浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙04行终289号上诉人（原审原告）蔡亚明，女，1967年3月14日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。上诉人（原审原告）许周平，男，1982年7月26日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。上诉人（原审原告）吴雅萍，女，1958年6月27日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。上诉人（原审原告）陈雨炜，男，1991年5月6日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。上述四位上诉人的诉讼代表人蔡亚明，女，1967年3月14日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。被上诉人（原审被告）嘉兴市城乡规划建设管理委员会，住所地嘉兴市中环南路花园路口616号。法定代表人敖考权，主任。委托代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府，住所地嘉兴市广场路1号。负责人毛宏芳，代市长。委托代理人阮煤、张凝，嘉兴市人民政府法制办工作人员。上诉人蔡亚明、许周平、吴雅萍、陈雨炜因诉嘉兴市城乡规划建设管理委员会、嘉兴市人民政府履行法定职责及行政复议一案不服嘉兴市南湖区人民法院于2018年7月30日作出的（2018）浙04行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年8月30日受理后依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。原审查明，蔡亚明系嘉兴市蔚蓝海岸（东方普罗旺斯）134幢902室房屋业主，许周平系嘉兴蔚蓝海岸134幢1001室房屋业主，吴雅萍系嘉兴市蔚蓝海岸134幢901室房屋业主，陈雨炜系嘉兴市蔚蓝海岸134幢1002室房屋业主。2017年3月10日，蔡亚明、陈雨炜向嘉兴市城乡规划建设管理委员会（以下简称嘉兴市建委）发送了《关于东方普罗旺斯第134幢住宅楼存在严重质量问题的举报以及要求撤销该幢住宅楼竣工验收备案的申请》，认为134幢楼板厚度、层高均不满足设计和规范要求，浙江东方蓝海置地有限公司提供的该住宅楼的竣工验收合格结论虚假，要求嘉兴市建委确认该住宅楼的竣工验收备案无效、撤销该竣工验收备案，督促浙江东方蓝海置地有限公司对134幢住宅楼进行整体检测、整改，如能整改合格，再重新组织竣工验收和备案，并对相关责任单位、人员依法进行处罚，构成犯罪的进行移送。2017年3月29日，包括蔡亚明、陈雨炜、许周平、吴雅萍在内的共八名业主向嘉兴市建委提供了《关于东方普罗旺斯第134幢住宅楼存在严重质量问题的举报以及要求撤销该幢住宅楼竣工验收备案的补充意见》。2017年3月31日，嘉兴市建委作出了嘉委办函[2017]56、57、58号《嘉兴市建委关于责令配合对东方普罗旺斯134幢1002室结构板厚度及九层层高未达施工图设计要求情况进行调查的函》，责令涉案住宅楼的监理单位浙江嘉宇工程管理有限公司、建设单位浙江东方蓝海置地有限公司、施工单位浙江勤业建工集团有限公司进行调查并限期回复，三单位收到函件后，分别于2017年4月10日、4月10日及4月8日进行了书面回复。嘉兴市建委调取了2012年9月18日经浙江勤业建工集团有限公司委托由嘉兴市建设工程质量检测有限公司出具的中间验收阶段东方普罗旺斯134#楼（1-16层）建筑工程结构实体检测报告，该报告显示，检测对象的结构混凝土强度、现浇板厚度、钢筋保护层厚度均符合设计要求。2017年4月5日，嘉兴市建委作出了《关于反映东方普罗旺斯134幢楼质量问题及要求撤销备案申请的回复》（以下简称《回复》），载明：一、对蔡亚明等人要求撤销该幢住宅楼竣工验收备案的申请，经查，没有适用于撤销工程竣工验收备案的法律、法规。二、嘉兴市建委已经责令建设、监理、施工等各方主体立即对东方普罗旺斯134幢1002室结构板厚度及九层层高未达到施工图设计要求等情况进行调查处理。三、对涉案住宅楼问题反映住户的住宅结构板进行全面排查，对该楼其余各层进行抽查。根据检测结果，责令开发商委托由原设计单位进行设计复核，同时进行结构板安全鉴定，根据鉴定结论再制定相应的整改方案。该回复于2017年5月2日送达蔡亚明等4人。蔡亚明等4人对该回复不服，于2017年6月2日向嘉兴市人民政府（以下简称嘉兴市政府）提起行政复议申请，要求撤销该回复并责令嘉兴市建委重作。嘉兴市政府于2017年6月7日作出并向蔡亚明等4人送达了《行政复议案件受理通知书》，于2017年6月12日向嘉兴市建委作出并送达了《行政复议答复通知书》。嘉兴市建委2017年6月20日向嘉兴市政府提供《行政复议答复函》及相关的证据、依据。2017年6月20日，嘉兴市政府向蔡亚明等4人作出并送达了《行政复议答辩材料查阅通知书》。2017年7月17日，嘉兴市政府就该案召开了听证会并制作了听证会笔录。2017年7月18日，蔡亚明等4人向嘉兴市政府提出申请，要求与嘉兴市建委进行调解，中止复议的审理，嘉兴市政府向复议双方作出并送达了《行政复议中止通知书》。因调解不成，根据蔡亚明等4人的申请，2017年12月28日，嘉兴市政府作出了《恢复行政复议通知书》，恢复了复议案件的审理，并于2018年1月11日作出了嘉政复字[2017]18号《行政复议决定书》，该决定书分别于2018年1月15日及1月11日送达蔡亚明等4人及嘉兴市建委。原审另查明，134幢1002室房屋业主陈雨炜在装修过程中将楼板打穿，因此认为楼板厚度达不到设计要求，经嘉兴市建委的协调，1002室房屋业主陈雨炜及902室房屋业主蔡亚明与浙江东方蓝海置地有限公司共同委托了浙江建设工程质量检验站有限公司对134号楼10层37-39轴和B-C轴之间的楼板厚度、混凝土强度、层高进行检测，并约定如不符合设计及规范要求则对该楼板的结构安全性进行鉴定。2017年2月22日，浙江建设工程质量检验站有限公司出具了《嘉兴东方普罗旺斯项目134号楼十层37-39/（1/B）-G轴楼板检测鉴定报告》，报告结论称“嘉兴东方普罗旺斯项目134号楼十层37-39/（1/B）-G轴楼板厚度及37-39/（1/B）-G轴楼板区域内九层层高不满足设计要求”。双方至诉讼时尚未对该楼楼板的结构安全性进行鉴定。原判认为，本案的争议焦点有二：嘉兴市建委作出的《回复》是否合法；嘉兴市政府作出的嘉政复字[2017]18号《行政复议决定书》是否合法。一、关于嘉兴市建委所作回复的合法性。根据蔡亚明等人提出的《关于东方普罗旺斯第134幢住宅楼存在严重质量问题的举报以及要求撤销该幢住宅楼竣工验收备案的申请》以及其后的《补充意见》，蔡亚明等人提出的申请及要求包括两个方面：撤销涉案134幢住宅楼的竣工验收备案；要求嘉兴市建委履行对工程质量的监督管理职责，作出相应处理。第一、关于撤销竣工验收备案的要求，嘉兴市建委作出了“没有适用于撤销竣工验收备案的法律、法规”的回复，对该回复的合法性，应从竣工验收备案的性质来阐述。《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）附件1《国务院决定取消的第二批行政审批项目目录(406项)》第76项中明确“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准”改为“告知性备案”。同时《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（以下简称《备案管理办法》）第六条规定“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫”，根据上述文件及规定，告知性备案意味着建设主管行政机关对建设单位报送的竣工验收备案材料仅具有形式审查的义务，其目的是便于主管机关收集与行政管理相关的信息，敦促相对人报送与行政管理有关的材料，并对报送的材料进行收集、整理、存档备查，备案时提交的材料只是作为主管机关对其进行后续监管的信息基础，主管机关对备案材料并不进行实质性审查。对仅起到信息采集功能的竣工验收备案，建设单位通过备案的表现不过是在备案表上记载“收讫”、“文件齐全”，该备案行为的性质非行政许可。工程竣工验收与工程竣工验收备案是两种不同性质的行为，蔡亚明等4人在行政起诉状中引用的《建设工程质量管理条例》第四十九条、《备案管理办法》第八条、第十一条以及《嘉兴市房屋建筑工程竣工验收备案管理实施细则（暂行）》第十二条、第十七条等规定，均未赋予备案机关撤销工程竣工验收备案的权限，而是在具备法定条件的情形下，责令重新组织竣工验收。故嘉兴市建委答复称“没有适用于撤销工程竣工验收备案的法律、法规”并无不当。第二、关于履行监管职责的要求，根据《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款规定“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理”，第五十三条规定“任何单位和个人对建设工程的质量事故、质量缺陷都有权检举、控告、投诉”，《浙江省建设工程质量管理条例》第三十二条规定“建设工程的业主和使用者，有权就建设工程质量缺陷向工程质量监督管理部门或有关社会监督机构投诉，接到投诉的单位应及时调查处理”，嘉兴市建委作为嘉兴市建设行政主管部门，对蔡亚明等4人针对涉案住宅楼存在的质量问题提出的投诉有受理并及时调查处理的法定职责。嘉兴市建委在接到蔡亚明等人的投诉申请后，向涉案住宅楼的建设单位、施工单位、监理单位书面发出责令配合调查并对调查情况限期书面反馈的函件，对三单位书面回函中提到的问题，调取了涉案住宅楼中间验收阶段结构实体检测报告，进行了调查，并在涉案回复的第二项及第三项中将接到申请后采取的措施、步骤以及下一步将进行的举措向蔡亚明等人进行了说明，符合法律规定。二、关于嘉兴市政府所作复议决定的合法性。根据蔡亚明等4人对嘉兴市政府提供证据的质证意见，蔡亚明等4人对嘉兴市政府作出复议决定的程序性事项并无异议，对复议程序合法性不再赘述。对涉诉行政复议决定的事实认定方面，基于上述对嘉兴市建委所作回复的合法性论述，嘉兴市政府针对蔡亚明等4人的复议申请，在对嘉兴市建委的回复行为审查后，作出予以维持的复议决定，事实清楚、适用法律法规正确。综上，蔡亚明等4人要求撤销嘉兴市建委作出的《关于反映东方普罗旺斯134幢楼质量问题及要求撤销备案申请的回复》及嘉兴市政府作出的嘉政复字[2017]18号《行政复议决定书》，无法律和事实依据，不予支持。原判据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蔡亚明、许周平、吴雅萍、陈雨炜的诉讼请求。蔡亚明等4人上诉称，浙江省建设工程质量检验站有限公司对楼板厚度、混凝土抗压强度、层高等进行专业鉴定，鉴定结论为：楼板厚度、层高均不满足设计和规范要求。现已有充分证据证实浙江东方蓝海置地有限公司提供的东方普罗旺斯小区134幢住宅楼的竣工验收合格结论是虚假的，该公司在建设及竣工验收过程中有严重违反国家有关建设工程质量管理规定的行为。根据《建设工程质量管理条例》第二十八条、第四十七条、第四十九条第二款、第五十二条、第五十三条、第六十四条、第六十五条、第七十六条及《备案管理办法》第八条、第十一条、第十二条规定，嘉兴市建委完全有撤销备案的法律依据。东方普罗旺斯小区134幢住宅楼的竣工验收备案对上诉人的权利义务产生实际影响，如果嘉兴市建委不撤销备案，上诉人的质量维权客观上存在障碍，嘉兴市政府维持嘉兴市建委的理由不成立。原审法院认定事实错误，适用法律、法规错误，请求二审撤销原判，依法改判。被上诉人嘉兴市建委答辩称，上诉人的上诉请求和理由是对工程竣工验收备案法律制度诸多理解上的错误。工程竣工验收备案，不是行政主管部门对建筑工程质量的“背书”，而是开发商必须履行的法定义务。国家对建筑工程的质量要求、保证期限及质量责任的承担，有专门、明确的法律规定和强制性标准，竣工验收合格或完成竣工验收备案，不是工程质量责任承担的终点。根据《中华人民共和国建筑法》第六十二条、第八十条、《建设工程质量管理条例》第三条等的规定，建筑质量的保修责任与工程竣工验收备案之间并无关系，上诉人认为工程竣工验收备案不撤销就会阻碍其维权，是对正确维权方法缺乏认知。最后，工程竣工验收备案是建设单位必须履行的法定义务，无任何法律、法规授权行政机关可以撤销建设单位已经完成的工程竣工验收备案。本案也不符合要求重新组织竣工验收的条件，故上诉人的上诉理由均不成立，请求法院驳回上诉，维持原判。被上诉人嘉兴市政府答辩称，嘉兴市政府审查了嘉兴市建委作出的《回复》，认为嘉兴市建委的行为符合法律规定，故依法作出嘉政复字[2017]18号《行政复议决定书》，上诉人的上诉理由系对法律理解有误，请求法院驳回上诉，维持原判。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人二审未提交新的证据材料。经审理查明，原判认定事实清楚且双方当事人均无异议，本院对此予以确认。本院认为，根据《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，建设工程在建设、施工、设计、勘察、监理五大参建主体联合验收合格后，可以交付使用。工程竣工验收备案是管理性法律规定，在备案过程中发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定的行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。备案行为本身并非建设行政主管部门履行对建筑工程质量监督职责的表现形式，现上诉人以其购买的房屋有严重质量问题，并认为嘉兴市建委不撤销备案将影响上诉人对房屋质量维权权利的行使，缺乏事实根据与法律依据。同时,经查，嘉兴市建委在收讫竣工验收备案文件15日内，并未发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定的行为,因而不存在重新组织竣工验收的法定情形。同时，无法律、法规授权行政机关可以撤销建设单位已经完成的工程竣工验收备案，故嘉兴市建委据此作出的《答复》第一点并无不当。嘉兴市建委根据法律赋予的质量监督管理的职责，在接到上诉人投诉嘉兴市蔚蓝海岸（东方普罗旺斯）134幢存在质量问题的信函后，嘉兴市建委随即向涉案住宅楼的建设单位、施工单位、监理单位书面发出责令配合调查函件，并对三单位书面回函中提到的问题，调取了相关书面材料，并及时将接到申请后采取的措施、步骤以及下一步将进行的举措向上诉人等人进行了说明，属于履行法定职责。被上诉人嘉兴市政府复议后决定维持嘉兴市建委作出的《答复》并无不当。上诉人误解了工程竣工验收备案的性质，错误理解嘉兴市建委对建设工程质量进行监督管理的职责内容，其上诉请求于法不符，不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蔡亚明、许周平、吴雅萍、陈雨炜负担。本判决为终审判决。审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一八年十月二十五日书记员  张琳嫣