山东省济宁市中级人民法院山东省济宁市中级人民法院民 事 裁 定 书(2021)鲁08民终1972号上诉人（原审原告）：钟庆荣，女，1970年10月30日出生，汉族，住山东省济宁市高新区。委托诉讼代理人：邱忠磊，山东恒正律师事务所律师。委托诉讼代理人：边德社，系钟庆荣之夫。被上诉人（原审被告）：济宁高新区王因镇前竹亭村村民委员会，住所地：济宁市高新区王因镇前竹亭村。法定代表人：郭兴夫，村主任。委托诉讼代理人：高倩，山东德衡（济宁）律师事务所律师。委托诉讼代理人：胡秀艳，山东德衡（济宁）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：济宁高新区王因镇前竹亭村三队一组，住所地济宁高新区王因镇前竹亭村。负责人：边贻峰，组长。被上诉人（原审被告）：马根祥，男，1973年3月17日出生，回族，住山东省济宁市高新区。被上诉人（原审被告）：边平坡，男，1967年5月7日出生，汉族，住山东省济宁市高新区。被上诉人（原审被告）：边超，男，1983年11月24日出生，汉族，住山东省济宁市高新区。上诉人钟庆荣因与被上诉人马根祥、边平坡、边超、济宁高新区王因镇前竹亭村村民委员会（以下简称前竹亭村委会）、济宁市高新区王因镇前竹亭村三队一组（以下简称前竹亭村三队一组）农村土地承包合同纠纷一案，不服山东省济宁高新技术产业开发区人民法院(2020)鲁0891民初696号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2021年3月19日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。钟庆荣上诉请求：1、依法撤销济宁高新技术产业开发区人民法院(2020)鲁0891民初696号民事裁定，改判支持钟庆荣一审诉讼请求或者裁定发回重审；2、本案一审、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：一审法院审理本案认定事实及适用法律均存在错误，具体理由如下：一、本案应属于承包经营权侵权纠纷，而一审法院对于本案系土地承包经营权取得纠纷，不属于人民法院民事案件受理范围的认定属于认定事实及适用法律错误。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称“《土地承包司法解释》”)第一条第一款规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：...(二)承包经营权侵权纠纷...；”第二款规定“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”而本案一审已查明的事实如下：案涉农村承包经营地于1999年3月25日签订农村土地承包经营合同并实际取得土地承包经营权，同年9月20日取得土地承包经营权证，钟庆荣实际获得了案涉土地及土地的承包经营权并一直耕种至2018年9月，后前竹亭村委会和前竹亭村三队一组擅自将案涉土地强行收回并发包给边平坡、边超，边平坡、边超又将案涉土地流转给马根祥。案涉土地被村委会强行收回以及重新发包给他人的行为是侵犯实际享有土地承包经营权的钟庆荣权利的行为。而《土地承包司法解释》第一条第二款的规定仅适用于未实际取得土地承包经营权的情形，与本案情况完全不同，因此本案应定性为承包经营权侵权纠纷。结合济宁高新技术产业开发区城乡统筹发展局2019年11月1日出具的《信访意见处理书》，内容为“建议到市仲裁委员会申请仲裁或者到高新区人民法院起诉。”，因此，钟庆荣的起诉符合《土地承包司法解释》第一条第一款第二项的规定，人民法院应当依法受理，一审法院对于本案案由的确定及法律适用存在错误，依法应当予以纠正。二、一审法院认定前竹亭村委会依据村规民约调整土地的行为合法，如支持钟庆荣的一审诉求会打乱现有的农村土地经营秩序，该认定缺乏事实及法律依据。《土地管理法》第十四条第一款规定了土地承包期限等，第二款规定了承包期内对个别承包经营者土地调整的法定程序。《农村土地承包法》第二十七条规定“承包期内，发包方不得收回承包地”，上述规定均明确了发包方和承包方的法定权利和义务，而一审庭审中，被上诉人提交的相关证据材料恰恰证明其调整钟庆荣土地的行为违反了上述法律规定。而如果村规民约的内容与现行法律、行政法规的规定相抵触，该村规民约对村民当然没有任何约束力。一审法院以村规民约为由认定其调整土地行为合法明显与上述法律规定背道而驰，为了“保护”所谓的现有农村土地经营秩序而允许违反法律行为的存在更是违反法律基本原则和规定，因此，一审法院的上述认定应予纠正。三、钟庆荣请求被上诉人承担相应的赔偿责任有事实和法律依据。根据一审中各方提交的证据，案涉土地自1999年3月25日签订农村土地承包经营合同，1999年9月20日办理了土地承包经营权证，钟庆荣方以家庭承包的方式取得案涉承包地一致耕种至2018年8月，后被违法收回，对于上述事实各方均无异议。自2018年8月至今，钟庆荣对于案涉土地均无法实际占有耕种及享有相应收益，由此造成了钟庆荣的损失。因此，钟庆荣请求实际占有耕种的人承担相应的赔偿责任有事实及法律依据，作为违法收回土地并重新发包给他人的前竹亭村委会和三队一组应当承担连带赔偿责任。前竹亭村委会辩称，一、根据相关法律规定及最高人民法院、山东省高级人民法院之裁判精神，本案属于土地承包经营权取得纠纷而并非承包经营权侵权纠纷，故不属于法院的受理范围，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。首先，钟庆荣所主张的1999年边以岺签订的土地承包合同，因边以岺自当兵复原后分配至济宁高新区王因供销社工作，系该供销社的正式职工，其户籍也一直登记在供销社，即，边以岺并非前竹亭村集体经济组织成员。根据农村土地承包法第五条、第十六条之规定，农村集体经济组织将耕地、林地、草地发包给其他主体经营的，无论是否经过民主议定程序，均应当被认定为无效。故，边以岺所签订的土地承包合同因违反了法律关于农村耕地承包主体的强制性规定，应认定为无效。其次，即便认定边以岺所签订1999年《兖州市农村集体土地承包合同书》有效，该合同也在2004年双方同意并进行土地调整后解除。在2004年前竹亭村根据村里实际情况依法对土地进行过调整，钟庆荣通过家庭承包方式承包的土地发生了变化，（2018）鲁0891民初2986号庭审中钟庆荣对2004年土地调整进行了认可。钟庆荣在本次一审庭审中明确确认，2004年其家庭又承包了本村（三队一组）机动地1.3亩，即1999年的土地承包合同在2004年就已经发生的实质性的变化。2004年土地调整后，钟庆荣一直耕种至本案所涉的土地调整之日，并交纳相应的土地承包费用。即在2004年之后，1999年签订的土地承包合同已经终止。故此，钟庆荣在此基础上提出的诉讼也就没有事实与法律依据。再次，钟庆荣称其家庭以户为单位签订土地承包合同，由经过一审庭审质证的证据一、证据二可知，钟庆荣家庭中并没有边贻领这个人，即便是家庭以户为单位，其签订人员也应为户主张秀英或者其他家庭成员。最后，最高人民法院民事审判第一庭编《民事审判指导与参考》2009年版，第306页明确论述：虽然二轮承包是依据当时的政策在一轮承包基础上的延包，但作为一项用益物权,土地承包经营权的创设应当具备法定的形式。农户在一轮承包中享有了承包经营土地的权利,但这项权利并不必然延伸至二轮承包。《农村土地承包法》对此有明确规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。现该承包土地在二轮承包时已经被发包给该农村集体经济组织内部的其他农户,应当认定原农户并未依法取得相应承包土地的土地承包经营权。因其要求返还原承包土地所产生的纠纷，仍然属于土地承包经营权取得纠纷。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第2款规定:集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的,人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。根据该规定,土地承包经营权取得纠纷不属于民事受案范围。2011年山东省会议纪要鲁高法【2008】243号五、关于农村土地承包纠纷案件中若干问题的处理。2011年山东省高院会议纪要鲁高法〔2011〕297号四、关于农村土地承包纠纷案件及《中华人民共和国土地管理法》都明确此类案件不属于法院受理范围。另外，钟庆荣主张，济宁高新技术产业开发区城乡统筹发展局于2019年11月1日出具的《信访意见处理书》建议钟庆荣到“市仲裁委员会申请仲裁或者到高新区人民法院起诉”，因此法院就应当受理钟庆荣的诉讼请求，实属荒谬。第一，法院的受案范围由法律明确规定，岂是城乡统筹发展局一个行政部门和其所出具的《信访意见处理书》所能随随便便决定的。钟庆荣对于法律知识的欠缺，并不影响本案的定性，更不能决定法院的受理范围。第二，关于本案案由的确定及是否属于法院的受理范围，一审法院已经法定程序和公开开庭审理，各方举证、质证，庭后仔细、谨慎的讨论、研究才得出结论。一审法院并非将钟庆荣拒之门外，对于其的诉讼请求未理未审。故，一审法院认定本案不属于法院的审理范围，事实清楚，证据充分，适用法律正确。二、一审法院对于本案土地进行调整是村民自治行为，且土地调整工作已经完成，形成新的土地承包关系的认定，事实清楚、适用法律正确。首先，前竹亭村本次土地调整是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条、第二条、第三条之规定应村民要求而启动的，在2018年4月16日、19日两次召开村两委会议，确定逐户进行调查摸底，征求村民是否同意调整土地，并根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条、26条之规定，由各村民小组村民商议并表决确定土地调整方案。2018年6月28日，召开前竹亭村集体产权制度改革第一次村民代表大会，议事项目包括村改革实施方案和清产核资办法等。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条、《中华人民共和国土地管理法》第十四条之规定，在95%以上村民同意调整土地的基础上依法调整土地，该土地调整行为符合法律规定。钟庆荣所在的村民小组针对土地调整实施办法在本村民小组内进行表决，同意率达96%，调整方案经超过本小组内三分之二村民表决通过。因此钟庆荣所在小组内土地调整实施办法合法有效，该行为没有违反法律法规。其次，前竹亭村各村民小组依法完成土地调整工作，形成新的土地承包关系，土地调整后部分村民已将土地租赁给他人，村民已经对新分得的土地实际占有、使用和收益。钟庆荣也已经实际履行2018年土地承包合同。如果没有被调整土地的村民或者土地调整不满意的村民都要求返还自己调整以前的土地，不仅会打乱现有的农村土地经营秩序，更会引发大量的诉讼，即不利于社会稳定和当地农业生产经营发展，也浪费了国家有限的司法资源。最后，钟庆荣主张前竹亭村调整土地的行为违反了《土地管理法》第十四条和《农村土地承包法》第二十七之规定没有事实和法律依据。《土地管理法》（2019年修正，2020年1月1日实施）第十四条第一款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。该条第二款之规定：单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。按照该规定，本案亦不属于法院的受理范围。即便是按照钟庆荣所主张的现已失效的2004年修正的《土地管理法》第十四条之规定，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，可以对土地进行适当调整，即本案中村民自治组织调整土地的行为符合法律规定。《农村土地承包法》第二十七条，主要是保护进城农户的土地承包经营权。该规定有两个核心：一是农民进城以前，不得以农户退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件；二是由进城农户自主选择如何处分土地承包经营权。该条规定即非钟庆荣所解读的意思，也不适用于本案。三、钟庆荣要求前竹亭村委会承担相应的赔偿责任没有事实和法律依据。首先，钟庆荣不是本案适格的被诉主体。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条及《村民组织法》之规定，前竹亭村设立四个自然组，该村土地分别属于这四个村民小组，每个村民小组对该组的土地进行经营、管理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条及《中华人民共和国土地承包法》第十二条之规定，土地分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。本案中，各村民小组代表集体行使所有权，有权依法调整本小组内土地且本次调整土地的行为及调整方案皆是由村民小组做出，前竹亭村委会在本次土地调整过程中只是履行一个监督的职责，故前竹亭村委会并不是本案适格的被诉主体，不应承担赔偿责任。其次，前竹亭村委会没有侵犯钟庆荣的权益。前竹亭村各村民小组进行土地调整，是应本村村民的要求，经95%村民同意后进行的。前竹亭村村委以及钟庆荣所在村民小组均召开过多次会议，商讨土地调整一事。土地调整一事经民主协商，公平合理，且调整方案是依法经村民小组会议三分之二以上成员同意的，已根据公平公正原则已经将土地分配给各个村民，钟庆荣也不例外。钟庆荣现在对调整后的土地进行了耕种，其行为已经认可并履行了新的土地承包合同。因此，前竹亭村委会没有侵犯原告的权益。钟庆荣要求前竹亭村委会承担相应的赔偿责任没有事实和法律依据。马根祥辩称，我没有什么意见，我承包的是别人的土地，不应该起诉我。边平坡辩称，村民都同意这样调地，别的村里也都是这样弄得。边超辩称，和我没有什么关系。前竹亭村三队一组未作答辩。钟庆荣向一审法院起诉请求：1、请求确认被告济宁市高新区王因镇前竹亭村村民委员会、济宁市高新区王因镇前竹亭村（三队一组）与被告边平坡、边超签订的承包合同无效，边平坡、边超与马根祥签订的土地流转合同无效；2、请求法院依法确认原告对涉案的9.8亩土地享有土地承包经营权；3、请求被告边平坡、马根祥停止对案涉5.544亩土地承包经营权的侵害、返还承包地并赔偿原告损失6650元；被告边超、马根祥停止对案涉4.259亩土地承包经营权的侵害、返还承包地并赔偿原告损失5110元；被告前竹亭村村民委员会及济宁高新区王因镇前竹亭村三队一组对原告全部损失11760元承担连带赔偿责任；4、诉讼费用由被告承担。一审法院认为，原告钟庆荣系济宁高新区王因街道办事处前竹亭村村民，在承包地调整后，原告原承包的9.8亩土地已被收回重新发包给集体经济组织内部的其他承包农户，原告与被告前竹亭村村委会及前竹亭村三队一组产生纠纷，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，该纠纷属于土地承包经营权取得纠纷，不属于人民法院民事案件受理范围，原告应向有关行政主管部门申请解决。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条之规定，裁定：驳回原告钟庆荣的起诉。本院认为，根据《物权法》、《农村土地承包法》和我国农村土地承包相关政策的规定，在法律规定的承包期内，实行“增人不增地，减人不减地”的原则，旨在于长期稳定农村的土地承包关系，维护我国农村现行的土地承包经营制度。但在承包期内，集体经济组织改变原有的土地承包经营秩序，重新调整发包土地的现象仍比较普遍，由此产生的纠纷人民法院不予受理。本案中，前竹亭村委会通过召开村民会议的方式对全村的土地进行重新调整，涉及全体村民的利益，钟庆荣亦是因为前竹亭村委会调整土地而提起的本案诉讼，故由此产生的纠纷不属于人民法院民事案件的受案范围。且《中华人民共和国村民委员会组织法(2018修正)》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述规定，即使村规民约以及村民会议的决定与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，或者有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，亦应由由乡镇人民政府责令改正，而不是向人民法院提起民事诉讼。综上，钟庆荣的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 史海洋审 判 员 扈 琳审 判 员 张思平二〇二一年四月一日法官助理 许贵梅书 记 员 史庆云