广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）粤71行初182号原告：中山市中锐房地产开发有限公司。住所地：广东省中山市西区沙朗锦绣花园锦绣一街1号。法定代表人：梁培坚，执行董事。委托代理人：吴方诗娴、林冰莹，均系广东法制盛邦律师事务所律师。被告：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：邓凯、王晓琼，均系该府法制办工作人员。原告中山市中锐房地产开发有限公司不服被告广东省人民政府不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月28日受理后，依法组成合议庭，于2018年10月16日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人林冰莹、吴方诗娴，被告的委托代理人邓凯到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告中山市中锐房地产开发有限公司向本院起诉称：2016年12月6日，原告因不服中山市人民政府作出的中府行决字[2015]3号《行政处理决定书》，向被告申请行政复议并提交相关证据材料，被告于当天出具《收文回执》。2016年12月13日，原告收到被告作出的粤府行复[2016]628号《补正行政复议申请材料通知书》，要求原告补充提交材料：一是能够证实原告与涉案决定书中争议土地具有合法利害关系的证据材料，二是两份行政复议申请书及证据材料，并提供第三人的送达地址。原告已及时向被告补充提交第二项要求所需的材料。由于第一项证据材料搜集比较困难，原告于2016年12月24日向被告提出《延期举证申请》，以需向中山市国土局申请信息公开为由申请延期举证。后因中山市国土局及中山市人民政府不配合导致原告搜集资料存在较大困难，原告需向人民法院申请调查取证。原告于2017年1月20日向被告提交《补充材料说明》，提出继续延期申请。之后原告一直竭力搜集证据，最终取得由中山市人民政府西区办事处于2017年11月14日出具的《情况说明》，足以证明原告对涉案土地具有合法利害关系，完成了材料补正工作。原告分别于2018年4月2日、4月9日向被告提交了《情况说明》、《情况补充说明》及相关证据材料，向被告汇报期间作出的大量工作及努力，并请求被告恢复行政复议程序，依法作出行政复议决定。被告却于2018年4月10日向原告作出粤府复办函[2018]34号《广东省人民政府行政复议办公室关于中山市中锐房地产开发有限公司有关行政复议案件情况的告知书》（以下简称涉案《告知书》），认为原告的行政复议申请案符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条“无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请”的情形，从而认定原告要求恢复复议案件审理程序，没有事实与法律依据。原告认为，原告向被告申请复议时己提交充分证据证明原告系涉案土地的合法利害关系人，该复议申请已经被告正式受理，原告也应被告要求最终完成了证据补正工作，并提交了详尽情况说明及证据，现要求被告恢复复议程序作出相应行政复议决定理据充分。原告不存在“无正当理由逾期不补正”的行为，被告作出的涉案《告知书》内容与客观事实严重不符，且适用法律法规错误、明显不当，应予以撤销。被告客观上拒绝原告提出的恢复复议程序，作出行政复议决定的要求，属于不依法履行法定职责，剥夺原告合法诉权，损害原告合法权益，具体理由如下：（一）原告在向被告申请行政复议时已提交《划拨土地协议书》、《有偿转让土地协议书》、《现金收入单》、沙朗村委会出具的征地款己付清的证明等证据，充分证实原告系涉案土地权益归属人，具有合法利害关系，无须再进行补正。被告无视以上关键证据与客观事实，通知原告补正与涉案土地具有利害关系的用地批复，但用地批复依法应由行政复议被申请人承担举证责任。被告错误分配举证、补正责任，对原告不公，且有故意为难之嫌。1.涉案土地被统征的事实。涉案土地坐落于中山市西区沙××社区××组内，属于金沙花园开发区内未开发土地。1991-1992年间，中山市沙朗镇沙朗经济发展公司（以下简称沙朗经济公司）多次向沙朗管理区第六经济社（即安合经济社）统征沙朗六队南围段内土地，包括涉案土地。其后，沙朗经济公司将上述统征土地转让给原告，原告支付了对价。1991年12月底，原告与中山市旅游企业（集团）有限公司和中山市商业局的昌华商业公司三方联营组建中山市金沙花园置业有限公司（以下简称金沙公司），开发“金沙花园开发区”项目，并经中山市人民政府审批同意立项。涉案土地在该“金沙花园开发区”内。金沙公司于1992年12月24日成立后，原告将受让的统征土地、支付的征地款作为资产注资给金沙公司。2.涉案土地统征的合法性。首先，金沙公司成立时经过中山市人民政府审批，“金沙花园开发区”内的统征土地符合中山市、沙朗镇的规划。其次，根据当时的土地政策，中山市国土局按照1998年修改的《中华人民共和国土地管理法》对所有统征土地作出行政处罚后完善了农转用手续，向原告发出建设用地缴款通知。统征土地中有部分土地已进行开发并取得国有土地使用权证，涉案土地由中山市国土资源局出具用地批复[批文号：中国土征复（98）0966号、中国土征复（98）14130号]，且经中山市规划局出具《建设用地规划许可证》同意项目规划选址。再次，原告已缴清全部征地补偿款，安合经济社已签收补偿款并分配给村民。3.涉案土地用地批复依法应由行政复议被申请人中山市人民政府承担举证责任。首先，在金沙公司诉中山市人民政府土地确权案[案号：（2016）粤20行初61号]的庭审中，金沙公司提供了中国土征复（98）14130号项下之一至之十五号的《建设用地缴款通知书》，证实涉案土地已经取得建设用地批复，属于国有土地，中山市人民政府的代理人确认该用地批复的存在，只是否认其内容与涉案土地有关，但未提出反证。其次，中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社诉中山市国土资源局、金沙公司土地行政审批系列案[案号：（2012）中中法行终字93-96号]中，中山市国土资源局向法院提交了《沙朗安合经济社（六组）历年来征地基本情况》以及粤国土资（建）函[2002]42号《关于中山市统（预）征土地补办后续问题的复函》。该复函显示，广东省国土资源厅同意中山市国土资源局上报的54宗土地原则上要于2002年6月底完善用地手续，同时追缴有关税费。结合原告提交的《建设用地缴款通知书》、《罚款通知书》等文件，可推断涉案土地也纳入了补办手续范围内。由此可见，被告要求原告提供的涉案土地用地批复是由中山市人民政府或其职能部门出具并留档保存，其应当承担举证责任。如拒不提供，则推定其已作出涉案土地转为国有的用地批复。（二）原告已按照被告要求竭力搜集证据，但因需向相关政府机关及司法机关调取证据，原告向被告提出延期申请，最终完成了补正工作，并将期间作出的大量工作向被告提交了书面汇报，并不存在“无正当理由逾期不补正”的情形，被告作出的涉案《告知书》内容与事实严重不符，且适用法律法规错误，明显不当，应予以撤销。1.关于原告向中山市国土局申请信息公开的情况。中山市国土局于2017年1月5日对原告作出16份信息公开答复，告知原告要求获取的政府信息不存在，而且国土局相关人员口头回复“根据当时的操作流程，只有按照用地缴款通知书的要求缴纳有关费用之后，国土部门才会出具正式用地批复，即缴款通知单上载明的批复文号为预编，不是正式的批复文号，无法在档案内查到，并且是先缴纳罚款后才会出具用地缴款通知书。”可见，如正式用地批复客观上确实不存在，被告强行要求原告补正用地批复缺乏理据。2.关于原告向法院申请调查取证的情况。2017年1月17日，原告的关联单位金沙公司向中山市中级人民法院申请调取“中国土征复(98)14130号”项下的建设用地批复文件，该法院于2017年1月23日向金沙公司邮寄送达不予调取证据的法律文书；2017年1月26日，金沙公司向中山市中级人民法院申请调取粤国土资（建）函[2002]42号《关于中山市统（预）征土地补办手续问题的复函》、中府函[2002]34号《关于核准中山市预统征地补办手续问题的函》、《中山市统征（预征）土地补办手续申报表》、《建设用地缴款通知书》项下土地的坐标位置图，该法院于2017年2月15日向金沙公司邮寄送达最终不予调取相关证据的法律文书；2017年2月20日，原告向中山市第一人民法院申请调取与向中山市中级人民法院申请调取的前述相同证据材料以及《建设用地申请书》、《征地协议书》等，该法院于2017年7月31日作出维持原决定的复议决定，但直到2017年11月16日才邮寄送达给原告。3.原告最终获取到中山市人民政府西区办事处于2017年11月14日出具的《情况说明》，该《情况说明》还原了涉案土地被统征转为国有的事实，证明相关土地权益属原告所有，原告是涉案争议土地的合法利害关系人。原告穷尽手段最终才完成补正工作，不存在“无正当理由逾期不补正”的情形，被告作出的涉案《告知书》认定内容与客观事实不符，适用法律错误，应予撤销。（三）被告作出的涉案《告知书》视为原告已放弃行政复议申请并客观上终结了原告行政复议申请程序，属于不履行法定职责，剥夺原告的合法诉权，损害原告合法权益。首先，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，被告于2016年12月6日向原告出具《收文回执》时就视为已受理原告的复议申请，原告完成材料补正工作后，有权请求被告继续审理并作出行政复议决定。即使被告认为原告不符合行政复议申请，也应根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条以及《广东省行政复议工作规定》第九条的规定作出行政复议决定。被告以涉案《告知书》的形式直接终结复议程序，严重违反上述规定，属于不履行法定职责。而且，土地确权纠纷属于复议前置处理的情形，被告的涉案《告知书》终结了原告的行政复议申请程序，导致原告无法启动复议后的诉讼程序，剥夺原告的诉权。其次，被告不依法履行法定职责的行为客观上对中山市人民政府作出的确权行为进行了追认，并纵容安合经济社隐瞒统征事实，恶意损害原告合法权益的行为，导致原告可能被相关方追究“出资不实”等法律责任。综上所述，起诉请求法院判决：被告对原告提出的行政复议申请（粤府行复[2016]628号案）依法作出行政复议决定。被告广东省人民政府答辩称：原告不服中山市人民政府作出的中府行决字[2015]3号《行政处理决定书》，于2016年12月6日向被告申请行政复议。因原告未能提交能够证实与上述涉案决定书中争议土地具有合法利害关系的证据材料，被告于2016年12月12日依法通知原告在收到补正通知书之日起15日内补正相关材料，补正通知书中已列明“无正当理由逾期不补正的，将根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，视为你公司放弃行政复议申请。”2016年12月27日，原告向被告邮寄《延期补充材料申请书》，提出因其于2016年12月23日向中山市国土资源局申请政府信息公开，申请延期补充材料。2017年1月20日，原告又向被告邮寄《补充材料说明》，提出因向法院申请调取相关证据，申请继续延期补正材料，并于2017年1月26日将民事案件中申请法院调取证据的申请书邮寄给被告。此后，时至2018年4月1日，原告再无向被告提交新的延期补正书面材料。相关证据证实：中山市国土资源局在2017年1月5日前已对原告作出16份政府信息公开答复，均告知其要求获取的政府信息不存在。原告向法院申请调查证据的申请亦未得到支持，中山市中级人民法院于2017年2月15日向原告邮寄送达了最终的不予调取相关证据法律文书。因此，原告申请延期补正的事由，早在2017年2月15日已完成，且嗣后再无提出新的、正当理由的延期补正申请，应视为符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定的“无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请”的情形。据此，行政复议程序并未实际性启动，被告依法尚不具备履行行政复议职责的条件。原告在已经放弃相关行政复议申请的情况下，时隔一年后，重新要求被告恢复行政复议案件审理程序，提起行政诉讼，没有适格的特定行为对象，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的受理范围，依法应驳回起诉。另外，即使原告认为被告未履行行政复议职责，亦应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，在法定期限内提起行政诉讼。原告已于2017年2月15日放弃复议申请，至2018年4月才向法院提起行政诉讼，已超过法定十五日的起诉期限，依法应驳回起诉。综上所述，被告相关行政复议行为符合法律规定，原告起诉不符合法定受理条件，请求法院依法驳回原告的起诉并判令原告承担全部诉讼费用。经审理查明：申请人中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社以中山市西区沙朗社区股份合作经济联合社为被申请人，向中山市人民政府提出土地权属争议处理申请，要求将坐落于沙朗社区六组内金沙花园未开发的土地，东至广丰社区，南至南围尾，西至金沙花园小区，北至广丰社区的争议土地（宗地图编号：D20ZLA20132122）确认属于申请人所有。2015年6月26日，中山市人民政府作出中府行决字[2015]3号《行政处理决定书》，决定将上述争议土地中除已经登记为国有的58417.8平方米土地之外的其他土地的所有权确权至申请人名下。原告不服上述行政处理决定书，以涉案争议土地已被统征，属于原告未开发土地为由，于2016年12月6日向被告提出行政复议申请，并提交了《划拨土地协议书》、《有偿转让土地使用权合同书》、《建设用地缴款通知书》、《中山市国土房管局行政罚款通知书》、代收罚款依据、中国土征复（98）0966号《关于市金沙花园置业有限公司申请受让商业住宅用地的批复》、《建设用地规划许可证》、征地款已付清证明、行政裁定书等证据材料，被告向原告出具《收文回执》。2016年12月12日，被告作出粤府行复[2016]628号《补正行政复议申请材料通知书》，告知原告补正提交与中府行决字[2015]3号《行政处理决定书》中争议土地具有合法利害关系等证据材料，如争议土地的相关用地批复，并告知原告在收到补正通知书之日起15日内补正相关材料，无正当理由逾期不补正，将根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，视为原告放弃行政复议申请。上述通知书于2016年12月13日送达给原告。2016年12月27日，原告向被告邮寄《延期补充材料申请书》，提出因其已向中山市国土资源局申请政府信息公开，需等待十五个工作日才有答复，申请延期补充涉案土地的相关用地批复，并提交《中山市国土资源局政府信息公开申请表》以及中山市国土资源局出具的《信息公开申请收件回执》。2017年1月20日，原告向被告邮寄《补充材料说明》，提出因其公司股东在另案诉讼中向中山市中级人民法院申请调取相关证据，申请继续延期补充材料。2017年1月26日，原告将金沙公司向中山市第一人民法院提交的《调取证据申请书》邮寄给被告。2018年4月2日、4月9日，原告先后向被告提交《情况说明》和《情况补充说明》，陈述其自收到被告发出的《补正行政复议申请材料通知书》后，通过向政府部门申请政府信息公开、向法院申请调取证据的形式以获取涉案土地相关用地批复文件，均未能获得其申请的信息或证据，但现提交的中山市人民政府西区办事处于2017年11月14日出具的《情况说明》可以证明涉案土地已被统征且转为国有，其是涉案争议土地利害关系人的事实，故要求被告恢复行政复议程序，继续审理，并提交了《不予调取证据决定书》、《复议决定书》、《关于政府信息公开申请的答复》、《情况说明》等证据材料。2018年4月10日，被告向原告作出涉案《告知书》，主要内容为：原告不服中山市人民政府作出的《行政处理决定书》（中府行决字[2014]1、2、3号），于2016年12月6日向被告申请行政复议，被告于2016年12月12日通知原告收到补正通知书之日起15日内补正相关材料并告知法律后果。原告分别于2016年12月27日、2017年1月20日两次申请延期补充材料，时至2018年4月1日再无提交新的书面材料。中山市国土资源局于2017年1月5日作出政府信息答复，告知原告要求获取的政府信息不存在。中山市中级人民法院于2017年2月15日向原告邮寄了最终的不予调取相关证据法律文书后，至此原告申请延期补正的事由均已完成，且嗣后再无提出新的、正当理由申请延期补正，应视为符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定的“无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请”的情形，故原告提出申请恢复粤府行复[2016]626、627、628号行政复议案件审理程序，没有事实和法律依据。原告不服，诉至本院。上述事实，有中府行决字[2015]3号《行政处理决定书》、《收文回执》、《行政复议申请书》及相关证据材料、粤府行复[2016]628号《补正行政复议申请材料通知书》、《情况说明》、《情况补充说明》及相关证据材料、涉案《告知书》，以及原、被告的陈述等证据予以证实。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”依据上述行政法规的规定，申请人提起行政复议申请，需符合行政复议受理条件，应当提交与原行政行为具有利害关系的证明材料，在申请资料不齐全的情况下，应当按照行政复议机构的补正要求在规定期限内及时补充证明材料，否则将视为放弃行政复议申请。本案中，中山市人民政府对中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社和中山市西区沙朗社区股份合作经济联合社作出中府行决字[2015]3号《行政处理决定书》，确认涉案争议集体土地归中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社所有。原告并非上述决定书的当事人，其不服该决定书提出行政复议申请，应当提供与该决定书涉及的争议土地具有利害关系的证明材料，方具备行政复议申请人资格。原告于2016年12月6日向被告提出行政复议申请，虽然提供了部分证据材料，但被告经审查认为原告提交的证据材料不能证明其符合行政复议受理条件，于2016年12月12日作出《补正行政复议申请材料通知书》要求原告在15日内补正与涉案争议土地具有合法利害关系，如争议土地的相关用地批复等证明材料，并告知逾期不予补正视为放弃申请的法律后果。原告先后于2016年12月27日、2017年1月20日以向相关政府部门申请政府信息公开以及向司法机关申请调取证据为由，两次申请延期补充材料后，一直未再补充提交相关证明材料。直至2018年4月2日，原告才向被告书面申请要求恢复行政复议程序，但仍然未能按照被告的要求补充提交与涉案土地具有利害关系的证明材料。被告据此作出涉案《告知书》，告知原告在申请延期补正的事由均已完成后，再无提出正当理由申请延期补正，视为放弃行政复议申请，不同意原告要求恢复行政复议审理程序的申请，符合上述行政法规的规定，并无不当。对于原告提出的行政复议申请，被告已依法履行了补正告知义务。原告在未能按照补正要求提供补正材料的情况下，主张被告对其行政复议申请继续作出行政复议决定，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告中山市中锐房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中山市中锐房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一八年十月二十二日法官助理李婷婷书记员何洁芬