文书内容重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院行 政 判 决 书（2018）渝0243行初35号原告：丁芙蓉，女，1967年10月20日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。委托诉讼代理人：丁顺清，男，1962年3月10日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县，系原告丁芙蓉之兄。被告：彭水苗族土家族自治县人力资源和社会保障局。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道文庙社区**；组织机构代码：69926848-0。法定代表人：张国甫，该局局长。委托诉讼代理人：罗伟，该局社会保险科科长。委托诉讼代理人：杨长友，该局公职律师，执业证号15001201760010520。第三人：国网重庆市电力公司彭水县供电分公司。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道鼓楼社区南门街**；统一社会信用代码：91500243MA5U6JMC67。主要负责人：王先明，该分公司总经理。委托诉讼代理人：冯应明，重庆中庸律师事务所律师，执业证号15002200510309212。委托诉讼代理人：王军，重庆中庸律师事务所律师，执业证号15002201510584401。原告丁芙蓉诉被告彭水苗族土家族自治县人力资源和社会保障局（以下简称彭水县人社局）及第三人国网重庆市电力公司彭水县供电分公司（以下简称彭水供电公司）撤销退休审批决定一案，原告于2018年4月18日诉至本院。本院立案受理后，依法向被告彭水县人社局及第三人彭水供电公司送达了起诉状副本、应诉通知书、权利义务须知、举证通知书等法律文书。本院依法组成合议庭于2018年6月1日公开开庭审理了本案。原告丁芙蓉及其委托诉讼代理人丁顺清，被告彭水县人社局的委托诉讼代理人罗伟、杨长友，第三人彭水供电公司的委托诉讼代理人王军到庭参加诉讼。被告彭水县人社局的负责人经本院书面通知未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年10月25日，被告彭水县人社局对原告丁芙蓉作出退休审批决定，认定丁芙蓉符合正常退休条件，准予其退休。原告丁芙蓉诉称，原告于1987年7月经原彭水县劳动局招工到原涪陵地区苎麻纺织厂工作，1992年3月经原彭水县劳动局调动招录到第三人彭水供电公司郁山供电营业所工作。彭水县企业职工参加基本养老保险是从1992年开始缴费，但彭水供电公司从1992年至1996年未足额缴纳原告的养老保险金。2017年10月25日，原告经被告审批从彭水供电公司退休。根据2004年12月15日颁布的《重庆市劳动和社会保障局关于贯彻重庆市参加企业职工基本养老保险人员办理退休暂行办法若干问题的通知》〔渝劳社办发（2004）267号〕的规定，用人单位应完清办理退休人员欠缴的基本养老保险费和账户利息后予以受理退休审批。而彭水供电公司从1992年至1996年未足额缴纳原告的养老保险金，故被告作出的关于原告的退休审批决定不符合上述通知的规定。原告特诉至人民法院，请求依法撤销被告彭水县人社局作出的关于原告丁芙蓉退休的行政审批决定。原告为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：（1）国网彭水县供电公司职代会联席会专题会议纪要；（2）重庆市参加企业职工基本养老保险人员退休审批表；（3）重庆市参加企业职工基本养老保险人员基本养老保险待遇计算表；（4）重庆市基本养老保险个人账户信息表。以上证据拟证明第三人彭水供电公司1992年至2001年期间没有为原告足额缴纳养老保险费，被告彭水县人社局在第三人没有足额缴纳养老保险费的情况下审批原告退休不符合法律规定。被告彭水县人社局辩称，（1）被告批准原告退休的程序合法。2017年10月（丁芙蓉年满50周岁后），第三人向被告递交原告的退休申请材料，同时提交了原告的《职工档案》。经审查，截止2017年10月，第三人无欠缴基本养老保险费的情况。被告按照《重庆市参加企业职工基本养老保险人员办理退休暂行办法》（渝府发〔2004〕95号）和社会保险法的相关规定，于2017年10月按照程序依法批准原告的退休申请，并及时为原告办理退休手续，发放基本养老金。（2）被告批准原告退休适用法律准确。根据《重庆市劳动和社会保障局关于贯彻重庆市参加企业职工基本养老保险人员办理退休暂行办法若干问题的通知》（渝劳社办发〔2004〕267号）号第一条第（二）项规定：参保地社会保险局收到办理退休的申报材料时，应及时审核；对材料齐全并符合要求且无欠缴基本养老保险费的，当即受理。被告在办理养老保险参保业务时，是严格按照企业职工上年度实际工资总额计算缴纳养老保险费的，测算的依据是企业报送的职工工资报表。办理参保后，并对参保职工发放了《职工养老保险手册》，其目的在于告知原告参保职工缴费基数、企业是否存在少报等现象。若企业确实出现少报职工工资，企业应当承担责任。根据《劳动保障监察条例》（国务院令423号）第二十条“违反劳动保障法律、法规或者违章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处”之规定，原告提出的第三人1992年至1996年未足额缴纳原告基本养老保险费问题已超过诉讼时效。按上述政策规定，被告在办理退休时只审查用人单位有无欠缴基本养老保险费，不审查用人单位是否为职工足额申报缴纳基本养老保险费问题。综上所述，被告审批原告退休，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告彭水县人社局在法定期限内提交了以下证据：（1）重庆市城镇企业职工基本养老保险费征收单位明细表、养老保险单位缴费统计表、重庆市基本养老保险个人账户信息表：拟证明第三人无欠缴养老保险费的情况。（2）重庆市参加企业职工基本养老保险人员退休审批表、重庆市参加企业职工基本养老保险人员基本养老保险待遇计算表、重庆市基本养老保险个人账户信息表、重庆市参加企业职工基本养老保险人员退休申报表、录取通知书、企业职工升级审批表：拟证明原告符合退休条件，被告办理退休审批程序合法。被告彭水县人社局举示的法律法规及规范性文件依据为：《重庆市劳动和社会保障局关于贯彻重庆市参加企业职工基本养老保险人员办理退休暂行办法若干问题的通知》（渝劳社办发〔2004〕267号）第一条第（二）项、《劳动保障监察条例》（国务院令423号）第二十条。第三人彭水供电公司述称，（1）第三人同意被告的答辩意见，被告作出的退休审批决定事实清楚、程序合法、适用法律正确；（2）由人民法院依法审查原告的起诉是否超过诉讼时效。第三人彭水供电公司在庭审中未举示证据。经庭审质证，原告丁芙蓉对被告彭水县人社局提交的证据发表综合质证意见如下：（1）认为无法看出第三人是否按月为原告缴纳了职工养老保险费；（2）认为第三人为原告缴纳职工养老保险费的缴费基数未达到当时社平工资的60%，即第三人没有足额为原告缴纳职工养老保险费；（3）对没有足额缴纳养老保险费的，社保部门应当向第三人发出催费通知书；（4）被告彭水县人社局在第三人没有足额缴纳养老保险费的情况下为原告办理退休审批属违法。第三人彭水供电公司对被告彭水县人社局提交的证据均无异议，认为能够反映出第三人已经按时缴纳了养老保险费，同时能够证明彭水县人社局作出的退休审批程序合法，依法应当维持。被告彭水县人社局对原告丁芙蓉提交的证据质证如下：对证据（1）的真实性、合法性无异议，但认为不能达到原告的证明目的，被告彭水县人社局在进行退休审批时主要审查有无欠缴养老保险费的情况，而无需审查是否足额缴费的问题，故该证据与本案没有关联性；对原告丁芙蓉举示的其他证据无异议。第三人彭水供电公司对原告丁芙蓉提交的证据质证如下：对证据（1）的真实性无异议，但认为与本案不具有关联性；对原告丁芙蓉举示的其他证据的真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的。本院对原告、被告提交的证据认证如下：原、被告提交的证据均系依法收集，程序合法，与本案具有关联性，本院对原告、被告提交的证据的真实性、合法性、关联性均予确认。经审理查明，原告丁芙蓉1987年7月进入原涪陵苎麻纺织厂工作，于1992年3月进入彭水苗族土家族自治县电力公司（第三人彭水供电公司前身）工作，直至2017年10月。2017年10月中上旬，因原告丁芙蓉即将年满50周岁，故第三人彭水供电公司向被告彭水县人社局提交了原告丁芙蓉退休的申报材料。被告收到相关材料后，经审核，于2017年10月25日作出准予丁芙蓉正常退休的决定，准予其退休的时间为2017年11月。原告不服该退休审批决定，遂于2018年4月18日提起行政诉讼，要求撤销被告作出的退休审批决定。本案中，原告丁芙蓉认可其在《重庆市参加企业职工基本养老保险人员退休申报表》中“申报人意见”一栏“申请人”处签名的事实，并对其正常退休年龄应为50周岁的事实予以认可。原告认为应当依法撤销被告彭水县人社局作出的被诉退休审批决定的理由，是第三人彭水供电公司从1992年至1996年期间没有为其足额缴纳养老保险费。被告彭水县人社局认为，被告在退休审批时主要是审查有无欠缴养老保险费的情况，并勿需审查是否足额缴纳养老保险费的事实。另查明，原告提交的《国网彭水县供电公司职代会联席会专题会议纪要》的附件1载明“1992年-1996年公司职工养老保险费基数全部不足当时社平工资的60%。……公司1997年-2001年期间未达到当时社平工资60%的278人，如要按照现行养老保险缴费规定进行补缴，县社保局认为已不可行。……按照市公司关于处理历史遗留问题的要求，公司高度重视，成立领导小组和工作机构，加强汇报沟通。向市公司有关领导、部门及县政府分管领导汇报，公司领导带队走访县社保部门，向市社保局专家咨询。县社保局建议：一是1992年-1996年缴费基数未达到社平工资的60%，由于当时普遍存在缴费不足，涉及面较大，政策性较强，维持原有状况，做好职工的解释工作；二是对于1997年-2001年期间未增加基数问题，建议在职工退休时进行补偿。”综合各方当事人的观点，本案的争议焦点是：第三人彭水供电公司1992年至1996年期间没有为原告足额缴纳养老保险费的情形是否属于《重庆市参加企业职工基本养老保险人员办理退休暂行办法》（渝府发〔2004〕95号）第八条、第十条所规定的“欠费”的情形。本院认为，根据《重庆市参加企业职工基本养老保险人员办理退休暂行办法》（渝府发〔2004〕95号）第六条的规定，被告彭水县人社局是办理正常退休的审批机关，具有对企业职工退休进行审批的行政职责。该暂行办法第八条第三款规定：“申报退休前，用人单位及其职工应完清欠缴的基本养老保险费以下简称欠费。”该《暂行办法》第十条还规定：“参保地社会保险局收到退休材料后应及时审核，对材料齐全并符合要求且无欠费的，当即受理；对材料齐全并符合要求但有欠费的，应向用人单位发出《催缴欠费通知书》，并抄送申报退休的职工，督促用人单位完清欠费后予以受理；对材料不齐或不符合要求的，应及时发出《补正材料通知书》，一次性告知应补齐的全部材料，待其材料补正齐全后予以受理。”根据本案各方认可的证据《国网彭水县供电公司职代会联席会专题会议纪要》的附件看，第三人彭水供电公司1992年-1996年为包括原告在内的数百名企业职工所缴纳的职工养老保险费基数不足当时社平工资的60%，也即原告诉称的没有为其足额缴纳养老保险费的事实客观存在。但是，本院同时认为，特殊历史条件下没有足额缴纳养老保险费是否系不能办理职工正常退休的必然构成要件，则应当结合当时历史条件及相关政策规定进行具体分析。1991年6月26日，国务院发布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号）第十二条第二款规定，“企业职工养老保险制度改革，是保障退休职工生活，维护社会安定的一项重要措施，对减轻国家和企业负担，促进经济体制改革以及合理引导消费有重要作用。这项工作政策性强，涉及面广，各级政府要切实加强领导，根据本决定的精神，结合实际抓紧制定具体的实施方案，积极稳妥地推进企业职工养老保险制度的改革。”1995年3月1日，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）指出，“由于这项改革尚处于探索阶段，现行的企业职工养老保险制度还不能适应建立社会主义市场经济体制的要求，必须进一步深化改革。”“保障水平要与我国社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应；社会互济与自我保障相结合，公平与效率相结合；政策统一，管理法制化；行政管理与保险基金管理分开。”“各地区应充分考虑到养老保险制度改革是一件涉及长远的大事，对企业与个人缴纳养老保险费的比例、发放养老金的标准和基金积累率等问题，要从我国生产力水平比较低、人口众多且老龄化问题日益突出等实际情况出发，兼顾国家、企业、个人三者利益，兼顾目前利益和长远利益，在充分测算论证的基础上进行统筹安排。要严格控制基本养老保险费的收缴比例和基本养老金的发放水平，减轻企业和国家的负担。”1997年7月16日，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）再次强调，“由于这项改革仍处在试点阶段，目前还存在基本养老保险制度不统一、企业负担重、统筹层次低、管理制度不健全等问题，必须按照党中央、国务院确定的目标和原则，进一步加快改革步伐，建立统一的企业职工基本养老保险制度，促进经济与社会健康发展。”由此可见，在原告诉称的1992年至1996年期间，我国企业职工养老保险制度改革仍处于积累经验、探索完善时期，相关问题在全国范围内较为普遍。前述国发[1997]26号文件中提到的全国范围内存在的“基本养老保险制度不统一、企业负担重、统筹层次低、管理制度不健全等问题”，就包含了各地统筹对象、统筹范围、缴费标准等方面不统一，缴费基数少、缴费比例低的现象大量存在，违法情形的构成及认定没有可供遵循的强制性规定，以及监督、管理、查处等法规尚不完备等事项内容。上述问题，既是改革初期难以避免的问题，也可视为改革初期应当容忍的问题。本案被告认为原告所在的用人单位即第三人彭水供电公司在1992年至1996年期间为包括原告在内的职工所缴纳的职工养老保险费基数不足当时社平工资的60%的情形，系特殊时期也即养老保险制度改革初期的不规范行为，并不构成法定的欠缴养老保险费而不予审批原告退休的情形。同时，企业是否依法依规为职工缴纳养老保险费，是否存在未足额缴纳养老保险费的违法情形，该情形是否应受调查处理等问题，依据我国社会保险法律、法规、规章及政策的规定，应由社会保险行政部门依法认定；在全面依法治国、厉行依法行政的今天，未经社会保险行政部门依法定程序认定前，任何法人、个人和其他组织都不宜对其行为进行具有法律效力的合法性评价或界定。因此，第三人彭水供电公司是否应当补缴1992年至1996年期间企业职工养老保险费，应当由包括被告在内的有权机关依法决定，且这一问题亦系另一行政法律关系。何况，本案第三人彭水供电公司及其职代会在发现这一问题、意欲解决这一问题时，囿于政策方面的障碍而不能解决这一问题，但对可以变通解决的1997年-2001年期间未增加养老保险基数的问题，已对其符合条件的职工作出了进行变通补偿的决定。应该说，第三人彭水供电公司依据县社保局的意见，已经在政策允许的范围内最大限度地给予了照顾处理。因此，根据本案实际情况，本院认为，第三人彭水供电公司在1992年至1996年期间为包括原告在内的职工所缴纳的职工养老保险费基数不足当时社平工资的60%的情形，不宜认定属于《重庆市参加企业职工基本养老保险人员办理退休暂行办法》（渝府发〔2004〕95号）第八条、第十条所规定的“欠费”情形。本院还认为，原告丁芙蓉对其正常退休年龄应是50周岁的事实予以认可，并在《重庆市参加企业职工基本养老保险人员退休申报表》中“申报人意见”一栏“申请人”处签名，其符合《重庆市参加企业职工基本养老保险人员办理退休暂行办法》（渝府发〔2004〕95号）第五条第一款第（一）项规定的“用人单位的参保人员：男性，年满60周岁；女性，工人年满50周岁，干部年满55周岁”的退休条件。因此，被告彭水县人社局依据《重庆市参加企业职工基本养老保险人员办理退休暂行办法》（渝府发〔2004〕95号）第八条“参保人员在达到正常退休年龄当月……，由用人单位代为向办理退休时基本养老保险关系所在地的社会保险局以下简称参保地社会保险局申报退休”和该暂行办法第十一条“办理正常退休、病退休，由参保地社会保险局对退休材料进行全面审核，在《审批表》的审核意见栏对相关事实作出认定并签署意见后，转报同级劳动和社会保障局审批”的规定，按照受理、审核、审批等相关程序，作出的退休审批决定认定事实清楚、程序合法、适用法律法规准确，原告诉请撤销被告彭水县人社局作出的被诉退休审批决定的理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告丁芙蓉的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告丁芙蓉负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。审 判 长  刘双宏人民陪审员  彭顺权人民陪审员  文金梅二〇一八年十月十一日书 记 员  张白中