广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂0107行初64号 原告王吉宁，女，1980年5月7日出生，汉族，住山东省宁津县城区文明巷1号楼二单元302号，现住山东省宁津县。 被告广西壮族自治区金融工作办公室，所在地南宁市青秀区民乐路1号。 法定代表人范世祥，主任。 委托代理人陈海古，广西壮族自治区金融工作办公室工作人员。 委托代理人宋思麒，广西东方意远律师事务所律师。 被告广西壮族自治区人民政府，所在地南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，主席。 委托代理人唐亦、陈武，广西壮族自治区法制办公室工作人员。 原告王吉宁不服被告广西壮族自治区金融工作办公室（以下简称自治区金融办）政府信息公开及被告广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）行政复议一案，于2018年1月12日向本院提起行政诉讼，经原告补正起诉材料，本院于同年2月6日立案受理，并在法定期限内向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2018年4月25日公开开庭审理了本案。原告王吉宁，被告自治区金融办的委托代理人陈海古、宋思麒，被告自治区政府的委托代理人唐亦到庭参加诉讼。本案已办理相关延长审理期限手续，现已审理终结。 原告王吉宁向被告自治区金融办申请政府信息公开，申请内容为：《关于加强对南宁大宗商品交易所有限公司、南宁（中国-东盟）商品交易所有限公司2家交易场所规范整顿的监管函》（桂金办函[2016]150号）。被告自治区金融办于2017年8月11日向原告作出《政府信息公开申请答复书》（桂金办函[2017]979号），内容如下：根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二点“准确把握政府信息的使用范畴”中“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息。一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息”等有关规定，经研究，你申请公开的《关于加强对南宁大宗商品交易所有限公司、南宁（中国-东盟）商品交易所有限公司2家交易场所规范整顿的监管函》（桂金办函[2016]150号）属于内部管理信息，不属于政府信息公开的范围。 原告对被告自治区金融办作出的上述《政府信息公开申请答复书》（桂金办函[2017]979号）不服，向被告自治区政府提起行政复议，被告自治区政府于2017年12月26日作出《行政复议决定书》（桂政行复[2017]180号），维持了被告自治区金融办作出的上述《复函》。 原告王吉宁诉称，2017年7月24日,原告通过邮寄的方式向被告广西壮族自治区金融工作办公室申请政府信息公开,请求公开桂金办函[2016]150文件。在2017年8月11日(实际邮寄日期为8月29日),自治区金融办作出《政府信息公开告知书》(桂金办函[2017]979号),告知原告所申请公开的政府信息为内部管理信息,不属于政府信息公开的范围,原告对此不服,于2017年9月2日通过挂号信的方式向被告广西壮族自治区人民政府申请行政复议,自治区政府在未向申请人作出延期通知的情况下于2017年12月26日作出《行政复议决定书》,在2017年12月29日将《行政复议决定书》桂政行复[2017]180号送达给原告。该《行政复议决定书》决定维持自治区金融办作出的《政府信息公开告知书》(桂金办函[2017]979号)的行政行为,原告对此行政复议决定不服，特提起行政诉讼。具体理由:一、自治区金融办制作的《关于加强对南宁大宗商品交易所有限公司、南宁(中国-东盟)商品交易所有限公司2家交易场所规范整顿的监管函》（桂金办函[2016]150号),依法应予公开。自治区金融办和自治区人民政府分别在其《政府信息公开告知书》和《行政复议决定书》中都认为150号《监管函》属于自治区金融办履行职责过程中对下级行政机关的一种工作指示,属于内部管理信息,不属于政府信息公开范围,这是对《中华人民共和国政府信息公开条例》和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)的故意曲解,1、从该政府信息的形式上而言,150号《监管函》符合《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条“行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用”的形式要件。2、150号《监管函》不属于“内部管理信息”。2014年9月12日,最高人民法院发布政府信息公开十大案例,这十个案例是对政府信息公开行政诉讼的指导性案例,人民法院应该以这些案例所体现的典型意义来作为裁判的指导。在十大案例第一例“余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案”中,最高人民法院认为该案的典型意义主要表现在:第一,行政机关制作的具有内部特征的信息,虽然文件形式表现为内部报告(在该案中做表现的形式同本案情形一样,都是行政机关制作的“函”),但实质仍是行政管理职责的延伸,不属于内部管理信息。在本案中,150号《监管函》系自治区金融办对下级行政机关的工作指示,直接涉及到两家交易场所的权利义务(要求南宁市对南宁大宗商品交易所有限公司、东盟交易所有限公司采取停业整顿3个月等相关监管措施),同时也涉及到了原告的权利义务(原告在南宁大宗商品交易所有限公司有开户),其本质是职能的延伸,所以根据最高人民法院的指导意见,该《监管函》不属于内部管理信息。3、150号《监管函》即使是所谓的“内部管理信息”,也并非一概不能向申请人公开。同样是“余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案”,最高人民法院认为该案的第二个典型意义表现在例外法定方面,政府信息不公开是例外,例外情形应由法律法规明确规定。该案例强调,凡属于政府信息,如不存在法定不予公开的事由,均应予以公开。被告未能证明申请公开的信息存在法定不予公开的情形,简单以政府内部管理信息为答复不予公开,属于适用法律错误。同样,在本案中,自治区金融办、自治区人民政府均未能证明原告申请公开的150号《监管函》存在法定不予公开的情形(涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私),所以,自治区金融办、自治区人民政府简单以政府内部管理信息为由答复不予公开,属于适用法律错误。根据最高人民法院在该案的指导意见,150号《监管函》即使属于内部管理信息,也应予以公开。二、确认自治区金融办对南宁大宗商品交易所有限公司没有尽到监管职责。在桂政办发[2016]12号文中,第四章监督管理,第三十二条自治区金融办履行下列职责(一)负责对全区交易场所实行统一监督管理。南宁大宗商品交易所有限公司在实际运行中违反了桂政办发[2016]12号和国发[2011]38号文的规定“不得将权益按照标准化交易单位持续挂牌交易,任何投资者买入后卖出或卖出后买入同一交易品种的时间间隔不得少于5个交易日”直至2017年的4月19日,南宁大宗商品交易所才发布公告南商文[2017]19号调整商品交易模式,此时距离桂政办发[2016]12号文印发已达1年零2个多月之久,而且是在清联办下达交易市场整顿文件后才开始调整交易模式,请问自治区金融办事怎样监督管理的,是如何贯彻执行桂政办发(2016)12号文和国发[2011]38号文,国办发[2012]37号文的?怎样履行监督管理职责的?三、依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条行政复议机关收到行政复议申请后,应当在五日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,决定不受理,并书面告知申请人;对符合本法规定,但是不属于本机关受理的行政复议申请,应当告知申请人向有关复议机关提出。除前款规定外,行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日即为受理。第三十一条:行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定,但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外,情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,并告知申请人和被申请人,但是延长期限最多不超过三十日。原告于2017年9月2日向被告自治区政府通过挂号信XA10023651737申请行政复议,通过邮政官网查询被告自治区政府于2017年9月7日收到行政复议申请,于2017年12月26日作出行政复议决定,超过了行政复议法规定期限,请贵院查明并确认被告自治区政府的违法行为。综上所述,自治区金融办作出的《政府信息公开告知书》,自治区人民政府作出的《行政复议决定书》属于错误适用法律,为了维护原告的合法权益,特依法向贵院提起行政诉讼,请求贵院依法判决：1、依法撤销广西壮族自治区人民政府桂政行复[2017]180号行政复议决定书；2、依法撤销广西壮族自治区金融工作办公室桂金办函[2017]979号《政府信息公开告知书》；3、责令广西壮族自治区金融工作办公室重新作出政府信息公开答复；4、诉讼费由两被告承担。 原告提交了如下证据：1、政府信息公开申请答复书（桂金办函[2017]979号），证明自治区金融办以内部管理信息为由，拒绝公开原告的政府信息公开申请信息；2、挂号信回执XA10023651737，证明原告2017年9月2日向被告自治区政府申请行政复议；3、广西壮族自治区人民政府行政复议决定书（桂政行复[2017]180号），证明被告自治区政府没有尽到监管职责，维持被告自治区金融办作出的《政府信息公开申请答复书》（桂金办函[2017]979号）的行为是适用法律错误；4、最高人民法院2014年9月12日发布政府信息公开十大案例来源：最高人民法院官网，证明《监管函》不是内部管理信息，即使是内部管理信息也应予以公开；5、桂政办发[2016]12号《广西壮族自治区交易场所暂行管理办法》。来源：自治区人民政府官网，证明自治区金融办是《监管函》的制作记录的保存机关；6、EMS快递签收联照片，证明原告收到被告自治区政府的行政复议决定书（2017年12月29日收）；7、南商文[2017]19号来源：南宁大宗商品交易所官网，证明被告自治区金融办监管下的南宁大宗商品交易所违规运营。原告当庭提交证据1、投诉答复函。 被告自治区金融办辩称，一、被告是作出《政府信息公开申请答复书》的法定主体并有法定职权，且作出答复符合法定程序，具有充分的事实和法律依据。原告通过邮寄的方式向被告申请公开《关于加强对南宁大宗商品交易所有限公司、南宁（中国-东盟）商品交易所有限公司2家交易场所规范整顿的监管函》（桂金办函[2016]150号）。被告是依申请公开的被申请主体，依法有权也有法定职责向原告作出答复，因此，被告在收到信息公开申请后，按法定程序，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”的规定，明确答复原告，《监管函》不属于政府信息公开的范围，不予公开合理合法。二、《监管函》是内部管理信息，且属于过程性信息，本身从未对外发生效力，也没有对外产生任何约束力，不属于政府信息公开的范围，被告不予公开合法有据。（一）《监管函》的相对人是南宁市人民政府，是被告与南宁市人民政府之间的内部工作交流、协调产生的信息，属于内部管理的过程性信息。虽然《监管函》在形式上是被告对南宁市人民政府就交易场所的规范整顿提出工作要求，但实际上是双方对该事项进行研究、讨论，所制作的信息也属于讨论阶段的过程性信息，且《监管函》最终并未对外发生效力，自始至终没有对公民、法人或其他组织权利义务以及公共利益产生任何影响，不属于政府信息公开的范围。（二）被告不予公开内部管理的过程性信息，具有充分的法律依据，而原告所依据最高人民法院公布的案例，与本案案情有本质区别，不能作为裁判的参考依据。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”的规定，本案中，《监管函》属于内部管理信息，且属于过程性信息，未发生效力，更没有对外产生任何约束力，不属于应当公开的政府信息，被告不予公开合法有据。本案《监管函》与原告所称“余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案”中的政府信息在性质上存在本质上的区别。《监管函》是被告与南宁市人民政府之间就相关交易场所的规范整顿问题进行交流的内部往来函件，属于内部管理信息，并不是行政管理职能的延伸，没有对外产生直接的约束力。而余穗珠申请公开的政府信息，对行政相对人以及公共利益产生了直接的影响，行政机关制作该信息属于行政管理职能的延伸。另外，本案《监管函》与余穗珠案中的政府信息在效力上也不一致。余穗珠案中的政府信息已经对外发生效力，并且对行政相对人产生了约束力；而《监管函》属于尚处于研究、讨论阶段的过程性信息，最终并未实施，即没有生效，没有对外产生约束力。再者，最高人民法院公布的案例五“姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案”的生效判决中，还明确指出：“有关‘一书四方案’已经过批准并予以实施，不再属于过程性信息及内部材料。”，这是该案二审生效判决认定原一审判决错误的理由，即行政机关之间的交流或报批、审批文件等信息，经过批准并实施的才不属于过程性信息及内部材料，但本案《监管函》并未通过和实施，自始至终没有对外发生任何效力。因此，《监管函》与最高人民法院公布的案例所涉及的政府信息存在本质区别，所谓案例不能作为本案裁判的依据，原告的主张没有事实和法律依据。综上，被告作出的《政府信息公开申请答复书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告的诉请没有任何事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的全部诉请。 被告自治区金融办在答辩期限内提交了如下证据、依据：1、政府信息公开申请表，证明被告收到原告提交的《政府信息公开申请表》，其申请公开的信息为：《关于加强对南宁大宗商品交易所有限公司、南宁（中国-东盟）商品交易所有限公司2家交易所规范整顿的监管函》（桂金办函[2016]150号）；2、政府信息公开申请答复书（桂金办函[2017]979号）及送达证明，证明被告依法对原告的信息公开申请在法定期限内作出答复，程序合法，适用法律正确，不存在任何违法行为，原告诉请判决撤销《政府信息公开申请答复书》没有依据；3、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区交易场所管理暂行办法的通知》（桂政办发[2016]12号），证明2016年1月26日印发实施的“桂政办发[2016]12号”文件第三条规定：“自治区人民政府授权自治区金融办作为自治区交易场所监管机构，负责对全区交易场所实行统一监督管理。设区市人民政府应当按照属地管理原则，履行交易场所日常监管第一责任人职责，指定监管机构，落实监管制度，做好统计监测、违规处理、风险处置等工作。”即自治区政府授权被告对全区交易场所进行统一监管，但具体的监管责任由设区的市政府承担。因此，被告基于南宁大宗商品交易所有限公司、南宁（中国-东盟）商品交易所有限公司2家交易所被投诉的情况，致函南宁市人民政府，就上述交易场所的规范整顿问题进行研究、讨论，提出了整顿建议，《监管函》属于政府机关内部就行政管理事项进行商议的过程性信息，而且，《监管函》最终并未对外实施，该函件从始至终没有对外生效。4、《国务院办公厅关于做好信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号），5、《中华人民共和国信息公开条例》，以上证据4-5共同证明被告不予公开合法有据。 被告自治区政府辩称，一、被告受理行政复议申请的程序合法。王吉宁不服自治区金融办作出979号答复书的行政行为,于2017年9月7日向被告申请行政复议。经审查,王吉宁的行政复议申请符合受理条件,被告决定予以受理,并制作《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》(桂政行复[2017]180号),送达双方当事人。被告的受理程序符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》有关行政复议申请处理的规定。二、被告审理行政复议案件的程序合法。自治区金融办向被告提交书面答复意见及作出行政行为的证据、依据和其他相关材料后,被告指定2名行政复议人员对当事人提交的书面材料及证据材料进行核查。本行政复议案件的审理方式符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条的规定,被告审理行政复议案件的程序合法。三、被告作出行政复议决定的程序合法。经审理,被告认为自治区金融办作出的行政行为认定事实清楚,证据充分,适用依据正确,程序合法,于2017年12月26日作出《行政复议决定书》(桂政行复[2017]180号),决定维持自治区金融办作出979号答复书的行政行为,并将行政复议决定书送达各方当事人。被告作出行政复议决定的行为,符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项、第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定。综上,被告认为,本行政复议案件的受理程序、审理程序和作出行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定,请求驳回原告的诉讼请求。上述答辩意见,请贵院予以采纳。 被告自治区政府在答辩期限内提交了如下证据、依据：1、行政复议申请书，证明王吉宁向被告提出行政复议申请的事实；2、《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》（桂政行复[2017]180号）、EMS送达回证，证明被告在法定期限内受理该案件及依法送达被申请人；3、《行政复议决定书》、EMS送达回证，证明被告在法定期限内作出行政复议决定及依法送达各方当事人。 经庭审质证，本院对以下证据作出如下确认：原告提交的证据4、7以及当庭提交的证据与本案无关联性，本院不予采纳。原告提交的其他证据以及两被告提交的证据来源合法有效，对其关联性本院予以认可。 经审理查明，原告向自治区金融办提交《政府信息公开申请表》，申请内容如前所述。被告自治区金融办于2017年8月11日作出桂金办函[2017]979号《政府信息公开申请答复书》，答复内容如前所述。原告不服该《复函》，于2017年9月2日向被告自治区政府提起行政复议，被告自治区政府于2017年11月15日受理，并于12月26日作出《行政复议决定书》（桂政行复[2017]180号），决定维持自治区金融办作出的上述《复函》。原告仍不服，向本院提起行政诉讼，提出前列诉讼请求。 本院认为，原告申请被告自治区金融办公开的内容，是《关于加强对南宁大宗商品交易所有限公司、南宁（中国-东盟）商品交易所有限公司2家交易所规范整顿的监管函》（桂金办函[2016]150号）。而该《监管函》的作出机关为被告自治区金融办，相对机关为南宁市人民政府，属于两个行政机关之间的内部管理文件，并不会对原告的权利义务产生实际影响。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条第二款“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”的规定，被告自治区金融办对该《监管函》不予公开于法有据，本院予以认可。 被告自治区政府收到原告复议申请后，向原告作出《行政复议受理通知书》，向被告自治区金融办作出《行政复议答复通知书》。并在查明事实后，作出行政复议决定，依法送达给原告，认定事实清楚。被告自治区政府未在法定期限内对原告提出的行政复议申请予以受理，违反了《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，属程序上的瑕疵，本院对此予以指正。但因该程序上的瑕疵未影响案件的定性，亦未影响原告的实体权利义务，因此原告要求撤销被告自治区政府作出的《行政复议决定书》的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决如下： 驳回原告王吉宁的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告王吉宁负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  黄子祥 人民陪审员  莫艳林 人民陪审员  张小伟 二〇一八年十月十六日 书 记 员  范佳凝 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》 第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求： （一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的； （二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的； （三）起诉被告逾期不予答复，理由不成立的； （四）以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的； （五）要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的； （六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的； （七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的； （八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。