河北省邢台市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）冀05行终164号上诉人（原审被告）：威县人民政府，住所地威县东街**。统一社会信用代码：11130533000226181K。法定代表人商黎英，女，该政府县长。委托代理人王利龙，威县长江法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）宋贵中，男，1955年12月5日出生，汉族，农民，现住威县。委托代理人张凤阁，河北张凤阁律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）石海彬，男，1949年3月26日出生，汉族，农民，现住威县。委托代理人王金霞，河北邢广习律师事务所律师。上诉人威县人民政府（以下简称威县政府）因被上诉人宋贵中诉其及被上诉人石海彬土地行政确权决定一案，不服广宗县人民法院（2018）冀0531行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明，1986年2月28日威县政府为石海彬颁发了乡农房建字第××号宅基地证（以下简称“0002**宅基证”），该证主要内容如下：户主姓名石海彬，住址威县××徐一村，宅基地四至东至坑，西至胡同，南至石海舟，北至街，该宅基长16.5米，宽17米，总面积180.5平方米。2001年10月威县政府为宋贵中颁发了-集建（2001）字第483号集体土地建设用地使用证（以下简称“483号宅基证”），该证主要内容如下：土地使用人宋贵中，，地址方营乡西徐土地类别非耕地，用地面积153平方米，用途宅基，四至为东至大坑，南至本人，西至胡同，北至大坑。2001年10月威县政府还为宋贵中颁发了-集建（2001）字第484号集体土地建设用地使用证（以下简称484号宅基证），该证主要内容如下：土地使用人宋贵中，，地址方营乡西徐土地类别非耕地，用地面积136平方米，用途宅基，四至为东至大坑，南至石海周，西至胡同，北至本人。后石海军持石海彬的上述宅基证与宋贵中发生纠纷，宋贵中提起民事诉讼，河北省威县人民法院于2013年10月29日作出（2013）威民一初字第1009号民事裁定书，以宋贵中、石海军均持有同一块宅基地的不动产权属证书，宋贵中应依照法律规定，向有关行政部门申请解决为由，裁定驳回宋贵中的起诉。宋贵中不服提起上诉，河北省邢台市中级人民法院于2014年1月23日作出（2014）邢立民终字第15号民事裁定书，驳回了宋贵中的上诉，维持原裁定。2014年2月24日宋贵中在威县政府信访局上访，该局向威县国土资源局出具信访事项介绍信，2014年6月24日威县国土资源局向宋贵中下达土地权属争议案件受理通知书，2014年11月25日，威县国土资源局向宋贵中下达听证通知书，并于2014年12月5日举行了听证，威县政府未提供听证笔录等相关材料。2015年10月21日宋贵中向威县政府邮寄申请书及相关材料，请求威县政府撤销石海彬的乡农房建字第××号宅基地证，威县人民政府在收到申请后一直未予回复，宋贵中遂向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2016年6月7日作出（2016）冀0531行初20号行政判决书，确认威县人民政府对宋贵中提出的申请在法定期限内未给予答复违法，限其在判决生效后60日内对宋贵中的申请进行答复。威县政府法制办公室于2016年7月15日作出《威县人民政府法制办公室关于申请人宋贵中向县政府法制办申请事项的答复》。2017年4月24日，宋贵中向一审法院提起诉讼，要求撤销该答复，2017年6月1日，一审法院作出（2017）冀0531行初19号行政判决书，撤销了该答复。威县政府于2017年10月13日作出威政决字〔2017〕2号关于方营镇西徐固寨村宋贵中与石海彬石海军土地权属争议案件决定书（以下简称“2号确权决定”），决定：1、该争议宅基地使用权收回西徐固寨村集体；2、由国土部门依法办理000282号宅宅基证、483号、4**基证的注销登记，宋贵中不服，遂向一审法院提起本诉。在一审法院庭审中宋贵中称，威县国土资源局于2014年6月24日向其下达土地权属争议案件受理通知书前，其并没有向任何机构申请土地权属争议调查。威县国土资源局组织听证后迟迟不出处理结果，宋贵中遂于2015年10月21日向威县政府邮寄申请书及相关材料，请求撤销石海彬的乡农房建字第××号宅基证，威县政府及石海彬对宋贵中的陈述无异议。但威县政府提交的证据中未包括宋贵中此次提出的申请。原审法院经审理认为，一、《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉”。《土地权属争议调查处理办法》第九条规定，“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请”。第十一条规定，“当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本”。根据该规定，土地权属争议案件应当依当事人申请受理，而在本案中，虽然宋贵中诉请撤销的土地权属争议案件决定书于2017年10月13日才作出，其也认可其于2015年10月21日向威县政府邮寄申请书，请求撤销石海彬的宅基证，但威县国土资源局向宋贵中下达土地权属争议案件受理通知书的时间是2014年6月24日，威县政府提供的所有调查取证材料均是在2014年11月29日前作出，由此可以看出，本案的土地权属争议案件，系威县国土资源局在宋贵中未提出申请的情况下，依据威县人民政府信访局出具的信访事项介绍信受理并作出决定的，对于该事实被告在庭审中也予以认可。故威县政府作出的土地权属争议案件决定系超越职权。二、《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，“调查土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”第二十条规定，“国土地资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。”本案中宋贵中及石海彬均持有威县人民政府颁发的土地权利证书，因此，威县政府在处理该权属争议时，应对双方取得土地权利证书的程序和实体是否合法进行全面审查，综合考虑权利人取得土地权利证书的时间、土地权利、双方是否有其他宅基等因素依法予以确权，但从威县政府提供的证据和决定中都不能体现出此点，威县政府作出的土地权属争议案件决定认定事实不清。三、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”。《河北省农村宅基地管理办法》第十二条规定，“下列宅基地的使用权，由村民委员会向乡（镇）土地管理机构提出申请，经县（市）土地行政主管部门审查、县（市）人民政府批准后，可以收回：…（五）自依法批准之日起连续二年未按照批准的用途使用的宅基地…”。根据上述规定，农村集体经济组织可依照法定程序收回土地使用权，但这种情形的土地使用权收回，属于集体经济组织内部对土地使用权的调整，而不属于人民政府的职权行为。威县政府仅以宋贵中、石海彬取得宅基后闲置为由直接决定将双方的宅基地使用权收回村集体并注销登记宅基证的行政行为违反法律规定。四、关于石海军在土地权属争议及后续诉讼中的地位问题。虽然宋贵中与石海彬的一系列民事、行政诉讼及土地权属争议案件均是由石海军持石海彬的宅基证与宋贵中发生纠纷引发，但石海军与宋贵中的纠纷只是表象，实质的争议是宋贵中与石海彬的宅基证重复发放及宅基重叠引起的土地权属争议，而宋贵中与石海彬之间的土地权属争议案件及后续的行政诉讼均不涉及石海军的合法权益，石海军与相关行政行为并没有法律上的利害关系，不应作为土地权属争议案件及后续的行政诉讼的当事人。从被告作出的土地权属争议案件决定书也可以看出此点，威县政府虽错把石海军列为被申请人，但最终的决定并没有对石海军进行任何处置。综上，威县政府作出的土地权属争议案件决定超越职权、认定事实不清、违反法律规定，应予撤销。但如前文书，威县国土资源局受理土地权属争议案件虽系超越职权，但在威县政府迟迟未作出结果的情况下，宋贵中又书面向威县政府提出确权申请并积极通过诉讼要求威县政府作出决定，故宋贵中系通过实际行为对威县国土资源局的案件受理行为认可。威县政府应依据宋贵中的申请结合相关证据和法律规定，重新作出行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决一、撤销威县政府于2017年10月13日作出2号确权决定；二、威县政府对宋贵中的调查处理土地权属争议申请重新作出行政行为。上诉人威县政府不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，并依法改判驳回被上诉人宋贵中的起诉。主要理由为：一、一审判决认定威县国土资源局在被上诉人宋贵中未提出申请的情况下受理并作出决定错误。威县国土资源局接到信访局转来的被上诉人宋贵中反映宅基地纠纷材料后，经审查属于土地权属争议案件，遂告知其相关情况，因其信访材料较全，包括情况说明及相关证据。威县国土资源局按照便民利民原则，未要求被上诉人宋贵中在材料形式上作出更改，并经其同意按照土地权属争议案件进行受理，以上事实有2014年6月25日的《土地权属争议案件受理通知书》的送达回证和2014年9月24日被上诉人宋贵中的询问笔录予以证实。一审判决认为被上诉人宋贵中在未提出申请的情况下受理并作出决定，显然是错误的。二、本案争议土地的实际现状为闲置状态，且闲置超过两年以上，依法应收回并注销土地登记。上诉人威县政府在认定上述事实的基础上，作出的处理决定合理合法，一审判决认为上诉人威县政府作出的决定书未体现双方取得土地权利证书的程序和实体是否合法显然是错误的。三、上诉人威县政府将石海军列为被申请人既符合该案的实际情况，也符合法律规定。被上诉人石海彬取得宅基地使用权后，又将该宅基地转让给石海军，该转让行为未违反法律的禁止性规定，石海军与争议宅基地有利害关系。四、被上诉人宋贵中、石海彬取得了争议宅基的使用权后一直未建房，空闲至今。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》(1995年3月11日国家土地管理局[1995]国土籍字第26号发布）第五十二条和《河北省宅基地管理办法》第十二条的规定，应由村集体报经县政府批准，收回土地使用权，办理注销登记。被上诉人宋贵中与石海军发生纠纷后，向威县国土资源局提出确权申请，威县国土资源局于2014年6月23日立案，并在法定期限内作出了《处理意见的请示》。上诉人威县政府鉴于案情复杂，组织召开了听证会并征得被上诉人宋贵中、被上诉人石海彬及石海军的同意进行了调解。后因调解未果，被上诉人宋贵中起诉上诉人威县政府要求履行法定职责，上诉人威县政府才依法作出2号确权决定。上诉人威县政府的行为既是根据被上诉人宋贵中申请依法履行职权，又是履行法院生效判决，且认定事实清楚。证据确凿，程序合法，适用法律正确，应依法予以维持。被上诉人宋贵中答辩的主要理由为：一审判决程序合法，认定事实清楚。被上诉人宋贵中申请的事项上诉人威县政府并没有作出相关的处理决定，2号确权决定是根据被上诉人宋贵中在信访局信访的事实作出的，所以上诉人威县政府仅根据信访局的信访件而作出决定是没有道理的，该确权决定没有申请依据。2号确权决定将石海军列为申请人也属于违法。石海军与本案没有利害关系，不属于第三人的地位。而2号确权决定自始至终在处理过程中均让石海军参与，没有任何道理。石海军任何陈述和证言均不作为人民政府处理案件的依据。2号确权决定认为本案土地闲置超过两年，予以收回没有法律依据和事实根据。本案争议土地并未闲置，被上诉人宋贵中取得规划土地之后，一直在该土地上进行垫土、建设，该过程比较漫长，所以一直在垫土中没有闲置。到2006年后石海军以本人取得该宅基地为由，阻止被上诉人宋贵中垫土，一直到现在纠纷尚未结束。2号确权决定收回宅基证程序违法，根据土地管理法有关规定，收回闲置宅基地应由村委会进行申报，将申报的事实和理由作出说明，然后由政府进行处理。2号确权决定并没有出现村委会向土地局申报的过程，也无任何材料。上诉人威县政府直接作出将宅基地收回的决定程序违法。被上诉人石海彬未作答辩。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”结合本案事实，上诉人威县政府为被上诉人石海彬颁发的000282号宅基宅基证和为被上诉人宋贵中颁发的483号、4**证所载土地重合，故上诉人威县政府作出的2号确权决定是对被上诉人宋贵中、被上诉人石海彬争议宅基地的权属确权决定，不论2号确权决定是否依被上诉人宋贵中的申请，该决定都符合上述法律规定的复议前置情形，应当先向政府申请复议。2号确权决定是否存在程序违法或事实不清问题，亦应当在复议过程中进行审查。一审判决对本案进行了实体审理，并判决撤销2号确权决定，属于适用法律错误，本院依法予以纠正。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项；《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销广宗县人民法院作出的（2018）冀0531行初2号行政判决；二、驳回宋贵中的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  李怀勇审判员  周晓明审判员  赵国凯二〇一八年十月十六日法官助理崔龙强书记员朱向荣