山西省太原市中级人民法院行政判决书（2018）晋01行终352号上诉人（原审被告）太原市迎泽区郝庄镇人民政府，住所地：太原市迎泽区朝阳街**。法定代表人白冰，镇长。委托代理人曹飞跃，山西臻兴律师事务所律师。委托代理人崔玉佩，该单位服务岗位工作人员。被上诉人（原审原告）段志胜，男，1956年1月28日出生，汉族，住太原市，住太原市。委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。上诉人太原市迎泽区郝庄镇人民政府（以下简称郝庄镇政府）因城建管理行政强制一案，不服太原市晋源区人民法院（2018）晋0110行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年10月16日公开进行询问。上诉人郝庄镇政府的委托代理人曹飞跃、崔玉佩，被上诉人段志胜的委托代理人谢瑞青到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审查明，原告在太原市迎泽区郝庄镇松庄村南梁坡有宅院一处，建筑面积约430平方米，该房屋产权证正在办理中。2018年3月15日，松庄村委会出具违法建筑认定书，对原告所建的上述房屋表述为“属于没有履行完相关手续的违法建筑”。2018年3月30日，被告作出编号2018015《强制拆除决定书》，内容是：“经查明，你（单位）于年月擅自在松庄村南梁坡建设建（构）筑物，违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款第（二）项和《山西省村庄和集镇规划建设管理实施办法》第十七条第（二）项的规定。本机关已于2018年3月21日作出《限期拆除决定书》（编号为2018015），并分别于2018年3月21日和2018年3月27日向你（单位）发出《限期拆除违法建设公告》和《限期拆除违法建设催告书》。规定期限内，上述违法建设未被拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，本机关作出如下决定：一、你（单位）应当于2018年4月2日时前，自行拆除该违法建设。二、逾期仍未履行的，本机关将于2018年4月2日时开始，对该违法建设进行强制拆除。强制拆除期间为2018年4月2日时起至上述违法建设全部拆除完毕止。三、你（单位）应自行清退建筑内的人员及财物，并（或派人）于强制拆除前到达违法建设现场。不按时到达现场，不影响拆除工作的进行。如不服本决定，可在收到本决定书之日起六十日内，向太原市迎泽区人民政府申请行政复议，也可以在六个月内直接向太原市晋源区人民法院提起行政诉讼。行政复议或行政诉讼期间，本决定不停止执行。”该《强制拆除决定书》的送达回证是空白。另外，原告还针对被告作出的编号2018015《限期拆除决定书》同时提起诉讼。本院经审查认为，被告以同样的事实和理由作出了《限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》，原告在上述决定书示明的起诉期限内提起诉讼，被告作出的《限期拆除决定书》对原告设定的权利和义务已为《强制拆除决定书》所覆盖，故原告对被告实施强制拆除的过程性行为的起诉已没有诉的利益和诉的必要，故裁定驳回了原告请求撤销被告作出的《限期拆除决定书》的起诉。原审认为，本案争议的焦点是：被告有无认定原告房屋属于违法建设的法定职权？被告作出《强制拆除决定书》依据的事实是否查清，程序是否违法，适用法律、法规是否正确？首先，被告没有证据证明其是否对原告的房屋合法性进行过相关调查，是否属于“一户一宅”的情形，而是仅凭松庄村委会提供的一份证明就认定原告房屋属违法建筑缺乏客观性和合法性，故对于原告建房的时间及房屋现状均存在认定事实不清的问题，且被告没有提供关于松庄村的乡村规划编制情况来证明松庄村是位于城市规划区还是乡村规划区，原告占用的土地是在乡村规划区域内还是规划区域外，故本院对于其是否有权依照《村庄和集镇规划建设管理条例》和《山西省村庄和集镇规划建设管理实施办法》对原告的房屋进行违法认定存疑，进而对其适用《村庄和集镇规划建设管理条例》《中华人民共和国城乡规划法》作出《限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》的正确性予以否定。其次，即使被告具有认定、查处上述违法建设的法定职权，并且适用法律法规正确，那么也应当依照法定程序履行相关的义务，并给予原告相应的救济权利。被告没有证据证明其作出《限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》前依法履行了调查事实、送达相关文书和进行公告的义务，也没有给予原告法定的、充分的救济权利，故本院对其作出的《强制拆除决定书》的程序合法性亦予以否定。根据审理查明的事实，松庄村于2015年被列为太原市城中村改造项目之一。城中村改造本是在政府主导下加快推进城市发展的一件利国利民的大事，其目的是为了改善人居环境、提升城市品位、提高人民生活水平，保障群众同享城市改革发展和文明进步成果，而不仅仅是为了拆除村庄内存在的违法建筑，并因此让部分村民因拆迁而陷入贫困，甚至流离失所。原告作为松庄村的村民，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，应当享有“一户一宅”的居住权利。原告的宅基地及建房手续虽然不完善，但并不能完全归责于原告本人的原因，所以也不应当由原告承担对其不利的后果。本院认为，被告作出的《强制拆除决定书》认定事实不清，程序违法，适用法律、法规不正确，依法应予撤销；但因本案事关城中村改造大计，整村拆除是大势所趋，撤销该《强制拆除决定书》会给社会公共利益造成重大损害，故本院确认该《强制拆除决定书》违法。被告应当比照其他村民给予原告相应的妥善安置和补偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认被告太原市迎泽区郝庄镇人民政府作出的编号2018015《强制拆除决定书》违法。受理费50元，由被告太原市迎泽区郝庄镇人民政府负担。上诉人郝庄镇政府上诉称，《城乡规划法》第六十五条的规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”依据上述规定，上诉人作为乡、镇人民政府既是作出责令停止建设、限期改正等行政决定的主体，也是直接实施强制拆除活动的主体。上诉人作出《强制拆除决定书》是基于对违法建筑进行查处，与松庄村城中村改造工作没有必然联系，一审判决认定上诉人应当比照其他村民给予被上诉人妥善安置和补偿，超出了被上诉人诉讼请求的范围，且与太原市人民政府并政发（2013）12号《关于进一步规范城中村改造的若干意见》相违背。一审判决超诉讼请求审理，超范围认定，对被上诉人违法房屋作合法性推定，事实不清，证据不足，显然不当，也没有执行力。请求二审法院依法撤销一审判决；发回原审法院重审，或者查清事实后改判；并由被上诉人承担全部诉讼费用。被上诉人段志胜辩称，上诉人作为镇人民政府没有在城市规划区内行使所谓违章建筑查处的职权，被上诉人的居住区域已列入城市规划区，不属于乡村规划区，不能以所涉土地性质是集体土地，就认为执法权由乡镇人民政府行使。一审判决认定事实非常全面，将所涉案件的事实和背景全部审理查清，并陈列在判决里，是一个完整的事实认定，一审判决没有超过审理范围。本案所涉的行政行为是典型的行政强制行为，应当按照我国行政强制法的规定进行，被上诉人没有送达催告文件，没有张贴公告，在限期拆除决定书复议过程中就实施了强拆行为是严重的违法行为。一审判决认定事实全面清楚，没有超过审查范围，符合法律规定。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，对一审查明的事实本院予以确认。本院认为，上诉人主张依据《城乡规划法》第六十五条的规定，行使强制拆除的职权，就应当严格依照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行职责，现有证据不能证明上诉人在作出《强制拆除决定书》前依法履行了调查事实、送达相关文书和进行公告的义务，也没有给予被上诉人法定的、充分的救济权利，故其作出的《强制拆除决定书》违反法定程序，应予撤销。由于涉案房屋已被拆除，已不具有可撤销内容，故原审判决确认被上诉人作出的《强制拆除决定书》违法并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费五十元，由上诉人太原市迎泽区郝庄镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 王利生审 判 员 赵 琍审 判 员 李 瑜 二O一八年十月三十日法官助理 关文静书 记 员 惠 鹏