四川省泸州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川05行终18号 上诉人（原审原告）陈第其，男，汉族，生于1964年6月7日，住四川省古蔺县。 委托代理人阎朝芳，女，汉族，生于1996年8月11日，住四川省古蔺县，系上诉人之儿媳。 委托代理人钟茜，四川问一律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）古蔺县金兰街道办事处。住所地：古蔺县古蔺镇。 法定代表人费易，主任。 出庭负责人张茂，古蔺县金兰街道办事处政法委员。 委托代理人杨波，古蔺县金兰街道司法所所长。 委托代理人赵玺，古蔺县金兰街道司法所工作人员。 被上诉人（原审被告）古蔺县人民政府。住所地：古蔺县古蔺镇。 法定代表人陈廷俊，县长。 委托代理人邵群，古蔺县司法局工作人员。 原审第三人周少丽，女，汉族，生于1974年2月25日，住四川省古蔺县。 委托代理人钱洪刚，古蔺县观文法律服务所法律工作者。 上诉人陈第其因与被上诉人古蔺县金兰街道办事处、古蔺县人民政府、原审第三人周少丽土地行政裁决一案，不服四川省古蔺县人民法院（2020）川0525行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 经一审法院审理查明，原告与第三人系同组村民，争议地位于××镇××村××组小地名“机耕道回头线”，四界为“东抵本组周延清的土，南抵蔺郎路，西抵本组村民李某的土，北抵本组村民辛启明的土地林地”，面积约208.5平方米。争议地未被征用，争议地相邻的蔺郎公路系352国道，争议地与蔺郎公路的原路基和护坡之间没有权属争议。责任制划分土地前，争议地属生产队的机耕道，在划分土地时没有划分给任何农户。土地责任制划分后，争议地逐步由陈在强户开垦耕种管理至1984年，因要在蔺郎公路边“氨水池”处修建房屋，遂与第三人之父周术良（已故）协商，用其开垦的“机耕道回头线”争议地互换周术良的“氨水池”的土地。至1997年周术良去世，第三人母亲何某某（已故）将争议地交原告户代为耕种管理。1998年蔺郎公路改建，政府租用争议地用于堆废土方，租金均支付给何某某，公路改建完成后争议地仍然由原告户代耕。2010年，何某某去世后，第三人开始要求原告户返还代耕的争议地，被拒绝，经多次调解未果，第三人申请处理，原古蔺镇人民政府于2018年4月8日作出古镇府处（2018）字第1号处理决定，将争议地的使用权确定给第三人享有。经申请行政复议和提起行政诉讼，一审法院作出（2018）川0525行初77号行政判决书，以主要证据不足为由撤销了该处理决定。原古蔺镇人民政府于2020年3月26日作出古镇府处（2020）字第1号处理决定，将争议地的使用权确定给第三人享有。经行政复议后，被告古蔺县人民政府于2020年8月24日作出的古府复决字（2020）31号行政复议决定，维持了该处理决定。 另查明，经四川省人民政府批准，原古蔺镇被撤销，其辖区被划归彰德街道和金兰街道管辖，其中争议地所在的玉田村属于金兰街道管辖范围。 以上事实有下列证据综合证实: 被告古蔺县金兰街道办事处提供的证据材料有：1.周少丽身份证复印件；2.陈第其常住人口登记表复印件；3.立案通知书复印件；4.处理决定书及文书更正通知书复印件；5.送达回执复印件；6.玉田村委会介绍信复印件；7.争议地现场示意图复印件；8.周少丽.周润昌.周某.李某调查笔录复印件；9.李某的录音记录；10.村委会关于李某与陈第其亲属关系证明复印件；11.辛启明的证明及调查笔录复印件；12.刘某、蔡明刚、辛某的调查笔录复印件；13.成某及村委会的证明复印件；14.陈第其的土地承包合同复印件；15.村委会关于争议地基与杨柳湾不是同一块地的证明复印件；16.玉田村委会关于争议土地性质的证明复印件；17.县自然资源局的证明复印件；18.县交通局的证明复印件。 被告古蔺县人民政府提供的证据材料有：1.行政复议决定书及送达回执复印件；2.行政复议申请材料复印件；3.行政复议受理审批表复印件；4.受理通知书、答复通知书及送达回执复印件；5.行政复议答复材料复印件；6.延长行政复议期限审批表复印件；7.延期审理通知书及送达回执复印件。其提交的实体证据材料与被告古蔺县金兰街道办事处提交的一致。 原告陈第其当庭提供的证据材料有：1.原告身份证复印件；2.庭审笔录复印件；3.辛某的自书证言及笔录复印件；4.土地承包经营权证书复印件；5.李某的笔录复印件。 第三人周少丽当庭提供的证据材料有：第三人身份信息、处理决定书和复议决定书复印件。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，被告古蔺县金兰街道办事处具有处理该土地权属的职权。本案中，争议地“机耕道回头线”由陈在强开垦耕种、与周术良调换、由原告户代耕、蔺郎公路改建时堆废土方、原告户继续管理耕种的历史脉胳清楚、地界四邻无变化，故被告古蔺县金兰街道办事处将其处理给第三人，并无明显不当。在一审法院2018年撤销之前原古蔺镇人民政府的处理决定后，争议回到了第三人申请处理时的状态，故原古蔺镇人民政府经补充调查后，作出古镇府处（2020）字第1号处理决定，未违反法定程序。被告古蔺县人民政府受理行政复议申请后，经法定程序作出古府复决字（2020）31号行政复议决定维持了该处理决定并送达。故二被告的行政处理决定及行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。对原告的诉讼请求，因无充分的事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告陈第其的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈第其负担。 上诉人陈第其上诉请求：1.撤销四川省古蔺县人民法院（2020）川0525行初76号行政判决，撤销古蔺县金兰街道办事处（原古蔺镇人民政府）古镇府处（2020）字第1号处理决定和古蔺县人民政府古府复决字（2020）31号行政复议决定；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1.本案事实不清。本案争议地包含了原蔺郎路的路基及护坡（陈第其开垦的部分），既然认定争议地从1997年起至今由陈第其户耕管，应归陈第其户使用。2.本案程序严重违法。辛某既是调查人又是证人李某的在场见证人，违反了调查应当个别进行的规定；周少辉不是被告方工作人员，又是原审第三人周少丽的亲属；调查人员李波是古蔺司法所所长，不是古蔺镇人民政府工作人员，还存在调查人员未在笔录上签名确认、未核实被调查人身份等情况，交通局证明无经办人签字不符合证据要求，无原始档案予以佐证。本案根本就没有第三人再次申请的文书，古蔺镇人民政府就作出行政决定后直接向原告送达，违反了法律规定，也未向原告送达文书、告知权利、也未对证据进行核实。3.本案根本就没有适用法律。双方争议地是土地权属争议，并不是被告是否有权处理该争议，没有适用土地权属归谁的法律规定。 被上诉人古蔺金兰街道办事处答辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、证据确实充分，请求二审法院驳回上诉，维持原判。上诉人认为争议地已经被蔺郎路扩建征用，则上诉人对争议的土地没有权利主张，上诉人不是本案适格主体。基层司法所人员代表基层人民政府进行调查，是符合有关规定的。 被上诉人古蔺县人民政府答辩称，被上诉人所作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。司法所具有维护社会稳定的职能，可以参与基层人民政府的相关工作。 原审第三人周少丽陈述称，同意金兰街道办的意见。上诉人所持的观点相互矛盾，上诉状中称被争议地被征用，又称争议地登记在上诉人土地承包经营权证上。土地承包经营权证上的土地不是随意变动的，上诉人家庭户人口未变化的情况下，不存在承包土地的变更。上诉人土地承包经营权证上增减的内容不能通过证据证明合法性。上诉人在上诉状中承认有调换的事实，认可原审第三人领取了租金的事实说明争议地客观上有原审第三人的权益。争议地是否存在废弃公路的事情交通局进行了答复。被上诉人金兰街道作出的决定是客观公正的。 本案二审中，上诉人陈第其向本院提交了下列材料：1.古蔺镇人民政府信访复字（2015）89号答复意见书；2.古府复驳字（2016）1号驳回行政复议申请决定书；3.行政诉讼案件证据清单一份；4.成某调查笔录一份。拟证明周某是证人身份，在送达回证中是原审第三人的代理人身份，一审中被告隐藏了成某调查笔录，且与交通局的证明相矛盾。 被上诉人古蔺县金兰街道办事处质证称，该组证据不能作为新证据采信，一审中已经出示。周少丽和周某是兄妹关系，二人作为申请人反映情况，政府作出答复符合规定，达不到上诉人证明目的。成某的证言没有被被上诉人作出决定的时候采用，属于孤证，无法采信。被上诉人古蔺县人民政府质证意见与古蔺县金兰街道办事处意见一致。原审第三人周少丽质证认为，除了证据清单，其余内容没有经过调查机关确认，这些证据不能作为新证据使用。其余意见和古蔺县金兰街道办事处意见一致。 本院审查认为，行政诉讼案件证据清单在一审中已经提供，不属于新的证据。古蔺镇人民政府信访答复意见书古蔺县人民政府行政复议决定书中，周某作为申请人与本案并无关联性，且周某与周少丽系兄妹关系，当时二人以继承母亲承包地为由向有关机关反映，有关机关作出答复并无不当。周某虽与本案原审第三人周少丽系兄妹关系，但作为了解本案事实的人，可以作为证人，仅是其证明力较弱。周某并未作为周少丽的委托代理人出庭，其作为周少丽的亲属代周少丽签收文书，并无不当。故上诉人认为周某在本案中有多个身份，本案程序违法的理由不能成立。上诉人所举示的成某证言中称“当时何某某在公路边机耕道的地方有块土，公路扩建要占用一部分来堆泥巴，同时也要征一部分，所以我们政府就去协调”，该内容并未证实地块的征用土地准确面积和临时占用面积的具体情况，但表明公路边机耕道旁的土原系何某某所享有，该证据达不到上诉人认为争议地被征用的证明目的。综上，本院对上诉人所提交的证据不予采信。 原审第三人周少丽向本院提交了古蔺县交通运输局出具的情况说明，拟证明古蔺县交通运输局在2019年11月12日出具的情况说明，是经过核实相关资料后，经程序审批作出的。上诉人质证认为，对证据的客观性有异议。被上诉人古蔺县金兰街道办事处和古蔺县人民政府无异议。本院认为，各方当事人对该真实性未提出异议，对该证据的真实性予以确认。 经本院审查，在案证据并无2019年7月16日周少丽向古蔺镇人民政府提出确权的申请。古蔺县人民政府于2017年7月20日向陈第其送达周少丽的确权申请书和通知书，告知其提交答辩意见和相关证据材料，陈第其之妻周润昌拒绝签收，有相关工作人员说明、签字和见证人签字，通知书载明“周少丽于2016年2月23日向古蔺镇人民政府提出确权申请”。其余事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，综合双方诉辩意见，本院对本案争议焦点作如下评析： 一、关于本案的程序是否严重违法？ 经查，周少辉、辛某均系时任村干部。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第二款“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”之规定，故周少辉、辛某作为见证人或在政府工作人员带领下开展调查工作，符合法律规定。但本案辛某后又作为证人接受调查，与其同时又作为本案见证人相互冲突，故对辛某的证言不予采信。调查人员李波系古蔺镇司法所所长，其完成乡镇人民政府交办的基层矛盾纠纷调处工作，系其依规履职。本案系行政诉讼，古蔺县交通运输局作为行政机关，其所出具的文件加盖印章后即代表行政机关意见，且结合二审中原审第三人举示的情况说明，古蔺县交通运输局2019年11月12日作出的说明已经调查并按照程序审批，故对该说明应当予以采信。本案中，古蔺县人民政府于2017年7月20日向陈第其送达周少丽的确权申请书和通知书，告知其答辩和提供相关证据。古蔺镇人民政府在原行政处理决定被人民法院撤销后，虽人民法院并未责令古蔺镇人民政府重新作出处理决定，但土地争议处于未决状态，古蔺镇人民政府应当继续依原当事人申请对土地争议调查处理并重新作出处理决定，无需周少丽在行政决定撤销后再次提出申请。因此，上诉人认为本案未有2019年7月16日的申请，程序不合法，未送达的理由不能成立。 二、关于本案的事实认定是否清楚？ 上诉人主张争议地包含原蔺郎路路基及护坡，且将陈第其所开垦土地一起认定为争议地。经查，上诉人在上诉状中对周术良与陈在强调换土地、交由陈第其耕管、蔺郎路补偿款和租金支付给何某某（原审第三人周少丽之母）的事实并不否认，古蔺县交通运输局出具的说明明确该地在1998年蔺郎公路改建时未作为公路占地被征用，该地与原蔺郎公路的路基和护坡没有争议。因此，现有证据能够证实本案中的争议地未被征用，也与原蔺郎路的路基和护坡无争议。结合本案证人周某、李某、刘某等证人证言和当事人陈述，足以认定争议地原为陈在强开垦，后与周术良互换，周术良之妻将争议地交陈第其进行代耕的事实。本案争议地的开垦在《中华人民共和国农村土地承包法》实施前，其时也尚未颁发第二轮土地承包经营权证书。根据四川省《中华人民共和国农村土地承包法》实施办法第四十七条“本实施办法实施以前农民已开垦的农村集体所有的土地，农村集体经济组织应与其签订承包合同，纳入农村土地承包管理。”之规定，案涉争议地已经由陈在强开垦，其已实际享有土地承包经营权，后与周术良互换，故该争议地的土地承包经营权应由周术良户所享有。上诉人陈第其不能证实其与周术良户存在互换土地或转让土地承包经营权之关系，且在1998年该土地的租金仍系周术良户所领取，足以证实陈第其并不享有土地承包权，故其主张争议地的土地使用权，本院不予支持。 三、关于本案的法律适用问题？ 上诉人陈第其认为，古蔺镇人民政府作出的行政处理决定并未适用法律。经查，该处理决定中在“本机关认为”部分，已经引用《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法》相关规定进行了充分论述，并非根本就没有适用法律。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。古蔺镇人民政府作出的行政处理决定认定事实基本清楚、适用法律正确、程序合法，但其认定周少丽于2019年重新提交确权申请无证据予以证明，采信证人辛某的证言不当，个别笔录调查人员未签名，应予纠正。本案行政处理决定采信的个别证人证言虽存在瑕疵，但本案其他证据亦足以证明本案事实，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的主要证据不足应当撤销的情形。综上，上诉人陈第其的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈第其负担。 本判决为终审判决。 审判长 何 锋 审判员 何 燕 审判员 陈先洪 二〇二一年四月二十五日 书记员 刘梦玲