广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终449号 上诉人（一审原告）麦柳英，女，1960年1月16日出生，汉族，住钟山县。 委托代理人张启利，广西灵丰（平桂）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）昭平县人民政府。住所地：昭平县昭平镇北秀街**。 法定代表人邓少华，县长。 委托代理人李信，昭平县法制办公室工作人员。 被上诉人（一审被告）昭平县黄姚镇人民政府。住所地：昭平县黄姚镇黄姚街**。 法定代表人彭达长，镇长。 出庭应诉负责人廖浩佑，副镇长。 委托代理人叶谋建，昭平县黄姚镇人民政府干部。 上诉人麦柳英因其诉昭平县人民政府（以下简称昭平县政府）、昭平县黄姚镇人民政府（以下简称黄姚镇政府）不履行土地房屋征收补偿协议一案，不服贺州市中级人民法院作出的（2017）桂11行初61号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2018年9月26日公开开庭审理了本案。上诉人麦柳英及其委托代理人张启利，被上诉人昭平县政府委托代理人李信，被上诉人黄姚镇政府出庭应诉负责人廖浩佑、委托代理人叶谋建，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 贺州市中级人民法院一审查明：因建设高速公路的需要，需对昭平县黄姚镇新街桂梧高速公路钟马段黄姚连线建设工程项目范围内的房屋拆迁。2009年12月7日，麦柳英与广西水利电力建设集团高速公路公司签订《房屋拆迁补偿协议》。该协议约定，麦柳英位于黄姚镇新街的房屋被拆迁。房屋价值按广西信达友邦房地产评估有限责任公司出具的信达房评报字（2009）第831-1号《房屋拆迁补偿估价报告》评估，为586078元（不包括土地补偿部分），一次性补偿搬迁补助费、过渡房补助费、空调拆迁费三项合计共24592元。调换给麦柳英的回建房用地面积不小于被拆迁房屋用地面积。签订该协议后，麦柳英搬出被拆迁房屋，并领取补偿款550000元。因未落实回建地，2012年3月7日，昭平县黄姚旅游经济开发区管理委员会（甲方）与麦柳英（乙方）签订《房屋拆迁补偿补充协议书》。该协议书约定，一、麦柳英被拆迁房屋的建筑面积为758.32㎡。二、在乙方原已领取部分房屋征收补偿款（550000元）的基础上，甲方同意按总房屋征收补偿费586078元提高25%，给予乙方增补房屋征收费146519.50元。三、剩余房屋征收补偿款36078元。四、甲方另同意补偿给乙方：搬迁补助费10616.90元；2、临时安置补助费60668元；3、经营停业补偿费40000元；4、房屋前后闲散地及地上附着物补偿费15334.4元；5、空调拆迁补偿费14000元。签订补充协议后，麦柳英领取上述补偿款共323216.80元。麦柳英领取上述协议约定的补偿款后，仍未得到回建地。2015年6月30日，就麦柳英被拆迁的房屋补偿及回建地问题，昭平县黄姚古镇风景名胜区管理局（甲方）、麦柳英（乙方）、黄姚镇政府（丙方）三方签订《房屋拆迁补偿补充协议》。协议第一条约定乙方同意待黄姚新镇（含东街文化街）项目规划评审通过后由甲方丙方根据规划进行安置，安置土地面积为240㎡。第二条约定由甲方丙方负责协调有关项目业主按原建筑面积（758.32㎡+16㎡）和质量代建好安置房（装修标准按原评估报告所列材料，若乙方提高装修标准，差价由乙方负责）后交付给乙方，乙方退回原已领取的房屋征拆补偿款73万元，若代建安置房面积有增减，增减部分按设计施工成本价补差。甲方丙方交付回建地后，如乙方选择用自己已领取的补偿费按规划要求自行建设，甲方丙方同意给乙方因房屋造价上涨造成成本增加部分的补偿，按原有房屋结构标准与交付回建地时的建房成本的差额进行补偿。建房时间为15个月（从放线开始）。此条款协议内容，等落实回建地后再具体以补偿协议明确。第三条约定延期履行原协议造成乙方停产停业、安置补助和逾期安置补助等经济损失，三方确认该损失计算至2015年年底为97万元。第四条约定在签订本协议后一个月内由甲方支付50万元损失款给乙方，余下的47万元在2015年12月31日前付清。2016年（含2016年）的安置补助费以8元/月·㎡计，停产停业补偿以9000元/月计。签订协议后，麦柳英领取补偿款970000元。2016年7月麦柳英领取回建地的土地证和准建证。2016年11月麦柳英自行建房，现仍未竣工。2017年5月31日，麦柳英向法院提起行政诉讼，认为昭平县政府、黄姚镇政府未按约定履行《房屋拆迁补偿补充协议》，请求判令昭平县政府、黄姚镇政府支付2016年1月至2017年4月及建房时间15个月共31个月的安置补助费192031.36元，停产停业补偿31个月279000元，自建回建房造成的物价上涨差额部分431480元。合计902511.36元。诉讼过程中，麦柳英变更诉讼请求，请求昭平县政府、黄姚镇政府支付2016年1月至2017年4月及建房时间15个月共31个月的安置补助费576094.08元，停产停业补偿279000元，自建回建房因房屋造价上涨增加的成本差额431480元。合计1286574.08元。 另查明，上述房屋拆迁行为由昭平县政府实施，黄姚镇政府协助昭平县政府进行拆迁工作。 贺州市中级人民法院一审认为：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。本案的《房屋拆迁补偿协议》、《房屋拆迁补偿补充协议书》、《房屋拆迁补偿补充协议》是昭平县政府为实现公共利益，在其法定职责范围内与麦柳英协商签订的房屋拆迁补偿协议，属于行政诉讼受案范围。黄姚镇政府认为本案不属行政诉讼受案范围的意见，一审法院不予采纳。昭平县政府在其行政区域范围内具有作出房屋征收补偿决定的法定职权，是本案的适格被告。黄姚镇政府在征收过程中，依昭平县政府的指示起协助作用，应当履行其在协议中约定的义务。本案《房屋拆迁补偿协议》、《房屋拆迁补偿补充协议书》、《房屋拆迁补偿补充协议》的内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，是双方的真实意思表示，双方应按协议约定履行。上述协议明确约定的房屋拆迁补偿款及结算至2015年12月31日的各项损失共1843216.8元，麦柳英已领取。《房屋拆迁补偿补充协议》第四条约定，2016年以后（含2016年）的安置补偿费以8元/月·㎡计，停产停业补偿以9000元/月计，未明确约定计算截止时间。对于双方约定不明的2016年以后（含2016年）的安置补偿费及停产停业补偿，不属于本案行政协议的审查范围，麦柳英与昭平县政府可另行协商解决。《房屋拆迁补偿补充协议》第二条约定，麦柳英回建房的建设及建房时间等事项，待落实回建地后再具体以补充协议明确。且本案中，麦柳英的回建房还未竣工，因此，麦柳英请求的自建回建房造成的物价上涨差额的请求，应按协议第二条约定由麦柳英、昭平县政府双方另行协商解决。综上，被诉行政协议明确约定应当支付的补偿费，麦柳英已全部领取，回建地已经交付，协议明确约定部分已履行完毕；协议未明确约定或者有争议部分，双方可另行协商解决。诉讼中昭平县政府提出的方案，麦柳英不同意，即使双方达成了新的协议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，也不属于本案审查的被诉行政协议的范围，因此，麦柳英请求昭平县政府支付2016年1月至2017年4月及建房时间15个月共31个月的安置补偿费、停产停业补偿费以及建房物价上涨差额的诉讼请求，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回麦柳英的诉讼请求。 上诉人麦柳英上诉称：2015年6月30日签订的《房屋拆迁补偿补充协议》第二条已明确约定由上诉人自建回建房的，被上诉人同意给上诉人因房屋造价上涨造成成本增加部分的补偿，按原有房屋结构标准与交付回建地时的建房成本的差额进行补偿，建房时间为15个月（从放线开始）。同时，该协议第四条明确约定2016年以后（含2016年）的安置补偿费以8元/月·㎡计，停产停业补偿以9000元/月计。因此，被上诉人应当依照协议约定向上诉人补偿2016年1月至2017年4月及建房时间15个月共31个月的安置补助费576094.08元，停产停业补偿费279000元，自建回建房因物价上涨增加的成本差额431480元，以上合计1286574.08元。一审判决认定“对于双方约定不明的2016年以后（含2016年）的安置补偿费及停产停业补偿，不属于本案行政协议审查范围，麦柳英与昭平县政府可以另行协商解决”和“协议未约定或有争议部分，双方可另行协商解决”，并认定就算双方达成新的协议也不属于被诉行政协议的审查范围，并据此不予支持上诉人的诉讼请求，属认定事实不清，前后矛盾，于法无据。请求撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人昭平县政府答辩称：一、昭平县政府按照与上诉人签订的《房屋拆迁补偿协议》、《房屋拆迁补偿补充协议书》、《房屋拆迁补偿补充协议》明确约定的房屋拆迁补偿款及结算至2015年12月31日的各项损失共1843216.8元，上诉人已领取，回建地已经交付，协议明确约定的部分，答辩人已履行完毕。二、上诉人提出的2016年以后的补偿标准过高，不符合协议约定，且无依据。昭平县政府于2016年5月份已向上诉人落实回建地，上诉人于2016年6月2日已取得土地证、准建证，此时，上诉人完全可以自行建设，但一直未及时开工建设。从2016年6月份起的时间不应计算补偿。2015年6月30日《房屋拆迁补偿补充协议》中的“建房时间为15个月(从放线开始)”只是规定拆迁建房时间，并非补15个月的过渡补偿、停产停业补偿费。所以过渡补偿、停产停业补偿费应按5个月(即2016年1月至5月)计算，上诉人要求补31个月的过渡补偿、停产停业补偿费既不符合协议约定，也无依据。按2015年6月30日双方签订的《房屋拆迁补偿补充协议》约定的补偿标准，5个月的安置补助费及停产停业补偿数额为75972.8元(即774.32㎡×8元/㎡×5个月+9000元/月×5个月=75972.8)。三、上诉人提出的2016年以后因房屋造价上涨造成成本增加部分的补偿无事实和法律依据。房屋补偿应按照当时的评估价予以补偿(2009年12月7目协议)，由于不能及时提供安置地，造成上诉人因物价上涨造成的损失，昭平县政府在2012年3月7日的补充协议上提高了房屋征收补偿费。也因迟迟不能提供安置地，昭平县政府在2015年6月30日补充协议里大幅提高了房屋补偿费(各种经济损失高达97万元)。且上诉人的回建房还未竣工，上诉人提出自建回建房造成的物价上涨差额不符合《房屋拆迁补偿补充协议》第二条约定，也无法律依据。因此，上诉人要求补偿房屋造价上涨造成损失的理由不充分。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人黄姚镇政府答辩称：一审判决认定事实正确，判决合法有据，且符合法律规定的程序，请求二审法院维持一审判决。 经审查，本院确认一审判决认定的证据，可以作为本案的定案依据。其中，2012年3月7日，昭平县黄姚旅游经济开发区管理委员会（甲方）与麦柳英（乙方）签订《房屋拆迁补偿补充协议书》第二、三条约定“乙方原已领取部分房屋征收补偿款（550000元）的基础上，甲方同意按总房屋征收补偿费586078元提高25%，给予乙方增补房屋征收费146519.50元”、“剩余房屋征收补偿款36078元”。一审认定麦柳英领取73万元与协议支付的数额不符，应以查实的数额732597.5元为准。本院二审查明的事实除前述认定不一致外，其余事实与一审法院查明的事实一致。 另查明：2012年3月7日，麦柳英为解决回建房屋及经济损失的问题曾向昭平县政府、贺州市人民政府、广西壮族自治区人民政府反映。2014年5月29日，昭平县政府作出昭政信访《关于麦柳英信访事项的答复意见书》，答复争取在2014年12月31日前将回建地交付麦柳英，并同意通过评估方式对麦柳英户的停业损失以及因房屋造价上涨造成建房成本增加部分进行补偿，建房时间同意延长15个月。昭平县政府于2016年5月落实麦柳英回建地后，于2016年6月2日向麦柳英颁发建设工程规划许可证、昭国用（2016）第0255号国有土地使用证。一审庭审中，麦柳英陈述在2016年7月领取了国有土地使用证和建设工程规划许可证，2016年11月20日在回建地上自行开工建房。2017年5月4日，黄姚镇政府答复麦柳英同意由麦柳英自建。 昭平县政府昭政发〔2016〕2号《昭平县人民政府关于调整昭平县建设项目征收补偿及安置标准的通知》决定对昭平县建设项目的征收土地补偿标准进行调整，自2016年1月1日起实施，其中地上附着物征收补偿标准中混（合）砖结构房（全装饰）1500元/㎡，混（合）砖结构房（半装饰）1200元/㎡（房屋装饰分为外墙贴瓷砖或涂墙漆、室内地板铺地板砖、室内墙壁批灰刮腻子或涂墙漆、窗安装齐全、门安装齐全等，五项齐全为全装饰，具有任意三到四项为半装饰、具有任意一到二项为简装饰，以上五项均无为无装饰）。《房产估价结果报告》记载麦柳英房屋为一栋五层混合结构住宅，房屋外墙一层临街面贴红色釉面砖，其余为清水墙；内墙、天棚刮腻子，室内地面铺耐磨砖，一层入户装有铁拉闸门及铝合金推拉门，室内实木门，铝合金窗，楼梯为木栏杆木扶手，顶层设宝瓶女儿墙，水、电设施到位，卫生间配套，普通卫生洁具，厨房案台、灶台面贴白磁砖。 本院认为，根据案件事实及双方诉辩意见，本案二审争议焦点为：麦柳英诉请补偿的因房屋造价上涨增加的建房成本差额、因迟延履行协议造成的停产停业损失补偿及逾期安置补助费等三项补偿费用，应由哪个行政机关补偿，应否补偿，应如何确定补偿标准及补偿数额等三个问题。 一、关于补偿责任主体的问题。昭平县政府先后与麦柳英协商签订了《房屋拆迁补偿协议》、《房屋拆迁补偿补充协议书》、《房屋拆迁补偿补充协议》，上述协议是双方的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的规定，且双方对上述协议均未提出异议，一审法院认定上述协议合法有效并无不当。虽然黄姚镇政府、黄姚古镇风景名胜区管理局参与签订补偿协议，但拆迁补偿的法定责任主体是昭平县政府，黄姚镇政府、黄姚古镇风景名胜区管理局在拆迁补偿过程中实际是协助昭平县政府开展工作，故对拆迁麦柳英涉案房屋进行补偿的责任主体应当是昭平县政府。 二、关于应否补偿的问题。2015年6月30日签订的《房屋拆迁补偿补充协议》第二条约定由昭平县政府、黄姚镇政府负责协调有关项目业主按原建筑面积和质量代建好安置房后交给麦柳英，麦柳英退回原已领取的房屋征拆补偿款73万元，麦柳英选择自行建设的，昭平县政府、黄姚镇政府同意给麦柳英因房屋造价上涨造成成本增加部分的补偿，按原有房屋结构标准与交付回建地时的建房成本的差额进行补偿。建房时间为15个月（从放线开始）。此条款协议内容，等落实回建地后再具体以补偿协议明确。第四条约定2016年（含2016年）的安置补助费以8元/月·㎡计，停产停业补偿以9000元/月计。上述协议约定了房屋造价上涨造成成本增加部分的补偿、延期履行协议造成的停产停业与逾期安置补偿。在协议签订后，昭平县政府没有按补充协议约定及时交付回建地，也没有按照协议约定及时解决落实回建地后自建或代建的问题，导致麦柳英因房屋拆迁造成的损失不断扩大，麦柳英依据补偿协议约定主张上述损失，有事实依据，昭平县政府应当按照协议予以补偿。由于昭平县政府不同意补偿麦柳英主张的损失，双方已没有一审判决认定“另行协商解决”的基础，在双方无法继续协调解决的前提下，为保障麦柳英的合法权益，可参照2015年6月30日签订的《房屋拆迁补偿补充协议》的约定及2016年《昭平县建设项目征收补偿及安置标准》、广西信达友邦房地产评估有限责任公司出具的《房产估价结果报告》等计付麦柳英主张的补偿项目、数额，一审判决认定“未明确约定计算截止日期，对于双方约定不明的2016年以后（含2016年）的安置补偿费和停产停业补偿不属于本案行政协议审查范围，由麦柳英与昭平县政府另行协商解决”不当，本院予以纠正。 三、关于应如何确定补偿标准及补偿数额的问题。（一）关于因房屋造价上涨造成建房成本增加部分的补偿数额问题。该项可参考昭平县政府颁发的2016年《昭平县建设项目的征收土地补偿标准》和《房产估价结果报告》计算，麦柳英的房屋外墙一层临街面贴红色釉面砖，其余为清水墙，补偿标准按混（合）砖结构房（半装饰）1200元/㎡的标准计算，扣除麦柳英已领取的732597.5元，应补偿麦柳英建房成本差额为196586.5元[即建筑面积（758.32㎡+16㎡）×1200元/㎡-732597.5元]。（二）关于延期履行协议造成的停产停业、逾期安置补偿的数额问题。《房屋拆迁补偿补充协议》约定自建或代建待落实回建地后再具体以补偿协议明确，约定建房时间为15个月，第四条约定，2016年（含2016年）的安置补助费以8元/月·㎡计，停产停业补偿以9000元/月计。该两项损失可按照协议约定履行。昭平县政府在2016年5月落实回建地，也在同年6月颁发建设工程规划许可证、国有土地使用证，但对于自行建设还是政府代为建设的问题，双方未达成一致意见，直接影响房屋建设，昭平县政府辩解从2016年6月起的时间不应计算补偿的理由不成立，本院不予支持。黄姚镇政府虽然是在2017年5月4日答复同意由麦柳英自行建设，但麦柳英实际从2016年11月20日开始自行建设，故安置补助费、停产停业损失补偿的期限从2016年1月起计至2016年11月止，再加上协议约定的15个月建房时间，共计补偿26个月，即安置补助费为161058.56元[（758.32㎡+16㎡）×8元/月·㎡×26个月]，停产停业损失补偿为234000元(9000元/月×26)。以上三项补偿费用共计591645.06元，由昭平县政府补偿给麦柳英。 综上所述，一审判决认定基本事实清楚，但判决结果不当，本院依法予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销贺州市中级人民法院（2017）桂11行初61号行政判决。 二、被上诉人昭平县人民政府补偿上诉人麦柳英591645.06元，限于本判决生效之日起2个月付清。 三、驳回上诉人麦柳英的其他诉讼请求。 本案一、二审案件受理费共100元，由麦柳英负担50元，昭平县人民政府负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  周善能 审判员  叶 坚 审判员  陈 惠 二〇一八年十月二十三日 法官助理游开军 书记员许青