江西省赣州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）赣07行终330号 上诉人（原审原告）郭春莲，女，1966年4月2日出生，住赣州市章贡区。 上诉人（原审原告）钟节秋，男，1973年9月10日出生，住赣州市章贡区。 上诉人（原审原告）钟节荣，男，1967年6月16日出生，住赣州市章贡区。 上诉人（原审原告）钟节洪，男，1976年11月23日出生，住赣州市章贡区。 被上诉人（原审被告）赣州市章贡区水西镇人民政府，住所地：赣州市章贡区水西镇赤珠岭**。 法定代表人彭晓税，镇长。 负责人陈朱成，副镇长。 委托代理人韩良人，江西客家人律师事务所律师，特别授权代理。 上诉人郭春莲、钟节秋、钟节荣、钟节洪因行政征收及赔偿一案，不服江西省于都县人民法院（2017）赣0731行初153号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审审理查明：2009年7月27日，江西省国土资源厅作出赣国土资核﹝2009﹞601号《关于赣州市章贡区2009年度第三批次集镇建设用地的批复》，同意赣州市将章贡区水西镇白田村的农村集体农用地24.8031公顷（其中耕地12.0578公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地5.1209公顷，未利用地2.6563公顷。以上共批准建设用地32.5803公顷，按呈报的土地开发用途主要用于印刷线路板、电解镍、电解铜箔生产线等项目建设等。 2010年10月29日，赣州市人民政府作出《赣州市中心城区征地拆迁补偿安置办法》，该办法自2011年1月1日起实施等。2016年12月28日，水西镇征地拆迁安置办公室对章贡经开区水西产业园部分土地征收进行了公示。同日，水西镇征地拆迁安置办公室还向原告送达了章贡经开区水西产业园土地征收公示告知书。2017年1月5日，水西镇征地拆迁安置办公室分别向原告送达了土地面积确认告知书。被告水西镇政府就项目名称为豪鹏88亩（后面）所涉原告方使用的土地于2017年1月6日以银行转账方式向原告分别支付了土地补偿款。2017年3月10日，被告对钟丰花、邱春英的老屋及原告钟节洪搭建的钢棚、木棚等强制拆除；2017年8月18日，对原告钟节洪搭建的简易附属房屋等强制拆除。2017年4月原告钟节洪等十二人向赣州市章贡区人民法院提起行政诉讼，赣州市章贡区人民法院于2017年8月23日作出（2017）赣0702行初38号行政裁定书，准许原告撤回对被告水西镇政府强制性拆除违章建筑补偿的诉讼请求；同年9月27日，该院作出（2017）赣0702行初38号行政判决书。原告不服该判决而上诉至赣州市中级人民法院。2017年11月23日被告以银行转账方式向原告分别支付了土地补偿款及果树补偿款等。2017年12月11日，原告诉至一审法院要求处理。 原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《江西省征用土地管理办法》第八条规定，县级以上人民政府应当加强征收土地工作的领导，土地行政主管部门负责征收土地工作的实施。由此可知，负责土地征收工作的实施主体是县级以上人民政府和县级以上人民政府的土地行政主管部门，乡（镇）人民政府可以协同做好征收土地工作，但没有征收土地的法定职权。对乡（镇）人民政府征地行为的法律后果，由县级以上人民政府或县级以上人民政府的土地行政主管部门承担，因而水西镇政府的主体资格不适格；原告对此也知晓，而其庭审结束前未申请变更被告，依法应裁定驳回起诉。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。因此，对因村农民集体所有的土地的变更、转移及征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织，而不应当是个别村民。如村民对相关行政行为不服且村集体经济组织又不主动提起诉讼，村民应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议、村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会或村民小组执行，以确保起诉代表整体村民的集体意志。本案中，征收的是原告所在村、村小组所有的集体农用地，原告无权代替村民委员会或村民小组以自己的名义起诉，因而原告不具有对集体土地征收行政行为不服而提起诉讼的主体资格，依法应裁定驳回起诉。原告如认为因集体土地征收其合法权益受到损害，可另寻合法途径救济。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）（三）项之规定，裁定如下：驳回原告钟节洪、钟节秋、钟节荣、郭春莲的起诉。案件受理费50元，退回原告钟节洪、钟节秋、钟节荣、郭春莲。 上诉人郭春莲、钟节秋、钟节荣、钟节洪不服，提起上诉，请求：撤销原审裁定，支持上诉人的一审诉讼请求。事实和理由是：一、关于被上诉人主体是否适格的问题。一审裁定有关“被告作为乡（镇）人民政府可以协同县级以上人民政府及（或）其土地行政主管部门做好土地征收工作，但没有征收土地的法定职权”的评议理由，依法有据当然是正确的，这也是上诉人在一审诉讼中主张确认被上诉人的越权行政行为违法的法定理由。但一审裁定又由此引出“乡（镇）人民政府违法征地的法律后果，应由县级以上人民政府及（或）其土地行政主管部门来承担”的结论，不仅没有明确的法律依据，而且与《行政诉讼法》的规定明显相悖。《行政诉讼法》第26条第1款明确规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，对涉案土地的征收事项进行所谓的“公示”，向包括上诉人在内的被征地村民送达土地征收公示告知书及土地面积确认告知书，与愿意签订补偿协议的被征地村民签订补偿协议书，向包括上诉人在内的被征地村民单方强行支付所谓的“征地补偿款”，对不能签订补偿协议的土地实施强制征收等所有涉案的行政行为，自始至终均由被上诉人组织与实施，即被上诉人是作出本案所涉行政行为的行政机关。依据上述法律规定，被上诉人是本案理应承担违法行政责任的当然被诉主体。换言之，本案被上诉人主体是不是适格，取决于其有没有作出相应的行政行为。符合法定征收土地条件的县级以上人民政府即章贡区人民政府乃至赣州市人民政府及（或）其土地行政主管部门，并没有对包括涉案土地在内的“水西产业园项目”的土地征收事项实施相应的行政行为；在一审诉讼过程中，负有举证责任的被上诉人并未举证证实其征收土地之行为实乃受章贡区人民政府及（或)其土地行政主管部门委托或受赣州市人民政府及（或）其土地行政主管部门委托而实施，且被上诉人也不是以上级人民政府及（或）其土地行政主管部门的名义而是以自己的名义作出行政行为。被上诉人越权实施行政行为所造成的法律后果，没有理由也没有依据（如一审裁定所言）要由其上级人民政府及（或）其土地行政主管部门来“买单”。因此，一审裁定认为被告不是适格的被诉主体，理由不当缺失法律依据，且一审法院（官）自始至终并未向原告释明与提示应变更被告。二、关于上诉人主体是否适格的问题。一审裁定有关“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有：对村集体所有的土地的变更、转移及征收等行政行为不服，村集体经济组织有权提起诉讼”的评议理由，依法有据当然也是正确的。但一审裁定又由此引出“只有村民委员会或村民小组才有权以自己的名义提起诉讼，村民个人对土地征收的行政行为不服无权提起诉讼”的结论，纯属一审法官对法律的无知或故意曲解法律，与法律相关规定不符。众所周知，土地合法权益受侵害，包括土地所有权遭侵害及土地使用权、承包经营权受侵害。本案涉案土地的所有权，当然属于上诉人所在的白田村委会钟屋组，若土地所有权遭侵害，上诉人所在的白田村委会钟屋组当然有权主张权利。但上诉人（包括已去世的父母）作为白田村委会钟屋组的村民，依法对涉案土地享有不可争辩的使用权及承包经营权（这一事实连被告都确认，否则，被告就不会要求与原告签订补偿协议，更不会单方强行支付征地补偿款）。《土地管理法》第9条、第46条、第47条及《土地管理法实施细则》第25条、第26条规定了“农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使用”，“被征收土地的使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，“征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费为该地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地安置补助费按需要安置的农业人口计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该地被征收前三年平均年产值的四至六倍。征收其他土地的土地补偿费、安置补助费及被征土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”，那么，这就说明：村集体经济组织的成员（村民）有权使用村集体所有的土地；当享有使用权的土地被征用时（无论合法与非法），有权申办征地补偿登记；有权领取享有使用权的土地的安置补助费（不需要统一安置时）及地上附着物和青苗补偿费。《农村土地承包法》第3条、第16条第2项规定了“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”，“承包的土地被依法征用、占用的，（承包方)有权依法获得相应的补偿”，说明当承包的土地被依法征收、占用时，承包经营土地的村民有权依法获得相应的补偿。本案被告强行征收土地的行政行为所侵害的对象，既涉及上诉人所在的白田村委会钟屋组的土地所有权，也涉及上诉人及父母经营了几十年的土地使用权与承包经营权；与本案所涉行政行为有利害关系的行政相对人，既包括享有所有权的白田村委会钟屋组，也包括上诉人在内所有享有使用权与承包经营权且土地被征收的村民。因此，上诉人作为自身土地使用权及承包经营权遭到被上诉人实施违法行政行为侵害的利害关系人，有权提起诉讼，一审法院应当受理。 被上诉人赣州市章贡区水西镇人民政府辩称，1、被上诉人不是土地征收部门，只是土地征收过程中的具体实施单位。2、根据《土地管理法》的规定，土地补偿款应归集体所有，承包人或者使用人只对地上附着物或青苗享有补偿，对于土地补偿费并无权获得。综上，请二审法院驳回上诉。 二审查明的事实与一审认定的事实一致。 本院认为，《江西省征用土地管理办法》第八条规定：“县级以上人民政府应当加强征收土地工作，土地行政主管部门负责征收土地工作的实施。乡（镇）人民政府协同土地行政主管部门依法做好征收土地工作，其他有关行政部门、企业、事业单位、街道办事处、村民委员会、村小组应当支持、配合征收土地工作的实施。”由此可知，负责土地征收工作的实施主体是县级以上人民政府和县级以上人民政府的土地行政主管部门，乡（镇）人民政府可以协同做好征收土地工作，但没有征收土地的法定职权。对乡（镇）人民政府征地行为的法律后果，由县级以上人民政府或县级以上人民政府的土地行政主管部门承担。本案中，涉案地块报经江西省人民政府同意征收，依照上述法规规定，应当由县级以上人民政府和县级以上人民政府的土地行政主管部门负责征收土地工作的实施，被告章贡区水西镇人民政府是协同相关行政主体实施征收工作，其法律后果应由涉案土地征收责任主体承担。因此，上诉人起诉章贡区水西镇人民政府征收土地行政行为违法，属于错列被告，原审裁定对其起诉予以驳回并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  郭海平 审 判 员  周洋发 审 判 员  刘定丰 二〇一八年十月二十四日 代理书记员  钟 亮