江西省九江市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣04行初80号原告吕美林，女，汉族，1955年1月14日出生，住江西省九江市九江县。委托代理人谢冰，江西坤豫律师事务所律师。委托代理人熊思忆，江西坤豫律师事务所律师。被告九江市柴桑区人民政府。住所地：九江市柴桑区沙河街镇庐山北路168号。法定代表人赵和平，区长。委托代理人张立陶，江西柴桑律师事务所律师。原告吕美林因不服被告九江市柴桑区人民政府房屋行政征收纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年9月13日公开开庭审理了本案，原告吕美林及其委托代理人谢冰、熊思忆，被告九江市柴桑区人民政府行政负责人项飞、委托代理人张立陶到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。被告九江市柴桑区人民政府于2017年11月10日作出对沙河“一河两岸”提升改造工程所涉及的棚户区和城中村改造项目内居民房屋征收决定公告。该决定对房屋征收部门，房屋征收实施单位、房屋征收范围、房屋征收期限、征收补偿安置办法及其他事项作出了规定。原告吕美林对该征收决定及安置补偿方案不服，诉诸法院。要求依法撤销该征收决定。原告吕美林诉称，2017年11月10日被告针对原告柴桑区沙河街两岸17.5米左右范围内的房屋，沙河老街下街头德化路河围合空间、山脚弯辖区内房屋作出《征收决定公告》，该房屋是原告的合法财产，受法律保护。被告在征收原告房屋过程中，存在大量违法行为，主要表现为：一、被告实施的征收行为实体与程序均违法。1、被告违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第3条房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。2、被告实施征收行为前未进行社会稳定风险评估。已经引起对相关利益群体造成不良影响而引发的群体性上访事件等社会稳定风险。《补偿安置方案》已经超出了大多数群众的承受能力，会使原告中的大部分群体的居住条件得不到保障。在已经引起社会不稳定因素后，被告依然执行其行政行为。3、被告未取得建设项目立项批复、建设用地规划许可证、国有土地适用权批准文件、建设工程规划许可等前置行政行为法律文件；4、被告征收行为不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划城乡规划和专项规划及柴桑区国民经济和社会发展年度计划；5、被告实施征收行为前未做到征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；6、《房屋征收补偿安置方案》未公布征求意见情况和根据被征收人意见修改的情况，在大多数被征收户认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的，未召开听证会听取被征收人和公众意见。7、被告在《房屋征收决定公告》第六条载明被征收人对征收决定不服的，也可在6个月内依法向九江市柴桑区人民法院提起行政诉讼，违反了《行政诉讼法》第十五条第一款，载明第一审行政案件管辖法院错误。二、被告作出征收补偿决定实体与程序均违法。1、房屋补偿标准价格过低，违背应按类似房地产市场价进行评估的法律规定，显失公平。2、被告违反《国有土地房屋征收与补偿条例》第21条第2款的规定，未向原告提供改建地段或者就近地段的房屋。3、被告违反《国有土地房屋征收与补偿条例》第26条第2款的规定，补偿决定并未包括《条例》第25条第1款规定的有关补偿协议的事项，特别是未明确用于产权调换房屋的具体地点和面积、价格。4、被告违反《土地管理法实施条例》第二条第一款及第五款的属于国有土地性质的规定。综上所述，原告认为被告征收补偿决定是在违法征收前提下作出的违法行政行为，明显违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规的规定，故为维护自己的合法权益，特根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五款等相关法律法规的规定向九江市中级人民法院提起诉讼，望贵院判如所请。被告九江市柴桑区人民政府辩称，答辩人于2017年11月10日作出的《房屋征收决定》程序正当，适用法律正确。征收项目旨在提升城市形象，完善城市功能配套，改善人居环境，促进经济社会发展，加强棚户区改造，属于公共利益范围。征收与补偿决定符合国民经济和社会发展总体规划，符合土地利用总体规划等，体现了民意与公共利益的平衡，程序正当、实体合法，征收补偿公平、公正、公开，最大程度维护了广大被征收人的利益，保障了被征收人的合法权益，得到了广大被征收人的积极拥护，维护了原告的合法权益。截止目前，签约率达到了92%，可见，广大群众对决定是认可和支持的。当然，由于涉及被征收人之多，征收工作本身难度大，牵动着广大人民群众的切身利益，难免会有部分群众对征收工作缺乏了解，对征收补偿标准不满意。为此，希望包括原告在内的广大被征收人能够站在全局思考，被告依法开展征收工作有法可依，征收标准具体明确，对房屋价值评估依法进行，各项征收工作公平公正，阳光操作。征收工作有利于提升百姓生活质量，有利于提升城市形象。同时，征收补偿的本质在于补偿，在于弥补被征收人的直接损失，在法治健全的今天，已不可能通过拆迁达到“一夜暴富”，但也绝不会让被拆迁人利益受损。综上，涉案项目累计447户拆迁户，已有412户签订了《征收补偿协议》，广大人民群众对该项目征迁是认可与支持的。答辩人在征迁工作中程序正当、实体合法，特别是维护了原告的合法权益，保障了其拆迁利益。恳请法庭依法查明事实，向原告释明法律，驳回其诉讼请求。被告九江市柴桑区人民政府在法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据和依据有：第一组依据：《物权法》、《征收补偿条例》、《江西省征收与补偿实施办法》，证明目的：涉案项目主要依据了上述法律及行政法规、行政规章，合法有效。第二组证据：1、2017年6月30日九江县房屋征收补偿管理局发布《一河两岸征收公告》、《一河两岸棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》、征迁范围【截图于柴桑区房地产管理局网站】；2、2017年8月28日九江县人民政府办公室《关于印发九江县“一河两岸”棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案的通知》（103号）及公告照片；3、2018年4月11日关于印发《九江市柴桑区“一河两岸”棚户区改造项目房屋征收补偿安置工作补充方案》的通知（22号）及公告照片、委托书；4、2017年6月5日《关于九江县沙河“一河两岸”提升改造工程项目立项的批复》；5、九江县土地利用总体规划（2006-2020年）修改方案；6、九江县国民经济和社会发展第十三个五年（2016-2020年）规划纲要，证明一份（规划局）；7、《房屋征收决定公告》。证明目的：征收补偿项目合法，符合公共利益需要，项目经依法批准实施，征收补偿方案符合国民经济和社会发展规划，符合土地利用总体规划，符合《征收补偿条例》第8条规定的公共利益，符合第9条相关规定，房屋征收决定合法；8、九江市柴桑区人民政府常务会议记录摘要（2017年12月22日、2017年5月23日），《关于提请审议九江市柴桑区2018年度重大项目责任分工的报告（柴项办字[2017]9号）》，证明目的：涉案项目已经柴桑区政府多次会议讨论商议，是民主决议的结果。第三组证据：1、关于柴桑区“一河两岸”棚户区改造专项资金的证明。证明目的：该项目资金已到位，符合《征收补偿条例》第12条规定的征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第四组证据：1、柴桑区沙河“一河两岸”提升改造工程社会稳定风险评估报告。证明目的：该项目在作出征收决定前依法开展了社会稳定风险评估，符合《征收补偿条例》第12条之规定。第五组证据：评估机构选定及公告，选定结果及公告。证明目的：评估机构选定符合法律规定，均依法公告。第六组证据，九江银行沙河支行16张转账清单，农村信用社转账凭证2张，证明目的：1、该项目已有人签订协议后征收补偿款已经支付到位356户；2、其中原告征收补偿协议已经签订，征收补偿款支付到位。原告对被告提供的第一组依据的真实性合法性无异议。关联性有异议，该组依据仅系法律行政法规地方规章的原文，不能证明涉案项目合法有效。对第二组证据，对1、三性均有异议，真实性无法核实，征收补偿方案征求意见稿仅在政府官网公示，未在被征收范围内公告，导致被征收人无法知晓征收补偿方案更不可能提供修改意见，程序严重违法；对2、真实性关联性无异议，合法性有异议，征收补偿方案中未包含产权调换情况，内容不合法；对3、真实性无异议，关联性合法性有异议，补充方案作为征收补偿方案的一部分，被告应当组织有关部门进行论证，并在征收范围内公布征求意见，房屋征收部门拟定征收方案，系其法定职责，无需被告授权，且被告无法通过授权免去其组织各部门论证的法定职责；且证据2、3中照片无法显示公示的确切时间和地点，因此，不具有证明效力；对4、三性均无异议；对5、真实性无异议，合法性关联性有异议，城市总体规划和专项规划应当具有具体的文件载体，该证明不符合法定形式，同时区规划局作为被告下属部门无法证明被告征收行为合法；对6、对真实性无异议，合法性关联性有异议，该方案仅为修改方案，并非报经省人民政府的规范文件，请求被告释明土地利用总体规划与我方被征收范围的对应位置。该文件并未明确提出对征收范围内棚户区改造，同时第70页，要求加强拓宽道路，景观美化，并未提到被征收范围的棚户区改造，征收决定不符合国民经济和社会发展规划。对7，征收决定中告知被征收人向柴桑区人民法院起诉错误，告知救济途径错误。同时该决定未经常务会讨论，程序违法。结合之前的征收补偿方案质证意见，该征收决定内容不合法；对8，三性均有异议，该文件无法证明被告是否实际召开了相关会议。仅凭书面文件，无法达到其证明目的。对第三组证据三性均有异议，区财政局作为区政府下属单位，提供的证明应存在利害关系，不具有证明效力，更不能证明征收补偿费用已足额到位，专户存储，专款专用；对第六组证据，三性均有异议，该组证据并没有原告的相关信息，更不能证明原告已经签订了补偿协议。对第四组证据关联性无异议，对真实性合法性有异议，评估报告41页中明确，该项目未造成农民失地，证明该征收项目不仅存在国有土地，也存在集体土地。国有土地上房屋征收与集体土地征收应当区别，适用不同的程序和法律依据。对第五组证据三性均有异议，公告照片无法确认公告的具体时间，此外，仅凭公告内容也不能证明评估机构的选定程序符合法律规定，同时也说明，征收补偿决定尚未作出，未入户测量，被告已经着手选定评估机构，程序严重违法。原告吕美林在法定举证期限内向本院提供的证据有：第一组证据1、《九江市人民政府办公室关于印发“一河两岸”棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案的通知》九县府办发[2017]103号。（见第4页）。证明目的：国有出让土地上的房屋征收补偿标准由房地产价格评估机构参照市场价格评估确定。非国有出让土地上的住宅房屋征收补偿标准为：框架结构：2392元/平方米；砖混结构：2117元/平方米；砖木结构：1890元/平方米；简易（土木）结构：1595元/平方米。属于正规商业门点的房屋征收价格，按照对应结构基准价格的2.5倍计算。属于“住改非”门点的房屋征收价格，按照对应结构基准价格的1.5倍计算。第二组证据1、九江市柴桑区小区分布图；2、中华人民共和国国有土地使用权证复印件一份；3、房屋照片两张。证明目的：1、涉案项目房屋拆迁范围位于县城中心商业繁华地段。2、部分原告拥有国有土地使用权证。第三组证据1、房地产评估（初评）分户报告复印件一份（周雍乔）。证明目的：1、柴桑区沙河街镇人民政府委托九江市科艺房地产估价评估公司做出的估价报告没有评估人员签字，也未加盖评估公司公章，该评估报告不具备效力，不能作为拆迁房屋补偿价格的依据；2、该份评估报告所依据的补偿基准价为：砖混结构：2117元/平方米，完全系依据九县府办发[2017]103号中的标准，从根本上脱离了市场真实价格。第四组证据1、商铺出售协议复印件一份；2、中辉国际楼盘开盘宣传现场照片一份。证明目的：1、距离涉案项目拆迁范围100米附近的九江县柴桑小商品市场门店售价为123万元26.5平方米，即46415元/平方米；2、2018年9月22日开盘的中辉国际小区（涉案项目拆迁范围附近）商品房售价为5388--5988元/平方米。第五组证据1、《九江县人民政府办公室转发九江县柴桑小商品市场改造建设项目房屋征收补偿安置实施方案和经营户临时过渡经营安置实施方案的通知》九县府办发【2013】86号（见第5页）。证明目的：早在2013年，与涉案项目地段相似的房屋，其补偿标准与九县府办发[2017]103号中非国有出让土地上的住宅房屋征收补偿标准完全一致，因此，103号文中的标准系不符合实际情况也非常不合理的。被告对原告提供的第一组证据质证认为价格是有历史延续性，有一个平衡的关系，有一个基数，具体是多少，是由中介机构对周边进行评估得出；对第二组、第三组证据质证认为原告诉请是撤销被告的行政行为，也就是认为被告行政行为违法，与本案诉请无关联；对第四组证据质证认为与原告诉请无关联，就房屋价格来讲，国有土地征收与补偿条例，房屋价格应以评估价格为准，该价格不能作为依据。对第五组证据质证认为与本案诉请无关联。1、2013年的文件仅仅是参照，不能作为本项目的依据；2、国有土地房屋征收价格以评估为准，评估价格是以市场价格进行评估；3、按照现有方案，被征收人获得的综合价格远远超过2013年的价格。两个方案时间不同，其实是没有可比性的，两个项目的位置等也不同。经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提供的第一组依据，可以作为被告此次征收行为的相关法律依据。对第二组证据1、2、3其将《征收补偿方案》进行张贴并于政府官网公示的形式符合政府信息公开相关法律规定，可以证明被告就征收补偿安置方案进行了征求意见、公示；对于证据2、3、8政府及其职能部门的相关文件及会议纪要，真实性、合法性、关联性予以认定，可以证明本案被告作出的征收决定及补偿方案是经过区政府会议讨论决定通过的，符合《国有土地房屋征收与补偿条例》的规定。对证据4、5、6真实性、合法性、关联性予以认定，可以证明此次征收符合国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展年度计划，城乡规划和专项规划以及土地利用总体规划，依法予以确认；证据7、可以证明征收决定的内容、时间及征收补偿的标准，本院予以确认。第三组证据和第六组证据，真实性予以认可，能够证明本案征收项目所需资金已筹集到位，部分征收补偿款已经支付到位，证据来源合法，为有效证据，予以采信。对第四组证据真实性、合法性、关联性予以认可，能证明被告已对该征收项目进行了社会稳定风险评估，本院予以采信；对第五组证据能够证明被告按相关法律规定选定了评估机构。对原告提供的证据，第一组证据的真实性予以认可，可以证明该项目征补方案中的房屋征收补偿标准。第二组证据真实性予以认可，可以证明原告享有相应的国有土地使用权，是本案适格原告；第三组（评估分户报告）、第四组、第五组证据与本案没有关联性，不能作为本案认定征收程序是否合法的依据。本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：为提升城市形象，完善城市功能配套，改善人居环境，促进经济社会发展，加强棚户区改造，被告柴桑区人民政府会议讨论决定依法启动对沙河“一河两岸”提升改造工程所涉及的棚户区和城中村改造项目内居民房屋征收。2017年6月30日，被告按照《国有土地房屋征收与补偿条例》的相关规定，对《“一河两岸”棚户区改造项目房屋征收补偿方案》进行征求意见，于2017年8月作出《柴桑区沙河“一河两岸”提升改造工程社会稳定风险评估报告》，随后2017年11月10日被告作出了《房屋征收决定公告》，该决定对房屋征收与补偿的法律依据、征收范围、征收部门和征收实施单位、征收期限及补偿标准作出了规定。同时在征收范围内将《房屋征收决定公告》及房屋征收补偿安置方案予以公告。现原告吕美林诉至法院，要求依法撤销被告作出的房屋征收决定以及《“一河两岸”棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。另查明：九江县人民政府于2017年9月8日经国务院批准更名为柴桑区人民政府。本院认为,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，市、县级人民政府可依照城镇规划法有关规定组织实施对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建等需要作出房屋征收决定。本案所涉及的“一河两岸”提升改造工程，具有社会公共利益的属性，九江市柴桑区人民政府依据上述规定，有权作出房屋征收决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并应纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，九江市柴桑区人民政府提交了其2017年6月5日《关于九江县沙河“一河两岸”提升改造工程项目立项的批复》、柴桑区土地利用总体规划（2006-2020年）修改方案、九江县国民经济和社会发展第十三个五年（2016-2020年）规划纲要及规划局出具的证明等证据材料，确认了本案所涉项目符合国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展年度计划，城乡规划和专项规划以及土地利用总体规划。综合全案证据，可以认定本案所涉项目符合上述《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，被告提供的九江市柴桑区人民政府2017年5月23日、2017年12月22日常务会议记录摘要及（柴项办字[2017]9号）《关于提请审议九江市柴桑区2018年度重大项目责任分工的报告》证明涉案项目已经柴桑区人民政府多次会议讨论商议，最终确定了《关于柴桑区沙河“一河两岸”提升改造工程项目房屋征收补偿安置方案》，且按照相关规定进行了社会稳定风险评估并于2017年8月出具了相应报告。关于征收补偿费用方面，柴桑区财政局出具了《关于柴桑区“一河两岸”棚户区改造专项资金的证明》，且本案涉及的部分被征收人已经得到了相应的安置补偿，可以证明安置补偿资金并不存在不足的问题。九江市柴桑区人民政府于2017年6月30日就《“一河两岸”棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》予以公布并且征求公众意见，征求意见期限超过30日，其作出房屋征收决定后及时进行了公布，公告载明了征收范围、征收补偿方案等内容，告知了行政复议及行政诉讼的权利等事项，虽然公告中告知原告向九江市柴桑区人民法院提起诉讼存在错误，但原告已经在起诉期限内向本院提起了行政诉讼，该瑕疵并未影响原告诉讼权利的行使。被告作出征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十三条关于市、县人民政府作出征收决定的程序规定。关于原告提出的房屋评估结果以及房屋征收补偿标准不合法、不合理的问题，本院认为被告已经按照相关法律规定选定了评估机构，形成了房屋征收安置补偿方案，至于其评估结果是否合法、补偿标准是否合理等问题，属于征收补偿阶段的相关事宜，不属于本案征收决定是否合法的审理范围。综上，被告作出的《“一河两岸”棚户区改造项目房屋征收决定》，事实清楚、证据充分、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吕美林的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告吕美林负担。如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状正本一份，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 刘 波审判员 张 伟审判员 商 宏二〇一八年十月八日书记员 刁佳敏