广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂01行初209号 原告横县莲塘镇六坡村委会第19村民小组；住所地横县莲塘镇六坡村委会。 负责人周金保，组长。 委托代理人吴金祏，广西鼎颂律师事务所律师。 被告横县人民政府；住所地横县横州镇江滨西路**。 法定代表人曾鹏鑫，县长。 委托代理人袁业校，横县国土资源局法规与调处股股长。 委托代理人韦仕赞，横县调处办副主任。 被告南宁市人民政府；住所地南宁市嘉宾路**。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人潘金凤，市政府法制办工作人员。 第三人横县莲塘镇六坡村委会第13村民小组；住所地横县莲塘镇六坡村委会。 负责人周有忠，组长。 第三人横县莲塘镇六坡村委会第14村民小组；住所地横县莲塘镇六坡村委会。 负责人周庆香，组长。 第三人横县莲塘镇六坡村委会第15村民小组；住所地横县莲塘镇六坡村委会。 负责人陈方成，组长。 第三人横县莲塘镇六坡村委会第16村民小组；住所地横县莲塘镇六坡村委会。 负责人周培显，组长。 原告横县莲塘镇六坡村委会第19村民小组（以下简称六坡19组）不服被告横县人民政府（以下简称横县政府）、被告南宁市人民政府（以下简称南宁市政府），第三人横县莲塘镇六坡村委会第13、14、15、16村民小组（以下简称六坡13、14、15、16组）土地权属处理及复议决定，于2018年5月18日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月18日立案后，于2018年7月16日向两被告及其第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月16日公开开庭审理了本案。原告六坡19组委托代理人吴金祏，被告横县政府委托代理人袁业校、韦仕赞，被告南宁市政府委托代理人潘金凤到庭参加了诉讼；第三人六坡13、14、15、16组经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 横县政府于2015年3月5日立案受理申请人六坡19组（即本案原告）与六坡13、14、15、16组（即本案第三人）关于南蛇岭6.516亩土地所有权纠纷一案；经调查，横县政府于2016年6月8日作出上横政处字（2016）3号《横县人民政府土地权属纠纷处理决定书》（以下简称《处理决定书》），决定：申请人六坡19组与被申请人六坡13、14、15、16组对南蛇岭纠纷的6.516亩土地中，3.376亩的土地所有权属申请人六坡19组所有（附图中标注为A地块），3.14亩的土地所有权属被申请人六坡13、14、15、16组共同所有（附图中标注为B地块）。六坡19组不服《处理决定书》，于2016年8月26日向南宁市政府提出行政复议申请；经审查，南宁市政府于2018年3月6日作出南府复议（2016）196号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），决定维持《处理决定书》。 原告六坡19组诉称，原告与第三人虽同属六坡村委会，但分属两个自然村，原告为六衣自然村，第三人为凤山自然村，彼此界限明显；涉案纠纷土地早在土改时就已经分给原告所有，并一直由原告管护、经营和使用。第三人部分村民趁原告承包户外出打工之机，私自将去世人员偷偷埋葬于纠纷土地的行为，属于破坏农村集体土地的违法行为；被告确权给第三人的B地块，因其四周全是原告所有土地而导致第三人出入B地块时，必须经过原告的土地，因此既不利于第三人管护使用该“飞地”（即B地块），更不利于原告正常的生产经营，并将导致原告与第三人长期不断的矛盾而严重影响农村的社会稳定。综上，被告横县政府认定事实不清，将B地块确权给予第三人既无事实依据，也是违反法律规定，横县政府作出的这一错误决定本应依法予以纠正，却是获得了被告南宁市政府的复议维持；原告为了维护自身合法权益，特提起本案行政诉讼并请求：1、撤销《复议决定书》；2、撤销《处理决定书》；3、将争议土地所有权判决归原告所有；4、被告承担本案诉讼费。 原告六坡19组向本院提出有下列证据材料复印件：1、《处理决定书》，证明被告横县政府作出被诉行政行为的证据不足，法律适用错误；2、《复议决定书》，证明涉案纠纷已经法定处理程序，原告是在法定期限内依法起诉；3、《证明》，何英恩等人证明原告对纠纷土地具有所有权。 被告横县政府答辩称，涉案纠纷土地坐落于横县××南蛇岭，面积为6.516亩，在土改、合作化、四固定等时期均没有书证材料证明权属归谁所有。纠纷处理中，现场勘界时没有发现纠纷土地上种植有农作物，但存在土葬现象；经调查，原莲塘大队在上世纪七十年代成立莲塘附中时，因占用了六衣、凤山两村的埋葬地，第三人自此不间断到纠纷土地进行土葬至今；另查明，纠纷土地作为原六坡大队的牧牛地，在农业学大寨时，六坡各生产队都曾去南蛇岭开荒部分土地进行种植活动。总之，横县政府根据查明的事实，按照“三个有利于”原则（即有利于生产和生活，有利于社会稳定）而作出的《处理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，主体适格，并经过了复议程序获得维持，因此恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 在答辩期限内，被告横县政府向本院提出有下列证据材料复印件：1、原告提交的《责任畲地确权申请书》；2、原告提交的《法定代表人身份证明书》；3、原告提交的《授权委托书》；4、第三人提交的《答复书》；5、第三人提交的《法定代表人身份证明书》；6、《三大纠纷案件立案呈批表》；7、《纠纷平面图》；8、《询问笔录》；9、《质证、调解会议记录》；10、被诉《处理决定书》；11、被诉《复议决定书》；12、相关法律法规条文。 被告南宁市政府答辩称，涉案纠纷土地无充分证据证明在土改、合作化、四固定等时期已全部落实给争议双方中的任何一方集体或个人所有或管理，双方各自有部分村民进入争议地内，以开荒种植或葬坟的方式分别管理或使用部分争议地；横县政府根据双方在纠纷土地内分别进行的不同程度的经营管理事实，按照“三个有利于”原则将纠纷土地分为两部分确权给双方，并无不妥。因此，南宁市政府作出《复议决定书》予以维持，认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法；原告的诉讼请求理由并不充分，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 在答辩期限内，被告南宁市政府向本院提出有下列证据材料复印件：1、行政复议申请书、法定代表人身份证明书、身份证复印件、委托书；2、被诉《处理决定书》；3、行政复议案件受理通知书、行政复议案件提交答复通知书、第三人参加行政复议通知书，延期审理通知书、中止行政复议通知书；4、行政复议答复书、证据目录；5、行政复议第三人说明书；6、被诉《复议决定书》；7、送达回证。 第三人六坡13、14、15、16组没有陈述诉讼意见，也没有向本院提出证据材料。 经庭审质证，关于被告横县政府提出的全部证据，原告发表质证意见表示对证据1-6、证据8的真实性、合法性和关联性均无异议；对证据7的真实性无异议，但对其合法性、关联性不予认可，认为该证据恰恰证实被告横县政府作出的被诉行政行为违法，确权给第三人的土地全部在原告所有土地的包围当中，既不合法也不适当；对证据9的程序合法不予认可，因为在调解会中没有要求参会人员提供土地权属的证据材料，是在事实不清、证据不足的情况下进行的；对证据10、11的真实性无异议，对其合法性不予认可，被诉行政行为是在证据不足的情况下做出的；对证据12的真实性、合法性无异议，但对其关联性不予认可。被告南宁市政府发表质证意见，表示对被告横县政府提出全部证据的真实性、合法性和关联性无异议。 关于被告南宁市政府提出的全部证据，原告方发表质证意见表示对证据1、3、4、7的真实性、合法性和关联性无异议；对证据2真实性无异议，但对其合法性不予认可，认为该证据是在证据不足的情况下做出的；对证据5的真实性无异议，但是该证据的内容则是不真实、不客观的；对证据6真实性无异议，但对其合法性不予认可，认为复议决定认定事实不清，证据不足。被告横县政府发表质证意见，表示对被告南宁市政府提出全部证据的真实性、合法性、关联性无异议。 关于六坡19组提出的全部证据，被告横县政府发表质证意见表示对证据1、2的真实性、合法性和关联性无异议，但不认可原告所主张的证明内容；对证据3的真实性有异议，认为首先是该证据没有标明具体时间，其次是在该证据上签字捺印人的身份无法确认，不能证明涉案纠纷土地是原告所有，最后该证明是发生争议的时候才形成的，不属历史遗留下来的证据。被告南宁市政府对原告提出的全部证据，发表质证意见表示对证据1、2、3的真实性、合法性、关联性均无异议，但对证据1的证明内容不予认可，对证据3的证明事项不予认可，总之，原告的举证不能证明原告主张的证明目的成立。 根据相关法律规定，本院对原告及两被告提出的证据认证如下：原告、两被告提出的全部证据，符合本案证据合法性、真实性和关联性的基本要求，能够证明被诉《处理决定书》《复议决定书》的行政行为过程，以及案件当事人的有关情况，可以作为认定本案相关事实的依据；本案被诉《处理决定书》《复议决定书》中对涉案纠纷事实的查明情况，本院予以确认。 经审理查明，案涉纠纷土地坐落于横县XX镇XX村委会XX岭，面积为6.516亩；纠纷土地的东、南、西面均与原告已有土地相邻，北面自西向东分别与第三人六坡13组、原告已有的土地相邻；纠纷土地在土改、合作化、四固定时期均无确权，是原六坡大队的牧牛地。 原莲塘大队于1974年成立莲塘附中时，因学校使用地块中包括有六衣、凤山两村自解放前就存在的埋葬地，自始出现第三人到纠纷土地内进行土葬现象，并一直持续到案涉权属纠纷发生之前；实施土地承包责任制后，纠纷土地附近村民群众就近开荒扩种，因而形成了纠纷土地上既有土葬、又有种植经济林的现状。 原告于2000年左右开始在纠纷土地上种植的速丰桉树，被第三人于2014年2月间使用钩机毁坏，双方对纠纷土地权属发生的争议，经由横县莲塘镇人民政府组织协商无果后，原告依照法定程序向横县政府提出确权申请，请求将纠纷土地全部确权给原告；经调查，横县政府认为纠纷土地在土改、合作化、四固定时期均无确权，原告主张纠纷土地全部权属的证据不足，第三人以纠纷土地为六衣、凤山两村集体埋葬地为由提出主张两村共同共有的理由亦不充分，于是根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国发（1980）135号文第三点之四、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，于2016年6月8日作出了前述被诉《处理决定书》。 原告不服《处理决定书》，于2016年8月26日向南宁市政府提出行政复议申请，请求撤销《处理决定书》；经审查，南宁市政府认为纠纷土地在土改、合作化、四固定时期均无确权，横县政府根据争议双方在纠纷土地内分别进行的不同程度的经营管理事实，按照“三个有利于”原则将纠纷土地分为两部分确权给予双方，并无不妥，于是根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2018年3月6日作出了前述被诉《复议决定书》。 原告不服《处理决定书》和《复议决定书》，于2018年5月18日向本院提起本案行政诉讼，提出前述诉讼请求和理由。 另外，为查明案件事实，本院通知各方当事人应于2018年8月23日到纠纷土地现场，共同进行现场勘查工作；勘查之日，原告、被告横县政府派人到场参与，本院还邀请了六坡村委会干部到场参与；被告南宁市政府向本院电话说明了勘查之日无法抽派人员到达现场参与的情况，第三人无正当理由未到现场参与。经勘查，纠纷土地现状与前述内容一致外，另有现场村民证实纠纷土地原本就有一条与山坡平起、约一米宽的小路相通，后因2014年发生钩机毁林事件时把山坡推平，开了现在这条比较宽的路。 本院认为，行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使行政职权的方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起诉讼。 土地所有权、使用权和他项权利的确认、确定，简称土地确权；土地确权是指有权机关依照法律、政策的规定，确定某一范围内的土地（或称宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。在本案当中，原告与第三人为坐落于横县XX镇XX村委会XX岭、面积为6.516亩的土地权属发生纠纷后，并经法定处理程序，原告不服《处理决定书》和《复议决定书》而向本院提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十六条第二款，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款的规定，本院应当受理并予以审理；此外，另据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款的规定，第三人六坡13、14、15、16组经本院传票传唤无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。 本案中，原告与第三人均未能对纠纷土地的权属主张提出合法有效的证据材料，被告横县政府与被告南宁市政府因此对纠纷土地作出“在土改、合作化、四固定时期均无确权”的事实认定，本院予以确认。本院经对纠纷土地进行现场勘查，确认纠纷土地原本就有通行道路存在，横县政府划分出来的B地块不是已为原告所有土地四周包裹的状态，因此，原告以“飞地”为由提出确权结果“不利于第三人管护使用，更不利于原告正常的生产经营，并将导致原告与第三人长期不断的矛盾而严重影响农村的社会稳定”的主张与事实不符，本院不予支持。被告横县政府根据原告与第三人在不同时期、分别在纠纷土地上进行不同程度的经营管理事实，按照“三个有利于”原则将纠纷土地分为两部分（即A、B地块）确权给予双方，并无不妥，被告南宁市政府复议予以维持，亦无不当。 综上所述，原告提出本案行政诉讼的理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信；被诉《处理决定书》和《复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告横县莲塘镇六坡村委会第19村民小组的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告横县莲塘镇六坡村委会第19村民小组负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审判长  韦影年 审判员  黄影颖 审判员  晏 琼 二〇一八年十月三十日 书记员  岑冬梅 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第七十九条原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。 第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。 根据行政诉讼法第五十八条的规定，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理，对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。 3、《中华人民共和国土地管理法》 第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。