湖北省荆州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2018）鄂10行赔初6号原告：诸暨市千足珍珠养殖有限公司，住所地浙江省诸暨市山下湖镇西斗门村。法定代表人：陈海军，总经理。委托诉讼代理人：孙升阳，浙江永大律师事务所律师。被告：洪湖市人民政府，住所地湖北省洪湖市文泉大道特**。法定代表人：沈先武，市长。委托诉讼代理人：吕梁彬，该市人民政府法制办公室工作人员。委托诉讼代理人：王冰，湖北玉沙律师事务所律师。被告：洪湖市渔政船检港监管理局，住所地：洪湖市新洪路**。法定代表人：蒋爱平，局长。委托诉讼代理人：刘卫东，湖北兴湖律师事务所律师。被告：洪湖市环境保护局，住，住所地：洪湖市爱国路**/div>法定代表人：刘会堂，该局局长。负责人：曾祥高，该局副局长。委托诉讼代理人：张才堂，洪湖市法律援助中心律师。被告：洪湖市螺山镇人民政府，住所，住所地：洪湖市螺山镇新螺路**div>法定代表人：李克贵，该镇人民政府镇长。负责人：王茂法，该镇党委委员。原告诸暨市千足珍珠养殖有限公司诉被告洪湖市人民政府、洪湖市渔政船检港监管理局、洪湖市环境保护局、洪湖市螺山镇人民政府行政赔偿一案，原由本院作出（2017）鄂10行赔初4号行政判决。宣判后，诸暨市千足珍珠养殖有限公司不服，向湖北省高级人民法院提起上诉。湖北省高级人民法院以（2018）鄂行赔终4号行政裁定，撤销原判，发回我院重审。我院依法重新组成合议庭，于2018年8月23日公开开庭审理了本案。原告诸暨市千足珍珠养殖有限公司的委托诉讼代理人孙升阳，被告洪湖市人民政府的委托代理人吕梁彬、王冰，被告洪湖市渔政船检港监管理局的法定代表人蒋爱平及委托代理人刘卫东，洪湖市环境保护局行政诉讼出庭负责人曾祥高、委托诉讼代理人张才堂，被告洪湖市螺山镇人民政府的出庭负责人王茂法到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年4月至5月间，原告诸暨市千足珍珠养殖有限公司在洪湖的珍珠养殖设施被拆除。原告认为，是本案四被告实施的强制拆除行为，给原告造成了经济损失1000万元，为维护自己的合法权益，向本院提起确认四被告行政违法的同时，提起行政赔偿诉讼，请求法院判令四被告赔偿各项损失合计人民币1000万元。原告诸暨市千足珍珠养殖有限公司诉称：2007年1月20日、25日及2009年1月10日，原告因发展珍珠养殖业需要，分别与洪湖市螺山镇袁家湾村、重阳树村、伍家窑村、皇堤宫村签订承包鱼塘《承包合同》。合同签订后，原告依约向各个村委会支付承包款，并投入大量资金，发展珍珠养殖业，地方政府对原，地方政府对原告的经济贡献给予了充分认可和支持月1日，洪湖市渔政船检港监管理局向原告发出《责令改正通知书》，责令原告于2017年4月28日前全面拆除在洪湖市螺山镇袁家湾村等4村5651亩的养殖珍珠蚌及养殖珍珠设施及其用具。2017年4月29日至原告起诉日，各被告在被告洪湖市人民政府的组织下，采取联合执法行动强制拆除原告位于洪湖市珍珠养殖基地的珍珠蚌及其附属设施。不仅造成原告重大经济损失，同时造成公司广大股东利益严重受损。为此，原告的母公司（创新医疗管理股份有限公司）已经于2017年5月8日就上述损失予以公告。截至公告日，各被告的强拆行为共计造成原告直接经济损失不超过1000万元。由于涉案行政行为系联合执法行为，故原告根据《行政诉讼法》第二十六条之规定，将联合执法的各行政机关列为共同被告。为维护原告的合法权益，遂向法院起诉，请求法院判令被告赔偿原告各项损失合计人民币1000万元。主要理由如下：一、上述各被告并不是强制拆除行为的适格主体，其强制拆除的行为系超越法定职权的行为。二、四被告的强制拆除行为程序违法。根据《行政强制法》的规定，行政机关在实施行政强制执行行为前，必须先作出行政强制执行决定。但是，在本案中，洪湖市渔政船检港监管理局仅仅向原告送达了《责令改正通知书》，至今未作出行政强制执行决定，其行为完全背离了法律规定的执法程序。三、原告在涉案鱼塘养殖珍珠的行为是合法的养殖行为，并不存在违法之处，被告认为原告的养殖行为违法，强制拆除原告的合法养殖设施，缺乏法律及事实依据。第一，法律、行政法规并未规定禁止在江河、湖泊、水库、运河、塘堰养殖珍珠。珍珠养殖业作为我国市场经济的一部分，符合国家《渔业法》，且养殖过程严格执行《国家渔业养殖标准》，其发展得到了市场的认可及国家的支持。第二，《湖北省湖泊保护条例》及《湖北省水污染防治条例》出台的目的旨在防治污染，保护湖泊生态环境，故适用上述条款认定珍珠养殖行为违法的前提是珍珠养殖造成了环境污染，即被告应当查清原告的养殖行为造成了环境污染。结合《行政处罚法》的相关规定，行政机关在作出处罚决定前必须调查取证，查清事实。换言之，被告应就珍珠养殖行为的违法性进行调查取证，在有证据证明原告的行为造成了环境污染的前提下，方能对原告作出相应的行政行为，而不能在未进行调查取证的情况下就认定原告的养殖行为违法。被告并未提供实际证据证明原告的养殖行为违法了《环境保护法》，造成重大河道污染，原告亦从未收到当地环保部门对涉案养殖基地抽检的检测结果超出国家养殖标准的通知及依据。故认定珍珠养殖行为违法缺乏事实依据。第三，原告养殖珍珠采用的是封闭式的科学养殖方式，养殖水体、水质符合《国家渔业养殖标准》。因此，被告以原告养殖珍珠行为违法为由强制拆除原告的合法养殖设施，缺乏法律及行政法规依据。四、根据《渔业法》第十条之规定，国家鼓励全民所有制单位、集体所有制单位和个人充分利用适于养殖的水域、滩涂、发展养殖业。珍珠养殖作为水产养殖的一部分，受到《渔业法》这部全国性法律的保护和鼓励。但是《湖北省湖泊保护条例》及《湖北省水污染防治条例》却规定养殖珍珠系违法行为，这显然与全国人大常委会制定的《渔业法》冲突。根据《国家赔偿法》第二条之规定，本法保护的是公民、法人和其他组织的合法权益。本案中，原告合法养殖珍珠，为地方经济作出重要贡献，其合法权益应当受法律保护。结合《国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。本案中，原告为养殖珍珠，投入了大量的人力财力，现因四被告的违法强拆行为导致原告养殖的珍珠死亡，设施被毁，造成了巨大的直接经济损失，根据上述法律规定，各被告理应对自己的错误行政行为承担责任，赔偿原告的各项经济损失。原告向本院提交如下证据：1.《责令改正通知书》两份及附件《省农业厅关于禁止投肥养殖和取缔珍珠养殖的通知》。拟证明本案的权利义务承受主体系原告，并主张两份通知书中未列明被告要求原告先期拆除的法律依据，附件系政府内部文件，不能作为被告的执法依据。2.《鱼池承包合同》三份。拟证明2008年1月20日、1月25日及2009年1月与10日，原告向螺山镇袁家湾村、重阳树村、伍家窑村、皇堤宫村承包鱼塘，承包期限分别至2018年、2019年的事实。3.荆州市人民政府网网页信息一份。拟证明在被告的组织下，于中央环保督察期间，全面开展了涉案珍珠养殖设施的拆除工作。4.拆除现场视频光盘。拟证明在被告一的组织下，现场拉起了横幅，各被告在涉案鱼塘××现场××了螺山镇珍珠养殖拆除行动，相关负责人均到场指挥工作。5.创新医疗管理股份有限公司关于全资子公司诸暨市千足珍珠养殖有限公司经营业务受到影响的进展《公告（二）》。拟证明洪湖市养殖基地遭受强行拆除，目前已造成直接经济损失不超过1000万元。被告洪湖市人民政府答辩称：1、洪湖市人民政府没有实施原告诉状中所称的强拆行为。2、原告不具备本案的诉讼主体资格。与洪湖市螺山镇袁家湾村、重阳树村、伍家窑村、皇堤宫村签订《渔池承包合同》的是自然人陈志永，履行合同的是陈志永，而非诸暨市千足珍珠养殖有限公司。3、原告要求赔偿的损失1000万元没有依据。4、珍珠养殖违反了《湖北省湖泊保护条例》、《湖北省水污染防治条例》的规定，是地方性法规禁止性行为，其行为是违法行为，不应得到赔偿。被告洪湖市渔政船检港监管理局答辩称：一、原告诉讼主体不适格，行政行为的相对人是陈志永个人，而非诸暨市千足珍珠养殖有限公司。二、答辩人作出的责令改正行政行为，适用法律正确，程序合法。由于陈志永在洪湖市螺山镇4个基地大面积养殖珍珠，从2016年9月份开始答辩人即依法开始责令陈志永改正养殖珍珠行为，拆除养殖珍珠设施，陈志永也主动逐渐拆除珍珠养殖设施，退还养殖水域，但进展缓慢。答辩人在以后的整改复查现场检查过程再次向陈志永下达责令改正通知书，命令其尽快纠正和停止养殖珍珠违法行为，但陈志永还是没有全面拆除珍珠养殖设施。答辩人依据《湖北省水污染防治条例》和《湖北省湖泊保护条例》，对陈志永养殖珍珠的行为进行处理，下达责令改正通知书，适用法律正确，程序合法，应予维持。三、原告要求赔偿1000万元无事实依据。被告洪湖市渔政船检港监管理局在法定期间向本院提交如下证据：1.《事业单位法人证书》。拟证明被告行政主体资格。2.鄂洪渔责改[2016]235号《责令改正通知书》，拟证明要求陈志永填平发酵池拆除珍珠养殖设施。3.鄂洪渔复查[2016]235D号《整改复查意见书》，拟证明检查、整改情况。4.鄂洪渔复查[2016]235F《整改复查意见书》，拟证明继续检查整改情况。5.鄂洪渔责改[2016]237号《责令改正通知书》，拟证明再次要求陈志永全面拆除珍珠养殖设施。6.鄂洪渔查[2017]1号《整改复查现场检查笔录》，拟证明检查陈志永已拆除珍珠养殖设施情况。7.重阳树村、伍家窑村、皇堤宫村《鱼池承包合同》，拟证明陈志永个人承包水面养殖珍珠。被告洪湖市环境保护局答辩称：一、原告诉讼主体不适格。该公司主张位于洪湖市螺山镇袁家湾等村珍珠养殖设施被拆的证据不足以证明其原告资格。二、洪湖市人民政府并未组织联合执法，答辩人洪湖市环境保护局没有实施强制拆除行为。原告的损失与洪湖市环境保护局的现场督查行为没有因果关系。被告洪湖市螺山镇人民政府答辩称：一、原告不是本案争议标的的权利主体。二、答辩人没有实施强制拆除行为。三、陈志永违反《渔池承包合同》的约定，合同发包方为制止继续违约，拆除陈志永违法经营的设施，属民事纠纷。四、陈志永养殖珍珠行为，造成养殖区及周围水质恶化，危害养殖区附近及流域的村民身体健康，给社会造成了巨大经济损失。系违法行为，不受法律保护。被告洪湖市螺山镇人民政府在法定期间向本院提交如下证据：1.诸暨市千足珍珠养殖有限公司及创新医疗管理股份有限公司企业信息。拟证明创新医疗管理股份有限公司是原告诸暨市千足珍珠养殖有限公司的股东，二者均是独立的企业法人。2.《渔池承包合同》三份、《渔池续包合同》一份及收款收据9份。拟证明渔池的承包人是陈志永、履行合同付款义务的也是陈志永。3.螺山镇人民政府《关于要求终止珍珠养殖合同拆除珍珠养殖设施的函（螺政函[2016]117号）》。拟证明答辩人给浙江山下湖千足珍珠集团公司发函，终止珍珠养殖合同，要求该公司先期拆除珍珠养殖设施。4.创新医疗管理股份有限公司《对螺政函[2016]117号的复函》。拟证明创新医疗管理股份有限公司认为答辩人不是合同主体，无权要求该公司终止履行合同。5.《拆除珍珠养殖通知》及送达回证4份，拟证明螺山镇伍家窑村等4村民委员会分别向陈志永送交了拆除珍珠养殖通知，告知其在2017年4月30日之前拆除珍珠养殖设施。6.4个村委会的证明材料，拟证明4个村委会配合陈志永进行了拆除。双方提交的系列证据中，与行政赔偿诉讼直接相关的是原告证据5：创新医疗管理股份有限公司《公告（二）》。该公告载明：“根据全资子公司千足养殖财务部及养殖基地人员初步估算，此次养殖基地造成的经济损失不超过1000万元（未经审计）”。四被告就原告证据5均质证称：创新医疗管理股份有限公司系原告母公司，与原告有利害关系，公告明确“经济损失不超过1000万元，且未经审计”，内容本不确定。该《公告》不具备确认损失数额的证据效力。原告证据5的质证争议，本院在本院认为中予以认证。双方提交的与行政赔偿诉讼相关的其他证据，本院已在（2018）鄂10行初71号行政判决中质证、认证。本院审理查明：陈志永系诸暨市千足珍珠养殖有限公司员工，诸暨市千足珍珠养殖有限公司系创新医疗管理股份有限公司（原浙江山下湖千足珍珠集团公司）全资子公司。陈志永受诸暨市千足珍珠养殖有限公司委托，以个人名义，于2008年1月20日与洪湖市螺山镇伍家窑村签定《渔池承包合同》，承包面积约1150亩，承包期限为2008年1月20日至2018年1月19日。于2008年1月25日与洪湖市螺山镇重阳树村村民委员会签定《渔池承包合同》，承包面积630亩，承包期限为2008年1月20日至2018年1月19日。于2009年1月10日与洪湖市螺山镇皇堤宫村村民委员会签定《渔池承包合同》，约定承包面积2480亩，承包期限为2009年1月20日至2019年1月20日。于2010年10月26日与洪湖市螺山镇袁家湾村民委员会签定了《渔池续包合同》，约定承包期限为2016年1月1日至2019年12月31日。诸暨市千足珍珠养殖有限公司承包上述鱼池后，从事养殖珍珠。近几年，人工养殖珍珠造成水体污染，逐渐被法律、法规所禁止。2016年，湖北省农业厅发布鄂农函[2016]272号《关于禁止投肥养殖和取缔珍珠养殖的通知》，指出：投肥养殖和珍珠养殖会使大量有机物沉积底泥中，使水域变浅，造成水体富营养化，对自身和周边水域极易造成污染，且不易消除，是生态文明建设和水产品质量的安全隐患。《湖北省水污染防治条例》第二十二条明确规定：水产养殖应当采取措施避免水体污染。禁止在江河、湖泊、水库、运河投肥养殖；禁止在江河、湖泊、水库、运河、堰塘养殖珍珠。《湖北省湖泊保护条例》第四十条规定：“禁止在湖泊水域养殖珍珠和投化肥养殖”诸暨市千足珍珠养殖有限公司的上述养殖珍珠基地在洪湖湖泊范围内，水体污染严重。洪湖市环境保护局于2014年9月25日、2014年11月16日、2015年1月12日、2015年5月6日先后向诸暨市千足珍珠养殖有限公司发出《行政处罚决定书》、《责令停止环境污染违法行为通知书》、《行政强制执行催告书》，责令诸暨市千足珍珠养殖有限公司停止投肥养殖行为，并处以罚款处罚。洪湖市渔政船检港监管理局向诸暨市千足珍珠养殖有限公司亦先后发出鄂洪渔责改[2016]235号《责令改正通知书》、鄂洪渔复查[2016]235D号《整改复查意见书》、鄂洪渔复查[2016]235F《整改复查意见书》、鄂洪渔责改[2016]237号《责令改正通知书》，分别责令该公司自行整改、拆除珍珠养殖设施，转移珍珠蚌。该局2017年4月1日又作出鄂洪渔责改[2017]010号《责令改正通知书》：浙江省诸暨市千足珍珠养殖有限公司委托代表人陈志永与湖北省洪湖市螺山镇袁家湾等四村签定4841亩渔池承包合同，在洪湖围堤内从事淡水珍珠养殖至今。2017年4月1日以前陈志永已经自行拆除1345亩，还有3496亩珍珠养殖面积没有拆除。该公司行为违反了《湖北省湖泊保护条例》第四十条、《湖北省水污染防治条例》第二十二条的规定。责令千足珍珠养殖有限公司委托代理人陈志永及其螺山镇珍珠养殖基地负责人自接到本责令整改通知书之日起全面停止珍珠养殖行为，并全面拆除3496亩珍珠养殖水域的养殖设施。为落实全国环保督查反馈意见，2017年4月至5月间，诸暨市千足珍珠养殖有限公司位于洪湖市珍珠养殖基地的剩余养殖设施被拆除。为此，诸暨市千足珍珠养殖有限公司提起本案行政赔偿诉讼。本院认为：本院（2018）鄂10行初71号行政判决书已经认定诸暨市千足珍珠养殖公司原告主体资格合法，认定原告珍珠养殖设施被拆除是洪湖市渔政船检港监管理局、洪湖市环境保护局实施行政强制行为，且该行政强制拆除行为存在程序性违法。因此，本案争议在于原告主张的损失是否该赔偿以及损失数额认定问题。一、关于原告损失数额认定问题。诸暨市千足珍珠养殖公司提起行政赔偿损失数额是1000万元，提交的依据是母公司创新医疗管理股份有限公司2017年5月8日信息披露公告。公告载明：“根据全资子公司千足养殖财务部及养殖基地人员初步估算，此次养殖基地造成的经济损失不超过1000万元（未经审计）”。该公告明确表明经济损失不超过1000万元，且未经审计。显然原告以该公告作为损失计算依据，证据不足。二、关于原告的损失是否该赔偿问题。珍珠养殖造成水体污染，逐渐被法律、法规所禁止。《湖北省水污染防治条例》第二十二条明确规定：禁止在江河、湖泊、水库、运河、堰塘养殖珍珠。《湖北省湖泊保护条例》第四十条明确规定：“禁止在湖泊水域养殖珍珠和投化肥养殖”。上述《条例》是具有法律效力的地方性法规，原告在洪湖水域养殖珍珠，系《条例》禁止的违法行为，其养殖设备系非法设施，不属合法利益，依法应予以拆除。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，人民法院应该判决驳回原告的赔偿请求。虽然洪湖市渔政船检港监管理局、洪湖市环境保护局实施行政强制拆除行为存在程序性违法，但并未损害原告的合法权益，原告主张洪湖市渔政船检港监管理局、洪湖市环境保护局承担行政赔偿责任，于法无据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、第六十八条、《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第十八条、第十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决如下：驳回原告诸暨市千足珍珠养殖有限公司的赔偿请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  赵祖发审判员  廖崇霞审判员  周 湛二〇一八年十月三十一日书记员  周 薇