河南省唐河县人民法院行 政 判 决 书（2018）豫1328行初44号原告朱玉峰，男，汉族，生于1988年10月13日，住桐柏县。委托代理人魏广秧，河南太昊律师事务所律师。被告桐柏县城市管理局（桐柏县城市综合执法局）。法定代表人王晋礼，任局长。委托代理人林刚，该局工作人员。委托代理人梁勋省，河南朝野律师事务所律师。原告朱玉峰诉被告桐柏县城市管理局（桐柏县城市综合执法局）城管行政强制一案，原告于2018年8月13日向本院提起行政诉讼，本院于2018年8月14日立案后，于2018年8月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月20日公开开庭审理了本案。原告朱玉峰及委托代理人魏广秧、被告桐柏县城市管理局（桐柏县城市综合执法局）法定代表人王晋礼的委托代理人林刚、梁勋省到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，一、被告不是适格的执罚主体。《城乡规划法》已经明确规定了执法主体为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门。二、被告的行政强制措施无事实及法律依据且无执罚人员签名。三、本案不适用《行政强制法》，名为行政强制，实为行政处罚。被告列举的所谓“违法建房”，早在2016年，已经被桐柏县城乡规划局就同一事实和理由做出过行政处罚。依据“一事不再罚”的原则，被告不得给予二次处罚。四、作为金亭村养殖场的业主，原告建房依据是桐集建(96)号第0208324号集体土地建设用地使用证。该使用证的批准使用期限为50年,2046年4月5日到期。在使用期内，原告根据需要建房，是一种经营行为。原告的经营方式不受行政干扰。被告的处罚行为是对原告经营权的侵犯。五、没有证据表明，原告的建房影响了城市规划或者妨碍了城市规划的实施，并且达到了必须拆除的程度。被告的处罚系因人设罚，既不合法也不公平。请求依法撤销桐柏县城市管理局(桐柏县城市综合执法局)桐城执决字(2018)第D0726—2号行政强制措施决定书原告向法庭提交以下证据，1、1996年4月5日桐柏县土地管理局颁发的桐集建（96）字第0208324号集体土地建设用地使用证，证明原告的建房合法性；2、刘海龙的强制执行卷宗，证明桐柏县城乡规划局的处罚决定中的罚款已经履行。被告辩称，一、桐柏县城市综合执法局是适格的执法主体。2017年8月3日桐柏县机构编制委员会依法批准了《桐柏县深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案》，将分散在住房和城乡建设(含规划、房管)主管部门行使的住房城乡建设领域法规规章规定的全部行政处罚权划转到新组建的城市综合执法局，桐柏县城市综合执法局是适格的执法主体。二、被答辩人违反我国《城乡规划法》40条的规定，在没有任何手续的情况下，违法建房。我国《城乡规划法》64条规定未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。被答辩人对答辩人的违法建筑作出限期拆除的具体行政行为合法。三、根据我国《行政处罚法》关于行政处罚种类的规定，并未将责令限期拆除作为行政处罚的种类，责令限期拆除不具有行政处罚的性质，行政处罚是对违法当事人采取惩罚性制裁措施的一种具体行政行为，具有惩罚性，是通过给违法相对人的合法的权利或权益造成损害来达到惩罚的目的，而责令限期拆除是系行政机关作出的强制性决定，命令当事人在规定的期限内无条件拆除违法建筑，是纠正原告违法行为的一种行政强制措施。我国《行政强制法》第四十四条对违法建筑的拆除也进行了相应的规定。采取行政强制措施不是以制裁违法行为为直接目的，而是为了纠正其违法行为，消除违法状态，恢复合法状态，具有行政管理的属性。故被答辩人诉称答辩人作出的限期拆除违法“一事不再罚”原则的理由不成立。四、桐柏县城市规划未将被答辩人违法建房的位置规划为住宅用地，被答辩人在该区域建造住宅影响并妨碍城市规划和发展，且达到必须拆除的程度。答辩人作出的拆除决定合法，合议庭应当驳回答辩人的起诉，维持被答辩人作出的行政强制措施。被告向法庭提交以下证据：1、桐柏县城乡规划局作出的现场笔录，2、桐柏县城乡规划局立案审批表，3、桐柏县城乡规划局作出的询问笔录，4、桐柏县城乡规划局作出的责令停止违法行为通知书，5、桐柏县城乡规划局作出的勘验笔录和图，6、桐柏县城乡规划局作出的行政处罚事先告知书，7、桐柏县城乡规划局作出的行政处罚听证告知书，8、桐柏县城乡规划局的案件处理审批表，9、桐柏县城乡规划局作出的行政处罚决定书及送达回证，10、桐柏县城乡规划局作出的罚款催缴通知书及送达回证；证明体制改制前由桐柏县城乡规划局作出处罚。11、被告作出的变更处罚公告和行政强制措施、处罚事先告知书及送达回证，12、被告作出的行政强制措施、处罚听证告知书及送达回证，13、被告作出的行政违法处理审批表，14、被告作出的行政强制措施决定书及送达回证，15、被告作出的催告书，16、编办文件。证明行政行为合法，依法有据，原告的建筑是违法建筑，依法应当拆除。经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见为，1、证据变更处罚公告、催告书在法定期限内没有提交，编办文件是复印件，真实性没法核实。不能证明被告享有执法权，依据行政处罚法的规定，处罚权只能来自法律规定或省级政府授权。2、处罚卷宗中没有看到执法人员的执法资格证明，有四人参与执法，这四人是规划局的工作人员，不是被告的工作人员。3、被告提交的处罚证据已经作为2016年桐柏县规划局行政处罚的依据，不能成为被告本次处罚的依据，同时桐柏县规划局调查的证据与被告没有关系，被告本次处罚没有依据。4、被告的催告书与自己前面的强制决定书相互矛盾，被告的强制决定书明确告知原告诉权，逾期不提起复议或起诉的才能强制执行，直至今天原告没有逾期，并且在行政诉讼当中。被告对原告提交证据的质证意见为，集体土地使用证，原告不是该土地的使用人，不是该集体的人员，且用途是养殖场，与住人是两个概念，不能证明原告建房合法性；2、对证据2真实性无异议，本案是行政强制措施，不是行政处罚，不能证明原告的证明方向。本院对上述证据认证如下，原告提交的证据1、2为有效证据；被告提交证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、16为有效证据，证据11被告在法定期限内向本院提交证据中未有该证据，系在庭审中提交，为无效证据，证据12、13、14、15为无效证据。经审理查明，1996年4月5日，桐柏县土地管理局作出桐集建(96)字第0208324号集体土地建设用地使用证，土地使用者为金亭村养殖场（周海），土地类别荒坡，用地面积25.4，用途养殖场。原告于2016年5月在该地建房，2016年5月20日，桐柏县城乡规划局立案查处，依程序于2016年7月11日作出（2016）桐规罚字第B0511号行政处罚决定书,查明朱玉峰未取得《建设工程规划许可证》，在城郊乡金亭村叶东组，违法建房，建筑面积二层半计839.82平方米，现状二层半浇顶。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条之规定和河南省住房和城乡建设厅关于行政处罚裁量标准（豫建法《2012》8号）之规定，决定作出如下行政处罚：1、没收该处违法建筑物2、处建设工程造价10%罚款即伍万肆仟伍佰捌拾捌元整。该行政处罚决定作出后，朱玉峰未申请行政复议和提起行政诉讼，已发生法律效力；2018年8月9日，被告桐柏县城市管理局（桐柏县城市综合执法局）对原告作出桐城执决字(2018)第D0726-2号行政强制措施决定书，内容为：本机关于2016年5月20日对你在城郊乡金亭村叶东组违法建房行为进行立案调查。经调查，你未取得《建设工程规划许可证》在城郊乡金亭村叶东组违法建房。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，已构成违法。……根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，本机关决定对你作出如下行政强制措施：自接到本决定书之日起7日内自行拆除违法建筑物……。原告不服，向本院提起行政诉讼。另查明，根据《桐柏县机构编制委员会》桐编（2017）28号文件，关于印发《桐柏县深入推进执法体制改革改进城市管理工作实施方案》的通知，该方案规定，将分散在县住房和城乡建设（含规划、房管）主管部门行使的住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权划转到新组建的县城市管理局（县城市综合执法局）。本院认为，根据《桐柏县机构编制委员会》桐编（2017）28号文件规定，被告具有对辖区内规划违法案件查处的执法权。《中华人民共和国行政处罚法》第五十五条规定，行政机关实施行政处罚，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：（一）没有法定的行政处罚依据；（二）擅自改变行政处罚种类、幅度的；（三）违反法定的行政处罚程序的；（四）违反本法第十八条关于委托处罚的规定的。《河南省行政执法条例》第三十二条规定，非因法定事由、未经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政执法决定；因国家利益、社会公共利益或者其他法定事由必须撤回或者变更的，应当依照法定权限和程序进行，并对公民、法人或者其他组织因此而受到的财产损失依法予以补偿。本案中，桐柏县城乡规划局于2016年7月11日作出（2016）桐规罚字第B0511号行政处罚决定书，对原告作出：1、没收该处违法建筑物2、处建设工程造价10%的罚款即伍万肆仟伍佰捌拾捌元整的行政处罚，该处罚未进行行政复议和行政诉讼，已发生法律效力；但两年后被告又作出桐城执决字（2018）第D0726-2号行政强制措施决定书，属程序违法，故原告请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销被告桐柏县城市管理局（桐柏县城市综合执法局）2018年8月9日作出的桐城执决字（2018）第D0726-2号行政强制措施决定书。诉讼费50元由被告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审 判 长  朱清扬审 判 员  赵建军人民陪审员  常彦雪二〇一八年十月十一日书 记 员  龚彦豪