山东省宁阳县人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁0921行初26号原告宁廷玉，男，1973年1月8日出生，汉族，住宁阳县。委托代理人刘志学，山东华林律师事务所律师。委托代理人钟爱梅，山东华林律师事务所律师。被告宁阳县综合行政执法局（原宁阳县城市管理行政执法局），住所地宁阳县东街139号。法定代表人闫锐，局长。参加诉讼行政机关出庭负责人张广斌，副局长。委托代理人王军利，该局法制科科长。被告宁阳县文庙街道办事处，住所地宁阳县海力大道1398号。负责人赵丽娜，主任。参加诉讼行政机关出庭负责人谢云峰，副主任。委托代理人张守岭，宁阳兴阳法律服务所法律工作者。原告宁廷玉不服被告宁阳县综合行政执法局（以下简称执法局）、被告宁阳县文庙街道办事处（以下简称文庙办事处）其他行政管理，于2018年5月25日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月28日立案后，于2018年5月31日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月2日公开开庭审理了本案。原告宁廷玉及其委托代理人刘志学、钟爱梅；被告执法局副局长张广斌及其委托代理人王军利；被告文庙办事处副主任谢云峰及其委托代理人张守岭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告执法局、被告文庙办事处于2017年5月28日向原告宁廷玉作出通知。原告宁廷玉诉称，2002年10月1日，原告与宁阳南关村民委员会依法签订了土地使用租赁合同，合同期30年。合同签订后，原告在该土地上建设了3000平方米的门头房、仓库设施，用于经营物流、仓储以及租赁和居住。2017年5月28日，两被告对原告下发了所谓“违建”通知，令其在2017年6月5日前自行拆除违法建设；2017年6月10日，两被告组织人员和设施暴力拆除了原告的全部房屋和设施，使原告损失极其惨重，无家可归。原告认为，两被告认定原告违建的行为，没有任何合法依据，相应程序严重违法。请求法院撤销两被告2017年5月28日对原告下发的违法建设通知。原告宁廷玉向本院提交了以下证据：1.身份证复印件；2.租赁合同；3.2017年5月2日两被告向其下达的通知。被告执法局辩称，一、中央、省、市、县关于治理违法建设的指示和要求。中央、省、市、县关于治理违法建设的有关文件资料，已明确了治理违法建设的重点、标准、要求和决心。二、答辩人具有行使有关城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的职权和职责。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《山东省人民政府法制办公室关于在宁阳开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（鲁府法发[2003]41号）、《山东省人民政府关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知》（鲁政字[2005]291号）、《宁阳县实施城市管理相对集中行政处罚权规定》（宁阳县人民政府令第41号）第三条第一款、第四条第一款及《宁阳县人民政府关于对县城市管理相对集中行政处罚权实施区域进行调整的通知》（宁政发[2017]42号）文的规定，执法局在县城市规划区具有行使有关城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的职权和职责。三、被答辩人所建设施属于违法建设。《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款、泰安市人民政府《关于宁阳城市总体规划的批复（泰政函[1998]15号）规定：“城市总体规划范围，北起十里铺，南至化肥厂，东到泥家村，西以郭家临邑为界”。泰安市人民政府《关于宁阳城市总体规划（2005-2020年）的批复》（泰政函[2008]5号）中划定“城市规划区为：西部、北部至西绕城公路以外500米，南到泗店—乡饮公路，东至乡饮—石碣集水库公路”。被答辩人所建设施地块位于宁阳城规划区以内，该建设用地的规划用地性质为绿地和居住用地，依法属于该规划法的适用范围。依据该规划法第四十条第一款规定，被答辩人建设时未依法申请办理任何规划手续，现今也未取得任何规划手续，同时相关部门也证实被答辩人所属建筑物未办理规划许可手续。被答辩人未经城乡规划主管部门批准擅自建设的行为，违反了该规划法第四十条第一款规定，被答辩人所建设施属违法建设。四、“通知”不能产生实际的法律效果。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款及行政诉讼法意义上的行政行为是一种行政主体行使对外管理职权实施的产生实际效果的行政行为，也就是说该行为实际影响、侵害到了相对人被法律所保护的权益。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）、（十）项及第六十九条第一款第（一）、（八）项规定。本案中，该“通知”只是一个通知、告知材料，不能产生实际的法律效果，只是依据事实，没有增加或者减少被答辩人的权利义务，更没有侵犯其合法权益，不产生外部法律效力，不是行政诉讼法意义上可诉的行政行为。根据《中华人民共和国宪法》第五十一条规定，原告的违法建设扰乱了城市规划秩序，影响了城市形象，破坏了公平正义，损害了公共利益。答辩人按照上级有关要求参与治理违法建设活动，并没有超越职权，也不违法，更没有侵犯被答辩人的合法权益。请求法院驳回被答辩人的起诉。被告执法局向本院提交了以下证据、依据：1.中发[2016]6号；2.鲁厅字[2016]40号；3.泰办发[2017]10号；4.《泰安市人民政府关于治理违法建设的通告》；5.泰政办发[2017]4号；6.宁办发[2017]19号；7.宁政办发[2017]41号；8.党的十八届中央委员会向中国共产党第是九次全国代表大会的报告（部分摘要）。1-8号证据证明中央、省、市、县已明确了治理违法建设的重点、标准和要求，也是答辩人按照职责贯彻落实党的指示和要求，参与治理违法活动的依据。9．《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）;10．山东省人民政府法制办公室《关于在宁阳开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（鲁府法发[2003]41号）；11.山东省人民政府《关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知》（鲁政字[2005]291号）；12.《宁阳县实施城市管理相对集中行政处罚权规定》（宁阳县人民政府令第41号）；13.《宁阳县人民政府关于对县城市管理相对集中行政处罚权实施区域进行调整的通知》（宁政发[2017]42号），9-13号证据证明执法局是县政府实施城市相对集中行政处罚权工作的主管部门，具有行使有关城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的职权和职责。14.《泰安市人民政府关于宁阳城市总体规划的批复》（泰政函[1998]15号）；15.《泰安市人民政府关于宁阳城市总体规划（2005-2020年）的批复》（泰政函[2008]5号）;16.宁阳文庙街道办事处南关社区《关于对南关社区部分建筑进行认定的申请》；17.宁阳城乡规划管理局《关于南关社区部分建筑的规划说明》，14-17号证据证明被答辩人所建设施地块在县城规划区内，规划用地性质为绿地和居住用地，所建设施未办理规划建设许可手续，属违法建设。18.租赁合同；19.通知回执；20.中国共产党十九次全国代表大会关于十八界中央委员会报告的决议（部分摘要），18-20号证据证明被答辩人所建设施一直未取得规划许可手续，通知没有记载能产生实际法律效果的内容，治理违法建设符合党的十八、十九大精神和要求。被告文庙办事处辩称，一、原告要求撤销被诉通知的请求应依法驳回，理由如下：1.该通知的下达是当前各级政府依据中共中央国务院、省市县委及政府的文件规定和正在进行治理违法建设行动要求，在多单位、多部门的参与下作出的，而不是在单一的行政机关履行行政职能义务时，实施的具体行政行为，并且原告的违法建设位置在城市规划区内，违法建设用地性质为绿地和居住用地，原告在该范围内建成的建筑物性质已经相关单位认定并确认为违法建设，被诉通知有事实和法律依据，符合下达通知前的前置要求，被告按照工作要求履行了通知义务，该通知的形式并不具备行政处罚文书的构成要件，并没有记载强制执行的内容。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定及行政诉讼法意义上的行政行为是一种行政主体行使对外管理职权实施的产生实际效果的行政行为，也就是说该行为实际影响并未侵害到原告受法律保护的权益，故原告要求法院撤销该通知没有法律和事实依据,应予驳回。二、原告列文庙办事处为行政诉讼被告没有事实和法律依据。该办事处是依据相关文件规定，履行“属地管理”的工作职责，配合相关执法单位执行全国上下的统一的治理违法建设行动工作，参与配合政府对本辖区内违法建设工作实施，依据该行诉法解释第六十九条第一款第（三）项规定“错列被告且拒绝变更的”应驳回起诉。三、《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条第一款规定，原告的建设应依法办理建设工程规划许可证。原告未经相关部门批准擅自进行建设的行为违反该规划法，宁阳规划部门将原告的建设认定为违法建设并无不当，原告因自身行为建成的违法建设，不属于合法权益，不受法律保护。四、执法局享有法律规定和政府授权的行政处罚权，有依据相关规定履行对违法建设和违反城市规划的行为进行通知、制止的权利。被诉通知行为有法律依据和证据支持，并没有给原告造成行政法规及司法解释规定的“明显不产生实际影响”情形，该通知行为不应撤销，应予驳回。被告文庙办事处向本院提交了以下证据、依据：1.《泰安市人民政府关于调整岱岳区肥城市宁阳东平县部分乡（镇、街道）行政区划的通知》（泰政发[2010]44号）,证明文庙办事处经省、市政府批准于2010年6月21日设立和主体基本情况；2.统一社会信用代码证书，证明文庙办事处设立主体的现状和基本情况；3.中发[2016]6号、鲁厅字[2016]40号、泰办发[2017]10号、宁办发[2017]19号、文庙发[2017]18号文件，证明办事处及相关单位参与拆除违法建设行为系各级政府按照相关通知精神和规划要求实施的全国上下统一的“治理行动”，办事处作为县政府派出机构，依据各级文件规定对违法建设治理履行“属地管理”的原则，配合执法局等各级政府机构落实上级文件规定工作，也是向原告下达书面通知的依据；4原告与宁阳南关居民委员会签订的土地承包合同，证明对原告所建设施南关社区履行的是协助义务，该建设未履行规划审批及建筑施工许可手续；5.通知及其回执，证明两被告依据文件规定的职能和各级政府及相关人员于2017年5月28日向原告送达通知，当时有参与单位工作人员及见证人在场送达。6.泰政函[2008]5号、宁阳城市总体规划（城市体系规模结构规划图和道路系统规划图），证明原告建设区域的土地及案涉建筑物在宁阳城市总体规划区域内，在建设前应按照宁阳城市规划的要求办理相关规划手续；7.宁阳城乡规划管理局《关于南关社区部分建筑的规划说明》，证明原告所建设施未办理规划许可手续，其建设不符合城市规划，也是被告作为“属地管理”的工作主体。8．鲁府法发[2003]41号及宁阳人民政府令第41号文件，证明执法局具有文件规定的行政处罚权、有权履行相应权利。经庭审质证，原告对被告执法局提交的证据1-5、7-11、16、19的真实性不予认可；对其他证据的真实性无异议；对所有证据的证明目的有异议，认为上述证据不能证明被告行政行为的合法性。被告文庙办事处对被告执法局提供的证据无异议。原告对被告文庙办事处提交的证据1-3的真实性不予认可；对其他证据的质证意见同对被告执法局提交证据的质证意见。对所有证据的证明目的有异议，认为上述证据不能证明被告行政行为的合法性。被告执法局对被告文庙办事处提交的证据无异议。被告执法局对原告提交的证据1无异议；对证据2、3的真实性无异议，对其证明目的有异议。对证据2认为，该建筑位置属于城市规划区，没有显现合法手续的相关内容，属违法建设；对证据3认为，通知内容没有显现出强制拆除等法律后果，没有侵犯其合法权益，不具有可诉性。被告文庙办事处对原告提供的证据的质证意见同被告执法局的质证意见。本院对上述证据认证如下：原告对被告执法局提交的证据6、12-15、17、18、20的真实性无异议，原告对被告文庙办事处提交的证据4、6、7、8的真实性无异议，两被告对原告提交的证据1-3真实性无异议，可作为本案有效证据使用。原告对被告执法局提交的证据19及被告文庙办事处提交的证据5的真实性不予认可，但该证据是证明原告是否收到通知的依据，原告对收到通知的事实予以认可，该证据可作为本案有效证据使用。原告对被告执法局提交的证据1-5、7-11、16的真实性不予认可。证据1-5、7、8是关于违法建设的相关文件规定，与被告开展的违法建设治理活动相关，可作为本案有效证据使用；证据9-11是关于相对集中行政处罚权的文件规定，与被告执法局开展执法活动有关，可作为本案有效证据使用；证据16是对原告宁廷玉等人所属建筑进行认定的申请，与原告的权益相关联，可作为本案有效证据使用。原告对被告文庙办事处提交的证据1-3因是复印件对其真实性不予认可，证据1、2证明被告文庙办事处的主体情况，与本案有关联，可作为有效证据使用。证据3是关于违法建设的相关文件规定，与被告开展的违法建设治理活动相关，可作为本案有效证据使用。经审理查明，两被告于2017年5月28日向原告作出通知，其主要内容为：“经县相关职能部门现场勘验和调查取证，你（单位）未办理建设工程规划许可证，在金阳商贸城西××大街北侧建设的建筑物、构筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，属于违法建设。现责令你（单位）于2017年6月5日前，自行拆除违法建设。逾期不拆除的，将组织有关部门依法集中拆除。由此产生的法律责任和后果自负。”同日，原告收到该通知，后诉至本院。另查明,两被告未提供作出被诉通知行为的法定程序证据，2017年6月10日，原告的涉案建筑物被拆除。宁阳城市管理行政执法局于2018年5月16日变更为宁阳综合行政执法局。本院认为，被诉通知中两被告将原告的建筑物、构筑物认定为违法建设并责令限期自行拆除，逾期不拆除的将依法集中拆除，该通知对原告的权利义务产生了影响，原告有权就该通知提起诉讼。《山东省行政程序规定》第九条规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。本案中，被告作出被诉通知行为应当履行立案、调查，给予原告陈述申辩权利等法定程序，但两被告未提供证据证明履行了上述法定程序，属程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销被告宁阳县综合行政执法局、被告宁阳县文庙街道办事处于2017年5月28日对原告宁廷玉作出的通知。案件受理费50元，由被告宁阳县综合行政执法局负担25元，被告宁阳县文庙街道办事处负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  刘元忠审 判 员  何敬平人民陪审员  王仕芳二〇一八年十月二十四日书 记 员  胡琛琛