辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1525号上诉人（一审原告）：袁园，女，1985年4月6日出生，汉族，住辽宁省绥中县。委托诉讼代理人：肖金娥，河北法润律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：绥中县人民政府。住所地：辽宁省绥中县绥中镇中央路一段12号。法定代表人：郭彩学，绥中县人民政府县长。委托诉讼代理人：王壮，绥中县司法局复议应诉科科长。委托诉讼代理人：彭冀宏，绥中县司法局复议应诉科科员。被上诉人（一审被告）：绥中县前所镇人民政府。住所地：辽宁省绥中县前所镇前所村。法定代表人：张亮，绥中县前所镇人民政府镇长。委托诉讼代理人：张学军，辽宁开德律师事务所律师。袁园因诉绥中县人民政府、绥中县前所镇人民政府强制拆除行为违法并赔偿一案，不服辽宁省葫芦岛市中级人民法院于2020年9月25日作出的（2020）辽14行初125号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并征得各方当事人同意，于2021年4月8日组织各方当事人进行了询问。上诉人袁园及委托诉讼代理人肖金娥，被上诉人绥中县人民政府的委托诉讼代理人王壮、彭冀宏，被上诉人绥中县前所镇人民政府的委托诉讼代理人张学军到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2016年10月14日绥中县国土资源局对袁园非法占地情况予以立案查处。绥中县国土资源局对袁园非法占地情况，于2016年11月21日作出（2016）362号行政处罚决定。该处罚决定的主要内容为：1、责令退还非法占用的土地，拆除在非法占用土地新建的建筑物和其他设施；2、处以每平方米10元罚款，罚款金额共计为9140元。2016年9月28日绥中县国土资源局向袁园送达《责令停止违法行为通知书》，并抄告绥中县前所镇人民政府，告知袁园涉嫌违法占地的事实，并要求绥中县前所镇人民政府采取相应措施，共同制止违法行为。2017年5月22日绥中县国土资源局向袁园送达（2016）362号《履行行政处罚决定催告书》，催告内容为（2016）362号行政处罚决定的两项内容。2017年7月21日袁园向绥中县国土资源监察大队交纳罚款9140元，绥中县国土资源监察大队为其出具了辽宁省罚没款收据。2017年6月2日绥中县国土资源局向绥中县人民法院递交书面申请，请求人民法院强制执行其于2016年11月21日作出的（2016）362号行政处罚决定中的第一项内容，即“1、责令袁园退还非法占用的土地，拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”。2019年6月20日绥中县人民法院作出（2019）辽1421行审184号行政裁定，裁定“准予强制执行绥中县自然资源局于2016年11月21日作出的绥国土罚字（2016）362号国土行政处罚决定，由绥中县人民政府实施”。2019年6月28日经时任绥中县人民政府县长签批后，绥中县人民政府于2019年6月30日为绥中县前所镇人民政府出具强制执行委托书，委托绥中县前所镇人民政府负责绥中县自然资源局作出的（2016）362号行政处罚决定的强制执行工作。2019年6月30日至同年7月4日，绥中县前所镇人民政府强制拆除了袁园非法占用土地新建的建筑物和其他设施。袁园认为二被上诉人超出处罚决定范围实施了拆除行为，请求依法确认二被上诉人的强制拆除行为违法，要求二被上诉人赔偿其经济损失323955元并承担本案诉讼费，而诉至一审法院。另查明，2018年袁园非法占地行为已被列入卫片执法监督名单（序号53、监测图斑编号369、占地面积2.1亩）。再查明，2020年1月7日袁园向一审法院申请再审，请求撤销绥中县人民法院于2019年6月20日作出的（2019）辽1421行审184号行政裁定并驳回被申请人的强制执行申请。一审法院于2020年5月28日作出（2020）辽14行申2号行政裁定，驳回袁园的再审申请。一审法院认为：绥中县人民政府委托绥中县前所镇人民政府实施强拆行为并无法律规定，绥中县人民政府的委托行为应视为其自己的行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，故绥中县前所镇人民政府不是本案适格被告，绥中县人民政府应为本案适格被告。袁园起诉状中的诉讼请求为：“1、请求依法确认二被告的强制拆除行为违法；2、请求依法判决二被告赔偿原告经济损失323955元；3、由二被告承担本案诉讼费用。”一审法院庭审中，经一审法院释明，袁园明确其诉讼请求为确认二被上诉人超范围强制拆除行为违法并赔偿其经济损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”本案，绥中县国土资源局于2016年11月21日作出（2016）362号行政处罚决定后，于2017年6月2日就该处罚决定的第一项内容向绥中县人民法院申请强制执行，绥中县人民法院于2019年6月20日作出（2019）辽1421行审184号行政裁定，裁定“准予强制执行绥中县自然资源局于2016年11月21日作出的绥国土罚字（2016）362号国土行政处罚决定，由绥中县人民政府实施。”绥中县人民政府于2019年6月30日委托绥中县前所镇人民政府负责绥中县自然资源局作出的（2016）362号行政处罚决定的强制执行工作；绥中县前所镇人民政府依据绥中县人民政府的委托，对绥中县自然资源局作出的（2016）362号行政处罚决定范围内的构筑物、建筑物于2019年6月30日至7月4日进行强制拆除。袁园没有提供充分的证据证明绥中县人民政府实施了超范围强制拆除行为，故袁园提起本案诉讼没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回袁园的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还袁园。袁园上诉请求：一、依法撤销一审裁定，将本案发回重审或依法改判支持袁园的诉讼请求；二、全部诉讼费用由二被上诉人承担。事实与理由：一审裁定书径直驳回袁园起诉错误。一、二被上诉人拆除行为违法，一审法院认为“上诉人未提供充分的证据证明被上诉人存在超范围拆除”属于认定事实错误。1、二被上诉人仅有权拆除上诉人“占地914平方米圈院及地面硬化”的行为。绥中县国土局（2016）362号行政处罚决定中查明及处罚的是申请人“非法占地914平方米圈院”的行为，绥中县国土局向法院申请强制执行的依据是（2016）362号行政处罚决定书，国土局是否真正在法律规定期限内申请强制执行暂且不论，绥中县人民法院（2019）辽1421行审184号行政裁定书指定由绥中县人民政府实施执行362号处罚决定书，即无论是184号裁定书还是362号处罚决定书针对的均是上诉人“占地914平方米圈院”及部分地面硬化行为，对于其他设施被上诉人无权拆除。2、被上诉人超范围对上诉人彩钢房屋及粮囤的拆除行为违法。通过上诉人一审中提供的证据足以证实上诉人院内建设有彩钢房屋三间、粮囤108个并存储大量粮食，绥中县前所镇人民政府在一审庭审中也明确认可拆除了袁园建设的彩钢房屋及粮囤，根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一、（二）合理确定附属设施用地。附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括：3、设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地，符合“农村道路”规定的场内道路等用地。（三）严格确定配套设施用地。配套设施用地是指由农业生产大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地。包括：晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等用地。第二、1、设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续等诸多规定，袁园建设的彩钢房屋及粮囤属于附属设施用地，且362号行政处罚决定书及184号行政裁定书查处的内容均不包括“上诉人建设的彩钢房屋及粮囤”，二被上诉人强制拆除行为明显属于超范围拆除，一审法院无视袁园提供的证据，忽略被上诉人在庭审过程中的自认超范围拆除，径直认定袁园无证据证实明显属于偏袒被上诉人，裁定内容明显违法。3、袁园建设的彩钢房屋及粮囤是否属于违法建筑没有任何证据证实，上述建筑属于袁园家庭合法建筑，系附属农业设施，二被上诉人无权拆除。如上所述绥中县国土局362号行政处罚决定书查处的是袁园占地914平米圈院的行为，当时袁园仅有圈院及部分地面硬化的行为，当时国土局工作人员告知袁园“仅需交纳罚款即可，不会对袁园的任何建设行为采取拆除措施”，国土局于2019年6月19日才向绥中县人民法院申请强制执行362号行政处罚决定书是因为上级查处任务而让袁园“顶包”，2019年卫片真正要拆除的并非袁园家建筑。但是无论如何袁园建设的彩钢房屋是属于“附属设施”还是“违法建筑”，没有任何机关给予处罚或说明，袁园认为根据上述国土资源部及农业部的通知属于“附属设施”，是袁园家庭合法财产，应受法律保护，二被上诉人予以拆除无任何事实及法律依据，是违法的行政行为，应对该拆除行为对袁园承担赔偿责任。4、一审法院认定“绥中县人民政府委托前所镇人民政府实施强制拆除行为并无法律规定”，同时又认定“前所镇政府不是适格被告”内容相互矛盾。袁园也认为绥中县人民政府委托前所镇政府实施拆除行为违法，但是拆除行为是前所镇人民政府超范围实施的，这也是绥中县人民政府的委托指意，二被上诉人均为本案适格被告，一审裁定认定事实错误。二、一审裁定对二被上诉人拆除过程中给袁园造成的巨大损失只字不提属于枉法裁判。一审庭审过程中袁园提交了视频光盘及照片，充分证实二被上诉人拆除时袁园院内存在大量玉米粮食，被上诉人未采取合适的工具进行粮食清理，而是用钩机在玉米堆上碾压的方式进行暴力运输，导致袁园储存的粮食损坏严重，玉米是袁园作为农民的直接经济来源，被上诉人暴力拆迁行为对袁园家庭产生惨重的损失，袁园提交的证据也证实前所镇人民政府在一审庭审中陈述的“6月30日当日拆除的粮囤中己经没有粮食，被袁园提前出售了”系其为了规避其违法暴力拆除给袁园造成损失而编造的虚假陈述，严重违背事实。一审法院对袁园提交的如此充分的证据只字不提，径直以“无事实根据”为由驳回袁园的起诉明显违法。综上，一审法院认定事实错误，请求二审法院依法查明事实，公正审理本案并依法支持袁园的上诉请求。绥中县人民政府答辩称：一、本案并不存在袁园所称的设施农业用地问题。按照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号、以下简称通知）的规定，设施农业用地包括如下四类用地：一是工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；二是规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；三是水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；四是育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等。袁园违法占用集体土地914平方米建设院墙、硬化路面，并以此为基础从事玉米收储业务。通知明确规定严禁随意扩大设施农用地范围，其中包括经营性粮食存储等类用地必须依法依规按建设用地进行管理。在国土局于2016年10月14日对袁园进行询问时，袁园称占地是准备用于收购玉米做场地，袁园对其非法占地的动机已进行自认。据此足以说明，袁园的非法占地行为与从事设施农业无关。二、本案并不存在超范围拆除的问题。绥中县人民政府及前所镇人民政府是严格按照绥中县人民法院（2019）辽1421行审184号行政裁定、绥中县国土资源局（2016）362号行政处罚决定实施拆除。袁园在一审庭审中亦承认拆除是在914平方米的范围内进行的。袁园的彩钢房是搭建于所圈建院墙之上的违法建筑属于应当拆除的其他设施；在拆除前，袁园存放的大部分玉米已出售给前所古城粮油贸易有限公司，并不存在暴力损毁问题；袁园用于存放粮食的粮囤是易于拆卸的钢架结构装置，并不存在其所称的62个粮囤被损毁的情况；硬化地面属于混凝土结构，墙体属于空心砖和水泥结构，拆除后的建筑垃圾已无使用价值，予以清理并运走。综上所述，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回袁园的上诉请求。绥中县前所镇人民政府答辩称：一、一审裁定认定事实正确，结果正确。一审法院驳回袁园起诉并无不当。绥中县人民法院（2019）辽1421行审184号行政裁定书裁定由绥中县人民政府执行的法院裁定是司法行为，绥中县前所镇人民政府执行的也是经县政府委托的司法行为并非行政行为，故适用行政强制法规定无法律依据。二、绥中县前所镇人民政府不存在超范围拆除行为。拆除的是对袁园违法占地上的建筑物进行拆除，其职权依据来源是绥中县人民政府的强制执行委托书，执法依据绥中县人民法院（2019）辽1421行审184号行政裁定书和绥土罚字（2016）362号国土行政处罚决定书。绥土罚字（2016）362号国土行政处罚决定书决定的内容第一项是“责令退还非法占用的土地，拆除在非法占用土地新建的建筑物和其他设施”，绥中县前所镇人民政府的是非法占用的914平方米上的新建的建筑物和设施，没有在914平方米之外的范围拆除，为此不存在超范围拆除问题。袁园的彩钢棚设施是搭建在硬化的地面上面，属于新建的建筑物和其他设施，况且如不拆除，硬化地面无法恢复，为此对其搭建的设施拆除并无不当。三、绥中县前所镇人民政府执行的是绥中县人民政府的受托行为，故一审法院认定绥中县前所镇人民政府不是适格被告具有事实依据及法律依据。四、袁园无证据证明其损失数额问题。综上，一审法院认定事实正确，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，袁园提起本案诉讼的诉讼请求是：1、请求依法确认二被上诉人的强制拆除行为违法；2、请求依法判决二被上诉人赔偿袁园经济损失323955元；3、由二被上诉人承担本案诉讼费用。根据袁园的诉讼请求，并结合其上诉理由，本案的争议焦点问题是袁园提起本案诉讼是否符合起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：”下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；”据此，行政机关根据人民法院的准予执行裁定组织实施的强制执行行为，原则上不属于行政诉讼的受案范围，但如果行政机关扩大执行范围或采取违法方式实施，对行政相对人的权益造成实质影响的除外。本案中，经一审法院释明，袁园明确其诉讼请求为确认二被上诉人超范围强制拆除行为违法并赔偿其经济损失。经本院审查，从被诉强制执行行为的范围来看，绥国土罚字（2016）362号国土行政处罚决定中的第一项内容为“责令袁园退还非法占用的土地，拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”。因此，被诉强制执行行为并非袁园所诉称的“二被上诉人仅有权拆除袁园占地914平方米圈院及地面硬化部分”，而是包含了地上建筑物和其他设施，并且应恢复土地原状。从被诉强制执行行为的具体实施情况来看，二审时，为了证明行政机关实施强制拆除行为时采用了抓钩机等机械对其玉米造成了损失，袁园向本院提交了强拆时的视频录像。但该视频显示，从2019年6月24日开始，政府相关工作人员一直在同其协商拆除事宜，直至6月30日实施强拆行为时，袁园均一直在现场。一方面，袁园有义务配合行政机关妥善处置案涉土地上自己的合法物品，另一方面，虽然视频显示实施拆除行为时使用了抓钩机，但均为后期清理阶段实施的清理行为，并不能显示对其粮囤及玉米采取了破坏性的行为。从被诉强制执行行为的后果来看，对于袁园存放于案涉土地上的玉米，由绥中县古城粮油贸易有限公司收购，玉米收购款848240元已由该公司支付给袁园；对于人身损害，并没有证据显示被诉强制拆除行为侵害袁园或其他人员人身权的情形。综合以上三点，被诉强制拆除行为并没有超范围执行，袁园提起本案诉讼不符合起诉条件，一审裁定驳回其起诉并无不当。袁园的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。袁园的上诉主张不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李明审判员  李侃审判员  杜刚二〇二一年四月二十五日法官助理刘春晓书记员赵晓迪