贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔27行初295号 原告黄元明，男，汉族，1969年2月25日生，住贵州省罗甸县， 委托代理人郭丹丹，北京来硕律师事务所律师，特别授权代理。 被告罗甸县人民政府，住所地贵州省罗甸县和平路9号县政府大楼； 法定代表人杨兴华，该县人民政府县长； 行政机关出庭应诉负责人姜宏智，系该县人民政府副县长； 委托代理人李艳婷，北京中银（贵阳）律师事务所律师，一般授权代理。 被告罗甸县边阳镇人民政府，住所地贵州省罗甸县边阳镇新区，统一社会信用代码115227280098202678； 法定代表人罗如宝，该镇人民政府镇长； 委托代理人罗朝飞，系该镇分管领导； 委托代理人唐杰，系该镇综治办工作人员。 原告黄元明诉被告罗甸县人民政府（以下简称“罗甸县政府”）、罗甸县边阳镇人民政府（以下简称“边阳镇政府”）土地行政强制一案。本院于2018年5月28日受理后，向被告送达了起诉副本、应诉通知书、举证通知书等。依法组成合议庭，于2018年8月13日公开开庭审理了本案。原告黄元明及其委托代理人郭丹丹，被告罗甸县人民政府姜宏智副县长及委托代理人李艳婷，被告边阳镇政府委托代理人罗朝飞、唐杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 为实施罗甸县边阳工业园区项目建设，被告罗甸县人民政府2016年5月对原告黄元明户位于罗甸县××××村“野猫冲”处的承包土地上附着物予以铲除，并将土地用于前述项目建设。 原告黄元明诉称，其系罗甸县××××村村民，在新街依法享有承包地。2015年5月，被告为进行“兴阳大道”项目建设，在未达成补偿协议的情况下，被告也未履行法定的告知程序，就擅自强制占有、使用原告位于罗甸县××××村“野猫冲”处承包田2.2亩，承包地上种植的挂果杨梅树21棵、苗期杨梅树500棵均被铲除，造成经济损失。黄元明不服遂诉至人民法院，请求确认被告铲除其位于贵州省××××村承包地上种植的树木并强制占有、使用该土地的行政行为违法；本案诉讼费由被告共同承担。 为证明其主张，原告黄元明在举证期限内提交并当庭举示如下证据： 第一组证据，共2份，拟证明：原告承包地位于罗甸县××××村，诉讼主体适格； 1.《土地承包合同书》《土地承包经营权证》复印件； 2.罗甸县××××村村民委员会2016年3月16日出具的《证明》； 第二组证据，共1份，拟证明：被告强制占有、使用原告承包地，原告的诉讼请求有事实和法律依据； 3.照片； 第三组证据，共1份，拟证明：原告的起诉没有超过法定起诉期限，符合法律规定。 4.贵州省龙里县人民法院（2017）黔2730行初34号行政裁定书、贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2017）黔27行终155号行政裁定书、贵州省龙里县人民法院（2017）黔2730行初183号行政裁定书。 针对原告举示的上述证据，被告罗甸县政府质证意见为：对第一组证据中1号证据真实性、合法性认可，关联性不认可，认为承包人口为9人，原告并未证实涉案土地仅由原告耕种管理；对第一组证据中2号证据真实性不认可，认为没有经办人和负责签字。对第二组证据真实性、合法性、关联性均不认可，认为照片没有显示拍摄时间、地点，不符合证据要求，且只能说明土地的现状，并不能证明被告强制推挖涉案土地的事实。对第三组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议，认为原告起诉被告错误耽误起诉期限的不利后果应由原告自行承担。 被告边阳镇政府对原告黄元明所举示证据的质证意见与罗甸县政府的质证意见一致。 被告罗甸县人民政府在法定期限内未提交书面答辩状，庭审中辩称：（一）原告作为诉讼主体资格不适格。根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，农村土地承包是以家庭承包方式，以农户为单位，农户才是法律意义上的当事人，单个农户的户主或农户成员都不是诉讼当事人。原告黄元明个人不能代表该户所有成员的意志，不是本案适格的当事人。（二）原告提起本案诉讼已明显超过行政诉讼法规定的起诉期限，依法应驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”本案中，原告在起诉中明确陈述2015年5月开始被告就占有涉案的承包地，原告在事隔3年之久于2018年4月才提起诉讼，已明显超过法定起诉期限。（三）本案原告虽起诉的是行政强制行为，但其系因罗甸县边阳工业园区项目及下属子项目S315公路改扩建工程的开展而进行的征收行为。涉案项目建设从立项、审批至实施征地符合社会公共利益需要，并已通过群众大会、张贴公示等多种方式开展了动员、宣传活动，前期征地程序符合法律规定。被告发布（2011）第4号《罗甸县人民政府通告》明确了园区规划范围，并向项目区域范围内被征收户送达了《罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》。在子项目S315土坝至边阳公路改扩建工程开展过程中，进一步完善补充方案，制定了《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》和《关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》，在项目区域内予以公示，充分保障了被征收户的知情权等各项权利。（四）被告为确保项目顺利开展，多次实地走访，了解被征收户情况，积极组织工作人员就被征收土地及地上附着物开展测量、登记工作，并由被征收户签字确认，确保项目区域内被征收户土地面积、地上附作物真实、全面、准确记载，充分保证被征收户合法权益。（五）原告提起本案诉讼实际是对涉案补偿标准不服，对补偿标准不服法律已经赋予了单独的救济途径。（六）原告所陈述的地块面积和地上附着物的数量不实。综上，原告提起的本案诉讼已经超过起诉期限，原告的诉讼主体资格不适格，请求依法裁定驳回原告的起诉。 被告罗甸县政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示如下证据： 第一组证据，共2份，拟证明：被告诉讼主体适格。 1.统一社会信用代码证； 2.法定代表人身份证明书； 第二组证据，共11份，拟证明：涉案项目经依法立项审批通过，并由县人民政府组织实施。在划定园区规划范围后，由县人民政府通过群众大会将补偿安置方案送达被征收户，并积极完善征收补偿标准，最大限度的保护被征收户权利，以期早日促成公共利益的实现，程序合法。 3.《罗甸县人民政府通告》（〔2011〕第4号）； 4.《罗甸县国土资源局关于对县交通局315省道土坝至边阳××路段地质环境的复函》（罗国土资函〔2015〕48号）； 5.《罗甸县国土资源局关于边阳镇工业园区土地使用说明》； 6.《黔南州发展和改革委员会关于对S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的批复》（黔南发改交通〔2015〕474号）； 7.贵州省林业厅《使用林地审核同意书》（黔林资地许准〔2016〕758号）； 8.《罗甸县水务局关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程水土保持方案报告书的批复》（罗水发〔2016〕72号）； 9.《贵州省交通运输厅关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程初步设计的批复》（黔交公〔2015〕12号）； 10.《贵州省公路局关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计及预算的批复》（黔路复〔2016〕176号）； 11.《罗甸县人民政府办公室关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》（罗府办发〔2016〕10号）； 12.《罗甸县人民政府关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》（〔2016〕第8号）及公示照片4张； 13.《罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》； 第三组证据，共1份，拟证明：涉案项目区域内涉及被征收户1200户，98%被征收户均认可补偿标准并签订了《土地征收补偿合同》，本项目征收补偿标准完全符合客观实际。 14.《土地征收补偿合同》7份。 针对被告罗甸县人民政府所举示证据，原告黄元明质证意见为：对第一组证据真实性、合法性、关联性无异议；对第二组证据中7号证据真实性认可，合法性、关联性不认可，对第二组证据中其他证据真实性、合法性、关联性均不认可，认为被告提交的证据仅能证明征收行为的相关情况，不能证明被告铲除原告树木、强制推挖占有、使用涉案土地行为合法，只有征收过程中的每一个程序性行为都符合法律规定，征收行为才合法。涉案土地系集体土地，根据土地管理法的规定，对集体土地的征收需要经过省级以上的许可，获得土地征收和农用地审批手续，被告的征收行为系违法征收，不能达到被告的证明目的。对第三组证据真实性、合法性、关联性均不认可，认为不能通过5份征收补偿合同证明征收补偿标准符合老百姓利益，也不能证明签订征收补偿合同的被征收户已经达98%，达不到被告的证明目的，被告提交的第二组、第三组证据恰恰证明被告是被诉行政行为的行政主体，在其未获得合法手续的情况下作出的被诉行政行为违法。 被告边阳镇政府对罗甸县人民政府所举示证据质证意见为：对第一、二、三组证据均无异议。 被告边阳镇政府在答辩期限内未向本院提交书面答辩意见，庭审中辩称：（一）县人民政府才具有征收土地的主体资格，县政府是本案的适格被告，边阳镇政府不是本案适格的被告；（二）镇政府没有实施强制征收土地行为。 被告边阳镇政府在答辩期限内未向本院提交证据。 原、被告在举证期限内提交并举示的证据，经审查，客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明，被告罗甸县人民政府因实施罗甸县边阳工业园区项目建设，需征收罗甸县××××村部分土地。被告罗甸县人民政府于2011年5月18日发布公告，明确了园区范围。同年8月3日，被告罗甸县人民政府发布《关于印发罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》（罗府发〔2011〕20号）。同年12月10日罗甸县国土资源局向省经信委出具《关于边阳工业园区土地使用情况说明》，载明边阳工业园区项目用地符合罗甸县、乡两级土地利用总体规划，于2011年3月开始征地工作。2015年11月6日，黔南州发展和改革委员会批复同意省道S315线罗甸县土坝至边阳段公路改扩建工程。2015年12月23日，贵州省交通运输厅批复同意《黔南州交通运输局关于申请对执行批复的请示》（黔南交呈〔2015〕106号）。2016年1月31日，罗甸县人民政府办公室作出《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》（罗府办发〔2016〕10号）。2016年2月20日、4月8日，罗甸县人民政府发布《关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》（〔2016〕8号）并进行公告。2016年7月13日，贵州省公路局批复同意《黔南州交通运输局关于审查S315罗甸土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计的请示》。2016年9月7日，罗甸县水务局作出《关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程水土保持方案报告书的批复》（罗水发〔2016〕72号）。2016年8月15日贵州省林业厅批复同意S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程建设项目长期占用罗甸县边阳镇集体林地面积3.7836公顷。 原告黄元明之父黄光东（已故）为户主承包的涉案地块“野猫冲”位于罗甸县边阳工业园区项目建设范围内，土地承包经营权证上地名为野猫冲的田共两块，登记面积合计1.2亩。2015年4月被告罗甸县人民政府、边阳镇政府在未与原告签订补偿协议的情况下，先后组织人员对原告黄元明主张的前述承包地上附着物予以铲除并强制占有、使用涉案地块。庭审中，被告认可了原告关于地块名为“野猫冲”和面积2.2亩的主张。 另查明，原告黄元明于2017年2月23日以被告边阳镇政府铲除其承包地上种植的树木并强制占有、使用该土地的行政行为违法为由向龙里县人民法院提起诉讼。龙里县人民法院于2017年4月19日作出（2017）黔2730行初34号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向本院提出上诉。本院于2017年8月30日作出（2017）黔27行终155号行政裁定书，撤销龙里县人民法院（2017）黔2730行初34号行政裁定，指令龙里县人民法院继续审理。龙里县人民法院于2017年12月27日作出（2017）黔2730行初183号行政裁定书，以原告在诉讼中追加罗甸县人民政府为被告，该院无管辖权，原告可自行向有管辖权的法院提起诉讼为由，裁定驳回原告的起诉。原告遂于2018年5月28日向本院提起诉讼，诉如前述。 本院认为，本案争议的焦点为：一是黄元明是否本案适格的原告；二是黄元明起诉是否超过法定起诉期限；三是被诉土地行政强制行为是否合法。 关于黄元明是否本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告主张的涉案土地“野猫冲”第二轮土地承包时是以其父亲黄光东（已故）为户主承包的。边阳镇新街委会出具证明证实原告黄元明系黄光东之子，且涉案土地由原告黄元明管理，作为土地的实际使用人，黄元明有权以自己的名义就涉案土地管理行政行为提起诉讼。因此，黄元明是本案适格的原告。二被告关于黄元明不是本案适格原告的主张不能成立，本院不予采纳。 关于原告黄元明提起本案诉讼是否超过起诉期限问题。综合考虑被告罗甸县政府提交的《土地征收合同》于2014-2015年期间签订，以及原告黄元明在起诉状中的诉称被告自2015年4月起强制占有、使用其土地，可认定涉案土地行政强制行为发生于2015年4月。黄元明因不服土地行政强制行为于2017年2月23日向龙里县人民法院提起诉讼。根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，本案被告未提交证据证明就涉案土地行政强制行为已向黄元明告知诉权和起诉期限，则应适用前述司法解释规定2年的起诉期限。黄元明于2017年2月23日就涉案行为提起行政诉讼并未超过起诉期限。该起诉行为即为原告对权利救济途径的选择，即已明确通过诉讼解决行政争议。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，只是要求原告直接向人民法院提起诉讼的应当在法定期限内提出，而并未苛责原告向正确的管辖法院提起诉讼。适格的被告、正确的管辖法院，均需要通过诉讼中的司法审查方可确定，黄元明起诉所列被告是否适格、管辖法院是否正确，并非其自身原因所能够决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误的起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”黄元明向龙里县人民法院提起诉讼以及本院二审的期间，不应计算在起诉期限内。故黄元明提起的本案诉讼并未超过起诉期限。二被告关于黄元明的起诉已超过起诉期限的主张不成立，本院不予采纳。 关于本案被告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。另，《罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》第二条第（十）项规定：“边阳镇、栗木乡人民政府负责征地拆迁补偿安置的协调、拆迁户的安置、信访维稳、拆迁安置小区的建设管理等工作”。罗甸县人民政府作为征收土地的组织实施主体，被告边阳镇政府系按照被告罗甸县人民政府的工作安排协助实施征收工作，被告罗甸县人民政府认可其对原告主张的涉案土地上附着物实施了清除行为并占用了涉案土地，边阳镇政府是协助罗甸县人民政府实施征收。因此，罗甸县人民政府是本案适格的被告，边阳镇政府不是本案适格的被告,应驳回原告对边阳镇政府的起诉。 关于被告占用涉案土地及对地上附作物实施的铲除行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，被告需要使用土地的，必须经过严格的法定征收程序，即应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批；依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施；阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。被告罗甸县政府未提交证据证明已经法定征收程序，并责令本案原告交出土地未果后已向人民法院申请强制执行。故罗甸县政府径行实施的强制占地行为和铲除地上附着物行为违反法定程序，且无强制执行权。 鉴于涉案承包土地系原告耕种管理，原告举示的土地承包证上两处地名为野猫冲的地块载明类别为田，登记面积1.2亩。在被告不能提供证据证明涉案地块系撂荒地的前提下，可以认定涉案土地上存在地上附着物。原告主张其涉案土地上种植的挂果杨梅树21棵及苗期杨梅树500棵均被铲除，但原告并未提供证据证明涉案地块上附着物具体品类、数量。故对于原告所主张的地上附着物具体内容本院不予确认。同时，庭审中被告对黄元明所诉地名、面积均予认可，故对涉案地块面积本院依法认定为2.2亩。被告罗甸县政府于2015年4月针对原告主张权利的上述土地所实施的占用土地和铲除地上附作物的行政行为违反法定程序，鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。原告黄元明要求确认该行为违法的理由成立，本院予以支持。边阳镇政府不是本案适格被告，基于诉讼经济原则的考虑，本判决中一并驳回原告对边阳镇政府的起诉。 据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下： 一、确认被告罗甸县人民政府于2015年4月对原告黄元明位于罗甸县边阳镇新街村涉案土地“野猫冲”（面积2.2亩）实施的强制占用及铲除地上附着物的行政行为违法； 二、驳回原告对被告罗甸县边阳镇人民政府的起诉。 一审案件受理费50元，由被告罗甸县人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉的，本判决则发生法律效力。 审判长 罗 艳 审判员 刘玉冰 审判员 马 丹 二〇一八年十月二十二日 法官助理张忙 书记员 薛 亮