青海省高级人民法院行政裁定书（2018）青行申14号再审申请人（一审原告、二审上诉人）乔吉庆，男，汉族，1963年10月28日出生，住青海省西宁市。系青海大通河水电开发有限责任公司总经理。委托代理人黄小伟、许婧，青海树人律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）互助土族自治县安全生产监督管理局。住所地：青海省互助土族自治县威远镇南环路。法定代表人赵海振，该局局长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）海东市安全生产监督管理局。住所地：青海省海东市平安区平安大道**。法定代表人侯焕斌，该局副局长。委托代理人邹文元，该局职工。委托代理人许正金，青海知安律师事务所律师。再审申请人乔吉庆因诉互助土族自治县安全生产监督管理局（以下简称互助县安监局）安全管理行政处罚一案，不服青海省海东市中级人民法院（2017）青02行终31号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。乔吉庆申请再审称，一、二审判决认定事实所依据的证据不足，适用法律错误，互助县安监局超越职权作出行政处罚认定事实不清、程序违法。理由如下：1.二审判决关于《安全生产违法行为行政处罚办法》效力低于《行政处罚法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》,互助县安监局对申请人具有作出行政处罚法定职责的认定错误。本案应当适用《安全生产违法行为行政处罚办法》，该办法第六条关于行政处罚管辖的规定与上位法并不冲突,在处理本案所涉安全生产事故时应当按照该办法规定的程序进行。根据该办法第六条第二款之规定,对于中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为进行行政处罚,应当由违法行为地的设区的市级以上安全生产监督管理部门管辖。本案中,青海大通河水电开发有限责任公司系青海黄河中型水电开发有限公司全资子公司,黄河中型公司由国家电投集团黄河上游水电开发有限责任公司持股81.4%，黄河上游公司由国家电力投资集团公司持股94.1712%，而国家电力投资集团公司属于中央企业,故大通河公司系中央企业所属企业,乔吉庆系大通河公司的总经理,属于央企所属企业有关人员。根据上述规定,对于申请人的行政处罚,应当由海东市安全生产监督管理局及以上安全监督管理部门管辖,被申请人互助县安监局对本案没有管辖权,其对申请人做出行政处罚系超越职权。2.互助县安监局委托青海天健资产价格评估有限公司评估报告从未向其告知，也未送达。青海天健资产价格评估有限公司不具备资产评估资质及工程造价资质、司法鉴定资质。原审判决以其评估结论认定损失数额，事实认定错误。3.原审判决认定事故原因错误。原审判决主要是基于《互助县巴扎乡卡索峡水电站“10.28”泄水事故调查原因分析报告》、《互助县巴扎乡卡索峡水电站“10.28”泄水事故调查报告》，但该《分析报告》不能客观、真实、准确的反映事故的客观事实及原因。同时互助县安监局在行政处罚听证过程中未出示《事故调查报告》，该报告不能作为行政处罚的合法依据。互助县安监局对本次事故及原因认定不准确，对青海大通河水电开发有限责任公司进行行政处罚不能成立的情况下，对乔吉庆行政处罚当然不能成立。4.根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定,行政复议原则上采取书面审查办法，但申请人提出或案件复杂、重大时,复议机关可以采取听证方式。同时,对案件中需要进行鉴定的事项,当事人申请复议机关委托鉴定机构进行鉴定的,复议机关也应当进行鉴定。申请人提起行政复议后即向海东市安监局申请组织听证,并申请对事故原因及责任、对筏子湾电站造成的实际损失进行重新鉴定。但海东市安监局收到申请人的听证申请及鉴定申请后,未对申请人作出任何回复就直接依据互助县安监局的答辩意见作出维持互助县安监局行政处罚的复议决定，明显不当。综上，互助县安监局对乔吉庆作出行政处罚违反法定程序，且对事故原因及损失认定严重错误。原审判决维持互助县安监局处罚决定、海东市安监局复议决定明显错误。请求撤销一、二审判决及互助县安监局的行政处罚决定、海东市安监局复议决定。本案诉讼费用由被申请人承担。互助县安监局答辩称：1.一审人民法院认定被申请人对申请人有权做出行政处罚正确。《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”被申请人对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。卡索峡水电站与筏子湾水电站均位于青海省互助县行政区域内，且事故责任已确定为一般责任事故。关于青海大通河水电开发有限责任公司系央企一说，申请人一审所提供的证据无法证明该公司存在央企名录之中。故被申请人对本案具有作出行政处罚的法定职权。2.一审人民法院认定被申请人确定损失数额无误，认定正确。被申请人的损失鉴定是根据《行政处罚法》、《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，依法组织专家组对事故的损失进行的鉴定，和对于损失的鉴定程序合法。故被申请人对本事故认定的损失数额正确。3.一、二审法院认定事故原因正确。被申请人对事故原因的分析，是根据《行政处罚法》、《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，依法组织专家组进行的分析，对造成事故的原因经过专家实地考察、集体讨论综合分析得出的结论。不能因为申请人事后的不认可及用刑事程序依据而否定行政处罚程序，就可以推翻被申请人依法组织专家组作出的原因鉴定结论。4.一、二审法院适用法律正确。本次安全生产责任事故属一般事故，乔吉庆作为公司总经理，管理不到位导致筏子湾电站水毁事件发生，理应对本次事故的发生负责。《行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案中，被申请人依照法律、行政法规规定的权限和程序对申请人作出行政处罚决定并依法进行了送达，且在作出行政处罚决定前履行了告知义务及听证程序，申请人也已主动履行了该处罚决定。故被申请人作出的（互）安监管罚(2016)2号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，一、二审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。请求驳回再审申请。海东市安监局答辩称：1.申请人称被申请人未采取听证程序,未对本次事故责任及原因进行鉴定,程序违法的理由不能成立。听证程序是《行政处罚法》中规定的行政处罚前的必经程序,不是行政复议的必经程序。《行政复议法》第二十二条规定,行政复议原则上采取书面审查的办法。申请人在复议期间提出听证的申请,但被申请人认为互助县安监局在作出行政处罚前组织召开两次听证会,充分给予了当事人陈述、申辩的权利,没有必要在复议期间继续召开听证会。而且《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定均是“可以”而不是“必须”。故被申请人以书面审查方式作出的《行政复议决定书》符合法律规定的程序。2.申请人称被申请人未对本次事故责任及原因进行鉴定,程序违法的理由不能成立。被申请人并未收到申请人请求对此次事故的责任及原因进行鉴定的申请。被申请人调取了互助县安监局行政处罚的全部证据材料,进行了全面审查,没有必要再重新调查取证。《行政复议法实施条例》第三十七条规定:“行政复议期间涉及专门事项需要鉴定的,当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定,也可以申请行政复议机关委托鉴定机构进行鉴定。”,申请人既没有自行委托鉴定机构鉴定,也没有向被申请人申请委托鉴定机构鉴定。综上,被申请人作出的东安监复[2017]号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿,适用法律正确,程序合法。请求驳回再审申请。本院认为，行政处罚管辖权是对行政机关和行政处罚实施主体组织实施行政处罚的权限进行划分，明确其分工的重要措施，是解决行政处罚主体在自己的职权范围内，各司其职，各尽其责的主要依据。管辖问题是规范行政处罚的重要问题之一，它是正确实施行政处罚的前提和基础，只有明确对违法案件的管辖权，才能有效地对违法行为给予制裁，同时有利于监督行政机关依法行政。对于行政处罚管辖权，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。这一规定包含了行政处罚管辖权的多项原则，即地域管辖、级别管辖、职能管辖、指定管辖等。同时，该条规定所确定的管辖，可以看作是一种广义的管辖，有关职能管辖及地域、级别管辖的具体内容都需要根据其他法律或行政法规来确定。其中，地，地域管辖又称区域管辖地管辖，是指同级人民政府之间横向划分和其所属部门在各辖区内实施行政处罚的权限分工。地。地域管辖就是确定行政机关依职权实施行政处罚的地域范围。地域管辖是解决行政处罚权的块块划分问题：省一级行政机关有权在本省的行政区域范围内行使行政处罚权，地，地市一级行政机关有权在本地市的行政区域范围内行使行政处罚权一级行政机关有权在本县的行政区域范围内行使行政处罚权。至于对哪些违法行为实施行政处罚由哪级行政机关管辖，对哪些违法行为实施行政处罚由哪个具体的行政部门管辖，单凭地域管辖无法解决，是级别管辖和职能管辖规定的问题。级别管辖，是指同类上下级行政机关或者组织之间实施行政处罚的权限分工。级别管辖主要解决不同级别的行政机关分别管辖哪些违法行为，也就是说哪些违法行为可以由低一个层级的行政机关处罚，哪些违法行为只能由高一个层级的行政机关处罚。我国立法确定行政处罚级别管辖通常考虑实施行政处罚在本辖区、本领域的影响程度、行为人的地位、违法行为的性质和严重程度、行政处罚的种类和幅度等因素。本案中，各方争议的核心问题实际上是行政处罚的级别管辖问题。即对案涉事故的调查处理是应由互助县安监局予以管辖还是由海东市安监局予以管辖。对此，《中华人民共和国行政处罚法》规定的较为原则，且在第二十条规定了除外情形。《中华人民共和国安全生产法》第一百一十条规定：“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。予以关闭的行政处罚由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定；给予拘留的行政处罚由公安机关依照治安管理处罚法的规定决定。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十三条规定：“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和决定机关另有规定的，依照其规定。”《生产安全事故罚款处罚规定》第二条规定：“安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构对生产安全事故发生单位（以下简称事故发生单位）及其主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员等有关责任人员依照《安全生产法》和《条例》实施罚款的行政处罚，适用本规定。”第六条第一款第（四）项规定：“对事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照下列规定决定：（四）对发生一般事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定。”《安全生产违法行为行政处罚办法》第一条规定：“为了制裁安全生产违法行为，规范安全生产行政处罚工作，依照行政处罚法、安全生产法及其他有关法律、行政法规的规定，制定本办法。”第六条第一款规定：“县级以上安全监管监察部门应当按照本章的规定，在各自的职责范围内对安全生产违法行为行政处罚行使管辖权。”第二款规定：“安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖。”从上述规定可以看出，《生产安全事故报告和调查处理条例》这一行政法规授权部门规章对安全生产违法行为的行政处罚作出实施性规定。在法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的情况下，其规定优先适用。关于行政处罚的管辖，《生产安全事故罚款处罚规定》（试行）和《安全生产违法行为行政处罚办法》分别从违法行为的严重程度以及行为人的地位作出了不同的级别管辖规定。本案中，乔吉庆主张其系大通河公司的总经理，大通河公司系青海黄河中型水电开发有限公司的全资子公司；青海黄河中型水电开发有限公司由国家电投集团黄河上游水电开发有限责任公司持股81.4%，黄河上游水电开发有限责任公司由国家电力投资集团公司持股94.1712%，而国家电力投资集团公司属于中央企业，故青海大通河水电开发有限责任公司系中央企业所属企业，乔吉庆系央企所属企业的有关人员，并主张按照《安全生产违法行为行政处罚办法》的规定，互助县安监局对其无行政处罚的法定职权。经查，对此问题，一审法院仅认定大通河公司不在央企名录之中，其提供的证据也不能证明该公司系央企所属企业；二审法院对其是否属于央企所属企业的有关人员，及是否适用《安全生产违法行为行政处罚办法》的规定确定级别管辖或者该规定是否适用于本案等核心问题均无查证和分析的情况下，径行以《行政处罚法》和《生产安全事故罚款处罚规定》（试行）为依据认定互助县安监局具有对乔吉庆作出行政处罚的法定职权属认定事实不清。因此，乔吉庆关于此节的再审理由成立，本院予以支持。另外，因一、二审法院对互助县安监局作出被诉行政处罚决定的法定职权问题未予核实清楚的情况下，进而认定其作出的被诉行政处罚决定及海东市安监局作出的被诉复议决定合法亦属认定事实不清。综上，乔吉庆的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：一、本案指令海东市中级人民法院再审。二、再审期间，中止原判决的执行。审判长 刘富梅审判员 李成花审判员 韩英俊 二O一八年十月二十二日书记员 杨雪莹