北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2018）京0117行初288号原告熊玉平，女，1964年6月4日出生，汉族，住北京市平谷区。被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府，住所地北京市平谷区夏各庄镇马各庄南街**。法定代表人王静，镇长。委托代理人任高建，北京市平谷区夏各庄镇人民政府工作人员。委托代理人崔艳霞，北京市方桥律师事务所律师。原告熊玉平不服被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府（以下简称夏各庄镇政府）作出的强制拆除决定，于2018年5月31日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2018年8月10日本院组织双方进行了证据交换，并依法组成合议庭，于2018年9月29日公开开庭审理了本案。原告熊玉平、被告夏各庄镇政府之委托代理人任高建、崔艳霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年5月10日，被告夏各庄镇政府向原告作出《强制拆除决定书》（以下简称被诉强拆决定），主要内容是：2018年5月，夏各庄镇政府执法人员在检查中发现有违法建设行为，遂予立案调查。经查，您在北京市平谷区夏各庄镇新建建筑无乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第四十一条之规定，所建房屋属于违法建设。依据《北京市城乡规划条例》第六十八条，夏各庄镇政府于2018年5月10日向相对人发出《限期拆除通知书》，责令其自行拆除在北京市平谷区夏各庄安固村所建的违法建设，并接受复查，经复查，未在期限内拆除所建违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条的规定，本行政机关决定于2018年5月16日后对上述违法建设组织强制拆除。如不服本决定，可在接到强制拆除决定书之日起六十日内向北京市平谷区人民政府申请行政复议，也可以在三个月内向北京市平谷区人民法院提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼期间，本决定不停止执行。原告熊玉平诉称，原告于2001年与北京市平谷区夏各庄镇安固村民委员会（以下简称安固村委会）签订《入区养殖协议书》，协议约定：入区使用面积1.68亩，土地使用期限20年，于2001年1月1日至2020年12月31日止。合同约定，原告按统一要求施工建畜、禽舍。此外合同还约定了其他条款。协议签订后，原告在该农用土地上建设了畜禽舍、生活用房，原告一直在此经营养殖至今。2018年5月10日，原告发现被告将被诉强拆决定、《限期拆除通知书》、《催告通知书》张贴在原告养殖用房的大门处，称原告所建养殖用房、看护房违反了《城乡规划法》的规定，并认定原告所建养殖用房为违法建设，要求原告拆除建筑房屋，如原告在2018年5月16日前不自行拆除上述建筑房屋，被告则实施强制拆除行为，且即使原告申请行政复议或提起行政诉讼，也不停止强制拆除行为。原告认为，原告所用农用地并建设的养殖用房系2001年开始使用并建设的，并且系用于养殖，原告当时建设养殖用房是当时的国家政策鼓励和允许的。原告建设养殖用房也未改变该土地的土地性质，该土地依然是农用地，属于设施农业。况且，《城乡规划法》2008年之前并无关于建设需取得乡村建设规划许可证的法律规定，原告的养殖用房、看护房形成于2001年左右，2008年《城乡规划法》实施后也没有擅自新建建筑物及设施的行为。根据《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答（四）》第4条“《城乡规划法》实施前，在农村集体土地上未经规划部门批准，擅自进行建设，《城乡规划法》实施后，乡、镇政府依据《城乡规划法》第六十五条的规定对该违法建设行为进行处理，违法建设人不服，提起行政诉讼的，如何处理？答：《城乡规划法》施行后，乡、镇政府可以对有关违法建设行为进行处理。《城市规划法》认为是违法行为，《城乡规划法》不认为是违法行为的，依照《城乡规划法》的规定处理；《城市规划法》不认为是违法行为的，《城乡规划法》认为是违法行为的，依照《城市规划法》的规定处理;《城市规划法》和《城乡规划法》均认为是违法行为的，应当选择适用对保护行政相对人的合法权益更为有利的法律进行处理。”的规定，原告建设养殖用房、看护房时尚无《城乡规划法》，而《城市规划法》并无原告进行养殖用房、看护房建设需取得乡村建设规划许可证的规定，并未认定此种情形为违法行为。故被告认定原告的养殖用房、看护房系违法建设缺乏事实及法律依据。此外，根据《行政强制法》第四十四条的规定，只有原告的养殖用房、看护房被认定为违法建设且原告在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除，被告才有权进行拆除。现被告给原告张贴的被诉强拆决定、《限期拆除通知书》、《催告通知书》则称原告申请行政复议或提起行政诉讼，也不停止强制拆除，亦违反《行政强制法》的上述规定，理应被撤销。为维护原告的合法权益，依法向法院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告于2018年5月10日作出的被诉强拆决定；2、诉讼费由被告承担。原告熊玉平在法定期限内向本院提交了下列证据，并在庭审中出示：1.入区养殖协议书，证明安固村委会于2001年将其养殖小区的土地发包给原告，让原告从事养殖，并于2001年3月1日与原告签订了土地承包合同，原告的养殖建筑物形成于2001年之后，并非违法建设，原告的建设用房符合安固村的村庄规划；2.北京市行政事业性统一银钱收据、进账单，证明原告进行养殖是平谷区农委发展、支持的，原告因此获得农委的补贴款，证明原告进行养殖是在平谷区农委进行备案的养殖企业；3.照片，证明原告被拆除的养殖小区的情况；4.夏各庄镇安固村土地利用现状规划图2009年至2016年，证明原告的养殖小区及养殖用房属于设施农业，所占用的土地亦属于设施农用地，原告无需取得乡村建设规划许可证；5.被诉强拆决定。被告夏各庄镇政府辩称：一、被告具有查处、拆除本辖区内违法建设的法定职责。根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，被告具有查处、拆除违法建设的法定职责。二、被告认定涉案建筑物属于违法建设正确。本市行政区域全部为规划区，原告未取得乡村建设规划许可证，擅自在平谷区夏各庄镇安固村西建砖混结构房屋，其行为违反了《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》规定，所建房屋属于违法建设，被告作出的《限期拆除通知》、被诉强拆决定认定的事实清楚。三、被告适用法律正确。虽然原告建设的行为发生在《城乡规划法》实施之前，但其建设时未经过相关规划主管部门进行审批，现其不能提供相关审批手续，且此违法状态一直持续到《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》实施后。因此，被告有权依据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》认定为违法建设。综上，请法院驳回原告的诉讼请求。被告夏各庄镇政府在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示:1.违法建设数据提取工作底图，证明涉案建设情况；2.北京市平谷区夏各庄镇关于安固村熊玉平违法占地违法建设情况的说明、规划审批情况的函，证明原告未取得乡村建设规划许可证，涉案建筑属于违法建设。《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》系被告夏各庄镇政府行使职权的法律依据。经庭审质证，被告对原告提供的证据持以下质证意见：证据1的真实性认可，证明目的不认可；证据2的真实性、关联性、证明目的均不认可，进账单没有显示原告情况，也没有原告签名，且与同村其他村民提交的证据一样；证据3的真实性不认可，不能证明是原告的建设；证据4的真实性认可，证明目的不认可，不能证明原告进行了农业设施的备案手续；证据5的内容认可。原告对被告提供的证据持以下质证意见：证据1并不能证明涉案建筑违法；证据2中的情况说明不认可，2001年进行建设时不需要办理规划许可手续，且情况说明中记载的建筑面积与实际不符，情况说明中记载没有农业部门的审批手续不认可，涉案建筑占用土地为设施农用地，涉案建筑用于养殖，农委还发放了补助，证据2中的函不认可，村委会组织原告进行建设，是村委会或被告违法而不是原告违法。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据5系被诉行政行为，不是证据；原告提供的其他证据真实，其中证据1能够证明原告对涉案土地具有使用权，证据2能够证明原告获得农业部门的畜牧养殖补助，证据3能够证明涉案建筑的用途情况，证据4能够证明涉案土地的土地利用现状为设施农用地，对以上证明目的本院均予以采信，但以上证据均无法证明涉案建筑系具备合法备案手续的农业生产设施，不需要办理乡村建设规划许可证，对此证明目的本院不予采信。被告提供的证据均系其执法过程中收集、形成，能够证明案件来源及被告向规划和国土部门询问原告建设房屋的审批情况及回函情况，本院予以采纳，但不能证明被告作出被诉强拆决定符合法律规定，对此证明目的本院不予采纳。经审理查明，2001年7月20日，原告熊玉平与安固村委会签订《入区养殖协议书》，约定熊玉平入区养殖使用面积1.68亩，土地使用期限20年，自2001年1月1日至2020年12月30日止；入区者必须遵守上级规定，按统一要求施工建畜、禽舍，一区一品，依次排列；不准改变土地的使用性质，库房、生活用房面积限定在3米×5米×2间以内，否则追究其法律责任。2001年，原告在上述土地上建设砖混结构房屋，用于养殖。2018年5月5日，被告夏各庄镇政府作出京平夏政文[2018]107号《关于安固村熊玉平违法占地违法建设情况的说明》，请规划和国土部门对熊玉平在安固村西的违法占地、违法建设项目给予认定。2018年5月8日，北京市规划和国土资源管理委员会回函，主要内容为：位于夏各庄镇安固村西的京平夏政文[2018]**所示内容,未依法取得乡村建设规划许可证。2018年5月10日，被告夏各庄镇政府作出《限期拆除通知书》、《催告通知书》和被诉强拆决定，并于当日将上述文书张贴在涉案建筑物上。原告不服被诉强拆决定，向本院提起行政诉讼。另查明，涉案建筑已被全部拆除。本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照《城乡规划法》和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，被告夏各庄镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。关于原告对被告夏各庄镇政府的法律依据所提异议，原告认为，涉案建筑不属于新建、翻建、改建建筑物，其建设行为发生在《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施之前，涉案建筑不适用上述法律依据。本院认为，涉案建筑系2001年建设的新建建筑物，依据原告建设行为发生时有效的《中华人民共和国城市规划法》、《北京市城市规划条例》的相关规定，全市行政区域都是“城市规划区”的范围，一切城市和农村各项建设工程、建设用地都执行统一规划，原告进行建设时亦应经过规划主管部门批准，而原告并不能出具相关批准手续，原告未经规划主管部门批准建房的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》实施后，而《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》仍延续了规划行政许可制度，原告未经规划行政许可建房仍属违法行为。鉴于上述新旧法律规范对原告违法行为的定性相同，被告适用《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》对其行为进行定性并查处并无不当，原告的上述主张不能成立，本院不予支持。本案审查的重点在于：原告所建建筑是否系违法建设及被诉强拆决定是否合法。关于原告所建建筑是否系违法建设的问题，本院认为，依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，根据双方提交的证据，结合各方陈述，原告熊玉平在涉案土地上所建建筑物未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可，被告夏各庄镇政府认定涉案建筑属于违法建设并无不当。对于原告关于安固村委会组织原告入区并签订入区养殖协议，涉案建筑系合法建筑的主张，本院认为，入区养殖协议仅能证明原告合法取得土地使用权，原告进行建设时仍应取得建设规划许可，故本院对该主张不予支持。对于原告关于涉案建筑占用土地为设施农用地、用于养殖、属于规模化养殖中的畜禽舍、取得补贴、系合法建设的主张，本院认为，参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及《北京市国土资源部等部门关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续，原告未提供相关手续证明其所建建筑属于农业生产设施，仅以涉案建筑所占用土地为设施农用地、涉案建筑实际用于养殖及获得补贴为由主张涉案建筑不属于违法建设，不能成立，本院不予支持。关于被诉强拆决定是否合法的问题，本院认为，行政机关作出强制拆除决定应当遵循法定程序并符合正当程序原则。根据《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条及第四十四条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告夏各庄镇政府在作出被诉强拆决定之前，并未比照正当程序原则对涉案建筑进行现场检查、勘验，向原告本人或其成年家属进行详细调查，并且被告同时作出限期拆除通知、催告通知和被诉强拆决定，未保障原告陈述和申辩的权利以及获得司法救济的权利，被告夏各庄镇政府的执法程序违法，被诉强拆决定应予撤销。鉴于涉案建筑已经被拆除，被诉强拆决定已经不具有可撤销内容，故应确认被告夏各庄镇政府作出的被诉强拆决定违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定判决如下：确认被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府于二〇一八年五月十日向原告熊玉平作出的《强制拆除决定书》违法。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  何雨亭人民陪审员  满桂芳人民陪审员  秦立丽二〇一八年十月三十一日书 记 员  王泽硕