大连市沙河口区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）辽0204行初107号 原告大连华丰建筑工程有限公司，住所地辽宁省庄河市。 法定代表人何宇婷，总经理。 委托代理人刘甲明，辽宁仕鹏律师事务所律师。 委托代理人陈圣慧，辽宁仕鹏律师事务所律师。 被告大连市甘井子区城市管理行政执法局，住所地大连市甘井子区。 负责人谭军，局长。 委托代理人叶一峥，女，法规科工作人员。 委托代理人张雯，辽宁文柳山律师事务所律师。 原告大连华丰建筑工程有限公司（以下简称“华丰公司”）不服被告大连市甘井子区城市管理行政执法局（以下简称“甘区执法局”）行政处罚一案，本院于2018年8月17日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月27日公开开庭进行了审理。原告华丰公司的委托代理人刘甲明、陈圣慧，被告甘区执法局的委托代理人叶一峥、张雯到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告甘区执法局于2018年7月23日作出甘执法罚决字[2018]第2-12-027号《关于华丰公司擅自损坏城市绿化规划用地的地形地貌案的处罚决定》，主要内容为：华丰公司于2013年12月在大连市甘井子区金龙路金山花园项目东侧山坡超出许可范围施工，擅自损坏城市绿化规划用地的地形地貌2659.9平方米，不可恢复原貌的行为，违反了《大连市城市绿化管理条例》第十九条规定，按照《大连市城市绿化管理条例》第二十四条第一项的规定进行处理，决定对华丰公司罚款人民币2659.9万元。 原告华丰公司诉称，我公司系金山花园项目的施工方，在施工中，出于维护小区居民及道路车辆行人的安全的目的对山坡进行了维护及加固。我公司认为被告所作出的行政处罚决定事实认定不清、法律适用错误。首先，案涉林地的性质不是《大连市城市绿化管理条例》适用范围中的风景林地，被告不应依据此条例作出行政处罚决定。被告并未提供相应证据证明案涉林地性质属此条例的适用范围。经我公司向大连市甘井子区农林水利和海洋渔业局（以下简称“甘井子区农海局”）申请公开案涉林地的性质，甘井子区农海局出具书面告知书，确定案涉林地性质为公益林地，与被告处罚依据不符，故被告事实认定不清，法律适用错误，该行政处罚决定不合法。其次，被告测量面积有误且测量面积时也未通知我公司到场。被告认定的施工面积中有部分面积不是我公司施工造成的，是由其他主体施工造成的。现我公司已经对其施工的林地进行了修复，采取了重新种植树木、加固山坡、添设护栏及排水设施等措施。故即使被告有权对我公司作出行政处罚决定，也应综合考虑上述因素减轻对我公司的处罚。综上所述，我公司认为被告作出的行政处罚决定违反了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的法律法规，为维护我公司的正当权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，请求法院撤销被告作出的甘执法罚决字[2018]第2-12-027号行政处罚决定书。 以上主张，原告华丰公司向本院提交以下证据：1.甘井子区农海局于2018年7月30日出具的政府信息告知书（含附图），用以证明主管部门确认案涉林地属性为地方公益林，而非被告认为的风景林地；2.照片4张（原告修复状况），用以证明原告对毁林部分进行了修复，即使被告有权进行处罚，应扣除修复的面积；3.照片2张（自来水公司相关设施设备图），用以证明自来水公司毁林的面积应在对原告处罚的面积中予以扣除；4.山林防护图1张，用以证明原告为业主安全，投入大量资金对山坡进行山体防护。 被告甘区执法局辩称，一、我局具有作出被诉行政行为的职权依据。根据《行政处罚法》、国务院授权国务院法制办公室《关于在辽宁省大连市开展城市管理综合执法试点工作的复函》和经省政府批准省政府法制办公室批复的《关于在大连市开展城市管理综合执法试点工作的通知》精神，大连市自2000年起实行城市管理综合执法试点，并成立了相应的行政执法机构。根据大连市机构编制委员会《关于调整市区城市管理行政执法体制的通知》（大编发[2015]4号）、《甘井子区人民政府办公室关于印发大连市甘井子区城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（甘政办发[2017]30号）精神，我局作为甘井子区城市管理行政执法部门，负责辖区内房屋管理、市容环境卫生管理、城市园林绿化管理、市政基础设施管理等方面违法违规行为进行查处，行使行政执法和行政处罚权，因此，我局具有作出被诉行政处罚决定的职权。二、我局作出被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。2014年12月2日，我局对甘井子区金龙路金山花园项目东侧山坡进行现场勘验，对原告损坏城市绿化规划用地地形地貌进行调查，并拍照取证，又与大连市甘井子区风景林管理处（以下简称“甘井子区风景林管理处”）共同清点，制作了《林地清点明细表》。同日，甘井子区风景林管理处向我局出具《关于确认甘井子区金龙路金山花园项目东侧劈山毁林相关事宜的情况说明》，证实该地块归其管理。2015年3月3日，我局向大连市城市建设管理局（以下简称“市城建局”）发函制发《关于确认甘井子区金龙路金山花园项目东侧劈山毁林相关事宜的函》，9月20日，市城建局复函我局，认为此地块属于不可恢复地形地貌的情形。11月，大连市勘察测绘研究院有限公司应我局邀请对华丰金山花园东侧损坏城市绿化规划用地的地形、地貌面积进行了测量，出具了《技术报告》，认定损坏城市绿化规划用地的地形地貌面积为2659.9平方米。我局作出被诉行政处罚决定违法事实清楚，证据确凿。三、我局作出被诉行政处罚决定适用法律准确。原告在大连市甘井子区金龙路金山花园项目东侧山坡超出许可范围施工及擅自损坏城市绿化规划用地的地形地貌2659.9平方米、不可恢复原貌的行为违反了《大连市城市绿化管理条例》第十九条“任何单位和个人，不得擅自改变城市绿化规划用地的性质或者损坏其他地形、水体和植被”的规定，我局依据《大连市城市绿化管理条例》第二十四条第一项“破坏地形、地貌，作出罚款人民币2659.9万元的决定，适用法律正确。四、我局作出被诉行政处罚决定程序合法。我局依据《行政处罚法》的规定，履行了案件受理、立案、现场检查勘察、下达了《调查通知书》和《违章通知书》经过集体讨论、送达甘执法罚告字[2018]2-12-018号《拟行政处罚告知书》，最后送达了甘执法罚决字[2018]2-12-027号行政处罚决定书，程序合法。综上，我局作出的案涉行政处罚行为主体适格，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，原告的辩解不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。 以上主张，被告甘区执法局向本院提交以下证据：第一组事实证据：1.关于确认甘井子区金龙路金山花园项目东侧山坡劈山毁林相关事宜的情况说明，用以证明甘井子区金龙路金山花园项目东侧山坡是国有林地，归甘井子区风景林管理处管理；2.现场（勘验）笔录、照片2张（2014年12月2日）、视频（2014年12月16日），用以证明原告在甘井子区金龙路金山花园建设项目东侧山坡超出范围施工，被告于2014年12月2日对原告损坏城市绿化规划用地的地形、植被及损毁树木情况进行现场勘验；3.林地清点明细表，用以证明2014年12月2日甘井子区风景林管理处用相邻地块推导测算法计算出原告损毁的各种类树木的规格、数量、面积；4.调查通知书，用以证明被告于2014年12月2日向原告下达了调查通知书；5关于确认甘井子区金龙路金山花园项目东侧山坡劈山毁林相关事宜的函、附现场照片2张，用以证明大连市城市管理行政执法局四分局（以下简称“执法四分局”）于2015年3月3日向市城建局发函，请市城建局对原告擅自改变城市绿化规划用地的性质，损坏的地形是否属于可恢复原貌的地形予以认定；6.关于再次确认甘井子区金龙路金山花园项目东侧山坡劈山毁林相关事宜的复函（大城函发[2015]287号），用以证明市城建局于2015年9月20日向被告复函，确认原告擅自改变了城市绿化规划用地的性质，毁坏了原地形地貌，认为此地块不可恢复原地形地貌；7.大连市勘察测绘研究院有限公司技术报告，用以证明被告委托对华丰金山花园东侧损坏城市绿化规划用地的地形地貌面积进行测量认定损坏面积为2659.9平方米。第二组程序证据：1.案件受理登记表，用以证明2014年12月2日被告接收市局机动支队转办件后受理案件；2.调查通知书，用以证明被告于2014年12月2日向原告下达调查通知书，通知原告接受调查，但原告没有到被告处接受调查；3.立案审批表，用以证明对原告在甘井子区金龙路金山花园项目东侧山坡擅自损坏城市绿化用地地形2000平方米、损毁树木220株的行为予以立案；4.大执法违通字[2014]4020005号违章通知书，用以证明2014年12月18日执法人员向原告下达了违章通知书，责令原告在30日内改正违法行为，并告知陈述申辩权；5.案件讨论笔录，用以证明案涉处罚经案件审理委员会审议讨论决定；6.案件处理审批表，用以证明2018年5月22日被告经审议决定并逐级审批；7.拟行政处罚告知书及送达回执、被告营业执照复印件、授权委托书、法定代表人身份证明、代理人刘永奎、隋正延身份证复印件，用以证明被告于2018年5月31日向原告下达拟行政处罚告知书，告知原告有权进行申辩、听证；8.甘执法罚决[2018]第2-12-027号行政处罚决定书及送达回执，用以证明被告于2018年7月23日作出处罚决定，并告知原告复议诉讼权利；9.听证会笔录，用以证明原告在收到拟行政处罚告知书后向被告提出听证申请，被告组织召开听证会。同时，被告甘区执法局提供了《行政处罚法》第十六条、国务院法制办公室《关于在辽宁省大连市开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函[1999]97号）、辽宁省人民政府法制办公室《关于在大连市开展城市管理综合执法试点工作的通知》（辽政法[1999]10号）、大连市机构编制委员会《关于调整市区城市管理行政执法体制的通知》（大编发[2015]4号）、《甘井子区人民政府办公室关于印发大连市甘井子区城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（甘政办发[2017]30号），作为职权依据。被告提供了《大连市城市绿化管理条例》第十九条、第二十四条第一项作为其案涉行政处罚的法律适用及裁量依据。另，被告当庭补充提交了甘井子区风景林管理处职责文件复印件。 经庭审质证，原告对被告甘区执法局提供的证据质证意见如下：第一组证据中，对证据1、2真实性、合法性、关联性无异议，但对待证事实有异议，风景林处确认案涉林地为国有林地，并非被告认定的风景园林地，毁林面积有差异；证据3-5与本案无关联性；对证据6的真实性、合法性、关联性及待证事实均有异议，城建局是否具有确认某地块为不可恢复地形地貌的职权，且回函结论不严谨；对证据7真实性、合法性、关联性、待证事实均有异议，无该机构及参与人员具有相关测绘资质的证明，且测绘的损坏面积是按照被告指界得出。对第二组证据的真实性没有异议，但对合法性及待证事实有异议，2014年12月立案，2018年7月作出处罚，办案期限过长。原告对被告当庭补充提交的风景林管理处职责文件复印件的真实性没有异议，但认为与本案无关，职权范围的界定并不等同于所认定的林地就属于风景林。 被告甘区执法局对原告提供的证据质证意见如下：对证据1真实性无异议，证明内容有异议，政府信息告知书出具的对象是于信才，无法证明与本案具有利害关系，不能确定红线范围的林地与案涉林地为同一林地，且根据国家林业局2001年3月1日公益林和商品林分类技术指标（中国林业行业标准LYIT1556-2000）第2.1林业分类经营中，第四类森林分类系统可以确定公益林包括特种用途林、防护林，特种用途林又包括风景林、国防林、科教实验林、文化林、环境保护林、种质资源林，从该技术指标规定看公益林包含风景林；对证据2-4的证明目的有异议，无论原告采取什么样的补救措施，违法后果已经造成，对其处罚符合法律规定。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据及被告提供的证据经当庭质证和本院的审查，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。 经审理查明，2014年12月2日，执法四分局对华丰公司在承建金山花园建设项目过程中超出许可范围施工，损坏大连市甘井子区金龙路金山花园项目东侧山坡地形、损毁植被情况进行现场勘验，并制作现场勘验笔录，向华丰公司下发调查通知书。甘井子区风景林管理处同时参加现场勘验。同日，甘井子区风景林管理处向执法四分局出具《关于确认甘井子区金龙路“金山花园”项目东侧山坡劈山毁林相关事宜的情况说明》，认定案涉“金山花园项目东侧山坡是国有林地，归甘井子区风景林管理处管理，……有擅自超出许可范围施工现象，查明被毁林地面积2000平方米……”2014年12月18日，执法四分局对华丰公司的上述行为予以立案，并向华丰公司下发大执法违通字[2014]4020005号违章通知书，告知华丰公司的上述行为违反《大连市城市绿化管理条例》第十九条、第二十条第一款的规定，根据《行政处罚法》第二十三条及《大连市城市绿化管理条例》第二十四条第一项及大政办发[2003]78号文的规定，责令华丰公司立即改正违法行为。在违章通知书中告知了陈述申辩权利。2015年3月3日，执法四分局向市城建局发出《关于确认甘井子区金龙路“金山花园”项目东侧山坡劈山毁林相关事宜的函》，请求协助确认华丰公司“擅自改变城市绿化规划用地的性质，损坏的地形是否属于可恢复原貌的地形”。2015年9月20日，市城建局复函称，“次日，便会同你局林程同志与甘井子区城建局、甘井子区风景林管理处相关负责人进行了现场查勘，并现场共同确定，由市行政执法局请有测绘资质的单位对现场进行测绘，确定施工现场是否超越规划红线，如超越红线，还需提供超越面积相关数据。之后，我局方可根据测绘结果进行复函。目前为止，我局尚未收到测绘结果。此次，根据你局来函内容，已确定华丰公司擅自改变了城市绿化规划用地性质，毁坏了原地形地貌，经查，我局认为此地块不可恢复原地形地貌。”2015年11月，甘区执法局委托大连市勘察测绘研究院有限公司对华丰金山花园东侧损坏城市绿化规划用地的地形、地貌面积进行测量，出具N2015-QT0137号《技术报告》，面积计算“按照甲方（甘区执法局）要求，根据现状地形、地貌与华丰金山花园用地红线比对，超出红线部分即为损坏城市绿化规划用地的地形、地貌面积。面积为2659.9平方米。” 2018年5月22日，经甘区执法局集体讨论和审批，甘区执法局于2018年5月31日对华丰公司作出甘执法罚告字[2018]2-12-018号拟行政处罚告知书，告知华丰公司于2013年12月在大连市甘井子区金龙路“金山花园”项目东侧山坡超出许可范围施工，擅自损坏城市绿化规划用地的地形、地貌2659.9平方米，不可恢复原貌的行为，违反了《大连市城市绿化管理条例》第十九条的规定，依照《大连市城市绿化管理条例》第二十四条第一项的规定，拟对华丰公司作出罚款2659.9万元的行政处罚。在拟行政处罚告知书中告知了陈述、申辩、听证权。2018年6月1日，华丰公司提出听证申请。6月28日，甘区执法局组织了听证程序，听证过程中，华丰公司针对被损坏林地性质的认定、已经修复面积及自来水公司管线施工造成毁林面积均未予扣除等提出质疑。2018年7月23日，甘区执法局作出甘执法罚决字[2018]第2-12-027号《关于华丰公司擅自损坏城市绿化规划用地的地形地貌案的处罚决定》，对华丰公司作出罚款2659.9万元的行政处罚，主要内容如前所述。当日送达。 另查，按照国务院授权国务院法制办公室作出的《关于在辽宁省大连市开展城市管理综合执法试点工作的复函》、经省政府批准省政府法制办公室批复的《关于在大连市开展城市管理综合执法试点工作的通知》要求，大连市自2000年起实行城市管理综合执法试点，并成立了相应的行政执法机构。根据大连市机构编制委员会《关于调整市区城市管理行政执法体制的通知》（大编发[2015]4号）、《甘井子区人民政府办公室关于印发大连市甘井子区城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（甘政办发[2017]30号）精神，由甘区执法局负责辖区内房屋管理、市容环境卫生管理、城市园林绿化管理、市政基础设施管理等方面违法违规行为进行查处，行使行政执法和行政处罚权。 再查，甘井子区农海局向案外人于信才作出依申请公开政府信息告知书，就其关于“申请公开华丰金山花园小区东侧相邻林地属性的信息”答复：“我局将提供的北京54坐标点对照我区林业资源图，确认红线范围内为甘井子区绿化站市区（国有）1林班15小班地方公益林。”原告自认于信才系其单位员工。 本院认为，根据国务院法制办公室《关于在辽宁省大连市开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函[1999]97号）、辽宁省人民政府法制办公室《关于在大连市开展城市管理综合执法试点工作的通知》（辽政法[1999]10号）、大连市机构编制委员会《关于调整市区城市管理行政执法体制的通知》（大编发[2015]4号）、《甘井子区人民政府办公室关于印发大连市甘井子区城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（甘政办发[2017]30号），被告甘区执法局负责辖区内房屋管理、市容环境卫生管理、城市园林绿化管理、市政基础设施管理等方面违法违规行为进行查处，行使行政执法和行政处罚权。故，被告甘区执法局具有职权依据。 本案争议焦点：一是案涉被损毁林地属性；二是华丰公司损毁林地面积的确认；三是案涉行政处罚的裁量是否适当。 关于被损毁林地属性问题。甘区执法局提供的甘井子区风景林管理处出具的情况说明确认案涉林地系国有林地，属其管辖范围；华丰公司提供的甘井子区农海局出具的政府信息告知书认定北京54坐标点红线范围内为绿化站市区（国有）地方公益林。本院认为，根据技术指标和林业用途等的分类标准不同，出现了不同种类的林业属性和名称。《中华人民共和国森林法》第四条规定：“森林分为以下五类：（一）防护林：以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛，包括水源涵养林，水土保持林，防风固沙林，农田、牧场防护林，护岸林，护路林；（二）用材林：以生产木材为主要目的的森林和林木，包括以生产竹材为主要目的的竹林；（三）经济林：以生产果品，食用油料、饮料，调料，工业原料和药材等为主要目的的林木；（四）薪炭林：以生产燃料为目的的林木;(五)特种用途林：以国防、环境保护、科学实验等为目的的森林和林木，包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林，名胜古迹和革命纪念地林木，自然保护区的森林。”本案中的林地范围位于城市规划区内，是城市绿化的主要部分，应属《大连市城市绿化管理条例》的适用范围。 关于华丰公司毁林面积的确认。原告认为有部分面积不是其施工造成，是由其他主体施工造成。本院认为，原告在案涉金山花园项目实施房地产开发建设主体工程，在这一建设过程中，势必有电力、上下水、燃气等辅助设施的建设与施工，辅助设施的建设与主体工程建设不可分割，系在主体建设基础上进行，并非独立于金山花园主体项目而存在。故原告的该节主张，本院不予支持。 关于裁量的合法性问题。原告主张其对破坏的林地已经做了部分恢复，应在处罚时予以考虑。本院认为，山体林地、林木是在自然条件下多年生长形成的生态环境资源，生态环境被破坏后的修复成本极高，且难以恢复，这也是近几年来我国对生态环境资源的保护力度加大，对破坏生态环境资源的惩处力度加大，对环境保护行政管理的监督力度加大的原因所在。本案中，原告对破坏后的山体虽进行了加固，重新栽种了部分树木，但已与原生态状态截然不同，无法恢复至原山体林地状态。故原告的此节主张，本院不予支持。 需要说明的是，被告于2014年12月18日对原告的上述违法行为立案，直至2018年7月23日才作出案涉行政处罚决定，被告亦未提交证据证明存在应予扣除执法期限的法定事由，执法办案期限近四年，该期限已明显超出合理的执法期限，属程序轻微违法，但对原告的权利不产生实际影响，不产生行政行为被撤销的法律后果。 综上，原告在施工过程中破坏山体林地，无法恢复。被告对原告作出行政处罚认定事实清楚，裁量适当，程序轻微违法，应确认违法，保留行政行为的效力。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第一项之规定，判决如下: 一、确认被告大连市甘井子区城市管理行政执法局于2018年7月23日作出的甘执法罚决字[2018]第2-12-027号《关于华丰公司擅自损坏城市绿化规划用地的地形地貌案的处罚决定》违法； 二、驳回原告大连华丰建筑工程有限公司其他诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由被告大连市甘井子区城市管理行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。 审 判 长  朱晓宇 人民陪审员  吕玉珍 人民陪审员  王敬君 二〇一八年十月三十一日 书 记 员  杨 丹 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的； (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”： （一）处理期限轻微违法； （二）通知、送达等程序轻微违法； （三）其他程序轻微违法的情形。