甘肃省兰州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）甘01民初729号原告：甘肃省建设投资（控股）集团有限公司，住所地甘肃省兰州市七里河区西津东路575号。法定代表人：苏跃华，该公司董事长。委托诉讼代理人：刘英，女，汉族，1964年11月30日出生，住甘肃省兰州市城关区，该公司处长。委托诉讼代理人：史西岗，北京德恒律师事务所律师。被告：亚行贷款兰州城市交通项目办公室，住所地甘肃省兰州市安宁区科技孵化大厦18楼。法定代表人：莫胜鹏，该办公室主任。委托诉讼代理人：张晓军，甘肃西润律师事务所律师。委托诉讼代理人：李冬梅，甘肃西润律师事务所律师。被告：兰州新城快速公交综合开发有限公司，住所地甘肃省兰州市安宁区安宁西路459号。法定代表人：张茂，该公司总经理。委托诉讼代理人：张晓军，甘肃西润律师事务所律师。委托诉讼代理人：李冬梅，甘肃西润律师事务所律师。被告：兰州市人民政府，住所地甘肃省兰州市城关区南滨河东路637号。法定代表人：张伟文，兰州市市长。委托诉讼代理人：张晓军，甘肃西润律师事务所律师。委托诉讼代理人：李冬梅，甘肃西润律师事务所律师。被告：兰州市安宁区人民政府，住所地甘肃省兰州市安宁西路500号。法定代表人：王立山，安宁区政府区长。委托诉讼代理人：董广武，甘肃经邦律师事务所律师。委托诉讼代理人：孙彦生，甘肃经邦律师事务所律师。原告甘肃省建设投资（控股）集团有限公司（以下简称省建投公司）与被告亚行贷款兰州城市交通项目办公室（以下简称亚行办）、兰州新城快速公交综合开发有限公司（以下简称新城快速公交）、兰州市人民政府（以下简称兰州市政府）、兰州市安宁区人民政府（以下简称安宁区政府）企业借贷纠纷一案，本院于2020年9月10日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告省建投公司的委托诉讼代理人刘英、史西岗，被告亚行办、新城快速公交、兰州市政府的委托诉讼代理人张晓军、李冬梅，安宁区政府的委托诉讼代理人董广武、孙彦生均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告省建投公司向本院提出诉讼请求：1、判决解除原告与被告三签订的《刘家堡城市综合体项目合作协议书》；2、判决被告三向原告返还借款本金3.5亿元；3、判决被告三向原告支付以3.5亿元本金为基数，暂计至2020年6月20日的利息资金占用费等685634886.55元（计算方式附后），并按照合同约定标准计算到实际支付日止；4、判决被告一、被告二、被告四对上述第1、2项诉讼请求承担连带偿还责任；5、判决被告以兰州市安宁区刘家堡广场东南角刘家堡城市综合体项目83亩土地经拍卖、变卖后在第2项、第3项本金和利息范围内承担连带赔偿责任；6、判决本案的案件受理费、鉴定费等诉讼费由被告共同承担。事实与理由：2012年11月9日，被告三作为甲方及委托方、原告作为乙方、被告一及被告二作为被告三的受托方签署了《刘家堡城市综合体项目合作协议书》（以下简称《合作协议书》），约定参照BT方式建设刘家堡综合体项目。根据《合作协议书》的约定，被告三向原告借款3.5亿元，根据被告三的委托，3.5亿元的借款由原告直接支付至被告一的账户。《合作协议书》第2.1.2.1约定，借款的利息以资金实际占用期间中国人民银行同期贷款基准利率上浮10%以内计取；第3.1条约定，3.5亿元借款支付后六至九个月内被告方确保完成公交站场的搬迁、农用地报批及拆迁等所有的前期工作，具备开工条件，若不能具备，则3.5亿元借款资金利息每月递增8%。《合作协议书》对3.5亿元借款的利息、用途、担保方式等均进行了明确约定。根据《合作协议书》中关于借款的约定，2012年11月15日原告与被告三的受托方被告一、被告二签署《借款协议书》：借款本金为1亿元，借款期限为两年，自2012年11月16日至2014年11月16日；2012年12月原告与被告三的受托方被告一、被告二签署《借款协议书》：借款本金为1亿元，借款期限为两年，自2012年12月21日至2014年12月21日；2013年2月25日原告与被告三的受托方被告一、被告二签署《借款协议书》，借款本金为1.5亿元，借款期限为两年，自2013年2月25日至2015年2月25日。上述合同均根据《合作协议书》中关于借款的内容进行了细化：借款利率按中国人民银行同期贷款基准利率上浮10%收取，借款期内如遇中国人民银行贷款基准利率调整，则借款基准利率相应调整；利息每季支付一次，被告应于每季末20日前将本期应付利息以现款方式交于原告，资金实际使用时间不足一个季度时，利息按实际使用天数计算；逾期利息利率为实际借款利率水平加收50%;还款方式为一次性归还借款本息，如被告不能按期履行付息及还本义务，则按逾期时间每天加收逾期金额万分之四的违约金。上述《借款协议书》签订后，原告根据《借款合同》和被告三的指示，向被告一的账户支付了借款本金3.5亿元，至起诉之日，被告未偿还本金及按期支付利息。在合同履行过程中，因安宁公交总站项目缺乏资金建设，公交三公司无法从刘家堡地域搬出，导致案涉刘家堡综合体项目至今未能取得进展。原告认为，被告三作为借款人，应当偿还本金、利息和资金占用费。《合作协议书》中已经明确约定，案涉3.5亿元借款为被告三的借款，被告三委托被告一、被告二收取该笔借款，承办案涉项目。《合作协议书》中对借款的金额、利息、担保方式等进行了明确的约定，具备借款合同应当具备的所有要件。现借款早已到期，被告三作为借款人应承担偿还本金、利息及资金占用费。根据《合作协议书》的约定，被告一、被告二作为被告三的受托方，与原告签署《借款协议书》。合同对案涉借款用途作了明确约定，即用于刘家堡综合体项目拆迁和安置等前期工作。被告一、被告二作为案涉项目的实施主体，将案涉借款挪作他用，违背了合同约定。因此，被告一、被告二作为案涉项目的实施方和共同受托借款人，应当对案涉借款承担连带偿还责任。此外，2014年12月22日，兰州市机构编制委员会下发《关于调整亚行贷款兰州城市交通项目办公室隶属关系的通知》，同意将被告一由兰州经济技术开发区管委会管理调整为由安宁区政府管理。因此，现被告一为安宁区政府的派出机构，安宁区政府应当承担共同还款责任。被告方至今未偿还借款，没有支付利息和资金占有费，现借款期限早已到期。为了维护原告合法权益，特向贵院起诉，请法院支持原告全部诉讼请求。被告亚行办辩称，一、《刘家堡城市综合体项目合作协议书》（以下简称《合作协议书》）的解除条件尚不成就，依法不应予以解除。《合作协议书》中并未约定合同的解除条件,因此，在未约定的情况下，合同是否解除应遵循法律规定，根据《民法典》第五百六十三条之规定，当事人行使解除权的，应满足因不可抗力或一方当事人不履行主要债务致使合同目的不能实现的。本案中，答辩人以及兰州市政府和新城快速公交与被答辩人所合作的刘家堡综合体项目，从目前来看项目一直在推进，被答辩人的合同目的并非不能实现，因此，被答辩人诉请解除《合作协议书》的条件尚不成就；答辩人一直在履行《合作协议书》，目前已完成项目备案、震评、灾评和交通影响评价等前期手续，并于2016年10月取得兰州市城乡规划局经济区分局核发的规划通知书，2017年与兰州公交集团第三客运公司签订《征地拆迁补偿安置协议书》。现在除公交集团第三客运公司未搬迁外，其余征拆均已完成。公交集团第三客运公司的搬迁，需另行建立公交场站，目前该项工作已完成立项、《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》等前期手续的办理工作，并于2013年完成了加气站项目建设，其中加气站项目于2017年已取得市发改委的立项批复，正式纳入全省“十三五”加气站规划，并已取得震评、环评、《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》等前期手续。目前安宁总站项目正在办理土地划拨手续，已办理完成立项、《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》等前期手续。答辩人为履行《合作协议书》，前期已投入资金208823101.93元，如现在解除《合作协议书》将给答辩人造成巨大的经济损失，本着公平以及维护市场交易稳定性原则，《合作协议书》的解除条件尚不成就，各方应继续履行。二、被答辩人诉求的3.5亿元，并非是借款而是被答辩人的投资款。最高人民法院在第1046期公报案例中明确指出：判断当事人之间对于交付相关资金行为，是借款还是投资，应从收益方式、用途以及是否参与项目管理等方面进行综合判断。具体至本案中：1、合同中明确约定3.5亿元为投资款：答辩人、被答辩人以及新城快速公交等所签订的《合作协议书》1.5条约定，项目采用投资代建模式，由被答辩人实施投资代建，全面负责投资管理和项目建设实施，投资总额为20亿元（16.5亿元的项目建设投资＋3.5亿元的借支资金）；《合作协议书》2.1和2.1.1约定，项目回购价款＝总投资额＋投资成本＋投资收益，其中总投资额＝建筑安装工程费用总价＋项目代付费用＋调整费用＋借支资金；《合作协议书》2.1.2约定，投资成本包括借支资金利息和工程建设投资利息；《合作协议书》2.2.1约定，回收价款的总额依据2.1条计算。根据上述约定，各方在签订《合作协议书》时就已明确约定，前期借支资金3.5亿元属于被答辩人的投资，被答辩人在计算回收价款总额时也包括3.5亿元的借支资金；2、收益方式：《合作协议书》第2.1.3条明确约定：被答辩人的投资收益确定为：一年确定收益为4%，两年确定收益为8%，以后每年递增4%，并非约定为借款利息；3、资金用途：根据《合作协议书》第3.1条约定，资金用于公交站场的搬迁、农用土地报批以及拆迁等所有前期工作，在答辩人以及新城快速公交与被答辩人所签订的《借款协议书》中明确约定，资金用于刘家堡综合体项目；4、被答辩人参与整个项目的管理。根据《合作协议书》1.5约定，项目采用投资代建模式，由被答辩人实施投资代建，全面负责投资管理和项目建设实施。实践中，如果是借贷，债权人并不参与项目的经营管理；三份《借款协议书》中的第二条关于所谓“借款”期限的约定，仅为“暂定”并未明确，同时在第三条第4款对投资收益进行约定，在借款协议中既约定了投资收益，又约定借款利息，如果是“借款”，那么借款期限应是明确的，就是由于各方对合作项目的进度以及竣工等时间未明确，投资何时可以收益亦不确定，所以“暂定”借款期限，关于投资收益也采取逐年递增的方式，在答辩人与被答辩人存在项目合作的前提下，关于投资收益的约定应为各方的真实意思表示。综上所述，根据被答辩人交付资金的收益方式、用途以及是否参与项目管理等方面综合判断，该3.5亿元应为投资款并非借款。根据最高人民法院印发《关于审理联营合同纠纷案件若干问题的解答》的通知，投资应是风险共担、利益共享。在《合作协议书》依然存续有效的情况下，被答辩人诉讼请求所要求返还的3.5亿元以及相应的资金占用费，应根据《借款协议》第三条第4款的约定从项目收益中进行回收。三、国家明令禁止行政部门、企事业单位之间办理借贷或变相借贷，行政机关及企事业单位不可成为借款主体。1、根据《中华人民共和国贷款通则》六十一条之规定，各级行政部门和企事业单位、不得经营存贷款等金融业务。不得违反国家规定办理借贷或者变相借贷融资业务。因此，被答辩人与答辩人之间并非是借贷关系，而是“名为借贷，实为投资”。2、在兰州市机构编制委员会［2008］35号文件中，关于答辩人的职责范围为关于亚行项目的协商谈判以及资金的使用，不具有借款主体资格。综上所述，被答辩人的诉讼请求无事实和法律依据，请求贵院在查清事实的基础上，予以驳回，以维护答辩人的合法权益。被告新城快速公交答辩意见与亚行办答辩意见一致。被告兰州市政府辩称，一、《刘家堡城市综合体项目合作协议书》的解除条件尚不成就，依法不应予以解除。《刘家堡城市综合体项目合作协议书》中并未约定合同的解除条件。因此，在合作协议书未约定的情况下，合同是否解除应遵循法律规定，根据《民法典》第五百六十三条之规定，当事人行使解除权的，应满足因不可抗力或一方当事人不履行主要债务致使合同目的不能实现的。本案中，答辩人与被答辩人所约定的刘家堡综合体项目，从目前来看项目一直在推进，答辩人与被答辩人的合同目的并非不能实现，因此，被答辩人诉请解除《刘家堡城市综合体项目合作协议书》的法定条件尚不成就。二、被答辩人诉求的3.5亿元，并非是借款而是被答辩人的投资款。最高人民法院在第1046期公报案例中明确指出：判断当事人之间对于交付相关资金行为，是借款还是投资，应从收益方式、用途以及是否参与项目管理等方面进行综合判断。具体至本案中：1、合同中明确约定3.5亿元为投资款：答辩人、被答辩人以及亚行办等所签订的《合作协议书》1.5约定，项目采用投资代建模式，由被答辩人实施投资代建，全面负责投资管理和项目建设实施，投资总额为20亿元（16.5亿元的项目建设投资＋3.5亿元的借支资金）；《合作协议书》2.1和2.1.1约定，项目回购价款＝总投资额＋投资成本＋投资收益，其中总投资额＝建筑安装工程费用总价＋项目代付费用＋调整费用＋借支资金；《合作协议书》2.1.2约定，投资成本包括借支资金利息和工程建设投资利息；《合作协议书》2.2.1约定，回收价款的总额依据2.1条计算。根据上述约定，各方在签订《合作协议书》时就已明确约定，前期借支资金3.5亿元属于被答辩人的投资，被答辩人在计算回收价款总额时也包括3.5亿元的借支资金；2、收益方式：《合作协议书》第2.1.3条明确约定：被答辩人的投资收益确定为：一年确定收益为4%，两年确定收益为8%，以后每年递增4%，并非约定为借款利息；3、资金用途：根据《合作协议书》第3.1条约定，资金用于公交站场的搬迁、农用土地报批以及拆迁等所有前期工作，在新城快速公交与被答辩人2013年2月25日签订的《借款协议书》第五条明确约定，资金用于刘家堡综合体项目；4、被答辩人参与整个项目的管理。根据《合作协议书》1.5约定，项目采用投资代建模式，由被答辩人实施投资代建，全面负责投资管理和项目建设实施。实践中，如果是借贷，债权人不参与项目的经营管理，如果为投资，投资者则参与项目的管理与运营。综上所述，根据被答辩人交付资金的收益方式、用途以及是否参与项目管理等方面综合判断，该3.5亿元应为投资款并非借款。根据最高人民法院印发《关于审理联营合同纠纷案件若干问题的解答》的通知，投资应是风险共担、利益共享。因此，被答辩人诉讼请求所要求返还的3.5亿元以及相应的资金占用费，应在后期项目的收益中进行回收。三、国家明令禁止行政部门、企事业单位之间办理借贷或变相借贷，行政机关不可成为借款主体。根据《中华人民共和国贷款通则》第六十一条和第七十三条之规定，行政部门、企事业单位等如经营存贷款等金融业务，办理借贷或变相借贷的，由中国人民银行对出借方按违规收入处以1倍以上至5倍以下罚款，并由中国人民银行予以取缔。因此，被答辩人与答辩人之间并非是借贷关系，如果为借贷关系，则被答辩人违反国家之规定。四、被答辩人所诉请的3.5亿元与答辩人无关，答辩人从未收到被答辩人3.5亿元的资金。答辩人与被答辩人以及亚行办等签订《合作协议书》后，仅约定被答辩人投资20亿元，采取投资代建模式实施兰州市安宁区刘家堡城市综合体项目，并对投资收益进行约定，关于被答辩人与亚行办以及新城快速公交签订的《借款协议》，答辩人并不知情，并非《借款协议》的当事人，也从未收到被答辩人3.5亿元的资金，因此与答辩人无关。综上所述，被答辩人的诉讼请求无事实和法律依据，请求贵院在查清事实的基础上，予以驳回，以维护答辩人的合法权益。安宁区政府辩称，一、安宁区政府并非本案适格被告。2014年12月22日，兰州市机构编制委员会下发《关于调整亚行贷款兰州城市交通项目办公室隶属关系的通知》，同意将亚行办由兰州经济技术开发区管委会管理调整为由安宁区政府管理。原告据此将安宁区政府列为本案被告，并认为亚行办属于安宁区政府的派出机构。但是亚行办作为独立法人，依据法律规定，其具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务。兰州市机构编制委员会下发的通知，仅是同意亚行办由兰州经济技术开发区管委会管理调整为由安宁区政府管理，并没有剥夺亚行办独立法人资格。原告将安宁区政府列为被告，没有任何法律依据。兰州市机构编制委员会通知下发前，亚行办由兰州经济技术开发区管委会管理，2014年12月22日，通知下发后，亚行办属于安宁区政府管理。原告与之借贷关系发生于2012年11月份。一方面，安宁区政府未参与亚行办向原告借款事宜，从未签署任何本案涉案文书。另一方面，安宁区政府作为政府机构，行使相应行政管理职能是法律赋予的职责，并不能推测被管理者属于其派出机构。故从事实上来说，原告将兰安宁区政府列为被告，同样没有依据。综上，安宁区政府并非本案适格被告，请求人民法院依法驳回原告对安宁区政府的诉请。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织双方当事人进行了证据交换和质证，原告省建投公司当庭提交以下四组证据，第一组证据：证据一、《合作协议书》，证明目的：1、2012年11月9日，兰州市政府作为甲方、省建投公司作为乙方、亚行办、新城快速公交作为丙方签署了《刘家堡城市综合体项目合作协议书》，约定参照BT方式建设刘家堡城市综合体项目；2、省建投公司的投资包括两部分，一是16.5亿元的项目建设投资，二是3.5亿元的项目前期借支资金，投资总额20亿元；3、合同签订后省建投公司向新城快速公交账户打入3.5亿元，六至九个月内丙方确保完成公交站场的搬迁、农用地报批及拆迁等所有的前期工作，具备乙方开工条件，若不能具备，则3.5亿元借款的资金利息每月递增8%。证据二、《借款协议书》三份，证明目的：1、2012年11月15日，省建投公司与亚行办、新城快速公交签署《借款协议书》，借款本金为1亿元，借款期限为两年；2、2012年12月，省建投公司与亚行办、新城快速公交签署《借款协议书》，借款本金为1亿元，借款期限为两年；3、2013年2月25日，省建投公司与亚行办、新城快速公交签署《借款协议书》，借款本金为1.5亿元，借款期限为两年；4、借款利率按中国人民银行同期贷款基准利率上浮10%收取，借款期内如遇中国人民银行贷款基准利率调整，则借款基准利率相应调整；5、利息每季支付一次，被告应于每季末20日前将本期应付利息以现款方式交于原告，资金实际使用时间不足一个季度时，利息按实际使用天数计算；6、逾期利息利率为实际借款利率水平加收50%；7、还款方式为一次性归还借款本息，如亚行办、新城快速公交不能按期履行付息及还本义务，则按逾期时间每天加收逾期金额万分之四的违约金。证据三、（2019）甘西函字第（005）号《关于甘肃方域西涛律师事务所律师函的回函》，证明目的：1、2019年12月26日，亚行办委托甘肃西润律师事务所发函，称亚行办确实收到省建投公司3.5亿元的资金并使用至今；2、亚行办资金紧张，无法归还，要求协商处理；3、亚行办未偿还本金及支付利息的行为，损害了省建投公司的合法权益。证据四、《兰州市机构编制委员会关于调整亚行贷款兰州城市交通项目办公室隶属关系的通知》（兰机编字〔2014〕33号），证明目的：1、兰州市机构编制委员会于2014年12月22日下发《关于调整亚行贷款兰州城市交通项目办公室隶属关系的通知》，同意将亚行办由兰州经济技术开发区管委会管理调整为由安宁区政府管理；2、安宁区政府应当共同承担还款责任。第二组证据：证据一、亚行办出具的《关于亚行项目借支资金的使用情况说明》及《关于解决甘肃建投3.5亿元借款本息偿还问题进展情况的说明》（安亚办发〔2020〕14号），证明目的：1、2013年1月6日，亚行办向省建投公司发《情况说明》，表示在3.5亿元的借款中，1亿元被挪用、1亿元支付给国土部门开始征地拆迁；2、2020年4月22日，亚行办向省建投公司发《关于解决甘肃建投3.5亿元借款本息偿还问题进展情况的说明》，提出对3.5亿元借款的解决意见；3、案涉3.5亿元资金系因《刘家堡城市综合体项目合作协议书》及《借款协议书》产生，兰州市政府作为委托人，应当偿还借款本息，借款已经实际用于案涉项目，亚行办及新城快速公交应当对该笔借款本息承担连带偿还责任。证据二、《甘肃省建设投资（控股）集团总公司关于催收借款利息的函》（甘建总函〔2013〕44号），证明目的：1、2013年9月30日，省建投公司向亚行办及新城快速公交发《关于催收借款利息的函》，要求亚行办、新城快速公交支付已欠付的2013年6月21日至2013年9月30日的借款利息6708625元；2、根据《借款协议书》第三条第5款的规定及第六条的规定，亚行办、新城快速公交应当支付逾期付息的罚息及违约金。证据三、《关于借款利率递增的告知函》（甘建总函[2014]3号），证明目的：1、2014年1月15日，省建投公司向亚行办及新城快速公交发《甘肃省建设投资（控股）集团总公司关于借款利率递增的告知函》，函告自2013年8月9日起借款利率开始每月递增8%；2、根据《合作协议书》第三条第3.1款的约定“本合同签订之日起由乙方陆续向丙方账户内打入3.5亿元，六至九个月内甲方和丙方确保完成公交站场的搬迁、农用土地报批及拆迁等所有的前期工作，具备乙方开工条件，若不能具备，则甲方借款的资金利息每月递增8%。”；3、《合作协议书》签订于2012年11月9日，亚行办、新城快速公交应当最晚自2013年8月9日完成案涉项目的前期工作，使项目具备开工条件，但案涉项目至今未具备开工条件，案涉借款应当自2013年8月9日起开始计算每月递增8%利息。证据四、《甘肃省建设投资（控股）集团总公司关于尽快落实借款抵押手续的函》（甘建总函〔2014〕4号），证明目的：1、2014年1月15日，省建投公司向亚行办及新城快速公交发《关于尽快落实借款抵押手续的函》，要求亚行办办理案涉项目所占用土地的抵押手续；2、根据《合作协议书》约定，亚行办、新城快速公交应以土地使用权作为3.5亿元借款担保，并办理完成相关法律手续；3、时至今日，亚行办、新城快速公交仍没有办理相关土地抵押手续，亚行办、新城快速公交的行为已经构成违约。证据五、《关于催收借款利息的函》（甘建总函[2014]6号），证明目的：1、2014年1月15日，省建投公司向亚行办及新城快速公交发《关于催收借款利息的函》，要求亚行办、新城快速公交支付欠付借款利息；2、根据《借款协议书》第三条第5款的规定及第六条的规定，以及省建投公司向亚行办、新城快速公交发出的甘建总函[2014]3、4号函件，亚行办、新城快速公交应当支付逾期付息的罚息及违约金、以及因项目无法开工产生的借款递增利率。证据六、《甘肃省建设投资（控股）集团总公司关于催收借款本金及利息的函》、《甘肃省建设投资（控股）集团总公司关于的复函》，证明目的：1、2015年2月2日，省建投公司向亚行办及新城快速公交发《关于催收借款本金及利息的函》，告知亚行办、新城快速公交2012年11月15日签订的1亿元借款已于2014年11月16日到期、2012年12月21日签订的1亿元借款已于2014年12月21日到期、2013年2月25日签订的1.5亿元借款将于2015年2月25日到期，被告方已拖欠截止至2015年2月2日的利息、罚息、违约金、递增利率等合计430418802.71元；2、2015年3月6日，省建投公司向亚行办及新城快速公交发《关于的复函》,要求亚行办、新城快速公交根据《合作协议书》及《借款协议书》的约定，偿还本金、支付利息、递增借款利息、罚息及违约金。证据七、《审计专报》、电报、公文处理单、收文批办单，证明目的：1、2018年11月7日，甘肃省审计厅出具的审计专报载明，案涉借款形成债务9.5亿元；2、因安宁公交总站项目缺乏资金建设，公交三公司无法从刘家堡地域搬出，导致刘家堡综合体项目没有取得进展，亚行办未履行协议造成违约；3、省政府督察室向兰州市政府发文，请兰州市政府落实办理，省长批示要求兰州市政府办理；4、兰州市政府领导批示情况属实，同意由财政局、安宁区政府办理；5、安宁区政府协调有关部门提出解决方案，化解涉案债务问题；6、安宁区政府同意与省建投公司提出解决方案上报市政府，安宁区政府属于债务加入，应对兰州市政府借款承担连带偿还责任。第三组证据：证据一、《收据》、《支票存根》、《银行凭证》，证明目的：1、2012年11月16日，省建投公司通过支票向亚行办、新城快速公交借款1亿元；2、亚行办、新城快速公交出具收据，收到省建投公司支付的借款1亿元。证据二:收据、支票存根、银行凭证，证明目的：1、2012年12月21日，省建投公司通过支票向亚行办、新城快速公交借款1亿元；2、亚行办、新城快速公交出具收据，收到省建投公司支付的借款1亿元。证据三：收据、支票存根、银行凭证，证明目的：1、2013年2月25日，省建投公司通过支票向亚行办、新城快速公交借款1.5亿元；2、亚行办、新城快速公交出具收据，收到原告支付的借款1.5亿元。第四组证据，《付款凭证》五张，证明目的：省建投公司通过其下属单位兰州建工物业管理有限公司分别于2012年11月16日、2012年12月24日、2013年2月25日、2013年2月26日分5笔向新城快速公交名下账户打款共计3.5亿元。经质证，被告亚行办、新城快速公交、兰州市政府、安宁区政府对原告省建投公司提交的以上四组证据发表如下质证意见。被告亚行办、新城快速公交对第一组证据中的证据一真实性无异议，对证明目的有异议，认为案涉《合作协议书》1.5条约定的“合作模式：参照BT方式”中的“BT”即指投资代建模式，同时该条款明确了投资分为两部分，一是16.5亿元的项目建设投资，二是3.5亿元的项目前期借支，投资总额为20亿元。所以投资总额20亿元是包含案涉3.5亿元的，所以案涉3.5亿元的性质就是投资款；合同第2.1.2约定投资成本包括借支资金利息和工程建设投资利息；第三条特别说明的3.2条约定甲方借款主要用于项目前期征地拆迁工作，待项目预售资金回笼后予以偿还。上述条款均可证明案涉3.5亿元的性质不是借款而是投资款，且《合作协议书》明确约定待项目预售资金回笼后才予以偿还，现在项目正在建设中，并不具备偿还条件。对证据二真实性没有异议，对证明目的有异议，《借款协议书》实质是《合作协议书》的从属合同，《借款协议书》第三条第4款对“投资收益”的约定与《合作协议书》一致，对借款期限未作明确约定也与《合作协议书》对工程期限未作明确约定一致，所以案涉3.5亿元应认定为“名为借款，实为投资”，原、被告双方不能认定是借款关系。对证据三真实性没有异议，证明目的有异议，证据三明确说明3.5亿元的性质是投资款，且该律师函是代表亚行办出具的，不能代表兰州市政府的真实意思表示，其效力是不完整的、待定的。对证据四的真实性没有异议，对证明目的有异议，该份证据仅能证明亚行办隶属关系的变更，并不能证明安宁区政府应对本案款项的偿还承担责任。对第二组证据中的证据一《关于亚行项目借支资金的使用情况说明》真实性没有异议，但该《说明》的内容与实际情况并不一致，案涉3.5亿元中的2.08亿元已经实际投入了刘家堡城市综合体项目的建设中，我方举证时会对此事实进一步举证说明；对证据一中《关于解决甘肃建投3.5亿元借款本息偿还问题进展情况的说明》真实性没有异议，对证明目的有异议，该《情况说明》出具的时候亚行办的领导正处于新老交替阶段，所以当时亚行办的工作人员对案涉3.5亿元的性质认定有误，案涉3.5亿元就是投资款而非借款。对第二组证据中的证据二、三、四、五、六的真实性没有异议，对证明目的有异议，上述证据均是原告省建投公司单方制作的，混淆了案涉款项的性质，我方不予认可。对证据七的真实性没有异议，但是该审计报告仅是审计厅对亚行办资金使用情况的审计，不能全面了解亚行办就案涉项目资金使用的全部情况，审计厅仅是对案涉项目的建设提供建议；电报、公文处理单、收文批办单是政府机构内部材料，仅能证明有关部门对案涉项目建设的关注，并没有对案涉款项的性质有明确的认定，也没有让安宁区政府承担连带责任的意思表示。对第三组证据、第四组证据的真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议，该组证据仅能证明新城快速公交收到了原告省建投公司的投资款3.5亿元，并不能证明是新城快速公交向原告省建投公司借款3.5亿元。被告兰州市政府对第一组证据中的证据一、二、四的质证意见与被告亚行办、新城快速公交的质证意见一致。对证据三的真实性没有异议，对证明目的有异议，该份律师函明确案涉3.5亿元是投资款，且根据《合作协议书》的约定，案涉3.5亿元的归还条件尚未具备，不应归还。对第二组证据中的证据一的真实性没有异议，但是两份《说明》仅是亚行办自行出具的，其内容不符合实际情况，兰州市政府不予认可。对第二组证据中的证据二、三、四、五、六质证意见与被告亚行办、新城快速公交的质证意见一致。对第二组证据中的证据七质证意见与被告亚行办、新城快速公交的质证意见一致，补充一点：安宁公交总站的建设已经取得进展，刘家堡综合体项目的建设已经取得实质性进展，不存在合作协议不能继续履行的情况。对第三组证据的真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议，该组证据仅能证明新城快速公交收到了原告省建投公司的投资款3.5亿元，并不能证明是新城快速公交向原告省建投公司借款3.5亿元。对第四组证据的真实性、合法性、关联性没有异议。被告安宁区政府对第一组证据的质证意见与被告亚行办、新城快速公交、兰州市政府的质证意见一致，补充一点：对第一组证据中的证据四的证明目的有异议，隶属关系的调整并不代表亚行办不能独立承担法律责任，不能证明安宁区政府就应对案涉款项的偿还承担连带责任，且隶属关系的变化并不能产生债的加入的法律关系的产生。对第二组证据的证据一、二、三、四、五、六质证意见与被告兰州市政府的质证意见一致。对第二组证据中的证据七真实性、合法性、关联性有异议，该证据无法证明债的加入这一法律关系的产生，所以也就无法证明安宁区政府应对案涉3.5亿元的偿还承担连带责任。对第三组证据的质证意见与被告兰州市政府的质证意见一致。对第四组证据的真实性、合法性、关联性没有异议。被告亚行办、新城快速公交共同提交以下四组证据，第一组证据：证据一、兰经开经发（备）〔2014〕3号《关于刘家堡城市综合体项目备案的通知》、兰经开经发（备）〔3〕号《兰州经济技术开发区企业投资项目备案登记表》，甘震发〔2014〕7号《关于左岸·广源国际中心工程场地地震安全性评价报告评审意见的批复》，甘地灾评［2014］142号《地质灾害危险性评估报告备案登记表》，兰州市交通运输委员会《关于的批复》；证明目的：刘家堡城市综合体项目（左岸·广源国际中心）已完成项目备案、震评、灾评和交通影响评价等前期手续。证据二：兰经开规建房规建条［2016］17号《规划条件通知书》，证明目的：刘家堡城市综合体项目（左岸·广源国际中心）已取得规划条件通知书。证据三：刘家堡城市综合体项目兰州公交集团第三客运公司征地拆迁安置补偿协议书，证明目的：被告为履行刘家堡综合体项目的征拆工作，已与兰州公交集团有限公司达成征拆安置补偿协议。证据四：公交办公的总平面图，安发改发〔2017〕153号《关于兰州公交集团安宁公交总站建设项目的立项批复》，建设项目选址意见书，建设用地规划许可证；证明目的：为完成刘家堡城市综合体项目中公交站的搬迁，新建公交站已完成立项、项目选址和用地规划等前期手续，如解除合同，政府及其相关部门的批文将成一纸空文，安宁区的整体规划将无法完成。证据五：兰发改〔2017〕144号《兰州市发展和改革委员会关于迁建兰州公交集团安宁公交总站加气站项目的批复》，甘震发〔2013〕258号《关于亚行贷款兰州城市交通项目办公室拟建兰州公交集团安宁公交总站加气站工程场地地震安全性评价报告评审意见的批复》，建设项目选址意见书，建设用地规划许可证；证明目的：为完成刘家堡城市综合体项目中公交站的搬迁，新建公交站（加气站）已完成立项批复，正式纳入全省“十三五”加气站规划，并已取得震评、环评、项目选址和用地规划等前期手续，临时过渡场站的建设已完成拆除。第二组证据、刘家堡综合体项目前期费用支出明细表，加气站项目前期费用支出明细表，安宁公交总站项目前期费用支出明细表，部分银行回单或相应单据；证明目的：亚行办、新城快速公交为履行刘家堡综合体项目已投入资金共计208823101.93元，省建投公司向新城快速公交转入的3.5亿，已用于刘家堡综合体项目的前期征拆工作，如现在解除合同，将给亚行办、新城快速公交造成的经济损失，根据《合作协议书》以及三份《借款协议》的约定，3.5亿元的项目前期征拆资金应从项目建成后的收益中进行回收。第三组证据、亚行办、新城快速公交为履行刘家堡综合体项目，与各单位签订部分合同；证明目的：亚行办、新城快速公交一直在履行刘家堡综合体项目，如现在解除合同，亚行办、新城快速公交将在所签署的合同中承担巨大的赔偿责任，将给亚行办、新城快速公交造成经济损失。第四组证据、兰机编字〔2008〕35号《关于兰州市利用国外贷款机构设置的批复》，证明目的：为便于兰州市利用国外银行贷款项目的统一组织、协调和管理，经2008年4月28日兰州市委常委会议研究同意，由兰州经济技术开发区管理委员会设立亚行贷款兰州城市交通项目办公室，为市政府亚行贷款兰州城市交通项目的执行法人，副县级建制，设主任1名。经质证，原告省建投公司、被告兰州市政府、安宁区政府对被告亚行办、新城快速公交提交的以上四组证据发表如下质证意见。原告省建投公司认为第一组证据的证据一中的兰经开经发（备）〔2014〕3号《关于刘家堡城市综合体项目备案的通知》明确约定对案涉项目予以登记备案，有效期2年，现在已经超过备案的有效期，案涉项目已经不具备建设条件，所以案涉《合作协议书》已经到了解除的时候；证据五兰发改〔2017〕144号兰州市发展和改革委员会《关于迁建兰州公交集团安宁公交总站加气站项目的批复》说明案涉刘家堡综合体项目建设的最大障碍就是兰州公交集团安宁公交总站加气站的迁建，但是截至现在该批复已经过去四年时间，兰州公交集团安宁公交总站加气站还是没有完成而且也无法继续完成迁建工作，所以案涉项目已经不具备建设条件，案涉《合作协议书》已经到了解除的时候；且该组证据均是复印件，故对其真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。第二组证据是被告单方面制作，且就该份证据来看，案涉款项大部分用于安宁公交总站项目建设，该项目和本案《合作协议书》约定的建设项目没有关系，即使是按照该证据来看，其对案涉刘家堡城市综合体项目的投资也只有5000余万元，故对该组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。第三组证据中的大部分合同均与本案刘家堡城市综合体项目无关，仅有几份合同与刘家堡城市综合体项目有关，但也都是2013、2014年签订的，直到现在也没有继续推进，也说明案涉项目没有办法继续履行；对该组证据的证明目的也不予认可，刘家堡公交总站的建设是案涉项目的基础，但是刘家堡公交总站截止目前还未建成，且该项目由谁建设、建设程度如何被告也无法证明，所以以上证据恰恰能够说明案涉项目没有办法继续履行，故对该份证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。第四组证据兰机编字（2008）35号《关于兰州市利用国外贷款机构设置的批复》证明亚行办是兰州市机构编制委员会决定成立的，由安宁区政府内部调剂其人员编制，所以亚行办不是独立的法人，不能承担独立的法律责任。被告兰州市政府对被告亚行办、新城快速公交提交的四组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，以上证据恰恰证明刘家堡综合体项目持续推进的过程，证明原告省投资公司提供的3.5亿元投资款大部分用于刘家堡综合体项目。兰经开经发（备）〔2014〕3号《备案登记表》虽然有效期2年，但是这份文件仅是备案，且因为前期准备没有完成所以导致了项目一直没有实施，该备案对案涉项目的建设也没有约定明确的期限，故原告省建投公司主张的解除条件并未具备。被告安宁区政府对被告亚行办、新城快速公交提交的四组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。被告安宁区政府提交两份证据：证据一、兰州市机构编制委员会《关于调整亚行贷款兰州城市交通项目办公室隶属关系的通知》（兰机编字〔2014〕33号），证据二,亚行贷款兰州城市交通项目办公室《事业单位法人证书》；证明目的：亚行办作为独立法人，依据法律规定，其具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务。经质证，原告省建投公司、被告亚行办、新城快速公交、兰州市政府对被告安宁区政府提交的以上二组证据发表如下质证意见。原告省建投公司对被告安宁区政府提交的二组证据的真实性、合法性无异议，对关联性不予认可。被亚行办、新城快速公交、兰州市政府对被告安宁区政府提交的二组证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。原告省建投公司于庭后提交2012年12月24日中国工商银行网上银行电子回单1份，2013年10月15日浙商银行企业电子回单一份，拟证明新城快速公交于2012年12月24日向原告偿还借款利息676500元，于2013年10月15日向原告偿还借款利息6050916.67元。亚行办、新城快速公交、兰州市政府认为以上证据已经超过举证期限，不予质证，安宁区政府认为以上证据系原告省建投公司庭后提交，已超过举证期限且该证据与安宁区政府无关。经审查，本院对以上双方提交的真实性无异议的证据予以确认，对该证据与案件的关联性，在对案件的事实认定中一并叙述。据此，本院认定如下事实。2012年11月9日，兰州市政府作为甲方、省建投公司作为乙方、亚行办和新城快速公交作为丙方，签订了《刘家堡城市综合体项目合作协议书》，主要约定：一、甲乙双方就刘家堡城市综合体项目达成合作协议，乙方合法取得项目建设权，甲方委托丙方全权负责与乙方的项目合作事宜；合作模式参照BT方式，采用投资代建模式，由甲方确定项目建设规模和标准，乙方负责投资管理和项目建设实施，乙方投资包括两部分：一是16.5亿元的项目建设投资，二是3.5亿元的项目前期借支资金，投资总额20亿元；项目所占用土地办理完相关法律手续后，作为乙方3.5亿元借款抵押，乙方投资及其收益和利息将由甲方确保在项目商住楼销售资金回笼后优先全部还清。二、乙方总投资额=建筑安装工程费用总价+项目代付费用（如有）+调整费用（如有）+借支资金，借支资金利息以资金实际占用期间中国人民银行同期贷款基准利率上浮10%以内计取。三、合同签订之日起由乙方陆续向丙方账户内打入3.5亿元，六至九个月内甲方和丙方确保完成公交站场的搬迁、农用土地报批及拆迁等所有的前期工作，具备乙方开工条件，若不能具备，则甲方借款的资金利息每月递增8%；甲方借款应主要用于本工程的前期征地拆迁工作，项目预售资金回笼后即予以偿还。2012年11月15日，省建投公司作为甲方，亚行办、新城快速公交作为乙方签订《借款协议书》一份，就甲方向乙方借支项目前期资金一事达成如下协议：借款金额人民币壹亿元整，借款期限暂定二年自2012年11月16日至2014年11月16日，借款利率按中国人民银行同期贷款基准利率上浮10%计取，乙方不按期付息，逾期贷款罚息利率为在本合同实际借款利率水平上加收50%；一年确定收益为4%，两年确定收益为8%，以后每年增4个百分点；还款方式以现金方式一次性归还借款本息，如乙方不能按期履行付息及还本义务，则按逾期时间每天加收逾期金额万分之四的违约金。2012年12月（合同未载明签署具体日期），省建投公司作为甲方，亚行办、新城快速公交作为乙方又签订《借款协议书》一份，就甲方向乙方借支项目前期资金一事达成如下协议：借款金额人民币壹亿元整，借款期限暂定二年自2012年12月21日至2014年12月21日，借款利率按中国人民银行同期贷款基准利率上浮10%计取，乙方不按期付息，逾期贷款罚息利率为在本合同实际借款利率水平上加收50%；一年确定收益为4%，两年确定收益为8%，以后每年增4个百分点；还款方式以现金方式一次性归还借款本息，如乙方不能按期履行付息及还本义务，则按逾期时间每天加收逾期金额万分之四的违约金。2013年2月25日，省建投公司作为甲方，亚行办、新城快速公交作为乙方再次签订《借款协议书》一份，就甲方向乙方借支项目前期资金一事达成以下协议：借款金额人民币壹亿伍仟万元整，借款期限暂定二年自2013年2月25日至2015年2月25日，借款利率按中国人民银行同期贷款基准利率上浮10%收取，乙方不按期付息，逾期贷款罚息利率为在本合同实际借款利率水平上加收50%；一年确定收益为4%，两年确定收益为8%，以后每年增4个百分点；还款方式以现金方式一次性归还借款本息；本笔资金只能用于刘家堡城市综合体项目的有关拆迁、安置、土地征用等事项，不得用于其他项目支出，资金存于专户，每笔资金支出时，必须由甲、乙双方一致同意后方可支出；如乙方不能按期履行付息及还本义务，则按逾期时间每天加收逾期金额万分之四的违约金。上述《借款协议书》签订后，省建投公司于2012年11月16日通过其下属单位兰州建工物业管理有限公司名下浙商银行兰州分行营业部账号为8210××××4502的账户向新城快速公交名下浙商银行兰州分行营业部账号为8210××××8660的账户（以下简称尾号660的账户）转账人民币壹亿元整；2012年12月24日通过兰州建工物业管理有限公司名下账号2703××××4919的账户向新城快速公交名下尾号660的账户转账人民币壹亿元整；2013年2月25日通过兰州建工物业管理有限公司名下交通银行兰州七里河支行账号6210××××8749的账户、工商银行兰州金城支行账号2703××××4919的账户分别向新城快速公交名下浙商银行兰州分行营业部尾号660的账户转账伍仟万元整，合计壹亿元整；2013年2月26日通过兰州建工物业管理有限公司名下账号8210××××4502的账户向新城快速公交尾号660的账户转账伍仟万元整；综上省建投公司通过兰州建工物业管理有限公司先后向新城快速公交转账共计3.5亿元整。新城快速公交于2012年12月24日通过其名下中国工商银行账户向原告转账676500元，于2013年10月15日通过其名下浙商银行账户向原告转账6050916.67元，两笔共计6727416.67元用于偿还案涉3.5亿元借款的利息。另查明，2008年4月30日，兰州市机构编制委员会作出兰机编字〔2008〕35号《关于兰州市利用国外贷款机构设置的批复》，主要内容如下：市发展和改革委员会、兰州经济技术开发区管委会：兰发改办〔2008〕15号请示、兰经管委〔2008〕2号请示收悉。为便于我市利用国外银行贷款项目的统一组织、协调和管理，切实做好贷款项目实施工作，经2008年4月28日市委常委会议研究同意，现批复如下：一、同意设立兰州市利用国外贷款项目办公室，办公室设在市发展和改革委员会，具体工作由市发改委财政金融市场处承担，办公室主任由市发改委主任兼任，配专职副主任1名（由副县级干部担任），新增2名专职翻译编制，不足部分由市发改委内部调剂。二、同意兰州经济技术开发区管理委员会设立亚行贷款兰州城市交通项目办公室，为市政府亚行贷款兰州城市交通项目的执行法人，副县级建制，设主任1名（兼任市利用国外贷款项目办公室副主任），所需编制和工作人员由兰州经济技术开发区管理委员会（安宁区）内部调剂解决。2014年12月22日，兰州市机构编制委员会作出兰机编字〔2014〕33号《兰州市机构编制委员会关于调整亚行贷款兰州城市交通项目办公室隶属关系的通知》：兰州经济技术开发区管理委员会，安宁区编委：根据2014年7月30日兰州市人民政府常务会议纪要（第73次）精神，经市编委会会议研究，同意将亚行贷款兰州城市交通项目办公室由兰州经济技术开发区管理委员会管理调整为由安宁区政府管理，为区政府直属事业单位，副县级建制。核定领导职数2名，其中：副县级1名、正科级1名。所需人员编制由安宁区从市编办核定的事业编制总额内调剂解决。还查明，2013年9月30日省建投公司作出甘建总函〔2013〕44号《甘肃省建设投资（控股）集团总公司关于催收借款利息的函》，向亚行办、新城快速公交催收自2013年6月21日至2013年9月30日借款利息6708625.00元、罚息3354312.50元、违约金40251.75元，以上共计10103189.25元。2014年1月15日省建投公司作出甘建总函［2014］3号《甘肃省建设投资（控股）集团总公司关于借款利率递增的告知函》，告知亚行办、新城快速公交，因二者原因，导致《刘家堡城市综合体项目合作协议书》约定的项目不能开工，故根据该《协议书》约定借款利率应自2013年8月9日起每月递增8%，截止2014年1月31日借款利率应为10.74%。2014年1月15日省建投公司作出甘建总函［2014］4号《甘肃省建设投资（控股）集团总公司关于尽快落实借款抵押手续的函》，督促亚行办、新城快速公交尽快办理《刘家堡城市综合体项目合作协议书》项下项目所占土地对省建投公司的借款抵押手续。同日，省建投公司作出甘建总函［2014］6号《甘肃省建设投资（控股）集团总公司关于催收借款利息的函》，向亚行办、新城快速公交催收自2013年8月9日至2013年12月31日借款利息9354673.61元、罚息4677336.81元、违约金41160.56元，以上共计14073170.98元。2015年2月2日，省建投公司向亚行办、新城快速公交发出《甘肃省建设投资（控股）集团总公司关于催收借款本金及利息的函》，告知省建投公司向亚行办、新城快速公交双方2012年11月15日签订的壹亿元借款已于2014年11月16日到期，2012年12月21日签订的壹亿元借款已于2014年12月21日到期，2013年2月25日签订的壹亿伍仟万元借款也即将于2015年2月25日到期；截止2015年2月2日，亚行办、新城快速公交已拖欠2014年6月20日利息5985145.83元、2014年9月20日利息5985145.83元、2014年12月20日借款利息5919375元，2014年12月21日至2015年2月2日借款利息2828145.83元，以上共计20717812.49元；截止2015年2月2日产生罚息10358906.25元，违约金3791820.08元；因《协议书》项下项目不能开工，以上三笔借款利率每月递增8%，递增部分产生的利息为45550263.89元；以上借款本金、利息、罚息、违约金、利率递增利息共计430418802.71元。2015年3月6日，省建投公司作出甘建总函〔2015〕1号《甘肃省建设投资（控股）集团总公司关于的复函》，主张亚行办、新城快速公交应承担递增利息、罚息及违约金。2019年12月26日，亚行办委托甘肃西润律师事务所发函，对上述催收事宜予以回复，主要内容为：1、认可收到省建投公司的上述3.5亿元，但主张该款系投资款，并非借款；2、愿意按照3.5亿元的本金及实际产生的资金占有使用费（即孳息，按照中国人民银行发布的同期存款利率）予以返还。2020年4月22日，亚行办向省建投公司出具安亚办发〔2020〕14号《关于解决甘肃建投3.5亿元借款本息偿还问题进展情况的说明》，主要内容如下：甘肃省建设投资（控股）集团总公司：关于贵司3.5亿元借款本息偿还事宜，亚行办高度重视，一直积极主动推进用以偿还借款的刘家堡城市综合体、安宁公交总站项目的土地供应等工作；现虽因亚行办主要领导调整，新领导尚未任命，但后续事宜也在继续推进中；安宁区委区政府对向贵司借款问题也高度重视，对于我办一直未能有效解决贵司借款偿还问题，给贵方造成的影响再次表达我们的诚挚歉意。本院认为，根据各方当事人的主张、抗辩及各自的举证情况，本案主要涉及以下争议问题，现析判如下：一、关于案涉《刘家堡城市综合体项目合作协议书》的法律性质及其相关问题。根据该《刘家堡城市综合体项目合作协议书》所反映的内容和各方主体在此协议书中的相关地位及所应承载的事项，可以清晰地看出，作为该协议的甲方，兰州市政府签署该协议的直接目的是促成省建投公司与亚行办、新城快速公交对刘家堡综合体项目进行合作修建，兰州市政府在该协议中的义务是为了招商引资项目而承担的项目审批、土地征用、手续办理等义务，仅是兰州市政府为促成案涉刘家堡综合体项目的建设给予的政策优惠。该合作项目中所涉及的融资、承建等具体事宜，并非由兰州市政府承担或行使，而是在其引导和促使下，由省建投公司与亚行办、新城快速公交等主体来具体执行完成。故此，可以认定该协议书是双方当事人就合同标的交易达成意向并对主要内容予以确定而订立的框架性协议，至于具体的交易细节在该框架协议的基础上有待细化成正式的合同。而本案诉争的3.5亿元借款其基础法律事实是由省建投公司与亚行办、新城快速公交之间因签订的三份《借款协议书》而产生的纠纷。因此，基于上述对《刘家堡城市综合体项目合作协议书》的法律性质系合作性框架协议的认定，同时结合本案现已查明之事实，双方所举证据均未能证明各自就该框架性协议所达成的意向已完成了进一步的后续事宜，致使双方所拟合建事项仍处于书面协议阶段，现原告省建投公司据此主张解除该协议，于法有据，本院予以准许。二、关于兰州市政府、安宁区政府是否应对案涉3.5亿元借款本金及利息承担还款责任的问题。依据本案现已查明之事实及原告据以主张案涉3.5亿元借款本金及利息的诉请依据，本案诉争的3.5亿元借款本金及利息的基础法律事实是由省建投公司与亚行办、新城快速公交之间因签订三份《借款协议书》而产生的纠纷。尽管该三份《借款协议书》系基于《刘家堡城市综合体项目合作协议书》的背景而签订，但从该三份《借款协议书》的签订主体、合同所约定的主要内容、合同所涉借款的交付对象、实际用途、部分利息的交付等履行情形来看，本案诉争的3.5亿元借款本金及利息均系省建投公司与亚行办、新城快速公交之间围绕上述三份《借款协议书》所产生的新的债权、债务法律关系。《刘家堡城市综合体项目合作协议书》是案涉借款的发生原因和背景，该三份《借款协议书》是产生案涉借款的直接合同依据，该三份《借款协议书》所涉内容相较于《刘家堡城市综合体项目合作协议书》而言，系独立的合同，仅存在签约背景和签约事由的关系，而非其合同附件或组成部分，依前所述，兰州市政府仅为《刘家堡城市综合体项目合作协议书》的签约方，且其签约行为系兰州市政府的招商引资行为，而非前述三份《借款协议书》的签约方，也非案涉3.5亿元借款的实际借款方，更非部分利息的偿还方，故依据合同的相对性原理及对三份《借款协议书》与《刘家堡城市综合体项目合作协议书》相互关系的分析认定，兰州市政府不应对因基于三份《借款协议书》所产生的3.5亿元借款本金及利息承担相应责任。同时，虽然2014年12月22日，兰州市机构编制委员会作出兰机编字〔2014〕33号《兰州市机构编制委员会关于调整亚行贷款兰州城市交通项目办公室隶属关系的通知》，同意将亚行贷款兰州城市交通项目办公室由兰州经济技术开发区管理委员会管理调整为由安宁区政府管理，但是至本案诉讼时，亚行办已经取得事业单位法人证书，是依法独立享有民事权利和承担民事义务的法人组织，且庭审中各方当事人均认可新城快速公交与亚行办是“一套人马两块牌子”，所以亚行办、新城快速公交均应独立承担其民事行为产生的法律后果，原告关于安宁区政府对案涉3.5亿元借款本金及利息的偿还承担相应连带责任的诉请既无合同约定也无法律依据，本院不予支持。故兰州市政府、安宁区政府对案涉3.5亿元借款本金及利息的偿还不应承担相应责任。三、案涉3.5亿元借款本金及利息的偿还主体问题。如前所述，案涉《刘家堡城市综合体项目合作协议书》系框架性协议，三份《借款协议书》是产生诉争3.5亿元借款的基础法律依据，省建投公司与亚行办、新城快速公交系该三份《借款协议书》的合同相对方。同时，双方还在该三份协议中约定了借款利率、逾期利率。根据现已查明之事实，上述三份《借款协议书》签订后，省建投公司通过其下属公司已向亚行办、新城快速公交履行了借款的交付义务，协议所约定的还款到期后，因亚行办、新城快速公交并未按照《借款协议书》的约定还款，省建投公司向亚行办、新城快速公司发出催收借款本金、利息及利率上浮的函。而亚行办、新城快速公司亦予以函复，且在此期间，新城快速公交向省建投公司支付部分利息，由此可见，上述行为均是各方当事人的真实意思表示。基于上述论述，案涉3.5亿元借款本金及利息的偿还主体应为亚行办及新城快速公交。四、案涉3.5亿元借款利息、逾期利息应如何计算的问题。依据前述查明之事实，亚行办、新城快速公交向省建投公司借款本金数额总计3.5亿元，双方间最后一次借款行为发生于2013年2月26日，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》（法释〔2020〕15号）第一条第二款“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。”的规定，本案借款利息计算应依据《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2015〕18号）。该规定在2020年进行了两次修正，第二次修正后《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2020〕17号）第三十一条规定“2020年8月20日之后新受理的一审民间借贷案件，借贷合同成立于2020年8月20日之前，当事人请求使用当时的司法解释计算自合同成立到2020年8月19日的利息部分的，人民法院应予支持；对于自2020年8月20日到借款返还之日的利息部分，使用起诉时本规定的利率保护标准计算。”省建投公司于2020年9月10日提起诉讼，同时主张按照借款协议书约定借款利率即中国人民银行同期贷款基准利率上浮10%计算借款利息，逾期贷款罚息利率为实际借款利率水平上加收50%；一年确定收益为4%，两年确定收益为8%，以后每年增4个百分点；如乙方不能按期履行付息及还本义务，则按逾期时间每天加收逾期金额万分之四的违约金，其主张的上述各类利息总额累计计算已经超过《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2015〕18号）可以保护的利率上限，故本院对省建投公司主张的利息、逾期利息、违约金依法予以调整。据此，2020年8月19日之前的利息应按照未修订的《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2015〕18号）第三十条“出借人与借款人既约定了逾期利率，又约定了违约金或者其他费用，出借人可以选择主张逾期利息、违约金或者其他费用，也可以一并主张，但总计超过年利率24%的部分，人民法院不予支持”的规定计算，因省建投公司与亚行办、新城快速公交共签订三份《借款协议书》，故应分别计算：1、2012年11月15日签订的《借款协议书》，以借款本金壹亿元为基数，按照年利率24%自2012年11月15日计算至2020年8月19日共计93个月，即壹亿元×(24%÷12)×93＝186000000元；2、2012年12月签订的《借款协议书》以借款本金壹亿元为基础，按照年利率24%自2012年12月计算至2020年8月19日共计92个月，即壹亿元×(24%÷12)×92＝184000000元；3、2013年2月25日签订的《借款协议书》，以借款本金壹亿伍仟万元为基数，按照年利率24%自2013年2月25日计算至2020年8月19日共计89个月，即壹亿伍仟万元×(24%÷12)×89＝267000000元；以上合计截止2020年8月19日的亚行办、新城快速公交应付利息637000000元。同时，省建投公司举证的2012年12月24日中国工商银行网上银行电子回单、2013年10月15日浙商银行企业电子回单证明新城快速公交于2012年12月24日向原告偿还借款利息676500元，于2013年10月15日向原告偿还借款利息6050916.67元，以上已付利息款合计6727416.67元，应从亚行办、新城快速公司应还的利息637000000元中予以扣减，故亚行办、新城快速公司尚应实际支付至2020年8月19日止的利息为630272583.33元。同时，《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2020〕6号）第二十六条第二款“前款所称‘一年期贷款市场报价利率’，是指中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心自2019年8月20日起每月发布的一年期贷款市场报价利率。”另，《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2020〕17号）第二十九条规定“出借人与借款人既约定了逾期利率，又约定了违约金或者其他费用，出借人可以选择主张逾期利息、违约金或者其他费用，也可以一并主张，但是总计超过合同成立时一年期贷款市场报价利率四倍的部分，人民法院不予支持”；故，2020年8月20日至借款本息实际清偿之日止的利息应按照上述司法解释的规定，同时参照该时期一年期贷款市场报价利率四倍予以计算。五、关于案涉刘家堡综合体项目土地对案涉借款本息是否承担连带赔偿责任问题。省建投公司主张就案涉刘家堡综合体项目土地拍卖、变卖价款对案涉借款本息承担连带赔偿责任，但是在案涉三份《借款协议书》中双方仅约定亚行办、新城快速公交就该土地的抵押手续尽快办理，但并无证据证明双方已经就该土地办理了抵押登记、获得抵押担保。同时，根据《中华人民共和国担保法》第三十八条的规定“抵押人和抵押权人应当以书面形式订立抵押合同”，第四十一条“当事人以本法第四十二条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效”。故本案中上述双方当事人并未就刘家堡综合体项目土地在协议签订之后进一步办理相关抵押登记手续，该抵押权并未有效设置，故省建投公司的该项主张不符合上述法律规定，本院不予支持。六、关于省建投公司主张由被告承担本案鉴定费等诉讼费的问题。虽然省建投公司诉请被告承担鉴定费等诉讼费用，但是并未举证证明本案产生了鉴定费等相应的诉讼费用，故本院对该诉请不予支持，可待实际产生后再行主张。综上，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条，第一百九十六条、第一百九十八条、第二百零七条，《中华人民共和国担保法》第三十八条、第四十一条、第四十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款，《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（法释［2015］18号）第三十条，最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（法释［2020］6号）第二十六条第二款，《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（法释［2020］17号）第二十九条、第三十条的规定判决如下：一、解除原告甘肃省建设投资（控股）集团有限公司与被告兰州市人民政府、亚行贷款兰州城市交通项目办公室、兰州新城快速公交综合开发有限公司签订的《刘家堡城市综合体项目合作协议书》；二、被告亚行贷款兰州城市交通项目办公室、兰州新城快速公交综合开发有限公司于本判决生效后三十日内偿还原告甘肃省建设投资（控股）集团有限公司借款本金3.5亿元、利息630272583.33元（截止2020年8月19日）；2020年8月20日起至上述借款本金实际付清之日止的利息以本金3.5亿元为基数按照中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心发布的一年期贷款市场报价利率四倍计算；三、驳回原告甘肃省建设投资（控股）集团有限公司其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费5219974元（原告已预交），由被告亚行贷款兰州城市交通项目办公室、兰州新城快速公交综合开发有限公司共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审 判 长  阎文虎审 判 员  王 博人民陪审员  刘 艳二〇二一年四月九日书 记 员  玄丝遥