山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)鲁08行初238号 原告李新安，男，1966年3月17日出生，汉族，住山东省济宁市任城区。 委托代理人刘云，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人宋建，北京市京师律师事务所律师。 被告济宁市任城区人民政府,住所地：济宁市任城区任城大道89号。 法定代表人刘宜星，区长。 出庭负责人胡钦，济宁市任城区委常委，副区长。 委托代理人张维峰，山东中昊律师事务所律师。 被告济宁市任城区住房和城乡建设局，住所地：山东省济宁市任城区任城大道89号。 法定代表人孟森，局长。 委托代理人周元，山东中昊律师事务所律师。 委托代理人谢坤，济宁市任城区住房和城乡建设局工作人员。 被告济宁市任城区人民政府金城街道办事处，住所地：济宁市任城区红星西路3号。 法定代表人韩爱芹，主任。 出庭负责人田文月，济宁市任城区人民政府金城街道办事处副主任。 委托代理人金秀芬，山东佳仕特律师事务所律师。 原告李新安诉被告济宁市任城区人民政府(以下简称任城区政府)、济宁市任城区住房和城乡建设局(以下简称任城区住建局)、济宁市任城区人民政府金城街道办事处(以下简称金城街道办)请求确认强拆行为违法一案，于2018年8月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2018年8月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月14日公开开庭审理了本案。原告李新安及其委托代理人刘云、宋建，被告任城区政府负责人胡钦及其委托代理人张维峰，被告任城区住建局委托代理人周元、谢坤，被告金城街道办负责人田文月及其委托代理人金秀芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2017年6月21日，被告任城区政府作出《关于新华新村片区棚户区改造项目房屋征收决定》，决定征收东起新华府、永基公馆西，西至新华路，南起太白西路，北至李楼新村国有土地规划范围内的所有房屋及其附属物，包括原告房屋。被告未依据法律规定的征收程序及补偿安置原则进行征收与补偿，原告不服被告实施的房屋征收行为及房屋补偿安置程序，且与被告就补偿标准未达成一致意见，遂依法向法院提起行政诉讼。根据法律规定，法定期限内被征收人提起行政诉讼，征收主体不得申请强制拆除房屋。但被告在未给予原告任何补偿安置情况下，组织相关拆迁部门将原告房屋强行拆除。原告认为，一、被告强制拆除原告房屋的行为违反法律的强制性规定。首先，被告强拆行为违反法律规定的前置程序。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。本案中，房屋征收部门与被征收人一直未达成补偿协议，房屋征收部门未作出补偿决定并公告，更没有赋予原告对于补偿决定的救济权利。被告强拆原告房屋前，未依法作出补偿决定的程序明显违反法律规定。因此，被告强拆行为因违反法定强制程序而违法。其次，被告强制拆除原告房屋的程序违反法律规定。根据《条例》第二十八条“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。本案中，原告依法行使救济权利，提起行政诉讼仍在进行中，被告并不具备申请强制拆除的条件。因此，被告强拆行为明显违法。二、被告不具备实施强制拆除原告房屋的主体资格。根据《条例》第二十八条，就本案而言，被告要强拆原告房屋，只能申请人民法院强制执行，被告不具备实施强制执行的主体资格。故被告在未向法院申请前提下就强拆原告房屋的行为属于违法行政行为。综上，被告行为严重违背《条例》的规定，损害原告合法权益，故请求法院依法确认被告实施的暴力强制拆除原告房屋的行政行为违法，并判令诉讼费用由被告承担。 原告为证明自己的主张，向本院提交了下列证据：证据1、原告身份证复印件和土地证复印件，证明原告与涉案行政行为存在利害关系，具备诉讼主体资格；证据2、《关于新华新村片区棚户区改造项目房屋征收决定》，证明原告的房屋面临被征收及被告组织实施房屋征收，被告应承担非法拆除的法定责任；证据3、房屋被拆照片，证明被告违法组织强制拆除违法；证据4、录音及视频一份，证明本次拆除原告房屋的行为是政府行为，任城区政府作为房屋征收主体，任城区住建局作为征收部门，均应承担强拆原告房屋的法律责任。 被告任城区政府辩称，任城区政府作为征收人，根据行政诉讼法司法解释的规定，原告起诉任城区政府没有法律依据。任城区政府作为被告主体不适格。 被告任城区政府未向本院提交证据。 被告任城区住建局辩称，对房屋拆除的事实没有异议，但是该征收项目系符合公共利益的项目，根据被告统计的数据，可以证明在该片区中绝大多数被征收人对征收工作是拥护和认可的。答辩人没有具体拆除原告房屋，根据行政诉讼法的司法解释第二十五条的规定，答辩人是适格主体。 被告任城区住建局向本院提交下列证据：证据1、《新华新村片区棚户区改造项目房屋征收决定》；证据2、《新华新村片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。证据1、2证明公告及方案符合法律规定，该项目是经上级政府批准，符合公共利益的棚户区改造项目。被告任城区住建局作为房屋征收部门严格按照法律规定依法进行征收与补偿工作。证据3、新华新村棚户区改造项目情况说明；证据4、新华新村过渡费情况说明。证据3、4证明绝大多数被征收人对于征收决定、补偿方案没有异议，并已签订补偿协议，本次征收工作符合该片区内大多数被征收人的合法利益；被征收片区安置建设如不能全面推进，不仅会使得近千户居民上房时间遥遥无期，势必大量增加过渡费等公共财政的支出，严重损害公共利益。 被告金城街道办辩称，根据《条例》第四条第二款、第五条、《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第二十五条第二款的规定，金城街道办不是本案适格被告，请求依法驳回原告对金城街道办的起诉。 被告金城街道办未向本院提交证据。 经庭审质证，三被告对原告提交的证据1无异议，对证据2的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为征收决定是为了公共利益的需要根据法定程序而作出。被告任城区政府与任城区住建局对证据3和证据4的真实性认为需要进一步核实。被告金城街道办对于证据3、4无异议，认可房屋拆除的事实。原告对被告任城区住建局提交的证据1、2合法性及证明目的不予认可，认为这两份证据可以证明本次强拆的实施主体是任城区政府；对证据3、4的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为上述证据不能作为被告实施强拆的法律和事实依据。 本院对原、被告提交的证据认证如下：原告所提交的证据可以证明原告位于新华新村片区棚户区改造项目的房屋于2018年7月30日被强制拆除，涉案片区由被告任城区政府公告了征收决定，本院对原告的证据予以采纳。被告任城区政府提交的证据1、2可以证明被告任城区政府对涉案片区公告了征收决定及征收补偿方案，原告对上述证据的真实性无异议，上述证据与本案具有关联性，本院予以采纳。被告任城区住建局提交的证据3、4，不能证明被诉强拆行为的主体，亦不能证明被诉强拆行为的合法性，与本案不具有关联性，本院不予采纳。 经审理查明，2017年6月21日，被告任城区政府作出《关于新华新村片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，附《新华新村片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》，并在被征收片区对征收决定与补偿方案进行了公告。公告载明的房屋征收部门为任城区住建局，房屋征收实施单位为金城街道办。原告房屋在征收范围内。在公告规定的搬迁期限内，原告未能与房屋征收部门达成补偿协议。被告任城区政府也未向原告送达或公告征收补偿决定。2018年7月30日，原告位于征收范围内的房屋被强制拆除。原告对该拆除行为不服，向本院提起诉讼，请求确认被告强制拆除其房屋的行为违法。 另查明，涉案片区内部分被征收人已就征收决定提起行政诉讼，本院(2017)鲁08行初298号行政判决作出驳回原告诉讼请求的裁判结果，山东省高级人民法院作出(2018)鲁行终399号行政判决，驳回上诉，维持原判。 本院认为，本案的审理重点有两个：一是拆除主体的认定问题，即三被告主体是否适格；二是拆除行为是否合法。 关于拆除主体的认定问题，被诉的强拆行为系在国有土地上房屋征收与补偿过程中发生的行为。根据《条例》第四条第一款、第二款及第五条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。据此，《条例》对征收主体、征收部门及征收实施单位的职责均作出了明确的界定，市、县级人民政府是征收主体，实施《条例》所规定的行为及对征收部门的征收补偿工作进行监督，具体的征收补偿工作由征收部门完成并承担相应责任，征收实施单位是接受房屋征收部门的委托实施征收与补偿的具体工作，由征收部门对其行为后果承担法律责任。同时，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。对国有土地上的房屋征收与补偿行为不服提起行政诉讼的，要根据房屋征收补偿工作的不同阶段，来确定被告的主体：被征收人对房屋征收决定、人民政府依法作出的房屋征收补偿决定不服提起诉讼的，应当以作出该决定的市、县级人民政府为被告；被征收人对征收补偿协议不服的，应当以与其签订协议的房屋征收部门为被告；被征收人对征收补偿过程中的强制拆迁、强制搬迁等行为不服的，应当以具体组织实施征收补偿工作的房屋征收部门为被告。本案中，根据原告所提交的证据及被告金城街道办的自认，原告房屋被拆除时，街道办负责人在场，故应认定金城街道办组织实施了对原告房屋的强拆行为。根据《条例》的规定，金城街道办作为征收实施单位是接受房屋征收部门的委托承担房屋征收补偿的具体工作，其被委托的事项中即包括组织对被征收房屋的拆除,故金城街道办所实施的强拆行为应由作为房屋征收部门的任城区住建局承担。综上，本案中，被告任城区政府及金城街道办均不是适格被告，任城区住建局为适格被告，原告对任城区政府及金城街道办的起诉主体不当，应予驳回。同时，原告请求确认强拆违法的目的在于获得行政赔偿，任城区住建局是能够独立承担行政责任的行政主体，而且对征收补偿设有专项资金，专款专用，原告获得赔偿或补偿都有资金保障，因此认定任城区住建局为责任承担主体，能够保障原告的合法权益。因本案的适格被告应为任城区住建局，本案应由基层法院予以管辖。鉴于此类案件之前多数为中级法院一审，当事人到中级法院起诉事出有因，为避免当事人诉累，案件不再移送基层法院管辖，但今后此类案件应到基层法院起诉立案。 关于强制拆除行为是否合法的问题，原告对案涉房屋拥有所有权，任何单位和个人均不得侵犯。国家因公共利益需要确需征收的，应当根据《条例》规定，给予房屋所有权人公平补偿，并按照《条例》第二十七条的规定，先给予补偿，后实施搬迁。《条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。根据上述规定，作为房屋征收部门的任城区住建局在未与原告达成补偿协议的情况下，应当报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。复议、诉讼期满后才可由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行，房屋征收部门不具备强制拆除房屋的法定职权，其在未报请任城区政府作出征收补偿决定的情况下，即组织相关人员将原告涉案房屋予以强制拆除，违反了前述规定。 综上，被告任城区住建局对原告房屋所实施的强制拆除行为超越法定职权且程序违法，依法应确认其强拆行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款(一)项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定，判决如下： 确认被告济宁市任城区住房和城乡建设局强制拆除原告房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告济宁市任城区住房和城乡建设局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  张 玲 审 判 员  惠 慧 人民陪审员  郭建忠 二〇一八年十月二十九日 书 记 员  毕迪昕