广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）粤71行终1323号上诉人（原审原告）广州圣海实业发展有限公司（原广州市圣海物流有限公司），住所地广州市白云区。法定代表人刘明龙，总经理。委托代理人王飞龙，该司职工。被上诉人（原审被告）广州市番禺区城市管理局（广州市番禺区林业和园林局、广州市城市管理综合执法局番禺区分局），住所地广州市番禺区。法定代表人贺建文，局长。委托代理人梁嘉豪，该局工作人员。委托代理人汤小花，广东启源律师事务所律师。上诉人广州圣海实业发展有限公司（原广州市圣海物流有限公司）（以下简称圣海公司）因诉被上诉人广州市番禺区城市管理局（广州市番禺区林业和园林局、广州市城市管理综合执法局番禺区分局）（以下简称番禺城管局）行政处罚一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初3652号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年4月9日，被告的执法人员在巡查广州市番禺区化龙镇东二环辅道潭山村路段细鼓钟（土名）时，发现一辆重型自卸货车运输建筑废弃物。经检查，该车牌为粤Ａ×××**的重型自卸货车为原告圣海公司聘请司机王飞龙运输建筑废弃物，运输车辆车轮、车厢外侧带泥行驶。被告执法人员现场责令驾驶员王飞龙改正违法行为，做好车辆车轮、车厢外侧不带泥行驶的措施，但王飞龙未能采取有效措施，责令其改正，拒不改正，被告执法人员现场拍照取证，并现场发出穗综番询字〔2016〕L165《询问通知书》、穗综番责字〔2016〕L296号《责令限期改正通知书》、穗综番强措字〔2016〕L056号《行政强制措施决定书》《冻结财物收据》，并扣押了原告的上述车辆。在穗综番询字〔2016〕L165号《询问通知书》中，被告告知原告于2016年4月11到被告处接受询问及听取处理意见，需携带以下资料：1、《广州市建筑废弃物处置证》；2、《中华人民共和国机动车驾驶证》；3、《中华人民共和国机动车行驶证》。2016年4月13日，被告对王飞龙进行询问并制作笔录，王飞龙陈述涉案车辆为原告圣海公司所有，运输的是建筑废弃物，原告未办理《广州市建筑废弃物处置证》。原告在涉案车辆被扣押二十天后取回了涉案车辆。2016年5月20日，广州市余泥渣土管理处向被告作出《广州市余泥渣土管理处关于协助提供圣海公司信息的复函》，核查确认原告圣海公司未取得《广州市建筑废弃物运输处置证（运输）》及其所属车辆粤Ａ×××**未取得《广州市建筑废弃物运输车辆标识》。2016年5月20日，广州市白云区交通管理总站向被告作出《关于协助提供广州市圣海物流有限公司运输车辆总核定载质量数的复函》，核查广东省道路运输信息管理系统圣海公司名下已核发道路运输证处于营运状态的营运车辆共11辆，其中包括涉案粤Ａ×××**车辆。统计该11辆车辆的核定吨位，总核定载质量为168.05吨。2016年12月27日，被告向原告作出穗综番告字〔2016〕第2300006号《告知书》，认为原告在未办理《广州市建筑废弃物处置证（运输）》的情况下，雇请司机王飞龙驾驶车牌号码为粤Ａ×××**的重型自卸货车在广州市番禺区化龙镇东二环辅道潭山村路段细鼓钟（土名）运输建筑废弃物的行为违反《广州市建筑废弃物管理条例》第九条的规定，依据《广州市建筑废弃物管理条例》第五十八条第（一）项、《广州市城市管理综合执法条例》第五条的规定，拟对原告作出罚款二十四万元的行政处罚，并告知原告享有陈述、申辩及听证的权利。2017年1月16日，原告向被告申请听证，被告根据原告的申请进行了听证。2017年4月27日，被告作出穗综番处字〔2016〕第2300006号《行政处罚决定书》，依据上述《告知书》中查明的事实和法律依据，对原告作出罚款二十四万元的行政处罚。另查明，根据2016年3月23日印发的《广州市番禺区人民政府办公室关于印发广州市番禺区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，设立广州市番禺区城市管理局，划入原广州市城市管理综合执法局番禺区分局的职责，挂广州市番禺区林业和园林局、广州市城市管理综合执法局番禺区分局牌子。原审法院认为，《广州市城市管理综合执法条例》第三条第一款规定：“市、区城市管理综合执法机关是本级人民政府实施城市管理综合执法的行政机关，按照市人民政府规定的市、区职责分工，依法查处本管辖范围内的违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任。”第五条规定：“根据国务院或者本省人民政府依照国务院的授权所作出的决定，城市管理综合执法机关行使市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。城市管理综合执法机关行使行政处罚权的具体范围，由市人民政府向社会公布。”《广州市建筑废弃物管理条例》第五十八条规定：“运输人违反本条例运输建筑废弃物，有下列行为的，由城市管理综合执法机关按照以下规定进行处罚：（一）违反本条例第九条规定，未办理《广州市建筑废弃物处置证》运输建筑废弃物的，责令限期补办，暂扣运输车辆，并对运输单位处以十万元以上三十万元以下罚款……”。根据上述规定，被告番禺城管局对未办理《广州市建筑废弃物处置证》运输建筑废弃物的行为具有查处的法定职权。《广州市建筑废弃物管理条例》第九条规定：“建筑废弃物的排放人、运输人、消纳人，应当依法向建筑废弃物管理机构申请办理《广州市建筑废弃物处置证》，居民住宅装饰装修排放建筑废弃物的除外。”原告未取得《广州市建筑废弃物处置证》，雇请司机王飞龙运输建筑废弃物，违反了上述规定。根据上述《广州市建筑废弃物管理条例》第五十八条的规定，对未办理《广州市建筑废弃物处置证》运输建筑废弃物的，对运输单位处以十万元以上三十万元以下罚款。对于原告认为其情节轻微、及时改正而不应受处罚的主张，原审法院不予支持。被告在作出被诉行政处罚前，告知了原告陈述、申辩权，也举行了听证，程序合法。原告圣海公司名下已核发道路运输证处于营运状态的营运车辆共11辆，总核定载质量为168.05吨。根据《广州市城市管理综合执法行政处罚自由裁量权量化细化基准表》（以下简称基准表）第56项关于“未办理《广州市建筑废弃物处置证》运输建筑废弃物的”的规定，“运输车辆总核定载质量达到150吨以上300吨以下的”为一般违法行为，裁量结果适用一般档次，即16万元至24万元。根据《广州市城市管理综合执法规范行政处罚自由裁量权规定》（以下简称广州城管执法自由裁量权规定）第九条“一般档次处罚：[（X-Y）×30%＋Y]以上，[（X-Y）×70%＋Y]以下（不含本数）”的规定，涉案违法行为适用“16万元至24万元”不应包括上限24万元上限本数。被告番禺城管局对原告处以24万元的罚款，不符合上述自由裁量权细化的要求。被告辩称上述自由裁量权和基准表并不是被告作出行政处罚的法律依据，《广州市建筑废弃物管理条例》第五十八条对涉案违法行为规定了十万元到三十万元的处罚范围，被告没有超过该范围。但是，对于行政处罚之诉，行政机关的处罚是否适当亦是审理范围。上述关于广州市城市管理综合执法规范行政处罚自由裁量权的规范性文件即是对城管执法机关在作出行政处罚时，对处罚合理性、公平性的具体规范，应当作为被告认定违法行为的危害程度和适用裁量幅度的依据。而且根据被告的答辩，其作出的二十四万元处罚亦是根据上述自由裁量权量化细化基准表的规定作出。至于被告在法庭辩论中所称原告还存在其他严重违法情节的问题，被告并未在作出被诉行政处罚决定时告知原告，也未提交相关证据，原审法院不予认可。综上，原告请求撤销被诉行政处罚决定的理由不能成立，原审法院不予支持，但被诉行政处罚明显不当，应予变更。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款之规定，判决变更被告广州市番禺区城市管理局（广州市番禺区林业和园林局、广州市城市管理综合执法局番禺区分局）于2017年4月27日对原告广州市圣海物流有限公司作出的穗综番处字〔2016〕第2300006号《行政处罚决定书》中“罚款二十四万元”为“罚款二十万元”。上诉人圣海公司不服原审判决，向本院提起上诉称，被上诉人所作处罚太重，现其经济困难，无力缴交罚款。故上诉请求二审法院撤销被诉处罚决定或减少罚款金额至10万元。被上诉人番禺城管局二审答辩称，其是根据广州城管执法自由裁量权规定作出相应处罚，具体答辩意见与一审一致。经审查，原审法院查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。另查明，上诉人圣海公司提交的穗工商（云）内变字〔2017〕第11201709180570号《准予变更登记（备案）通知书》载明：上诉人圣海公司对其“主营项目类别、名称、资金数额、具体经营项目申报、章程备案”向广州市白云区工商行政管理局申请变更（备案），该局经审查后，认为所提交的申请材料齐全，符合法定形式，于2017年9月19日决定准予变更登记（备案），同意圣海公司将公司名称由“广州市圣海物流有限公司”变更为“广州圣海实业发展有限公司”。本院认为，加强建筑废弃物管理，促进建筑废弃物综合利用，事关城市管理秩序和市容环境卫生，任何单位和个人均应严格依法处置建筑废弃物，防止对环境造成污染。违法处置建筑废弃物的，依法应当承担相应的法律责任。被上诉人番禺城管局依据《广州市城市管理综合执法条例》第三条第一款、第五条和《广州市建筑废弃物管理条例》第九条、第五十八条规定查处上诉人的违法行为具有法律依据。本案被上诉人番禺城管局于行政处罚决定书中认定上诉人圣海公司在未办理《广州市建筑废弃物处置证（运输）》的情况下，雇请司机王飞龙驾驶车牌为粤Ａ×××**的重型自卸货车在广州市番禺区化龙镇东二环辅道潭山村路段细鼓钟（土名）运输建筑废弃物，上诉人该违法事实清楚。但被上诉人番禺城管局在本案中查明的事实仅仅表明上诉人圣海公司名下车牌为粤Ａ×××**的重型自卸货车违法运输建筑废弃物一车次的情形，该车核定吨位为15.42吨，却以上诉人圣海公司名下已核发道路运输证处于营运状态的营运车辆共11辆、总核定载质量为168.05吨为标准进行处罚，明显缺乏事实根据；被上诉人没有证据证明上诉人名下11辆营运车辆均有违法运输建筑废弃物行为。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。……”《广州市建筑废弃物管理条例》第五十八条规定：“运输人违反本条例运输建筑废弃物，有下列行为的，由城市管理综合执法机关按照以下规定进行处罚：（一)违反本条例第九条规定，未办理《广州市建筑废弃物处置证》运输建筑废弃物的，责令限期补办，暂扣运输车辆，并对运输单位处以十万元以上三十万元以下罚款；……”被上诉人番禺城管局应当依据上述规定正当行使自由裁量权，根据上诉人违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度公正、合理作出处罚。《广州城管执法自由裁量权规定》第三条、第四条规定了城市管理综合执法机关在行使行政处罚自由裁量权，应当遵循处罚法定、公开、公正、行政合理性原则，第六条规定了《基准表》为自由裁量权规定的附件，明确规定了广州市城市管理综合执法机关行使行政处罚自由裁量权的具体标准，该规定对被上诉人行政执法、行使行政处罚自由裁量权具有约束力。根据被上诉人番禺城管局在一审过程中提交并经庭审举证、质证的《检查笔录》《询问笔录》《广州市余泥管理处关于协助提供圣海公司信息的复函》所载，上诉人圣海公司于现场被查处的重型自卸货车共一车次，车牌为粤Ａ×××**，核定吨位为15.42吨；依据《基准表》第56项关于“未办理《广州市建筑废弃物处置证》运输建筑废弃物的”的规定，具有“运输车辆总核定载质量达到150吨以下的”裁量情节，属轻微违法行为，裁量标准为“责令限期补办，暂扣运输车辆，罚款100000-160000元”；根据《广州城管执法自由裁量权规定》第九条“轻微档次处罚：［（X－Y）×30％＋Y］以下至法定最低罚款金额”的规定，涉案违法行为应当适用“10万元至16万元”的档次。被上诉人番禺城管局将上诉人圣海公司名下已核发道路运输证处于营运状态的11辆营运车辆的总核定载质量168.05吨纳入本案被诉行政处罚决定的裁量情节，适用“16万元至24万元”的处罚档次对上诉人圣海公司处罚款24万元属于认定事实错误，处罚明显不当。原审对该处罚依据的事实予以认定缺乏证据支持，变更罚款24万元为20万元不符合自由裁量权行使规定要求。根据本案被上诉人作出行政处罚所查明的事实，行政处罚应当适用“10万元至16万元”的处罚档次；鉴于上诉人圣海公司违法运输建筑废弃物仅为一车次，违法情节显著轻微，变更罚款24万元为10万元更为适当。综上，上诉人圣海公司有违法运输建筑废弃物行为，请求撤销被诉行政处罚决定的理由不能成立，但其诉称处罚太重、要求减少罚款金额的上诉理由本院予以支持。原审法院认定事实清楚，但适用法律错误，处理结果不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初3652号行政判决；二、变更被上诉人广州市番禺区城市管理局（广州市番禺区林业和园林局、广州市城市管理综合执法局番禺区分局）于2017年4月27日对上诉人广州圣海实业发展有限公司（原广州市圣海物流有限公司）作出的穗综番处字〔2016〕第2300006号《行政处罚决定书》中“罚款二十四万元”为“罚款十万元”。本案一、二审受理费各50元，均由被上诉人广州市番禺区城市管理局（广州市番禺区林业和园林局、广州市城市管理综合执法局番禺区分局）负担。本判决为终审判决。审判长  肖志雄审判员  杨 芳审判员  石晓利二〇一八年十月三十日书记员  王 薇