河南省南阳市宛城区人民法院行 政 判 决 书（2018）豫1302行初31号原告南阳市车多宝汽车销售有限公司。法定代表人李天洋，任经理。委托代理人张荣会、孙静，河南浩誉律师事务所律师。被告南召县工商行政管理和质量技术监督局。法定代表人张莉，任局长。委托代理人符小青，该局工作人员。委托代理人席云峰，河南雷雨律师事务所律师被告南召县人民政府。法定代表人方明洋，任市长。委托代理人席国阳，县政府工作人员。原告南阳市车多宝汽车销售有限公司（以下简称车多宝公司）诉被告南召县工商行政管理和质量技术监督局（以下简称工商质监局）、南召县人民政府（以下简称县政府）工商行政管理纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告车多宝公司法定代表人李天洋及委托代理人张荣会、孙静，被告工商质监局委托代理人符小青、席云峰，被告县政府委托代理人席国阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为是：2017年10月11日，被告工商质监局作出召工商质监处字（2017）第123号行政处罚决定书，责令原告停止违法行为，消除影响；并处罚款40000元。2018年1月25日，被告县政府作出召政复决（2018）07号行政复议决定书，维持了工商质监局作出的行政处罚决定书。原告诉称：1、被告作出的行政处罚主体不适格，除了汽车买卖合同外，其余金融贷款合同和保险合同相对人均为第三方金融公司和保险公司，与原告无关。“一张身份证，两年零利率”活动为东风汽车销售有限公司为促销车辆而提出的车辆分期贷款贴息活动；涉及的购买指定险种和续保押金问题属于金融分期合同条款要求，属东风汽车财务有限公司和奇瑞徽银汽车金融股份有限公司与客户的汽车贷款合同要求，原告与这两个公司均没有直接利益关系。客户的保险费是客户直接与保险公司的合同关系，续保押金属于金融公司要求的项目，于贷款第二年返还客户，与原告无关，原告也未从中有任何利益分成，被告若认为汽车贷款合同不合理或者续保押金收取不合理，应当直接与合同双方主体进行交涉，而不应当以此处罚原告。2、被告认定的违法事实错误。被告认为原告发布的“一张身份证，两年零利率”为引人误解的虚假宣传的理由缺乏事实根据，该句话不存在误导人的歧义或使人造成重大误解，况且申请人在实际的商业经营活动中也真实的履行了用一张身份证申请两年零利率车贷的行为，不存在与事实不符或引人误解。被告指控原告对在汽车贷款过程中要求购买指定险种的行为与广告宣传证据不存在因果关系。广告内容仅涉及利率，与保险是两个完全独立的客体，作为常识也不可能将零利率理解为零保险。汽车买卖作为特殊的动产交易活动，由此带来的延展性服务涉及相应的行业部门，有独立的合同和独立的第三人对涉及内容进行服务。分期买车需购买指定险种，这是一条成熟的商业惯例，不存在增加销售机会和不正当竞争行为。分期购买指定险种的商业惯例不违反法律禁止性规定。3、被告适用的处罚依据错误，存在滥用行政裁量权。4、被告作出的行政行为程序违法。被告在发现原告门头上的广告后，并未找原告调查或者告知有不当之处，而是不由分说直接下达了行政处罚告知书。如果被告认定原告违法，应当告知原告违法的事实、程度及获利金额，凭空罚款4万元，有悖于被告的监督管理职能。请求法院依法撤销被告工商质监局作出的行政处罚决定书和县政府作出的行政复议决定书。原告举证如下：第一组：1、原告营业执照复印件1份。2、原告法定代表人身份证明复印件1份。第二组：1、工商质监局（2017）014号行政处罚听证告知书。2、工商质监局（2017）001号听证通知书。3、工商质监局（2017）123号行政处罚决定书。4、县政府（2018）07号行政复议决定书。第三组：1、南阳直方大汽车销售有限公司的宣传彩页。2、南阳直方大汽车销售有限公司开具的收据2份。3、南阳直方大2016年二级经销商管理规定。第四组：1、东风金融机动车抵押合同。2、东风风光580经销合同。3、东风汽车财务有限公司的营业执照。4、南阳市中昊汽车销售有限公司的销售协议。第五组：南阳市中级人民法院（2017）豫13行终392号行政判决书。第六组：《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》。被告工商质监局辩称：1、原告的行政处罚主体适格。“一张身份证，两年零利率”的购车促销广告是原告对外发布的，参加购车促销活动的客户必须购买原告指定保险公司的车辆全险且第二年的续保押金也必须交纳给原告，购车客户才能享受原告的购车优惠。整个购车促销活动是由原告实际执行和操作的，其作为行政处罚主体适格。2、被告所做的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。原告对外宣传的购车促销广告是其针对指定的车型，在客户付清首付购车款后，剩余购车款按照两年分期付款且提供零利率，但是客户必须到原告指定的保险公司购买车辆全险，并且交纳第二年的续保押金后，才能把车开走，否则客户享受不了该优惠活动。原告的购车促销活动，嵌套附加条件，误导了消费者，增加了原告的交易机会和市场竞争力，影响和干扰了消费者正常选择商品和接受服务，增加了消费者的购车成本，损害了同行业经营者价格和服务等方面的公平竞争，妨碍了正常的市场竞争秩序，原告的行为法律《河南省反不正当竞争条例》及《中华人民共和国反不正当竞争法》和《中华人民共和国和保险法》的规定。3、被告对原告作出的行政处罚程序合法。我局对原告的违法行为立案调查，并向其送达了听证告知书，举行了听证会，经案件评审委员会评议决定，作出了行政处罚决定书。综上，我局作出的行政处罚决定合法。请求驳回原告的诉讼请求。被告工商质监局举证如下：1、行政处罚卷宗一套。（详见证据清单）被告县政府辩称：我机关作出的行政复议程序合法，认定事实清楚，适用法律准确。请求法院予以维持。被告县政府举证如下：1、行政复议卷宗一套。（详见证据目录）经庭审质证，原告对被告工商质监局举证1有异议，认为电话投诉记录内容显示是2017年3月5日接到电话投诉，但处罚决定书中显示是3月6日接到举报，被告应当提供通话记录；对2、3、12、13无异议；对4、6、7、8真实性无异议，但对证明方向有异议；对5真实性有异议，不能说明是否为本人真实意思表示；对9、10有异议，认为没有明确的法律授权被告行政处罚，听证通知书不能替代行政告知书；对11有异议，认为行政处罚程序超期，被告不能证明案件复杂可以无期限的处罚。原告对被告县政府举证1、3无异议，对2、4、5、6、7有异议。二被告对对方举证无异议。被告工商质监局对原告举证（一）无异议；对（二）、（六）真实性无异议，对证明方向有异议；对（三）真实性不确定，与本案无关；（四）有异议，认为不管谁收的保险费，应在广告中注明；（五）与本案无关。被告县政府认为原告举证与行政复议无关。本院对各方互无异议的证据予以采信。被告工商质监局举证1显示是2017年3月5日接到电话投诉，行政处罚决定书中注明的是2017年3月6日根据举报对原告公司检查，这两个时间并不矛盾，原告虽有异议，但未能说明与行政处罚行为有何影响，本院不予采信原告的异议意见。被告工商质监局举证5是对两位购车人的调查笔录，原告对笔录内容的真实性有异议，但未提供相反证据反驳，本院不予采信原告的异议理由。被告工商质监局举证9、10是行政程序方面的材料，被告工商质监局向原告作出行政处罚听证告知书，并送达原告，行政程序并无违法之处，原告对被告履行法定职权的异议不能成立，本院不予采信。被告工商质监局于2017年3月6日对原告涉嫌违法一案立案查处，2017年10月11日作出行政处罚决定书，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定，适用一般程序处理的案件应当自立案之日起90日内作出处理决定；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。被告工商质监局于2017年7月13日经案件评审委员会集体讨论，决定继续延期，符合上述规定。原告认为被告超期办案违反行政程序的理由不能成立。被告县政府举证2、4、5、6、7是行政复议程序方面的证据，原告虽有异议，但未能说明异议理由并提交相反证据，本院不予采信。结合本院采信的证据，可以确认本案事实为：车多宝公司是2015年12月成立的一人有限责任公司，经营范围为汽车销售及维修服务、汽车租赁。原告销售开瑞、东风风行、东风风光等车型。2017年3月6日，工商质监局在对车多宝公司进行检查时，发现该公司门头上方电子显示屏滚动字幕对外发布“一张身份证，两年零利息”。同日，该局以车多宝公司的行为涉嫌违反反不正当竞争法的相关规定为由，立案查处。2017年3月28日、3月29日发布对购车人张伟、宋福玉进行了调查。4月12日，对车多宝公司法定代表人李天洋进行了调查。4月27日，该局经集体讨论、审批，对车多宝公司作出行政处罚听证告知书，认为车多宝公司对购车客户附加了强制购买指定的保险险种及缴纳续保押金2000元的附加条件，未在广告中说明，误导消费者，构成了引人误解的虚假宣传，损害了同行业经营者价格和服务等方面的公平竞争，妨碍了正常的市场竞争秩序，拟对车多宝公司正常罚款40000元的处罚。4月29日，车多宝公司提出听证申请。6月16日，工商质监局举行了听证。6月23日，工商质监局作出听证报告，同意办案机构对当事人的处罚建议。10月11日，工商质监局作出召工商质监处字（2017）第123号行政处罚决定书，责令原告停止违法行为，消除影响；并处罚款40000元。车多宝公司对该行政处罚决定不服，向县政府申请行政复议。2018年1月25日，县政府作出召政复决（2018）07号行政复议决定书，维持了工商质监局作出的行政处罚决定书。另查明，南阳直方大汽车销售服务有限公司就开瑞汽车销售发布“1张身份证2年无利息”的广告，车多宝公司是南阳直方大汽车销售服务有限公司的二级经销商。购车人在分期付款购买车辆时，需签订机动车抵押合同并按照贷款人的要求为抵押车辆投保险，并交纳续保押金。从车多宝公司提交的证据显示，购车人交纳的续保押金由南阳直方大汽车销售服务有限公司出具收据。本院认为：（一）关于本案被诉行政处罚的合法性问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”违法行为人是当然的负担处罚的对象。行政机关实施行政处罚应当具备三个要件：违规行为符合处罚要件、违规行为具备违法性和违规行为人具有主观过错。具体到本案，南召工商质监局处罚的是车多宝公司在经营场所发布广告的行为。先不论涉案广告内容是否构成“引人误解的虚假宣传”之法定情形，就涉案的广告是汽车销售一级经销商还是二级经销商发布的，被处罚对象获得的违法经营额多少，被处罚对象是否有违法的故意或者重大过失等涉及处罚重要情节的事项，南召工商质监局未能充分证实，尤其是分期付款的车辆购买人签订机动车抵押合同内容以及续保押金是谁收取的，均未查明，其作出的处罚决定事实不清、证据明显不足。（二）关于本案行政处罚的合理性问题。根据被诉处罚决定作出时适用的《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十四条第一款规定“经营者利用广告或者其他方法，对商品作引人误解的虚假宣传的，监督检查部门应当责令停止违法行为，消除影响，可以根据情节处一万元以上二十万元以下的罚款。”上述法律条款就处罚事项使用了“可以根据情节”的表述，就违法行为是否处以罚款及罚款的数额，赋予“监督检查部门”一定的行政裁量权。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条明确规定了应当依法从轻或者减轻行政处罚的情形以及违法行为轻微并及时纠正没有造成危害后果的不予行政处罚。同时，《河南省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权适用规则》第九条明确指出“当事人有下列情形之一的，从轻处罚：（一）已满十四周岁不满十八周岁的人实施违法行为的；（二）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；…（七）非法经营数额较小的；（八）违法行为尚未造成实际危害后果的；（九）其他依照法律、法规、规章规定从轻或者减轻处罚的。有上述从轻处罚情节的，一般应在较低阶次或降低一个阶次给予行政处罚。有本条一款（一）、（二）、（三）、（四）项情形之一的，可以减轻处罚。”被告南召工商质监局在作出本案行政处罚时，就涉及的处罚事项没有正确行使行政裁量权，没有考量处罚的必要性，没有考虑不予处罚或者从轻处罚的情节，没有按照《河南省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权执行标准》进行处理，属于怠于行使并滥用裁量权的情形。综上，被告南召工商质监局作出的行政处罚决定应予撤销。被告南召县政府作出的行政复议决定也应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告南召县工商行政管理和质量技术监督局于2017年10月11日作出的召工商质监处字（2017）第123号行政处罚决定书。二、撤销被告南召县人民政府于2018年1月25日作出的召政复决（2018）07号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告南召县工商行政管理和质量技术监督局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审判长 杜 鸿审判员 马彦彬审判员 杨 洋二〇一八年十月二十九日书记员 张 凌