辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽行终163号上诉人（一审原告）：大连北方鑫发置业有限公司。住所地：辽宁省庄河市兴达街道前进委。法定代表人：宋继福，该公司董事长。委托诉讼代理人：沈月，该公司工作人员。被上诉人（一审被告）：庄河市人民政府。住所地：辽宁省庄河市世纪广场1号。法定代表人：谢德洋，庄河市人民政府市长。委托诉讼代理人：王玉琳，庄河市自然资源局工作人员。委托诉讼代理人：王飞，辽宁展恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：庄河市自然资源局。住所地：辽宁省庄河市城关街道庄河市世纪广场9号。法定代表人：李秀敏，庄河市自然资源局局长。委托诉讼代理人：王玉琳，庄河市自然资源局工作人员。委托诉讼代理人：李敏，辽宁法磊律师事务所律师。一审第三人：华丰家具集团有限公司。住所地：辽宁省庄河市延安路。法定代表人：何云峰，该公司总经理。委托诉讼代理人：孙凌云，辽宁法磊律师事务所律师。大连北方鑫发置业有限公司（以下简称鑫发公司）因诉庄河市人民政府、庄河市自然资源局、一审第三人华丰家具集团有限公司（以下简称华丰公司）撤销土地登记行政行为一案，不服辽宁省大连市中级人民法院（2020）辽02行初288号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并征得各方当事人同意，于2021年4月12日组织各方当事人进行了询问。上诉人鑫发公司的法定代表人宋继福、委托诉讼代理人沈月，被上诉人庄河市人民政府的委托诉讼代理人王玉琳、王飞，被上诉人庄河市自然资源局的委托诉讼代理人王玉琳、李敏，一审第三人华丰公司的委托诉讼代理人孙凌云到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。鑫发公司据以提起行政诉讼的事实根据是庄河市自然资源局于2011年9月12日颁发《国有土地使用证》（庄国用〔2011〕第03170号），因此，被诉行政行为系由庄河市自然资源局作出，庄河市人民政府同庄河市自然资源局该行政行为之间无法律上的利害关系，庄河市人民政府非本案适格被告；庄河市自然资源局系本案适格被告，本案案件管辖应当以庄河市自然资源局的行政级别确定由基层人民法院管辖。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定：驳回鑫发公司的起诉。鑫发公司已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。鑫发公司上诉称：请求撤销一审裁定，并依法审判；由被上诉人承担本案诉讼费用。上诉理由：1、一审认定错误。行政诉讼法第二十六条第四款规定：两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。2004年5月17日，鑫发公司与解放军65743部队签订《军队房地产置换协议》，置换场地位于庄河市观驾山乡暖水村，营房坐落编号为沈辽字1453号，面积155668平方米。2005年9月19日，沈阳军区联勤部作出〔2005〕联营字第479号批复，2006年11月10日，解放军土地管理局向庄河市国土资源局作出《军用土地补办出让手续许可证》。该局为鑫发公司补办土地出让、权属过户手续，庄河市人民政府依据庄河市自然资源局提供的“规范性文件”，作出了庄政地字（2007）7号行政批复。庄河市自然资源局依据该行政批复与鑫发公司签订《国有土地使用权出让合同》、颁发庄国用（2007）第0301号《国有土地使用权证》。鑫发公司开始对整块土地规划、设计等。2011年8月，大连北方鑫发贸易有限公司变更为大连北方鑫发置业有限公司，庄河市自然资源局依据鑫发公司申请及相关法律、法规的规定为鑫发公司办理了《国有土地使用权证》变更登记，2011年9月12日颁发庄国用（2011）第03170号《国有土地使用证》。然而，在鑫发公司施工过程中发现，鑫发公司受让宗地中有近50亩土地在部队的军事区内导致无法开发利用。鑫发公司到庄河市国土资源局查档发现，鑫发公司受让1453号宗地原始界址蓝图被涂改掉近50亩。原来，2006年庄河市国土资源局为鑫发公司补办国有土地出让、权属过户手续时，未依据军委批复明确的即1453号宗地界址档案确定鑫发公司的土地原始界址。因为2000年6月11日，大连市人民政府作出大证地字〔2000〕36号《关于实施庄河市土地利用总体规划大连华丰家具有限公司用地的批复》的土地批复，庄河市国土资源局依据该批复，将鑫发公司受让1453号宗地界址蓝图涂改掉近50亩土地为大连华丰家具公司办理土地使用权出让手续（见证据）。所以该局在为鑫发公司补办国有土地出让、权属过户手续时，为满足军委批复明确的转让给鑫发公司的土地面积155668平方米，违法变更1453号宗地原始界址，将鑫发公司受让宗地界址延展到军事区内近50亩（见证据），以此掩盖鑫发公司受让1453号宗地原始界址被涂改掉近50亩并出让的行政行为。庄河市人民政府是依据违法的“规范性文件”，作出庄政地字（2007）7号错误的行政批复。致使鑫发公司受让1453号宗地中有近50亩丧失了使用权，鑫发公司在建工程被迫停滞并产生了巨额经济损失。造成鑫发公司庄国用（2007）第0301号《国有土地使用权证》错误，系二被上诉人共同作出的行政行为。2、一审认定庄河市自然资源局系本案适格被告，本案案件管辖应当以庄河市自然资源局的行政级别确定由基层人民法院管辖。依据行政诉讼法第二十四条：上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。一审的认定系违反法律规定，是错误的。3、一审程序违法。本案合议庭组成人员李建法官曾是鑫发公司（2019）辽02行初148号案行政裁定合议庭组成人员，然该两案认定的是同一事实，依据《最高人民法院关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》一审审判程序违法。2018年辽宁省营商环境监督局组织涉案的大连市人民政府、庄河市人民政府、庄河市自然资源局及鑫发公司召开协调会，解决该案涉土地纠纷，会后该局让鑫发公司等待，该局至今未给鑫发公司答复意见（详见证据）。故大连市人民政府、庄河市人民政府均是本案关联主体。综上所述，鑫发公司认为一审认定事实错误，适用法律、法规错误，导致作出不公正、不合法的裁定。4、在（2020）辽02行初289号一案中，庄河市政府自认，如果没有土地批复，鑫发公司就无法办理土地使用证，因此，二被上诉人之间属法律上的利害关系，系共同被告。为此，请求撤销一审裁定，并依法审判。庄河市人民政府答辩称：1、原审法院认定被诉行政行为系由庄河市自然资源局作出，庄河市政府非本案适格被告，进而认定本案案件管辖应当以庄河市自然资源局的行政级别确定由基层人民法院管辖，并无不当。2、案涉行政争议为土地使用权登记纠纷，鑫发公司提及庄河市政府作出的庄政地字（2007）7号土地批复行为不属于本案审理范围。3、一审法院审理程序合法，法律适用准确，裁定驳回鑫发公司的起诉，符合法律规定，二审法院应依法予以维持。庄河市自然资源局答辩称：1、《不动产登记暂行条例》施行后，单一的土地登记已经转变为不动产统一登记，原不同登记机关的职责整合到不动产登记机构。根据《庄河市委办公室、庄河市人民政府办公室关于印发〈庄河市自然资源局职能配置和人员编制规定〉的通知》，庄河市不动产登记的法定职责统一由庄河市自然资源局承担，即原庄河市人民政府行使的土地登记职权由庄河市自然资源局承继。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，庄河市人民政府已不是本案的适格被告。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一条、第三款的规定，裁定驳回鑫发公司的起诉，并无不当。2、《最高人民法院关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》第三条规定：“凡在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员，不得再参与该案其他程序的审判。但是，经过第二审程序发回重审的案件，在一审法院作出裁判后又进入第二审程序的，原第二审程序中合议庭组成人员不受本条规定的限制。”根据该规定，只是同一个案件中参与过审判的审判人员，不得再参与该案的其他程序的审判。而本案与（2019）辽02行初148号案是两个案件。故，一审法院审理本案的合议庭审判人员的组成，并不违反最高人民法院审判人员执行回避制度的规定。3、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第二款规定：“对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院管辖的或者指定管辖的，可以报上级人民法院决定。”根据该规定，上级法院有权审理下级法院管辖的第一审行政案件，需要一审法院认为需要由上级法院审理的，报请上级人民法院决定后，上级法院才能审理。并不是上级法院直接受理应由下级法院管辖的一审案件。所以，一审法院不受理本案是正确的。华丰公司陈述称：1、鑫发公司的起诉违反了一案一诉原则，应依法裁定驳回起诉。2、鑫发公司错列被告，向大连市中级人民法院提起诉讼不符合市中院级别管辖的范围，因此鑫发公司的第二项诉讼请求不符合法定的起诉条件。3、鑫发公司提出行政赔偿请求不符合法定起诉条件。4、鑫发公司诉讼的行政行为已经超过法律规定的起诉期限，法院应该依法驳回起诉。5、第三人申请国有土地使用权证的程序合法，并未侵害鑫发公司的相关权益。6、鑫发公司的诉讼请求应当是基于撤销土地管理部门的土地登记行为，鑫发公司在尚未确认相关土地管理部门的土地登记行为的情况下就诉请撤销土地使用权证书，法院不应支持。本院经审理查明，鑫发公司诉庄河市人民政府出让国有土地使用权批复并赔偿一案，一审法院作出了（2020）辽02行初289号行政裁定，鑫发公司不服，上诉至本院，目前正在审理当中。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，鑫发公司提起本诉在起诉状中载明的诉讼请求是：1、撤销庄河市自然资源局于2011年9月12日颁发的庄国用（2011）第03170号《国有土地使用证》，并按中央军委的许可文件即1453号宗地界址档案确定的用地界址重新换发。2、请求二被上诉人赔偿鑫发公司的经济损失。3、请求二被上诉人赔偿鑫发公司维权费用。《不动产登记暂行条例》施行后，原不同登记机关的职责整合到不动产登记机构。庄河市不动产登记的法定职责统一由庄河市自然资源局承担，即原庄河市人民政府行使的土地登记职权由庄河市自然资源局承继。因此，根据前述法律规定，庄河市人民政府不是本案的适格被告。另外，鑫发公司主张，在（2020）辽02行初289号一案中，庄河市政府自认，如果没有土地批复，鑫发公司就无法办理土地使用证，因此，二被上诉人之间属法律上的利害关系，系共同被告。鑫发公司提起的该案行政诉讼表明，如对土地批复不服，应对该批复主张权利。因此，鑫发公司请求“撤销案涉《国有土地使用证》，并按中央军委的许可文件即1453号宗地界址档案确定的用地界址重新换发”应以庄河市自然资源局为被告。一审法院裁定驳回鑫发公司的起诉并无不当，其上诉主张于法无据，本院不予支持。关于鑫发公司提出的一审法院的审判程序问题。《最高人民法院关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》第三条规定：“凡在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员，不得再参与该案其他程序的审判。但是，经过第二审程序发回重审的案件，在一审法院作出裁判后又进入第二审程序的，原第二审程序中合议庭组成人员不受本条规定的限制。”根据该条规定，在同一个案件中参与过审判的审判人员，不得再参与该案的其他程序的审判。而本案与（2019）辽02行初148号案是两个案件。因此，一审法院审理本案的合议庭审判人员的组成，并不违反最高人民法院审判人员执行回避制度的规定。庄河市自然资源局的答辩理由具有法律依据，本院予以采纳。鑫发公司的该项上诉主张不符合法律规定，本院不予支持。关于鑫发公司提出的上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第二款规定：“对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院管辖的或者指定管辖的，可以报上级人民法院决定。”行政诉讼管辖，是关于人民法院之间受理第一审行政案件的权限分工。基层法院管辖第一审行政案件，可以方便当事人诉讼，有利于矛盾的化解，降低司法成本与当事人的诉讼成本。且根据前述规定，上级法院有权审理下级法院管辖的第一审行政案件，需要一审法院认为需要由上级法院审理的，报请上级人民法院决定后，上级法院才能审理。并不是上级法院直接受理应由下级法院管辖的一审案件。故鑫发公司的该项上诉主张没有法律依据，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。大连北方鑫发置业有限公司的上诉主张不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李明审判员  李侃审判员  杜刚二〇二一年四月十五日法官助理刘春晓书记员赵晓迪