河南省平顶山市新华区人民法院行 政 裁 定 书(2018)豫0402行初32号原告祁桂兰，女，1941年3月11日生，汉族，住河南省平顶山市卫东区。委托代理人刘延平，河南前行律师事务所律师。被告平顶山市国土资源局，住所地平顶山市新城区祥云路。统一社会信用代码：11410400005452292Q。诉讼代表人梁成斌，局长。委托代理人胡俊，男，系平顶山市不动产登记中心工作人员。委托代理人代朋辉，河南金豫律师事务所律师。第三人陈二英，女，1966年9月13日生，汉族，住河南省平顶山市新华区。委托代理人王双喜，河南师大方正律师事务所律师。原告祁桂兰不服被告平顶山市国土资源局（以下简称市国土局）房屋行政登记,于2018年4月24日向本院提起行政诉讼，本院于2018年4月24日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2018年6月26日、2018年9月3日、2018年10月15日公开开庭审理了本案。原告祁桂兰及其委托代理人刘延平，被告市国土局的委托代理人胡俊、代朋辉，第三人陈二英及其委托代理人王双喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为，2001年9月平顶山市新华区人民政府为陈二英颁发了平新房字第××号村镇房屋所有权证，该证的主要内容为：所有权人：陈二英；所有权性质：私有；产权来源及取得日期：搬迁自建；房屋座落：焦店乡谢庄村一组；房屋状况栏显示：房屋种类：瓦房；间数：4；建成时间：76；建筑结构：混合；层数：一；建筑面积：66㎡；四至：东至小河，西至风道，南至路，北至空地；总建筑面积：66㎡；宅基地面积：240㎡。原告祁桂兰诉称，祁桂兰原系新华区焦店镇谢庄村（现为新华区新新街街道谢庄村）一组村民，谢庄村村民委员会为祁桂兰在谢庄村规划宅基地七间，祁桂兰于1979年建筑主房砖瓦房四间，后祁桂兰搬至平顶山市卫东区新华北路居住。2018年2月，因棚户区改造需要占用祁桂兰的上述宅基地及房屋，祁桂兰找到新新街街道谢庄村村委会及新新街街道办事处，被告知上述房屋陈二英持有该房屋的村镇房屋所有权证。经进一步了解，得知在祁桂兰毫不知情的情况下，平顶山市新华区人民政府为陈二英颁发了平新房字第××号《村镇房屋所有权证》。祁桂兰认为，本案争议的房屋系祁桂兰所有，平顶山市新华区人民政府在祁桂兰不知情的情况下将该房屋办理在陈二英名下，严重侵犯了祁桂兰的合法权益，故应依法予以撤销。另外，河南省人民政府办公厅《关于全省不动产统一登记制度建设的实施意见（暂行）》规定国土资源管理部门为本行政区域的不动产登记机构，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于“行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，对县级以上人民政府和其他行政机关之前颁发的不动产权属证书或者登记证明，以及对不动产登记机构现在颁发的权属证书或者登记证明不服，提起行政诉讼的，应当以国土资源管理部门为被告。为此特提起诉讼，请求：1.依法撤销平顶山市新华区人民政府为陈二英颁发的平新房字第××号《村镇房屋所有权证》；2.本案诉讼费由市国土局承担。祁桂兰提供的证据材料有：1.2018年4月1日平顶山市新华区新新街街道谢庄村第八届村民委员会（以下简称谢庄村第八届村委会）出具的证明；2.平新房字第××号村镇房屋所有权证存根、村镇房屋所有权登记审批表、村镇房屋所有权登记申请表。本院依祁桂兰的申请调取的证据材料有：1.村镇房屋所有权登记申请表（同祁桂兰提供的证据二中的村镇房屋所有权登记申请表）；2.村镇房屋所有权登记审批表（同祁桂兰提供的证据二中的村镇房屋所有权登记审批表）；3.村镇房屋平面及位置图；4.平新房字第××号村镇房屋所有权证存根（同祁桂兰提供的证据二中的村镇房屋所有权证存根）。被告市国土局辩称，一、市国土局不是本案适格的被告，祁桂兰起诉市国土局诉讼主体错误。根据上级要求及相关编制文件，现我市不动产登记机构改革涉及职能划转变更的部门有市国土资源部门、市林业部门和市房管部门。以上部门的相关人员、档案材料、登记职能已划转不动产登记部门，由不动产登记部门统一行使登记职能。本案所涉的平顶山市新华区人民政府为陈二英颁发的平新房字第××号《村镇房屋所有权证》所涉相关档案材料及职能不属于我市不动产机构改革涉及职能划转变更的范围，其职能仍在原行政行为作出部门。祁桂兰应当对作出行政行为的适格被告提起行政诉讼，其对市国土局的起诉没有法律依据。二、因涉及诉讼回避，本案不宜在新华区人民法院立案审理。本案因牵扯对新华区政府行政行为的认定处理，按照法律规定诉讼程序中的有关回避制度，市国土局认为本案不宜在新华区人民法院立案审理，建议移送管辖。综上，市国土局不是本案适格的被告，起诉市国土局没有事实和法律依据，请求依法驳回祁桂兰的起诉。市国土局提供的证据材料有：1.河南省人民政府办公厅豫政办[2015]107号《关于全省不动产统一登记制度建设的实施意见（暂行）》；2.平顶山市机构编制委员会平编[2016]18号《关于平顶山市不动产登记中心有关机构编制问题的通知》。第三人陈二英述称，其持有的《村镇房屋所有权证》登记的房屋是陈二英于1976年搬迁自建合法取得，与祁桂兰主张的事实没有关联性。一、陈二英的房屋是1976年搬迁自建合法取得，不存在侵害祁桂兰的事实。陈二英持有的《村镇房屋所有权证》可以证明下列事实：1.该房屋产权来源是搬迁自建，属于合法取得，而不是非法侵占他人的房屋；2.该房屋座落为焦店乡谢庄村一组；3.该房屋的建成时间是1976年，先于祁桂兰自认及举证证明的建成时间1979年；4.该房屋的四至为“东：小河；南：路；西：风道；北：空地”，与他人的房屋不存在相邻、重叠、重合关系；5.该房屋登记的绘图是李永文，审核是陈振华，填证机关是平顶山市新华区焦店镇村镇规划管理所，签发机关是平顶山市新华区城镇房屋产权登记发证办公室，登记时间是2001年9月19日，即陈二英的房屋履行了法定的登记程序，属于合法取得房屋所有权。二、陈二英的房屋与祁桂兰主张的事实没有关联性。1.陈二英的房屋建成时间是1976年，先于祁桂兰自认及举证证明的建成时间1979年。祁桂兰在诉状中自认其于1979年建造主房砖瓦房四间，所举证据证明1979年祁桂兰在谢庄划宅7间，当年已靠东边建瓦房4间。但是，陈二英持有的《村镇房屋所有权证》登记的建成时间是1976年，前后间隔3年。2.陈二英持有的《村镇房屋所有权证》登记的所有权人是陈二英，而不是祁桂兰。祁桂兰在诉状中自称陈二英持有该房屋的村镇房屋所有权证，本案争议的房屋系祁桂兰所有。但是，祁桂兰提供的证据不足以证明其在平顶山市新华区新新街街道谢庄村享有土地使用权和房屋使用权。3.陈二英没有侵害祁桂兰的合法权益。祁桂兰提供的证据不能证明1979年祁桂兰在谢庄划宅7间的四至界限，不能证明陈二英的房屋与祁桂兰主张的事实存在相邻、重叠、重合关系。综上，陈二英的房屋是合法取得，与祁桂兰主张的事实没有关联性，应驳回祁桂兰的起诉。陈二英提供的证据材料有：1.平新房字第××号村镇房屋所有权证；2.农村土地承包经营权证；3.律师调查笔录；4.谢庄村第八届村委会出具的《关于2018年4月1日为祁桂兰出具的说明》；5.离婚证；6.河南省建设厅豫建村[1997]21号《关于修改河南省村镇房屋产权登记发证试点实施方案的通知》。2018年10月9日本院对本案争议房屋拍摄了现场照片，并对本案证据中的相关证明人陈套、刘喜恩、潘世松、刘金河进行了调查询问并制作了调查笔录。经庭审质证，祁桂兰对市国土局提供的证据的证明目的有异议，认为是否进行机构编制划转与市国土局是否是本案适格被告无关。陈二英对市国土局提供的证据无异议。市国土局对祁桂兰提供的证据一有异议，认为其陈述的内容不明确；对本院依祁桂兰的申请调取的证据无异议，祁桂兰提供的证据二同上述本院调取的证据一、证据二、证据四。陈二英对祁桂兰提供的证据一的真实性、合法性、关联性均有异议且认为该证明不能证明土地和房屋权属；对证据二有异议，认为其系照片打印件，来源不明，真实性不能确定且内容不完整，不能证明案件事实；对本院依祁桂兰的申请调取的证据的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议。祁桂兰对陈二英提供的证据一的真实性无异议，但对其记载的内容有异议；对证据二的真实性无异议，但认为与本案缺乏关联性；对证据三有异议，认为该证据属于证人证言，证人未出庭作证应不予采信，即使证言属实也未否认村委会为祁桂兰出具的证明所证明的事实；对证据四认为该证据未否认涉案房屋不属于祁桂兰；对证据五认为与本案缺乏关联性；对证据六认为系复印件，对其真实性无法发表意见。市国土局对陈二英提供的证据一至证据四无异议；对证据五、证据六认为需由法院依法核实。祁桂兰对本院拍摄的现场照片无异议；对本院对陈套、刘喜恩、潘世松的调查笔录无异议，对本院对刘金河的调查笔录有异议，认为其陈述属个人理解推测，与法律规定不符，且部分内容不属实。市国土局对本院拍摄的现场照片和对陈套、刘喜恩、潘世松、刘金河的调查笔录无异议。陈二英对本院拍摄的现场照片无异议；对本院对陈套、刘喜恩的调查笔录有异议，认为该笔录陈述内容与律师对其的调查笔录内容部分不一致，对本院对潘世松的调查笔录，潘世松在该笔录中自称对涉案情况不了解，认为否定了村委会为祁桂兰出具的证明，对本院对刘金河的调查笔录无异议。本院对上述证据认证如下：市国土局提供的证据系河南省人民政府办公厅和平顶山市机构编制委员会下发的文件，客观真实，本案予以采纳。祁桂兰提供的证据一、陈二英提供的证据三和证据四系证明及律师对部分证明人的调查，对该证据综合本院所作调查予以部分采纳；祁桂兰提供的证据二与本院依祁桂兰的申请调取的证据一、证据二、证据四相同，均系平顶山市新华区焦店镇人民政府办公室存放的平新房字第××号村镇房屋所有权证的登记档案资料，本案予以采纳。陈二英提供的证据一系本案被诉行政行为，证明了被诉行政行为的内容，本案予以采纳；证据二与本案缺乏关联性，本案不予采纳；对证据三、证据四的认证意见同上；证据五加盖有婚姻登记部门的印章，真实有效，本案予以采纳；证据六系河南省建设厅下发的文件，客观真实，本案予以采纳。经审理查明，祁桂兰早年从外地迁入平顶山市新华区焦店镇谢庄村（现为新华区新新街街道谢庄村），原系谢庄村一组村民。陈二英自出生至今均系该村村民。谢庄村于上世纪70年代末为祁桂兰划宅基地7间，后祁桂兰在该处宅基地上建瓦房4间，此时陈二英尚未成年。现谢庄村一组组长陈套于2018年3月21日为祁桂兰出具证明，证明“1979年祁桂兰在谢庄划宅7间，当年已靠东边建瓦房4间”，现谢庄村村支部书记刘喜恩又于2018年4月1日在该证明上书写“经调查核实当时属于户主祁桂兰”，并在该书写处加盖谢庄村第八届村委会的印章。祁桂兰建房后，其大儿子王建峰（曾用名王建伟）与陈二英结婚，并生育两个女儿。祁桂兰一家于1986年左右迁出谢庄村，后又根据农转非政策于1987年9月迁至平顶山市卫东区，谢庄村第八届村委会出具的《关于2018年4月1日为祁桂兰出具的说明》中证明“祁桂兰一家自1987年9月起就不再属于谢庄村村民”。因当时王建峰与陈二英已成家，王建峰未迁走，与陈二英继续在谢庄村上述宅基地处生活。1993年3月2日王建峰与陈二英离婚，离婚时双方协议约定大女儿由女方陈二英抚养，二女儿由男方王建峰抚养，男方每月付给女方抚养费伍拾元整，女儿十八岁为止。家中瓦房二间、东屋三间带门楼归女方所有，生活用品全归女方所有，男方付给女方三仟伍佰元，已付壹仟元，下余贰仟伍佰元从男方工资中扣除，每月扣除壹佰元整。该协议内容记载于离婚证上，并加盖有平顶山市郊区焦店乡婚姻登记专用章。后陈二英一直在该宅基地处生活。2001年陈二英就上述宅基地上房屋申请办理村镇房屋所有权登记，经绘图审核，填证机关平顶山市新华区焦店镇村镇规划管理所、签发机关平顶山市新华区城镇房屋产权登记发证办公室审批，2001年9月平顶山市新华区人民政府为陈二英颁发了平新房字第××号村镇房屋所有权证。该村镇房屋所有权证上及登记档案资料中均显示房屋总建筑面积为66m2，所绘房屋平面及位置图上均显示房屋位置为宅基地的北侧。祁桂兰起诉称2018年2月因棚户区改造需要占用其上述宅基地及房屋，其找到新新街街道谢庄村村委会及新新街街道办事处，被告知上述房屋陈二英持有村镇房屋所有权证。祁桂兰认为本案争议的房屋系其所有，不服平顶山市新华区人民政府为陈二英颁发的该村镇房屋所有权证，向本院提起行政诉讼，请求撤销该证。本院认为，一、2015年3月1日起实施《不动产登记暂行条例》，对不动产实行统一登记，由不动产登记机构进行权属登记。河南省明确国土资源管理部门为本行政区域的不动产登记机构，负责土地、房屋、林木等不动产登记工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于“行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，对县级以上人民政府之前颁发的不动产权属证书不服，提起行政诉讼的，应当以国土资源管理部门作被告。本案对平顶山市新华区人民政府2001年颁发的《村镇房屋所有权证》不服提起行政诉讼的，应当以市国土局作被告。本院有权对本案予以立案审理。二、1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定宅基地属于农民集体所有。第九条规定农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。第六十二条第一款规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。第六十五条第一款第（三）项规定因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。本案，谢庄村虽然曾为祁桂兰规划过宅基地，且祁桂兰在该处宅基地上曾建有房屋，但在其子王建峰与谢庄村村民陈二英结婚后，祁桂兰一家已于1987年9月根据农转非政策迁至平顶山市卫东区生活，至此祁桂兰一家就不再属于谢庄村村民，其作为原集体经济组织的成员资格灭失，对原宅基地不再具有占有和使用的权利。因当时王建峰与陈二英已成家，王建峰未迁走，与陈二英继续在谢庄村上述宅基地处生活。二人离婚后根据离婚证上载明的协议内容，陈二英一直在该宅基地处生活，并在此期间办理了本案被诉《村镇房屋所有权证》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。一般而言，该“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，仅限于法律上的利害关系；且行政诉讼乃公法上之诉讼，故法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，而不包括私法上的利害关系。公法上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益为重要标准。只有行政实体法对当事人所主张的权益明确加以保护的情形下，该权益才能成为行政法上受保护的权益，当事人与行政行为之间形成行政法上的利害关系，并取得可请求司法保护的原告主体资格。本案，祁桂兰作为原集体经济组织的成员资格灭失后，其对原宅基地不再具有占有和使用的权利，其在该宅基地上所建房屋亦不可能依据被诉行政行为作出时有效实施的土地管理法等行政实体法律规范为其进行确权予以保护，因此其所称的房屋所有权不能成为行政法上受保护的权益。另外祁桂兰提供的2018年4月1日加盖有谢庄村第八届村委会印章的证明上显示祁桂兰在所划宅基地上靠东边建房4间，与被诉村镇房屋所有权证上及登记档案资料中所绘房屋平面及位置图上显示的房屋位置为宅基地的北侧不一致，且该证及登记档案资料中均显示房屋总建筑面积为66m2，而祁桂兰提供的证据中无证据证明其所建房屋的建筑面积，并且自祁桂兰自称的建房时间1979年至颁发本案被诉《村镇房屋所有权证》的时间长达22年之久，无法证明其所建房屋与被诉村镇房屋所有权证上所登记的房屋系同一房屋。因此，祁桂兰与被诉行政行为之间缺乏证据证明存在行政法上的利害关系，其不具有本案原告主体资格，依法应予裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告祁桂兰的起诉。预收案件受理费50元，予以退还原告祁桂兰。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省平顶山市中级人民法院。审 判 长  张 菲人民陪审员  郭爱君人民陪审员  姚秋娟二〇一八年十月十九日法官助理韩晴书记员曹亚培附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（1）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。