四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川11行终102号 上诉人（原审原告）：乐山吉象人造林制品有限公司，住所地四川省乐山市市中区长青路**,统一社会信用代码915111006211023840。 诉讼代表人：王玻，乐山吉象人造林制品有限公司清算组负责人。 委托代理人：唐建，北京市惠诚（成都）律师事务所律师。 委托代理人：闫明，山西瀛明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乐山市环境保护局，住所，住所地四川省乐山市市中区嘉州大道**，会信用代码11511000MB0Q0673X1。 法定代表人：王茜，局长。 委托代理人：曾儒君，男，该局工作人员。 委托代理人：兰琼，女，该局工作人员。 上诉人乐山吉象人造林制品有限公司（以下简称吉象公司）因与被上诉人乐山市环境保护局（以下简称市环保局）环保行政命令一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2017）川1181行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年6月6日受理后，依法组成合议庭，于2018年7月18日公开开庭审理了本案。上诉人吉象公司的委托代理人唐建、闫明，被上诉人市环保局分管领导苏伟及其委托代理人曾儒君、兰琼到庭参加诉讼。2018年8月2日，本院裁定受理乐山吉象人造林制品有限公司破产清算一案，并指定乐山吉象人造林制品有限公司清算组为管理人。因本案案情重大，经本院申请，2018年9月3日，四川省高级人民法院以（2018）川延复字第20号批复，批准本案延长审理期限三个月。本案现已审理终结。 原审法院查明，2017年2月15日，乐山市环境监察执法支队工作人员对吉象公司进行现场检查过程中，发现该公司一、二号生产线于2月15日0点55分恢复生产，所配套的一、二号能源中心锅炉燃用的为未压制成型的木屑、树皮、枝丫等生物质燃料。同日，市环保局向乐山市住房和城乡规划建设局（以下简称市住建局）发出《关于确认乐山吉象人造林制品有限公司所处位置的函》，要求市住建局对吉象公司所处位置是否属于市中区肖坝街道办事处城市建成区范围予以确认。市住建局于当日作出《关于吉象人造林制品有限公司所处位置的复函》，说明根据《乐山市城市总体规划（2011-2030）》，吉象公司位于中心城区青江片区，紧临长青路，属于城市建成区范围之内。2017年2月16日，市环保局作出川环法乐市环改字〔2017〕04号责令改正违法行为决定书，责令吉象公司不得在高污染燃料禁燃区内燃用高污染燃料。吉象公司不服该决定遂在法定期限内诉至该院请求1.撤销市环保局2017年2月16日作出的川环法乐市环改字〔2017〕04号《责令改正违法行为决定书》；2.请求人民法院对《乐山市人民政府关于划定高污染燃料禁燃区的通告》（乐府通〔2015〕5号）文件的合法性进行审查；3、市环保局承担本案全部诉讼费用。 另查明：原国家环境保护总局于2001年3月30日制定了《关于划分高污染燃料的规定》（环发［2001］37号），其中第二条规定，国务院划定的大气污染防治重点城市人民政府按照《中华人民共和国大气污染防治法》的有关规定，划定禁止销售、使用高污染燃料区域（以下简称“禁燃区”），适用本规定。第三条第一项规定，下列燃料或物质为高污染燃料：原（散）煤、煤矸石、粉煤、煤泥、燃料油（重油和渣油）、各种可燃废物和直接燃用的生物质燃料（树木、秸秆、锯末、稻壳、蔗渣等）。 四川省人民政府于2014年1月13日下发《关于印发四川省大气污染防治行动计划实施细则的通知》（川府发〔2014〕4号），要求2014年底前，自贡、攀枝花、泸州、德阳、绵阳、遂宁、内江、乐山、南充、宜宾、广安、达州、眉山和资阳市完成高污染燃料禁燃区的划定；2015年底前，其余市（州）完成高污染燃料禁燃区的划定。禁燃区内禁止燃烧原（散）煤、洗选煤、蜂窝煤、焦炭、木炭、煤矸石、煤泥、煤焦油、重油、渣油等燃料，禁止燃烧各种可燃废物和直接燃用生物质燃料，以及污染物含量超过国家规定限值的柴油、煤油、人工煤气等高污染燃料。 2015年10月15日，乐山市人民政府发布《关于划定高污染燃料禁燃区的通告》（乐府通5号），该通告第一条规定，乐山市主城区下列区域为禁燃区：市中区张公桥、泊水街、上河街、柏杨等4个街道办事处行政区域范围，市中区肖坝、通江、大佛等3个街道办事处城市建成区范围，乐山大佛景区范围，乐山高新区已开发范围。第二条规定，本通告所称高污染燃料包括：原（散）煤、洗选煤、蜂窝煤、焦炭、木炭、煤矸石、煤泥、煤焦油、重油、渣油等燃料，各种可燃废物和直接燃用生物质燃料，以及污染物含量超过国家规定限值的柴油、煤油、人工煤气等高污染燃料。 2017年3月28日，环境保护部发布《高污染燃料目录》，将禁燃区内禁止燃用的燃料组合分为Ⅰ类（一般）、Ⅱ类（较严）和Ⅲ类（严格）。由城市人民政府根据大气环境质量改善要求、能源消费结构、经济承受能力，在禁燃区管理中，因地制宜选择其中一类。该目录自发布之日起实施，原国家环境保护总局2001年3月30日制定的《关于划分高污染燃料的规定》（环发［2001］37号）同时废止。 2017年6月13日，乐山市人民政府发布《关于划定高污染燃料禁燃区的通告》，决定对高污染燃料禁燃区范围进行调整。该通告第一条规定，乐山市城市规划区下列区域为禁燃区：市中区、五通桥区、沙湾区行政区域范围，包括乐山高新区、乐山大佛景区范围。第二条规定，本通告所称高污染燃料为：（一）除单台出力大于等于20蒸吨/小时锅炉以外燃用的煤炭及其制品；（二）石油焦、油页岩、原油、重油、渣油、煤焦油；（三）相关法律、法规、规章及行政机关规范性文件规定不能直接燃烧的其他物料。同时，该通告还载明自发布之日起执行，原《乐山市人民政府关于划定高污染燃料禁燃区的通告》（乐府通〔2015〕5号）同时废止。 一审中，吉象公司申请该院对市环保局《关于确认乐山吉象人造林制品有限公司所处位置的函》和市住建局《关于吉象人造林制品有限公司所处位置的复函》上所加盖单位印章的形成时间进行鉴定。该院经审查认为上述两份材料均为行政机关出具的公函，在吉象公司未提供充分证据证明上述两份公函存在虚假和内容不真实的情况下，其要求对公函上所加盖行政机关印章的形成时间进行鉴定不符合法律规定，故未予准许吉象公司的鉴定申请。 乐山市经济和信息化委员会（以下简称市经信委）2018年4月28日出具的《关于2016年12月22日约谈乐山市吉象人造林制品公司的情况说明》载明：约谈会上，市环保局向与会人员通报了吉象公司的基本情况，分析了吉象木业公司当时所用的2条中密度纤维板生产线的生产原理和污染物排放情况，明确指出该公司燃用的木屑、树丫等未成型的生物质散料为环保部《关于划分高污染燃料的规定》确定的高污染燃料，严重影响中心城区空气质量，人民群众反映强烈、投诉不断。依据《乐山市人民政府关于划定高污染燃料禁燃区的通告》，该区域为高污染燃料禁燃区，吉象公司的行为已经涉嫌违反法律法规，应立即停止使用高污染燃料，若继续使用，环保部门将按法律法规严肃查处。约谈会上，吉象公司希望政府给予一定的缓冲期。经反复沟通，吉象公司当场表示当晚停止使用高污染燃料。 一审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条和《中华人民共和国大气污染防治法》第五条第一款之规定，市环保局作为乐山市人民政府确定的环境保护主管部门，具有对乐山市区域范围内环境保护工作和大气污染防治工作进行监督管理和做出相应行政处理决定的法定职权。 一、乐山市人民政府2015年10月15日发布的《关于划定高污染燃料禁燃区的通告》（乐府通〔2015〕5号）文件是否合法。首先，修订前的《中华人民共和国大气污染防治法》第二十五条规定，大气污染防治重点城市人民政府可以在本辖区内划定禁止销售、使用国务院环境保护行政主管部门规定的高污染燃料的区域。虽然2002年12月3日国家环保总局印发的《大气污染防治重点城市划定方案》（环发［2002］164号）中确定的113个大气污染防治重点城市未包含乐山市，但《四川省实施办法》（2002年7月20日四川省第九届人民代表大会常务委员会第十次会议通过，自2002年9月1日起施行）第十条规定，国家划定的省会城市、重点旅游城市列为大气污染防治重点城市；市、州人民政府所在地城市和划入国家酸雨控制区的城市列为省级大气污染防治重点城市（以下均简称“重点城市”）。世界遗产和省级以上的生态功能保护区、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地址公园、重点文物保护单位划为大气污染防治特别保护区域（以下简称“特别保护区域”）。第十七条规定，重点城市的规划区和特别保护区域内，禁止使用原煤、煤矸石、重油等高污染燃料。现已使用高污染燃料的设施应限期改用清洁能源。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的案件。《四川省实施办法》系四川省人大常委会制定的地方性法规，该院在审理行政案件应当作为适用依据。乐山市人民政府作为国家重点旅游城市和市、州人民政府所在地的城市人民政府，属于上述地方性法规确定的大气污染防治重点城市人民政府，根据修订前的《中华人民共和国大气污防治法》第二十五条规定，其具有在本辖区内划定禁止销售、使用国务院环境保护行政主管部门规定的高污染燃料区域的法定职权。其次，四川省人民政府于2014年1月13日下发《关于印发四川省大气污染防治行动计划实施细则的通知》（川府发〔2014〕4号），要求2014年底前，自贡、攀枝花、泸州、德阳、绵阳、遂宁、内江、乐山、南充、宜宾、广安、达州、眉山和资阳市完成高污染燃料禁燃区的划定；2015年底前，其余市（州）完成高污染燃料禁燃区的划定。因此，乐山市人民政府划定高污染燃料禁燃区，亦不违反上述《通知》要求。再次，虽然原国家环境保护总局《关于划分高污染燃料的规定》第二条载明该规定适用于国务院划定的大气污染防治重点城市人民政府，但在法律、行政法规未对地方性法规确定的大气污染防治重点城市人民政府划分高污染燃料作出明确规定的情况下，相关城市人民政府在划定高污染燃料禁燃区域时参照适用该《规定》并不违反上位法规定。本案中，乐山市人民政府《关于划定高污染燃料禁燃区的通告》（乐府通〔2015〕5号）规定，本通告所称高污染燃料包括：原（散）煤、洗选煤、蜂窝煤、焦炭、木炭、煤矸石、煤泥、煤焦油、重油、渣油等燃料，各种可燃废物和直接燃用生物质燃料，以及污染物含量超过国家规定限值的柴油、煤油、人工煤气等高污染燃料，上述载明的高污染燃料符合《四川省实施办法》第十七条“重点城市的规划区和特别保护区域内，禁止使用原煤、煤矸石、重油等高污染燃料。”之规定，同时也未超出《关于划分高污染燃料的规定》和《关于印发四川省大气污染防治行动计划实施细则的通知》所规定的高污染燃料范围。最后，修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》于2015年8月29日公布，自2016年1月1日起施行。该法第三十八条第一款对原《中华人民共和国大气污染防治法》第二十五条规定进行了修改，明确规定城市人民政府可以划定并公布高污染燃料禁燃区，并根据大气环境质量改善要求，逐步扩大高污染燃料禁燃区范围。因此，虽然乐山市人民政府发布《关于划定高污染燃料禁燃区的通告》（乐府通〔2015〕5）的时间是2015年10月15日在修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》施行前，但该通告内容与修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》第三十八条第一款规定并不抵触，也符合修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》的立法精神。综上，虽然乐府通〔2015〕5文件于2017年6月13日被乐山市人民政府废止，但本案被诉的川环法乐市环改字〔2017〕04号责令改正违法行为决定作出时间是在2017年2月16日，乐府通〔2015〕5文件在该行政行为作出时属于合法的规范性文件，可以作为认定相关行政行为合法的依据。 二、关于吉象公司主张市环保局及乐山市人民政府相关部门从未将乐府通〔2015〕5号文告知吉象公司，也从未告知吉象公司的工厂位于“高污染燃料禁燃区”内的问题。该院认为，乐山市人民政府办公室于2015年10月15日在乐山市人民政府官方网站发布了乐府通〔2015〕5号《关于划定高污染燃料禁燃区的通告》。向社会公众和相关利害关系人公布高污染燃料禁燃区范围、高污染燃料划分等禁燃区管理有关信息，通告一经发布就产生相应的法律后果，即视为相关利害关系人已知晓公示的内容。 三、关于吉象公司主张国家环保部于2017年3月27日才颁布《高污染燃料目录》，该目录并没有将“木屑、树皮、枝丫”等定义为“高污染燃料”，故市环保局认定吉象公司生产中燃用“木屑、树皮、枝丫”为高污染燃料违法的问题。该院认为，中华人民共和国环境保护部颁布《高污染燃料目录》的时间为2017年3月27日，而市环保局作出川环法乐市环改字〔2017〕04号责令改正违法行为决定的时间是2017年2月16日，在该目录颁布时间前，故本案不适用《高污染燃料目录》的有关规定，而应当适用经该院审查认定合法有效的乐府通〔2015〕5号《通告》规定。根据该《通告》规定，高污染燃料包括原（散）煤、洗选煤、蜂窝煤、焦炭、木炭、煤矸石、煤泥、煤焦油、重油、渣油等燃料，各种可燃废物和直接燃用生物质燃料，以及污染物含量超过国家规定限值的柴油、煤油、人工煤气等高污染燃料。本案中，吉象公司生产中使用的“木屑、树皮、枝丫”等均属于直接燃用的生物质燃料，属于乐府通〔2015〕5号《通告》所规定的高污染燃料范畴，故市环保局认定吉象公司生产中燃用的“木屑、树皮、枝丫”为高污染燃料并无不当。吉象公司的该项主张亦不能成立，该院不予支持。 四、关于吉象公司主张市环保局作出的川环法乐市环改字〔2017〕04号责令改正违法行为决定属于行政处罚，但市环保局在作出处罚前未听取吉象公司的陈述申辩意见，也没有告知吉象公司进行听证，严重违反法定程序的问题。该院认为，中华人民共和国环境保护部《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第十一条第一款规定，环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。第十二条第一款第七项规定，根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：……（七）责令停止违法行为。因此，市环保局作出的责令改正违法行为决定属于上述《环境行政处罚办法》规定的行政命令，吉象公司主张川环法乐市环改字〔2017〕04号责令改正违法行为决定属于行政处罚，要求市环保局给予其听证权利无法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”表明责令改正和行政处罚属于联系紧密的行政行为，均会对行政管理相对人权利义务产生不利影响，因此行政机关作出责令改正违法行为的决定前，应当经过与行政处罚程序类似的正当程序，且《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》第五条规定“行政机关实施行政管理，要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”，故市环保局作出责令改正违法行为决定之前应当事先告知吉象公司行政行为内容，听取其陈述申辩意见。庭审中，吉象公司认可2016年12月22日进行过一次约谈，但认为约谈内容是响应乐山市人民政府实施防范重污染天气应急预案。市环保局据此提交了市经信委于2018年4月28日出具的《关于2016年12月22日约谈乐山市吉象人造林制品公司的情况说明》，用以证明作出责令改正违法行为决定前履行了告知程序，听取了吉象公司的陈述申辩意见。该院认为该份情况说明是基于吉象公司在庭审中不认可约谈会的内容，市环保局为证明其履行了法定程序的证据补强，虽然该份情况说明系市经信委在诉讼中出具，但其并不是市环保局作出认定吉象公司违法事实的依据，从情况说明的内容来看市环保局实质听取了吉象公司的陈述和申辩意见，符合正当程序的要求。因此，吉象公司的该项主张，该院不予支持。 综上事实和理由，市环保局作出的川环法乐市环改字〔2017〕04号《责令改正违法行为决定书》证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吉象公司的诉讼请求。 吉象公司上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销市环保局于2017年2月16日作出的川环法乐市环改字[2017]04号《责令改正违法行为决定书》；3.对《乐山市人民政府关于划定高污染燃料禁燃区的通知》的合法性进行审查；4.本案的一、二审诉讼费用由市环保局承担。事实与理由：一、原审法院违反法定程序。1.本案涉及“生态环境保护”，社会影响极大，根据《中华人民共和国人民陪审员》第十六条的规定，应当组成七人合议庭，而一审法院在变更合议庭成员时仍组成三人合议庭。2.在举证期限届满七个月后，一审法院接收市环保局提交的《关于2016年12月22日约谈吉象公司的情况说明》（以下简称《情况说明》）作为补强证据，严重损害吉象公司的诉讼权益。3.一审法院违法采信《情况说明》，违反案卷排它主义的行政诉讼法理，违反法定程序。4.一审拖延近九个月后才判决，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条关于审限的规定。5.一审宣判时，轻声宣判，未告知上诉权、上诉期、上诉法院等，违反法定程序。6.2018年5月7日复庭，市环保局的行政机关负责人未出庭，违反法定程序。7.一审中，吉象公司申请对市环保局《关于确认乐山吉象人造林制品有限公司所处位置的函》和市住建局《关于吉象人造林制品有限公司所处位置的复函》上所加盖单位印章的形成时间进行鉴定。一审法院不予准许，违反法定程序。二、一审根据《情况说明》查明的事实不真实。2016年12月22日，市经信委和市环保局约谈吉象公司，系要求吉象公司为缓解乐山城区大气污染状况作贡献，从12月22日晚上至12月31日期间100%减排停产。从大局出发，吉象公司于2016年12月22日至2017年2月15日全面停产，配合市经信委、市环保局等部门做好放置重污染天气的应对工作，与市环保局所称的高污染燃料禁燃区没有因果关系。且市经信委与本案具有利害冲突，其出具的《情况说明》不能成为市环保局的合法证据。三、一审法院故意回避对市环保局不利的重要事实，不采信对市环保局不利的理由，并在行政判决书中故意回避和遗漏以下存在重大争议的问题：1.吉象公司的工厂是否位于乐府通[2015]5号文所述的“城市建成区”内；2.乐山市人民政府《关于划定高污染燃料禁燃区的通知》（乐府通[2015]5号）在划定禁燃区范围时使用的“城市建成区”一词是否规范，是否合法；3.吉象公司在一、二号生产线能源中心锅炉燃用的“木屑（80%）和树皮、枝丫等未成型的生物质燃料”是否为高污染燃料，是否等同于2001年环境保护部环发[2001]37号《关于划分告污染燃料的规定》第三条所述“直接燃用的生物质燃料（树木、秸秆、锯末、稻壳、蔗渣等）”；4.2017年3月27日环规大气[2017]2号《高污染燃料目录》和2017年12月5日环办大气函[2017]1886号环境保护部办公厅《关于高污染燃料禁燃区管理中对直接燃用生物质等问题的复函》在本案是否有溯及力。四、一审法院在判决书中曲解和错误适用法律法规。2002年9月1日四川省人大通过施行的《四川省实施办法》第十七条“重大城市的规划区和特别保护区域内，禁止使用原煤、煤矸石、重油等高污染燃料，现已使用高污染燃料的设施应限期改用清洁能源”。一审法院将此条文中的“高污染燃料”含义和范畴无限扩大解释，错误适用。上述第十七条列入第三章的“燃煤产生大气污染的防治”，表明其禁止使用的“高污染燃料”仅仅针对与燃煤有关的“原煤、煤矸石、重油”等，与“直接燃用的生物质燃料（树木、秸秆、锯末、稻壳、蔗渣）”没有任何关系。前述第十七条的“原煤、煤矸石、重油等高污染燃料”，也不能等同于环发[2001]37号文《关于划分高污染燃料的规定》第三条所概述的高污染燃料。再者，划定大气污染防治重点城市的主体只能是国务院，省级人民政府和省级人大或其常委会都无权划定。因此，四川省人大通过的《四川省实施办法》无权划定市（州）城市为“大气污染防治重点城市”。因此，2015年10月乐山市人民政府无权划定高污染燃料禁燃区，无权适用2001年环境保护部环发[2001]37号文《关于划分高污染燃料的规定》。四川省人民政府《关于印发四川省大气污染防治计划实施细则的通知》与上位法2002年的《中华人民共和国大气污染防治法》和环发[2001]37号文《关于划分高污染燃料的规定》之规定相抵触，不能成为证明乐山市人民政府《关于划定高污染燃料禁燃区的通知》（乐府通[2015]5号）合法的地方规范性文件。一审法院认定乐山市人民政府根据相关规定划定高污染燃料禁燃区并不违反上位法的规定，认定错误。一审判决采信市经信委出具的《情况说明》，认为市环保局“作出责令改正违法行为决定前履行了告知程序，听取了吉象公司的陈述申辩意见”，并认可“该份情况说明是基于吉象公司在庭审中不认可约谈会的内容，市环保局为证明其履行了法定程序的证据补强”，系严重曲解和错误适用法律。吉象公司有证据证明一审中未提过“新的理由”，而市环保局补交证据明显存在过错。市环保局在约谈会上没有向吉象公司出具立案通知书，且不告知吉象公司依法享有的权利和要求听证的权利。 市环保局辩称，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一、《乐山市人民政府关于划定高污染燃料禁燃区的通告》（乐府通[2015]5号）合法。（一）乐山市人民政府具有划定高污染燃料禁燃区的主体资格。1、《四川省实施办法》（2002年7月20日四川省第九届人民代表大会常务委员会第十次会议通过）第十条规定，国家划定的省会城市、重点旅游城市列为大气污染防治重点城市。乐山市为国家重点旅游城市，应列为大气污染防治重点城市，可以按照修订前的《中华人民共和国大气污染防治法》第二十五条的规定划定禁止销售、使用国务院环境保护行政主管部门规定的高污染燃料的区域。2、《四川省灰霾污染防治办法》（四川省人民政府第288号令公布，自2015年5月1日起施行）第九条规定，市（州）人民政府应当依法划定高污染燃料禁燃区，公布禁燃区范围和高污染燃料种类。这是省政府规章对市（州）政府的职责规定，市（州）人民政府应当按照规章的要求履行划定高污染燃料禁燃区的职责。3、《国务院关于大气污染防治行动计划的通知》（国发[2013]37号）、《四川省人民政府关于印发四川省大气污染防治行动计划实施细则的通知》（川府发[2014]4号），《四川省人民政府办公厅关于印发四川省大气污染防治行动计划实施细则2015年度实施计划的通知》（川办函〔2015〕59号），都要求市（州）政府完成高污染燃料禁燃区划定。《通告》的制定，既有法律依据，也有省政府规章的依据，也是贯彻实施国务院、省政府大气污染防治行动计划的要求，是合法的。（二）通告的内容合法。划定的高污染燃料禁燃区范围科学合理，所列高污染燃料种类是依据原国家环境保护总局《关于划分高污染燃料的规定》（环发[2001]37号）的规定。（三）程序合法。《通告》从2015年10月15日起在乐山市人民政府网站上公布。二、市环保局作出行政命令认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确。（一）关于吉象公司燃用的燃料是否属于高污染燃料的问题。对吉象公司作出行政命令的时间在2017年2月16日，在环境保护部于2017年3月27日颁布新的《高污染燃料目录》之前。不论新目录对生物质非成型燃料如何认定，市环保局依据行为当时的法律、法规和规范性文件对该公司当时燃用的燃料认定属于高污染燃料并作出行政命令是符合法律规定的。吉象公司一、二号生产线所配套的一、二号能源中心锅炉直接燃用的燃料为木屑（80%）和树皮、枝丫等未成型的生物质燃料。这一事实既有现场勘验笔录证实，吉象公司一审也未否认。按照原国家环境保护总局《关于划分高污染燃料的规定》（环发[2001]37号）的规定，“各种可燃废物和直接燃用的生物质燃料（树木、秸秆、锯末、稻壳、蔗渣等）”为高污染燃料。乐山市人民政府于2015年10月15日发布的《乐山市人民政府关于划定高污染燃料禁燃区的通告》（乐府通[2015]5号）将“各种可燃废物和直接燃用生物质燃料”列为高污染燃料。因此，吉象公司生产燃用的燃料为高污染燃料。（二）关于是否位于城市建成区范围的问题。市环保局提交了《乐山市住房和城乡规划建设局关于吉象人造林制品有限公司所属位置的复函》（乐住规建函[2017]30号）和《乐山市市中区人民政府〈关于确认乐山吉象人造林制品有限公司所属行政区域的函〉的复函》（乐中府函[2017]22号）两份文件，证明了吉象公司位于城市建成区范围，属于市政府通告中划定的禁燃区范围。市住建局作为市政府主管城乡规划和建设的主管部门，其根据《城市规划术语标准》，结合《乐山市城市总体规划》，有权根据城市建成区的概念对乐山市城市建成区范围进行认定。市住建局对城市建成区的认定清晰，不存在含糊问题。三、行政行为程序合法。（一）根据《环境行政处罚办法》（2010年1月19日环境保护部第8号令公布）第十二条第一款、第十二条第二款的规定，责令改正违法行为决定书是行政命令。且不适用行政处罚程序的规定。（二）市环保局作出责令改正违法行为决定前履行了正当程序。市环保局在2017年2月16日对吉象公司作出行政命令前通过约谈给予了其陈述申辩的机会，程序正当。一审诉讼中由市经信委于2018年4月28日出具了《关于2016年12月22日约谈乐山吉象人造林制品公司的情况说明》，证明了2016年12月22日约谈吉象公司要求其停止燃用高污染燃料并听取了吉象公司申辩意见的事实。庭审中，吉象公司代理人对答辩人与市经信委共同约谈吉象公司且吉象公司在约谈后主动停止生产的事实虽然承认，但否认约谈内容是涉及燃用高污染燃料。因此，为了查明案件事实，有必要补充提供证据材料。而且补充提供的证据材料，并不是用于证明吉象公司环境违法行为事实的证据材料，符合行政诉讼的规定。市经信委是本案案外人，与本案处理结果没有利害关系，作为经济主管部门，依据职责，于2016年12月22日与市环保局共同约谈了原告，对该约谈情况作出的说明，是真实可信的，应予采信。吉象公司提出乐山市人民政府于2016年12月3日发布《关于做好近期重污染天气应对工作的通知》，要求吉象公司减排限产70%，以此证明2016年12月22日约谈的内容是应对重污染天气，不是停止燃用高污染燃料。12月3日由市政府发文要求应对重污染天气减排限产和12月22日由答辩人和市经信委约谈停止燃用高污染燃料并无冲突。如果约谈仍然是应对重污染天气，按市政府的通知要求，并不是停产，是减排限产70%，吉象公司不会在2016年12月22日晚主动全部停产。吉象公司所述市经信委2016年12月22日通知吉象公司减排限产100%无事实依据，更与市经信委出具的《关于2016年12月22日约谈乐山吉象人造林制品公司的情况说明》相矛盾。四、适用法律和依据正确。（一）适用法律正确。《中华人民共和国大气污染防治法》第三十八条第一款规定，“城市人民政府可以划定并公布高污染燃料禁燃区，并根据大气环境质量改善要求，逐步扩大高污染燃料禁燃区范围。高污染燃料的目录由国务院环境保护主管部门确定。”第二款规定，“在禁燃区内，禁止销售、燃用高污染燃料；禁止新建、扩建燃用高污染燃料的设施，已建成的，应当在城市人民政府规定的期限内改用天然气、页岩气、液化石，油气、电或者其他清洁能源。”第一百零七条第一款规定，“违反本法规定，在禁燃区内新建、扩建燃用高污染燃料的设施，或者未按照规定停止燃用高污染燃料，或者在城市集中供热管网覆盖地区新建、扩建分散燃煤供热锅炉，或者未按照规定拆除已建成的不能达标排放的燃煤供热锅炉的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门没收燃用高污染燃料的设施，组织拆除燃煤供热锅炉，并处二万元以上二十万元以下的罚款。”依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，我局在对吉象公司违法行为实施行政处罚的同时，作出责令其改正违法行为的行政命令，适用法律正确。责令改正违法行为决定书中载明“逾期不申请行政复议或提起行政诉讼，又不执行本决定，本机关将依法提请人民法院强制执行”是告知吉象公司不履行行政命令的法律后果，提请人民法院强制执行的依据是《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、五十四条的规定。（二）认定吉象公司燃用高污染燃料依据正确。吉象公司一、二号生产线所配套的一、二号能源中心锅炉直接燃用的燃料为木屑和树皮、枝丫等未成型的生物质燃料，这一事实有现场勘验笔录证实。一审中吉象公司对此未提出异议，二审庭审中吉象公司代理人提出异议，认为燃用的是木质废料再加工。木质废料也是未成型的生物质燃料，再加工也仅仅是简单将部分枝丫板材加工成便于进入锅炉燃烧的形状而已，在专用锅炉中燃烧也属于直接燃用，因此吉象公司是直接燃用未成型的生物质燃料。按照原国家环境保护总局《关于划分高污染燃料的规定》（环发[2001]37号）的规定，“各种可燃废物和直接燃用的生物质燃料（数目、秸秆、锯末、稻壳、蔗渣等）”为高污染燃料。乐山市人民政府于2015年10月15日发布了《乐山市人民政府关于划定高污染燃料禁燃区的通告》（乐府通[2015]5号，以下简称《通告》），“各种可燃废物和直接燃用生物质燃料”属于高污染燃料。因此，吉象公司生产燃用的燃料为高污染燃料。对吉象公司作出行政命令的时间在2017年2月16日，在环境保护部于2017年3月27日颁布新的《高污染燃料目录》之前。不论新目录对生物质非成型燃料如何认定，答辩人依据行为当时的法律、法规和规范性文件对该公司当时燃用的燃料认定属于高污染燃料并作出行政命令是符合法律规定的。五、一审程序合法。一审法院不同意吉象公司鉴定申请和调取证据申请合法。如本代理意见第二条所述，吉象公司未提供充分证据证明《乐山市住房和城乡规划建设局关于吉象人造林制品有限公司所属位置的复函》存在虚假和内容不真实，其鉴定申请无依据。关于调取《乐山市城市总体规划》，一审法院认为吉象公司可自行调取，从2017年9月27日庭审一审法院不同意调取到2018年5月7日最后一次开庭审理，长达7个多月的时间里吉象公司都没有提出其不能自行调取的理由及依据，二审中吉象公司也未能提出其不能自行调取的理由及依据。一审法院不同意其调取证据申请符合法律规定。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。 另查明：2016年12月3日，乐山市人民政府办发电《关于做好近期重污染天气应对工作的紧急通知》，附件《重点企业应急减排方案》中载明，吉象公司减排方案为“限产70%”。 2017年2月17日，市经信委作出《关于组织重点工业企业积极应对当前重污染天气的紧急通知》，附件《乐山市重污染天气预防强制性减排重点企业名单》中载明，吉象公司的“减排比例100%”。 在本案审理过程中，2018年8月2日，本院受理了乐山市商业银行股份有限公司对吉象公司乐山吉象人造林制品有限公司的破产清算申请，并于同日指定乐山吉象人造林制品有限公司清算为管理人。 以上事实有乐山市人民政府办公司发电《关于做好近期重污染天气应对工作的紧急通知》、市经信委作出《关于组织重点工业企业积极应对当前重污染天气的紧急通知》、（2018）川11破申3号民事裁定、（2018）川11破2号决定书以及当事人庭审陈述予以证实。 吉象公司二审中还提交了以下证据：1.一审法院的证据收据及吉象公司的调取证据申请书；2.乐山市人民政府官网《乐山市城市总体规划（2011-2030）》批后公布；3.国保函[2005]215号《关于城市规划有关内容是否应当保密的复函》；4.2016年12月22日乐山市环境监测中心站《监测报告》。对于证据1、2、3，系关于吉象公司一审申请调取证据原审法院未予准许的程序性问题，本院将结合其他证据在关于一审程序是否合法的问题中予以综合评判。对于证据4，系关于吉象公司水、气排放的报告，与本案无关联性，本院不予采纳。 本院认为，本案被诉行政行为系市环保局于2017年2月16日作出的川环法乐市环改字﹝2017﹞04号《责令改正违法行为决定书》。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“国务院环境保护主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”和《中华人民共和国大气污染防治法》第五条第一款“县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。”之规定，市环保局作为县级以上人民政府环境保护主管部门，具有作出本案被诉行政行为的法定职权。 一、关于乐山市人民政府《关于划定高污染燃料禁燃区的通告》（乐府通[2015]5号）是否合法的问题。 本院认为，虽然修订前的《中华人民共和国大气污染防治法》第二十五条规定，大气污染防治重点城市人民政府可以在本辖区内划定禁止销售、使用国务院环境保护行政主管部门规定的高染污燃料的区域。2002年12月3日国家环保总局印发的《大气污染防治重点城市划定方案》（环发［2002］164号）中确定的113个大气污染防治重点城市未包含乐山市，但此后《四川省实施办法》（2002年7月20日四川省第九届人民代表大会常务委员会第十次会议通过，自2002年9月1日起施行）第十条规定，国家划定的省会城市、重点旅游城市列为大气污染防治重点城市；市、州人民政府所在地城市和划入国家酸雨控制区的城市列为省级大气污染防治重点城市（以下均简称“重点城市”）。2012年10月国家环保部、国家发展改革委、财政部于联合下发环发（2012）130号《关于印发重点区域大气污染防治“十二五”规划的通知》要求：加强“高污染燃料禁燃区”划定工作，逐步扩大禁燃区范围；在2013年底前重点控制区完成高污染燃料禁燃区的划定工作。2013年9月10日，国务院以国发[2013]37号印发《关于大气污染防治行动计划的通知》，依据前述文件要求，四川省人民政府于2014年1月13日下发《关于印发四川省大气污染防治行动计划实施细则的通知》（川府发〔2014〕4号），要求2014年底前，自贡、攀枝花、泸州、德阳、绵阳、遂宁、内江、乐山、南充、宜宾、广安、达州、眉山和资阳市完成高污染燃料禁燃区的划定；2015年底前，其余市（州）完成高污染燃料禁燃区的划定。故乐山市人民政府作为国家重点旅游城市和市、州人民政府所在地的城市人民政府，于2015年10月15日发布《关于划定高污染燃料禁燃区的通告》将包括市中区肖坝、通江、大佛等街道办事处城市建成区等范围划定为高污染燃料禁燃区，要求禁燃区内现有的燃用高污染燃料的锅炉、炉窑、炉灶等燃烧设施，于2016年6月30日前改用清洁能源，符合地方性法规和国家、省的有关规定。虽然原国家环境保护总局《关于划分高污染燃料的规定》第二条载明该规定适用于国务院划定的大气污染防治重点城市人民政府，但在法律、行政法规未对地方性法规确定的大气污染防治重点城市人民政府划分高污染燃料作出明确规定的情况下，相关城市人民政府在划定高污染燃料禁燃区域时参照适用该《规定》并不违反上位法规定。其次，乐山市人民政府《关于划定高污染燃料禁燃区的通告》（乐府通〔2015〕5号）所规定的高污染燃料范围符合原国家环境保护总局《关于划分高污染燃料的规定》第三条第一项规定的“原（散）煤、煤矸石、粉煤、煤泥、燃料油（重油和渣油）、各种可燃废物和直接燃用的生物质燃料（树木、秸秆、锯末、稻壳、蔗渣等）”为高污染燃料的规定，也未超出《四川省实施办法》和四川省人民政府《关于印发四川省大气污染防治行动计划实施细则的通知》所规定的高污染燃料范围。综上，乐山市人民政府《关于划定高污染燃料禁燃区的通告》（乐府通〔2015〕5号）在本案被诉行政行为作出时属于合法的规范性文件，可以作为认定相关行政行为合法的依据。 二、关于市环保局作出的涉案《责令改正违法行为决定书》是行政处罚还是行政命令的问题。 本院认为，责令改正违法行为是为了及时制止违法行为的继续发生，是行政机关命令行政相对人依照行政机关的要求对其错误的行为或状态予以改变，并不具备惩罚性。中华人民共和国环境保护部《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第十一条第一款明确规定，环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。第十二条第一款第七项规定，责令停止违法行为系责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式。因此，市环保局作出的涉案《责令改正违法行为决定书》属于行政命令。吉象公司主张涉案行政行为系行政处罚行为，与法律规定不符，本院不予支持。 三、关于市环保局作出涉案《责令改正违法行为决定书》认定吉象公司位于城市建成区范围内的事实是否清楚的问题。 本院认为，《乐山市人民政府关于划定高污染燃料禁燃区的通告》（乐府通[2015]5号）规定，乐山市主城区下列区域为禁燃区：市中区张公桥、泊水街、上河街、柏杨等4个街道办事处行政区域范围，市中区肖坝、通江、大佛等3个街道办事处城市建成区范围，乐山大佛景区范围，乐山高新区已开发范围。中华人民共和国建设部《城市规划基本术语标准》建标[1998]1号将“城市建成区”定义为：“城市行政区内实际成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的地区。”《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第二条第三款规定：“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”《乐山市城市总体规划（2011－2030）》划定城市规划区的范围为：市中区、沙湾区、五通桥区全部行政管辖区的范围，合计总面积1916平方公里。2014年1月26日乐山市人民政府《关于进一步加强乐山市城市规划管理的通告》中将青江、柏杨坝、蟠龙、老城、绿心、棉竹、通江、肖坝、岷江东岸、牟子、高新区、水口、苏稽、杨湾十四个片区及大佛景区等区域界定为乐山市主城区范围。具体包括了市中区张公桥、泊水街、上河街、肖坝、通江、柏杨、大佛七个街道办事处行政区域等范围。本案中，吉象公司住所地为乐山市市中区××路××号。乐山市市中区人民政府《关于对市环保局的复函》和乐山市住房和城乡规划建设局《关于吉象公司所处位置的复函》表明，吉象公司位于中心城区青江片，属于肖坝街道青江社区五组、通江街道座庙社区。根据前述规定，吉象公司应位于乐山市××××区主城区，系城市建成区范围。综上，市环保局在涉案《责令改正违法行为决定书》中，认定吉象公司一、二生产线能源中心位于中心城区肖坝街道办事处行政区域，为《乐山市人民政府关于划定高污染燃料禁燃区的通告》（乐府通[2015]5号）规定的高污染燃料禁燃区范围，并无不当。 四、关于市环保局作出涉案《责令改正违法行为决定书》前是否应当给予吉象公司听证和陈述和申辩权利的问题。 本院认为，中华人民共和国环境保护部《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第十二条第二款明确规定，行政命令不属行政处罚，不适用行政处罚程序的规定，吉象公司要求市环保局给予其听证权利无法律依据。本案中，市环保局作出的涉案《责令改正违法行为决定书》系行政命令，该行为对行政管理相对人权利义务会产生不利影响，而现行法律并没有对行政命令作出程序性的相关规定。但任何权力必须公正行使，《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》明确要求，行政机关依法行政应当遵循正当程序原则，在作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。因此行政机关作出责令改正违法行为的决定前，应当经过与行政处罚程序类似的正当程序，事先告知行政相对人行政行为内容，听取其陈述申辩意见。本案中，吉象公司认可2016年12月22日市环保局和乐山市经济和信息化委员会对其进行过一次约谈，但认为约谈内容是响应乐山市人民政府实施防范重污染天气应急预案，并提交了乐山市人民政府办公司于2016年12月3日发布的《关于做好近期重污染天气应对工作的紧急通知》（以下简称《通知》）予以证明。本院认为，该《通知》及附件《重点企业应急减排方案》中载明的吉象公司减排方案为“限产70%”，而吉象公司于约谈当晚却全面停产，与其陈述以及前述《通知》相矛盾。本院结合前述《通知》、市经信委出具的《关于2016年12月22日约谈乐山市吉象人造林制品公司的情况说明》以及当事人庭审陈述，可以认定市环保局在作出责令改正违法行为决定前通过约谈听取了吉象公司的陈述申辩意见，符合正当程序的要求。 五、关于市环保局认定吉象公司所使用的“木屑、树皮、树丫”为高污染燃料适用法律是否正确的问题。 吉象公司主张国家环保部于2017年3月27日颁布的《高污染燃料目录》，该目录并没有将“木屑、树皮、枝丫”等定义为“高污染燃料”，故市环保局认定吉象公司生产中燃用“木屑、树皮、枝丫”为高污染燃料，适用法律错误。本院认为，中华人民共和国环境保护部颁布《高污染燃料目录》的时间为2017年3月27日，而市环保局作出涉案《责令改正违法行为决定书》的时间是2017年2月16日，系该目录颁布之前，根据“法不溯及既往”的原则，本案不应适用《高污染燃料目录》的有关规定，而应当适用原国家环境保护总局于2001年3月30日制定的《关于划分高污染燃料的规定》（环发［2001］37号）中关于“各种可燃废物和直接燃用的生物质燃料（树木、秸秆、锯末、稻壳、蔗渣等）”为高污染燃料的规定。本案中，市环保局工作人员于2017年2月15日在对吉象公司进行现场检查过程中，发现吉象公司生产中使用的是“木屑、树皮、枝丫”等直接燃用的生物质燃料，因此，市环保局根据前述规定，认定吉象公司使用的“木屑、树皮、枝丫”等直接燃用的生物质燃料系高污染燃料，适用法律并无不当。 六、关于一审法院的审理程序是否合法的问题。 （一）吉象公司主张本案涉及“生态环境保护”，涉及社会稳定，社会影响极大，根据《中华人民共和国人民陪审员》第十六条的规定，应当组成七人合议庭，而一审法院在变更合议庭成员时仍组成三人合议庭的问题。本院认为，本案于2017年8月22日立案，在审理中，2018年4月27日《中华人民共和国人民陪审员》才颁布实施，且本案是否涉及社会稳定、社会影响极大应由法院根据案情具体确认。因此，一审法院组成三人合议庭进行审理并无不当。对吉象公司的该项主张，本院不予支持。 （二）吉象公司主张在举证期限届满七个月后，一审法院接收并采信市环保局提交的《关于2016年12月22日约谈吉象公司的情况说明》（简称《情况说明》）作为补强证据，严重损害吉象公司的诉讼权益，违反案卷排它主义的行政诉讼法理，违反法定程序的问题。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条规定，原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。本案中，吉象公司在一审庭审中认可市环保局和市经信委于2016年12月22日约谈吉象公司以及吉象公司当日主动停产的事实，但主张约谈的内容是响应市政府防治重污染的号召，否认约谈的内容是涉及高污染燃料的问题。为此，市环保局提交《情况说明》证明约谈的内容，属于针对吉象公司在行政程序中没有提出的反驳理由，在第一审程序中补充相应的证据，符合法律规定。对吉象公司的该项主张，本院不予支持。 （三）吉象公司主张一审拖延近九个月后才判决，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条关于审限的规定的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条规定，人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准。本案中，因案情复杂，一审法院向四川省高级人民法院申请延长审理期限三个月获得批准，本案一审法院于2017年8月22日立案，于2018年5月16日结案，系在经批准延长的审限内结案，并未违反《中华人民共和国行政诉讼法》关于审限的规定。对吉象公司的该项主张，本院不予支持。 (四）吉象公司主张一审宣判时，审判长轻声宣判，未告知上诉权、上诉期限、上诉法院等，违反法定程序的问题。经核实，本案一审系定期宣判，宣判笔录上明确载明：“以下发的书面判决为准……交代上诉权利义务（略）”。一审法院当庭宣判完毕后送达了判决书，且判决书上载明了上诉权、上诉期限、上诉法院，程序合法。对吉象公司的该项主张，本院不予支持。 （五）吉象公司主张2018年5月7日一审复庭时，市环保局的行政机关负责人未出庭，违反法定程序的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第一款规定“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。”本案中，一审庭审笔录载明，2018年5月7日复庭有市环保局协助分管环境执法工作的负责人苏伟及该局工作人员曾儒君、兰琼到庭参加诉讼，并在笔录上签字，符合法律规定。对吉象公司的该项主张，本院不予支持。 （六）吉象公司主张一审中申请对市环保局《关于确认乐山吉象人造林制品有限公司所处位置的函》和乐山市住房和城乡规划建设局《关于吉象人造林制品有限公司所处位置的复函》上所加盖单位印章的形成时间进行鉴定。一审法院不予准许，违反法定程序的问题。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条规定，同一事实的数个证据，其证明效力国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证。上述两份材料均为行政机关出具的公文，在吉象公司未提供充分理由及证据证明上述两份公文文书存在虚假和内容不真实的情况下，其要求对公文上所加盖行政机关印章的形成时间进行鉴定不符合法律规定。一审法院未予准许吉象公司的鉴定申请并无不当。对吉象公司的该项主张，本院不予支持。 综上所述，上诉人吉象公司的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由乐山吉象人造林制品有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  雷璐娜 审判员  李亚莉 审判员  刘 平 二〇一八年十月二十五日                                                                                                                   法官助理  程巧玲                                                                                                                     书记员  杨兴容 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国城乡规划法》 第二条 制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。 本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。 本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。 《中华人民共和国人民陪审员》 第十六条 人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行： （一）可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑，社会影响重大的刑事案件； （二）根据民事诉讼法、行政诉讼法提起的公益诉讼案件； （三）涉及征地拆迁、生态环境保护、食品药品安全，社会影响重大的案件； （四）其他社会影响重大的案件。 《环境行政处罚办法》 第十一条 环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。 责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。 第十二条 根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有： （一）责令停止建设； （二）责令停止试生产； （三）责令停止生产或者使用； （四）责令限期建设配套设施； （五）责令重新安装使用； （六）责令限期拆除； （七）责令停止违法行为； （八）责令限期治理； （九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。 根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十一条 人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。 第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第二条 原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。 第六十三条 证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定： （一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证； （二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言； （三）原件、原物优于复制件、复制品； （四）法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论； （五）法庭主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验所制作的勘验笔录； （六）原始证据优于传来证据； （七）其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言； （八）出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言； （九）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。