江苏省泰州市中级人民法院民 事 判 决 书(2018)苏12民终1758号上诉人（原审原告）：朱红芳，女，1952年5月20日生，汉族，住泰兴市。委托诉讼代理人：顾冬兰，女，1963年11月19日生，汉族，住泰兴市。委托诉讼代理人：张荣成，江苏有方律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：泰兴市根思乡南湖村村民委员会，住所地泰兴市根思乡南湖村。法定代表人：廖吉生，该村民委员会主任。委托诉讼代理人：王向阳，江苏福坤律师事务所律师。上诉人朱红芳因与被上诉人泰兴市根思乡南湖村村民委员会（以下简称南湖村村委会）撤销权纠纷一案，不服江苏省泰兴市人民法院（2017）苏1283民初10094号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年7月11日立案后，依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。上诉人朱红芳及其委托诉讼代理人顾冬兰、张荣成，被上诉人南湖村村委会法定代表人廖吉生及其委托诉讼代理人王向阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人朱红芳上诉请求：一、撤销一审判决，改判支持上诉人一审提出的诉讼请求。二、被上诉人负担一、二审诉讼费用。事实与理由：一、2017年5月16日作出的《四米路决议》侵犯了朱红芳的集体土地使用权和顺畅通行权，并且造四米路太窄了，影响村民公共利益。二、作出《四米路决议》的程序违法，无五分之一以上的村民代表提议的证据，无村民代表名册、签到表、会议纪要原件，无会议现场视频，村委会也未告知村民代表《六米路规划》等情况。三、1994年的《六米路规划》合法，应执行该文件内容。四、其他主体在朱红芳户前与张国华户之间土地上添设的矮墙、化粪池与本案具有关联，只有拆除才能造六米路。现村委会已将矮墙拆除。五、泰兴市根思乡人民政府泰根访复[2017]6号《关于顾冬兰信访事项处理意见书》认定事实错误，一审法院不应直接引用。被上诉人村委会答辩称：一审判决认定的事实清楚，适用法律正确，2017年5月16日所作决议并没有侵犯上诉人的权利。本案是民事纠纷，而非行政诉讼，上诉人应提交充分的证据证明该决定侵害了其合法权益，上诉人所提的证据不足以证明侵犯了其合法权益，请求二审驳回上诉，维持原判。朱红芳向一审法院起诉请求：1.撤销村委会于2017年5月16日作出的《4米路决议》；2.村委会承担本案诉讼费用。一审法院认定事实：朱红芳系泰兴市根思乡南湖村村民，该户住宅围墙南侧有一条东西向通行道路，道路南侧数米为张国华、张怀玉等户住宅。上述东西道路占地为根思乡未承包分配的集体土地，道路东段已于2015年铺设了水泥路面（路宽3-4米），遗有西段包括朱红芳户在内的几户宅前长约70多米的路面未完成硬质化，一定程度上影响了村民通行质量。朱红芳多次向泰兴市根思乡南湖村村民委员会及泰兴市根思乡人民政府申请在现有土路的基础上依据1994年原始丈册簿记载的原三个丈口连成一线为起点向南平行6米，将该土路拓宽为6米的水泥路。2015年9月2日，村委会召开会议讨论前述路道拓建问题，决定以朱红芳家墙外茅坑向南留50公分，再向南铺设4米的路道。2015年10月26日，村委会再次召开会议讨论前述路道如何铺设问题。会后形成的会议记录虽认可1994年土地调整时规划的前述道路路宽为6米，但同时认为按此规划铺设路道不符合现实，故最后确定路宽为4.5米（茅坑向南），并决定进行下一个程序即召开二组、三组村民代表及当时参与丈量相关人员会议。2015年11月1日，村委会主持召开会议，会后形成的会议记录显示参会人员的签字多数位于“大家认为前一排不服从村里的意见的话，就将丈口尺寸按6米取中两边扩”字样之后。2015年11月10日，村委会张贴公告，主要内容为对三组朱红芳门前的一条东西路道形成水泥路而涉及到的路宽争议确定为以朱红芳围墙外的茅坑南边向南4.5米为路形，如有异议于公告上墙后三日内至村委会交涉。当日，张国华等四人联合书写声明书一份，对公告内容提出异议。朱红芳亦对公告内容提出异议，并陈述如按此方案实施其将阻止。2015年12月3日，南湖村村委会向泰兴市人民法院提起排除妨害纠纷之诉，要求朱红芳、张国华排除妨害，确保4.5米宽的水泥路道形成。泰兴市人民法院于2016年4月21日作出（2015）泰宣民初字第0361号民事判决，认为：村委会就案涉路道的铺设先后三次召开会议讨论，形成的结论并不完全一致，2015年11月1日的会议记录显示经过民主讨论决策后并未形成按照4.5米的宽度铺设道路的一致意见。村委会虽然张贴公告拟铺设路道，但并未实际实施铺设行为，朱红芳、张国华虽表示不予认可，但并未实际作出妨碍行为，据此驳回了村委会的诉讼请求。2016年9月8日，朱红芳向泰兴市根思乡人民政府提出《处理土地使用权争议申请》，请求泰兴市根思乡人民政府对朱红芳户门前与张国华户之间的道路土地使用权争议作出处理意见。泰兴市根思乡人民政府于2016年9月26日书面告知朱红芳，其申请事项所涉土地属于集体所有，朱红芳与张国华之间不存在土地使用权争议。2017年5月5日，朱红芳向泰兴市根思乡人民政府提出信访，反映朱红芳门前道路村委会不执行9.2米的复核结果及1994年丈口，要求尽快处理。2017年5月8日，村委会发布书面《通知》，定于2017年5月16日上午8点30分在该村村委会办公楼会议室召开村民代表会议，审议“南湖三组朱红芳等户前东西路道未完成硬质化路段的路道宽度、界址”等事宜。2017年5月16日上午，泰兴市根思乡南湖村召开村民代表会议，会后村委会张贴书面《公告》，公布了村民代表会议决议：以本组张国良门前最东边的围墙边向南5米为东点，以朱红芳门前最西边的围墙边向南5米为西点，东西两点的连线即为该路道的南边线，从南边线向北打4米路道，东接已硬质的水泥路道，西接南北的南湖大道。2017年7月5日，泰兴市根思乡人民政府作出泰根访复[2017]6号《关于顾冬兰信访事项处理意见书》，载明：“（针对朱红芳反映的要求按照1994年土地二轮承包预留的6米宽尺寸打路问题），今年（2017年）正月十七日，由乡政府相关党政负责人带队，相关科室负责人、干部和相关代表参加，实地到户进行丈量核实。以朱红芳户围墙向南丈量前排张国华等户宅地的南北尺寸，减去前排张国华等户应得的尺寸，还多余9.2米，这9.2米包含现有道路的南北宽度近5米。而前排张国华等户前后土地丈量，其南北方向尺寸比94年丈口尺寸余4米多土地，经调查，其多余的尺寸是由于94年二轮承包时张国华等前排几户前有一条东西方向排水沟，现已被填平并浇了东西水泥路等原因而导致现有南北方向尺寸大于94年土地丈口尺寸。朱红芳等同排6户有3户围墙等设施占道1米多，另3户围墙未占道。乡村两级参加调处人员商议形成调解方案，对北排相关3户所占道路土地而砌围墙等不拆除保持现状，在其围墙向南打5米宽东西路，但其不同意，后依法由召开村民代表大会就此事讨论并形成会议纪要。会议决定北排相关3户占道砌的围墙等设施保持现状的情况下，以北排张国良门前最东边的围墙边向南5米为东点，以朱红芳门前最西边的围墙边向南5米为西点，东西两点的连线即为该路道的南边线，从南边线向北打4米路道，后按程序清障打路。按此方案，北排朱红芳等户所要求的94年预留6米宽的路已经给足。”2017年7月28日，朱红芳向泰兴市人民政府提出行政复议申请，要求被申请人泰兴市根思乡人民政府履行法定职责，并提出6点复议请求。泰兴市人民政府于2017年10月26日作出的（2017）泰行复第27号《行政复议决定书》驳回了朱红芳的行政复议申请。该《行政复议决定书》认为：因讼争道路不属于乡镇人民管理、调整范围，被申请人泰兴市根思乡人民政府不具有法定履职义务，朱红芳有关确认案涉土地拟修道路的长度、宽度、丈量起点和终点的申请应通过其他法定途径解决。关于朱红芳提出的泰兴市根思乡人民政府泰根访复[2017]6号《关于顾冬兰信访事项处理意见书》认定“朱红芳等同排6户有3户围墙等设施占道1米多”错误的问题，该《关于顾冬兰信访事项处理意见书》非泰兴市根思乡人民政府作出的具体行政行为，且该事实表述并不侵害被申请人朱红芳的合法权益，朱红芳对该信访意见不服的，应按提起信访复查、信访复核。2017年12月1日，朱红芳向一审法院提起撤销权之诉，要求撤销村委会于2017年5月16日作出的讼争道路硬质化决议。一审法院认为，本案系朱红芳提出的撤销权之诉，朱红芳诉称中主张撤销的法律依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条，该条规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。依照上述法律规定，讼争道路硬质化决议是否可撤销，需从村委会是否有权就讼争道路硬质化做出决议，以及该决议是否侵害了朱红芳的合法权益两个方面进行考量。关于讼争道路涉土地的权利主体问题。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。本案中，位于朱红芳宅前的讼争道路是该村自然道路，依法属于农民集体所有，应由村委会进行管理，因此，村委会有权就讼争道路的硬质化问题制定方案。关于村委会2017年5月16日作出的案涉道路硬质化决议是否可撤销的问题。讼争道路东段已完成硬质化的道路路宽为3-4米，村委会2017年5月16日决议中拟对未完成硬质化的讼争道路的西段进行硬质化的方案是：以本组张国良门前最东边的围墙边向南5米为东点，以朱红芳门前最西边的围墙边向南5米为西点，东西两点的连线即为该路道的南边线，从南边线向北打4米路道，东接已硬质的水泥路道，西接南北的南湖大道。该决议确定的拟硬质化道路的四址和宽度，并未侵害朱红芳的宅地物权或者通行权等合法权益，朱红芳主张该决议“侵犯了朱红芳等道路两侧及全村村民的共益性道路的顺畅通行权”，并无依据。关于审理中朱红芳提出的有其他主体在其户前与张国华户之间的土地上添设矮墙、化粪池的问题，应由村委会泰兴市根思乡南湖村村民委员会依法进行处置，与本案并无关联。关于朱红芳提出的村民代表会议程序违法的问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第三项规定，涉及本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案，经村民会议讨论决定方可办理。第二十六条规定，村民代表会议由村民委员会召集。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。案涉道路的硬质化问题属于公益事业，村委会有权召集村民代表会议进行讨论。村委会向一审法院提供了2017年5月16日村民会议的代表签到表及会议纪要，用以证明该村民代表会议参与代表已超过三分之二，所作决定也已经到会人员的过半数同意。朱红芳对此虽持异议，但其提供的证据不足以对抗并否定已由村民代表签字确认的会议纪要的效力。综上，朱红芳要求撤销村委会2017年5月16日作出的案涉道路硬质化决议，缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第二十六条、第三十六条之规定，判决：驳回朱红芳的诉讼请求。案件受理费80元，由朱红芳负担。二审中，上诉人朱红芳提交了照片两张，以证明村委会在其门前修了一条4米宽的路，以张勇泉家南围墙为界点,往南到张国华家后沿墙还有5.2米。被上诉人村委会质证认为：对两张照片反映的情况予以认可，但与本案争议无关联。实际上并非以1994年账册上张勇泉南围墙为界点，界点已无法找到。对张勇泉家围墙是否占用村集体土地是有争议的。目前道路已经硬质化，路宽自朱红芳、张国良家的围墙角为界点向南5米为路的南沿，实际路宽4米，预留1米。被上诉人村委会提交了该村2016年至2019年间村民代表名单，结合其一审提交的2017年5月16日村民代表会议的代表签到表及会议纪要，以证明此次村民代表会议程序合法。上诉人朱红芳质证认为：该证据不是新证据。会议纪要中有廖宝生签名，而村名代表名单中无廖宝生名字。该证据可能隐匿了部分内容，村委会在该证据上所作说明和加盖的公章都是现在才加上去的，且名单中村民代表和妇女代表的比例都没有达到法律规定的要求，故对该证据的真实性及合法性均不予认可。本院经审查认为，对被上诉人村委会提交的村名代表名单，因与2017年5月16日会议纪要中签名代表不能完全吻合，被上诉人亦对此进一步补充说明，故对该证据的真实性本院不能确认。对上诉人朱红芳提交的照片真实性均予以确认，该证据能否达到其证明目的，将在本院认为部分予以一并分析说明。本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”，本案上诉人朱红芳村委会四米路决议侵犯其民事权益提起撤销之诉。讼争的2017年5月16日会议纪要，体现的是以被上诉村村委会提出方案，部分村民代表表决通过，最终村村委会名义予以公告发布的修建讼争四米宽硬质化道路的决定内容，故作出该决定的主体在本质上应认定村村委会村村委会作出该决定的目的，是为进一步对村道通行状况进行改善，以方便全体村民的通行，村村委会依法有权作出该决定并予以实施。根据已查明事实，结合上诉人朱红芳的举证情况和陈述内容分析，讼争的硬质化道路所占用土地村预留的土地，村集体所有，故修建该道路并不侵犯朱红芳作为民事诉讼主体的的土地使用权。现四米宽硬质化道路已经修建完成，客观上改善了道路通行状况，提升了通行的顺畅程度，故并未侵犯朱红芳的通行权。而朱红芳希望将讼争道路拓宽为六米以进一步提高通行顺畅度，可在客观条件成就之后，通过依法行使其村民自治权利的途径予以实现。根据上述分析，本院对朱红芳二审中提交的相关证据以及其集体土地使用权和顺畅通行权被侵犯的主张均不予采信。另外，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十三条第一款规定“村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。”第二十七条第三款规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”朱红芳对形成2017年5月16日会议纪要的议定程序合法性提出异议，可通过上述法律规定的途径予以救济。综上所述，上诉人朱红芳的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费80元，由上诉人朱红芳负担（已交）。本判决为终审判决。审判长 高 云审判员 吴 玫审判员 丁万志二〇一八年十月二十三日法官助理刘旭书记员夏桂尧