广州铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2018）粤7101行初3461号 原告：广州市新鸿益混凝土有限公司，住所地广州市花都区炭步镇五和羊城水泥厂内（仅作写字楼功能用），统一社会信用代码914401147994473986。 法定代表人：江甫屏，该司总经理。 委托代理人：林瑜才，广东金轮律师事务所律师。 委托代理人：龚杨立，广东金轮律师事务所律师。 被告：广州市花都区住房和建设局，住所地广州市花都区公益路**，统一信用代码1144011400751440X3。 负责人：叶念军，该局局长。 委托代理人：伍志坚，广东国智律师事务所律师。 第三人：广州市亿洲混凝土有限公司，，住所地广州市花都区新华街马溪村涌口码头统一社会信用代码91440101767653648L。 法定代表人：李雪冰。 第三人：广州高力预拌混凝土有限公司，，住所地广州市花都区炭步镇沿江路路口统一社会信用代码91440114576011781U。 法定代表人：徐增仪。 原告广州市新鸿益混凝土有限公司（以下简称新鸿益公司）诉被告广州市花都区住房和建设局（以下简称花都住建局）行政处理纠纷一案，第三人为广州市亿洲混凝土有限公司（以下简称亿洲公司）、广州高力预拌混凝土有限公司（以下简称高力公司）。本院于2018年7月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年8月22日公开开庭审理了本案。原告新鸿益公司的委托代理人林瑜才，被告花都住建局的负责人叶念军及委托代理人伍志坚到庭参加了诉讼。第三人亿洲公司、第三人高力公司经本院合法传唤不派员到庭，不影响本案的审理，本案现已审理终结。 原告新鸿益公司诉称，原告2007年4月18日由广州市工商行政管理局花都工商分局批准注册登记成立颁发营业执照。营业地址位于广州市花都区炭步镇广州羊城水泥厂内，经营范围：销售商品混凝土、建筑材料。2017年10月19日，广州市人民政府发布《广州市人民政府关于白坭河和新街河堆场综合治理行为通告》穗府规(2017)16号穗府规（2017）16号。2017年11月起原告被列入广州市花都区关于白坭河干流(花都段)堆场综合整治行动的目标之一。2018年4月9日，被告向原告送达花建函[2018]72号《告知函》，责令包括原告在内的三家混凝土企业立即暂时停止生产混凝土，配合做好拆除搬迁工作。2018年4月9日，被告向有关单位发出花建函(2018)73号《关于暂停使用三家混凝土企业预拌混凝土的函》，通知要求在建工程的主管部门(镇、街)、建设单位和施工单位督促相关在建项目暂停使用原告等三家混凝土企业生产的预拌混凝土。原告不服广州市花都区住房和建设局的行政行为。原告认为，原告是依法登记成立的企业法人，其合法的经营权、财产权受法律保护。一、被告作为预拌混凝土特定行业的行政许可实施机关，随意勒令被许可企业停止生产，拆除搬迁，却没有给与企业相关的指引和公平补偿，违反了《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定。被告责令原告停止经营，属于行政处罚。但原告没有违法行为，被告作出行政处罚决定没有法定的依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。二、被告作为建筑行业行政主管部门，依照法律规定负有监管建筑市场、规范市场各方主体行为的职责，在缺乏法律依据的情况下，用行政手段阻碍交易，干预市场，极大侵害原告合法权益，已造成严重经济损失。原告认为，政府因公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序实施的行政行为，企业应当予以配合，但相关行政机关必须依法合理地统筹处理，依法保护企业的合法权利。被告实施的行政行为存在如下脱离实际及不合理的情况：采取“一刀切”关停正常生产企业，甚至采取违法手段“先停再说”，对企业及从业人员生存带来极大影响。粗暴的行政行为严重打乱市场秩序，导致企业因生产骤停中断对外履行合同，应收款回笼难，丧失还贷能力，将企业推向绝境。更突出的是，应当整治的对象却未纳入整治范围：原告经营场地位于广州羊城水泥厂中较远离河道的位置，距离约300米，且环保设备措施达标，通过了广州市预拌混凝土企业绿色生产达标考核及验收。而广州羊城水泥厂靠近河道的大量土、砂、石料、煤等堆场和生产设施对环境的极大影响，相关行政部门却视而不见，相反在广州羊城水泥厂区域单独针对原告采取“特定绞杀”，显然属于选择性执法。原告多次向被告陈述情况并申诉，并未得到任何回应，更谈不上能受到引导支持，反映了被告作为行业行政主管部门人文关怀的缺失。综上所述，原告为维护自身合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，特提起诉讼。请求撤销被告作出的花建函[2018]72号《告知函》。 被告花都住建局辩称，一、基本事实。党的十八大以来，党中央将生态文明建设提升到了前所未有的高度，全面推行河长制是党中央、国务院就推进生态文明建设作出的一项重大制度安排，是解决复杂水问题、完善水治理体系的有效举措，是保障改善民生的一项重要实事。为进一步规范白坭河和新街河堆场，2017年10月19日广州市人民政府发布《关于开展白坭河和新街河堆场综合整治行动的通告》(穗府规【2017】16号)，其中第四条规定“在河道管理范围内，禁止实施下列行为(一)擅自堆放土、砂、石料、煤以及搭建和安装附属配套建(构)筑物、设施设备等阻碍行洪的物体；”第五条规定“自本通告发布之日起，相关单位和个人应当停止违法行为，并于30日内自行清理堆场，恢复原状”。2017年11月30日，我局发出《关于暂停搅拌站生产经营活动的通知》(花建【2017】306号)，主要内容为：根据(穗府规【2017】16号)，暂停你公司(原告)生产经营活动，希望你公司配合政府抓好整治工作。我局于2017年12月1日召集原告及第三人开会解释整治措施，当场送达该文，原告的主任予以签收。其后原告主动停止生产，未采取拆除措施。2018年3月30日，广州市河长制办公室发出《关于尽快彻底清除花都区白坭河沿线“死灰复燃”堆场巩固堆场综合整治成果的函》(穗河长办函【2018】74号)，通知花都区委、区政府，“(原告及第三人)3宗本已停产的混凝土搅拌站也恢复了经营”，要求“压实属地责任，并加强有效管控”……责令原告及第三人“立即停止经营，限期组织拆除附属建(构)筑物、拆除并清运有关生产设备”。2018年4月4日，花都区河长制办公室发出《关于彻底清除花都区白坭河沿线“死灰复燃”堆场巩固堆场综合整治成果的督办函》(花河长办函【2018】183号)，要求我局“责令3宗混凝土搅拌站立即停止经营并加强巡查管理，依行业管理职责对搅拌站采取有力措施加强管控”。2018年4月8日，我局下属的广州市花都区散装水泥管理办公室在原告处进行现场检查，通知原告法定代表人于4月9日11：00到区住建局开会。检查同时发出了《混凝土、混凝土预制构件、预拌砂浆企业整改通知书》(穗花散责字【2018】04号)，根据花河长办函【2018】183号要求，责令原告立即停止生产经营活动，原告的代表刘世君签收，注明“本公司保留申诉权利”。2018年4月9日，在与原告及第三人的会议上，我局对政府的整治行为再次做出解释说明，希望原告等如同之前一样，服从穗府规【2017】16号文要求，主动停止生产。在该次会议上后我局发出涉案花建函[2018]72号《告知函》，提示原告“暂时停止生产混凝土，按督办函要求配合做好拆除搬迁工作”，原告予以签收，并注明“保留上诉权利”。二、花建函[2018]72号《告知函》不具有可诉性。1、“负责建筑施工、建筑安装、建筑装饰装修、预拌混凝土、监理、招标代理、造价咨询、检测等企业的监督管理”是我局的法定职责，我局有权针对原告进行监督管理，作出涉案《告知函》，并已依法当面送达原告。2、花建函[2018]《告知函》是我局根据穗府规【2017】16号文及市区两级河长办的具体要求，依职权在行政执法过程中针对原告在河道管理范围内搭建和安装附属配套建(构)筑物、设施设备等阻碍行洪的物体而实施的过程性、阶段性行政行为，对原告的合法权益不产生实际影响。行政诉讼法意义上的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为，在行政行为尚未终结之时，根据行政行为成熟原则，司法机关不应过早的介入，以免破坏行政机关作出行政行为的独立性和完整性。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(六)项之规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院受案的范围。涉案《通知函》是我局作出行政处罚的过程性行为，我局尚未对原告作出行政处罚决定，故《通知函》不属于行政诉讼受案范围。综上，请求人民法院裁定驳回原告的起诉。同时，为了避免政府和企业前期为治污而共同付出巨大努力付诸东流，避免清澈的白坭河重回污染状态，避免当地人民重受污染之苦，希望人民法院和原被告双方都能理解和支持白坭河整治工作。 第三人亿洲公司及高力公司没有提交证据亦无提交书面意见。 经审理查明，2018年4月9日，花都住建局作出花建函[2018]72号《告知函》，该告知函的内容如下：“广州市亿洲混凝土有限公司、广州高力预拌混凝土有限公司、广州市新鸿益混凝土有限公司：根据《广州市河长制办公室关于尽快彻底清除花都区白坭河沿线“死灰复燃”堆场巩固堆场综合治理成果的函》（穗河长办函[2018]74号）和《花都区河长制办公室关于尽快彻底清除花都区白坭河沿线“死灰复燃”堆场巩固堆场综合整治成果的督办函》（花河长办[2018]183号）的督办要求，现责令你们立即暂时停止生产混凝土，按督办函要求配合做好拆除搬迁工作。”该函件一并附了两个附件：1.《关于尽快彻底清除花都区白坭河沿线“死灰复燃”堆场巩固堆场综合治理成果的函》（穗河长办函[2018]74号）；2.《关于尽快彻底清除花都区白坭河沿线“死灰复燃”堆场巩固堆场综合整治成果的督办函》（花河长办函[2018]183号）。原告于同日签收花建函[2018]72号《告知函》。后原告对该告知函不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，被诉的花建函[2018]72号《告知函》只是告知原告及两第三人根据相关函件要求暂时停止生产混凝土，按督办函要求配合做好拆除搬迁工作，花建函[2018]72号《告知函》仅有告知内容，该函件对原告及两第三人并无强制约束力，没有设定其不停止生产混凝土，不配合做好拆除搬迁工作的法律后果，也没有明确行政机关强制执行的内容和法律依据，对原告及两第三人的权利义务不构成直接影响，本案不属于行政诉讼的受案范围。 依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告广州市新鸿益混凝土有限公司的起诉。 案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  黎锦明 人民陪审员  刘雪容 人民陪审员  曹丽萌 二〇一八年十月二十九日 书 记 员  李燕辉