四川省汶川县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川3221行初5号 原告：汶川县蜀粤建材有限公司，住所地：汶川县漩口镇水田坪村。 法定代表人：赵安良。 委托诉讼代理人：康团，男，四川高鼎律师事务所律师。 委托诉讼代理人：冯泽海，男，四川高鼎律师事务所律师 被告：汶川县人民政府，住所地：四川省阿坝州汶川县威州镇东街**。 法定代表人：旺娜，系县长。 委托诉讼代理人：倪令，男，1981年03月26日生，汉族，住四川省汶川县威州镇东街，系汶川县人民政府法制办主任。 委托诉讼代理人：王昊，男，四川中星律师事务所律师。 被告：汶川县国土资源局，，住所地：四川省阿坝州汶川县威州镇园林路** 法定代表人：陈代军，系该局局长。 委托诉讼代理人：陈军，男，1972年8月3日生，羌族，住四川省汶川县威州镇东街**，系汶川县国土资源局副局长。 委托诉讼代理人：王世兵，男，四川维州律师事务所律师。 原告汶川县蜀粤建材有限公司（以下简称蜀粤公司）诉被告汶川县人民政府（以下简称汶川县政府）、汶川县国土资源局（以下简称汶川县国土局）土地行政管理（土地）纠纷一案，本院于2018年6月8日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告蜀粤公司的委托诉讼代理人康团、冯泽海，被告汶川县政府的委托诉讼代理人倪令、王昊，被告汶川县国土局的委托诉讼代理人陈军、王世兵到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告蜀粤公司向本院提出诉讼请求：1.撤销汶川县人民政府作出的汶府行复【2018】5号《行政复议决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。事实与理由：1.原告并不存在违法占地行为和事实，被告汶川县国土局作出的行政处罚决定书认定事实错误。原告的生产经营（包括矿产开采许可，土地占有和使用）是在2008年灾后重建期间，属于当地政府的特批项目，得到县级相关部门审核、审批同意并办理了相关手续，前置资质齐全，原告一直属于合法经营的经济主体。原告建厂用地是2008年10月至2011年9月期间，所占用的土地属于农村集体用地，原告与该土地的承包经营权人签订了土地租赁协议，并按约定支付了租金。被告汶川县国土局也认可该项目的各项资质在当年的特殊背景下是符合地方政策的，各项审批合法合规。原告基于对政府的高度信赖，包括政府的同意、默许和支持，原告对于得到政府审批同意的项目在日后因公共利益需要被评价为“违法”无法预见。被告的行政行为违反了《行政许可法》第八条信赖利益保护规定。被告对原告的行政处罚既不具备行政处罚的合法性，也不具备合理性，属于违法处罚。2.被告责令原告停产、拆除厂区的事实认定错误、程序违法。被告与原告签订有《采矿经营权协议》，协议约定采矿期限3年，期满后可延续。原告完成相关评估和审批手续后依法取得了采矿许可权，后采矿许可权届满，原告依法依约申请续期，被告接到申请后一直未予回复和办理，却非法要求、责令原告停止生产并要求搬迁厂区，给原告造成了巨大经济损失。被告的行为已经严重违反了《行政许可法》的第50条规定及《采矿经营权协议》第20条的约定，属于违法行政行为。依据《听证笔录》，被告认为砖厂处于青城山保护区，根据相关规定要求按需拆除，原告认为砖厂处于青城山保护区，根据相关规定要求按需拆除，原告认为国家因为公共利益需要拆除砖厂，我们予以支持和理解，但原告建厂在前，确定青城山保护区规划的时间在后，为保护原告的合法权益，被告应当先对原告进行补偿，然后再对原告的砖厂进行依法搬迁或拆除。3.复议机关认为原告未办理合法有效的审批手续，在水田坪村占用土地建设砖厂的行为违法，与事实不符。原告投资建设砖厂需要占用土地是经汶川县政府及国土部门批准和同意的前提下，并与农户签订了土地租赁协议，后又办理了临时用地相关手续方才取得采矿经营许可。采矿许可期限届满，原告依法依约申请了续期，但被告收到申请后一直未予回复和办理。为维护原告的合法权益，特诉至人民法院。 原告为支持自己的主张，提供了以下证据： 第一组：1.汶川县人民政府关于配置页岩矿山的批复（汶府函【2008】164号），拟证明原告建厂以及取得矿产开采权的许可得到汶川汶川县政府的批准和同意。 2.汶川县人民政府关于同意汶川蜀粤建材有限公司登记注册的批复（汶府函【2008】213号），拟证明原告取得采矿权是得到汶川县政府及国土局的同意的，主体资格变更合法。 3.汶川县采矿权出让协议，拟证明原告合法取得采矿权，手续合法合规。 4.汶川县环境保护局关于汶川蜀粤建材有限公司漩口镇蜀粤页岩矿建设项目环境影响报告书的批复（汶环审【2010】52号），拟证明原告取得环保局的批准。 5.汶川县环境保护局关于汶川蜀粤建材有限公司矸砖生产建设项目环境影响评价执行标准的通知（汶环发【2010】135号）、汶川县环境保护局关于汶川蜀粤建材有限公司矿山环境影响评价执行标准的通知（汶环发【2010】139号），拟证明原告环境评价符合标准。 6.汶川县林业局关于蜀粤建材有限公司临时占用林地的批复（汶林函【2010】155号），拟证明原告占用林地的手续齐全。 7.汶川县水利局关于蜀粤建材有限公司方案的批复汶水利【2009】60号，拟证明原告依法取得水利局的相关手续。 8.安全生产许可证，拟证明原告的生产得到安检部门的批准，合法合规。 9.原告的营业执照复印件、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件，被告的登记信息，拟证明双方的主体资格适格。 以上证据，总体证明原告主体资格依法成立，得到人民政府及相关职能部门的同意和认可，并及时向人民政府及相关部门办理了手续，其主体资格合法，其采矿权取得合法。 第二组：1.关于申请修建职工宿舍的报告，拟证明原告在建厂之前，按照法律规定向当地政府及其规划部门提交了用地报告，其用地性质、程序合法。 2.汶川县城乡规划管理局建设行政不予受理通知书（编号：汶规2010021号），拟证明原告按照相关规定向规划局提出了申请。 3.漩口镇人民政府关于汶川蜀粤建材有限公司厂房建设的证明1份，拟证明原告得到了当地政府的同意，才修建的厂房。 4.漩口镇人民政府出具的证明4份，拟证明原告建厂后的实际生产经营情况，为恢复重建起到了重要作用。 5.成都蜀粤建材有限公司与汶川县漩口镇水田坪村三组签订的协议1份，拟证明原告占地的实际面积及补偿标准。 6.原告与王一忠的土地租赁协议及补充协议，拟证明就租赁的面积、补偿标准，期限等进行了约定，原告的用的经过了当地集体的同意，整个用地期间目前还在合同期，至2018年9月8日到期。 以上证据，总体证明原告的用地、建厂合法，不存在违法的事实。 第三组：1.关于办理《采矿许可证》延期申请资料1套，拟证明原告提出了延期申请。 2.汶川县八家砖厂共同提出延期的申请，拟证明原告在采矿许可届满前，提出了延期申请。 3.汶川汶川县国土局收文簿，拟证明国土局收到原告的许可证延期申请的事实。 以上证据，总体证明，原告在采矿届满前，依法向相关部门提出了延期申请，但没有得到任何答复。 第四组：1.汶川汶川县国土局关于汶川县漩口蜀粤页岩矿山停止开采的通知，拟证明国土局行政行为违法。 2.汶川县国土局关于责令限期拆除违法建筑物的通知，拟证明原告没有增加建筑物，被告的行政行为属于违法。 3.注销采矿许可证的通知（汶国土资发【2017】50号），拟证明被告国土局的注销行政行为违法，其注销理由不符合行政法关于注销行政许可的规定。注销的原因是基于青城山属于环境保护区，为突击环保大检查，要求拆除，但因国家公共利益需要，行政机关变更或撤回行政许可，应当依法给予原告补偿。 4.漩府发【2017】4号、汶府办交【2017】4号文件，拟证明原告对文件合法性有异议，请求人民法院对该两份文件的作出的合法性予以审查。 5.汶漩协发（2017）第2号文件，拟证明对原告及当地协会企业造成损失。 6.处罚决定书及复议决定书，拟证明被告对原告的处罚不合法。 以上证据，总体证明被告对原告的处罚是基于环保大检查特殊时期的特殊手段，汶川国土局一系列的具体行政行为不具备合法性和合理性，给原告带来严重损失。 第五组：汶川县国土资源局听证报告书，拟证明要求原告拆除厂房，以及被告注销原告资质是因为特殊背景，且原告后期没有及时办理相关手续，才导致违法。被告应依法赔偿原告的损失。 第六组：证人冉某的当庭证言。 被告汶川县政府辩称，1.其作出复议决定书的行为适用法律正确、程序合法。2.原告未完善用地审批手续，占用土地建设砖厂的行为违法，被告汶川县政府据此作出复议决定认定法律事实清楚。综上，应当依法驳回原告的诉讼请求。 被告汶川县政府为支持自己的主张，提交了以下证据： 1.行政复议文书送达回证。 2.行政复议申请受理通知书（【2018】5号）及其送达回证。 3.行政复议答复通知书（【2018】5号）及其送达回证。 4.行政复议答复意见书。 以上证据，拟证明被告汶川县政府行政复议程序合法。 被告汶川县国土局辩称，1.2017年8月至12月期间，被告汶川县国土局针对原告所涉嫌违法用地的行为，先后多次开展了调查取证工作。拍摄了原告砖厂违法用地的照片，依法形成调查笔录，并委托四川省煤田地质局一三五队就汶川县蜀粤建材有限公司涉嫌违法用地的具体面积进行了测绘。上述证据形成了完整的证据锁链，足以证明原告违法占地的事实。2.被告汶川县国土局作出行政处罚前，在调查收集了相关证据材料基础上，告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告其有陈述、申辩和听证的权利。后被告汶川县国土局依法组织了听证，充分保障了原告的权利。故被告汶川县国土局作出行政处罚的程序合法。综上，应当依法驳回原告的诉讼请求。 被告汶川县国土局为支持自己的主张，提交了以下证据： 第一组：被告组织机构代码证复印件、法定代表人身份证明，拟证明被告主体资格。 第二组：1.违法线索登记表、接受调查通知书及送达回证，拟证明被告违法线索来源获取合法。 2.2017年9月2日关于汶川蜀粤建材有限公司涉嫌违法占用土地的核查报告、2017年9月5日会议纪要（第十期）及会议签到表、立案呈批表、2017年11月23日关于汶川蜀粤建材有限公司涉嫌违法占用土地的核查报告、2017年11月27日会议纪要（第十八期）及会议签到表，拟证明被告行政调查程序合法。 3.2017012号行政处罚告知书、2017081号及2017082号送达回证，拟证明被告行政程序合法。 4.听证告知书及送达回证、汶川县国土资源局听证通知书及送达回证、听证邀请函、申请书、收文承办单、听证会报告书、汶川县国土资源局听证笔录及会议签到表、送达回证，拟证明被告行政调查程序合法。 5.2017012号汶川县国土资源局行政处罚决定书、2018010号送达回证、2018004号汶川县国土资源局行政处罚决定催告书、2018073号送达回证，拟证明被告行政处罚程序合法。 第三组：1.生产车间、住房及办公房照片2张（共4幅）、汶川蜀粤建材有限公司占用地回归测绘技术报告，拟证明原告违法用地的事实。 2.调查笔录及被调查人信息，拟证明原告不具备合法用地手续。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：1.在质证过程中，各方对真实性都没有异议的证据，依法予以确认。2.对质证过程中有异议的证据：原、被告提供的证据中有原件的，依法予以确认，没有提供原件的，真实性无法核实，不予确认。 经审理查明：2008年9月9日，成都蜀粤建材有限公司与汶川县漩口镇水田坪村三组签订土地租赁协议，约定将租用的土地用于建砖厂和矿山，并就土地面积及租金等进行了约定。2008年10月21日，成都蜀粤建材有限公司与汶川县国土资源局签订采矿权出让协议。2008年12月17日，成都蜀粤建材有限公司经汶川县人民政府批准更名为汶川蜀粤建材有限公司。2009年1月9日，汶川蜀粤建材有限公司成立（工商登记注册），住，住所：汶川县漩口镇水田坪村营范围：矸砖生产和销售；销售五金交电、家用电器（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。）2017年8月21日，被告汶川县国土局经清理清查，以涉嫌非法占地为由对原告的用地行为进行核查。2017年8月28日，被告汶川县国土局作出接受调查通知书，并于当日送达至原告。通过核查，并经局务会讨论研究，2017年9月5日被告汶川县国土局决定对原告的违法用地行为进行立案调查。通过调查，并经局务会讨论研究，2017年12月11日被告汶川县国土局作出汶川县国土资源局行政处罚告知书及听证告知书，于2017年12月12日送达给原告。2017年12月13日，原告向被告汶川县国土局提出听证申请。被告汶川县国土局依法予以受理，并于2017年12月27日举行了听证会。2018年1月4日，被告汶川县国土局作出行政处罚决定书，要求原告接到处罚通知书之日起30日内自行拆除违法占用地块上构建筑物，恢复土地原状，妥善处理好相关遗留问题。该处罚决定书于2018年1月5日送达原告。因对行政处罚决定不服，原告向被告汶川县政府申请行政复议。2018年4月19日，被告汶川县政府作出行政复议决定，维持了被告汶川县国土局作出的行政处罚决定，并于2018年4月20日通过邮寄的方式向原告送达了该份行政复议决定书。2018年5月1日，被告汶川县国土局作出行政处罚决定催告书，要求原告履行行政处罚决定。该催告书于2018年5月2日送达原告。 另查明，2017年10月，经四川省煤田地质局一三五队勘查，原告建(构)筑物和附属设施占地面积为17059平方米。原告在租用的汶川县漩口镇水田坪村的集体土地上修建建(构)筑物，均未办理合法的用地审批手续。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第七十六条的规定，被告县国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有对辖区内违法用地行为作出行政处罚的法定职权。 《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。土地使用权作为一项特殊的物权，国家通过法律对其用途作了严格规划管理并制定了严格的审批手续，任何单位和个人使用土地必须经有权审批的土地主管机关审批。本案中，原告蜀粤公司未办理合法用地手续，在租用的集体土地上修建建(构)筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。因此，被告汶川县国土局认定原告非法占用土地，并据此依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定进行处罚，并无不当。被告在作出行政处罚的过程中，履行了告知、调查、听证、送达等程序，程序合法。被告汶川县政府依法对被告汶川县国土局作出的具体行政行为进行审查后决定维持，符合法律规定，原告的诉讼请求无事实及法律上的依据，本院不予支持。 综上，依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第(四)项之规定，判决如下： 驳回原告汶川蜀粤建材有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告汶川蜀粤建材有限公司负担，于本判决书生效后七日内向本院缴纳。 如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院。 审 判 长  杨峥嵘 审 判 员  薛宗勇 人民陪审员  王廷良 二〇一八年十月十一日 书 记 员  王 竺