山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁行申466号再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘以祥，男，1948年7月15日出生，汉族，农民，住成武县。委托代理人李艳龙、陈旭峰，均系山东鲁泉律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）成武县房地产管理局，住所地成武县永顺路**。法定代表人田伟，局长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）成武县国土资源局，住，住所地成武县南环路中段路北/div>法定代表人张琇荣，局长。委托代理人陈玉亮、田国强，均系成武县国土资源局工作人员。被申请人（一审被告、二审被上诉人）成武县人民政府，住，住所地成武县文亭街县政府办公楼/div>法定代表人黄福常，县长。委托代理人陈玉举、王雷，均系成武县人民政府法制办公室工作人员。再审申请人刘以祥因与被申请人成武县房地产管理局、成武县国土资源局、成武县人民政府房屋征收补偿协议及行政复议一案，不服山东省菏泽市中级人民法院（2017）鲁17行终15号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，本案现已审查终结。原审法院经审理查明如下事实：成武县人民政府根据国家、省、市一系列棚户区改造精神，决定实施黄庄棚户区改造项目，并于2015年1月27日公布了拟征收土地通告。同日，成武县国土资源局出具委托书，委托成武县房屋征收与补偿办公室对黄庄村委会村居民点集体建设用地及房屋和地上附着物进行具体拆迁补偿工作。2015年8月4日，刘以祥与成武县房屋征收与补偿办公室签订了房屋征收补偿协议书（合同编号：206），并于2016年3月22日签订了补充协议。后刘以祥认为其签订的此协议违法，侵犯其权益，向成武县人民政府申请行政复议，请求撤销其行政协议。成武县人民政府于2016年5月26日根据刘以祥的申请，作出成政复决字〔2016〕14号行政复议决定书，决定维持刘以祥与成武县房屋征收与补偿办公室签订的房屋征收补偿协议。刘以祥申请再审称，1.原审判决认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造。原审法院认定涉案土地涉及集体土地征收，是在双方商定的基础上签订的房屋征收补偿协议主要证据不足，并且被申请人提交的证据中有伪造的证据。首先，涉案集体土地并未经过法定的征收程序，被申请人当庭提交的证据山东省人民政府征地批复虽为真实证据，但申请人的房屋并不在该批复范围内，庭审中被申请人也认可申请人的房屋并不在山东省人民政府征地批复的范围内。原审人民法院认定涉案集体土地被征收主要证据不足。其次，申请人与被申请人签订该协议时并非双方商定，行政协议是行政机关单方强制行为，申请人基于对被申请人的信任才与被申请人签订了涉案协议。但其后申请人经过调查得知，被申请人的征收程序违法，申请人认为，行政协议的生效必须是基于行政机关前置行政行为合法，现行政机关前置行政行为违法，其后签订的行政协议也应当是违法的。第三，被申请人在庭审中提交的拟征地通告系伪造证据；被申请人在此次庭审中提交的拟征地通告与其在山东省人民政府行政复议时所提交的拟征地通告明显不同；作为同一批次征收的土地却出现两份明显不同的拟征地通告，很明显其中一份必定是伪造的证据。2.原审判决适用法律、法规确有错误。原审法院认为《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定可予确认合同无效。《最高人民法院关于适用若干问题解释（二）》第十四条规定的“强制性规定”是指效力性强制规定，据此维持了原判，属适用法律错误。首先，《中华人民共和国土地管理法》及《山东省土地征收管理办法》均明确规定，任何单位使用集体土地必须办理农用地转用手续，在相关集体土地征收程序完成后才可与被征收人签订房屋征收补偿协议。被申请人在未经任何征收程序的情形下与申请人签订的协议，违反了上述行政法律、法规的规定，属于适用法律错误。其次，作为行政诉讼，应当由被申请人证明其行政行为的合法性，而不应当由申请人去证明行政机关行政行为的合法性，原审法院认为申请人未举证证明涉案协议存在违反效力强制性法律规定而应确认无效的情形，也未提出应确认无效的诉讼主张，据此依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，驳回上诉，维持原判，适用法律错误。第三，因为涉案协议是基于行政机关的行政行为签订的，申请人的诉求是请求人民法院确认该协议违法并撤销，通过庭审完全可以证明该协议确属违法协议，在确定违法后理应撤销，但原审法院将行政协议作为普通民事协议进行审理，认为涉案协议不存在合同法规定撤销情形就驳回了申请人的上诉，明显属于适用法律错误。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项、第（四）项的规定，请求：1.依法撤销菏泽市中级人民法院于2017年3月10日作出的（2017）鲁17行终15号行政判决书；2.依法确认再审申请人与被申请人成武县房地产管理局、成武县国土资源局签订的房屋征收补偿协议书违法并予以撤销；3.依法撤销被申请人成武县人民政府作出的成政复决字（2016）14号行政复议决定书；4.一、二审诉讼费由被申请人承担。被申请人成武县国土资源局答辩称，1.成武县人民政府根据国家、省、市一系列棚户区改造精神，决定实施包括再审申请人在内的黄庄棚户区改造项目。该项目的实施能改善广大居民的生活环境和满足部分群众的住房需求，完善城市功能，优化城市空间，提升城市形象，提高城市品位。符合公共利益需要，顺应了95%以上绝大部分居民的要求。黄庄片区整个棚户区改造涉及698户，绝大多数都签订了补偿协议，实施了拆迁。改造腾出的土地一部分用于回迁房建设，一部分用于伯乐大街东延伸段的建设。棚户区改造政策性强，所签订的协议完全符合国家棚户区改造政策规定，也符合《中华人民共和国合同法》的规范。申请人作为完全民事能力人，也是自愿签订的合同，应当守信，依法履行。2.再审申请没有事实依据和法律依据。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定可予以确认合同无效。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》（法释[2009]5号）第十四条规定，合法法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。而再审申请人未证明《房屋征收补偿协议书》存在违反效力强制性法律规定而应确认无效的情形，也未提出应确认无效的诉讼主张。菏泽市中级人民法院的终审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，公正合理。3.土地征收与签订房屋征收补偿协议书是两个独立的法律行为，再审申请人却把他们混淆为一个行政行为，申请人对土地征收行为有异议，可另行主张，但不应作为本案提请再审的理由。综上，再审申请人申请再审理由不成立，请求依法予以驳回。被申请人成武县人民政府答辩称，1.再审申请人和成武县征收与补偿办公室签订房屋征收与补偿协议书后，私自反悔，以协议违法为由，向答辩人申请行政复议，请求撤销其行政协议。答辩人审理后认为，再审申请人对房屋土地情况、补偿等情况是知晓的，补偿金额也是通过评估机构评估后确定的，双方是在自愿的基础上签订的，因此事实是清楚的，不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的可以撤销的情形。因此答辩人认为，该房屋征收与补偿协议事实清楚、程序合法、补偿适当，应予支持。2.土地征收与签订房屋征收补偿协议书是两个独立的法律行为，再审申请人如对土地征收行为不服应该另行主张，不应作为本案提请再审的理由。综上，再审申请人申请再审理由不成立，请求予以驳回。被申请人成武县房地产管理局未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在一、二审中提交的证据已经随案移送本院，经再审审查查证，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为，本案再审申请人原审诉讼请求和再审申请为确认被申请人成武县国土资源局与再审申请人签订的房屋征收补偿协议书违法并撤销。因该被诉房屋征收补偿协议性质上属于行政协议，本案属于请求确认行政协议违法并予以撤销的诉讼。关于本案被诉行政协议是否违法并应予撤销的问题。行政协议是行政机关在行使行政职权、履行行政职责过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。行政协议作为公共管理和服务的一种方式，属于行政行为性质，受行政法律规范的调整；同时参照本案诉讼发生时仍然有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”之规定精神，行政协议因其合同属性，亦受《中华人民共和国合同法》等民事法律规范的制约。再审申请人以被诉房屋征收补偿协议违法为由主张撤销被诉协议，应当符合《中华人民共和国合同法》有关行使合同撤销权的法定情形。该法第五十四条明确规定，“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销”。就本案而言，涉案协议系双方在自愿基础上协商达成的，再审申请人对该协议的真实性并无异议。涉案房屋征收补偿协议签订之前履行了入户测量、评估等程序，不存在显失公平的情形；协议就被征收房屋建筑面积、土地使用面积、补偿奖励及其他补助金额、产权置换等事项进行了约定，不违反法律、法规的禁止性规定；协议不存在损害社会公共利益，恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的情形。且该协议签订时再审申请人持有的涉案房屋项下土地使用权证以及协议中“根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》”等内容，说明再审申请人对该协议签订的条件和依据是明知的，本案没有证据证明存在重大误解以及欺诈、胁迫或者乘人之危等法定可撤销情形。因此，对再审申请人仅以对被诉房屋征收补偿协议的签订主体、程序等存在异议为由，请求人民法院撤销该协议的主张，本院不予支持。被申请人成武县人民政府受理再审申请人的复议申请后，根据查明的事实，作出维持涉案房屋征收补偿协议书的行政复议决定，亦无不当。关于再审申请人主张土地征收行为违法问题。再审申请人主张被申请人征收集体土地违反征地批准程序，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《山东省土地征收管理办法》的强制性规定。因本案的审查对象是涉案房屋征收补偿协议书，涉案土地是否具有征地批准文件以及土地征收是否合法与本案审理标的不属于同一法律关系，因此再审申请人的该项主张不属于本案的审查范围，再审申请人可依法另行寻求救济。综上，刘以祥的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回刘以祥的再审申请。审判长 许 琳审判员 曹林灿审判员 王云阁二〇一八年十月二十六日书记员 鞠 彤