呼和浩特市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）内01民终293号上诉人（原审原告）：土默特左旗敕勒川镇小万家沟村民委员会，住所地内蒙古自治区土默特左旗。法定代表人：孙云奎，该村委会主任。被上诉人（原审被告）：内蒙古呼和乌素饮品有限公司，住所地内蒙古自治区土默特左旗。法定代表人：赵沛，该公司总经理。委托诉讼代理人：李晋，男，该公司职工。上诉人土默特左旗敕勒川镇小万家沟村民委员会（以下简称小万家沟村委会）因与被上诉人内蒙古呼和乌素饮品有限公司（以下简称呼和乌素公司）土地租赁合同纠纷一案，不服内蒙古自治区土默特左旗人民法院（2020）内0121民初1179号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月25日立案后，依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，各方当事人均未提交新的证据，亦未提出新的事实或理由，本院依法决定不开庭审理，并向各方当事人予以释明。本案现已审理终结。小万家沟村委会上诉请求：l、撤销一审判决，依法改判或发回重审；2、本案的诉讼费用由呼和乌素公司承担。事实与理由：一、本案《土地租赁协议书》从未召开过土地租赁内容的全体村民会议或村民代表会议，不可能形成土地租赁内容的会议纪要，没有经村民代表会议表决同意并决议通过，呼和乌素公司也没有向法院提供过土地租赁内容的会议纪要。一审法院以土地投资入股为内容的会议纪要认定为《土地租赁协议书》的会议纪要是错误的。土地租赁属村集体、全体村民的重大事项，村民代表大会通过后才可以履行。另外，违法的无效的协议，也不能因报经当时的乡（镇）人民政府即土左旗陶思浩区城服务中心的批准，就变得合法有效。法律没有规定《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条是管理性强制性规定，一审法院认定事实错误。小万家沟村委会提供了最高人民法院对违反《中华人民共和村民委员会组织法》第24条规定属于合同无效的案例，最高人民法院认定，违反《中华人民共和村民委员会组织法》第24条规定的民主议定程序是无效的。《土地租赁协议书》违反《中华人民共和国合同法》第52条第（二）、（三）、（五）项规定的情形，双方明知会议纪要是以集体土地投资入股为内容的，在签订协议时又故意避开了该内容，签订了与会议纪要内容没有任何关系的《土地租赁协议书》，损害了村集体和全体村民的利益，属“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”；双方以集体土地投资入股为内容的会议纪要来充当以土地租赁为内容的会议纪要属“以合法形式掩盖非法目的”；《土地租赁协议书》因未履行《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条规定的民主议定程序，属“违反法律，行政法规的强制性规定”。呼和乌素公司在未办理依法用地手续的情况下建起了厂房，硬化了道路，属违法用于非农业建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第63条的规定。一审法院认定《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条规定的民主议定程序为内部规定错误，结合最高人民法院关于适用该条认定合同无效的案例，可以证明该法条不是内部规定，其效力是对外的。二、一审法院适用法律错误。一审法院认定《土地租赁协议书》是合法有效的，却适用了合同无效规定的合同法52条。合同法第6条是诚实信用原则，适用该原则也必须在合法的基础上。《土地租赁协议书》是违反村民委员会组织法签订的合同即未依法成立的合同，故一审法院适用合同法第6条、第8条、第44条属适用法律错误。呼和乌素公司辩称，双方当事人签订的租赁合同是合法有效的，是双方真实意思表示，应当受到法律保护。呼和乌素公司依照租赁合同中约定的事项已经完全履行了合同，履行了义务。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，小万家沟村委会提出的上诉理由不能成立。小万家沟村委会向一审法院提出诉讼请求：1、确认《土地租赁协议书》无效；2、判令呼和乌素公司返还71.17亩土地；3、判令呼和乌素公司拆除建筑物、构建物，恢复土地的原状；4、由呼和乌素公司承担本案诉讼费用。一审法院认定事实：呼和乌素公司与土默特左旗只几梁乡陶思浩区域服务中心小万家沟村民委员会（现名称为土默特左旗敕勒川镇小万家沟村民委员会）于2017年5月26日签订了《土地租赁协议书》。协议书约定：呼和乌素公司租用小万家沟村委会荒地71.17亩（四邻界限：北至苗圃栏，南至鸡场路边，东至砂土坑东边，西至水泥路边），其中土坑面积54亩，土坑周边面积17.17亩。租期11年，租金80万元。该合同履行了法定程序，经由小万家沟村委会所属集体经济组织召开符合法定人数的村民代表会议表决同意并决议“一致通过”，并报经当时的乡（镇）人民政府即土左旗陶思浩区域服务中心的批准，时任陶思浩区域服务中心主任任宝鑫签字。还经陶思浩区域服务中心法律服务所依法进行鉴证。呼和乌素公司使用该涉诉土地前，小万家沟村委会已在2009年8月16日将该涉诉土地50亩租赁给兴华牛奶养殖合作社。在2010年11月29日合作社的股东李长栓、孙吉龙、孙丑丑、刘志强、崔小正、孙江等6人与刘智、贾怀庆、张伟杰签订了转包协议，将涉案的50亩土地转包刘智等人。后小万家沟村委会、呼和乌素公司和刘智三方签订了《土地回收补偿协议》，村委会要求呼和乌素公司将80万元的租赁款项支付到指定账户，即刘智的个人账户。呼和乌素公司按照村委会的要求付款，并且经村委会在付款凭证上签字盖章确认后付给了刘智。在2019年12月24日，土默特左旗人民法院作出（2019）内0121民初2982号民事判决书，依法确认小万家沟村委会与土默特左旗兴华牛奶养殖农民专业合作社（现已注销）于2009年8月16日签订的《租赁协议》无效。原审法院认为，小万家沟村委会与呼和乌素公司签订的土地租赁协议书，系双方真实意思表示，亦未违反法律、行政法规的强制性效力性规定，应为合法有效，且小万家沟村委会已经按照约定向呼和乌素公司提供了土地，呼和乌素公司也已经按照双方约定向小万家沟村委会支付了土地租用费。即使没有土地租赁协议的会议记录，作为合同的相对方，呼和乌素公司不负责对小万家沟村委会的民主议定程序进行审核的责任，小万家沟村委会发包土地，是否有经过村民会议履行了民主议定程序，属于小万家沟村委会的内部管理事项，是小万家沟村委会一方应尽的职责和义务，不为呼和乌素公司所知。民主议定程序属于管理性强制性规定，而不是法律、行政法规规定的效力性强制性规定.从法律、法规的规定看，法律、行政法规虽然规定了民主议定程序，但并未明确规定违反该程序导致合同无效的法律后果。根据《最高人民法院关于适用〈合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条“合同法第五十二条（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定”的规定，认定合同无效的法律、行政法规的强制性规定只能是效力性强制性规定。因此管理性的强制性规定，不属于认定合同无效的法律、行政法规的“强制性规定”。如果认定《土地租赁协议书》无效，将对呼和乌素公司作为合同善意的相对方取得，造成损失，也与合同法诚实信用原则相悖，无以维护社会公平。故本案不属于违反法律、行政法规的强制性效力性规定，故对小万家沟村委会要求判令双方签订的土地租赁协议书无效、判令被告返还71.17亩土地、判令呼和乌素公司拆除建筑物、构建物，恢复土地的原状的诉讼请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、第四十四条、第五十二条之规定，判决：驳回原告土默特左旗敕勒川镇小万家沟村民委员会的诉讼请求。二审中，当事人没有提交新证据。本院二审认定的事实与一审查明的事实无异，本院对于一审法院认定的事实予以确认。本院认为，关于小万家沟村委会认为本案《土地租赁协议书》未经民主议定程序，应为无效合同的上诉理由。经审查,《土地租赁协议书》签订时召开的村民代表大会决议记载：“应该收回该宗土地，以土地作为投资果蔬厂产业的股份。但村委会因无资金收回该宗土地，会议认为应由呼和乌素水厂应垫付土地回收资金，待项目资金落地后（或盈利后）逐年支付垫付资金。”虽村民代表大会未明确土地租赁事项，但不应因此认定合同无效。首先，小万家沟村委会作为基层群众性自治组织，依照村民委员会组织法相关规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，但应向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。基于其法律地位，小万家沟村委会在和呼和乌素公司签订《土地租赁协议书》时，应保证对内就该合同的签订已经经过了民主议定程序，此为其基于诚实信用原则而应负担的缔约义务。小万家沟村委会作为缔约主体以《土地租赁协议书》未经过民主议定程序为由主张合同无效，是将自己没有尽到缔约义务而可能造成的法律后果让对方当事人承担，有违诚信原则。其次，自2017年《土地租赁协议书》签订至小万家沟村委会起诉时三年间，小万家沟村委会没有对合同效力提出过异议，现小万家沟村委会以未经民主议定程序、未报乡（镇）政府批准为由，要求确认合同无效，不符合法律规定。呼和乌素公司与小万家沟村委会签订的《土地租赁协议书》是双方的真实意思表示,内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合同合法有效。关于小万家沟村委会认为呼和乌素公司违法用地导致合同无效的上诉理由。为支持该主张，小万家沟村委会提供了责令停止违法行为通知书、行政处罚告知书、履行行政处罚决定告知书。以上三份证据均为复印件，呼和乌素公司不认可其真实性，且责令停止违法行为通知书、行政处罚告知书上显示的相对人均为“高文强”。故小万家沟村委会的该诉讼理由因无有效证据支持而不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，小万家沟村委会的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人土默特左旗敕勒川镇小万家沟村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长 韩 韬审判员 王海莹审判员 王 颖二〇二一年四月十四日书记员 赵嘉琛