湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘04行初118号 原告：衡南佳顺化工有限责任公司。住所地：衡南县松江乡松江村。 法定代表人：胡旭春，经理。 委托诉讼代理人：成斌生，衡阳市衡州法律服务所律师。 被告：衡南县人民政府。住所地：衡南县云集镇黄金路。 法定代表人：李军，县长。 委托诉讼代理人：胡光明，男，1971年5月5日出生，汉族，衡南县人民政府法制办公室副主任。 被告：衡南县松江工业区重金属污染治理工作领导小组。 负责人：阳晓宏，办公室主任。 委托诉讼代理人：刘超，湖南秦湘律师事务所律师。 原告衡南佳顺化工有限责任公司（下称佳顺公司）因要求被告衡南县人民政府（下称衡南县政府）、衡南县松江工业区重金属污染治理工作领导小组（下称污染治理小组）行政补偿一案，于2018年7月24日向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月24日立案受理后，于2018年8月1日向被告衡南县政府及污染治理小组送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月10日公开开庭审理了本案。原告佳顺公司的委托诉讼代理人成斌生，被告衡南县政府的委托诉讼代理人胡光明、污染治理小组的委托诉讼代理人刘超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告响应被告号召，于2010年9月关停了佳顺公司。2014年8月15日县长办公会议以（2014）46号会议纪要决定：补偿原告厂房及办公房面积共计269万元，同时纳入2014年“关小”（注：关闭小企业）项目，补助资金按申报职工人数足额到位，计166万元；拆除损失105万元未被列入。2014年11月，被告仅补偿原告厂房拆除费269万元，损失费及“关小”费未予补偿。原告多次催要未果。2018年2月13日原告不得已写下《承诺书》由被告支付原告90万元。次日，原告与被告签下《拆除企业遗留问题补偿协议》，认可污染治理小组付给原告拆除补偿费90万元，但“关小”补助费166万元分文未补。请求二被告给付原告“关小”补助金166万元，并承担本案诉讼费用。 原告为支持其诉求，提供了如下证据：1、2014年8月15日衡南县政府县长办公会议纪要，以证明县政府将原告纳入2014年“关小”项目，应当按申报职工人数给付补助金；2、原告分别于2014年5月16日、2015年12月28日、2016年8月30日原告书面报告衡南县政府处理遗留问题，衡南县政府主要领导均作出了相关批示及衡南县政府是本案的适格被告；3、2011年10月20日县政府与污染治理小组签订的责任状，以证明原告属于2012年9月30日关闭的企业；4、衡南县财政局、经济发展局、安全生产监督管理局联合向省财政厅、省经信委、省安全监管局提交的“关于申报2014年关闭小企业中央财政补助资金的请示”，以证明原告有权请求“关小”补助金；5、原告2018年2月13日向被告衡南县政府出具的《承诺书》，以证明原告出具《承诺书》系出于无奈；6、原告2018年2月14日与污染治理小组签订的《拆除企业遗留问题补偿协议》，以证明原告并未放弃166万元的“关小”补助金的请求权。 被告衡南县政府在口头答辩其不是本案的适格被告外，与被告污染治理小组共同答辩称：一、原告被列入关闭的企业之列，对其已拆除的厂房和办公楼，已按要求补偿到位；二、佳顺公司申报2014年关闭小企业补助项目未获通过，中央财政未对原告下拨关闭小企业补助资金；三、污染治理小组已与佳顺公司就拆除企业遗留问题签订了补偿协议且已履行完毕，双方之间不存在其他权利义务关系。请求驳回原告的诉讼请求。 被告衡南县政府、污染治理小组为支持其答辩主张，提供了内容及证明目的一致的如下证据：1、湖南省人民政府办公厅湘政办发（2012）56号关于印发《工作方案（2012--2015年）》的通知、湖南省重金属污染和湘江流域水污染综合防治委员会办公室湘重办函（2012）35号关于转发《重金属污染综合防治“十二五”规划实施考核办法》和《重点重金属污染物排放量指标考核细则》的通知、衡南县县委办及政府办联合发布的南办通（2011）32号《关于成立衡南县松江工业小区重金属污染治理工作领导小组的通知》衡南县松江片区涉铅、砷、镉等重金属污染企业关闭、污染源治理及生态恢复项目目标责任状、衡南县政府南政函（2011）200号《关于对松江工业小区20家涉铅砷镉排污企业（生产线）实施关闭的通知》、2012年4月17日污染治理小组南松治发（2012）1号《工业加快推进松江工业小区重金属污染治理的决定，以证明对佳顺公司实施关闭是执行湖南省政府决定并已对佳顺公司进行了补偿；衡南县政府另行主张依据《关于成立衡南县松江工业小区重金属污染治理工作领导小组的通知》可以证明其不是本案的适格被告；2、2014年8月15日衡南县政府（2014）46号县长办公会议纪要，以证明对佳顺公司拆除补偿的内容及将佳顺公司纳入了2014年“关小”项目申报；3、湖南省财政厅湘财企指（2014）99号《关于下达2014年关闭小企业中央财政补助资金的通知》，以证明佳顺公司未通过2014年关闭小企业中央财政资金项目的审核；4、湘江流域松江工业小区重金属污染治理拆除企业实物清单汇总，以证明佳顺公司被拆除实物的内容；5、《承诺书》、收据、《拆除企业遗留问题补偿协议》，以证明佳顺公司与污染治理小组已就拆除企业的所有遗留问题达成了协议并履行完毕，佳顺公司的诉求缺乏事实依据。 被告衡南县政府对原告佳顺公司提供的证据，质证意见如下：对证据的真实性均无异议，1、县长办公会议纪要是对内部工作进行安排，对外没有约束力；2、原告向政府提出请求，政府领导对原告报告的签字行为，不能证明政府即存在补偿义务；3、原告属于被关闭的小企业属实；4、内容属实；5、是原告法定代表人的真实意思表示；6、内容与县政府无关。上述证据均不能证明原告的证明目的。 被告污染治理小组对原告佳顺公司提供的证据，质证意见如下：对证据的真实性均无异议，1、与县政府的质证意见一致；2-4、证明目的有异议，“关小”资金属于中央财政补助资金，非县政府能决定，县政府的会议纪要只是决定对原告纳入申报范围，但不等于原告可以获得该补助资金；5、6、承诺书不存在原告被逼出具的情形；补偿协议约定一次性解决原告的遗留问题，当然包括拆除外的情况，并且已经履行完毕。原告提供的证据均不能证明其证明目的。 对原告提供的证据，本院认证如下：二被告对原告提供证据的真实性均予以确认，本院对此予以确认；原告对被告提供证据的真实性无异议，本院对此予以确认。上述证据均与本案存在关联性，应当作为认定本案事实的依据。 经审理查明，为落实《湖南省重金属污染防治“十二五”规划》、《湘江流域重金属污染治理实施方案》，完成松江工业小区衡南段重金属污染治理任务，衡南县委、县政府2011年7月15日，决定成立污染治理小组，总指挥由时任县委书记、副书记、县长担任，组长、副组长由时任县委副书记、县委常委、常务副县长及副县级领导干部担任，成员由时任政府相关职能部门负责人组成。同年10月20日，污染治理小组与衡南县政府签订责任状，确保在2012年12月31日前完成衡南县松江片区涉铅、砷、镉等重金属污染企业关闭及生态恢复项目，原告佳顺公司被列入2012年9月30日前关闭整治范围。2014年5月5日，衡南县财政局、经济发展局、安全生产监督管理局联合向省财政厅、省经信委、省安全监管局提交《关于申报2014年关闭小企业中央财政补助资金的请示》，请求解决佳顺公司、衡南县周兴页岩砖厂等23家化工、建材企业关闭小企业补助资金。同月16日，原告向衡南县政府领导提交《请求尽快解决佳顺公司补偿相关问题的报告》解决佳顺公司拆除及补偿资金。时任主管县领导在上述报告上签字批示有关部门处理。同年8月15日，衡南县政府作出县长办公会议纪要，对佳顺公司的拆除方式确定为同意佳顺公司自行拆除，补偿标准按厂房面积8002平方米，补偿标准每平方米300元；办公面积1120平方米，补偿标准每平方米260元，共计补偿269万元；同时纳入2014年“关小”项目，补助资金按申报职工人数足额到位。同月20日，污染治理小组（甲方）与佳顺公司（乙方）签订《厂房拆除协议》，约定甲方支付乙方拆除补偿款269万元（厂房补偿240万元，办公楼补偿29万元），该协议已履行完毕。2014年9月15日，湖南省财政厅湘财企指（2014）99号《关于下达2014年关闭小企业中央财政补助资金的通知》，通知根据《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》｛财企（2010）231号｝和《财政部关于拨付2014年关闭小企业中央财政补助资金的通知》｛财企（2014）161号｝精神，对2014年度关闭小企业补助有关事项作出了通知，通知附件有：1、2014年关闭小企业中央财政补助资金分配表（涉及衡南县仅金属非金属小矿山安排补助资金711万元，其他小企业无）；2、2014年符合条件的金属非金属矿山关闭企业名单（涉及衡南县的仅衡南县周兴页岩砖厂等八家非金属矿山企业）。衡南县的佳顺公司分别于2015年12月28日向衡南县政府提交《关于解决“关小”资金的申请报告》，请求解决“关小”补助金166万元；2016年8月30日又向衡南县政府提交《关于请求解决佳顺公司拆除后遗留问题的报告》，请求解决被拆除厂区护坡26万元、拆除工程费25万元、奖励金54万元及“关小”补助金166万元。时任主管县领导均在上述报告上签字批示有关部门处理。2018年2月13日，佳顺公司法定代表人胡旭春向衡南县政府出具《承诺书》：我同意90万元解决佳顺公司拆除后的所有遗留问题，今后不再以重点企业拆除遗留问题、债务纠纷、社会矛盾等提出任何无理诉求和上访。如有违反，本人愿意承担一切法律责任。次日，污染治理小组（甲方）与胡旭春(乙方）签订《拆除企业遗留问题补偿协议》：2014年乙方已获得政府补偿资金269万元，还有部分补偿款没有到位，经甲乙双方多次协商，形成一致意见如下：1、乙方严格按照县政府要求，妥善处理好企业的各种债务和社会矛盾；2、甲方付给乙方企业拆除补偿费共计90万元；3、甲方一次性解决乙方所有遗留问题的请求，乙方今后不再以任何理由向甲方提出补偿要求；4、乙方在签订本协议时还要写好承诺书，补偿金额一次付清。当日，胡旭春向污染治理小组出具收到企业补偿款90万元的收据。 另查明，衡南县委、县政府南办通（2011）32号《关于成立衡南县松江工业小区重金属污染治理工作领导小组的通知》，对污染治理小组的性质、职责未予明确。污染治理小组人员成立后未另行进行登记，人员来自于县政府各部门，具体负责对污染企业的关闭及关闭企业补助金的支付、专项资金的使用作出决定、安排。 上述事实，有原、被告提供的证据及陈述为证，足以认定。 本院认为，本案的争议焦点为：一、衡南县政府是否是本案的适格被告？二、被告衡南县政府及污染治理小组是否负有向原告给付“关小”补助金166万元的义务？对上述争议焦点，本院评析如下：一、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。根据查明的事实，衡南县委、衡南县政府为落实《湖南省重金属污染防治“十二五”规划》、《湘江流域重金属污染治理实施方案》，完成松江工业小区衡南段重金属污染治理任务，2011年7月15日下文成立了污染治理小组，但并未对污染治理小组的职能、职责作出规定，且该小组成立后并未另行进行登记，虽然污染治理小组在实际工作过程中，履行了对污染企业的关闭及关闭企业补助金的支付、专项资金的使用作出决定、安排的职责，仍属于不具有独立承担法律责任能力的临时性机构。被告衡南县政府辩称其不是本案适格被告，缺乏事实及法律依据，本院不予采信；二、2014年8月15日衡南县政府县长办公会议（2014）46号纪要系对衡南县松江工业小区企业拆除遗留问题进行议定，其中涉及对原告佳顺公司拆除厂房、办公房的补偿款的支付及将原告公司纳入2014年“关小”项目申报的工作安排，该会议纪要属于衡南县政府内部工作事项安排，其内容并未与原告佳顺公司之间设立具有约束力的权利义务关系；且从此后污染治理小组向原告支付了269万元拆除补偿款及衡南县财政局、经济发展局、安全生产监督局将原告等23家企业向上级部门申报2014年关闭小企业中央财政补助金的情况看，涉案会议纪要的工作决议事项得到了衡南县相关部门的落实；另，《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》第七条规定，关闭小企业补助资金由中央财政拨付给省级财政部门。省级财政部门会同工业和信息化管理部门制订具体的资金使用方案并组织实施，及时下达资金到有关企业。从该规定可知，关闭小企业资金来源于中央财政，与地方财政无涉，该资金是否应当向被关闭的小企业支付，当以中央财政拨付给省级财政部门为据。二被告提供的湖南省财政厅《关于下达2014年关闭小企业中央财政补助资金的通知》已经证明2014年审核通过符合条件的关闭小企业名单中衡南县仅8家金属非金属小矿山，安排资金仅711万元，原告未在名单之列。故原告与二被告之间并未形成166万元关闭小企业补助金的权利义务关系。再者，原告提供的2016年8月30日向衡南县政府提交的《关于请求解决佳顺公司拆除后遗留问题的报告》中，明确佳顺公司拆除后请求衡南县政府解决的遗留问题为：1、护坡、拆除工程费、奖励金共计105万元；2、“关小”补助金166万元。原告法定代表人2018年2月13日向衡南县政府以《承诺书》及同月14日与污染治理小组签订《拆除企业遗留问题补偿协议》（下称协议）的形式，承诺衡南县政府给付佳顺公司企业拆除补偿费90万元，一次性解决佳顺公司所有遗留问题的请求，佳顺公司今后不再以任何理由提出补偿要求。在诉讼中，原告也认可其出具《承诺书》及衡南县政府（污染治理小组）在与其签订协议过程中，衡南县政府未对其采取强迫手段。从协议内容分析，虽然协议的一方主体为衡南县政府（污染治理小组），但协议的主体地位平等，协议事项不具有行政事务强制力，属于原告佳顺公司意思自治的范围，不违反法律禁止性规定，协议内容合法有效。二被告的“污染治理小组已与佳顺公司就拆除企业遗留问题签订了补偿协议且已履行完毕，双方之间不存在其他权利义务关系”答辩理由成立，本院予以采信。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。原告不能举证证明其与二被告之间存在给付166万元“关小”补助金的权利义务关系，故原告的诉求缺乏事实及法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告衡南佳顺化工有限责任公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告衡南佳顺化工有限责任公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  罗慕蓉 审 判 员  文 芳 人民陪审员  王美丽 二一八年十月十八日 书记员罗素珍