湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘01行初260号原告刘某某，男，1972年4月8日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。被告长沙市芙蓉区人民政府，住所地长沙市xx路xx号。法定代表人周某某，区长。委托代理人艾某某，系长沙市芙蓉区人民政府工作人员。委托代理人任某，湖南崇民律师事务所律师。被告长沙市人民政府，住所地湖南省长沙市岳麓区。法定代表人胡某某，市长。委托代理人曹某某，系长沙市人民政府法制办公室工作人员。被告长沙市国土资源局，住所地湖南省长沙市雨花区xx路xx号。法定代表人陈某某，局长。委托代理人周某1，系长沙市国土资源局工作人员。委托代理人晏某某，湖南中楚律师事务所律师。被告长沙市国土资源局芙蓉区分局，住所地湖南省长沙市xx路xx号。法定代表人康某某，局长。委托代理人罗某某，系长沙市国土资源局芙蓉区分局副局长。委托代理人涂某某，国浩律师（长沙）事务所律师。原告刘某某不服被告长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）批准长沙市国土资源局芙蓉区分局（以下简称芙蓉区国土分局）拟定的《征地补偿安置方案》的行为和长沙市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，于2016年1月11日立案，本院于2016年12月29日作出（2016）湘01行初19号行政裁定书，驳回原告起诉。原告不服提起上诉，湖南省高级人民法院于2017年9月1日作出（2017）湘行终299号行政裁定撤销上述行政裁定，指令本院继续审理。本院于2018年5月8日受理后，依原告申请追加长沙市国土资源局（以下简称长沙市国土局）、芙蓉区国土分局为共同被告，并向其送达了起诉状副本和应诉通知书。本院于2018年8月24日将本案与杨某某、李某某诉芙蓉区政府、长沙市政府、长沙市国土局、芙蓉区国土局行政批准行为及行政复议决定另二案进行了合并公开开庭审理，原告刘某某，被告长沙市政府委托代理人曹某某，被告芙蓉区政府委托代理人任某、艾某某，被告长沙市国土局委托代理人周某1、晏某某，被告芙蓉区国土局行政负责人罗某某，委托代理人涂某某到庭参与诉讼。本案现已审理终结。原告刘某某诉称：原告系马王堆xx村村民，在该村拥有承包地。2015年7月7日，经芙蓉区政府批准，芙蓉区国土分局发布了征地补偿安置方案实施公告。原告得知芙蓉区政府作出了批准《征地补偿安置方案》的行政行为，依法向市政府申请行政复议，市政府作出了维持被诉行政行为的复议决定。原告认为，二被告作出的行政行为及复议决定均应予撤销，特提起诉讼，请求：一、撤销字[2015]第09号《征地补偿安置方案》；二、撤销长政复决字[2015]626号行政复议决定书；三、诉讼费用由被告承担。在开庭审理法庭调查阶段，原告将其第一项诉讼请求变更为请求撤销字[2015]第09号《征地补偿安置方案实施公告》中所载《征地补偿安置方案》，经询问，原告明确其起诉所针对的是芙蓉区政府对征地补偿安置方案的批准行为。被告芙蓉区政府答辩称：一、答辩人具有审查批准涉案《征地补偿安置方案》的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款以及《长沙市征地补偿安置条例》第十二条、《长沙市征地补偿实施办法》第三条第二款第（三）项等规定，答辩人作为区、县（市）人民政府，在集体土地征收过程中，具有审查涉案征收补偿安置方案的法定职权。二、答辩人审查批准《征地补偿安置方案》的程序合法。在涉案项目的具体征地过程中，答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条等规定，于2014年9月16日依法发布了《征收土地方案公告》。后芙蓉区国土分局根据《长沙市征地补偿安置条例》第十ー条、第十二条第一款的规定，会同有关部门拟定了《征地补偿安置方案》，于2015年6月5日依法发布了字〔2015〕第05号《征地补偿安置方案征求意见公告》，并根据征地范围内被征收主体的申请组织了公开听证。之后，芙蓉区国土分局将《征地补偿安置方案》，连同听证笔录等材料，呈报给答辩人。同日，答辩人审查批准了该《征地补偿安置方案》。2015年7月7日，芙蓉区国土分局根据答辩人的批准，依法发布了字［2015〕第09号《征地补偿安置方案实施公告》。三、《征地补偿安置方案》的内容合法。经答辩人审查，《征地补偿安置方案》包含的内容符合《征用土地公告办法》（中华人民共和国国土资源部令第10号）、《长沙市征地补偿安置条例》等规定；征地补偿标准、农业人口安置办法等事项，符合我国现行有效的集体土地征收法律、法规、规章等规范性文件的规定。四、答辩人对《征地补偿安置方案》作出的审查批准行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。答辩人对《征地补偿安置方案》进行审查批准的行为，属于集体土地征收补偿过程中，行政机关的内部程序性行为，是《征地补偿安置方案》的前期环节和程序，该行为对被答辩人的权利义务并不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十ニ条第一款（五）项之规定，对最终征收决定和补偿决定不服的，才能提起行政诉讼。故被答辩人的起诉没有法律依据，不属于人民法院行政案件受案范围。上述事实，答辩人提供了证据在卷，足资证实。综上，答辩人认为，答辩人对《征地补偿安置方案》作出的审査批准行为，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。被答辩人的起诉没有事实与法律依据，不属于人民法院行政诉讼案件受案范围，故请求人民法院依法驳回被答辩人的起诉。被告长沙市政府答辩称：一、答辩人已依法履行了行政复议职责，行政复议程序合法。原告不服芙蓉区政府批准的字〔2015〕第09号《征地补偿安置方案实施公告》中所载《征地补偿安置方案》向答辩人提出行政复议申请。答辩人受理后，依法将行政复议答复通知书和行政复议申请书副本邮寄送达给芙蓉区政府。芙蓉区政府在法定期限内向答辩人提交了行政复议答复书及作出该行政行为的相关证据、依据。2015年12月31日，答辩人作出长府复决字﹝2015﹞第626号《行政复议决定书》，并达给原告和芙蓉区政府。答辩人依法履行了行政复议职责，行政复议程序合法。二、答辩人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律法规正确。答辩人经审理查明：湖南省人民政府〔2002〕政国土字第196号农用地转用、土地征收审批单批准征收马王堆街道xx村集体土地94.3398公顷，用于长沙市2001年第三批次芙蓉区统征地项目建设。芙蓉区政府于2014年9月16日发布了字〔2014〕第15号《征收土地方案公告》，将批准征地的机关、文号、征地范围、登记期限等内容进行了公示。芙蓉区国土分局根据登记调查的结果和批准的征地方案，会同有关部门拟定了征地补偿安置方案，并于2015年6月5日发布了《长沙市国土资源局芙蓉区分局征地补偿安置方案征求意见公告》（字〔2015〕第05号），征求被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人的意见。另查明：经村民申请，芙蓉区国土分局于2015年7月3日组织召开了听证会就征地补偿安置方案听取了与会人员的意见。2015年7月6日，芙蓉区国土分局将《征地补偿安置方案》报芙蓉区政府审批。同日，芙蓉区政府审查批准了芙蓉区国土分局上报的《征地补偿安置方案》。2015年7月7日，芙蓉区国土分局据此发布了字〔2015〕第09号《征地补偿安置方案实施公告》。芙蓉区政府审批的涉案《征地补偿安置方案》所确定的征地补偿安置标准具体内容如下：“三、征地补偿政策及标准执行:1、湘政发〔2012〕46号《关于调整湖南省征地补偿标准的通知》；2、《长沙市征地补偿安置条例》；3、《长沙市征地补偿安置实施办法》；4、长政发〔2008〕30号《征地补偿安置若干问题暂行规定》;5、长国土资政发〔2009〕12号《关于实施〈长沙市征地补偿实施办法〉有关问题的意见》;6、长政函〔2010〕96号《长沙市人民政府关于执行征地补偿标准的通知》；7、长政发〔2013〕9号《关于执行湖南省征地补偿标准有关事项的通知》；8、长政发〔2013〕23号《关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》”。答辩人经审理后认为：根据《长沙市征地补偿安置条例》第十二条的规定，芙蓉区政府在土地征收程序中具有审查批准征地补偿安置方案的职权。本案中，芙蓉区国土分局上报的审批材料齐备，征地补偿安置方案的具体内容符合法律法规规定，且《征地补偿安置方案》规定涉案项目土地征收补偿标准按照省市区现行有关征地补偿安置的法规、文件规定的标准实施，内容合法，芙蓉区政府所作批准行为并无不当。原告所述芙蓉区政府批准的涉案《征地补偿安置方案》违法的申请理由没有事实和法律依据，答辩人不予采纳。因此，答辩人依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，作出﹝2015﹞第626号《行政复议决定书》，决定维持被申请人芙蓉区政府批准的字〔2015〕第09号《征地补偿安置方案实施公告》中所载《征地补偿安置方案》。综上所述，答辩人依法履行了行政复议职责，程序合法，所作出的行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确，内容适当，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告长沙市国土局答辩称：芙蓉区国土分局在发布涉案征地补偿安置公告前，芙蓉区政府已依法发布了征收土地方案公告，芙蓉区国土分局发布征地补偿公告后依法发布征地补偿实施公告，其所有内容符合法律规定。被告芙蓉区国土局答辩称：一、答辩人具有拟定征地补偿安置方案，并在方案被批准后将方案对外进行公告的法定职权。二、涉案的征地补偿安置方案的拟定、审批、公告程序及方案内容合法。三、涉案的征地补偿安置方案的拟定、审批、公告程序以及内容的合法性，已经人民法院生效的《行政判决书》确认。四、被答辩人的房屋不在涉案的征地补偿安置方案所对应的征地项目范围内，涉案的征地补偿安置方案与被答辩人不具有法律上的利害关系。综上，请求人民法院依法裁定驳回被答辩人的起诉。经审理查明：2001年11月5日，国土资源部作出国土资函[2001]483号《关于长沙市2001年度第三批次城市建设农用地转用和土地征用的批复》批准湖南省人民政府《关于审批长沙市2001年度第三批次城市建设用地的请示》。2002年6月20日，湖南省人民政府根据上述批复作出（2002）政国土字第196号《农用地转用、土地征用审批单》，批准征收芙蓉区94.3398亩集体土地用于长沙市2001年第三批次芙蓉区统征地建设项目。2014年9月16日，芙蓉区政府作出《征收土地方案公告》将上述审批单内容予以公示。2015年7月6日，芙蓉区国土资源局拟定《征地补偿安置方案》，经芙蓉区政府批准，其于2015年7月7日作出字[2015]第09号《征地补偿安置方案实施公告》。本院经审查后认为，经庭审确定，本案原告起诉的行为系芙蓉区政府批准涉案征地补偿安置方案的行为。第一，芙蓉区政府的批准行为不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，市、县人民政府对征地补偿、安置方案履行法定的审查批准职责，系对下级机关请示事项作出的内部审批行政行为，其内容对行政相对人不直接发生法律效力，而对行政相对人权利义务产生直接影响的是下级机关实施的具体行政行为。因此，市、县人民政府对征地补偿、安置方案的批准行为，不属于可诉的行政行为。第二，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。在复议机关作为共同被告的情况下，审理的焦点通常仍会指向原行政机关的行政行为或者不作为。虽然经过了复议程序，但复议机关并没有作出影响原告权利义务的新的实质性的决定，在此情况下，对行政复议决定合法性的审理必然导致对原行政行为合法性的审查。因涉案被诉的原行政行为不属于法院行政诉讼的受案范围，故长沙市政府作出的复议决定亦不属于行政诉讼的受案范围。综上，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的四十九条第（四）项规定的起诉条件，依法应裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告刘某某的起诉。本案依法不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  张丽娟审判员  陈蔚宇审判员  谢 岚二〇一八年十月二十五日法官助理廖国娟书记员徐蕾附相关法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。