文书内容长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2021）湘8601行初432号原告杨强勇，男，1972年7月9日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。委托代理人苗丽辉，湖南天地人律师事务所律师。被告长沙市自然资源和规划局雨花区分局，住所地湖南省长沙市雨花区香莲路69号。法定代表人朱光，该局局长。委托代理人肖微，男，该局工作人员。委托代理人仇艳萍，湖南百信律师事务所律师。被告长沙市雨花区东山街道办事处，住所地湖南省长沙市雨花区花侯路东山大厦。法定代表人苏波，该办事处主任。第三人杨强清，男，1968年7月8日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。原告杨强勇诉被告长沙市自然资源和规划局雨花区分局（以下简称雨花区资规局）、长沙市雨花区东山街道办事处（以下简称东山街道办）确认征地补偿安置协议无效一案，向本院提起诉讼。本院于2021年2月20日受理后，依法组成合议庭，于2021年4月13日公开开庭进行了审理。原告杨强勇及其委托代理人苗丽辉，被告雨花区资规局委托代理人肖微、仇艳萍，被告东山街道办的法定代表人苏波，第三人杨强清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年12月21日，东山街道办与杨强清签订《雨花区集体土地项目征地补偿安置协议书》（以下简称补偿安置协议书），就征收杨强勇位于××街道××社区筹委会的房屋及设施事项进行约定。原告杨强勇诉称：原告系长沙市雨花区东山街道侯照村村民，在该村拥有合法房屋。原告房屋位于湖南省人民政府（2010）政国土字第1055号审批单批准征收的范围内。2020年12月21日晚，被告在未联系原告及未取得原告授权的情况下，迫使第三人杨强清代替原告签订案涉《补偿安置协议书》。原告不予追认，并向信访部门投诉未果。特起诉，请求：1.确认被告与第三人于2020年12月21日签订的《补偿安置协议书》无效；2.判令被告承担本案诉讼费用。原告向本院提供的证据材料有：证据1：建设工程规划许可证、湖南省长沙市城市规划区私人住宅建设工程规划审批单；证据2：建设用地规划许可证、湖南省长沙市城市规划区私人住宅建设用地规划审批单；证据3：长沙市郊区用地许可证；证据1-3拟证明：原告系案涉房屋合法所有权人，对房屋享有处分权。证据4：雨花区集体土地征地补偿安置协议书；拟证明：被告行政违法，杨强清代原告签订的协议无效。证据5：东山街道办的函；拟证明：东山街道办自认与杨强清签订的协议无效。被告雨花区资规局辩称：雨花区资规局并非签订案涉协议的主体，不是本案的适格被告。请求驳回原告对雨花区资规局的起诉。被告雨花区资规局向本院提供证据材料有：补偿安置协议书；拟证明：雨花区资规局不是本案适格被告。被告东山街道办辩称：2020年12月21日，杨强清代理杨强勇与东山街道办签订案涉协议，东山街道办已向原告去函确认该协议无效，解除协议。被告东山街道办向本院提供证据材料有：东山街道办的函；拟证明：该协议已确认无效。第三人杨强清陈述意见称：2020年12月21日，征收部门工作人员因未能联系上原告，要求第三人代替原告签订案涉协议。第三人杨强清未向本院提供证据材料。经庭审质证，原告杨强勇及第三人杨强清对被告雨花区资规局的质证意见为：对证据的真实性无异议，对合法性有异议。被告东山街道办对雨花区资规局提交的证据三性及证明目的均无异议。原告杨强勇、被告雨花区资规局及第三人杨强清对被告东山街道办提交的证据三性无异议。被告雨花区资规局、东山街道办、第三人杨强清对原告杨强勇提交的证据的三性及证明目的均无异议。本院对上述证据作出如下确认：原告和被告提供的所有证据均内容真实、形式合法，且与案件具有关联性，均予以采纳作为认定案件事实的依据，至于能否达到各自主张的证明目的，将综合全案予以评判。本院经审理查明：原告杨强勇系湖南省长沙市雨花区东山街道侯照村村民，于1996年12月5日取得《建设工程规划许可证》（编号9600379），房屋建设位置为黎托乡侯照村一字墙组。2020年12月21日，第三人杨强清代杨强勇与被告东山街道办（甲方）签订案涉《雨花区集体土地项目征地补偿安置协议书》，就杨强勇座落于××街道××社区筹委会的房屋及设施拆迁补偿等相关事宜进行约定。2021年2月26日，被告东山街道办向杨强勇去函，主要内容如下：因杨强清的代签行为至今未出具书面的授权委托书，杨强勇亦未对该行为进行追认，依法为无权代理，故该协议无效。另查明，杨强勇案涉房屋尚未拆除，杨强勇亦未领取案涉拆迁补偿费用。本院认为，一、关于本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，东山街道办与第三人签订案涉补偿协议，适格的被告是东山街道办。雨花区资规局并非案涉协议的相对方，亦未授权东山街道办签订协议，其不是本案适格被告。二、关于案涉协议效力的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。《中华人民共和国民法典》第一百七十一条第一款规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力。因此，对于行政协议效力的认定，应从签订协议的行政主体是否适格、代理人是否具有代理权限等方面进行判断。《长沙市征地补偿安置条例》第三条规定，市、县（市）、区人民政府土地、劳动和社会保障、民政行政主管部门按照职责分工负责征地补偿安置具体工作。《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府第103号令）第五条规定，土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。本案中，东山街道办并非土地行政主管部门或征地事务机构，雨花区资规局亦未授权委托其与被征收人签订案涉补偿协议，故东山街道办签订案涉协议不具有行政主体资格，其签订的协议应当认定无效。同时，第三人杨强清在没有取得杨强勇委托的情况下与东山街道办签订案涉协议，该协议对杨强勇不发生效力。诉讼中，东山街道办虽在签订案涉协议后，向原告去函告知案涉协议无效，但原告仍要求确认案涉协议无效，应依法确认东山街道办签订案涉协议的行为无效。综上所述，雨花区资规局不是作出案涉行政行为的主体，不是本案适格被告；东山街道办不具有签订案涉协议的行政主体资格，其与无权代理的第三人签订案涉协议应被确认无效。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（三）项的规定，判决如下：一、驳回原告杨强勇对被告长沙市自然资源和规划局雨花区分局的起诉。二、确认被告长沙市雨花区东山街道办事处与第三人杨强清代原告杨强勇于2020年12月21日签订的《雨花区集体土地项目征地补偿安置协议书》无效。案件受理费50元，由被告长沙市雨花区东山街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  陈 刚人民陪审员  魏建莲人民陪审员  何显莲二○二一年四月二十九日法官助理孙洁书记员龚蕾附：本判决适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……