海南省三亚市城郊人民法院   行政判决书   （2018）琼0271行初208号   原告谭石安，男，1959年2月4日出生，汉族，户籍地三亚市。   原告谭石伟，男，1969年9月24日出生，汉族，户籍地三亚市。   原告谭石胜，男，1950年12月10日出生，汉族，户籍地三亚市。   原告谭石新，男，1953年6月1日出生，汉族，户籍地三亚市。   原告谭石宽，男，1957年9月6日出生，汉族，户籍地三亚市。   原告覃石养，男，1941年4月6日出生，汉族，户籍地三亚市。   委托代理人邢亚萍，海南言必信律师事务所律师。   委托代理人宿金鑫，海南言必信律师事务所律师。   被告三亚市天涯区综合行政执法局，住所地三亚市天涯区凤凰路319号。   法定代表人谭云权，该局局长。   委托代理人符文基，该局工作人员。   委托代理人刘志，海南惠海律师事务所律师。   被告三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市天涯区凤凰路319号。   法定代表人江雄标，该区区长。   委托代理人黄海芳，该区政府工作人员。   委托代理人李安，海南同玺律师事务所律师。   原告谭石安、谭石伟、谭石胜、谭石新、谭石宽、覃石养诉被告三亚市天涯区综合行政执法局（以下简称天涯执法局）、被告三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）行政强制执行及行政复议纠纷一案，于2018年5月22日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月24日受理后，依法组成合议庭于2018年8月2日公开开庭审理了本案。原告谭石安、谭石伟及六位原告共同的委托代理人邢亚萍、宿金鑫，被告天涯执法局的委托代理人符文基、刘志，被告天涯区政府的委托代理人黄海芳、李安，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   本案被诉行政行为：天涯执法局于2018年2月28日作出天综执（一大队）执决字[2018]第001号《强制执行决定书》（以下简称第001号《执行决定》），认定谭石安等六名原告于2010年在三亚市××区建设一栋房屋，该建筑未取得建设工程规划许可。原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》（以下简称《规划条例》）第三十七条第一款的规定。依据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，决定于2018年3月7日对涉案建筑实施强制拆除。原告对第001号《执行决定》不服，向天涯区政府申请行政复议。天涯区政府作出天府复决字[2018]8号《行政复议决定书》（以下简称8号《复议决定》），决定维持天涯执法局作出的第001号《执行决定》。   原告谭石安等诉称，一、第001号《执行决定》所执行的天综执（一大队）罚决字[2016]012号《行政处罚决定书》（以下简称第12号《处罚决定》）事实不清，程序违法。南边海路215号的房屋占地面积为190平方米，加上南边海路145-1号的房屋占地面积为190平方米，两个门牌号的房屋占地面积共计380平方米。一直以来，涉案房屋所占土地都是两块地，两个门牌号，2010年两个地块合建房屋，但依然是两个门牌。第12号《处罚决定》认定原告在215号建设一栋房屋，底层占地面积380平方米，与事实不符。二、第012号《处罚决定》程序违法。该处罚决定书中认定的被处罚人是谭石安、谭石伟、谭石胜、谭石新、谭石宽、覃石养，六名原告共同在南边海215号和145-1号建房，但天涯执法局在行政处罚过程中并未依法向全部六名原告送达相关法律文书，送达程序不合法，剥夺了部分被处罚人的陈述、申辩权。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，第012号《处罚决定》未告知当事人给予行政处罚的事实、理由和依据，未听取当事人的陈述和申辩，行政处罚决定不能成立。三、第001号《执行决定》程序违法。被告在作出第001号《执行决定》前，并未依法向全部原告送达《强制执行催告书》，只向谭石安、谭石伟进行了送达，违反了《行政强制法》第三十五条、第三十六条及第三十八条的规定。四、8号《复议决定》认为原告未经规划许可建设房屋，该房屋是违法建筑，是脱离现实的错误决定。首先，原告六人是南海社区的原籍居民，谭石安、谭石伟于1993年取得南边海路215号和145-1号住宅用地，建房居住至今。涉案土地及房屋未能办理确权登记，是历史原因，在三亚这也是普遍存在的情况。2010年原告建设新房时，曾准备办理规划报建手续，但因房屋有部分被办证在第三方的土地证范围内而未能办理报建手续。原告之前建设的平顶房已是危房，无法居住，才在没有规划许可的情况下拆除旧房，由六人出资重建新房。涉案房屋是原告唯一住房，若拆除房屋将导致一家老小无处安身。涉案房屋对面有很多本地居民所建房屋，大多没有规划报建，仅对原告进行处罚，显失公平。行政处罚应当合法，也应当合情合理，按具体情况区分对待，而非未办理建设工程规划许可证的一律拆除。退一步来说，即使已作出行政处罚决定，《行政强制法》第三十九条也规定了可以中止执行及不再执行的情况。涉案房屋是原告的唯一住房，确有困难无法拆除，符合上述中止执行的情形。综上，原告特向法院起诉，请求：撤销天涯执法局作出的第001号《执行决定》及天涯区政府作出的8号《复议决定》。   原告谭石安等向本院提交了以下证据、依据：1.第012号《处罚决定》，2.第001号《执行决定》，3.8号《复议决定》《送达回证》，以上三份证据予以证明天涯执法局作出的处罚决定及强制执行决定事实不清，程序违法，原告不服强制执行决定申请复议，天涯区政府决定维持。4.《申请书》（两份），予以证明涉案房屋占用的两块土地是谭石安、谭石伟于1983年取得的，一直居住使用至今，两块土地合计380平方米，原告在2010年重新建房时曾申办建设工程规划许可证，后因其他原因无法继续办理。   被告天涯执法局辩称，原告未经规划许可，于2010年在三亚市××区擅自新建房屋，其违法建设行为事实清楚。天涯执法局作出第001号《执行决定》事实清楚，程序合法，恳请法院驳回原告的全部诉讼请求。   被告天涯执法局向本院提交了以下证据、依据：1.《立案审批表》，2.《现场检查记录》，3.《接受调查询问通知书》《送达回证》，4.《询问（调查）笔录》《图片说明》，5.《违法建筑现场图》，6.《行政处罚告知书》《送达回证》《图片说明》，7.《行政处罚决定书》《送达回证》《图片说明》，8.《强制执行催告书》《送达回证》《图片说明》，9.《强制执行决定》《送达回证》《图片说明》，10.《关于责令谭石安、谭石伟、谭石胜、谭石新、谭石宽、覃石养拆除违法建筑的公告》《图片说明》，11.《申请书》《身份证复印件》。以上证据予以证明天涯执法局依法履行职责，程序合法。   被告天涯区政府辩称，2018年3月5日，原告向天涯区政府申请行政复议，当日即被受理。2018年3月8日，天涯区政府依法通知天涯执法局十日内提出书面答复并提交证据，该局于3月15日提交了书面答辩意见及相关证据材料。经审查，原告未经规划许可，于2010年建设涉案房屋，其建设行为违法，天涯执法局作出的第001号《执行决定》事实清楚，适用法律正确，程序合法。2018年5月4日，天涯区政府作出8号《复议决定》决定维持第001号《执行决定》，该复议决定书已依法送达原告。综上，原告的违法事实清楚，天涯区政府作出8号《复议决定》适用法律正确，程序合法，内容适当，应驳回原告的诉讼请求。   被告天涯区政府向本院提交了以下证据、依据：1.《行政复议申请书》《原告证据材料》，2.《地址确认书》，3.《立案审批表》，以上证据予以证明原告于2018年3月5日提出复议申请，同日由天涯区政府立案受理。4.《答复通知书》，5.《答辩状》《执法档案》，6.《行政复议决定书》，7.《送达回证》，以上证据予以证明天涯区政府在法定期限内通知天涯执法局就复议事项进行书面答复并提交相关证据材料，并于2018年5月4日作出《行政复议决定书》，依法送达双方当事人。   经庭审质证，关于天涯执法局的证据：原告对证据2、证据3、证据5的真实性不认可，认为《接受调查询问通知书》并未依法送达原告六人；对证据6至证据9，认为相应文书均未依法送达原告六人。天涯区政府对该局提交的证据均予以认可。关于天涯区政府的证据：原告对该区政府提交的证据的证明内容不认可，认为其并未查清本案基本事实，南边海215号与145-1号各占地面积190平方米，合计380平方米；行政处罚及行政强制执行程序违法，相应的文书并未依法向原告六人送达。天涯执法局对天涯区政府的证据均予以认可。关于原告的证据：天涯执法局对证据3的真实性认可，但认为行政处罚决定及行政强制执行决定事实清楚，程序合法；对证据4的真实性、合法性无异议，但认为该证据不能证明南边海215号与145-1号是不同地块。天涯区政府对证据1至证据3的真实性、合法性及关联性无异议，但认为行政处罚决定及行政强制执行决定事实清楚，程序合法；对证据4的真实性有异议，认为该证据不能证明涉案房屋所占土地具有合法来源。本院对上述证据认证如下：原、被告提交证据均真实、合法，与本案相关联，应予采纳。   经审理查明，原告谭石安、谭石伟、谭石胜、谭石新、谭石宽、覃石养于2010年共同在三亚市××区房屋，该房屋为框架结构，九层封顶，底层占地面积约380平方米，建筑面积约3420平方米。原告建设涉案房屋，并未取得建设工程规划许可证。2016年3月15日，被告天涯执法局在巡查中发现涉案房屋于2010年建设但未取得建设工程规划许可证，并于同日向谭石伟作出《接受调查询问通知书》，要求其在2016年3月18日携带相关材料到天涯执法局一大队接受调查。2016年3月28日，天涯执法局对谭石安进行询问并制作了《询问（调查）笔录》。2016年9月20日，天涯执法局对原告六人作出了《行政处罚告知书》，并于9月23日予以送达。2016年9月26日，天涯执法局对原告六人作出第012号《处罚决定》，认定原告六人未取得建设工程规划许可证，于2010年建设涉案房屋，其行为违反了《城乡规划法》第四十条、《规划条例》第三十七条的规定，依据《城乡规划法》第六十四条、《规划条例》第七十三条的规定，给予原告限期拆除涉案房屋的行政处罚。2016年10月9日，天涯执法局向原告送达了上述处罚决定书。2018年2月5日，天涯执法局对原告六人作出了《强制执行催告书》，催告其履行第012号《处罚决定》确定的义务，并于次日对原告送达了上述强制执行催告书。2018年2月28日，天涯执法局对原告六人作出第001号《执行决定》，决定于2018年3月7日对涉案房屋实施强制拆除。原告对第001号《执行决定》不服，向天涯区政府申请行政复议。2018年3月5日，天涯区政府对原告的行政复议申请立案受理，并于3月8日向天涯执法局作出了《行政复议答复通知书》，要求该局限期对该复议申请提交书面答复及作出具体行政行为的证据、依据。2018年3月15日，天涯执法局向天涯区政府提交了《行政复议答辩状》及相关证据材料。2018年5月4日，天涯区政府作出8号《复议决定》，维持了天涯执法局作出的第001号《执行决定》，该复议决定书已向复议当事人依法送达。原告对第001号《执行决定》及8号《复议决定》不服，诉至本院。   本院认为，关于被告作出第001号《执行决定》是否超越职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。2014年，三亚市撤镇设区后，三亚市天涯区人民政府设置天涯执法局，并发文明确该局为主管全区综合行政执法工作的工作部门，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。据此，被告天涯执法局作为天涯区的城市管理综合行政执法机关，对天涯区范围内的违法建设行为依法具有行政处罚权和强制执行权，其作出第001号《执行决定》并未超越职权。   关于第001号《执行决定》认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确的问题。根据本案查明的事实，天涯执法局在作出第001号《执行决定》之前，已向原告作出了《行政处罚决定书》，责令其拆除涉案房屋，该处罚决定书现已发生法律效力。原告主张天涯执法局未向全部六人送达相关文书，但根据本案证据显示，送达相关文书时，个别被处罚人不在场，天涯执法局已在见证人在场的情况下进行了留置送达，送达程序合法。原告经书面催告后，仍未履行生效处罚决定，自行拆除违法建筑物，天涯执法局根据《城乡规划法》第六十八条及《行政强制法》第四十四条的规定，决定强制拆除涉案房屋，证据充分，适用法律正确，程序合法。   关于8号《复议决定》，如前所述，第001号《执行决定》证据充分，适用法律正确，程序合法，天涯区政府作出8号《复议决定》予以维持，具有事实根据和法律依据。同时，天涯区政府在收到原告的复议申请后，依法予以立案受理，要求天涯执法局进行了书面答复并提交相关的证据、依据，并对复议案件进行了审查，在法定期限内作出了8号《复议决定》并依法送达了双方当事人，行政复议程序合法。   综上，天涯执法局作出的第001号《执行决定》及天涯区政府作出的08号《复议决定》证据充分，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：   驳回原告谭石安、谭石伟、谭石胜、谭石新、谭石宽、   覃石养的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告谭石安、谭石伟、谭石胜、谭石新、谭石宽、覃石养负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。   审 判 长 徐闻悦   审 判 员 赵道远   人民陪审员 王定明     二〇一八年十月十九日   书 记 员 李佳佳   附：相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。   第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。