江苏省徐州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)苏03行终312号上诉人（原审原告）：顾广英，女，1949年3月22日生，汉族，住邳州市。上诉人（原审原告）：李洪节(同时为上诉人顾广英的委托代理人，系顾广英丈夫)，男，1946年3月8日生，住邳州市。被上诉人（原审被告）：邳州市戴庄镇人民政府，住所地邳州市戴庄镇振兴路**。法定代表人：周鹏，镇长。出庭应诉负责人：梁松歌，副镇长。委托代理人：张海涛，江苏魏东律师事务所律师。委托代理人：魏东，江苏魏东律师事务所律师。原审第三人：顾广营，女，1966年8月13日生，汉族，住邳州市。原审第三人：李广礼（又名顾广礼，系顾广营丈夫），男，1968年1月24日生，汉族，住邳州市。上诉人顾广英、李洪节因与被上诉人邳州市戴庄镇人民政府、原审第三人顾广营、李广礼行政审批及赔偿一案，不服徐州铁路运输法院（2016）苏8601行初849号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明：涉案的《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》系原徐州市土地管理局制作的制式表格，该表主要载明：申请人顾广礼；住戴庄乡（镇）李圩村**；原有住房3间，面积50㎡；原有宅基地面积198㎡；申请用地面积为东西11米，南北18米，计198㎡；土地类别为原地翻建；建房性质为翻建；申请理由为原有房屋破旧，无法居住；……审查结果部分载明：用地面积为东西11米，南北18米，计198㎡；用地类别为非；建筑面积为住房3间75㎡；建筑时间为98年11月至99年4月；邳州市戴庄乡李圩村民委员会意见为同意翻建，签署日期为98年11月21日；邳州市土地管理局戴庄乡土地管理所意见为同意使用原有宅基地198㎡，签署日期为98年12月2日；邳州市戴庄乡人民政府意见为同意使用原老宅基地198㎡翻建，签署日期为98年12月5日，上述签署意见处分别相应加盖邳州市戴庄乡李圩村民委员会、邳州市土地管理局戴庄乡土地管理所、邳州市戴庄乡人民政府印章。李洪节、顾广英认为邳州市戴庄镇人民政府违法批准李广礼、顾广营翻建了属于李洪节、顾广英所有的涉案房屋，侵害了其合法权益，遂诉至法院，诉请如前。李洪节、顾广英诉邳州市人民政府请求撤销为李广礼、顾广营颁发的集体土地使用证及赔偿一案，（2015）徐行初字第00166号行政判决书判决撤销邳州市人民政府颁发的邳集用（2003）字第106-01761号《集体土地使用证》。李广礼、顾广营不服，上诉至江苏省高级人民法院，江苏省高级人民法院于2017年2月23日作出（2016）苏行终335号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。上述一审、二审法院经审理查明的事实如下：“李洪节、顾广英和李广礼、顾广营都是邳州市戴庄镇李圩村村民。顾广英和顾广营是姐妹，顾广英排行老大，顾广营排行第七，李广礼于1995年招亲到顾家，又名顾广礼。顾广英的父亲顾宝善于1980年购买了涉案土地上的三间房屋，后又加盖了三间。后顾宝善将涉案土地上房屋给了李洪节、顾广英，李洪节一家在该房屋内居住生活。1990年，李洪节一家外出务工，房屋空置。1998年底，李广礼、顾广营以顾广礼的名义申请对涉案土地上的房屋进行旧房翻建，获批后对房屋进行了重建并居住，于2003年办理了集体土地使用证。邳州市人民政府于2003年5月8日为李广礼、顾广营颁发了邳集用（2003）字第106-01761号《集体土地使用证》，土地使用者为顾广礼，土地所有者××戴庄镇李圩村民委委员会，座落戴庄镇李圩村××组，，地号106-10-04-154使用权面积为155平方米，用途为住宅，四至东南北为空地、西邻潭礼论。2013年11月，李洪节、顾广英回到村里无处居住，请求李圩村委会调解处理其与李广礼、顾广营的宅基地产权纠纷，经李圩村委会调解未成。后李圩村委会申请“有关李圩村五组村民李洪节、顾广英的六间房屋被本组村民顾广营、顾广礼给拆除，造成李洪节、顾广英二人于2013年11月回家无处居住，请求村委会调解处理……村委会已尽职尽责，为此申请司法所”处理，司法所对该纠纷进行调解，亦未达成调解协议。李洪节、顾广英是戴庄镇李圩村集体经济组织的成员，现在在该组织中没有宅基地。”以上事实，有李洪节、顾广英提供的（2015）徐行初字第00166号行政判决书、（2016）苏行终335号行政判决书及李洪节、顾广英、邳州市戴庄镇人民政府、李广礼、顾广营在庭审中的一致陈述予以证实，一审法院依法予以确认。一审法院认为：首先，关于本案是否构成重复起诉的问题。（2016）苏8601行初78号案件是对李洪节、顾广英诉称的“建房证”进行的审理，而本案是对《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》进行的审理，两案诉讼请求不同。另，（2017）苏0382民初2738号案件系财产损害赔偿案件，被告系邳州市戴庄镇李圩村委会、李广礼、顾广营，而本案的被告系邳州市戴庄镇人民政府，两案诉讼当事人不一致。综上，邳州市戴庄镇人民政府及李广礼、顾广营认为本案构成重复起诉的主张不能成立。其次，关于李洪节、顾广英起诉是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起的诉讼应当属于人民法院受案范围。本案中，邳州市戴庄镇人民政府（原邳州市××乡人民政府）在涉案的《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》的审批行为仅是土地使用审批流程中的一个中间环节，不能对外产生代表村镇工程建设许可证、土地权属、房屋权属等的效力。此外，（2015）徐行初字第00166号行政判决书已判决撤销邳州市人民政府为李广礼、顾广营颁发的邳集用（2003）字第106-01761号《集体土地使用证》，故，邳州戴庄镇人民政府（原邳州市××乡人民政府）在涉案的《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》的审批行为对李洪节、顾广英合法权益不产生影响，该行为不具有可诉性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定驳回李洪节、顾广英的起诉。本案不收取案件受理费。李洪节、顾广英预交的案件受理费50元由一审法院退还。上诉人李洪节、顾广英不服上述行政裁定向本院提起上诉称：1、一审裁定以集体土地使用证已被撤销、邳州市戴庄镇人民政府的审批行为不能对外产生效力为由，掩盖行政行为的违法性，这是错误的。邳州市戴庄镇人民政府的审批行为违法，没有任何事实和法律依据，其审批行为导致李洪节、顾广英的房屋被拆除、宅基地被侵占，造成李洪节、顾广英无家可归，严重侵害了李洪节、顾广英的合法权益。2、邳州市戴庄镇人民政府借口称其行政行为经村委会同意，但村委会的意见只有“同意翻建”，并无关于批准使用宅基地的意思表示。3、一审裁定认定邳州市戴庄镇人民政府的行政行为只是中间环节，不对外发生法律效力，这没有法律依据。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审裁定，依法处理本案，支持李洪节、顾广英的诉讼请求。被上诉人邳州市戴庄镇人民政府辩称：邳州市戴庄镇人民政府在《徐州市县（市、县）农村居民宅基地审批表》中的审批行为仅是土地使用审批流程中的一个中间环节，并未对李洪节、顾广英的合法权益产生实际影响。况且，（2015）徐行初字第00166号案、（2016）苏行终335号案已经判决撤销了邳州市人民政府为李广礼、顾广营颁发的《集体土地使用证》。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，李洪节、顾广英诉请的行为不具有可诉性。原审第三人李广礼、顾广营述称：认可一审裁定。本院二审期间，上诉人李洪节、顾广英提供以下证据：1、2017年5月12日邳州市公安局戴庄派出所出具的情况说明；2、2017年8月24日邳州市国土资源局戴庄国土资源所出具的情况说明；3、李加配出具的书面证言，以上证据均为复印件，证明：涉案土地及地上原有的房屋为李洪节、顾广英所有的财产。邳州市戴庄镇人民政府质证认为，对证据1真实性有异议，且该证据仅是李洪节、顾广英自己的陈述，并不能证明涉案土地及房屋的权属；对证据2真实性有异议，该证据无法达到李洪节、顾广英的证明目的；证据3实际上是证人证言，但证人未出庭接受质询，不符合证据的形式。李广礼、顾广营认同邳州市戴庄镇人民政府的质证意见。本院认为，上述证据的证据效力需综合予以分析。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，李广礼、顾广营于1998年底以顾广礼的名义申请对涉案土地上的房屋进行旧房翻建，经当地村委会及乡镇土地管理所审核、同意后，原邳州市××乡人民政府于1998年12月5日在李广礼的《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》中作出了“同意使用原老宅基地198㎡翻建”的审批意见。在邳州市××乡人民政府作出该行政审批行为时，对于农民使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地建设住宅的情形，当时适用的法律法规为：《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日第一次修正）以及《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年11月1日起施行）。其中，《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地：（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”可见，依照当时的法律法规，农民使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地建住宅的，审批权在乡级人民政府，只有使用耕地建住宅的，才由县级人民政府审批。因此，李广礼、顾广营提出利用涉案宅基地翻建住宅的申请后，原邳州市××乡人民政府作出的审批行为不属于土地使用审批流程中的中间环节，而是依法能够直接产生法律效力的行政审批行为。依照《中华人民共和国物权法》第九条、第一百五十三条及土地管理法的相关规定，农民是依法通过有权人民政府的审批而取得宅基地使用权，政府的登记颁证行为仅是对农民所取得的宅基地使用权的确认，登记颁证行为本身并非宅基地使用权取得的根据。尽管邳州市人民政府为李广礼、顾广营颁发的《集体土地使用证》已为生效判决撤销，但该颁证行为与涉案行政审批行为是不同行政机关作出的两个独立的行政行为，颁证行为的撤销并不影响涉案行政审批行为的效力，故一审法院以涉案行政审批行为是土地使用审批流程中的中间环节、不能对外产生法律效力、对李洪节和顾广英的合法权益不产生影响为由裁定驳回其起诉，缺乏事实及法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销徐州铁路运输法院（2016）苏8601行初849号行政裁定；二、指令徐州铁路运输法院对本案进行审理。本裁定为终审裁定。审判长 李 娟审判员 周美来审判员 杜 林二〇一八年十月三十日法官助理李帅胜书记员闫龙