山东省巨野县人民法院 民 事 裁 定 书 (2021)鲁1724民初693号 原告：巨野县独山镇人民政府，住所地：巨野县独山镇青龙路1号，统一社会信用代码113717240044921291。 法定代表人：李爱启，该镇镇长。 委托诉讼代理人：王斌，巨野县独山镇人民政府工作人员。 委托诉讼代理人：李安君，山东天地方圆律师事务所律师。 被告：巨野润杰汽车销售有限公司，住所地：巨野县东外环南段路东（实际位置在路西）。 法定代表人：刘淑娟，系该公司经理。 委托诉讼代理人：葛夫庆，男，1972年10月16日出生，汉族，居民，住巨野县。 委托诉讼代理人：王希英，山东君诚仁和（巨野）律师事务所律师。 原告巨野县独山镇人民政府诉被告巨野润杰汽车销售有限公司土地租赁合同纠纷一案，本院2021年1月26日立案受理。依法适用简易程序，于2021年3月16日公开开庭进行了审理。原告巨野县独山镇人民政府及委托诉讼代理人王斌、李安君，被告巨野润杰汽车销售有限公司的委托诉讼代理人葛夫庆、王希英到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 巨野县独山镇人民政府提出诉请：依法判令解除双方于2010年签订的《项目投资建厂合同书》。事实与理由：2010年3月29日，原、被告签订《投资建厂合同书》，约定原告向被告提供土地80亩，用于被告投资建设润杰汽车城项目，约定自使用土地之日起若税收的地方留存部分低于土地的承包金时，被告应按年度补齐差额部分。合同签订后，被告未未按合同约定投资建设，也没有按合同约定缴纳税收，更未补齐土地承包金差额，形成根本违约，经多次协商无果，出依法提起诉讼。 巨野润杰汽车销售有限公司辩称，原告起诉被告没有法律依据，应予驳回。1、双方签订的协议为行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”《项目投资建厂合同》显示：根据省市县关于招商引资，对外开放，加快经济发展的总体要求，为增加财政收入，促进地方经济发展签订本合同，显然是独山镇人民政府为了实现行政管理和公共服务服务目标而签订的招商引资性质的合同，合同约定了包括项目立项、政府配套政策与资金支持、企业投资规模和纳税要求，并明确约定乙方必须按受甲方的行政管理。该协议明显属于行政协议的属性，双方发生的纠纷属于行政协议纠纷，应属于行政诉讼的受案范围。2、行政诉讼的被告恒定为行政主体。行政诉讼的原告只能是行政管理中的相对方，被告只能是行政主体。本案作为行政主体的原告起诉行政管理相对方没有法律依据。 巨野县独山镇人民政府提交了双方于2010年3月29日签订的项目投资建厂合同书一份，作陈述如下：行政协议的案由是在2015年5月1日后实行的新行政诉讼法新增的一个案由，2015年5月1日前产生纠纷的协议不适用新行政诉讼法涉及案由的范围。被告自2017年至2020年未缴纳任何税款，根据合同书的约定，被告应当按年度补齐差额部分的土地承包金。原告与巨野县永丰办签订了一份土地使用合同，约定的租金为每亩每年1600元，被告实际使用了25亩左右，要求被告返还实际使用的土地，并补齐租金与税款差额。合同约定被告承担土地使用税，同时也是经营主体的法定义务，土地使用税为每平方米每年6元，是被告按合同书应当承担的费用。 巨野润杰汽车销售有限公司质证意见：一、对该合同真实性没异议，但该合同书签订的目的明确载明是为经济发展增加财政收入，是属于行政性质的协议，并且该合同书的权利义务也都是政府资金支持、企业投资规模、纳税要求、相关配套证照办理及相关优惠政策明确约定，并且第二条第四项明确约定乙方接受甲方行政管理，均可以充分证实，该合同书属于行政协议，应该按照行政诉讼的相关规定解决双方产生的争议；二、该合同书明确约定租金由甲方承担，原告诉称的永丰街道办事处的土地使用合同没有作为案涉投资合同的附件，对被告没有约束力，该合同并未约定原告陈述的被告应承担土地使用税，并陈述的使用税标准要求被告承担没有合同约定。因此，原告上述辩称均没有事实及法律依据。 经审理，本院认定事实如下：2010年3月29日，原、被告签订《投资建厂合同书》，甲方为独山镇人民政府，乙方为巨野润杰汽车销售有限公司，合同显示：根据省市县关于招商引资，对外开放，加快经济发展的总体要求，为了加快招商引资和项目建设步伐，增加财政收入，促进地方经济发展，经双方多次协商，乙方在甲方提供的土地上投资建设润杰汽车城项目。一、甲方权利义务：1、甲方在合同规定的期限内提供乙方使用土地80亩，土地以租赁方式使用，租赁期限49年，租金由甲方承担。2、甲方协助乙方解决基建、用电及通讯问题，同时协议乙方办理项目落地及证件手续，费有由乙方承担。3、甲方为乙方提供良好的投资环境，如出现当地村民到乙方施工现场无理取闹，甲方应及时解决。4、甲方给予乙方提供400KVA变压器一台，提供围墙扶持资金，标准为每米200元。5、甲方负责为乙方清理场地，并提供100万元的贷款资金。6、项目建成后，乙方自负盈亏。二、乙方权利与义务：落地投资不低于15000万元，具备开工条件后保证在3个月内主体完工。自使用土地之日起若税收的地方留成部分低于土地承包金时，乙方应按年度补足差额。乙方严格按合同内容建设，守法经营，按指定的税务部门纳税，同时上缴应交纳的行政事业性收费。必须接收甲方的行政管理，确保生产安全。乙方按时交纳土地使用税，该税金甲方以扶持乙方再发展返回乙方作为优惠条件（优惠五年）。三、合同自2010年3月29日至2059年3月28日，共49年。四、其他事项。如国家建设征收、征用土地，应服从国家按排，互不追究对方责任。补偿金土地部分归甲方所有，地上建筑物及设备部分归乙方。如一方违约，违约方应承担对方的一切经济损失。合同签订后，原告如约为被告提供土地，被告实际占用土地约24亩，并建筑了厂房，厂房建成后但没有实际用于汽车销售，主要用于对外出租，2016年底公司股权变更了一次，股权转让后，公司法人变更为刘淑娟，自此后，被告没有交纳相应税费。厂房仍用于对外出租。原告另称，被告占用土地中的大约6亩土地现依法转化为建设用地，被现承租企业摘牌。 本院认为，本案的争议焦点为：1、本案原、被告签订的《项目投资建厂合同书》是否属于行政协议；2、本案的纠纷应当采用民事诉讼程序还是行政诉讼程序。行政协议是指行政机关为实现公共服务或者行政管理目标，在行使职权履行职责的过程中与公民、法人或者与其他组织协商订立的协议。与民事合同相比，除双方协商一致外，实质标准应具有行政法上的权利与义务。是否具有行政法的权利义务，首先看行政机关是否是行使行政职权，履行行政职责，其次看是否为实现公共服务或者行政管理目标，三看是否规定了行政机关的优益权。从以上合同内容看，显然是独山镇人民政府为了实现行政管理和公共服务目标而订立的招商引资协议性质的合同，该合同的履行，将提高镇区的经济生产总量，提高财税收入。合同约定了包括从项目立项、政府配套政策与资金支持、企业投资规模及纳税要求、相关配套证照办理及相关优惠政策落实等一揽子事项，并明确约定被告要接受原告的行政管理等。以上协议，是镇政府为履行行政职责基于行政法上的权利义务而与被告签订的投资建厂协议，协议的性质应为行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照民事诉讼法的规定。”第二十八条规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生的纠纷，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”关于《行政诉讼法》是否有溯及力的问题，《最高人民法院关于印发的通知》对有关新旧法律的适用及法不溯及既往问题作了明确规定。根据纪要第三条的规定，存在新旧法律衔接问题的情况下，确定了实体问题适用旧法，程序问题适用新法的规定。《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项是有关行政诉讼受案范围的规定，属于人民法院行使裁判职权的专属事项，依法具有溯及力。因此，形成于2015年5月1日之前的行政协议，如果双方未约定使用解决纠纷的途径，作为协议一方的公民、法人或组织提起行政诉讼的，人民法院应予受理。综上，本案的协议发生在2015年5月1日《行政诉讼法》修改之前，根据协议性质，应为行政协议，双方发生纠纷，实体上应适用当时的法律规定，程序上应适用《行政诉讼法》的相关规定。根据行政诉讼的规定，行政机关恒定为被告，因此，独山镇人民政府无权作为原告提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十六条为合同相对方违反合同约定政府如何救济提供了渠道，该法条规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会共公利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告要求撤销的，人民法院经审理认为合法的，判决驳回原告诉请；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”以上规定，清晰的指明的此类诉讼的法律适用，因此，本案应驳回原告起诉。原告要求被告支付租金20万元，是在履行行政协议中的发生的纠纷，可在行政程序中一并主张。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项，《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第一条、第二十七条之规定： 驳回原告巨野县独山镇人民政府的起诉。 案件受理费2150元，退还原告巨野县独山镇人民政府。 如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。 审判员  杨松青 二〇二一年四月二十三日 书记员  王 凯