四川省乐山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)川11行终63号 上诉人（原审原告）:熊玉霞，女，1976年5月22日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 被上诉人（原审被告）：乐山市城市管理行政执法局，住所地四川省乐山市市中区嘉州大道556号，统一社会信用代码1151100000855151XH。 法定代表人：王明曦，该局局长。 委托诉讼代理人：张岷，四川齐天律师事务所律师。 上诉人熊玉霞诉被上诉人乐山市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）行政强制及行政赔偿一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2019）川1181行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月4日受理本案后，依法组成合议庭，于2021年3月9日对本案进行了公开询问。上诉人熊玉霞，被上诉人市城管局的委托诉讼代理人张岷参加了询问。本案现已审理终结。 一审法院查明，2005年9月2日，熊玉霞因无住房，向任家坝村委会申报建房手续，村委会审核后将其建房申请上报村建办，村建办组织调查审核上报，因该审核手续一直未予审核，熊玉霞遂于2006年在××街道××村××组××房。2017年10月24日，市城管局向熊玉霞送达《行政执法调查通知书》，通知其到城管景区执法大队接受调查。12月11日，市城管局向熊玉霞送达了《限期拆除事先告知书》，告知其拟作出限期拆除决定的事实、理由和依据以及享有的陈述和申辩的权利，熊玉霞于12月25日向市城管局提交《关于猫猫冲熊玉霞房屋情况说明》。2018年1月8日，市城管局作出并向熊玉霞送达了《限期拆除决定书》，熊玉霞不服该决定，诉至一审法院，一审法院经审理于2018年11月15日作出（2018）川1181行初60号行政判决书，判决撤销市城管局作出的乐城管〔2018〕限拆第规71号《限期拆除决定书》。2018年1月11日，市城管局将熊玉霞位于××街道××村××组房屋予以拆除，该房屋位于乐山市城市规划区范围内。 一审法院认为，市城管局系综合行使城市管理行政处罚权的行政机关，同时经乐山市人民政府责成，具有对乐山市中心城区××区范围内的违法建筑实施强拆拆除的法定职权。 结合庭审中双方的诉辩理由，本案争议焦点为:一、市城管局强拆的行为是否合法；二、市城管局是否因强拆行为对熊玉霞进行赔偿；三、市城管局赔偿熊玉霞损失的范围和标准。 一、关于被诉的强拆行为是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设,无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。根据上述规定，在拆除违法建筑过程中，首先由规划部门作出限期拆除决定，当事人不自行拆除的，行政机关可以按照《中华人民共和国行政强制法》第四章的程序强制拆除。限期拆除决定属于具有强制力的行政决定，限期拆除决定作出后，违法建设者即有义务自行拆除，逾期不拆除的，行政机关将以限期拆除决定为基础作出强制执行行为。强制执行行为的依据是限期拆除决定，执行目的是保证限期拆除决定的内容得以实现。本案中，市城管局作出的乐城管〔2018〕限拆第规71号《限期拆除决定书》被一审法院的生效行政判决撤销，市城管局的基础行为被撤销，故其强拆行为没有事实和法律依据。市城管局拆除违法建筑应当事先予以公告，并在法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限届满后实施；实施强制拆除前，应当发出催告履行通知书，要求被处罚人在合理的期限内自行拆除。本案中，市城管局没有按照上述法定程序，直接拆除案涉房屋，违反法律规定，属程序违法。综上，市城管局的强制拆除行为没有事实和法律依据，程序违法，但由于强拆行为属于事实行为，不具有可撤销内容，故予以确认违法而不撤销。 二、关于市城管局是否对熊玉霞予以赔偿的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：…（四）造成财产损害的其他违法行为。对行政赔偿因果关系的判断，要合理的分析行政机关侵权行为与损害结果是否存在内在联系。在本案《限期拆除决定书》作出后，按照一般事物发展逻辑，通常会发生建筑物被拆除的后果，故《限期拆除决定书》与建筑物被拆除存在因果关系。《中华人民共和国行政强制法》第四十一条“在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿”的规定，亦说明《限期拆除决定书》被撤销、变更属于应予恢复原状或给予赔偿的原因之一。因此限期拆除决定被撤销的，则应当审查限期拆除决定被撤销的原因，据以判定行政赔偿的范围。如果撤销限期拆除决定的生效文书仅从程序上撤销了限期拆除决定，则需要等待行政机关重新予以认定处理或对建筑物是否属于应予拆除的违法建筑予以认定。如果撤销限期拆除决定的生效文书从根本上否认了当事人的拆除义务，则赔偿范围应及于建筑物本身，在此情况下，《限期拆除决定书》与强制执行行为共同导致了建筑被拆除，其中《限期拆除决定书》是根本原因。一审法院针对案涉房屋作出的（2018）川1181行初60号行政判决书，认为限期拆除决定适用法律错误、严重违反法定程序以及主要证据不足，撤销了市城管局作出的乐城管〔2018〕限拆第规71号《限期拆除决定书》。一审法院生效判决认为市城管局责令限期拆除违法建筑的主要证据不足，即认为熊玉霞的房屋不属于应予拆除的违法建筑。另外，熊玉霞案涉房屋虽然未完全取得合法的建房手续，但熊玉霞建房前已申报建房手续且已层报村委会、镇政府审批，熊玉霞实际修建房屋面积也未超过该户可以修建的面积。因市城管局的《限期拆除决定书》与强制执行行为共同导致了熊玉霞的建筑被拆除，故市城管局应当对拆除熊玉霞房屋的损失承担赔偿责任。 三、市城管局赔偿熊玉霞损失的范围和标准。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。据此，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。本案中，被拆除房屋所在土地已被征收，房屋已被违法拆除，熊玉霞要求市城管局支付赔偿金，故对熊玉霞的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。本案猫猫冲至大石桥（S104复线）道路建设征地项目虽然有征地拆迁补偿安置方案，但熊玉霞房屋所在任家坝七组不属于该安置方案的范围，故不参照该安置方案确定其损失。熊玉霞主张按照评估的实际价格计算损失，因房屋已经灭失，无法评估。故本案赔偿范围属于征地补偿部分，可以参照当时行之有效的乐山市政府[2008]8号令计算其损失，对于其他财产损失，则另行依法予以确定。双方对《地上构筑物及其附属设施统计表》无异议，故对熊玉霞房屋、建构筑屋及附属设施及地上附着物等参照该统计表载明的面积和数量计算。1、房屋、建构筑屋及附属设施损失等，具体包括：①砖木结构主体房损失：130.67平方米×600元／平方米=78402元；②房屋残值损失：因市城管局违法强拆涉案房屋造成熊玉霞本可利用的建筑材料予以灭失，对于熊玉霞本应享受的房屋残值应当计入房屋损失之中。130.67平方米×100元／平方米=13067元；③石棉瓦房损失：14.04平方米×300元／平方米=4212元；④砖围墙：12.64平方米×45元／平方米=568.8元；⑤混凝土地坝：30.66平方米×15元／平方米=459.9元；⑥水井（钻井）：1口×800元／口=800元；⑦条石堡坎：3.48立方米×100元／立方米=348元；⑧化粪池6.48立方米×200元／立方米=1296元；⑨空调拆装：2台×200元／台=400元；⑩水塔、电户头、天然气户头和光纤户头损失：乐山市政府[2008]8号令对水塔、电户头、天然气户头和光纤户头无相应规定，一审法院认定水塔6立方米×100元／平方米=600元、电户口1个1000元、天然气户头1个1000元、光纤户头1个1000元，以上共计3600元。2、装饰装修损失：一审法院认为根据熊玉霞陈述和提供的室内照片，其房屋的装饰装修应参照乐山市政府[2008]8号令附件3《房屋拆迁装饰装修补偿标准》规定的二类标准100元／平方米计算，即130.67平方米×100元／平方米=13067元。3、花草林木损失：熊玉霞主张其花草损失为2000元，但未提供证据，一审法院根据《费用评审明细表》和《林木果树花卉清单登记表》认定熊玉霞花草林木为果树3棵、黄桷兰1棵、桂花3棵、一般树种（幼树）5棵、一般树种（小树）2棵，以上花草林木损失合计690元。4、房屋内物品损失：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，熊玉霞应当对行政行为造成的损害提供证据。因市城管局的原因导致熊玉霞无法举证的，由市城管局承担举证责任。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。一审法院组织双方对于市城管局保存的室内物品进行清点，由于市城管局强拆后对物品保管不善致使家具、家电、被褥、床垫、衣物等部分物品毁损，失去正常使用功能，无法返还，市城管局应当承担相应的赔偿损失的责任，根据毁损物品的种类、数量以及使用年限等，酌情认定熊玉霞室内物品损失为45000元；对于熊玉霞主张的古钱币、紫砂壶、字画、首饰等特殊物品的损失，熊玉霞未提供基础的证据予以证明，故对于该部分损失，不予支持。5、酒店住宿费、房租费、欠条：熊玉霞主张因强拆导致其三年的租房费用和酒店住宿损失以及欠条丢失的损失。一审法院认为，租房费用和酒店住宿损失以及欠条丢失损失，不属于直接经济损失的范围，不予支持。6、车费、律师费、精神抚慰金、名誉损失费问题。该部分费用不属于赔偿范围及直接经济损失,故对该项赔偿请求不予支持。 综上，市城管局的拆除行为违法，应承担因强制拆除行为导致熊玉霞损失的赔偿责任，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第六十九条和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条、第三十六条的规定，判决：一、确认市城管局强制拆除熊玉霞位于乐山市市中区××街道××村××组“猫猫冲”处房屋的行为违法；二、市城管局赔偿熊玉霞因拆除行为导致的房屋、建构筑屋和附属设施损失、房屋残值损失、房屋装饰装修损失、屋内物品损失、花草林木损失，共计161910.7元；三、驳回熊玉霞的其他诉讼请求。案件受理费50元，由市城管局承担。 上诉人熊玉霞不服，提起上诉，请求撤销一审行政判决，依法改判。其主要上诉理由如下：1.案涉房屋系熊玉霞合法财产，市城管局应当予以赔偿。2.一审判决赔偿标准过低，本案应当参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，按照国有土地上房屋标准予以赔偿；3.一审不予支持精神损害赔偿金错误；4.本案应当采取惩罚性赔偿标准。 被上诉人市城管局辩称，一审认定事实清楚，尊重一审判决，但一审判决主文没有履行期限，请二审予以纠正。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，综合双方的诉辩主张,本案争议焦点系案涉房屋是否应予赔偿以及赔偿面积、赔偿标准如何确定的问题。 关于案涉房屋应否予以赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。国家赔偿的前提条件是，公民、法人或者其他组织的合法权益受到国家公权力的侵害。没有合法权益受到损害，或者损害并非国家公权力行为造成，均不符合国家赔偿的法定条件。本案中，根据市城管局提交的《住房拆迁货币安置协议书》和《拆迁房屋补偿协议书》载明熊玉霞于2015年因嘉州长卷项目修建获得房屋补偿和人员安置。前述协议所涉房屋和案涉房屋是什么关系，熊玉霞作为农村村民是否拥有两处宅基地，是否明显违反《中华人民共和国土地管理法》中有关“一户一宅”的规定。前述问题关涉案涉房屋应否予以赔偿的认定，但一审对此主要事实未予查清。 关于案涉房屋赔偿标准、赔偿面积的问题。若案涉房屋属于合法建设则应予赔偿。但一审在对案涉房屋是否位于猫猫冲至大石桥（S104复线）道路建设项目征地批复范围内，以及该项目征地补偿安置方案的具体内容均未予以查清的情况下，径直以乐山市政府[2008]8号令中的征地补偿标准确定本案赔偿标准存有不当。 综上，本案一审判决对于案涉房屋是否属于合法建设，若应赔偿，赔偿的合法面积大小，案涉房屋是否属于S104复线项目征地批复范围内以及该项目征地补偿安置方案具体内容均未查清，属于认定基本事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下： 一、撤销四川省峨眉山市人民法院（2019）川1181行初89号行政判决； 二、发回四川省峨眉山市人民法院重审。 二审案件受理费50元，退还上诉人熊玉霞。 审判长  易晓芸 审判员  罗喆予 审判员  王 玲 二〇二一年四月三十日 书记员  钟云舒 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。