广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2018)粤71行终1110号上诉人（原审原告):广州路易斯门诊部有限公司。住所地：广州市花都区新华风神大道**风神商业中心****。法定代表人：贝庆生，总经理。委托代理人：刘俊，该公司工作人员。上诉人（原审被告)：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广。住所地：广州市越秀区吉祥路**>法定代表人：彭高峰，主任。委托代理人：刘文玺，该委工作人员。被上诉人（原审被告)：广东省国土资源厅。住所地：广州。住所地：广州市天河区体育东路**法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：邹春荣，该厅工作人员。委托代理人：李飞杰，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人广州路易斯门诊部有限公司（以下简称路易斯公司）、广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）及被上诉人广东省国土资源厅（以下简称省国土厅）土地出让行政管理及行政复议决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初3705号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年7月4日，广州市黄埔区国土资源和规划局（以下简称黄埔区国土局）和广州市开发区国土资源和规划局（以下简称开发区国土局）向广州经济开发区管理委员会提交《关于中新广州知识城JLGY-J1-4地块出让方案的请示》。2017年7月6日，广州经济开发区管理委员会作出穗开管﹝2017﹞49号《关于同意中新广州知识城JLGY-J1-4地块出让方案的批复》，同意JLGY-J1-4地块（下称涉案地块）的出让方案。2017年7月12日，黄埔区国土局和开发区国土局委托广州公共资源交易中心发布涉案地块挂牌出让公告并负责组织公告发布后的公开出让事项。2017年7月14日，黄埔区国土局和开发区国土局发出穗开国土出告字〔2017〕36号《网上挂牌出让公告》，公告以挂牌出让方式出让涉案地块国有建设用地使用权的相关事项。该公告规定土地用途为一类工业用地(M1)，竞买申请人须为卫生材料及医药用品制造的研究和试验发展行业的企业，网上挂牌时间（网上报价时间）为2017年8月3日至2017年8月14日10时等。2017年7月28日，路易斯公司向黄埔区国土局、开发区国土局提交《竞买申请书》（网上挂牌出让），参加涉案地块国有土地使用权网上挂牌出让活动，并于2017年7月31日向广州公共资源交易中心收款账户缴纳竞买保证金人民币826万元。2017年8月8日，路易斯公司在网上报价为4210万元。同日，穗知国规函〔2017〕136号广州开发区国土资源和规划局中新广州知识城分局向广州开发区土地开发储备交易中心作出《关于知识城JLGY-J1-4地块片区产业布局规划调整的说明》，称：“……2017年7月22日，省市相关领导视察我区指导工作，对我区产业布局和城市规划提出了更高的要求，建议我区结合国家和广东省、广州市的产业发展方向，重点发展“IAB”、“NEM"等高新技术产业。目前我区正按照新的战略定位对知识城进行产业布局调整，知识城JLGY-J1-4地块所在片区计划调整为新材料、新能源及智能芯片产业园区。由于正在挂牌出让用地的产业类型与正在调整的规划产业布局方向不相符，建议停止该地块挂牌出让程序。”2017年8月8日，黄埔区国土局和开发区国土局向广州公共资源交易中心作出穗知国规函﹝2017﹞120号《关于委托发布中止知识城JLGY-J1-4地块挂牌出让公告的函》，委托其中心发布涉案地块中止挂牌出让的公告。2017年8月9日，市国规委发布《关于知识城JLGY-J1-4地块中止出让程序的补充公告》，中止涉案地块挂牌出让程序。路易斯公司陈述其于2017年8月14日通过广州公共资源交易网发现市国规委终止涉案地块挂牌出让程序。广州公共资源交易中心数字交易平台截图显示：路易斯公司申请记录：标的编号T2017-088，当前状态为项目已终止/中止，下一环节：保证金将在5个工作日内直接退还原账户。路易斯公司不服，向省国土厅提出行政复议申请。2017年8月16日，省国土厅向路易斯公司作出《行政复议补正材料通知书》，告知原告补正材料。2017年8月22日，省国土厅受理了该复议申请。当日，省国土厅向市国规委作出《提出答复通知书》。2017年10月10日，省国土厅作出粤国土行复〔2017〕164号《广东省国土资源厅行政复议决定书》，维持市国规委作出终止知识城JLGY-J1-4地块国有建设用地使用权出让程序的行政行为。路易斯公司收到该决定书后，仍不服，诉至法院。案件审理过程中，市国规委陈述其发布《关于知识城JLGY-J1-4地块中止出让程序的补充公告》，即为终止涉案地块挂牌出让程序的决定。另查，黄埔区国土局和开发区国土局系市国规委的派出机构。原审法院认为：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。前款规定的出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。”市国规委作为广州市国土资源行政主管部门，负有组织实施国有建设用地使用权的挂牌工作出让的职责。黄埔区国土局和开发区国土局作为市国规委的派出机构，其法律后果由被告市国规委承担。对路易斯公司认为被告市国规委无权作出终止挂牌出让涉案地块的国有建设用地使用权的行政行为的意见，法院不予支持。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款的规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”本案中，涉案地块经广州经济开发区管理委员会同意，决定以挂牌方式出让国有建设用地使用权，并发布了公告。但由于涉案地块所在片区计划调整为新材料、新能源及智能芯片产业园区，且与正在挂牌出让涉案地块的产业类型卫生材料及医药用品制造的研究和试验发展行业的规划产业布局方向不相符，故市国规委在竞价截止日期前终止了该地块挂牌出让程序，是有事实依据的。但由于涉案地块已挂牌出让，有一些人员参与竞价，市国规委决定终止该地块挂牌出让程序的，应作出相应的决定并告知参与竞价的人员，但市国规委仅发布中止涉案地块挂牌出让的公告，以终止该地块挂牌出让程序，属于程序轻微违法，但对路易斯公司权利不产生实际影响。关于路易斯公司要求确认其为涉案地块的竞得人的意见。由于该意见并非本案审理的标的，也并非人民法院行政受案范围，故对路易斯公司的该项意见，法院不予采纳。省国土厅维持市国规委作出终止知识城JLGY-J1-4地块国有建设用地使用权出让程序行政行为的行政复议决定不当，依法予以撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决一、确认市国规委终止知识城JLGY-J1-4地块国有建设用地使用权挂牌出让程序的行政行为违法，撤销省国土厅于2017年10月10日作出的粤国土行复〔2017〕164号《广东省国土资源厅行政复议决定书》。上诉人路易斯公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条的规定，上诉人市国规委并无终止挂牌出让国有建设用地使用权的法定职权。国有建设用地使用权的出让时间，只能由市、县人民政府，以出让方案的形式，才能予以决定和变更，否则即违反了法定的权限和程序。国土部门只有权执行经市、县人民政府批准后的出让方案，无权决定或变更应当由经市、县人民政府批准的出让方案来确定的出让时间，故本案上诉人市国规委作出的被诉终止行为应予撤销，原审法院认定上诉人市国规委有上述职权属适用法律错误，明显不当。二、被诉终止行为缺乏法律依据，违反挂牌出让程序的相关规定，违背法律规定挂牌出让的立法目的，会造成国有建设用地使用权低价拍出的不良后果，会造成国有资产流失，损害国家利益和公共利益。根据《挂牌出让规定》第二条第四款、第十七条、第十八条、第十九条的规定，在挂牌出让中，挂牌期限只能因为届满而截至，不能人为终止否则违反法律规定挂牌出让的立法目的。三、被诉终止行为严重违反正当法律程序原则，原审法院认定其属于程序轻微违法缺乏法律依据，不能成立。上诉人市国规委作出被诉终止行为并未告知上诉人路易斯公司理由、陈述与申辩权利，亦未听取上诉人路易斯公司的陈述与申辩，程序严重违法，严重损害了上诉人路易斯公司的合法权益，应予撤销原审判决。四、上诉人市国规委以修改规划作为被诉终止行为的理由，缺乏事实依据，且构成明显不当的违法情形。原审法院并未对此进行全面审理，认定事实不清。综上，被诉终止行为侵害了上诉人路易斯公司合法权益，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第十九条的规定，上诉人路易斯公司应该是知识城JLGU-J1-4地块国有建设用地使用权的竞得人，上诉人市国规委应向上诉人路易斯公司出具《成交确认书》并办理包括签订《国有建设用地使用权出让合同》在内的后续手续。请求二审法院撤销原判，依法判决支持上诉人路易斯公司一审全部诉讼请求即撤销上诉人国规委作出终止挂牌出让知识城JLGU-J1-4地块国有建设用地使用权的行政行为及撤销被上诉人省国土厅作出的粤国土行复〔2017〕164号《广东省国土资源厅行政复议决定书》。上诉人市国规委不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人市国规委作出的被诉终止涉案地块挂牌出让程序的决定，并以公告形式告知参与竞价人，不存在程序轻微违法的情形。涉案知识城JLGU-J1-4地块通过挂牌方式出让，采取资格后审方式实施，并委托广州公共资源交易中心发布地块挂牌出让公告并负责组织公告发布后的公开出让事项。根据《网上挂牌出让公告》第七条（六）项、第七条（二）项、（三）项、原广州市国土房管局印发的《广州市国有建设用地使用权网上挂牌出让规定》第十一条、《广州公共资源交易中心国有建设用地使用权网上交易须知》第八条（一）项的规定，在涉案地块挂牌出让过程中，竞买人处于保密状态，上诉人市国规委无法得知具体竞买人名称、地址、联系方式等情况，无法直接向竞买人发出相关通知文件，所有决定及通知事项均是通过交易中心网上公告，并通过交易中心系统配合竞买人CA账户办理。在涉案地块所在地的规划部门书面告知地块产业规划调整，建议停止挂牌出让程序后，黄埔区国土局和开发区国土局向广州市公共资源交易中心发出《关于委托发布中止知识城JLGU-J1-4地块挂牌出让公告的函》，委托其发布地块中止挂牌出让的公告。2017年8月9日，上诉人通过交易中心网上发布《关于知识城JLGY-J1-4地块中止出让程序的补偿公告》，并由交易中心系统向被上诉人CA账户推送交易状态为项目已终止，下一环节为保证金在5个工作日内直接退还原账户的交易提示。上诉人通过上述程序，实际上已按规定的挂牌交易规则作出终止挂牌出让程序的决定，并通知了竞买人。并且目前尚无法律、法规或规章对上述采取资格后审方式挂牌出让入地的终止挂牌出让程序的具体形式、程序等作明确规定，上诉人通过公告及系统提示方式终止挂牌出让程序，不存在程序违法的情况。二、上诉人终止涉案地块挂牌出让程序有事实和法律依据。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条的规定，终止国有建设用地使用权挂牌程序属于被上诉人市国规委具体事实土地出让方案的行为，属上诉人职权范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，因涉案地块产业规划与管委会批准出让方案时相比发生了较大变化，需重新调整规划条件，在新的规划条件确定前，相关地块的使用权不得出让，上诉人市国规委终止该挂牌出让程序具有法律和事实依据。三、根据涉案地块《网上挂牌出让公告》第二条（一）项及第七条（六）项、（十）项的规定，上诉人终止涉案地块挂牌出让程序对上诉人路易斯公司合法权益无任何实质影响，上诉人路易斯公司并非适格的行政诉讼原告。综上，上诉人终止涉案地块挂牌出让程序，具有法律和事实依据，不存在程序轻微违法的情形，原审法院关于上诉人程序轻微违法的认定，与事实不符，也无法律依据。上诉人路易斯公司并非本案适格被告，其起诉缺乏事实和法律依据，请求二审法院撤销原判，依法改判上诉人全部诉讼请求。被上诉人省国土厅答辩称：一、原审法院认定“上诉人市国规委仅发布中止涉案地块挂牌出让的公告，以终止该地块挂牌出让程序，属于程序轻微违法”属于事实认定错误。上诉人市国规委终止知识城JLGY-J1-4地块挂牌出让程序的行为具有事实和法律依据，合情合理。上诉人市国规委发布中止公告的程序符合相关法律规定，该中止公告的发布证实上诉人市国规委已经履行了相应的告知义务。同时，法律并无明文规定行政机关必须做出相应的决定进行告知。二、被上诉人省国土厅根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条及《中华人民共和国行政复议法》的相关规定作出的被诉行政复议决定事实依据清楚，适用法律正确，程序合法。综上，被上诉人作出的粤国土行复〔2017〕164号《广东省国土资源厅行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原判，依法维持被上诉人省国土厅作出的行政行为。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条之规定，上诉人市国规委负有组织实施涉案国有建设用地使用权挂牌出让的法定职责。涉案地块在挂牌出让过程中，由于所在片区产业规划调整，上诉人市国规委在竞价截止日期前终止该地块挂牌出让程序，具有事实依据，符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款之规定。由于涉案地块已挂牌出让，上诉人市国规委决定终止涉案地块挂牌出让的，应作出相应的决定，并告知参与竞价的人员。上诉人市国规委仅发布中止出让的公告，并未通知参与竞价的人员，原审法院确认该行为程序轻微违法，且对上诉人的权利不产生实际影响并无不当，本院予以维持。上诉人请求确认其为涉案地块的竞得人，明显缺乏事实和法律依据，本院不予支持。被上诉人省国土厅维持上诉人市国规委作出终止知识城JLGY-J1-4地块国有建设用地使用权出让程序行政行为的行政复议决定不当，依法予以撤销。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，本院予以维持。上诉人路易斯公司和上诉人市国规委的上诉意见均不能成立，本院均予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州路易斯门诊部有限公司、广州市国土资源和规划委员会各负担25元。本判决为终审判决。审判长 丁 玮审判员 金 霞审判员 余树林二〇一八年十月十九日此件与原本核对无异法官助理马淼书记员马可茗