广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤13行初81号原告傅根龙，男，汉族。被告博罗县人民政府。法定代表人陈国煌，县长。委托代理人朱顺宁，博罗县人民政府法制局工作人员。委托代理人邓钦文，博罗县人民政府法制局工作人员。原告傅根龙不服被告博罗县人民政府行政补偿纠纷一案，于2018年7月18日向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月20日立案后，于2018年8月24日向被告博罗县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月26日公开开庭审理了本案。原告傅根龙、被告博罗县人民政府委托代理人朱顺宁、邓钦文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告傅根龙向本院提起诉讼称，一、建养殖场政府许可：本人积极响应被告招商引资号召，于2003年10月15日与博罗县杨村镇xx村委会xx、xx村民小组签订《土地租赁合同》，合同约定租赁土地用于养鸡和种养业(见合同)，合同经博罗县杨村镇法律服务所予以见证(见合同见证书)。2004年5月养殖场建成，经博罗县畜牧兽医主管部门验收合格颁发动物防疫合格证，养殖场开启正式营运；随后取得了工商营业执照。二、政府反悔：将养殖场划为禁养区。2015年6月25日，被告发布《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》即博府(2013)48号，杨村镇人民政府《关于禁养区非法养殖场清理若干事项的通知》杨府字【2010】38号，将本人经营的养殖场划定为禁养区。2017年12月杨村镇人民政府会同博罗县供电局对本人养殖场进行强制断电关闭(见养殖场断电的函)，导致本人养殖场遭受经济损失265.5万元。本人认为：养殖场的行为发生在被告划禁养区前12年，根据《中华人民共和国立法法》第84条规定：“法律、法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往”及《中华人民共和国行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”虽然被告有权将本人养殖场划定为禁养区，但亦应根据上述法律、法规规定，对因此遭受经济损失的本人依法予以补偿。被告发布【博府办(2013)48号】《通告》要求禁养区所有畜禽养殖场限期自行搬迁、清理；并授权辖区职能部门、镇政府频频发出限期自行关闭、清拆通知，强制关闭养殖场达7月余，至今未对养殖场作出任何补偿，是典型的违法行政。本人经营的养殖场是全家人一生的血汗及唯一生计。强制关闭，导致本人直接经济损失265.5万元，恳请法院公正判决，维护本人的合法权益。诉讼请求：1、判决被告撤销《不予行政补偿决定书》，重新作出依法补偿决定书。2、判决被告依法核准落实原告申请补偿金额。原告傅根龙向本院提交了以下证据：证据一、土地租赁合同及见证书；证据二、不予行政补偿决定书；证据三、养殖场补偿明细；证据四、清拆通知；证据五、行政判决书；证据六、沼气建筑合格证；证据七、畜禽化尸池产品合格证；证据八、断电函；证据九、邮政送达回执。以上证据均为复印件。被告博罗县人民政府答辩称，一、行政补偿以合法为前提，若从事规模化畜禽养殖，根据《中华人民共和国水污染防治法》第二十一条和《广东省环境保护条例》第二十一条的规定，需取得《污染物排放许可证》；根据《中华人民共和国动物防疫法》第二十条的规定，需取得《动物防疫合格证》。原告未提供目前尚在有效期内的《污染物排放许可证》和《动物防疫合格证》，因而无法证明其养殖行为合法而得到补偿，反而应因其非法养殖而受到行政处罚。二、本府于2013年发布的《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》(博府【2013】48号，下称《通告》)，是依据《广东省环境保护条例》第四十九条等法律法规发布的，且经省高院行政判决([2016]粤高法行终字第84号)确认合法，原告应自觉遵守，主动搬迁以减少损失。三、原告在行政起诉状中适用《立法法》第八十四条、《行政许可法》第八条和《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条而要求本府补偿。实际上，本府未对原告作出行政许可，更未变更或撤回已生效的行政许可，且原告无证据证明其养殖行为系合法的，因而不存在“溯及既往”和行政补偿的法定情形。即使原告在划定禁养区以前建成其养殖场，但因其养殖行为处于持续状态，应受《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规的调整和本府《通告》的羁束，应遵守相关法律、服从行政管理，否则就应承担相关法律责任。显然，原告的上述持续行为不属“法不溯及既往”。四、本府并未授权杨村镇政府关闭原告养殖场，杨村镇政府作出《关于加快禁养区、非法畜禽养殖场的通知》等仅是事务性通知，目的是劝告原告自行搬迁养殖场，以利于原告减少损失。事实上，原告在本案中自称的损失而要求补偿265.5万元，因无独立第三方的损失评估报告也缺乏客观性和真实性。原告自2013年至今本有充分的时间搬迁其现有畜禽养殖场所，却以索取巨额补(赔)偿款为目的而拒不搬迁，其对不履行止损义务而造成的损失应自行负责。综上所述，本府作出《不予行政补偿决定书》(博府决[2018]26号)是合法的，请求驳回原告的全部诉讼请求。被告博罗县人民政府向本院提交了以下证据：证据一、不予行政补偿决定书；证据二、送达回证；证据三、EMS快递查询。以上证据均为复印件。经庭审质证，针对被告博罗县人民政府提供的证据，原告傅根龙发表质证意见如下：证据一、适用法律错误；证据二、无异议；证据三、无异议。针对原告傅根龙提供的证据，被告博罗县人民政府发表质证意见如下：证据一、三性均有异议；证据二、无异议；证据三、三性均有异议；证据四、五、关联性有异议；证据六至八、三性均有异议；证据九、无异议。本院对上述证据认证如下：当事人针对其他各方提交的证据，无异议的，本院予以采纳；有异议的，在认定事实时予以参考。本院经审理查明，2003年10月15日，甲方杨村镇xx村委会xx、xx村民小组与乙方吴xx签订《土地租赁合同》，将座落在杨村镇xx村委会xx、xx的xx岭的山土地租赁给乙方发展养鸡和种植业。与此同时，根据甲乙双方的申请，博罗县杨村镇法律服务所为其签订的《土地租赁合同》出具《见证书》，认定该合同上双方当事人的签字、印章均属实。2003年11月2日，吴xx作为证明人出具一份《证明》，证明杨村镇xx村委会xx、xx的xx岭的土地的实际承租人为吴xx、傅根龙、汤xx、汤xx四人。2007年10月10日，由吴xx、傅根龙、汤xx、汤xx四人主管的博罗县杨村镇xx村鸡场已取得《沼气建筑合格证》，且已取得畜禽化尸池产品合格证。博罗县杨村镇人民政府向傅根龙作出《杨村镇关于加快禁养区、非法畜禽养殖场搬迁清拆的通知》，告知其养殖场属于禁养区、非法养殖场，须与政府签订清拆《承诺书》，若继续养殖，镇政府将对违法养殖行为采取强制拆除措施。2017年3月20日，惠州市惠城区人民法院作出（2016）粤1302行初143号的判决，撤销博罗县杨村镇人民政府向傅根龙作出的《杨村镇关于加快禁养区、非法畜禽养殖场搬迁清拆的通知》。2017年12月18日，博罗县杨村镇人民政府向博罗县供电局下发《关于给予杨村镇上车村吴xx等6间非法养殖场断电的函》，拟对吴xx等6间非法养殖场实施清拆前期准备工作，请其对吴xx等6间养殖场进行断电处理予以支持。2018年7月9日，博罗县人民政府向傅根龙作出《不予行政补偿决定书》（博府决[2018]26号），并以邮寄送达的方式送达给傅根龙。因原告不服被告作出的《不予行政补偿决定书》，遂生本案。本院认为，原告经营的养殖场的行为发生在博府（2013）48号《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》作出之前，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”虽然被告博罗县人民政府有权根据环境保护这一公共利益的需要，依据相关法律、法规和规章规定将污染严重的畜禽养殖密集区域划定为畜禽禁养区，但亦应根据上述法律、法规的规定，对因此遭受损失的合法养殖户依法给予补偿。现博罗县人民政府以养殖户养殖行为不合法和未造成其损失为由，作出涉案《不予补偿决定书》，是认定事实不清，证据不足的。本院不予支持。至于原告请求被告核准落实补偿金额的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为……（一）主要证据不足的；”及第七十三条规定：“人民法院经过审理，查明被告负有给付义务的，判决被告履行给付义务。”《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条第一款第（五）项规定：“……请求判决行政机关予以赔偿或补偿；……”。根据上述法律及司法解释的规定，人民法院作出明确给付义务的行政判决需具备两个条件，第一，行政给付义务有法律规定的明确标准，或行政给付行为明显不当，或其给付数额确有错误，此时行政给付不能再由行政裁量垄断，进行司法裁量具有法律依据和明显合理性；第二、行政机关已经作出了给付行为或在法定期限内拒不作出给付行为，行政裁量和行政给付程序在法律上已经终结，司法裁量只是一种复审。本案中，对于原告因关闭或搬迁遭受的经济损失，被告如何进行补偿，应遵循相关法律、法规的规定，并经被告依据其职权予以核定。现原告要求本院予以落实补偿金额，鉴于被告并未作出补偿决定，对相关项目补偿没有明确标准，本院不宜就补偿数额作出具体裁判。因此，对原告的请求补偿的具体数额，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：一、撤销被告博罗县人民政府作出的《不予补偿决定书》（博府决[2018]26号）；二、责令被告博罗县人民政府于本判决生效之日起六十日内就原告的补偿申请重新作出处理。本案受理费50元，由被告博罗县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 邱  炜  炜审判员 黄  潮  明审判员 覃  毅  华二〇一八年十月二十六日书记员 毛泳玲（兼）李冬楹