陕西省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）陕行终444号 上诉人（一审原告）：神木市神木镇麻家塔办事处李家梁村委会。 法定代表人：李增平，该村村长。 委托代理人：陈明昌，男，汉族，吉林省司法厅退休人员。 委托代理人：倪佳，女，汉族，北京景溢峰文化传媒中心主任。 被上诉人（一审被告）：神木市人民政府。住所地：陕 西省神木市神木镇府阳路1号。 法定代表人：封杰，该市市长。 委托代理人：孙宏伟，该市政府工作人员。 被上诉人（一审被告）：神木市国土资源局。住所地： 陕西省神木市神木镇神华路中段。 法定代表人：徐生琦，该局局长。 委托代理人：武小平，该局工作人员。 委托代理人：张志强，陕西秦北律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）：神木市孙家岔镇刘石畔村阴湾煤矿有限公司。 法定代表人：党国留，该公司总经理。 委托代理人：贾涛，陕西言锋律师事务所律师。 委托代理人：刘款，陕西言锋律师事务所实习律师 上诉人神木市神木镇麻家塔办事处李家梁村委会（以下简称李家梁村委会）因诉被上诉人神木市人民政府、被上诉人神木市国土资源局、被上诉人神木市孙家岔镇刘石畔村阴湾煤矿有限公司（以下简称阴湾煤矿）不履行法定职责一案，不服陕西省延安市中级人民法院(2018)陕06行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审经审理查明：2008年4月8日，陕西省国土资源厅作出陕国土资矿采划[2008]130号《关于划定神木市孙家岔镇刘石畔村阴湾煤矿矿区范围的批复》，根据阴湾煤矿的申请，对矿区范围、矿区面积、规划生产能力、预留期限等进行了批复。2009年12月9日，陕西省煤炭工业局作出陕煤局发[2009]284号《陕西省煤炭工业局关于神木市孙家岔镇刘石畔村阴湾煤矿煤炭资源整合开采设计的批复》。2012年11月16日，阴湾煤矿取得采矿许可证。2011年9月24日，在调解人神木市国土资源局主持下，燕渠村流水壕小组与李家梁村委会签订了土地权属争议调解协议书，对土地权属争议及相关问题达成一致意见，双方约定，在阴湾煤矿和四门沟矿业公司井田范围内双方争议地界线，按照1988年两村签订的边界协议书以及地籍调查图划定的坐标为准。同日，在调解人麻家塔办事处人民调解委员会主持下，李家梁村委会与燕渠村流水壕村民小组、阴湾煤矿、四门沟矿业公司签订调解协议，就两煤矿因煤炭生产经营和综合治理工程需占用李家梁村委会和流水壕村民小组部分集体土地权属和补偿标准达成一致，其中第三条约定了两煤矿共同向李家梁村委会支付占地补偿费和地上附着物补偿费等费用共计2000万元。2012年6月28日，在调解人神木市国土资源局的主持下，刘石畔村民委员会与李家梁村委会对土地权属争议及相关问题达成了一致的处理意见，双方共同约定，在阴湾煤矿和四门沟矿业公司井田范围内双方争议地界线，按照1988年两村签订的边界协议书以及地籍调查图划定的坐标为准。同日，在调解人麻家塔办事处人民调解委员会和孙家岔镇调解委员会主持下，李家梁村委会与刘石畔村民委员会、阴湾煤矿、四门沟矿业公司就土地权属和补偿标准等问题达成协议，其中第三条约定，由两煤矿共同向李家梁村委会支付占地补偿费和地上附着物补偿费等费用共计600万元。2012年10月15日，李家梁村委会全体村民领取了上述补偿款。 2011年1月11日，神木市人民政府作出了神政土批临字[2011]5号《关于神木市孙家岔镇刘石畔村阴湾煤矿综合治理项目临时用地的批复》,同意阴湾煤矿占用孙家岔镇刘石畔村集体土地20000平方米（折合30亩），作为综合治理项目临时用地。同年2月25日，神木市人民政府作出神政土批临字[2011]7号《关于神木市孙家岔镇刘石畔村阴湾煤矿综合治理项目临时用地的批复》，同意阴湾煤矿占用孙家岔镇刘石畔村集体土地99613.59平方米（折合149.42亩），作为综合治理项目临时用地。同年9月2日，神木市人民政府作出神政土批临字[2011]84号《关于神木市孙家岔镇刘石畔村阴湾煤矿综合治理项目临时用地的批复》,同意阴湾煤矿占用孙家岔镇刘石畔村集体土地197075平方米（折合295.527亩），作为综合治理项目临时用地。同年11月30日，神木市人民政府作出神政土批临字[2011]108号《关于孙家岔镇刘石畔村阴湾煤矿综合治理项目临时用地的批复》,同意阴湾煤矿占用麻家塔乡燕渠村流水壕小组集体土地287825平方米（折合431.738亩），作为综合治理项目临时用地。2013年12月26日，神木市人民政府分别作出了神政土批临字[2013]171号、173号、174号《关于神木市阴湾综合治理项目施工临时用地的批复》，同意阴湾煤矿分别占用燕渠村流水壕小组集体土地1619.68平方米（折合2.4亩）、麻家塔办事处燕渠村集体土地20688.5平方米（折合31.03亩）、麻家塔办事处燕渠村集体土地6753.44平方米（折合10.13亩），作为项目施工临时用地。2014年4月21日，神木市人民政府作出神政土批临字[2014]65号《关于神木市孙家岔镇刘石畔村阴湾煤矿有限公司临时用地的批复》,同意阴湾煤矿占用孙家岔镇刘石畔村集体土地152692.8平方米（折合229.03亩），作为综合治理项目临时用地。 另查明：神木市国土资源局于2011年4月17日作出神国土资发[2011]第1015号《神木市国土资源局土地违法案件行政处罚决定书》，责令阴湾煤矿停止违法行为，并以每平方米5元对违法占地16666.7平方米处以人民币83330元罚款。神木市国土资源局于2011年8月20日作出神国土资发[2011]第1020号《神木市国土资源局土地违法案件行政处罚决定书》，责令阴湾煤矿停止违法行为，并以每平方米2元对违法占地287053平方米处以人民币574106元罚款。阴湾煤矿于2011年8月25日缴纳了两笔罚款。 一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，2010年12月28日，神木市人民政府颁发的神林证字[2010]第1526号林权证中林地和林木所有权人为李家梁村委会全体村民100户300人共有，后因行政村合并，现李家梁村委会共包括八个村民小组，即原来的三个村民小组和后来并入的五个村民小组，李家梁村委会已经不存在，故李家梁村委会作为原告提起诉讼，明显不符合起诉条件。对于请求确认神木市国土资源局申报、审批程序违法，经审查，陕西省国土资源局厅作出的陕国土资矿采划[2008]130号《关于划定神木市孙家岔镇刘石畔村阴湾煤矿矿区范围的批复》是根据阴湾煤矿的申请，由陕西省国土资源厅批复；陕西省煤炭工业局作出的陕煤局发[2009]284号《陕西省煤炭工业局关于神木市孙家岔镇刘石畔村阴湾煤矿煤炭资源整合开采设计的批复》，是根据神木市煤炭局申请，由陕西省煤炭工业局批复。即，以上两个批复的申请和审批均不是神木市国土资源局，神木市国土资源局并未作出对阴湾煤矿露天开采及井田范围的申报和审批。对于2011年9月24日和2012年6月28日，李家梁村委会分别与燕渠村流水壕小组和刘石畔村民委员会签订的土地权属争议调解协议书，是两个村组基于真实意思表示，在平等协商基础上达成的，属于民事合同范畴，故李家梁村委会请求撤销该协议不属于行政案件的审理范围。因李家梁村委会提出的补偿请求无事实和法律依据，故对其补偿16.64亿人民币的请求不予支持。综上所述，李家梁村委会起诉不符合起诉条件。遂依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回李家梁村委会的起诉。诉讼费50元不予收取。 李家梁村委会上诉称：（一）本案起诉符合法律规定。2010年，李家梁村委会林权证所有权人为原来的三个小组**330人，后因人口增加，现有人口427人。本次提起诉讼有134户413人签字，占该村总人数427人的96.7%，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（以下简称《集体土地行政案件规定》）第三条第一款关于村民委员会或者农村集体经济组织对涉及集体土地行政行为不起诉，过半数村民可以以集体经济组织名义起诉的规定。对阴湾煤矿非法侵占挖毁该村土地1948亩未协商未补偿问题依法起诉，符合《行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项的规定。（二）一审程序错误。一审未依法对各方当事人提供的证据当庭质证，违反法律程序。一审法院开庭只让其宣读事实与理由大标题，辩论时不让提供证据，一审裁定故意采用被告答辩意见，掩盖神木市人民政府、神木市国土资源局不作为行为以及阴湾煤矿违法行为。（三）一审认定事实错误。本案涉及的陕西省国土资矿采划[2008]130号批文、陕煤局发[2009]284号批文批准用地1948亩，与神木市人民政府涉案8个批文批准用地1179.227亩无关，一审法院刻意回避坐标数据及坐标范围证明的事实，掩盖神木市人民政府、神木市国土资源局、阴湾煤矿的违法行为。（四）涉案用地协议未与李家梁村委会139户427人协商签订、未进行补偿，该协议与1948亩土地无关。（五）神木市国土资源局两个处罚决定涉及土地没有坐标数据及坐标范围，与阴湾煤矿非法挖毁该村1948亩土地无关。（六）因该村近40位村民阻止阴湾煤矿非法占地、毁地被抓进看守所，神木市人民政府不作为。请求：1、撤销一审裁定，依法改判；2、对其一审提供的证据当庭质证；3、确认神木市国土资源局申报审批阴湾煤矿露天开采及井田范围程序违法；依法确认阴湾煤矿非法侵占、挖毁该村1948亩土地没有批文，确认神木市人民政府、神木市国土资源局对该行为不作为；4、依法撤销涉案土地权属争议调解协议书；5、请求神木市人民政府、神木市国土资源局及阴湾煤矿补偿该村村民16.64亿元。 神木市人民政府答辩称：（一）查处违法用地行为属国土资源部门的法定职责，李家梁村委会要求其履行查处职责于法无据。（二）神木市国土资源局已经履行查处违法用地行为的法定职责，不存在不履行法定职责的行为。阴湾煤矿在进行综合治理项目时，神木市国土资源局对其临时用地均依法进行了批复，作出8个审批土地件。在日常巡查中，神木市国土资源局发现阴湾煤矿存在违法用地行为，依法进行了处罚，不存在不履行法定职责的行为。（三）土地权属争议调解协议书不属于行政诉讼案件受理和审查范围。该协议在平等、自愿、合法的基础上达成，且已履行。（四）李家梁村委会诉请国家赔偿于法无据。其非本案适格被告，神木市国土资源局不存在不履行法定职责行为，亦未对其利益造成损害，李家梁村委会要求赔偿既无事实根据，也无法律依据。请求依法驳回李家梁村委会的诉讼请求。 神木市国土资源局辩称：（一）李家梁村委会不具有原告资格。阴湾煤矿和四门沟煤矿合法开采煤炭时引发有关小组的土地权属及补偿争议，遂签订协议明确争议土地权属及补偿，李家梁村委会全体村民领取了各项补偿款。现李家梁村委会以并不存在的李家梁村委会名义起诉，不符合行政诉讼法规定的原告主体资格，一审裁定驳回起诉正确。（二）阴湾煤矿露天采矿所占用的土地依法已取得临时用地审批，市国土资源局已对阴湾煤矿超出批准范围的违法用地行为进行了处罚，不存在行政不作为的情形。如果李家梁村委会具备原告资格，则应当驳回其诉讼请求。（三）李家梁村委会诉请市国土资源局、市政府及阴湾煤矿补偿16.64亿元无事实、法律依据。行政补偿的前提是合法行政行为造成合法权益受到损失，李家梁村委会诉行政不作为要求补偿无法律依据，要求补偿数额和标准缺乏依据且属于民事争议，不属于行政诉讼法第六十一条规定的一并审理民事争议的范围。（四）要求撤销土地权属争议调解协议不属于行政诉讼案件受理和审查范围。请求驳回上诉，维持一审裁定。 阴湾煤矿当庭答辩称：（一）同意市政府、市国土资源局的答辩意见。（二）所诉两个批复并非本案被告所作，起诉对象错误。（三）阴湾煤矿不存在违法开采的事实，对超占用地已接受处罚。（四）土地权属争议调解书不可诉，且其已对李家梁村进行了补偿，不存在再次补偿的情形。请求驳回上诉，维持原裁定。 经审理查明：当事人对一审裁定查明的事实无异议，但 李家梁村委会认为一审裁定未查明其所诉的事实、市国土资源局申报阴湾煤矿井田范围之前未与村民签订用地协议，其起诉符合法律规定。 李家梁村委会一审请求是：1、确认神木市国土资源局对阴湾煤矿露天开采及井田范围申报审批程序违法；依法确认阴湾煤矿非法侵占、挖毁李家梁村集体土地1948亩神木县政府没有批文；2、依法撤销2011、2012年《土地权属争议调解协议书》；3、神木市人民政府、神木市国土资源局及阴湾煤矿依法补偿李家梁村集体村民16.64亿元；诉讼费由神木市人民政府、神木市国土资源局及阴湾煤矿承担。二审中，李家梁村委会明确诉讼请求是：1、依法确认神木市国土资源局对阴湾煤矿露天开采及井田范围申报审批行为违法；2、依法确认神木市国土资源局对阴湾煤矿挖毁李家梁村委会1948亩土地未予查处行为违法；3、依法撤销涉案土地权属争议调解协议书；4、由阴湾煤矿补偿16.64亿元。诉讼费由神木市人民政府、神木市国土资源局及阴湾煤矿承担。 二审中，李，李家梁村委会代理人倪佳称：2015年前李家梁村委会有三个村民小组**330人，15年与其他5个村合并后共139户427人，一审李，一审李家梁村委会提交的同意起诉人员名单共**413人，人对合并后该村总人数未提出异议。经本院核对，李家梁村委会提交落款日期为2017年7月19日的签字名单记载：三份签字名单人数为405人（其中一、二、三组分别为169人、137人、99人，包括去世10人），实际人数为395人。二审庭审后，李家梁村委会委托代理人倪佳提供了该村一、二、三组，即原李家梁，即原李家梁村共409人（7人）签字名单及注明同意起诉人员的户口本复印件，证明同意本次起诉，但李家梁村，但李家梁村委会现有人数为965人。0月8日，李家梁村委，李家梁村委会委托代理人倪佳确认：原李家梁村现有420人，同意起诉；合并后的李家梁村包括原李家梁村共三个经济组织，总人数为958人，要求阴湾煤矿最低补偿13亿元。同日，经与阴湾煤矿委托代理人贾涛电话联系，该代理人称阴湾煤矿坚持以前意见，不同意调解。2018年10月24日，李家梁村委，李家梁村委会委托代理人倪佳提供材料最终确认该村共969人。 本案一审卷宗第一册第158页至166页记载，一审庭审中对当事人提供的证据材料进行了举证质证。 以上事实，有当事人陈述及附卷材料证明，本院予以确认。 本院认为：本案当事人争议及二审审查内容包括：（1）李家梁村委会起诉是否符合起诉条件；（2）确认申报审批行为违法、要求撤销涉案土地权属争议调解协议书及赔偿请求是否属于行政案件受案范围；（3）神木市人民政府、神木市国土资源局是否具有查处阴湾煤矿违法占地的职责及是否履行了查处职责。 关于李家梁村委会起诉是否符合起诉条件问题。《行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。《审理农村集体土地行政案件规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不服起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，李家梁村委，李家梁村委会有969人，委会提交同意起诉签字人员名单395人，即该村有395人同意起诉，二审最终确认同意起诉人数为409人，均未超过该村村民人数的一半，不符合上述司法解释关于过半数村民可以以集体经济组织名义起诉的规定。由于李家梁村委会由原来三个村民小组调整为八个村民小组，但该村委会依然存在，一审裁定认为由于行政村合并李家梁村委会不存在没有事实依据，并因此认为起诉明显不符合起诉条件的理由不能成立。同时，一审裁定将原告列为李家梁村，虽然起诉状列法也是如此，但李家梁村为通俗称呼，准确名称应当以公章为准，即“神木县（现改为神木市，但印章未换）神木镇麻家塔办事处李家梁村民委员会”，可以简称为李家梁村委会，一审裁定使用李家梁村的概念不妥，本院予以纠正。 关于确认申报审批行为违法、撤销涉案土地权属争议调解协议书及赔偿请求是否属于行政案件受案范围问题。申报审批行为是神木市国土资源局向上一级主管部门的上报行为，属于过程性、不成熟的行政行为，不具有可诉性。涉案土地权属争议调解协议书是相关土地权属争议平等民事主体之间的民事协议，不属于行政案件受案范围。李家梁村委会请求阴湾煤矿对占用其土地进行补偿，属于民事纠纷，不属于行政案件受案范围，且该请求与被诉行政行为不具有关联性，亦不符合一并审理民事纠纷的条件。 关于神木市人民政府、神木市国土资源局是否具有查处阴湾煤矿违法占地的职责及是否履行了查处职责问题，这是二审中李家梁村委会明确的请求。从其一审对该请求的表述“依法确认阴湾煤矿非法侵占、挖毁李家梁村集体土地1948亩神木县政府没有批文”分析，该请求并不明确，而且，要求行政机关履行法定职责，要以申请为前提。本案中，李家梁村委会并未提供充分证据证明其申请过，虽然其提供了两份国内特快专递邮件详情单证明曾申请过，但该邮件封面显示内件名称为“文件”，反映不出是否申请履行职责及具体内容。因此，李家村委会要求履行法定职责，不符合起诉条件。 同时，经本院征求阴湾煤矿对协调处理本案补偿问题的意见，阴湾煤矿表示不同意协调解决，协调工作无法进行。 对于李家梁村委会上诉称一审未对当事人提供的证据材料进行质证因而违反法律程序的观点，不符合实际情况，不能成立。 综上，李家梁村委会的起诉不符合起诉条件，其上诉请求及理由不能成立，本院不予支持；一审裁定驳回起诉理由不当，但结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李建军 审判员  杨成会 审判员  王 勇 二〇一八年十月二十四日 书记员  鱼海洋