安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)皖05行初42号 原告安徽晋毅置业有限责任公司，住所地安徽省马鞍山市花山区湖东路**。 法定代表人任敖根，该公司总经理。 委托代理人王少平，安徽华冶律师事务所律师。 委托代理人史国华，安徽华冶律师事务所律师。 被告马鞍山市花山区人民政府，住所，住所地安徽省马鞍山市花山区霍里街道秀山大道**div> 负责人王平，区长。 委托代理人晏慧慧，该区政府法制办工作人员。 委托代理人王昕，安徽鉴知律师事务所律师。 原告安徽晋毅置业有限责任公司(以下简称晋毅置业公司)因与被告马鞍山市花山区人民政府（以下简称花山区政府）行政合同一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月23日受理后，依法组成合议庭，于2018年6月6日公开开庭进行了审理。原告安徽晋毅置业公司的法定代表人任敖根及其委托代理人王少平、史国华，被告花山区政府的委托代理人晏慧慧、王昕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告晋毅置业公司起诉称，1998年8月29日，原、被告双方签订了协议，为巩固国家卫生城市的成果，根据市政府的要求，将花山区范围内的王家山八亩塘（十四中南围墙边）脏乱差的卫生死角进行整治，由于财力有限，经与原告协商，被告决定将此开发任务委托给原告。合同约定，被告提供具备审批立项的各项报告及有关手续资料，从征迁至竣工、销售，派两名专职干部参与监督管理，协助办理有关现场发生的各项事务。后原告交付了土地出让金，案涉的房屋取得了证件，但被告未按照合同履行约定的义务。市政府、花山区政府在多个文件中提到，案涉土地范围内，只有三户被征迁户，被告却让原告安置了12户，且该12户本应安置在444平方米土地的安置房内，但被告强令原告安置到原告的商品房中。拆迁安置费用应当由被告承担，在原告缴纳土地出让金后，就不应承担该土地上的拆迁安置费用。诉请判令：1、确认被告要求原告超出合同安置12套房屋的行为违法，并承担赔偿责任，赔偿原告6960720元房屋价款；或者被告承担补偿责任，在原址偿还原告12套房屋的面积892.4平方米，以及代付的征迁、拆迁款675463.95元、各项土地费用534194.92元。2、被告承担诉讼费用。 被告花山区政府答辩称，被告要求晋毅置业公司安置12套房屋以及支付征迁、拆迁款和土地费用符合协议约定。1998年9月29日，原花山区政府与马鞍山市春天房地产开发有限公司（以下简称春天房地产公司，2010年名称变更为晋毅置业公司）签订协议，约定将王家山八亩塘小区约3000平方米的荒坡新建职工解困房项目委托给春天房地产公司开发，花山区政府负责提供审批立项开发的各项报告和有关手续资料，并补偿拆迁安置费用、开发资金及土地费用。春天房地产公司负责出资、安置补偿各项费用，负责偿还拆迁户、花山区征迁补偿，并投入开发资金。按照协议约定，春天房地产公司不仅对案涉土地上3户征迁户进行安置，还有义务对花山区范围内的拆迁户进行补偿安置，并负责投入相关开发资金。1999年10月10日，春天房地产公司向马鞍山市国土局出具报告，称其与花山区政府协商决定由春天房地产公司归还拆迁户安置房12套，并补偿征地补偿安置费376121.66元。双方就12套安置房及征地补偿费用已达成一致意见，由春天房地产公司承担，拆迁安置行为于2000年已经完成，期间原告并未向被告或者其他部门提出异议，本次起诉超过了起诉时效。综上，原告的诉请没有事实和法律依据，请求法院驳回其诉请。 原告晋毅置业公司向本院提交以下证据： 第一组证据：公司营业执照公司、公司名称变更登记公告，证明原告的诉讼主体资格。 第二组证据：花山区人民政府与春天房地产公司签订的协议书。 证明目的：1、原被告之间委托开发的行政合同关系；2、被告在该行政合同中的法定义务与行政义务是提供案涉土地具备审批立项开发的各项报告及相关手续资料；3、该协议明确了被告的行政职责是整治卫生、加强城市建设巩固国家卫生城市等，需要开发职工解困房,并将该整治开发事项委托给了原告。 第三组证据：1、马鞍山市计划委员会文件(马计文[1998]30号),关于花山区建设9700平方米住宅楼项目的批复；2、花山区政府文件(花政[1998]64号)，向市领导的报告；3、花山区政府文件(花政[1998]13号)，向马鞍山市国土局关于申请批准建设用地的请示；4、花山区政府文件(花政[1999]19号)，向马鞍山市国土局申请办理土地证的函；5、花山区政府向马鞍山市国土局关于案涉地块现状请示；6、马鞍山市土地征迁安置事务处向花山区政府催办（完善）用地手续的函；7、花山区政府向市拆迁办出具的授权委托书（花政[1998]9号）；8、花山区政府向拆迁户下发的通知；9、花山区政府向市规划局的请示；10、花山区政府与市三村管理办公室、市国土征迁处、市国土资源局签订的划拨土地协议书；11、房屋拆迁申请表；12、花山区政府给市房地产开发办公室关于开发新建住宅楼的请示；13、花山区政府关于开发新建住宅楼的请示（花政[1998]54号）；14、花山区政府向市煤气公司的请示报告；15、花山区政府向市供电公司的请示报告；16、关于花山区政府建职工解困房项目用地计划的批复(马土规计[1998]5号)；17、关于王家山八亩塘旧房改造通电的函；18、关于要求协调解决解困房建设减免配套费用的请示；19、土地变更登记申请审批表。 证明目的：1、被告申报涉案划拨土地339904平方米，无偿使用，承担用地范围内拆迁3户人家住房安置与征迁补偿任务，多份文件及回复明确涉案地块仅有3户的拆迁安置户；2、被告将无偿划拨的土地委托原告开发建设；3、被告后续申报手续不符事实，因被告未完成涉案区域内的拆迁工作，致使原告开工时仅能在295504平方米的委托土地上建设前期房屋；4、被告承诺原告可以建设涉案占用土地新建住宅9700平方米；5、被告仅完成了部分土地申报手续，未履行剩余土地的申报。 第四组证据：1、市土地征迁安置事务处的建设用地征迁费用补偿表；2、春天房地产公司与12户安置户的协议书；3、市土地管理局、市征迁处、市三村办公室向花山区政府催缴的建设用地征迁费用补偿表清单表。 证明目的:1、原告按照被告委托的征迁单位指示，支付了12户的征迁款37612166元，安置了12套房屋，缴纳了三村办征迁费；2、被告要求原告安置12户并承担安置费用的行为与文件中确认的安置3户相悖。 第五组证据：1、建设用地规划许可证用地图；2、建设用地规划许可证，编号(98用地021)；3、建设工程规划许可证，编号(99－126)；4、房产证与不动产登记信息；5、关于办理住宅公安编号的申请。 证明目的：1、被告为案涉地块的用地主体，原被告是房屋的建设单位；2、房屋建设和完工时,房屋的土地申报手续以及房屋产权申报手续由被告提供资料，原告在接受委托建房时无需缴纳土地出让金。 第六组证据：1、国有土地使用权出让合同；2、出让金缴纳凭证；3、国有土地使用权证。 证明目的：1、被告违反合同约定，要求被告缴纳土地出让金,增加了原告的建设成本；2、被告在无法定手续的情况下将属于自己的划拨土地出让给了原告，程序上违法，也给原告设定了义务，将委托开发变更为原告自己开发。 第七组证据：1、市国土资源局的说明，关于马国用(2002)字第11722号土地使用证内容数据解释与安置房用地划分规定的答复函；2、信访事项处理意见书与委托书、受理通知书、延期通知书。 证明目的：原告受被告委托开发建设涉案划拨土地339904平方米，两文件确认了涉案土地上房屋为295504平方米商品房、拆迁安置房占地为444平方米，该444平方米的拆迁安置房至今未建设。 第八组证据：1、关于申请对王家山八亩塘小区进行规划的函；2、并联报告单；3、市规划管理局下发的建设工程选址立案通知书；4、规划图纸、标准层平面图；5、关于申请重建千字文文化展示馆的请示报告；6、规划报建申请表；7、照片7张。 证明目的：1、被告曾因剩余444平米土地申请建设4#楼，履行了相应报批手续，也证明该444平米土地用于房屋建设,并不是规划为绿地；2、被告未能履行职责在该444平米土地上提供符合开工条件的手续,致使土地不能开发,导致剩余土地变成现在的绿化用地；3、被告承诺剩余土地用来续建原告的办公楼；4、因被告原因无法解决剩余土地拆迁问题,致使原告的法定代表人长期遭受案外被征迁人无理取闹行为；5、被告行政不作为行为违法。 经庭审质证，被告花山区政府对原告晋毅置业公司所举证据发表如下意见：对第一组证据的真实性、合法性、关联性没有异议；对第二组证据的三性没有异议，依据该份协议的约定，原告的安置义务不限于宗地上的三户拆迁户，还要为花山区履行其他的拆迁安置义务；对第三组证据的真实性、合法性没有异议，但对证明目的有异议，申请、委托书等证据均是间接证据，不是确定双方安置义务的直接证据，只能作为参考，直接证据只有协议和1999年原告给市国土资源局出具的报告，应以此来确定双方的权利义务；对第四组证据的真实性、合法性没有异议，但对证明目的有异议，依据原告向马鞍山国土局出具的报告可以看出，经双方协商研究，确定了由原告在该宗地上承担相应的安置义务；对第五组、第六组、第七组、第八组证据的真实性、合法性没有异议，但认为与本案没有关联性。 被告花山区政府向本院提交下列证据： 1、统一社会信用代码证，证明被告的主体身份；2、协议书，证明原被告双方协议约定，由被告负责审批立项开发的各项报告及有关资料手续，原告负责征迁安置补偿各项费用，并未约定原告仅就三户征迁户进行安置，被告有权要求原告对花山区范围内拆迁户进行补偿；3、关于还迁花山区政府拆迁户安置房及征地补偿费用的报告，证明原告于1999年10月10日向马鞍山市国土局出具报告称，双方协商由原告归还拆迁安置户12套，并补偿征地补偿费用376121.66元。 经庭审质证，原告晋毅置业公司对被告花山区政府所举证据发表如下意见： 对证据1的三性无异议；对证据2的合法性、真实性没有异议，但对证明目的有异议，签订协议的基础是花山区政府财力有限，提供土地给原告无偿使用土地，将开发任务委托给原告，原告及市政府多个文件明确表达，2955.04平方米的商品房为原告自售的房屋，12户的拆迁安置房应当在440平方米的划拨土地上，但该地块上并没有建设任何的拆迁安置房，所以，被告要求原告对12户进行安置，违反了法律规定和协议的约定；对证据3的真实性、合法性没有异议，但达不到其证明目的，双方协议中的3399.04平方米土地，原本为无偿划拨，后原告按被告的要求缴纳了其中2955.04平方米土地的出让金，委托开发变成了原告自行开发，所以，关于拆迁安置的约定仅在440平方米的划拨土地范围有效，并非在商品房内安置，被告未完成协议中约定的事项，仍然应当承担未完成部分的责任。 对原告晋毅置业公司所举证据，本院认证认为，对第一组、第二组证据的真实性、合法性及与本案的关联性予以认定；对第三组、第四组、第五组、第六组、第七组、第八组证据的真实性、合法性，双方均无异议，本院予以确认，对其证明效力结合其他证据予以综合认定。被告花山区政府所举证据均具有真实性、合法性以及与本案的关联性，本院予以认定。 本院经审理查明，春天房地产公司为有限责任公司，主要经营范围为房地产开发、土石方路基工程等，2010年7月，春天房地产公司名称变更为晋毅置业公司。 1998年2月，为进行卫生死角整治，花山区政府向马鞍山市国土局书面请示，要求利用王家山八亩塘小区3000平方米的荒山坡新建职工解困房。同年3月，马鞍山市国土局批复同意花山区政府利用八亩塘生活荒地建设职工解困房，下达用地计划3000平方米。同年6月、7月，市规划局分别向花山区政府出具了《项目规划方案审批意见》、《建筑设计要求通知书》。 1998年9月29日，花山区政府因王家山八亩塘（十四中南围墙边）环境整治，新建职工解困房，委托春天房地产公司进行整治开发，双方（花山区政府为甲方、春天房地产公司为乙方）签订协议，主要内容为：一、甲方提供具备有关审批立项开发的各项报告及有关资料手续；二、乙方负责出资，征迁安置补偿的各项费用；三、待建开发后的房屋除偿还拆迁户及花山区征迁补偿外，其余由乙方面向市场自行销售；四、甲方从征迁至竣工、销售，派两名专职干部参与管理监督，并协助办理有关现场发生的各项事务；五、乙方承担投资开发资金，自负盈亏，开发面积暂定为8500平方米；六、乙方必须保证甲方各方面声誉，合理开发，质量、工期及安全设施均按照国家有关规定执行；七、此工程为创建专项工程，待该工程竣工，验收合格后，本协议自行废止，双方关系自行脱钩、八、未尽事宜，另行协商解决，订立补充条款，与本协议具有同等效力。上述各项条款，双方共同遵守，违者将承担另一方损失。 1998年12月，花山区政府与马鞍山市三村管理办公室（以下简称市三村办）签订了一份《土地划拨协议》，约定：市三村办将其管辖的实测3399.04平方米的土地划拨给花山区政府使用，在用地范围内的拆迁户由花山区政府负责解决；补偿标准按市政府9号令、19号令等有关文件执行。随后，花山区政府以建设王家山八亩塘职工解困房项目的名义办理了建设征（拨）用地手续、建设用地规划许可证及施工许可证，规划批准的建设面积为6000平方米，可建设三栋六层（含底商）楼房、一栋三层办公用房，春天房地产公司实际建设了三栋六层（含底商）楼房、一栋三层办公用房以及车库，总面积为7050平方米。 另查明，2002年，因商品房产权办理手续，春天房地产公司向马鞍山市国土局申请补办商品房用地手续，在此过程中，马鞍山大地咨询评估有限公司（以下简称大地评估公司）受托对相关土地情况进行了评估，载明案涉土地权利状况为：“该项目宗地属于市三村办竹园村八亩塘征地农转非回收的国有土地，根据城市规划进行改造，原由市政府划拨给花山区政府作为职工解困房用地使用，土地面积为3399.04平方米。花山区政府因财力有限，委托给春天房地产公司开发，其中商品房用地2955.04平方米，拆迁安置房占地444平方米，现春天房地产公司补办商品房占地的土地使用权出让手续后，对该宗地拥有土地使用权”。土地利用状况为：“委托地块原有建筑全部拆除，根据城市规划新建成商住楼7050平方米，其中框架结构底商350平方米，混结构六层住宅三栋6500平方米（商品房5601.95平方米，拆迁12户安置房898.05平方米），地下车库，地下车库200平方米路和绿化，建筑容积率为2”。后经马鞍山市国土局审批，春天房地产公司补缴了121156.64元土地出让金（每平方米土地纯收益41元×2955.04平方米），现该项目住宅的所有权人已办理房屋产权证。 再查明，2004年11月19日，花山区政府致函市规划局，称案涉改造项目因征迁问题被迫中止，现已具备建设条件，拟启动建设工作，续建春天房地产公司办公楼，请求市规划局办理规划手续，但未获准许。目前，双方争议的444平方米土地处于闲置状态。 本院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，案涉整治开发协议系平等主体之间达成的委托开发协议，内容为花山区政府将王家山八亩塘地块交由上诉人整治开发，开发建成后的房屋除偿还部分花山区政府的拆迁补偿安置外，由上诉人面向市场自行销售，自负盈亏。案涉协议的签订日期为1998年，双方在达成该协议时，相关法律法规并没有明确规定该类协议引起的纠纷属于行政纠纷，且该协议并非行政机关行使相关行政职能订立的具有行政法上权利义务内容的协议，不属于行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，因此，本案不应通过行政诉讼途径解决，如双方就协议履行有争议，可通过民事诉讼程序解决。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告安徽晋毅置业有限责任公司的起诉。 如不服本裁定，可在接到裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  赵庆飞 审判员  袁国庆 审判员  焦明君 二〇一八年十月十九日 书记员  毕亮亮 附本案适用的法律条文： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。