浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙04行终278号上诉人(原审原告)董阿香，女，1941年5月10日出生，汉族，住嘉兴市秀洲区。委托代理人周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市城乡规划建设管理委员会，住所地嘉兴市中环南路花园路口616号。法定代表人李国明，主任。委托代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。董阿香因诉嘉兴市城乡规划建设管理委员会（以下简称嘉兴市建委）不履行法定职责一案，不服嘉兴市南湖区人民法院（2018）浙0402行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年8月15日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审经审理查明，2017年9月26日，董阿香向嘉兴市建委发送了《履责申请书》，认为因嘉兴市建委为嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目核发的地字第330411201400004号建设用地规划许可证，导致董阿香的房屋被拆除，宅基地、承包田和承包地被毁。现浙江省住建厅撤销了地字第330411201400004号建设用地规划许可证，故要求嘉兴市建委：一、对嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目进行查处；二、将董阿香的房屋恢复原状；三、退还董阿香的宅基地、承包田、承包地并赔偿董阿香损失85万元。2017年11月22日，嘉兴市建委作出《对董阿香履责申请书的答复函》，内容为：一、嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目属于水利工程项目，嘉兴市建委不具备对水利工程项目进行查处的行政职能；二、嘉兴市建委从未参与董阿香户原有房屋的征收补偿及相关拆除过程，依法不属于董阿香申请恢复房屋原状的赔偿义务机关；三、董阿香以地字第330411201400004号建设用地规划许可证被撤销为由向嘉兴市建委申请国家赔偿，嘉兴市建委已于2017年5月22日向董阿香送达了嘉建赔字[2017]2号《国家赔偿决定书》，依法决定对董阿香的赔偿申请不予赔偿，故对此项请求不再重复处理。另查明，董阿香认为其房屋因地字第××号建设用地规划许可证许可的嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）工程建设需要被拆除，财产权受到侵害，以此为由向浙江省住建厅提出行政复议，浙江省住建厅于2015年4月27日作出浙建复决[2015]25号行政复议决定，认为董阿香提交的利害关系证明材料中，集体土地建设用地使用证上载明的土地使用者非董阿香，该建设用地上建造的房屋经嘉兴市秀洲区人民法院（2005）秀洲巡民一初第19号民事调解书确认为高建华、张银根所有，且此二人已就上述房屋签订拆迁安置协议，故上述利害关系证明材料，不能证明董阿香与地字第330411201400004号建设用地规划许可证有利害关系，故决定驳回董阿香的行政复议申请。董阿香对该复议决定不服，向浙江省杭州市西湖区人民法院提起行政诉讼，西湖区人民法院作出（2015）杭西行初字第170号行政判决，认为地字第330411201400004号建设用地规划许可证并不直接处分董阿香所述的房屋权利，因此董阿香与该建设用地规划许可行为没有利害关系，判决驳回董阿香的诉讼请求。董阿香不服提出上诉，2016年1月13日，浙江省杭州市中级人民法院作出（2016）浙01行终513号行政判决，认为董阿香作为建房用地申请的户内人口，对房屋坐落土地的权利依然存在，且所建房屋中还有19平方米的畜舍归董阿香所有，且无证据证明在作出案涉建设用地规划行为时已被全部拆除，对董阿香享有权利的土地作出的规划许可行为，应当与董阿香具有利害关系，因此判决撤销西湖区人民法院（2015）杭西行初字第170号行政判决，撤销浙江省住建厅浙建复决[2015]25号行政复议决定，责令浙江省住建厅重新作出行政行为。2016年12月26日，浙江省住建厅作出浙建复决[2016]27号行政复议决定，认为涉案建设用地规划许可证核发时，所涉土地为集体所有土地，尚不具有以划拨或者出让方式提供国有土地使用权的情形，该行政许可行为主要事实不清，故决定撤销地字第330411201400004号建设用地规划许可证。地字第330411201400004号建设用地规划许可证被撤销后，嘉兴市建委并未就秀湖水库项目作出新的建设用地规划许可。2017年3月24日，董阿香以嘉兴市建委核发的地字第330411201400004号建设用地规划许可证许可的嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目导致董阿香的合法房屋被拆除，现浙江省住建厅撤销了该许可证为由，向嘉兴市建委提出国家赔偿申请，要求嘉兴市建委将董阿香的房屋恢复原状，并赔偿董阿香宅基地及损失50万。2017年5月22日，嘉兴市建委作出了嘉建赔字[2017]2号国家赔偿决定，认为地字第330411201400004号建设用地规划许可证并非征收集体土地上报“一书三方案”等征地审批文件的必备内容，与征地项目能否获得批准之间不存在因果关系，且规划许可行为不能直接或间接处分所涉土地或房屋的权属，董阿香的房屋拆迁是征收行为引起的，建设规划许可不是征收的必要条件，因此，规划许可行为不论是否存在瑕疵，均不产生损害董阿香合法权益的后果，且董阿香未提供任何证明规划许可行为已经造成合法权益受损的证据，其赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》之规定，决定对董阿香的国家赔偿请求不予赔偿。该赔偿决定送达董阿香后，董阿香未申请法院作出赔偿决定。原判认为，董阿香在本案中提出的两项诉讼请求实际上为：撤销嘉兴市建委作出的《对董阿香履责申请书的答复》以及责令嘉兴市建委按照《履责申请书》的要求履行法定职责。故本案的争议焦点实际应为嘉兴市建委作出的《对董阿香履责申请书的答复》是否合法。根据董阿香的《履责申请书》及嘉兴市建委作出的《对董阿香履责申请书的答复》的具体内容，关于该答复的合法性可以从以下两方面进行阐述。第一、嘉兴市建委是否具有对嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目进行查处的法定职责。嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目属于水利工程项目。《中华人民共和国水法》第十九条规定“建设水工程，必须符合流域综合规划。在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程，未取得有关流域管理机构签署的符合流域综合规划要求的规划同意书的，建设单位不得开工建设；在其他江河、湖泊上建设水工程，未取得县级以上地方人民政府水行政主管部门按照管理权限签署的符合流域综合规划要求的规划同意书的，建设单位不得开工建设。水工程建设涉及防洪的，依照防洪法的有关规定执行；涉及其他地区和行业的，建设单位应当事先征求有关地区和部门的意见。”根据《水利规划管理办法（试行）》第三十六条规定“建设水工程，必须符合流域综合规划和防洪规划。水工程建设项目必须严格执行规划同意书制度。规划同意书制度管理按照有关法律及水利部规章执行。”根据上述规定，对于水利工程项目而言，开工建设必须具备的是水行政主管部门签署的规划同意书，其应当符合的是流域综合规划，故嘉兴市建委在《对董阿香履责申请书的答复》中称“嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目属于水利工程项目，本委并非水利行政主管部门，按照职责划分，不具备对水利工程项目进行查处的行政职能”具有法律依据。第二、针对董阿香的赔偿请求，嘉兴市建委的答复是否合法。董阿香《履责申请书》提出的第二、三项请求，即恢复房屋原状、退还宅基地、承包田、承包地并赔偿损失，均属于赔偿请求。对比此前董阿香向嘉兴市建委提出的《国家赔偿申请书》，其提出请求所基于的事实和理由部分基本一致，仅是赔偿的金额、项目存在差异。对董阿香基于同样事实和理由提出的赔偿请求，嘉兴市建委已经作出了嘉建赔字[2017]2号国家赔偿决定，对不予赔偿的理由进行了阐述。董阿香在收到该赔偿决定后在法定期限内并未提起诉讼。故嘉兴市建委在《对董阿香履责申请书的答复》中针对董阿香提出的第二、三项请求，给予嘉兴市建委不属于赔偿义务机关及对赔偿请求不做重复处理的答复并无不当。此外，嘉兴市建委于2017年9月26日收到董阿香的《履责申请书》，于2017年11月22日作出《对董阿香履责申请书的答复函》并送达，符合法定期限的规定。综上，嘉兴市建委2017年11月22日作出《对董阿香履责申请书的答复函》有事实及法律依据，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回董阿香的诉讼请求。董阿香上诉称，依据《中华人民共和国城乡规划法》第37条、38条的规定，任何单位进行建设都需要办理建设用地规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》第40条规定，任何单位开工建设必须向建设管理部门申请办理建设规划许可证。该法第64条对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，应当由城乡规划部门进行查处。被上诉人对秀湖水库作出的建设工程用地规划许可证已经被撤销，秀湖水库项目属于违法建设项目，应当由嘉兴市建委进行查处。上诉人向被上诉人申请国家赔偿之后，被上诉人作出了不予赔偿的国家赔偿决定，该决定书中载明起诉期限为3个月，而按照行政诉讼法的规定，起诉期限应当为6个月，由于被上诉人告知起诉期限错误，上诉人认为应当适用两年的起诉期限。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人嘉兴市建委辩称，上诉人要求被上诉人查处的秀湖水库属于水利工程项目，依法应当由水行政部门行使监督管理职责。被上诉人作为城乡规划与建设的主管部门，并不具有对水利工程项目进行监管的法定职责。上诉人因认为被上诉人侵犯其合法权益，向被上诉人申请国家赔偿，被上诉人于2017年5月25日向上诉人邮寄送达了国家赔偿决定书。《中华人民共和国国家赔偿法》规定的诉讼时效为3个月，并非行政诉讼法中规定的6个月，因此，上诉人对被上诉人作出的赔偿决定早已失去了诉权。上诉人再次就相同事项向被上诉人提起诉讼，明显违反了法律规定。规划主管部门对建设项目进行是否符合规划的审查，只与建设项目是否符合规划有关，并不涉及用地范围内现有权益人的权益，更不会对不动产权利主体的物权权属现状产生任何影响。因此，被上诉人的规划行为与上诉人主张的导致其房屋被强拆没有任何关联，请求驳回上诉，维持原判。原审期间当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人二审时未提供新的证据。经审理查明，原审认定事实清楚，当事人均无异议，本院予以确认。另查明，杭州市西湖区人民法院审理的董阿香诉浙江省国土资源厅不履行土地监督法定职责一案中[案号为（2015）杭西行初字第259号]，浙江省国土资源厅提供《国土资源部关于嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）工程建设用地的批复》（国土资函[2014]742号），用以证明该地块用地已经合法批准。根据该证据，中华人民共和国国土资源部于2014年12月27日向浙江省人民政府作出批复，主要内容为：你省《关于嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）建设项目用地的请示》业经国务院批准，嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）工程建设用地涉及的农用地转用已依法由你省人民政府批准，现同意征收农民集体所有农用地84.5532公顷（其中耕地65.0049公顷）、建设用地12.2561公顷。本院认为，本案系因上诉人不服被上诉人就其提出的履责申请所作回复而提起的行政诉讼。根据上诉人提交的履责申请，上诉人提出了三项请求，分别为：一、对嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目进行查处；二、将董阿香的房屋恢复原状；三、退还董阿香的宅基地、承包田、承包地并赔偿损失85万元。上诉人提出上述三项请求的依据是认为嘉兴应急备用水源（秀湖水库）工程未取得城乡规划部门颁发的建设工程规划许可，要求嘉兴市建委履行职责进行查处。嘉兴市秀洲区住房和城乡规划建设局核发的地字第330411201400004号建设工程用地规划许可使得秀湖水库工程开工建设，并导致自己的房屋被强拆，而地字第330411201400004号建设用地规划许可已经被浙江省住房和城乡建设厅撤销，要求嘉兴市建委予以赔偿。根据本院已查明的事实，嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）建设项目已经于2014年12月27日经中华人民共和国国土资源部同意征收农民集体农用地和建设用地，因此，嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）占用的土地性质已经转变为国有土地。上诉人虽然在被征收集体土地中拥有宅基地和畜舍，但在土地被批准征收转变为国有土地且其畜舍已经被拆除之后，上诉人与集体土地被征收之后的建设项目规划许可行为之间没有利害关系。同时，嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）属于水工程，根据《水利规划管理办法（试行）》第三十六条以及《水工程建设规划同意书制度管理办法（试行）》第三条、第四条规定，水工程的开工建设，必须取得流域管理机构或者县级以上地方人民政府水行政主管部门按照管理权限审查签署的水工程建设规划同意书，若水工程未通过规划审批即开工建设应由水行政部门进行查处，被上诉人作为城市规划行政主管部门没有对水工程进行查处的职责。因此，上诉人向嘉兴市建委提出要求对嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）建设项目查处的申请在性质上并非向行政机关申请履行法定职责，而是信访，嘉兴市建委所作答复也并非是履行法定职责的答复，而是信访答复。尽管嘉兴市建委颁发的地字第330411201400004号建设用地规划许可被浙江省住房和城乡建设厅撤销，但被撤销的理由是认为所涉土地为集体所有土地，尚不具有以划拨或者出让方式提供国有土地使用权的情形，不需要颁发建设工程规划许可证。依据《中华人民共和国土地管理法》第二十三条规定，建设项目需使用集体土地的，由土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准，因此，建设工程规划许可文件并非征地审批时的必要文件。上诉人所主张的房屋被拆除系由征收引起，被上诉人并未实施强制拆除其房屋的行为。上诉人于2017年3月24日向嘉兴市建委申请国家赔偿，理由与本案相同，针对上诉人的国家赔偿申请，嘉兴市建委于2017年5月22日已经做出国家赔偿决定。上诉人之后也未向法院提起诉讼，其于2017年9月26日再次向嘉兴市建委提出国家赔偿请求，嘉兴市建委告知上诉人不再重复处理，是对上诉人权利义务不产生影响的重复处理行为。综上所述，嘉兴市建委的答复不属于行政诉讼受案范围，人民法院应当不予立案，已经立案的应当裁定驳回起诉，原审作出实体判决错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十九条第一款第（二）项，最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销嘉兴市南湖区人民法院（2018）浙0402行初83号行政判决；二、驳回董阿香的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一八年十月八日法官助理李平书记员张琳嫣