广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤02行初46号原告聂金通，男，1979年8月30日出生，汉族，住广东省始兴县。委托代理人叶纬，广东宜方律师事务所律师。委托代理人张华，广东宜方律师事务所律师。被告始兴县罗坝镇人民政府。地址：广东省始兴县罗坝镇政府大院内。法定代表人郑树生，镇长。出庭负责人黄文，副镇长。委托代理人夏祥明，广东王芬律师事务所律师。被告始兴县人民政府。地址：广东省始兴县太平镇永安大道中**。法定代表人叶洪番，县长。委托代理人汪永红，始兴县国土资源局土地储备中心办事员。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。原告聂金通诉被告始兴县罗坝镇人民政府（以下简称罗坝镇政府）、始兴县人民政府（以下简称始兴县政府）土地行政征收一案，于2018年4月18日向本院提起诉讼。本院于2018年4月23日立案后，于2018年4月26日向被告罗坝镇政府、被告始兴县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月31日公开开庭审理了本案。原告聂金通及委托代理人叶纬、张华，被告罗坝镇政府的出庭负责人黄文以及委托代理人夏祥明，被告始兴县政府的委托代理人汪永红、江志平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告聂金通诉称，1999年聂金通响应罗坝镇政府、始兴县政府关于发展丛山竹的号召，承包经营村小组河坝种植丛山竹约12亩，经过19年的不断投入和精心管护，现该丛山竹每年能给聂金通带来2万多元经济收入，解决了聂金通家庭的温饱问题。2018年1月8日，始兴县政府公布《昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁预通告》（始府通[2018]3号）拟征收约93亩地作为昌松始兴客家民宿度假村项目建设用地，聂金通的12亩丛山竹在征地红线范围内。同日始兴县政府印发《昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁补偿实施方案》，要求罗坝镇政府、始兴县有关部门和有关直属机构组织实施。2018年4月13日，罗坝镇政府公布《昌松始兴客家民宿度假村项目用地清场迁坟通告》要求通告发出5日内清场。同日，始兴县土地储备中心对聂金通发出《青苗及附着物补偿款催领告知书》，并要求聂金通2018年4月18日前自行清理青苗和地上附着物，否则政府强制清理，违法实行征收。昌松始兴客家民宿度假村项目征收聂金通所承包经营的土地是始兴县罗坝镇田心村山下村民小组农民集体所有的农业用地。根据《广东省实施办法》第二十九条第（四）、第（五）款，建设用地涉及征用农民集体所有土地的，应当按《土地管理法》规定的权限报省人民政府批准。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”又根据《广东省实施办法》第三十二条“国家征用土地，依照法定程序批准后，市、县人民政府按以下程序组织实施征地：(一)发布征地公告……(二)办理征地补偿登记……(三)拟订征地补偿安置方案……市、县人民政府土地行政主管部门应当根据土地登记资料和现场勘测结果，核对征地补偿登记情况。根据核对结果以及法律、法规规定的征地补偿标准，会同各有关单位拟订征地补偿安置方案，并在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。(四)确定征地补偿安置方案……对补偿、安置标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。(五)实施征地补偿安置方案和交付土地。”昌松始兴客家民宿度假村项目建设用地没有办理农用地转用审批手续，也未获广东省人民政府审批批准。征收未按《中华人民共和国土地管理法》规定的权限报广东省人民政府批准。始兴县政府在公布《昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁预公告》（并非征地公告）的同时，未听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，直接实施征地补偿安置方案，并要求罗坝镇政府、始兴县有关部门和有关直属机构组织实施。昌松始兴客家民宿度假村项目建设用地征地拆迁违法。聂金通承包经营村小组集体所有的农用地种植丛山竹，投入了大量资金，始兴县政府以涉案地一年收入的价格违法征收，将使聂金通家庭重新陷入贫困，成为贫困户，应当对罗坝镇政府、始兴县政府所作的行政行为确认违法，同时给予撤销。诉讼请求：一、依法判决罗坝镇政府、始兴县政府对昌松始兴客家民宿度假村建设项目土地征收拆迁行政行为违法。二、撤销罗坝镇政府、始兴县政府对聂金通涉诉地上附着物和青苗的征收拆迁。三、撤销《昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁补偿实施方案》和罗坝镇政府《昌松始兴客家民宿度假村项目用地清场迁坟通告》。四、本案的诉讼费用由罗坝镇政府、始兴县政府负担。原告聂金通向本院提交了以下证据：一、始兴县土地储备中心《青苗及附着物补偿款催领告知书》,证明（一）涉案青苗及附着物是聂金通所有；（二）罗坝镇政府、始兴县政府违法征收。二、《昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁预通告》,证明（一）建设项目不是公众利益需要，是商业开发项目；（二）涉案地是集体农业用地，项目必须经广东省人民政府批准和进行农用地转建设用地审批。三、《昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁补偿实施方案的通知》，证明罗坝镇政府、始兴县政府未听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，直接实施征地补偿安置方案，程序违法。四、《昌松始兴客家民宿度假村项目用地清场迁坟通告》，证明（一）行政行为违法；（二）聂金通承包地在涉案红线范围。五、电话录音、视频及录音文字稿，证明罗坝镇政府与始兴县政府违法强制征收涉案土地，损毁涉案土地附着物。被告罗坝镇政府答辩称，一、罗坝镇政府不是本案的适格被告。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”之规定，聂金通的诉讼请求一“判决被告对昌松始兴客家民宿度假村建设项目土地征收拆迁行为违法”、诉讼请求二“撤销被告对原告涉诉地上附着物和青苗的征收拆迁”没有事实和法律依据，应驳回聂金通的起诉或诉讼请求。二、依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”的规定，聂金通的诉讼请求三“撤销《昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁补偿实施方案》（始府通[2018]3号）和《昌松始兴客家民宿度假村项目用地清场迁坟通告》”属于“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”，人民法院应驳回聂金通的起诉或驳回其诉讼请求。三、涉案土地由罗坝镇田心村民委员会所有和管理。2010年5月12日，由罗坝镇田心村民委员会村干部、村民小组长和村民代表会议表决通过《田心村河滩地处置办法和决议》，包括涉案土地在内的河滩地属于田心村民委员会所有和管理，征地补偿款属于田心村民委员会和全体村民所有及使用。依照《中华人民共和国土地管理法》第十条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”和《中华人民共和国物权法》第六十条：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。”的规定，涉案土地的所有权人是田心村民委员会，理应由田心村民委员会代表集体行使所有权。涉案土地已经通过田心村民委员会和村民代表的表决同意被征收用作昌松始兴客家民宿度假村项目建设，聂金通无权阻挠征地项目的施工。四、罗坝镇政府未损坏聂金通的青苗或附着物，不具有可撤销的内容。就聂金通的青苗补偿费问题，项目征地工作组对该户位于项目征地范围内的青苗及附着物进行了清点，聂金通家在项目范围内的青苗，按《广东省征地补偿保护标准》的补偿费为20370元。2017年年底，项目征地工作组找到聂金通，就青苗补偿费进行商议，聂金通称“要补偿45万元，少一分钱都不谈”；2018年春节后春分节前，项目征地工作组又多次找到聂金通，聂金通坚持要45万元；2018年4月13日，项目征地工作组向聂金通送达《青苗及附着物补偿款催领告书》，告知聂金通5日内到始兴县国土资源局土地储备中心领取补偿款；聂金通未在规定时间内领取补偿款，2018年4月19日，项目征地工作组又找到聂金通，聂金通坚持要45万元，少一分钱都不谈。由于聂金通的要价与补偿标准相差近20倍，项目征地工作组之后就未再找聂金通，并且至今未损坏聂金通的簕竹或附着物，由于没有可撤销的内容，所以聂金通的诉讼请求二“撤销被告对原告涉诉地上附着物和青苗的征收拆迁”没有事实和法律依据，应驳回聂金通的诉讼请求。综上所述，罗坝镇政府不是适格的被告，聂金通的起诉和诉求没有事实和法律依据，依法应驳回其起诉或诉讼请求。被告罗坝镇政府向本院提交了以下证据：一、（一）村两委、村小组长、村民代表会议记录；（二）田心村河滩地处置办法和决议，证明包括涉案土地在内的河滩地属于田心村民委员会所有和管理，征地补偿款属于田心村民委员会和全体村民所有及使用。二、村民代表会议记录(昌松客家民宿度假村项目征地会议)，证明涉案土地已经通过田心村民委员会和村民代表的表决，同意被征收用作昌松始兴客家民宿度假村项目建设。三、广东省征地补偿保护标准，证明簕竹补偿标准为2元／株。四、《青苗及附着物补偿款催领告知书》及送达回证，证明《青苗及附着物补偿款催领告书》已送达聂金通。被告始兴县政府答辩称，一、根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第三条第（十四）项“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”、原国土资源部关于印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知（国土资发[2004]238号）第三条第（九）项“在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿”、韶关市人民政府《关于进一步规范全市征收土地管理工作的通知》（韶府[2012]39号）第二条关于征地程序的规定，始兴县政府在征地依法报批前向被征地农村集体经济组织和村民公布《昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁预通告》（始府通[2018]3号）、《始兴县人民政府关于印发昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁补偿实施方案的通知》（始府函[2018]4号）依法有据。二、案涉土地所有权××××县罗坝镇田心村委会，田心村委会已经与土地征收实施单位（始兴县国土资源局）签订了《征收土地协议书》，其对土地补偿费和安置补助费并无异议。始兴县政府对聂金通的青苗补偿也是依据《始兴县征地青苗附着物补偿标准》（始府[2013]11号）规定的标准进行计算，聂金通对始兴县政府发出的《青苗及附着物补偿款催领告知书》有异议，实际上是对补偿标准有异议。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规定，聂金通应当先申请行政机关裁决。三、《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（2018年1月2日）第三条第（三）项明确鼓励“实施休闲农业和乡村旅游精品工程，建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇”，征收案涉土地目的是发展乡村旅游，是党中央、国务院倡导的乡村振兴战略,该项目也已获得“广东省企业投资项目备案证”。该项目已经通过了田心村委会等绝大部分集体组织成员的表决同意。因此撤销始兴县政府的征地行为，既不符合集体意愿，同时也会对社会公共利益造成损害。综上所述，请求人民法院依法驳回聂金通的诉请。被告始兴县政府向本院提交了以下证据：一、《昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁预通告》；二、《始兴县人民政府关于印发昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁补偿实施方案的通知》，证明始兴县政府作出的有关行政行为程序合法。三、田心村河滩地处置办法和决议、田心村小组长、村民代表名册，证明案涉土地经村民代表大会讨论同意由田心村委会统一经营管理。四、田心村委、上营村委上一、上二村小组村民会议决定；五、《征收土地协议书》；六、《青苗及附着物补偿款催领告知书》，证明（一）案涉征地范围内涉及的村集体组织成员均经过表决同意土地征收方案，希望项目顺利实施；（二）案涉土地所有权人均已经同意签订征地协议；（三）始兴县政府并未实施强制征地行为。七、广东省企业投资项目备案证，证明该项目已经通过备案许可。八、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》；九、国土资源部关于印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知；十、韶关市人民政府《关于进一步规范全市征收土地管理工作的通知》；十一、《始兴县征地青苗附着物补偿标准》；十二、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》；十三、《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》；十四、广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）。以上证据证明始兴县政府作出行政行为的相关依据。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：一、聂金通的质证意见：（一）对罗坝镇政府的证据：证据一、二、四真实性、合法性、关联性不予确认。证据三真实性、合法性、关联性无异议。（二）对始兴县政府的证据：证据一中预公告真实性无异议，预公告附的图纸真实性有异议，预公告及附的图纸合法性、关联性均有异议。证据二真实性无异议，合法性、关联性有异议。证据三、四、六、七真实性、合法性、关联性不予确认。证据五、十三真实性、合法性予以确认，关联性不予确认。证据八、九、十、十一、十二、十四真实性、合法性、关联性予以确认。二、罗坝镇政府的质证意见：（一）对聂金通的证据：证据一真实性、合法性无异议，关联性不予认可。证据二、三、四真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议。证据五真实性、合法性、关联性有异议。（二）对始兴县政府的证据无异议。三、始兴县政府的质证意见：（一）对聂金通的证据：证据一真实性、合法性无异议，关联性有异议。证据二真实性、合法性无异议，证明内容不予认可。证据三、四真实性、合法性无异议，证明内容不予认可。证据五真实性、合法性、关联性不予认可。（二）对罗坝镇政府的证据无异议。经审理查明，2018年1月8日，始兴县政府作出始府通[2018]3号《昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁预通告》，内容为：“一、建设用地项目名称：昌松始兴客家民宿度假村项目。二、征收土地位置及所涉及村集体。征收土地范围涉及的村主要有罗坝镇上营村民委员会、田心村民委员会，征收土地面积约93亩(具体按征地红线图为准)。三、土地补偿费、安置补助费、青苗及地面附着物补偿标准，根据《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿标准的通知》(粤国土资规字[2016]1号)和《始兴县人民政府关于印发昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁补偿实施方案的通知》(始府函[2018]4号)的规定执行。四、补偿登记。征收土地预通告范围内被征地的农村集体经济组织、农村村民或其他权利人必须持土地权属证书或其他有关证明材料在本通告发布之日起7日内到罗坝镇人民政府办理征地补偿登记；登记后l0日内由征地拆迁工作人员到现场进行复核。征收土地范围内的青苗、附着物及坟墓，在本通告发布之日起15日内到乡镇政府登记，统一上报领取补偿费，并于登记后20日内自行迁移。逾期不迁者，施工中将视为无主物处理，后果自负。五、从本通告发布之日起，拟征收红线范围内的单位或个人不得发包、出租、转租土地及房屋等地上附着物；不得改变土地及房屋等地上附着物的现状、用途；不得在上述拟征收土地范围内抢种、抢建，凡抢种的农作物和抢建、抢搭的附着物(包括通讯、供电设施、水利工程设施及其他生产生活设施、坟墓等)，征收时一律不予补偿。六、被征收农村集体经济组织、农村村民或其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以县国土资源部门的调查为准。七、本通告由县国土资源局负责解释,自发布之日起实施。”2018年1月8日，始兴县政府作出始府函[2018]4号《始兴县人民政府关于印发昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁补偿实施方案的通知》，将昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁补偿实施方案印发给罗坝镇政府、始兴县政府有关部门、有关直属机构。昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁补偿实施方案为“为顺利完成昌松始兴客家民宿度假村项目的征收工作，确保该项目所需建设用地及时交付使用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施办法》和《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿标准(2016年修订调整)的通知》等有关法律法规，结合我县实际，特制定本实施方案。第一条适用范围：昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁预通告范围内的土地征收、青苗和地上附着物、建(构)筑物拆迁等方面的补偿。第二条征地补偿标准：（一）耕地：每平方米补偿47元(含土地补偿和安置补助费)。(二)养殖水面：每平方米补偿48.8元(含土地补偿和安置补助费)。(三)园地：每平方米补偿36.2元(含土地补偿和安置补助费)。(四)林地：每平方米补偿15.75元(含土地补偿和安置补助费)。(五)未利用地：每平方米补偿14.5元。(六)宅基地：参照耕地补偿标准计算。第三条青苗、附着物按照《始兴县人民政府关于印发始兴县征地青苗附着物补偿标准的通知》(始府[2013]11号)、《始兴县人民政府关于印发始兴县增补青苗补偿标准方案的通知》(始府[2015]7号)规定的补偿标准执行。第四条征地留用地按《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》的规定办理。第五条其他：(一)本方案只适用于昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁补偿，凡在县政府征地拆迁预通告发布之日起，拟征收红线内的单位或个人不得发包、出租、转租、交易土地及房屋等地上附着物；不得改变土地及房屋等地上附着物的现状、用途；不得在上述拟征收土地范围内抢种、抢建，凡抢种的农作物和抢建、抢搭的附着物(包括通讯、供电设施、水利工程设施及其他生产、生活设施、坟墓等)，征收时一律不予补偿。(二)违反土地管理法律法规的规定，阻扰征收土地的，由有关部门依法处理；情节严重的，申请人民法院强制执行。(三)对煽动群众闹事、阻扰征收土地、拆迁工作的骨干分子，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》查处构成犯罪的，依法追究刑事责任。(四)阻碍、破坏该项目建设，造成损失的，视情节轻重由司法机关依法追究当事人的经济、法律责任。(五)本方案由始兴县国土资源局负责解释。(六)本方案自发布之日起执行。”2018年2月2日，征收单位始兴县国土资源局(简称甲方)与被征收单位罗坝镇田心村民委员会／村民小组(简称乙方)签订《征收土地协议书》（协议书编号：2017401），约定：“始兴县国土资源局根据国家征收土地的有关规定，为解决建设用地，需征收田心村民委员会／村民小组位于下营万地段的土地57018.1平方米。(四至界址详见征地平面图)。甲、乙双方根据《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施办法》等有关法规，经双方认真协商，达成如下征收土地补偿协议。一、征收土地的补偿(含土地补偿费、安置补助费)。1、征收耕地／平方米，每平方米补偿／元，应补偿人民币元；2、征收园地57018.1平方米，每平方米补偿36.2元，应补偿人民币2064055.22元；3、征收养殖水面／平方米(亩)，每平方米(亩)补偿／元，应补偿人民币／元；4、征收林地／平方米(亩)，每平方米（亩）补偿／元，应补偿人民币／元；5、征收未利用地／平方米（亩），每平方米（亩）补偿／元，应补偿人民币／元。以上合计补偿人民币贰佰零拾陆万肆仟零佰伍拾伍元贰角贰分（小写：￥2064055.22元）。二、根据粤府办（2009）41号文件精神，本次征地总面积57018.1平方米，按10%安排留用地，留用地的面积为／平方米(亩)，本次留用地坐落在／；或留用地采取折算货币方式补偿：根据始府办(2016)45号文件要求每亩补偿56000元，应补偿人民币478952.04元，合计补偿人民币肆拾柒万捌仟玖佰伍拾贰元零角肆分(小写：￥478952.04元)。三、项目征地留用地在征地红线范围内的，征收补偿款应按留用地的比例l0%进行核减(即扣减征地款／元)。同时根据粤府办(2009)41号规定办理有关留用地建设用地手续。四、本协议征地款（含留用地折(扣)款一共2543007.26元。（大写贰佰伍拾肆万叁仟零拾柒元贰角陆分）。五、本协议自签订之日起叁拾日内付清征收土地补偿款。六、本协议一式肆份，双方应严格履行协议。七、本协议签订之日起两年内开发利用，超出两年未开发利用，则无偿归还给乙方使用。”2018年4月12日，罗坝镇政府发出《昌松始兴客家民宿度假村项目用地清场迁坟通告》，内容为“昌松始兴客家民宿独家村项目是县重点项目之一，根据始兴县人民政府始府函[2018]3号《昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁预通告》和始兴县人民政府始府函[2018]4号《始兴县人民政府关于印发昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁补偿实施方案的通知》文件精神，目前我县已基本完成土地征收协议书的签订和资金拨付及部分青苗补偿资金的拨付工作。现就用地范围内的青苗附着物清除、坟墓迁移等事项告知如下：一、清场范围：昌松始兴客家民宿度假村项目征地红线内，罗坝镇：上营村、田心村。二、上述范围内，如有尚未清点的青苗、附着物、坟墓等，请有关权利人在本通告发布之日起5日内携带相关证件速到辖区乡镇政府征地办公室办理青苗及附着物补偿事宜，并自行清理完毕。三、自本通告之日起5日内，上述范围内所有地上青苗、附着物、坟墓的权利人未按上述时间要求进行清理、搬迁、迁移的，逾期将视为无主物，由有关部门依法予以强制清理，因此施工过程中所造成的损失自行承担，请村民相互转告。四、工作人员联系方式：罗坝镇政府……”2018年4月13日，聂金通收到《青苗及附着物补偿款催领告知书》，内容为“根据县政府有关昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁项目征地拆迁的工作部署，项目征地工作组对你户位于该项目征地范围内的青苗及附着物进行了清点确认，并按有关补偿标准计算出补偿金额，你户地上青苗附着物应补偿款共计人民币20370元，请你户在接到通知书5日内到始兴县国土资源局土地储备中心领取补偿款，并在2018年4月18日前将征地范围内的青苗及附着物自行清理完毕。逾期未领取及清理的，，地上青苗及附着物将依照征地拆迁的相关规定进行强制清理”上述告知书落款处所盖公章为“始兴县土地储备中心”，但本院于2018年10月17日对始兴县政府及罗坝镇政府进行询问时，罗坝镇政府认可上述告知书实际上为罗坝镇政府作出。另查明，2013年4月11日，始兴县政府作出始府[2013]11号《始兴县人民政府关于印发始兴县征地青苗附着物补偿标准的通知》，将始兴县征地青苗附着物补偿标准印发给始兴县各乡镇人民政府、始兴县政府有关部门、始兴县政府有关直属机构。该标准内容为“……（九）甜笋竹补偿：1、大竹（每条高度4米以上，主直径8厘米及以上）：零星种植的按6元／条计；每亩超过500条，按面积进行丈量登记，补偿单价按3000元／亩（每平方米4.5元）计；2、中竹（每条高度4米以上，主直径4厘米及以上）：零星种植的按4元／条计；每亩超过600条，按面积进行丈量登记，补偿单价按2400元／亩（每平方米3.6元）计；3、小竹（主直径2厘米及以上）：零星种植的按2元／条计；每亩超过1000条，按面积进行丈量登记，补偿单价按2000元／亩（每平方米3元）计；两年内小竹每丛按10元计。每亩补偿总额不超过3000元（即每平方米4.5元）。（十）、簕竹、散生杂竹、篙竹及其它成竹（每条高度4米以上，成材）每条补偿2元，未成材竹按减半计算。当年新种小竹每丛补偿8元。（十一）、毛（苗）竹（每条高度4米以上，成材）按8元／条计，未成材竹按减半计算。当年新种小竹每丛补偿10元。……”2018年4月23日，聂金通向本院提起行政诉讼。2018年5月31日，本案开庭审理期间，经本院释明，聂金通明确其第一项诉讼请求“一、依法判决罗坝镇政府、始兴县政府对昌松始兴客家民宿度假村建设项目土地征收拆迁行政行为违法”包含四个行政行为：1、2018年1月8日始兴县政府作出的始府通[2018]3号《昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁预通告》。2、2018年1月8日始兴县政府作出的始府函[2018]4号《始兴县人民政府关于印发昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁补偿实施方案的通知》。3、2018年4月12日罗坝镇政府发出的《昌松始兴客家民宿度假村项目用地清场迁坟通告》。4、2018年4月20日强制拆迁行为。第二项诉讼请求“二、撤销罗坝镇政府、始兴县政府对聂金通涉诉地上附着物和青苗的征收拆迁”即为撤销2018年4月13日始兴县土地储备中心对聂金通发出的《青苗及附着物补偿款催领告知书》。第三项诉讼请求“三、撤销《昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁补偿实施方案》和罗坝镇政府《昌松始兴客家民宿度假村项目用地清场迁坟通告》”实际上已包含在第一项诉讼请求中。罗坝镇政府于庭审中主张并未对聂金通所种植的青苗进行强制清理，仅对聂运明的地上青苗及附着物进行部分清理，聂金通亦认可上述事实。本院认为，一、依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第三条第（十四）项：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。”原国土资源部关于印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知第三条第（九）项：“在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。”的规定，始兴县政府在征地依法报批前向被征地农村集体经济组织和村民公布的始府通[2018]3号《昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁预通告》属于土地行政征收报批中程序性行为，不具有最终性，但是该预通告不仅将征地事项予以公示告知，同时对被征收人的补偿登记作出了实质性要求，即“四、补偿登记。征收土地预通告范围内被征地的农村集体经济组织、农村村民或其他权利人必须持土地权属证书或其他有关证明材料在本通告发布之日起7日内到罗坝镇人民政府办理征地补偿登记；登记后l0日内由征地拆迁工作人员到现场进行复核。征收土地范围内的青苗、附着物及坟墓，在本通告发布之日起15日内到乡镇政府登记，统一上报领取补偿费，并于登记后20日内自行迁移。逾期不迁者，施工中将视为无主物处理，后果自负。”上述内容对被征收人的权利义务已经产生实际影响，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，聂金通起诉要求确认始兴县政府作出的始府通[2018]3号《昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁预通告》违法，理由充分，本院予以支持。二、依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”的规定，不服征地补偿标准，应当先行申请行政机关裁决，对裁决不服的，才能够向人民法院提起行政诉讼。聂金通对始府函[2018]4号《昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁补偿实施方案的通知》中的补偿方案有意见应当先申请行政机关裁决，其起诉要求撤销征地方案，本院不予支持。三、罗坝镇政府于2018年4月12日作出《昌松始兴客家民宿度假村项目用地清场迁坟通告》，要求权利人在规定时间内对地上青苗、附着物进行清理，对坟墓进行搬迁，否则予以强制清理。但涉案土地并未依法征收，权利人并未与相关部门签订补偿协议，青苗补偿亦并未实际支付，罗坝镇政府作出的上述通告显然侵害了有关权利人的合法权益，聂金通起诉要求撤销《昌松始兴客家民宿度假村项目用地清场迁坟通告》，理由充分，本院予以支持。四、罗坝镇政府于2018年4月13日作出《青苗及附着物补偿款催领告知书》，告知聂金通接到通知书5日内领取地上青苗附着物补偿款，同时自行清理征地范围内的青苗及附着物。但是涉案青苗及附着物的清点确认工作为项目征地工作组单独实施，青苗及附着物的数量并未得到聂金通的确认，聂金通起诉要求撤销《青苗及附着物补偿款催领告知书》，本院予以支持。五、本案中，罗坝镇政府并未对聂金通所种植的地上青苗及附着物进行强制清理，本案不存在强制拆迁行为，对聂金通该项诉请，本院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：一、确认始兴县人民政府于2018年1月8日作出的始府通[2018]3号《昌松始兴客家民宿度假村项目征地拆迁预通告》违法；二、撤销始兴县罗坝镇人民政府于2018年4月12日作出的《昌松始兴客家民宿度假村项目用地清场迁坟通告》；三、撤销始兴县罗坝镇人民政府于2018年4月13日作出的《青苗及附着物补偿款催领告知书》；四、驳回聂金通的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告始兴县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。（本页无正文）审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一八年十月十八日法官助理张文康书记员谢珺