海南省海口市中级人民法院行政裁定书（2018）琼01行终227号上诉人（原审被告）海口市国土资源局，住所地海口市秀英区长滨路市政府第二行政办公区****。法定代表人韩艺师，局长。委托代理人朱瑜，海口市国土资源局工作人员。委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。被上诉人（原审原告）海口本钢雅美装饰工程公司，，住所地海口市花园新村****法定代表人奈东凡，总经理。委托代理人丁金亮，海南大弘律师事务所律师。原审第三人海南省海外房地产开发建设公司，住所地，住所地海口市龙昆北路**海外大厦****iv>法定代表人李江，总经理。委托代理人曹龙，广东正大方略（海口）律师事务所律师。上诉人海口市国土资源局（以下简称市国土局）因与被上诉人海口本钢雅美装饰工程公司（以下简称雅美公司）及原审第三人海南省海外房地产开发建设公司（以下简称海外公司）土地行政处罚一案，不服海口市秀英区人民法院（2018）琼0105行初33号行政判决，向本院提起上诉，本院于2018年7月13日立案后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。上诉人市国土局于2005年8月11日作出市国土处字（2005）215号《收回国有土地使用权决定书》（以下简称215号决定书），215号决定书认定原审第三人海外公司自依法取得琼山国用（石山）字第0079号《国有土地使用证》面积63333.27平方米的宗地使用权后，未按照《国有土地使用权出让合同》约定的土地用途和动工开发期限开发土地，超出出让合同约定的动工开发日期满二年未对该宗土地进行动工开发，致使土地闲置至今。被上诉人雅美公司以该行政行为认定事实错误，程序违法，适用法律错误为由，向原审法院提起本案诉讼，请求：1、撤销215号决定书。2、市国土局向雅美公司支付赔偿金500万元及利息6943000元。原审审理查明：涉案土地位于海口市秀英区石山镇施茶管区大井山，面积为63333.27平方米，土地用途为仓库用地，土地证号为琼山国用（石山）字第00**，土地使用权人为海外公司。1993年1月16日，雅美公司向海外公司出具《委托书》，委托海外公司代为购买石山（价格6.5万元/亩）一带的土地，并于同日通过银行向海外公司帐户汇入500万元购地款。随后，海外公司经批准在原琼山市石山镇征用土地200亩（雅美公司与海外公司各100亩），每亩价格6.5万元。征地完成后，1994年6月23日，海外公司将用地红线图交给雅美公司。2001年4月9日，海外公司向雅美公司作出《本钢雅美公司在石山镇征地情况的补充说明》，称雅美公司委托海外公司代征石山镇的土地，除去政府修路占用部分，实际为95亩，因雅美公司尚未支付完征地款，该土地使用证办在海外公司名下，由琼山市外经公司保管。1999年10月29日，原琼山市规划土地管理局向原琼山市政府作出琼山土字（1999）277号《关于拟上报省政府批准无偿收回国有土地使用权的请示》，提出拟无偿收回涉案土地。原琼山市政府于1999年11月8日向海南省政府作出琼山府（1999）168号《关于依法无偿收回海南省海外房地产开发建设公司国有土地使用权的请示》，建议海南省政府同意无偿收回涉案土地，但未获批准。1999年10月26日，海外公司向原琼山市政府作出《关于延长土地开发时间的报告》，称由于涉案土地的水、电、通讯等基础设施未能配套，造成未能及时开发建设，要求延长土地开发时间。1999年12月21日，原琼山市政府分管国土的副市长批准同意海外公司延长开发时间。2003年7月23日，雅美公司向市国土局作出《关于交回土地使用权、核发“换地权益书”的申请》，说明涉案95亩土地的实际权益人为雅美公司，由于改制，海外公司不复存在，代征的涉案土地无法进入实质性开发占有，属闲置土地范畴，要求市国土局根据《海南经济特区换地权益书管理办法》的规定，按评估现值核定土地权益数量，并核发换地权益书。但市国土局以雅美公司不是涉案土地权属登记的权利人，对雅美公司的申请不予答复。2005年8月11日，雅美公司再次向市国土局提出申请，说明代征涉案土地的事实，并附海外公司出具的相关证明材料，要求核发换地权益书，但市国土局同样不予答复。2001年1月5日，原琼山市国土环境资源局向原琼山市政府作出琼山土环资字（2001）35号请示，再次提出无偿收回涉案土地，但仍未获批准。2003年，海口市与琼山市合并。同年9月22日，市国土局在闲置土地调查中发现涉案土地闲置，遂在《海南日报》上刊登公告，拟无偿收回登记在海外公司名下的涉案土地。2004年3月6日，市国土局对涉案土地的闲置处置提出处理意见报海口市政府审批。2005年1月25日，海口市政府作出海府报（2005）17号《关于无偿收回海南省海外房地产开发建设公司国有土地使用权的请示》，按规定报原土地批准机关审批。2005年8月3日，海南省国土环境资源厅作出琼土环资函（2005）313号《关于依法无偿收回海南省海外房地产开发建设公司国有土地使用权的复函》，函称经审核并报海南省政府批准，同意无偿收回涉案土地。2005年8月11日，市国土局向海外公司作出本案被诉的215号决定书，以海外公司经批准征用位于原琼山市石山镇施茶管区国群、美社经济社63333.27平方米土地作为建材物资仓库用地（土土地证号为琼山国用（石山）字第00**，因超过出让合同约定的动工开发日期满二年，致使土地闲置；根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条的规定，经报海南省人民政府批准，决定无偿收回上述闲置土地并注销相关土地权源证明。雅美公司因多次向市国土局提出对涉案土地核发换地权益书均未获被告答复，2013年5月27日，雅美公司向海南省信访局作出《关于请求省政府督促海口市政府返还土地使用权或补偿经济损失的报告》的信访件，海南省信访局将原告的信访件转交市国土局处理。2013年7月26日，市国土局针对信访件向海口市信访局作出海土资储字（2013）246号《关于督促海口市政府返还土地使用权或补偿经济损失的函》，函中说明涉案土地因海外公司逾期开发造成土地闲置已被无偿收回的事实。雅美公司至此才获悉土地已被无偿收回，遂于2013年10月29日向本院提起行政诉讼，要求撤销215号决定书。海口市秀英区人民法院经审理，于2013年12月14日作出（2013）秀行初字第95号《行政裁定书》，以雅美公司不具有本案诉讼主体资格为由，裁定驳回雅美公司的起诉。裁定书生效后，雅美公司不服，向海口市中级人民法院申请再审。2014年8月11日，海口市中级人民法院作出（2014）海中法行监字第15号《驳回再审申请通知书》，驳回雅美公司的再审申请。雅美公司不服，向海南省高级人民法院提出申诉。2014年11月11日，海南省高级人民法院作出（2014）琼行监字第116号《驳回再审申请通知书》，驳回雅美公司的再审申请。2016年5月，雅美公司向海口市龙华区人民法院提起民事诉讼，要求确认雅美公司与海外公司之间委托购买土地的合同有效。案经海口市龙华区人民法院一审，海口市中级人民法院2018年3月15日终审，均判决确认雅美公司与海外公司之间存在委托购买涉案土地的事实，该委托合同合法有效。随后，雅美公司向海口市秀英区人民法院重新提起行政诉讼。原审判决认为，首先，雅美公司曾在2013年10月29日向海口市秀英区人民法院提起行政诉讼，要求撤销215号决定书。因雅美公司与海外公司之间是否存在委托征地关系不是行政诉讼的审理范围，雅美公司无法证明被诉行政行为与其具有法律上的利害关系，因此，海口市秀英区人民法院以雅美公司不具有诉讼主体资格为由裁定驳回其起诉。但并不等于雅美公司就不能再次提起本案诉讼。雅美公司在此后一直在主张权利，并在2018年3月15日取得由海口市中级人民法院作出的终审判决，判决认定原告与第三人之间存在委托购买涉案土地的事实，确认该委托合同合法有效。因此，根据法院生效判决，可以确认雅美公司委托海外公司征用涉案土地并支付500万元征地款的事实。因雅美公司未支付征地的剩余款项，涉案土地的使用权证才未办至雅美公司名下，但雅美公司是涉案土地的实际权利人，与涉案土地存在直接的利害关系，具有本案原告的诉讼主体资格。其次，雅美公司曾多次向市国土局去函并附海外公司出具的证明材料，说明雅美公司是涉案土地的实际权利人，要求市国土局针对当时的实际情况核发换地权益书，但市国土局均不予以答复。市国土局在无偿收回涉案土地过程中，并未通知雅美公司参与，其作出的215号决定书也未向雅美公司送达，雅美公司直至2013年7月26日市国土局向海口市信访局作出的回函中，才得知涉案土地已被市国土局无偿收回。因此，应认定此时为雅美公司起诉期限的起算时间。根据当时的法律规定，雅美公司的起诉期限为二年。雅美公司在2013年10月29日第一次向海口市秀英区人民法院提起行政诉讼被海口市秀英区人民法院以不具有诉讼主体资格为由裁定驳回起诉。随后，雅美公司就此分别向海口市中级人民法院、海南省高级人民法院提出申诉，在被驳回后又向海口市龙华区人民法院提起民事诉讼，并最终被确认委托购买涉案土地的合同合法有效。至此，雅美公司才与本案具有利害关系，取得了本案的原告诉讼主体资格，继而提起本案诉讼。在此诉讼期间属于不可归责于雅美公司意志以外的原因，不应计算在雅美公司起诉期限范围内。因此，雅美公司提起本案诉讼并未超过法定起诉期限，也不属于重复起诉的情形。第三，本案属历史遗留问题，是海南房地产高潮的产物，对待此类问题，应根据当时特定历史条件下特殊时期的实际情况妥善加以处理。在当时，代征代持土地的现象普遍存在，而具备完善的基础设施，是土地开发建设的前提条件。涉案土地位于石山镇施茶管区大井山，在当时并不具备开发建设的条件，加上国家清理政府开办公司及国有公司改制等原因，客观上造成土地闲置。海外公司曾在1999年以上述理由向原琼山市政府申请延长涉案土地的开发时间获批准。因此，造成涉案土地未能开发建设的原因应认定为政府原因。根据《海南经济特区换地权益书管理办法》第七条第一款第（四）项的规定，土地权益人与市、县、自治县人民政府签订合同或者协议、交纳定金或者土地出让金但未实质性占用的土地，应核发换地权益书，收回土地使用权。作为历史遗留问题及本案的实际情况，涉案土地应依照上述规定向土地权利人核发换地权益书而不是无偿收回土地。雅美公司作为涉案土地的实际权利人，从2003年开始，依据上述规定多次向市国土局主张权利，要求核发换地权益书，但市国土局均不予答复，造成雅美公司无法及时行使权利以致涉案土地被无偿收回，其责任不在雅美公司，其后果不应由雅美公司承担。市国土局作为土地行政主管部门，经当地政府批准，有权作出收回土地使用权的决定。但雅美公司在处理过程中，未能查清上述事实及本案的实际情况，其据此作出的行政行为过于草率且认定事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销。鉴于涉案土地已被市国土局无偿收回，且时间久远，雅美公司在此过程中也存在一定过错，撤销该行为不可避免将会引起一系列不良后果。因此，综合以上，可确认市国土局的被诉行政行为违法，并对雅美公司作出适当补偿即退还雅美公司支付的征地款及利息。第四，海口市中级法院生效的民事判决虽不是土地确权判决，但该判决认定雅美公司与海外公司之间存在委托购买涉案土地的事实，确认该委托合同合法有效。由于涉案土地已被市国土局无偿收回多年，标的物已不复存在，再让雅美公司通过诉讼确定土地使用权的归属已无实际意义。因此，市国土局的此项辩解理由，不予采纳。原审支持雅美公司起诉的理由，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十四条第一款第（一）项之规定，作出如下判决：一、确认市国土局于2005年8月11日作出的市国土处字（2005）215号《收回国有土地使用权决定书》的行政行为违法。二、市国土局于本判决发生法律效力之日起三十日内退还雅美公司的征地款人民币500万元及利息（从2005年8月11日起计算至退还之日止，按人民银行同期活期存款利率计算）。案件诉讼费人民币50元，由市国土局负担。上诉人市国土局不服一审判决，提起上诉称，一、原审法院作出的（2018）琼0105行初33号《行政判决书》认定事实不清，适用法律错误，应依法予以撤销。（一）被上诉人与上诉人作出的215号决定书行政行为并无法律上的利害关系，依法应当驳回被上诉人的起诉。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款：“单位和个人依法适用国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”、《中华人民共和国物权法》第九条：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”的规定，我国确认土地使用权人是以物权登记为准的。本案涉案土地的国有土地使用证上登记土地使用权人是原审第三人海外公司，上诉人作出的215号决定书的行政相对人也是原审第三人海外公司。原审第三人海外公司因涉案土地闲置两年未开发被无偿收回的行政行为，与本案被上诉人并无法律上的利害关系。而被上诉人与原审第三人之间存在的委托购买涉案土地的委托合同关系虽经生效判决确认，但是即便委托征用关系有效，该二人之间的委托关系也仅是委托合同法律关系，属于民事法律关系范畴，如果受托人取得土地登记后没有及时开发影响委托人的权利，或者受托人其他行为致使委托人蒙受损失，都是委托民事合同关系存在的法律风险，应由委托人与受托人自行处理和承担。本案中，国土部门不可能越过原审第三人直接对委托人进行土地管理，从这点来看，被上诉人与原审第三人之间的民事委托关系与国土部门的土地行政管理没有利害关系，这种民事关系与本案无关。事实上，此问题在2013年海口市秀英区人民法院作出的（2013）秀行初字第95号《行政裁定书》已经明确了“委托征地关系无论是否有效都属于另一法律关系”。因此，被上诉人并不具有诉讼主体资格，依法应当驳回起诉。对被上诉人与上诉人作出的215号决定书行政行为并无法律上的利害关系如此明显的事实，一审法院没有予以认定，属于认定事实不清。（二）被上诉人的诉讼行为已经超过起诉期限，依法应当驳回被上诉人的起诉。上诉人作出的《收回国有土地使用权决定书》（市国土处字〔2005〕215号）是2005年8月11日作出，也已于2005年8月24日在海南日报依法公告送达，并告知其诉权。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（二）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉:（二）超过法定起诉期限且无正当理由的。”的规定。本案中，被上诉人的起诉已远远超过行政诉讼法所规定的起诉期限，该诉讼行为依法应予驳回。对于如此明显的客观事实，一审法院没有予以认定，亦属于认定事实不清。（三）被上诉人的诉讼行为属于重复起诉的情形，依法应当驳回被上诉人的起诉。2013年，被上诉人就本案以相同的事实和理由向海口市秀英区人民法院起诉，海口市秀英区人民法院于2013年12月14日作出（2013）秀行初字第95号《行政裁定书》驳回了被上诉人的起诉，2014年，被上诉人又分别向海口市中级人民法院、海南省高级人民法院提出再审申请，均被海口市中级人民法院、海南省高级人民法院驳回其诉讼请求。现被上诉人再次以相同的事实和理由向海口市秀英区人民法院起诉，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（六）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉:......（六）重复起诉的”的规定。因此，被上诉人的诉讼行为属于重复起诉的情形，依法应当驳回被上诉人的起诉。（四）造成涉案土地闲置的原因在于被上诉人和原审第三人海外公司。根据《海南经济特区换地权益书管理办法》第二条规定：“换地权益书是政府回收土地使用权时，核发给土地权益人的法律凭证”。在本案中，涉案土地的土地权益人为原审第三人海外公司，而非被上诉人，因此，被上诉人根本就不符合申请换地权益书的条件，上诉人又怎如何依照上述规定为其颁发换地权益书。如前所述，被上诉人其与原审第三人之间存在的委托购买涉案土地的委托合同关系，那么委托民事合同关系存在的法律风险，应由委托人与受托人自行处理和承担。因此，造成涉案土地闲置的原因也在于被上诉人和原审第三人，与上诉人无关。综上，原审法院作出的（2018）琼0105行初33号《行政判决书》认定事实不清，适用法律错误，应依法予以撤销。二、上诉人作出的215号决定书认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。原审第三人海外公司名下涉案土地位于石山镇施茶村管区大井山面积为63333.27平方米。涉案土地是1996年5月20日经海南省政府批准，原省土地管理局以琼土用（1996）63号文批复同意原琼山市土地管理局征用石山镇施茶村管区国群美社经济社63333.27平方米土地有偿出让给原审第三人海外公司，作为兴建建材物资仓库用地。1996年6月28日，在原审第三人海外公司付清土地出让金后，原琼山市人民政府给原审第三人海外公司颁发了琼山国用（石山）字第0079号《国有土地使用证》，登记土地面积为63333.27平方米。但海外公司自1996年6月28日取得涉案土地后，未履行1995年7月26日与琼山市土地管理局签订的《国有土地使用权出让合同》，在规定时间内，未按批准的用途对已具备开发条件的涉案宗地进行开发建设。因此，涉案土地的闲置原因是原审第三人海外公司未依法开发已具备开发条件的土地而造成的。根据1995年1月1日生效的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权”；1999年4月28日发布的《闲置土地处置办法》第四条规定：“在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；《海南省闲置建设用地处置规定》第三条第二款规定：”已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续两年未动工开发的，县级以上人民政府可以无偿收回土地使用权或者占用的土地"，据此，上诉人在报经省政府同意后，于2005年8月11日作出的215号决定书认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。三、上诉人作出的215号决定书程序合法，符合法律规定。根据2005年4月8日生效的《海口市处置闲置土地若干规定》第二条第一款规定：“以划拨、出让、转让方式取得国有土地使用权，超过约定的动工开发日期（没有约定期限的自用地批准文件颁发之日起）满两年未按规定开发建设的，市土地行政主管部门可以报经原用地批准机关批准后无偿收回土地使用权或占有的土地”。本案的涉案土地是原琼山市政府于1996年7月给原审第三人海外公司核发《国有土地使用证》。但原审第三人海外公司取得土地后长期不开发，致使土地处于闲置状态。上诉人于2003年9月6日对涉案土地进行土地调查。2005年1月25日认定原审第三人海外公司闲置土地已经超过两年，建议无偿收回涉案土地的意见，经市政府批准同意。市政府于2005年1月25日将无偿收回涉案土地的意见请示省政府。省政府2005年8月3日同意市政府无偿收回涉案土地意见的请示。而后，上诉人于2005年8月11日作出涉案的215号决定书，并告知权利人相关权利。2005年8月24日，上诉人在《海南日报》第十二版上公告了无偿收回涉案土地使用权，依法注销相关权属凭证的公告。因此，上诉人作出的215号决定书程序合法，符合法律规定。四、被上诉人要求上诉人支付赔偿金500万元及利息6943000元的主张无任何事实与法律依据。如前所述，215号决定书行政行为的行政相对人是原审第三人海外公司，而并非上诉人；同时，对于行政赔偿纠纷，应按照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定进行审理。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵害公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人由依照本法取得国家赔偿的权利”。上述规定包含以下几种内容：1、行使行政职权侵害相对人合法权益属于国家赔偿法规定的情形；2、违法行使行政职权与损害结果存在因果关系。很显然，上诉人的情形不符合上述规定。综上所述，被上诉人与上诉人作出的215号决定书行政行为并无法律上的利害关系，被上诉人的诉讼行为已经超过起诉期限，被上诉人的诉讼行为属于重复起诉的情形，依法均应当驳回被上诉人的起诉，原审法院作出的（2018）琼0105行初33号《行政判决书》认定事实不清，适用法律错误，应依法予以撤销；上诉人依法作出的215号决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应依法予以维持，并依法驳回被上诉人的诉讼请求。故请求：1、依法裁判撤销海口市秀英区人民法院作出的（2018）琼0105行初33号《行政判决书》；2、依法判决驳回被上诉人的诉讼请求；3、本案一审、二审费用由被上诉人承担。被上诉人雅美公司答辩称，一、海口市秀英区人民法院作出的（2018）琼0105行初33号行政判决书，认定事实清楚、适用法律、法规正确，应依法驳回市国土局的上诉，维持原判。（一）市国土局作出215号决定书的行政行为与雅美公司存在法律上的利害关系，雅美公司是本案的适格主体。1993年1月16日，雅美公司委托原审第三人购买石山、文昌一带的土地，办理委托的同一天，雅美公司以银行转账方式向原审第三人汇入人民币500万元。原审第三人收到雅美公司500万元就是基于双方存在委托与被委托关系为条件。雅美公司向原审第三人支付100亩的购地款500万元，原审第三人实际购地95亩，支付给农民补偿款1709998.29元、支付给市国土局出让金2089997.9元，共计3799996.19元，原审第三人从代购地款500万元中赚取120万元，原审第三人是有偿购地。2013年10月29日，雅美公司向秀英区法院提起行政诉讼，要求撤销215号决定书。因雅美公司与原审第三人之间是否存在委托购地关系不是行政诉讼的审理范围，因此，原审法院以雅美公司不具有诉讼主体资格为由裁定驳回其起诉。但这并不等于雅美公司就不能够再次提起行政诉讼。此后，雅美公司就不间断的在主张自己的权利。2018年3月15日，海口市中级人民法院作出终审判决，判决认定雅美公司与原审第三人之间存在委托购地的事实，确认该委托合同合法有效。该判决同时确认了雅美公司委托原审第三人征用涉案土地并支付500万元征地款的事实。由于雅美公司未支付征地款的剩余款项，涉案土地的使用证才未办理在雅美公司名下，雅美公司是涉案土地的实际权利人，与涉案土地存在直接利害关系，具有本案的原告诉讼主体资格。（二）雅美公司的诉讼行为并未超过起诉期限，也不属于重复起诉的情形。雅美公司是涉案土地的实际权利人，雅美公司要求市国土局对当时的实际情况核发换地权益书，但市国土局均不予答复。市国土局在无偿收回涉案土地过程中，并未通知雅美公司参与，其作出的215号决定书也未向雅美公司送达，直至2013年7月26日市国土局向海口市信访局作出的回函中，雅美公司才得知涉案土地市国土局无偿收回，也才知道自己的权利被侵害，雅美公司的起诉期限应当从此时计算。从2013年10月29日雅美公司第一次向原审法院提起行政诉讼，以不具有诉讼主体资格被裁定驳回起诉。之后，雅美公司分别向海口市中级人民法院、海南省高级人民法院再审。在被驳回后又向龙华区人民法院提起民事诉讼至2018年3月15日海口市中级法院判决最终确认委托购买涉案土地的合同合法有效。至此，雅美公司才与本案具有法律上的利害关系，取得了本案原告诉讼主体资格，就此提起本案诉讼。在此诉讼期限属于不可归责于雅美公司主观意志以外原因，该期限不应当计入起诉期间范围内。由此可知，雅美公司提起本案诉讼并未超过法定期限，也不属于重复起诉的情形。（三）造成涉案土地闲置的原因不可归责于雅美公司、海外公司。本案属于历史遗留问题，是海南房地产高潮的产物，对待此类问题，市国土局应充分考虑特定的历史背景，应根据当时特定的历史条件下特殊时期的实际情况妥善加以处理。当时，由于土地法律、法规不健全，在海南，甚至全国部分省份，代征代购代持土地的现象普遍存在，具备完善的基础设施，是土地开发建设的前提条件。涉案土地位于石山镇施茶管区大井山，在当时并不具备开发建设的条件，加上国家清理政府开办公司（注：雅美公司、海外公司均为国家开办公司）及国有公司改制等方面原因，客观上造成了土地闲置。原审第三人曾在1999年以上述理由向原琼山市政府申请延长土地开发时间已获批准。因此，造成土地闲置，未能开发建设的原因属于政府行为，即市国土局原因所致。根据《海南经济特区换地权益书管理办法》第七条第一款第（四）项之规定，权益人与市、县、自治县人民政府签订合同或者协议、缴纳定金或土地出让金但未实质性占用的土地，应该核发换地权益书，收回土地使用权。根据历史遗留问题及本案的实际情况，本案涉案土地应依据该规定向土地权利人核发换地权益书而不是无偿收回土地。作为涉案土地实际权利人的雅美公司，依据该规定于2003年7月23日至2010年多次向市国土局主张权利，要求市国土局换发换地权益书，市国土局均不予答复，造成雅美公司无法及时行使权利以至于涉案土地被无偿收回，其责任不可归责于雅美公司、海外公司，不利后果也不应当由雅美公司、海外公司承担。二、市国土局作出的215号决定书认定事实不清、主要证据不足，该项具体行政行为应依法撤销。按照特定历史条件下海南房地产高潮的特殊时期，当时，代征代购代持土地现象普遍存在，具备完善基础设施，是土地开发建设的前提条件，但涉案土地位于石山镇施茶管区大井山，在当时并不具备开发建设的条件。雅美公司与海外公司均是国有企业，再加上国家清理政府开办公司及国有公司改制等方面因素的制约，客观上造成了土地闲置。原审第三人曾在1999年就上述理由向原琼山市政府申请延长涉案土地的开发时间已获批准。因此，造成涉案土地未能开发建设的原因属于政府行为所致。作为土地管理部门的市国土局，经当地政府批准，有权作出收回土地使用权的决定。但市国土局在未能查明事实及本案实际情况，就草率作出该项具体行政行为，且认定事实不清，主要证据不足，应当依法予以撤销。三、市国土局作出的215号决定书程序不合法，也并不符合法律规定。原审第三人1999年就延长涉案土地开发时间向原琼山市政府提出申请，要求延长涉案土地的开发时间，已获批准。造成涉案土地未能开发建设的原因应当认定为政府原因，并非海外公司、雅美公司的原因。2003年7月23日，作为土地实际权利人的雅美公司，向市国土局申请核发换地权益书。雅美公司有法定的住所地（办公地址），且正常开展业务，市国土局2005年8月11日作出的215号决定书时，并没有将215号决定书直接送达给雅美公司，而是通过在《海南日报》公告的方式无偿收回涉案土地，其严重损害、剥夺了雅美公司的复议、提起行政诉讼等相关权利，程序违法。四、原审判决由市国土局向雅美公司退还征地款人民币500万元及利息，既合情、合理、更合法。雅美公司作为实际的涉案土地权利人，从2003年开始，多次向市国土局主张权利，要求核发换地权益书，市国土局均不予答复，造成雅美公司无法及时行使权利以致涉案土地被无偿收回，其责任根本不在雅美公司，责任后果也不应承担。市国土局在处理过程中，根本没有查清涉案土地的客观事实及本案实际情况，就草率作出该项具体行政行为，且认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。鉴于涉案土地已被市国土局无偿收回，收回时间久远。市国土局的具体行政行为违法，判决对雅美公司作出适当补偿即退回雅美公司支付的征地款及利息是合情、合理，并合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，请求二审法院依法驳回上诉，维持原审判决。原审第三人海外公司陈述称，一、原审第三人同意和支持实际土地使用权人即被上诉人的合法诉请，恳请贵院依法给予维持原判。1993年1月16日，被上诉人以书面形式，确认有偿委托原审第三人购买涉案100亩土地，且经生效的（2018）琼01民终164号民事判决书，认定被上诉人与原审第三人之间的委托购买土地合同合法有效。因此，被上诉人系涉案土地的实际权利人，其与本案存在直接的重大利害关系，具有本案的诉讼主体资格。上诉人作出的215号决定书，未向被上诉人送达，被上诉人在获悉上诉人答复海口市信访局的海土资储字[2013]246号《关于督促海口市政府返还土地使用权或补偿经济损失的函》，才知晓涉案土地被无偿收回的情况，其起诉期限最早应从2013年7月26日（该函件做出之日）之日起计算，且被上诉人在得知土地被无偿收回后，也一直通过各种方式来主张自己的权利，因此被上诉人起诉没有超过诉讼时效。2013年10月29日，虽然被上诉人因不具备诉讼主体资格而被驳回起诉，但因被上诉人与原审第三人委托购买涉案100亩土地的民事合同，经上述民事判决书确认有效，并实际履行了该合同，被上诉人因该合法委托的法律行为，所产生的法律后果即被上诉人系实际权利人，其具备原告诉讼主体资格，可以另案提起诉讼，故不存在重复起诉。由于涉案土地在当时不具备开发建设的条件，以及国家政策等原因客观上造成了土地的闲置，闲置的根本原因在于政府本身。根据《海南经济特区换地权益书管理办法》第七条第一款第（四）项的规定，土地权益人与市、县、自治县人民政府签订合同或者协议、交纳定金或者土地出让金但未实质性占用的土地，应该发换地权益书，收回土地使用权。按照此规定上诉人应向土地权利人核发换地权益书，而不是直接无偿收回土地。被上诉人作为土地实际权益人，有权就上诉人违法无偿收地行为，获得相应行政赔偿。二、上诉人应当退还被上诉人的征地款人民币500万元及相应利息。生效的（2018）琼01民终164号民事判决书，已确认被上诉人与原审第三人之间的委托购买土地合同合法有效，但上诉人违法将涉案土地无偿回收，致使该土地无法再返还给被上诉人使用，故上诉人应当退还被上诉人500万元征地款及利息损失，恳请法院依法维持原审判决。本院认为，上诉人市国土局于2005年8月11日作出的215号决定书载明：“无偿收回海外公司琼山国用（石山）字第0079号《国有土地使用证》名下的63333.27平方米国有土地使用权，依法注销相关土地权源证明。如对本决定不服，可在收到本决定书之日起60日内向海口市政府或者海南省国土资源厅申请行政复议，亦可依法直接向人民法院提起行政诉讼。上诉人于2005年8月24日在《海南日报》第十二版上依法公告送达215号决定书。可见，上诉人已依法公告送达并告知诉权。2018年3月15日，海口市中级人民法院作出（2018）琼01民终164号判决，认定被上诉人雅美公司和原审第三人海外公司存在委托购买涉案土地的事实，委托合同合法有效。既然被上诉人和原审第三人存在有效的委托合同，那么委托合同存在的法律风险，应按照民事法律关系由委托人与受委托人自行处理和承担。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]８号）第四十一条：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。"的规定，被上诉人的起诉已超过起诉期限。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销海口市秀英区人民法院（2018）琼0105行初33号行政判决；二、驳回被上诉人海口本钢雅美装饰工程公司的起诉；一、二审案件受理费各50元，分别退还海口本钢雅美装饰工程公司、海口市国土资源局；本裁定为终审裁定。审 判 长 张珂瑜审 判 员 张莲凤审 判 员 吴 茜 二〇一八年十月二十九日法官助理 谷新宇书 记 员 麦海燕书记员麦海燕附法律法规：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。