陕西省汉中市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）陕07行初17号 原告吴松，男，汉族，系吴德林之子。 委托代理人吴丽微，北京市拓夫律师事务所律师。 被告汉中市汉台区人民政府。 法定代表人郑清春，区长。 委托代理人罗斌，汉台区政府工作人员。 委托代理人封卫宏，陕西兢业律师事务所律师。 原告吴德林因诉被告汉中市汉台区人民政府（以下简称汉台区政府）、被告汉中经济开发区管理委员会行政协议一案，向本院提起行政诉讼。在审理过程中，吴德林去世，其子吴松自愿承继原告主体资格，故本案原告变更为吴松。在开庭审理前，原告吴松自愿申请撤回对被告汉中经济开发区管理委员会的起诉，本院作出（2018）陕07行初17-1号行政裁定书予以了准许。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告吴松及其委托代理人吴丽微，被告汉台区政府之委托代理人罗斌、封卫宏，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2015年7月28日，甲方（拆迁人）汉台区兴元新区拆迁补偿安置办公室（以下简称兴元安置办）与乙方（被拆迁人）吴德林签订了《汉台区兴元新区房屋拆迁补偿协议书》（以下简称补偿协议）。2017年11月1日，双方又签订了《房屋拆迁补偿补充协议书》（以下简称补充协议）。 原告吴松诉称，原告系陕西省汉中市汉台区老君镇四联村**村民，原告合法所有的房屋位于汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区房屋拆迁范围内。2015年7月28日，被告以国家征收原告的房屋进行建设汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区为名，要求拆除原告房屋。原告与被告成立的兴元安置办签订了补偿协议。2017年10月，原告通过政府信息公开获知，被告并未取得合法的征地审批文件等。原告因此认为原、被告签订的合同属无效合同。为维护自身合法权益，原告提起本案诉讼，请求：1、依法确认原、被告之间签订的补偿协议（含补充协议）无效；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告提交以下证据：1、汉政发【2012】49号《关于印发汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区房屋拆迁补偿安置实施方案和土地征收及被征地农民生活保障实施方案的通知》，原告主张证明被告适格；2、《汉台区兴元新区房屋拆迁补偿协议书》，原告主张证明被告以兴元汉文化国家旅游休闲度假区为由，征收了原告的房屋，并要求原告签订了房屋拆迁补偿协议书及协议等相关内容；3、政府信息公开告知书、回复、答复共6份，原告主张证明被告未履行合法的征收程序即实施了征收拆迁的行为，其与原告签订房屋拆迁补偿协议书系违反土地管理法等强制性法律规定，协议无效；4、《委托拆迁安置协议书》5份，原告主张证明汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区建设项目共征收集体土地上万亩，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，涉案征地项目应经国务院或省政府审批，被告未经审批无权征收土地，其不具有签订拆迁协议的主体资格。 被告汉台区政府答辩，请求依法驳回原告的诉讼请求。事实与理由：1、补偿协议合法。原告房屋所在集体土地在兴元新区确定的征地拆迁范围内，补偿安置方案是按照49号文件和《汉台区兴元新区房屋拆迁补偿安置实施细则》标准执行。经兴元安置办工作人员于原告协商达成一致，原告同意补偿安置方案，并在补偿协议上签字捺印。该补偿协议在签订时，房屋补偿、附属物补偿、安置对象、安置标准等合法，且该补偿协议没有侵害原告及其他家庭成员的合法权益，吴德林于2015年9月18日领取了房屋拆迁补偿全部费用，并将房屋腾空交给项目实施单位拆除，现房屋已经被拆除。2、原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据。根据行政诉讼法第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条之规定，2015年7月28日兴元安置办和原告签订补偿协议行政行为没有法定无效的情形，本案中，补偿协议订立行政主体资格合法、依据合法、补偿协议内容合法。3、原告的起诉已经过起诉期限。行政诉讼法及司法解释对于无效行政行为起诉期限，并没有明确规定其不受起诉期限的限制，而且本案明显不具备无效行政行为的情形。对于行政协议的起诉期限，因为是行政主体和行政相对方经过磋商自愿达成的，故签订行政协议时，相对方吴德林已经完全知晓行政协议内容，起诉期限应当适用行政诉讼法第四十六条第一款之规定，2015年7月28日原告吴德林和兴元安置办达成补偿协议，2018年2月9日才提起行政诉讼，明显已过起诉期限。 被告汉台区政府在举证期限内提交了以下12份证据：1、补偿协议及补充协议复印件，拟证明吴德林和兴元补偿办签订了补偿安置协议并已经实际履行；2、汉中市委办、政府办关于印发《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区规划建设实施方案》的通知（汉办发[2012]19号），拟证明主体合法性及拆迁补偿安置事实依据；3、汉中市政府关于成立汉中市兴元新区管理委员会的通知（汉政发[2012]45号），拟证明主体合法性；4、汉中市机构编制委员会关于将汉中兴元新区管委会更名为兴汉新区管委会的通知（汉编发[2016]38号），拟证明兴元新区管委会更名为兴汉新区管委会；5、《事业单位法人证书》，拟证明主体合法性；6、汉台区委办、区政府办关于成立汉台区兴元新区征地拆迁安置工作指挥部的通知（汉区办字[2012]57号），拟证明实施主体合法性；7、汉中市兴元新区管委会关于成立兴元新区土地房屋征收补偿安置工作指挥部的通知（汉兴管发[2015]17号），拟证明实施主体合法性；8、49号文件，拟证明补偿安置依据；9、汉台区兴元新区征地拆迁安置工作指挥部关于印发《汉台区兴元新区房屋拆迁补偿安置实施细则》的通知（汉区兴指发[2013]7号），拟证明补偿安置依据；10、汉中市国土资源局《关于汉中市2016年度第二十九批次农用地转用和土地征收的请示》，拟证明原告房屋所在集体土地已经汉中市政府审查，报陕西省政府批准；11、地块分类面积表（地块一）和《勘测定界图》，拟证明原告集体土地上房屋在征收范围内；12、材料接收单，拟证明原告房屋所在集体土地征收方案已经汉中市政府审查，报陕西省政府批准。 经庭审质证，对于被告汉台区政府提交的12份证据，原告质证认为：对被告提交的12份证据的真实性均无异议，对合法性、关联性及证明目的均有异议。对于原告提交的证据，被告汉台区政府质证认为：对证据1真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议；对证据2真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议；对证据3、4的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。 合议庭经评议，对原、被告提交的证据作如下认证：被告提交的证据1、2、6、8-12，具备真实性、合法性、关联性，依法予以采信；被告证据3-5、7，与本案没有直接关联性，依法不予采信。原告提交的证据1、2具备真实性、合法性、关联性，依法予以采信；原告提交的证据3、4与本案没有直接关联性，依法不予采信。 经审理查明，原告吴松及其父吴德林系汉中市汉台区老君镇四联村**村民。2012年5月29日中共汉中市委、汉中市人民政府作出决策并制定规划建设实施方案，开发建设汉中兴元汉文化国家休闲旅游度假区。该兴元汉文化度假区位于汉中中心城区以北，北至城褒一级公路连接108国道为界，南至阳安铁路（汉武路与天汉大道之间以石马路为界），西至108国道与阳安铁路交汇处，东至城褒一级公路与阳安铁路交汇处。原告涉案房屋位于该兴元汉文化度假区范围内。2012年11月2日，汉中市人民政府印发了《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区房屋拆迁补偿安置实施方案》、及《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区土地征收及被征地农民生活保障实施方案》。2012年12月6日，为切实做好汉台区辖区内兴元新区土地征收补偿和房屋拆迁安置工作，中共汉中市汉台区委、汉台区政府联合发文决定成立汉台区兴元新区征地拆迁安置工作指挥部，该指挥部下设办公室。2013年6月17日，汉台区兴元新区征地拆迁安置工作指挥部印发《汉台区兴元新区房屋拆迁补偿安置实施细则》。2015年7月28日，汉台区兴元新区征地拆迁安置工作指挥部下设的汉台区兴元新区拆迁补偿安置办公室作为甲方（拆迁人），原告吴松之父吴德林作为乙方（被拆迁人），双方签订了被诉的《汉台区兴元新区房屋拆迁补偿协议书》。2015年9月，原告领取了该协议约定的全部款项，并将其居住的涉案房屋交给了甲方予以了拆除。原告亦领取了协议约定的甲方发放的安置房屋选房卡，协议约定的安置房暂未对原告安置到位。2017年11月1日，双方又签订了《房屋拆迁补偿补充协议书》。2018年2月9日，吴德林提起本案诉讼，在诉讼中吴德林去世，其子吴松作为原告参加诉讼。 另查明，经汉中市人民政府同意，汉中市国土资源局于2016年4月12日向陕西省国土资源厅上报《关于汉中市2016年度第二十九批次农用地转用和土地征收的请示》，原告涉案房屋所在土地在报批的地块范围内。同年5月17日，陕西省国土资源厅接收该请示等相关报征地材料。迄今为止，陕西省人民政府尚未下达相应批准文件。 本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定，国家征收土地依照法定程序批准后，由县级以上人民政府组织实施。因此，被告汉台区政府有职权对其辖区范围内征地工作中被征收土地上的房屋拆迁组织实施，但是应在依照法定程序批准征收土地的前提下进行。依据《汉中兴元汉文化国家休闲旅游度假区规划建设实施方案》的相关内容，被告汉台区政府对于兴元汉文化国家休闲旅游度假区规划范围内涉及集体土地的征收、拆迁、安置、补偿等工作负有职责。被告汉台区政府组建汉台区兴元新区征地拆迁安置工作指挥部，负责汉台区辖区内兴元新区土地征收补偿和房屋拆迁安置工作。因此，汉台区兴元新区拆迁补偿安置办公室作为该指挥部的内设机构，与被拆迁人签订被诉房屋拆迁补偿协议书，并未超出法律规定的被告的职权范围。 其次，被诉房屋拆迁补偿协议书系依据《中华人民共和国土地管理法》、《汉中兴元汉文化国家休闲旅游度假区房屋拆迁补偿安置实施方案》和《汉台区兴元新区房屋拆迁补偿安置实施细则》及相关法律、法规之规定而签订，故适用法律无误，且被诉房屋拆迁补偿协议书内容也基本符合上述法律及补偿安置实施方案与实施细则。 第三，对于原告主张被告并未取得合法的征地审批文件故被诉房屋拆迁补偿协议书应属无效的理由，经审查，原告涉案房屋所在土地征收的征地批准文件迄今为止并未下达。在此情况下，汉台区兴元新区拆迁补偿安置办公室与原告签订被诉《房屋拆迁补偿协议书》，确实不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定，属于程序违法。但汉中市国土资源局已向陕西省国土资源厅上报了包括原告涉案房屋所在土地的有关土地的征收请示，目前处于等待批复状态，故该程序违法并非重大到不可弥补，并不属于《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”的情形，因此原告要求确认被诉房屋拆迁补偿协议书无效的诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定。 同时，原告系自愿与汉台区兴元新区拆迁补偿安置办公室签订的被诉房屋拆迁补偿协议书，且在2017年10月已知涉案房屋所在土地征收的征地批准文件没有下达的情况下，仍于同年11月签订了补充协议。原告也领取了被诉房屋拆迁补偿协议书约定的全部款项及安置房屋选房卡，其居住的涉案房屋也已由原告交由兴元新区拆迁安置办公室拆除，被诉房屋拆迁补偿协议书已履行大半。如前所述，签订被诉房屋拆迁补偿协议书程序违法，但并未违反法律、行政法规的效力性强制规定，且未损害国家、集体或第三人利益，也未损害社会公共利益。因此，原告主张被诉房屋拆迁补偿协议书无效，亦不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条有关合同无效法定情形的规定。 综上所述，被诉房屋拆迁补偿协议书虽存在程序违法，但并未达到“重大且明显违法”的情形，原告要求确认被诉房屋拆迁补偿协议书无效的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定。我院依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，向原告进行了释明，建议原告变更诉讼请求。但经我院释明，原告不愿变更诉讼请求。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款、第九十九条之规定，判决如下： 驳回原告吴松的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告吴松负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  刘 霖 代理审判员  刘正中 代理审判员  李俊杰 二〇一八年十月十二日 书 记 员  井嘉伟