广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终775号 上诉人（一审原告）王甫宪，男，1965年3月16日出生，住广西上思县。 上诉人（一审原告）王玉瑚，女，1964年12月4日出生，住广西上思县。 上诉人（一审原告）梁林珠，女，1942年10月25日出生，住广西上思县。 三上诉人的共同委托代理人黄庞统，广西合运律师事务所律师。 三上诉人的共同委托代理人黄兆强，广西济顺律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）上思县人民政府，住所地：上思县思阳镇民政路**。 法定代表人覃森，县长。 委托代理人黄江海，上思县法制办主任。 委托代理人韦良钢，广西南港律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）防城港市人民政府，住所地：防城港市行政中心区。 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人卢振佳，防城港市法制办干部。 一审第三人上思县百货公司，住所地：上思县思阳镇朝阳路。 法定代表人梁志高，经理。 委托代理人江文兵，广西南港律师事务所律师。 一审第三人中国电信上思分公司，住所地：上思县朝阳镇中华路。 负责人韦小琼，总经理。 上诉人王甫宪、王玉瑚、梁林珠因其诉上思县人民政府、防城港市人民政府土地行政确权、行政复议一案，不服防城港市中级人民法院（2018）桂06行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年9月26日公开开庭审理了本案。上诉人王甫宪、王玉瑚及上诉人王甫宪、王玉瑚、梁林珠的共同委托代理人黄庞统、黄兆强，被上诉人上思县人民政府的委托代理人黄江海、韦良钢，被上诉人防城港市人民政府的委托代理人卢振佳，一审第三人上思县百货公司的委托代理人江文兵等到庭参加诉讼。一审第三人中国电信上思分公司经本院依法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案缺席审理，现已审理终结。 防城港市中级人民法院一审查明：争议地位于上思县百货公司职工宿舍大院内东侧（县财政局大院上思县行政服务中心楼西对面），土地面积为1.8796亩。争议地东至通道，南至六王巷居民房，西至百货公司用地，北至仁甫路人行道（其中争议地内北边建有一栋六层职工宿舍楼，南边建有一栋三层职工宿舍楼，中间为空闲地，种有两棵龙眼树及零星果树和砖瓦房一间）。王甫宪、王玉瑚、梁林珠提供1953年的《土地房产所有证》复印件，称原上思县经贸部部长黄多杰出具了证言证明有原件存在，但黄多杰已死亡。原上思县电信局从1962年至1968年7月陆续使用争议地。1971年12月26日，原上思县电信局搬迁新址，上思县商业供销社服务站革命委员会（百货公司前身）做出《关于要求购买电信局旧房的请示报告》，经上思县革命委员会批准，上思县商业供销服务站购买电信局旧房（含争议地)，交易金额为伍万伍千元，分两年付清。之后一直由上思县百货公司管理使用至今。2016年7月21日，因王甫宪、王玉瑚、梁林珠与上思县百货公司对位于该公司职工宿舍大院内东侧的土地使用权属发生纠纷，上思县人民政府作出上政裁〔2016〕7号《上思县人民政府关于土地权属纠纷处理决定书》。王甫宪、王玉瑚、梁林珠不服，向防城港市人民政府申请行政复议，防城港市人民政府于2016年12月7日做出防政复决〔2016〕21号《行政复议决定书》，撤销上思县人民政府的上政裁〔2016〕7号处理决定。上思县人民政府遂于2017年11月8日作出上政裁〔2017〕14号《行政处理决定书》（以下简称14号处理决定)，决定：争议的位于上思县百货公司职工宿舍区内的1.8796亩土地为国有，由被申请人上思县百货公司使用（详见权属界线图）。王甫宪、王玉瑚、梁林珠不服，再次向防城港市人民政府申请行政复议。防城港市人民政府于2018年3月1日作出防政复决〔2018〕7号《行政复议决定书》（以下简称7号复议决定），决定：维持上思县人民政府作出的14号处理决定。王甫宪、王玉瑚、梁林珠仍不服，提起行政诉讼，请求撤销14号处理决定、7号复议决定，责令上思县人民政府重新作出处理决定。 防城港市中级人民法院一审认为：王甫宪、王玉瑚、梁林珠不服上思县人民政府作出的14号处理决定和防城港市人民政府作出7号复议决定，在起诉期限内提起行政裁决纠纷诉讼，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国行政复议法》第十九条的规定，王甫宪、王玉瑚、梁林珠有诉权。14号处理决定和上政裁〔2016〕7号处理决定相比，增加了当事人中国电信上思分公司，查明了争议地的四至界线，修改了援引的法条，不属于以同一事实、同一理由作出同样的行政行为。讼争地块属于国有土地，我国实行城镇土地国有化管理制度，王甫宪、王玉瑚、梁林珠虽提交1953年以前颁发的《土地房产所有权证》作为权属依据，但该土地私有凭证早已失去法律效力，且根据梁林珠的上国用（1999）字第12-1-0147号《国有土地使用证》来看，王甫宪、王玉瑚、梁林珠及其前辈亦知悉土改后土地产权过渡的基本流程，却未对讼争地块进行同样操作，亦未能提供其持有讼争地块使用权的有效证据；讼争地块自1971年起即由上思县百货公司前身上思县供销社服务站革命委员会使用至今，参考《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关规定，王甫宪、王玉瑚、梁林珠不符合该规章第二十七条“解放初期接收、沿用”等方式使用国有土地和第二十八条“土地转为国有后迄今仍继续使用”的情况，上思县百货公司符合该规章第二十六条“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人”的规定，故上思县人民政府作出的14号处理决定、防城港市人民政府作出的7号复议决定基本事实查明清楚、证据确凿充分、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回王甫宪、王玉瑚、梁林珠的诉讼请求。 上诉人王甫宪、王玉瑚、梁林珠上诉称：1．上思县人民政府于1953年将1.786亩城镇国有土地划拨给王甫宪的祖父王后庆使用，并登记造册，颁发证号为叁拾柒号的《土地房产所有证》，《土地房产所有证》登记的四至清楚，面积明确，1999年12月，上诉人梁林珠将《土地房产所有证》中的房屋用地变更为《国有土地使用证》，其余国有土地自1972年至今被上思县百货公司强行占有，其所持的《土地房产所有证》原件被上思县人民政府故意弄丢。在土改、合作化、四固定等时期，《土地房产所有证》均未发生任何变化，土地亦未被征用或者转让，土地公有化后，《土地房产所有证》土地证失去了土地所有权的效力，但土地使用权依然有效。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（一）项的规定，上诉人的祖辈王后庆在土改时期取得的《土地房产所有证》可以作为确权处理的证据材料。2．防城港市人民政府作出的防政复决〔2016〕（2016）21号复议决定已认定上思县百货公司在“土改、合作化、‘四固定’等时期，争议地权属情况没有查明，争议地权属来源不清”的事实，上思县百货公司未能提供合法使用上诉人土地的证据，中国电信股份有限公司上思分公司和中国邮政集团公司上思分公司分别出具《证明》，证明从未占有、转让过上诉人前辈王后庆的鱼塘和亭城园地（内含三间瓦房）给上思县百货公司，上思县百货公司使用涉案土地来源不清，上思县百货公司所提交的《上思县商业供销服务站革命委员会关于要求购买电信局旧房的请示报告》没有原件，该请示报告未指明购买上诉人的土地，亦不具有确认土地使用权权属的法律效力，上诉人的《土地房产所有证》证明效力大于该请示报告，因此，上思县百货公司不享有该争议国有土地的使用权。一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销14号处理决定、7号复议决定，责令上思县人民政府重新做出处理决定。 被上诉人上思县人民政府答辩称：1．土地国有化后，争议地自1962年起归中国电信上思分公司（原上思县电信局）使用，王后庆等人就丧失了对争议地的使用权，1971年，经其府批准，上思县百货公司向上思县电信局购买争议地及地上房屋，上思县百货公司通过合法手段取得了争议地的使用权，并使用至今。其府在查明事实的基础上，将涉案国有土地使用权确定给上思县百货公司，事实清楚，适用法律正确，程序合法。2．上诉人提交的1953年《土地房产所有证》在1962年9月《农村人民公社工作条例（修正草案）》施行后，土地私有化制度已经不存在，所有土地统一收归国有或者集体所有，因此该《土地房产所有证》已失效，且该证据无原件；上诉人提交的多位证人提供的《证明》，证人未出庭作证，不符合证据的基本形式；上思县邮电局的（1981）计字第2号《关于申请赔偿占有单宝田房屋损失问题的请示报告》，与本案无关。上述证据不具备真实性、合法性、关联性。故一审判决认定的事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人防城港市人民政府答辩称：１．.其府作出的7号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法；2．上思县电信局从1962年至1968年陆续使用争议地，迄今已有50余年，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起行政诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理，上诉人没有在起诉期限内提起诉讼，视为放弃，应承担相应的责任。故一审判决恰当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人上思县百货公司述称：1．.上诉人持有的1953年《土地房产所有证》为无效证件，涉案土地从1962年至1971年起为原上思县邮电局使用，原上思县邮电局在该地块上建造了房屋，并于1971年合法转让给其公司，其公司一直使用至今，上诉人主张涉案土地所有权归其所有，没有事实和法律依据。2．上思县人民政府作出的14号处理决定和防城港市人民政府作出的7号复议决定事实清楚，适用法律正确，上诉人的主张无证据证实，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人中国电信上思分公司未到庭参加诉讼，亦未提交书面陈述意见。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。 据此，本院二审审理查明的事实与一审查明的事实相同。本院另查明：上诉人王甫宪、王玉瑚、梁林珠提交的1953年《土地房产所有证》复印件登记的所有权人有王后庆、王送庆，王后庆、王送庆均已故，上诉人梁林珠、王甫宪分别是王后庆的儿媳、孙子，上诉人王玉瑚是王送庆的孙女。 本院认为：我国实行土地公有制之后，《土地房产所有证》所登记的土地所有权归个人私有已失效，土地使用权是否有效，尚需结合土地的实际使用情况认定。本案中，虽然上诉人王甫宪、王玉瑚、梁林珠提供了1953年颁发王后庆、王送庆的《土地房产所有证》，但是争议地自1962年至1968年陆续由原上思县电信局使用，王后庆、王送庆自1962年已逐渐丧失使用权，至今已有五十多年，故《土地房产所有证》所登记的土地使用权已实际转移。因此，结合土地制度的改革及土地的实际使用情况，《土地房产所有证》不能作为本案的确权依据。 一审第三人上思县百货公司自1971年通过购买的方式取得争议地及地上房屋，迄今已有四十多年，《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）第二十六条规定：“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。”上思县百货公司系争议地的直接使用者，被上诉人上思县人民政府依据该条款的规定，作出14号处理决定，将争议地确归上思县百货公司使用，有事实和法律依据。被上诉人防城港市人民政府作出7号复议决定，维持上思县人民政府作出的14号处理决定并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人王甫宪、王玉瑚、梁林珠共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小成 审判员  班 艳 审判员  陈伟红 二○一八年十月十五日 书记员  刘阳英