安徽省巢湖市人民法院行 政 判 决 书（2018）皖0181行初86号原告安徽省安徽宝地园林绿化有限公司，住所地合肥市包河区望江路**珠光雅苑****，统一社会信用代码9134010070497839X1。法定代表人黄安宝，该公司执行董事。委托代理人何泽海，安徽高速律师事务所律师。委托代理人储随随，安徽高速律师事务所律师（实习）。被告巢湖市公共资源交易监督管理局，住所地巢，住所地巢湖市太湖山路代码56341458-1。法定代表人黄泽伟，该局局长。委托代理人张言达，安徽福达律师事务所律师。被告巢湖市人民政府，住所地巢，住所地巢湖市姥山路**信用代码1134018100326508XC。法定代表人张生，市长。委托代理人陈望舒，该市政府法制办工作人员。原告安徽省宝地园林绿化有限公司（以下简称宝地公司）不服被告巢湖市公共资源交易监督管理局（以下简称巢湖市公管局）行政处罚及巢湖市人民政府行政复议决定一案，于2018年8月20日，向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告宝地公司委托代理人何泽海、储随随、被告巢湖市公管局党组成员张林作为负责人及委托代理人张言达、被告巢湖市人民政府委托代理人陈望舒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年11月23日，被告巢湖市公管局作出巢公罚（2017）第48号行政处罚决定书，认定原告宝地公司于2017年8月28日，在巢湖市卧牛山片区交口改造提升景观工程投标时，投标报价与其他投标单位投标报价呈规律性差异，符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条（四）项规定的视为投标人相互串通投标的情形。依据《中华人民共和国招标投标法》第五十三条的规定，决定对宝地公司处以中标项目金额千分之五的罚款，计罚款20139.30元。2018年1月19日，巢湖市人民政府作出巢政复决字（2017）第68号行政复议决定书，认为巢湖市公管局作出的行政处罚决定书，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，决定予以维持。原告宝地公司诉称：一、被告巢湖市公管局、巢湖市人民政府认定原告与其他投标人投标报价呈规律性差异缺乏事实依据。1、原告在工程投标过程中，投标报价系独立完成，不存在与其他投标人串通投标的事实。2、被告巢湖市公管局、巢湖市人民政府认定原告与其他投标人投标报价呈规律性差异，缺乏合法有效的证据证明。被告巢湖市公管局认定原告与其他投标人投标报价呈规律性差异，没有向原告提供具有可操作性的认定依据，是被告巢湖市公管局主观判断。巢湖市人民政府认定投标报价呈规律性差异，应以正常条件下一般人的思维去理解，缺乏事实依据。3、本次投标企业较多，投标报价部分存在相同或相近，存在巧合因素，应属正常现象。4、《中华人民共和国行政处罚法》处罚的对象是违反行政管理秩序行为。本案中，原告主观上没有违法的故意，客观上没有实施损害他人合法权益的行为，更未造成危害后果，不应受到行政处罚，案涉行政处罚没有事实和法律依据。二、被告巢湖市公管局对原告作出的行政处罚及市政府对原告作出的行政复议决定程序违法。三、被告巢湖市公管局对原告进行行政处罚适用法律错误。根据《中华人民共和国招标投标法》第五十三条规定，投标人相互串通投标的，中标无效，处以罚款、没收违法所得、追究刑事责任等。只有投标人相互串通投标，才应当予以行政处罚。对于串通投标的认定，除了从法律规范原意理解之外，只能适用《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十九条的规定，而被告巢湖市公管局适用《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第一款第四项的规定，从而认定原告的行为视为串通投标，显然不符合《中华人民共和国招标投标法》的立法精神，扩大了其与《中华人民共和国行政处罚法》的打击范围。综上所述，原告向人民法院提起诉讼，请求：1、依法撤销被告巢湖市公管局作出的巢公罚【2017】第48号《行政处罚决定书》；2、依法撤销被告巢湖市人民政府作出的巢政复决【2017】第68号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费用由被告承担。被告巢湖市公管局辩称：一、答辩人作出的行政处罚决定书事实清楚，证据确实充分。原告系“巢湖市卧牛山片区交口改造提升景观”投标人之一。该项目开标后，巢湖市人民政府主要负责人于2017年9月收到举报信，称“巢湖市卧牛山片区交口改造提升景观”工程投标人共57家，其中50家系一人操纵投标，存在明显围标、串标行为，要求市政府查明事实真相，并依法打击围标、串标行为，以避免国有资产损失。同年9月6日，市政府主要负责人要求答辩人“调查核实”举报信息。经查，原告在参加巢湖市卧牛山片区交口改造提升景观工程投标过程中，其投标报价与其他单位投标报价呈明显规律性差异。即投标报价系以一特定报价为基础，然后按固定的降价比例予以降价，形成其他投标人的投标报价。《中华人民共和国招投标法实施条例》第四十条（四）项规定，如发生不同投标人的投标文件异常一致或投标报价呈规律性差异的情形，视为投标人相互串通投标。据此，答辩人依据《中华人民共和国招投标法》第五十三条的规定，对原告作出相应的行政处罚。答辩人作出的行政处罚事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，且程序合法。二、原告称答辩人作出的行政处罚认定事实错误，适用法律错误不能成立。1、串通投标行为严重扰乱了招投标市场秩序，情节严重，甚至会依法追究刑事责任。但由于串通投标隐蔽性强，实践中串通投标屡禁不止。为有效打击串通投标行为，《中华人民共和国招投标法实施条例》第四十条采用了“视为”这一立法技术，对于有某种客观外在表现形式的行为，可以直接认定投标人之间存在串标。实践中，典型的表现形式包括：投标文件打印错误雷同、不同投标人的投标报价呈等差数列或者呈规律性百分比。在通过市场竞争形式投标报价的条件下，不同投标人的报价呈规律性差异只有在各投标人相互串通的情况下才会出现。案涉招标项目投标报价要求保留小数点后两位。按保留小数点后两位计算，答辩人发现原告的投标报价与其他投标人呈规律性百分比。原告的行为完全符合视同串标的法定条件；2、实践中客观存在工程违法挂靠情形。即同一个自然人分别挂靠不同企业，以被挂靠企业名义进行投标，无论谁中标，最终均成为工程的实际施工人。正如举报人举报信所言，案涉工程项目名义上投标人共57家，但其中50家系一人操纵投标。据此，原告以投标报价系独立完成，否认其与其他单位串标既无事实依据，也无法律依据；3、如不存在串标情形，价值400余万元的工程项目，投标人的投标报价不可能小数点后两位呈规律性差异。原告以投标人较多，投标报价相同或相近属巧合为由否认其存在串标行为经不起推敲。三、只要存在《中华人民共和国招投标法实施条例》第四十条所列情形，投标人的行为即构成串通投标。原告诉称其仅构成视同串通投标，但不构成串通投标于法无据。综上，请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告巢湖市人民政府辩称：巢湖市公管局作出的行政处罚决定书事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，巢湖市人民政府复议维持，符合法律规定，请求人民法院依法驳回原告诉请。被告巢湖市公管局在举证期限内向本院提交以下证据：1、组织机构代码证，证明被告主体资格。2、巢公罚（2017）第48号行政处罚决定书。3、举报信，证明被告系根据他人举报进行调查处理。4、原告与其他投标单位的投标报价汇总表。证明原告与其他投标人投标报价呈明显的规律性差异。5、事先告知书、送达回证。证明告知原告的权利，告知书依法送达给原告。6、调查笔录。证明串标事实，被告工作人员向原告进行了调查。7、《中华人民共和国招投标法实施条例》第四十条（四）项、《中华人民共和国招投标法》第五十三条、《合肥市公共资源管理条例》、《合肥市公共资源交易市场竞争不良行为处理办法》、《合肥市公共资源交易市场竞争不良行为认定标准》。原告质证意见为：证据1、2、3无异议，证据4不完整，证据5、6原告未收到，由法庭核实。被告巢湖市政府未向本院提交证据。原告向本院提交以下证据：1、《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》、送达回证。证明行政处罚和行政复议决定的内容，以及原告收到《行政复议决定书》的时间，原告在起诉期限内起诉的事实。2、卧牛山片区交口改造提升景观项目各投标单位报价汇总表。证明其他投标单位报价也存在规律性差异，被告并未处罚，仅对包括原告在内的的14家单位进行处罚，不公正。被告巢湖市公管局的质证意见为：证据1无异议，证据2，能够证明原告投标存在规律性差异。本着谨慎原则，我们是按5家以上单位存在规律性差异才视为串标。被告巢湖市政府的质证意见与巢湖市公管局的质证意见相同。本院对双方所提交证据的真实性均予认定。根据本院认定的证据，经审理查明：2017年8月28日，巢湖市卧牛山片区交口改造提升景观工程对外招标，共有57家建筑企业进行投标，开标后，巢湖市政府负责人接到群众举报，称有50家投标公司为同一人操控投标。巢湖市政府负责人批复被告进行调查处理，被告经对投标报价汇总发现包括原告在内的14家投标人的投标报价按控制价0.05%的降幅呈规律性递减。2017年9月29日，巢湖市公管局向原告发出行政处罚事先告知书，告知其行政处罚的事实、理由及依据，并告知了原告依法享有的权利。2017年11月23日，巢湖市公管局作出巢公罚（2017）第48号行政处罚决定书，认定原告于2017年8月28日，在巢湖市卧牛山片区交口改造提升景观工程投标时，投标报价与其他投标单位投标报价呈规律性差异，符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条（四）项规定的视为投标人相互串通投标的情形。依据《中华人民共和国招标投标法》第五十三条的规定，决定对原告处以中标项目金额千分之五的罚款，计罚款20139.30元。原告不服，向巢湖市人民政府申请复议，2018年1月19日，巢湖市人民政府作出巢政复决字（2017）第68号行政复议决定书，决定维持巢湖市公管局作出的行政处罚决定书。原告不服，向本院提起诉讼，要求撤销被告巢湖市公管局的处罚决定和被告巢湖市人民政府的行政复议决定。本院认为：《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条（四）项规定，不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异，视为投标人相互串通投标。原告宝地公司在巢湖市卧牛山片区交口改造提升景观工程的投标报价与其他13家投标人的投标报价呈规律性差异属实，被告巢湖市公管局认定原告相互串通投标，有事实和法律依据。《中华人民共和国招标投标法》第五十三条规定，投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或者评标委员会行贿的手段谋取中标的，中标无效，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的取消其1年至2年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。被告巢湖市公管局对原告串通投标行为处以中标项目金额千分之五，计20139.30元的罚款，符合法律规定。被告巢湖市公管局在对原告行政处罚前履行了告知其行政处罚的事实、理由及依据，并告知了原告依法享有的权利，程序合法。综上，被告巢湖市公管局作出的巢公罚（2017）第48号行政处罚决定书，事实清楚，证据确凿适用法律、法规正确，符合法定程序，原告诉请撤销理由不能成立，依法应予驳回。关于被告巢湖市人民政府作出的巢政复决字（2017）第68号行政复议决定书。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。被告巢湖市人民政府在举证期限内未提供证据，依法应视为没有证据。另查，被告巢湖市公管局系对原告等21单位分别作出行政处罚，不属必要的共同诉讼，巢湖市人民政府将其合并审理，作出一份行政复议书，笼统地表述为维持巢湖市公管局作出的行政处罚决定书，程序混乱，应属违法违法。被告巢湖市人民政府作出的巢政复决字（2017）第68号行政复议决定书，证据不足，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条之规定，判决如下：一、撤销巢湖市人民政府作出的巢政复决字（2017）第68号行政复议决定书中维持巢公罚（2017）第48号行政处罚决定书的内容。二、驳回安徽省宝地园林绿化有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，巢湖市人民政府负担25元，安徽省宝地园林绿化有限公司负担25元。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。审 判 长  方旭东审 判 员  石晓梅人民陪审员  张秀月二〇一八年十月二十二日书 记 员  曹小飞