江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏09行初126号 原告：许可进，性别××年××月××日生，××族，居民。 原告：常荣芳（系许可进之妻），性别××年××月××日生，××族，居民。 原告：许修勇（系许可进之子），性别××年××月××日生，××族，居民。 被告：东台市人民政府，住所地东台市北海路。 法定代表人：王旭东，东台市政府市长。 委托诉讼代理人：申玉朋，东台市富安镇信访办公室主任。 委托诉讼代理人：虞银春，江苏天全律师事务所律师。 原告许可进、常荣芳、许修勇因与被告东台市人民政府（以下简称东台市政府）农村土地承包经营权行政登记一案，本院于2018年4月19日立案后，依法向被告东台市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年7月11日公开开庭进行了审理。原告许可进、常荣芳，被告东台市政府的委托诉讼代理人申玉朋、虞银春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告许可进、常荣芳、许修勇共同诉称，1999年1月13日，原许灶村支部书记带人强行拆除原告依法享有的副房和副业用房，捣毁各种树木及唯一进出道路，还侵犯原告的宅基地。被告也没有为原告颁发农村土地承包经营权证。原告依法向党委、政府及相关部门反映，得到的信访答复都是推诿扯皮、弄虚作假的终结意见。2014年-2016年期间，原告根据富安镇提供的相关证据，向法院提起诉讼均被驳回，但驳回的理由中释明应当先向政府申请。2018年1月16日，原告据此以书面形式向东台市人民政府王旭东市长提出申请，被告至今没有履行法定职责。综上所述，请求人民法院判令被告向原告颁发农村土地承包经营权证书，证书中应当载明宅基地和承包地四至、面积，具体面积由被告依据原许灶村五组（现米港村一组）1998年土地二轮承包调整方案中人均享有的宅基地和承包地面积确定。 原告许可进、常荣芳、许修勇在法定期限内提交了以下证据： 1.江苏省高级人民法院（2016）苏行终947号行政裁定书，拟证明原告依据法院的释明提出申请； 2.原告邮寄东台市政府的信及回执复印件，拟证明原告已经向东台市政府提出申请； 3.许可进户的东台市农村集体土地承包归户清册，拟证明该归户清册上载明的面积侵犯了原告合法享有的宅基地、承包地权利； 4.崔林户集体土地使用证，拟证明崔林（系原告许可进之母）宅基地与原告的宅基地位置重叠，系重复登记； 5.许可进户集体土地使用证，拟证明原告的房屋长11.10米，与归户清册上南至10.9米不符，造成原告唯一进出路道被毁； 6.许可进户村镇房屋所有权证，拟证明，原告房屋东西长11.2米，归户清册载明10.9米明显登记少了，具体面积应以一轮承包面积来确定； 7.富东镇许灶村土地二轮承包调整方案过堂表，拟证明原告所得承包地面积少于二轮承包时村民应该享受的待遇； 8.东台市村（居）民宅基地勘查表，拟证明原告的宅基地分少了； 9.2014年8月许可进户农村集体土地承包情况到户核实表，拟证明该表中承包地面积与1998年归户清册不一致，且注明了拒签； 10.《关于米港村许可进要求查找98年以前宅基地四址土地账的情况说明》，拟证明1998年以前的土地账查不到，二轮承包账册侵害了原告的权益； 11.讼争土地、房屋现状照片，拟证明原告宅基地减少，严重影响原告正常的生产、生活； 12.2000年8月18日富东法律服务所作出的《关于许可进上访问题的调处意见》，拟证明富安镇对原告提出的问题不予解决。 被告东台市政府辩称，1.被告对原告的信访来件已批转处理。被告收到原告的信访来件后批转富安镇政府处理。富安镇政府先后于2018年4月2日、4月12日与原告释明了宅基地、承包地纠纷的相关规定。2.被告不具有依申请直接发放农村土地承包经营权证书的法定职责。原告申请被告为其颁发农村土地承包经营权证书作出决定，但根据《土地权属争议处理办法》第14条的规定，农村土地承包经营权争议不作为土地权属争议案件受理。而且，原告应当按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的程序申请办理，不属于被告依申请直接决定发放农村土地承包经营权证书的法定职责。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告东台市政府在法定期限内提交了以下证据： 1.王市长信访件处理登记表，拟证明被告已于2018年1月29日将原告的人民来信转富安镇政府处理。同时，来信反映的相关情况并不是按照法定形式向人民政府提出对具体事项作出行政决定的申请； 2.2018年4月2日谈话记录，拟证明富安镇政府与原告释明法律规定； 3.2018年4月12日谈话笔录，拟证明富安镇政府再次向原告宣讲法律规定，向其释明处理信访所涉问题程序和途径。 被告东台市政府在法定期限内提交了以下法律依据： 1.《中华人民共和国农村土地承包法》 2.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》 经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见为，证据1，即使我以人民来信方式提出申请，被告也应该如期答复，但其至今未有答复。证据2、3，系富安镇要求我按程序重新申请，但我认为宅基地和承包地都应该在土地承包经营权证上，不需要重新申请。 被告对原告所举证据的质证意见为，证据1，真实性、合法性无异议，与本案没有关联性。该裁定书释明的是土地使用权争议处理的方法，本案原告的诉求是要求颁发农村土地承包经营权证书。证据2，真实性、合法性无异议，关联性有异议。这是给市长的信访件，不是申请办理具体事项的申请书。而且，颁发农村集体承包经营权证书，应当按照法定程序和实体要件进行办理。证据3，真实性、合法性、关联性无异议，但因原告对该归户清册记载的承包土地面积有异议，导致原告和村组无法签订农村土地承包经营合同。证据4-6、8、11-12，与本案没有关联性。证据7，真实性、合法性无异议，关联性有异议。该表只是反映该村组的二轮土地承包调整方案的总体状况。与原告的诉讼请求无关。证据8，与本案无关联性。证据9，真实性、合法性、关联性均无异议，但原告拒绝确认该表中所涉内容。证据10，真实性、合法性、关联性无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1，系生效裁判文书，与本案有关联性，本院予以采纳。证据2，与本案有关联性，本院予以采纳。证据3，能证明许可进户二轮承包情况，与本案有关联性，本院予以采纳。证据4，与本案无关联性，本院不予采纳。证据5-6，与本案有关联性，本院予以采纳。证据7，与本案无关联性，本院不予采纳。证据8，与本案无关联性，本院不予采纳。证据9，与本案有关联性，本院予以采纳。证据10-11，不能达到原告的证明目的，本院不予采纳。证据12，与本案无关联性，本院不予采纳。被告提供的证据1-3，与本案有关联性，本院予以采纳。 经审理查明，许可进系东台市富安镇米港村一组（原许灶村五组）村民。东台市农村集体土地承包归户清册载明，许可进户的承包地面积为5.24亩。2001年11月，东台市政府向许可进颁发东集用（2001）字第14-20-05-89号集体土地使用证，使用权类型为划拨，用途为住宅，核准用地面积为131.43平方米。2016年3月23日，原告向本院提起行政诉讼，请求判令东台市政府为原告的宅基地确权并颁发权属证书。本院于2016年5月19日作出（2016）苏09行初60号行政裁定书，以土地权属争议应当先向人民政府申请处理，不属于行政案件受理范围为由，驳回原告的起诉。原告不服提起上诉，江苏省高级人民法院于2016年12月13日作出（2016）苏行终947号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。2018年1月16日，许可进向东台市政府邮寄《申请宅基地决定》，收件人为王旭东市长。申请对许可进一户颁发农村集体土地承包经营权证书作出决定，并请求王市长帮助处理并作出决定。同月29日，东台市政府制作王市长信访件处理登记表，将原告来信转富安镇调查处理。2018年4月2日、4月12日，富安镇政府安排工作人员与许可进谈话和释明，并要求其按照释明的要求提交书面申请，明确申请事项及事实理由。2018年4月16日，原告以东台市政府为被告提起本案诉讼，要求判令被告为原告颁发《农村集体土地承包经营权证书》作出决定。经本院法律释明，原告将诉讼请求进一步明确为：判令被告向原告颁发农村土地承包经营权证书，证书中应当载明宅基地和承包地四至、面积，具体面积由被告依据原许灶村五组（现米港村一组）1998年土地二轮承包调整方案中人均享有的宅基地和承包地面积确定。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，被告东台市政府具有向本行政辖区内农村土地承包方颁发农村土地承包经营权证的法定职权。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。但颁证的程序与实体内容必须符合上述法律规定。由此可见，县级以上人民政府颁发农村土地承包经营权证的前提，系发包方与承包方已签订生效的土地承包合同，且申请主体为乡（镇）人民政府。本案中，原告要求被告依据原许灶村五组（现米港村一组）1998年土地二轮承包调整方案中人均享有的宅基地和承包地面积向其颁发农村土地承包经营权证，但未能提供证据证明其就主张的土地已与村委会签订了生效的承包合同，尚未完成法规规定的被告颁发农村土地承包经营权证的前置程序。在此情形下，原告径行起诉要求东台市政府依据其申请颁发农村土地承包经营权证，缺乏事实依据，亦不符合上述程序规定。原告提出，其是依据生效裁判文书的释明递交的申请，东台市政府应当向其颁发农村土地承包经营权证。本院认为，（2016）苏行终947号行政裁定书是对“依法判令东台市政府为原告宅基地确权并颁发权属证书”这一诉讼请求作出的生效判决，与原告在本案书面申请中提出的“向许可进一户颁发农村集体土地承包经营权证作出决定”并非同一事项。被告东台市政府收到原告向该市市长个人邮寄的书面材料后，按信访程序交由富安镇政府向原告进行谈话和释明，并无不当。另外，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用”的规定，原告要求被告在农村土地承包经营权证中明确宅基地面积和四至的诉讼请求，缺乏法律依据,依法不能成立。 综上，原告许可进、常荣芳、许修勇的起诉请求缺乏事实和法律依据，亦不符合办理农村土地承包经营权证的程序要求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：。 驳回原告许可进、常荣芳、许修勇的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告许可进、常荣芳、许修勇共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  周 和 审 判 员  葛存珍 人民陪审员  孙 平 二〇一八年十月九日 书 记 员  王 慧 附录法律条文 1.《中华人民共和国农村土地承包法》 第二十三条县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。 颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。 2.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号） 第二条农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。 农村土地承包经营权证只限承包方使用。 第四条实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。 实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。 县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。 第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证： （一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。 （二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。 （三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。 3.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。