海南省海口市中级人民法院行政裁定书（2018）琼01行初141号原告马立宁，男，汉族，1961年1月17日出生，住海南省海口市。委托代理人唐阿敏，海南本强律师事务所律师。被告海南省社会保险事业局，住所地海南省海口市美兰区金坡路**。法定代表人张霄峰，局长。委托代理人李向阳，海南省社会保险事业局医疗保险处处长。委托代理人周颖，海南方圆律师事务所律师。原告马立宁不服被告海南省社会保险事业局（以下简称省社保局）作出的定点医疗机构社保医师违规问题处理决定，向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月31日立案后，向省社保局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月7日公开开庭审理了本案。原告马立宁及其委托代理人唐阿敏，被告省社保局的委托代理人李向阳、周颖均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：省社保局于2017年12月26日作出琼社保（2017）286号《关于对海南省人民医院等五家定点医疗机构社保医师违规问题处理情况的通报》（以下简称286号通报），决定对海南省人民医院社保医师马立宁扣分7分，暂停社会保险服务医师服务资格三个月（时间为2018年1月20日至2018年4月20日）。马立宁不服上述处理决定，向本院提起本案之诉。原告马立宁诉称：2017年12月28日，马立宁听闻自己要被暂停社会保险服务医师服务资格3个月，大概在2018年元月份，省社保局向全省各社保局及相关定点医疗机构下发286号通报，通报中对马立宁作出扣分7分，暂停社会保险服务医师服务资格3个月（时间为2018年1月20日至2018年4月20日）的处理决定，马立宁立即到省社保局要求申诉，但被口头告知已经全省正式通报，不得申诉。2018年2月1日，马立宁依《中华人民共和国行政复议法》第十五条向海南省人民政府提出了复议申请。2018年05月15日，海南省人民政府作出琼府复决（2018）62号《行政复议决定书》（以下简称62号复议决定），驳回马立宁的行政复议申请。一、省社保局作出286号通报中对马立宁的处罚决定认定事实错误，该通报中，省社保局对马立宁扣分7分，暂停社会保险服务医师服务资格3个月（时间为2018年1月20日至2018年4月20日）处理决定的事由为马立宁存在严重超量开药行为，违反了《海南省省直单位离休干部医药费管理办法》规定坚持“因病施治、合理检查、合理用药”的原则，认定事实为马立宁20**年全年度为离休干部孙电影开处复方丹参滴丸16560粒，一次10粒，每日3次，可用552天；脑心通胶囊5808丸，一次4丸，每日三次，可用484天；脑栓康复胶囊5076丸，一次4丸，每日三次，可用423天，但马立宁被通报暂停社会保险服务医师服务资格后，调取了原始处方资料，并对该资料仔细进行了核对，确认孙电影所开复方丹参滴丸实际处方量为15300粒，比省社保局认定事实少1260粒，满打满算可用510天；脑栓康复胶囊4464丸，比省社保局认定事实少612粒，满打满算仅可服用372天，并且该处方量并未违背“因病施治、合理用药”的原则，更何况并无任何法律规定不得适量增加处方量或者规定增加的具体限度，因此，该通报认定事实错误。二、退一步来讲，就算通报中认定的事实无误，综观整份通报，马立宁仅对孙电影一人所开药方在合理用药上存在争议，其违规用药的种类也仅为三种，依据通报中省社保局对马立宁处理所根据的《海南省社会保险定点医疗机构社会保险服务医师管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的有关规定（具体依据哪条规定省社保局没有说明），依据该《暂行办法》第十六条，社会保险服务医师有下列情形之一的，每例扣1分。行政处罚有个基本原则那就是一事不再罚，马立宁搞不清楚7分是如何构成的，为何每次发生扣分情形省社保局都不告知马立宁？依据《暂行办法》第十七条“一个自然年度内，累计扣分5分（含5分）以下的，视情况轻重给予警告，通报批评或下达限期整改通知书。”为何省社保局不在马立宁发生扣分5分以下时，告知马立宁，给马立宁以警示以便整改？《暂行办法》第二十六条明确规定：“社会保险经办机构应认真对待社会保险服务医师的申诉，必要时组织专家研判后做出裁定。”省社保局为何要在马立宁扣分7分时，不事先告知马立宁，直接全省通报暂停其社会保险服务医师资格？为何要剥夺马立宁申诉的机会？三、省社保局对马立宁的处罚决定，没有遵循法定程序，事先没有告知马立宁，直接剥夺了马立宁的知情权、申诉权，违反法定程序。综上所述，省社保局作出的286号通报中对马立宁的处理决定，在事实认定、法律适用以及法定程序上，均存在错误，为此，特向法院提起诉讼，请求：1.判令撤销286号通报中对马立宁扣分7分，暂停社会保险服务医师服务资格3个月（时间为2018年1月20日至2018年4月20日）的处理决定。2.判令省社保局承担本案的全部诉讼费用。被告省社保局辩称：一、本案存在行政复议前置的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款规定了当事人解决行政争议的救济途径的自由选择权。马立宁于2018年2月1日向海南省人民政府申请行政复议，足以证明马立宁选择了行政复议作为解决行政纷争的救济途径，是马立宁的真实意思表示。马立宁错误地理解了海南省人民政府作出62号复议决定赋予其提起行政诉讼的权限。马立宁如对复议机关由于其无权管辖不予受理其申请，而告知其另行向有管辖权的复议机关申请复议的处理结果不服时，可以向法院提起行政诉讼。在复议前置情形下，马立宁起诉的对象应是复议机关不予受理的决定，而不是省社保局作出的原行政行为。本案中，从马立宁提起的诉讼请求及陈述的事实与理由看，马立宁提出的不是对复议决定作出的程序处理结果不服提起诉讼，而是对省社保局作出的通报，即原行政行为的合法性提起司法审查。因此，马立宁提起诉讼的行为违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条第二款的规定应受理的情形。二、马立宁依法应向行政复议机关申请复议，如不服复议决定再提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定赋予当事人在解决行政争议时，行政复议作为行政救济程序中，解决纷争的前置条件。《人力资源社会保障部》第四条第（十五）项争议处理程序也规定“定点医疗机构或医务人员对经办机构作出的处置有争议的，由同级社会保险行政部门协调处理；对同级社会保险行政部门协调处理结果不服的，由上级社会保险行政部门协调处理。省级社会保险行政部门是争议协调处理的最终单位。对社会保险行政部门作出的行政处理决定有争议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”就本案来讲，解决处置争议的程序是由同级行政主管进行协调，后由上级行政部门协调处理，如不服协调结果再向海南省人力资源和社会保障厅申请行政复议或进入行政诉讼程序。马立宁因省社保局对其进行依规处罚而引起争议，马立宁依法应按上述规定申请协调处理，解决争议。但马立宁未按照法律法规确定的行政救济程序解决纷争，而是向海南省人民政府申请行政复议，足以证明马立宁采纳的是先行政复议，后视复议结果决定是否提起行政诉讼的解决纠纷形式。三、马立宁在法定复议期内，又向法院提起诉讼，依法应裁定予以驳回。《最高人民法院关于适用的解释》第五十七条规定“......公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”马立宁已向海南省人民政府提起行政复议，虽然海南省人民政府因不属其管辖范围而不予受理，但已告知马立宁向海南省人力资源和社会保障厅申请行政复议。因此，马立宁行政救程序尚在复议过程中。马立宁在法定复议期内又向提起诉讼，明显违反了上述法律的规定，依法应予驳回。四、退一步来讲，马立宁提起行政诉讼已被法院受理，但其诉讼请求依法亦应不予支持。省社保局依法与海南省人民医院签订服务协议，授权海南省人民医院对其医护人员进行严格管理，目的是对社保医疗资金依法依规进行管理，维护医疗管理秩序，保障社会公众利益的实现。在协议履行过程中，省社保局依约对医疗机构违反协议约定的事项和人员进行处理。通报仅是省社保局依职权在行政管理上行使的一种管理手段，系依职权作出的行政行为，程序合法，省社保局作出通报的行政行为符合上述法律的规定。也符合《人力资源社会保障部关于进一步加强基本医疗保险医疗服务监管的意见》第（十二）条依规处置违约问题的规定，省社保局对海南人民医院违反协议规定，按照协议规定暂停其医疗保险实时结算资格或对其提供的医疗服务拒付费用等行为是符合上述行政规章规定的。另外，从省社保局作出的通报形式看，并不是一种处罚形式，也并不针对马立宁个人，属省社保局行使的抽象的行政行为，目的是保障公共利益，虽然在文字表达上明确对马立宁的社保医师资格予以短暂停止，但对马立宁行使医生的资格和权利业没有造成影响。因此，马立宁之间并不构成行政行为与行政行为相对人的关系，依法本案不属于法院的受案范围。五、依法应追加海南省人民医院为本案的第三人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”。本案系省社保局依据与海南省人民医院签订的服务协议而作出的通报，省社保局作出行政行为的行政行为相对人为海南省人民医院，因此，海南省人民医院与被诉行政行为有利害关系，依据上述法律的规定，依法应追加海南省人民医院作为本案的第三人参与本案的诉讼。综上所述，省社保局请求法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）（八）（十）项、第三款的规定，依法裁定驳回马立宁的起诉。经审理查明：省社保局对2016年度省本级离休干部医疗费用进行抽查，发现个别离休干部定点医疗机构的社保医师存在严重超量开药行为。2017年12月26日，省社保局作出286号通报，认定海南省人民医院社保医师马立宁为离休干部孙电影开处复方丹参滴丸16560粒，一次10粒，每日三次，可用552天；脑心通胶囊5808丸，一次4丸，每日三次，可用484天；脑栓康复胶囊5076丸，一次4丸，每日三次，可用423天。根据《暂行办法》、《海南省省直单位离休干部医药费管理办法》及《海南省基本医疗保险、工伤保险、生育保险医疗服务协议》的有关规定，对马立宁作出以下处理决定：扣分7分，暂停社会保险服务医师服务资格三个月（时间为2018年1月20日至2018年4月20日）。马立宁不服上述处理决定，于2018年2月1日现海南省人民政府申请行政复议。海南省人民政府于2018年5月15日作出62号复议决定，以马立宁的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的受理条件为由，驳回马立宁的行政复议申请。2018年5月30日，马立宁向本院提交行政起诉状，请求撤销286号通报中对马立宁的处理决定。在庭审前，省社保局提交重新核实处方数据，其中复方丹参滴丸的数量为15660粒，比286号通报认定的数量减少948粒；脑心通胶囊6960丸，比286号通报认定的数量增加1152粒；粒脑栓康复胶囊的数量为4860粒，比286号通报认定的数量减少216粒。本院认为：《中华人民共和国社会保险法》第七十七条第一款规定，县级以上人民政府社会保险行政部门应当加强对用人单位和个人遵守社会保险法律、法规情况的监督检查。人力资源和社会保障部《关于进一步加强基本医疗保险医疗服务监管的意见》（人社部发[2014]54号）第（十五）条明确争议处理程序。具体规定为，定点医疗机构或医务人员对经办机构作出的处置有争议的，由同级社会保险行政部门协调处理；对同级社会保险行政部门协调处理结果不服的，由上级社会保险行政部门协调处理。省级社会保险行政部门是争议协调处理的最终单位。对社会保险行政部门作出的行政处理决定有争议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。行政处理决定生效以后，处理对象应当执行；逾期不执行的，由社会保险行政部门督促执行或依法申请人民法院强制执行。本案中，马立宁对社保经办机构省社保局作出的286号通报中的处理有异议，应当依据上述规定由省级社会保险行政部门，即海南省人力资源和社会保障厅协调处理，且海南省人力资源和社会保障厅是争议协调处理的最终单位。只有对海南省人力资源和社会保障厅作出的最终行政处理决定不服的，方能依法申请行政复议或者提起诉讼。马立宁未经法定的行政处理程序，直接向人民法院起诉，不符合行政诉讼的法定受理条件，286号通报不属于人民法院的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，裁定如下：驳回原告马立宁的起诉。本案不收取案件受理费，原告马立宁预交的案件受理费50元予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 吴  茜审 判 员 张 莲 凤人民陪审员 杨  华 二〇一八年十月三十一日法官 助理 梁  汕书 记 员 郑惠芳盖附相关法律法规条文：中华人民共和国行政诉讼法第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。中华人民共和国社会保险法第七十七条县级以上人民政府社会保险行政部门应当加强对用人单位和个人遵守社会保险法律、法规情况的监督检查。社会保险行政部门实施监督检查时，被检查的用人单位和个人应当如实提供与社会保险有关的资料，不得拒绝检查或者谎报、瞒报。