河北省石家庄市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2018）冀01民初396号 原告：晋州市国土资源局。 住所地:晋州市朝阳路202号。 法定代表人：张海军，该局局长。 委托诉讼代理人：赵凯，河北得正律师事务所律师。 委托诉讼代理人：娄盼转，河北得正律师事务所律师。 被告：晋州市鸿业房地产开发有限公司。 住所地：晋州市中兴街北。 法定代表人：师永占，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：许苍业。 委托诉讼代理人：牛聚强，河北牛聚强律师事务所律师。 原告晋州市国土资源局与被告晋州市鸿业房地产开发有限公司（以下简称鸿业公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2018年4月28日立案后，依法适用普通程序，于2018年9月25日公开开庭进行了审理。原告晋州市国土资源局的委托诉讼代理人赵凯，被告鸿业公司的委托诉讼代理人许苍业、牛聚强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 晋州市国土资源局向本院提出诉讼请求：1、申请贵院依法判令被告支付原告，因双方签订的《国有建设用地使用出让合同》（合同编号：[2009]02号）中约定的被告违法建设，造成超过规定建筑容积率的国有土地出让价款的违约金1632.46万元及因迟延履行给付义务而发生的每日0.5‰交付违约金1469.21万元，合计3101.67万元；2、诉讼费用由被告承担。事实与理由：2009年8月份，被告竞得了原告公开出让[2009]15号宗地，并于2009年8月14日双方签订了《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称合同），按合同第十三条的约定，本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施建筑容积率不高于2.5。 2013年该项目违法建成后，在2015年11月16日晋州市城乡规划局验收时得到确认，并出具了超建容积率的函，证明被告开发项目超容积率面积15400.53平方米。根据合同第三十五条的约定，“建筑容积率、建筑密度等任何一项指标高于本合同约定最高标准的、出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金”。原告根据石家庄国土资源局石国土资[2015]109号文件要求，结合晋州市城乡规划局出具了超建容积率的函，委托第三方评估机构进行评估，涉案宗地上违法建筑，被告应补缴超建容积率土地出让价款违约金1632.46万元，因双方约定了迟延履行给付义务而发生的每日0.5‰交付违约金，故计算至现在为1469.21万元。原告多次向被告进行催交，但被告仍未履行，为维护政府合法权益，现依据《民事案件案由规定》（法[2011]41号）之规定，建设用地使用权出让合同纠纷属于民事案件，为此，特向贵院提起民事诉讼，请判如所请。 鸿业公司辩称，1、双方签订的[2009]02号《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，对双方有约束力，答辩人已经如约履行了交付出让金的义务，但该合同属于行政合同，不属于人民法院受理民事案件范围。2009年8月，答辩人通过竞价方式合法取得了位于向阳街和朝阳路交叉口东南角土地一块，2009年8月18日，双方签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该合同不违反法律，应当认定该协议为有效协议。基于原告系国家行政机关，代表国家出让土地使用权，签订出让合同，而相对方的受让土地的答辩人系民事行为主体，双方发生的纠纷由于不属于平等主体，因此发生的纠纷不属于人民法院受理民事案件范围。2、原告不具备合法的主体资格，要求答辩人承担违约金没有事实根据和法律依据。理由是：出让人根据法律规定的授权出让国有建设用地使用权，在合同履行中，根据石家庄市人民政府石政发[2015]8号文、晋州市人民政府[2015]5号文的通知要求，答辩人就超容积率部分已经和政府部门达成合意，由晋州市住房和城乡建设局、答辩人、晋州市财政局、晋州镇人民政府四方签订了三份《房产担保协议书》，对超容积率作了明确约定，后原告晋州市国土资源局出具了相关证明材料，证实对于超容积率部分已经整改完毕，所有问题已经处理清结。3、答辩人认为评估报告不能作为定案依据使用，违反了民事诉讼法的有关规定，原告以此计算迟延履行违约金更是没有事实根据和法律依据。补充答辩意见：1、签订土地出让合同的一方晋州市国土资源局系土地行政主管部门，是行使行政权力的国家机关，作为土地管理的职能部门，负有对土地开发利用进行管理、监督的职能。2、从双方订立的合同内容看，双方的权利和义务明显不对等，订立合同前，国土资源局就已经将土地面积、用途、年限等条件作了明确规定，我公司根本无从选择。3、城市房地产管理法第八条规定“土地使用权出让，是国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”，从法律本质上看，土地使用权出让是一种行政许可行为。4、我公司按照原规划承建阳光盛景小区，一层都已经承建完毕，但市政府主要领导要求我公司盖高层，我公司不得已又拆除原建筑部分，又按照高层要求承建（有原市长田嘉一的证明），竣工后，对于超容积率部分，由晋州市政府指示后，晋州市财政局、晋州市住建局、晋州市晋州镇人民政府与我公司达成四方协议，由此，超过容积率部分处理完毕，之后，原告等单位出具了整改到位通知单，整个过程，我单位均是处于被管理者的地位，政府有关机关为管理者。综上，由于我单位与原告不属于平等主体，故双方发生的纠纷不属于人民法院受理民事案件范围，敬请依法裁定驳回起诉，以行政途径解决方为上策！ 晋州市国土资源局为支持其诉讼请求，提交证据如下： l、《国有建设用地使用出让合同》(合同编号：[2009]02号）。证明：原、被告之间国有建设用地使用权合同关系成立并有效，被告违反了合同中第13条约定（受让人即被告本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施，应当符合市县政府规划管理部门确定的出让宗地的规划条件，其中：建筑容积率不高于2.5的约定），应根据合同第三十五条的约定，“建筑容积率、建筑密度等任何一项指标高于本合同约定最高标准的，出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金”约定承担违约责任。 2、2015年11月16日晋州市城乡规划局出具的《阳光盛景项目基本情况》。证明：晋州市城乡规划局验收时确认超容积率，并出具了超建容积率的函，证明被告开发项目超容积率面积15400.53平方米。 3、石家庄市国土资源局石国土资[2015]109号文件《石家庄市国土资源局关于印发石家庄关于调整容积率补缴土地出让价款计算方法及操作程序的通知》。证明：根据该文件，原告按规定对应补缴土地出让价款进行了评估。 4、2016年5月27日，河北新世纪房地产评估经纪有限公司作出的冀(2016)（估）字第067号《土地估价报告》。证明：该报告全面分析了估价对象的概况、考虑了影响地价的因素，采取了国家规定的技术标准、依据了地方政府有关部门颁布的有关法规、条例、文件和通知、以合法程序，选择合适的估价方法，以从专业的角度对涉案的土地进行了评估，得出结论：需要补缴土地价款：1632.46万元。 5、2018年5月17日，晋州市住房和城乡建设局、财政局出具体的证明一份，后附有：《房产担保协议书》复印件两份、《晋州市国土资源局的关于阳光盛景项目的情况说明》一份、加盖晋州市住房和城乡建设局公章的鸿业公司建设项目（四个）违建、超建等处罚明细、晋州市城乡规划局出具的《阳光盛景项目说明》一份、晋州市城乡规划局出具的《新东方二期项目说明》一份、晋州市城乡规划局出具的《茂兴家园项目说明》一份。证明：在市政府的组织下，由四单位出面与被告签订了两份《房产担保协议书》，就被告需要交给的1632.46万元土地款进行了担保（担保数值总数与各单位数相加完全吻合），且原告出具的《晋州市国土资源局的关于阳光盛景项目的情况说明》作为协议附件含在该协议内，这充分证明了被告是认可1632.46万元数值的，否则为什么签订该协议呢？ 鸿业公司的质证意见： 对晋州市国土资源局提交的证据1的真实性无异议，但该合同已经履行完毕。 2、对于超容积率的事实认可，但对原告提交的证据2不认可，此证据存在一定的形式上的瑕疵，根据民事诉讼法第一百一十五条的规定，单位向人民法院出具的证明材料应当有单位负责人及制作证明材料的人签名或盖章并加盖单位印章，可以看出此证据没有经手人，也没有法定代表人盖章，其次，证明的内容是不真实的，不知道一万多平米的数据是从何而来，是谁测量的，是如何测量的，在什么情况下测量的，我方都不知情，因此我方认为这个数据是不真实的，规划局第一时间没有给我们测量超容积率结果，是起诉前才给我们的。 3、对证据4即《土地估价报告》的效力不认可，理由：（1）估价报告违反了民事诉讼法第七十六条关于鉴定程序的规定，为原告单方委托；（2）该估价报告的基准日期为2016年5月26日，明显不当，根据河北省发改委为被告颁发的备案证时间是2011年1月19日，当时已经确认被告承建的房产规划已经做了变更，土地使用权、地面的价格也应当以2011年的为准；（3）该估价报告依据城乡规划局出具的情况说明，而该说明作为证据存在着瑕疵，其所认定的超规划建设面积15400.53平米没有事实根据；（4）该鉴定意见1632.46万元是建议价格而非确定价格，原告应该结合实际及宗地情况集体决策、科学合理地来确定实际补交的土地出让金；（5）鉴定结果从未向被告送达；（6）我方认为合议庭应当研究并示明本案属不属于民事争议的范畴，如需继续审理，我方将依法申请重新鉴定。 4、对证据5的真实性无异议。《房产担保协议书》即四方协议是由财政局代表政府出面签订的，后面涉及到了晋州市人民政府应当补偿给被告的旧医院改造项目征收补偿费用，用该款项抵顶超容积率的土地出让金；四方协议只是让我们签字，但协议的内容我们不清楚，上述协议也没有给我们。 鸿业公司为反驳晋州市国土资源局的诉讼请求，提交证据如下： 1、《国有建设用地使用出让合同》(合同编号：[2009]02号）。 2、《石家庄市人民政府关于加快推进房地产开发建设违法行为专项整治工作的意见》（石政发[2015]8号）、《中共晋州市委晋州市人民政府关于印发的通知》（晋字[2015]5号），证明：当时超容积率的部分，双方均是按照两级人民政府关于房地产开发建设违法行为专项整治工作的意见处理的。 3、《房产担保协议书》复印件三份（原件在晋州市住房和城乡建设局），证明：四方协议没有给被告，协议内容不清楚。 4、阳光盛景项目《整改到位通知单》，证明：签订四方协议后，对于阳光盛景项目超容积率部分已经处理完毕。 5、时任晋州市长田嘉一出具的证明复印件一份（原件在晋州市政府），证明：被告是按照晋州市政府的要求建设阳光盛景项目，不是被告擅自违约。 6、河北省固定资产投资项目备案证两份，证明：河北省发改委发给被告变更规划后的备案证，不是被告擅自违约。 7、晋州市征收办关于《返还晋州市旧市医院改造项目房屋征收补偿费用的请求》复印件一份（原件在晋州市征收办）及结算票据两份，证明：被告晋州市旧医院改造的搬迁费、补偿费、过渡费，数额总计40314307.3元，政府实际给了我方19290739元，政府还欠我方费用21023568元，口头约定了上述费用抵顶被告在本案中的土地出让金。 晋州市国土资源局的质证意见： 对鸿业公司提交的证据1、2的真实性无异议。 对于证据3，与原告提交了内容相同的两份四方协议无异议，另一份无落款时间的协议书与本案无关。 对于证据4的真实性无异议，但不同意被告的解释，只能证明签订了四方协议，但钱没有交。 4、对于证据5、6的真实性无异议，但从证据的内容来看不能证明被告所说的证明目的，另外即便是指的这个项目，但应当到相关部门办理相关手续。 5、对于证据7的真实性无异议，但对关联性有异议，是另一个项目，与本案没有关系。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2009年8月份，被告竞得了原告公开出让的[2009]15号宗地，并于2009年8月14日双方签订了《国有建设用地使用权出让合同》（(合同编号：[2009]02号）），合同约定：宗地总面积26626.88平方米，其中出让（办证）宗地面积为25599.26平方米，本合同项下的出让宗地侧坐落于向阳街和朝阳路交叉口东南角；本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施建筑容积率不高于2.5；建筑容积率、建筑密度等任何一项指标高于本合同约定最高标准的、出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金。后原告将出让宗地交付给被告，被告在上述宗地上开发建设了阳光盛景项目。 阳光盛景项目建成后，在2015年11月16日晋州市城乡规划局验收时出具了超建容积率的函，证明被告开发项目超容积率面积15400.53平方米。河北新世纪房地产评估经纪有限公司受原告的委托，就阳光盛景项目需补缴土地出让金的数额于2016年5月27日出具了冀新（2016）（估）字第067号土地估价报告，该报告显示：估价对象新增建筑面积15400.53平方米；需补缴总地价款1632.46万元。2016年5月30日，晋州镇人民政府（甲方）、本案被告（乙方）、晋州市住房和城乡建设局（丙方）、晋州市财政局共同签订了两份《房产担保协议书》即《四方协议》，上述协议书载明：根据中共晋州市委、晋州市人民政府关于印发《加快推进房地产开发建设违法行为专项整治工作的意见》的通知（晋字[2015]5号）的文件精神，因资金困难要求以房产抵押方式临时抵顶处罚、代征代拆保证金、超容积率代征公益项目土地补偿款、超容积率补缴土地出让金的项目。由项目单位向晋州镇政府申请，并提供未出售的同等价值房屋，由项目单位、晋州镇政府、市财政局、市住建局参照石市2013年专项整治模式签订《四方协议》。现乙方向甲方申请以其开发建设茂兴家园、新东方小区项目的部分房屋进行担保，抵顶应缴纳费用（两个项目分别抵顶等值金额为11134475元人民币、9959500元人民币）。经各方协商一致，签订房屋担保协议。后原告向被告催交未果，诉至法院。 本案诉讼期间，原告向法院提交了晋州市住房和城乡建设局、晋州市财政局于2018年5月17日共同出具的《证明》，内容为：根据晋州市委、市政府关于印发《加快推进房地产开发建设违法行为专项整治工作的意见》的通知（晋字[2015]5号）文件精神，在市政府组织下，由晋州镇人民政府、晋州市住房和城乡建设局、晋州市财政局和晋州市鸿业房地产开发有限公司于2016年5月30日签订了两份《房产担保协议书》，协议书附件有晋州市国土资源局出具的《晋州市国土资源局关于阳光盛景项目的情况说明》，晋州市住房和城乡建设局出具的《鸿业房地产开发有限公司建设项目》，晋州市城乡规划局出具的《阳光盛景项目说明》、《新东方二期项目说明》和《茂兴家园项目说明》，该协议及附件共九页（附复印件一份）。 本院认为，综合本案庭审情况、诉争双方的诉辩观点及提交的证据，本案的争议焦点为：一、本案是否属于人民法院民事案件受理范围；二、原告是否具备本案诉讼主体资格；三、《土地估价报告》的证明效力；四、被告建设阳光盛景项目是否存在超容积率的事实、如何落实整改、被告是否应补缴土地出让金、被告应否支付因迟延履行补缴土地出让金的违约金。 关于本案是否属于人民法院民事案件受理范围的问题。本院认为，原告根据涉案项目容积率调整的事实，起诉请求被告按照双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》补缴土地出让金等，并非作为行政主体履行行政管理职能，其与被告基于国有建设用地使用权出让而发生的债权债务纠纷系平等民事主体间的民事纠纷，应受民事法律规范的调整，故本案属于人民法院民事案件的受理范围。 关于原告是否具备本案诉讼主体资格的问题。本院认为，诉争双方系涉案《国有建设用地使用权出让合同》的签订主体，该合同第三十五条约定“……。建筑容积率、建筑密度等任何一项指标高于本合同约定最高标准的、出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金。”，原告依据上述合同的约定提起本案诉讼，具备诉讼主体资格。 关于原告主张被告支付超过合同约定建筑容积率的国有土地出让价款的违约金（1632.46万元）及因迟延履行给付义务而发生的每日0.5‰交付违约金（1469.21万元）应否支持的问题。1、关于被告存在超容积率建设阳光盛景项目的事实，诉争双方无异议，本院予以确认。2、关于被告应补缴的总地价款数额，原告提交了2015年11月16日晋州市城乡规划局出具的《阳光盛景项目基本情况》（证明被告开发项目超容积率面积15400.53平方米）、《土地估价报告》（证明被告新增建筑面积15400.53平方米；需补缴总地价款1632.46万元）、晋州市住房和城乡建设局与晋州市财政局共同出具的《证明》、2016年5月30日签订了两份《四方协议》及附件等证据，被告虽抗辩称《土地估价报告》系原告单方委托、从未向其送达，晋州市城乡规划局出具的《阳光盛景项目基本情况》证据形式存在瑕疵、对超容积率面积15400.53平方米不认可等，综合本案现有证据，考虑被告认可在两份《四方协议》上签章确认的事实即认可因超容积率需补缴土地出让金的事实，上述《证明》证实协议书附件有原告于2016年5月27日出具的《晋州市国土资源局关于阳光盛景项目的情况说明》（内容有该项目应补缴土地出让金1632.46万元）、晋州市住房和城乡建设局出具的《鸿业房地产开发有限公司建设项目》等，结合原告提交的其他证据，本院认为，原告提交的证据能够形成比较完整的证据链条，可以证实被告需补缴土地出让金1632.46万元的事实。3、关于被告应补缴的土地出让金是否已经抵顶的问题。被告提供了晋州市征收办关于《返还晋州市旧市医院改造项目房屋征收补偿费用的请求》复印件及结算票据两份，抗辩称其垫付晋州市旧医院改造的搬迁费、补偿费、过渡费，数额总计40314307.3元，政府实际给了19290739元，还欠费用21023568元，口头约定了上述费用抵顶被告在本案中的土地出让金，但未提供有效证据证实上述抵顶事宜，原告对此不予认可，故对被告的抗辩本院不予采信，被告可另案主张其相关权益。4、关于原告主张的因迟延履行给付义务而发生的每日0.5‰交付违约金1469.21万元应否支持问题。根据出让合同第三十五条的约定，该条约定的违约金即被告因超容积率应补缴的土地出让金，因上述违约金未及时缴纳如何处理并无合同约定，故原告的上述主张本院不予支持。 综上所述，对原告晋州市国土资源局主张依据出让合同第三十五约定的违约金即补缴土地出让金1632.46万元的诉求，予以支持；其他诉讼请求因证据不足，予以驳回。依照《中华人民共和国合同法》第五条、第八条、第六十条、第一百一十四条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、第六十四条、第六十六条的规定，判决如下： 一、由被告晋州市鸿业房地产开发有限公司于本判决生效后三十日内给付原告晋州市国土资源局因超过合同约定建筑容积率的国有土地出让价款的违约金1632.46万元； 二、驳回原告晋州市国土资源局的其他诉讼请求； 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费196884元，由原告晋州市国土资源局负担93261元，被告晋州市鸿业房地产开发有限公司负担103623元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长  李 伟 审 判 员  张 楠 人民陪审员  张向旺 二〇一八年十月十九日 书 记 员  赵亚琳