山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁08行终107号 上诉人（原审原告）济宁市通亚包装有限公司，住济宁市任城区唐口镇常户村，统一社会信用代码91370811757463875K。 法定代表人杨后勇，经理。 委托诉讼代理人张继锋，山东恒正律师事务所律师。 委托诉讼代理人周阳，山东恒正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济宁市任城区自然资源局，住所地济宁市任城区供销路北首，统一社会信用代码11370811MB28611622。 法定代表人韩爱芹，该局局长。 委托诉讼代理人张自亮，该局执法监察大队一中队中队长。 委托诉讼代理人王建锋，山东宏易律师事务所律师。 上诉人济宁市通亚包装有限公司(以下简称通亚公司)因与被上诉人济宁市任城区自然资源局(以下简称任城区自然资源局)罚款、没收、责令限期拆除及退还土地一案，不服济宁市任城区人民法院（2020）鲁0811行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，2019年7月19日，济宁市任城区综合行政执法局因通亚公司位于唐口街道常户村没有办理合法手续擅自占用任城区唐口街道常户村集体土地，作出责令停工、整改通知，并移送至任城区自然资源局处理。同日，任城区自然资源局通过询问当事人、现场勘测及收集相关证明材料的方式，查明通亚公司的用地建设行为没有办理合法用地手续即基本建成钢构厂房和厂区道路，占用任城区唐口街道常户村集体土地，不符合土地利用总体规划。于是向通亚公司作出济任自然资停字[2019］112号《责令停止违法行为通知书》和济任自然资改字[2019］112号责令《改正违法行为通知书》，要求通亚公司停止并改正违法行为。被告作出责令改正通知后，通亚公司对硬化道路占用的部分土地进行了拆除改正，但已拆除的部分占地未达到恢复耕种的耕地要求，且仍位于生产厂区内。被告于2019年10月29日对通亚公司占用土地类型进行了鉴定，鉴定结果为：“2019年5月，济宁通亚包装有限公司未经政府批准，擅自占用任城区唐口街道常户村集体土地建设钢结构厂房和道路，该用地行为没有办理合法用地手续，占地面积4720平方米(折合7.08亩），依据《土地利用现状图》，耕地4229平方米，村庄建设用地340平方米，公路用地151平方米。依据《唐口街道土地利用总体规划图(2006一2020）》，基本农田4138平方米、一般耕地91平方米、公路用地151平方米，共计4380平方米土地不符合土地利用总体规划；村镇建设用地340平方米符合土地利用总体规划”。并于同年11月29日对通亚公司作出了济任自然资罚告字【2019】84号《行政处罚告知书》、济任自然资罚听告字【2019】84号《行政处罚听证告知书》。通亚公司不服上述行政行为，被告遂于12月6日向其送达《听证通知书》，定于2019年12月13日上午10时，在任城区自然资源局一楼会议室召开听证会。而后，2019年12月23日被告向原告作出济任自然资罚决字【2019】84号《行政处罚决定书》，决定对其处罚：1、责令退还非法占用4720平方米土地；2、没收在非法占用的340平方米土地上新建的建筑物和其它设施；限期拆除在非法占用的4380平方米土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状；3、对非法占用的4720平方米土地处以每平方米30元的罚款，罚款金额为人民币141600元整。通亚公司不服该决定，提起行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《山东省土地管理法实施细则》第三条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。任城区自然资源局作为济宁市任城区人民政府土地行政主管部门，具有负责任城区行政区域内的土地管理和监督工作的职责，是本案适格的被告。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，任城区自然资源局通过询问当事人、现场勘测及收集相关证明材料的方式查明通亚公司的用地建设行为没有办理合法用地手续即基本建成钢构厂房和厂区道路，占用任城区唐口街道常户村集体土地，不符合土地利用总体规划。对通亚公司下达了责令停止违法行为通知书和责令改正违法行为通知书，要求通亚公司停止并改正违法行为，并于2019年10月29日对通亚公司所占用土地的类型进行了鉴定，后因通亚公司未按要求改正违法行为，被告对其作出并送达《行政处罚告知书》，告知其具体的处罚事项及相应的救济途径。2019年12月23日被告向原告作出并送达了济任自然资罚决字【2019】84号《行政处罚决定书》。该行政处罚决定根据《中华人民共和国土地管理法实施细则》的相关规定，给予被告未经批准使用的土地4720平方米处罚每平方米30元的罚款，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。故原告要求撤销案涉《行政处罚决定书》的诉求理据不足，原审法院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回济宁市通亚包装有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由济宁市通亚包装有限公司负担。 通亚公司不服上述判决，向本院提起上诉称，一审法院认定事实及适用法律错误。1、上诉人自2019年7月19日以来就依政府指示积极整改，截止到2019年11月29日，已整改了近百分之六十，剩余部分也在积极整改，但厂房整改是一项较为复杂和漫长的工作，需搬迁厂房内的固定设备，归拢存货及其他固定资产，故被上诉人需结合企业实际情况留出整改时间。因此，上诉人主观上具有积极改正的态度，客观上也一直尽最大程度实施了整改行为，一审法院认为上诉人“未按要求改正违法行为”的认定与事实不符。2、被上诉人在处罚时既没有给予上诉人合理的拆除时间，也没有考虑上诉人积极履行整改义务的情节，仍然以每平方30元的最高额度进行处罚，考量不周，处罚结果明显不当，显失公平。一审法院认为处罚决定书引用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条适用法律正确是错误的。3、处罚前，上诉人就已经进行了自行拆除整改占用土地1608平方米，并恢复原状，但被上诉人并未剔除已整改的面积而仍按照全部面积进行处罚，处罚结果不当。被上诉人和一审法院适用法律错误，侵犯了上诉人的合法权益。请求撤销原判，改判撤销济任自然资罚决字【2019】84号行政处罚决定书，本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人任城区自然资源局辩称，一、上诉人存在违法事实，被上诉人对其处罚有事实及法律依据。2019年7月19日，被上诉人在收到济宁市任城区行政综合执法局济任执移字【2019】001号《综合行政执法案件移送函》后，被上诉人执法人员经询问当事人、现场勘测及收集相关证明材料，调查认定上诉人存在非法占地行为。被上诉人执法人员对其作出济任自然资停字【2019】112号《责令停止违法行为通知书》和济任自然资改字【2019】112号《责令改正违法行为通知书》后，上诉人对硬化道路占用的部分土地进行了拆除，通过现场核查，已拆除的部分占地未达到恢复耕种的耕地要求，且仍位于生产厂区内，应纳入企业实际占用土地。二、被上诉人按照上诉人非法占用4720平方米的土地处以每平方米30元的罚款，具有事实根据及法律依据。上诉人拆除的1608平方米土地仍然位于其厂区内，上诉人是封闭厂区，这些土地仍然在上诉人的控制、使用范围内，上诉人拆除的部分主要是公司硬化的路面，但是没有达到耕地的复耕要求，所以应当按照上诉人全部占用使用的土地进行处罚。对于上诉人认为按照每平方米处于30元的处罚不当，首先，行政诉讼案件不审查合理性，只审查合法性，其次，因上诉人非法占用的土地包含基本农田4138平方米，违法性质严重，被上诉人根据这一事实才做出以上处罚决定。综上，被上诉人对上诉人的处罚事实清楚，程序合法，恳请二审法院驳回上诉人的上诉。 各方当事人原审中提交的证据和依据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据以确认的案件事实。 本院认为，本案的审理重点为被诉行政处罚决定是否合法，对案涉4720平方米土地处以每平方米30元的罚款是否适当。《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。本案中，上诉人未办理合法用地手续即基本建成钢构厂房和厂区道路，上诉人非法占用土地的违法行为事实清楚，被上诉人关于被非法占用土地的面积及性质证据充分，上诉人对此也无异议。被上诉人自2019年7月19日作出《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》至2019年12月23日作出被诉行政处罚为止，已给予了上诉人合理的整改期限，但上诉人仅对硬化道路占用的1608平方米土地进行了拆除整改，截止到被上诉人作出处罚决定时，整改的部分仍位于生产厂区内，被铁皮等设施围挡，属于上诉人实际控制、使用的范围内，未达到恢复耕种的耕地要求，无法达到实际可以复耕的效果，故不能视为恢复土地原状。基于上诉人非法占用基本农田达4138平方米且未按要求改正违法行为的事实，被上诉人对上诉人非法占用集体土地4720平方米处以每平方米30元的罚款符合上述规定，被上诉人作出被诉行政行为认定清楚、适用法律正确、程序正当、过罚相当。被非法占用的土地，是否符合土地利用总体规划，在处罚时的区别在于对地上建筑物及设施是拆除还是没收，而不在于罚款，对于未办理合法用地手续的符合土地总体利用规划的非法占地行为同样应当进行罚款。上诉人关于被上诉人作出行政处罚时未将已经整改的部分予以扣除、对于符合规划的340平方米土地不应罚款以及按照每平方米30元进行罚款的幅度过高的理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回济宁市通亚包装有限公司的起诉并无不当。上诉人上诉理由欠妥，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人济宁市通亚包装有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇二一年四月十九日 法官助理王逸囡 书记员李瑞