四川省内江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川10行终76号 上诉人（原审原告）陈传虎，男，1956年7月11日出生，汉族，住四川省威远县。 委托代理人但妮，四川听天律师事务所律师。 委托代理人余广军，四川听天律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）内江市安全生产监督管理局，住所地四川省内江市市中区交通路55号。 法定代表人袁昌德，局长。 出庭负责人王标，该局党组成员、总工程师。 委托代理人刁永东，四川视远君律师事务所律师。 委托代理人蒲鹏英，四川视远君律师事务所律师。 上诉人陈传虎因与被上诉人内江市安全生产监督管理局（简称市安监局）安全行政处罚一案，不服四川省内江市市中区人民法院（2018）川1002行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈传虎的委托代理人但妮和余广军、被上诉人市安监局的党组成员、总工程师王标及该局的委托代理人刁永东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，原告陈传虎系刘家湾煤业公司的股东，占股90%，系实际控制人，负责公司全面工作。 2017年9月5日，被告市安监局委托内江市安全生产监察执法支队（简称市安监支队）对刘家湾煤业公司进行监督检查时，发现该公司存在“图纸作假，1121采煤工作面情况未在采掘进工程平面图上填绘和监控平台反映”等安全隐患，并认为以上行为涉嫌违反《中华人民共和国安全生产法》、国务院《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》的规定，决定予以立案调查，并制作现场检查记录、送达现场处理措施决定书、拍摄现场照片，制作勘验笔录等。经询问、调查取证后，市安监局研究认为“企业实际控制人陈传虎未履行主要负责人法定责任，消除煤矿重大生产安全事故隐患”，涉嫌违反相关法律规定，拟对作为实际控制人的原告陈传虎作出处人民币叁万元罚款的行政处罚。2017年9月11日，市安监局向原告直接送达了（内）安监罚告[2017]支监二19-2号行政处罚告知书和（内）安监听告[2017]支监二19-2号行政处罚听证告知书。被告市安监局作出的（内）安监罚告[2017]支监二19-2号行政处罚告知书告知了原告拟作出处罚决定的事实理由及依据，以及当事人依法享有陈述、申辩的权利。后原告陈传虎提交了陈述申辩书。经复核，市安监局认为原告的申辩理由不成立，不予采纳其陈述申辩意见。原告陈传虎在规定期限内未提出书面听证申请。经调查、审批、市安监支队进行了负责人集体讨论，市安监局于2017年9月29日作出（内）安监罚[2017]支监二19-2号行政处罚决定书，决定给予原告陈传虎人民币叁万元罚款的行政处罚，并于2017年9月30日送达给原告。原告不服，诉至法院。 原审法院认为，依据《中华人民共和国安全生产法》第九条，《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条、第三条、第六条，《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第四条的规定，被告市安监局作为安全监管监察部门对所属辖区内的重大安全生产隐患和违法行为具有检查和依法查处并作出行政处罚的职责。 原告提出被告的执法人员未当场出示具有行政执法权的公务员身份的证件，属于程序违法的主张。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、《安全生产违法行为行政处罚办法》第十三条的规定，本案中，根据被告调查取得的证据显示，市安监支队在行政执法中依法出示行政执法证的行为符合上述法律规定。原告认为其未出示具有公务员身份证件的行为违反了《行政执法类公务员管理规定(试行)》第二条的规定，原审法院认为，该规定的制定目的是为了完善公务员职位分类，建立符合行政执法类公务员特点的管理制度，提高管理效能和科学化水平，建设高素质公务员队伍，并未规定行政机关应当如何执法，也未要求行政执法人员在执法中应当出示具有公务员身份的证件，故该规定与本案不具有关联性，原告的此项主张不成立，不予支持。 原告提出本案的处罚及对刘家湾煤业公司的处罚属于较重的行政处罚，应当由市安监局的负责人集体讨论决定，但行政处罚是市安监支队的集体讨论决定而未经市安监局的负责人集体讨论决定，属于程序重大违法，系无效的处罚决定的主张。原审法院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定以及内市编发[2007]102号内江市机构编制委员会《关于市安全生产监察执法机构设置及编制核定的批复》和庭审中被告市安监局对其委托市安监支队行使安全生产违法行为的查处、行政处罚等权力予以认可，可以证实市安监支队作为管理公共事务的事业组织，受被告市安监局的委托行使行政执法权、行政处罚权，其有权对辖区内的安全生产违法行为进行立案调查、听证、集体讨论决定行政处罚，并对讨论决定的行政处罚以被告市安监局的名义签章，对外发生法律效力。被告市安监局是本案适格的被告。故案涉的行政处罚决定由被告市安监局委托的市安监支队的负责人集体讨论决定并无不当。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十九条的规定，原审法院认为，该条明确规定了对严重安全生产违法行为应当进行集体讨论的范围。本案中，被告对原告作出三万元的行政处罚决定不属于该规定中应当集体讨论决定的范围，可以不需要进行集体讨论。但被告本着保护行政相对人的合法权益的角度出发，向原告送达了听证告知书，告知原告享有申请听证的权利，原告在规定期限内未申请听证。后被告市安监局委托的市安监支队仍进行集体讨论决定了本案的行政处罚，对此原审法院予以确认。故对原告的上述主张，原审法院不予支持。 被告市安监局经立案调查、处罚前告知、负责人集体讨论、送达等程序，其执法程序合法。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第二条的规定,行政机关作出的行政行为应当事实清楚,证据充分。本案中，原告实际控制的刘家湾煤业公司的1121采煤工作面情况未在采掘进工程平面图上填绘和监控平台反映，当晚刘家湾煤业公司的工作人员对图纸进行标绘后，于次日提交给被告市安监局，应视为具有隐瞒的行为；原告系刘家湾煤业公司的实际控制人，负责公司全面工作。上述事实有被告市安监局拍摄的隐患照片、2017年9月6日刘家湾煤业公司向被告市安监局提供的采掘工程平面图、被告市安监局对矿长文良华作的询问笔录、被告市安监局对总工程师巫八俊作的询问笔录、被告市安监局对安全科副科长苏庆彬作的询问笔录、被告市安监局对原告陈传虎作的询问笔录、刘家湾煤业公司向市安监局出具的情况说明（含法定代表人张文光的签名）、听证笔录等证据足以证实。刘家湾煤业公司存在“1121采煤工作面情况未在采掘进工程平面图上填绘和监控平台反映”的违法事实清楚，原告陈传虎作为该公司实际控制人，并负责公司全面工作。被告市安监局依照《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》等的相关规定对原告陈传虎作出行政处罚决定并无不当。原告关于被告不应对作为实际控制人的原告进行处罚、投资人只有在煤矿出现安全事故中负主要责任时才能被处罚的理由缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。原告提出其公司在整改期间，不应作出处罚的主张，原审法院认为，被告市安监局对原告作出行政处罚的原因在于刘家湾煤业公司存在重大安全隐患已经构成安全生产违法行为，该行为依法应当被立案查处，整改不是行政处罚的必经程序，不影响被告依法作出本案的行政处罚决定，故对原告的此项主张，原审法院不予支持。 综上，被告市安监局作出的行政处罚决定主体合法、程序合法、认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确。原告的诉讼请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陈传虎的诉讼请求。 上诉人陈传虎上诉称：一、原审法院认定事实不清，导致该案错判。1.被上诉人混淆行政执法处罚的法律规定主体，被上诉人执法处罚人员不具有行政处罚权，属于违法处罚。被上诉人未提交合法有效的证据证明其现场执法人员在对煤矿进行检查和调查取证时，均具有合法的公务员行政执法和处罚身份；根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，被上诉人所属的市安监支队才具有行政处罚的主体资格；市安监支队与被上诉人属于上下级关系，不存在委托关系。2.被上诉人的处罚程序违法。由市安全监察支队的支队长代表被上诉人的负责人进行讨论，未经过被上诉人的负责人的集体讨论程序违法。二、原审法院适用法律错误，被上诉人的处罚明显认定事实不清，证据不足。1.原审中，被上诉人并未提供其委托市安监支队的证据，应当视为无证据。2.根据国务院《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十条第一款的规定，对上诉人的处罚应符合该规定第八条违法生产的前提，被上诉人认可在整改期间煤矿未进行审查，就不应对上诉人予以处罚，同时上诉人仅是投资人，具体整改应当由煤矿企业生产管理负责人落实，上诉人不是煤矿负责人。同时被上诉人未举证证明上诉人对出现安全事故负主要责任，且在整个煤矿并未进行生产的，不应对上诉人进行处罚。综上，请求撤销原判，依法公正判决。 被上诉人市安监局辩称：1.被上诉人作出本案行政处罚的主体适格。执法人员均取得四川省法制部门颁发的执法证件，执法身份合法。2.被上诉人作出本案行政处罚程序合法。根据国家安全生产监督管理总局《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十九条的规定，被上诉人对上诉人处以3万元罚款，不属于较重的处罚，无需集体讨论，且被上诉人委托市安监支队作出行政处罚，市安监支队是进行了集体讨论的。根据国务院的规定，企业负责人包含法定代表人和实际控制人，上诉人属于企业负责人，被上诉人对其进行处罚并无不当。3.刘家湾煤业公司应该在存在1211采煤工作面未在掘进工程平面图上填绘和反映的行为后，立即主动停止生产，但该煤矿仍在生产，在被上诉人进行检查时被动停止。综上，请求驳回上诉，维持原判。 当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。 本院经审理查明，2017年9月5日，市安监支队进行监督检查时，刘家湾煤业公司的煤矿存在对1211采煤工作面未在掘进工程平面图上填绘和反映，且煤矿仍在进行生产。本院查明的其他事实与原审判决查明的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点：上诉人因刘家湾煤业公司的煤矿存在的1211采煤工作面未在掘进工程平面图上填绘和反映行为，是否应当受到行政处罚；被上诉人作出本案行政处罚程序是否合法。 一、上诉人作为刘家湾煤业公司的煤矿负责人，因该煤矿存在1211采煤工作面未在掘进工程平面图上填绘和反映却仍在生产的行为，依法应当受到行政处罚。 根据本案查明事实，陈传虎作为刘家湾煤业公司的股东和实际控制人，又负责公司全面工作，属于《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第二条“煤矿企业是预防煤矿生产安全事故的责任主体。煤矿企业负责人(包括一些煤矿企业的实际控制人，下同)对预防煤矿生产安全事故负主要责任”规定的煤矿企业负责人。 在被上诉人2017年9月5日检查时，上诉人所实际控制的刘家湾煤业公司对1121采煤工作面情况未在采掘进工程平面图上填绘和监控平台反映，且在被上诉人进行检查的当日该煤矿仍在生产。上述事实有被上诉人市安监局拍摄的隐患照片、现场检查记录、被上诉人市安监局对矿长文良华、总工程师巫八俊、安全科副科长苏庆彬作的询问笔录、被上诉人市安监局对原告陈传虎作的询问笔录、听证笔录等证据足以证实。根据国务院《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第八条第二款第（十五）项“煤矿有下列重大安全生产隐患和行为的，应当立即停止生产，排除隐患：……（十五）有其他重大安全生产隐患的”，《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》第十八条第一款第（四）项“‘重大事故隐患’，是指有下列情形之一的：……（四）图纸作假、隐瞒采掘工作面的”的规定，刘家湾煤业公司对1211采煤工作面未在掘进工程平面图上填绘和反映，属于图纸作假，隐瞒采掘工作面的行为，该煤矿应当依法立即停止生产，排除隐患，但2017年9月5日，市安监支队进行检查时该煤矿仍在进行生产，根据《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十条第一款“煤矿有本规定第八条第二款所列情形之一，仍然进行生产的，由县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门或者煤矿安全监察机构责令停产整顿，提出整顿的内容、时间等具体要求，处50万元以上200万元以下的罚款；对煤矿企业负责人处3万元以上15万元以下的罚款”的规定，被上诉人在作出责令煤矿停产整顿的同时，对作为煤矿企业负责人的上诉人予以3万元罚款认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当。上诉人认为在被上诉人进行检查时整个煤矿并未进行生产，不应对上诉人进行处罚的理由，与本院查明事实不符，本院不予支持。上诉人在庭审中认为被上诉人原审中提交的延长整改期限申请审批表，证明刘家湾煤业公司在检查时处于整改过程中，不应对其进行处罚的理由，缺乏法律依据，本院不予支持。 二、被上诉人的行政处罚程序合法。 被上诉人委托市安监支队对辖区内的安全生产违法行为进行行政处罚事实成立。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、内江市机构编制委员会《关于市安全生产监察执法机构设置及编制核定的批复》和被上诉人在原审中的自认，足以证明市安监支队作为管理公共事务的事业组织受被上诉人市安监局的委托，有权对辖区内的安全生产违法行为进行立案调查、听证、集体讨论决定行政处罚，并对讨论决定的行政处罚以被告市安监局的名义签章，对外发生法律效力。 受被上诉人委托的市安监支队中已经取得执法人员资格的人员依法具有执法人员合法身份。根据《行政执法类公务员管理规定（试行）》第三十条“参照公务员法管理的事业单位中从事行政执法工作的工作人员，经省级以上公务员主管部门批准，参照本规定进行管理”的规定以及根据《四川省机构编制委员会关于进一步加强全省安全生产检察执法体系建设通知》的精神作出的内江市机构编制委员会《关于市安全生产监察执法机构设置及编制核定的批复》，市安监支队已经取得省级执法主体资格的人员具有与公务员同等的执法身份，对上诉人的违法行为进行调查执法并无不当。上诉人认为市安监支队对本案处罚前进行调查取证的执法人员不具有行政执法主体身份的理由不能成立，本院不予支持。 对上诉人进行本案处罚依法无需进行集体讨论。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”和国家安全生产监督管理总局《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十九条“对严重安全生产违法行为给予责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工、吊销有关许可证、撤销有关执业资格或者岗位证书、5万元以上罚款、没收违法所得、没收非法开采的煤炭产品或者采掘设备价值5万元以上的行政处罚的，应当由安全监管监察部门的负责人集体讨论决定”的规定，本案中，被上诉人对上诉人处以3万元罚款的行政处罚无需进行集体讨论，且因本案行政处罚系被上诉人委托市安监支队进行，进行集体讨论也属于委托范围内的程序事项，故上诉人认为被上诉人未进行集体讨论以及由市安监支队进行集体讨论不当的理由不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。被上诉人辩称的理由成立，本院予以支持。原审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审受理费50元，由上诉人陈传虎负担。 本判决为终审判决。 审判长 胡 春 审判员 王 晶 审判员 江万明 二〇一八年十月十九日 书记员 刘 悦