甘肃省庆阳市中级人民法院行政裁定书（2018）甘10行赔初1号原告白银广场广告传媒策划有限公司，住所地甘肃省白银市白银区胜利路万盛花园内。法定代表人马铭洁，系该公司总经理。委托代理人雷声，甘肃雷诺律师事务所律师。委托代理人张玉洁，甘肃雷诺律师事务所律师。被告白银市人民政府。住所地：甘肃省白银市白银区广场北路1号。法定代表人张旭晨，该市市长。委托代理人周伦，白银市法制办副主任。委托代理人杨英勇，白银市法制办干部。被告白银市白银区城市管理综合执法局。住所地：甘肃省白银市白银区建设东路300号。法定代表人梁伦，该局局长。委托代理人杨国娜，甘肃仁泽律师事务所律师。原告白银广场广告传媒策划有限公司（以下简称白银广告公司）因与被告白银市人民政府（以下简称市政府）、白银区城市管理综合执法局（以下简称区执法局）确认行政行为违法赔偿一案，原告白银广告公司于2017年9月18日向本院提起诉讼。本院于2017年9月19日作出（2017）甘10行初37号行政裁定书，以原告广告牌被拆除系白银市白银区城市管理综合执法局在其职权范围内实施的具体行政行为，并非白银市人民政府的具体行政行为，以不属于本院管辖为由，裁定不予立案。原告上诉后，甘肃省高级人民法院于2018年3月20日作出（2018）甘行终37号行政裁定，认为原审裁决适用法律错误，原告的起诉符合起诉条件，应当予以立案为由，撤销了本院的行政裁定，指令本院予以立案。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年9月27日公开合并审理了本案,原告的法定代表人马铭洁及其委托代理人雷声、张玉洁，被告白银市人民政府的委托代理人周伦、杨英勇，被告区执法局的负责人赵芳及其委托代理人杨国娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告白银广告公司诉讼请求：1.依法判令上述被告向原告广场广告公司赔偿因其违法强制拆除原告所有位于白银市城区胜利街、西山路及周边高速东出口、高速西出口等处共计269个户外广告牌和设施的经济损失，共计5211000元整；2.依法判令本案全部诉讼费用由上述被告承担。事实与理由：1.原告的相关户外广告牌和广告设施系其经有权机关依法审批后设置，属于合法广告设施；2.上述两被告违反法律规定及法定程序，违法强拆原告户外广告设施的行为，于法无据、于理不合；3.两被告共同实施的违法强拆行为严重侵害了原告权益，且实际已给原告造成巨额经济损失，理应承担全额赔偿责任。原告提供了如下证据。第一组证据：1.相关广告设施设置许可、审批、合同、设置后照片；2.拆除前后对比照片；3.白银市白银区机构编制委员会文件（白区编委发[2008]14号）；4.《白银市人民政府关于对城区户外广告店招店牌进行清理整治规范的公告》。证明原告的相关广告设施是经相关行政机关合法审批后设置，属于合法设置；被告拆除原告的广告设施的相关情况。第二组证据：补充相应广告招商使用的协议与合同，证明其损失数额。被告白银市人民政府辩称：一、白银市人民政府作为本案被告不适格。根据《行政诉讼法》第二十六条"公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。"被告白银市人民政府在该案中没有作出任何行政行为，原告也没有证据证明被告作出了对其有影响的行政行为。另外，白银市人民政府作为共同被告，也不符合该条第四款的规定"两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。"因此，也不是共同被告。由此可见，白银市人民政府不是本案的适格被告。二、原告不能就《白银市人民政府关于城区户外广告及店招店牌进行清理整治规范的公告》单独提起行政诉讼。该《公告》属于规范性文件，原告并未请求人民法院对其合法性予以审查。《行政诉讼法》第五十三条规定"公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。"但是原告未请求审查其合法性。因此，在其合法性未被有关司法部门确认违法之前，属合法有效文件。三、原告的广告设施经营期已经届满。户外广告设施是指利用建筑物、构筑物、场地设置的霓虹灯、展示牌、电子显示装置、灯箱、实物造型以及其他形式的向户外空间发布广告的设施。但该设施必须符合法律、法规的相关规定。根据原告与相关审批单位签订的合同可以看出，原告的广告经营期已经届满。自期限届满之日起，原告的广告经营实际上一直处于非法经营活动。综上，被告认为，白银市人民政府不是适格被告，原告起诉没有法律依据，且其广告经营期已经届满，又未续期。因此，请求依法驳回原告对市政府的行政诉讼。根据国家赔偿法，行政赔偿是违法赔偿原则，行政主体方存在违法行为才进行赔偿，市政府没有违法行为，没有侵害原告的权益。本案中原告的行为是违法的，应该自行拆除。行政机关方面谁违法谁赔偿，本案中市政府不存在违法行为，请法院依法驳回原告对市政府的赔偿请求。被告白银市人民政府未提供证据。被告白银市白银区执法局答辩称：一、本案中涉及的户外广告牌均属于违法建设。二、白银市白银区创建全国文明城市工作指挥室办公室授权委托答辩人对违章建筑进行拆除，该行政行为的行使是符合法律规定的，不属于《国家赔偿法》中规定的行政赔偿范围。答辩人认为，被答辩人未经法定机关许可，擅自设置户外广告设施，该设施属于违法建设，答辩人可以随时将其予以拆除。同时，答辩人亦不是本案适格的诉讼主体，故请求人民法院查明本案的事实，依法判决驳回被答辩人的诉讼请求。白银市白银区执法局提供的证据：第一组证据：《白银市人民政府关于对城区户外广告及店招店牌进行清理政治规范工作的公告》一份，证明限期拆除的具体行政行为是白银市人民政府作出的。第二组证据：白银市白银区创建全国文明城市工作指挥部办公室下发区创城办发[2017]18号《白银区创建全国文明城市工作指挥部百日攻坚战第3次调度会会议纪要》的通知一份，证明答辩人的拆除行为是根据白银市白银区创建全国文明城市工作指挥部办公室授权执行的。第三组证据：事业单位法人证书，证明其执法资格。经审理查明，2017年5月12日，白银市人民政府发布《关于对城区户外广告及店招店牌进行清理整治规范工作的公告》，要求"对市辖区应当拆除的户外广告，由相关单位或个人自公告之日起7日内自行拆除清理，逾期不自行处理的，由有执法权的部门依法责令限期拆除清理，并可依法定程序对违法行为人予以相应的处罚，对违法设置的广告设施依法予以处置。..."。2017年5月22日，白银市白银区创建全国文明城市工作指挥部办公室区创城办发【2017】18号文件关于印发《白银区创建全国文明城市工作指挥部百日攻坚第3次调度会会议纪要》的通知，要求按照《关于对城区户外广告及店招店牌进行清理整治规范工作的公告》划定的户外广告清理范围，区城管综合执法局集中人力、物力、时间，重点清除在《公告》规定时限（5月21日）内没有自行处理的违规设置的广告牌，确保6月1日前完成清理工作。随后，白银市白银区城市管理综合执法局按照要求，对原告的部分广告牌进行了拆除。原告认为，白银市人民政府及白银市白银区城市管理综合执法局拆除其广告牌的行政行为违法并要求赔偿，提起行政诉讼。本院认为，原告白银广告公司诉被告白银市政府、白银区执法局确认行政行为违法一案，因原告没有证据能够证明白银市人民政府作出行政行为或者参与、指挥与白银区城市管理综合执法局共同实施拆除原告广告牌的行为。在白银区城市管理综合执法局承认部分拆除原告广告牌，经本院释明，告知原告起诉的被告白银市人民政府不适格，建议原告变更被告，但原告不同意变更。被本院以（2018）甘10行初22号行政裁定驳回原告起诉。对于原告提起的行政赔偿诉讼，因其提起的确认违法判决，被驳回起诉，因此，原告提起的行政赔偿诉讼的被告亦应变更，而原告不同意变更。依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第二十六条"原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。"及第六十九条第一款第（三）项"有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：...(三)错列被告且拒绝变更的；"以及《最高人民法院印发﹤关于审理行政赔偿案件若干问题的规定﹥的通知》第二十条"人民法院审理行政赔偿案件，需要变更被告而原告不同意变更，裁定驳回起诉。"之规定，裁定如下：驳回原告白银广场广告传媒策划有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长 李卫东审判员 李 宏审判员 慕志锋 二0一八年十月十九日书记员 李星烨