江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终418号 上诉人（原审原告）宿迁市‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌沙洲丰田果‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍蔬种植专业合作社，‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌住所地在江苏省宿迁市宿城区‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍双庄镇靳塘居‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌委会曹庄组。 法定代表人丁遥，该合作社负责人。 被上诉人（原审被告）江苏省人民‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌政府，住所地在江苏省‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍‍‍‍‌‌‌‍‌‌南京市北京西路68号。 法定代表‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌人吴政隆，‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍‍‍‍‌‌‌‍‌‌江苏省人民‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌政府省长。 委托代理人张世锋，江‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌苏省司法厅工作人员。 上诉人宿迁市沙洲丰田果蔬种植专业合作社（以下简称丰田合作社）因与被上诉人江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初558号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌11月4日，江苏省政府向宿迁市人民‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌政府作出苏政地〔2016〕529号《江苏省人民‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌政府关于宿迁市宿城区20‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍16年度第3批次城市建设用地的批复》（‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌以下简称5‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍29号《批复》），同意将埠子镇陈集村、‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌街北居委会、‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍街南居委会、夏庄村、肖桥村、蔡集镇朱李‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌村，双庄镇白堡居委会、靳塘居委会，屠园乡‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍古山河居委会，王官集镇苗圩村、万林村‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌、王集社区，项里街道办事处十番居委会等9.4171公顷集体农用地‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌（其中耕地7.6437公顷）转为建‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌设用地并征‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍收为国有，同时将耿车镇大‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌众村、耿车居委会、红卫村、‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍新华居委会，王官集‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌镇苗圩村、万林村等16.631公顷集体建设用地征收‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌为国有。本批次用地‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍涉及征收双庄街道‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌靳塘社区曹庄组土地20.1135亩‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌，全部为农用地。2018年‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌6月19日,丰田合作社从原宿迁市国土资‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌源局得知529号《批复》后，于2018年‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌7月14日通过邮寄方式向江苏省政府申请行政复议‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌，请求撤销529号《批复》。江苏省政府2018年‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌7月16日收到后，于次日作出《补正通知》，要求丰田合作社提交与复议事项有利害关系的证明材料。2018年‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌7月31日，江苏省政府作出《行政‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌复议申请受理通知书》《行政复议提出说明通‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌知书》，并于2018‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌年8月1日分别向丰田合作社和原江苏省国土资源厅、宿迁市人民政府邮寄送达。‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌江苏省政府经审查后，认为丰田合作社与征地没有法律上的利害关系，遂于2018年‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌9月19日作出案涉〔201‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍8〕苏行复‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌第284号《驳回行政复‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍议申请决定书》（以下简称284号驳回决定书），‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌驳回了丰田合作社的行政复议申请。丰田合作社对江苏省政府行政复议的程序无异议，但认为案涉‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌284号驳回决定书违法，遂诉至原审法院。 另查明，2‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌015年，双庄街道靳塘社区曹庄组与邱冬梅签订《土地租赁合同》。根据合同约定，甲方（曹庄组）将曹庄组爱迪生路以西、力庄组以‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌北、前曹庄渠以南的23户18.04亩土地租赁给乙方（邱冬梅）。租期从2015年11‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍月开始，到政府征地时为止，乙方在租赁期内不得建永久性建筑，不得改变土地用途。如乙方所租赁的范围内土‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌地被政府征用，本合同自行终止，土地赔偿归甲方，地面附着物归乙方。邱冬梅并非曹庄组集体经济组织成员。 又查明，丰田合作社于2015‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍年2月9日成立，经‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌济性质为农‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍业专业合作社，主要从事果木、花卉、蔬菜种植、销售；鸡、鸭、鹅、鱼养殖、销售；为本社成员提供果木、花卉、蔬菜种植和鸡、鸭、鹅、鱼‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌养殖的技术指导、信息咨询服务；引进新技术、新品种；组织采购本社成员所需的生产资料。住所为宿城区双庄镇靳塘居委会曹庄组，成员总数为6人，分别是‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌丁遥、朱昌美（系曹庄组居民）、徐士梅、张苗珍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌、王敬礼、丁春兰，‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍出资方式为现金。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”行政诉讼法上的“利害关系”，应限于法律上的利害关系，不包括反射性利益。所谓法律上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般仅指公法上的利害关系，不包括私法上的利害关系。而判断是否具有公法上的利害关‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌系标准，是看行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护丰田合作社诉请保护的权利或法律上的利益。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出行政‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人的原告资格才能被承认。反之，如果起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出行政行为时需要考虑的，或者起诉人并不具有行政机关作出行政行为时需要考虑的权益，人民法院均不宜认可其原告主体资格。根据《中华人民共和国土地管‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌理法》（2004年修正）第四十六条第二款的规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。由此可见，与征地行政行为有利害关系的权利主体是土地所有权人和使用权人，而非土地承租人。《中华人民共和国行政诉‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合行政‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，丰田合作社本身对案涉土地无使用权证，系租用双庄街道靳塘社区曹庄组土地经营,且在与曹‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌庄组签订的《土地租赁合‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌同》中明确约定“租期从20‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌15年11‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍月开始，到政府征地时为止，如所租赁的‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌范围内土地被政府征用，本合同自行终止”。由此可见，‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌丰田合作社与江苏省政府的征地批文之间无法律上的利害关系，不具有提起行政复议及本案诉讼的原告主体资格。江苏省政府为充分保‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌障丰田合作社的行政复议权利，作出《补正通知》、依法受理，并向原江苏省国土资源厅、宿迁市人民政府邮寄送达《行政复议提出说明通知书》等行政复议程序后，经审查作出案涉284号驳回决定书，适用法律正确，程序亦符合行政复议法和行政复议法实施条例的相关规定。因丰田合作社不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，故对于其提起的行政诉讼，应依法裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回丰田合作社的起诉。 丰田合作社上诉称：1.被上诉人作出的529号《批复》与上诉人存在法律上的利害关系。上诉人依法承租位于宿迁市宿城区双庄镇靳塘居委会曹庄组23户村民18.04亩土地用于种植、养殖，双方签订土地租赁合同，并经靳塘居委会确认，上诉人按协议支付租用费用，上诉人对承租的18.04亩土地享有合法使用权，是实际的土地使用人。上诉人是法律规定的实际被补偿人，被上诉人作出土地征收决定与上诉人存在利害关系。2.现行土地承包实行“三权分离制”及相关行政法规、部门规章均认可实际承包人在土地征收过程中的参与权。《国土资源部关于印发＜关于完善征地补偿安置制度的指导意见＞的通知》（国土发［2004］38号）第（十）项确认征地调查结果及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号)第（十四）条的规定证实，在征地过程中，土地使用人，也是作为地上附着物被补偿人，具有知情和实际参与的权利。因此，上诉人与征地具有直接的法律关系。上诉人与被上诉人作出的征地批准行为也应当有直接的利害关系。复议机关及一审法院认定事实错误，请求撤销一审裁定，判令依法受理本案并继续审理。 江苏省政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。江苏省政府作出284号驳回决定书程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定,行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。换言之,与具体行政行为没有利害关系的申请人提起的行政复议,不符合行政复议受理条件,应当不予受理或者驳回复议申请。对于是否有利害关系判断,通常以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关考虑、尊重和保护申请人请求保护的权利或法律上的利益作为判断标准。就本案而言,江苏省政府向宿迁市人民‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌政府作出529号《批‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍复》，将相关集体农用地、集体建设用地征收为国有。根据《中华人民共和国土地管‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌理法》第四十六条第二款的规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。由此可见，与征地行政行为有利害关系的权利主体是土地所有权人和使用权人。土地承租人的权益主要来源于其与出租方订立的土地租赁合同，其相关权益可以通过民事合同予以实现并得以保障，而并非作出征收决定时行政机关所必须考虑的范畴。因此,基于丰田合作社非被征地集体经济组织成员,且在案涉地块范围内没有宅基地和承包地,仅系被征土地承租人,其与江苏省政府作出案涉征地批复不具有利害关系,也不具有行政法上的权利义务关系。因此，江苏省政府以丰田合作社与案涉529号《批‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍复》不存在法律上的利害关系为由,作出284号驳回决定书,符合法律规定。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十六条第七款规定：原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。对于明显不符合行政复议范围的复议申请，行政机关已作出驳回其行政复议申请的决定，当事人因仍然提起行政诉讼的，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院可迳行裁定驳回起诉。本案中，丰田合作社与529号《批‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍复》无法律上的利害关系，其申请不属于行政复议受理范围，亦不属于行政诉讼的受案范围，原审法院裁定驳回起诉并无不当。至于丰田合作社对地上青苗补偿费用有异议，可就青苗补偿费用依法另行主张。 综上，丰田合作社的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 吴晓玲 二〇二一年四月二十七日 法官助理 刘小花 书 记 员 刘 妍