安徽省池州市贵池区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）皖1702行初34号 原告安徽天地旅游投资有限公司，住所地安徽省东至县大渡口经济开发区，统一社会信用代码：91341721666225441J。 法定代表人凤海山，该公司董事长。 委托代理人黄学用，安徽继宏律师事务所律师。 被告池州市国土资源局，住所地安徽省池州市清风西路**，统一社会信用代码：113418000032807141。 法定代表人付东亚，该局局长。 出庭行政负责人陈长樵，该局副调研员。 委托代理人陈长启，安徽九华律师事务所律师。 原告安徽天地旅游投资有限公司不服被告池州市国土资源局作出的池国土资行决字[2018]第04008号行政处罚决定书，于2018年8月2日向本院提起行政诉讼。本院在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年9月5日公开开庭审理了本案。原告安徽天地旅游投资有限公司委托代理人黄学用，被告池州市国土资源局行政负责人陈长樵、委托代理人陈长启到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告池州市国土资源局于2018年6月11日作出池国土资行决字[2018]第04008号行政处罚决定书，认定：安徽天地旅游投资有限公司超过受让批准的数量占用土地，多占的土地构成非法占用土地。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及安徽省人民政府法制办、安徽省国土资源厅《关于安徽省国土资源管理系统实施行政处罚自由裁量权办法》（试行）所附《行政处罚自由裁量基准》的规定，对安徽天地旅游投资有限公司作出如下处罚：1、责令安徽天地旅游投资有限公司退还非法占用的2085.72平方米土地；2、对安徽天地旅游投资有限公司非法占用的2085.72平方米土地并处每平方米5元罚款，计罚款10428.6元。 原告安徽天地旅游投资有限公司诉称，请求撤销池国土资行决字[2018]第04008号行政处罚决定书；判令原告所占用的土地为合法占有。事实与理由：被告处罚所依据的事实错误，所适用的法律错误。原告取得案涉的土地是依据池州市政府当时的政策，来源合法。苏州市美城市政工程建设有限公司作为池州市招商引资单位，于2007年6月11日与池州市建设委员会签订了《池州市花鸟虫鱼市场建设协议书》，约定池州市沿石台路东侧地块全部由苏州市美城市政工程建设有限公司建设花鸟鱼虫市场。为此，池州市政府对该片地块上的建筑进行拆迁，苏州市美城市政工程建设有限公司成立了池州市天地旅游发展有限公司（后更名为安徽天地旅游投资有限公司）。池州市规划局在《池州市花鸟鱼虫商品市场建筑规划设计方案》上也进行了标注。因为当时8#楼和9#楼所属的地块地上建筑物拆迁难度非常大，市政府暂时将8#楼和9#楼所属的地块搁置，将已经拆迁完毕的35.18亩“1”号地块在2008年8月20日通过正当程序由安徽天地旅游投资有限公司竞得。到2010年4月份，原计划的8#楼和9#楼所属的地块地上建筑物拆迁完毕，2010年4月12日，池州市人民政府以《专题会议纪要》（第22号）的形式对8#楼和9#楼地块给与了指导性的方案，后池州市规划局依据《专题会议纪要》的要求出具了《花鸟市场东北侧地块规划用地红线图及设计要点》，2010年5月份，原告开始在该地块上建设8#楼和9#楼。原告依据《池州市花鸟虫鱼市场建设协议书》、《专题会议纪要》（第22号）以及《花鸟虫鱼市场东北侧地块规划用地红线图及设计要点》才对案涉的8#楼和9#楼地块进行开发建设，案涉地块只有2085.72平方米，约3亩土地，而与之相连的35.18亩已经由原告开发建设，并无“未取得规划等许可”一说。政府出台的临时性政策以及政策指导意见应该不具有不溯及既往的效力。2012年5月11日以第42号《专题会议纪要》确定原告属于非法取得土地，前后矛盾，政府意见的不连续性所造成的后果不应由行政相对人承担。被告仅仅依据土地管理法规定，认为原告所取得的土地没有经过招标程序，忽略了历史原因，原告与池州市建设委员会签订的协议书中已经约定先建设后补办手续。原告认为，使用该宗土地是基于执行政府专题会议精神，维护花鸟旅游商品市场规划的严肃性、完整性，且无主观恶意，对社会没有造成任何损害，所完成的3500平米建筑物符合规划设计要求，属于社会财富资源应给予合理利用，而且完全可以再行完善相关的手续。对适用法律依据，不应该适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，属于适用法律错误。综上，原告所取得的土地只是在程序上存在一般的违规行为，不应被确认为非法占用土地，请求依法判决。 原告安徽天地旅游投资有限公司提交的证据有：1、营业执照复印件，拟证明原告的主体资格。2、国土资行决字[2018]第04008号行政处罚决定书复印件，拟证明被告作出行政处罚决定书的事实。3、《池州市花鸟虫鱼市场建设协议书》、《池州市花鸟虫鱼市场建筑规划设计方案》、《专题会议纪要》（第22号）、《花鸟市场东北侧地块规划用地红线图及设计要点》，拟证明原告所取得的土地是依据政府的许可，来源合法。4、房屋租赁协议及天地商业广场9号楼租赁补充协议，拟证明2013年池州市城市管理行政执法局三大队就知道9号楼的存在。 被告池州市国土资源局辩称，行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确、符合法定程序，请求依法驳回原告的诉讼请求。自2010年开始，被处罚人超出合法受让的国有建设用地使用权地块范围，在邻区域非法占用2085.72平方米国有建设用地，建设两栋建筑物。经对照土地利用现状图和土地利用规划图被处罚人非法占用土地地类为城市用地，规划用途为建设用地在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，符合土地利用总体规划。被处罚人未经有批准权的土地行政主管部门报经市人民政府批准，未依法取得建设用地使用权的建设行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十三条的规定，属非法占用土地，且该违法行为呈继续状态，依法应予处罚。原告超过批准面积，擅自占月土地建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十三条的规定，构成非法占地事实。2018年4月13日，答辩人依法向原告送达《行政处罚（听证）告知书》（池国土资行（听）告字［2018］第04008号），告知原告拟作出的处罚所依握的事实和依据，及当事人享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告于2018年4月16日向答辩人提交申辩意见并提出听证申请。答辩人受理原告的听证申请后，于2018年5月3日依法举行听证，听取当事人的陈述与申辩意见。2018年6月11日，答辩人按重大行政执法决定程序履行法制审核后，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及安徽省人民政府法制办、安徽省国土资源厅《关于安徽省国土资源管理系统实施行政处罚自由裁量权办法》（试行）的规定，对原告作出《行政处罚决定书》（池国土资行决字［2018］04008号），并于2018年6月13日依法送达原告。 被告池州市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1、池国土资挂告字（2008）14号国有土地使用权挂出让公告、石台路花鸟旅游商品市场地块规划设计条件通知书、规划用地红线图及所附建筑规划设计方案、《国有土地使用权出让合同》、池州市人民政府第22号、第42号专题会议纪要、调查询问笔录、违法用地测绘报告、勘测定界图、建筑物现场照片、调查记录、贵池区土地利用总体规划图（2006-2020年），拟证明原告擅自占用2085.72平方米国有建设用地进行建设，未经有批准权的土地行政主管部门报经市人民政府批准，未依法取得建设用地使用权；属于非法占有；在该地上实施建设虽符合土地利用总体规划，但不改变其土地违法性质。2、《立案呈批表》《企业基本注册信息查询单》《行政处罚（听证）告知书》《中辩意见书》及申辩材料、《听证笔录》《重大行政执法决定法制审核意见表》《行政处罚决定书》《法律文书送达回证》，拟证明行政处罚程序合法，法律文书依法送达。3、《安徽省政府非税收入一般缴款书》，拟证明被处罚人的被处罚款已于2018年6月22日缴纳。4、池国土资函（2018）338号《地上建筑物违法线索转交函》附图及送达回证，拟证明国土局根据《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，将案涉地上建筑物因违反《城乡规划法》的规定，转交城乡规划主管部门处理。适用法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十三条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条款》第四十二条，安徽省人民政府法制办、安徽省国土资源厅《关于安徽省国土资源管理系统实施行政处罚自由裁量权办法》（试行）土地管理法第76条、实施条款第42条处罚幅度。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有异议的证据和事实将依据全案予以综合分析认定。 经审理查明，原告在未按照法定程序取得本案所涉2085.72平方米土地的国有土地使用权的情况下，占用该土地。池州市国土资源局于2018年4月13日向原告送达了《行政处罚事（听证）告知书》，告知原告依法享有的权利。原告在规定期限内向池州市国土资源局提出申辩意见。经听证、审核等程序后，池州市国土资源局于2018年6月11日作出池国土资行决字[2018]第04008号行政处罚决定书，并于2018年6月13日送达原告。原告已于2018年6月22日缴纳10428.6元罚款。 另查明，池州市天地旅游发展有限公司现已变更为安徽天地旅游投资有限公司。 以上事实有双方当事人陈述、提交的证据以及庭审笔录等予以佐证。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》等规定，被告对其辖区内土地具有管理和监督的法定职责，对违反土地管理法律、法规行为有法定的查处权。本案中，原告在没有按照法定程序取得本案所涉土地使用权的情况下，占用该土地，其行为明显违法。原告对池州市国土资源局作出行政处罚的程序并无异议，被告在经过立案、调查、告知、听证等程序作出行政处罚决定，符合法律规定，并无不当。故对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告安徽天地旅游投资有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告安徽天地旅游投资有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于池州市中级人民法院。 审 判 长 宋 会 杰 人民陪审员 史 政 良 人民陪审员 徐  萍 二〇一八年十月二十二日 书 记 员 欧阳伟娟 附本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。