广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤02行初39号原告南雄市全安镇羊角村民委员会第六村民小组。诉讼代表人陈平，小组长。委托代理人龚敏，男，1952年9月22日出生，汉族，住广东省韶关市武江区。委托代理人肖冰，广东怿胜律师事务所律师。被告南雄市人民政府。地址：广东省南雄市雄州街道办事处雄州大道中389号。法定代表人林小龙，市长。委托代理人曾庆祥，南雄市国土资源局规划用地股科员。委托代理人胡小兵，广东韶华律师事务所律师。被告南雄市国土资源局。地址：广东省南雄市雄州街道办事处雄中路415号。法定代表人沈文昌，局长。出庭负责人邓亮，副局长。委托代理人胡小兵，广东韶华律师事务所律师。被告南雄市全安镇人民政府。地址：广东省南雄市全安镇。法定代表人陈汉铭，镇长。委托代理人张石，南雄市全安镇人民政府综治办主任。委托代理人沈明星，广东秦唐律师事务所律师。第三人龚国民，男，1970年6月18日出生，汉族，住广东省南雄市。第三人广东华电韶关热电有限公司。地址：广东省南雄市珠玑工业园工业南路。法定代表人张以平，执行董事。委托代理人马莹莹，广东华电韶关热电有限公司办公室文案秘书。原告南雄市全安镇羊角村民委员会第六村民小组（以下简称第六村小组）诉被告南雄市人民政府（以下简称南雄市政府），被告南雄市国土资源局（以下简称南雄国土局），南雄市全安镇人民政府（以下简称全安镇政府），第三人龚国民，第三人广东华电韶关热电有限公司（以下简称华电有限公司）土地行政补偿一案，于2018年4月11日向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月16日立案受理后，于2018年4月18日向被告南雄市政府、南雄国土局、全安镇政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月14日公开开庭审理了本案。原告第六村小组的委托代理人龚敏、肖冰，被告南雄市政府的委托代理人曾庆祥、胡小兵，被告南雄国土局的出庭负责人邓亮及委托代理人胡小兵，被告全安镇政府的委托代理人张石、沈明星，第三人龚国民，第三人华电有限公司的委托代理人马莹莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。第六村小组诉称：第六村小组位于小坑仂、同古寨、麦糍糖、高坡岭四处土地，被南雄市政府、南雄国土局、全安镇政府征收，用于建设南雄华电项目，总面积为108.13亩。南雄市政府、南雄国土局、全安镇政府于2015年6月1日发出了征收土地预公告，公告内容公布了征收土地的位置范围以及安置途径、补偿方案。公告发出后，南雄市政府、南雄国土局、全安镇政府并没有听取第六村小组的意见，也未经听证程序，第六村小组代表曾向南雄市政府、南雄国土局、全安镇政府提出被征的土地属第六村小组集体所有，除青苗费和附着物补偿费归个人外，征地补偿款和集体留用地安置款应归集体所有，应由第六村小组集体制订土地补偿分配方案。南雄市政府、南雄国土局、全安镇政府不听取第六村小组意见，也不制作听证笔录，将第六村小组的补偿款任凭某个人说了算肆意分割，第六村小组多次要求政府解决，南雄市政府、南雄国土局、全安镇政府为缓解矛盾，答应处理，叫第六村小组等待答复，直到2017年5月，仍不见南雄市政府、南雄国土局、全安镇政府有处理结果，第六村小组以南雄市政府、南雄国土局、全安镇政府侵权为由向南雄市人民法院提起民事诉讼，诉求南雄市政府、南雄国土局、全安镇政府退赔第六村小组征地补偿款，南雄市政府、南雄国土局、全安镇政府在庭审过程中辩称征地款己全部发放完毕，并提交了发放名额清单，第六村小组从南雄市政府、南雄国土局、全安镇政府发放名单中发现发放人员根本不是第六村小组集体经济组织成员，比如谭章余、陈尚雄、沈桂珍、龚老丙、邓纯真、邱均星、高海平等。南雄市政府、南雄国土局、全安镇政府在不调查、不听取群众意见的情况下，凭主观意志将属于第六村小组集体的财产发放安置到不是第六村小组集体经济组织成员手中，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》有关“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，南雄市政府、南雄国土局、全安镇政府无视法律规定，将明知属于第六村小组的征地补偿款擅自分配，在第六村小组向法院提出诉讼前已将剩余的231万元征地款提存在全安镇政府，南雄市政府、南雄国土局、全安镇政府因违法发放征地补偿款造成第六村小组集体损失，根据国家赔偿法规定应当予以赔偿，龚国民利用从事征地管理工作之便，明知被征土地是第六村小组村集体所有，将集体财产据为己有，南雄市政府、南雄国土局、全安镇政府作为土地征收实施部门，应当知道农村的土地所有权属于集体经济组织所有，由于南雄市政府、南雄国土局、全安镇政府在征地过程中没有依法操作，导致第六村小组的征地补偿款等损失。诉讼请求：一、判决确认南雄市政府、南雄国土局、全安镇政府发放征地补偿款和安置款的行为违法，判决南雄市政府、南雄国土局、全安镇政府赔偿第六村小组损失224.9万元；二、判决龚国民返还第六村小组征地补偿款（含集体留用地）115.1万元。被告南雄市政府及被告南雄国土局辩称：一、第六村小组提起行政诉讼没有经过村民大会同意，是其个别人员以村小组名义进行的，其不能代表大多数村民提起诉讼。第六村小组有关征地土地补偿款的分配，按惯例都是直接全部分配给村民个人，这是大多数村民认可并作为分配方案实施的。第六村小组的负责人个人以新上任的组长身份，借集体名义提起诉讼，改变原大多数村民实际认可并已经履行的分配方案。这种属于村集体重大事项的决定，理应由村民大会或村民代表大会决议，才能有效行使。在欠缺相关决议的情况下，第六村小组的负责人个人以集体名义起诉，不符合法律规定。二、南雄市政府、南雄国土局依法实施征地，作出征地公告，第六村小组等集体组织书面放弃了听证的程序。故所谓没有听证的事由不能成立。三、全安镇政府发放征地补偿款，是遵照第六村小组集体组织自己当时确定的分配方案实施的，实质是属于当时的第六村小组采取自己处分自己的集体财产的方式，不存在违法之处。征地补偿款的分配方案，属于村集体经济组织内部事项。第六村小组作为集体经济组织，村民已经形成了惯例，即由承包经营户直接分配对应的土地补偿款的方案进行分配。全安镇政府正是根据这样的分配方案，将相关款项发放到村委会及个人的。这样的作法，属于尊重第六村小组的大多数集体经济组织成员意志，实际是按第六村小组当时的集体意志所为的。全村约90%的村民都按该方案各自获取了各自的土地补偿款(含经济发展留用地折算的补偿款)，期间没有提出异议，包括现在第六村小组负责人个人在内都领取了相应的土地补偿款。现在，由于村委换届选举，新任负责人仅凭个人意愿更改原来大多数成员形成的意见，显然出尔反尔，理应不能得到支持。四、个别村民之间因土地代耕、流转，也是彼此之间内部协调土地款的分配，并不否定土地补偿款分配到个人的作法。五、第六村小组起诉要求所有土地补偿款应当归于集体，实质是要求村民将所获得的土地补偿款重新收归集体。该重大事项的决定，除了前述应由村民大会或代表大会决议外，作为诉讼，第六村小组也应将已经获得土地补偿款的所有农户追加为共同被告，直接由这些农户退还。否则，第六村小组等于获得双重补偿。请求法院依法驳回第六村小组的诉请。被告全安镇政府辩称：一、第六村小组提起行政诉讼已超过法定六个月的起诉期限，依法应裁定驳回起诉。根据行政诉讼法第四十六条的规定，第六村小组在其行政起诉状中已明确表示“被告于2015年6月1日发出了征收土地预公告，公告内容公布了征收土地的位置范围以及安置途径和补偿方案……第六村小组代表曾向被告提出……应由第六村小组集体制定土地补偿分配方案……”全安镇政府已经完成了张贴征地公告、公布征地补偿标准、签订补偿协议、发放征地补偿费用等程序，第六村小组作为被征土地所在的村民小组，知道或者应当知道行政行为及其内容。因此，本案的起诉期限应当从第六村小组知道或者应当知道行政行为作出之日起即2015年6月1日起计算，到第六村小组提起本案行政诉讼之日已经超过六个月的起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。二、全安镇政府实施的征地补偿安置行为合法有效，应当驳回第六村小组的诉讼请求。（一）全安镇政府与村民签订的征地补偿协议合法有效。全安镇政府提供的征地补偿协议及存折签领表说明，村民实际获得了补偿款，相关协议均已履行完毕。现第六村小组在村民己经按照协议履行完毕并无证据证明协议的签订具有非平等自愿等违法情形的情况下，依法应当驳回其诉讼请求。（二）村民己实际通过分别与全安镇政府签订征地补偿协议并领取补偿款的方式对土地补偿款进行了分配，表明村民均同意这种分配方案。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”该条款的设立系针对某些基层组织将土地补偿费等征地补偿款挪作他用、侵害被征地集体利益的现象，重在强调征收单位对上述款项的足额支付和上述款项用途的唯一性。本案全安镇政府已经将案涉款项全部按照补偿协议的约定足额发放给村民，依法保障了村民的合法利益。（三）土地补偿费如何分配，属于村民自治的范畴。土地补偿费是指因国家征收农民集体所有的土地对土地所有者和土地使用者的补偿。土地是村民的主要生活来源，因此，土地补偿费的最终对象是村民。土地补偿费的具体分配方案，也应由村民决定。第六村小组主张重新分配，属于第六村小组村集体内部事务管理与村民被管理纠纷，全安镇政府实际上是其内部纠纷的案外人。（四）实际耕种人龚国民与土地承包人如何分配土地补偿款，属于民事主体权利处置的范畴，是承包经营权范围内的事务，全安镇政府根据民事自治原则以及村民的意愿将款支付到个人，并未侵害民事权利。如果第六村小组认为龚国民侵害了其权利，应当通过民事诉讼的途径解决。第三人龚国民答辩称：其答辩意见与全安镇政府一致。第三人华电有限公司辩称：一、本案征地主体、征地拆迁相关费用均由南雄市政府负责，华电有限公司与第六村小组之间并无直接关系。二、华电有限公司竞得国有建设用地使用权，并按相关程序一次性交清成交价款、履约保证金及其他相关费用。三、第六村小组已明确华电有限公司经土地管理部门批准，使用该地块，属于不适格的被告，请求法院驳回第六村小组诉讼请求。经审理查明：2015年6月1日，南雄市政府发布了雄府[2015]32号《南雄市人民政府征收土地预公告》，内容包括“……一、拟征收土地的位置和范围：本项目土地征收范围为本市全安镇范围内的羊角、荔迳、王亭石、河塘、陂头村委会及雄州街道莲塘村委会辖区内，征收土地总面积约640亩（具体范围详见附图）。二、预征收土地实施单位：南雄市国土资源局、全安镇人民政府。三、征收土地及地上附着物补偿标准：参照《南雄市华电项目土地及地上附着物征收补偿方案》和《关于修改〈南雄市建设项目征地拆迁补偿办法〉的通知》（雄府[2011]18号），以及调查确认的实际情况拟定具体的补偿标准。三、被征地农民的安置途迳为货币补偿、留用地安置等措施。四、征地预公告发布后，被征地单位和个人抢栽抢种的作物以及抢建的违章建筑物，不列入青苗和附着物的补偿范围，必须无条件清理和拆除，其费用由当事人负责，并追究当事人相关法律责任。五、被征收土地单位和个人，如对征收补偿方案有异议，可书面向征收实施单位提出，有权要求听证，在本预公告期内未书面提出请求，视为放弃上述权利。六、征收土地、青苗和地上附着物调查、登记工作由全安镇人民政府按有关规定负责落实。附：一、南雄市华电项目征地预公告附图；二、《南雄市华电项目土地及地上附着物征收补偿方案》。”2015年9月2日，全安镇政府将征地补偿款2，795，239.07元汇给南雄市全安镇羊角村民委员会。2015年10月14日，全安镇政府将征地补偿款24，080.00元汇给南雄市全安镇羊角村民委员会。2016年2月4日，全安镇政府将集体预留补偿及龚东海共90，256.96元汇给南雄市全安镇羊角村民委员会。2016年1月12日，南雄市政府发布了雄府[2016]5号《南雄市人民政府征收土地公告》，公告告知了被征收土地位置及地类、征地补偿安置方案等内容，并告知“自本《公告》颁布之日起十五日内，征地范围内土地所有权人、使用权人或其他权利人凭有效权属证明向当地镇人民政府办理征地补偿申报，办理权属登记及补偿事宜。”2016年4月，第六村小组村民领取了征地预留地金额、征地补偿款等，有《华电项目南雄市全安镇羊角村委会征地预留地金额签领表》、《农信社批量代理开卡（折）明细》、《华电项目南雄市全安镇征地补偿款存折签领表》为据。2016年5月6日，全安镇政府与华电有限公司签订了一份《交地书》，由全安镇政府将南雄市高速公路南雄收费站旁A地块的国有建设用地使用权交给了华电有限公司。2017年6月6日，第六村小组向广东省南雄市人民法院对华电有限公司、全安镇政府、南雄市政府、龚国民提出民事诉讼，诉讼请求：一、全安镇政府、南雄市政府、华电有限公司退赔征收第六村小组的征地补偿款3，713，221.92元。二、龚国民退赔第六村小组征地补偿款626，594.20元。2017年11月29日，广东省南雄市人民法院作出（2017）粤0282民初696号民事裁定，以第六村小组所诉实质上是征地补偿纠纷为由，裁定驳回第六村小组的起诉。第六村小组不服，向本院提起上诉。2018年1月29日，本院作出（2018）粤02民终122号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。2018年4月11日，第六村小组向本院提起行政诉讼。本院认为：《华电项目南雄市全安镇羊角村委会征地预留地金额签领表》、《农信社批量代理开卡（折）明细》、《华电项目南雄市全安镇征地补偿款存折签领表》等证据表明,第六村小组村民于2016年4月领取了征地补偿款等款项。由此可以确定，第六村小组在2016年4月应当知道全安镇政府于2015年9月开始将征地补偿款发放的行为。因此，第六村小组于2018年4月向本院提起行政诉讼，已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”规定的六个月的起诉期限。对此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”不仅如此，即使按照第六村小组于2017年6月6日向广东省南雄市人民法院起诉的时间计算，也超过了六个月的起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回南雄市全安镇羊角村民委员会第六村民小组的起诉。案件受理费50元依法免交。如不服本裁定，可以在判决书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。（此页无正文）审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一八年十月十一日书记员 罗智健