广东省惠州市惠城区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤1302行初52号原告：惠州市博士通建材有限公司。住所地：博罗县罗阳镇水西路9号。法定代表人：黄伟权。委托代理人：成文环，熊淑娴（实习），广东凯略律师事务所律师。被告：博罗县国土资源局。住所地：博罗县罗阳镇商业东街69号国土大楼。法定代表人：张志勇，局长。委托代理人：余胜仿，广东金卓越律师事务所律师。第三人：博罗县公安局。住所地：博罗县罗阳镇北门路90号。法定代表人：庄惠达，局长。委托代理人：杨利华，该局法制室副主任。委托代理人：温志刚，广东宏兴律师事务所律师。原告惠州市博士通建材有限公司请求确认被告博罗县国国土资源局采矿行政管理行为违法一案，于2018年3月2日向本院提起诉讼，本院于2018年3月5日立案。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文件。本院依法组成合议庭，于2018年6月13日公开开庭审理了本案。原告委托代理人成文环律师、熊淑娴实习律师、被告的张佑区副局长及委托代理人余胜仿律师、第三人委托代理人杨利华副主任、温志刚律师等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告起诉称，原告持有合法有效的《采矿许可证》，有效期从2013年10月30日至2018年10月30日。2017年7月3日，被告未对原告的上官井石场检查，便直接认定上官井石场未严格按照《矿山地质环境保护与恢复治理方案》的相关要求做好矿山环境的保护和恢复治理工作，向原告上官井石场作出《责令停工整改通知书》，责令原告上官井石场停工整改，又向第三人发出《关于停止供应民爆物品的函》，要求第三人停止向原告上官井石场供应民爆物品。该行政行为缺乏事实及法律依据，程序违法，违反了行政处罚法第八条的规定，应予撤销，并判令被告采取补救措施。一、被告作出的责令原告上官井石场停工整改的行政行为缺乏事实依据。原告的行为缺乏原告违反《矿山地质环境保护与恢复治理方案》的事实依据，根据行政处罚法第三十条规定，对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。二、被告作出的责令原告停工整改行为缺乏法律依据。1、根据行政处罚法第十条、第十一条、第十二条规定，行政处罚由法律、行政法规及地方性法规设定，即被告作出的行政处罚决定应当有法律、行政法规或地方性法规的明确规定。2、《矿山地质环境保护规定》第十八条规定：“采矿人未履行矿山地质环境治理恢复义务，或者未达到矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，经验收不合格的，有关国土资源行政主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境治理恢复义务”。该规定第三十条又规定：“违反本规定第十五条、第二十二条规定，未按照批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案治理的，或者在矿山被批准关闭、闭坑前未完成治理恢复的，由县级以上国土资源行政主管部门责令限期改正；逾期拒不改正的，处3万元以下罚款，5年内不受理其新的采矿权申请。”即使确实存在违反《矿山地质环境保护规定》行为，被告作为国土资源行政主管部门可行使的行政职权应为“责令限期改正”，而非“责令停工”，因此被告作出的行政行为没有法律依据。3、被告作出的《责令停工整改通知书》未明确改正期限，亦未告知整改后的相应程序，导致停工期限存在不确定性，严重侵害了原告的合法权益。三、被告责令原告上官井石场停工整改的行政行为程序违法。1、被告在作出行政处罚决定前，未告知原告相应的违法事实及处罚理由和依据，未告知原告依法享有的权利，未未听取原告的陈述和申辩，违反了行政处罚法第三十条、第三十一条的规定，根据该法第四十一条的规定，该行政处罚决定不能成立。2、被告作出行政处罚决定前未对原告“存在的应当给予行政处罚的行为”进行调查，违反了行政处罚法第三十六条、第三十七条的规定。3、被告作出行政处罚时仅向原告作出《责令停工整改通知书》，且该通知书上未载明行政处罚的种类和依据、行政处罚的履行方式和期限、不服行政处罚决定有权申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，违反了行政处罚法第三十九条的规定。4、被告在作出行政处罚决定前未告知原告听证权利，违反了行政处罚法第四十二条规定。四、因被告责令原告上官井石场停工整改的行政行为违法，故被告基于该行政行为向第三人函告停止向原告石场供应民爆物品的行为亦无事实与法律依据。根据行政诉讼法第七十六条规定，被告应采取相应的补救措施，撤回向第三人发出的函告，以使第三人恢复向原告上官井石场供应民爆物品。另外，被告的违法行为给原告造成了严重经济损失，且该损失数额因停工期限的延长而不断扩大，根据国家赔偿法第四条规定，原告有权向被告索赔，原告保留追偿权利。综上所述，被告于2017年7月3日作出的《责令停工整改通知书》的行政行为违法，缺乏事实与法律依据，依法应予撤销，并采取相应补救措施，撤回向第三人发出的函告，第三人恢复向原告上官井石场供应民爆物品。为维护原告的合法权益，特依法向人民法院起诉，请求：1、确认被告于2017年7月3日作出的博国土资函[2017]534号《责令停工整改通知书》的行政行为违法并依法予以撤销；2、判令被告采取补救措施，撤回向第三人博罗县公安局作出的博国土资函[2017]533号《关于停止供应民爆物品的函》以使第三人博罗县公安局恢复向原告上官井石场供应民爆物品；3、判令被告承担本案的诉讼费。被告答辩称，答辩人经调查后发现被答辩人的矿区存在生产安全事故隐患，被答辩人未按照相关要求履行矿山环境的保护与治理恢复的义务，故作出《责令停工整改通知书》及《关于停止供应民爆物品的函》，答辩人作出的行政行为事实清楚。2017年6月29日，答辩人在矿山动态检查过程中发现被答辩人所开采的惠州市博士通建材有限公司上官井石场存在生产安全事故隐患，被答辩人并未按相关要求履行矿山环境的保护与治理恢复义务。答辩人依法对被答辩人矿区进行调查。经查，被答辩人于2013年10月30日取得由惠州市国土资源局核发的C4413002013107130131863号《采矿许可证》，开采方式为露天开采，开采矿种为建筑用花岗岩。答辩人通过现场调查发现被答辩人的矿区有危岩、西北角存在坠石，具有安全事故隐患，且矿区存在破坏矿山环境问题。为进一步规范被答辩人的采矿行为，督促被答辩人履行矿山环境的保护与治理恢复义务，答辩人于2017年7月3日向被答辩人作出《责令停工整改通知书》[博国土资函（2017）534号]，要求被答辩人严格按照治理恢复方案实行边开采边治理。因被答辩人的矿区濒临重要交通要道，人流及车流量大，使用民爆物品存在安全隐患，同时也为了进一步监督被答辩人落实清理恢复方案，答辩人于2017年7月3日向第三人作出《关于停止供应民爆物品的函》[博国土资函（2017）533号]。答辩人系在查清被答辩人的矿区存在生产安全隐患，被答辩人存在未按照相关要求履行矿山环境的保护与治理恢复义务事实的基础上对被答辩人作出《责令停工整改通知书》和向第三人作出《关于停止供应民爆物品的函》，行政行为事实清楚，依法应予维持。退一步说，被答辩人的矿区对矿山地质环境、地形、地貌影响严重，破坏了生态环境，对交通干线存在严重安全隐患，对周边群众的人身安全存在威胁，若对被答辩人作出的行政行为予以撤销，将对社会公共利益造成重大损害。恳请人民法院查明事实，依法驳回被答辩人的全部诉讼请求。第三人述称，一、我局作出的行政行为所认定的事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。2016年12月8日，原告向我局提出爆破作业申请，同年12月27日获得惠州市公安局批准同意，有效期至2017年12月8日。2017年7月3日，被告致函我局（《关于停止供应民爆物品的函》）称原告石场未严格按照《矿山地质环境保护与恢复治理方案》的相关要求，函请我局从2017年7月3日起停止对原告该石场民爆物品供应。根据《民用爆炸物品安全管理条例》第31条规定，申请从事爆破作业的单位爆破作业应当是属于合法的生产活动。故该单位生产活动不属于合法的生产活动。对此，我局在被告作出决定的基础上，同日对广东锡源爆破工程有限公司下发了《整改通知书》，暂停办理该公司上官井石场爆破作业的民爆物品审批业务。二、本案原告提起行政诉讼已超过起诉期限，应依法驳回其诉讼请求。根据行政诉讼法第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，被告是2017年7月3日对原告作出《责令停工整改通知书》，如有异议，最迟应在2018年1月2日向人民法院提起诉讼。然而，原告在2018年2月28日才提起诉讼，显然超过了法定起诉期限。综上，我局作出的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，原告起诉超过法定起诉期限，恳请贵院依法驳回原告的所有诉讼请求。第三人在庭审中补充答辩称，1、被告作出的责令停工整改通知书是不可诉的行政行为：根据国土资源部矿山地质环境保护规定第三十一条规定，国土资源执法监察巡查工作规范第十一条、第十三条。第十五条第二款的规定，责令停工整改通知书是行政机关在执法过程中纠正违法行为和消除违法行为，减轻和免除违法当事人行政处罚的一种手段，符合行政处罚法第二十三条的规定。国土资源行政处罚办法第四条、第二十六条规定了责令整改通知书是行政机关执法过程中给予违法当事人告知其违法行为，不具备终结性、不具备行政处罚决定的法律效力，仅仅是行政机关执法查流程的一个环节，是配合下一步行政处罚的行政行为。责令停工整改通知书作出后，行政机关还要进行听证、作出行政处罚告知书，告知当事人司法救济途径。故责令停工整改通知书并非可诉的行政行为。如果把行政机关在执法程序中的一个流程、一个法律文书视作可诉的话，意味着行政处罚程序的任何一个具体行为均具有可诉性。2、根据土地管理法第八十三条的规定，只有该条规定的责令限期拆除通知书才具有可诉性，除此之外均不具有可诉性。被告向本院提交了以下证据、依据：1、照片，2、责令停工整改通知书》，3、关于停止供应民爆物品的函，证据1-3证明答辩人经调查后发现被答辩人的矿区存在生产安全事故隐患，未按照相关要求履行矿山环境的保护与治理恢复的义务，答辩人向被答辩人作出《责令停工整改通知书》及向第三人作出《关于停止供应民爆物品的函》，答辩人作出的具体行政行为事实清楚。原告对被告的证据、依据提出以下质证意见：对证据1的“三性”不予确认。照片形成时间不确定，是否为被告对原告矿区进行调查时所拍摄的不确定，没有拍摄人员或制作证据相关人员的情况说明。仅凭两张照片而未有其他调查的材料不足以证明原告未按照相关要求履行矿山环境的保护与治理恢复义务。事实不清楚。该份证据足以说明被告没有按照行政处罚法的规定进行调查；对证据2-3的真实性、关联性确认，但对其合法性不予确认。第三人对被告的证据、依据无异议。第三人向本院提交了以下证据、依据：1、爆破施工作业承包合同，2、爆破作业项目申请表，3、爆破作业项目许可申请表，4、爆破作业项目审批许可决定书，5、关于停止供应民爆物品的函，6、博罗县民爆行业治安管理检查登记表，7、民用爆炸物品安全管理条例条文摘录，证据1-7证明我局作出的具体行政行为所认定的事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确；8、中华人民共和国行政诉讼法条文摘录，证明原告提起行政诉讼超过起诉期限。原告对第三人的证据、依据提出以下质证意见：对证据1-4的“三性”予以确认；对证据5-6的合法性不予确认；对证据7的“三性”确认，原告有合法采矿权，有权开展采矿作业，属于正常的生产活动；对证据8的“三性”确认，本案起诉没有超过起诉期限。被告对第三人的证据、依据无异议。原告向本院提交了以下证据、依据：1、《责令停止整改通知书》、《关于停止供应民爆物品的函》，证明被告作出停止向原告供应民爆物品的行政行为；2、《采矿许可证》、《安全生产许可证》，证明原告依法享有采矿权及开展采矿活动的权益；3、《律师函》及快递信息，证明2017年7月，被告作出责令原告停工整改及要求博罗县公安局停止向原告供应民爆物品的行政行为，后经原告口头、书面、出具律师函等途径与被告沟通，要求其撤销不当行政行为，但被告一直未对原告之诉求作回应。被告对原告的证据、依据提出以下质证意见：对证据1无异议；对证据2的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，原告办理了相关证件但并不能当然证明其有依法开展开采活动；对证据3的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，律师函的要求并没有相关事实和法律依据。第三人对原告的证据的真实性无异议，但认为该案属于不可诉的具体行政行为。本院对被告提供的证据、依据作如下认定：对证据1-3的真实性确认。本院对第三人提供的证据、依据作如下认定：对当事人无异议的，本院予以确认；对证据5的真实性确认；对证据6的形式上的真实性确认。本院对原告提供的证据、依据作如下认定：对当事人无异议的，本院予以确认；对证据2的关联性及证明内容确认；对证据3的关联性及证明内容确认。经审理查明，原告的上官井石场位于博罗县梅花林场上官井。原告上官井石场于2013年10月30日取得由惠州市国土资源局核发的《采矿许可证》（C4413002013107130131863号），开采方式为露天开采，开采矿种为建筑用花岗岩。2015年2月4日，惠州市安全生产监督管理局向原告该石场颁发《安全生产许可证》(有效期：2015年2月4日-2018年2月3日)。被告在对矿山动态检查中，认为原告涉案石场未做好矿山环境的保护和恢复治理工作，拍摄了现场照片，并于2017年7月3日向原告发出博国土资函[2017]534号《责令停工整改通知书》：“根据《中华人民共和国矿产资源法》和《矿山地质环境保护规定》等法律法规规定，经我局检查发现，你石场未严格按照《矿山地质环境保护与恢复治理方案》的相关要求，做好矿山环境的保护和恢复治理工作。为进一步督促你石场履行矿山自然生态治理恢复义务，落实矿山自然生态保护与治理恢复措施，严格按照已批准的治理恢复方案实行边开采边治理，我局已函告县公安局2017年7月3号起停止向你石场供应民爆物品。责令你石场在停工整改期间，严格按照已批准的《矿山地质环境保护与恢复治理方案》，落实边开采边治理整改措施。”同日，被告向第三人发出博国土资函[2017]533号《关于停止供应民爆物品的函》：“根据《中华人民共和国矿产资源法》和《矿山地质环境保护规定》等法律法规规定，经我局检查发现，惠州市博士通建材有限公司上官井石场未严格按照《矿山地质环境保护与恢复治理方案》的相关要求，做好矿山环境的保护和恢复治理工作。为进一步督促采矿权人履行矿山自然生态环境治理恢复义务，落实矿山自然生态保护与治理恢复措施，严格按照已批准的治理恢复方案实行边开采边治理。请贵局从2017年7月3日起停止惠州市博士通建材有限公司上官井石场的民爆物品供应，共同做好监督管理工作。”接到被告的《关于停止供应民爆物品的函》，第三人对案外人广东锡源爆破工程有限公司（下称锡源爆破公司）作出“从2017年7月3日开始暂停办理广东锡源爆破工程有限公司上官井石场爆破作业的民爆物品业务”。另查明，2016年12月1日，原告与锡源爆破公司签订《爆破施工作业承包合同》，原告将其上官井石场的爆破作业业务承包给锡源爆破公司。本院认为，被告向原告发出的《责令停工整改通知书》，是土地、矿山行政管理中行政处罚的第一步，是一个行政处罚行为中的其中一个环节，是过程性行为，不具法律强制效力，不对原告的权利义务产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》（下称《解释》）第一条第二款第（六）项的规定，应是不可诉的行为。根据《解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，本院应驳回原告对被告发出《责令停工整改通知书》行为的起诉。被告向第三人发出《关于停止供应民爆物品的函》，本是行政机关之间因工作原因而往来的函件，但是，因被告的函请、要求，第三人即日起对原告上官井石场停供民爆物品。很明显，被告的行为已产生外部法律效力，对原告的采矿活动造成了实际影响。因此，被告发出《关于停止供应民爆物品的函》行为，不是《行政诉讼法》第十三条、《解释》第一条第二款规定的不属于人民法院行政诉讼的受案范围；《行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”被告只向本院提供两张照片，无法证明其函请、要求第三人对原告停供民爆物品的正当性、合法性，应承担举证不能法律后果。综上所述，依照行政诉讼法的规定，驳回起诉本应以裁定方式进行，但考虑到本案的特殊情况，同时从节约司法审判资源和和减少当事人讼累出发，本院决定一并在判决中予以解决；被告作出的《责令停工整改通知书》是过程性行为，不具可诉性；被告向第三人发出《关于停止供应民爆物品的函》行为违法，应依法予以撤销；对于第三人是否应当恢复对原告上官井石场民爆物品的供应，本院将在（2018）粤1302行初53号案中予以处理，本案不作处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项及上述所引用的法律、司法解释的规定，判决如下：一、驳回原告惠州市博士通建材有限公司对被告博罗县国土资源局于2017年7月3日作出博罗土资函[2017]534号《责令停工整改通知书》行为的起诉。二、撤销被告博罗县国土资源局于2017年7月3日对第三人博罗县公安局作出的博罗土资函[2017]533号《关于停止供应民爆物品的函》。三、责令被告博罗县国土资源局在本判决发生法律效力之日起三十日内重新作出行政行为。四、驳回原告惠州市博士通建材有限公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告惠州市博士通建材有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于惠州市中级人民法院。审 判 长  杨兆强审 判 员  黄 艳人民陪审员  李国强二〇一八年十月十五日书 记 员  林碧科中华人民共和国行政诉讼法：第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释：第一条第二款第（六）项下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。第七十条第（一）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的。