河南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）豫行终346号 上诉人（原审原告）尹彦广，男，1973年2月9日出生，汉族，住河南省濮阳市华龙区。 被上诉人（原审被告）河南省人民政府，住所地河南省郑州市金水东路**。 法定代表人尹弘，该省人民政府省长。 委托代理人罗伟。 委托代理人范淮河。 被上诉人（原审被告）濮阳市人民政府，，住所地河南省濮阳市人民路** 法定代表人杨青玖，该市人民政府市长。 委托代理人曹**宇。 委托代理人王伟杰，河南百特律师事务所律师。 上诉人尹彦广因与被上诉人河南省人民政府（以下简称河南省政府）、濮阳市人民政府（以下简称濮阳市政府）确认行政行为违法及行政复议一案，不服郑州铁路运输中级法院（2020）豫71行初253号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人尹彦广、被上诉人河南省政府的委托代理人罗伟、濮阳市政府的委托代理人曹**宇、王伟杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 尹彦广一审诉讼请求：1．确认濮阳市政府批准的《濮阳市国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2013〕43号）违法；2．撤销河南省政府作出的豫政复决（2020）41号行政复议决定；3．判决河南省政府受理尹彦广提出的行政复议申请；4．诉讼费由河南省政府、濮阳市政府承担。经一审庭审释明，变更诉讼请求为：1．撤销河南省政府作出的《行政复议决定书》豫政复决〔2020〕41号并重新作出处理。2．诉讼费由河南省政府、濮阳市政府承担。 原审法院经审理查明：尹彦广系濮阳市华龙区胡村乡张仪村村民，2013年1月31日，濮阳市原国土资源局作出《濮阳市国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2013〕43号）（以下简称《43号补偿安置方案》），并对外予以公告，尹彦广承包地在该征收补偿范围内。经濮阳市原国土资源局请示，2013年4月25日，濮阳市政府作出《濮阳市人民政府关于濮阳市引黄灌溉调节水库工程建设用地（部分）征地补偿安置方案的批复》（濮政文〔2013〕102号），批准了上述补偿安置方案。尹彦广对濮阳市政府批准的《43号补偿安置方案》不服，于2020年3月11日向河南省政府提出行政复议申请，请求撤销经濮阳市人民政府批准的《43号补偿安置方案》。2020年4月10日，河南省政府作出豫政复决（2020）41号行政复议决定（以下简称《41号行政复议决定》），认为《43号补偿安置方案》作出程序合法，适用法律法规正确，内容适当，维持了该方案。尹彦广不服，遂提起本案诉讼。 原审法院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定，“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，第一百三十六条第七款规定，“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议机关的起诉”。本案中，尹彦广起诉要求撤销《41号行政复议决定》，实质系对濮阳市政府批准的《43号补偿安置方案》不服。据上述法律规定，尹彦广应以《43号补偿安置方案》上署名的行政机关为被告提起本案诉讼，其以濮阳市政府为被告提起行政诉讼不当，其针对濮阳市政府的起诉依法应予驳回。河南省政府据此作出维持案涉方案的《41号行政复议决定》，故尹彦广针对河南省政府的起诉亦应被一并驳回。经原审法院审判委员会研究决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回尹彦广的起诉。案件受理费50元，退还尹彦广。 尹彦广不服原审裁定，上诉请求：1．撤销郑州铁路运输中级法院（2020）豫71行初253号行政裁定；2．撤销河南省政府作出的《41号行政复议决定》，并责令其重新对尹彦广行政复议申请作出处理。3．改判确认濮阳市政府批准的濮阳市国土资源局《43号补偿安置方案》违法。4．诉讼费用由河南省政府濮阳市政府承担。事实与理由：1．濮阳市引黄灌溉调节水库是省、市重点工程，中华人民共和国国务院令第471号《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条规定：大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。濮阳市政府批准的《43号征地补偿安置方案》违法，河南省政府作出的《41号行政复议决定》没有对被申请行政行为的合法性作出实体性评判和处理，违反法律规定。2．尹彦广因不服河南省政府《41号行政复议决定》，于2020年4月22日依法向郑州铁路运输中级法院提起诉讼，尹彦广按要求补正了被告，经法庭释明，变更了诉讼请求。原审裁定载明的“原告的诉讼请求”与尹彦广在庭审中经法庭释明对诉讼请求的变更内容不相符。无论尹彦广起诉状中如何列举被告和表述诉讼请求，作出原行政行为的行政机关和复议机关都是法定的共同被告，原行政行为和复议决定均属于本案的审查对象。尹彦广不能通过仅起诉原行政行为，而排除人民法院对复议决定一并审查。3．（2020）豫71行初253号行政裁定驳回起诉确有错误。根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，尹彦广依法向河南省政府申请行政复议，请求撤销濮阳市政府批准的《43号征地补偿安置方案》，河南省政府作出维持原行政行为的复议决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。尹彦广并没有针对濮阳市人民政府批准的《43号征地补偿安置方案》直接向人民法院提起诉讼，不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定的情形。 河南省政府、濮阳市政府答辩称：1．尹彦广的诉讼目的就是认为河南省政府《41号行政复议决定》错误，请求撤销并重新作出复议决定，原审法院对其释明后，变更后的诉讼请求也是尹彦广的真实意思表示，原审裁定正确，应予维持。2．尹彦广请求撤销《41号行政复议决定》，实际是对《43号补偿安置方案》不服，但该方案的署名机关不是濮阳市政府。3．尹彦广提起本案诉讼已过起诉期限，上诉没有事实和法律依据。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 本院查明的事实与原审法院查明事实一致。 本院认为：国法（2011）35号《国务院法制办关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。本案中，尹彦广不服濮阳市政府批准的补偿安置方案向河南省政府申请行政复议，河南省政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条有关“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”的规定，以濮阳市政府为被申请人并对濮阳市政府批准的征地补偿方案予以维持，尹彦广随后以复议机关河南省政府和复议决定中的被申请人濮阳市政府为共同被告，对河南省政府的复议决定提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。原审法院以尹彦广未将濮阳市国土资源局列为被告裁定驳回起诉不当，本院予以纠正。 综上，上诉人尹彦广的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零一条第（十三）项、第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销郑州铁路运输中级法院（2020）豫71行初253号行政裁定； 二、指令郑州铁路运输中级法院继续审理本案。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张同仁 审 判 员 于保林 审 判 员 田伍龙 二〇二一年四月二十六日 法官助理 崔 璐 书 记 员 王 轩