湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘03行终105号上诉人（原审原告）楚玉霜，女，1954年11月21日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区。委托代理人张耀和，男，1954年10月5日出生，汉族，湖南省湘潭县人，住湘潭县，系原告楚玉霜之夫。代理权限特别授权。被上诉人（原审被告）湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局，住所地湘潭市岳塘区大道**。法定代表人许忠良，局长。委托代理人康达，湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局工作人员。委托代理人陈文国，湖南谛议律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘潭市城市管理和行政执法局，，住所地湘潭市雨湖区雨湖路**法定代表人赵雯纬，局长。委托代理人肖姣，湘潭市城市管理和行政执法局工作人员。委托代理人谢娟，湖南广云律师事务所律师。上诉人楚玉霜与被上诉人湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局（以下简称岳塘区执法局）、被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局（以下简称市执法局）撤销限期拆除决定及行政复议决定一案，不服湘潭市雨湖区人民法院（2017）湘0302行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年8月16日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定，1993年，江边公司拟在东湖两侧，从木鱼湖至市政公司油场地段开发建设商品一条街，并依湘潭市政府1989年3号文件规定开始征用土地。事后，江边公司面向社会公开招商。1997年9月，原告以一万九千元的价格从江边公司购得面积为131.44平方米土地一宗，用于建设私房，该土地位于湘潭市××区宝塔街道江边村马号（1005#）。1999年，原告在湘潭市××区宝塔街道江边村马号组（××＃）处兴建房屋一栋。2017年4月17日，湘潭市岳塘区宝塔街道办事处以湘潭市××区宝塔街道江边村三大桥交通优化及环境综合治理项目中，存有违章建筑为由，请求被告岳塘区执法局调查处理。2017年5月10日，被告岳塘区执法局对原告涉嫌违法建设房屋的行为进行立案调查，同时派员对原告的房屋进行了检查和现场勘验，因原告未在现场，故被告岳塘区执法局发出潭岳行询字［2017］第G7751号询问调查通知，要求原告携带个人身份证明、《建设工程规划许可证》、相关房屋行政许可审批手续接受询问调查。2017年5月28日，被告岳塘区执法局派员对相关人员进行调查。2017年6月13日，被告岳塘区执法局向湘潭市国土资源局发出潭岳行协字［2017］第G089号协查函，该函内容是:“经我局调查，当事人楚玉霜(158××××****)在岳塘××宝塔街道江边村马号组内建设房屋(房屋编号1005#)，主体房屋前为砖木结构一层，建筑面积为30.94㎡，主体房屋旁为砖木结构一层，建筑面积为62.39㎡，建筑总面积为93.33㎡。根据湘潭市潭政发［2013］第9号文件精神，特请求贵局协助调查该用地建房是否在国土部门办理了行政审批手续。在协查期间，请贵局暂停止办理该用地的相关行政审批手续。”2017年6月19日，湘潭市国土资源局岳塘分局向被告岳塘区执法局作出《关于协助调查楚玉霜房屋情况的复函》，该函内容是：“经我局实地查勘，调查了解宝塔街道、江边村和用地项目相关情况，楚玉霜在岳塘××宝塔街道江边村马号组内(现征拆编号1005号)建设的房屋，其主体房屋前及旁边搭建的二处砖木结构一层建构筑物，经查阅建设用地档案、该户发证信息，我局未查阅到协查的建构筑物的行政审批资料。在协查期间，我局不予办理该宗地的行政审批手续。”2017年6月27日，被告岳塘区执法局向湘潭市城乡规划局发出潭岳行协字［2017］第G122号案件协查函，该函内容是：“当事人楚玉霜(联系电话158××******)，在岳塘区宝塔街道江边村马号组（××＃）处建设房屋，主体房屋西侧至南侧砖木结构一层，建筑面积为62.39㎡，主体房屋西北角砖木结构一层，建筑面积为12.18㎡，主体房屋北角砖木结构一层，建筑面积为18.76㎡，建筑总面积为93.33㎡。此案我局已立案调查，根据潭政发［2013］第9号、潭拆违控违领导小组办［2015］第8号文件精神，特请贵局协助调查以下事项：一、该处建(构)筑物建设是否在城市规划区范围内；二、该处建(构)筑物建设是否取得《建设工程规划许可证》；三、该处建(构)筑物建设是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。在案件办理期间，请贵局暂停该建(构)筑《建设工程规划许可证》的办理。”2017年6月28日，湘潭市城乡规划局向被告岳塘区执法局作出潭规协字〔2017〕第020053号《规划专业意见复函》，该函内容是：“一、楚玉霜所建(构)筑物座落在岳塘区宝塔街道江边村马号组（××＃），该地块属于《湘潭市城市城市总体规划（2010—2020年）》确定的城市规划区。二、楚玉霜所建(构)筑物在岳塘区宝塔街道江边村马号组（××＃）建设上述建(构)筑物未向我局申请核发《建设工程规划许可证》，亦未取得建设工程设计方案审查文件。三、根据《湖南省实施办法》第47条第2款的规定，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”2017年7月4日，被告岳塘区执法局对原告作出潭岳行限拆告字〔2017〕第G045号《限期拆除告知书》，并于同日留置送达。2017年7月5日，原告向被告岳塘区执法局申请听证。2017年7月19日，被告岳塘区执法局向原告送达潭岳行听通字〔2017〕第007号听证通知书。2017年7月27日，被告岳塘区执法局邀请相关职能部门参加的情况下，召开了听证会。2017年8月10日，被告岳塘区执法局对原告作出《限期拆除决定书》，责令原告在接到该决定书之日起三日内自行拆除该违法建设。2017年8月11日，该《限期拆除决定书》送达给原告。2017年8月21日，原告向被告市执法局申请复议。2017年10月19日，被告市执法局作出《复议决定书》，维持了被告岳塘区执法局作出的《限期拆除决定书》，并告知“如对复议决定不服，可以自接到决定书之日起十五日内，向湘潭市雨湖区人民法院提起诉讼”。2017年11月3日，原告不服就被告岳塘区执法局作出的限期拆除决定书》及被告市执法局作出的《复议决定书》提起行政诉讼。原审判决认为，本案争议的焦点是：被告岳塘执法局作出的《限期拆除决定书》及被告湘潭市执法局作出的《复议决定书》是否合法、是否应予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，该院对被告岳塘区执法局作出的《限期拆除决定书》及被告市执法局作出的《复议决定书》所适用程序是否合法、事实是否清楚、适用法律、法规是否正确进行审查。一、对程序是否合法进行审查。《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》以及《中华人民共和国行政复议法》己就被告岳塘区执法局实施行政处罚和被告市执法局实施行政复议的程序作岀了明确的规定。从两被告提供的案件办理程序部分的证据来看，均符合上述法律的规定，故两被告分别作出的《限期拆除决定书》、《复议决定书》均程序合法。二、对认定的事实是否清楚、适用法律、法规是否正确进行审查。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该法第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”根据以上法律规定及参照潭政发［2013］9号湘潭市人民政府关于印发《湘潭市城市管理相对集中行政处罚权规定》、湘政函［2005］110号《湖南省人民政府关于在湘潭市开展相对集中行政处罚权工作的批复》和湘政函［2012］138号《湖南省人民政府关于湘潭市调整相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，被告岳塘区执法局对其行政管辖城镇规划区内未取得建设工程规划许可证且无法采取改正措施消除影响的违法建设，具有责令限期拆除法定职权。从本案事实来看，1993年，江边公司拟在东湖两侧，从木鱼湖至市政公司油场地段开发建设商品一条街，并依湘潭市政府1989年3号文件规定开始征用土地。事后，湘潭高新区农工商开发总公司江边公司面向社会公开招商。1997年9月，原告以一万九千元的价格从江边公司购得面积为131.44平方米土地一宗，用于建设私房，该土地位于湘潭市××区宝塔街道江边村马号组（××＃）。1999年，原告在湘潭市××区宝塔街道江边村马号组（××＃）处兴建房屋一栋。但该房屋主体房屋西侧至南侧砖木结构一层，建筑面积为62.39㎡，主体房屋西北角砖木结构一层，建筑面积为12.18㎡，主体房屋北角砖木结构一层，建筑面积为18.76㎡，建筑总面积为93.33㎡，但原告该房屋未办理《建设工程规划许可证》，也亦未取得建设工程设计方案审查文件的事实是客观存在的，因此被告岳塘区执法局依《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，对原告作出《限期拆除决定书》以及被告市执法局依《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，对原作出《复议决定书》事实清楚、适用法律正确。故原告诉请撤销被告岳塘执法局作出的《限期拆除决定书》及被告市执法局作出的《复议决定书》的理由不成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告楚玉霜的诉讼请求。案件受理费由原告负担。一审宣判后，楚玉霜不服，在法定期限内提起上诉称，一、上诉人的配套用房没有批准手续，是因为国土、规划等部门不履行职责，且上诉人未超过范围建设，不是违法建设；二、被上诉人岳塘区执法局对上诉人进行处罚超过了行政处罚法规定的处罚时效；三、上诉人于2002年建设房屋，不适用2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》等。请求二审法院：1、撤销（2017）湘0302行初87号行政判决；2、撤销被上诉人岳塘区执法局所作的限期拆除决定和被上诉人市执法局所作的行政复议决定。被上诉人岳塘区执法局答辩称，一、答辩人执法主体适格；二、上诉人违法建设事实清楚，其2002年建设涉案房屋（总建筑面积93.33平方米）的违法事实客观存在；三、答辩人适用《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人进行处罚，适用法律正确，且上诉人违法建设房屋的行为至今处于继续状态，答辩人对其进行处罚未超过处罚时效；四、一审程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市执法局答辩称，一、上诉人未提供证据证明涉案建筑为合法建筑；二、上诉人未提供证据证明处罚时效经过；三、答辩人所作的行政复议决定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法；四、一审诉讼程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经本院二审阅卷、调查并询问当事人，原审判决认定基本事实清楚，本院依法予以确认。本院二审另查明，楚玉霜于1998年期间在湘潭市××区宝塔街道××路××号建设主体房屋一栋，三层，砖混结构，占地面积为131.44㎡，建筑总面积418.82㎡，2004年6月7日原湘潭市规划局为其补发了建设用地规划许可证。2002年—2004年期间，楚玉霜在未取得建设用地规划许可证的情况下，在前述主体房屋前另行建设砖木结构房屋一层，建筑面积为30.94㎡；在主体房屋旁建设砖木结构房屋一层，建筑面积为62.39㎡。本院认为，一、《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，在此之前施行的是《中华人民共和国城市规划法》（于1990年4月1日—2008年1月1日期间施行）。原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。可见，先后施行的两部法律均规定在城市规划区内新建建筑物、构筑物均需申请办理建设工程规划许可证。本案中，涉案房屋处于湘潭市城市总体规划区域内，上诉人楚玉霜应当遵守当时有效的《中华人民共和国城市规划法》的相应规定。其在未取得建设工程规划许可的情况下即建设涉案房屋，属于违法建设行为。上诉人称其未办理建房手续系行政机关不履行职责造成，以及其建设行为早于《中华人民共和国城乡规划法》的施行，不是违法建设，该理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。二、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”上诉人楚玉霜违法建设房屋后一直未办理建设工程规划许可证，其违法行为处于连续状态，被上诉人岳塘区执法局对其进行处罚尚未超过处罚时效。三、被上诉人岳塘区执法局依职权对上诉人楚玉霜违法建设立案后进行现场勘验、检查等调查工作，对陈述、申辩及申请听证的权利进行了告知，并组织进行了听证，其所作《限期拆除决定书》并无不当。被上诉人市执法局在收到上诉人的行政复议申请书后，依法予以受理立案，并依法对涉案《限期拆除决定书》进行了审查，通知了岳塘区执法局进行举证和答复，保障了行政复议程序中当事人的合法权益，在法定期限内所作的《行政复议决定书》符合法律规定。综上，上诉人楚玉霜的上诉理由不能成立，原审判决事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费50元由上诉人楚玉霜负担。本判决为终审判决。审 判 长  谢 颖审 判 员  秦泽湘审 判 员  田 晴二〇一八年十月十八日法官助理赵祝代理书记员  谭聪乐附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……