广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤06行终579号上诉人（原审原告）佛山市南海区狮山镇朗沙村下罗沙股份合作经济社，住所地佛山市南海区。负责人罗炽荣，社长。委托代理人杨正辉，广东金舵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区狮山镇人民政府，住所地佛山市南海区。法定代表人黄文富。委托代理人李嘉鹏，该府工作人员。委托代理人陶伟坤，广东骏和律师事务所律师。原审第三人梁某。法定代理人罗某，系梁某的母亲。上诉人佛山市南海区狮山镇朗沙村下罗沙股份合作经济社（以下简称下罗沙经济社）因诉佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称狮山镇政府）行政处理决定一案，不服佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初170号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：梁某于2008年11月10日出生，同年12月15日出生入户佛山市南海区狮山镇朗沙村下罗沙村，其出生不符合计划生育政策。梁某的母亲罗某是佛山市南海区狮山镇朗沙村下罗沙村村民，婚后户口一直保留在原籍，持有下罗沙经济社核发的集体经济组织股权证，属于下罗沙经济社的集体经济组织成员，享受成员同等待遇。因梁某的出生不符合计划生育政策，佛山市南海区卫生和人口计划生育局作出南人口计生征决字（罗村）[2013]第175号《社会抚养费征收决定书》，决定向罗某征收社会抚养费39592元，佛山市南海区罗村街朗沙社区居民委员会向罗某征收违反朗沙村计生公约违约金48710元。2015年12月，下罗沙经济社实行股权固化改革，将股权确权到户。由于下罗沙经济社一直未承认梁某的集体经济组织成员资格，亦未将梁某列入股权改革确权到户的范围，2016年9月28日，梁某向狮山镇政府提出申请，请求确认其具有下罗沙经济社的集体经济组织成员资格，享有村民同等待遇。狮山镇政府经调查，于2017年8月4日作出狮府××〔××村〕（2017）86号《行政处理决定书》，决定：一、确认梁某属下罗沙经济社集体经济组织成员，享有集体经济组织章程内相应的股权权益（权益起始时间自本决定作出之日起计算，若法律法规或依法制定的村规民约就计划生育管理方面，对梁某的集体经济组织收益分配作出调整和限制的，执行其规定）；二、下罗沙经济社应自收到本决定之日起10日内，按组织章程规定为梁某办妥出资购股手续（下罗沙经济社拒绝履行的，不影响梁某集体经济组织成员身份的确定和应具有的股权配置，且出资购股资金可在日后股权收益内扣除。）上述决定书于2017年8月8日向梁某送达、于同月15日向下罗沙经济社送达。另查，下罗沙经济社在2004年6月1日至2015年12月15日期间施行的2004年章程第七条规定：“……二、从2004年8月1日起，取消自然配股，符合下列条件之一者，必须通过出资购买才可拥有相应档次的资源股：1.父母双方都是本社农业户口的新生儿或合法收养的子女，以及符合计划生育政策规定出生或合法收养并随母入户本社，且户口一直保留在本公司属下经济社的出嫁女子女。……三、出资购股额标准为：上述人员在取得本社农业户口后，要用现金按迁入时上一年的资源股每股分红额两倍，购买相应档次的资源股，当年购买次年享受股份分红。也可以入户后的次年起延期两年同档次股份分红中作扣除，第三年才享受股份分红”。第三十六条规定，“本社违反计划生育政策的夫妇及其违反政策生育的子女，经济处罚按《广东省人口与计划生育条例》的有关规定执行。处罚期内，不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利；……超生一个及以上子女的，夫妇双方及超生的子女停止十四年股份分配；……”。下罗沙经济社于2015年12月15日24时起实施2015年章程第十四条规定：“本社股权确权到户时点后，以下人员具有本社成员资格：（一）2015年12月15日享有本社股权的在册在世人员自然过渡为本社成员；（二）符合本章规定的，在确权到户时点按原章程规定享有出资购股资格并在规定时间内出资购买股权的人员；……”。第三十一条规定：“本社成员应当遵守《广东省人口与计划生育条例》、市区镇政府有关的计划生育政策，以及朗沙社区的《狮山镇朗沙社区人口与计划生育公约》的相关规定，对违反上述文件相关规定的成员股东的股份分红处罚如下：（一）对股权确权到户时点户内有成员正处于违计处罚期的，在处罚期限内继续停止该户违计成员及其违计子女在确权时点时持有原始股权分红（不含征地补偿款和土地出让款）及福利待遇，……（三）所述处罚期是指缴清社会抚养费后，14年内为处罚期；未缴清社会抚养费的不纳入处罚期计算，但从发生违计之日起停止违计对象股份分红（不含征地补偿款和土地出让款）及福利待遇，直至缴清社会抚养费后14年，再恢复其股份分红及福利待遇”。原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，狮山镇政府作为乡镇一级政府，应梁某的申请，对请求事项予以处理，依法有据。狮山镇政府在收到梁某的申请后，经调查核实，根据相关法规作出被诉《行政处理决定书》，并送达给下罗沙经济社及梁某，符合作出行政行为的相关程序。下罗沙经济社称梁某是否系其集体经济组织成员，应由下罗沙经济社自主依法确认，而不是由狮山镇政府确认，下罗沙经济社的该主张属于对法律规定的误解，于法无据，应不予支持。本案中，梁某的母亲罗某是下罗沙经济社集体经济组织成员，梁某并于2008年12月15日出生入户至下罗沙经济社集体经济组织所在地且户口未发生迁移。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，梁某应享有下罗沙经济社集体经济组织成员资格，有权根据下罗沙经济社组织章程的规定出资购股,并获得股权配置。狮山镇政府根据梁某的户口本、出生医学证明、梁某母亲的股权证、结婚证、社会抚养费征收决定书及票据等证据，确认梁某属于下罗沙经济社的集体经济组织成员，事实清楚、证据确凿，应予以确认。需要指出的是，根据下罗沙经济社的2004年章程第七条第三点和2015年章程第十条的规定，下罗沙经济社的成员分为无偿配股股东和出资购股股东两种，2004年8月1日后新出生的股东子女等人员，需要出资购股才能成为下罗沙经济社的股东,且其成员待遇要在交清出资款后的下一年度才开始享受。根据上述分析，梁某作为2004年8月1日后出生的下罗沙经济社股东的子女，可以出资购股方式成为下罗沙经济社的成员，但梁某享受成员待遇的时间则应自其交清购股款后的下一年度开始计算。下罗沙经济社拒绝为梁某办理出资购股手续的，不影响梁某集体经济组织成员身份的确定和应具有的股权配置，出资购股资金也可在日后集体经济收益分配中扣除。综上，由于狮山镇政府未查明章程规定的成员待遇享受时间，直接确认梁某自决定书作出之日起享受股权权益显然不当，应予以纠正。另外，梁某作为违反计划生育政策的超生人员所生的子女，梁某本人并不属于法律意义上的“超生人员”，因此，下罗沙经济社2004年章程第三十六条以及2015年章程第三十一条的规定并不适用于梁某。下罗沙经济社称狮山镇政府作出涉案《行政处理决定书》过程中，没有给予下罗沙经济社充分的陈述或答辩的机会，剥夺了下罗沙经济社答辩的权利，属程序违法。原审法院认为，目前尚无法律法规对农村集体经济成员资格行政确认程序进行明确规定，狮山镇政府在作出涉案《行政处理决定书》后亦依法送达给了下罗沙经济社，不存在剥夺下罗沙经济社答辩和举证权利的问题，下罗沙经济社的主张没有事实依据，应不予支持。下罗沙经济社称已对与梁某类似情况的人员的集体经济组织成员资格作出统一处理，如果按狮山镇政府的行政处理决定再调整股权，将产生严重的混乱与不公。原审法院认为，对农村集体经济组织成员资格进行确认，必须严格遵守有关法律法规的规定，下罗沙经济社业已作出的对其他成员资格的确认和待遇处理，与本案狮山镇政府对梁某成员资格的确认无关，故对下罗沙经济社的主张不予支持。下罗沙经济社称梁某属罗某违反计划生育政策生育的子女，按照下罗沙经济社的章程及相关法规的规定，下罗沙经济社可以不给予或停止其集体经济组织成员资格及待遇。原审法院认为，尽管梁某的出生不符合计划生育政策规定，但目前并无法律、法规、规章明确规定违反计划生育规定的农村集体经济组织成员所生的子女不属于农村集体经济组织成员，且根据《广东省人口与计划生育条例》（2015修订）第四十一条第二款的规定，也只是限制超生人员在七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利，并无规定违反计划生育的成员所生的子女不属于农村集体经济组织成员，故下罗沙经济社的主张缺乏法律依据，应不予支持。综上，狮山镇政府作出的狮府××〔××村〕（2017）86号《行政处理决定书》中除梁某的成员权益享受起算时间之外的内容认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律法规正确，应予以支持。下罗沙经济社要求撤销上述决定书并要求责令狮山镇政府确认梁某不具有下罗沙经济社集体经济组织成员资格和不享有成员同等待遇的理由不成立，于法无据，应驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十七条之规定，判决：一、将狮府××〔××村〕（2017）86号《行政处理决定书》中“权益起算时间自本决定作出之日起计算”的内容变更为“权益起算时间自梁某出资购股后的次年开始计算”；二、驳回下罗沙经济社的诉讼请求。案件受理费50元，由下罗沙经济社负担。上诉人下罗沙经济社不服原判，提起上诉称：一、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条、第二十四条以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条的规定，确认原审第三人梁某的成员资格应由上诉人自主依法确认，被上诉人无权作出确认，干预了村民自治。二、狮山镇政府在作出处理决定前没有给予上诉人陈述申辩的机会，剥夺了上诉人答辩和举证的权利，程序不合法。三、被上诉人及原审法院没有考虑到农村集体的实际情况，上诉人已对与原审第三人类似情况的人员的集体经济组织成员资格作出统一处理，如果按被上诉人的行政处理决定再调整股权，将产生严重的混乱与不公。四、原审第三人属罗某违反计划生育政策生育的子女，按照上诉人的章程及相关法规的规定，上诉人可以不给予或停止其集体经济组织成员资格及待遇。综上，请求二审法院撤销原判及狮山镇政府作出的狮府××〔××村〕（2017）86号《行政处理决定书》，支持上诉人一审时诉讼请求。案件一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人狮山镇政府答辩称：根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和第（六）项规定和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，被上诉人受理原审第三人梁某的申请，并就其申请事项作出处理，符合法律规定的职权范畴，且处理决定送达双方当事人，程序合法。关于上诉人主张行政处理过程中没有给予其陈述申辩权，因相关法律并无作出具体规定明确要求行政机关就此类争议作出处理前必须告知农村集体经济组织并由其申辩答复，被上诉人根据梁某提交的相关证据材料直接作出行政处理决定并无不当。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、二款的规定，原审第三人母亲罗某属于上诉人的集体经济组织成员，原审第三人作为上诉人经济社成员所生子女，出生入户至上诉人处，依法可基于出生取得成员资格，故原审第三人应属于上诉人集体经济组织成员，享受成员同等待遇。尽管根据《广东省人口与计划生育条例》（2015修订）第四十一条第二款的规定，原审第三人及其母亲属超生人员，七年以上十四年以下不得享受股份合作制分红和其他集体福利，该规定也仅是对超生人员给予一定期间的集体股份分红、福利的限制，并非对农村集体经济组织成员所生子女的集体经济组织成员资格的否认。现上诉人未将原审第三人列入确权到户名单，拒绝确认原审第三人具有其集体经济组织成员资格，未给予原审第三人集体经济组织成员同等待遇，违反法律规定，被上诉人有权予以纠正。故被上诉人作出涉案《行政处理决定书》确认原审第三人具有上诉人集体经济组织的成员资格，依据充分，适用法律正确。综上，被上诉人作出的《行政处理决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人请求撤销被诉行政处理决定的主张缺乏事实和法律依据，故请求二审法院查明事实,依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人梁某在二审期间未陈述意见。经审查，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：上诉人下罗沙经济社因不服被上诉人狮山镇政府作出的狮府××〔××村〕（2017）86号《行政处理决定书》而提起本案诉讼。综合诉讼当事人的诉辩意见，其争议焦点主要是对被上诉人狮山镇政府作出上述处理决定的职权依据、行为程序及事实依据存在异议。对此本院作如下分析：关于职权依据，上诉人主张确认原审第三人梁某的成员资格应由上诉人自主依法确认，被上诉人无权作出确认，干预了村民自治。本院认为，梁某正是基于其集体经济组织成员资格未得到上诉人的确认才申请基层人民政府予以纠正和处理，而上诉人的该主张实质是排除了基层人民政府对集体经济组织不当行为进行纠正和处理的行政职权，显然与法不符，本院不予支持。关于行为程序，上诉人主张狮山镇政府在作出行政处理决定过程中没有给予其陈述申辩权，构成程序违法。经查，相关法律、法规并无规定行政机关就此类争议作出处理前必须告知农村集体经济组织并由其申辩答复，狮山镇政府受理当事人申请后经调查核实作出本案处理决定，程序并无不当。上诉人的该主张缺乏法律依据，本院不予支持。关于事实方面，上诉人主张梁某属罗某违反计划生育政策生育的子女，按照上诉人的章程及相关法规的规定，上诉人可以不给予或停止其集体经济组织成员资格及待遇。经查，梁某的母亲罗某是上诉人集体经济组织成员，梁某并于2008年12月15日出生入户至上诉人集体经济组织所在地且户口未发生迁移。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，梁某应享有上诉人集体经济组织成员资格，有权根据下罗沙经济社组织章程的规定出资购股,并获得股权配置。至于梁某享受待遇的时间起算问题，经查，梁某作为2004年8月1日后出生的上诉人股东的子女，根据上诉人的2004年章程第七条第三点和2015年章程第十条的规定，其可以出资购股方式成为上诉人的成员，但梁某享受成员待遇的时间则应自其交清购股款后的下一年度开始计算。被上诉人未查明章程规定的成员待遇享受时间，直接确认梁某自决定书作出之日起享受股权权益显然不当，本院予以纠正。同时根据《广东省人口与计划生育条例》（2015修订）第四十一条第二款、上诉人2004年章程第三十六条以及上诉人2015年章程第三十一条的规定，梁某作为违反计划生育政策的超生人员所生的子女，上诉人的章程对其享受集体股份分红及相关福利给予一定期间的限制，并未违反法律禁止性规定，也符合农村股份合作社的惯例及实际情况，对此应当予以尊重。因此，被上诉人在狮府××〔××村〕（2017）86号《行政处理决定书》中认为“若法律法规或依法制定的村规民约就计划生育管理方面，对梁某的集体经济组织收益分配作出调整和限制的，执行其规定”的内容合法有据，应当予以支持。原审判决未考虑上诉人章程对超生人员及其子女股份分红的限制问题，直接以梁某不属于法律意义上的“超生人员”，上诉人2004年章程第三十六条以及上诉人2015年章程第三十一条的规定并不适用于梁某为由，将狮府××〔××村〕（2017）86号《行政处理决定书》中“权益起算时间自本决定作出之日起计算以及收益分配受章程调整和限制”的内容变更为“权益起算时间自梁某出资购股后的次年开始计算”不当，依法应予撤销。综上，被上诉人作出的狮府××〔××村〕（2017）86号《行政处理决定书》中除梁某的成员待遇享受起算时间之外的内容合法有据，依法应予支持。上诉人要求撤销上述决定书并要求责令被上诉人确认梁某不具有上诉人集体经济组织成员资格和不享有成员同等待遇的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：一、撤销佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初170号行政判决第（一）项；二、维持佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初170号行政判决第（二）项。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市南海区狮山镇朗沙村下罗沙股份合作经济社承担。本判决为终审判决。审判长 周 刚审判员 潘华容审判员 王 慧二〇一八年十月十五日书记员 孔艳玲