海南省第一中级人民法院行 政 判 决 书（2015）海南一中行初字第20号原告定安县龙门镇红锋村委会文堆村民小组。法定代表人黄龙居，该组组长。委托代理人张���民，海南海大平正律师事务所律师。委托代理人熊磊，海南海大平正律师事务所律师。被告定安县人民政府。法定代表人符立东，该县县长。委托代理人符太珍，定安县国土环境资源局公务员。委托代理人吴云竹，定安县法制办公室公务员。被告定安县国土环境资源局。法定代表人王三觉，该局局长。委托代理人符太珍，该局公务员。第三人定安县雷鸣镇同仁村民委员会。法定代表人符式忠，该村委会主任。原告定安县龙门镇红锋村委会文堆村民小组（以下简称文堆村民小组）不服被告定安县人民政府（以下简称定安县政府）、被告定安县国土环境资源局（以下简称定安县国土局）土地行政管理行为，于2015年1月27日向本院提起行政诉讼。本院于2015年2月2日受理后，于2015年2月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2015年4月14日公开开庭审理了本案。原告文堆村民小组的法定代表人黄龙居及其委托代理人张德明、被告定安县政府的委托代理人符太珍、吴云竹，被告定安县国土局的委托代理人符太珍，第三人定安县雷鸣镇同仁村民委员会（以下简称同仁村委会）的法定代表人符式忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2009年，原告文堆村民小组与第三人同仁村委会对位于定安县定城镇至定安县龙门镇公路东侧（定龙公路24公里南丽湖入口处）地名为“瓦灶坡”的26.02亩土地所有权发生争议。2012年底，原告向被告定安县政府提交《关于请求定安县人民政府尽快处理文堆经济社与雷鸣镇同仁村委会土地权属纠纷的请示》，请求对争议地进行确权。被告定安���政府将此件转被告定安县国土局办理。2014年11月26日，被告定安县国土局作出定土环资办字〔2014〕328号《定安县国土环境资源局关于龙门镇红锋村委会文堆经济社与雷鸣镇同仁村委会土地权属争议的处理意见》，认定被告定安县政府已于1985年以定府〔85〕168号《关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》将包括争议地（26.02亩）在内的土地权属确定给了同仁乡（现为雷鸣镇同仁村委会）。遂作出处理意见即“鉴于县政府已对该纠纷地作出决定，因此我局提出以下处理意见：如龙门镇红锋村委会文堆经济社对该处理决定不服，可向海南省人民政府申请行政复议或向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼”。被告定安县国土局将此书面意见报告了被告定安县政府并抄送原告和第三人。被告定安县政府接到此报告后无故未作出处理��二被告于2015年2月15日共同向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1.《雷鸣镇同仁村委会与龙门镇文堆经济社争议土地示意图》，证明争议地的界线范围；2.《定安县人民政府关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》，证明1985年被告定安县政府已经对争议地作过处理决定，且与定府〔1994〕99号处理决定是不同的法律关系；3.定府〔1994〕99号《定安县人民政府关于龙门镇文堆经济社与三九园村经济社土地权属纠纷的处理决定》，证明被告定安县政府作出的该决定没有否定定府〔85〕168号处理决定以及两者之间是不同的法律关系；4.《询问笔录》，证明原告方知道定府〔85〕168号文件的存在，但怠于行使诉权，已经超过诉讼时效；5.定土环资办字〔2014〕328号《定安县国土环境资源局关于龙门镇红锋村委会文堆经济社与雷鸣镇同仁村委会土地权属争议的处理���见》，证明被告定安县国土局是依据法定职能作出处理意见，且该处理意见并未改变当事人原有的权利义务。原告文堆村民小组诉称，1953年土地改革时，被告定安县政府给原告的村民黄汉清等颁发《土地房产所有证》，争议地登记在原告的村民土地证中。1962年“四固定”时，该土地为原告耕作。1970年1月，经定安县革委会等同意，经过签订协议将包括争议地在内的定龙公路东边的荒山荒地等土地划给广州军区生产建设兵团第一师开发使用。1985年2月15日，定安县林业局与龙门区红丰乡文堆村签订《海南岛林业部速生丰产用材承包合同书》，确认文堆村自1984年起在瓦灶坡造林175亩。1994年6月15日，被告定安县政府作出定府〔1994〕99号《定安县人民政府关于龙门镇文堆经济社与三九园村经济社土地权属纠纷的处理决定》，将包括争议���在内的133.5亩土地确定为国有土地，使用权归三九园村经济社。文堆村经济社即原告文堆村民小组不服，向定安县人民法院提起行政诉讼。1994年11月，定安县人民法院作出（1994）定行初字第3号行政判决，维持了定府〔1994〕99号处理决定。原告不服提起上诉。1995年10月，海南省海南中级人民法院作出（1995）海南法行终字第3号行政判决，撤销了定安县人民法院的上述行政判决和被告定安县政府的定府〔1994〕99号处理决定，并责令被告定安县政府重新处理。之后，被告定安县政府未对包括争议地在内的土地权属争议作出处理。1999年，原告将其于1984年在争议地上种植的树木出卖给定安县龙塘镇的庄章春、吴清美等。树木被砍伐后再生3年再砍伐后进行承包。2002年6月1日，原告与辜武宏（别名辜武胜）签订3年期限的土地承包经营合同，将包括争议地在内的270亩土地发包给���经营，种植菠萝。2005年8月1日，原告与曾繁勇、庄宽敏签订5年期的土地承包经营合同，将包括争议地在内的270亩土地发包给其种植甘蔗。2010年8月1日，原告与周秋健签订30年期的土地承包经营合同，将包括争议地在内的278.46亩土地发包给其种植风景树苗圃。2014年11月26日，被告定安县国土局作出定土环资办字〔2014〕328号《定安县国土环境资源局关于龙门镇红锋村委会文堆经济社与雷鸣镇同仁村委会土地权属争议的处理意见》。原告认为，争议地一直归原告使用至今，应当归原告农民集体所有。被告定安县政府作出定府〔85〕168号《关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》之后，又于1994年6月15日作出定府〔1994〕99号《定安县人民政府关于龙门镇文堆经济社与三九园村经济社土地权属纠纷的处理决定》，事实上否定了定府〔85〕168号《关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》。人民法院生效的判决责令被告定安县政府对争议地的权属重新作出处理。可见，被告定安县国土局作出的处理意见所依据的定府〔85〕168号《关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》已经被否定、失效。被告定安县国土局作出的上述处理意见是错误的。该168号处理决定也没有向原告送达。本案的土地权属争议应当由被告定安县政府作出处理。被告定安县政府没有作出处理，属于不履行法定职责。被告定安县国土局作出处理意见属越权行为，应当予以撤销。综上，争议地应当属于原告农民集体所有，被告定安县国土局作出的处理意见没有事实根据和法律依据，应予撤销。被告定安县政府应当对争议地的权属争议作出处理决定。因此，原告请求法院判决：1.撤销被告定安县国土环境资源局于2014年11月26日作出的定土���资办字〔2014〕328号《定安县国土环境资源局关于龙门镇红锋村委会文堆经济社与雷鸣镇同仁村委会土地权属争议的处理意见》；2.责令被告定安县人民政府于判决生效之日起1个月内对原告定安县龙门镇红锋村委会文堆村民小组与第三人定安县雷鸣镇同仁村委会之间的土地权属争议作出处理决定。本案诉讼费由两被告负担。原告提供的证据：1.定土环资办字〔2014〕328号《定安县国土环境资源局关于龙门镇红锋村委会文堆经济社与雷鸣镇同仁村委会土地权属争议的处理意见》（包括争议地示意图）和定府〔85〕168号《关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》，证明被告定安县国土局依定府〔85〕168号《关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》，将争议地权属确定给第三人同仁村委会，没有调查争议地的使用状况等，而定安县政府作出的定府〔85〕168号《关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》也没有送达原告。2.《关于雷鸣同仁乡与龙门红丰乡土地纠纷问题的处理意见》（王定忠出具），证明被告定安县政府办公室原主任王定忠出具证明证实被告定安县政府作出的上述定府〔85〕168号《关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》是在没有找出土地证、没有按双方协议的情况下作出的，与原来文件有出入，已报纠正。3.海南省海南中级人民法院（1995）海南法行终字第31号《行政判决书》，证明被告定安县政府于1994年6月15日作出定府〔1994〕99号《定安县人民政府关于龙门镇文堆经济社与三九园村经济社土地权属纠纷的处理决定》，将包括争议地在内的133.5亩土地确定为国有土地，使用权归三九园村经济社。该决定最终被海南省海南中级人民法院作出判决予以撤销，可见定府��85〕168号《关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》的效力事实上被定府〔1994〕99号《定安县人民政府关于龙门镇文堆经济社与三九园村经济社土地权属纠纷的处理决定》及法院的生效判决所否定，被告定安县国土局再依据该文件作出争议地的处理意见是错误的。同时也证明南扶农场（现为海南省国营南海农场）于1961年在争议地上种植过油棕等，定安县龙门镇红锋村委会三九园经济社及原告的个别村民在争议地上种植过油棕等经济作物。1970年1月，经定安县革委会等同意，经过签订协议将包括争议地在内的定龙公路东边的荒山荒地等土地划给广州军区生产建设兵团第一师开发使用。4.《土地房产所有证》（定草字第229号），证明1953年土地改革时，被告定安县政府给原告的村民黄汉清等颁发《土地房产所有证》，争议地登记在原告的村民土地证中。5.��海南岛联营林业部速生丰产用材林承包合同书》，证明定安县林业局于1985年2月15日与定安县龙门区红丰乡文堆村签订《海南岛林业部速生丰产用材林承包合同书》，确认文堆村自1984年起在瓦灶坡造林175亩。6.《土地承包合同书》（2002年6月1日签订的），证明原告于2002年6月1日与辜武宏（别名辜武胜）签订3年期限的土地承包经营合同，将包括争议地在内的270亩土地发包给其经营，种植菠萝。7.《土地承包合同书》及收款收据（2005年8月1日签订的），证明原告于2005年8月1日与曾繁勇、庄宽敏签订5年期的土地承包经营合同，将包括争议地在内的270亩土地发包给其种植甘蔗。8.《土地承包合同书》（2010年8月1日签订的），证明原告于2010年8月1日与周秋健签订30年期的土地承包经营合同，将包括争议地在内的278.46亩土地发包给其种植风景树苗圃。9.《证明书》（2010年3月18日出具），定安县龙门镇红锋村委会出具证明书证明争议地开发整理项目于2009年至2010年在文堆村进行。被告定安县政府辩称，一、原告文堆村民小组要求撤销被告定安县国土局作出的定土环资办字〔2014〕328号《定安县国土环境资源局关于龙门镇红锋村委会文堆经济社与雷鸣镇同仁村委会土地权属争议的处理意见》的理由不能成立。因为被告定安县国土局作出的该处理意见只是行政机关内部的行政管理活动，它的发文对象是被告定安县政府，是一个处理意见，不是处理决定。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三条有关“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地行政主管部门具体承办。土地权属争议由各级人民政府及其部门按照职责分工处理”的规定，被告定安县国土局可以对土地权属争议作初步调查并把处理���见报被告定安县政府审定，是其法定职能。二、原告文堆村民小组要求被告定安县政府撤销作出土地权属处理决定的诉讼请求没有事实根据和法律依据。被告定安县政府于1985年作出的定府〔85〕168号《关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》，对含涉案土地在内的土地争议作出处理决定，原告在此后与他人签订对涉案土地进行发包经营的合同，不能作为要求政府重新作出处理决定的事实根据。被告定安县政府于1994年作出的定府〔1994〕99号《定安县人民政府关于龙门镇文堆经济社与三九园村经济社土地权属纠纷的处理决定》，针对的是原告与定安县龙门镇红锋村委会三九园村经济社的土地纠纷。被告定安县政府作出的定府〔85〕168号《关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》，针对的是定安县雷鸣镇同仁村委会与龙门镇红锋村委会的��地纠纷。这两个处理决定是不同的法律关系，上述99号处理决定并未提及上述168号处理决定的内容。因此，原告提出的“事实上已经以99号处理决定否定了168号处理决定”的说法是不正确的。原告提交的1953年《土地房产所有证》只是证实了被告定安县政府于1953年给原告的村民颁发土地房产所有证的事实，不能作为对涉案土地使用权的确认的依据，且该土地证登记的内容与涉案土地的关联性有待证实。依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条有关任何单位和个人不得以“祖宗地”为由要求确定土地权属的规定，原告的请求也没有法律依据。综上，原告的诉讼请求没有法律和事实根据，请求法院判决驳回其诉讼请求。被告定安县国土局辩称，一、被告定安县国土局作出的定土环资办字〔2014〕328号《定安县国土环境资源局关于龙门镇红锋村委会文堆经济社与雷鸣镇同仁村委会土地权属争议的处理意见》认定事实清楚。因原告文堆村民小组与第三人同仁村委会发生土地权属争议，被告定安县政府于2013年1月批转被告定安县国土局进行调查处理。经查争议土地位于定安县定龙公路24公里南丽湖路入口处，面积26.02亩。被告定安县国土局经过协调、听证，发现被告定安县政府于1985年以定府〔85〕168号《关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》，将包括争议地在内的土地确权给了第三人。鉴于此，被告定安县国土局作出的处理意见认定事实清楚。二、被告定安县国土局作出的定土环资办字〔2014〕328号《定安县国土环境资源局关于龙门镇红锋村委会文堆经济社与雷鸣镇同仁村委会土地权属争议的处理意见》未超越职权。根据《海南省土地权属确定与���议处理条例》第三条有关“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地行政主管部门具体承办。土地权属争议由各级人民政府及其部门按照职责分工处理”和第三十六条“县级以上人民政府应当指定其所属的一个部门具体承办土地权属争议调查处理工作”的规定，是被告定安县国土局作出的上述处理决定的依据，未超越职权。三、被告定安县国土局作出的定土环资办字〔2014〕328号《定安县国土环境资源局关于龙门镇红锋村委会文堆经济社与雷鸣镇同仁村委会土地权属争议的处理意见》不具有可诉性。因为被告定安县国土局作出的该处理意见只是行政机关内部的行政管理活动，它的发文对象是被告定安县政府，是一个处理意见，不是处理决定，对当事人原有的权利义务没有产生实质性的改变。另外，依照法律规定，当事人对土地权属发生争议是可以协商解决，协商不成的由人民政府处理。当事人如果对人民政府的处理决定不服，可以申请行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼。鉴于被告定安县政府在1985年就对争议地进行了处理。被告定安县国土局依照法律规定向被告定安县政府报告作出了处理意见，它没有改变和决定什么。因此，它不可诉。综上，被告定安县国土局作出的上述处理决定，认定事实清楚，适用法律恰当，原告的诉求没有事实根据和法律依据，请求法院判决驳回其诉讼请求。第三人同仁村委会述称，争议地在1957年以前是荒地。第三人于1957年在争议地上开荒办农场，种植油棕和造林。1958年至1982年，此地由第三人造林和管理。1984年引发土地权属争议，被告定安县政府作出定府〔85〕168号《关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》，将包括争议地在内的土地确权给了第三人。从1985年以后，第三人不能在此地上耕种，是因为原告抢种青苗，第三人从未放弃过该土地权属。2002年到2011年，第三人曾委托定安县雷鸣镇同仁村委会黄蕊二队（组）将此地发包给辜武胜等，并得到承包金。原告文堆村民小组与曾繁勇的土地承包合同书涉及的土地不包括争议地。在2011年原告越界将争议地承包给周秋健，第三人予以阻止。被告定安县政府于1985年作出的处理决定依法应当遵守，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。第三人在开庭中提供的证据：1.《协议书》，证明第三人于2002年委托定安县雷鸣镇同仁村委会黄蕊二队（组）将此地发包给辜武宏种植菠萝。2、《土地承包合同书》，证明第三人于2005年8月将争议地发包给曾繁勇等承包种植甘蔗的事实。3.《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》，证明被告定安县政府颁发了土地承包经营权证书，争议地为第三人管理使用。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：一、对被告定安县政府和被告定安县国土局共同提供的证据的确认。证据1，来源合法，内容真实，与被诉的行政行为有关联，可以作为认定原告文堆村民小组与第三人同仁村委会所争议土地的位置和界线范围的事实根据。证据2，来源合法，内容真实，与被诉的行政行为有关联，可以作为认定被告定安县政府于1985年对包括争议地在内的原告与第三人争议的土地的权属进行了处理的事实根据，但其内容不能证实与被告定安县政府作出的定府〔1994〕99号处理决定是不同的法律关系，对其该举证意见不予采信。证据3，来源合法，但该处理决定已经被海南省海南中级人民法院于1995年10月作出的（1995）海南法行终字第3号行政判决所撤销，对其举证意见不予采信。证据4，来源合法，但其内容与被诉行政行为没有关联，不能足证原告超过法定起诉期限，对其举证意见不予采信。证据5，来源合法，内容真实，与被诉的行政行为有关联，可以作为认定证明被告定安县国土局于2014年11月26日作出定土环资办字〔2014〕328号《定安县国土环境资源局关于龙门镇红锋村委会文堆经济社与雷鸣镇同仁村委会土地权属争议的处理意见》的事实根据，该证据内容不能支持其举证意见，不予采信。二、对原告文堆村民小组提供的证据的确认。证据1，来源合法，内容真实，与被诉的行政行为有关联，可以作为认定被告定安县国土局作出定土环资办字〔2014〕328号《定安县国土环境资源局关于龙门镇红锋村委会文堆经济社与雷鸣镇同仁村委会土地权属争议的处理意见》而明确争议地依被告定安县政府作出的定府〔85〕168号《关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》归第三人同仁村委会所有、并同时告知争议双方可向海南省人民政府行政复议或海南省第一中级人民法院提起行政诉讼的事实根据，对原告的其他举证意见不予采信。证据2，来源合法，但因证人没有出庭作证，其真实性不能确定，不予采信。证据3，来源合法，内容真实，与被诉的行政行为有关联，可以作为认定被告定安县政府于1994年6月10日作出定府〔1994〕99号《定安县人民政府关于龙门镇文堆经济社与三九园村经济社土地权属纠纷的处理决定》被海南省海南中级人民法院作出的（1995）海南法行终字第31号《行政判决书》判决予以撤销的事实根据。证据4，来源合法，内容真实，但其是土地私有归属的证书，与被诉的行政行为没有关联性，不予采信。证据5，来源合法，内容真实，与被诉的行政行为有关联���可以作为认定定安县林业局于1985年2月15日与原告文堆村民小组签订《海南岛林业部速生丰产用材林承包合同书》，确认原告自1984年起在瓦灶坡造林175亩的事实。证据6-8，来源合法，内容真实，与被诉的行政行为有关联，予以采信。被告虽然在质证中提出异议，但没有相反证据推翻原告所举证据及举证意见，对其质证意见不予采信。该证据可以作为认定原告从1984年开始至2010年期间管理使用瓦灶坡土地（包括争议地）的事实根据。证据9，与被诉的行政行为没有关联性，不予采信。三、对第三人同仁村委会提供的证据的确认。第三人提供的证据，其内容没有涉及第三人，与第三人没有关联，且其是在庭审中提交的证据，超过了法定的举证期限，不予采信。经审理查明，争议地位于定安县定城镇至龙门镇公路东侧即定龙公路24公里南丽湖路入口处，面积为26.02亩，其四至为东至小路、南至南丽湖简易路、西至定龙公路、北至冇谷埇（朗丛埇）田圯，地名为“瓦灶坡”。1985年以前，包括争议地在内的瓦灶坡片区土地为荒地。1985年9月15日，因定安县雷鸣区同仁乡（现在为第三人同仁村委会）与定安县龙门区红丰乡（现在为龙门镇红锋村委会）对瓦灶坡片区的土地权属发生争议，被告定安县政府作出了定府〔85〕168号《关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》，将包括争议地在内的土地确权给了第三人。但是，原告从1984年到2010年一直在包括争议地在内的瓦灶坡的200余亩土地管理使用，并发包给部分村民种植树木及种植菠萝、甘蔗等农作物。1994年6月10日，因当事人长期使用包括争议地在内的瓦灶坡土地，引发土地权属新的争议，被告定安县政府作出定府〔1994〕99号《定安县人民政府关于龙门镇文堆经济社与三九园村经济社土地权属纠纷的处理决定》，将包括争议地在内的133.5亩土地确定为国有土地，使用权归三九园村经济社。1995年10月4日，海南省海南中级人民法院作出的（1995）海南法行终字第31号终审行政判决予以撤销并判令其重新处理。之后，被告定安县政府未予处理。2009年，第三人与原告对涉案争议地土地权属提出新的争议。2012年底原告即向被告定安县政府提出《关于请求定安县人民政府尽快处理文堆经济社与雷鸣镇同仁村委会土地权属纠纷的请示》，要求对涉案争议地的权属归属进行处理。被告定安县政府将此件转被告定安县国土局办理。2014年11月26日，被告定安县国土局作出定土环资办字〔2014〕328号《定安县国土环境资源局关于龙门镇红锋村委会文堆经济社与雷鸣镇同仁村委会土地权属争议的处理意见》，认定被告定安县政府已于1985年以定府〔85〕168号《关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》将包括争议地土地权属确定给了第三人同仁村委会，遂作出处理意见即“鉴于县政府已对该纠纷地作出决定，告知原告如对该处理决定不服，可向海南省人民政府申请行政复议或向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。被告定安县国土局将此书面意见报告了被告定安县政府并抄送原告和第三人。被告定安县政府接到此报告后至今无故未作出处理决定。涉案争议地现在为荒地。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求依法处理。本院认为，涉案争议地虽然被告定安县政府1985年9月15日作出了定府〔85〕168号《关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》，确权给了第三人同仁村委会。实际上，从1984年到2010年，包括争议地在内的瓦灶坡片区的200���亩土地为原告文堆村民小组管理使用，主要是发包给部分村民种植菠萝、甘蔗等农作物和种植树木。在这一期间，因当事人对包括争议地在内的瓦灶坡土地权属发生新的争议，被告定安县政府1994年6月10日作出定府〔1994〕99号《定安县人民政府关于龙门镇文堆经济社与三九园村经济社土地权属纠纷的处理决定》，将包括争议地在内的133.5亩土地确定为国有土地，使用权归三九园村经济社。从争议土地的四至范围来看，上述两个土地权属争议处理决定涉及的土地确实存在交叉。后一个处理决定虽为海南省海南中级人民法院作出的（1995）海南法行终字第31号终审行政判决予以撤销并判令其重新处理。但此后被告定安县政府无故未予处理。因此，当事人因长期使用而对包括涉案土地在内的瓦灶坡片区土地权属引起的新的争议依然没有解决。2009年，第三人与原告对涉案争议���权属发生新的争议，原告文堆村民小组即向被告定安县政府提出《关于请求定安县人民政府尽快处理文堆经济社与雷鸣镇同仁村委会土地权属纠纷的请示》，要求对涉案争议地进行确权。被告定安县政府虽然将此件转被告定安县国土局办理。被告定安县国土局也于2014年11月26日作出定土环资办字〔2014〕328号《定安县国土环境资源局关于龙门镇红锋村委会文堆经济社与雷鸣镇同仁村委会土地权属争议的处理意见》，认定被告定安县政府已于1985年以定府〔85〕168号《关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》将包括争议地土地权属确定给了第三人同仁村委会，即被告定安县政府已于1985年对该纠纷地作出决定，因而告知原告如对该处理决定不服，可向海南省人民政府申请行政复议或向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。被告定安县国土局将此书面意见���告了被告定安县政府并抄送原告和第三人。但是被告定安县政府接到此报告后无故未作出处理决定。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条有关“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”和《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三条有关“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地行政主管部门具体承办。土地权属争议由各级人民政府及其部门按照职责分工处理”的规定，土地所有权的确认属于县级以上人民政府的法定职权（法定职责）。即便被告定安县国土局可以对土地权属争议作初步调查并把处理意见报被告定安县政府审定，是其法定职能的规定。但是被告定安县国土局未经批准直接作出认定争议地已为被告定安县政府于1985年以定府〔85〕168号《关于雷鸣区同仁乡与龙门区红丰乡土地纠纷的处理决定》将包括争议地土地权属确定给了第三人的处理意见并同时告知原告并相应告知如不服可进行行政复议或者行政诉讼的权利。该行政行为已经外化为针对其行政管理相对人原告及第三人，已经不是内部行政管理活动。被告定安县国土局实际上自行对此土地权属争议作出了审定，行使了属于被告定安县政府确定土地权属的法定职权，是超越职权行为，已经对争议双方的权利义务产生实际影响，原告可以依法通过行政复议或者行政诉讼进行救济。而被告定安县政府对原告提出的要求对争议地权属争议进行处理的请求至今也无故未作出处理，是不履行法定职责行为，违反了法律规定。因此，两被告的答辩理由不能成立，原告的诉请理由成立，对其诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项���第七十二条之规定，判决如下：一、撤销被告定安县国土环境资源局于2014年11月26日作出的定土环资办字〔2014〕328号《定安县国土环境资源局关于龙门镇红锋村委会文堆经济社与雷鸣镇同仁村委会土地权属争议的处理意见》；二、由被告定安县人民政府在判决生效后60日内对原告定安县龙门镇红锋村委会文堆村民小组向被告定安县人民政府提出的《关于请求定安县人民政府尽快处理文堆经济社与雷鸣镇同仁村委会土地权属纠纷的请示》作出处理。案件受理费人民币50元，由被告定安县人民政府和被告定安县国土环境资源局共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。审判长  汪永清审判员  潘文壮审判员  黄俊明二〇一五年六月二十五日书记员  程玲玲附：适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法〉第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。审核：汪永清：撰稿：汪永清校对：程玲玲印刷：李慧玲海南省第一中级��民法院2015年7月6日印刷（共印25份）