江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）苏01行初544-1号 原告刘槐生，性别××年××月××日生，××族。 原告江锡兰，性别××年××月××日生，××族。 原告刘英，性别××年××月××日生，××族。 原告王斌，性别××年××月××日生，××族。 原告刘卉，性别××年××月××日生，××族。 原告郁亚宾，性别××年××月××日生，××族。 原告刘金龙，性别××年××月××日生，××族。 七原告的共同委托代理人高峰、袁静利，北京在明律师事务所律师。 被告南京市建邺区人民政府，住所地南京市建邺区江东中路269号。 法定代表人闵一峰，南京市建邺区人民政府区长。 委托代理人孟力，南京市建邺区人民政府工作人员。 委托代理人胡玉锦，江苏汇丰锦律师事务所律师。 原告刘槐生、江锡兰、刘英、王斌、刘卉、郁亚宾、刘金龙因要求确认被告南京市建邺区人民政府（以下简称建邺区政府）实施的房屋拆除行为违法一案，于2017年1月10日向本院提起诉讼。本院经审查，于2017年1月16日作出（2017）苏01行初48号行政裁定，对起诉人刘槐生、江锡兰、刘英、王斌、刘卉、郁亚宾、刘金龙的起诉，不予立案。七原告不服，提出上诉。2017年6月5日，江苏省高级人民法院作出（2017）苏行终405号行政裁定，撤销本院（2017）苏01行初48号行政裁定。本院受理原告起诉后，依法组成合议庭，对本案进行了审。因本案的审判须以相关行政案件的审理结果为依据，本院于2017年7月25日作出（2017）苏01行初544号行政裁定，中止本案诉讼。本院于2018年7月24日恢复本案审理，现已审理终结。 原告刘槐生、江锡兰、刘英、王斌、刘卉、郁亚宾、刘金龙诉称，原告系本市建邺区江心洲红庄集体组织成员及相关成员，居住的房屋合法建造、合法使用。2016年11月11日上午，被告组织特警、公安、城管、保安和拆除人员等将原告居住房屋拆除，致使原告居住房屋和生活财物丢失损毁。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十七条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、第七十条，《中华人民共和国行政强制法》第四条、第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条、第四十四条等的规定，原告居住房屋建造时经过土地使用批准、无相应规划，被告在未经法定机关依法调查核实认定，且在限期拆除决定权利救济期间，未经合法合理补偿，未经催告和作出强制拆除决定的情况下，对原告的房屋实施违法拆除。被告的行为侵犯了原告的合法财产权，故原告提起本案诉讼，请求人民法院依法确认被告对原告房屋实施的拆除行为违法；本案诉讼费用由被告承担。 被告建邺区政府答辩称，原告的起诉讼不符合法定条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，原告提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，被告并未对涉案房屋组织实施拆除，原告也未提供有效证据证明被告组织实施了强制拆除行为。据被告了解，南京市建邺区城市管理行政执法局（以下简称建邺区城管执法局）己针对涉案房屋系违法建筑进行了查处，于2016年11月8日作出《限期拆除决定书》，并送达原告。原告以建邺区城管执法局为被告，先后向南京铁路运输法院提起行政诉讼，要求确认“《限期拆除决定》违法”及“强制拆除违法”。该两起案件，南京市铁路运输法院已作出行政判决以及行政裁定，均已发生法律效力。生效的行政判决和行政裁定已确认涉案房屋系建邺区城管执法局拆除，同时判决拆除行为违法。因此，原告起诉被告强制拆除涉案房屋没有事实和法律依据，请求驳回原告起诉。 经审理查明，刘槐生领有南京市雨花台区人民政府于1988年颁发的雨江棋字第15号052《土地使用权证》，证载土地坐落南京市雨花台区江心××棋××村，土地用途为宅基地，用地面积132.9平方米，其中房屋占地77.4平方米，院落用地55.5平方米，临时用地2.1平方米。2016年11月11日，上述地块的所有房屋被强制拆除，七原告不服，提起本案诉讼。 另查明，2016年11月8日，建邺区城管执法局作出并向刘槐生、江锡兰、刘金龙和郁亚宾、刘卉分别送达了宁城执建限拆字（2016）第028号《限期拆除决定书》和宁城执建限拆字（2016）第029号《限期拆除决定书》，认定建邺区红庄66-1号2队、建邺区红庄66-2号2队面积共计1773.16平方米的建筑物为违法建筑，限该五人于2016年11月12日前自行拆除上述建筑，并交待了相关复议、诉讼权利及期限等。五人不服建邺区城管执法局作出的限期拆除决定，于2016年12月31日向南京市城市管理行政执法局申请行政复议。2017年3月6日，南京市城市管理行政执法局分别作出宁城法复决字[2017]第02号《行政复议决定书》和宁城法复决字[2017]第03号《行政复议决定书》。五人仍不服，于2017年3月20日向南京铁路运输法院提起行政诉讼。南京铁路运输法院于2017年8月22日分别作出（2017）苏8602行初512号和（2017）苏8602行初513号行政判决。五人不服判决提起上诉。南京市中级人民法院于2017年12月4日作出（2017）苏01行终811号行政判决，认为建邺区城管执法局作出的宁城执建限拆字（2016）第028号《限期拆除决定书》符合法律规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定进行查处，并无不当，判决驳回上诉，维持原判；于2017年12月5日作出（2017）苏01行终813号行政判决，认为建邺区城管执法局作出的宁城执建限拆字（2016）第029号《限期拆除决定书》认定涉案建筑为违法建筑并限期拆除并无不当，但将“郁亚宾”写成“郁亚兵”和“郁正兵”存在错误，判决撤销南京铁路运输法院作出的（2017）苏8602行初513号行政判决，确认建邺区城管执法局作出的宁城执建限拆字（2016）第029号《限期拆除决定书》违法。上述行政判决已发生法律效力。 再查明，2017年4月28日，王斌以建邺区城管执法局拆除了其房屋，侵犯其合法权益为由，诉至南京铁路运输法院，请求确认建邺区城管执法局拆除房屋的行为违法。南京铁路运输法院于2018年4月27日作出（2017）苏8602行初782号行政判决，认为：建邺区城管执法局曾针对上述涉案建筑于2016年11月8日依法向刘槐生等五人送达了《限期拆除决定书》等材料，限其于2016年11月12日前自行拆除，并交待了相关复议、诉讼权利及期限等，但建邺区城管执法局既未等待刘槐生等五人在限期内自行拆除，亦未等待刘槐生等五人在法定期限内决定是否申请行政复议或提起行政诉讼，更未经过催告及作出《强制执行决定书》等程序，即于2016年11月11日组织人员对上述涉案建筑进行了强制拆除，严重违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的强制性规定，程序严重违法，依法应予撤销，但鉴于建邺区城管执法局实施的强制拆除行为不具有可撤销的内容，依法应确认违法。判决确认建邺区城管执法局于2016年11月11日强制拆除本市建邺区江心洲红庄66－1号的面积共计约1773.16平方米的建筑的行为违法。2017年4月28日，刘槐生、江锡兰、刘金龙、刘卉、郁亚宾、刘英以建邺区城管执法局为被告向南京铁路运输法院提起诉讼，起诉的事实理由和诉讼请求与王斌诉建邺区城管执法局行政强制拆除一案相同。2018年5月30日，南京铁路运输法院作出（2017）苏8602行初783之二、（2017）苏8602行初784之二、（2017）苏8602行初785之二、（2017）苏8602行初786之二、（2017）苏8602行初787之二、（2017）苏8602行初788之二行政裁定，认为刘槐生、江锡兰、刘金龙、刘卉、郁亚宾、刘英所诉建邺区城管执法局拆除其房屋的行为，系建邺区城管执法局拆除南京市建邺区江心洲红庄66-1号面积共计约1773.16平方米的建筑的行政行为的一部分。建邺区城管执法局的上述拆除行为，已被生效的（2017）苏8602行初782号行政判决确认违法，案件的诉讼标的已为生效判决所羁束，故裁定驳回刘槐生、江锡兰、刘金龙、刘卉、郁亚宾、刘英的起诉。上述行政判决和行政裁定已发生法律效力。 本案审理中，原告述称：刘愧生、江锡兰是夫妻关系，儿子是刘金龙，女儿是刘英、刘卉，郁亚宾是刘卉的前夫，王斌是刘英的前夫；七原告在房屋拆除前实际居住在建邺区江心××、××、××号；建邺区江心××、××、××号均是建在刘愧生宅基地上的房屋，没有进行具体分割，总面积1773.16平方米；涉案1773.16平方米房屋在2016年11月11日被全部拆除；本案所涉被拆除的房屋就是宁城执建限拆字[2016]第028号、第029号两份《限期拆除决定书》所载明的面积；本案所诉拆除行为和原告诉建邺区城管执法局拆除行为是同一拆除行为。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”根据上述规定，原告提起行政诉讼时，应承担初步证明被诉行政行为客观存在的义务。如果不能证明被诉行政行为的存在，原告的起诉不符合法定起诉条件，人民法院应当依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回起诉。本案中，七原告认为建邺区城管执法局拆除案涉房屋行为违法，已分别提起行政诉讼，南京铁路运输法院已作出（2017）苏8602行初782号行政判决，确认建邺区城管执法局强制拆除涉案1773.16平方米房屋行为违法。在上述行政判决已发生法律效力的情况下，原告针对相同建筑的同一拆除行为，坚持以建邺区政府为被告，再次提起本案诉讼，显然不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的“事实根据”，根据上述规定，对原告的起诉，已经立案的，应当裁定驳回。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款关于两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告的规定，原告认为建邺区政府和建邺区城管执法局实施了同一拆除行为，应当将上述两个行政机关作为共同被告提起诉讼，其对作出同一行政行为的两个行政机关分别提起诉讼，于法无据。 原告在案件审理中提出，原告认为被告行为违法是指被告针对涉案房屋拆除作出的指示和组织行为。对此，本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十四条规定：“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”该法第六十四条第一款规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”根据上述规定，地方人民政府可以组织或指示有关工作部门实施相关工作，但具体的实施行为仍应由各工作部门在法律、法规授权范围内进行。对于“指示、组织”和“具体实施”行为是否可诉，应以行为是否产生外部法律效力作为判断标准。就本案而言，根据被告提交的宁城执建限拆字[2016]第028号、第029号《限期拆除决定书》、（2017）苏8602行初782号行政判决查明的事实和审判结果，可以认定案涉房屋的强制拆除行为是由建邺区城管执法局以自己的名义具体实施，原告在已对该直接对外发生法律效果的具体拆除行为提起行政诉讼，且其诉请已获得人民法院支持的情况下，坚持起诉属于内部指示范畴而不产生外部效力的所谓建邺区政府的“指示和组织行为”，不符合法定起诉条件。对其上述主张，本院不予支持。 综上，原告刘槐生、江锡兰、刘英、王斌、刘卉、郁亚宾、刘金龙提起的本案诉讼没有事实依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告刘槐生、江锡兰、刘英、王斌、刘卉、郁亚宾、刘金龙的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  魏法永 二〇一八年十月二十二日 书记员  孙 皓