江苏省宜兴市人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏0282行初52号原告杨立新。委托代理人周亮。委托代理人童锴。被告江阴市规划局。负责人仇丰，该局局长。委托代理人林红。委托代理人顾宸清。原告杨立新因诉被告江阴市规划局（以下简称江阴规划局）要求履行法定职责，于2018年5月29日向本院提起诉讼。本院于同年6月4日立案后，向被告江阴规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月27日公开开庭审理了本案。原告杨立新的委托代理人周亮、童锴，被告江阴规划局的行政负责人张旻、委托代理人林红、顾宸清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨立新诉称，原告承租了江阴格宾金属复合材料有限公司（以下简称格宾公司）的厂房并签订了租赁合同，用于开办超市，格宾公司承诺拆除新庄路一侧的围墙，以打开该厂房面向新庄路一侧的通道。新庄路一侧原为封闭围墙，如果要拆除围墙打开沿新庄路一侧的通道，格宾公司应依法向规划部门申请变更原有厂区的建设工程规划。但是，格宾公司未向规划局重新申请规划审批，于2015年底擅自拆除了厂区新庄路一侧的围墙，这种拆除围墙的行为是违法的，该公司并未合法地履行租赁合同约定的拆除围墙的义务，随时可能面临整改和处罚，这直接影响到原告承租房屋开超市的用途（沿街通道）之实现。为此，双方之间发生了租赁合同纠纷。对此，原告于2017年6月份向江阴市规划局、江阴市祝塘镇综合执法局进行了举报。规划局于同年7月5日作出回复，确认格宾公司拆除围墙未办理相关规划手续，并表示该违法建设行为应向江阴市城市管理行政执法局（以下简称行政执法局）反映并查处。江阴市城管执法局行政执法大队祝塘中队于2017年7月13日回复，“我中队将与江阴市规划局沟通并调查。如调查后发现该行为确属我中队查处的，我中队将依法查处。”但之后祝塘行政执法中队既未对格宾公司的违法行为进行查处，也未就相关情况对原告进行回复，怠于履行法定职责。2018年4月，原告与格宾公司之间的房屋租赁合同纠纷案件，经江苏省高级人民法院再审审理后，法院以“没有相关部门要求格宾公司（对拆除的围墙）采取改正措施”为由，驳回了原告对格宾公司提出的相关诉讼请求，导致原告遭受了几百万元的重大损失。被告怠于履行法定职责的行为严重影响了原告的合法权益。后为了维护原告的合法权益，原告再次就格宾公司擅自拆除围墙的违法行为，向江阴规划局、祝塘镇综合执法局（以下简称祝塘综合执法局）举报，要求进行查处。同年5月15日，江阴规划局又以“不属于本部门职权范围”为由，向原告作出不予受理告知书，其与祝塘综合执法局相互推诿，拒绝履行法定职责，明显违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》等法律、法规规定的职权内容。综上，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》、《无锡市城市规划条例》、《江阴市镇、街道相对集中行政处罚权事项清单》等相关规定，原告提起本案诉讼。请求法院判决确认被告江阴规划局不履行法定职责的行为违法，并判决被告在一定期限内履行法定职责，依法查处格宾公司的违法建设行为，本案诉讼费用由被告承担。被告江阴规划局辩称，其作为被告主体不适格。1、根据《江苏省城乡规划条例》第二条、第二十五条规定，在城乡规划区进行建设活动，属于被告法定履职范围。2013年7月23日被告对格宾公司扩建项目核发了建设工程规划许可证。该项目竣工后，被告对该扩建项目进行规划核实，审核通过后于2015年5月25日对该项目核发了建设工程规划核实合格证，该扩建项目规划建设活动已完成。格宾公司扩建项目规划建设活动已完成。格宾公司拆除行为不属于规划建设活动，不属被告法定履职范围内。2、格宾公司“擅自拆除1号车间南侧围墙”的行为不属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条列举的处罚情形，不应由被告进行处罚。3、根据《江阴市城市管理相对集中行政处罚权办法》第九条第四项规定，除“未按照建设工程规划许可证的规定进行违法建设行为和本办法实施后新批的临时建设的行政处罚权”外，其余城乡规划管理方面对违法建设的行政处罚权集中由江阴市城市管理行政执法局行使。故被告对格宾公司拆除围墙的行为无处罚权，不属于被告职权范围。请求法院裁定驳回原告的起诉。经审理查明，2017年6月28日杨立新向江阴规划局举报，要求对格宾公司于2015年底，未向江阴市规划局申请规划审批，擅自拆除了该公司厂区新庄路一侧的围墙，使该厂区南侧直接面向新庄路的违章改建行为予以处罚。江阴规划局经调查，于同年7月5日，对杨立新的举报进行了回复，告知杨立新：20**年7月23日，我局对格宾公司年产200万平方米金属复合网、2000吨金属复合丝、30台捻股机、30台织网机扩建项目（1、2号车间）核发了建设工程规划许可证，2015年5月25日我局对该项目核发了建设工程规划核实合格证。经查，2015年底格宾公司拆除1号车间南侧围墙未办理相关规划手续，根据《江阴市城市管理相对集中行政处罚权办法》，该违法建设应向江阴市城市管理行政执法局反映，并由执法局查处。2018年4月25日，杨立新又向江阴规划局、祝塘综合执法局分别邮寄了“关于格宾公司未经规划审批、擅自拆除围墙恳请尽快依法作出处理决定的举报信”，其中载明，有关举报人与格宾公司之间的房屋租赁合同纠纷，江苏省高院以没有相关部门要求格宾公司采取行政措施为由，驳回了举报人对格宾公司提出的相关申请。规划局及执法局怠于履行法定职责的不作为行为，已经严重影响了举报人的合法权益，再次恳请江阴规划局及祝塘综合执法局予以调查核实，并依法对格宾公司的上述违章改建行为作出行政处罚等相关处理决定。江阴规划局于2018年5月15日作出了不予受理告知书，告知杨立新，您提出的信访事项不属于本部门职权范围。根据《信访条例》的规定，请您向祝塘镇综合执法局提出。杨立新认为江阴规划局与祝塘综合执法局相互推诿，拒绝履行法定职责，违反了相关法律、法规规定的职责内容，故向本院提起诉讼。另查明，2015年8月10日，格宾公司作为甲方，杨立新作为乙方签订了房屋租赁协议，甲方将坐落在江阴市祝塘镇新庄路12号的靠南第1幢楼房出租给乙方使用，使用期限15年，自2014年11月30日起至2030年11月30止。在该房屋租赁协议书附件中约定，签订合同后甲方在2个月内，将建筑物的改造及新庄路边的围篱拆除，交付乙方使用等内容。2015年9月格宾公司将租赁厂房交付杨立新进行装修，同年年底格宾公司将面向新庄路边的围墙进行了拆除。2016年8月1日杨立新向江阴市人民法院起诉，认为格宾公司未将超市门口的绿化阻挡移除，导致杨立新的超市无法正常营业，使其无法实现合同目的。故提起要求解除与格宾公司之间签订的房屋租赁协议书及附件并赔偿损失等诉求。江阴法院经审理认为，杨立新与格宾公司签订的房屋租赁协议书及附件系双方当事人真实意思表示，合法有效，于2017年3月5日法院判决：双方之间签订的房屋租赁协议书及附件于2016年9月29日解除等内容。杨立新不服向无锡中院上诉，认为“原南大门处则规划为围墙，格宾公司擅自拆除南面围墙，未经规划，属于违法拆除，该拆除行为导致政府在南面补种绿化带。格宾公司属于不适当的履行房屋租赁协议义务，构成违约······”。无锡中院在审理中，根据杨立新的申请于2017年7月14日向城管祝塘中队分队长进行了调查，其陈述“2015年12月，杨立新向城管中队咨询开办超市做门头的手续，中队口头答复承租的厂房工业用途，不能作商业用途······其还曾口头告知格宾公司不能破坏绿化带，对于格宾公司拆除围墙的行为尚未做过处罚”。无锡中院认为虽然江阴市规划局的回复中明确格宾公司拆除南侧围墙未办理相关规划手续，但同时也明确该违法建设应向行政执法局反映并由执法局查处，结合该院向城管部门的调查，城管部门尚未对格宾公司作出处罚，即证明种植绿化带并不属于对格宾公司拆除围墙行为的处罚措施，据此杨立新主张政府种植绿化带系格宾公司违法行为所致与事实不符。无锡中院于2017年9月6日判决驳回上诉，维持原判。杨立新向江苏省高院申请再审，省高院认为“虽然格宾公司拆除南侧围墙未办理相关规划手续，但现并无证据证明相关部门要求格宾公司将围墙恢复原状，杨立新以此为由拒付租金的主张不能成立。”省高院于2018年4月2日裁定驳回杨立新的再审申请。上述事实有房屋租赁合同、建设工程规划许可证、江阴规划局的回复、不予受理告知书、（2016）苏0282民初10736号民事判决书、（2017）苏02民终2021号民事判决书、（2018）苏民申979号民事裁定书等证据证实。本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓的“利害关系”应限于法律上的利害关系，不包括反射利益受到影响的公民、法人或者其他组织。本案中，起诉人因租赁关系与格宾公司产生纠纷，向法院提起民事诉讼，认为格宾公司未将超市门口的绿化阻挡移除，导致杨立新的超市无法正常营业，要求解除房屋租赁协议、返还租金、支付违约金等诉求。后于2017年6月向江阴规划局等部门举报，要求查处格宾公司的违建行为，但被告是否做出行政处罚与起诉人不具有行政法上的利害关系，不具有诉讼主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告杨立新的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（此页无正文）审 判 长  蒋毅斌审 判 员  杭旭伟人民陪审员  陈 敏二〇一八年十月三十日书 记 员  嵇梦瑶本案援引法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。