内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院民事判决书（2021）内07民终315号上诉人（原审被告）：马玉刚，男，1964年1月30日出生，汉族，住内蒙古自治区牙克石市。上诉人（原审被告）：牙克石市东辉农场，住所地内蒙古自治区牙克石市牧原镇。经营者：岳东辉，男，1969年2月10日出生，汉族，住内蒙古自治区牙克石市。上诉人（原审被告）：牙克石市乌尔其汗鹏翔农场，住所地内蒙古自治区牙克石市乌尔旗汗镇四十八公里。经营者：黄秀娣，女，1966年9月9日出生，汉族，住内蒙古自治区牙克石市乌尔其汉镇。上诉人（原审被告）：牙克石市牧原镇新兴管委会兴安农牧场，住所地内蒙古自治区牙克石市牧原镇。经营者：姚期，男，1962年1月2日出生，汉族，住内蒙古自治区牙克石市。上诉人（原审被告）：牙克石市顺康农牧场，住所地内蒙古自治区牙克石市莫拐农场。经营者：鲍瑞昕，男，1962年12月1日出生，汉族，住内蒙古自治区牙克石市。以上五位上诉人共同委托诉讼代理人：贾丹，北京市炜衡律师事务所律师。以上五位上诉人共同委托诉讼代理人：向倩，北京市炜衡律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：牙克石市大兴安岭乾森农业（集团）有限责任公司，住所地内蒙古自治区牙克石市工业大街21号（第二粮库办公楼三层）。法定代表人：赵永胜，董事长。委托诉讼代理人：李玉秋，女，该公司法律顾问。上诉人马玉刚、牙克石市东辉农场（以下简称东辉农场）、牙克石市乌尔其汗鹏翔农场（以下简称鹏翔农场）、牙克石市牧原镇新兴管委会兴安农牧场（以下简称兴安农场）、牙克石市顺康农牧场（以下简称顺康农场）因与被上诉人牙克石市大兴安岭乾森农业（集团）有限责任公司（以下简称乾森公司）农业承包合同纠纷一案，不服内蒙古自治区牙克石市人民法院（2019）内0782民初2604号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月2日立案后，依法组成合议庭，经过阅卷、调查和询问当事人，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。马玉刚上诉请求：撤销一审判决，发回重审或改判驳回乾森公司的诉讼请求。事实和理由：一、一审法院认定事实不清。一审判决支持乾森公司单方提高承包费，未说明理由，未查清马玉刚等人没交承包费的原因。呼规审监字（2016）1号《规范性文件审查监督通知书》涉及乾森公司原告主体资格是否成立问题，一审判决对该通知未进行评价。二、双方签订的农用土地承包合同是行政协议，乾森公司不是该合同的合法主体。只有政府才有权发包，乾森公司作为企业不具有发包资格。乾森公司的主体资格来源于《国有农用土地管理授权书》，该文件已被呼规审监字（2016）1号《规范性文件审查监督通知书》认定违法，牙克石市人民政府对乾森公司的授权无效。即使《国有农用土地管理授权书》有效，乾森公司的营业范围也不包括土地发包。三、乾森公司无权单方提高承包费。双方合同第七条第（一）款第1项载明“本合同一经签订，即具有法律约束力，任何单位和个人不得随意变更或解除。经甲乙双方协商一致重新签订书面协议或补充协议可变更或解除本合同”。只有双方协商一致才能变更合同，乾森公司未履行协商程序，单方提高承包费违反合同约定。合同第六条第（一）款第3项载明“按照合同约定收取承包金，在合同有效期限内，甲方可根据土地市场供求情况调整土地承包金”。调整承包金的前提是“按照合同约定”，即在与合同其他条款不发生矛盾的情况下方可调整。乾森公司随意提高承包费，违背平等自愿、意思自治的合同法立法宗旨。牙政办发（2013）76号文件的合法性与正当性存在严重瑕疵，《规范性文件审查监督通知书》明确责令牙克石市人民政府依据相关法律法规自行纠正该文件，因此该文件不能作为乾森公司单方提高承包费的依据。即便文件合法有效，其确定的价格是基准价、政府指导价，只具有参考建议作用。牙党字（2010）19号文件第7页载明“在国有土地基准价格的基础上，各发包方也可结合各自具体情况与受让方协议确定”，第8页载明“鉴于农业生产受气候等自然因素及市场影响较大，其效益具有不确定性，延包流转金标准须分地区、分地类，因地制宜，通过《补充合同》予以签订，《补充合同》每年签订一次”，进一步证实牙政办发（2013）76号文件公布的价格不是强制性价格。四、一审法院程序违法。本案应为五起独立案件，诉讼标的既不是共同的也不是同一种类，一审法院未就合并审理事宜向当事人征求意见，合并为一案审理严重违反法定程序。兴安农场没有申请工商登记，应列经营者姚期为被告。综上，请求二审法院查清案件事实，考虑“谁开荒谁受益”的社会背景及五上诉人的实际投入等因素，撤销一审判决，维护五上诉人的合法权益。东辉农场、鹏翔农场、兴安农场、顺康农场的上诉意见与马玉刚一致。乾森公司针对五位上诉人的上诉意见共同答辩称，一、案涉合同不是行政合同，而是民事合同，乾森公司有权按照合同约定索要承包费以及解除合同。二、马玉刚等人拒交承包费，不签订补充合同，才导致本次诉讼，并非乾森公司单方变更合同。三、牙政办发（2013）76号文件是政府颁发，具有合法性和正当性。马玉刚等人拒绝签订补充合同，乾森公司只能按照该文件价格索要承包费。四、本案合并审理并不影响马玉刚等人的合法权益，不属于严重违反法定程序。综上，请求法院驳回五上诉人的上诉请求。乾森公司向一审法院起诉请求：1.判令乾森公司与马玉刚、东辉农场、鹏翔农场、兴安农场、顺康农场解除农用土地承包合同，马玉刚等人返还土地；2.判令马玉刚、东辉农场、鹏翔农场、兴安农场、顺康农场支付拖欠土地承包费及利息共计2920080.99元，其中马玉刚93582.08元、东辉农场730951.78元、鹏翔农场572180元、兴安农场577635.33元、顺康农场945731.8元。一审法院认定事实：2013年4月25日，乾森公司与马玉刚签订农用土地流转合同，马玉刚承包二类地645亩，承包期自2013年4月22日至2026年12月31日；2010年4月16日，乾森公司与东辉农场签订农用土地承包合同，东辉农场承包一类地4471.2亩，承包期自2020年4月15日至2026年12月31日；2010年5月19日，乾森公司与鹏翔农场签订农用土地承包合同，鹏翔农场承包二类地4000亩，承包期自2010年5月19日至2026年12月31日；2010年4月20日，乾森公司与兴安农场签订农用土地流转合同，兴安农场承包一类地3533.37亩，承包期自2010年4月20日至2026年12月31日；2010年4月21日，乾森公司与顺康农场签订农用土地承包合同，顺康农场承包一类地5785亩，承包期自2010年4月20日至2026年12月31日。以上合同均约定土地流转金实行上打租，每年12月31日前全额交纳下年度土地流转金，不按时交纳土地流转金，转让方有权收回土地另行流转。牙政办发（2013）76号文件规定一类地流转金为80元/亩，二类地为70元/亩。截至一审法庭辩论结束前，马玉刚等人均未交纳2018年、2019年的土地流转金。2017年1月20日，乾森公司向一审法院起诉包括本案被告在内的24个农场，要求各农场给付拖欠至2017年的土地流转金。一审法院判决各农场向乾森公司给付土地流转金及利息。各农场不服，上诉于呼伦贝尔市中级人民法院。2018年9月20日，呼伦贝尔市中级人民法院作出（2018）内07民终902号民事判决书，认定乾森公司与各农场签订的农用地承包（流转）合同有效，所承包的土地为有偿使用，判决驳回上诉，维持原判。各农场不服，申请再审。2019年8月5日，内蒙古自治区高级人民法院作出（2019）内民申2117号民事裁定书，裁定驳回再审申请。一审法庭辩论结束后，马玉刚、东辉农场、兴安农场、顺康农场于2020年9月25日分别向乾森公司交纳了2018年至2019年欠付土地流转金本息，其中马玉刚交纳2018年至2019年土地流转金本金91590元、利息10元；东辉农场交纳2018年至2019年土地流转金本金715392元、利息28377.22元；兴安农场交纳2018年至2019年土地流转金本金565339.2元、利息22425.12元；顺康农场交纳2018年至2019年土地流转金本金925600元，利息36715.47元。一审法院认为，双方签订的农用地承包（流转）合同经生效判决确认有效，根据《中华人民共和国合同法》第六十条规定，马玉刚等人应按照合同约定履行交纳土地流转金的义务。马玉刚、东辉农场、兴安农场、顺康农场已将2018年至2019年土地流转金本金交纳完毕。鹏翔农场仍欠付土地流转金为70元/亩×4000亩×2年=56万元。马玉刚等人辩称，牙政办发（2013）76号文件已于2019年2月废止，但根据合同约定，土地流转金给付方式为上打租，应在上一年12月31日前全额交纳下一年土地流转金，在马玉刚等人应履行交纳义务时该文件没有被废除，仍应适用该文件作为2019年土地流转金的计算标准。乾森公司主张2018年欠付的流转金自2018年1月1日起至实际给付之日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算利息，2019年欠付的流转金自2019年1月1日起至实际给付之日止计算利息，生效判决已确定此种利息计算方式符合法律规定，但因自2019年8月20日起，中国人民银行已经授权全国银行间同业拆借中心于每月20日（遇节假日顺延）9时30分公布贷款市场报价利率（LPR），中国人民银行贷款基准利率这一标准已经取消，故应自2018年1月1日起至2019年8月19日按照中国人民银行同期同类贷款利率计算利息，自2019年8月20日起至实际给付之日按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算利息。马玉刚、东辉农场、兴安农场、顺康农场于2020年9月25日将2018年至2019年的土地流转金本金交纳完毕，故马玉刚、东辉农场、兴安农场、顺康农场应承担利息的截止日期为2020年9月25日。马玉刚欠付利息8818.43元，东辉农场欠付利息40580.01元，兴安农场欠付利息32068.4元，顺康农场欠付利息52503.89元。双方合同约定“受让方有依法缴纳土地流转金的义务。土地流转金实行上打租，并在规定期限缴纳。对不按时交纳土地流转金的，转让方有权收回流转的土地另行流转”，马玉刚等人多年未按时交纳土地流转金，乾森公司有权收回流转土地。经一审审判委员会讨论决定，判决：一、乾森公司与马玉刚签订的第G00378号内蒙古自治区牙克石市农用土地流转合同于判决生效之日解除；二、马玉刚于2020年12月31日前将合同所涉及的645亩土地返还乾森公司；三、马玉刚给付乾森公司2018年、2019年土地流转金逾期给付利息8818.43元；四、乾森公司与东辉农场签订的第G00167号内蒙古自治区牙克石市农用土地承包合同于判决生效之日解除；五、东辉农场于2020年12月31日前将合同所涉及的4471.2亩土地返还乾森公司；六、东辉农场给付乾森公司2018年、2019年土地流转金逾期给付利息40580.01元；七、乾森公司与鹏翔农场签订的第G00279号内蒙古自治区牙克石市农用土地承包合同于判决生效之日解除；八、鹏翔农场于2020年12月31日前将合同所涉及的4000亩土地返还乾森公司；九、鹏翔农场给付乾森公司2018年、2019年土地流转金56万元并给付利息，2018年欠付土地流转金利息自2018年1月1日起计算至实际给付之日止，2019年欠付土地流转金自2019年1月1日起计算至实际给付之日止，自2018年1月1日起至2019年8月19日按照中国人民银行同期同类贷款利率计算，自2019年8月20日起至实际给付之日按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算；十、乾森公司与兴安农场签订的第G00202号内蒙古自治区牙克石市农用土地承包合同于判决生效之日解除；十一、兴安农场于2020年12月31日前将合同所涉及的3533.37亩土地返还乾森公司；十二、兴安农场给付乾森公司2018年、2019年土地流转金逾期给付利息32068.4元；十三、乾森公司与顺康农场签订的第G00208号内蒙古自治区牙克石市农用土地承包合同于判决生效之日解除；十四、顺康农场于2020年12月31日前将合同所涉及的5785亩土地返还乾森公司；十五、顺康农场给付乾森公司2018年、2019年土地流转金逾期给付利息52503.89元；十六、驳回乾森公司的其他诉讼请求。本院二审期间，五上诉人共同提交以下证据：1.马玉刚、岳东辉、姚期、鲍瑞昕于2020年9月25日交纳土地流转金缴费收据4张，证明收款人是牙克石市财政局非税收入办公室，发包行为属于行政行为，本案不属于民事诉讼受案范围；2.马玉刚与刘某签订的《财产所有权及土地承包经营权转让协议书》、岳东辉与蒋某签订的《转让协议书》、包某出具的证明、范某出具的证明，共同证明马玉刚等人从他人处受让土地承包经营权，开荒投入较大；3.（2020）9号牙克石市人民政府常务会议纪要复印件，证明牙政办发（2013）76号文件收费标准不合理，不具有可行性，大部分种植户的承包费未能收取。经质证，乾森公司对证据1真实性认可，认为承包费属于国有收入，由收款人进行直接分配，与行政行为无关；对证据2土地流转事实认可，但岳东辉、马玉刚受让土地亩数与承包合同亩数并不相符；对证据3的证明目的不认可，会议纪要内容是如何催缴土地承包费，没有确认土地承包费基准价格是否合理。本院对证据1、3的真实性予以确认，证据2与本案争议焦点无关，不作确认。乾森公司未提交新证据。本院对一审查明的案件事实予以确认。二审审理中，五上诉人以本案须等待行政案件审理结果为由，向本院申请中止审理。本院认为，本案二审争议焦点有四个：第一，双方签订的农用地承包合同是行政协议还是民事合同；第二，乾森公司要求解除合同的请求是否成立；第三，一审判决计算五上诉人欠付2018年、2019年土地承包费及利息的数额是否正确；第四，一审法院是否违反法定程序。关于争议焦点一，即双方合同性质问题。五上诉人主张双方合同系行政协议，乾森公司主张是民事合同。本院认为，首先，行政合同当事人中必须至少有一方是行政主体，乾森公司是国有控股公司，并非从事行政管理、执行公务的行政主体；其次，行政合同是为履行公法上的权利和义务而签订，本案合同内容涉及国有农用地承包经营权流转事项，属于私法上的权利与义务，因此乾森公司与五上诉人分别签订的农用地承包合同应属民事合同。关于五上诉人提出牙克石市人民政府授权乾森公司进行发包的《国有农用土地管理授权书》已被呼规审监字（2016）1号《规范性文件审查监督通知书》认定违法，授权无效的上诉理由，经查，《规范性文件审查监督通知书》载明，牙政办发（2013）76号《关于调整全市国有农用地承包流转基准价格的通知》和《国有农用土地管理授权书》两个文件属于违规制发，责令牙克石市人民政府自行纠正，牙克石市人民政府于2019年2月22日作出废止牙政办发（2013）76号《关于调整全市国有农用地承包流转基准价格的通知》的决定，并无相关文件确认《国有农用土地管理授权书》无效或被撤销，行政行为具有效力先定性，《国有农用土地管理授权书》在未被确认无效或被撤销前，应为有效，故本院对该项上诉理由不予支持。关于争议焦点二，即解除合同请求是否成立问题。五上诉人庭审时主张国有土地发包事宜应由政府实施，双方合同违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条、《政府非税收入管理办法》第九条第一款第三项以及《中共中央国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》而无效，乾森公司在提出解除合同时已超过解除权行使期限。本院认为，牙克石市人民政府出具《国有农用土地管理授权书》授权乾森公司发包土地，乾森公司有权发包土地，前述焦点已进行分析说明，不再赘述。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条是规定占用国有建设用地的办理事宜，并不适用于本案。《政府非税收入管理办法》系财政部制定的部门规章，《中共中央国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》系规范性文件，均不属于法律、行政法规，不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项“违反法律、行政法规的强制性规定”而导致合同无效的情形，乾森公司与五上诉人分别签订的农用地承包合同系双方当事人真实意思表示，不违反法律及行政法规强制性规定，应属合法有效。乾森公司与五上诉人的合同分别签订于2010年、2013年，系民法典施行前成立的合同，合同未约定解除权行使期限，五上诉人也未催告乾森公司行使解除权，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第二十五条“民法典施行前成立的合同，当时的法律、司法解释没有规定且当事人没有约定解除权行使期限，对方当事人也未催告的，解除权人在民法典施行前知道或者应当知道解除事由，自民法典施行之日起一年内不行使的，人民法院应当依法认定该解除权消灭；解除权人在民法典施行后知道或者应当知道解除事由的，适用民法典第五百六十四条第二款关于解除权行使期限的规定”，乾森公司以五上诉人未按约定时间交纳2018年、2019年承包费为由要求解除合同，属于解除权人在民法典施行前知道或者应当知道解除事由的情形，解除权应自民法典施行之日起一年内行使，即至2022年1月1日前不行使则解除权消灭，乾森公司于2019年8月向一审法院起诉请求解除合同并不超过解除权行使期限。五上诉人未按合同约定时限交纳承包费的事实存在，符合合同约定解除条件，一审法院判令解除合同并无不当，本院予以维护。关于争议焦点三，即欠付承包费及利息数额问题。五上诉人庭审时主张双方合同第六条第一款关于价格调整的条款是无效的格式条款，乾森公司单方调整承包费价格违反法律法规规定及合同约定。本院认为，《中华人民共和国合同法》第四十条规定“格式条款具有本法第五十二条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效”，本案合同第六条第一款关于价格调整的内容是“按照合同约定收取承包金，在合同有效期限内，甲方（指乾森公司）可以根据土地市场供求情况调整土地承包金”，调整承包金不必然是调高承包金，不能得出该约定加重五上诉人责任的结论，故该约定不属于无效的格式条款。关于乾森公司能否依照牙政办发（2013）76号《关于调整全市国有农用地承包流转基准价格的通知》收取承包费的问题，在乾森公司起诉各农场要求给付之前年份所欠承包费诉讼中，生效判决即内蒙古自治区高级人民法院（2016）内民申1971号民事裁定书、（2019）内民申2117号民事裁定书，认定乾森公司在政府授权范围内对国有农用地进行发包、管理和收费，并按政府通知和双方合同约定调整承包金，不违反法律强制性规定，各农场以其实际行为继续履行合同，应当支付拖欠承包费及相应利息，本院对五上诉人主张一审判决计算承包费依据错误的上诉理由不予支持。关于五上诉人主张牙政办发（2013）76号文件于2019年废止，2019年承包费不应适用该标准的上诉理由，因牙政字（2019）11号《关于废止牙政办发（2013）76号文件的决定》载明“自本决定发布之日起该文件不再执行”，说明自2019年2月22日该决定发布之日起牙政办发（2013）76号文件不再执行，双方合同约定每年12月31日前交纳下一年度的土地承包费，那么2019年度承包费应当在2018年12月31日前交纳，此时仍可适用牙政办发（2013）76号文件，故该项上诉理由不成立，一审法院认定欠付承包费数额正确，本院予以维护。关于争议焦点四，即一审程序是否违法问题。五上诉人主张本案应为五起独立案件，一审法院未征求其意见便合并审理错误，列置兴安农场为被告错误，严重违反法定程序。本院认为，五上诉人在一审审理中并未就合并审理事宜提出过异议，兴安农场经营者自述持政府介绍信刻制公章，农用地承包合同亦以兴安农场名义签订，本案列兴安农场为当事人并无不当，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第四项“第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：……（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审”，以及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十五条“下列情形，可以认定为民事诉讼法第一百七十条第一款第四项规定的严重违反法定程序：（一）审判组织的组成不合法的；（二）应当回避的审判人员未回避的；（三）无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼的；（四）违法剥夺当事人辩论权利的”规定，该项上诉理由不属于严重违反法定程序的情形，是否合并审理、如何列置当事人均不影响裁判结论，故本院对该理由不予支持。关于五上诉人以本案须等待行政案件审理结果为由申请中止审理的请求，经查，五上诉人提交的行政起诉状所列诉讼请求为：1.撤销牙克石市人民政府委托乾森公司作出的行政收费行为；2.审查牙政办发（2013）76号文件、牙党字（2010）19号文件、《国有农用土地管理授权书》。本院认为，首先，乾森公司与五上诉人分别签订农用地承包合同，五上诉人依约享有土地承包经营权，实际占有使用土地，向合同相对人乾森公司支付承包费是其应尽的合同义务，行政案件是否撤销牙克石市人民政府委托乾森公司作出的行政收费行为，并不能影响本案判令五上诉人依约给付拖欠承包费的裁决结果；其次，行政起诉状中主张牙政办发（2013）76号文件违反制定程序及内容明显不当，并未体现该项请求与本案结论的关联性，且该文件于2019年2月22日废止，前文对文件适用已作分析，行政案件的审查结果不影响本案结论，因此本院对五上诉人中止审理的请求不予准许。综上所述，五上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费30162元，由马玉刚负担967元，牙克石市东辉农场负担7551元，牙克石市乌尔其汗鹏翔农场负担5911元，牙克石市牧原镇新兴管委会兴安农牧场负担5967元，牙克石市顺康农牧场负担9766元。本判决为终审判决。审判长 马 然审判员 傅玺发审判员 蒋忠顺二〇二一年四月二十五日法官助理 姜 欢书记员 姜 楠附：本案所依据的法律规定《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项：“第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；”