贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔27行初210号 原告李家琼，女，汉族，1957年4月8日生，贵州省长顺县人，住该县。 委托代理人邹海波，贵州创文律师事务所律师，特别授权代理； 委托代理人杨蕊鸣，贵州创文律师事务所律师，特别授权代理。 被告长顺县人民政府，住所地贵州省长顺县长寨镇。 法定代表人李友军，该县政府县长。 委托代理人甘立君，一般授权代理。 原告李家琼诉被告长顺县人民政府要求确认土地行政补偿行为违法一案，本院曾于2015年1月14日以（2015）黔南立行初字第2号行政裁定对李家琼的起诉不予受理。原告不服，上诉于贵州省高级人民法院。2015年6月19日,该院以（2015）黔高立行终字第17号行政裁定撤销本院（2015）黔南立行初字第2号行政裁定，指定本院受理本案。本院受理后，于2017年2月28日作出（2015）黔南行初字第43号行政判决书，判决确认被告长顺县政府不支付征收李家琼土地补偿款的行为违法，责令被告在60日内就征收案涉土地是否补偿作出行政行为。宣判后，被告对该判决不服而提起上诉，贵州省高级人民法院于2017年12月29日作出（2017）黔行终1168号行政裁定书，裁定撤销本院（2015）黔南行初字第43号行政判决，并发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2018年9月28日公开开庭审理了本案。原告李家琼及委托代理人邹海波，被告长顺县人民政府委托代理人甘立君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2013年底，被告长顺县人民政府因建长顺县鼠场工业园区，征收原告原经营的食品厂具有土地使用权的8.55亩土地,原告认为被告长顺县人民政府拒绝向其支付土地征收补偿款的行为违法，要求被告长顺县人民政府对征收原告上述土地按照工业用地标准进行补偿。 原告李家琼诉称，其于1987年3月因建食品厂的需要，向长顺县人民政府提出用地申请。经长顺县人民政府批准，以出让方式取得长顺县改尧乡鼠场村破岩村村民组猪曹井牛田处16.6亩荒山的国有土地使用权。并对土地进行了平整，修建了道路、厂房，栽种了树木，一直居住到1997年。后因食品厂的设备设施被偷盗严重，原告一家被迫搬迁到长顺县。其厂房被当地村民盗拆，相关土地被村民张向明、陈中华等人强占，用于修建碎石厂、种植农作物。2013年底长顺县人民政府因建长顺县鼠场工业园区，征用原告食品厂8.55亩土地。原告及家人得到消息后，找到园区管委会负责领导，要求给予征收补偿费。经原告及家人的多次要求，园区管委会领导表示,因该土地征收补偿款已经支付给在土地上进行耕种的村民张向明、陈中华二人，无法再支付原告土地征收补偿款。长顺县鼠场工业园管委会拒绝支付原告土地征收补偿款违反法律规定。因《物权法》第十七条规定：“不动产权利证书是权利人享有该不动产物权的证明。”《土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益的需要使用土地的；（二）为实现城市规划进行旧城区改造，需要调整土地使用权的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对于土地使用权人应当给予适当补偿。”长顺具鼠场工业园管委会拖欠、拒绝支付原告土地征收补偿款的行为，构成行政不作为，侵犯了原告的合法权益。故，提起本案诉讼，请求：“确认被告因建设长顺县鼠场工业园区征用原告享有国有土地使用权的8.55亩土地而不支付征收补偿款的行政行为违法；判决被告按照工业用地标准，支付被告征用原告依法取得国有土地使用权的8.55亩土地的征收补偿款。” 原告为证明其主张，向本院提交并当庭举示了如下证据： 1.原告身份证复印件，拟证明原告主体资格明; 2.土地使用权证、原告食品厂地界图，拟证明原告依法取得被征收土地的使用权，用于修建食品厂； 3.村民蒋学明给原告丈夫（唐甫江）的信函、证明，拟证明原告取得案涉被征地的使用权后，在该土地上修建的食品厂房屋已被当地村民盗拆； 4.原告被征收土地照片，证明原告案涉土地已被鼠场工业园区管委会征收，现已被开发使用； 5.律师函、特快专递收据，拟证明原告要求鼠场工业园区管委会就案涉被征地向原告支付土地征收补偿款，被告一直拖延、拒绝的行为违法； 6.鼠场工业园区管委会关于原告土地补偿的处理意见，拟证明该园区管委会建议原告向法院起诉解决土地补偿问题。 被告长顺县人民政府对原告举示的上述证据的质证意见为：对证据1无异议；证据2中的土地使用权证的来源无法确定，不能确认原告是否以何种方式取得该土地使用权，因当时土地发放方式大多以划拨方式，且该幅土地为荒山。食品厂地界图无县政府盖章，故对其三性不予认可；证据3恰好说明原告于1992年前已搬离涉案地，该证据与本案无关；对证据4、证据6的三性及证明目的均不予认可；认为证据5不在被告方进行征收公示的时间内，故不予质证。 被告长顺县人民政府辩称，首先，被告发放征地补偿款程序合法。原告诉称的纠纷土地位于鼠场社区五组猪朝井牛田处，现为“贵州聚奎建材有限公司”项目用地（征地时公司名称为：重庆恩伟建材有限公司）。2013年9月重庆恩伟建材有限公司在鼠场五组猪朝井处确定选址，为落实项目用地，长顺县启动了征地工作，并在没有收到任何争议纠纷信息的情况下（即在征地公告和征地补偿款发放时，原告及其他人均未提出异议），于2013年10月将征地补偿款发放给了土地使用人鼠场五组村民陈中华、张向明，两人所得土地补偿款分别为人民币176027.80元和48998.70元。其次，原告请求按照工业用地标准，支付其被征用8.55亩土地的征收补偿款于法无据。原告提供的《土地使用证》（证号:0000508，用地单位：李家琼），注明所涉土地类型系荒山，而原告未提供证据证明该地属工业用地；且原告未提供证据证明其是通过何种方式取得该土地使用权，而当时办理土地使用权大多是通过划拨方式取得。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破拆或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”的规定，被告有权无偿收回该宗土地使用权。此外，在征收时，该宗土地上并无原告的任何建筑物或其他附着物，在此情况下，被告以征收方式收回涉案土地使用权时，无需向原告支付任何补偿。再次，涉案被征地闲置时间已超过法定年限，土地使用权不应在受法律保护。经核实，原告取得土地使用权后闲置该土地27年,根据《闲置土地处置办法》第二条之规定“闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”，原告闲置该土地年限远超法定年限，其以建设某项目为目的取得的土地使用权不应再受到法律保护。原告称其取得该土地使用权后，对土地进行了平整，并且修建了道路、厂房、栽种了树木，居住到1997年的情况并不属实。且在原告将土地闲置期间，村民陈中华、张向明等在该荒山上开垦种植面积达8.55亩（其中陈中华种植6.69亩，张向明种植1.86亩），历时20多年之久。在此期间，原告从未提出任何异议。根据“谁管理、谁受益”的原则，征地补偿款支付给陈、张二人符合法律规定。原告多次上访，园区管委会工作组会同县司法局、县国土局商议，通过多次做陈中华、张向明的思想解释和政策宣传工作，陈、张二人同意拿出部分征地补偿款（分别是59910.80元和16676.60元）补偿给原告，但整个鼠场五组村民集体到园区管委会诉求此款不能给原告，只能给鼠场五组集体，调解不成。综上，被告在征收土地时给予土地实际管理人相应补偿的行为并无不当，且未侵犯原告的任何权益，原告的诉请于法无据，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告为证明其主张，在举证期限内提交并当庭举示了如下证据、依据： 第一组证据：1.长顺县人民政府《组织机构代码证》2.长顺县人民政府法定代表人身份证明。证明：主体资格适格。 第二组证据：1.征地预公告；2.征地预公告公示图片；3.征地补偿公示；4.重庆恩伟建材有限公司用地征地图；5.用地征地费用发放分户表；6.征地公示图片（两张）；7.用地征地面积确认表；8.征收征用土林（树）木调查及补偿情况费用表；9.地面附着物费用表；10.用地征地费用发放分户表（陈中华）；11.用地征地费用发放分户表（张向明）。证明：被告发放征地补偿款程序合法。 第三组证据：1.李家琼土地证。证明：原告请求按照工业用地标准向其支付征地补偿款于法无据。 原告李家琼针对被告举示上述证据质证意见为：对第一组证据的三性及证明目的无异议。对第二组中1、2号证据的三性无异议，但是对于土地权属（被征收人）不认可，陈中华不应当作为被征收人。但对与被征收的涉案土地面积，有陈中华和张向明确认表无异议，对权属有异议。被征收的土地是原告是依法取得的土地，不属于村集体土地，陈中华和张向明没有承包经营的权利。所提供征地补偿公示图片为黑白复印件，对三性均不予认可。认为征地补偿公示达不到被告的证明目的。因为被告在征地时，明知原告对涉案土地享有土地使用权，却不依法在原告住所地进行公示，公示就必须要利害相关人知道，但原告居住地不在涉案土地上，原告在征收过程中不知道公示内容，所以公示程序是违法的。另外，涉案土地性质已出让给原告，不属于村集体所有，所以将8.55亩补偿款发放给陈中华和张向明，其对象是错误的，故被告征收程序违法，达不到被告证明目的。对第三组证据的三性认可，认为该组证据能证明原告对涉案土地依法享有使用权。 上述证据，经庭审质证，证据客观真实，来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明：2013年底,被告长顺县人民政府因建长顺县鼠场工业园区，征收了该县原改尧乡鼠场村部分土地。其中包括原告李家琼持有的0000508号《土地使用权证》记载面积中的8.55亩土地，该地原属荒山类型，系原告为建设食品厂于1987年3月申请获批的土地使用权，后因故于九十年代初闲置，被该村村民陈中华、张向明二人开荒耕种到征收时。在征收过程中，被告确定的征收实施机关通过农户现场指认测绘、公告、面积确认、社会公示等程序进行征地工作，在没有收到任何争议信息的情况下，于2013年10月把征地补偿款全部发放，涉案土地的征地补偿款已分别发放给鼠场村村民陈中华176027.80元和张向明48998.70元。事后，原告找到园区管委会，要求支付被征土地的补偿款。2014年4月10日长顺县鼠场工业园区管委会作出《关于对李家琼与张向明、陈中华等户土地征用补偿款问题的处理意见》，明确陈中华、张向明已获得征地款，建议李家琼起诉陈中华、张向明，要求获得本应是自己的征地补偿款；鉴于鼠场五组集体阻止征地补偿款给李家琼，建议李家琼起诉鼠场五组集体；按照《中华人民共和国土地管理法》第65条第三款之规定，村委会有权报经原批准地人民政府将荒芜的土地收回。原告遂向本院提起行政诉讼,请求确认被告不支付征收土地补偿款的行政行为违法，并判决被告按照工业用地标准，支付被告征用（收）原告依法取得国有土地使用权的8.55亩土地的征收补偿款。庭审中，原告当庭表示放弃“判决被告按照工业用地标准，支付被告征用（收）原告依法取得国有土地使用权的8.55亩土地的征收补偿款”的诉请，而另行主张权利；要求确认被告不支付征收土地补偿款的行政行为违法。 另查明以下事实： 一、原告当庭提交的一份1987年3月27日被告为原告颁发了证号为0000508证的原件，该证外壳已损坏，未注明土地使用权取得的方式，也无法认定当时被告颁发的属何种类型的证件。经当庭质证，被告方也未能辨别是属于土地证里的何种证件，被告也不能提供0000508证的原始登记档案材料，但对该证的真实性无异议。该证并未经法定程序撤销或注销，原告涉案的土地使用权亦未经法定程序进行收回。 二、被告曾针对本院（2015）黔南行初字第43号行政判决提起上诉，在二审期间向省法院提交《白云山镇政府关于对李家琼所持土地使用证载明土地归属的确权决定》，但至本案重审庭审法庭调查终结时并未提交，甚至在法庭责令的期间亦未按期提交。且原告当庭表示该决定在征收行政行为之后，也未通知原告，程序是违法的，不能作为本案证据使用。 本院认为：本案争议焦点为被告征收原告享有土地使用权的8.55亩土地未支付征收补偿款的行为是否合法。 《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”及第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益的需要使用土地的；（二）为实现城市规划进行旧城区改造，需要调整土地使用权的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对于土地使用权人应当给予适当补偿”。涉案被征用土地被登记在原告持有被告颁发的证号：0000508号《土地使用权证》内，被告亦确认该证件的真实性，该证并未经法定程序撤销或注销，原告涉案的土地使用权亦未经法定程序进行收回。原告对被征用土地依法应享有使用和获得补款的权利。被告在分配补偿款的同时，忽略了原告对被征收的土地也依法应享有的权利。被告认为被征用土地原告已闲置超法定年限，但被告在对涉案被征用土地征收前未作出收回土地使用权的决定，也未按照《中华人民共和国闲置土地处置办法》规定的相关程序作出闲置土地的书面认定及处置决定，被告征收原告享有使用权的土地依法应给予相应补偿，但被告并未对原告支付相应的补偿款，依法应确认被告不支付征收原告土地补偿款的行政行为违法。故被告以原告闲置该土地年限远超法定年限，其以建设某项目为目的取得的土地使用权不应再受到法律保护及土地征收补偿款已经支付给在土地上进行耕种的村民张向明、陈中华二人，无法再向原告支付土地征收补偿款的法律依据和事实理由不充分，应不予采纳。 原告当庭表示放弃“判决被告按照工业用地标准，支付被告征用（收）原告依法取得国有土地使用权的8.55亩土地的征收补偿款”的诉请，而另行主张权利。系其对自身诉权的处分，未违反相关法律规定，亦未损害国家、社会以及他人的合法权益，依法应予以确认和准许。至于被告针对本院（2015）黔南行初字第43号行政判决上诉时，在二审期间向省法院提交《白云山镇政府关于对李家琼所持土地使用证载明土地归属的确权决定》，系另一独立的行政行为，不属本案审查范围，当事人可依法另行主张相关权利。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第五十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（二）款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告长顺县人民政府征收原告李家琼主张权利的涉案土地不支付土地补偿款给原告李家琼的行政行为违法。 案件受理费50元由被告长顺县人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长  林顺军 代理审判员  夏 永 人民陪审员  楼裕华 二〇一八年十月十一日 法官助理蒲兴余 书记员李楠 附：相关法律法规 《中华人民共和国土地管理法》 第十三条依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。