广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤04行终200号上诉人（原审原告）：胡伟霞，女，1948年3月25日出生，汉族，住珠海市香洲区，委托诉讼代理人：李玉麟，广东一麟律师事务所律师。委托诉讼代理人：吴锦文，广东一麟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市公路局，住所地：珠海市香洲柠溪路**。法定代表人：顾胜杰，局长。委托代理人:郭蕾，北京德恒（珠海）律师事务所律师。委托代理人:廖文豪，北京德恒（珠海）律师事务所实习律师。第三人：珠海城建市政建设有限公司，住所地：珠海高新区唐家湾镇港乐路****厂房第**第**。法定代表人：肖建波。委托诉讼代理人：郑国建，总经理助理。上诉人胡伟霞因与被上诉人珠海市公路局以及原审第三人珠海城建市政建设有限公司公路交通行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院(2018)粤0404行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定事实胡伟霞系珠海市香洲区唐家湾镇情侣北路**银星花园小区的居民。银星花园小区自98年落成至今，小区居民均从小区唯一正门对出的人行道及车道出入小区，该道路是小区居民出入的历史性道路。2017年11月底，珠海市公路局在进行港湾大道铺路和围栏石改造期间，将交通信号灯及人行横道由银星花园小区正门对出改移至银坑，将银星花园小区正门对出的通道封闭。胡伟霞认为，珠海市公路局将银星花园小区正门对出的人行道及车道的改移行为，导致胡伟霞驾车回家需多走近一公里路，既浪费时间，也增加出行成本，还对周边居民的正常出行造成安全隐患和诸多不便。期间，胡伟霞与其他居民曾多次向高新区政府等部门进行投诉、上访均无果，遂诉至原审法院。胡伟霞的原审诉讼请求：1.确认珠海市公路局永久封闭原银星花园正门对出行人道、车道的行为违法；2.责令珠海市公路局采取补救措施立即恢复开通原银星花园正门对出行人道、车道；3.本案诉讼费由珠海市公路局承担。原审法院判案理由及结果经审查，原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”根据上述规定，当事人提起行政诉讼需具备“与行政行为有利害关系”的要件。即，只有行政机关作出的行政行为侵害了属于原告自身的主观权利的情况下，原告才与该行政行为产生了法律上的利害关系，进而才有权提起行政诉讼。本案中，胡伟霞所诉珠海市公路局封闭人行横道及车道的行为，均不影响胡伟霞与其自身合法权益相关的实际利益，即与胡伟霞没有法律上的利害关系，故其不具有本案原告主体资格。原审法院遂裁定驳回胡伟霞的起诉。一审受理费50元，退回胡伟霞。当事人二审诉辩主张上诉人胡伟霞的上诉请求：依法撤销原审裁定，指令一审法院继续审理。具体理由如下：一、本案起诉背景,源于珠海市公路局违法封路严重侵害上诉人胡伟霞每天出入通行便利的基本权利。2017年11月底，珠海市公路局在进行港湾大道铺路和围栏石改造期间，将交通信号红绿灯及人行横道由银星花园小区正门对出改移至银坑，将银星花园小区正门对出的历史性横向人行道及车道突然永久封闭，致使胡伟霞及小区业主们被迫改从银坑红绿灯处绕路回家。珠海市公路局的改移行为，导致胡伟霞驾车回家需多走近一公里路，既浪费时间，也增加出行成本，对周边居民的正常出行造成诸多不便，临近的小区业主均怨声载道。此外，上诉人小区正门右侧巴士站到新设的人行道存在严重的山体滑坡情况，相关道路现已封闭，行人无法通行。除上诉人小区原有的通道及人行道被封闭后前后的相关社区如前一站的美丽湾、银海湾及之后的叠石鸡山村一带均已恢复原有的人行横道，及车辆掉头方位，可见被上诉人珠海市公路局的行政行为具有违法性，应予纠正。二、撤销原审驳回起诉裁定，指令原审法院继续审理具备充足的法律依据，二审应予纠正。1、程序上，原审法院实质已经依法受理本案。但在审限内迟迟没有开庭审理，在无故拖延近六个月时间后，再通过所谓的裁定驳回起诉的形式试图一拖再拖，试问如果被告不违法，何必惧怕开庭审理？原审法院的裁定驳回缺乏事实和法律依据，适用法律完全错误！原审法院的驳回起诉是严重违反法律程序的，也是偏坦珠海市公路局的不公做法，严重践踏了胡伟霞的合法权益。2、胡伟霞与珠海市公路局（委托第三人封道）的行政行为具有法律上的间接利害关系。根据2015年最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制度改革的意见》第二条第（一）项与第（二）项之规定，行政诉讼法的“利害关系”包括直接利害关系与间接利害关系。但民事诉讼中的“利害关系”仅指直接利害关系。原审裁定认定：“本案中，原告所诉被告封闭人行横道及车道的行为，均不影响原告与其自身合法权益相关的实际利益，即与原告没有利害关系”。因此，原审法院在理解行政诉讼的利害关系方面存在错误，二审法院应予纠正。首先，行政诉讼认定是否有利害关系并不以“受侵害的事实”为前提。其次，胡伟霞与珠海市公路局的封道行为有利害关系，至少体现在三个方面：（1）从居民主体利益来看。胡伟霞属于银星花园的居民，珠海市公路局的违法封路行为已严重侵害了包括胡伟霞在内的居民个人正常使用历史通道出入的切身权利；（2）从胡伟霞的居民权利来看。胡。胡伟霞作为小区居民，市公路局的封路行为当然对包括胡伟霞在内的所有居民具有利害关系，任何居民对珠海市公路局的违法封路行为均有权提起行政诉讼维权；（3）从胡伟霞的物权保护来看。珠海市公路局的违法封路行为，直接侵害的是胡伟霞作为居民持续享有的居住原小区环境权利，及安全出入小区通行便利的权利，显然具有直接和间接的利害关系。原审法院的裁定根本没有考虑到胡伟霞在内的周边居民的人身安全和利益，司法为民何在?其草草的裁定令广大居民群众心寒。3、胡伟霞是被诉行政行为的相对人，且与被诉行政行为有间接利害关系。被诉行政行为对胡伟霞具有“潜在的不利影响”。否定胡伟霞与被诉行政行为有间接利害关系，将出现法律上的逻辑矛盾。假如认定胡伟霞与该被诉行政行为没有利害关系，那么胡伟霞就无权向原审法院提起行政诉讼；如果胡伟霞无权向原审法院提起行政诉讼，那么珠海市公路局自然也无权对银星花园小区的历史人行道与车道封闭；如果认定珠海市公路局无权封路，那么珠海市公路局已实施的违法封闭的道路就应该依法撤销或认定无效。4、原审裁定违反最高人民法院规定的优先保障行政诉权，系严重莫视上诉人胡伟霞合法权益的表现。二审应予审查纠正。因此，胡伟霞的起诉不但合法，也是具有代表性的，如果上诉人的诉求无法获得公开、公平、公正的审理和确认，小区其他因珠海市公路局违法封路而受侵害的广大居民将陷入投诉无门的境地，恳请二审法院依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理上诉人的起诉，以维护上诉人的合法权益不受侵害。珠海市公路局答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。首先，珠海市公路局封闭涉案地点人行横道及车道的行为系港湾大道改造工程的一部分内容，与上诉人没有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”被诉行政行为针对的是港湾大道道路规划建设，其对象并非银星花园小区业主，亦非上诉人。珠海市公路局封闭案涉地点人行横道及车道的行为，对影响上诉人在银星花园小区内不动产的支配和使用而言，不存在法律意义上的因果关系。因此，上诉人与被上诉人的行政行为既不存在日常理解上的利害关系，也不存在《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第十二条规定的利害关系中的任意一种情形。由于上诉人与被诉行政行为缺乏事实上的利害关系，故上诉人并非适格当事人。其次，原审法院在审理案件上没有超过法定行政诉讼审理时限。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条规定：“人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。”原案件于2018年1月11日以普通一审程序立案，原审法院于同年6月15日作出裁定，期间并未超出法律规定的六个月审理期限。上诉人主张原审法院偏袒被上诉人、超审理期限审理本案，不存在任何事实上与法律上的依据。二、港湾大道改造工程自决策至执行过程中，均严格遵守合法行政、合理行政的要求，运作过程透明公开，不存在上诉人主张的粗暴、违法行政行为。港湾大道改造工程系根据《珠海市城市总体规划（2001——2020）（2015年修订）要求，由答辩人报珠海市住房和城乡规划建设局与珠海市发展和改革局同意后，委托珠海城建市政建设有限公司建设施工。2017年12月，答辩人通过制定评估方案、开展风险调查复核、全面评估论证、分项评估论证等评估方法，通过了项目社会稳定风险评估，编制出了《港湾大道改造工程社会稳定风险评估报告》，并通过了中共珠海市委维稳办的审查备案。该工程项目分别于2017年11月23日取得建设工程规划许可，于2017年12月29日取得建设工程施工许可，于2017年11月7日至2017年11月17日在珠海市城乡和住房规划建设局网站上取得了批前公示，并于批后在珠海市城乡和住房规划建设局网站与施工路段告示栏上进行了批后公示。根据《珠海市城市总体规划（2001——2020）（2015年修订），港湾大道规划为交通性主干道（准快速路），港湾大道改造工程方案设计重点对港湾大道路面进行改造梅花并优化沿线的交通设施。被答辩人主张权利的涉案地点，其历史遗留路况与城市规划相悖。车辆在该涉案路口待转弯、待调头时会占用对向车道，不利于建设港湾大道作为准快速路的城市规划。港湾大道改造工程在依据、决策、公示、执行方面，均做到了合法行政、合理行政，程序阳光透明，目标便捷为民，并非被答辩人主张的粗暴、违法行政行为。此外，上诉人主张路口的改造对小区居民进出该小区产生严重的不利影响，但是实际上从香洲方向的银星花园公交站，走进小区后门即原小区大门入口，也仅有60米左右的路程，小区居民在向唐家方向的银星花园公交站下车后走进该花园后门，路程较短，据此上诉人主张小区居民因路口改造导致行人被迫横穿马路的情形不具有客观性。至于上诉人提及的山体滑坡的问题与本案无关。总之，港湾大道改造工程项目应当从社会公共利益和公共安全及城市规划考虑，并非从个人的角度出发，涉案的工程依法经过相关的程序，符合法律的规定，并没有损害上诉人的合法权益，上诉人的上诉请求应当驳回。二审查明的事实港湾大道规划为交通性主干道（准快速路）。2017年，根据《珠海市城市总体规划（2001——2020）（2015年修订）要求，港湾大道在原有基础上进行改造工程。港湾大道改造工程方案的设计重点是对港湾大道路面进行改造美化，并优化沿线的交通设施，该改造工程由珠海市公路局报珠海市住房和城乡规划建设局与珠海市发展和改革局同意后，委托珠海城建市政建设有限公司建设施工。珠海市住房和城乡规划建设局在《关于审批港湾大道改造工程方案设计的复函》中明确要求，港湾大道改造工程方案设计单位应当根据现状情况、规范间距要求，进一步优化港湾大道沿线交叉口、调头口的设置，建议珠海市公路局通过信号灯绿波带等方式提高机动车通行效率并征求交警部门意见。珠海市公路局据此复函就港湾大道改造工程交通信号灯建设事宜书面征求了交警部门的意见。珠海市公安局交通警察支队作出的珠公交（函）[2017]446号《关于港湾大道改造工程交通信号灯建设事宜的复函》明确，应当取消港湾大道K12+100m路段人行横道，设置隔离网，组织行人经两侧信号灯路口过街。此后，封闭涉案路段交通监测站调头口及行人过街路口的设计图纸，获得了珠海市交警支队的盖章确认。该工程项目按规定履行了珠海市建设工程项目批前公示、网上公示以及批后公示、施工现场公示的程序。原审法院认定的其他事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果珠海市公路局封闭涉案被诉的银星花园小区正门对出的人行横道、行车道并将交通信号灯移至银坑的行为，系道路交通组织行为，不具有可诉性。设置交通标志、交通标线（人行横道、车道等）和交通信号灯，是公安机关交通管理部门的管理职责，是交警部门维护公共交通秩序的具体工作之一，旨在合理组织交通流量引导规范行人车辆有序安全通行，本质上等同于行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定和命令。本案中，被上诉人珠海市公路局在港湾大道改造工程中，经珠海市公安局交通警察支队的批复同意，实施了本案被诉的封闭道路并变更交通信号灯地点的行为。被诉的封闭道路及交通信号灯变更地点的行为是针对不特定交通参与人的交通行为，是针对不特定对象发布的能反复使用的决定和命令，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第一款第二项的规定，该行为不可诉。退而言之，上诉人胡伟霞不具备本案原告资格。任何一项制度的实施都有可能会对一部分人产生所谓的不利影响。从公民的角度考虑，每个公民生活在社会中，对某项制度的实施都有遵守并在一定程度和一定范围内的容忍义务。该容忍义务的范围本身也属于合理性范畴，只有当该制度的实施已经超过了其容忍义务的范围时，才可以说对其合法权益产生了实际影响。就本案来说，港湾大道作为准快速路的交通主干道，银星花园小区的出入通道属于支线。根据《公路路线设计规范》和《城市道路交叉口设计规程》的要求，为保证主干道港湾大道的“通”的功能，且因银星花园中央过分隔带开口距信号灯路口（银星社区村道信控路口）475米，不满足公路平面交叉口最小间距的要求，因此封闭银星花园处开口、变更交通信号灯的设置地点，既是保证主干道畅通的必要措施，同时也对周边居民的出行提出了更高的注意义务，当然也可能增加周边居民的出行成本（距离和时间）。但是，这是现行交通条件和交通环境下对公民依法出行的基本守法要求，也属于该地段居民应当容忍的范围。从这一角度来说，珠海市公路局实施本案被诉的封闭道路并变更交通信号灯地点的行政行为对上诉人胡伟霞个人的合法权益并未产生实际影响。因此，上诉人胡伟霞亦无行政诉讼原告资格。综上所述，原审裁定结果正确，上诉人胡伟霞的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一八年十月十八日书记员 王 嘉