广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终424号 上诉人（一审原告）南宁市武鸣区锣圩镇大杨村第1村民小组。 诉讼代表人杨才美，组长。 上诉人（一审原告）南宁市武鸣区锣圩镇大杨村第2村民小组。 诉讼代表人杨永平，组长。 上诉人（一审原告）南宁市武鸣区锣圩镇大杨村第3村民小组。 诉讼代表人杨杰，组长。 上诉人（一审原告）原告南宁市武鸣区锣圩镇大杨村第19村民小组。 诉讼代表人杨振，组长。 上列四上诉人共同委托代理人吴剑峰，广西桂恒丰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市武鸣区人民政府，住所地：南宁市兴武大道**。 法定代表人黄伟光，区长。 委托代理人韦善杰，南宁市武鸣区调处办工作人员。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住，住所地：南宁市嘉宾路**/div> 法定代表人周红波，市长。 委托代理人潘金凤，南宁市法制办工作人员。 一审第三人南宁市武鸣区锣圩镇大杨村第4村民小组。 诉讼代表人陆国义，组长。 一审第三人南宁市武鸣区锣圩镇大杨村第5村民小组。 诉讼代表人陆福建，组长。 一审第三人南宁市武鸣区锣圩镇大杨村第6村民小组。 诉讼代表人班均远，组长。 一审第三人南宁市武鸣区锣圩镇大杨村村民委员会。 法定代表人杨仕班，主任。 上诉人南宁市武鸣区锣圩镇大杨村第1村民小组、南宁市武鸣区锣圩镇大杨村第2村民小组、南宁市武鸣区锣圩镇大杨村第3村民小组、南宁市武鸣区锣圩镇大杨村第19村民小组（以下简称大杨村1、2、3、19组）因其诉南宁市武鸣区人民政府（以下简称武鸣区政府）土地行政裁决、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）行政复议一案，不服南宁市中级人民法院作出的（2017）桂01行初166号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2018年10月29日公开开庭审理了本案。上诉人大杨村1组的诉讼代表人杨才美、上诉人大杨村2组的诉讼代表人杨永平、上诉人大杨村3组的诉讼代表人杨杰、上诉人大杨村19组的诉讼代表人杨振及四上诉人共同委托代理人吴剑峰，被上诉人武鸣区政府的委托代理人韦善杰，被上诉人南宁市政府的委托代理人潘金凤，一审第三人南宁市武鸣区锣圩镇大杨村第4村民小组（以下简称大杨村4组）的诉讼代表人陆国义，一审第三人南宁市武鸣区锣圩镇大杨村第5村民小组（以下简称大杨村5组）的诉讼代表人陆福建，一审第三人南宁市武鸣区锣圩镇大杨村第6村民小组（以下简称大杨村6组）的诉讼代表人班均远，到庭参加诉讼。一审第三人南宁市武鸣区锣圩镇大杨村村民委员会（以下简称大杨村委）经本院合法传唤，无正当理由不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：大杨村4、5、6组（也称百占屯）因与大杨村1、2、3、19组（也称下寨屯）在地名“渌弯（也称绿弯）”发生山林权属纠纷，大杨村4、5、6组向武鸣区政府申请确权。武鸣区政府受理后，于2016年12月30日作出南武政行决字〔2016〕1号《南宁市武鸣区人民政府关于锣大杨村第4、5、6村民小组与第1、2、3、19村民小组在“渌弯”山林权属纠纷的处理决定》（以下简称1号处理决定），认为：1986年之前大杨大队的所有山林包括争议地“渌弯”没有固定或者划分到生产队，均属于大杨大队集体山林，应予以认定。大约在1985年底至1986年初，大杨大队把大队集体山林划分到各个生产队，划分山林面积的基本原则是以1985年人口为基数来平均进行划分，双方山林面积应是基本均衡的，应予认定。原武鸣县锣林业站（以下简称锣林业站）作为中间人，技术指导大杨村划分山林，其保存的大杨大队山界林权总图及山界林权登记表等材料，真实反映了当时百占屯与下寨屯划分山林的实际情况，同时也真实反映了争议地“渌弯”划分给百占屯与下寨屯的客观事实，与大杨大队划分山林的基本原则是吻合的，故应予采纳。潘春秀笔记本中虽有“渌弯”标明为下寨屯所有，但笔记本中“渌弯”的面积（251.6亩）与锣林业站的山界林权登记表中“渌弯”的面积（214.2亩）不一致，并且若以潘春秀笔记本中“渌弯”整个山林归下寨屯所有，下寨屯分得的山林面积将大大超出百占屯的山林面积，违背了1986年大杨大队以1985年人口为基数平均划分山林的基本原则，故不予采纳。大杨村委对争议地“渌弯”不提出权属主张应予支持。根据《中华人民共和国森林法》第十七条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解条例》第三条第二款、第三十四、第三十五条的规定，作出如下处理决定：争议地“渌弯”约107亩的土地所有权和使用权归大杨村4、5、6组集体所有，约103亩的土地所有权和使用权归大杨村1、2、3、19组集体所有。并表示根据该决定书制作的“渌弯”山林权属界线图与本决定书具有同等的法律效力。大杨村1、2、3、19组不服上述处理决定，向南宁市政府提出行政复议申请，南宁市政府于2017年4月25日作出南府复议〔2017〕35号《行政复议决定书》（以下简称35号复议决定）维持了1号处理决定。大杨村1、2、3、19组不服，提起本案诉讼，请求撤销1号处理决定及35号复议决定。 南宁市中级人民法院一审认为：各方当事人对1号处理决定认定涉案争议地在1986年之前的土改、合作化、四固定等历史时期没有固定或划分到生产队，仍属大杨大队集体所有，到1985年底至1986年初，大杨大队才把大队集体山林划分到各个生产队，划分山林面积的基本原则是以1985年人口为基数来平均进行划分的事实均无异议。现本案争议的焦点是：应以潘春秀笔记本记录的内容还是以锣林业站保存的大杨大队山界林权登记表及山界林权总图等材料作为本案确权的依据。 一、从证据的效力来看，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；”的规定，本案锣林业站保存的大杨大队山界林权登记表及山界林权总图等材料，是由该站制作的记载大杨大队最终划定山界林权情况的档案材料，而潘春秀笔记本记录的内容则是其个人参与大队划分山林过程中的记录，大杨村1、2、3、19组无充分证据证明该笔记本的记录是相关决议最终形成的划分结果。因此，锣林业站保存的大杨大队山界林权登记表及山界林权总图等材料的证明效力要优于潘春秀个人笔记本记录的内容。武鸣区政府作出1号处理决定没有采纳潘春秀笔记本记录的内容并无不妥。 二、从证据的客观性来看，锣林业站保存的大杨大队山界林权登记表详细的记载有编号、争议地“渌弯”及其他地名的山林权属、山界范围（四至界限）、面积等内容，且该表与1986年大杨大队落实山界林权总图记载的内容基本相符。而潘春秀笔记本记录的内容各坡面积与锣林业站保存的大杨大队山界林权登记表记载的对应地名的面积均有出入，且该笔记本记录的各坡均无四至范围，并不能客观反映各坡的真实面积。武鸣区政府根据1号处理决定制作的处理决定附图显示，1号处理决定最后确权到各组的土地所在南北方位与锣林业站保存的大杨大队山界林权登记表记载的“绿弯”“南半部作下寨片牧场、北半部属百占片的牧场”内容相吻合。因此，1号处理决定符合客观事实，应予支持。 三、从平均划分的基本原则来看，以锣林业站保存的大杨大队山界林权登记表记载的“绿弯”“南半部115.8亩作下寨片牧场、北半部98.4亩属百占片”内容来划分大杨大队山林，原下寨屯与百占屯所分得的山林面积相差不大，符合以人口来均分和大公平、小不争的分山基本原则。若以潘春秀笔记本记录的内容来划分大杨大队山林，则两屯面积相差较大。因此，1号处理决定符合本案以1985年人口为基数来平均划分，下寨屯与百占屯分得的山林面积应是基本均衡的分山原则。 综上，武鸣区政府依据锣林业站保存的大杨大队山界林权登记表及山界林权总图等材料，根据《中华人民共和国森林法》第十七条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解条例》第三条第二款、第三十四条、第三十五条的规定作出的1号处理决定，及南宁市政府作出的35号复议决定，所依据的证据确凿，适用法律、法规正确，行政程序合法，应予维持。大杨村1、2、3、19组诉请撤销上述处理决定和复议决定的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回大杨村1、2、3、19组的诉讼请求。 上诉人大杨村1、2、3、19组上诉称：一、潘春秀笔记本所记载内容应作为本案定案依据。（一）1986年4月25日，大杨大队组织各生产队划分山林权属，潘春秀为时任大队支书，全程记录了大会划分山林归各生产队经营管理的事实，潘春秀工作笔录的内容说明大会已形成了决定，足以作为山林权属划分的重要依据。（二）潘春秀系大杨村**村民，潘春秀的工作笔记本由大杨村4、5、6组提交，足以说明大杨村4、5、6组对潘春秀工作笔记本记录的山林权属划分无异议。（三）潘春秀工作笔记本记载的山林权属划分是以当时的人口数进行划分，大杨村1、2、3、19组人口421人共分得2315.88亩，其中包括争议地251亩，大杨村4、5、6组人口439人分得2378.02亩，是公平合理的，且各方均按照会议决定执行至今。二、1号处理决定适用法律错误，35号复议决定程序违法。（一）《中华人民共和国森林法》第十七条是程序性规定，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》是地方性法规，武鸣区政府摒弃实体性法律规定，不适用《中华人民共和国土地管理法》、《农村土地承包法》等国家法律作出1号处理决定，适用法律不当。（二）南宁市政府不提交任何证据，仅凭武鸣区政府作出1号处理决定的依据作出35号复议决定，显然不妥，复议决定违法应予撤销。三、一审判决认定事实不清，采信证据有误。（一）一审判决认定争议地“渌弯”分出107亩归大杨村4、5、6组，与1986年原武鸣县政府确权给大杨村1、2、3、19组所有的“渌弯”山林四至范围不符；（二）争议地从1985年起至今，一直由大杨村1、2、3、19组共同经营管理，并发包他人获取收益，大杨村4、5、6组从未提出过异议。承包人杨永平在争议地上种植桉树等经济林木，于2015年取得林木采伐许可证，颁证公示期间大杨村4、5、6组从未提出过异议。（三）锣林业站的山界林权登记材料，没有公章和相关人员签名确认，不能证实其来源真实合法，不能作为定案依据。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决、1号处理决定及35号复议决定。 被上诉人武鸣区政府答辩称：一、1号处理决定认定事实清楚，证据充分。1986年之前大杨大队的所有山林包括争议地“渌弯”没有划分到生产队，属大杨大队集体所有。大约在1985底至1986年初，大杨大队以1985年人口为基数把大队集体山林划分到各个生产队，大杨村1、2、3、19组（下寨屯）与大杨村4、5、6组（百占屯）分得的山林面积是均衡的。锣林业站技术指导大杨村划分山林，该站存档材料证实了大杨村1、2、3、19组与大杨村4、5、6组划分所得山林的实际情况，证实了争议地“渌弯”分别划分给大杨村1、2、3、19组与大杨村4、5、6组的客观事实。二、大杨村1、2、3、19组以潘春秀笔记本的记载为依据，认为争议地“渌弯”全部归其所有，理由不充分，证据不足。潘春秀笔记本虽有“渌弯”记入大杨村1、2、3、19组的山林面积中，但笔记本中“渌弯”的面积（251.6亩）与锣林业站存档的山界林权登记表中“渌弯”的面积（214.2亩）不一致，若“渌弯”整个山林归大杨村1、2、3、19组所有，大杨村1、2、3、19组分得的山林面积将大大超出大杨村4、5、6组的山林面积，违背了大杨大队以1985年人口为基数平均划分山林的基本原则。武鸣区政府依据调查事实，根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三条第二款、第三十四条、三十五条的规定，所作的1号处理决定合法、正确，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人南宁市政府答辩称：1986年之前大杨大队的所有山林包括争议地“渌弯”没有划分到生产队，属大杨大队集体所有。1985年底至1986年初，大杨大队召开会议决定把大队集体山林划分到各个生产队，分山原则是以1985年人口为基数来平均划分，双方分得的山林面积是均衡的。锣林业站的存档材料证实了百占屯与下寨屯划分所得的山林的实际情况，证实了争议地“渌弯”分别划分给百占屯与下寨屯的客观事实，也体现了大杨大队划分山林的基本原则。武鸣区政府根据查明的事实作出1号处理决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律依据正确。下寨屯以潘春秀笔记本的记载为依据，主张争议地“渌弯”全部归其所有，理由不充分，证据不足。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，南宁市政府作出35号复议决定维持1号处理决定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人大杨村4、5、6组未提交书面答辩意见，其庭审中述称同意政府的答辩意见。 一审第三人大杨村委没有提出诉讼意见。 二审期间中，上诉人大杨村1、2、3、19组向本院提交3份《林木采伐许可证》（复印件）和大杨村委出具的1份《证明》（复印件），用以证明争议地“渌弯”已划分给大杨村1、2、3、19组，争议地上的林木是上诉人发包给杨永平所种植，争议地实际属于大杨村1、2、3、19组经营管理。经二审庭审质证，武鸣区政府、南宁市政府均认为《林木采伐许可证》砍伐的林木是1号处理决定划分给大杨村1、2、3、19组林地的林木，与本案不具有关联性，大杨村委的《证明》亦与本案没有关联性。一审第三人大杨村4、5、6组同意武鸣区政府、南宁市政府的质证意见。经审查，上述证据与本案无关联性，本院不作为本案定案依据。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，1号处理决定查明：双方争议的林地“渌弯”，四至范围为：东与山潮水田接界，南与逢泉水田接界，西与山潮、一审第三人山林接界，北与渌翁水田接界，面积约210亩。现争议地范围内，北面约60亩林地由大杨村4、5、6组发包经营种植速生桉，南面约150亩林地由大杨村1、2、3、19组发包经营种植速生桉。1986年之前整个大杨村的山林都属于大杨大队集体所有，争议地“渌弯”也以属于大杨大队集体山林，没有固定或划分到生产队。约在1985年底至1986年初，根据中央有关政策和农村发展经济的需要，大杨大队召开各个生产队会议，决定把大杨大队集体山林划分到各个生产队，划分山林面积的基本原则是以1985年人口为基数来平均进行划分。当时大杨大队分为上、中、下三个片，百占屯和下寨屯同在下片一起划分山林。1985年百占屯人口为439人，下寨屯人口为421人。大杨大队划出4千多亩的山林面积给下片按人口平均分配，划出的山林按号数进行编号。锣圩镇政府派出锣林业站到大杨村指导划分工作，在锣林业站协助指导下，山林都划分到两个屯的每个生产队，林业站制作了山界林权图和山界林权登记表，但山界林权证没有发到各生产队。根据锣林业站保存的1986年大杨大队山界林权登记表中记载的“渌弯”（也称“绿弯”）内容，即“以绿弯为定点，东到绿达（上）以水田为界，西至绿除，以山朝为界，南至逢泉以水田为界，北至绿翁，以小溪为界。以绿弯东部下的小社（土地庙）遗址为起点，东北-西南划直线，南半部作下寨屯牧场，北半部属百战屯的牧场。北半部面积约115.8亩，南半部面积约98.4亩”。但在时任大杨大队干部潘春秀的笔记本上记载有“渌弯，编号62号”面积约251.6亩，标明划给下寨屯。百占屯以锣林业站的山界林权登记为准，下寨屯坚持以大杨大队干部潘春秀的笔记本为准，双方意见分歧大，由此引起纠纷。35号复议决定查明的事实与1号处理决定查明的事实一致，认为1986年之前大杨大队的所有山林包括争议地“渌弯”没有划分到生产队，属大杨大队集体所有。1985年底至1986年初，大杨大队召开会议决定把大队集体山林划分到各个生产队，分山原则是以1985年人口为基数来平均划分，双方分得的山林面积是均衡的。锣林业站存档材料证实百占屯与下寨屯划分所得的山林的实际情况，证实了争议地“渌弯”分别划分给百占屯与下寨屯的客观事实，也体现了大杨大队划分山林的基本原则，1号处理决定认定事实清楚，程序合法、适用法律依据正确。下寨屯以“潘春秀笔记本”的记载为依据，主张争议地“渌弯”全部归其所有，理由不充分，证据不足。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持1号处理决定。大杨村1、2、3、19组不服，提起本案诉讼，请求撤销1号处理决定。经一审法院释明，追加南宁市政府为本案被告，并增加诉讼请求即撤销35号复议决定。一审庭审中，法庭在各方当事人发表诉辩意见后，归纳了没有争议的内容，其中包括复议程序的问题，各方当事人均无异议，法庭已当庭确认，并不再进行调查，对此各方当事人亦无异议。 再查明，对于锣林业站保存的大杨大队山界林权登记材料登记下寨屯、百占屯的林地及面积，经二审庭审核实，大杨村1、2、3、19组的山林面积（不含“渌弯”）总计1907.65亩，大杨村4、5、6组山林面积（不含“渌弯”）总计2053.95亩。大杨村4、5、6组对登记的林地及面积均无异议，大杨村1、2、3、19组除对登记在大杨村1组名下的大昌、渌均的面积认为与实际均各相差20亩外，其余登记的地名、面积无异议。经比对山界林权登记材料和潘春秀的笔记记载内容，山界林权登记材料与潘春秀笔记本记载一致的的大杨村1、2、3、19组名下有大昌、渌冷、渌翁三处林地。 本院认为，一、关于1号处理决定以锣林业站保存的大杨大队山界林权登记材料作为确权依据是否正确的问题。首先，大杨大队山界林权登记材料属于国家机关制作的文书，潘春秀笔记属于个人制作的文字材料，按照行政诉讼证据规定，前者的证明效力高于后者。其次，记载的山岭，除了争议地“渌弯”外，其余的山岭与目前各方当事人实际管理的山岭一致，而潘春秀笔记记载的山岭，当前属于大杨村1、2、3、19组名下有大昌、渌冷、渌翁三处山岭，即前者有当前事实印证，而后者无当前事实印证，也说明前者是结论性的记录，后者是过程性的记录。再次，锣林业站保存的大杨大队山界林权登材料记载“渌弯”的“南半部作下寨屯牧场、北半部属百占屯的牧场”，发生纠纷时，争议林地“渌弯”北面约60亩林地由大杨村4、5、6组发包经营种植速生桉，南面约150亩林地由大杨村1、2、3、19组发包经营种植速生桉，保存的大杨大队山界林权登材料与现实双方均对“渌弯”进行管理经营的事实相符。第四，大杨大队划分林地的基本原则，各方均认可以1985年人口为基数来平均划分，当时大杨村1、2、3**的人口421人，大杨村4、5、6组的人口439人，大杨村4、5、6组的林地面积应略多于大杨村1、2、3、19组。大杨大队山界林权登记材料记载的划分结果体现该分配原则，潘春秀笔记记载的划分结果则违背该分配原则。综上，武鸣区政府以大杨大队山界林权登记材料作为依据，是正确的。 二、关于1号处理决定适用《中华人民共和国森林法》、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》是否适当的问题。《中华人民共和国森林法》第十七条规定“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”，明确武鸣区政府具有调处本案的法定职权，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解条例》第三条第二款、第三十四、第三十五条分别规定了政府调处土地山林水利权属纠纷的职责及可以作为土地山林水利权属确权的证据材料及参考材料，武鸣区政府作出1号处理决定适用上述法律法规并无不当。 三、关于35号复议决定程序是否违法的问题。一审庭审中，各方当事人包括大杨村1、2、3、19组对法庭归纳没有争议的内容（包括复议程序的问题）均无异议，法庭已当庭确认，各方当事人亦对法庭已确认的内容不再进行调查无异议。大杨村1、2、3、19组在二审期间又以南宁市政府不提交任何证据而认为复议决定违法，理由不充分。 综上，1号处理决定认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。35号复议决定维持1号处理决定并无不当。一审判决认定事实清楚，判决结果正确。上诉人大杨村1、2、3、19组上诉请求的理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由南宁市武鸣区锣圩镇大杨村第1、2、3、19村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  周善能 审判员  叶 坚 审判员  陆 海 二〇一八年十月三十日 法官助理杜翰洋 书记员许青