福建省漳州市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2018）闽06民终2261号 上诉人（原审原告）漳浦县佛昙镇后社村民委员会,住所地福建省漳浦县佛昙镇后社村。 法定代表人:杨新建，村民委员会主任。 委托诉讼代理人：蓝潮永，福建南州律师事务所律师。 委托诉讼代理人：蒋彩玉，福建南州律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：叶生元，男，1949年12月5日出生，汉族，住福建省漳浦县。 被上诉人（原审被告）：漳浦县佛昙镇大白石村民委员会，住所地福建省漳浦县佛昙镇大白石村。 法定代表人：杨建璋，村民委员会主任。 上列二被上诉人的委托诉讼代理人：蔡丽石羡，福建泾渭明律师事务所律师。 上列二被上诉人的委托诉讼代理人：麦远宏，福建泾渭明律师事务所实习律师。 上诉人漳浦县佛昙镇后社村民委员会（以下简称“后社村委会”）因与被上诉人叶生元、漳浦县佛昙镇大白石村民委员会（以下简称“大白石村委会”）返还原物纠纷一案，不服福建省漳浦县人民法院（2017）闽0623民初4441号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 后社村委会上诉请求：撤销一审民事裁定；改判支持后社村委会的全部诉讼请求。事实和理由：一、（1）后社村委会于一审举证的《集体土地所有证》系由漳浦县国土资源局作为登记机关、漳浦县人民政府作为颁证机关的集体土地所有权属证书，该权属证书是由漳浦县国土资源局经过地籍调查、权属审核、注册登记等合法程序后作出的，且与登记簿底册一致，一经作出即具有法律效力。2018年6月27日漳浦县国土资源局出具的《说明》，仅确认该证并未对外颁发，并未否认其效力，一审裁定错误认定该权属证书效力待定，否定其公示力，违背了行政法的基本原理。（2）本案《集体土地所有证》是讼争土地权属后社村的物权凭证，该证书对于后社村所有的集体土地的四至、面积均有明确的记载，结合林权证、海岸线坐标以及漳浦县海洋与渔业局作出的《对比说明》，可以准确定位讼争土地权属后社村，一审忽视后社村委会的证据链，在大白石村委会等没有提交任何证据的情况下否定后社村委会的证据，系属错误。（3）《集体土地所有证》不仅明确了权属，而且明确了权属界线。漳浦县发展和改革局、漳浦县交通运输局的道路建设批复，仅能说明在土地期间，这两个单位曾批准大白石村在讼争土地上建设道路，但不能否认讼争土地的权属归属。漳浦县海洋与渔业局颁发给杨淑辉的《海域使用权证书》虽然记载地点为大白石村，但只能证明杨淑辉住址在大白石村，而不能认定讼争土地也属于大白石村，相反，该《海域使用权证书》正好证明杨淑辉的虾池所在的土地属于海域，系属国家所有。后社村委会与杨金风签订的《承包滩涂围垦养殖合同》里记载“北至大白石虾池”，只表明该虾池系大白石村民建设，无法证明讼争土地权属大白石村。（4）漳浦县海洋渔业局有权根据人民法院的要求，对本案讼争土地是否属于海域范围进行比对。（5）《福建省人民政府关于全省沿海市、县海岸线修测成果的批复》是现行有效的法规，公布之后全省的海岸线数据应据此批复的新数据为准（即2008年2月28日省测绘局、海洋与渔业局发布的修测成果中记载的数据）。（6）受漳浦县人民法院委托，漳州市力远测绘有限公司对讼争土地进行了测定，该司法鉴定结论合法有效。（7）一审认定叶生元与大白石村委会签订的《滩地承包协议书》、《土地承包合同书》的真实性、合法性，缺乏依据。二、（1）本案系返还原物纠纷，后社村委会所提供的证据已经能够证明讼争土地的物权归属，故本案属于人民法院受理范围。（2）叶生元与漳大白石村委会主张讼争土地系在国有海域/滩涂上填海所形成的土地，但未能提供相应的证据，其应承担举证不能的法律后果。本案应当适用《中华人民共和国民法通则》第七十四条、《中华人民共和国物权法》第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第八、第十、第十三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第六十五条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，作出判决。 叶生元、大白石村委会辩称：一、（1）后社村委会请求确认《滩地承包协议书》等无效并返还土地，应由其承担举证责任，叶生元、大白石村委会没有提交所有权证明并无不当。（2）本案中，后社村委会所提交的证据《集体土地所有证》不具有真实性、合法性、关联性。根据《国家土地管理局土地登记规则》第六条的规定，土地登记的程序为（一）土地登记申请、（二）地籍调查、（三）权属审核、（四）注册登记、（五）颁发或者更换土地证书。本案中的《集体土地所有证》并没有颁发，没有对外公示效力。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。本案《集体土地所有证》虽漳浦县人民政府登记造册，但最终没有核发，故讼争土地所有权归属尚不能确定。后社村委会关于《集体土地所有证》一经作出即生效的主张是错误的。（3）在原一、二审过程中，后社村委会从未提及有集体土地所有证，其于原一审所提供的依据是林权证，二审突然增加主张有宗地图，在案件发回重审的一审中后社村委会突然增加举证《集体土地所有证》复印件，如果真有此证，后社村委会何须申请调取宗地图。本案中，在庭审询问证据《集体土地所有证》复印件来源时，后社村委会明确回答是到国土资源局复印，调取时间为2017年12月21日，其手中并无原件，在庭审中，后社村委会亦自认该《集体土地所有证》没有颁发，故该《集体土地所有证》复印件不能对外作为确权的依据，不具有法律效力，且不真实、不合法，不能作为本案定案依据。并且，也不具有关联性，因为后社村委会没有能够提供证据证明讼争土地在其举证的《集体土地所有证》的范围内，在审判长询问讼争土地在哪一本证里时，后社村委会未能作出回答，此证明讼争土地不在其集体土地所有权的范围内。（3）林权证是1982年的，海岸线坐标是2008年的，漳浦县海洋与渔业局作出的《对比说明》是依据力远公司绘制的虾池现状图作出的，但该图何人所委托制作、何时到现场测绘、测绘时何人在场指认界址、测绘原始数据在哪，均没有载明；况且测绘并没有叶生元、大白石村委会在场，测绘程序违法，在认定虾池的地点、四至、面积均有误，故而该《对比说明》是不合法的。《对比说明》所涉及的内容是专门性的问题，应当有由资质的部门进行专业测绘，而不是由行政机关进行所谓的对比。因为所对比的“福建省海洋综合管理系统和福建省海域动态监视监测管理系统”不是1982年的，无法反应后社村取得林权证时候的海域状态，没有可比性。1990年的海岸线与2008年不一致，后社村的1982年林权证，只能是中轴测绘公司所指出的80、90年代的海岸线，而不应是2008年的海岸线。之所以要用80、90年代的海岸线，是因为讼争土地在90年代开始围建，且在杨金风靠海一侧。故而一审不采纳后社村委会的证据是正确的。（4）海域和滩涂是国家所有的，后社村委会也认可其林权证并未包括滩涂，而在杨金风案件中，杨金风向后社村承包地是浅滩涂，杨金风的虾池原本是滩涂，既不是后社村委会林权证项下的林地，也不是《集体土地所有证》复印件项下的土地，而是经过投资围建的虾池。本案讼争地在杨金风滩涂靠海方向，不可能是林地。这与叶生元、大白石村委会举证的杨淑辉和杨其有的海域使用权证书相互印证，而这两本海域使用权证书的地址均在大白石村，杨淑辉虾池在杨国太虾池西侧，杨其有虾池在叶生元虾池西南侧，杨金风虾池北面是杨国太虾池，杨淑辉、杨金风、杨其有往北、往东方向均是海。后社村委会认可杨淑辉是海，杨其有是滩涂，杨淑辉、杨其有虾池均在海岸线之外，即海域，讼争土地也都在后社村委会认可的海域、滩涂靠海一侧，并非陆地，故根据后社村委会的自认可以证明讼争土地均是在海上围建，不可能占用到后社村的土地或林地。至于讼争土地属于海域，系属国家所有，于本案无关。二、（1）本案实质是自然资源权属争议，根据有关法律规定，对自然资源权属争议、权属认定的，应当先由行政部门确认。故本案不属于人民法院民事诉讼受理范围。土地确权纠纷属于行政管理范畴，依法应当由行政机关处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，应当由当事人协商解决，协商不成的由人民政府处理，单位之间的由县级以上人民政府处理。（2）后社村委会在起诉状中自认，漳浦县委、县政府成立工作组负责调查、协调，至今仍无结果。据此，政府对此案纠纷尚在处理过程中，其应当等待政府处理结果，而不应绕开政府直接提起民事诉讼。 后社村委会向一审法院起诉请求：1.判令叶生元在判决生效后30日内把址在漳浦县佛昙镇后社村渡头外海一侧东至叶太辉虾池、西至杨乐春虾池、北至谢石生、杨良开虾池、南至外海土地（其中虾池占地面积为18720.9㎡，合28.081亩）中的海岸线内侧土地13646.54㎡无条件返还后社村委会；2.判令叶生元在判决生效后30日内赔偿后社村委会自2001年1月1日至2015年6月30日止的土地占用费215600元；3.判令叶生元在返还上述土地同日赔偿后社村委会自2015年7月1日至实际返还土地之日止的土地占用费（以600元/亩.年计算）；4.确认叶生元与大白石村民委员会就本案讼争土地于2004年7月30日签订的《滩涂承包协议书》和2009年4月30日签订的《土地承包合同书》无效；5.案件受理费和鉴定费8731.87元由叶生元、大白石村委会承担。 一审法院查明：1、叶生元系大白石村村民，至迟在1998年起在讼争土地上围建虾池养殖。2004年7月30日叶生元与大白石村委会就讼争土地签订《滩地承包协议书》，约定：承包地四至：一、东至大海、西至杨二中虾池、南至谢乐春虾池、北至杨良开虾池，面积为10亩；二、承包期30年，自二00四年七月三十日起至二0三四年七月三十日止，承包金每亩为人民币贰佰元正，合计人民币贰仟元正，乙方必须一次性交清承包金。合同还约定其他事项。2009年4月30日双方就该讼争土地再次签订《土地承包合同书》，合同约定：一、甲方（大白石村委会）在大白石沿海外渡头提供海沙滩一处，面积约15亩，土地四至为：东至高潮区，向外延伸，西至叶生元本人虾池，南至谢乐春，虾池中岸，北至杨良开中岸；二、承包土地时间为叁拾年，自公元2009年4月至2039年4月止；合同还约定其他事项。现讼争土地由叶生元实际掌管使用。2、2012年经漳浦县发展和改革局和漳浦县交通运输局批复，大白石村委会在讼争土地西边建设海防执勤道路，终点位于外渡头，2014年动工建设，现已通车投入使用。3、经本院现场查看，讼争土地东至案外人虾池且隔海与佛昙镇整美村对望，东北部隔佛昙湾对望岱嵩岛、北至杨良开虾池、东南至大海、南至大海、西南至案外人虾池、西至案外人杨乐春杨其通的虾池，杨乐春虾池西边为杨国太虾池，杨国太虾池与杨其通虾池的西边为大白石村委会所建设的海防执勤道路，海防执勤道路的西边则为杨淑辉虾池。杨国太虾池的南边为杨金风虾池。相对讼争叶生元虾池，杨金风虾池与其隔杨乐春虾池西东相望。4、2015年6月，漳浦县海洋与渔业局发放海域使用权证给案外人杨淑辉作为虾池使用的权利凭证，该虾池系最迟于2008年之前在内港滩涂上围建。5、经漳州市中级人民法院做出的（2013）漳民终字第222号民事调解书查明，后社村委会与杨金风于1996年签订的《承包滩涂围垦养殖合同》约定承包地在后社村外海浅滩涂，东至后社村林带、西至后社村林带、南至后社村林带、北至大白石虾池。 一审法院认为：本案争议的焦点在于后社村委会对于讼争土地是否享有权利，为证明该事项，后社村委会举证林权证和土地证，根据后社村委会主张，叶生元的虾池系侵占了后社村委会的林地，后社村委会也自认其举示的林权证所指林地即为土地证中的林地部分，如前分析，仅凭林权证、林业基本图不足以判断叶生元的虾池是否侵占了该林地，对于土地证，因属于效力待定，无法藉此主张权属。后社村与杨金风于1996年签订的滩涂围垦养殖合同明确其北边（即叶生元虾池的西边、西北边）为大白石虾池，漳浦县发展和改革局和漳浦县交通运输局也批复大白石村在该区域建设海防执勤道路，漳浦县海洋与渔业局也在颁发给该区域的杨淑辉虾池确定该讼争土地属于海域，后社村委会也明示该杨淑辉虾池属于内港滩涂。而讼争土地在该区域东边毗邻佛昙湾和大海，双方的证据均表明对讼争土地的土地性质和权属存有争议。后社村委会在诉讼请求中自认叶生元所围建虾池部分在海岸线内，部分在海岸线外，其依据为2008年海岸线修测标准，视为后社村对叶生元围建的虾池既包括海域填海或是利用滩涂部分这一事实并无异议，而2008年前后的海岸线标准不同，呈现变化的客观情形，该变化又涉及滩涂海域的界定，以及滩涂和海域的范围、面积的认定，进而涉及滩涂、海域两者的权属（这二者均与后社村委会主张被占用的林地范围面积直接关联），上述土地所有权、使用权、滩涂使用权、海域使用权均应由有关行政部门依照职权予以审查和认定，故本案实际上涉及多种权属认定，应当先由有关行政部门确认案涉土地、滩涂、海域的范围、面积和权利归属，且需要明确的是讼争土地是一个整体，在虾池上如存有多种权属，更应由相关职能部门进行适当划分。后社村委会在辩论中也提出了海域权利归属的主张，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”以及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条：“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：……（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；……。”和《最高人民法院关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）的解释》第二百零八条：“……立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉”的规定，本院对后社村委会的起诉仅能先予以裁定驳回起诉，待有关机关对讼争土地所有权等权利明确权属后，当事人方可再行主张。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国海域使用管理法》第三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（三）项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）的解释》第二百零八条第三款规定，裁定如下：驳回漳浦县佛昙镇后社村民委员会的起诉。案件受理费5500元，予以退还。 本院查明：后社村委会举证的佛集有（2006）第015号《集体土地所有证》系复印自漳浦县国土资源局，该《集体土地所有证》迄今尚未对外颁发。 该事实有一审漳浦县国土资源局回函漳浦县人民法院的说明（内容为“漳浦县佛昙镇后社村集体土地所有权证（佛集有2006第015号）未对外颁发”）、二审调查笔录中后社村委会关于该证从未对外颁发的陈述等为据，可予认定。 本院认为：所谓返还原物纠纷，是指权利人请求无权占有不动产或者动产的人返还该物的纠纷。故而，本案关键在于审查后社村委会是否为讼争土地的物权权利人，对讼争土地是否享有请求返还的权利，而该权利的举证责任在于后社村委会。 首先，《中华人民共和国物权法》第五条规定了物权法定的原则。物权法定，包括了效力法定和公示方法法定。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定，农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。《国家土地管理局土地登记规则》第六条关于土地登记程序规定最后的程序是“颁发或者更换土地证书”。《中华人民共和国物权法》第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。物权法颁布之后施行的《不动产登记暂行条例实施细则》第二十一条规定，不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明；第二十二条还规定，不动产权属证书或者不动产登记证明污损、破损的，可以予以换发，并收回原证书或者原证明，遗失、灭失的，予以补发。根据前述等有关规定，经主管部门核发并取得集体土地所有权证书是公示取得集体土地所有权的法定的必要的前提条件和方法，是物权权利人享有该不动产物权的证明和主张权利的依据。从本案已经查证的事实看，后社村委会所举证的据以主张权利的主要证据《集体土地所有证》复印件，系复印自漳浦县国土资源局，因该《集体土地所有证》并未对外颁发，即使其内容确如后社村委会上诉所称与登记簿底册一致，但讼争不动产所有权的归属尚未经行政机关公示和确定，后社村尚未依法取得享有讼争不动产所有权的权属证明。 其次，目前，国家标准、行业测绘标准，均规定了海岸线，其概念是平均大潮高潮时的水陆分界痕迹线。海岸滩涂，是指沿海平均大潮高潮位的痕迹线与低潮位痕迹线之间的海浸地带，围海造地后属于土地。本案中，后社村委会据以主张权利的另一证据1982年林权证虽然标注了外渡头、渡头的四至，但因年代久远，海岸线可能的变化，故仅凭林权证、林业基本图，并不足以判断叶元生的虾池侵占了该林地（本案双方对于《对比说明》的质证意见，充分佐证了海岸线变化对该事实认定的影响）。由于海域与滩涂属于完全不同的概念，对于其权属，法律规定亦不同。本案中，后社村委会主张叶生元自1998年起侵占其林地，而叶生元辩称其自2004年开始围建虾池，故而双方的纠纷至少涉及审查2004年之前的海岸线和滩涂范围，因该事实涉及滩涂权属以及滩涂、海域的范围、面积的认定（此二者均与后社村被占用林地的范围、面积直接关联），故应由相关行政部门依据职权予以审查、和确定（或确权）。 故本案实际上不仅涉及讼争土地所有权归属的争议，而且涉及多个行政部门对于滩涂范围、面积、权属和海域范围、面积的审核、确权，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条等规定，本案讼争土地所有权归属的争议，应由人民政府处理，而不是通过诉讼加以解决。后社村委会关于本案属于人民法院受理范围的上诉主张显与法律的规定相悖，不予采纳。 综上，后社村委会的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  翁艺晖 审判员  陈春生 审判员  陈育生 二〇一八年十月八日 书记员  林延龄