广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤行终847号上诉人（原审第三人）：吴汉民，男，汉族，1962年11月27日出生，住广东省龙门县。委托代理人：范敏钊，广东东立律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：陈锦连，女，汉族，1949年3月8日出生，住广东省龙门县。委托代理人：夏平，广东香江律师事务所律师。原审被告：龙门县人民政府。法定代表人：段致辉，县长。委托代理人：谭碧潜，龙门县农业局工作人员。委托代理人：曾毅辉，广东鼎伦律师事务所律师。原审被告：龙门县农业局。法定代表人：许房佳，局长。委托代理人：林泽文，龙门县农业局工作人员。陈锦连因诉龙门县人民政府、龙门县农业局及原审第三人吴汉民承包经营权登记行政纠纷一案，广东省惠州市中级人民法院作出（2017）粤13行初72号行政判决。吴汉民不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1980年，塘边村民小组开展分田到户，陈锦连户5人分得承包地8.6亩，分别位于：1、“公路下”1.5亩；2、“高产片”2.35亩；3、“学校背”2.45亩；4、麻田冚0.8亩；5、“公路上”1.5亩。1985年，陈锦连户将户口迁至龙江镇龙江居委会。1988年，塘边村民小组以陈锦连户口迁出塘边村民小组为由收回其承包地。时任村民小组长吴火太等干部通过走访征求农户意愿的方式，将原属陈锦连8.6亩的承包地发包给当时愿意承包的吴汉民、吴木清、吴秋林、吴秀田和吴木容共五户村民。2005年8月10日，龙门县人民政府核发《农村土地承包经营权证》给吴汉民，该证记载不限于如下事项：龙府005农地承包权（2004）第031420号；发包方全称：塘边经济合作社；承包方代表姓名：吴汉民；承包方住址：龙门县龙江镇广美村塘边组；承包期限：1997年1月1日至2026年12月31日止；承包方式：家庭承包；承包土地用途：种植农作物；承包地总面积：6.6亩；审核机关：龙门县农业局。2016年10月20日，龙门县龙江镇人民政府作出《关于吴文杰信访事项的处理意见》（龙江信访复字［2016］24号），确认吴木清、吴汉民、吴秋林、吴秀田等人所持有的农村土地承包经营权证真实有效，依法享有土地承包经营权。2017年6月13日，龙门县农业局作出《关于广尾村塘边村民小组村民陈锦连与吴木清等人争议承包地的调解意见》，称由于难以达成协议，调解不成，调解终结，申请人陈锦连可依法向有管辖权的人民法院提起诉讼。陈锦连遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求：撤销龙门县人民政府颁发给吴汉民的龙府005农地承包权（2004）第031420号《农村土地承包经营权证》。另查明：2017年7月5日，陈锦连向龙门县公安局提交《入户申请审批表》，申请入户地址为龙门县龙江镇广尾塘边，理由为城镇居民回农村。又，原审法院于2017年10月30日向龙门县人民政府、龙门县农业局寄出举证通知书,于2017年10月31日送达。龙门县农业局于2017年11月16日向原审法院寄出答辩状及证据，原审法院于2017年11月20日下午收到该答辩状及证据。龙门县人民政府于2017年11月21日向原审法院提交答辩状及证据。经审查，龙门县人民政府和龙门县农业局均超过举证期限提交证据。在第一次质证时，陈锦连认为龙门县人民政府和龙门县农业局超过举证期限提交证据，故不予质证。后陈锦连称为妥善解决行政争议并认定事实，其同意龙门县人民政府和龙门县农业局延期举证，并同意进行质证与重新开庭。原审法院认为：本案的争议焦点是龙门县人民政府颁发农村土地承包经营权证认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条第一款规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”第十二条第一款规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”第二十一条第一款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”由《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条的规定可知，申请颁发农村土地承包经营权证应当在土地承包合同生效后，由发包方将土地承包方案、土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审通过后，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁证书面申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核通过后，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案根据现已查明的事实，吴汉民为当地村民，其未与村小组签订土地承包合同。龙门县农业局亦阐述目前在全县范围内都未与承包人签订土地承包合同。上述法规已经规定，申请颁发农村土地承包经营权证必须签订土地承包合同，也必须有土地承包方案，经申请审核颁发。综合本案的证据，龙门县人民政府在核发农村土地承包经营权证时，并未有土地承包合同等证据，属于认定事实不清，适用法律错误，不符合申请颁发农村土地承包经营权证的法定条件。同时，其也缺乏乡（镇）人民政府向县人民政府提出颁证申请的证据，亦不符合上述法定程序。因此，陈锦连提出撤销龙门县人民政府颁发的农村土地承包经营权证并无不当，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项之规定，判决：撤销龙门县人民政府颁发给吴汉民的龙府005农地承包权（2004）第031420号《农村土地承包经营权证》。上诉人吴汉民不服一审判决，向本院提起上诉称：一、龙门县未签订书面承包合同及镇政府未盖章报县政府批准核发农村土地承包经营权证的情形，涉及几万张。八十年代没有一户是签订承包合同的，只要全村人都认可各户水田的面积、位置，就由各户承包，是事实上的承包关系。因此，一审判决撤销涉案农村土地承包经营权证是不妥的。二、吴汉民从1988年开始承包此水田，已近三十年，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，陈锦连提起本案行政诉讼已经超过涉及不动产的案件二十年最长保护期限，法院不应受理。三、陈锦连主体不合格。陈锦连1981年开始分田，未签订书面承包合同，1985年就迁出户口为居民粮，也未负担缴交公余粮，不是本小组农户，不享有集体财产的一切权利，更无承包水田权利，故不具备以原告身份起诉的资格。塘边村民小组村民会议已决定维持四户村民从1988年起的承包关系，这是合法处分。因此，请求二审法院撤销一审判决，予以改判。被上诉人陈锦连二审答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。龙门县人民政府未按照《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的条件和程序发证。陈锦连从1980年代开始承包涉案土地，与被诉行政行为有利害关系，是适格主体。龙门县农业局于2017年6月向陈锦连调查及作出书面调解意见时，陈锦连才得知吴汉民取得农村土地承包经营权证，其起诉未过诉讼时效。虽然陈锦连户口迁至龙门县龙江镇，但根据1984年中央1号文件《关于1984年农村工作的通知》规定农村土地承包一般在15年以上，在承包期内不得收回承包权。陈锦连于2000年才到镇上随丈夫居住生活，无工作，距离塘边村民小组只2公里，2000年之前一直居住在塘边村民小组并耕种集体土地。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审被告龙门县人民政府、龙门县林业局二审均答辩称：一审判决认定事实清楚，请求二审法院依法裁判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案是承包经营权登记行政纠纷。陈锦连起诉请求撤销龙门县人民政府颁发给吴汉民的龙府005农地承包权（2004）第031420号《农村土地承包经营权证》。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条第一款规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”经查，1980年，塘边村民小组开展分田到户，陈锦连户5人分得包括本案争议地在内的承包地8.6亩。1985年，陈锦连户将户口迁至龙江镇龙江居委会。1988年，塘边村民小组以陈锦连户口迁出塘边村民小组为由收回其承包地。对此事实，陈锦连一审起诉时予以承认，本案也未有证据证实陈锦连分得承包地时与塘边村民小组签订书面承包合同及约定承包期限。陈锦连主张塘边村民小组收回其承包地后再发包，属于吴汉民等人伙同当时村干部侵占其承包田地建房，但未能提供充分证据证实。基于上述理由，陈锦连在户口迁至龙江镇龙江居委会后，塘边村民小组已收回其承包地，现无证据证实陈锦连对其原承包地存在继续耕作及缴交公余粮的事实，故陈锦连不再具有继续承包本案争议集体土地的法定资格条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”由此，应当认定陈锦连与被诉登记发证行为并不存在利害关系，不具备本案诉讼原告资格，无权提起本案诉讼。本案应裁定不予立案，已经立案的，则应裁定驳回起诉。一审法院判决撤销龙门县人民政府颁发给吴汉民的龙府005农地承包权（2004）第031420号《农村土地承包经营权证》，属于适用法律不当，结果错误，应予纠正。吴汉民上诉请求撤销一审判决予以改判，理据充分，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销惠州市中级人民法院（2017）粤13行初72号行政判决；二、驳回陈锦连的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  方丽达二〇一八年十月三十一日书记员  肖 威