中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申8957号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）昌图县老城镇畜牧兽医站，住所地：辽宁省昌图县老城镇街内。 法定代表人孙朝军，站长。 委托代理人任庆良，辽宁富洲律师事务所律师。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）昌图县十八家子乡畜牧兽医站，住所地：辽宁省昌图县十八家子乡街内。 法定代表人刘欣伟，站长。 委托代理人任庆良，辽宁富洲律师事务所律师。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）昌图县大四家子镇畜牧兽医站，住所地：辽宁省昌图县大四家子镇街内。 法定代表人孙友，站长。 委托代理人任庆良，辽宁富洲律师事务所律师。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）昌图县四面城镇畜牧兽医站，住所地：辽宁省昌图县四面城镇人民政府院内。 法定代表人陈万山，站长。 委托代理人任庆良，辽宁富洲律师事务所律师。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）昌图县三江口镇畜牧兽医站，住所地：辽宁省昌图县三江口镇街内。 法定代表人郝凤园，站长。 委托代理人任庆良，辽宁富洲律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）昌图县人民政府。住所地：辽宁省昌图县昌图镇北街。 再审申请人昌图县老城镇畜牧兽医站、昌图县十八家子乡畜牧兽医站、昌图县大四家子镇畜牧兽医站、昌图县四面城镇畜牧兽医站、昌图县三江口镇畜牧兽医站（以下简称老城镇畜牧兽医站等五单位）因诉被申请人昌图县人民政府(以下简称昌图县政府)不予受理行政复议申请决定一案，不服辽宁省高级人民法院（2017）辽行终1074号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 昌图县政府于2016年8月25日作出昌政行复不受[2016]5号不予受理行政复议申请决定（以下简称5号不予受理决定），主要内容为：昌图县编制机构委员会办公室（以下简称昌图县编办）作出的《关于孙朝军等人上访要求确定乡镇畜牧兽医站性质及登记公示问题的处理意见》中所述内容是在转述省、市文件精神。该处理决定既未直接赋予申请人一定的权利，也未科处申请人一定的义务，对申请人的权利义务不产生实际影响。故昌图县编办作出的处理意见不产生法律效果，不属于具体行政行为。依照《中华人民共和国行政复议法》第二条确认的原则，该处理意见不属于行政复议范围。申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条之规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，本机关决定不予受理。 铁岭市中级人民法院一审查明，老城镇畜牧兽医站等五单位原来均是各自乡镇人民政府举办的事业单位，事业单位法人证书上记载的经费来源均为自收自支。2015年3月7日，昌图县编办发布昌编办发【2015】1号文件《关于做好事业单位法人年度报告公示和换发新证书及开展网上登记工作的通知》，该通知主要内容为事业单位法人年度报告公示和换发新证书及开展网上登记工作的相关事宜。该通知发布之前，实行事业单位法人年检制度，该通知发布后，昌图县事业单位登记管理局没有为老城镇畜牧兽医站等五单位办理网上登记公示手续。孙朝军等人因此事去上访，2015年8月17日，辽宁省信访局作出辽政访转交字【2015】403号《关于孙朝军信访事项的转交函》，主要内容有：因孙朝军去省政府上访，对2005年昌图县政府将乡镇畜牧兽医站核定为经营性事业单位提出异议，要求主管部门出具书面答复意见，因该事项不属于辽宁省信访局受理范围，因此将该信访事项转交给昌图县编办，要求昌图县编办对孙朝军等人反映的问题作出书面答复。 2015年10月14日，昌图县编办针对昌图县境内乡镇畜牧兽医站孙朝军等人上访反映事项，作出《关于孙朝军等人上访要求确定乡镇畜牧兽医站性质及登记公示问题的处理意见》（以下简称《处理意见》），该意见的主要内容为：因乡镇畜牧兽医站原为自收自支事业单位，按要求应当转为经济实体或撤并，因省编委办已将事业编制收回，所以不能进行事业单位法人登记，也不能在省登记局网站上进行年度报告公示。昌图县编办在上报时已将畜牧兽医站人员计算在农业技术综合服务站内。现在乡镇畜牧兽医站在职人员仍按事业单位人员管理，待遇不变。孙朝军等人对该处理意见不服，于2015年11月17日向昌图县政府申请行政复议，昌图县政府于2015年11月20日作出昌政行复不受【2015】2号《不予受理行政复议申请决定书》，以不属于行政复议受案范围为由，决定不予受理。孙朝军等人对昌图县政府作出的不予受理复议决定不服，向该院提起行政诉讼，该院于2016年7月8日作出（2016）辽12行初9号行政判决，因昌图县政府未提供证据，判决撤销行政行为，责令重新作出行政行为。2016年8月25日，昌图县政府作出5号不予受理决定。 铁岭市中级人民法院一审判决认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，只有行政机关的具体行政行为侵犯公民，法人或其他组织人身权、财产权、受教育权等合法权益时，公民、法人或者其他组织对该具体行政行为不服才可以向复议机关申请行政复议。本案中，老城镇畜牧兽医站等五单位对昌图县编办的信访处理意见不服向昌图县政府申请行政复议，根据中共昌图县委办公室文件昌委办发【2011】16号《中共昌图县委办公室关于印发的通知》的规定：“县机构编制委员会办公室为县机构编制委员会的常设办事机构，既是县委的工作部门，也是县政府的工作部门，列县委机构序列。”根据上述文件规定，昌图县编办属于中共党委机构，不属于行政机关范畴；并且，昌图县编办根据相关法律、法规、规章及规范性文件所做出的事业单位登记管理行为，属于地方人民政府的组织行为，不属于行政复议法规定的可以申请行政复议的具体行政行为。综上，昌图县编办所作的上访处理意见，不属于行政复议的受案范围，昌图县政府作出不予受理行政复议申请决定的结论并无不当，老城镇畜牧兽医站等五单位要求昌图县政府履行行政复议职责的诉讼请求没有法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回老城镇畜牧兽医站等五单位的诉讼请求。 老城镇畜牧兽医站等五单位不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。 辽宁省高级人民法院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。另查明，中共昌图县委办公室文件昌委办发【2011】16号《中共昌图县委办公室关于印发的通知》规定：县机构编制委员会办公室为县机构编制委员会的常设办事机构，既是县委的工作部门，也是县政府的工作部门，列县委机构序列。 辽宁省高级人民法院二审判决认为，本案争议焦点主要有两个：一是昌图县编办是否属于政府工作部门；二是昌图县编办所作的《处理意见》是否属于行政复议的受案范围。 关于昌图县编办是否属于政府工作部门的问题，根据中共昌图县委办公室文件昌委办发【2011】16号《中共昌图县委办公室关于印发的通知》，昌图县编办属于中共党委机构，也属于行政机关范畴，一审判决认定其不属于行政机关范畴错误，予以纠正，老城镇畜牧兽医站等五单位的此节上诉理由，应予采纳。 关于昌图县编办所作的《处理意见》是否属于行政复议受案范围的问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，可以申请行政复议的具体行政行为，是指行政主体在行使行政职权过程中，针对特定的行政相对人就特定的事项作出的、能够对行政相对人的权利义务产生法律效果的行为。本案中，昌图县编办作出的《处理意见》，对老城镇畜牧兽医站等五单位的现实权利义务未产生新的影响，亦未改变原有的法律关系。且昌图县编办所作出的事业单位登记管理行为系地方人民政府的内部组织行为而非具体行政行为，不属于行政复议受案范围。故，昌图县政府作出的5号不予受理决定并无不当。老城镇畜牧兽医站等五单位的此节上诉理由没有法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。 老城镇畜牧兽医站等五单位申请再审称：一、二审判决认定事实不清，适用法律错误。老城镇畜牧兽医站等五单位系国家依法设立的承办公益职能的事业单位，在未经有权机关决定撤销的情况下，应当予以登记公示，昌图县编办的行为不是组织行为。请求撤销一、二审判决，依法再审本案，确认随意撤并、不予公示登记行为违法，及时予以公示登记。 本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议受案范围。故对当事人的权利义务不会产生不利影响的行政行为，不属于行政复议受案范围。本案中，昌图县编办系昌图县机构编制委员会的常设办事机构，负责同级行政、事业单位的编制管理工作。孙朝军等人上访要求依法确定其国家事业单位身份性质并登记公示，昌图县编办作出《处理意见》予以答复，系其在编制管理工作中实施的行为，属于内部行政行为，不产生行政法上的权利义务关系，对老城镇畜牧兽医站等五单位的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受案范围。昌图县政府作出5号不予受理决定，符合法律规定。老城镇畜牧兽医站等五单位提起本案诉讼，一、二审法院判决驳回诉讼请求，并无不当。老城镇畜牧兽医站等五单位申请再审的理由不能成立，本院不予支持。 综上，老城镇畜牧兽医站等五单位的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回昌图县老城镇畜牧兽医站、昌图县十八家子乡畜牧兽医站、昌图县大四家子镇畜牧兽医站、昌图县四面城镇畜牧兽医站、昌图县三江口镇畜牧兽医站的再审申请。 审判长  袁晓磊 审判员  董 华 审判员  张代恩 二〇一八年十月三十日 法官助理陈默 书记员宫傲