河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终483号上诉人（一审原告）冯勇，男，汉族，1976年12月27日出生，住郑州市中原区。现住郑州市中原区。上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路**。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人彭林，中原区房屋征收与补偿办公室工作人员。委托代理人王永坤，河南瀛豫律师事务所律师。上诉人冯勇、郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）因确认房屋征收决定违法一案，均不服郑州市中级人民法院作出的（2020）豫01行初1098号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。被诉行政行为：2020年4月30日，中原区政府作出中原政征〔2020〕1号《房屋征收决定》，决定对旮旯王村庄连片国有土地改造项目规划红线范围内国有土地上的房屋及其附属物实施征收。冯勇一审诉请：请求法院依法确认中原区政府在先强拆了冯勇住房之后才对其作出的房屋征收决定（中原政征〔2020〕1号）是重大且明显的违法行为，判其无效；责令中原区政府采取国家赔偿的方式赔付冯勇。郑州市中级人民法院一审查明，冯勇持有编号为郑房权证字第**房屋产权证书，房屋所有权人为冯勇，单独所有，该房屋坐落于中原区绿东村2号院11号楼2单元20号。2018年9月，案涉房屋被拆除。2020年4月30日，中原区政府作出中原政征〔2020〕1号《房屋征收决定》，决定对旮旯王村庄连片国有土地改造项目规划红线范围内国有土地上的房屋及其附属物实施征收。征收范围包括“中原区绿东村2号院11号楼2单元20号”房产在内的未签订协议的35户房屋。该35户中的部分户主在2018年房屋被拆除后向郑州铁路运输中级法院提起诉讼，请求确认中原区政府的强制拆除行为违法。郑州铁路运输中级法院作出确认中原区政府强制拆除行为违法的判决，后河南省高级人民法院作出维持铁路运输中级法院的生效判决。部分户主后续提起赔偿诉讼，相关赔偿案件现在二审审理中。另查明：本案冯勇曾于2018年2月向郑州铁路运输中级法院提起行政诉讼，请求确认中原区政府对冯勇房屋所在区域进行的拆除房屋和公共设施的行为违法，郑州铁路运输中级法院裁定驳回其起诉，河南省高级人民法院予以维持。2019年冯勇向最高人民法院申请再审，2019年10月14日，最高人民法院以其提起本案诉讼时房屋未被拆除等理由认定冯勇不具备原告诉讼主体资格，裁定驳回其再审申请。冯勇的房屋于2018年9月被拆除，冯勇并未提起案涉房屋被强制拆除确认违法的行政诉讼。再查明：案涉《房屋征收决定》中征收范围确定的35户房屋，截止目前仍有几户未被拆除。郑州市中级人民法院一审认为，房屋征收决定是政府根据公共利益的需要，对公益项目需要使用的土地范围内的房屋予以征收，土地使用权同时收回的行政决定。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一、八、二十五、二十六、二十七条规定,国有土地上房屋征收与补偿活动，应维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益。实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，应由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。具体本案而言，房屋征收决定的征收对象是房屋本身，而冯勇的房屋已于2018年9月被拆除，本案中原区政府于2020年4月30日作出案涉《房屋征收决定》时征收对象在事实上已经不存在，因此中原区政府对并不存在的房屋作出征收决定，缺乏事实根据和法律依据，明显不当。中原区政府作出的《房屋征收决定》依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此本案依法确认案涉行政行为违法，但不予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认郑州市中原区人民政府于2020年4月30日作出的中原政征〔2020〕1号《郑州市中原区人民政府房屋征收决定》违法。上诉人冯勇不服一审判决，向本院上诉称：1.中原区政府在作出被诉征收决定前,早已驱离了冯勇房产所在的绿东村2号院内住户,强拆了全部房屋,用围挡圈占、占用全部土地至今已数年。冯勇申请将被诉征收决定作无效处理,并未实质上减少国家利益。2.中原区政府“先拆迁、后征收”,其自行决定拆迁补偿方案和评估机构,用诱骗、骚扰、株连拆房等手段迫使住户接受拆迁补偿,到2018年最终强拆摧毁所有住房,强拆两年后才又作出征收决定,且仍然没有实质性的赔补措施。3.中原区政府为实施征收决定,向中原区人大提交的征收议案中瞒报了强拆违法事实,制定的项目规划侵害公众利益,且未向冯勇有效送达重要文告侵害了知情权和补偿方案参与权。4.就本案国有土地改造项目,冯勇和院内住户曾经分别以“拆迁决定违法”、“拆迁通告违法”、“拆迁补偿方案违法”、“拆除房屋和公共设施违法”等案由起诉中原区政府,但都被法院裁定驳回起诉。在冯勇本人的关联案件中,于房屋被强拆之后提交的再审申请仍然被驳回。一审法院没有顾及到若让征收决定继续生效,会进一步造成国家利益和公众利益的损害。综上，请求撤销一审判决。改判支持冯勇的一审诉讼请求。上诉人中原区政府不服一审判决，向本院上诉称：1.本案被诉征收决定是对冯勇涉案房屋物权及土地使用权的征收，涉案征收具有事实与法律依据。本案冯勇的房屋被拆除的行为系行政事实行为，不会对冯勇的房屋所有权、土地使用权等行政法律关系变更、消灭造成影响。2.涉案征收系旧城区改建,区域内含有未拆除的房屋，目的是为了改善居住条件,征收决定符合公共利益的需要。3.冯勇的行政补偿等问题与本案的行政征收行为系不同的法律关系,冯勇有权选择行政补偿或行政赔偿的程序进行主张,但与本案征收行为无关，冯勇依法应当另案进行解决。综上,请求撤销一审，改判驳回冯勇的起诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，（一）关于公共利益问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定，为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，涉案项目是旮旯王村庄连片改造项目，属于旧城区改建项目，符合中原区国民经济和社会发展规划以及年度计划，符合土地利用总体规划以及城市规划。被诉房屋征收决定是为涉案项目作出，符合上述法规的规定。在满足被征收人补偿安置利益的前提下，从旧城改造区域的区位特点，充分发挥区位优势，综合利用土地，依法依规合理布局，提升城市功能，方便人民群众的生产生活，满足人民群众的多元需求出发，开发建设改建区域更要考虑公共利益的需要。因此，对改建区域重新进行合理规划布局，允许适度的商业配套，正是旧城改建的内容和措施，不影响整体公共利益的性质。涉案项目2014年已经启动，共涉及1321户，前期通过行政协商的方式进行。截止到作出被诉房屋征收决定前已经历时6年，中原区政府已与绝大多数群众签订拆迁补偿安置协议，仅剩下包括冯勇在内的35户没有达成协议。为加快旧城改造进度，提高行政效率，完善法律程序，解决遗留问题，中原区政府对包括冯勇在内的已经拆除的27户和零星未拆除的8户房屋作出被诉房屋征收决定，行政管理目的正当。（二）关于被诉房屋征收决定的合法性问题。被诉征收决定符合公共利益需要，部分程序合法，作出决定前拟定了补偿安置方案，听取了被征收人意见，并进行了修改、公示，经过了政府常务会议讨论和社会稳定风险评估，征补资金足额到位、专户存储，对征收房屋进行调查、登记、公布。但是，中原区政府一审中未提供证据证明拟定的补偿方案由房屋征收部门作出、组织有关部门进行了论证；尤其是中原区政府作出被诉房屋征收决定时部分房屋已经拆除，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收、补偿、搬迁、建设逻辑顺序。对已经拆除的房屋而言，被诉房屋征收决定是为了弥补前期强拆的过错，完善法律手续，行政目的虽然正当，但是不符合法律规定的程序。被诉房屋征收决定违反法定程序，应当撤销。但是，涉案项目涉及1300余户被征收人，其中绝大多数已经与中原区政府签订了补偿安置协议，撤销被诉房屋征收决定会损害公共利益；冯勇的房屋已经拆除，撤销被诉房屋征收决定不会增加冯勇的权益。据上，被诉征收决定应当确认违法，但不予撤销。中原区政府应当依照法律规定，及时对后续工作作出处理，弥补给冯勇造成的损失。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由中原区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  于红涛审判员  秦娜娜审判员  王盛楠二〇二一年四月二十九日法官助理李晶晶书记员宋雨珈