辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终624号上诉人（一审原告）：姜殿恕，男，1944年5月10日出生，汉族，住辽宁省本溪市明山区。委托诉讼代理人：姜昕欣，北京京翔律师事务所律师。委托诉讼代理人：孟祥文，本溪市平见法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）：本溪市明山区人民政府。住所地:辽宁省本溪市明山区滨河北路1678号。法定代表人:王福渊，本溪市明山区人民政府区长。委托诉讼代理人:王鑫，本溪市明山区人民政府工作人员。委托诉讼代理人:杨玉春，辽宁平正律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：本溪市人民政府。住所地：辽宁省本溪市高新区枫叶路188号。法定代表人：吴世民，本溪市人民政府代市长。委托诉讼代理人：刘小瑜，本溪市司法局工作人员。一审第三人：周静，女，1952年5月19日出生，满族，住辽宁省本溪市明山区。一审第三人：刘刚，男，1972年4月17日出生，汉族，住辽宁省本溪市明山区。一审第三人：刘强，男，1977年5月14日出生，满族，住辽宁省本溪市明山区。一审第三人王全友，男，1963年6月30日出生，汉族，住辽宁省本溪市平山区。姜殿恕因诉本溪市明山区人民政府（以下简称明山区政府）行政确权决定及本溪市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，不服辽宁省本溪市中级人民法院（2019）辽05行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并征得各方当事人同意，于2021年4月9日组织各方当事人进行了询问。上诉人姜殿恕及其委托诉讼代理人姜昕欣、孟祥文，被上诉人明山区政府的委托诉讼代理人王鑫、杨玉春，被上诉人市政府的委托诉讼代理人刘小瑜，一审第三人王全友到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：争议地域位于明山区高台子街道办事处塔峪村三组东沟，小地名苞米地沟。1982年姜殿恕在该争议地域分得自留山，与刘松范（已故，其法定继承人分别为：周静、刘强、刘刚）自留山东西相邻，以一条自上而下的自然沟为界。2007年11月1日，周静、刘强和刘刚将自留山转包给王全友，王全友在姜殿恕自留山与周静、刘强、刘刚自留山交界区域建房，并将两家自留山交界的自然沟推平。2008年3月21日，姜殿恕就其一水泡子与王全友签订永久占地协议，王全友支付占地费10000元。后姜殿恕与周静、刘强、刘刚对双方自留山界限的自然沟所在区域引发争议。姜殿恕于2015年7月向明山区政府提出确权申请，明山区政府作出确权决定后，由于违反法定程序等原因自行撤销该决定。后明山区政府经过重新调查取证，于2018年1月12日又作出确权决定，再次因违反法定程序等原因自行撤销。后因明山区政府未履行法定职责，姜殿恕以明山区政府为被告向一审法院提起履责之诉，一审法院于2018年12月24日作出（2018）辽05行初94号行政判决，责令明山区政府作出处理决定。明山区政府于2019年5月10日作出《行政确权决定》并送达给姜殿恕，姜殿恕不服提出复议申请，市政府于2019年8月22日作出本政行复决字〔2019〕第119号《行政复议决定》，维持明山区政府作出的《行政确权决定》。姜殿恕不服，提出本案诉讼。一审法院认为：根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，明山区政府具有作出行政确权决定的法定职责。《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据；处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。本案中，姜殿恕与周静、刘强、刘刚等双方均持有《自留山使用权证》，记载的四至清楚，双方对自留山以“沟”为界，不持异议，双方的争议在于其自留山边界的“沟”如何确认。根据本案查明的事实可知，作为双方自留山边界的“沟”应是自然沟。对此，从明山区政府提供的2008年航拍示意图（彩图）中的等高线可以看出，在图中标注的“小林班分界限”（黑色线）左侧恰有一条明显的自然沟从王全友房场穿过，该自然沟即为双方自留山边界的“沟”，其反映在姜殿恕与周静林地交界确权GPS实测图（彩图）上就是坐标点1（41571478,4594166）、2（41571463,4594138）、3（41571445,4594098）、4（41571445,4594099）依次连接起来所形成的红线。该红线将王全友的房场东西划开，红线西面积为638平方米，属于王全友房场占用姜殿恕自留山面积，包括2008年建房初期双方签订占地合同中所提到的水泡子；红线东面积为764平方米，属于王全友房场占用周静、刘强、刘刚自留山面积。除上述证据外，明山区政府提供的调查笔录、塔峪村调解委员会意见、王全友林权界限的情况说明以及争议林权的情况调查等证据也能相互印证，双方自留山边界的“沟”即为争议交界坐标GPS实测图中所绘的坐标点1、2、3、4依次连接起来所形成的红线坐标位置。基于前述事实，在组织调解未果的情况下，明山区政府依据《林木林地权属争议处理办法》第十条、第十九条规定作出涉案行政确权决定，事实清楚、证据充分、程序合法，应予维持。关于姜殿恕提出应以2008年航拍图中标注的“小林班分界线”为界的主张，根据该航拍图中“小林班分界线”的走向，尚不能确认该线所对应的地形地貌为“自然沟”，故姜殿恕提出的该项主张因缺乏事实依据，一审法院不予支持。市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项规定作出涉案行政复议决定，程序合法，应予维持。综上，姜殿恕的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回姜殿恕的诉讼请求。案件受理费五十元，由姜殿恕负担。姜殿恕上诉称：请求依法撤销原判或依法改判；案件受理费由明山区政府承担。事实与理由：1、一审判决认定的事实不清，证据不足。一审法院依据明山区政府和本溪市政府作出的行政确权决定书认定事实如下：“在本案中，姜殿恕、周静、刘强、刘刚等双方均持有《自留山使用权证》记载的四至清楚，双方对自留山以‘沟’为界，不持异议，双方的争议在于自留山边界的‘沟’如何确认。根据本案查明的事实可知，作为双方自留山的边界的‘沟’应是自然沟。对此，从明山区政府提供的2008年航拍示意图（彩图）中可以看出，在图中标注的‘小林班’分界线（黑色线）左侧恰有一条明显的自然沟从王全友房场穿过，该自然沟即为双方自留山边界的‘沟’，……。”那么，该“沟”是怎样形成的呢？此案的起因是第三人王全友为建房于2007年11月上旬，雇佣推土机擅自将姜、刘两家自留山场交界（自然水沟）推毁。为此姜殿恕诉请塔峪村、高台子镇政府以及明山区政府对两家自留山场确权。明山区政府多次作出的确权决定书均确认，2007年11月王全友雇佣推土机将姜殿恕、刘松范两家自留山中间“地域推毁”，“原来自然水沟以及地貌改变”了，造成姜、刘两家自留山交界不清，因而产生纠纷。是第三人王全友为建房扩充土地，私自雇佣推土机将姜、刘两家自留山场交界自然水沟推毁变成平地，将“沟”推移到左侧姜家自留山边，即现小林班分界线西侧形成的新的“沟”，纯属人为的，该“沟”则被一审法院确认两家自留山的“沟”。故，纯属无中生有。明山区政府前两次作出的确权决定书均以2008年航拍图模糊不清，只作参考。第三次2019年5月10日作出确权决定书表明，GPS实测图与2008年航拍图基本一致。明山区政府作出确权决定书均是授权明山区林业局作出的，林业局是林业专业技术部门，对航拍及林业专业知识是较精通的，他们都没能大胆地明确指出小林班分界线左侧“沟”为争议双方自留山边界“沟”。而一审法院却作出了这条界“沟”为交界线的判决，混淆不清，是非不明，没有证据。2015年姜殿恕申请确权时，曾咨询了本溪市林业局专业技术人员，告之航拍图中第13小林班分界线即为两家自留山的分界线。姜殿恕在向市政府复议处申请复议时，曾提出申请要求委托专业部门对航拍图作出司法鉴定，确认本案中姜、刘两家自留山的分界线，当时承办案件的于处长明确表示不用申请，复议处也要找市林业局详查有关情况。后市政府机构改制，又更换了案件承办人，至于是否向市林业局详查一事不得而知。姜殿恕强烈要求二审法院对涉案的航拍图作司法鉴定，确认图中姜、刘两家自留山交界线。事实是小林班分界线，就是姜、刘两家自留山分界线。一审法院确认小林班分界线左侧的“沟”就是双方自留山界的“沟”的判决根本没有证据，使违法演变成为合法。2、2008年航拍图是客观证据，强于一切主观证据。一审法院判决还确认以下事实：“除以上证据外，被告明山区政府提供的调查笔录、塔峪村调解意见、王全友林权界限的情况说明以及争议林权的情况调查等证据也能相互印证，双方的自留山交界的‘沟’即为争议交界坐标GPS实测图中坐标位置……。”可见GPS是人操作的。姜殿恕认为航拍图是山林、土地历史记载自然概况和量化的最准确的依据，是合法的、最有力的证据，它的证据强于任何证据。以上所有的主观证据均与2008年航拍图小林班分界线相搏，均为不实之词，客观证据胜于一切主观证据。3、明山区政府行政确权违法。一审法院于2018年12月24日作出的（2018）辽05行初94号行政判决中明确判令明山区政府在“本判决生效之日起六十日内就姜殿恕申请的事项作出处理决定。”但明山区政府没有在法律规定的期间作出，而于2019年5月10日作出，5月22日才向姜殿恕送达，严重违法，依法不具有效力，应予撤销。4、市政府作为复议机关，没有认真履行法定职责，对被诉行政机关程序违法，出具决定无依据，适用法律明显错误作出的行政确权决定不认真审查，应予以撤销。综上，一审判决认定事实不清，证据适用错误，判决结果失实，请求依法撤销原判或改判。明山区政府答辩称：1、姜殿恕与第三人土地争议地域位于明山区高台子街道办事处塔峪村三组东沟，小地名苞米地沟。1982年姜殿恕在该争议地域分得自留山与刘松范（已故，其分得继承人分别为周静、刘强、刘刚）自留山东西相邻，以一条自上而下的自然沟为界。2007年11月1日，周静、刘强和刘刚将自留山转包给王全友，王全友在姜殿恕与周静、刘强、刘刚自留山交界区域建房，并将两家自留山交界处的自然沟推平。2008年3月21日，姜殿恕就其一水泡子与王全友签订永久占地协议，王全友支付占地费10000元。后姜殿恕又与周静、刘强、刘刚对自留山界线的自然沟所在区域引发争议，姜殿恕向明山区政府提出确权申请。最后，明山区政府依法作出《行政确权决定》并依法送达。对此事姜殿恕亦不持异议。2、一审判决适用法律、法规正确。明山区政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条规定，具有作出行政确权决定的法定职权。明山区政府作出的《行政确权决定》事实清楚、证据确实充分、程序合法。在接到姜殿恕的确权申请后，明山区政府组织相关部门进行了细致的调查和实地走访，通过姜殿恕和第三人周静、刘强、刘刚的自留山使用权证、高台子街道办事处林业站出具的林权界限情况说明、塔峪村调解委员会的调解意见、姜殿恕与第三人王全友签订的占地协议、相关人员的调查笔录、争议地块林地交界确权GPS实测图、2008年航拍图等证据并经过以上当事人质证，并依据《林木林地权属争议处理办法》第十条、第十九条规定作出行政确权决定并依法送达。一审中，姜殿恕亦对《自留山使用权证》中四至及自留山以“沟”为界，而且该沟是自然沟不持异议。所以，一审法院依据2008年航拍图和GPS实测图判决是正确的。综上所述，一审判决认定事实清楚且适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。市政府答辩称：明山区政府具有作出该行政行为的法定职权。从事实、证据上看，有姜殿恕、周静、刘强、刘刚出具的自留山使用权证、高台子办事处出具的双方界限情况说明、走访调查笔录、争议地块林地交界确权GPS实测图、2008年航拍图等证据，能够证明姜殿恕与周静、刘强、刘刚自留山交界为GPS图中所绘位置。其中，王全友房场占用姜殿恕自留山面积638平方米（包括2008年建房初期双方签订占地合同中所提到的水泡子）；占用周静、刘强、刘刚自留山面积764平方米，故明山区政府作出的涉案行政确权决定，事实清楚、证据确凿；从适用的依据上看，符合《林木林地权属争议处理办法》第十条和第十九条的规定；从程序上看，明山区政府在送达确权决定书时交代了复议和诉讼的权利，故程序合法。综上，明山区政府作出的确权决定事实清楚，证据确凿，依据适用正确，程序合法，内容适当，应予维持。一审第三人周静、刘刚、刘强未提交书面意见。一审第三人王全友陈述称：明山区林业局去测量时，通知我们三方都到现场确认的，不是几个村民签字认可的，是开过几次村委会讨论确定的界限。在2008年，王全友与姜殿恕在村委会见证的情况下签订了协议，协议中对界限都明确认定，现在协议已经生效，此纠纷没有任何意义。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，一审法院于2018年12月24日作出了（2018）辽05行初94号行政判决，责令明山区政府在判决生效之日起六十日内就姜殿恕申请的事项作出处理决定，并于2018年12月29日送达双方当事人。本院认为，《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。”第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”本案中，姜殿恕与周静、刘强、刘刚等双方均持有原本溪市立新区人民政府颁发的自留山照，记载的四至清楚，双方对自留山以“沟”为界，不持异议，双方的争议在于其自留山边界的“沟”如何确认。根据卷宗所附明山区林业局作出的《关于塔峪村村民姜殿恕争议林权的情况调查》以及高台子街道办事处林业站出具的《关于高台子办事处塔峪村村民姜殿恕与王全友林权界限的情况说明》等材料可看出，双方林地纠纷的起源系因2007年11月本案第三人王全友将姜殿恕、刘松范两家自留山中间地域推毁，王全友在刘松范自留山边建一处房屋。2008年王全友建房期间，姜殿恕认为其建房占用了自己的自留山界限内，经双方协商，2008年3月21日双方签订了一份占地协议，王全友补偿姜殿恕1万元，之后双方并没有提出异议。约为2013年7月左右，姜殿恕找到办事处和塔峪村提出双方山场界限有纠纷，塔峪村村长上山几次都未调解成，2014年5月18日林业站同塔峪村上山进行实地调解，亦未达成共识。2014年9月20日，塔峪村调解委员会成员上山调解并拿出意见，签订协议至今双方未提出不同意见，西方墙外给姜殿恕留道，王全友禁止耕种，维持原来状况不变。林业站遵循塔峪村调解委员会意见。后姜殿恕提出确权申请，明山区政府对相关权利人以及塔峪村调解委员会成员做了调查，并进行了实地测量，做了大量的工作，最后作出了本案被诉的行政确权决定书。根据山照记载，双方自留山以“沟”为界，由此可知该处的“沟”应是自然沟。在双方争议地点的“沟”被推平的情况下，如何确认分界为本案的焦点。从本案纠纷调处的过程、相关笔录记载以及各方的主张来看，各方对如何确定争议地点分歧较大，在此情况下，明山区政府采用GPS科学方法进行实际测量以确定双方林地交界并无不当。从GPS实测图（彩图）反映的内容来看，等高线、小班交界线、院墙位置及房屋位置均清晰显示，其中的红线即为依据等高线确定并经高台子办事处、塔峪村村委会和塔峪村调解委员会共同认定的争议双方自留山交界，也即GPS实测图上坐标点1（41571478,4594166）、2（41571463,4594138）、3（41571445,4594098）、4（41571445,4594099）依次连接起来所形成的红线。该红线将王全友的房场东西划开，红线西面积为638平方米，属于王全友房场占用姜殿恕自留山面积，包括2008年建房初期双方签订占地合同中所提到的水泡子；红线东面积为764平方米，属于王全友房场占用周静、刘强、刘刚自留山面积。因此，明山区政府根据GPS实测图、2008年航拍图、调查笔录、塔峪村调解委员会意见、王全友林权界限的情况说明以及争议林权的情况调查等证据作出被诉行政确权决定书并无不当。关于姜殿恕提出的应以2008年航拍图中标注的“小林班分界线”为界的主张。处理林权争议的依据是林木、林地的所有权或者使用权证书，本案双方自留山照标明以“沟”为界，姜殿恕主张该界线“沟”是与小林班分界线重合的，应以“小林班分界线”为界。关于该主张，被诉确权决定第四条“认定事实”部分第4点载明：“争议地块林地交界确权GPS实测图、2008年航拍图。……通过对比2008航拍图，此次测量双方自留山交界线位于两山之间的最低位置，并且可以隐约看到未破坏之前的自然沟走向，此图中两山之间的最低点位于等高线（抛物线）的最高点位置，把最高点依次连线就能看到与争议地块林地交界确权GPS实测图中所绘的林权分界线基本一致。另外图中（航拍示意图）黑色线叫小班分界线，小班分界线并不是以现地地形的最低处及最高处划分的，而是通过省里统一组织人员二类调查后划分的，所以在发放林权证时，没有此线（小班分界线），林权证发放四至划分，是依据地形地貌、明显标志物进行划分。”本院认为此种表述是科学的，也是符合客观实际的，对被诉确权决定认定的此节事实予以认定。同时也可以看出，GPS实测图中双方分界线各点的确定是依据自然形成的山貌通过连接等高线的方法确定；第三人王全友所占用土地的面积亦是根据其实际院落围成的围墙而确定，而并非由村民“随意”指定的点而确定。因此，姜殿恕提出的该项上诉主张没有事实和法律依据，本院不予支持。关于姜殿恕提出的超期作出确权决定的问题。根据本案查明事实，被诉确权决定的作出时间确实超出了生效判决所确定的时间。但是，如前所述，本案林权争议存在多年，塔峪村村长几次上山都未调解成，林业站会同塔峪村上山进行实地调解亦未达成共识，后塔峪村调解委员会成员上山调解并拿出意见，林业站遵循塔峪村调解委员会意见。姜殿恕提出确权申请后，明山区政府对相关权利人以及塔峪村调解委员会成员做了调查，并进行了实地测量，做了大量的工作，最后作出被诉确权决定。考虑到履责判决的作出时间、确权案件的复杂性、明山区政府的整个履责过程以及确权决定虽然超期作出但实体上并无不当等因素，被诉确权决定应认定存在瑕疵，但并未影响姜殿恕的实体权益。行政机关要依法自觉履行人民法院生效判决、裁定和调解书。被诉复议决定以及一审判决均未对确权决定存在的问题予以全面审查不当，在此本院一并予以指出。姜殿恕请求撤销被诉确权决定以及复议决定的主张本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，结果得当，依法可予维持。姜殿恕的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人姜殿恕负担。本判决为终审判决。审判长  李明审判员  李侃审判员  杜刚二〇二一年四月十四日法官助理刘春晓书记员赵晓迪