湖北省远安县人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂0525行初30号原告：远安县洋坪镇兴达砂石料厂，住所地远安县洋坪镇老君村**，统一社会信用代码92420525MA48H9NL71。法定代表人：熊道平，该厂总经理。委托诉讼代理人：李久凯，北京京益律师事务所律师。特别授权代理。委托诉讼代理人：张小英，北京京益律师事务所律师。特别授权代理。被告：远安县水利水电局，住所地远安县鸣凤镇东门路**，统一社会信用代码11420525011127795D。法定代表人：许和明，该局局长。行政机关出庭应诉负责人：谭红波,该局副局长。委托诉讼代理人：曾令洪，该局水政水资源股股长。特别授权代理。委托诉讼代理人：邓沣，湖北典沣律师事务所律师。一般授权代理。第三人：远安县人民政府，住所地远安县鸣凤镇解放路**，组织机构代码01112708-2。法定代表人：汤明，该县县长。委托诉讼代理人：崔丹，该县法制办公室副主任。特别授权代理。原告远安县洋坪镇兴达砂石料厂诉被告远安县水利水电局、第三人远安县人民政府水利行政许可一案，本院于2018年5月8日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告远安县洋坪镇兴达砂石料厂的法定代表人熊道平及委托诉讼代理人李久凯，被告远安县水利水电局的副局长谭红波及委托诉讼代理人曾令洪、邓沣到庭参加诉讼,第三人远安县人民政府的委托诉讼代理人崔丹到庭陈述意见。本案现已审理终结。被诉行政行为:远安县水利水电局收到远安县洋坪镇兴达砂石料厂的行政许可申请后，以远安县人民政府于2017年10月30日发布的《关于扩大河道采砂禁采区与禁采期的公告》（以下简称:《公告》），确定该县境内所有的中小河流河道均扩大为禁采区，禁采区实行全年禁采为由，认定原告的申请不符合《湖北省河道采砂管理办法》第十二条第一项关于河道采砂许可的条件，于2017年11月8日作出远水电函[2017]68号《远安县水利水电局关于远安县洋坪镇兴达砂石料厂不予行政许可决定》（以下简称:《不予行政许可决定》）。原告远安县洋坪镇兴达砂石料厂诉称：原告系具有合法营业执照的个体工商户，在本地从事河道采砂、砂石料加工及销售、建材销售等服务，并依法取得河道采砂许可证。原告因经营需要于2016年、2017年10月20日先后向被告申请延续办理河道采砂许可证。被告收到原告的行政许可申请后，未能及时办理；2017年11月8日，被告以远安县人民政府于2017年10月30日发布的《公告》，确定该县境内所有的中小河流河道均扩大为禁采区，禁采区实行全年禁采为由，作出远水电函[2017]68号《不予行政许可决定》，对原告申请的河道采砂许可不予行政许可。原告认为，被告不予行政许可的行为没有事实根据和法律依据，存在程序严重违法，违反了《中华人民共和国行政许可法》等法律规定，严重侵犯了原告的合法权利。请求：1、依法撤销被告作出的远水电函[2017]68号《不予行政许可决定》；2、依法判令被告对原告的河道采砂许可延续申请重新作出答复；3、依法判令对远安县人民政府于2017年10月30日发布的《公告》合法性予以审查；4、本案诉讼费由被告承担。原告远安县洋坪镇兴达砂石料厂起诉时提供的证据有:1、2015年1月13日乔耀轩与熊道平签订的《小叉口沙场转让合同》复印件；2、原告营业执照复印件；3、《河道采砂许可证》（远河砂字（2015）第03号）复印件，证据1-3拟证明原告通过合法转让途径获得了采砂厂并依法办理了采砂许可证、营业执照的合法个体工商户；4、远安县人民政府2017年10月30日作出的《公告》复印件；5、被告2017年11月8日作出的远水电函[2017]68号《不予行政许可决定书》复印件，证据4-5拟证明被告在收到原告2016年、2017年11月8日申请后依据县政府2017年10月30日发布的公告不予办理，同时证明该公告违反法律规定。庭审前补交证据6、《远安县水利水电局关于熊道平要求政府信息公开的回复函》（远水电函[2017]18号）复印件，拟证明远安县人民政府并没有作出河道采砂规划；7、《远安县水利水电局关于熊道平反映的远安县洋坪镇兴达砂石料厂上访信访事项处理书》（远水电函[2017]26号）复印件。同时提交证人证言，拟证明原告向被告多次申请办理采砂许可证延续的事实。被告远安县水利水电局辩称：原告于2017年10月20日向被告申请河道采砂许可，申请的范围位于远安县××××段，该范围属于远安县人民政府河道采砂规划确定的禁采区，因此，原告的许可申请不符合河道采砂规划确定可采区和可采期的要求，不符合《湖北省河道采砂管理办法》第十二条第一项关于河道采砂许可的条件，被告作出的远水电函[2017]68号《不予行政许可决定》事实清楚，依据充分。二、原告2017年10月20日申请河道采砂许可，被告在审查后于2017年11月8日依法作出不予行政许可的书面决定并说明理由，同时告知了原告享有依法申请行政复议或提起诉讼的权利。被告作出远水电函[2017]68号《不予行政许可决定》程序合法，符合《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二项以及《湖北省河道采砂管理办法》第十二条第二款规定。被告远安县水利水电局依法向本院提交了以下证据和依据：1、被告单位统一社会信用代码证复印件，拟证明被告诉讼主体资格；2、原告提交的河道采砂申请表及申请资料复印件；3、被告作出的远水电函[2017]68号《不予行政许可决定书》及送达回证复印件；证据2-3拟证明被告对原告采砂申请不予批准程序合法；4、远安县人民政府作出的《关于河道采砂禁采区与禁采期的公告》复印件及送达回证复印件；5、鄂政发[2017]29号《关于加强河道采砂禁采管理的通告》复印件；证据4-5拟证明被告对原告采砂申请不予批准的事实依据；6、《湖北省河道采砂管理办法》第十一条、十二条，《行政许可法》第三十八条第二款，作为本案被告不予批准原告采砂许可的法律依据。第一次庭审后提供的证据：1、2013年9月远安县水利水电局承编的《远安县河道采砂规划报告》、2017年9月远安县水利水电局、宜昌市水利水电勘察设计院编制的《远安县河道采砂规划（修编）报告》及2013年12月5日远安县人民政府印发远政办发[2013]105号《远安县河道采砂管理办理办法》；2、远安县水利水电局2017年10月9日印发的远水电[2017]106号《远安县水利水电局关于批准的请示》；3、远安县人民政府2017年10月27日印发的远政函[2017]101号《关于远安县河道采砂规划修编报告的批复》，拟证明县政府对可采区扩大为禁采区这一事实进行了批复；4、远安县水利水电局2017年10月28日印发的远水电[2017]108号《远安县水利水电局关于（2017-2022）的报备请示》；5、宜昌市水利水电局对远安县水利水电局备案报告的签收回执，证据4-5拟证明河道采砂规划（修编）报告已经向宜昌市水利水电局备案；6、远安县人民政府对《关于扩大河道采砂禁采区和禁采期的公告》公示的张贴照片；7、远安县人民政府《关于扩大河道采砂禁采期和禁采区的公告》通过网络公示；8、远安县人民政府关于加强河道采砂禁采管理的通告通过网络的公示；9、远安县人民政府2017年11月3日[2017]20号《第18届县政府第20次常务会议纪要》，拟证明2017年10月27日相关单位对被告修编的远安县河道采砂规划修编报告和远安县河道采砂专项治理行动实施方案进行了讨论；10、2017年10月30日远办发[2017]50号《县委办公室、县政府关于印发的通知》，拟证明河道采砂禁采区与禁采期的公告以及县人民政府对关于加强河道采砂禁采区与禁采期管理的公告依法进行了公示。11、执法粘贴公告照片、远安县河道禁采前期工作资料管理、2017年8月9日政府办三楼大会议室远安县河道采砂讨论会及参会人员签名。第三人远安县人民政府陈述意见为：《公告》是县政府在法规授权范围内依据实际情况不针对某一特定人作出的，不是针对原告的采砂许可和不许可作出《公告》。《公告》出台合理性、合法性陈述：1、《公告》出台的法律依据是《湖北省河道采砂管理办法》第八条第一款，是法律法规授权的行政行为；2、依据规范性文件相关规定，该《公告》并不完全具备行政规范性文件的要素，因此依照法律法规的规定和出台的目的应当是抽象行政行为；3、因为政府出台公告要具备可持续性和严肃性，所以参照规范性文件出台的相关程序作了征求意见、部门讨论、常务会议决定、公告发布等程序，所以《公告》出台的程序合法；4、远安县河道采砂修编报告，是依据《湖北省河道采砂管理办法》第六条规定的内容和程序严格进行的，经过县政府的批准并向上级水管部门备案。该修编报告是符合法律规定和实际情况的。因为该修编报告涉及到《湖北省河道采砂管理办法》第八条的规定，《公告》出台参考了该修编报告及相关实际情况；5、该《公告》出台所依据的事实情形及水情、工情、汛情航道等情况的变化和管理需要，重点说明的是管理需要。管理需要涉及到全国范围内开展的河道河长制的推行，沮河及其流域河长是由省、市、县主要人员担任，且均有省、市、县党委政府或主管部门的管理文件予以证实。6、涉及到年度规划的问题，原告是把年度规划和政府所做的几年内规划等同了。被告所说没有年度规划并不是说没有几年之内的规划，这是有区别的，关于规划年份的事，被告并没有当庭确认规划的年份，即使确认，存在修编规划也是符合规定的。第三人远安县人民政府在庭审中对被告在两次庭审时提交的证据、依据认可为其作出公告参考的事实依据。综上所述，本案原、被告诉辩争议及第三人陈述的主要焦点是：被告作出不予行政许可的理由及依据是否合法；远安县人民政府发布的《公告》是否属于规范性文件。当事人所举证据庭审质证时，原告对被告证据1不持异议，并认为被告作为审批机关，应当对原告的采砂许可延续申请进行批准；证据2、3不能达到被告证明目的，原告申请的是采砂许可证延续，不需要重新提交申请，在2017年10月2日提交书面申请之前已经多次口头提交延续申请，原告之所以提交河道采砂申请表是因为实在没有书面文件可供原告填写；证据3原告收到了该文件，但是被告的不予行政许可超过了远安县人民政府发布的《远安县河道采砂管理办法》第十三条确定的审核日期；证据4远安县人民政府于2017年10月30日发布的《公告》，该《公告》是原告要求诉请审理的文件，对其三性均不予认可，该《公告》应当依据河道采砂规划来进行发布，而不是任意的发布；对其关联性，是否作出行政许可应当依据河道采砂管理办法确定的禁采区与禁采期的规定，而不是依据县政府《公告》，远安县人民政府也未编制河道采砂规划；法律依据是《湖北省人民政府河道采砂管理办法》第十二条。对证据5、6认为不是证据，不再发表质证意见，且其法律依据错误。对被告第一次庭审后提交证据认为超过了行政诉讼法的举证期限，应当视为没有证据。同时认为，1、2013年规划报告及2017年修编报告均没有远安县河道采砂规划批准前的前置性过程文件，并非远安县河道采砂本身，依据《湖北省河道采砂管理办法》第六条及《远安县河道采砂规划办法》第六条的规定，省管河道以下采砂规划由县水管部门编制报县级政府批准并报上级水行政主管部门备案，本案中被告提交的证据是过程性文件，并非经过县政府批准并报宜昌市水行政主管部门备案的河道采砂管理规划。被告代理人在第一次庭审时称：远安县河道采砂规划年度为2013-2016年度，而本次提交的采砂规划报告确定的基准年度是2013-2018年度，被告作为河道采砂批准监管的主管机关，对于采砂规划这一基础性文件都不清楚，其提交的证据真实性，注销原告采砂许可证的合法性、严谨性原告均不能表示认同；依据被告提交的2013年9月的规划报告，规划的基准年是2013-2018年，而根据2017年的修编报告确定的基准年是2017-2022年，如果认定2013年的采砂规划报告合法，那么在基准年内需要修改规划时，应当经原批准机关批准，而不是重新编制规划，被告2017年9月编制的远安县河道采砂规划修编报告的行为属于擅自编制，违法编制；依据2013-2018年度远安县河道采砂规划报告，原告的采砂行为是合法的，2017年的修编报告未经县级人民政府批准和上级水行政主管部门备案，也与原告提交的信息公开回复函相印证，证明2016年度-2017年度远安县河道采砂规划不存在，因此被告作出的不予行政许可及撤销原告采砂许可证的行为违法。2、关联性原告均不认可，原告采砂许可证2016年到期后多次申请续延，而被告不予答复，依据被告提交的2013年规划报告，原告的采砂合法，修编报告制作时间2017年9月在原告的申请续延一年以后，所以关联性不认可；3、被告提交的证据存在相互矛盾，2017年20号县政府会议纪要召开的时间是2017年11月3日，该会议纪要确认原则同意远安县河道采砂修编报告，但是2017年10月30日就作出了禁采区与禁采期的公告，也就是说还没有进行批准就进行了公告；4、被告截至目前为止也未提交经修改的河道采砂规划，按照2017年11月3日常委会的要求，应当由县水电局根据会议讨论意见修改完善后按照程序推进实施，本案中被告未提交经过修改、批准河道采砂规划；5、依据被告提交的河道采砂规划报告，河道采砂规划的基准年为2013-2018年，如果规划需要确需修改，应当经县级人民政府批准，而不是重新制作采砂规划报告，在前一规划有限期限内也不存在重新制作的法律依据，关于远安县水利水电局的请示，确认远安县河道采砂规划2013-2017年度该份文件不存在，根据被告提交的规划报告是2013-2018年，不存在2013-2017，所以被告的请示存在内容不合法。县人民政府的批复报告为2017年10月27日，而县常委会的讨论决定是2017年11月3日，该批复也未提供原件，没有经过常委会讨论决定就作出，与《湖北省河道采砂管理办法》第六条第三款规定不符。被告对原告证据1-3真实性无异议，证据3的开采时间已经过期，采砂许可期只到2016年10月8日，因此原告已经不具备合法的采砂许可条件。证据4真实性无异议，不能证明原告于2016年向被告书面申请了采砂许可，更不能证明被告对其2016年的申请没有及时办理。庭前提交的证据不能证明原告在2016年有延续申请。证据5中写明政府信息不存在，该信息并不是被告作出的，是否存在应当以采砂规划作出部门确认的为准。对原、被告提供的证据真实性不持异议，本院予以认定，作为本案认定事实的依据。对原、被告提供的有异议的证据，与本案被诉行政行为具有关联性，本院将对其真实性、合法性进行审查，依据事实综合认定。原告表示被告作出不予许可超出《远安县河道采砂管理办法》第十三条确定的审核日期，但《远安县河道采砂管理办法》实为在《湖北省河道采砂管理办法》第十二条第一款的规定时间内，为督促行政机关提高办事效率所制定，不能作为认定被告违反法定程序，从而对被告作出的行政行为确认违法或者撤销的依据。对被告在第一次庭审后所提交的证据，因第三人陈述意见认为该证据作为其作出《公告》所参考的事实依据，与本案审查第三人作出的规范性文件具有关联性，本院予以认定，作为本案认定事实的依据。依据当事人所举证据及在法庭审理中所做陈述，本院认定如下案件事实：2015年1月13日乔耀轩与原告法定代表人熊道平签订《小叉口沙场转让合同》。2015年5月25日熊道平向被告申请河道采砂许可证，同时向被告提供河道采砂申请书和其他相关办理河道采砂许可证所需的材料。2015年6月2日，熊道平作为远安县洋坪镇兴达砂石料厂的经营者，办理了个体工商户营业执照。2015年10月8日，被告向原告核发远河砂字（2015）第03号《河道采砂许可证》，开采时间2015年10月8日至2016年10月8日，开采地点：沮河远安县洋坪镇老君村四组五组河段。原告《河道采砂许可证》到期后，2016年12月7日被告执法人员在河道巡查中发现原告继续采砂，当日向原告送达（远水利执[2016]13号）《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止违法行为。原告曾口头申请办理采砂许可证，被告告知已停止办理采砂许可。2017年10月20日原告向被告邮寄了申请许可的资料，2017年11月8日被告作出的远水电函[2017]68号《不予行政许可决定书》，称“你于2017年10月20日向本机关申请河道采砂许可，根据《湖北省河道采砂管理办法》、《省人民政府关于加强河道采砂禁砂管理的通告》（鄂政发[2017]29号），远安县人民政府2017年10月30日发布的《关于扩大河道采砂禁采区与禁采期的公告》，确定我县境内所有中小河流河道管理范围内原保留区、可采区均扩大为禁采区，禁采区实行全年禁采，禁止一切采砂活动，你申请的河道采砂范围属于禁采区，不符合《湖北省河道采砂管理办法》第十二条第一项关于河道采砂许可的条件，本机关决定不予行政许可。”并告知原告可根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款的规定行使复议和诉讼权利。同时查明，2013年12月5日，远安县人民政府印发远政办发[2013]105号《远安县河道采砂管理办理办法》，有效期至2017年12月31日。2013年9月远安县水利水电局承编的《远安县河道采砂规划报告》规划沮河洋坪采砂区：洋坪采砂区分为2个板块。洋坪1号采砂区主河道由沮河入境处至洋坪镇双路村双路电站橡胶挡水坝下游200米处。固定禁采期为每年5月1日至9月30日，可采期为每年10月1日至次年4月30日（临时禁采期除外），规划基准年为2013年，规划期为5年，即2013年至2018年。2017年9月远安县水利水电局、宜昌市水利水电勘察设计院修编《远安县河道采砂规划（修编）报告》规划修编基准年为2017年，规划期为5年，即2017年至2022年。可采区规划方案修订为全县境内中小河流不划定可采区。本院认为，根据《中华人民共和国水法》第三十九条：“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。在河道管理范围内采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的，有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采区和规定禁采期，并予以公告。”《湖北省河道采砂管理办法》第四条第一款：“省人民政府水行政主管部门负责全省河道采砂的统一管理和监督检查工作。县级以上人民政府水行政主管部门具体负责本行政区域内河道采砂的管理和监督检查工作。”本案中，被告作为远安县人民政府水政主管部门，亦为本行政区域内河道采砂的主管部门，负有对本行政区域内河道采砂的管理和监督检查职责。负有对河道规划管理组织编制的职责。根据《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”和《湖北省河道采砂管理办法》第十二条：“符合下列条件的，有审批权的人民政府水行政主管部门应当自收到申请之日起30日内审批发放河道采砂许可证，并予以公告：（一）符合河道采砂规划确定的可采区和可采期要求；…。对采砂申请不予批准的，应当在作出决定之日起7日内通知申请人，并说明理由，同时告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”和第十三条：“河道采砂许可期限为1年或一个可采期。”的规定，因此，行政许可是依申请、经依法审查并授益性的行政行为。本案中，1、原告申请原被许可的采砂区在洋坪1号采砂区，根据2013年9月被告承编的《远安县河道采砂规划报告》，原被许可的采砂区在洋坪1号采砂区，规划期为5年，即2013年至2018年，原则上原告在此规划期内可依法向被告申请在原许可的采砂区继续许可采砂。2、从被告提供的修编报告资料来看，原告申请所依据的可采区规划方案经修订改为全县境内中小河流不划定可采区，且已通过第三人批准并备案。第三人作出的规范性文件将本辖区所有中小河流河道管理范围内原保留区、可采区均扩大为禁采区。3、被告不予许可是以远安县人民政府发布的《公告》为理由和依据进行了说明，因此，原告请求对该“公告”进行合法审查亦符合法律规定。远安县人民政府发布的《公告》属于对不特定的对象所作出的抽象行政行为，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用，属于规范性文件，故本院可依法进行审查。1、《湖北省河道采砂管理办法》第八条第一款规定及湖北省人民政府发布《关于加强河道采砂禁采管理的通告》（鄂政发[2017]29号）第一条第二款规定：其他河道禁采区依据各自采砂规划确定，按照分级管理权限，由县级人民政府依法公告。远安县人民政府在法律法规和政府规章所授权的范围，以被告的修编报告为事实依据及管理需要，依照规范性文件制定的程序要求先后进行了部门讨论、常务会议决定、公告发布等程序。该《公告》符合《中华人民共和国水法》、《湖北省河道采砂管理办法》等法律法规及规章的规定。虽然在制定程序中存在瑕疵，但并无明显违法情形。2、被告适用的湖北省人民政府颁布的《湖北省河道采砂管理办法》第十二条第一项和远安县人民政府发布的《公告》作出不予采砂许可决定，其认定的事实清楚、适用法律和地方政府规章正确，应予以支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告远安县洋坪镇兴达砂石料厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告远安县洋坪镇兴达砂石料厂负担。如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本,上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审 判 长  王 波审 判 员  王登伟人民陪审员  刘红灯二〇一八年十月二十五日书 记 员  丁 露