河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终1304号上诉人（一审原告）苗入意，女，汉族，1969年6月17日出生，住安阳市文峰区。被上诉人（一审被告）安阳市文峰区人民政府，住所地安阳市文明大道**。法定代表人杜建勋，区长。委托代理人牛菲，安阳市文峰区人民政府工作人员。委托代理人常慧，河南兴邺律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安阳市文峰区中华路街道办事处，，住所地安阳市文峰区安棉路西段法定代表人李明，主任。委托代理人张洪铨，该街道办事处工作人员。委托代理人蔡淮涛，河南国银（安阳）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安阳市文峰区城市管理行政执法局，，住所地安阳市东风路**法定代表人张勇，局长。委托代理人杨志刚，安阳市文峰区城市管理行政执法局工作人员。委托代理人邵丽，河南兴邺律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安阳市文峰区国土资源局，，住所地安阳市文峰区东工路**法定代表人黄国云，局长。委托代理人翟慧敏，安阳市文峰区国土资源局正科级干部。委托代理人王永彬，河南上合律师事务所律师。上诉人苗入意要求确认安阳市文峰区人民政府（以下简称文峰区政府）、安阳市文峰区中华路街道办事处（以下简称中华路办事处）、安阳市文峰区城市管理行政执法局（以下简称文峰区城管局）、安阳市文峰区国土资源局（以下简称文峰区国土局）强制拆除房屋及损毁屋内物品行为违法一案，不服安阳市中级人民法院（2017）豫05行初191号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。苗入意一审诉称：苗入意系安阳市文峰区盖津店村村民，在该村有住房一处用于居住。2017年9月7日，文峰区政府组织文峰区城管局、文峰区国土局、中华路办事处和盖津店村村委会将苗入意的房屋强制拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》等相关法律规定，苗入意认为强制拆除行政行为实体和程序均违法，严重侵害了苗入意的合法权益。请求依法确认强制拆除苗入意房屋的行为违法、依法确认损毁苗入意屋内物品的行为违法。安阳市中级人民法院一审查明：2016年初，安阳市文峰区中华路办事处郑家村、大市庄、晁家村等七个城中村改造动迁工作开始。2016年3月18日，文峰区政府发布《关于在全区范围内严格禁止违法建设的联合通告》，决定对已建成的违章建筑依照法律法规予以查处，并要求正在进行的违法建设必须停止建设，依法自行拆除；逾期不自行拆除的，文峰区政府将责成相关执法部门依法予以强制拆除。通告还明确，对认定为违法建筑的，征收时依法不予补偿。文峰区政府制定的《文峰区中华路街道办事处七个城中村改造安置补偿方案》中明确规定，2016年3月16日区政府相关部门联合印发《关于在全区范围内严格禁止违法建设的联合通告》后抢建、扩建、翻建的违法违章建筑，不能进行产权置换，不予补偿。2016年6月21日，文峰区政府印发了《安阳市文峰区人民政府征地补偿安置方案公告》（〔2016〕第7号）。大部分村民得到安置补偿。2017年5月12日，安阳市召开了全市违法建设整治工作动员会，对全市拆除违法建筑工作进行统一安排部署。2017年5月17日，安阳市违法建设整治行动指挥部印发了《关于拆除城区违法建设的通告》（安拆违指〔2017〕2号），要求各区人民政府、城乡一体化示范区、高新区管委会，市人民政府各部门及有关单位依法查处各类违法建设行为，依法拆除城区内占压主次干道红线、绿地绿线、河（湖）道蓝线、消防通道、基础设施用地和历史文物保护范围内违法建（构）筑物或者设施及不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。2017年5月18日，文峰区、高新区联合召开违法建筑拆除动员大会，统一安排部署辖区内拆除违法建筑工作。中华路办事处成立了拆除违法建筑行动指挥部。苗入意系中华路办事处盖津店村村民，在该村1区15号建有房屋一处，没有经过法定的用地审批和规划许可。三被上诉人提交的证据显示，该区执法部门对苗入意违法建设进行过调查。2017年7月13日，安阳市城乡规划管理局文峰区分局协助调查函的回复显示，未查到苗入意家庭的建设工程规划许可证。2017年9月7日，涉案房屋被拆除。苗入意称，拆除时有中华路办事处干部和村委会人员在场。拆除时房内有沙发、写字台、高低柜等。庭审中，文峰区城管局明确认可该局独自组织人员拆除了苗入意的房屋，但主张拆除前经确认案涉房屋内无任何财物。文峰区政府、中华路办事处和文峰区国土局否认参加该次拆除行为，但认可拆除案涉房屋系文峰区城管局独自实施。安阳市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，行政机关有权依法对违法的建筑物、构筑物强制拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第十六条、国务院法制办公室2001年7月9日《关于在河南省安阳市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国发函〔2001〕198号）和文峰区政府办公室《关于印发安阳市文峰区城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（文政办〔2010〕42号）规定，文峰区城管局具有对辖区内城市建设用地范围内居民、村民私有住房（含村民自建楼房）和城市建设用地范围外的违反城乡规划建设行为的查处职责。违法建设是城市发展中的顽疾，严重损害城市规划建设管理，损害城市投资发展环境，损害广大群众公共利益。拆除违法建筑是落实“生态修复、城市修补”的重要内容，是人民政府在城市管理活动中的一项重点工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，行政诉讼保护的是公民、法人和其他组织的合法权益，原告具有受法律保护的合法权益是其提起行政诉讼的前提，被诉行政行为侵犯原告的合法权益是确认被诉行政行为违法的必要条件。本案中，文峰区城管局认可是其拆除了苗入意的案涉房屋，故苗入意与被诉强制拆除房屋行为存在法律上的利害关系，具备本案原告诉讼主体资格，文峰区政府、中华路办事处、文峰区城管局、文峰区国土局主张苗入意不具有原告诉讼主体资格的理由不能成立，不予支持。文峰区政府、中华路办事处、文峰区城管局、文峰区国土局辩称苗入意案涉房屋系违法建筑应予拆除，并无不当。拆除苗入意的案涉房屋发生在安阳市和文峰区政府集中开展拆违活动和郑家村等七个城中村改造期间，苗入意应当知悉其案涉房屋属于违法建筑以及其拒绝接受相应补偿的后果，加之违法建筑本身不属于应受法律保护的合法权益，故文峰区城管局强拆行为的目的具有正当性，制止违法手段具有及时性和必要性。庭审中，文峰区城管局自认是其独自拆除了苗入意案涉房屋，且苗入意提供的证据不能证明文峰区政府、中华路办事处、文峰区国土局也共同实施了拆除其案涉房屋的行为。综上，对苗入意要求确认文峰区政府、中华路办事处、文峰区城管局、文峰区国土局拆除其房屋行为违法的诉讼请求应予驳回。损毁屋内物品系强制拆除房屋行为产生的后果，并不是一个独立的行政行为，苗入意在要求确认文峰区政府、中华路办事处、文峰区城管局、文峰区国土局强制拆除案涉房屋行为违法的同时又要求确认损毁屋内物品行为违法，缺乏法律依据，故苗入意要求确认文峰区政府、中华路办事处、文峰区城管局、文峰区国土局损毁屋内物品行为违法的诉讼请求亦应驳回。苗入意是以文峰区政府、中华路办事处、文峰区城管局、文峰区国土局共同实施拆除房屋行为违法为由提起本案行政诉讼，本院一并审理符合法律规定。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，经原审法院审判委员会讨论决定，判决：一、驳回苗入意要求确认安阳市文峰区人民政府、安阳市文峰区中华路街道办事处、安阳市文峰区城市管理行政执法局、安阳市文峰区国土资源局强制拆除苗入意房屋行为违法的诉讼请求；二、驳回苗入意要求确认安阳市文峰区人民政府、安阳市文峰区中华路街道办事处、安阳市文峰区城市管理行政执法局、安阳市文峰区国土资源局损毁苗入意屋内物品行为违法的诉讼请求。苗入意不服一审判决，向本院上诉称：文峰区城管局在没有作出行政处罚决定和履行行政强制执行程序的情况下将其房屋拆除。文峰区政府、文峰区中华路办事处、文峰区国土局参与了强拆行为。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人文峰区政府答辩称：（一）文峰区政府并未实施拆除上诉人房屋的行为，上诉人没有证据证明是文峰区政府实施了拆除行为，上诉人提起本案诉讼没有事实根据；（二）上诉人没有证据证明涉案房屋属于合法房屋，该房屋没有合法规划、土地审批手续等，系违法建筑，上诉人的诉求没有法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人中华路办事处答辩称：中华路办事处作为文峰区政府的派出机构，没有认定违法建筑的职权，也没有拆除房屋的职权，中华路办事处的工作人员出现在拆迁现场不能证明答辩人就是拆除行为的实施主体，故中华路办事处不是本案的适格被告。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人文峰区城管局答辩称：文峰区城管局已提交证据证明违法建筑的事实存在，向苗入意多次下达了拆除通知，在苗入意拒不拆除房屋和确认房屋没有物品的情况下才进行拆除。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人文峰区国土局答辩称：同意区政府的答辩意见。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与安阳市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：根据一、二审查明事实，涉案土地、房屋既在文峰区政府确定的城中村改造动迁范围内，也在安阳市拆除城区违法建筑的范围内，且城中村改造动迁工作实施在前，拆除城区违法建筑工作实施在后，文峰区政府是拆除违法建筑工作的组织实施和责任主体，被拆除与被改造的房屋和建筑物一致。文峰区政府主张，涉案房屋和建筑物在被实际拆除过程中，是文峰区城管局实施的执法行为，但该政府没有提供该局认定涉案房屋或建筑物为违法建筑的行政决定等证据；关于在拆除过程中，没有对涉案房屋、建筑物区分扩建、增建等情况予以拆除，而是将房屋、建筑物整体予以拆除的事实，亦没有作出合理解释。结合文峰区政府是城中村改造动迁工作的组织实施主体，将涉案房屋、建筑物整体拆除符合改造动迁工作的目的，涉案拆除行为实质上是文峰区城中村改造动迁工作的一部分，且文峰区政府实际组织参与该行为等事实，应认定文峰区政府是实施拆除行为的主体，应对该行为承担相应的法律责任。文峰区政府在实际拆除行为中，没有履行相应的法律程序，该行为依法应被确认违法。关于上诉人一审第二项诉讼请求，即依法确认损毁苗入意屋内物品的行为违法，因确认拆除房屋、建筑物行为违法是对整体行为的确认，该第二项诉讼不具备独立诉讼请求意义，已为第一项诉讼请求所包含，本院对该诉讼请求不予支持。如上诉人认为存在因涉案拆除行为造成的房内物品损失，可依法主张相应赔偿。中华路办事处是文峰区政府的派出机构，不具有对外独立承担法律责任的能力，不是本案的适格被告。因文峰区政府是涉案拆除行为的实施主体，文峰区城管局、文峰区国土局亦不是本案的适格被告。本案苗入意将文峰区政府和中华路办事处、文峰区城管局、文峰区国土局列为共同被告，属于错列被告的情形。鉴于本案被告已经查清，为减少当事人诉累，实质性解决纠纷，不再以错列被告为由，由一审法院重新审理本案。综上，一审判决适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销安阳市中级人民法院（2017）豫05行初191号行政判决；二、确认安阳市文峰区人民政府拆除苗入意房屋的行政行为违法。本案一、二审诉讼费各50元，由安阳市文峰区人民政府承担。本判决为终审判决。审 判 长  李继红审 判 员  原永杰代理审判员  刘洋洋二〇一八年十月十一日法官助理李晶晶书记员袁高敏