湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行再14号再审申请人（一审被告、二审上诉人）：溆浦县工伤保险管理中心。住所地：湖南省溆浦县警予路。法定代表人：舒孝阳，该中心主任。委托代理人：武长和，溆浦县工伤保险管理中心副主任。委托代理人：黄向阳，湖南高剑律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审上诉人）：张帮祥，男，1967年9月12日出生，汉族，住湖南省溆浦县。委托代理人：罗荣豪，湖南民海律师事务所律师。委托代理人：李向阳，湖南民海律师事务所律师。原审被告：怀化市工伤保险管理处。住所地：湖南省怀化市劳动和社会保障局**。法定代表人：欧阳军，该处处长。委托代理人：付芳，怀化市工伤保险管理处工作人员。原审被告：怀化市人力资源和社会保障局。住所地：湖南省怀化市迎丰东路**。法定代表人：余建勇，该局局长。委托代理人：刘彬，怀化市人力资源和社会保障局工伤保险科工作人员。再审申请人溆浦县工伤保险管理中心因与被申请人张帮祥及原审被告怀化市工伤保险管理处、原审被告怀化市人力资源和社会保障局履行支付工伤保险待遇法定职责一案，不服湖南省怀化市中级人民法院（2016）湘12行终65号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2016）湘行申987号行政裁定，决定由本院提审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。怀化市鹤城区人民法院一审查明，张帮祥自1995年12月至2011年11月在半坡煤矿从事井下掘进工作，2011年12月至2012年5月在半坡煤矿从事安检工作，接触粉尘。张帮祥于2012年11月7日在怀化市疾病预防控制中心被诊断为矽肺贰期。2012年12月10日，张帮祥向怀化市人力资源和社会保障局提出工伤认定申请。怀化市人力资源和社会保障局于2013年3月21日作出怀人社工伤认字（2013）295号工伤认定决定，认定张帮祥为工伤，其后该局于2013年10月19日撤销了该决定，于2013年11月21日作出怀人社工伤认字（2013）1551号工伤认定决定，再次认定张帮祥为工伤。半坡煤矿不服提出诉讼，怀化市鹤城区人民法院于2014年5月6日作出（2014）怀鹤行初字第18号行政判决，以该决定主要证据不足，且违反法定程序为由，判决撤销了怀化市人力资源和社会保障局怀人社工伤认字（2013）1551号工伤认定决定。2014年7月7日，怀化市人力资源和社会保障局作出怀人社工伤认字（2014）882号工伤认定决定，认定张帮祥为工伤。2014年11月3日，张帮祥经怀化市劳动能力鉴定委员会鉴定为因公负伤后致残伤残等级为叁级。2015年4月10日，张帮祥向怀化市工伤保险管理处邮寄了“再次申请给付工伤保险待遇”的书面报告，怀化市工伤保险管理处于2015年4月12日签收。怀化市鹤城区人民法院一审另查明，半坡煤矿为张帮祥在溆浦县工伤保险管理中心参加了工伤保险，参保期限自2011年5月至2014年6月。张帮祥向怀化市工伤保险管理处和怀化市人力资源和社会保障局主张工伤保险待遇，因二单位未支付其工伤保险待遇，故诉至一审法院，请求判决：1、怀化市工伤保险管理处支付工伤保险待遇518400元，其中停工留薪工资50400元（14个月），解除劳动合同一次性工伤保险长期待遇（叁级）475200元（132个月*3600元/月）。2、被告怀化市人力资源和社会保障局履行对怀化市工伤保险管理中心的监管职责，责令其按规定核定并支付工伤保险待遇。3、本案诉讼费由二被告承担。怀化市鹤城区人民法院一审认为，张帮祥因矽肺贰期被社会保险行政部门认定为工伤，当事人之间对此没有异议。本案当事人存在的争议在于：一、张帮祥是否向怀化市工伤保险管理处、怀化市人力资源和社会保障局提出过支付工伤保险待遇申请。从张帮祥提交的证据看，张帮祥于2015年4月10日向怀化市工伤保险管理处寄送了一份标准快递，该邮件回执栏显示收件人于当月12日签收，虽怀化市工伤保险管理处称系物业代收，但没有提供证明物业未予转交的证据，故对怀化市工伤保险管理处的抗辩不予支持。张帮祥未提供证据证明向被告怀化市人力资源和社会保障局提交了上述申请，无证据证明怀化市人力资源和社会保障局未履行监管职责，故对张帮祥要求判决怀化市人力资源和社会保障局履行监管职责的请求应予驳回。二、被告是否适格问题。根据《中华人民共和国社会保险法》第二条的规定，社会保险包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度。《中华人民共和国社会保险法》第七十三条第二款规定：“社会保险经办机构应当按时足额支付社会保险待遇。”怀化市工伤保险管理处、溆浦县工伤保险管理中心均为县级以上社会保险经办机构，应在各自的职责范围内提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。张帮祥提供的“关于规范工伤保险待遇有关问题的通知”（怀人社发[2012]14号），尚不能证明怀化市下辖各市县区的工伤保险待遇均由怀化市工伤保险管理处支付。故怀化市工伤保险管理处不是本案的适格被告，溆浦县工伤保险管理中心是本案的适格被告。根据《中华人民共和国社会保险法》第七十九条“社会保险行政部门对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查，发现存在问题的，应当提出整改建议，依法作出处理决定或者向有关行政部门提出处理建议”的规定，结合张帮祥请求判决怀化市人力资源和社会保障局履行对怀化市工伤保险管理处的监管职责的诉讼请求，怀化市人力资源和社会保障局是本案的适格被告。三、法律法规适用问题。2014年4月1日起施行的《湖南省实施〈工伤保险条例〉办法》(湖南省人民政府令第267号）（以下简称湖南省267号令）第三十八条规定：用人单位对从事接触职业病危害作业的职工，应当组织上岗前、在岗期间和离岗时的职业健康检查，并为职工建立职业健康监护档案；未经上岗前职业健康检查的职工，用人单位不得安排从事接触职业病危害的作业；用人单位违反规定，职工患职业病的，其工伤保险待遇由用人单位支付。而之前实施的《湖南省实施〈工伤保险条例〉办法》（湖南省人民政府令第185号，2004年4月1日公布）（以下简称湖南省185号令），并没有上述相同或类似的规定。被告方面关于本案工伤保险待遇应由用人单位支付的主张，其依据是修订后从2014年4月1日起施行的《湖南省实施〈工伤保险条例〉办法》。本案能否适用修订后的新办法，应当遵循“法不溯及既往”的法治原则。“法不溯及既往”原则，即不能用当前制定的法律去指导人们过去的行为，更不能由于人们过去从事了现在看来是违法的行为而依照当前的法律进行处罚。本案涉及的基本事实均发生于2014年4月之前。经怀化市人力资源和社会保障局确认，张帮祥于2011年12月至2012年5月在半坡煤矿从事安检工作，接触粉尘；张帮祥向怀化市人力资源和社会保障局提出工伤认定申请，始于2012年底；怀化市人力资源和社会保障局首次确认张帮祥为工伤是2013年3月，虽前两次工伤认定决定因程序等原因被撤销，但不能否定张帮祥启动工伤认定程序的时间。湖南省劳动和社会保障厅、湖南省卫生厅《关于做好职业病待遇有关问题的通知》（湘劳社政字[2006]2号）（以下简称2号通知）虽然有用人单位应当依法组织职工进行职业健康检查，并为职工建立职业健康监护档案的规定要求，但该通知系规章以下文件，不是《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定的法律和行政法规、地方性法规及规章，不属于人民法院审理行政案件适用或参照的依据。因此，溆浦县工伤保险管理中心关于张帮祥工伤保险待遇应由用人单位半坡煤矿支付的抗辩没有法律依据。在职工参保时，经办机构具备审查用人单位是否组织职工进行了职业健康检查，是否为职工建立职业健康监护档案的条件，而溆浦县工伤保险管理中心在半坡煤矿申请参加工伤保险时疏于审查，存在未落实2号通知精神的情况，是导致涉案行政争议的主要原因，现在以用人单位未组织职工进行职业健康检查，未为职工建立职业健康监护档案为由，拒绝向张帮祥支付工伤保险待遇，是行政不作为。溆浦县工伤保险管理中心系事业单位，登记的业务范围为负责辖区内“工伤基金征缴、工伤职工医疗及工伤津贴等费用的支付”。溆浦县工伤保险管理中心作为半坡煤矿参加工伤保险的经办机构，办理了该矿的工伤保险费征缴工作，在被保险职工发生工伤时，应当按照国家关于工伤保险待遇标准及项目的规定，向工伤职工支付工伤保险待遇。此外，张帮祥提交的证据证明缴费基数是每月3010元，而诉讼请求中的计算基数却是3600元，累计金额存在计算错误。综上所述，溆浦县工伤保险管理中心系本辖区内的工伤保险经办机构，应当依照国家关于工伤保险待遇标准及项目的规定，向张帮祥支付工伤保险待遇；张帮祥要求怀化市工伤保险管理处支付工伤保险待遇的理由无法律依据，其诉讼请求依法应予驳回；张帮祥要求怀化市人力资源和社会保障局履行监管职责的请求无事实依据，其诉讼请求依法也应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条的规定，一审法院判决如下：一、溆浦县工伤保险管理中心于本判决生效后30日内，依照有关规定向张帮祥支付工伤保险待遇；二、驳回张帮祥对怀化市工伤保险管理处的诉讼请求；三、驳回张帮祥对怀化市人力资源和社会保障局的诉讼请求。案件受理费50元，由溆浦县工伤保险管理中心负担。张帮祥与溆浦县工伤保险管理中心均不服一审判决，向怀化市中级人民法院提起上诉。怀化市中级人民法院二审查明的事实与怀化市鹤城区法院一审判决认定的事实无异。怀化市中级人民法院二审另查明，上诉人张帮祥与用人单位溆浦县洑水湾乡半坡煤矿经溆浦县洑水湾乡人民调解委员会调解，于2014年6月24日达成工伤赔偿协议。协议主要约定：溆浦县洑水湾乡半坡煤矿在2014年7月5日前一次性赔偿张帮祥7万元，作为张帮祥因患矽肺病应获得的各项工伤待遇；协议签订后，张帮祥自愿与溆浦县洑水湾乡半坡煤矿解除劳动关系；调解协议生效后，张帮祥不得再以任何理由向溆浦县洑水湾乡半坡煤矿主张权利，同时张帮祥不得要求工保中心垫付。协议达成后，溆浦县洑水湾乡半坡煤矿支付了张帮祥7万元。怀化市中级人民法院二审认为：本案属不履行法定职责纠纷。二上诉人上诉称一审判决没有明确具体的支付金额不符合法律规定，一审法院判决第一项已经作出溆浦县工伤保险管理中心于本判决生效后30日内，依照有关规定向原告张帮祥支付工伤保险待遇，对起诉的诉讼标的已经明确作出了判项。对具体支付数额应由工伤保险部门按照相关规定来进行核算，其性质属于行政管理职权，不属法院司法权范围。故二上诉人的该上诉理由不能成立。上诉人溆浦县工伤保险管理中心上诉称一审判决适用法律和认定事实错误，本案上诉人张帮祥被诊断为矽肺二期，发生在2012年11月。上诉人张帮祥第一次提出工伤认定亦在2012年12月，故一审判决适用当时的法律法规即2004年4月1日公布的湖南省185号令，适用法律正确。而2号通知不属于人民法院审理行政案件参照的规章，一审判决未予参照，符合法律规定。上诉人溆浦县工伤保险管理中心以上诉人张帮祥与用人单位达成的工伤赔偿调解协议约定张帮祥不得要求工保中心垫付工伤保险待遇，要求驳回上诉人张帮祥的全部诉讼请求。最高人民法院[2006]行他字第12号答复明确工伤职工从第三人处获得民事赔偿后，仍可以向工伤保险机构申请工伤保险待遇补偿。且该约定剥夺了当事人的诉权，不符合法律规定。不能作为上诉人溆浦县工伤保险管理中心拒付工伤保险待遇的理由。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，二上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。溆浦县工伤保险管理中心不服，向本院提出再审申请称：原审判决适用法律错误，应当适用《职业病防治法》和2号通知。被申请人张帮祥再审答辩称：1、溆浦县工伤保险管理中心依法支付工伤保险待遇是其依法应当履行的职责。2、本案应当适用2004年发布的湖南省185号令，而不应该适用湖南省267号令。3、最高人民法院并无案情类似的指导性案例，其他省份法院的判决基本上是判决工伤保险管理中心应当支付相应的工伤保险待遇，本省其他法院的裁判并无可借鉴性。综上，请求维持原审判决。原审被告怀化市工伤保险管理处发表再审意见称：一、原审法院适用法律错误。1、本案发生在湖南省267号令之后，一、二审法院以本案涉及的基本事实发生在2014年4月前为由，适用2014年废止了的湖南省185号令，适用法律错误。2、本案应当适用《职业病防治法》、湖南省267号令和2号通知的规定。二、被申请人已与用人单位达成（2014）溆洑民调字第21号调解协议，用人单位按照协议支付了被申请人7万元的工伤保险待遇，申请人依照规定不需要向被申请人承担支付保险待遇的义务。三、用人单位没有在上岗前、在岗期间、离岗时对劳动者进行职业病健康检查，也没有给劳动者建立职业健康监护档案，劳动者的工伤保险待遇应当由用人单位承担，在湖南省已经形成了司法判例，法院应当予以考虑。综上，请求撤销一、二审判决，驳回张帮祥全部诉讼请求。原审被告怀化市人力资源和社会保障局再审意见与原审被告怀化市工伤保险管理处再审意见一致。当事人在原一、二审法院诉讼中提供的证据均随卷移送本院。原一、二审法院采信的证据可作为认定本案事实的依据。本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为：当事人各方对于张帮祥构成工伤且应当享受工伤待遇并无异议，本案的争议焦点主要在于法律适用问题。一、是否应该适用2号通知的问题。根据2009年7月9日起公布实施的《湖南省规范性文件管理办法》（湖南省人民政府令第242号）第二十六条的规定，规范性文件的有效期为5年。起草单位应当于规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，需要继续执行的，按照本办法第十六条规定重新公布，并自公布之日起重新计算有效期。本案中张帮祥参保时间为2011年5月，其向怀化市人社局申请工伤认定的时间是2012年12月10日，而2号通知发布日期为2006年1月4日，已于2011年1月超过五年有效期。原审法院以该文件属于规章以下规范性文件为由，对其不予适用，并无不当。二、是否应该适用湖南省267号令的问题，也就是工伤保险待遇给付主体是工伤保险中心还是用人单位的问题。根据最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知，“行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”本案中，张帮祥工伤保险的参保时间为2011年5月，申请工伤认定的时间为2012年12月，而湖南省267号令于2014年4月1日方生效，且2014年4月1日之前生效的湖南省185号令（2004年4月1日公布）及《工伤保险条例》（2010年12月20日公布）中均无由用人单位支付参保后未履行法定职业病防治管理措施而导致的工伤保险待遇的相关规定，原审法院根据“法不溯及既往”的原则不予适用湖南省267号令并无不当。正如一审判决所言，在职工参保时，经办机构具备审查用人单位是否组织职工进行了职业健康检查，是否为职工建立职业健康监护档案的条件，而溆浦县工伤保险管理中心在半坡煤矿申请参加工伤保险时疏于审查，存在未依据《职业病防治法》履职的情形。现半坡煤矿已于一审诉讼前被强制关停，且无任何资金留存，工伤保险中心拒绝向张帮祥支付工伤保险待遇，属于行政不作为。综上所述，原一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下：维持怀化市中级人民法院作出的（2016）湘12行终65号行政判决。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  何建湘审判员  李俊颖二〇一八年十月九日法官助理薛珊珊书记员刘海涛