浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙04行终246号上诉人（原审原告）周文华，男，1963年12月29日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。委托代理人栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市南湖区大桥镇人民政府，住所地嘉兴市南湖区大桥镇十八里桥。法定代表人张建华，镇长。委托代理人范丹丹，浙江兴嘉律师事务所律师。上诉人周文华因诉嘉兴市南湖区大桥镇人民政府（以下简称大桥镇政府）行政强制拆除一案，不服嘉兴市南湖区人民法院于2018年6月22日作出的（2017）浙0402行初194号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明，2017年1月16日，大桥镇政府对周文华作出并送达了大政拆违通知[2017]第010号《责令拆除违章建筑通知书》，载明：周文华未经批准，擅自违章搭建甲鱼塘，违章面积200平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的相关规定，根据该法第六十五条，责令周文华停止建设行为，自行改正，拒不改正将强制拆除。2017年5月25日，大桥镇政府对周文华作出并送达了大政拆违通知（2017）第048号《责令拆除违章建筑通知书》，载明：周文华未经批准擅自违章搭建甲鱼塘，违章面积4000平方米，违反了《城乡规划法》的相关规定，根据该法第六十五条，责令周文华于2017年6月15日前自行拆除，拒不拆除将强制拆除。2017年10月10日，大桥镇政府对周文华作出并送达了大政拆违通知（2017）第092号《责令拆除违章建筑通知书》，载明：周文华未经批准擅自违章搭建简易彩钢棚、甲鱼塘，违章面积约1000平方米，违反了《城乡规划法》的相关规定，根据该法第六十五条，责令周文华停止建设行为，自行改正，拒不改正将强制拆除。2017年12月15日，大桥镇政府对周文华作出并送达《责令停止土地违法行为通知书》，载明：周文华未经批准，擅自在嘉兴市××区大桥镇××南进行违法建设甲鱼塘，占用土地0.9亩，此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条第三款的规定。根据《浙江省土地监察条例》第二十四条第二款的规定，责令周文华立即停止违法行为，并自收到本通知书之日起4日内自行改正，逾期不改正的，有关部门将依法予以强制执行。2017年8月14日，大桥镇政府组织人员对周文华新建的小甲鱼塘进行了强制拆除。2017年11月6日，大桥镇政府组织人员对周文华搭建的简易彩钢棚进行了强制拆除。2017年12月20日，大桥镇政府再次组织人员对周文华加建的两甲鱼塘强制拆除。周文华搭建的简易彩钢棚及甲鱼塘占用土地系村集体土地，其中甲鱼塘占用的为基本农田。周文华于2017年5月份搭建简易彩钢棚，于2016年年底至2017年年初对其原有的分别建造于2004年和2006年的两个甲鱼塘进行了加建，并于2017年8月开始新建另一小甲鱼塘，该新建甲鱼塘至被强制拆除时并未建造完成。周文华搭建简易彩钢棚及建造甲鱼塘均未经相关职能部门办理审批手续。原审另查明，根据大桥镇政府于2017年7月11日发布的《告知书》，载明：因嘉兴科技城环境整治需要，现对大桥镇东洋浜村（两个组）、八里村（七个组，其中包括12组）的农村集体土地实行征迁。告知书对征迁范围、征迁方式、征迁时间、办理地点、政策依据、安置办法、奖励标准、过渡费标准、结算办法、办理安置手续须持证件和程序、人员分流安置、其它等作了规定。原审法院认为，根据庭审查明的事实，涉案的拆除行为针对的虽均为周文华搭建的相关建筑，但并非同一拆除行为，而是根据四份通知书针对不同搭建物实施的三次强制拆除行为。根据行政诉讼一行为一诉的要求，本应予以分案处理，但上述拆除行为针对的主体具有一致性，且非同一拆除行为的事实系于庭审中才予以明确确定，出于节省诉讼资源、减轻当事人诉累及一并解决诉讼争议的考量，本院予以一并审查。根据周文华的诉请、大桥镇政府的答辩及庭审查明的事实，并考虑上述一并审查的因素，本案的争议焦点应为：大桥镇政府对周文华搭建的简易彩钢棚及甲鱼塘分别实施的三次强制拆除行为是否合法。根据大桥镇政府作出的通知书的依据不同，三次涉案拆除行为可以分为两类，分别进行阐述。第一、大桥镇政府2017年8月14日及2017年11月6日对新建小甲鱼塘及简易彩钢棚实施的强制拆除行为的合法性。虽然大桥镇政府庭审中认为其实施的强制拆除行为并未与送达周文华的《责令限期拆除通知书》或《责令停止违法行为通知书》形成明确的对应关系，但根据上述两强制拆除行为实施的时间，对照大桥镇政府的四次通知书的作出及送达时间，可以确定上述两次强制拆除行为的依据均应为《城乡规划法》。根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款的规定，乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。上述两次强制拆除行为拆除的对象即周文华搭建的简易彩钢棚及新建的小甲鱼塘均位于大桥镇八里村的集体土地上，位于其村庄规划区范围内，故大桥镇政府对此具有实施强制拆除行为的法定职权。但根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十七条的规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告书中应载明当事人依法享有的陈述权和申辩权；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应充分听取当事人意见；经催告当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，行政机关可以作出书面强制执行决定，强制执行决定书中应载明当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。《浙江省违法建筑处置规定》第十四条、第十七条、第十九条规定，城乡规划主管部门和乡（镇）人民政府作出违法建筑处置决定前应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核，违法建筑处置决定应当载明相关的事实、理由、依据以及不服决定的救济途径和期限等，并依法送达当事人；违法建筑依法应当予以强制拆除的，城乡规划主管部门或乡（镇）人民政府应当发布载明强制拆除实施时间、相关依据、违法建筑内财物搬离期限等内容的强制拆除公告，强制拆除公告可以在违法建筑及其周围张贴，也可以通过新闻媒体发布；城乡规划主管部门或乡（镇）人民政府对违法建筑实施强制拆除的，应当书面通知当事人到场，当事人不到场的应当在公证机构公证或者无利害关系的第三方见证下，实施强制拆除。强制拆除违法建筑，应当制作笔录，并拍照和录音、录像。结合大桥镇政府提供的证据，仅能证明其在实施强制拆除涉案彩钢棚及甲鱼塘前，向周文华送达了《限期拆除违章建筑的通知书》，但未提供其他证据证明其已经按照《行政强制法》及《浙江省违法建筑处置规定》的相关规定履行了强制拆除违法建筑所应当遵循的法定程序，应认定为强制拆除程序违法。第二、大桥镇政府2017年12月20日对周文华加建的两甲鱼塘实施的强制拆除行为的合法性。根据大桥镇政府在答辩状中的陈述，其因国土卫星执法发现周文华东侧甲鱼塘存在违法占用土地的行为，于2017年12月15日作出了上述通知，并因周文华未自行改正，遂依据《浙江省土地监察条例》的规定对甲鱼塘实施了拆除行为。与前述三份《责令限期拆除通知书》不同，大桥镇政府2017年12月15日作出的《责令停止土地违法行为通知书》所依据的并非规划相关法律规范，而是《土地管理法》及《浙江省土地监察条例》。而《土地管理法》第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款…”，《浙江省土地监察条例》第三条规定“省土地管理部门主管全省土地监察工作。市（地）、县（市、区）土地管理部门负责本行政区域内土地监察工作。县级土地管理部门设立的乡（镇）土地管理所，负责本行政区域内土地监察的具体工作。”上述规定均明确，土地违法行为的执法主体系土地行政主管部门，而非乡镇人民政府，大桥镇政府作为乡镇人民政府无权对依据土地管理法律规范确定的违法建筑进行处置。故大桥镇政府依据《责令停止土地违法行为通知书》对周文华加建的甲鱼塘实施的强制拆除行为无法定职权依据，应为违法。综上，大桥镇政府分别于2017年8月14日、2017年11月6日及2017年12月20日对周文华建造的简易彩钢棚及甲鱼塘实施的强制拆除行为应确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决确认大桥镇政府实施的强制拆除行为违法。上诉人周文华上诉称，一、原审认定事实不清，证据不足。上诉人在起诉状中明确说明并提供了证据证明被违法强制拆除的房屋及设施包括甲鱼养殖基地、蔬菜大棚及简易彩钢棚。由于上诉人未参加一审庭审，有关强制拆除范围的认定与法庭达成一致，暂不确认，以庭后提交的补充材料说明为准。庭审后，上诉人就事实部分向法庭提交了补充说明。原审法院认定的强制拆除范围与事实不符，原审法院已认定被上诉人作出了四次《责令拆除违章建筑通知书》，且文号及作出时间均不同，印证了上诉人诉称的甲鱼养殖基地及简易彩钢棚被四次强制拆除，但原审法院却认定被上诉人实施了三次强拆行为，缺乏事实依据。同时，在被上诉人无证据证明的情况下，原审法院未对证据进行论证并查明事实，即认定上诉人的甲鱼塘占用的是基本农田，缺乏事实根据，不符合法律规定。二、原审认定事实及适用法律错误。原审认定上诉人的简易彩钢棚及小甲鱼塘位于村庄规划区范围内，但被上诉人未提供证据证明。原审法院不能简单以是否位于集体土地上来判断是否属于村庄规划区，从而认定被上诉人具有法定职权。故请求：1.撤销原判；2.依法改判被上诉人拆除上诉人甲鱼养殖基地、蔬菜大棚及简易彩钢棚的行政行为违法或发回重审。被上诉人大桥镇政府辩称，一、原审法院对强制拆除的事实及范围的认定正确，证据充分。一审庭审中，法庭要求上诉人明确强制拆除的范围，上诉人的代理人及其家属明确了强制拆除的范围及被强制拆除的建筑性质和位置，上诉人亦向法庭说明违章建筑的具体情况。被上诉人向上诉人出具了三份《责令拆除违章建筑通知书》和一份《责令停止土地违法行为通知书》，只是针对上诉人的三处违章建筑，部分通知是对上诉人拒不改正、继续抢搭抢建的重复通知。上诉人甲鱼塘与简易彩钢棚未经国土部门和乡政府的审批，属于非法占用土地建设和未取得规划许可证或未按相关规划许可证的规定建设的建筑，依照《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》和《嘉兴市“三改一拆”行动违法建筑处理实施细则》的规定，属于典型的违章建筑。上诉人也明确其甲鱼塘和简易彩钢棚是占用集体土地，也未向有关部门办理审批手续。二、被上诉人对违章建筑具有强制拆除的职权。根据《城乡规划法》第六十五条和《行政强制法》第三十条、第四十四条的规定，被上诉人作为乡镇人民政府具有强制拆除的职权，《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》更加明确了被上诉人具有对违章建筑予以拆除的职权。三、被上诉人强制拆除上诉人的违章建筑符合对于抢搭抢建违章建筑的处理程序及公共利益。被上诉人对上诉人抢搭抢建违章简易彩钢棚和甲鱼塘已多次上门进行劝阻，并多次向上诉人送达《责令拆除违章建筑通知书》要求其立即停止建设行为，自行改正。但上诉人在收到通知书后拒不停止违法行为，也未申请行政复议或提起行政诉讼。被上诉人为了阻止上诉人的抢搭抢建违法行为，维护嘉兴科技城征迁的公共利益，对上诉人抢搭抢建的违章建筑予以拆除。经审理查明，原审认定事实清楚，本院予以确认。另查明，大桥镇政府于2017年6月21日拆除周文华的一个蔬菜大棚。周文华搭建的蔬菜大棚占用的是村集体土地，未经相关职能部门办理审批手续。本院认为，周文华在一审起诉时并未明确被强制拆除的建筑物和构筑物的位置和面积，一审庭审过程中，其特别授权代理人明确表示被强制拆除仅为彩钢棚和甲鱼塘，原审依据上诉人在庭审中的陈述进行审理并认定事实并无不当。但根据大桥镇政府在二审中的陈述以及本院现场查看情况，大桥镇政府对拆除周文华的蔬菜大棚的事实予以认可，本院对该节事实予以确认。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十七条的规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告书中应载明当事人依法享有的陈述权和申辩权；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应充分听取当事人意见；经催告当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，行政机关可以作出书面强制执行决定，强制执行决定书中应载明当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。大桥镇政府并未按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定履行强制拆除违法建筑所应当遵循的法定程序，强制拆除程序违法。原审对大桥镇政府强制拆除周文华的彩钢棚和甲鱼塘的行为亦是以程序违法为由确认违法，因此，本院在二审中增加拆除周文华的蔬菜大棚对判决结果并不产生影响，原审的判决结果正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人嘉兴市南湖区大桥镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一八年十月二十二日法官助理李平书记员张琳嫣