海南省海口市美兰区人民法院   行政判决书   （2018）琼0108行初80号   原告：海口市美兰区新埠街道土尾社区居委会土尾居民小组，住所地海口市美兰区新埠街道土尾村。   法定代表人：谢某，组长。   委托代理人：王某，海南富岛律师事务所律师。   被告：海口市国土资源局，住所地海口市长滨路市政府第二行政办公区。   法定代表人：韩某，局长。   委托代理人：李某，男，海口市国土资源局美兰分局工作人员。   委托代理人：郭某，海南瑞来律师事务所律师。   第三人：海口市美兰区新埠街道农业经济社，住所地海口市美兰区新埠街道新东社区。   法定代表人：郑某1，主任。   委托代理人：郑某2，海南川海律师事务所律师。   原告海口市美兰区新埠街道土尾社区居委会土尾居民小组（以下简称土尾居民小组）不服被告海口市国土资源局（以下简称市国土局）于2016年1月14日作出的美兰土资字[2016]17号《关于新埠街道农业经济社集体土地权属调查意见》，于2018年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2018年7月9日向被告市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月31日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王某，被告的委托代理人李某及郭某，第三人海口市美兰区新埠街道农业经济社（以下简称农业经济社）的法定代表人郑某1及其委托代理人郑某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告市国土局授权其派出机构海口市国土资源局美兰分局（以下简称国土美兰分局）于2016年1月14日作出美兰土资字[2016]17号《关于新埠街道农业经济社集体土地权属调查意见》，认定：海口市美兰区新埠街道农业经济社申请确权的宗地位于海口市××区北面（NZ100地块一），面积为9938.39平方米。宗地四至为：东至土尾经济社；南至农业经济社；西至农业经济社；北至农业经济社（详见坐标图）。经地籍测量和权属调查，于2015年12月10日在《海南日报》刊登《海口市国土资源局关于集体土地确权异议征询的通告》，逾期无异议，上述宗地属集体土地，土地所有权人为海口市美兰区新埠街道农业经济社。土地总规地类为城镇建设用地；现状地类分别为：建制镇2930.8平方米，坑塘水面3038.84平方米，农村道路22.19平方米，其他草地3716.83平方米，有林地229.73平方米。   原告土尾居民小组诉称，2018年4月间，原告发现自己的集体土地被开发商占用建设“幸福岛”家具城，经向新埠街道办事处反映并经其调查得知：系本案第三人依据被告作出的两份集体土地权属调查意见与开发商合作。而被告于2016年1月4日、1月14日作出两份权属调查意见，均系依据2015年11月30日两次指界。经进一步了解：原告的上一任居民小组长谢春键未经村民代表会议同意并授权，使用早于2013年3月就已作废的原“土尾经济社”印章，私自与第三人进行所谓“指界”，将属于原告的集体土地通过指界行为划给了第三人。2018年4月20日，原告向被告市国土局递交了《要求纠正错误的权属调查意见的报告》。2018年4月26日，新埠街道办事处组织本案原告、第三人及被告三方召开协调会。被告虽派员参会了解了上述事实，但却在会后明确口头答复原告：国土部门不可能撤销其作出的权属调查意见。为此，原告特提起本诉，请求：一、依法判决撤销被告海口市国土资源局委托海口市国土资源局美兰分局于2016年1月14日作出的美兰土资字[2016]17号《关于新埠街道农业经济社集体土地权属调查意见》，即确认9938.39㎡土地使用权归属第三人所有的决定；二、本案诉讼费用由被告负担。   原告向本院提交以下证据：   1.美兰土资字[2016]17号《关于新埠街道农业经济社集体土地权属调查意见》及附件，证明被告市国土局通知了一个不存在的单位来进行指界，使用了已作废的公章来确认土地权属；   2.美办发[2013]7号《中共海口市美兰区委办公室、海口市美兰区人民政府办公室关于调整变更社区居委会行政区划的通知》、美新办[2005]37号《海口市美兰区新埠街道办事处关于确认各社区居委会及经济社负责人的通知》，证明2013年3月8日土尾经济社已经不复存在，被土尾居民小组自然取代了；   3.2018年4月26日《会议纪要》，证明在本案起诉之前，即2018年4月份，原告和第三人还在国土美兰分局和新埠街道办事处的主持下，对涉案土地争议进行调解。   被告市国土局辩称，一、国土美兰分局作出的美兰土资字[2016]17号《关于新埠街道农业经济社集体土地权属调查意见》认定事实清楚，证据充分。2015年11月23日，国土美兰分局收到海口市美兰区人民政府转来的海口市美兰区新埠街道办事处《关于出具新东社区农业经济社集体土地权属意见书的请示》。经调查，新东社区农业经济社拟申请的集体土地权属意见书所涉土地位于新埠岛新埠路南北两侧，分为三片地块，共计16787.64平方米。其中NZ地块一面积10001平方米，四至为东至土尾经济社土地，南至新埠农业经济社土地，西至农业经济社土地，北至农业经济社土地；NZ地块二面积1878平方米，四至为东至土尾经济社土地，南至新埠路，西至农业经济社土地，北至土尾经济社土地；NZ地块三面积4908.64平方米，四至为东至农坡经济社土地，南至新埠农业经济社土地，西至3#公路，北至新埠路。本案被诉的17号权属调查意见即是针对NZ地块一作出。国土美兰分局在获悉海口市美兰区人民政府转来的文件后，经核对地籍资料信息得知，2015年11月18日，第三人及海口市美兰区新埠街道办事处针对地块一出具《土地权属来源证明》，证明地块一自1950年开始就一直是第三人使用，土地位于海口市新埠岛新埠路北面，四至为东至土尾经济社，南至农业经济社，西至农业经济社，北至农业经济社，土地面积为9938.39平方米。2015年11月，被告发出《指界通知书》，通知原告及第三人针对地块一进行指界。2015年11月30日，原告法定代表人及第三人法定代表人就地块一进行指界，并在地籍调查表及“海口市××区农业经济社拟用地界线核定图”上签字盖章确认指界结果。2015年12月10日，被告在《海南日报》上刊登《海口市国土资源局关于集体土地确权异议征询的通告》，逾期没有任何异议。依据海口市土地利用现状局部图、海口市中心城区土地利用规划（2006-2020年）局部图等，地块一土地总规地类为城镇建设用地，现状地类为：建制镇2930.8平方米，坑塘水面3038.84平方米，农村道路22.19平方米，其他草地3716.83平方米，有林地229.73平方米。基于上述事实及通过查询规划，国土美兰分局作出的17号权属意见书认定事实清楚，证据充分。   二、原告关于“土尾经济社公章”的说法不能成立。原告称其上一任居民小组长谢春键未经村民代表大会同意并授权，使用早于2013年3月就已经作废的原“土尾经济社”印章参与了2015年11月30日的指界行为。就此，被告认为，首先，国土美兰分局作出17号权属调查意见书并非仅仅依据2015年11月30日的指界行为，而是核查了包括《土地权属来源证明》、征询异议公告等土地确权程序的文件，上述文件对土地权属的认定形成完整的证据链，充分证明涉案土地所有权为第三人。其次，原告提交《中共海口市美兰区委办公室、海口市美兰区人民政府办公室关于调整变更社区居委会行政区划的通知》第（十三）项第4目“海口市振东区新埠街道土尾社区居委会变更为海口市美兰区新埠街道土尾社区居委会，该居委会下设土尾居民小组”。该证据只能证明美兰区委、区政府决定“海口市美兰区新埠街道土尾社区居委会下设土尾居民小组”，但并未反映该决定具体何时实施，不能证明“土尾居民小组”设立的具体时间，也不能证明“土尾经济社”已被撤销或者何时被撤销，亦不能够证明“土尾经济社”的公章废止时间。再次，原告上一任居民小组长谢春键在任职期间（谢春键的任职期间为2013年10月至2016年10月）代表原告参与地块一的指界（指界时间是2015年11月30日），完全符合其管理职权，该行为并无不当。退一万步来说，即便“土尾经济社”的公章有瑕疵，谢春键作为法定代表人参与指界的行为也可以充分代表原告的行为，对原告具有约束力。更何况，无论是《村民委员会组织法》或者《土地登记办法》均未要求村集体法定代表人指界需要村民代表大会同意方可进行。因此，原告的上一届法定代表人谢春键指界的行为合法有效，具有确定的法律效力，“海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图”、《地籍调查表》同样合法有效。   三、就涉案土地的界线问题，“海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图”与历年的卫星影像图套用GPS坐标的显示一致。2018年4月26日经国土美兰分局及新埠街道办事处组织原告与第三人针对包括涉案土地在内的两个地块召开协调会议，《会议纪要》第三条明确表示“双方一致确认最终权属界限以鱼塘堤坝为准，既由国土美兰分局调出历年卫星影像图套用GPS坐标，该界限坐标双方均予以确认，堤坝位置以国土测绘认可为准”。经调出历年卫星影像图与“海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图”进行比对，影像图与界线核定图完全一致，而且该界线坐标经过原告确认。因此，原告主张撤销17号权属意见书没有任何的法律依据。   综上，国土美兰分局作出的17号权属意见书认定事实清楚，证据充分，依法应当予以维持。   被告向本院提交以下证据：   1.国土美兰分局收文呈批表，证明：2015年11月23日，国土美兰分局收到海口市美兰区人民政府转来的海口市美兰区新埠街道办事处《关于出具新东社区农业经济社集体土地权属意见书的请示》；   2.《关于出具新东社区农业经济社集体土地权属意见书的请示》，证明：海口市美兰区新埠街道办事处提交出具包括涉案地块在内的三个地块的权属意见书的请示；   3.《土地权属来源证明》，证明：2015年11月30日，第三人及海口市美兰区新埠街道办事处针对涉案地块出具土地权属来源证明；   4.《指界通知书》、地籍调查表，证明：2015年11月30日，原告与第三人就涉案地块界线进行指界，并签字盖章予以确认；   5.海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图，证明：经原告与第三人盖章确认，双方就包括涉案地块在内的两个地块对权属界线没有异议；   6.《关于集体土地确权异议征询的通告》（海土资美兰字[2015]680号）、通告张贴的照片、海南日报刊登公告，证明：被告针对涉案地块作出异议征询的通告，逾期并未有任何异议；   7.海口市土地利用现状局部图、海口市中心城区土地利用规划（2006-2020年）局部图，证明：涉案土地总规地类为城镇建设用地，现状地类为：建制镇2930.8平方米，坑塘水面3038.84平方米，农村道路22.19平方米，其他草地3716.83平方米，有林地229.73平方米。   8、涉案地块历年卫星影像图，证明：经调出历年卫星影像图与海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图进行比对，影像图与界线核定图完全一致，而该界线坐标系经过原告确认的；   9、《关于新埠街道农业经济社集体土地权属调查意见》（美兰土资字[2016]17号），证明：2016年1月14日，国土美兰分局作出17号权属调查意见书。   第三人述称，第一部分陈述意见与被告的答辩意见相同。第二部分意见：一、国土美兰分局作出的17号权属调查意见不仅认定事实清楚、证据充分，而且程序合法。国土美兰分局于2015年11月23日收到海口市美兰区人民政府转来的海口市美兰区新埠街道办事处《关于出具新东社区农业经济社集体土地权属意见书的请示》后，依法调查涉案土地的基本情况，了解到涉案土地的有关边界与原告相邻。被告依法通知原告到场指界。2015年11月30日，在指界现场，不仅有原告的法定代表人谢春键在场指界，还有原告方的很多村民在场参加。在《地籍调查表》上，原告的时任法定代表人谢春键签名和盖公章确认涉案土地的边界，谢春键的签名和盖公章均代表了原告的真实意思表示。2015年12月10日，被告在《海南日报》上刊登《海口市国土资源局关于集体土地确权异议征询的通告》。另外，还在相关地方张贴了通告。逾期没有收到任何异议。被告及国土美兰分局履行法定程序，根据调查的事实材料，形成了完整的证据链。因此，国土美兰分局作出的17号权属调查意见认定事实清楚，证据充分，程序合法。二、国土美兰分局认定涉案土地的界线准确。海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图与历年的卫星影像图套用GPS坐标的显示一致，原告亦予认可。2018年4月26日，经国土美兰分局及新埠街道办事处组织第三人与原告针对包括涉案土地在内的两个地块召开协调会议形成了《会议纪要》，第三人的法定代表人郑某1、原告的法定代表人谢某以及双方的居民代表在《会议纪要》上签名确认。该《会议纪要》第三条明确：“双方一致确认最终权属界限以鱼塘堤坝为准，既由国土美兰分局调出历年卫星影像图套用GPS坐标，该界限坐标双方均予确认，堤坝位置以国土测绘认可为准。”经调出历年卫星影像图与海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图进行比对，影像图与界线核定图完全一致，而且该界线坐标是经原告确认的。显然，原告出尔反尔主张撤销17号权属意见书纯属无稽之谈，违反了诚实信用原则，其主张没有事实根据和法律依据。   综上，国土美兰分局作出的17号权属意见书认定事实清楚，证据充分，程序合法，依法应予维持。原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，依法应予驳回。   第三人向本院提交以下证据：   1.《关于新埠街道农业经济社集体土地权属调查意见》（美兰土资字[2016]17号），证明国土美兰分局在调查事实清楚、程序合法的情况下，依法于2016年1月14日将涉案土地确权归第三人所有的事实；   2.2018年6月25日在原指界地点现场拍摄的照片，证明第三人在享有所有权的涉案土地上已建房的情况；   3.《会议纪要》，证明原告的法定代表人及居民代表均认可历年卫星影像图套用GPS坐标，该界线坐标与国土美兰分局确权给第三人的涉案土地的界线坐标一致。   经庭审质证，（一）对于被告提交的证据，原告质证意见：对证据1的文本真实性和关联性没有异议，对合法性有异议，原告认为作为区一级的人民政府没有职权和职责要求国土部门为某一经济社出具集体土地权属意见书；对证据2的文本真实性和关联性没有异议，对合法性有异议：新埠街道办事处在请示报告中实际上已经认定了涉案三块土地的四至和面积归第三人所有，这是非常反常的行为；对证据3的文本真实性和关联性没有异议，对合法性有异议，材料中记载的土地使用起始时间和使用现状都是不真实的，没有证据表明第三人是从1950年开始使用该地块，因为1950年时第三人尚未设立，显然不真实，且土地的使用状况并不是空地，而是有鱼塘和坟墓；对证据4、5的文本真实性和关联性没有异议，对合法性及内容的真实性有异议：指界通知书中被通知的单位是海口市××区土尾经济社，该单位在2015年11月份是不存在的，即被告通知一个不存在的单位去指界，材料中加盖的是经济社的公章，当时该公章已作废，因此该份证据不合法、不真实，不能作为定案依据；证据6中的《关于集体土地确权异议征询的通告》有原件，对其真实性无异议；通告张贴的照片，原告认为其不符合视听资料的形式要件，该照片没有制作单位、制作时间、制作人的说明，对其真实性、合法性不予认可；对海南日报刊登公告的真实性、关联性予以确认，对其内容的合法性不予确认；对证据7、8的真实性、合法性、关联性均不予认可，该4份图纸上没有任何单位加盖公章，不具备证据的形式要件，原告认为这是复印件，不真实、不合法，与本案无关；对证据9的文本的真实性和关联性没有异议，对合法性及内容的真实性有异议。第三人质证意见：对上述证据的真实性、合法性、关联性及证明内容均予以确认；该证据足以证实国土美兰分局作出的涉案17号权属调查意见书，认定事实清楚，证据充分，程序合法；其中证据2、3是新埠街道办事处对管辖范围内的土地使用情况的证明，并不是原告所说的确权。关于证据7、8，被告辩解：该证据是国土美兰分局在进行地籍调查时，从电脑系统中导出打印的，相关图形是国家测绘部门和国土部门经过测绘后通过卫星遥感技术形成，由国土部门和测绘部门共享该数据，并不是由其他部门出具，无须其他部门盖章确认。   （二）对于原告提交的证据，被告质证意见：对证据1的真实性没有异议；对证据2的真实性不能确认，由法庭依法核实，两份文件中载明居委会下设居民小组，并没有说撤销经济社，该文件得不出土尾经济社已经被撤销的结论；对证据3的真实性没有异议，但对其关联性不予认可，该份《会议纪要》的形成时间是2018年4月26日，被告是2016年1月份作出权属调查意见，不能以之后发生的行为来否定之前的行为，该纪要也否定不了，该会议纪要反映的是原告和第三人对于界线进行协调，不能证明在2016年1月份被告作出权属调查意见之前双方存在土地争议。第三人质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据2的真实性无法确认，即使该证据是真实的，其与本案也没有关联性，对原告要证明的内容不予认可；对证据3的真实性、合法性、关联性均没有异议，对证明内容不予认可。   （三）对于第三人提交的证据，原告质证意见：对证据1坚持以上的质证意见；对证据2的真实性、合法性、关联性均不予认可，该照片无拍摄时间、拍摄地点、制作人的说明，对其真实性、合法性不予认可；对证据3坚持己方的举证意见。被告质证意见：对证据1坚持己方的举证意见；证据2、3均是在被告作出涉案行政行为之后形成，与涉案行政行为的合法性没有关联。原告在庭审中回答法庭询问时表示，证据2中的现场所在地确实是双方指界争议的地点，原告事先并不知道自己的土地被第三人使用，因为之前两村交界土地是荒地，今年才建起建筑物，原告因此才知道涉案行政行为。   本院对上述证据认证如下，（一）关于被告提交的证据，证据6中的通告张贴照片为现场拍照，原告所提异议不成立，本院对该照片的真实性予以确认；证据7、8虽然没有加盖相关职能部门公章，但是被告作为土地行政主管部门，负责土地的管理和监督工作，其与测绘部门运用专业设备通过专业技能对土地进行测绘、定位、绘制图表，形成相关数据资料，本院综合实际情况，认为被告相关辩解意见合理，对该证据予以采信；被告提交的其他证据，本院经审查对其真实性予以确认。（二）关于原告提交的证据，本院经审查对其真实性予以确认。（三）关于第三人提交的证据，本院经审查对其真实性予以确认。   经审理查明，2005年9月，海口市美兰区新埠街道办事处发文《关于确认各社区居委会及经济社负责人的通知》，确认海口市美兰区新埠街道土尾经济社（以下简称土尾经济社）主任为郑亚六；第三人农业经济社主任为郑某1。2013年3月，根据《中共海口市美兰区委办公室、海口市美兰区人民政府办公室关于调整变更社区居委会行政区划的通知》，原海口市振东区新埠街道土尾社区居委会变更为海口市美兰区新埠街道土尾社区居委会，该居委会下设土尾居民小组。   2015年11月19日，海口市美兰区新埠街道办事处向海口市美兰区人民政府提交《关于出具新东社区农业经济社集体土地权属意见书的请示》，写明：新埠街道新东社区农业经济社位于新埠岛新埠路南北两侧，分为三片地块，面积共计16787.64平方米（地块一：面积10001平方米，其四至为：东至土尾经济社土地，南至新埠农业经济社土地，西至农业经济社土地，北至农业经济社土地；地块二：面积1878平方米，其四至为：东至土尾经济社土地，南至新埠路，西至农业经济社土地，北至土尾经济社土地；地块三：面积4908.64平方米，其四至为：东至农坡经济社土地，南至新埠农业经济社土地，西至3#公路，北至新埠路），三片地块属该社农民集体所有土地，从50年代一直管理使用至今。为盘活、利用好土地资源，增加农民收入，恳请区政府对新东社区农业经济社集体土地出具权属意见书。同年11月23日，海口市美兰区人民政府将上述请示报告转文给国土美兰分局处理。   2015年11月30日，第三人填写一份《土地权属来源证明》，写明：其使用的集体宗地座落在海口市新埠岛新埠路北面，四至为：东至土尾经济社，南至农业经济社，西至农业经济社，北至农业经济社，使用土地面积9938.39平方米，土地来源类型为集体自用地，使用土地起始日期为1950年，土地使用现状为空地。海口市美兰区新埠街道新东社区居民委员会、海口市美兰区新埠街道办事处均在该证明上签署“情况属实”意见并加盖公章。   被告市国土局分别向土尾经济社、农业经济社发出《指界通知书》，通知其双方于2015年11月30日在对位于福海大道北侧农业经济社的宗地进行地籍调查中作为宗地相邻人出席现场指界。2015年11月30日，土尾经济社及农业经济社的负责人均进行现场指界，并在海口市土地测绘院绘制的海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图及《地籍调查表》上代表所在的经济社签字并加盖经济社公章，对涉案的NZ100地块一以及另案处理的NZ100地块二的方位、坐标、界线进行确认。   2015年12月4日，被告作出《关于集体土地确权异议征询的通告》（海土资美兰字[2015]680号），载明：我局依申请拟确权为集体土地的宗地位于海口市××区北面（NZ100地块一），面积为9938.39平方米，宗地四至为：东至土尾经济社，南至农业经济社，西至农业经济社，北至农业经济社。我局根据权源证据等拟将上述宗地的集体土地所有权确权给农业经济社。凡对上述土地权属有异议的，请自通告之日起15天内，到国土美兰分局申诉，逾期不主张申诉则视该土地权属无异议，我局将依法对土地权属进行确认。该通告刊登于2015年12月10日《海南日报》，并在涉案土地张贴公示。无证据证明有人提出异议或申诉。被告根据上述材料授权派出机构国土美兰分局于2016年1月14日作出美兰土资字[2016]17号《关于新埠街道农业经济社集体土地权属调查意见》。   之后，因原告与第三人对该地块的权属调查意见产生争议，双方于2018年4月26日在国土美兰分局、海口市美兰区新埠街道办事处主持下参加土地界线协调会。会上双方一致确认最终权属界线以鱼塘堤坝为准，由国土美兰分局调出历年卫星影像图套用GPS坐标，该界线坐标双方均予以确认，堤坝位置以国土局测绘认可为准。另查，海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图及《地籍调查表》的相关内容与海口市土地利用现状局部图、海口市中心城区土地利用规划（2006-2020年）局部图、历年卫星影像图相符。   本院认为，被告作出美兰土资字[2016]17号《关于新埠街道农业经济社集体土地权属调查意见》所依据的《土地权属来源证明》、海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图、《地籍调查表》等与海口市土地利用现状局部图、海口市中心城区土地利用规划局部图、涉案地块历年卫星影像图相符合，相互印证，足以认定相关土地权属事实。被告在作出涉案行政行为前，通知土地相邻各方指界确认，并进行征询异议公告。被告所作出的土地权属调查意见事实清楚，程序符合法律、法规规定。   农村经济社是农村原人民公社、生产队建制经过改革、改造、改组形成的农村集体经济组织。被告通知指界时，土尾经济社时任负责人谢春键代表该经济社参加指界并在界线核定图上签字、加盖公章，系其在行政管理职权范围内履行职务行为，具有法律效力。不论加盖的“海口市××区土尾经济社”公章是否已作废，或者是负责人的指界行为是否经村民代表大会同意，均不影响该指界的效力。   综上，被告作出的美兰土资字[2016]17号《关于新埠街道农业经济社集体土地权属调查意见》，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。原告请求撤销该行政行为，无事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：   驳回原告海口市美兰区新埠街道土尾社区居委会土尾居民小组的诉讼请求。   案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。   审判长 吴小亮   人民陪审员 唐旭升   人民陪审员 李炳雄     二O一八年十月二十三日   （法官助理 杨滨涯   书记员 周 妤   速录员 陈晓东     》