广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终279号上诉人（原审原告）陈勉，男，汉族，住佛山市禅城区江湾一路18号南区××××××，公民身份号码：××××××××××××。委托代理人陈非，广东红棉律师事务所律师。委托代理人黄彪，广东红棉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地广东省佛山市高明区××××××××××。法定代表人蔡子强，局长。委托代理人黄文军，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区杨和镇人民政府，住所地佛山市高明区××××××××。法定代表人罗伟源，镇长。委托代理人周明峰，该府工作人员。委托代理人章冬梅，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。上诉人陈勉因诉被上诉人佛山市高明区城市管理和综合执法局（以下简称高明城管局）、佛山市高明区杨和镇人民政府（以下简称杨和镇政府）强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初1134号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2002年11月27日，陈勉取得了座落在高明市杨梅镇座阁村民委员会的果园土地的《国有土地使用证》，《国有土地使用证》载明土地用途为果园，使用权面积为3333平方米。2013年，陈勉在未取得合法的建设工程规划许可证的情况下，在所购的果园用地上建成房屋1幢、围墙等建（构）筑物。后该地块被编为龙山果园X号地块。2020年1月19日，佛山市自然资源局作出佛自然资明（认定）〔2020〕X号《关于陈勉在杨和镇龙山私家果园内违法建设行为的认定》，认为陈勉未办理农用地转建设用地审批手续，擅自在龙山果园X号地块进行非农建设，已建成房屋1幢，占地面积约为403平方米，建筑面积约为1007.5平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为。同时上述土地上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，应认定为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应予限期拆除。该文的附件1的现场勘测图表明，龙山果园X号地块上有1幢房屋，房屋右边近山坡地块另有建（构）筑物。2020年4月3日，高明城管局向陈勉作出明管（和）罚〔2020〕字第25号《限期拆除决定书》（以下简称25号《限期拆除决定书》），责令陈勉在收到决定书起七日内自行拆除位于龙山果园内X号地块上的违法建（构）筑物。高明城管局通过邮寄方式向陈勉送达25号《限期拆除决定书》，由陈勉家属于次日收取了上述文书。2020年4月6日，高明城管局作出明管（和）执〔2020〕字第25号《履行行政决定催告书》，责令陈勉自行拆除龙山果园X号地块上的所有违法建（构）筑物，并于当日向陈勉邮寄送达，由陈勉家属于次日收取了上述文书。同时，高明城管局作出明管（和）执〔2020〕字第25号《公告》（以下简称25号《公告》），责令陈勉在2020年4月7日前自行拆除龙山果园148号地块上的所有违法建（构）筑物，并将25号《公告》张贴在龙山果园X号地块的建（构）筑物门前。2020年4月8日，佛山市高明区人民政府（以下简称高明区政府）办公室作出编号：X号文件，高明区政府办公室责令杨和镇政府按25号《限期拆除决定书》等文书，依法对王XX等人（包括陈勉在内）的违法建设采取强制拆除措施。2020年5月3日，杨和镇政府作出杨和执〔2020〕字第25号《行政强制执行决定书》（以下简称25号《行政强制执行决定书》），决定于2020年5月4日对陈勉在龙山果园X号地块上违法建设的建（构）筑物予以强制拆除，责令陈勉于2020年5月3日自行将建（构）筑物内的有关财物进行搬迁。2020年5月4日，杨和镇政府在拆除龙山果园X号涉案建（构）筑物时向陈勉家属送达了25号《行政强制执行决定书》，除保留一处房屋右边近山坡地块的建（构）筑物外，杨和镇政府对龙山果园148号其他涉案建（构）筑物进行了拆除。再查，《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]200号）规定，广东省人民政府可以在佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作，其中包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。广东省人民政府作出的《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》（粤府函[2003]381号），同意三水、高明两区开展相对集中行政处罚权工作。广东省人民政府作出《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》（粤府[2004]17号），公告载明佛山市城市管理行政执法局以及禅城、三水、高明区城市管理行政执法局自2004年3月3日起实施执法工作。佛山市人民政府作出的第9号令《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》，该规定适用于佛山市行政区域内的城市管理行政执法工作，佛山市城市管理行政执法局是佛山市人民政府相对集体行使行政处罚权的工作部门。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广东省城乡规划条例》第八十七条第二款、《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十六条第一款的规定，高明城管局或杨和镇政府拆除违法建（构）筑物前，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人在法定期限内未申请行政复议、提起行政诉讼的，在依法履行了公告、催告等程序后，经本级人民政府批准，高明城管局或杨和镇政府才可实施强制拆除。案件中，高明城管局是否为适格被告，对此，一审法院认为，高明城管局虽作出25号《限期拆除决定书》，但根据高明区政府办公室编号：X号文件、25号《行政强制执行决定书》，可证实作出25号《行政强制执行决定书》及对涉案的龙山果园148号地块上的建（构）筑物进行强制拆除的实施主体是杨和镇政府，高明城管局并未参与涉案的龙山果园148号地块上建（构）筑物的拆除工作，因此，一审法院确认高明城管局不是案件被诉行政强制行为的实施主体。陈勉对高明城管局的起诉应当予以驳回。杨和镇政府强制拆除涉案的龙山果园X号地块上的建（构）筑物的行为是否合法，是案件的争议焦点之一。根据陈勉在诉讼中的陈述及高明城管局作出的25号《限期拆除决定书》可认定，高明城管局作出25号《限期拆除决定书》并向陈勉送达后，在陈勉可对25号《限期拆除决定书》申请行政复议或行政诉讼的期限内，高明城管局就向高明区政府提交请示，申请高明区政府责令杨和镇政府对王XX等人（包括陈勉在内）的违法建设采取强制拆除措施；高明区政府办公室亦作出编号：X号文件，责成杨和镇政府依法对王XX等人（包括陈勉在内）的违法建设采取强制拆除措施；杨和镇政府于2020年5月3日作出25号《行政强制执行决定书》及于2020年5月4日对涉案的龙山果园X号地块上的建（构）筑物进行强拆时，均在陈勉可对25号《限期拆除决定书》申请行政复议或行政诉讼的期限内，杨和镇政府实施的强制拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广东省城乡规划条例》第八十七条第二款、《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十六条第一款的规定，该行政行为违法。杨和镇政府是否需向陈勉赔偿经济损失3590173元，是案件的另一争议焦点。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”根据上述规定，当事人请求行政赔偿应以其合法权益受到损害为前提。虽然杨和镇政府强制拆除的行为被认定违法，违法的原因是由于杨和镇政府的拆除行为的强拆程序违法，但从高明城管局作出的25号《限期拆除决定书》可确定，佛山市自然资源局已认定陈勉在龙山果园X号地块上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，属于违法建设行为，且属于无法采取改正措施消除影响的情形，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应予限期拆除，故陈勉被拆除的涉案建（构）筑物及拆除时被损坏的涉案建（构）筑物的大门均属违法建筑（构）物，不具有合法权益，不应得到赔偿。从陈勉在诉状及庭审时的陈述可认定，杨和镇政府在2020年5月4日拆除龙山果园X号地块上的违法建（构）筑物时，已将25号《行政强制执行决定书》送达给陈勉的家属，陈勉应从当日可知涉案的龙山果园X号地块上的违法建（构）筑物被强制拆除，杨和镇政府在实施强拆后，将钢筋等废弃材料遗留在现场，陈勉对此情况应知悉，陈勉对强拆后的钢筋等废弃材料具有占有、处分的权利，陈勉未及时处理或进行保管，导致强拆后的钢筋等废弃材料被处理，陈勉对此应当自行承担责任，杨和镇政府对强拆后涉案的龙山果园148号地块的违法建（构）筑物的废弃建筑材料的损失无需承担赔偿责任。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，判决：一、驳回陈勉对高明城管局的起诉；二、杨和镇政府对陈勉所有的位于佛山市高明区××××××××××××××××××块上的建（构）筑物的强制拆除行为违法；三、驳回陈勉的其他诉讼请求。案件受理费50元，由杨和镇政府承担。上诉人陈勉上诉称：一、被上诉人高明城管局是本案行政强拆行为的实施主体，应当与被上诉人杨和镇政府共同承担违法责任。1.高明城管局先后向上诉人作出多份行政执法文书，是龙山私家果园强拆行为的负责单位。2.在强拆过程中，高明城管局的工作人员均在现场，进行指导工作。二、两被上诉人作出的行政执法文书送达程序违法，其行政行为依法不具有法律效力。高明城管局将《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》《公告》张贴在涉案房屋的围墙上。杨和镇政府在强拆现场才将《行政强制执行决定书》向上诉人家属送达。三、龙山私家果园是原高明市政府大力推行的“万亩私家果园”扶贫项目，涉案建筑并非违法建设。正是因为政府的承诺、鼓励和指引，上诉人才会在此投资购买果园和修建房屋。而且早期的业主建好房屋后均取得了房产证，说明“万亩私家果园”是合法项目，涉案建筑的修建有合法的依据，并非违法建设。四、两被上诉人的强拆行为违反了行政信赖保护原则。行政机关应该诚实信用，恪守承诺。龙山私家果园是政府招商引资的扶贫项目，政府为了履行自己的经济管理职能对果园业主做出承诺，其应当受自己做出的承诺约束，不能随意变更，否则应当承担责任。五、两被上诉人应当对其违法行政行为给上诉人造成的损失承担赔偿责任。一个国家的法治发展程度，不是看公权力是否得到保障实施，而是看私权利是否得到保护。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，只确认行政行为违法不作出赔偿的判决，不管是对于行政机关还是行政相对人均是没有任何意义的。综上，请求二审法院：1.撤销佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初1134号行政判决第一项、第三项；2.判令高明城管局对位于佛山市高明区×××××××××××××××块上建筑实施的强制拆除行为违法；3.判令高明城管局及杨和镇政府赔偿上诉人经济损失3590173元；4.二审诉讼费用由高明城管局及杨和镇政府承担。被上诉人高明城管局辩称：一、高明城管局不是强制拆除的实施部门。高明区政府作出批复责成被上诉人杨和镇政府实施强制拆除。《行政强制执行决定书》是由杨和镇政府作出。一审庭审中，杨和镇政府也确认是其强制拆除上诉人房屋。对于杨和镇政府强制拆除后的现状，高明城管局仅要求工作人员拍照存档用于结案，本案并无证据证明强拆时该局工作人员在现场。二、高明城管局作出的多份法律文书均不涉及强制拆除行为。三、案涉建筑不是合法权益，不属于行政赔偿的范围。佛山市自然资源局将案涉建（构）筑物定性为违法建筑，属于没有取得合法建设工程规划许可证的非农建设，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，应予限期拆除。四、上诉人陈勉的行为不适用信赖保护原则。政府只是鼓励发展果园经济，并非鼓励建设房屋。上诉人明知土地用途为果园用地，不能改变土地用途，不能用于非农建设，却明知违法而为之，不适用信赖保护原则。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的全部诉讼请求。被上诉人杨和镇政府辩称：一、被上诉人高明城管局并非本案适格被告，一审判决适用法律正确。高明城管局作出的限期拆除决定与杨和镇政府实施的强制拆除行为是两个独立的具体行政行为，不能混为一谈。本案系杨和镇政府作出行政强制执行决定及通过招投标委托XX公司具体实施强制拆除。高明城管局未参与强制拆除，上诉人陈勉也没有任何证据证明其参与实施强制拆除。经法院释明后，上诉人拒绝变更不适格的被告，一审法院依法裁定驳回对高明城管局的起诉，适用法律正确。二、被拆除的房屋系违法建（构）筑物，并非上诉人的合法财产，杨和镇政府不应承担赔偿责任。1.杨和镇政府的强制拆除行为虽然因程序瑕疵被一审判决确认违法，但该程序违法并未造成上诉人的合法财产受损，一审驳回上诉人的赔偿请求事实认定清楚、适用法律正确。2.案涉土地为果园用地，未依法办理农用地转建设用地审批手续，擅自进行非农建设，属于违法占用土地的行为。同时，案涉建（构）筑物没有取得建设工程规划许可证，已被佛山市自然资源局认定为违法建设，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。故案涉建（构）筑物并非合法财产，不存在国家赔偿的前提条件。3.违法建（构）筑物所使用的建筑材料与违法建筑已经混同，无论是上诉人自行拆除还是杨和镇政府拆除，都不可能做到建筑材料完好无损，故建筑材料受损不可归责于杨和镇政府的职权行为。同时，拆后的建筑材料没有价值，杨和镇政府无需赔偿建筑垃圾。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法维持原判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：关于本案适格被告的问题。本案诉讼标的是强制拆除行为，应由具体实施强制拆除的行政机关作为适格被告。上诉人陈勉上诉主张被上诉人杨和镇政府与被上诉人高明城管局均是被诉强制拆除行为的实施主体。经查，本案证据材料并无反映高明城管局有实质参与实施被诉强制拆除行为，高明城管局亦否认该局为被诉强制拆除行为的实施主体，杨和镇政府则自认被诉强制拆除行为由其实施，高明城管局未参与强制拆除。结合高明区政府发文责令杨和镇政府依法对上诉人等人的违法建设采取强制拆除措施、杨和镇政府其后对上诉人作出25号《行政强制执行决定书》等案件事实，可与杨和镇政府的陈述相互印证，共同证明被诉强制拆除行为实际由杨和镇政府实施。上诉人主张高明城管局前后作出多份文书，亦派员参与了被诉强制拆除行为，但高明城管局作出的文书均不涉及强制拆除行为，上诉人亦未能提供证据证明该局派员参与强制拆除，故其主张缺乏事实依据，本院不予支持。且高明区政府办公室作出编号为X号的文件，文件称：根据《中华人共和国城乡规划法》第六十八条、《广东省城乡规划条例》第八十七条、《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十六条的规定，经区政府研究，同意由杨和镇政府按25号《限期拆除决定书》，依法对上诉人的违法建设采取强制拆除措施，并严格遵守《中华人民共和国行政强制法》的相关规定实施。由此可知，强拆行为的实施主体是杨和镇政府而非高明城管局，上诉人的该项主张与查明事实不符，本院不予支持。故高明城管局不是本案适格被告，一审法院驳回上诉人对高明城管局的起诉正确。关于事实认定问题。《广东省城乡规划条例》第八十条第二款规定：“有下列行为之一的，应当认定为前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：（一）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积（计算容积率部分）或者建筑高度且超出合理误差范围的；（二）违反建筑间距、建筑退让道路红线、建筑退让用地边界等城乡规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；（三）侵占现状及规划确定的道路、消防通道、广场、公共绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志等公共设施、公共场所用地的；（四）占用各级文物保护单位、历史建筑保护范围用地进行建设的；（五）擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的；（六）在已完成规划条件核实的建设工程用地范围内擅自新建、搭建建筑物、构筑物的；（七）其他无法采取改正措施消除影响的情形。”参照《佛山市违法建设查处办法》第二十二条第（一）项规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，且属于《广东省城乡规划条例》第八十条第二款规定情形的建筑部分，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。”本案中，上诉人案涉建筑物建成之后，一直未取得建设工程规划许可证，按照上述规定，该建筑物应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。上诉人上诉称，案涉建筑物所在龙山果园项目系政府合法招商项目，涉案建筑物的修建有合法的依据，并非违法建设。经查，项目建设均需依法进行，建设房屋不仅要获得用地审批，还要取得规划许可。本案中，佛山市自然资源局作出佛自然资明（认定）〔2020〕X号《关于陈勉在杨和镇龙山私家果园内违法建设行为的认定》认定，上诉人未办理农用地转建设用地审批手续，进行非农建设的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为；此外，地上建筑物没有办理合法的建筑工程规划许可证，应认定为违法建筑物。即案涉建筑物已经有权机关依法认定属于违法建筑物。上诉人不能提供证据证明其建设行为取得了合法的审批手续，仅以龙山果园项目合法而倒推龙山果园之内建筑物的建设合法，该主张明显理据不足，本院不予支持。关于被诉行政行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广东省城乡规划条例》第八十七条第二款及《佛山市违法建设查处办法》第二十六条第一款的规定，实施强制拆除须以相关行政主管部门作出责令限期拆除决定为前提，且相对人收到限期拆除决定后逾期不拆除又不申请行政复议或诉讼的，经公告、催告等程序，由县级以上人民政府责成有关部门采取强制拆除措施。本案中，高明城管局于2020年4月3日作出25号《限期拆除决定书》，于同月6日作出25号《履行行政决定催告书》、25号《公告》，高明区政府于同月8日作出文件责成杨和镇政府对案涉违法建筑采取强制拆除措施，次月3日杨和镇政府作出25号《行政强制执行决定书》。2020年5月4日案涉房屋被强制拆除。可见杨和镇政府实施被诉强制拆除行为时，25号《行政强制执行决定书》的行政复议或者行政诉讼期限尚未届满，杨和镇政府明显违反法定程序，被诉行政行为已构成程序违法。因被诉强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，一审法院确认杨和镇政府对案涉地块上的房屋实施强制拆除的行为违法具有事实和法律依据，本院予以确认。上诉人提出，高明城管局及杨和镇政府作出的行政执法文书送达程序违法，其行政行为依法不具有法律效力。对此，本院认为，根据行政行为确定力、拘束力的原理，高明城管局所作的行政执法行为在依法被确认无效或者被撤销之前，具有法律效力。高明城管局所作的行政执法文书在本案中属于证据，本案不宜对以上行政行为的合法性进行全面的审查。而对于杨和镇政府所作的25号《行政强制执行决定书》，上诉人亦承认该文书已向其配偶送达。故上诉人以上所提理据不足，本院不予支持。关于国家赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，行政赔偿须以当事人的合法权益受到损害为前提。本案中，被上诉人高明城管局于2020年4月3日作出25号《限期拆除决定书》，认为上诉人陈勉在龙山果园X号地块未合法取得建设工程规划许可证进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令上诉人在期限内自行拆除。故案涉建（构）筑物为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。涉案建（构）筑物主体建设及拆除时被损坏的涉案建（构）筑物的大门均属违法建（构）筑物，被上诉人杨和镇政府对以上违法建（构）筑物的强制拆除行为并未损害上诉人的合法权益，因此杨和镇政府对此无需承担国家赔偿责任。此外，上诉人在一审庭审中明确，其赔偿金额项目是案涉房屋的建筑成本，屋内可移动财物已被清理。因此，被诉强制拆除行为未对上诉人的合法财产造成损失，没有损害上诉人的合法权益，杨和镇政府对被诉强制拆除行为无需承担赔偿责任。综上所述，被上诉人高明城管局并非本案适格被告，一审法院驳回上诉人陈勉对高明城管局的起诉正确。被上诉人杨和镇政府作出的被诉强制拆除行为违反法定程序，被诉行政行为违法；因被诉强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应予确认违法。因强制拆除行为没有损害上诉人的合法权益，杨和镇政府无需承担国家赔偿责任。一审法院处理合法得当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈勉负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  何丽容审 判 员  温颖聪二〇二一年四月二十六日法官助理  谢 童书 记 员  黄 妍