山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁01行终298号 上诉人（原审原告）魏波，男，1976年1月20日出生，汉族，住山东省平阴县。 委托代理人李曙彤，北京京运律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平阴县综合行政执法局，住所地平阴县。 法定代表人张明国，局长。 委托代理人尹逊峰，该执法局工作人员。 委托代理人李允武，该执法局工作人员。 上诉人孙兴峰因诉被上诉人平阴县综合行政执法局责令退还土地、没收建筑物、罚款案，不服济南市市中区人民法院（2020）鲁0103行初321号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 魏波向原审法院起诉请求：1.依法撤销平阴县综合行政执法局作出的平综执罚字(2020)第GTT010号行政处罚决定书（以下简称被诉处罚决定）；2.依法判令被告承担本案的诉讼费用。 原审法院经审理查明，2020年7月10日，平阴县综合行政执法局接平阴县自然资源局案件移交函，称平阴县榆山街道办事处中桥口村村南王光营等十户村民，未取得合法用地手续，擅自占用集体土地建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，现将违法占地案件移交贵单位依法依规查处。违法占地名单中包括魏波。2020年7月14日，平阴县自然资源局出具鉴定书，认定魏波擅自占用中桥口村集体土地664.6平方米搞建设。截止目前，该户实际占用集体土地664.6平方米（合1.0亩）。2020年7月29日，平阴县综合行政执法局对魏波擅自占用集体土地建设的行为立案调查，同日，平阴县综合行政执法局向魏波送达《责令限期改正通知书》，责令魏波在2020年8月1日18时前进行消除违法行为、恢复原貌。同日18时，平阴县综合行政执法局对魏波占地现场进行了现场勘查，2020年8月3日，平阴县综合行政执法局向魏波送达行政处罚告知书，告知拟予处罚及陈述申辩、听证的权利，2020年8月5日，平阴县综合行政执法局就该案举行了公开听证，2020年8月17日，平阴县综合行政执法局作出被诉处罚决定并于次日送达原告。另查明，2004年3月30日，魏波（乙方）与中桥口村民委员会（甲方）签订《养殖区使用承包合同》一份，约定甲方将养殖区一处，南北长30米，东西宽22米，使用面积为660平方米承包给乙方发展养殖专用，承包期限定为三十年，自2004年3月30日起，到2035年3月30日止，承包款共6000元。其自称涉案房屋系2004-2006年之间建设。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正，以下简称2004年《土地管理法》）第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”据此，土地行政主管部门在查处非法占地行为时，具有对在该土地上新建的建筑物和其他设施一并进行处理的法定职权。 本案中涉案土地为中桥口村集体建设用地（村庄），魏波在该地块上未经批准建设房屋的行为，违反了土地管理法的相关规定，属非法占用集体土地行为，应当予以行政处罚，且《养殖区使用承包合同》中明确约定，魏波不准擅自改变使用用途（如：改建住宅或其他建筑），故平阴县综合行政执法局认定魏波的建设行为构成非法占用土地，事实清楚，平阴县综合行政执法局依据2004年《土地管理法》第七十六条之规定，决定责令魏波退还土地，没收魏波在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，对魏波非法占用的符合土地利用总体规划的602.2平方米集体农用地（耕地）处每平方米22元的罚款，计人民币：13,248.4元；对不符合土地利用总体规划的62.4平方米集体农用地（基本农田）处每平方米30元的罚款，计人民币：1872元，以上罚款合计人民币：15,120.4元，符合法律规定。平阴县综合行政执法局在处理该起行政处罚案件中，调查收集了相关证据材料；在作出行政处罚前，向魏波告知了其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知魏波其有陈述、申辩和听证的权利，组织了听证，听取了魏波的陈述意见，并在办案期限内作出《行政处罚决定书》，程序合法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告魏波的诉讼请求。案件受理费50元，由原告魏波负担。 上诉人魏波上诉称，被诉处罚决定中载明上诉人的承包地是建设用地，上诉人在建设用地上建设简易养殖用房并不需要进行农用地转用审批，被上诉人不能依据2004年《土地管理法》第七十六条的规定对上诉人作出行政处罚，原审法院认为上诉人未经审批非法占地，属于认定事实不清，适用法律错误。上诉人与中桥口村委会签订《养殖区适用承包合同》，并严格遵守合同约定的使用用途将涉案土地用于养殖生产，是土地的合法使用权人，不构成非法占地。被上诉人仅凭《平阴县城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》中关于“依法行使省政府批准纳入综合行政执法范围的城市规划、建筑管理、国土资源管理等领域的全部或部分行政处罚和相关行政强制职责纳入综合行政执法范围”的规定，不足以证明被上诉人拥有对本案的行政处罚权。被诉处罚决定中“本机关将依法强制执行”的内容不合法，被上诉人不具有对本案实施行政强制的权力。请求撤销原审判决并依法改判，一、二审案件诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人平阴县综合行政执法局未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据平办字〔2019〕21号《平阴县城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》第二条以及第三条第（二）项的规定，平阴县城市管理局是县政府工作部门，加挂平阴县综合行政执法局牌子。平阴县城市管理局依法行使经省政府批准纳入综合行政执法范围的国土资源管理领域的全部行政处罚和相关行政强制职责。根据上述规定，本案中被上诉人平阴县综合行政执法局具有作出被诉处罚决定的职权。上诉人称被上诉人执法职权依据不足的观点，本院不予支持。 2004年《土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”因此，任何单位和个人进行建设必须依法申请使用国有土地，农村村民建设住宅必须符合土地利用总体规划，并经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。虽然上诉人最初建设的起因系因养殖需要，但从2007年以来，国土资源部、农业部出台了许多关于促进规模化畜禽养殖有关用地的政策意见，从政策意见规定看，并没有养殖用地不需要国土部门备案审批的规定，何况上诉人先后在承包的养殖用地上建设了住房，系未经批准擅自占地进行建设行为，且违法行为一直在持续状态，被上诉人依法对其进行查处符合法律规定。因上诉人违法行为发生在2019年8月26日土地管理法第三次修正之前，故被上诉人适用当时有效的2004年《土地管理法》对上诉人进行处罚并无不当。上诉人称其与村委会签订有土地承包使用合同，不是非法占地，不应予以处罚的理由不能成立，本院不予支持。 2004年《土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”根据上述规定，被上诉人依法对上诉人作出行政处罚决定，符合法律规定。即使违法建设行为可能发生在平阴县公布土地利用总体规划之前，但只要处罚时，该违法建设所在地已经符合平阴县，那么被上诉人依法作出没收处罚并无不当。 被上诉人在作出被诉处罚决定前进行了调查，告知上诉人拟作出处罚决定的事实、理由及依据，并根据上诉人的申请，组织了听证，在法定期限内作出被诉处罚决定，程序合法。 综上，上诉人魏波的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人魏波负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张正升 审 判 员 孙继发 审 判 员 魏吉锋 二〇二一年四月二十一日 法官助理 孙辉妮 书 记 员 王雪琦