江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏06行初125号 原告黄惠诚，男，1942年4月16日生，××族，住江苏省海门市。 委托代理人吴伯坚，江苏葆光律师事务所律师。 委托代理人朱炳石，江苏清竹律师事务所律师。 被告海门市人民政府，住所地海门市。 法定代表人郭晓敏，市长。 出庭负责人成建平，城建工作分管负责人。 委托代理人刘海忠，海门市人民政府房屋征收管理办公室主任。 委托代理人尹秀刚，江苏诚谨律师事务所律师。 原告黄惠诚不服被告海门市人民政府（以下简称海门市政府）房屋搬迁行政协议一案，于2018年4月23日向本院提起诉讼。本院于同日立案后向被告海门市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭分别于2018年8月16日、9月26日公开开庭审理了本案。第一次庭审，原告黄惠诚及其委托代理人吴伯坚、朱炳石，被告海门市政府的出庭负责人成建平，委托代理人刘海忠、尹秀刚到庭参加诉讼。第二次庭审，原告黄惠诚及其委托代理人吴伯坚，被告海门市政府的出庭负责人成建平，委托代理人刘海忠、尹秀刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄惠诚诉称，其有住房两间坐落于海门市××新区××（××）。1992年宅基地清丈核实登记表中载明其有合法建筑平房61平方米。1997年，原告黄惠诚将该两间平房改建成面积相同的三间小平房用于养鸽。2013年在其不知情的情况下，其合法的房屋被偷拆。案涉编号0001316海门市住宅房屋补偿安置协议系伪造，其并未授权任何人签订协议，该协议应予撤销。因案涉地块系被告海门市政府主导的搬迁行为，故提起本案诉讼，请求法院依法撤销2016年7月11日签订的0001316补偿安置协议，判决被告海门市政府对其房屋给予合理合法补偿。 被告海门市政府辩称，南通市中级人民法院于2017年8月28日作出的（2017）苏06行终465号行政裁定书中明确，案涉协议系被告海门市政府为实现行政管理而主导进行的行为。原告黄惠诚收到该裁定书后应当以海门市政府为被告，在法定的六个月内提起诉讼。其直至2018年4月提起本案诉讼，超过了法定起诉期限。案涉房屋拆迁是与原告黄惠诚协商一致的结果，原告黄惠诚当时在国外，电话委托其弟弟签订补偿协议，事后原告黄惠诚本人签字领取了拆迁补偿款，对协议效力进行了追认。案涉被拆房屋是原告黄惠诚违章搭建的61平方米鸽子棚，根据海门市目前适用的《海门市城市房屋拆迁补偿安置实施细则》（以下简称《实施细则》）精神，违章建筑不予补偿。本案中，为平息矛盾，被告海门市政府对原告黄惠诚的违章建筑以每平方米250元的标准补偿并无不当。请求法院驳回原告黄惠诚的起诉。 经审理查明，原告黄惠诚户原在海门市××新区××（××）有住房61平方米，总宅基地面积约为112平方米，常住人口四人均为非农业人口。1997年，原告黄惠诚未经审批自行将该61平方米的平房改建成面积相近的用于养鸽的三间小平房。2013年，该养鸽小平房因拆迁而被拆除。房屋拆除时，原告黄惠诚在国外生活。 2014年3月1日，海门市城市建设指挥部（该指挥部系由海门市委办公室市政府办公室发文成立）发布海城建指发[2014]2号文件《关于下达2014年全市年度搬迁任务的通知》，载明：根据海门市政府搬迁工作推进大会的要求，下达搬迁任务，其中包括府南板块二期（案涉房屋位于该板块区域）。2015年，原告黄惠诚委托弟弟黄惠超协助办理拆迁事宜。2016年3月31日，海门市公正房地产评估有限公司将案涉房屋作为无证房进行评估，评估价值为15250元。同年，海门市土地资产储备中心与原告黄惠诚达成补偿安置协议（原告黄惠诚弟弟代签），载明对原告黄惠诚坐落于海门市高新区沙东村的房屋给予附属设施补偿15250元，该协议上未落款具体日期。原告黄惠诚回国后于同年7月11日领取了该笔补偿款项。2017年1月25日，原告黄惠诚以海门市国土资源局为被告提起诉讼，认为协议中只给予其附属设施补偿金错误，请求对其61平方米房屋给予合理补偿。同年8月28日，因被告不适格，本院作出（2017）苏06行终465号行政裁定书驳回原告黄惠诚的起诉，裁判文书中载明“案涉搬迁行为、协议签订行为系被告海门市政府为实现行政管理而主导进行的行政行为，黄惠诚如对该行为不服，应当以海门市政府为被告提起诉讼，而非以海门市国土资源局为被告。”原告黄惠诚遂以海门市政府为被告提起本次诉讼，请求撤销0001316补偿安置协议，责令被告海门市政府对其拆迁房屋给予补偿。 另查明，《实施细则》系被告海门市政府2006年7月18日发布，至今仍在沿用。该《实施细则》第二十四条规定，拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，按剩余使用期限分摊的建造成本给予补偿。第二十六条中规定了被拆迁人选择货币补偿安置方式的，可享受该地段安置房（被拆除合法建筑面积部分）的商品价与拆一还一的差价；被拆迁人在农村享有建房权的，其人口安置面积大于被拆除合法建筑面积的，还可享受人口安置面积与被拆除合法建筑面积差的商品价和人口安置差价等内容。第三十二条对被拆迁人户籍地在农村的，安置人口计算方式进行了规定。第五十五条规定，兴建时使用土地为农民集体所有土地上的被拆迁房屋补偿额=合法建筑面积的建安成新价补偿额+合法建筑面积计算的区位补偿额。第五十七条则具体对兴建时使用土地为农民集体所有土地上的被拆迁住宅房屋土地使用证依法核准的土地使用面积大于合法建筑面积的，区别情况增加补偿。《实施细则》附件中对被拆迁合法住宅房屋建安补偿基价按照房屋等级作出区分，其中最低价格为每平方米250元。 以上事实，有宅基地清丈核实登记表、接处警工作登记表、房屋及附属设施评估表、0001316补偿安置协议、（2017）苏0682行初23号行政裁定书及起诉状、（2017）苏06行终465号行政裁定书、《实施细则》以及双方当事人的当庭陈述等在案佐证。 本院认为，本案的争议焦点为：1.原告黄惠诚的起诉是否超过起诉期限。2.0001316补偿安置协议是否合法，是否侵犯原告黄惠诚的补偿安置利益。 关于第一个争议焦点，是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。第六十五条则规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。原告黄惠诚此前长期生活国外，其回国后领取补偿款项之日即2016年7月11日可视为其知道行政行为内容之日。原告黄惠诚针对与案涉协议相关的安置补偿事宜，于2017年1月25日即提起诉讼，显然未超过法定一年起诉期限。因其起诉的被告不适格，导致第一次诉讼未能解决争议。本次其依据法院生效文书指引，以被告海门市政府为被告提起诉讼，起诉时间与其收到裁判文书之日相隔时间虽然较长，但亦未超过一年时间。考虑到从实质上化解行政争议的需要，本院认为不宜认定原告黄惠诚的起诉超过法定起诉期限。 关于第二个争议焦点。本院认为，本案被诉协议签订背景是海门市城市建设指挥部发布海城建指发[2014]2号文件《关于下达2014年全市年度搬迁任务的通知》，海门市土地资产储备中心虽然并非行政机关，但其所实施的协议搬迁行为均是在完成通知中下达的搬迁任务，其签订协议的行为应当视为受被告海门市政府委托的行为。案涉协议的签订是被告海门市政府行使行政管理职权的结果，故协议具有目的公益性及内容行政性的特点，属于行政协议。 由于行政协议既有行政性又有合同性，除行政性外，协议还体现了协议双方合意的非强制性特点，故对该协议的审查既要审查协议内容是否符合法律、法规及相关规范性文件的规定，同时也要适用不违反行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。基于以下理由，本院认为案涉协议内容没有侵犯原告黄惠诚的合法权益。 首先，案涉房屋建设未经依法审批。根据1994年6月25日施行的《江苏省村镇规划建设条例》规定，凡是村镇建设范围内进行各类建设的单位和个人，必须向乡镇人民政府申请核发《村镇工程建设许可证》。村（居）民个人建住宅的，向乡（镇）人民政府申请核发《村镇工程建设许可证》。可见，农村房屋无论是新建、改建或是翻新等各种建设活动均需要经过批准，取得相关审批手续，方可施工。本案中，原告黄惠诚户宅基地清丈核实登记表中所载的房屋在1997年已被其自行拆除，本案所涉的房屋系其未经审批私自建设用以养鸽子的建筑物，无任何审批手续亦无合法的产权证明。从《实施细则》的规定来看，无论是货币补偿还是产权调换首先应当建立在建筑合法的基础之上，这与目前我国房屋征收的相关政策也是吻合的，在案涉养鸽房无合法产权证明的情况下，被告海门市政府将该房屋作为无证房看待并无不当。 其次，原告黄惠诚不享有农村建房权，亦不享有安置面积。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。我国的宅基地使用权是一项特殊的土地权利，土地使用权人仅限于农民集体经济组织的内部成员。宅基地管理方面的法律或政策均是保障农村以户为单位的村民的居住权。本案中，从《实施细则》第二十六条、第三十二条等规定来看，对于户籍地在农村的、在农村享有建房权的被拆迁人均考虑给予建筑安置面积以保障其合法的居住权。而原告黄惠诚为非农户口，并非集体经济组织成员，不应享有本村宅基地使用权的相关权益，也不享有在农村建房的权利，无法依照当地政策享有相应的安置面积。故被告海门市政府未对原告黄惠诚作出相应面积安置并不违反法律规定，也与当地政策不悖。 再次，案涉协议无显失公平之处。《实施细则》明确规定，拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。被告海门市政府考虑到化解矛盾的目的，基于在实践中的作法，综合考量后在协议中对原告黄惠诚的养鸽房作为附属设施以每平方米250元的价格予以补偿，与《实施细则》中合法房屋最低的建安补偿基价相等，原告黄惠诚也未能提供有效证据证明协议内容有明显不合理之处，故本院认为案涉协议不存在显示公平的情形。 最后，本案协议应视为双方合意结果。根据原告黄惠诚在（2017）苏0682行初23号案件中的起诉状、提交证据及庭审陈述等内容，可以看出，其有委托弟弟处理案涉房屋拆迁事项的明确意思表示，事实上其在回国后即领取了协议中约定的补偿款项，应视为其对协议签订行为及协议内容的确认。且该份协议约定的补偿内容在实体上没有减损原告黄惠诚的合法应得利益。故本院认为，案涉协议应视为双方真实意思表示。 综上，被诉协议约定的内容符合《实施细则》的精神，兼顾了被拆房屋的实际情况、原告黄惠诚的非农身份等，不存在应予撤销的情形。原告黄惠诚请求法院撤销协议，责令被告海门市政府给予补偿的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告黄惠诚的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告黄惠诚负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元。（该院开户银行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：10×××75）。 审判长  郭德萍 审判员  鲍 蕊 审判员  张祺炜 二〇一八年十月二十三日 书记员  吴 迪 附：本判决适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。