广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂01行初160号 原告雷斌，男，1965年10月8日出生，壮族，住南宁市良庆区。 以上原告共同委托代理人李华军，广西法严律师事务所律师。 以上原告共同委托代理人黎世英，广西法严律师事务所律师。 被告南宁市良庆区人民政府。住所地：南宁市良庆区歌海路9号。 法定代表人王川，区长。 负责人赵梓懿，副区长。 委托代理人阮子文，广西思贝律师事务所律师。 委托代理人黄昌升，广西思贝律师事务所律师。 被告南宁市良庆区南晓镇人民政府。住所地：南宁市良庆区南晓镇南晓街。 法定代表人黄雷，镇长。 负责人林学荐，副镇长 委托代理人阮子文，广西思贝律师事务所律师。 委托代理人黄昌升，广西思贝律师事务所律师。 第三人南宁市国土资源局。住所地：南宁市锦春路3-1号。 法定代表人赵志萍，局长。 委托代理人黄伟先，广西崇泰律师事务所律师。 委托代理人李广香，南宁市人民政府征地拆迁办公室工作人员。 第三人南宁市良庆区南晓镇南晓社区六炎坡第一生产队。 负责人雷聚祥，队长。 原告雷斌不服被告南宁市良庆区人民政府（以下称良庆区政府）等强制占用土地，于2017年4月45日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月8日立案后，依法组成合议庭，于同年11月7日公开开庭审理了本案。原告雷斌及委托代理人李华军、黎世英，被告良庆区政府的副区长赵梓懿及委托代理人阮子文、黄昌升，被告南宁市良庆区南晓镇人民政府（以下称南晓镇政府）的副镇长林学荐及委托代理人阮子文、黄昌升，第三人南宁市国土资源局（以下称市国土局）的委托代理人黄伟先、李广香到庭参加诉讼。因案件处理结果与南宁市良庆区南晓镇南晓社区六炎坡第一生产队有利害关系，经本院询问，其不愿意作为原告参加诉讼，也不放弃实体权利，本院通知其作为第三人参加诉讼，其表示不愿意参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年12月18日、2017年4月5日，被告良庆区政府、南晓镇政府为了老乡家园--良庆区南晓镇移民安置小区项目用地需要，由南晓镇政府将原告承包经营的0.5525亩土地进行清表整理后，由良庆区政府用于项目建设。 原告起诉称，2016年9月28日，第三人市国土局将《老乡家园--良庆区南晓镇移民安置小区项目用地征收土地预公告》、《委托书》发给被告，被告指令南晓镇政府负责此事。被告与原告一直未签征地协议也没有支付任何补偿。20l6年l0月26日，南晓镇政府强行将基本农田范围内的5亩多甘蔗地铲平。2016年12月18日、2017年4月5日，南晓镇政府又将包括原告所承包经营的基本农田0.5525亩相继全部铲平、填土。两被告在本次征地过程中存在以下违法行为:1、两被告强行占用、破坏原告的土地行为违法，被告毁坏的土地是基本农田。国务院《基本农田保护条例》第五规定:任何单位和个人都有保护基本农田的义务;第十五条规定:基本农田保护区依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区的,涉及农用地转用或者征收土地的，必须报国务院批准。2016年8月4日国土资源部和农业部联合发布《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》也一致强调保护基本农田,确保“三个不得、三个禁止”。即不得改变土地用途,禁止擅自用于其他非农建设等……。显然被告完全无视上述规定，知法违法。2、被告征地程序违法。本案中,南晓镇政府无任何有关征地审批的法律文书，也一直未和原告签征地协议，就擅自将原告承包经营的基本农田破坏，还声称根据《广西壮族自治区人民政府关于整合资源支持和推进扶贫生态移民工作的实施意见》和《广西壮族自治区国土资源厅关于运用国土资源政策全力支持脱贫攻坚工作的通知》可以对土地实行先用后报。南晓镇政府曲解文件政策，侵害了原告的合法权益。3、被告行政行为主体不适格。我国目前没有任何一部法律法规授权地方镇政府有强制征地权利，《中华人民共和国行政强制法》适用的对象也仅是针对违法违章行为。综上所述，被告在没有审批文件也没有法律法规授权的情形下，毁坏原告经营的土地，侵害了原告的合法权益。请求确认被告强行占用、破坏原告土地的行为违法，判令被告将违法破坏的原告0.5525亩土地恢复原状。 被告良庆区政府辩称，一、良庆区政府并非实施该征地行为的主体，不是本案适格的被告。二、本案涉案土地征地行为合法。本案所涉项目自2016年以来,相关行政职能部门报批或作出了以下程序性文件:《关于老乡家园--良庆区南晓镇移民安置小区工程项目建议书的批复》（良发改投资［2016］47号）、《南晓镇人民政府关于南晓镇移民安置点重新选址的请示》（良南政报［2016］32号）、《关于老乡家园-良庆区南晓镇移民安置小区工程项目用地预审的批复》（南国土审（预）［2016］194号）、《关于老乡家园-良庆区南晓镇移民安置小区项目用地征收土地预公告》（南国土征预［2016］165号）、《听证告知书》、《征收土地情况调查表》、《征收土地方案》，与南晓社区六炎坡1队签订了《征用集体土地补偿安置协议书》（良征协［2017］第001号）、《征收集体土地补偿安置协议书》（良征协［2017］第007号），与雷励、雷添顺等10名群众签订了《协议书》。以上文件符合《中华人民共和国土地管理法》、《征收土地公告办法》、《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》（南府发〔2013〕10号）等法律、法规对征地行为作出的实体及程序性的规定,因此本案征地行应为合法。三、恢复原状不属于行政诉讼法的受案范围,恢复原状不具备现实可操作性。退一步说，即使本案征地行为违法，根据《国家赔偿法》第三十二条及第三十六条的规定，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。本案中，涉案土地已被合法征收，原告要求恢复原状，无现实可操作性。因此，原告关于恢复原状的诉讼请求应当依法予以驳回。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告南晓镇政府的答辩意见与良庆区政府的答辩意见一致。 第三人市国土局述称，市国土局已依法履行征地工作中的法定职责。根据《南宁市征用集体土地条例》第四条以及《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》（南府发〔2013〕10号）第三条和第八条的规定，市国土局作为南宁市集体土地的征收部门，具有发布征收土地预公告和委托合法的征地拆迁机构组织实施征地拆迁工作的法定职权。本案被诉征用集体土地行为涉及的项目为良庆区南晓镇移民安置小区项目。2016年4月5日，南宁市良庆区发展和改革局通过《关于老乡家园--良庆区南晓镇移民安置小区工程项目建议书的批复》（良发改投资〔2016〕47号），批准同意老乡家园-良庆区南晓镇移民安置小区工程项目立项建设。同年9月13日，南宁市规划管理局核发了《建设用地规划蓝线图》，将该项目用地规划定点在南晓镇中学东面。据此，市国土局于2016年9月28日依法作出《关于老乡家园--良庆区南晓镇移民安置小区项目用地征收土地预公告》（南国土征预〔2016〕165号），并于同日向南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室出具《委托书》（良庆〔2016〕23号），委托该办具体实施本项目征地拆迁工作，没有委托良庆区政府和南晓镇政府。综上，市国土局已依法履行征地工作中的法定职责，且被告有权依法开展涉案土地征收工作。综上所述，恳请人民法院查明事实，依法作出公正判决。 经审理查明，2016年4月5日，南宁市良庆区发展和改革局对广西庆海建设发展有限公司（以下称庆海公司）作出《关于老乡家园--良庆区南晓镇移民安置小区工程项目建议书的批复》（良发改投资［2016］47号），同意老乡家园--良庆区南晓镇移民安置小区项目建设。2016年9月13日，南宁市规划管理局向庆海公司核发《建设用地规划蓝线图》（项目编号：YD0108201600002。），同意项目规划定点位于良庆区南晓镇中学东面，用地面积28405.72平方米，折合42.609亩（如图蓝线所示范围）。2016年9月22日，市国土局对庆海公司作出《关于老乡家园--良庆区南晓镇移民安置小区工程项目用地预审的批复》（南国土审（预）［2016］194号），同意该项目通过用地预审，项目用地位于良庆区南晓镇中学东面。原告承包经营的涉案0.5525亩集体土地位于项目用地范围。2016年9月28日，市国土局发出《关于老乡家园--良庆区南晓镇移民安置小区项目用地征收土地预公告》（南国土征预［2016］165号），对项目用地征地拆迁的有关事项进行预公告。同日，该局向良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室发出《委托书》（编号：良庆［2016］23号），委托该办公室开展以下工作：1、发送征收土地预公告，现场调查规划用地范围内涉及村组（单位）的土地权属、地类、面积和地上附着物情况，并将被征收土地所有权人确认的《征地听证送达回执》及《征收土地情况调查表》、《使用国有土地情况调查表》返回南宁市人民政府征地拆迁办公室；拟定征（拨）土地补偿安置方案；2、与被征（拨）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜，签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书；拨付征地拆迁费用；3、办理征地成本结算[土地分类按《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）标准划分]。2016年12月18日和2017年3月1日，部分村民以原告所在的南晓社区六炎坡1队名义分别与南晓镇政府、良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室签订了《征收集体土地补偿安置协议书》（良征协［2017］第007号）、《征用集体土地补偿安置协议书》（良征协［2017］第001号）。2016年12月18日、2017年4月5日，被告良庆区政府、南晓镇政府为了老乡家园--良庆区南晓镇移民安置小区项目用地需要，由南晓镇政府将原告承包经营的0.5525亩土地进行清表整理后，由良庆区政府用于项目建设。2017年3月23日，南晓镇征地拆迁工作组向原告发出《征地补偿款发放送达通知》，通知原告办理征地补偿款拨付事宜，原告未予办理。2018年1月11日，南宁市人民政府向广西壮族自治区人民政府申请办理涉案土地征收手续。 另查明，2014年6月5日，广西壮族自治区人民政府下发《广西壮族自治区人民政府关于整合资源支持和推进扶贫生态移民工作的实施意见》（桂政发[2014]31号），对土地政策提出了“参照自治区重大项目用地管理办法，优先统筹安排扶贫生态移民工程建设用地指标，项目县根据批复的实施方案实行先用后报。”的实施意见。2016年4月14日，广西壮族自治区国土资源厅下发《广西壮族自治区国土资源厅关于印发的通知》（桂国土资发[2016]13号），其中“简化用地审批程序”部分指出，“（六）根据《广西壮族自治区人民政府关于整合资源支持和推进扶贫生态移民工作实施意见》（桂政发[2014]31号）关于扶贫生态移民工程用地可先用后报的精神，对因扶贫搬迁安置需要，当年必须建成安置的移民集中居住区及直接影响项目建设进度的配套道路、给排水、供电设施等基础设施项目，在办理规划许可手续及查清所需使用土地的权属、地类、面积，确保征地补偿安置落实到位的前提下，以市为单位，原则上以批量方式将扶贫移民搬迁项目用地计划清单报送至自治区国土资源厅后，项目用地可以先用后报，但必须在半年内办理正式用地报批手续。如不符合先用后报要求的，自治区国土资源厅在7个工作日内告知报送清单的市国土资源管理部门。” 以上事实，有项目立项批复、用地预审批复、用地定点批复、征地预公告、安置补偿协议书、领款通知、当事人陈述等证据证实。 本院认为，一、关于本案适格被告问题。本案中，南晓镇政府行使行政权力对涉案土地进行清表整理，事实清楚，各方对此也无异议，本院依法予以确认。南晓镇政府主张其系受委托而为上述行为，因其未能提供充分证据予以证实，本院对其主张，依法不予支持。故南晓镇政府应对自己的行为依法承担相应的法律责任。南晓镇政府对涉案土地进行清表整理后，该土地由良庆区政府用于移民安置小区项目建设。对原告而言，其土地系被良庆区政府占用。良庆区政府的占用行为，无疑具有行政权力的性质，属于强制占用。南晓镇政府对涉案土地的清表整理行为，是良庆区政府土地占用行为的准备行为和组成部分，可以认定良庆区政府和南晓镇政府共同实施了强制占用涉案土地的行为，二者均是本案适格被告。其均主张自己不是本案适格被告，依据不足。本院对其主张，依法不予支持。至于市国土局，因无证据证实其委托良庆区政府和南晓镇政府实施了被诉行政行为，其不是本案适格被告。 二、关于被告强制占用行为是否合法及应否恢复原状的问题。被告良庆区政府、南晓镇政府在涉案土地未依法办理征收手续的情况下，强制占用的事实清楚，证据充分。2018年1月11日，南宁市人民政府向广西壮族自治区人民政府申请办理涉案土地征收手续时，已经超过了广西壮族自治区国土资源厅桂国土资发[2016]13号文件要求的时间。鉴于涉案土地被占用时未依法办理征收手续，也未按照桂国土资发[2016]13号文件关于扶贫生态移民工程用地可先用后报的要求，在半年内办理正式用地报批手续，因此，被告占用原告土地没有合法依据，应属违法。但是，被告占用原告土地系用于扶贫生态移民工程，经过了项目立项、规划定点、用地预审等程序，现已报请办理征收手续，如恢复原状将会给社会公共利益造成重大损害。因此，对于原告提出的恢复原状的诉讼请求，本院依法不予支持。但是，被告仍负有完善土地征收手续及应原告的请求对其损失依法填补的义务。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告南宁市良庆区人民政府、南宁市良庆区南晓镇人民政府政府强制占用原告雷斌涉案土地的行为违法； 二、驳回原告雷斌将涉案土地恢复原状的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告南宁市良庆区人民政府、南宁市良庆区南晓镇人民政府政府负担。原告雷斌已预交的50元，由本院退回原告。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，同时预交上诉案件受理费（开户名称：广西壮族自治区高级人民法院诉讼费专户，开户银行：农行南宁市万象支行，帐号：20×××77），上诉于广西壮族自治区高级人民法院。逾期不交纳上诉费又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 傅朝霞 审 判 员 晏 琼 审 判 员 黄影颖 二〇一八年十月三十日 法官助理 林国帅 书 记 员 钟 倩