广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤02行初44号原告陈锦连，女，1966年3月3日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区。委托代理人莫瑞玉，男，1962年5月11日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区。系陈锦连丈夫。被告韶关市浈江区人民政府。地址：广东省韶关市浈江区大学路7号。法定代表人曾清兰，区长。出庭负责人黄祖平，副区长。委托代理人曾细英，韶关市浈江区人民政府法制局科员。委托代理人毛峰，韶关市浈江区新韶法律服务所法律工作者。被告东莞（韶关）浈江产业转移工业园管理委员会。地址：广东省韶关市浈江区犁市镇五四村民委员会（产业园）B地段。法定代表人李长福，主任。委托代理人林少芬，东莞（韶关）浈江产业转移工业园管理委员会副主任。原告陈锦连诉被告韶关市浈江区人民政府（以下简称浈江区政府），被告东莞（韶关）浈江产业转移工业园管理委员会（以下简称莞韶管委会）土地行政协议一案，于2018年4月16日向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月19日立案受理后，2018年4月23日向被告浈江区政府、莞韶管委会送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月28日、2018年10月8日公开开庭审理了本案。原告陈锦连的委托代理人莫瑞玉，被告浈江区政府的出庭负责人黄祖平及其委托代理人曾细英、毛峰，被告莞韶管委会的委托代理人林少芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈锦连诉称：2007年10月28日下午，韶关市浈江区司法局的陈捷副局长把陈锦连的丈夫莫瑞玉叫到韶关市浈江区犁市镇政府，由浈江区政府常务副区长李继光、司法局副局长陈捷、犁市国土所所长马秋龙就征收陈锦连的五四果园、住房进行协商。陈锦连丈夫看了马秋龙所长出示韶府办（2007)109号文后，当即提出了同意征收的四个附加条件：一、给1万元的搬家费；二、二户人家半年租房的租金（临时安置补助费）；三、解决陈锦连的就业问题；四、给一块120平方米的宅基地。李继光副区长当场答应陈锦连丈夫的要求，并叫马秋龙所长做好记录并跟踪落实。陈锦连丈夫提出的四个附加条件是要约，浈江区政府同意构成承诺，合同有效。而且，浈江区政府是在陈锦连已按约定全部履行完毕后，才以浈江区政府答应给陈锦连宅基地无效为由拒绝履行交付宅基地的，该借口是站不住脚的。征收时浈江区政府答应给陈锦连农村宅基地有效是因为符合合同生效的三个要件：一、行为人具有相应的行为能力；二、意思表示真实；三、不违反法律、行政法规的强制性规定及公序良俗。李继光当时是浈江区政府的常务副区长，是区政府负责工业园项目征收工作的最高领导，有权代表浈江区政府同意给陈锦连宅基地，该承诺后来还以书面形式得到了确认。此外，陈锦连丈夫提出同意征收的四个附加条件，是因为浈江区政府不肯按当时已经正在实施的韶府办（2007)109号文规定连片特大果树青苗补偿费2.4万元/亩计算青苗补偿费提出来的。陈锦连有25亩的特大果树，浈江区政府应该给陈锦连至少60万元的青苗补偿费，而浈江区政府违反规定，强行按棵数计算，只给了311023元，少了288977元，即浈江区政府给一块宅基地是陈锦连用288977元的青苗补偿费交换得来的。宅基地是浈江区政府自愿给的，如果认为无效却未在一年内提出变更之诉或撤销之诉，且在陈锦连全部履行完毕之后才反悔，又在陈锦连按约定撤诉后才称《协议书》无效。浈江区政府以陈锦连连片特大果树每亩不足80棵拒绝按每亩2.4万元计算青苗补偿费是完全站不住脚的：一、韶府办（2007)109号文规定连片特大果树每亩不少于80棵的规定原本就是一个错误。该文实施以来，面对连片特大果树的征收，从来都没有按该规定实施，而是只管面积而不管每亩特大果树有多少棵来计算青苗补偿费。浈江区政府以一个错误的规定单独地适用在陈锦连一个人本身也是一个错误。二、韶府办（2007)109号文规定连片特大果树不少于80棵是一个错误且并未实施过，轻而易举便可以得到证实，法院可以调查农业专家，也可以到果园实地清点丈量，而现在实施的韶府办（2016)76号文连片特大桃李每亩最多补偿48棵就是最好的证明。浈江区政府以陈锦连的连片特大桃李种不下80棵而不按2.4万元/亩计算青苗补偿费是显失公平的。征收时浈江区政府答应给陈锦连一块宅基地，有协议、证明、通知、宅基地图纸，事实清楚，证据确凿。诉讼请求：确认浈江区政府、莞韶管委会在征收时答应给陈锦连一块农村宅基地补偿的行政行为有效。经本院释明，陈锦连明确其诉讼请求为：要求浈江区政府、莞韶管委会履行2007年10月28日的口头协议，即履行在征地时答应给陈锦连一宗农村宅基地作为补偿的行政行为。被告浈江区政府、莞韶管委会辩称：一、陈锦连称浈江区政府答应给一块宅基地非行政行为，不具有可诉性。在征收过程中，为协调有关问题的解决，区领导及相关工作人员为推进征收进度，进行的政策宣讲，做协调性的工作并非行政行为，没有任何书面依据，行政行为应具体落实到文书上并具有实际履行效力，才具有可诉性。在2006年征收陈锦连果园及其附着物的工作巳经完成，陈锦连也领取了相关征收补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，依法给予补偿安置的并不包括给予宅基地。由于陈锦连多次到产业园提要求，并多次到省、市政府部门上访、信访，产业园领导出于维护地方社会稳定考虑，与陈锦连于2009年4月29日签订《征地拆迁补充协议》，并履行了协议中的条款，该协议第三条：甲方（即产业园）依照有关法律规定，帮助陈锦连在其所属村民小组争取一块100-120平方米的宅基地供其使用。陈锦连是租赁该村民小组集体土地用于发展农业种养，不是征地依法必须给予安置的对象，也不是必须给予其宅基地。经产业园多次协调，上村村民小组开始同意给陈锦连一块宅基地，后又因村民阻挠，陈锦连未能在上村村民小组安置地内修建住宅。2012年5月，陈锦连向广东省韶关市中级人民法院提起行政诉讼，提出一系列的诉讼请求，其中也包括要求安置就业和宅基地问题，与本案相关的事实和适用的法律依据已在广东省韶关市中级人民法院行政判决书（2012)韶中法行初字第27号文中予以认定，并依法驳回陈锦连的诉讼请求，陈锦连曾经上诉到广东省高级人民法院也依法被驳回，该判决书已经生效。产业园在2013年10月22日与陈锦连签订了《协议书》后，浈江产业园按约定交付一块地给陈锦连夫妇使用，后因陈锦连认为浈江产业园交付的土地未进行“三通一平”便迟迟不愿建房。2014年下半年，因国家审计署对浈江产业园的土地进行审计后提出，要进一步规范园区用地，因产业园的地属国有工业用地，不能用于个人建民宅，且二级法院均已判决：安置120平方米的宅基地及解决就业问题没有法律依据。因此，浈江产业园2013年10月22日与陈锦连夫妇签订的《协议书》属无效协议。该协议书的内容与广东省韶关市中级人民法院一审行政判决及广东省高级人民法院二审判决结果不一致，判决书中确认产业园内的土地性质是市政府国有工业用地，产业园不是园区内土地的所有者，对园区内的土地无处置权，判决书也确认征收土地方没有法定义务给陈锦连提供宅基地。二、2013年10月22日签订的《协议书》经两级法院判决，被认定不合法、不可履行，法院判决予以纠正。产业园在2013年10月22日与陈锦连签订的《协议书》，该《协议书》签订的主体、内容都是不合法的。协议第一条约定由工业园交付一块宅基地给陈锦连永久免费使用，此款内容违反国家法律、法规的强制性规定，依法无效。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条件》第十二条规定“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年……”产业园与陈锦连签订的《协议书》，约定由产业园给付一块地给陈锦连作宅基地永久免费使用，违反上述法律法规关于国有土地使用权须有偿出让且有使用年限的规定。此外，陈锦连通过上述协议取得涉案地亦不符合上述法律通过划拨方式取得国有土地使用权的法定条件。莞韶管委会与陈锦连于2013年签订的《协议书》关于给付宅基地的内容不合法，该认定经两级法院判决确认。陈锦连只是租赁村集体的土地作为果园经营，其果园依法被征收，并给予了陈锦连相应的补偿。农村宅基地获得只能依法向村集体申请，按相关程序依法报批，并不能由浈江区政府随意性的给予。请求法院依法驳回陈锦连的起诉。经审理查明：2007年10月28日,浈江区政府主管副区长及有关人员与陈锦连的丈夫就有关征地问题进行协商，口头约定给陈锦连解决一宗宅基地等。2009年4月29日，韶关市浈江区省道246线浈江产业转移工业园段公路工程项目管理处（甲方）与莫瑞玉（乙方）签订一份《征地拆迁补充协议》，约定：“因改建省道246线道路工程建设的需要，对乙方原租犁市镇五四村委集体土地经营果园（以下简称五四果园），经市国土部门按规程已办理了征地手续，并对乙方种植的果树，按有关文件规定给予了补偿，同时，甲方对果园地表附着物（房屋、构筑物等），也按有关文件规定给予了补偿，现对乙方后续提出的有关问题和要求，经区领导研究决定及双方协商，达成以下补充条款：一、甲方支付乙方五四果园整体搬迁费用壹万元。二、甲方按有关规定支付乙方（二户）6个月临时周转房补偿款共计6000元。三、甲方依照有关法律规定，帮助陈锦连在其所属村民小组争取一块100-120㎡的宅基地供其使用。同时，陈锦连的就业问题，由区劳动和社会保障局推荐就业单位。四、本协议生效后，乙方不得再以租赁五四村委土地经营的果园，向甲方提出其它任何经济补偿和要求，至此，双方就五四果园的征地拆迁及补偿事宜全部终结……”2012年5月29日，陈锦连就其与韶关市人民政府、韶关市国土资源局、韶关市国土资源局浈江分局市政府行政征收一案，向本院提起行政诉讼，诉讼请求为：一、依法确认韶关市人民政府、韶关市国土资源局征收五四下村铁桥面52亩基本农田和陈锦连的五四果园的行政行为违法。二、判决韶关市人民政府、韶关市国土资源局、韶关市国土资源局浈江分局支付青苗补偿费（差额部分）288977元。三、判决韶关市人民政府、韶关市国土资源局、韶关市国土资源局浈江分局赔偿陈锦连五四果园24年的经营损失24万元。四、判决韶关市人民政府、韶关市国土资源局、韶关市国土资源局浈江分局、韶关市浈江区省道246线浈江产业转移工业园段公路工程项目管理处、莞韶管委会在一个月内兑现承诺：给陈锦连一块120平方米的宅基地，并保证陈锦连能顺利建房而不受任何干扰，赔偿因迟延交付宅基地造成的损失18万元。五、判决判决韶关市人民政府、韶关市国土资源局、韶关市国土资源局浈江分局、韶关市浈江区省道246线浈江产业转移工业园段公路工程项目管理处、莞韶管委会在一个月内解决陈锦连或陈锦连女儿的就业问题，或作出相应货币补偿。2012年8月15日，本院作出（2012）韶中法行初字第27号行政判决：驳回陈锦连的诉讼请求。该判决“本院认为”一节内容包括“……3、关于宅基地和就业问题。虽然，2009年4月29日，第三人韶关市浈江区省道246线产业转移工业园段公路工程项目管理处与乙方陈锦连丈夫莫瑞玉签订的《征地拆迁补充协议》约定帮助陈锦连在其所属村民小组争取一块100-120平方米的宅基地供其使用。同时，也约定陈锦连的就业问题，由区劳动和社会保障局推荐就业单位，第三人至今未能按约定予以解决。但由于本案征收的土地权属属于五四上村村民小组，原告并非该村村民，而是该村土地权属的承包人，不属于征地后必须安置的对象，其宅基地和就业并非依法征地必须要解决的问题，而且原告要求被告及第三人安置120平方米的宅基地及解决就业问题没有法律、法规的规定。”陈锦连不服，向广东省高级人民法院提起上诉。2013年2月6日，广东省高级人民法院作出（2013）粤高法行终字第3号行政判决：驳回上诉，维持原判。该其中判决“本院认为”一节内容包括“……陈锦连并非该村村民，只是被征收一部分土地的商业承包人，不属于征地后必须安置的对象，韶关市人民政府没有就本案征地必须解决陈锦连宅基地问题和就业问题的法定义务，原审判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持……”2013年10月22日，莞韶管委会（甲方）与陈锦连（乙方）签订了一份《协议书》，约定“为解决甲方征收乙方原五四果园的历史遗留问题，经双方协商，并经浈江区政府同意，达成以下协议：一、双方同意继续履行原于2009年4月29日签订的《征地拆迁补充协议》，乙方同意甲方在工业园内给付一块宅基地供乙方永久免费使用。宅基地的面积150平方米，具体位置以甲方提供，乙方签字确认的平面图为准……四、该土地是由工业园使用的国有土地，甲方保证该土地权属清楚、无争议。甲方将其置换给乙方作宅基地后，应协助乙方办好宅基地的土地使用权证和报建手续，所需费用由乙方承担。如因政策限制不能办理土地使用权证、报建等手续，甲方保证乙方在宅基地的范围内建房不受任何干扰，所建房屋不属于违章建筑……”2013年10月22日，莞韶管委会、韶关市浈江区犁市镇人民政府出具了一份《证明》，内容为：“位于韶关市浈××区××村××与××248线之间划出150平方米的土地（具体位置见背后的平面图），此地是工业园使用的国有土地，根据征收原五四果园时的约定，并经浈江区政府同意，现将其置换给陈锦连作宅基地永久免费使用。”2015年8月3日，陈锦连写了一份《催办函》给莞韶管委会，要求交付宅基地。2015年11月2日，根据陈锦连的委托，韶关市佳铖房地产与土地评估有限公司出具了一份《房地产评估报告》，内容包括“估价项目名称：位于韶关市浈××区××村××与××248线之间权属陈锦连的地块（国有出让住宅用地，用地面积为150平方米）土地使用权价格评估”“估价基准日：2015年10月29日”“估价日期：2015年10月29日-2015年11月2日”“土地估价结果……用地面积150平方米……地块总地价:RMB171,900元”。2015年11月4日，陈锦连就其与浈江区政府、莞韶管委会未履行行政补偿协议纠纷一案，向本院提起行政诉讼，诉讼请求：一、判决浈江区政府、莞韶管委会按《协议书》的约定立即履行交付宅基地的义务，并支付临时性住房周转金171616.32元，并保证陈锦连占有、使用、建房不受任何干扰。二、如果浈江区政府、莞韶管委会无法交付宅基地，则判决浈江区政府、莞韶管委会按宅基地的评估价值171900元支付补偿款，并支付临时性住房周转金171616.32元，合计349516.32元。三、本案受理费、评估费由浈江区政府、莞韶管委会承担。本院于2015年12月28日作出（2015）韶中法行初字第69号行政判决，驳回陈锦连的诉讼请求。陈锦连不服，向广东省高级人民法院提起上诉。2017年7月17日，广东省高级人民法院作出（2016）粤行终240号行政判决：驳回上诉，维持原判。其中该判决“本院认为”一节内容为“行政协议必须遵守自愿、合法的原则。2013年10月22日，莞韶产业园管委会（甲方）与陈锦连（乙方）签订《协议书》，约定‘……乙方同意甲方在工业园区内给付一块宅基地供乙方永久免费使用……该土地是由工业园使用的国有土地，甲方保证该土地权属清楚、无争议。甲方将其置换给乙方作宅基地后，应协助乙方办好宅基地的土地使用权证和报建等手续，所需费用由乙方承担。如因政策限制不能办理土地使用权证、报建等手续，甲方保证乙方在宅基地的范围内建房不受任何干扰，所建房屋不属于违章建筑……’但是，《中华人民共和国共和国土地管理法》第五十四条明确规定‘建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。’《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定‘土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年……’根据上述法律、法规规定，国有土地使用权须有偿出让，且居住用地的使用年限是七十年。此外，通过划拨方式取得国有土地使用权的单位，须是具备法定条件的建设单位，且应当经过县级以上人民政府批准。本案中，莞韶产业园管委会给付工业园区一块国有土地供陈锦连作宅基地永久免费使用的内容，违反了上述法律法规关于国有土地使用权须有偿出让且有使用年限的规定，此外，陈锦连主张通过上述协议取得涉案土地亦不符合上述法律关于通过划拨方式取得国有土地使用权的法定条件。因此，莞韶产业园管委会与陈锦连签订上述《协议书》关于给付土地的内容不合法。关于陈锦连请求支付临时住房周转金的问题，由于本案被征收的土地（五四果园）权属属于上村村民小组，陈锦连只是五四果园的承包人，不属于征地后必须安置的对象，故其请求支付临时住房周转金，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。因此，陈锦连基于上述协议内容，起诉请求判决浈江区政府、莞韶产业园管委会交付宅基地或按评估价支付价款，并支付临时性住房周转金，原审判决驳回其诉讼请求并无不当，本院予以维持。至于上述《协议书》约定关于由莞韶产业园管委会同意一次性免费提供30吨水泥或水泥拆款一万元和五万元的经济援助的内容，是莞韶产业园管委会在上诉人申诉过程中承诺给其增加补偿的内容，双方已经按该项约定履行完毕，且不违反法律规定，因此，原审法院认定涉案整份协议内容均无效不当，本院予以纠正；但原审判决上述认定纰漏不影响原审判决结果，本院予以指出。上诉人陈锦连上诉主张，原审判决以莞韶产业园管委会与陈锦连签订关于给付土地的《协议书》不合法等为由，判决驳回其诉讼请求，属认定事实不清，适用法律错误，上诉请求撤销原审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求等，因理据不足，本院不予采纳。”2018年4月16日，陈锦连向本院提起行政诉讼。本院认为:浈江区政府有关人员与陈锦连于2007年10月28日的口头协议，被韶关市浈江区省道246线浈江产业转移工业园段公路工程项目管理处与陈锦连于2009年4月29日签订的《征地拆迁补充协议》取代，而双方于2009年4月29日签订的《征地拆迁补充协议》，本院于2012年8月15日作出的（2012）韶中法行初字第27号行政判决以及广东省高级人民法院于2013年2月6日作出的（2013）粤高法行终字第3号行政判决，已就陈锦连与韶关市人民政府、韶关市国土资源局、韶关市国土资源局浈江分局、莞韶管委会等有关补偿农村宅基地问题的诉讼，进行了处理。而且，广东省高级人民法院作出（2013）粤高法行终字第3号行政判决，在“本院认为”一节的理由中也明确了“……陈锦连并非该村村民，只是被征收一部分土地的商业承包人，不属于征地后必须安置的对象，韶关市人民政府没有就本案征地必须解决陈锦连宅基地问题和就业问题的法定义务，原审判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持……”等法律关系，该判决已经发生法律效力。因此，陈锦连本次诉讼，再次提出要求浈江区政府、莞韶管委会履行2007年10月28日口头协议供给一宗农村宅基地，由于该诉讼请求涉及的法律关系与上述已生效的法律文书确认的法律关系相同，故陈锦连本次起诉属于重复起诉，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉……（六）重复起诉的；”的规定，陈锦连的起诉依法应当驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项的规定，裁定如下：驳回原告陈锦连的起诉。案件受理费依法免交。本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一八年十月十五日助理法官张文康书记员 罗智健