河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终476号上诉人（一审原告）李百全，男，1962年3月10日出生，汉族，住河南省郑州市金水区。委托代理人睢雪亮，河南明治律师事务所律师。委托代理人魏玉堂，河南明治律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市金水区人民政府，住所地河南省郑州市金水区东风路16号。法定代表人魏东，区长。李百全因诉郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）行政协议一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初1077号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，本案现已审理终结。李百全一审起诉请求：一、判令金水区政府支付李百全2016年3月1日至2019年7月31日的拆迁过渡费差额143040元；二、判令金水区政府自2016年3月1日起，按同期银行间同业拆借利息标准赔偿李百全损失至拆迁过渡费差额支付完毕止；三、诉讼费由金水区政府承担。事实与理由：2012年11月15日，金水区人民政府办公室作出《关于成立金水区科教新城合村并城项目指挥部的通知》，成立了金水区徐庄村合村并城项目指挥部（以下简称合村并城指挥部）等七个指挥部，启动郑州市金水区徐庄村的拆迁工作。2014年3月29日，合村并城项目指挥部与李百全签订编号为232《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁协议书》，约定自协议签订之日，合村并城指挥部向李百全支付过渡费。过渡费每半年发放一次，每半年的过渡费为61632元，过渡期限为36个月，如果超过过渡期限，自逾期之月按李百全原领取标准的双倍支付过渡费。拆迁补偿协议签订后，合村并城指挥部向李百全足额支付了2014年3月1日至2016年3月1日的过渡费，对于2016年3月1日至2019年7月31日的过渡费金水区政府并未足额支付。截至2017年3月26日，拆迁补偿协议约定的36个月的过渡期已届满。合村并城指挥部应按李百全原领取标准的双倍支付过渡费，即每半年向李百全支付过渡费123264元。但合村并城指挥部在支付2016年3月1日至2019年7月31日期间的过渡费时，每半年仅向李百全支付了100800元。合村并城指挥部的行为，违反了拆迁补偿协议的约定及相关法律规定，严重侵犯了李百全的财产权益。合村并城指挥部系金水区政府成立的机构，为维护李百全的合法权益，特诉至法院。郑州市中级人民法院一审查明：2012年1月郑州市人民政府以《关于将二七区马寨镇区等31个合村并城项目列入市试点计划的通知》（郑政文〔2012〕6号）将徐庄合村并城项目列入市试点计划。为加快郑州金水科教新城建设、扎实推进科教新城区域内合村并城工作，2012年8月郑州金水科教新城建设指挥部发布《关于加快郑州金水科教新城合村并城及土地管理工作的意见（暂行）》（金科教指〔2012〕1号），其中“二、合村并城政策”中规定“（二）安置标准：按照人均面积100平方米的标准进行安置。……（七）搬迁过渡费标准：搬迁过渡费发放依据安置面积按照12元/m2/月标准发放。”2012年10月徐庄合村并城项目被郑州市人民政府《关于加快实施郑州市新型城镇化建设三年行动计划的通知》（郑政文〔2012〕245号）纳入郑州市新型城镇化建设三年行动计划。同年11月《区委办公室区政府办公室关于成立金水区科教新城合村并城项目指挥部的通知》（金办文〔2012〕78号）批准成立包括徐庄村合村并城项目指挥部在内的七个合村并城项目指挥部。2014年2月金水区徐庄村合村并城项目指挥部制订《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》及《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》。《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》中规定“过渡费标准：自实施合村并城工作起至安置房钥匙交于被拆迁人所在村组当月止，依据被拆迁人应安置面积12元/平方米/月的标准发放。发放时间为每半年发放一次。过渡期限为36个月，36个月后安置房未能按期交房的，自逾期之月起按上述过渡费标准双倍支付。”《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》中规定“三、村民宅基地拆迁补偿安置。（一）拆迁补偿安置方式。此次徐庄路村民宅基地拆迁先行发放被拆迁户搬家费、过渡费及搬迁奖励费，其补偿安置随金水区徐庄村合村并城工作按照统一标准一并进行。……（三）过渡费。1．发放标准：在下列两款办法中选择一种。第一款为宅基地合法建筑面积504m2以内部分，按照12元/平方米/月的标准发放。不足504m2的，按照504m2进行核算；超出504m2的，超出部分按照8元/平方米/月的标准核算。第二款为依据被拆迁户应安置面积，按12元/平方米/月的标准发放。2．发放期限及时间：被拆迁人签订协议、搬迁完毕，经验收合格并开具《空房验收单》的，自签订协议之日起享受过渡费。发放时间为每半年发放一次。过渡期为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按被拆迁人原领取标准双倍支付过渡费。”2014年3月金水区徐庄村合村并城项目指挥部发布《致徐庄村民的一封信》，载明：“一、拆迁补偿安置。（一）拆迁补偿安置方式。此次村民宅基地拆迁先行发放被拆迁户搬家费、过渡费及搬迁奖励费，其补偿安置随金水区徐庄村合村并城工作按照统一标准一并进行。……（三）过渡费。1．发放标准：在下列两款办法中选择一种。第一款为宅基地合法建筑面积504m2以内部分，按照12元/平方米/月的标准发放。不足504m2的，按照504m2进行核算；超出504m2的，超出部分按照8元/平方米/月的标准核算。第二款为依据被拆迁户应安置面积，按12元/平方米/月（每人每月1200元）的标准发放。2．发放时间：被拆迁人签订协议、搬迁完毕，经验收合格并开具《空房验收单》的，自签订协议之日起享受过渡费。发放时间为每半年发放一次。过渡期为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按被拆迁人原领取标准双倍支付过渡费。”2014年3月29日金水区徐庄村合村并城项目指挥部（甲方）与李百全（乙方）签订《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁协议书（宅基地）》，其中约定“三、安置补偿方式：在此次拆迁工作中，乙方享受搬家费、过渡费及搬迁奖励费。乙方附属（着）物补偿及人员安置工作随金水区徐庄村合村并城工作，按照统一标准一并进行。”“五、过渡费的发放。1．发放期限及时间：乙方签订本协议、搬迁完毕，经验收合格并开具《空房验收单》的，自签订协议之日起享受过渡费。发放时间为每半年发放一次。过渡期限为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按乙方原领取标准双倍支付过渡费。2．乙方半年过渡费共计61632元。”2014年10月20日双方又签订了《金水区徐庄村徐庄路建设项目及合村并城工作附属（着）物补偿协议》，其中约定“为保证金水区徐庄村徐庄路建设项目及合村并城工作顺利进行，依据《中华人民共和国合同法》、经金水区徐庄村四议两公开通过的《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》及《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》的有关规定……达成如下协议，……一、附属（着）物补偿款的发放。……预计安置人口5人，认定的预计安置面积为600平方米……”。2017年1月13日，金水区徐庄村合村并城项目指挥部（甲方）与李百全（乙方）就新增人口签订《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁协议书（宅基地）》，乙方半年过渡费7200元。2017年1月13日，金水区徐庄村合村并城项目指挥部（甲方）与李百全签订《金水区徐庄村徐庄路建设项目及合村并城工作附属（着）物补偿协议》，约定“认定预计安置人口1人，认定的预计安置面积为100平方米。”2015年2月2日《郑州金水科教园区管理委员会关于郑州金水科教园区建设有关工作会议纪要》（金科会纪〔2015〕4号）显示“签订中央大道（原名徐庄路）施工图设计补充合同”。2015年7月14日《郑州金水科教园区管理委员会关于郑州金水科教园区建设有关工作会议纪要》（金科会纪〔2015〕28号）显示“由杨金路街道办事处负责道路拆迁转合村并城拆迁的协调工作。”2019年7月31日郑州市金水区徐庄合村并城项目安置房建设指挥部发布《通告》称，“村民过渡费截止时间为2019年7月31日，安置房屋装修期时间3个月（8月份、9月份、10月份），装修期截止时间为2019年10月31日，装修期过渡费仍按原范围和标准发放。”一审法院另查明：1.金水区政府向李百全足额支付了2014年3月至2016年3月的过渡费，标准为每半年61632元。后金水区政府以每半年50400元的标准向李百全支付过渡费。2．根据《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》“三、村民宅基地拆迁补偿安置”第三项“过渡费”中规定，被拆迁人可以选择按照建筑面积或应安置面积计算过渡费，同时规定“过渡期限为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按被拆迁人原领取标准双倍支付过渡费”。根据《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》“三、村民宅基地拆迁补偿安置方式。……（三）实物安置”中“6．过渡费标准”规定，被拆迁人只能按照应安置面积计算过渡费。3．《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》的适用对象，最初是徐庄村位于徐庄路建设项目范围内房屋及附属物的权利人，但由于该补偿安置方案相较于合村并城补偿安置方案在过渡费等方面较为优惠，在推进徐庄路项目建设时同村的其他村民有较多的反对意见，金水区政府为推进工作，决定徐庄村所有村民暂时全部适用《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》。在原徐庄路于2015年10月完工后，徐庄村于2016年2月、3月份经“四议两公开”的程序，最终决定在该村全部适用合村并城安置方案，对全部村民均在同一位置按照统一标准一并补偿、一并安置。此后，从2016年4月27日开始，所有村民均按照合村并城安置方案的规定享受补偿安置，金水区政府并将相应款项转至被拆迁村民的银行账户。李百全也是按照上述标准及日期享受过渡费，期间一直到提起本案诉讼，未有证据显示李百全提出过异议。郑州市中级人民法院一审认为：（一）涉案协议所涉及的过渡费由协议双方共同进行了变更。涉案协议约定：“过渡期限为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按被拆迁人原领取标准双倍支付过渡费”。李百全从2014年3月按照建筑面积标准领取过渡费，一直到2016年3月。2016年2、3月份，徐庄村经过“四议两公开”的决议程序，通过《徐庄村拆迁补偿安置方案》，对过渡费等补偿问题作出了规定，金水区政府按该方案确定的标准拨付过渡费的状况一直持续到2019年10月。李百全自2016年4月起，按上述变更后的标准一直领取过渡费且未持异议，上述协议双方的行为应视为是对变更过渡费的认可。李百全诉请缺乏事实和法律依据。退一步讲，即使不把上述变更行为认定为协议双方认可的行为，而是认定为金水区政府行使行政优益权进行单方变更的行政行为，由于李百全未在两年的起诉期限内对这一变更行为提起行政诉讼，该变更行为已不具有通过诉讼撤销的可能性，也不应在本次诉讼中对变更行为的合法性进行审查，变更行为已产生法律效力。在此基础上，涉案协议所规定的过渡费标准已变更，李百全的诉讼请求也不能成立。（二）涉案协议的变更行为与合村并城建设的背景相符。本案合村并城方案与徐庄路安置方案的主要区别，在于前者的过渡费按照安置面积计算，后者则由被拆迁人选择按建筑面积或按应安置面积计算。徐庄路开工时全村都适用徐庄路安置方案，徐庄路完工后，徐庄通过民主决议的方式，全村统一适用合村并城安置方案，这在徐庄村是众所周知的事实。这一事实说明，适用徐庄路安置方案，只是一种临时性的过渡措施，在徐庄路完工后，上述安置方案的使命已经完成，需要继续实施合村并城工作，还应回到合村并城安置方案上来。（三）涉案协议的变更行为实质上改变了涉案协议中的违法部分。按照《河南省实施办法》第五十一条所规定的宅基地面积167平方米及郑州市对城中村建筑最高三层的规划限制，即使不考虑容积率等因素，本案李百全最多可享有501平方米建筑的合法权利，而其实际房屋总面积为1032平方米，如支持其在本案中的主张，则使其违法建筑部分与合法建筑面积部分同样享受安置权益，违反法治的基本要求。（四）涉案协议的变更行为更符合过渡费的本意。过渡费意在补偿村民丧失住房期间的租房费用，以保证村民居住权，按变更后的标准计算更符合过渡费的本质。关于李百全主张应按照其同村村民起诉的同类案件进行判决的问题，因本案与上述其他已经判决案件认定的事实并不相同，故本案应基于新的事实作出判决，李百全上述主张不予支持。综上，涉案协议的变更行为反映了协议双方当时的真实意思，符合当地的拆迁改造实际，应认定合法有效。李百全请求增加支付过渡费及相应利息的诉讼请求，缺乏事实、法律及合理性依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，一审法院判决：驳回李百全的诉讼请求。李百全不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）232号拆迁协议系根据《徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》在自愿、合法的前提下签订,系有效协议,双方应自觉、全面履行。既然一审法院认定该协议有效,应按协议约定判决金水区政府向上诉人加倍支付过渡费。（二）232号拆迁协议不存在变更的情形及合同依据，并未发生任何变更,双方当事人也未重新签订任何补充协议。被上诉人未经上诉人同意私自不按约定发放过渡费,有违政府公信力。被上诉人自2016年4月起一直存在少发过渡费情形,该违法事实一直持续到2019年10月,至2020年9月起诉之日,诉讼时效一直未届满。（三）适用何种拆迁安置补偿方案,都应以232号有效拆迁协议为基础,上诉人的诉请是依据合同约定享有拆迁权益，并未诉请该协议的合法性，原审认为该协议存在违法行为,超过了诉请范围。上诉人实际应安置房屋总面积确实为1032平方米，其中504平方米以12元/平方、528平方以8元/平方进行安置补偿,完全符合《河南省实施土地管理法办法》及《徐庄村拆迁补偿安置方案》的规定，不存在超出安置面积情形。（四）本案争议焦点为被上诉人有无按照协议约定支付过渡费及支付过渡费的数额是否符合约定,一审未对该焦点进行审理，回避了上诉人诉请。综上，请求撤销一审判决或对该案依法改判。被上诉人金水区政府未提交书面答辩意见。除以下事实外，本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致：从2016年3月开始，徐庄村所有村民均按照合村并城安置方案的规定享受补偿安置。自2016年3月起，徐庄村合村并城项目指挥部开始按照《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》中以安置面积确定过渡费的标准向李百全支付过渡费。本院认为，李百全的上诉请求不能得到支持。李百全诉请判令金水区政府补足2016年3月1日-2019年7月31日的过渡费差额，实际是认为应按其与金水区政府签订的《拆迁协议》约定即原建筑面积标准支付过渡费。2016年3月1日-2019年7月31日这一过渡期分为两个阶段，第一年即整个过渡期的第25-36个月应按单倍计算，36个月之后按双倍计算，对此各方均无异议，本案主要争议焦点在于过渡费的单倍标准是按建筑面积还是按应安置面积计算。综合在案证据，本院认为，该标准应理解为后者。（一）《拆迁协议》所涉过渡费标准的变更行为已发生法律效力。2015年10月徐庄路完工后，徐庄通过“四议两公开”民主决议的方式，全村统一适用合村并城安置方案，即徐庄村全体村民的过渡费统一变更为从2016年3月按照应安置面积计算和领取。原徐庄路安置方案作为临时性过渡措施，随着徐庄路完工，已不再适应徐庄村合村并城工作的需要。金水区政府按应安置面积标准拨付过渡费的状况一直持续至2019年10月。而自2016年3月起至2019年9月向一审法院提起本案诉讼，李百全一直按变更后的标准领取过渡费，期间未提出异议。协议双方关于过渡费的变更支付和领受行为应认定为双方以自己的行为认可对《拆迁协议》中过渡费计算方法的变更，并按照变更后的协议实际履行，根据协议撤销权除斥期间一年的规定，该变更行为已经超出法院审查撤销的法定期限。即使按照不服政府单方变更行为起诉期限为两年的规定，该变更行为也不具有通过诉讼撤销的可能性。（二）实际变更行为亦纠正了协议本身“明显不当”部分。按照《河南省实施办法》第五十一条所规定的宅基地面积167平方米及郑州市对城中村建筑最高三层的规划限制，不考虑容积率等因素，李百全最多可享有501平方米建筑的合法权利，而其实际享有的建筑面积为1032平方米，如支持其按建筑面积计算过渡费的主张，会造成因不遵守法律法规规定而获利的后果，不符合法治的基本精神。（三）每月按变更后的每人100平方米的应安置面积计算过渡费为（700平方米×12元/月×2倍）16800元，更符合过渡费意在保证村民居住权、补偿村民丧失住房期间的租房费用的本意，而如按每月（504平方米×12元/月×2倍＋528平方米×8元/月×2倍）20544元计算过渡费，数额巨大，明显与过渡费的本意相悖。综上，涉案协议的变更反映了协议双方当时的真实意思，应认定合法有效。李百全对变更行为超过了法定诉讼救济的期限，维护变更后法律关系的稳定性，符合当地的拆迁改造实际。李百全请求按原《拆迁协议》标准增加支付过渡费及相应利息的诉讼请求，缺乏事实、法律及合理性依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李百全负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二一年四月六日书记员  刘慧蒙