青岛铁路运输法院行 政 判 决 书（2021）鲁7102行初91号原告冯国军，男，1964年2月25日出生，汉族，住青岛市黄岛区。委托诉讼代理人李**飞，北京在明律师事务所律师。委托诉讼代理人刘雨琦，北京在明律师事务所实习律师。被告黄岛区隐珠街道石嘴子村股份经济合作社，住所地青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村。法定代表人冯兆德，董事长。委托诉讼代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。委托诉讼代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。原告冯国军诉原青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会（以下简称石嘴子村委会）责令交还土地一案，于2021年1月19日向本院提起行政诉讼。在审前和解程序中，黄岛区隐珠街道石嘴子村股份经济合作社（以下简称石嘴子合作社）以石嘴子村委会已被撤销，其承继石嘴子村委会权利义务为由应诉，本院依法变更被告为石嘴子合作社。经审前和解未果，本院于2021年2月23日立案后，在法定期限内向被告石嘴子合作社送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月24日公开开庭审理了本案。原告冯国军委托诉讼代理人李**飞、刘雨琦，被告石嘴子合作社出庭负责人冯克建、委托诉讼代理人丁超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原石嘴子村委会于2020年6月11日作出《限期交回集体土地使用权通知书》，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正，以下简称《土地管理法》）第六十五条、青岛市黄岛区人民政府批复（青黄政字〔2020〕27号）及《青岛市黄岛区隐珠街道办事处石嘴子村收回集体土地使用权的决议》（以下简称《决议》），通知原告冯国军于收到该通知之日起5日内即2020年6月15日前自行拆除位于青岛市黄岛区隐珠街道办事处石嘴子村（以下简称石嘴子村）双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。原告冯国军诉称，其在石嘴子村149号拥有合法房屋、院落一处。2020年6月11日，原石嘴子村委会作出《限期交回集体土地使用权通知书》，该通知载明，原告应当在2020年6月15日前自行拆除房屋及附属物，将所占土地交给村民委员会。原告认为，案涉《限期交回集体土地使用权通知书》在性质上等同于“收回集体土地使用权决定”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”《土地管理法》第六十六条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”据此，村民委员会作为农村集体经济组织有收回集体土地使用权的职责。结合本案，被告作出的《限期交回集体土地使用权通知书》是依据《土地管理法》的规定履行土地管理职责，故村民委员会为本案适格被告。但是被告作出的《限期交回集体土地使用权通知书》存在事实认定不清，程序违法，法律适用错误等诸多严重问题，侵害了原告的合法权益。原告为维护自身合法权益，诉至法院，请求判决：1.撤销被告作出的《限期交回集体土地使用权通知书》；2.本案诉讼费用由被告负担。原告冯国军向本院提交了以下证据：1.农村宅基地使用证，拟证明原告合法拥有案涉宅基地使用权。2.《催告书》，拟证明被告向原告作出案涉通知书，但未依法向原告送达。3.《关于对冯国健等申请征地内容的政府信息公开告知书》《山东省人民政府建设用地批件》，拟证明案涉土地已被山东省人民政府于2019年10月16日批复同意征收。4.《政府信息公开告知书》《关于印发青岛市黄岛区2019年基础设施和社会公益性项目固定资产投资调整追加计划（第二批）的通知》《2019年区政府基础设施和社会公益性项目固定资产投资追加调整计划（第二批）》。5.《青岛西海岸新区隐珠街道办事处石嘴子村片区改造项目社会稳定风险评估报告》。6.《关于印发黄岛区村（居）和片区改造管理实施意见的通知》。7.《石嘴子村庄改造项目（工程总承包）》。8.《致估价委托人函》。证据3至8拟综合证明石嘴子村村庄改造项目由青岛市黄岛区人民政府、隐珠街道办事处负责组织实施，该项目的实施为政府行政行为，并非村庄自主改造，被告无权收回集体土地使用权。被告石嘴子合作社辩称：一、原石嘴子村委会于2020年6月11日作出并向原告送达案涉《限期交回集体土地使用权通知书》，原告于2021年1月19日起诉时已超过6个月的法定起诉期限，应当依法驳回其起诉；二、案涉《限期交回集体土地使用权通知书》认定事实清楚，适用法律正确；三、本案被诉行为发生在石嘴子村村庄改造过程中，村庄改造符合绝大多数村民的利益，具有社会公共利益属性。对于原告而言，基于案涉通知书房屋即便被拆除，其合法权益并未受到损害，其仍能基于村庄改造补偿方案享受拆迁利益，故是否撤销案涉《限期交回集体土地使用权通知书》不影响其利益。如若撤销案涉通知，将会给村庄改造工作造成负面影响，造成公共利益的重大损害。被告石嘴子合作社向本院提交了以下证据、依据：1.《公文通知单》，拟证明隐珠街道办事处《青西新隐办字〔2018〕66号关于石嘴子村庄搬迁改造项目的请示》及办理情况报告已经青岛市黄岛区人民政府批复同意。2.《公告》、2018年8月27日、9月8日会议记录及公示照片，拟证明原石嘴子村委会按照《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）的规定，召开村民代表大会，学习并讨论通过了《隐珠街道办事处石嘴子村村庄搬迁安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》），并将该方案在村务公开栏公示。3.2019年12月11日、12月12日会议记录、《关于召开石嘴子村村民代表会议的提议》《决议》，拟证明根据《补偿方案》，截止到2019年12月12日，大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋,但仍有少部分户未签订补偿协议、未拆除房屋，导致安置区无法开工建设、无法保障村民按时回迁，严重损害了全体村民的合法利益，根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条，原石嘴子村委会召开村民代表大会，讨论并决定收回案涉土地使用权，并于2019年12月12日形成《决议》，上述程序及《决议》均符合《村委会组织法》的规定。4.《关于的批复》（以下简称《批复》）及公示照片，拟证明青岛市黄岛区人民政府对案涉《决议》批复同意后，原石嘴子村委会将该《批复》及《决议》张贴于村务公开栏。5.《限期交回集体土地使用权通知书》及送达视频，拟证明原石嘴子村委会于2020年6月11日向原告作出并送达了案涉《限期交回集体土地使用权通知书》。6.《勘测定界图》，拟证明原告的案涉集体土地未被山东省人民政府批复征收。法律依据：《土地管理法》第六十六条，《村委会组织法》第二十四条。经庭审质证，被告对原告提交的证据1真实性无法核实；对证据2真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为原石嘴子村委会已向原告送达案涉通知书，且原告的起诉状亦显示其明确知悉案涉通知书的内容；对证据3真实性、合法性无异议，证明事项有异议，认为案涉房屋所涉土地不在征收范围内，且石嘴子村村庄搬迁改造工作启动于2018年8月，早于征地批复时间，该工作属于村庄自主改造并非征收；对证据4真实性、合法性无异议，证明事项有异议，认为该组证据仅能证明安置区建设的资金来源于区政府，与土地征收无关，无法证明案涉房屋所占土地已被批复征收，其中《关于印发青岛市黄岛区2019年基础设施和社会公益性项目固定资产投资调整追加计划（第二批）的通知》可以证明，原石嘴子村委会系依据《土地管理法》第六十六条的规定，在收回集体土地使用权的基础上进行的自主改造；对证据5真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为该证据能够证明石嘴子村村庄自主改造的主体为原石嘴子村委会，隐珠街道办事处及青岛市黄岛区人民政府仅进行指导、监督、协助；对证据6至8真实性、合法性均无异议，关联性、证明事项均有异议，认为村庄自主改造分为多个环节，隐珠街道办事处及青岛市黄岛区人民政府在石嘴子村村庄自主改造过程中仅进行指导、监督、协助，并非改造主体。原告对被告提交的证据1至3真实性、合法性、关联性均有异议，对证据1，认为《公文通知单》系打印件，不符合公文的形式要求，无发文机关代字、序号，未加盖印章，且落款为西海岸新区管委办公室，无法证明青岛市黄岛区人民政府已批复同意案涉村庄搬迁改造补偿方案；对证据2，认为青岛市黄岛区隐珠街道办事处石嘴子村搬迁安置委员会主体不明，无权作出该《公告》，其作出该《公告》的行为应属无效，且该《公告》所附的《补偿方案》仅针对房屋及附属物，没有关于收回宅基地的内容，与本案被诉行政行为无关，2018年8月27日、9月8日会议记录及公示照片，系针对《补偿方案》讨论及公示的相关证据，亦与本案被诉行政行为无关，另外，《村委会组织法》第二十四条并未规定村集体经济组织可以收回宅基地使用权，即便做扩大解释，宅基地使用方案亦应经村民会议讨论，而被告未提交证据证明村民会议授权村民代表大会讨论案涉事项，此外，村庄公益事业建设应当经乡级政府审核，并向县级自然资源局提出申请，经审批后才能实施，原石嘴子村委会无权自行决定，原石嘴子村委会实施如此大规模的村庄自主改造是否符合村庄规划，是否得到上级政府批准，被告均未提交证据证明，该村庄自主改造项目的合法性存疑；对证据3，认为依照《土地管理法》第六十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，收回土地使用权和强制拆除房屋应由法定机关依法定程序进行，仅通过村民代表大会作出相关决议缺乏合法性，另外，该两次会议的召开均没有相关照片或视频，是否真实召开存疑，此外，相关提议和决议称只有少部分户未签协议与事实不符，据原告了解，石嘴子村大概294户，至今仍有31余户未签协议，占全村10%。对证据4合法性、关联性有异议，认为《批复》是对隐珠街道办事处作出，而非针对原石嘴子村委会，无法证明原石嘴子村委会据此收回土地使用权合法，且被告未提交请示的相关证据，是否经过请示，程序是否合法存疑，另外，案涉土地已被征收，被告无权根据《土地管理法》第六十六条收回土地使用权。对证据5中的《限期交回集体土地使用权通知书》真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为该通知书依据事实不清，适用法律错误，未告知原告权利救济方式及期限，未告知原告陈述、申辩的权利，依法应予撤销；对证据5中的送达视频真实性无异议，合法性、证明目的有异议，认为当时原告本人不在家，案涉通知书未依法送达原告。对证据6真实性、合法性和关联性均有异议，认为该《勘测定界图》没有制作时间，没有加盖土地审批专用章，无法体现该图是山东省人民政府征地批复所附图纸，根据征收集体土地的法定流程，征地批复所附的应该是征地红线图，具体征收范围必须是由征地红线图来确定，而非勘测定界图，且该图纸注明的有效期早于征地批复时间届满，未标注面积，可以证明该图肯定不是山东省人民政府征地批复所附的图纸，无法证明原告案涉集体土地不在征地批复确定的征收范围内，另外，案涉征地是成片征收，应当是对全村土地进行的征收，原告的案涉集体土地肯定在征地批复确定的征收范围内。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2，能够证明原告持有案涉土地农村宅基地使用证，原石嘴子村委会向原告作出案涉《限期交回集体土地使用权通知书》，本院依法予以采信；证据3、4，能够证明山东省人民政府批复同意征收青岛市黄岛区2019年第26批次建设用地，石嘴子村村庄改造项目列入黄岛区2019年基础设施和社会公益性项目固定资产投资调整追加计划（第二批），本院依法予以采信；证据5，能够证明隐珠街道办事处对石嘴子村片区改造项目社会稳定风险进行了评估，本院依法予以采信；证据6，能够证明黄岛区人民政府、西海岸新区管委就其辖区村（居）和片区改造工作制作并印发《关于印发黄岛区村（居）和片区改造管理实施意见的通知》，本院依法予以采信；证据7、8，无法确认与本案的关联性，本院依法不予采信。被告提交的证据1，《公文通知单》落款为“西海岸新区管委办公室”，无法证明《青西新隐办字〔2018〕66号关于石嘴子村庄搬迁改造项目的请示》及办理情况报告已经青岛市黄岛区人民政府批复同意，本院依法不予采信；证据2，能够证明原石嘴子村委会就《补偿方案》组织召开村民代表大会，经表决通过后将《补偿方案》予以公告，本院依法予以采信；证据3，能够证明原石嘴子村委会就案涉土地召开村民代表大会并形成《决议》，本院依法予以采信；证据4，能够证明《决议》经青岛市黄岛区人民政府批复同意，原石嘴子村委会将该《批复》及《决议》予以公告，本院依法予以采信；证据5，能够证明原石嘴子村委会向原告作出并送达案涉《限期交回集体土地使用权通知书》，本院依法予以采信；证据6，能够证明案涉土地并未被征收，本院依法予以采信。经审理查明，原告冯国军系石嘴子村村民，是石嘴子村149号房屋所占土地的集体土地使用权人，持有南农宅字（98）第0031号农村宅基地使用证。2018年9月8日，原石嘴子村委会召开党员、村民代表大会，审议表决通过《补偿方案》，对石嘴子村全体村民的房屋及附属物进行改造，并于同日作出《公告》予以公示。2019年12月12日，原石嘴子村委会召开村民代表大会，讨论并形成《决议》，依照《土地管理法》（2004年修正）及《村委会组织法》的规定，决定：一、收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内的集体土地使用权；二、按照《补偿方案》的补偿方式对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内的房屋及附着物，应于收到通知后5日内自行予以拆除，如不拆除由村民委员会组织拆除。2020年5月20日，青岛市黄岛区人民政府对《决议》作出《批复》，同意由隐珠街道办事处指导原石嘴子村委会，依据《土地管理法》(2004年修正)第六十五条之规定，收回石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。同日，被告将该《批复》及《决议》张贴于村务公开栏。2020年6月11日，原石嘴子村委会向原告作出并送达案涉《限期交回集体土地使用权通知书》，通知原告根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，其应于收到该通知之日起5日内即2020年6月15日前自行拆除位于石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。原告对该《限期交回集体土地使用权通知书》不服，遂提起本案诉讼。另查明，2019年10月16日，山东省人民政府批复同意征收青岛市黄岛区2019年第26批次建设用地。案涉土地不在上述征收范围内。再查明，原告对原石嘴子村委会被撤销，石嘴子合作社作为被告应诉无异议。本院认为，本案的争议焦点问题有：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、原告的本案起诉是否超过起诉期限；三、案涉《限期交回集体土地使用权通知书》是否合法。关于第一个焦点问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告，即村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，原石嘴子村委会为完成村庄搬迁改造工作，对原告作出《限期交回集体土地使用权通知书》收回其所占集体土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此，本案属于行政诉讼受案范围。关于第二个焦点问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原石嘴子村委会于2020年6月11日向原告作出并送达案涉《限期交回集体土地使用权通知书》时未告知起诉期限，至原告于2021年1月19日向本院提起行政诉讼时未超过一年，故原告的本案起诉并未超过法定起诉期限。关于第三个焦点问题。本案中，原石嘴子村委会依照《村委会组织法》举行村民代表大会，进行投票表决，制作会议记录，形成《决议》并上报区政府，区政府作出《批复》同意《决议》内容，原石嘴子村委会依据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，对原告作出并送达《限期交回集体土地使用权通知书》。首先，原石嘴子村委会于2020年6月11日作出上述通知书，而其依据的《土地管理法》（2004年修正）于2019年8月26日被修正，且《土地管理法》（2019年修正）已于2020年1月1日施行，原石嘴子村委会适用被修正前的《土地管理法》作出上述通知书，明显不当，在此予以指正。其次，原石嘴子村委会在作出该《限期交回集体土地使用权通知书》前未告知原告享有陈述、申辩权，作出该通知书也未告知原告复议和诉讼的权利救济途径，违反程序正当原则，故原石嘴子村委会作出案涉《限期交回集体土地使用权通知书》违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应予撤销。鉴于收回原告案涉集体土地使用权是为了村庄整体搬迁改造，是为了更好改善村庄居民的生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且石嘴子村绝大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋，撤销该《限期交回集体土地使用权通知书》将会给公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，应予确认违法。综上，对原告要求撤销案涉《限期交回集体土地使用权通知书》的诉讼请求，本院依法确认原石嘴子村委会作出案涉《限期交回集体土地使用权通知书》的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认原青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会于2020年6月11日向原告冯国军作出《限期交回集体土地使用权通知书》的行为违法。案件受理费50元，由被告黄岛区隐珠街道石嘴子村股份经济合作社负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。审 判 长  展晓文人民陪审员  王香梅人民陪审员  李宗林二〇二一年四月十五日法官助理杨子仪书记员周敏