浙江省绍兴市上虞区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0604行初108号 原告徐建娣，女，1959年5月9日出生，汉族，住绍兴市上虞区。 委托代理人（特别授权）吕信，男，1986年12月15日出生，汉族，住杭州市拱墅区。系原告之子。 被告上虞区陈溪乡人民政府，住所地绍兴市上虞区陈溪乡陈溪村大庙。统一社会信用代码：11330682002590905M。 法定代表人郑哲军，乡长。 委托代理人（特别授权）陈洪奎，浙江曹娥江律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）吴纪国，浙江曹娥江律师事务所律师。 被告绍兴市上虞区人民政府，住所地绍兴市上虞区百官街道市民大道987号行政中心。 法定代表人张壮雄，区长。 委托代理人（特别授权）沈现达，上虞区人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人（特别授权）牟正江，上虞区人民政府法制办公室工作人员。 原告徐建娣不服被告上虞区陈溪乡人民政府其他行政行为及被告绍兴市上虞区人民政府行政复议一案，徐建娣于2018年4月18日通过浙江法院律师服务平台，网上立案方式申请本院立案，本院于2018年6月12日作出（2018）浙0604行初87号行政裁定，裁定对徐建娣的起诉不予立案。徐建娣不服提起上诉，经绍兴市中级人民法院审理并作出裁定，撤销（2018）浙0604行初87号行政裁定，指令本院立案案理。本院于2018年8月3日立案后，分别向两被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、起诉时的证据材料等。本院依法组成合议庭，于2018年9月28日公开开庭审理了本案。原告徐建娣及委托代理人吕信，被告上虞区陈溪乡人民政府法定代表人郑哲军及委托代理人陈洪奎，被告绍兴市上虞区人民政府的委托代理人沈现达到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年6月15日，徐建娣通过“浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台”，提出“关于农村宅基地置换城市吸纳型农民集中居住区房屋”的咨询请求，咨询：1，陈溪乡政府有无上报申请名单？是否有徐建娣？2，近期是否有置换工作开展？2017年6月20日，上虞区陈溪乡人民政府对徐建娣的咨询，作出：“1，2017年5月份，陈溪乡政府已向区政府提出农村宅基地置换城市吸纳型农民集中居住区房屋（水岸新城）报告，徐建娣户在上报申请名单中。2，乡政府截止目前未收到上级置换通知，具体可向区新农办或区建设局咨询”的答复。徐建娣不服，向绍兴市上虞区人民政府申请行政复议，绍兴市上虞区人民政府于2018年3月20日作出“虞复决字（2017）69号”行政复议决定书，决定驳回申请人徐建娣的行政复议申请。 原告徐建娣诉称，原告系上虞区陈溪乡干溪村村民，为符合农村私人建房条件，愿永久放弃宅基地使用权的无房户，根据《上虞市农村宅基地置换改革试点工作暂行办法》（市委办［2010］69号）文件精神，属于城市吸纳型集中居住区置换的农户对象。然而，陈溪乡人民政府从未按照《中共上虞市委、上虞市人民政府关于推进农村宅基地置换改革工作的指导意见》、《上虞市农村宅基地置换改革试点工作暂行办法》等文件要求，对原告开展引导、宣传、鼓励等工作导致原告一直未能知晓该置换工作，丧失置换权利。2017年4月，原告通过同村村民了解到可提出置换申请后，立即向所在村委会提出置换申请，又久未得到回音，直至11月3日通过信访才了解到陈溪乡人民政府经原告申请上报后，区政府答复已无可置换房源。原告不服，遂向上虞区政府提出行政复议申请。2018年3月20日，上虞区政府以陈溪乡政府已履行职责作出驳回原告复议申请的决定。原告于4月5日去邮局签收复议决定挂号信。 原告认为，1，被告一怠于履行职责，2013年至今一直未通知原告可申请置换。原告符合置换条件，被告一未做好宣传通知工作职责，致使原告未能第一时间提出置换申请，至今仍为无房状态，在外租房度日，五年来房租、交通等各项支出近20万元。2，原告提出申请后，被告一未主动答复原告申请处理情况。原告于2017年4月提出申请后，未予答复，直至原告信访才告知原告未提出过申请，实属不作为。3，二被告称上虞区宅基地置换工作已全面结束，无可置换房源，又称对有意向参与梁湖水岸新城宅基地置换项目的农户调查摸底置换意向，说法互相矛盾。4，区政府《办法》中明确用于置换房屋为800户，但无论是建设局答复的746套还是被告一所称的702套，证明实际建设数量均未到该要求。5，建设局与被告一对实际套数、已分配套数、未分配套数的认定均不一致。被告二于4月18日作出的虞信告字（2018）第12号政府信息公开告知书，认可区建设局的答复，但作出的行政复议决定书中认定事实却不一致。6，剩余房源用途缺少证据证明。7，原告按照《办法》规定符合置换要求，应一视同仁予以置换。《办法》中置换适用对象规定了两类条件，原告为符合条件人员，置换房源安置地质灾害搬迁户，违反专房专用，侵害原告本应享有的权益。8，被告二作为复议机关未正确履行送达职责。原告在提出复议申请时已载明联系电话，但在挂号信邮寄时未写明电话，导致邮局无法及时投递，直至原告于4月5日自取才收到决定书。为此提起行政诉讼，请求如下：一、确认被告一未依法履行原告宅基地置换城市吸纳型住房的职责的不作为行为违法；二、撤销被告二“虞复决字[2017]69号”行政复议决定；三、责令被告一履行原告宅基地置换城市吸纳型住房，并按政策规定给予置换奖励补助的职责；四、责令被告一赔偿因其不履职行为造成原告房租费等损失二十万元（庭审中撤回该项请求）；五、判令两被告承担本案的诉讼费用。 原告徐建娣提供证据、依据如下： 1、“虞复决字[2017]69号”行政复议决定书，证明被告二作出行政复议决定缺乏事实依据，程序违法，应予撤销。 2、挂号信邮寄凭证，证明原告在收到行政复议决定书后在法定期限内提起诉讼。 3、信访答复，证明原告确实向被告一提出履职申请，被告一也确认收到申请。 4、上虞区住房和城乡建设局答复、情况简介，证明被告一有履职条件、可能，应按指导意见等规定分配原告空余房源。 5、“虞信告字[2018]第12号”政府信息公开告知书、情况说明，证明被告有履职条件，分配原告空余房源。且与被告提供的情况说明自相矛盾，之后的情况说明被告一有欺骗行为，认为原告没有提出要求置换的申请报告。 6、中共上虞市委、上虞市人民政府“关于推进农村宅基地置换改革工作的指导意见”、“上虞市农村宅基地置换改革试点工作暂行办法”，证明按文件规定被告一有履行置换房屋的职责，且原告系文件规定的优先置换对象。 7、网上立案信息截图、立案信息告知书，证明原告在法定期限内提起诉讼。 8、原告信息及委托代理人身份信息等，证明原告及代理人的身份信息。 9、“绍政复（2017）22号”行政复议告知书，证明绍兴市人民政府通过书面方式确认被告一为履职的主体。 10、上虞区人民政府办公室非本机关信息告知书，“绍政复（2017）第21号”行政复议决定书，证明被告二故意隐瞒原告审核审批信息，被告二怠于履行职责。 11、关于绍兴市信访局不依法履行复核职责的申诉及网上处理截图，证明目前信访局仍在进行复核，信访复查意见书不是终局决定，被告二作出的复议决定错误。 12、原告流动信息表、暂住证，证明因被告不履行职责导致原告在外流动产生的损失。 上述证据，经庭审质证。被告上虞区陈溪乡人民政府对证据1无异议，对证据2的真实性有异议。对证据3无异议，但其已履行职责。对证据4答复的真实性无异议，对简介中描述的情况不清楚。对证据5的真实性有异议，对情况说明无异议。对证据6无异议。对证据7网上立案有异议，原告未委托律师，对告知书无异议。对证据8无异议。对证据9被告一不清楚，对真实性有异议。对证据10中的信息告知书不清楚，对真实性有异议。对21号行政复议决定书的真实性也有异议。证据11与本案无关联性，且对真实性有异议，不清楚原告是否邮寄；对截图的真实性也有异议。对证据12的真实性、合法性均有异议，暂住有效期限为2016年3月8日至2017年3月8日。 被告绍兴市上虞区人民政府对证据1的“三性”均无异议，但对原告的证明目的有异议。对证据2挂号信封面的文字表述及涂改内容真实性有异议，无具体的经办人员；对邮戳也有异议，只有盖章，4月5日已邮寄送达，已超过起诉期限。对证据3“三性”无异议，对证明目的有异议。对证据4系复印件，对真实性、关联性均有异议。对项目情况简介的“三性”均有异议。对证据5的告知书真实性无异议，对证明目的有异议；对情况说明的“三性”均无异议，但对证明目的有异议。对证据6的“三性”无异议。对证据7的律师立案平台信息，其中描述的87号与今天审理的案号是不一致的。对上虞法院告知书中的盖章与法院向被告寄送文件中的公章不一致，对真实性有异议。对证据8“三性”无异议。对证据9“三性”无异议，对证明目的有异议。对证据10的真实性无异议，对关联性、证明目的有异议。对证据11申诉的“三性”及证明目的均有异议，被告二作出的复议决定书不是仅仅依据复查意见书作出的。对证据12的“三性”无异议，但对证明目的有异议。 被告上虞区陈溪乡人民政府辩称，一、行政诉讼法第二十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。根据“市委办［2010］69号”中共上虞市委办公室、上虞市人民政府办公室关于印发《上虞市农村宅基地置换改革试点工作暂行办法》的通知，城市吸纳型集中居住区模式项目由市建设局负责组织实施，答辩人无权制订实施程序和细则，不属于涉案项目实施行政行为的机关，也不存在不履行法定职责的情形，答辩人的诉讼主体不适格。二、2013年2月22日，上虞区农村宅基地置换改革工作领导小组办公室发布了《关于开展农村宅基地置换城市吸纳型农民集中居住区房屋报名工作的公告》，并于同日在《上虞日报》第8版美丽乡村栏目刊登告知，明确置换申请报名时间为2013年3月1日至同年3月10日，原告诉称于2017年4月向所在村委提出置换申请，属于未在公告规定的申请期限内提交的报名申请，已丧失申请人资格。三、答辩人对原告在规定期限外提出的申请帮助其作出上报，并告知原告具体可向区新农办或区建设局咨询，已积极履行了协助职责，但原告的申请是否具备申请资格和置换条件，根据“市委办［2010］69号”文件规定，答辩人均无权作为；在对包括原告等全乡范围内置换农户进行调查摸底的情况下，答辩人于2017年5月4日向区政府提出《关于要求参与到水岸新城进行置换的报告》，又于2018年2月12日向区政府提出《关于陈溪乡宅基地置换调查摸底的情况说明》，明确是在没有上级政府、相关部门实施意见的情况下自发请愿行为，不存在怠于职责的情形。四、［2017］69号行政复议决定书是原告提出行政复议后的决定，于2018年3月20日作出。从原告提供的挂号邮寄凭证复印件可以看出，当日决定书已寄送，送达职责已归于邮局，邮局分别于3月22日、23日多次上门投送均无人收件，而该送达地址由原告提供，原告认为决定书的寄送是为了拖延办理和没有正确履行送达义务的理由，没有事实依据，也与本案无关。五、依据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。答辩人没有针对原告作出过任何导致其所谓“损失”的具体行政行为。根据原告在诉状中所称的事实与理由，原告诉请的损失没有事实依据，也与政府的复议决定之间并不具有法律上的因果关系。综上，原告的诉讼请求没有事实与法律依据，请依法予以驳回原告的诉讼请求。 被告上虞区陈溪乡人民政府提供证据、依据如下： 1、中共上虞市委办[2010]69号文件一份，证明陈溪乡人民政府不是本案的适格被告，其中第一条已明确该项目市建设局负责组织实施。 2、统一政务咨询投诉举报平台信息一份，证明2017年6月15日原告提出信访，陈溪乡人民政府于6月20日作出答复，已履行职责。 3、《关于要求参与到水岸新城进行宅基地置换的报告》一份，证明陈溪乡人民政府经调查后已履行上报职责，已将徐建娣列入上报名单。 4、关于陈溪乡宅基地置换调查摸底的情况说明（附：宅基地置换高山移民户汇总表、宅基地置换地质灾害户汇总表、宅基地置换无房户汇总表、宅基地置换一般户汇总表各一份），证明陈溪乡人民政府已经履行职责。 上述证据，经庭审质证。原告对证据1、2真实性、关联性无异议，对来源和合法性有异议。对证据3真实性、关联性无异议，对合法性有异议。对证据4真实性无异议，关联性、合法性均有异议。被告绍兴市上虞区人民政府对上述证据均无异议。 被告绍兴市上虞区人民政府辩称，一、答辩人作出的行政复议决定书程序合法。2017年12月21日，原告认为被告陈溪乡政府未履行法定职责，向答辩人申请行政复议，答辩人即日受理，并向陈溪乡政府发出“虞复立字［2017］69号”行政复议答复通知书，第一被告于2018年1月2日向答辩人提交行政复议答复书。后因该复议案件情况复杂，不能在法定期限内作出复议决定，答辩人根据《行政复议法》第三十一条第一款的规定，于2018年2月7日作出虞复延［2017］69号行政复议决定延期通知书，决定对该案延长复议期限30日。2018年3月20日，答辩人作出“虞复决字［2017］69号”行政复议决定书，并于当日通过挂号信的形式向原告邮寄送达。二、答辩人所依据的事实清楚，实体公正。原告认为第一被告与上虞区建设局的统计口径有出入，存在弄虚作假欺瞒申请人的行为并未履行法定职责。答辩人经审理查明，第一被告与上虞区建设局提供的数据均为真实数据，两者有出入实为建设局提供的数据包含了全区其他乡镇已安置房源，第一被告作为乡镇一级人民政府，已履行了相关职责。故答辩人在充分调查案件事实的基础上，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，驳回了原告的行政复议申请。三、原告的起诉已经超过法定诉讼时效。答辩人于2018年3月20日向原告邮寄送达“虞复决字［2017］69号”行政复议决定书，同时结合法院的司法文书，原告的起诉已超过15天的诉讼时效，根据《行政诉讼法》第四十五条之规定，原告应承担相应的法律后果。综上，答辩人向原告作出“虞复决字［2017］69号”行政复议决定书合法合理，请求法院依法驳回原告诉讼请求或者驳回起诉。 被告绍兴市上虞区人民政府提供证据、依据如下： 行政复议申请书；2、虞复立字[2017]69号行政复议答复通知书；3、行政复议答复书；4、虞复延[2017]69号行政复议决定延期通知书；5、虞复决字[2017]69号行政复议决定书；6、有关邮寄证明，证明被告上虞区人民政府在审理原告提起申请行政复议过程中实体公正、程序合法。 上述证据，经庭审质证。原告对证据1、3、6的证据“三性”无异议。对证据2合法性、关联性无异议，对真实性有异议。对证据4真实性、关联性无异议，对合法性有异议。对证据5真实性、关联性无异议，对合法性有异议。被告上虞区陈溪乡人民政府对上述证据均无异议。 对原、被告提供的上述证据，根据庭审质证意见，结合庭审调查，综合认定如下：对原告提供的证据1、3、6、8、9、12的证据“三性”，本院予以确认；证据2、4、5、7、10的真实性，予以确认；证据11与本案缺乏关联性。对被告上虞区陈溪乡人民政府提供的证据1、2的证据“三性”，本院予以确认；对证据3的真实性、关联性予以确认；对证据4的真实性予以确认。对被告绍兴市上虞区人民政府提供的证据1－5的证据“三性”均予以确认。 经审理查明，2017年4月，上虞区陈溪乡人民政府自行决定对全乡范围内宅基地置换农户进行调查摸底，徐建娣获知调查信息后通过所在村进行了申报。上虞区陈溪乡人民政府将调查摸底的情况汇总（其中徐建娣的申报也列入名单内），形成《关于要求参与到水岸新城进行宅基地置换的报告》，于2017年5月4日提交给绍兴市上虞区人民政府。 2017年6月15日，徐建娣通过“浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台”，提出“关于农村宅基地置换城市吸纳型农民集中居住区房屋”的咨询：1，陈溪乡政府有无上报申请名单？是否有徐建娣？2，近期是否有置换工作开展？上虞区信访局对徐建娣的上述咨询事项，转由上虞区陈溪乡人民政府办理。 2017年6月20日，上虞区陈溪乡人民政府经“浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台”对徐建娣的上述咨询，作出：“1，2017年5月份，陈溪乡政府已向区政府提出农村宅基地置换城市吸纳型农民集中居住区房屋（水岸新城）报告，你户（徐建娣）在上报申请名单中；2，乡政府截止目前未收到上级置换通知，具体可向区新农办或区建设局咨询”的答复意见。 原告徐建娣对上虞区陈溪乡人民政府的上述答复意见认为未履行法定职责，于2017年12月18日向绍兴市上虞区人民政府申请行政复议。复议内容：确认陈溪乡人民政府不作为违法，责令陈溪乡人民政府履行做好申请人到城市吸纳型集中居住区置换公寓房的职责。 绍兴市上虞区人民政府于2017年12月18日收到徐建娣的行政复议申请，2017年12月21日受理，同日向上虞区陈溪乡人民政府发出“行政复议答复通知书”。2018年1月2日上虞区陈溪乡人民政府作出行政复议答复。2018年2月7日，绍兴市上虞区人民政府作出“虞复延［2017］69号”行政复议决定延期通知书，决定延长复议期限30日。2018年3月20日，绍兴市上虞区人民政府作出“虞复决字（2017）69号”行政复议决定书，认为：第一、申请人至今未提出过农村宅基地置换申请。公告置换申请报名时间为2013年3月1日至3月10日，申请人在规定时间内未提交报名申请。第二、上虞区宅基地置换工作已全面结束。上虞区宅基地置换工作始于2013年，终于2015年。2017年4月，被申请人对陈溪乡范围内有意向参与梁湖水岸新城宅基地置换项目的农户开展统计，实为调查摸底工作。第三、上虞区宅基地置换工作需全区统筹考虑。建设局提供的数据包含了全区其他乡镇已安置房源，被申请人已履行了相关职责。以“被申请人不存在不履行法定职责的情形”为由，根据《行政复议法实施条例》的相关规定，决定驳回申请人徐建娣的行政复议申请。 另查明，2013年2月22日，上虞区农村宅基地置换改革工作领导小组办公室发布《关于开展农村宅基地置换城市吸纳型农民集中居住区房屋报名工作的公告》，公告置换申请报名时间为2013年3月1日至3月10日，原告徐建娣在该期限内未提出置换申请。 本院认为，被告上虞区陈溪乡人民政府自行决定对全乡范围内宅基地置换农户进行调查摸底，将调查之情况形成书面的《关于要求参与到水岸新城进行宅基地置换的报告》提交给绍兴市上虞区人民政府的行为，是对外不产生法律效力的行为，不违反相关规定。被告上虞区陈溪乡人民政府在接到上虞区信访局转办件的五日内向原告徐建娣的咨询作出答复，该答复之内容真实，程序和实体合法。被告绍兴市上虞区人民政府收到原告徐建娣的行政复议申请后，在《中华人民共和国行政复议法》规定的期限内进行审查决定受理，并对被告上虞区陈溪乡人民政府作出的具体行政行为进行审查后作出复议决定，其程序合法；复议决定认定的事实清楚，作出的结论正确。原告徐建娣诉称被告上虞区陈溪乡人民政府未履行职责、不作为行为违法，与查明的事实不符，本院不予采纳；原告对被告上虞区陈溪乡人民政府于2017年4月在全乡范围内宅基地置换农户进行调查摸底的行政行为，引用2013年2月上虞区农村宅基地置换改革工作领导小组办公室发布《关于开展农村宅基地置换城市吸纳型农民集中居住区房屋报名工作的公告》主张为其置换安置的请求等，与该公告的报名期限等要求不符，且原告的诉讼请求超越因咨询而为的行政行为范围，本院均不予采纳。被告上虞区陈溪乡人民政府对原告的咨询作出的答复、被告绍兴市上虞区人民政府作出的行政复议决定，适用法律法规正确，程序合法，本院依法予以采纳；两被对原告起诉超过期限的抗辩，与查明的事实不符，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告徐建娣的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告徐建娣负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  夏增铨 人民陪审员  项新法 人民陪审员  邵才忠 二〇一八年十月十二日 书 记 员  徐淑娜 附：本判决适用的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。