浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙11行终133号 上诉人（原审原告）：刘樟香，女，1960年10月2日出生，汉族，住浙江省松阳县。 被上诉人（原审被告）：松阳县国土资源局，住所地浙江省松阳县西屏街道长虹东路2号，统一社会信用代码11332528002664265R。 法定代表人：徐火明，任该局局长。 出庭负责人：金新德，任中共松阳县国土资源局纪律检查委员会书记。 委托诉讼代理人：傅源峰，任该局不动产登记局局长。 委托诉讼代理人：饶炳海，浙江绿谷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：松阳县人民政府，统一社会信用代码11332528002664011W，住所地浙江省松阳县西屏街道府前街1号。 法定代表人：李汉勤，任该县县长。 委托诉讼代理人：丁加伟，男，汉族，1976年3月7日出生，住松阳县，任该县政府法制办公室公职律师。 上诉人刘樟香因政府信息公开一案，不服云和县人民法院（2018）浙1125行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院认定：原告刘樟香系松阳县西屏街道白沙村村民。2017年11月15日，原告刘樟香与程龙森以松阳县西屏街道白沙村村民委员会委托代理人的名义，向被告松阳县国土资源局邮寄了《申请获取阳溪中心小学用地办国有土地证书的公开信息》，要求被告松阳县国土资源局公开“对原属白沙村（土名桐树岗）10284.35平方米的村集体土地所有权，被阳溪中心小学办理了国有土地使用证书，其办证手续、请公开法律的权限和程序而征收集体所有的土地，及公开阳溪小学占用土地涉及农用地转为建设用地的审批手续，征收公告与实施，征收补偿，听取被征地的白沙村村委会和农民的意见”。被告松阳县国土资源局收到后，认为该信息公开申请内容不明确，不符合一事一申请原则，难以根据此申请确定具体的政府信息，于2017年12月1日作出2017年第002号《补正申请告知书》，要求原告方在收到该告知书30日内，更改、补充所需信息的内容描述后重新提交申请，如逾期未重新提交的，视为撤回信息公开申请。并随此告知书寄送《依申请公开政府信息申请表》空白表一份。2017年12月20日，原告刘樟香以个人名义重新向被告松阳县国土资源局提交了《依申请公开政府信息申请表》，申请公开“现阳溪小学使用地10284.35平方米，土地所有权属白沙村集体土地，被违法办理变更为国有土地所有。申请人要求公开《土地登记办法》第九条（一）（二）（三）（七）的信息材料，第四十条的证明材料”，并提出“1.请注销阳溪小学10284.35平方米国有土地证书；2.确认该地块权属白沙村集体所有”。2017年12月25日，被告松阳县国土资源局作出2017年第001号《政府信息不予公开告知书》，告知原告其申请获取的政府信息不属于政府信息公开的范畴，对其申请获取的信息不予公开，建议其到不动产登记中心查询。并将该《政府信息不予公开告知书》依法送达原告。原告不服，以松阳县西屏街道白沙村村民委员会的名义向被告松阳县人民政府申请行政复议。被告松阳县人民政府认为该行政复议申请所列复议请求事项表述不清、复议申请书落款错误、缺少代表人身份证明、委托书委托事项不明，通知原告补正。经补正后，原告明确行政复议请求为“请求撤销被申请人作出的2017年第001号《政府信息不予公开告知书》、责令被申请人重新作出具体行政行为”，但对其他事项未作补正，被告松阳县人民政府遂以刘樟香为申请人于2018年1月17日予以受理。2018年1月22日，被告松阳县人民政府要求被告松阳县国土资源局就行政复议内容进行答复，被告松阳县国土资源局按规定进行答复并提交了相关证据材料。2018年2月9日，被告松阳县人民政府组织双方听证，原告未出席听证会。2018年3月16日，被告松阳县人民政府作出松府复字（2018）4号《行政复议决定书》，维持被告松阳县国土资源局作出的2017年第001号政府信息不予公开告知（书）行为。并将该《行政复议决定书》依法送达原告和被告松阳县国土资源局。现原告仍不服，向本院提起诉讼，请求：1.确认被告松阳县国土资源局作出的2017年第001号《政府信息不公开告知书》行政行为违法，请求撤销被告松阳县人民政府作出的松府复字（2018）4号《行政复议决定书》；2.判令被告松阳县国土资源局履行法定职责，公开告知原告村集体土地所有的10284.35平方米转移为国有土地的相关证明材料及批准文号；3.被告承担本案诉讼费。 一审法院认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《中华人民共和国行政复议法》等规定，两被告分别具有作出政府信息申请答复及行政复议决定的法定职权。本案原告经补正后于2017年12月20日以自己名义向被告松阳县国土资源局申请公开的信息属于不动产登记资料，根据国办公开办函（2016）206号《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于明确政府信息公开与业务查询事项界限的解释》规定，不动产登记资料查询，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。故被告松阳县国土资源局于2017年12月25日根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条及《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十三条等规定作出的2017年第001号《政府信息不予公开告知书》，适用法律、法规正确，程序合法，并无不当。被告松阳县人民政府于2018年1月17日依法受理原告的行政复议申请后，向被告松阳县国土资源局送达了《行政复议案件答复通知书》，对被告松阳县国土资源局提交的证据材料进行依法审查，并于2018年2月9日组织听证，后于同年3月16日作出松府复字（2018）4号《行政复议决定书》并依法送达原告和被告松阳县国土资源局。该复议决定程序合法、适用法律依据正确，亦无不当。综上，原告的诉讼主张不能成立，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告刘樟香的诉讼请求。本案受理费50元，由原告刘樟香负担。 刘樟香上诉请求：法院应直接判定向哪个机关部门申请获取该地块权属转移的有关材料的信息。事实及理由：一、申请获取土地权属转移证明材料信息公开有法可依。案涉地块属集体所有，因权属被违规转移，每个村民都有权依《政府信息公开条例》第九条规定，根据自身生产、生活等需要向被上诉人松阳县国土资源局申请获取该地块权属转移的有关证明材料的信息。这是法律赋予的知晓、参与权，以及辩明事实真相权。《土地登记办法》第七十二条也规定了“国土资源行政主管部门应当提供”该地块转移资料。上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项、第（九）项提出行政机关复议也无不当。松国用（2011）第00679号《国有土地使用证》是松阳县国土资源局签发的，不向其申请获取资料，于法无据。一审法院在证据认证中，却认定《土地使用协议书》及松国用（2011）第00679号《国有土地使用证》与本案审查的行政行为不具有关联性，是错误的。二、《政府信息不予公开告知书》适用法律、法规不正确。被上诉人松阳县国土资源局以《政府信息公开条例》第二十一条，《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十三条为依据，作出不予公开决定。那么上诉人以《政府信息公开条例》第九条及《土地登记办法》第二十条第一款、第五十八条、第七十二条之规定，土地利害人权利、土地权属转移程序、主动公开等规定又作何解释。上位法优于下位法，行政法规、政策必须符合法律之规定。一审法院维持二被上诉人违规行径，但不给予说法，不能体现依法执政、执政为民、司法公平正义。三、不动产登记中心出庭应诉程序不合法。一审时，被上诉人松阳县国土资源局应诉负责人是不动产登记中心主任、委托代理人是登记中心副主任。不动产登记中心是松阳县国土资源局下属的一个部门。其将上诉人获取信息公开的申请，推向下属部门，用意莫测，多此一举，程序不合法。《不动产登记暂行条例》第四条第三款不动产权利人（白沙村集体土地）已经依法享有的不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而受到影响。综上所述，上诉人请求法院直接判定向哪个机关部门申请获取该地块权属转移的有关材料的信息。 被上诉人松阳县国土资源局辩称：一、被上诉人松阳县国土资源局于2017年12月21日收到上诉人刘樟香通过邮寄方式提交的《政府信息公开申请书》，要求公开“现阳溪小学使用地10284.35平方米，土地所有权属白沙村集体土地，被违法办理变更为国有土地所有。申请人要求公开《土地登记办法》第九条（一）（二）（三）（七）的信息材料，第四十条的证明材料”。其要求公开的材料属于不动产登记资料查询，根据国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2016年9月18日针对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》作出的国办公开函[2016]206号复意见：“不动产登记资料查询，以及户籍信息、工商登记信息查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理”。因此，《政府信息不予公开告知书》（2017年第O01号）有充分的依据。被上诉人松阳县国土资源局己在告知书中申明理由，并明确告知上诉人刘樟香获取其所需要的信息的渠道。松阳县国土资源局按照政府信息公开办理的流程，按照规定在答复期限内作出《政府信息不予公开告知书》（2017年第001号），并以挂号信的形式邮寄给上诉人，具体行政行为认定事实清楚、证据确凿。二、一审开庭审理时以不动产登记中心的工作人员作为代理人出庭符合法律规定，其系松阳县国土资源局的下属单位，代表的是松阳县国土资源局。三、原判认定事实清楚、适用法规正确。原判认定的事实与复议机关查明的事实基本一致，根据一审认定的事实，结合我国《政府信息公开条例》第二十一条及《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十三条等规定，一审原告的诉讼请求及理由不能成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院驳回了一审原告的诉讼请求，完全正确。 被上诉人松阳县人民政府辩称：被上诉人松阳县国土资源局及不动产登记中心根据《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》等规定承担不动产登记职责，与该不动产登记职责相关的登记信息查询工作，亦需根据同一规定执行。故其对不动产登记信息负有保密义务，除非权利人或者利害关系人通过法定查询程序提出申请，不适用一般的政府信息公开条件和程序公开。被上诉人松阳县国土资源局的告知正确，有法规和规章作为依据。被上诉人松阳县人民政府的行政复议亦程序合法、内容正确。综上，一审程序合法、结论正确，请求二审法院依法驳回上诉。 二审期间，双方当事人均未提交证据。 二审经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，本案上诉人刘樟香经补正后于2017年12月20日以自己名义向被上诉人松阳县国土资源局申请公开的信息属于不动产登记信息。《政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据该条规定，在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当优先适用特别法的规定。而《中华人民共和国物权法》第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”国务院令第656号《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”第二十八条规定：“查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料。”国土资源部令第63号《不动产登记暂行条例实施细则》专设第六章“不动产登记资料的查询、保护和利用”，对不动产登记资料查询的主体、范围、方式和期限等作了详细规定。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2016年9月18日针对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》作出的国办公开办函〔2016〕206号答复中明确：“不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。”故而尽管不动产登记信息属于政府信息，但基于平衡个人隐私与公众知情权之需，获取相应的不动产登记信息，应根据前述法律、法规和规章的规定查询办理，而不应通过申请政府信息公开的方式。 综上，上诉人刘樟香以自己名义向被上诉人松阳县国土资源局申请公开案涉不动产登记信息，属于方式不当。如其系应知晓信息的权利人、利害关系人或权利人、利害关系人的委托代理人等，可按《中华人民共和国物权法》、《不动产登记条例》和《不动产登记条例实施细则》等规定办理不动产登记查询。其上诉理由缺乏依据。被上诉人松阳县国土资源局作出2017年第001号《政府信息不予公开告知书》及被上诉人松阳县人民政府作出松府复字（2018）4号《行政复议决定书》并无不当之处。另，被上诉人松阳县国土资源局根据案件需要确定出庭应诉人员并未违反法律法规的禁止性规定，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘樟香负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 程建勇 审 判 员 单欣欣 审 判 员 聂伟杰 二〇一八年十月二十九日 代书记员 杨 玲