山东省济宁市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2021)鲁08行赔终41号上诉人（原审原告）仲伟兴，男，汉族，1969年2月28日生，农民，住山东省济宁市任城区。委托诉讼代理人张天增，北京市京哲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府，住所地济宁市太白湖新区石桥镇前石大街1号，统一社会信用代码113708110043203860。法定代表人张小磊，镇长。委托诉讼代理人康振军，山东公明政和律师事务所律师。委托诉讼代理人梁玉仁，山东公明政和律师事务所律师。上诉人仲伟兴因与被上诉人济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府（以下简称石桥镇人民政府）行政赔偿一案，不服济宁高新技术产业开发区人民法院（2020）鲁0891行赔初7号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告仲伟兴为太白湖新区石桥镇辛店村村民，其村临近南四湖。原告在南四湖圈圩建设一49.1亩的鱼塘，从事渔业养殖。南四湖在2003年6月被山东省人民政府确立为省级自然保护区。2019年4月10日，济宁市人民政府办公室出台《南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》，成立了济宁市南四湖省级自然保护区人工养殖整改工作专班。方案规定：人工养殖整改工作专班成员单位制订各自领域整改工作的具体推进方案。微山县制订辖区范围内南四湖省级自然保护区核心区池塘退养的政策、标准及具体实施方案。任城区、鱼台县、太白湖新区等沿湖县区参照微山县南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作方案自行开展退养工作。2019年6月21日，微山县人民政府办公室出台《微山县境内南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》，方案规定：对南四湖省级自然保护区设立前（2003年前）形成的池塘，参照土地流转模式，由退养池塘所在地乡镇政府、村委会与退养池塘所有人签订退养池塘生态补偿协议，逐年给付生态补偿金，并对退养池塘地面附着物和养殖设施设备经评估后给予一次性补偿，限期自行拆除。退养池塘由政府统一实施生态修复。对南四湖省级自然保护区设立后（2003年后）形成的池塘，按湖内非法圈圩处置，责令限期自行拆除。对逾期未自行拆除的，由退养池塘所在地乡镇政府组织有关单位代为拆除，代为拆除的费用，由非法圈圩设施所有人承担。核心区池塘生态补偿标准为每年每亩1000元，依据《南四湖省级自然保护区核心区池塘退养补偿面积上限专家论证意见》，每口池塘补偿面积上限为100亩。对一户多池的，每户以100亩为兑现生态补偿资金上限。池塘地面附着物和养殖设施设备补偿标准参照省国土资源厅、省财政厅《关于济宁市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字［2017］394号）执行，具体由第三方开展价值评估后确定。池塘地面附着物和养殖设施设备补偿资金由物权人所有。2020年3月，原告因其池塘被强制清理对石桥镇人民政府、济宁太白湖新区管理委员会(以下简称太白湖管委会)提起诉讼，在诉讼中，太白湖管委会提交了其于2019年7月31日出具的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》，方案规定：对南四湖省级自然保护区设立前（2003年）形成的池塘，参照土地流转模式，由石桥镇人民政府、相关村委会与退养池塘所有人签订退养池塘生态补偿协议，逐年给付生态补偿资金并对退养池塘地面附着物和养殖设施设备经评估后给予一次性补偿，限期自行拆除。对符合相关补偿政策并于2019年11月底完成退养的，从2020年开始享受退养池塘生态补偿资金，补偿年限截止2038年。核心区池塘生态补偿标准为每年每亩1000元，每口池塘补偿面积上限为100亩。池塘退养生态补偿协议三年一签，逐年兑现生态补偿资金。退养池塘生态补偿资金分配办法由石桥镇结合实施制订。原审诉讼庭审中，被告石桥镇人民政府提交太白湖管委会于2019年7月31日出具的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘退养工作实施方案》，方案规定：对南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘奖补标准1600元/亩，分两次付清，2019年底给予1000元/亩，剩余部分2020年上半年完成奖补，奖补对象为相关村村集体。退养池塘奖补资金集体与池塘实际占有人的分配比例、池塘的奖补范围由池塘所在村结合本村实际制订。石桥镇负责指导村集体严格程序，协助、督促、监督村集体兑现奖补资金。2019年10月14日济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局、济宁北湖省级旅游度假区农业服务中心等六部门发布《关于清理整治南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区养殖池塘的通告》，要求自总公告发布之日起至2019年11月15日，对太白湖新区辖区内南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区养殖池塘的水产品及渔业养殖设备设施、建筑物及构筑物等进行清理。2019年11月28日太白湖新区农业服务中心、石桥镇人民政府作出《关于落实有关南四湖自然保护区池塘退养的提醒警示通知》，要求原告仲伟兴在2019年11月30日24点前对池塘及设施设备自行清理清除，并与村签订池塘退养奖补协议，逾期未签订的不予奖补，组织相关部门予以强制清理清除，由此造成的一切损失由池塘主自行承担。在原告尚有养殖设施设备、附着物等未清理的情况下，被告石桥镇人民政府组织工作人员将原告鱼塘所在区域的围堰铲除。2020年3月，原告对太白湖管委会、石桥镇人民政府提起行政诉讼，要求确认二被告实施强制清理原告养殖鱼塘的行政行为违法，原审法院于2020年5月8日作出（2020）鲁0891行初12号《行政判决书》，判决确认被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府实施强制拆除原告经营鱼塘围堰的行政行为违法。2020年7月29日，原告向石桥镇人民政府提出《国家赔偿申请书》，请求石桥镇人民政府赔偿其鱼塘围堰经济损失、养殖水产品损失、池塘退养生态补偿资金、池塘地面附着物和养殖设施损失共计2023650元。因被告石桥镇人民政府未予赔偿，原告诉至原审法院。另查明，原告所在的辛店村共有30余口池塘在退养范围，被告石桥镇人民政府已按1600元/亩的奖补标准将辛店村养殖户的退养补偿金发放至辛店村村民委员会，其中，有23口池塘的养殖户已领取700元/亩的奖补金，原告仲伟兴已领取了49.1亩的奖补金34365.5元。仲伟兴于2019年11月19日签收了辛店村村委会向其下发的《收到回执》，载明“村下发的《关于南四湖自然保护区核心区、缓冲区池塘退养通知》已收悉。”2019年11月30日，仲伟兴在《南四湖自然保护区核心区、缓冲区池塘退养承诺书》上签字，上述承诺书载明“本人与合伙人完全接受并自愿遵守《山东省贯彻落实中央环境保护督察组反馈意见整改方案》有关南四湖自然保护区池塘退养的规定和要求，同时，就具体事宜我与合伙人共同承诺如下：1.位于南四湖自然保护区实际占用经营的39号49.0935亩池塘水产品及相关设施设备等附着物，于2019年11月30日24时前，自行清理完毕。2.2019年11月30日24时后，将池塘和剩余未清理部分设施设备等自愿放弃，交给村集体，由上级部门开展南四湖自然保护区池塘退养清理整治工作。3.今后不在该区域进行任何养殖等生产活动。原审法院认为，原告向被告提出鱼塘围堰经济损失、养殖水产品损失、池塘退养生态补偿资金、池塘地面附着物和养殖设施损失四项赔偿请求。对于原告提出的上述四项行政赔偿请求，逐一分析评判如下：1.池塘退养生态补偿资金932900元，池塘退养补偿金是依退养补偿方案取得的补偿款项。本案中，原告提交了太白湖管委会出具的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》，主张应按此方案由被告按照每年每亩1000元的补偿标准补偿19年上限为100亩池塘的补偿金932900元。被告提交了太白湖管委会出具的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘退养工作实施方案》，主张应按此方案规定的1600元/亩的奖补标准，奖补给村集体，而非养殖户。对比原被告提交的两份补偿方案，在补偿标准、补偿对象上均有较大差别。南四湖省级自然保护区池塘退养工作是省、市、县（区）三级政府为推进南四湖生态文明建设实施的重要工程，为此，济宁市人民政府办公室成立了济宁市南四湖省级自然保护区人工养殖整改工作专班，出台《南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》，方案明确微山县制订辖区范围内的池塘退养政策、标准、具体实施方案，任城区、鱼台县、太白湖新区等沿湖县区参照微山县的池塘退养工作方案自行开展退养工作。从微山县制订的池塘退养实施方案看，补偿标准确系原告主张的每年每亩1000元、最高上限100亩。但该退养补偿标准系基于微山县辖区内退养对象主要是湖区渔民，无耕地或耕地较少，大部分渔民靠养殖为生的实际情况制订的。被告提交的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘退养工作实施方案》中按照1600元/亩的奖补标准奖补给村集体，系基于太白湖新区的池塘养殖户所在的村集体大部分村民没有池塘，有池塘的原告与其他村民享有同样耕地的实际情况制订的。该方案并不违背济宁市人民政府办公室制订的《南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》中关于“任城区、鱼台县、太白湖新区等沿湖县区参照微山县南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作方案自行开展退养工作”的工作要求。从任城区政府门户网站公布的《济宁市任城区南四湖省级自然保护区、缓冲区池塘退养工作实施方案》看，保障措施为：“结合池塘建设情况及周边县市区情况，给予南四湖省级自然保护区缓冲区池塘退养一定生态补助，一次性发放到，由喻屯镇、唐口街道发放到村集体”，说明与太白湖新区临近的任城区也是参照微山县的池塘退养方案，自行制订了本辖区的退养补偿政策。被告石桥镇人民政府已将1600元/亩的奖补资金发放到村委会，辛店村委会将700元/亩的奖补资金发放给部分养殖户，且原告仲伟兴已实际领到了奖补资金34365.5元，说明石桥镇人民政府实际执行的是其提交的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘退养工作实施方案》。被告要求按照其提交的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘退养工作实施方案》规定的补偿标准、补偿对象执行，符合客观实际，原审法院予以采纳。原告提交的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》虽系太白湖新区管委会出具，但未实际实施，原告要求按此方案计算池塘退养补偿金49.1亩×1000元/亩×19年=932900元的诉讼请求，无事实依据，原审法院不予支持。按照太白湖管委会制订的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘退养工作实施方案》，池塘退养奖补资金1600元/亩由石桥镇人民政府支付给村集体，且原告仲伟兴已实际领到了奖补资金34365.5元，原告再要求被告支付退养补偿金，亦无事实依据，原审法院不予采纳。2、鱼塘围堰经济损失122750元，鱼塘围堰是鱼塘的主要组成部分，因池塘退养造成的围堰损失应属池塘退养补偿或奖补范畴，如上所述，原告要求被告直接对其进行池塘退养补偿无事实依据，那么，原告要求被告赔偿围堰损失既无事实依据，也无法律依据。原告主张鱼塘围堰损失，原审法院不予支持。3、养殖水产品损失883800元，原告主张被告违法拆除围堰导致其池塘内养殖的水产品流失，要求被告赔偿883800元。南四湖省级自然保护区池塘退养工作自2019年4月由市、县（区）、镇（办事处）三级政府联动，逐步开展了筹划准备、宣传动员、调查摸底、池塘清理等工作，对于在南四湖省级自然保护区从事养殖业的养殖户来说，南四湖的池塘退养活动众所周知。被告在强制拆除原告池塘围堰前出具池塘退养提醒警示通知，向原告送达了限期清理通知书，原告2019年11月19日签收了《关于南四湖自然保护区核心区、缓冲区池塘退养通知》，理应对清理池塘水产品早有准备。且其于2019年11月30日在《南四湖自然保护区核心区、缓冲区池塘退养承诺书》签字确认，承诺对涉案池塘水产品及相关设施设备等附着物，于2019年11月30日24时前，自行清理完毕。2019年11月30日24时后，将池塘和剩余未清理部分设施设备等自愿放弃，原告再行主张其水产品因被告拆除其池塘围堰流失证据不足，故原告以此要求被告赔偿水产品损失883800元，证据不足，原审法院不予支持。4、池塘地面附着物和养殖设施损失84200元，原告要求赔偿其增氧机、投料机、木船、水泥船、板房、柳树、杨树、鱼料等池塘地面附着物和养殖设施损失，但根据其承诺书的承诺，其已于2019年11月30日24时前，将涉案池塘水产品及相关设施设备等附着物自行清理完毕。2019年11月30日24时后，将池塘和剩余未清理部分设施设备等自愿放弃。且原告对其主张的被损毁的地上附着物及养殖设施的种类、规格及损毁价值未提供证据支持，原告要求被告赔偿地面附着物和养殖设施损失84200元，证据不足。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”根据上述规定可以看出：行政行为侵犯合法权益且造成损害的，原告有权取得国家赔偿；被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，不予以赔偿。被告石桥镇人民政府强制拆除原告鱼塘围堰的行为虽经本院确认违法，但原告未提供其池塘水产品流失和地面附着物及养殖设施受到实际损毁的事实依据，原告提出的上述第3、4项赔偿请求，原审法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、第三十五条之规定，判决驳回原告仲伟兴要求被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府行政赔偿的诉讼请求。上诉人仲伟兴不服上述判决提起上诉称，一、被上诉人违法实施强制拆除上诉人养殖鱼塘围堰，导致上诉人养殖池塘无法继续使用，养殖水产品流失，养殖设施设备和地上附着物等对上诉人再无利用价值，对上诉人的生产养殖造成了实际损失，一审判决认定被上诉人的具体行政行为虽然违法但尚未对上诉人的合法权益造成损害的事实认定错误。二、关于上诉人与被上诉人提交的两份内容不一致“济宁太白湖新区管委会关于印发《太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区域池塘退养工作实施方案》的通知（济太管字[2019]27号）”的适用问题，一审法院有枉法裁判之嫌。三、上诉人提起赔偿诉讼要求被上诉人石桥镇政府给予各项赔偿损失有事实和法律、政策依据。请求二审法院判令撤销一审行政赔偿判决，支持上诉人的一审全部诉讼请求。被上诉人石桥镇人民政府未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提供的证据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统，本院同意原审对证据的认证意见及据此认定的案件事实。本院认为，关于双方当事人提交的二份内容不同的池塘退养工作实施方案（济太管字[2019]27号）的适用问题，一审法院向文件的制发机构太白湖管委会进行函询、调查并综合分析本案的实际情况，确定以被上诉人所提交的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘退养工作实施方案》作为依据并无不当。按照太白湖管委会制订的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘退养工作实施方案》，池塘退养奖补资金1600元/亩由被上诉人石桥镇人民政府支付给村集体，上诉人已实际领到了奖补资金34365.50元，其再要求被上诉人支付退养补偿金，无事实依据。南四湖省级自然保护区池塘退养工作自2019年4月由市、县（区）、镇（办事处）三级政府联动逐步实施，对于在南四湖省级自然保护区从事养殖业的养殖户来说，南四湖的池塘退养活动众所周知，上诉人已经签收了《关于南四湖自然保护区核心区、缓冲区池塘退养通知》，并在《南四湖自然保护区核心区、缓冲区池塘退养承诺书》签字确认，承诺对涉案池塘水产品及相关设施设备等附着物，于2019年11月30日前自行清理完毕并将池塘和剩余未清理部分设施设备等自愿放弃，现再主张因拆除造成的损失，证据不足。综上，一审判决并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 张 玲审判员 李传平审判员 惠 慧二〇二一年四月十九日法官助理王逸囡书记员李瑞