江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏08行初21号 原告江苏大同置业有限公司，住所地淮安市洪泽区高良涧镇金泽花苑**。 法定代表人汪洪武，该公司总经理。 委托代理人刘伟，江苏宗泽律师事务所律师。 委托代理人高晓芹，江苏宗泽律师事务所实习律师。 被告淮安市人民政府，，住所地淮安市翔宇南道** 法定代表人蔡丽新，该市市长。 委托代理人林光洋，该市国土资源局工作人员。 委托代理人朱苏宁，江苏引航律师事务所律师。 原告江苏大同置业有限公司（以下简称江苏大同公司）诉被告淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）要求履行法定职责一案，于2018年2月7日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭于2018年5月4日公开开庭审理了本案。原告江苏大同公司法定代表人汪洪武及其委托代理人刘伟，被告淮安市政府的委托代理人林光洋、朱苏宁到庭参加诉讼。本案经依法延期，现已审理终结。 原告江苏大同公司诉称：原告与原洪泽县国土资源局于2013年1月30日签订了《国有建设用地使用权出让合同》后，依法履行了合同义务，并向淮安市国土资源局洪泽分局递交了宗地编号为2012G08号地块的建设用地批准申请，被告迟迟未对原告的申请作出答复。综上，请求确认被告未依法履行行政许可行为违法，判令被告依法履行职责，作出编号为2012G08号地块的建设用地批准书。 原告未向本院提供证据。 被告淮安市政府辩称：1、原告诉请确认被告未依法履行行政许可行为违法不成立。2017年，原告向淮安市国土资源局申请建设用地许可，但因规划调整，原告受让的宗地不能用于商品房开发，原告同意解除出让合同的情况下，未批准、颁发建设用地批准行为属于情势变更，不属于违法。2、原告要求判令被告依法履行职责，作出编号为2012G08号地块的建设用地批准书不应支持。原告申请建设用地许可时，遇上政府调整规划，洪泽区有关部门与原告商谈，拟解除《国有建设用地使用权出让合同》，原告已经作出有关承诺。被告不应向原告颁发建设用地批准书，也不存在不作为。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。 被告淮安市政府在法定期限内向本院提交了以下证据及法律依据： 证据1、淮安大同置业有限公司与原洪泽县国土资源局于2013年1月30日签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：3208292013CR0016），证明原告通过竞买方式取得案涉土地使用权。 证据2、《关于对淮安大同置业有限公司水釜城公馆项目环境影响报告表的批复》（洪环表复[2013]32号），证明原告案涉项目通过了环评。 证据3、《关于江苏大同公司水釜城公馆项目核准的批复》（洪发改投资核﹝2017﹞13号），证明原告项目通过了发改委立项批复。 证据4、《建设用地规划许可证》（（地字第**及水釜城北侧地块用地红线图、洪泽水釜城公馆规划总平面图，证明原告的项目符合规划。 证据5、《江苏大同公司水釜城公馆项目用地预审意见》（洪国土资规预审﹝2017﹞06号），证明原告项目通过用地预审。 证据6、《关于江苏大同公司水釜城公馆项目用地过户申请报告》，证明原告申请办理过户手续，原出让合同上是淮安大同置业有限公司，后工商变更后公司名称变更为江苏大同公司，故申请过户。 证据7、江苏大同公司营业执照、法定代表人身份证明、《洪泽工商行政管理局公司准予变更登记通知书》，证明原告公司经过了工商登记注册。 证据8、土地出让金缴纳票据三张，证明原告已经全部缴纳了土地出让金2380万元。 证据9、《关于规划调整收回水釜城公馆土地的承诺和请求报告》，证明原告同意政府收回土地，互不追究违约责任，退还原告缴纳的土地出让金（无息），双方同意解除土地出让合同，不存在再发放建设用地批准书的问题。 证据10、《淮安市洪泽区城乡规划建设审查委员会第2号会议纪要》，证明洪泽区调整了规划，涉及到原告受让的宗地，证明原告的土地已被收回。 经庭审质证，原告对被告淮安市政府的证据质证认为：证据1-5真实性无异议，可以证明原告已经具备取得建设用地批准书的前置条件；证据6系被告要求原告出具；证据7-8真实性无异议；证据9真实性无异议，但该报告最多视为要约，且内容也是无效的；证据10真实性无异议，但该纪要未经政府批准，不符合规划调整的法定形式，且时间在后，早在2017年3月原告已申请建设用地批准。 经审查，本院认为，被告提交的证据具有真实性，可以证明原告取得建设用地、申请建设用地、拟协商解除合同以及规划调整的过程，本院予以确认。 根据上述确认的有效证据，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实： 2013年1月30日，淮安大同置业有限公司与原洪泽县国土资源局签订大同公司与洪泽县国土资源局《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：3208292013CR0016），取得2012G08号出让土地，该宗地坐落于浔河路××、洪新河东侧，土地用途为商住用地。合同约定，出让人原洪泽县国土资源局在2013年11月30日前将出让土地交付受让人淮安大同置业有限公司。合同签订后，淮安大同置业有限公司已缴纳2380万元的土地出让金。 2013年9月9日，淮安大同置业有限公司水釜城公馆项目通过项目环评。2013年12月3日，经原淮安市洪泽工商行政管理局准许，淮安大同置业有限公司名称变更登记为江苏大同公司。2017年3月6日，江苏大同公司水釜城公馆项目通过发改委立项批复。2017年3月13日，原洪泽县规划局作出《建设用地规划许可证》（地字第3208292017（地字第**釜城公馆项目用地通过原洪泽县国土资源局预审。江苏大同公司向淮安市国土资源局洪泽分局申请建设用地批准，后申请材料转给淮安市国土资源局办理。2017年，江苏大同公司向淮安市国土资源局申请水釜城公馆项目用地过户。 2017年7月4日，洪泽区城乡规划建设审查委员会召开第二次会议对水釜城公馆项目处置方案等项目进行审议，同意交通新村地块由国土部门尽快挂牌，开发商依规摘牌并提出审计部门带头与其他部门配合，对原地块的投入进行审计作为补偿依据等会议要求。2017年12月26日，江苏大同公司作出《关于规划调整收回水釜城公馆土地的承诺和请求报告》，内容为：“一、我公司承诺出让受让双方互不追究违约责任，原额退还水釜城公馆地块土地出让金2380万元（无息）；二、我公司积极参加洪泽区城南小学等地块竞拍，请求在挂牌条件和回购条件予以照顾；三、敬请尽快对我公司对项目的投入和产生的经济损失及其所有费用予以审计，并进行确认、结算。” 原告江苏大同公司认为其已经递交了宗地编号为2012G08号地块的建设用地批准申请，被告淮安市政府未对此作出答复，提起本案诉讼。 本院另查明，江苏省人民政府于2016年7月7日下发《省政府关于调整淮安市部分行政区划的通知》（苏政发[2016]87号），撤销洪泽县设立淮安市洪泽区，以原洪泽县的行政区域为洪泽区的行政区域。区划调整后，原洪泽县国土资源局更名为淮安市国土资源局洪泽分局。 本案的争议焦点为：1、原告江苏大同公司是否向被告提出了建设用地批准申请；2、被告淮安市政府是否构成不履行法定职责，应否需要继续履行。 关于争议焦点1，即原告江苏大同公司是否向被告提出了建设用地批准申请。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条、第二十三条的规定，建设用地批准书系供地方案或者农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县级人民政府向建设单位颁发的建设用地批准文书。因此，建设用地批准书系因建设单位申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，并经审查符合土地管理法等有关规定后，由市县人民政府作出的准予建设单位使用土地的批准文书。该批准属于依申请行为，本质上属于行政许可。原告江苏大同公司要求被告淮安市政府履行法定职责，向其颁发建设用地批准书，结合被告淮安市政府的答辩、提交的证据，可以证明原告于2017年已向洪泽国土部门提出了申请，并将材料转至淮安市国土资源部门办理，淮安市国土资源局作为建设用地批准经办部门已经收到原告提出的用地申请，国土资源部门作为办理建设用地许可的主管部门，原告向国土资源部门申请办理，视为其已向被告申请，可以作为其要求被告履行法定职责的依据。被告淮安市政府虽然在庭审中又推翻答辩内容，否认原告提出过申请，但并没有提供相反的证据予以证明。被告认为原告未申请的主张及辩解不能成立，本院不予采纳。 关于争议焦点2，即被告淮安市政府是否构成不履行法定职责，应否需要继续履行。 本院认为，原告于2017年向被告申请建设用地批准，被告淮安市政府收到原告申请后，至今一直未对原告申请作出处理，依法构成不履行法定职责违法，应当予以确认。但应否需要被告继续履行处理职责，则需要根据目前客观情况进行判断，继续履行是否还有必要。从本案事实来看，虽然原告与国土部门签订了土地出让合同，通过了项目环评、项目立项，取得了项目用地预审，但至原告诉讼前，原告拟开发的水釜城公馆地块建设项目，淮安市洪泽区规划建设审查委员会已对涉案项目土地规划进行调整，并对水釜城公馆项目提出了处置方案，原告江苏大同公司已明确知晓规划调整的事实，且与洪泽国土等部门协商土地出让合同的解除及补偿等事宜，并且就此规划调整收回土地作出相应的承诺以及后续事宜作出请求。因此，原告对涉案地块的建设开发已在事实上不可能施行，原告再要求被告履行作出建设用地批准的职责已无实际意义，故对原告要求被告继续履行职责，本院不予支持。原告就合同的相关事项可依法另案主张。 综上，被告未在法定期限内对原告的申请进行处理并作出答复，其行为构成不履行法定职责，本院对其违法的事实予以确认。因规划已经调整，原告要求法院判决被告继续履行职责已无实际意义，本院对原告该项请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下： 一、确认被告淮安市人民政府未在法定期限内对原告江苏大同置业有限公司的建设用地批准申请作出处理行为违法； 二、驳回原告江苏大同置业有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告淮安市人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省高级人民法院；开户行：中国农业银行南京山西路支行；账号：62×××65）。 审 判 长  徐冬然 审 判 员  石亚东 人民陪审员  张桂珍 二〇一八年十月二十九日 法官助理王伏刚 书记员金琦 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。