陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）陕03行初21号 原告秦建武，男，生于1971年4月21日，原住宝鸡市渭滨区。 委托代理人宋金玉，北京京平律师事务所律师，一般代理。 被告宝鸡市渭滨区人民政府（以下简称渭滨区政府）。住所地宝鸡市渭滨区公园路**。 法定代表人苏少敏，该政府区长。 委托代理人高小兵，该区政府工作人员，一般代理。 委托代理人陆威，陕西宝吉律师事务所律师，特别授权代理。 原告秦建武诉被告渭滨区政府强制拆除房屋行政行为违法一案，于2018年2月5日向本院提起诉讼。本院于2018年5月2日受理，同年5月4日向被告渭滨区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月21日公开开庭审理了本案。原告秦建武及委托代理人宋金玉，被告渭滨区政府的委托代理人高小兵、陆威到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告系陕西省宝鸡市渭滨区神农镇陈家村**村民，在该村建有房屋一处。2016年4月27日，其房屋被不明身份的人强拆。从其他村民处得知，是被告设立的临时机构城改办工作人员所拆。原告认为被告强拆原告房屋的行为，无论实体还是程序上均违反了法律的规定，严重侵害了原告的合法权益。无奈之下，原告决定依法提起诉讼。请求：1.确认被告强拆原告房屋的行为违法；2.判决被告承担本案诉讼费。 原告交换证据时提交了十三组证据材料：第一组1号为秦建武身份证复印件，2号为房屋分层分户平面图，3号为房屋及附属物拆迁补偿价值评估明细表，欲证明原告有合法房屋；第二组4号为房屋被损照片，欲证明房屋被违法拆除；第三组5号为110报警单和派出所出警单，欲证明是被告违法实施拆迁行为的事实；第四组6号为录像光盘（附录音笔录8份），欲证明被告违法实施拆迁拆房行为的事实；第五组7号为宝渭连霍征办（2016）8号《关于连霍高速陈家村范围内民房限期完成征迁工作的通知》，欲证明被告违法通知原告搬离后，违法拆除了原告房屋；第六组8号为宝鸡市人民政府办公室宝政信办申字（2016）第10号政府信息公开告知书，9号为宝鸡市旧城改造领导小组《关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》，10号为宝鸡市国土资源局渭滨分局2016年3月17日回复，欲证明城中村改造项目未进入征地环节；第七组11号为国土资函〔2016〕219号国土资源部工程建设用地的批复，12号为宝鸡市渭滨区人民政府《连霍高速过境公路渭滨段项目土地征收公告》，欲证明被告强拆违法；第八组13号为宝渭旧改字〔2013〕03号渭滨区旧城改造领导小组关于成立陈家村城中村改造指挥部的通知，14号为宝渭旧改发〔2014〕1号渭滨区旧城改造领导小组关于调整陈家村城中村改造指挥部成员的通知，欲证明被告强拆违法；第九组15号为陕西省高级人民法院（2017）陕行终696号行政判决书，第十组16号为陈家村城中村改造项目开发建设协议，欲证明被告强拆违法；第十一组17号为西安铁路运输中级法院（2017）陕71行初24号行政判决书，欲证明陈家村全体村民代表、全体党员会议记录不合法；第十二组18号为安徽省滁州市中级人民法院（2015）滁行初字00012号行政判决书，第十三组19号为最高人民法院（2018）最高法行申4250号行政裁定书，欲证明被告强拆违法；庭审过程中，原告当庭提交第十四组证据，20号为宝鸡市陈仓区人民法院（2017）陕0304行初7号行政判决书，21号为陕西省宝鸡市中级人民法院（2017）陕03行终64号行政判决书，22号为2016年4月27日通话清单，欲证明原告报警、起诉的事实。 被告答辩称：1、答辩人没有组织对原告的房屋进行强拆，原告之诉没有事实依据。2、原告已放弃了涉案房屋的权利，无权就本案提起诉讼。原告于2015年9月16日与宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室签订《拆迁过渡协议》。协议约定，原告应腾空房屋，交付钥匙，交由城改办实施拆迁。根据该协议，原告于2015年10月15日将涉案房屋钥匙和房屋交付于城改办。因此，原告已经放弃了涉案房屋所有权，将房屋实际交付了城改办，原告针对涉案房屋已经不享有权利，无权提起本案诉讼。3、涉案项目已经履行相关程序，答辩人无违法之处。连霍高速宝鸡过境公路作为国家重点建设项目，无论从项目立项、用地审批还是统一征迁都严格按照程序进行了审批。为了充分保障被征迁村民利益，经村民主程序，村民自愿选择按照赔偿较高的城中村改造方式进行补偿。而城中村改造的相关手续已经依法办理完毕，安置方案也已经过审批。因此，答辩人在本涉案项目中没有违反法律的行为，更没有减损原告合法权益。请求驳回原告之诉。 被告在举证期限内提交了四组证据材料：第一组1号为《国土资源部关于宝鸡过境公路(凉泉至苟家岭段)工程建设用地的批复》，2号为《陕西省国土资源厅转发的函》，3号为宝鸡市渭滨区人民政府《连霍高速过境公路渭滨段项目土地征收公告》，欲证明连霍高速过境公路渭滨段项目已经过审批；第二组4号为《陈家村关于申请“城中村改造”规划定点的报告》，5号为宝鸡市旧城改造领导小组《关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》，欲证明陈家村城中村改造项目是经过村委会申请、并经市政府批准的，其手续合法；第三组6号为宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城改指挥部办公室（以下简称城改办）《关于审批的请示》，7号为宝鸡市旧城改造工作办公室《关于的批复》，8号为渭滨区旧城改造领导小组办公室《关于陈家村城中村改造项目拆迁补偿安置办法的批复》，9号为宝鸡市人民政府办公室《关于印发银昆高速宝鸡至坪坎段及连霍高速潘家湾至苟家岭段项目征地拆迁补偿标准的通知》，欲证明相对于拆迁项目统一征地补偿，陈家村城中村改造补偿更加充分地保护了村民利益；第四组10号为《拆迁过渡协议》，11号为《奖励协议》，12号为《渭滨区神农镇陈家村城中村改造被拆迁户腾空房屋交回原住房钥匙编号通知单》，13号为陈家村连霍高速征迁暨城改过渡奖励资金发放表，欲证明原告已丧失房屋所有权，原告主体不适格，其诉应当予以驳回。 庭审中，被告对其提交的第一组证据予以撤回。理由是经过被告核查，原告的房屋属于城中村改造安置范围，第一组证据与本案原告的房屋没有关联性，不作为证据提供。对于被告第二组证据材料，原告质证认可真实性，但认为均不具有合法性、关联性；对于被告第三组证据材料，原告质证认可真实性，但认为均不具有合法性、关联性，认为评价标准是否合法合理不能以标准高低为依据，且无论是否合法，都不能改变被告未与原告签订协议的情况下强制拆除的事实；对于被告第四组证据材料，原告质证认为具有真实性，但不具有合法性，在没有进行土地征收以及没有制定城中村改造安置方案的情况下签署协议没有前提和基础。 对原告的第一组证据，被告质证评估报告未加盖印章不认可，但是认可原告房屋在涉案区域，分户图是评估表的附件也不认可；对原告的第二组证据，被告质证认为真实性和关联性均不认可，无法确认该照片是原告的房屋，其中一组照片以前的案件也被使用过；对原告的第三组证据，被告认为无法确认真伪，且报警人是陈天生，不是本案原告，与本案没有关联性；对原告的第四组证据，被告对真实性不予认可，前7份录音形成时间晚于本案发生时间，第8份为案外人，与本案没有关联性；对原告的第五组证据，被告对真实性认可，不认可关联性；对原告的第六组证据，被告对真实性认可，不认可关联性。申请政府信息公开的不是原告，与本案无关；对原告的第七组证据，被告对真实性认可，不认可关联性。本案涉案区域所处位置是安置区域，不是连霍高速区域，不能证明被告实施了强拆；对原告的第八组证据，被告对真实性、合法性认可，但认为与本案不具有关联性；对原告的第九组证据，被告对真实性、合法性认可，但认为与本案不具有关联性；对原告的第十组证据，被告对真实性认可，不认可关联性；对原告的第十一组证据，被告认为该案与本案没有关联性；对原告的第十二组证据，被告认为真实性无法判断，与本案没有关联性；对原告的第十三组证据，被告认为真实性合法性无异议，但与本案没有关联性；对原告当庭提交的第十四组证据，被告认为对裁定书的真实性予以认可，但该证据恰恰证明了原告超过了起诉期限，本案应当驳回原告的起诉。 本院对上述证据认证如下：被告提供的第二组、第三组中的第6、7、8号证据、第四组证据，原告提供的第一组、第六组9号、第八组、第十组、第十四组证据材料能够证实城中村改造及原告房屋被拆除的事实，具有真实性、合法性、关联性，予以采信。双方当事人在庭审中的陈述，也可以作为认定本案事实的证据。被告的第一组证据材料已放弃提交，第三组中的第9号与本案没有关联性，原告提供的第二组无法确定其真实性和关联性、第三组、第四组、第五组、第六组8号、10号、第七组、第九组、第十一组、第十二组、第十三组证据材料与本案缺乏关联性，不作为本案定案依据。 经审理查明，原告秦建武系宝鸡市渭滨区神农镇陈家村**村民，在该组拥有一处宅基地并建有房屋。2013年12月31日，宝鸡市旧城改造领导小组作出《关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》（宝市旧城改发〔2013〕1号），将渭滨区神农镇陈家村列入城中村改造项目。2013年12月25日，宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组发文成立了宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部及其办公室，对陈家村进行城中村改造。 2015年9月16日，原告秦建武作为乙方与甲方城改办签订《拆迁过渡协议》。该协议首先约定全村实行统一的城中村改造拆迁安置补偿标准，其次，对于乙方户住房面积做了确认，约定了过渡费和搬迁费、奖励的金额，同时约定乙方应在2015年10月15日前签订协议并腾空房屋、交付房屋钥匙，交由甲方实施拆迁。2015年9月25日，原告秦建武将房屋腾空并向城改办交付住房钥匙。2015年9月28日，秦建武与渭滨区神农镇陈家村村委会签订了奖励协议，2015年9月30日领取了过渡奖励资金。2015年10月28日,陈家村村委会作为乙方，与甲方陈家村城中村改造指挥部签订了《宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造项目开发建设协议》，约定：渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部是陈家村城中村改造项目的实施主体，承担拆迁人的所有责任和义务。乙方需协助甲方做好改造区域内被拆迁户房屋和附属物的拆除及垃圾清运工作，按时按计划完成改造范围内的拆迁工作。2016年4月27日，原告秦建武的房屋被拆除。同日，秦建武报警。2016年7月27日，秦建武向宝鸡市公安局渭滨分局邮寄了《请求立案查处申请书》。后秦建武以宝鸡市公安局渭滨分局未履行法定职责违法为由提起行政诉讼。2017年6月27日，宝鸡市陈仓区人民法院作出行政判决，确认宝鸡市公安局渭滨分局对秦建武报案未及时作出是否立案的行为违法；限宝鸡市公安局渭滨分局于判决书生效后十日内对秦建武2016年7月20日要求立案查处的报案申请作出书面处理。一审判决书送达后，宝鸡市公安局渭滨分局不服，提出上诉。2017年11月14日，本院作出终审判决，驳回上诉，维持原判。2018年2月5日，原告秦建武向本院邮寄了起诉书，请求确认被告强拆原告房屋行为违法。 另查明，原告房屋被拆除时，房屋涉及土地为农村集体土地。 本院认为，本案争议焦点有三个：一是本案是否超过起诉期限，二是原告秦建武的房屋是否系由渭滨区政府拆除，三是拆除行为是否合法。对以上问题分析如下： （一）本案是否超过起诉期限 本案所诉强制拆除行为发生在2016年4月27日，2018年2月5日原告秦建武向本院邮寄了起诉书。故起诉期限应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》的规定。该解释第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”原告房屋于2016年4月27日被拆除，拆除时并未告知原告诉权或者起诉期限，2018年2月5日原告提起行政诉讼，符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的情形，并未超过2年法定起诉期限。 （二）原告秦建武的房屋是否系由渭滨区政府拆除 本案发生在陈家村进行城中村改造的过程中。2015年9月16日，原告秦建武作为乙方，与甲方城改办签订的《拆迁过渡协议》中约定拆迁工作由甲方组织实施，乙方不得自行拆除。2016年4月27日，原告秦建武的房屋被拆除。原告秦建武虽不能提供直接证据证明房屋由何人拆除，但陈家村村委会与陈家村城中村改造指挥部签订的《宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造项目开发建设协议》约定：渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部是陈家村城中村改造项目的实施主体，承担拆迁人的所有责任和义务。乙方需协助甲方做好改造区域内被拆迁户房屋和附属物的拆除及垃圾清运工作，按时按计划完成改造范围内的拆迁工作。陈家村城中村改造项目由城改办组织实施，而城改办为渭滨区政府设立的临时机构，故渭滨区政府是本案讼争范围内的征地拆迁补偿安置工作的责任主体和实施主体，对此事实渭滨区政府亦予认可。原告房屋被拆除是双方均无争议的事实。陈家村城中村改造指挥部及其办公室在决定拆除原告房屋工作中，起着决定主导作用。根据《最高人民法院关于适用 （三）拆除行为是否合法 原告的房屋位于陈家村改造项目范围之内，被告组织实施征收拆迁工作应当依法进行。土地管理法规定，征地补偿、安置方案经批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对于土地征收中农村宅基地上的房屋如何拆除，法律虽然未作明确规定，但《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第二部分第（十五）项规定：加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）第三部分第（七）项规定：切实做好征地涉及的拆迁补偿安置工作。要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地情形的，由县级以上人民政府土地主管部门责令其交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第（三）项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”根据以上规定，对农民宅基地上的房屋拆除须以落实补偿安置为前提。一般情况下，对被征地农民补偿安置后，被征地农民将土地和房屋交付土地行政部门，即可对房屋实施拆除。如果被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的决定；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。人民法院经审查，作出准予执行的裁定后，方可对房屋实施拆除。本案中，原告秦建武虽与被告渭滨区政府签订了《拆迁过渡协议》，但该协议仅约定了过渡费、搬家费和奖励金额等，并未对安置补偿的具体内容进行约定。渭滨区政府没有提交证据证明其已作出了土地征收决定，亦没有证据证明其已对原告进行补偿安置的情况下，原告拒不交出土地，阻挠土地征收，更没有提交证据证明对原告房屋的拆除经过了法定程序。因此，被告渭滨区政府对原告秦建武的房屋实施强制拆除行为主要证据不足、违反法定程序，超越法定职权。原告秦建武诉称被告渭滨区政府拆除其房屋行为违法，理由成立，本院予以支持。被告提出依据原告签订的《拆迁过渡协议》，原告已经放弃了涉案房屋所有权，将房屋实际交付了城改办，原告针对涉案房屋已经不享有权利，无权提起本案诉讼的答辩理由，没有法律依据，本院不予采纳。 综上，被告渭滨区政府拆除原告秦建武房屋的行政行为违法，但因该行为不具有可撤销的内容，应当判决确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告宝鸡市渭滨区人民政府拆除原告秦建武房屋的行政行为违法。 案件受理费50元由被告宝鸡市渭滨区人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  杨 艳 审 判 员  沈小波 审 判 员  赵 燕 二〇一八年十月十七日 法官助理  冯少敏 书 记 员  王 蕾