海南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）琼行终47号 上诉人（一审被告）海南省人民政府。住所地：海南省海口市美兰区国兴大道9号。 法定代表人冯飞，省长。 委托代理人王望来，海南省司法厅工作人员。 被上诉人（一审被告）海南潮民八彩食品有限公司。住所地：海南省澄迈县老城经济开发区南一环路1.8公里处南侧。 法定代表人郑锡民，总经理。 委托代理人曾家恋，北京盈科（海口）律师事务所律师。 委托代理人江伟烽，北京盈科（海口）律师事务所律师。 一审第三人澄迈县人民政府。住所地：海南省澄迈县金江镇文化北路108号。 法定代表人司迺超，县长。 委托代理人席琼琼，澄迈县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人马锦玥，海南瑞来律师事务所律师。 上诉人海南省人民政府因与被上诉人海南潮民八彩食品有限公司（以下简称潮民八彩公司）、一审第三人澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）行政复议一案，不服海南省第一中级人民法院作出的（2020）琼96行初299号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月15日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。 被诉行政行为：澄迈县政府于2017年12月31日作出澄府函〔2017〕493号《关于依法有偿收回海南潮民八彩食品有限公司25946.19平方米国有建设用地使用权的决定书》（以下简称493号《有偿收地决定》），主要内容为：潮民八彩公司位于老城经济开发区南一环路1.8公里处南侧的土地所有权证号为老城国用（2011）第XXXX号的25946.19平方米工业用地（以下简称涉案土地）未开发建设。根据《闲置土地处置办法》第十二条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条的规定，澄迈县政府决定采取有偿方式收回土地使用权，收回价格依据琼府（2015）24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号《通知》）第三条规定，以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。同时注销土地证老城国用（2011）第XXXX号及其有关土地使用权证明材料。潮民八彩公司不服澄迈县政府作出的493号《有偿收地决定》，向海南省政府申请行政复议。海南省政府受理后，于2019年4月3日作出琼府复决〔2018〕125号《行政复议决定书》（以下简称125号《复议决定》），认为涉案土地闲置系政府原因所致，澄迈县政府未重新认定土地闲置原因即决定有偿收回土地使用权应当予以纠正，鉴于潮民八彩公司与澄迈县政府对涉案土地闲置系政府原因所致均予以认可，如撤销并责令澄迈县政府重新对涉案土地进行处理将造成行政资源的浪费，决定确认澄迈县政府作出的493号《有偿收地决定》违法。 一审查明，2010年5月27日，澄迈县政府作出澄府函〔2010〕151号《关于同意建设用地（地块编号27011-200941）挂牌交易方案的批复》，同意澄迈县国土局将涉案土地使用权以挂牌交易方式出让，作为食品加工厂项目用地使用，土地用途为工业用地，土地使用年限为50年。潮民八彩公司通过挂牌出让方式取得涉案土地使用权。同年8月10日，澄迈县国土局与潮民八彩公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将位于澄迈县老城经济开发区南一环路1.8公里处南侧面积25946平方米土地出让给潮民八彩公司。合同约定：合同项下宗地按现状土地条件进行交付；合同项下宗地建设项目在2011年2月10日之前开工，在2014年2月10日之前竣工。2011年9月17日，澄迈县政府就涉案土地给潮民八彩公司颁发第1346号《国土证》，证载土地用途为工业用地。潮民八彩公司取得涉案土地至今未动工开发建设。2016年11月8日,澄迈县国土局对潮民八彩公司涉嫌闲置土地进行外业调查。2017年4月27日，澄迈县国土局向潮民八彩公司作出《闲置土地调查通知书》，对涉案土地启动闲置土地调查。同年9月4日，老城管委会作出《关于海南潮民八彩食品有限公司用地闲置原因调查的情况说明》，载明：潮民八彩公司于2013年10月、2014年5月来文申请解决土地问题；2015年，青苗及地上附着物清理完毕；涉案土地在《海南省澄迈县老城片区总体规划（2015-2030年）》中的用地规划性质为居住用地，且该地块周边在我区总规修编中均为非工业用地，该地无法按工业用途进行报建，目前尚未动工开发。上述老城片区总规于2011年启动修编，2012年3月海南省政府同意修编，2014年上报待省规委会审批，但由于2015年全省“多规合一”工作启动，省里要求暂停老城片区的总规修编报批工作。2017年10月16日，澄迈县国土局作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为企业原因；同时作出《听证权利告知书》并于2017年11月9日送达给潮民八彩公司。2017年11月24日，根据潮民八彩公司的听证申请，澄迈县国土局就涉案土地处置组织听证。听证笔录中载明：澄迈县国土局询问潮民八彩公司涉案土地的规划已经变更，无法延期开发土地，按照我省规定，规划变更的土地必须先有偿收回再出让。你司是否同意收回再供地？潮民八彩公司回答如果可以变性成商住用地的话，我司同意先有偿收回后再走招拍挂流程。2017年12月31日澄迈县政府作出493号《有偿收地决定》。潮民八彩公司493号《有偿收地决定》，分别于2018年3月13日、3月25日向海南省政府提交行政复议申请书及补充材料，请求撤销493号《有偿收地决定》。海南省政府于2018年3月28日受理复议申请后，依法通知澄迈县政府提交答复书及证据材料。海南省政府经复议审查认为，澄迈县国土局作出《闲置土地认定书》认定涉案土地闲置原因为企业原因，《听证权利告知书》亦告知潮民八彩公司拟无偿收回土地使用权，澄迈县政府未重新认定土地闲置原因即决定有偿收回涉案土地使用权，应当予以纠正。鉴于涉案土地闲置系政府原因所致，潮民八彩公司与澄迈县政府对该事实均予认可，如撤销并责令澄迈县政府重新对涉案土地进行处理将造成行政资源的浪费，本案应当确认493号《有偿收地决定》违法，但保留效力。海南省政府于2019年4月3日作出125号《复议决定》，决定确认澄迈县政府作出的493号《有偿收地决定》违法。潮民八彩公司不服澄迈县政府作出的493号《有偿收地决定》及海南省政府作出的125号《复议决定》提起诉讼行政诉讼，请求撤销493号《有偿收地决定》及125号《复议决定》。一审法院经审理后，作出（2019）琼96行初102号《行政判决书》，判决撤销澄迈县政府作出的493号《有偿收地决定》及海南省政府作出的125号《复议决定》。澄迈县政府不服判决，向本院提起上诉。本院审理后，认为海南省政府作出的125号《复议决定》以493号《有偿收地决定》主要事实不清、证据不足为由，确认493号《有偿收地决定》违法，属于改变原行政行为的情形。潮民八彩公司以澄迈县政府和海南省政府作为共同被告提起行政诉讼，属被告主体不适合。一审法院未向潮民八彩公司释明变更被告，违反法定程序。本院于2020年10月13日作出（2020）琼行终541号《行政裁定书》，撤销（2019）琼96行初102号行政判决，发回一审法院重审。2020年11月30日，潮民八彩公司向一审法院提交变更后的起诉状，请求判决撤销海南省政府作出的125号《复议决定》，并责令海南省政府60日内重新作出撤销澄迈县政府作出的493号《有偿收地决定》的复议决定。 一审认为，本案的争议焦点是海南省政府作出的125号《复议决定》是否合法。认定事实方面，根据《闲置土地处置办法》第十二条第一款、第十六条，《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条、第二十五条等规定，本案中潮民八彩公司持有的第1346号《国土证》记载的土地用途为工业用地，涉案土地的规划已经调整，澄迈县政府可以依法收回涉案土地使用权。其次，各方当事人对涉案土地系因政府原因导致闲置的事实均予以认可。而澄迈县政府在作出《闲置土地认定书》时，将涉案土地闲置的原因认定为企业原因。澄迈县政府在作出493号《有偿收地决定》时并未载明涉案土地是否为闲置土地以及土地闲置的原因，直接采取有偿方式收回涉案土地使用权，认定事实不清、证据不足。第三，按照相关法律规定，需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。涉案土地因政府修改规划而无法按原规划建设条件开发建设，澄迈县政府可以采取协议有偿收回土地的方式处置，但却未告知潮民八彩公司涉案土地闲置的原因，亦未就收回涉案土地的补偿标准等与潮民八彩公司进行协商并达成协议。故澄迈县政府简单以潮民八彩公司已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及相应的利息总额进行补偿显然不当，且不符合自然资源部办公厅于2018年12月18日向海南省自然资源和规划厅作出的自然资办函〔2018〕1903号《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（以下简称1903号《函》）的规定。因此，澄迈县政府作出的493号《有偿收地决定》认定事实不清。海南省政府辩称澄迈县政府作出493号《有偿收地决定》时，自然资源部办公厅尚未作出1903号《函》，因此澄迈县政府依据24号《通知》规定的补偿标准对潮民八彩公司进行补偿，并无不当。经审查，自然资源部办公厅作出1903号《函》的时间系在澄迈县政府作出493号《有偿收地决定》之后，但在海南省政府作出125号《复议决定》之前。因此，海南省政府在作出125号《复议决定》时应依据1903号《函》对协议收回闲置土地使用权的相关规定，对澄迈县政府作出的493号《有偿收地决定》确定的因政府原因导致土地闲置而作出有偿收地决定的补偿标准进行审查。尽管海南省政府作出125号《复议决定》中已经对澄迈县政府未重新认定土地闲置原因即决定有偿收回涉案土地使用权的不当之处予以纠正，但是海南省政府未对澄迈县政府依据24号《通知》规定的补偿标准对潮民八彩公司进行补偿予以指正，故海南省政府作出的125号《复议决定》认定事实不清、证据不足。程序方面，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，而海南省政府2018年3月28日受理复议申请后，于2019年4月3日才作出125号《复议决定》。海南省政府未提交其曾申请延期作出复议决定以及存在扣除复议期限的证据材料，其超过法定期限作出复议决定，程序明显违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项、《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条之规定，判决：一、撤销海南省人民政府作出的125号《行政复议决定书》；二、责令海南省人民政府对潮民八彩公司的复议申请重新作出复议决定。案件受理费人民币50元，由海南省人民政府负担。 上诉人海南省人民政府上诉称，一、一审判决认定125号《行政复议决定书》认定事实不清、证据不足理由不能成立。一审判决认定的导致闲置的事实、原因都与我府一致，土地闲置的原因属于政府原因所致，因此澄迈县政府有权收回闲置土地，虽然澄迈县政府做法有不当之处，但是并不存在事实不清，证据不足的情形。二、一审判决要求上诉人依据1903号《函》审查在该文件出台之前的行政行为，违反了“法不溯及既往”的基本原则。493号《有偿收地决定》的作出时间是2017年12月31日，早于1903号《函》近一年时间，应当按照实体从旧、程序从新的原则进行审理，一审判决缺乏法律依据。三、复议机关未按照法定期限作出复议决定，仅属于一般性程序瑕疵，对当事人权利义务不产生实际影响，不属于可以撤销的事由。综上，请求撤销一审判决，改判驳回潮民八彩公司的诉讼请求。 被上诉人潮民八彩公司答辩称，一、一审认定事实清楚，适用法律正确，125号《行政复议决定书》认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。认定事实方面，澄迈县政府在作出493号《有偿收地决定》之时并未与答辩人协商一致，只是在听证中询问过相关问题，双方并未达成协议。但125号《行政复议决定书》却认定双方已经就有偿收地达成一致意见，属于认定事实不清。二、被答辩人主张的“法不溯及既往”原则不能成立。1903号《函》明确的并不是补偿标准，更多的是在强调作出收地决定之前要严格履行《闲置土地处置办法》的规定，需与行政相对人就回收范围、补偿标准、收回方式等协商一致。基于“有利追溯”原则，按照现行法律规定更有利于保护当事人的合法权益的，也应当适用新法。三、程序方面，海南省人民政府在受理复议申请后时隔一年之久才作出复议决定，已经超过法定复议期限，违反法定程序，因此一审法院的认定并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人澄迈县政府答辩称，一、493号《有偿收地决定》认定事实清楚、适用法律正确。涉案土地闲置确为政府原因，基于这一事实，答辩人已经在听证会中询问了潮民八彩公司是否同意有偿收回涉案土地，并取得了该公司的同意。493号《有偿收地决定》的补偿标准是根据24号《通知》作出的，是符合法律规定的。二、493号《有偿收地决定》程序合法。从2017年5月31日答辩人启动闲置土地调查开始，履行了调查认定、听证等程序，最终依法作出了493号《有偿收地决定》，符合法律的程序性要求。综上，请求撤销一审判决，改判驳回潮民八彩公司的诉讼请求。 一审期间，双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认一审法院对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，本案是对海南省政府作出的125号《复议决定》是否合法进行审查，焦点问题是125号《复议决定》确认493号《有偿收地决定》违法是否正确。 关于493号《有偿收地决定》的事实方面。根据本案查明的事实，各方当事人对涉案土地系因政府原因导致闲置的事实均予以认可。但是本案中，澄迈县政府作出的《闲置土地认定书》将涉案土地闲置的原因认定为企业原因，而493号《有偿收地决定》并未载明涉案土地是否闲置土地以及土地闲置的原因，即直接采取有偿方式收回涉案土地使用权，因此493号《有偿收地决定》明显认定事实不清、证据不足。 关于493号《有偿收地决定》的程序方面。《闲置土地处置办法》第十二条规定，处置政府原因导致的闲置土地，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件和由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等方式进行处置。本案中，涉案土地系政府原因导致闲置，澄迈县政府未就该地处置问题与潮民八彩公司进行协商程序，即径行作出493号《有偿收地决定》，违反了上述法定程序。 关于493号《有偿收地决定》的补偿标准问题。《中华人民共和国房地产管理法》（2009年修正）第二十条规定，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用权，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定，财产征收征用应遵循及时合理补偿原则，给予被征收征用者公平合理补偿。在493号《有偿收地决定》作出后、125号《复议决定》作出前出台的1903号《函》也规定，对于有偿收回国有土地使用权的，应当综合考虑被收回土地的性质、用途、闲置原因等因素，参考市场价格予以补偿。可见，有偿收地的补偿标准不能简单理解为是已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及相应的利息总额。故而，493号《有偿收地决定》所认定的补偿标准明显不当，不符合上述法律的规定。 虽然海南省政府作出的125号《复议决定》中已经对澄迈县政府未认定土地闲置原因即有偿收回涉案土地使用权的不当之处予以纠正，但是未对493号《有偿收地决定》中所确定的不适当补偿部分予以查明纠正。因此，125号《复议决定》认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。 综上所述，海南省人民政府的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律和处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人海南省人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 华 审 判 员  单 宇 审 判 员  黄胜敏 二〇二一年四月九日 法官助理  李励云 书 记 员  颜 恺 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《闲置土地处置办法》 第十二条因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置： （一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年； （二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划； （三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年； （四）协议有偿收回国有建设用地使用权； （五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地； （六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。 除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。 符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。 《中华人民共和国城市房地产管理法》（2009年修正） 第二十条国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。