浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙07行终311号 上诉人（原审原告）朱洪樟，男，1973年10月8日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 被上诉人（原审被告）金华市婺城区安地镇人民政府，住所地浙江省金华市婺城区安地镇安地村。 法定代表人陈成伟，镇长。 委托代理人张丽蓉，浙江民宜律师事务所律师。 委托代理人龚志坚，浙江民宜律师事务所律师。 上诉人朱洪樟因政府信息公开一案，不服金华市婺城区人民法院（2018）浙0702行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。上诉人朱洪樟、被上诉人金华市婺城区安地镇人民政府的法定代表人陈成伟及委托代理人张丽蓉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定：原告朱洪樟为城镇户口，户籍在金华市××××街道，原告父母均系安地镇回坑村村民。2016年12月2日，原告通过金华市婺城区政府网站，向被告安地镇政府申请政府信息公开，要求被告公开：“1.仙福路。金华市婺城区安地镇回坑村村民委员会向安地镇政府递交的《关于要求按农村道路政策扶持仙福路的报告》以及安地镇人民政府同意后报金华市婺城区交通运输局备案的意见等报批手续。2.仙福路土地权属。3.仙福路征收或者征用土地的法律依据、审批结果。4.仙福路其补偿、补助费用的发放、使用情况及人员安置情况”。2017年1月24日，原告朱洪樟以被告安地镇政府未履行信息公开答复职责为由，向本院提起行政诉讼。本院审理后，于同年7月15日作出（2017）浙0702行初21号行政判决，责令被告安地镇政府在本判决生效之日起三十日内对原告的上述信息公开申请作出答复。同年8月3日，被告作出答复函，称：1.根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、国土资源部办公厅《关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2014〕29号）第二条等相关法律、法规、规范性文件的规定，用地报批及征地的具体实施系由市、县人民政府及国土资源主管部门制作产生。本单位作为镇级人民政府，无权制作、获取你申请公开的相关信息，亦无权公开上述信息。因此，关于仙福路备案、报批等情况及征收、征用土地的法律依据及审批结果依法不属于本单位公开。2.关于补偿费用的使用情况，属于村务公开的内容，不属于政府信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。从你申请公开事项的内容看，属于村务公开的内容，不属于政府信息，依法不属于本单位公开。原告不服该答复，于2018年1月3日诉至原审法院。 原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。因此，根据上述规定，当信息不是行政机关制作，而是从公民、法人或者其他组织获取的，则由保存该政府信息的行政机关负责公开。就本案原告申请的第一项信息为金华市婺城区安地镇回坑村村民委员会向安地镇政府递交的“关于要求按农村道路政策扶持仙福路的报告以及安地镇人民政府同意后报金华市婺城区交通运输局备案的意见等报批手续”。根据该描述，信息保存机关应为金华市婺城区交通运输局，原告应向该机关提出申请。原告认为，该文件系金华市婺城区安地镇回坑村村民委员会上报被告审核后再向金华市婺城区交通运输局报批，被告是审核机关，应当保存该信息。但被告的报批审核只是该信息所涉相关行为的一个程序性环节，被告程序性审批行为不需于政府信息公开内容。因此，被告既不是该信息制作机关，也非该信息法定保存机关。虽然，被告在审核过程可能获取或保存有该信息，但其并非必然保存，原告要求信息法定保存机关以外的被告公开该信息，应提供充分证据证明被告确实保存有该信息。原告仅以被告为审核上报机关，要求其公开该信息，依据不足。但被告答复中未对该项申请作出说明，明显不当。本案原告申请的第二项信息为“仙福路的土地权属”，该描述过于宽泛，没有指向具体的信息名称，经本院释明，原告称原告申请该信息目的，是为了知晓该土地有无被征用，结合其申请的第三项信息，即“仙福路征收或者征用土地的法律依据、审批结果”，原告申请第2、3项信息，名为信息公开，实属咨询事项。即使原告明确其要求公开为仙福路土地征收的相关审批信息，原告也未明确现无证据证明仙福路已被征收为国有，被告也不是集体土地的法定征收主体，也不是该信息的制作或保存机关，原告应向法定职权部门申请相关信息。故被告答复称，其不是该信息的法定公开主体，并无不当。对于申请的第四项信息“仙福路其补偿、补助费用的发放、使用情况及人员安置情况”。根据法律规定，被告作为基层人民政府，应当主动公开征收或者征用土地、房屋拆迁及补偿、补助费用的发放、使用情况。根据被告答复可知，仙福路存在相关补偿费用，因此，被告负有公开仙福路的相关补偿费用发放、使用情况的义务。被告以村务公开事项、不属政府信息为由，拒绝公开该信息，不符合法律规定。原告申请的该项信息还包含人员安置情况，被告对项未予答复，本应由其依法重新作出答复。鉴于是否存在人员安置信息不明确，且如有人员安置亦因征收土地产生，被告不是征收主体，并不是制作或保存该信息的法定机关。假如原告有初步证据证明存在人员安置信息，可另行向相关职能部门申请。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第（三）项、第十二条第一款第（一）项等规定，判决如下：一、责令被告金华市婺城区安地镇人民政府于本判决生效后十五个工作日内向原告朱洪樟公开“仙福路补偿、补助费用的发放、使用情况”。二、驳回原告朱洪樟的其他诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告负担。 上诉人朱洪樟上诉称：首先，拒绝履行，不予答复，拖延履行，不完全履行，不适当履行都是行政机关不履行法定职责的行为表现。被上诉人违反了金华市婺城区人民法院(2017)浙0702行初21号行政判决和金华市婺城区人民政府婺政复决字[2017]15号行政复议决定，及行政判决书中的应由被告对原告的该政府信息公开申请进行调查、裁量后，依法作出处理和复议决定书中的《婺城区关于开展村经济合作社股份制改革的实施意见》和《婺城区完善农村土地承包经营权确权登记工作实施意见》(婺区委办[2014]126号)等区委区政府相关文件规定，应当履行的法定职责而未依法履行。法定职责包括：1．法律、法规以及合法规章、规范性文件规定的职责义务，2．根据上级行政机关指令产生的义务，3．先前行为引起的随附义务，4．行政协议约定的义务。但是，被上诉人违反了上述规定。其次，原审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”该条相对应的解释是《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”原告请求行政机关履行相关职责义务，行政机关不履行，人民法院经审理认为被告是否需要履行尚需行政机关进一步查明事实或作出裁量的，判决被告限期履行法定职责，至于具体履行法定职责的结果，法院判决不作限定。但原审法院的判决作出了限定，不符合行政诉讼法司法解释的规定。从监督行政机关依法行政，保护相对人合法权益、实质化解行政争议的角度，更应当提倡人民法院作出特定义务的履行判决。人民法院对被诉行政行为进行合法性审查，不受原告起诉请求的限制。这是由行政诉讼所具有的客观诉讼性质所决定的。但是，原审法院对本案的事实和认定作出了扩大，应当履行特定义务判决的而未依职权履行。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条，《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条的规定，根据不同情况分别作出书面答复处理，是行政机关应当履行的职责义务。尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理；非原审法院调查、裁量职权作出的认定。还有，原审法院行政判决主文不符合法律规定综上，请求撤销原判，依法改判或发回重审，本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人金华市婺城区安地镇人民政府辩称：上诉人要求被上诉人公开的政府信息都不属于被上诉人公开的范畴，被上诉人应当向上诉人公开仙福路补偿、补助费用使用情况和安置情况，我们收到判决之后就积极履行。就本案而言，被上诉人按照一审判决将一审认为应公开的部分公开，这部分也是被上诉人能够履行公开义务的，其他则在法律上没有职能。请求依法驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人向被上诉人申请公开的第一项信息为金华市婺城区安地镇回坑村村民委员会向安地镇政府递交的“关于要求按农村道路政策扶持仙福路的报告以及安地镇人民政府同意后报金华市婺城区交通运输局备案的意见等报批手续”。从上诉人表述的内容来看，被上诉人收到金华市婺城区安地镇回坑村村民委员会的报告后，经审核同意后须将相关报告材料进一步报送金华市婺城区交通运输局，金华市婺城区交通运输局为相关报送材料的最终接收部门，故一审法院根据其描述认定相关信息保存机关为金华市婺城区交通运输局并无不当。当然，被上诉人如在履职过程中亦保存了上述政府信息且已作为行政管理依据的，则同样负有公开的义务。但被上诉人在庭审中已明确表示已无法查找和确认是否保存有相关政府信息，故对被上诉人答复该项政府信息不属于其公开的意见，本院予以支持。上诉人向被上诉人申请公开的第二、三项信息经明确指向的是仙福路土地征收的相关政府信息，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定，土地征收批准后由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。被上诉人并非法定的土地征收主体，上诉人也没有证据表明被上诉人在履职过程中获取并保存了土地征收的相关政府信息，故被上诉人答复该项政府信息不属于其公开的意见，本院予以支持。上诉人向被上诉人申请公开的第四项信息中涉及土地补偿、补助费用发放、使用情况的部分，原审法院经审查认为应由被上诉人依法予以公开，被上诉人对此也未提出上诉，故本院予以支持。上诉人向被上诉人申请公开的第四项信息中涉及人员安置情况的部分，被上诉人没有专门作出答复，显属不当。鉴于庭审中被上诉人已明确该项政府信息并非由其制作，且其查找档案也未有存档，在上诉人没有证据证明被上诉人获取和保存了该项政府信息的情况下，再行判决其履行答复职责确无实质意义。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原判正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 杨建进 审 判 员 钟雪丹 二〇一八年十月十一日 代书记员 杜 娟