福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）闽09行初181号 原告福建省隆禾房地产有限公司，住所地福建省宁德市蕉城区蕉城地产综合大楼九层912。 法定代表人林桂琛。 委托代理人林洪棋、林晓锋，分别为福建晨信律师事务所律师、（实习）律师。 被告宁德市国土资源局，住所地福建省宁德市东侨经济开发区闽东东路5号。 法定代表人林勤铃，局长。 出庭负责人林绍斌，副局长。 委托代理人吴惠珍，系宁德市国土资源局工作人员。 委托代理人蔡作斌，福建黎民友律师事务所律师。 原告福建省隆禾房地产有限公司（以下简称隆禾公司）诉被告宁德市国土资源局（以下简称宁德市国土局）解除行政协议一案，于2017年11月2日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年9月7日公开开庭审理了本案。原告隆禾公司的委托代理人林洪棋，被告宁德市国土局的负责人林绍斌副局长及其委托代理人吴惠珍、蔡作斌到庭参加诉讼。本案报请福建省高级人民法院延长审理期限6个月，现已审理终结。 原告隆禾公司诉称，2014年3月11日，原告法定代表人即原合同受让人林桂琛通过挂牌方式竞得位于金塔组团支提路北侧面积为28983平方米的国有建设用地使用权，土地出让款为1.88亿元，并于同日与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），后根据原受让人林桂琛的申请及合同约定，受让人变更为隆禾公司。现被告以原告不能按时支付国有建设用地使用权出让款为由，要求解除与原告之间的《出让合同》，并自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的千分之一向出让人支付违约金。原告认为，被告作出解除行政合同的行为无效。主要理由：1.国有建设用地使用权出让合同是管理和特许使用国有土地使用权行为的方式，是政府机关履行国有土地行政职能，实现国有土地合理高效使用的有效途径，是依据行政管理法规，在协商的基础上订立的，国有土地使用权出让合同系行政合同,属于行政诉讼受案范围。2.被告作出《宁德市国土资源局关于解除支提路北侧宗地国有建设用地使用权出让合同的通知》（宁国土资函〔2014〕637号）（以下简称《解除合同通知》）的行政行为，责令原告在3个月内向人民法院起诉，否则该通知发生法律效力，侵犯了原告的合法权益。且被告在作出单方解除行为前，未履行听证程序，亦未告知相应的行政复议期限、复议单位等权利救济手段，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。3.被告在履行协议过程中并未按规定进行净地出让，亦未净地交付，违约在先。4.因被告违约在先，故其单方作出解除出让合同的行为无效。原告要求被告继续履行合同，并承担违约责任。诉讼请求：依法撤销《解除合同通知》。原告在举证期限内，向本院提交的证据材料有： A1.《营业执照》、林桂琛的居民身份证、法定代表人身份证明书，原告用以证明其具有原告主体资格。 A2.《挂牌成交确认书》、《国有建设用地确认书》、福建省行政事业单位往来结算凭证，原告用以证明：1.原告于2014年2月26日通过挂牌方式竞得位于金塔组团支提路北侧的国有建设用地使用权，并对地块的价格、面积、保证金等事项进行确认。2.交地确认书中约定甲方（被告）于2014年3月16日前将该宗地实际给乙方，且土地现状为净地。3.原告已履行向被告缴纳保证金3100万元的义务。 A3.《出让合同》、《国有建设用地使用权合同变更协议》，原告用以证明：1.原告法定代表人林桂琛于2014年3月11日与被告签订合同，约定了双方的权利和义务。2.根据林桂琛的申请及《出让合同》的约定，受让人变更为原告。3.被告未按照交地确认书的约定履行实际交付涉案地块的义务，也未达到净地的要求，被告违约在先，其无权单方解除《出让合同》。 A4.《解除合同通知》、《宁德市国土资源局关于支提路北侧宗地解除出让合同事宜的复函》、《公告》，原告用以证明本案系被告违约在先，因此被告无权单方解除出让合同，但其却以原告未支付出让价款为由，违法作出具有行政强制性的《解除合同通知》并予以公告，该行为严重损害了原告的合法权益，给原告造成了重大损失。 A5.韩全付、林俊城、林举明《证明》及身份证，原告用以证明部分城南镇岐头村村民认可涉案土地仍然由其管理耕作，且未收到任何土地征收补偿款和青苗补偿款。 A6.照片，原告用以证明涉案土地的现状及被告未将涉案土地净地交付。 被告宁德市国土局辩称，1.被告所作《解除合同通知》其性质并非行政行为。被告虽然具有行政管理职能，但本案中，被告是以民事主体身份出现的，其行为亦为民事法律行为，应当受民事法律规范调整。被告系依据合同约定作出《解除合同通知》，并不适用行政程序（包括听证、复议及时限等）。2.原告在诉状中所列争议、事实及理由并非是行政法上的争议，而是民事争议，其所依据的事实与理由也属于民事范畴。3.从民事法律的角度说，在上述《出让合同》的履行过程中，是原告不依约履行合同义务（根据合同约定必须是原告先付款被告后交地），原告在被告已交地很长时间后，拖延付款，经催告后拒不履行付款义务，已构成根本违约。被告在举证期限内，向本院提交的证据材料有： B1.《挂牌成交确认书》，被告用以证明原告法定代表人林桂琛于2014年2月26日竞得涉案地块（支提路北侧宗地）使用权。确认书约定，在挂牌成交确认书签订后，已缴纳的竞买保证金3100万元转作受让地块的定金。 B2.《出让合同》，被告用以证明林桂琛与被告签订《出让合同》，约定出让总价款为1.88亿元，付款时间分两次，每次9400万元，第一次付款时间为2014年3月26日之前，第二次付款时间为2014年4月26日之前。被告交地时间为2014年4月27日之前。交地条件为“现状土地条件”。该合同还在“补充条款”中约定了签订变更协议的条件。 B3.《国有建设用地交地确认书》，被告用以证明其已于2014年3月17日向原告交付土地，原告签署上述国有建设用地交地确认书，确认是净地交付。 B4.《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，被告用以证明原告与被告于2014年4月8日签订变更协议，将出让合同的受让人变更为原告。 B5.《宁德市国土资源局关于要求缴纳支提路北侧宗地出让金和违约金的通知》（宁国土资函〔2014〕256号），被告用以证明其在向原告交地后，根据合同约定，向原告发函，要求其履行合同义务，缴纳拖欠的出让金及产生的违约金。 B6.《解除合同通知》，被告用以证明因原告未缴纳拖欠的土地出让金，存在违约情形，其依约解除合同。 经庭审质证，本院归纳双方的质证意见并认证如下：1.关于原告的证据材料。被告质证认为，证据A1-A4，真实性、合法性、关联性（以下简称三性）无异议,对部分证据证明目的有异议。证据A5-A6,三性均有异议，《证明》没有落款时间，身份证没有签字、无法判断与涉案地块的关联性。照片没有体现拍摄时间、地点，也不能证明就是涉案地块。经审查，证据A1-A5，符合证据三性，可予以采信；证据A6,照片未注明拍摄方法、拍摄时间、拍摄人等，不符合证据形式要件，不予采信。2.关于被告的证据材料。原告质证认为，证据B1-B2、B4、B6形式真实性无异议；证据B3、B5真实性有异议，被告未实际交付土地,原告未收到《宁德市国土资源局关于要求缴纳支提路北侧宗地出让金和违约金的通知》。双方当事人对证据证明目的的异议，本院将结合焦点问题予以分析。经审查，证据B1-B6，符合证据三性，予以采信。根据上述有效证据并结合庭审笔录，可以认定如下事实： 2014年2月26日，原告的法定代表人林桂琛通过挂牌出让方式竞得金塔组团宁德市支提路北侧面积为28983平方米的国有土地使用权，土地出让价款为1.88亿元。同日，林桂琛与被告签订《挂牌成交确认书》，该确认书约定，已缴纳的3100万元竞买保证金抵作土地价款，即转作受让地块的定金。2014年3月11日，林桂琛与被告签订《出让合同）。合同约定：林桂琛应于2014年3月26日前缴纳第一期土地出让价款9400万元，2014年4月26日前缴纳第二期土地出让价款9400万元；被告同意在2014年4月27日前将出让宗地交付给受让人。2014年3月17日，林桂琛与被告签订《国有建设用地交地确认书》，确定经双方现场勘测、确认，被告于2014年3月16日将《出让合同》中约定的宗地净地交付林桂琛，并约定确认书即日生效后，即视为完成交地。2014年4月8日，原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》将《出让合同》的受让人由林桂琛变更为隆禾公司。2014年6月6日，被告作出《关于要求缴纳支提路北侧宗地土地出让金和违约金的通知》，要求原告及时缴纳拖欠的土地出让金及违约金。2016年12月7日，被告作出《解除合同通知》。原告收到《解除合同通知》后，向被告发函对土地交付、土地条件等方面提出异议。2017年4月20日，被告作出《关于支提路北侧宗地解除出让合同事宜的复函》对于土地交付、土地现状及《解除合同通知》的效力等作了回复。2017年5月15日，被告对《解除合同通知》进行登报公告并告知权利救济途径。原告不服，向本院提起诉讼。 本案双方争议焦点问题为：一、本案是否属于行政诉讼受案范围。二、被告作出的《解除合同通知》是否合法。对此，本院予以分析、认定如下： 一、本案是否属于行政诉讼受案范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院受案范围。本案中，土地行政主管部门对国有建设用地使用权出让合同的解除行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的情形，依法属于行政诉讼受案范围。被告认为本案不属于行政诉讼受案范围的抗辩理由，缺乏依据，不予支持。 二、被告作出的《解除合同通知》是否合法。 （一）实体方面。1.被告是否将涉案土地净地交付问题。对此，原、被告双方均提供了《国有建设用地交地确认书》，该确认书系经原、被告双方共同签字盖章确认，参照《闲置土地处置办法》第二十二条第二款的规定，在交付土地时间的认定上，实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。故《国有建设用地交地确认书》在确认土地状态、交付时间等方面具有较高的证明效力。该确认书载明，经双方现场勘测、确认，被告于2014年3月16日将《出让合同》中约定的宗地净地交付原告，并约定确认书即日生效后，即视为完成交地。原告认为被告未净地交付，仅以部分村民的证人证言来支持其主张，不足以推翻《国有建设用地交地确认书》所作记载，故对其主张不予支持。2.原告是否存在违约情形。原、被告双方签订的《出让合同》第九条约定：原告应于2014年3月26日前缴纳第一期土地出让价款9400万元，2014年4月26日前缴纳第二期土地出让价款9400万元，共计1.88亿元。在被告依约净地交付的情况下，原告仅缴纳了3100万元土地出让金，经被告催缴，在履行期限届满后，原告尚余1.57亿元尚未缴纳。《出让合同》第三十条约定：“受让人应当按照本同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的千分之一向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿。”故原告存在违约情形，被告依约可解除合同。（二）程序方面。根据合同“意思自治”原则，合同双方当事人发生纠纷时，应优先适用有效的合同约定，只有在合同没有约定时，才直接适用法律、法规规定。涉案《出让合同》对合同当事人双方的违约行为进行了约定，故应优先适用。本案中，被告作出的《解除合同通知》，系宁德市国土局作为合同当事人依据出让合同约定行使的违约救济行为，《出让合同》及相关法律、法规并未规定，解除行政协议行为需履行听证、告知复议权利等行政程序。故原告关于被告程序违法的主张，缺乏法律依据，不予支持。 综上，涉案《出让合同》缔约主体适格，意思表示真实且内容合法，缔约过程亦符合法律规定，故合法有效，对合同双方均具有约束力。因本案原告存在违约情形，被告依据《出让合同》第三十条约定，作出《解除合同通知》并无不当。原告要求撤销《解除合同通知》的诉讼主张，依据不足，不予支持。被告认为其解除协议行为合法的抗辩理由，于法有据，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告福建省隆禾房地产有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告福建省隆禾房地产有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  赖昌铅 审 判 员  杨礼崧 人民陪审员  周林华 二〇一八年十月三十一日 书 记 员  钟泽平 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。