安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)皖行终1015号上诉人（一审原告）王永辉，男，1963年10月17日出生，汉族，住安徽省临泉县。委托代理人李子宽，安徽志豪律师事务所律师。被上诉人（一审被告）临泉县人民政府，住所地安徽省临泉县政务新区，组织机构代码00317320-6。法定代表人梁永勤，该县县长。委托代理人牛朝红，该县国土资源局工作人员。委托代理人张修华，该县国土资源局工作人员。被上诉人（一审被告）阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市清河东路**，统一社会信用代码11341200003159850N。法定代表人孙正东，该市市长。委托代理人张鹏飞，该市法制办工作人员。委托代理人程东方，安徽金宇律师事务所律师。一审第三人临泉县艾亭镇刘新小学，住，住所地安徽省临泉县艾亭镇刘大营村谢庄/div>法定代表人刘德志，该校校长。一审第三人临泉县艾亭镇刘大营村民委员会，住，住所地安徽省临泉县艾亭镇刘大营行政村/div>负责人何光国，该行政村书记。一审第三人王超，男，1986年8月5日出生，汉族，住安徽省临泉县。上诉人王永辉因诉临泉县人民政府土地确权决定和阜阳市人民政府行政复议决定，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2017）皖12行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年10月23日公开开庭审理本案。上诉人王永辉及委托代理人李子宽，被上诉人临泉县人民政府的委托代理人牛朝红、张修华，被上诉人阜阳市人民政府的委托代理人张鹏飞、程东方到庭参加诉讼。一审第三人临泉县艾亭镇刘新小学（简称刘新小学）、临泉县艾亭镇刘大营村民委员会（简称刘大营村委会）、王超经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王永辉在一审中诉称：临泉县人民政府的临政秘[2016]X号土地权属争议案件决定超当事人申请范围，同时追加当事人并未通知其陈述意见，程序违法。刘新小学申请事项是就本案争议的地块使用权进行确权。而被告作出的决定是对所有权归属进行的处理，对使用权未作出任何处理。临泉县人民政府认定争议地块自1976年己调换给刘新小学，没有事实根据，且不符合法律规定；认定本案争议的地块属于刘大营村民集体所有，事实错误，适用法律错误。本案争议的地块权属依法应当归赫庄村民组所有，使用权应归其本人。请求撤销被告作出的临政秘[2016]3号《土地权属争议案件决定书》；撤销阜阳市人民政府作出的阜复字[2016]95号《行政复议决定》；本案的诉讼费用由被告负担。一审法院审理查明：本案争议地块位于临泉县艾亭镇刘大营行政村赫庄自然村北，北至水沟，东至王永保耕地，南至生产路，西至水沟，东西宽21米，南北长39米，面积819平方米（约1.2亩）。该地块系刘新小学1958年建校时占地，是由原刘新寨大队牵头协调其所属的各生产队集兑的土地，建校的材料由其各生产队所出，义务工也是由大队所属各生产队所派。刘新小学原校址应属原刘新寨大队农民集体所有。1976年刘新小学搬迁后，原校址交给赫庄村民建房，赫庄从村庄北调出1.2亩土地交给学校使用。2002年刘新小学扩建，占用了谢庄村民王超的土地1.5亩，刘新小学用将争议的1.2亩土地与其互换。2003年，赫庄村民王永辉在争议土地上耕种，2009年左右王超索要该地，引起争议。临泉县人民政府于2016年1月11日作出临政秘[2016]X号土地权属争议案件决定。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款和《安徽省土地权属争议处理条例》第十条(一)、(二)之规定，决定该宗争议的位于艾亭镇刘大营行政村赫庄自然村北819平方米（合1.2亩）土地所有权属刘大营村农民集体所有。王永辉对该处理决定不服，向该院提起行政诉讼，该院以复议前置为由裁定驳回起诉，而后王永辉向阜阳市人民政府申请复议，该机关作出阜复字[2016]95号行政复议决定，维持临泉县人民政府作出的临政秘[2016]3号土地权属争议案件决定，现王永辉再次提起诉讼。另查明：2006年临泉县艾亭镇村级区划调整，原刘新寨、刘大营、单营三个行政村合并为刘大营行政村，谢庄与赫庄同属于刘大营行政村。一审法院认为：本案争议的土地原属于赫庄集体所有，1976年交给刘新小学使用后其集体土地的性质未改变。2002年刘新小学将该争议的1.2亩土地与谢庄村民王超互换，属于集体土地所有权之间的调换，该行为不违反法律规定。临泉县人民政府根据上述事实作出的土地确权决定，认定事实清楚，证据充分。临泉县人民政府在作出土地确权决定时履行了法定程序。阜阳市人民政府作出的复议决定并无不当。原告王永辉的诉讼请求不能成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王永辉诉讼请求。案件受理费50元，由原告王永辉负担。王永辉上诉称：1、一审判决及临泉县人民政府的确权决定认定“本案争议地块自1976年已调换给刘新小学”，均是言词证据无书面证据，证据不足，与该地块颁发的农村土地承包经营权证相矛盾，且刘新小学30多年未管理使用，故根本不存在互换土地的事实，认定事实错误；2、本案争议土地属于赫庄村民组集体所有，一直由赫庄村民组村民承包耕种，赫庄村民组所在的行政村虽进行过合并，但并未由行政村收回重新发包，一审判决及临泉县人民政府的确权决定认定争议地块归刘大营村农民集体所有错误；3、刘新小学土地确权申请中申请事项是请求确认土地使用权归属，而临泉县人民政府确权决定是确认土地所有权归属，超出申请范围，且追加王超为当事人未向其告知，程序违法。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。临泉县人民政府答辩称：其作出的土地权属争议案件决定认定事实清楚、程序合法。刘新小学的申请事项是就本案争议的地块进行确权，即对本案争议地块所有权归属的处理，临泉县人民政府无需明确该宗土地的使用权，其作出的土地权属争议案件决定符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。阜阳市人民政府答辩称：其行政复议程序合法，请求驳回上诉，维持原判。刘新小学、刘大营村委会、王超未答辩。临泉县人民政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1、刘大营村证明、刘怀仁询问笔录、何怀明询问笔录、刘天中询问笔录，证明刘新小学原校址为当时的大队里11个生产队兑的土地共计1.27亩；2、学校账单证明、刘德志询问笔录、何光国询问笔录、刘天备询问笔录、何怀明询问笔录、刘天中询问笔录、谢发动询问笔录、王永发笔录及说明、王乐贵询问笔录、谢尚仁询问笔录、行政村说明、行政村证明，证明该争议土地的演变及使用过程及原校址与争议地的调换过程和现状学校使用谢庄王超1.5亩土地，并将争议土地交于王超使用的事实；3、单传刚的情况说明，证明王乐贵笔录的真实性；4、教育局证明、行政村证明，证明刘新小学建校时间及后来搬迁到谢庄的事实；5、行政村说明、艾亭镇政府说明，证明该宗地始终没有发包给王永辉，该宗地不在赫庄的承包范围内，而恰恰说明了该宗地发包给谢庄王超之父谢尚彬使用；6、村委会证明、艾亭镇证明、村委会合并文件、镇村证明，证明赫庄与谢庄同属现刘大营行政村及何光国任书记的事实；7、村委会证明，证明王乐臣、郝东叶、王永金和王永辉是亲戚关系；8、争议地块草图，证明该争议土地的现状及面积的事实；9、艾亭中心校证明，证明刘德志为刘新小学校长；10、行政村补充内容，证明该争议土地不在赫庄承包范围内；11、原校长简家祥证明，证明该争议土地的使用过程；12、王超申请、王超询问笔录、王超身份证，证明谢庄王超申请要回争议土地的事实；13、程序证据：确权申请书、组织机构代码证身份证明、立案呈报表、受理通知书、答辩通知书、送达回证、答辩状、身份证明、授权委托书、延期处理通知书、调解证明、调查报告、决定书、送达回证，证明该案件的处理程序合法。临泉县人民政府在法定期限内向一审法院提交了以下依据：《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《安徽省土地权属争议处理条例》第十条（一）、（二）、《中华人民共和国物权法》第三十九条、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款。阜阳市人民政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1、行政复议申请书、临泉县人民政府作出的《土地权属争议案件决定书》（临政秘[2016]3号）、《行政复议案件受理审批表》（阜复字[2016]95号），证明阜阳市人民政府具有依法审查临泉县人民政府作出土地权属争议处理决定书的主体资格，受理复议申请符合法律规定；2、《行政复议答复通知书》（阜复字[2016]95号）、临泉县人民政府行政复议答复书、《第三人参加行政复议通知书》（阜复字[2016]95号）、第三人答辩书、《决定延期通知书》、送达回证，证明其审查临泉县人民政府《土地权属争议案件决定书》（临政秘[2016]3号），符合法律规定；3、《行政复议决定书》（阜复字[2016]95号）及送达回证，证明其作出的行政复议决定，适用法律正确，程序合法。阜阳市人民政府在法定期限内向一审法院提交了以下依据：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十三条第一款、第十七条。王永辉向一审法院提交了以下证据：1,身份证复印件，证明其身份自然情况，诉讼主体资格合法；2、村民组干部王乐臣等四份证言、王德明和王永保的土地承包经营权证，证明本案的争议地块属于赫庄村民所有，在2003年前由赫庄村民组王德明家耕种，王德明父亲王永去世后，村民组将地块交给王永辉家庭耕种；3、赫庄生产队村民2004年分地亩数清单、王永辉粮补本，证明本案争议的地块庄后二等地确实分配给其家庭耕种，自2004年领取包括本案争议地块在内的5.56亩土地粮补款，说明其家庭一直耕种本案争议地块；4、光盘一张。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。临泉县艾亭镇刘新小学以王永辉为被申请人，向临泉县人民政府提交确认土地使用权的书面申请后，临泉县人民政府有权对申请人与被申请人之间的集体土地使用权属纠纷进行依法处理。一般情况下，确认土地使用权是以对土地所有权无争议为前提，但临泉县人民政府在审查确认土地使用权过程中，发现申请人与被申请人之间对争议土地是属于村级集体经济组织农民集体所有还是属于村民小组农民集体所有尚存争议，因此在确认土地使用权归属之前需要确认土地所有权归属。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。鉴于涉案争议地块属于农用地，属于农村集体经济组织所有，应由农村集体经济组织发包确定承包经营权，临泉县人民政府不宜就本案土地使用权进行确认，因而其仅确认争议土地所有权归属，并无明显不当，故临泉县人民政府作出被诉确权决定有职权依据。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第二十三条规定，乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有。刘新小学原系村办学校，在赫庄村内，占地是原刘新寨大队1958年按全大队各生产队土地面积的比例兑地1.2亩基础上建立起来的，原校址土地应属原刘新寨大队农民集体所有。1976年刘新小学搬迁，经协商，原校址交给赫庄村民建房，赫庄从村庄北调出1.2亩土地交给学校使用，此种互换基于集体土地所有权人之间的共同意思表示，并不改变集体土地性质，不违反法律规定，该调换的土地亦应属原刘新寨大队农民集体所有。原刘新寨大队现变更为刘大营村委会，故临泉县人民政府作出确权决定，确认争议土地所有权属刘大营村农民集体所有，并无不当。该确权决定认定“本案争议地块自1976年已调换给刘新小学”，是在充分考虑刘新小学用地的历史变迁、大量调查取证的基础上作出的，具有较强的合理性，符合实际情况，认定事实正确。王永辉从未取得争议地块的承包经营权，临泉县人民政府作出确权决定将争议土地所有权确认归刘大营村农民集体所有，与其并无利害关系，故其上诉理由不能成立，本院不予支持。阜阳市人民政府作出的行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，上诉人王永辉对复议程序的合法性亦不持异议，故被诉行政复议程序合法。综上，王永辉的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王永辉负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一八年十月三十日法官助理戴红书记员刘琳附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。