辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1514号上诉人（一审原告）：孟翠贤，女，1970年3月10日出生，汉族，住辽宁省盘锦市双台子区。委托诉讼代理人：李杰，北京农权律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：盘锦市人民政府。住所地：辽宁省盘锦市辽东湾新区宏冠大厦。法定代表人：汤方栋，盘锦市人民政府市长。委托诉讼代理人：常凤江，盘锦市司法局行政复议与应诉科科长。被上诉人（一审被告）：盘锦市自然资源局。住所地：辽宁省盘锦市辽东湾新区行政中心D座。法定代表人：袁宏志，盘锦市自然资源局局长。委托诉讼代理人：吕丽冬，盘锦市自然资源局双台子分局工作人员。委托诉讼代理人：赵丽萍，辽宁双兴律师事务所律师。孟翠贤因诉盘锦市人民政府、盘锦市自然资源局拆迁征收安置补偿一案，不服辽宁省盘锦市中级人民法院（2020）辽11行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并征得各方当事人同意，于2021年4月8日组织各方当事人进行了询问。上诉人孟翠贤及委托诉讼代理人李杰，被上诉人盘锦市人民政府的委托诉讼代理人常凤江，被上诉人盘锦市自然资源局的委托诉讼代理人吕丽冬、赵丽萍到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：孟翠贤拥有的土地、房屋因辽河新城污水改造项目被征收。孟翠贤是被征收集体土地的承包人之一，盘锦市自然资源局双台子分局按照辽政办发（2008）95号文件将全部征地（包括孟翠贤）补偿费58.9722万元支付给盘锦市双台子区高家村民委员会。高家村民委员会收到征地补偿费后，通知孟翠贤领取应得的征地补偿费，但孟翠贤迄今没有领取。一审法院认为：2017年12月7日辽宁省人民政府作出了辽政地〔2017〕594号关于盘锦市2017年度第3批次实施方案用地的土地批复，批复作出后，盘锦市国土资源局双台子分局于2018年2月12日作出征收土地补偿安置方案公告。盘锦市人民政府于2018年3月9日作出征地补偿安置方案的批复，盘锦市自然资源局双台子分局向高家村下发了拟征地公告及相应的补偿标准的方案，并告知了听证权利，双台子区分局与高家村达成了补偿协议，补偿协议中包括孟翠贤土地在内的征地面积为0.5173公顷，总计金额为58.9722万元，该笔款项已经给付了盘锦市双台子区高家村民委员会，征收补偿行为已经实际履行。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，如被征地人对征地补偿标准有异议的，应当走协调或裁决的救济途径，而并非直接向人民法院提起诉讼。关于孟翠贤主张的社会保险费用应包含在补偿款项目内，如孟翠贤认为应不包含在补偿费用之内，应向有关职权机关起诉，本案不予审理。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回孟翠贤的诉讼请求。案件受理费50元（已预交），由孟翠贤负担。孟翠贤上诉称：请求依法撤销一审判决，并支持上诉人的诉讼请求；两被上诉人承担一、二审诉讼费用。事实与理由：一、一审法院认定的盘锦市自然资源局双台子分局已将全部征地补偿费支付给盘锦市双台子区高家村民委员会系事实认定错误。根据土地管理法实施条例第二十五条的相关规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。由此可知，征地后履行安置补偿义务的主体为市、县人民政府和市、县人民政府土地行政主管部门。一审法院认定盘锦市自然资源局双台子分局己将全部征地补偿费支付给高家村民委员会属事实认定不清。首先，盘锦市自然资源局双台子分局并非法定的安置补偿义务主体，其向高家村委会打款的行为，无法认定其为履行安置补偿职责。其次，应由两被上诉人举证证明盘锦市自然资源局双台子分局向高家村委会打款行为系支付案涉土地及房屋征收补偿费，否则，难以认定该打款行为系两被上诉人己经履行征地安置补偿职责。即便是盘锦市自然资源局双台子分局已将全部征地补偿费支付给高家村民委员会，也不能就此认定两被上诉人己经向上诉人支付了征地补偿费。根据辽宁省人民政府办公厅下发的《关于农村集体土地征地补偿费用分配、使用和管理的意见》规定农民家庭承包土地被依法征收、征用的，支付给被征地农民的土地补偿费不得少于80%，承包方安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。地上附着物及青苗补偿费据实支付给所有者。由此，两被上诉人应向上诉人履行征地安置补偿职责，支付征地补偿费。二、一审法院认定的上诉人对征地补偿标准有异议、应走协调或裁决的救济途径及社会保险费用包含在补偿款项目内系事实不清、证据不足。征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。两被上诉人盘锦市人民政府、盘锦市自然资源局是法定补偿安置义务主体，但两被上诉人至今未向上诉人履行补偿安置义务。上诉人作为被征收主体，有权依照法律规定要求两被上诉人向其补偿安置，并非是对征地补偿标准有异议。国务院曾多次发文完善征地补偿安置制度，明确要求地方各级人民政府将被征地农民的社会保障费用按有关规定纳入征地补偿安置费用，积极做好被征地农民就业培训和社会保障工作，落实被征地农民就业安置的责任。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一、二、五款进一步明确规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障；征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用；县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系，被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴；征收土地的人民政府应当严格履行征地实施程序，按照经批准的征收土地方案及时足额支付补偿费用，安排被征地农民社会保障费用，落实安置措施，解决好被征地农民的生产和生活。由此，被上诉人盘锦市人民政府在未对上诉人履行补偿安置的情况下，应积极履行法定职责，落实上诉人的社会保障费用，并监督有关部门履行社会保障措施，解决好上诉人作为失地农民的社会保障问题。综上所述，两被上诉人是案涉土地征收的法定主体，具有向上诉人履行补偿安置义务的法定职责，且其至今没有向上诉人履行。一审法院事实认定不清、证据不足。故请求撤销一审法院判决，支持上诉人的诉讼请求。盘锦市人民政府答辩称：盘锦市人民政府不是本案适格的被告。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”作为征地补偿安置方案的批准方和组织实施者，市、县级人民政府及其土地行政主管部门是法定的征收以及具体实施安置补偿工作的主体，有权签订安置补偿协议。本案中，征收补偿协议签订的主体是盘锦市自然资源局与双台子区高家村委会，所以，对诉争协议签订、履行或不正当履行市自然资源局是适格被告。盘锦市自然资源局已经履行了补偿安置义务。已有证据表明，盘锦市自然资源局按法定程序履行了征收补偿安置方案公告，征收补偿协议的签订，且案涉区域全部补偿款58.922万元已经履行了的发放等义务。上诉人对征收补偿数额标准直接提起诉讼不符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”。国土资源部《征用土地公告办法》第十五条规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服申请裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级人民政府提出申请。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十三条第一款规定：“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。”据此，依司法实践，人民政府的裁决程序是人民法院受理集体土地征收补偿标准案件的必要前置程序，裁决程序应按照行政复议的程序进行。在复议前置的情形下，复议机关以不符合复议受理条件为由不予受理复议申请或在法定期限内不作出复议决定的，起诉对象应当是复议机关的不予受理决定或在法定期限内不作出复议决定的不履行法定职责行为，而不能是原行政行为，只有在复议机关对原行为进行实体审查并作出复议决定后，人民法院才能对当事人有关补偿标准的起诉进行受理。所以，上诉人对案涉补偿标准不服应先经辽宁省人民政府裁决后方可提起行政诉讼。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。盘锦市自然资源局答辩称：自然资源局认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结论并无不当，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。盘锦市人民政府完成案涉土地征地批复工作后，自然资源局下属的双台子分局履行了相应的法定程序，公示了征收土地补偿安置方案公告，并将土地补偿款支付到盘锦市双台子区高家村委会。上诉人一直不领取其应得的补偿款，并不是自然资源局未履行补偿给付义务。此外，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，上诉人对征地补偿标准有异议，应向县级以上地方人民政府申请协调，协调不成的，向省级人民政府申请裁决。因此，上诉人直接向人民法院提起诉讼违反法律规定。本院经审理查明的事实与一审判决一致，本院予以确认。本院认为，孟翠贤提起本诉在起诉状中载明的诉讼请求是：1、请求判令被上诉人履行安置补偿义务（包括社保落实安置费用和措施）；2、本案诉讼费由被上诉人承担。根据孟翠贤的诉讼请求，本案的争议焦点是孟翠贤提起本诉是否符合起诉条件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”根据上述规定，在组织实施土地征收的行政法律关系中，相关行政机关在发放土地补偿费时，其法定职责系向农村集体经济组织支付土地补偿费和安置补助费，而非直接向被征地农户发放。如相关行政机关未发放土地补偿费和安置补助费，应由相应的农村集体经济组织主张权利，而非由被征地农户提起行政诉讼。故本案中，被上诉人发放集体土地征收补偿费用时，土地补偿费和安置补助费应支付给农村集体经济组织，地上附着物及青苗补偿费应支付给地上附着物及青苗的所有者。孟翠贤的诉讼请求中并未包括有地上附属物补偿费及青苗费，其不能直接向被上诉人请求支付土地补偿费和安置补助费。孟翠贤针对土地补偿费、安置补助费提出的请求，应属高家村村民委员会权利行使范畴，孟翠贤以个人名义提起本案诉讼，不具有原告主体资格。一审判决驳回其诉讼请求不当，本院予以纠正。关于孟翠贤提出的社保问题。为失地农民办理失地保障待遇，目前没有法律、行政法规的统一规定，地方政府制定的有效规范性文件可以作为依据。《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》第五条规定：“符合条件的被征地农民，男年满45周岁、女年满40周岁以上的，应全部纳入养老保障范围，其他人员是否纳入养老保障范围，需征得农民本人同意。”第六条规定：“被征地农民参加养老保障，由被征地农民所在村（居）委会提出名单，经本集体经济组织村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，由所在乡（镇）、街道办事处审核后，报县（市、区）劳动保障部门核定。”第八条规定：“被征地农民养老保障个人专户资金，以被征地农民所需养老保障资金总额为基数，由集体和个人按照不高于70%的比例，分别从土地补偿费和安置补助费中一次性划拨和抵扣。集体土地补偿收入，应优先用于缴纳被征地农民养老保障资金。”第三十条规定：“各市政府依照本办法，结合本地实际制定具体实施办法。”2017年9月23日施行的《盘锦市失地农民社会保障暂行办法》第四条规定：“市人力资源和社会保障行政部门是全市失地农民社会保障工作的主管部门，负责被征地农民社会保障的具体管理工作；市财政部门负责制定失地调剂资金管理办法和社会保障资金的监督；市国土资源部门负责掌握并提供相关征地情况；市民政部门负责最低生活保障及标准制定工作；市农业部门负责掌握并提供承包土地变化情况。”第七条规定：“失地农民参加养老保障，由失地农民所在村（居）委会提出名单，经本集体经济组织村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，由所在镇政府、街道办事处审核后，报县区（经济区）人力资源和社会保障部门核定。”第九条规定：“失地农民养老保险个人专户资金，以失地农民所需养老保险资金总额为基数，村集体和个人按照基数70%的比例，分别从土地补偿费和安置补助费中一次性划拨和抵扣。失地农民养老保险统筹账户资金以失地农民所需养老保险资金总额为基数，按照30%的比例，由政府从土地出让金净收益中提取。”从辽宁省、盘锦市的上述规定可以看出，被征地农民的社会保障问题，从具体负责管理的职能部门（人力资源和社会保障行政部门），到养老保险的办理程序（提出名单、民主议定、职能部门审核等）、保险资金基数（保险资金总额）、构成比例（70%和30%）、资金来源（土地补偿费和安置补助费、土地出让金净收益）等方面均有详细的规定，孟翠贤在本案中直接向二被上诉人主张此项权利没有法律依据，其起诉亦应予以驳回。综上，孟翠贤的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。一审判决适用法律错误，依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：一、撤销辽宁省盘锦市中级人民法院（2020）辽11行初14号行政判决；二、驳回孟翠贤的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还上诉人孟翠贤。本裁定为终审裁定。审判长  李明审判员  李侃审判员  杜刚二〇二一年四月二十五日法官助理刘春晓书记员赵晓迪