福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）闽行终455号 上诉人（原审原告）腾龙芳烃（漳州）有限公司，住所地福建省漳浦县古雷半岛。统一社会信用代码91350600717866709A。 法定代表人吴宏，董事长。 委托代理人王有银，北京圣运律师事务所律师。 委托代理人李杨杨，北京圣运律师事务所实习律师。 被上诉人(原审被告)厦门市人民政府，住所地福建省厦门市思明区湖滨北路**。 法定代表人庄稼汉，市长。 委托代理人洪志军，男，厦门市国土资源与房产管理局工作人员。 委托代理人梁洪流，福建衡兴明业律师事务所律师。 腾龙芳烃（漳州）有限公司（以下简称腾龙公司）因诉厦门市人民政府（以下简称厦门市政府）土地行政行为一案，不服漳州市中级人民法院（2017）闽06行初54号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”也就是说，原告提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件，承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，前提是要有明确的被诉行政行为。原告提起行政诉讼时，应当初步证明被诉行政行为的存在。如果不能证明被诉行政行为的存在，原告的起诉不符合法定立案条件，已经立案的，人民法院应当依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回起诉。本案中，原告的诉讼请求在庭审中进一步明确为：确认被告厦门市政府解除〔2006〕厦海地合（协）字第143号《厦门市国有土地使用权有偿使用出让合同》(以下简称《出让合同》)的行政行为无效。但原告并未提供充分证据证明厦门市政府对其实施了解除《出让合同》行政行为。原告主张厦门市政府在另案中作为第三人，向福州市中级人民法院提交的《第三人参诉意见书》中载明“第三人于2014年10月15日作出《厦门市人民政府关于撤销海沧对二甲苯及配套工程项目建设用地批复的通知》[厦府地(2014)217号]，其实质就是解除厦门市国土资源与房产管理局海沧分局与原告腾龙芳烃（漳州）有限公司签订的〔2006〕厦海地合（协）字第143号《厦门市国有土地使用权有偿使用出让合同》”，就是属于厦门市政府作出的解除合同行为。但经审查，该意见书系厦门市政府在诉讼中向人民法院提交的书面意见书，并非向原告作出，且根据该意见书中载明的有关内容应为“第三人于2014年10月15日作出《厦门市人民政府关于撤销海沧对二甲苯及配套工程项目建设用地批复的通知》[厦府地(2014)217号]，其实质就是解除厦门市国土资源与房产管理局海沧分局与原告腾龙芳烃（漳州）有限公司签订的〔2006〕厦海地合（协）字第143号《厦门市国有土地使用权有偿使用出让合同》，具体由厦门市国土资源与房产管理局海沧分局组织进行。”原告提供的该证据并不能说明厦门市政府对其作出解除《出让合同》的行政行为。因此，原告提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件。本院在本案庭审后的2017年12月20日收到原告提出中止审理的申请，该申请理由不成立，本院不予采纳。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告腾龙芳烃（漳州）有限公司的起诉。 腾龙公司不服原审裁定，向本院提出上诉称：1.本案的诉争行为为独立的行政行为。上诉人的诉讼请求为确认被上诉人以厦府地(2014)217号批复通知的形式解除厦门市国土资源与房产管理局海沧分局与腾龙公司签订的〔2006〕厦海地合（协）字第143号《厦门市国有土地使用权有偿使用出让合同》行政行为无效。上诉人依据被上诉人签章的《第三人参诉意见》，主张其实际作出了一个撤销合同的行为，而该表述被福建省住房和城乡建设厅作出的《复议决定书》引用，认定该《撤销批复通知》解除了《出让合同》。据此，可知经被上诉人作出《第三人参诉意见》之日起，被上诉人实际实施了一个新的解除合同的行为，对上诉人的权利义务产生了实质影响。2.上诉人的诉讼请求符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，上诉人申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。被上诉人并非《出让合同》的当事人双方，被上诉人并不享有合同的解除权。综上，原审裁定存在法律适用错误，事实认定不清的问题，请求依法撤销原审裁定，指令原审法院另行组成合议庭对本案继续审理。 被上诉人厦门市政府答辩称：1.行政诉讼的诉讼请求分为撤销行政行为、变更行政行为、确认行政行为违法或无效、行政赔偿等，除单独提行政赔偿以外，其他几类诉讼请求都是针对行政行为本身的。虽然厦府地(2014)217号批复通知客观上会导致上诉人的土地使用权失去依据，但行政行为本身与行政行为可能产生的客观效果是不同的。答辩人并非《出让合同》的合同主体，事实上该《出让合同》解除权已由厦门市国土资源与房产管理局海沧分局依法行使。因此，原告不是诉请确认行政行为本身无效，而是诉请确认行政行为的客观效果无效，于法无据。2.上诉人并未提供充分的证据证明被上诉人对其实施了解除《出让合同》行政行为。因此，上诉人提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，应当驳回起诉。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审依法驳回上诉，维持原审裁定。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项的规定，原告提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。为此，原告对行政行为不服提起行政诉讼，应当提供能够证明被诉行政行为存在的事实根据。本案中，上诉人提起行政诉讼的请求为：确认厦门市政府以厦府地(2014)217号批复通知的形式解除厦门市国土资源与房产管理局海沧分局与腾龙公司签订的《出让合同》行政行为无效。上诉人认为起诉厦门市政府存在解除《出让合同》的行政行为的根据：一是被上诉人在其他诉讼中提供的《第三人参诉意见书》中的主张；二是有关行政复议机关的复议决定中所作认定。对此，本院作如下分析认定： 厦门市政府的《第三人参诉意见书》中的主张能否作为认定被诉行政行为存在的根据。厦门市政府的《第三人参诉意见书》中完整的表述为“第三人于2014年10月15日作出《厦门市人民政府关于撤销海沧对二甲苯及配套工程项目建设用地批复的通知》[厦府地(2014)217号]，其实质就是解除厦门市国土资源与房产管理局海沧分局与原告腾龙芳烃（漳州）有限公司签订的〔2006〕厦海地合（协）字第143号《厦门市国有土地使用权有偿使用出让合同》，具体由厦门市国土资源与房产管理局海沧分局组织进行。”对此，本院认为，厦门市政府的《第三人参诉意见书》中的主张不足以证明被诉行政行为存在，理由如下：一是厦门市政府的《第三人参诉意见书》中的主张应是对其作出的相关行政行为的效力影响的解读和说明，并非上诉人主张的解除《出让合同》的行政行为本身；二是《第三人参诉意见书》中有“具体由厦门市国土资源与房产管理局海沧分局组织进行。”的内容，进一步说明其并未直接作出解除《出让合同》的行政行为；三是在案证据证明《出让合同》的一方主体厦门市国土资源与房产管理局海沧分局客观上已作出了解除《出让合同》的行为。 福建省住房和城乡建设厅作出的相关《驳回行政复议申请决定书》中的认定能否作为证明被诉行政行为存在的根据。上诉人提供的福建省住房和城乡建设厅对上诉人就有关政府信息公开提出的复议申请作出的《驳回行政复议申请决定书》，该决定认为“厦门市人民政府于2014年10月15日印发厦府地(2014)217号通知，撤销了143号《土地使用权出让合同》，申请人已丧失该合同项下的土地使用权”的内容，应属于对相关行政行为的效果或影响的解读，并非是对行政行为本身的认定，因此，亦不足以证明被诉行政行为存在。 综上，上诉人主张的被诉行政行为即被上诉人解除《出让合同》的行政行为存在，缺乏事实根据，本院不予支持。因此，上诉人提起本案诉讼缺乏相应的事实根据，不符合起诉条件，依法应予驳回。原审裁定驳回起诉，并无不当，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  吴声鸣 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  许秀珍 二〇一八年十月三十日 书 记 员  何 峰 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： 原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……