湛江经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤0891行初131号原告湛江经济技术开发区泉庄街道办龙潮村民委员会，住所地：湛江经济技术开发区人民大道。负责人梁杨辉。委托代理人陈锦泳，广东自正律师事务所律师。被告湛江市国土资源局，住所地：湛江市人民大道中26号。法定代表人吴松江，局长。委托代理人文勇，该局干部。委托代理人曹展硕，该局干部。第三人湛江新鸿业房地产开发有限公司，住所地：湛江市开发区乐山路3号。法定代表人陈理光。原告湛江经济技术开发区泉庄街道办龙潮村民委员会（以下简称“龙潮村委会”）不服湛江市国土局向第三人湛江新鸿业房地产开发有限公司（以下简称“新鸿业公司”）核发的湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》，于2017年4月10日以湛江市人民政府为被告向湛江市中级人民法院提起行政诉讼。经湛江市中级人民法院立案受理和释明后，原告龙潮村委会将该案被告变更为湛江市国土资源局。湛江市中级人民法院遂将该案移送本院。本院于2018年2月22日依法立案受理后，向被告及第三人送达了起诉状及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年10月29日对本案进行公开开庭审理。原告龙潮村委会的委托代理人陈锦泳、被告湛江市国土资源局的委托代理人曹展硕、文勇到庭参加了诉讼。第三人新鸿业公司经本院合法传唤，拒不到庭参加诉讼，本院依法进行缺席审理。本案现已审理终结。1997年4月16日，湛江市国土局向新鸿业公司核发湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》。原告龙潮村委会诉称，位于乐山大道（现××）北、湛江佳信电子有限公司（现邮政大楼）西边的71.24亩土地，是湛江市人民政府因征用龙潮村740亩土地给三星建厂而留给我们的预留地中的一部分。湛江经济技术开发区龙潮管理区经济合作社（龙潮管理区是原告的前身，该合作社属当时的集体经济组织）于1994年12月28日与第三人湛江新鸿业房地产开发有限公司签订《承包土地合同书》，约定将上述地块中的60.89亩土地承包给湛江新鸿业房地产开发有限公司开发使用70年，承包期满后，承包土地及地上建筑物无偿交回我方。1995年3月22日湛江市国土局经湛江市人民政府批准于湛地政[95]47号文批准龙潮管理区经济合作社使用上述71.24亩预留地拟用于兴办村企业，并明确该宗地属我们经济合作社所有。因新鸿业房地产开发有限公司拖欠我们755万土地承包金多年，原告与其于2004年8月2日重新签订《租地事宜协议书》，把承包土地面积变更为54.31亩，承包期届满时间仍按原《承包土地合同书》约定，在确定湛江新鸿业房地产开发有限公司付清欠款时间的同时，再次明确承包期满后承包土地须如期交还。后，我们获知被告于1997年4月16日将上述承包土地中的34825平方米为湛江新鸿业房地产开发有限公司颁发了湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》。湛江新鸿业房地产开发有限公司于1995年6月，以一份甲方为湛江经济技术开发区龙潮经济合作社、乙方为湛江新鸿业房地产开发有限公司、落款时间为1993年12月30日的《联营房产合同书》作为权属来源证明，向湛江市国土局申请办理土地使用权转让手续。湛江市国土局以该《联营房产合同书》为依据，作出湛地政转[1996]1号文，在批准龙潮管理区经济合作社将上述承包土地中的52.24亩土地使用权转让给湛江新鸿业房地产开发有限公司的同时还认定了该52.24亩土地所有权已属于国家；后湛江市国土局以该1号文为依据，于1996年4月22日与湛江新鸿业房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》（划拨土地使用权补办出让合同）。被告以其上述1号文及《国有土地使用权出让合同》为依据，于1997年4月16日为湛江新鸿业房地产开发有限公司颁发湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》的具体行政行为。湛江新鸿业房地产开发有限公司领证后，将湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》项下的土地分割变卖，被告遂作出本案第二项请求所起诉的一系列颁发国有土地使用证的具体行政行为。二、本案所诉具体行政行为涉及的违法情形。1、目前原告的存档中根本没有湛江新鸿业房地产开发有限公司所提交给湛江市国土局的《联营房产合同书》，而且该《联营房产合同书》上显示的龙潮管理区经济合作社公章与其他给政府的请示报告所盖的公章相比有明显的不同。所以我们不能确认该合同书的真伪。但该《联营房产合同书》上的落款时间在上述《承包土地合同书》及《租地事宜协议书》签订时间之前，即使推定该《联营房产合同书》是真的，它也属于被终止了的合同。可见湛地政转[1996]1号文是以并不存在的事实把土地使用权批转给湛江新鸿业房地产开发有限公司；依当时施行的法律、法规，农村集体所有的土地转为国有土地必须由县级以上人民政府实施征收，认定土地权属的行政主体是县级以上人民政府而非土地管理部门。因此，湛江市国土局作出湛地政转[1996]1号文存在严重超越职权、认定事实根本没有依据的重大违法情形，属于无效行政行为。2、据自1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条规定，土地使用权划拨，须经县级以上人民政府依法批准。所以新鸿业房地产开发有限公司并非本案所诉土地的划拨土地使用权人，其根本无权签订上述《国有土地使用权出让合同》（划拨土地使用权补办出让合同）。因此，该出让合同属无效合同。3、据自1991年2月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条第一款第四点及国家土地管理局于1993年2月23日颁布的《关于变更土地登记的若干规定》第三条第一款第1点的规定，新建设项目用地，须在建设项目竣工后，方可办理土地登记手续，核发国有土地使用证。可见，被告颁发湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》已违反法定程序。综上，被告颁发湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》存在主要证据不足，超越职权及违反法定程序等违法情形，依法应予撤销。由于被告将湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》项下的土地使用权分割为多宗办理，该证已注销。为此，请求：一、判决确认被告实施颁发湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》的具体行政行为违法；二、判决被告承担本案全部诉讼费用。原告龙潮村委会提供了以下证据、依据：证据1：国有土地使用证记事页，证明湛江市人民政府实施了颁发湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》的具体行政行为；证据2：《承包土地合同书》，证明湛江市人民政府颁发湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》的具体行政行为缺乏依据、认定事实错误；证据3：《租地事宜协议书》，证明湛江市人民政府颁发湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》的具体行政行为缺乏证据、认定事实错误。被告湛江市国土资源局辩称，答辩人颁发湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》的行政行为符合有关规定，合法有效。1995年3月22日，原湛江市国土局以湛地政〔1995〕47号《关于湛江经济技术开发区龙潮管理区经济合作社建设用地问题的批复》，同意预留人民大道以西、乐山大道北侧71.24亩土地（其中：属龙潮管理区第三生产队水田9.35亩，坡地6.1亩，其余55.79亩荒地为管理区集体所有），作为龙潮管理区经济合作社自办乡村企业用地。1995年6月16日，湛江开发区龙潮经济合作社向原湛江市国土局申请将上述预留用地中52.24亩土地使用权转让给湛江新鸿业房地产公司联营开发房地产。1996年1月13日，原湛江市国土局以湛地政转〔1996〕1号《关于龙潮管理区经济合作社与湛江新鸿业房地产开发有限公司要求转受让土地使用权问题的复函》，同意龙潮管理区经济合作社将其中的52.24亩土地使用权转让给湛江新鸿业房地产开发有限公司，由该公司统一开发建设经营。同年4月22日，湛江新鸿业房地产开发有限公司与原湛江市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，并缴清了土地出让费用。1997年，湛江新鸿业房地产开发有限公司持相关资料向原湛江市国土局申请办理土地登记，经审查，相关资料齐全，土地出让费用缴清，原湛江市国土局审批后给予湛江新鸿业房地产开发有限公司颁发了湛国用(1997)字第200号《国有土地使用证》。根据1995年《土地登记规则》第26条：“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。成片开发用地采取一次出让、分期付款、分期提供出让国有土地使用权的，受让方应当在每期付款后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。”的规定，经湛江新鸿业房地产开发有限公司办理上述土地登记和发证符合法律规定，合法有效。目前，该宗地已分割多宗转让，并办理了变更登记。综上，答辩人给第三人颁发湛国用(1997)字第200号《国有土地使用证》的行政行为符合有关规定，合法有效，请人民法院驳回被答辩人的诉讼请求。被告湛江市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：证据1：地籍调查土地登记审批表、申请书、土地登记卡，证明依法申请、依法审批、办理国有土地使用权设定登记；证据2：营业执照、组织机构代码证、法人代表身份证复印件、授权委托书，证明主体合法；证据3：《关于龙潮管理区经济合作社与湛江新鸿业房地产开发有限公司要求转受让土地使用权问题的复函》（湛地政转（1996）1号）、《关于湛江经济技术开发区龙潮管理区经济合作社建设用地的批复》（湛地政（1995）47号）国有土地使用权出让合同、土地出让费缴交凭证、建设用地批准书等，证明依法审批的依据。第三人新鸿业公司经本院合法传唤，拒不到庭参加诉讼，未发表陈述意见，亦未向本院提交证据。经庭审质证，原告龙潮村委会对被告湛江市国土资源局出示的证据的质证意见为：对证据1地籍调查审批表合法性、关联性无异议，对其真实性有异议，申请书的备注的情况与真实情况不符，土地权属性质与真实情况不符，当时土地属于农村集体土地，对第5页发证机关审批意见上注明的国有土地也与当时真实情况不符，土地登记申请书真实性有异议，申请书的内容与真实情况不符，土地所有权性质与真实情况不符，对国有土地使用权登记卡真实性有异议，备注上注明受让土地作为该公司建商品房出售，与真实情况不符，对宗地实地调查登记表无异议；对证据2三性均无异议；对证据3第一页的复函合法性真实性有异议，该复函内容违反法律规定，复函的第一条同意龙潮管理经济合作社提供上述土地中的部分土地与湛江新鸿业房地产开发有限公司合作开发商品房出售，与法律规定不相符，当时法律规定农村集体土地不允许搞商品房开发，对批复第二点也有异议，理由与上述第一点意见一致，对批复第三点，合法性真实性有异议，第三点认定土地所有权属国家，按照法律规定，认定土地权属的主体是人民政府而不是土地管理部门，认定土地所有权已属国家，与真实情况不符，当时没有办理任何征用土地的手续，所以土地属于农民集体所有；对湛地政（1995）47号批复无异议，对出让合同合法性有异议，当时涉案土地仍然属于农村集体所有土地，依照法律规定，不允许办出让手续，土地使用权出让合同属于无效合同；对收据无异议；对申请土地证免检，与本案无关；对湛江开发区龙潮经济合作社申请合作开发龙潮自留地报告的证据，合法性、真实性有异议，开发区龙潮经济合作社出具该证明属于集体重大事项，没有召开过村民会议或者村民代表会议讨论，程序上违法，申请事项也违反法律规定，农村集体土地依法是不允许转让，龙潮经济合作社与湛江新鸿业房地产开发有限公司签订的联营房产合同书已经终止；对计划表，关联性有异议，与本案无关；对用地规划通知，真实性有异议，该通知上注明的第一点，与真实性情况不符；对湛计外字（1993）132号批复真实性合法性无异议，关联性有异议，与本案无关；对建设用地批准书真实性有异议，备注上注明受让龙潮管理区部分企业用地与真实情况不符。被告湛江市国土资源局对原告龙潮村委会出示的证据的质证意见为：对证据1三性均无异议；对证据2真实性无异议，关联性有异议，该承包土地合同书与市政府颁发涉案土地证无联系；对证据3，真实性无异议，关联性无异议，租地事宜协议书是湛江经济技术开发区龙潮村委会与第三人湛江新鸿业房地产开发有限公司签订的协议书，与市政府颁发涉案土地证行政行为无关。本院对上述证据认证如下：原告及被告提交的证据均符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，本院予以确认。经审理查明，涉案土地面积52.24亩，登记的四至范围为：东至湛江市佳信电子有限公司，南至乐山，西至市委市政府规划用地，北至丰源路（新规划）。龙潮村委会前身为龙潮管理区经济合作社。1994年12月28日，龙潮管理区经济合作社与新鸿业公司签订《承包土地合同书》，同意将位于乐山佳信大楼西约60.89亩土地承包给新鸿业公司使用开发，承包期限七十年，自1995年4月13日起至2065年4月13日止。承包期满后，新鸿业公司将土地及土地上的建筑物无偿交回给龙潮管理区经济合作社所有。2004年8月2日，龙潮村委会与新鸿业公司签订《租地事宜协议书》，约定新鸿业公司将开发区乐山西路佳信大楼西侧的7.33亩土地退还给龙潮村委会，双方于1994年12月28日签订的《承包土地合同书》中约定的承包土地变更为54.31亩（含0.74亩小区至乐山的道路分摊面积）。在该协议中，双方约定承包期限不变，仍为自1995年4月13日起至2065年4月13日止，期满后，新鸿业公司如期将该块土地归还龙潮村委会所有，同时约定原签订的《承包土地合同书》作废。1995年3月22日，湛江市国土局作出湛地政〔1995〕47号《关于湛江经济技术开发区龙潮管理区经济合作社建设用地问题的批复》，同意预留人民大道以西、乐山大道北侧71.24亩（其中：属龙潮管理区第三生产队水田9.35亩。坡地6.1亩，其余55.79亩荒地为管理区集体所有）土地，作为自办乡村企业用地。1995年6月16日，龙潮管理区经济合作社向湛江市国土局提交《申请合作开发龙潮自留地报告》，称已与新鸿业公司签订《联营房产合同书》，申请将位于乐山北、佳信西的52.24亩土地使用权转让给新鸿业公司，拟以其出土地、新鸿业公司出资金的形式开发该宗土地，并盖有龙潮管理区经济合作社公章。1996年1月13日，湛江市国土局作出湛地政转〔1996〕1号《关于龙潮管理区经济合作社与湛江新鸿业房地产开发有限公司要求转受让土地使用权问题的复函》，同意龙潮管理区经济合作社将位于乐山大道北湛江佳信电子有限公司西边预留地71.24亩中的52.24亩土地使用权转让予湛江新鸿业房地产开发有限公司，该复函载明“上述土地使用权已属国家，使用权属湛江新鸿业房地产开发有限公司。按国有土地有偿有期使用的原则，要补签《国有土地使用权出让合同》，补交土地出让金……”1996年4月17日，新鸿业公司缴清了土地出让金。1996年4月22日，新鸿业公司与湛江市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，将位于乐山西路北面总用地面积34827平方米（折合为52.52亩）的土地使用权出让予新鸿业公司。1996年7月，新鸿业公司向湛江市国土局提交土地登记申请。经审批，1997年4月16日，新鸿业公司取得湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》。该宗52.24亩土地现已被分割为多宗办理土地登记。原湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》已收回注销。龙潮村委会称其于2017年1月方得知湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》的颁发，认为湛江市国土局为新鸿业公司颁发该证主要证据不足、超越职权且违反法定程序，经村委会村民代表召开会议决议后，提起本诉讼，请求确认颁发湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。另查，涉案土地原为龙潮管理区经济合作社的自留地。在本案中，被告没有提供在作出湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》之前涉案土地有被征收征有的依据。本院认为，本案属于土地行政登记纠纷。本案的争议焦点在于：一、原告的起诉是否已超过起诉期限；二、被告所作出的湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》的行政行为是否合法。一、关于原告的起诉是否已超过起诉期限的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内内容之日起最长不得超过一年”、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”之规定，本案属于不动产案件，在本案中，湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》于1997年4月16日颁发，龙潮村委会称其于2017年1月方得知该证的颁发，于2017年4月10日提起行政诉讼。湛江市国土资源局认为原告提起本诉讼已超过法定期限，但未能提供证据证明原告知道或者应当知道被诉颁证行为的时间。故应认定原告知道被诉颁证行为的时间为2017年1月，其于2017年4月提起的本诉讼，并未超过一年的法定起诉期限，亦未超过不动产案件二十年的最长起诉期限。二、关于被告所作出的湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》的行政行为是否合法的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，涉案土地原为龙潮管理区经济合作社的自留地，在本案中没有证据证明湛江市国土局在颁发湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》之前已对涉案土地进行征收征用，因此湛江市国土局认定涉案土地为国有土地，为新鸿业公司办理涉案国有土地使用权登记的主要依据不足。在程序上，依照湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》依照1995年《土地登记规则》第八条“初始土地登记，由县级以上地方人民政府发布通告……”及该规则第十五条第一款“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告”之规定，湛江市国土局为第三人新鸿业办理涉案土地的使用权登记，应当依照上述规则中的规定予以通告及公告，而湛江市国土资源局未能提供相关证据证明在办理登记之前已经过了通告及公告程序。故应认定湛江市国土局未对涉案宗地使用权的出让进行通告及公告，违反了法定程序。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;……（三）违反法定程序的；”之规定，湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》应当予以撤销。但因该宗土地已被分割为多宗并办理了变更登记，湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》也已收回注销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”之规定，对于湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》的颁发，应当确认违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认湛江市国土局于1997年4月16日为湛江新鸿业房地产开发有限公司颁发湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。案件受理费50元，由被告湛江市国土资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本一式五份，上诉于湛江市中级人民法院。审 判 长  沈碧清人民陪审员  吴惠芬人民陪审员  宋彩霞二〇一八年十月三十一日法官助理谭春梅书记员程前速录员茅翰儒附相关法律条文:《土地登记规则》第八条初始土地登记，由县级以上地方人民政府发布通告。……第十五条第一款经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内内容之日起最长不得超过一年。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。