广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终355号上诉人（原审原告）：钟国安，男，汉族，住广东省珠海市金湾区。上诉人（原审原告）：冯志钊，男，汉族，住广东省佛山市南海区。上诉人（原审原告）：陈国光，男，汉族，住广东省珠海市斗门区。以上三上诉人共同委托代理人：陈武能，北京陈武能律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市国土资源局。住所地：广东省珠海市吉大九洲大道中**。法定代表人：袁学东，局长。委托代理人：廖君燕，珠海市国土资源局斗门分局工作人员。委托代理人：刘光大，广东莱特律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府。住所。住所地：广东省珠海市香洲区人民东路**div>法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：邹芬芬，珠海市法制局工作人员。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所。住所地：广东省广州市越秀区东风中路**div>法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：黄允鑫，广东省人民政府法制办工作人员。委托代理人：郭伟，广东省人民政府法制办工作人员。上诉人钟国安、冯志钊、陈国光因与被上诉人珠海市人民政府、珠海市国土资源局收回国有土地使用权及广东省人民政府行政复议决定纠纷一案，不服珠海市中级人民法院（2017）粤04行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2000年9月，原告钟国安、冯志钊、陈国光办理了位于斗门区井岸镇工业大道侧的2155.14平方米国有土地使用权的产权登记，批准用途为工业，地号：1，地号16-1，权证号码为200004210110725。2016年8月4日，珠海市住房和城乡规划局斗门规划分局作出《通知》，告知珠海市国土资源局斗门分局和原告：位于斗门区井岸镇工业大道侧**，面积为2155.14平方米的工业用地（宗地号101016-1）在80米滨河建设控制范围内，且已规划为公园绿地、二类居住用地、道路用地，原批准的用地功能已不符合城市规划，请原告钟国安、冯志钊、陈国光与国土部门协商用地处理事宜。2016年9月19日，珠海市国土资源局斗门分局作出珠国土斗字〔2016〕563号《关于拟收回钟国安、冯志钊、陈国光名下2155.14平方米土地使用权的告知书》。告知原告涉案土地已规划为公园绿地、二类居住用地、道路用地，原批准的用地功能已不符合城市规划，根据《珠海市土地管理条例》第五十一条，珠海市国土资源局拟收回涉案土地使用权，涉及有关补偿事宜的，由斗门区井岸镇人民政府负责，并告知了原告钟国安、冯志钊、陈国光享有的陈述、申辩和申请听证的权利。该《告知书》附有规划调整通知书，并于9月20日送达给原告。随后，原告提交了《申请书》，就土地置换或者回收方式提出了意见，但未提出听证申请。2016年11月22日，珠海市国土资源局斗门分局向斗门区人民政府报送《关于收回钟国安、冯志钊、陈国光名下2155.14平方米土地使用权的请示》（珠国土斗字〔2016〕637号）。12月7日，斗门区人民政府经研究，以珠海市人民政府的名义作出了97号收地批复，载明：为推进黄杨河“一河两岸”综合开发项目，根据《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条的规定，同意珠海市国土资源局斗门分局依法收回涉案土地使用权，由珠海市国土资源局斗门分局作出补偿决定书，费用由斗门区井岸镇人民政府负责。2016年12月21日，珠海市国土资源局作出1253号收地决定，载明：涉案土地在80米滨河建设控制范围内，且已规划为公园绿地、二类居住用地、道路用地，原批准的用地功能已不符合城市规划。根据《珠海市土地管理条例》第五十一条的规定，经珠海市人民政府批准，珠海市国土资源局决定收回涉案土地使用权；如涉及有关补偿事宜的，由斗门区井岸镇人民政府负责。该《决定书》告知了原告提出行政复议和诉讼的权利，并分别于2017年1月4日、1月5日、1月6日送达给三名原告。2016年12月12日，珠海市国土资源局斗门分局向井岸镇政府作出《关于收回钟国安、冯志钊、陈国光用地所涉补偿问题的函》（珠国土斗函〔2017〕95号），该函载明：“请贵镇政府尽快与钟国安、冯志钊、陈国光就收回位于斗门区井岸镇工业大道侧的2155.14平方米国有土地使用权（地号：1（地号16-1）所涉补偿事宜进行协商，若无法协商一致，建议根据《黄杨河“一河两岸”交通、水利项目征（收）地补偿安）地补偿安置方案》第四条第1款的规定委托评估偿金额后请贵镇政府将相关情况书面告知我分局，为作出收地补偿决定书提供依据，以完成收地工作。”原告钟国安、冯志钊、陈国光不服经珠海市人民政府批准、由珠海市国土资源局作出的1253号收地决定，于2017年2月27日向广东省人民政府申请行政复议。广东省人民政府于2017年3月1日立案受理，并向原告邮寄送达了《行政复议受理通知书》，同时向珠海市人民政府发出《提出行政复议答复通知书》。因案情复杂，广东省人民政府于2017年4月21日延长了审查期限30天。2017年5月8日，广东省人民政府作出粤府行复〔2017〕109号复议决定，维持了经珠海市人民政府批准、由珠海市国土资源局作出的1253号收地决定，并依法送达了原告及珠海市人民政府。原告钟国安、冯志钊、陈国光不服109号复议决定，遂提起本案行政诉讼，请求：1.撤销珠海市人民政府批准、珠海市国土资源局作出的1253号收地决定；2.撤销109号复议决定；3.判令珠海市人民政府、广东省人民政府承担本案诉讼费用。原审另查明，2015年10月13日，《关于印发珠海市2015年市级行政管理事权下放目录的通知》（珠府〔2015〕112号）目录第34项载明，有关收回斗门区工业用地的行政管理事权，由原实施机关珠海市国土资源局（由珠海市人民政府批准）委托下放给珠海市国土资源局斗门分局。原审法院认为，本案被告均适格。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释[2000]8号）第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。珠海市人民政府根据《关于印发珠海市2015年市级行政管理事权下放目录的通知》（珠府〔2015〕112号）的规定，委托斗门区人民政府、以珠海市人民政府的名义于2016年12月7日作出97号收地批复，珠海市国土资源局根据上述批复作出1253号收地决定，决定收回原告名下2155.14平方米涉案土地使用权。上述收地决定属于经上级行政机关批准的行政行为，依据上述司法解释第十九条的规定，原告不服珠海市国土资源局作出的收地决定提起行政诉讼的，应当以收地决定书上署名的珠海市国土资源局为被告提起诉讼，故本院追加珠海市国土资源局为被告。由于本案行政诉讼是因原告钟国安、冯志钊、陈国光不服经珠海市人民政府批准的1253号收地决定，向广东省人民政府申请行政复议。广东省人民政府作出109号复议决定，维持了经珠海市人民政府批准、珠海市国土资源局作出的1253号收地决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第（一）项的规定，作为复议机关的广东省人民政府与作出1253号收地决定的珠海市国土资源局应当作为共同被告参加本案诉讼。另本案需对广东省人民政府的行政复议决定一并进行司法审查，作为行政复议案件的被申请人珠海市人民政府也应作为被告参加本案诉讼。97号收地批复合法。《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条规定：“因公共利益需要、土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以置换或者收回方式调整已经批准给用地单位或个人使用的土地，用地单位或个人应当服从。依照本条规定收回土地使用权的，应当根据用地单位或者个人投入开发和建设情况给予相应补偿。”在收到珠海市国土资源局斗门分局报送《关于收回钟国安、冯志钊、陈国光名下2155.14平方米土地使用权的请示》（珠国土斗字〔2016〕637号）后，鉴于案涉用地在《珠海市城市总体规划（2001-2020）（2015修订）》（国函[2015]11号）内的规划功能与其原批准功能不符，斗门区人民政府以珠海市人民政府的名义作出97号收地批复，同意珠海市国土资源局斗门分局依法收回涉案国有土地使用权、并由珠海市国土资源局斗门分局作出补偿决定书、费用由斗门区井岸镇人民政府负责，符合上述法规的规定。1253号收地决定主要证据充分、适用法律法规正确，程序合法。1.珠海市国土资源局有职权作出收回土地使用权决定。《珠海经济特区土地管理条例》第四条规定：“市国土资源局是市政府的土地行政主管部门，负责土地管理工作，组织实施本条例。”第五十一条第一款规定：“因公共利益需要、土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以用置换或者收回的方式调整已经批准给用地单位或者个人使用的土地，用地单位或者个人应当服从。”故作为珠海市土地行政主管部门的珠海市国土资源局有职权作出收回土地使用权决定。2.收回土地使用权决定主要证据充分，适用法律法规正确。其一，《珠海经济特区土地管理条例》为珠海市人大常委会依全国人大立法授权制定的特区法规，在珠海市范围内实施。《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第一款明确规定基于“公共利益需要”、“城市规划的调整”之条件，可以依据上述法律由珠海市国土资源局作出收回土地使用权决定。其二，珠海市人民政府已作出97号收地批复,批准珠海市国土资源局收回案涉土地使用权；其三，珠海市住房和城乡规划局斗门规划分局《通知》等证据可以证明涉案用地功能已由原工业用地变更为公园绿地、二类居住用地、道路用地，此情形属于《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第一款所规定的“公共利益需要”、“城市规划的调整”的范围；其四，从1253号收地决定和97号收地批复的内容上看，1253号收地决定虽未具体提及黄杨河“一河两岸”综合开发项目建设，但其收地理由“用地功能规划变更”实质上与97号收地批复并无冲突。3.收回土地使用权符合法定程序。珠海市国土资源局履行了告知义务、保障了原告钟国安、冯志钊、陈国光的知情权、申辩权和救济权，履行了向斗门区人民政府请示及审批程序，依法制作了决定书并送达原告。4.关于收回土地使用权的补偿。《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第二款规定：“依照本条规定收回土地使用权的，应当退还相应的地价款，并根据用地单位或者个人投入开发和建设的情况给予以补偿。”该法条规定了行政机关在收地后的补偿义务。珠海市国土资源局在1253号收地决定中告知“涉及有关补偿事宜的，由斗门区井岸镇人民政府负责”符合珠海市土地管理体制的相关规定，并无不当。事实上，珠海市国土资源局在作出收回土地使用权决定后，向井岸镇政府作出《关于收回钟国安、冯志钊、陈国光用地所涉补偿问题的函》，建议根据《黄杨河“一河两岸”交通、水利项目征（收）地补偿安）地补偿安置方案》第四条第一款的规定委托评估补偿义务。珠海市国土资源局及井岸镇政府应尽快落实对原告公平合理的补偿安排。如原告对其后作出的补偿决定不服，可依法另行提起行政诉讼。广东省人民政府109号复议决定程序合法。广东省人民政府依法受理了原告的复议申请，并依法进行了审查；因案情复杂，依法延长了审查期限；充分地保障了原告在复议程序中的权利，作出行政复议决定书后向各方当事人进行了送达。综上，由珠海市人民政府批准、由珠海市国土资源局作出的1253号收地决定及广东省人民政府作出的109号复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告的诉请理据不足，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条、第十条第一款的规定，判决如下：驳回原告钟国安、冯志钊、陈国光的诉讼请求。钟国安、冯志钊、陈国光不服一审判决向本院提起上诉称：珠海市国土资源局一直强调斗门区范围内没有土地置换的收地方式，只有货币补偿的方式。但是上诉人在一审判决之前提交了珠海市国土局斗门分局与珠海市宏力建材有限公司的《收回土地使用权协议》，表明珠海市国土资源局收回珠海市斗门区的土地可以采取置换土地的方式，根据法律面前人人平等的原则，上诉人要求二审法院撤销原审判决货币补偿的方式，改判为置换土地方式，支持上诉人一审的诉讼请求。被上诉人珠海市国土资源局、珠海市人民政府二审辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求予以维持。被上诉人广东省人民政府二审辩称：珠海市国土资源局、珠海市人民政府作出的收回土地决定符合法律规定，我府的复议决定程序合法，一审判决事实清楚，适用依据正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审补充查明，一审庭审过程中，珠海市国土资源局辩称，收地补偿问题，珠海市土地管理条例规定有土地置换和金钱补偿两种方式。用土地置换的方式进行补偿的话，前提是政府有相应的土地储备进行置换，土地的用途也相符合……由于原告的用地原用途的工业用地，原告到收地时并没有相应的工业项目，所以国土局经审查认为这种情况下以金钱补偿方式来收回涉案土地是是适当的。本院二审经审理查明的其他事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为收回国有土地使用权行为及行政复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人珠海市人民政府批准、珠海市国土资源局作出的1253号收地决定以及广东省人民政府作出的粤府行复〔2017〕109号复议决定是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。”第二款规定：“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第一款规定：“因公共利益需要、土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以置换或者收回方式调整已经批准给用地单位或个人使用的土地，用地单位或个人应当服从。”第二款规定：“依照本条规定收回土地使用权的，应当根据用地单位或者个人投入开发和建设情况给予相应补偿。”本案上诉人原使用的国有土地，已经珠海市住房和城乡规划局斗门规划分局作出《通知》，规划为公园绿地、二类居住用地、道路用地，用地功能已由原工业用地变更为公园绿地、二类居住用地、道路用地，因此，经珠海市人民政府批准，珠海市国土资源局收回涉案土地使用权，符合上述法律规定的条件和程序。广东省人民政府经复议后作出复议决定维持涉案收地决定亦属合法。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人钟国安、冯志钊、陈国光不服一审判决的上诉理由主要是认为根据珠海市斗门区其他收回土地使用权的事件，可以证明珠海市国土资源局收回珠海市斗门区的土地是可以采取置换土地的方式的，因此，根据法律面前人人平等的原则，同样要求对上诉人采取土地置换而非货币补偿的方式进行收地。对此，本院认为，根据《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第一款的规定，采取置换或者收回方式调整已经批准给用地单位或个人使用的土地，可以由珠海市人民政府及其土地主管部门根据具体情况而定，换言之，立法赋予了珠海市人民政府及其土地主管部门具有选择置换或收回并补偿的方式调整用地单位土地使用权的裁量权利。珠海市国土资源局在一审庭审中述称，用土地置换的方式进行补偿的前提是政府有相应的土地储备进行置换，且土地的用途须符合规定，而在收地时本案上诉人并没有相应的工业项目，对本案采取货币补偿方式而非置换的方式收回涉案土地的理由进行了说明。综上考量，珠海市国土资源局并未违反“相同情况相同对待，不同情况不同对待”的行政裁量原则，不属于违反法律不平等对待行政相对人的情形，上诉人的上诉主张缺乏法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人钟国安、冯志钊、陈国光负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  刘德敏审判员  林劲标二〇一八年十月三十日书记员  陈玲茹