山东省临沂市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁13行初337号 原告王传海，男，1988年5月24日出生，汉族，住临沂市兰山区。 委托代理人李笃振、徐勇，北京市盛廷律师事务所律师。 被告临沂市兰山区人民政府，住所地临沂市兰山区金雀山路57号。 法定代表人沈如茂，区长。 出庭负责人李向东，副区长。 委托代理人朱观景，临沂市兰山区人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人刘海军，山东临正律师事务所律师。 被告临沂市兰山区白沙埠镇人民政府，住所地临沂市兰山区白沙埠镇孝圣路1号。 法定代表人刘存才，镇长。 出庭负责人范永利，副镇长。 委托代理人王自道，山东远拓律师事务所律师。 原告王传海因要求确认被告临沂市兰山区人民政府、临沂市兰山区白沙埠镇人民政府征收其土地及房屋的行为违法，于2017年12月21日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月6日公开开庭审理了本案。原告王传海及委托代理人李笃振、徐勇，被告临沂市兰山区人民政府的负责人李向东及委托代理人朱观景、刘海军，被告临沂市兰山区白沙埠镇人民政府的负责人范永利及委托代理人王自道到庭参加诉讼。因案情复杂，经山东省高级人民法院（2018）鲁法行复字第203号批复，延长审理期限六个月。本案现已审理终结。 原告诉称，原告系临沂市××白沙埠镇东孝友村村民，因鲁南高铁项目建设需要，原告的土地及房屋被纳入征收范围。根据土地管理法的规定，征收集体土地及房屋，须由市、县土地部门发布征地通告，征询村民意见，进行地籍调查和地上附着物调查，拟定一书四方案并组卷上报审批，发布征收土地公告、征地补偿、安置方案公告，报批及批准征地补偿安置方案、土地补偿登记及补偿安置方案实施等环节。原告向山东省、临沂市、兰山区三级土地部门申请公开鲁南高铁项目涉及白沙埠镇邵双湖村、东孝友村、西孝友村三村土地征收的批复及报批材料（包括但不限于一书四方案、征地批准文件等）、征地补偿安置方案、征地勘测定界图或者占用土地的红线图，均回复无相关信息，故被告征地行为明显违法。请求：1、确认被告征收原告土地及房屋的行为违法；2、诉讼费用由被告负担。 原告向本院提交了以下证据： 1、涉案房屋被拆除前后的照片和视频； 2、《鲁南高铁兰山段征地拆迁领导小组办公室关于印发兰山区鲁南高速铁路建设工程征地拆迁补偿指导意见的通知》（[2016]1号）、临沂市兰山区人民政府办公室作出的《政府信息公开告知书》（[2018]2号）和《临沂市兰山区人民政府办公室关于成立鲁南高铁兰山段征地拆迁领导小组的通知》（临兰政办字[2016]46号）； 3、被告临沂市××白沙埠镇人民政府副镇长范永利的视频； 4、白沙埠镇派出所民警陈为国与王生存之妻王加旗的谈话录音； 5、白沙埠镇派出所指导员杨友涛与王加礼的谈话录音； 6、白沙埠镇派出所指导员杨友涛与崔洪启的谈话录音； 7、被告临沂市××白沙埠镇人民政府管理区书记张荣禄与王加奖之妻杨晓玲的谈话录音； 8、鲁南高铁征地拆迁调度表； 证据1-8拟证明被告临沂市兰山区人民政府、临沂市××白沙埠镇人民政府实施了被诉行政行为。 9、拆迁通知、拆迁补偿协议草稿，拟证明涉案土地及房屋在鲁南高铁项目拟征地拆迁范围内。 10、山东省国土资源厅作出的《政府信息公开申请答复告知书》（鲁国土资公开复[2017]426号）、临沂市国土资源局作出的《政府信息公开告知书》（[2017]62号）和临沂市国土资源局兰山分局作出的《政府信息公开告知书》，拟证明涉案土地未经依法批准征收。 被告临沂市兰山区人民政府辩称，答辩人从未作出原告所称的征收原告房屋的行政行为，亦从未安排相关单位或者人员对原告的房屋实施拆迁，故答辩人不存在违法行为。请求驳回原告的诉讼请求。 被告临沂市兰山区人民政府未向本院提交证据。 被告临沂市××白沙埠镇人民政府辩称，答辩人既没有作出、更没有权限作出征收土地的行政行为，故原告起诉答辩人属于被告不适格。请求驳回原告的起诉。 被告临沂市××白沙埠镇人民政府未向本院提交证据。 经庭审质证，被告临沂市兰山区人民政府对原告提交的上述证据认为，证据1、2中《政府信息公开告知书》（[2018]2号）和《临沂市兰山区人民政府办公室关于成立鲁南高铁兰山段征地拆迁领导小组的通知》（临兰政办字[2016]46号）、3-7、9不能证明被告实施了征地拆迁的行为；证据2中的《鲁南高铁兰山段征地拆迁领导小组办公室关于印发兰山区鲁南高速铁路建设工程征地拆迁补偿指导意见的通知》（[2016]1号）真实性有异议；证据8有异议；证据10的真实性、合法性无异议。被告临沂市××白沙埠镇人民政府对原告提交的上述证据的质证意见基本同上，另补充认为被拆除房屋是经村民自治自愿拆除的。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2中《政府信息公开告知书》（[2018]2号）和《临沂市兰山区人民政府办公室关于成立鲁南高铁兰山段征地拆迁领导小组的通知》（临兰政办字[2016]46号）、3、9、10具有关联性、真实性、合法性，且相互印证，本院予以采信；证据2中的《鲁南高铁兰山段征地拆迁领导小组办公室关于印发兰山区鲁南高速铁路建设工程征地拆迁补偿指导意见的通知》（[2016]1号）没有印章且被告不予认可、证据8为复制件且被告不予认可，不具有真实性，本院不予采信；证据4-7不具有合法性，本院不予采信。 经审理查明，原告系临沂市××白沙埠镇东孝友村的村民，后因鲁南高铁项目建设需要，涉案土地及房屋被纳入拟征地拆迁范围。2016年11月14日，被告临沂市兰山区人民政府成立了鲁南高铁兰山段征地拆迁领导小组，并下设了由白沙埠镇原镇长郑国田为组长、副镇长范永利等为成员的白沙埠镇征地拆迁组，具体负责白沙埠镇范围内的房屋拆迁、附属物清理、沿线土地征用等工作。在涉案土地经依法批准征收前，涉案房屋被毁坏。原告不服，提起了本案行政诉讼。 本院认为，土地征收，是指根据经济社会发展等公共利益需要，依照法律、法规规定的权限和程序，报经国务院或者省级人民政府批准，将农民集体所有的土地征为国家所有，并依法予以合理补偿和安置的行为。因为集体土地和农村住房问题是关系农民根本利益的重大问题，所以实施土地征收行为，应当严格依照法定的权限、范围、条件和程序，在不违反法律禁止性规定的前提下，行政机关基于行政效率的考量，或可采取其他必要、适当的措施和手段，如动员村民自治、预付补偿款项、合意拆除房屋等，但便宜从事应当符合立法宗旨，遵循比例原则，尊重当事人意愿，否则，将为法律所不容许。需要特别说明的是，权力之所在，即职责之所在，土地征收包括准备、批准、实施三个阶段的系列行为，并涉及到不同级别的人民政府及土地、财政等多个部门，现行法律规范就各相关行政机关的法定职责作出了明确规定，行政机关基于行政权力无论采取何种形式、何种方式便宜从事，均不能取代应按照法定程序进行的征收行为，亦不能免除其应依法承担的相应法律责任。 就本案而言，涉及的焦点问题有三个：一是争议行为是否可诉；二是被告是否适格；三是争议行为是否违法。 关于争议行为是否可诉的问题。因鲁南高铁项目建设需要，涉案土地被纳入拟征地拆迁范围，原告、被告均认可涉案土地尚未被依法批准征收，故被诉土地征收行为发生在土地征收批准前的准备阶段。通常情况下，准备阶段的土地征收行为，系行政机关在土地征收批准前作出的准备性工作，如发布土地拟征收公告、勘测调查、动迁宣传、编制土地征收方案等，属于不成熟的过程性行为，在土地征收批准、实施前对当事人的合法权益并不产生实际影响，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。但是，如果该准备行为或者法律上符合了行政行为的构成要件，或者事实上对当事人的合法权益产生了实际影响，人民法院应予受理。本案中，虽然没有明确的行政机关作出行政法律行为，但涉案房屋未经原告同意即被拆除，原告亦不能继续占有使用涉案土地，该行为改变了涉案土地及房屋的事实状态，产生了土地征收的法律后果，有利于实现土地征收的行政目的，属于行政事实行为的范畴，且该土地征收事实行为对原告的财产权等明显产生了实际影响。因此，原告有权依法提起本案行政诉讼。 关于被告是否适格的问题。涉案土地及房屋位于临沂市××白沙埠镇范围内，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条以及《山东省土地征收管理办法》等的规定，并结合被告的自认，被告临沂市兰山区人民政府负责该区域内土地征收的组织实施工作，而被告临沂市××白沙埠镇人民政府仅负有协助做好土地征收有关工作的职责，故后者不属于适格被告，原告关于确认被告临沂市××白沙埠镇人民政府土地征收行为违法的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。被告临沂市兰山区人民政府作为组织实施土地征收行为的法定主体，应当加强监督管理，规范征收程序，并对便宜从事的后果承担法律责任，故无论是谁具体实施了涉案土地的动迁工作以及涉案房屋的拆除行为，均不能成为被告临沂市兰山区人民政府对上述土地征收事实行为的免责事由。因此，推定被告临沂市兰山区人民政府对原告涉案土地实施了上述土地征收事实行为为宜。 关于争议行为是否违法的问题。交出土地、拆除房屋一般属于土地征收批准后实施阶段的行为，就上述未批先占的土地征收事实行为，被告既未提出正当的抗辩理由，也未提供经原告同意且补偿安置相关费用足额到位的证据，依法应承担举证不能的不利后果。因此，被告临沂市兰山区人民政府实施的上述土地征收事实行为，明显违反了相关法律规定。 综上所述，被告临沂市兰山区人民政府对原告涉案土地所实施的土地征收事实行为违法，鉴于该行政事实行为不具有可撤销的内容，应确认违法。另房屋等地上附着物属于土地征收过程中补偿、安置环节，被土地征收行为所吸收，不具有独立的可诉性，本院予以释明。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告临沂市兰山区人民政府对原告王传海涉案土地所实施的土地征收事实行为违法； 二、驳回原告王传海的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告临沂市兰山区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  孙诚霞 审 判 员  王茂峰 人民陪审员  彭志银 二〇一八年十月二十四日 书 记 员  李浩维