广东省博罗县人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤1322行初113号原告龙门县龙田镇赖屋村赖屋村民小组。住所地：广东省惠州市龙门县龙田镇赖屋村赖屋村小组。负责人赖燕龙，村民小组组长。被告龙门县龙田镇人民政府。住所地：广东省惠州市龙门县龙田镇。法定代表人钟晓艺，镇长。委托代理人黎斯振，广东宝晟律师事务所律师。委托代理人曾保育，广东宝晟（大亚湾）律师事务所律师。原告龙门县龙田镇赖屋村赖屋村民小组(以下简称赖屋村小组)诉被告龙门县龙田镇人民政府（以下简称龙田镇府）行政不作为一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告负责人赖燕龙，被告法定代表人钟晓艺及委托代理人黎斯振到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2004年3月26日，被告与原告就赖屋温泉的开发利用签订了《征地协议书》后，于2006年8月10日又签订了一份《征地补充协议》，该协议第2条约定“甲方每年一次负责旧温泉泉眼以下河道积淤的疏通，确保排水的畅通。”第12条约定“土名为‘隔坑’的排水坑（即出水塘至河道）的积淤由甲方负责疏通”。原告因被告（即甲方）不履行该《征地补充协议》上述约定的义务，故提起本案之诉。原告诉称，2004年3月26日，原告（乙方）与被告（甲方）就赖屋温泉的开发利用签订了一份《征地协议书》之后，于2006年8月10日原告（乙方）与被告（甲方）就赖屋温泉的开发利用及有关处理征地的后续问题又签订了一份《征地补充协议》，该协议其中的第2条规定，“甲方即被告，每年一次负责旧温泉泉眼以下河道积淤的疏通，确保排水畅通”。第12条规定，“土名为‘隔坑’的排水坑（即出水塘至河道）的积淤由甲方即被告负责疏通”。但自签订协议十多年以来，被告从未实施过清理积淤疏通河道的行为，严重损害原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）款规定，特向博罗县人民法院提起行政诉讼。一、清理积淤疏通河道是《征地补充协议》规定被告应对履行的义务：根据原告提供的《征地补充协议》证明在协议之中，第2条和第12条等条款明确规定甲方（即被告），负有清理积淤和疏通河道的义务，被告属政府部门因征用土地而对原告村民作出的承诺，属于必须履行的义务。二、被告不作为的违法行为应当纠正：被告为了征地而对原告作出负责疏通河道的义务，签订协议之后10多年，年年借故推诿，拒不履行协议规定的义务，其行为属于庸政、懒政和欺骗村民的违法行为，严重损害人民政府形象，法院依法应当判令被告予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，请法院依法判令被告限期履行征地协议规定的义务。原告向本院提交的证据有：1.征地协议书，证明原告与被告签订了征地协议；2.征地补充协议书，证明根据协议规定，被告负有清理河道的义务；3.照片，证明河道阻塞和被告未履行协议规定的义务。被告辩称，2004年3月26日，龙田镇府与赖屋村小组就赖屋温泉的开发利用签订了一份《征地协议书》后，于2006年8月10日，双方就赖屋温泉的开发利用及有关处理征地的后续问题又签订了一份《征地补充协议》，该协议其中的第2条规定，“甲方（即被告龙田镇府），每年一次负责旧温泉泉眼以下河道积淤的疏通，确保排水畅通”。第12条规定，“土名为‘隔坑’的排水坑（即出水塘至河道）的积淤”。这两份合同兼具行政合同和民事合同的双重属性，解决的平等的民事主体之间的权利义务关系，民事合同是平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，行政合同是为了实现行政管理目标，行政主体与行政相对人之间经过协商一致而签订的设立、变更、消灭行政法上的权利义务的协议。区分的标准：依据最高人民法院司法观点集成，行政合同与民事合同的区分标准主要包括三种标准：1、主体标准，即主体之一是否为行政机关。2、目的标准，即签订合同的目的是为了公共利益还是签约主体的个体私利益。行政合同的目的是实现行政机关的行政职责，完成行政任务，为公共利益；而民商事合同签订的目的是为了合同主体的个体利益。所谓公共利益的概念，可以从公共产品理论出发。该理论认为公共产品不同于私人产品，其具有排他性与非竞争性的特点，如果私人无法有效地提供某种公共产品或服务，那么它就是需要由国家予以实现的公共利益。如果某一合同的签订是为了向社会提供公共产品，如公有公共设施，那么此合同应为行政合同。3、行政优益权标准，即从合同主体是否享有行政优益权进行判断。换言之，在合同的签订、履行、解除、终止过程中，行政机关是否具有：第一、发起行政合同的权利。行政合同的发起人只能是行政主体。行政合同的内容、形式、标的，甚至是跟谁订立行政合同都是由行政主体单方决定的，行政相对人只能作为承诺方。第二、指导、监督行政合同的权利。行政合同是行政主体为了公共利益而制定的，因此行政主体要对行政合同履行的整个过程都要进行指导和监督，以确保行政合同履行的数量和质量都符合公共利益的需求。第三、变更、解除行政合同的权利。当不可抗力和突发状况导致行政合同不能够再继续履行下去或者继续履行下去会不利于公共利益的保护时，就需要行政主体单方面行使调整合同内容的权利，以保护公共利益。第四、制裁权。行政合同在很多情况下可能会与行政相对人的个人利益发生冲突，行政相对人很可能不履行或者不按照合同内容履行。行政主体就可以行使制裁权。第五、强制相对人履行行政合同的权力。对于不履行行政合同的行政相对人，行政机关可以强制其履行。综上，行政机关享有行政优益权，合同内容体现出不平等的行政管理关系，则为行政合同，反之，则为民商事合同。具体到本案：虽然系争合同签约主体有一方为政府，但系争合同并不纯粹为了公共利益，依据前述的公共产品理论，行政合同的目的应当是为了公众提供公共产品即公有公共设施，但系争合同的目的是为了赖屋开发利用。从系争合同条款来看，并未体现出行政优益权。该合同是政府与赖屋村小组在自愿平等基础上协商一致的成果，政府并不具有合同履行的监督权、指挥权、单方面变更合同权、单方解除合同权，并不体现行政管理关系及不对等性。综上所述，本案诉争的合同协议纠纷虽然兼具行政合同和民事合同的双重属性，但却不是行政机关为了履行行政管理职能所产生，不能定义为行政合同，应属于平等主体之间的民事合同，因此该纠纷不属于行政诉讼受理范围，应当裁定驳回起诉。被告没有向本院提交证据。经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，2004年3月26日，被告（甲方，下同）受龙门县人民政府委托征用原告（乙方，下同）地名军潭、岑屋土地用于温泉等综合开发建设，双方就赖屋村温泉的开发利用签订《征地协议书》。为使赖屋村温泉早日得到开发利用，2006年8月10日，原告与被告签订《征地补充协议》，该补充协议的第2条约定“甲方每年一次负责旧温泉泉眼以下河道积淤的疏通，确保排水的畅通”以及第12条约定“土名为‘隔坑’的排水坑（即出水塘至河道）的积淤由甲方负责疏通”。由于被告自签订该协议以来未对河道积淤进行疏通，原告遂提起本案之诉。本院认为，根据新修改来《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，本案是原告与被告签订的《土地协议书》以及《征地补充协议》而引发的案件，原告诉请被告龙限期履行《征地补充协议》规定的有关“疏通河道”的义务,由于该协议及补充协议是新修改《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称新行政诉讼法）施行之前形成的类似行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。原告现针对新行政诉讼法施行前的行政协议提起行政诉讼，相关法律依据不充分，再据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，应当裁定驳回原告起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告龙门县龙田镇赖屋村赖屋村民小组的起诉。本案受理费50元（原告已缴交），退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  叶东来人民陪审员  张敏才人民陪审员  许素贞二〇一八年十月二十二日法官助理曾柏航书记员周小榆