广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤02行初48号原告乐昌市黄圃镇紫溪村民委员会甘棠镇村民小组。诉讼代表人白垣平。委托代理人白志英。委托代理人张剑波，广东周和律师事务所律师。被告乐昌市人民政府。地址：广东省乐昌市府前桥市政府大院。法定代表人沈河民。委托代理人刘炯皓。委托代理人白涓良。被告韶关市人民政府。地址：广东省韶关市浈江区风度北路**。法定代表人殷焕明。委托代理人梁建山。委托代理人蒙艳红。第三人乐昌市黄圃镇紫溪村民委员会老虎冲村民小组。诉讼代表人曹应国。原告乐昌市黄圃镇紫溪村民委员会甘棠镇村民小组（以下简称甘棠镇村小组）诉被告乐昌市人民政府政府（以下简称乐昌市政府），被告韶关市人民政府（以下简称韶关市政府），第三人乐昌市黄圃镇紫溪村民委员会老虎冲村民小组（以下简称老虎冲村小组）林业行政裁决、林业行政复议一案，于2018年4月23日向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月27日立案受理后，2018年5月2日向被告浈江区政府、韶关市政府送达起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月4日公开开庭审理了本案。原告甘棠镇村小组的委托代理人白志英、张剑波，被告乐昌市政府的委托代理人刘炯皓、白涓良，被告韶关市政府的委托代理人蒙艳红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告甘棠镇村小组诉称：一、甘棠镇村小组与老虎冲村小组争议的林地“老石板路”双方以及其他村民都有不同的叫法，有叫“大路”、有叫“老大路”、有叫“老路”,也有叫“老石板路”，个别人还叫“马路”，没有统一的称呼。但不管叫什么，都是指乐昌市政府林木林地权属争议处理决定书上的“老石板路”，历史上只有这一条“路”，“瑶白公路”是公路，既不是马路，也不是老路、老石板路。换言之，甘棠镇村小组林权证上记载的“油榨背”西至“老路与秀全组岭山黄竹”中的“老路”与老虎冲村小组林权证上记载的“鹿侯冲马大塘”南至界“土及瑶白公路、老石板路”中的“老石板路”是同一条路，只是双方叫法不同。因此，甘棠镇村小组所持林权证不存在乐昌市政府和韶关市政府认定的“实际上是与其证载四至不相符的”情形。二、老虎冲村小组林权证登记的“鹿侯冲马大塘”南至虽然为“瑶白公路、老石板路”两个地标，但乐昌市政府和韶关市政府不能因两个地标中有一个“瑶白公路”地标就简单地认为比较符合老虎冲村小组林权证，便将其南至界限扩展变更成“瑶白公路”该地标，这种行政行为不符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十五条关于界址划分的规定。（一）老虎冲村小组林权证登记的“鹿侯冲马大塘”南至有两个地标“瑶白公路、老石板路”，这是因为“老石板路”与“瑶白公路”在本案争议地块的东边有一段是重合的，才登记了两个地标。（二）根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十五条“历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的，以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准；四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准；四至记载存在多个地物标的，按四至记载的最近的地物标确定四至；四至记载无法确定全部地物标的，以可以确定的地物标、记载的面积和自然地形确定四至，记载的面积不符合常理的除外。”的规定，如果按照乐昌市政府和韶关市政府的决定将老虎冲村小组的南至从“瑶白公路”到“老石板埂嘴”来分南至界线，再去连接老虎冲村小组“鹿侯冲马大塘”其他的东、西、北三条界线，发现是不能连接形成四至地物标宗地的闭合线。该结论可以从乐府林决字（2017）11号林木林地权属争议处理决定书处理决定界线示意图看到，因为“瑶白公路”在争议地西边并未与“老石板埂嘴”相连，而是分开两个方面，也就是“瑶白公路”与“老石板埂嘴”不可能连成一条闭合线。反之，如果将老虎冲村小组的南至界线按从“瑶白公路”到“老石板路”再到“老石板埂嘴”一线来划分南至界线，然后再连接老虎冲村小组“鹿侯冲马大塘”其他的东、西、北三条界线，其“鹿侯冲马大塘”的四至地物标便自然形成宗地闭合线，该结论是可以从乐府林决字[2017]11号林木林地权属争议处理决定书处理决定界线示意图得出。（三）根据甘棠镇村小组提交的NO.000xxxx林权证“油榨背”登记的四至，结合甘棠镇村小组持有的《乐昌县社员土地房产证存根》以及《土地房产所有证存根》，如果按双方都从“瑶白公路”到“老石板路”再到“老石板埂嘴”的界线来分界，然后各自依照各自林权证“油榨背”登记的四至连接，可以以四至的地标自然形成宗地的闭合线。三、1981年以来，争议林地属于甘棠镇村小组所有，并由甘棠镇村小组分配给甘棠镇村小组所属的白忠苟、白礼古两家人生产经营使用，至2015年前老虎冲村小组没有向甘棠镇村小组提出任何异议，但乐昌市政府在作出决定时并没有考虑该事实。诉讼请求：一、撤销乐昌市政府于2017年12月21日作出的乐府林决字[2017]11号林木林地权属争议处理决定书及韶关市政府于2018年3月14日作出的韶府行复[2018]10号行政复议决定书。二、判令乐昌市政府、韶关市政府重新作出行政决定，将争议的林地裁决归甘棠镇村小组所以。三、诉讼费用由乐昌市政府、韶关市政府负担。原告甘棠镇村小组对自己的主张提供如下证据：一、乐府林决字（2017）11号处理决定书、韶府行复（2018）10号复议决定书，证明乐昌市政府和韶关市政府在没有尊重历史、没有兼顾现实、没有尊重客观事实的情况下将本案争议地确权归老虎冲村小组的事实。二、土地房产所有证、自留山使用证、证明二份、收据二份，证明甘棠镇村小组与老虎冲村小组争议的林地范围中的“老石板路”历史上争议双方有不同的叫法，有叫“大路”、有叫“老大路”、有叫“老路”，也有叫“老石板路”的事实，证明争议地属于甘棠镇村小组所有，并由甘棠镇村小组分配给所属村民白忠苟、白礼古两家生产经营使用。三、NO.000xxxx山权林权所有证，证明甘棠镇村小组享有争议地所有权的事实。被告乐昌市政府辩称：争议林地甘棠镇村小组称“油榨背”，老虎冲村小组称“鹿侯冲马大塘”，争议的四至为东至龙沟口，南至土及瑶白公路，西至老石板埂咀，北至老石板路。经过调查，甘棠镇村小组的乐林权字NO.000xxxx《山权林权所有权证》证载第六栏“油榨背”山岭四至未包含现争议范围。根据核定的证据和事实，依照《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条、第四条、第九条、第十五条的规定，乐昌市政府作出的乐府林决字（2017）11号《林木林地权属争议处理决定书》合法、正确，请求法院依法予以维持。被告乐昌市政府对自己的主张提供如下证据、依据：一、现场勘查图和勘查记录，证明确定了争议范围。二、甘棠镇村小组乐林权字NO.000xxxx《山权林权所有证》，证明甘棠镇村小组主张争议山岭的权属凭证。三、老虎冲村小组乐林权字NO.000XXXX《山权林权所有证》，证明老虎冲村小组主张争议山岭的权属凭证。四、乐府林决字（2017）11号《林木林地权属争议处理决定书》，证明对争议山岭作出了行政行为。五、韶府行复（2018）10号《行政复议决定书》，证明上级复议机关维持了乐昌市政府作出的行政行为。被告韶关市政府辩称：根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据……”第十四条“当事人提供的权属凭证与发证机关档案存根或者登记台帐不一致的，以档案存根或者登记台帐为准，档案存根或者登记台帐确有错误的除外。”第十五条“《中华人民共和国林权证》记载的四至范围以附图为准。历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的，以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准；四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准；四至记载存在多个地物标的，按四至记载的最近的地物标确定四至；四至记载无法确定全部地物标的，以可以确定的地物标、记载的面积和自然地形确定四至，记载的面积不符合常理的除外。本条所称四至，是指山林座落地东、南、西、北或者周边具体界址。”的规定，乐昌市政府依职权调查取得的证据可以证实，双方因持有的林权证登记西南界址之间的交界位置不清引发争议，甘棠镇村小组所指认的乐林权字NO.000xxxx《山权林权所有证》第六栏登记的“油榨背”的西至与实地不符，超出了其林权证登记的西至，其权属主张证据不足，不予支持。老虎冲村小组的林权证第九栏登记的“鹿侯冲马大塘”四至与实地相符，包括争议林地，争议林地依法可以裁决归其所有。请求法院驳回甘棠镇村小组的诉讼请求。被告韶关市政府对自己的主张提供如下证据、依据：一、《复议案件受理通知书》，证明韶关市政府行政行为程序合法。二、《复议文书送达回证》，证明韶关市政府行政行为程序合法。三、《中华人民共和国行政复议法》，证明韶关市政府作出复议决定依据的法律、法规。第三人老虎冲村小组经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭且未提交答辩意见。经庭审质证，各方当事人所发表的质证意见如下：一、甘棠镇村小组的意见：（一）对乐昌市政府的证据：1、对证据一的真实性、关联性有异议，对合法性无异议。2、对证据二、证据三的真实性、合法性、关联性无异议。3、对证据四的真实性、关联性有异议，对合法性无异议。（二）对韶关市政府的所有证据的真实性、合法性、关联性无异议。二、乐昌市政府的意见：（一）对甘棠镇村小组的证据：1、对证据一的真实性、合法性、关联性无异议。2、对证据二、证据三的关联性有异议，对合法性、真实性无异议。（二）对韶关市政府所有证据的真实性、合法性、关联性无异议。三、韶关市政府的意见：（一）对甘棠镇村小组的证据：与乐昌市政府的意见一致。（二）对乐昌市政府的所有证据的真实性、合法性、关联性均没有异议。经审理查明：原告甘棠镇村小组与第三人老虎冲村小组争议的标的物为林地、林木所有权；争议之林地座落在广东省××镇行政辖区内；争议之林地的地名，甘棠镇村小组称之为“油榨背”，老虎冲村小组称之为“鹿侯冲马大塘”；面积约4亩。对于各自的主张，权属争议双方提供了以下凭证作为依据：一、甘棠镇村小组提供的权属凭证：（一）1981年10月10日，原乐昌县政府登记的NO.000xxxx《山权林权所有证》，证中第六栏登记的“油榨背”，面积为3亩，四至为：东至吴家土面德保组岭以龙沟破上到山顶大石头，南至秀全组岭以黄竹，西至马路与秀全组山岭以黄竹，北至张木水和甘棠镇吴家土。（二）1983年12月6日乐林证字NO.015729《自留山使用证》，甘棠村小组没有明确该证具体哪一栏登记争议地，其代理人称该证第一栏登记了争议地，经查地名为“小龙地岭”，四至为“东至老虎冲土、南至公路、西至土沟、北至老大路。”（三）1953年土地改革时期的《土地房产所有证》（县存）附页右起第四栏登记的内容包括“种类，岭”、“面积，一亩一分0厘六毫”、“四至：东至绍金岭、南至贱芳岭、西至大路、北至曹礼土”。二、老虎冲村小组提供的权属凭证：1981年10月10日，原乐昌县政府登记的No.000XXXX《山权林权所有证》，证中第九栏登记的“鹿侯冲马大塘”，面积为15亩，四至为东至甘棠镇黄竹、山沟，南至土、摇白公路、老石板，西至甘棠镇岑岐黄竹、杉树，北至本队岭路。除上述权属凭证之外，甘棠镇村小组还提供了以下证据：一、日期为2014年5月1日的《收据》，内容为“2011年5月在此办方条厂租岭（罗弯冲），每年租金300元，现以收四年（2011-2014）。租岭方：李以根。收租方：白承勇。”二、日期为2017年3月1日的《收据》，内容为“今收到李以根山岭租金，每年300元，2015至2017年，三年租金900元。收租人：白贱勇。租岭人：李以根。”三、日期为2018年2月28日的《证明》，内容为“本人从2010年5月至2018年2月租有乐昌市黄圃镇紫溪村甘棠镇鹿侯冲方条厂地皮，每年付给乐昌市黄圃镇紫溪村甘堂镇白国祥，租金费300元。证明人：白红英、白国祥。”2015年11月20日，甘棠镇村小组向乐昌市政府提出申请，要求调处其与老虎冲村小组之间有关“油榨背”（老虎冲村小组称“鹿侯冲马大塘”）林木林地权属纠纷。2017年12月21日，乐昌市政府作出乐府林决字[2017]11号《林木林地权属争议处理决定书》，查明事实为“申请人于2015年11月20日向本府提出申请，要求调处其与被申请人之间关于‘油榨背’（被申被人称‘鹿侯冲马大塘’）山岭林木林地权属纠纷，本府依法受理后组织争议双方勘查了现场，明确了争议范围和双方主张权属的理由和证据。现争议范围是东至龙沟口，南至土及瑶白公路，西至老石板梗咀，北至老石板路。双方争议的该争议范围内的林地所有权和林木所有权。申请人提供了其村持有的‘乐林权字NO.000xxxx号’《山权林权所有证》，认为该证第六栏‘油榨背’山岭四至包含了现争议范围。被申请人提供了其村持有的‘乐林权字NO.000XXXX号’《山权林权所有证》，认为该证第九栏‘鹿侯冲马大塘’山岭四至包含了现争议范围。经查实，现争议实际是申请人的西界与被申请人的南界界址的争议，现争议范围的公路的北面，申请人认为其村证载的‘油榨背’山岭的西至是公路北面的一条石板路，实际上是与其证载西至不相符的。被申请人指认的南界与其证载界址是比较相符的。”该裁决书“本府认为”一节内容为“根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条‘《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据’之规定，申请人和被申请人所持的1981年《山权林权所有证》是本次林权争议的处理依据。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十五条‘……历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的，以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准……’之规定，申请人的‘乐林权字NO.000xxxx’《山权林权所有证》记载第六栏‘油榨背’山岭未包含现争议范围，被申请人的‘乐林权字NO.000XXXX’《山权林权所有证》证载第九栏‘鹿侯冲马大塘’山岭包含了现争议范围。”乐昌市政府依照《中华人民共和国森林法》第十七条，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条、第四条、第九条、第十五条的规定，就双方争议的林地权属作出处理决定：现争议范围的林木林地权属归被申请人老虎冲村小组所有，四至为东至龙沟口，南至土及瑶白公路，西至老石板梗咀，北至老石板路。甘棠镇村小组不服，向韶关市政府提起行政复议。该案经韶关市政府依法受理后，于2018年3月14日作出韶府行复[2018]10号《行政复议决定书》，NO.000xxxx号’《山权林权所有证》中第六栏登记的‘油榨背’山林权项的西界界址与实地不相符，明显超出了其证中登记的西界界址，因此，其权属主张明显证据不足、理由不充分”“第三人所提供的《山林证》第九栏登记的‘鹿侯冲马大塘’山林权项的四至界址与实地相符，包括了现争议山林在内，该争议山林依法可以裁定归其所有。”等，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持乐昌市政府作出的乐府林决字[2017]11号《林木林地权属争议处理决定书》。2018年4月23日，甘棠镇村小组向本院提起诉讼。2018年9月27日，本院召集各方当事人勘察了现场，在湖南省测绘局出版的1：10000地形图勾划了各方指认的位置。该1：10000地形图为1985年6月绘制，1987年出版。一、在该地形图上，争议范围及附近并未标注有“马路”等其他路的地形、、地貌二、在现场，根据甘棠镇村小组指认，其林权证登记的东、南、北三个方面的界至在争议之林地东南面，瑶白公路以东；老虎冲村小组指认，其林权证登记的东、西、北三个方面的的界至在争议之林地西北面，瑶白公路以西。结合地形图和现场双方指认的情况，可以确定争议之林地位于瑶白公路以西。三、甘棠村小组认为，其林权证登记的“马路”，位于瑶白公路西北边的瑶白公路附近。本院认为：乐昌市政府于2017年12月21日作出的乐府林决字[2017]11号《林木林地权属争议处理决定书》及韶关市政府于2018年3月14日作出韶府行复[2018]10号《行政复议决定书》不合法。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”上述规定明确了不动产的设立，需经依法登记生效。本案甘棠镇村小组与老虎冲村小组争议的林地，属于典型的不动产。按照物权法的规定，不动产的设立，应当依法登记确认。《中华人民共和国森林法实施条例》第五条规定“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。”这说明，林木、林地的所有权和使用权，并非自然取得，也不因当事人之间的处分便自动产生权属确立或者变更的法律效力。依照国家法律的规定，林木、林地权属的确定或者变化，必须报请县级以上人民政府审核确认后，经过登记造册、核发证书等程序，才能发生法律效力。原国家林业部发布的《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至于983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证，自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”明确了林权证是处理林权争议的依据。本案甘棠镇村小组与老虎冲村小组均提供了林权证作为主张权属的依据。由此可以确认，乐昌市政府以双方林权证登记的四至界限确定权属符合法律、法规的规定。但是，乐昌市政府于2017年12月21日作出的乐府林决字[2017]11号《林木林地权属争议处理决定书》“本府认为”一节，仅作“申请人的‘乐林权字NO.000xxxx’《山权林权所有证》记载第六栏‘油榨背’山岭未包含现争议范围，被申请人的‘乐林权字NO.000XXXX’《山权林权所有证》证载第九栏‘鹿侯冲马大塘’山岭包含了现争议范围”等结论性的论述，并未明确其确认老虎冲村小组林权证包括争议范围，甘棠镇村小组林权证不包括争议范围的理由和证据，导致其作出的林业行政裁决不符合原国家林业部发布的《林木林地权属争议处理办法》第十九条第二款第（三）项“处理意见应当写明下列内容……(三)林权争议处理机构认定的事实、理由和适用的法律、法规及政策规定；”的规定，依法应当撤销重作。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”的规定，韶关市政府的复议决定，依法亦应撤销。综上所述，乐昌市政府的行政行为、韶关市政府的复议决定不符合法定程序，乐昌市政府依法应当撤销重新作出行政行为；甘棠镇村小组起诉时提出的支持其诉讼请求的理由部分有理，有理部分予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：一、撤销乐昌市人民政府于2017年12月21日作出的乐府林决字[2017]11号《林木林地权属争议处理决定书》的行政行为。二、撤销韶关市人民政府于2018年3月14日作出韶府行复[2018]10号《行政复议决定书》的行政行为。三、限乐昌市人民政府在本判决生效之日起在法定期限内重新作出行政行为。四、驳回原告乐昌市黄圃镇紫溪村民委员会甘棠镇村民小组的其他诉讼请求。案件受理费50元由被告乐昌市人民政府负担。服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一八年十月二十八日法官助理吴文才书记员罗智健