江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书(2014)苏行终字第00172号上诉人（原审原告）盐城腾冲工程机械有限公司，住所地射阳县耦耕兴耦大道东侧。法定代表人徐正龙，该公司董事长。委托代理人嵇维成，江苏东界律师事务所律师。委托代理人王治民，江苏东界律师事务所律师。被上诉人（原审被告）昆山市人民政府，住所地昆山市前进中路108号。法定代表人杜小刚，该市市长。委托代理人费文隽，昆山市人民政府办公室工作人员。委托代理人李翔，江苏沉浮律师事务所律师。上诉人盐城腾冲工程机械有限公司（以下简称腾冲机械公司）因诉昆山市人民政府（以下简称昆山市政府）安全生产监督行政批复一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2014）苏中行初字第00046号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2014年3月16日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年4月30日公开开庭审理了本案。上诉人腾冲机械公司的委托代理人嵇维成、王治民，被上诉人昆山市政府的委托代理人费文隽、李翔到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，2013年10月5日下午13时40分许，位于昆山高新区虹祺路东侧三水萧林房产建设工地发生一起塔式起重机上部结构倾翻事故。事故发生后，昆山市政府要求昆山市安监局牵头成立由安监、监察、公安、住建等部门组成的事故调查组，对事故进行调查。事故调查组形成了“10.5”《事故调查报告》，认定这是一起塔机设备本身存在质量问题而引发的安全事故。2013年12月31日，昆山市安监局向昆山市政府报送昆安监〔2013〕120号《关于昆山经济开发区联合建筑工程有限公司三水萧林建设工程“10.5”起重伤害死亡事故结案的请示》（以下简称120号《请示》），请求对“10.5”《事故调查报告》予以批复结案。同日，昆山市政府作出昆政复〔2013〕64号《市政府关于同意昆山经济开发区联合建筑工程有限公司三水萧林建设工程“10.5”起重伤害死亡事故调查报告结案的批复》（以下简称64号《批复》），原则同意“10.5”《事故调查报告》对事故性质的认定，准予结案；原则同意“10.5”《事故调查报告》提出的事故防范措施，要求市、区镇两级住建部门切实加强施工单位的安全监管，深入开展建筑施工安全和机械设备质量的专项整治活动，防止重大安全生产事故发生。原审法院另查明，苏州市安委会办公室于2013年12月26日向昆山市安委会作出苏安办〔2013〕29号《复函》，要求事故结案后及时在媒体上公布事故调查处理的情况。苏州市住建局于2014年1月17日发布苏住建质（2014）4号《市住房城乡建设局关于昆山市三水萧林38#住宅楼工程安全事故情况的通报》（以下简称4号《通报》），要求苏州全市各地住建部门及其安监部门对腾冲机械公司生产的各类起重机械不予办理产权登记备案手续，并对正在使用的腾冲机械公司生产的建筑起重机械设备责令立即停止使用。原审法院再查明，腾冲机械公司是涉案事故塔机生产厂家。腾冲机械公司在昆山市人民法院受理的（2014）昆民初字第0986号昆山联合建筑公司诉阜宁县起重机械安装工程有限公司、腾冲机械公司财产损害赔偿纠纷一案中，获得64号《批复》的复印件。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项的规定，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当属于人民法院的受案范围。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，昆山市政府对昆山市安监局呈报的120号《请示》，原则同意“10.5”《事故调查报告》对事故性质的认定，并作出64号《批复》。根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》三十二条第一款、第二款的规定，负责事故调查的人民政府应当在法定期限内对事故调查报告作出批复，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。据此，有批复权的人民政府对事故调查报告的批复，仅是整个行政程序中一个内部的批准行为，一般不会对当事人的权利义务产生影响，对外发生法律效力的是有关行政机关根据批复所作的具体行政行为，当事人认为该具体行政行为对其合法权益造成侵害的可以依法提起行政诉讼。64号《批复》作为行政机关内部的批准行为仅在特定的情况下，即该《批复》对腾冲机械公司的权利义务产生实际影响的情形下，腾冲机械公司才可以依法提起行政诉讼。根据本案查明事实，首先，昆山市政府、昆山市安监局等行政机关没有向腾冲机械公司送达或者告知64号《批复》，该《批复》不存在因行政权力运作的方式而外化的情形。其次，内部的批准行为并非秘密行为，当事人可以通过诉讼、信息公开等合法手段获知该行为，64号《批复》并不能因被腾冲机械公司在相关的民事诉讼中的知悉而改变其属于内部批准行为的属性。再次，64号《批复》作出后，相关行政机关根据该《批复》作出的有关行政行为，与64号《批复》的实施无关。综上，64号《批复》系行政机关的内部批准行为，对腾冲机械公司的权利义务不产生实际影响，腾冲机械公司提起本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。腾冲机械公司在诉讼中提出对《塔机起重伤害事故技术分析报告》中专家签名笔迹鉴定的申请不予准许。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回腾冲机械公司的起诉。上诉人腾冲机械公司上诉称：1、被上诉人伪造涉案事故调查报告和事故分析报告。2、涉案事故系违章操作机械设备所致，涉案事故分析报告认为涉案事故系产品质量责任错误。3、被上诉人作出64号《批复》违反《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条的规定。4、由于被上诉人违法作出64号《批复》，导致上诉人损失三十万元，被上诉人应当予以赔偿。5、64号《批复》属于人民法院行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回起诉错误。请求本院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人昆山市政府答辩称：1、64号《批复》属于内部批准行为，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回起诉正确。2、上诉人已以苏州市住建局为被告提起行政诉讼，请求撤销4号《通报》，上诉人提起本案诉讼属重复起诉。请求本院驳回上诉，维持原裁定。上诉人腾冲机械公司提起上诉后，原审法院将双方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。本院庭审中，双方当事人对原审裁定认定的案件事实均无异议，本院依法予以确认。庭审中，双方当事人围绕本案争议焦点，即被上诉人昆山市政府作出的64号《批复》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围、原审法院裁定驳回腾冲机械公司的起诉是否正确进行了辩论。上诉人腾冲机械公司在庭审辩论中仍坚持其上诉意见。被上诉人昆山市政府在庭审辩论中仍坚持其答辩意见。本院认为：《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，昆山市安监局呈报被上诉人昆山市政府的120号《请示》中明确载明，“这是一起因塔机设备本身质量问题而引发的安全事故”，即“10.5”事故调查组已认定上诉人腾冲机械公司的塔机设备存在质量问题导致涉案事故的发生。120号《请示》未经昆山市政府批复不发生法律效力。根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》三十二条第一款、第二款的规定，负责事故调查的人民政府应当在法定期限内对事故调查报告做出批复，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。昆山市政府收到昆山市安监局呈报的120号《请示》后作出64号《批复》，原则同意“10.5”《事故调查报告》对事故性质的认定。苏州市住建局于2014年1月17日发布4号《通报》，要求苏州全市各地住建部门及其安监部门对腾冲机械公司生产的各类起重机械不予办理产权登记备案手续，并对正在使用的腾冲机械公司生产的建筑起重机械设备责令立即停止使用。昆山市政府作出的64号《批复》虽未直接送达腾冲机械公司，但对腾冲机械公司的权利义务已产生实际影响，64号《批复》依法属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院以64号《批复》系内部行政行为，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，裁定驳回腾冲机械公司的起诉属适用法律错误。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：一、撤销江苏省苏州市中级人民法院（2014）苏中行初字第00046号行政裁定；二、本案由江苏省苏州市中级人民法院继续审理。审 判 长  刘 军代理审判员  沙永梅代理审判员  张世霞二〇一五年六月十八日书 记 员  崔 雪