广东省深圳市盐田区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0308行初2610号原告龚正华，男，汉族，1983年10月27日出生，住址广东省深圳市福田区。委托代理人陆晓琳，北京市京师（深圳）律师事务所律师。委托代理人常宁堃，北京市京师（深圳）律师事务所律师。被告深圳市宝安区人力资源局，住所地广东省深圳市宝安区新安街道创业一路一号区委区政府大楼五楼，统一社会信用代码11440306574755306X。法定代表人吴国强，该局局长。委托代理人刘自强，该局工作人员。委托代理人李婷，广东中熙律师事务所律师。原告龚正华不服被告深圳市宝安区人力资源局不予批准高层次人才补贴行政决定及行政赔偿，于2020年11月6日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法组成合议庭，于2020年12月30日公开开庭审理了本案。原告龚正华、原告委托代理人陆晓琳、常宁堃、被告出庭负责人喻俊华、被告委托代理人刘自强、李婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，1.被告在未全面核实清楚相关事实的情况下，错误认定原告未在宝安区全职工作，该认定与事实不符。原告根据广东政务服务网关于宝安区高层次人才追加奖励补贴申请要求向被告提交相应申请材料后，被告受理并经过审核认定原告属于宝安区高层次人才并颁发了相应证书。但在后期现场调查期间，被告仅因抽查时原告未在办公现场，便错误认定原告未在宝安区全职工作，并作出不予批准的错误决定。首先，原告提交的《劳动合同》《社保明细》《个税证明》等材料能够充分证明原告就职于深圳市研元生物科技有限公司（以下简称研元公司）、原告在宝安区全职工作。其次，“全职工作”并不等于“在特定工作场所持续办公”。根据工作需要，原告也可能在某一时间内未在特定办公场所，这既符合一般工作常识，也与原告工作需要相符。事实上，原告已在申诉中说明了其抽查时未在现场办公的事由：其负责的研发中心位于大鹏，需要不定期往返于宝安及大鹏两地，并提供了相应的证明材料。但被告仍枉顾事实，作出原告未在宝安区全职工作的错误认定。再次，抽查行为属于辅助性验证工作，即被告通过不定时检查以辅助确认原告是否在宝安区全职办公，该抽查行为具有偶然性，应结合原告提交的积极事实证据材料予以判断，而非直接粗暴地认为检查时原告不在场就等于原告非全职就职于宝安区。2.被告未按照高层次人才追加奖励补贴的办理流程审核原告提交的申诉材料，未听取原告申辩，剥夺了原告申辩权利，该行为属严重程序违法。根据高层次人才追加奖励补贴办理要求：“现场抽查申请人均不在现场或存疑的，视为不符合条件不予通过。申请人对抽查结果有异议的可提出申诉，区人力资源局组织专家委员会进行评审，申请人到评审现场进行答辩，评审通过的，按正常程序进入下一环节；评审不通过的，不予发放奖励补贴。该流程的时间纳入特殊程序，不计入承诺办理时限。”原告收到被告不予批准决定后，随即向被告提交相关材料积极维护自身权利，并多次通过电话或邮件表达申诉理由。但是，被告相关部门对于原告发送的邮件一律“已读不回”，对于材料的审核更是没有按照相关要求组织专家委员会评审、现场答辩，致使原告申诉无门，请求无人处理，申辩权利被剥夺，该行为属于严重的程序违法。3.被告错误认定事实及严重程序违法行为严重侵害了原告合法权益，与深圳市及宝安区相关人才奖励措施的精神相悖。原告所申请的宝安区高层次人才追加奖励补贴是宝安区委、区政府根据《中共深圳市委、深圳市人民政府印发〈关于促进人才优先发展的若干措施〉的通知》（深发(2016)9号，以下简称9号通知）所作的《关于促进人才优先发展的若干措施》的实施方案，该方案旨在贯彻人才优先发展并具体执行相关奖励补贴措施，其中第一条规定：“宝安区配套政策：对市认定的国家级领军人才、地方级领军人才、后备级人才和海外A类、B类、C类人才，按所获得市奖励补贴额度1:1的比例追加奖励补贴。”足见各区对人才的重视。这些规定为的是更好地支持人才创业发展，而不是硬性地要求人才全天呆在办公地点。原告提交符合要求的相关申请材料后，被告应予以审核并及时依法作出奖励决定。即使被告对部分材料存有疑问，也应当依法听取原告申诉，按照法律程序进行审议，而非径直作出错误决定。被告错误认定事实及严重程序违法行为严重侵害了原告合法权益，也与上述宝安区相关人才奖励措施的精神相悖。原告诉请：1.请求被告撤销对原告作出的关于申请高层次人才追加奖励补贴不予批准的决定（以下简称不予批准决定）；2.请求被告依法支付原告申请高层次人才追加奖励补贴；3.请求被告承担本案诉讼费及律师费。被告辩称，1.被告对原告作出的不予批准决定程序合法正当。根据《市认定的高层次人才和海外高层次人才追加奖励补贴》（计划生效日期:2019年10月8日）载明的承诺办理时限、网上办理流程等内容可知，区人力资源部门作出受理决定的时间为收到申请材料之日起2个工作日、作出审批决定的时间最长为收到申请材料之日起120个工作日(承诺30个工作日+特别程序90个工作日)。本案中，原告于2019年12月5日向被告提交了《市认定的高层次人才和海外高层次人才追加奖励补贴申请表》及相关附件，被告经审查后于2019年12月6日予以受理，随后启动特别程序并于2020年5月29日作出不予批准决定，被告的行为符合前述规定。2.被告依据原告提交的《市认定的高层次人才和海外高层次人才追加奖励补贴申请表》及相关附件作出不予批准决定，并无不当。（1）原告在申领补贴期间应在宝安区全职工作。根据《宝安区贯彻落实的实施方案的操作规程》（深宝人才发［2016］1号，以下简称操作规程）第四项“市认定的高层次人才和海外高层次人才追加奖励补贴”的“（三）申报条件”第3项可知，原告在领取宝安区配套奖励时需要在宝安区全职工作并缴纳社保。（2）原告不符合“在宝安区全职工作”的申请条件。本案中，原告于2019年12月5日向被告提交了《市认定的高层次专业人才和海外高层次人才追加奖励补贴申请表》及相关材料，申请追加高层次人才补贴。被告在对前述材料进行资格审查并通过后，于2020年1月8日、1月15日对原告进行了两次实地走访。两次实地走访时，被告在研元公司所在地（宝安区航城街道三围社区航城大道159号航城创新创业园Ａ2栋二层206）均未见到原告实际办公，现场也没有办公痕迹；随后，被告与原告进行了电话沟通，原告在电话中明确承认其在大鹏新区办公，基本不来宝安。由此可知、原告在申领补贴期间未在宝安区全职工作，被告作出不予批准的处理决定并无不当。3.原告在行政起诉状中的理由不能成立。（1）被告认定原告不在宝安区全职工作的事实清楚，并无不当。首先，关于“一直在宝安区追加补贴的受理条件中公开，原告已明确知悉此申报条件，只有符合条件的当事人才能获取补贴，被告依法应当按照该要求作出处理决定。其次，操作规程中提出的要求为“在宝安区全职工作并缴纳社保”，由此可知缴纳社保与在宝安区全职工作属于两个不同的条件，不能混同。本案中，虽原告提供的《深圳市社会保险参保证明》可证明其已由宝安区的企业缴纳社保;但在被告的两次实地走访中，原告均不在宝安公司内办公，且该办公场所中也没有相关使用痕迹，原告关于其不定期往返于宝安及大鹏两地的主张没有事实依据。最后，《宝安区贯彻落实的实施方案的操作规程》（深宝人才办［2020］3号，以下简称操作规程修订版）于2020年7月3日进行了修订发布，其中将受理条件修改为了“在宝安区高层次人才任期之内，一直在宝安区全职工作，实际工作地址原则上在宝安区内”，其目的就在于保证人才始终为宝安区所用。而原告在实地走访调查中明确承认其在大鹏新区工作，明显不符合发放该项补贴的最初目的。（2）被告作出不予批准决定的程序正当，原告的主张没有相关依据。针对“市认定的高层次人才和海外高层次人才追加奖励补贴”这一业务，先后存在过两个不同的操作规程，分别为操作规程、操作规程修订版，而原告主张的“申诉、申辩权利”系操作规程修订版中所新增。本案中，原告于2019年12月5日向被告申请补贴、被告于2020年5月29日作出决定，此时操作规程修订版尚未生效，被告适用操作规程的相关规定对原告的申请进行处理并无不当。因此，原告关于被告剥夺其陈述、申辩权利的主张没有事实、法律依据。因此，被告作出不予批准决定认定事实清楚，程序并无不当，适用法律正确，恳请法院驳回原告的全部诉讼请求。经审理查明，2019年12月5日，原告向被告提交了《市认定的高层次专业人才和海外高层次人才追加奖励补贴申请表》申请追加高层次人才补贴。原告同时一并提交了《关于领取福田区新认定人才奖励补贴说明》《福田区新认定人才奖励申请表》《深圳市宝安区高层次人才证书》《深圳市高层次专业人才证书》、银行电子回单、《深圳市简易劳动合同》、银行卡复印件、《深圳市社会保险参保证明》《个人所得税纳税记录》《诚信承诺书》等申请材料。上述申请材料载明，原告（申请人）与研元公司（申报单位）签订了劳动合同，原告工作内容为产品研发、技术总监，工作地点为宝安区；研元公司为原告缴纳了2019年3月-10月的社会保险，原告在2019年2月-8月就其正常工资薪金项目向国家税务总局深圳市福田区税务局缴纳了个人所得税。原告同时承诺在宝安区高层次人才任期内，全职在深圳市宝安区工作，如调离宝安，自愿放弃宝安区高层次人才资格与因高层次人才资格获得的全部项目资助的资格，并保证填报及上报材料真实无误，如有不实愿承担由此引起的一切法律责任。研元公司出具情况属实、同意申报的审核意见。被告收到上述申请材料后，于2019年12月5日预审通过并自动受理。后被告工作人员于2020年1月8日、1月15日两次至研元公司工商登记地址深圳市宝安区航城街道三围社区航城大道159号航城创新创业园A2栋二层206进行现场走访及访谈，并拍摄办公研发生产环境照片和制作调研工作信息报告。其中调研信息报告载明，两次现场走访原告均不在研元公司办公地址。2020年1月8日被告工作人员致电原告后，原告表示其在大鹏新区的实验室办公，基本不来宝安，宝安只有业务人员在这边；观察公司场地确有研元公司信息贴在门口，但没有人在公司上班，也没有办公痕迹。2020年1月15日被告工作人员致电原告，原告表示其在大鹏新区实验室办公，公司没有人上班。经特别审议及集体审议，被告于2020年5月29日对原告提交的前述申请不予批准，并短信告知原告。后原告曾向被告电话咨询宝安区高层次人才补贴被退回问题，被告向原告发送短信回复，告知申请该业务须符合操作规程相应要求，原告的补贴因不符合在宝安区全职工作的要求，现已被驳回。原告对被告作出的不予批准决定不服，曾数次向被告进行申诉，后于2020年11月6日诉至法院。另查明，2016年9月13日，中共深圳市宝安区委、深圳市宝安区人民政府印发《宝安区贯彻落实〈关于促进人才优先发展的若干措施〉的实施方案》（深宝发[2016]6号，以下简称实施方案）。该实施方案明确，为加快建设“滨海宝安、产业名城、活力之区”，必须坚持人才优先发展、聚天下英才而用之，最大限度激发人才创新创造创业活力；为最大限度地发挥市、区人才政策的叠加效应，在全面贯彻落实9号通知的基础上，结合宝安实际，制定该实施方案。该实施方案进一步规定了人才培养引进、人才流动、人才举荐评价、人才创新创业金融支持、加大各类人才安居保障、优化人才子女入学政策、强化人才医疗保障、提升服务人才水平、人才激励措施、人才优先发展保障等内容。其中“一、实行更具竞争力的高精尖人才培养引进政策”中“（二）深化和拓展‘孔雀计划’”载明，宝安区配套政策：对市认定的国家级领军人才、地方级领军人才、后备级人才和海外A类、B类、C类人才，按所获得市奖励补贴额度1:1的比例追加奖励补贴。2016年12月22日，深圳市宝安区人才工作领导小组印发操作规程。该操作规程第一章总则规定，为进一步增强人才政策的通俗性、实用性和操作性，现将实施方案涉及政策点进行分解，根据《宝安区区级财政专项资金管理办法》（深宝规[2016]2号）有关规定，结合该区实际，制定该操作规程。第二章操作规程中“四、市认定的高层次专业人才和海外高层次人才追加奖励补贴”规定，“（一）政策依据：对市认定的国家级领军人才、地方级领军人才和海外A类、B类、C类人才，按所获得的市奖励补贴额度1:1的比例追加奖励补贴。（二）申报对象：深圳市认定的高层次专业人才与海外高层次人才。（三）申报条件：1.申请时需具备有效的市、区高层次人才身份；2.申请人认定后所获得市奖励补贴，按1:1的比例追加奖励补贴；3.申请人领取宝安区配套奖励补贴期间需在宝安区全职工作并缴纳社保。……”被告向本院提交广东政务服务网公示的于2019年10月8日生效的杰出人才、市认定的高层次人才和海外高层次人才追加奖励补贴办事指南，其中受理条件为：1.申请人在人才认定（确认）的有效任期内已被认定为市高层次人才；2.申请人已获得相应任期年度的市高层次人才或海外高层次人才奖励补贴；3.一直在宝安区全职工作，由宝安区用人单位缴纳社保（首次申请的，从获得任期年度奖励补贴当月至申请之日至连续缴纳，不得中断，不含补缴；申请续发的，至申请续发之日至连续缴纳不少于12个月，不含补缴），在宝安区缴纳个人所得税；4.遵纪守法，诚实守信；5.该项业务的申请时效期限应为获得相应任期年度奖励后的6个月内，逾期视为自动放弃资格。网上办理流程具体为：1.申请：申请人所在单位对申请人各项条件的真实性、完整性、有效性、合法性等进行审核，加具推荐意见，审核人签名并加盖单位公章后，申请人登陆“广东政务服务网”网站提交电子材料。2.受理：区人力资源局对电子材料进行资格审查，合格的，予以受理；不合格的，予以退回申报材料，区人力资源局通过短信向申请人反馈审查结果。（2个工作日）3.审核：区人力资源局对申请材料进行内容审核，合格的予以公示；不合格的退回申请或向申请人作出说明并要求补充、修订材料。（10个工作日）4.审批：（1）特别程序。对申请人无犯罪记录及社保进行核查（90个工作日，不计入承诺办理时限）；（2）公示。区人力资源局在区政府网站，区人才工作网和区人力资源官网公示拟发补贴人员名单。（5个工作日，特殊环节，不计入时限）（3）审议。区人力资源局按照相关规定提请审议。（8个工作日）5.办结：审批通过，业务办结。（0个工作日）6.送达：区人力资源局按照相关规定办理资金拨付手续。（5个工作日）被告同时向本院提交于2020年7月2日生效的杰出人才、市认定的高层次人才和海外高层次人才追加奖励补贴办事指南。该办事指南载明网上办理流程包括申请、受理（预审）、审批、办结及送达。其中特别程序中的现场抽查程序载明，区人力资源局对申请人是否符合申报条件进行现场抽查，符合条件的予以通过；2次现场抽查申请人均不在现场或存疑的，视为不符合条件不予通过。申请人对抽查结果有异议的可提出申诉，区人力资源局组织专家委员会进行评审，申请人到评审现场进行答辩，评审通过的，按正常程序进入下一环节；评审不通过的，不予发放奖励补贴。该流程的时间纳入特殊程序，不计入承诺办理时限。庭审中被告辩称，依据上述操作规程中追加奖励补贴申报条件中关于要求申请人领取宝安区配套奖励补贴期间，需在宝安区全职工作并缴纳社保的规定，缴纳社保与全职工作属于两个不同的条件，而全职工作的一般理解应为在日常办公时间、在宝安区办公点工作，即便需要出差或外出办事应当是偶然情况；而上述实施方案设立高层次人才追加奖励补贴的目的是为了奖励在宝安区作出贡献的人才，通过人才在宝安区就业而激发和带动其他人才和团队在宝安区工作，引起产业聚集效应和人才聚集效应。被告工作人员在对背景调查过程中发现原告提供的办公地址并非原告日常办公点，且现场也没有原告的办公痕迹，结合原告提供的申诉材料也无法认定其在宝安区全职工作，因此认为原告不符合在宝安区全职工作的补贴申报条件。原告在庭审中明确其系研元公司的法定代表人和创始人，研元公司属于初创公司，人员较少，主要办公地点在宝安。但因宝安区没有实验条件，而该公司主要从事生物科技类研发工作，因此在大鹏相应建立了研发中心。原告的工作内容包括市场开发、指导实验室建设等，所以有时候会到大鹏区。原告同时主张在宝安区全职工作与在宝安区缴纳社保属于同一条件，即在宝安区全职工作的认定应以在宝安区缴纳社保、在宝安区注册公司办公工作作为判断标准。以上事实有原告提交的宝安高层次人才奖励指南、追加补贴申请表、人才证书、奖励发放补贴证明、原告身份证复印件、劳动合同、银行卡复印件、社保证明、个税证明、承诺书、政务短信截图、邮件截图；被告提交的原告身份证复印件、原告申请补贴材料、背景调查录音及书面整理材料、调研工作信息报告、短信通知及系统办理截图等证据及庭审笔录记录在案予以证实。本院认为，原告因对被告就其2019年12月5日提交的高层次人才追加奖励补贴申请，认定不符合在宝安区全职工作条件并作出不予批准决定不服提起本案诉讼。就各方的争议事项，具体分述如下：一、在宝安区全职工作的判断标准问题。原告主张在宝安区全职工作的判断标准，被告辩称宝安区全职工作与在宝安区缴纳社保属于不同的条件，本院认为对于全职工作的判断标准应综合办事指南的设立依据即实施方案的具体内容进行考量。从目的解释及体系解释的角度出发，实施方案明确其制定目的是为了最大限度地发挥市、区人才政策的叠加效应、最大限度激发人才创新创造创业活力。实施方案将人才培养引进、人才战略储备、创客之都建设、人才流动、人才评价及人才保障、人才服务等作为主要内容，尤其人才保障中将安居、子女入学、医疗等明确列为具体措施，在深圳市级政策的基础上增加了宝安区政策的内容。由此可见，将人才稳定在行政辖区地域范围内工作、生活、创业，并通过人才的聚集效应逐步建立区级行政辖区的产业优势、发展优势和创新优势是该实施方案制定的价值取向。从文意解释的角度出发，原告申请时被告对外公示并生效的杰出人才、市认定的高层次人才和海外高层次人才追加奖励补贴办事指南明确载明，该追加奖励补贴的申报条件之一为一直在宝安区全职工作，由宝安区用人单位缴纳社保、在宝安区缴纳个人所得税，全职工作、缴纳社保及缴纳个人所得税应理解为并列关系。这主要是基于如下考虑：办事指南强调申请人符合各项条件的真实性、完整性、有效性及合法性，而从社会现实中存在通过公司挂靠、代办社保及个人所得税等实际情况来看，缴纳社保与缴纳个人所得税操作并不足以认定在宝安区全职工作的真实有效性，这也是被告在具体审核过程中并不仅单就申请人的书面材料进行审核，还引入了背景调查程序的目的所在。基于此，涉案在宝安区全职工作条件的判断标准应理解为申请人在宝安区行政区域地域内范围持续性、长期性从事工作内容、完成工作任务。二、原告是否符合在宝安区全职工作条件问题。本案中原告明确的事项及被告工作人员调取的材料可以印证证明如下事实，原告在宝安区注册成立的研元公司主要从事生物科技类研发工作，同时在大鹏建立了研发中心，原告主要负责市场开发及指导实验室建设等工作，在被告工作人员两次随机背景调查过程中原告并不在宝安区办公地点工作，而是在大鹏研发中心办公。结合前述对于全职工作申报条件的理解，本院认为，从研元公司的经营范围和原告的工作内容来看，该公司作为一个刚起步的生物科技类研发主体，行政办公与研发任务的开展具有更为紧密的连接性及不可分割性，这也导致原告在事实上无法在地域和工作任务上截然区分行政办公地点和研发中心地点，在两次随机调查中均被被告发现在大鹏工作，研元公司办公地点也无原告办公痕迹。上述行政办公地点与研发地点在事实上的无法区分的直接后果是原告无法满足在宝安区行政区域范围持续性的从事并完成工作任务的申报条件，更不符合该追加奖励补贴关于建立、发挥产业优势的设立目的。故被告最终认定原告不满足在宝安区全职工作条件，有相应的事实依据。三、被告作出的不予批准决定程序是否合法问题。被告在作出不予批准决定前，履行了相应的调查、作出决定及送达义务，其于2020年5月29日作出的不予批准决定程序合法。原告主张被告未履行对其申诉组织专家评审、现场答辩，剥夺原告的陈述、申辩权利，作出的不予批准决定程序违法。对此，本院认为，被告作出不予批准决定时生效的操作规程及其公布的相应的办事指南中并未将原告所主张的申诉处理环节纳入其中，该程序环节实际属于修订版操作规程的内容，在被告作出决定时尚未生效，并不能作为评价被诉行政行为合法性的考量因素。原告该项主张，理由不成立，本院不予采信。原告诉请撤销被告不予批准决定并支付其申请的高层次人才追加奖励补贴，无相应事实及法律依据；而原告要求被告支付其律师费的赔偿诉请，因被诉不予批准决定合法，该诉请亦无事实及法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告龚正华的全部诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告龚正华负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。审 判 长 杨    琨人民陪审员 杨  伟  力人民陪审员 曹    伟二〇二一年四月八日书 记 员 赖芷英（兼）附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。