福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)闽05行终401号 上诉人（原审被告）泉州市丰泽区人民政府城东街道办事处，住所地福建省泉州市丰泽区城东街道政府大院内。统一社会信用代码1135050375736747XF。 法定代表人褚江波，主任。 委托代理人黄志，泉州市丰泽区人民政府城东街道办事处工作人员。 委托代理人陈憬雄，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）泉州市丰泽区城市管理行政执法局，住所地泉州市丰泽区云鹿路。 法定代表人郭晓阳，局长。 委托代理人郭君梅，泉州市丰泽区城市管理行政执法局工作人员。 委托代理人骆渟婷，福建立行律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）蔡芳碧，男，1959年5月7日出生，汉族，住福建省泉州市鲤城区。 委托代理人赵间东，北京冠领律师事务所律师。 上诉人泉州市丰泽区人民政府城东街道办事处、泉州市丰泽区城市管理行政执法局因与被上诉人蔡芳碧行政强制一案，不服泉州市鲤城区人民法院（2018）闽0502行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人泉州市丰泽区人民政府城东街道办事处的委托代理人黄志、陈憬雄，上诉人泉州市丰泽区城市管理行政执法局的委托代理人郭君梅、骆渟婷，被上诉人蔡芳碧及其委托代理人赵间东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2018年1月16日，位于泉州市丰泽区城东街道霞美社区霞新路**房屋（城东10-022）被拆除。原告蔡芳碧认为，该项房屋系其所有，该拆除行为系被告泉州市丰泽区人民政府城东街道办事处、泉州市丰泽区城市管理行政执法局所为，被告的行为违法，请求判决：⒈确认被告于2018年1月16日拆除原告位于泉州市丰泽区城东街道霞美社区霞新路81号房屋（城东10-022）的行为违法；⒉由被告承担本案的全部诉讼费用。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、原告的主体是否适格？二、被告丰泽区执法局是否有参与拆除本案所涉房屋？三、本案所涉强制拆除行为，被告丰泽区执法局如果有参与，那么二被告的行为是否合法？如果没有参与，被告城东街道办事处的行政强制行为是否合法？ 关于争议焦点一：二被告主张，原告无法提供物权法规定的合法有效的房屋权属证明，其无法证明其与涉案房屋存在利害关系，即无法证明其与涉案房屋的拆除具有利害关系，其不具备行政诉讼原告主体资格。本案中，本案涉诉房屋系在泉州市丰泽区城东至北峰快速通道项目范围内，原告蔡芳碧提供的丰泽区城东至北峰快速通道项目征迁工作指挥部作出的《告知书》可以证明其是本案所涉房产的所有权人，本案涉诉的行政强制行为直接作用于原告所有的建筑物。而二被告虽不认可本案涉诉房屋系原告所有，但无法说明本案涉案房屋为何人所有。因此，一审法院认为，原告与本案涉诉的行政强制行为之间具有法律上的利害关系，具有原告主体资格，故对二被告的该项主张本院不予支持。 关于争议焦点二：被告泉州市丰泽区城市管理行政执法局主张其未参与本案所涉强制拆除行为，其是到现场配合。本案中，原告提供2018年1月17日泉州晚报的报道与2018年1月17日东南网的新闻报道，以此证明二被告实施本案所涉的强制拆除行为。该两份报道均报道“为加快城东至北峰快速通道项目的建设，昨日，丰泽区执法局、城东街道人员依法强制拆除4宗违章建筑物近2500平方米”，而二被告对该两份报道的真实性不持异议。且原告提供的强拆中的照片可以体现被告泉州市丰泽区城市管理行政执法局的工作人员有到拆除现场。因此，本院认为，被告泉州市丰泽区城市管理行政执法局有参与本案所涉的强制拆除行为，本案涉诉的行政强制行为系被告泉州市丰泽区人民政府城东街道办事处、泉州市丰泽区城市管理行政执法局共同实施的。 关于争议焦点三：根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”二被告强制拆除原告所有的房屋，并未履行《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定的报告、通知当事人到场以及告知当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人陈述申辩等必经程序，且未依法作出行政强制决定书，故应当认定二被告于2018年1月16日共同拆除原告蔡芳碧位于泉州市丰泽区城东街道霞美社区霞新路81号房屋（城东10-022）的行政强制行为因违反法定程序而不具合法性，依法应予以撤销。因被诉行政行为系事实行为且已经实施完毕，不具有可撤销的内容，依法应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告泉州市丰泽区人民政府城东街道办事处、泉州市丰泽区城市管理行政执法局于2018年1月16日共同拆除原告蔡芳碧位于泉州市丰泽区城东街道霞美社区霞新路81号房屋（城东10-022）的行为违法。 被告泉州市丰泽区人民政府城东街道办事处不服上诉称，一审判决认定涉案房屋属于被上诉人所有并进一步认定被上诉人与涉案行政行为存在利害关系，属认定事实严重错误。丰泽区城东至北峰快速通道项目征迁指挥部不是房屋权属认定部门，其作出的《告知书》只是根据初步调查结果作出的，不具有物权效力。如果被上诉人要持《告知书》申报征收补偿权益，仍需由被上诉人进一步提供相应的权属材料才能确认，才能将其列为被征收人进行签约。但被上诉人始终无法提供任何形式的，由有权机关颁发的土地、房屋权属资料，无法证明为涉案房屋的产权人，上诉人也因此无法与被上诉人协商签约。该《告知书》只相当于指挥部将口头告知事项书面记录并发送被上诉人，相当于一份口述材料，不具有认定房屋权属的效力。但一审法院在无其他证据佐证的情况下，仅凭该《告知书》就认定被上诉人为产权人，违反了《物权法》的规定，属于认定事实和适用法律错误。事实上，被上诉人非该房屋业主，拆除该房屋的行为对被上诉人的合法权益不产生任何影响，无论该拆除行为是否合法，均与被上诉人无关。请求撤销原判，驳回被上诉人的起诉。 被告泉州市丰泽区城市管理行政执法局不服上诉称，一、被上诉人蔡芳碧在一审庭审中陈述其申请办理了涉案房产的相关权属证书，但至始至终均未能提交该证明材料，即被上诉人根本无法证明其与被诉行政行为存在利害关系，因此其起诉不符合条件，应当驳回。根据《行政诉讼法》的规定，被上诉人必须是被诉行政行为的相对人或者与被诉行政行为有利害关系才能提起诉讼，且起诉应当提交与被诉行政行有利害关系的材料。《物权法》第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”而被上诉人并未提供符合法律规定的合法有效的权属证明文件，证明其对涉案房屋享有合法的权益。被上诉人在一审庭审中陈述其曾向有关部门申请办理相关权属证书，并明确表明其现仍持有该权属证明材料，但在一审过程中拒不提交这些证明材料证明其合法权利，应当承担不利的法律后果。二、一审判决判决以丰泽区城东至北峰快速通道项目征迁指挥部作出的《告知书》认定被上诉人系涉案房屋所有权人缺乏依据，属认定事实错误。根据被上诉人提供的《告知书》载明的内容来看，该告知书的目的并非对被上诉人房屋产权进行认定，而是依据被上诉人“当前所提供的用地手续”，要求被上诉人“及时到征迁指挥部签订房屋征收补偿协议”。但根据被上诉人一审庭审事实可以明确，其与指挥部最终并未签订协议。即指挥部对于被上诉人是否为产权人，也是根据被上诉人提供的用地手续初步认定的，但因被上诉人最终并未与指挥部签订协议，故被上诉人所提供的用地手续的真实性指挥部并未予以核实。因此，上诉人认为，认定被上诉人是否为涉案房屋的权利人，本质上应从被上诉人提供的用地手续或者房产的权属材料来认定，而非指挥部的《告知书》。一审判决以指挥部亦未经核实过权属材料真实性的《告知书》来认定被上诉人系房屋所有权人，违反《物权法》的规定。属认定事实错误。请求撤销原判，驳回被上诉人的起诉。 被上诉人蔡芳碧口头答辩称，被上诉人提交的《告知书》系丰泽区城东至北峰快速通道项目征迁指挥部作出的，该指挥部是丰泽区政府成立的，因此，丰泽区政府及相关单位认可了该房屋的产权。被上诉人还提供了指挥部的函件及通知等证据证明被上诉人对涉案房屋的所有权。登记并不是所有权的唯一依据。被上诉人的房屋建设时间较早，当时并没有完整的所有权登记制度，因此，被上诉人无法提供相关权属证书并不能否认对房屋的所有权。被上诉人是本案适格的原告。请求维持一审判决。 经审理查明，各方当事人对一审判决查明的事实均无异议，二审期间亦均未提供新的证据。本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，被上诉人蔡芳碧虽然没有提供被强制拆除房屋的合法产权登记手续，但并不能因此否认其对该房屋的使用权，不必然导致该房屋被认定为违法建设，也不必然表明被上诉人对该建设不享有任何合法权益。丰泽区城东至北峰快速通道项目征迁指挥部作为丰泽区人民政府设立的城东至北峰快速通道及两侧片区棚户区改造项目征迁及协调机构，在其向被上诉人蔡芳碧发出的《告知书》中明确指出被上诉人位于泉州市丰泽区城东街道霞美社区霞新路81号房屋（城东10-022）处于征迁红线图范围内，且该房屋中的附属物尚未清点。蔡芳碧使用该房屋系客观事实。因此，被上诉人蔡芳碧与该房屋的强制拆除行为存在法律上的利害关系。被上诉人认为诉争行政强制行为侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定提起行政诉讼。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；第五条规定：房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。在诉讼中，上诉人泉州市丰泽区人民政府城东街道办事处、泉州市丰泽区城市管理行政执法局并没有提供其为丰泽区人民政府确定的房屋征收部门或者受委托的房屋征收实施单位的相关证据，应当视为行政行为职权来源没有依据。 如果房屋征收部门认为涉案的房屋产权不明确，被上诉人蔡芳碧不是该房屋的合法安置补偿对象，那么根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。上诉人在强制拆除涉诉房屋前并没有履行上述法定程序，使得上诉人在实施强制拆除被上诉人主张权利的房屋的行为时缺乏执行依据，又阻却了被上诉人提起行政复议或者向法院提起诉讼的正当权利。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。因此，在被征收人拒不不搬迁的情况下，应当依法申请人民法院强制执行，法律并没有赋予房屋征收部门直接实施强制拆除的权力。据此，上诉人泉州市丰泽区人民政府城东街道办事处、泉州市丰泽区城市管理行政执法局实施本案行政强制行为没有职权依据且违反法定程序。一审法院确认上诉人共同拆除原告蔡芳碧位于泉州市丰泽区城东街道霞美社区霞新路81号房屋（城东10-022）的行为违法正确，本院予以维持。但上诉人拆除被上诉人房屋的行为属于行政机关强制执行程序，一审法院依据《中华人民共和国行政强制法》第十八条关于“行政强制措施”的程序规定作出判决错误，本院对一审判决的法律适用予以变更。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一、二项的规定，判决如下： 驳回上诉人泉州市丰泽区人民政府城东街道办事处、泉州市丰泽区城市管理行政执法局的上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人泉州市丰泽区人民政府城东街道办事处、泉州市丰泽区城市管理行政执法局共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈鹏腾 审判员  张爱玲 审判员  邱旭锋 二〇一八年十月十八日 书记员  吕顺达 附：本判决所适用的法律： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关条文已在判决理由中引用