广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初3249号 原告：温仕锋，男，1969年6月16日出生，汉族，住广州市。 委托代理人：肖卫华，广东科德律师事务所律师。 被告：广州市黄埔区九龙镇人民政府，住所地：广州市黄埔区九龙镇九佛中路978号。 法定代表人：刘猛，职务：镇长。 委托代理人：钟超，该府工作人员。 委托代理人：高锦明，广东维永律师事务所律师。 被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地：广州市越秀区吉祥路80号。 法定代表人：彭高峰，职务：主任。 委托代理人：邓俊文。 委托代理人：候丽鹏，广东沁森律师事务所律师。 原告温仕锋不服被告广州市黄埔区九龙镇人民政府（以下简称九龙镇政府）、广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）强制拆除行为一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告温仕锋及其委托代理人肖卫华，被告广州市黄埔区九龙镇人民政府的委托代理人钟超、高锦明，被告市国规委的委托代理人邓俊文、候丽鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告温仕锋诉称，2017年5月16日，原告因违法占用土地被市国规委作出穗埔国规告［2017］107号《土地违法案件行政处罚告知书》，市国规委在作出告知书前，即2017年3月，将涉案土地上建筑物进行拆除，被拆除的建筑物面积共3840.57平方米。2017年5月31日，原告因违法占用土地被市国规委作出穗埔国规罚［2017］107号《土地违法案件行政处罚决定书》。原告不服该处罚决定，于2017年11月21日向广州铁路运输第一法院提起诉讼，明确向法院提出确认市国规委强制拆除行政行为违法并赔偿损失的请求。市国规委于2017年12月诉讼答辩期间向法院提交了证据《查处违法用地告知（抄告）函》穗埔土执查［2017］17号，辩称拆除行为并非市国规委所为，而是九龙镇政府所为。原告在收到市国规委提供的证据《查处违法用地告知（抄告）函》时，才知道九龙镇政府也是作为强拆单位之一。原告认为，市国规委提供的证据《查处违法用地告知（抄告）函》形成时间为2017年3月13日，早于市国规委对原告涉嫌违法占用土地行为调查时间，早于市国规委对原告违法用地行为立案时间，早于市国规委作出穗埔国规罚［2017］109号《土地违法案件行政处罚告知书》的时间。在未最后确定原告的行为违法，市国规委函告九龙镇人民政府组织对原告的建筑物进行拆除无事实与法律依据。同时，市国规委要求九龙镇政府将处理结果告知市国规委，市国规委作出督促九龙镇政府履职的指示行为，因此，市国规委与九龙镇政府为共同作出强制拆除行为的行政机关。加之涉案土地一直由市国规委负责查处并作出处罚，在拆除期间原告看见市国规委执法大队工作人员任东波在场指挥，原告认为强制拆除行为为市国规委与九龙镇政府共同作出。涉案土地地上建筑物在被强拆时，原告自始至今未收到关于拆除涉案土地地上建筑物的告知书及处罚决定书，原告无从得知强拆行政行为由哪个具体行政机关作出，原告也因此无法依法行使相关的权利。根据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条及第四十一条的规定。被告在未向原告发送任何关于拆除处罚通知情况下，强制拆除原告所有的涉案土地地上建筑物的行为违反上述法律规定，行政处罚不能成立，被告已经强拆造成原告的损失部分应予赔偿。《行政强制法》第44条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。《行政强制法》第51条第（三）项规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（三）申请人民法院强制执行。”根据该规定，被告无强制拆除权利，必须申请人民法院强制执行，市国规委函告被告组织拆除无法律依据，违反《行政强制法》的规定，被告强制拆除的程序违反法律规定。故请求法院判决：1、确认两被告2017年3月强制拆除原告所有的位于黄埔区新桥合作社砖窑坪范围的3840.57平方米建筑物的行为违法；2、两被告赔偿原告上述违法拆除行为导致的损失7681140元。 被告九龙镇政府辩称，一、我方并非对原告涉案违法建筑作出强制拆除行为的行政主体。原告称我方与市国规委为共同作出该次强制拆除行为的行政机关，与事实不符。我方尚未启动对涉案违法建筑物拆除的行政强制执法程序。2017年3月13日广州市黄埔区落实土地执法共同责任制领导小组办公室向我方发出《查处违法用地告知(抄送)函》，我方于2017年3月13日收到函告后，依法对来函文件进行审查及拟对该涉案建筑展开调查时，发现该涉案建筑已被拆除，在此期间，我方未正式启动行政执法程序，未对原告作出《责令限期改正通知书》、《行政强制执行决定书》等相关法律文书，更没有以任何形式对该涉案违法建筑实施强制拆除行为。我方并非本案适格被告。二、原告请求法院判决我方承担赔偿责任于法无据。(一)如上述第一条所述，我方并非作出该行政强制拆除决定的行政主体，也不是涉案房屋被拆除的实施主体，对于该行为所导致的结果不承担法律责任；(二)原告非法占用农用地及涉案被拆建设为违法建设的事实，已有原广州市萝岗区人民法院作出的（2010）萝法刑初字第一号《刑事判决书》和广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初4131号《行政判决书》两份生效判决予以确认。原告应当依照行政机关及法院的判决尽快处置违法建筑物。该涉案被拆建设为违法建设，不存在合法财产遭受损害的事实，原告所提出的赔偿请求于法无据。综上所述，我方认为原告全部诉讼请求于法无据。故此，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告市国规委辩称，原告不服我委作出的《土地违法案件行政处罚决定书》（穗埔国规罚[2017]107号），曾于2017年11月15日向法院提起行政诉讼[（2017）粤7101行初4133号]，已被判决驳回诉讼请求。对违法用地上的建筑物进行强拆并非我委所为，原告要求我委予以赔偿的请求无事实和法律依据。我委有权对土地违法事件进行查处，2017年5月31日作出的《土地违法案件行政处罚决定书》（穗埔国规罚[2017]107号）认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告非法占用的涉案土地属农用地，对该地块的任何建设和使用须依法履行报批等手续，否则即构成非法用地，原告在涉案土地上进行建设未经合法机构审批，其违法用地的性质和事实毋庸置疑。涉案地块转为建设用地的审批权属于市、县以上人民政府，其他任何机关、部门都无权对涉及农用地转为建设用地进行审批。相关法院判决书对原告的违法用地行为已确认定性。原告违法用地行为处于持续和连续状态，原告违法用地行为并未终了，我委有权对其持续存在的违法行为进行处罚。综上所述，涉案地块上违法建设的拆除行为并未我委所为，请求判决驳回原告诉讼请求。 经审理查明，2004年1月1日，原告温仕锋与广州市黄埔区新桥经济合作社签订承包合同，约定由温仕锋承包广州市黄埔区新桥合作社砖窑坪（土名）土地20亩，原告自行调整土地使用，改挖鱼塘，配套种养设施等。2004年至2005年期间，温仕锋与宁正华、李炳林等人分别签订租厂合同、租地合同，约定温仕锋分别出租砖窑坪（土名）面积2亩、7.5亩办厂使用。 2004年5月期间，原告未经合法审批，擅自占用广州市黄埔区新桥社砖窑坪范围内土地9117.55平方米，建设房屋2600.08平方米、棚屋908.67平方米，合计3508.75平方米。该地块按照2003年度土地利用现状分类为耕地8774.72平方米，一般农用地342.83平方米；按照黄埔区功能区土地利用总体规划（2013-2020年）分类为城镇村建设用地6882.55平方米，基本农田2235平方米。 2017年5月31日，市国规委作出穗埔国规罚[2017]107号《土地违法案件行政处罚决定书》，查明原告违法事实并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，对原告处罚如下：责令原告自收到处罚决定书之日起15日内退还非法占用的9117.55平方米土地，对违反土地利用总体规划的2235平方米基本农田，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的6882.55平方米建设用地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。原告不服该处罚决定，向本院提起诉讼，本院于2018年5月18日作出（2017）粤7101行初4133号行政判决，判决驳回原告诉讼请求与赔偿请求。原告不服，已向广州铁路运输中级法院提起上诉。 2017年3月期间，原告涉案地块的3508.75平方米建筑被拆除，原告诉至本院。庭审中，原告确认本案被拆除建筑物位于“均和村新桥合作社砖窑坪地块示意图”地块二与地块四。经审查，地块二房屋面积1921.86平方米，棚房面积80.11平方米，地块四房屋面积678.22平方米，棚房面积828.56平方米，两地块合计建筑面积3508.75平方米。诉讼过程中，因两被告均否认实施拆除行为，本院依原告申请通知相关证人出庭作证，庭审中，证人温某（温仕锋儿子）与证人薛某（时任镇龙国土所所长）均陈述称涉案建筑的拆除系被告九龙镇政府组织实施。 另查明，2017年3月9日，广州市黄埔区人民检察院向九龙镇政府发出穗埔检民行建［2017］3号《检察建议书》，其中建议九龙镇政府对广州市黄埔区新桥社砖窑坪（土名）违法建设予以查处，包括责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除等。同年3月13日，广州市黄埔区落实土地执法共同责任制领导小组办公室向九龙镇政府发出穗埔土执查［2017］17号《查处违法用地告知（抄告）函》，内容为：“位于均和村新桥合作社的砖窑坪（土名）地段，均和村村民温仕锋未经批准擅自填埋农用地、建设简易房、搭棚，违法占用土地面积约43亩，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定……请你镇自收到本告知函之日起10个工作日内，组织对违法用地及其违法建设拆除、复绿，处理结果请及时告知我办……” 2017年3月15日，九龙镇政府制定发布《关于制止均和村违法用地违法建设的方案》，其中称为确保顺利完成近期新增违法用地情况的整改任务，及接广州市黄埔区人民检察院检察建议书指示，九龙镇政府计划于2017年3月15日起，对均和村四间厂房（光烨润滑油厂、光泽助剂厂、锦中塑料厂、源好编织厂）违法用地违法建设进行整改。方案组织领导人员包括九龙镇政府、广州市黄埔区国土资源和规划局、镇龙国土所、九龙镇城管执法三队等多个部门工作人员。 再查明，2010年1月8日，原广州市萝岗区人民法院作出（2010）萝法刑初字第1号《刑事判决书》，查明：2003年11月间，原广东省增城市镇龙镇均和村新桥合作社向原增城市国土资源和房屋管理局申请将位于该社砖窑坪（土名）约20亩的基本农田进行土地结构调整，以综合利用进行种养使用。后者越权审批同意了上述申请。……2004年、2005年间，被告人温仕锋在未经有权审批机关审批的情况下，擅自改变上述被占用土地的用途，将其中大部分转租给钟启光、宁正华、刘锡全、李炳林等人填平土地建厂，另其本人还利用部分土地建成堆煤场。……判决被告人温仕锋犯非法占用农用地罪，判处拘役六个月，并处罚金人民币五仟元。 以上事实，有承包合同、租厂合同、租地合同、询问笔录、土地利用现状图、土地利用总体规划、地块示意图、穗埔国规罚[2017]107号《土地违法案件行政处罚决定书》、（2017）粤7101行初4133号《行政判决书》、穗埔检民行建[2017]3号《检察建议书》、穗埔土执查[2017]17号《查处违法用地告知（抄告）函》、《关于制止均和村违法用地违法建设的方案》、（2010）萝法刑初字第1号《刑事判决书》等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。 本院认为，关于被告的主体资格与强制拆除实施主体的认定问题，原告以九龙镇政府与市国规委为共同被告提起本案诉讼，尽管九龙镇政府否认实施本案强制拆除行为，但两证人均陈述指出本案强制拆除行为由九龙镇政府组织实施，结合相关检察建议、告知（抄告）函及九龙镇政府制定的制止均和村违法用地违法建设的方案等证据，应综合认定本案强制拆除行为由九龙镇政府组织实施。虽然市国规委下属部门的工作人员参与了强制拆除过程，但该行为属于其依照九龙镇政府制定的《关于制止均和村违法用地违法建设的方案》实施的配合执法行为，无充分证据证实市国规委组织实施强制拆除，故对于市国规委的被告资格本院不予确认，关于原告对市国规委的起诉本院予以驳回。 《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《广州市违法建设查处条例》第二条第一款规定：“本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；（二）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的；……”第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”本案中，原告违法占用土地建设涉案建筑物的事实清楚，证据充分，相应地块上的建筑物依法属于未经报建的违法建设，九龙镇政府有权对该违法建设予以查处。但是，九龙镇政府未能提供证据证实其在强制拆除前履行催告程序，亦无证据证实其告知原告相应的陈述申辩权利，故其实施强制拆除行为的程序违法。根据查明的事实，涉案地块二、地块四建筑物合计建筑面积为3508.75平方米，原告关于确认被告拆除其3840.57平方米建筑物违法的主张中超过前述面积的内容缺乏事实依据，本院不予支持。对于原告提出的赔偿请求，其并未举证证实九龙镇政府的强制拆除行为造成其符合法定赔偿情形的损失，其关于赔偿违法建设2000元/平方米的请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于原告庭审中提出的证人出庭申请，经庭审已查明案件事实，相关人员已无出庭必要，本院不予接纳。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、确认被告广州市黄埔区九龙镇人民政府强制拆除原告温仕锋位于广州市黄埔区新桥经济社砖窑坪（土名）3508.75平方米建筑的行为违法。 二、驳回原告温仕锋的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告广州市黄埔区九龙镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  徐 星 人民陪审员  谢见日 人民陪审员  苏永菲 二〇一八年十月十八日 书 记 员  邓鸿雯