福建省福州市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）闽01民终1495号上诉人（原审被告）：福州汇诚房地产有限公司，住所地福州市台江区宁化街道祥坂街26号富力中心A座1207单元。法定代表人：王丽清，总经理。委托诉讼代理人：卓文彬，上海建纬（福州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：王雨晴，上海建纬（福州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：福州市晋安区教育局，住所地福州市晋安区福新中路128号。负责人：杨佳松，局长。委托诉讼代理人：勇梅，福建联合信实律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘春龙，福建联合信实（福州）律师事务所律师。上诉人福州汇诚房地产有限公司（以下简称汇诚公司）因与被上诉人福州市晋安区教育局（以下简称晋安区教育局）物权确认纠纷一案，不服福建省福州市晋安区人民法院（2020）闽0111民初6543号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。汇诚公司上诉请求：撤销一审判决，改判驳回晋安区教育局的全部诉讼请求或驳回起诉。事实与理由：一、一审判决违反法定程序。至本案一审开庭前，晋安区教育局尚未缴纳诉讼费，其作为政府机关并不具备减交或缓交诉讼费的情形，一审法院径直开庭审理并判决，程序违法。二、一审判决遗漏认定案件相关事实。1.诉争幼儿园属于公共服务设施，不符合案涉《福州市国有土地使用合同》第五条约定的三种不属于土地使用权出让的情形。诉争幼儿园属于商业用地，汇诚公司已支付土地出让金及税费，且未获得任何的优惠。2.根据总平面图可知，诉争幼儿园的建筑面积已计入建筑规划容积率，属于土地使用权出让的范围。3.诉争幼儿园由汇诚公司自行投入资金建设并占有使用至今。4.诉争幼儿园均是向晋安区教育局申请办理办学许可证，办理办学许可证需要提交相关场所的产权证明及租赁合同，晋安区教育局对诉争幼儿园场所属于汇诚公司及作为出租人未提出异议，并同意办理办学许可证。5.晋安区教育局从未参与对诉争幼儿园的规划设计、建设、验收等任何阶段，且至本案起诉前，晋安区教育局对诉争幼儿园从未行使过任何权利。综上，以上事实可证诉争幼儿园属于汇诚公司所有，晋安区教育局请求确认诉争幼儿园归其所有没有事实和合同依据。三、一审判决适用1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，系法律适用错误。1.1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》已不符合实际发展需要，且没有上位法依据，并与上位法冲突，不能作为本案确权依据。本案应按新法优于旧法、法律优于地方性法规的原则，适用《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）和当时有效施行的福州市人民政府印发的《关于社区配套用房建设使用管理的意见》及相关地方政府专门为处理幼儿园事宜的相关规章、政策文件进行处理。1.2002年5月21日出台的《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》第二条第4款规定明确了幼儿园产权归属的认定标准。诉争幼儿园的土地使用权取得至竣工验收均在上述意见出台执行期间，且汇诚公司在与福州市国土资源局签订《出让合同》时，上述意见已经出台，该意见应当视为《出让合同》的附件要求。因《出让合同》具有行政合同性质，当时的福州市人民政府的政策规定也是应当履行的要求之一，故应当适用《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》，确认诉争幼儿园所有权归属汇诚公司。2.根据物权法第四条、第三十条、第一百四十二条规定，汇诚公司已通过合法建设行为取得诉争幼儿园的所有权，且幼儿园的建筑面积也已计入建筑规划容积率，并已办理了产权初始登记，而晋安区教育局全程未参与其中，也未参与验收，故汇诚公司是诉争幼儿园的所有权人。3.1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定仅是认定产权要移交教育行政主管部门，并非是直接规定产权属于区教育行政主管部门，并不能直接产生物权变动的效力。4.前述关于“产权移交区教育行政主管部门”的规定，是一条约定不明的规定，无法从中认定所有权属归谁，其中的“移交”仅是指将汇诚公司所有的物品移交给晋安区教育局，根据《福州市人民政府印发关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作实施方案的通知》第三条第（一）款第2项第二种情形关于“……由市不动产登记中心先确权登记至开发建设单位名下，之后根据开发建设单位与区教育局签订的移交单，转移登记至区教育局。”的规定，可知诉争幼儿园的所有权本身属于汇诚公司，要通过变更登记的方式转移至晋安区教育局。且此处的移交并未明确系无偿移交，根据客观实际情况及相关政策文件，均表明应有偿移交，在晋安区教育局未支付对价的前提下，其无权要求移交，更不能直接通过该规定起诉确认所有权。5.因1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》存在约定不清问题，福州市人民代表大会常务委员会对该规定已进行修改。根据修改后规定可知，一是幼儿园的权属应当通过书面的形式进行确定，二是“适用当时的规定”该条文的理解是当然包括在签订土地使用权出让合同时福州市人民政府出台的当时有效施行的《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》在内。6.2010年5月21日，福州市人民政府向省人大常委会法制工作委员会发函，其中第二条第（一）款第1项规定，“在2010年6月1日之前建设项目按规划配建的幼儿园，……没有明确配建幼儿园产权归属的，由各区政府与开发建设单位视具体项目情况协商解决幼儿园产权归属问题。其中《中华人民共和国物权法》颁布实施以后配建的幼儿园，其产权按照物权法规定执行。”即诉争幼儿园系在2010年6月1日之前配建的，按照该函件的要求，应当通过协商的方式解决产权归属问题。7.2018年1月25日《关于加快推进城镇幼儿园和城镇义务教育学校建设工作的意见》发布，其中第二条第（二）款第4项规定，“加大配建幼儿园回购回收力度。住宅小区配建幼儿园严禁私有化或挪作他用。根据《福建省人民政府关于加快学前教育发展的意见》（以下简称意见）文件精神，对意见颁布实施前，土地出让文件中未明确产权且已私有化或挪作他用的配建幼儿园，属地政府根据当地学前教育发展和政府财政实际情况，逐步回购用于举办公办幼儿园或普惠性民办幼儿园。对意见颁布实施后，按规划应配建幼儿园被私有化或挪作他用的，属地政府应采取措施在两年内回收，并将产权无偿移交给当地教育部门用于举办公办幼儿园或普惠性民办幼儿园。”而诉争幼儿园系在上述意见即2010年之前配建的，按照上述规定教育局或政府应当通过回购的方式要求移交，即应当支付合理对价。8.根据《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，也明确强调要“一事一议”“一园一案”，从未明确政府部门有权无偿收回。诉争幼儿园系汇诚公司投资享有，属于通知中需“回收、置换、购置的”幼儿园，晋安区教育局如要接收，必须支付合理对价。四、晋安区教育局直接起诉确认诉争幼儿园归其所有，实质上就是要求无偿移交诉争幼儿园，其主张无偿移交没有任何法律依据和合同依据，且与相关的政府规章及政策文件相违背。五、本案并非民事纠纷案件，一审判决将本案按民事案件处理显然错误。1.晋安区教育局与汇诚公司之间没有民事合同关系，也没有事实上委托代建幼儿园的行为，晋安区教育局的起诉没有任何的合同依据与事实依据。2.晋安区教育局提起的确权依据仅是地方性法规，晋安区教育局属于福州市政府下属的政府职能部门，晋安区教育局依据其上级颁布的地方性法规的具体条款规定要求所有权确认，其行使的是地方性法规赋予其的权力或是行政职能，本案应按行政案件处理。晋安区教育局辩称，一审判事实认定清楚、法律适用正确，应予维持。一、一审判决不存在遗漏事实情形。1.“井源居”总平图、规划文件等均表明，诉争幼儿园为小区配套幼儿园，根据相关法律规定及国家、省市各级政府文件的精神，案涉《福州市国有土地使用合同》关于“项目建设在满足规划要求外，还须符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求”的约定，小区配套幼儿园的产权均应当在竣工验收后移交给教育行政主管部门。2.汇诚公司在案涉小区规划、施工、竣工验收备案等过程中均未通知晋安区教育局参与，竣工验收备案后也未将诉争幼儿园移交给晋安区教育局，因此晋安区教育局至今未参与诉争幼儿园办学过程，但并不影响汇诚公司应将诉争幼儿园移交给晋安区教育局。二、一审判决适用法律正确。1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》系地方性法规，该法规制定的时符合实际发展需要，且当时《中华人民共和国物权法》尚未颁布，不存在汇诚公司主张的“不符合实际发展需要”“与上位法冲突”的情形。1.汇诚公司针对适用法律适用的上诉主张明显自相矛盾，不应采信。确认诉争幼儿园所有权归晋安区教育局所有，不仅有一审适用的相关福州市的规定，也有上位法的依据，更符合国家、省市各级政府文件精神。同时从法律适用上讲，根据特别法应当优于普通法的原则，本案适用1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》是正确的。三、本案为物权保护纠纷案件，属于民事纠纷案件，并非行政案件。1.晋安区教育局依据物权法的第三十三条、《福州市城镇小区配套幼儿园移交规程的通知》第六条规定，有权向法院提起民事诉讼，请求确认诉争幼儿园的权属。2.晋安区教育局因资金紧张，立案时申请缓交，并获得法院同意，程序合法。晋安区教育局也从未申请免交诉讼费，一审判决明确该案诉讼费应由汇诚公司承担，晋安区教育局并非诉讼费的实际承担人。3.晋安区教育局要求确认诉争幼儿园权属，系为了加快推进城镇幼儿园和义务教育学校基本建设，满足人民群众对幼有所育的期盼。晋安区教育局向一审法院诉讼请求：1.判决确认坐落于福州市晋安区××路××号××小区××属于晋安区教育局；2.由汇诚公司承担本案的全部诉讼费用。一审法院认定事实：2004年9月6日，福州市国土资源局与福州汇诚房地产有限公司签订编号为榕地合[2004]126号《福州市国有土地使用权出让合同》，约定将位于晋安区连江路西侧，原福兴医药有限公司地块的国有土地使用权出让给福州汇诚房地产有限公司，该合同第三条明确载明，配套设施要求：幼托8班，用地2400平方米、建筑面积2000平方米；第五条约定，地下资源、埋藏物和市政公用设施均不属于土地使用权出让范围。2005年4月1日，福州市人民政府以“榕政地[2005]80号”福州市人民政府出具《福州市人民政府关于汇诚房地产公司连江路西侧建设用地的批复》文件，同意上述地块的国有土地使用权出让给福州汇诚房地产有限公司，作为居住、办公及商业的建设用地。2005年7月28日福州市城乡规划局核发编号为“榕规（2005）建字第00171号”《建设工程规划许可证》，明确建设单位为福州汇诚房地产有限公司，建设项目名称为汇诚·井源居，其中包含幼儿园建筑一处，建筑面积为2000平方米。2007年4月18日，案涉配套幼儿园经竣工验收合格。另查明，1993年3月7日福建省第八届人民代表大会常务委员会第二次会议批准的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工、幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门”。2010年5月27日福建省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准,福州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议决定对《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》作出修改,其中第七条修改为：“建设项目按照规划需要配套建设中学、小学、幼儿园的，市国土资源主管部门应当在国有建设用地使用权出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件中明确中学、小学、幼儿园的用地面积和权利归属。规划配套建设的中学、小学、幼儿园必须与建设项目同时设计、同时施工、同时交付使用;建设项目分期进行的，应当按照规划要求交付使用。规划配套建设的中学、小学、幼儿园，未经市人民政府批准，不得改变使用性质。本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。”2019年3月7日，福州市人民政府发布榕政综〔2019〕78号《福州市人民政府印发关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作实施方案的通知》，明确1993年3月7日-2007年10月1日期间取得用地批文的，根据《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，在此期间建设项目的配套幼儿园产权归属区教育行政主管部门，移交给属地区教育局，由市不动产登记中心先确权登记至开发建设单位名下，之后根据开发建设单位与区教育局签订的移交单，转移登记至教育局。一审法院认为，福州市国土资源局代表福州市人民政府与福州汇诚房地产有限公司就案涉国有土地使用权出让事宜签订《福州市国有土地使用权出让合同》系合同双方真实意思表示，合同内容不违反法律、行政法规的强制性规定，自签订之日起成立并生效，具有法律约束力。出让合同中关于土地使用条件规划了宗地配套建设幼儿园的位置、面积、规模及使用功能，虽然对于幼儿园的权属未明确约定，但合同亦载明项目建设须符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求。根据当时有效施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工；幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门”，已对幼儿园的权属进行明确规定，福州汇诚房地产有限公司作为开发建设单位，理应知悉当时施行的与建设相关的地方法规。2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》虽经修正，但仍明确规定“本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。”故汇诚公司应依约遵守前述规定将产权移交给教育行政部门。另就法律适用而言，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”，该条款一般性地规定了“法不溯及既往”原则，而有利追溯则体现为如果先前的行为或者关系在行为时并不符合当时法律规定，但依照现行法律是合法的，并且与相关各方都有利，就应当依照新法律承认其合法性并且予以保护。本案中不存在法不溯及既往的例外情形，故汇诚公司关于要求适用物权法及2002年5月21日《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》的意见，不予采纳。晋安区教育局依据1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定主张其对诉争幼儿园享有所有权，而诉争幼儿园目前处于汇诚公司掌控中，晋安区教育局起诉确认诉争幼儿园所有权属于平等主体间的民事纠纷，属于人民法院民事案件受理范围。汇诚公司关于本案并非民事纠纷案件，双方之间没有民事合同关系，非平等的民事主体关系，移交幼儿园产权的本质应属于行政征收行为，晋安区教育局不能通过民事诉讼的方式要求移交的意见，不能成立。汇诚公司关于有偿移交的意见，依据不足，不予采纳。综上，依据《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条，《福州市人民代表大会常务委员会关于修改的决定》之规定，判决：依法确认坐落于福州市晋安区××路××号××小区××的所有权属于福州市晋安区教育局。案件受理费65381元，由福州汇诚房地产有限公司负担。本院二审期间，汇诚公司围绕上诉请求提交了证据。本院组织当事人进行证据交换和质证。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：汇诚公司提供的关于王雨晴申请政府信息公开办理情况的告知书不能证明其主张，不予采纳；（2020）闽0102民初9561号民事裁定书，与本案没有关联性，亦不予采纳。根据本案现有证据，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，关于诉争幼儿园权属。案涉《福州市国有土地使用权出让合同》的签订时间及取得用地批文的时间均在1993年3月7日至2007年10月1日间。汇诚公司建设项目除应符合合同约定外，还应符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求。根据当时施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定，“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工，幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门。”可见，该地方法规已明确规定建设项目的配套幼儿园产权归属区教育行政主管部门。而汇诚公司作为开发建设单位，理应知悉当时施行的与建设相关的地方法规。2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》虽经修正，但仍明确规定“本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。”一审法院确认诉争幼儿园的所有权属于晋安区教育局并无不当。汇诚公司针对此节的上诉主张，并不能排除《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》在本案中的适用，此节主张，不予采纳。关于本案是否属于民事案件受理范围。本案不是合同纠纷，而是物权确认纠纷。晋安区教育局依据1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定主张其对诉争幼儿园享有物权，而诉争幼儿园目前处于汇诚公司掌控中，晋安区教育局起诉汇诚公司要求确认诉争幼儿园权属属于平等主体间的民事争议，属于人民法院民事案件受理范围。另外，一审法院依法对晋安区教育局缓交诉讼费的申请进行审批，并作出处理决定，并无不当。汇诚公司关于一审法院程序严重违法的主张，没有事实和法律依据，不予采纳。综上所述，福州汇诚房地产有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费65381元，由福州汇诚房地产有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 唐文生审 判 员 张力群审 判 员 张 敏二〇二一年四月二十三日法官助理 林 颖书 记 员 林雨婷