江苏省徐州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)苏03行初360号原告：王振,男,1968年12月8日生,汉族，住睢宁县。被告：睢宁县人民政府，住所地睢宁县睢城镇永康路。法定代表人：朱明泉，县长。委托诉讼代理人：杨志宏，江苏金合（睢宁）律师事务所律师。第三人：睢宁县金城街道办事处，住所地睢宁县经济开发区前进路19号。法定代表人：侍子昂，该办事处主任。委托诉讼代理人：杨志宏，江苏金合（睢宁）律师事务所律师。第三人：睢宁县金城街道办事处王营社区，住所地睢宁县。负责人：魏展，该社区主任。第三人：睢宁县金城街道办事处王营社区王三组，住所地睢宁县。负责人：王玉荣，该组组长。原告王振诉被告睢宁县人民政府，第三人睢宁县金城街道办事处、睢宁县金城街道办事处王营社区、睢宁县金城街道办事处王营社区王三组土地行政管理（土地）其他行政行为一案，本院立案受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原告王振诉称，2008年至2013年，睢宁县经济开发区征收王营社区、王三组土地：沿河路、幸福路、前进路二期、王营小区路、王营小区一期、沿河路绿化带、王营小区、前进路外扩10米、睢邳路岔道、前进路外扩15米、幸福路外扩12米、白塘河绿化带、幸福路桥南绿化带、睢邳南路、海沙、文松彩包、胜元皮革、水厂、公交车站、精品服饰城、王营小区路改道、大地鞋服。睢宁县经济开发区征收王营社区王三组土地计731.913亩。2014年3月3日，原告从王营社区王三组群众理财中得知，王营社区王三组未按法律规定分给其家庭人口承包耕地2.41亩等，依据中国农业银行打卡只给妻子顾秀琴、儿子王强打卡征收土地补偿款，至今没有给原告打卡征收土地补偿款。事实清楚，证据证实，没有打卡征收土地补偿款，就没有家庭人口承包土地2.41亩等，原告至今没有家庭人口承包耕地2.41亩等土地。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：……（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。第二十三条规定，县级人民政府农业行政主管部门和乡（镇）人民政府要完善农村土地承包方案、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证及其相关文件档案的管理制度，建立健全农村土地承包信息化管理系统。第二十四条规定，地方各级人民政府农业行政主管部门要加强对农村土地承包经营权证的发放管理，确保农村土地承包经营权证全部落实到户。综上所述，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》及《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十二项关于行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的规定，向法院提起诉讼。请求法院判令：1.依法确认被告不履行保护人身权、财产权、受教育权法定职责行政不作为，未向原告颁发土地承包经营权证；2.诉讼费用由被告承担。原告在本院将起诉状副本送达被告后，提出有关判决确认第三人不履行法定职责行为违法，未向原告家庭颁发农村土地承包经营权证的新诉请。被告睢宁县人民政府辩称：1.王振没有取得其所称的2.41亩土地承包经营权，无权提起本案诉讼，原告主体不适格。原告在诉状中自称“王营社区王三组未按法律规定分给其家庭人口承包地2.41亩”，故原告并未取得其所称的2.41亩土地承包权。至于王三组是否应分给其2.41亩土地，属于村民自治范畴，不是本案的诉讼标的和审查范围。2.农村土地承包经营权证的颁发需依申请进行，答辩人没有收到诉争的2.41亩土地的农村土地承包经营权证颁发申请，且原告没有取得诉争的土地承包经营权，所以原告诉请确认答辩人行政不作为没有事实和法律依据，应予以驳回。综上，请求法院依法驳回原告起诉。第三人睢宁县金城街道办事处述称：1.王振没有取得其所称的2.41亩土地承包经营权，无权提起本案诉讼，原告主体不适格。原告在诉状中自称“王营社区王三组未按法律规定分给其家庭人口承包地2.41亩”，故原告并未取得其所称的2.41亩土地承包权。至于王三组是否应分给其2.41亩土地，属于村民自治范畴，不是本案的诉讼标的和审查范围。2.答辩人没有颁发农村土地承包经营权证的行政职权，其主体不适格。3.农村土地承包经营权证的颁发需依申请进行，答辩人也没有收到诉争的2.41亩土地的承包合同和相关资料，所以原告诉请确认答辩人行政不作为没有事实和法律依据，应予以驳回。另补充：如果要确认睢宁县金城街道办事处不作为违法，那么就涉及睢宁县金城街道办事处的权利和义务，不应将睢宁县金城街道办事处作为第三人。综上，请求法院依法驳回原告起诉。第三人睢宁县金城街道办事处王营社区、睢宁县金城街道办事处王营社区王三组的述称意见同被告睢宁县人民政府的答辩意见。本院查明，诉讼期间，经本院询问王振述称，其诉请中的不履行保护人身权、财产权、受教育权法定职责是指，违反我国农村土地承包法第二十三条的“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定；王振起诉就是要求确认未颁发承包经营权证行为违法。王振还述称，其所在的家庭没有和村组签订土地承包合同，有关机关也没有向其家庭颁发过土地承包经营权证。以上事实，有当事人的陈述等在卷予以证实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。第三十八条规定，原告在起诉被告不履行法定职责的案件中，应当提供其向被告提出申请的证据。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”据此可见，对于家庭承包而言，承包方与发包方签订土地承包合同，是人民政府对承包地进行颁证的前提和基础，只有存在合法有效的承包合同的情况下，经发包方呈报材料、乡（镇）人民政府及其职能部门初审并提出颁证申请、县级以上地方人民政府农业行政主管部门进行审核且符合规定后，最终才能由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。相应地，起诉人民政府不履行颁发农村土地承包经营权证法定职责案件中，原告起诉应首先证实其已与发包方签订了土地承包合同，且发包方已向相关部门呈报了土地承包合同等符合规定的材料等事实。本案系原告起诉人民政府不履行颁发农村土地承包经营权证法定职责的案件。一方面，原告未提供其与发包方之间就案涉土地所签订的土地承包合同，在目前缺乏合法有效的承包合同的情况下，显然不具备由人民政府就案涉土地为其颁证的前提和基础；另一方面，农村土地承包经营权证的颁发需经过发包方报送材料、乡（镇）人民政府及其职能部门的初审和申请、县级以上地方人民政府农业行政主管部门的审核等程序，未经这些程序，县级以上地方人民政府无法、也不可能直接为当事人颁发农村土地承包经营权证。因此，原告须首先与发包方签订合法有效的承包合同，之后再由发包方呈报材料、相关人民政府及职能部门申请、审核之后，方能办理涉案土地的农村土地承包经营权证。本案中，原告未证实其已就案涉2.41亩土地与发包方签订土地承包合同、其系上述土地的承包经营权人，亦未证实发包方已向相关部门呈报土地承包合同等符合规定的材料，其直接起诉要求确认被告未向原告家庭颁发农村土地承包经营权证违法，并不符合法定的起诉条件。另外，原告在本院将起诉状副本送达被告后提出新诉请，但未证实有正当理由，故本院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条关于“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，在本案中对其新诉请不予理涉。本院经阅卷及询问当事人后认为，鉴于原告起诉不符合法定起诉条件，本案不需开庭审理，原告的起诉依法应迳行予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第三十八条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第十项及第三款之规定，裁定如下：驳回原告王振的起诉。案件受理费50元，由本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  杜 林审 判 员  周美来人民陪审员  李运华二〇一八年十月二十二日书 记 员  李思雨