贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔行终125号上诉人(一审原告)贵州省施秉县杉木河漂流有限公司。法定代表人刘金生，董事长。上诉人(一审原告)贵州省施秉县生物资源保护开发中心。法定代表人刘金生，经理。上诉人(一审被告)贵州省施秉县人民政府。法定代表人张双红，县长。委托代理人邓成，贵州七律律师事务所律师。上诉人贵州省施秉县杉木河漂流有限公司（以下简称“杉木河漂流公司”）、贵州省施秉县生物资源保护开发中心（以下简称“施秉生物资源保护中心”）诉施秉县人民政府不履行行政协议一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院于2016年11月3日作出的（2016）黔26行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，杉木河漂流公司及施秉生物资源保护中心因杉木河经营权问题与施秉县人民政府及其相关部门引发行政争议已有20余年。2009年4月13日，一审原、被告依据贵州省原副省长黄康生主持协调达成的六条共识签订《补偿协议书》，协议第三条约定，一审原告在杉木河景区内投资设施，按公用设施和专用设施分类，其中公用设施应当列出清单并经双方签字认可，作为本协议的附件和评估公用设施价值的依据。第四条约定，公用设施由施秉县人民政府给予一审原告经济补偿，产权归施秉县人民政府所有。第十三条约定，一审原告在景区内开展经营业务确需进入杉木河景区大门的人员和车辆（以事先登记的为准），应当按照先后顺序排队通行。第十五条约定，一审原告从事非漂流项目的合法经营活动，应当遵守杉木河景区的各项管理规定。2009年6月16日，施秉县风景管理处对履行协议第十三条向一审原告答复：“建议贵公司在景区开展经营业务的人员乘坐观光车到蒋家田后走步道进入两岔河贵公司的经营地点，为表达我方履约诚意，2009年贵公司组织进入景区人员乘坐观光车只按成本价8元/人进行收取”，双方按此方式履行至2013年。2014年8月6日，施秉县旅游局对一审原告要求游客乘坐观光车按照成本价8元/人收取的申请作出答复：“县人民政府与你单位除签订《补偿协议书》外，并未就其他事项达成任何补充协议。鉴于你单位与县人民政府签订的《补偿协议书》中未对你单位游客乘坐观光车等事宜进行明确约定，在当时《补偿协议书》约定的补偿事宜尚未履行的情况下，我局酌情考虑，同意按成本价向你单位的游客收取观光车费，但从未向你单位作出任何单方承诺。你单位投资修建的公用设施已移交给县人民政府，并已按民事调解书对你单位进行了补偿，我局认为你单位的游客不应再享受按成本价支付观光车票价的优惠政策，你单位工作人员及游客进入景区乘坐观光车应当与其他旅行社的游客一视同仁，按照物价部门核定的收费标准支付观光车费。”2014年8月15日，一审原告组织23名游客进入景区到两岔河住宿次日漂流。之后，一审原、被告因履行协议第十三条产生争议，双方协商未果，一审原告遂向一审法院提起行政诉讼，请求确认施秉县人民政府不履行《补偿协议书》第十三条违法，判令施秉县人民政府按协议履行。另查明，一审原告认为施秉县人民政府不履行《补偿协议书》于2015年12月17日向一审法院提起行政诉讼，一审法院以一审原告起诉不属人民法院行政诉讼受案范围，裁定不予立案。一审原告不服，向本院提起上诉，本院作出（2016）黔行终145号行政裁定书，撤销一审裁定，指令一审法院予以立案。一审法院经审理认为，2009年4月13日，施秉县人民政府与一审原告签订的《补偿协议书》第十三条“一审原告在景区内开展经营业务确需进入杉木河景区大门的人员和车辆（以事先登记的为准），应当按照先后顺序排队通行”，该协议属于行政协议，系双方真实意思表示，且不违反法律的强制性规定，属有效协议，施秉县人民政府应当履行。协议签订后，施秉县风景管理处要求原告组织的人员按成本价8元/人乘坐观光车进入景区，系争议双方变更协议履行方式，一审原告表示同意，并按此方式履行至2013年。2014年以后，一审原告的工作人员、游客仅有一次按协议约定进入景区外，其余时间，施秉县旅游局以对一审原告投资修建的公用设施进行了补偿为由，既不给予一审原告游客8元/人乘坐观光车进入景区优惠，也未按协议第十三条的约定允许一审原告游客和车辆进入景区。因施秉县风景管理处和施秉县旅游局是施秉县人民政府所属单位具体负责管理杉木河景区事务，其对一审原告实施的行为应视为施秉县人民政府的行为，故施秉县人民政府不允许一审原告游客和车辆进入杉木河景区开展非漂流项目经营，不符合《补偿协议书》的约定，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，一审原告主张施秉县人民政府不依法履协议的理由成立，一审法院予以支持。按照协议第十三条的约定，并结合争议发生前双方履约的情况，一审原告工作人员、游客、工作用车和游客车，只要具备事先登记和按先后顺序排队这两个条件，就能进入景区。施秉县人民政府并未提供一审原告工作人员、游客、工作用车和游客车能无障碍进入景区开展非漂流经营的证据，且协议未附加有给予一审原告公用设施补偿后，就取消一审原告游客和车辆进入景区的约定，故施秉县人民政府的答辩理由与查明的事实不符，一审法院不予采纳，一审原告诉请成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八第一款、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十五条第一款之规定，判决：一、确认施秉县人民政府未履行2009年4月13日签订的《补偿协议书》第十三条违法；二、施秉县人民政府继续履行2009年4月13日签订的《补偿协议书》第十三条。案件受理费50元，由施秉县人民政府负担。上诉人杉木河漂流公司及施秉生物资源保护中心不服一审判决，向本院提起上诉，以现一审法院已判决施秉县人民政府履行涉案补偿协议第十三条，请求二审法院判决上诉人施秉县人民政府对景区公路（景区大门—两岔河）进行维修和养护，确保公路畅通，使上诉人使用权得以保证。其主要理由是，上诉人与施秉县人民政府签订《补偿协议书》后，施秉县人民政府为了不履行《补偿协议书》第十三条，对景区公路（景区大门—两岔河）一直未与维修和保养，任其自然毁损，导致该公路不能通车使用，2015年6月8日，上诉人向施秉县人民政府提交申请书，要求其批准修复该路段工程，并支付有关维修费用，但施秉县人民政府拒不回复，在一审庭审中，施秉县人民政府辩称该公路目前未验收合格，其未同意上诉人养护该公路，故未作答复，由此可见，施秉县人民政府真正目的是为了阻止上诉人进入两岔河景区。上诉人施秉县人民政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求二审撤销一审判决发回重审或依法改判上诉人不继续履行涉案《补偿协议书》。其主要理由是：1.2009年以来，一审原告能够正常进入景区利用其专用设施开展非漂流项目经营活动，对此有一审原告组织游客进入杉木河景区的有关证件予以佐证。2014年8月后，一审原告称“施秉县人民政府不让所有人员和游客进入景区……”，根本原因在于通往景区的道路险阻狭窄，路边必要防护设施不是十分完善，加之客流量大，出于对游客、经营人员的生命安全考虑，才不得已封闭该路段。2.一审原告投资修建的公用设施已经移交给施秉县人民政府，施秉县人民政府按照（2012）黔东民初字第7-1号民事调解书对一审原告进行补偿后，一审原告单位工作人员及游客进入景区乘坐观光车时，施秉县人民政府按照物价部门核定的收费标准，与其他旅行社的游客一视同仁的收取乘车费用无可厚非。二审经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。本案中，二上诉人在协商一致的基础上订立的《补偿协议书》，不违反法律、行政法规的规定，也不损害国家、集体和他人的合法权益，《补偿协议书》依法有效，对双方当事人均具有法律约束力，施秉县人民政府应当按照《补偿协议书》约定履行义务。施秉县人民政府上诉中提出因公路未获得验收而不能履行《补偿协议书》约定的第十三条的意见。对此，本院认为，《补偿协议书》中并未对履行该条协议设定附加条件，施秉县人民政府应当积极履行，故对施秉县人民政府提出的该答辩意见，本院不予采纳。对于杉木河漂流公司、施秉生物资源保护中心提出要求施秉县人民政府对公路进行维修和养护，确保公路畅通的上诉请求属于在二审中单独增加的新的诉讼请求，对此本院不予审查。但是本院同时认为，诚实守信是法治政府的基本要求之一，施秉县人民政府应当秉承诚信政府的要求，严守诚实信用原则，依约履行自己应尽的义务，除非法律禁止或客观不能，应为履行涉案《补偿协议书》第十三条积极尽力创造条件，对于上诉人提出的保障公路畅通、确保安全通行的请求，施秉县人民政府可以积极与当事人协商，尽责履行协议约定。本案一审原告诉讼请求是两项：1.请求判决施秉县人民政府不履行《补偿协议书》第十三条违法；2.判令施秉县人民政府按《补偿协议书》履行。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”之规定，对于能判决继续履行的则判决继续履行，不履行协议具有违法性是法院判决协议一方继续履行的必然前提，一审法院已经在判项中明确判令施秉县人民政府继续履行协议，因此，一审法院判决未履行违法没有法律依据亦无必要，故对此予以撤销。综上，本院认为，一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2016）黔26行初79号行政判决第二项；二、撤销贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2016）黔26行初79号行政判决第一项。一、二审案件受理费共100元由施秉县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 黄 瑶审判员 滕学东审判员 龙 雨二〇一八年十月二十三日法官助理邓玉婷书记员马如意