海南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼行终894号 上诉人（原审原告）高金玉，男，1952年5月15日出生，汉族，住三亚市。 委托代理人宋印实，黑龙江义胜律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市凤凰路**。 法定代表人江雄标，区长。 委托代理人马艳鑫，该区政府工作人员。 委托代理人吴鲲，该区政府法务专员。 被上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住，住所地三亚市新风路**/div> 法定代表人阿东，该市市长。 委托代理人郭海云，三亚市法制办公室工作人员。 上诉人高金玉因其诉被上诉人三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）、三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）房屋行政强制及行政复议一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2017）琼02行初598号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年10月11日公开开庭审理了本案。上诉人高金玉及其委托代理人宋印实，被上诉人天涯区政府的委托代理人马艳鑫、吴鲲，被上诉人三亚市政府的委托代理人郭海云到庭参加诉讼，现已审理终结。 2017年5月12日，天涯区政府发布天府〔2017〕120号《三亚市天涯区人民政府关于三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》（以下简称120号《房屋征收决定公告》），公示了《三亚市天涯区人民政府关于三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称《阳光海岸征收决定》）的内容：天涯区政府决定征收三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目（以下简称阳光海岸棚改项目）范围内国有土地上的所有房屋，项目总占地面积约1355亩，征收房屋及建筑附属物总建筑面积约167.36万平方米。同时，天涯区政府在公告中还以附件的形式公布了《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置方案》（以下简称《阳光海岸补偿安置方案》）及《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收红线图》。其中，《阳光海岸补偿安置方案》的制定依据中包括三府〔2015〕112号《三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法》（以下简称112号《补偿安置暂行办法》）。高金玉不服120号《房屋征收决定公告》申请行政复议后，三亚市政府于2017年9月19日作出三府复决字〔2017〕322号《行政复议决定书》（以下简称322号复议决定），维持了天涯区政府作出的120号《房屋征收决定公告》。高金玉不服，遂提起本案诉讼，请求：一、撤销天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》（针对鸿运楼）；二、撤销三亚市政府作出的322号复议决定；三、依法审查《阳光海岸补偿安置方案》所依据的112号《补偿安置暂行办法》（主要是第九条）的合法性。 原审查明，2011年4月15日，三亚市政府作出《三亚市人民政府关于批准三亚湾阳光海岸段控制性详细规划及城市设计修编的批复》（三府函〔2011〕200号），同意三亚市规划局组织中国城市规划设计研究院编制的《三亚湾“阳光海岸”段控制性详细规划及城市设计修编》。其中，“阳光海岸”段控制性详细规划载明：三亚市“阳光海岸”地区,南起三亚河口港务局码头，北至月川路和海月广场，东至胜利路、解放路（局部包括解放路东侧食品厂安置储备用地），规划范围合计约167.99公顷。2011年5月10日，三亚市规划局公布上述规划。2015年3月30日，海南省住房和城乡建设厅(以下简称海南省住建厅)对三亚市政府作出琼建住房函〔2015〕145号《海南住房和城乡建设厅关于确认三亚市2015-2017年棚户区改造规划的复函》（以下简称145号《棚改规划复函》），同意三亚市2015-2017年规划棚户区改造项目分解调整为54个、1338万平方米，其中包括阳光海岸胜利路片区危旧房改造项目、阳光海岸老火车站片区危旧房改造项目、阳光海岸四更园片区危旧房改造项目及港务局片区危旧房改造项目。2016年3月，阳光海岸旧城改造作为一项重点工作被纳入三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划。2017年1月24日，三亚市天涯区第二届人民代表大会第三次会议审议批准天涯区2017年国民经济和社会发展计划。其中，启动阳光海岸等棚改项目为发展计划之一。2017年3月5日，天涯区政府二届第11次常务会经组织有关部门人员审议后，原则同意《阳光海岸补偿安置方案》。2017年3月6日，天涯区二届区委常委第21次（扩大）会议对区政府党组《关于审议三亚湾阳光海岸片区棚户区改造征收补偿安置方案的请示》进行研究后，指出该方案须充分征求相关领导及部门意见，并修改后重新提交区委常委会审议。2017年3月26日，天涯区二届区委常委第26次（扩大）会议经组织有关部门人员审议后，通过了区政府党组《关于审议三亚湾阳光海岸片区棚户区改造征收补偿安置方案的请示》。2017年3月28日，天涯区政府将经有关部门反复论证后拟定的《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内公布，公开征求公众意见，并告知被征收人可通过电子邮件、邮寄、书面三种形式向三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室（以下简称天涯区棚改办）提出意见，征求意见的期限为2017年3月28日至2017年4月28日。2017年4月5日，三亚市政府办公室向各区人民政府、各管委会及市政府各有关单位印发三亚市住房和城乡建设局制定的《三亚市2017年重点棚改项目推进时间节点表》和《三亚市2017年计划启动棚改项目推进时间节点表》，要求以上单位认真贯彻执行。2017年4月25日，中共三亚市天涯区委维护稳定工作领导小组办公室向天涯区政府呈报《关于三亚市棚户区三亚湾“阳光海岸”片区房屋征收的社会稳定风险评估报告》（天维稳办〔2017〕29号），对阳光海岸棚改项目实施过程中可能发生的社会稳定风险进行了识别和评价。2017年5月2日，天涯区政府将征求公众意见后的《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）在征收范围内予以公布。2017年3月至4月期间，天涯区政府指派工作人员就是否同意阳光海岸棚户区改造以及补偿安置方式选择、安置地点意向等问题对该项目征收范围内的被征收人做了摸底调查，多数被征收人同意实施阳光海岸棚户区改造。2017年5月5日，天涯区政府二届第20次常务会议经研究审议，原则同意《阳光海岸征收决定》。2017年5月8日，天涯区二届区委常委第32次（扩大）会议审议并通过区政府党组《关于报送三亚市“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定的请示》。 2017年5月12日，天涯区政府发布120号《房屋征收决定公告》，公示了《阳光海岸征收决定》的内容：因实施阳光海岸棚改项目需要，天涯区政府决定征收该项目范围内国有土地上的所有房屋；征收范围为：东胜利路规划红线东金鸡岭路-友谊街-迎宾路-吉祥街-团结街-新风街-步行街-解放二路-光明街段边界及市××路段边界，南至三亚河口市港务局码头，西至市××路东、三亚海事局、三亚市海洋局、三亚港务局海岸线边界，北至金鸡岭路；项目总占地面积约1355亩，征收房屋及建筑附属物总建筑面积约167.36万平方米，共约7346户，人口约31000人，涉及行政机关、企（事）业单位、国有及民营企业、宾馆酒店和商品住宅小区以及天涯区机场、友谊、朝阳、儋州、光明、和平、新建、榆港8个社区居委会；上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；征收主体为天涯区政府；征收实施单位为三亚市天涯区住房和城乡建设局（以下简称天涯区住建局）；征收签约期限为2017年5月10日至2017年8月10日；房屋征收补偿方案为附件1，即天府〔2017〕117号《三亚市天涯区人民政府关于印发三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置方案的通知》（以下简称117号《印发补偿方案通知》）；被征收人对该征收决定不服的，可以在征收决定发布之日起60日内依法申请行政复议，也可以自征收决定发布之日起6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。同日，该公告还将117号《印发补偿方案通知》和《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收红线图》作为《阳光海岸征收决定》的附件一并予以公布。其中，《阳光海岸补偿安置方案》载明：天涯区政府根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国物权法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《国征条例》）及112号《补偿安置暂行办法》等法律法规及文件制定该方案；阳光海岸棚改征收范围以实际征收红线图为准；补偿安置方式分为产权置换、货币补偿、产权置换与货币补偿相结合三种，其中产权置换只适用于住宅房屋，非住宅房屋不能选择产权置换；被征收人选择货币补偿，按安置房屋的市场评估价值进行货币补偿或按15000元／平方米（可上浮15%）给予补偿；安置房建设地点拟定在市食品厂安置区、市原武装部片区棚户区改造区域或金鸡岭安置区内；被征收人在征收决定书公告之日起45日内（含45日）签订房屋征收补偿安置协议并搬迁腾空房屋的，一次性给予8万元/户的奖励；在征收决定书公告之日起45日后至65日内（含65日）签订房屋征收补偿安置协议并搬迁腾空房屋的，一次性给予5万元/户的奖励；在征收决定书公告之日起65日后签订房屋征收补偿安置协议和搬迁的，不给予任何货币奖励。此外，该方案还对征收补偿安置原则、被征收房屋的认定条件、临时过渡及其它补偿、安置房建设标准及选房原则、福利保障及强制搬迁等方面的事项作出了明确规定。2017年6月2日，因阳光海岸棚改项目征收范围广、被征收房屋数量大，天涯区棚改办经研究并请示区政府领导同意，决定对阳光海岸棚改项目分两期实施，一期具体范围为港务局至××区北段；二期范围为项目其他区域。2017年6月19日，国家开发银行三亚市分行选定兴业银行三亚分行、中信银行三亚分行、中国光大银行三亚分行、中国工商银行三亚分行四家银行为阳光海岸棚改项目的结算代理行。此后，天涯区住建局于2017年7月在上述四家银行开设阳光海岸棚改项目征收补偿款专用存款帐户,天涯区政府随即启动一期征收补偿安置工作，与部分被征收人先后签订房屋征收补偿安置协议，并支付了补偿款。天涯区政府在《阳光海岸货币补偿协议》格式条款中，载明有三种货币补偿标准可供被征收人选择：一、按照原武装部片区棚户区安置房屋评估价作为货币补偿标准，即完全产权下房地产价格23799元/平方米，划拨土地下房地产价格22105元/平方米；二、按照15000元/平方米（可上浮15%）作为货币补偿标准；三、按照政府房屋征收公告发布之日被征收房屋市场评估价作为货币补偿标准。 2017年6月30日,位于阳光海岸棚改项目征收范围内的鸿运楼****业主高金玉对天涯区政府作出**《房屋征收决定公告》的行政行为不服，向三亚市政府申请行政复议。三亚市政府于2017年7月6日受理高金玉的复议申请后，通知天涯区政府在10日内提交书面答复及作出行政行为的证据、依据等材料。此后，经书面审查，三亚市政府于2017年9月19日作出322号复议决定，维持天涯区政府作出的120号《房屋征收决定公告》，并将复议决定依法送达给了高金玉和天涯区政府。高金玉仍不服，于2017年10月26日提起本案诉讼。 另查明，为实施三亚市棚户区改造范围内房屋征收补偿安置工作，加快推进棚户区改造工作顺利进行，三亚市政府制定了112号《补偿安置暂行办法》，对三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置工作的程序、补偿安置标准、保障政策等事项作出了详细规定。2015年6月24日，三亚市政府将经六届市委常委会第68次会议、六届市政府第43次常务会议审议通过的112号《补偿安置暂行办法》印发给各区政府、各管委会及市政府直属各单位。该文件现行有效。 原审认为，本案争议焦点为：一、天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》和《阳光海岸补偿安置方案》的依据是否充分，程序是否合法；二、《阳光海岸补偿安置方案》所依据的112号《补偿安置暂行办法》是否合法；三、三亚市政府作出被诉复议决定的程序是否合法，结果是否正确。 一、关于天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》和《阳光海岸补偿安置方案》的依据是否充分，程序是否合法的问题。 首先，从依据上看，《国征条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该法第八条规定，为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，天涯区政府作为市辖区人民政府具有作出《阳光海岸征收决定》的法定职权。《国征条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，三亚市政府于2011年4月15日审批同意三亚市规划局组织中国城市规划设计研究院编制的《三亚湾“阳光海岸”段控制性详细规划及城市设计修编》。海南省住建厅于2015年3月30日批复同意包括三个涉阳光海岸危旧房改造项目及港务局片区危旧房改造项目等项目在内的三亚市2015-2017年棚户区改造规划。2016年3月，阳光海岸旧城改造作为一项重点工作被纳入三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划。2017年1月24日，启动阳光海岸棚改项目被确定为天涯区2017年国民经济和社会发展计划之一。由此可见，天涯区政府在作出《阳光海岸征收决定》前已按照前述法规的规定，取得了前置审批文件，其实施棚户区改造，完善城市基础设施，改善居民居住条件及生活环境，具有公益性质，符合天涯区“十三五”国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，具备征收要件。因此，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》和《阳光海岸补偿安置方案》的依据充分。 其次，从程序上看，《国征条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，对多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的，组织被征收人和公众代表参加听证会，并根据听证会情况修改方案。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估，涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定，保证征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。作出房屋征收决定后应当及时公告，并载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，天涯区政府在取得征收的前置审批文件后，于2017年3月至4月间指派工作人员就是否同意阳光海岸棚户区改造以及补偿安置方式选择、安置地点意向等问题，对项目征收范围内的被征收人做了摸底调查，多数被征收人同意实施阳光海岸棚户区改造。2017年3月28日，天涯区政府将经过有关部门反复论证，区政府常务会、区委常委会数次审议后通过的《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内公布，公开征求公众意见，征求意见期限未少于30天。2017年4月，三亚市政府将阳光海岸棚改项目列为2017年重点棚改项目并确定具体推进时间节点后，天涯区政府按照规定对该项目进行了社会稳定风险评估，并于2017年5月2日将征求公众意见后的《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）在征收范围内予以公布。2017年5月12日，天涯区政府将经区政府常务会议、区委常委（扩大）会议讨论通过的《阳光海岸征收决定》及时进行公告，并在公告中载明了《阳光海岸补偿安置方案》和行政复议、行政诉讼权利等事项。此外，天涯区政府房屋征收实施单位天涯区住建局也在国家开发银行三亚市分行选定的四家银行开设了阳光海岸棚改项目征收补偿款专用存款帐户，确保征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。由此可以确定，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》和《阳光海岸补偿安置方案》的程序符合《国征条例》上述规定。 高金玉主张天涯区政府将其不属于棚户区的房屋列入征收范围，违反了《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）的相关规定和《阳光海岸补偿安置方案》第四条所规定的公平原则。本院认为，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）第二条规定，市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。据此，天涯区政府作为市辖区人民政府，有权根据本行政区域内的实际情况，酌情界定阳光海岸棚改项目的具体改造范围。另经本院查明，三亚市政府审批同意的“阳光海岸”段控制性详细规划的规划范围面积约有167.99公顷，海南省住建厅145号《棚改规划复函》审批确认的三亚市2015-2017年棚户区改造计划项目有54个，天涯区政府在《阳光海岸征收决定》和《阳光海岸补偿安置方案》中所确定的征收范围、项目占地面积、房屋征收面积和征收户数并没有超出“阳光海岸”段控制性详细规划的规划范围面积和海南省住建厅审批的棚改计划，符合国务院关于棚户区改造工作的要求，故高金玉该项主张不能成立，依法不予支持。 高金玉主张《阳光海岸补偿安置方案》确定的货币补偿标准不公平、不合法。经查，天涯区政府提供的《阳光海岸补偿安置方案》及《阳光海岸货币补偿协议》足以证实，其在征收实施过程中，阳光海岸棚改项目的货币补偿标准，除了15000元／平方米（可上浮15%）的标准之外，被征收人还可以选择按照原武装部片区棚户区安置房屋评估价（即完全产权下房地产价格23799元/平方米，划拨土地下房地产价格22105元/平方米）或者房屋征收决定公告之日被征收房屋的市场评估价作为货币补偿标准。因此，阳光海岸棚改项目的货币补偿标准没有违反《国征条例》第二条、第十九条关于对被征收房屋的价值应当给予公平补偿的规定，对高金玉该项主张依法不予支持。 高金玉主张天涯区政府以搬迁奖励诱导被征收人签订《承诺书》，促使搬迁，《阳光海岸补偿安置方案》中关于搬迁奖励的规定违反公平原则。根据《国征条例》第十七条第二款的规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。因阳光海岸棚改项目涉及征收区域广，签约人数众多，天涯区政府为了提高工作效率，保护被征收人合法权益，简化程序，以签订《承诺书》的时间视为签订安置协议的时间，并按《阳光海岸补偿安置方案》的奖励规定给予相应的搬迁奖励，并不违反上述规定，故对高金玉该项主张依法不予支持。 二、关于《阳光海岸补偿安置方案》所依据的112号《补偿安置暂行办法》是否合法的问题。经查，112号《补偿安置暂行办法》是三亚市政府为实施本市棚户区改造范围内房屋征收补偿安置工作而制定的规范性文件。该文件自2015年6月24日公布后，现行有效，其内容经本院审查，并无不当之处。高金玉主张112号《补偿安置暂行办法》第九条关于住宅房屋按安置房屋的市场评估价值进行货币补偿的规定违法。可事实上，天涯区政府在制定《阳光海岸补偿安置方案》，确定被征收房屋的货币补偿标准时，除了依据112号《补偿安置暂行办法》之外，还将《国征条例》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》等多部法律、法规作为制定方案的法律依据，在实际征收过程中，也确定了前述三种货币补偿标准供被征收人选择。因此，高金玉主张《阳光海岸补偿安置方案》所依据的112号《补偿安置暂行办法》违法，没有充分的依据，依法不予支持。 三、关于三亚市政府作出被诉复议决定的程序是否合法，结果是否正确的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，决定是否受理；行政复议原则上采取书面审查的办法；行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本发送被申请人；行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人。本案中，高金玉于2017年6月30日提出复议申请，三亚市政府于2017年7月6日受理，并随即通知天涯区政府提交书面答复及作出行政行为的证据、依据等材料。此后，经书面审查，三亚市政府于2017年9月19日作出322号复议决定，并依法送达给高金玉及天涯区政府，其行政复议程序符合《行政复议法》前述规定，充分保障了申请人和被申请人的权利。因天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的依据充分，程序合法，三亚市政府作出322号复议决定维持该决定并无不当。高金玉诉求撤销322号复议决定依据不足，依法不予支持。 综上所述，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》的证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。《阳光海岸补偿安置方案》所依据的112号《补偿安置暂行办法》并无不当。三亚市政府作出322号复议决定的程序合法，结果正确。高金玉的诉讼请求没有充分的事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回高金玉的诉讼请求。案件受理费50元，由高金玉负担。 上诉人高金玉上诉称，一、原审认定涉案房屋属于棚户区征收范围,依据不足。涉案房屋距三亚湾海滩不足百米,始建于1994年,具有70年土地使用权，基础设施配套齐全、交通便利,建成仅23年，天涯区政府有选择征收,违反公平原则。二、原审认定112号《补偿安置暂行办法》并无不当之处的理由是因为有其他法律法规作补充,这是在偷换概念。《国征条例》第十九条规定,对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。112号《补偿安置暂行办法》第九条规定,征收住宅房屋,被征收人选择货币补偿的,按安置房屋的市场评估价值补偿，后者违反上位法。三、原审认定三亚市政府作出的《行政复议决定书》程序合法错误。三亚市政府以案件多为由,承认没有按期(60日内)作出《行政复议决定书》,也未向上诉人送达案件延长审理通知书,没在本案举证期内提交有关延期的相关证据。证明三亚市政府作出的《行政复议决定书》程序违法。综上,请求一、撤销原审判决,依法改判或发回重审；二、撤销天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定公告》《阳光海岸安置补偿方案》；三、确认112号《补偿安置暂行办法》违法；四、撤销三亚市政府作出的322号《行政复议决定书》。 被上诉人天涯区政府答辩称，一、天涯区政府作出的征收决定依据充分。（一）天涯区政府具有作出被诉征收决定的法定职权。根据《国征条例》第八条规定，天涯区政府属于县级人民政府，具有作出被诉征收决定的法定职权。（二）《阳光海岸征收决定》具有公益性质，符合公共利益需要。胜利路改造项目作为市重点项目，分南北两段实施。南段项目基本征收完成，北段项目因与阳光海岸征收范围重叠（在阳光海岸红线范围内），且阳光海岸棚改项目的补偿标准更高，为最大程度保障被征收人的安置补偿权益，经三亚市委市政府同意，将胜利路道路扩建（北段）项目纳入阳光海岸棚改项目范围。（三）阳光海岸棚改项目关于棚户区的界定符合国务院的有关规定。1.根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）的精神，各地方的棚户区，市、县人民政府结合当地实际情况，界定城市棚户区具体改造范围。依照该意见精神，天涯区政府作为市辖区人民政府，有权根据本行政区域内的实际情况，酌情界定阳光海岸棚改项目的具体改造范围。2.2015年1月23日召开的“三亚市××区会议”明确，三亚市棚户区改造以城市棚户区为主，主要包括旧城改造、城中村改造、危房改造以及经市政府认定的位于城市××区结合部基础设施不完善、公共服务设施不配套、建筑物结构简陋、防灾减灾能力不足的区域。因此，天涯区政府对棚户区的界定是合理的。（四）被诉征收决定征收范围并未违反相关规定。海南省住建厅批复同意三亚市将2015年-2017年棚户区改造项目分解调整为54个，其中阳光海岸棚改项目除了阳光海岸胜利路片区项目、阳光海岸老火车站片区项目、阳光海岸四更园片区项目外，还包括港务局片区项目、胜利路道路扩建（北段）项目。二、天涯区区政府作出征收决定的程序符合《国征条例》的规定。（一）被诉征收项目资金来源于国家开发银行的贷款支持，征收补偿费足额到位。（二）《阳光海岸征收决定》作出前，天涯区政府按照《国征条例》的规定，履行各项程序。天涯区政府已经对项目范围内的土地、房屋的权属、被征收人对补偿安置的需求做了详细的调查。按照《国征条例》第十一条的规定，只有因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定时，市、县级人民政府才应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。截至目前，不存在多数被征收人认为征收补偿方案不符合《国征条例》规定的情形。三、《阳光海岸补偿安置方案》的制定严格遵守相关法律、法规的规定，无违法之处。1.补偿方案和征收决定所确定的征收主体是一致的，天涯区政府系县级政府，作为征收人，法律地位属于房屋征收部门，天涯区住建局接受天涯区政府委托，在委托范围内承担部分征收工作，法律地位属于房屋征收实施单位。上诉人主张安置补偿方案错列征收主体，无征收部门没有法律依据。2.征收房屋的认定方法无违法之处。根据《国征条例》的规定，对于合法建筑依法应予以补偿，对于违法建筑不予补偿。三亚市委、市政府，天涯区委、区政府经过多次研究，从最大程度保障被征收人合法利益角度出发，根据有关规定，制定“四层半”的房屋认定及补偿标准。3.关于非住宅产权置换的问题。上诉人的房屋类型均为住宅，根据《国征条例》规定，不能给予非住宅房屋的置换。4.关于住宅产权置换方法和差价结算的问题。征收范围内的房屋多为危旧房屋及配套设施不健全的房屋，其市场价值低于安置房屋的市场评估价。因此，在整个一期项目，没有被征收人在选择产权置换的同时对自己的房屋进行房屋价值评估。5.关于货币补偿的标准，天涯区政府实际上提供三种货币补偿的方式，在货币补偿的安置协议中明确被征收人可以选择被征收房屋的市场评估价进行补偿。6.关于评估机构的选择问题。评估机构的选择并不是作出征收决定的前置程序。阳光海岸棚改项目征收范围大、被征房屋多，被征收人无法达成一致。在征收过程中，如被征收人提出要求选择评估机构对其房屋进行市场评估，天涯区政府会按照有关规定组织被征收人抽选评估机构。综上，上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人三亚市政府答辩称：同意天涯区政府的答辩意见，其二审意见以一审意见为准，一、关于《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》的合法性，三亚市政府同意天涯区政府的意见。二、三亚市政府依法作出被诉行政复议决定依据充分，程序合法。三亚市政府在收到高金玉复议申请后，于五个工作日内审查并立案受理，在《中华人民共和国行政复议法》规定的七日内将申请书副本及相关材料送达给被申请人，被申请人在收到相关材料后十日内提交了行政复议答复书及其作出行政行为的证据、依据和相关材料。由于三亚市政府同时受理了几百个涉阳光海岸棚改项目的复议案件，不能在法定期限内作出复议决定，因此办理了延长复议期限的手续。三亚市政府在履行了相关法定程序及职责之后，依法作出被诉行政复议决定，并送达申请人及被申请人，充分保障了申请人和被申请人的权利，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条的规定，应以维持。综上，请求法院驳回上诉人的上诉请求。 二审中，本院依职权调取了本院（2018）琼行终235号上诉人戴善奎与被上诉人天涯区政府房屋征收行政诉讼一案行政判决书。该判决认定,2017年5月12日天涯区政府发布120号《房屋征收决定公告》，同时，还以附件的形式公布了117号《印发补偿方案通知》及《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收红线图》。戴善奎不服，向三亚市中级人民法院提起诉讼，请求撤销天涯区政府作出的120号《房屋征收决定公告》。三亚市中级人民法院经一审审理，作出（2017）琼02行初117号行政判决，认为天涯区政府作出120号《房屋征收决定公告》的证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，戴善奎要求撤销120号《房屋征收决定公告》的诉讼请求没有充分的事实根据和法律依据，判决驳回戴善奎的诉讼请求。戴善奎不服一审判决，向本院提起上诉。本院经二审审理，于2018年6月11日作出（2018）琼行终235号行政判决，认为：《国征条例》第八条至第十三条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，市、县级政府确需征收房屋的，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；房屋征收部门拟定征收补偿方案，由市、县级政府公布，征求公众意见期限不少于30日，征求意见情况和修改情况须及时公布；市县政府作出征收决定前，还应进行社会稳定风险评估，涉及被征收人数量较多的，应经政府常务会议讨论决定；市、县级政府作出征收决定后应及时公告，公告载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。根据查明的事实，2011年4月，三亚市政府审批同意《三亚湾“阳光海岸”段控制性详细规划及城市设计修编》，2015年3月，海南省住建厅批复同意包括阳光海岸及港务局片区危旧房改造项目等在内的三亚市2015-2017年棚户区改造规划。2016年3月，阳光海岸旧城改造被纳入三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划。2017年3月，天涯区政府将拟定的《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内公布，征求意见的期限为30日。2017年4月，中共三亚市天涯区委维护稳定工作领导小组办公室向天涯区政府报送《关于三亚市棚户区三亚湾“阳光海岸”片区房屋征收的社会稳定风险评估报告》。2017年5月2日，天涯区政府将征求公众意见后的《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）在征收范围内予以公布。2017年5月8日，天涯区二届区委常委第32次（扩大）会议审议并通过了区政府党组《关于报送三亚市“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定的请示》。2017年5月12日，天涯区政府发布120号《房屋征收决定公告》，并附《阳光海岸补偿安置方案》及征收红线图。上述事实可见，天涯区政府作出的120号《房屋征收决定公告》未违反《国征条例》的相关规定。原审判决认定事实清楚、适用法律和处理结果正确，判决驳回上诉、维持原判。（2018）琼行终235号行政判决已发生法律效力。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条的规定，本院对该事实予以认定。 本院二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，一、本案被诉行政行为--天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》，本院已经在（2018）琼行终235号案件中依法进行审查，并作出生效行政判决。该判决认定天涯区政府作出的上述行政行为证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案依法受生效裁判羁束，天涯区政府作出的上述行政行为不再进行审查。 二、关于三亚市政府作出322号复议决定的程序是否合法、结果是否正确的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人。本案中，高金玉于2017年6月30日提出复议申请，三亚市政府于2017年7月6日受理，并随即通知天涯区政府提交书面答复及作出行政行为的证据、依据等材料。此后，经书面审查，三亚市政府于2017年9月19日作出322号复议决定。三亚市政府虽未提交证据证明其延长复议期限并告知申请人，存有部分程序瑕疵，但未影响申请人的实体权利，且天涯区政府作出的征收决定已经依法审查确认合法，因此，三亚市政府作出的322号复议决定维持该决定并无不当，高金玉诉求撤销322号复议决定依据不足，原审判决对此作出的判决本院予以维持。 三、关于高金玉要求确认112号《补偿安置暂行办法》违法的上诉请求。经查，112号《补偿安置暂行办法》是三亚市政府为实施三亚市棚户区改造范围内房屋征收补偿安置工作，改善棚户区居民居住环境，提升城市形象，加快推进棚户区改造工作顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国物权法》《国征条例》等法律法规和国家有关棚户区改造的政策规定，结合三亚市实际，制定并经三亚市六届委常委会第68次会议、三亚市政府六届第43次常务会议审议通过的地方规范性文件，该文件自2015年6月24日公布后实施，其内容经本院审查，并无不当之处。而且在《阳光海岸补偿安置方案》中，已经载明为加快做好三亚市三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置工作，维护征收当事人的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国国有土地上房屋征收评估办法》《国征条例》《三亚市集体土地征收安置管理规定(2013年修订)》（三府〔2013〕43号）和112号《补偿安置暂行办法》等法律法规、规范性文件以及参照三亚市人民政府其他有关规定，结合《三亚湾“阳光海岸”段控制性详细规划及城市设计编修》总体控规和三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造征收区域范围内的实际情况，制定该方案。因此，天涯区政府在制定被征收房屋的货币补偿标准时，除了依据112号《补偿安置暂行办法》之外，也依据上述多部法律、法规、规章作为制定方案的依据，在实际征收过程中，也确定了三种货币补偿标准供被征收人选择。因此，上诉人主张《阳光海岸补偿安置方案》所依据的112号《补偿安置暂行办法》违法，没有充分的依据，本院不予支持。 综上，高金玉的上诉请求和理由不成立，原审判决认定事实清楚、适用法律和处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高金玉负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 焱 审判员 吴天月 审判员 郑怀全 二〇一八年十月三十日 法官助理皮小慢 书记员 黄 蜀 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。