黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）黑行再16号再审申请人（一审原告、二审上诉人）李俊祥，男,1955年4月6日出生，汉族，住哈尔滨市南岗区。委托代理人周连香，女，1954年10月3日出生，汉族，住址同上。委托代理人朱晓平，黑龙江威翔律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）哈尔滨市南岗区王岗镇人民政府，住所地哈尔滨市南岗区王岗镇王岗大街777号。法定代表人孙铁麟，该镇镇长。委托代理人毛文飞，该镇政府工作人员。委托代理人尹春婧，黑龙江东禹律师事务所律师。再审申请人李俊祥因诉哈尔滨市南岗区王岗镇人民政府（下称王岗镇政府）履行法定职责一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2017）黑01行终198号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，于2018年7月30日作出（2018）黑行申165号行政裁定，提审了本案。并于2018年9月14日公开开庭审理了本案，李俊祥的委托代理人周连香、朱晓平，王岗镇政府的委托代理人毛文飞、尹春婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年4月27日，王岗镇政府对周连香作出《不予受理告知书》，主要内容为：“关于你反映1998年二轮分地李俊祥的父亲李福长（户主）给其子李俊祥签订0.4亩土地承包合同，由于李俊祥应按1985年兴利村一队劳动力分配4.2亩土地，现要求兴利村补齐4.2亩土地的问题。经查，你与李俊祥系夫妻。李俊祥系兴利村村民。农业户口。第一轮土地承包时，由于李俊祥在王岗电镀厂工作，未在兴利村分得土地。1998年第二轮土地承包时，兴利村委会按补地对象给李俊祥分得0.4亩土地，并签订了土地承包合同书。据此，你反映的问题属合同纠纷，应当依法通过仲裁、诉讼等法定途径解决。2016年9月19日李俊祥以王岗镇兴利村为被告提起民事诉讼。请求判令该村补给其承包地3.8亩。哈尔滨市南岗区人民法院于2016年9月19日作出（2016）黑0103民初10220号民事裁定认为，“起诉人李俊祥系哈尔滨市南岗区王岗镇兴利村村民，农业户口。1998年第二轮土地承包时李俊祥分到0.4亩土地，并签订了土地承包合同。即李俊祥并没有分到4.2亩土地，实际上未取得另外3.8亩土地的承包经营权。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决之规定，起诉人主张判令兴利村村委会补给其3.8亩承包地，不属于人民法院受理的民事案件范围，起诉人应向有关行政部门申请解决。”裁定对李俊祥的起诉不予受理。2016年9月4日，李俊祥提起本案诉讼，请求：1、判令被告应当作为而不作为违法；2、判令被告承担履行行政主管部门职责和责任；3、判令被告针对2016年3月14日、22日国家信访局、省、市、区转交至王岗镇政府对其请求补发3.8亩土地承包经营权给予书面答复或裁决。4、诉讼费用由被告承担。一审法院认为，李俊祥在与村委会签订土地承包经营合同后已经实际分得四分土地，李俊祥已经实际取得土地承包经营权，现对土地承包经营合同中土地分配份额存在异议，其请求争议事项不属于行政诉讼受案范围。王岗镇政府作出不予受理告知书，该告知没有为李俊祥创设新的权利义务，对李俊祥的权利义务明显不产生实际影响。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项、第二款的规定，裁定驳回李俊祥的起诉。二审法院认为，当事人超过起诉期限后再向行政机关提出处理申诉，实质是申诉上访行为。对申诉上访的不予答复行为又以行政机关不履行法定职责为由，请求判决责令行政机关作出答复，实质是对申诉上访不予答复行为提起诉讼，属于不可诉的行政行为。李俊祥要求王岗镇政府对国家信访局2016年批转对其信访事项给予书面答复和裁量，应当按照《信访条例》相关规定解决，该项诉讼请求亦非行政诉讼受案范围。综上，一审裁定驳回李俊祥起诉并无不当，应予维持。李俊祥的上诉理由没有法律依据，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。李俊祥申请再审称，原审法院裁定驳回其起诉，适用法律错误，请求撤销原审裁定，并支持其诉讼请求。主要事实和理由：李俊祥系王岗镇兴利村村民，1984年，王岗镇政府扩建哈尔滨电镀厂，其被安排到厂里上班，至2001年解除劳动合同回村集体从事农业生产。李俊祥在该村集体应分得4.2亩土地承包经营权，但仅在1998年给其分配了0.4亩土地，要求村委会补齐尚差的3.8亩土地。其多次找村委会解决未果，于2016年提起民事诉讼索要上述承包地，法院民事裁定以该问题应由行政主管部门解决为由不予受理。王岗镇政府辩称，1、一、二审法院认定事实清楚，适用法律正确。李俊祥申请的事项属于信访事项，不属于王岗镇政府的法定职责及法院受案范围。2、王岗镇政府因无法定职权而不予受理李俊祥的申请，并依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条、第十二条的规定，告知其通过仲裁或诉讼解决问题符合法律规定。3、王岗镇政府已经履行法定职责。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，王岗镇政府已告知李俊祥通过仲裁、诉讼等法定途径解决问题。4、李俊祥的起诉不符合法定条件。李俊祥要求履行的职责不是王岗镇政府的法定职责，故其起诉不符合法律规定的起诉条件。本院认为，王岗镇政府具有针对李俊祥要求兴利村为其补齐3.8亩土地承包权问题作出处理的法定职责。结合李俊祥的诉讼请求及案件事实，本案属于原告要求行政机关履行法定职责之诉。所谓“法定职责”，包括：1.法律、法规以及合法规章、规范性文件规定的职责义务；2.根据上级行政机关指令产生的义务；3.先前行为引起的随附义务（如行政机关限制当事人人身自由后，有保障其人身不受他人非法侵犯的义务）；4.行政协议约定的义务。结合具体法律规定，《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。第十一条规定，国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。据此，由于我国农村土地承包涉及不同类型的农村土地，对农村土地承包及承包合同的管理也涉及政府各个相关的行政部门。乡（镇）人民政府依法负责本行政区域内农村土地承包及承包合同的签订、履行以及其他土地承包和承包合同的管理工作。本案中，李俊祥要求兴利村为其补发3.8亩土地，在与兴利村协商未果的情况下，请求王岗镇政府对其要求补发土地问题进行协调处理，其请求于法有据。王岗镇政府作为该行政区域内行政主管部门，依法享有对土地承包问题协调处理的法定职责，应当对李俊祥所请求的事项作出处理决定。综上，李俊祥提起本案诉讼，符合行政诉讼法定受理条件，其申请再审理由成立，本院予支持。一、二审裁定认为李俊祥的起诉不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回其起诉，属适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第（三）项之规定，裁定：一、撤销哈尔滨市南岗区人民法院（2016）黑0103行初字第377号行政裁定及哈尔滨市中级人民法院（2017）黑01行终198号行政裁定；二、指令哈尔滨市南岗区人民法院审理本案。本裁定为终审裁定。审判长  王鹏跃审判员  张俊伟审判员  顾栩菲二〇一八年十月二十四日法官助理任夫亮书记员吴迪