吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）吉71行终41号 上诉人（原审原告）长春一汽富晟长泰汽车塑料制品有限公司，住所地长春市高新区超越大街2616号。 法定代表人王志仁，该公司董事长。 委托代理人王倩，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人吕铮，北京市京师律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）长春市规划和自然资源局，住所地长春市南关区南环城路3066号。 法定代表人杨少清，该局局长。 委托代理人徐毅桐，该局工作人员。 委托代理人田可佳，吉林衡丰律师事务所律师。 上诉人长春一汽富晟长泰汽车塑料制品有限公司（以下简称一汽富晟公司）因与被上诉人长春市规划和自然资源局（以下简称市规自局）责令交出土地一案，不服长春铁路运输法院（2020）吉7101行初147号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。一汽富晟公司的委托代理人王倩、吕铮，市规自局的委托代理人徐毅桐、田可佳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，2013年9月30日，原吉林省国土资源厅（现吉林省自然资源厅）根据《长春市人民政府关于报请审查长春市2012年度城市批次用地农用地转用和土地征收实施方案22的函》（长府用地函[2013]18号）作出吉国土资耕函〔2013〕473号《关于长春市人民政府2012年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案222的批复》，批复：“同意你市将农村集体农用地109.3839公顷（其中耕地64.5563公顷）转为建设用地并办理征地手续，同时同意征收农村集体建设用地82.3076公顷、未利用地8.2532公顷。以上共计批准建设用地199.9447公顷，用于住宅、商服和公共管理与公共服务项目建设……”。2013年10月16日，长春市绿园区人民政府（以下简称绿园区政府）作出〔2013〕第011号《征收土地方案公告》，公布了批准征地项目基本情况、征用土地位置、被征用土地面积和地类等内容。2013年10月16日，原长春市国土资源局绿园分局作出《征收土地补偿安置方案公告》，公布了被征收土地位置、面积、区片地价标准、安置途径等内容。“两公告”于2013年10月16日在绿园区同心街道双丰村民委员会大门口张贴。 2018年6月14日，绿园区政府作出《关于新凯河水系综合治理工程－新凯河支流工程（西部新城段）征拆范围内地上房屋等附着物的征拆补偿安置方案（征求意见稿）》，并在绿园区同心街道双丰村村务公开栏及被征收地块予以张贴，就征收土地的范围、补偿安置标准、金额及地上附着物补偿标准等内容，向被征收人征求意见。期限内共收到区政府相关部门6个修改意见，未收到被征收人的意见。2018年7月6日，绿园区政府作出《关于对新凯河水系综合治理工程、地铁二号线、祝家屯雷家店等三个项目征拆补偿安置方案征求意见稿修改情况的公示》，并在被征收地块张贴，对征求意见稿修改内容进行了公示。2018年7月6日，绿园区政府作出《长春市绿园区人民政府关于新凯河水系综合治理工程－新凯河支流工程（西部新城段）征拆范围内地上房屋等附着物的征拆补偿安置方案》，并在绿园区同心街道双丰村村务公开栏及被征收地块予以张贴，就本次征收土地的补偿安置标准、金额及地上附着物补偿标准等内容进行了公告。 2020年4月24日，绿园区政府的派出机构长春西部新城开发区管理委员会即房屋征收部门作出《新凯河综合治理工程－新凯河支流工程（西部新城段）建设项目被征收人选定评估机构权利义务告知书》，并向一汽富晟公司的委托代理人韩志国送达，同日韩志国签字同意选定吉林省共建伟业房地产估价有限责任公司作为被征收地块评估机构，并由吉林省长春市忠信公证处进行现场公证，于次日对选定结果进行张贴公示。 2020年6月，由征拆部门委托长春市同腾信息科技有限公司对涉一汽富晟公司拆迁工程用地进行测绘，并将测量报告送达一汽富晟公司，测量报告显示房屋面积为7608.12平方米，其它地类面积376.91平方米，道路总面积1561.87平方米，测绘总面积9546.9平方米。2020年7月19日，吉林省共建伟业房地产估价有限责任公司作出《长春市房屋征收补偿分户评估报告》并送达一汽富晟公司，评估时点确定为2020年6月5日，对一汽富晟公司被征收地上物评估总价为21,520,318元，一汽富晟公司在规定期限内，未对评估报告申请复核。 2020年7月21日，绿园区政府作出《关于新凯河综合治理工程－新凯河支流工程（西部新城段）项目社会稳定风险评估报告》，同日绿园区政府作出《地上物征收补偿告知书》（长绿西部新城补告字[2020]10号），并送达一汽富晟公司。2020年8月4日，长春市规自局作出长规自然发〔2020〕160号《责令交出土地决定书》，并于同年8月9日送达一汽富晟公司。 2020年9月3日，针对一汽富晟公司提出的问题，评估机构出具《复核说明》予以答复。同日，评估机构作出《房屋征收补偿分户评估报告（复核）》，对原评估报告中累加计算错误的数额事项予以更正，更正后的补偿数额为21,844,188.00元。据此，绿园区政府于2020年9月21日作出长绿西部新城补告字〔2020〕10－1号《地上物征收补偿告知书》，并于同年9月23日送达一汽富晟公司。 2003年，一汽四环总公司向长春市绿园区西新镇双丰村村委会租用面积为11,038.5平方米的集体土地进行厂房建设，供集团下属公司使用。2007年，长春一汽四环长泰汽车塑料制品有限公司成立，成立时公司厂房地址位于长春市绿园区双丰东路600号，该址位于案涉征地批复范围内。2009年，长春一汽四环长泰汽车塑料制品有限公司向长春一汽四环集团有限公司购买了双丰东路600号的厂房建筑，该厂房建筑所占地块即位于2003年一汽四环总公司向双丰村村委会租用的土地上，案涉地上房屋无权属登记。2013年，长春一汽四环长泰汽车塑料制品有限公司更名为一汽富晟公司，一汽富晟公司一直在上述地址进行生产经营。征收部门在实施征收行为过程中，双方就征收补偿数额多次协商未能签订补偿协议。征收部门将征收补偿款提出至长春西部新城重点项目建设管理中心指定账户，该账户中有足够的资金用于未达成协议的被征收人补偿款发放。因一汽富晟公司对《责令交出土地决定书》不服，诉至原审法院，请求撤销案涉责令交出土地决定。 原审法院认为，关于评估问题，评估机构按照相关规定产生并严格按照相关的规定进行评估，一汽富晟公司在规定期限内亦未对评估报告提出异议。《房屋征收补偿分户评估报告（复核）》系一汽富晟公司在市规自局作出责令交地决定后发现评估报告中对各评估数据累加计算错误而向评估机构提出问题说明，评估机构予以重新累加计算（比原报告增加323,870.00元）从而形成该复核评估报告及复核说明并向一汽富晟公司进行了送达。绿园区政府对此于2020年9月21日作出《长春市绿园区人民政府地上物征收补偿告知书》（长绿西部新城补告字[2020]10－1号）对此项内容亦进行了补正。该评估复核更正内容系被诉行政行为作出后启动，并不影响征地用地等征收程序的推动，亦对本案被诉行政行为不产生实际影响。另外，长春市规自局在庭后向法庭提交了评估机构的有效估价机构备案证书，评估机构的资质备案具有连续性。 关于评估时点。2018年7月6日，绿园区政府作出的《长春市绿园区人民政府关于新凯河水系综合治理工程－新凯河支流工程（西部新城段）征收范围内地上房屋等附着物的征收补偿安置方案》中明确房屋等地上附属物补偿价格评估时点为征收补偿安置方案公告之日。但事实上，从评估报告可以看出，评估时点确定在2020年6月5日，并非一汽富晟公司所称2018年，该评估时点更有利于最大限度保障被征收人的合法权益。 关于产权置换问题。市规自局绿园分局在2013年10月16日作出的征收土地补偿安置方案公告中明确：安置途径为货币安置，且明确告知被征收范围内所涉及人员对方案如有不同意见，请于10月25日前以村委会为单位用书面形式送达市规自局绿园分局办公室。同时，绿园区政府在征拆补偿安置方案征求意见稿中亦明确告知相关事项，对此一汽富晟公司亦未提出任何意见，一汽富晟公司在规定期限内亦未向征收部门提交过相关申请。2018年7月6日，绿园区政府作出的《长春市绿园区人民政府关于新凯河水系综合治理工程－新凯河支流工程（西部新城段）征收范围内地上房屋等附着物的征收补偿安置方案》中，明确对无证房屋等地上附着物的补偿参照《长春市人民政府办公厅关于印发长春市集体土地上房屋等附着物补偿安置指导意见（试行）的通知》（长府办发[2013]14号）执行，按具有评估资质的评估机构出具的评估价格给予补偿，显然为货币补偿。且产权置换的前提为案涉厂房应具有产权，但案涉被征收地块上的地上房屋并没有产权。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”具体到本案，在案涉地块征收程序中，绿园区政府及征收部门在征地批复下发后依法作出“两公告”启动征收行为并及时予以公示，随后作出征收安置补偿方案（征求意见稿）并进行公示，并根据实际情况作出最后的征收补偿安置方案并进行公示，后依法启动测量、评估等程序并履行送达手续，绿园区政府根据征收补偿安置方案作出地上物征收补偿告知书并送达一汽富晟公司，此过程中，一汽富晟公司未向绿园区政府及征收部门及市规自局提交有关听证的申请。后一汽富晟公司与征收部门经多次协商未能就拆迁补偿问题签订拆迁补偿协议，征收部门在长春西部新城重点项目建设管理中心指定账户上有足够的资金用于对未达成协议的被征收人补偿款的发放。此情况下，市规自局作出的被诉《责令交出土地决定》行为符合前述相关法律规定，并无不当。如一汽富晟公司对补偿的标准有异议，可依法通过相关的途径去救济，征地补偿、安置争议并不影响征收土地方案的实施。综上，市规自局作出的长规自然发[2020]160号《责令交出土地决定书》认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。综上，原审法院于2020年12月2日作出（2020）吉7101行初147号行政判决，驳回一汽富晟公司的诉讼请求。 一汽富晟公司上诉请求：撤销原审判决，依法改判支持一汽富晟公司的诉讼请求或者将本案发回原审法院重新审理。主要理由为：原审判决基本事实认定错误，案涉《责令交出土地决定书》缺乏合法的征地批复作为依据，征收部门在征收程序中存在诸多违法事实，一汽富晟公司尚未依法得到安置补偿，不存在无正当理由拒绝接收安置补偿且拒不交出土地，已经影响到征收工作正常进行的情形。行政机关作出责令交出土地决定依据的是《土地管理法实施条例》第四十五条规定，根据该法条的规定，行政机关责令被征收人交出土地应当具备两个条件，其一是被征收人违反法律法规的规定实施阻挠国家建设征收土地的行为，其二是责令交出土地的主体应当是县级以上人民政府的土地管理部门。同时，因《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条有关于申请人民法院执行责令交出土地决定应当符合的条件的规定，与本案被诉责令交出土地决定的审查标准具有一致性，即合法的责令交出土地决定最低限度应当具备第十四条规定所载条件，故审查本案责令交出土地决定还应依据该规定进行。一汽富晟公司认为本案应当重点审查征地批复的合法性、征收程序的合法性以及被征收土地使用人是否已经依法得到安置补偿或者是否存在无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作正常进行这一情形，而原审法院在案涉责令交出土地决定合法性审查上存在明显事实认定错误。（一）征收土地方案因征地批复违法不能作为被诉责令交出土地决定的依据。根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》以及国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》《国务院关于深化改革严格土地管理规定的决定》（第十九条）可知：首先，超过35公顷的耕地征收，其审批权限在国务院，其次农用地转用和土地征收批准文件的有效期为两年，农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。具体到本案，案涉征收土地方案内容明确记载耕地征收面积为68.5563公顷，已超过省政府审批权限，且该批复作出时间为2013年，本案市规自局提交的案涉项目具体的地上物征收补偿安置方案作出时间为2018年，此已证明绿园区政府在征地批复作出的两年内一直未实施具体的征地补偿方案，也未实施用地行为，故该征地批复违法。因而据以作出的征收土地方案亦失去合法依据，不能作为案涉责令交出土地决定的依据。（二）市规自局及绿园区政府并未依照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的程序实施征地行为，市规自局提交的证据不足以证明征地行为的合法性，原审法院事实认定错误。1.市规自局未提交证据证明有关部门已就征地行为作出了拟征地通知书并进行公告。2.根据《土地管理法》第四十六条、四十八条规定以及《长春市集体土地房屋征收与补偿办法》第十条规定、《征收土地公告办法》第七、八条规定，征收土地方案批准后，应当在十个工作日内，进行征收土地的公告，并于45日内拟定征地补偿安置方案并予以公告，绿园区政府于2012年取得473号征地批复，于2013年10月6日作出补安置方案的公告，但在该公告作出之后，案涉土地以及土地上的案涉附着物并未进行征收，而绿园区政府直至2018年7月6日方才作出征拆补偿安置方案，已超过案涉批复的有效期间。此外，市规自局亦未提交充分证据证明征收土地补偿安置方案、征收土地方案已按法定程序进行公告，提交的公示照片均未标注日期，无法证明公示时间是在法定期间内，且前述两份方案均欠缺关键内容，不符合法定要件，原审法院仅凭市规自局一审提交的证据便据以认定市规自局已完全履行前述法定程序显然不当。3.在案外人长春市国土资源局绿园分局于2013年作出安置补偿方案之时，一汽富晟的涉案房屋所在地块已经变为城市规划区，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，对补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区范围内的房屋应当参照国有土地上房屋征收标准进行安置补偿。但市规自局所作案涉《责令交出土地决定书》上明文载明仅对一汽富晟公司进行货币补偿，并未载明产权置换的位置、面积以及产权置换方式的问题，其剥夺了一汽富晟公司就安置方式进行选择的权利，已明显违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定以及《长春市集体土地上房屋征收与补偿办法》第二十二条规定。一审中，一汽富晟公司已就案涉厂房的权属来源向法官释明，案涉厂房系一汽富晟公司向案外人一汽四环集团有限公司购买，对应的权属证件并非由一汽富晟公司办理，案涉厂房无权属登记的不利后果不应由一汽富晟公司承担。一汽富晟公司长期于案涉厂房经营，其对该厂房享有的信赖利益值得保护，缺乏权属证明的不利后果不应由一汽富晟公司承担。4.未依法对征拆补偿安置方案（征求意见稿）进行公示，公示期不满三十日。未充分听取被征收人的意见，亦未组织听证。上诉人未曾见过该征求意见稿，更无从就该征求意见稿提出修改意见。市规自局称未收到被征收人的意见，此亦不符合常理，若市规自局充分履行了告知义务，那么作为被征收人，一汽富晟公司显然是对该补偿方案不满意的，不可能未提出修改意见。市规自局一审提交的照片并不足以证明其对征拆补偿安置方案（征求意见稿）已在法定期内进行公示，未能依法保障一汽富晟公司就前述安置方案提出意见的权利。5.绿园区政府曾向一汽富晟公司作出地上物征收补偿告知书，一汽富晟公司就此曾提出异议，虽未书面请求听证，但已向绿园区政府负责拆迁的工作人员（王洪）提出了有关补偿价格的异议以及关于补偿方式的申请，但市规自局并未就此组织听证。6.绿园区政府及征收部门在征收工作进行前，并未将项目相关的所有补偿款足额储存至专门账户并专款专用，根据市规自局一审提交的单位活期存款明细对账单可知，该账户资金并非专用于案涉项目的补偿款发放，该账户交易对手不一，并非专款专用，原审法院依据该对账单便认定征收部门已按照相关规定将补偿款专款专用、足额存储显然不当。7.作为安置补偿关键环节的评估程序不符合《国有土地上房屋征收评估办法》及相关法律规定。首先，据《长春市集体土地房屋征收与补偿办法》第16、18、23条规定，结合《国有土地上房屋征收评估办法》第6、9条的规定，评估公司在对涉案的房屋进行评估的同时，应当对涉案房屋的坐落、面积及其周围房地产市场交易均价进行实地调查勘察，评估报告需公告且应由估价师现场解释，但市规自局所提交的相关证据并未附具评估机构进行实地调查相关的证据以及估价师现场进行解释的证据。且该评估机构虽为一汽富晟公司所选定，但该选定是在市规自局提供的相关的评估公司的名录中进行选定的，在作出评估报告之时已过资质有效期限，且结合评估机构作出的分户评估报告存在诸多事关补偿具体款项的低级的关键性错误，故一汽富晟公司认为该不具有评估资质的评估公司所作的评估报告不具备客观性、合法性。8.评估报告未载明估价方法、未体现是否考虑到影响房屋价值的因素（如区位、用途等）、未有技术分析等事项，不符合《国有土地上房屋征收评估办法》的有关规定，该报告的评估单价明显低于市场价格，远远低于重置成本价格。部分机器设备及管网设备基础评估价格远低于合理的市场价格，且不完整，有缺漏项目。复核后的结果亦无法合理解释前述问题。一汽富晟公司就复核结果的异议通过微信向市规自局的工作人员传达后，绿园区政府并未依据一汽富晟公司提出的异议向评估专家委员会申请鉴定，根据有关规定，申请专家鉴定并未要求书面形式申请，且绿园区政府亦未提供向专家委员会申请鉴定的具体方式，此不利后果不在一汽富晟公司，故此评估报告结果不具备参考价值。根据照现行《行政诉讼法》第三十四条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，复核结果及情况说明的作出时间是2020年9月23日，晚于案涉责令交出土地决定作出之时，该组证据不能作为定案证据。该事实恰恰也表明，市规自局在一汽富晟公司就评估报告提起复核申请后还未获得复核结果的情况下便径直作出了责令交出土地决定，并未充分考虑评估报告复核的意见，变相剥夺了一汽富晟公司复核、鉴定的权利，而正是因为市规自局径行作出了责令交出土地决定，一汽富晟公司即便向征收部门申请评估报告的鉴定也失去了意义，原审法院不应据此认定未申请专家鉴定的不利后果由一汽富晟公司承担。在前述一汽富晟公司向征收部门提出异议、申请的事实上，一汽富晟公司提交了微信聊天记录截图作为证据。原审判决在证据认定中未予采信一汽富晟公司提交的与案外人王洪的微信聊天记录，而在一审中，一汽富晟公司已经将与征收办工作人员王洪的微信聊天界面打开交由法官及市规自局核实，在征收协商的一系列过程中，均是由该名工作人员与一汽富晟公司的代理人进行沟通交涉，一审法院未予采信该微信聊天记录显然有误。（三）一汽富晟公司尚未依法得到安置补偿，不存在无正当理由拒绝接收安置补偿且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行的情形，原审法院认定证据及事实错误。1.市规自局并未将补偿款专户提存且未与一汽富晟公司达成补偿协议。如前所述，绿园区政府及征收部门并未将案涉项目的补偿款专款专用、足额存储，且市规自局至今仍未提交已将一汽富晟公司相关的全部征收补偿款项提存的证据，也未提交已将征收补偿款项足额支付至一汽富晟公司账户的证据，亦未与一汽富晟公司达成任何形式的安置补偿协议。2.分户评估报告漏项严重、补偿总金额明显错误，而责令交出土地决定书依据的却是错误的分户评估报告。2020年7月21日，绿园区政府作出长绿（西部新城）补告字[2020]10号补偿告知书，对一汽富晟公司的补偿金额是21,520,318元，该补偿数额依据的是《长春市房屋征收补偿分户评估报告》(吉共建征评报字[2020]第17号-非住宅1)，然而该评估报告存在明显且低级的错误。首先，是被征收人全称错误，将被征收人误载为一汽四环长泰塑料汽车零部件有限公司。其次，是评估总额明显和各项补偿的总和不一致，在补偿分户评估报告的合计中的补偿数额是21,520,318元，而各小项加起来的数额却是21,844,183元，明显少计算30多万元，这些低级错误足以证明作出该评估报告的评估机构的不专业。一汽富晟公司有正当理由怀疑该评估机构是否客观、真实、准确地进行评估工作，也有正当理由怀疑前述告知书及分户报告的真实性、准确性、客观性。绿园区政府依据存在明显计算错误的分户报告给一汽富晟公司下达了错误的补偿告知书，补偿告知书中的金额仍是计算错误得出的21,520,318元，一汽富晟公司收到该份存在明显错误且缺项、漏项的补偿告知书后，及时向绿园区拆迁办提出了异议，市规自局在一汽富晟公司向绿园区拆迁办提出异议后，明知分户报告和补偿告知书存在明显错误的情况下，不对异议进行调查、解释、处理，径行于2020年8月4日作出案涉责令交出土地决定，试问依据错误的安置补偿告知书以及分户评估报告如何能作出合法的责令交出土地决定？征收部门单方按照征收补偿方案作出责令交出土地决定时，重要的事实依据就是被征收房屋的评估报告，该评估报告的有效性也是法院审查责令交出土地决定是否合法的重要评判依据之一，而从上述事实明显可以得知分户评估报告严重缺乏准确性、客观性、合法性，不仅评估报告形式和内容不符合法律要求，最关键的金额计算部分也存在严重错误，作为被征收方，在看到错误的评估报告补偿金额情况下，有理由相信其合法权益将因前述错误而无法充分实现。故市规自局依据前述错误的分户评估报告及补偿告知书作出的责令交出土地决定明显缺乏事实与法律依据，而原审法院却以该错误行为对被诉行政行为不产生影响为由认可了其合法性，显然存在事实认定错误。3.评估报告的补偿内容不全面，且绿园区政府剥夺了一汽富晟公司要求产权置换的选择权。就评估报告的内容而言，一汽富晟公司存在正当理由拒绝接受目前绿园区政府给予的安置补偿价格，做出案涉责令交出土地决定所依据的安置补偿告知书中，征收部门给上诉人提供的安置补偿价格应当是终局性的、全面的补偿价格，但绿园区所给予的安置补偿款总额并不全面、合法，其原因为：(1)停产停业损失还未确定具体补偿数额；(2)评估报告存在缺项、漏项，且价格明显低于合理价格，无法满足重置建筑的需要；(3)一汽富晟公司曾于2020年7月30日向征收方提交过关于补偿形式选择为产权调换形式的申请，但在市规自局作出责令交出土地决定书之前，征收方未曾向一汽富晟公司提供过以产权调换形式为内容的具体征收补偿方案，而产权调换方式应当是法定必须提供的方式之一。且根据市规自局一审提交的协商视频亦可了解，征收方在作出案涉责令交出土地决定前，虽与一汽富晟公司进行了协商，但在协商过程中，一汽富晟公司一直是有合理正当的理由未接受征收方提出的征收补偿价格的，且征收方亦认可部分项目还未包含于补偿告知书所述的补偿总价内，例如停产停业损失以及可搬迁物资的搬运费用、因公司搬迁，员工工作地点变更导致的解除劳动关系，公司需支付的经济补偿金部分等。综合以上三点内容，可以得知一汽富晟公司与征收部门直至案涉责令交出土地决定作出之时仍存在诸多争议，且该争议的产生均是因征收方在安置补偿环节中的不当行为所引发，此类争议并非单纯地因补偿标准不满而产生，同时存在着征收部门的工作失职而导致补偿显著不全面的原因，且市规自局一审中亦未提交证据证明案涉责令交出土地决定作出之时已存在影响到征收工作的正常进行的情形的相应证据，故市规自局作出案涉责令交出土地决定缺乏事实依据。 市规自局辩称，长规自然发[2020]160号《责令交出土地决定书》事实依据清楚、法律适用正确，程序合法。案涉地块已经有权机关批准依法征收，并依法实施了征收程序。2013年9月30日，吉林省国土资源厅根据国务院批准作出了《吉林省国土资源关于长春市人民政府2012年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案22的批复》(国土资耕函[2013]473号)，同意长春市将农村集体农用地109.3839公顷(其中耕地64.5563公顷)转为建设用地并办理征地手续，同时同意征收农村集体建设用地82.3076公顷、未利用地8.2532公顷。以上共计批准建设用地199.9447公顷，用于住宅、商服和公共管理与公共服务项目建设。2013年10月16日，绿园区政府和长春市国土资源局绿园分局依法制作了〔2013〕第011号《绿园区人民政府征收土地方案公告》和〔2013〕第011号《长春市国土资源局绿园分局征收土地补偿安置方案公告》，随后依法实施了公示、测绘、评估、协商等征收程序。一汽富晟公司无正当理由拒绝接受安置补偿且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。整个征收程序中，一汽富晟公司始终未向征收部门提供其地上物的权属证书。2020年7月21日，绿园区政府作出长绿（西部新城）补告字〔2020〕10号《长春市绿园区人民政府地上物征收补偿告知书》，明确了一汽富晟公司地上物的安置方式和补偿价格，并将补偿款存储于专户中，但一汽富晟公司无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒绝交出土地。案涉集体土地征收共涉及50户住宅和2户非住宅，50户住宅现已全部签约，签约率已超过96％，一汽富晟公司的行为已经影响了征收工作的正常进行。此外，案涉集体土地的所有权归该集体经济组织所有，现两费补偿均已落实到位，在一汽富晟公司的地上物数量、种类、面积、补偿标准等均已确定的前提下，即便一汽富晟公司交出土地，依旧不影响其得到合法的安置补偿。 经审理，二审查明事实与一审认定事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定，责令交出土地行为不解决安置补偿争议，人民法院针对该行为主要进行形式要件审查。本案中，原吉林省国土资源厅于2013年9月30日作出吉国土资耕函〔2013〕473号《关于长春市人民政府2012年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案222的批复》，绿园区政府于2013年10月16日发布〔2013〕第011号《征收土地方案公告》，具体实施了土地征收行为，随后原长春市国土资源局绿园分局作出《征收土地补偿安置方案公告》，以上“两公告”已由相关部门在绿园区同心街道双丰村村委会门前张贴。2018年6月14日，绿园区政府作出《关于新凯河水系综合治理工程－新凯河支流工程（西部新城段）征拆范围内地上房屋等附着物的征拆补偿安置方案（征求意见稿）》，并在绿园区同心街道双丰村村务公开栏及被征收地块予以张贴，就征收土地的范围、补偿安置标准、金额及地上附着物补偿标准等内容，广泛征求被征收对象的意见。2018年7月，绿园区政府作出《关于对新凯河水系综合治理工程、地铁二号线、祝家屯雷家店等三个项目征拆补偿安置方案征求意见稿修改情况的公示》《关于新凯河水系综合治理工程－新凯河支流工程（西部新城段）征拆范围内地上房屋等附着物的征拆补偿安置方案》，以上文件均在绿园区同心街道双丰村村务公开栏及被征收地块予以张贴。在征收过程中，因一汽富晟公司一直不同意补偿金额和补偿方式，未能与绿园区政府达成安置补偿协议。2020年7月21日，绿园区政府作出长绿西部新城补告字〔2020〕10号《地上物征收补偿告知书》，并将补偿款提存至专用账户。在此前提下，市规自局作出责令交出土地决定，符合法律规定的形式要件。一汽富晟公司关于责令交出土地决定违法的上诉理由没有事实和法律依据，依法不能成立，本院不予支持。关于案涉征地批复，依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围，故一汽富晟公司针对该批复提出的上诉理由，不在本案审查范围之内。关于安置补偿争议，一汽富晟公司可在针对《地上物征收补偿告知书》提起的行政诉讼中解决，本案不予审理。 综上，一汽富晟公司的上诉请求及理由不成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由长春一汽富晟长泰汽车塑料制品有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 包蕴琦 审 判 员 李长清 审 判 员 包 娜 二〇二一年四月十六日 法官助理 杨 悦 书 记 员 王禹霖 附：有关法律规定 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》 法释〔2011〕20号 第十四条县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件： （一）征收土地方案已经有权机关依法批准； （二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为； （三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行； （四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。 人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。 《中华人民共和国行政复议法》 第三十条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。 根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。