宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院行政判决书（2018）宁02行初4号原告高章财，曾用名高章才，男，1957年6月9日出生，汉族，农民，现住平罗县。委托诉讼代理人赵家鹏，宁夏宁正律师事务所律师。被告平罗县人民政府。住所地：平罗县。法定代表人马莉方，平罗县人民政府县长。委托诉讼代理人黄飞，平罗县人民政府法制办主任。委托诉讼代理人陈泽东，宁夏鑫源律师事务所律师。原告高章财不服被告平罗县人民政府（以下简称平罗县政府）因建设使用其承包的国有草原作出补偿的行政处理决定，于2018年2月26日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于3月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月22日公开开庭审理了本案。原告高章财及其委托诉讼代理人赵家鹏，被告平罗县政府委托诉讼代理人黄飞、陈泽东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年12月22日，被告平罗县政府作出《平罗县人民政府关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》（以下简称《决定书》），《决定书》载明：2003年原陶乐县红崖子乡人民政府（以下简称乡政府）与高章财签订了《陶乐县草原有偿承包合同书》，原陶乐县人民政府为高章财颁发了《草原使用权证》。2004年因"红乐工业园区"建设需要使用高章财承包的4600亩草原,发包方乡政府会同平罗县草原站等部门对高章财所承包的草原现状进行了现场勘查，制作了勘查记录、勘查平面图、现场物品清单,同时就草原的基本情况向高章财制作了询问笔录。根据现场勘查结果，2004年高章财在草原上进行了围栏建设、播撒了部分草籽。自2003年3月至2004年4月，高章财所承包的草原仍然处于天然状态。根据《中华人民共和国草原法》第三十九条的规定，对收回高章财国有草原补偿决定如下：1.给予高章财被收回的国有草原4600亩实际投入的围栏建设材料费、播撒草籽费及工时费等补偿31714元；2.国有草原土地不予补偿；3.陶草证字（2003）第514、517、518号草原使用权证在本决定生效后三日内由高章财交回。逾期不交回的，由平罗县人民政府依法登报注销。原告高章财诉称，（一）被告作出的《决定书》没有事实根据和法律依据，违反法律规定，理应撤销。1.被告决定收回原告草原使用权，没有明确载明该行政行为是否依法申请报批获准，行政决定违法。2.被告决定中"国有草原土地不予补偿"违反《中华人民共和国草原法》第三十九条的规定。3.给予原告被收回的国有草原实际投入的围栏建设材料费、撒播草籽费及工时费"，没有事实和法律依据。另原告在承包草原地上还建有房屋。（二）被告行政决定没有依据其"土地征收补偿标准"给予原告补偿。2004年4月13日乡政府形成《专题会议纪要》，终止与原告等5人的草原承包合同。2005年4月21日，平罗县草原管理站以乡政府已书面通知解除合同为由，向原告下发依法收回其草原使用权证的通知。2005年6月15日乡政府向原告送达领款通知。2006年6月，被告强行将原告承包的4600亩草原出让给企业，原告对涉案草原的经营和管理看护被迫中止。被告的行为给原告造成的经济损失理应依法补偿。根据自治区政府办公厅宁政办发〔2011〕143号文件转发的《关于建立和落实草原生态保护补助奖励机制的实施方案》的规定和被告公布的补偿标准，原告应该享受经济补偿和奖励补助。请求：一、撤销被告平罗县人民政府的《平罗县人民政府关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》；二、被告平罗县人民政府对其收回原告高章财所承包经营的4600亩草原使用权依法作出经济补偿。本案诉讼费用由被告承担。庭审中，原告进一步明确其第二项诉讼请求的补偿金额为2990000元（650元*4600亩），退牧还草奖励补助180000元。原告向本院提交了如下证据拟证明其主张：1.2017年12月22日《平罗县人民政府关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》。2.《草原使用权证》、2016年10月27日平政发〔2016〕102号《县人民政府关于明确土地征收补偿标准的通知》、2011年9月13日宁政办发〔2011〕143号《自治区人民政府办公厅转发关于建立和落实草原生态保护补助奖励机制实施方案的通知》。证明：原告对其承包的国有草原至今依法享有使用权，被告应依据《草原法》第三十九条和上述两个《通知》对承包地上附着物进行补偿和发放2011年以后的禁牧补助奖励金。3.乡政府、平罗县草原管理站2005年11月11日作出的《关于撤销2004年4月13日会议纪要收回草原证有关内容的决定》《关于撤销2005年4月21日通知的决定》及（2017）宁02行初21号行政判决书。证明：截止到2017年，被告没有对涉案草原作出任何行政决定。4.原告等三人于2004年拍摄的草原现状视频光盘一张。证明承包草原的真实情况。5.2003年9月宁夏送变电分公司石掌220KV线路青苗赔偿表。证明：2003年9月，有关部门征用承包草原给予补偿时的标准是500元/亩，原告主张依据2016年标准进行补偿合情合理。被告对原告提交证据发表如下质证意见：对证据1、2、3的三性无异议，对证明目的有异议。被告作出的决定书与客观事实相符，有法律依据，应当认定真实合法有效。证据2中的文件下发时间是在草原被收回后，该文件的内容对本案不具有适用性。乡政府所撤销的会议纪要只包含不属于其职权范围内的"收回草原证"的内容，但对于会议纪要关于终止合同的内容并没有撤销，终止合同对原告已发生法律效力。乡政府及草原站基于合同解除，按照合同第五条第6项的规定，对原告的投入实地勘验，下发领取补偿通知，原告也已收到。对证据4光盘的三性及证明目的均有异议，无法确认光盘所拍摄的具体时间和地点，是否与本案所涉的草原有关联性。对证据5赔偿表的三性及证明目的均有异议，该赔偿表系复印件，无法确定其真实性和关联性。被告平罗县政府辩称，被告作出的《决定书》认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回原告诉讼请求。理由：被告收回涉案草原符合法律及承包合同第五条第6项规定，进行评估、通知原告领款，履行了合同及法律规定的义务，收回程序合法。《决定书》确定的补偿标准符合法律规定。被告向法院提交了如下证据拟证明其主张：1.宁夏回族自治区发展和改革委员会宁发改工业〔2005〕347号《关于宁夏精细化工基地规划的批复》，证明涉案土地的收回经过法定报批程序。2.《陶乐县草原有偿承包合同书》，证明原告是在2003年承包涉案草原。3.乡政府2004年4月13日《专题会议纪要》，对高章财征收时所作的勘查笔录、估价委托书、估价物品清单、领款通知。证明：2004年乡政府已就涉案草原收回补偿事宜依法作出处理决定，并实地勘查作出估价；也证实被告作出的补偿决定符合法律规定，与客观事实相符。4.平政发〔2016〕102号《县人民政府关于明确土地征收补偿标准的通知》、答复意见书、复核意见。证明被告所作出的《决定书》认定事实清楚，适用法律正确。5.王家沟二轮土地承包合同档案、土地承包经营权登记表。证明原告并未因为草原被收回丧失生活来源，不存在为其补偿其他费用。6.平罗县公证处于2005年5月9日就原告涉案土地现场制作的《公证书》、摄像光盘一张（含原告等三人承包草原现状）、现场记录。证明：在涉案草原收回时被告及其工作人员会同平罗县草原站相关人员依据原告与乡政府签订合同，对原告的投入进行了评估核价。7.苏金虎、陈锁强领取补偿款的凭证2份。证明：苏金虎、陈锁强与原告是同时期的5户已领补偿款，原告所承包的草原投入情况与该2户基本一致，其补偿费用应当与二人基本相同。8.原告拉列的草原投入明细清单。证明：收回草原时原告、草原站和派出所的工作人员均在现场，在派出所的指导下对原告草原地的地上附着物进行了核实，并由原告拉了清单。原告对被告提交证据质证意见如下：对证据1、2的三性无异议，对证明目的不认可。对证据3的真实性认可，对证明目的不认可。1.2005年11月11日，乡政府和平罗县草原站已经撤回了决定和通知，依据决定和通知所作的勘查笔录、估价文件等没有法律效力；2.勘查笔录和估价物品清单可证明被告对原告承包草原进行了地面附着物的实际经营事实予以认可；3.勘查笔录没有原告签名，因此对所列项目的完整性不予认可。估价清单没有原告的确认，鉴定没有估价鉴定结论。对证据4中〔2016〕102号《通知》的三性认可，原告在涉案草原上建设了围栏、播撒草籽、抚育人工草地、管护房屋等建设，符合通知应该补偿的范围；领款通知是基于乡政府的决定（已撤销），该通知失去了行政效力和法律效力，与本案不具有关联性；对答复意见、复核意见真实性、关联性予以认可，两份意见称原告承包草原仅1年1个月，基本没有投入，与事实不符。乡政府、平罗县草原站分别撤销了决定和通知，可以证实2005年10月11日以后一段时间被告还没有实际收回涉案草原。证据5与本案没有关联性，不认可被告的证明目的。对证据6的三性认可，对证明目的不认可。公证书内容及被告的证明目的、核价违背事实、法律规定和相关规范性文件规定。对公证书所附光盘的三性认可，对证明目的不予认可。光盘只对部分涉案草原进行了录像，5月份在没有降水的情况下，草籽还未萌发。公证现场原告没有在场。证据7与本案无关。对证据8，原告认可清单是赵亮梅代其所写的本人购买草籽等物资的清单。本院对上述证据认证如下：被告对原告提供证据1、2、3的三性无异议，本院对被告无异议的证据予以采信；对原告提交证据4光盘，审理期间本院查看了案涉现场，对其真实性、关联性予以认定；对证据5因其为复印件，对其真实性不予认定。原告对被告提交证据1、2、4、6的三性及证据3的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以采信。原告对被告证据5的真实性未予否认，本院对其真实性予以认可。因证据7与本案无关联性，故不予采信。对证据8的真实性予以采信。经审理查明，2003年3月1日，乡政府与原告签订了《陶乐县草原有偿承包合同书》，约定由原告承包经营共计4600亩国有草原，承包经营期限50年。同时，合同第五条第6项还约定，在草原有偿承包期限内，如遇国家建设需要征用草原的，发包方会同有关部门对承包方的治理开发成果进行评估后，按照有关规定给予经济补偿。2003年4月1日，原陶乐县人民政府为高章财颁发了陶草证字（2003）第514、517、518号《草原使用权证》，性质为天然草原。2004年4月13日，乡政府形成了《红崖子乡人民政府专题会议纪要》，意见如下：1.补偿。给予草原承包户草原投资建设（围栏建设材料、播种草籽费、工时费用）相应的经济补偿；退还2003年草原承包费；2.自4月8日起，终止原草原地承包合同，收回原草原使用权证......2005年4月21日，平罗县草原管理站以红崖子乡政府已书面通知解除合同为由向原告下发通知：依法收回高章财的草原使用权证。2005年4月29日，平罗县草原管理站在吴建新的见证下，对原告草原围栏投入的物料现场勘查，制作了估价物品清单，上有平罗县草原管理站副站长苏风军签字，清单上列明了品名、规格、单位、数量及物品原值，品名包含水泥桩、木桩、铅丝、网子角线、网子阐丝、雇用人工及运杂费。2005年4月30日，通过与原告的谈话笔录中对其投入情况作了了解，但与补偿数值相差甚远。2005年5月9日，乡政府申请平罗县公证处对原告承包地现状的证据保全公证。现场勘查及公证未通知原告到场。2005年6月15日，乡政府向原告送达了《领款通知书》，补偿金额31714元，原告未领取。2005年6月17日，为改善平罗县工业发展布局，解决经济发展不平衡问题，经宁夏发展和改革委员会批复，在平罗建设"宁夏精细化工基地"，涉案草原地在该基地规划建设范围内。2005年11月11日，乡政府作出《关于撤销2004年4月13日会议纪要收回草原证有关内容的决定》，载明"撤销本乡人民政府2004年4月13日签发的《会议纪要》第二项'收回草原使用证'的内容"，同日平罗县草原管理站作出《关于撤销2005年4月21日通知的决定》。2016年6月原告申请被告对收回原告承包经营的草原依法作出行政处理决定，被告未作出处理决定，2017年2月原告诉至本院，本院依法判令被告限期作出处理决定。2017年12月22日，被告对因建设使用原告承包国有草原作出《平罗县人民政府关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》，原告不服再次提起诉讼。另查明，原告至今仍持有《草原使用权证》。原告系平罗县红崖子乡王家沟村村民，在该村有宅基地和耕地。本院认为，行政主体对于行政合同的履行享有优益权，为国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权。本案中因建设"宁夏精细化工基地"需要，被告依据相关部门的规划批复和承包合同约定收回原告承包草原地，但被告应依约对原告的治理开发成果予以评估并给予相应的经济补偿。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条明确规定，"被告向人民法院提供的现场笔录，应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。"该条间接规定现场笔录须通知当事人本人到场。本案《决定书》给予原告补偿31714元，现场笔录不能证实被告方勘查过程通知原告到场及听取意见，违反正当程序原则，虽向原告了解核实，但金额与原告陈述差异较大；被告证据中有估价委托书，但无相关部门的估价鉴定意见，补偿金额来源没有根据；《决定书》中对"国有草原不予补偿"，其理由及依据未予阐明。原告主张补偿标准的依据是2016年10月27日《县人民政府关于明确土地征收补偿标准的通知》，该《通知》载明"新标准执行时间为2016年1月1日"，原告草原承包经营权被收回为2016年之前，故不宜适用该《通知》标准，原告损失应根据合同约定，结合其草原承包经营权被收回时的治理开发情况予以补偿，其要求补偿2990000元的主张不能成立；原告请求补助奖励所依据的2011年9月13日《自治区人民政府办公厅转发关于建立和落实草原生态保护补助奖励机制实施方案的通知》，该《通知》明确补助的承包面积以承包户所在县人民政府颁发的《草原承包使用证》和《草原承包使用合同》为依据，而此时原告无符合条件的承包合同，其主张亦不符合通知要求。本案虽为给付之诉，但被告作出的《决定书》事实不清，证据不足，应予撤销，考虑到国有草原补偿的政策性、专业性要求，行政机关需要履行的义务性质不适宜法院直接判决给付，尚需行政机关履行相应的程序或作进一步的调查核实并依法作出相应的处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告平罗县人民政府作出的《平罗县人民政府关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》。二、被告平罗县人民政府于判决生效后60日内依法重新作出行政处理决定。案件受理费50元，由被告平罗县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审 判 长 卜东方审 判 员 姚 丽审 判 员 王 华 二○一八年十月十六日法官助理 季 瑞书 记 员 崔海程附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。