河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）冀01行初93号 原告罗国林，男，1971年6月3日出生，汉族，无业，住河北省石家庄市裕华区。 委托代理人李伟波，河北顺业律师事务所律师。 委托代理人齐涛，河北顺业律师事务所律师。 被告石家庄市裕华区人民政府。住所地：石家庄市裕华区塔南路**。 法定代表人管云天，男，该区区长。 委托代理人褚旭东，男，石家庄市裕华区城管局执法大队副大队长。 委托代理人李顺章，北京德和衡（石家庄）律师事务所律师。 原告罗国林诉被告石家庄市裕华区人民政府确认行政强制执行决定违法一案,于2018年5月15日向本院提起诉讼，本院于2018年5月16日立案后,于2018年5月18日向被告送达起诉状副本、应诉通知书及证据材料。本院依法组成合议庭，于2018年6月25日公开开庭审理了本案。原告罗国林及其委托代理人李伟波，被告石家庄市裕华区人民政府的委托代理人褚旭东、李顺章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 石家庄市裕华区人民政府于2018年4月28日作出《关于拆除赵卜口村民罗国林违法建筑的公告》，认为罗国林未在规定期限内自行拆除擅自搭建的违法建筑，责成石家庄市裕华区城市管理综合执法局对罗国林房屋予以拆除。 原告罗国林诉称：原告系石家庄市裕华区赵卜口村村民。2017年10月中旬，裕华区建华南街道办事处张贴紧急通知，因石家庄市仓丰路道路及地下综合管廊项目需征收原告的房屋，在没有通知原告的情况下评估公司就开始评估测量，因补偿过低原告对评估结果不认可，在此期间裕华区征收办、建华南街道办事处和原告就征收补偿事宜协调未果。2018年3月24日区房屋征收办、建华南街道办事处向原告送达《关于仓丰路道路及地下综合管廊进场施工的通知》，要求原告于2018年3月26日前签订拆迁协议，腾空房屋并拆除完毕，逾期未拆除，将组织力量依法予以拆除。2018年4月28日被告石家庄市裕华区人民政府作出《关于拆除赵卜口村民罗国林违法建筑的公告》，经区政府批准，责成石家庄市裕华区城管执法局于2018年4月28日下午对原告的房屋予以拆除。当天原告的房屋被违法拆除完毕。原告认为被告批准对原告房屋强拆的行政行为违法，具体理由如下：一、被告批准对原告房屋强拆的行为违反行政强制的适当性原则。强拆作为一种行政强制执行，应适用《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。按照适当性的原则，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。由于评估机构的评估工作是在原告不在场的情况下完成，有许多漏项未给予评估，故对补偿数额产生争议，未能及时签订补偿协议。原本补偿争议通过协调和重新评估方式就可以解决，而被告却拒绝通过协调和重新评估的方式解决争议，而通过设定和实施行政强制的方式进行强拆，违反行政强制的适当性原则。二、被告批准对原告房屋的强拆行为从程序上违反《中华人民共和国行政强制法》的规定。该法第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明当事人的姓名或者名称、地址、强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限、行政机关的名称、印章和日期等重要事项。该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。故行政机关实施行政强制执行必须待当事人行政复议或行政诉讼期满之后，且是当事人未申请复议、未起诉的前提情况下方能进行。本案中，裕华区城市管理综合执法局向原告作出行政处罚决定的时间是2018年4月24日，向原告作出履行义务催告书的时间是2018年4月27日。被告批准强拆行为是2018年4月28日，并且该公告并未限期当事人自行拆除，而是明确责成裕华区城管局于4月28日强拆原告的房屋，连基本的诉权在公告上都未告知，违反了行政强制法第37条规定的告知义务。从裕华区城管局4月24日作出行政处罚决定到被告责成裕华区城管局强拆完毕原告房屋全程仅有短短的5天时间，“闪电执法行为”违反了行政强制法关于当事人法定救济期限内不得强制执行的禁止性规定。三、被告将原告房屋认定为违法建筑违法。本案在被告作出《公告》强拆前，就先行告知了原告房屋列入征收范围并要求签订补偿协议。既然原告房屋被列为征收范围在先，那就丧失了再认定原告房屋为违法建筑的前提条件。被告不应背离本案实为补偿争议的客观实际，采用违法强拆的方式减损政府公信力和激化社会矛盾。故提起行政诉讼，请求法院依法确认被告批准对原告房屋进行强拆的行政行为违法,诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据材料：1.石家庄市裕华区人民政府作出的《关于拆除赵卜口村民罗国林违法建筑的公告》；2.石家庄市裕华区城市管理综合执法局石裕城综罚字[2018]第0013号《行政处罚决定书》；3.石家庄市裕华区城市管理综合执法局裕城综催字[2018]0001号《履行义务催告书》；4.拆除照片；5.城管局工作人员照片；6.拆后废墟照片；7.原告房屋照片；8.石家庄市裕华区房屋征收管理办公室、裕华区建华南街道办事处《关于仓丰路道路及地下综合管廊进场施工的通知》。 被告石家庄市裕华区人民政府辩称：一、原告如果认为被告的行为是批准行为，则依法无权对之提出诉请。二、石家庄市裕华区人民政府责成下级机构拆除行为并未违反法定程序。石家庄市裕华区综合执法局2018年4月24日做出行政处罚决定，当天送达原告，限期三日内拆除，并且载明了原告申请救济的法定权利。2018年4月27日被告又向其送达了催告书，原告仍然没有自行拆除。2018年4月28日被告根据所属区综合执法局的请示报告，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，责成其强制拆除，并且将此决定以书面公告的方式送达了原告。对于违法建筑物、构筑物实施强制拆除的程序，《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国城乡规划法》分别作出了规定。行政强制法是程序法和一般法、前法，城乡规划法是实体法和特别法、后法。按照《中华人民共和国立法法》规定的法律适用原则，特别法优于一般法、后法优于前法，应该适用城乡规划法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定，规划主管部门作出限期拆除的决定以后，只要相对人不履行，政府就可以责成各部门强制拆除，不需要其他任何条件，比如不复议或不起诉的程序条件。故被告所实施的行政行为并无违反程序之处。三、被告并未对原告的房屋实施征收程序，况且实施征收程序，也不意味着其违法建筑就因此转变为合法建筑。综上，被告根据有权机关生效的行政处罚决定，在相对人没有自行履行的情况下，依法责成所属机构强制拆除的行为，事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合规，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告为证明行政行为合法性向本院提交了以下证据材料：第一组证据：石家庄市裕华区城市管理综合执法局向石家庄市裕华区人民政府提交的《关于拆除赵卜口村民罗国林违法建筑的请示》。第二组证据：1.行政违法案件立案审批表；2.行政执法现场调查笔录附照片；3.行政执法调查询问笔录；4.行政违法案件调查报告；5.处罚案件集体讨论记录；6.行政违法案件处罚审批表；7.行政处罚预先告知书；8.送达回证；9.听证申请书；10.听证通知书及送达回证；11.听证材料；12.集体讨论记录；13.石家庄市裕华区城市管理综合执法局石裕城综罚字[2018]第0013号《行政处罚决定书》及送达回证；14.石家庄市裕华区城市管理综合执法局裕城综催字[2018]0001号《履行义务催告书》及送达回证。第三组证据：石家庄市裕华区人民政府作出的《关于拆除赵卜口村民罗国林违法建筑的公告》及送达回证。 经庭审质证，被告对原告提交的证据材料质证意见为：对全部证据真实性无异议，对证据1、4-8关联性有异议。原告起诉是内部批准后的实施行为，证据8不是批准强拆的程序行为。 原告对被告提交的证据材料质证意见为：对被告提交证据材料的真实性无异议。对全部证据的关联性均有异议。被告提供的证据均是石家庄市裕华区城市管理综合执法局对原告作出行政处罚的相关材料，不是被告石家庄市裕华区人民政府按照行政强制法要求履行相关告知作出实施拆除决定的有关材料。 本院对证据认证如下：对原告提交的全部证据材料予以认定。被告主张证据1、4-8与本案无关联性的理由不成立。 对被告提交的证据材料予以认定。被告提交的证据材料涉及到审查石家庄市裕华区人民政府作出责令拆除决定的前置程序是否完备，且部分证据材料与原告向本院提交的证据材料相同，故原告主张被告提交的全部证据材料与本案不具有关联性不成立。 本院经审理查明：石家庄市裕华区房屋征收管理办公室、裕华区建华南街道办事处于2018年3月24日作出《关于仓丰路道路及地下综合管廊进场施工的通知》，告知罗国林将对仓丰路红线范围内的地上建筑物、附着物进行依法征收拆除。通知罗国林“于2018年3月26日前签订拆迁协议，腾空库房并拆除完毕，逾期未拆除，裕华区政府将按照相关规定组织力量依法予以拆除”。 2018年4月3日，石家庄市裕华区城市管理综合执法局对罗国林涉嫌违法建设案件立案。当日，该局两名工作人员朱红卫、安志强进行了现场调查，拍摄了现场照片。2018年4月4日朱红卫、安志强对罗国林进行了调查询问，并制作了《行政执法调查询问笔录》，当日制作了《行政违法案件调查报告》，当日经集体讨论以及行政违法案件处罚审批程序，认为罗国林未办理《临时建设工程规划许可证》擅自搭建三层建筑物，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，实施限期拆除的行政处罚。当日对罗国林进行了听证告知，罗国林申请听证，2018年4月18日举行了听证会。2018年4月23日经集体讨论决定后，2018年4月24日石家庄市裕华区城市管理综合执法局作出石裕城综罚字[2018]第0013号《行政处罚决定书》，认为罗国林未办理《临时建设工程规划许可证》擅自搭建三层建筑物，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，责令罗国林自收到决定之日起三日内自行拆除擅自搭建的违法建筑物。并告知罗国林，如不服本处罚决定，可在接到本处罚决定书之日起60日内向本级人民政府或上一级主管部门申请行政复议或在3个月内向人民法院起诉。 石家庄市裕华区城市管理综合执法局于2018年4月27日作出裕城综催字[2018]0001号《履行义务催告书》，催告罗国林于2018年4月27日前自行拆除违法建筑物，如在规定期限内未自行拆除，将依法予以强制拆除。2018年4月28日石家庄市裕华区城市管理综合执法局向石家庄市裕华区人民政府提交《关于拆除赵卜口村民罗国林违法建筑的请示》，请求区政府批准，依照有关法律规定组织相关部门对罗国林擅自搭建的违法建筑物采取拆除的行政措施。石家庄市裕华区人民政府于2018年4月28日作出《关于拆除赵卜口村民罗国林违法建筑的公告》，认为罗国林未在规定期限内自行拆除擅自搭建的违法建筑，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，经区政府批准，责成石家庄市裕华区城市管理综合执法局于2018年4月28日下午15时对罗国林房屋予以拆除。石家庄市裕华区城市管理综合执法局对罗国林房屋实施了拆除。 庭审中罗国林自述，三层楼房是在村里分的口粮田承包的耕地上自建，无合法占地手续，房屋也未取得其他合法有效证件。另原告自述，“区政府批准拆除的行为就是区政府拆除的行为，两者应当等同。因为裕华区城管局没有强制拆除的职权，所以区政府批准拆除就视为区政府本身做出了强制拆除的行为。由于区政府在做出强制拆除行为之前未按照行政强制法规定程序办理，故请求确认违法。” 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。行政强制执行一般以行政机关申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。本条规定的强制拆除，就属于行政机关自行强制执行的例外规定。《中华人民共和国城乡规划法》授予县级以上地方人民政府有权采取强制拆除这种强制执行措施，是为了维护城乡规划法律的严肃性和权威性，提高行政执法的效率。石家庄市裕华区人民政府作出的《关于拆除赵卜口村民罗国林违法建筑的公告》相当于强制执行决定。被告石家庄市裕华区人民政府在原告罗国林逾期不拆除三层楼房的情形下，具有责成石家庄市裕华区城市管理综合执法局对罗国林房屋予以拆除的主体资格。但被告石家庄市裕华区人民政府在批准拆除之前，应当审查行政强制执行的前置程序是否完备。 《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。具体到本案，罗国林未办理《临时建设工程规划许可证》擅自搭建三层建筑物，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，2018年4月24日石家庄市裕华区城市管理综合执法局作出《行政处罚决定书》，责令罗国林自收到决定之日起三日内自行拆除擅自搭建的违法建筑物。但未给足行政相对人提起行政复议或行政诉讼进行救济的时间，于2018年4月27日作出《履行义务催告书》，催告罗国林于2018年4月27日前自行拆除违法建筑物，该催告未告知行政相对人依法享有的陈述权和申辩权。石家庄市裕华区人民政府于2018年4月28日作出《关于拆除赵卜口村民罗国林违法建筑的公告》，责成石家庄市裕华区城市管理综合执法局于2018年4月28日下午15时对罗国林房屋予以拆除。可见石家庄市裕华区人民政府在作出强制执行决定前未审查石家庄市裕华区城市管理综合执法局是否听取行政相对人陈述和申辩意见，且未给予行政相对人必要且合理的自行拆除时间。《关于拆除赵卜口村民罗国林违法建筑的公告》亦未告知行政相对人进行救济的权利。 综上，被告石家庄市裕华区人民政府作出的强制执行决定违反法定程序，该行政行为应予撤销。鉴于罗国林房屋已拆除完毕，不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告石家庄市裕华区人民政府作出的《关于拆除赵卜口村民罗国林违法建筑的公告》违法。 案件诉讼费50元，由被告石家庄市裕华区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审判长  杨聚存 审判员  徐进富 审判员  邢秀杰 二〇一八年十月十七日 书记员  陈 静