广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终226号上诉人（原审原告）张伯宁,男,汉族,住佛山市南海区。委托代理人张伯伟（系上诉人张伯宁的弟弟），男，汉族，住佛山市南海区。委托代理人张肇婧，广东利合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区。法定代表人杨小晶,局长。委托代理人梁锦华，该局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。上诉人张伯宁因诉被上诉人佛山市自然资源局(以下简称市自然资源局)行政确认一案，不服佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初1141号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：涉案建筑物坐落于佛山市南海区西樵镇官山城区新安街40号地块，位于佛山市城市规划区内。2019年2月27日，经佛山市测绘地理信息研究院对涉案建筑物出具《测绘报告》，认定涉案建筑物实际层数1层，建筑物高8.08米，建筑总占地面积、总建筑面积均为50.04平方米。2019年9月9日，佛山市南海区西樵国土资源管理所作出《关于西樵镇官山城区新安街地块38、39、40号的土地情况复函》，告知佛山市南海区西樵城市管理局涉案地块属符合规划的建设用地，经调查有土地手续：土地证国用（2009）04011XX、土地证国用（2010）04005XX、土地证国用（2010）04005XX。根据佛山市国土资源局于2009年4月24日佛府南国用（2009）第04011XX号《国有土地使用权证》反映，案件的涉案土地坐落于佛山市南海区西樵镇官山城区新安街40号，地号04142209XX，使用权类型为划拨，使用权面积53.2平方米。据该证的宗地平面图反映，涉案土地的四至界地点坐标为：X:2538267.551，Y:497161.360;X:2538267.643，Y:497165.977;X:2538256.117，Y:497166.201;X:2538256.037，Y:497162.238。2019年9月11日，佛山市南海区西樵城市管理局（以下简称南海区西樵城管局）作出《关于协助确定佛山市南海区西樵镇官山城区新安街40号地块内的建筑物性质的函》，向市自然资源局南海分局协助确定涉案地块建筑物的建设行为是否取得《建设工程规划许可证》、是否按照《建设工程规划许可证》的内容进行建设、是否能够通过补办规划报建手续或者采取其他改正措施消除对规划实施造成的影响、是否必须拆除等情况。并附涉案建筑物的现场照片。佛山市自然资源局南海分局经调查核实，于2019年9月29日向南海区西樵城管局作出答复编号：20192154《关于对佛山市南海区西樵镇官山城区新安街40号地块的建筑物违法认定性质的复函》（以下简称《复函》）。另查，佛山市测绘地理信息研究院于2019年2月27日对涉案房屋作出《测绘报告》，认为涉案房屋的四至坐标为：X:2538267.630，Y:497161.705;X:2538256.620，Y:497161.897;X:2538267.729，Y:497166.238;X:2538256.759，Y:497166.466。又查，佛山市南海区城市管理和综合执法局（以下简称南海城管局）根据案涉《复函》及其调查，于2020年4月17日作出南城管拆[2020]0048547号《责令限期拆除决定书》（以下简称《责令限期拆除决定书》），决定责令张伯宁拆除案涉建筑物。张伯宁不服，向人民法院起诉要求撤销该《责令限期拆除决定书》，佛山市顺德区人民法院于2020年7月21日依法受理该案，案号为（2020）粤0606行初875号，在该案的诉讼过程中，张伯宁获知了《复函》内容，遂提起诉讼。再查，2010年5月11日、2013年4月15日，佛山市南海区城市综合管理局、佛山市南海区环境运输和城市管理局分别对张伯宁在涉案地块上未取得《建设工程规划许可证》擅自建设的行为作出《责令限期改正通知书》，通知张伯宁立即停止建设。另张伯宁曾向佛山市南海区西樵镇规划建设办就涉案房屋建设申请办理过规划报建手续，该单位于2007年9月28日作出过同意报建的意见。另再查，根据佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》文件规定，新组建的佛山市自然资源局统一负责确权登记管理工作，并在各区设分局，实行市以下垂直管理体制。佛办发[2019]32号《中共佛山市委办公室佛山市人民政府办公室关于印发〈佛山市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》规定，佛山市自然资源局南海分局系佛山市自然资源局的派出机构。原审法院认为:关于市自然资源局认为涉案《复函》属协助调查行为，不属人民法院行政诉讼的受案范围的问题。因被诉的《复函》是因南海城管局作出《关于协助确定佛山市南海区西樵镇官山城区新安街40号地块内的建筑物性质的函》，要求协助确定涉案地块建筑物的建设行为是否取得《建设工程规划许可证》、是否按照《建设工程规划许可证》的内容进行建设、是否能够通过补办规划报建手续或者采取其他改正措施消除对规划实施造成的影响、是否必须拆除等情况而作出的行为，故该《复函》虽是协助调查行为，但已对张伯宁的权利义务产生实质影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围。市自然资源局提出的此项主张于法无据。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《广东省城乡规划条例》第八十条第二款规定：“有下列行为之一的，应当认定为前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：……（二）违反建筑间距、建筑退让道路红线、建筑退让用地边界等城乡规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；……”案件中，张伯宁未提供涉案建筑物的建设已取得建设工程规划许可证，且从市自然资源局提供涉案土地使用证中的宗地图及涉案建筑物测绘报告反映，宗地图规定的土地使用四至坐标与土地上建筑物测绘报告中认定的建筑物四至坐标明显不相符，由此可认定案涉建筑物违反建筑间距、建筑退让道路红线、建筑退让用地边界等城乡规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容，属于无法采取改正措施消除影响的情形。佛山市自然资源局南海分局收到城管部门的协助确定函后，经核查后作出《复函》认为案涉建筑物未办理规划报建手续，且属于无法采取措施消除对城乡规划实施造成影响的情形，事实清楚、证据确凿，符合上述法律及地方性法规的规定，程序合法，一审法院对《复函》所确定的内容予以确认。张伯宁认为《复函》的内容缺乏事实和法律依据及未查明是否可以通过改正措施消除影响的理由不成立，不予采纳。此外，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”另据佛发[2019]1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》、佛办发[2019]32号《中共佛山市委办公室佛山市人民政府办公室关于印发〈佛山市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》的规定，佛山市自然资源局作为履行城乡规划职责的部门，具有行使城乡规划管理方面的行政职权，应对城市管理部门来函要求协助查询的事项进行核查并回复，佛山市自然资源局南海分局作为市自然资源局的派出机构，不是独立的行政主体，在没有法律法规明确授权的前提下，不能以自己的名义行使权力。案件中，作出案涉《复函》的主体是市自然资源局的派出机构佛山市自然资源局南海分局以自己的名义作出《复函》，其作出主体明显不当，属于超越职权，原则上应予以撤销。但一审法院认为，考虑案件的特殊情况，对被诉《复函》不宜撤销，理由如下：根据上述分析，被诉《复函》关于案涉建筑物是违章建筑且属于无法采取改正措施消除影响的情形的认定，事实清楚，证据充分。目前，南海城管局已根据该《复函》认定的事实针对案涉建筑物对张伯宁作了《责令限期拆除决定书》，该行政行为是否合法的评判基础为本案《复函》所认定的事实。针对违章建筑，影响到城市的市容市貌、市场管理、土地规划利用等方面的社会秩序，相应的职能机关需在合理利用土地、科学统筹布局的条件下进行有效的管理才能使市场科学化、规范化。涉案建筑物属于违法建设，不仅违法占用了土地，还对城市交通、城市规划的正常实施以及周边市民的日常生活有直接的重要影响，从市场秩序来说，更是对市场公平、公正原则的严重破坏。如因作出主体不当的问题而撤销被诉《复函》，需待适格主体再重新作出内容一致的复函则实际意义不大，且会必然造成南海城管局根据该《复函》认定的事实针对案涉建筑物所作的《责令限期拆除决定书》也会被撤销，造成行政程序的空转、严重影响行政效率、破坏社会公共利益秩序等后果。综上，市自然资源局以其派出机构的名义作出案涉《复函》主体不当，但考虑到被诉《复函》认定的事实清楚、证据充分，其对案涉建筑物的定性作出判断的内容并无不当，如撤销《复函》可能会给社会公共利益造成重大损害，因此不宜撤销被诉《复函》，一审法院确认佛山市自然资源局南海分局作出《复函》的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：一、确认佛山市自然资源局南海分局于2019年9月29日作出《复函》的行政行为违法；二、驳回张伯宁的诉讼请求。案件受理费50元，由市自然资源局负担。上诉人张伯宁上诉称：一、一审法院在认定《复函》作出主体佛山市自然资源局南海分局不具备行政主体资格的同时，却以《复函》撤销可能给社会公共利益造成重大损害，未判决撤销违法的《复函》错误。二、《复函》中关于涉案建筑物是违法建筑的认定，属于事实认定错误。1.上诉人报建的手续是齐全合法并经西樵规划办同意的，但按照当时的法律规定西樵规划办并不需要向上诉人颁发《建设工程规划许可证》。上诉人客观上不可能取得该证。2.佛山市自然资源局南海分局作出《复函》属于主体错误，其为作出《复函》的测绘及认定，均属于佛山市自然资源局南海分局超越职权的行为而无效，不能作为本案认定事实的依据。3.佛山市自然资源局南海分局单方委托作出的《测绘报告》不能作为定案依据。4.佛山市自然资源局南海分局作出《复函》时对涉案建筑物违法性认定的具体行政行为没有事实及法律依据。5.被上诉人市自然资源局根据涉案建筑物对应地块报建前的旧房产证（原建筑物）的宗地平面图，作为涉案房屋是否违法建筑的比对基准，该做法没有依据。6.一审判决以时隔10多年的测量技术、卫星定位水平评判定性涉案房屋当时的坐标偏差，背离一般常理。综上，请求二审法院判决：维持原审判决第一项；撤销原审判决第二项，改判撤销涉案《复函》；本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市自然资源局辩称：一、一审法院对本案认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。二、涉案《复函》的内容符合法律规定，并无不当。本案中，涉案建筑物的建设未取得建设工程规划许可证，且根据佛府南国用（2009）第04011XX号土地使用证中的宗地图及《张伯宁40号建筑物测绘报告》反映，宗地图中规定的土地使用四至范围界址坐标与地上建筑物测绘报告中认定的建筑物四至范围界址坐标明显不相符，由此可认定涉案建筑物违反建筑间距、建筑退让道路红线、建筑退让用地边界等城乡规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容。涉案建筑物属于《广东省城乡规划条例》第八十条第二款规定的无法采取改正措施消除影响的情形，具有事实根据，并无不当。三、本案仅是作出主体不当，内容合法，适格主体再重新作出复函的内容将一致，撤销复函的实际意义不大。四、上诉人张伯宁的主张缺乏事实和法律依据。1.上诉人虽不认可《测绘报告》的真实性及测绘结果，但其并未提供任何相反的证据材料证明涉案建筑基底线处于建筑红线内，应承担举证不能的不利后果。2.《中华人民共和国城市规划法》从1990年4月1日实施，虽然其后被《中华人民共和国城乡规划法》废止，但二者关于建设前必须获得城市规划主管部门批准的规定是一致的，因此，上诉人未报建行为也违反了当时的规定，其违法行为不因《中华人民共和国城乡规划法》《广东省城乡规划条例》的实施时间而改变。上诉人的违法事实及其对公共利益的损害一直处于持续状态，被上诉人依据作出《复函》时合法有效的规定进行回复符合规定，不存在适用法律错误问题。3.涉案《复函》仅对涉案建筑物的性质进行认定，内容符合法律规定，而涉案违法建设查处工作由城市管理行政执法部门负责，最终处理决定由该部门作出。因此，上诉人认为涉案复函的内容违反比例原则，缺乏依据。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。二审期间，上诉人张伯宁向本院提交：1.录音光盘及文字整理内容，拟证明《建筑工程质量安全受理通知书》所记载的任汉荣为被上诉人市自然资源局的工作人员；2.《城区商铺、房屋装修建设施工管理规定》，拟证明涉案房屋施工前开线建设等需要政府部门验收合格后才可以进行下一道工序；3.证人梁志成的证言，拟证明涉案土地是由政府工作人员进行监督开线的。经查，以上证据无法形成完整的证据链证实上诉人所主张的其建设行为是由规划部门工作人员开线的事实，且无法反映涉案建筑物的建设行为是否符合建筑工程规划许可审批要求，与本案争议焦点涉案《复函》的合法性评判缺乏关联性，本院不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：关于《复函》是否可诉的问题。虽然涉案《复函》系被上诉人市自然资源局应城市管理行政执法部门协助请求而出具的协助调查函件，但《复函》认定上诉人张伯宁在40号地块上的建筑物属于“无法采取措施消除对城乡规划实施造成的影响”情形，以上认定属于对上诉人所建建筑物规划属性的判定，对上诉人的权利义务产生实质影响。据此，一审法院认为上诉人不服涉案《复函》所提诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围，处理正确，本院予以维持。本案争议焦点是佛山市自然资源局南海分局所作的涉案《复函》是否合法。经查，涉案《复函》认为上诉人张伯宁位于佛山市南海区西樵官山城区新安街40号地块上的建筑物，属于“无法采取措施消除对城乡规划实施造成的影响”的情形，理由是根据测绘报告和宗地图的相关资料显示地块内部分建筑物基底线超出了建筑红线。诉讼中，被上诉人提供了《张伯宁40号建筑物测绘报告》、佛府南国用（2009）第04011XX号《国有土地使用证》《新安街40号地块宗地红线、建筑物基底线示意图》等证据证实，涉案建筑物基底线超出宗地红线，亦超出建筑红线。但以上佛府南国用（2009）第04011XX号《国有土地使用证》的颁发时间为2009年，而上诉人于2007年9月曾就涉案建筑物的建设行为办理过规划报建手续，且上诉人自述及西樵社区居民委员会出具《情况说明》反映建设行为在2007-2008年间。对此，本院认为，佛府南国用（2009）第04011XX号《国有土地使用证》不能反映上诉人的建设行为实施当时的宗地红线四至范围界址坐标，而被上诉人亦未能提供证据证实该土地使用证的四至来源，现其以2009年所颁土地使用证宗地图四至去评判上诉人此前的建设行为，并以此认为涉案建筑物属于“无法采取措施消除对城乡规划实施造成的影响”的情形，事实依据不足，明显不当。此外，被上诉人亦未提供有效证据证实，上诉人的建设行为，违反经城乡规划主管部门审定的建设工程设计方案。故佛山市自然资源局南海分局所作的涉案《复函》认定事实不清，依法应予撤销。综上所述，上诉人张伯宁提出撤销佛山市自然资源局南海分局所作的涉案《复函》的一审诉请和上诉请求成立，本院予以支持。一审判决仅确认涉案《复函》违法，处理不当，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初1141号行政判决；二、撤销佛山市自然资源局南海分局于2019年9月29日作出答复编号：20192154《关于对佛山市南海区西樵镇官山城区新安街40号块的建筑物违法认定性质的复函》。一、二审案件受理费共100元，由被上诉人佛山市自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二一年四月十五日法官助理 谢 童书 记 员 黄 妍