湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘04行初113号 原告：常宁市盐湖车荷高岭土加工厂。住所地：常宁市盐湖镇湖文村。 经营者：贺爱群，男，1957年9月30日出生，汉族，住常宁市。 委托诉讼代理人：李涛龙，湖南恒诚律师事务所律师。 被告：常宁市人民政府。住所地：常宁市宜阳街道办事处青阳北路。 法定代表人：吴乐胜，该市市长。 委托诉讼代理人：刘萍，湖南兴常律师事务所律师。 委托诉讼代理人：魏维，常宁市国土资源局工作人员。 原告常宁市盐湖车荷高岭土加工厂（以下简称“车荷加工厂”）因与被告常宁市人民政府（以下简称“常宁市政府”）拆除行为违法及行政赔偿一案，于2018年7月2日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，依法组成合议庭，于2018年7月31日公开开庭审理了本案。原告车荷加工厂经营者贺爱群及其委托诉讼代理人李涛龙，被告常宁市政府委托诉讼代理人刘萍、魏维到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告车荷加工厂诉讼请求：1、确认被告强行推毁原告精加工厂的行政行为违法；2、判令被告赔偿原告经济损失697.2万元。事实和理由：常宁市富坤实业有限公司（以下简称“富坤公司”）于2006年3月成立。2008年3月7日，富坤公司在衡阳市国土资源局（以下简称“市国土局”）土地矿产交易中心经拍卖以380万元竞得西岭镇车荷高岭土采矿权，并与市国土局签订了《采矿权出让成交确认书》。2012年12月17日，富坤公司与市国土局签订了《采矿权出让合同》。2013年1月16日，常宁发改局下发《关于常宁市富坤实业有限公司车荷高岭土矿开采及加工项目备案的通知》。2013年12月23日，常宁市林业局下发《临时占用地审核同意书》。2014年11月7日，市国土局为富坤公司颁发了《采矿许可证》。此后，富坤公司在高岭土矿区进行了征地、租地、架电引水等一系列投资，并先后设立包括原告在内的三个加工厂。2011年3月19日，湖南省人民政府批复衡阳市人民政府，同意建立常宁大义山省级自然保护区，车荷高岭土矿区被划入该自然保护区的缓冲区。2017年3月21日，常宁市西岭镇政府根据被告的工作部署向富坤公司下发通知，限在3月20日前停止所有一切经营活动，拆除一切厂房，生产设备。同年4月28日，被告组织环保、国土、公安、镇政府等相关职能部门用铲车将原告加工厂全部捣毁。被告强行拆毁原告加工厂的违法行政行为，造成原告直接经济损失697.2万元。2017年7月28日，被告授意常宁市国土资源局向富坤公司下达《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令立即停止施工行为。 原告车荷加工厂为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据： 1、营业执照、2、身份证明，共同证明原告主体资格；3、照片，证明被告行政强制拆除违法；4、西岭镇停产整改通知、5、采矿许可证，共同证明被告行政行为违法；6、采矿许可证，证明原告为合法企业；7、采矿权成交确认书、8、采矿权出让合同、9、采矿登记预审意见表，共同证明原告依法取得采矿权；10、常宁市西岭镇党政办纪要，证明被告大力支持原告企业；11、采矿权设置方案，证明被告对矿权审查意见；12、矿权开采及加工项目备案，证明被告同意开采加工项目批复；13、矿区临时占用林地审核同意书，证明原告依法用地，被告同意办理临时用地；14、采矿权新立登记初审意见，证明被告同意办理采矿证；15、纳入市级招商引资重点项目，证明被告批准设立；16、请求自然保护区规划报告，证明原告采矿权与自然保护区有重叠；17、常宁市林业局对自然保护规划汇报，证明被告申请调规的建议；18、常宁市政府对自然保护区规划请求，证明被告向省政府申请调规；19、衡阳市林业局对自然保护区规划复函，证明被告向省市政府申请无效；20、常宁市环保委员会整治联合执法通知，证明被告把原告纳入整治名单；21、常宁市政府关于大义山省级自然保护区内衡阳市级发证采矿权退出处置的建议、22、湖南省人民政府关于同意建立常宁大义山省级自然保护区的批复，共同证明原告企业合法；23、关于请求对年产12万吨精品高岭土加工厂项目立项备案的报告、24、关于常宁市富坤实业有限公司年产12万吨精品高岭土加工厂项目备案的通知，共同证明原告加工厂的设立合法；25、关于要求尽快恢复生产及调整自然保护区范围的请示，证明原告要求恢复生产；26、常宁市发改局关于车荷高岭土矿开采及加工项目备案的通知、27、常宁市政府关于车荷高岭土加工厂专题会议纪要、28、车荷高岭土加工厂搬迁复产报告、29、常宁市林业局临时占用林地审核同意书、30、常宁市政府环保建设项目备案表、31、种禽场租赁合同，共同证明原告加工厂依法成立；32、常宁市富坤实业有限公司、湖南常宁市西岭镇车荷高岭土矿采矿权矿山投资损失汇总表、33、车荷加工厂每年实际投资明细、34、车荷加工厂停业解散员工赔偿明细表，共同证明原告损失数额。 被告常宁市政府答辩称：1、常宁市国土资源局西岭资源所于2016年5月31日作出了《责令停止违法行为通知书》，常宁市政府职能部门已履行了前置通知义务，行政程序合法;2、本案中，原告既没有合法受让取得采矿权，又未依法办理工商、林地、国土、安全生产、环保评估等政府职能部门相关生产经营手续，原告系非法从事矿产生产经营企业;3、原告挂靠并借用富坤公司资质从事非法采矿和加工行为，违反了矿产资源法需要批准许可以及除特殊情况采矿权不得转让的法律强制性规定;4、原告并不是富坤公司名下的投资企业，原告通过向富坤公司交纳管理费形式，对外以富坤公司名义生产经营，实为自负盈亏的独立经营主体。综上，常宁市政府作出行政强制关闭拆除行为合法，原告诉求没有事实与法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告常宁市政府为支持其答辩主张，向本院提交了以下证据： 1、责令停止违法行为通知书，证明常宁市国土资源局就原告违法从事矿产开采加工行为应立即停止事宜履行了告知义务，常宁市政府行政行为程序合法；2、询问笔录，证明：①原告没有合法受让取得采矿权，也未依法办理工商、林地、国土、安全生产、环保评估等政府职能部门相关生产经营手续，系非法从事生产加工矿产资源活动，②原告以向富坤公司交纳管理费形式，并以承包方式挂靠资质变相擅自从事采矿加工，独自生产经营，原告与富坤公司不存在任何隶属关系或投资关系；3、现场图片，证明原告在大义山自然保护区范围内从事矿产生产建设现场拆除情况；4、湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省自然保护区采矿权退出处置方案》和《湖南省自然区保护区内探矿权退出处置方案》的通知等政府规范性文件，证明：①原告不是经政府批准且于大义山自然保护区设立前已经合法取得采矿权的企业，原告系违规企业，不属于补偿对象，被告有权关闭并不予补偿，②被告关闭自然保护区内的采矿企业是应中央和湖南省政府环保督查的要求，有法可依。 经庭审质证，被告常宁市政府对原告车荷加工厂提交的证据1的真实性无异议，对合法性有异议，在被告下达责令停止通知书后原告才办理了营业执照，具有不合法的目的；对证据2的三性无异议；对证据3的三性均有异议，对拆除原告加工厂的事实予以认可；对证据4-11的真实性与合法性均无异议，对关联性有异议；对证据12的三性无异议，对证明目的有异议，原告没有按照规定程序建设开采加工的项目；对证据13-15的真实性与合法性无异议，对关联性有异议；对证据16-20的真实性与合法性无异议，对关联性与证明目的有异议；对证据21、22的真实性与合法性无异议，对关联性有异议。这两份文件不能证明原告具有合法的资格，也不能证明原告是合法存在的企业；对证据23、24真实性与合法性无异议，对关联性与证明目的有异议，不能证明原告是富坤公司设立的加工厂；对证据25的真实性与合法性无异议，对关联性与证明目的有异议；对证据26的质证意见与证据23一致；对证据27的真实性与合法性无异议，对证明目的与关联性有异议，加工厂不能代表是原告，原告在2014年不是对外独立经营主体；对证据28-30的真实性与合法性无异议，对证明目的与关联性有异议，常宁市林业局批复给富坤公司与原告没有任何关系；对证据31-34的真实性与合法性均有异议，是原告自制的票据，没有任何依据，原告如有证据证明是富坤公司名下的加工厂应一并向被告提出申请，而不是提起诉讼。 原告车荷加工厂对被告常宁市政府提交的证据1、2的真实性无异议，对关联性与证明目的有异议；对证据3的三性无异议，对证明目的有异议；对证据4的三性无异议。 经审查，本院对当事人提交的上述证据认证如下： 针对原告的证据，被告对证据1的真实性及证据2的三性均无异议，予以采信；对证据3的三性虽有异议，但对拆除原告加工厂的事实予以认可，予以采信；对证据4-30的真实性均无异议，虽对关联性均有异议，但综合上述证据能证明：①富坤公司通过招拍挂方式取得常宁市西岭镇车荷高岭土采矿权，并办理了采矿许可证，②2013年常宁市林业局同意富坤公司临时占用车荷村集体林地1.2公顷，用于采矿项目建设，③2011年湖南省人民政府批复同意建立常宁大义山省级自然保护区，富坤公司矿区坐落在保护区缓冲区范围内，依法属于关闭范围，且已于2017年4月被被告强制关闭，④富坤公司的采矿许可证有效期限为2014年11月17日至2017年11月17日，⑤原告车荷加工厂位于常宁大义山省级自然保护区缓冲区内，依法不得建设等事实；证据31-34系原告自行计算的经济损失，无其他证据印证，且与原告在庭审中自认车荷加工厂前期富坤公司投资110多万元，后期经营者贺爱群投资190多万元相矛盾，故对原告证明经济损失697.2万元的证明目的不予采信。 针对被告提交的证据，原告对真实性均无异议，与本案有关联，可以作为认定本案事实的依据，但对其证明目的不予采信。 经审理查明：2008年3月11日，市国土局拍卖（2008）采字01号采矿权，该宗采矿权位于常宁市××车荷村，富坤公司以380万元竞得。2011年3月19日，湖南省人民政府以湘政函（2011）60号批复衡阳市人民政府：同意建立常宁大义山省级自然保护区。2011年8月1日，富坤公司申请成立矿山公司，经营矿产品销售。2012年12月17日，市国土局与富坤公司签订《采矿权出让合同》。2013年1月16日，常宁市发改委作出常发改备（2013）3号《关于常宁市富坤实业有限公司车荷高岭土矿开采及加工项目备案的通知》。2013年12月23日，常宁市林业局对富坤公司作出《临时占用林地审批同意书》。2014年10月13日，市国土局以衡采划发（2014）0003号批复，划定矿区范围，同月17日，富坤公司取得《采矿许可证》。富坤公司在获得采矿证后，办理了环评、安全生产等手续；已启动建设，购入了选矿设备，投入了大量的人力、物力、财力。在此过程中，富坤公司得知矿区在大义山自然风景保护区的缓冲区内，即于2015年8月23日，向常宁市政府递交请求调整大义山自然风景保护区缓冲区规划的报告。2015年11月5日，常宁市政府以常政（2015）85号文请示湖南省人民政府，以“富坤公司2008年通过招拍挂程序获得常宁市××车荷村矿区采矿权在前，2011年我市设立大义山自然保护区时，将该矿划入大义山自然保护区的缓冲区在后”为由，请求调整大义山自然保护区缓冲区规划范围，但未获通过。2015年5月6日，环境保护部、国家发改委等十部委局联合发布《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》，该通知规定：对自然保护区设立之前已存在的合法采矿权以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的采矿权要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障采矿权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。同年6月16日，湖南省环境保护厅等八厅委联合转发了《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》。2016年6月24日，衡阳市林业局就调整大义山自然保护区缓冲区规划范围复函常宁市政府：一、依据相关法律法规不能因开矿而调规；大义山自然保护区2011年经省政府批准升级为省级自然保护区，而富坤公司2014年才取得采矿权，且调规涉及核心区和缓冲区，不宜调整大义山省级保护区的功能区规划；二、对自然保护区内经国土资源部门批准的富坤公司等矿产企业，要责令其立即停止生产活动并限期关停，关停后要实施生态恢复。并根据本函提出的建议在三个月内把整改的情况回复我局。2017年3月21日，常宁市西岭镇人民政府向富坤公司下达停产整改通知，限立即停止所有经营活动，拆除一切厂房、生产设备。同月27日，常宁市生态环境保护委员会作出《2017年常宁市环境专项整治联合执法行动方案》。同年4月28日，常宁市政府组织相关部门对富坤公司、矿业公司的厂房、设备等予以强制拆除。期后，既未签订补偿协议，也未作出补偿安置方案。2017年7月28日，被告常宁市政府授意常宁市国土资源局向富坤公司下达《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令立即停止施工行为。2017年12月1日，湖南省人民政府作出《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》规定，对自然保护区设立前经批准设置的采矿权，给予适当补偿，引导退出。对位于保护区的采矿权整体退出，给予适当补偿，退付剩余资源储量的价款和备用金。程序：一是由县级人民政府与采矿权人签订补偿协议；二是由县级人民政府作出矿山关闭决定；三是由采矿权人向发证机关提出采矿许可证注销申请；四是由发证机关办理注销登记手续，对未在规定时间内提出注销申请的，采取公告方式注销；五是由发证机关进行剩余资源储量备案登记、应退价款和备用金核算，并按规定办理退付手续；六是由县级人民政府向采矿权人支付补偿金，并按“六个不留”标准关闭矿山。对整体补偿退出的采矿权，于2017年12月底前完成补偿协议签订和作出关闭决定工作；2018年6月份前完成采矿许可证注销、矿山关闭、补偿资金支付、价款和备用金退付等工作。整体退出补助标准：对无单独选厂的矿山，只对矿山进行补助，标准为600万元/矿；对有单独选厂的矿山，对矿山和选厂一并补助，标准为800万元/矿（其中选厂200万元/个）。市、县级发证采矿权补助标准由市、县级人民政府确定。县级人民政府作为采矿权退出处置工作的责任主体，要负责组织做好本行政区域内省、市、县三级发证采矿权的退出工作，包括制定具体的工作方案、作出关闭决定，签订补偿协议、支付补偿资金、实施矿山关闭、生态环境和地质环境恢复治理等。2018年5月3日,富坤公司向本院提起行政诉讼，请求判令常宁市政府在一个月内与其签订补偿协议或者作出补偿方案。2018年6月21日，本院作出（2018）湘04行初93号行政判决，确认常宁市政府2017年4月28日强制关闭富坤公司、宝山矿业所在常宁市西岭镇车荷高岭土矿采矿权的行政行为违法；常宁市政府在判决生效之日起六十日内与富坤公司、宝山矿业公司签订采矿权退出补偿协议或作出采矿权退出补偿方案。该判决已发生法律效力。 另查明，原告车荷加工厂系个体工商户，于2013年6月24日登记注册，取得营业执照。该执照记载：经营场所常宁市盐湖镇湖文村；经营者贺爱群；经营范围瓷泥加工、销售。原告车荷加工厂未办理用地、环保评估等相关许可手续。 本院认为：本案的争议焦点是：一、原告是否具有诉讼主体资格；二、原告与富坤公司是什么关系，原告从事矿产生产经营是否合法；三、被告拆毁原告加工厂的行政行为是否合法；四、原告要求被告赔偿的经济损失数额及依据，是否符合《湖南省自然保护区内采矿退出处置方案》规定的整体退出补助条件。 一、关于原告是否具有诉讼主体资格的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告车荷加工厂系经登记注册的个体工商户，与被告组织相关部门对其厂房、设备等予以强制拆除的行政行为具有利害关系，根据前述法律规定，是本案的适格原告。被告辩称原告主体不适格的理由与法不符，本院不予采纳。 二、关于原告与富坤公司是何关系，原告从事矿产生产经营是否合法的问题 原告主张其是富坤公司投资成立的加工厂，但所提交的营业执照证明其系个体工商户，于2013年6月24日登记注册。经营场所为常宁市盐湖镇湖文村，经营者贺爱群。无相关证据证明原告是富坤公司出资成立的加工厂。原告作为高岭土加工、销售的个体工商户，依法应当办理用地、环保评估等相关许可手续后方可经营，但直到2017年4月28日，被告组织相关部门对原告厂房、设备等予以强制拆除前，原告未办理相关许可手续，故原告系非法经营。 三、关于被告拆毁原告加工厂的行政行为是否合法的问题 《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼”；第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”；第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”《中华人民共和国行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿”；第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”；第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”；第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。本案中，原告车荷加工厂虽系非法经营，但是被告常宁市政府在组织相关部门对原告厂房、设备等予以强制拆除时，未遵循法定程序，违反上述法律之规定，其行政行为违法。原告车荷加工厂请求确认被告常宁市政府实施强制拆除行为违法的理由于法有据，本院予以支持。 四、关于原告要求被告赔偿的经济损失数额及依据，是否符合《湖南省自然保护区内采矿退出处置方案》规定的整体退出补助条件的问题 原告车荷加工厂主张其是富坤公司的加工厂，依法应当按照湖南省政府作出的《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》规定给予适当补偿，但所提供的证据无法认定其是富坤公司依法成立的加工厂。因此，原告车荷加工厂提出的经济补偿依据与《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》规定的整体退出补偿条件，不属于同一法律关系。原告作为高岭土加工、销售的个体户，未办理用地、环保评估等相关许可手续，虽系非法经营，但被告常宁市政府在对原告厂房、设备等实施强制拆除，未遵循法定程序，该违法行为致使原告车荷加工厂遭受的损害，原告有权依法要求赔偿。《最高人民法院关于诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。”本案中，原告车荷加工厂诉请经济损失697.2万元，其虽提供了证据31-34予以证明，但系自行制作和计算的经济损失，无其他证据印证，且与其经营者贺爱群在庭审中自述富坤公司前期投资110多万元，后期其本人投资190万元相矛盾。因此，原告车荷加工厂诉请的经济损失没有证据证明，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告常宁市人民政府拆除原告常宁市盐湖车荷高岭土加工厂的行政行为违法； 二、驳回原告常宁市盐湖车荷高岭土加工厂其他诉讼请求。 案件受理费50元，由原告常宁市盐湖车荷高岭土加工厂和被告常宁市人民政府各负担25元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起三十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  何利国 审 判 员  代立华 人民陪审员  刘秋贵 二〇一八年十月十五日 法官助理陈智 书记员王露