黑龙江省双鸭山市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黑05行初6号原告黑龙江省建三江八五九广运采石场，住所地黑龙江省饶河县八五九农场第三十二作业站东部。法定代表人陈广平，该场投资人。委托诉讼代理人李凤权，男，1948年4月15日出生，汉族，该场原投资人，住黑龙江省双鸭山市宝山区。委托诉讼代理人韩永贵，该场法律顾问。被告饶河县人民政府，住所地黑龙江省饶河县饶河镇通江街**。法定代表人周勇，该县县长。行政机关负责人李克历，该县副县长。委托诉讼代理人姚彬，该县政府法制办负责人。委托诉讼代理人薛英波，该县国土资源局执法监察局局长。原告黑龙江省建三江八五九广运采石场（以下简称广运采石场）因要求确认被告饶河县人民政府（以下简称饶河县政府）作出的《饶河县人民政府关于决定关闭国家级东北黑蜂自然保护区内15家采石场的公告》无效并要求撤销及行政赔偿，于2018年4月18向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于4月24日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月19日公开开庭审理了本案。原告广运采石场委托诉讼代理人李凤权、韩永贵，被告饶河县政府的行政机关负责人李克历及其委托诉讼代理人姚彬、薛英波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告饶河县政府于2018年1月25日作出了《饶河县人民政府关于决定关闭国家级东北黑蜂自然保护区内15家采石场的公告》（饶政发[2018]3号）。原告广运采石场诉称，饶河县政府于2018年1月25日作出了《饶河县人民政府关于决定关闭国家级东北黑蜂自然保护区内15家采石场的公告》（饶政发[2018]3号）。饶河县国土资源局非法将原告的采石场进行查封，要求原告办理采矿许可证注销登记。因为广运采石场的采矿许可证有效期为2017年8月18日至2019年8月18日，许可证仍在有效期内。黑龙江省国土资源厅、黑龙江省环境保护厅文件黑土资发[2017]168号中规定，有序退出，力争用3年左右时间。饶河县政府没有提供八五九广运采石场所处的地理位置是经国家批准的，在东北黑蜂自然保护区范围内的正式批准文件和相关证据。被告曲解国家方针、政策和总体布置，采取一刀切的方式处理，严重侵害原告的采矿权。法院应依法认定无效并予以撤销。请求：撤销被告饶河县人民政府《饶河县人民政府关于决定关闭国家级东北黑蜂自然保护区内15家采石场的公告》（饶政发[2018]3号）。诉讼费和其它费用由被告承担。被告饶河县政府辩称，一、被告所作出的《饶河县人民政府关于决定关闭国家级东北黑蜂自然保护区内15家采石场的公告》（饶政发[2018]3号）所依据的事实是清楚的，证据是充分的。原告经营的矿山地理位置处于饶河东北黑蜂自然保护区内的缓冲区，对此东北黑蜂保护区规划图予以证实。关停原告的矿业是有规可依的，黑国地资发[2017]168号黑龙江省国土资源厅、环境保护厅关于印发《黑龙江省自然保护区内矿业权退出及处置方案》的通知第四条明确要求各有关部门按照职能职责开展工作，位于自然保护区核心区、缓冲区内的矿业应予以关停。二、被告发布《饶河县人民政府关于决定关闭国家级东北黑蜂自然保护区内15家采石场的公告》（饶政发[2018]3号）是有法可依的。《中华人民共和国行政许可法》第8条行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。综上，请求法院查明事实，为保护矿产资源、保护环境，应依法驳回原告的诉讼请求。原告广运采石场向本院提交了以下证据：1、广运采石场的营业执照、采矿许可证、负责人身份证复印件、黑林地许准[2014]106号行政许可决定书、林木采伐行政许可申请材料，证明原告主体适格、采矿许可证有效期为2017年9月20日-2019年6月20日、证明原告手续齐全合法。2、采石场被贴封条的照片，证明封条张贴日期为2017年11月21日，被告的下属单位行政行为违法。3、2018年1月25日饶河县人民政府饶政发【2018】3号文件，证明被告决定对原告石场关闭，并告知石场停止一切开采等活动，原告的石场在公告的15家关闭石场之内。4、邮寄异议申请书的送达回执，证明原告已依法提出异议，并书面告知被告。5、石场向有关部门缴费票据9张，证明原告向有关部门交取费用的情况（其中:2015年、2016年票据2张，交纳采矿权使用费金额分别为500元，收款单位：饶河县国土资源局；2014年广运石场植被恢复票据2张，分别是19100元和90686元，2014年2月26日和2013年12月25日土地复垦费10万元，采矿权价款127,500.00元，收款单位：饶河县国土资源局；2014年7月14日土地复垦费6.31万元，2008年5月19日，1万元，2009年12月31日，1万元2010年6月12日1万元，矿山地质环境保证金，交饶河县财政局。6、设备高压线路照片6张和发票2张，证明原告投入设备、设施及资金投入的部分情况。7、郑州日产轿车一台，车牌号黑Ｒ×××**，证明原告投入石场车辆一台，价值15万元。8、饶河县国土资源局答复意见，证明原告广运石场在自然保护区的实验区内，而不是被告答辩中所称的广运石场在核心区和缓冲区内，该证据原告在立案的时候就已提交，原告举证不超时限。9、黑龙江省环保厅2017年5月31日对黑龙江省申请晋升和调整的国家级自然保护区进行公示及黑龙江饶河东北黑蜂国家级自然保护区调整前功能区划图，黑龙江饶河东北黑蜂国家级自然保护区调整后功能区划图，证明原告石场在实验区内。证据来源于黑龙江省环保厅官方网站。证据系该网站下载，我们已申请法院调取该证据。10、内蒙古大黑山等8处国家级自然保护区调整基本情况，证明黑龙江饶河东北黑蜂保护区面积已调整。证据来源于国务院环保部的官方网站，我们是2018年3月份通过上述网站下载的。保护区内存在人口密集的城市组成区，建制镇和农场解决与黑龙江挠力河国家级自然保护区部分区域重叠问题，由原来的面积676500公顷，调整后为523762公顷，调整后广运采石场恰在调整后的功能区划图的实验区内。11、黑龙江省环保厅关于国家级自然保护区人类活动遥感监测与实地核查情况的报告，文号黑环发【2015】140号，证明原告请求成立，理由是环保厅向国家环保部上报这个报告的时候，在报告中的第5页中说明采石场、养殖场等为当地的经济建设基础，且对保护区及所保护的对象没有影响，而且该页还说明，东北黑蜂蜂种的生存、繁衍和保护离不开人为参与，没有人为参与就没有蜂种的保护和蜂业生产，当地经济的发展有助于蜂种保护，还说明人为活动无法避免，证明原告的采石场正常经营生产，不影响对黑蜂的保护。通过这份证据还可以证明原告的采石场不应当关闭。针对原告广运采石场提交的证据，被告饶河县政府质证认为：对证据1、3、5、8-11的真实性无异议；对证据2的真实性有异议，且原告提供的封条照片与本案的诉讼请求没有关联性，一张单独的照片且内容不清晰，不能够反映出原告所要证明的内容；对证据4真实性有异议，县国土资源局未收到过该异议申请，同时，依照相关法律规定，原告不服我县的具体行政行为，可以向上一级行政机关提起行政复议，或向贵院提起行政诉讼；对证据6真实性、合法性、关联性均有异议，设备照片只是复印件，且没有登记核对的相关证据进一步证明其真实存在。同时，如果该设备存在，设备已经投入使用，现有设备的价值，应有正规采购票据证明购买价格，并经有资质的机构进行鉴定，扣除折旧价值后得出现价。可移动的设备由原告移走即可，并无损失，或我方选择以此价格回收设备；对证据7关联性和真实性有异议，非营运车辆不应计作采石场生产性投入，同时，该证据没有汇款凭证、营运手续等其他更有力的证据相印证，不应采纳。对证据10的合法性有异议，据黑龙江饶河东北黑蜂国家级自然保护区管理局提供的最新东北黑蜂保护区规划图中显示，广运采石场在保护区的缓冲区内。对证据11证明的内容有异议，该证据不能证明原告的诉讼请求成立，也不能证明原告采石场不应关闭。原告广运采石场因被告县政府对其所举示的证据8-11的真实性无异议，当庭撤回申请法院调取证据的申请。被告饶河县政府向本院提交了以下证据：1、广运采石场的采矿许可证、采矿权出让合同、矿区范围坐标点、非煤采矿延续登记检查表，证明许可原告获取采矿权的行政行为合法；原告的采矿种类为建筑石料用灰岩，属矿产资源及采矿场具体地理位置。2、国函（1997）109号国家级自然保护区名单的通知及东北黑蜂保护区规划图，证明饶河县1997年12月8日被国务院批准为饶河东北黑蜂国家级自然保护区；八五九农场行政区在自然保护区内；原告享有采矿权的矿山在自然保护区缓冲区域内；该证据由东北黑蜂国家级自然保护区管理局提供，并加盖印章。3、广运采石场采掘工程平面及处量估算图，证明原告经营的采石厂的地理位置在自然保护区的缓冲区域内。该证据有饶河县国土资源局关于采石场的档案材料中的复印件并加盖饶河县国土资源局公章，证据合法有效。4、黑国土资发（2017）168号文件，证明2017年9月27日黑龙江省国土资源厅、环境保护厅联合下发通知；自然保护区内的矿业权退出及处置方案第四条第一款明确各有关部门按照职能职责开展工作，位于自然保护区核心区、缓冲区内的矿业权应立即予以关停，所以我县关停两原告采石场的行政行为合法。5、2018年1月13日双鸭山市人民政府第二次市长办公会议纪要，证明市政府市长办公会明确要求饶河县政府在2018年1月15日前公告关闭自然保护区内的矿山。6、关于决定关闭国家级东北黑蜂自然保护区15家采石场的公告【饶政发（2018）3号文件】，证明被告依据上述相关文件及法律规定作出了关闭自然保护区内的15家采石场；原告的采石场在15家之内。7、关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事宜事项的通知【国土资规（2017）16号文件】，证明该通知第二十二条规定采矿权在有效期内因生态保护、公共利益、产业政策等被县级及县级以上人民政府有权决定关闭并公告；饶河县人民政府发决定关闭并公告系职权范围内，系适格的行政主体。8、微信记录，证明公告以微信方式已向原告送达；程序合法。针对被告饶河县政府提供的证据，原告民主采石场除了对证据1无异议外，对其他证据均有异议并质证认为：证据2不是原件，证据来源不合法，国家批准国家级自然保护区应当有严谨的一整套的批准档案证件，被告必须提供这些证据的原件；关于规划图是经过哪个部门批准的，是否还有法律效力，举证责任在于被告；原告的证据黑龙江省环保厅公示材料和变更的功能区域图说明原告的石场所处位置在实验区，而不是在核心区更不是在缓冲区，对于所诉的实验区的石场应予保留，有序退出，该证据不具有证明力。证据3不具有证明力，原告提供的调整后的功能区划图和饶河县国土资源局给原告采石场的书面答复可以证明，原告采石场位置在实验区内。证据4不是法律规定，证明不了被告要证明的问题；要求提供饶河县被批准为国家级自然保护区的证据原件；应以原告提交的证据中调整后的功能区图等证据为准，可以确定原告的采石场不在核心区，更不在缓冲区，而是在实验区内，应有序退出，不能立即关闭。证据5不是原件，并且该证据不是法律规定；黑龙江省国土资源厅、黑龙江省环境保护厅文件黑国土资发[2017]168号文件精神是有序退出，尊重历史；该会议纪要并没有说明类似于原告采石场许可有效期内的情况也必须一律关闭，而是饶河县政府错误的领会了上级政府的政策精神，导致作出错误的关闭公告行为的发生。证据6关闭公告及内容违背了黑国土资发[2017]168号文件的基本原则，尚未发生法律效力，被告做出的此公告系滥用职权，歪曲国家的政策方针。证据7与本案无关联性。对证据8的合法性、真实性与关联性均有异议，原告对被告用微信通知的事不知情，原告没有收到。经庭审质证，原告广运采石场所举示的证据1、3、8-11，被告县政府所举示的证据1、5、6、7与本案具有关联性，并具备真实性和合法性，本院确认有效并予以采信。经审理查明，原告广运采石场于2014年4月9日登记注册为个人独资企业并获得采矿许可证，采矿许可证记载生产规模5.00万立方米/年，矿区面积0.0193平方公里，有效期至2019年6月20日。2018年1月25日，被告饶河县政府作出《饶河县人民政府关于决定关闭国家级东北黑锋自然保护区内15家采石场的公告》（饶政发（2018）3号文件，以下简称《决定关闭公告》），决定内容为：根据《中华人民共和国自然保护区条例》、《黑龙江省自然保护区管理办法》及相关政策规定和国家环保督查要求，现决定对位于我县国家级东北黑蜂自然保护区内的15家矿山（名单见附录）予以关闭。请该15家矿山采矿权人立即停止一切开采活动，退出自然保护区，进行环境恢复治理，并自本决定公告发布之日起30日内，依据《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规［2017］16号）的有关规定向原登记管理机关申请办理采矿许可证注销登记手续。特此公告，附关闭15家采石场名单。原告广运采石场列在附件关闭15家采石场名单的第12顺位。被告作出被诉关闭公告行为后，在《双鸭山日报》及饶河县政府门户网站予以刊登。广运采石场当庭认可被告上述公告事宜并获知公告内容。原告广运采石场不服被告县政府的关闭公告行为，向本院提起诉讼，请求：一、确认饶河县人民政府于2018年1月25日作出的《饶河县人民政府关于决定关闭国家级东北黑蜂自然保护区内15家采石场的公告》(饶政发［2018］3号)中对原告公告关闭的行政行为无效，并予以撤销；二、判决被告赔偿原告各项损失暂定200万元。三、诉讼费和其它费用由被告承担。后原告变更诉讼请求为：撤销《饶河县人民政府关于决定关闭国家级东北黑蜂自然保护区内15家采石场的公告》(饶政发［2018］3号)。诉讼费和其它费用由被告承担。另查明，被告县政府当庭表示等国家和省相关补偿政策出台后对广运采石场进行补偿，县政府已经委托评估公司开展了评估工作。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。据此，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，为全面推进生态文明建设，贯彻落实省国土资源厅、省环境保护厅的决策部署，饶河县政府作出了被诉行政行为，其实质系撤回已经生效的行政许可，按照上述法律规定，饶河县政府依法应当对原告民主采石场予以合理补偿。同时，撤销已经生效的行政许可，直接涉及原告的重大利益，根据正当程序原则，被告饶河县政府应当告知行政相对人享有要求听证的权利并听取当事人的陈述申辩，但饶河县政府没有举示证据证明其履行了告知义务和听取了当事人的陈述申辩，剥夺了原告享有的听证和陈述申辩的权利，属作出具体行政行为程序违法。另外，作为一个对外发生法律效力的行政行为，其所依据的法律规定必须是明确的，具体法律条款的指向是不存在争议的。唯有如此，行政相对人才能确定行政机关的确切意思表示，进而有针对性地进行权利救济，公众也能据此了解行政机关适用法律的逻辑，进而增进对于相关法律条款含义的理解，自觉调整自己的行为，从而实现法律规范的指引、教育功能。本案中，饶河县政府作出的《决定关闭公告》虽载明了相关法律规范的名称，但未能明确其所适用的具体条款，而上述法律规范的条款众多，相对人难以确定饶河县政府援引的具体法律条款。因此，饶河县政府作出的《决定关闭公告》，属于程序违法中的形式违法。综上，原告要求撤销被诉行政行为的理由成立，但鉴于被告饶河县政府所作出的《决定关闭公告》行政行为是基于国家环境保护治理和生态文明建设的政策，是为了保护国家利益和社会公共利益，如果撤销被诉行政行为，会给国家利益和社会公共利益造成重大损害。因此，应当依法确认被告饶河县政府公告关闭原告广运采石场的行政行为违法，但保留效力。对于补偿问题，原告可依法另行主张。依据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告饶河县人民政府作出的《饶河县人民政府关于决定关闭国家级东北黑锋自然保护区内15家采石场的公告》（饶政发（2018）3号文件）中关闭原告黑龙江省建三江八五九广运采石场的行政行为违法。案件受理费50.00元，由被告饶河县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  祝玉付审判员  李景华审判员  杨利国二〇一八年十月十五日法官助理杨亮书记员李娜附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政许可法》第八条公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。