山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁15行终79号 上诉人（原审被告）：聊城市自然资源和规划局。住所地：聊城市经济开发区湄河路266号。 法定代表人：冯能斌，局长。 委托代理人：闫井超，北京市京师（聊城）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：聊城市开发区康家精细化工厂。住所地：聊城市高新区许营镇工业园。 法定代表人：刘琼，厂长。 上诉人聊城市自然资源和规划局（以下简称聊城自然资源局）因与被上诉人聊城市开发区康家精细化工厂（以下简称康家化工厂）罚款、没收非法财物、责令退还土地一案，不服阳谷县人民法院（2020）鲁1521行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对该案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定：2002年1月15日，聊城市东昌府区康家精细化工厂作为乙方，与甲方东昌府区许营乡民政所签订《土地承包协议》，约定：甲方将乡民政所大门南场地一处约5.772亩承包给乙方生产经营使用。总承包费135000元，分期缴纳，每年4500元，每年元月30日前缴清......。以上协议由聊城市东昌府区公证处以（2002）聊东证字第401号公证书公证。2008年8月，聊城市东昌府区康家精细化工厂申请对其工业用房办理了所有权登记，所有权证号为聊房权证许字第××、01××22号。2012年1月15日，因上述《土地承包协议》记载面积与乙方实际占地面积不符，双方对多占用的1970平方米的土地补签了《增补土地承包协议》。2017年8月14日，被告巡查发现原告违法占地并书面责令整改。2017年8月21日，被告以聊国土罚字［2017］第078号、080号案件立案调查。25日，被告对原告的负责人刘琼进行调查询问，并制作了询问笔录和现场勘测笔录。后经事先告知，被告于29日分别作出聊国土罚字［2017］078号、80号行政处罚决定书。78号决定主要内容为：1、非法占地3848平方米退还许营镇政府；2、没收非法占用的土地上新建建筑物2824平方米及其他设施；3、对非法占用的土地每平方米处15元（共计57720元）罚款。80号决定书主要内容为：1、非法占地1950平方米退还许营镇政府；2、没收非法占用的土地上新建建筑物840平方米及其他设施；3、对非法占用的土地每平方米处15元（共计29250元）罚款。2018年11月26日，聊城市自然资源和规划局高新技术产业开发区分局向原告送达了《关于撤回聊国土罚字［2017］078号、80号的通知》,重新履行告知程序后，于12月20日依原告的申请组织听证，制作听证笔录并接收了原告提交的证据材料，12月24日委托聊城市金地测绘有限公司进行了现场勘测，12月27日对原告负责人刘琼再次进行询问，2019年2月2日再次组织听证。2019年2月25日，被告作出聊国土罚字［2017］078-1号处罚决定，责令原告将非法占用的6289平方米（折合9.4亩）退还给高新技术产业开发区许营镇人民政府；没收非法占用的土地上新建建筑物面积3959.01平方米及其他设施；对非法占用的土地每平方米处以15元（共计94335元）罚款。2019年3月6日，许营镇民政所为原告出具情况说明，证明许营镇民政所于2002年元月15日承包给聊城市东昌府区康家精细化工厂一处5.77亩，该宗土地系建设用地，承包前系乡镇企业。原告于2019年3月21日向聊城市东昌府区人民法院起诉，请求撤销上述处罚决定。诉讼期间，被告向原告送达了《关于撤销聊国土罚字［2017］078-1号的通知》，原告于7月30日申请撤回起诉。后经履行事先告知程序，聊城市自然资源和规划局高新区分局于2019年12月24日再次作出聊国土罚字第［2017］078-1号行政处罚决定书，对原告作出如下处罚:1、将非法占用的土地6289平方米（折合9.4亩）退还给高新技术产业开发区许营镇政府；2、没收在非法占用的土地上新建建筑物面积406.11平方米及其他设施；3、对非法占用的土地每平方米处以20元（共计125780.00元）罚款。原告不服，提起本案诉讼，请求撤销上述处罚决定。 原审法院认为：根据《国土资源行政处罚办法》的规定，国土资源主管部门实施行政处罚，遵循公正、公开的原则，做到事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法，处罚适当。本案中，原聊国土罚字[2017]078、080号案件的处罚决定被撤销后，聊城市自然资源和规划局将上述两案以聊国土罚字[2017]078-1号案件并案处理，在行政处罚所依据的事实和法律状态均未发生变化的情况下，78-1号处罚决定认定的违法占地面积及地上建筑物的面积与78、80号认定的总和均不一致且出入较大，属于基本事实不清。案涉土地地类性质为建设用地，原告分别于2002年元月、2012年元月与许营乡民政所就案涉土地签订了承包协议，且于2008年9月申请办理了不动产登记，根据当时施行的《房屋登记办法》第八条，办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。因此，在原告通过承包方式取得涉案土地的使用权，并经房屋主管部门核准办理房屋所有权登记的情况下，土地资源主管部门以其“未经批准、擅自于2002年1月以来占用聊城高新技术产业开发区许营镇人民政府土地建化工厂”为由，并以《中华人民共和国土地管理法》第四十三条作为法律依据，作出行政处罚决定，属于适用法律不当。 需要指出的是，根据行政法的一般原理，行政行为一经作出，即具有公定力、拘束力和执行力，尽管行政机关具有自行纠错的职权，但从提高行政管理效能以及保护相对人的合理信赖利益和减少行政争议产生的角度考量，自行纠错程序亦应受到严格限制，仅在出现法定事由或行政行为足以影响实质处理结果时，才有启动的必要，并严格依照法定程序进行。本案中，针对案涉占地行为，土地资源管理部门先后作出了六份行政决定，即聊国土罚字[2017]078号、080号、078-1号、078-1号行政处罚决定以及一份撤回决定和一份撤销决定。上述决定存在以下问题：一、聊国土罚字[2017]078、080号处罚决定作出后，均以程序瑕疵为由被撤销，但从在案证据来看，该两份决定均由原告的负责人刘琼签收，送达程序并无瑕疵；二、[2017]078-1号行政处罚决定被撤销后，再次作出同一文号、内容不同的行政处罚决定，缺少法律依据；三、[2017]078、080号处罚决定均由聊城市国土资源局作出，但作出撤销决定的主体并非聊城市自然资源和规划局，而是该局高新区分局，向相对人送达的《关于撤销聊国土罚字[2017]078-1号的通知》与提交一审法院的不一致，前者系聊城市自然资源和规划局作出，后者系该局高新局分局作出；四、在案涉两份撤销决定作出之前，均未事先告知相对人，有违正当程序原则；五、与2019年2月25日[2017]078-1处罚决定相比，2019年12月24日的处罚决定认定的非法占地面积一致，建筑物面积更少，但确定的罚款标准却高于前者，有违行政处罚的合理性原则。以上情形不符合行政行为的公定力和稳定性的要求，且有损行政机关的公信力。 综上，被诉聊国土罚字[2017]078-1号行政处罚决定基本事实不清，适用法律不当，且有违法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项之规定，案件受理费50元，由被告聊城市自然资源和规划局负担。 上诉人聊城市自然资源和规划局不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决，发回重审或依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实和理由：一、原审法院在查明涉案宗地为建设用地的情况下，以被上诉人签订了承包协议且于2008年取得部分建筑物房屋登记证书为由，认定其取得合法土地使用权，属认定事实不清，适用法律错误。首先，原审法院混淆了建设用地和农用地的概念，建设用地使用权不适用承包方式取得。我国实行严格的土地用途管制制度，对土地使用权类型有明确的界定，对前述权利取得亦有严格的程序规定。《土地承包法》第二条明确规定“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。《土地管理法》（1998年和2004年修正内容相同）第四十三条及六十一条规定，因建设需要，无论使用国有土地还是集体土地，均需经法定程序，依法取得批准。本案中涉案土地原为乡镇企业用地，现系许营镇集体建设用地，不适用承包方式，《土地承包协议》、《增补土地承包协议》及公证书不能替代用地审批，视作被上诉人取得土地使用权的依据。即便将前述《土地承包协议》、《增补土地承包协议》视为租赁协议，该行为亦违反了《土地管理法》（2004年修正）第六十三条关于“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的强制性规定。其次，被上诉人不符合使用集体建设用地建厂生产的条件。虽然《土地管理法》（2004修正）第四十三条规定了“建设必须依法申请国有土地”的例外情形，即乡镇企业等可使用集体土地进行建设；但《土地管理法》第五十九条、六十一条对集体建设用地使用权申请、审批亦有明确规定。被上诉人法定代表人为城镇居民，该企业个人独资企业，而非《乡镇企业法》第二条规定的乡镇企业，其建设的非公共设施，目的也非为公益事业，本案中也不存在因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的情形。据此，被上诉人不具备申请集体建设用地的资格，其建设厂房进行工业生产应依法申请国有建设用地。再者，被上诉人2008年取得部分建筑物《房屋所有权登记记证书》非其取得合法土地使用权的依据。《不动产登记暂行条例》实施前，房屋和土地分别由原房管部门和原土管部门分别进行，因信息共享不畅通等原因，产生了一些如未取得用地审批手续却办理了房屋登记证书的历史遗留问题[聊城市中级人民法院（2017）鲁15行终78号案件已对此类案件进行过审理]；直至2015年《不动产登记暂行条例》实施，不动产统一登记过程中才真正实现了房地一体确权。因此，2008年原房管部门不具有土地行政管理职权，原审法院以被上诉人具有房屋所有权登记证书反推其取得合法土地使用权，缺乏事实根据和法律依据。二、原审法院未对案件事实进行全面审查，作出原审判决，亦属认定事实不清。首先，原审人民法院认为上诉人最终适用罚款标准过高缺乏事实根据。上诉人自2017年开始对被上诉人违法行为进行制止并展开调查，历经两次听证，被上诉人均未提及其2008年在房管部门办理房屋登记的一事，直到2020年3月被上诉人向东昌府区人民法院起诉时，才在诉状中载明该情况，直接导致上诉人因该遗留问题撤销2020年2月作出的处罚决定。被上诉人故意隐瞒与案件相关的事实，严重妨碍了执法人员调查进展，上诉人在2019年12月作出处罚决定中适用《山东省国土资源行政处罚裁量基准》第三条第（三）款第6项规定的严重处罚标准，并无不妥。原审法院对被上诉人在查处期间隐匿与案件相关的证据、妨害调查的事实视而不见，仅从处罚适用标准发生变化迳行认定上诉人作出的处罚决定违反行政处罚合理性原则，有失公允，亦在变相鼓励了这种隐匿证据、拒不配合调查的不当行为。其次，原审法院未对历次撤销、撤回处罚决定等事实进行全面审查。1、土地违法查处程序包括立案、调查、送达等一系列的程序，原审法院仅对送达签收程序（被上诉人负责人亲自签收处罚决定）审查作出认定，难免以偏概全；2、关于撤回、撤销《行政处罚决定书》后行政机关再重新作出处罚的程序尚无明确法律规定，重新启动处罚程序势必经历立案、调查、听证、送达等一系列的程序，在案件事实查明，权利人各项权利均得到保障的情况下，为避免行政执法资源浪费，提高行政执法效率，上诉人作出涉案行政行为并无不妥。三、在农村房地一体确权登记工作全面展开的情况下，原审判决一旦生效，势必在本市范围内产生示范作用，亦会引发新一轮的土地权属纷争。根据国家统一部署，2020年我市全面启动农村房地一体确权登记工作，在本次登记过程中，不可避免的触及到类似遗留问题，原审判决一旦生效，势必在本市范围内产生错误示范效应，为房地一体确权登记工作带来阻力的同时，引发一系列新的土地权属争议案件，甚至影响社会稳定。对此类柴遗留问题进行审理时，关于当事人是否已经取得了土地权属，人民法院应对行政机关首次判断权审慎考量。综上，原审法院认定事实不清、程序违法、适用法律错误，被上诉人诉求无事实及法律依据。 被上诉人聊城市开发区康家精细化工厂未提交答辩状。 本院经审理查明的事实与一审判决一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点问题是上诉人聊城市自然资源局于2019年12月24日作出的聊国土罚字第[2017]078-1号行政处罚决定是否合法。 本案中，案涉土地地类性质为许营镇集体建设用地，原许营乡民政所分别于2002年元月、2012年元月以签订承包协议的形式将案涉土地转让给被上诉人康佳化工厂用于生产经营使用，被上诉人亦就案涉土地上的房屋办理了房屋所有权登记。根据“房地权利一体”原则，在被上诉人的房屋登记行为未被依法撤销或者确认无效前，应认定其对房屋占用范围内的案涉土地享有合法使用权。故上诉人聊城市自然资源局认定被上诉人非法占地，并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条对被上诉人实施行政处罚，属认定事实不清，适用法律不当。 综上，原审法院判决撤销被诉行政处罚决定并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。。 二审案件受理费50元，由上诉人聊城市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙金昌 审 判 员 李 扬 审 判 员 孟庆杰 二〇二一年四月二十七日 法官助理 高世宁 书 记 员 吴晨茜