江苏省苏州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）苏05行终148号上诉人（原审被告）苏州市国土资源局，住所地苏州市干将路1018号。法定代表人吴维群，局长。委托代理人姚雪，该局工作人员。委托代理人郎一华，江苏竹辉律师事务所律师。被上诉人（原审原告）朱国华，男，1982年6月23日生，汉族，住苏州市。委托代理人王斌，江苏丰云律师事务所律师。上诉人苏州市国土资源局（以简称苏州国土局）因与被上诉人朱国华就苏州国土局于2017年8月8日作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》纠纷一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2017）苏0508行初374号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理本案,现已审理终结。原审法院经审理查明，苏州国土局于2011年8月16日作出2011年第5号国有建设用地使用权挂牌出让公告，公开出让包括苏地2011-G-29号地块在内的土地使用权，该地块配套的挂牌文件中同时明确：该地块须全部用于邻里中心功能用途，且地上不少于45%的计容积率建筑面积须作为十三项社区公益服务载体，社区公益服务载体建筑建成后3个月内须无偿移交给政府指定单位运营管理。2011年9月5日，朱国华竞得苏地2011-G-29号地块，并与苏州国土局签署了成交确认书，明确：竞得者应在15日内与苏州国土局签订国有土地使用权出让合同，并按合同规定支付土地出让金；竞得者未在规定时间内签订土地出让合同的为违约，拍卖人可取消竞得者的竞得资格，没收履约保证金。2011年9月22日，苏州国土局通知朱国华，要求其在9月29日前按成交确认书的要求签订土地出让合同。朱国华则要求苏州国土局对十三项社区公益服务载体建筑建成后的土地使用权和房屋所有权应归其所有等事项作出书面答复。2011年10月10日，苏州国土局向朱国华作出苏地储字[2011]第177号答复函，其中第二条明确“十三项社区公益服务载体建筑的土地使用权和房屋所有权在建成后归胜浦镇人民政府”。2012年2月29日，苏州国土局作出《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》。朱国华对该通知不服，于2012年6月11日提起行政诉讼。2013年3月8日，一审法院作出（2012）姑苏行初字第0002号行政判决，认为苏州国土局认定朱国华未能按成交确认书和挂牌文件的约定办理签订出让合同并缴纳相应出让金等手续的主要事实依据不足，遂判决撤销该通知。上述判决生效后，苏州国土局于2013年3月22日向朱国华发出《关于履行苏地2011-G-29号地块土地竞得法律义务的函》，要求朱国华于4月10日前签约付款。2013年3月28日朱国华对苏州国土局回函，表示同意签约并要求苏州国土局提供合同文本。苏州国土局向朱国华提供了合同初稿，该合同初稿补充条款中明确45%容积率建成后移交政府指定单位无偿运营管理，其他内容未写入。2013年4月2日朱国华向苏州国土局发函，要求苏州国土局明确45％容积率定位问题、使用年限、何级政府及指定单位等问题。2013年4月8日苏州国土局对朱国华作出答复函，认为朱国华所提45％容积率建筑物等问题与签约无关。朱国华于2013年4月8日又向苏州国土局发函，继续要求苏州国土局明确上述问题。2013年4月10日，朱国华再次发函给苏州国土局，提出原则建议对补充条款第一条双方按每层以45：55的比例设计、建设、运营使用，无偿运营管理期限参照最长租赁合同期限为20年，若苏州国土局同意上述建议并记载于合同内，通知朱国华三日内签约。2013年5月21日，苏州国土局回函答复，该答复第一条重复了2011年第5号国有建设用地使用权挂牌文件对苏地2011-G-29号地块的说明，第二条对具体移交位置的答复“应在你按约签订《国有建设用地使用权出让合同》、支付土地出让金后，由你按照苏地2011-G-29号地块建设用地规划设计意见书的要求，准备好报批设计方案，最终以苏州工业园区规划建设局批准的设计方案为准”，对无偿移交政府指定单位运营管理的期限答复“与地块出让年限一致”，对具体的指定单位答复“将在项目竣工之日起提前3个月通知”，要求朱国华5日内签约。朱国华对该答复不服，遂提起行政诉讼，要求撤销重作。一审法院于2013年9月18日作出（2013）姑苏行初字第0047号行政裁定，驳回朱国华的起诉。朱国华上诉后，本院于2013年11月15日作出（2013）苏中行终字第0103号行政裁定，驳回上诉。朱国华对此不服，向江苏省高级人民法院申请再审，2016年1月12日江苏省高级人民法院作出（2015）苏行再提字第00039号行政裁定，撤销了一审法院的（2013）姑苏行初字第0047号行政裁定及本院的（2013）苏中行终字第0103号行政裁定，并指令一审法院继续审理。一审法院重新立案后，经审理认为：苏州国土局对朱国华提出的三个问题均作出了答复。其中，苏州国土局对有关具体指定单位的答复，朱国华无异议。关于使用年限的答复，苏州国土局认为仅系其自身的理解，并未将其作为土地出让合同的约定，如在履行过程中对使用期限产生争议的，可通过司法途径解决。一审法院对苏州国土局的上述意见予以采纳。对于45%计容积率建筑面积定位问题的答复，苏州国土局认为与拍卖公告上的内容一致，并在庭审中明确表示除拍卖公告及土地出让合同初稿上的约定外，苏州国土局对此无其他特殊要求。一审法院认为苏州国土局的答复及意见表意明确且不损害朱国华权利，一审法院对此应予采纳。为此，于2016年8月16日作出(2016)苏0508行初146号行政判决，驳回朱国华的诉讼请求。判决后，双方均未上诉。2013年10月17日，苏州国土局向朱国华发出《关于履行苏地2011-G-29号地块土地竞得者法律义务的函》，要求朱国华于2013年11月5日前签订合同。2013年11月5日，朱国华回复苏州国土局，表示在45％容积率等问题明确后再行签约，朱国华与苏州国土局间就上述事项正在诉讼中，朱国华将坚持诉讼。2013年11月6日，苏州国土局作出《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格的通知》，取消朱国华苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收550万保证金。朱国华不服，向一审法院提起诉讼。一审法院于2014年4月作出（2014）姑苏行初字第7号行政判决，驳回了朱国华要求撤销2013年11月6日苏州国土局作出《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格的通知》的诉讼请求。朱国华上诉，本院于2014年8月作出（2014）苏中行终字第76号行政判决，维持了（2014）姑苏行字第7号行政判决。朱国华向江苏省高级人民法院申诉。江苏省高级人民法院以苏州国土局程序违法为由，于2016年6月29日作出（2016）苏行再2号行政判决，撤销了本院（2014）苏中行终字第76号行政判决及原审法院（2014）姑苏行初字第7号行政判决，同时判决撤销2013年11月6日苏州国土局作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格的通知》。2016年8月l日，朱国华向苏州国土局发函申请签订苏地2011-G-29地块的出让合同。8月24日，苏州国土局回函朱国华，认为江苏省高级人民法院再审判决未认定2013年11月6日苏州国土局作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格的通知》实体违法，苏州国土局近期就是否继续行使撤销权通知朱国华，现尚不能与朱国华签订出让合同。10月14日，苏州国土局向朱国华发出告知书，告知朱国华其已构成违约，拟取消朱国华苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金550万，同时告知朱国华有陈述申辩权。10月21日，朱国华向苏州国土局提交了书面陈述申辩意见。2017年4月6日，苏州国土局召开听证会。8月8日，苏州国土局作出《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》，决定取消朱国华苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金550万。朱国华不服，向原审审法院提起本案诉讼。原审法院认为：本案属于朱国华、苏州国土局签订国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书后履行签订土地出让合同过程中产生的争议。因挂牌出让文件对涉案地块有特别规定，故土地出让合同不仅应按照成交确认书的要求，还应将挂牌出让文件中的要求订入合同并据此履行。苏州国土局于2013年3月22日向朱国华发出限期签订土地出让合同通知后，朱国华及时回应，并要求苏州国土局对拟签订的合同部分条款如何具体履行先行予以答复，同时也提出了其本人建议。鉴于苏州国土局先前苏地储字[2011]第177号答复函的影响及朱国华为顺利履行合同义务的目的，朱国华的上述要求具有一定的合理性、正当性。苏州国土局于2013年5月21日书面答复后，朱国华不服该答复向原审法院起诉，属于依法行使权利，并无不当。在该案尚未有终审裁判前，苏州国土局于2013年10月17日再次向朱国华发出限期签订土地出让合同通知，朱国华回复苏州国土局其诉讼要求并表示将坚持诉讼。朱国华有期待该案司法最终裁判结果并据此作出处理的权利，苏州国土局的行为并不妥当。在一审法院对该案继续审理的庭审结束及江苏省高级人民法院作出（2016）苏行再2号行政判决后不久，朱国华即向苏州国土局提出签订土地出让合同的申请。综合上述情况，原审法院认为，本案朱国华并未存在无正当理由拒绝履行签订土地出让合同义务的情形，其行为不构成违约。江苏省高级人民法院（2016）苏行再2号行政判决虽以程序违法为由撤销了苏州国土局2013年11月6日作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格的通知》，但该判决也未认定朱国华已构成违约。故苏州国土局于2017年8月8日作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》主要证据不足，朱国华的诉讼请求成立，一审法院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销苏州国土局于2017年8月8日作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》；案件受理费人民币50元，由苏州国土局负担。苏州国土局上诉称：上诉人2013年3月22日、10月17日分别两次通知被上诉人朱国华签署土地出让合同，被上诉人均拒绝签约的事实清楚，其针对挂牌文件部分条款提出疑义并对上诉人的相关答复不服提起诉讼，原审法院以被上诉人有期待司法最终裁判结果并据此作出处理的权利，并进而认定被上诉人并不存在无正当理由拒绝签约的情形，上诉人对此表示不服，理由：一、成交确认书规定的义务是双方应当按照约定的时间签署约定内容的土地出让合同，被上诉人显然未按照成交确认书的约定履行签约义务。二、被上诉人无权要求上诉人对挂牌文件的有关条款内容做进一步解释，并以此作为签订土地出让合同的前提条件。三、被上诉人所提出的疑问实质系对土地出让合同的未来履行问题，即便双方未来可能有争议，也不应成为拒绝签约的正当理由。上诉人在签约前是否有义务再对挂牌文件做进一步解释，或者已经作出的答复意见是否符合挂牌文件规定、是否符合法，针对该等问题的诉讼，即便仍然在进行之中，也不影响竞得者应当首先按照挂牌文件及竞价结果先行签订土地出让合同的义务。综上，请求二审撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人朱国华答辩称，一审判决认定事实和适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。二审认定事实与一审判决认定事实一致，予以确认。本院认为，参照国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四款、第二十条第一款、第二十一条的规定，挂牌出让国有建设用地使用权的，由市、县人民政府国土资源行政主管部门（下称出让人）发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请，更新挂牌价格，并根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权的竞得人。以挂牌方式确定竞得人后，竞得人支付的竞买保证金转作受让地块的定金。出让人应当与竞得人签订成交确认书。竞得人应当按照成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。本案争议焦点是，上诉人朱国华与被上诉人苏州国土局签订国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书后，在履行签订土地出让合同过程中，朱国华提出要求明确的相关事宜，是否属于无正当理由拒绝履行签订土地出让合同义务的情形，构成违约。本案中，被上诉人朱国华，在支付了550万元履约保证金后，于2011年9月5日在上诉人举办的挂牌竞价会上，竞得了苏地2011-G-29号地块，并与被上诉人签署了成交确认书。该成交确认书中载明，竞得者应在15日内与上诉人苏州国土局签订《国有土地使用权出让合同》，并按合同规定要求支付土地出让金；同时还载明，若竞得者违约，上诉人可取消其竞得资格，没收履约保证金。虽然被上诉人朱国华对上述条款的内容知悉，理应按约履行义务，但因挂牌出让文件对涉案地块作了特别规定，故土地出让合同不仅应按照成交确认书的要求，还应将挂牌出让文件中的要求订入合同并据此履行。上诉人苏州国土局于2011年9月22日通知被上诉人限期签订土地出让合同，被上诉人则要求上诉人对挂牌文件中十三项社区公益服务载体建筑建成后的土地使用权和房屋所有权等问题作出答复，上诉人苏州国土局作出的苏地储字[2011]第177号答复函，显然对被上诉人权利义务产生影响；上诉人苏州国土局于2013年3月22日向被上诉人发出限期签订土地出让合同通知后，被上诉人回应要求上诉人对拟签订的合同部分条款中45%容积率定位、使用年限等问题如何具体履行先行予以答复，上诉人苏州国土局则于2013年5月21日向被上诉人作出了回函答复。被上诉人朱国华以顺利履行合同义务为目的，对上诉人上述答复行为向法院提起诉讼，系正当依法行使权利，并无不当。在诉讼尚未终审，上诉人苏州国土局又于2013年10月17日再次向被上诉人发出限期签订土地出让合同通知的行为，正如原审法院所述，被上诉人有期待司法最终裁判结果并据此作出处理的权利，上诉人苏州国土局的行为有失妥当。也正因为在原审法院按江苏省高级人民法院指令继续审理过程中，苏州国土局就朱国华提出的相关问题作了明确表示，即除拍卖公告及土地出让合同初稿上的约定外，其对此无其他特殊要求。故而被上诉人朱国华遂即向苏州国土局发函申请签订2011-G-29地块的出让合同，应视为其在合理期限内。原审法院认定，被上诉人朱国华并未存在无正当理由拒绝履行签订土地出让合同义务的情形，其行为不构成违约，并无不妥。上诉人苏州国土局辩称，江苏省高级人民法院（2016）苏行再2号行政判决仅以程序违法为由撤销了其2013年11月6日作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格的通知》并未认定该行为实体违法。本院认为，江苏省高级人民法院的上述行政判决并未对通知行为实体合法性作出认定，上诉人不能以此推定涉诉行为合法，其辩解理由，本院不予采纳。上诉人苏州国土局于2017年8月8日作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》，原审法院以主要证据不足为由，判决撤销，理由适当，本院予以支持。综上，上诉人的上诉理由缺少事实和法律依据，不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人苏州市国土资源局承担。本判决为终审判决。审判长 潘 亮审判员 周剑鸣审判员 孙 莹二〇一八年十月十一日书记员 严立群