广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤行终2049号上诉人（原审原告）：柯伟，男，汉族，1965年7月1日出生，身份证住址广东省吴川市。上诉人（原审原告）：柯亚成，男，汉族，1945年5月6日出生，身份证住址广东省吴川市。委托代理人：冼日生、冼琼炜，均为广东仁乐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：吴川市浅水镇人民政府。住所地：吴川市浅水镇凯旋路18号。法定代表人：林小颖，镇长。被上诉人（原审被告）：吴川市人民政府。住所地：吴川市文明路10号。法定代表人：陈恩才，市长。上诉人柯伟、柯亚成诉吴川市浅水镇人民政府、吴川市人民政府征地补偿案，不服广东省湛江市中级人民法院（2019）粤08行初204号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：吴川市浅水林场新兴砖厂，原是柯任周经营的个体工商户，2005年4月12日，原告柯伟、柯亚成与吴川市浅水林场签订了一份《承包合同》，约定：原告以17万元价格向柯任周等人购买吴川市新兴砖厂的厂房、机械、水电设施及该厂用电报装，为了更好发挥经济效益，经双方协商，浅水林场同意延长承包经营年限至30年（从2005年4月10日至2035年4月9日），并同意提供“牛栏山岭”约50亩土地给原告作为挖泥压砖、建厂房用，原告使用期间不得改变用途，若因国家政策强制不得经营砖厂时，浅水林场同意原告在原承包范围内从事合法经营等。原告起诉主张其以“吴川市浅水永兴砖厂”（以下简称吴川永兴砖厂）名义(实际没有登记注册)进行生产经营。2014年3月3日，吴川市人民政府作出吴府办〔2014〕3号《关于印发的通知》，要求从2014年3月1日至10日，由实心粘土砖厂自行停止经营，撤离生产设备，遣散安置用工人员，自行开展土地生态恢复工作；3月11日后，对仍未自行关停拆除的实心粘土砖厂，由相关部门依法强制关停拆除。2014年3月12日，中共吴川市委办公室、吴川市人民政府作出吴办发〔2014〕8号《关于明确我市实心粘土砖厂关停和烟囱拆除工作责任的通知》，并附有《吴川市实心粘土砖厂关停和烟囱拆除工作责任表》，其中，吴川永兴砖厂亦在该责任表内。2015年12月23日，浅水镇人民政府作出浅府报〔2015〕01号《关于请求划拨浅水林场国有土地建设浅水镇污水处理厂的请示》，向吴川市人民政府申请将位于浅水镇牛栏山岭浅水林场面积20.022亩的国有土地划拨给浅水镇人民政府使用。吴川市人民政府以吴府函〔2016〕20号《关于划拨浅水林场国有土地建设浅水镇污水处理厂问题的批复》，批复同意划拨浅水林场国有土地20.022亩给浅水镇人民政府建设浅水镇污水处理厂，并于2016年4月11日向浅水镇人民政府颁发吴府国用（2016）第00192号《国有土地使用证》。2018年12月4日，浅水镇人民政府向吴川市人民政府请示，内容为“我镇永兴砖厂座落于浅水处，面积约60亩，建于2005年。为柯伟、柯亚成承包经营，他们于2005年4月10日与浅水亚热带作物场签订租赁岭地办砖厂合同，合同期由2005年4月10日至2035年4月9日，租期为30年。根据省人大、省政府关于整治全省跨界河流的部署要求和湛江市及吴川市关于整治小东江流域的工作安排，我镇于2016年7月4日动工兴建浅水镇污水处理厂。为建设污水处理厂需全部拆除吴川永兴砖厂。包括砖窖和工人住房等地上附着物及建筑在内的整个砖厂已于2016年7月由市政府组织拆除。因砖厂拆除造成了全部机械设备荒废，同时柯伟、柯亚成与浅水热带作物场签订的租赁合同还有19年的土地使用期限，砖厂的拆除给承包方柯伟、柯亚成造成较大经济损失。为妥善处理好拆除该砖厂的后续问题和消除信访维稳隐患，根据有关规定，并参照我市塘缀镇湛江国际机场征地拆迁的有关补偿标准，请市政府拨出款项2010151.40元解决拆除该砖厂的遗留问题。”并附有《吴川市浅水永兴砖厂拆迁地上附着物补偿清单》。原告认为浅水镇人民政府、吴川市人民政府负有拨付补偿款义务而没有履行，故诉至原审法院，请求：一、判令被告吴川市人民政府、浅水镇人民政府即时支付拆迁补偿款2010151.40元和逾期付款违约金（从起诉之日起至付清时止按中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率上浮30%计算)给原告柯亚成、柯伟；二、由两被告承担本案的诉讼费用。原审法院认为：本案系土地行政补偿纠纷。行政补偿是指行政主体在管理国家和社会事务的过程中,因合法的行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法给予补偿的制度。本案中，原告请求判令两被告支付拆迁补偿款2010151.40元及支付逾期付款违约金,但原告没有提供证据证明其曾与两被告签订了拆迁补偿协议，据在案证据显示，原告所主张的征用补偿协议不存在。两被告主张原告经营的砖厂被关停拆除，是因环保问题被依法取缔拆除并非征用，并提供相应的证据证明。浅水镇政府向吴川市人民政府的请示，属于政府内部审批流程的一环，对外没有产生效力。两被告尚没有对原告的砖厂进行征用，原告没有提供证据证明两被告因合法的行政行为对其合法权益造成了损失，据此，原告诉请两被告给予行政补偿的事实基础不存在。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”及《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项关于“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料”的规定，原告提起行政诉讼应当提交证实被诉行政行为或者不作为存在的材料。据在案证据显示，原告未能提供证据证明本案被诉行为事实存在，故原告的起诉显然不符合上述规定。综上所述，原审法院对两被告的答辩意见予以采纳。原告的起诉不符合法定起诉条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项、第六十九条第一款第（一）项、《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，裁定驳回原告柯伟、柯亚成的起诉。上诉人柯伟、柯亚成不服原审裁定，向本院提起上诉称：原审法院认定事实不清。一、上诉人与被上诉人为补偿事宜达成合意，构成书面合同，应认定是以合同法第十条第一款中的“其他形式”订立的合同。二、因被上诉人答应给上诉人补偿，上诉人才同意被上诉人拆除，原审法院认为“两被告主张原告经营的砖厂被关停拆除，是因环保问题被依法取缔拆除并非征用，并提供相应的证据证明”不符合事实。三、浅水镇人民政府将涉案请示和清单交给上诉人后，就转化为交给上诉人的具有书面合同效力的法律事实，对上诉人具有法律效力。四、上诉人承包的土地及地上附着物已被征用，补偿请示和清单也叙明“为建设污水处理厂需全部拆除吴川永兴砖厂”，由此可知，上诉人砖厂已全部纳入被拆范围，已不能继续使用承包地转产经营，上诉人在本案诉讼前和一审庭审时当庭向被上诉人提出，如果现在的空地允许上诉人继续承包到合同期满，可以放弃补偿，故原审法院认定被上诉人给予行政补偿的事实基础不存在错误。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。经二审审查，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。本院认为：本案二审争议焦点是柯伟、柯亚成提起本案诉讼，原审法院应否予以受理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，吴川市浅水镇人民政府于2018年12月4日向吴川市人民政府提交的浅府[2018]63号《关于要求拨款解决为建设污水处理厂拆除浅水永兴砖厂相关补偿款的请示》载明，浅水镇人民政府于2016年7月4日动工兴建浅水镇污水处理厂，为建设污水处理厂需全部拆除吴川永兴砖厂，包括砖窖和工人住房等地上附着物及建筑在内的整个砖厂已于2016年7月被拆除，因砖厂拆除造成了全部机械设备荒废，同时柯伟、柯亚成与浅水热带作物场签订的租赁合同还有19年的土地使用期限，砖厂的拆除给承包方柯伟、柯亚成造成较大经济损失。中共吴川市委办公室、吴川市人民政府于2014年3月12日印发的吴办发[2014]8号《关于明确我市实心粘土砖厂关停和烟囱拆除工作责任的通知》，及附件《吴川市实心粘土砖厂关停和烟囱拆除工作责任表》，则证明拟对吴川永兴砖厂的烟囱于2014年3月21日予以拆除。根据上述《请示》《通知》，柯伟、柯亚成经营的吴川永兴砖厂的砖窑和工人住房等地上附着物及建筑是因兴建浅水镇污水处理厂而被拆除，拆除行为给柯伟、柯亚成造成经济损失，且在吴川市人民政府要求依法关停取缔实心粘土砖厂之前，柯伟、柯亚成经营的吴川永兴砖厂已经实际开展生产经营活动多年，应给予一定程度上的信赖利益保护。原审法院以浅水镇人民政府、吴川市人民政府没有对柯伟、柯亚成经营吴川永兴砖厂进行征用，柯伟、柯亚成没有证据证明其因浅水镇人民政府、吴川市人民政府的行政行为对其合法权益造成损失为由，认定柯伟、柯亚成诉请浅水镇人民政府、吴川市人民政府给予补偿的事实基础不存在，属于认定事实不清。基于上述事实理由，原审法院裁定驳回柯伟、柯亚成的起诉不当，本院依法予以纠正。柯伟、柯亚成上诉请求撤销原审裁定于法有据，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销广东省湛江市中级人民法院（2019）粤08行初204号行政裁定；二、本案由广东省湛江市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  刘德敏审判员  李永梅审判员  王彩妃二〇二一年四月十六日法官助理董嫦青书记员刘佳琪