广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初3582号 原告:广州市曾本五金工业有限公司，住所地广州市番禺区大龙街新桥村。 法定代表人：曾玉菁，职务总经理。 委托代理人：梁钊明，广东中穗律师事务所律师。 委托代理人：郭玉霞，广东中穗律师事务所律师。 被告：广州住房公积金管理中心，住所地广州市天河区华就路12号2-4楼。 法定代表人：夏卫兵，职务主任。 委托代理人：彭佳涛，该单位工作人员。 委托代理人：谢佩雯，广东广信君达律师事务所律师。 被告：广州市人民政府，住所地广州市越秀区府前路1号。 法定代表人：温国辉，职务市长。 委托代理人：赖丽霞，该单位工作人员。 第三人：彭细妹，女，1966年11月30日出生，汉族，住广州市番禺区。 原告广州市曾本五金工业有限公司（以下简称曾本五金公司）不服被告广州住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）责令限期办理决定及被告广州市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，于2018年7月19日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2018年9月21日公开开庭审理了本案。原告曾本五金公司的委托代理人郭玉霞律师，被告公积金中心的委托代理人彭佳涛、谢佩雯律师，被告市政府的委托代理人赖丽霞到庭参加诉讼。第三人彭细妹经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告曾本五金公司诉称：我公司不服公积金中心作出的责令限期办理决定书，对其中关于缴存时间、缴存金额等内容及责令缴存适用的法律法规均不服。一、公积金中心在处理彭细妹补缴公积金的请求时，没有适用两年时效方面的法律规定。首先，公积金中心作为住房公积金管理机构，履行职权时应当遵守、参照《劳动保障监察条例》的相关规定。根据《劳动保障监察条例》第二十条的规定，公积金中心接受彭细妹投诉时，应对其补缴年限进行审查，对于超过两年追溯时效的请求不予受理或不予处理。其次，根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管【2005】5号）第六条规定，单位从未缴存住房公积金的，也仅仅是要求原则上自《住房公积金管理条例》发布之月开始补缴，并非强制地必须从条例发布之月开始补缴。再有，即使在公权领域，也应适用追溯期限的规定，公积金中心对彭细妹的投诉，应受两年追溯期限的限制。无论是刑法、民法、行政诉讼法等均有设立时效制度，一方面有利于促使当事人积极行使权利，另一方面有利于稳定社会经济秩序，也有利于法院审理案件。若补缴住房公积金没有时效限制，无论在职员工还是离职员工，均可任何时候向曾经服务的单位提出补缴公积金，将会造成企业经营不稳定，还会产生因工资数据丧失等原因导致无法确定补缴标准的实际问题。二、公积金中心未查清彭细妹的住房公积金缴存基数，直接以养老保险缴费基数作为数据来源，缺乏事实和法律依据，对于未能提供经我公司确认的收入情况数据的，应承担不利的法律后果，公积金中心不应为其处理该时间段的补缴请求。根据《住房公积金管理条例》第十六条规定，住房公积金的缴存基数为职工本人上一年度月平均工资，而非养老保险缴费基数。并且，《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管【2005】5号）第六条的规定，因为涉及补缴年限超过两年，而依照《广东省工资支付条例》关于用人单位的工资台账保存两年的相关规定，我公司客观上无法提供补缴时间的工资台账，公积金中心不能以未经劳动部门、司法部门核定的养老保险缴费基数作为缴存基数。对于超过两年追溯期限的补缴请求，即使公积金中心认为需要补缴的，也应由彭细妹提供经我公司确认的个人收入情况作为缴存数据来源。三、我公司没有拖欠彭细妹的劳动报酬及福利待遇，要求我公司为彭细妹补缴住房公积金，严重加重我公司的经济负担并显失公平。彭细妹在我公司处任职时，我公司按照双方约定向彭细妹支付劳动报酬和福利待遇，当时双方并未约定需要支付住房公积金，现彭细妹投诉要求我公司为其补缴，没有事实依据。公积金中心责令我公司为彭细妹补缴，违反了合同当事人之间的约定，也违反了公平原则，给我公司造成严重的经济损失。四、公积金中心作出具体行政行为时，并未考虑实际情况及该行为所造成的不良社会影响。本案属于历史遗留问题。虽然《住房公积金管理条例》早在1999年就已经颁布，但当时的社会环境决定了该规定无法全面在社会、企业中实施。在广州市番禺区当地，大部分企业没有执行该规定，当地的主管部门也没有强制要求企业执行，大批员工没有缴纳住房公积金。若现在无论是否离职、是否已经开始缴存，都可以要求补缴劳动关系存续期间的住房公积金而不论时效，我公司及周边地区的企业必将面临极其可怕的局面。况且，我公司2017年9月已经主动为全公司员工缴纳住房公积金。若像我公司这种主动为员工开始缴存住房公积金的企业得不到政策的保障，最终换来的是被追缴住房公积金而面临破产倒闭的局面，这必然会严重损害法律的公正性、威严性，破坏社会经济秩序的稳定。综上所述，请求判令：1、撤销公积金中心作出的穗公积金中心番禺责字【2018】905号责令限期办理决定书；2、撤销市政府作出的穗府行复【2018】1666号行政复议决定书；3、本案诉讼费由两被告承担。 被告公积金中心辩称：我中心作出的责令限期办理决定书并无不当，曾本五金公司提出的请求和理由于法无据，不应支持。一、曾本五金公司是法定的住房公积金缴存义务单位。根据《住房公积金管理条例》第二条第二款的规定，曾本五金公司为有限责任公司，属于规定的住房公积金缴存义务单位。二、住房公积金的追缴不受时效的限制。我中心依法作出责令限期办理决定，该行政行为不属于劳动保障监察，故不适用《劳动保障监察条例》中关于查处时效的规定。且《住房公积金管理条例》对住房公积金的补缴追缴时效没有限制规定，而追溯时效必须有法律的明确规定，根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管【2005】5号）的规定，单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《住房公积金管理条例》发布之月起欠缴职工的住房公积金。因此，我中心责令曾本五金公司为彭细妹补缴劳动关系存续期间的住房公积金符合法律法规的相关规定。三、我中心采用养老保险缴费基数作为住房公积金缴存基数来源依据有法可依。由于不能提供部分欠缴期间的上一年度月平均工资证明，彭细妹申请使用养老保险缴费基数作为住房公积金缴存基数的来源依据。根据相关法律规定，社会养老保险缴费基数也是职工本人的上一年度月平均工资，与住房公积金的缴存基数计算口径一致，符合《住房公积金管理条例》关于缴存基数来源依据的规定。因此，我中心采用彭细妹的养老保险缴费基数作为其住房公积金缴存基数的来源依据有法可依，并无不当。四、我中心作出的责令限期办理决定书认定事实清楚、证据充分。在接到彭细妹的投诉后，我中心依法审查了其提交的社会保险缴费历史明细、纳税清单等证据资料，证据显示从2003年4月至2016年11月期间彭细妹的个人所得税和社会保险的缴纳单位系曾本五金公司，我中心认为该证据足以证明彭细妹与曾本五金公司的劳动关系及其存续期间等相关事实。五、住房公积金的缴存具有强制性，我中心作出的行政行为体现了《住房公积金管理条例》的立法宗旨。《住房公积金管理条例》已明确规定住房公积金是单位及其在职职工必须依法缴存的长期住房储金，住房公积金的缴存具有强制性、义务性、专项性。综上，我中心作出的责令限期办理决定书合法合理，请求驳回曾本五金公司的诉讼请求。 被告市政府辩称：一、我府行政复议受理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定。曾本五金公司不服公积金中心作出的责令限期办理决定书，于2018年5月11日向我府递交行政复议申请书及证据材料，我府于同日受理后，于2018年5月17日向公积金中心发出提出行政复议答复通知书，公积金中心依法作出答复。二、我府行政复议审查程序合法。公积金中心为我市管理住房公积金的单位，依法有权在用人单位逾期不缴或少缴住房公积金时，责令用人单位限期缴存。公积金中心已在作出责令限期办理决定书之前向曾本五金公司发出核查通知书，有权按照《住房公积金管理条例》第十七条和《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管【2005】5号）第六条的规定，核定曾本五金公司的补缴数额。公积金中心在查实曾本五金公司存在未为彭细妹缴存部分住房公积金的事实后，作出责令限期办理决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处理适当。2018年7月9日，我府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条作出行政复议决定书，并于2018年7月11日邮寄送达曾本五金公司。综上，我府作出的行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求驳回曾本五金公司的诉讼请求，并判令其承担本案全部诉讼费用。 第三人彭细妹未提交书面答辩意见。 经审理查明：2017年12月4日，彭细妹向公积金中心递交投诉信，请求公积金中心为其追讨2003年5月至2016年11月曾本五金公司欠缴部分的住房公积金，并提交了缴费历史明细表、纳税清单、历年工资总额明细表等材料。2017年12月29日，公积金中心向曾本五金公司作出核查通知书，要求其对与彭细妹之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为彭细妹缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，彭细妹相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实；同时告知曾本五金公司如对彭细妹所反映的事实、补缴数额有异议，在收到通知书之日起10个工作日内提出异议，并附上相关证明资料。上述核查通知书及住房公积金应缴数额统计表于次日邮寄送达曾本五金公司。曾本五金公司未提出任何异议。2018年3月15日，公积金中心经核查后，向曾本五金公司作出穗公积金中心番禺责字【2018】905号责令限期办理决定书，查实曾本五金公司未按规定为彭细妹缴存2003年5月至2016年11月期间的住房公积金，根据《住房公积金管理条例》第二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第三十七条、第三十八条、第四十七条、《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管【2005】5号）第六条、《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管【2006】52号）等有关规定，责令曾本五金公司在收到决定书之日起10个工作日内为彭细妹补缴2003年5月至2016年11月期间的单位应缴存部分住房公积金合计17777元到职工住房公积金账户内。上述决定书于次日邮寄送达曾本五金公司。曾本五金公司不服，于2018年5月11向市政府申请行政复议，市政府受理后，分别作出提出行政复议答复通知书及第三人参加行政复议通知书，公积金中心依法作出答复。2018年7月9日，市政府作出穗府行复【2018】1666号行政复议决定书，决定维持上述责令限期办理决定书，并于2018年7月11日邮寄送达曾本五金公司及彭细妹。现曾本五金公司不服，诉至本院。 以上事实有被告公积金中心提交的第三人身份证复印件、投诉信、送达地址确认书、商事登记基本信息、养老保险缴费历史明细表、纳税清单、历年工资总额明细表、核查通知书、住房公积金应缴数额统计表、责令限期办理决定书、各文书送达情况、住房公积金个人信息查询表，被告市政府提交的行政复议申请书、收件回执、提出行政复议答复通知书、行政复议答复书、第三人参加行政复议通知书、各文书送达情况，原告提交的身份证明材料、行政复议决定书等证据予以证实。 本院认为，《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”因此，公积金中心负有辖区内住房公积金管理的职责。 《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《住房公积金管理条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，公积金中心作出被诉责令限期办理决定时，已经向曾本五金公司发出核查通知书，要求曾本五金公司对相关事实情况进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予曾本五金公司陈述、申辩的机会及举证的权利。但曾本五金公司接到核查通知后，未提出异议，亦未提供彭细妹的工资情况。由于纳税清单明确记载了曾本五金公司为彭细妹所发工资的具体数额，公积金中心以此作为彭细妹住房公积金缴存基数，其余应补缴期间以缴费历史明细表记录的养老保险缴费基数作为缴存基数，符合上述规定，并无不当。曾本五金公司对缴费历史明细表的数据作为住房公积金缴存基数存在异议，认为应当依据其确认的彭细妹收入情况作为住房公积金缴存基数，但未能提交证据证明缴费历史明细表的数据与彭细妹实际收入不同，亦未提供彭细妹的工资情况，因此本院不予采纳。公积金中心根据纳税清单、缴费历史明细表等证据证实曾本五金公司与彭细妹存在劳动关系，以彭细妹提供的相关证据作为基础，初步查明曾本五金公司欠缴彭细妹的住房公积金情况后向曾本五金公司发出核查通知书，曾本五金公司接到核查通知后，未提出异议，亦未为彭细妹缴存劳动关系存续期间的住房公积金，公积金中心经审查作出涉案责令限期办理决定书并依法送达曾本五金公司，具有事实和法律依据，程序合法。 曾本五金公司主张涉案责令限期办理决定书的作出不符合《劳动保障监察条例》等法律法规中关于查处、诉讼时效适用的规定。首先，《劳动保障监察条例》规范的是劳动保障监察部门的查处行为，而非规范住房公积金管理部门的责令补缴、追缴行为；其次，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。因此，曾本五金公司的上述主张，于法无据，本院不予采纳。 曾本五金公司主张其与彭细妹未约定缴纳住房公积金，因此其无需为彭细妹缴纳住房公积金。经查，为职工缴纳住房公积金是用人单位的法定义务，住房公积金的缴存义务具有强制性，来源于法律强制性规定，不以当事人约定为前提。《住房公积金管理条例》已明确规定住房公积金是单位及其在职职工必须依法缴存的长期住房储金，住房公积金的缴存具有强制性、义务性、专项性。在曾本五金公司和彭细妹劳动关系存续期间，彭细妹作为曾本五金公司的在职职工，曾本五金公司必须为其缴存住房公积金。因此，曾本五金公司上述主张于法无据，本院不予采纳。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，市政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定，认定事实清楚、程序合法，本院予以支持。 综上所述，曾本五金公司要求撤销公积金中心作出的穗公积金中心番禺责字【2018】905号责令限期办理决定书及市政府作出的穗府行复【2018】1666号行政复议决定书理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告广州市曾本五金工业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告广州市曾本五金工业有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审判长  汤倩 审判员  许青 审判员  李佳 二〇一八年十月三十一日 法官助理郭志鹏 书记员黄颖杰