甘肃省陇南市中级人民法院民事判决书（2021）甘12民终398号上诉人（原审被告）：成县小川镇周旗行政村村民委员会，住所地成县小川镇周旗行政村。法定代表人：刘某1，该村村委会主任。委托诉讼代理人：米某，甘肃同谷律师事务所律师。委托诉讼代理人：朱某，甘肃同谷律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：杨某1，男，汉族，高中文化程度，农民，住成县。被上诉人（原审原告）：杨某2，男，汉族，初中文化程度，农民，住成县。二被上诉人的委托诉讼代理人：高某，甘肃阶州律师事务所律师。原审被告：成县小川镇人民政府，住所地成县小川镇。法定代表人：刘某2，该镇镇长。委托诉讼代理人：杨某3，该镇司法所职工。上诉人成县小川镇周旗村村民委员会（以下简称周旗村委会）因与被上诉人杨某1、杨某2及原审被告成县小川镇人民政府（以下简称小川镇政府）确认合同效力纠纷一案，不服成县人民法院（2020）甘1221民初1172号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月3日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。周旗村委会上诉请求：撤销原判，依法驳回杨某1、杨某2的诉讼请求：本案一、二审诉讼费由杨某1、杨某2承担。事实和理由：一、一审判决认定事实不清，杨某1、杨某2已丧失对本案诉争土地的承包经营权。1.一审开庭时杨某1提交了成县人民政府于2017年12月9日给其颁发的甘(2017)成县农村土地承包经营权第046395号《农村土地承包经营权证》，而该证书明确记载杨某1仅承包了1.45亩土地且地块四至明确，与双方签订的《关于小川综合楼占用土地的补充合同书》记载的诉争土地的四至并不一致，故其并未承包本案诉争的土地。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证书是经国家依法确认后对承包方享有农村土地承包经营权的法律凭证，该证书上所记载的土地即为承包方享有农村土地承包经营权的土地。以上事实充分证明杨某1已经对本案诉争土地丧失了土地承包经营权。2.根据农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土资源部、国务院法制办、国家档案局《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》(农经发[2015]2号)第三条(三)“坚持依法依规有序操作。按照物权法规定精神，严格执行《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规和政策规定，按照农业部制发的相关规范和标准，开展土地承包经营权调查，完善承包合同，建立登记簿，颁发权属证书，确保登记成果完整、真实、准确。对确权登记颁证中的争议，有法律政策规定的，依法依政策进行调处。对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善处理。权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证”规定，既然杨某1已经依法取得了新颁发的《农村土地承包经营权证》，而该证并未将本案诉争土地承包给其经营，这就充分说明杨某1已经丧失了对本案诉争土地的承包经营权。3.根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有：连续使用不满二十年或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”规定，现周旗村委会已实际使用本案诉争土地长达35年之久，杨某1、杨某2也因其权利超过法定最长保护期从而丧失了关于要求归还本案诉争土地的权利。二、一审判决适用法律错误，认定的事实与判决结果前矛后盾，判决结果严重背离了法律规定。1.1985年在原成县小川乡人民政府的协调监督下，原成县小川乡经济委员会与李凤兰签订了一份《关于基建服务大楼占用耕地的合同书》并进行了公证。合同签订后，周旗村委会出资修建了一栋砖混结构的三层双面大楼、5间砖混结构平房，后又于第二年修建砖木结构瓦房4间，砖木结构石棉瓦房10间。1999年8月12日，成县人民政府给周旗村委会颁发了成县房权证成字第XXXX号《房屋所有权证》。2001年3月6日，双方又签订了一份《关于小川综合楼占用耕地的补充合同书》，也进行了公证。2003年11月4日，在成县小川镇人民政府的协调监督下，双方在镇长办公室又签订了一份《关于房屋地界的协议》，该《协议》确定了双方的四至疆界，同时约定周旗村委会将自建的砖混结构平房5间(89.78平方米)，砖木结构瓦房4间(69.5平方米)补偿给杨某1、杨某2作为修建综合楼所占土地的永久性补偿费。2.周旗村委会与李凤兰于1985年4月30日签订的《关于基建服务大楼占用耕地的合同书》及与杨某2于2001年3月6日签订的《关于小川综合楼占用土地的补充合同书》是经过成县公证处依法进行公证的，其合同内容真实、合法、有效。既然合同已经过公证，并且经公证后依法出具了《公证书》，那么关于该两份合同的效力就自然不存在因违反法律强制性规定而无效的情况。再根据《公证程序规则》第六十一条“当事人认为公证书有错误的，可以在收到公证书之日起一年内，向出具该公证书的公证机构提出复查。公证事项的利害关系人认为公证书有错误的，可以自知道或者应当知道该项公证之日起一年内向出具该公证书的公证机构提出复查，但能证明自己不知道的除外。提出复查的期限自公证书出具之日起最长不得超过二十年”的规定，涉案的《关于基建服务大楼占用耕地的合同书》和《关于小川综合楼占用土地的补充合同书》均经过成县公证处依法公证，既然杨某1、杨某2主张两份合同均为无效合同，其应于公证书作出之日起一年内向公证机构提出复查申请。现其没有在规定期限内提出复查申请，故其请求该两份合同无效于法无据。3.依据1985年中共中央、国务院《关于进一步活跃农村经济的十项政策》、农业部、建设部、国土资源部《关于促进乡镇企业向小城镇集中发展的通知》（农企发[2001]18号）“（五)依法解决建设用地。乡镇企业向小城镇集中建设用地要纳入当地土地利用总体规划，在严格执行规划和节约用地、切实保护耕地的前提下，保证乡镇企业向小城镇集中发展的必要用地。要在规范管理的基础上，推行土地置换和新增耕地指标折抵政策，切实解决乡镇企业发展用地。在土地利用总体规划的控制和指导下。推进建设项目补充耕地与土地开发整理复垦项目挂钩制度，实现耕地占补平衡，为乡镇企业向小城镇集中发展创造有利条件。加强农村集体产权制度建设，规范集体土地使用权行为，促进乡镇企业建设用地优化配置和集约利用”、国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知(国办发[2007]71号)》“二、……《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡(镇)村建设可以使用农民集体所有土地”、《土地管理法》第五十九条“乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设：建设用地，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划……”、《乡镇企业法》第二十八条“举办乡镇企业，其建设用地应当符合土地利用总体规划，严格控制、合理利用和节约使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地”等法律法规规定，前述两份合同的签订并未违反法律强制性规定。4.依据《合同法解释(二)》第十四条“合同法第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定，而非管理性强制性规定。在本案中，综合楼是1985年修建的，况且该综合楼是在全国大办乡镇企业的前提下，经乡镇人民政府批准同意修建的，该综合楼已经投入使用35年之久，故周旗村委会没有办理土地使用证违反的是管理性强制性规定。理由是：一是效力性强制性规范的目的在于否定民商事法律行为的效力，如果不否定合同的效力，将损害到社会公共利益。而管理性强制性的目的在于维护行政管理秩序，而非否定民商事法律行为的效力，违反其规定，将受到行政处罚；二是合同法上的强制性规定一般都涉及重大社会利益和公共道德，或者事关国家重要宏观调控措施、市场经济基本秩序、市场经济主体的基本权利；三是合同法上的强制性规定一般都涉及对双方交易行为的禁止，而不是出于行业管理的考虑对行业内一方行为的禁止；四是合同法上的强制性规定一般都有相应的对双方的制裁内容(可能不规定在同一法条，甚至同一法律中）；五是对于一些审判实践中遇到的主要违反强制性规定的交易行为，最高人民法院一般都已通过司法解释和判例以确定。在适用强制性规定认定合同效力时，要注意只有合同约定的权利义务本身违反强制性规定的，才认定合同无效，当事人以违反强制性规定的行为履行合同的，不能认定合同无效。同时，对于权利义务或合同标的可分的合同，只有违反强制性规定的条款无效。依据最高人民法院《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法[2019]254号)“30.[强制性规定的识别]合同法施行后，针对一些人民法院动辄以违反法律、行政法规的强制性规定为由认定合同无效，不当扩大无效合同范围的情形，合同法司法解释(二)第十四条将《合同法》第五十二条第五项规定的“强制性规定”明确限于“效力性强制性规定：……人民法院在审理合同纠纷案件时，要依据《民法总则》第一百五十三条第一款和合同法司法解释(二)第十四条的规定慎重判断“强制性规定”的性质，特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质，并在裁判文书中充分说明理由。下列强制性规定，应当认定为“效力性强制性规定”：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的：交易标的禁止买卖的，如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖：违反特许经营规定的，如场外配资合同：交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同：交易场所违法的，如在批准的交易场所之外进行期货交易。关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定，一般应当认定为“管理性强制性规定”。周旗村委会对本案诉争土地未办理相关手续违反的是管理性强制性规定，故前述两份合同真实、合法、有效。三、本案已超过诉讼时效，亦超过公证复查时效，杨某1、杨某2的诉讼请求依法不受法律保护。1.依照《民法总则》第一百八十八条的规定，杨某1、杨某2的诉讼主张已经超过法定保护期间35年之久。诉讼时效既是对权利人的督促，也是对义务人的保护，如果权利人不行使权利经过一定的期间，又没有其他事由致使诉讼时效中断或中止，则诉讼时效产生法律效果。从1985年4月30日签订《关于基建服务大楼占用耕地的合同书》时其就应该知道其权利被侵犯，在这长达35年时间里，杨某1、杨某2不提起诉讼主张自己的权利，现时隔35年才提起诉讼，其主张权利的诉讼时效已过。2.因本案诉争的两份《合同》均已通过成县公证处依法予以公证，根据《公证程序规则》第六十一条规定，杨某1、杨某2并未在法律规定的期限内依法提出公证复查，故其诉讼请求依法不受法律保护。四、杨某1、杨某2诉讼主体不适格。案涉出让的土地所有权系成县小川镇小川村二杜的集体土地，杨某1、杨某2只有承包经营权，其土地所有权依法属于成县小川镇小川村所有。2017年12月9日，成县人民政府重新进行土地承包时，并未将本案诉争的土地承包给其经营，故其对本案诉争的土地承包经营权已经丧失。依据最新的《土地管理法》第十四条规定，杨某1、杨某2首先应通过法定程序取得诉争土地承包经营权后，其才有资格主张自己的权利，否则其在本案中诉讼主体不适格即没有资格主张本案诉争的土地。五、一审法院审理程序违法，因周旗村委会及委托的律师无法获取杨某1、杨某2农村土地承包经营的有关材料，而该份证据材料对该二人是否具有诉讼主体资格具有直接证明目的。2020年11月18日，周旗村委会向成县人民法院递交了调取证据申请书，要求成县人民法院调取存于成县农业经济经营管理站杨某1、杨某2农村土地承包经营的有关材料，但一审法院在未调取上述证据材料的情况下匆忙判决，审理程序违法。另外，案涉两份合同的两份公证书至今均未通过法定程序被撤销，故一审法院认定上述两份公证合同无效于法无据。杨某1、杨某2辩称，一、一审查明的事实清楚，证据充分。1.周旗村委会所称的甘(2017)成县农村土地承包经营权第XXXX号《农村土地承包经营权证》在一审中已经查明，是小川村文化站占地后，小川村对于杨某1的补偿土地，且有小川村村民委员会记录为证，该宗土地与本案诉争土地无关。2.根据陇南市中级人民法院作出的(2019)甘12民终231号生效法律文书及甘肃省高级人民法院作出的(2020)甘民申223号生效民事裁定书确定的内容：该宗土地并未被政府征收、征用，也未进行置换变更土地性质，故该宗土地性质依然为耕地。即确认了本案案涉土地系农业用地，更加证实上述《基建服务大楼占用耕地的合同书》及《关于小川综合楼占用土地的补充合同书》属于无效合同。3.上述生效判决还载明：案涉土地在第一、二轮土地承包时小川人民公社南街生产队均将其发包给了杨某1、杨某2之父杨某3，其用途为耕地。根据中共中央办办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》“(一)在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限。集体土地实行家庭联产承包制度，是一项长期不变的政策”，第二轮承包于1999年开始，至2029年结束即至今杨某1、杨某2对涉案土地的承包经营权尚未结束。甘(2017)XXXX号证书所涉及土地仅仅是周旗村委会修建文化站时与杨某1、杨某2置换部分，并不涉及本案案涉土地。因此涉案土地使用权属于杨某1、杨某2。二、一审法院适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”及《中华人民共和国土地承包法》第三十三条“土地承包经营权流转应当遵循以下原则…(二)不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”之规定，上述两份合同违反了《土地管理法》第六十三条、《土地承包法》第三十三条之规定，因为该合同既没有遵循保护耕地的前提又违反法律强制性规定，属于合同无效的情形，故应当认定为无效合同。根据《土地管理法实施条例》和《建设用地审查报批管理办法》中关于征用土地办理程序的规定，周旗村委会只提交了双方签订的《关于房屋地界的协议》来证明案涉土地已经被征用的说法，无任何依据，该份协议并不是征用土地的协议。征用土地有严格的征用程序，并且须经县级以上地方人民政府批准，周旗村委会并没有提交任何证据对征用土地的事实加以证明，其说法当然也没有任何依据。土地性质依然为耕地。三、杨某1、杨某2主体适格，同时不违反诉讼时效的规定。1.根据生效判决书确认的事实以及庭审中查明的事实可知，杨某1、杨某2作为涉案土地的合法经营权人且作为完全民事行为能力人，具有民事诉讼的资格，是本案的适格主体。2.本案是确认合同无效的诉讼属于确认之诉，而确认之诉属于形成权，不属于诉讼时效的客体范围。此外，无效合同的确认是一种事实确认，时间的经过不能改变合同无效的性质，因此本案并不违反诉讼时效的规定。综上所述，周旗村委会上诉理由不成立，请求二审依法驳回其全部诉求。杨某1、杨某2向一审法院起诉请求：1.确认1985年签订的《关于基建服务大楼占用耕地的合同》及2001签订的《关于小川综合楼占用土地的补充合同》无效；2.依法判令周旗村委会、小川镇政府归还杨某1、杨某2位于成县小川村二社的2亩承包地(位置南至河堤，东至小川镇文化站，北至江武公路，西临原告住房)；3.依法判令周旗村委会、小川镇政府向杨某1、杨某2支付土地占用期间的费用直至土地实际返还为止；4.本案诉讼费由周旗村委会、小川镇政府承担。一审庭审时，杨某1、杨某2当庭放弃第3项诉讼请求。一审法院认定事实：1981年4月11日，土地包干到户时杨某1、杨某2的父亲杨某3与小川人民公社南街生产队签订《成县小川公社包干到户责任制合同协议书》，载明户主为杨某3、人口为3人、面积为4亩，地块名称为公社门前。1985年4月30日，为响应中央一号文件《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》精神，发展城乡经济，原成县小川乡经济委员会（甲方）在成县小川乡人民政府的协调监督下，与杨某1、杨某2母亲李某（乙方）签订了《关于基建服务大楼占用耕地的合同书》。该合同书约定：一、甲方因兴办企业需在乙方公路南的承包地内建造服务大楼一幢，占地面积为四亩（东至通变电所大路，南至河堤，西至杨作良承包地疆界，北至公路，面积为划定的自然亩）。由乙方带地入股，由甲方长期使用；二、从动工基建的时间起计算，每亩由甲方付给乙方产量补偿费小麦1000斤，现金50元，每年付小麦四千斤，现金二百元；三、大楼竣工开业后，由甲方负责安排乙方的两名人员就业，为企业的工作人员；四、此合同如无政策性变动，即长期有效，任何一方未经双方协商，不得随意废止合同。随后，周旗村委会出资修建了一栋砖混结构的三层双面大楼，计1215平方米，同时修建了五间砖混结构平房，计89.78平方米，后又于第二年修建两处砖木结构瓦房，其中一处砖木结构瓦房四间，计69.5平方米，一处砖木结构石棉瓦房10间，计181.43平方米。1999年8月12日，经申请成县人民政府给周旗村委会颁发了成县房权证成字第XXXX号《房屋所有权证》。房产证附记载明，该房屋使用土地为1985年租小川南街社土地，后周旗村委会接管了小川乡经济委员会综合服务大楼。2001年3月6日，周旗村委会作为甲方，杨某2作为乙方，签订《关于小川综合楼占用土地的补充合同书》。该合同书约定：一、甲方的综合楼占有面积为三亩（东至楼墙外7米以内，西至杨某4承包地疆界，北至公路，南至河堤，面积为划定的自然亩），由甲方长期使用；二、甲方把综合楼东侧墙外7米以外划定的自然亩一亩，归还给乙方使用，其产量补偿费用甲方不再承担，具体占地补偿标准仍按1985年4月30日所签的合同为准；三、乙方在归还的面积中给甲方每年减去小麦1000斤，现金50元，减去带地入股就业人员工资1名。四、此合同如无政策性变动，即长期有效，任何一方未经双方协商，不得随意废止合同。2003年11月4日，周旗村委会作为甲方，杨某2、杨某1作为乙方，签订了《关于房屋地界的协议》，该协议约定：一、甲方综合楼地界东至大楼东墙向外延伸5米内为界，西至大楼西外墙向西延伸到0.6米以内为界，南至河堤为界，北至公路水沟为界；二、乙方房屋地界东至综合楼西外墙延伸0.6米以外为界，南至南河堤为界，西至平房雨蓬垂直延伸到河堤为界，北至公路水沟为界；三、甲方将综合楼西侧平房5间、砖木结构瓦房4间，按造价无偿转让给乙方，作为综合楼所占的永久性土地补偿费，乙方地界以内的房屋产权和土地使用权归甲方所有；四、本协议从2004年1月1日起生效，同时1985年4月30日和2001年4月18日签定的协议书废止。原、被告双方在该协议书上签名或盖章。2004年7月15日，成县小川镇人民政府向杨某2发放了《甘肃省农民负担义务明白卡（2004年-2008年）》，明白卡上记载的户主为杨某2、人口为5人、计税土地面积为3亩。2014年4月15日，中共成县委和成县人民政府联合下发成办发[2014]64号《关于印发的通知》，其中第三条第（一）款第8项载明：……依托古镇广场，集中连片统一规划，按照集约、节地、高效的原则，开工建设小川镇派出所、国土所、交警中队、财政所、保险公司、小川村级组织活动室整合项目（综合服务中心），总投资300万元。2018年3月19日，杨某1、杨某2将周旗村委会起诉至成县人民法院，请求：1.确认其与周旗村委会于2003年11月4日签订的《关于房屋地界的协议》为无效协议；2.判令周旗村委会拆除位于小川村二社土地上的建筑物，并将该土地返还其使用。2018年12月24日，成县人民法院作出（2018）甘1221民初278号民事判决，判决内容为：确认杨某1、杨某2与周旗村委会于2003年11月4日签订的《关于房屋地界的协议》为无效协议。周旗村委会对该判决不服，上诉于陇南市中级人民法院。2019年8月30日，陇南市中级人民法院作出（2019）甘12民终231号民事判决，驳回上诉，维持原判。周旗村委会不服，向甘肃省高级人民法院申请再审。2020年3月27日，甘肃省高级人民法院作出（2020）甘民申223号民事裁定，驳回周旗村委会的再审申请。另查明，诉争土地虽在1985年协议时由成县小川乡经济委员会长期使用，但实际使用人为周旗村委会，周旗村委会按协议向杨某1、杨某2支付粮食和现金。该诉争土地因地上附着建筑物，在新一轮土地确权时尚未确权。现争议土地四至为：北临江武路，南临河堤，西临杨某1、杨某2自建房，东以综合楼东山墙外皮向东延伸5米为界。一审法院认为，本案的争议焦点如下：一、本案是否超过诉讼时效。提起确认合同无效的诉讼应属确认之诉，而确认之诉属于形成权，不属于诉讼时效的客体范围。此外，无效合同的确认是一种事实确认，时间的经过不能改变合同无效的法律性质。故周旗村委会提出本案已过诉讼时效的抗辩意见，不予支持。二、本案原告主体是否适格。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人”。本案中，杨某1、杨某2为完全民事行为能力人，且作为案涉土地的合法土地承包经营权人，其具有民事诉讼主体资格，是本案适格的当事人。三、原告提出的两项诉讼请求是否可以在同一案中处理。杨某1、杨某2提出的第一项诉讼请求为确认合同无效，第二项诉讼请求为返还诉争合同中涉及的2亩承包地。虽然第一项请求为确认之诉，第二项请求为给付之诉，但第二项请求是以第一项请求为基础的，且《九民纪要》第36条规定，人民法院经审理认定合同无效的，除了要在判决书“本院认为”部分对同时返还作出认定外，还应当在判项中作出明确表述，避免因判令单方返还而出现不公平的结果。故本案两项诉讼请求可以在同一案件中进行处理。四、1985年4月30日杨某1、杨某2母亲李某与成县小川乡经济委员会签订的《关于基建服务大楼占用耕地的合同书》是否无效。杨某1、杨某2与周旗村委会于2003年11月4日签订的《关于房屋地界的协议》被人民法院的生效判决书确定为无效协议，故《关于基建服务大楼占用耕地的合同书》不因《关于房屋地界的协议》第四条的约定而废止。《关于基建服务大楼占用耕地的合同书》第一条约定：“甲方因兴办企业需在乙方公路南的承包地内建造服务大楼一幢，占地面积为四亩，由乙方带地入股，由甲方长期使用”。第一、二轮土地承包时小川人民公社南街生产队均将案涉土地发包给了杨某1、杨某2的父亲杨某3，其用途为耕地，无证据证实该宗土地已被政府征收、征用，也未进行置换变更土地性质，也未办理农用地转为建设用地的审批手续。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”及《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：……（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途……”之规定，李某将其户内承包耕地的经营权流转给原成县小川乡经济委员会用于建造服务大楼，违反了法律的强制性规定。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”之规定，《关于基建服务大楼占用耕地的合同书》属无效合同。五、2001年3月6日杨某2与周旗村委会签订的《关于小川综合楼占用土地的补充合同书》是否无效。杨某1、杨某2与周旗村委会于2003年11月4日签订的《关于房屋地界的协议》被人民法院的生效判决书确定为无效协议，故《关于小川综合楼占用土地的补充合同书》不因《关于房屋地界的协议》第四条的约定而废止。但该合同是在《关于基建服务大楼占用耕地的合同书》的基础上，周旗村委会将其占用的杨某1、杨某2户内的4亩土地中空闲的1亩退还给杨某2，由于该协议所依据的原合同因违反法律的强制性规定而自始无效，故《关于小川综合楼占用土地的补充合同书》失去其依存的基础，其补充协议也应归于无效。六、周旗村委会是否应该归还杨某1、杨某2位于××县二社四至为南至河堤、东至小川镇文化站、北至江武公路、西临原告住房的承包地。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”周旗村委会从小川乡经济委员会处接管案涉4亩承包地的经营权所依据的《关于基建服务大楼占用耕地的合同书》及《关于小川综合楼占用土地的补充合同书》自始没有法律约束力，故周旗村委会应向杨某1、杨某2返还四至为南至河堤、东以综合楼东山墙外皮向东延伸5米为界，北至江武公路、西临原告住房的住房××县二社的承包地。判决：一、确认杨某1、杨某2母亲李某与原成县小川乡经济委员会于1985年4月30日，签订的《关于基建服务大楼占用耕地的合同书》为无效合同；二、确认杨某1、杨某2与成县小川镇、周旗行政村村民委员会于2001年3月6日签订的《关于小川综合楼占用土地的补充合同书》为无效合同；三、限本判决生效之日起三十日内由成县小川镇周旗行政村村民委员会向杨某1、杨某2返还位于××县二社的四至为南至河堤、东以综合楼东山墙外皮向东延伸5米为界、北至江武公路、西至杨某1、杨某2住宅的承包地；四、驳回杨某1、杨某2的其他诉讼请求。本院二审期间，周旗村委会、小川镇政府未提交新证据，杨某2提交2017年成县人民政府颁发的甘（2017）成县农村土地承包经营权第XXXX号《农村土地承包经营权证书》，拟证明该证书与政府2017年颁发给杨某1的XXXX号《农村土地承包经营权证书》登记的土地，均是周旗村委会2001年退回的1亩土地被政府征用修建小川文化站后由小川村二社补划的土地，与案涉土地无关。经质证，对该证据的真实性及证明目的，周旗村委会及小川镇政府均无异议。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，根据1981年4月1日《成县小川公社包干到户责任制合同协议书》、1999年7月1日字第XXXX号《土地承包经营权证书》载明的内容，杨某1、杨某2家庭的承包地共计4亩，登记的承包方系二人的父亲杨某3（曾用名杨某3）。1985年4月30日二人的母亲李某与成县小川乡经济委员会签订合同并公证，该地以入股形式由乡经委兴办企业建造服务大楼使用且长期使用。据当事人在一审时陈述，该合同实质上由周旗村委会履行即支付李某小麦、现金，建造房屋及经营、出租。2001年周旗村委会与杨某1、杨某2签订补充合同并公证，由周旗村委会将案涉土地东端1亩土地予以退还，相应的补偿减少。该退还土地后被政府征用建造小川镇文化站，小川村二社为此给杨某1、杨某2补划土地，并由成县人民政府于2017年12月9日给二人分别颁发甘（2017）成县农村土地承包经营权第XXXX、XXXX号《农村土地承包经营权证书》予以确认。2003年11月4日，周旗村委会与杨某1、杨某2签订《关于房屋地界的协议》，将案涉土地上所建综合楼西侧房屋无偿转让给杨某1、杨某2作为综合楼所占的永久性土地补偿费，同时约定该协议生效后前述基建合同及补充合同废止。该地界协议经成县法院一审、本院二审认定为无效。周旗村委会向省法院申请再审亦被驳回。同时据成县人民政府1999年8月12日颁发给周旗村委会的成县房权证成字第XXXX号《房屋所有权证》载明的内容，综合楼占用土地权属性质是集体，系1985年租小川南街社土地。小川南街社即是小川村二社。由此该《房屋所有权证》与前述《基建合同》、《土地承包经营权证书》相印证，应认定案涉土地系杨某1、杨某2家的承包地，且在1999年二轮土地承包时，仍发包给杨某1、杨某2及其母李某。李某在1985年以“带地入股”形式将自家承包地（现土地面积约2亩）出租于小川乡经委（周旗村委会）长期使用，建造服务大楼，而依照前述事实，案涉土地系承包地，属耕地。“十分珍惜、合理利用土地”和“切实保护耕地”是我国的基本国策，亦为《土地管理法》第三条所规定，同时依照该法第四条“国家实行土地用途管制制度”、第三十一条“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”、第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”及《农村土地承包法》第十一条第一款“未经依法批准不得将承包地用于非农建设”、第三十八条“土地经营权流转应当遵循以下原则：……（二）不得改变土地所有权的性质和土地农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；……”的规定，周旗村委会未就案涉土地办理农用地转为建设用地的审批手续即在该土地上修建房屋，故其与李某、杨某1、杨某2就案涉土地签订的《基建合同》及《补充合同》因违反前述法律的强制性规定且损害社会公共利益，依照《合同法》第五十二条第（四）、（五）项规定，当属无效。故对周旗村委会上诉主张案涉两份合同仅违反管理性强制性规定而不应认定为无效不予支持。基于无效合同，依照《合同法》第五十八条规定，一审判令由周旗村委会返还所租赁土地并无不当。而就应返还土地的四至经一审、二审询问双方均无异议，亦即对综合楼占用土地的范围双方认识一致，故一审所认定的土地四至准确。周旗村委会上诉主张杨某1、杨某2对案涉土地没有承包经营权，该主张与事实不符，成县人民政府颁发的XXXX号《土地承包经营权证书》已确认该二人对案涉土地享有承包经营权且尚在承包期限内，故周旗村委会上诉主张杨某1、杨某2不具有原告的诉讼主体资格，缺乏事实依据，该请求不予支持。周旗村委会同时主张其已实际使用案涉土地35年，杨某1、杨某2亦丧失要求归还土地的权利，因案涉两份合同自始不具有效力，杨某1、杨某2作为承包经营权人，基于无效合同要求返还土地不受诉讼时效所限，且周旗村委会引用的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，系土地权属不清时确定土地所有权的依据，与本案基本事实不符，不应适用。案涉《基建合同》、《补充合同》虽经公证机关出具公证书，但依照《民事诉讼法》第六十九条“经过法定程序公证证明的法律事实和文书，人民法院应当作为认定事实的依据，但有相反证据足以推翻公证证明的除外”规定，法律虽对公证书赋予较强的证明力，但其作为民事证据的根本属性和地位并未改变，其所证明的内容需经依法审查才能确定其效力。前述两份合同，因违反法律的强制性规定和损害社会公共利益，自始不具有法律效力，虽经公证亦不能认定其有效。综上所述，周旗村委会的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人周旗村委会负担。本判决为终审判决。审判长 贾丽萍审判员 寇彩霞审判员 李彦军二〇二一年四月二十五日法官助理 赵 婷书记员 冶凯璇