江苏省镇江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏11行终170号 上诉人（原审原告）戴家明，性别××年××月××日出生，××族。 上诉人（原审被告）镇江市人民政府，住所地镇江市南徐大道**。 法定代表人张叶飞，该市市长。 委托代理人陈皓，该市政府法制办公室行政复议处处长。 被上诉人（原审被告）镇江市大路镇人民政府，，住所地镇江新区大路镇 负责人王引，该镇镇长。 出庭应诉负责人：贾华敏，该镇副镇长。 委托代理人谌霞，江苏博事达（镇江）律师事务所律师。 原审第三人镇江市大路镇西戴村戴东村民小组，，住所地镇江市大路镇西戴村 负责人戴敬辉，该村民小组组长。 委托代理人戴建国，××族，住镇江。 上诉人戴家明、镇江市人民政府（以下简称市政府）因与镇江市大路镇人民政府（以下简称镇政府）、原审第三人镇江市大路镇西戴村戴东村民小组（以下简称村民小组）林木权属行政裁决及行政复议一案，均不服镇江经济开发区人民法院（2017）苏1191行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人戴家明、上诉人市政府的委托代理人陈皓，被上诉人镇政府副镇长贾华敏作为出庭应诉负责人及其委托代理人谌霞，原审第三人村民小组的委托代理人戴建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：上世纪六七十年代，镇政府响应国家植树造林号召种植了一批树木，其中包含了本案诉争的一棵株树。该株树一直生长在村民小组的集体土地上，距离戴家明家30余米，系自然生长成材。2012年12月戴家明欲出售该株树，被村民小组的村民出面阻止，遂对株树权属产生争议。 戴家明于2016年6月5日向镇政府提出对涉案争议株树权属作出书面裁定的申请，要求明确争议株树为戴家明个人所有，镇政府在2016年11月8日前未作裁决。戴家明于2016年11月10日将镇政府诉至一审法院，请求判令：1、镇政府不履行法定职责，构成行政不作为；2、镇政府依法对争议株树权属作出行政裁决；3、诉讼费用由镇政府承担。一审法院于2017年2月23日作出（2016）苏1191行初37号行政判决，判令镇政府于判决生效之日起两个月内依法对涉案株树权属予以裁决，并驳回了戴家明其他诉讼请求。镇政府于2017年5月20日作出（2017）镇路裁字第1号行政裁定，裁决涉案株树的所有权人为村民小组集体所有。戴家明不服该行政裁决，于2017年7月6日向市政府申请行政复议，请求撤销大路镇政府作出的上述行政裁决，确定株树归戴家明所有，市政府于2017年7月13日收到补正材料后予以受理，且向镇政府送达行政复议答复通知书。镇政府按期向市政府提供了行政复议答复书和相关的证据材料。行政复议期间，市政府进行了实地调查，并在村委会召开了调查会议，镇政府、村民小组均参加了会议，但未将村民小组列为第三人。市政府经审查后，认为镇政府作出的（2017）镇路裁字第1号行政裁定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，于2017年8月30日作出（2017）镇行复第44号行政复议决定，维持镇政府作出的（2017）镇路裁字第1号行政裁定。 一审法院认为：《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。《最高人民法院》第二条规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。本案中，戴家明认为涉案株树应归其所有，虽然提供了一份收据和证人证言，但证人未出庭作证，证明力较小，收据不能与其他证据材料相互印证，未形成证据链，且该株树一直生长在村民小组的集体土地上，距离戴家明家30余米，自然生长成材，故戴家明提供的证据材料不足以证明该株树属其所有，戴家明应承担举证不能的不利后果，对戴家明要求确认涉案株树权属归其所有的诉讼请求，不予支持。 镇政府虽在收到戴家明的行政裁决申请后未作出答复，但在法院作出（2016）苏1191行初37号行政判决后，积极履行判决确定的义务，在法定期间向村民小组送达了举证通知书，并组织听证。镇政府在审查后，于2017年5月20日作出（2017）镇路裁字第1号行政裁决，并及时将行政裁决送达戴家明和村民小组。镇政府作出的行政裁决基本事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，内容适当。 市政府在收到戴家明的行政复议申请后，在法定期间内受理，并向镇政府送达了行政复议答复通知书。镇政府在法定期间内向市政府提供了行政复议答复书和相关证据材料。市政府在审查后，于2017年8月30日作出（2017）镇行复第44号行政复议决定，并及时将复议决定送达戴家明和镇政府。市政府在复议期间，虽听取了利害关系人即村民小组的意见，但未将村民小组列为第三人，属程序轻微违法。但市政府作出的行政复议决定基本事实清楚，适用法律正确，故予以确认市政府作出的行政复议决定违法。 依照《最高人民法院》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条之规定，判决如下：1、确认镇江市人民政府于2017年8月30日作出的（2017）镇行复第44号行政复议决定违法。2、驳回戴家明其他诉讼请求。案件受理费50元，由镇江市人民政府负担。 戴家明上诉称：1、戴家明向镇政府申请行政裁决的被申请人是村民戴敬舜，而不是村民小组，但镇政府在作出行政裁决时随意更改被申请人为村民小组，致使戴家明提交的行政裁决申请发生了本质性变化，镇政府弄虚作假，程序违法；2、作为本案关键证据的西戴村提供的1990年版和1991年版的票据凭证存根没有向法庭举证；3、市政府在行政复议过程中存在暗箱操作，没有向知情人、当事人进行调查；4、关于大路镇司法所依法形成的一棵株树产权归属争议的调解意见中提到“西戴村戴东组村民认为，戴家明当初购买该小株树属实”，充实证实了案涉株树系戴家明购买。在该调解意见没有被依法排除的情况下，理应按双方共识作为事实依据，依法裁决株树的权属原本就是戴家明的，应归其所有。因此，请求本院撤销行政复议和行政裁决，并确认案涉株树为戴家明所有。 市政府上诉并答辩称：1、《中华人民共和国复议法实施条例》规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。由此可见，行政复议机构通知第三人参加行政复议的规定中表述为“可以”，说明行政复议机构对是否通知第三人参加行政复议具有行政裁量权，通知并非行政复议机构的法定强制义务。行政复议机构没有通知第三人参加行政复议案件的审理，不属于程序违法。2、本案中市政府行政复议审理的是镇政府作出的行政裁决认定的事实是否清楚，适用法律是否正确，行政程序是否合法，内容是否适当，是否在具体行政行为过程中充分保护了当事人的合法权益，而不是代替镇政府再次作出行政裁决。而镇政府在作出行政裁决前已经对当事人双方进行了公开听证，并多次协调当事人双方的纷争，具体行政行为中已经充分保护了当事人的合法权益。本案行政复议过程中，虽未书面通知村民小组作为第三人参加行政复议，但市政府在案件审理过程中进行了实地调查，并认真听取了村民小组代表的意见和建议，村民小组实际已经参加到行政复议中，市政府已经尽到对案件审慎审查的义务，行政复议结果亦未侵害村民小组的合法权益。综上，市政府作出的行政复议决定符合法律规定。请求本院撤销一审判决中关于“确认镇江市人民政府于2017年8月30日作出的（2017）镇行复第44号行政复议决定违法”的判决，案件受理费由戴家明负担。 镇政府二审庭审中辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，对案涉株树权属的调查及凭证等问题在一审以及之前的行政裁决过程中，已经对相关票据的原始凭证多次进行出示核实，一审法院在充分调查案件事实的情况下作出的判决及对树木权属的认定是正确的。市政府在行政复议过程中多次组织村民代表了解情况，听取意见，且行政复议决定也未影响村民小组的合法权益，因此市政府的上诉请求也是正确的。 村民小组在二审庭审中述称，镇政府在作出行政裁决前多次召开听证会进行调查，关于票据也多次进行了查询、核实，镇政府作出的裁决是正确的。市政府行政复议时征求了村民小组意见，行政复议决定也是正确的。 上诉人戴家明、市政府提起上诉后，一审法院已将各方当事人在一审法院提交的证据材料均随案移送本院。 本院在二审审理过程中，依职权对案涉株树进行了现场勘验，制作了现场勘验笔录，经勘验，案涉株树与戴家明住宅的步行距离大约30米，目前生长态势良好。戴家明夫妇、大路镇西戴村委会主任吴志明、镇政府委托代理人谌霞、村民小组委托代理人戴建国、村民小组村民戴敬舜均到现场，并在现场勘验笔录上签字确认。本院听取了市政府对该勘验笔录的意见，市政府对此无异议。 另外，本院依职权就案件相关事实对大路镇西戴村委会主任吴志明，大路镇信访办主任（案涉株树行政裁决组成员）陆阳春，村民小组村民戴建国、戴敬舜进行了调查，并作了谈话笔录。其中吴志明陈述，大路镇西戴村委会没有村民小组1990年至1997年票据原始凭证的存根联，只有记账联；其从村民小组时任会计戴某,4那里只取走了一本现金日记账；现在村委会保存的村民小组账册共有一本总账和两本明细账，而这些账册里均没有戴家明购买案涉株树的账目和相关记录。陆阳春陈述，关于大路镇司法所对案涉株树权属进行调解的情况当时并不清楚，只是后来戴家明上访时才知晓；关于戴家明信访事项的答复意见中有些内容表述不准确，实际情况是戴家明与村民小组村民各执一词，对案涉株树的产权一直有争议；在裁决时，裁决组根据戴家明和村民小组的举证、陈述及裁决组的调查情况，综合考虑后，根据证据规则，裁决案涉株树归村民小组所有。戴建国、戴敬舜陈述，案涉株树是村民小组的，他们都没有戴家明购买此树的印象，以前村民小组卖东西都是公开的，相关消息全村民小组都是知道的；戴家明提交给法院的金额为2.5元的买树的收据不可能是90年开的，而是与98年的票据版本一致，应当是98年开的。 本院就上述三份谈话笔录分别听取了各方当事人的意见。关于吴志明的陈述内容，戴家明认为部分不是事实，吴志明曾对其说过购买树木的款项没有入账，存根在村委会，戴家明三次去向吴志明索要存根均未果，因此戴家明90年前后花1.5元买树的收据存根应当在村委会；镇政府、市政府及村民小组认为吴志明陈述的内容基本都是事实，没有异议。关于陆阳春的陈述内容，戴家明认为不是事实，大路镇司法所进行调解时，陆阳春实际参与了调查，调解意见书也是陆阳春自己打印和盖章的，行政裁决时擅自将被申请人变成了村民小组，对听证笔录和裁决结果都不认可；镇政府、市政府和村民小组对陆阳春的陈述内容基本认可，但村民小组和镇政府坚持认为没有任何村民说过或认可戴家明花1.5元买过案涉株树的事实。关于戴建国、戴敬舜的陈述内容，戴家明不予认可，并认为其购买案涉株树时，戴建国、戴敬舜不在现场，他们不知道也是正常的；镇政府、市政府和村民小组无异议。对上述三份谈话笔录的内容，本院将结合本案其他证据，予以综合考虑后作出认定。 对一审判决认定的事实，镇政府、市政府和村民小组均无异议；戴家明异议认为，一审判决认定案涉株树距离戴家明家30余米是夸大了，最多在15米左右，对其他内容无异议。本院经现场勘验，案涉株树距离戴家明家直线距离15米左右，但步行距离30米左右，一审法院认定案涉株树距离戴家明家30余米并无不当。戴家明所提上述异议不成立，本院不予采纳。 经审理，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。 本院另查明，2014年2月19日，大路镇司法所出具了《关于“戴家明与村民小组一棵株树产权归属争议”的调解意见》（以下简称司法调解意见），最终意见为：终结戴家明与村民小组就“一棵株树权属”争议的调解；双方可通过法律程序维权，在该树木未明确权属前提下，任何一方不得擅自出售该树木，以免矛盾激化。2015年6月5日，大路镇政府信访办公室向戴家明出具了《关于戴家明同志信访事项的答复意见》（以下简称信访答复意见），处理意见为希望戴家明采纳原先镇司法所、信访办的调解意见，与村民小组村民进行协调按一定比例进行分割，以使问题得到圆满解决。 2016年6月5日，戴家明向镇政府提出书面申请行政裁定书，其所列被申请人为戴敬舜，申请裁定案涉株树权属归申请人戴家明所有。镇政府于2016年12月14日向戴家明送达了裁决小组成员告知书、举证通知书、权利义务告知书、举行听证通知书，其中举行听证通知书明确载明关于戴家明与村民小组树木权属纠纷一案，定于2016年12月22日公开举行听证会。2016年12月22日的听证会笔录中也明确载明被申请人为村民小组，戴家明在听证笔录上签字。戴家明在收到举行听证通知书后及听证过程中，均未对镇政府将被申请人变更为村民小组提出异议。2017年5月2日，镇政府就戴家明与村民小组树木行政裁决一案作出（2017）镇路裁字第1号行政裁决，认为，发生争议的案涉株树由村民小组种植，并且一直生长在村民小组的集体土地上，自然成材。戴家明虽提供一份买卖树苗的《收据》，但不足以证明其对案涉株树享有所有权，因为戴家明所述1.5元购树苗款，经查阅村组年度财务资料，无入账记录，且证人戴某,4前后证词不一，不能作为认定案件事实的依据；戴家明所提供的收据格式与当年及前后年度（1990－1998年度）村民小组所使用的票据格式不一致，且戴家明所述购树苗款（1.5元）与收据所载款项（2.5元）亦不一致；戴家明所描述其所买株树的位置与案涉株树位置不一致。据此，应当认定戴家明提供的证据不足，无法证明案涉株树产权归其所有。因此裁决案涉株树的所有权为村民小组集体所有。 本院还查明，二审过程中，戴家明向本院陈述，其提供的金额为2.5元的购买案涉株树的收据实际上是1998年开具的，当时原来的生产队长不做了，有些账目要清理，在理账时戴家明发现其原来买树的款项账目上没有反映，后来在西戴村村委会重新开的收据，并在村委会盖了戴东生产队的公章。因为1990年左右，时任生产队会计戴某,4已经开出了戴家明购买案涉株树的款项收据，所以1998年重新开具收据时就凭回忆将入账日期填写为1990年11月15日。 本院认为：《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。《最高人民法院》第二条规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。本案中，戴家明主张案涉株树的权属归其所有，应当提供证据加以证明，否则应承担不利后果。戴家明虽然提供一份金额为2.5元的收据、司法调解意见、信访答复意见以及时任生产队会计戴某,4、时任生产队队长戴敬招等人的证明材料（证人证言），但上述收据根据戴家明陈述系1998年并非1990年开具，且收据所载款项（2.5元）与戴家明所述购树苗款（1.5元）不一致，上述收据不能证明戴家明1990年花1.5元购买案涉株树之事实；上述司法调解意见和信访答复意见均载明戴家明与村民小组就案涉株树权属存在争议，并没有对案涉株树的权属作出最终认定，因此上述司法调解意见和信访答复意见均不能作为认定案涉株树权属的直接依据；上述证人均未出庭作证，证明力较弱，且不能与其他证据材料相互印证，未能形成证据链，亦不能作为认定案件事实的依据；戴家明未能提供其1990年花1.5元购买案涉株树款项的原始收据，也未能提供有效证据证明该款项在原始凭证记账存根联上有反映且西戴村村委会保存有该存根联。综上，因戴家明提供的证据材料不足以证明其1990年已实际购买案涉株树，且该株树一直生长在距离戴家明家约30米的村民小组集体土地上，自然生长成材，故不能认定案涉株树的权属归戴家明所有。 戴家明上诉提出镇政府在行政裁决中随意变更被申请人程序违法，本院经审查认为，戴家明虽然向镇政府提交的行政裁定申请书中将被申请人列为村民小组村民戴敬舜，但从司法调解意见和信访答复意见可以看出，案涉株树的权属之争实际上发生在戴家明与村民小组之间，并非发生在戴家明与村民戴敬舜个人之间；镇政府在举行听证通知书和听证笔录中都已明确载明被申请人为村民小组，戴家明并未对此提出异议，应视为戴家明已认可镇政府将被申请人变更为村民小组并作出裁决，镇政府就戴家明与村民小组之间关于案涉株树的权属作出裁决并无不当。镇政府根据戴家明与村民小组提供的证据材料，经过调查核实相关情况并举行公开听证后，运用民事证据规则，认定戴家明提供的证据无法证明案涉株树产权归其所有，从而裁决案涉株树的所有权为村民小组集体所有亦无不当。 《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。第二款规定，行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。由此可见，行政复议期间，与被审查的具体行政行为有利害关系的申请人以外的公民、法人或者其他组织，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议；行政复议机构也可以通知其作为第三人参加行政复议。是否通知与被审查的具体行政行为有利害关系的申请人以外的公民、法人或者其他组织作为第三人参加行政复议，行政复议机构可以根据审查的实际需要作出决定，但应当遵守行政行为的程序正当原则。根据程序正当原则，作出对当事人不利行政行为的，应当听取其意见。本案中，在市政府行政复议期间，村民小组没有申请作为第三人参加行政复议，市政府虽未通知村民小组作为第三人参加行政复议，但进行了实地调查并听取了村民小组的意见，亦未作出不利于村民小组的复议决定。因此，市政府的行政复议行为并不违反上述法律法规的相关规定和程序正当原则，其作出的行政复议决定并无不当。 综上，戴家明的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。市政府的上诉请求及理由成立，本院予以支持。一审判决确认市政府作出的行政复议决定违法，属适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款，第六十九条之规定，判决如下： 一、撤销镇江经济开发区人民法院（2017）苏1191行初37号行政判决； 二、驳回戴家明的诉讼请求。 一审案件受理费50元、戴家明上诉的二审案件受理费50元、镇江市人民政府上诉的二审案件受理费50元，均由戴家明负担。 本判决为终审判决。 审判长  张传军 审判员  曹 英 审判员  陈小娟 二〇一八年十月二十九日 法官助理吴兴浩 书记员纪敏