山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁02行初105号 原告孙宝良，男，住平度市。 委托代理人孙港，男，住平度市。 委托代理人肖卫红，北京在明律师事务所律师。 被告平度市人民政府，住所地平度市长江路1号。 委托代理人冷建忠，平度宏伟法律服务所工作人员。 委托代理人王振海，平度市李园街道办事处工作人员。 原告孙宝良要求确认被告平度市人民政府征收补偿不作为行为违法、责令履行职责一案，于2018年4月18日向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月20日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月19日在本院第二十七法庭公开开庭审理了本案。原告孙宝良的委托代理人孙港、肖卫红，被告平度市人民政府的委托代理人冷建忠、王振海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告孙宝良诉称，原告在平度市李园街道办事处南关村拥有合法房屋，2010年起，有关单位以“旧城改造”之名对南关村居民的房屋进行征收改造。因补偿标准不合理，原告未与征收实施单位达成补偿安置协议，征收实施单位也没有履行相关法定程序。2011年6月19日，原告的房屋被一伙身份不明人士偷拆。2012年10月15日，青岛佳龙腾置业有限公司在原告合法所有房屋的土地上施工进行城镇住宅建设。原告报案后，经李园派出所调查得知，被告于2018年8月15日为青岛佳龙腾置业有限公司核发了青房地权市字第××号房地产权证，其确权的用地范围包括原告合法所有房屋的用地。原告认为被告核发房地产权证的行政行为侵害了原告的合法权益，向人民法院提起行政诉讼。平度市人民法院审理查明“原告的涉案房屋已被拆除，宅基地被征收为国有，但被告在未对原告宅基地上房屋进行征收补偿，原告孙宝良的房屋登记未被依法注销的情况下，将原告孙宝良合法房屋项下的土地使用权出让给第三人，不符合法定程序”，遂于2014年8月29日作出（2014）平行重字第1号行政判决，确认被告平度市人民政府核发青房地权市字第××号房地产权证的行政行为违法。原告认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，被告对原告房屋实施征收，应当予以合法补偿。截至目前，原告房屋被违法拆除、涉案地块使用权被非法登记他人，该事实已经人民法院判决确认违法，但被告至今未对原告作出征收补偿决定，也未对原告的房屋给予任何征收补偿安置，属于行政不作为。综上，请求法院判令：1、确认被告征收补偿不作为行为违法，并责令被告依法履行职责；2、诉讼费用由被告承担。 庭审中，原告明确其诉讼请求中的“被告征收补偿不作为”是指被告没有依法对原告进行征收补偿安置，“责令被告依法履行职责”是指责令被告依法履行补偿安置职责。 原告孙宝良向本院提交如下证据： 1、平房私字第XX号房屋所有权证，证明原告对涉案房屋拥有合法所有权，对于涉案地块拥有合法土地使用权； 2、（2014）平行重字第1号行政判决书，证明原告对涉案房屋拥有合法所有权，对于土地拥有使用权，涉案地块已经征收为国有，且被告没有对原告地块上的房屋进行征收补偿。 被告平度市人民政府辩称，一、原告起诉被告主体不适格，依法应驳回原告起诉。原告所诉其所有的南关村房屋均已与南关村委会签订安置补偿协议，应由南关村委会负责安置及发放补偿款，与被告无关，故原告起诉被告主体不当。二、原告起诉所涉及房屋拆迁安置补偿属于南关村委会村民自治范围内事项，不属于行政诉讼案件受案范围。原告所诉房屋土地属南关村宅基地，不属于国有土地，其房屋拆迁安置，属于南关村委会村民自治、自愿改造范围，不属于行政机关作出的具体行政行为，因此，不属于法院行政诉讼案件受案范围。三、原告起诉超过行政诉讼法规定的六个月起诉期限。原告称2011年涉案房屋被拆除，2014年8月29日经平度市人民法院作出（2014）平行重字第1号行政判决，确认被告核发青房地权市字第××号房地产权证的行政行为违法，但至今已超过行政诉讼法规定的六个月起诉期限。四、原告所属的南关村委会已经对原告涉案房屋的安置补偿作好了预留，是因原告个人原因一直未到南关村委会认领。综上，请求依法驳回原告起诉。 被告平度市人民政府在法定期限内向本院提交如下证据： 1、南关村拆迁安置补偿方案、常州路西侧旧城改造安置补偿方案、常州路西侧旧城改造安置补偿协议书（与孙宝良就其另一处位于南关村的房屋所签订），证明原告所诉涉案房屋拆迁安置补偿方案由南关村委会研究决定，并由南关村委会负责房屋安置和安置补偿资金的发放，与被告无关； 2、李园街道办事处南关村孙宝良房屋及附属物评估报告，证明原告所诉房屋的补偿价值。 被告平度市人民政府同时提交以下法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项。 经庭审质证，双方对对方证据的质证意见如下： 被告对原告证据的质证意见为：对证据1、2的真实性没有异议，但认为与被告无关。 原告对被告证据的质证意见为：对证据1、2的合法性均不予认可，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，集体土地必须经过征收为国有土地之后才能实施房屋征收行为，村集体没有权利对集体土地实施征收改造。涉案地块早已经过省政府的征地批文批准之后转为国有土地性质，在原告提交的山东省平度市人民法院（2014）平行重字第1号行政判决书中已经确认了涉案土地的土地性质及平度市人民政府未对原告国有土地上的房屋进行征收、履行补偿义务的基本事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，原告认为被告平度市人民政府未对原告房屋征收予以补偿的行政行为侵犯了原告的合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。 本院对双方当事人证据的认证如下：原告证据1、2与本案事实相关联，本院确认为有效证据。被告证据1、2与本案事实相关联，本院确认为有效证据。 经审理查明，原告孙宝良系平度市李园街道办事处南关村村民，其在该村有两处房屋。一处房屋项下的土地使用证号为平集建（92）字第XX号，住宅房屋建筑面积84.92平方米，网点房建筑面积70.95平方米。另一处为平度市李园街道办事处南关村58号，房屋所有权证号为平房私字第XX号，证载房屋六间，建筑面积82.53平方米。 2006年7月19日，南关村村民代表大会通过《南关村拆迁安置补偿方案》，方案载明的拆迁改造范围为“西至徐州路，东至扬州路，北至济南路，南至青岛路”；载明的拆迁主体为“南关村民委员会作为拆迁人，拆迁范围内的南关村被拆迁居民为被拆迁人”。2010年4月20日，平度市旧城改造工作指挥部作出《常州路西侧旧城改造拆迁安置补偿方案》，方案载明的拆迁改造范围为“胜利路以南、常州路以西、青岛路以北、扬州路和南关一期以东的合围区域（不含军休所、驻军用地和教会医院）”；载明的拆迁主体为“平度市李园街道办事处、平度市城关街道办事处作为拆迁人，拆迁范围内的房屋所有权人为被拆迁人”。被告称上述两拆迁安置补偿方案实际上为同一方案，之所以出现第二个方案，是因为第一个方案项下的拆迁改造未进行完毕，故于2010年接续进行，因而都属于村庄自主改造，与被告平度市人民政府无关。原告称上述两拆迁安置补偿方案涉及的改造范围不同，并非同一方案，第二个方案是平度市旧城改造工作指挥部作出，是政府行政行为，故该方案涉及的拆迁安置不是村庄自主改造。 2010年11月15日，原告孙宝良作为乙方与甲方南关村委会、丙方李园街道办事处就其土地使用证号为平集建（92）字第XX号的房屋签订了《常州路西侧旧城改造安置补偿协议》。该安置补偿协议载明：“根据平度市城市建设规划，市政府决定对常州路西侧片区实施旧城改造”。另载明：“丙方负责垫付拆迁安置补偿资金，丙方将拆迁安置补偿资金拨付给甲方，由甲方支付给乙方”。原告对于其该宗集体土地上的住宅房屋选择房屋补偿方式，应安置面积为162.85平方米，原告选择就地安置面积81.425平方米，异地安置面积81.425平方米；对于其该宗集体土地上的网点房选择货币补偿方式，建筑面积70.95平方米，评估单价为12074元/平方米，货币补偿款856650元。另有房屋及附属设施补偿费、临时过渡补助费、搬迁补助费和经营性补助费共计61493元。关于位于南关村58号的房屋，2010年8月19日，评估单位青岛衡元德房地产评估有限公司作出编号为青衡估字（2010）第452-84号的《关于南关村58号房屋及附属物评估报告》，评估意见为：补偿价值合计为42428元。因原告就该处房屋的补偿标准持有异议，未与李园街道办事处和南关村委会达成安置补偿协议。原告称其房屋于2011年6月19日被强制拆除，但至今未获得安置补偿。 另查明，2013年4月16日，原告孙宝良及其妻子楚合香、儿子孙港、儿媳耿丽玲以平度市人民政府为被告、青岛佳龙腾置业有限公司为第三人，共同向平度市人民法院提起行政诉讼，诉讼请求为：依法撤销平度市人民政府为青岛佳龙腾置业有限公司核发的青房地权市字第××号房地产权证。2013年6月27日，平度市人民法院作出（2013）平行初字第10号行政判决，判决维持被告平度市人民政府为颁发青房私字第XX号房地产权证的具体行政行为。原告孙宝良及楚合香、孙港、耿丽玲不服，向本院提起上诉。2013年11月7日，本院作出（2013）青行终字第316号行政裁定，认为原审认定事实不清，裁定：一、撤销平度市人民法院（2013）平行初字第10号行政判决；二、本案由平度市人民法院重审。2014年8月29日，平度市人民法院经重审作出（2014）平行重字第1号行政判决，认定孙宝良和楚合香与被诉颁证行为有利害关系，而孙港、耿丽玲不是适格原告。该判决同时认定：原告的涉案房屋虽已被拆除，宅基地被征收为国有，但被告在未对原告宅基地上的房屋进行征收补偿，原告孙宝良的房屋登记未被依法注销的情况下，将原告孙宝良合法房屋项下的土地使用权出让给青岛佳龙腾置业有限公司，不符合法定程序，且平度市人民政府未提交证据证明登记机关已对涉案土地登记予以公告，违反了法定程序。但因撤销被诉房地产权证将会给公共利益或他人利益造成重大损失，故判决确认平度市人民政府为青岛佳龙腾置业有限公司颁发青房私字第20××30号房地产权证的具体行政行为违法。该判决作出后，各方当事人均未上诉，已发生法律效力。 再查明，2010年8月20日，山东省人民政府作出鲁政土字【2010】1214号《关于平度市2010年第十批次城市建设用地的批复》，同意征收平度市城关街道办事处和李园街道办事处集体建设用地63804平方米，用于城市建设。根据（2014）平行初字第1号行政判决中所认定的事实及裁判理由可知，原告位于南关村58号的房屋在鲁政土字【2010】1214号批复所批准征收的土地范围内。 本院认为: 本案共涉及四个争议焦点：一是原告之诉是否属于行政诉讼受案范围的问题；二是平度市人民政府是否是本案适格被告的问题；三是原告的起诉是否超过起诉期限的问题；四是被告是否存在补偿安置不作为行为，是否应履行补偿安置职责的问题。 一、关于本案原告之诉是否属于行政诉讼受案范围的问题 被告认为原告之诉不属于行政诉讼受案范围的主要理由是：2006年7月由南关村村民代表大会通过的《南关村拆迁安置补偿方案》和2010年4月由平度市旧城改造工作指挥部作出的《常州路西侧旧城改造拆迁安置补偿方案》是同一方案，均属于村庄自主改造方案，原告涉案房屋的补偿安置是按照上述方案进行的，是村庄自主改造行为，因而不存在行政行为。对此，本院认为，从《南关村拆迁安置补偿方案》和《常州路西侧旧城改造拆迁安置补偿方案》所载明的拆迁改造范围来看，前者涉及常州路西地块，后者涉及常州路东地块，是两个不同的地块；从两个方案的制作主体来看，前者是南关村村民代表大会，后者是平度市旧城改造工作指挥部，制作主体亦不相同。因此，上述两方案不是同一方案，原告的涉案房屋不是按照《南关村拆迁安置补偿方案》即不是按照村庄自主改造方案进行补偿安置。而且，《常州路西侧旧城改造拆迁安置补偿方案》明确载明：“平度市李园街道办事处、平度市城关街道办事处作为拆迁人”，在依据该方案所签订的《常州路西侧旧城改造安置补偿协议》中亦写明“市政府决定对常州路西侧片区实施旧城改造”，且根据协议约定，拆迁安置补偿资金由李园街道办事处拨付给村委会。综上可见，常州路西侧旧城改造项目并非被告所称的以村民自治形式进行的村庄自主改造。而且，在《常州路西侧旧城改造拆迁安置补偿方案》发布后，拆迁改造实施过程中，山东省人民政府作出了征地批复，批准常州路西侧旧城改造项目所涉土地征收为国有建设用地。综合上述分析，常州路西侧旧城改造项目是房屋拆迁改造与土地征收同步进行的，应归属于土地征收程序，基于土地征收所发生的补偿安置关系属于行政法律关系。因此，被告提出的原告之诉不属于行政诉讼受案范围的主张不能成立，本院不予支持。 二、关于平度市人民政府是否是本案适格被告的问题 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。据此，土地征收的组织实施主体是县级以上人民政府，本案涉案房屋的拆迁改造归属于土地征收程序，故原告以平度市人民政府为被告要求履行补偿安置职责，被告主体适格。 三、关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题 《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。根据该款规定，征收土地给予补偿是县级以上人民政府应主动履行的职责，而非依当事人申请履行的职责，在未给予土地使用权人补偿安置的情况下，县级以上人民政府不因时间的推移而免除补偿安置义务，不应受到《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于六个月起诉期限或《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款关于一年起诉期限规定的限制。 四、关于被告是否存在补偿安置不作为行为、是否应履行补偿安置职责的问题 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十七条第一款规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。据此，征收土地应给予土地所有权人和使用权人补偿，且组织实施主体为县级以上地方人民政府。本案中，原告涉案房屋所在土地已被征收，但被告尚未给予原告补偿安置，且业已生效的（2014）平行重字第1号行政判决中也认定：“原告的涉案房屋虽已被拆除，宅基地被征收为国有，但被告在未对原告宅基地上的房屋进行征收补偿，原告孙宝良的房屋登记未被依法注销的情况下，将原告孙宝良合法房屋项下的土地使用权出让给青岛佳龙腾置业有限公司，不符合法定程序”，即确认了被告为涉案房屋的补偿安置主体，但尚未给予原告补偿安置。因此，根据上述法律规定和生效判决确认，被告未对原告位于平度市李园办事处南关村58号的房屋进行补偿安置的行为违法，应依法履行补偿安置职责。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 一、确认被告平度市人民政府未对原告孙宝良位于平度市李园办事处南关村58号的房屋进行补偿安置的行为违法； 二、责令被告平度市人民政府依法对原告孙宝良位于平度市李园办事处南关村58号的房屋履行补偿安置职责。 案件受理费人民币50元，由被告平度市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  高沛沛 人民陪审员  张 珊 人民陪审员  江丽娜 二〇一八年十月十六日 法官助理 王云逸 书记员赵洪峰 书记员王倩倩