广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂行终692号 上诉人（一审原告）欧绍维，男，1965年4月13日生，汉族，住融水苗族自治县。委托代理人陈建宾，广西鑫友律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）融水苗族自治县人民政府。住所地：融水苗族自治县融水镇拱城街**。 法定代表人马空，县长。 委托代理人秦能，县长助理。 委托代理人黄平，广西佳卓律师事务所律师。 上诉人欧绍维因其诉被上诉人融水苗族自治县人民政府（以下简称融水县政府）要求履行法定职责一案，不服柳州市中级人民法院（2017）桂02行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年10月24日公开公开审理了本案。上诉人欧绍维及委托代理人陈建宾，被上诉人融水县政府委托代理人暨县长助理秦能及委托代理人黄平，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 柳州市中级人民法院一审查明：原融水县糖酒副食公司（以下简称糖酒公司）系国有企业，欧绍维原系该公司法定代表人、经理。该公司名下原登记有一块国有划拨商业用地，该地位于融水县融水镇××路××号，，地号401-14-68面积为318.95㎡。因经营状况不佳，原糖酒公司决定改制，并于2008年3月16日经全体职工大会讨论通过了《糖酒公司国有产权改革实施方案》，该方案确定了“剥离部分有效资产组建新公司”、“新公司的股份设定为：职工每人1股，管理人员每人2股，经理3股，共38股……”等资产处置及股份设置方案。2008年8月22日，融水苗族自治县企业改革工作领导小组（以下简称融水县企改办）将该方案呈报融水县政府审批。融水县政府于2008年10月29日作出融政函〔2008〕251号《关于自治县糖酒副食公司国有产权改革实施方案的批复》，通过了该方案。2010年11月25日，融水县政府作出融政函〔2010〕234号《关于同意剥离融水镇朝阳西路33号商用房屋地产给原县糖酒公司改制后职工重新组建的新公司的批复》，同意剥离位于融水县融水镇××路××号，用地面积318.92㎡，建筑面积692.25㎡的国有商用房屋给原糖酒公司改制后职工重新组建的股份制企业。2008年12月19日，欧绍维等六人注册成立融水县联宜糖酒副食有限责任公司（以下简称联宜公司），公司住所地为融水县融水镇××路××号。在改制过程中，欧绍维因涉嫌贪污罪于2010年8月11日被刑事拘留，并于2010年8月25日被逮捕。原糖酒公司除欧绍维以外的其他29名职工于2010年8月12日召开股东大会。欧绍维因被羁押，未参加此次股东大会，亦拒绝委托代理人参加。该次股东大会形成《立业公司股东会决议》，决定成立融水县立业商贸有限公司（以下简称立业公司），股东为以上参会的29名职工。2010年9月15日，以上29名职工向融水县政府提出《关于请求修改原“糖酒副食品公司国有产权改革实施方案”的报告》，以对原改制方案中的股份设置方案存在重大误解为由，请求修改原改制方案中的股权设置为“新公司的股份为每人1股，共30股，每位股东平均出资购买政府剥离的资产”。融水县企改办在该报告上盖章同意报融水县政府。随后，以上29名职工作为股东于2010年11月24日注册成立了立业公司，公司住所地也在融水县融水镇××路××号。后立业公司将原登记在糖酒公司名下的位于融水县融水镇××路××号，，地号401-14-68面积为318.95㎡的国有划拨商业用地上的房屋出租，以上29名股东平均分配租金收益。欧绍维因未能分享租金收益，向融水县政府提交了落款日期为2011年1月31日的《关于要求解决股权的报告》，请求融水县政府解决其股权问题。融水县政府于2012年1月19日向融水县企改办发出融政发〔2012〕2号《关于处理立业公司与联宜公司对朝阳西路33号商用房地产使用权与所有权的通知》（以下简称〔2012〕2号《通知》）。该《通知》指出：“政府支持以‘新公司的股份为每人1股，共30股，每位股东平均出资购买政府剥离的资产’的原则，协调处理好两家新公司的问题。政府剥离的资产应集中归属一家股份制企业，两家企业同时存在，同时注册同一处房地产的现象应纠正；新公司是30位改制企业职工为股东，每个股东平均出资持股的原则必须落实。否则，暂时收回剥离的国有资产，注销房产证。在两家公司的问题未解决之前，暂不办理土地使用证。”立业公司于2012年8月10日作出《关于欧绍维股份问题的答复意见》，不同意欧绍维入股。2016年9月8日，欧绍维到融水县信访局反映关于要求申请享受国有企业改制后政府剥离给职工有效资产股权问题，融水县信访局转融水县经贸局办理。融水县经贸局于2016年12月30日作出融经贸答字（2016）第3号《欧绍维信访事项处理意见书》，答复称“一、……你要求享有公司一份的股权，这是你与公司股东之间的股权争议，属民事纠纷，我局无权处理。二、融水县政府颁发给立业公司的国有土地证是否应当撤销，建议你可通过行政诉讼渠道处理。”欧绍维不服，于2017年3月15日向一审法院提起本案行政诉讼，请求：1.责令融水县政府依法履行落实欧绍维一股股权的职责；2.融水县政府赔偿其行政不作为造成其从2011年1月起至2017年1月不能享受立业公司一股股权的损失10.8万元（1.8万元/年×6年），以后每年赔偿1.8万元，直至2040年4月止。 柳州市中级人民法院一审认为：从欧绍维的起诉状及查明的事实来看，欧绍维系认为融水县企改办未履行〔2012〕2号《通知》确定的落实股权的职责，故提起本案诉讼。而融水县政府辩称其不具有落实股权的法定职责。因此，本案争议焦点是融水县企改办是否具有落实股权的职责。 关于欧绍维是否提交了落实股权的申请。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。……”。本案中，融水县政府认可欧绍维向其提交了落款日期为2011年1月31日的《关于要求解决股权的报告》，申请解决股权问题，故对该事实一审法院予以确认。 关于融水县企改办是否具有落实股权的职责。从桂发〔2004〕17号《自治区党委、自治区人民政府关于加快企业国有产权改革的意见》、融政发〔2009〕97号《融水县政府关于调整充实自治县企业改革工作领导小组成员的通知》等规定来看，融水县企改办是融水××自治县企业改革工作领导小组下设的办公室，办公室设在融水××自治县经济贸易局，融水县企改办系行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，当事人对融水县企改办的作为或者不作为不服提起行政诉讼的，应当以组建该机构的行政机关即融水县政府为被告，故本案被告适格。本案中，〔2012〕2号《通知》事实上确定了欧绍维对原糖酒公司改制后企业的股权，即对政府剥离给改制后企业的融水镇朝阳西路33号商用房屋地产享有收益权，并且明确了30位股东平均出资持股的原则必须落实，否则，暂时收回剥离的国有资产，注销房产证，在联宜公司与立业公司的问题未解决之前，暂不办理土地使用证。从形式及内容上看，该《通知》系融水县政府发出的内部通知，系对原糖酒公司改制完毕后出现的问题进行指导，并非直接向欧绍维承诺解决其股权问题，不属欧绍维所称的行政允诺，也并未明确落实欧绍维的股权问题系融水县企改办的职责。因此，欧绍维以〔2012〕2号《通知》主张融水县企改办具有落实股权的职责，缺乏事实和法律依据，一审法院不予采信。 关于欧绍维提出的赔偿问题。欧绍维认为融水县企改办未履行监管职责导致其未享受相应股权收益，提出赔偿。欧绍维虽至今仍未享受相应股权收益，但并非融水县企改办未履行监管职责所致，即其主张的经济损失与融水县企改办没有直接因果关系，故对该赔偿请求，一审法院不予支持。此外，监管职责系基于层级监督管理关系而形成，并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉相关工作部门作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人起诉不履行监管职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。 综上所述，欧绍维的诉讼请求不成立，一审法院难予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回欧绍维的诉讼请求。 上诉人欧绍维上诉称：上诉人对一审判决查明的事实没有异议，但对裁判说理及裁判结果有异议。股权申请与融水县政府及部门回复已经构成行政允诺，属于融水县政府的法定责任和义务。上诉人向融水县政府及其职能部门提交的《关于要求解决股权的报告》、《关于要求剥离有效资产安置职工的报告》上有融水县政府副县长蒋勇、企改办、经贸局、法制办等领导及部门签字要求落实上诉人股权，融水县政府又作出〔2012〕2号《通知》明确要求落实上诉人股权。上述融水县政府及其职能部门的签批及通知已经构成行政允诺，因此落实糖酒公司改制后剥离有效资产成立新公司的一股股权给上诉人是融水县政府的法定职责和义务。〔2012〕2号《通知》表面是融水县政府给融水县企改办的通知，实际上是融水县政府对上诉人股权问题的行政处理决定。融水县政府及部门一直对上诉人的股权落实不到位。上诉人未享受股权收益的损失与融水县政府不履行法定职责（股权落实不到位）之间存在直接因果关系，融水县政府应承担赔偿责任。二审庭审中，上诉人欧绍维根据法庭归纳的重点问题补充意见，主张本案不属于国有企业改制过程中落实职工身份和待遇的历史遗留问题，人民法院应当依法受理，且欧绍维提出本案诉讼没有超过起诉期限。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人融水县政府辩称：一、〔2012〕2号《通知》不是行政允诺。行政允诺指行政主体为履行自己的行政职责，向不特定相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或者由自己所属的职能部门给予该相对人物质利益或者其他利益的单方意思表示行为。其特点之一是具有社会公益性和奖励性。〔2012〕2号《通知》是融水县政府向融水县企改办发出的内部通知，是对原糖酒公司改制完毕后出现的问题进行指导，不是融水县政府事先向不特定相对人发出的承诺，不具有公益性和奖励性，故该通知不是行政允诺。上诉人以该通知为依据要求融水县政府落实其一股股权，是对行政允诺的错误理解。上诉人称其“股权申请与融水县人民政府及部门回复已经构成行政允诺，属于融水县政府的法定责任和义务”，把行政允诺这一行政主体作出的单方行为理解为多方行为，更是极大错误。二、上诉人未获得立业公司股权及股权收益，属上诉人与立业公司及该公司股东之间的民事纠纷，不是融水县政府法定职责处理的事项，不存在融水县政府行政不作为的问题。立业公司成立后接收了原糖酒公司剥离的房产，该房产不再是国有资产，融水县政府已无权处理。联宜公司是上诉人和少部分原糖酒公司在职职工成立的，不符合改制要求，是不合法公司。三、上诉人未获得立业公司股权及股权产生的收益，完全是其自身原因所造成，与融水县政府无关，融水县政府对此不应承担赔偿责任。上诉人多次打报告要求融水县政府帮忙解决入股立业公司的问题，融水县政府也多次派人与立业公司协调，但该公司均不予同意。鉴于立业公司已不是国有企业，融水县政府无权以行政手段处理上诉人请求解决的问题。本案属于国有企业改制过程中落实职工身份和待遇的历史遗留问题，不属于人民法院受理行政案件的受案范围。而且就算是履行职责之诉，融水县政府也已经进行了答复履行了监管义务，欧绍维从2012年政府答复时起就应当起算其起诉期限，其至2017年才起诉已超过法定起诉期限。综上，请求二审法院依法公正裁判。 经审查核实，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院确认一审法院查明的事实。 另查明，2011年立业公司已将原糖酒公司剥离的有效资产登记到该公司名下，分别办理了国有土地使用证及房产证。联宜公司于2013年10月10日注销。欧绍维在本案一审判决后已另案起诉请求撤销立业公司的房产证，该案尚在融水苗族自治县人民法院审理中。 本院认为，根据欧绍维一审提出的诉讼请求及事实和理由，本案属原糖酒公司国有企业体制改革剥离有效国有资产成立新公司过程中，对落实原糖酒公司职工在新公司的股东身份及待遇问题而产生的纠纷。这类纠纷属于国有企业改制过程中落实职工身份和待遇的历史遗留问题，属当地国企改制政策调整范围，应当由行政机关处理和协调，不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，欧绍维的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定。一审法院受理本案并作出实体裁判，确有不当，本院依法予以纠正。虽然人民法院不受理本案，但是欧绍维在国企改制过程中依照政策可以享受的职工身份置换及相关待遇等权益，融水县政府应当妥善协调处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销柳州市中级人民法院于2018年4月25日作出的（2017）桂02行初99号行政判决； 二、驳回欧绍维的起诉。 上诉人欧绍维已预交的二审案件受理费50元，本院予以退回。一审案件受理费由一审法院退回。 本裁定为终审裁定。 审判长  周善能 审判员  叶 坚 审判员  陈 惠 二〇一八年十月二十五日 法官助理游开军 法官助理杜翰洋 书记员许青