陕西省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）陕行终317号 上诉人（一审原告）：付宝玉等570人（名单附后）。 上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：付宝玉，男，汉族。 上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：侯钰林，女，汉族。 上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：孙春萍，女，汉族。 上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：陈晓刚，男，汉族。 上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：朱振刚，男，汉族。 委托代理人：雷震，陕西省老法律工作者协会法律工作者。 被上诉人（一审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市未央区凤城八路**。 法定代表人：上官吉庆，该市市长。 委托代理人：李江波，该市政府工作人员。 委托代理人：冯振涛，北京市康达（西安）律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）：陕西恒天置业集团有限公司。住。住所地：陕西省西安市碑林区南二环路东段**/div> 法定代表人：周永明，该公司董事长兼总经理。 委托代理人：张宏斌，该公司工作人员。 委托代理人：杨理论，陕西润海律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）：西安市莲湖区潘家村社区居民委员会。住所地。住所地：西安市环城西路融合大厦iv> 法定代表人：宋西成，该村主任。 委托代理人：曹晓红，陕西晓红律师事务所律师。 委托代理人：郑新锋，陕西晓红律师事务所律师。 上诉人付宝玉等570人因诉被上诉人西安市人民政府、被上诉人陕西恒天置业集团有限公司（以下简称恒天公司）、被上诉人西安市莲湖区潘家村社区居民委员会（以下简称潘家村居委会）土地行政管理一案，不服西安铁路运输中级法院（2017）陕71行初281号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审经审理查明：2009年12月11日，西安市城改办作出市城改发[2009]238号《关于莲湖区潘家村地区城中村改造方案的批复》，原则同意莲湖区城中村改造办公室上报的潘家村地区城中村改造方案。后经开展潘家村无形改造、设立潘家村居委会、对潘家村集体土地进行地籍调查等工作，西安市国土资源局于2014年9月12日在《西安日报》刊登了《土地确权公告》，将涉案土地的面积、界址以及潘家村村委会建制已撤销、其人员全部转为城镇居民户口、恒天公司作为潘家村城中村改造项目实施主体申请对上述土地进行确权的情况进行公告，并告知有异议的土地相关权利人在公告之日起三十日内以书面形式向该局提出，逾期没有提出异议，将按法律法规和西安市人民政府有关规定，办理上述土地确权登记手续。2014年12月31日，西安市人民政府作出市国土发[2014]440号《关于莲湖区原潘家村城中村改造涉及集体土地转为国家所有的确权决定》（以下简称440号决定），将潘家村所有120.279亩集体建设用地确定为国家所有，注销原颁发给潘家村的集体土地所有权证和村民委员会、村民的集体土地使用证，并将其中86.796亩划拨给恒天公司用于潘家村城中村改造。 另查明：潘家村城中村改造项目于2010年7月开始，2016年1月完成大部分村民回迁工作，所在村整村已经拆除，建设项目已基本完成。 付宝玉等100人曾向西安市国土资源局申请政府信息公开，该局于2015年4月16日作出《政府信息公开告知书》，向付宝玉等100人提供了440号决定。付宝玉承认在该《政府信息公开告知书》作出一周内得到440号决定。付宝玉等14人、李竹英等59人因不服440号决定，曾于2015年向陕西省人民政府申请行政复议，陕西省人民政府经复议维持440号决定。付宝玉等14人不服，向西安市中级人民法院提起行政诉讼，该院以“原告人数没有达到过半数的村民人数，也没有以集体经济组织名义提起诉讼，不符合起诉条件”为由，裁定驳回起诉。付宝玉等14人不服，分别向陕西省高级人民法院上诉、最高人民法院申请再审，均被裁定驳回。付宝玉等14人在该次诉讼过程中自认原潘家村有921名村民。2017年1月3日，付宝玉等381人因不服440号决定，向一审法院提起行政诉讼，后于6月30日经准许撤回起诉。 付宝玉等人起诉时自称有612人，并提供有人员名单、身份证明材料。经核实共有611人，其中陈晓刚、侯建民、郭戈浩、胡文霞、吕惠娟、李鸿武、李梓轩、方勇泉、苏良子、孙浩涵、孙家诚、孙转平、杨秀兰、王铭锌、叶风玲、尹楠、尹依一、张爱军、张旗军、赵文倩20人重复列两次；李鸿武、李帆、陈宇轩、孙泽宇、赵朱佳伊、吕崇禄、黄咏梅、吕小琴、吕彬、田凤侠、李鸿艺11人未提供合法有效的身份证明；何思彤、马燕儿、王佳怡、张毅责、杨思雨、孙家诚、李诗月、赵乐祺、李梓轩9人在起诉时系未成年人，未提供法定代理人的身份证明。故原告应为570人。 一审认为：法律规定起诉期限在于充分保障并督促当事人及时行使诉讼权利，对怠于行使诉讼权利的行为不予鼓励或支持。本案中，西安市国土资源局受理付宝玉等100人的政府信息公开申请后，于2015年4月16日作出告知并提供了440号决定，付宝玉承认在该告知作出一周内得到440号决定。鉴于付宝玉等人因对潘家村城中村改造项目中多项行政行为不服，多次向有关行政机关申请信息公开并多次提起行政诉讼，此次获知该信息有100人之多，可以推定原潘家村集体经济组织成员在当时已经知道或者应当知道440号决定的内容。由于440号决定中未告知诉权，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，原潘家村集体经济组织成员对440号决定不服的，应当在知道或者应当知道440号决定内容之日起2年内，即2017年5月以前提起行政诉讼，否则将丧失诉权。另，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款的规定，“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”本案中，付宝玉等570人于2017年7月18日提起本案诉讼，超过了2年的起诉期限。关于付宝玉等14人于2015年、付宝玉等381人于2017年1月对440号决定提起的两次行政诉讼，均未超过原潘家村村民人数的半数，不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款的规定，亦不属于本案起诉超过起诉期限的正当理由。综上，付宝玉等570人本次诉讼超过了起诉期限，且无正当理由，依法应当驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，裁定驳回付宝玉等570人的起诉。本案诉讼费50元，退还付宝玉等570人。 付宝玉等570人上诉称：（一）一审裁定认定事实不清。西安市人民政府未经土地征收程序将其土地以划拨方式确权给恒天公司，确权公告期满前其曾向市国土资源局发电文提出书面异议，并向省国土资源厅、市国土资源局、市城改办、土地处分别递交异议书、信息公开申请书、土地确权听证申请书，但未得到任何答复。2015年6月，付宝玉等14人向西安市中级人民法院起诉要求撤销440号决定，并向省法院提起上诉、向最高人民法院申请再审，均被驳回。2017年1月3日，付宝玉等381人再次对440号决定起诉，经西安铁路运输中级法院释明撤回起诉后提起本案诉讼。其一直主张权利，未超过起诉期限。（二）一审裁定适用法律错误。自2015年1月16日西安市国土资源局作出信息公开告知并提供440号决定之日起，潘家村村民从未停止维权，虽被驳回起诉，但不能否认其向西安市人民政府主张相关权利，因审理过程延续导致超过起诉期限，是不可控因素而非其自身原因所致，诉讼期间应当扣除。通过信息公开取得440号决定涉及人员100人，该决定并未向其他上诉人提供，不代表其他上诉人当时知晓该决定内容。综上，一审裁定驳回其起诉认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，判令一审法院继续审理本案。 西安市人民政府答辩称：（一）本案起诉超过了起诉期限。付宝玉承认于2015年4月16日后一周内通过信息公开取得440号决定，付宝玉等570人于2017年7月18日提起诉讼，超过了1年的起诉期限。付宝玉等14人于2015年、付宝玉等381人于2017年1月两次对440号决定提起诉讼，仅能代表村民个人，不是本案起诉超过起诉期限的正当理由。（二）付宝玉等14人起诉属于重复起诉。该14人已于2015年对440号决定提起诉讼，经二审及申请再审均被驳回，本次诉讼属于重复诉讼，应当依法驳回起诉。（三）本案部分上诉人不具有原告资格。本案中，2007年1月1日后出生的人、已经签订安置协议其集体土地权益已经转移的上诉人，均与440号决定没有法律上的利害关系，不具有原告资格。未签订拆迁安置补偿协议的9户30余人，于2006年已经一次性转为城市居民，这些人起诉不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款关于过半数村民可以提起诉讼的规定，不具有本案原告资格。（四）440号决定合法有效。潘家村属于国务院批准的西安市城市总体规划建成区的城中村。根据村民委员会组织法的规定，经潘家村村民代表大会决定，西安市城中村改造办公室依据《西安市城中村改造管理办法》的规定，于2009年下发了该村改造方案批复，确定对该村进行城中村改造。依据《西安市城中村改造土地确权操作程序》的规定，西安市国土资源局对恒天公司提交的土地确权申请等材料进行初审后受理，经审核将确权结果刊登于《西安日报》（2014年9月12日），公告期满，市政府作出440号决定，该决定合法有效。综上，付宝玉等570人起诉已超过起诉期限且不具有本案原告资格，440号决定认定事实清楚，证据确实充分，符合法定程序；一审裁定认定事实清楚，依据正确，应当维持。 恒天公司答辩称：（一）西安市人民政府作出440号决定合法有效。其为潘家村城中村改造项目实施主体，经对改造项目土地申请确权，经市国土资源局初审，并刊登公告告知有关土地面积、界址及潘家村村委会建制已撤销、村民已转为城镇居民户口，包括该项目实施主体、申请土地确权情况，以及异议时间及途径。公告期满，市政府作出该决定内容确定，程序合法，付宝玉等570人的上诉请求不能成立。（二）本案起诉已超过起诉期限。付宝玉等人承认于2015年4月16日一周后知悉440号决定，应当于2017年4月24日前起诉，本案起诉于2017年7月18日，超过了起诉期限。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，付宝玉等570人的上诉没有任何事实和法律依据，请求维持一审裁定，驳回上诉。 潘家村居委会当庭答辩称：其同意市政府的答辩意见，由于新任班子对之前相关事宜、实际操作不是非常清楚，经过了解也无法清晰得知。其尊重事实及法院判决。 经审理查明：对一审裁定查明的事实，当事人无异议。但付宝玉等570人认为，一审裁定未查明该村城中村改造方案是私自作出，未召开村民代表会，也未经村民同意，该改造方案批复在《西安日报》刊登之前未进行公告。其向西安市城改办、西安市国土资源局等单位邮寄材料对土地确权公告提出异议但未得到答复，有关单位也未组织任何听证会。确权公告涉及该村土地220亩非120亩，确权公告明确只能进行安置不能进行商业开发，但未经村民同意进行了确权且建成了商品房。 以上事实，有当事人陈述及附卷材料证明，本院予以确认。 本院认为：本案争议包括原告资格、付宝玉等14人起诉是否属于重复起诉、本案起诉是否超过起诉期限、被诉确权决定是否合法等。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。西安市人民政府于2014年12月31日作出440号决定，本案起诉期限应当适用上述法律及司法解释的规定。本案中，440号决定未告知诉权或者起诉期限，因此，起诉期限应从相关权利人知道或者应当知道西安市人民政府作出该决定之日起计算2年。付宝玉等人承认于2015年4月16日一周后通过信息公开取得440号决定，应当于2017年4月24日前提起诉讼，其于2017年7月18日起诉，超过了起诉期限。 对于付宝玉等人称其一直主张权利、因之前案件审理导致耽误起诉期限应当扣除的观点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定，因不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，以付宝玉为代表，曾有不同人员提起诉讼，完全取决于起诉人的意愿，并非自身以外的原因，也不属于不可抗力的情形。因此，不符合耽误起诉期限应当扣除的情形。对于付宝玉等人称通过信息公开取得440号决定的人员仅有100人其他人并不知道该决定的观点，因付宝玉等多人曾多次对该决定主张权利，并提起多次诉讼，应当推知其他人也知道该决定，付宝玉等人称申请信息公开之外的其他人不知道该决定的意见，不符合常理，本院不予采纳。 根据《最高人法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款的规定，当事人起诉有超过起诉期限等情形之一的，应当裁定驳回起诉，对其他问题再无必要进行审查。因此，本院对440号决定的合法性等问题不予审查。 一审裁定确定本案原告为571人，经二审审查，一审裁定中将潘英爱多列一次，故本案原告暨上诉人人数为570人，本院予以纠正。 综上，付宝玉等570人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李建军 审判员  杨成会 审判员  王 勇 二〇一八年十月三十日 书记员  鱼海洋 附：付宝玉等571人名单 白秀贤蔡翠萍蔡文萍蔡香玲蔡小玲 查佳查俊查秀玲车清贤陈斌 陈波陈晨陈东陈浩陈辉 陈杰陈军陈珂陈青陈欣 陈燕陈英陈爱玲陈柏瑄陈成根 陈德顺陈红斌陈红丽陈红梅陈红梅 陈红旗陈红瑛陈俊利陈丽珠陈六七 陈美池陈美丽陈秋敏陈荣娟陈瑞玲 陈姝怡陈硕凯陈素花陈岁红陈文强 陈玺臣陈小敏陈小宜陈晓刚陈晓宏 陈晓林陈晓清陈新民陈学良陈雪莲 陈亚丽陈彦宁陈耀华陈莹莹陈珍妮 陈志豪陈峙珲陈子茹党斌党军 党萌党振党红安党珂欣党利娜 党利平党旖清和党永强第五小丽董莉 董强董德华董金贤董俊玲董睿颖 董少轩董小建董玉秀董子妍杜莉芳 段生辉樊舟樊秀珍樊引贤方亚群 方勇泉方运祥冯辉冯敏付宝玉 付丹红付宏伟付琼庆付少丹付鑫萌 付中庆高峰高瑞高园高翠莲 高航航高亚利郜颖葛美丽关玉凤 郭琼郭戈浩郭戈兰郭秋绒郭晓红 韩伟韩会娟韩惠英郝翌辰贺江 贺艳贺俊莉贺亚莉侯炜侯懿 侯建民侯菊娥侯美丽侯彤晔侯西峰 侯小平侯玉珍侯钰桂侯钰林胡彩萍 胡彩霞胡改霞胡家娟胡顺利胡文霞 胡文新扈麦莉惠凡惠君惠蕾 惠麟惠甜惠馨惠妍惠彩霞 惠长学惠成恩惠豪斌惠红燕惠吉祥 惠俊超惠俊凯惠丽红惠林华惠鹏飞 惠文才惠武学惠小萍惠晓萍惠银萍 贾红贾瑛姜淑花蒋步炜蒋千玲 蒋云芳金佳筠李斌李滨李晨 李渡李峰李华李剑李晶 李凯李坤李昆李乐李磊 李莉李琳李龙李梅李萌 李娜李佩李琦李倩李倩 李强李蓉李瑞李瑞李涛 李璇李杨李艺李英李颖 李玉李爱爱李爱琴李安阳李百年 李柏叶李伯玲李博森李査浪李长乐 李长云李晨璐李程继李程鹏李程梓铭 李冬琴李二强李凤香李富安李红莲 李鸿群李花兰李会雪李佳豪李佳伟 李家宁李建钢李建国李建红李建宁 李建勇李建中李菊爱李菊叶李娟利 李军玲李俊俏李腊女李来成李兰菊 李连寿李美琴李铭蔚李萍叶李润泽 李沙沙李诗瑶李世豪李伍学李香串 李湘平李小琴李晓五李秀琴李学成 李雅琪李亚利李艳莉李怡晨李怡宣 李永宁李永平李宇森李玉民李袁紫薇 李云龙李云鑫李增超李重亮李重升 李重阳李竹英李祝凤梁惠珍林晓玲 林幸羽刘虎刘津刘强刘洋 刘风琴刘淑玲刘学珍刘艳艳刘益曼 刘引琴刘迎娜刘永杰刘友德刘玉华 刘毓萍龙芳芹吕伟吕慧娟吕建利 吕菊琴吕娟娟吕来绒吕四元吕兴艺 吕洵淑吕英琴罗桂芳马珂马园 马爱学马铭杞马文利马希娥马晓薇 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