黑龙江省哈尔滨市中级人民法院民 事 裁 定 书（2018）黑01民终5805号上诉人（原审原告）：哈尔滨合力投资控股有限公司，住所地哈尔滨经开区哈平路集中区双拥路**。法定代表人：崔喜涛，董事长。委托诉讼代理人：金枫，男，1977年7月29日出生，汉族，该公司法律顾问，住哈尔滨市道里区。被上诉人（原审被告）：刘瑞奇，男，1963年7月14日出生，汉族，农民，住哈尔滨市平房区。委托诉讼代理人：蒋志勇，黑龙江墨龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韩金红，女，1964年3月1日出生，汉族，农民，住哈尔滨市平房区。委托诉讼代理人：蒋志勇，黑龙江墨龙律师事务所律师。上诉人哈尔滨合力投资控股有限公司（以下简称合力公司）因与被上诉人刘瑞奇、韩金红征地补偿协议纠纷一案，不服黑龙江省哈尔滨市平房区人民法院（2017）黑0108民初1053号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2018年7月9日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人哈尔滨合力投资控股有限公司的委托诉讼代理人金枫，被上诉人刘瑞奇、韩金红的委托诉讼代理人蒋志勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。合力公司上诉请求：请求撤销黑龙江省哈尔滨市平房区人民法院（2017）黑0108民初1053号民事裁定，指令原审法院进行实体审理。事实和理由：一、原审认定事实不清。合力公司与刘瑞奇、韩金红签订的《征收补偿协议书》是两个平等民事主体发生的法律关系，应当属于民事案件审理范围。二、原审适用法律错误。原审法院在没有认定清楚事实的情况下，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》属于适用法律错误。故请求二审法院支持合力公司的上诉请求。刘瑞奇、韩金红辩称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，证据采信合法，因此作出的一审裁决应当予以维持。二、合力公司与刘瑞奇、韩金红签订的征地补偿协议，本身具有行政要素和民事合意要素，作为被征收人的刘瑞奇、韩金红在征收过程当中对征收决定不能提出自己的意见，由此可以认定征收行为应当属于行政行为。被征收人仅对征收补偿标准、征收补偿范围、具体征收的内容等事实作出被征收人的意思表达。因此，本起纠纷不属于民事案件受案范围。三、本案征地补偿协议虽然主体是合力公司与刘瑞奇、韩金红，但平房区人民政府指派相关工作人员在征地过程中协调、处理、定夺、拟定合同条款，并监督合同的履行，甚至在本起案件上诉期间作出了关于征地补偿协议效力的确认的行政行为。进一步认定本案所涉争议应当属于行政诉讼的受理范围。综上，恳请二审法院维持一审裁定，驳回合力公司的上诉请求。合力公司向一审法院起诉请求：1.请求判令刘瑞奇、韩金红返还征地补偿款7,913,829.10元，并自2012年5月18日起至实际给付之日止按中国人民银行同期贷款利率给付利息;2.诉讼费由刘瑞奇、韩金红承担。一审法院认定事实：2010年4月26日，哈尔滨市平房区人民政府与哈尔滨经济技术开发区管理委员会联合下发哈平政发〔2010〕9号文件，即《关于印发〈哈南工业新城集体土地征收补偿工作具体实施意见〉的通知》，明确各镇政府、街道办事处，区政府各办、局，驻区各有关单位，经济技术开发区管理委员会有关单位遵照执行《哈南工业新城集体土地征收补偿工作具体实施意见》。《哈南工业新城集体土地征收补偿工作具体实施意见》系哈尔滨市平房区人民政府办公室于2010年4月26日印发，内容为：“一、征地补偿的基本原则：（一）坚持严格执法的原则。按照相关法律、法规要求实施征地工作，严格执行征地补偿政策，坚决打击采取非法手段诈取国家征地补偿资金的违法行为，对预征地公告发布后，违法抢建的地上建筑物、构筑物、附着物和抢种的农作物、经济作物等，一律不予补偿；对不具备生产功能的棚室、鱼池和不能灌溉的水井等农业、水利设施，一律不予补偿。（二）坚持维护农民合法权益的原则。认真执行征地区片综合地价标准，规范征地行为，防止损害被征地农民利益的事件发生。采取建立养老保险、医疗保险等多元补偿的措施和手段，保证失地农民的原有生活质量不降低、长远生计有保障。（三）坚持“保稳定”的原则。属地区政府是征地维稳的第一责任人，要及时落实征地补偿资金，确保补偿费用足额到位，对未落实好征地补偿的不能强行征地。要完善征地矛盾纠纷定期排查机制和处置突发性信访工作机制，认真排查梳理征地中的不稳定因素，及时化解矛盾，确保不发生因征地引发的农民大规模上访和社会不稳定问题。二、征地补偿的标准：（一）集体土地征收补偿标准。2009年1月1日起，哈尔滨市开始实行征地区片综合地价，根据村人均耕地现状确定的人均亩地数调整集体土地征收补偿标准，一定三年不变。（二）集体土地地上物征收补偿标准。根据《哈尔滨市委办公厅、哈尔滨市政府办公厅关于印发哈尔滨市征地拆迁拆违工作方案的通知》（哈办发［2009］17号）要求，集体土地地上附着物的征收，经认定合法的地上建筑物、构筑物、附着物由哈南工业新城统一征地部门委托评估机构进行评能，估价结果作为地上物征收补偿的依据。三、征地补偿工作程序：（一）告知征地情况。在征地依法报批前，由国土资源部门组织发布预征地公告，将拟征地的用途、位置、面积等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。（二）确认征地调查结果。由属地区政府会同国土、林业、农业、水务等专业部门，项目法人单位、被征地村集体和农户对拟征收土地的权属、地类、面积以及地上附着物、构筑物和建筑物权属、种类、数量等进行现状调查和共同认定，出具认定书，形成土地前期调查成果图。（三）开展地上物价格评估。评估机构根据调查结果及勘测成果图进行现场勘测，以市国土资源部门定期发布的《集体土地地上物征收评估技术标准》为依据，进行价格测算，确定估价结果。（四）组织征地听证。在征地依法报批前，国土资源部门告知被征地农村集体经济组织及农户，农村集体经济组织及农户对拟征地的补偿标准有申请听证的权利。当事人申请听证的，按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。（五）公开征地批准事项。经依法批准征收的土地，按照《征用土地公告办法》规定，发布《征收土地公告》和《补偿安置方案的公告》，进行补偿安置登记。（六）签订征地补偿协议。由各区政府会同统一征地部门、项目法人单位等相关部门和农村集体经济组织签订补偿协议。（七）支付征地补偿费。由各区或项目法人单位，将须征收土地的补偿费用，统一上缴经济技术开发区统一征地工作站，把征地补偿费拨付给村集体，在地上附着物统一评估和统一补偿的基础上，由各区进行补偿。（八）依法收回土地使用权。对征地补偿资金已经落实到位，被征地对象拒不交付土地的，由属地区政府负责收回土地使用权，依法拆除地上建筑物、构筑物及附着物。四、保障措施：（一）加强组织领导。成立哈南工业新城征地补偿工作领导小组，负责征地补偿工作的组织协调及重大问题的决策，领导小组组长由党工委书记、区委书记担任，副组长由各区区长担任。领导小组办公室设在啥南工业新城征地工作指挥部办公室，负责协调征地补偿政策的制定、指导、重大事项的协调、督办等工作。各区由一名副区长具体负责此项工作并抽调相关人员搞好组织协调，抓好落实。（二）明确组织实施主体。按照“条块结合、以区为主、市区联动”的原则，确定哈南工业新城区域内的各区政府作为集体土地征收的实施主体，市国土资源部门配合的工作体系。1.各区政府的主要领导是征地工作的第一责任人，要按照市政府统一制定的区片价标准组织征地补偿工作。一是制订本区域征地补偿工作推进方案。二是负责政策宣传教育，做好被征地农民的思想和稳定工作。三是组织协调相关部门，分阶段、有步骤、按要求落实征地补偿工作的具体事宜。四是做好信访接待和协调听证工作。五是对（预）征地范围内的地上建筑物、构筑物及附着物进行控制、监管，对违法抢建的地上建筑物、构筑物及附着物组织拆除。2.哈尔滨市征地专项工作推进组受市国土资源局委派，负责政策指导和服务保障工作。一是做好初、预审报批、发布征地公告（预）和委托。二是勘测定界、权属确认、区片认定。三是签订统征协议，办理补偿手续。四是负责征地业务培训和政策解答。五是汇总工作进展。通报工作进度。六是向市政府提出制定、调整政策的建议……本实施意见由征地补偿工作领导小组具体解释。未尽事宜，由哈南工业新城征地补偿工作领导小组研究决定，其它部门无权解释。如此实施意见与上级文件规定相冲突，执行上级文件规定。……附件：哈南工业新城集体土地征收补偿标准”。《哈南工业新城集体土地征收补偿标准》内容为：“一、征收土地补偿标准：2009年1月1日起，哈尔滨市开始实行征地区片综合地价。根据村人均耕地现状确定的人均亩地数，调整集体土地征收补偿标准，一定三年不变。二、青苗补偿标准：地上青苗补偿费按照征地区片综合地价的6％给予补偿。执行依据《哈尔滨市人民政府关于公布实施哈尔滨市征地区片综合地价标准的公告》（哈政发法字［2009］3号）。三、农用地地上附着物补偿标准：1.对预征地公告发布前已建成的、具备生产条件的温室、大棚补偿标准，由哈南工业新城统一征地部门委托评估机构进行评估，估价结果作为温室、大棚补偿标准。2.对预征地公告发布前已建成的、不具备生产条件的大棚，给予拆除费用10元／平方米。3.对预征地公告发布前已建成的、不具备生产条件的温室，给予拆除费用25元／平方米。4.农田水利设施补偿标准。由哈南工业新城统一征地部门委托评估机构进行评估，估价结果作为农田水利设施补偿标准，灌溉水井原则上按一户一井或一棚一井进行补偿。5.国有土地补偿标准，按照国有土地相关政策规定予以补偿。6.林地和林木补偿标准：（1）林地：①征用纳入林业建设规划或已核发林权证的林地上的林木补偿，在执行黑价联字［2009］27号文件基础上，按评估公司的评估标准执行。②征用暂未纳入林业建设规划或尚未核发林权证的土地上附着的林木补偿（耕地上栽树），按照土地区片综合地价给于补偿地上林木按照30元／平方米给予补偿。（2）用环城防护林带发生的林地补偿费、林木补助费，按正常补偿标准5倍给于补偿，依据《哈尔滨市环城防护林带管理条例》第二十条（1996年12月28日黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准）。7.鱼池补偿标准，由哈南工业新城统一征地部门委托评估机构进行评估，评估结果作为鱼池补偿的补偿标准。8.坟：迁移费500元／座。9.集体与农民分成比例：依据《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省征地区片综合地价实施办法的通知》（黑政发［2008］101号）第七条：按征地综合区片地价确定的征地补偿费，在支付应由集体经济组织和个人缴纳的社会保障费用后，70％用于安置被征地农民的补助，30％用于持有集体土地所有权的集体经济组织安排基础和公益设施建设、兴办村办企业和被征地农民的生活补助等。征地补偿费不能满足被征地农民社会保障费用的，由当地人民政府从国有土地使用权出让收入中统筹安排，确保被征地农民的就业，住房及社会保障等问题得到妥善解决。四、奖励标准：1.为了鼓励征地农户支持国家征地，凡是在农用地上没有任何建筑物、构筑物和附着物的，奖励5元／平方米。2.为了鼓励征地农户支持征地工作，凡按期签定补偿协议的农户，每户奖励2000元”。2012年5月9日，哈尔滨开发区合力基础设施发展有限公司（注：“哈尔滨开发区合力基础设施发展有限公司”于2011年6月22日经哈尔滨市工商行政管理局开发区分局核准，变更名称为“哈尔滨合力投资控股有限公司”，均简称合力公司）（甲方）与刘瑞奇（乙方）签订《征地补偿协议》，载明：“按照哈南工业新城的总体规划，根据《哈尔滨市人民政府征收土地预公告》，合力公司征收平房区平新镇新华村（三家子屯）集体所有土地。经甲乙双方协商，就集体土地及地上物补偿事宜达成协议如下：一、乙方同意执行征地片区综合地价补偿标准；二、甲方同意按以下标准一次性货币补偿给乙方：1．土地补偿金：5640．5㎡×84元／㎡×70％=331,661．40元……4．地上附着物：经济林12.3亩×200,000元／亩=2,460,000元；生态林30亩×220,000元／亩=6,600,000元；井（三眼口径300㎜，深度20m，19m，21m，每眼35,000元）=105,000元；无证林地：6477．90㎡×30元／㎡=202,347元。5．在规定时间内签订征地补偿协议奖励2000元／户。三、甲方应付乙方补偿费合计为：玖佰柒拾万壹仟零捌元肆角零分（小写：￥9,701,008.40元）。四、甲方将应付乙方的补偿款存入银行。乙方持身份证（原件）名章等相关手续到银行领取存折。五、如果乙方提供虚假材料，法律责任自负。六、双方签字之日起生效，乙方提供土地给甲方使用，此协议一式叁份，双方签字盖章后生效，甲方执贰份，乙方执壹份”。甲方签章处未盖公章，由甲方代表王平、李长武、王子楠签字；乙方由刘瑞奇签字。2012年5月18日，因王平、李长武、王子楠签字，合力公司以转账方式将上述征地补偿款支付刘瑞奇。2012年5月22日21时，哈尔滨市公安局以刘瑞奇涉嫌诈骗罪为由将其刑事拘留，并羁押于哈尔滨市第一看守所。2012年6月23日，“哈尔滨开发区合力基础设施发展有限公司（甲方）”与刘瑞奇（乙方）在羁押期间签订第二份《征地补偿协议》，内容与第一份《征地补偿协议》不同之处为：“二、甲方同意按以下标准一次性货币补偿给乙方：1．土地补偿金：3639.5㎡×84元／㎡×70％=214,002.60元……4．地上附着物：经济林5倍评估值1,319,419.70元；无证林地：7096.9㎡×30元／㎡=212,907.00元。安置补偿费：12.3亩×1500元／亩=18,450.00元；井（三眼）评估值20,400.00元。5．在规定时间内签订征地补偿协议奖励2000元／户。三、甲方应付乙方补偿费合计为：壹佰柒拾捌万柒仟壹佰柒拾玖元叁角零分（小写：￥1,787,179.30元）。”甲方签章处加盖“哈尔滨开发区合力基础设施发展有限公司”公章、法定代表人艾瑞生名章，并由甲方代表王平、李长武、王子楠签字。乙方刘瑞奇签字并捺印。2012年6月24日，刘瑞奇在打印的《保证书》上签字，其内容为：“我叫刘瑞奇（“刘瑞奇”三字系手签并捺印），是平新镇新华村人。我家‘退耕还林’地块在哈南工业新城征地范围内。本人声明：自愿放弃与哈尔滨开发区合力基础设施发展有限公司于2012年5月13日签订的‘征地补偿协议’。愿意按照黑龙江省福斯特资产评估有限责任公司于2012年5月10日评估的标准和哈南工业新城土地征收政策标准给予补偿。保证人：刘瑞奇（“刘瑞奇”三字系手签并捺印）2012年6月24日”。2012年6月27日，哈尔滨市公安局以事实不清、证据不足为由，对刘瑞奇取保候审。2013年6月24日，哈尔滨市公安局对刘瑞奇解除取保候审。另查明，王平、李长武、王子楠均系时任行政机关工作人员，由行政机关安排至合力公司负责新华村征地补偿工作。哈尔滨市平房区人民政府与哈尔滨经济技术开发区管理委员会系同一领导集体，且部分委、办、局工作人员身份重叠。合力公司系哈尔滨经济技术开发区管理委员会国有资产管理局国有控股公司，于2011年6月22日由原名称哈尔滨开发区合力基础设施发展有限公司变更为哈尔滨合力投资控股有限公司，是征地工作的项目法人单位，依《哈南工业新城集体土地征收补偿工作具体实施意见》及《哈南工业新城集体土地征收补偿标准》进行土地征收工作。在本案诉讼中，经合力公司申请，法院于2017年6月6日作出裁定，冻结刘瑞奇名下14×××44账户内的存款2,000,000元，冻结期限为1年；冻结刘瑞奇名下62×××91账户内的存款500,000元，冻结期限为1年；冻结韩金红名下62×××09账户内的存款400,000元，冻结期限为1年；冻结韩金红名下14×××53账户内的存款70,000元，冻结期限为1年。一审法院认为，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；”据此，行政协议是行政机关为履行行政职责实现公共利益或行政管理目标，与相对人经过协商一致所达成的协议。本案，合力公司系哈尔滨经济技术开发区管理委员会国有控股公司，其成立、职责确定、经费来源均依托行政机关，在哈南工业新城集体土地征收补偿工作中其依据《哈南工业新城集体土地征收补偿标准》确定征收补偿数额；王平、王子楠、李长武系受其所在行政机关指派、作为负责新华村征地补偿工作的工作人员与刘瑞奇、韩金红签订《征地补偿协议》；合力公司亦自认其与刘瑞奇、韩金红签订《征地补偿协议》后，由王平、王子楠、李长武三人签字认可后方能将补偿款发放给刘瑞奇、韩金红，如上述三人未签字则不能发放补偿款。故合力公司在哈南工业新城集体土地征收补偿工作中非自负盈亏、独立自主经营。哈尔滨市平房区人民政府与哈尔滨经济技术开发区管理委员会于2010年4月26日联合下发的哈平政发﹝2010﹞9号文件及哈尔滨市平房区人民政府办公室于同日印发的《哈南工业新城集体土地征收补偿工作具体实施意见》之规定，哈尔滨市平房区人民政府与哈尔滨经济技术开发区管理委员会联合成立哈南工业新城征地补偿工作领导小组，负责征地补偿工作的组织协调及重大问题的决策，并明确各区政府作为集体土地征收的实施主体，各区政府会同统一征地部门、项目法人单位（合力公司）等签订征地补偿协议，合力公司依据上述文件进行《征地补偿协议》的签订及履行，《征地补偿协议》具有明显的补偿安置目的，其签订及履行等工作程序中充分体现了行政机关为实现公共利益或者行政管理目标的意志和目的，故合力公司在哈南工业新城集体土地征收补偿工作中行使了行政机关为实现公共利益或者行政管理目标而行使的职权。综上，2012年5月9日《征地补偿协议》、2012年6月23日《征地补偿协议》均系以哈尔滨市平房区人民政府与哈尔滨经济技术开发区管理委员会于2010年4月26日联合下发哈平政发﹝2010﹞9号文件，即《关于印发〈哈南工业新城集体土地征收补偿工作具体实施意见〉的通知》及《哈南工业新城集体土地征收补偿标准》为依据，以行政机关作为集体土地征收的实施主体，并由其制订本区域征地补偿工作推进方案、负责政策宣传教育、组织协调落实征地补偿工作的具体事宜。本案中《征地补偿协议》的签订目的是行政机关为了实现公共利益和行政管理目标，行政机关在《征地补偿协议》签订及履行中发挥着主导作用，并且该征地补偿协议具有安置补偿性质，征地补偿工作属行政机关职责范围，征地补偿政策是行政机关制定，征地补偿工作是由行政机关组织实施的，故因2012年5月9日、2012年6月23日两份《征地补偿协议》的签订及履行产生的争议不属于人民法院受理民事诉讼的范围。综上，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条之规定，裁定如下：驳回合力公司的起诉。案件受理费67,197元全额退回。保全费5000元，由合力公司负担。二审期间双方当事人未提交新证据。二审认定事实与一审认定事实一致。本院认为，合力公司与刘瑞奇、韩金红签订的《征地补偿协议书》系行政协议，不属于平等民事主体之间的民事协议，双方之间的纠纷亦不属于人民法院受理民事诉讼的受案范围。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第二款第二项均规定，土地、房屋等征收征用补偿协议为行政协议。具体到本案中，合力公司与刘瑞奇、韩金红签订的协议即为《征地补偿协议书》，符合上述法律和司法解释规定的行政协议的范畴。其次，合力公司虽上诉否认该协议为行政协议，但对该征地协议以及征地行为存在的以下表征未能作出合理解释。第一、征收工作的实际主体为行政机关。合力公司在一审庭审中自认“合力公司是征地工作的项目公司，是受哈尔滨市经济开发区管理委员会授权进行征收工作”。因此，征收行为的实际主体为行政机关，合力公司订立征地协议的行为系行政机关的授权行为，并非该公司独立的经营行为。第二、合力公司与刘瑞奇、韩金红签订《征地补偿协议书》具有明确的行政政策依据，具体为：哈尔滨市平房区人民政府与哈尔滨经济技术开发区管理委员会于2010年4月26日联合下发的哈平政发﹝2010﹞9号文件，即《关于印发的通知》；《哈南工业新城集体土地征收补偿工作具体实施意见》和《哈南工业新城集体土地征收补偿标准》。第三、合力公司与刘瑞奇、韩金红签订《征地补偿协议书》的目的是为实现公共利益和行政管理目标，即为进行哈南工业新城项目建设，而并非为本公司生产经营并获取利润的需要。第四、《征地补偿协议书》明确载明：按照哈南工业新城的总体规划，根据《哈尔滨市人民政府征收土地预公告》，合力公司预征收平房区平新镇新华村集体所有土地。其内容并非设定双方作为平等民事主体之间的民事权利义务，而是基于实现公法上公共利益目的性，设定的行政法上的权利义务。据此，合力公司与刘瑞奇、韩金红签订的两份《征地补偿协议书》应为行政协议。综上所述，哈尔滨合力投资控股有限公司的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘松涛审判员  潘雪梅审判员  毛保森二〇一八年十月三十日书记员  李 晶