中华人民共和国福建省福州市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）闽01民终1841号上诉人（原审第三人）：骏达集团有限公司，住所地澳门殷皇子大马路29路华榕大厦****。代表人：吴林、陈春柏，股东。委托诉讼代理人：黄珠英，北京地平线（福州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）:福州市仓山区教育局，住所地福建省福州市仓山区万春巷**。负责人：林兴，局长。委托诉讼代理人：王祺，福建闽众律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨清，福建闽君律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:福州市仓山金山房地产开发公司，，住所地福建省福州市仓山区建新镇金榕北路**马榕小区**楼法定代表人：郭元武，经理。委托诉讼代理人：吴昌豫，福建世好律师事务所律师。委托诉讼代理人：李学磊，福建世好律师事务所律师。上诉人骏达集团有限公司（以下简称骏达集团）因与被上诉人福州市仓山区教育局（以下简称仓山区教育局）、福州市仓山金山房地产开发公司（以下简称金山房地产公司）所有权确认纠纷一案，不服福州市仓山区人民法院作出的（2020)闽0104民初5656号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。骏达集团上诉请求：撤销一审判决，依法将本案发回重审或改判驳回仓山区教育局一审诉讼请求。事实和理由：一、本案不属于民事纠纷。1.骏达集团、金山房地产公司、仓山区教育局之间没有民事合同，也不存在事实上委托代建幼儿园的行为，仓山区教育局提起确权之诉没有合同与事实依据。2.仓山区教育局提起的确权依据为《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，该规定系地方性法规，仓山区教育局属于福州市政府下属的政府职能部门，其直接依据上级颁布的地方性法规要求确权，行使的是地方性法规赋予其的权利或是行政职能，本案应按行政案件处理。3.《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定的“移交”与“产权归区教育行政主管部门所有”是不同的法律概念，移交幼儿园产权本质是行政征收行为，仓山区教育局通过民事诉讼的方式直接起诉确权，没有法律依据。二、至本案一审开庭前，仓山区教育局尚未缴纳诉讼费。仓山区教育局不具备减交或缓交诉讼费的情形，亦未提交申请，在此情况下一审法院径直开庭审理并作出判决，程序违法。本案应按撤诉处理。三、诉争幼儿园属于骏达集团所有。根据物权法第一百四十二条及民法典第三百五十二条规定，开发商作为建设用地使用权人基于合法建造行为，在无相反证据的情况下，其应享有其建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权。结合本案，（一）诉争幼儿园的建设用地使用权人虽然登记为金山房地产公司，但依据骏达集团与金山房地产公司之间的内部约定，可以确认骏达集团为诉争幼儿园建设用地的实际使用权人，诉争幼儿园的所有权人。1.骏达集团为“花乡明珠**项目”的土地使用权人和建筑设施的投资建设人。《预约用地协议书》《协议书》可证明以上事实，结合骏达集团与金山房地产公司合作关系，可以认定两份协议的真实性。一审判决对两份协议未予以采纳，明显错误。2.金山房地产公司在取得案涉项目的土地使用后，根据其与骏达集团签订的《合作开发“花乡明珠A区”商品房协议书》，将项目交由骏达集团实际投资建设，其已收回投资款和利润，故诉争幼儿园产权应归骏达集团所有。3.根据2002年5月21日施行的《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》第二条第4款约定，诉争幼儿园的土地使用权取得至竣工验收均在上述意见出台执行期间完成，故诉争幼儿园所有权归属建设单位即骏达集团。一审中，各方对《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》均无异议，但一审判决对该份政府文件只字不提，有失公允。（二）仓山区教育局未提供相反证据，无法证明其为诉争幼儿园的产权人。金山房地产公司与福州市国土资源局签订的《福州市国有土地适用合同》并未明确约定幼儿园产权归教育部门所有，或有约定必须移送教育部门。诉争幼儿园的土地使用权系以出让的方式取得，并非划拨地。骏达集团按《土地使用合同》的约定支付全额土地出让金并支付相应税费，未在土地价款中获得任何优惠。骏达集团与仓山区教育局之间至今未签署任何《产权移交协议》。故在无相反证据的情况下，仓山区教育局主张诉争幼儿园属其所有，并无依据。四、一审判决适用1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，系法律适用错误。1.在案涉三方之间不存在民事合同的情况下，仓山区教育局的行为本质是对骏达集团合法所有财产的征收、征用。根据立法法第八条规定，1993年的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》超出法律授权的范围。根据立法法七十三条第二款，《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》明显与物权法相抵触，应认定无效。根据立法法第八十八条及新法优于旧法的原则，本案应适用物权法来认定幼儿园的所有权归属，在没有其他证据证明幼儿园权属归仓山区教育局的情况下，依法应当确认所有权归骏达集团所有。2.诉争幼儿园已属于普惠园，并不属于《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》中需要治理的办学单位之列。五、即使骏达集团响应国家政策移交幼儿园产权，仓山区教育局应当按现有市场价值支付对价。1.1993的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若千规定》第七条并未明确是无偿移交，仓山区教育局以起诉进行确权，实为恶意占有幼儿园。2.根据《关于加快推进城镇幼儿园和城镇义务教育学校建设工作的意见》（闽教发［2018]7号）第二条第（二）款第4项规定，诉争幼儿园系在前述意见出台之前配建，仓山区教育局或政府应当通过回购的方式要求移交，应支付合理对价。3.国办发［2019]3号《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》明确强调要“一事一议”“一园一案”，仓山区教育局如要接收，必须支付合理对价。诉争幼儿园的土地通过出让方式获得，未获得任何政府优惠政策。骏达集团已支付了全额的土地出让金，并自行投入资金建设诉争幼儿园，根据公平公正原则，不应无偿移交。即使移交，仓山区教育局也应当按《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条和第二十一条规定支付对价。4.北京、厦门甚至福州市的七县均无要求无偿移交，福州市区要求无偿移交没有任何事实和法律依据，也不符合国家政策的初衷和实际执行要求。仓山区教育局辩称，一、一审判决程序合法。1.仓山区教育局于立案时已依法提交了缓缴诉讼费用的申请,根据《诉讼费用交纳办法》第四十七条第四点规定，一审法院依法作出同意缓缴诉讼费程序,并无不当。2.仓山区教育局每年经费支出均需在上一年度列明相应预算。本案属于突发案件，诉讼所需相关费用在上一年度中无相应预算，故无法预缴诉讼费用，本案属于确实需要缓交的情形。二、诉争幼儿园属配建幼儿园，金山房地产公司依法应将权属移交仓山区教育局。1.案涉项目建设用地的批复明确，有关土地使用要求，应按照市国土资源局与金山房地产公司签订的《福州市国有土地使用权出让合同》的规定执行。2002年6月3日，金山房地产公司与福州市国土资源局签订的《土地使用合同》第一条第6款土地使用要求明确约定“公建配套设施9000平方米”，第四条法律责任约定“双方应按本合同条款履行，自觉遵守包括土地管理法规在内的中华人民共和国的有关法律、法令和规定”。2002年11月29日，规划方案及指标确认应建设小区配套幼儿园，即该诉争幼儿园系小区套建设施。而根据1993年的《福州市保护城市中小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定，诉争幼儿园属配建幼儿园，开发建设单位依法应将权属移交仓山区教育局。2.《福州市保护城市中小学幼儿园建设用地若干规定》于1993年已向社会公布实施，金山房地产公司作为房地产开发企业知道投资建设的配套幼儿园产权归属仓山区教育局，其在竞拍国有土地使用权时对投入成本进行考量、测算，竞拍成交价格必然会低于正常价格。无形当中政府已给予房地产开发建设单位价格优惠条件。三、诉争幼儿园规划建设等相关法律事实发生在1993年至2010年之间，一审判决适用当时有效法律调整并无不当。1.《土地使用合同》签订时间、诉争幼儿园开始施工建设时间，竣工验收时间均发生在1993年至2010年之间。2010年修改的《福州市保护城市中小学幼儿园建设用地若干规定》第七条第四款明确规定：修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。即2002年6月3日签订的《土地使用合同》仍应适用1993年的《福州市保护城市中小学幼儿园建设用地若干规定》规定调整。2.诉争幼儿园属配套建设项目，具有公益性。金山房地产公司及骏达集团在竞拍土地使用权时已知依照规定需要投资建设并移交区教育行政部门的事实。上述事实应认定为《中华人民共和国物权法》第一百四十二条规定的“相反证据”。金山房地产公司辩称，一、一审判决金山房地产公司将诉争幼儿园移交给仓山区教育局，客观无法履行。诉争幼儿园在骏达集团控制下并出租给案外人使用。移交与权属过户，分属两个不同的诉求及事项，移交事宜应由骏达集团独立履行。二、一审判决金山房地产公司承担诉讼费用，明显不当。在本案中，金山房地产公司不具有实际的权利义务，也无过错，诉争幼儿园多年来的收益，亦由骏达集团进行管理收取，金山房地产公司不应承担诉讼费用。仓山区教育局向一审法院起诉请求：1.确认坐落于福州市仓山区××道××号××乡××小区××（建筑面积2200.05平方米）房产所有权归仓山教育局所有；2.金山房地产公司立即将福州市仓山区××道××号××乡××小区××房产移交给仓山教育局，并配合将上述房产登记至仓山区教育局名下。一审法院认定事实:2001年7月18日，金山房地产公司与骏达集团签订《合作开发“花乡明珠A区”商品房协议书》，双方就合作发开“花乡明珠A区”商品房一事达成协议，约定：金山房地产公司出资8000000元，占总投资额的10%，骏达集团出资72000000元，占总投资额90%；金山房地产公司收回投资款及利润后，凡“花乡明珠A区”的所有建筑设施的所有产权归骏达集团。庭审过程中，金山房地产公司与骏达集团确认金山房地产公司已收回投资款及利润。2002年6月3日，福州市国土资源局（出让人）与金山房地产公司（受让人）签订《福州市国有土地使用合同》（编号榕地合[2002]082号）一份，约定：出让位于福州市仓山区聚龙路南侧（经市政府榕政地[1998]1428号文批准给金山房地产公司作安置房用地）土地，出让面积44133平方米，金山房地产公司应向福州市国土资源局缴付城市基础设施配套费及地段差价（出让金）2720739元，土地安置补偿及其他费税由金山房地产公司自行缴付；土地使用用途为花乡明珠（A区，含商业、住宅）；土地使用要求：金山房地产公司兴建建筑物或构筑物，应遵照城市总体规划及环境保护、文物保护等要求。2002年6月3日，福州市人民政府批复榕政地[2002]217号文件，同意将市政府榕政地[1998]1428号文批准给金山房地产公司位于仓山区聚龙路南侧，原作安置房建设的用地中58011平方米余下44133平方米的国有土地使用权出让给金山房地产公司，作为“花乡明珠”（A区，含商业、住宅）的建设用地，在批准的期限和用地范围内，其建设应符合城市规划、环境保护及文书保护等要求。2003年11月3日，福州市城乡规划局向金山房地产公司颁发榕规（2003）建388号建设工程规划许可证，建设项目名称为花乡明珠A区1#至19#及幼儿园、综合楼共贰拾壹幢。2005年6月21日，案涉幼儿园经审查通过竣工验收，现案涉幼儿园已投入使用，由骏达集团作为出租人租赁给案外人。另查，1993年3月7日福建省第八届人民代表大会常务委员会第二次会议批准的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定：“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工、幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门”。一审法院认为，《中华人民共和国物权法》第一百四十二条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”本案中，金山房地产公司与福州市国土资源局签订《福州市国有土地使用合同》系双方真实意思表示，合同内容不违反法律法规的强制性规定，自签订之日起即成立并生效，对双方均具有法律约束力，双方均应本着诚实信用的原则履行各自的义务。金山房地产公司公司作为受让人，应按照出让合同约定进行投资开发。《福州市国有土地使用合同》中虽然对于幼儿园的权属未明确约定，但明确载明兴建建筑物或构筑物，应遵照城市总体规划及环境保护、文物保护等要求，且建设工程施工许可证亦载明建设项目为“花乡明珠Ａ区1＃至19＃及幼儿园、综合楼共贰拾壹幢”，根据当时有效施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》（1993年3月7日实施）第七条“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工、幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门”规定，已对幼儿园的权属进行明确规定，案涉幼儿园属于地方性法规规定开发商应配套修建的公益性设施，金山房地产公司及实际收益人骏达集团理应依约遵守前述规定将产权移交给教育行政部门。骏达集团主张《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》（1993年3月7日实施）已于2010年被修改，根据2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定，案涉出让合同中没有约定幼儿园权属，应认定案涉幼儿园属于开发建设单位所有。一审法院认为，根据2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条第四款“本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定”规定，本案金山房地产公司与福州市国土资源局系于2002年签订《福州市国有土地使用合同》，故仍应适用《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》（1993年3月7日实施），作为认定产权归属的依据。另就法律适用而言，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条“法律、行政法规、地方、地方性法规条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”规定，该条款一般性地规定了“法不溯及既往”原则，而有利追溯则体现为如果先前的行为或者关系在行为时并不符合当时法律规定，但依照现行法律是合法的，并且与相关各方都有利，就应当依照新法律承认其合法性并且予以保护。本案中，金山房地产公司与福州市国土资源局签订《福州市国有土地使用合同》合法有效，合同的签订及案涉幼儿园竣工验收的时间均在2010年之前，根据前述法律规定，不存在法不溯及既往的例外情形，应当以当时的法规即施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》（1993年3月7日实施）作为依据来认定案涉幼儿园的权属，故骏达集团的上述主张，一审法院不予采纳。因此，仓山教育局作为辖区内的教育行政主管部门诉请确认案涉幼儿园用房所有权归其所有，并要求金山房地产公司移交房产及协助办理产权登记，于法有据，一审法院予以支持。综上，依据《中华人民共和国合同法》第六条、第八条，《中华人民共和国物权法》第三十三条、第三十四条、第五十六条、第一百四十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第五十六条、第二百六十九条规定，经一审法院审判委员会讨论决定，判决：一、确认坐落于福州市仓山区××道××号××乡××用房所有权属于福州市仓山区教育局；二、福州市仓山金山房地产开发公司、骏达集团有限公司于本判决生效之日起十日内将前述幼儿园用房移交给福州市仓山区教育局，并协助将前述房屋登记至福州市仓山区教育局名下。本案受理费59274元，由福州市仓山金山房地产开发公司、骏达集团有限公司承担。二审中，当事人没有提交新证据。根据本案现有证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，关于本案是否属于民事纠纷。本案不是合同纠纷，而是物权确认纠纷。仓山区教育局依据1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定主张其对诉争幼儿园享有物权，仓山区教育局起诉骏达集团、金山房地产公司要求确认诉争幼儿园权属属于平等主体间的民事争议，属于人民法院民事案件受理范围。关于诉争幼儿园权属。金山房地产公司签订案涉《福州市国有土地使用合同》及取得用地批文的时间均在1993年3月7日至2007年10月1日间。金山房地产公司建设项目除应符合合同约定外，还应符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求。根据当时施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定，“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工，幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门。”可见，该地方法规已明确规定建设项目的配套幼儿园产权归属区教育行政主管部门。金山房地产公司理应知悉当时施行的与建设相关的地方法规。2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》虽经修正，但仍明确规定“本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。”一审法院确认诉争幼儿园的所有权属于仓山区教育局并无不当，金山房地产公司和实际收益人骏达集团应将诉争幼儿园移交给仓山区教育局。另外，一审法院依法对仓山区教育局缓交诉讼费的申请进行审批，并作出处理决定，并无不当。综上所述，骏达集团有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费59274元，由骏达集团有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 唐文生审 判 员 张力群审 判 员 张 敏二〇二一年四月二十二日法官助理 林 颖书 记 员 林雨婷