广西壮族自治区钦州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）桂07民终1623号 上诉人（一审被告）：俞彩贵，男，1956年9月18日出生，住广西容县。 委托诉讼代理人：胡永坚，广西峤山绣水律师事务所律师。 委托诉讼代理人：梁曦，广西峤山绣水律师事务所律师。 上诉人（一审被告）：覃孟，男，1975年9月4日出生，住广西容县（现关押在北流市看守所）。 委托诉讼代理人：李科林，广西梁军律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：浦北县自然资源局，住所地广西浦北县江城街道越秀大道24号，统一社会信用代码：11450722MB16334323。 法定代表人：林明鲜，该局局长。 委托诉讼代理人：梁添，该局副局长。 -2- 委托诉讼代理人：谢钻，广西环洋律师事务所律师。 上诉人俞彩贵与被上诉人浦北县自然资源局、一审被告覃孟建设用地使用权转让合同纠纷一案，已经浦北县人民法院于2020年10月26日作出（2020）桂0722民初749号民事判决。宣判后，一审被告俞彩贵不服，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 浦北县自然资源局一审诉称：2011年8月8日，俞彩贵、覃孟在浦北县自然资源局组织的国有建设用地使用权挂牌出让活动中竞得位于浦北县城物流中心ＰＢ2Ｏ11-017号地块，面积30750平方米，出让成交价款1385万元，2011年8月10日，俞彩贵、覃孟与浦北县自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》［电子监管号：4507222011Ｂ00619，合同编号为浦北土出字（2011）23号］。2012年6月5日，双方签订合同补充条款。根据浦北县自然资源局与俞彩贵、覃孟签订的《国有建设用地使用权出让合同》及合同补充条款的约定，该宗地约定的开工日期为2012年8月14日前，竣工时间为2015年8月13日前。浦北县自然资源局已于2012年6月5日与俞彩贵、覃孟签订了《建设用地交地确认书》，将该宗地交付给俞彩贵、覃孟使用。2012年8月22日，俞彩贵、覃孟将ＰＢ2Ｏ11-017号地块分割为2宗土地，分别办理了《国有土地使用证》，证号分别为浦国用（2012）第××号（登记用地面积为15299平方米）、浦国用（2012）第××号（登记用地面积为15451平方米）。但俞彩贵、覃孟一直未开工建设，逾期开工至2015年已满2年，依据《闲置土地处置办法》第二条的规定，上述ＰＢ2Ｏ11-017号地块已构成闲置事实。浦北县自然资源局多次催对方开工，但覃孟、俞彩贵却一直没有对该地块进行开发建设，造成该地块开工违约和闲置。根据浦北县自然资源局与俞彩 -3- 贵、覃孟签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十三条：“受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。”的约定，俞彩贵、覃孟的用地行为已构成开工违约事实。俞彩贵、覃孟知悉地块已完成征地拆迁工作具备开工条件，却申请暂缓闲置土地处置的时间即2016年4月6日起算开工违约，到涉案宗地被拍卖，应缴纳的开工违约金为1765.18万元（违约金计算从2016年4月6日至2019年9月26日）。请求：判令俞彩贵、覃孟共同缴纳位于浦北县城物流中心PB2O11-017号地块的开工违约金1765.18万元给浦北县自然资源局。 俞彩贵一审辩称：我方没有违约的事实，违约的是浦北县自然资源局。至2019年8月4日，浦北县自然资源局尚未按出让合同约定对出让地块进行平整以达到开工建设的条件，我方直至2019年12月15日发现浦北县自然资源局才按出让合同的约定平整好出让地块。同时，出让地块与周边生产队存在界址纠纷而浦北县自然资源局悬而未决。此外，至2015年底，浦北县自然资源局才建设完成通往出让地块的道路，实现三通一平中的一“通”。浦北县自然资源局构成严重违约，浦北县自然资源局的违约行为导致了我方无法以开发收益偿还以出让地块抵押的容县农村信用合作联社的借款和欠广西建工集团第一建筑工程有限责任公司的债务，致使案涉浦国用（2012）第××号建设用地使用权被容县人民法院于2018年8月15日查封、浦国用（2012）第××号建设用地使用权被玉林市中级人民法院于2018年5月3日查封，并被人民法院于2019年9月26日拍卖，由浦北盛天房地产开发有限公司买受。我方对出让地块已确定建设不能，无法按照《浦北县物流中心农贸市场项目合同书》和《国有建设用地 -4- 使用权出让合同》约定的日期开工建设，完全是由浦北县自然资源局的违约行为造成，我方对此没有任何违约行为，浦北县自然资源局诉请俞彩贵与覃孟共同缴纳开工违约金没有任何事实根据。俞彩贵保留依法追究浦北县自然资源局违约责任的权利。请求依法驳回浦北县自然资源局的诉讼请求。 覃孟一审辩称：一、浦北县自然资源局变更诉讼请求之违约金的数额，增加的部分应当缴纳诉讼费之后才归入审理范围。二、由于浦北县自然资源局的违约没有按要求交付土地导致我方无法开工，违约责任应由浦北县自然资源局负责。2016年俞彩贵向浦北县自然资源局提出处理好周边关系申请，说明土地并未达到交付条件。三、本案违约金不符合法律规定，按闲置土地的处理规定收取违约金要有土地闲置的认定，没有任何证据说明这块地是闲置的。四、按照土地办法管理的法律法规，如果违约也仅仅是按成交价格的百分之二十作为违约金。 浦北县人民法院审理查明：俞彩贵、覃孟通过竞拍获得位于浦北县城物流中心的出让土地的使用权（宗地编号为ＰＢ2011-××7），并于2011年8月10日与自然资源局（原浦北县国土资源局）签订了《国有建设用地使用权出让合同》［合同编号：浦北土出字（2011）23号］,该合同第五条约定“本合同出让宗地的用途为批发零售用地（面积：0.83025公顷），其他商品住房用地（面积：2.24475公顷）”；第六条约定“出让人同意在2011年12月10日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地场地平整达到宗地出让红线范围内场地已平整；周围基础设施达到通施工用电、施工道路条件”；第八条约定“本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币壹仟三百捌拾伍万（小写13850000元），每平方米人民币大写肆佰伍拾点肆零元（小写450.40元）”；第十二条第（二）项约定“本合同项下宗地用于非工业项目建设，受让人承 -5- 诺本合同项下宗地的开发投资总额不低于人民币大写壹亿捌仟万元（小写180000000元）”；第十五条约定“受让人同意在本合同项下宗地范围内同步修建下列工程配套项目，并在建成后无偿移交给政府；根据浦北县住房和城乡建设局审定的审计图纸完成本出让地块外（北向）长98米、宽20米横一路（公共道路）及相应排污排水和通讯供电管网的建设任务后，将该段横一路基相应附属设施无偿交回浦北县人民政府管理，上述道路及相应排污排水和通讯设施的投资额不少于48万元”；第十六条约定“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年2月10日之前开工，在2015年2月10日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但是延建期限不得超过一年”；第三十二条约定“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开通建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权”；第三十三条约定“受让人未能按照本合同约定日期或同意延建另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。受让人未能按照本合同约定日期或同意延建另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金”。 2012年6月5日，双方签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款），对原合同[编号为浦北土出字（2011）23号]变更如下：约定交地时间由2011年12月10日之前变更为变更为2012年6月15日之前；约定动工时间由2012年2月10日之前变更为2012年8月14日之前；约定竣工时间由2015年2月10日之前变更为2015年8月13日之前。如果不能按时开工建设或竣工，受让人愿意承担相应违约责任。当日，双方还签订 -6- 了《浦北县国有建设用地使用权交付确认书》，该确认书第一条“根据甲乙双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款）约定，甲方应于2012年6月15日前将宗地编号为ＰＢ××号的出让宗地交付给乙方，甲方于2012年6月5日将该宗地实际交付给了乙方”；第二条“经甲乙双方现场勘测、确认，实际交地情况如本条第（一）项所述：（一）根据甲乙双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第四条约定，甲方应向乙方交付的宗地面积为30750.00平方米。乙方对该宗地块的四至范围、面积和土地条件没有异议，同意接收”；第四条“本确认书自签订之日起生效。本确认书生效后，即视为完成交地”。俞彩贵、覃孟接收土地后，搭建了施工围墙、搭设了临时工棚并有管理人员进驻管理。2012年8月22日，俞彩贵、覃孟将上述地分割登记为：浦国用（2012）第××号，地号为1000180151，使用面积为15299.00平方米及浦国用（2012）第××号，地号为1000180150，使用面积为15451.00平方米。随即，两人以上述出让土地使用权向容县农村信用合作联社办理了抵押贷款。 2016年4月6日，俞彩贵向自然资源局提交申请，请求同意变更关于开发动工和竣工期限的合同条款，且表明拟4月中旬开工。同年4月18日，自然资源局对俞彩贵的申请作出了答复，要求其配合该局对该宗地进行闲置土地调查、处置，同时按计划进行动工建设，并达到“已动工开发建设面积占应动工开发建设用地面积三分之一或投资额占总投资额百分之二十五”的标准后，该局将及时为其办理延期竣工手续。 2017年8月15日，容县人民法院依法作出查封俞彩贵、覃孟名下坐落于浦北县县城物流中心的国有土地使用权[土地使用证：浦国用（2012）第 -7- Ａ0185号］的裁定，自然资源局于2018年3月16日收悉并采取查封措施。2018年5月3日，玉林市中级人民法院依法作出诉讼保全裁定，查封俞彩贵、覃孟共同所有的位于浦北县县城物流中心的国有土地使用权［土地使用证：浦国用（2012）第××号］，自然资源局于2018年5月16日收悉并采取查封措施。2019年9月6日，容县人民法院将上述两宗国有土地使用权进行公开拍卖。同年9月26日，案外人浦北盛天房地产有限公司通过竞拍买受该两宗国有土地使用权。至该两宗国有土地使用权被拍卖，俞彩贵、覃孟并未进行开工建设。 另查明，2014年2月14日，浦北县住房和城乡建设局批准覃孟、俞彩贵关于浦北康居批发零售市场建筑设计方案。2015年4月14日、2016年11月18日，自然资源局两次书面通知覃孟、俞彩贵要求配合闲置土地调查。至今，自然资源局未向覃孟、俞彩贵下达《闲置土地认定书》。 浦北县人民法院认为，俞彩贵、覃孟与自然资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》,是双方当事人的真实意思表示,内容不违反法律规定,该合同合法有效。 根据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》以及该合同的补充条款的约定，自然资源局应在2012年6月15日前将出让宗地交付给俞彩贵、覃孟，结合自然资源局提交的界址资料，双方签订的《浦北县国有建设用地使用权交付确认书》，能够确认自然资源局在2012年6月5日已经实际交付了涉案的宗地。俞彩贵、覃孟均主张是因为自然资源局交付的涉案宗地平整未达到开工建设的条件，致使其无法开工建设，但结合双方签订的《浦北县国有建设用地使用权交付确认书》的约定，明确了俞彩贵、覃孟在接收该宗地时，对该宗地的四至范围、面积和土地条件没有异议，而且其两人接收该涉案宗地后，进行了前期的建设施工，因此，其 -8- 两人主张因自然资源局的原因导致未能开发建设证据不足,不予采信。庭审中,双方均认可涉案宗地自合同签订后至今未开工建设的事实。双方签订《国有建设用地使用权出让合同》的目的是为了国有土地的开发利用,但是俞彩贵、覃孟在取得土地后至今未按照合同约定开工建设,且该出让宗地因诉讼被司法拍卖并由案外人竞拍所得，其已经丧失了该宗地的使用权，致使合同目的不能实现,其行为构成根本性违约。因此，俞彩贵、覃孟未按照合同约定开发建设应承担相应的违约责任。 双方之间签订了《浦北县国有建设用地使用权交付确认书》后，俞彩贵、覃孟已经取得涉案宗地的实际控制权并具有施工条件，且两人随后也进行了建设的前期施工准备。2016年4月6日，俞彩贵以标的土地业主的身份向自然资源局提交的申请书中，其自认本案涉案的宗地仍未开工建设，逾期开工的时间起算日为2016年4月6日。俞彩贵、覃孟因诉讼案件，先后被容县人民法院、玉林市中级人民法院予以查封。涉案项目的开发为整体开发，从容县人民法院依生效判决作出查封裁定送达职能部门之日（2018年3月16日）起，其部分使用权利因他人申请执行而受到限制后，俞彩贵、覃孟不再按照规划投资开工建设，是符合其自身利益需求的，故该逾期开工时间计算至2018年3月16日较为适宜。因此,综合上述因素，2016年4月6日至2018年3月16日作为俞彩贵、覃孟无正当理由逾期开工建设的期间。 闲置土地的认定以及闲置土地的违约金收取均为行政行为，本案为建设用地使用权出让合同纠纷，为民事法律关系，故对方的抗辩意见不予采纳。逾期开工违约金的认定，需要从双方签订涉案合同的合同目的以及经济和社会效益的角度来衡量。根据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十三条“受让人未能按照本合同约定日期或同意延建另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设 -9- 用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。受让人未能按照本合同约定日期或同意延建另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金”的约定，该条关于违约金计算方式的约定,是双方当事人真实意思表示,俞彩贵、覃孟在签订该条约时，应已审慎评估自身履行能力,知悉违约后果。同时，《国有建设用地使用权出让合同》订立于2011年，之后土地市场价格已大幅上涨,现涉案宗地进行拍卖所得价款差额均由两人获得，但该涉案项目至今未开工建设，对于该地区的整体发展规划、财税收入等都产生实际影响，因此违约金按合同约定的标准予以确定,符合双方签订合同本意,亦能体现客观经济因素,依法予以支持。违约金约定过高,应当进行调整,但对于该违约金约定是否过高,应由俞彩贵、覃孟承担举证责任，但其两人未提交证据予以证实,应由其承担举证不能的责任。据此，俞彩贵、覃孟应交纳违约金数额为9833500元（13850000元×1‰×710天）。依据《中华人民共和国合同法》第五条、第六条、第八条、第六十条、第一百一十三条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，判决：被告俞彩贵、覃孟应当于本判决发生法律效力之日起十日内向原告浦北县自然资源局支付逾期开工违约金9833500元。 如果未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。权利人可在本判决书确定的履行期限的最后一日起二年内，向浦北县人民法院申请执行。 案件受理费127711元，由被告俞彩贵、覃孟共同负担80538元，原告浦北县自然资源局负担47173元，保全申请费5000元，由被告俞彩贵、覃孟 -10- 共同负担。 浦北县人民法院作出上述一审判决后，一审被告俞彩贵、不服，向本院提起上诉，上诉理由：1、一审判决认定事实错误，仅凭我方与浦北县自然资源局之间签订的交地协议书而认定涉案土地符合交付条件不当，对方在2015年才完成土地征用工作，水电等也在当时安装完成；2、本案争议属于行政合同，一审判决作为民事合同处理不当；3、一审判决适用法律错误，应以相关的行政法规审理本案一审适用民事法规审理不当。请求：撤销一审判决，改判驳回浦北县自然资源局的诉讼请求。 被上诉人浦北县自然资源局答辩：一、一审法院的判决正确，上诉人俞彩贵与覃孟存在逾期开工的事实。二、双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》是明显的民事合同。三、一审判决适用法律正确。同意一审判决。 一审被告覃孟述称：1、一审法院程序错误，一审法院将判决书是寄到代理人代收，代理人并没有代收法律文书的授权，而覃孟由于涉黑，代理人无法会见覃孟，该判决书并未送达覃孟，覃孟无法提出上诉，一审违反法定程序。2、一审认定事实错误，一审庭审中，对方代理人承认土地的现状有变化，在2018年还存在推土的事实，说明涉案土地尚未完全平整好，一审判决没有记录和采纲不当。3、浦北县自然资源局提起本案诉讼后，我方到现场，当时土地还没有平整好，后来又平整了，证明浦北县自然资源局所交付的土地没有达到交付的条件，请求发回重审，其它持与上诉人俞彩贵相同的上诉意见。 该案在本院审理期间，上诉人俞彩贵提供了下列证据： 证据1、《建设用地交地确认书》一份，拟证明：确认书没有约定交付土地 -11- 的条件；该确认书免除了被上诉人的合同义务和法定义务，剥夺了上诉人的申辩权利和损害了上诉人的合法权益；该确认书中的约定违法的事实。 证据2、《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款）一份，拟证明：我方与被上诉人约定了交地时间变更到2012年6月15日之前，而不是2012年6月5日；《建设用地交地确认书》中“本确认书生效，视为完成交地”的约定无效的事实。 证据3、《浦北县人民政府关于浦北县物流中心PB2011-17号地块处置意见的复函》一份，拟证明：我方与被上诉人签订《建设用地交地确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款）后，被上诉人还没有完成案涉土地征地拆迁和三通一平工作，《建设用地交地确认书》约定交付土地不是净地的事实。 证据4、关于请求暂缓对浦北土出字【2011】23号《国有建设用地使用权出让合同》项目土地使用权进行处置的申请书、关于请求暂缓对浦土出字【2011】23号《国有建设用地使用权出让合同》项内土地使用权出让合同项内土地使用权进行处置的意见各一份。拟证明：我方于2016年4月16日反映涉案土地还存在界址纠纷，“三通一平”未完成等问题，我方反映后双方就案涉土地是否具备开工条件签订过协议的事实。 证据5、浦政发【2018】24号《浦北县人民政府关于浦北县物流中心PB2001-17号地块出让国有建设用地使用权的决定》一份，拟证明：浦北县人民政府于2018年7月5日作出浦政发【2018】24号《浦北县人民政府关于浦北县物流中心PB2001-17号地块出让国有建设用地使用权的决定》的事实。 -12- 证据6、现场照片39帧，拟证明：2018年8月4日现场照片与2019年12月15日照片对比，显示案涉宗地直至2019年12月15日被上诉人才完成平整，被上诉人交地不合符出让合同的约定，签订交地确认书时也不具备交地条件、上诉人逾期开工建设是被上诉人严重违约所造成的事实。 针对上述证据，上诉人俞彩贵认为，上述证据真实，来源合法，证明了涉案土地未达到交付条件的事实，直到2019年12月15日才平整完毕，依法应采信。 被上诉人浦北县自然资源局质证认为，证据1至4，在一审时已经提交过，不属于新证据，2012年6月5日上诉人以及覃孟同意按土地的现状来接收案涉土地，我方已按约定交付土地给对方。该证据不能证实上诉人的证明目的。证据5，当时政府是有出过这份文件，但没有送达过给当事人，因为土地设置有抵押权，这份文件未送达未生效。证据6，照片无法核实是何时拍摄，在什么条件下拍摄。即使是真实的，不能证实土地按现状交付的事实，照片上面的土地平整前、平整后都不影响开工。对以上证据的真实性、合法性、关联性都不予认可，依法不应采信。 一审被告覃孟持与上诉人俞彩贵相同的质证意见，认为以上证据，依法应采信。 本院认为，本案争议是俞彩贵、覃孟是否应向浦北县自然资源局支付逾期开工建设的违约金，违约计算时间从2016年4月6日至2018年3月16日。上诉人俞彩贵提供的上述证据中，证据1、证据2、证据4不属于新的证据；证据5没有发出；证据3、证据6虽然真实、来源合法，但并不能证明俞彩贵、覃孟从2016年4月6日至2018年3月16日存在不能动工建设的合法事由， -13- 对上述证据依法不予采信。 本案审理期间，被上诉人浦北县自然资源局、一审被告覃孟均未向本院提交证据。 经查明，与一审判决认定事实一致，二审依法确认。 本院认为，本案一审立案确定案由为建设用地使用权转让合同纠纷，实际属于国有土地出让后履行土地出让合同发生的纠纷，案由应为建设用地使用权出让合同纠纷，二审予以纠正，本案因浦北县自然资源局认为，2011年8月8日，俞彩贵、覃孟在浦北县自然资源局组织的国有建设用地使用权挂牌出让活动中竞得位于浦北县城物流中心ＰＢ××号地块，面积30750平方米，出让成交价款1385万元，2011年8月10日，俞彩贵、覃孟与浦北县自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》［电子监管号：4507222011Ｂ00619，合同编号为浦北土出字（2011）23号］。于2012年6月5日与俞彩贵、覃孟签订了《建设用地交地确认书》，将该宗地交付给俞彩贵、覃孟使用。2012年8月22日，俞彩贵、覃孟将ＰＢ2Ｏ11-017号地块分割为2宗土地，分别办理了《国有土地使用证》，证号分别为浦国用（2012）第××号（登记用地面积为15299平方米）、浦国用（2012）第××号（登记用地面积为15451平方米）。但俞彩贵、覃孟一直没有对该地块进行开发建设，造成该地块开工违约和闲置，请求判令俞彩贵、覃孟共同缴纳位于浦北县城物流中心ＰＢ2Ｏ11-017号地块的开工违约金1765.18万元而引起。该案在本院审理期间，双方当事人对一审判决认定双方对位于浦北县城物流中心ＰＢ2ＯＩ1-017号地块出让的事实以及2012年8月22日，俞彩贵、覃孟将ＰＢ2Ｏ11-017号地块分割为2宗土地，分别办理了《国有土地使用证》，证号分别为浦国用 -14- （2012）第Ａ0185号（登记用地面积为15299平方米）、浦国用（2012）第××号（登记用地面积为15451平方米）的事实没有异议。根据双方当事人的诉辩主张，本案争议焦点：1、本案涉案合同的性质？浦北县自然资源局交付土地时，该土地是否达到交付条件？2、俞彩贵、覃孟是否存在施工延误，造成土地闲置构成违约的事实？3、一审判决是否违反法定程序？ 该案在本院审理期间，依法传唤双方当事人举行庭前会议，上诉人俞彩贵辩论认为，1、浦北县自然资源局交付的土地不符合合同约定的交付条件，出让合同中对土地平整的理解应按照建筑项业中的规范解释，但相关证据已证明，对方在2018年8月4日还没有完成平整土地，对方的代理人梁添明在一审时也曾承认在2018年8月4日前后还对涉案土地进行平整，证明了对方交付的土地达不到交付的条件。2、我与覃孟不存在开工建设违约的事实，造成我方与覃孟不能如期开工的原因是在被上诉人没有按照合同约定的条件交付土地所造成，责任应由被上诉人自行承担。3、一审法院未送达一审判决书给覃孟，程序是否违法由二审法院认定。4、本案的合同是典型的行政合同或者是行政协议，应该适用行政的法律法规对本案进行处理，同时，即便我方违约，也应当按照土地闲置处理办法中的违约责任收取闲置费，而不能按照民事合同的规定收取违约金，一审判决违约金的计算方法没有法律依据。其它持与上诉状相同的意见。 被上诉人浦北县自然资源局辩论认为，1、本案合同性质是民事合同。2、交付土地是否符合交付条件，按照交付确认书的要求交付。合同是约定有平整土地，平整到什么程度就应与验收人的来认可，土地交付是合法的，也符合合同的约定的，俞彩贵与覃孟没有按约定开工，已构成违约，开工时间在合同里面有明确的约定，补充协议中也有开工时间对方主张没有开工时间没有事实依据。3、一审判决确认的 -15- 对方支付违约金的计算时间合理，4、我方代理人梁添副局长在一审时只是讲有推土行为，推土不是我方推，是谁推土我方不清楚。同时，对于土地开发，并不需要开工令，对方主张涉案土地没有达到交付条件不成立。其他持与答辩状相同的意见。 一审被告覃孟辩论认为，1、本案的合同性质是行政合同还是民事合同由法院认定，本案的主体是政府部门。根据合同法的规定，违约金的性质是补偿性不是惩罚性，本案的土地成交价是1380万元左右，本案的违约金达到940多万元，明显已经违反了合同法的司法解释中的保护上限30%的规定，本案土地出让合同中约定的违约金超高。2、按照闲置土地处理办法的相关规定，土地闲置违约金为20%，本案的违约金过高，不管是行政法还是民事法，一审判决的违约都过高。3、我方主张土地的开工时间有变化，因为对方没有完备手续，无法开工建设，单凭俞彩贵的申请书，认定开工时间没有法律依据，对于我方显然不公平。4、一审判决违反法定程序。覃孟涉黑，我方的委托书上面事项是不清晰，我方代理人没有权利代签收法律文书，我方仅是一般代理，不是特别授权。5、本案中，浦北县自然资源局一直主张土地符合交付条件，依据的仅是交付确认书，但对方实际上并没有完成土地征用手续，对方在2015年才完成征地手续交付确认书中交付的土地不具备交付的效力。其它持与上诉人相同的辩论意见和我方的陈述意见。 本院对本案综合评判如下： 本案系因上诉人、一审第三人、被上诉人在履行《国有建设用地使用权出让合同》中发生的纠纷，属于民事案件的受案范围：首先，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）的相关规定，“根据《 中华人民共和国民法通则 》、《 中华人民共和国合同法 》、《 中华人民共和国土地管理法 》、《 中华人民共和国城市房地产管理法 》等法律规 -16- 定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。”以及“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”，该解释明确将国有建设用地使用权出让合同纠纷规定于民事纠纷范围之中；其次，根据《民事案件案由规定》的内容，其第86条明确将建设用地使用权出让合同纠纷作为民事案件案由加以规定，而非行政案件案由；第三，根据，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门(以下简称出让方)与土地使用者签订”，本案中虽涉及闲置土地的认定等行政因素，但本案《国有建设用地使用权出让合同》的内容具备平等、自愿、有偿等民事法律关系的典型特征，不具备行政协议中行政公权力介入、行政机关优势地位等法律关系特征，故本案属于民事案件受案范围，上诉人主张本案属于行政案件受案范围并应适用相关行政法的理由无法成立，依法不能支持。 俞彩贵、覃孟与自然资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》,是双方当事人的真实意思表示,内容不违反法律规定,该合同合法有效。双方均应按照合同的约定履行各自义务。《国有建设用地使用权出让合同》中第十六条约定“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年2月10日之前开工，在2015年2月10日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但是延建期限不得超过一年”；第三十二条约定“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开通建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权”；第三十三条约定“受让人未能按照本合同约定日期或同意延建另行约定日期开工建 -17- 设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。受让人未能按照本合同约定日期或同意延建另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金”。2012年6月5日，双方签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款），对原合同［编号为浦北土出字（2011）23号］进行了变更：约定交地时间由2011年12月10日之前变更为变更为2012年6月15日之前；约定动工时间由2012年2月10日之前变更为2012年8月14日之前；约定竣工时间由2015年2月10日之前变更为2015年8月13日之前。2012年6月5日，双方还签订了《浦北县国有建设用地使用权交付确认书》，该确认书第一条“根据甲乙双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款）约定，甲方应于2012年6月15日前将宗地编号为ＰＢ××号的出让宗地交付给乙方，甲方于2012年6月5日将该宗地实际交付给了乙方”；第二条“经甲乙双方现场勘测、确认，实际交地情况如本条第（一）项所述：（一）根据甲乙双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第四条约定，甲方应向乙方交付的宗地面积为30750.00平方米。乙方对该宗地块的四至范围、面积和土地条件没有异议，同意接收”；第四条“本确认书自签订之日起生效。本确认书生效后，即视为完成交地”。 根据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》以及该合同的补充条款的约定，自然资源局应在2012年6月15日前将出让宗地交付给俞彩贵、覃孟，结合自然资源局一审提交的界址资料，双方签订的《浦北县国有建设用地使用权交付确认书》，能够确认自然资源局在2012年6月5日已经实际交付了涉案的宗地。上诉人俞彩贵主张是因为自然资源局交付的涉案宗地平整未达到开工建设的条件，致使其无法开工建设，但结合双方签订的《浦北县国有建设用地使用权交付确 -18- 认书》的约定，明确了俞彩贵、覃孟在接收该宗地时，对该宗地的四至范围、面积和土地条件没有异议，而且其两人接收该涉案宗地后，进行了前期的建设施工，因此，其主张因自然资源局的原因导致未能开发建设证据不足,不予采信。一审庭审中双方均认可涉案宗地自合同签订后至今未开工建设的事实。《国有建设用地使用权出让合同》的合同目的是为了实现土地的开发利用,但是俞彩贵、覃孟在取得土地后至今未按照合同约定开工建设,且该出让宗地因诉讼被司法拍卖并由案外人竞拍所得，其已经丧失了该宗地的使用权，致使合同目的不能实现,其行为构成根本性违约。因此，俞彩贵、覃孟未按照合同约定开发建设应承担相应的违约责任。 另一审被告覃孟的诉讼代理人在本案庭审中主张一审判决书仅向其诉讼代理人送达、因一审被告被刑事羁押而导致一审判决书无法转达至一审被告并未能上诉，并认为一审违反法定程序、二审应发回重审。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十二条的规定，“受送达人有诉讼代理人的，人民法院既可以向受送达人送达，也可以向其诉讼代理人送达。受送达人指定诉讼代理人为代收人的，向诉讼代理人送达时，适用留置送达。”，本案中一审被告的诉讼代理人已经签收一审判决书，故一审被告主张一审违反法定程序没有事实和法律依据，依法予以驳回。 综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人俞彩贵的上诉理由不成立，其上诉请求依法不能支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费127，711.00元，由上诉人俞彩贵负担。 本判决为终审判决。 -19- 审 判 长 李碧珊审判员黄载文审判员王英佑 二〇二一年四月八日 法官助理 陈 泓 向 书  记  员 翁 业 琼