广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终270号上诉人（原审原告）徐标平，男，1961年8月13日出生，汉族，住佛山市南海区××××××××××××，公民身份号码：440××××××××××××。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区××××××。法定代表人杨小晶,局长。委托代理人苏瑶，佛山市自然资源局南海分局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。上诉人徐标平因诉被上诉人佛山市自然资源局(以下简称市自然资源局)不履行不动产行政登记职责一案，不服佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初1104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：2020年1月17日，徐标平通过信访方式要求相关部门指引其补办新的房产手续。经信访部门转办由佛山市自然资源局南海分局接收该信访事项。2020年2月21日，市自然资源局作出佛自然资南投字[2020]008号《关于徐标平请求正确指引补办不动产登记手续事项的处理意见书》，认为徐标平地块位于丹灶镇西联社区二甲村“*巷*号地段”，该地原有共有房屋一间，办理了两个土地使用证：证号南府集用（2016）第0500***号，权属人徐标平、徐讲平，面积33.8平方米；证号集用（1989）062***号，权属人为陈欢桂，面积33.82平方米。2017年，徐标平对上述房屋进行拆旧建新，建设面积约80平方米，超出土地使用证批准使用范围。鉴于上述房屋存在一地多证、批少用多的情况，且至今未有办理合法用地及报建手续。若符合《佛山市南海区房地一体的农村宅基地和集体建设用地确权登记实施细则》（下称《实施细则》）中关于“无证”或“单地证”情形中关于申请人主体资格、房屋占地位置范围、房屋高度、权属清晰无争议等要求，不存在宅基地不予确权的情形，徐标平可按照上述实施细则通过总登记方式向村（居）委会提交材料。同年2月26日徐标平收到该意见书。2020年7月10日，徐标平通过邮寄方式向市自然资源局提交了一份《行政处理申请书》，要求市自然资源局对位于佛山市南海区丹灶镇西联社区二甲经济社村前街*巷*号的房屋办理不动产确权登记，同年7月13日，市自然资源局收到该申请书。2020年7月20日，徐标平再次通过邮寄方式向市自然资源局提交了一份《行政处理申请书》，要求市自然资源局对位于佛山市南海区丹灶镇西联社区二甲经济社村前街*巷*号的房屋办理不动产确权登记，同年7月26日，市自然资源局收到该申请书。2020年8月5日，市自然资源局作出《关于徐标平办理不动产确权登记有关问题的回复》，认为因徐标平提供的地址房屋存在一地多证、批少用多的情况，且未办理合法用地和报建手续，2020年2月21日就徐标平提出的相同事项进行了书面回复，并提供了详细不动产登记办理指引。佛山市南海区已开展“房地一体”农村不动产总登记发证工作，若徐标平符合《实施细则》中关于“无证”或“单地证”情形中关于申请人主体资格、房屋占地位置范围、房屋高度、权属清晰无争议等要求，不存在宅基地不予确权的情形，根据不动产登记“属地管理”的原则，徐标平可依照《实施细则》的要求向房屋所在地的村（居）委会提交材料进行申请。同年8月12日，徐标平收到该回复。另查，原佛山市南海区国土城建和水务局认为徐标平未经批准擅自对佛山市南海区×××××××××××“*巷*号”地段用作建设农村住房的行为，认为徐标平非法占用土地12.4平方米，为此作出丹国土执〔2018〕第001号《国土资源行政处罚决定书》，要求徐标平拆除位于佛山市南海区×××××××××××“*巷*号”地段土地上新建的住宅等处罚事项。徐标平不服提起了诉讼，2019年6月24日，佛山市顺德区人民法院作出（2019）粤0606行初461号《行政判决书》，其中一项判决为撤销原南海区国土城建和水务局作出的丹国土执〔2018〕第001号《国土资源行政处罚决定书》。市自然资源局不服并上诉至佛山市中级人民法院，2019年9月29日，佛山市中级人民法院作出（2019）粤06行终541号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判，但在该判决书中，佛山市中级人民法院认定徐标平违法用地面积12.4平方米准确。一审法院认为，《不动产登记暂行条例》第三条规定：“不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。”第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”根据上述规定，市自然资源局具有不动产登记的行政职权。案件的争议焦点在于市自然资源局是否存在不履行法定职责。根据《不动产登记暂行条例》第十五条规定：“当事人或者其代理人应当向不动产登记机构申请不动产登记。”第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。”案件中，徐标平通过邮寄方式向市自然资源局提交一份不动产登记申请，并不符合《不动产登记暂行条例》第十六条规定所需材料，因此市自然资源局履职的条件尚未成就。此外，根据庭审查明，徐标平所建的房屋存在违法用地面积12.4平方米且存在一个房屋存在两个不同权属人土地使用证，因此徐标平在完善用地手续、将陈欢桂土地变更徐标平名下等一系列程序后方能完成案涉土地使用权的登记。案件中，市自然资源局已告知徐标平可依照《实施细则》的相关的登记流程去操作，但徐标平知晓后仍未依法维护自身合法权益，而仅通过邮寄方式寄一份申请即要求市自然资源局办理不动产登记，这完全与不动产登记初衷与规则相悖。由此可见，徐标平申请履职事项不符合《不动产登记暂行条例》的要求，市自然资源局收到徐标平的申请后，再次根据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定对徐标平作出的回复和解释，由此可见市自然资源局已履行了相关职责，徐标平主张要求市自然资源局履职缺乏事实和法律依据，法院不予支持。最后，关于市自然资源局认为徐标平没有诉的利益的问题。所谓诉的利益，就是当事人向法院提出的诉讼请求，具有必须通过法院审理并作出判决予以解决的必要性和实效性。其中必要性是指有无必要通过判决解决当事人之间的纠纷；实效性是指通过判决能否使纠纷获得实质性解决。案件中，徐标平所诉的系不履行法定职责，归根到底系徐标平对市自然资源局未对其申请作出处理不服而提起诉讼，是否作出处理系案件实体的审查范围，因此市自然资源局答辩认为徐标平缺乏诉的利益无任何依据，法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回徐标平的诉讼请求。案件受理费50元，由徐标平负担。上诉人徐标平上诉称:一、上诉人于2016年9月12日向案外人陈欢桂购买了位于二甲村*巷*号之一的房屋一间。有关部门对该房屋进行实物核对无疑后，通知上诉人缴纳税费，上诉人在2017年1月8日按照各级税务人员指引交完了全部税费。二、上诉人与案外人陈欢桂于2017年1月22日前往不动产办证中心窗口递交不动产登记申请书及所需材料，工作人员核对身份无错后收集了全部材料。约20天后，工作人员将材料退还，以证号对应不上为理由拒绝上诉人办理不动产转移过户。证号不能改变事实，这是被上诉人明显的不作为。三、上诉人与案外人陈欢桂是同村人，买卖的房屋没有违规。被上诉人以案涉房屋的土地证没有变更到上诉人名下为由拒绝办理房屋不动产登记是错误的。四、被上诉人于2018年8月24日自行编制的《违法用地红线图》强行将原本长方形的两间房屋变成凹凸形状，且称上诉人的房屋超占12.4平方米。被上诉人于2018年8月24日制作的《询问笔录》造假，上诉人当场拒绝签名。五、上诉人自有房屋是长方形，实际占地面积是37.23平方米。而证载面积是33.8平方米。证载登记面积少了3.43平方米，应该以实物为准，不能以证载登记为准。六、上诉人向案外人陈欢桂购买的房屋实际测量面积是44.8平方米，并经过多方部门重复核对准确无误并交纳全部税费，应当受到物权法的保护，被上诉人一直没有履行办理土地变更系不作为。七、上诉人向信访部门反映，信访部门将问题转给了被上诉人。综上所述，一审法院认为上诉人没有按照不动产登记流程去操作完全是误解了。一审法院认为根据庭审查明上诉人所建房屋存在违法用地面积12.4平方米是错误的。请求二审法院：1.依法受理上诉人的诉讼请求；2.判令被上诉人履行上诉人同案外人陈欢桂购买的占地面积44.8平方米不动产转移登记；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人市自然资源局辩称：一、一审法院对本案认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。二、上诉人徐标平的申请不符合要求，被上诉人尚不具备履行职责的要求，一审法院驳回其诉讼请求正确。1.若上诉人需要通过房地一体政策进行登记的，应当按照《实施细则》的要求先向所在村委会提供相关材料，其直接向被上诉人邮寄申请不符合要求。2.即使是按照正常的登记程序，上诉人未向被上诉人提交符合要求的材料，被上诉人履职的条件也尚未成就。三、被上诉人已经对上诉人的申请再次进行处理，不存在行政不作为。综上，请求二审法院依法维持一审判决。二审中,上诉人徐标平提交以下材料:1.佛山市南海区不动产登记申请书、宗地图、集体土地使用权转让协议、陈欢桂、徐标平身份证、南海区丹灶镇房产管理所出具的证明、徐标平股权证、佛山市南海区不动产登记询问表、丹灶镇西联社区居民委员会出具的地址变更证明、房屋转让协议各一份，拟证明上诉人在2017年1月22日曾经向不动产登记部门提出过宅基地使用权的过户登记申请，但被不动产登记部门拒绝办理；2.（2016）南地税土证字201714892号土地增值税纳（免）税证明、编号(161)粤地证01169785的税收完税证明、编号(161)粤地证01169784的税收完税证明、编号No08477844广东增值税普通发票各一份，拟证明上诉人已缴纳转让案涉土地使用权的全部税费。经质证，本院认证如下：上诉人提交第一组材料证明的是上诉人在2017年曾向不动产登记部门提交过相关材料，但与审查本案被上诉人在2020年7月收到上诉人的不动产登记申请后是否存在不履行法定职责的违法情形无关联性。上诉人提交的第二组证据亦与本案审查被诉行政行为无关联性。同时，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”综上，以上两组材料本院不予采纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案是上诉人徐标平认为被上诉人市自然资源局不履行不动产行政登记职责而提起的行政诉讼。综合诉辩双方意见，本案的争议焦点系被上诉人是否存在未依法履行不动产行政登记职责的违法情形。经查，《不动产登记暂行条例》第十五条规定：“当事人或者其代理人应当向不动产登记机构申请不动产登记。”第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。”本案中，上诉人于2020年7月10日、7月20日通过邮寄方式向被上诉人提交内容一致的《行政处理申请书》，申请书的主要内容是向被上诉人申请办理其建有的位于佛山市南海区丹灶镇西联社区二甲经济社村前街*巷*号的房屋的不动产确权登记。除此之外，上诉人并未一同或补充邮寄提交其他相关材料。由此可知，上诉人所提交的材料不符合《不动产登记暂行条例》第十六条规定的办理不动产登记应提交相关材料的形式要求。同时，针对上诉人的申请书，被上诉人于2020年8月5日作出《关于徐标平办理不动产确权登记有关问题的回复》，主要内容是其认为因上诉人提供的地址房屋存在一地多证、批少用多的情况，且未办理合法用地和报建手续。若上诉人符合《实施细则》中关于“无证”或“单地证”情形中关于申请人主体资格、房屋占地位置范围、房屋高度、权属清晰无争议等要求，不存在宅基地不予确权的情形，根据不动产登记“属地管理”的原则，上诉人可依照《实施细则》的要求向房屋所在地的村（居）委会提交材料进行申请。另查，已生效的（2019）粤06行终541号《行政判决书》认定上诉人存在违法用地面积12.4平方米的情况，且案涉房屋存在两个不同权属人土地使用证的情形。即上诉人申请不动产登记的实体条件亦未成就。综上所述，被上诉人对于上诉人的不动产行政登记的申请已经依职权作出了相应回复，告知了案涉房屋存在的问题及后续如何办理不动产登记的指引，故被上诉人不存在不履行法定职责的行为，本院予以确认。至于上诉人所称案涉房屋的证载面积与事实不符等问题，不属于本案审查被上诉人是否存在不履行不动产登记职责的范围，本院不予审查。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，本院予以维持。上诉人徐标平的上诉理由缺乏理据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐标平负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二一年四月二十九日法官助理  杨 阳书 记 员  黄晓琳