黑龙江省绥化市中级人民法院民 事 判 决 书（2018）黑12民终1100号上诉人（原审原告）：袁凤文，男，1969年2月24日出生，汉族，农民，现住绥化市北林区。被上诉人（原审被告）：绥化市北林区五营乡人民政府（以下简称五营乡政府）。住所地，绥化市北林区五营乡。法定代表人：范业志，职务乡长。上诉人袁凤文因与被上诉人五营乡政府农村土地承包合同纠纷一案，不服绥化市北林区人民法院（2018）黑1202民初638号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年9月4日立案后，依法组成合议庭，于2018年10月10日公开开庭审理了本案。上诉人袁凤文到庭参加诉讼。被上诉人五营乡政府经传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。袁凤文上诉请求：撤销原审判决，依法改判。本案的诉讼费用由五营乡政府负担。五营乡政府辩称，同意原审法院判决。袁凤文向一审法院起诉请求:判令五营乡政府返还2016年、2017年耕地补贴款9,174.40元，承担违约金11,984.00元，并承担案件诉讼费。一审法院认定事实：袁凤文于2016年2月26日与五营乡政府签订五营乡黄牛场耕地承包合同。合同约定，五营乡政府将位于原绥化市北林区五营乡城山村黄牛场6号耕地42.8亩（4.28垧）承包给袁凤文经营。承包期限自2016年2月26日至2016年12月31日止，承包费为29,960.00元；承包期内国家给予的良种补贴归袁凤文所有,其余补贴归五营乡政府所有,如遇国家政策调整按规定执行；2017年3月9日袁凤文再次与五营乡政府签订五营乡黄牛场耕地承包合同。合同约定，五营乡政府将位于原绥化市北林区五营乡城山村黄牛场6号耕地42.8亩承包给袁凤文经营，承包期限自2017年3月9日至2017年12月31日止，承包费为29,960.00元，承包期内国家给予的补贴按国家政策规定执行。袁凤文按约交纳了承包费，履行了合同的义务。2016年4月18日国家财政部、农业部印发财农[2016]26号“关于全面推开农业‘三项补贴’改革工作的通知”的文件，规定将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，用于耕地地力保护的补贴资金，其补贴对象原则为拥有耕地承包权的农民。黑龙江省财政厅和黑龙江省人民政府相继下达黑财指（农）[2016]190号“关于2016年耕地地力保护补贴资金和工作经费的通知”文件第二条（三）项及黑政办发[2016]69号“关于实施耕地地力保护补贴的指导意见”第二条（四）项关于“明确补贴对象”中规定，“考虑市县流转土地较多的实际，对于流转土地补贴对象，凡是承包（租赁）双方在合同（协议）中对补贴归属有明确规定的，按双方合同（协议）执行；没有合同（协议）的，补贴给拥有耕地承包权的农民（集体或单位）”。双方就农业支持保护补贴的归属持不同观点。为此，袁凤文依法提起民事诉讼，要求五营乡政府返还耕地补贴款9,174.10元，并承担案件诉讼费。审理中，袁凤文增加诉讼请求，要求五营乡政府承担违约金11,984.00元。一审法院认为，本案的争议焦点是农业支持保护补贴的归属问题。自2016年起，国家在全国全面推开农业“三项补贴”改革，将农业“三项补贴”（包括对农民粮食直补、农资综合补贴和良种补贴）合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营；农业“三项补贴”是一种惠农政策，体现的是国家对农民种植土地的鼓励，将直接发放给农民的补贴与耕地地力保护挂钩，明确撂荒地、改变用途等耕地不纳入补贴范围，鼓励农民秸秆还田，不露天焚烧，主动保护耕地地力，加强农业生态资源保护意识。按照国家政策规定，耕地地力保护补贴原则上补贴给拥有耕地承包权的种地农民，其产生的基础源于土地承包经营权，而土地承包经营权是一种物权，国家给予的农业“三项补贴”，属于建立在土地经营权基础上的资源性收益，即基于土地资源属性未经劳动、加工产生的自然收益，亦属于物权，《中华人民共和国物权法》第一百一十七条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”。第一百一十八条规定：“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”因此不享有土地经营权就不能取得国家给予的补贴。袁凤文与五营乡政府签订的2016年土地承包合同,约定“承包期内国家给予的良种补贴归袁凤文所有,其余补贴归五营乡政府所有,如遇国家政策调整按规定执行”，根据黑龙江省财政厅和黑龙江省人民政府黑财指（农）[2016]190号“关于2016年耕地地力保护补贴资金和工作经费的通知”文件第二条（三）项及黑政办发[2016]69号“关于实施耕地地力保护补贴的指导意见”第二条（四）项关于“明确补贴对象”的规定，双方在土地流转合同中明确约定承包期内国家给予的良种补贴归承包方所有，故耕地地力保护补贴资金中属于良种补贴部分应当归承包合同中的承包方（即袁凤文）所有，但合并后的2016年耕地地力保护补贴资金中，无法确定良种补贴资金的标准，双方在庭审中均认可2015年良种补贴的标准是225.00元/垧，应参照2015年良种补贴的标准计算，2016年耕地地力保护补贴的其他部分应归五营乡政府所有。《中华人民共和国合同法》第一百一十七条规定，“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或全部免除责任，但法律另有规定的除外。本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况”，袁凤文、五营乡政府在签订耕地承包合同时，无法预见国家相关补贴政策的改变，由于国家相关补贴政策的改变导致五营乡政府无法履行与袁凤文所签合同中关于良种补贴给付的约定，该行为不构成违约，袁凤文主张五营乡政府赔偿其违约金的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。袁凤文与五营乡政府签订的2017年土地承包合同,明确约定承包期内国家给予的补贴按国家政策规定执行。按照国家政策的规定,袁凤文对于转包经营的土地只享有使用权,而该土地的承包经营权(即物权)仍属五营乡政府所有，补贴资金应归用益物权所有人享有，故2017年的耕地地力保护补贴应归五营乡政府所有。袁凤文主张五营乡政府返还2017年耕地地力补贴资金的请求，没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百一十七条、《中华人民共和国物权法》第一百二十四条、第一百二十五条、第一百一十七条、第一百一十八条之规定，判决：一、被告绥化市北林区五营乡人民政府于本判决生效后10日内一次性给付原告袁凤文2016年良种补贴款963.50元。二、驳回原告袁凤文的其他诉讼请求。案件受理费328.00元，由被告绥化市北林区五营乡人民政府负担15.00元，原告袁凤文自负313.00元。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：二审法院对一审法院查明的基本事实予以确认，有庭审笔录、双方签订的2016年、2017年耕地承包合同、黑龙江省财政厅文件、黑龙江省人民政府办公厅文件等在卷证实。双方对上述证据经庭审质证均无异议。二审中，袁凤文举示证据。证据一、绥化市国土资源局关于许宝贵上访五营乡农牧场土地问题的答复：1、农牧场土地应属于乡农民集体所有，对袁国臣等上访要求退还到各村的要求不予支持。2、1984年农牧场解体后土地虽由五营乡政府经营管理，但五营乡政府属于政府机关，不具有集体土地所有权的法律主体资格，所以该地不能确权为五营乡政府，在无乡集体企业单位经营前，该地可由五营乡政府临时代为经营管理，土地所得收益应用于全乡农民公益事业。证据二、绥化市北林区五营乡人民政府关于许宝贵等人信访事项处理意见，证实争议的土地为五营乡农民集体所有。经庭审质证，袁凤文对证据无异议。五营乡政府经传票传唤，无正当理由未到庭，视为其放弃质证，该证据为有效证据，予以采信。本院认为，国家发放的粮食补贴款是一种惠农政策，体现的是国家对农民种植土地的鼓励，他的产生基础是源于土地承包经营权，而土地承包经营权是一种物权，是财产功能和保障功能的相结合。国家给予的土地种植户粮食补贴款，属于土地承包经营权基础上的资源性收益，即基于土地的资源属性未经劳动加工产生的自然收益，亦属于物权。不享有土地承包经营权者就无从谈及获得粮食补贴，因此，当事人因土地流转中粮食补贴款归属问题产生纠纷，应按照有约定从约定，无约定从法定的原则处理。本案中双方签订的是一年承包合同，属于短期承包合同，经绥化市国土资源局证实五营乡政府虽不是土地所有权法律主体，但现由五营乡政府代为管理经营争议的土地，土地所得收益用于全乡农民公益事业，因此，袁凤文所承包的土地现应属于乡政府享有承包经营权，各农户只是土地流转方，只享有对土地耕种使用权而非二轮家庭土地承包经营权。根据相关文件规定，地力补贴对象为拥有耕地承包权的农民（集体、单位）。本案中焦点问题是各农户是否拥有耕地承包权。土地承包经营权是一种物权，而各农户与乡政府签订的是一年承包期限的承包合同，转包实际上是一种债的关系，属于债权，各承包农户对于土地只享有耕种使用权而非对该土地享有耕地承包经营权即物权。因此，根据双方签订的承包合同条款约定，仅为良种补贴归耕种农户，国家发放良种补贴则应该按约定归各农户所享有，其它补贴款归乡政府享有。没有发放则应该按照政策调整后规定执行。袁凤文诉请五营乡政府返还耕地补贴款并承担违约金的理由，缺乏法律和事实依据，不予支持。综上所述，袁凤文的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费304.00元，由袁凤文负担。本判决为终审判决。审判长  赵子君审判员  刘 昕审判员  王 婧二〇一八年十月十六日书记员  唐韵词