安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）皖02行终138号 上诉人（原审原告）沙根兵，男，1971年10月20日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。 上诉人（原审原告）姚德玉，男，1963年6月23日出生，汉族，住安徽省芜湖县。 上诉人（原审原告）汪昌林，男，1936年7月16日出生，汉族，住安徽省芜湖县。 上诉人（原审原告）王本发，男，1970年4月23日出生，汉族，住安徽省芜湖县。 上诉人（原审原告）芜湖县城关绍云塑料厂，住所地安徽省芜湖县。 经营者吕绍云，男，1964年12月13日出生，汉族，住安徽省芜湖县。 上述五上诉人共同委托诉讼代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。 上述五上诉人共同委托诉讼代理人吴多多，安徽国恒律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）芜湖县国土资源局，住所地安徽省芜湖县。 法定代表人张文昌，该局局长。 委托诉讼代理人徐作勇，安徽青弋江律师事务所律师。 上诉人沙根兵、姚德玉、汪昌林、王本发、芜湖县城关绍云塑料厂（以下简称：五上诉人）因行政征收一案，不服安徽省芜湖县人民法院（2018）皖0221行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2017年3月10日,芜湖县国土资源局（以下简称县国土局）应芜湖县房屋征收办公室的请求,向芜湖县人民政府请示启动收回位于湾沚镇新横路两侧区域、一通巷两侧区域、人武部宿舍及周边区域、城北城郊区域、南亚周边区域范围国有建设用地使用权，面积合计727.1亩（含五上诉人房屋所涉及的国有土地使用权）。2017年3月13日,经芜湖县人民政府批复同意，县国土局作出上述范围内的《收回决定》，但未向外公布。2018年1月29日，沙根兵经申请政府信息公开获悉，被告曾于2017年3月13日作出《收回决定》，决定收回五上诉人房屋所涉及的国有土地使用权。2017年3月14日，芜湖县人民政府因旧城棚户区改造，作出（2017）第1、4号《房屋征收决定》，决定征收沿河路区域、南亚周边区域的房屋（包含五上诉人房屋在内）,征收决定载明房屋征收房屋内所涉地块国有土地使用权同时收回。2017年11月29日，县国土局在芜湖县政府网站发布公告，注销了上述《收回决定》范围内的国有建设用地土地使用权。 原审认为，国有建设用地使用权可以被依法收回。县国土局辩称作出收回决定的法律依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”,以及《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：…（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”。上述两种情况，均可以收回土地使用权，但适用的情形略有不同，《国有土地上房屋征收与补偿条例》针对国有土地上的房屋征收，收回土地使用权是依附于房屋征收的，未规定单独的收回程序，房屋被依法征收的，地随房走，收回土地使用权是必然结果。《土地管理法》是从土地管理的角度规定了对国有土地使用权的收回，并未涉及到地上房屋的征收。就本案而言，房屋征收与收回土地使用权不应分开单独进行，而应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，依法启动征收房屋程序的同时，随之收回国有土地使用权。 根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生法律效力。2017年3月14日，芜湖县人民政府以旧城棚户区改造为由作出（2017）第1、4号《房屋征收决定》，决定征收沿河路区域、南亚周边区域的房屋（包含五原告房屋在内）,征收决定载明房屋征收房屋内所涉地块国有土地使用权同时收回,该决定同日向外发布并生效。行政行为具有确定力、拘束力、执行力，在《房屋征收决定》未被撤销前，具有法律效力。故自2017年3月14日起，包含本案五上诉人在内的原房屋所有权人已失去房屋所有权和国有土地使用权，所涉的房屋所有权和国有土地使用权已转化为要求依法补偿安置的权利。案涉收回的国有土地使用权与五上诉人已无利害关系，原土地权利人不具有本案的原告资格。对其起诉，依法应予驳回。 另，县国土局于2017年3月13日作出《收回决定》至今，都没有向外发布，也没有向五上诉人送达。行政行为应当自发布或告知时对外发生法律效力。在2017年3月14日《房屋征收决定》生效前,《收回决定》虽然已作出但并未对外产生法律效力。即便现该决定已生效，但相关的涉征收决定或补偿决定的案件均在另案诉讼中，收回乃至注销五上诉人的国有土地使用权并不对其补偿安置结果产生损害，未给五上诉人的合法权益产生实际影响，对其起诉，依法也应予驳回。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项之规定，裁定驳回沙根兵、姚德玉、汪昌林、王本发、芜湖县城关绍云塑料厂的起诉。 上诉人沙根兵、姚德玉、汪昌林、王本发、芜湖县城关绍云塑料厂上诉称，一、本案收回国有土地使用权系被上诉人的行政处理决定，对上诉人的财产权利产生重大影响，且被上诉人作出本案决定公告时亦明确了上诉人的救济权利，一审否定上诉人与被诉行政行为具有利害关系错误。二、依据土地管理法和房屋征收条例收回土地与征收房屋系两个独立的行政行为，一审认定二者不应分开单独进行，违反行政程序正当原则。三、房屋征收条例第十三条有关收回土地使用权仅属告知性条款，而非一审认定的土地使用权实体处理条款，收回土地使用权仍需依据有关土地管理法律、法规、规定的程序实施，一审否认被上诉人系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款作出本案行政行为，违反司法独立原则。四、在上诉人未获房屋补偿之前，有权就房屋所涉国有土地使用权收回行使法定的救济权，一审认定房屋征收决定公布，上诉人即失去房屋所有权和土地使用权而不具有原告资格明显不符合《中华人民共和国物权法》第二十八条的相关规定。据此，上诉请求二审依法撤销芜湖县人民法院（2018）皖0221行初11号行政裁定，并指令一审法院继续审理本案，并判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。 经审理查明，2017年11月29日，县国土局作出《国有建设用地使用权注销公告》，载明根据《芜湖县国土资源局建设用地使用权决定公告》注销案涉土地使用权证，在收回地块进行张贴公告。本院查明的其他事实与原审认定的主要事实一致，本院予以确认。各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院对原审认证意见予以认可。 本院认为，本案的争议焦点是五上诉人提起本案之诉是否符合法律规定，原审裁定驳回起诉是否正确。 一、被上诉人具有依法收回案涉国有土地使用权的职权。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项的规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，县国土局因该县旧城棚户区改造需要，经芜湖县人民政府批准，可以依法收回相关地块的国有土地使用权。 二、上述收回土地使用权对利害关系人已实际产生影响。综合审理情况，被收回的土地使用权证已被县国土局公告注销。可见，该土地使用权收回行为对显已相关利害关系人产生实际影响。五上诉人的救济权利理应得到保护，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，其可依法提起行政诉讼。本案中，五上诉人系事后通过申请政府信息公开获取其土地使用权被收回，从而知晓其相应的救济权利，其在法定的起诉期限内提起本案之诉，符合法律规定的起诉条件，依法应予审理。原审裁定驳回五上诉人的起诉不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省芜湖县人民法院（2018）皖0221行初11号行政裁定； 二、本案指令安徽省芜湖县人民法院继续审理。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  孙 俊 二〇一八年十月二十九日 法官助理陈勇 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。 当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。