湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终333号上诉人（一审原告）：衡阳市珠晖区和平乡和平村湘水村民小组。负责人：刘建军，组长。委托代理人：谢冰清，湖南八方律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：衡阳市珠晖区人民政府。住所地：衡阳市珠晖区湘江东路**。法定代表人：刘桢干，该区区长。出庭负责人：何玉竹，副区长。委托代理人：周俏，衡阳市珠晖区人民政府法制办公室主任。委托代理人：蔡丹，湖南天戈律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：衡阳市珠晖区和平乡人民政府。。住所地：衡阳市珠晖区衡宜村**法定代表人：胡向东，该乡乡长。出庭负责人：陈朝辉，该乡党委委员。委托代理人：刘千义，湖南天戈律师事务所律师。上诉人衡阳市珠晖区和平乡和平村湘水村民小组（以下简称“湘水组”）因与被上诉人衡阳市珠晖区人民政府（以下简称“珠晖区政府”）、衡阳市珠晖区和平乡人民政府（以下简称“和平乡政府”）土地征收补偿协议无效一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院（2017）湘04行初168号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年9月6日公开开庭进行了审理。上诉人湘水组委托代理人谢冰清，被上诉人珠晖区政府副区长何玉竹、委托代理人周俏、蔡丹，被上诉人和平乡政府乡党委委员陈朝辉、委托代理人刘千义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。湖南省衡阳市中级人民法院经审理查明：2014年9月9日，衡阳市环境保护局根据《衡阳市湘江东岸苏洲湾片区土地综合整理项目环境影响报告表》的结论和建议，出具衡环保[2014]069号审批意见，同意项目建设；2014年9月19日，衡阳市发展和改革委员会以衡发改投[2014]63号文批复《关于核准衡阳市湘江东岸苏洲湾片区土地综合整理项目的批复》，核准项目单位衡阳市湘江水利投资开发有限公司（以下简称“市水利投公司”）；建设地点衡阳市珠晖区和平乡和平村；项目规划总用地608亩，其中：建设用地250亩，开发用地358亩。2014年9月25日，衡阳市规划局为市水利投公司分别颁发地字第[2014]23号《建设用地规划许可证》和建字第[2014]053号《建设工程规划许可证》。2015年3月5日，市水利投公司以衡水投发[2015]11号文，向衡阳市人民政府（以下简称“衡阳市政府”）递交《关于湘江东岸堤防景观工程及苏洲湾片区项目征拆补偿费用评审的请示》。2015年4月23日上午，衡阳市政府对湘江东岸南段防洪堤和和平乡苏洲湾码头实地调研后，就项目相关协调、征拆等工作召开专题会，并形成[2015]第39次会议纪要。2015年9月15日，珠晖区委、珠晖区政府办公室以珠办通[2015]50号印发《关于调整珠晖区湘江东岸南段风光带项目协调指挥部的通知》。2015年9月21日，衡阳市国土测量队出具《土地勘测定界技术报告书》。2015年10月19日，衡阳市政府专题研究东洲岛暨湘江东岸风光带建设有关工作，并形成[2015]第52次会议纪要。该纪要中载明：珠晖区在11月10日前制定征拆安置方案并报衡阳市政府审批；11月底前，完成湘江东岸风光带及相关道路、堤防工程的征地拆迁工作。2015年10月5日，和平乡政府与湘水组签订《衡阳市湘江东路南段风光带及苏洲湾片区工程建设土地征收补偿协议》（以下简称《土地征收补偿协议》），约定：和平乡政府代理珠晖区政府征收湘水组土地面积112.06亩，土地征收采取货币补偿，专业菜地、专业鱼塘、宅基地全部按75000元/亩计算，计征地补偿费8404500元；被征收地内共有附属设施10项10处，计附属设施补偿费348644元，共计8735144元。2015年12月15日，此款汇入和平乡和平村委会在龙家坪信用社开设湘水组村民储蓄账户，分别对刘尧支等68户、谢先幼等3户、龙诗祝等14户存入湘江东岸风光带项目征地补偿款1551700元、407450元、800520元，共计2759670元。另查明，湘水组共**210人，行政起诉状上签名或捺指纹提起行政诉讼登记表上签名的村民119人，均提交了常住人口登记卡复印件，并在授权委托书上签名捺印指纹，载明了身份证号码。再查明，2015年11月28日，湖南省人民政府对衡阳市国土资源局下发（2015）政国土字第1883号《农用地转用、土地征收审批单》（以下简称“第1883号审批单”），批准衡阳市2014年度报部城市建设用地实施方案三（2014年报部）建设项目征用衡阳市珠晖区酃湖乡上托村、白渔潭园艺场、和平乡和平村土地面积共计21.2167公顷。2016年４月14日，衡阳市政府发布衡府征[2016]１号《征收土地公告》，对征地批准机关、批准文号和批准时间、批准用途、征收土地坐落、被征地单位、地、地类和面积地补偿安置标准及相关事项进行了公告。湘水组认为两被告在征收过程中滥用职权，采取不正当手段订立征地补偿协议，征地行为违法，严重损害了原告全体村民的合法权益。请求：1、确认两被告征地行政行为违法；2、确认原告与被告和平乡政府签订的《土地征收补偿协议》无效，并撤销该协议。湖南省衡阳市中级人民法院认为湘水组的上述2项诉讼请求，不是同一法律关系和同一行政行为，不能合并审理，经该院依法释明后，湘水组当庭撤回第1项诉讼请求，保留第2项诉讼请求。湖南省衡阳市中级人民法院认为，本案的争议焦点为：湘水组是否具备诉讼主体资格，其起诉是否超过了法定期限；和平乡政府是否是适格被告；和平乡政府与湘水组签订的《土地征收补偿协议》是否有效。对双方争议焦点，作如下认定：一、关于湘水组是否具备诉讼主体资格，其起诉是否超过了法定期限的问题。《最高人民法院》第三条第一款规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”该规定系关于农村集体经济组织成员的原告资格问题，即对农村集体经济组织或村民委员会等对涉及农村集体土地的行政行为不起诉，赋予具有代表性的农民以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，和平乡政府与湘水组签订《土地征收补偿协议》后，湘水组村民对此不服，以集体经济组织名义提起诉讼，经查，，该组共有村民210人，该集体经济组织名义提起诉讼的村民为119人，符合法定的过半数村民，根据前述规定，具备诉讼主体资格。湘水组的诉讼请求为确认其与和平乡政府签订的《土地征收补偿协议》无效，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。而《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定的诉讼时效期间为三年，本案行政机关与湘水组签订的协议时间为2015年10月5日，因此，湘水组于2017年9月5日向本院提起诉讼，未超过三年诉讼时效。综上，珠晖区政府、和平乡政府辩称湘水组不具备本案诉讼主体资格且超过法定起诉期限的理由于法不符，该院不予采纳。二、关于和平乡政府是否适格被告的问题。2015年10月5日，和平乡政府与湘水组签订的《土地征收补偿协议》中载明：和平乡政府遵照市、珠晖区政府工作安排，代理征收和补偿湘水组位于湘江东路南段风光带工程建设规划内的集体土地。据此，和平乡政府的行为系代理珠晖区政府与湘水组签订涉案土地征收补偿协议。参照《中华人民共和国民法总则》第一百六十二条“代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为，对被代理人发生效力”之规定，和平乡政府的该行政行为，所产生的法律后果应当由珠晖区政府承担。因此，珠晖区政府、和平乡政府辩称和平乡政府不是本案适格被告的理由于法有据，该院予以采纳。三、关于涉案《土地征收补偿协议》是否有效的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十八条规定“征收补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征收地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征收补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”本案中，和平乡政府代理珠晖区政府与湘水组签订《土地征收补偿协议》时，对涉案土地征收既未依照法定程序批准，也未确定征收补偿安置方案并予以公告等，其行为违反了前述法律法规的规定。鉴于涉案《土地征收补偿协议》签订后，湖南省人民政府下发了第1883号审批单，批准了包括和平乡和平村在内土地转用和征收；2016年４月14日，衡阳市政府发布衡府征[2016]１号《征收土地公告》。同时，湘水组征地补偿款已汇入了各村民储蓄账户，且大部分村民已支取。因此，和平乡政府代理珠晖区政府与湘水组签订《土地征收补偿协议》的行为程序轻微违法，但对原告的权利不产生实际影响，故对湘水组请求确认涉案《土地征收补偿协议》无效并予以撤销的主张，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项之规定，判决：一、确认和平乡政府代理珠晖区政府与湘水组于2015年10月5日签订的《土地征收补偿协议》违法；二、驳回湘水组的其他诉讼请求。案件受理费50元，由珠晖区政府负担。湘水组不服，向本院提出上诉称：1.《土地征收补偿协议》严重违法，属于无效的行政合同，一审判决认为程序轻微违法错误。根据土地管理法的规定，集体土地的征收主体是市、县人民政府，珠晖区政府作为衡阳市政府所辖的区级政府无权参与衡阳市土地征收方案实施工作，无权与上诉人就土地征收达成土地补偿协议，更无权授权下级行政机关与上诉人签订土地补偿协议，本案两被上诉人均不具备签订协议的主体资格。被上诉人征收土地没有依法公告。被上诉人通过贿赂和威胁的方式与上诉人少数村民秘密签订土地补偿协议，程序严重违法。2.被上诉人与上诉人所在村组干部，强行为村民开立专用储蓄账户，将补偿款打入账户，并非上诉人自愿接受。3.本案两项诉讼请求系同一法律关系和同一行政行为，一审认为不是同一法律关系，要求上诉人放弃一项请求，选择另一项请求不当。综上，请求撤销一审判决，确认土地补偿协议无效，本案诉讼费由被上诉人负担。被上诉人珠晖区政府答辩称：1.被答辩人诉请两重法律关系，一审法院予以释明于法有据。2.《土地征收补偿协议》是有效合同，不具备可撤销性。根据行政诉讼法第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，实施行政行为的主体是珠晖区政府，签订《土地征收补偿协议》的实际权利人也是珠晖区政府，珠晖区政府作为县一级人民政府具备作出该具体行政行为的主体资格，和平乡政府作为合同相对人只是根据珠晖区政府的委托实施的代理行为。虽然部分土地未在实施征地行为之前取得湖南省人民政府批准的征用和征收手续，但诉讼前已经取得，故只是程序上的瑕疵，并不影响答辩人的实际拆迁补偿的权利，不构成合同无效的情形。《土地征收补偿协议》中征地补偿标准根据省市两级政府的文件予以确定，并且全部征地补偿款均已足额支付给被答辩人。综上，被答辩人的上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人和平乡政府的答辩理由与被上诉人珠晖区政府相同。根据一审已经提交的证据，本院另查明：1.衡阳市人民政府衡府征[2016]１号《征收土地公告》（2016年4月14日）载明：批准机关、批准文号为湖南省人民政府（2015）政国土字第1883号文件，批准用途为储备用地，拟征收和平村集体土地212167平方米（318亩）。征收范围内的土地所有权人、使用权人在公告发布之日起15日内到珠晖区政府办理征地补偿登记，在规定期限内不办理征地补偿登记将被视为放弃其应有的权益，由衡阳市国土局依法处理。该《征收土地公告》和湖南省人民政府第1883号审批单均未在征收范围内张贴公告，珠晖区政府是在一审期间向法庭提交。珠晖区政府在一审期间还提交了湖南省人民政府（2011）政国土字第692号审批单（以下简称第692号审批单），用以证明该审批单也是征收和平村土地的审批文件，但在诉讼中，被上诉人一直未能提供该审批单对应的征收土地公告。2.和平村苏洲、湘江、谢家、湘桥、湘水、东塘六个组均于2015年10月与和平乡政府签订了《土地征收补偿协议》，根据六份补偿协议上载明的土地征收补偿面积总共为589.86亩。二审中，珠晖区政府向本院作出书面说明：和平村苏洲、湘江、谢家、湘桥、湘水五个组的面积为516亩。东塘组于2016年11月14日就该组与和平乡政府签订的《土地征收补偿协议》向湖南省衡阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认珠晖区政府、和平乡政府征地行为违法，撤销《土地征收补偿协议》。该院作出（2016）湘04行初99号行政判决，确认珠晖区政府征收土地行为违法，确认《土地征收补偿协议》违法，责令珠晖区政府根据土地管理法的规定对征地行为采取补救措施。因双方当事人均未上诉，上述判决已经发生法律效力。上诉人湘水组认为和平乡政府在与和平村六个组签订《土地征收补偿协议》的过程中有贿买威胁等不正当方式，本院依职权调取了中共衡阳市珠晖区和平乡委员会《关于给予龙盛武同志党内严重警告的处分决定》（珠和发﹝2016﹞78号），该处分决定认为：龙盛武身为和平村党支部书记于2015年10月在湘江风光带征地项目中，违规给组代表发放误工费，违反廉洁纪律，在群众中造成不良影响，其行为已构成严重违纪，决定给予其党内严重警告处分。珠晖区政府在庭审后向本院提交了《关于对衡阳市湘江东路南段风光带项目行政诉讼现实情况补充说明的函》，说明该项目自2015年10月启动征地以来，已累计投资5.4亿元，完成拆迁总量65%以上，新建的风情古街建筑群和湘江东路（500米）已顺利投入使用。。征地涉及村民1390余人，分配征地款5千余万元，已拆除339户286栋12万平方米的房屋，绝大部分村民都能积极支持、配合项目建设并带头拆迁房屋。苏洲、湘江、谢家、湘桥、湘水五个组平均66%以上的村民已经签订房屋拆迁安置协议。截止二审期间，珠晖区社保局已经按政策为失地农民465人办理了养老保险，部分到退休年龄的失地农民已经领取了养老金。本院认为：综合各方当事人的诉辩和一审判决的情况，本案的争议焦点为以下两个：一是上诉人的起诉期限问题；二是被诉的《土地征收补偿协议》是否有效的问题。第一，关于本案的诉讼期限问题。根据本院查明的事实，《土地征收补偿协议》于2015年10月5日签订，是和平乡政府与湘水组少数干部签订，大多数村民并不知道该协议内容。2015年12月15日，和平乡政府开设村民储蓄账户，村民提出异议，此时可以视为上诉人已经知道协议中的征收补偿内容。因协议未告知诉权和起诉期限，上诉人于2017年9月5日起诉，符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，上诉人的起诉未超过起诉期限。但一审判决适用民法总则关于诉讼时效三年的规定，适用法律错误,本院予以指正。第二，《土地征收补偿协议》的效力问题。本案中，《土地征收补偿协议》签订于2015年10月，湖南省人民政府于2015年11月28日作出第1883号审批单，衡阳市政府2016年4月14日作出《征收土地公告》，但《征收土地公告》和湖南省人民政府第1883号审批单均未依法在征收范围内公告，而与之对应的征用土地方案和征地补偿安置方案也未依法公告。且湖南省人民政府第1883号审批单批准征用和平村的集体土地面积为212167平方米（约318亩）、批准用途为储备用地，而和平村苏洲、湘江、谢家、湘桥、湘水、东塘六个组实际签订土地征收补偿协议的面积为589.86亩。上述事实说明，本案集体土地的征收补偿行为没有按照土地管理法规定的相关程序进行，签订《土地征收补偿协议》缺乏事实和法律依据。此外，和平乡政府与上诉人签订协议时还存在一些不正当的行为。因此，本案的《土地征收补偿协议》存在严重违法的情形，一审仅认为签订《土地征收补偿协议》的行为程序轻微违法不当，应予以纠正。但考虑到湘江东岸南段风光带项目作为东洲岛的配套项目，是市民通往东洲岛休闲娱乐的必经之路，湖南省人民政府已经作出第1883号审批单，且本案征收拆迁项目已经实施过半的情况，如果判决撤销该补偿协议，将会产生一系列的社会风险和隐患，如该项目前期已经分配的补偿款、拆除的房屋和已投资建设的项目（包括防洪大堤）等均存在如何返还、复原的问题。因此，本院认为，虽然该协议存在严重违法的情形，但撤销协议，可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，珠晖区政府应当采取相应的补救措施，包括在征收范围内依法公告湖南省人民政府对本案征收行为的审批单、衡阳市人民政府作出的征收土地决定、经依法批准的征收补偿安置方案，听取被征收范围内农村集体经济组织和农民的意见，对上诉人就补偿安置方案、补偿协议等提出的合理建议或者要求依法进行处理，对上诉人造成损失的，依法进行赔偿等。综上所述，上诉人认为《土地征收补偿协议》无效并予以撤销的理由，本院不予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、维持湖南省衡阳市中级人民法院（2017）湘04行初168号行政判决第一项；二、撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2017）湘04行初168号行政判决第二项；三、责令衡阳市珠晖区人民政府于本判决生效之日起60日内根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对衡阳市珠晖区和平乡和平村湘水村民小组的征地补偿行为采取补救措施。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人衡阳市珠晖区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  章晋湘审判员  夏 阳二〇一八年十月八日法官助理李晟雷书记员袁璇附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。