湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘行终865号上诉人（一审原告）：文利华，女，1974年1月3日出生，汉族，住湖南省株洲市芦淞区。被上诉人（一审被告）：株洲市荷塘区人民政府。住所地：株洲市荷塘区新华东路**。法定代表人：王利波，区长。委托代理人：汪宏辉，该区政府工作人员。被上诉人（一审被告）：株洲市国有土地上房屋征收处荷塘中心。负责人：吴红卫，主任。委托代理人：唐晓玲，该中心工作人员。委托代理人：殷增，该中心工作人员。上诉人文利华因与被上诉人株洲市荷塘区人民政府（以下简称荷塘区政府）、株洲市国有土地上房屋征收处荷塘中心（以下简称荷塘中心）其他行政管理一案，不服株洲市中级人民法院(2018)湘02行初49号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。株洲市中级人法院经审理查明：2017年10月15日,荷塘区政府作出株荷征决字[2017]7号《国有土地上房屋征收决定》,征收范围为红旗广场西南片棚户区一期,文利华的房屋处于征收范围内。荷塘中心于2017年10月24日发布了《关于评估机构的确定及入户查勘的公告》,确定湖南建业房地产评估经纪有限公司、湖南新时代房地产评估咨询有限公司为红旗广场西南片区棚户区一期项目的房地产价格评估机构。文利华认为荷塘区政府及荷塘中心确定评估机构的行为违法,侵犯了自身的决定权。请求:1.判决荷塘区政府确定评估机构的行为违法;2.由被告承担本案的诉讼费。株洲市中级人民法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定:“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”第二十五条规定:“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议。”第二十六条规定:“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。”显然,房屋价值需经房地产价格评估机构评估确定被征收人如对评估结果有异议,还可申请复核,对复核结果有异议,还可向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。最终,房屋征收部门与被征收人就房屋补偿签订补偿协议,或由作出征收房屋决定的市、县级人民政府作出补偿决定。可见,补偿协议与补偿决定才是最终的、对被征收人独立创设权利义务的行政行为,房地产价格评估机构的确定只是行政机关为作出房屋征收补偿行为而实施的一个准备过程性行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(六)项的规定,行政机关为作出行政行为而实施的准备论证、研究、层报、咨询等过程性行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围,因此,房地产价格评估机构的确定不属于人民法院行政诉讼受案范围,文利华请求确认荷塘区政府及荷塘中心确定房地产价格评估机构的行为违法的诉讼请求,不属于人民法院行政诉讼的受案范围,不具备法定起诉条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定驳回文利华的起诉。文利华不服上述裁定，向本院提起上诉称：确定评估机构是征收过程中的一个独立的行政行为且对外发生法律效力，被上诉人确定评估机构行为违法给上诉人的合法权益造成了实际影响，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，适用法律错误。请求二审法院依法撤销原审裁定，将本案发回重审；本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人荷塘区政府口头答辩称:根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条的规定,被征收房屋价值的补偿,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房地产价格评估机构由被征收人协商选定,协商不成的,通过多数决定,随机选定的方式确定。可见评估机构的确定仅系确定被征收房屋价值的一个过程性行为且系补偿行为的一个程序性环节。当房屋征收补偿行为作出后,该环节即被后续的房屋征收补偿行为所吸收。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(六)项以及第六十九条第一款第(一)、(八)项的规定,文利华的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围,请求法院依法裁定驳回文利华的起诉。被上诉人荷塘中心答辩意见与被上诉人荷塘区政府的答辩意见相同。本院对一审法院查明的事实予以确认。二审中，上诉人文利华陈述已经就涉案征收项目的建设选址意见书、房屋征收范围告知书、房屋征收决定、征收补偿安置方案、房屋征收补偿决定及政府信息公开等问题向法院提起了行政诉讼，法院均已经立案受理。被上诉人荷塘区政府向本院出具《情况说明》称：荷塘中心系荷塘区政府下设房屋征收部门，不具有独立的法人资格，其在组织实施房屋征收与补偿工作过程中实施的行为系过程性行为，行为后果由荷塘区政府承担相应的法律责任。本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条、第二十条、第二十五条、第二十六条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋的价值补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置补偿和停产停业损失补偿。其中，被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房屋征收部门与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。根据上述法律规定，房地产价格评估机构的选定是征收补偿过程中订立补偿协议或者作出房屋征收补偿决定前的一个程序性行为。法律尚无针对程序行为设置单独的法律保护，针对程序行为的法律救济手段只能在针对最终的实体决定提起诉讼时同时采用，除非这个程序行为再也不能纳入实体决定的整体之中一并解决。本案中，根据上诉人的陈述，荷塘区政府已经在征收范围内公告了房屋征收决定，对上诉人也作出了房屋征收补偿决定，故对上诉人的权利义务造成实际影响的是房屋征收决定和房屋征收补偿决定。且上诉人在起诉本案的同时，已就涉案项目的房屋征收决定和房屋征收补偿决定分别提起了行政诉讼，法院均已经立案受理，并正在审理过程中。因此，一审认为被上诉人确定评估机构的行为是过程性行为,上诉人的诉求不属于人民法院行政诉讼受案范围的认定正确，可予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款之规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，荷塘中心作为荷塘区政府组建的房屋征收机构，因其不具有独立的法人资格，不具有独立承担法律责任的能力，不是本案的适格被告。综上所述，一审认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  黄一凡审判员  章晋湘审判员  夏 阳二〇一八年十月十九日法官助理李晟雷书记员袁璇