山东省宁阳县人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁0921行初27号原告赵荣良，男，1965年3月6日出生，汉族，住宁阳县。委托代理人徐汝亮，山东泰山蓝天律师事务所律师。被告宁阳县综合行政执法局（原宁阳县城市管理行政执法局），住所地宁阳县东街139号。法定代表人闫锐，局长。参加诉讼行政机关出庭负责人张广斌，副局长。委托代理人王军利，该局法制科科长。被告宁阳县文庙街道办事处，住所地宁阳县海力大道1398号。负责人赵丽娜，主任。参加诉讼行政机关出庭负责人谢云峰，副主任。委托代理人张守岭，宁阳兴阳法律服务所法律工作者。委托代理人郑强，宁阳兴阳法律服务所法律工作者。原告赵荣良不服被告宁阳县综合行政执法局（以下简称执法局）、被告宁阳县文庙街道办事处（以下简称文庙办事处）其他行政管理，于2018年6月6日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2018年6月11日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月11日公开开庭审理了本案。原告赵荣良及其委托代理人徐汝亮;被告执法局副局长张广斌及其委托代理人王军利;被告文庙办事处副主任谢云峰及其委托代理人张守岭、郑强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告执法局、被告文庙办事处于2017年6月29日向原告赵荣良作出通知。原告赵荣良诉称，2002年3月25日，宁阳镇东关村村民委员会（现为宁阳文庙街道办事处东关社区，以下简称村委会）与我签订了《土地租赁合同》，租期为肆拾年，其用途为私营园区，并宁阳镇委于2009年10月份下发“强基工程”领导小组文件，并把我润发宾馆纳入“强基工程”范围内，依此可知，村委会与我签订的《土地租赁合同》及土地上的建筑物是合法的。2017年6月29日两被告给我下发了通知，让我自行拆除地上建筑物，为此我向有关部门予以书面问询答复，但至今无果。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第1款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。”2017年6月29日两被告给我送达了限原告于2017年7月13日前自行拆除的行政处罚书面《通知》，剥夺了原告的知情权、陈述权、申辩权、听证权以及复议权、起诉权等一系列权利，处罚程序严重违法，并且两被告实施该处罚行为没有法律依据，纯属超越职权。综上所述，根据《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政强制法》及《山东省行政程序规定》等及有关的司法解释，诉至人民法院，请人民法院查明，维护我的合法权益，支持我的诉求。原告赵荣良向本院提交了以下证据：1.原告与宁阳宁阳镇东关村民委员会签订的土地租赁合同一份；2.“强基工程”领导小组文件一份；3.两被告通知一份；4.关于拆迁有关问题的诉求；5.照片、视频一组。被告执法局辩称，一、中央、省、市、县关于治理违法建设的指示和要求。中央、省、市、县关于治理违法建设的有关文件资料，已明确了治理违法建设的重点、标准、要求和决心。二、答辩人具有行使有关城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的职权和职责。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《山东省人民政府法制办公室关于在宁阳开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（鲁府法发[2003]41号）、《山东省人民政府关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知》（鲁政字[2005]291号）、《宁阳县实施城市管理相对集中行政处罚权规定》（宁阳县人民政府令第41号）第三条第一款、第四条第一款及《宁阳县人民政府关于对县城市管理相对集中行政处罚权实施区域进行调整的通知》（宁政发[2017]42号）文的规定，执法局在县城市规划区具有行使有关城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的职权和职责。三、被答辩人所建设施属于违法建设。《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款、泰安市人民政府《关于宁阳城市总体规划的批复（泰政函[1998]15号）规定：“城市总体规划范围，北起十里铺，南至化肥厂，东到泥家村，西以郭家临邑为界”。泰安市人民政府《关于宁阳城市总体规划（2005-2020年）的批复》（泰政函[2008]5号）中划定“城市规划区为：西部、北部至西绕城公路以外500米，南到泗店—乡饮公路，东至乡饮—石碣集水库公路”。被答辩人所建设施地块位于宁阳城规划区以内，该建设用地的规划用地性质为居住用地，依法属于该规划法的适用范围。依据该规划法第四十条第一款规定，被答辩人建设时未依法申请办理任何规划手续，现今也未取得任何规划手续，同时相关部门也证实被答辩人所属建筑物未办理规划许可手续。被答辩人未经城乡规划主管部门批准擅自建设的行为，违反了该规划法第四十条第一款规定，被答辩人所建设施属违法建设。四、“通知”不能产生实际的法律效果。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款及行政诉讼法意义上的行政行为是一种行政主体行使对外管理职权实施的产生实际效果的行政行为，也就是说该行为实际影响、侵害到了相对人被法律所保护的权益。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）、（十）项及第六十九条第一款第（一）、（八）项规定。本案中，该“通知”只是一个通知、告知材料，不能产生实际的法律效果，只是依据事实，没有增加或者减少被答辩人的权利义务，更没有侵犯其合法权益，不产生外部法律效力，不是行政诉讼法意义上可诉的行政行为。根据《中华人民共和国宪法》第五十一条规定，原告的违法建设扰乱了城市规划秩序，影响了城市形象，破坏了公平正义，损害了公共利益。答辩人按照上级有关要求参与治理违法建设活动，并没有超越职权，也不违法，更没有侵犯被答辩人的合法权益。请求法院驳回被答辩人的起诉。被告执法局向本院提交了以下证据、依据：1.中发[2016]6号；2.鲁厅字[2016]40号；3.泰政办发[2017]10号；4.《泰安市人民政府关于治理违法建设的通告》；5.泰政办发[2017]4号；6.宁办发[2017]19号；7.宁政办发[2017]41号；8.党的十八届中央委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的报告（部分摘要）。9．《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）;10．山东省人民政府法制办公室《关于在宁阳开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（鲁府法发[2003]41号）；11.山东省人民政府《关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知》（鲁政字[2005]291号）；12.《宁阳县实施城市管理相对集中行政处罚权规定》（宁阳县人民政府令第41号）；13.《宁阳县人民政府关于对县城市管理相对集中行政处罚权实施区域进行调整的通知》（宁政发[2017]42号）；14.《泰安市人民政府关于宁阳城市总体规划的批复》（泰政函[1998]15号）；15.《泰安市人民政府关于宁阳城市总体规划（2005-2020年）的批复》（泰政函[2008]5号）;16.宁阳文庙街道办事处东关社区《关于对东关社区部分建筑进行认定的申请》；17.宁阳城乡规划管理局《关于东关社区部分建筑的规划说明》；18.通知回执；19.中国共产党十九次全国代表大会关于十八界中央委员会报告的决议（部分摘要）。被告文庙办事处辩称，一、原告要求撤销被诉通知的请求应依法驳回，理由如下：1.该通知的下达是当前各级政府依据中共中央国务院、省市县委及政府的文件规定和正在进行的治理违法建设行动要求，在多单位、多部门的参与下作出的，而不是在单一的行政机关履行行政职能义务时，实施的具体行政行为，并且原告的违法建设位置在城市规划区内，违法建设用地性质为居住用地，原告在该范围内建成的建筑物性质已经相关单位认定并确认为违法建设，被诉通知有事实和法律依据，符合下达通知前的前置要求，被告按照工作要求履行了通知义务，该通知的形式并不具备行政处罚文书的构成要件，并没有记载强制执行的内容。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定及行政诉讼法意义上的行政行为是一种行政主体行使对外管理职权实施的产生实际效果的行政行为，也就是说该行为实际影响并未侵害到原告受法律保护的权益，故原告要求法院撤销该通知没有法律和事实依据,应予驳回。二、原告列文庙办事处为行政诉讼被告没有事实和法律依据。该办事处是依据相关文件规定，履行“属地管理”的工作职责，配合相关执法单位执行全国上下的统一的治理违法建设行动工作，参与配合政府对本辖区内违法建设工作实施，依据该行诉法解释第六十九条第一款第（三）项规定“错列被告且拒绝变更的”应驳回起诉。三、《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条第一款规定，原告的建设应依法办理建设工程规划许可证。原告未经相关部门批准擅自进行建设的行为违反该规划法，宁阳规划部门将原告的建设认定为违法建设并无不当，原告因自身行为建成的违法建设，不属于合法权益，不受法律保护。四、执法局享有法律规定和政府授权的行政处罚权，有依据相关规定履行对违法建设和违反城市规划的行为进行通知、制止的权利。被诉通知行为有法律依据和证据支持，并没有给原告造成行政法规及司法解释规定的“明显产生实际影响”情形，该通知行为不应撤销，应予驳回。被告文庙办事处向本院提交了以下证据、依据：1.《泰安市人民政府关于调整岱岳区肥城市宁阳东平县部分乡（镇、街道）行政区划的通知》（泰政发[2010]44号）；2.统一社会信用代码证书；3.中发[2016]6号、鲁厅字[2016]40号、泰办发[2017]10号、宁办发[2017]19号、文庙发[2017]18号文件；4.土地承包合同；5.通知及其回执，证明两被告依据文件规定的职能和各级政府及相关人员于2017年6月29日向原告送达通知，当时有参与单位工作人员及见证人在场送达。6.泰政函[2008]5号、宁阳城市总体规划（城市体系规模结构规划图和道路系统规划图）；7.宁阳城乡规划管理局《关于东关社区部分建筑的规划说明》，8．鲁府法发[2003]41号及宁阳人民政府令第41号文件，证明执法局具有文件规定的行政处罚权、有权履行相应权利。经庭审质证，原告对被告执法局提交的证据16的真实性有异议，认为政府核查人员未对原告进行询问，原告不知道此申请。对证据1-15、17-19的真实性无异议，对其证明目的有异议。对证据1-8认为，该证据主要是政府政策文件，是对行政行为的指导、命令，不是被诉行政行为作出的依据；对证据9-13认为，该证据都是政府文件，不是全国人大作出的法律，被告没有处罚权力；对证据14认为，原告租赁村里私营园区的土地，该规划不适用，被告并没有充足证据证明土地性质；对证据15认为，该文件不能限制原告的合法权益；对证据17认为，原告未接到问询通知，也没有任何单位向原告告知；对证据18的质证意见同对被告文庙办事处证据5的质证意见；对证据19认为，该文件不是国家政策、法律规定，不能成为被告行政行为的依据。被告文庙办事处对被告执法局提交的证据无异议。原告对被告文庙办事处提交的证据1-8的真实性无异议，对其证明目的有异议。对证据1、2认为，是对原来行政名称的变更；对证据3认为，与本案不具有关联性；对证据4认为，实际是原告租赁东关社区私营园区内土地的租赁合同，不是普通承包，不能体现被告的证明目的和内容；对证据5认为，被告认定原告涉案建筑物是违法建筑，事前未向原告进行调查、了解，未告知申辩、救济权利，同时，违法设定了限期拆除的强制意见，是侵犯原告合法权益的行政行为，具有可诉性；对证据6认为，该文件不能限制原告的合法权益；对证据7认为，该说明只说没有规划手续，并未直接说是违法建筑，不能作为通知的依据；对证据8认为，不能证明被告具备行政处罚权。被告执法局对被告文庙办事处提交的证据无异议。被告文庙办事处对原告提交的证据1-5的真实性无异议，对其证明目的有异议。对证据1认为，该证据证实原告与东关社区存在租赁合同关系，该用地及租赁范围内进行的建设是否合法，必须持有土地管理部门和规划部门核发的土地使用证和规划许可证，仅用租赁合同不能证实其建设合法；对证据2认为，不能证实原告用地及建设的合法性，该文件只是宁阳镇政府对工作进度的部署，该项目是由原告单方进行建设和投资，其建设是否履行了规划许可和建设施工许可，是具有合法性的前提条件；对证据3认为，仅是一种告知行为，对原告权益不产生实质侵害；对证据4认为，与本案没有关联性，被告不知情且没收到；对证据5认为，只能证明拆迁现场的情况，可以看出现场参与人员及参与单位众多，不能证实被告是拆迁的实施者和组织者。被告执法局对原告提交证据的质证意见同被告文庙办事处的质证意见。本院对上述证据认证如下：原告对被告执法局提交的证据1-15、17-19的真实性无异议，原告对被告文庙办事处提交的证据1-8的真实性均无异议，两被告对原告提交的证据1-5的真实性均无异议，可作为本案有效证据使用。原告对被告执法局提交的证据16的真实性有异议，该证据是对原告等人所属建筑进行认定的申请，涉及原告的权益，可作为本案有效证据使用。经审理查明，两被告于2017年6月29日向原告作出通知，其主要内容为：“根据省、市、县关于开展治理违法建设行动的文件精神和工作要求，结合创建国家卫生县城、美丽乡村建设、城乡环境容貌综合整治以及道路交通安全整治，达到“治理一片、清理一片、建设一片、美化一片”要求，请你户于2017年7月13日前自行拆除所建违法建筑物，面积：5527.97平方米。逾期相关部门和单位将开展集中治理。望你户积极配合，自觉履行，共创美丽环境，衷心感谢你户的配合与支持。”同日，原告收到该通知,后诉至本院。另查明,两被告未提供作出被诉通知行为的法定程序证据，2017年7月22日，原告的涉案建筑物被拆除。宁阳城市管理行政执法局于2018年5月16日变更为宁阳综合行政执法局。本院认为，被诉通知中两被告将原告的建筑物认定为违法建设并要求限期自行拆除，逾期将开展集中治理。该通知对原告的权利义务产生了影响，原告有权就该通知提起诉讼。《山东省行政程序规定》第九条规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。本案中，被告作出被诉通知行为应当履行立案、调查，给予原告陈述申辩权利等法定程序，但两被告未提供证据证明履行了上述法定程序，属程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销被告宁阳县综合行政执法局、被告宁阳县文庙街道办事处于2017年6月29日对原告赵荣良作出的通知。案件受理费50元，由被告宁阳县综合行政执法局负担25元，被告宁阳县文庙街道办事处负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  刘元忠审 判 员  何敬平人民陪审员  王仕芳二〇一八年十月二十四日书 记 员  胡琛琛