汉中市南郑区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)陕0703行初23号 原告朱润成，男，汉族。 委托诉讼代理人马榛，陕西南星律师师事务所律师。 被告汉中市国土资源局南郑分局。住所地：南郑区汉山街道办事处南环路3号。 负责人王运兴，该局局长。 出庭应诉负责人孟小强，该局副局长。 委托诉讼代理人乔锦昭，陕西达聪律师事务所律师。 第三人谢磊，男，汉族。 原告朱润成不服被告汉中市国土资源局南郑分局土地行政登记纠纷一案,本院于2018年7月30日立案受理后，依法追加谢磊为本案利害关系第三人，向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，依法公开开庭审理了本案。原告及其委托诉讼代理人、被告行政机关负责人及其委托诉讼代理人、第三人均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告汉中市国土资源局南郑分局于2016年12月5日对第三人谢磊登记颁发“陕（2016）南郑县不动产权第0000326号《不动产权证书》”，确认位于南郑区汉山街道办事处幸福北路面积为172.7平方米的国有建设用地使用权为谢磊所有。 原告朱润成诉称，2014年3月26日，谢英生（本案第三人谢磊之父）以位于汉中市南郑区汉山街道办事处褒国路廉租房对面三间三层房屋为朱东向原告朱润成借款的担保，因朱东到期不予归还借款，原告将朱东和谢英生诉至南郑区人民法院。经审理，南郑区人民法院以（2015）南民初字第01485号民事判决书，判决谢英生以其抵押财产（位于汉中市南郑区汉山街道办事处褒国路廉租房对面三间三层房屋）的价值对朱东向原告借款的本息承担连带清偿责任。判决生效后进入强制执行阶段，南郑区人民法院作出（2017）执恢36-1号执行裁定书，对该房屋及土地进行了查封。后第三人谢磊以其为该房屋的物权人为由向法院提出案外人执行异议，并向法院出示了“陕（2016）南郑县不动产权第0000326号《不动产权证书》”和“南郑县国用（2013）第10013号《国有土地使用证》”，此两份证书登记的物权人均为谢磊。现原告与第三人的执行异议之诉正在审理之中。原告发现“陕（2016）南郑县不动产权第0000326号《不动产权证书》”登记错误，严重损害了原告的合法权益。理由是：该证登记的土地来源是周家坪村一组兰小莉的房屋被拆迁而安置划拨的土地，该土地被征收时已经卖给了谢英生，未办理过户登记，所以政府在拆迁时被安置一方明显不应当是第三人谢磊。谢英生与谢磊系父子，但谢英生并未将安置土地赠予第三人谢磊，谢磊登记时也未提交相关证明材料，兰小莉与谢磊之间无任何民事关系，更未向谢磊出具过任何书面材料，但被告却给第三人谢磊颁发了“南郑县国用（2013）第10013号《国有土地使用证》”，将前述土地直接登记在谢磊名下。后第三人谢磊又以该证丢失为由向被告提出补办申请，实际并未丢失。被告为其补办了“陕（2016）南郑县不动产权第0000326号《不动产权证书》”，并公告“南郑县国用（2013）第10013号《国有土地使用证》”失效。综上，被告作出登记行为缺乏必要的证据导致登记错误。为此，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定诉至法院，请求依法撤销被告作出的“陕（2016）南郑县不动产权第0000326号《不动产权证书》”。 被告汉中市国土资源局南郑分局辩称，原告诉称本案涉及的土地，原土地使用权人兰晓莉已经转让给了案外人谢英生，认为汉中市国土资源局南郑分局将本案涉及的土地登记在谢磊名下是错误的，并以此为由，要求撤销本案涉及的不动产权证，其理由是不能成立的。根据原告的诉称以及汉中市国土资源局南郑分局提交的地籍档案资料，证实本案涉及的原有土地使用权人为兰晓莉，而且该宗土地办理有国有土地使用证（证号为：南郑国用（1993）字第020372号）。该宗土地使用权并没有发生转移。之后，由于县城幸福路建设需要占有兰晓莉使用的该宗国有土地，需要拆迁兰晓莉的房屋。在此情况下，经协商座谈，将兰晓莉的国有土地使用权进行了置换。其置换的国有土地使用权是享受政府拆迁的相关政策，这属于一种民事权利。在此过程中，兰晓莉考虑到自身年事已高，体弱多病，将自己享有的置换取得的土地使用权赠予其两个孙子，即本案涉及的谢磊和外孙张昊。在此过程中，出具了相关的委托书并办理土地登记。汉中市国土资源局南郑分局也依法进行了地籍调查、公告，在法定期限内，汉中市国土资源局南郑分局在未收到任何异议的情况下，依法给谢磊进行了确权登记，证号为南郑国用（2013）第10013号。2016年11月，谢磊又因该宗土地使用证丢失申请补办，在此情况下，汉中市国土资源局南郑分局进行了补办，证号为陕（2016）南郑县不动产权第0000326号。原告诉称兰晓莉将该宗土地转让给了谢英生，但没有提交任何资料，汉中市国土资源局南郑分局没有收到兰晓莉申请将其享有的土地使用权变更登记给谢英生，汉中市国土资源局南郑分局更没有给谢英生办理该宗土地的确权证书，因此，原告认为该宗土地使用权应为谢英生所有没有任何证据。综上所述，原告给谢磊的发证行为完全合法，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，故建议法院依法依照《行政诉讼法》第六十九条规定，依法驳回原告的诉讼请求。 第三人述称，一、原告提请的行政诉讼主体不适格，原告与被告及第三人之间无利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 依据本条规定：本案中原告朱润成与朱东、谢英生民间借贷一案发生在2014年3月26日，而谢磊通过分户取得涉案土地的时间是2012年3月，被告南郑国土资源局于2013年4月1日给谢磊颁发初始南郑国用（2013）10031号土地使用权证书，2016年因其保管不慎丢失，补办陕（2016）南郑县不定产第0000326号不定产证书。2014年3月谢英生未经谢磊同意许可的情况下，违法对其担保，其无权处分谢磊财产，原（2015）南名初字第01485号民事判决书明确写道担保合同生效、抵押权不成立。谢磊与主债务人朱东之间形成借贷关系，担保人系谢英生，而该债权关系和担保关系均与被告、谢磊无关，从而被谢磊不能成为行政诉讼的利害关系人。二、《中国人民法院关于人民法院民事执行查封、扣押、冻结财产的规定》第二条规定：对于第三人占有的动产或者登记在第三人名下的不动产，特定动产及其其他财产权，第三人书面确认该财产属于被执行人，人民法院可以查封、扣押、冻结。根据该条规定：原告明知改不动产属于谢磊的情况下，恶意的向执行局申请对涉案的不动产进行财产保全，而南郑县执行局未对其作出认真的审查、未通知谢磊、也未对谢磊下发任何书面材料、谢磊更没有书面确认该不动产属于被执行人谢英生，就及其错误的对其长达一年多的查封，明显是违反该规定。谢磊在2018年6月提交执行异议，南郑县执行局裁定中止对该不动产的执行。三、朱润成诉称谢磊办理产权证时，其登记材料伪造，其事实也没有依据的。首先，1995年兰晓莉、王成生将原拆迁房屋出售给谢英生及张香玲，并于随后几年中，将所有房款全部结清，兰晓莉、王成生将原拆迁房屋所有手续全部交予谢英生、张香玲，并未办理过户手续，并在其居住长达20年之久，对原拆迁房屋有自主处置支配权。2012年因政府拆迁，在拆迁谈判过程中，兰晓莉、王成生曾以书面、口头形式授权委托谢英生、张香玲对原拆迁房屋全权处理（因当时委托书交予拆迁安置办，时间久远，已丢失），而其国土档案中授权书实际有谢英生、张香玲所提供，其也代表真实意愿，此行为构成了表见代理行为，并不侵犯任何人的权益。表见代理需要无权代理人或者超越权限代理的行为人以被代理人的名义行事，结合本案兰晓莉、王成生将原拆迁房屋于1995年出售给谢英生、张香玲，并于1997年付清全部房款的事实，是符合表见代理的要件。其次，原拆迁房屋所提交给被告国土局已注销证件及授权书，谢磊是不知情的，其授权书所签字也非谢磊书写，其内容代表了谢英生、张香玲真实意愿，将该土地权利赠予谢磊。最后，谢磊与2012年合法获得政府、城投公司拆迁安置卡后，由被告国土局对其土地进行测量、登记，被告国土资源局向第三人谢磊颁发国有土地使用证、不动产登记证，办事程序依规依法，事实清楚，符合法律程序。 本院于2018年9月10日组织原、被告及第三人进行证据交换，原告及其委托诉讼代理人、被告委托诉讼代理人、第三人均到庭参加证据交换。原告朱润成于2018年9月17日向本院申请证人兰小莉出庭作证，本院受理申请后，依法向兰小莉送达了证人出庭作证通知书、证人如实作证保证书，并作了询问笔录。本案开庭审理时证人兰小莉未出庭作证。 原告朱润成向本院提交证据：第一组：原告身份证复印件。拟证明原告身份信息。第二组:1、（2015）南民初字第01485号民事判决书。2、（2017）陕0721执恢36-1号执行裁定书。3、（2018）陕0721执异6号执行裁定书。拟证明原告的土地登记行为关乎原告的民事权益的实现，原告主体适格。第三组：1、申请审批表。2、（2016）南郑县不动产第0000326号土地使用证。3、土地登记申请表。4、申请。5、陕（2012）农居用地A审批书。6、兰晓莉土地使用证。7、拆迁安置卡及土地绘图丈量、面积量算纸。8、公告。9、南郑县国土资源局公告发布备案表。10、土地登记卡。11、土地登记审批表。12、授权书。13、土地登记委托书。14、南郑县人民政府南土建[2018]17号审批土地件。15、谢磊丢失的南郑县国用第10013号土地使用证。16、公告。17、承诺书。拟证明1、谢磊向被告提交的土地登记所用的申请材料和被告的审批资料。2、兰晓莉土地使用证与谢磊申请登记时提交的授权书可以看出，权利证书上的权利人兰晓莉与委托书上的兰小丽不是同一人，委托书明显是申请人伪造，而登记机关登记时未尽到审查义务。3、从本组相关证据材料中，明显可以看出，登记行为所依据的证据材料所记载的权利人明显不一致，之间存在明显矛盾，在申请人对其权利获得没有提供其他凭据时，被告直接将土地登记在申请人名下，既是具体行政行为无事实依据，且是登记时未尽到审查义务。第四组:1、南郑县梁山镇利民村村民委员会证明。2、兰晓莉询问笔录及身份证复印件。3、兰晓莉证明。4、邓贵成证明。拟证明申请人谢磊在申请土地登记时，提交的兰小丽委托书是伪造，且原土地使用人兰晓莉与谢磊不存在亲属关系，兰晓莉是将房屋及土地使用权转让给了谢英生，而不是申请人谢磊。第五组：1、2015年12月3日南郑县人民法院民事案件庭审记录。2、地上附作物登记确认表2份。3、房屋拆迁安置尾欠赔偿款领款单2张。4、领条1张。5、零星票据汇总单1张。拟证明1、兰晓莉是将房屋及土地使用权转让给了谢英生，而不是申请人谢磊。2、被征收人是谢英生，而不是谢磊。3、被告将谢磊做为权利人，给其颁发（2016）南郑县不动产权第0000326号土地使用证错误。 被告汉中市国土资源局南郑分局在法定期限内向本院提交证据：1、谢磊土地登记申请表。拟证明证明2013年谢磊申请发证。2、土地登记审批表、土地登记卡。拟证明土地登记审批行为是客观存在的。3、土地登记薄。拟证明进行了现场登记、丈量、审核。4、兰晓莉的南郑国用（1993）字第020372号国有土地使用证。拟证明土地的来源。5、南郑县人民政府[2008]17号审批土地件。拟证明兰晓莉的土地使用权被征收、置换。6、给谢磊办理土地使用证的授权委托书、公告等。拟证明发证程序合法。7、不动产登记档案资料。拟证明谢磊因土地证丢失补办了不动产登记手续。 被告汉中市国土资源局南郑分局未提交作出被诉行政行为时的法律、法规、部门规章等规范性文件依据。 第三人谢磊向本院提交证据：第一组：第三人身份证及复印件。拟证明身份信息。第二组：1、（2017）陕0721执恢36-1号。2、（2018）陕0721执异6号。3、（2015）南民初字第01485号。拟证明1、执行局违法查封。2、执行局中止执行。3、抵押权不成立，谢英生违法担保。第三组：1、拆迁安置卡。2、南郑县国用（2013）第10013号。3、遗失声明。4、（2016）南郑县不动产第0000326号土地证。拟证明1、证明安置土地合法。2、证明国土证真实。3、证明丢失补办不动产登记手续程序合法。第四组：1、水、电、网相关收费单据。2、房屋修建合同及相关收条。3、购买房屋所用材料相关票据。4、房屋出租合同。拟证明该房屋为权利人所有。第五组：1、谢英生证明。2、张香玲证明。3、谢鑫证明。4、拆迁房屋购房协议。拟证明1、原拆迁房屋权利人。2、安置土地转让给谢磊。 本案举证、质证情况： 经庭审各方质证意见，原告对被告提交的第一至五组、第七组证据的真实性予以认可，对于第六组证据的真实性、合法性不予认可，对于第一至七组证据的关联性、证明目的均不予认可，认为该七组证据不能证明被诉行政行为程序合法、事实依据充分；原告对第三人提交的第一组证据真实性无异议，对第二组证据真实性无异议，对其关联性、证明目的有异议，对第三组证据真实性有异议，对第四组证据关联性有异议。对第五组中证据1、2、3真实性有异议、对证据4真实性无异议。 被告对原告提交的第一组证据无异议,对第二组证据真实性无异议、对关联性、证明目的有异议，认为原告不具有行政法上的诉讼主体资格，对第三组证据的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的有异议，认为原告对被诉行政行为无权提出异议，兰小莉才有资格提出异议。被告进行行政登记只是进行形式审查。对第四组证据的关联性、证明目的有异议。对第五组证据的关联性有异议，认为邓贵成等人的证言只能证明其与兰小莉之间的关系，并不能证明其与本案被诉行政行为之间的关系。领条不能证明涉案争议土地的权属关系，与本案无关。本案原告不具有诉讼主体资格。被告对第三人提交的证据均无异议。 第三人陈述其对原告提交的证据的质证意见与被告的质证意见一致。第三人对被告提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的四组证据、被告提交的七组证据及第三人提交的第一、二、三组证据来源合法、客观真实，与本案具有关联性，本院依法予以采信。对于第三人提交的第四、第五组证据与本案无关联性，不作为本案证据使用。 经审理查明，2014年3月26日，担保人谢英生以位于南郑区汉山街道办事处褒国路廉租房对面的三间三层房屋为朱东向原告朱润成借款担保，因朱东到期未归还借款，原告将朱东和担保人谢英生诉至本院，本院以（2015）南民初字第01485号民事判决书确认谢英生以其抵押财产（位于南郑区汉山街道办事处褒国路廉租房对面的三间三层房屋）的价值对此笔借款本息承担连带责任。判决生效后进入强制执行程序，本院以（2017）陕0721执恢36-1号执行裁定书，对该房屋进行了查封。后本案第三人谢磊以其为该房屋的所有权人为由向法院提出执行异议，并向法院出具了（2016）南郑县不动产权第0000326号不动产权证书和南郑县国用（2013）10013号国有土地使用证，两份证书登记的物权所有人均为谢磊。现原告认为被告登记颁发的土地使用证和不动产权证登记错误，应予撤销，诉至本院。 本案的争议焦点为：一、原告朱润成是否为本案的适格原告，与被诉行政行为是否具有利害关系。二、被告作出被诉行政行为认定事实是否清楚、证据确凿、程序合法，适用法律是否正确，是否应当依法予以撤销。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。按照行政法理论，行政诉讼为公法之诉讼，上述法律关系一般指公法上的利害关系，除特殊情形或者法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系，所涉及的民事权益纠纷应首先考虑选择民事途径解决。具体到本案，被告作出的被诉行政登记行为影响了原告朱润成抵押权的实现，抵押权人朱润成因而与被告作出的行政登记行为有了一定的利害关系，此种利害关系虽不宜认定是公法上的利害关系，但本案中涉及被登记房屋的民事权益纠纷已经由本院民事判决书予以确认，原告朱润成享有被诉房屋登记行为涉及的房屋的抵押权，并且案件已进入执行程序，抵押房屋已被查封。庭审中亦查明，谢磊之父谢英生与原告朱润成签订抵押合同之前，抵押房屋已登记在谢磊名下，而当时谢英生陈述说房屋产权证还在办理之中，债权人朱润成有合理理由认为此后房屋的产权证应当办在担保人谢英生的名下，故同意谢英生以涉案土地房屋进行抵押。原告主体资格认定问题，要综合衡量司法体制、公民意识、具体个案案情等诸多因素，若本院仅依据上述行政法理论认定原告朱润成与被诉行政行为不具有公法上的利害关系而驳回原告的起诉，在本案中不仅显失公正，有损司法权威，浪费司法资源，同时不利于保护当事人合法权益，不利于案结事了。故经综合考量，在本案中认定原告朱润成为适格原告为宜。进而再认定被告作出被诉行政行为是否合法，是否应当依法予以撤销。原告的诉讼请求为撤销“陕（2016）南郑县不动产权第0000326号不动产权证书”。经庭审查明，2013年4月1日，被告向第三人谢磊颁发了“南郑县国用（2013）第10013号国有土地使用证”，2016年11月23日，谢磊以该国有土地使用证丢失为由向被告申请补发新证，被告基于谢磊的申请、承诺书，和在报纸上刊登了遗失声明后，即向谢磊补发了“陕（2016）南郑县不动产权第0000326号不动产权证书”。庭审中被告陈述，由于是第二次补发新证，未对所依据的事实再次进行核查。据被告提交的证据“土地登记申请审批表”中载明，土地权属来源证明文件有：1、南郑国用93字第020372号国有证；2、陕（2012）农居用地A171号批复；3、拆迁安置卡；4、汉政字〔2012〕73号文件批示精神；5、拆迁安置户兰小莉新建住房分户手续情况说明；6、授权书；7、契约及用地户申请。经庭审查明，“授权书”系谢磊之父谢英生向被告提供，并非兰小莉本人出具，兰小莉并不知情，兰小莉与谢磊并无亲属关系，授权书中兰小莉和谢磊的签名均不是本人所签。被告在第一次发证行为时并未对申请人提交的材料进行真实性、合法性审查，在第二次补发新证时亦仅仅依据申请人的申请书、承诺书、遗失声明等即作出了补发新证的行为，亦未进行实质性审查。土地房屋权属认定作为进行登记审查的重要环节，被告未尽到真实性、合法性的审查义务，而以一份虚假的“授权书”作为依据，显然属于认定事实不清，主要证据不足。同时，被告在举证期限内未提出其作出被诉行政行为依据的法律、法规、部门规章等规范性文件依据，故本院无法认定被诉行政行为程序的合法性。综上，被告作出被诉行政行为认定事实清楚不清、主要证据不足，故原告诉请撤销被告作出的被诉行政行为的诉讼请求成立，应当依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项之规定，判决如下： 撤销被告汉中市国土资源局南郑分局作出的“陕（2016）南郑县不动产权第0000326号不动产权证书”，并限被告在60个工作日内对涉案土地房屋重新登记发证。 本案受理费50元，由被告汉中市国土资源局南郑分局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提出上诉，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于汉中市中级人民法院。 审 判 长  戚晓军 人民陪审员  叶华丽 人民陪审员  许晓惠 二〇一八年十月二十日 书 记 员  岳 媛