重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）渝行终503号 上诉人（一审被告）重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府。住所地重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道站前大道行政中心**。 法定代表人向业顺，县长。 被上诉人（一审原告）姚昌保，男，汉族，1975年1月2日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 一审第三人重庆市秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局。住所地重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道**。 法定代表人蔡向超，局长。 一审第三人重庆市秀山土家族苗族自治县乌杨街道办事处。。住所地重庆市秀山土家族苗族自治县乌杨街道乌杨大道** 法定代表人杨宏，主任。 一审第三人重庆市秀山土家族苗族自治县工业园区管理委员会。住。住所地重庆市秀山土家族苗族自治县乌杨街道办事处园区路**/div> 法定代表人陈天赋，主任。 一审第三人重庆市秀山土家族苗族自治县规划局。 姚昌保诉重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府（简称秀山县政府）行政强制行为违法一案，不服重庆市第四中级人民法院(2018)渝04行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，姚昌保系秀山县梅江镇人，在秀山县乌杨街道有一幢砖混（木）结构房屋。2016年8月19日，秀山县工业园区征地拆迁办公室入户对上述姚昌保的房屋进行调查，对该房屋及附属物进行了勘丈。同日，姚保昌的上述房屋被拆除。2017年6月9日，姚昌保向重庆市秀山土家族苗族自治县乌杨街道办事处（简称秀山县乌杨街道办）申请政府信息公开，要求公开强制拆除其位于曾家院组的房屋的行政处罚决定、公告、催告程序材料和现场录音录像等相关材料。2017年6月19日，秀山县乌杨街道办对姚昌保作出《政府信息公开申请答复书》，答复内容为：秀山县乌杨街道办未对姚昌保所述房屋作出过行政处理决定，也未实施拆除其所述的房屋的行为，故无姚昌保所申请公开的相关材料。2017年8月18日，杨通洲、李文江、杨通伍、杨建军、杨胜芬到重庆市信访办反映：姚昌保、杨通洲等9户房屋被拆除，要求找到拆除单位并赔偿损失。秀山县乌杨街道办接到上述信访转办件后，对该信访事件进行了调查，于2017年10月16日作出《关于杨通洲等5人信访事项的回复》，其中载明：姚昌保等9户的房屋均不是天桥社区曾家院组的原住居民所修建，其在曾家院组所修建的房屋均在两园大道项目征收范围内，9户的房屋建筑面积均予勘丈确认。因9户均没有房屋产权证，其征收补偿只能按照违章建筑拆迁安置补偿相关政策处理。因9户均不同意按此政策安置补偿，其与拆迁主体未达成拆迁协议。随后，重庆市秀山土家族苗族自治县规划局（简称秀山县规划局）启动违法建筑拆除程序，于2016年7月至8月先后向9户中的李文江、杨建军、曾凡辉、彭国祥等户作出《限期拆除违法建筑决定书》，限其7日内自行拆除。因在期限内9户均未自行拆除，经请示秀山县政府同意，乌杨街道工业园区项目征地拆迁领导小组于2016年8月对9户的房屋予以拆除，参加单位有重庆市秀山土家族苗族自治县工业园区管理委员会（简称秀山县工业园区管委会）、重庆市秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局（简称秀山县国土房管局）、秀山县规划局、秀山县“整顿”办、秀山县乌杨街道办等。上述9户的房屋拆除，是经秀山县政府批准实施的联合执法行为。姚昌保认为秀山县政府强制拆除其房屋的行为违法，遂提起本案诉讼，请求确认秀山县政府拆除姚昌保房屋的行为违法。 一审法院认为，本案是姚昌保诉秀山县政府强制拆除其房屋行为违法的行政诉讼案件。本案的争议焦点：一是姚昌保的房屋系谁拆除；二是拆除姚昌保房屋的行为是否合法。 一、姚昌保的房屋系谁拆除。在本案一审庭审过程中，秀山县政府否认姚昌保的房屋系其拆除，辩称系秀山县乌杨街道办实施的拆除行为，秀山县乌杨街道办也当庭认可其拆除了姚昌保房屋。经查，本案证据证明，秀山县乌杨街道办对杨通洲等5人信访事项书面回复文件中，回复称拆除姚昌保等9户房屋，是经秀山县政府批准实施的联合执法行为。根据该回复内容，可以认定拆除姚昌保房屋是由秀山县政府组织实施。现姚昌保起诉秀山县政府承担主体责任，秀山县政府虽予以否认并辩称系由秀山县乌杨街道办实施的拆除，但未提交相应证据予以证明，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，秀山县政府为本案适格被告。 二、拆除姚昌保房屋的行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款、第三十五条、第三十七条、第四十四条规定，行政机关实施行政强制执行，应当先履行催告义务、满足当事人的陈述申辩权利，经催告当事人仍不履行义务，行政机关才作出强制执行决定，实施强制执行；对于违法建筑物的拆除，应当由有权机关作出违法建筑认定，在履行上述程序后，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不提起复议不诉讼，又不拆除的，行政机关依法强制拆除。本案中，秀山县政府辩称拆除姚昌保的房屋是按照违法建筑简易程序拆除的。经查，姚昌保的房屋是否属于违法建筑，没有有权机关作出认定，秀山县政府未按照上述规定的程序进行催告，未满足姚昌保的陈述申辩权利，未作出强制执行决定，更没有进行公告限期由姚昌保自行拆除，而是以联合执法的形式，由秀山县政府组织多单位，迳行对姚昌保的房屋实施拆除，该拆除行为违反上述法律规定，因姚昌保的房屋现已被拆除，应当确认其拆除行为违法。秀山县政府辩解是按照违法建筑简易程序拆除，于法无据，不予支持。另，秀山县政府及本案所有第三人均没有提交与姚昌保协商拆除房屋的依据，秀山县乌杨街道办和秀山县工业园区管委会主张房屋是协议拆除的理由不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认秀山县政府于2016年8月19日拆除姚昌保位于秀山县乌杨街道天桥社区曾家院组的房屋的行为违法；案件受理费50元，由秀山县政府负担。 秀山县政府上诉称，姚昌保的房屋于2016年8月19日被强制拆除，姚昌保于2018年1月提起本案诉讼超过了《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的1年起诉期限。秀山县乌杨街道办作出《关于姚昌保等5人信访事项的回复》时未请示秀山县政府，且秀山县乌杨街道办在一审庭审中否认了其在该回复中的陈述内容，现有证据亦不能证明秀山县政府工作人员在强制拆除房屋现场，故秀山县乌杨街道办作出的该回复不能作为认定秀山县政府实施强制拆除房屋行为的依据。秀山县乌杨街道办系独立的行政主体，具体实施了强制拆除房屋行为，应以其为适格被告。秀山县政府同意强制拆除房屋系内部过程性行政行为，一审法院将“同意”等同于“组织实施”强制拆除房屋行为属法律适用错误。请求撤销一审判决，依法改判。 姚昌保二审中未提交书面答辩意见。 秀山县国土房管局、秀山县乌杨街道办、秀山县工业园区管委会、秀山县规划局二审中未提交书面陈述意见。 姚昌保在一审中提交并举示了如下证据： 1.《乌杨街道办事处关于杨通洲等5人信访事项的回复》。拟证明系由秀山县政府组织相关部门强行拆除姚昌保房屋，且姚昌保房屋在两园大道范围内。 2.渝规限拆秀字〔2016〕第0047号《秀山土家族苗族自治县规划局限期拆除违法建筑决定书》。拟证明秀山县规划局曾向个别户发过限拆决定。 3.秀山县人民法院（2017）渝0241行初2号行政判决书。拟证明秀山县规划局作出的限拆决定书被法院判决确认违法。 4.《关于进一步加快工业园区发展的意见》。拟证明工业园区的建设及拆迁事宜主要是由秀山县政府组织进行。 5.《复核违章建筑情况统计表（天桥）》。拟证明姚昌保等人的房屋在2008年前就已建成。 6.秀山府〔2016〕139号《秀山土家族苗族自治县人民政府关于征收乌杨街道天桥居委会李公祠组、曾家院组、河港村刘家院组、清水塘组、新春村大龙门组、水缸田组、高董组部分集体土地补偿安置方案的批复》。拟证明被拆除房屋当地存在土地征收，秀山县政府违法拆除房屋是为了回避拆迁补偿，目的不当。 7.《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于秀山县实施城市规划建设项目征地红线范围内地上附着物搬迁公告》照片。拟证明2012年以前当地仍是集体土地，而且2016年以前存在土地征收。 8.《政府信息公开申请答复书》。拟证明秀山县乌杨街道办否认房屋系由其拆除，且秀山县乌杨街道办没有拆除房屋的相关手续。 9.姚昌保房屋照片。拟证明姚昌保房屋被拆除前的基本情况。 秀山县乌杨街道办在一审中提交并举示了如下证据： 1.房屋征收调查登记表。拟证明姚昌保同意对其建筑物进行丈量，并确认接受按照秀山县违法建筑物的补偿标准对其违法建筑物进行补偿，本案系双方协议拆除，不是行政强拆。 2.2016年7月13日秀山县规划局的证明。拟证明包括姚昌保在内共26人11户在乌杨街道天桥社区修建了违法建筑，姚昌保没有按照法律规定办理相关合法手续。 3.2016年7月13日秀山县国土房管局的证明。拟证明姚昌保修建房屋没有获得用地批准书及建设用地规划许可证。 秀山县政府、秀山县国土房管局、秀山县工业园区管委会、秀山县规划局在一审庭审中未举示证据。秀山县规划局一审中未到庭参加诉讼。 经一审庭审质证，对姚昌保举示的证据，秀山县政府质证认为：证据1系复印件，对真实性有异议，该证据上载明涉及请示秀山县政府的内容不属实，秀山县政府没有收到过秀山县乌杨街道办的请示，即使证据中载明是经秀山县政府同意也不能证明是秀山县政府组织实施的强拆行为，达不到证明目的；证据2真实性、合法性无异议，达不到证明目的，但可证明对杨建军的违法建筑已经依法作出处理，如姚昌保所说该证据适用于其他8案，那么意味着其他8人的房屋均是违法建筑；证据3真实性、合法性均无异议，但不能达到证明目的，该判决虽确认秀山县规划局的限拆决定违法，但对杨建军房屋是违法建筑的事实已经作出了认定；证据4不具备证据的形式要件，没有任何单位或个人签字盖章，来源不明，不能作为证据使用；证据5不具备证据的形式要件，无原件核对，不能作为证据使用，该份证据可证明姚昌保的房屋属于违法建筑，姚昌保认可该份统计表就意味着其认可其房屋属于违法建筑；证据6系复印件，对真实性持异议，不能达到证明目的；证据7真实性持异议，不能达到证明目的；证据8真实性无异议，不能证明姚昌保的房屋系秀山县政府拆除；证据9即使可以真实反映姚昌保的房屋状况，也不能证明其房屋是合法建筑。此外，重庆市人民政府282号令明确规定县政府不是违法建筑的拆除主体，乡镇政府及街道办才是拆除违法建筑的主体；按照行政诉讼法的规定，下级机关执行上级机关的指令，由对外作出行政行为并且盖章的机关作为被告。秀山县国土房管局质证认为：证据6真实性、合法性无异议，关联性持异议，但达不到证明目的，批复批示的内容与姚昌保房屋所在地不在一个地方；证据7真实性、合法性无异议，达不到证明目的，该公示牌是公示依法征地的行为，与拆除姚昌保违法建筑的行为无关；对其余证据的质证意见与秀山县政府的质证意见一致。秀山县乌杨街道办质证认为：对证据1-9的真实性无异议，但达不到姚昌保的证明目的。秀山县工业园区管委会对的质证意见与秀山县政府、秀山县国土房管局和秀山县乌杨街道办的质证意见一致。 对秀山县乌杨街道办举示的证据，姚昌保质证认为：证据1系调查表，当事人确实在上面签了字，但是只是作为入户调查确定房屋面积的依据，达不到其证明目的；证据2-3证明的内容并不客观，曾家院组修建房屋的远多于**26人，因此是基于什么目的查询的不清楚，不能证明姚昌保的房屋是违法建筑。秀山县政府、秀山县国土房管局质证认为：对证据1-3的真实性、合法性、关联性均无异议。秀山县工业园区管委会质证认为：对证据1-3真实性无异议，但达到其证明目的。 一审法院对各方当事人举示的证据作如下认证：姚昌保提交的证据1证明了谁拆除姚昌保房屋的事实，与本案有关联，予以采信；证据2-3虽是针对杨建军的房屋性质和限期拆除决定是否合法等问题，但与本案待证事实有关联，予以采信；证据4的来源不清，且与本案待证事实无关联，不予采信；证据5证明姚昌保的被拆房屋在2009年5月前已修建的事实，与本案有关联，予以采信；证据6-7，系行政征收的补偿安置方案和搬迁公告情况，与本案无关，不予采信；证据8具有真实性、合法性、关联性，予以采信；证9系照片，没有备注信息，照片中也没有能说明系姚昌保房屋的特别信息，不符合证据形式要件，不予采信。秀山县乌杨街道办提交的证据1证明姚昌保涉案房屋的地理位置和建筑面积等事实，与本案有关联，予以采信；证据2-3证明姚昌保的涉案房屋没有规划许可和用地许可的事实，与本案待证事实有关联，予以采信。 上述证据已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，关于秀山县政府是否强制拆除了姚昌保房屋的问题。姚昌保举示的秀山县乌杨街道办《政府信息公开申请答复书》、《关于姚昌保等5人信访事项的回复》载明：强制拆除姚昌保房屋的行为并非由秀山县乌杨街道办实施，而系秀山县政府批准实施的对违法建筑进行强制拆除的联合执法行为，秀山县工业园区管委会、秀山县乌杨街道办等单位参加。秀山县政府否认其组织实施了该强制拆除房屋行为，但未能举证证明。据此，应当认定秀山县政府组织实施了涉诉强制拆除房屋行为，秀山县政府系本案适格被告。关于秀山县政府强制拆除姚昌保房屋行为是否合法的问题。秀山县政府在法定举证期限内未举证证明姚昌保的房屋已被有权机关认定为违法建筑的事实，秀山县政府迳行将姚昌保的房屋作为违法建筑予以强制拆除的事实行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》有关强制拆除违法建筑的实体和程序规定。一审法院判决确认秀山县政府强制拆除姚昌保房屋的行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。关于姚昌保的起诉是否超过起诉期限的问题，涉诉强制拆除房屋行为发生在2016年8月19日，姚昌保于2018年1月16日提起本案诉讼，并未超过《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》于2018年2月8日起施行，对本案不具有溯及力，其中有关1年起诉期限的规定不适用于本案，秀山县政府提出姚昌保的起诉超过1年起诉期限的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。秀山县政府提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 乐 敏 审判员 邬继荣 审判员 王 乐 二〇一八年十月十五日 法官助理王伟 书记员熊其涛