湖南省永州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）湘11行终30号 上诉人（原审原告）：东安县芦洪市镇芦洪村第4村民小组。 代表人：伍建华，男，该组组长。 上诉人（原审原告）：东安县芦洪市镇芦洪村第6村民小组。 代表人：雷建勇，男，该组组长。 上诉人（原审原告）：东安县芦洪市镇芦洪村第7村民小组。 代表人：周善军，男，该组组长。 上诉人（原审原告）：东安县芦洪市镇芦洪村第8村民小组。 代表人：艾桂生，男，该组组长。 四上诉人的共同委托诉讼代理人：肖怀祥，男，东安县国泰法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：东安县自然资源局，住所地湖南省东安县白牙市镇舜皇大道239号。 法定代表人：卿红仁，男，该局局长。 出庭负责人：蒋建林，男，该局副局长。 委托诉讼代理人：唐雄文，男，该局工作人员。 委托诉讼代理人：羊忠新，男，湖南慎明律师事务所律师。 原审第三人：东安县芦洪市镇芦洪村村民委员会。 法定代表人：魏锋，男，该村委员会支部书记兼村主任。 原审第三人：魏鹤，男，1986年1月3日出生，汉族，湖南省东安县人，农民，住湖南省东安县。 原审第三人：金爱国，男，1975年3月2日出生，汉族，湖南省东安县人，农民，住湖南省东安县。 原审第三人：王玲，女，1975年9月11日出生，汉族，湖南省东安县人，农民，住湖南省东安县。 原审第三人魏鹤、金爱国、王玲的共同委托诉讼代理人：桑劲松，男，湖南慎明律师事务所律师。 上诉人东安县芦洪市镇芦洪村第4、6、7、8村民小组（以下简称芦洪村4、6、7、8组）因诉被上诉人东安县自然资源局、原审第三人东安县芦洪市镇芦洪村村民委员会（以下简称芦洪村村委会）、原审第三人魏鹤、金爱国、王玲（以下简称魏鹤等3人）确认行政协议无效一案，不服湖南省永州市零陵区人民法院（2020）湘1102行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院依法由审判员艾久华担任审判长，与审判员陈姬、王焕江组成合议庭，书记员龙佩玲担任法庭记录，于2021年3月12日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人芦洪村4、6、7、8组的代表人伍建华、雷建勇、周善军、艾桂生及其共同委托诉讼代理人肖怀祥，被上诉人东安县自然资源局出庭负责人蒋建林及其委托诉讼代理人唐雄文、羊忠新，原审第三人芦洪村村委会的法定代表人魏锋、原审第三人魏鹤等3人的委托诉讼代理人桑劲松，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明：原东安县国土资源局因建设需要，2017年1月24日，东安县征地拆迁事务所向东安县芦洪市镇芦洪村（以下简称芦洪村）作出《征收土地告知书》，拟征收芦洪村集体土地0.46亩，并进行公布。2017年1月29日，东安县征地拆迁事务所作出《关于东安县建设用地项目征地补偿安置方案公告》，芦洪村遂组织召开了全村15个组的代表大会，大会决定所征用地归芦洪村所有。原告芦洪村4组组长伍建华、6组组长李红秀、8组组长艾桂生均在该会议决议上签了名。2017年3月1日，第三人芦洪村村委会以村里的名义与东安县征地拆迁事务所签订了《征地合同书》，2018年8月1日东安县征地拆迁事务所将征地款16,560元拨付至芦洪村的村级账户上。2019年1月14日，被告东安县自然资源局将上述土地进行挂牌拍卖。2019年1月24日，第三人魏鹤等3人竞拍取得了该地块的使用权。2019年3月14日，东安县自然资源局与魏鹤等3人签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2020年7月8日，魏鹤等3人办理了《建设用地规划许可证》。2020年7月22日，魏鹤等3人办理了《建设工程规划许可证》。2020年8月3日，四原告以涉案0.46亩土地属四原告所有，第三人芦洪村村委会与东安县征地拆迁事务所签订的《征地合同书》无效为由，诉至法院，请求确认2017年3月1日东安县征地拆迁事务所与芦洪村村委会签订的《征地合同书》无效。 另查明，被告东安县自然资源局为此次征收的征收部门，东安县征地拆迁事务所为东安县自然资源局的下属机构。 原判认为，本案争议的焦点是涉案《征地合同书》是否应当确认无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，征收实施单位受土地征收部门的委托，在委托范围内从事农村集体土地征收行为，该行为符合法律的规定。原告芦洪村4组组长伍建华、6组组长李红秀、8组组长艾桂生均在第三人芦洪村村委会召开的“关于车站地皮为芦洪村”的会议决议上，签名认可涉案地块为芦洪村所有，又因四原告所提供的证据无法证实涉案地块属于四原告共同共有。同时涉案《征地合同书》并无法律规定的无效情形。因此，不能确认该份《征地合同书》无效。在庭审过程中该院依法向四原告作出释明后，四原告拒绝变更诉讼请求。综上，四原告请求确认涉案《征地合同书》无效的诉讼请求，无事实和法律依据，该院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回原告芦洪村4、6、7、8组的诉讼请求。案件受理费50元，由四原告共同承担。 上诉人芦洪村4、6、7、8组不服，上诉请求撤销原判，依法改判支持上诉人的诉讼请求。事实与理由：1、芦洪村7组的《山林权证》登记涉案土地，东安县人民政府颁发给上诉人的《山林权证》在没有变更、转让、消灭之前，其效力大于其他一切证据效力，且在《山林权证》未被撤销之前任何单位和个人无权否认，也不得侵犯。原判认定“四原告所提供的证据无法证实涉案地块属于四原告共同共有”属对证据认证错误。2、被上诉人提供的《芦洪村关于车站旁地皮事由决议》系复印件，未提交原件核对，该决议无会议日期、地点、主持人、记录人，既无头又无尾，是在行政诉讼期间伪造的，不能作为认定事实的证据。一审却将该证据作为唯一关键证据采信错误。3、涉案《征地合同书》所涉及的土地，归四上诉人共同所有。芦洪村村委会无权签订合同同意征收，故涉案《征地合同书》违法无效。芦洪村7组的《山林权证》登记涉案土地，芦洪村7组组长没有在《芦洪村关于车站旁地皮事由决议》上签字，也没有召开村民小组会议。4、被上诉人提供的《征地合同书》是伪造的。①芦洪村村委会从来没有土地。②在2017年3月1日《征地合同书》上签名的雷鸣，当时并不是村主任，仅是一个辅警，无权代表芦洪村村委会签订合同。雷鸣是时隔半年后才被选任村主任的。③《征地合同书》中乙方单位未签字盖章，乙方在甲方单位签字盖章不合法，也不能代表乙方签字盖章。④没有征地方案，除雷鸣之外，所有村组干部及村民均不知晓存在《征地合同书》。原判决却认定涉案《征地合同书》有效，属认定事实明显错误。5、涉案《征地合同书》自始至终确属无效，上诉人为何要变更诉讼请求，一审法院应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定审理该案，原判适用《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定判决确有错误。 被上诉人东安县自然资源局答辩称，四上诉人上诉所依据的事实和理由均不能成立，应依法判决驳回上诉，维持原判。理由：1、上诉人无法证实其对涉案土地享有所有权，上诉人不具有提起本案诉讼的原告主体资格。四上诉人提供的1981年的《山林权证》不能证实涉案土地属于四上诉人所有。首先，上诉人提供的《山林权证》所记载的四至与争执地的方位不符合，与涉案地不搭界，与本案无任何关联性；其次，上诉人认可涉案土地从上世纪60年代到现在一直是一条道路，即为建设用地，上世纪70年代上诉人将其周围土地都卖给了供销社修建仓库及房屋，故上世纪80年代颁发山林权证时，不可能将明显的建设用地登记为林地并颁证给上诉人。2、一审采信《芦洪村关于车站旁地皮事由决议》，并将其作为法院认定事实依据的正确。该决议虽然有瑕疵，但它是真实存在的，并非伪造。该决议上有芦洪村4、6、8组组长的亲笔签名，且芦洪村4、6、8组在一审庭审中认可签名的真实性。3、涉案《征地合同书》真实合法有效。《征地合同书》上加盖了双方单位公章且有法定代表人签名，该合同的签订系双方当事人的真实意思表示。芦洪村村委会提供了《芦洪村关于车站旁地皮事由决议》，该决议上有芦洪村4、6、8组组长的亲笔签名，还有该村其他组长、村干部签名，被上诉人有理由相信所征土地的所有权系第三人芦洪村村委会所有。另在征地公告期，四上诉人明知征地一事，却没有主张权利。最后，该块土地已经作为国有建设用地挂牌拍卖出让给个人，已建设并不可逆转。 原审第三人芦洪村村委会述称，芦洪村村委会对涉案土地虽无书面权属依据，但村里所有的土地都属于集体所有，属于村委会所有，请人民法院依法判决。 原审第三人魏鹤等3人述称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，判决正确，依法应予以维持。1、被上诉人东安县自然资源局是东安县人民政府下辖主管自然资源的职能单位具备行政征收主体资格。2、被上诉人征地前已按照法律程序履行了告知、安置方案公告并依法进行了一系列的行政审批手续。3、芦洪村村委会组织召开了全村15个组的代表大会，形成了《芦洪村关于车站旁地皮事由决议》，共同确定了所征涉案土地为芦洪村村委会所有，该决议虽然有瑕疵，但决议上有芦洪村4、6、8组组长的亲笔签名，一审采信并无不当。4、涉案《征地合同书》不仅合法有效，且早已实际履行完毕。四上诉人没有证据证实涉案土地属其共同共有。魏鹤等3人依法竞得涉案土地使用权，程序合法，手续齐备，且涉案土地工程建设项目已完工出售。上诉人提出诉请确认《征地合同书》无效，势必损害魏鹤等3人的合法权利和其他买受人的合法权利即社会公共利益。 二审期间，上诉人芦洪村4、6、7、8组新提交了雷鸣被任命为芦洪村村委会主任的任命书，拟证明雷鸣于2017年6月6日才被任命为芦洪村村委会主任。在涉案《征地合同书》签订时即2017年3月1日并不是芦洪村村委会主任，其无权代表芦洪村签订协议。被上诉人东安县自然资源局质证认为，对该证据的真实性有异议，没有雷鸣的照片及身份证号码，不能达到四上诉人的证明目的。原审第三人芦洪村村委会对该证据无异议。原审第三人魏鹤等3人质证认为，该证据不属于合法证据，不影响涉案《征地合同书》的效力。 被上诉人东安县自然资源局新提交了东安县自然资源局的说明及芦洪市镇土地利用总体规划图（局部），拟证明涉案土地在被征收前，位于建制镇用地范围内，属集体建设用地，被上诉人征收无需提供农用地转用、土地征收批文。四上诉人质证认为，对该证据的真实性、合法性、关联性均有异议，无法证明涉案土地在签订《征地合同书》时的性质及归属。原审第三人芦洪村村委会、魏鹤等3人对该证据无异议。 本院认为四上诉人提交的雷鸣的任命书、被上诉人提交的说明及芦洪市镇土地利用总体规划图（局部），有待土地权属争议解决后，另行综合认定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。从该条规定可以看出，除行政相对人外，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当与被诉行政行为之间具有“利害关系”。行政协议案件亦不例外，因行政协议发生争议提起诉讼时，仍应当按照前述规定审查原告资格。本案中，原审第三人芦洪村村委会基于其享有涉案土地权属而与东安县征地拆迁事务所签订《征地合同书》，且已履行。上诉人芦洪村4、6、7、8组并不是涉案《征地合同书》的签订主体，现四上诉人提供《山林权证》等权属依据主张涉案土地的权属归四上诉人共同所有，其实质争议问题是四上诉人与原审第三人芦洪村村委会就涉案土地产生了土地权属争议，即对涉案土地的所有权存在争议。《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”；《土地权属争议调查处理办法》第二条规定“本办法所称地权属争议，是指土地所有权或使用权归属争议”；第五条规定“个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”。故四上诉人与原审第三人芦洪村村委会就涉案土地权属争议可依法申请政府土地确权处理。在涉案土地权属争议未确权处理前，四上诉人尚不具备提起本案确认行政协议无效之诉的原告主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条对行政诉讼的起诉条件作出了一系列的明确限定，只有符合法定受理条件的案件，人民法院才能受理、审判。无论是原告资格、适格被告、具体的诉讼请求和事实根据、受案范围、管辖法院，还是起诉期限、起诉前置程序等，只要有一项不符合法定条件，人民法院就不能受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”。不符合法定受理条件，人民法院对案件就不具有审判的职权，无论如何审理、判决，均属于司法越权，属于违反司法谦抑原则的表现，故一审法院直接对涉案土地权属争议作出分析评判并作出实体判决，属程序违法，应予纠正。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百二十三条第一项之规定，裁定如下： 一、撤销湖南省永州市零陵区人民法院的（2020）湘1102行初176号行政判决； 二、驳回上诉人（原审原告）东安县芦洪市镇芦洪村第4村民小组、第6村民小组、第7村民小组、第8村民小组的起诉。 一审案件受理费50元，由湖南省永州市零陵区人民法院退还上诉人东安县芦洪市镇芦洪村第4村民小组、第6村民小组、第7村民小组、第8村民小组；二审案件受理费50元，由本院退还上诉人东安县芦洪市镇芦洪村第4村民小组、第6村民小组、第7村民小组、第8村民小组。 本裁定为终审裁定。 审判长  艾久华 审判员  陈 姬 审判员  王焕江 二〇二一年四月二十五日 书记员  龙佩玲 附相关法律条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。