安徽省阜阳市颍泉区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)皖1204行初24号 原告:苏某，女，汉族，1947年7月出生，文盲，农民，住安徽省阜阳市颍泉区。 委托代理人：曾某，安徽法汇律师事务所律师。 被告：阜阳市颍泉区人民政府，住所地阜阳市界首路**，组织机构代码73003812-3。 法定代表人：虞某，该区政府区长。 委托代理人：刘某，安徽丽涛律师事务所律师。 委托代理人：郑某，该区政府法制办副主任。 被告：阜阳市颍泉区教育局，，住所地阜阳市人民东路**统一社会信用代码113412040031589033。 法定代表人：刘某1，该局局长。 委托代理人：王某，安徽松鼎律师事务所律师。 第三人：梁某，男，汉族，1959年8月出生，小学文化，农民，住阜阳市颍泉区。 委托代理人：蔡某，女，汉族，1963年3月出生，新闻工作者，系梁某外甥女，住阜阳市颍州区。 第三人：陈某，女，汉族，1962年9月23日出生，初中文化，职工，住安徽省金寨县。 原告苏某不服被告阜阳市颍泉区人民政府2018年6月11日作出的行政复议决定，请求依法撤销该决定，并确认其违法、依法判令其履行法定职责，同时请求其责令颍泉区教育局给原告发放抚恤金，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年8月9日公开开庭审理了本案。原告苏某及其委托代理人曾某，被告阜阳市颍泉区人民政府的委托代理人刘某、郑某，阜阳市颍泉区教育局的委托代理人王某、第三人梁某及其委托代理人蔡某，第三人陈某等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告阜阳市颍泉区人民政府于2018年6月11日作出行政复议决定，该决定以阜阳市颍泉区教育局不予发放行为不违反法律规定，故不回复的行为，不能认定违法为由，决定驳回原告苏某的行政复议申请。 原告苏某诉称，梁某1与原告苏某系夫妻关系，梁某1系原阜阳市颍泉区周棚中心校教师离休教师，2017年11月24日病逝。根据民发[2011]192号《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知》文件第一条规定，病故的为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍，加本人生前40个月基本工资或基本离退休费用，发放抚恤金。该文件还对丧葬问题进行了规定，进行火葬的可以领取丧葬费用，一般为一次性补助3个月的基本工资（离退休费）。梁某1系离退休干部，符合调整一次性抚恤金发放标准的规定，据此，原告苏某应领取抚恤金数额为：2017年度全国城镇居民可支配收入×2+4100×40+4100×3=233988元。被告教育局作为主管部门有负责核算并发放抚恤金的法定义务，原告苏某作为梁某1的合法妻子，没有任何收入，有权请求核发该笔抚恤金，原告是目前唯一享受抚恤金和补助费的人，被告教育局核实抚恤金数额后，应当发放到原告的个人账户。被告教育局拒不履行法定职责，未给予原告任何答复，原告向阜阳市颍泉区人民政府提出复议申请，被告阜阳市颍泉区人民政府未经认真审查，作出了驳回复议决定。抚恤金是按照规定给予死者家属的一种补偿费用，不属于继承法所规定的遗产范围，不能作为遗产继承，认定第三人有权分配抚恤金是错误认识。该复议决定认定核定抚恤金的机关不是颍泉区教育局，但未指明由哪个机关进行核定。该行政复议决定书未载明案号，属于法律文书格式错误。现请求判决撤销被告阜阳市颍泉区人民政府作出的行政复议决定，该行政复议决定未依法确认被告颍泉区教育局未在法定期限内给予原告答复的行政行为违法；请求判决被告阜阳市颍泉区人民政府履行职责，责令被告颍泉区教育局应当发放给原告苏某享有的抚恤金。 原告苏某提供的证据为：1.身份证、户口本，证明原告苏某及梁某1的自然状况。2.结婚证，证明原告与梁某1系夫妻关系，原告具有诉讼主体资格。3.梁某1生前工作证件及工资单、阜阳市机关事业单位养老保险退休人员工资移交表等，证明梁某1生前工资待遇、工龄，退休后工资等相应情况。4.颍泉区一次性抚恤金通知书，证明已经核实40700元的抚恤金。5.火化证，证明梁某1已死亡。6.行政复议决定书，证明被告的具体行政行为存在。 被告阜阳市颍泉区人民政府辩称，死亡抚恤金是基于特定的亲属身份关系而产生，应属死者近亲属共同分配享有。颍泉区教育局并不是死亡抚恤金的核定与发放单位，原告诉称的与事实不符。被告阜阳市颍泉区人民政府作出的行政复议内容合法，符合法律规定，应驳回原告的诉讼请求。 被告阜阳市颍泉区人民政府在法定举证期限内提供主体资格方面的证据为组织机构代码证、法定代表人证明，证明被告是合法的行政主体，具备主体资格。实体和程序方面的证据为行政复议卷宗材料，证明：原告苏某因颍泉区教育局未按其申请要求发放抚恤金提出行政复议；第三人梁某参加复议；经审查原告丈夫梁某1生前工作单位性质属于事业单位，梁某1去世抚恤金应根据《关于事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》（人社部发[2008]42号文件）发放，梁某1死亡抚恤金应为40700元；原告与第三人均作为梁某1家属，均要求分配死亡抚恤金，原告复议请求将核定的抚恤金发放至其账户，并要求颍泉区教育局按照《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》（民发[2011]192号文件）核定剩余的249588元抚恤金后直接发放给原告账户，没有依据。复议期间因案情复杂，需要延长复议期限并向原告进行告知，被告在延长期限内做出行政复议决定书，被告作出的具体行政行为具有合法性。被告阜阳市颍泉区人民政府提供的法律依据为《行政复议法实施条例》第四十八条第一项规定，证明原告申请颍泉区教育局向其发放抚恤金，经查明原告复议申请没有依据，颍泉区教育局既不是抚恤金核定单位也不是发放单位，依法驳回了原告的行政复议申请，复议决定合法。 被告阜阳市颍泉区教育局辩称，根据《国务院关于机构设置的通知》（国发[2008]11号）文件精神，按照三定方案，人力资源和社会保障部会同有关部门拟定机关、事业单位人员工资收入分配政策，建立机关企事业单位人员工资增长和支付保障机制拟订机关企事业单位人员福利和离退休政策。据此，县、区级人力资源和社会保障局负责管理机关企事业单位工作人员、离退休人员的死亡抚恤金和遗属生活困难补助工作。被告阜阳市颍泉区教育局不具有核定发放一次性抚恤金的职能，不是适格的被告主体。梁某1同志1957年7月参加工作，2000年7月光荣退休，2017年11月24日因病去世，生前系颍泉区周棚中心学校退休教师，不是离休教师，是事业单位退休人员，不是机关退休人员，原告主张按照《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知》（民发[2011]192号）的精神核发梁某1的一次性抚恤金，不符合《关于事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》（人社部发[2008]42号）文件界定的发放对象，属于选择政策依据错误。2017年11月28日，颍泉区人力资源和社会保障局下发了《颍泉区一次性抚恤金通知书》给颍泉区财政局，要求给梁某1发放抚恤金，颍泉区教育局没有懒政不作为行为。原告得知抚恤金数额为40700元后，认为核发有误，于2018年1月5日向颍泉区教育局寄送发放申请书，颍泉区教育局不是核发机关，应由颍泉区人力资源和社会保障局核发。经调查梁某1生前有一子梁某，与梁某1的配偶苏某一样享受抚恤金的分配权，因二人对抚恤金没有达成协议，周棚中心学校按照区财政局关于资金发放的要求，暂时代为保管，原告苏某没有实际领取该笔抚恤金。颍泉区教育局不回复、不予发放的行为，不违反法律规定，不能认定行政行为违法。综上所述，颍泉区教育局作出的不予答复的行为不构成违法行为，不按照原告的要求发放抚恤金的行为于法有据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告阜阳市颍泉区教育局在法定期限内提供的证据为：1.统一社会信用代码证书，证明被告具有诉讼主体资格。2.梁某1的干部登记表、光荣退休的荣誉证书，证明原告的丈夫梁某1于1957年工作，是周棚中心校退休教师。3.区人力资源和社会保障局“三定方案”，证明区人社局具有核发抚恤金的职能。4.颍泉区一次性抚恤金通知书，证明区人社局已核发抚恤金。5.《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知》，证明原告的丈夫不符合该文件界定抚恤金的发放对象。6.《关于调整国家机关事业单位工作人员死亡丧葬费标准的通知》，证明原告的丈夫符合该文件界定丧葬费的发放对象。7.行政复议决定书，证明被告的行为不违法。8.关于有关情况的说明，证明被告在发放抚恤金事宜中尽责情况。9.关于省十二届人大七次会议第208号代表建议答复的函等，证明原告反应的问题省厅都无法解决。 第三人梁某述称，梁某11957年7月参加工作，2000年7月退休，是退休教师，不是离休教师。抚恤金由遗属补助和一次性抚恤金两部分组成，遗属补助每月500多元已经归属原告苏某。20个月的工作补助系一次性抚恤金，虽不属于遗产，但处理时会按照遗产继承人的顺序进行分配，《继承法》第十条规定，第一顺序继承人包括配偶、父母、儿女。第三人梁某、陈某是梁某1的亲生儿女，且对梁某1尽了赡养义务并给梁某1养老送终，有权参与一次性抚恤金的分配。梁某1生前立有遗嘱，要求梁某承办其丧葬事宜，如政府提供的丧葬费用不足，由政府补助的20个月工资中补足。梁某1的丧葬费用4.3万余元，均有梁某支付，苏某未付分文。苏某在梁某1生前曾向梁某1的孙子借款1万元，应当认定夫妻共同债务，苏某应归还借款。现要求对梁某1一次性抚恤金依法进行分割，苏某归还借款1万元。 第三人梁某提供的证据为：1.梁某1的遗嘱；2.借条1张；3.亲属证明。上述证据证明梁某1对20个月的工资如何使用有自己的遗嘱；第三人梁某与苏某的借条，苏某应予归还借款。 第三人陈某述称，陈某与梁某1系父女关系，与苏某系继母女关系，陈某享有政府拨付给梁某120个月工资一次性抚恤金的权利，请求以第三人的身份参加本案的诉讼。第三人陈某未能向法庭提供证据。 经庭审质证，双方当事人的质辨意见如下： 原告苏某对被告阜阳市颍泉区政府提供的证据1主体资格方面的证据无异议。对证据2有异议，原告起诉的对象不是教育局怎么做出的行为，而是教育局没有在法定的期间给予原告答复的行为，所以被告阜阳市颍泉区政府的举证材料不能证明其目的。对证据3结合证据2，正好证明了区教育局的违法性，即使被告颍泉区教育局不属于抚恤金的审核和发放的资格，但应当在法定期间向原告告知相关的救济途径和方式，被告区教育局没有向原告作出任何形式的回复。综上所述，被告阜阳市颍泉区人民政府是沿着被告颍泉区教育局的思维作出的违法的、错误的复议决定。被告颍泉区教育局、第三人梁某、第三人陈某对被告阜阳市颍泉区人民政府提供的证据无异议。阜阳市颍泉区人民政府辩驳意见认为，区政府查清了基本事实，向人社局和财政局进行了解核实，并且向本案的原告进行答复，明确告知了原告梁某1属于退休教师，属于事业单位人员，其数额应由人社局进行核准，财政局进行发放，证明履行了法定职责。如果原告与第三人达不成一致意见，可以提起民事诉讼。抚恤金虽不属于遗产的范围，是其家属所享有的范围，并非是原告所独享。 原告苏某对被告阜阳市颍泉区教育局提供的证据1、证据6无异议。对证据2、5有异议，原告的丈夫是退休人员，符合《关于事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》（人社部发[2008]42号文件）的规定，虽然不是行政单位，但是是参照行政单位进行发放，原告的主张是合法有据的。对证据3、4、7的质证意见，同对被告阜阳市颍泉区人民政府提供证据的质证意见，虽然被告阜阳市颍泉区教育局不是抚恤金核发发放的主体，但没有在法定的期间告知原告救济的途径及方式。对证据8，只能证明其内部作出的一些内部调整行为，不具有行政相对性，原告不予质证。对据9，只是在网上截取的一个段落，不具有法律效力，不予质证。被告阜阳市颍泉区人民政府、第三人梁某、第三人陈某对被告阜阳市颍泉区教育局提供的证据均无异议。被告阜阳市颍泉区教育局辩驳意见认为，证据5的文件中第一项第四条规定，调整的是因公牺牲人员40个月基本工资，对于病故人员仍然是生前20个月的基本工资，区人社局的核发是正确的。关于证据8，区教育局已经为原告苏某申请，原告苏某的遗嘱补助费正在发放，教育局已经作出很大的努力。 原告苏某对第三人梁某提供的证据1有异议，认为遗嘱笔迹与借条笔迹完全不一致，遗嘱不符合法定形式，内容与原告所反映的完全不一致，没有现场的录音录像，也没有经过公证，内容和形式上是违法无效的，无法反映出遗嘱人死亡前的真实意思，与事实相悖。被告阜阳市颍泉区人民政府、被告阜阳市颍泉区教育局、第三人陈某对第三人梁某提供的证据均无异议。第三人梁某辩驳意见认为，遗嘱是代书遗嘱，是梁某1病重期间书写的字迹与平时会有不同，有见证人和现场录像，在手机里保存的有录像内容。 被告阜阳市颍泉区人民政府对原告苏某提供的证据1、2、4、5、6均无异议。对证3有异议，认为梁某1系退休人员且属于事业单位，不属于机关单位；其工资待遇经核实基本工资为2035元，其举证的退休人员工资移交表的第六项梁某1的基本养老金4023元并非是基本工资。被告阜阳市颍泉区教育局对原告苏某提供的证据1、2、4、5、6均无异议。对证3有异议，认为工资表的工资不属于基本工资，还有其他费用，人社局根据文件精神是20个月的基本工资。第三人梁某、第三人陈某对原告苏某提供的证据质证意见同被告阜阳市颍泉区教育局的质证意见。原告辩驳意见认为，工资的移交表，而不是养老金的移交表，每个月打到卡上是实际的核发的工资，工资移交表就是截止到死亡前一个月的工资。 经审理查明，梁某11957年7月参加工作，2000年7月退休，系颍泉区周棚中心学校退休教师，2017年11月24日因病去世。梁某1有一子梁某、一女陈某，原告苏某与梁某1系夫妻关系，系梁某、陈某的继母。2017年11月28日，颍泉区人力资源和社会保障局下发了《颍泉区一次性抚恤金通知书》给颍泉区财政局，要求给梁某1发放抚恤金。原告认为抚恤金数额为40700元核发有误，于2018年1月5日向阜阳市颍泉区教育局寄送发放申请书。阜阳市颍泉区教育局经调查，梁某1之子梁某、梁某1的配偶苏某两人对抚恤金的领取没有达成一致协议，周棚中心学校按照区财政局关于资金发放的要求，暂时代为保管，原告苏某没有实际领取该笔抚恤金。阜阳市颍泉区教育局认为自己不是核发机关，应由颍泉区人力资源和社会保障局核发，没有给予原告书面答复。为此，2018年3月8日，原告苏某向被告阜阳市颍泉区人民政府提出行政复议申请，被告阜阳市颍泉区人民政府于2018年6月11日作出行政复议决定，以阜阳市颍泉区教育局不予发放行为不违反法律规定，故不回复的行为，不能认定违法为由，决定驳回原告苏某的行政复议申请。该行政复议决定书中没有设置案件编号。该行政复议决定适用法律为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项之规定。 本院认为，结合本案的事实，总结本案的争议焦点为： 1、关于给原告苏某核发抚恤金，是不是被告阜阳市颍泉区教育局的法定职责。根据《国务院关于机构设置的通知》（国发[2008]11号）文件精神，按照三定方案，人力资源和社会保障部门负责管理机关企事业单位工作人员、离退休人员的死亡抚恤金和遗属生活困难补助工作。阜阳市颍泉区教育局不是核发抚恤金的法定机关，不具有核发抚恤金的法定职责。梁某1生前系颍泉区周棚中心学校退休教师，1957年7月参加工作，2000年7月退休，2017年11月24日因病去世，属于事业单位退休人员，符合《关于事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》（人社部发[2008]42号）文件界定的发放对象，不适用《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知》（民发[2011]192号）精神。原告认为抚恤金数额为40700元核发有误，于2018年1月5日向阜阳市颍泉区教育局寄送发放抚恤金的申请书，阜阳市颍泉区教育局作为教育主管部门，接到申请经调查后认为，梁某1之子梁某、梁某1的配偶苏某对抚恤金的发放存在争议，利害关系人没有达成协议，由周棚中心学校按照区财政局关于资金发放的要求，暂时代为保管，履行了应尽的义务。故对原告苏某请求判令阜阳市颍泉区人民政府履行职责，责令阜阳市颍泉区教育局应当发放给原告苏某享有的抚恤金的诉讼请求，本院不予支持。原告苏某与第三人梁某、第三人陈某可通过其他救济途径解决争议后，由相关部门予以发放抚恤金。 2、关于阜阳市颍泉区人民政府作出的行政复议决定，是否应予撤销。阜阳市颍泉区教育局不具有核发抚恤金的法定职责，针对原告苏某的申请，是否要书面答复苏某的申请，没有相应的法律依据支持。阜阳市颍泉区人民政府以阜阳市颍泉区教育局不予发放、不回复的行为，不能认定违法为由，决定驳回原告苏某的行政复议申请，并无不当。该行政复议决定书中没有设置行政复议案件的编号，虽在法律文书格式上存在瑕疵，并不影响对当事人实体权利的认定，无相应的法律依据认定其为违法行为。该行政复议决定适用法律为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项:行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人。其所适用的法律条文与本案的事实和内容不符，也不具有关联性，该行政复议决定属于适用法律、法规错误，应予依法撤销。 综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销被告阜阳市颍泉区人民政府2018年6月11日作出的申请人苏某、被申请人阜阳市颍泉区教育局、第三人梁某的行政复议决定。 二、驳回原告苏某的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告阜阳市颍泉区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  吴庆新 人民陪审员  张小伟 人民陪审员  焦海林 二〇一八年十月十八日 书 记 员  李明菲 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的； (二)适用法律、法规错误的； (三)违反法定程序的； (四)超越职权的； (五)滥用职权的； (六)明显不当的。