重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）渝行终596号 上诉人（一审原告）明静，女，汉族，1972年1月22日出生，住重庆市巴**。 委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。 上诉人（一审原告）林明，男，汉族，1964年4月9日出生，住重庆市巴**。 委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人王弦，重庆市人民政府工作人员。 一审第三人重庆市巴南区国土资源管理分局，住，住所地重庆市巴**鱼洞街道巴县大道**/div> 法定代表人刘伟，局长。 林明、明静因诉重庆市人民政府（简称市政府）、一审第三人重庆市巴南区国土资源管理分局（简称巴南区国土分局）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2018）渝05行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2009年2月24日，市政府作出《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地[2009]173号），根据《国土资源部关于重庆市2008年城市建设农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2008]421号），同意将巴南区花溪镇建新村4、8、9社及村委会、新屋村村委会、光明村1社及村委会等共计3个村4个社集体农用地14.6941公顷（其中耕地13.1350公顷、园地0.7112公顷、其他农用地0.8479公顷）连同未利用地0.2821公顷（未利用地0.0764公顷、其他土地0.2057公顷）转为建设用地并予征收；另征收集体建设用地5.5528公顷（居民点及独立工矿用地4.8141公顷、交通运输用地0.7387公顷）；同意巴南区将花溪镇建新村8社91名、9社13名、光明村1社394名（合计498名）农村居民转为城镇居民（以实施征地时按有关规定测算的实际人数为准）。2009年7月2日，重庆市巴南区人民政府（简称巴南区政府）作出《关于征收李家沱街道光明村1社及村委会集体土地的公告》（巴南府发[2009]99号）并于2009年7月9日张贴公示。2009年7月7日，巴南区国土分局、巴南区政府征地办公室作出《关于征收李家沱街道光明村1社及村委会集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南国土发[2009]50号）并于2009年7月18日张贴公示，将其拟定的补偿安置方案公示并征求意见。2009年7月24日，巴南区政府作出《关于征收李家沱街道光明村1社及村委会集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府发[2009]111号），同意实施上述征收土地补偿安置方案并于2009年7月31日张贴公告。 明静户在征地红线范围内建有农房一幢，持有集体土地建设用地使用证及乡村房屋所有权证。证载所有权人为明静，共有权人为林明。林明系巴**李家沱街道光明村**城镇居民，系明静的配偶。房屋种类为住宅，建筑结构为砖混，建筑面积为108.62平方米。2009年7月23日，征地实施单位对明静房屋进行清理丈量，明静在清理丈量记录表上签字认可。2009年11月14日，巴南区政府征地办公室向林明送达《关于领取各项补偿费用的通知》。2011年4月2日，巴南区政府征地办公室向明静送达《关于征收李家沱街道光明村1社及村集体土地中领取拆迁补偿安置费用的通知》，明静拒签。2009年12月22日，征地实施部门作出《农转非和房屋拆迁安置补偿费用核算表》、《征地农转非人员安置协议书》、《征地房屋拆迁住房货币安置协议》等，对明静户的房屋补偿、搬家补助、搬迁补助费、宅基地内构（附）着物及个人生活附属设施综合定额补偿费、货币安置装修费、货币安置奖励费等进行了明确核算，之后按补偿安置标准计算出明静户应得补偿安置款以存单形式存入重庆农村商业银行明静名下。 明静、林明认为补偿标准过低，向巴南区政府申请行政协调。2017年1月22日，巴南区政府作出巴府行协字[2017]07号《驳回协调申请决定书》。明静、林明不服，向人民法院提起行政诉讼。重庆市第五中级人民法院（简称五中院）判决撤销巴南区政府作出的《驳回协调申请决定书》，并责令其在判决生效之日起60日内组织协调并作出协调意见书。后，巴南区政府于2017年11月29日作出《征地补偿安置争议协调意见书》，告知明静、林明可向市政府申请行政裁决。2017年12月3日，明静、林明向市政府提交《行政裁决申请书》，请求：1、对明静、林明位于重庆市巴南区李家沱街道办事处光明村40号的房屋责令巴南区国土分局按照国有土地上房屋的标准进行补偿并作出书面的协调意见书；2、依法给予过渡安置费、搬迁费、奖励费及室内设施补偿安置费。2018年1月31日，市政府作出渝府地裁[2018]13号《征地补偿安置争议裁决书》并邮寄送达明静、林明。二人不服，诉至法院。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，市政府在明静、林明的征地补偿安置争议经巴南区政府协调未果的情况下，具有对明静、林明提出的行政裁决申请进行裁决的法定职权和职责。 明静、林明于2017年12月3日向市政府提出行政裁决申请，市政府于2018年1月31日作出本案被诉裁决书并送达明静、林明，符合《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十四条的规定，程序合法。 关于明静、林明提出参照《国有土地房屋征收与补偿条例》的补偿标准对其位于重庆市巴南区李家沱街道办事处光明村40号的房屋进行补偿的请求。因明静、林明房屋所在的土地为集体土地而非国有土地，市政府根据《国土资源部关于重庆市2008年城市建设农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2008]421号），于2009年2月24日作出征地通知，同意征收包括本案所涉房屋所在的集体土地后，巴南区政府、巴南区国土分局分别依法发布征地公告、征地补偿安置方案公告。2009年7月24日巴南区政府批准征地补偿安置方案，巴南区国土分局遂依法实施征地补偿安置工作，并于2009年7月23日对明静、林明的房屋进行现场清理丈量等工作，之后书面通知明静、林明领取征地补偿安置费用。故本案并非巴南区国土分局怠于履行征地房屋补偿安置的法定职责，不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”规定的在农村集体土地征收中，应当参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿安置的情形。市政府作出本案被诉裁决对明静、林明提出“参照《国有土地房屋征收与补偿条例》的补偿标准对其位于重庆市巴南区李家沱街道办事处光明村40号的房屋进行补偿”的请求不予支持，并无不当。 关于明静、林明提出依法给予过渡安置费、搬迁费、奖励费及室内设施补偿安置费的请求。首先，征地实施部门已经按照征地补偿安置方案的标准，分别以货币安置和统建安置两种方式核算了明静户相关补偿费用，包括人员安置、住房安置（两种安置方式任选其一）、原房补偿及其他项目，市政府亦在《裁决书》中查明事实部分对各项补偿费用予以确认。因明静、林明与征地实施部门因补偿标准存在争议未达成一致意见且未签订住房安置协议，故征地实施部门暂按货币安置方式将补偿安置费用以存单形式存入重庆农村商业银行明静名下。其次，裁决系对补偿标准或方案的争议进行裁决，明静、林明要求给予过渡安置费、搬迁费、奖励费及室内设施补偿安置费从表面上看系要求征地实施部门履行支付职责，但实质仍然是对方案中规定的上述项目的补偿标准有异议。因此，市政府认为林明、明静该项裁决请求不属于征地补偿安置标准争议，系对裁决请求的狭义理解。但考虑到市政府在《裁决书》查明事实部分已经将明静户各项补偿费用查清并明确记载，亦无责令其对明静、林明该项裁决请求再次裁决明确数额的必要，故对市政府该项裁决无须撤销。 综上，市政府于2018年1月31日作出的渝府地裁[2018]13号《征地补偿安置争议裁决书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。尽管个别裁决项理由欠妥，但不影响其结果正确。明静、林明的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。综上，遂判决：驳回明静、林明的诉讼请求，案件受理费50元由明静、林明负担。 明静、林明不服一审判决，向本院提起上诉称，1、一审法院认定事实错误。本案被诉裁决书程序违法，在裁决之前未先进行协调，对明静、林明提出参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的请求不予支持错误，且对明静、林明提出给予过渡安置费等费用的裁决决定未予撤销错误。2、一审法院适用法律、法规错误。本案应适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，且一审审判程序违法，未对征地实施部门侵吞拆迁补偿款的行为启动刑事司法程序，影响了判决结果的公平公正。综上，请求撤销一审判决并发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求、诉讼费用由市政府承担。 市政府未向本院提交答辩意见。 巴南区国土分局未向本院提交书面意见。 市政府在法定期限内向一审法院提交、举示了以下证据、依据： 1、《征地补偿安置争议裁决材料收件单》及《行政裁决申请书》； 2、《征地补偿安置争议协调意见书》和市政府《征地补偿安置争议裁决书》； 3、EMS快递单1089515501526和EMS官网投递查询； 证据1-3拟证明市政府依法作出的征地补偿安置争议裁决程序合法。 4、明静、林明户口登记卡、身份证、结婚证； 5、《集体土地建设用地使用证》、《乡村房屋所有权证》； 证据4、5拟证明明静农村居民身份和林明城镇配偶身份，房屋属集体土地上房屋。 6、市政府《关于巴南区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地[2009]173号）； 7、巴南区政府《关于征收李家沱街道光明村1社及村委会集体土地的公告》（巴南府发[2009]99号）、张贴记录； 8、巴南区国土分局、巴南区征地办《关于征收李家沱街道光明村1社及村委会集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南国土发[2009]50号）、张贴记录； 9、巴南区政府《关于征收李家沱街道光明村1社及村委会集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府发[2009]111号）、张贴记录； 10、《征地房屋清理丈量记录表》； 11、《征地农转非人员安置协议书》； 12、《征地房屋拆迁住房货币安置协议》； 13、《征地房屋拆迁住房统建安置协议》； 14、《农转非和房屋拆迁安置补偿费用核算表》； 15、重庆农村商业银行整存整取定期存单（¥36.2674万元）； 16、《谈话记录》； 17、《关于领取各项补偿费用的通知》（2009年和2011年两次）； 18、《送达回执》。 证据6-18拟证明巴南区根据市政府批复，对明静、林明的房屋所在村社部分土地予以了征收，并按相关规定履行了安置补偿程序，明静、林明从2009年巴南区实施征地时就知晓被征地的事实，但因对补偿安置标准有异议未能签订房屋拆迁补偿安置协议。 相关依据：1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条；2、《重庆市土地管理规定》第三十七条；3、《重庆市征地补偿安置争议裁决办法》第八条第四款；4、《重庆市土地管理规定》第四十条；5、《重庆市征地补偿安置办法》第十三条、第二十一条、第二十五条；6、《重庆市巴南区征地补偿安置实施细则》；7、《关于公布巴南区征地农转非安置房建安造价综合造价以及住房货币安置价格标准的通知》。 巴南区国土分局未向一审法院提交证据、依据并同意市政府的举证、质证意见。 明静、林明向一审法院提交、举示的证据有： 1、《裁决书》，拟证明被诉行政行为成立； 2、《裁决申请书》，拟证明明静、林明向市政府提出裁决申请； 3、《协调意见书》，拟证明裁决已经经过前置程序； 4、《征地房屋清理丈量登记表》，拟证明市政府举示的登记表是作了修改的，有巴南法院核实的原件，补偿少了。 一审法院经审查，认为市政府举示的证据1-5真实、合法、与本案有关联，依法予以采信；证据6真实、合法、与本案有关联，依法予以采信。明静、林明如对征地批复的合法性有异议，可按照法律规定提起行政复议；证据7-9能客观反映巴南区发布“两公告”的情况，依法予以采信；证据10与明静、林明举示的证据4相比尽管缺少部分内容，但在清理丈量数据上相互吻合、并不矛盾，巴南区国土分局也进行了合理说明，且有明静签字，依法予以采信；证据11-15尽管没有明静、林明签字确认，但系征地实施部门按照补偿安置方案计算得出明静户相关费用，依法予以采信；证据16能够客观反映征地实施部门与明静户就征地补偿事宜进行谈话的事实，依法予以采信；证据17、18能够证明征地实施部门两次向明静户送达相关通知的事实，依法予以采信。明静、林明举示的证据1-3真实、合法、与本案有关联，依法予以采信；证据4不能达到其证明目的，依法不予采信。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，本案被诉行政行为是市政府于2018年1月31日作出的渝府地裁[2018]13号《征地补偿安置争议裁决书》。该裁决书决定：“1、对申请人提出‘按国有土地上房屋的标准进行补偿安置’的请求不予支持；2、对申请人提出‘依法给予过渡安置费、搬迁费、奖励费及室内设施补偿安置费’的请求予以驳回。”根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《重庆市土地管理规定》第三十七条之规定，市政府作为批准实施征地的人民政府，具有作出本案被诉渝府地裁[2018]13号《征地补偿安置争议裁决书》的法定职权和相应职责。同时，明静、林明因对其所有位于被征地范围内房屋的安置补偿标准有异议，经巴南区政府协调未果，符合申请行政裁决的法定条件。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”即该款适用的前提是行政机关征收农村集体土地后，对被征地上的房屋及其他不动产未及时进行补偿，时隔多年后才予以补偿，房屋所在地已经纳入城市规划区，土地性质事实上已变为国有土地。从本案一审查明的事实来看，市政府2009年2月24日作出征地通知，同意征收包括明静、林明房屋所在的集体土地后，巴南区政府、巴南区国土分局即分别依法发布征地公告、征地补偿安置方案公告。2009年7月24日巴南区政府批准征地补偿安置方案，巴南区国土分局遂依法实施征地补偿安置工作，并于2009年7月23日对明静、林明的房屋进行现场清理丈量，之后书面通知明静、林明领取征地补偿安置相关费用。由此可见，本案中巴南区国土分局并不存在怠于履行征地补偿安置职责的情况，故明静、林明的第一项裁决请求不符合上述司法解释规定的适用条件，市政府据此裁决对其请求不予支持，并无不当。 依据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第六条之规定，裁决的对象是对补偿方案或补偿标准等事项的争议。明静、林明在裁决程序中提出“依法给予过渡安置费、搬迁费、奖励费及室内设施补偿安置费”的请求，虽然形式上看系要求征地实施部门履行支付上述费用的行政职责，但上述费用的具体项目及金额之确定，仍无法游离于征地补偿安置方案的规定之外，故其该项裁决请求实际上仍然建立在对征地补偿安置方案的争议之上，市政府认为该项请求不属于裁决范围，系其对申请人诉求的狭义理解。但考虑到被诉裁决书中已再次对申请人主张的相关费用进行了明确，倘若判决撤销该项裁决结果并责令重作只能造成行政、司法资源的浪费，并无客观必要或实际意义。故基于诉讼效率原则、兼从减轻当事人讼累之角度考量，一审法院对此问题的评析与处理正确，应予维持。 依据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十三条之规定，裁决程序中是否再次组织协调系裁决机关的自由裁量范畴，法律、法规并未规定裁决机关受理裁决申请后亦必须先行协调再行裁决。至于明静、林明提出本案涉及征地实施部门侵吞征地安置补偿款应移送有关机关启动刑事司法程序的上诉理由，既无证据支撑，亦不属本案审查范围，本院依法不予审查。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人明静、林明的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人明静、林明负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 勇 审判员 吴永铭 审判员 刘佳佳 二〇一八年十月二十四日 法官助理王堃 书记员郑琴