郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）豫71行再8号再审申请人（一审被告、二审被上诉人）邓州市卫生和计划生育委员会。法定代表人吴玉仙，任主任。委托代理人宋汉庭，河南船旗律师事务所律师。再审被申请人（一审原告、二审上诉人）董爱玲，女，汉族，1970年4月17日出生，住邓州市。委托代理人段丽莎，河南郑大律师事务所律师。再审申请人邓州市卫生和计划生育委员会与再审被申请人董爱玲行政许可纠纷一案，南阳市卧龙区人民法院于2017年2月8日作出（2016）豫1303行初107号行政判决，董爱玲不服，提出上诉。河南省南阳市中级人民法院于2017年5月11日作出（2017）豫13行终116号行政判决。邓州市卫生和计划生育委员会不服，申请再审。河南省高级人民法院于2018年7月9日作出（2018）豫行申837号行政裁定，指令本院进行再审。本院于2018年8月20日立案，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。南阳市卧龙区人民法院一审查明：2016年5月26日，邓州市卫生和计划生育委员会接到举报，举报董爱玲不具备乡村医师资格，办理了乡村医生执业证书，要求邓州市卫生和计划生育委员会查处。5月27日邓州市卫生和计划生育委员会决定立案查处。调取了南阳市卫生和计划生育委员会和南阳市农村卫生协会共同出具的证明，该证明内容为：“经我单位多次核查，在现存的2003年邓州市乡村医生资格考试资料及人员名单中，无邓州市刘集乡陈桥村董爱玲的成绩及其他信息资料，因此按照当时规定，未给其发放《南阳市乡村卫生人员执业资格证书》。”2016年6月3日，邓州市卫生和计划生育委员会工作人员对董爱玲进行了询问调查，调查了解董爱玲办理乡村医生执业证书的经过。根据调查的事实，邓州市卫生和计划生育委员会于2016年7月1日对董爱玲作出《关于拟撤销董爱玲〈乡村医生执业证书〉的告知书》（邓卫告[2016]1号），于2016年7月20日送达董爱玲。2016年7月28日，邓州市卫生和计划生育委员会对董爱玲作出行政许可撤销决定（邓卫许撤销字[2016]第1号），内容如下：“董爱玲：女，身份证号：，邓州市刘集镇陈桥村人。因你未曾取得县级以上地方人民政府卫生行政主管部门颁发的乡村医生证书，即未取得过《南阳市乡村卫生人员执业资格证书》等资格证件，2006年5月，原卫生局审核把关不严，为你注册了《乡村医生执业证书》（证号：20064113811012648，已期满），2009年12月31日为你再注册取得的《乡村医生执业证书》（证号：20104113811010127）行政许可，根据2004年1月1日起施行的国务院《乡村医生从业管理条例》第十条‘本条例公布前的乡村医生，取得县级以上地方人民政府卫生行政主管部门颁发的乡村医生证书，并符合下列条件之一的，可以向县级人民政府卫生行政主管部门申请乡村医生执业注册，取得乡村医生执业证书后，继续在村医疗卫生机构执业：（一）已经取得中等以上医学专业学历的；（二）在村医疗卫生机构连续工作20年以上的；（三）按照省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门制定的培训规划，接受培训取得合格证书的。’第十二条‘本条例公布之日起进入村医疗卫生机构从事预防、保健和医疗服务的人员，应当具备执业医师资格或者执业助理医师资格。’第四十四条‘县级人民政府卫生行政主管部门，对不符合本条例规定条件的人员发给乡村医生执业证书，或者对符合条件的人员不发给乡村医生执业证书的，由本级人民政府或者上一级人民政府卫生行政主管部门责令改正，收回或者补发乡村医生执业证书，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分’和《中华人民共和国行政许可法》第六十九条‘有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的……’的规定，本机关2016年7月1日作出拟决定撤销你的《乡村医生执业证书》（证号：20104113811010127），并于2016年7月20日依法送达告知于你，你未提出陈述、申辩，也未要求举行听证，据此，本机关决定依法撤销对你的行政许可-《乡村医生执业证书》（证号：20104113811010127）。同时，本机关对原卫生局发证相关责任人把关不严的过错责任另案处理，予以追究。请你于2016年8月5日前，持本决定书和证号为20104113811010127的《乡村医生执业证书》到本机关医政医管科办理有关手续；逾期未办理的，本机关将公告注销你的《乡村医生执业证书》。你如不服本决定，可以自收到本决定之日起六十日内向邓州市人民政府或者河南省卫生和计划生育委员会申请行政复议，也可以在收到本决定之日起六个月内依法直接向人民法院提起行政诉讼。”董爱玲对该撤销决定不服，在法定期限内向法院提起诉讼，请求判决撤销邓州市卫生和计划生育委员会作出的撤销决定，补发董爱玲的《乡村医师执业证书》（证号20104113811010127），并赔偿董爱玲停业损失80000元，承担诉讼费、评估费。南阳市卧龙区人民法院一审认为，自2004年1月1日起施行的国务院《乡村医生从业管理条例》第十条规定：“本条例公布前的乡村医生，取得县级以上地方人民政府卫生行政主管部门颁发的乡村医生证书，并符合下列条件之一的，可以向县级人民政府卫生行政主管部门申请乡村医生执业注册，取得乡村医生执业证书后，继续在村医疗卫生机构执业：（一）已经取得中等以上医学专业学历的；（二）在村医疗卫生机构连续工作20年以上的；（三）按照省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门制定的培训规划，接受培训取得合格证书的。”根据上述规定，自2004年1月1日起，以前的乡村医生，如果要取得乡村医生执业证书，必须满足两个条件：一是已“取得县级以上地方人民政府卫生行政主管部门颁发的乡村医生证书。”二是具备该条规定的三种情形之一。证明邓州市卫生和计划生育委员会调查取证证明董爱玲不具备已“取得县级以上地方人民政府卫生行政主管部门颁发的乡村医生证书”这一条件，董爱玲辩称2006年办理乡村医生执业证书时将自己的乡村医生证书交给了经办人员，这一说法没有证据，而且乡村医生证书属于从医资格证，在办理乡村医生执业证书时仅是提交审核，不属收缴，董爱玲应当持有。即便丢失还可依据办证机关存根补证。故该辩称不能认定。《乡村医生从业管理条例》第十二条规定：“本条例公布之日起进入村医疗卫生机构从事预防、保健和医疗服务的人员，应当具备执业医师资格或者执业助理医师资格。”董爱玲不能举证证明“具备执业医师资格或者执业助理医师资格”，所以不能取得乡村医生执业证书。《乡村医生从业管理条例》第四十四条规定：“县级人民政府卫生行政主管部门，对不符合本条例规定条件的人员发给乡村医生执业证书，或者对符合条件的人员不发给乡村医生执业证书的，由本级人民政府或者上一级人民政府卫生行政主管部门责令改正，收回或者补发乡村医生执业证书，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”依照该条规定，邓州市卫生和计划生育委员会为董爱玲颁发的（证号：20104113811010127）《乡村医生执业证书》应当“责令改正、收回。”因该行为属行政许可行为，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的……”邓州市卫生和计划生育委员会作出撤销行政许可行为合法。邓州市卫生和计划生育委员会对董爱玲作出的撤销行政许可决定，经理了立案、调查取证，又对董爱玲进行陈述、申辩、听证告知，作出撤销决定符合法定程序。综上所述，邓州市卫生和计划生育委员会作出撤销董爱玲乡村医师执业证书行政行为，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，撤销程序合法。董爱玲请求与事实、法律不符，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回董爱玲的诉讼请求。河南省南阳市中级人民法院二审查明：2006年，原邓州市卫生局为董爱玲颁发了《乡村医生执业证书》，2009年12月31日，为董爱玲换发了编码20104113811010127《乡村医生执业证书》。董爱玲称2015年再注册时，邓州市卫生和计划生育委员会拒绝为其换发新证。2015年11月23日，邓州市卫生和计划生育委员会作出邓卫（2015）23号《关于注销、收缴董爱玲的决定》，董爱玲不服，申请行政复议，邓州市人民政府于2016年4月20日作出邓复决（2016）3号行政复议决定，决定撤销邓州市卫生和计划生育委员会下发的邓卫（2015）23号决定。董爱玲在一审庭审中提交了2003年1月1日董爱玲的邓州市卫生职业中专学校毕业证。二审庭审中，董爱玲提交了2004年11月1日南阳市卫生局为董爱玲颁发的编号15071211200313乡村卫生人员专业技术职务职称证，载明，从事专业、西医，专业技术职务任职资格：医师，评审组织：南阳市卫生局乡村卫生人员专业技术职称评委会，和河南省中等职业教育学历认证报告（编号0180238）。2016年7月20日，邓州市卫生和计划生育委员会到董爱玲家送达《告知书》，董爱玲家人称董爱玲在北京市，让直接送达给董爱玲，拒绝签收，邓州市卫生和计划生育委员会留置送达。其他事实同一审法院相一致。河南省南阳市中级人民法院二审法院认为，根据《乡村医生从业管理条例》第十条规定，申请注册取得《乡村医生执业证书》，首先持有《乡村医生证书》。《乡村医生从业管理条例》第十二条规定：“本条例公布之日起进入村医疗卫生机构从事预防、保健和医疗服务人员，应当具备执业医师资格或者执业助理医师资格。不具备前款规定条件的地区，根据实际需要，可以允许具有中等医学专业学历的人员，或者经培训达到中等医学专业水平的其他人员申请执业注册，进入村医疗卫生机构执业。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”。根据该条规定，可以允许具有中等医学专业学历的人员申请执业注册。董爱玲认为由于其符合该注册条件，邓州市卫生和计划生育委员会按此规定为其及他人颁发《乡村医生执业证书》。董爱玲的2009年《乡村医生执业证书》是从其2006年《乡村医生执业证书》的基础上换发取得，根据《乡村医生从业管理条例》第十二条的规定，董爱玲持中等医学专业学历证书可以申请注册《乡村医生执业证书》，邓州市卫生和计划生育委员会辩称该《条例》第十二条第二款对董爱玲所在区域不适用，但未提供相应证据，作出该《行政许可撤销决定》，属于证据不足。《乡村医生从业管理条例》第十六条规定“乡村医生执业证书有效期为5年。乡村医生执业证书有效期满需要继续执业的，应当在有效期满前3个月申请再注册。县级人民政府卫生行政主管部门应当自受理申请之日起15日内进行审核，对符合省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门规定条件的，准予再注册，换发乡村医生执业证书；对不符合条件的，不予再注册，由发证部门收回原乡村医生执业证书。”《乡村医生从业管理条例》第四十四条规定的是发证机关的本级人民政府或上一级人民政府卫生行政主管部门，对发证机关存在的问题如何纠正、处理等，董爱玲的《乡村医生执业证书》在邓州市卫生和计划生育委员会作出该撤销决定时，有效期已满，即使董爱玲不符合注册条件，发证机关应按照上述规定，不再给其注册，并收回董爱玲的《乡村医生执业证书》，邓州市卫生和计划生育委员会根据此法律条款作出撤销决定，属于适用法律不妥。行政机关的行政许可一旦作出非经法定程序不得随意收回或撤销，撤销许可证涉及行政相对人的重大利益，应当遵守程序正当原则，充分保障行政相对人的权利，程序应当公正、合法、合理，邓州市卫生和计划生育委员会在向董爱玲送达告知书时，董爱玲家人已向工作人员告知董爱玲不在当地，其本人在北京市，并在董爱玲家人拒收告知书的情况下，邓州市卫生和计划生育委员会于2016年7月20日留置告知书，于2016年7月28日作出撤销决定，没有给董爱玲知晓、陈述、申辩及申请听证留足合理充分的时间，董爱玲上诉称邓州市卫生和计划生育委员会没有按正常程序送达告知等程序违法，二审法院予以注意。综上，本案被诉的撤销决定，二审法院依法予以撤销。行政许可是依当事人申请而作出，董爱玲上诉请求人民法院直接判令邓州市卫生和计划生育委员会为其补发《乡村医生执业证书》的诉讼请求，二审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决：一、撤销南阳市卧龙区人民法院（2016）豫1303行初107号行政判决；二、撤销邓州市卫生和计划生育委员会于2016年7月28日作出的邓卫许撤销字（2016）第1号《行政许可撤销决定》；三、驳回董爱玲的其他诉讼请求。再审申请人邓州市卫生和计划生育委员会不服，申请再审称，《中华人民共和国执业医师法》第八条、第十二条、第十三条第一、二款均有相关规定。国务院《乡村医生从业管理条例》第十二条第一款规定，“本条例公布之日起进入村医疗卫生机构从事预防、保健和医疗服务的人员，应当具备执业医师资格或者执业助理医师资格”；不具备前款规定条件的地区，根据实际需要，可以允许具有中等医学专业学历的人员，或者经培训达到中等医学专业水平的其他人员申请执业注册，进入村医疗卫生机构职业。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”。豫政办[2015]147号《关于切实加强乡村医生队伍建设的实施意见》第三（五）条“严格乡村医生执业准入。在村卫生室执业的乡村医生必须具有乡村医生执业证书或执业（助理）医师（包含村庄全科执业助理医师，下同）资格证书，并在卫生计生部门注册获得执业许可。在村卫生室从事护理等其他服务的人员要具备相应的执业资格。新进入村卫生室从事预防、保健和医疗服务的人员应当具备执业医师或执业助理医师资格”。根据上述法律、法规、规章的规定，我国包括河南省在内，实行执业医师或执业助理医师资格考试制度、医师执业注册制度。因此，取得医师或助理医师资格（考试合格取得）是医师或助理医师执业的前置条件，也即充分必要条件。而中等医学专业学历证书则不是医师或助理医师注册、执业的充分条件，换句话说仅有中等医学专业证书，不具备申请医师或助理医师执业证书的条件，是不能申请、取得医师或助理医师执业证书的。本案中，董爱玲持中等医学专业学历证书但未取得执业资格证书，当然是不能申请注册《乡村医生执业证书》的。南阳中院二审判决认定“董爱玲持中等医学专业学历证书可以申请注册《乡村医生执业证书》”，是违法的。二审判决认定“被上诉人辩称该《乡村医生从业管理条例》第十二条第二款对原告所在区域不适用，但未提供相应证据”，与事实不符。事实上，河南省压根就没有这样的“规定”，也没有所谓这样的“区域”，再审申请人不能证明“原告所在区域不适用（十二条第二款）”。二审认定“被告在向董爱玲送达告知书时董爱玲家人已向工作人员告知董爱玲不在当地”，从而否定再审申请人的告知书送达程序的合法性。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条明文规定，送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属。故再审申请人送达程序合法。根据《行政许可法》第六十九条第一款第（一）项、《乡村医生从业管理条例》第四十四条的规定，再审申请人作出的行政行为是符合上述法律法规规定的。一审判决驳回董爱玲的诉讼请求是正确的，依法应予维持。再审被申请人董爱玲辩称，一、董爱玲符合《乡村医生从业管理条例》第十二条规定的申请注册条件，再审申请人所颁发的编号为2010411381101027的乡村医生执业证书合法有效，再审申请人行政撤销决定认定事实及适用法律均错误。董爱玲具有中等医学专业学历，具备申请注册乡村医生的条件。邓州市卫生和计划生育委员会依据《乡村医生从业管理条例》第十二条的注册条件为董爱玲发证并换证的行政行为合法有效，不具备撤销条件。根据《乡村医生从业管理条例》第十二条的规定，邓州市卫生局在当时农村医疗卫生水平普遍低下的情况下因急需扩大村医队伍，根据中央精神为包括董爱玲在内的数百名具有中等专科学历的申请者颁发了乡村医生执业资格证书，在医疗卫生条件慢慢达到国家要求时又以河南省不属于十二条规定的地区要求撤销之前的行政行为，严重损害政府的公信力。河南省政府是否制定具体办法与河南省是否属于“不具备前款规定条件的地区”不是同一概念，国务院规章既然允许不具备条件的地区可以根据实际需要，允许中等医学专业学历人员申请执业注册，进入村医疗卫生机构执业，河南省政府是否制定相应的办法不影响上位法的适用。邓州市卫生和计划生育委员会称河南省不属于上述第十二条规定的“不具备前款规定条件的地区”，需要提供相应的证据加以证明。邓州市卫生和计划生育委员会申诉理由所依据的豫政办（2015）147号文只是规范性文件，且是在2015年颁布的，对之前的行为无溯及力。邓州市卫生和计划生育委员会为同一批同样只有具有中等医学专业学历的人员进行注册，在执业证到期之后又换发新证，邓州市卫生和计划生育委员会无相应证据证明董爱玲不具备申请资格或者不符合法定条件，其撤销行为适用法律错误，应依法予以撤销。二、邓州市卫生和计划生育委员会作出行政撤销决定程序违法。邓州市卫生和计划生育委员会在作出行政撤销决定前，未按照法定程序对董爱玲进行询问调查或者告知其听证程序，且邓州市卫生和计划生育委员会的工作人员在具体行政行为执法过程中均未出示有效合法的执法证件，未按正常程序向董爱玲进行送达、告知权利。未给董爱玲留合理充分的陈述、申辩时间及申请听证的时间。综上所述，二审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求依法驳回邓州市卫生和计划生育委员会的再审申请。本院经审理查明的事实同一、二审法院相一致。本院认为，《乡村医生从业管理条例》第十二条规定：“本条例公布之日起进入村医疗卫生机构从事预防、保健和医疗服务人员，应当具备执业医师资格或者执业助理医师资格。不具备前款规定条件的地区，根据实际需要，可以允许具有中等医学专业学历的人员，或者经培训达到中等医学专业水平的其他人员申请执业注册，进入村医疗卫生机构执业。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”。根据该条第二款的规定，不具备规定条件的地区，可以允许具有中等医学专业学历的人员申请执业注册，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。邓州市卫生和计划生育委员会辩称《乡村医生从业管理条例》第十二条第二款对董爱玲所在区域不适用，董爱玲所在乡村不属于不具备规定条件的地区，河南省也没有制定具体办法。董爱玲认为其适用《乡村医生从业管理条例》第十二条第二款的规定，但并未提供相应的证据证明其所在乡村属于不具备规定条件的地区，也未举证证明河南省已制定具体办法。二审将上述举证责任归于被告，显属不当。再审申请人邓州市卫生和计划生育委员会在向董爱玲送达告知书时，其家人称董爱玲不在当地，但董爱玲对此并未举证证明，故不能据此认定邓州市卫生和计划生育委员会送达程序违法。根据2004年1月1日起施行的国务院《乡村医生从业管理条例》和2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》的规定，再审申请人做出邓卫许撤销字[2016]第1号行政许可撤销决定，该撤销决定符合法律的规定，适用法律正确。综上，再审申请人做出的被诉行政许可撤销决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审判决结果正确，应予维持。二审判决适用法律错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销河南省南阳市中级人民法院2017年5月11日作出（2017）豫13行终116号行政判决；二、维持南阳市卧龙区人民法院2017年2月8日作出（2016）豫1303行初107号行政判决。一、二审案件受理费各50元,由再审被申请人董爱玲负担。本判决为终审判决。审 判 长  冀汇涛审 判 员  董俊杰审 判 员  董文玉二〇一八年十月十五日代理书记员  陈曼曼附法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。