江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏12行终206号 上诉人（原审原告）刘振华，性别××年××月××日生，××族，系常州普瑞斯商务信息咨询有限公司总经理。 委托代理人龚家兵，××族，住江都市，系常州普瑞斯商务信息咨询有限公司工作人员。 被上诉人（原审被告）泰州市高港区市场监督管理局，住所地泰州市高港区港城路**。 法定代表人高希兆，该局局长。 参加诉讼负责人李飞，该局副局长。 委托代理人李志成，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）泰州市食品药品监督管理局，，住所地泰州医药高新技术产业开发区杏林路** 法定代表人刘宏鸣，该局局长。 参加诉讼负责人翟耀华，该局副局长。 委托代理人杨东升，江苏圣典（泰州）律师事务所律师。 委托代理人孙香桂，江苏圣典（泰州）律师事务所实习律师。 上诉人刘振华因与被上诉人泰州市高港区市场监督管理局（以下简称高港区市监局）、泰州市食品药品监督管理局（以下简称泰州市食药监局）食品监督行政处理及行政复议纠纷一案，不服泰州市海陵区人民法院（2018）苏1202行初101号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 刘振华原审诉称，刘振华于2017年11月10日以书面形式向泰州市食药监局投诉举报泰州市大泗邻里中心旺旺购物广场（以下简称旺旺购物广场）销售不符合食品安全标准的食品（第一道麦无蔗糖核桃粉），因为属地管辖原因流转到高港区市监局处办理。高港区市监局于2018年1月30日向刘振华作出告知书，认为被举报人销售的第一道麦无蔗糖核桃粉商品标签存在瑕疵，标示不影响食品安全且不会对消费者造成误导，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款的规定，已依法责令被举报人立即停止销售该商品。刘振华收到该告知书后不服，认为告知书认定事实不清且程序违法，遂申请行政复议。泰州市食药监局于2018年4月19日作出行政复议决定书，认为高港区市监局的行为符合《食品药品投诉举报管理办法》第十九条和第二十条的规定，维持了该告知书。刘振华认为高港区市监局未与涉案商家确认其是否与申请人之间存在原投诉举报函中所属涉案交易，也未调查清楚该涉案商品涉案商家进货销售情况及现场发现情况。涉案商品标签不符合《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）的规定，涉案商品并非瑕疵，属于不符合食品安全标准的食品，高港区市监局适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款责令被举报人立即停止销售该商品，属于适用法律错误。涉案商家恶意无理由拒绝调解，拒不承担退货和赔偿损失的责任，高港区市监局作为有管辖权的行政管理部门，应当依据《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十六条第一款第（八）项之规定对涉案商家进行处罚。故高港区市监局在本案中认定事实不清，泰州市食药监局作为复议机关，未查清事实，对刘振华在复议申请中提出的问题未进行审查和认定，在没有认清事实的情况下作出复议决定，应予撤销。高港区市监局和泰州市食药监局的行为使刘振华无法正常维护自身合法权益，无法获取举报奖励，严重侵害了刘振华的合法权益，请求撤销高港区市监局作出的告知书和泰州市食药监局作出的行政复议决定书，确认高港区市监局办理程序违法，判令高港区市监局在法定期限内重新办结此案并书面回复刘振华。 高港区市监局原审辩称，2017年11月13日收到泰州市食药监局通过12331投诉举报系统转办的刘振华关于旺旺购物广场销售不符合食品安全法相关规定的“第一道麦无蔗糖核桃粉”的投诉举报，2017年11月17日执法人员到场进行检查，经查，该被投诉举报人货架上有汕头市恒益食品有限公司生产的“第一道麦无蔗糖核桃粉”2盒，现场被投诉举报人提供了营业执照、食品经营许可证、供货商常熟市支塘镇金星食品商行营业执照、食品经营许可证。2017年12月20日针对第一道麦无蔗糖核桃粉的具体购销情况、标签等问题，高港区市监局对被投诉举报人进行询问调查，故不存在刘振华所称未调查的情形。2018年1月15日被投诉举报人提交不接受调解的情况说明，案件终止调解，并通过邮寄告知刘振华。2018年1月16日，依据《中华人民共和国食品安全法》第六十七条的规定，高港区市监局作出责令整改通知书，要求被投诉举报人立即停止销售标签存在瑕疵的商品。同日，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，作出销案决定，处理结果以书面形式邮寄告知刘振华。高港区市监局的行为符合《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第二十四条、《食品药品投诉举报管理办法》第十九条和第二十条的规定，处理程序合法。关于第一道麦无蔗糖核桃粉未标注蔗糖含量的问题，无蔗糖核桃粉为该产品名称，无需标示该成分的添加量或含量。涉案产品配料表标明含有葡萄糖，不会对糖尿病患者等特定人群造成误解，故该产品标签仅存在瑕疵，不影响食品安全，不会对消费者造成误解，遂责令当事人立即停止销售该商品并销案。刘振华针对高港区市监局作出的告知书向泰州市食药监局申请行政复议，后复议维持。刘振华并不只是普通的消费者，还是专业举报人，同一时间向高港区市监局举报了大量的食品、药品等所谓问题，针对在同一商家购买的不同产品，分别进行投诉举报，其目的就是为了获得奖励或与企业和解以得到大额的赔偿，在得不到奖励或者赔偿的情况下，分别提出行政复议及行政诉讼，纯属滥用诉权，浪费行政资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使。刘振华的起诉无事实根据，无证据支持，请求依法予以驳回。 泰州市食药监局原审辩称，涉案（2018）泰行复第22号行政复议决定书认定事实清楚。刘振华于2017年11月14日通过书面形式向泰州市食药监局投诉举报，主要内容为刘振华在旺旺购物广场购买的“第一道麦无蔗糖核桃粉”、“中国劲酒无糖型”涉嫌违反食品安全法及相关食品安全标准的规定。2017年11月15日高港区市监局作出立案决定，2017年11月17日对旺旺购物广场进行现场检查，其提供了营业执照、食品生产许可证、供货商常熟市支塘镇金星食品商行营业执照、食品经营许可证。2017年11月20日，高港区市监局向刘振华作出投诉举报受理通知，对经营者进行询问调查。2018年1月15日，商家作出不接受调解说明。2018年1月16日，高港区市监局作出泰高市监责改字（2018）4202号责令改正通知和销案决定。2018年1月30日，高港区市监局向刘振华书面告知投诉举报处理。刘振华不服进行行政复议。泰州市食药监局收到刘振华的复议申请于2018年2月23日作出行政复议申请受理通知书并送达当事人，并于同日通知高港区市监局答复。高港区市监局于2018年3月6日作出书面答复并提供了证据材料。2018年4月19日，泰州市食药监局作出涉案行政复议决定并依法送达。泰州市食药监局依法享有在本辖区内查处违反食品生产经营规定行为的法定职责。针对刘振华的举报，高港区市监局依法将办理结果以书面形式告知刘振华，其行为符合《食品药品投诉举报管理办法》第十九条和第二十条的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持高港区市监局于2018年1月30日作出的告知书。请求法院依法驳回刘振华的诉讼请求。 原审法院认为，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。 就本案所涉及的食品安全领域而言，《中华人民共和国食品安全法》第一条规定，“为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。”即食品安全的监管机关系出于保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全而履行监管职责。第十二条规定，“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”该条款对举报主体不作资格限制，即体现了食品安全监管实质上是保障不特定公众利益的秩序性监管。食品安全监管机关对违反食品安全法的行为作出处罚，是出于对不特定公众利益的保护，并不会对举报人个人的合法权益造成侵害。食品安全监管机关对于投诉举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与举报人自身合法权益没有直接关系，由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。如果举报人是食品的消费者，认为其作为消费者的相关合法权益受到侵害的，可以依据消费者保护的相关法律规范寻求救济。 结合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条的规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。行政诉讼乃公法上之诉讼，上述利害关系，一般也仅指公法上的利害关系。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。在投诉举报领域认定利害关系的核心要件是是否为维护自身合法权益，包括主观上是否具有维护权益的正当目的，客观上是否确实存在合法权益受损，维护方式本身是否符合法律要求等内容。即被投诉举报的事项侵害了投诉举报人的实际权益，行政机关的行政行为确与当事人权利义务的增减得失密切相关；投诉举报人必须基于正当目的来主张权益，权益本身必须合法，且值得行政执法、复议与诉讼程序保护。如果当事人滥用权利，反复、大量、轻率地投诉举报并复议、起诉，本身目的不正当，具有滋扰和扰乱性质，不宜认定其具有利害关系。 本案中，高港区市监局对旺旺购物广场案件的处理，系该局依据相关法律法规的规定，针对其是否存在影响食品安全的违法事实进行的查处，该查处行为的目的是为了食品安全监管，并非为保护某个特定消费者的权益。刘振华同一时间向同一行政机关举报大量的食品、药品的标识、标签等问题，针对同一商家购买的不同商品，分别进行投诉举报，逐一进行复议、诉讼，其目的在于获得奖励以及与被投诉举报人和解以得到赔偿，该行为目的不具有正当性，故不应认定刘振华与涉案的销案行为具有利害关系。而高港区市监局向刘振华作出的告知书，仅仅是对上述查处结果的陈述，并不增设任何权利义务,对刘振华的合法权益明显不产生实际影响，故刘振华的起诉不符合法定起诉条件。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一、八项及第三款的规定，原审法院裁定：驳回刘振华的起诉。案件受理费免交。 刘振华不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，发回重审或者由本院依法审判。主要理由为：原审裁定适用法律错误。被投诉举报商家的违法行为侵害了上诉人自身的合法权益，行政机关对投诉举报的处理结果与上诉人具有法律上的利害关系，上诉人具备提起行政诉讼的原告主体资格。 高港区市监局二审辩称，刘振华并非正常意义上行政行为的利害关系人，原审裁定驳回起诉适用法律正确，请求驳回上诉。 泰州市食药监局二审辩称，行政诉讼法上的利害关系应仅限于法律上的利害关系，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织均具有利害关系。本案中，行政机关对刘振华投诉举报的处理与其合法权益之间没有直接关系，原审裁定认定刘振华不具有行政诉讼主体资格适用法律正确。 本院另查明，除本案外，刘振华另以群海超市、好又多超市、思家乐购物中心、未来星母婴用品店、亲亲宝贝母婴用品店等经营者所销售的部分商品不符合食品安全标准为由向泰州市食药监局进行投诉举报，因对行政处理不服提起行政复议、行政诉讼的就有10起。 本院认为，本案二审争议焦点为：刘振华作为投诉举报人是否具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此可知，有权提起行政诉讼的原告应系被诉行政行为的相对人或者其他与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。《最高人民法院关于适用的解释》对利害关系的界定进一步予以了明确，该解释第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。 投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权，弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。但是，公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。对于投诉人是否具有原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。 就本案所涉及的食品安全领域而言，《中华人民共和国食品安全法》第一条规定，为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。可见，食品安全的监管机关系出于保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全而履行监管职责。第十二条规定，任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。该条款中对举报主体资格未作任何限制，体现了食品安全监管实质上是保障不特定公众利益的秩序性监管。食品安全法就食品安全违法行为规定投诉举报请求权的作用，主要是为监管机关查处食品安全违法行为提供线索或者证据，其规范目的在于保障食品安全秩序，维护不特定公共利益，而非专为保障投诉举报人自身的合法权益。食品安全监管机关对于投诉举报的查处结果，包括作出或者未作出处理，均与投诉举报人自身合法权益没有直接关系，由此投诉举报人也就不具备提起行政诉讼的原告主体资格。如果举报人是食品的消费者，认为其作为消费者的相关合法权益受到侵害的，可以依据消费者保护的相关法律规范寻求救济。 本案中，根据前述分析可知，高港区市监局对刘振华投诉举报的旺旺购物广场涉嫌销售不符合食品安全标准的食品案件的处理，系该局依据相关法律法规的规定，针对旺旺购物广场是否存在影响食品安全的违法事实进行的查处。举报与查处的目的均是为了保障食品安全秩序，维护不特定公共利益，而非专为保障投诉举报人自身的合法权益。高港区市监局对于投诉举报的查处结果，与投诉举报人刘振华的自身合法权益没有直接关系，由此，刘振华也就不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。至于高港区市监局向刘振华送达的告知书，仅仅是依照相关规定将上述查处结果以书面形式告知投诉举报人刘振华，并未对刘振华增设任何权利义务,对刘振华的合法权益明显不产生实际影响，因而刘振华针对告知书的诉讼请求亦不符合法定起诉条件。 综上，刘振华与行政机关的投诉处理行为不具有利害关系，原审裁定驳回起诉其并无不当，刘振华的上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  曹海霞 审判员  苏媛媛 审判员  刘春生 二〇一八年十月十一日 书记员  王 尧 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。