浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙07行终308号 上诉人（原审原告）俞新观，男，1965年10月31日出生，汉族，住浙江省杭州市西湖区。 委托代理人（特别授权）来晓明，浙江金道律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）盛震超，浙江金道律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）永康市国土资源局，住所地浙江省永康市华丰中路18号。 行政负责人任曙光，副局长（主持工作）。 出庭行政负责人陈景辉，副局长。 委托代理人（特别授权）楼建航，浙江航正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）金华市国土资源局，住所地浙江省金华市双龙南街818号。 出庭行政负责人蒋琪清，党委委员。 委托代理人（特别授权）章小岚，浙江金奥律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）邓忠毅，浙江金奥律师事务所实习律师。 原审第三人夏昌规，男，1950年10月29日出生，汉族，住浙江省永康市。 俞新观诉永康市国土资源局、金华市国土资源局房屋行政登记及行政复议一案，金华市婺城区人民法院于2018年6月8日作出（2018）浙0702行初118号行政判决。俞新观不服，向本院提起上诉。本院于2018年7月27日立案后，依法组成合议庭，于2018年8月17日公开开庭进行了审理。上诉人俞新观及其委托代理人来晓明、盛震超，被上诉人永康市国土资源局的行政负责人陈景辉及委托代理人楼建航，被上诉人金华市国土资源局的行政负责人蒋琪清及委托代理人章小岚到庭参加诉讼。原审第三人夏昌规经本院传票传唤无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定：2017年5月16日下午，原告俞新观和第三人夏昌规一同到永康市行政服务中心不动产登记窗口，申请对夏昌规名下位于永康市东城街道电动小区百货宿舍1幢201室房屋办理抵押登记。被告登记窗口工作人员接收原告及第三人的申请后，通过电子档案查询，发现该不动产处于查封状态，遂告知原告及第三人，该不动产已查封，需法院解封后再可办理抵押登记，并退回申请材料。原告随即向其他窗口申请涉案房屋登记信息查询。根据被告出具的查询单显示：涉案房屋于2014年8月22日，已被永康市人民法院查封，查封期限为2年，到期日为2016年8月21日，执法依据为：（2006）永执字第334号执行裁定书和协助执行通知书。随后，原告及第三人回到被告相关登记受理窗口，申请办理该抵押登记，被告仍以房屋未解封为由，未予处理。同年7月6日，原告向被告金华市国土资源局申请行政复议，请求纠正永康市国土资源局作出的拒绝抵押登记行为，恢复抵押登记。被告金华市国土资源局受理后，于同月27日向永康市国土资源局发送行政复议答复通知书。同年8月3日，永康市国土资源局作出行政复议答复书并递交相关证据材料。金华市国土资源局审理后，于同月29日作出〔2017〕金土资复字第7号驳回行政复议申请决定，并于同日向原告邮寄送达该复议决定书。另查明，2016年8月10日，永康市人民法院执行局曾向永康市国土资源局送达工作联系函一份，要求永康市国土资源局对其院办理的不动产查封登记到期后，如无法定的解封手续，在发生新的登记时，予以告知，以减少被执行人财产转移风险。2017年5月16日，被告永康市国土资源局登记窗口接收原告及第三人申请材料后，发现原告、第三人申请抵押登记房产曾被永康市人民法院查封，并已到期，遂电话联系永康市人民法院执行局，告知涉案不动产查封期限届满情况。同日，该登记中心根据永康市人民法院的执行裁定书及协助执行通知书，对涉案房屋办理查封登记，查封期限3年。 原审法院认为，行政机关不履行法定职责包括拒绝履行，不完全履行、不适当履行等情形。被告永康市国土资源局作为不动产登记部门，负有依法受理其辖区内不动产登记申请的职责。根据《行政诉讼法》规定，原告请求被告履行法定职责理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，应当判决被告限期履行原告请求的法定职责，尚需被告调查或裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。但在客观情况发生变化继续履行没有必要，或没有继续履行可能的情况下，判决被告履行职责或作出处理将不具有实质意义。因此，行政诉讼法规定，在被告不履行或拖延履行法定职责，判决履行没有意义的，应判决确认行为违法。具体到本案，即原告请求被告履行办理其与第三人的抵押登记行为应否得到支持，关键在于被告是否存在不履行抵押登记职责的情形，以及如被告有该不履职行为是否仍应继续履行，即被告是否有继续为原告及第三人办理涉案抵押登记的可能性。根据现有证据，被告永康市国土资源局不动产登记窗口接收原告及第三人的涉案抵押申请后，经查阅房产信息系统，发现涉案房屋已被法院查封，因而口头告知原告及第三人，其涉案房屋因未解封而不能办理抵押登记，并退回申请材料，其后查明涉案房屋原查封已失效后，未再继续处理。上述事实表明，被告永康市国土资源局确有拒绝办理原告及第三人抵押登记申请的行为。根据《不动产登记暂行条例》第十七条规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容……。据此，被告永康市国土资源局收到涉案不动产抵押登记申请后，应当对原告及第三人提供材料当场进行审查，除申请材料不齐全或不符合法定形式外，应当即时作出受理或者不予受理的决定。被告永康市国土资源局接收原告材料后，初步审查后既未作出受理决定，也未作出不予受理决定，直接以该房屋法院有查封为由，退还申请材料，其后发现查封已失效后，仍拒绝接收申请材料，被告永康市国土资源局上述直接拒绝接收原告申请材料的行为，属不依法履行受理抵押登记申请的行为。但是，被告永康市国土资源局受理原告及第三人的涉案不动产抵押登记申请，仅是其办理不动产抵押登记的一个程序性环节，被告永康市国土资源局办理不动产抵押登记需经过受理、复审、核准等程序方能完成。因此，即使被告永康市国土资源局对原告的涉案抵押登记申请直接决定受理，涉案登记也不是必然能够得到核准。根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十五条规定，查封、扣押、冻结协助执行通知书在送达登记机关时，登记机关已经受理被执行人转让不动产、特定动产及其他财产的过户登记申请，尚未核准登记的，应当协助人民法院执行。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条规定，国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。就本案而言，被告永康市国土资源局收到原告涉案抵押登记申请后，发现涉案不动产因第三人未履行生效判决确定的义务，于2014年8月22日被执行该案的法院永康市人民法院依法查封，该查封期限虽已届满，但执行法院于当日接到被告永康市国土资源局问询后，已于同日作出裁定，继续查封涉案不动产。因此，即使被告永康市国土资源局对原告的涉案抵押申请直接决定受理，如涉案房屋在被告永康市国土资源局尚未核准登记前被法院查封，原告申请办理涉案抵押登记仍不可能实现。现涉案房屋因第三人未履行义务，仍处于法院查封状态，在第三人未履行上述生效判决确定的义务情况下，原告及第三人的涉案抵押登记申请已无法实际获得核准。因此，原告及第三人的涉案抵押登记已客观不能完成，被告永康市国土资源局已无继续履行受理该抵押登记申请的必要。鉴此，被告永康市国土资源局未依法履行受理原告及第三人房屋登记申请的行为违法，但原告提出的被告永康市国土资源局履行法定职责，继续办理涉案不动产抵押登记诉讼请求应依法予以驳回。原告及第三人可通过向相关债权人履行义务申请法院解封后，重新向被告永康市国土资源局申请办理涉案抵押登记。被告金华市国土资源局受理原告复议申请后，查明涉案房屋已被法院查封，即使永康市国土资源局重新受理原告及第三人的涉案抵押登记申请，也不能依法予以核准登记，从而驳回原告要求永康市国土资源局继续履行核准抵押登记的复议请求，实体处理并无不当，该复议决定可不予撤销。但是，金华市国土资源局复议过程中查明被告永康市国土资源局有未依法受理涉案抵押登记申请行为，作出复议决定时未予纠正，未完全履行复议职责，故仍应确认该复议决定违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项、第七十九条等规定，判决：一、确认被告永康市国土资源局不履行依法受理原告及第三人就坐落于永康市东城街道电动小区百货宿舍1幢1单元201室房屋抵押登记申请的行为违法。二、确认金华市国土资源局作出的〔2017〕金土资复字第7号驳回行政复议申请决定违法。三、驳回原告俞新观的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告永康市国土资源局负担 上诉人俞新观上诉称：一、原审判决认定事实错误。（一）上诉人提交的证据5录音证据录制于2017年5月16日上诉人办理涉案抵押登记之时，内容记录了上诉人向被上诉人永康市国土资源局申请办理涉案不动产抵押遭到拒绝的完整过程。该录音证据能够证实，在上诉人申请办理抵押登记之时，永康市人民法院的原查封行为已经到期，是被上诉人永康市国土资源局电话通知法院前来再次查封；并且，永康市人民法院工作人员在实施再次查封时并未携带或者向永康市国土资源局出示查封必须的相关文书，在此情况下，被上诉人永康市国土资源局仍然选择为永康市人民法院办理查封登记而拒绝为上诉人办理抵押登记，这一行为显然违法。但原审法院对该证据只确认部分证明力，但不明确是哪部分证明力，属于认定事实不清。原审法庭调查阶段，上诉人已对该证据进行全面举证，被上诉人永康市国土资源局虽对真实性提出质疑，但未提供相反证据反驳，也未提出鉴定申请，原审法院也未依职权对该证据进行鉴定，在此情形下，原审法院应对该证据证明的所有事实予以认定。（二）上诉人是按照《不动产登记暂行条例》的规定向被上诉人永康市国土资源局提交办理涉案抵押登记所需的全部法定材料，并且被上诉人永康市国土资源局已经完成了对上诉人申请材料的审查步骤，正要往系统中录入登记信息时才发现涉案不动产曾受过查封，才发生通知永康市人民法院前来再次查封的违法事实。这说明，若被上诉人永康市国土资源局按照其法定职责要求依法办理上诉人的抵押登记申请，则上诉人的抵押登记必然办理成功；现办理不成恰是基于被上诉人永康市国土资源局不依法履行职权、滥用职权导致的结果。原审法院对此事实认定错误。（三）原审法院混淆上诉人起诉的行政行为，以判决履行已无实际意义、代之以确认违法判决为借口，掩盖被上诉人的行政责任，忽视上诉人的合法权益。第一，上诉人起诉指向是被上诉人永康市国土资源局拒绝办理涉案抵押登记的行为，该行政行为自上诉人提出申请之时开始，至被上诉人永康市国土资源局明确告知“处于法院查封之中，无法办理抵押登记”之时终止。原审法院应当依法审查该行为，而不是原审判决中的“受理行为”。被上诉人永康市国土资源局的违法行为是发生在受理之后的拒绝办理行为，这才是其不履行法定职责的具体表现。第二，原审法院认为判决被上诉人永康市国土资源局继续办理抵押登记客观上已不能完成，也没有实际必要，这是置上诉人合法利益于不顾。根据上诉人提交的证据5录音内容可知，在上诉人向被上诉人永康市国土资源局申请办理抵押登记时，永康市人民法院查封已到期，此时即便被上诉人永康市国土资源局和永康市人民法院之间存在工作联系函，也不能对抗上诉人办理抵押登记的权利，因为工作联系函只是被上诉人永康市国土资源局与永康市人民法院之间内部的工作配合机制，而上诉人办理抵押登记的权利是受到《物权法》、《担保法》等法律法规保护的，故被上诉人永康市国土资源局应当先为上诉人办理抵押登记再通知永康市人民法院前来查封。现上诉人的合法权益因被上诉人永康市国土资源局的违法行为遭到损害，原审法院仍可判决撤销被上诉人永康市国土资源局违法实施的查封登记行为，继续为上诉人办理抵押登记。二、原审判决适用法律错误。原审法院错误适用《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十五条，该法条仅适用于申请办理所有权转让的过户登记情形，而不适用于上诉人申请办理抵押登记的情形，原因在于办理不动产抵押登记并不影响法院办理查封登记。综上，请求撤销原审判决，依法改判。 被上诉人永康市国土资源局辩称：原审法院认定事实清楚，程序合法。我局履行职责符合法律规定。根据《不动产登记暂行条例》第十九条第二款规定“对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。”因此，对上诉人申请抵押登记，不动产登记中心依法审查，发现涉案不动产在登记系统中显示为法院查封。根据永康市人民法院于2016年8月10日给永康市国土资源局的工作联系函，要求“根据工作需要，按工作配合的惯例，我院在你单位办理的不动产查封登记到期后，如无法定的解封手续，在发生新的登记时，请你单位来电或派人予以告知，以减少被执行人财产转移的风险”，工作人员电话联系永康市人民法院执行局进行问询和告知涉案不动产查封期限届满的情况，属于依法审查和调查行为。根据法发【2010】15号中纪委、最高院等19部门联合制定的《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》第十二条“住房和城乡建设管理部门应当协助人民法院及时查询有关房屋权属登记、变更、抵押等情况，协助人民法院及时办理房屋查封、预查封和轮候查封及转移登记手续，并将有关情况及时告知人民法院。被执行人正在办理房屋所有权转移登记等手续的，根据人民法院协助执行通知书的要求，停止办理相关手续”和第二十条“有关部门收到协助执行通知书或司法建议函后，应当在法定职责范围内协助采取执行联动措施。有关协助执行部门不应对生效法律文书和协助执行通知书、司法建议函等进行实体审查。对人民法院请求采取的执行联动措施有异议的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当拒绝采取相应措施”。根据《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》要求“坚持联合惩戒。各地区各部门要各司其职，相互配合，形成合力，构建一处失信、处处受限的信用监督、警示和惩戒体系。”国发【2016】33号《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》“部门联动、社会协同。通过信用信息公开和共享，建立跨地区、跨部门、跨领域的联合激励与惩戒机制，形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、信用服务机构积极参与、社会舆论广泛监督的共同治理格局。”的要求，我局向法院询问了解情况，符合上述规定，是贯彻落实关于解决执行难问题的指示精神，切实维护他人的合法权益，推进社会诚信体系建设。从2018年3月1日国家发改委、最高人民法院、国土资源部出台的《关于对失信被执行人限制不动产交易惩戒措施的通知》第三条规定“各地国土资源部门与人民法院要积极推进建立统计不动产登记信息和失信被执行人名单信息互通共享机制，有条件的地区，国土资源部门在为失信被执行人及失信被执行人的法定代表人、主要负责人、实际控制人、影响债务履行的直接责任人员办理转移、抵押、变更等涉及不动产产权变化的不动产登记时，应将相关信息通报给人民法院，便于人民法院依法采取执行措施。”的精神来看，目的就是限制失信被执行人的不动产交易行为，防止被执行人财产转移。对失信被执行人的不动产交易限制，当然包括了抵押登记。抵押登记实质是不动产的交易，不动产产权人夏昌规作为被执行人，本身应当依法向人民法院主动申报财产，主动履行还款义务。夏昌规在明知房屋被查封被执行的情况，仍然办理抵押登记，存在恶意逃避债务的情形，其行为损害了其他人的合法权益，是无效行为。本案上诉人的抵押权依法不应也不能得到实现。因此，我局的行为并无不当。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人金华市国土资源局辩称：在复议程序中，我局已经指出了永康市国土资源局在办理上诉人申请抵押登记过程中的程序瑕疵。按照正常程序，在申请人申请抵押登记时，应当审查申请登记的材料是否齐全，在材料齐全的情况下依法应当予以受理并书面告知申请人；受理后依法进行查验、实地查看或调查；经核实无法办理登记的，依法应当书面告知申请人。而永康市国土资源局在办理过程中，并未书面告知受理，也未书面告知不予登记，故我局在复议决定中将该程序瑕疵予以指出。实体上，永康市国土资源局即使依法受理了上诉人的抵押登记申请，也应当进行调查，在调查到涉案房产曾有法院查封情况时，按照司法嘱托，登记机关也会向法院进行调查。调查过程中，永康市人民法院也会作出继续查封的裁定。因查封行为的存在，最终还是无法核准登记，所以最终实体上上诉人的申请登记还是无法核准。在复议程序中，上诉人复议请求为“请求复议机关纠正被申请人作出的拒绝抵押登记的行为，恢复申请人的抵押登记”。我局在全案审理后，指出了永康市国土资源局的程序瑕疵，考虑涉案房产已经被永康市人民法院查封，上诉人要求恢复登记已不能实现，故作出驳回复议请求的决定，请求二审依法判决。 原审第三人夏昌规未提交书面述称意见。 二审期间，各方当事人均未提交新的证据。 经审理，对原审法院认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案系上诉人俞新观针对被上诉人永康市国土资源局对其提交的案涉房产抵押登记申请不履行法定职责提起的行政诉讼。首先，被上诉人永康市国土资源局应当依照《不动产登记暂行条例》的相关规定，对于上诉人提交的案涉房产抵押登记申请相关材料后，及时审查后应作出受理或不予受理等决定并书面告知申请人。根据在卷证据并结合当事人的庭审陈述，能够证实，被上诉人永康市国土资源局在接收上诉人俞新观的申请材料后，经查询内部系统发现案涉房产曾被永康市人民法院司法查封（提交申请之日查封期限已届满）的事实后，即以人民法院司法查封且未收到法院解封的相关材料为由退还上诉人俞新观的申请抵押登记材料，原审法院对此认定为不依法履行受理抵押登记申请的行为，进而作出确认违法的判决并无不当。上诉人俞新观在得知司法查封届期后要求被上诉人永康市国土资源局继续为其办理抵押登记的行为，其实仍系同一申请的行为的延续。其次，在上诉人俞新观坚持以司法查封期限已届满要求被上诉人永康市国土资源局给予办理抵押登记的情况下，被上诉人永康市国土资源局以其与永康市人民法院存在工作联系函而以电话方式向永康市人民法院问询，永康市人民法院当日即到被上诉人永康市国土资源局的办事现场对案涉房产采取查封措施。故上诉人俞新观要求被上诉人永康市国土资源局继续为其办理抵押登记手续的条件已经不具备，其申请目的已无法实现。其要求被上诉人永康市国土资源局继续履行，缺乏事实和法律依据。再次，被上诉人金华市国土资源局受理上诉人俞新观的本案行政复议申请后，对于被上诉人永康市国土资源局违法行政仅予以瑕疵指正，而未予以纠正，显然不当，依法应予撤销复议决定；但，一方面鉴于原审法院系考虑本案无需判决被上诉人永康市国土资源局继续履行，从而作出确认复议决定违法的判决，另一方面即使改判撤销案涉复议决定也无助于上诉人诉求目的的实现，故对原审法院该判项的不妥之处，本院予以指正。综上，上诉人俞新观的上诉请求，缺乏充分的事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人俞新观负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张旭良 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇一八年十月十五日 代书记员 朱丽敏