辽宁省葫芦岛市中级人民法院民 事 判 决 书（2018）辽14民初7号原告：葫芦岛贵达地产有限公司，住所地：葫芦岛打渔山园区创业大厦附属二楼2263室。法定代表人：莫宝安，公司总经理。委托诉讼代理人：莫宝贵，公司经理。委托诉讼代理人：葛立庚，辽宁凯阳律师事务所律师。被告：葫芦岛市南票区人民政府,住所地：葫芦岛市南票区龙首路42号。法定代表人：董金旭，区长。委托诉讼代理人：周振华，辽宁一鸣律师事务所律师。委托诉讼代理人：徐宇星，北京大成律师事务所律师。被告：葫芦岛市南票煤矿棚户区改造办公室，住所地：葫芦岛打渔山南票新区滨海实验小学院内。负责人：徐人阁，该办公室主任。委托诉讼代理人：鲁智明，男，1973年9月17日生，汉族，办公室职员，住葫芦岛市龙港区。委托诉讼代理人：唐玉磊，北京市时代九和律师事务所律师。第三人：葫芦岛经济开发区打渔山园区管理委员会，住所地：葫芦岛打渔山开发区振兴大街80—1号法定代表人：杨洪波，管委会主任。委托诉讼代理人：刘绍江，男，1976年10月5日生，汉族，规划建设部局长，住葫芦岛市龙港区。原告葫芦岛贵达地产有限公司（以下简称贵达公司）诉被告葫芦岛市南票区人民政府（以下简称南票区政府）、葫芦岛市南票煤矿棚户区改造办公室（以下简称南票区棚改办）合同纠纷一案，本院曾于2017年4月13日作出（2016）辽14民初71号民事判决，南票区政府不服该判决，向辽宁省高级人民法院提起上诉，辽宁省高级人民法院于2018年1月2日作出（2017）辽民终823号民事裁定，将该案发回重审。本院于2018年1月31日立案后，依法另行组成合议庭，于4月18日进行了第一次庭审。经被告南票区政府申请，本院于7月16日通知葫芦岛经济开发区打渔山园区管理委员会（以下简称打渔山管委会）为本案第三人参加诉讼。本院又分别于7月19日、10月10日公开开庭进行了审理。原告贵达公司的委托诉讼代理人莫宝贵、葛立庚，被告南票区政府的委托诉讼代理人周振华、徐宇星，被告南票区棚改办的委托诉讼代理人鲁智明、唐玉磊，第三人打渔山管委会的委托诉讼代理人刘绍江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告贵达公司向本院提出诉讼请求：一、判令被告给付原告土地款117，840，000.00元及利息(以117，840，000.00元为基数，从2011年9月19日起至给付完毕之日止，按月息8‰计算)，并按合同约定承担违约责任，支付违约金35568000.00元；二、诉讼费用由被告承担。事实及理由：2010年2月11日，原告通过招拍挂取得坐落于打渔山园区的两宗土地的使用权，土地使用证号为连山国用（2010）第060120号、第060121号，准备上物流和集装箱两个项目。项目的可研、立项等手续均已办理完毕，正在准备施工中，打渔山园区给原告下发停工通知。根据省、市政府的总体规划要求，动员原告让出建设用地，作为南票区的棚改项目用地。2011年9月19日，南票区政府与葫芦岛贵达经贸有限公司（现已变更为葫芦岛贵达地产有限公司）签订《南票（打渔山）新城项目合作协议书》，约定南票区政府有偿受让贵达公司土地494亩，价格为每亩36万元，贵达公司收到全部土地价款后，办理土地相关手续。协议签订后，南票区政府通过南票区棚改办账户给付原告土地款6000万元，剩余款项至今未付。故诉至法院，以维护原告合法利益。被告南票区政府辩称，一、通过对本案当事人主体地位、决策程序、行为目的等要件进行综合判断，本案应受行政法律调整，属于行政诉讼受案范围，应依法驳回起诉。1、从签约主体到用地范围至补偿标准等各项《合作协议书》内容，均是省、市两级政府单方行使行政管理权的结果，其间不存在任何自愿或平等协商的因素；2、南票区政府实施的包括签署《合作协议书》在内的全部行为，均为执行上级政府的行政命令；3、取得贵达公司土地使用权，是南票棚改项目的必要组成部分，该项目其他用地取得方式为“划拨”；4、取得该土地使用权的目的，是为实现“南票区国有工矿棚户区异地改造项目”这一显为公共利益的民生工程，而非为实现如建设南票区政府自用办公用房等为其自身利益的其他目的；5、市政府前后各次决议以及《合作协议书》中，对于取得贵达公司土地使用权的方式始终为“征用”、“征占”而非“受让”；6、本项目资金来源为财政资金，应遵循财政资金管理的流程与要求。二、即便认定本案属民事法律关系，该民事行为也应因违反国家法律而被认定无效。首先，政府民事行为的合法性要求，体现于现有法律对其民事行为内容的限制。政府“购置土地”的法律行为，应纳入《土地管理法》《土地储备管理办法》等以土地为标的的行政法律、法规的调整范围内，违背上述法律法规的“自行采购”行为，因其行为违法性，显然无效；其次，对于政府实施以土地使用权作为标的的民事行为的合法性，同样应考虑行政区划的限制，政府异地购置土地的行为，确受到法律法规的严格约束与限制。具体到本案，假定南票区政府到连山区内“购置”土地属民事行为，也应因超越行政区划及职权范围，认定该民事行为无效。三、本案合同在签订、履行过程中存在诸多事实及法律问题，假定认为案涉合同属有效民事合同，也应在查明事实的基础上，判断双方权利义务及过错责任。1、贵达公司实际交付且依法享有土地使用权的土地面积不清，贵达主张已交付494.2亩土地并未经过实际测量。另外，根具其提交的，用以主张494亩土地构成的证据，即《葫芦岛经济开发区管理委员会会议纪要》（第18期）内容可证明，构成494亩土地的用地包含了贵达公司实际占有但未依法取得土地使用权的用地面积；2、贵达公司主张答辩人已支付的土地补偿款为人民币6000万元，与事实不符，答辩人已实际支付6530万元；3、贵达公司提供的土地条件不符合建设要求，为实现合同约定导致答辩人另行委托回填施工并支付了相关费用，贵达公司无权主张3万元/亩的土地整理费用；4、案涉土地使用权已由行政机关依法决定收回，该决定已于本案原二审庭审中送达贵达公司，且贵达公司未对此提出行政复议或行政诉讼，该行政行为已生效，贵达公司已丧失案涉土地使用权；5、贵达公司主张答辩人承担土地补偿款、违约责任或其损失，缺乏事实依据。首先南票区政府不应当是本案适格被告，按照《土地管理法》收回贵达公司土地的主体应当是连山区政府或葫芦岛市政府，相应费用也应由征地方支付，其次，贵达公司所主张已履行催告义务缺乏相应证据。最后，贵达公司主张利息损失没有事实依据，本案涉及到的494亩土地的实际成本仅为5537万元，而答辩人向其支付的补偿款已达6530万元，因此贵达公司已不存在任何实际损失。综上，贵达公司起诉缺乏事实和法律依据，请人民法院公正判决。被告南票区棚改办答辩意见同南票区政府答辩意见一致。第三人打渔山管委会无意见。经审理查明:2010年2月11日，葫芦岛贵达经贸有限公司通过招拍挂程序取得坐落于连山区打渔山园区的两宗土地的使用权，地类为商业服务业，土地面积分别为262038.10㎡、207739.10㎡，使用终止日期均至2050年2月10日，土地使用证号分别为连山国用（2010）第060120号、第060121号。2011年5月20日，经工商机关核准，葫芦岛贵达经贸有限公司更名为葫芦岛贵达地产有限公司。为完成南票区国有工矿棚户区改造工程项目，葫芦岛市政府经研究决定，南票区国有工矿棚户区异地改造，选址于连山区打渔山园区。2011年6月9日，葫芦岛市人民政府办公会议纪要（第20期）载明，2011年5月31日，葫芦岛市市委常委、副市长刘宁绥在打渔山园区召开现场办公会议，研究加快打渔山南票新城建设有关问题。会议议定第1项：对已经完成地勘的区域，施工队伍要在6月10日前进场施工，其余区域采取流水作业的办法，完成一块地勘，设计要立刻跟上，设计完成施工队伍要立即进场施工，确保工程在最短时间内全面开工。第2项：对打渔山南票新城项目开辟“绿色审批”通道，要特事特办，对打渔山南票新城所有审批手续一律从简。第4项：该项目所需土地属棚户区改造用地，打渔山园区所属部分采取行政划拨方式提供，贵达公司所属部分由南票区政府征收。连山区政府和南票区政府就地价等项费用经协商确认后签订正式协议书，项目用地所需贷款本息由南票区政府承担，市财政局予以第三方担保，打渔山南票新城项目贷款3.65亿元和岔沟开发贷款3.5亿元由市财政局统一调度，统一算账。6月16日，甲方葫芦岛市连山区政府、乙方葫芦岛市南票区人民政府、丙方葫芦岛市财政局达成《南票（打渔山）新城项目合作协议书》，协议第二项约定：（一）根据市政府研究决定，乙方为项目征地主体，甲方向乙方收取项目用地征占费用后，负责完成土地供给并达到棚户区改造建设要求。其中，甲方填海造地后的1060.6亩土地以23万元／亩供给乙方，征占贵达公司的494.2亩土地以36万元／亩供给乙方（其中3万元为土地整理费用）。（二）根据甲方填海造地和回购土地的面积计算，乙方须在2011年7月15日前向甲方指定账户一次性支付项目用地征占费用42185万元。（三）项目用地的土地类型为政府划拨，乙方将上述费用缴齐给甲方后，在项目相关手续齐备的前提下，甲方配合乙方依法办理划拨用地的国有土地使用权证。协议第三项约定，丙方受市政府的委托，是乙方向甲方支付项目用地征占费用的担保方，若乙方不能在2011年7月15日前将项目用地征占费用全部缴齐给甲方，则丙方有义务代替乙方承担付款责任，将应缴款项全部缴齐给甲方。7月6日，南票区政府通过连山区财政局给付贵达公司土地款1000万元。7月30日打渔山管委会会议纪要（第18期）载明，7月27日，打渔山管委会专题研究贵达实业公司提供南票（打渔山）新城保障性住房供地构成情况：园区在无地可供的前提下，经省、市同意从入园企业贵达实业公司购置土地494亩。一、贵达实业公司为南票（打渔山）新城供地494亩，建设地点位于A、B、C三个区域。因在项目实施过程中，提供土地证亩数与实际亩数不符，经核准494亩构成如下：1、贵达实业公司名下乡村两个盐场土地使用证的情况说明：（1）乡盐场依据海域使用证办理土地使用证393.055亩。（2）村盐场依据海域使用证办理土地使用证311亩。注：在此次提供南票（打渔山）新城保障性住房里含与乡盐场相邻地块村盐场土地使用证40.27亩。即：393.055+40.27=433.325亩。2、园区与贵达实业公司签订合同的说明：经调阅乡村盐场2008年5月20日园区与贵达公司签订的合同，合同规定乡村盐场占地补偿具体面积以实际测量为准。（1）、乡盐场实际测量为428.6540亩，比土地使用证面积多35.599亩。（2）、村盐场实际测量为323.8436亩，比土地征面积多12.8436亩。3、园区基础设施建设与贵达实业公司占地情况的说明：园区2009年初修振兴大道，因部分道路所占地块土地使用权归贵达公司所有，所以园区与贵达公司协商达成如下协议：园区基础建设修路占用贵达实业公司土地104.04亩，贵达实业公司同意无偿提供给园区60亩土地作为基础设施用地，另外44.04亩园区同意贵达实业公司在取得土地使用权的相邻地块选择补给。综上所述贵达实业公司提供南票（打渔山）新城A、B、C三个区域494亩土地构成为：1、贵达实业公司土地证（出让）：433.325亩；2、贵达实业公司实际测量面积大于办理土地证面积：35.599+25.076=60.675亩；3、贵达实业公司基础设施建设园区补回土地：25.076亩。433.325+35.599+25.076=494亩。同日，贵达公司通过其在连山农村商业银行（以下简称农商行）临时设立的贷款账户从该行贷款5000万元，利率为8.1‰。8月3日，贵达公司将该笔贷款电汇给南票区棚改办，南票区棚改办收到该笔款后于当日将该5000万元作为土地款支付给贵达公司。8月25日，南票区棚改办将40.5万元以“贷款利息”为由支付给贵达公司，贵达公司于次日将该笔贷款利息偿还给农商行；10月17日，南票区棚改办将41.85万元以“还利息”为由支付给贵达公司，贵达公司于次日将该笔贷款利息偿还给农商行；11月21日，南票区棚改办将41.85万元以“还利息”为由支付给贵达公司，贵达公司于次日将该笔贷款利息偿还给农商行；11月27日，南票区棚改办将82.35万元以“还利息”为由支付给贵达公司，贵达公司于次日将该笔贷款利息偿还给农商行；2012年3月28日，南票区棚改办将41.85万元以“还利息”为由支付给贵达公司，贵达公司于当日将该笔贷款利息偿还给农商行；2012年7月31日，南票区棚改办将22580351.64元贷款本息支付给贵达公司，贵达公司于当日将该笔贷款本息偿还给农商行；8月13日，南票区棚改办将30157948.92元贷款本息支付给贵达公司，贵达公司于当日将该笔贷款本息偿还给农商行。至此，南票区政府、南票区棚改办共支付给贵达公司65220800.56元，其中5220800.56元为偿还农商行的贷款利息。2011年9月4日，市委常委、副市长刘宁绥在打渔山南票新区指挥部召开现场办公会议，专题研究南票区国有工矿棚户区改造项目建设征占土地所涉及的有关问题，并形成会议纪要（第46期）。会议决定：1、南票国有工矿棚户区异地改造，选址于打渔山园区，由连山区负责土地供给。2、南票国有工矿棚户区改造项目实际占用打渔山土地1556亩。其中：打渔山园区所属1062亩土地采取行政划拨方式提供；经过连山、南票两区政府协商，市政府决定，余下的494亩土地以36万/亩的价格向贵达公司征用，在交易土地过程中所发生的各项税费由政府承担。9月19日，南票区政府为甲方与乙方葫芦岛贵达经贸有限公司签订《南票（打渔山）新城项目合作协议书》：一、征占土地的基本情况：位置于打渔山园区振兴大道东段南侧：面积为494.2亩（以最终实测为准）：规划用途为商住用地。二、征占土地价格、付款方式及违约责任：1、根据政府对工矿棚户区改造建设的实际需要，甲方将有偿方式征占乙方土地494亩提供该项目使用。征占价格每亩33万元（另付每亩3万元的土地整理费用）；2、在收到甲方全部土地价款后，乙方再办理相关土地手续。鉴于乙方土地已进行物流及商住两次前期投入，加之土地定价又低于周边同类土地价格，已给乙方造成损失，故征占乙方土地产生的所有税费由甲方负责缴纳；3、甲乙双方任何一方若不依本协议履行约定义务，均需承担违约责任。承担违约责任的方式为违约方向未违约方支付土地款总额20%的违约金；本协议未尽事宜由甲乙双方另行协商确定，并可签订补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力；本协议履行期间发生争议，协议各方应友好协商解决，协商不成时，可向人民法院起诉。协议签订之后，南票区政府实际占有使用了贵达公司的494亩土地，并给付土地费6000万元，余款11784万元未付。2013年11月12日，辽宁省人民政府辽政（2013）226号《辽宁省人民政府关于调整葫芦岛市部分行政区划的批复》：同意将打渔山南票新城东至解放路，西至鱼山路，南邻滨海大道，北至建业街的1平方公里区域，划归南票区管辖。12月16日，葫芦岛市纪检委作出《贵达公司土地问题相关事项处理建议》载明：贵达公司为南票新城供地494亩，南票区政府分两次给付贵达公司土地款6000万元。2015年4月，贵达公司向南票区政府发出“催款函”，索要剩余征占土地费。本案审理期间，经贵达公司申请，本院委托武汉永业赛博能规划勘测有限公司对案涉土地面积进行了实际测量，该土地面积为494亩。2018年7月2日，连山区人民政府、打渔山管委会出具了“2011年7月30日《葫芦岛经济开发区打渔山园区管理委员会会议纪要》有关事项的说明”（以下简称“说明”），内容为：贵达公司为南票（打渔山）新城有偿提供494亩，其中有证面积为433.325亩，无证面积60.675亩，并对土地调整、置换过程做了详细说明。该地块地点位于南票（打渔山）新城A、B、C三个区域。因上述土地的动迁补偿、土地整理等各项费用均系由贵达公司进行的全部投资，根据打渔山委员会与贵达公司2008年5月20日签订的《协议书》，上述土地由贵达公司开发使用。2011年9月4日时任市委常委、副市长刘宁绥主持召开的《南票国有工矿棚户区改造项目建设有地问题》现场办公会，连山区政府、南票区政府、贵达公司参加，协商棚改供地情况，（葫芦岛市人民政府2011年9月9日第46期办公会纪要）会议上，连山区政府根据2011年7月30日会议精神对土地构成作了详细汇报，包括土地有证没证情况。最后通过市政府协调，各方一致同意确认土地面积494亩，考虑土地有证没证及贵达公司前期投入等综合因素确定土地综合地价为36万元/亩，低于周边同类地价，据此会议精神，南票区政府与贵达公司签订了合作开发协议。根据2011年7月30日打渔山园区会议精神及2011年9月4日市长办公会会议精神和2011年9月19日南票区政府与贵达公司签订的合作开发协议，上述494亩土地使用权原归属贵达公司是客观事实，相关土地征占费用在南票区政府与贵达公司签订的合作开发中已有明确说明和约定。上述事实有连山国用（2010）第060120号、第060121号国有土地使用证、《南票（打渔山）新城项目合作协议书》、葫芦岛市政府会议纪要、打渔山园区会议纪要、贵达公司土地问题联合调查组“关于贵达公司土地问题处理建议”、结算票据、工商变更登记核准通知书、“说明”、测量技术报告、辽宁省人民政府辽政（2013）226号文件等载卷佐证并经庭审质证，可以确认本院认为，2011年9月19日，被告南票区政府与原告葫芦岛贵达经贸有限公司签订的《南票（打渔山）新城项目合作协议书》是南票区政府为完成棚户区改造项目，在葫芦岛市政府统一协调、原批准用地的葫芦岛市连山区人民政府同意的前提下与贵达公司达成的协议，该协议虽名为合作协议书，但实质为土地使用权转让协议，土地使用权人贵达公司作为转让方，南票区政府作为受让方，双方法律地位平等，法律关系明确，贵达公司与南票区政府当事人身份适格。所涉土地系葫芦岛市连山区人民政府出让给贵达公司的国有土地，南票区政府非原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府，且双方是以合作协议即平等主体协议形式出现，故本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》及相关解释规定的行政协议，不适用行政法律关系调整。该协议是双方当事人真实意思表示，其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，该协议合法有效。虽然葫芦岛贵达经贸有限公司在2011年5月20日已经变更登记为葫芦岛贵达地产有限公司，签订合同时仍然加盖葫芦岛贵达经贸有限公司公章存在瑕疵，但该瑕疵不影响合同的效力,合同的全部权利与义务应由贵达公司承继。2011年6月16日，葫芦岛市连山区人民政府与南票区政府、葫芦岛市财政局达成的《南票（打渔山）新城项目合作协议书》，因贵达公司不是合同当事人，该协议不能约束贵达公司。2013年5月16日葫芦岛市召开联席会议议定收回上述宗地国有建设用地使用权，但该决议并未落实，南票区政府提出案涉土地使用权已由行政机关决定收回，贵达公司已丧失案涉土地使用权的抗辩不成立。因双方当事人对案涉《南票(打渔山)新城项目合作协议书》、《会议纪要》、《处理建议》、“说明”等相关书证的真实性均无异议，上述证据足以说明南票区政府于协议签订之前对案涉土地的构成状况明知并认可,其于协议签订之前组织施工并支付土地价款，期间并未就土地条件是否符合建设要求提出异议，也未提交证据证明土地条件不符合合同约定的建设要求，因此双方就案涉土地应为现状交付，故南票区政府提出贵达公司无权主张3万元/亩土地整理费用的抗辩不成立。南票区政府辩称已支付土地价款6530万元，经审查与事实不符，对该抗辩不予采信。关于贵达公司对案涉494亩土地面积中的60.675亩没有土地使用权证，其能否主张权利的问题。首先，根据案涉《南票(打渔山)新城项目合作协议书》、《会议纪要》等相关书证及第三人打渔山管委会的当庭陈述，能够证明贵达公司对案涉494亩土地具有使用权。其次，因案涉土地行政区划已由连山区划至南票区，区域发生变化，已不能由连山区颁发土地使用证书，且本案审理期间，连山区政府与打渔山管委会联合出具的“说明”证明该60.675亩土地使用权归属于贵达公司，故贵达公司有权主张494亩的土地使用权。关于武汉永业赛博能规划勘测有限公司出具的《测量技术报告》能否作为合法证据使用的问题。因该公司具有行业颁发的资质证书，并进入法院机构备选名单，故其出具的技术报告可作为合法证据使用。南票区政府与贵达公司签订《南票（打渔山）新城项目合作协议书》后，贵达公司已依约交付土地，南票区政府已实际占有使用土地并支付土地价款6000万元，南票区政府对剩余款项117840000元负有给付义务。贵达公司主张自2011年7月27日按照辽宁省农村信用社执行利率8.10‰给付利息，因无合同约定，本院不予支持。因合作协议中约定甲、乙双方任何一方不依本协议履行约定义务，均需承担违约责任，违约方向未违约方支付土地款总额20%的违约金，南票区政府以执行上级行政命令为由拒不履行给付余款义务，已构成违约，应依照协议约定承担违约责任。被告南票区棚改办系南票区政府下属办事机构，不具备法人资格，不能独立承担民事责任，且非合同当事人，故依法不承担责任。依照《中华人民共和国合同法》第二条、第八条、第四十四条、第六十条、第一百零七条、第一百一十四条的规定，判决如下：一、被告葫芦岛市南票区人民政府于本判决发生法律效力后十日内给付原告葫芦岛贵达地产有限公司土地价款117840000元。二、被告葫芦岛市南票区人民政府于本判决发生法律效力后十日内给付原告葫芦岛贵达地产有限公司违约金35568000元。三、驳回原告葫芦岛贵达地产有限公司其他诉讼请求。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费631000元，鉴定费3万元由被告葫芦岛市南票区人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  范晓杰审判员  张红梅审判员  孔凡义二〇一八年十月三十一日书记员  王 群本判决书所援引的相关法律条款：《中华人民共和国合同法》第二条本法所称合同是平等的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其他法律的规定。《中华人民共和国合同法》第八条依合同履行义务原则：依法成立的合同，当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除合同。依法成立的合同，受法律保护。《中华人民共和国合同法》第四十四条合同的生效：依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的、依照其规定。《中华人民共和国合同法》第六十条严格履行与诚实信用：当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。《中华人民共和国合同法》第一百零七条违约责任：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。《中华人民共和国合同法》第一百一十四条违约金：当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应当履行债务。