湖南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）湘行终1094号 上诉人（原审原告）：江华瑶族自治县飞龙水电站。住所地：江华瑶族自治县贝江乡濠江村茅坪岭村。 代表人：谭建峰，执行事务合伙人。 委托代理人：简志雄，该水电站工作人员。 委托代理人：李钢，广东和颂律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：湖南省人民政府。住所地：长沙市天心区湘府西路**。 法定代表人：许达哲，省长。 委托代理人：吴群雄，湖南省水库移民开发管理局工作人员。 委托代理人：杨朝军，湖南日月明律师事务所律师。 上诉人江华瑶族自治县飞龙水电站（以下简称飞龙水电站）因与被上诉人湖南省人民政府（以下简称湖南省政府）移民安置批复一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2016）湘01行初713号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 长沙市中级人民法院经审理查明：1966年2月15日，水利电力部受国家计委委托审核批复同意湖南省涔天河木材过坝水利工程设计任务书，兴建涔天河水库工程，水库回水以不影响江华城为原则，同意正常高水位为252米。由于六十年代修建涔天河水库时受不淹没江华城（水口镇）限制，而建成了一座具有灌溉、发电、过水等综合功能的低坝水库枢纽，库容1.05亿立米。经过多年实践，水库没有充分发挥水资源的综合效益，不能适应当地工农业发展的要求。鉴于江华城已迁至涔天河水库大坝下游，涔天河水库具备扩大规模、增加效益的条件。1991年6月，水利部计划司在永州市召开了《湖南省涔天河水库扩建工程项目建议书》审查会，并于6月26日形成了《审查会议纪要》，会议认为，涔天河水库扩建工程是十分必要的，同意创造条件尽早修建。工程建设任务和规模本阶段初定灌溉面积85万亩，电站装机容量13.5万千瓦，正常蓄水位初选315米，总库容16.45亿立米；下阶段工作希补充潇水流域规划，同时建议由湖南省人民政府进行审查，结合湘南农业开发区做好灌溉规划，合理布置近期、远期灌溉发展面积，对于正常蓄水位、死水位和水库规模进一步进行技术经济比较。 1991年10月，湖南省水利水电勘测设计院编制了《洞庭湖水系湘江支流潇水流域规划报告》，潇水流域规划的任务是：以灌溉发电为主，兼顾防洪、航运、漂木、水土保持等综合利用；规划选定2000年为近期规划水平年，2015年为远景规划水平年；综合历次规划主要结果，经过本阶段方案比较，最终选定15个主要工程（包括中型以上水库灌溉工程）为本流域开发方案；规划近期工程：干流第一期控制性工程为涔天河水库扩建（315米）。1991年11月13日，水利部印发水计[1991]51号《关于报送湖南省涔天河水库扩建工程项目建议书审查意见的函》，对《湖南省涔天河水库扩建工程项目建议书》提出了初审意见。 1992年9月8日，湖南省政府办公厅印发湘政办函[1992]236号《关于﹤潇水流域规划报告﹥初审意见的批复》，经省人民政府同意，批复认为省水利水电厅《关于对“潇水流域规划报告”的初审意见》确定的关于潇水流域的开发方针和目标比较符合实际，是可行的，原则同意该厅的意见。为了进一步加快流域的治理和开发，必须把涔天河水库扩建工程列为近期潇水流域和湘南地区国土综合开发的控制性工程，并抓紧做好各项前期准备工作；同时要求省水利水电厅应将《潇水流域规划报告》及有关材料，迅速向国家计委、水利部和长江水利委员会等单位申报，以便争取早日分期付诸实施。1992年9月22日，湖南省水利水电厅以湘水电计字（1992）第117号《关于报送“湖南省潇水流域规划报告”的报告》将《潇水流域规划报告》和有关批复文件一并上报水利部备案。1993年12月27日，国家环境保护局以环监[1993]695号复函批复同意《湖南潇水涔天河水库扩建工程环境影响报告书》可以作为报批可行性研究和开展初步设计的依据；1994年6月27日，水利水电规划设计总院以水规水（1994）0037号函将《涔天河水库扩建工程可行性研究报告》的审查意见报请水利部核批。 1994年10月11日，湖南省政府领导听取了零陵地委和行署对涔天河水库扩建工程有关问题专题汇报，并形成了会议纪要，要求进一步抓紧工作，报请国家计委、水利部尽早审查批准可行性研究报告。1999年7月20日，湖南省水利水电厅以湘水电计字[1999]第62号请示将《涔天河水库扩建工程初步设计报告》呈报水利部审批。2006年4月12日，永州市人民政府书面请示水利部长江水利委员会请求将涔天河水库扩建工程列入国家“十一五”规划，并请求帮助指导申请国家立项等前期工作的开展。 2007年6月5日，湖南省发展和改革委员会、湖南省水利厅下发了湘发改农[2007]467号《关于开展涔天河水库扩建工程移民及淹没实物指标调查的通知》；8月31日，中共永州市委办公室、永州市人民政府办公室下发永办[2007]55号《关于成立永州市促进民营经济发展协调领导小组和开展涔天河水库扩建工程移民及淹没实物指标调查工作领导小组的通知》。2009年6月1日，湖南省政府发布《关于禁止在涔天河水库扩建工程淹没区和枢纽工程施工区新增建设项目和迁入人口的通告》。 2009年7月23日，中共江华县委办公室、江华县人民政府办公室下发江办[2009]24号《关于成立涔天河水库扩建工程领导小组的通知》。2009年8月8日，江华涔天河水库扩建工程领导小组办公室下发《关于召开库区淹没小水电站清产核资工作会议的通知》，定于8月10日上午召开涔天河水库扩建工程库区淹没小水电站清产核资工作会议，飞龙水电站派员参加了会议。此后，江华有关方面多次召开会议，对涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处置工作进行研究。江华县政府根据《建设项目环境影响登记表》（2005年5月13日）记载的投资额402万、《建设用地地质灾害危险性评估报告》（2006年9月）记载的工程固定投资额354万元等，综合确定飞龙水电站原始投资490万元。 2009年8月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制了《湖南省潇水涔天河水库扩建工程项目建议书（审定本）》；2010年9月，国家发展和改革委员会作出了发改农经[2010]1965号《国家发展改革委关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程项目建议书的批复》，原则同意所报湖南省潇水涔天河水库扩建工程项目建议书。2010年12月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制了《湖南省潇水涔天河水库扩建工程建设征地移民安置规划大纲（修改稿）》，其8.4.5水利水电设施规划中对库区小水电站提出了如下处理方式：“以1992年湖南省人民政府批准的《潇水流域规划》为界，于此之前建成的按7500元/kw进行补偿；于此之后建成的，对全淹没小水电站，不考虑复建，采取一次性补偿，按其原投资情况计列补偿费；对部分淹没小水电站，根据各电站厂房部分及其他淹没线以下部分原投资情况，计列补偿费，……”。 2012年6月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制了《湖南省潇水涔天河水库扩建工程可行性研究报告》；2012年6月，国家发展和改革委员会作出了发改农经[2012]1902号《国家发展改革委关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程可行性研究报告的批复》，原则同意所报涔天河水库扩建工程项目可行性研究报告。2013年7月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制了《湖南省潇水涔天河水库扩建工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计报告》（审定本），其中3.4.1（2）确定小水电站处理原则为：“以1992年湖南省人民政府批准的《潇水流域规划》为界，于此之前建成的按7500元/kw进行补偿；于此之后建成的，对全淹没小水电站，不考虑复建，采取一次性补偿，按其原投资情况，按5%年折旧率扣除后计列补偿费；对部分淹没小水电站，根据各电站的复建设计概算计列补偿费，损失水头和电量不予补偿”。2013年9月6日，水利部作出水总[2013]363号《水利部关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程初步设计报告的批复》，审批同意涔天河水库扩建工程初步设计报告。 2014年1月17日，江华涔天河水库扩建工程指挥部对飞龙水电站下达了《关于下达涔天河水库扩建工程淹没影响电站初步设计处置补偿办法的通知书》，确定飞龙水电站原始投资490万元，按5%年折旧率扣除后一次性补偿总额为465.5万元。 2014年4月16日至18日，湖南省水库移民开发管理局在长沙市召开了涔天河水库扩建工程建设征地移民安置实施规划设计报告审查会议，并于4月23日将涔天河扩建工程移民安置实施规划技术评审情况书面报告给湖南省政府。2014年7月1日，湖南省水库移民开发管理局又在长沙市召开了落实涔天河水库扩建工程建设征地移民安置实施规划设计报告评审意见专家碰头会议，并于7月9日将涔天河水库扩建工程移民安置实施规划审核意见书面报告给湖南省政府。经湖南省政府主要领导批示同意，湖南省政府于2014年7月30日作出了湘政函[2014]109号《关于〈湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告〉的批复》（以下简称“109号《批复》”），批复同意永州市《关于审批〈湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告〉的请示》。 另查明：1997年10月25日，中共江华县委、江华县政府联合发布了江发[1997]22号《关于积极发展地方水电的若干规定》，明确“县水电局负责制定全县水电资源开发利用的中长期规划和年度计划，归口管理地方水电及其供电网络。凡本县境内的地方水电建设项目，必须符合流域规划，经水行政主管部门审批后，县计委7天内办理好立项手续，县水电局即发给发电取水许可证，县国土局7天内办理好立项手续”；鼓励“县内外各机关、企事业单位、乡镇、村组、其他经济组织和个人（含干部职工）利用自有资金以多种形式新建水电站网，实行‘谁建、谁有、谁管、谁受益’的政策，其所有权受法律保护”。1999年12月31日，中共江华委办公室以江办发[1999]55号文件《关于成立县水能开发和电力建设领导小组的通知》，成立了由时任县委书记、县长担任正副组长的县水能开发和电力建设领导小组。 2000年4月11日，江华县政府制定发布了江政发[2000]11号《关于落实〈关于加快水电开发的决议〉的实施办法》，其中第四条规定“坚持‘谁投资、谁受益’的原则，允许国家、集体、个人以合资、独资或股份合作的形式开发水电”。2001年5月16日，江华县政府办公室作出了《关于流域（电源点）开发和电站上网的管理办法》，第三条规定：流域（电源点）开发要遵循“服从规划、科学布局、逐级开发”的原则，采取“先全部，后分散”的方式进行审批。对海拔320米以下涔天河水库加高后水淹区范围内的电源点原则上控制开发。若业主认为有利可图，愿意承担风险，自负责任，并向县政府及其部门作出了具有法律效力的书面承诺后，可报建。2003年4月10日，江华水利局作出了《关于贝江飞龙水电站项目建议书的审核意见》，记载：该电站坝址正常蓄水位344.573米，发电尾水位271.553米；该工程造价估算为354万，单位千瓦投资额3540元，静态投资回收年限为6.85年；因该工程在涔天河水库扩建工程淹没范围，根据对320米高程以下工程开发的有关规定，业主必须向县人民政府书面承诺，若涔天河水库加高扩建对该工程所造成的一切损失由业主自行承担。2003年4月11日，飞龙水电站代表人谭建峰出具了《承诺书》，承诺：根据有关320米高程以下工程开发的若干规定，自愿承诺若涔天河水库加高扩建对该工程所造成的一切损失由投资业主自行承担。2003年4月15日，江华县政府（甲方）与飞龙水电站代表人谭建峰（乙方）签订了《水电发电站开发合同》，合同约定乙方在江华濠江支流投资兴建水力发电站一座，该电站经水利行政主管部门技术审定的装机容量为1000千瓦；乙方责任包括严格遵守《关于流域（电源点）开发和电站上网的管理办法》和县委、县政府及水电开发领导小组制定的有关水电开发的政策和规定，并自觉履行职责和承担相应责任。2003年4月28日，江华发改委作出了《关于兴建飞龙水电站的立项批复》，同意兴建飞龙水电站，总投资354万元。 2009年8月10日，江华水利局“四无”电站清理整顿办向飞龙水电站出具了《整改通知单》，要求参照水利水电建设工程验收规程，补充、整理相关验收资料，在2009年8月31日前完成，同时向县水利局提出验收申请，如逾期未按要求落实以上整顿内容，由相关部门进行综合执法。2009年9月15日，飞龙水电站与江华水利水电开发公司、江华水利水电开发公司飞虹分公司签订了《并网协议》。 再查明，2017年6月12日，湖南省高级人民法院作出了（2016）湘行终756号《行政判决书》，对1992年《潇水流域规划》的合法性予以确认。 长沙市中级人民法院经审理认为：一、湖南省政府109号《批复》是否为可诉行政行为；二、《潇水流域规划报告》是否合法有效；三、飞龙水电站是否为违法的水工程建设；四、被诉行政行为是否合法。 第一，关于109号《批复》的可诉性问题。湖南省政府提出，湖南省政府作出的109号《批复》是湖南省政府对永州市政府作出的内部批复文件，并非针对飞龙水电站的行政行为，该《批复》仅采用了“原则同意”和“基本同意”的表述，并未直接涉及飞龙水电站补偿方案和补偿标准，不存在关于飞龙水电站补偿方案和补偿标准违法的问题。该院认为，湖南省政府作出的109号《批复》同意《湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告》（审定本）中对涔天河水库扩建工程的移民补偿、安置标准等，确认了小水电处理原则，确认对飞龙水电站的具体补偿金额为465.5万元，该《批复》实际上确定了相对人的实体权利义务，为可诉的行政行为，属于人民法院行政审判权限范围。 第二，关于湖南省政府1992批复的《潇水流域规划报告》是否合法有效的问题。1992年《潇水流域规划报告》是专门为涔天河水库扩建工程而报水利部和长江水利委员会等单位的补充配套材料，虽然该规划当时并未对外予以公示，但湖南省水利水电勘测设计院1991年10月编制完成《潇水流域规划报告》后由湖南省水利水电厅报请湖南省政府审批，湖南湖南省政府办公厅1992年9月8日对省水利水电厅作出湘政办函[1992]236《关于〈潇水流域规划报告〉初审意见的批复》，原则同意该厅意见。同时，已生效裁判文书已对该规划报告的合法性进行了审查和认定，对此应予确认。 第三，关于飞龙水电站的合法性问题。其一，《潇水流域规划》明确了涔天河水库扩建工程扩建后正常水位为315m，根据规划要求，不得在320m以下高程修建电站，而飞龙水电站设计发电尾水位271.5m，明显违反了《潇水流域规划》的要求。其二，江华水利局“四无”电站清理整顿办向飞龙水电站出具了《整改通知单》，证实了该水电站在2009年8月10日之前并未办理好水利水电建设工程验收手续，飞龙水电站在初步设计未经审批、其他审批手续还未落实的前提下擅自动工修建，且在湖南省政府于2009年6月1日发布停建令后仍继续修建，该工程属于不合法的水工程。其三，江华县政府办公室作的《关于流域（电源点）开发和电站上网的管理办法》与江华水利局作出的《关于贝江乡飞龙水电站项目建议书的审核意见》均告知了飞龙水电站的投资风险，飞龙水电站代表人在出具承诺书后建设飞龙水电站，应视为对自身权利的处置，在飞龙水电站的建设过程中并不存在政府违法行为。结合上述几点理由，该院认为飞龙水电站不属于合法的水工程。 第四、关于湖南省政府作出的批复行为是否合法的问题。 根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）和《湖南省大中型水库移民条例》等的相关规定，进行实物调查是编制移民安置规划，对工程占地和淹没区内的建构筑物及设施进行补偿的前提和法定程序。但因本案涉及的包括飞龙水电站在内的33家小水电站均存在违反1992年《潇水流域规划》的情形，而飞龙水电站在建设初期获知存在涔天河水库扩建加高淹没风险，飞龙水电站亦承诺其投资兴建的水电站如被加高后涔天河水库工程淹没，其损失不要求政府及有关部门给予经济赔偿。因此，湖南省政府作出109号《批复》确定的对全淹没小水电站“以1992年省人民政府批准的《潇水流域规划》为界，不考虑复建，采取一次性补偿，按其原投资情况，按5%年折旧率扣除后计列补偿费”的补偿原则，充分平衡了飞龙水电站的实体利益，并无不当。江华县政府根据《关于兴建飞龙水电站的立项批复》、《关于贝江乡飞龙水电站项目建议书的审核意见》、《建设项目环境影响登记表》、《建设用地地质灾害危险性评估报告》中所记载的原始投资额，综合确定飞龙水电站原始投资490万元，没有侵害飞龙水电站实体利益。故飞龙水电站要求依据“三原”原则进行补偿及要求对原始投资额重新核定的诉讼主张不能成立，该院不予支持。 综上所述，飞龙水电站要求撤销湖南省政府2014年7月30日作出的109号《批复》中涉及对飞龙水电站的补偿标准和补偿方案的部分的理由无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回飞龙水电站的全部诉讼请求。该案受理费50元，由飞龙水电站承担。 飞龙水电站不服判决，向本院提起上诉称：湖南省政府2014年7月30日作出的109号《批复》中涉及对飞龙水电站的补偿标准和补偿方案程序违法。一审判决事实不清，适用法律错误。一、飞龙水电站不是违法水工程。飞龙水电站符合国家法律法规，履行了相关水电开发审批、工商注册等合法手续，被上诉人认定其为违法水工程没有事实和法律依据。二、湖南省政府批复中认定飞龙水电站原投资为490万元及补偿465.5万元的程序违法。湖南省政府未依法对飞龙水电站进行全面准确的实物调查，未与飞龙水电站核对调查结果，未将调查结果进行公示，所确定的补偿方案程序违法。特提起上诉，请求：1、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2016）湘01行初713号行政判决；2、依法确认湖南省政府2014年7月30日作出的109号《批复》中关于飞龙水电站的补偿标准和补偿方案违法；3、责令湖南省政府重新核定飞龙水电站的原投资额。4、本案一、二审诉讼费用由湖南省政府承担。 湖南省政府答辩称：一、湖南省政府作出的109号《批复》内容、程序合法有效。1、109号《批复》内容合法，且该内容对飞龙水电站不产生实际影响。2、109号《批复》程序合法。是上级人民政府对下级人民政府的请示事项在法定授权内进行的批复，属内部程序性行为，批复程序合法。二、飞龙水电站系违法水利工程。1、违背《潇水流域规划》。2、违背《水利工程建设项目管理规定》。3、飞龙水电站权利人在建设前已知违法风险，并签署了放弃赔偿承认书。三、对飞龙水电站的补偿经过必要实物调查及审批程序，符合其利益。1、飞龙水电站是违法工程本来不应补偿，无需进行实物调查。2、飞龙水电站在建设前就作出了不要赔偿的承诺。3、对飞龙水电站的补偿经过了必要实物调查及审批流程，极大地维护了其利益。考虑到飞龙水电站的形成确有其特殊历史原因，为了彻底解决历史遗留问题，本着尊重历史、照顾现实，同时适当保护利益的处理原则，对包括飞龙水电站在内的1992年《潇水流域规划》编制以后修建的水电站，《实施规划》采取“按原始投资，各电站按5%年折旧率扣除后计列补偿投资”的补偿原则给予适当补偿，已是最大限度地平衡了飞龙水电站的实体利益。综上，湖南省政府作出的109号《批复》，认定事实清楚，程序合法合规，审查结果合理合法。请二审依法驳回飞龙水电站上诉请求。 双方当事人在本案原审中提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。 本院认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合属于人民法院受案范围的条件，不符合条件的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）、（六）、（十）项规定，可诉的行政行为必需具备对外性、成熟性、终结性以及是否产生法律上效果的主要特征。行政机关为作出行政行为而实施的层报、批复等过程性行为，不属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，109号《批复》是永州市人民政府将湖南省水电勘测设计研究总院编制的《湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告》（审定本）上报湖南省政府审批，经湖南省水库移民开发管理局评审后，湖南省政府作出同意该报告的内部审批文件，并未对外发生法律效力，对包括飞龙水电站在内的当事人权利义务不产生实际影响，属于不可诉的行政机关内部程序性行为。109号《批复》最终系通过江华移民局作出的淹没补偿通知对飞龙水电站权利义务产生实际影响，飞龙水电站对经过湖南省政府批准的补偿决定不服提起行政诉讼，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告，不能以批准机关为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，当事人提起诉讼应当符合属于人民法院受案范围的条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项规定，对第一审人民法院作出实体判决后，第二审法院人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉。本案中，一审人民法院将109号《批复》作为被诉行政行为，将湖南省政府列为被告不妥，飞龙水电站的起诉不符合行政案件受理条件，对其起诉应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2016）湘01行初713号行政判决； 二、驳回江华瑶族自治县飞龙水电站的起诉。 本案二审不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  曾新田 审判员  何建湘 审判员  钟玺波 二〇一八年十月十二日 法官助理陈刚 书记员项扬妮