广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终726号上诉人（原审原告）：台山市赤溪镇长安村罗卜坑经济合作社。负责人：杨新许，社长。委托代理人：黄勇，广东五邑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：台山市人民政府，住所地广东省台山市中山路23号。法定代表人：郑劲龙，市长。委托代理人：黄达辉，台山市司法局工作人员。委托代理人：霍玉，台山市自然资源局工作人员。被上诉人（原审被告）：江门市人民政府，住所地广东省江门市白沙大道西1号。法定代表人：吴晓明，市长。委托代理人：吴璧廷、王宇，均系江门市司法局工作人员。原审第三人：台山市赤溪镇长安村叠石经济合作社。负责人：梁毅峰。上诉人台山市赤溪镇长安村罗卜坑经济合作社（以下简称罗卜坑经合社）因诉被上诉人台山市人民政府、江门市人民政府行政裁决及行政复议案，不服江门市中级人民法院（2019）粤07行初43号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年7月4日，台山市林业局收到罗卜坑经合社提交的《广东省林权争议调解处理申请书》。罗卜坑经合社认为，1982年11月20日，原台山县人民政府颁发台林证字第NO.XXXX56号《山权林权证》确认“涯英石”（土名）的权属是罗卜坑经合社所有。但在2008年8月8日，台山市政府颁发的台林证字（2008）第1XXXXX11号《林权证》时，却将“涯英石”错划入为台山市赤溪镇长安村叠石经济合作社（以下简称叠石经合社）的台林证字（2008）第1XXXXX14号《林权证》的附图内，为此，罗卜坑经合社请求确认“涯英石”（土名）的山林所有权归其所有。2017年8月2日，台山市林业局作出涉案《林权争议受理通知书》，决定受理罗卜坑经合社的申请。同月3日，台山市林业局作出《林权争议受理公告》将罗卜坑经合社提出争议的四至范围（附图）进行公告，公告期内无人提出异议。2017年9月15日，台山市林业局向叠石经合社作出《提交书面答复通知书》，要求其在收到该通知书30日内提交有关书面答复和证据材料。2018年1月13日，台山市林业局组织罗卜坑经合社、叠石经合社以及有关人员就争议地“涯英石”进行现场勘查，并制作《现场勘查记录》。2018年5月29日，台山市林业局向叠石经合社作出《关于补充书面答复材料的通知》，再次通知其在收到该通知30日内提交书面答复和有关证件材料。2018年10月15日，台山市人民政府以案情较为复杂等原因，作出《延长作出处理决定的通知书》决定将作出处理决定的期限延长六个月。2019年4月8日，台山市林业局作出《林地权属争议案件行政处理意见书》。同年4月12日，台山市人民政府作出《林地权属争议案件行政处理决定书》（台府决字〔2019〕1号）。该处理决定书查明如下事实：2008年3月20日，罗卜坑经合社、叠石经合社分别向林业部门提交《林权登记申请表》。其中，罗卜坑经合社请求登记小地名为“王观生”面积为1490亩的林地属其所有；该申请表载明申请登记类型为初始发证，主要权利依据及附图为台林证字（1982）第XXXX54号及第XXXX56号《山权林权证》。而叠石经合社请求登记小地名为“河背”面积为1317亩的林地属其所有；该申请表载明申请登记类型为初始发证，主要权利依据及附图为台林证字（1982）第XXXX53号《山权林权证》。收到该两份申请后，林业部门委托台山市赤溪镇林业站组织长安村委会、罗卜坑经合社、叠石经合社进行现场踏查。参与勘查的有罗卜坑经合社代表杨记浓、叠石经合社代表钟水房、长安村委会代表罗炳浓。踏查完成后，形成了两份《林权核查登记表》。申请人为罗卜坑经合社的《林权核查登记表》显示，核查权属证明是1982年台林证字第NO.XXXX54号、第NO.XXXX56号《山权林权证》。申请人为叠石经合社的《林权核查登记表》显示，核查权属证明是1982年台林证字第NO.XXXX53号。相关参与踏查的人员均在该表进行了签名确认，台山市赤溪镇林业站于2008年6月18日在核查人员意见一栏出具意见：“情况属实，山林权属清楚，无争议，经公示，无异议，同意办理”，并加盖公章。此外，罗卜坑经合社、叠石经合社、台山市赤溪镇林业站也在林权登记申请范围图上加盖公章确认。2008年7月28日，赤溪镇长安村委会出具《证明》，证明罗卜坑经合社申办的《林权证》于2008年6月24日至7月24日在长安村委会公示无异议，且罗卜坑经合社时任法定代表人杨记浓在该证明上签名并盖公章予以确认。2008年8月8日，台山市人民政府向罗卜坑经合社颁发台林证字（2008）第1XXXXX11号《林权证》。另，2008年10月28日，赤溪镇长安村委会出具《证明》，证明叠石经合社申办的《林权证》于2008年8月23日至9月23日在长安村委会公示无异议，且叠石经合社时任法定代表人钟水房在该证明上签名并盖公章确认。同年11月6日，台山市人民政府向叠石经合社颁发台林证字（2008）第1XXXXX14号《林权证》。台山市人民政府认为，台林证字（2008）第1XXXXX11号、台林证字（2008）第1XXXXX14号《林权证》是合法有效的林地权属法律凭证，是该案林权争议的处理依据。该两证在办理过程中，已经由相邻村小组、村委会代表现场勘查指界核定林地范围，对权属界限予以确认，各方当事人均盖章签字，且在公示期间并无异议，两证的颁发符合法律规定。且两证是以双方持有的1982年的《山权林权证》作为主要权属来源。罗卜坑经合社、叠石经合社均已认可1982年的相关《山权林权证》与2008年的《林权证》之间的关系，遂根据《中华人民共和国森林法》第十七条和《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定，决定涉案争议的林地归叠石经合社所有。罗卜坑经合社不服台山市人民政府作出的《林地权属争议案件行政处理决定书》，于2019年6月21日向江门市人民政府申请行政复议。江门市人民政府审查立案后于2019年6月24日制作《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》分别送达罗卜坑经合社、台山市人民政府、叠石经合社。2019年7月25日，江门市人民政府行政复议机构组织本案当事人进行调解，但未达成一致意见。因案件情况复杂，江门市人民政府于2019年8月14日作出《延长行政复议审查期限通知书》分别送达给罗卜坑经合社、台山市人民政府、叠石经合社。2019年9月12日，江门市人民政府作出《行政复议决定书》（江府行复〔2019〕17号），认定台山市人民政府作出的涉案处理决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，决定维持该处理决定。罗卜坑经合社仍不服，向原审法院提起本案诉讼，请求判决：一、撤销《林地权属争议案件行政处理决定书》（台府决字〔2019〕1号）；二、撤销《行政复议决定书》（江府行复〔2019〕17号）；三、本案诉讼费由江门市人民政府和台山市人民政府承担。原审法院另查明，罗卜坑经合社持有的1982年原台山县人民政府颁发的台林证字第NO.XXXX56号《山权林权证》，其中记载：持证单位罗卜坑大队；山名涯英石，东至涯美石田，南至王观生屋背，西至长江坑，北至涯美石大坑。该证并无附有四至界限图纸。而台林证字（2008）第1XXXXX11号、台林证字（2008）第1XXXXX14号《林权证》上均有四至界限附图。原审法院认为，本案系林地权属行政确认纠纷。《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十四条规定:“县级以上人民政府依法受理和调处本行政区域内的林权争议。但是，乡镇、街道行政区域内个人之间、集体组织与个人之间林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议，由所在地乡镇人民政府、街道办事处受理和调处。”《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”本案中，台山市人民政府依法具有其辖区内调处林地权属争议的法定职责，江门市人民政府作为台山市人民政府的上一级人民政府，有权受理罗卜坑经合社提出行政复议申请，故台山市人民政府以及江门市人民政府的执法主体适格，原审法院予以确认。本案的争议焦点为：一、台山市人民政府作出的《林地权属争议案件行政处理决定书》（台府决字〔2019〕1号）是否合法；二、江门市人民政府作出的《行政复议决定书》（江府行复〔2019〕17号）是否合法。一、关于第一个争议焦点是否合法的问题。首先，从程序上分析。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十九条第一款规定：“调处机构收到《林木林地权属争议调解处理申请书》和有关证明材料后，应当在三十日内进行审查，对符合受理条件的予以受理，出具加盖专门印章的受理通知书，并在林木林地所在地予以公告，公告期为三十日。”第三十二条第一款规定：“林权争议受理申请公告期限届满之日起十五日内，调处机构应当将提交书面答复和有关证据通知书及申请书副本送达被申请人。被申请人应当自收到通知之日起三十日内，向调处机构提交书面答复和有关证明材料，以及用于归档的经签字、盖章或者按指印的复印件。被申请人可以提出反请求。”第三十五条规定：“林权争议受理后，调处机构应当及时组织调解，调解期限不得超过六个月；情况复杂的，经本级人民政府负责人批准可以延长六个月，并书面告知当事人延期理由。调解期限自被申请人提交书面答复和有关证明材料之日起算，被申请人逾期未提交书面答复和有关证明材料的，自答复期限届满之日起算。”第四十条规定：“林权争议行政调解期限届满仍未达成协议的，调处机构应当提出处理意见，报本级人民政府依法作出处理决定，下达《林木林地权属争议处理决定书》，决定书应当告知当事人申请行政复议的途径和期限。作出行政处理决定的期限不得超过六个月，自行政调解期限届满之日起算。情况复杂的，经本级人民政府负责人批准可以延长六个月，并书面告知当事人延期理由。”现有的证据显示，台山市林业局受理了罗卜坑经合社的涉案林权争议调解处理申请后，依法履行了公告的义务，公告期满后，按法定程序向叠石经合社作出《提交书面答复通知书》，依法组织罗卜坑经合社、叠石经合社以及有关人员就争议地“涯英石”进行现场勘查。因案情较为复杂，台山市人民政府依法作出《延长作出处理决定的通知书》决定将作出处理决定的期限延长六个月。2019年4月8日，台山市林业局依法作出《林地权属争议案件行政处理意见书》。同年4月12日，台山市人民政府作出《林地权属争议案件行政处理决定书》（台府决字〔2019〕1号）并送达各方当事人，从对涉案林权权属争议的受理、公告、组织调处到最后作出处理决定，台山市人民政府作出行政处理决定的程序均符合前述法律的规定。其次，从实体上分析。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”《林木林地权属争议处理办法》第二条规定：“本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。”《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”第十二条规定：“对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记。在公告期内，有关利害关系人如对登记申请提出异议，登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的，登记机关对登记申请应当不予登记。”本案中，有关事实方面的认定，应集中于双方提交的《山权林权证》《林权证》的权属证明如何认定的问题。由前述法律规定可得，山林权属纠纷的处理一般对权属证据遵循层级审查认定的顺序。即首先以《林权证》《中华人民共和国不动产权证书》作为处理的依据，如未取得前述权属凭证的，则再层级审查1982年左右的“林业三定”时期或之后依法变更的林木林地权属证书。在申请林权登记时，只有权属来源清楚、明确，不存在土地权属争议的，且在公告期间内无人提出异议或提出异议不成立的，才能依照法定程序注册登记、颁发权属证书。本案中，罗卜坑经合社认为有关部门在其申领台林证字（2008）第1XXXXX11号《林权证》时，将其所有的“涯英石”林地错划到叠石经合社的台林证字（2008）第1XXXXX14号《林权证》附图内，遂就“涯英石”林地的所有权向台山市人民政府提出确权申请。对此，罗卜坑经合社提交了原台山县人民政府颁发的台林证字第NO.XXXX56号《山权林权证》作为“涯英石”的主要权属凭证。然而，现有的证据显示，罗卜坑经合社和叠石经合社于2008年3月20日同时向林权部门提出林权初始登记申请，其后，经过罗卜坑经合社代表杨记浓、叠石经合社代表钟水房、长安村委会代表罗炳浓现场踏查后，形成了涉案的两份《林权核查登记表》。其中，申请人为罗卜坑经合社的《林权核查登记表》显示，该证核查权属证明是1982年台林证字第NO.XXXX54号、第NO.XXXX56号《山权林权证》。台山市赤溪镇林业站于2008年6月18日在两份登记表中核查人员意见一栏出具意见：“情况属实，山林权属清楚，无争议，经公示，无异议，同意办理”，并加盖公章。而且，罗卜坑经合社、叠石经合社、台山市赤溪镇林业站也在林权登记申请范围图上加盖公章确认。在经过公示无异议后，台山市人民政府向罗卜坑经合社、叠石经合社分别颁发台林证字（2008）第1XXXXX11号《林权证》、台林证字（2008）第1XXXXX14号《林权证》，符合《林木和林地权属登记管理办法》的有关规定。换言之，罗卜坑经合社初次申请登记的台林证字（2008）第1XXXXX11号《林权证》，主要权属来源是其所持的1982年原台山县人民政府颁发的台林证字第NO.XXXX54号《山权林权证》、台林证字第NO.XXXX56号《山权林权证》，可见，该2008年的林权证效力已覆盖了1982年的山权林权证。且罗卜坑经合社与叠石经合社在申请2008年的林权证已经过现场勘查，双方对各自林权的四至范围均予以签名确认无异议。故对于罗卜坑经合社提出其持有1982年的山林权证能证明涉案争议的“涯英石”归其所有的主张，原审法院不予采纳。综上，在涉案（2008）第1XXXXX11号、（2008）第1XXXXX14号《林权证》没有被依法撤销的前提下，其两证上的权属来源清楚、四至范围明确，记载的林地范围不存在重叠。台山市人民政府依照该2008年的两林权证作为涉案林权权属争议的主要处理依据，作出《林地权属争议案件行政处理决定书》，认定涉案的争议地属于叠石经合社，并无不当。二、关于第二个争议焦点是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”现有的证据显示，江门市人民政府在收到罗卜坑经合社的涉案行政复议申请后，依法在法定期限内立案受理，对涉案的证据材料进行核查，组织各方当事人进行调解，在认为案情较为复杂的情况下，依法作出《延长行政复议期限审查通知书》并送达各方当事人。2019年10月22日，江门市人民政府作出涉案《行政复议决定书》，认定台山市人民政府作出的涉案处理决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，决定维持该处理决定。并将涉案《行政复议决定书》送达各方当事人，其程序和实体并未违反法律的规定。综上所述，台山市人民政府作出的涉案《林地权属争议案件行政处理决定书》以及江门市人民政府作出的涉案《行政复议决定书》，事实清楚、适用法律法规正确，程序合法。罗卜坑经合社提出的诉讼请求，事实和法律依据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回罗卜坑经合社的诉讼请求。本案一审受理费人民币50元，由罗卜坑经合社负担。罗卜坑经合社不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由是：原审判决认定争议的“涯英石”为原审第三人叠石经合社所有，不符合历史事实和客观事实。被上诉人台山市人民政府辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人江门市人民政府辩称：（一）实体合法。本案争议林地位于台山市赤溪镇长安村“涯英石”一带，具体以裁决图为准。本案应以换发后的台林证字（2008）第1XXXXX11号、台林证字（2008）第1XXXXX14号《林权证》作为处理林权争议的依据。另外，罗卜坑经合社和叠石经合社的相关村民代表和台山市赤溪镇林业站的工作人员到现场指认台林证字第NO.XXXX53、NO.XXXX54号、NO.XXXX56号《山权林权证》记载涉案林地的四至范围名称，证实基本与罗卜坑经合社和叠石经合社分别换发的台林证字（2008）第1XXXXX11、台林证字（2008）第1XXXXX14号《林权证》所记载的林地四至范围相一致，且不存在涉案林地范围重叠问题，应认定两个《林权证》合法有效。按照2008年证确认本案争议地归原审第三人所有，合法适当，也有利于维护目前山林权有效经营管理的现状。（二）复议程序合法。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人叠石经合社未陈述意见。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案是行政裁决及行政复议纠纷，二审争议焦点是，上诉人罗卜坑经合社主张争议地位于其所持1982年台林证字第NO.XXXX56号《山权林权证》范围能否成立，被上诉人台山市人民政府将争议地确归原审第三人叠石经合社、江门市人民政府复议维持台山市人民政府的确权决定是否正确。罗卜坑经合社所持1982年台林证字第NO.XXXX56号《山权林权证》并无附图，该社主张争议地是该证的“涯英石”，但无证据证实。争议地位于叠石经合社台林证字（2008）第1XXXXX14号《林权证》附图内，而该证四至界线在发证前踏查指界阶段经罗卜坑经合社时任负责人杨记浓签字认可，亦即罗卜坑经合社已经指界确认争议地属于对方，现又主张争议地位于己方上述1982年证范围，登记在对方上述2008年证中属错划，前后矛盾，本院不予采信。台山市人民政府据此将争议地确归叠石经合社并无不妥，江门市人民政府维持台山市人民政府的确权决定，不支持罗卜坑经合社的复议请求，亦无不妥。罗卜坑经合社上诉主张确权决定不符合历史事实和客观事实，本院不予采纳。综上，原审判决正确，依法应予以维持。罗卜坑经合社上诉请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人台山市赤溪镇长安村罗卜坑经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二一年四月十二日书记员  林希翱