广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂0107行初43号 原告肖谦，男，1981年5月16日出生，汉族，住上海市徐汇区。 被告广西壮族自治区金融工作办公室，所在地南宁市青秀区民乐路1号。 法定代表人范世祥，主任。 委托代理人陈海古，广西壮族自治区金融工作办公室工作人员。 委托代理人张山，广西东方意远律师事务所律师。 被告广西壮族自治区人民政府，所在地南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，主席。 委托代理人梁斯、韩秋花，广西壮族自治区法制办公室工作人员。 原告肖谦不服被告广西壮族自治区金融工作办公室（以下简称自治区金融办）政府信息公开及被告广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）行政复议一案，于2018年1月12日向本院提起行政诉讼，经原告补正起诉材料，本院于同年1月25日立案受理，并在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2018年5月3日公开开庭审理了本案。原告肖谦，被告自治区金融办的委托代理人陈海古、张山，被告自治区政府的委托代理人梁斯到庭参加诉讼。本案已办理相关延长审理期限手续，现已审理终结。 原告肖谦向被告自治区金融办申请政府信息公开，申请内容为：公开自治区金融办《关于交易场所风险提示和加强监管事宜的函》（桂金办函[2015]746号）。或其他特征描述：根据自治区金融办《关于交易场所风险提示和加强监管事宜的函》的要求和市人民政府的安排，2015年11月9日至11月13日，由我办牵头，组织市商务局、市公安局、工商局、市文化新闻出版广电局等部门，邀请广西证监局做业务指导，并聘用会计师事务所协助，对我市第一批13家交易场所进行了现场检查。现要求公开对南宁大宗商品交易所有限公司检查结果。被告自治区金融办于2017年8月27日向原告作出《政府信息公开申请答复书》（桂金办函[2017]1084号），内容如下：一、根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二点“准确把握政府信息的使用范畴”中“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息……一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息”等有关规定，经研究，你申请公开的《关于交易场所风险提示和加强监管事宜的函》（桂金办函[2015]746号）属于内部管理信息，不属于政府信息公开的范围。二、根据《广西壮族自治区交易场所管理暂行办法》第三条规定，设区市人民政府应当按照属地管理原则，履行交易场所日常监管第一责任人职责，指定监管机构，落实监管制度，做好统计监测、违规处理、风险处置等工作。结合你所需信息的内容描述，请你向南宁市人民政府或南宁市金融办申请。 原告对被告自治区金融办作出的上述《政府信息公开申请答复书》（桂金办函[2017]1084号）不服，向被告自治区政府提起行政复议，被告自治区政府于2017年12月22日作出《行政复议决定书》（桂政行复[2017]147号），维持了被告自治区金融办作出的上述《答复书》。 原告肖谦诉称，一、自治区金融办2015年下发《关于交易场所风险提示和加强监管事宜的函》(桂金办函[2015]746号)(以下简称746号《监管函》),依法应予公开。自治区金融办和自治区人民政府行政复议办公室分别在其《政府信息公开告知书》和《行政复议决定书》中都认为746号《监管函》属于自治区金融办履行职责过程中对下级行政机关的一种工作指示,属于内部管理信息,不属于政府信息公开范围,这是对《中华人民共和国政府信息公开条例》和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)的故意曲解。1、从该政府信息的形式上而言,746号《监管函》符合《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条“行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用”的形式要件。2、746号《监管函》不属于“内部管理信息”。2014年9月12日,最高人民法院发布政府信息公开十大案例,这十个案例是对政府信息公开行政诉讼的指导性案例,人民法院应该以这些案例所体现的典型意义来作为裁判的指导。在十大案例第一例“余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案”中,最高人民法院认为该案的典型意义主要表现在:第一，行政机关制作的具有内部特征的信息,虽然文件形式表现为内部报告(在该案中做表现的形式同本案情形一样,都是行政机关制作的“函”),但实质仍是行政管理职责的延伸,不属于内部管理信息。在本案中,746号《监管函》系自治区金融办对下级行政机关的工作指示,关于进一步做好交易场所管理有关工作,同时也涉及到了原告的权利义务（原告在南宁大宗商品交易所有限公司有开户）,其本质是职能的延伸,所以根据最高人民法院的指导意见,该746《监管函》不属于内部管理信息。3、746号《监管函》即使是所谓的“内部管理信息”,也并非一概不能向申请人公开。同样是“余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案”,最高人民法院认为该案的第二个典型意义表现在例外法定方面,政府信息不公开是例外,例外情形应由法律法规明确规定。该案例强调,凡属于政府信息,如不存在法定不予公开的事由,均应予以公开。被告自治区金融办未能证明申请公开的信息存在法定不予公开的情形,简单以政府内部管理信息为答复不予公开,属于适用法律错误。同样,在本案中,自治区金融办、自治区人民政府均未能证明原告申请公开的746号《监管函》存在法定不予公开的情形(涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私),所以,自治区金融办、自治区人民政府简单以政府内部管理信息为由答复不予公开,属于适用法律错误。根据最高人民法院在该案的指导意见,746号《监管函》即使属于内部管理信息,也应予以公开。二、确认自治区金融办对南宁大宗商品交易所有限公司没有尽到监管职责。在桂政办发[2016]12号文中,第四章监督管理,第三十二条自治区金融办履行下列职责(一)负责对全区交易场所实行统一监督管理。南宁大宗商品交易所有限公司在实际运行中违反了桂政办发[2016]12号和国发[2011]38号文的规定“不得将权益按照标准化交易单位持续挂牌交易,任何投资者买入后卖出或卖出后买入同一交易品种的时间间隔不得少于5个交易日”直至2017年的4月19日,南宁大宗商品交易所才发布公告南商文[2017]19号调整商品交易模式,此时距离桂政办发[2016]12号文印发已达1年零2个多月之久,而且是在清整联办下达交易市场整顿文件后才开始调整交易模式,请问自治区金融办是如何进行监督管理的?是如何贯彻执行桂政办发[2016]12号文和国发[2011]38号文,国办发[2012]37号文的?是如何履行监督管理职责的?综上所述,自治区金融办作出的《政府信息公开告知书》,自治区人民政府作出的《行政复议决定书》属于错误适用法律,为了维护原告的合法权益,特依法向贵院提起行政诉讼,请求贵院依法判决：一、依法撤销广西壮族自治区人民政府桂政行复[2017]147号《行政复议决定书》。二、依法撤销广西壮族自治区金融工作办公室桂金办函[2017]1084号《政府信息公开告知书》,并确认广西壮族自治区金融工作办公室对南宁大宗商品交易所有限公司没有尽到监管责任。三、责令广西壮族自治区金融工作办公室重新作出政府信息公开答复。四、诉讼费由两被告承担。 原告提交了如下证据：证据1—政府信息公开申请答复书（桂金办函[2017]1084号），证明自治区金融办以内部管理信息为由拒绝原告的政府信息公开申请；证据2—行政复议受理通知书（桂政行复[2017]147号），证明被告自治区政府受理原告行政复议；证据3—广西壮族自治区人民政府《行政复议决定书》（桂政行复[2017]147号），证明被告自治区政府没有尽到监管职责，维持被告自治区金融办作出的《政府信息公开申请答复书》（桂金办函[2017]1084号）的行为是适用法律错误；证据4—最高人民法院2014年9月12日发布政府信息公开十大案例来源：最高人民法院官网，证明《监管函》不是过程性信息，即使是过程性信息也应予以公开；证据5—桂政办发[2016]12号《广西壮族自治区交易场所暂行管理办法》来源自治区人民政府官网，证明自治区金融办是制作记录的保存机关；证据6—EMS快递照片，证明原告收到被告自治区政府的行政复议决定书（2017年12月27日）；证据7—南商文[2017]19号来源：南宁大宗商品交易所官网，证明被告自治区金融办监管下南宁大宗商品交易所违规运营。原告当庭提交证据：证据1-《广西壮族自治区人民政府办公厅关于保留广西北部湾产权交易产所股份有限公司等12家交易场所经营资格的通知》，证明自治区金融办是监管单位。证据2-南宁市金融办网上答复函，证明桂金办函746号文是具体实施了的，发生了法律效力，不再是内部管理信息。证据3-对广西壮族自治区人民政府行政复议办公室答复书，证据4-对广西壮族自治区人民政府行政复议办公室二次答复书，证据5-对广西壮族自治区人民政府行政复议办公室三次答复书，证据6-邮件跟踪查询单（三份），以上证据3-6共同证明原告对被告恶意阻扰行政复议的抗议。证据7-通知书（两份），证明被告自治区政府违反行政复议法，恶意刁难原告进行行政复议。证据8-行政复议申请书，证据9-行政复议申请书。以上证据8-9共同证明被告自治区政府证据1-3的错误。证据10-邮件（1069295115624），证明被告提交的证据2EMS邮单（1069295115624）邮单上没有寄件人签署的时间，与原告当庭提交的证据10不符，涉嫌做伪证。 被告自治区金融办辩称，一、被告是作出《政府信息公开申请答复书》(以下简称《答复书》)的法定主体并有法定职权,且作出的答复符合法定程序,具有充分的事实和法律依据。原告通过邮寄的方式向被告申请公开《关于交易场所风险提示和加强监管事宜的函》(桂金办函[2015]746号,下称“746号函”)。被告是依申请公开的被申请主体,依法有权也有法定职责向原告作出答复,因此,被告在收到信息公开申请后,依照法定程序,于2017年8月11日,依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条“对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出答复:(一)属于公开范围的,应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径;(二)属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由;(三)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式;(四)申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。”之规定,明确答复原告,不予公开不属于公开范围的信电,不存在违法行为。二、746号函是政府对内文件,其相对人是“各设区的市人民政府”属于内部管理信息,没有对外产生任何约束力,不属于政府信息公开的范围,被告不予公开合法有据。首先,746号函是被告对各设区的市人民政府作风险提示的文件,起因在于,2015年4月份,昆明泛亚有色金属交易所出现流动性风险,被告作为自治区金融行业行政主管部门,也关注到了该风险,于是致函各设区的市政府,就交易场所的风险作出提示,同时建议各设区的市人民政府加强管理,这完全属于行政机关内部的信息交流和工作建议,没有直接对外产生实际影响。其次,746号函性质上属于工作提示函,并非原告在《行政起诉状》中所称的“监管函”。根据2016年1月26日印发实施的《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区交易场所管理暂行办法的通知》(桂政办发[2016]12号)第三条第一款:“自治区人民政府授权自治区金融办作为自治区交易场所监管机构,负责对全区交易场所实行统一监督管理。”之规定,被告于2016年1月26日才取得自治区人民政府就对全区交易场所进行统一监管的授权,被告在发出746号函时,根本无权对交易场所进行监管,更无权就交易场所的管理问题向各设区的市人民政府发出所谓的“监管函”,原告关于“监管函”的说法无任何依据。因此,746号函属于政府内部管理信息,没有对外产生任何约束力,根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)第二条:“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”的规定,政府在日常工作中,对内部工作进行的风险提示,明显不属于政府信息公开的范围,被告不予公开合法合理。三、原告所依据最高人民法院公布的案例,与本案案情有本质区别,不能作为裁判的参考依据。本案与原告所称“余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案”(以下简称“余穗珠案”)中的政府信息在性质上存在本质区别。余穗珠申请公开的政府信息,对相关行政相对人以及公共利益产生了直接的影响,行政机关制作该信息属于行政管理职能的延伸;而746号函是被告对各设区的市人民政府做工作上的风险提示,属于日常工作中的内部交流信息，而且被告在2015年发函之时,并未获得自治区人民政府关于对交易场所进行监管的授权,根本无权就该事项对各设区的市人民政府发出工作指令,所以746号函不属于行政职能延伸。此外,本案746号函与余穗珠案中的政府信息在效力上也不一致。余穗珠案中的政府信息已经对外发生效力,并且对行政相对人产生了约束力；而746号函本质上属于内部工作风险告知的文件,从未对外发生任何效力。因此,余穗珠案不能作为本案裁判的依据,原告的主张没有事实和法律依据。综上,被告作出的《政府信息公开申请答复书》认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,原告的诉请没有任何事实和法律依据,请求人民法院驳回原告的全部诉请。 被告自治区金融办在答辩期限内提交了如下证据、依据：证据1—《政府信息公开申请表》及邮寄单，证明被告收到原告以邮寄方式提交的《政府信息公开申请表》,其申请公开的信息为:1、《关于交易场所风险提示和加强监管事宜的函》(桂金办函[2015]746号,以下简称“746号函”);2、其他特征描述:根据自治区金融办《关于交易场所风险提示和加强监管事宜的函》的要求和市人民政府的安排,2015年11月9日至11月13日,有我办牵头,组织市商务局、市公安局、工商局、市文化新闻出版社广电局等部门,邀请广西证监局作指导,并聘用会计师事务所协助,对我市第一批13家交易场所进行现场检查。现要求公开对南宁大宗商品交易所有限公司检查结果；证据2—《政府信息公开申请答复书》（桂金办函[2017]1084号）及送达证明，证明被告依法对原告的信息公开申请在法定期限内作出答复,程序合法,适用法律正确,不存在任何违法行为,原告诉请判决撤销《政府信息公开申请答复书》没有依据；证据3—《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区交易场所管理暂行办法的通知》（桂政办发[2016]12号），证明1、2016年1月26日印发实施的“桂政办发[2016]12号”文件第三条第一款规定:“自治区人民政府授权自治区金融办作为自治区交易场所监管机构,负责对全区交易场所实行统一监督管理。”,即自治区政府授权被告对全区交易场所进行统一监管,而此前被告无权对交易场所进行监管；2、因此,被告于2015年发出746号函,并非是对交易场所的监管函,被告也无权直接对交易场所进行监管;该函件是由于2015年4月份,昆明泛亚有色金属交易所出现流动性风险,被告作为自治区金融行业行政主管部门,也关注到了该问题,于是致函各设区的市政府,就交易场所的风险作出提示,同时对加强交易场所的规范管理事宜作出了工作上的指示和建议,这完全属于行政机关内部的信息交流和业务指导,没有直接对外产生实际影响。另外,被告在2015年也无权对南宁(中国-东盟)商品交易所有限公司进行现场检查,不是现场检查结果的信息制作者和保存者。证据4—《国务院办公厅关于做好信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号），证据5—《中华人民共和国信息公开条例》，以上证据4-5，证明被告告知原告向南宁市政府或南宁市金融办申请信息公开合法有据。 被告自治区政府辩称，一、被告受理行政复议申请的程序合法。肖谦不服自治区金融办作出1084号答复书的行政行为,于2017年9月22日向被告申请行政复议。经审查,肖谦的行政复议申请符合受理条件,被告决定予以受理,并制作《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》(桂政行复[2017]147号),送达双方当事人。被告的受理程序符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》有关行政复议申请处理的规定。二、被告审理行政复议案件的程序合法。自治区金融办向被告提交书面答复意见及作出行政行为的证据、依据和其他相关材料后,被告指定2名行政复议人员对当事人提交的书面材料及证据材料进行核查。本行政复议案件的审理方式符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条的规定,被告审理行政复议案件的程序合法。三、被告作出行政复议决定的程序合法。经审理,被告认为自治区金融办作出的行政行为认定事实清楚,证据充分,适用依据正确,程序合法,于2017年12月22日作出《行政复议决定书》(桂政行复[2017]147号),决定维持自治区金融办作出1084号答复书的行政行为,并将行政复议决定书送达各方当事人。被告作出行政复议决定的行为,符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项、第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定。综上,被告认为,本行政复议案件的受理程序、审理程序和作出行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定,请求驳回原告的诉讼请求。 被告自治区政府在答辩期限内提交了如下证据、依据：证据1—行政复议申请书，证明肖谦向被告提出行政复议申请的事实；证据2—《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》（桂政行复[2017]147号）、EMS送达回执，证明被告在法定期限内受理该案件及依法送达被申请人；证据3—行政复议决定书、EMS送达回证，证明被告在法定期限内作出行政复议决定及依法送达各方当事人。 经庭审质证，本院对以下证据作出如下确认：原告提交的证据4、7以及当庭提交的证据与本案无关联性，本院不予采纳。原告提交的其他证据以及两被告提交的证据来源合法有效，对其关联性本院予以认可。 经审理查明，原告向被告自治区金融办提交《政府信息公开申请表》，申请内容如前所述。被告自治区金融办于2017年8月27日作出桂金办函[2017]1084号《政府信息公开申请答复书》，答复内容如前所述。原告不服该《答复书》，向被告自治区政府提起行政复议，被告自治区政府于2017年12月22日作出《行政复议决定书》（桂政行复[2017]147号），决定维持被告自治区金融办作出的上述《答复书》。原告仍不服，向本院提起行政诉讼，提出前列诉讼请求。 在庭审中，经合议庭释明，原告将其要求确认广西壮族自治区金融工作办公室对南宁大宗商品交易所有限公司没有尽到监管责任的诉讼请求撤回。 本院认为，原告申请被告自治区金融办公开的第一项内容，是要求公开《关于交易场所风险提示和加强监管事宜的函》（桂金办函[2015]746号）。而该函的作出机关为自治区金融办，相对机关为其他行政机关，属于行政机关之间的内部管理文件，并不会对原告的权利义务产生实际影响。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条第二款“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”的规定，被告自治区金融办对该函不予公开于法有据，本院予以认可。 原告申请被告自治区金融办公开的第二项内容是“根据自治区金融办《关于交易场所风险提示和加强监管事宜的函》的要求和市人民政府的安排，2015年11月9日至11月13日，由我办牵头，组织市商务局、市公安局、工商局、市文化新闻出版广电局等部门，邀请广西证监局做业务指导，并聘用会计师事务所协助，对我市第一批13家交易场所进行了现场检查。现要求公开对南宁大宗商品交易所有限公司检查结果。”而南宁大宗商品交易所有限公司是由南宁市履行监管职责，因此针对该项内容，被告自治区金融办建议原告向南宁市人民政府或南宁市金融办申请及咨询，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项关于“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定。 被告自治区政府依法受理原告复议申请后，向原告作出《行政复议受理通知书》，并向被告自治区金融办作出《行政复议答复通知书》。被告自治区政府在查明事实后，于法定期限内作出行政复议决定，并依法送达给原告，认定事实清楚、程序合法且适用法律正确。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决如下： 驳回原告肖谦的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告肖谦负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  黄子祥 人民陪审员  莫志平 人民陪审员  张小伟 二〇一八年十月十六日 书 记 员  范佳凝 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》 第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求： （一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的； （二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的； （三）起诉被告逾期不予答复，理由不成立的； （四）以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的； （五）要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的； （六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的； （七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的； （八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。