广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤02行初54号原告黎广宏，男，1963年9月26日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区。被告韶关市人民政府。地址：广东省韶关市浈江区风度北路75号。法定代表人殷焕明，市长。委托代理人李嘉，韶关市法制局行政复议应诉科科员。委托代理人侯永桢，韶关市法制局行政复议应诉科科员。被告韶关市国土资源局。地址：广东省韶关市武江区芙蓉园1、2栋。法定代表人黄宣剑，局长。出庭负责人张东灵，副局长。委托代理人付敬省，广东天行健律师事务所律师。被告韶关市浈江区人民政府。地址：广东省韶关市浈江区大学路7号。法定代表人曾清兰，区长。委托代理人曾细英，韶关市浈江区法制局科员。委托代理人毛峰，韶关市浈江区新韶法律服务所法律工作者。被告韶关市浈江区农业局。地址：广东省韶关市浈江区大学路18号。法定代表人宋伯均，局长。出庭负责人李百灵，副局长。委托代理人毛峰，韶关市浈江区新韶法律服务所法律工作者。原告黎广宏诉被告韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）、韶关市国土资源局（以下简称韶关国土局）、韶关市浈江区人民政府（以下简称浈江区政府）、韶关市浈江区农业局（以下简称浈江农业局）不履行保护财产权法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告诉称：一、黎广宏至今滞留在东郊养鸡场原地块有依据且合法。（一）、韶关国土局于2009年9月10日给浈江区政府签发《关于处理粤港农产品进出口加工物流中心项目遗留问题的意见》，该意见内容“一、因该项目投资方已撤资终止投资建设，浈江区农业局委托韶关市大地实业有限公司房屋拆迁咨询服务分公司正在实施拆迁的项目请继续执行，并请你区做好相关工作。二、关于还未清点丈量的地上附着物，请你区组织人员进行清点丈量、造册登记，签好补偿协议，待市政府对该地块作出调整规划建设时再一起补偿。”该《意见》实质上是告知黎广宏在原地等待到韶关市政府对该地块作出调整规划建设时再搬离，并告知黎广宏要“签好补偿协议，在原地等待到市政府对该地块作出调整规划建设时再把新旧损失一起补偿给原告”。黎广宏在原地等待已逾八年，韶关市政府仍未对黎广宏滞留的原地块作出任何调整规划建设，说明黎广宏至今滞留在原地块是有依据且合法的。（二）、广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第500号《行政判决书》中认定浈江农业局是涉案《附着物拆迁补偿协议》的行政主体，该判决书明确“上诉人要求有关行政机关继续履行上述补偿协议，应以合同的相对方即与其签订协议的行政主体为对象依法寻求救济”。但至今过去快两年，浈江农业局一直都在推卸责任，该局至今未付一分钱给黎广宏，再一次说明黎广宏在原地等待解决遗留问题是合情、合理且合法的。二、浈江农业局对本案事实经过的阐述说明四个被告共同参与了处理“东郊养鸡场地块清场遗留问题”。（一）、浈江农业局于2016年5月16日作出《关于黎广宏反映情况的回复意见》，其内容有：“你承租的韶关市食品有限公司位于浈江区东联九鱼塘地块属国有土地。韶关市人民政府于2003年9月28日作出《关于韶关市食品总公司改制的批复》（韶府复）[2003]124号，具体内容‘七、同意原企业养猪、养鸡场的410403.8平方米国拨土地使用权及其地上建筑物，由市政府收回后交给市国土资源局。’根据市政府会议纪要《关于建设韶关市农产品流通加工基地有关问题的会议纪要》（[2007]98号）规定：‘市国土资源局要及早制定土地出让方案；浈江区委、区政府要协助做好农民征地工作’。2008年10月28日韶关市国土资源局向浈江区政府发出《关于委托征收土地的函》，大概内容：根据市政府会议纪要（[2007]98号）要求，决定征收浈江区新韶镇东联村委、府管村委部分集体土地用于建设韶关市农产品进出口加工基地，具体位置以市城乡规划局确定的规划红线为准。韶关市国土资源局于2008年9月12日向韶关市食品有限责任公司作出《关于配合丈量的通知》内容显示：由市食品公司派员配合市大地实业拆迁公司丈量承租户自建的生产用房暨附属建筑物。2008年12月18日，也就是在大地实业拆迁公司实施丈量三个月后，浈江区政府指定我局作为项目实施单位才向其发出《拆迁委托书》。”上述事实说明韶关国土局早已安排大地拆迁公司实施丈量黎广宏附着物。而且韶关国土局在《关于黎广宏信访件的答复》中，也说明了是韶关国土局先指定大地拆迁公司对原告实施丈量，这都印证了韶关国土局才是真正的行政主体。根据韶关国土局2009年9月10日复函，大地拆迁公司于2010年9月13日与黎广宏签订的《附着物拆迁补偿协议》并无不妥。浈江农业局依上述事实，最后总结认定韶关国土局才是征收该项目用地的行政主体，其委托浈江区政府负责的征地拆迁工作，因韶关国土局资金没有及时到位，造成征地遗留问题。按照“谁征收谁补偿”的原则，叫黎广宏去找真正的行政主体韶关国土局寻求解决遗留问题。说明两个行政机关互相推诿责任，造成遗留问题至今没有解决好，给黎广宏造成的损失应依法作出评估。（二）、浈江农业局于2016年9月13日向原告作出《关于原食品公司东郊养鸡场地块遗留问题的回复》，其内容有：“期间，市国土资源局根据《关于研究解决原食品公司东郊养鸡场地块遗留问题的会议纪要》（[2013]145号），成立了东郊养鸡场地块承租户搬离工作领导小组，于2014年1月10日和5月26日向承租户黎广宏、谢先瑞、黄云峰发出搬离通知书，并于2014年10月10日对黎广宏、谢先瑞、黄云峰向浈江区人民法院提起民事诉讼。浈江区人民法院于2015年1月15日作出（2014）韶浈法民一初字第1040号《民事裁定》，驳回韶关市国土局的起诉。该案后经韶关市中级人民法院和广东省高级人民法院二审判决，东郊养鸡场地块遗留问题至今仍然没有解决。”最后告知黎广宏“相关部门召开协调会，研究解决办法，并形成报告向市政府报告需要解决此遗留问题的经费和政策，待市政府回复后才能开展下一步的具体工作。”上述浈江农业局反映的问题，都说明四个被告共同参与处理“东郊养鸡场地块清场遗留问题”。三、“乱作为”是指党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，在工作中不依法办事或者滥用职权，致使党、国家和人民群众利益以及公共财产造成损失或者不良影响的行为。四个被告在处理“东郊养鸡场地块清场遗留问题”中均存在乱作为现象。（一）、韶关市政府在处理“东郊养鸡场地块清场遗留问题”中存在行政乱作为表现在如下三个方面：1、韶关市政府曾作出[2007]98号《关于建设韶关市农产品流通加工基地有关问题的会议纪要》，但因外商撤资造成该项目实施失败，由此造成已赔付拆迁赔偿款一千多万，同时造成本案“东郊养鸡场地块清场遗留问题”重大责任事项，这明显是乱作为的行为。2、韶关市政府[2013]145号《关于研究解决原食品公司东郊养鸡场地块遗留问题的会议纪要》中，采纳并决议关于“原养鸡场七户承租户不适宜再进行搬迁补偿”的重大错误事项。后经广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第500号《行政判决书》依法确认涉案《附着物拆迁补偿协议》剩余补偿款必须支付，该会议纪要违反了《合同法》中依法成立的合同具有有效性的规定。该会议纪要说明韶关市政府在处理东郊养鸡场地块遗留问题时，严重违背了《合同法》有关规定，是明显乱作为的行为。3、韶关市政府于2016年6月27日作出《关于原食品公司东郊养鸡场地块清场遗留问题的签报意见》，把国有土地和该遗留问题，由原来交由韶关国土局处置，转为交由浈江区政府处置。这明显违背上任市领导作出的[2013]145号《关于研究解决原食品公司东郊养鸡场地块遗留问题的会议纪要》关于“由市国土资源局牵头，成立工作小组”的决议，因会议纪要至今未作出撤销，这也是属于乱作为的行为。（二）、韶关国土局在处理“东郊养鸡场地块清场遗留问题”中存在行政乱作为表现在如下四个方面：1、韶关国土局在2009年9月10日向浈江区政府签发《关于处理粤港农产品进出口加工物流中心项目遗留问题的意见》中称“签好补偿协议，待市政府对该地块作出调整规划建设时再一起补偿”。但距今已逾八年，韶关国土局从未做出过一起补偿的决定，也至今未作出撤销《关于处理粤港农产品进出口加工物流中心项目遗留问题的意见》的决定，这是一种很明显的欺骗行为，叫黎广宏在原地等待韶关市政府对该地块作出调整规划建设时再一起补偿，给黎广宏造成承诺侵权的赔偿责任，这也是一种不负责任的乱作为行为。2、韶关国土局于2014年1月10日向黎广宏签发《场地租赁合同期满不再续租通知书》，该通知书内容与韶关国土局于2009年9月10日向浈江区政府签发的《关于处理粤港农产品进出口加工物流中心项目遗留问题的意见》内容表述存在相互矛盾的地方，属于乱作为现象。其中一份内容称“签好补偿协议，待市政府对该地块作出调整规划建设时再一起补偿”，而另一份内容称“于2014年2月15日前自行将场地内属于你的物品搬离，费用自理……”。对此，黎广宏向韶关国土局递交了《我的物品及附着物必须在七天内核实申请书》，但过去至今四年，该遗留问题一直未解决，这两份文件明显属于不负责任的乱作为行为。3、黎广宏于2017年4月24日向韶关国土局递交一份《请你局针对2009年9月10日给浈江区政府发文，造成我重大损失作出答复》，告知韶关国土局为何欺骗法院称2009年9月10日向浈江区政府签发《关于处理粤港农产品进出口加工物流中心项目遗留问题的意见》是黎广宏伪造的“三性有异议”证据。这明显是违法的乱作为。4、韶关国土局于2015年1月16日向黎广宏签发的《关于原食品公司东郊养鸡场地块原承租户要求补偿问题的答复意见》中关于涉案《附着物拆迁补偿协议》不宜继续履行的事项，被广东省高级人民法院依法撤销，这明显是法院已认定韶关国土局乱作为。（三）、浈江区政府在处理“东郊养鸡场地块清场遗留问题”中存在行政乱作为表现在如下两个方面：1、2018年4月16日，浈江区政府在黎广宏东郊养鸡场张贴了一份韶浈府[2018]41号《通告》，其内容有“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）和《韶关市人民政府关于农产品流通加工基地征地拆迁的通告》（韶府[2008]5号）的规定和要求，经区政府研究决定，现将有关事项通告如下：一、红线范围内的承租户、相关利益人应当在本通告发出的15日内搬迁完毕。二、红线范围内的建筑物及其他设施，如有出租、转让等事宜的，均由各方自行解决，并在本通告发出的15日内拆除完毕。三、逾期不搬迁的，由有关部门依法予以拆除，其后果由承租户、相关利益人自行承担。”浈江区政府上述通告中的内容属乱作为行为。首先，它与《国有土地上房屋征收与补偿条例》中必须先补偿再搬迁的规定背道而驰；其次，它以《韶关市人民政府关于农产品流通加工基地征地拆迁的通告》（韶府[2008]5号）的征收为由，而在韶关国土局2009年9月10日给浈江区政府签发的《关于处理粤港农产品进出口加工物流中心项目遗留问题的意见》中，已说明该项目因投资方撤资已终止投资建设；再次，黎广宏依据韶关国土局作出的《关于处理粤港农产品进出口加工物流中心项目遗留问题的意见》在原地停产停业滞留等待八年，存在新旧损失待补偿的遗留问题，在这个问题没有得到解决之前，浈江区政府又签发了与之内容完全相悖的《通告》，明显是乱作为。2、黎广宏得知韶关市政府已于2016年6月27日作出《关于原食品公司东郊养鸡场地块清场遗留问题的签报意见》，转交浈江区政府处理原食品公司东郊养鸡场地块清场事宜后，于2016年7月22日向浈江区政府递交一份《请尽快给付拆迁欠款的申请书》。但至今没有得到回复。黎广宏于2018年4月10日，再递交一份《关于黎广宏在东郊养鸡场拆迁遗留问题的情况报告》给浈江区政府办公室签收。但浈江区政府不但不作出回复处理意见，反而在2018年4月16日发出上述《通告》，这明显是不负责任的乱作为。（四）、浈江农业局在处理“东郊养鸡场地块清场遗留问题”中存在行政乱作为表现如下：浈江农业局在2016年5月16日给黎广宏作出《关于黎广宏反映情况的回复意见》中，就知道广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第500号《行政判决书》认定该局是该案《附着物拆迁补偿协议》的行政主体。该判决书22页倒数第一行写明“要求有关行政机关继续履行上述补偿协议，应以合同的相对方即与其签订协议的行政主体为对象依法寻求救济”。但该局不按判决书指令执法，于2017年10月23日向黎广宏签发了一份韶浈农函[2017]40号《回复意见》，硬把韶关市政府经审批指定拨给黎广宏的欠款154051.24元，转入大地拆迁公司账内，并叫黎广宏去与大地拆迁公司协商解决。按判决书指令，经韶关市政府审批拨给黎广宏的欠款154051.24元，是不需要与大地拆迁公司协商解决的，但该局不按广东省高级人民法院判决书指令执法，是很明显的违法乱作为。诉讼请求：1、确认韶关市政府在处理“东郊养鸡场地块清场遗留问题”中存在行政乱作为的行为；2、确认韶关国土局在处理“东郊养鸡场地块清场遗留问题”中存在行政乱作为的行为；3、确认浈江区政府在处理“东郊养鸡场地块清场遗留问题”中存在行政乱作为的行为；4、确认浈江农业局在处理“东郊养鸡场地块清场遗留问题”中存在行政乱作为的行为；5、由于被告在处理“东郊养鸡场地块清场遗留问题”中存在行政乱作为的行为，无疑会给原告造成侵权损失。请求法院依法判令被告对原告侵权造成的损失，先由行政机关作出赔偿。被告韶关市政府答辩称：韶关市政府有权作出韶府复[2003]124号《关于广东省韶关市食品公司改制的批复》收回划拨土地使用权，韶关市政府不存在乱作为的情况。韶关市政府作出的上述行政行为，已经韶关市中级人民法院(2015)韶中法行初字第26号行政判决书和广东省高级人民法院(2015)粤高法行终字第500号行政判决书作出处理，黎广宏提起本案诉讼属于重复起诉。黎广宏提起本案诉讼超过了行政诉讼法规定的起诉期限，请求依法驳回黎广宏的诉讼请求。被告韶关国土局答辩称：韶关国土局根据韶关市政府作出的韶府复[2003]124号《关于广东省韶关市食品公司改制的批复》收回划拨土地使用权，后委托浈江区政府组织实施征地符合法律规定。韶关国土局于2014年1月10日向黎广宏发出《场地租赁合同期满不再续租通知书》，于2015年1月l6日向黎广宏作出《关于原食品公司东郊养鸡场地块原承租户要求补偿问题的答复意见》是依法履行土地管理职责的行为。韶关国土局作出的上述行政行为，已经韶关市中级人民法院(2015)韶中法行初字第26号行政判决书和广东省高级人民法院(2015)粤高法行终字第500号行政判决书作出处理，黎广宏提起本案诉讼属于重复起诉。黎广宏提起本案诉讼超过了行政诉讼法规定的起诉期限，请求依法驳回黎广宏的诉讼请求。被告浈江区政府答辩称：四被告不存在任何行政乱作为，黎广宏要求给予行政侵权赔偿没有任何事实依据和法律依据，黎广宏的主张缺乏客观证据，请求依法驳回黎广宏的全部诉讼请求。被告浈江农业局答辩称：四被告不存在任何行政乱作为，原告诉称“浈江农业局在处理‘东郊养鸡场地块清场遗留问题’中存在行政乱作为的行为”缺乏客观事实和证据，请求依法驳回黎广宏的全部诉讼请求。经审理查明：2006年9月21日，韶关市食品有限责任公司与黎广宏签订了一份《房屋租赁合同》，约定韶关市食品有限责任公司将位于浈江区东联九鱼塘内（原九鱼塘养鸡场）办公楼背后的原二层家属楼一栋（破烂房屋）及前面篮球场和后面至原食堂的空地以及原编号1、2、3栋房屋租赁给黎广宏办厂使用。租赁期限暂定四年，出租方从2006年10月1日起将房屋交付承租方使用至2010年10月30日，如不拆除该房屋，承租方可继续租赁。2007年11月2日，韶关市政府召开市政府工作会议，并由此形成《关于建设韶关市农产品流通加工基地有关问题的会议纪要》（市政府工作会议纪要[2007]98号），纪要内容有：“2007年11月2日上午，市委常委、副市长张志才率市直有关部门负责人到浈江区新韶镇东联村进行实地考察，并于考察后召开市政府工作会议，专题研究建设韶关市农产品流通加工基地有关问题。纪要如下：……二、选址规划。会议确定以韶关市东联养鸡场及周边约500亩土地作为韶关市农产品流通加工基地建设用地。该地交通便利，符合我市城市总体规划，适合建设农产品流通加工基地。……五、职责分工。会议明确，市城乡规划局要协助做好项目用地规划；市国土资源局要及早制定土地出让方案；浈江区委、区政府要协助做好农民征地工作；市农业局要与浈江区政府一道做好项目洽谈工作，积极争取项目落户韶关；市发展和改革局、市经贸局要协助做好项目立项和审批工作。……”2008年10月28日韶关国土局向浈江区政府发出《关于委托征收土地的函》，决定委托浈江区政府依法组织实施征收浈江区新韶镇东联村委、府管村委部分集体土地用于建设韶关市农产品进出口加工物流加工基地，具体位置以市城乡规划局确定的规划红线为准。浈江区政府接受委托后，将征地工作指定由浈江农业局具体负责实施。2008年12月18日，浈江农业局与韶关市大地实业有限公司房屋拆迁咨询服务分公司（以下简称大地拆迁分公司）签订《韶关市农产品流通加工基地征地房屋动迁安置补偿协议》。同日，浈江农业局向大地拆迁分公司出具《委托书》，将征用东联村、府管村委部分集体土地和韶关市食品有限责任公司土地范围内的房屋拆迁安置补偿工作及边沟开挖工作委托给大地拆迁分公司组织实施。2009年8月25日，浈江区政府向韶关国土局发出《关于要求尽快处理粤港农产品进出口加工物流中心项目遗留问题的函》（韶浈府函[2009]66号），其内容有：“市国土资源局：粤港农产品进出口加工物流中心项目是市重点建设项目，为了尽快落实该项的用地，我区按市政府的工作部署切实做好相关工作。2009年2月底，由我区负责征用的260亩土地已付清征地补偿款、青苗费和安置费（贵局已拨付征地费667.68万元、拆迁费600万元）及260亩土地顺利完成征地工作并交贵局安排，在该项目260亩土地的征用过程中，我区严格按照贵局委托的征地协议书进行操作。同时，韶关市大地实业有限公司房屋拆迁咨询服务分公司与征地拆迁对象签订了13份拆迁协议，拆迁补偿金额637万元（资金未全部到位）。该项目属我区组织实施的工作已全部落实完成，没有影响该项目筹建工作。今年上半年，因种种原因，项目投资方香港稻香集团撤资终止该项目，而正在实施拆迁中的项目也被口头通知停止。7月22日，已部分拆迁的企业美高皇胶粘制品厂书面提出要明确搬迁时间，以确保企业尽快恢复生产，减少停工带来的损失，并要求处理好原鱼塘、果树等补偿问题。对以上问题，请贵局尽快给予解决，确保社会稳定。”2009年9月10日，韶关国土局作出《关于处理粤港农产品进出口加工物流中心项目遗留问题的意见》，其内容为：“浈江区政府：你区来函《关于要求尽快处理粤港农产品进出口加工物流中心项目遗留问题的函》(韶浈府函[2009]66号)收悉。经研究，提出如下意见：一、因该项目投资方已撤资终止投资建设，浈江区农业局委托韶关市大地实业有限公司房屋拆迁咨询服务分公司正在实施拆迁的项目请继续执行，并请你区做好相关工作。二、关于还未清点丈量的地上附着物，请你区组织人员进行清点丈量、造册登记，签好补偿协议，待市政府对该地块作出调整规划建设时再一起补偿。”2010年9月13日，大地拆迁分公司与黎广宏签订了一份《附着物拆迁补偿协议》，其内容为：“项目名称：农产品物流中心征地项目。地段：食品公司(国有土地范围内)。被拆迁人：黎广宏(校具厂)。附着物补偿名称及金额；1、建筑物补偿（南区），金额100098元。2、附属设施补偿，金额73965元。3、装修、水电、网络补偿，金额33295.10元。4、建筑物、构筑物、设备拆搬迁（北区），金额123770元。5、安置补助，金额54000元。合计共385128.10元。双方约定：(1)被拆迁人保证被拆迁的建筑物、设备及所有他项补偿权属清楚无任何争议；拆迁前的一切债权债务、责任及经济纠纷由被拆迁人负责与拆迁人无关。(2)补偿款付款方式：总补偿款：385128．10元。A、首期补偿款60％￥231076．86元于本协议签订之日三十个工作日内支付给被拆迁人。C、剩余补偿款40％￥l54051．24元，房屋拆除完毕交地之日，经拆迁人经验收五个工作日内支付给被拆迁人。(3)搬迁期限：被拆迁人在收到首期补偿款三十日内搬迁清场完毕，逾期不搬迁，拆迁人及当地政府有权对被拆迁入房屋实施强制拆除搬迁。”2010年9月21日，大地拆迁分公司向黎广宏支付20000元。2010年11月18日，大地拆迁分公司向黎广宏支付211076.86元。大地拆迁分公司向黎广宏支付上述两笔款项后，开始拆除黎广宏所搭建的简易工棚。拆除后，黎广宏2011年春节后搬迁至东河外运公司职工宿舍二楼居住，但由于第二期补偿款未能支付，黎广宏又搬回原租赁厂房内居住。2011年10月17日，大地拆迁分公司向黎广宏支付50000元，黎广宏出具收据一张给大地拆迁分公司收执，收据内容为：“今收到物流项目补偿款款项，金额：50000.00元，大写：伍万零仟零佰零拾零元零角零分。本人保证：①南边三条生产用房在10月31日前搬迁完毕交房给拆迁人；②办公室至生活用房地段11月15前搬迁完毕交房拆迁人。”2013年10月31日下午，韶关市政府召开工作会议，并形成《关于研究解决原市食品公司东郊养鸡场地块遗留问题的会议纪要》（市政府工作会议纪要[2013]145号），其内容有：“……一、关于养鸡场范围内七户承租户的补偿问题。会议听取了市国土资源局及与会相关人员的情况汇报后认为，该七户为养鸡场地块范围内的承租户，其用地租赁期均在2010年底前结束，原来因为提前收回出租土地而拟对其进行的搬迁补偿，现由于不再需要提前收回土地等原因，实际该七户承租户仍使用土地经营生产至今，并不适宜对其再进行搬迁补偿。市国土资源局应以‘依法依规、妥善解决’为原则，会商市法制局、市土地储备中心，重新制定出处理方案，方案须于11月15日前报市政府。会议认为必要时，通过司法途径，尽快将该地块清理完毕后，移交给市土地储备中心管理。……三、明确工作进度。为确保原市食品公司东郊养鸡场地块清场、移交工作能在今年12月31日前完成，会议同意由市国土资源局牵头，成立工作小组，成员单位包括市财政局、市住建局、市法制局、市土地储备中心等相关单位。工作小组成员单位必须安排专人，共同妥善协助解决该地块遗留问题。……”2014年1月10日，韶关国土局向黎广宏发出《场地租赁合同期满不再续租通知书》，具体内容为：“黎厂宏：你好!经市政府同意，我局与市食品有限责任公司签订了相关土地租赁合同，将位于浈江区东联九鱼塘，国土证号为韶府国用（1994）字第××号的国有土地出租给该公司使用，租赁期至2010年11月1日止。2006年，市食品有限责任公司经我局同意，将其租赁土地中的位于浈江区东联九鱼塘(原九鱼塘养鸡场)的办公楼背后的原二层家属楼一栋、前面篮球场和后面至原食堂的空地及原编号l、2、3栋房屋转租给你使用，租赁期至2010年10月30日止。现因市政规划建设需要，我局决定，出租给市食品有限责任公司的土地，在租赁期满后不再与该公司及其他承租人续租。请你做好准备，于2014年2月15日前自行将场地内属于你的物品搬离，费用自理。如逾期不搬，我局将采取法律手段，后果自负。”2014年1月13日，黎广宏向韶关国土局提交了一份《我的物品及附着物必须在七天内核实申请书》，具体内容为：“韶关市国土资源局：本人黎广宏于2014年1月l0日收到您局转交来一份给我的《场地租赁台同期满不再续租通知书》。现答复如下：我于2006年9月21日经你局同意与韶关市食品有限责任公司签订了一份位于浈江区东联九鱼塘内《房屋租赁合同》—份。该合同约定租赁期暂定四年，即2006年l0月1日至2010年l0月30日。租赁暂定期满后。如不拆除该房屋。乙方可继续租赁。而且从第五年起则按现租金增加l0％已约定好。现你局要求我于20114年2月15日前自行将场地内属于你的物品搬离，费用自理。如逾期不搬，我局将采取法律手段，后果自负。我是个受党教育多年的老实人，深知法律的约束力，但面对你局发来在很短期间内要搬离的通知书(又恰逢过春节)，总觉得有理难辩。但为了好解决问题，避免以后发生矛盾争议。希望你局在2014年1月l7日前派人到我租赁场地清点我的物品及丈量第二次我建的附着物(因第一次建的在2010年9月13日因农产品物流中心征地项目流产，签合同赔付后早已拆除)，后来韶关市食品有限责任公司等有关单位同意我们恢复生产再重建厂棚，现我租赁使用场地建有7米高铁皮搭建棚房l852平方米，石棉瓦搭建棚房855平方米，水泥地1100平方米，需要搬离的机械及安装的设备比第一次增加多一半。因恰逢春节和雨季关系，从明天起停止生产，等待你局派人到我租赁场地清点物品及丈量第二次自建的附着物，你局如果在本月17日未派人来我租赁场地清点物品及丈量第二次自建的附着物，责任自负。2014年5月26日，韶关国土局发出《关于再次要求自行搬离的通知》，要求位于浈江区东联九鱼塘地块范围内从事生产、经营的人员迅速自行搬离。如认为自己应有的权利受到损害，可通过合法途径主张自己的权利。2015年1月16日，韶关国土局向黎广宏作出《关于原食品公司东郊养鸡场地块原承租户要求补偿问题的答复意见》，具体内容为：“黎广宏：关于市政府收回你承租原食品公司东郊养鸡场地块土地及你所要求附着物拆迁补偿问题，我局认为2010年9月13日与你签订《附着物拆迁补偿协议》存在不妥的地方，不宜继续履行。因此，我局就收回土地问题向人民法院提起诉讼。你亦可向法院提出有关诉求，我局将按照法院终审判决依法执行。”2015年4月9日，黎广宏因不服上述答复意见，以韶关市政府、韶关国土局为被告，向本院提起行政诉讼，请求撤销因韶关市政府收回土地为由，指令韶关国土局对黎广宏作出的《关于原食品公司东郊养鸡场地块原承租户要求补偿问题的答复意见》中对《附着物拆迁补偿协议》合同不宜继续履行的决定。本院经审理后于2015年7月3日作出（2015）韶中法行初字第26号行政判决，判决驳回黎广宏的诉讼请求。黎广宏不服该判决，上诉至广东省高级人民法院。广东省高级人民法院二审审理认为涉案的《附着物拆迁补偿协议》是大地拆迁分公司受浈江农业局的委托与黎广宏所签订，即与黎广宏签订《附着物拆迁补偿协议》的行政主体是浈江农业局。合同当事人对于涉案协议的履行问题产生争议，依法应由签订协议的当事人各方协商解决或者循法律途径解决。韶关国土局并非《附着物拆迁补偿协议》的行政主体，也非处理涉案补偿协议纠纷的有权机关，其作出被诉的《关于原食品公司东郊养鸡场地块原承租户要求补偿问题的答复意见》超越其职责范围，依法应予以撤销，黎广宏要求有关行政机关继续履行上述补偿协议，应以合同的相对方即与其签订协议的行政主体为对象依法寻求救济，为此该院于2016年1月28日作出（2015）粤高法行终字第500号行政判决，维持原审判决关于驳回黎广宏要求韶关国土局继续履行涉案《附着物拆迁补偿协议》诉讼请求的判决；撤销原审判决中关于驳回黎广宏要求撤销被诉《关于原食品公司东郊养鸡场地块原承租户要求补偿问题的答复意见》诉讼请求的判决，撤销该答复意见中关于涉案《附着物拆迁补偿协议》不宜继续履行的认定。2016年6月27日，韶关市政府召开工作会议，并形成《关于原食品公司东郊养鸡场地块清场遗留问题的签报意见》，其内容有：“……一、由浈江区政府成立专责小组，负责处理政府储备用地原食品公司东郊养鸡场地块清场事宜，市公安局、市国土资源局、市土储中心、市法制局等相关单位积极配合。二、浈江区农业局要作为行政主体，负责应对因处理该地块范围所涉及原承租户搬迁等问题而引发的法律诉讼。市法制局要组织有关法律专业人员全力协助浈江区研究处理诉讼过程中的有关法律问题。三、市土储中心要充分了解地块内非法侵占国有土地的情况，为下一步通过法律途径收回做好准备。……”2016年7月25日，黎广宏向浈江区政府提交了一份《请尽快给付拆迁欠款申请书》，要求浈江区政府向其给付《附着物拆迁补偿协议》中剩余补偿款154051.24元。2017年4月24日，黎广宏向韶关国土局提交了一份《请你局针对2009年9月10日给浈江区政府回文，造成我重大损失作出答复》，要求韶关国土局针对2009年9月10日向浈江区政府发出的《关于处理粤港农产品进出口加工物流中心项目遗留问题的意见》造成黎广宏家具厂重大损失作出处理意见。2017年10月23日，浈江农业局向黎广宏作出韶浈农函[2017]40号《回复意见》，具体内容为：“黎广宏：您送来的《情况说明》我局已收悉，并征询了大地拆迁咨询服务分公司对该问题的情况说明。您本人反映的补偿款问题我局已按原支付渠道拨付给韶关市大地实业有限公司房屋拆迁咨询服务分公司。请你与大地拆迁咨询服务分公司协商解决。”2017年11月3日，黎广宏前往大地拆迁分公司领取了104051.24元并出具了《收据》一张给大地拆迁分公司收执，该《收据》内容为：“黎广宏本人今收到2010年9月13日与韶关市大地实业有限公司房屋拆迁咨询服务分公司已签订的农产品物流中心项目‘附着物拆迁补偿协议’补偿款，金额￥104051.24元（大写：壹拾万零肆仟零伍拾壹元贰角肆分）。注：本款必须今天转到黎广宏建行账号才生效。”2018年4月10日，黎广宏向浈江区政府提交了一份《关于黎广宏在东郊养鸡场拆迁遗留问题的部分情况报告》，黎广宏在该情况报告中认为韶关国土局作出《关于处理粤港农产品进出口加工物流中心项目遗留问题的意见》后至该局作出《场地租赁合同期满不再续租通知书》之前，黎广宏在租赁场地继续经营是经韶关国土局同意且合法的，其合法经营受到的损失应当得到合理补偿。黎广宏认为其提交的《我的物品及附着物必须在七天内核实申请书》已被法院生效裁判文书确认，要求浈江区政府以此为依据向有关行政机关尽快申报并作出合理的损失评估。黎广宏同时要求浈江区政府追回应给付给黎广宏的5万元剩余拆迁补偿款。2018年4月16日，浈江区政府作出韶浈府[2018]41号《通告》，其内容为：“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）和《韶关市人民政府关于农产品流通加工基地征地拆迁的通告》（韶府[2008]5号）的规定和要求，经区政府研究决定，现将有关事项通告如下：一、红线范围内的承租户、相关利益人应当在本通告发出的15日内搬迁完毕。二、红线范围内的建筑物及其他设施，如有出租、转让等事宜的，均由各方自行解决，并在本通告发出的15日内拆除完毕。三、逾期不搬迁的，由有关部门依法予以拆除，其后果由承租户、相关利益人自行承担。”2018年5月8日，黎广宏向本院提起行政诉讼。诉讼期间，本院向黎广宏进行了释明，告知其诉讼请求包含了数个行政行为和法律关系，要求黎广宏明确变更其诉讼请求。黎广宏表示仍然按照其诉状所列诉讼请求进行诉讼。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案，原告黎广宏的诉讼请求为“1、确认韶关市政府在处理‘东郊养鸡场地块清场遗留问题’中存在行政乱作为的行为；2、确认韶关国土局在处理‘东郊养鸡场地块清场遗留问题’中存在行政乱作为的行为；3、确认浈江区政府在处理‘东郊养鸡场地块清场遗留问题’中存在行政乱作为的行为；4、确认浈江农业局在处理‘东郊养鸡场地块清场遗留问题’中存在行政乱作为的行为；5、由于被告在处理‘东郊养鸡场地块清场遗留问题’中存在行政乱作为的行为，无疑会给原告造成侵权损失。请求法院依法判令被告对原告侵权造成的损失，先由行政机关作出赔偿。”原告黎广宏的上述五个诉讼请求中，其中第一个诉讼请求确认韶关市政府在处理‘东郊养鸡场地块清场遗留问题’中存在行政乱作为涉及三个行政行为；第二个诉讼请求确认韶关国土局在处理‘东郊养鸡场地块清场遗留问题’中存在行政乱作为的行为涉及到四个行政行为；第三个诉讼请求确认浈江区政府在处理‘东郊养鸡场地块清场遗留问题’中存在行政乱作为的行为涉及到两个行政行为；第四个诉讼请求确认浈江农业局在处理‘东郊养鸡场地块清场遗留问题’中存在行政乱作为涉及到一个行政行为。四个被告共涉及到十个行政行为，从十个行政行为的内容来看，存在着有不同的对象和不同的法律关系以及涉及到部分行政行为是否属于行政受案范围、起诉是否超过期限的问题，不宜合并审理。原告黎广宏在本院释明的情况下，仍拒绝变更诉讼请求，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条等规定。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告黎广宏的起诉。预收一审案件受理50元由本院予以退回。服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一八年十月三十一日法官助理吴文才书记员谢珺