浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙04行初134号原告沈在荣，男，1969年11月5日出生，汉族，住平湖市。原告朱金法，男，1946年1月3日出生，汉族，住平湖市。委托代理人陆建勤，女，1971年2月13日出生，汉族，住平湖市，系朱金法儿媳。原告朱金根，男，1955年3月8日生，汉族，住平湖市。委托代理人阮爱萍，女，1958年8月17日出生，汉族，住平湖市，系朱金根妻子。上述三原告共同的委托代理人孔晓雪，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告平湖市人民政府，住所地平湖市当湖街道胜利路380号。法定代表人刘中华，市长。出庭负责人刘蕾，副市长。委托代理人张冯跃，平湖市人民政府法制办工作人员。委托代理人俞国华，浙江东港律师事务所律师。原告沈在荣、朱金法、朱金根不服平湖市人民政府作出的国有土地上房屋征收决定，于2018年4月3日向本院提起行政诉讼，本院于2018年4月13日受理后，即于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月10日、9月20日公开开庭审理了本案。原告沈在荣、原告朱金法的委托代理人陆建勤、原告朱金根的委托代理人阮爱萍及三原告的共同委托代理人王志涛（第一次开庭）、孔晓雪（第二次开庭），被告平湖市人民政府副市长刘蕾，委托代理人张冯跃、俞国华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。平湖市人民政府于2017年10月10日作出《平湖市人民政府关于文桥里地块实施房屋征收的决定》（平政发[2017]196号）（以下简称196号征收决定）。征收范围东至南市路，南至启元路，西至河道，北至当湖路（以征收红线为准）。房屋征收部门为平湖市人民政府房屋征收办公室(以下简称平湖征收办)。征收实施单位为平湖市当湖街道房屋征收服务中心。签约期限为公告之日起120日内，搬迁期限自签约期限结束之日起60日内。并同时公布了《平湖市文桥里地块国有土地上房屋征收补偿方案》。方案对补偿方式、征收评估和补偿标准、征收奖励、签订协议等内容进行了规定。在征收决定中告知被征收人如对本房屋征收决定不服的，可以在60日内向嘉兴市人民政府申请行政复议，或在6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。原告起诉称，三原告系平湖××当湖镇文桥里村民，在平湖××当湖镇文桥里拥有合法宅基地和房屋。因被告作出征收决定，原告的房屋要被征收，原告认为被告作出的196号征收决定实体和程序均违法，未按法律规定尽到审查义务，侵犯了原告的合法权益，请求撤销被告作出的196号征收决定。原告随诉状提交了以下证据：1.196号征收决定公告；2.沈在荣的《集体土地建设用地使用证》，朱金法的《集体土地建设用地使用证》，朱金根的《集体土地使用证》、《国有土地使用权出让呈报表》证明原告符合起诉条件。被告平湖市人民政府答辩称，被告作出的196号征收决定，符合法律规定、程序合法，应予维持。三原告原系平湖市胜利乡××村××组成员，其所在的胜利乡大南门村因平湖市城市建设和城市规划等原因经批准整体撤销建制，大南门村全体成员整体转为城镇居民。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土管法实施条例》）第二条第（五）项规定，文桥里地块土地性质属于国有土地。因此，被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）、《平湖市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》等相关规定，作出196号征收决定具有法律依据。196号征收决定，符合《征收补偿条例》第八条第（三）项的规定。文桥里地块土地征收目的为市政公用等公共事业的需要实施基础设施改造。文桥里地块国有土地上征收补偿方案符合现行法律和平湖市规范性文件的规定，对被征收人实行货币补偿和产权调换两种补偿方式，体现了为被征收人考虑的人本精神。文桥里地块国有土地上房屋征收经过相关法定程序，程序合法。被告向法院提交了以下证据：1.平政发（93）166号《于同意预征五百亩土地作为南市新区开发启动地块的批复》、平政发（93）137号《关于乍浦开发区建设用地涉及农民户口问题的补充意见》；2.平土（94）27号《关于胜利乡大南门村第3村民小组户口迁移截止期的请示》；3.平政发（94）59号《关于胜利乡大南门村第3村民小组户口迁移截止期的批复》；4.平土（94）35号《关于胜利乡曹兑一村和大南门村部分村民小组农民办“绿卡”户口的请示》；5.平政发（94）78号《关于胜利乡曹兑一村和大南门村部分村民小组农民办“绿卡”户口的批复》；6.平政发（95）8号《关于将胜利乡大南门村、曹兑一村9个村民小组撤销建制划归城关镇管理的批复》7.平民（95）2号《关于将胜利乡大南门村、曹兑一村9个村民小组撤销建制划归城关镇管理的报告》，以上证据证明原告所在的胜利乡大南门第三村民小组全体成员整体“农转非”成为城镇居民，因此，根据法律规定，其所在村民小组的集体土地应作为国有土地处理；8.重大决策社会稳定风险评估立项表；9.重大决策社会稳定风险评估方案；10.风险评估报告；11.国有土地上房屋征收审批表；12.196号征收决定公告（附补偿方案）；13.文桥里地块国有土地上房屋征收补偿方案;14.公示证明材料，证据8－14证明被告征收国有土地上房屋经法定程序，征收补偿方案经征求意见后形成方案并向社会公示。依据：《征收补偿条例》《平湖市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《省征补条例》）《土管法实施条例》。在法定举证期限内，被告未向本院提交196号征收决定是出于公共利益的需要确需征收房屋的证据、征收补偿费用已经足额到位的证据、征收补偿方案听取意见等证据。由于196号征收决定涉及了数百户被征收人的合法权益，本院责令被告在规定期限内提交前述证据，被告随即向本院提交了：15.2016年4月11日平湖市人民政府平政发[2016]1号文件《关于印发平湖市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》；16.平湖市人民政府平政发[2017]55号《平湖市人民政府关于公布2017年度国有土地上房屋征收计划的通知》；17.平湖市土地利用总体规划局部图；18.平湖市中心城区0573－PH-ZX-21规划单元控制性详细规划，以上证据证明196号征收决定符合《征收补偿条例》第八条第（三）项的规定；19.2017年8月8日平湖市人民政府《关于征求房屋征收补偿方案意见的公告》（平政发[2017]155号），证明被告对涉案地块的房屋征收补偿方案向公众征求意见；20.2017年10月20日平湖市人民政府[2017]7号《常务会议纪要》，证明被告2017年9月28日讨论同意提交讨论的中心城区国有土地上房屋征收补偿方案；21.平湖市城市发展投资（集团）有限公司提供的文桥里地块征收成本测算说明，以及资金账户证明，证明经测算，文桥里地块需要征收补偿资金为42976.75万元,因文桥里地块建设活动组织实施单位为平湖市城市发展发展投资（集团）有限公司，资金由平湖市城市发展投资（集团）有限公司提供，截至2017年5月8日，平湖市城市发展投资（集团）有限公司已经筹集征收资金43596万元；22.2017年10月23日，平湖市公证处对案涉征收项目评估机构选择结果进行公证，并出具（2017）浙平证字第3843号公证书，证明评估机构的选择符合程序规定。经庭审质证，原告对被告在法定期限内提交的证据1－7的真实性予以认可，但对其合法性和关联性不认可，对证明目的不认可。对证据8、9、10的合法性不予认可，认为评估领导小组审批意见无领导小组成员签字，且违反《征收补偿条例》第十二条的规定；对证据11的三性均不认可；对证据12、13、14的合法性不认可，认为不能证实张贴公告的具体地点是否在公开场所，能否足以达到让被征收人知晓的范围，张贴公告的起始时间及中止时间无法证实已经达到合理合法的期限。原告对被告超过法定期限提供的证据均不予认可。被告对原告的证据的真实性无异议。本院对上述证据认证如下：被告证据1－7为证明196号征收决定涉及的房屋为国有土地上房屋，原告对其真实性无异议，涉案地块是否应当按国有土地上房屋征收，将在裁判理由中予以说明，对前述证据反映的客观内容予以采信。被告证据8－10系被告为证明在作出196号征收决定前，其已进行社会稳定风险评估，原告对其合法性有异议，但不能提供证据反驳社会稳定风险评估报告存在的真实性，故对被告证据8－10反映的客观内容予以采信。证据11系被告为证明在作出196号征收决定前，规划、土地、发展与改革等相关职能部门对196号征收决定是否符合土地利用、城市规划以及社会发展计划等向被告提出意见，由于在举证期限内被告未提供进一步的详细材料进行说明，此材料仅说明被告进行了意见的征询工作，对该事实予以确认。证据12、13即本案涉诉行政行为的内容，证据14系被告举证在196号征收决定发布过程中均已经依法进行公示的证明材料，原告认为不合法，不能否定该组证据证明被告在征收范围内对征收补偿方案征求意见稿、196号征收决定和补偿方案进行了公示公告，对该证据予以采信。证据15平政发[2016]1号文件《关于印发平湖市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》第27页“城镇空间体系功能定位及规模控制”的内容能证明该项目符合平湖市国民经济和社会发展计划，与平湖市发展和改革局2017年4月1日在《平湖市国有土地上房屋征收审批表》上盖章证明相印证。证据17土地利用总体规划局部图与平湖市国土资源局2017年4月1日在《平湖市国有土地上房屋征收审批表》上盖章并说明“该地块属当湖街道土地利用总体规划确定允许的建设区，符合土地利用总体规划”相印证。证据18平湖市中心城区0573－PH-ZX-21规划单元控制性详细规划与平湖市住房和城乡规划建设局2017年3月31日在《平湖市国有土地上房屋征收审批表》上盖章同意相印证。证据16平政发[2017]55号《平湖市人民政府关于公布2017年度国有土地上房屋征收计划的通知》能证明案涉的文桥里地块在2017年3月列入了2017年度平湖市的国有土地上房屋征收计划，项目系出于市政公用等公共事业的需要征收。证据19证明在196号征收决定作出前，被告对征收补偿方案征求了公众意见，征求意见的期限为30日。证据20证明196号征收决定补偿方案在2017年9月18日经被告政府常务会议进行了讨论并同意。证据21证明涉案项目在作出征收决定前做到了设立专门的资金账户，资金足额并到位。证据22证明由被征收人投票选择了房屋价格评估机构。被告还说明，文桥里地块共涉及被征收户238户，截至196号征收决定确定的签约期限，已签约225户。虽然被告上述证据均是在超过法定期限后提交，但是对上述证据反映的客观内容，本院予以采信。被告对原告提交的证据的真实性无异议，该证据能证明原告与被诉行政行为具有利害关系以及原告的房屋在上世纪90年代系经过办理集体土地上房屋审批手续而建造的事实，与本案审理内容具有关联性，本院予以采信。经审理查明，2016年4月11日，平湖市人民政府印发《平湖市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，决定优化城镇发展空间，要求加强老城区有机更新，推进产城融合、城市转型。2017年3月28日，被告发布平湖市2017年度国有土地上房屋征收计划，其中文桥里地块项目因市政公用等公共事业的需要纳入年度征收计划。同年4月1日，经平湖市住房和城乡规划建设局审查，涉案项目符合城乡规划和专项规划，经平湖市国土资源局审查，该项目用地符合平湖市土地利用总体规划（2006—2020年）。2017年8月8日，被告就拟定的《房屋征收补偿方案（征求意见稿）》在被征收范围的现场进行公布，征求意见，征求意见期限为一个月。2017年9月13日，被告完成涉案项目的社会稳定风险评估，评估认为该项目的社会稳定风险等级为低风险，项目可以实施。截止2017年5月8日，平湖市城市发展投资（集团）有限公司已经筹集征收资金为43596万元并专户存储。2017年9月18日平湖市十五届政府第七次常务会议讨论决定，同意文桥里地块征收补偿方案。2017年10月10日被告作出196号征收决定（内容如前）并附补偿方案，被告同时在征收范围内将196号征收决定和补偿方案予以公示。截止2018年2月10日签约结束日，文桥里地块被征收户238户中已签约225户，签约比例为94.5％。另查明，案涉文桥里地块中部分土地原系平湖市胜利乡××村××组集体土地，1995年1月17日平湖市人民政府作出平政发（95）8号《关于将胜利乡大南门村、曹兑一村9个村民小组撤销建制划归城关镇管理的批复》，鉴于胜利乡大南门村第三组、曹兑一村第七、九、十、十一组等9个村民小组经平湖市政府决定办理“绿卡”户口，村民小组也随之撤销的实际，决定将上述胜利乡大门村、曹兑一村9个村民小组划归城关镇政府管理。原告沈在荣、朱金法、朱金根原为胜利乡××村××组村民，在胜利乡××村××组经审批建有住房，位于196号征收决定确定的征收范围内。在调查摸底阶段，被告查明原平湖市胜利乡××村××组有45户房屋建在196号征收决定确定的征收范围内。本院认为，根据《征收补偿条例》第四条、第八条之规定，被告平湖市人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要有权依法作出房屋征收决定，本案被告主体适格。196号征收决定确定的征收范围中有部分原胜利乡××村××组农户上世纪90年代建造的房屋，原告认为其房屋属于集体土地上房屋，被告不能对其按照国有土地上房屋进行征收。《土管法实施条例》第二条第（五）项规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。”1995年原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第十四条规定：“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征收的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。”，根据上述规定，本案中，胜利乡××村××组的农民转为非农业人口，继续使用原有土地的原胜利乡××村××组的成员享有国有土地使用权。因此，被告在对文桥里地块进行征收时，将在征收范围内的这部分当年建造在胜利乡××村××组集体土地上的农民房屋按照享有国有土地使用权的房屋进行征收，并无不当，且在补偿方案中并未对这批当时按照农村宅基地审批建造的房屋与其他国有土地上房屋实行差别待遇，未违反《征收补偿条例》的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。由于196号征收决定涉及200多户被征收人的合法权益，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，责令被告向法庭提交本次征收符合《征收补偿条例》第九条的规定以及在征收补偿方案征求意见阶段的证据、证明征收补偿费用足额到位等证据。根据被告随后提交的证据，文桥里地块征收项目符合平湖市国民经济和社会发展十三五规划、平湖市土地利用总体规划和平湖市中心城区0573－PH-ZX-21规划单元控制性详细规划，并已纳入平湖市2017年度国有土地上房屋征收计划，符合《征收补偿条例》第九条的要求。征收实施部门平湖市征收办对项目进行了社会稳定风险评估，符合《征收补偿条例》第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”的规定，但未提供“房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”的证据，程序违法。被告随后提交的证据证明其对征收项目所需资金进行了测算并根据测算准备了足额的征收补偿费用，符合《征收补偿条例》第十二条“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的要求。根据《征收补偿条例》第十条“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”和第十一条“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布”的规定，本案中，被告对拟定的征收补偿方案进行了公布并征求意见，但未将征求到的意见和修改情况公布，违反了《征收补偿条例》第十一条的规定，属程序违法。被告在实施房屋征收过程中，在征收补偿安置方案征求意见公告、房屋征收决定应当经政府常务会议讨论决定等环节违反了相关法规规定，特别是在行政诉讼过程中未依法履行举证责任，未及时完整提供作出196号征收决定的证据和依据，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的主要证据不足和违反法定程序，依法应予撤销。但196号征收决定确属根据《征收补偿条例》第八条第（三）项的规定，属于符合公共利益的需要进行征收的项目。《平湖市文桥里地块国有土地上房屋征收补偿方案》的内容符合《征收补偿条例》第十条的规定，且94.5％的被征收人已经与平湖征收办达成协议，撤销196号征收决定将会给国家利益和社会公共利益造成重大损害。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。故本院依法确认被告被诉行政行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告平湖市人民政府于2017年10月10日作出的《平湖市人民政府关于文桥里地块实施房屋征收的决定》违法。案件受理费50元，由被告平湖市人民政府负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。审 判 长  许艳华审 判 员  孙 军人民陪审员  陆月英二〇一八年十月十日书 记 员  张琳嫣