广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤13行终148号上诉人（原审被告）：惠州市惠城区人民政府江南街道办事处。法定代表人：黄冠，主任。诉讼负责人：王素怡，江南街道办党工委组织委员。委托代理人：梁敏基，广东兆丰律师事务所律师。委托代理人：欧健，广东兆丰律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）：谭某，法定代理人：林某。委托代理人：黄穗生，广东安国律师事务所律师。委托代理人：李遥约，广东品杰律师事务所律师。上诉人惠州市惠城区人民政府江南街道办事处（下称江南街道办）因与被上诉人谭某行政不作为纠纷一案，不服广东省博罗县人民法院（2018）粤1322行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：林某出生于七联村民委员会上梅湖村民小组，至今户籍没有变动。原告出生后随母亲林某落户惠州市惠城区江南街道七联村民委员会上梅湖村民小组，至今户籍没有变动。原告于2017年12月25日向被告提交申请书等材料。被告于2018年1月16日对原告等人作出《关于〈确认集体经济组织成员申请书〉的复函》，内容为：你们向我街道提交《确认集体经济组织成员申请书》(以下简称《申请书》)提出的请求，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《广东省实施办法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》等法律和地方性法规规定，以及《七联村村民委员会村规民约》规定，村民身份确认、股份分配等问题依法属于村民自治范围内的事项，不属于行政裁决内容，应通过集体经济组织依法按规定程序内部解决。你们提出的请求，我街道于2018年1月10日约见了七联村党支部书记、村委会主任，转达了你们的诉求，并建议七联村村民委员会依照组织管理规定及时召集“两委”及相关代表进行认真研究和讨论，对存在的问题加以修改和完善，务求做到公平、公正解决集体经济组织在实际运作中存在的问题。对此，我街道办事处已经依法履行了职权范围内的监督义务。你们提交的《申请书》提出的关于确认谭某等十二人的农村集体经济组织成员资格的问题，可依法向七联村村民委员会要求处理。原告不服该复函，遂向本院提起诉讼。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……”，第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼……”。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款的规定“原人民公社、生产大队、生产队成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员”。《广东省实施办法》第二十三条规定：“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益”，第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益”。中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》（粤委办［2006］142号）第三条规定：“加强领导，切实维护农村妇女权益。……；对产生的争议，应依照相关法律、法规和政策及时处理；对基层政府处理决定不服的、可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理”。依照前述规定，被告有职权对原告是否具有农村集体经济组织成员资格作出行政处理决定。被告以原告申请的事项其无职权且属于村民自治范围为由，逾期未作出行政处理决定，违反法律规定。因此，原告请求判令被告对其集体经济组织成员资格的申请进行确认处理，符合法律规定，本院予以支持。对于原告的申请，被告已对原告作出复函及对村民委员会作出通知，虽然属于适用法律错误，但原告请求确认被告属于行政不作为，理由不充分，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：一、限被告惠州市惠城区人民政府江南街道办事处于本判决生效之日起两个月内对原告谭某提交的确认集体经济组织成员资格的申请作出行政处理决定。二、驳回原告谭某的其他诉讼请求。本案受理费50元（原告已缴交），由被告惠州市惠城区人民政府江南街道办事处负担。上诉人江南街道办不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：一、撤销广东省博罗县人民法院（2018）粤1322行初47号行政判决；二、驳回被上诉人的诉讼请求。事实和理由如下：一、一审法院直接违反最高人民法院、广东省高级人民法院的“成员资格及享有相关权益问题属于农民集体经济组织的自治范畴”的认定，作出公然对抗最高人民法院、广东省高级人民法院的判决，实属严重错误。关于农村集体经济组织成员的资格的认定是否属于农村自治范畴内的事务这一本案焦点问题，广东省高级人民法院在2017年6月29日作出的（2017）粤行终459号《行政判决书》中明确指出：“本院认为，……因此，涉及成员资格及享有相关权益问题属于农村集体经济组织的自治范畴。”对此，最高人民法院在处理该案申诉作出的（2017）最高法行申7527号《行政裁定书》中确认：“本院经审查认为……因此，涉及成员资格及享有相关权益问题属于农民集体经济组织的自治范畴。”本案审理时，上诉人已将上述生效判决裁定提交一审法院，并且在庭审中多次提出，请求合议庭审查。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第五条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”根据上述法律规定，农村村民依法实行自治，由村民依法办理自己的事情；而乡、镇人民政府对村民委员会的工作只有指导、支持和帮助的职责，不得干预属于村民自治范围内的事项，否则就是直接违法。但一审判决却对此认定：“依照前述规定，被告有职权对原告是否具有农村集体经济组织成员资格作出行政处理决定。”这直接与最高人民法院、广东省高级人民法院的“成员资格及享有相关权益问题属于农民集体经济组织的自治范畴”的认定完全相反，一审法院为基层法院，竟可直接反对其上级法院甚至国家最高审判机构最高人民法院，作出完全相反的认定和判决，这实在令人搞不清楚一审法院是否在中华人民共和国法律管辖范围之内。二、上诉人对被上诉人的申请的处理，是严格按照经广东省高级人民法院对此类问题的生效判决书所确认的方式作出的，其合法性并得到最高人民法院的确认，一审法院却对此视而不见，对此作出完全相反的认定和判决，直接挑战上级法院乃至中国最高审判机构最高人民法院，令人实在无所适从。上述广东省高级人民法院审理的（2017）粤行终459号案由是赵劳界向江门市江海区江南街道办事处提出要求确认其南雄经济社股民身份，并要求确认领取股权分配的案件。对此，江海区江南街道办事处约谈其辖区内南雄经济社党支部书记、主任，转达赵劳界的诉求并作出建议指导，同时发出书面文件，指导并要求南雄经济社对股民身份和股份分配问题作出修订和完善。后江海区江南街道办事处又向赵劳界作出复函，阐明了法律规定，说明了已做的工作，并引导其向集体经济组织要求解决处理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条规定：“为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法。”第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第八条也规定农民集体经济组织依法享有独立进行经济活动的自主权，集体经济组织的成员资格及其权利、义务属于本组织成员大会表决的法定事项之一。而且《村民委员会组织法》第五条还严格规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”所以，江海区江南街道办事处的做法是有法律依据的。在赵劳界向广东省江门市中级人民法院提起行政诉讼后，上述做法得到了江门市中级人民法院、广东省高级人民法院、最高人民法院的一致认同，均认定：“江南街道办接到赵劳界的申请以《复函》形式指引其向南雄经济社按农村集体组织内部程序先行解决并无不当。”上诉人在接到被上诉人的申请后，依照上述生效判决指引的方式作出处理,却被一审法院被认定为“违反法律规定”。相同的情形，相同的做法，在相同的中国广东省，却得到完全相反的“违反法律规定”。上诉人接到该判决后，茫然无绪、困惑异常，多次开会征询法律专家也无解，实在不知该信从最高人民法院、广东省高院的认定，还是该信从博罗县人民法院的认定。三、一审法院在判决书中，列了《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款、第四十七条第一款、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《广东省实施办法》第二十三条、第二十四条等五条法律法规，以及中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益的意见》第三条等政策，以此认定上诉人有职权对农村集体经济组织成员作出处理决定，但反复研读上述法条，却实在找不到规定乡镇人民政府应当直接对农村集体经济组织成员资格作出认定的法律规定。如果说《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了乡镇政府有“保障公民的人身权、民主权利和其他权利”“保障宪法和法律赋予的妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由的各项权利”，乡镇人民政府就（有权）必须直接认定村民资格，那么被别人打伤的人，被侵害了人身权利，是否可以直接要求乡镇人民政府作出行政处理？夫妻之间一方要离婚，另一方不愿意，侵犯了婚姻自由权利，是否也可以直接要求乡镇人民政府作出行政处理而不用起诉到法院？相信大家都会明白，这是不行的，因为上述法律规定的是基本性、概括性的规定，还要通过很多具体的法律法规规定具体处理方式、途径，必须按照具体法定方式才可以正确依法行政。所以，法无授权不可为，职权法定，这是依法行政的基本原则，一审法院判令上诉人作出行政处理决定，但该根据什么法律作出，如何作出，毫无法律依据，一审法院如此判决，岂不是要求上诉人无法定职权而乱作为。综上所述，上诉人认为：一审法院直接违反最高人民法院、广东省高级人民法院的“成员资格及享有相关权益问题属于农民集体经济组织的自治范畴”的认定，上诉人对被上诉人的申请的处理，是严格按照经广东省高级人民法院对此类问题的生效判决书所确认的方式作出的，其合法性亦得到中国最高审判机构最高人民法院的确认，一审法院却对此视而不见，作出的判决与最高人民法院、广东省高级人民法院的对此类案件的判决完全相反，实属严重错误。同时，并没有法律规定乡镇人民政府具有直接对农村集体经济组织成员资格作出认定的职权，强行作出认定将严重违反职权法定原则；且由于最高人民法院已确认“成员资格及享有相关权益问题属于农民集体经济组织的自治范畴”，乡镇人民政府强行作出认定将直接严重违反《村民委员会组织法》第五条“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定。恳请上级人民法院依法撤销严重错误的一审判决，依法改判。被上诉人谭某口头答辩称：第一，各级法院之间不是领导关系而是监督关系，我国不是判例法国家，上诉人在上诉人状中机械套用案例我方认为是不合法的。第二，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定了县级以上人民政府有领导下级人民政府工作的职权，结合本案惠州市委办公室、惠州市人民政府在2008年就本案相关的外嫁女权益问题已经有文件下发，编号为惠市委办发（2008）3号，其中第二点明文规定了下级部门单位有依法界定农村妇女集体经济组织身份的工作，因此被上诉人认为上诉人理应做出确认被上诉人属于集体经济组织成员身份的认定。经二审审理查明：原审查明的事实基本属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”、第三十六条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条第一款规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”《广东省实施办法》第二十三条规定：“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经营组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”、第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益”。《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》（粤委办[2006]142号）中要求：“三、加强领导，切实维护农村妇女权益。……对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理。”综合上述规定的内容可知，农村集体经济组织虽然依法享有自主决定自治范围内事项的权利，但是必须符合法律、法规以及合法有效规章、规范性文件的规定，不得违反男女平等、村民平权等基本原则，也不得剥夺集体经济组织成员依法应当享有的基本权利。如果农村集体经济组织作出的决议、村规民约、规章制度和财产分配方案等违反法律、法规规定，侵犯村民的合法权益，村民有权向基层人民政府控告、检举，请求予以监督。基层人民政府收到村民的举报申请后，依法负有监督并责令改正的法定职责义务。本案中，被上诉人谭某以所在集体经济组织侵犯了其依法应享有的集体经济组织收益分配权，且经多次协商无果后为由，向上诉人江南街道办请求确认其集体经济组织成员资格。上诉人江南街道办收到被上诉人的申请后，虽然与村民所在集体经济组织进行过沟通、协调和指导，但其一直没有按照上述法律规定的要求，采取有效措施纠正村民所在集体经济组织的违法行为，导致被上诉人谭某的集体经济组织成员资格问题至今仍未解决。因此，上诉人江南街道办对被上诉人谭某提出的集体经济组织成员资格认定申请未作出处理决定的行为，已构成行政不作为。原审判决责令限期作出行政处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人江南街道办上诉称，农村集体经济组织成员资格问题属于村民自治范畴，其只能进行指导而无权进行认定，理由不成立，本院予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人惠州市惠城区人民政府江南街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  钟日红审判员  黄潮明审判员  邱炜炜二〇一八年十月二十六日法官助理刘江涛书记员陈伟杰附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。