贵州省安顺市西秀区人民法院行 政 判 决 书（2018）黔0402行初67号原告陈怀进，男。委托代理人毕晨、张自豪，北京市京师律师事务所律师。被告镇宁布依族苗族自治县国土资源局。住所地：贵州省安顺市镇宁自治县城关镇犀牛路**。法定代表人颜成勇，局长。委托代理人吴与贵、王施，贵州赤丞律师事务所律师。原告陈怀进因认为被告镇宁布依族苗族自治县国土资源局（以下简称镇宁县国土资源局）不履行法定职责一案，于2018年4月12日向本院提起行政诉讼。本院于同年4月23日立案后，于同年5月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月26日公开开庭审理了本案。原告陈怀进及其委托代理人毕晨、张自豪，被告镇宁县国土资源局委托代理人吴与贵、王施到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告陈怀进诉称，2017年丁旗街道办事处工作人员在未出示任何批准手续，也未对原告合理补偿的情形下，将原告及同村村民的三十亩基本农田非法强占。目前基本农田已经全部被违法占用，基本农田被毁。原告曾向贵州省国土资源监察局信访处递交针对安顺市镇宁自治县人民政府、丁旗街道办事处非法占用原告集体所有的基本农田进行工程建设违法行为的查处申请，贵州省国土资源监察局信访处2018年1月24日给原告回复，已经把查处申请转送给镇宁县国土资源局，要求其在规定期限内处理。截止到起诉之日，镇宁县国土资源局没有给原告任何答复，也没有对破坏基本农田的行为进行查处。依据《中华人民共和国行政处罚法》以及《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《国土资源行政处罚办法》等法律，被告的行政不作为，致使原告承包经营的基本农田受到非法侵害的状况得不到及时纠正，严重侵犯了原告的合法权益。现原告为维护自已的合法权益，也为促进被告依法行政，特诉至贵院，请求依法确认被告不履行土地查违职责的行为违法，并责令被告立即对土地违法行为进行查处，本案诉讼费由被告承担。原告陈怀进向本院提交了以下证据：土地承包经营权证、黔国土资信告字（2017）348、349号《贵州省国土资源厅政府信息公开告知书》，用于证明原告承包的土地未被批准征收，丁旗街道办事处收回原告土地并进行清表、建设行为违法的事实；《查处土地违法行为申请书》EMS快递单、快递妥投打印件，用于证明原告于2O18年1月15日通过EMS分别向贵州省国土资源监察局、被告邮寄了《查处土地违法行为申请书》要求国土部门对丁旗街道办事处违法征地行为进行查处，并请求对侵占土地的相关负贵人迸行查处的事实；贵州省国土资源监察局《国土资源信访(举报)事项转交告知单》用于证明贵州省国土资源监察局已经将违法查处事项转交给被告的事实；安顺市国土资源局2018-3《告知书》用于证明安顺市国土资源局己经将违法查处事项转交给被告的事实；“基本农田”碑石的照片，用于证明被告的案涉承包土地是基本农田的事实；土地现状照片，用于证明被告至今未履行违法占地查处职责，原告承包的土地至今未复耕，且土地已不能复耕的事实。被告镇宁县国土资源局辩称，原告不具有诉讼主体资格，依法应驳回起诉。本案中，原告认为被告不履行土地违法行为查处职责，便诉请人民法院依法确认被告不履行的行为违法，并责令立即实施上述行为。对此，被告认为，本案涉及的土地系镇宁布依族苗族自治县丁旗街道马鞍山村集体所有的土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”之规定，涉案土地应由本村村民委员会或村民小组经营、管理。原告虽为本村村民，但毕竟不是涉案土地的所有权人，能否具有本案诉权，须根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十四条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条，《中华人民共和国物权法》第一百二十四条第一款、第二款，第一百二十七条的规定进行审查，审查原告是否具有土地使用证或土地承包经营权证或土地承包经营权合同。原告并未提交上述所列的相关证据，因此无法证明原告与涉案土地的关系，故原告不是基于维护自身合法权益提起的诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；”之规定，只有行政行为的相对人或利害关系人具有本案诉讼主体资格。如前述及，原告并不具有本案诉讼主体资格，不能作为本案原告提起诉讼。由此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”之规定，恳请贵院依法驳回原告的起诉。被告已经履行了土地违法行为查处职责。2017年12月，被告在巡查过程中已自行发现镇宁扶贫开发有限责任公司擅自占用涉案地块的违法情形，于是在2017年12月18日作出了《责令停止违法行为通知书》，责令镇宁扶贫开发有限责任公司停止违法行为，有镇国土资停字[2017]157号通知书为凭。被告下达上述通知书的行为，完全符合《中华人民共和国土地管理法》第六十七条“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施:(四)责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”和《国土资源行政处罚办法》第十一条“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”的规定。被告作为县级以上人民政府土地行政主管部门在发现正在实施的违法行为时，已经在享有的法定职权范围内履行了法定职责，并按规定将通知书送达给了违法行为人。故被告不存在原告诉请所称的不履行土地违法行为查处职责的情形，且被告履行的查处行为内容合法、程序合法。原告诉称基本农田被毁不实。首先，原告所称的涉案土地应由镇宁布依族苗族自治县丁旗街道马鞍山村村民委员会统一管理和使用，土地权属未改变仍为集体，不存在征收集体土地的具体行政行为。因此，不存在原告所称的丁旗街道办事处工作人员非法强占的事实。其次，原告提及的涉案土地为耕地，不是基本农田。最后，对于原告所称的基本农田全部被违法占用，基本农田被毁的情况，不是客观事实。况且本案的诉讼请求仅是关于被告是否履行了土地违法行为查处职责，原告所称的该情况与法院审查被告是否履行了土地违法行为查处职责并无任何关联。综上所述，原告不具有本案诉讼主体资格，其诉讼无事实依据，被告已经履行了法定职责，据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，应判决驳回原告的诉讼请求。被告镇宁县国土资源局向本院提供了以下证据：镇国土资停字[2017]157号《责令停止违法行为通知书》及送达回证，用于证明擅自占有涉案地块的违法主体系镇宁扶贫开发有限责任公司，并非原告所称的丁旗街道办事处；被告已经依法履的土地违法行为查处职责，不存在原告所称的不履行情况。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的上述证据具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定本案有关事实的证据。经审理查明，原告陈怀进系贵州省镇宁自治县丁旗镇马鞍山村**村民，2018年1月15日，原告陈怀进等八位村民以信访形式联名向贵州省国土资源监察局信访处递交“查处土地违法行为申请书”，以“镇宁自治县人民政府、丁旗街道办事处未经规划审批，非法占用申请人依法承包的基本农田”为由，要求“对安顺市镇宁自治县人民政府、丁旗街道办事处非法占用申请人集体所有的基本农田进行工程建设的违法行为进行查处，并责令将违法侵占的基本农田退还给申请人；对安顺市镇宁自治县人民政府、丁旗街道办事处违法侵占土地的相关负责人依法进行查处。”同年1月24日，贵州省国土资源监察局信访处将原告等人的举报事项转送镇宁县国土资源局，并要求其在规定时间内处理。至原告起诉时，被告镇宁县国土资源局一直未处理。本院认为，原告陈怀进以其承包土地被侵占为由，向土地行政管理部门投诉，要求履行保护土地权益、查处违法行为的职责，因被告镇宁县国土资源局未作出处理，原告遂提起诉讼，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；”的规定，原告陈怀进与被诉行政行为有利害关系，具有本案原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，被告镇宁县国土资源局具有查处违反土地管理法律、法规行为的法定职权。本案中，被告镇宁县国土资源局在收到贵州省国土资源监察局转送的原告等人举报事项后，未予处理，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”原告提出的要求履行保护土地权益、查处违法行为申请具有相应的法律依据，对于原告举报的违法行为是否存在，被告作为土地行政管理机关有义务进行调查并进行处理。被告在接到原告的申请后两个月内未予答复，属于不履行法定职责，故原告请求确认被告未依法履行土地监管职责的行为违法，本院予以支持。原告举报的违法行为是否存在、非法占用土地的情形，仍然有待于被告进行调查、裁量。关于被告提出的“2017年12月在巡查过程中已自行发现镇宁扶贫开发有限责任公司擅自占用涉案地块的违法情形，于2017年12月18日作出了《责令停止违法行为通知书》，已经履行了土地违法行为查处职责”的诉讼理由，本院认为，在庭审中，被告对原告提交的被侵占土地照片所示地点与其所查处的土地违法行为是否为同一地块、非法占用土地的情形，均不能作出准确、清楚的陈述，足以证明被告在收到原告申请书后，并未对此进行调查处理，故被告的上述理由，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下：一、确认被告镇宁县国土资源局对原告陈怀进提出的查处违法行为申请未依法履行监管职责违法。二、责令被告于本判决生效之日起30日内对原告陈怀进的申请事项作出处理。案件受理费50元，由被告镇宁县国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。审 判 长 谢 川人民陪审员 胡 蓉人民陪审员 莫豫川二〇一八年十月十九日法官助理朱莹鄂书记员刘君（代）