江西省九江市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣04行初14号原告罗会炉，男，汉族，1951年5月27日生，住江西省九江市庐山区。委托代理人刘义，北京京云律师事务所律师（一般代理）。委托代理人郭子僮，河北昌德律师事务所律师（一般代理）。被告九江市濂溪区人民政府。住所地：九江市濂溪区九莲南路**。法定代表人容长贵，区长。委托代理人金圣平，濂溪区房管局副局长（一般代理）。委托代理人胡国庆，江西惟民律师事务所律师（特别代理）。原告罗会炉因不服被告九江市濂溪区人民政府房屋行政征收纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年4月28日公开开庭审理了本案，原告罗会炉及其委托代理人刘义、郭子僮，被告九江市濂溪区人民政府的行政负责人杨运新、委托代理人金圣平、胡国庆到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。被告九江市濂溪区人民政府于2017年9月15日作出濂府征字2017-58号《关于芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目》房屋征收决定。该决定对房屋征收范围、房屋征收部门、实施单位、征收补偿安置方式及其他事项作出了规定。原告罗会炉对该征收决定不服，诉诸法院。要求依法撤销该征收决定。原告罗会炉诉称，原告系位江西省九江市庐山区新港镇芳兰村村民，对原告位于该村的房屋及财产享有合法的财产权、使用权等合法权利，受《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》的保护，2017年7月，被告等相关征收单位启动“芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目”，将原告房屋及地上物纳入征收范围内，征收过程中原告多次要求被告等征收方出具相应的合法征收手续，被告拒绝提供，2017年9月15日被告在未征得原告等被征收人意见的情况下，作出涉案《房屋征收决定》。原告认为，涉案《房屋征收决定》明显违法，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律规定，涉案《房屋征收决定》缺乏专项规划、社会稳定风险评估等一系列前置性法律文件。综上，原告认为，被告2017年9月15日作出的关于芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目饿《房屋征收决定》明显违反了《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律规定，侵犯了原告的合法权益，现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特向贵院提起行政诉讼，请求依法撤销被告2017年9月15日作出的关于芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目的《房屋征收决定》；本案诉讼费由被告承担。被告九江市濂溪区人民政府辩称:芳兰片区山湖村产业平台棚户区改造项目已经过区发改委立项，2017年7月13日，濂溪区政府发布《房屋征收征求意见公告》及该项目《房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿），并在被征收范围内进行张贴，征求被征收户意见，虞家河乡和新港镇政府作为各自辖区内房屋征收实施单位，与相关村和房屋测绘部门上户进行房屋调查摸底、面积测绘并征询意见；同时，在濂溪区政府网站也挂网公开信息，征求大家意见。我们组织区发改、财政、城建、规划、国土、房产等相关部门进行了芳兰片区山湖村产业平台棚户区改造论证,该项目符合土地利用总体规划、九江市城市总体规划、鄱阳湖生态科技城专项规划，社会稳定风险评估等级为C级（低风险）。区政府常务会议讨论通过启动芳兰片区山湖村产业平台棚户区改造项目。9月15日，根据前期征求意见情况，我们作出了《房屋征收决定公告》和《芳兰片区山湖村产业平台棚户区改造房屋征收补偿方案》。综上所述，被告认为房屋征收决定事实清楚、程序合法，建议贵院依法驳回其起诉请求。被告九江市濂溪区人民政府在法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据有:第一组证据共六项：濂发改字2017169号立项批复；国土局濂溪区分局及规划局濂溪区分局说明；三张规划图（濂溪区土地利用总体规划图、九江市土地利用总体规划图、鄱阳湖生态平面图）；关于濂溪区2016年国民经济和社会发展计划执行情况及2017年计划的决议；濂溪区2016年县域经济推进情况和2017年县域经济工作计划；政府工作报告（第3页）。以上证据拟证明该棚户区改造已经发改委立项；征收决定符合土地利用总体规划，城市总体规划及专项规划和国民经济社会发展评估计划。第二组证据共三项：房屋征收公告征求意见稿、征收补偿方案征求意见稿；征收公告征求意见稿和补偿方案征求意见稿张贴图片；政府网站打印件。以上证据拟证明被告依法通过合法方式公布了芳兰片区棚户区改造项目的征求意见公告及安置补偿方案征求意见稿；从发布征求意见公告到做出房屋征收决定，已超过法定30日，程序合法。第三组证据共三项：社会稳定风险评估报告；濂溪区人民政府常务会议纪要；棚户区改造领导小组会议纪要。以上证据拟证明该项目依法进行社会稳定风险评估，等级为c级，可以征收；涉案项目经过了区发改委、规划分局国土分局房管局等部门的认证；濂溪区政府常务会议纪要对该项目的启动予以同意。原告认为，对第一组证据中的1号证据真实性无异议，但立项批复的时间是17年8月22日，征收时间是2017年7月13日启动，应当是先立项再启动，时间顺序颠倒，被告在没有立项的情况下实施了征收行为；对2、3号证据真实性无异议，但无法达到其证明目的，经过核实，原告的土地为基本农田，都有承包经营权证的明确表述，被告称进行了变更，原告对此不知情，被告应当提供土地变更的相关文件，同时，规划图也表明，土地即使性质转变，也是备用的建筑用地，不属于征收范围；对4、5、6号证据的真实性无异议，但无法达到其证明目的，仅说明芳兰大道等重大项目，项目主要指芳兰湿地公园，本案原告房屋不在其内。对第二组证据中1号证据从公告和安置方案内容来看，其做出的补偿安置方案依据的是国有土地房屋征收与补偿条例的相关文件，原告在内的600多户土地及房屋涉及的土地性质均为集体土地，故对该证据的真实性无异议，对合法性和关联性不予认可；公告及补偿方案未经区人民政府组织有关部门进行论证，被告也未提供论证的材料；公告征求意见稿做出时间是7月13日，早于立项批复的时间；对2号证据被告应当在征收范围内进行张贴；对3号证据被告提供证据无法证明公告的时间和地点，无法达到其证明目的。对第三组证据中的1号证据真实性无异议，对关联性合法性有异议，无法达到其证明目的，参会人员里面没有体现出濂溪区财政局参加评估会议，但评估表里有财政局的盖章；对2、3号证据真实性予以认可，但不能代表进行了论证，无法达到其证明目的。评估报告内容不符合江西省国有土地征收办法第十五条，未进行可行性论证，未体现是否资金筹措到位，财政局人员未参加，无法核实资金是否到位。原告罗会炉在法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据有：房地产评估报告；户口本；土地承包经营权证。以上证据拟证明原告房屋在征收范围内，原告具有主体资格，征收决定是国有土地房屋，但实际征收时候地价是按照集体土地征收的标准来征收。原告土地是集体土地，且是基本农田。被告认为，对原告提供的证据三性均无异议，但我们现在征收的是房屋，房屋不可能是在他们承包的耕地上面，且土地性质曾经是基本农田，已经经过了国土部门调整，现在是预留建设用地，所以我们启动的是房屋征收决定。经庭审质证，本院对证据作如下确认：对被告提供的证据因本案涉诉房屋征收的土地性质为集体土地，被告未提供依照法定程序办理征地的审批手续，故对被告提供的关于集体土地上的房屋征收决定的相关证据本院不作有效证据认定。对原告提供的可以反映原告涉诉房屋的现状，证据来源合法，应为有效证据。本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：被告九江市濂溪区人民政府于2017年9月15日作出濂府征字2017-58号《关于芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目》房屋征收决定。该决定对房屋征收范围、房屋征收部门、实施单位、征收补偿安置方式及其他事项作出了规定。另查明，本案涉诉房屋的土地性质属于集体土地。房屋征收决定所涉被征收人900余户，除本案原告等5人因补偿安置问题未能达成协议外，均已签订征收补偿协议并已补偿。为此，原告诉至法院，要求1、依法撤销被告作出的濂府征字2017-58号《关于芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目》房屋征收决定；2、被告承担本案诉讼费用。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准:(一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案”、第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，《江西省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于进一步规范征地管理工作指导意见的通知》（赣府厅〔2014〕69号）第（十）规定“征收土地方案报批。由市、县国土资源部门组织征收土地方案等报批材料，经市、县政府审定后，由市、县政府按规定逐级报有批准权的政府审批”。根据上述法律规定及文件精神，集体土地征收补偿，应依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，被告作出的房屋征收决定中的房屋土地性质属集体土地，但被告未提供所涉土地的征收批复手续，故被告征收所涉集体土地上的房屋缺乏征收土地审批这一前提条件和重要环节，故被告作出的濂府征字2017-58号《关于芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目房屋征收决定》丧失了合法性基础，属违法行为，应当撤销。但本案房屋征收决定所涉被征收人除本案原告等5人因补偿安置问题未能达成协议外，均已签订征收补偿协议并已补偿，如撤销该行政行为会给社会公共利益造成重大损害，故应当确认该行政行为违法，责令被告在合理时间内采取补救措施。被告认为其是按照2011年3月中央纪委、监察部联合发出《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》中“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”及《九江市中心城区规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》的规定实施的集体土地上房屋征收工作，不需要征收土地批复。本院认为，这是被告对上述规定的扩大理解，《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》中“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”的规定，意思是要参照国有土地上房屋征收补偿的精神，充分保障被征收土地农民的合法权益。不能理解为集体土地征收过程中，应当按照国有土地征收补偿的程序和标准对被征收土地农民予以安置补偿，如此理解，违反土地法及其相关规定。故被告的该抗辩理由于法无据，本院不予采纳。综上，被告作出的濂府征字2017-58号《关于芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目房屋征收决定》违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：确认被告九江市濂溪区人民政府于2017年9月15日作出濂府征字2017-58号《关于芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目房屋征收决定》违法。责令被告于本判决生效之日起六个月内补办本案涉诉集体土地的征收报批手续。本案诉讼费50元，由被告九江市濂溪区人民政府负担如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状正本一份，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长  刘波审判员  张伟审判员  商宏二〇一八年十月二十七日法官助理蔡妃妃书记员肖鹏坤