安徽省望江县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）皖0827行初18号 公益诉讼起诉人望江县人民检察院，住所地望江县望江大道6号。 法定代表人李志勤，检察长。 委托代理人疏义红，望江县人民检察院副检察长。 委托代理人姜黑妹，望江县人民检察院检察员。 委托代理人徐记生，望江县人民检察院检察员。 被告望江县国土资源局，住所地望江县政务新区C区，统一社会信用代码11340827003134231Q。 法定代表人胡接印，局长。 望江县国土资源局出庭负责人胡笑天，系望江县国土资源局副局长。 委托代理人张武成，安徽雷城律师事务所律师。 委托代理人吴日芹，望江县国土资源局土地利用股股长。 公益诉讼起诉人望江县人民检察院诉被告望江县国土资源局土地行政管理不履行法定职责一案，望江县人民检察院于2018年4月26日向本院提起行政公益诉讼，2018年9月6日向本院申请变更诉讼请求为确认被告望江县国土资源局未依法履行监管职责的行为违法。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。望江县人民检察院副检察长疏义红、检察员姜黑妹、徐记生出庭支持行政公益诉讼;被告出庭应诉负责人胡笑天，委托代理人张武成、吴日芹到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人望江县人民检察院诉称：2014年9月29日，在望江县国土资源局土地交易大厅举办的国有土地使用权出让活动中，安徽安庆市沙氏汽车配件有限公司（以下简称沙氏汽配公司）以86.08万元挂牌取得高士镇工业园区一宗面积7171.96平方米，约计10.76亩的工业用地（编号2014-57），用于建设沙氏汽摩配件综合生产项目，当日签订成交确认书，43万元竞买保证金转为定金。2014年10月9日，望江县国土资源局与沙氏汽配公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，对付款期限、付款方式和违约责任等进行了约定。2014年10月10日，望江县国土资源局会同高士镇人民政府将该宗地以净地方式实际交付给沙氏汽配公司，并签订了《国有建设用地交地确认书》。沙氏汽配公司除于2014年9月22日交纳受让方竞买保证金43万元外，未再支付剩余43.08万元土地出让金。因沙氏汽配公司未支付剩余土地出让金，望江县国土资源局分别于2015年1月13日、2016年8月4日向沙氏汽配公司下达《土地出让价款催缴函》，限期缴清43.08万元出让价款，但沙氏汽配公司均未缴纳。且未按照约定时间在2014年11月28日前动工开发建设，在未动工开发超过两年后也未提出延期申请，已构成闲置土地。2018年1月10日，望江县人民检察院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，向被告望江县国土资源局发出检察建议，建议其对沙氏汽配公司不及时缴清国有土地使用权出让金和闲置土地的行为采取有效措施，依法履行监管职责。但是被告在收到检察建议书之日起两个月内未依法履行职责，且没有书面回复人民检察院，也没有实施有效的整改措施，造成国有资产流失，土地资源浪费。沙氏汽配公司未按照合同约定支付土地出让金，望江县国土资源局有权解除合同，并可以请求违约赔偿；或者因沙氏汽配公司超过《国有建设用地使用权出让合同》约定的动工开发日期满两年未动工开发，望江县国土资源局亦有权无偿收回闲置的土地。望江县国土资源局未在法定期限内依法行使相应权利，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项的规定。沙氏汽配公司未支付土地出让金逾约定期限三年之久，望江县国土资源局仅发函催缴，对沙氏汽配公司不能按合同约定支付土地出让金和闲置土地的行为未依法完全履行相关职责，侵害了国家利益和社会公共利益，依法应当承担法律责任。请求依法判决：被告望江县国土资源局未依法履行监管职责的行为违法。 公益诉讼起诉人针对其诉讼请求及陈述的事实和理由向法庭提交了以下证据： 证据一（含证据1-8组证据）： 1、望江县人民检察院的立案决定书及统一社会信用代码证书，证明望江县人民检察院发现望江县国土资源局怠于履行职责，可能损害国家利益和社会公共利益后于2017年12月12日对此案立案审查。 2、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：2014-57）； 3、成交确认书（2014年9月29日）、国有建设用地交地确认书（2014年10月10日）、结算票据（43万元）、沙氏汽配公司营业执照（法定代表人沙济祥）、沙济祥身份证复印件、土地出让价款催缴函[望国土资函[2015]3号(2015年1月13日)]、土地出让价款催缴函（2016年8月4日）； 4、望江县国土资源局对沙氏汽配公司负责人沙济祥制作的询问笔录（2017年11月10日）、关于沙氏汽配公司用地情况的核查报告、闲置土地调查通知书、现场勘测图、照片（7171.96平方米，合计10.76亩）、望江县人民政府收文处理标签（2018年6月4日）、望江县国土资源局文件《望江县国土资源局关于高士镇沙氏汽摩配件综合生产项目闲置土地处置的请示》（望国土资[2018]84号）、闲置土地责令整改通知书（望国土资函[2018]30号）、闲置土地处置告知书（望国土资告[2018]8号、听证告知书（望国土资听告[2018]1号）、闲置土地认定书[望国土资闲定字[2017]1号（2017年12月6日）]； 证据2、3、4证明2014年9月29日，在望江县国土资源局土地交易大厅举办的国有土地使用权出让活动中，沙氏汽配公司以86.08万元挂牌取得高士镇工业园区一宗面积为7171.96平方米，约计10.76亩的工业用地（编号2014-57），用于建设沙氏汽摩配件综合生产项目，当日签订成交确认书，43万元竞买保证金转为定金。2014年10月9日，望江县国土资源局与沙氏汽配公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，对付款期限、付款方式和违约责任等进行了约定。2014年10月10日，望江县国土资源局会同高士镇人民政府将该宗地以净地方式实际交付给沙氏汽配公司，并签订了《国有建设用地交地确认书》。之后，沙氏汽配公司除于2014年9月22日缴纳受让方竞买保证金43万元外，未再支付剩余43.08万元土地出让金。除未缴清剩余土地出让金外，沙氏汽配公司亦未按照约定时间在2014年11月28日前动工开发建设，土地一直处于荒废状态。 5、《中华人民共和国土地管理法》第五条、第三十七条； 6、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、第二十六条； 7、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条、第十六条、第十七条； 8、《国有建设用地使用权出让合同》第七章违约责任第三十条。 证据5、6、7、8证明望江县国土资源局对沙氏汽配公司违反法律和合同规定，未缴清剩余土地出让金和荒废土地的行为，有相应法定监管职责，但望江县国土资源局怠于履职，未及时采取有效措施挽回损失，致使国家利益和社会公共利益受损。 证据二：检察建议书、快递回执（2018年1月10日），证明望江县人民检察院针对望江县国土资源局怠于履职的行为发出诉前检察建议，督促其依法履职。 证据三：1、望江县国土资源局向望江县人民检察院的发文《关于高士镇沙氏汽摩配件综合生产项目闲置土地处置情况报告》望国土资[2018]64号，发文日期2018年5月3日。证明2017年11月9日，望江县国土资源局向沙氏汽配公司发出《闲置土地调查通知书》（望国土资[2017]64号），开展调查核实。2017年12月6日，认定该宗地为闲置土地（望国土资闲定字[2017]1号），闲置原因为企业自身原因。2018年3月19日，根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项的规定，望江县国土资源局向望江县人民政府提出了无偿收回该地块国有建设用地使用权的建议。2018年3月28日，望江县人民政府批准了高士镇沙氏汽摩配件综合生产项目闲置土地处置方案。 2、望江县人民政府收文处理标签（2018年3月28日，后因分管县长人事调动，重新请示）、望江县国土资源局文件《望江县国土资源局关于高士镇沙氏汽摩配件综合生产项目闲置土地处置的请示》（望国土资[2018]35号）证实望江县国土资源局2018年3月23日向望江县人民政府请示，建议无偿收回该地块国有建设用地使用权，2018年3月28日县长霍辉批示同意。证明我院发出检察建议两个月后，望江县国土资源局向我院进行了回复，并针对检察建议也做出了一定的工作，但是望江县国土资源局仅制定了闲置土地的处置方案（并经望江县人民政府批示），剩余土地出让金仍未追缴到位，土地仍旧闲置，土地使用权不明确，违法行为仍然持续，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。 证据四：安徽省人民检察院皖检民（行）请示审受[2018]34000000021号《关于对望江县国土资源局怠于履行监管职责提起行政公益诉讼一案的批复》；《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十四条。证明被告未依法履行职责，行为违法。 被告望江县国土资源局辩称：一、关于催缴土地出让金：2014年9月29日，沙氏汽配公司以86.08万元挂牌取得高士镇工业集中区一宗面积为7171.96平方米（约10.76亩）工业用地，用于建设沙氏汽摩配件综合生产项目，当日签订成交确认书，43万元竞买保证金转为定金。2014年10月9日，沙氏汽配公司与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，明确：43万元定金转为出让价款；沙氏汽配公司于合同签订之日起30日内一次性付清剩余价款；被告于2014年10月24日将出让宗地以净地方式交付给沙氏汽配公司；沙氏汽配公司同意在2014年11月28日之前开工，在2015年11月28日前竣工。2014年10月10日，被告会同高士镇人民政府将该宗地以净地方式实际交付给沙氏汽配公司，并签订了《国有建设用地交地确认书》。因股东临时撤资，资金没有到位，沙氏汽配公司在合同期限内未开发建设。沙氏汽配公司应缴价款86.08万元，实缴价款43万元，尚欠43.08万元。被告分别于2015年1月13日、2016年8月4日下达了《土地出让价款催缴函》，责令沙氏汽配公司限期缴清43.08万元出让价款。被告履行了催缴土地出让金的职责。二、关于收回闲置土地：沙氏汽配公司综合生产项目用地未动工开发超过两年，也未向被告提出延期申请，已构成闲置土地。2017年11月9日，被告向沙氏汽配公司发出《闲置土地调查通知书》（望国土资函〔2017〕64号），开展调查核实。2017年12月6日，被告认定该宗地为闲置土地（望国土资闲定字〔2017〕1号），闲置原因为企业自身原因。2018年1月25日、2018年3月19日，被告向望江县人民政府提出了无偿收回该地块国有建设用地使用权的建议。2018年3月28日，望江县人民政府专题会研究虽通过了该处置方案，但未出台书面的会议纪要。鉴于闲置土地处置属于闲置处罚还是行政处理，目前业界没有定论，为了保障当事人合法权益，被告依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定，于2018年5月10日，向沙氏汽配公司送达《闲置土地责令整改通知书》，责令限期整改。沙氏汽配公司逾期未整改。2018年5月31日，被告第三次书面向望江县人民政府提出无偿收回的建议，2018年6月4日望江县人民政府批准了沙氏汽配公司综合生产项目闲置土地处置方案。2018年6月5日，被告向沙氏汽配公司送达《闲置土地处置告知书》，告知拟对其作出无偿收回该宗国有建设用地使用权的处理决定。同时下达了《听证告知书》（望国土资听告〔2018〕1号），告知其可在五个工作日内向被告提出听证申请。6月22日被告正式向沙氏汽配公司送达了《收回国有建设用地使用权决定书》（望国土资〔2018〕105号），依法无偿收回该宗闲置土地。至此，该宗土地已处置完毕。被告2017年11月启动了该宗闲置土地调查程序，而公益诉讼起诉人的检察建议书发出的时间为2018年1月10日。所以，在检察建议书发出之前，被告一直在履行职责。三、关于未书面回复公益诉讼起诉人：公益诉讼起诉人于2018年1月10日向被告发出《检察建议书》（望检民（行）行政违监（2017）3408270002号）。要求被告在一个月内作出处理并书面回复处理结果。闲置土地处置有复杂的程序，处置方案需要同级人民政府批准，处置时间也没有法定期限。被告在第二次向望江县人民政府提出处理建议后于2018年5月2日及时通过望江县政务协同办公平台向公益诉讼起诉人做了回复，而不是没有书面回复。四、关于未依法履行监管职责行为违法：《城市房地产管理法》第26条规定：满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权，而不是应当或者必须。同时《闲置土地办法》也未对闲置土地处置完成时限作出相关规定。《安徽省人民政府办公厅关于印发清理处置批而未供和闲置土地专项行动方案的通知》（皖政办秘〔2018〕211号）中“闲置工业用地，除按法律规定、合同约定应收回的情形外，鼓励通过依法转让、合作开发等方式盘活利用”说明无偿收回不是闲置工业用地处置的唯一选项。《国有建设用地使用权出让合同》第30条约定，“经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同”，此条款赋予了出让人合同解除权，但并非要求出让人必须解除合同。沙氏汽配公司作为高士镇招商引资的本土企业，2015年至2016年期间，受经济下行大环境影响，企业资金链断裂处在调整阶段，且2015年期间该企业已进行土地平整、搭建工棚等前期开发准备工作。如未达到闲置土地认定的开工条件刚满二年就启动无偿收回程序与政府招商引资及支持服务本地区企业发展壮大的初衷相悖。综上，被告对沙氏汽配公司未按期缴纳土地出让金和闲置土地的行为已依法履行法定监管职责，公益诉讼起诉人的诉讼请求不能成立，请求依法予以驳回。 被告就其抗辩及陈述的事实和理由向法庭提交了以下证据： 证据一被告法定代表人身份证明书、统一社会信用代码证各一份，证明被告主体资格。 证据二《国有建设用地使用权出让合同》一份，证明2014年9月29日，沙氏汽配公司以86.08万元挂牌取得一宗面积为7171.96平方米的工业用地；2014年10月9日，沙氏汽配公司与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，明确43万元定金转为出让价款；合同签订之日起30日内一次性付清剩余价款。 证据三《国有建设用地交地确认书》一份，证明2014年10月10日被告会同高士镇人民政府将该宗地以净地方式实际交付给沙氏汽配公司。 证据四2015年1月13日、2016年8月4日《土地出让价款催缴函》，证明被告要求沙氏汽配公司限期缴清43.08万元出让价款。 证据五《闲置土地调查通知书》（望国土资函﹝2017﹞64号），证明2017年11月9日被告就沙氏汽配公司闲置土地开展调查核实。 证据六《闲置土地认定书》（望国土资闲定字﹝2017﹞1号），证明2017年12月6日被告认定该宗地为闲置土地。 证据七2018年1月25日、2018年3月19日望江县国土资源局关于高士镇沙氏汽摩配件综合生产项目闲置土地处置的请示，证明被告向望江县人民政府提出了无偿收回该地块国有建设用地使用权的建议。 证据八《闲置土地责令整改通知书》（望国土资函〔2018〕30号），证明被告责令沙氏汽配公司限期改正违法行为。 证据九《望江县国土资源局关于高士镇沙氏汽摩配件综合生产项目闲置土地处置的请示》及领导指示单，证明直到2018年6月4日，望江县人民政府才批准被告无偿收回案涉国有建设用地使用权。 证据十《闲置土地处置告知书》，证明2018年6月5日，被告告知沙氏汽配公司拟对其作出无偿收回案涉国有建设用地使用权的处理决定。 证据十一《听证告知书》（望国土资听告﹝2018﹞1号），证明被告告知沙氏汽配公司有听证的权利。 证据十二《收回国有建设用地使用权决定书》（望国土资﹝2018﹞105号），证明2018年6月22日被告依法无偿收回案涉国有建设用地使用权。至此，该宗闲置土地处置完毕。 证据十三土方施工协议、土方工程款发票、照片（两张），证明2015年，沙氏汽配公司在案涉土地上已进行土地平整、搭建工棚等前期开发准备工作。 经庭审质证，本院对公益诉讼起诉人及被告所举证据作如下确认：（一）公益诉讼起诉人所举证据，被告对其证据一、二、三、四的真实性、合法性、关联性不持异议，对证明目的有异议。合议庭认为，因被告对上述证据不持异议，故对其效力予以认定。（二）被告所举证据，公益诉讼起诉人对其证据一、二、三、四、五、六、七、八、九、十、十一、十二、十三的真实性、合法性不持异议，对其证明目的有异议。合议庭认为，被告所举证据不能证明被告没有怠于履行法定职责，故对其证明目的不予认定。 经审理查明：2014年9月29日，被告望江县国土资源局通过挂牌出让2014-57（高士镇工业园区）地块的国有建设用地使用权，与沙氏汽配公司签订了一份成交确认书，于2014年10月9日签订了《国有建设用地使用权出让合同》，双方约定：“被告将坐落于高士镇工业园区宗地编号为2014-57，面积为7171.96平方米的土地，以86.08万元的价格出让给沙氏汽配公司，沙氏汽配公司在合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款，被告同意在2014年10月24日前将出让宗地交付安徽安庆市沙氏汽车配件有限公司”。由于沙氏汽配公司于2014年9月29日缴纳了43万元的定金，合同签订后，该款转为土地出让金。但该公司至今未缴纳下欠的43.08万元土地出让金。2018年1月10日，公益诉讼起诉人望江县人民检察院向被告发出望检民（行）行政违监[2017]34082700002号检察建议书，建议：被告尽快依法履行职责，追回国家损失，保护国有资产不受侵犯。2018年1月25日、2018年3月19日，被告两次向望江县人民政府发出望江县国土资源局关于高士镇沙氏汽摩配件综合生产项目闲置土地处置的请示，建议无偿收回涉案地块国有建设用地使用权。于2018年5月10日向沙氏汽配公司发出闲置土地责令整改通知书。被告在第二次向望江县人民政府提出处理建议后于2018年5月2日通过望江县政务协同办公平台向公益诉讼起诉人做了回复。但至2018年4月23日，沙氏汽配公司并没有缴纳下欠的43.08万元的土地出让价款，被告也未依法收回该宗闲置土地。为此公益诉讼起诉人以被告怠于履职行为，已严重损害国家利益为由诉至本院。公益诉讼起诉人于2018年9月12日提出变更诉讼请求，要求确认被告望江县国土资源局未依法履行监管职责行为违法。 本院认为：被告望江县国土资源局作为土地管理部门，依法征收国有土地使用权出让金是其法定职责，未依法履行征收职责或未全面履行征收职责均属违法行为。本案中，被告于2014年10月份将2014-57土地以净地方式交付沙氏汽配公司后，从交付之日起至2018年6月22日前，虽然被告分别于2015年1月13日和2016年8月4日向沙氏汽配公司下达了《土地出让价款催缴函》，但未采取有效措施收缴下欠的土地出让金43.08万元或者依法收回该宗土地，致使国家利益长期处于受侵害状态。公益诉讼起诉人望江县人民检察院于2018年1月10日向被告望江县国土资源局发出检察建议书，要求被告依法履行监管职责，并要求被告在两个月内书面答复公益诉讼起诉人，被告到期后未书面答复公益诉讼起诉人，望江县人民检察院故向本院提起公益诉讼，在诉讼期间，被告改变了具体行政行为，于2018年6月22日向沙氏汽配公司送达了《收回国有建设用地使用权决定书》，故公益诉讼起诉人于2018年9月12日向本院提出变更诉讼请求，要求确认被告望江县国土资源局未依法履行监管职责的行为违法。公益诉讼起诉人望江县人民检察院的诉讼请求符合法律规定，依法应予支持。被告的主张没有有力的证据支撑，本院不予支持。依照《中华人民共和国人民陪审员法》第十六条第一款第（二）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第三款，《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十四条、第二十五条第一款第（一）项的规定，判决如下： 被告望江县国土资源局未依法向安徽安庆市沙氏汽车配件有限公司履行监管职责的行为违法。 如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内提起上诉,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数递交上诉状副本,上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长  徐国民 审 判 员  刘锐锋 审 判 员  徐栋材 人民陪审员  常凯红 人民陪审员  陈家胜 人民陪审员  郭传斌 人民陪审员  徐烨平 二〇一八年十月二十六日 书 记 员  鄢周月 附相关法律条文： 《中华人民共和国人民陪审员法》第十六条人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行： 。 （二）根据民事诉讼法、行政诉讼法提起的公益诉讼案件； 。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： 。 （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； 。 《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条 。 被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。 。 《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 第二十一条人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。 行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。 行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第二十四条在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。 第二十五条人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决： （一）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施。