湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）湘04行终7号 上诉人(原审原告)：阳波，男，汉族，1995年9月21日出生，住湖南省衡阳市南岳区。 委托诉讼代理人：阳谷成，系阳波之父。 委托诉讼代理人：杨波，湖南金凯华律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：衡阳市南岳区城乡规划局，住所地湖南省衡阳市南岳区南岳镇西街125号。 法定代表人：赵岳峰，该局局长。 出庭负责人：杨钧，该局副局长。 委托诉讼代理人：翟慧剑，湖南南岳律师事务所律师。 原审第三人：衡阳市鸿华房地产开发有限公司，住所地湖南省衡阳市南岳区南岳镇文体路（万福社区两路一中心安置区5至6号房屋）。 法定代表人：肖永泉，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：胡灵珠，湖南衡州律师事务所律师。 上诉人阳波因与被上诉人衡阳市南岳区城乡规划局（以下简称南岳区规划局）、原审第三人衡阳市鸿华房地产开发有限公司（以下简称鸿华房地产公司）不服建设工程规划验收一案，不服湖南省衡阳市南岳区人民法院（2017）湘0412行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月9日受理后，依法组成合议庭，于同年2月1日公开开庭进行了审理。上诉人阳波的委托诉讼代理人阳谷成、杨波，被上诉人南岳区规划局的出庭负责人杨钧、委托诉讼代理人翟慧剑，原审第三人鸿华房地产公司的委托诉讼代理人胡灵珠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明：鸿华房地产公司在取得座落于南岳区××路段的编号为岳国用（2015）第00513、00514号的《国有土地使用证》后，于2015年6月3日取得该地块地字第201506020号《建设用地规划许可证》，同年11月11日取得该项目《建设工程规划许可证》，鸿华房地产公司被许可在该地块建设金桂园小区1号楼、2号楼，该许可证载明金桂园小区1号楼层数为13-14层，高度为38.3-41.2米，建筑底层面积为1167.68平方米，总面积为16341.93平方米（其中地下1331.22平方米、地上为15010.71平方米）。2016年12月3日鸿华房地产公司向南岳区规划局提出金桂园1、2号楼项目规划验收申请,南岳区规划局在审核了鸿华房地产公司提交的《规划验收测绘成果实测报告书》（其中房屋现状描述栏记载：本工程位于文体路××一中心旁，该建筑为框架结构，共15层，其中负1层为地下停车场，1-14层为住宅。另载明因该栋楼为2016年5月1日前核发建设工程规划许可证，实施《南岳区规划行政技术准则》，阳台算半面积，飘窗、结构板不计算面积，实际建筑面积为16707.72平方米）及安排验收人员对金桂园1、2号楼进行验收后，同年12月20日其工作人员在《建设工程规划验收审批表》上签署规划验收合格的意见。同年12月29日南岳区规划局向鸿华房地产公司颁发了编号为201612070的《建设工程规划验收合格证》，内容为：经现场审核，本建设工程符合规划要求，准予办理竣工手续和房屋登记手续，建设项目名称为金桂园1号、2号楼，建设位置为文体路，建设规模1号楼16341.93平方米，2号楼17735.33平方米。同年阳波与鸿华房地产公司签订了一份《商品房买卖合同》，约定阳波购买位于金桂园1号楼的商品房，购房合同载明，该商品房为15层高，建筑层数地上14层，地下1层。同年6月12日，阳波与鸿华房地产公司签订了一份《商品房买卖合同补充协议》，约定该协议是商品房买卖合同的补充条款，该补充条款是整个合同不可缺少的一部分，具体条款如有冲突以本补充协议约定为准，其中第八条约定：买受人购买的车位、车库面积、长、宽已在图纸上明确标注，出卖人亦明确告知，买受人只能根据车库的面积、长、宽停放适合车辆，车辆限高2米以内。现金桂园1号楼已全部交房，部分业主已装修入住。 原判认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。如何理解与行政行为是否有法律上的利害关系，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。由此可见，与行政行为有法律上的利害关系可理解成对行政相对人权利义务产生实际影响。阳波系金桂园小区1号楼的业主，南岳区规划局对金桂园小区1号楼颁发建设工程规划验收合格证的行为对阳波的权利义务产生实质影响,故南岳区规划局及鸿华房地产公司关于阳波不具有原告主体资格的辩称与事实不符，于法无据，不予采纳。《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。《湖南省建设厅关于印发的通知》（建规〔2006〕167号）第二章验收程序第五条规定：“建设单位根据本制度组织自检后，持以下资料向项目所在地规划行政主管部门提出规划验收申请：（一）湖南省建设工程竣工规划验收表；（二）建设工程规划许可证及建设工程规划审批单；（三）已审定的修建性详细规划或者总平面图、施工图和其他相关资料；（四）放线、验线成果资料，建设工程正负零验收合格单；（五）竣工测量图；（六）其它相关资料；（七）以上资料的电子文件。”第六条规定：“项目所在地规划行政主管部门审核申报资料，资料符合要求的予以受理，不符合要求的退回并一次性告之需补充资料内容。”根据上述规定,南岳区规划局在审核建设单位提交的规划验收申请资料时，应审核规划验收申请资料是否符合要求，资料符合要求的予以受理，不符合要求的退回并一次性告之需补充资料内容。本案中,南岳区规划局未审查鸿华房地产公司是否具备建设工程正负零验收合格单即向其颁发了建设工程规划验收合格证,该颁证行为与上述规定不符，验收程序违法。但鉴于金桂园1号楼已建成并已全部交房，部分业主已装修入住的实际情况,若撤销该建设工程规划验收合格证将会对社会公共利益和行政管理秩序带来明显不利影响，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十八条的规定，依法确认南岳区规划局作出的建设工程规划验收合格证违法。《中华人民共和国城乡规划法》第五十一条规定：“县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查”；第五十三条第一款规定：“县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：（一）要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料，并进行复制；（二）要求有关单位和人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明，并根据需要进入现场进行勘测；（三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。”公民起诉行政机关不作为行为，行政机关的不作为行为必须基于具体的事由，针对特定的行政相对人承担具体的作为义务，不是抽象、普遍意义上的法定职责义务，否则起诉人与所诉行政机关不作为之间不具有利害关系、不具有原告资格。本案中，阳波诉求责令南岳区规划局对鸿华房地产公司违反规划擅自加层加高的行为依法查处，但其没有证据证明其向南岳区规划局提出过要求南岳区规划局对鸿华房地产公司违反规划擅自加层加高的行为依法查处的申请，也没有提供证据证明南岳区规划局是否拒绝回复，故对其该项诉讼请求依法不予支持。综上，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决：一、确认被告衡阳市南岳区城乡规划局于2016年12月29日对金桂园1号楼项目颁发建设工程规划验收合格证的行为违法；二、驳回原告阳波的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告衡阳市南岳区城乡规划局负担。 阳波上诉称：一、一审判决认定事实不清。南岳区规划局在对涉案楼房验收时所依据的事实很多自相矛盾，一审法院对此未予查明认定：1、对鸿华房地产公司超层及违反规划建设商铺的事实未予认定；2、对《规划验收测绘成果实测报告书》上载明的总建筑面积与建设工程规划验收合格证、竣工验收备案表上载明的面积不一致的事实未予认定；3、对南岳区规划局在验收过程中存在程序违法情形的事实未予认定。二、一审判决适用法律错误。案涉《建设工程规划验收合格证》撤销既不会对社会公共利益造成影响，也不会对行政管理秩序带来影响，反而能促使鸿华房地产公司在开发其他楼盘时严格按照相关规定进行建设以保护广大民众的居住安全和社会公共利益，故一审法院适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十八条的规定判令不撤销该合格证属适用法律错误；另根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定查处违反建设工程规划许可证的建设行为是南岳区规划局的职责，不需要行政相对人的申请，故一审法院判决驳回阳波该项诉讼请求亦属适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原判，改判支持其诉讼请求。 南岳区规划局辩称：一、《规划验收测绘成果实测报告书》只是规划，不是确认，故上诉人关于该报告书上未记载商铺故鸿华房地产公司建设商铺的行为构成违法的上诉理由被上诉人不予认可；被上诉人是严格按照《南岳区规划行政技术准则》的规定来计算建筑面积的，符合相关法律法规的规定；二、根据一审查明的事实，被上诉人只是存在轻微的程序瑕疵，案涉行政行为不应撤销；三、一审判决后，被上诉人立即对案涉工程的正负零进行了验收，验收的结果是该工程符合规划。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。 鸿华房地产公司述称：一、阳波的上诉请求没有事实和法律依据。案涉项目完全是按照南岳区规划局的规划许可进行的，没有任何违规之处。阳波在上诉状中陈述鸿华房地产公司在开发金桂园1号楼时建了15层，这不是事实。鸿华房地产公司在报送规划审批的该号楼的剖面图时清楚标明1楼的前面是商业门面，后面是车库，以集贤路作为参照标准，商业门面在负一楼，与车库是同一层，地上是14层，控高也在48米以内，阳波将商业门面当做一楼看是错误的；南岳区规划局在规划验收时完全是按照《建设工程规划许可证》中的规划许可来进行验收的。二、原审法院认定不予撤销案涉《建设工程规划验收合格证》有事实和法律依据。原审法院以南岳区规划局未审查案涉工程是否提供了建设工程正负零验收合格单即为鸿华房地产公司办理了建设工程规划验收合格证为由认定南岳区规划局的验收行为程序违法，该违法不代表案涉工程不符合法律规定，且该违法系轻微违法，一审法院从维护社会公共利益和行政管理秩序的角度出发不予撤销案涉建设工程规划验收合格证是正确的；三、原审法院不支持阳波关于要求南岳区规划局对鸿华房地产公司进行查处的诉讼请求符合法律规定。阳波只有在通过举报或者控告的方式向职能部门进行相关反映而相关部门不查处的情况下其才具备提起该项诉讼请求的原告资格。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，原审第三人向本院提交了一份证据，证据名称为《建设工程正负零零线验收申请表》，拟证明案涉工程不存在违法违规行为。本院经审查认为，在南岳区规划局作出案涉具体行政行为时该份证据并未作为其依据，故该份证据不能作为认定案涉具体行政行为合法的依据，本院依法不予采信。                                                                                     本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共同利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占户数过半数的业主可以提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（一）项规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。本案中，南岳区规划局给金桂园小区1号楼、2号楼颁发《建设工程规划验收合格证》的行政行为涉及的系该小区业主的共同利益，根据上述法律规定，对该行政行为不服的只能由业主委员会或者由专有部分占建筑物总面积过半数或者占户数过半数的业主提起诉讼，阳波并不具备对案涉颁证行政行为提起诉讼的主体资格，故对其该项诉讼请求应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款规定，原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。本案中，阳波未向南岳区规划局提出过请求南岳区规划局履行法定职责的申请，故其该项诉讼请求亦应裁定驳回起诉。综上，一审判决对阳波是否具备本案诉讼主体资格等事实认定错误，适用法律错误，导致实体处理不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条、第六十九条第一款、第九十三条第一款、第一百二十三条（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销湖南省衡阳市南岳区人民法院（2017）湘0412行初13号行政判决； 二、驳回阳波的起诉。 阳波缴纳的一审案件受理费50元、二审案件受理费50元共计100元全部予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 芳 审判员 罗慕蓉 审判员 代立华 二一八年二月二十八日 书记员 罗素珍