湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘11行初75号 原告：郴州市桂阳县四里镇均真村村民委员会。 法定代表人：侯金红，该村村委会主任。 原告：郴州市桂阳县四里镇芙塘村村民委员会。 法定代表人：侯金津，该村村委会主任。 原告：郴州市桂阳县四里镇长冲村村民委员会。 法定代表人：肖杰，该村村委会主任。 原告：郴州市桂阳县四里镇和谐村村民委员会。 法定代表人：谢井林，该村村委会主任。 原告：郴州市桂阳县东风村村民委员会。 法定代表人：谭天华，该村村委会主任。 原告：新田县龙泉镇社门口村第二村民组。 代表人：刘开盛，该组组长。 原告：新田县龙泉镇秀岭水村第一村民小组。 代表人：刘烈文，该组组长。 原告：新田县金陵镇小源村第二村民小组。 代表人：刘业珠，该组组长。 原告：新田县大坪塘镇大坪塘村第16村民小组。 代表人：蒋先定，该组组长。 原告：新田县大坪塘镇白杜村第一村民小组。 代表人：何春华，该组组长。 诉讼代表人：刘大祥，男，1948年4月2l日出生，桂阳县人，汉族，农民。 诉讼代表人：侯井林，男，1962年6月29日出生，桂阳县人，汉族，农民。 诉讼代表人：肖柏利，男，1957年8月25日出生，桂阳县人，汉族，农民。 诉讼代表人：刘开盛，男，1946年8月14日出生，新田县人，汉族，农民。 诉讼代表人：蒋先定，男，1955年8月11日出生，新田县人，汉族，农民。 以上十原告共同委托诉讼代理人：廖登文，郴州蓝剑法律服务所法律工作者。 被告：新田县人民政府，住所地新田县龙泉镇中山路10号。 法定代表人：秦山成，该县县长。 委托诉讼代理人：邓永忠，该县法制办工作人员（特别授权）。 被告：新田县水利局，住所地新田县龙泉镇滨河东路28号。 法定代表人：欧亚明，该局局长。 行政诉讼参与人：文正足，新田县水利局总工程师，分管法制信访工作。 委托诉讼代理人：黄国新，湖南超创律师事务所律师。 第三人：新田县金陵水库管理所，住所地新田县莲花乡新屋场村米田寺自然村。 法定代表人：陈万明，该所所长。 原告桂阳县四里镇均真村等十个村、组认为被告新田县人民政府、新田县水利局不履行水行政管理法定职责及被告新田县水利局水行政许可违法，于2018年8月6日向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月10日立案后，同日向被告新田县人民政府、新田县水利局邮寄了起诉状副本及应诉通知书。因新田县金陵水库管理所与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本案由审判员艾久华担任审判长，与审判员于朝晖、人民陪审员韩智林组成合议庭，书记员寇伶俐担任法庭记录，于2018年9月18日上午在本院数字法庭依法公开开庭审理了本案。除被告新田县人民政府法定代表人秦山成、被告新田县水利局法定代表人欧亚明因事未到庭外，原告桂阳县四里镇均真村等十个村、组的诉讼代表人刘大祥、侯井林、肖柏利、刘开盛、蒋先定及其委托诉讼代理人廖登文，被告新田县人民政府委托诉讼代理人邓永忠，被告新田县水利局的诉讼参与人文正足及其委托诉讼代理人黄国新，第三人新田县金陵水库管理所法定代表人陈万明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告桂阳县四里镇均真村等十个村、组因桂阳县、新田县2011年旱灾，认为系金陵水库管理所在主坝坝后电站违规扩机增容、新田县水利局违规颁发取水许可证，为发电弃水谋利，使处于高位的东干渠灌区农田抗旱失去水资源所致，并由此引发数年的诉讼与信访。 原告桂阳县四里镇均真村委会等10个村、组诉称：金陵水库灌区地跨郴州市桂阳县与永州市新田县行政辖区，所辖面积575.73平方公里；受益村乡两县共l1个乡镇，117个村；受益耕地面积130880亩。过去是全省有名的干旱地区之一，十年九旱，1958年3月，湖南省水利厅将修建金陵水库列为当年冬修重点工程；并于1958年8月19日动工兴建。当时桂阳新田两县合并为桂新县；在党和政府的领导下，全县齐动员，调动全县所有劳动力，苦战一年，基本完成水库修建项目。1960年代桂阳新田分市分县后，形成了金陵水库是跨市行政辖区的中型水利工程的格局。1984年由省水利厅工管局组织郴州、零陵两地区水电局、桂阳新田两县农委、水电局，金陵水库管理所组成工作团，对金陵水库进行三查三定工作。明确确定了东干渠灌区桂阳新田两县48500亩农田抗旱供水与旱灾保收的承诺；以及坝后电站装机325千瓦，报省厅审核与发电运行必须以保证灌溉为前提的承诺。1989年金陵水库管理所以集体增加收益为目的，在报新田县水利局批准后；在主坝坝后电站扩机增容，将利用西干渠过站灌溉水量发电的小排水量混流式水轮机，改装成大排水量的贯流式水轮机。在扩建后的运行管理中，利用分配抗旱水量职务之便，改利用过站灌溉水量发电为主动取水发电。先发电，后灌溉，或不灌溉。在水库没有增加水源与发电水位，增加了新田县城市供水的情况下；将原发电引用流量1.7立方米每秒提高到3.5立方米每秒。额定发电容量由250千瓦提高到520千瓦。根据县水利局公布的多年年发电统计资料，多年平均年发电量由50万度提高到216万度。旱灾之年2011年发电104万度，致使48500亩农田颗粒无收，灾情直接经济损失4000多万元，参诉4447户农民直接灾情损失1075.06万元。 第00007号发电取水许可证是严重的行政违法行为。事实和理由：1、取水数量违法。金陵水库有效库容3600万方，发电取水量是其1.33倍。改水库为专业发电性质，侵害灌区8万人民灌溉权益，属违法行为。2、取水权人水库管理所不具备主动取水权，许可其大量主动发电取水侵权违法。3、许可证退水地点造假，掩饰第三人将巨额抗旱水量弃入河里浪费的行为违法。证中退水地点米田寺渠道，是二级电坫的引水渠，取水发电的中间环节。真实退水地点是二级电站的尾水口，坦头湾右下侧河道。4、被告新田县水利局签发跨市行政辖区的金陵水库发电取水许可证，违反《湖南省水利工程管理办法》第六条规定，金陵水库管辖权在省水利厅，被告无权签发此证。 故特向永州市中级人民法院提起行政诉讼，请依法判决：1、确认二被告在金陵水库管理中不履行法定职责，容许、支持第三人取用库存抗旱水量发电谋利的行政行为违法。判决被告信守省、两市、两县政府对灌区人民的承诺，恢复供水，停止侵权损害行为；2、确认新田［2014］第00007号取水许可证行政行为违法，并判决撤销该取水许可证；3、判决被告新田县政府、新田县水利局对因其不履行法定职责、行政违法所造成的2011年旱灾承担赔偿责任，赔偿原告参诉灾民10个村组4447户农民灾情直接经济损失1075.06万元。 原告桂阳县四里镇均真村委会等10个村、组在起诉立案时向本院提供了下列证据： 证据1、省高院行政裁定书（2017）湘11行申83号、长沙市中院行政判决书（2016）湘01行终741号、长沙市雨花区法院行政判决书（2016）湘011行初107号、省水利厅信访不受理告知单湘访2016年2号、永州市中级法院行政裁定书（2018）湘11行初9号。拟证明：省水利厅在2016年元月，对本案诉求不予以受理，原告才依法在长沙雨花区法院提起行政诉讼，一审、二审、再审均认定省水利厅主体不适格，三级法院均认定，新田县政府、新田县水利局是本案被告，驳回原告的诉讼请求，但证明诉讼的连续有效性，今年3月7日在永州市中级人民法院开庭后，由于原告方部分主体不全，遵照法院的指示，撤诉整理主体，再次对被告提起行政诉讼。 证据2、金陵水库灌区代表大会决议、金陵水库工程管理办法、桂阳县三社请示报告、省计委1963-1002文件、省水电厅64-318、64-295、64-103、63-294号文件。拟证明金陵水库自1958年桂新合县建成后，一直为两县所共有共管，一直实行跨市中型水库管理模式。省水利厅5个扩建工程审批文件证明金陵水库扩建工程审批权在省水利厅，而不是在新田县水利局。灌区代表大会是水库最高权力机关，被告新田县水利局无权单独、任意处置水库蓄水，许可水库管理所用于发电谋利，签发第00007号发电取水许可证属乱作为，违法违规。 证据3、金陵水库三查三定报告，拟证明1984年省水利厅工管局组织郴州、零陵、桂阳、新田两市县水利局、农委、水库管理所组成工作团，历时一年，制定了三查三定报告，是核查确定水库储水方面的官方文件。在配水计算章节中承诺灌溉东干渠灌区48500亩，其中桂阳18500亩。而今东干渠尾灌区已失去灌溉20多年。在第六章发电效益，第二款承诺“坝后改建一台200千瓦或250千瓦机组，（改装容量由省厅审核）。”被告不信守承诺，擅自审批改装两台520千瓦。被告在扩机增容以后，基本上放弃了灌溉的职责。水库最小年产水量为4299万立米（1963年），少于第00007号发电取水许可证4800万立米约500万立米，证明被告签发此证数量违法。 证据4、省水利厅答辩状、新田县水利局关于金陵水库相关情况的汇报、库区桂阳山林权证。拟证明《汇报》是省水利厅答辩的主证，否定库区有1150亩山林地由桂阳县四里镇蛟龙村持证管业的事实，直接导致了“金陵水库行政管理主体是新田县水利局，电站的扩建工程应由新田县水利局负责审批”的错误判决。《汇报》第三段主张的金陵水库坝后电站设计装机容量1000千瓦方案，是规划水库大坝加高至50米的装机容量，由于该方案库区淹没太大，未能实施。 证据5、新田县水利局关于杨牛生、刘炉生《函》的回复、新田县立新水库电站设计报告、金陵水库坝后电站机组照片、发电运行参数与弃水量情况表、新田县金陵水库管理所侵权发电弃水情况调查。拟证明被告批准了跨市中型水库电站扩建工程项目，违反了《湖南省水利工程管理办法》，不信守三查三定，水库并未增加水源与发电水位，却通过换机增加了发电效益，是侵占库存抗旱水量所致。二级电站照片证明，该站发电尾水直接排入河道，致使库存巨额抗旱水量在坝后渠下低效发电利用后，旁流下河浪费。证明水库管理所发电退水地点不是渠道而是河床，被告所签第00007号取水许可证造假，掩饰第三人发电放水下河，浪费抗旱救灾水资源的行为违法。 证据6、取水许可证新田［2014］第00007号、营业执照431128000004514、税务登记证431128448068101、新田县地表水资源的统计分析与估算。拟证明：取水许可证将金陵水库全部库存抗旱水量准许给管理所发电谋利；营业执照先发电，后供水，再灌溉；税务登记证，专业发电，证明二被告不履行法定监管职责，改金陵水库为专业发电单位。取水许可证签发日期2014年6月6日，原告2016年5月15日在长沙市雨花区法院立案诉讼，不满两年，尚在诉讼有效期内。 证据7、刘炉生等人资产损失评估报告2012年第1085号、2011年8月金陵水库干涸与东干渠灌区禾苗受旱情况实时实地照片4张、2012年2月实施拍摄参诉村组受灾照片12张及参诉村组受灾受害情况（1、2、3、4）、参诉村组旱灾情况及灾情损失评估汇总表、参诉村组旱灾情况到户表、参诉村组灾情损失评估到户表。拟证明旱灾状况，由于被告未履行法定职责，不作为造成东干灌区特大人为旱灾，直接经济损失4000多万元。参诉10个村组受灾农户4447户，受灾人口20113人，受灾田亩11779.81亩，受灾鱼塘942.16亩，直接灾情损失1075.06万元，请求法院判决被告依法予以赔偿。 被告新田县人民政府辩称：一、原告不是本案适格主体。本案原告都是集体经济组织，其诉讼请求是因旱灾受损要求赔偿经济损失。因旱灾受损的应是集体经济组织中的一个成员或者是一部分成员，但是这因旱灾受损的成员并未授权原告提起诉讼。因此，原告不是本案适格主体。二、答辩人依法履行了水利管理法定职责。其一、根据1984年12月金陵水库“三查三定”工作组制定的《金陵水库“三查三定”报告》第1.2页“以查工程安全，定标准。查工程效益，定措施。查综合经营，定发展规划为主要内容的三查三定工作”和新政办发（2016）39号新田县人民政府《关于印发 被告新田县人民政府在2018年8月30日向本院提交了以下证据： 1、新田县人民政府办公室关于印发《新田县水利局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知，拟证明履行水利管理法定职责的主体是新田县水利局。 2、新田县防汛抗旱指挥部关于转发《关于下达中型水库2011年度汛期控制运用方案的通知》的通知，拟证明被告新田县人民政府职能部门在2011年主汛期执行上级防汛部门的指示，履行了管理职责。 3、新田县防汛抗旱指挥部关于进一步加强蓄水工作的紧急通知，拟证明新田县遭受特大旱灾，被告新田县人民政府履行了抗旱职责。 4、新闻报纸、防汛抗旱简报、新田县防汛抗旱指挥部防汛会商通报，拟证明新田县2011年遭受百年不遇的特大旱灾。 被告新田县水利局辩称：一、起诉状所列新田县金陵镇、龙泉镇、大坪塘镇五个村民小组在诉状上所盖公章不是相关村民组的合法有效公章。诉状上所列村民组长有四个不是组长，所谓的起诉不是相关村民组的真实意思，是所谓的诉讼代表人假冒他人名义进行的虚假起诉，请予驳回起诉。二、起诉不具备受理条件，不具备主体资格，超过诉讼时效。（一）笼统地提出答辩人不履行水管理法定职责，要求履行职责，而不是提出具体未履行什么职责，要求履行什么职责，是为没有具体的事实和请求，不具备受理条件。（二）所谓的村民损失，权利人是每户村民，每户村民有独立的人格权利和对自身权益的自由处理权，应由各村民按自己的真实意思提起诉讼，村委会、村民组未经合法委托不能代为诉讼，刘大祥等五人也不能代为诉讼。（三）关于诉讼时效。原告方主张被告不履行职责、撤销取水许可证，以及赔偿2011年损失，按照法律的规定，都过了诉讼时效期间。三、答辩人对金陵水库水资源的管理依法履行了法定职责，不存在不作为的情形。对金陵水库管理所颁发发电取水许可证是合法的。发电是修建金陵水库的设计项目之一；电站建设和机组更新改装，都按当时的政策法律，履行了审批手续，具体实施是政府或水行政主管部门，用财政资金进行建设安装的，水库工程的所有权属于国有，金陵水库管理所只是按政府的安排管理金陵水库。发电用水是利用灌溉用水重复利用发电，或防洪泄洪时间用泄洪水量发电，不存在单独专门发电而耗水，不影响灌溉。按新田县政府对答辩人职责界定，对金陵水库管理所发电取水许可审批是答辩人的职责。对金陵水库管理所颁发（2014）第00007号取水许可证，是按国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》第十条、十一条、十二条、十三条、十四条第四款、十七条、十九条、二十三条、二十五条的规定，履行了许可法律程序。四、答辩人对金陵水库及管理所依法进行了日常监管，安排了分管领导、建全并执行了监管制度。2011年干旱时及时下发了《关于进一步加强蓄用水工作的紧急通知》要求停止发电保生活用水、灌溉。金陵水库从未停止过对灌区的灌溉供水，一直以来都是依规蓄水、管水，尽力供给灌溉用水。2011年是百年一遇的特大旱灾，无水可供，原告在起诉状中都客观地确认了，在灌溉供水上，不存在违法。五、所谓的4447户村民，1075.06万元损失是刘大祥等五人主观臆造。没有列出具体的事实，更无相关证据，没有具体村民的真实意思表达，只有一个毫无事实基础的数字。2011年即便是有一些干旱导致的损失，也是不可抗拒的特大旱灾造成。请驳回原告的起诉。 被告新田县水利局在2018年9月1日向本院提交了以下证据： 1、（2014）00007号许可证行政许可案卷材料，拟证明（2014）00007号取水许可证的行政许可执法程序及实体、程序的合法性。 2、新防［2011］14号《关于进一步加强蓄用水工作的紧急通知》，拟证明对金陵水库管水、用水的监管情况。 3、取水许可相关法规：《水法》、国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》、湖南省《取水许可和水资源费征收管理办法》，拟证明实施（2014）00007号取水许可所依据的法律法规。 4、新田县政府办公室关于印发《新田县水利局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知，拟证明新田县水利局工作职责。 第三人新田县金陵水库管理所述称：一、原告提起本案诉讼程序违法。第三人调查核实原告诉状所列村民小组负责人中四人不是现任的组长，龙泉镇秀岭水村第一组田土不用金陵水库的水灌溉。诉状上所盖新田县所属五个村民组的公章，不是相关村民组合法有效的公章，是非法刻制，不能代表村民组的意思，更不是村民的意思。起诉是所谓的“代表人”假冒他人名义起诉，应予驳回。二、第三人取水发电合情合理合法，没有损害原告方利益。1、1958年，水库建设设计时，发电就是该水利工程设计项目内容之一，发电设计装机容量为1000千瓦。此后，上世纪六十年代、七十年代、八十年代水库电站改造方案的设计装机容量都是1000千瓦，而实际装机容量远没有达到设计容量。1984年，在距坝后电站1000米的地方开始制图设计，次年动工安装了一台250千瓦水轮发电机组投产发电，为金陵水库二级电站。二级电站的建立，一是为了河道拦坝灌溉的需要，二是水库汛期腾库和灌溉后余水发电，使水资源充分利用，严格遵循发电服从灌溉的原则。水库电坫的建设都是当时新田县政府、新田县水利局根据设计图纸和当时政策、法律法规投资兴建的。取水许可制度实施前，水库利用灌溉发电和腾库发电都严格执行了当时的政策法规，并不违反法律。取水许可制度实施后，继续依法取水，并按规定申请许可取水，取得取水许可证。该证是新田县水利局依照《水法》、《取水许可管理办法》等法律法规赋予的分级管理职权，根据金陵水库灌溉管理的需要，依法决定许可，没有违反法律规定，应当受到法律支持和维护。2、原告方提出2011年的干旱损失是因为金陵水库追求经济效益发电耗水造成的，这是缺乏事实依据的。2011年新田县遭受了百年不遇的大旱，降雨量少，2011年水库1175万方的库容无法将大水面的水流到东干渠，7月1日以后东干渠需水时段无水可放，造成东干渠灌区旱灾损失局面。而当年水库发电主要集中在4、5、6月份的主汛期，8、9、10三个月没有发电。当年的发电量比往年减少三分之二，减少近200万度。因此，东干渠灌区2011年的损失事实上是旱灾造成的损失，与水库的水资源管理、发电用水没有关联。三、原告提起本案诉讼已过诉讼时效。原告方主张被告不履行职责、撤销取水许可证，以及赔偿2011年损失按照法律的规定，都过了诉讼时效期间。四、原告方请求赔偿的损失没有证据支持，纯属主观臆断。前面已经清楚陈述，有足够的事实和理由证明原告方在2011年所谓的损失也是由于十分严重的旱灾造成的，与水库水资源管理、发电不存在因果关系。恳请法院严密审查原告方的诉讼请求、事实证据后，依法作出不予受理的裁定，维护法律的尊严和公正。 第三人新田县金陵水库管理所在2018年9月13日向本院提交了以下证据： 1、事业单位法人证书、法定代表人身份证明、营业执照、取水许可证，拟证明第三人是经营事业法人单位及住所地，经营范围、法定代表人身份、获得取水许可。 2、相关村委证明相关人员证明，拟证明原告所列村民组公章非法、无效，村民组长是虚假的；村民组长未在诉状上盖章。 3、金陵水库“三查三定”的报告（首页、第5、6页、第31、32页），拟证明大坝涵洞出水流量和电站设计装机容量。 4、新田县防汛抗旱指挥部关于转发《关于下达中型水库2011年度汛期控制运用方案的通知》的通知，拟证明第三人在2011年主汛期执行上级防汛部门的指示，金陵水库防汛泄洪，限额蓄水。 5、新田县防汛抗旱指挥部关于进一步加强蓄用水工作的紧急通知，拟证明新田县遭受特大旱灾，第三人在2011年旱灾期执行上级抗旱部门的指示，金陵水库以灌溉抗旱为主，停止发电。 6、金陵水库2011年逐月发电量汇总表、金陵水库1993年-2014年发电量对比表、金陵水库年降雨量频率计算表，拟证明金陵水库2011年8、9、10三个月未发电，比往年发电总数减少近2/3，2011年降雨量比往年减少400多毫米。 7、新闻报纸、防汛抗旱简报、新田县防汛抗旱指挥部防汛会商通报，拟证明新田县2011年遭受百年不遇的特大旱灾。 经庭审质证，对被告新田县人民政府提供的证据，原告发表了如下质证意见：证据1、真实性、合法性无异议，证明目的有异议，抗洪救灾是县政府的职责。证据2、3、4，真实性、合法性无异议，证明目的有异议，2011年金陵水库发电表中七月份在发电，导致8、9月份旱灾来临之后无水可取。第三人新田县金陵水库管理所对新田县人民政府提交的证据无异议。 对被告新田县水利局提供的证据，原告发表了如下质证意见：证据1、真实性、合法性无异议，证明目的有异议，该证据目录第七页至第十一页超过水库发电用水量，把抗旱救灾的水源作为发电谋利的资源，导致48500亩农田无水灌溉，导致旱灾的发生。第三人的非法用水变成了合法用水，该取水证是后面补发。证据2、真实性、合法性无异议，证明目的有异议，第三人取水是属于非法取水，导致旱灾发生无水可取，48500亩农田颗粒无收。证据3、4、真实性、合法性无异议，证明目的有异议，新田县水利局没有履行法定职责。第三人新田县金陵水库管理所对新田县水利局提交的证据无异议。 对原告提供的证据，被告新田县人民政府发表了如下质证意见：证据1、真实性、合法性无异议，证明目的有异议，水库的管理职责在水利局不在县政府。证据2、真实性、合法性无异议，这些法律规定成文于1980年代是对当时水库的反映。证据3、真实性、合法性无异议，证明目的有异议。证据4、真实性、合法性无异议，与本案无关。证据5、与本案无关。证据6、该取水证是水利局核发的，本政府不予质证。证据7、与本案没有必然的联系，只是刘炉生等人的评估损失，不是现在诉讼参与人的直接损失。原告方的损失多少没有具体的数额。被告新田县水利局发表了如下质证意见：证据1、不能证明原告所证明的主张方向，原告是重复诉讼。证据2、真实性、合法性无异议，证明目的有异议，只是对水库历史的状况，具有行政不可诉性，原告不具备可诉的权利。证据3、与本案原告所提的诉讼无关联性。证据4、5与本案无关联性。证据6、真实性、合法性无异议，证明目的有异议，取水许可证并不能证明原告所主张的事实和方向。证据7、真实性、合法性、证明目的有异议，刘炉生做的评估报告中明确只能针对于刘炉生的评估。原告所列举的损失是凭空而造，三本损失表册的公章不是真实有效的公章。第三人新田县金陵水库管理所同意水利局的质证意见。 对第三人新田县金陵水库管理所提供的证据，原告发表了如下质证意见：证据1、真实性、合法性无异议，证明目的有异议。证据2、法院关于行政诉讼中，主体问题合法，也是法院认定的。 证据3、真实性、合法性无异议，证明目的有异议。证据4、5、6真实性、合法性无异议，证明目的有异议。证据7、无异议。被告新田县人民政府、水利局对第三人提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：对被告新田县人民政府提供的4个证据，能证实相关事实，真实性、合法性原告无异议，本院予以确认。 对被告新田县水利局提供的4个证据，能证实相关事实，真实性、合法性原告无异议，本院予以确认。 对原告提供的证据1-6能证实相关事实，真实性、合法性二被告、第三人无异议，本院予以确认。证据7、二被告、第三人的真实性、合法性、证明目的关联性异议成立，本院不予确认。 对第三人提供的证据1、3-7能证实相关事实，真实性、合法性原告均无异议，本院予以确认。证据3、原告的真实性、合法性异议成立，本院不予确认。 经审理查明：金陵水库水面淹没地域均坐落于永州市新田县境内，由4条干渠灌溉新田、桂阳两县117个行政村，目前装机容量770千瓦（其中二级电站容量250千瓦），属中型水库。其管理单位为新田县金陵水库管理所，水库主管部门为新田县水利局。原告十个涉诉村组位于金陵水库东干渠流经地域。 2011年，湘南地区遭遇较大旱灾。原告十个涉诉村组遭受灾害后，认为系金陵水库管理所在主坝坝后电站违规扩机增容、新田县水利局违规颁发取水许可证，为发电弃水谋利，使处于高位的东干渠灌区农田抗旱失去水资源所致，并由此引发数年的诉讼与信访。 2015年3月11日，新田县金陵镇龙珠村村民刘炉生、新田县莲花乡瓦热头村村民杨牛生、新田县莲花乡大元冲村村民刘赵宗三人以此为由向湖南省水利厅寄信反映情况，湖南省水利厅收悉后，于次日作出（2015）10号来信转送单，依职权将信访件转送永州市水利局处理。同年4月30日，新田县水利局作出关于刘炉生、杨牛生、刘赵宗《关于请求对新田县金陵水库管理所违法发电行为依法作出处理的函》的回复。刘炉生、杨牛生、刘赵宗对回复不满，于2015年5月4日以上述相同理由向湖南省长沙市雨花区法院起诉湖南省水利厅不履行水利管理法定职责，后经新田县金陵镇人民政府、莲花乡人民政府做三人的息诉息访工作，达成《息诉息访协议》，刘炉生、杨牛生、刘赵宗申请撤回起诉，湖南省长沙市雨花区法院于5月28裁定准许撤诉。 湖南省长沙市雨花区法院裁定撤诉后，2016年1月20日，刘大祥、侯井林、肖柏利、蒋先定、刘平等五人以桂阳、新田两县十八个村组的名义，以金陵水库管理所长期侵占库区水利资源发电牟利，造成灌区失去抗旱水资源及特大人为旱灾为由，也向湖南省水利厅信访窗口提交《关于桂阳、新田县5206户农户，受灾人口21511人，控诉金陵水库管理所长期侵占抗旱水资源20多年；2011年造成特大人为灾情汇报的函》，要求湖南省水利厅履行＂三查三定＂的承诺，撤销新田县水利局颁发给金陵水库管理所的取水许可证，并赔偿损失1200余万元。同月25日，湖南省水利厅作出湘水来信（访）［2016］2号《湖南省水利厅信访事项不予受理告知单》，认定该事项已经通过刘炉生、杨牛生诉讼等法定程序解决，决定对刘大祥、侯井林、肖柏利、蒋先定、刘平等代表的信访事项不予受理。 刘大祥、侯井林、肖柏利、蒋先定、刘平于是代表原告等十八个村组以湖南省水利厅没有履行法定职责，也诉至湖南省长沙市雨花区人民法院。2016年8月2日湖南省长沙市雨花区人民法院作出（2016）湘0111行初107号行政判决，以“金陵水库不属于跨行政区域水利工程，湖南省水利厅对其没有直接管理和监管的法定职责，且湖南省水利厅对相关村民、村组就金陵水库的两次信访处理依法依规，原告方申请湖南省水利厅履行法定职责理由不成立。”判决：驳回原告的诉讼请求。原告方不服，提出上诉，2016年11月17日湖南省长沙市中级人民法院作出（2016）湘01行终741号行政判决：驳回上诉，维持原判。原告方仍不服，申请再审，2017年11月23日湖南省高级人民法院作出（2017）湘行申83号行政裁定：驳回再审申请。2018年2月1日原告方于是以新田县人民政府、新田县水利局为被告，以新田县金陵水库管理所为第三人，不履行法定管理职责诉至本院。在开庭审理中，因原告桂阳县四里镇均真村委会等18个村、组中有部分诉讼主体手续不合格，原告桂阳县四里镇均真村委会等18个村、组于2018年3月28日向本院申请撤回起诉。2018年8月6日原有的18个村组中的10个村组经村民民主商议，再次向本院提起诉讼。 另查明，1、金陵水库的建设、灌溉、发电。金陵水库于1958年7月由新田、桂阳两县合组施工建成，总库容4980万立方米，正常库容3800万立方米。水库灌区有东干渠、西干渠，其中东干渠又分出北干渠、廖干渠，共四条干渠。东干渠主要为灌溉渠道（不能发电），灌溉新田县金陵、大坪塘、龙泉三镇和桂阳县四里、六合两个乡镇2.4万亩农田；北干渠灌溉桂阳县塘市镇0.3万亩农田；廖干渠灌溉新田县龙泉、大坪塘两个镇0.7万亩农田。西干渠则在坝下安装了两台发电机，一台200千瓦、一台320千瓦，西干渠水库的水经过坝后发电机后，在距坝后电站1000米的二级电站（250千瓦）再次发电，然后灌溉新田县龙柬、三井二个乡镇1.8万亩农田。 1958年，水库建设设计时，发电就是该水利工程设计项目内容之一，发电设计装机容量为1000千瓦。1961年坝后安装了一台125千瓦发电机组，1975年安装了一台125千瓦机组，两台共计250千瓦。1988年将电站装机容量改造成两台200千瓦发电机。1993年又将其中一台200千瓦发电机更换为320千瓦的发电机。其次，1984年，在距坝后电站1000米的地方安装了一台250千瓦水轮发电机，为金陵水库二级电站。目前一、二级电站的总装机容量为770千瓦，没有达到设计容量1000千瓦。 2、取水证。新田县金陵水库管理所于2014年6月6日取得新田县水利局颁发的取水（新田）［2014］第00007号《取水许可证》，取水地点为莲花乡米田寺村，取水方式为蓄水，取水量为48000万立米/年，取水用途为水力发电，水源类型为地表水，退水地点为莲花乡米田寺村，退水方式为直接排入渠道，退水量为48000万立米/年，退水水质要求为达标，有效期限为自2014年6月1日至2019年5月31日。在水行政许可申请表上，申请事项和申请内容均为取水许可证延续。 3、2011年旱灾。原告方所在地属于金陵水库东干渠灌区，为高涵（东干渠比西干渠高一米）。根据设计，水库蓄水须达到1230万方以上，即高程349米时，才能从1.4公里的引河底板过水，由高涵放水。水库多年的实际运行情况，东干渠的灌溉用水每年基本是从7月1日开始放水。同时，主汛期必须要放大量水进行腾库，才能确保下游人员的生命财产安全。2011年新田县遭受了百年不遇的大旱，降雨量少。当年中央电视台新闻联播、湖南卫视、永州电视台、湖南日报、永州日报等多家新闻媒体多次报道了新田县特大干旱灾情。2011年水库1175万方的库容，没有达到正常年份的蓄水量，无法将大水面的水流到东干渠，7月1日以后东干渠需水时段无水可放，造成东干渠灌区旱灾损失局面。而当年水库发电主要集中在4、5、6月份的主汛期，8、9、10三个月没有发电。当年的发电量比往年减少三分之二，减少近200万度。 原告灾情直接经济损失1075.06万元的来由。2012年刘炉生等人为确认新田县金陵水库东干渠灌区稻田和鱼塘因干旱可能造成的经济损失，委托永州永诚立信资产评估联合事务所进行资产损失评估，2012年7月9日永州永诚立信资产评估联合事务所作出永诚评报字［2012］第1085号《评估报告》，该《评估报告》的评估范围为刘炉生所申报的资产，资产范围包括新田县金陵水库东干渠灌区刘炉生等人的稻田和鱼塘，评估结论为：刘炉生委估资产于评估基准日的市场价值评估值为稻田损失872元每亩，鱼塘损失508元每亩。原告现以稻田损失872元每亩、鱼塘损失508元每亩为标准，统计原告十个村组村民，受灾户4447户，受灾人口20113人，受灾田亩11779.81亩，受灾鱼塘942.16亩，故原告十个村组村民灾情直接经济损失为1075.06万元（872＊1177.81＋508＊942.16=10750611.6元）。 本院认为，本案争议的焦点有四个，一是新田县人民政府的被告适格问题，二是原告的起诉资格和诉讼时效问题，三是新田县水利局未履行水行政法定职责和水行政许可证违法的问题，四是原告灾情直接经济损失1075.06万元的赔偿问题，本院评判认定如下： 一、新田县人民政府的被告适格问题。根据《中华人民共和国水法》第十二条、《湖南省实施办法》第三条、《湖南省水利水电工程管理办法》第六条第一款等相关法律法规的规定，县级以上水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的管理和监督工作，施行分级管理，分级负责的原则。金陵水库水面淹没地域坐落新田县境内、装机容量770千瓦，其行政管理主体为新田县水利局，电站的改扩建工程也由新田县水利局负责审批。金陵水库水利管理的法定职责是新田县水利局，而不是新田县人民政府，新田县人民政府不是适格被告。 二、原告的起诉资格和诉讼时效问题。2018年2月1日原告桂阳县四里镇均真村委会等18个村、组以新田县人民政府、新田县水利局不履行法定管理职责诉至本院。在开庭审理中，因原告桂阳县四里镇均真村委会等18个村、组中有部分诉讼主体没有召开村民会议，手续不合格，原告桂阳县四里镇均真村委会等18个村、组于2018年3月28日向本院申请撤回起诉。2018年8月6日原有的18个村组中的10个村组经村民民主商议，决定提起诉讼，并向本院提供了村、组代表人证明及盖章、签名的代表大会纪要，还有委托授权书等，符合起诉资格，是适格原告。本案原是以湖南省水利厅未履行法定职责和水行政许可证违法进行诉讼，因湖南省水利厅不是本案适格被告，被判决驳回诉讼请求，而现在原告变更新田县水利局为被告，诉新田县水利局行政不作为，故不存在超起诉期限的问题。 三、新田县水利局未履行水行政法定职责和水行政许可证违法的问题。原告的第一个诉请是确认被告在金陵水库管理中不履行法定职责，容许、支持第三人取用库存抗旱水量发电谋利的行政行为违法，判决被告信守省、两市、两县政府对灌区人民的承诺，恢复供水，停止侵权损害行为。《金陵水库“三查三定”报告》的三查三定”是“以查工程安全，定标准。查工程效益，定措施。查综合经营，定发展规划为主要内容的三查三定工作。”，不是确保东干渠灌区桂阳、新田两县48500亩农田抗旱供水与旱灾保收的承诺。2011年新田县遭受了百年不遇的大旱，是众所周知的事情，当年无水灌溉并非金陵水库取用库存抗旱水量发电谋利所至。且安装在金陵水库西干渠的发电机是在灌溉有水流时才能发电，否则不能发电，发电后的水均用于灌溉，不存在为了发电不灌溉造成干旱的情况。所诉被告不履行法定职责，容许、支持第三人取用库存抗旱水量发电谋利违法也就不存在。原告的第二个诉请是确认取水（新田）［2014］第00007号《取水许可证》违法，并判决撤销该取水许可证。被告新田县水利局按《湖南省取水许可和水资源费征收管理办法》第五条第（三）项规定，对金陵水库管理所延续取水许可而颁发取水（新田）［2014］第00007号《取水许可证》，符合国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》第十条、十一条、十二条、十三条、十四条第四款、十七条、十九条、二十三条、二十五条的规定，履行了许可法律程序。金陵水库发电取水申请资料证齐全，取水是正当必要的，不属于不予许可的情形，被告新田县水利局审查后批准金陵水库管理所取水许可延续，被告新田县水利局颁发的取水许可证符合法律规定。 四、原告灾情直接经济损失1075.06万元的赔偿问题。原告的第三个诉请是判决被告新田县水利局对因其不履行法定职责、行政违法所造成的2011年旱灾承担赔偿责任，赔偿原告参诉灾民10个村组4447户农民灾情直接经济损失1075.06万元。如前所述被告新田县水利局不存在不履行水行政法定职责和水行政许可证违法的问题。原告的2011年旱灾损失与被告没有关系，且2011年即便是有一些干旱导致的损失，也是不可抗拒的特大旱灾造成，与水库水资源管理、发电不存在因果关系。 综上所述，金陵水库行政管理主体为新田县水利局，新田县人民政府不是适格被告，原告认为新田县人民政府不履行水利管理法定职责违法，理由不能成立。新田县水利局依法履行了水利管理法定职责，颁发的取水许可证符合法律规定，原告2011年旱灾的损失与被告新田县水利局及金陵水库的水资源管理、发电没有关系，原告认为新田县水利局不履行水利管理法定职责违法，应赔偿原告2011年旱灾的损失，理由亦不能成立。原告的诉讼请求，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告桂阳县四里镇均真村等十个村、组的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告桂阳县四里镇均真村等十个村、组共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  艾久华 审 判 员  于朝晖 人民陪审员  韩智林 二〇一八年十月一十五日 书 记 员  寇伶俐 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。