山东省东平县人民法院 民 事 判 决 书 （2018）鲁0923民初2221号 原告：东平县接山镇林马庄村村民委员会，住所地东平县接山镇林马庄村。 负责人：刘明申，林马庄村党支部书记。 委托诉讼代理人：高立成，山东鲁正律师事务所律师。 被告：徐延东，男，1955年11月4日出生，汉族，居民，住东平县。 委托诉讼代理人：李培春，东平县东平第四法律服务所法律工作者。 被告：刘淑芬，女，1962年11月24日出生，汉族，农民，住东平县。 委托诉讼代理人：王树利（系刘淑芬之子），住东平县。 委托诉讼代理人：赵乐元，山东信望律师事务所律师。 原告东平县接山镇林马庄村村民委员会（以下简称林马庄村委会）与被告徐延东、刘淑芬农村土地承包合同纠纷一案,本院于2018年6月11日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告林马庄村委会的负责人刘明申及其委托诉讼代理人高立成、被告徐延东的委托诉讼代理人李培春、被告刘淑芬的委托诉讼代理人王树利、赵乐元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告林马庄村委会向本院提出诉讼请求：1、确认2010年1月1日原告与被告徐延东签订的《土地承包补充合同》无效；2、判令被告支付土地占用费15万元；3、判令被告徐延东、刘淑芬返还承包土地300亩；4、本案诉讼费用、保全费用由被告承担。审理中，原告变更第2项请求为：判令被告徐延东支付拖欠的605亩土地的承包费14197元，判令二被告自2018年1月1日起至土地交付之日按每亩每年150元的标准支付300亩土地占用费。事实与理由：原被告双方于2010年1月1日签订《土地承包补充合同》，约定将林马庄村小金线河以东的300亩土地承包给被告徐延东，承包期限延长至2023年12月31日。被告徐延东不是本村村民，其承包该土地签订《土地承包补充合同》时，没有经过村民大会通过，也没有经过镇政府及东平县农业主管部门批准，该合同应认定无效。后被告徐延东将该300亩土地转包给被告刘淑芬。二被告应返还所占土地，并支付土地占用费。我村全体村民对此非常不满，引发上访事件，村委会多次找被告协商解决此事未果。为维护原告的合法权益，今起诉，请判处。 被告徐延东辩称，一、原告主体不适格，法庭应驳回原告的起诉。本案中，林马庄村至今还没有经过法定程序产生村民委员会，更不会产生村委会主任，即林马庄村村民委员会法定代表人。所以作为管区书记并且担任村党支部书记的刘明申作为林马庄村委会的法定代表人，主体不适格，他没有提起民事诉讼的权利。二、原告与被告徐延东于2004年1月8日签订的《土地承包合同》和2010年1月1日签订的《土地承包补充合同》都属于有效合同。根据合同法的鼓励交易原则，应最大限度的维持本合同的有效性；新官要认旧账，更要维持合同的有效性；国家法律对土地承包期的规定期限很长，目的也是维护承包的稳定性，也即保持合同的有效性；维护土地承包合同的有效性，保护承包方依法享有生产经营自主权和土地承包经营权流转。事实是2003年当时接山乡党委政府要求每个村必须进行农业产业结构调整，项目就是丰产林建设，发展林下经济，增加农民收入。林马庄村为了完成党委政府分配的调整任务，经村两委研究，准备拿出1000亩涝洼地发展林业生产，并召开了群众大会，在全村没有一户同意承包的情况下林马庄村委会宣布对外发包。被告承包涉案土地后不断地进行加大投入，第一年通过找水利专家勘查，打出了260米的深井，之后每年引进农业新技术，配方施肥，深耕除草，秸秆还田，冬季土地进行深翻等措施，把以前“北大荒”改成现在的高产田。被告在自负盈亏的情况下及时按合同规定交纳所应交的承包费，积极履行合同约定，并且这些合同已经正常履行多年，应为有效合同。三、依法订立的合同，受法律保护。原被告之间签订的《土地承包合同》及《土地承包补充合同》系双方当事人的真实意思表示，且不违反法律法规的强制性规定，应合法有效。在合同已经实际履行多年的情况下，原告以没有经过民主议定程序，被告身份为国家工作人员而非本村村民为由，要求确认该合同无效。一方面明显违背诚实信用原则，因为民主议定程序属于签订承包合同的前置程序，发包方理应在履行上述程序后才进行土地的发包，对于承包方来说，民主议定的前置程序无法预知或直接参与，只能依靠发包方的表述，善意的相信发包方已经履行了民主议定程序而与之签订承包合同，被告无过错；另一方面，《中华人民共和国土地管理法》第十五条、《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款属于管理性强制性规范，而非效力性强制性规范，违反该规范的并不必然导致合同无效，故原告主张确认合同无效的理由不足，法院应驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。 被告刘淑芬辩称，一、原告的负责人刘明申无权代表原告起诉，依法应驳回原告的起诉。原告在上一届村委会组成人员任期届满后未成功进行换届选举，至今仍然没有选举出村民委员会主任、副主任和委员等村委会组成人员。村民委员会属于特别法人，应当由村民委员会进行诉讼。本案中原告诉状中注明的负责人为刘明申，职务为村支部书记，其不是原告的法定代表人，无权代表原告进行诉讼，也无权授权他人代理原告进行诉讼，依法应驳回起诉。二、退一步讲，即便刘明申有权代表原告起诉，那其诉讼请求也无事实和法律依据，依法应驳回原告的诉讼请求。2010年1月1日原告与徐延东签订的《土地承包补充合同》合法有效。理由是：根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，涉案《土地承包补充合同》没有该条款中的任一情形，根据民事行为“法无禁止即自由”的原则，该合同有效。2009年10月1日，徐延东应村委会要求将涉案300亩土地转包给他人用于种植葡萄园，后因葡萄园经营不善，导致300亩土地荒置。为尽量挽回损失原告与徐延东商议另找他人承包涉案土地。因承包土地进行经营存在投入大、经营风险大且获利周期长等客观原因，如按原《土地承包合同》的承包期履行，无人承包涉案土地。最终，原告与被告徐延东约定将该300亩土地的承包期顺延至2023年12月31日，并同意该300亩土地由王长法承包，承包期为2011年1月1日至2023年12月31日。后王长法承包涉案土地直至其去世。承包人也对涉案承包土地投入大量的人力物力，打机井、接电线、铺生产路、架设变电器等，良好地改善了土地质量，原告主张合同无效，不利于维护土地承包合同关系的稳定和农村经济的可持续发展。另外，从2011年1月1日徐延东与王长法签订的《土地承包合同》中可以看出，该合同的490亩土地包含《土地承包补充合同》中的300亩地，该合同是在乡政府批准并经原告同意的前提下签订的，原告也在该合同上盖章，实质是原告认可《土地承包补充合同》中的权利义务等内容。在《土地承包补充合同》有效的情况下，原告要求被告返还承包土地并支付土地占用费无事实和法律依据。总之，刘明申无权代表原告进行诉讼，且原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。 本院经审理查明如下事实：2004年1月8日，以原告林马庄村委会为甲方，被告徐延东为乙方签订了《土地承包合同》。合同内容主要为：“一、甲方将本村西洼土地605亩承包给乙方从事农、林、畜牧生产。承包期限从2004年1月1日至2018年1月1日止，共计14年。承包期内乙方自主经营，自负盈亏。二、乙方承包费每年每亩150元，共127.05万元，签订合同之日第一次交清33.88万元。第二次于2011年1月1日前再一次交清33.88万元。其每年剩余每亩70元于6月30日前交清。三、乙方承包期内，只交纳承包费，不再负担承包费以外的其他费用。但要保护好土地，不得在所承包的土地上擅自使土建窑。…….五、乙方承包的土地是在林马庄村群众同意承包，本村群众又无人承包的情况下，村民委员会对外进行发包。六、承包期内，如有村民出面干预、种植乙方承包的土地，一切责任由村民委员会负责。…。九、乙方在土地承包期内有权对外转让、出租、入股等形式进行农林牧生产。…….甲方：东平县接山乡林马庄村委员会（加盖公章）法定代表人：夏广金（签字并盖章）乙方：东平县扶贫办徐延东（签字并摁手印）2004年元月8日”。合同签订后，被告徐延东履行了承包费交纳义务，并开始管理和种植承包地。 2010年1月1日，原告与被告徐延东签订《土地承包补充合同》，约定将被告徐延东承包的林马庄村小金线河以东的300亩土地延长承包期（原承包期14年），从2018年1月1日延长至2023年12月31日。付款方式为补充合同签订后，徐延东每年9月30日前付清本年度的土地承包费，逾期每月按5‰罚款。另约定原土地承包合同条款除承包期和付款方式变更外，其他条款不变。 2011年1月1日，以被告徐延东为发包方（甲方），林马庄村民王长法为承包方（乙方），签订了《土地承包合同》。合同主要内容有：甲方将金线河东连片460亩土地承包给乙方管理使用（其中包括涉案土地300亩）；承包期限19年，自2011年1月1日至2029年12月31日止；承包费收支付形式，承包费每年每亩480元，年承包费共计22080元，提前一年一次预交，自2011年起每年的10月1日前支付下年的承包费，该承包费由乙方直接支付给甲方；从2023年开始乙方承包费由村委收取。原告林马庄村委会作为该合同的丙方，有时任村支部书记王保国、村主任夏广全在合同上签字并加盖村委会公章。王长法于2014年4月份去世后，其妻即被告刘淑芬继续在承包的土地上种植农作物。 同时查明，被告徐延东提交了交纳承包费的收据和林马庄村原任党支部书记王保国、会计徐衍水出具的借据共计25张（其中借据中均约定了利息），用于主张其按时履行了605亩承包地的承包费交纳义务，不拖欠原告承包费。经质证，原告林马庄村委会认可该25张收据和借据为被告徐延东交纳承包费的凭证，同时认可被告徐延东交纳承包费的金额为125.6303万元，但其认为该605亩承包地截止2018年1月1日被告徐延东应交承包费127.05万元，尚欠承包费14197元。根据现有证据和查明的事实，无法确认原告主张的承包费数额。 另查明，2018年初，林马庄“村两委”进行换届选举。1月9日，林马庄村选举产生了党支部委员会及五名支部委员，后因党支部书记徐衍水接受纪委调查被免去支部书记职务。上届林马庄村民委员会任期于2018年2月份届满，至今未选举产生新一届林马庄村民委员会。为了林马庄村工作的正常进行，中共接山镇党委于4月24日任命其工作人员刘明申为林马庄村党支部书记，全面主持林马庄村的工作。在本案起诉前，党支部书记刘明申于6月7日主持召开了村民代表会议，就是否同意起诉土地承包人徐延东、梁继武、刘淑芬、王树利等人进行了开会表决。林马庄村共**村民，通知每户一名代表参加会议，经会议讨论最终在会议记录上签字同意起诉的共489户村民代表。 本院认为，本案有四个争议焦点：一是原告的起诉是否符合法定程序；二是刘明申是否有代表村委会提起诉讼的资格；三是原告与被告徐延东签订的《土地承包补充合同》是否系无效合同；四是原告主张的承包费是否能够支持。 第一个焦点：原告的起诉是否符合法定程序。本院认为，上一届林马庄村委会任期届满后虽未选举产生新一届村委会，但村民委员会作为法律规定的特别法人，其诉讼主体资格仍然存在，本案以林马庄村委会为原告提起的诉讼是符合法律规定的。确认对外发包合同无效，属于涉及村民利益的重大事项。林马庄村党支部书记刘明申主持召开全体村民代表会议，就涉及村民利益的重大事项进行讨论表决，最终在村民会议表决记录上签字的村民代表超过了三分之二以上，会议所作的起诉决定经过了三分之二以上村民代表的同意，符合民主议定原则。本案以林马庄村委会为原告的诉讼体现了林马庄村三分之二以上村民的意志，代表了绝大多数村民的利益，故原告的起诉符合法定程序。 第二个焦点：刘明申是否有代表村委会提起诉讼的资格。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定，中国共产党在农村的基层组织按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权，依照宪法和法律支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。本案中，刘明申作为中共接山镇党委任命的林马庄村党支部书记，主持林马庄村日常工作，处理林马庄村级事务。在上届村委会届满未选举产生新一届村委 会的情况下，如何行使村委会职责，保障基础自治组织权利不出现真空，这时林马庄村党支部就应当发挥领导核心作用，领导和支持林马庄村民委员会行使职权。如刘明申不代表全体村民以林马庄村委会的名义提起诉讼，将影响林马庄村民行使自治权利，村民的利益也得不到保障。刘明申作为林马庄村负责人提起本案诉讼代表的是林马庄村绝大多数村民的意志。因此，林马庄村党支部书记刘明申具有代表村委会提起诉讼的资格。 第三个焦点：原告与被告徐延东签订的《土地承包补充合同》是否系无效合同。本院认为，双方签订的《土地承包补充合同》系无效合同。理由为：一是民主议定原则应作为处理案涉合同的效力性规范。民主议定程序的立法目的在于保护多数村民能够对农村土地之权利客体的有效支配和控制的机制，以稳定农村社会生产秩序。土地管理法和农村土地承包法均规定发包方将土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人，应经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。该规定是法律强制性规定即效力性规定，目的是保护农民土地的承包权。本。本案被告徐延东不是林马庄村村民，与其签订《土地承包补充合同》并延长承包期限，属于涉及村民利益的重大事项，应当根据村民委员会组织法的规定，提议召集村民会议或由村民会议授权村民代表会议讨论决定，而《土地承包补充合同》的签订没有经过民主议定程序和相应的报批手续。二是认定农村土地承包合同的效力要注重考量社会稳定因素。土地是农民赖以生存的基本物质保障，妥善处理农村土地承包纠纷案件，对保障农民的切身利益和维护农村社会稳定具有重大的现实意义。具体到本案，林马庄村人口2600多人，总耕地面积5000多亩，其中2700余亩耕地被往届村委以其他承包方式发包，导致几百人无承包地可耕种，在村民中产生了很大的影响。林马庄村民要求均分土地的愿望十分强烈，并且多次到北京、省、市、县群体性上访，影响了该村的社会稳定。被告徐延东、刘淑芬等极少数人承包耕种了林马庄村大量的土地，承包费较低且合同承包期限较长，致使部分村民无地可种，在一定程度上损害了林马庄村绝大多数村民的利益。三是处理农村土地承包合同纠纷应把农民集体利益放在重要位置，尊重绝大多数村民的意愿。农村土地由农民集体所有，对土地的处分应由农民集体决定。本案确认《土地承包补充合同》无效，同样属于涉及村民利益的重大事项，诉前履行了民主议定程序并获通过，表明了林马庄村民集体决定收回涉案土地的愿望。确认案涉合同无效，体现了林马庄村绝大多数村民的意志，也维护了林马庄村集体的利益。 第四个焦点：原告主张的承包费是否能够支持。在诉讼中，原告虽认可被告徐延东提供的承包费交纳凭证，并以此计算认为下欠承包费14197元。由此可见，双方存在以向徐延东借款折抵其承包费的事实，而且借款还约定了利息，被告徐延东认为结算利息后其并不拖欠承包费。本院认为，被告徐延东是否拖欠承包费、拖欠多少承包费根据现有证据无法确认，原告可待证据充分后，另行主张该权利。 综上所述，原告与被告徐延东签订的《土地承包补充合同》因违反法律的强制性规定而无效。原告关于2010年1月1日签订的《土地承包补充合同》系无效合同的主张，于法有据，本院予以支持。合同确认无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还。《土地承包补充合同》系原告与被告徐延东签订，根据合同相对性原则被告徐延东应当返还涉案土地。由于法律规定无效合同自始无效，致使被告徐延东与王长法于2011年1月1日签订的《土地承包合同》也将无法继续履行。因现在实际管理和耕种涉案土地的是被告刘淑芬，其有义务与被告徐延东共同将300亩涉案土地依法返还原告。因合同无效和财产返还形成的原告林马庄村委会、被告徐延东、被告刘淑芬三方相互之间的其他权利义务事宜，可另行处理。据此，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条、第二十四条，《中华人民共和国土地管理法》第十五条，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条、第九十一条的规定，判决如下： 一、原告东平县接山镇林马庄村村民委员会与被告徐延东于2010年1月1日签订的《土地承包补充合同》无效； 二、被告徐延东、刘淑芬于本判决生效后五日内将东平县接山镇林马庄村小金线河以东的300亩涉案土地返还给原告东平县接山镇林马庄村村民委员会； 三、驳回原告东平县接山镇林马庄村村民委员会的其他诉讼请求。 案件受理费3500元，减半收取1750元，由原告林马庄村委会负担1550元，被告徐延东负担100元，被告刘淑芬负担100元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。 审判员 李 强 二〇一八年十月十二日 书记员 段京博