黑龙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 黑行终406号 上诉人（原审被告）哈尔滨市道里区人民政府，住所地哈尔滨市道里区安化街**。 法定代表人肖彬，该区区长。 委托代理人赵炎，哈尔滨市道里区土地征用管理办公室征地二科科长。 委托代理人谢文宇，黑龙江龙洋律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）贾淑娥，女，1956年4月22日出生，汉族，无固定职业，住哈尔滨市南岗区林兴路**师大产业园******。 被上诉人（原审原告）范增岐，男，1953年7月15日出生，汉族，哈尔滨市焊接研究所退休职工，住哈尔滨市道里区民生尚都润园**楼****3门。 两被上诉人共同委托代理人许言奇，黑龙江至公律师事务所律师。 原审第三人哈尔滨市承天房屋拆迁有限责任公司，住，住所地哈尔滨市道里区河柏小区**别墅/div> 法定代表人周杨，该公司经理。 委托代理人李靓，该公司拆迁部职员。 贾淑娥、范增岐诉哈尔滨市道里区人民政府（下称道里区政府）不履行征收补偿协议法定职责一案，道里区政府不服哈尔滨市中级人民法院（2016）黑01行初198号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年10月18日公开开庭审理了本案，上诉人道里区政府的委托代理人赵炎、谢文宇，被上诉人贾淑娥及范增岐、贾淑娥的共同委托代理人许言奇，第三人哈尔滨市承天房屋拆迁有限责任公司的委托代理人李靓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，贾淑娥、范增岐为夫妻，两人在道里区新发镇胜利村王家店有两处房屋，房屋所有权证载明面积分别为464.28㎡、98.25㎡。贾淑娥、范增岐房屋曾用于度假酒楼等经营活动。2011年2月28日，贾淑娥、范增岐到婚姻登记机关申请离婚，对上述两处房屋约定各自一半。 2011年，贾淑娥、范增岐房屋所在地块用于阳明滩大桥疏解工程建设。2011年8月31日，道里区征地办与贾淑娥就上述两处房屋分别签订《房屋征收补偿协议》，承办单位承天公司亦在协议上盖章。两份协议中确定房屋用途为住改非，约定“贾淑娥自愿购买道里区征地办在指定范围内的商服用房，建筑面积约464.28㎡、98.25㎡。新建商服用房在未超出被征收房屋原面积部分享受优惠价格，为5000元/㎡，超出面积按市场价格交纳购房款。房屋评估补偿款冲抵新建商服购房款，两处房屋分别为2,172,830元、445,072元。道里区征地办统一规划设计的商服用房建成后，统一组织商服房屋回购工作。贾淑娥按道里区征地办规定的时间交纳剩余购房款。若在过渡期限内自行解决临迁用房，支付临时安置费，以被征收房屋建筑面积每月35元/㎡计算，一次性给予6个月临时安置费”。 2013年11月2日，哈尔滨市阳明滩大桥疏解工程建设指挥部向道里区征地办发出《关于尽快组织阳明滩大桥疏解工程被征收住改非居民进户的函》，内容为：“所需安置的5套商服用房已全部竣工且具备进户条件。该部已协调市城投公司与群力西区指挥部签署了购房协议及房屋交接手续。请道里区征地办组织阳明滩大桥疏解工程被征收住改非居民尽快办理进户手续。阳明滩疏解工程商服进户测算明细表载明安置贾淑娥的商服位置为B2栋5号。房屋面积测算报告载明该房屋建筑面积557.68平方米”。 诉讼中，道里区政府表示道里区征地办为临时机构，非独立机构。关于临时安置费，道里区政府表示住改非房屋正常产权调换为一楼住宅。但2011年、2012年住改非房屋可以选择商服的情况普遍，属于优惠政策。但该种方式并非产权调换，而是先进行货币补偿，再由被征收人按优惠价格购买商服。道里区政府确认安置贾淑娥的房屋为民生尚都一期B2栋5号商服。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。案涉征收补偿协议系贾淑娥与道里区征地办签订。道里区征地办为道里区政府组建，其行为涉诉应以道里区政府为被告。 贾淑娥、范增岐房屋在此次征收前多年即曾用于度假酒楼等经营活动，具有一定的经营价值。道里区政府认可协商补偿时贾淑娥、范增岐提交的营业执照为经营者宋娟、经营场所在道外区南七道街**的哈尔滨市道外区汇源供排水设备商店的营业执照。虽然汇源供排水设备商店的经营场所与贾淑娥、范增岐被征收房屋非同一地点，但证人宋娟出庭表示道外区南七道街67号为汇源供排水设备商店经营场所，贾淑娥、范增岐房屋为库房，作出了合理解释，应当认定贾淑娥、范增岐房屋征收前用于经营用途。对于征收部门而言，审核时应注意到贾淑娥、范增岐提交的营业执照登记经营场所与被征收房屋非同一地点，如有异议，应当即指出，可不与贾淑娥、范增岐签订补偿协议。但其经审核，认可了上述情况，与贾淑娥、范增岐签订补偿协议，并收取了贾淑娥交纳的购房款，在房屋具备交付条件时又以该理由拒绝履行协议则违背诚信原则，不予支持。哈尔滨市阳明滩大桥疏解工程建设指挥部向道里区征地办出具的函明确了贾淑娥购买房屋的具体位置，道里区政府亦确认该房为安置贾淑娥的房屋。贾淑娥要求道里区政府交付此房，应予支持。房屋征收补偿协议中已明确约定一次性给予6个月临时安置费，道里区政府诉讼中对于为何仅约定给付6个月临时安置费也作出了合理解释。在贾淑娥、范增岐签约时已认可一次性给予6个月临时安置费情况下，要求道里区政府履行协议，给付6个月后的临时安置费本院不予支持。对于贾淑娥、范增岐所提王伟林、王集获得6个月后的临时安置费问题，贾淑娥、范增岐承认王伟林获得临时安置费的房屋为住宅，商服也未获得临时安置费。王集房屋所在征收项目等具体情况与贾淑娥、范增岐有所不同，不能直接作为贾淑娥、范增岐可获得6个月后临时安置费的依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。贾淑娥、范增岐提出的租金损失，不属于直接损失范畴，不予支持。2013年底，道里区政府取得安置房屋，道里区政府未按照补偿协议约定交付安置房屋，贾淑娥、范增岐要求给付房款利息，本院予以支持，从2014年1月1日起计算至交付房屋之日止，按中国人民银行同期存款利率计算。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第一款的规定，判决一、哈尔滨市道里区人民政府于该判决生效之日起30日内交付贾淑娥、范增岐民生尚都一期B2栋5号商服，原告贾淑娥、范增岐于本判决生效之日起30日内交纳剩余购房款170,498元（计算标准为557.68X5000元-2,617,902元）； 二、哈尔滨市道里区人民政府赔偿贾淑娥、范增岐2,617,902元购房款利息（从2014年1月1日起计算至交付房屋之日止，按中国人民银行同期存款利率计算，交付房屋时一并结算）；三、驳回贾淑娥、范增岐其他诉讼请求。 上诉人道里区政府上诉称，认定经营用房的必要条件是营业执照、税务登记证、纳税记录与房屋地址必须一致，仅从事经营活动不能直接认定为营业用房。贾淑娥、范增岐的被征收房屋不属于营业用房，道里区政府与其签订的协议不符合相关规定，属无效协议。故原审法院判决道里区政府履行该协议适用法律不当，请求撤销原审判决，驳回贾淑娥、范增岐的诉讼请求。 被上诉人贾淑娥、范增岐辩称，其被征收房屋实际用于经营，有缴税凭证、营业执照电费缴纳票据等证据证明，属于营业用房。2011年8月31日，贾淑娥、范增岐与道里区政府签订的《房屋征收补偿协议》合法有效。协议签订后，贾淑娥、范增岐的房屋已被拆除，该地块已用于阳明滩大桥建设，但道里区政府一直没有履行协议。原审判决责令道里区政府履行该协议认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 第三人哈尔滨市承天房屋拆迁有限责任公司未提交陈述意见。 本院查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点系道里区征地办2011年8月31日与贾淑娥签订的两份《房屋征收补偿协议》是否属于有效协议，道里区政府是否应当履行该协议。 基于行政协议兼具行政行为、合同特征的双重属性，人民法院对于行政协议无效的判断，既应适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也需适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，合同有下列情形之一的无效：一是一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；二是恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；三是以合法形式掩盖非法目的；四是损害社会公共利益；五是违反法律、行政法规的强制性规定。在征地工作中，行政机关为了保证工作的顺利进行，在不违反法律强制性规定的情况下，在征地标准基础之上适当提高补偿数额与被征地人达成协议，被征地人因此具有信赖利益，在此情况下不宜认为协议无效，也不宜撤销协议。 本案中，在签订协议时贾淑娥将房屋所有权证、营业执照、房屋租赁合同、税务登记证明等材料提交道里区征地办，道里区征地办审核材料时应注意到贾淑娥提交的营业执照登记经营场所与被征收房屋非同一地点，道里区征地办审核后认为被征收房屋系住改非房屋，并与贾淑娥签订了《房屋征收补偿协议》。在此过程中贾淑娥提交的材料真实，没有采取欺诈、胁迫手段，也没有证据证明双方存在恶意串通情形，双方签订的《房屋征收补偿协议》是双方真实思意表示。贾淑娥提交的营业执照登记经营场所与被征收房屋非同一地点，与《哈尔滨市城市房屋拆迁管理暂行办法》第三十二条的规定并不完全一致，但《哈尔滨市城市房屋拆迁管理暂行办法》针对的是城市规划区国有土地上房屋拆迁行为，而本案贾淑娥的房屋为集体土地上房屋。双方约定参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》补偿，《国有土地上房屋征收与补偿条例》中并未明确规定被征收房屋性质如何认定。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》并不意味着必须适用《哈尔滨市城市房屋拆迁管理暂行办法》的规定，本案不能认定双方签订的协议违反了违反法律、行政法规的强制性规定。因此，道里区征地办、贾淑娥签订的《房屋征收补偿协议》属有效协议，因道里区征地办无独立诉讼主体资格，其所属的道里区政府应当按照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条的规定履行该协议。自2013年底道里区政府取得安置房屋后，至今仍未履行协议，违背诚实信用原则，因其迟延履行给贾淑娥、范增岐造成的利息损失应予赔偿。 综上，原审判决并无不当，道里区政府的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费14,241.44元，由上诉人道里区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 马鸿达 审 判 员 张云强 审 判 员 李 刚 二〇一八年十月二十二日 法官助理 肖亚磊 书 记 员 吴 迪