江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏行终426号 上诉人（原审原告）杨爱普，男，汉族，住江苏省兴化市。 委托代理人唐金玉，北京冠领律师事务所律师。 委托代理人魏紫涛，北京冠领律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）兴化市人民政府，住所地在江苏省兴化市拥绿园路1号。 法定代表人方捷，该市市长。 原审被告兴化市综合行政执法局，住所地在江苏省兴化市丰收路261号。 法定代表人唐寿裁，该局局长。 原审被告兴化市安丰镇人民政府，住所地在江苏省兴化市安丰镇府前路1号。 法定代表人顾士坤，该镇镇长。 委托代理人孙莉，江苏傲乐律师事务所律师。 原审被告兴化市自然资源和规划局，住所地在江苏省兴化市长安中路75号。 法定代表人包振琪，该局局长。 原审被告兴化市住房和城乡建设局，住所地在江苏省兴化市昭阳镇长安南路88号。 法定代表人陈建中，该局局长。 原审被告兴化市公安局，住所地在江苏省兴化市中和路2号。 法定代表人朱学林，该局局长。 出庭负责人宗华，该局政治处主任。 委托代理人朱昌旺，该局工作人员。 上诉人杨爱普因与被上诉人兴化市人民政府、原审被告兴化市综合行政执法局、兴化市安丰镇人民政府、兴化市自然资源和规划局、兴化市住房和城乡建设局、兴化市公安局城建行政强制一案，不服江苏省泰州市中级人民法院（2019）苏12行初118号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法受理后，组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，杨爱普在兴化市安丰镇北郊村杨坝三组宁靖盐公路东侧建设房屋一幢。2018年10月23日，原城市管理行政执法局作出兴城执限拆字［2017］第AL001号《限期拆除决定书》，并于次日送达给杨爱普，该决定书载明：“经查，你户在宁靖盐公路东侧杨坝自家老宅地段翻扩建一处四层（局部五层）砖混结构别墅房屋，上述行为未取得《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《江苏省城乡规划条例》第三十八条之规定，属违法建设。……现责令你户于2018年11月18日18时前自行拆除上述建、构筑物。逾期不拆除，我局将在报请兴化市政府同意后，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，依法给予强制拆除。”2018年11月19日，原城市管理行政执法局又向杨爱普发出《督促催告书》，催促该户自觉履行，但该户未按期履行。2019年6月17日，兴化市人民政府根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，向兴化市安丰镇人民政府等单位作出《市政府关于责成安丰镇政府等单位对杨爱普户违法建筑物实施强制拆除的通知》，该通知载明：“责成安丰镇政府、市综合行政执法局、自然资源和规划局、住房和城乡建设局、公安局等单位对杨爱普户擅自建设的建筑物实施强制拆除。”此后，兴化市安丰镇人民政府等单位组织人员对杨爱普户案涉房屋实施了强制拆除。因机构改革，原城市管理行政执法局的职权现由兴化市综合行政执法局继续行使。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，兴化市人民政府依据上述规定向有关部门作出案涉责成通知，杨爱普以该责成通知为证据，起诉认为兴化市人民政府与被责成部门强拆杨爱普房屋。原审法院认为，兴化市人民政府作出的责成通知不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其理由如下：“责成”行为本身通常只具有内部性，是上级行政机关为推进行政强制执行而明确具体实施部门的内部核准指令活动，同时是一种过程性、阶段性的行政活动，其本身往往并不对被执行人的实体合法权益产生实际影响，难以作为行政诉讼受案范围，除非出现极个别情形下，政府以自身名义直接对被执行人作出而非依法责成有关部门实施或者出现其他可能产生外化效果之情形。本案中，兴化市人民政府系在原城市管理行政执法局作出案涉《限期拆除决定书》后，杨爱普逾期不拆除的情形下，依法责成有关部门对杨爱普户房屋实施强制拆除措施，而非以自身名义直接对杨爱普作出，且该责成行为未出现其他可能产生外化效果之情形，因此，兴化市人民政府作出的责成行为本身并不对杨爱普的实体合法权益产生实际影响，从而也就不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 本案中杨爱普将兴化市人民政府列为共同被告，要求其对杨爱普房屋被强制拆除行为共同承担责任，但现有证据表明，兴化市人民政府仅责成有关部门对杨爱普房屋实施拆除行为，其本身并未参与实施案涉拆除行为，结合前述对责成行为的分析，杨爱普将兴化市人民政府列为本案共同被告，缺乏事实和法律依据，兴化市人民政府不属于本案适格被告。 经原审法院释明后，杨爱普不同意撤回对兴化市人民政府的起诉，并表示由法院依法决定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项之规定，本案属于错列被告且拒绝变更的情形，依法应裁定驳回杨爱普对兴化市人民政府的起诉。 原审法院驳回杨爱普对兴化市人民政府的起诉后，本案剩余原审被告为兴化市综合行政执法局、兴化市安丰镇人民政府、兴化市自然资源和规划局、兴化市住房和城乡建设局、兴化市公安局，因上述行政机关均非县级以上地方人民政府，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条之规定，本案不属于原审法院管辖。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（三）项之规定，裁定：一、驳回杨爱普对兴化市人民政府的起诉；二、本案移送江苏省泰州市海陵区人民法院管辖。 杨爱普上诉称，原审裁定认定事实和适用法律错误。兴化市人民政府作出的案涉责成拆除通知对上诉人的合法权益造成重大不利影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围。请求撤销原审裁定，改判江苏省泰州市中级人民法院继续审理。 原审被告兴化市安丰镇人民政府述称，原审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。兴化市人民政府作出案涉责成拆除通知是上级机关对下级机关的内部层级监督行为，也是过程性、阶段性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，依法应予驳回。 原审被告兴化市公安局述称，兴化市公安局未实施强制拆除行为，不是本案适格被告，请求驳回上诉。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。也就是说，行政诉讼的原告必须与被诉行政行为有利害关系。本案中，杨爱普诉被上诉人兴化市人民政府拆除其房屋的行为违法，从原审查明事实来看，被上诉人兴化市人民政府仅向兴化市安丰镇人民政府等单位作出《市政府关于责成安丰镇政府等单位对杨爱普户违法建筑物实施强制拆除的通知》，上述责成通知并非兴化市人民政府向杨爱普直接作出，而是向其下级单位作出，该行为是行政机关内部行为，兴化市人民政府并未直接实施案涉房屋强制拆除行为，未直接对杨爱普的合法权益造成影响，因此，杨爱普与兴化市人民政府作出的案涉责成通知没有利害关系，原审法院驳回杨爱普的起诉并无不当。 另外，其他原审被告兴化市综合行政执法局、兴化市安丰镇人民政府、兴化市自然资源和规划局、兴化市住房和城乡建设局、兴化市公安局，均非县级以上地方人民政府，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条之规定，本案不属于泰州市中级人民法院管辖，泰州市中级人民法院在驳回杨爱普对兴化市人民政府的起诉后，依法将本案移送至有管辖权的法院并无不当。 综上，杨爱普的上诉请求和理由依法不能成立，本院不予支持。原审裁定并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  吴晓玲 审判员  朱 丽 二〇二一年四月三十日 书记员  刘 妍