山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁行终445号上诉人（原审原告）江照来，男，1954年2月16日出生，汉族，农民，现住山东省沂源县。委托代理人孙即礼，男，1952年10月24日出生，汉族，住沂源县。被上诉人（原审被告）沂源县人民政府，住所地山东省沂源县振兴路61号。法定代表人田晨光，县长。委托代理人梅文海，沂源县人民政府法制办公室工作人员。委托代理人王建刚，山东多博仕律师事务所律师。原审第三人江兆光，男，1954年11月23日出生，汉族，农民，现住山东省沂源县。上诉人江照来因与被上诉人沂源县人民政府、原审第三人江兆光土地行政登记一案，不服淄博市中级人民法院于2017年12月15日作出的（2016）鲁03行初18号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告江照来向原审法院起诉称，2001年原告向所在村交现金5000元，取得宅基地一份，并在宅基地上建房、栽树，已取得15年使用权。2015年7月29日沂源县人民政府将原告取得拥有使用权的土地确权给第三人江兆光，造成江兆光在原告不知情的情况下将原告的宅基、树、自来水管毁坏。原告15年前就取得了涉案土地使用权，被告将其有使用权的宅基地确权给江兆光是错误的。据此，请求法院认定沂源县人民政府2015年7月29日颁发370323103229000282J农村土地承包经营权证的行为错误并撤销；诉讼费由被告承担。原审法院经审理查明：江照来、江兆光均系沂源县东里镇王坪村村民。2015年沂源县东里镇王坪村村民委员会与江兆光签订农村土地家庭承包合同书。2015年1月21日，沂源县人民政府向江兆光颁发农村土地承包经营权证（证号370323103229000282J），承包期限1999年6月10日至2029年6月9日，承包地面积2.30亩，其中包括2块地块，一块名称为南山，面积2.00亩，一块名称为西山，面积0.30亩。原告江照来认为该农村土地承包经营权证涉及的部分土地是其宅基地，遂提起诉讼，请求依法判决被告撤销发放给第三人江兆光的农村土地承包经营权证（证号370323103229000282J）。另外，江照来于2016年8月19日以江兆光为被告将涉案土地相关权属争议向沂源县人民法院提起民事诉讼，沂源县人民法院在（2016）鲁0323民初1925号民事判决中对该权属争议未作出处理，该民事判决上诉后，淄博市中级人民法院在(2017)鲁03民终2748号民事判决中对相关土地权属争议也未作出处理。原审法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人和其他组织；……。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”即针对某一行政行为提起诉讼的原告必须与该行政行为具有法律上的利害关系。沂源县人民政府向江兆光颁发农村土地承包经营权证（证号370323103229000282J）的基础法律关系是基于江兆光与沂源县东里镇王坪村村民委员会的农村土地家庭承包关系。原告江照来主张涉案土地是其宅基地，但没有提供相应的权属证书或其他有权机关的权属认定，生效的(2017)鲁03民终2748号民事判决只是对第三人江兆光对江照来的侵权行为的赔偿作出处理，对相关土地权属也未作出处理认定。因此，江照来没有提供有效证据证明与被告沂源县人民政府颁发的农村土地承包经营权证（证号370323103229000282J）有利害关系，也不能证明该行政行为侵犯其合法权益。综上，沂源县人民政府依法为江兆光颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，江照来既不是该行政行为的相对人，也不是利害关系人，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民的条件，依照上述法律规定，应当驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回江照来的起诉。上诉人江照来不服原审法院裁定，认为原审法院认定事实错误，适用法律错误。请求撤销原审裁定，支持上诉人在原审中的诉讼请求，诉讼费由被上诉人和第三人承担。理由如下：1、上诉人在2001年用5000元拍到荒山一处，作为宅基地使用，完全符合《中华人民共和国农村土地承包法》第三条和第四十六条的规定。上诉人十几年来将取得的荒山开垦整修，并建房、栽树、铺设自来水等生活设施。江兆光将上诉人使用了14年的土地确权在他的名下，上诉人知道后提起行政诉讼。原审法院认定上诉人起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的“行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民”的条件，显然错误。被上诉人将上诉人使用了14年的土地确给了第三人，上诉人完全具备诉讼主体资格，原审法院裁定驳回上诉人起诉，适用法律错误。2、原审法院认定事实错误。上诉人提交的证据足以证明被上诉人颁证行为错误。3、本案应先行政后民事。原审法院在2016年7月25日以《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十一条第一款第(六)项规定，裁定中止诉讼是错误的。2017年10月12日原审法院发给上诉人恢复审理通知书，在中止后没有开庭的情况下于2017年12月15日作出行政裁定，显然错误。被上诉人沂源县人民政府向本院提交书面答辩意见称，被上诉人所颁发涉案土地承包经营权证所涉土地，是江兆光通过与沂源县东里镇王坪村村民委员会签订农村土地家庭承包合同书取得的承包经营权，被上诉人颁证事实清楚，程序合法，上诉人与被上诉人颁证行为无利害关系，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人江兆光未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。二审过程中，江兆光提交王坪村委会出具的证明一份，证明江照来在村内有一处宅基地。因本案的争议焦点是江照来与沂源县人民政府的被诉颁证行为是否有利害关系，王坪村委会出具的证明与本案争议焦点并无关联，本院对其关联性不予认定。本院经审理查明：江照来、江兆光均系沂源县东里镇王坪村村民。2015年沂源县东里镇王坪村村民委员会与江兆光签订农村土地家庭承包合同书。2015年1月21日，沂源县人民政府向江兆光颁发农村土地承包经营权证（证号370323103229000282J），承包期限1999年6月10日至2029年6月9日，承包地面积2.30亩，其中包括2块地块，一块名称为南山，面积2.00亩，一块名称为西山，面积0.30亩。江照来认为该农村土地承包经营权证涉及的部分土地是其宅基地，遂提起行政诉讼。另外，在江照来以江兆光为被告提起了财产损害赔偿诉讼中，生效的淄博市中级人民法院（2017）鲁03民终2748号民事判决书认定争议的涉案土地原由江照来、冷照玲占有使用；涉案土地上的房屋系江照来、冷照玲所建，被江兆光用装载机推平毁坏。本院认为：对某一行政行为提起诉讼的原告必须与该行政行为具有法律上的利害关系。认定是否存在利害关系，应结合案情综合审查，权属证书或权属认定并非是存在利害关系的必要前提。根据生效的淄博市中级人民法院（2017）鲁03民终2748号民事判决书的认定，沂源县人民政府向江兆光颁发农村土地承包经营权证所涉部分土地原由江照来、冷照玲占有使用，原涉案土地上的房屋系江照来、冷照玲所建。在涉案土地承包经营权证颁发后，涉案土地上的房屋被江兆光用装载机推平毁坏。因此江照来与沂源县人民政府的颁证行为有利害关系，原审裁定驳回江照来起诉不当，应予纠正。江照来关于认定涉案颁证行为错误并撤销的诉讼请求，属于案件进入实体审理后进行审查的内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销淄博市中级人民法院（2016）鲁03行初18号之一行政裁定；二、本案指令淄博市中级人民法院继续审理。审判长 侯 勇审判员 张景凯审判员 李莉军二〇一八年十月十九日书记员 杨柳青