山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁02行初173号 原告代燕芹。 委托代理人刘玉庚，北京英淇律师事务所律师。 委托代理人林焜，北京英淇律师事务所律师。 被告胶州市人民政府，住所地胶州市北京路**。 法定代表人张友玉，市长。 委托代理人赵国强，胶州市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人王军，山东海康律师事务所律师。 被告胶州市阜安街道办事处，住所地胶州市兰州东路**。 法定代表人张翠华，主任。 委托代理人王军，山东海康律师事务所律师。 被告胶州市阜安街道办事处西五里堆村村民委员会，住，住所地胶州市阜安街道办事处西五里堆村/div> 法定代表人王涛厚，主任。 委托代理人王军，山东海康律师事务所律师。 原告代燕芹诉被告胶州市人民政府房屋行政强制一案，于2018年7月16日向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月17日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。为查清案件事实，原告申请追加胶州市阜安街道办事处（以下简称阜安街道办）、胶州市阜安街道办事处西五里堆村村民委员会（以下简称西五里堆村委会）为本案被告，本院予以准许，并依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月21日公开开庭审理了本案。原告代燕芹及其委托代理人刘玉庚、林焜，被告胶州市人民政府委托代理人赵国强，被告阜安街道办事处法定代表人张翠华，被告西五里堆村委会法定代表人王涛厚，委托代理人王军同时作为三被告的共同委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告依法取得胶州市阜安街道办事处西五里堆村x号的房屋所有权证及集体土地使用证（胶集用[x]第x号）。2018年4月19日,胶州市阜安街道办事处西五里堆村村委会向村民发出《致西五里堆村村民的一封信》，原告所有的房屋被列入“青连铁路联络线阜安段拆迁项目”范围。2018年7月4日，被告组织大量不明身份人员出动多辆铲车，将原告房屋强拆，给原告造成重大财产损失。在强拆过程中，原告未收到任何书面通知、行政文书和司法文书，亦未获得任何补偿。一、被告强拆行为违背事实，不具有事实依据。原告依法取得位于胶州市阜安街道办事处西五里堆村x号的房屋所有权证及集体土地使用证。被告强拆的原告房屋属于原告的合法私人财产。被告实施的强拆行为不具有事实和法律依据，属于侵犯公民个人财产的违法行政行为。二、被告强拆行为适用法律错误,违反了《中华人民共和国宪法》关于公民合法私有财产不受侵犯的根本性规定。被告实施的强拆行为并无明确法律依据，违背了《行政强制法》第十三条关于行政强制执行必须由“法律”设定才能实施的规定；被告在强拆之时未向原告作出过任何行政决定、未下达过任何法律文书，不具备强制执行的对象，不符合《行政强制法》第二条第三款和第三十四条关于行政强制执行的规定。三、被告强拆行为程序严重违法。被告实施的强拆行为，本应严格依据《行政强制法》及有关法律、法规的规定执行，但其在实施行政强制执行之前未作出任何行政决定，未履行调查程序、告知理由和依据、告知救济权利和途径、作出行政决定、催告履行、听取陈述和申辩、作出强制执行决定等法定必须程序，而直接实施了最后一步的强拆行为，明显严重违法。综上，请求确认被告于2018年7月4日实施的，强行拆除原告位于胶州市阜安街道办事处西五里堆村x号房屋的行政行为违法；本案诉讼费用由被告承担。 原告庭审时向本院提交以下证据： 1、集体土地使用证； 2、房屋所有权证； 以上两份证据证明原告对涉案房屋拥有合法所有权，属于个人合法财产，被告强拆涉案房屋的行政行为违法。 3、2018年7月4日强拆现场视频； 4、2018年7月4日报警、拨打市长热线通话录音及文字整理材料； 5、报警记录； 6、受案回执； 以上四份证据证明原告的涉案房屋被强拆后报警，当地派出所于2018年7月6日受理，但未给予处理，同时还明确表明强拆行为是市政府行为。因此被告胶州市人民政府是房屋征收及强拆主体适格被告。 7、致西五里堆村村民的一封信，证明原告至今只收到西五里堆村制作的《致西五里堆村村民的一封信》，未收到任何关于房屋征收的合法手续文件； 8、山东省征地信息公开查询系统的电脑查询页截图； 9、胶州市人民政府拟征收土地公告； 以上两份证据证明涉案房屋的征收主体是被告胶州市人民政府，是适格被告。 被告胶州市人民政府答辩称，原告位于胶州市阜安街道办事处西五里堆村x号房屋并非胶州市人民政府拆除。《胶州市综合交通工程青连铁路联络线阜安段建设区集体土地上住宅房屋征迁补偿实施细则》规定，青连铁路联络线阜安段建设区拆除搬迁范围内的房屋、附着（属）物，由阜安搬迁安置工作指挥部按照《青岛市房屋建筑拆除工程管理办法》规定，统一组织拆除。据了解，在多次上门与原告协商拆迁补偿无果、青连铁路工期吃紧情况下，西五里堆村委会从国家利益与集体公共利益出发，自行组织将原告的房屋进行拆除。另青连铁路工程是国家沿海铁路的一部分，是我国“八纵八横”综合运输大通道的重要组成部分，系国家重点工程，也是重点民生公益项目。该铁路为加快构建我国南北沿海综合运输通道，促进山东半岛城市间及其与苏北沿海地区的交流与合作，带动沿线胶州湾、海州湾各港口城市经济的发展发挥重大作用。该项目自2009年经有关部门批准并开始筹备工作。截止2018年5月，该项目胶州段胶济胶黄联络线工程征地拆迁工作进展缓慢超期，已经影响到其他相关工作的进展。尽管西五里堆村民委员会对房屋进行了强制拆除，但其根本目的是为了保障国家重点工程项目进展，维护社会公共利益。综上，胶州市人民政府并非本案适格被告，请法院依法驳回原告诉讼请求。 被告胶州市人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据： 1、国家发展改革委员会关于新建青岛至连云港铁路项目建议书的批复、国家发展和改革委关于新建青岛至连云港铁路可行性研究报告的批复，证明青连铁路建设系国家重点工程，施工周期为四年（从2014年2月19日到2018年2月18日）； 2、西五里堆村民委员会的说明，证明西五里堆村村委会经集体研究决定，对原告房屋进行了拆除。 庭审中，因被告答辩意见和庭审陈述中提到《胶州市综合交通工程青连铁路联络线阜安段建设区集体土地上住宅房屋征迁补偿实施细则》和胶政发[2016]7号文均涉及本案争议，本院要求被告提供，被告当庭补充提交了：1、胶州市人民政府2016年1月15日作出的胶政发[2016]7号《胶州市人民政府关于印发胶州市综合交通工程建设区内国有土地上房屋征收补偿方案和胶州市综合交通工程建设区集体土地征迁补偿方案的通知》，该文后附《胶州市综合交通工程建设区内国有土地上房屋征收补偿方案》和《胶州市综合交通工程建设区集体土地征迁补偿方案》两个具体文件；2、《胶州市综合交通工程青连铁路联络线阜安段建设区集体土地上住宅房屋征迁补偿实施细则》。 被告阜安街道办答辩称，原告位于胶州市阜安街道办事处西五里堆村x号房屋并非阜安街道办拆除，《胶州市综合交通工程青连铁路联络线阜安段建设区集体土地上住宅房屋征迁补偿实施细则》规定，青连铁路联络线阜安段建设区拆除搬迁范围内的房屋、附着（属）物、由阜安搬迁安置工作指挥部按照《青岛市房屋建筑拆除工程管理办法》规定，统一组织拆除。据了解，在多次上门与原告协商拆迁补偿无果、青连铁路工期吃紧情况下，西五里堆村委会从国家利益与集体公共利益出发，自行组织将原告的房屋进行拆除。另，青连铁路工程是国家沿海铁路的一部分，是我国“八纵八横”综合运输大通道的重要组成部分，系国家重点工程，也是重点民生公益项目。该铁路为加快构建我国南北沿海综合运输通道促进山东半岛城市间及其与苏北沿海地区的交流与合作、带动沿线胶州湾、海州湾各港口城市经济的发展发挥重大作用。该项目自2009年经有关部门批准并开始筹备工作，截止2018年5月，该项目胶州段胶济胶黄联络线工程征地拆迁工作进展缓慢超期，已经影响到其他相关工作的进展。尽管西五里堆村民委员会对房屋进行了强制拆除，但其根本目的是为了保障国家重点工程项目进展，维护社会公共利益。综上，阜安街道办并非本案适格被告，请法院依法驳回原告诉讼请求。 被告阜安街道办在法定期限内向本院提交了以下证据： 1、国家发展改革委关于新建青岛至连云港铁路项目建议书的批复（发改基础（2009）3047号）； 2、国家发展和改革委员会关于新建青岛至连云港铁路可行性研究报告的批复（发改基础（2014）292号）； 两份证据证明青连铁路建设系国家重点工程，施工周期为四年（从2014年2月19日到2018年2月18日）。 被告西五里堆村委会答辩称，一、青连铁路工程系国家重点工程，也是重点民生公益项目，相关征收程序已经严格按照相关法律规定履行。青连铁路的批复建设是为加快构建我国南北沿海综合运输通道，能够促进山东半岛城市间及其与苏北沿海地区的交流与合作，青连铁路工程是国家沿海铁路的一部分，是我国八纵八横综合运输大通道的重要组成部分，系国家重点工程，也是重点民生公益项目。该项目自2009年经有关部门批准，并开始筹备工作，截止2018年5月，该项目胶州段胶济胶黄联络线工程征地拆迁工作进展缓慢已严重超期，并已经影响到其他相关工作的进展。相关部门为不影响年内通车目标的实现，下达相关文件要求协调解决。原告的房屋属征地范围内的拆迁房屋，西五里堆村委会前期已就征地、补偿方案、评估等相关工作进行了公示公告，也开了拆迁动员大会，拆迁指挥部及西五里堆村委会也对原告做了耐心宣传、说服工作，并按照政策明确落实被征用房屋、土地补偿款，但原告一直不配合该项目拆迁工作，拒绝签订征迁补偿协议，拒绝领取补偿款，也拒不自行拆除房屋，严重影响了工程的施工进度。二、涉案房屋虽是西五里堆村委会自行组织拆除，但出发点是为了国家利益与集体利益。国家因修建青连铁路的需要，将包括原告在内的几户村民房屋列为“青连铁路联络线阜安段拆迁项目”。根据《中华人民共和国宪法》第十三条第三款之规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。拆迁部门自始至终并非拒不补偿原告，西五里堆村委会作为拆迁指挥部成员在多次上门与原告协调无果且青连铁路工期吃紧的情况下，从国家利益与公共利益出发，自行组织人员将原告的房屋强制拆除。该行为虽是西五里堆村委会所为，但西五里堆村委会认为该行为并不违法，没有侵害原告的权益。如被判决违法，西五里堆村委会必将提起上诉，维护自己的合法权益。三、退一步讲，即使涉案房屋被强制拆除的行政行为违法，对原告的赔偿也不应高于因依法征收所应得到的补偿。根据《国家赔偿法》第三十六条第八项有关对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿的规定，原告在正常征收补偿程序中依法和依据当地征收补偿政策应当得到的利益损失，属于其所受到的直接损失。在拆迁过程中，未造成原告任何财产损失。本着公平、公正的原则，且根据公示的补偿方案，原告也不应再享受速迁奖励等相关奖励。所以，即使强制拆除的行政行为被认定违法，对原告的行政赔偿，也不应高于因依法征收所应得到的补偿，除此之外也不再另行进行拆迁补偿。若高于征收补偿，势必会造成一种现象，就是像原告这样不配合国家重点工程建设的村民得到的补偿反而比配合工程建设的村民得到的补偿还高，造成现实中的不公平，产生新的社会矛盾。综上，被告西五里堆村委会认为拆除原告房屋行政行为并不违法，请法院依法驳回原告诉讼请求。 被告西五里堆村委会在法定期限内向本院提交了以下证据： 1、国家发展改革委关于新建青岛至连云港铁路项目建议书的批复（发改基础（2009）3047号）； 2、国家发展和改革委员会关于新建青岛至连云港铁路可行性研究报告的批复（发改基础（2014）292号）； 两份证据证明青连铁路工程是国家建设需要，系国家重点工程，是经过相关部门批准同意，涉案征地拆迁行为合法。 3、阜安街道办事处西五里堆村住宅房屋认定表； 4、青连铁路（胶济胶黄联络线）西五里堆村评估结果汇总表，对每户房屋的价值进行了评估及公示； 两份证据证明原告房屋已经合法程序作出认定和评估； 5、《中共胶州市委阜安街道工作委员会胶州市阜安街道办事处关于成立青连铁路拆迁及东西五里堆村片区征收建设指挥部的通知》，证明村委会为涉案房屋拆迁指挥部的成员，负责协调动员拆迁、协调各方及拆迁工作的后勤保障工作。 经庭审质证，原告对被告胶州市人民政府证据1的关联性不认可，认为没有说明该批复的附件、附图、范围来说明涉案的土地包含在内，该证据即使在范围之内也不意味可以无手续强拆；对证据2不认可，胶州市人民政府虚假陈述，该说明中的集体研究没有事实依据，没有提交代表的签字。原告对被告胶州市人民政府当庭补充提交的两份文件认为，不能与国家的上位法相冲突，原告证据能证明本案的拆除行政行为是胶州市人民政府决定并责令实施的，相应责任应该由胶州市人民政府承担。 原告对被告阜安街道办证据的质证意见同对胶州市人民政府的质证意见。 原告对被告西五里堆村委会提交的证据1、2的质证意见同对胶州市人民政府的质证意见；证据3对认定表中原告所享有的权利没有异议；原告对证据4不知情，该评估结果汇总表并非评估报告，剥夺了原告的复核异议的权利，该评估结论与市场价值严重不符，村委会无权委托评估机构进行评估，该评估机构并非双方协商或者摇号选定，该评估缺乏前置程序的依据，是征收还是拆迁还是别的程序，所以该评估结果汇总表没有法律效力；证据5能够证明街道办事处是实施主体，强制拆除行为是胶州市人民政府的决定。 被告胶州市人民政府、被告阜安街道办、被告西五里堆村委会相互之间对其他方被告的证据均无异议。 被告胶州市人民政府对原告证据1、2的内容无异议；证据3视频地点人物不清楚，没有被告胶州市人民政府的人员，也不能证实拆除行为的决定主体是市政府；对证据4-6，报案记录中是不明身份的人拆除房屋，不能认定是阜安办事处和胶州市人民政府的人。公安机关对于报案的答复没有经过任何侦查和调查的基础上作出，不能作为认定事实的依据。对证据7的真实性没有异议，但是原告所证明的补偿标准问题，符合当地政策和标准，并非过低。对证据8、9真实性没有异议。 被告阜安街道办事处对原告证据1、2、4、6、7质证意见同被告胶州市人民政府；对证据8、9无异议；证据3录像中没有任何声音，不能证实录像中的人所说的话、所进行的行为，并且录像不清楚无法认定有办事处的工作人员。 被告西五里堆村委会对原告证据1、2、4、6、7质证意见同被告胶州市人民政府；对证据8、9无异议；证据3村委会拆除原告的房屋是由于重点项目工期较紧的原因，同意按照拆迁补偿的标准对各原告进行补偿。 经审查，本院认为，被告胶州市人民政府的证据、被告阜安街道办的证据与被告西五里堆村委会的证据1、2内容一致，且与被告西五里堆村委会的其他证据能够相互印证，能够证明本案争议涉及青连铁路项目，本院对此予以确认；被告胶州市人民政府补充提交的两份文件与本案争议相关联，本院予以采纳；被告西五里堆村委会的证据3、5内容客观，且与本案待证事实相关联，本院予以采纳；被告西五里堆村委会的证据4系涉案房屋评估价格，与本案争议的强拆所需查明的待证事实无关，不予采纳认证。原告的证据1、2，本院予以采信；原告的证据3视频录像需与本案其他证据及各方陈述情况进行综合认定，本院予以采纳；原告的证据4-6均为案外人报警相关情况，与原告无关，且从内容上看，证据4中110电话接警人员笼统告知“打市长热线电话吧是政府行为”、市长热线接线员则称“打110报警吧”，均非有权机关作出的确定性认定结论，证据5、6是公安机关出具的报警记录和受案回执，仅能证明有案外人报警和已经受理的情况，无法证明本案待证事实。原告的证据7-9内容客观真实，与本案待证事实相关联，本院予以采纳。 经审理查明，国家发展和改革委员会于2009年12月7日作出《国家发展改革委关于新建青岛至连云港铁路项目建议书的批复》、于2014年2月19日作出《国家发展改革委关于新建青岛至连云港铁路可行性研究报告的批复》，批复同意新建青岛至连云港铁路及主要建设方案。 胶州市人民政府于2017年7月12日发布胶拟征公告[2017]102号《拟征收土地公告》，载明：为满足新建青岛至连云港铁路（胶州段）胶济胶黄联络线工程建设用地需要，根据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省土地征收管理办法》等法律法规，对土地进行征收，征收地块位置范围为：东联胶济铁路与胶东街道办事处大姜戈庄村段，南联胶黄铁路与九龙街道办事处郑家小庄村段，途经胶东街道办事处、阜安街道办事处、九龙街道办事处辖区内部分土地，其中阜安街道办事处西五里堆村位于拟征收地块位置范围内。 2017年10月30日，胶州市阜安街道办事处印发阜发[2017]36号《中共胶州市委阜安街道工作委员会胶州市阜安街道办事处关于成立青连铁路拆迁及东西五里堆村片区征收建设指挥部的通知》（以下简称“阜发[2017]36号文”），该通知确定青连铁路拆迁及东西五里堆村片区征收建设指挥部成员名单、指挥部办公室职责、指挥部办公室下设工作组组成人员名单、工作职责等。其中，总指挥为该街道办事处党工委书记和副书记、办事处主任；西五里堆村负责人为指挥部成员及成员单位。 征迁过程中，西五里堆村作出《阜安街道办事处西五里堆村住宅房屋认定表》，其中原告房屋记载北正房间数平房4间，一户一宅，房屋来源为批建。原告持有胶集用[x]第x号集体土地使用证，该证载明地块座落于胶州市阜安街道办事处西五里堆村x号。2018年7月4日，原告该地上房屋被拆除，原告提供强拆现场视频资料，其当庭指认视频现场参与强拆的人员有公安机关、街道办事处工作人员，因此认为拆除行为不完全是村委会所为，上述部门联合行为可以推定决定主体是被告胶州市人民政府。 另查明，胶州市人民政府于2016年1月15日作出胶政发[2016]7号《胶州市人民政府关于印发胶州市综合交通工程建设区内国有土地上房屋征收补偿方案和胶州市综合交通工程建设区集体土地征迁补偿方案的通知》，该文后附的《胶州市综合交通工程建设区集体土地征迁补偿方案》第二条规定，“征迁人：胶州市人民政府。”第三条规定，“征迁实施单位：由胶州市综合交通工程项目所在镇（办）和房屋所属村委会具体负责实施。”第四条规定，“适用范围：凡在胶州市综合交通工程规划范围内集体土地及地上附着物的征收补偿，均适用本方案。综合交通工程是指航空、铁路、高等级道路、轨道交通等重大交通设施工程。”第十四条规定，“各镇（办）以本方案为依据，根据各自区域内实际情况制定相应实施细则并在征迁区域内进行公示。” 2018年3月28日作出的《胶州市综合交通工程青连铁路联络线阜安段建设区集体土地上住宅房屋征迁补偿实施细则》第二条规定，“征迁人：胶州市人民政府。”第三条规定，“征迁实施单位：由胶州市阜安街道办事处和房屋所属村委会具体负责实施。”第十三条规定，“拆除搬迁范围内的房屋、附着（属）物，按照《青岛市房屋建筑拆除工程管理办法》的规定，由阜安搬迁安置工作指挥部统一组织拆除。” 本院认为： 一、关于本案适格被告的确定及涉案房屋的拆除主体问题 对于原告涉案地上房屋于2018年7月4日被拆除这一事实，各方当事人均无异议，本院予以确认。关于具体实施强制拆除行为的实施主体,本院认为: 其一，从被告胶州市人民政府2017年7月12日发布的拟征收土地公告来看，被告胶州市人民政府系涉案地块青连铁路项目的征收主体，且胶政发[2016]7号中《胶州市综合交通工程建设区集体土地征迁补偿方案》第二条规定，征迁人为胶州市人民政府。《胶州市综合交通工程青连铁路联络线阜安段建设区集体土地上住宅房屋征迁补偿实施细则》第二条也规定征迁人为胶州市人民政府。因此，原告虽无直接证据证明被告胶州市人民政府参与强拆，原告对其提供的视频资料也未指认有胶州市人民政府工作人员直接参加，但是，涉案房屋被强制拆除是在胶州市人民政府作为征收主体进行征收过程中发生的，并且三被告均称该项目胶州段胶济胶黄联络线工程征地拆迁工作进展缓慢超期，已经影响到其他相关工作的进展，西五里堆村民委员会对房屋进行了强制拆除根本目的是为了保障国家重点工程项目进展，维护社会公共利益。因此，涉案房屋被强拆与涉案土地因重点项目被征收密切相关，应系在政府主导下进行，胶州市人民政府应系本案适格被告。 其二，胶州市阜安街道办事处阜发[2017]36号文确定青连铁路拆迁及东西五里堆村片区征收建设指挥部成员名单及指挥部成员及成员单位，具体负责协调动迁安置等工作，指挥部及成员构成包括阜安街道办及西五里堆村委会。胶政发[2016]7号中《胶州市综合交通工程建设区集体土地征迁补偿方案》第三条规定征迁实施单位由胶州市综合交通工程项目所在镇（办）和房屋所属村委会具体负责实施。《胶州市综合交通工程青连铁路联络线阜安段建设区集体土地上住宅房屋征迁补偿实施细则》中明确征迁实施单位由胶州市阜安街道办事处和房屋所属村委会具体负责实施，房屋由阜安搬迁安置工作指挥部统一组织拆除。被告西五里堆村委会作为指挥部成员自认其拆除房屋，原告在对其提供的视频资料指认时明确不仅有村委会人员，指认还有被告阜安街道办工作人员参加，被告阜安街道办出庭负责人，同时也是该街道办主任当庭既未对此认可，也未否认，而是称“当天是否有工作人员去不清楚，对于拆迁工作由街道办事处分管领导分管”。综合以上情况，本院认为，涉案拆除行为应系由被告阜安街道办和被告西五里堆村委会共同具体实施。因此，被告阜安街道办和被告西五里堆村委会均应是本案的适格被告。 因此，三被告均应系本案适格被告，应共同对拆除原告涉案房屋承担法律责任。 二、关于涉案强拆行为是否合法的问题 原告未就涉案地块上的房屋签订征收补偿协议，三被告虽辩称拆除房屋系因修建青连铁路项目需要，但在强制拆除之前未制作、送达任何书面法律文书，其径行组织实施将涉案房屋强制拆除的行为显属违法。 综上，三被告强制拆除涉案房屋的行为违法，原告诉讼请求成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告胶州市人民政府、胶州市阜安街道办事处、胶州市阜安街道办事处西五里堆村村民委员会2018年7月4日强行拆除原告代燕芹位于胶州市阜安街道办事处西五里堆村x号房屋的行政行为违法。 案件受理费人民币50元，由三被告胶州市人民政府、胶州市阜安街道办事处、胶州市阜安街道办事处西五里堆村村民委员会共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  徐奎浩 审判员  孙志刚 审判员  刘力铭 二〇一八年十月二十六日 法官助理 杨竣童 书记员王崧 书记员刘佳