广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂06行终4号 上诉人防城港市港口区自然资源局，住所地：港口区渔洲坪建政路58号。 法定代表人黄兴杰，局长。 委托代理人高开权，广西南港律师事务所律师。 委托代理人黄丽莉，广西南港律师事务所律师。 上诉人广西金钦州丰产林有限公司，住所地钦州市钦州港金光工业园，统一社会信用代码：914507006198981416。 法定代表人马兆文，董事长。 委托代理人黄少鸿，该公司员工。 委托代理人胡深，该公司员工。 原审被告防城港市港口区人民政府，住所地港口区渔洲坪建政路8号。 法定代表人朱靓，区长。 委托代理人阮洪涛。 委托代理人陈荣健，广西幸程律师事务所律师。 原审第三人钦州市琼森农林开发有限公司，住所地钦州市金盛街79号。 法定代表人董君琼，董事长。 委托代理人董明。 原审第三人钦州市林业开发公司，住所地钦州市新兴街20号。 法定代表人伍怡年，总经理。 -2- 上诉人防城港市港口区自然资源局（以下简称港口区自然资源局）与广西金钦州丰产林有限公司（以下简称金钦州公司）因行政征收补偿协议一案，不服防城港市防城区人民法院（2020）桂06行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人港口区自然资源局的委托代理人高开权、黄丽莉，上诉人金钦州公司的委托代理人黄少鸿、胡深，原审被告防城港市港口区人民政府的委托代理人阮洪涛、陈荣健，原审第三人钦州市琼森农林开发有限公司（以下简称琼森公司）的委托代理人董明到庭参加诉讼，原审第三人钦州市林业开发公司经依法传唤拒不到庭应诉。本案现已审理终结。 原审查明，上世纪90年代，琼森公司的前身与届时的防城港市港口区公车镇所属的沙港村新丰组、白沙村白鹤岐组、王府组等村民小组签订《林业用地承包合同》，琼森公司承包各生产小组的部分集体土地用于种植桉树，当时合同约定：因国家建设需要，征用造林基地内林地前，发包方负责协助承包方办理各项补偿手续，承包方投入的地上固定设施及地上林木补偿金归承包方所有，土地补偿金归发包方所有。之后，琼森公司与金钦州公司合作造林，琼森公司把之前承包的土地交由金钦州公司造林，双方约定各自占有一定比例的股份。2019年3月20日，港口区征地拆迁办公室与王府社区签订《地上附着物补偿协议》，对王府社区在征收土地范围内的青苗按每亩3000元进行补偿，共计1859199元。2019年3月22日，根据防城港市发展和改革委员会防发改农经［2019］58号文件，需要实施防城港市长岐左干渠（中铝段）改线工程，项目建设地址：防城港市港口区。实施项目需要伐林，经调查设计后，2019年6月16日确定伐区界线在港口区小班内，采伐树种为巨尾桉，小地名：崩塘坜，东至田边，西至山顶、南至山顶，北至田边。2019年5月13日，琼森公司向王府征地拆迁指挥部递交《关于对王府社区237亩租用山 -3- 岭的青苗补偿的报告》，称王府社区237亩山岭是琼森公司与原上队承包的2000亩山岭之一，琼森公司享有该地青苗补偿的权利。2019年5月22日，防城港生态铝工业基地赤泥堆场项目现场工作指挥部作出《关于〈关于对王府社区237亩租用山岭的青苗补偿的报告〉》的复函，请琼森公司提供相关证据。2019年6月2日，区土地征收中心出具一份坐标图，证明红线范围补偿王府社区桉树青苗共371.24亩。同日，港口区土地征收储备中心与王府社区签订了《地上附着物补偿协议》，约定1.征收范围内的青苗按每亩2000元进行补偿，共计742494元；2.王府社区收到青苗款后清除地上的青苗及附着物并将土地交给区土地征收储备中心。协议签订后，王府社区向琼森公司送达了《关于限期清理青苗的函》，要求琼森公司于15日内清理坐落王府社区的唐仔坜岭、茅和坜大岭、扫把坪、金爪岭、扫把坜大岭、深坜岭、南边丫大岭、石敦坜大岭、旧田疗岭、牛路岭等上的速生桉。2019年6月27日，港口区林业局向金钦州公司发了5张《林木采伐许可证》（编号：45060201190627001采伐面积2.31公顷、45060201190627002采伐面积1.83公顷、45060201190627003采伐面积14.6公顷、45060201190627004采伐面积2.19公顷、45060201190627005采伐面积4.74公顷），采伐面积共计25.67公顷。另查明，2007年7月24日，防城港市机构编制委员会作出防编发[2007]96号文，同意设立防城港市港口区征地拆迁办公室（下称港口拆迁办），是港口区国土资源分局管理的事业单位。该办公室主要职责：“负责区本级土地征用相关工作；依法对征用土地的不合理建筑进行拆迁；负责规划征用土地的监督检查，房子乱搭乱建；负责征地拆迁方案的起草和征地拆迁工作的组织实施；完成分局交办的其他工作任务。”2009年9月18日，防城港市港口区机构编制委员会作出港区编发[2009]14号 -4- ，将港口拆迁办改为防城港市港口区人民政府直属的事业单位，业务上受防城港市国土资源局港口区分局指导。再查明，2016年8月10日，琼森公司在港口区人民法院提起民事诉讼，被告是王府街道沙港村翁冲组。港口法院于2017年6月8日作出（2016)桂0602民初1508号民事判决书，琼森公司不服该判决，向防城港市中级人民法院提出上诉。防城港市中级人民法院于2018年6月13日作出（2017)桂06民终952号民事裁定书，裁定撤销（2016)桂0602民初1508号民事判决书，将该案返回港口法院重审。港口法院作出（2018)桂0602民初1384号民事判决书，琼森公司不服该判决，向防城港市中级人民法院提出上诉。防城港市中级人民法院于2020年1月20日作出（2019)桂06民终809号民事判决书，“一、维持防城港市港口区人民法院(2018)桂0602民初1384号民事判决书第一项、第三项；二、撤销防城港市港口区人民法院（2018）桂0602民初1384号民事判决书第二项;三、上诉人钦州市琼森农林开发有限公司对其租用被上诉人防城港市港口区王府街道沙港村翁冲组的152亩林地（四至为：东起山塘周边汕头，南至翁冲队屋后背山，北至水槽岭边，西至新丰队山边)中已被征收的土地上的青苗补偿费享有所有权。”2020年5月27日，金钦州公司向防城港市防城区人民法院提起行政诉讼。 该院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，征收土地时土地补偿费归农村集体经济组织所有，青苗补偿费归青苗所有者所有。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定，承包土地被征收，青苗补偿费归实际投入人所有。琼森公司最初与生产小组签订承包合同时也约定，承包地遇国家征收时，林木补偿金归承包方所有。琼森公司与金钦州公司合作造林后，金钦州公司已取得共同承包经营权，现金钦州公司以其是被征收土地上桉树所有人的身份请求作为相对人，要求被告与其签订补偿行政协议，金钦州公司是与行政行为存在利 -5- 害关系的法人，因而属于适格诉讼主体。《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批后，由市、县人民政府土地行政管理部门组织实施。《征用土地公告办法》规定，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政管理部门组织实施。防城港市机构编制委员会作出防编发[2007]96号文以及防城港市港口区机构编制委员会作出港区编发[2009]14号文，土地征收储备中心是被告区政府直属的事业单位，业务上受自然资源局的指导。本案征地工作中，区人民政府是审批部门，区自然资源局是组织实施部门，区土地征收储备中心是受区自然资源局委托的征地工作（包括签订补偿协议）具体执行部门。因此，区人民政府不是适格被告，应裁定驳回原告对其的起诉。而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，区自然资源局负有指导、监督补偿协议的签订和履行的法定职责，是适格被告。如前所述，青苗补偿费应属青苗所有者或被征承包地实际投入人所有，土地征收储备中心应当将补偿方案依法公告，告知被征地集体经济组织、农村村民或者其他权利人限期办理征地补偿登记手续，相关主体对补偿方案有不同意见或要求举行听证会的，应当举行听证会。金钦州公司在砍伐清理地上林木后曾向被告索要补偿费，琼森公司也向王府征地拆迁指挥部递交《关于对王府社区237亩租用山岭的青苗补偿的报告》，但区自然资源局没有进行详细调查，也没有举行听证会，未查明案涉桉树的经营人或所有人是谁及各占多少份额等基本事实，其受委托部门征地拆迁办公室（土地征收储备中心）就与《国有土地使用证》的持有者王府社区签订了两份《地上附着物补偿协议》。由此可见，区自然资 -6- 源局在征地补偿工作中行为明显不当，金钦州公司请求作为受偿主体签订补偿协议理由成立。鉴于自然资源局的受托人已经与王府社区签订补偿协议且将补偿费发放完毕，被告为此应当自行纠正或采取相应补救措施。关于金钦州公司请求被告支付补偿费1504810元的问题，因原被告未签订补偿协议，原告应得补偿的青苗数量及补偿标准等暂时无法确定，故不应加以确认。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第（六）项，第七十二条之规定，判决：一、港口区自然资源局重新核实本案被征收土地上青苗的权属情况，与相关权利人签订补偿行政协议；二、驳回金钦州公司的其他诉讼请求。 上诉人港口区自然资源局上诉称，(2020)桂0603行初23号行政判决认定事实错误，程序违法。一、上诉人与港口区王府街道王府社区居民委员会（简称王府社区）签订征收补偿协议符合事实和法律。由于被上诉人与农村集体土地所有人王府社区在租赁范围上存在争议，被上诉人所主张的租赁范围得不到农村集体土地所有权人的认可，港口区土地征收储备中心与农村集体土地所有权人签订征收补偿协议符合事实和法律。二、案涉征收农村集体土地地上附着物补偿款已支付完毕，一审判决判令上诉人与被上诉人签订征收补偿协议、支付地上附着物补偿款没有事实和法律根据。本案是因国家征收农村集体所有土地产生的地上附着物补偿款归属争议，每宗农村集体土地国家只能签订一次征收补偿协议、支付一次征收补偿款。鉴于港口区人民政府已经与农村集体土地所有人签订了协议并支付了争议土地的地上附着物补偿款，如果被上诉人认为该款属于其应得，被上诉人应当向农村集体土地所有人王府社区居民委员会主张，要求王府社区返还。一审判决判令上诉人再与被上诉人签订补偿协议、支付补偿款没有事实和法律根据，将造成国有资产的流失。三、一审漏当事人，程序违法。案涉农村集体土地地上附着物补偿款属于王府社区，还是属于被上诉人，存在争议。一审时，上诉人已经举证，证明港口区土地征收储备中心与农村集体土地所有 -7- 权人签订有征收补偿协议，因争议事项涉及第三方王府社区，应当追加其参加诉讼。一审没有追加应参加诉讼的当事人，程序违法。综上，一审认定事实错误，程序违法，其判决第一项没有事实和法律根据，上诉人不服，特提出上诉，请依法审判。 上诉人金钦州公司上诉称，1.请求二审法院维持防城区人民法院（2020)桂0603行初23号行政判决书第一项判决。2.请求二审法院撤销防城区人民法院（2020)桂0603行初23号行政判决书第二项判决，并改判由被上诉人向上诉人支付青苗补偿款共计人民币1504810元（计算方式为：被征用面积300.962亩×5000元/亩=1504810元）。3.本案上诉费用由被上诉人承担。事实及理由：一、一审判决认定事实部分遗漏了本案关键事实。1.依据上诉人在一审提交的防城港市发展和改革委员会文件及征地红线范围并结合现场实际施工征用的范围可以确认，本案征用的林地面积为300.962亩，因此，青苗补偿数量应为300.962亩。2.依据上诉人提交的证据防政规(2019)5号《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》规定：桉树青苗补偿标准为每亩5000元。因此，关于补偿标准问题是有相关文件明确规定的。同时，依据被上诉人提交的港口区土地储备中心与王府社区签订的《补偿协议》可以确认，青苗补偿款也是按照每亩5000元进行支付的，因此，涉案被征用的林地补偿标准是确定的，即为每亩人民币5000元。3.综上事实，本案上诉人应得的青苗数量及补偿标准均是确定，一审法院没有对上述事实予以认定，明显是遗漏了案件关键事实。二、一审判决遗漏了案件关键事实导致判决书第二项判决错误。依据相关法律及司法解释规定，征地拆迁应当注重当事人的实质诉求，如补偿数额能确定的，应当判决支持当事人的补偿款诉求。本案中，一审法院既然已经判决确认上诉人是涉案被征用林地地上林木补偿的受偿主体，那么如前述所述，本案上诉人应得补偿的青苗数量及补偿标准是可以确定的，因此，应当支持上诉人关于要求支付补偿款的诉求。一审法院以上 -8- 诉人应得补偿的青苗数量及补偿标准等暂时无法确定为由驳回上诉要求被上诉人支付补偿款的诉求明显不妥。综上所述，一审法院判决遗漏了本案的关键事实，导致判决错误，请求二审法院依法查明事实，支持上诉人的上诉请求。 原审被告防城港市港口区人民法院陈述称，1、维持一审法院作出的裁定驳回对港口区政府起诉的裁定。2、同意港口区自然资源局的上诉意见。 原审第三人琼森公司陈述称，一、此诉讼案的源由及概况。琼森公司于1996年12月18日与防城港市港口区人民政府、林业局、公车镇政府、林业站、白沙村委、白沙上队签订《林业用地承包合同》9495亩，作发展速生桉造林用地。其中在白沙村委上队2000亩山岭系在1997年11月7日经防城港市防政字18号文，港口区人民政府、港口区林业局、港口区公车政府、公车镇政府白沙村委批准租用及经过上队全体村民大会一致通过，并且该合同是经过防城港市公证处作出公证书，有法律依据。琼森公司具备涉案的主体公司资格。1999年6月3日由于王府移民安置，政府把上队与琼森公司签订的2000亩涉案的土地划拨给王府移民场（现王府社区）。双方存在土地纠纷。我司自合同签订之日起24年来按合同支付地租给上队。时至2016年，港口区征地办违规违法把青苗补偿款（部分补偿款）划拨给王府社区。王府社区以此为要挟。以土地租金损失为借口，要我司重交地租。青苗补偿费只按2000元／亩执行（政府文件规定青苗补偿费5000元／亩）。我公司及金钦州公司拒绝接受此不合理不合法的青苗补偿协议。因此提起诉讼。琼森公司作为桂0603行初23号案的第三人参加了诉讼。我司作为涉案的主体资格公司。在上队2000亩租用土地中政府征用的371.247亩青苗补偿费中有277亩（与金钦州公司合作占分成比例18%）享有青苗补偿部分权益，94.247亩是自主经营享有青苗补偿全部权益。一审法院判决明显遗漏了我司所述本案的关键事实，导致判决错误，琼森公司的合法权益完全得不到主张。并且与本案有利害关系的王府社区没有参加诉讼， -9- 应追加其参加诉讼的权利。请求二审法院依法查明事实，支持琼森公司如下请求：1、判决涉案上队2000亩合同中被征用林地371.247亩的青苗补偿，琼森公司系受偿主体公司。2、判决琼森公司在征用的371.247亩桉树林中的94.247亩自主经营林青苗补偿款人民币471235元享有全部权益（计算方式：94.247亩×5000元=471235元）。3、判决琼森公司在征用的371.247亩桉树林中的277亩合作桉林中占有分成比例18%的青苗补偿款249300元享有部分权益（计算方式：277亩×5000元×18%=249300元）。一、琼森公司具有主体资格。1996年12月18日琼森公司（原钦州市金港农林开发有限公司钦南分公司、防城分公司）与防城港市港口区人民政府、林业局、公车镇政府、林业站、白沙村委、白沙上队签订《林业用地承包合同》9495亩，作发展速生桉纸材造林用地。承包期限为30年。依照《中华人民共和国民法通则》第八十五条：“合同是当事人之间设立、变更、终止民事关系的协议，依法成立的合同，受法律保护”的规定，这份《林业用地承包合同》合法有效。2002年1月15日金港钦南分公司、金港防城分公司变更为琼森公司。董君琼董事长自始至终为该公司的法人代表。涉案《林业用地承包合同》由金港钦南分公司、金港防城分公司与白沙上队签订。上述两分公司变更为琼森公司后，合同权利义务由琼森公司继受。琼森公司于1997年11月7日和白沙上队签订的2000亩山岭是经过集体村民会议决议一致同意租用的是经过防城港市公证处作出了公证书，有法律依据的。王府社区划拨的山岭（王府移民安置政府划拨上队部分山岭归王府社区居民委员会）系在1999年6月3日，划拨时间比琼森公司的批准租用的2000亩《合同》时间迟了两年，而且上队与王府队就划拨的土地归属问题一直纠纷不清，防城港市港口区人民政府一直也没有把处理批复划拨有关山岭的文件通知琼森公司。我司理所当然把地租支付给签订《合同》方，上队。琼森公司在与上队签订的2000亩土地上自主经营，投入人力、物力机耕造抚育造林，系桉 -10- 林的实际投入人。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条规定：“承包地被依法征收承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗补偿费的应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包出租方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿归实际投入人所有，地上附着物归附着物所有人所有的规定。琼森公司对被依法征收的371.247亩承包地上的青苗补偿费享有所有权。综上所述，防城港市港口区人民政府政字（18号）文显示琼森公司是《林业承包合同》9495亩主体资格的合同公司。从1997年与上队签订2000亩公证租用合同，经营造林至今己24年。是享受青苗补偿的唯一的受益人。二、事实证据表明在371.247亩征用桉林中，94.247亩自主经营林，琼森公司是唯一的青苗补偿权益人，合作经营林中享有18%分成比例权利。2019年由于防城港生态铝工业基地赤泥堆场项目征收涉案林地。6月2日港口区土地征收储备中心出具一份坐标图，证明红线范围补偿王府社区桉树青苗共371.247亩。王府社区向琼森公司送达了《关于限期清理青苗的函》要求琼森公司于15日内清理坐落王府社区的唐仔坜岭、茅和坜大岭、扫把王平、金爪岭、扫把坜大岭、深坜岭、南边丫大岭、石敦坜大岭、旧田疗岭、牛路岭等岭上桉林。琼森公司根据与上队签订的《合同》中林地登记表明确标有林地所在地栏目地名项有：扫把岭、扫把坜岭、茅和坜岭、深坜岭、金爪岭、石板坜岭、南边丫岭等与征地办征用山岭地点的红线图一致相同吻合。与王府社区2019年6月2日“关于限期清理青苗的函”发给琼森公司的部分租用岭名称相同。充分说明琼森公司经营的桉林在政府赤泥堆场项目征地范围之内。因此，琼森公司享有涉案371.247亩桉林青苗补偿的权利。2006年琼森公司作为《补充合同》的一方当事人和金钦州公司只在上队签订了共同造林277亩的协议（即补充合同）。双方合作造林，金钦州公司造林分成占82%，琼森公司造林分成占18%比例。所以在涉案的277亩的青苗补偿款，双方应按分成比例享有。金钦州公司没有 -11- 全部享有青苗补偿款的权利。赤泥堆场项目征用371.247亩，桉林青苗补偿我司与金钦州合作经营277亩，各按合同比例享有青苗补偿的权利。剩下94.247亩是我司自主经营的林地，琼森公司是94.247亩青苗补偿唯一的受益人。三、关于青苗补偿的标准应按防政发[2016]3号文《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办》的通知，5000元／亩为标准。琼森公司于1997年承包了上队的2000亩土地经营桉林种植。1999年6月3日由于王府移民安置，上队涉案的土地划拨给了王府移民场（现王府社区）。双方存在土地纠纷，一直在打官司，至2016年王府社区胜诉，土地属于王府社区。我司自合同签订之日起24年来一直按合同付地租给上队。时值该土地在政府征收土地范围之内，涉及土地、青苗补偿。征地办在未经通知青苗补偿所有权人琼森公司及金钦州公司的情况下，擅自测量征用地面积为371.247亩，并且按2000元每亩的青苗补偿标准把青苗补偿款划拨给了王府社区。王府社区只有土地归属权，青苗补偿费归实际投入人所有，即琼森公司和金钦州公司。征地办违规违法把青苗补偿费划拨给王府社区，其以土地租金损失为借口，要我司重交地租。青苗补偿费只按2000元／亩的标准执行。我司及金钦州公司拒绝接受此不合理不合法的青苗补偿协议。在一审该案中，琼森公司作为第三人，合法权益得不到主张，一审法院判决明显遗漏了第三人琼森公司所述本案的关键事实。我司作为第三人再次向二审法院阐明主张按防政发[2016]3号文，《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》的通知，经济林青苗补偿（含速生桉林）5000元／亩为标准。227亩合作桉林占18%的分成比例青苗补偿部分权益249300元。请求二审法院依法查明事实，支持我司的判决请求。 经审理查明事实与原审查明事实一致。 本院认为，关于原审判决认定事实是否错误，程序是否违法的问题。首先，土地征收需经过法定程序，即土地征收登记、土地征收补偿方案公告等，港口区自然资 -12- 源局作为土地征收补偿安置主体未举证证明其作出过相关公告及登记。根据查明事实，琼森公司曾向港口区自然资源局要求相关青苗补偿费，港口区土地征收储备中心与王府社区签订《地上附着物补偿协议》后，王府社区也向琼森公司送达了《关于限期清理青苗的函》，港口区林业局向金钦州公司发了5张《林木采伐许可证》，可见金钦州公司和琼森公司确与案涉林木所有权有利害关系，但港口区自然资源局及港口区土地征收储备中心既不进行调查，也不举行听证，即仅与王府社区签订《地上附着物补偿协议》，于法无据、于理不合，其未尽到土地征收补偿的法律义务。原审据此判决“防城港市港口区自然资源局重新核实本案被征收土地上青苗的权属情况，与相关权利人签订补偿行政协议”，是要求港口区自然资源局补充完善相关补偿程序的判决，于法有据，应予支持，并且，港口区自然资源局还应完善土地补偿方案公告、土地补偿登记等法定程序；其次，关于金钦州公司及琼森公司是否案涉争议林木所有权人和青苗补偿对象的问题，应由土地征收补偿主体，即港口区自然资源局在土地征收补偿程序中查实，如金钦州公司及琼森公司承包地块并非案涉被征收土地，则由港口区自然资源局在查实后作出相关不予补偿处理决定；如原青苗补偿对象确有错误，则由港口区自然资源局进行协调处理；如港口区自然资源局组织协调后，仍存在权属争议，则应引导争议各方进行林木权属争议确权处理。综上，本案并不存在遗漏第三人的情况。其三，由于补偿范围、补偿标准尚不明确，金钦州公司与王府社区、琼森公司对于案涉林地的实际承包人及亩数各执一词，故金钦州公司上诉诉请判决具体补偿数额尚不能支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费100元，由防城港市港口区自然资源局负担。 -13- 本判决为终审判决。 审判长  凌旭芳 审判员  郭传亿 审判员  田 海 二〇二一年四月十二日 书记员  莫骐祯