江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏行终1403号 上诉人（原审原告）熊同灯，男，汉族，住重庆市开县。 委托代理人王明勇，山东水兵律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区人民政府，住所地江苏省南通市桃坞路44号。 法定代表人黄卫锋，该区区长。 委托代理人范志明，该区司法局工作人员。 委托代理人李小飞，江苏泰临律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地江苏省南通市世纪大道6号。 法定代表人王晖，该市市长。 委托代理人沈锋、周红占，该市司法局工作人员。 上诉人熊同灯因诉南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）、南通市人民政府（以下简称南通市政府）安全生产行政批复及行政复议一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，进行了书面审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2018年4月11曰下午，熊同灯与龚某,4、李某,4、张某在“2017年和平桥街道花园角老小区综合整治项目三标段”工程进行施工作业，其中熊同灯在花园角15幢楼北侧地面操作汽车起重机将施工材料吊运至花园角15幢楼屋顶面，龚某,4、李某,4和张某在花园角15幢屋顶面卸运施工材料，张某负责用对讲机与熊同灯进行联系和指挥吊运作业。16时20分左右，张某从花园角15幢楼屋顶坠落至地面，当场死亡。 事故发生后，原南通市崇川区安全生产监督管理局（现为南通市崇川区应急管理局，以下简称崇川区安监局）牵头成立由区监察委员会、总工会、住建局、公安分局等部门人员及南通建工集团股份有限公司的高级工程师王少波、南通市中房建设工程有限公司的工程师徐建组成事故调查组，对案涉事故开展调查，区人民检察院亦派人参加调查。事故调查组进行了现场勘查和调查取证，先后对江苏伟拓建设工程有限公司（以下简称伟拓公司）项目经理丁峰、南通正元工程项目管理有限公司法人代表曹云飞、熊同灯、龚某,4、李某,4等13人进行了询问。其中于2018年4月16日分别对龚某,4、李某,4进行了询问，龚某,4陈述：“2014年4月11日下午四点二十左右，当时死者张某正在指挥吊运柏油浆，带班的陈二让死者张某通过对讲机指挥吊运，死者张某同时也是一名瓦工，2018年4月11日下午四点二十左右死者张某在指挥吊运的时候，发现吊运的柏油浆不稳，因为对讲机没电了，死者张某就站在屋檐旁边用手打手势指挥吊运，在指挥吊机往指定位置吊运的时候，柏油浆将站在屋檐旁边的死者张某撞倒，导致死者张某从7楼楼顶坠落。然后有人打电话给120，死者120过来抢救了，说抢救无效死亡。”李某,4就案涉事故发生的陈述内容与龚某,4相同。4月24日，参加调查的专家人员作出《“4.11”南通市和平桥街道花园角高处坠落事故技术分析报告》，报告包括事故情况、事故现场勘查情况和事故原因分析三部分内容，在“事故原因分析”中载明，1.这是一起典型的汽车吊吊运过程中引起的高空坠落亡人事故：张某缺乏安全基本技术知识，安全意识淡薄，高空作业（七层屋面边缘沿沟处）未系安全带，无证指挥汽吊吊运作业，信号不畅通，导致吊运的防水卷材与张某相撞，碰撞力使张某身体失去平衡，从七层屋面边缘沿沟处坠落至地面，是导致事故发生的直接原因。2.公司安全管理薄弱，未与汽车吊租赁单位签订租赁合同及安全协议，明确双方责任和义务；对班组安全管理不严，未对工人进行安全教育及安全技术交底；在吊装作业过程中未能根据工程实际情况安排（上下各一名）专业信号司索工，仅安排一名无证的防水作业工人张某（死者）负责指挥吊装作业；屋面临边未设置安全防护及安全警示标识；疏于安全管理，安全检查和事故隐患排查不力，事故发生时，施工作业现场无管理人员，未能做到现场在岗履职；未及时发现施工人员在危险区域冒险作业并予以制止是造成这起事故的管理原因。3.汽吊司机未严格按照起重机械安全技术规程及有关规定，在无法看清吊物，且信号不明的情况下起吊作业，是造成这起事故的重要原因。该事故技术分析报告由具备高级工程师资格的王少波和具备建设工程系列（专业）工程师资格的徐建作出并签名。 2018年6月7日，事故调查组向崇川区政府提交《关于请求和平桥街道花园角“4.11”高处坠落事故延期调查结案的请示》（崇川安监发〔2018〕34号），申请将该事故延期至2018年8月5日调查结案。2018年6月14日，崇川区政府作出《区政府关于和平桥街道花园角“4.11”高处坠落事故延期调查结案的批复》（崇川政复〔2018〕15号），同意事故调查组的延期请示。2018年8月1日，事故调查组向崇川区政府提交崇川安监发〔2018〕41号《关于和平桥街道花园角“4.11”高处坠落事故结案的请示》（以下简称《41号请示》）并附《和平桥街道花园角“4.11”高处坠落事故调查报告》，事故调查报告主要包括事故基本情况、事故发生经过和救援情况、现场勘查情况、事故调查取证情况、人员伤亡和经济损失情况、事故原因分析、事故性质、责任认定与处理建议、事故防范及整改措施共九部分内容。在“事故发生经过”中载明，“2018年4月11曰16时20分左右，熊同灯操作汽车起重机将施工材料吊至屋顶面后，张某站在屋顶面边缘指挥熊同灯将施工材料吊至指定位置时，施工材料碰撞到张某，导致张某坠落至花园角15幢北侧地面。”在“责任认定与处理建议”中载明，“熊同灯：汽车起重机驾驶员，在花园角××标段作业时，违反安全生产管理规定作业，对事故的发生负重要责任。建议由司法机关依法处理。” 2018年8月10日，崇川区政府作出崇川政复〔2018〕19号《关于对和平桥街道花园角“4.11”高处坠落事故结案的批复》（以下简称《19号批复》）。2018年8月17日，崇川区政府向熊同灯送达了《41号请示》和《19号批复》。 2018年10月15日，熊同灯向南通市政府提出行政复议申请。10月17日，南通市政府决定立案受理熊同灯的行政复议申请，并向熊同灯邮寄送达《行政复议受理通知书》，向崇川区政府邮寄送达《行政复议答复通知书》。10月26日，崇川区政府作出《行政复议答复书》（〔2018〕通行复第176号）。12月6日，南通市政府作出〔2018〕通行复第176号《行政复议决定书》（以下简称《176号行政复议决定》），维持崇川区政府《19号批复》。12月7日，南通市政府向熊同灯邮寄送达《176号行政复议决定》。熊同灯不服，提起诉讼。请求判令：1.撤销崇川区政府作出的《19号批复》；2.撤销南通市政府作出的《176号行政复议决定》。 一审法院另查明，2018年4月11日17时34分、17时36分、21时26分，南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）分别对龚某,4、李某,4进行了询问，对熊同灯进行了讯问，并制作了笔录。龚某,4陈述：“今天施工到下午4点多的时候，有一个工友（张某）在楼顶通过对讲机指挥吊车将防水柏油吊上楼，当时对讲机没电了，他就走到楼顶的西北角的边缘指挥吊机司机将吊上楼的防水柏油放置到楼顶，突然防水柏油就碰到了他的屁股，他整个人就往北倒下去，当时我看到（他）想抓住楼顶的钢筋，没有抓到，就直接掉到了楼下……”；“他（张某）本来是通过对讲机指挥的，后来对讲机没电了，他就在楼顶西北角的边缘指挥吊车将防水柏油吊上楼，防水柏油吊上楼后晃悠晃悠的正好撞到了他的屁股，人一下子就往北倒下去……”。李某,4陈述：“2018年4月11日也就是今天下午4点多，我当时在南通市崇川区××新村××楼××楼顶上拿吊机送上来的柏油毯的，我一个工友是负责用对讲机和楼下操作吊机的人联系的，他当时对着对讲机说了好多话但是没人回应他，他就说是对讲机没电了，所以他就走到楼顶边上用手向楼下开吊机的人指挥，当时吊机吊着的柏油毯放下来的时候不稳在那转，然后柏油毯就碰到了我工友的屁股，他直接被撞飞出去了，就从七楼掉下来了。”2018年7月27日，崇川公安分局再次对李某,4进行询问，李某,4陈述：“当时他（张某）的对讲机没电了，他就到楼边上准备指挥，但是吊机没经过指挥就把货物放下来了，放下来的过程上面的货物在晃碰到了死者的屁股，死者因为在楼边上没站稳就掉下去了。” 一审法院还查明，2018年4月11日17时4分，崇川公安分局民警对案涉事故现场进行了现场勘验，《现场勘验笔录》中载明，15幢楼北侧路面停放有一辆牌照为鲁Ｈ×××××吊车，吊臂伸长延伸至屋顶，距屋顶北侧便（背）面130cm，距地面10cm处吊臂挂钩挂有四卷防水材料，屋顶水泥表面铺有泡沫，北侧泡沫上见有泥迹，其他未见异常。2018年4月27日，崇川公安分局物证鉴定室作出《物证检验意见书》，检验意见为“张某符合高坠致胸腔脏器损伤死亡”。 一审法院认为：根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《事故调查处理条例》）第三条第一款第四项、第五条第一款、第十九条第二款、第三十二条的规定，一般生产安全事故由事故发生地的县级人民政府负责调查，县级人民政府可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监管部门、负有安全监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关、工会派人及聘请有关专家组成，并应当邀请人民检察院派人参加。负责事故调查的人民政府应当对事故调查组提交的事故调查报告作出批复。本案所涉生产安全事故造成一人死亡，属于一般事故，崇川区政府依法具有授权崇川区安监局牵头成立事故调查组对案涉事故进行调查，并对事故调查组提交的事故调查报告作出批复的法定职权。《事故调查处理条例》第二十二条第二款、第三款，第二十九条，第三十二条规定了事故调查组的组成、调查及批复的程序和期限，从查明的事实看，案涉事故调查组的组成、事故调查及批复的程序和期限符合上述规定，应认定程序合法。 根据各方当事人的诉辩主张以及当庭陈述，本案的争议焦点主要在于，崇川区政府《19号批复》所批复同意的案涉事故调查报告中有关熊同灯的事实认定是否清楚、责任认定是否正确。 关于事实认定是否清楚。首先，案涉事故发生前，张某系与施工人员李某,4、龚某,4一同在花园角小区15幢楼顶屋面作业，龚某,4、李某,4是张某坠落事故发生时的现场目击证人。在事故调查组对二人询问的笔录中，二人均陈述张某坠楼是因熊同灯操作吊运的施工材料碰撞所致，二人的询问笔录是认定案涉事故发生过程的重要证据。其次，从现场勘查情况及照片看，案涉事故发生时，熊同灯操作的吊机处于吊运作业状态，所吊运施工材料距离楼顶屋面北侧边缘130cm，距地面10cm，能够印证龚某,4、李某,4所陈述的吊物在晃动中碰撞到张某的事故发生过程。再次，崇川公安分局在案涉事故发生当日17时34分、17时36分即分别对龚某,4、李某,4二人进行了第一次询问，龚某,4、李某,4二人对事故发生过程的陈述与上述陈述内容基本一致。此次询问时间在案涉事故发生后一个半小时内，其真实性、准确性足以认定。在2018年7月27日崇川公安分局民警对李某,4询问时，李某,4再次作出了相同的陈述。最后，从崇川公安分局出具的对张某死亡的检验意见看，张某符合高坠致胸腔脏器损伤死亡，可以排除其他因素致其死亡。故，案涉事故调查报告认定张某坠落死亡是由于“熊同灯操作汽车起重机将施工材料吊至屋顶面后，张某站在屋顶面边缘指挥熊同灯将施工材料吊至指定位置时，施工材料碰撞到张某”所致，具有相应的证据证明。熊同灯以“案涉事故发生前其吊运作业已经完成，吊运的施工材料已处于静止状态，不可能碰撞到张某”为由，主张案涉事故调查报告认定事实错误，因其既不能看到案涉事故发生时花园角15幢楼顶屋面的作业现场情况，又未能提供其他证据推翻事故调查报告所认定的事实，一审法院对其主张难以支持。 关于责任认定是否正确。首先，起重机械吊运物体是一项危险性较强的作业，为防范安全事故的发生，国务院及有关部门制定了一系列安全管理规定和操作规程，无论是施工单位还是施工人员都应严格自觉遵守。《建设工程安全生产管理条例》（中国人民共和国国务院令第393号）第二十五条规定，垂直运输机械作业人员、安装拆卸工、爆破作业人员、起重机信号工、登高架设作业人员等特种作业人员，必须按照国家有关规定经过专门的安全作业培训，并取得特种作业操作资格证书后，方可上岗作业。第三十二条第二款规定，作业人员有权对施工现场的作业条件、作业程序和作业方式中存在的安全问题提出批评、检举和控告，有权拒绝违章指挥和强令冒险作业。第三十三条规定，作业人员应当遵守安全施工的强制性标准、规章制度和操作规程，正确使用安全防护用具、机械设备等。《建筑机械使用安全技术规程》（JGJ33-2012，中华人民共和国住房和城乡建设部公告第1364号）中规定，建筑起重机械安装工、司机、信号司索工作业时应密切配合，按规定的指挥信号执行。当信号不清或错误时，操作人员应拒绝执行。《起重机械安全规程》（GB6067-2010）“使用管理”部分5.1.2.1中规定，有工作场地昏暗，无法看清场地、被吊物情况和指挥信号等情况时，司机不应进行操作。本案中，熊同灯在明知施工现场未设置临边安全防护设施，不符合安全作业条件的情况下，不仅没有向施工单位提出，也没有拒绝吊运作业；作业中，在指挥信号不清、又不能看见被吊物的情况下，仍然进行起吊作业，显然违反了上述规定。案涉事故调查报告认定熊同灯违反安全生产管理规定作业，并对事故的发生负重要责任，具有事实和法律依据，并无不当。熊同灯关于其未违反安全生产规定及其对施工现场安全防护设施和措施是否符合规定要求没有判断的能力和义务，进而认为案涉事故责任认定错误的理由和主张，因明显不符合上述规定，属于安全意识不强，法院不予采信。其次，案涉事故的发生是由于多种原因造成的。《南通市和平桥街道花园角高处坠落事故技术分析报告》认定，张某违反安全生产管理法规的行为是导致事故发生的直接原因；施工单位疏于安全管理的行为是造成案涉事故的管理原因；熊同灯违反起重机械安全技术规程及有关规定的行为，是造成这起事故的重要原因。该报告是由相关专家人员通过事故现场勘察、审查图片及对现场管理人员调查和分析作出的，具有专业性、权威性，报告关于事故原因的认定可以作为事故处理的依据。案涉事故调查报告据此认定，张某违反安全生产管理法规的相关行为是案涉事故发生的直接原因，施工单位、监理人员、施工人员违反安全生产有关规定的行为是案涉事故发生的间接原因。也就是说，案涉事故不是由哪一个单位或个人的原因造成的，而是多种原因结合的结果。故案涉事故报告对施工单位伟拓公司、南通市崇川区和平桥街道办事处及相关负责人员、管理人员和施工人员（包括熊同灯）等都认定了相应的责任并提出了处理建议，符合案涉事故发生的实际情况。熊同灯主张施工单位未按规定设置临边防护设施是造成案涉事故的根本原因和直接原因，其吊运的施工材料即便碰撞到张某，也与张某的死亡后果没有法律上的因果关系，系对其违反安全生产管理规定的作业行为在案涉事故中的作用和危害性认识不清，法院不予支持。再次，《中华人民共和国安全生产法》第一百零四条规定，生产经营单位的从业人员不服从管理，违反安全生产规章制度或者操作规程的，由生产经营单位给予批评教育，依照有关规章制度给予处分；构成犯罪的，依法有关规定追究刑事责任。案涉事故造成一人死亡，熊同灯对事故的发生负有重要责任，可能涉嫌刑事犯罪，事故调查组建议由司法机关依法处理，崇川区政府对此作出批复，并无不当。需要说明的是，《中华人民共和国刑事诉讼法》第五条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。崇川区政府批复同意该“建议”，不能表明该“建议”即被人民检察院或者人民法院接受或者采纳，也不能成为熊同灯在该起事故中涉嫌犯罪的依据或者理由。是否追究熊同灯的刑事责任，应由司法机关依据刑事诉讼法的相关规定进行查处和认定。 南通市政府收到熊同灯的行政复议申请后依法予以受理，并通知崇川区政府答复，崇川区政府亦在法定期限内作出答复。南通市政府在查明相关事实后，于法定期限内作出《176号行政复议决定》，维持崇川区政府《19号批复》，行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第三十一条的规定。 综上，崇川区政府针对《41号请示》所作《19号批复》及南通市政府所作《176号行政复议决定》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回熊同灯的诉讼请求。 上诉人熊同灯上诉称：1、一审判决认定张某系被熊同灯吊运的防水材料撞落楼下的主要证据是证人李某,4、龚某,4的证言，但该证人证言自相矛盾且涉嫌造假，不应作为认定案件事实的有效证据。2、被上诉人作出案涉行政行为的程序违法。3、一审判决对相关责任人的责任划分存在逻辑错误。如果施工单位做好临边防护措施、监理单位做好安全监察，不存在施工隐患，即使吊运材料确实碰撞了张某，由于吊运速度缓慢，张某也不会发生高空坠落。施工单位和监理单位的失职是致使张某坠落的最根本、最主要和最直接的原因，应对此次事故承担主要责任。一审判决认定施工单位和监理单位负非主要责任错误。4、案涉事故调查报告违反《事故调查处理条例》第三十条的规定，应认定为无效。请求本院撤销原审判决，将案件发回重审或依法改判。 被上诉人崇川区政府答辩称：1、证人李某,4、龚某,4系事发第一现场的亲历者，其关于事发经过的陈述具有不可替代性，该陈述具有客观性，且与死者无利害关系，可以作为证据采信。2、崇川区政府作出的《19号批复》程序合法。3、上诉人未执行起重机械安全技术规程及有关规定，在无法看清吊物且信号不明的情况下起吊作业是造成事故的重要原因，事故调查报告对上诉人事故责任认定适当。4、案涉事故调查报告符合《事故调查处理条例》的相关规定。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通市政府答辩称：1、一审判决认定事实清楚，适用依据正确。2、南通市政府作出的《176号行政复议决定》程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。 本院认为，本案案涉《事故调查报告》本身针对熊同灯的表述为“熊同灯：汽车起重机驾驶员，在花园角××标段作业时，违反安全生产管理规定作业，对事故的发生负重要责任。建议由司法机关依法处理。”上述表述内容，是在认定事故相关事实和责任的基础上，将依法作出处理的裁量权交给了有关部门，可以视为对熊同灯权利义务不直接产生法律影响的调查意见。崇川区政府依照法定程序作出的《19号批复》，表述为“一、同意该事故调查结案。二、经调查组调查认定，和平桥街道花园角‘4.11’高处坠落事故是一起生产安全责任事故。三、事故防范及整改措施。”上述表述内容只是一般性、概括性和程序性的表述，没有对熊同灯的权利义务作出实质性认定。因此，《19号批复》没有直接设立或者改变熊同灯具体的权利义务，尚未对其产生实质性影响，不构成对其合法权益的侵害。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此,熊同灯的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围，对熊同灯的起诉依法应该不予立案。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定,行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的,已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，对本案依法应当裁定驳回起诉。熊同灯可以在其他纠纷处理环节中对作为定案证据的《19号批复》的客观性、关联性、合法性等提出异议，依法维护自己的合法权益。 综上，熊同灯提起本案之诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审法院对本案立案审理不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 一、撤销江苏省南通市中级人民法院(2019)苏06行初1号行政判决； 二、驳回熊同灯的起诉。 本案一、二审案件受理费人民币各50元，退还上诉人熊同灯。 本裁定为终审裁定。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二一年四月二十七日 书记员 陈 晨