海南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼行终827号 上诉人（原审被告）儋州市人民政府，住所地儋州市那大镇中兴大道新市政府大楼。 法定代表人朱洪武，该市市长。 委托诉讼代理人郭晓琳，儋州市国土环境资源局法规科工作人员。 委托诉讼代理人董婷，海南为先律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）儋州宏广实业有限公司，住所地儋州市那大镇纬一路与经二路交叉地段**。 法定代表人李传萃，该公司总经理。 委托诉讼代理人吴兵，海南问源律师事务所律师。 委托诉讼代理人刘微微，海南问源律师事务所实习律师。 上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）因被上诉人儋州宏广实业有限公司（以下简称宏广公司）诉其土地行政管理纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2018）琼97行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2017年12月30日，儋州市政府作出儋府〔2017〕98号《儋州市人民政府关于无偿收回儋州宏广实业有限公司1286.7平方米国有建设用地使用权的决定》（简称98号《决定》），认为宏广公司未按规定动工时间开发满二年，构成闲置土地，且属用地单位自身原因造成土地闲置，决定无偿收回宏广公司儋国用（2014）第80号《国有土地使用证》项下1286.7平方米土地使用权。宏广公司不服，诉至法院，请求撤销儋州市政府作出的98号《决定》。 原审查明，涉案土地位于儋州市××镇内，使用权面积1286.7平方米（合计1.93亩）。1994年11月19日，原儋州市土地管理局与宏广公司签订《国有土地使用权协议出让合同书》。1995年3月20日，原儋州市土地管理局向儋州市政府提交儋土用字（1995）047号《关于市宏广实业有限公司兴建“宏广商业购物中心”用地的请示》。1995年3月28日，儋州市政府作出儋府函〔1995〕41号《儋州市人民政府关于海南儋州市宏广实业有限公司兴建宏广商业购物中心用地的批复》，同意将位于中兴大街市政府住宅小区内纬一路与经二路交叉段6.3亩国有土地使用权出让给宏广公司，作为兴建宏广商业购物中心用地。2000年5月11日，儋州市外引内联工作领导小组作出第五次《项目联审会议纪要》，同意宏广公司将原商业购物中心用地更改为沿街铺面商住房用地，鉴于宏广公司尚未交完6.3亩项目用地款，会议决定按现出台的基准地价重新以每亩20万元出让给宏广公司，宏广公司在原有已付款的基础上用多少地交多少款，欠数补交，项目剩余空地留作市直机关干部住宅小区停车场。2000年6月9日，儋州市城市开发建设总公司（以下简称城建公司）与宏广公司签订《土地出让补充协议书》，同意将市政府小区内面积为4.69亩土地出让给宏广公司，约定用地经市政府批准之日起六个月内必须动工上项目。2000年6月13日，原儋州市土地管理局向儋州市政府提交儋土行字〔2000〕62号《儋州市土地管理局关于海南儋州市宏广实业有限公司改变项目和重新办理新项目用地的请示》。2000年6月23日，儋州市政府作出儋府函〔2000〕89号《儋州市人民政府关于海南儋州市宏广实业有限公司改变项目和重新办理新项目用地的批复》（以下简称89号《批复》），同意将位于市政府××区面积为4.69亩国有土地使用权划给宏广公司，作为抵偿政府原批准给宏广公司6.3亩用地、已交纳给城市开发建设总公司的938000元人民币的土地款，该宗土地用途为商住用地。2000年10月15日，宏广公司取得《建设工程规划临时许可证》。2000年11月20日，原儋州市土地管理局向宏广公司发出儋土用字〔2000〕93号《儋州市土地管理局关于海南儋州市宏广实业有限公司改变项目和重新办理新项目用地的通知》，限宏广公司在领取用地通知书之日起6个月内动工上项目。随后，宏广公司动工开发了4.69亩国有土地使用权中的2.76亩土地，剩余1.93亩土地即本案涉案土地。2014年1月23日，儋州市政府将涉案土地颁发儋国用（2014）第80号《国有土地使用证》给宏广公司。由于绿园小区业主因涉案土地施工问题与宏广公司发生纠纷，绿园小区业主委员会于2014年8月3日形成《绿园小区业主代表会议纪要》，一致认为把涉案土地调整到绿园小区内篮球场右侧旁边。2015年1月26日，儋州市住建局向儋州市政府作出儋建〔2015〕58号《关于置换土地的意见》，内容如下：一、宏广公司申请用于置换的土地位于绿园小区正门入口北侧，该地已于2000年经原市规划局批准为停车场用地，且按现状使用情况来看，已不适宜作为商住用地进行开发建设；二、为了宏广公司能开展项目建设，拟同意按规定给予置换。2015年2月5日，儋州市国土环境资源局（以下简称儋州市国土局）向儋州市政府作出儋土环资〔2015〕58号《关于儋州宏广实业有限公司要求置换土地的意见》，拟同意按等价值置换土地，但具体置换位置待市住建部门选址后方可按规定办理相关用地手续。2015年3月23日，儋州市政府建议由儋州市国土局提出土地置换方案、儋州市住建局配合出具规划设计条件后，报市政府研究。2015年7月8日，儋州市住建局根据儋州市国土局《关于出具绿园住宅小区右侧地块用地规划设计条件通知书的函》的要求，向儋州市国土局出具拟置换用地的《规划设计条件通知书》，拟置换用地位于儋州市城东片区控制性详细规划A2308地块。2015年9月1日，儋州市国土局委托海南三赢土地房地产评估咨询有限公司对拟置换给宏广公司的A2308地块进行评估。2015年12月24日，儋州市土地开发整理储备中心出具《关于儋州市城东片区控制性详细规划A2308地块项目土地权属证明》。2017年4月5日，儋州市国土局作出《闲置土地调查通知书》，认为涉案土地已涉嫌构成闲置土地，要求宏广公司接受调查。2017年4月13日，儋州市国土局将《闲置土地调查通知书》送达给宏广公司。2017年5月25日，儋州市国土局进行闲置土地外业调查。2017年8月22日，儋州市国土局对宏广公司总经理汤忠明进行闲置土地处置调查询问。2017年8月31日，儋州市政府召开《研究存量国有建设用地清理处置工作》专题会议，会议原则同意儋州市存量国有建设用地清理处置工作领导小组办公室对包括涉案土地在内的21宗闲置土地的初步处置意见，要求抓紧落实认定以及听证工作。2017年9月11日，儋州市国土局向宏广公司作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地存在未动工开发满两年的情况，涉案土地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因，并在经审批后将涉案土地闲置信息在儋州政务网上进行公开。2017年9月12日，儋州市国土局作出《听证权利告知书》。2017年9月14日，儋州市国土局将《闲置土地认定书》和《听证权利告知书》送达给宏广公司。2017年9月15日，宏广公司申请听证。同日，儋州市国土局向宏广公司发出《听证通知书》。2017年9月27日，儋州市国土局召开听证会。2017年12月21日，儋州市政府召开儋州市存量国有建设用地清理处置工作领导小组会议，审议包括涉案土地在内的53宗存量国有建设用地处置方案，同意无偿收回宏广公司涉案土地使用权。2017年12月30日，儋州市政府作出98号《决定》，认定宏广公司未按规定动工时间开发满二年，构成闲置土地，且属用地单位自身原因造成土地闲置，决定无偿收回宏广公司儋国用（2014）第80号《国有土地使用证》项下1286.7平方米土地使用权。2018年1月12日，儋州市国土局将98号《决定》送达给宏广公司。宏广公司不服，遂向本院提起本案行政诉讼，请求判决撤销儋州市政府作出的98号《决定》。 原审认为，案件系对儋州市政府作出98号《决定》的合法性进行审查，具体应从儋州市政府作出98号《决定》认定事实是否清楚、程序是否合法以及适用法律法规是否正确等方面进行审查。 一、关于儋州市政府作出98号《决定》认定事实是否清楚的问题。（一）关于98号《决定》认定的本案被无偿收回的1286.7平方米土地是否属于闲置土地。《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第八条规定：“闲置土地面积按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的宗地面积进行认定。因特殊原因需要分割发证的，应当按照分割后的土地面积重新签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者重新核发划拨决定书。”从本案查明的事实来看，包括涉案1286.7平方米（合计1.93亩）土地在内的4.69亩土地系由儋州市政府批复出让给宏广公司，儋州市城市开发建设总公司于2000年6月9日与宏广公司签订《土地出让补充协议书》以及儋州市政府于2000年6月23日作出的儋府函〔2000〕89号《儋州市人民政府关于海南儋州市宏广实业有限公司改变项目和重新办理新项目用地的批复》均明确了该4.69亩土地的动工开发时间，宏广公司也已经开发建设了其中2.76亩，已动工开发建设用地面积已经超过应动工开发建设用地总面积的三分之一。虽然儋州市政府于2014年1月23日将未动工开发建设的1.93亩涉案土地单独颁发儋国用（2014）第80号《国有土地使用证》给宏广公司，但并未按照分割后的土地面积重新签订国有建设用地使用权有偿使用合同，故儋州市政府将涉案土地作为单独宗地进行闲置土地认定缺乏事实根据和法律依据。儋州市政府辩称根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条的规定，涉案土地规定的动工开发日期为宏广公司取得儋国用（2014）第80号《国有土地使用证》之日起一年。而事实上根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条“本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期”的规定，由于儋州市城市开发建设总公司于2000年6月9日与宏广公司签订《土地出让补充协议书》以及儋州市政府于2000年6月23日作出的儋府函〔2000〕89号《儋州市人民政府关于海南儋州市宏广实业有限公司改变项目和重新办理新项目用地的批复》均明确了包括涉案土地在内的4.69亩土地的动工开发时间，故儋州市政府对涉案土地动工开发时间的认定缺乏事实根据和法律依据，其上述主张的理由不成立，本院不予支持。（二）关于涉案1286.7平方米土地未开发建设的原因由谁造成的问题。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条的规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权，但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。同时根据《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项的规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟。本案中，从查明的事实来看，涉案土地已于2000年经原儋州市规划局批准为停车场用地，儋州市住建局于2015年1月26日向儋州市政府作出的儋建〔2015〕58号《关于置换土地的意见》明确涉案土地已不适宜作为商住用地进行开发建设，同意按规定给予置换。儋州市国土局于2015年2月5日向儋州市政府作出的儋土环资〔2015〕58号《关于儋州宏广实业有限公司要求置换土地的意见》也同意按等价值置换土地。随后，儋州市政府建议由儋州市国土局提出土地置换方案、儋州市住建局配合出具规划设计条件后，报儋州市政府研究。儋州市住建局根据儋州市国土局《关于出具绿园住宅小区右侧地块用地规划设计条件通知书的函》的要求，于2015年7月8日向儋州市国土局出具了《规划设计条件通知书》，该通知书明确了拟置换用地位于儋州市城东片区控制性详细规划A2308地块。儋州市国土局遂于2015年9月1日委托海南三赢土地房地产评估咨询有限公司对拟置换给宏广公司的A2308地块进行评估。因此，根据上述查明的事实，涉案土地未开发建设系由于儋州市政府的规划职能部门将涉案土地规划为停车场用地造成，宏广公司一直在向儋州市政府协商置换土地事宜，并且儋州市国土局和儋州市住建局也已按照儋州市政府的要求出具了有关置换土地意见、选址意见、规划条件意见，并已委托相关机构对拟置换土地的价值进行评估，然而儋州市政府却在宏广公司等待进行土地置换期间径行作出98号《决定》，其认定涉案土地闲置系由宏广公司自身原因造成没有事实根据，主要证据不足。（三）依照国土资源部《闲置土地处置办法》第十六条第（二）项的规定，《收回国有建设用地使用权决定书》的内容应当包括违反法律、法规或者规章的事实和证据。本案中，儋州市政府作出的98号《决定》直接认定宏广公司对涉案土地未按规定时间动工开发满二年，构成闲置土地，且属用地单位自身原因造成土地闲置，但却没有对违反法律、法规或者规章的事实进行具体阐述，也没有写明认定以上事实所依据的证据，显然亦违反上述规定。 二、关于儋州市政府作出98号《决定》的程序是否合法问题。从本案查明的事实来看，儋州市政府在作出98号《决定》前履行了向宏广公司发出《闲置土地调查通知书》、进行调查、下达《闲置土地认定书》、告知听证权利、进行听证和行政机关负责人开会讨论决定最终处置方案等程序，符合国土资源部《闲置土地处置办法》规定的基本程序。 三、关于儋州市政府作出98号《决定》适用法律法规是否正确的问题。儋州市政府作出的98号《决定》虽然写明其依据的是《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定，但并未写明适用《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定所援引的具体条款项目，而该条规定区分了三种可以无偿收回国有建设用地使用权的不同法定情形，且规定了前提是非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，故儋州市政府在未对涉案土地是否构成闲置以及涉案土地未开发建设的归责原因进行查清的情况下，适用上述规定作出98号《决定》，适用法律错误，处理结果不当。 综上所述，儋州市政府作出98号《决定》认定事实的主要证据不足，适用法律法规错误，依法应当予以撤销。宏广公司的诉请理由成立，对其诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，遂判决，撤销儋州市人民政府于2017年12月30日作出的儋府〔2017〕98号《儋州市人民政府关于无偿收回儋州宏广实业有限公司1286.7平方米国有建设用地使用权的决定》。案件受理费50元，由儋州市人民政府负担。 儋州市政府上诉称，一、原审判决依据城建公司与宏广公司签订的《土地出让补充协议书》、89号《批复》确定闲置土地的面积和动工开发时间，属于认定事实错误。依据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条的规定，应当按照核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。因此，98号《决定》认定涉案宗地规定的动工开发日期为宏广公司取得土地使用权证之日起一年，即2015年1月23日，认定事实清楚。关于涉案宗地的闲置土地面积，依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第(一)款的规定，涉案宗地为因特殊原因分割发证，应当按照《国有土地使用证》载明的宗地面积1.93亩确定闲置土地面积，一审判决依据4.69亩土地面积进行认定闲置土地，属于认定事实错误。二、因涉案土地属于宏广公司自身原因造成土地闲置，且未按照约定时间动工开发已满二年，儋州市政府依法作出98号《决定》适用法律正确。综上原审判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销原判。 被上诉人宏广公司答辩称，一、一审法院查明、认定案件事实清楚、正确。（一）根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条的规定，城建公司与宏广公司签订的《土地出让补充协议书》及89号《批复》均明确了包括涉案土地在内的4.69亩土地的动工开发时间，而儋州市政府却认为是约定不明，应按照核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期，是对法规的错误理解。（二）虽然儋州市政府2014年1月23日将未动工的1.93亩涉案土地单独颁发了儋国用（2014）第80号《国有土地使用权证》给宏广公司，但未重新签订国有建设用地使用权有偿使用合同。因此，对闲置土地的认定仍应以89号《批复》中的4.69亩土地作为一个整体来认定。二、儋州市政府在对事实认定不清的情况下引用可以无偿收回国有建设用地使用权的规定作为依据，适用法律法规错误。2015年1月26日，儋州市住房和城乡建设局作出儋建[2015]58号《关于置换土地的意见》，载明“申请用于置换的土地位于绿园小区正门入口北侧，该地已于2000年经原市规划局批准为停车场用地，且按现状使用情况来看，已不适宜做为商住用地进行开发建设”，“该地块的《国有土地使用权证》(儋国用(2014)第80号)所标注的用途为商住用地。为了该公司能开展项目建设，拟同意按规定给予置换。”2015年2月5日，儋州市国土局作出儋土环资[2015]58号《关于儋州宏广实业有限公司要求置换土地的意见》，“用地单位拟置换土地位于儋州市市政府绿园小区内，面积为1286.7平方米(1.93亩)，土地性质为商住用地，土地使用权证为儋国用(2014)第80号”，“根据市住房和城乡建设局《关于置换土地的意见》(儋建[2015]58号)，该宗地块已不适宜作为商住项目进行开发建设。为此，我局拟同意按等价值置换土地”。2015年3月23日，儋州市政府收到儋州市住建局和儋州国土局关于申请置换土地的请示，并作出拟办意见“建议由市国土局提出土地置换方案、市住建局配合出具规划设计条件。报市政府研究。”儋州市土地开发整理储备中心于2015年12月24日作出《儋州市土地开发整理储备中心关于儋州市城东片区控制性详细规划A2308地块用地项目土地权属证明》。但自此后，儋州市政府及其有关部门迟迟没有给宏广公司办理土地置换作出任何答复，导致宏广公司至今尚未取得置换的土地开发建设。而今，儋州市政府将涉案土地认定为闲置用地且闲置原因是宏广公司自身原因导致的，该认定没有事实依据。儋州市政府在对涉案土地是否构成闲置以及涉案土地未开发建设原因的归责认定错误的情况下，依据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定作出98号《决定》，属于适用法律错误。综上，儋州市政府上诉理由不成立。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请予维持。 二审查明事实与原审查明事实一致。 本院认为，本案被诉行政行为是儋州市政府作出的98号《决定》。主要争议的问题是涉案土地是否构成闲置，以及构成闲置的原因。 《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”本案中，儋州市政府于2014年1月23日向宏广公司颁发儋国用（2014）第80号《国有土地使用证》之前，城建公司于2000年6月9日与宏广公司签订《土地出让补充协议书》以及89号《批复》，宏广公司取得包括涉案1.93亩土地在内的4.69亩土地使用权，且明确了该4.69亩土地的动工开发时间，宏广公司已开发建设了其中2.76亩，已动工开发建设用地面积超过应动工开发建设用地总面积的三分之一，在此期间，涉案土地不属于闲置土地。2014年1月23日宏广公司取得儋国用（2014）第80号《国有土地使用证》之后，由于绿园小区业主因涉案土地施工问题与宏广公司发生纠纷，绿园小区业主委员会于2014年8月3日形成《绿园小区业主代表会议纪要》，一致认为把涉案土地调整到绿园小区内篮球场右侧旁边。2015年1月26日，儋州市住建局向儋州市政府作出儋建〔2015〕58号《关于置换土地的意见》，载明涉案土地已于2000年经原市规划局批准为停车场用地，且已不适宜作为商住用地进行开发建设......拟同意按规定给予置换。2015年2月5日，儋州市国土局向儋州市政府作出儋土环资〔2015〕58号《关于儋州宏广实业有限公司要求置换土地的意见》，拟同意按等价值置换土地，但具体置换位置待市住建部门选址后方可按规定办理相关用地手续。2015年7月8日，儋州市住建局根据儋州市国土局《关于出具绿园住宅小区右侧地块用地规划设计条件通知书的函》的要求，向儋州市国土局出具拟置换用地的《规划设计条件通知书》，拟置换用地位于儋州市城东片区控制性详细规划A2308地块。2015年9月1日，儋州市国土局委托海南三赢土地房地产评估咨询有限公司对拟置换给宏广公司的A2308地块进行评估。2015年12月24日，儋州市土地开发整理储备中心出具《关于儋州市城东片区控制性详细规划A2308地块项目土地权属证明》。由以上案件事实可知，涉案土地未能开发建设的原因在于涉案土地已于2000年经原儋州市规划局批准为停车场用地，而且经儋州市相关政府部门的同意，宏广公司与儋州市相关政府部门协商土地置换事宜，并且儋州市国土局和儋州市住建局也已按照儋州市政府的要求出具了有关置换土地意见、选址意见、规划条件意见，并已委托相关机构对拟置换土地的价值进行评估，然而儋州市政府却在宏广公司等待进行土地置换期间径行作出98号《决定》，其认定涉案土地闲置系由宏广公司自身原因造成没有事实根据，主要证据不足。 儋州市政府作出的98号《决定》虽然写明其依据的是《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定，但援引第二十九条的具体条款项目，而该条规定区分了三种可以无偿收回国有建设用地使用权的不同法定情形，且规定了前提是非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，故儋州市政府在未对涉案土地是否构成闲置以及涉案土地未开发建设的归责原因进行查清的情况下，适用上述规定作出98号《决定》，适用法律错误，处理结果不当。 综上所述，98号《决定》认定事实依据不足，适用法律不当，应予撤销。原审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人儋州市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 焱 审判员 郑怀全 审判员 吴天月 二〇一八年十月十五日 法官助理皮小慢 书记员 黄 蜀