湖南省永州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）湘11行初43号 原告：湖南民康养殖有限公司，住所地浯溪镇东风村水库队。 法定代表人：唐刚民，该公司董事长。 委托诉讼代理人：石伏龙，湖南人和律师事务所律师。 被告：祁阳县人民政府，住所地祁阳县长虹街道金盆西路。 法定代表人：金彪，该县县长。 委托诉讼代理人：李娟，该县法制办工作人员。 第三人：祁阳县环境保护局，住所地祁阳县龙山街道潇湘路2号。 法定代表人：尹显仪，该局局长。 委托诉讼代理人：钟伟民，该局工作人员。 委托诉讼代理人：唐佳华，祁阳县大众法律服务所法律工作者。 第三人：祁阳县畜牧水产局，住所地祁阳县浯溪镇浯溪中路70号。 法定代表人：段国华，该局局长。 委托诉讼代理人：奉黎明，该局副局长。 委托诉讼代理人：周松祁，该局工作人员。 第三人：祁阳县大村甸镇人民政府，住所地祁阳县大村甸镇大庆社区。 法定代表人：汪建军，该镇镇长。 委托诉讼代理人：李利，该镇副镇长。 委托诉讼代理人：唐毛毛，该镇司法所所长。 第三人：祁阳县大村甸镇石元村民委员会（原为元家塘村民委员会）。 法定代表人：唐八一，该村村主任。 委托诉讼代理人：唐海云，男，汉族，1956年4月27日出生，汉族。 原告湖南民康养殖有限公司（以下简称民康公司）要求确认被告祁阳县人民政府关闭其养猪场的行政行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月18日依法立案受理后，当天分别向被告祁阳县人民政府（以下简称县政府）、第三人祁阳县环境保护局（以下简称县环保局）、祁阳县畜牧水产局（以下简称县畜牧局）、祁阳县大村甸镇人民政府（以下简称镇政府）、祁阳县大村甸镇石元村民委员会（以下简称元家塘村委会）邮寄送达了诉讼状副本及应诉通知书。本案由审判员成大辉担任审判长，与审判员于朝晖、人民陪审员张伟组成合议庭，书记员寇伶俐担任庭审记录，于2018年5月14日下午在本院第九审判庭公开开庭审理了本案。原告民康公司法定代表人唐刚民及其委托诉讼代理人石伏龙，被告县政府委托诉讼代理人李娟，第三人县环保局的委托诉讼代理人钟伟民、唐佳华，第三人县畜牧局的委托诉讼代理人奉黎明、周松祁，第三人镇政府的委托诉讼代理人李利、唐毛毛，第三人元家塘村委会的法定代表人唐八一及其委托诉讼代理人唐海云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告民康公司起诉请求：1、判令确认被告关闭原告养猪场的行政行为违法；2、判令被告承担本案诉讼费用。事实与理由： 1、原告民康公司法定代表人唐刚民于2004年11月20日与大村甸镇元家塘村委会及有关人员签订《盘龙山果园承包合同》，约定进行生猪养殖，合同期限为50年。2005年9月8日，祁阳县发展计划委员会批准原告的立项，总投资795．4万元，占地100亩。之后，祁阳县国土部门发放了建设用地证书，其他有关部门也发放了相应证书；2、县畜牧局、县环保局于2017年5月初，要求大村甸镇元家塘养殖场按两部门提供的图纸进行雨污分流和工艺改造，进行环境保护整改，为此原告再次总计投入资金80余万元。2017年5月28日，县环保局作出了祁环停排字[2017]19号《责令停止排污决定书》，责令停止生产、停止排污。这一决定致使原告前期整改已经投入巨额资金全部损失完毕；3、在祁阳县委会的主持下，于2017年9月15日，被告县政府与第三人县环保局、县畜牧局、镇政府等有关机关达成一致意见，限定原告在3个月内(2017年12月15日前)关闭搬迁养殖场，并当场向原告民康公司送达了会议纪要。之后，原告的养猪场不但多次遭到受指使的元家塘村村民的非法暴力打砸，工作人员被殴打，养猪场还被断水断电，被告方工作人员还多次口头强令原告停止经营，其他第三人则采取了多种手段，软磨硬泡，协助强制逼迫关闭养猪场，造成原告损失巨大。自建立养猪场以来，原告民康公司一直合法经营，为县域经济作出了应有的贡献。而被告县政府在作出关闭原告养猪场决定时，不顾事实，完全不讲法律依据，肆意违反法定程序，漠视老百姓的合法权利。为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规的规定，特诉至贵院，望判如所请。 被告祁阳县人民政府辩称：1、被答辩人错将县政府列为被告，系起诉的被告不适格。被答辩人于2005年在祁阳县大村甸镇元家塘村建设养猪场并进行生猪养殖。因该养猪场未办理环保审批手续，未取得排污许可，环保设施不符合要求，养殖废弃物未得到有效处理，长期违法排污，给周边环境造成污染，群众反映强烈。县环保局针对被答辩人的环境违法行为，于2017年5月27日依法作出了祁环停排字[2017]19号《责令停止排污决定》，责令被答辩人立即停止生产。但被答辩人拒不执行上述决定，当地群众反映愈加激烈，矛盾呈加剧之势。面对这一情形，祁阳县委领导组织相关部门召开县委常委办公会，并形成《中共祁阳县委常委办公会议纪要》(第19期)，会议形成决议：要求唐刚民在3个月内(2017年12月15日前)将养殖场搬迁关闭。县环保局于2017年12月13日向祁阳县人民法院申请强制执行祁环停排字[2017]19号《责令停止排污决定》，祁阳县人民法院于2017年12月14日作出(2017)湘1121行审196号《行政裁定书》，准予强制执行。2017年12月27日至2018月1月9曰，被答辩人陆续腾空转移了所有生猪，停止了生产和排污。综上，县政府在整个过程中未针对被答辩人作出行政行为，被答辩人系错误将县政府列为被告。2、《中共祁阳县委常委办公会议纪要》(19期)系党委决议，不属人民法院受理行政诉讼案件范围，应依法驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。而《中共祁阳县委常委办公会议纪要》(19期)系党委决议，不是行政机关的行政行为，不属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。综上，被答辩人错将县政府列为被告，起诉的被告不适格，起诉理由不符合人民法院受理行政诉讼案件范围，请求人民法院依法驳回原告民康公司的起诉。 第三人祁阳县环境保护局陈述：1、原告民康公司元家塘村养猪场环境污染事实存在，社会反响很大。因为原告民康公司于2005年擅自在祁阳县大村甸镇元家塘村建设养猪场并投产至今，环保设施不符合要求，未依法办理环境影响评价、环保审批、排污许可证等环保手续。养殖过程中产生的污染物污染了周边环境，给周边村民的生产生活造成了严重影响，群众多次举报。今年祁阳县人大代表第208号建议“关于全面整治民康养殖场污染问题”对其养殖污染问题进行交办，反响十分强烈。因其环境污染问题，周边群众与原告民康公司及职工多次发生争执，甚至冲突。2、我局对原告民康公司元家塘村养猪场的监管程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。2017年4月20曰，根据群众举报，我局派出执法人员对原告民康公司元家塘村养猪场进行了检查，发现原告实施了环境违法行为：一是未经环境影响评价及环保审批，擅自建设养殖场，环保设施不符合要求，2005年建成并投产至今；二是未依法取得排污许可证排放污染物。原告的环境违法事实有我局执法人员的《现场检查勘验笔录》、《调查询问笔录》、现场照片及周边群众的证人证言等证据予以证实。原告民康公司的环境违法行为违反了《湖南省建设项目环境保护管理办法》第六条和《中华人民共和国环境保护法》第45条第二款的规定。2017年5月27日，我局依据《中华人民共和国环境保护法》第45条第二款、《行政处罚法》第23条、《湖南省建设项目环境保护管理办法》第24条第二款的规定，对原告民康公司作出了祁环停排字[2017]19号《责令停止排污决定》：责令被答辩人立即停止生产，停止排污。并鉴于养殖行业特殊性，准许立即停止排污延期到2017年7月30日执行。我局于当日将该决定书送达原告民康公司。但原告民康公司在2017年12月14日前一直未履行该决定确定的义务。为有效维护环保执法的严肃性，我局于2017年12月13日向祁阳县人民法院申请强制执行祁环停排字[2017]19号《责令停止排污决定书》。祁阳县人民法院认为我局作出的祁环停排字[2017]19号《责令停止排污决定》程序合法，认定原告民康公司环境违法行为事实清楚，适用法律正确。于2017年12月14日，祁阳县人民法院作出了[2017]湘1121行审196号行政裁定：准予强制执行县环保局作出的祁环停排字[2017]19号《责令停止排污决定》。3、原告民康公司还在诉状中称：2017年5月初，原告按照县环保局和县畜牧局提供的雨污分流和工艺改造图纸……，不是事实。我局对原告的元家塘村养殖场只是依法履职进行了监管，没有为原告的雨污分流工艺改造项目提供图纸的法定义务。事实上，我局及其工作人员在监管过程中没有为原告提供雨污分流工艺改造项目图纸。4、原告民康公司在诉状中还称：其他第三人则采取了多种手段，协助强制逼迫关闭养猪场，造成原告损失巨大……，亦不是事实。根据法律规定，我局只是对原告依法责令停止生产、停止排污，没有其他第三人逼迫关闭其养猪场。综上所述，我局对原告民康公司作出的行政处罚决定书主体适格、程序合法、证据确实充分、适用法律法规正确，请求法院依法驳回原告民康公司的诉讼请求。 第三人祁阳县畜牧水产局陈述：1、我局从来没有提供任何图纸让其进行工艺改造，提供的图纸没有任何部门签名和盖章；2、原告的养殖场在居民区，与当地的老百姓矛盾也比较激烈。我局进行摸底调查后，要求县环保局下达整改意见，我局没有下达任何意见。 第三人祁阳县大村甸镇人民政府陈述：1、原告民康公司养猪场的关停，是县环保局依法作出的行政行为；镇政府作为基层人民政府，在本案中只是依法行使了协调化解、行政指导和陪同处理等正当职责，未越权，未滥用职权；原告民康公司诉称镇政府采取各种手段，协助强制关闭养猪场，完全是歪曲事实，并将镇政府也列为第三人，诉讼主体不符。2、原告民康公司于2004年12月与元家塘村委会及1、2、3、8组签订协议，租赁该村盘龙山果园90亩搞种养，租期50年，租金2200元／年。次年，原告民康公司在该地段建成了年出栏达千头的养猪场，但因该猪场没有科学、专业化的排污设施，废弃物全部直排到猪场下方的一个池塘里，而该池塘地势较高，日积月累，污秽不堪，臭气熏天。特别是雨天，污水弃物溢出池塘，直接流入下游四个组群众的农田、水井、鱼塘中，导致近千人饮水困难，稻田失收，鱼塘减产。当地群众正常的生产生活受到了严重侵害。2007年至2016年，周边群众开始因环境污染问题与猪场经营方争执不休，猪场停停办办，经营者几度易人。2016年底，因猪场环保手续不全，排污设施不达标，在镇政府的努力协调和有关职能部门的依法制止下，原猪场老板停止了养殖，环境污染问题得到了平息。3、原告民康公司在未办理环评手续及排污设施未整改的情况下，2017年2月又开始在盘龙山养殖母猪，并扩大养殖规模，从而导致猪场周边村民生活用水又受到更严重的污染。绝大多数家庭只好从外地购买桶装水饮用，群众恐慌、怨气、愤怒的情绪达到了极点，冲突一触即发。镇政府得知情况后，首先，指派专人组织双方协调，防止事态恶化，但因涉及面广、事大，虽然采取入户调查，群众座谈，党员、组长单个沟通等方式做群众工作，大多数人的过激行为得到了有效控制。但与原告民康公司唐刚民沟通时，因其无明确答复，对群众的诉求和政府的协调置若罔闻，一意孤行，矛盾无法协调化解；其次，在纠纷双方多次调解未果的前提下，镇政府依职权行政指导村民依法维权，向祁阳县有关职能部门申诉，县环保局通过现场检查、勘察后，于2017年5月27日向原告民康公司作出了《责令停止排污决定书》，并向祁阳县人民法院申请强制执行。镇政府只参与了全程陪同，未越俎代庖，未滥用职权；其三，在县环保局作出《责令停止排污决定书》及2017年9月15日祁阳县委副书记陈小平主持召开原告民康公司与元家塘养殖场周边村民之间养殖污染矛盾纠纷协调会作出会议纪要后，原告民康公司视法律文书为儿戏，仍照常生产，导致群众对执法部门执行力的质疑，对养猪场实施了断水断电，为了避免原告民康公司的损失扩大，大村甸镇党委书记郑志宇、镇长汪建军多次亲赴现场做群众思想工作，恢复猪场供水；在供电恢复受阻的情况下，由大村甸派出所出面对重点人员进行了训诫和教育；对被猪场员工打伤的当地群众唐陶田，被损毁房屋的农户进行及时安抚，消除了双方的对立情绪；并且在猪场自行搬迁期间，镇政府每天派出四名工作人员协助村委会全程维护原告民康公司猪场的搬迁秩序，未发生人为的损失，未出现暴力打砸事件。综上，责令被答辩人猪场停止排污是祁阳县环境保护局依法作出的行政行为，答辩人只是参与了矛盾纠纷协调化解、行政指导、陪同见证，未协助、未越权，更未滥用职权。依据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法》司法解释第30条之规定，为维护镇政府的合法权益，特请求人民法院对原告民康公司的诉请依法予以驳回。 第三人元家塘村委会陈述：1、原告民康公司所诉称的“养猪场关闭”，是县环保局依法作出的行政行为；我村委会在本案中只是依法行使了协调化解、陪同处理等正当职权，未越权，未滥用职权。原告诉称我村委会采取各种手段，协助强制关闭养猪场，完全是歪曲事实，恶意诉讼。2、原告民康公司在石元村盘龙山经营的养猪场对周边环境造成了严重污染。2004年12月，我村委会与元家塘村委会及1、2、3、8组签订协议，租赁本村盘龙山果园90亩搞种养，租期50年，租金2200元／年。次年，原告民康公司在该地段建成了年出栏达千头的养猪场。但因该猪场没有科学、专业化的排污设施，废弃物全部直排到猪场下方的一个池塘里，而该池塘地势较高，日积月累，污秽不堪，臭气熏天。特别是雨天，污水弃物溢出池塘，直接流入下游四个组群众的农田、水井、鱼塘中，对当地群众正常生产生活造成了严重侵害。一是周边地下水资源受到严重污染，造成群众饮水安全受到严重威胁。当地的水井已严重污染，无法使用，特别是近两年，当地先后有三人因患癌症去世，很大程度上加重了群众的恐慌情绪，现绝大多数家庭均购买桶装水饮用；二是周边生产环境受到严重污染。自原告到石元村盘龙山养猪以来，当地逐渐出现稻田减产、失收，鱼塘死鱼等现象。如2007年5月，当地群众唐陶发养殖的一整塘鱼因猪场污水异物流入全部死亡，2016年8月，同样的原因，群众唐二民、唐陶玖等人养殖的鱼全部死亡。上述情况，经相关群众多次努力争取，猪场经营方给予了适当赔偿。猪场周边的稻田因严重减产失收，有群众干脆抛荒不种；三是周边人居环境受到严重污染。由于养猪场污水废物处置不当，猪场周边臭气熏天、污物遍地、苍蝇成灾，卫生条件非常差，严重影响群众身体健康，严重影响当地形象，甚至给年轻人婚嫁带来不便。3、原告民康公司在猪场污染纠纷处置过程中，全程无视法律尊严，无视群众的合法利益。一是在猪场纠纷处置过程中，原告侵犯当地群众人身、财产等合法权益，至今态度暧味。如2017年8月15日，猪场工作人员打伤群众唐陶田，医疗费用至今仍由村委会垫付；2017年11月，原告擅自挖取盘龙山樟树三十余棵，群众至今未获赔偿；二是猪场污染问题给当地群众造成的严重后果，原告至今仍未正视。原告在猪场污染问题处置过程中，无视县环保局作出的执法决定，无视祁阳县人民法院作出的裁定书，照常生产，照常排污。当地群众普遍认为，是因为原告法人代表唐刚民系“全国劳模”、“人大代表”，“后台硬、背景深”，群情愤慨，表示将保留对被原告严重污染环境行为的诉讼权利。 4、我村委会在猪场污染问题处置过程中无违法违规行为。由于猪场污染严重，经营方不愿与群众平等对话，按照镇政府的安排，我村委会协助、陪同相关部门调处化解原告与当地群众之间的矛盾纠纷，全程依法依规、积极主动、尽职尽责。为了避免原告的损失扩大，我村委会陪同镇政府工作人员多次亲赴现场做群众思想工作恢复猪场供水；在供电恢复受阻的情况下，陪同大村甸派出所出面对重点人员进行了训诫和教育；对被猪场员工打伤的当地群众唐陶田，被损毁房屋的农户进行及时安抚，消除了双方的对立情绪；并且在猪场自行搬迁期间，我村委会每天派出两名村干部全程维护原告猪场的搬迁秩序，未发生人为的损失，未出现暴力打砸事件。综上所述，在整个事件的处理中，我村委会依法依规、积极主动、尽职尽责，采取各种方法调处化解原告与当地村民之间的矛盾纠纷的行为，却被误解为是协助强制逼迫其关闭养猪场的各种手段，完全是歪曲事实。特请求人民法院依法驳回原告民康公司的诉讼请求。 经审理查明：2004年12月，原告民康公司法定代表人唐刚民与祁阳县大村甸镇元家塘村委会及其1、2、3、8组签订协议，租赁该村盘龙山果园90亩搞种养，租期50年，租金2200元／年。次年，原告民康公司在元家塘村租赁地建设养猪场，并进行生猪养殖。因该养猪场环保设施不符合要求，养殖废弃物未得到有效处理，长期违法排污，给周边环境造成严重污染，群众反映强烈。2017年4月20日，第三人县环保局派执法人员专门对元家塘村养猪场深入调查发现：该养猪场未办理环保审批手续，未取得排污许可，严重影响了当地群众正常的生产生活。第三人县环保局针对原告民康公司的环境违法行为于2017年5月27日依法作出了祁环停排字[2017]19号《责令停止排污决定书》，责令原告民康公司：立即停止生产，停止排污。并鉴于养殖行业特殊性，准许立即停止排污延期到2017年7月30日执行。但原告民康公司拒不执行上述处罚决定，当地群众反映愈加激烈，周边群众与原告民康公司及职工多次发生争执，甚至冲突，矛盾呈加剧之势。2017年9月15日，祁阳县委领导组织相关部门召开县委常委办公会，并形成《中共祁阳县委常委办公会议纪要》(第19期)，会议形成决议：要求唐刚民在3个月内(2017年12月15日前)将养殖场搬迁关闭。第三人县环保局于2017年12月13日向祁阳县人民法院申请强制执行祁环停排字[2017]19号《责令停止排污决定书》，祁阳县人民法院于2017年12月14日作出(2017)湘1121行审196号《行政裁定书》，裁定：准予强制执行。2017年12月27日至2018月1月9曰，原告民康公司陆续腾空转移所有生猪，停止了生产和排污。随后，因元家塘村养猪场被关停的补偿问题，原告民康公司法定代表人唐刚民一直向有关部门信访，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为：原告民康公司的环境违法行为，已由第三人县环保局依法作出祁环停排字[2017]19号《责令停止排污决定书》，责令原告民康公司：立即停止生产，停止排污。并由祁阳县人民法院依法进行了强制执行。至今没有证据证明被告县政府实施了关停原告民康公司元家塘村养猪场的行为。虽然祁阳县委形成《中共祁阳县委常委办公会议纪要》(第19期)决议：要求唐刚民在3个月内(2017年12月15日前)将养殖场搬迁关闭。但该《中共祁阳县委常委办公会议纪要》(19期)系党委决议，不是行政机关的行政行为，不属人民法院受理行政诉讼案件范围。故原告民康公司的诉讼理由不成立，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告湖南民康养殖有限公司的起诉。 本案受理费50元，由原告湖南民康养殖有限公司承担。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  成大辉 审 判 员  于朝晖 人民陪审员  张 伟 二〇一八年十月十六日 书 记 员  寇伶俐 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无正当理由的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的； （十）不符合其他法定起诉条件的。 人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。