四川省绵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川07行初24号 原告四川省太合药业股份有限公司，住所地：四川省江油市工业园区东区创元路科技孵化中心。 法定代表人肖姚，该公司董事长。 委托代理人蔡伟，四川泰常律师事务所律师。 委托代理人张伟进，四川泰常律师事务所律师。 被告江油市人民政府，住所地：四川省江油市诗仙路东段80号。 法定代表人柳江，该市市长。 出庭负责人杨保平，该市副市长。 委托代理人欧洋，该市法制办副主任。 委托代理人雷守璋，四川鼎天律师事务所律师。 原告四川省太合药业股份有限公司诉被告江油市人民政府行政协议一案，本院2018年8月13日立案后，于2018年8月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月18日公开开庭审理了本案。原告四川省太合药业股份有限公司的委托代理人蔡伟、张伟进，被告江油市人民政府出庭负责人杨保平及其委托代理人欧洋、雷守璋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，大英九合生物化工股份有限公司与被告签订了《江油现代生物医药产业园项目投资建设协议》及《江油现代生物医药产业园项目补充协议》，大英九合生物化工股份有限公司依照约定履行并设立了本案原告，并由原告承接了协议及补充协议中的全部权利义务，但被告未按照约定于2014年11月19日完成拆迁并移交符合条件的土地给原告。2016年1月27日、2016年2月25日，被告挂牌出让的该宗土地时仍未达到交付条件，且原告最佳投资时机已经错过，故原告未参与竞拍项目土地。2018年5月8日，被告向原告发出了《解除合同通知书》。因原告没有任何违约行为，被告无权单方行使解除权，在双方未达成一致的前提下应继续履行协议；且原告违约，应按照协议约定向原告支付违约金。原告遂向本院提起行政诉讼，请求判令：1.被告继续履行《江油现代生物医药产业园项目投资建设协议》及《江油现代生物医药产业园项目补充协议》；2.被告按照《江油现代生物医药产业园项目投资建设协议》第十一条第3项的标准向原告支付违约金960万元；3.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1.原告营业执照、法人身份证明，证明原告的身份；2.《投资协议》，证明2014年8月19日原、被告就江油现代生物医药产业园项目建立投资合作关系，项目总投资约9.6亿元人民币，被告应于协议签订之日起3个月内完成土地交付义务及交付土地的标准，原告系合同约定的合同项目公司，并由原告承接合同相关的权利和义务，被告应当承担违约责任的计算标准，被告违约事实；3.江油现代生物医药产业园项目补充协议》，证明原、被告就江油现代生物医药产业园项目的补充和细化进一步达成共识；4.《关于四川省太合药业股份有限公司工商注册证明》，证明原告为江油现代生物医药产业园项目的项目公司；5.《招标公告》、《太合医药园一期工程勘察报价》、《太合现代生物医药产业园一期工程详勘投标报价书》，证明原告为实施项目进行地勘和建筑施工招标，并为实施项目地勘投入；6.《太合生物医药产业项目设计中标通知书》，证明原告为实施项目聘请西北综合勘察设计研究院进行设计以及设计投入；7.总平方案设计图，证明原告2015年6月29日总平方案通过江油市规委会和规划局规划处审核盖章；8.《环保设计图》，证明原告环保设计方案通过四川江油工业园区建设和环境保卫局的审核；9.2015年1月28日《关于加快推进“太合现代生物医药产业园”项目的函》、2015年4月2日《关于“四川省太合药业股份有限公司产业项目和五路口棚户区改造项目”进展情况及存在问题的汇报》、2015年6月12日《关于太合生物医药产业项目近期情况的汇报》、2015年6月17日《关于太合药业项目内有天然气、自来水管道申请紧急移位的报告》、2015年8月25日《四川省太合药业股份有限公司关于现代生物医药产业项目的情况汇报》、2016年10月24日《四川省太和药业股份有限公司关于现代生物医药产业项目的情况汇报》，证明原告自2015年1月至2016年10月持续性向被告报告项目进展情况，以及催促被告按照协议履行合同，被告未按照协议约定时间向原告交付土地，也没有按照协议约定的时间办理土地挂牌工作，且被告交付项目土地不符合协议约定的标准；10.2016年1月4日《江油市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，证明被告第一次项目土地挂牌已经距离签订《投资建设协议》整整过去18个月，延迟了近15个月才授权市国土资源局挂牌出让土地；11.2018年5月3日《解除合同通知书》，证明被告2018年5月3日单方面向原告告知解除合同，违反了《投资建设协议》。 被告辩称，被告与原告之间的纠纷属于民事法律关系，而非行政法律关系；原告不参与土地竞拍的行为表明，其不愿继续投资建设江油现代生物医药产业园项目，故原告请求继续履行协议及补充协议的请求不能成立；原告未按照协议约定向被告出具1000万元的借条，故被告启动拆迁工作的前提条件未达到，被告后挂牌出让项目土地的行为并未违约；协议未约定被告向原告支付违约金的条件及标准，原告无权要求被告支付违约金。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告在举证期限内提交了如下证据：1.《江油现代生物医药产业园项目投资建设协议》，证明被告按照原告项目工业用地计划分期供地，每项项目启动后3个月内完成征地范围内的拆迁工作并按照第3项条件移交给原告，协议第十一条是对原告违反约定的责任，并未约定被告承担违约责任；2.《江油现代生物医药产业园项目补充协议》，证明原告出具1000万元借条是被告启动拆迁的前提条件，原告完成一期项目主体建设时，被告为原告提供商住开发用地；3.《江油市五路口拆改项目投资建设协议》，证明被告提供了大量的优惠政策；4.《企业投资项目备案通知书》、《江油市企业固定资产投资项目备案申请表》，证明原告于2015年10月19日才获得项目备案，此后才能依法开展项目有关的工作，之前开展工作与法律规定是相悖的；5.《关于新建江油太合现代生物药业产业项目备案的请示》、《承诺书》，证明原告计划的项目开工日期为2016年3月30日，项目分为五期；6.《解除合同通知书》，证明被告已通知原告，双方的协议解除。 经庭审质证，被告对原告所举证据1、2、3、7、8、10、11的真实性无异议，但证据2不能达到证明被告违约并要求被告支付违约金的目的，证据3对于启动拆迁有明确约定，证据7、8不能达到原告的证明目的；证据4、5、9均系原告单方作出，对其真实性有异议；证据6无证据原件，对其真实性、合法性、关联性均有异议。原告对被告所举证据真实性均无异议，但认为证据1不能达到其证明目的，项目从签订时已启动，被告就应该进行拆迁，且被告解除合同前未向原告催告；证据2约定的“借条”只是履行手续，而非前提条件；证据4、5不能达到其证明目的，原告未拿到地，就无法提前备案；证据6不具备合法性，原告提起诉讼即是对该通知书不认可。 本院对上述证据认证如下：原告的营业执照、法人身份证明、《总平方案设计图》、《环保设计图》，被告对其真实性无异议，本院予以采信；《江油现代生物医药产业园项目投资建设协议》、《江油现代生物医药产业园项目补充协议》、《江油市国有建设用地使用权挂牌出让公告》、《解除合同通知书》，双方均对其真实性无异议，本院予以采信；虽然原告未能当庭出示《关于四川省太合药业股份有限公司工商注册的证明》的原件，但作出了合理说明，本院对该证据予以采信；原告未能当庭出示《招标公告》的原件，且未能作出合理说明，本院对该证据不予采信；《太合医药园一期工程勘察报价》载明的时间早于《招标公告》发出的时间，不具备证据的真实性（证据真实性存疑），故本院不予采信；被告对《太合现代生物医药产业园一期工程详勘投标报价书》的真实性存疑，原告亦无其他证据相佐证，故本院对该证据不予采信；原告未能当庭出示《中标通知书》的原件，且未能作出合理说明，本院对该证据不予采信；《关于加快推进“太合现代生物医药产业园”项目的函》、《关于“四川省太合药业股份有限公司产业项目和五路口棚户区改造项目”进展情况及存在问题的汇报》、《关于太合生物医药产业项目近期情况的汇报》、《关于太合药业项目内有天然气、自来水管道申请紧急移位的报告》、《四川省太合药业股份有限公司关于现代生物医药产业项目的情况汇报》、《四川省太和药业股份有限公司关于现代生物医药产业项目的情况汇报》均系原告单方作出，且被告不予认可，故本院对该组证据不予采信；《江油市五路口拆改项目投资建设协议》与本案无关联性，本院不予采信；原告对《企业投资项目备案通知书》、《江油市企业固定资产投资项目备案申请表》、《关于新建江油太合现代生物药业产业项目备案的请示》、《承诺书》的真实性均无异议，本院予以采信。 根据质证、认证的证据，本院认定如下事实：2014年8月19日，以江油市人民政府为甲方、九合生物化工股份有限公司为乙方，双方签订《江油现代生物医药产业园项目投资建设协议》。其中，协议第五条“2、甲方按乙方项目工业用地计划分期供地，每项项目启动后3个月内完成征地范围内的拆迁工作，并按照第3项条件移交给乙方。3、甲方协助乙方按照江油工业园区控制性详规，负责将供水（工业园区内供水管径DN600、供水压力0.24MPa以上）、供电（电压等级10KV，额定容量1500KVA以内）、供气（日供气在3000立方以内、供气压力0.4MPa）、道路、雨污水排放、互联网、通讯、闭路等基础设施主管网建设至食品产业园区征地红线处，并向乙方提供主管网接入点”，第六条“1、乙方2014年9月30日前在江油市注册成立新的全资子公司，由新注册公司承接此合同的相关权利和义务”，第十一条“因乙方原因，项目超过协议约定动工开发日期满一年未动工开发；已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的，视为闲置土地。接受甲方下列方式处理：……3、若因单方原因使合同无法履行，由违约方按投资总额1%支付守约方违约金”。同日，以江油市人民政府为甲方、九合生物化工股份有限公司为乙方，双方签订《江油现代生物医药产业园项目补充协议》。补充协议约定：“二、项目用地拆迁：1、正式协议生效后20日内，乙方向甲方出具1000万元的借条，作为乙方履约保证金，甲方即启动拆迁工作”。2014年11月5日，四川江油工业园区管理委员会向绵阳市工商行政管理局出具《关于四川省太合药业股份有限工商工商注册的证明》，载明：四川省太合药业股份有限公司新建“江油现代生物医药产业园项目”属我园区2014年招商引资项目，该项目目前正在筹备阶段……。2015年6月29日，四川省太合药业股份有限公司的总平方案通过江油市规委会和规划局规划处审核；2015年10月19日，四川省太合药业股份有限公司向江油市发展和改革局申请“江油太合现代生物医药产业项目”备案，并计划2016年3月30日项目开工，该申请于同日通过江油市发展和改革局审核备案；2015年12月28日，四川省太合药业股份有限公司的环保设计方案通过四川江油工业园区建设和环境保卫局的审核。2016年1月4日，江油市人民政府批准江油市国土资源局以江国土告字[2016]1号公告，决定以挂牌方式出让案涉土地。因四川省太合药业股份有限公司未报名竞拍受让土地，江油市人民政府于2018年5月3日以四川省太合药业股份有限公司的行为已构成根本违约，导致协议约定的投资目的无法实现为由，向四川省太合药业股份有限公司及更名为大英九合生物化工有限公司的原大英九合生物化工股份有限公司发出了《解除合同通知书》。四川省太合药业股份有限公司认为其未违约，江油市人民政府无权行使单方解除权，故诉至本院。四川省太合药业股份有限公司在庭审中表示，其未参与竞拍当时的挂牌，并非每次挂牌都会拒绝参与，其会参与达到交地条件的竞拍。 本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款十一项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”之规定，本案主要的争议焦点为：一、本案所涉《江油现代生物医药产业园项目投资建设协议》（以下简称投资建设协议）、《江油现代生物医药产业园项目补充协议》（以下简称补充协议）是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款十一项规定的行政协议；二、投资建设协议及补充协议应当继续履行还是予以解除；三、原告主张支付违约金的诉讼请求应否支持的问题。 一、关于本案所涉投资建设协议、补充协议是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款十一项规定的行政协议的问题。 行政协议应包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。就本案的投资建设协议及补充协议而言，协议的一方当事人江油市人民政府是行政机关；江油市人民政府在协议中行使的是行政职权；依据投资建设协议“为提升地方产业经济，促进就业，加快江油工业经济转型升级”来看，投资建设协议及补充协议正是为了实现社会公共利益，达到行政管理目标的目的；协议约定的江油市人民政府完成征地范围内的拆迁工作、九合生物化工股份有限公司项目投产后解决就业人数不低于1500人等，具有明显的行政法上的权利义务特征。 因此，本院认为，投资建设协议及补充协议属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款十一项规定的行政协议，即本案属于行政诉讼受案范围。 二、关于资建设协议及补充协议应当继续履行还是予以解除的问题。 投资建设协议及补充协议均未约定解除合同的条件，也未经协商达成解除合同的一致意见，故本案不适用《中华人民共和国合同法》第九十三条“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同”之规定予以解除。 依据补充协议，九合生物化工股份有限公司在协议生效后20日内应向江油市人民政府出具1000万元的借条作为履约保证金，江油市人民政府即启动拆迁工作，但四川省太合药业股份有限公司未能举证证明九合生物化工股份有限公司及承接合同相关权利、义务的四川省太合药业股份有限公司向江油市人民政府出具了1000万元的借条作为履约保证金，且在庭审中明确表示未曾出具1000万元的借条，故四川省太合药业股份有限公司认为江油市人民政府应予2014年11月19日完成拆迁并向其移交土地，从而认为江油市人民政府违约的理由，本院不予采纳。2016年1月4日，江油市人民政府批准江油市国土资源局挂牌出让案涉土地，四川省太合药业股份有限公司未参与竞拍，且在诉状中表明其“最佳投资时机已经错过，原告当然有权不参与竞拍项目土地”；在庭审中，四川省太合药业股份有限公司明确其参加达到交地条件的竞拍，但并未举证证明江油市人民政府挂牌的土地未达到投资建设协议第五条第3项约定的条件。故本院认为，四川省太合药业股份有限公司未参与竞拍土地的行为致使合同目的已无法实现，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第一款二、四项“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：…（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；…（四）当事人一方延迟履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”的规定，被告江油市人民政府可以解除合同。 三、原告主张支付违约金的诉讼请求应否支持的问题。 依照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法”之规定，四川省太合药业股份有限公司请求江油市人民政府按照投资建设协议第十一条第3项的标准向其支付违约金960万元，但该项仅约定了九合生物化工股份有限公司或承接其权利义务的四川省太合药业股份有限公司未按约定动工开发土地的情况下的违约金支付标准，故本案并不适用该项标准计算违约金；四川省太合药业股份有限公司亦未能举证证明江油市人民政府具有违约行为及四川省太合药业股份有限公司的具体损失。故四川省太合药业股份有限公司请求江油市人民政府向其支付违约金960万元的理由，本院不予采纳。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下： 驳回原告四川省太合药业股份有限公司的诉讼请求。 案件受理费79000元，由原告四川省太合药业股份有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 夏春梅 审 判 员 李 俊 审 判 员 刘 颖 二〇一八年十月三十一日 法官助理 冯小娇 书 记 员 冯 靖