北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2018）京0117行初332号原告北京杨各庄养殖场，经营场所北京市平谷区夏各庄镇杨各庄村村北。经营者史长江，男，1971年5月14日出生，汉族，住北京市平谷区夏各庄镇杨各庄西路**。委托代理人杨庆，北京市京师律师事务所律师。委托代理人徐维民，北京市京师律师事务所律师。被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府，住所地北京市平谷区夏各庄镇马各庄南街**。法定代表人王静，镇长。委托代理人刘继平，北京市平谷区夏各庄镇人民政府工作人员。委托代理人崔艳霞，北京市方桥律师事务所律师。原告北京杨各庄养殖场（以下简称杨各庄养殖场）不服被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府（以下简称夏各庄镇政府）作出的强制拆除行为，于2018年6月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2018年9月6日组织双方进行了证据交换。本院依法组成合议庭，于2018年9月14日公开开庭审理了本案。原告杨各庄养殖场的委托代理人杨庆、徐维民、被告夏各庄镇政府之委托代理人刘继平、崔艳霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年6月14日，被告将原告杨各庄养殖场位于北京市平谷区夏各庄镇杨各庄村北的建筑物予以强制拆除。原告杨各庄养殖场诉称，2002年原告响应当时政府发展个体养殖户的扶持政策，依法取得本村15.66亩集体土地使用权并用于养殖业，土地使用权至今还在土地承包合同期限内。原告取得土地使用权后建造猪舍大棚及其他附属设施，取得一定规模，经营至今。然而于2018年5月9日收到被告夏各庄镇政府作出的《限期拆除通知书》，该通知书认为原告的养殖设施属于违法建筑，要求原告于2018年5月31日前自行拆除。随后，原告于2018年5月25日依法提起诉讼，法院于当天依法予以受理。然而，被告在原告法定的诉讼期限内，于2018年6月14日强拆了原告的养殖设施。原告认为，原告的养殖设施不是违法建筑，被告强拆原告养殖设施的行为严重违法，具体理由如下：一、被告认定事实不清，原告的养殖场属于设施农用地，不需要办理建设工程规划许可证，被告强拆原告养殖设施缺乏事实与法律依据。根据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第一条规定，根据现代农业生产特点，从有利于支持设施农业和规模化粮食生产发展、规范用地管理出发，将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。（一）进一步明确生产设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；（二）合理确定附属设施用地。附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括：设施农业生产中必须配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，生物质（有机）肥料生产设施用地；（三）严格确定配套设施用地。配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农业合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必须的配套设施用地。包括：晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场地、大型农机具临时存放场地等用地。同时，根据《通知》第二条第（一）款规定，积极支持设施农业发展用地。（一）设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。据此规定，原告承包本村农用地进行猪舍大棚及其他附属设施建造并不需办理农用地转用审批手续以及乡村建设规划许可手续，其性质属于农用地，按农用地管理。所以，被告以原告的养殖设施缺乏规划手续为由强拆原告的养殖设施缺乏事实与法律依据，其强拆的行为严重违法。二、被告在原告诉讼期间内强制拆除原告的养殖设施，该行为严重违背法定程序。依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。据此规定，对于违法建筑的拆除，应该在当事人的法定复议期限以及诉讼期限届满之后方能强制拆除。本案中，首先，原告的养殖设施并不属于违法建筑；其次，原告已经于2018年5月25日依法向平谷区人民法院提起诉讼，请求撤销被告违法作出的限期拆除通知书，法院于2018年5月25日已经立案受理；最后，即使原告的养殖设施属于违法建设，那么，被告也应该在6个月的诉讼期限届满后方能依法定程序强拆原告的养殖设施，但是，被告却于2018年6月14日将原告的养殖设施强制拆除。所以，被告强拆原告养殖设施的行为严重违背法定程序，其强拆行为违法。三、被告在组织强拆前，未依法履行催告、强制执行决定程序，剥夺了原告陈述和申辩的权利，其组织强拆行为严重违背法定程序。《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定，行政机关作出强制拆除决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和根据，应当进行记录、复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，强制执行决定应当以书面形式作出，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接受或者无法直接送达当事人的，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中，被告在向原告送达限期拆除通知书后，并未依法履行催告程序、下达强制执行决定程序、听取当事人陈述和申辩程序，所以，被告组织强拆原告养殖设施的行政行为严重违背法定程序，侵犯了原告陈述和申辩的权利。综上，被告强拆原告养殖设施的行为没有事实和法律依据，程序违法。为维护原告的合法权益，故诉至法院，请求：1.依法确认被告于2018年6月14日实施的强制拆除原告养殖设施的行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告杨各庄养殖场在法定期限内向本院提交了下列证据，并在庭审中出示：第一组证据：1.2000年1月1日，杨各庄村委会与史长江签订的《土地承包合同书》，2.2003年12月11日，平谷区公证处作出的（2003）平证字第580号公证书，3.2011年8月8日，夏各庄镇政府对史长江的养殖场作出的证明，4.2011年8月15日，北京市国土资源局平谷分局对原告养殖场作出的京国土平函[2011]142号《北京市国土资源局平谷分局关于生猪标准化规模养殖场建设项目建设地点征求意见的复函》，5.2011年8月12日，北京市规划委员会平谷分局对原告养殖场作出的平规函复字[2011]042号《北京市规划委员会平谷分局关于2011年生猪标准化养殖场建设项目征求意见的复函》，6.2011年8月8日，北京市平谷区环境保护局对原告养殖场作出的《关于北京杨各庄养殖场的环保证明》，7.2011年8月12日，北京市平谷区环境保护局对原告养殖场作出的京平环保文[2011]57号《关于建设项目征求意见函的复函》，8.2012年2月2日，北京市平谷区发展和改革委员会对原告养殖场作出的京平改发[2012]4号《北京市平谷区发展和改革委员会关于平谷区2011年生猪标准化规模养殖场（小区）建设的第二批项目初步设计概算的批复》，9.2018年7月3日，北京市平谷农业局对原告申请信息公开作出的农业局（2018）第11号-回《登记回执》，10.2018年7月30日，北京市平谷区农业局对原告申请信息公开作出的农业局（2018）第11号-告《答复告知书》，11.2018年6月7日，北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）平谷分局对于原告申请政府信息公开作出的（2018）第80号答复告知书，12.2018年7月18日，市规土委平谷分局对原告申请政府信息公开作出的（2018）第167号答复告知书，13.原告养殖设施的照片，证明原告依法取得涉案设施农用地，被告认定事实不清，原告的养殖设施属于设施农用地，按农用地管理，原告修建的养殖设施合法。第二组证据：1.营业执照，2.税务登记证，证明原告依法经营。第三组证据：强拆现场照片，证明原告的养殖设施已经被被告组织强拆，原告与本案有利害关系。第四组证据：1.被告作出的《限期拆除通知书》，2.限期拆除通知书案的《受理案件通知书》，证明被告在原告提起诉讼期间内，强拆了原告养殖设施，被告未依照法定程序进行强拆，被告强拆原告养殖设施的行政行为严重违背法定程序，其强拆行为违法。被告夏各庄镇政府辩称：一、原告不适本案的适格主体。2018年，经被告调查位于平谷区夏各庄镇杨各庄村北的建筑物为史长江建设，且史长江对被告向其作出的限期拆除通知书提起诉讼，未对限期拆除通知书认定的相对人提出异议。因此，原告不是本案的诉讼主体。二、被告具有查处、拆除本辖区内违法建设的法定职责。根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改的，可以拆除。因此，被告具有法定职责。三、农村建设项目应取得乡村建设规划许可证。本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中规定设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理“农用地转用审批手续”，未规定不需办理“乡村建设规划许可手续”。“农用地转用审批手续”与“乡村建设规划许可手续”二者性质不同，有本质区别。此外，史长江也未提供证据证明其进行的是规模化养殖且经县级畜牧主管部门审核同意，向县级国土资源主管部门和农业部门备案的手续。因此，进行建设应当取得乡村建设规划许可证。四、被告认定涉案建筑属于违法建设正确。史长江未取得乡村建设规划，擅自在平谷区夏各庄镇杨各庄村北建设建筑物，其行为违法了《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》规定，所建建筑属于违法建设，被告认定的事实清楚，在史长江未自行拆除的情况下，被告进行拆除符合法律规定。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告夏各庄镇政府在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示:1.违法建设数据提取工作底图，证明涉案建设情况；2.北京市平谷区夏各庄镇关于杨各庄村史长江违法占地违法建设情况的说明、规划审批情况的函，证明原告未取得乡村建设规划许可证，涉案建筑属于违法建设；3.现场照片，证明涉案建筑情况，被告履行了调查职责。《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》系被告夏各庄镇政府行使职权的法律依据。经庭审质证，被告对原告提供的证据持以下质证意见：对第一组证据中的证据1真实性认可，但仅能证明承包经营权的取得，不能证明为合法建筑，合同第四条也约定不得建设永久性建筑；对证据2真实性认可，证明目的不认可，公证合同的内容与证据1一致；对证据3至证据8真实性不认可，回复仅是针对资金审批的相应手续，不符合设施农业用地项目备案手续，对关联性和证明目的不予认可；对证据9至证据11真实性认可，关联性和证明目的不认可；对证据12真实性认可；证据13无法证明拍摄时间，不认可证明目的。第一组证据不符合设施农业用地项目备案手续，对证明目的均不认可；对第二组证据真实性认可，关联性不认可；对第三组证据真实性认可；对第四组证据真实性认可，证明目的不认可。原告对被告提供的证据持以下质证意见：对证据1真实性、合法性、证明目的均不予认可。2017年9月拍摄的底图距离2018年5月10日作出行政行为有时间差，所以被告行政行为的主要证据存在瑕疵。根据行政诉讼法证据规则，照片类证据应当提供原始载体并注明拍摄时间、拍摄人，本证据不符合证据规则要求；对证据2的合法性不予认可。《城乡规划法》第42条规定，不得在城乡规划建设用地范围之外作出许可，市规土委没有权利在本案建筑所在的农用地范围作出规划许可。构筑物和养殖设施不需要办理规划许可证，市规土委作出的认定错误，因为涉案土地是不需要办理规划许可证的。对证据2中说明的真实性不予认可。从内容上，原告占地面积应以合同为准，两份合同记载的面积分别为15.66亩和6.3亩，总共21.96亩，建筑面积为13000多平方米。被告记载的面积与实际不符，建筑的形成时间、审批情况也与事实不符，对涉案建筑的结构和位置认可，但涉案建筑除了房屋还有大棚，大棚占地是6.3亩，房屋的用途是养殖，大棚的用途是养殖和种植；证据3不能证明被告履行了勘查义务，也不能反映涉案建筑的现实状况，该证据的来源和形式均不符合行政诉讼证据规则，对合法性和证明目的不认可。本院对上述证据认证如下：原告提供的第一组证据均真实，其中证据1和证据2，能够证明原告对涉案土地具有使用权；证据3至证据8系原告养猪场申报2011年规模化猪场改扩建项目时，镇政府及环保、国土、规划等相关职能部门对于建设地点（场址）的初步审核意见，特别是证据4中已明确载明“我局原则同意项目建设，在审批前按国家和本市有关法律、法规的规定，认真做好用地审批等相关手续的办理工作”；证据9和证据10能够证明原告提交的部分证据的来源；证据11未标注涉案建筑的位置，与本案待证事实不具有关联性，本院不予采纳；证据12能够证明涉案土地的土地利用现状为设施农用地等；证据13能够证明涉案建筑系用于养殖；综上，原告的第一组证据均不构成设施农业项目用地备案的合法手续，原告以此证明涉案建筑系合法农业设施的证明目的不能成立，本院不予采信；第二组证据与本案不具有关联性，不能证明涉案建筑合法，本院不予采纳；第三组和第四组证据真实，原告的证明目的成立，本院予以采纳。被告提供的证据均系其执法过程中收集、形成，能够证明案件来源及被告向规划和国土部门询问原告建设房屋的审批情况及回函情况，本院予以采纳，但不能证明被告的强制拆除行为合法。经审理查明，2000年1月1日，原告史长江与杨各庄村委会签订《土地承包合同书》，约定史长江承包该村河北破坑洼地15.66亩，作为发展高效园区养殖小区占用，承包期限为30年，自2000年1月1日起至2029年12月31日止。2015年11月9日，原告史长江从戚井元处转包了平谷区夏各庄镇马各庄村集体土地6.3亩，一并购买了该宗土地上的大棚，承包期限为10年，自2015年11月9日至2025年11月8日。原告在上述15.66亩土地上陆续建设彩钢及砖混结构房屋，用于养殖，同时原告在上述大棚中亦从事养殖。2006年9月14日，史长江以上述地块地点为经营场所注册成立杨各庄养殖场，组成形式为个人经营。2018年5月5日，被告夏各庄镇政府作出京平夏政文[2018]108号《关于杨各庄村史长江违法占地违法建设情况的说明》，请规划和国土部门对史长江在杨各庄村北的违法占地违法建设项目给予认定。2018年5月8日，市规土委回函，主要内容为：京平夏政文[2018]108号所示内容,未依法取得乡村建设规划许可证。2018年5月9日，被告夏各庄镇政府对史长江作出《限期拆除通知书》并于当日张贴在涉案建筑物上。原告对被告作出的《限期拆除通知书》不服，于2018年5月25日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月29日作出（2018）京0117行初264号行政判决书，确认被告作出的《限期拆除通知书》违法。另查明，涉案建筑已于2018年6月14日被被告全部拆除。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，杨各庄养殖场在涉案建筑进行养殖，系涉案建筑的实际管理人，与被诉强拆行为具有利害关系，故杨各庄养殖场具有提起本案之诉的原告主体资格。《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照《城乡规划法》和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，被告夏各庄镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。关于原告对被告夏各庄镇政府的法律依据及对违法建设的认定所提异议，本院认为根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定：“本市行政区域全部为规划区”；第二十三条第一款规定：“本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可”；第三款规定：“城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设”。本案中，涉案建筑的建设未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可，应属违法建筑。对于原告提出的其涉案建筑的建设发生于《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施之前，被告不应适用《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》规范建设行为的主张，本院认为，根据当时执行的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）以及《北京市城市规划条例》相关规定，全市行政区域都是“城市规划区”的范围，一切城市和农村各项建设工程、建设用地都执行统一规划，原告的建筑进行建设时亦应经过规划主管部门批准，而原告并不能出具相关批准手续，未经规划主管部门批准进行建设的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》实施后，而《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》仍延续规定了规划行政许可制度，未经规划行政许可进行建设的行为仍属违法行为。鉴于上述新旧法律规范对违法行为的定性相同，被告适用《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》对涉案建筑进行定性并查处并无不当，原告该主张不成立，本院不予支持。同时，参照国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及北京市国土资源局等部门《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续，原告未提供相关手续证明涉案建筑属于农业生产设施，原告仅以涉案建筑所占用土地为设施农用地、涉案建筑实际用于养殖为由主张涉案建筑不属于违法建设，本院不予支持。关于执法程序问题，本院认为，行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则。本案中，夏各庄镇政府在实施强制拆除行为之前，并未比照正当程序原则对涉案建筑进行现场检查、勘验，向原告本人或其成年家属进行详细调查，未告知原告依法享有陈述、申辩的权利，亦未遵守《行政强制法》关于在合理期限内书面催告原告自行拆除，在原告已就《限期拆除通知书》提起行政诉讼期间不得实施强制拆除、在实施强制拆除前依法作出强制拆除决定并进行公告等的规定。同时，被告亦未参照《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定的程序和义务实施强制拆除行为。因此，被告夏各庄镇政府的执法程序违法。鉴于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府于二〇一八年六月十四日强制拆除原告北京杨各庄养殖场在北京市平谷区夏各庄镇杨各庄村北建筑物的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  王富菊人民陪审员  丁宝顺人民陪审员  关来全二〇一八年十月二十九日书 记 员  张 悦