海南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）琼行终922号 上诉人（一审原告）：张业永，男，1981年6月16日出生，汉族，住海南省东方市。 委托代理人：潘覃秋，北京市凯诺律师事务所律师。 委托代理人：贾启华，北京市凯诺律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：东方市人民政府，住所地海南省东方市八所镇东府路。 法定代表人：邓敏，该市市长。 委托代理人：赵梦祥，东方市住房保障与房产管理局工作人员。 委托代理人：曾德娟，海南遂良律师事务所律师。 张业永因与东方市人民政府（以下简称东方市政府）土地行政强制纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2018）琼97行初138号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年8月9日立案后，依法组成合议庭进行审理，并于2018年9月7日组织各方当事人进行询问。本案现已审理终结。 张业永向一审法院诉称，东方市政府在没有合法手续的情况下强行占用土地，违法将地上附着物强制铲毁，侵犯了张业永的合法权益，请求人民法院确认东方市政府强制清除张业永合法使用耕地上的农作物及附属物的行为违法。 一审法院经审理查明：2012年2月9日，东方市政府发出东府〔2012〕7号《东方市人民政府关于东建图〔2011〕17号政府储备地土地征收的通告》，决定征收位于东方市人民医院南侧的46.5412公顷集体土地作为政府储备地，在通告中要求该宗地所涉及的单位和个人务必在2012年2月18日前持有关证明材料到原东方市国土环境资源局（以下简称东方市国土局）办理征地补偿登记，配合做好征地拆迁补偿、安置、青苗和地上附着物确认工作。2012年2月29日，东方市政府作出东府函〔2012〕35号《东方市人民政府关于将东建图〔2011〕17号宗地纳入政府储备地的批复》（以下简称35号《批复》），同意征收位于东方市人民医院南侧的东方市八所镇八所村村民委员会（以下简称八所村委会）46.5412公顷集体土地，作为政府储备地。2012年5月30日，八所村委会、东方市八所镇人民政府、东方市国土局共同在《东建图〔2011〕17号宗地征地附着物及青苗登记表》上对被征收土地上的青苗及地上附着物种类和数量进行签章确认。2012年8月，东方市国土局与八所村委会签订《征（拨）土地协议书》，征地面积共计25.9513公顷，经审批后已及时足额向八所村委会拨付45718601.5元征地补偿款，该补偿款除了土地补偿外，还包括上述《东建图〔2011〕17号宗地征地附着物及青苗登记表》中清点确认的青苗及地上附着物补偿。2012年12月27日，东方市国土局向八所村委会发出《征收土地告知书》，告知八所村委会拟征收其位于东方市人民医院南侧的25.618公顷土地，作为保障性住房用地。2013年6月5日，东方市国土局拟定《征收土地方案》、《农用地转用方案》和《补充耕地方案》。2013年9月23日，海南省国土环境资源厅向东方市政府作出《关于批复东方市2012-84号地块农用地转用和土地征收手续的函》，同意东方市国土局拟定的《征收土地方案》和《农用地转用方案》，由东方市政府征收八所村委会等集体所有土地25.618公顷。2017年3月，东方市住房保障与房产管理局取得上述相关保障性住房用地的不动产权证书。2017年10月26日至2017年12月22日期间，为推进保障性住房建设项目建设，东方市政府组织相关部门对东建图〔2011〕17号宗地上的简易房、铁皮棚、简易棚、猪圈、鸡圈、围墙、树木、鱼塘、蔬菜等进行了清理平整。2018年5月28日，张业永以东方市政府在没有合法手续的情况下，于2017年11月2日强行将其地上农作物及附属物铲除的行为违法为由，提起本案行政诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，从张业永提交的证据材料以及在庭审中陈述的内容来看，其清楚知道东方市政府于2017年11月2日对其地上农作物及附属物进行了清理平整，那么张业永就应当在2018年5月2日之前提起行政诉讼，张业永于2018年5月28日才提起诉讼，已经超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，张业永所在的八所村委会的25.618公顷集体土地，因保障性住房建设需要，于2013年9月23日经海南省国土环境资源厅《关于批复东方市2012-84号地块农用地转用和土地征收手续的函》批准征收为国有土地，且经东方市国土局对地上青苗及附着物进行了清点确认，东方市国土局也已经及时将包括青苗及地上附着物在内的征地补偿款足额拨付给八所村委会。在涉案土地已被征收为国有，相关征地补偿款已拨付到位，东方市住房保障与房产管理局已取得相关保障性住房用地的不动产权证书的情况下，张业永已丧失对涉案土地的合法使用权，对涉案土地不再享有合法权益，其与东方市政府清理平整土地的行为不具有利害关系，不具备提起本案诉讼的主体资格。一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回张业永的起诉。 张业永不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。事实和理由：一、东方市政府在实施强制行为时，未告知起诉期限，应适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条关于一年起诉期限的规定，一审裁定适用法律错误。二、东方市政府实施征收程序违法。张业永根本不知道东方市政府发出的征地通告的内容，也不认可35号《批复》的合法性。八所村委会、东方市八所镇人民政府、东方市国土局共同签章确认的《东建图〔2011〕17号宗地征地附着物及青苗登记表》，以及东方市国土局与八所村委会签订的《征（拨）土地协议书》，八所村委会村民并不知情，张业永不认可其合法性。2013年9月23日，海南省国土环境资源厅才批复同意征收涉案土地，但东方市政府早在2012年却未批先征，且未全面清点被征收人的地上农作物及附属物，未依法落实补偿，东方市政府未经法定程序就实施强拆的行为违法。三、张业永具备原告主体资格。不论涉案土地是集体土地还是被征收为国有土地，地上附属物以及青苗系张业永所有，东方市政府强铲、强拆地上农作物及附属物的行为与张业永有直接的利害关系。集体土地被征收为国有土地，在张业永没有签订补偿协议的情况下，不能导致其承包经营权灭失，东方市政府没有依法落实责令交地等强制拆除法定手续，构成违法拆除。综上，一审裁定认定事实错误，适用法律错误。 东方市政府答辩称，一、东方市政府的征地行为不属于本案的审查范围。本案所审查的是东方市政府对东建图〔2011〕17号宗地地上附着物的拆除行为，而征收决定、补偿决定都是独立的行政行为，不能与本案被诉的拆除行为合并审理。东方市政府于2015年之前就已经对东建图〔2011〕17号宗地征收完毕，至今，没有任何人对该征地行为或征地补偿行为提出行政复议或行政诉讼。上诉人在本案中主张与征地行为相关的权利，没有法律依据。二、上诉人不具有本案的诉讼主体资格。2017年10月26日至2017年12月22日期间，东方市政府所平整的地块均在琼（2017）东方市不动产权第XXXX号及第7008号不动产权证书所记载的四至范围内，并未损害其他相对人的合法权利。上诉人对其主张权利的土地的四至、面积均不清楚，所提供的证据材料根本无法证实其与涉案土地有任何关联。三、上诉人主张东方市政府平整土地行为违法没有事实和法律依据。与涉案土地有利害关系的农户签订补偿协议并领取补偿款后，东建图〔2011〕17号宗地的相关权益已被厘清。 本院认为，本案的争议焦点是张业永的起诉是否超过法定起诉期限以及张业永是否具有原告主体资格。一、关于张业永的起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，没有证据证明东方市政府在实施被诉强制执行行为时已经告知起诉期限，即使张业永于2017年11月2日就知道被诉行政行为，也应当适用前述司法解释规定的一年起诉期限。张业永于2018年5月28日向一审法院提起诉讼，并未超过起诉期限。张业永主张其起诉未超过起诉期限的上诉理由成立，本院予以支持。一审裁定认为张业永的起诉超过起诉期限，属于适用法律错误，本院予以纠正。二、关于张业永是否具有提起本案诉讼的原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。”根据上述规定，起诉人提起行政诉讼，应当对起诉符合法定条件承担初步证明责任。本案中，张业永诉请确认东方市政府强行清除其地上附着物的行为违法，就应当提供证据证明其与被诉强制清除行为具有利害关系。但是，张业永提供的证据不足以证明其是被征收土地的使用权人或者实际使用人，也不能证明其是被清除地上附着物的所有权人，张业永与被诉行政行为不具有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定,一审法院裁定驳回张业永的起诉,处理结果并无不当。 综上,一审裁定驳回张业永的起诉并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 孔 琼 审判员 凌杰泉 审判员 魏文豪 二〇一八年十月二十二日 法官助理张艳英 书记员 文明哲 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ...... 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第五十四条依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料： （一）原告的身份证明材料以及有效联系方式； （二）被诉行政行为或者不作为存在的材料； （三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料； （四）人民法院认为需要提交的其他材料。 第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ......