浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙04行终259号上诉人（原审原告）嘉兴市吉禾玻璃经销公司，住所地嘉兴市经济开发区二环北路3138号。法定代表人潘行云，总经理。被上诉人（原审被告）嘉兴市国土资源局，住所地嘉兴市洪兴路253号。法定代表人沈金德，局长。委托代理人汤江涛，该局经济技术开发区分局科员。委托代理人范小群，浙江国傲律师事务所律师。上诉人嘉兴市吉禾玻璃经销公司因诉嘉兴市国土资源局土地出让一案，不服嘉兴市南湖区人民法院于2018年7月4日作出的（2018）浙0402行初54号行政判决，向本院提起上诉，本院于2018年8月1日受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审查明，2016年11月11日，嘉兴市国土资源局（以下简称国土局）发布嘉土告字经开[2016]14号《嘉兴市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，对经开2016-13号、经开2016-14号、经开2016-23号地块进行挂牌出让，其中经开2016-13号地块建设用地项目为城北路东、中环北路北商住用地项目，地块位置为嘉兴市中环北路北，城北路东，规划同心路及通道南，花龙桥港绿化带西，属于城北路二次开发地块，出让面积为37910.8平方米。2016年12月15日，经开2016-13号地块由杭州东昆投资管理有限公司拍得成交，并在国土局官网上进行了公示。嘉兴市吉禾玻璃经销公司(以下简称吉禾公司)于1999年、2000年通过出让方式取得嘉兴国用（1999）字第4—17134国有土地使用证、嘉兴国用（2000）字第4—54249国有土地使用证，土地证载明吉禾公司取得的土地使用权：一块北至化工四厂，南至大都市装饰设计有限公司，东至农田，西至河流，面积为1823.2平方米；一块西至型材中心，东至城区畜禽服务部，南临二环北路，面积为392.1平方米。该两块地块不在案涉出让地块范围内。2009年7月17日，吉禾公司与嘉兴经济开发区管理委员会签订了《中环路整治企业补偿实施协议书》，其中第三条约定，吉禾公司在嘉兴经济开发区管委会拆迁完成的空留地内已搭建的位于吉禾公司仓库北侧的建筑在该地块开发之前，无偿供吉禾公司使用，一旦该地块要开发建设，吉禾公司无条件拆除。经开区管委会于2015年5月12日向吉禾公司发出通知，称因开发建设的需要，根据吉禾公司与经开区管委会签订的前述协议，要求吉禾公司自行腾退原化工四厂地块，并按协议要求无条件自行拆除该地块上的建筑物，逾期不腾退的，将委托嘉北街道按协议要求组织收回并拆除。吉禾公司对该通知不服，向嘉兴市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销该通知。该院作出（2015）浙嘉行初字第112号行政判决，认为原化工四厂地块即将进行开发建设，吉禾公司腾退条件已经成就，经开区管委会依照协议要求其腾退并拆除地块上的建筑物，符合协议约定。但通知中逾期不腾退的，将委托嘉北街道按协议要求组织收回并拆除”的内容与现行法律法规的规定相冲突，判决确认通知中“逾期不腾退的，将委托嘉北街道按协议要求组织收回并拆除”的告知内容违法，并驳回吉禾公司的其他诉讼请求。吉禾公司不服中院判决，向浙江省高级人民法院提起上诉，浙江省高级人民法院作出（2015）浙行终字第832号行政判决，驳回了吉禾公司的上诉。吉禾公司仍不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2017年8月30日作出（2017）最高法行申4783号行政裁定，裁定驳回吉禾公司的再审申请。另查明，冯盛实业与吉禾公司为相邻两单位，根据国用嘉字第7616号国有土地使用证，冯盛实业拥有使用权的土地面积为3147.6平方米，性质为行政划拨。2000年冯盛实业将2474.1平方米土地及地上建筑物和附属物转让给嘉兴型材销售中心，冯盛实业与嘉兴型材销售中心向原嘉兴市土地管理局申请办理了2001.7平方米土地登记手续。冯盛实业所有的国用嘉字第7616号国有土地使用证已于2000年10月19日注销。吉禾公司认为国土局的土地挂牌出让行为侵犯其土地权益，故起诉至法院。原判认为：一、吉禾公司拥有国有土地使用权的两块土地均不在涉案出让地块的用地范围内，吉禾公司依此所形成的主张不能成立，不予支持；二、根据浙江省高级人民法院作出（2015）浙行终字第832号行政判决及最高人民法院（2017）最高法行申4783号行政裁定，吉禾公司主张对原化工四厂地块拥有使用权无依据，故吉禾公司依此所形成的主张不能成立，不予支持；三、吉禾公司主张的通道处于冯盛实业拥有使用权的土地范围内，吉禾公司实际上是利用他人的土地通行。吉禾公司主张冯盛实业已经将通道占用土地转让吉禾公司，该事实无证据证明。吉禾公司主张其与冯盛实业共征一块地，相关部门已经将通道占用的土地批准给吉禾公司使用没有依据。另外，吉禾公司未举证证明其因涉案土地出让造成通行障碍，吉禾公司主张必须按原来通道通行，无法律依据，吉禾公司也无此权利。吉禾公司据此形成的主张不能成立，不予支持。综上，吉禾公司对案涉出让地块内的土地没有使用权及其他合法权益，国土局挂牌出让的案涉土地并未侵犯吉禾公司的合法权益。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十二条、第十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条、第六条、第七条、第八条、第九条等规定，国土局作为国土资源行政主管部门，具有拟定其行政区域内招标拍卖挂牌出让地块的出让方案并组织实施的行政职权。国土局根据城市规划拟定了挂牌出让地块的出让方案，报经嘉兴市人民政府批准后组织实施。国土局作出国有建设用地挂牌出让公告的程序符合法律法规的规定，程序合法。该国有建设用地挂牌出让公告的形式和内容符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第九条的规定，其形式内容合法。吉禾公司要求追加杭州东昆投资管理有限公司为本案第三人的诉请因与本案无直接关联，不予准许。综上，国土局2016年11月11日发布嘉土告字经开[2016]14号《嘉兴市国有建设用地使用权挂牌出让公告》符合相关法律法规规定，吉禾公司的主张不能成立。原判据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吉禾公司的诉讼请求。吉禾公司上诉称，一审认定事实、适用法律错误。城市建设应以城市规划为依据，根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理依据，未经法定程序不得修改。上诉人1994年12月20日经嘉兴经济开发区管委会批准，嘉兴市城乡规划管理委员会规划，在冯盛实业西侧土地批建道路的总平面设计清晰，依法取得的使用权应受法律保护，被上诉人擅自篡改规划出让土地违反《中华人民共和国城乡规划法》。2010年嘉兴市人民政府下发嘉开管（2010）97号《关于对区内部分企事业单位实施整体搬迁的通知》，上诉人被列入搬迁名单；嘉兴市城乡规划建设管理委员会2016年1月6日公布的嘉兴市中心城区1－13单元《控制性详细规划》，上诉人被规划搬迁；秀洲政发（2017）24号《征收决定》上诉人被决定搬迁。一系列行政措施都涉及上诉人房屋和土地，政府征收程序刚启动，被上诉人未经征收先出让土地，违反《中华人民共和国拍卖法》第七条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《浙江省人民政府办公厅关于加强土地出让管理工作的通知》第三条的规定。请求撤销原判，改判支持上诉人的请求。被上诉人国土局答辩称，原判认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由无事实与法律依据，不能成立。上诉人称被上诉人擅自篡改规划出让土地违反《中华人民共和国城乡规划法》，无事实与法律依据，不能成立，案涉的经开2016－13号地块挂牌出让方案之规划条件均符合经批准的该单元控制性详细规划的相关内容，出让方案符合规划条件和土地利用总体规划，而吉禾公司进出二环北路的通行也不存在障碍。上诉人的两宗土地均不在案涉的出让地块范围内，而秀洲政发（2017）24号《征收决定》的征收范围也与案涉地块的范围完全不同。故上诉人的上诉理由不能成立，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。上诉人二审未提交新的证据材料。经审理查明，原判认定事实清楚且双方当事人均无异议，本院对此予以确认。另查明，就案涉的经开2016－13号地块的土地出让行政批准行为，上诉人以嘉兴市人民政府为被告于2016年10月向本院提起行政诉讼，本院受理案件后，于2018年6月13日作出（2018）浙04行初3号行政判决驳回吉禾公司的诉讼请求，上诉人不服该判决向浙江省高级人民法院提起上诉，浙江省高级人民法院于2018年9月17日作出（2018）浙行终985号行政判决维持了本院的一审判决。本院认为，根据生效裁判文书，上诉人拥有国有土地使用权的两块土地均不在案涉经开2016－13号出让地块的用地范围内。上诉人主张的通道处于原冯盛实业拥有使用权的土地范围内，上诉人实际上是利用他人的土地通行，上诉人并未提供取得该土地权属的有效证据。最后，上诉人进出二环北路的通行不存在障碍。因此，上诉人在案涉地块并未拥有土地使用权，国土局的土地出让行为也没有侵害上诉人的通行权等合法权益。关于本案被诉行政行为的合法性问题，根据国土局提供的《国有建设用地使用权挂牌出让公告》《出让方案呈报表》《建设用地呈报材料一书一方案》《建设用地审批意见书》《实地踏勘表》《供地方案》《出让方案审查意见表》《嘉兴市人民政府关于同意中心城区1－13、1－15单元控制性详细规划的批复》等证据材料，国土局的出让行为符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条、第六条、第七条、第八条、第九条的规定，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人嘉兴市吉禾玻璃经销公司负担。本判决为终审判决。（本页无正文）审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一八年十月十九日书记员  张琳嫣