黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）黑行申297号再审申请人（一审原告、二审上诉人）张北平，女，1971年2月8日出生，汉族，医生，住黑龙江省友谊县友谊镇繁荣社区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省卫生和计划生育委员会，住所地黑龙江省哈尔滨市香坊区赣水路**。法定代表人魏新刚，该委员会主任。委托代理人敬石泉，该委员会人事卫生监察专员。委托代理人杜宜军，黑龙江冰城律师事务所律师。再审申请人张北平因诉黑龙江省卫生和计划生育委员会（下称省卫计委）不履行法定职责及行政赔偿一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2018）黑01行终52号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭审查本案，于2018年8月22日对双方当事人进行了询问。再审申请人张北平，被申请人省卫计委委托代理人敬石泉、杜宜军到庭参加诉讼。本案现已审查终结。1992年7月19日，张北平毕业于黑龙江省农垦红兴隆卫生职工中等专业学校医士专业。1994年分配到友谊农场二分场医院工作。1996年11月20日，由友谊县卫生局颁发聘任证书（上岗合格证），聘任职务为代医士。1997年2月16日，张北平在吉林医学院医疗系临床医学专业专科学习三年结业，1999年9月1日，取得黑龙江省人事厅颁发的医士资格证书，2006年5月28日，取得黑龙江省人事厅颁发的康复医学治疗技术（师）初级资格证书，2008年11月18日，取得黑龙江农垦总局卫生局颁发的乡村医师执业证书。2000年6月11日，张北平所在的友谊农场二分场医院被友谊县卫生局集体申报了包括张北平在内共计33人的认定医师资格名单，友谊县卫生局经初审，认为张北平不符合执业医师资格认定条件。同日，友谊农场二分场医院负责申报工作的李国文将友谊县卫生局认为张北平不符合执业资格认定条件的审查结论口头通知了张北平。2002年张北平参加国家执业工程师资格统一考试未通过。2003年至2005年，张北平又连续3年参加国家执业助理医师资格统一考试均未通过。之后，张北平通过信访程序要求友谊县卫生局解决包括认定医师资格在内的诸多问题。2010年5月27日，友谊县卫生局以《关于张北平上访诉求问题的处理意见》书面形式答复张北平，内容为：由于张北平取得医师资格证书时间为1999年9月，晚于卫生部规定的1998年6月26日，所以不能按照“老人老办法”通过免试依法取得相应的执业医师或执业助理医师资格，只能依法通过参加全国统一医师考试而获得。且医师资格的认定单位为省卫生厅，友谊县卫生局无权也无资格为其补发。答复后，张北平有异议，向双鸭山市卫生局信访事项复查办公室申请复查。2010年8月30日，双鸭山市卫生局作出双卫字2010第161号《关于友谊县卫生局关于张北平上访诉求问题的处理意见的复查意见》，维持了友谊县卫生局的处理意见。张北平不服，又通过信访程序向省卫生厅申请复核。2010年10月22日，省卫生厅以《关于张北平上访诉求问题处理的答复》，维持了双鸭山市卫生局的意见。张北平仍不服，继续上访到国家卫生部。2013年1月31日，张北平提起行政诉讼，请求判令友谊县卫生局依法为其补办医师资格证书及主治医师资格证书，并支付其四年考试级别不相符的考试费用合计8000元和精神损失费40000元。2013年8月20日，友谊县人民法院作出（2013）友行初字第1号行政判决，驳回张北平的诉讼请求。2015年6月8日，张北平提起本案诉讼，请求确认省卫计委未履行依据《医疗机构管理条例》和《医疗机构管理条例实施细则》制定实施办法的法定职责违法；确认省卫计委在双鸭山市卫生局和友谊县卫生局认定张北平执业医师资格工作中未履行监管职责违法并赔偿；一并审查《黑龙江省人民政府关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（2013年省政府3号令）第四项的合法性。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”张北平作为执业医师资格认定的行政行为相对人，认为省卫计委在张北平执业医师资格认定过程中未履行对下级卫生行政机关的监管职责而提起行政诉讼，其具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”张北平要求省卫计委履行法定职责，属于人民法院的受案范围。关于省卫计委认为张北平不具有主体资格及本案不属于法院的受案范围的主张，无法律依据，不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，从2000年6月11日友谊县卫生局初审中认为张北平不符合执业医师资格认定条件起，张北平因执业医师资格问题先后通过信访渠道向双鸭山市卫生局、省卫计委等行政机关反映情况，并且相关机关均作出了信访答复。张北平请求省卫计委履行对下级双鸭山市卫生局和友谊县卫生局在认定张北平执业医师资格时的监管职责，其应提交向省卫计委提出要求履行的证据。张北平虽主张已向省卫计委递交了申请，但未提交有关证据，在省卫计委否认收到张北平申请的情况下，张北平对此负有举证责任。张北平未能提交相关证据，应承担举证不能的责任，故张北平该主张理由不成立，不予支持。关于张北平请求对《黑龙江省人民政府关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（2013年省政府3号令）第四项合法性审查的问题，该决定取消了省卫计委医师资格认定行政审批，其法律依据为《中华人民共和国执业医师法》（2009年8月27日修正）、《具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法》（卫医发〔1999〕319号）、《香港和澳门特别行政区医师获得内地医师资格认定管理办法》（卫医政发〔2009〕33号）、《台湾地区医师获得大陆医师资格认定管理办法》（卫医政发〔2009〕32号），经审查该决定第四项符合相关法律规定。综上所述，张北平要求省卫计委履行法定职责及行政赔偿请求，证据不足，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张北平诉讼请求。二审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中，张北平提起履行法定职责之诉，应先向省卫计委递交请求履行法定职责的申请，但张北平不能提供其已经向省卫计委提出履行法定职责申请的有效证据，一审判决驳回张北平的诉讼请求并无不当，依法应予维持。关于张北平请求因省卫计委不履行法定职责对其造成的损失进行赔偿的上诉请求，因没有事实和法律依据，不予支持。关于张北平上诉称一审对《黑龙江省人民政府关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（2013年省政府3号令）第四项合法性审查的认定不清的问题，经查，一审法院对该规范性文件合法性认定的结论无误。综上，张北平的上诉理由无事实和法律依据，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。张北平再审申请称，二审法院没有依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，对一审判决和被诉行政行为进行全面审查，请求撤销一、二审判决，再审本案。理由如下：1.二审法院未采纳其提交的新证据，该证据能够证明省卫计委未依职权主动履行法定职责，亦未依申请履行法定职责。2.原审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条错误。3.原审法院诉讼程序违法，影响公正审判。4.原审法院主审法官有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为。省卫计委答辩称，一、二审认定事实清楚，适用法律、法规正确，证据确凿充分，符合法定程序，应予维持。省卫计委不存在不履行法定职责的违法行为，不是本案赔偿义务主体，张北平要求赔偿900余万元没有证据支持。张北平再审申请没有事实根据和法律依据，没有证据支持，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，应依法驳回张北平的再审申请。本院认为,《黑龙江省医疗机构管理办法》第四十三条第二款虽然规定了上级卫生行政部门有权监督检查下级卫生行政部门的医疗机构监督管理执法情况，并依法纠正其违反《条例》和该办法作出的决定，但此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。上级卫生行政部门不改变或者不撤销下级卫生行政部门决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉下级卫生行政部门作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉上级卫生行政部门不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易形成诉累。因此，省卫计委是否受理当事人的反映、是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销下级卫生行政部门的决定、命令等，不属司法监督范畴。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项的规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。可见,《中华人民共和国行政诉讼法》只是规定公民、法人或者其他组织在针对行政机关作出的行政行为起诉时才可以一并请求对该行政行为所依据的规范性文件进行审查，并没有规定可以直接提起要求行政机关制定规范或确认未制定规范违法之诉。故张北平请求确认省卫计委未履行依据《医疗机构管理条例》和《医疗机构管理条例实施细则》制定实施办法的法定职责违法，既不符合履行职责之诉的法定起诉条件，也不属于行政诉讼的受案范围；其提出的一并审查《黑龙江省人民政府关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（2013年省政府3号令）第四项的请求，因省卫计委并未依据上述规定作出某行政行为或不作为，故张北平提出的上述附带审查请求亦不符合行政诉讼法第五十三条的规定。综上，张北平的起诉不符合法定条件，依法应驳回其起诉。原审法院对本案进行实体审理，系对张北平诉权的保护，判决驳回张北平的诉讼请求亦无不当，应予维持。张北平的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回张北平的再审申请。审 判 长 张俊伟审 判 员 马鸿达审 判 员 李 刚二〇一八年十月二十二日法官助理 肖亚磊书 记 员 吴 迪