吉林省长春市南关区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）吉0102行初92号 原告王和廷，男，汉族，住长春市二道区。 委托代理人王柏春（系原告长子），男，汉族，住同原告。 委托代理人王双，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被告长春市国土资源局，地址：长春市南关区南三环路**。 法定代表人李成员，局长。 委托代理人孔涛，该单位国土监察支队副队长。 委托代理人卢思羽，吉林衡丰律师事务所律师。 被告长春市人民政府，地址，地址：长春市人民大街**div> 法定代表人王璐，市长。 委托代理人李帅，该单位法制办公室备案审核处副主任科员。 原告王和廷诉被告长春市国土资源局（以下简称市国土局）、被告长春市人民政府（以下简称市政府）确认违法及撤销行政复议决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告王和廷的委托代理人王柏春、王双、被告市国土局委托代理人孔涛、卢思羽、被告市政府委托代理人李帅均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：原告在长春市二道区长江村三队集体土地上有建（构）筑物若干，于2018年2月2日得知被告市国土局作出《非法占地确认书》，该确认书程序和实体均存在违法，向被告市政府复议后，被告市政府未尽到合理审查义务。二被告行为均严重侵犯原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求1、确认被告市国土局作出的《非法占地确认书》违法，2、撤销被告市政府作出的长府复（2018）380号行政复议决定，3、诉讼费由二被告负担。 被告市国土局辩称：1、《非法占地确认书》属于不可诉的行政行为。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼》的解释第一条第二款第五项、第六项、第十项的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”答辩人作出的《非法占地确认书》系因长春市二道区房屋征收工作管理办公室向答辩人下属二道分局致函，询问远达街道长江村东新开河长江段、小白桥段地块项目有部分用地是否办理了建设用地审批手续，答辩人下属分局经核查确认后进行了答复，该行为不产生外部法律效力，属于回复长春市二道区房屋征收工作管理办公室致函的过程性行为，对被答辩人的权利义务不产生实际影响。2、被答辩人的占用土地而建设的行为无任何审批手续。经核查，被答辩人的四处房屋确系未经审批而建设。《农村土地承包法》第十七条第一项规定：“承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农业建设。”被答辩人称用于农业生产，但依据《吉林省人民政府办公厅关于进一步规范设施农用地管理的通知》的规定，设施农用地须与乡（镇）政府和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。在答辩人实地勘察时发现，其建设的房屋一处用于居住，其余三处彩钢房闲置并未用于农业生产，被答辩人的建设行为从实体和程序上均违反《土地管理法》第四十三条、第四十四条及我国关于设施农用地相关行政法规、规范性文件的要求。综上，答辩人作出的《非法占地确认书》事实清楚、依据充分、适用法律正确，且该行为属不可诉的行政行为，应驳回原告诉讼请求。 被告市政府辩称：一、行政复议程序合法。原告2018年3月26日申请行政复议，2018年3月29日向市国土局送达“答复通知书”，2018年4月3日市国土局提交答复书及相关证据材料。经书面审查，在法定期限内作出“复议决定”。二、认定事实清楚。（一）被答辩人于2018年2月2日知道该《非法占地确认书》，于2018年3月26日申请行政复议符合法律规定。（二）关于非法占地问题。《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条第一项规定：“承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设”。本案，被答辩人在二道区长江村3队承包了0.75公顷耕地，虽然其耕地承包及经营合同的签订日期显示是1996年1月1日，但合同样本承包时间固设为2000年之后，因此其主张的承包地上附属物于1990年前后建成证据不足。同时，按照上述规定，被答辩人在承包耕地上有维持土地农业用途的义务。其所建造的房屋无论是用于仓储还是看护，都没有依法办理相关手续，没有直接用于农业生产，均改变了建造房屋所占用耕地的农业用途，故属于非法占地事实清楚、证据确凿。至于被答辩人所述的其它理由，由于该《非法占地确认书》是市国土局对二道区房屋征收工作管理办公室作出的，不是对被答辩人作出的，虽然当时没有标注时间及编号属于行文不规范，但并不影响其证明被答辩人所建房屋属于非法占地这一基本事实。综上，该《非法占地确认书》并无不当。请求法院依法驳回被答辩人的起诉。 经审理查明，2017年5月10日，长春市二道区房屋征收工作管理办公室致函被告下属二道分局：“按照《关于百里伊通河水系生态治理工程—东新开河项目征收范围的公告》长二府征（2016）9号文件、《关于小白桥二号地铁地块项目征收范围的公告》长二府征（2015）8号文件，我单位征拆远达街道长江村东新开河长江段、小白桥二号地块项目有部分用地是否办理建设用地审批手续需贵局核查确认”。被告下属二道分局于2018年1月22日作出《非法占地确认书》，确认意见：王和廷未办理用地审批手续。占用二道区长江村3对集体土地建设建（构）筑物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属于非法占地行为。原告对此不服，向被告长春市人民政府申请行政复议，长春市人民政府作出长府复（2018）380号行政复议决定，予以维持。 另查明，长春市二道区城市管理行政执法局于2018年1月23日作出“强制拆除违法建（构）筑物决定”，以原告未办理用地审批手续在二道区长江村3队的集体土地上建（构）筑物的行为属于非法占地行为，限原告收到决定书三日内自行拆除。2018年2月6日被强制拆除。原告对此向长春市二道区人民法院提起行政诉讼。 本院认为，原告请求确认被告市国土局作出的《非法占地确认书》违法，该“非法占地确认书”系被告针对长春市二道区房屋征收工作管理办公室致函而作出，未向原告送达，且长春市二道区城市管理行政执法局于2018年1月23日作出“强制拆除违法建（构）筑物决定”，并据此强制拆除了原告地上建（构）筑物，故对外发生法律效力的是长春市二道区城市管理行政执法局作出的“强制拆除违法建（构）筑物决定”，而非本案被诉行为，被告市国土局未作出最终决定，对原告未设定行政法上的权利义务关系。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第49条一款（四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条二款（六）项、第一百三十六条七款的规定，裁定如下： 驳回原告王廷和的起诉。 案件受理费50元，原告已缴纳，于本裁定生效后全部退还原告王廷和。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。 审 判 长  李 壮 审 判 员  田雪艳 人民陪审员  陈国军 二〇一八年十月二十日 书 记 员  常万海