海南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）琼行终885号 上诉人（原审原告）张大同，男，1968年10月2日出生，汉族，住澄迈县。 委托代理人王静，北京市智舟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）澄迈县人民政府，住所地澄迈县金江镇文化北路**。 法定代表人司遒超，县长。 委托代理人杜聪，海南法立信律师事务所律师。 委托代理人叶冠飞，澄迈县国土资源局工作人员。 被上诉人（原审被告）海南省人民政府，住，住所地海口市国兴大道**/div> 法定代表人沈晓明，省长。 委托代理人陈莉，海南省法制办公室工作人员。 原审第三人澄迈县福山镇福山居民委员会福山第七居民小组。 法定代表人王大民，组长。 原审第三人澄迈县福山镇居民村经济合作社。 法定代表人谭耀英，社长。 原审第三人澄迈县福山镇福山居民委员会美玉村民小组。 法定代表人何永昌，组长。 上诉人张大同诉被上诉人澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）、海南省人民政府（以下简称海南省政府）及原审第三人澄迈县福山镇福山居民委员会福山第七居民小组（以下简称福山第七居民小组）、澄迈县福山镇居民村经济合作社（以下简称居民村经济社）、澄迈县福山镇福山居民委员会美玉村民小组（以下简称美玉村民小组）土地行政裁决及行政复议一案，不服海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，争议地位于澄迈县福山镇“后芽冲”（亦称“后芽坡”）地）地段为一块旱地，面积17.1911亩，四至为：东至福山第三居民小组地；南至新建房屋；西至房屋；北至水田。解放后，第三人居民村经济社、福山第七居民小组、美玉村民小组均在涉案土地上耕作过。1997年，美玉村民小组将后芽坡的5亩坡地以家庭承包方式发包给其村民王大通家庭。2004年，居民村经济社将争议地发包给张大同种植农作物。张大同系澄迈县福山镇居民，其户口于1980年9月1日随其父亲张光炯的户口登记于澄迈县福山镇福山中学，为非农业户口。承包期间，张大同欲平整争议地作为宅基地使用，遭美玉村民小组村民王大通阻挠引发争议。2010年7月，福山镇政府、福山社区居委会在没有福山第七居民小组参与的情况下，组织美玉村民小组和居民村经济社就后芽坡地块进行协商调解并达成《土地调解协议书》。2010年10月11日，张大同以土地承包经营权受到侵害为由，以王大通、居民村经济社、美玉村民小组等为被告向澄迈县人民法院提起民事诉讼。福山第七居民小组作为该民事案件的第三人参加诉讼。澄迈县人民法院于2011年3月25日作出（2010）澄民初字第916号《民事裁定书》，认定张大同提起的纠纷系农村集体经济组织之间以及农村集体经济组织成员之间关于同一块地的土地所有权和使用权争议，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，相关当事方应当就争议地的所有权和使用权争议向人民政府申请处理，裁定驳回张大同的起诉。2011年5月2日，福山第七居民小组提出土地确权申请，澄迈县政府依法开展土地调查，进行现场勘测及指界等程序。2013年1月6日，经组织各方当事人调解未果后，澄迈县政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款及《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第（二）项之规定作出澄府〔2013〕4号《土地权属争议案件处理决定书》（以下简称4号《处理决定》），决定：将涉案土地划分为A、B、C三个地块，其中面积8.1911亩的A地块属福山第七居民小组集体所有；面积3.1382亩的B地块属居民村经济社集体所有；面积5.8618亩的C地块属美玉村民小组集体所有。2013年3月1日，福山第七居民小组对4号《处理决定》不服，向海南省政府申请行政复议。海南省政府依法受理了福山第七居民小组的复议申请后，于同年3月18日向澄迈县政府送达《行政复议答复通知书》，并组织各方当事人进行听证。2013年10月31日，海南省政府作出琼府复决〔2013〕25号《行政复议决定书》（以下简称25号《复议决定》），决定维持澄迈县政府作出的4号《处理决定》。海南省政府作出25号《复议决定》后，居民村经济社、福山第七居民小组、美玉村民小组均未提起诉讼。2018年2月26日，原告以澄迈县政府作出的4号《处理决定》侵犯其土地承包经营权为由向本院提起行政诉讼，请求撤销澄迈县政府作出的4号《处理决定》和海南省政府作出的25号《复议决定》。 原审法院认为，本案的争议焦点是：一、张大同是否具有本案原告主体资格；二、张大同的起诉是否超过法定起诉期限；三、澄迈县政府作出的4号《处理决定》和海南省政府作出的25号《复议决定》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律法规是否正确。 一、关于张大同是否具有本案原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，张大同以土地承包人的身份认为澄迈县政府作出的4号《处理决定》侵犯其对争议地的承包经营权，有权提起诉讼。故张大同具有本案原告主体资格。澄迈县政府认为张大同不具备提起本案诉讼的原告主体资格的理由不能成立。 二、关于张大同的起诉是否超过法定起诉期限的问题。澄迈县政府作出的4号《处理决定》的行政相对人并非张大同，澄迈县政府在处理土地权属争议过程中并未通知张大同参加，亦未将4号《处理决定》送达给张大同，且澄迈县政府未提交证据证明张大同的起诉已超过起诉期限。故张大同自2018年1月知道澄迈县政府作出的4号《处理决定》后，于2018年2月提起诉讼，张大同的起诉并未超过法定起诉期限。 三、关于澄迈县政府作出的4号《处理决定》和海南省政府作出的25号《复议决定》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；......”《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条规定“一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有；连续使用不满20年或者虽满20年但在此期间原所有者以书面形式向现使用者或者有关部门提出归还要求的，土地所有权仍属原所有者。一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织曾使用的土地至确权时或者争议发生时不满20年的，土地权属争议各方均不能提交充分证据证明其土地归属的，由县级以上人民政府按以下情形确定所有权归属：（一）申请土地确权前没有争议的，土地所有权确定给正在使用的农村集体经济组织的农民集体所有；（二）申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权。”澄迈县政府作为县级以上人民政府有权对单位之间的土地权属争议作出处理。第三人居民村经济社、福山第七居民小组、美玉村民小组因争议地权属发生纠纷后，福山第七居民小组向澄迈县政府申请处理土地权属争议。澄迈县政府受理申请后，通过召集各方当事人指界以及对涉案土地使用情况进行调查。在居民村经济社、福山第七居民小组、美玉村民小组均未提交证据证明争议地归其所有或其连续使用争议地超过20年的情况下，澄迈县政府组织各方当事人进行调解。因调解未果，澄迈县政府于2013年根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第（二）项作出4号《处理决定》，并无不当。福山第七居民小组不服澄迈县政府作出的4号《处理决定》，向海南省政府申请复议。海南省政府受理了福山第七居民小组的复议申请后，依法通知澄迈县政府进行答辩和提交相关证据，并组织各方当事人进行听证。经过复议，海南省政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出25号《复议决定》，决定维持定安县政府作出的4号《处理决定》正确。张大同主张其于2004年向居民村经济社承包争议地并一直使用，在2011年前从未有任何单位和个人提出异议；澄迈县政府将争议地分为三块并分别确权给居民村经济社、福山第七居民小组、美玉村民小组是错误的。经审查，首先，澄迈县政府从未将争议地确权或登记给任何单位，居民村经济社、福山第七居民小组、美玉村民小组均未持有争议地的相关权属证书。其次，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”第四十八条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”根据本案查明的事实，张大同的户口于1980年随其父亲落户于澄迈县福山镇福山中学，其不属于居民村经济社的居民，且居民村经济社亦不认可张大同是居民村经济社的居民。因此，张大同与居民村经济社签订的《土地承包合同书》属于集体经济组织将农村土地发包给本集体经济组织以外的个人承包，应经过居民村经济社成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意并报福山镇政府批准。张大同与居民村经济社签订的《土地承包合同书》上虽然有居民村经济社的16位村民代表签名，但张大同并未提交证据证明这16位村民代表人数已经达到居民村经济社成员的2/3以上村民代表人数以及该《土地承包合同书》已报福山镇政府批准。再次，美玉村民小组已于1997年将后芽坡5亩土地发包给其村民王大通家庭使用并办理农村土地承包经营权登记。由此可见，张大同与居民村经济社签订的《土地承包合同书》不能作为张大同对争议地享有合法承包经营权的依据。综上所述，张大同诉请撤销澄迈县政府作出的4号《处理决定》和海南省政府作出的25号《复议决定》没有事实根据和法律依据，遂判决：驳回张大同的诉讼请求。 上诉人张大同上诉称，一、原审查明事实有误。张大同系居民村经济社的居民，《土地承包合同》也载明其是居民村经济社的居民；原审查明居民村经济社发包争议地给张大同种植农作物，原审判决认定《土地承包合同》不能作为张大同对争议地享有合法承包经营权的依据是错误的。二、澄迈县政府作出4号《处理决定》和海南省政府作出25号《复议决定》认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序。第七居民小组并没有田地同争议地相邻，福山第七居民小组从没有使用过争议地，4号《处理决定》仅凭第七居民小组的陈述就认定该小组使用过争议地没有根据，系认定事实不清。澄迈县政府适用《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第（二）项规定作出4号《处理决定》，系适用法律错误，该项规定适用的前提是“一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织曾适用的土地至确权时或争议发生时不满20年”，但本案中，福山第七居民小组并没有证据证明其曾经使用过争议地，且在争议发生时也没有适用争议地，相反，使用争议地的是张大同。综上，请求二审法院撤销原判，改判撤销澄迈县政府作出的4号《处理决定》和海南省政府作出的25号《复议决定》。 被上诉人澄迈县政府辩称，一、澄迈县政府于2013年作出4号《处理决定》后，作为发包给张大同的居民村经济社及福山第七居民小组、美玉村民小组并没有对该决定提出复议或诉讼，说明各方均认可4号《处理决定》。二、张大同虽然使用争议地，但并不能据此确认居民村经济社对争议地享有所有权。三、在4号《处理决定》作出之前，涉案争议地权属不明，居民村经济社将争议地发包给张大同系无效民事行为。张大同凭借无效的承包合同请求撤销4号《处理决定》没有事实根据。如撤销4号《处理决定》反而会侵害土地所有权人对争议地因划分确定的既定权利。 原审第三人居民村经济社述称，张大同并非居民村经济社成员，对争议地没有所有权。澄迈县政府对争议地的权属裁决正确，居民村经济社并无异议。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果应予维持，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人福山第七居民小组、美玉村民小组均未向本院陈述意见。 本院二审查明，本案争议地在澄迈县政府于2013年1月6日作出4号《处理决定》之前并未被确权并颁发过土地所有权证。 二审查明的其他事实与原审认定的事实一致。 本院认为，4号《处理决定》与25号《复议决定》（以下简称两个《决定》）分别系澄迈县政府和海南省政府对争议地所有权权属作出的处理决定与复议决定，张大同以两个《决定》侵犯其对争议地享有的承包经营权为由，请求法院予以撤销。但农村土地承包经营权系承包人依据与农村集体经济组织签订的土地发包协议，依法对承包地在一定期限内享有使用、收益、流转等权利，并不对承包地享有所有权。农村土地承包经营权源于农村集体经济组织对土地的发包，土地承包经营权从属于土地所有权，故土地所有权主体确定，则土地发包主体确定；土地所有权主体变更，则土地发包主体变更。本案中，争议地在澄迈县政府作出4号《处理决定》之前，争议地一直未经澄迈县政府确权并颁发过土地所有权证。两个《决定》系对争议地所有权权属进行确定，只有对争议地所有权具有利害关系的集体经济组织才能对两个《决定》提出权属异议。张大同作为个人，无权对集体经济组织土地所有权提出异议，亦不能代表该社对争议地主张所有权，因此，张大同不具有对两个《决定》提出土地权属异议的主体资格，两个《决定》亦未损害张大同的合法权益，张大同提起本案诉讼，并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，依法应裁定驳回起诉。两个《决定》作出后，争议地所有权分属于福山第七居民小组、居民村经济社、美玉村民小组三个集体经济组织，张大同若要合法取得全部争议地承包经营权，可以依法完善土地承包手续，与土地所有权人签订或补签承包合同。 综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，导致判决结果不当，本院予以纠正。上诉人张大同的上诉请求与理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下： 一、撤销海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初64号行政判决； 二、驳回张大同的起诉。 一、二审案件受理费共100元，退还上诉人张大同。 本裁定为终审裁定。 审判长  朱望锋 审判员  黄胜敏 审判员  刘利红 二〇一八年十月二十九日 法官助理王婉 书记员  夏丽君 附：本案适用相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用 的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。