江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）赣行终834号上诉人（原审原告）李瑞文，男，1954年4月23日出生，汉族，住江西省龙南县。委托代理人陈武能，北京陈武能律师事务所律师。被上诉人（原审被告）龙南县人民政府，住所地：龙南县龙南镇中心街庙前选区**。法定代表人邱建军，该县县长。上诉人李瑞文因诉龙南县人民政府房屋征收行政协议一案，不服赣州市中级人民法院（2018）赣07行初29号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院查明，龙南县人民政府为加快高铁新区建设，改善高铁新区棚户区居民住房生活环境，于2017年7月31日作出龙府办发[2017]47号《龙南县高铁新区（核心区）棚户改造项目土地和房屋征收与补偿工作实施方案》（以下简称《实施方案》），该方案第二项确定“县国土局和县房征办分别为高铁新区（核心区）棚户区改造项目范围内集体和国有土地及集体和国有土地上房屋、附属物、构筑物的征收部门。”2017年8月19日，李瑞文与龙南县土地房屋征收办公室（以下简称龙南县土地房屋征收办）签订龙高铁棚改[2017]783号《龙南县房屋征收补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议书》），协议对征收补偿金额、付款期限、搬迁期限等作出了约定。李瑞文不服，以龙南县人民政府为被告，提起诉讼并请求：1.判决撤销龙高铁棚改[2017]783号《补偿安置协议书》第一条的约定和第二条补偿金额为854883.65元的约定，并责令龙南县人民政府重新作出行政行为。2.一并审查龙南县人民政府于2017年7月31日作出的龙府办发[2017]47号《实施方案》的合法性。3.判令龙南县人民政府承担本案的所有诉讼费用。起诉的主要事实与理由为：龙南县人民政府作出的龙府办发[2017]47号《实施方案》违反相关法律法规的规定。《补偿安置协议书》约定的内容极不公平，应当参照《寻乌县2014县城棚户区（城中村）改造项目长宁镇商贸城国有土地上房屋征收补偿方案》执行。原审法院认为，一、关于李瑞文要求撤销《补偿安置协议书》部分内容并要求龙南县人民政府重作的问题。龙府办发[2017]47号《实施方案》第二项明确，县国土局为高铁新区（核心区）棚户区改造项目范围内集体土地及集体土地上房屋、附属物、构筑物的征收部门，龙南县土地房屋征收办为高铁新区（核心区）棚户区改造项目范围内国有土地及国有土地上房屋、附属物、构筑物的征收部门。龙南县人民政府确定县土地房屋征收办为征收范围内国有土地及房屋的征收部门，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，龙南县人民政府并未超越法律法规的规定，授权或通过其他方式委托龙南县土地房屋征收办对集体土地及房屋实施征收。涉案的《补偿安置协议书》是由龙南县土地房屋征收办与李瑞文签订，龙南县土地房屋征收办是龙南县人民政府设立的具有独立法人资格的土地房屋征收部门，而非龙南县人民政府组建的临时机构，故龙南县土地房屋征收办具有独立承担法律责任的能力。行政协议亦应当遵守合同的相对性原则，龙南县人民政府不是征收补偿协议的一方当事人，也未授权或委托龙南县土地房屋征收办对集体土地和房屋进行征收，从这个角度来说，龙南县人民政府也不是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。据此，本案适格被告应当是龙南县土地房屋征收办，李瑞文将龙南县人民政府列为本案被告属于错列被告，应予变更。原审法院已于2018年3月2日向李瑞文作出书面《告知书》，释明错列被告的问题，并建议其变更被告。李瑞文于2018年3月15日书面回复，不同意变更本案被告为龙南县土地房屋征收办。二、关于李瑞文要求审查《实施方案》的问题，其根本原因也是因为对其中涉及到的安置补偿问题不服。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。据此，李瑞文对征地补偿安置方案不服，应当首先由龙南县人民政府协调，协调不成的，再由批准征收土地的人民政府裁决，这里的“裁决”，应理解为以龙南县人民政府为被申请人，申请行政复议，对于行政复议结果不服，可以向人民法院提起行政诉讼。故李瑞文诉讼请求的第二项属于法律规定的行政复议前置类型，在未经复议的情形下直接向法院提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围。综上，李瑞文的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第五十六条、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定驳回李瑞文对龙南县人民政府的起诉。李瑞文不服，提起上诉称：1.一审法院认定事实不全。即遗漏了“征收部门委托里仁镇人民政府为土地、房屋的征收实施单位，承担项目征收与补偿的具体工作”这一事实。2.根据《补偿安置协议书》关于“因2017年龙南县高铁新区棚户区改造项目建设需要，经县人民政府常务会议讨论，决定征收乙方（上诉人）在该项目范围内房屋。根据龙府办发[2017]47号文件规定，甲、乙双方在协商一致的基础上，就房屋征收补偿安置达成如下协议……”的表述，可见龙南县土地房屋征收办这次征收上诉人房屋是受龙南县人民政府委托代为签订此次补偿协议的，并不是龙南县土地房屋征收办作为独立的征收主体进行的。代理人的行为应由委托人承担法律责任，起诉龙南县人民政府是正确的、适格的。3.依照《实施方案》第二项规定，征收部门应该为里仁镇人民政府，而不是龙南县土地房屋征收办。里仁镇人民政府不是龙南县土地房屋征收办的职能部门，不是专门负责龙南县征地工作的机构。因此，龙南县人民政府在《实施方案》第二项授权确定里仁镇人民政府作为征收和补偿工作的实施单位，明显地违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定。4.上诉人与龙南县土地房屋征收办签订的《补偿安置协议书》是事实，但龙南县土地房屋征收办这次征收房屋的角色系由龙南县人民政府常委会讨论授权代理的，龙南县人民政府是委托方，龙南县土地房屋征收办是代理方，由此依法应由龙南县人民政府负责，一审法院认为上诉人只能起诉龙南县土地房屋征收办是错误的。从本案大量证据和事实来看，涉案房屋征收行动全是龙南县人民政府布置安排的，而龙南县土地房屋征收办只是一个临时的代理机构而已。一审法院应主动追加龙南县土地房屋征收办作为本案的第二被告，参加诉讼，或者释明要求上诉人追加龙南县土地房屋征收办为本案被告。5.关于上诉人起诉要求法院审查龙南县人民政府的《实施方案》的合法性问题。首先，《实施方案》在本案的《补偿安置协议书》中已经明确根据龙府办发[2017]47号文件而签订的。即《实施方案》已是《补偿安置协议书》的组成部分。其次，《实施方案》在本案的性质已经发生变化，变成相当于龙南县人民政府对上诉人房屋作出征收房屋的决定书，再由龙南县土地房屋征收办根据此相当于征收决定书的文件执行征收上诉人房屋。第三，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条之规定，上诉人可以不走行政复议程序而可以直接起诉，是完全合法的。综上，请求撤销一审裁定，责令赣州市中级人民法院继续受理和审理上诉人的案件。被上诉人龙南县人民政府未提交书面答辩意见。本院查明的事实与原审一致。本院另查明，龙南县土地房屋征收办公室系经龙南县机构编制委员会审定设立的事业单位，宗旨和业务范围为“负责全县规划区房屋征收补偿安置工作”，经费来源为“财政补助”。本院认为，本案属于行政协议签订、履行过程中产生的行政争议，在确定适格被告时，既需要遵循合同法上的相对性原则，也应当符合行政法上对主体资格的审查要求。就本案而言，作为被诉《补偿安置协议书》的订约主体，龙南县土地房屋征收办是经龙南县机构编制委员会审定设立的，统一承担本行政区划范围内房屋征收补偿安置职责的事业单位，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，其具有行政主体资格。且本案争议的条款主要涉及房屋面积的认定以及货币补偿的金额，龙南县土地房屋征收办对所涉事项能够独立对外承担法律责任。原审法院认为本案所涉协议之诉应以龙南县土地房屋征收办为被告，裁判结果并无不当。李瑞文同时请求一并审查《龙南县高铁新区（核心区）棚户区改造项目土地和房屋征收与补偿工作实施方案》的合法性。该《实施方案》既涉及到征收范围，也包含补偿安置的标准、程序以及职责分工等等，明显是一个多元、综合性的行为。从李瑞文要求一并审查的诉讼请求以及双方提供的证据来看，《实施方案》是签订《补偿安置协议书》的依据，行政机关也主要是通过签订协议的方式对方案进行了实施，即对李瑞文的权利义务产生直接影响的，是《补偿安置协议书》，在审查协议之诉时可以对作为订约依据的内容进行一并审查。但在其关于《补偿安置协议书》的诉讼请求被驳回起诉的情况下，原审法院对其要求一并审查《实施方案》的诉讼请求予以驳回起诉，并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，裁判结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  江怀玉审判员  章 华审判员  彭彩玲二〇一八年十月二十二日法官助理洪发胜书记员张建平