四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川13行终18号 上诉人（原审原告）周黎明，男，1966年2月13日出生，汉族，住四川省南部县。 被上诉人（原审被告）南部县国土资源局，住所地：南部县城桂冠路。 法定代表人蒋明胜，该局局长。 委托代理人杜木，该局工作人员。 委托代理人杨斌，四川建春律师事务所律师。 上诉人周黎明因与被上诉人南部县国土资源局（以下简称县国土局）房屋拆迁安置补偿协议一案，不服四川省南部县人民法院（2017）川1321行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周黎明，被上诉人县国土局的负责人李绍国及其委托代理人杜木、杨斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审查明，2008年1月24日，南部县人民政府制发了南部县征地地上附着物和青苗补偿标准。同年3月19日，南部县人民政府统一征地办公室与南部县河东镇北登观村一组签订了征用土地安置补偿协议，将该组296.88亩土地征收为建设用地。周黎明享有的集体土地面积为381.92㎡。同年4月14日，县国土局委托南部县土地开发整治中心作为拆迁方，与以周黎明名义作为被拆迁方制作了拆迁安置协议书，认定周黎明被拆房屋面积为53.2㎡，支付周黎明房屋及附属设施的补偿、搬家费、过渡费等各项补偿6195.60元，并按照当时南部县人民政府制定的安置补偿方案，给周黎明无偿划拨国有土地异地重建。周黎明当时不在家，该协议由其邻居赵怀碧代签。2008年5月7日，四川省人民政府作出川府土（2008）41号《关于南部县2008年第一批乡镇建设用地的批复》，同意南部县人民政府将南部县的集体土地作为南部县2008年第一批乡镇建设用地。协议签订后，周黎明的房屋被拆除。2009年8月，周黎明从攀枝花市回家后发现房屋被拆除。之后，周黎明因触犯刑律，被公安机关羁押。同年9月8日，周黎明书面委托其姐周大碧全权处理其房屋。2014年5月，周黎明刑满释放，回到南部县后，自称其身患疾病，经济困难，先后向河东镇政府领取了部分房屋拆迁安置补偿款。周黎明不认可赵怀碧在拆迁安置协议书代其签字的行为，周黎明和县国土局对安置补偿方案又不能达成一致意见。同年11月25日，周黎明不服房屋拆迁安置补偿协议，以南部县人民政府为被告向原审法院提起行政诉讼，南部县人民法院经审查认为，南部县人民政府不是案件的适格被告，经该院对周黎明进行法律释明后，南部县法院准许周黎明撤回起诉。周黎明变更被告后，重新起诉。 一审认为，（一）周黎明撤诉后，变更被告后重新起诉符合法律规定。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十六条第一款规定“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。”，该规定针对原告以相同被告就同一事实和理由撤诉后，再次起诉的，人民法院不予受理。周黎明不服房屋拆迁安置补偿协议，以南部县人民政府及其相关行政部门为被告，于2014年11月25日起诉后，该院审判人员给其进行法律释明，周黎明同意撤回起诉，变更被告后重新以同一事实和理由起诉，不违反上述司法解释的规定。 （二）周黎明的起诉没有超过法定的起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”、第四十三条“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”的规定，周黎明2009年8月回家后知道其房屋被拆迁，起诉期限是从其知道房屋被拆迁之日2年内；同年9月周黎明被公安机关羁押，直至2014年5月刑满释放，此期间不计算在起诉期间内。因此，周黎明2014年11月提起行政诉讼，没有超过2年的起诉期限。 （三）县国土局提交的关于周黎明房屋的拆迁安置补偿协议无效。在签订周黎明房屋拆迁协议时，周黎明不在家，县国土局无证据证明就拆迁安置补偿事宜与周黎明或者其委托代理人进行过协商，无证据证明拆迁协议是周黎明委托其邻居赵怀碧代签的，该协议未体现周黎明本人的真实意思表示，不符合相关法律法规的规定。 （四）周黎明提起的赔偿请求于法无据。周黎明提起的赔偿请求所依据的证据，主要涉及的是房屋及附属物的安置补偿问题，依法应由县国土局先行处理。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”的规定，判决：一、确认南部县国土资源局委托南部县土地开发整治中心于2008年4月14日作出的关于周黎明坐落在南部县房屋的拆迁安置协议违法。二、周黎明的房屋已被拆迁，责令南部县国土资源局依法对周黎明进行安置补偿。三、驳回周黎明的其他诉讼请求。案件受理费50元，由南部县国土资源局负担。 宣判后，上诉人周黎明不服原审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销南部县人民法院（2017）川1321行初43号行政判决；2.确认《四川省人民政府关于南部县2008年第一批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2008〕41号）无效并撤销；3.确认《四川省人民政府关于南部县2012年第2批城市建设用地的批复》（川府土〔2012〕1152号）无效并撤销；4.确认南部县人民政府统一征地办公室与该县河东镇北登观村一社个别村民于2007年11月8日签订的《征用土地补偿安置协议书》无效并撤销；5.确认南部县人民政府统一征地办公室与该县河东镇北登观村一社个别村民于2008年3月19日签订的《征用土地补偿安置协议书》无效并撤销；6.确认2008年4月14日南部县河东镇人民政府、该镇政府拆迁管理办公室（南部县土地开发整治中心）伪造的以上诉人名义签订的《拆迁安置协议书》无效并撤销，确认河东镇人民政府拆毁周黎明的房屋、自留山、自留地、承包地等土地11.37亩及附属物的行为违法，立即拆除该土地上的新建设施，退还土地、恢复原状，全额赔偿经济损失、财产损失与精神抚慰金，追究有关责任人员的行政、刑事责任；7.马大成、郭东林等18位第三方责任人立即拆除在上诉人的宅基地、自留山、自留地、承包地等土地上的新建设施，限期退还土地、恢复原状，赔偿损失，追究侵权责任；8.被上诉人赔偿上诉人包括房屋附着物、果木及树木424160元，财物（含自留地及房屋重置新价等）4764000元，房屋内财物61050元，过渡补偿费、临时安置费及租房费773790元，2008年至2018年利息4763275.676元，共计10786275.68元。9.被上诉人为上诉人落实征地拆迁安置补偿政策，并履行医保社保及失业保险代缴等征地义务；10.被上诉人赔偿因侵占、拆迁行为侵犯上诉人人身权、财产权及身体、精神损失，加倍赔偿行政赔偿金。赔偿上诉人住院的医疗费用、护理及后续治理费用，赔偿精神损害抚慰金1000000元，公开赔礼道歉并张榜公示；11.追究被上诉人的主管人员和直接责任人员违法征地及拆迁的行政及刑事责任。对违法征地的主管人员、直接责任人追责。责令被上诉人归还本社土地787.356亩，恢复原状，赔偿对本社村民造成的经济损失。履行对本社450余名失地农民医保社保及失业保险代缴等征地义务。赔付2006年征地款2472000元（人均6400元），并支付利息。12.诉讼费由被上诉人承担。13.确认被上诉人做出的房屋征收决定，房屋征收补偿决定，对未登记建筑的认定、处理（含集体蓄水池、沼气等），拆毁房屋、果园、树木等行政行为，房屋征收补偿中的行政不作为，对上诉人的权利义务产生影响的房屋征公告行为，集体土地（宅基地、自留地、自留山、承包地）征收决定，集体土地征收补偿决定，集体土地征收补偿中的行政不作为，对上诉人的权利义务产生影响的集体土地征收公告行为违法，并确认作出这些行政行为所依据的法律法规的合法性。14.判决南部县公证处作出的（2009）南证字第13号公证书无效，并撤销。确认该公证行为违法和作出该公证行为所依据的法律法规的合法性；15.追究被上诉人相应的行政、刑事责任。 事实及理由：一、征地拆迁程序不合法，审批程序不透明，安置补偿义务未履行，严重侵害上诉人的合法权益。河东镇人民政府在征地报批前没有履行告知、确认听证程序。报批后既没有公示、公告，也没有对征地补偿、安置方案进行公告，听取意见，剥夺了上诉人的知情权、参与权、申诉权，违反了相关法律规定。二、南部县人民政府、河东镇人民政府、县国土局是案涉土地的征地拆迁安置主体。根据有关法律法规规定，南部县人民政府是本案的征地拆迁安置主体。在以上诉人名义签订的所谓《拆迁安置协议书》中，拆迁方为南部县土地开发整治中心，还有时任南部县河东镇人民政府镇长杨大奎的签字。因此，将南部县土地开发整治中心、南部县河东镇人民政府作为共同被告，于法有据。而南部县人民法院却不将这三个单位作为被告。三、南部县人民法院不采信百名村民的证言及《林地使用证》，违反法律法规的规定。四、南部县河东镇人民政府、县国土局与周琼秀、周利芬签订的拆迁安置事项对上诉人无法律效力。上诉人受他人威逼将拆迁安置事项委托四姐周大碧办理。但解决宅基地的申请书系大姐周琼秀、幺姐周利芬所写，周大碧也未转委托。且上诉人当时在服刑，并不知情。五、南部县河东镇人民政府借给上诉人的生活费、房租费，不是上诉人对拆迁安置协议的认可。上诉人刑满释放后，多次找南部县河东镇人民政府解决房屋被强拆一事。该镇镇长赵江元让上诉人书写房屋拆迁租房补贴申请，并借给3000元生活费及房屋租赁费用，这不是上诉人对拆迁事实的认可。六、四川省人民政府、南充市人民政府对下级行政机关征地申请把关不严，不实地调查，违反有关法律规定，应一并问责。 被上诉人县国土局答辩称，一、原审判决程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。二、上诉人补充的上诉请求都应当围绕原审的内容提出，其没有围绕原审的上诉请求不应当作为二审审理范围。三、上诉人的上诉请求不成立，应当驳回。 二审查明，上诉人周黎明一审起诉时罗列的被告为：南部县土地开发整治中心、南部县国土局和南部县河东镇人民政府。起诉状中请求有六项，庭审中，经法庭归纳并经其确认是：1、请求撤销2008年4月14日南部县土地开发整治中心单方制作的以周黎明名义签订的《拆迁安置协议书》；2、要求对已经拆迁房屋、青苗等进行补偿；3、赔偿其房屋附作物、果木及树木424160.00元；财物（含自留地及房屋重置新价等）4764000.00元；房屋内财物61050.00元；过度补偿费、临时安置费及租房费773790.00元；利息4763275.676元。共计10786275.68元。 被上诉人称周黎明房屋拆迁补偿款及土地补偿款共计3万余元，已全部领取。周黎明认可领到3万余元钱，但当时说的是土地补偿款，即或是房屋拆迁补偿款，当时自己生活困难，领取这笔钱并不表示对拆迁补偿协议的认可。 二审查明其他事实与一审查明事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条“土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告”的规定，县国土局为本案征地补偿、安置的实施部门，系本案适格主体。 本案争议焦点：1、南部县土地整治中心与赵怀碧代周黎明签订的《拆迁安置协议书》是否应予撤销；2、周黎明的赔偿请求是否应予支持。 从本案证据显示，《拆迁补偿协议书》中周黎明一方系其委托代理人赵怀碧签订，但县国土局未提供充分证据证明周黎明书面或口头委托赵怀碧代为其签订补偿协议。县国土局辩称，周黎明领取补偿款的行为应视为对拆迁补偿协议的认可。但县国土局出示的2009年8月16日杨应双结算清单上没有周黎明的签字，也未提供周黎明明确对该行为予以追认的其他依据，故讼争的安置补偿协议未体现周黎明本人的真实意思表示，该合同对周黎明不产生效力。被上诉人依据该合同向上诉人进行房屋安置补偿缺乏证据支撑。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”的规定，南部县土地整治中心与赵怀碧代周黎明签订的《拆迁安置协议书》应予撤销。撤销后，被上诉人应当依法重新对上诉人进行安置补偿，若能达成安置补偿协议，则按安置补偿协议履行；若不能达成协议，则依法作出行政补偿决定。一审判决认定讼争安置补偿协议无效，判决时又确认违法不当。 上诉人对青苗、林木等补偿有异议，且认为其自留地、院坝等也应补偿，实际是对征地补偿标准有异议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”的规定，该部分补偿应当由批准征收土地的人民政府先行裁决。 至于上诉人提出超出一审诉讼请求范围的其他诉求，均不属本案二审审查范围。上诉人申请追加被上诉人以及管辖异议均不符合法律规定，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、维持四川省南部县人民法院（2017）川1321行初43号行政判决第二项，即“周黎明的房屋已被拆迁，责令南部县国土资源局依法对周黎明进行安置补偿。”。 二、撤销四川省南部县人民法院（2017）川1321行初43号行政判决第一项，即“确认被告南部县国土资源局委托南部县土地开发整治中心于2008年4月14日作出的关于原告周黎明坐落在南部县房屋的拆迁安置协议违法”； 三、改判为撤销被上诉人南部县国土资源局委托南部县土地开发整治中心于2008年4月14日作出的关于周黎明坐落在南部县房屋的拆迁安置协议。 四、驳回上诉人周黎明其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被上诉人南部县国土资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 红 审判员 庄 娟 审判员 石 炜 二〇一八年十月二十日 书记员 杨双瑜