贵州省六盘水市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2018)黔02行赔初9号原告吴永超，男，1964年8月17日生，汉族，住贵州省水城县，农民。原告一般授权委托代理人邹蓉，系贵州思语律师事务所律师，执业证号：15201199911277765。被告水城县人民政府，住所地贵州省水城县双水开发区。法定代表人赵庆强，系该县代理县长。特别授权委托代理人杨旭，系贵州中创联律师事务所律师，执业证号：15202201710888025。特别授权委托代理人李泽茂，男，汉族，住水城县，系钟山经济开发区红山社区服务中心环境部负责人。原告吴永超因与被告水城县人民政府未履行征收公告、强行占有原告承包地违法行政赔偿一案，本院于2018年5月2日立案后，依法组成合议庭，于2018年8月29至30日公开开庭审理了本案，原告吴永超及其一般授权委托代理人邹蓉，被告水城县人民政府的特别授权委托代理人杨旭、李泽茂到庭参加诉讼。被告水城县人民政府的负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吴永超起诉称，原告与本村村民于2002年至2004年之间在承包地上自发修建付家营约4.5米宽、长5公里的黄泥路，该路可随时转化为耕地，原告承包地性质没有改变。2017年3月，被告未按照法律程序征收原告前述承包地以及扩建该路占用的承包地，原告的土地承包证上记载的承包地面积为4.5亩，据原告说明，该地块被征用修建付家营至大坪子公路的土地面积为0.8亩，根据《钟山经济开发区农村基层党风廉政建设及强农惠民政策手册》，被告应当支付原告征收款35784元。原告在诉讼过程中未提交请求赔偿的相关证据，其代理人庭审时亦陈述没有赔偿的证据。被告水城县人民政府辩称，一、根据六盘水市交通局农村公路建设办公室《关于付家营至大坪子公路施工图设计的批复》，2017年上半年，贵州钟山经济开发区红山社区服务中心，将修建于2002年至2004年，由水城县人民政府给补助、给优惠政策，乡、村协调土地，村民投工投劳的长5公里、宽4.5米的付家营社区（原付家营村）通村公路，改造扩建为水泥路，扩建后的路宽有3公里为8.5米、有2公里为6.5米。在建设过程中，贵州钟山经济开发区红山社区服务中心对扩宽后占用的村民土地实地进行了丈量，并根据[钟经发（2017）7号]文件规定的土地征收补偿标准，对被征地农户姓名、征用土地数量、补偿标准、补偿总金额等造册并公示，经公示无异议后，由被征地农户签字领取补偿款。其中：被答辩人已经领取了补偿款，不存在占地没有补偿的问题。二、根据水城县人民政府《关于通村公路建设项目实行优惠政策承诺的报告》，该条通村公路系由水城县人民政府给补助、给优惠政策，乡、村协调土地，村民投工投劳的模式建成的通村公路，根据当时的政策，不存在对公路所占土地进行征地补偿的问题。对2004年竣工交付使用至今已14年之久的公路占地提出补偿诉求，已超过行政诉讼法规定的诉讼时效。三、水城县人民政府不是适格被告。2010年5月25日，中共水城县委、县人民政府与中共钟山经济开发区工作委员会、贵州钟山经济开发区管理委员会，根据《中共六盘水市委六盘水市人民政府关于建设红桥新区的决定》签订了委托协议，将水城县行政区划内东至水黄公路西侧、南至滥坝镇付家营村等行政区域委托贵州钟山经济开发区管理委员会管理，明确委托事项为：城市开发建设和产业发展；有关事务的管理。委托年限为2010年至2040年。被答辩人及其诉求的公路建设征地补偿事宜，发生在贵州钟山经济开发区的行政管辖范围，并且该公路建设项目由贵州钟山经济开发区组织实施，与水城县人民政府无关联。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条之规定，水城县人民政府不应当是本案的适格被告。综上，被答辩人的诉讼请求不能成立，请求予以驳回。被告水城县人民政府提供了下列证据、依据：第一组证据：1、法定代表人身份证明；2、统一社会信用代码证书，拟证明被告主体身份信息。第二组证据：1、市农建办字（2016）9号《关于付家营至大坪子公路施工图设计的批复》；2、钟经社事请字[2015]85号《钟山经济开发区社会事务局关于付家营至大坪子通村水泥路项目变更的请示》；3、市农建办字[2013]12号《关于付家营至大坪子组公路施工图设计的批复》；4、钟经社事呈[2013]31号《钟山经济开发区社会事务局关于付家营至大坪子通村水泥路暂缓建设的报告》，拟证明贵州钟山经济开发区红山社区服务中心建设付家营村至大坪子组通村水泥公路的项目审批手续合法。第三组证据：1、镇报字[2004]13号《滥坝镇人民政府关于请求对付家营村村级公路进行验收的报告》；2、水府报字[2003]11号《水城县人民政府关于通村公路建设项目实行优惠政策承诺的报告》，拟证明2004年12月建设俊工的付家营村至大坪子组通村公路，系政策补贴资金、乡村协调土地、农民投工投劳建成，不存在征地赔偿问题，现在提出土地赔偿请求已过诉讼时效。第四组证据：钟经发（2017）7号《关于印发的通知》，拟证明土地征用补偿标准合法有据。第五组证据：1、红山社区服务中心征用付家营村土地付款上墙公示表（付家营通村公中）共6页；2、红山社区服务中心征用付家营村土地征用、付款明细表（付家营通村公路）共8页，拟证明贵州钟山经济开发区红山社区服务中心征地补偿程序合法。第六组证据：1、2017年7月业务委托书、征用付家营村土地付款汇总表、土地补偿款明细表（共5页）；2、2017年6月业务委托书、征用付家营村土地付款汇总表、土地补偿款明细表（共5页）；3、2017年8月业务委托书、征用付家营村土地付款汇总表、土地补偿款明细表（共4页）；4、领取土地征用补偿款名册、身份证、贵州银行存折复印件，拟证明对本案所涉扩建公路所征用的农户土地及附着物已经向被征地农户发放了补偿款。第七组证据：1、委托协议；2、贵州钟山经济汧发区红山社区服务中心关于扩建付家营通村公路的情况说明；3、市府发（2010）21号《六盘水市人民政府关于明确钟山经济开发区红桥新区土地管理体制有关问题的通知》，拟证明水城县人民政府不是本案的适格被告。经庭审质证，原告对被告出示的证据质证意见为：对第一组证据无异议。对第二组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，刚好证明了本案涉及的土地被征用的事实，即占用或征收了原告的土地。对第三组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，本案涉及土地被修建公路是客观事实，且该公路已经竣工验收，投入使用，不能证明时效的问题。对第四组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，土地征用补偿标准合法有据，土地征用补偿标准不是根据钟山区自己制定的标准，要根据国家的标准。第五组证据的真实性无法确认，达不到其征地合法的证明目的。第六组证据与本案没有关联性，且该组证据中没有丈量的明细表、位置及支付的补偿款是多少，不符合证据的三性，故不能达到被告的证明目的。对第七组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，本案由水城县人民政府根据六盘水市的相关文件来委托钟山经济开发区，钟山经济开发区不具备独立的诉讼主体，没有诉讼资格，所以钟山经济开发区是受委托单位，所以应当由水城县人民政府作为被告。本院对上述证据认证如下：第一组证据本院予以确认。对第二组证据的真实性本院予以确认，但该组证据仅能证实因修建通村公路向有关部门进行报请的事实，该组证据内容不能证实占用土地具有合法性，对被告方的证明目的本院不予采信。对第三组证据的真实性本院予以确认，但按照被告所提原告系针对2002年至2004年修建公路的问题已经超过诉讼期限的问题，原告在诉请中并未提及针对2002年至2004年修建公路的问题，而是针对扩建该公路的问题要求确认违法，对被告方所提证明目的本院不予采纳。对第四组证据的真实性和关联性本院予以确认，但补偿安置方案并非征收土地的依据，故对被告方所称征收土地合法的意见本院不予采信。对第五组证据的真实性本院予以确认，但该组证据不能证实占用土地扩建公路的行为符合法律规定，对证明目的本院不予采信。第六组证据的付款明细表中明确指出付款系付家通村公路补偿款，经当庭核实原告已领取了补偿款，本院对该组证据的真实性予以确认，对其证明目的予以采信。第七组证据真实、合法，与本案有关联性，本院予以确认。《委托协议》中明确了委托机关及受委托机关、委托的地域范围及委托办理的事项。本案案涉建设项目系钟山经济开发区对原有的水城县通村公路进行改扩建的行为，未依照市府发（2010）21号《六盘水市人民政府关于明确钟山经济开发区红桥新区土地管理体制有关问题的通知》规定，从事相关行为，应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定确定适格被告，水城县人民政府所称其不是适格被告的证明目的本院不予采信，但原告方陈述开发区管理机构不具备独立的诉讼主体资格理由与《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定相悖，本院予以指正。通过对以上证据的分析与认定，本院查明以下事实：2003年7月，水城县人民政府为加快通村公路建设，解决“三农”问题，全面建设小康社会，出台关于修建通村公路的优惠政策，滥坝镇人民政府组织实施。通过政府补贴资金、村委协调土地、群众投工投劳等方式，于2004年12月修建竣工长6.5公里、宽4.5米的付家营村级公路。2004年12月20日，滥坝镇人民政府向水城县交通局作出镇报字[2004]13号《滥坝镇人民政府关于请求对付家营村级公路进行验收的报告》，请求对新建的6.5公里公路进行验收。2010年5月25日，中共水城县委、水城县人民政府与中共六盘水市钟山经济开发区工作委员会、钟山经济开发区管理委员会签定委托协议，将东至水黄公路西侧、南至滥坝镇付家营村、白泥村与阿戛乡交界处，西至水城县滥坝镇双水村、严家寨村、红山村、白泥村与钟山区凤凰办事处石桥村交界处，北至南编组站贵昆铁路引入线南侧，包括水城县滥坝镇红山村、白泥村、付家营村的全部、严家寨村的大部分、双水村和住武村的部分，总面积34.60平方公里范围内的城市开发建设和产业发展，有关事务的管理由中共水城县委、水城县人民政府委托给中共六盘水市钟山经济开发区工作委员会、钟山经济开发区管理委员会进行开发建设和管理。委托年限自2010年至2040年，共计30年。本案所涉付家营社区至大坪子组的通村公路地点位于上述委托管理地域范围内，该公路由贵州钟山经济开发区红山社区服务中心组织实施丈量、公示、发放土地补偿款等事项。2013年11月、2015年12月，贵州钟山经济开发区社会事务局向六盘水市交通局农村公路建设办公室提出关于付家营村至大坪子通村水泥路暂缓建设的报告以及项目变更的请示，六盘水市交通局农村公路建设办公室分别于2013年5月、2016年6月向贵州钟山经济开发区社会事务局作出相关批复。2017年4月26日，贵州钟山经济开发区管理委员会作出钟经发（2017）7号《关于印发的通知》，确定征用土地、地上附着物、房屋拆迁补偿标准。在对本案所涉项目被占用的土地面积、补偿标准、补偿金额等进行了公示后，原告已领取被告按《钟山经济开发区（红桥新区）建设项目征地及房屋拆迁货币化补偿安置方案（试行）》确定的征收标准并经公示无异议后支付的相关补偿款项。2018年3月原告认为其承包证上的土地被违法征用，向本院提起赔偿诉讼。本院认为，本案的争议焦点为：1、本案是否超过起诉期限；2、水城县人民政府是否是本案的适格被告；3、如被告实施的占用原告土地行为违法，是否应当予以赔偿。如予以赔偿，赔偿标准如何确认。关于本案是否超过起诉期限。根据庭审查明的事实，案涉扩建通村公路的行为系2017年上半年开始实施，红山社区服务中心最早将土地付款公示表进行公示的时间为2017年3月30日，在征地和公示过程中均未向被征地农户告知起诉期限，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。原告于2018年3月30日前向本院提起诉讼，并未超过一年的时间，故对被告主张本案已过起诉期限的理由，本院不予采纳。关于水城县人民政府是否是本案适格的被告。本案中，水城县人民政府于2010年5月25日与钟山经济开发区管理委员会签定委托协议，本案所涉建设项目属于委托实施的事项及委托管理地域范围之内。虽然六盘水市人民政府下发的市府发（2010）21号《关于明确钟山经济开发区红桥新区土地管理体制有关问题的通知》规定，关于土地报批、供地问题，在红桥新区范围内由六盘水市人民政府委托钟山经济开发区管委会负责。但在本案中，案涉建设项目系对原有的水城县通村公路进行改扩建的行为。钟山经济开发区并未按照市府发（2010）21号文件要求就新项目土地审批问题向六盘水市人民政府进行呈报，也没有证据证实钟山经济开发区独立实施了新的土地划拨、土地招拍挂、办理临时用地手续等供地工作。钟山经济开发区下属职能部门所实施的占用土地扩建公路的行为，仍应视为钟山经济开发区接受水城县人民政府的委托实施的行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，水城县人民政府是本案适格的被告，对其辩称不是本案适格被告的意见，不予采纳。关于被告实施的占用原告土地行为违法，是否应当予以赔偿，如予以赔偿，赔偿标准如何确认。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法的，可以同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。本案中，虽然被告占用原告土地用于改扩建原有公路因未履行相关土地征收征用程序，该行为已被本院判决确认违法，但被告已举证证实在被告实施占用土地进行公路改扩建行为的过程中，已按照征收土地的标准向原告支付了安置补助费、土地补偿费、青苗物补偿款等相关款项。原告在诉讼过程中未提交证据证实其因被告的行为造成了其他损失。因此，被告未履行征收程序占用原告土地的行为虽然违法但尚未未对原告合法权益造成影响。原告方所提赔偿请求无事实依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告吴永超的赔偿请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  宋景伟审判员  张 嘉审判员  何与芹二〇一八年十月二十八日法官助理敖江书记员李胡愿附：本案适用的法律法规1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。3、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条原告在行政赔偿诉讼中，对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。4、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。5、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。