江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏07行初27号 原告许保花，女，1952年5月20日出生，汉族，农民，住江苏省东海县。 委托代理人苏雷鸣，江苏田湾律师事务所律师。 被告东海县人民政府,住所地江苏省东海县牛山街道晶都大道北侧。 法定代表人高美峰，该县县长。 出庭负责人王红亮，该县副县长。 委托代理人彭晓婧，该县政府法制办公室工作人员。 委托代理人蒋海荣，江苏蒋海荣律师事务所律师。 第三人马连斗，男，1954年5月18日出生，汉族，农民，住江苏省东海县。 原告许保花不服被告东海县人民政府行政撤销决定一案，向本院提起行政诉讼，本院受理立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年8月2日公开开庭审理了本案，原告及其委托代理人苏雷鸣，被告的出庭负责人王某及委托代理人彭晓婧、蒋海荣，第三人马连斗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告东海县人民政府于2018年2月9日作出撤销颁发给原告许保花的东政农地承包权（2016）第113958号《农村土地承包经营权证》（以下简称案涉土地承包经营权证）的决定（以下简称案涉决定）。 原告许保花诉称，被告东海县人民政府作出的案涉决定认定事实和适用法律错误。事实和理由：一、被告认定颁发案涉土地承包经营权证期间，原告与马连斗因互换土地所发生的争议并未依法解决系事实错误。首先，涉案土地自1996年至今一直登记在原告名下，并未进行任何变更。其次，在本轮土地确权过程中，马连斗向主管部门提供了对于原登记在其名下土地的全部确权材料，并且对于其原有土地的确权证书业已颁发，是明显的自认行为。通过马连斗的一系列行为能够印证原告的说法，即涉案土地是应马连斗的要求，为了方便马连斗经营副业的临时互换口头协议，但马连斗从未经营该副业，明显存在欺诈行为。因此，原告明确提出不再进行土地互换，马连斗亦答应，否则马连斗不会申请对于其原有土地进行确权。再次，土地确权过程中，村委会已经就土地承包人名单及土地面积、位置等作出了公某，马连斗在公某期间并未提出任何异议。另外，涉案土地一直由原告进行耕种，时至今日，马连斗从未向有关部门要求确认其承包经营权。二、被告适用法律错误。根据江苏省《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（苏政办发〔2015〕36号）等文件规定，权属争议未解决的，暂不进行土地承包经营权确权登记颁证。该规定已经明确，是在土地确权过程中，权属争议尚未解决的，暂不进行土地承包经营权确权登记颁证，但案涉土地承包经营权证的颁发经过了调查、申请、公某等一系列法定程序，土地并不存在权属争议。退一步讲，即使马连斗提出异议，也应该在经营权证颁发的过程中提出。综上，请求法院依法撤销案涉决定，案件诉讼费用由被告负担。 原告许保花为支持其诉讼请求向本院提供如下证据： 证据1.案涉决定文件（复印件）。用以证明原告和被告的诉讼主体资格以及原告提起行政诉讼的事实证据。 证据2.案涉土地承包经营权证及农村土地（耕地）承包合同（复印件）。用以证明被告颁发案涉土地承包经营权证事实清楚，证据确实充分，颁证程序合法，适用法律法规正确。 证据3.东海县南芹村马芹自然村5组土地分配归户清册及东海县南芹村民委员会证明（复印件）。用以证明涉案土地自始至终登记在原告名下，且互换协议已经事实上解除，原告同时缴纳了承包费用。 证据4.（2017）连行复第92号行政复议听证笔录及被告《行政复议答复书》。用以证明听证时，被告明确答复其颁发的案涉土地承包经营权证认定事实清楚，证据确实充分，颁发程序合法，适用法律法规正确。现撤销决定无事实与法律依据。 被告东海县人民政府辩称，一、2017年10月，马连斗以其与许保花之间有土地互换的事实，主张应当以互换以后的土地进行确权登记，向连云港市人民政府申请行政复议，请求撤销案涉土地承包经营权证。后经调查，许保花与马连斗之间确实存在土地互换并且因互换土地问题发生纠纷、尚未依法解决完毕的事实。根据农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土部、国务院法制办、国家档案局《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）等规定，对于土地权属争议尚未解决的，暂不进行土地承包经营权确权登记颁证工作。被告遂依据《江苏省行政程序规定》第七十三条的规定，作出案涉决定。二、许保花与马连斗之前因互换土地发生纠纷的事实客观存在，双方之间的争议没有依托调解仲裁机构妥善调处解决，在这种情况下，被告作出案涉决定只是暂时中止对争议土地的授益性行政行为，并没有损害许保花的合法权益。同时，被告的案涉决定有利于矛盾双方在不违背法律法规政策的前提下，通过民主协商的方式妥善处理土地权属争议，充分保护土地承包权利人的合法权益，有利于维护社会的和谐稳定。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告东海县人民政府向本院提供作出被诉行政行为的如下证据、依据： 证据1.案涉决定及送达回证。用以证明因许保花承包的部分土地与马连斗存在争议尚未解决，被告依法作出案涉决定并依法送达。 证据2.行政复议申请书。用以证明马连斗因对许保花承包的部分土地存在争议尚未解决，向市政府申请行政复议，请求撤销颁发给许保花的案涉土地承包经营权证。 证据3.（2012）东双民初字第0046号民事判决书。用以证明许保花与马连斗因互换承包的土地发生纠纷，虽经法院判决，承包土地仍存在互换争议尚未解决的问题，依法应当暂停发证。 证据4.关于许保花的询问笔录。用以证明被告向许保花调查了解与马连斗纠纷等涉案事实，依法收集了证据。 证据5.事先告知书及送达回证。用以证明被告依法告知许保花案涉决定，符合法律规定。 证据6.申辩状。用以证明许保花因不服被告作出的案涉决定，提出书面申辩意见并附上相关证据。 证据7.执法光盘。用以证明被告向许保花送达法律文书和调查询问时制作的录像。 有关依据：1、《中华人民共和国物权法》第一百二十八条、第一百二十九条；2、《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条、第三十八条；3、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条；4、农业部等六部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》第三项；5、江苏省《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》第二项；6、《江苏省行政程序规定》第七十三条。 第三人马连斗述称，马连斗是东海县南芹村村民，依法享有承包本集体土地的权利，马连斗与许保花家自愿达成土地互换协议，村里已经把南芹村家后地3.86亩承包地登记在马连斗名下，村委对家后地一直是马连斗承包的事实是知情的，桃林镇政府也知道这个情况。后来村里确权颁证，将承包土地擅自确权给许保花，东海县人民政府发现涉案承包土地经营权应当是马连斗的，所以撤销了许保花的土地承包经营权证。东海县人民法院的民事判决可以作为马连斗承包经营南芹村3.86亩家后地的依据。八民会议纪要中规定，同一集体经济组织成员之间，为方便耕种管理，对其取得的承包土地进行互换，不因未签订书面协议、未报发包方备案而无效。互换协议履行后，除当事人对互换期间有明确约定的外，应以土地承包合同期限确定互换协议的剩余期限，承包期内当事人主张解除互换协议的，不予支持。因此，马连斗与许保花家进行土地互换是合法的，受法律保护的，互换协议已经履行，不能因他们单方面提出解除，协议就取消，村委会或者任何单位不能以未签订书面协议为由不认定互换协议的事实。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人马连斗向本院提供以下两份证据： 证据1.马连斗的身份证、户口本复印件。用以证明马连斗的身份信息，说明其依法享有承包本集体土地的权利。 证据2.桃林镇信访办《关于马连斗反映土地纠纷的信访事项答复意见书》及南芹村2002年对涉案的3.86亩承包地登记在马连斗名下的明细表（复印件）。用以证明马连斗与许保花自愿达成土地互换，村委对家后地一直是马连斗承包的事实是知情的，桃林镇政府也知道这个情况。后来村里确权颁证，将承包土地擅自确权给许保花，东海县人民政府发现涉案承包土地经营权应当是马连斗的，所以撤销了许保花的土地承包经营权证。 证据3.涉案土地照片（打印件）。用以证明马连斗一直在使用互换后的承包土地。 证据4.东海县人民法院（2012）东双民初字第0046号民事判决书。用以证明东海县人民法院已经确认了马连斗对互换后的土地依法享有土地承包权利。该判决可以作为马连斗承包经营南芹村家后地3.86亩的定案依据。 经庭审质证，原告许保花对被告东海县人民政府提供的证据质证认为，对证据1至证据3、证据5的真实性、关联性、合法性无异议，但是对证明目的不予认可；对证据4的真实性、关联性、合法性无异议，但是原告已对土地换回的事实作出陈述；对证据6的真实性、关联性、合法性无异议，原告已就相关事实及法律依据提出了申辩；对证据7的真实性、关联性、合法性无异议，该证据只关乎程序，并不影响实体。 第三人马连斗对被告提供的证据均无异议。 被告东海县人民政府对原告许保花提供的证据质证认为，对原告所举证据的真实性无异议，但上述证据不能证明原告与第三人之间存在的土地互换争议已经解决，被告作出的案涉决定合法。 第三人马连斗对原告许保花提供证据的质证意见同被告的意见。 原告许保花对第三人马连斗提供的证据质证认为，对证据1的真实性无异议；对证据2中的答复意见的真实性予以认可，该答复意见明确表明建议走法律渠道解决，第三人至今没有向相关部门提起仲裁或向法院提起诉讼，在一定程度上可以视为对该权利的放弃。对该证据中明细表的真实性不予认可，相关内容系事后添加。对证据3的真实性、合法性、关联性均不予认可，涉案土地自2011年起至今一直由原告耕种。对证据4的真实性予以认可，但无法达到第三人的证明目的，该判决书并没有对互换土地的期限作出认定，且其判决时间为2012年4月9日，第三人也未对该判决提起上诉，进一步印证了在被告发证期间第三人并未就该发证的行为提出异议。 被告东海县人民政府对第三人马连斗提供的证据2中的土地明细表的真实性、合法性不予认可，认为原告和第三人之间互换土地的事实是双方私下达成的，没有报村委会备案或者登记，该土地明细表中的改动内容不是村委会正常登记时办理的。对其他证据的真实性、合法性、关联性无异议。 本院对上述证据的认证意见如下：关于原告许保花提供的证据的真实性、合法性问题，因被告东海县人民政府、第三人马连斗认可其真实性，仅对其证明目的存有异议，本院结合各方诉辩观点，对原告许保花提供的证据的真实性、合法性予以确认。关于被告东海县人民政府提供的证据，因原告许保花认可其真实性、合法性，主要对证据的证明目的存有异议，而第三人马连斗对该证据不持异议，本院结合各方诉辩观点，对被告提供的证据的真实性、合法性亦予以确认。关于第三人马连斗提供的证据，因其提供的证据2中的明细表及证据3系复印件，且内容模糊不清，明细表中标示的“3.86”字样显系不同笔迹书写，本院对该两份证据的真实性、合法性不予确认，对其提供的其他证据，因各方认可其真实性，综合各方诉辩观点，本院对其真实性、合法性予以确认。对于原告提供的证据3的关联性问题，因材料中并未有针对性的表述涉及争议土地“家后地”1.88亩等内容，本院对其关联性问题不予确认。对于各方当事人提供的其他上述具有真实性和合法性证据的关联性问题，因各证据之间互有关联，但因其证明目的不同，本院对证据的关联性问题将在本院审理查明及判词部分进行综合评述。 经审理查明，原告许保花与第三人马连斗系东海县南芹村马芹自然村村民。2001年，许保花户与马连斗户就双方各自承包的部分土地口头约定互换使用，其中涉及许保花案涉土地承包经营权证中所载明的争议土地即“家后地”1.88亩。2011年，许保花户提出将原有土地换回，马连斗户未同意。嗣后，双方当事人就争议土地发生争议，并因土地上耕种的农作物被毁损事宜形成诉讼，已经生效的东海县人民法院（2012）东双民初字第0046号民事判决书中事实查明部分载明以下内容：“2011年6月29日被告马某（许保花之女）雇佣一台750拖拉机将原告（马连斗）家在与马新房（音，许保花之夫）家互换后一直由原告家使用的土地中种植的黄豆给刨了一部分。2011年7月12日午饭后被告许保花又用镰刀将上述地中的黄豆苗割断约0.1亩。”该判决作出后，就该争议土地事宜双方当事人仍未达成一致意见，马连斗为此至东海县桃林镇政府信访，2013年10月，东海县信访办作出《关于马连斗反映土地纠纷的信访事项答复意见书》，该意见书载明：“由于马连斗、马新防两家当时属于私自协商，没有签订书面协议，只是口头协议，而且都没有解决事情的诚意，各执己词，互不相让，虽历数年经多位镇村领导调解处理，至今无果，造成两家土地无法耕种，因此建议你走法律渠道解决。”2015年12月15日，许保花与东海县南芹村民委员会签订《农村土地（耕地）承包合同》，合同约定“家后地”1.87亩（与案涉土地承包经营权证中数字存在细微差异）归许保花承包经营。2016年4月20日，东海县人民政府向许保花颁发案涉土地承包经营权证。2017年10月23日，马连斗知道该情形后向连云港市人民政府提出行政复议申请，请求撤销案涉土地承包经营权证。连云港市人民政府受理该案后，履行了相应的调查、听证等程序。2018年2月9日，东海县人民政府认为其颁证行为失当，遂作出案涉决定并送达许保花。案涉决定具体载明以下内容：“经调查，2001年，马连斗与许保花达成口头协议，马连斗以其家庭承包经营的“房路北”和“老瓜地”与许保花家庭承包经营的“家后地”进行互换，双方没有办理土地流转的备案登记手续。2011年，许保花要求换回土地并对“家后地”进行耕种，马连斗不同意，双方为此多次发生纠纷……我机关于2018年2月1日向许保花送达了《撤销农村土地承包经营权证事先告知书》，2018年2月2日，许保花提出申辩，主张已经颁发的农村土地承包经营权证正确无误，2002年承包地丈量人员在不了解情况和农户不知道的情况下错误登记到马连斗名下，不能算是争议的证据……。”案涉决定中亦告知了许保花依法申请行政复议和行政诉讼等相关权利内容。许保花不服该案涉决定，遂提起本案行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案争议焦点即东海县人民政府作出的案涉决定是否合法。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。据此，农村土地承包经营权证系对土地承包经营权的确认，相应的土地承包经营权应权属清晰，而土地承包合同系县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证的基础。农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土部、国务院法制办、国家档案局《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》中规定,“权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。”江苏省政府办公厅转发省农委等部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施意见》的通知中明确，“对确权登记颁证中的矛盾和纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，依托调解仲裁机构妥善调处解决。对于一些疑难问题，在不违背法规政策前提下，通过民主协商妥善处理。权属争议未解决的，暂不进行土地承包经营权确权登记颁证。”因此，根据上述法律法规及政策规定，农村土地承包经营权证颁证程序要求颁证机关明确审查土地权属。对于土地权属确实存在实质意义上的争议且未予解决的情况下，颁证机关不宜擅自颁证。该实质意义上的争议主要应从土地流转情况的合同签订、土地承包经营权变更的历史成因、土地归户清册登记情况、土地实际利用情况、纠纷的发生发展情况等角度进行综合考量，并应妥善兼顾民间习惯及乡风民俗。既不能一经他人提出异议即中止颁证工作，更不应罔顾现实争议的客观存在而擅自颁证。 《中华人民共和国农村土地承包法》第四十条规定，“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条规定，“承包方依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权，发包方仅以该土地承包经营权流转合同未报其备案为由，请求确认合同无效的，不予支持。”故国家保护承包方依法、自愿、有偿的进行土地承包经营权的流转，互换是经营权权利主体发生变更的土地经营权流转，只要双方当事人意思表示一致，且不损害国家、集体及他人利益，即为有效。本案中，原告许保花与第三人马连斗双方对于案涉1.88亩“家后地”曾于2001年被互换利用的事实均予以认可，仅对该地是否再次被换回的事实存在争议。对此，结合马连斗2012年提起的案涉民事诉讼及2013年的信访回复情况来看，可以认定，直至2013年，对于争议土地的承包经营权归属问题并未得到妥善解决，其后，亦未有相应证据证明双方争议得到村、镇或调解仲裁机构的最终调解解决，或争议已实质性化解的其他客观事实存在。该争议土地的承包经营权归属问题确系待定状态，已具备争议的实质性。故在此情形下，东海县南芹村村民委员会、东海县人民政府仍旧层报案涉确权颁证材料，并由被告东海县人民政府作出案涉颁证行为，系程序违法，应当予以撤销。东海县人民政府结合争议实际，自行纠正不当行政行为，并依法告知许保花的行为内容及救济途径，符合法律规定。 本院另需指明的是，关于争议土地的承包经营权究竟归谁所有的问题，并非本案审查内容，仍待法律规定的有关机关依法作出裁决后确定。相关当事人应先行解决上述争议问题后再行申请颁证事宜。被告东海县人民政府应以本案为契机，积极协调有关部门依法公正、妥善化解争议双方的矛盾。古语有云：远亲不如近邻，人到难处邻里来。本案审理期间虽经多次协调，遗憾未果。即便如此，仍希望相关当事人能够积极谋求案外和解，进一步修复好邻里关系，做一名奉公守法的好公民，不再徒增诉累。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告许保花的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告许保花负担（已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据国务院《诉讼费用交纳办法》，同时应向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：10×××75（汇款后将汇款凭证复印件交本院随卷移送）。 审判长 李 季 审判员 王小姣 审判员 戴立国 二〇一八年十月十六日 书记员 徐 瑞 法律条文附录及上诉须知 一、法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 二、上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报江苏省高级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本“上诉须知”与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。 收款人：江苏省高级人民法院 账号：10×××75 开户行：中国农业银行南京分行山西路支行