安徽省安庆市中级人民法院行 政 裁 定 书(2018)皖08行初68号原告安徽望宇纺织股份有限公司，住所地安徽省安庆市望江县华阳镇望江大道**。法定代表人汪万忠,董事长。委托代理人陆中平，安徽百草园律师事务所律师。委托代理人杨友利，安徽百草园律师事务所律师。被告望江县人民政府，，住所地安徽省望江县华阳镇回龙东路望江县政务新区法定代表人霍辉,县长。委托代理人张余，该政府法制办主任。委托代理人吕成，安徽天禾律师事务所律师。第三人望江经济开发区管理委员会，，住所地安徽省安庆市望江县经济开发区通港路**负责人陈海银,该管委会党工委副书记。出庭负责人邓结艳，该管委会企业发展促进局局长。委托代理人张武成，安徽雷城律师事务所律师。原告安徽望宇纺织股份有限公司要求被告望江县人民政府兑现行政允诺一案，于2018年7月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2018年7月10日向被告望江县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因望江经济开发区管理委员会与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年9月21日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人汪万忠及委托代理人陆中平、杨友利，被告的委托代理人张余、吕成，第三人望江经济开发区管理委员会出庭负责人邓结艳、委托代理人张武成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2007年8月由于县城区统一规划，被告要求原告“退城进区”。2007年8月21日，被告召开安徽望宇纺织股份有限公司搬迁扩建项目工程专题会议，会议议定了三个事项，其中第三项“县委、县政府支持望宇公司整体搬迁到县经济开发区发展”中的第④项载明“望宇公司在县经济开发区启动搬迁、扩建工程后，县政府收购其生产区现有工业用地，并以商住用地对外公开招拍挂，县政府从招拍挂价款中收缴出让金600万元及相关税金后，剩余的土地纯收益全部拨给望宇公司，专用于望宇公司5万锭搬迁和5万锭扩建”。2007年11月3日，被告下发了第59号《关于安徽望宇纺织股份有限公司搬迁扩建项目工程专题会议纪要》，并将会议纪要送达相关政府职能部门和原告。为落实上述专题会议精神，望江经济开发区管理委员会、望江县政协办于2007年9月22日、2009年5月20日先后与原告签订了《工业项目投资协议》和《望宇纺织10万锭环锭纺工业项目投资补充协议》。2009年6月12日，被告下发了第20号《关于望宇纺织工业项目重新选址有关问题的协调会议纪要》，该会议纪要再次明确关于原告“退城进区”的其他条款仍按2007年11月3日下发的第59号专题会议纪要精神和《工业项目投资协议》要求执行。2009年8月，被告在没有告知其为原告所征收的土地没有指标的情况下，让原告在上述土地上建设厂房，原告投入1000余万元用于征地、填土、平整等建设，后被国土资源部叫停返耕，直到2012年10月被告才落实土地指标72.8亩。原告通过招拍挂取得上述土地后即开始建设新厂房，至2013年6月原告建成前纺8万锭、后纺5万锭的生产规模，并于当月搬迁至新厂区并恢复生产。2014年1月21日，望江县国土资源局将原属于原告所有的“生产区土地”以1.66亿元对外拍卖并签订成交确认书，在拍卖成交后，被告即分三次支付给原告3122.0343万元，部分履行了第59号会议纪要的约定。后竞买人以拍卖出让行为违法提起诉，安庆市迎江区人民法院以（2015）迎行初字第00011号行政判决书确认违法，拍卖结果被取消。2017年4月27日，望江县国土资源局再次对外拍卖上述地块，并以2.2亿元拍卖成交。现竞买人已付清全部竞买款，被告应立即兑现允诺，支付剩余的补偿款182779657元给原告。被告作出的第59号会议纪要是经原、被告在内的各方确认的，对双方均有拘束力，且原告已经按照会议纪要的要求搬迁至经济开发区，并因停产、搬迁、垫资建厂等造成损失约25089.08万元，被告作为县级人民政府，理应带头依法行政，恪守政务诚信原则，兑现允诺，维护政府公信力。但时至今日，被告一直怠于履行其允诺义务，原告为维护自身合法权益，特提起行政诉讼，诉讼请求：1、请求判令被告兑现2007年8月21日望江县人民政府第59号《关于安徽望宇纺织股份有限公司搬迁扩建项目工程专题会议纪要》第三项第④小项“县政府将从招拍挂价款中收缴出让金600万元及相关税费后，剩余的土地纯收益全部拨给望宇公司”的允诺，支付补偿款182779657元给原告；2、判令被告承担本案的全部诉讼费用。被告答辩称：一、本案的争议焦点是被告是否有履行给付款项的义务。根据原告的诉请，本案的审查对象不是会议纪要，而是政府是否有履行特定的给付义务。尽管原告认为这个义务记载于会议纪要，但实际也可能是以协议或其他形式存在。所以本案争议焦点不在于会议纪要的可诉性，而是被告有无原告诉请的履行给付的义务。二、本案被告不适格。一是被告没有行政允诺行为。行政允诺是行政机关为履行行政职责就特定事项对不特定行政相对人单方面作出的允诺性行政行为。本案原告诉请的第59号会议纪要是摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，是其他相关部门决策或作出进一步行为的依据。尽管会议有原告人员参加，但纪要本身不是被告向原告的允诺。所以，本案第59号会议纪要不符合行政允诺的特征。二是被告和原告之间也无直接的协议关系。第59号会议纪要不直接对外发生效力，也不是原、被告之间的协议。直接产生效力的或直接影响原告权利义务的是另两份协议。一份是土地收购协议（签订主体是原告和望江县土地收购储备中心）；一份是工业项目投资协议及其补充协议（签订主体是原告和第三人）。会议纪要是这两份协议的依据，但会议纪要本身不是协议。三、原、被告之间也不存在征收补偿关系。原告诉请被告支付的是补偿款，可能原告认为，被告是将原告土地征收，所以要进行补偿。但根据相关法律规定，单纯的土地使用权不存在征收问题，所以本案选择的方式是收购。征收补偿只针对国有土地上的房屋，在征收房屋时，土地使用权一并收回。这种状况下的补偿是针对房屋的补偿，不是针对土地使用权的补偿。本案没有征收决定，不存在征收补偿关系。四、本案涉讼的第59号会议纪要因违反国务院相关规范，已于2016年2月3日经被告研究予以废止。因此，作为县政府摘要记载会议情况和议定事项的内部文件自废止之日起不具有任何效力。综上所述，第59号会议纪要既不是被告的行政允诺，也不是与原告的协议，不直接对原告产生效力且已废止。本案原告的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，应予驳回。第三人述称：一、第三人同意被告的答辩意见。二、本案中与第三人有关的是两份协议，即2007年9月22日签订的《工业项目投资协议》、2009年5月20日《望宇纺织10万绽环绽纺工业项目投资补充协议》。按两份协议约定，原告退城入园后生产能力应达到10万绽，完成固定资产投资1.5亿元。第三人的合同目的是原告必须完成协议约定的投资规模和生产规模，以带动就业和增加税收。协议生效后，第三人已按约履行了全部义务，但原告却仅完成投资1.15亿，只完成77%，没有全面履行合同义务，且自2015年底停产至今，导致第三人合同目的无法实现。综上，第三人在本案中不应承担任何责任，请法庭依法驳回原告对第三人的诉讼请求。经审理查明：2007年11月3日望江县人民政府办公室作出第59号《关于安徽望宇纺织股份有限公司搬迁扩建项目工程专题会议纪要》，该会议纪要载明：2007年8月21日，县长张金华主持召开会议，专题研究安徽望宇纺织股份有限公司搬迁扩建工作。会议议定了几项内容，明确“望宇公司计划在2010年6月底前完成现有5万锭环锭纺设备搬迁、并扩建5万锭，总生产能力达到10万锭规模，其中，2008年年底前在县经济开发区完成2万锭新建，2009年6月底完成2万锭搬迁，2010年6月底前完成3万锭新建、3万锭搬迁，搬迁、扩建计划固定资产总投资不低于1.5亿元。”会议还明确了县委、县政府支持望宇公司整体搬迁到县经济开发区发展的相关四个事项，其中第④项载明“望宇公司在县经济开发区启动搬迁、扩建工程后，县政府收购其生产区现有工业用地，并以商住用地对外公开招拍挂，县政府从招拍挂价款中收缴出让金600万元及相关税金后，剩余的土地纯收益全部拨给望宇公司，专用于望宇公司5万锭搬迁和5万锭扩建”。2007年9月22日、2009年5月20日第三人望江经济开发区管理委员会、望江县政协办公室与原告先后签订了《工业项目投资协议》、《望宇纺织10万锭环锭纺工业项目投资补充协议》。在两份协议中，三方当事人就原告在望江经济开发区兴建一家10万锭环锭纺工业项目有限公司相关的土地出让、项目投资、相关优惠政策等予以约定。2009年6月12日，望江县人民政府办公室下发了第20号《关于望宇纺织工业项目重新选址有关问题的协调会议纪要》，会议纪要明确《望宇纺织10万锭环锭纺工业项目投资补充协议》是《工业项目投资协议》部分条款的变更和补充，变更和补充部分以补充协议为准，其他条款仍按2007年11月3日县政府第59号专题会议纪要精神和《工业项目投资协议》要求执行。2013年11月22日原告向望江县土地收购储备中心提交《关于要求收储望宇老厂区土地的报告》，该报告称：“我公司为响应县委县政府‘退城进园’号召，老厂整体搬迁扩建至经济开发区，该项目一期工程投资1.3亿现已全部完工，并正式投入生产。依据望江县人民政府第59号会议纪要，要求国土收储中心对老厂区土地收储后进行土地使用权性质变换，给予办理土地收储手续。”2013年12月27日望江县人民政府办公室向望江县国土资源局作出《关于安徽望宇纺织股份有限公司一宗国有建设用地使用权收购方案的批复》，该批复明确同意收购原告位于望江县城区望江大道西侧、清廉路南侧的土地，土地面积为32495.48平方米，土地收购补偿款为人民币1922.0343万元（含地上建筑物、附着物及搬迁费用）。2013年12月28日原告与望江县土地收购储备中心签订了《望江县国有建设用地使用权收回协议》，其后原告收到了协议约定的1922.0343万元土地补偿款。2014年1月21日，望江县国土资源局将上述收购的土地使用权对外拍卖，望江县中江房地产开发有限公司以1.66亿元竞得并签订成交确认书。2014年3月12日原告向被告提出《关于要求拨付土地挂拍出让收益资金的报告》，要求被告依据2007年11月3日第59号会议纪要精神，将其原老厂区土地挂拍收益资金予以支付。2014年3月19日。望江县人民政府办公室向望江县财政局作出《望江县人民政府领导批示通知单》，请财政局遵照领导批示“同意先部分兑现奖补政策，拨付1200万元”执行。其后原告分两次收到了上述款项。2015年2月望江县中江房地产开发有限公司向法院提起诉讼，经一、二审法院审理，生效判决确认2014年1月21日望江县国土资源局关于望江县编号2013－76号地块的拍卖出让行为违法。2016年2月3日被告作出《关于废止〈关于安徽望宇纺织股份有限公司搬迁扩建项目工程专题会议纪要〉的决定》（望政秘（2016）8号），认为2007年11月3日第59号会议纪要违反相关规定，决定予以废止。2017年4月27日，望江县国土资源局再次将望江大道西侧、清廉路南侧34635.1平方米（含原告老厂区土地）的土地使用权对外拍卖，并以2.2亿元拍卖成交。原告认为竞买人已付清全部款项，被告应当按照第59号会议纪要精神兑现允诺，但被告一直怠于履行其允诺义务，故提起诉讼，要求被告支付补偿款182779657元给原告。本院认为：本案涉诉的2007年11月3日第59号会议纪要，系被告望江县人民政府为支持原告搬迁至望江县经济开发区发展，充分调动原告的积极性，对原告整体搬迁、扩建、优惠政策等相关事宜，予以明确落实并记载。其中第④项内容，是被告向原告作出允诺，自原告在望江县经济开发区启动搬迁、扩建工程后，被告以土地纯收益对原告的5万锭搬迁和5万锭扩建工程予以补助或奖励的意思表示。根据该行为的法律特征，应当认定第59号会议纪要第④项内容属于行政允诺。现原告提起诉讼要求被告按第59号会议纪要第④项内容支付补偿款182779657元。根据查明的事实，被告在2007年作出行政允诺后，虽于2014年部分兑现奖补政策，拨付1200万元给原告。但2016年2月3日被告作出了《关于废止〈关于安徽望宇纺织股份有限公司搬迁扩建项目工程专题会议纪要〉的决定》，决定废止第59号会议纪要。庭审中原告也承认其于2016年春节收到该废止决定。因被告作出的废止决定属于生效的行政行为，具有公定力、确定力和约束力。根据该废止决定，第59号会议纪要已被废止即丧失法律效力。现原告要求被告继续履行在诉讼前已被废止的行政行为，无事实根据，不符合起诉条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告安徽望宇纺织股份有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  徐珂可审 判 员  刘 鑫人民陪审员  王 裕二〇一八年十月二十五日书 记 员  王 岚附：本裁定适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。