福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽09行初81号 原告福建省仙游县榜头喜声花炮厂，住所地仙游县榜头镇莲乾后罗溪边。 法定代表人郑炳喜，厂长。 委托代理人温光忠，福建九雍律师事务所律师。 被告仙游县人民政府，住所地仙游县鲤城街道八二五大街919号。 法定代表人吴国顺，县长。 委托代理人卢清泉，福建屯蒙律师事务所律师。 委托代理人陈晶，女，系仙游县安全生产监督管理局干部。 原告福建省仙游县榜头喜声花炮厂（以下简称喜声花炮厂） 因诉请被告仙游县人民政府（以下简称仙游县政府）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭，于2018年8月22日公开开庭审理了本案。原告喜声花炮厂的法定代表人郑炳喜及其委托代理人温光忠，被告仙游县政府的委托代理人卢清泉、陈晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告喜声花炮厂诉称，原告系1985年9月依法成立的的私人企业，主要从事烟花爆竹生产销售。2007年12月18日，原告依法取得编号为（闽）ＹＨ安许证字［2007］04号《安全生产许可证》，许可范围为：烟花类、爆竹类Ｂ级、Ｃ级产品，喷花类、爆竹类、组合烟花类，有效期自2007年12月18日起至2010年12月18日止。2009年初，福建省、莆田市、仙游县作出有关退出烟花爆竹生产领域的决定，要求包含原告在内的仙游县所有烟花爆竹的生产企业不再进行烟花爆竹的生产，并收回了包含（闽）ＹＨ安许证字［2007］04号《安全生产许可证》在内的原告相关行政许可证照。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”依照这一规定，被告将原告依法取得的安全生产行政许可收回，给原告造成财产损失，依法应当对原告予以补偿。但从2009年至今，在福建省××、莆田市安委办均明确发文要求被告妥善解决的情况下，被告以暂无相关法律依据和政策规定为由未向原告进行任何补偿。然而，龙岩市武平县就同样情况已经作出《武平县烟花爆竹产业退出生产领域奖励扶持方案》，使该地的烟花爆竹生产企业退出生产领域后得到了相应的补偿。原告认为，无论是依照《行政许可法》的规定，还是依照上级省、市政府的要求，被告均有义务依法对原告所受到的损失进行补偿。原告于2016年8月9日向被告提出行政补偿申请，要求被告进行补偿。但被告置之不理，不仅没有依法进行补偿，甚至未进行任何答复。为此，原告曾于2016年10月11日向宁德市中级人民法院提起行政诉讼，经审理，宁德市中级人民法院作出（2016）闽09行初181行政判决，认定被告具有针对原告的申请进行调查、核实，并对是否予以补偿作出答复的职责，判决被告在法定期限内对原告的行政补偿申请作出行政行为。然而，被告于2017年7月25日作出《关于仙游县榜头喜声花炮厂申请行政补偿的答复》（仙政涵［2017］123号）（以下简称123号答复），认为其不是针对原告的行政补偿申请作出行政行为的管辖机关，原告要求其予以补偿缺乏事实与法律依据。但是生效判决已经认定被告是补偿义务机关，要求被告应作出补偿或不予补偿的决定，但被告给原告的答复仍声称其不是补偿义务机关，补偿或者不予补偿的决定不应由其作出。为此，原告向宁德市中级人民法院申请执行，但宁德市中级人民法院不予受理，认为被告作出的上述答复视为被告已经就原告的行政补偿申请作出行政行为，原告若有异议，可以另行就该答复提起行政诉讼。原告不服，向福建省高级人民法院申请复议，亦被驳回。原告认为，被告之行为严重侵犯了原告的合法权益，向法院提起行政诉讼。诉讼请求:1.依法判决撤销被告作出的123号答复；2.依法判决被告向原告作出行政补偿决定；3.依法判令被告承担本案诉讼费用。原告在举证期限内向本院提交的证据材料有： A1.国家企业信用信息公示系统截图; A2.信访事项复查意见书; A3.行政补偿申请书及《企业法人营业执照》、《安全生产许可证》、《福建省人民政府安委会办公室关于妥善解决已经退出烟花爆竹生产企业补偿问题的函》（闽安委办函〔2011〕65号）、《莆田市安全生产委员会办公室关于妥善解决已退出烟花爆竹生产企业稳定问题的函》（莆市安办〔2011〕函11号）、《武平县人民政府关于印发武平县烟花爆竹产业退出生产领域奖励扶持方案的通知》（武政文〔2009〕349号）； A4.邮政EMS详情单、邮政EMS网络查询记录； A5.信访材料及信访回复材料； A6.叶水珍信访事项息访息诉协议书； A7.宁德市中级人民法院行政判决书[（2016）闽09行初181号]； A8.《关于仙游县榜头喜声花炮厂申请行政补偿的答复》（仙政涵[2017]123号）； A9.宁德市中级人民法院执行裁定书[（2017）闽09执333号]； A10.福建省高级人民法院执行裁定书[(2017)闽执复144号]。 原告提供上述证据用以证明：证据A1,证明原告诉讼主体资格；证据A2，证明被告以暂无相关法律依据和政策规定为由至今未向原告进行任何补偿；证据A3-A4，证明原告向被告提出申请，被告在法定期限内未作出处理；证据A5，证明：1.原告多年来持续通过信访等方式进行维权，从未间断；2.原告提起诉讼并未超过起诉期限；3.仙游县政府是本案的适格被告；证据A6，其他县市类似情况的企业已经获得了补偿；证据A7，宁德市中级人民法院作出的生效判决认定被告具有针对原告的申请进行调查、核实，并对是否予以补偿作出答复的职责，判决责令被告在法定期限内对原告的行政补偿申请作出行政行为；证据A8,被告作出的被诉答复认为其不是管辖机关，原告要求其予以补偿缺乏事实与法律依据；证据A9-A10，原告在收到宁德市中级人民法院的生效判决后，认为被告作出的被诉答复实际上是不履行生效判决确定的义务，向宁德市中级人民法院申请执行，宁德市中级人民法院裁定不予执行，认为原告若对该答复异议，可以就该答复另行提起行政诉讼。 被告仙游县政府辩称，1.被告人所作答复，未对行政相对人设定权利义务，属于行政指导行为，不属于人民法院受案范围，应依法驳回原告的起诉。2.《烟花爆竹安全生产许可证》的行政许可及收回不属于仙游县政府的职责范围，其不是适格的补偿义务机关。而且被告已按照宁德市中级人民法院的生效判决作出行政答复，已依法履行了生效法律文书确定的义务。被告在法定举证期限内提交的证据、依据有： B1.宁德市中级人民法院行政判决书[（2016）闽09行初181号]； B2.《关于仙游县榜头喜声花炮厂申请行政补偿的答复》（仙政涵[2017]123号）。 被告提供上述证据用以证明：证据B1，证明宁德市中级人民法院针对原告所诉的行政补偿案件作出行政判决；证据B2，证明被告依据宁德市中级人民法院的生效判决，已作出行政行为。 经庭审质证，本院归纳双方当事人的质证意见并认证如下：（一）关于原告提交的证据材料。被告质证认为，对证据A1真实性不清楚，原告主体已经变更为仙游县喜声烟花爆竹有限公司；证据A2真实性无异议，但该文件只是被告对郑炳喜个人信访复查的意见，反映的也不是补偿问题，被告没有权利出台补偿文件，答复意见不能作为补偿依据；证据A3中的《武平县人民政府关于印发武平县烟花爆竹产业退出生产领域奖励扶持方案的通知》，不适用于莆田市；证据A3中的其他证据三性无异议；证据A4三性有异议，真实性无法确认；证据A5不能证明原告的证明目的；证据A6关于叶水珍的补偿问题，叶水珍的补偿协议系由松溪县信访局与其签订的，也不是由政府签订;证据A7-A10,三性无异议，但是认为宁德市中级人民法院执行裁定书[（2017）闽09执333号]中认定“原告若对该答复有异议，可就该答复另行提起行政诉讼”不恰当。经审查，证据A3中的《武平县人民政府关于印发武平县烟花爆竹产业退出生产领域奖励扶持方案的通知》及证据A6，与本案被诉答复行为合法性审查不具有关联性，不予采信；原告提供的其他证据符合证据关联性、真实性、合法性的要求，依法可予以采信。（二）关于被告提交的证据材料。原告对被告提供的证据B1-B2三性无异议。经审查，证据B1-B2符合证据三性要求且原告无异议，依法予以采信。 经审理查明，原告喜声花炮厂成立于1993年10月22日，主要从事烟花爆竹生产销售。2007年12月18日，原告依法取得编号为（闽）YH安许证字[2007]04号《安全生产许可证》，许可范围为：烟花类、爆竹类B级、C级产品，喷花类、爆竹类、组合烟花类，有效期自2007年12月18日起至2010年12月18日止。2009年4月30日，福建省人民政府安全生产委员会作出《关于2009年烟花爆竹安全监管重点工作安排的通知》（闽安委〔2009〕9号）要求各设区市积极推进烟花爆竹企业退出生产领域。2009年5月20日，莆田市人民政府安全生产委员会作出《转发省政府安委会关于2009年烟花爆竹安全监管重点工作安排的通知》。之后，被告按照省、市政府的文件要求组织实施辖区内烟花爆竹企业退出生产领域工作。2009年6月30日，原告签订承诺书，承诺退出烟花爆竹生产领域，并上交《安全生产许可证》，不再生产烟花爆竹。2010年1月5日，原告提出颁发《烟花爆竹经营（批发）许可证》的申请。2010年1月13日，莆田市烟花爆竹安全管理办公室联合有关部门对原告烟花爆竹储存仓库进行验收，综合申报材料和现场验收情况，认为原告的储存仓库达不到《烟花爆竹工厂设计安全规范》要求，列出不合格事项的具体内容，莆田市烟花爆竹安全管理办公室以书面通知原告企业应积极整改，待整改后再重新申报，之后，原告未重新申报。原告认为其取得合法经营权的烟花爆竹厂被责令停产，要求给予合理补偿，向仙游县烟花爆竹安全管理办公室提出信访，仙游县烟花爆竹安全管理办公室作出信访答复意见书后，原告不服，向被告提出复查，被告答复认为“对退出烟花爆竹生产领域的企业作出经济补偿，目前暂无相关法律依据和政策规定，若省、市出台具体补偿政策后我县将按有关规定予以办理。”。 2016年8月9日，原告通过EMS邮政快递向被告提出行政补偿申请，请求被告对原告作出行政补偿决定并制定合理的补偿方案。被告工作人员于2016年8月10日签收，被告在法定期限内未作答复。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月14日作出（2016）闽09行初181号行政判决，认为被告应当针对原告的补偿申请进行核实、调查，对是否补偿作出行政行为。故判决责令被告在法定期限内对原告的行政补偿申请作出行政行为。2017年7月25日，被告作出123号答复，认为《烟花爆竹安全生产许可证》的行政许可及撤回均不属于仙游县政府的职责范围，行政许可及收回许可均不是仙游县政府的行为，原告以福建省仙游县喜声烟花爆竹有限公司名义于2009年4月13日的《申请报告》是向莆田市烟花爆竹安全管理办公室提出申请，并非向仙游县政府提出申请，原告要求仙游县政府予以补偿缺乏事实与法律依据。原告认为被告未履行法院的生效判决，向本院申请执行（2016）闽09行初181号行政判决，本院于2017年8月24日作出（2017）闽09执333号执行裁定，认为被告已作出123号答复，已经履行了生效判决确定的义务，裁定对原告的申请，不予受理。原告不服，向福建省高级人民法院申请复议，福建省高级人民法院于2018年1月19日作出（2017）闽执复144号执行裁定，驳回原告的复议申请，维持原执行裁定。原告对123号答复不服，向本院提起行政诉讼。 本案双方当事人争议的主要焦点问题是：（一）原告起诉是否符合起诉条件：1.被告所作123号答复是否属于行政诉讼受案范围。2.仙游县政府是否为本案适格被告。（二）被告是否应当作出补偿决定。对此，本院予以分析认定如下： （一）原告起诉是否符合起诉条件。 1.被告所作123号答复是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”经审查，123号答复系针对原告的行政补偿申请作出，该答复内容主要为：被告不是适格的补偿主体，原告应向其他部门提出申请。且该答复亦向原告送达。故该答复对原告的实体权益产生影响，属于行政诉讼受案范围。被告主张该答复属于行政指导行为，缺乏依据，本院不予支持。 2.仙游县政府是否为本案适格被告。仙游县政府是否为本案适格被告也即判断仙游县政府是否为适格的补偿主体。对此，本院生效的（2016）闽09行初181号行政判决已作了认定。该判决认定“原告向被告申请补偿系基于被告组织实施辖区内烟花爆竹企业退出生产领域的行为。各方当事人对于被告系基于省、市政府的相关文件对包括原告在内的辖区内烟花爆竹企业实施退出生产领域的行为无异议，且莆田市安全生产委员会办公室《关于妥善解决已退出烟花爆竹生产企业稳定问题的函》中也明确要求被告对于莆田市已退出烟花爆竹生产企业，要求经济补偿的情况，组织核实相关情况，予以核实。故被告具有针对原告的申请进行调查、核实，并对是否予以补偿作出答复的职责，仙游县政府系本案适格被告。”故被告主张其不是适格的被告缺乏依据，亦不予支持。 （二）被告是否应当作出补偿决定。 本院生效的（2016）闽09行初181号行政判决，已经要求被告针对原告是否符合补偿条件进行调查、核实，并对是否予以补偿作出答复，而被告未进行实体调查，仅以被告不具有补偿职责为由作出123号答复。本案中，被告组织实施其辖区内烟花爆竹企业退出生产领域的行为。原告作为合法生产的企业法人，在行政许可尚未到期的情形下，被责令退出生产领域，应当获得适当的补偿。故被告作出123号答复，未作出实体补偿决定，缺乏依据。被告应在法定期限内对原告的补偿申请作出补偿决定。 综上，本案被诉答复属于行政诉讼受案范围，仙游县政府系本案适格的补偿主体。被告作出123号答复未对原告行政赔偿申请作出实体评判，显属不当，依法应予撤销。原告要被告作出补偿决定，于法有据，依法可予支持。被告抗辩理由，缺乏依据，不予支持。被告应在法定期限内对原告的补偿申请作出补偿决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十三条之规定，判决如下： 一、撤销被告仙游县人民政府于2017年7月25日作出的仙政涵[2017]123号《关于仙游县榜头喜声花炮厂申请行政补偿的答复》。 二、责令被告仙游县人民政府在本判决生效之日起两个月内对原告福建省仙游县榜头喜声花炮厂的行政补偿申请作出补偿决定。 案件受理费50元，由被告仙游县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  赖昌铅 审 判 员  杨礼崧 人民陪审员  陈 忠 二〇一八年十月八日 书 记 员  钟泽平 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。