辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽行终244号上诉人（一审被告）：东港市人民政府。住所地：辽宁省东港市东港南路188号。法定代表人：刘洋，东港市人民政府市长。委托诉讼代理人：王瑾，东港市司法局法制事务室科员。委托诉讼代理人：何恒川，辽宁仁正律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：东港市大东街道办事处大东村村民委员会。住所地：辽宁省东港市大东街道办事处东港路28号。法定代表人：李国胜，该村民委员会主任。委托诉讼代理人：张华，辽宁方浩律师事务所律师。委托诉讼代理人：程芳芳，辽宁方浩律师事务所律师。一审第三人：东港市自然资源局。住所地：辽宁省东港市东港南路145号。法定代表人：于学波，东港市自然资源局局长。委托诉讼代理人：隋慧明，东港市自然资源局政策法规室科员。一审第三人：东港市盛平物资有限公司。住所地：辽宁省东港市大东菜农委。法定代表人：刘平，该公司经理。一审第三人：林福平，男，1962年7月9日出生，汉族，住辽宁省东港市。东港市大东街道办事处大东村村民委员会（简称大东村委会）诉东港市人民政府（简称东港市政府），一审第三人东港市自然资源局（简称东港资源局）、一审第三人东港市盛平物资有限公司（简称盛平公司）、一审第三人林福平土地行政管理行政复议一案，辽宁省丹东市中级人民法院于2020年12月1日作出了（2020）辽06行初75号行政判决，东港市政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并征得各方当事人同意，于2021年4月8日组织各方当事人进行了询问。上诉人东港市政府的委托诉讼代理人王瑾、何恒川，被上诉人大东村委会的委托诉讼代理人张华，一审第三人东港资源局的委托诉讼代理人隋慧明，一审第三人盛平公司的法定代表人刘平到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：东港市政府于2002年1月为东港市盛平物资经销处颁发东港国用（2002）字第031011号国有土地使用证，2010年4月8日东港市盛平物资经销处注销，升级设立为盛平公司，东港市政府于2010年11月10日为盛平公司颁发东港国用（2010）字第038269号国有土地使用证。大东村委会以第三人东港资源局误将其部分集体土地错误登记到案涉土地使用证内，侵害了集体权益为由，以第三人东港资源局为被申请人，盛平公司、林福平为第三人，于2020年6月17日向东港市政府申请行政复议，要求撤销第三人东港资源局于2002年1月为东港市盛平物资经销处颁发的东港国用（2002）字第031011号国有土地使用证及2010年11月10日为盛平公司颁发的东港国用（2010）字第038269号国有土地使用证。东港市政府受理后查明，2010年东港市盛平物资经销处注销，之后升级设立盛平公司，2002年和2010年两次颁发案涉国有土地使用证时，均经过大东村委会的指界确认。东港市政府认为，东港市政府是两次颁发案涉国有土地使用权证的法定机关，故大东村委会提起行政复议的被申请人应为东港市政府，本案的复议机关应当是丹东市人民政府，且本案大东村委会于2020年提起行政复议已经超过法定复议期限。遂于2020年7月22日作出东政复字〔2020〕4号行政复议决定，驳回大东村委会的行政复议申请，并于2020年8月3日向大东村委会送达。大东村委会对该决定不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销该决定。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，东港市政府既然认为案涉国有土地使用权证是其颁发的，第三人东港资源局不是两次颁发案涉国有土地使用权证的法定机关，行政复议的被申请人应为东港市政府，大东村委会应当向丹东市人民政府申请复议，但东港市政府在复议期间没有告知大东村委会应向有关行政复议机关提出申请，亦没有作出不予受理决定，而是以此为由，并认定大东村委会申请行政复议超过法定复议期限，作出驳回大东村委会的行政复议申请的决定，明显违反了上述法律的规定，其适用法定程序不当。大东村委会的诉讼请求有事实和法律依据，一审法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，判决：撤销东港市政府于2020年7月22日作出的东政复字〔2020〕4号行政复议决定。案件受理费50元，由东港市政府负担。东港市政府上诉称：一、请求撤销一审判决；二、在查明事实的基础上依法改判驳回被上诉人的诉讼请求，或将本案发回重审；三、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由：一、一审判决认定上诉人没有告知被上诉人应向有关行政复议机关提出申请违反法律规定，一审判决法律适用不当。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”。适用“不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”的前提应是在复议机关收到行政复议申请后五日内作出。而本案恰恰不属于该种情形，本案上诉人审查被上诉人提出的复议申请的时间超过五日。根据复议法第十七条第二款规定：“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”上诉人收到被上诉人的申请之日即为上诉人的受理之日，故被上诉人的复议申请实际已经由上诉人予以受理。但法律法规并未明确规定在复议机关收到复议申请超过五日（已经受理）的情形下，上诉人仍须告知被上诉人向有关行政复议机关提出的法定职责。故上诉人依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项规定，依法作出的案涉复议决定适用法律正确，程序得当。退一步说，即使上诉人存在该告知义务而未履行，这也仅是程序瑕疵而不应被人民法院界定为严重的程序违法须达到被撤销的地步。因为该复议决定并不影响被上诉人的任何实体和程序权利，被上诉人仍可以直接向丹东市政府提起复议或直接向丹东市中级人民法院提起诉讼，直接请求法院予以撤销国有土地使用证。此外，国有土地使用证上盖章处已经明示为上诉人，故该行为应视为上诉人的行政行为，而不是一审第三人东港资源局的行政行为，故被上诉人以一审第三人东港资源局作为复议被申请人显属错误。根据行政复议法第十三条：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”被申请人应当为上诉人，而不是向上诉人提出复议申请。被上诉人聘请的专职律师对上述法律法规的规定应当知悉，并告知被上诉人。二、上诉人作出的复议决定符合相关法定程序，一审判决仅依据上述“未履行告知义务”就认定上诉人适用法定程序不当而予以撤销上诉人复议决定显属错误。案涉国有土地使用权在2002年、2010年分别由东港市盛平物资经销处、一审第三人盛平公司取得，在相应土地使用权证书颁发前，被上诉人也分别于2002年、2010年参与了调查、指界工作，均认可上述国有土地使用权及边界。但是，被上诉人提起本次复议和诉讼的理由却是边界存在权属争议，被上诉人两次参与上述国有土地使用权调查、指界工作，应完全知晓上述土地对应国有土地使用权证书的颁发，故被上诉人最迟应于2010年便知晓颁发案涉权属证书的行政行为，相应的复议期限便应自2010年开始计算，而被上诉人于2020年提起行政复议，显然已超过行政复议法第九条规定的60日的法定复议期限。根据上述规定，在上诉人己经受理的情况下，上诉人依据行政复议法第九条规定对复议申请期限进行审查亦当然属于复议审查范围，故上诉人经审查后根据行政复议法第九条作出相应认定不违反行政复议法之规定，但一审判决仅依据“未履行告知义务”就认定上诉人适用法定程序不当而予以撤销就剥夺了上诉人作为复议机关受理后对复议申请期限的审查及行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项的适用权利，显属不当，应予以纠正。退一步说，即使复议机关存在告知义务而未履行，但在又存在复议申请超过法定期限的情形下，复议机关在已经受理的情况下亦只能根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项作出程序性的驳回决定。再退一步说，如果复议机关告知了被上诉人应向丹东市人民政府申请复议而不是向上诉人申请复议，而上诉人坚持在上诉人处复议或撤回复议申请，则上诉人亦只能根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项作出程序性的驳回决定或终止复议决定，该两种决定对被上诉人并无实质影响与区别。三、一审判决对相关事实无认定，导致浪费行政资源。根据上述，在案涉东港国用（2002）字第031011号国有土地使用证、东港国用（2010）字第038269号国有土地使用证作出前，被上诉人作为指界单位全程参与了相关土地的现场指界工作，结合上述土地使用权证书记载的颁发主体信息，被上诉人对案涉土地使用权证的颁发主体应清楚、知晓，鉴于上述事实，被上诉人申请行政复议确无必要。一审判决对此节无事实认定，导致浪费行政资源，使案件相关当事人在程序中进行空转却未能实现案结事了，解决真正的纠纷。综上所述，上诉人认为，一审判决对相关重要案件事实无认定，适用法律不当，依法应予纠正。请求二审法院在查明事实的基础上，依法作出公正的裁判。大东村委会答辩称：一审判决的结论是正确的。大东村委会在2020年6月17日向东港市政府申请行政复议，要求撤销东港资源局为东港市盛平物资经销处颁发的东港国用（2002）字第031011号国有土地使用证和东港国用（2010）字第038269号国有土地使用证。东港市政府受理后作出东政复字（2020）4号行政复议决定，驳回大东村委会的行政复议申请，其理由为：一是，东港市政府是颁发国有土地使用权证的法定机关，申请人提起行政复议的被申请人应为东港市政府；二是，本案的复议机关应当是丹东市人民政府；三是，本案已经超过法定复议期限。东港市政府依据上述事由驳回大东村委会的行政复议申请后，于2020年8月3日将东政复字（2020）4号行政复议决定书送达大东村委会，并告知诉权。大东村委会认为，东港市政府作出的行政复议决定严重违法，主要表现在：首先，东港市政府未依法告知大东村委会变更被申请人。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条规定：“申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人”。但是东港市政府在发现错列被申请人时，没有依法履行释明、告知义务。其次，东港市政府未告知大东村委会向有权行政复议机关提出。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”据此，东港市政府在发现大东村委会提交的行政复议申请错列被申请人的时候，可以决定不予受理，或者受理后告知大东村委会变更被申请人并告知大东村委会到丹东市人民政府申请复议，但是东港市政府却没有如此处理。第三，东港市政府对不应当受理的行政复议申请予以受理并对行政行为是否超过申请复议期限进行审查，明显不当。既然如上所述，东港市政府认为本案应当向丹东市人民政府提出行政复议申请，就应当决定不予受理，不应再对所涉行政复议申请是否超过申请期限进行审查，但是东港市政府在作出的行政复议决定中，既表达了本案不属于东港市政府受理行政复议的职责范围，又对大东村委会要求撤销土地使用权证的行政复议是否超过申请期限进行审查认定，这显然是相互矛盾的，不符合法律规定。综上所述，东港市政府对不属于自己受理的行政复议案件，不仅没有按照法律规定向大东村委会及时释明和告知权利，相反将案件受理后拖延至2020年8月才作出驳回行政复议申请的决定，导致大东村委会无法向有权行政复议机关提交复议申请，严重侵犯了大东村委会的权益。一审第三人东港资源局陈述称：同意东港市政府意见。一审第三人盛平公司陈述称：同意东港市政府意见。一审第三人林福平未发表书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决一致，本院予以确认。本院认为，大东村委会提起本诉在起诉状中载明的诉讼请求是：一、撤销东港市政府作出的东政复字〔2020〕4号行政复议决定；二、诉讼费由东港市政府承担。本案的争议焦点是被诉的行政复议决定是否符合法律规定。一、大东村委会提出的复议申请东港市政府是否已经予以受理。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”。第二款规定：“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”具体到本案，东港市政府于2020年6月17日收到大东村委会的复议申请后，于同日向大东村委会出具《行政复议案件收案凭证》，表明“将依法进行审查”。同日，东港市政府向东港资源局作出《东港市人民政府行政复议答复通知书》，载明：大东村委会的复议申请，本机关已经受理。现将行政复议书副本发送你机关，请你机关自收到行政复议申请书复本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为时的证据、依据和其他有关材料。被诉复议决定亦写明“申请人对被申请人颁发国有土地使用证的行为不服，于2020年6月17日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理”。根据上述法律规定和本案事实，东港市政府对大东村委会提出的复议申请已经予以受理。二、关于被诉复议决定的实体审查。被诉复议决定驳回大东村委会的复议申请有两个理由，即复议机关应为丹东市人民政府和超过法定复议期限。关于本案的复议机关的问题。《不动产登记暂行条例》施行后，单一的土地登记已经转变为不动产统一登记，原不同登记机关的职责整合到不动产登记机构。东港资源局在行政复议答复书中亦认为，根据《不动产登记暂行条例》等相关法律法规规定，由其继续履行颁发包括土地使用权等不动产物权权属证书的职权。即原东港市政府行使的土地登记职权由东港资源局承继。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，东港资源局应当作为本案的复议被申请人，东港市政府是本案的复议机关。被诉复议决定驳回大东村委会复议申请的第一个理由不当，本院予以指出。关于复议期限的问题。大东村委会要求撤销东港资源局于2002年1月为东港市盛平物资经销处颁发的东港国用（2002）字第031011号国有土地使用证及2010年11月10日为盛平公司颁发的东港国用（2010）字第038269号国有土地使用证，两次颁证行为分别发生于2002年和2010年，2010年系变更登记。在没有法定耽误申请期限的正当理由的情况下，大东村委会于2020年6月17日申请复议请求撤销确已超过了法定的复议期限。并且从卷宗所附证据来看，两次颁证行为当时的村集体均进行了指界，且进行了盖章确认，证明当时的村集体对案涉国有土地使用权证的界址是知道的。因此，被诉复议决定以超过法定的复议期限为由驳回大东村委会的复议申请并无不当。大东村委会主张其于2020年5月才知道集体权益被侵犯，但并没有提交证据证明，对于大东村委会的该项主张本院不予支持。关于适用法律问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”如前所述，东港市政府受理了大东村委会的复议申请后，经审查大东村委会的复议申请已经超过了法定的复议期限，并依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回大东村委会的复议申请在适用法律上并无不当。三、关于被诉复议决定的程序审查。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”经本院审查，大东村委会于2020年6月10日向东港市政府提出复议申请，东港市政府于2020年6月17日予以受理，于2020年7月22日作出被诉复议决定，于2020年8月3日向大东村委会进行了送达，于2020年8月4日向东港资源局进行了送达，于2020年8月3日向一审第三人盛平公司进行了送达，于2020年8月3日向一审第三人林福平进行了送达。复议程序符合法律规定。四、关于一审判决的评价。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”一审判决认为，东港市政府在复议期间没有告知大东村委会应向有关行政复议机关提出申请，亦没有作出不予受理决定，而是以此为由，并认定大东村委会申请行政复议超过法定复议期限，作出驳回大东村委会的行政复议申请的决定，明显违反了法律的规定，其适用法定程序不当。但本案的事实是：一是东港市政府已经受理了大东村委会的复议申请；二是东港市政府已经对该复议申请进行了审查，并根据本案事实及依据相关法律法规规定作出驳回行政复议申请的决定，虽然理由之一不当，但并不影响另外驳回理由的成立以及复议决定的结果。因此，一审判决以前述理由撤销被诉复议决定属适用法律错误，应予以纠正。综上所述，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，虽然部分理由不当，本院已予以指出，但其复议结果正确。东港市政府关于复议期限的上诉主张具有事实和法律依据，本院予以支持。一审判决适用法律错误，应予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销辽宁省丹东市中级人民法院（2020）辽06行初75号行政判决；二、驳回东港市大东街道办事处大东村村民委员会的诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人东港市大东街道办事处大东村村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  李明审判员  李侃审判员  杜刚二〇二一年四月二十七日法官助理刘春晓书记员赵晓迪