广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤09行终114号上诉人（原审被告）化州市中垌镇人民政府。法定代表人岑战，镇长。委托代理人孙飞飞，广东法申律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李胜忠，男，1969年12月28日出生，汉族，住广东省化州市。委托代理人李文义，男，1948年10月26日出生，汉族，现住茂名市茂**。上诉人化州市中垌镇人民政府（以下简称中垌镇政府）因行政强拆及行政赔偿一案，不服广东省化州市人民法院（2016）粤0982行初60号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，上诉人中垌镇政府文均高副镇长和委托代理人孙飞飞，被上诉人李胜忠和委托代理人李文义均出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，李胜忠于2012年开始筹建家庭农场。2015年11月5日，中垌镇政府将化州市中垌富吉家庭农场拟定的设施农业项目建设用地方案和土地使用条件予以公告，公告期为10日。2015年11月16日，李胜忠与化州市中垌镇孔化石景冲经济合作社（以下简称石景冲社）书面约定，由李胜忠使用该社位于大旺岭脚的30亩土地建设立体农场。同日，作为甲方的石景冲社与作为乙方的李胜忠、作为丙方的中垌镇政府签订了《设施农业项目用地协议》，该协议书的主要内容有“第一条项目基本情况，项目名称：化州市中垌富吉家庭农场，项目用地面积：25548平方米，项目用地坐落：化州市中垌镇孔化村委会石景冲村（详见宗地图）。第二条设施用地情况，甲方将享有所有权的座落在化州市中垌镇孔化村委会石景冲村大旺岭脚的土地（四至为：东至S284线边沿入25米，南至李邦庆坡地边，西至大旺岭脚边，北至李军兴、李广佑坡地边，面积544平方米）以出租给乙方用于建设家庭农场配套设施仓储，租赁期从2015年11月16日起至2045年11月15日止。……”附件为《补充栏目》，内容有“根据国土资源部2014(127)号文件规定，允许使用600平方米土地建设设施农业仓储两层钢筋砖混结构建筑。东至S284线公路水泥路边15米，南至李邦庆坡地边，西至大旺岭脚边，北至李军兴、李广佑坡地边”。2015年11月20日，李胜忠经化州市工商行政管理局注册登记成立了化州市中垌富吉家庭农场，并领取了注册号xxx《营业执照》。2015年12月17日，化州市国土资源局绘制了《化州市中垌富吉家庭农场项目设施农用地2014年土地利用现状图》，该图红线范围内显示的用地面积为0.0544公顷(544平方米土地)为仓库用地。该仓库用地还纳入中垌镇土地利用总体规划内。2015年12月28日，李胜忠在上述544平方米土地上建设两层框架结构房屋，李胜忠称该建筑物为设施农业仓库。2016年9月始，中垌镇政府和化州市住房和城乡规划建设局对李胜忠先后作出中住处字（2016）年第16xx、16xx、16xx、11xx、11xx、11xx号《违法建筑处理决定告知书》。在该6份告知书存根回执上显示有中垌镇政府的工作人员“黄洪平、刘付岳儒、李良业”等人的签名。李胜忠称其及家人从未签领上述6份《违法建筑处理决定告知书》。2016年10月18日，中垌镇政府对李胜忠经化州市国土资源局批准作出用地宗地图且公示符合中垌镇土地利用总体规划的设施农业仓储进行拆除，倒毁了二楼框架和二楼楼顶。次日，李胜忠从外地赶回在其被强拆房屋的现场拾到一份中垌镇政府作出的中住处字(2016)年第xxx号《违法建筑处理决定告知书（公路两侧）》，该告知书的主要内容有：“当事人李胜忠，经查你单位（个人）于2016年9月8日，未经批准擅自在位于孔化鹤地公路边位置，占用公路余留地120平方米建房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及茂府（2015）13号文的相关规定，属违法用地违法建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和茂府（2015）13号文的相关规定，经研究，决定作如下处理：1.限3天内自行拆除，恢复现状；2.逾期不自行拆除，由镇政府组织相关部门联合执法拆除，并按规定处以罚款，同时拆除所需一切费用由你户负担。如不服本处理决定，可在接到本决定书之日起六十天内，向化州市人民政府申请行政复议或向人民法院提起诉讼，逾期不申请复议又不提出诉讼的，我府将履行本处理决定或申请人民法院强制执行。”李胜忠不服该告知书，于2016年11月7日向原审法院提起行政诉讼，该院于2017年3月17日作出（2016）粤0982行初59号行政判决，判决撤销化州市中垌镇人民政府、化州市住房和城乡规划建设局作出的中住处字(2016)年第xxx号《违法建筑处理决定告知书》。化州市住房和城乡规划建设局和中垌镇政府不服，向广东省茂名市中级人民法院提出上诉，广东省茂名市中级人民法院于2017年8月14日作出（2017）粤09行终45号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。该判决已于2017年10月9日发生法律效力。李胜忠不服中垌镇政府强制拆除其农业设施项目建筑物的行政行为，于2016年11月7日向原审法院提起行政诉讼，请求：1.判决确认中垌镇政府拆除其设施农业项目建筑物的行政行为违法；2.判令中垌镇政府赔偿其的损失80万元；3.判令中垌镇政府负担案件受理费。李胜忠在第一次庭审中书面向原审法院提出申请对涉案的设施农业仓储房屋的受损情况进行司法鉴定，原审法院同意该申请。后经公开摇珠，依法定程序选定茂名市德信工程造价咨询有限公司为鉴定机构，对涉案的设施农业仓储房屋的价值进行鉴定。茂名市德信工程造价咨询有限公司于2017年12月20日作出德信司鉴〔2017〕建证字第xx号《工程造价司法鉴定书》，鉴定意见为：化州市中垌富吉家庭农场（李胜忠）设施农业建筑物工程造价为581237.51元。该鉴定书在第二次庭审前已依法送达给双方当事人，双方当事人在庭审中进行质证，对涉案的设施农业建筑物工程造价金额均没有异议。庭审中，李胜忠变更了起诉状第二项诉讼请求为：判令被告赔偿原告的损失581237.51元。原审法院认为，李胜忠在起诉时提出的第一项诉讼请求是“确认被告化州市中垌镇人民政府拆除原告设施农业项目建筑物的行政行为违法”，请求中的“设施农业项目建筑物”是指李胜忠建设化州市中垌富吉家庭农场的配套设施农业仓储房屋，是在孔化鹤地公路边的544平方米土地上建设两层框架结构房屋。根据国土资发［2014］127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》和国土资发［2010］155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，用于农业生产服务的附属设施农用地，其性质不同于非农业建设项目用地，无需向城乡规划部门报批。李胜忠建设化州市中垌富吉家庭农场的配套农业设施用地是经石景冲社同意使用的村集体土地。李胜忠在孔化鹤地公路边的544平方米土地上建设两层框架结构房屋，其用地已经中垌镇政府和化州市国土资源局批准同意并向社会进行了公示。中垌镇政府认为李胜忠在未取得《乡村规划许可证》的情况下占用孔化鹤地的公路余留地120平方米建设房屋，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，由此对李胜忠作出限期拆除房屋否则由镇政府组织相关部门予以拆除的行政处罚决定，违反了上述通知的规定，应属认定事实和适用法律错误。上述事实已经广东省茂名市中级人民法院发生法律效力的（2017）粤09行终45号行政判决认定。故中垌镇政府拆除李胜忠的设施农业仓储房屋行政行为违法，李胜忠请求“确认被告化州市中垌镇人民政府拆除原告设施农业项目建筑物的行政行为违法”的诉讼请求，应予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产造成损害的，按照直接损失给予赔偿。据此，中垌镇政府因违法拆除李胜忠的设施农业仓储房屋而造成的财产损失，依法应承担赔偿责任。本案中，李胜忠对中垌镇政府违法拆除其的设施农业仓储房屋而造成的财产损失提出鉴定申请，经依法定程序委托茂名市德信工程造价咨询有限公司进行了鉴定，鉴定意见为：化州市中垌富吉家庭农场（李胜忠）设施农业建筑物工程造价为581237.51元。在庭审中，双方当事人对该鉴定意见进行质证，均没有提出异议，故对该鉴定意见认定建筑物工程造价为581237.51元的价格应予认可。中垌镇政府应当赔偿人民币581237.51元给李胜忠。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款、第三十六条第（八）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十九条的规定，判决：一、确认中垌镇政府拆除李胜忠设施农业项目建筑物的行政行为违法；二、限中垌镇政府于本判决生效之日起三十日内赔偿李胜忠人民币581237.51元；三、本案的案件受理费50元、鉴定费用14600元由中垌镇政府负担。上诉人中垌镇政府不服原审判决，向本院上诉称：一、本案所涉的拆除行为是我府与化州市住房和城乡规划建设局联合执法而实施的行为，但李胜忠提起本案诉讼时仅将我府列为被告，而未将化州市住房和城乡规划建设局列为被告，原审法院也未依法追加，故本案存在遗漏诉讼主体的情形，依法应当发回重审。二、李胜忠违法建房的位置并非在三方协议所确定的位置，且占用了公路设施的土地，其违法建房行为已经化州市国土资源局作出的《关于查处土地违法行为的督查通知》所确认，故应当认定李胜忠所建的涉案建筑物为违章建筑。原审法院根据国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》和国土资发［2010］155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，认定李胜忠所建的设施农业项目建筑无需向城乡部门报批，与《中华人民共和国土地管理法》的相关规定不符，应属认定事实错误。三、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和其工作人员行使职权，侵犯公民、法人或其他组织合法权益造成损害的，受害人才有取得国家赔偿的权利。而我府拆除李胜忠的建筑物为违章建筑，不属其合法财产，不存在我府侵犯李胜忠合法权益的情形，李胜忠据此提起行政赔偿诉讼，没有法律依据。请二审法院撤销原审判决，驳回李胜忠的赔偿请求，以支持我府所作的行政行为。被上诉人李胜忠没有提交书面答辩意见，其在庭审称，本案所涉的拆除行为违法已由生效的茂名市中级人民法院（2017）粤09行终45号行政判决所确认，故中垌镇政府违法拆除被上诉人的设施农业项目建筑的事实已经确认。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，中垌镇政府应当对被上诉人的损失予以赔偿。原审法院根据鉴定机构的鉴定意见，判令中垌镇政府赔偿人民币581237.51元给被上诉人，具有充分的事实根据和法律依据，请二审法院维持原审判决，驳回中垌镇政府的上诉请求。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，根据双方当事人在二审期间的诉辩意见，本案的争议焦点主要为：1、本案是否存在遗漏必须参加诉讼的当事人；2、原审法院判决中垌镇政府赔偿人民币581237.51元给李胜忠是否具有事实根据和法律依据。关于本案是否存在遗漏必须参加诉讼当事人的问题。中垌镇政府在组织拆除李胜忠的设施农业项目建筑之前，虽然是与化州市住房和城乡规划建设局联合作出了涉案的中住处字（2016）年第16xx号《违法建筑处理决定书》，但中垌镇政府在该处理决定书赋予的六十日救济期限未届满，且化州市住房和城乡规划建设局并未参与的情况下，就自行组织相关部门实施了涉案拆除行为，故因该拆除行为而产生的法律后果应当由中垌镇政府独自承担。据此，原审法院未追加化州市住房和城乡规划建设局作为本案被告参加诉讼，不存在遗漏诉讼主体的问题。中垌镇政府认为本案存在遗漏诉讼主体的主张不成立，对其主张本院不予支持。关于原审法院判决中垌镇政府赔偿人民币581237.51元给李胜忠是否具有事实根据和法律依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”依据该条规定，受害人因国家机关和其工作人员的违法行为造成损害的，有请求国家赔偿的权利。由于中垌镇政府作出涉案拆除行为的主要依据为中住处字（2016）年第16xx号《违法建筑处理决定书》，而该处理决定已被本院生效的（2017）粤09行终45号行政判决确认为违法行为并予以撤销，故中垌镇政府因执行上述处理决定而实施的拆除行为已被确认违法，由此所造成的财产损失应当予以赔偿。基于该事实，李胜忠提起的本案行政赔偿诉讼，具有充分的事实根据和法律依据。至于中垌镇政府违法拆除李胜忠的设施农业项目建筑所造成的损失问题，原审法院已委托茂名市德信工程造价咨询有限公司对李胜忠的财产损失进行了鉴定，并作出德信司鉴〔2017〕建证字第xx号《工程造价司法鉴定书》，认定李胜忠的财产损失为人民币581237.51元。依据该鉴定结论，李胜忠将赔偿数额由80万元变更为581237.51元。据此，原审法院判决中垌镇政府赔偿李胜忠人民币581237.51元，符合上述法律规定，也有充分的事实根据，对此本院应当予以支持。中垌镇政府认为其拆除李胜忠的建筑物为违法建筑，不存在侵犯其合法权益的主张，缺乏事实根据，且与前述生效判决认定的事实不符，对其主张本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持；上诉人中垌镇政府上诉请求撤销原审判决，理据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人化州市中垌镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张国平审判员  徐少伟审判员  封桢莉二〇一八年十月十五日书记员  邹君萍速录员  车嘉贤