山东省威海市文登区人民法院民 事 判 决 书（2017）鲁1003民初5753号原告：威海龙易达置业有限公司，住所地威海市文登区大水泊镇驻地。法定代表人：张军辉，总经理。委托诉讼代理人：朱方官，上海朱方官律师事务所律师。委托诉讼代理人：黎荣杰，上海朱方官律师事务所律师。被告：威海市文登区大水泊镇人民政府，住所地威海市文登区大水泊镇驻地。法定代表人:张先庆，镇长。委托诉讼代理人:于舒，山东钟鼎律师事务所律师。原告威海龙易达置业有限公司（以下简称“龙易达公司”）与被告威海市文登区大水泊镇人民政府（以下简称“大水泊镇政府”）合资、合作开发房地产合同纠纷一案，本院于2017年10月作出一审判决后，龙易达公司不服，提起上诉，威海市中级人民法院以基本事实不清为由，发回重审。本院依法另行组成合议庭，重新公开开庭进行了审理。原告龙易达公司法定代表人张军辉，委托诉讼代理人朱方官、黎荣杰,被告大水泊镇政府之委托诉讼代理人于舒均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。龙易达公司向本院提出诉讼请求：1、判令终止2011年7月12日原、被告双方签订的“大水泊镇大水泊村军民路两侧旧村改造项目合作协议书”；2、判令被告立即退还原告履约保证金300万元；3、判令被告支付原告违约金400万元。原审中原告将诉讼请求第1项变更为：要求解除原、被告双方于2011年7月12日签订的“大水泊镇大水泊村军民路两侧旧村改造项目合作协议书”及其补充协议。重审中，原告将诉讼请求第1项变更为：判令双方签订的大水泊镇大水泊村军民路两侧旧村改造项目合作协议书及其补充协议无效；第3项诉讼请求变更为：被告支付原告损失人民币400万元。事实与理由：2011年7月12日，原、被告签订“大水泊镇大水泊村军民路两侧旧村改造项目合作协议书”。协议书约定：被告若无法按约定条款完成本协议约定的三个地块的土地挂牌及土地证办理，被告须及时退还原告履约保证金400万元并向原告支付违约金400万元。若挂牌及土地证办妥后原告未按约定进行开发建设，原告将履约保证金抵作违约金支付给被告。同日，原告依约向被告支付履约保证金400万元。因被告未能按约履行，2012年4月23日，原、被告又签订“大水泊镇大水泊村军民路两侧旧村改造项目补充协议书”。后因被告未能按约履行，原、被告于2012年8月29日签订“大水泊镇大水泊村军民路两侧旧村改造项目补充协议书（二）”。2012年6月7日，被告出具“承诺书”给原告，承诺2012年9月底将军民路77亩土地的净地交付给原告，如不能交付，被告愿承担原告的全部损失及相关法律责任。后，被告又未能按约履行，故在2012年12月7日，先行退还给原告履约保证金100万元。2013年3月13日，原、被告又签订“大水泊镇大水泊村军民路两侧旧村改造项目补充协议书（三）”，但被告又未能按约履行。原告认为，原、被告签约后，被告未能依约履行，合同无效过错在被告，故被告应退还原告的履约保证金300万元，并赔偿损失400万元。大水泊镇政府辩称，2011年7月12日，原、被告就大水泊镇大水泊村军民路两侧旧村改造等事宜签订合作协议书，在旧村改造项目实际进展中出现了合作协议书未涉及的一些困难，原、被告经过充分、友好的协商，原告对项目进展过程中出现的困难表示谅解，后双方一致同意签订了相应的补充协议书。根据双方2013年3月13日签订的补充协议书（三），协议签订时，第一批35亩土地指标已经解决，正在进行土地挂牌前的准备。根据合作协议的约定，被告负责土地挂牌工作，原告在土地挂牌后应当进行摘牌并取得开发地块的国有土地使用权。在涉案的35亩土地指标获批后，文登区国土资源局以拍卖方式出让该地块的国有土地使用权并在中国土地市场网上发出拍卖公告（文国土资告字[2013]16号），但原告违约，未在规定时间内申请参加竞拍，致使涉案的35亩土地流拍。原告在被告依约履行了挂牌义务后拒不摘牌未取得涉案地块的国有土地使用权，其行为已构成违约；另外，原告在（2016）鲁1003民初2229号案件庭审中陈述，原告未参与竞拍是基于对被告的不信任，被告认为被告在做了大量工作后，完成了对补充协议约定的对涉案35亩地的挂牌工作，原告也已向有关部门交纳了批地费用，对该35亩地只要参加摘牌就能依法取得相应的土地使用权是明知的，原告应当依约履行合同约定的摘牌、开发义务，而原告没有任何正当理由，仅是依据主观臆断即不履行双方合作协议的约定，其行为明显属于违约，因此原告无权要求终止合同及要求返还履约保证金、支付违约金，请求法院驳回原告的诉讼请求。案涉合同有效，所涉及的四块土地均在规划建设的用地建筑红线之内，被告有合法处分权。被告要求原告继续履行合同，对合同约定的地块继续进行开发建设，并保留追究原告违约责任的权利。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对无争议的事实本院认定如下：原、被告于2011年7月12日签订《大水泊镇大水泊村军民路两侧旧村改造项目合作协议书》（以下简称“原合作协议”），约定“一、总体思路：甲方即（大水泊镇政府）负责提供土地，乙方负责旧村拆迁躲迁费的出资及安居工程的建设，并按拆壹还壹同业态安置的原则进行安置，即拆迁1平方米住宅还1平方米住宅、拆1平方米门面商铺还1平方米门商铺。乙方不承担安居工程房屋的办理房产证发生的契税及相关费用。拆迁安置后剩余土地所有权归乙方所有，并由乙方进行商业、住宅、旅游等综合开发。为确保乙方利益，甲方同意将军民路两侧旧村改造及农村安居工程地块（详见附件一）免费提供给乙方进行改造开发，并将本开发区域外北侧，威海国际机场对面，空港客运站周边60亩土地（详见附件一）以及威石路以西、大水泊国土分局以东67亩土地（详见附件二）以每亩壹拾万元人民币的价格出让给乙方进行商住开发（此款包含付给村委的土地补偿费、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占有税、管理费及办理挂牌和国有土地使用证的全部费用，且不受政策变化的影响）。甲方负责上述三地块的全部挂牌工作，双方约定于2011年11月前完成旧村改造地块的挂牌，空港客运站周边地块分两批于2011年底前及2012年二季度完成挂摘牌。大水泊国土局以东地块分两批于2012年年底及2013年上半年完成挂摘牌。在全部土地完成挂牌手续之日起2个月内，乙方负责将镇驻地与镇污水处理厂之间的管网按甲方规划要求铺设完毕，铺设费用乙方承担壹佰壹拾万元。”…“十四、履约保证：本协议签定之日起5日内向甲方支付肆佰万元人民币作为履约保证金，该保证金用于拆迁户的躲迁费用及履约保证金，待乙方将安居工程主体验收合格后5个工作日内，甲方将剩余款项返还乙方。”…“十六条、其他约定:甲方若无法按约定条款完成本协议约定的三个地块的土地挂牌及土地证办理，甲方须及时返还乙方的履约保证金400万元人民币并向乙方支付违约金400万元人民币。若挂牌及土地证办妥后乙方未按约定要求进行开发建设，乙方将履约保证金抵作违约金支付给甲方。”合同签订当日，原告向被告支付履约保证金400万元。2012年4月23日，双方签订《大水泊镇大水泊村军民路两侧旧村改造项目补充协议》（以下简称“补充协议”），该补充协议约定…“第三条为支持乙方的旧村改造工作，甲方同意将与原合作协议中约定的威石路以西、大水泊国土分局以东67亩土地连在一起的另81亩土地（详见附件）以每亩壹拾万元人民币的价格（此款包括支付给村委的土地补偿费、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税、社会保障费、管理费及办理挂牌和国有土地使用证实的全部费用，且不受政策变化及土地价格上涨的影响）出让给乙方进行商住开发。”“第八条本补充协议与原合作协议书具有同等法律效力，原合作协议书与本补充协议有冲突之处，以本补充协议为准。”…2012年6月7日被告向原告出具《承诺书》一份，内容为“我方将于6月8日前将龙易达置业有限公司交付的400万元人民币保证金中的100万元进行双控，并确保大水泊镇军民路改造项目在2012年6月底前完成需拆迁168户中的90%，如达不到上述要求，我方愿意将余下的300万元人民币保证金在6月底与成易达置业有限公司进行双控。2012年9月底将军民路77亩土地净地交付龙易达置业有限公司。如达不到上述要求，我方愿意承担龙易达置业有限公司的全部损失及相关法律责任。”2012年12月7日，被告将100万元转至原告文登联社大水泊信用社帐户中。2012年8月29日双方签订《大水泊镇大水村军民路两侧旧村改造项目补充协议书（二）》（以下简称“补充协议（二）”）。2013年3月13日，原、被告签订《大水泊镇大水泊村军民路两侧旧村改造项目补充协议书（三）》（以下简称“补充协议（三）”），该协议约定“目前，第一批35亩土地指标已经解决，正在进行挂牌前的准备。”…“第二条在35亩土地摘牌成功后，如因乙方原因（非乙方原因除外）造成未按原合同开展军民路旧村改造，乙方同意按20万元/亩的价格向甲方支付该35亩土地价款，违约责任按原项目合作协议中的规定执行。如因甲方原因在本次补充协议签订后一年内未按原项目合作协议的约定将净地交付给乙方，甲方的违约责任亦按原协议执行。”对有争议的证据和事实本院认定如下：1、被告提交自中国土地市场网下载打印的文登市国土资源局国有土地使用权拍卖出让公告（文国土资告字[2013]16号）用以证实2013年7月1日文登市国土资源局发布国有土地使用权拍卖出让公告，决定以拍卖的方式出让文登市威石路以西、老309国道北23334平方米（35亩）土地,交纳竞买保证金的时间至2013年7月22日14时，拍卖时间定于2013年7月23日15时。原告对该公告真实性不予认可，上述拍卖公告经登陆中国土地市场网核实，对其真实性本院予以认定，该证据可以证实被告于2013年7月1日履行了对威石路以西、老309国道北23334平方米（35亩）土地的挂牌义务。原告未于规定期间交纳竞买保证金也未参加拍卖。另外，原告陈述双方在签订补充协议（三）时该35亩地的具体位置并不确定，后来确定位置后原告到现场进行察看发现该块土地离镇区较远没有开发价值，所以未进行摘牌。2、补充协议（三）中约定的35亩地的具体位置及与原合作协议的三个地块之间的关系。通过现场勘查及对照附件、卫星影像图可以看出，该35亩地位于卫星影像图红线标注的位置，并不在原合作协议约定的三个地块范围内，而在2012年4月23日补充协议第二条约定的与原合作协议约定的威石路以西、大水泊国土分局以东67亩土地连在一起的另81亩土地范围内，该81亩土地双方亦约定以每亩10万元的价格出让给原告进行商住开发。本院认为，本案争议焦点为：一、涉案合作协议书及三份补充协议书的效力问题。在签订案涉合同时，涉案土地均系农民集体所有的土地，其土地使用权分属于各农村集体经济组织所有，而大水泊政府以自己的名义与龙易达公司签订合同，其主张案涉土地的集体经济组织均同意由大水泊政府处分土地，未有证据提交，本院不予认定。从合同约定的内容分析，大水泊政府实际是在进行集体土地使用权转让。国家严格实行土地用途管制制度，《中华人民共和国土地管理法》规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。大水泊政府主张案涉土地均在规划建设的用地建筑红线之内，其有合法处分权，证据不足，本院不予认定。涉案土地不符合法律规定的可以转让的农民集体所有土地使用权的情形，依法不得进行转让。即使按照被告庭后提交的2016年9月5日山东省人民政府建设用地批件，只是同意征收上列农用地，被告亦未有证据证明案涉土地已办理规划许可等审批手续、能够进行开发建设。另，我国施行的国有土地使用权招拍挂制度充分体现公开公平、公正竞争和诚实信用的市场基本原则，有关部门依法发布公告，组织招投标，经综合评标，以土地利用综合条件最佳确定土地使用者。本案双方签订的补充协议（三），在中标前即约定龙易达公司对案涉35亩土地摘牌成功的事宜，违反国家关于土地招标拍卖挂牌出让制度的规定。综上，案涉合作协议及补充协议违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等效力性强制性规定，应为无效合同。二、涉案合同无效的后果。法律规定，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案大水泊政府收取龙易达公司履约保证金400万元，已返还100万元，原告请求其返还剩余的300万元，于法有据，本院予以支持。原告请求被告支付损失400万元，未有证据证明，被告应按银行同期贷款利率支付300万元利息损失。因被告在本案中主张涉案合同为有效合同，并请求继续履行，因此，对于该合同无效产生的后果等，被告可以另行主张。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：一、原告威海龙易达置业有限公司与被告威海市文登区大水泊镇人民政府于2011年7月12日签订的《大水泊镇大水泊村军民路两侧旧村改造项目合作协议书》、2012年4月23日签订的《大水泊镇大水泊村军民路两侧旧村改造项目补充协议书》、2012年8月29日签订的《大水泊镇大水泊村军民路两侧旧村改造项目补充协议书（二）》及2013年3月13日签订的《大水泊镇大水泊村军民路两侧旧村改造项目补充协议书（三）》无效；二、被告威海市文登区大水泊镇政府于本判决生效后十日内返还原告威海龙易达置业有限公司履约保证金3000000元，并以3000000元为本金，按照中国人民银行同期贷款利率支付自2011年7月12日起至实际付款之日止的利息；三、驳回原告其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费60800元，由原告负担21360元，被告负担39440元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提起副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。审 判 长  周文芬人民陪审员  隋汉浩人民陪审员  刘范波二〇一八年十月十八日书 记 员  于 超