郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）豫71行再16号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）符亚楠，女，汉族，2004年5月6日出生，住方城县。法定代理人符成玉，男，汉族，1967年9月6日出生，住方城县。委托代理人宋学剑，南召县惠民法律服务所法律工作者。再审被申请人（一审被告、二审上诉人）方城县赵河镇人民政府，住所地方城县赵河镇经济路**。法定代表人崔明涛，镇长。委托代理人张晓磊，河南宛东律师事务所律师。再审被申请人（一审被告）方城县移民局，住，住所地方城县县城凤瑞路**/div>法定代表人王德功，局长。委托代理人杨磊、王长安，系方城县移民局工作人员。再审申请人符亚楠因与方城县赵河镇人民政府（以下简称赵河镇政府）、方城县移民局不履行法定职责一案，不服河南省南阳市中级人民法院（2017）豫13行终322号行政判决，向河南省高级人民法院申请再审。河南省高级人民法院于2018年6月26日作出（2018）豫行申1235号行政裁定，指令本院再审本案。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年9月10日公开开庭审理了本案。再审申请人符亚楠的委托代理人宋学剑，再审被申请人赵河镇政府的委托代理人张晓磊，再审被申请人方城县移民局的委托代理人杨磊、王长安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。南召县人民法院一审查明：符亚楠原住鸭河口库区，1958年移民搬迁到方城县赵河镇王岗村。2006年国家对大中型水库移民实施后期扶持政策，在全省大中型水库移民后期扶持人口核定登记时，符亚楠被登记为移民。符亚楠及其家族共计16人同时进行了登记和公示，且该移民补助资金从2006年7月起按每人每月50元标准已拨付到镇政府账户。2007年11月26日，镇政府以符亚楠违反计划生育为由作出《关于取消高秀歌等16人移民资格的报告》，取消了符亚楠的移民资格，并将已发放的移民直补资金上缴财政。符亚楠以一直未收到移民直补资金为由，多次向有关部门反映。2015年10月13日，符亚楠收到信访处理意见书一份，该意见书显示符亚楠的移民资格已被清除，无法享受后期移民扶持待遇。2016年1月10日，符亚楠向法院提起行政诉讼。南召县人民法院一审认为，根据《河南省大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记办法》第十三条第一款第（五）项规定，移民资格的认定应经乡镇人民政府初核登记和上报，县级政府审核、公布、确认、签章认可，分类造册后报市政府审定汇总，上报省政府审批。在2006年全省大中型水库移民后期扶持人口核定登记时，符亚楠已经被登记并经省政府批准认可为移民，取得了移民资格。此后赵河镇人民政府如果认为按照上级文件精神符亚楠不符合移民资格，不应享受有关移民待遇，应按照该登记办法的规定上报上级有权批准机构予以审批同意，之后才能取消符亚楠的移民资格。但其未经上级有权批准机构审批同意直接作出《关于取消高秀歌等16人移民资格的报告》，取消了符亚楠的移民资格并停止支付符亚楠移民扶助资金缺乏依据，超越职权，该具体行政行为侵犯了符亚楠的合法权益，故符亚楠要求赵河镇人民政府发放其水库移民后期扶持资金的诉讼请求理由正当，一审法院予以支持。方城县赵河镇人民政府辩称的理由不能成立，故不予采信。按照规定，方城县移民局在移民资格认定和移民扶助资金发放过程中仅起审核、上报作用，因此符亚楠请求方城县移民局发放水库移民扶助资金缺乏事实依据和法律依据，其诉讼请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决：一、方城县赵河镇人民政府于判决生效之日起30日内为符亚楠发放自2006年7月1日至2016年7月1日水库移民扶持资金6000元及此后按照国家规定的标准支付至结束（即按国家法律政策结束待遇或移民资格被合法取消）为止。二、驳回符亚楠要求方城县移民局发放水库移民扶持资金的诉讼请求。本案诉讼费50元，由方城县赵河镇人民政府负担。南阳市中级人民法院二审查明：符亚楠于2006年被登记并公示为移民，并逐级上报河南省人民政府审批同意。其移民补助资金从2006年7月起按每人每月50元标准已拨付到方城县赵河镇人民政府账户。2007年11月26日，方城县赵河镇人民政府向方城县移民局作出《关于取消高秀歌等16人移民资格的报告》，认为“赵河镇王岗村在这次移民后期补助公示中，有群众举报王岗村8组村民高秀歌等16人不符合后期补助条件。后经镇移民监察组调查核实，这16人均属入户晚或违反计生政策，应予取消。”该报告作出后，方城县赵河镇人民政府将已发放的移民扶持资金上缴财政。符亚楠以未收到移民扶持资金为由，多次向有关部门反映。2012年10月25日，方城县移民局向南阳市移民局作出《关于赵河镇王岗村移民符继全等人赴市局反映问题的情况汇报》，认为高秀歌等16人不符合移民登记条件，决定取消其移民身份。2015年10月13日，方城县移民局作出信访处理意见书，认定16人提出的享受移民待遇问题无法解决。2016年1月10日，符亚楠以方城县移民局和方城县赵河镇人民政府为被告，向南召县人民法院提起行政诉讼，其诉讼请求是“1、依法判决二被告发放水库移民后期扶持资金6000元；2、诉讼费由二被告负担。”南阳市中级人民法院二审认为，（一）关于本案一审被告适格的问题。移民资格核定及后期扶持政策落实等属于多机关共同参与的多阶段行政行为。根据河南省人民政府豫政[2016]57号《河南省完善大中型水库移民后期扶持政策实施方案》、南阳市人民政府宛政[2016]76号《南阳市完善大中型水库移民后期扶持政策实施方案》，乡镇人民政府负有相应的审查职责。本案中，方城县赵河镇人民政府是直接对行政相对人作出具有法律效果行为的行政机关，且方城县赵河镇人民政府已经向方城县移民局作出《关于取消高秀歌等16人移民资格的报告》，亦可证实其属于适格被告。（二）关于本案裁判方式问题。虽然符亚楠提起了要求发放水库移民后期扶持资金的给付诉讼，作为行政诉讼的类型之一，给付诉讼主要围绕着原告对行政机关的请求权以及原告主张的合法权益进行审理，但是本案的核心争议在于符亚楠原移民资格被取消是否合法。符亚楠移民资格被取消与否、基于何种事实和法律理由以及以何种形式被何机关取消是本案给付诉讼得以继续审理的必要前提，这应当属于撤销诉讼解决的事项。方城县赵河镇人民政府于2007年以内部行政行为的方式作出《关于取消高秀歌等16人移民资格的报告》，规避直接向行政相对人作出外部行政行为的正当程序，没有正式告知权利受影响的当事人取消移民资格的事实和理由，亦没有告知权利救济的方式、途径和期限，显属违法。但方城县赵河镇人民政府2007年作出的《关于取消高秀歌等16人移民资格的报告》不论是否属于内部行政行为外部化、是否具备可诉性，但于此时都超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的五年的最长起诉期限。因此，再向符亚楠释明将给付诉讼转换为撤销诉讼或者告知另行对上述《报告》提起撤销诉讼已无实际意义。根据本案案情，为实质性化解行政争议，体现行政诉讼解决行政争议、保护合法权益、监督依法行政之立法目的，方城县赵河镇人民政府应当对符亚楠诉请之事项重新作出行政处理。综上，一审法院判决认定事实不清，适用法律不当，二审予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十二条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十二条之规定，判决：一、撤销南召县人民法院（2017）豫1321行初21号行政判决第一项，即“方城县赵河镇人民政府于判决生效之日起30日内为原告符亚楠发放自2006年7月1日至2016年7月1日水库移民扶持资金6000元及此后按照国家规定的标准支付至结束（即按国家法律政策结束待遇或移民资格被合法取消）为止”。二、维持南召县人民法院（2017）豫1321行初21号行政判决第二项，即“驳回原告符亚楠要求方城县移民局发放水库移民扶持资金的诉讼请求”。三、方城县赵河镇人民政府自收到本判决之日起60日内依法对符亚楠要求的发放水库移民后期扶持资金之事项作出行政处理，并将处理结果书面告知符亚楠。四、驳回上诉人的其他上诉请求。本案一、二审诉讼费共计100元，由方城县赵河镇人民政府负担。再审申请人符亚楠申请再审称，1.二审判决关于再审申请人起诉时已超过5年起诉期限认定错误。赵河镇政府虽于2007年作出了《关于取消高秀歌等16人移民资格的报告》，但再审申请人早在2012年就已向政府部门反映、申诉，行政机关迟迟不予答复，才在2016年向法院起诉，耽误的时间，不属于再审申请人自身原因造成的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。2.二审判决前后自相矛盾。二审判决已经认定赵河镇政府于2007年以内部行政行为的方式作出《关于取消高秀歌等16人移民资格的报告》，规避直接向当事人作出外部行政行为的正当程序，没有正式告知权利救济的方式、途径和期限显属违法，就说明收回再审申请人后期扶持资金的行为也是违法行为。3.二审判决适用法律错误。由于二审判决实体上认定错误，导致适用法律上的错误。综上，二审判决事实不清，认定错误，请求再审法院依法撤销二审判决，维持一审判决。再审被申请人赵河镇政府辩称，1.赵河镇政府不是被诉具体行政行为的负责主体，亦不是确认符亚楠是否有移民资格的主体。赵河镇政府系在方城县人民政府、方城县移民局安排下开展履行和协助工作。2.一审法院认定赵河镇政府以报告形式撤销了16位村民移民资格，属于认定事实错误，二审法院已予以纠正。赵河镇政府没有取消16位村民的移民资格，在协助方城县人民政府和方城县移民局开展移民资格核查中，尽职尽责没有违背法律、政策，未侵犯16位村民的合法权益。3.至今，无相关证据证明16位村民移民资格已被取消。综上，请求再审法院查明事实，维持二审判决。再审被申请人方城县移民局辩称，1.一、二审判决关于方城县移民局在本案中不应当承担责任，驳回再审申请人对方城县移民局的诉讼请求认定正确。2.二审判决认定符亚楠起诉超过最长五年起诉期限，并无不当。3.二审判决是在查明案件事实的基础上，以保护合法权益，化解行政争议为出发点，作出了解决符亚楠诉求的判决。综上，二审判决结果正确，应予维持。本院再审查明的事实与原一、二审认定的主要事实基本一致，但一审认定符亚楠原住鸭河口库区，1958年移民搬迁到方城县赵河镇王岗村的事实不当。应认定为符亚楠2004年5月6日出生，户籍登记于河南省方城县。本院再审认为，一、根据河南省人民政府关于印发《河南省完善大中型水库移民后期扶持政策实施方案的通知》（豫政[2006]57号）和南阳市人民政府《关于印发南阳市完善大中型水库移民后期扶持政策实施方案的通知》（宛政[2006]76号）的规定，赵河镇政府具有负责移民身份的审查、公示以及确认后上报的职责。赵河镇政府作出的《关于取消高秀歌等16人移民资格的报告》以及其下属的赵河镇财政所于2013年2月26日出具的将移民后期扶持资金上交县财政的证明，均证实赵河镇政府具体负责实施移民后期扶持工作。故赵河镇政府作出的行政行为对再审申请人产生直接影响，其是本案适格的被告，方城县移民局不是本案的适格被告。二、根据《河南省大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记办法》第三条、第十三条第一款第（五）项规定可知，移民资格的认定应经乡镇人民政府初核登记和上报，县级政府审核、公布、确认、签章认可，分类造册后报市政府审定汇总，上报省政府审批。符亚楠在2006年已经被登记并经省政府批准认可为移民，取得了移民资格，此后并未经有权审批机关予以取消，故其应当获得相应的移民后期扶持资金。赵河镇政府下属的财政所在未收到取消符亚楠移民资格的审批文件的前提下，即将该资金上交县财政，该行为没有事实和法律依据。综上，再审申请人要求赵河镇政府发放其水库移民后期扶持资金的诉讼请求理由成立，应予支持。河南省南召县人民法院（2017）豫1321行初21号行政判决认定基本事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。河南省南阳市中级人民法院（2017）豫13行终322号行政判决适用法律不当，应予撤销。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销河南省南阳市中级人民法院作出的（2017）豫13行终322号行政判决；二、维持河南省南召县人民法院作出的（2017）豫1321行初21号行政判决。一、二审案件受理费各50元，由方城县赵河镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  赵 艳审 判 员  吴林轶审 判 员  董文玉审 判 员  董俊杰审 判 员  王 婧二〇一八年十月三十日代理书记员  李庆杰代理书记员  陈曼曼附法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。