重庆市涪陵区人民法院行 政 判 决 书（2018）渝0102行初102号原告刘素兰，女，1948年4月23日出生，住址重庆市丰都县。委托代理人杜一国，重庆森吉律师事务所律师。被告丰都县公安局，统一社会信用代码11500230008686254D，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道东段**。法定代表人朱波，局长。委托代理人蒋进，丰都县公安局法制大队大队长。委托代理人李君，丰都县公安局治安大队副大队长。原告刘素兰请求撤销被告丰都县公安局治安管理行政处罚一案，于2018年5月25日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理后，依法于同年5月29日向被告丰都县公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月29日公开开庭审理了本案。原告刘素兰及委托代理人杜一国，被告丰都县公安局的副职负责人隆国平及委托代理人蒋进、李君，证人张茂珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年11月28日，丰都县公安局对刘素兰作出丰都公（治）行罚决字﹝2017﹞2097号《行政处罚决定书》（简称《处罚决定》），查明，2017年11月27日，刘素兰伙同张茂珍、王顺珍、刘加碧以解决个人诉求为由，在重庆市人民政府大门口下跪上访，不听现场民警劝阻，引来不明真相的群众围观，后被公安民警强制带离。刘素兰的行为已构成扰乱单位秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第一项规定，决定给予刘素兰行政拘留十日的处罚。原告刘素兰诉称，2009年东方希望重庆水泥有限公司（简称东方希望公司）经丰都县政府、包鸾镇政府允许，采取临时用地，强行租用方式，在丰都县包鸾镇亭子垭村范围内大肆毁坏森林、破坏植被，开山取石，可无任何省级政府的审批手续。2017年3月，东方希望公司开始在亭子垭村4社不分昼夜开山放炮取石，长期危害群众生命财产安全，造成4社农户房屋损害，林地被大肆毁坏、耕地被破坏，无法恢复。原告等村民多次反映诉求。2017年9月，在包鸾镇政府主导见证下，参照丰都府发[2013]19号征地补偿标准，制作了《亭子垭村4社危房拆迁货币补偿化安置补偿表（二）》，要求各户依据该补偿表与东方希望公司签订《矿区外危房拆迁货币安置销号协议》，可包鸾镇政府、东方希望公司在确定补偿对象时，该补偿的不补偿，不该补偿的却补偿了，存在不公平，将原告等村民排除在货币安置外，不得享有货币安置款每人54000元，严重侵害了原告的合法权益。原告与其他村民多次向丰都县政府等部门反映诉求，但相关部门不作出任何书面答复，原告与其他村民到重庆市人民政府上访要求解决，在原告等人多次要求及市政府的责令下，丰都县政府仍拒绝作出书面意见，于是原告与其他村民于2017年11月27日在市政府上访。次日，被告作出《处罚决定》，对原告拘留十日。原告的行为尚未到达《治安管理处罚法》第二十三条规定的“情节较重的致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行”的程度和后果，处罚明显不当；加之被告在处罚前未告知处罚的事实、理由及依据，未充分听取原告的陈述、申辩及意见。同时，被告还违反中央政法委打击处理违法上访的规定，滥用警力、滥用强制措施，对待上访人员未先解决实际困难，而是一抓了之。且被告对原告的上访行为不具有管辖权，为此，请求人民法院依法撤销被告作出的《处罚决定》。原告刘素兰向本院提供证据如下：1.《处罚决定》，拟证明被告对原告处罚的事实，且被告没有送达以及当事人未收到该《处罚决定》。2、会议纪要、政府文件、不予受理告知书，拟证明原告为什么事件进行上访；原告上访不是非法的，县政府不按照规程，所以原告才进行上访的。3.证人张茂珍证实，其与刘素兰等人在市政府大门口下跪时间大约一分钟，在大溪沟派出所受到警察殴打，相关《处罚决定》没有向其送达。被告丰都县公安局辩称，一、刘素兰有扰乱单位秩序的违法行为：刘素兰伙同王顺珍等人为解决个人诉求，违反《信访条例》第十八条、第二十条之规定，不按法定程序、不到信访场所反映问题，于2017年11月27日上午10时13分，在重庆市人民政府大门口下跪上访，且不听现场民警劝阻，引来群众围观，后被民警强制带离。二、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，刘素兰的户籍地和居住地在丰都县包鸾镇亭子垭村**，刘素兰在重庆市人民政府大门口下跪上访，扰乱单位秩序，我局对此具有管辖权。三、我局2017年11月27日接到案件后，于当日受理并开展调查，依法传唤刘素兰到我局办案中心接受询问。调查结束后，依法告知拟作出处罚决定的事实、理由、依据，刘素兰未提出陈述和申辩。我局遂作出《处罚决定》，程序合法。四、根据《信访条例》第十六条、第十八条第一款、第二十条之规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当依法向有权处理的本级或者上一级机关提出，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，同时应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。刘素兰在市政府大门口下跪上访，引来群众围观，且不听劝阻，在被民警拉起来后又去下跪并扬言长期在此滞留，属情节严重，其违反《信访条例》相关规定，有扰乱单位秩序的行为，我局根据《治安管理处罚法》的规定，作出《处罚决定》符合法律规定，处罚适当。请求人民法院驳回刘素兰的诉讼请求。被告丰都县公安局在举证期限内向本院提供并在庭审中出示了以下证据：第一组：1.涉诉《处罚决定》，拟证明公安机关已认定刘素兰的违法行为并予以处罚。2.传唤证，拟证明公安机关对刘素兰依法传唤。3.行政处罚审批表，拟证明公安机关依法按程序对刘素兰处罚。4.传唤审批表，拟证明公安机关对刘素兰依法传唤。5.案件移交情况说明，拟证明案件来源情况。6.受案登记表，拟证明公安机关的案件来源及受理案件合法。7.抓获经过，拟证明刘素兰的到案经过。8.行政处罚告知笔录，拟证明公安机关处罚前依法对刘素兰告知。9.被传唤人家属通知书，拟证明公安机关依法将刘素兰被传唤的情况通知了刘素兰家属。10.被拘留人家属通知书，拟证明公安机关依法将刘素兰被拘留的情况通知了刘素兰家属。11.行政拘留执行回执，拟证明公安机关依法对刘素兰执行拘留。12.询问刘素兰照片，拟证明公安机关依法对刘素兰询问。第二组：1.询问刘素兰的笔录，2.询问王顺珍的笔录，3.询问张茂珍的笔录，4.询问刘加碧的笔录，5.情况说明，拟证明案件起因、刘素兰扰乱单位秩序的违法事实及社会影响。6.户籍资料及两位民警的情况说明，拟证明刘素兰等人的身份情况。第三组：1.刘素兰扰乱单位秩序执法记录仪视频光盘制作说明及光盘一张，拟证明刘素兰的违法事实。被告丰都县公安局还提交的法律法规是：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第二十三条、第七十七条、第七十八条、第八十二条；《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。经庭审质证，刘素兰对丰都县公安局提供的证据的异议是：第一组证据中，刘素兰是在2018年11月28日被拘留的，备注也只是宣读了处罚决定书，并没有送达处罚决定书，宣读的人员是派出所的负责人，并不是治安大队的工作人员；事实上并没有宣读处罚决定书，不能证明被告的程序是合法的。对传唤证，原告的传唤到达时间，可以发现被告在2017年11月28日，但是传唤时间确是2017年11月27日16：30，和传唤证上的时间不一致。审批表可以看出违法事实“上述事实有刘素兰的陈述和申辩”，实际上刘素兰并没有进行陈述和申辩；在被告作出审批之前，没有告知当事人拘留的时间，导致原告不能申辩和陈述。传唤审批表中违法事实记录不属实。案件移交情况说明，没有相关经办人员和负责人签字盖章，不符合证据的表现形式。受案登记表的记录不符合事实，上面由大溪口派出所移送，而不是被告在工作中发现。在案情简要和报案记录中，被告在接受移送案件时，双方没有移交和接受证据的清单，不符合法定程序。抓获经过和客观事实不符合，抓获时间为2017年11月27日下午4：00，但传唤证的时间为2017年11月27日晚上8.00-10.00，而抓获的经过注明的时间为2017年11月27日晚上10：00。对公安机关告知笔录，是打印件进行填写的，处罚决定书都是打印出来进行填写的，原告在询问笔录上表现为文盲，被告没有宣读行政处罚决定书也没有宣读的笔录，无法证明充分听取了原告的申辩和陈述，被告应当出具原告是放弃申辩和陈述依据。传唤通知书是在原告被拘留之后发出的，是在执行拘留之后才通知的，足以说明被告通知家属的过程是违法的，不应当在执行拘留之后再进行通知家属。对行政拘留执行回执真实性没有异议，执行回执没有注明具体入所时间，本案实际是被告对原告进行询问之后再送达拘留所的。询问原告的照片，不能证明被告询问过程中有无引诱、辱骂、殴打的行为，不能证明被告询问过程是否合法，是否向原告宣读了询问笔录、处罚决定书等。被告丰都县公安局认为：我局在送达《处罚决定》的时候，向当事人进行了宣读，原告拒绝签收，在看守所的时候，原告再要的时候，我们又补充送达的。关于传唤证时间问题，通知的时间为2017年11月27日晚上11点前到达，实际到达时间为2017年11月27日下午，按照规定一般是在8个小时内到达。关于行政处罚审批表，上面写了原告陈述和申辩，原告到案之后，我局依法进行了询问，也是询问了原告是否陈述和申辩，在决定处罚的时候，原告没有表达其陈述和申辩的意见。关于违法事实和客观事实不符合的问题，我局根据移送材料和报案进行认定，最后以处罚决定书认定事实为准。对于案件移交说明的问题，按照《公安机关办理行政案件程序规定》，可以由发生地的公安机关管辖，也可以移送到当事人居住地的公安机关进行管辖，不需要办案民警进行签字。关于受案登记表，确实由大溪沟派出所移送，没有写清楚，属于小瑕疵，并不违法，只是文书不规范。对于抓获经过，只是当事人的到案经过，在11月27日上午，原告和另外的上访人员在重庆市政府上访，被当地公安机关劝阻不听，后来被带走，再移送到我局，只是写成了抓获经过。告知笔录，可以打印也可以手写，没有明确的规定，并不需要告知具体拘留时间，只是告知法律条款和拘留时间的阶段，告知笔录也是宣读之后，原告明确表示听清楚了不提出陈述和申辩。对家属通知书，按照规定，是在传唤24小时之内要通知家属，也都是在到案24小时之内送达的；原告到案后也询问了家属的联系方式，是电话方式联系了家属，才寄出通知书，也是在规定的24小时之内的。对原告询问的照片，被告的两名民警对原告进行的询问，并没有非法的违法的行为，原告代理人提出的只是设想和猜想，并没有依据。原告刘素兰对被告丰都县公安局第二组证据的质证意见是：对于4份询问笔录，被告在询问之前，公安机关和特警在处理违法行为的时候，有对四名当事人进行殴打、辱骂的情形，笔录没有向原告宣读。笔录和监控的内容中，下跪是事实，下跪大概有4、5分钟，通过监控可以发现，下跪持续时间为1分35秒，同时，既然四名上访者在下跪，就不能清楚数到围观的人员的个数，当时也有坐公交车的人员在围观，所以不能说明原告下跪时间，围观人员有40-50人。特警在将四人带离现场时，将刘加碧摔进警车，并对原告等人进行辱骂，对其产生了恐惧，询问笔录不能作为定案依据。对情况说明没有相关负责人签字和盖章，第一份情况说明也是带有证人性质的，另外两份情况说明中说到的高呼冤枉的事实，应该有执法记录来证明，原告并没有表达要长期滞留。被告在接受这三份情况说明，应该有证据移交清单，来证明证据收集的合法性；三份情况说明来源不合法、表现形式不合法。对两位民警的情况说明，不能证明这两位为公安机关的工作人员，应当附有人民警察证佐证其身份信息。被告丰都县公安局认为：我局是文明依法执法的，代理人提出的辱骂和殴打问题，只是其猜测。对于原告说的下跪时间和围观人员，有视频进行佐证。对于情况说明，有单位的盖章，也没有法律规定需要相关人员进行签字和盖章。对户籍资料后面的情况说明，上面已表明了民警的身份信息。原告刘素兰认为被告丰都县公安局第三组证据来源不合法：被告称视频是来源于信访办，但没有接受证据清单和调取证据的清单，光盘的内容无法证实是否有剪辑，下跪四人的说明是不合理的，违法行为人的说明应该有证人的指认和当事人进行指认，并不是由公安机关进行说明。光盘的内容，原告下跪的时间为2017年11月27日10时13分10秒，民警到达时间为10时14分45秒，带离的时间为10时17分，下跪时间应该为1分钟，并没有给重庆市政府带来不能开展工作的后果。被告按照《治安管理处罚法》规定的最高限进行处罚的，处罚过重。丰都县公安局认为：我局提供的光盘视频，与行为人其在询问笔录中陈述的穿着打扮相符合，因为行为人明确表达了其穿着，可以明确当时的下跪人员，不需要再进行证人指认。本院对证据的认证如下：丰都县公安局提供的证据与本案具有关联性，证据的来源合法，内容客观真实，能够相互印证证明案件事实，本院予以认定。经审理查明，2017年11月27日10：13时许，刘素兰等人以解决个人诉求为由，到重庆市人民政府大门口，采取下跪的方式非法上访。不听现场民警劝阻，引来不明真相的群众围观，后被重庆市公安局渝中区分局大溪沟派出所民警强制带离现场。当日晚上，刘素兰被丰都县公安局包鸾镇派出所民警带回丰都县。2017年11月27日下午，丰都县公安局以涉嫌扰乱单位秩序为由，持传唤证传唤刘素兰到丰都县公安局办案中心接受询问，刘素兰到达时间为当日20：18时。丰都县公安局当天将此案作为治安案件予以受理。同日，丰都县公安局在公安局询问室对刘素兰及一同上访的王顺珍、张茂珍、刘加碧等人进行了询问。丰都县公安局在同月28日作出《公安行政处罚告知笔录》，告知刘素兰查明的事实，拟作出的行政处罚，事实、理由和依据，同时告知刘素兰享有陈述和申辩的权利。办案民警在笔录上注明：“刘素兰表示听清楚了，且不提出陈述和申辩。2017年11月28日”。2017年11月28日，丰都县公安局对刘素兰作出涉诉《处罚决定》，对其行政拘留十日。本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条的规定，丰都县公安局具有作出治安管理行政行为的主体资格。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二条第一款和重庆市高级人民法院、重庆市人民检察院、重庆市公安局、重庆市司法局联合制定的《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》第一条第（二）项的规定，刘素兰户籍所在地和居住地均为丰都县，丰都县公安局对刘素兰在重庆市人民政府大门口违法上访具有作出治安管理处罚的管辖权。根据《信访条例》第十四条、第十五条、第十六条、第十七条的规定，信访人提出信访事项，应当通过法定的渠道和方式。根据《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。重庆市人民政府大门口不是信访接待场所。2017年11月27日，刘素兰到该处采取下跪的方式上访，被现场民警制止，但刘素兰等人不听劝阻坚持下跪，其行为违反了《信访条例》第十八条的规定，构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”的行为。丰都县公安局根据调查取证，对刘素兰扰乱公共场所秩序的行为进行立案，通过传唤、调查取证等法定程序，履行行政处罚前的告知义务后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定作出行政处罚决定，并通知刘素兰的家属，认定的基本事实清楚、程序合法、适用法律正确。综上所述，刘素兰请求撤销行政处罚决定的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘素兰的诉讼请求。本案受理费50元，由原告刘素兰负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。审 判 长  陈 彬人民陪审员  易先莲人民陪审员  胡社英二〇一八年十月十七日书 记 员  吕文城