重庆市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）渝03行终26号 上诉人（原审原告）:龚智等397人。 诉讼代表人：龚智，男，汉族，1977年6月3日出生，住重庆市垫江县。 委托代理人：龚小平（龚智之父），汉族，1949年7月27日出生，住重庆市垫江县。 诉讼代表人：胡世文，男，汉族，1970年8月18日出生，住重庆市垫江县。 诉讼代表人：杜伟，男，汉族，1986年11月23日出生，住重庆市垫江县。 委托代理人:寇秋月（杜伟之妻），1987年7月19日出生，汉族，住重庆市垫江县。 诉讼代表人：朱代炀，男，汉族，1970年12月21日出生，住重庆市垫江县。 诉讼代表人：谭春梅，女，汉族，1983年2月14日出生，住重庆市垫江县。 委托代理人:马远才（谭春梅之夫），1982年3月21日出生，汉族，住重庆市垫江县。 上述五诉讼代表人共同的委托代理人：杨挺，重庆贤正律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：垫江县住房和城乡建设委员会，统一社会信用代码115002310086815686，住所地垫江县人民西路56号。 法定代表人：蔡建明，主任。 出庭负责人：杨修银，该委会四级调研员。 委托代理人：易君，重庆奇威律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）：重庆正江房地产开发有限公司，统一社会信用代码91500231MA5UPXQG63，住所地重庆市垫江县桂阳街道明月二路215号(松林安置房)13幢6-1。 法定代表人：郑伟，董事长。 委托代理人：蒋凤霞，重庆长隆律师事务所律师。 上诉人龚智等397人、垫江县住房和城乡建设委员会（以下简称垫江县住建委）、重庆正江房地产开发有限公司（以下简称正江房地产公司）因城建行政登记一案，不服重庆市涪陵区人民法院（2020）渝0102行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，龚智等397人系正江房地产公司建设销售的“丹香御府”小区业主。2019年12月29日，正江房地产公司向垫江县住建委提出“丹香御府商住小区”（一期二标段）-2#、1#、6#、8#、10#、11#、12#、14#、15#、16#楼及43A一期车库，建筑面积52478.51㎡和（一期一标段）3#、4#、5#、7#、9#、13#、17#楼，建筑面积50526.62㎡的工程竣工验收备案申请，并向垫江县住建委提交了：《建设工程竣工验收备案申请书》《工程竣工验收报告》35、36号、《重庆市新建商品房质量保证书》《重庆市新建商品房使用说明书》、垫江县城市建设配套费征收服务中心《缴费说明》及凭证、《建设工程档案报送交接书》等相关材料。其中《建设工程档案报送交接书》系正江房地产公司按照《备案管理办法》第六条的规定将《建设工程竣工规划核实确认书》（渝规垫核[2019]0525、0527号）、《建设工程消防验收意见书》（垫住建消验字[2019]第020号、第021号）《城建档案案卷目录》《重庆市建设工程质量保修书》等相关竣工备案资料交到垫江县城乡建设档案室保存，档案室为其出具的交接书。垫江县住建委收到申请并审查上述材料后，汇总了协办部门书面意见，于2019年12月29日向正江房地产公司的“丹香御府商住小区”（一期二标段）1#、6#、8#、10#、11#、12#、14#、15#、16#、43A一期车库颁发了垫江县建竣备字〔2019〕0035号《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》，建筑面积52478.51㎡；为（一期一标段）3#、4#、5#、7#、9#、13#、17#楼颁发了垫江县建竣备字〔2019〕0036号《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》，建筑面积50526.62㎡，两证共计建筑面积103005.13㎡。2020年1月1日起龚智等小区业主以正江房地产公司没有按照标准建设无障碍设施，没有按照设计图纸建设散水工程导致排水不畅等问题开始向垫江县住建委反映情况，后于2020年6月12日提起本案诉讼，请求撤销垫江县住建委颁发的垫江县建竣备字〔2019〕0035、0036号《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》（以下简称35、36号《备案登记证》）。 另查明：垫江县住建委颁发本案《备案登记证》的时间为2019年12月29日，垫江县人民防空办公室《建设项目防空地下竣工验收表》（垫结建审（2019）第79号）的验收时间为2019年12月30日，其审核意见载明“该项目超建的3017.66㎡应补缴易地建设费75441.5元，待该项目全部竣工验收时，拉通核算，同意丹香御府（1号楼、3-17号楼、43号楼一期地下车库）办理其竣工验收备案手续”。垫江县规划和自然资源局出具的渝规垫核[2019]0525号《建设工程竣工规划核实确认书》确认“丹香御府”一期一标段总建筑面积38041.86㎡，渝规垫核[2019]0527号《建设工程竣工规划核实确认书》确认“丹香御府”一期二标段总建筑面积67061.64㎡，共计105103.50㎡。垫江县住建委出具的垫住建消验字（2019）第020号《建设工程消防验收意见书》确认“丹香御府”一期一标段建筑总面积50526.62㎡消防验收合格，垫住建消验字（2019）第021号《建设工程消防验收意见书》确认“丹香御府”一期二标段建筑总面积54575.37㎡消防验收合格。 原审法院认为，根据《建设工程质量管理条例》第四十九条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（2000年4月4日建设部令第78号发布，根据2009年10月19日《住房和城乡建设部关于修改〈房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法〉的决定》修正）第三条第二款的规定，垫江县住建委依法具有作出本案《备案登记证》的职责，是本案的适格主体。龚智等397人购买了正江房地产公司开发的垫江县桂溪街道丹乡御府小区房屋，龚智等397人认为垫江县住建委作出的备案登记行为对自己的合法权益造成损害时，有权向人民法院提起行政诉讼。 根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。”第五条：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、法规规定应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”第六条“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，一份留备案机关存档”、第七条“工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5日内，向备案机关提交工程质量监督报告。”和《重庆市房屋建筑和市政基础设施工程竣工联合验收管理办法》（渝建[2018]467号）第四条第一款“竣工联合验收主要包括：建设工程质量竣工验收监督、建设工程消防验收（含竣工验收消防备案抽查）、结建人防工程验收、建设工程竣工规划核实、建筑能效（绿色建设）测评、建设工程档案单项验收等单项验收。”第十条第一款“主办部门汇总协办部门（机构）书面意见，对联合验收事项全部通过的项目，办理建设工程竣工验收备案，《竣工验收备案登记证》及各项单项验收合格法律文书由联合验收窗口统一发放建设单位”的规定。 国务院《关于取消第二批行政审批项目的决定》（国发（2003）5号）第76项将“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准”改为告知性备案，故建设工程竣工验收备案仅对建设工程、竣工验收备案文件的完整性、真实性进行审查，而不进行实质性审查，所进行的审查是形式审查，核实的是提交材料是否齐备。 对于《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第（三）、（四）项规定的文件材料，使用的是指向性用语，需要结合其他法律、法规规定确定需提交材料范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实，未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收”，规划核实系备案必备材料。根据《中华人民共和国消防法》第十三条规定：“依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用”，消防验收材料亦系备案必备材料。根据《重庆市人民防空条例》第二十二条第二款规定：“人民防空工程验收不合格的必须限期整改合格，未经验收或验收不合格的不得投入使用”，人民防空工程验收仍属于备案必备材料。即上述材料均需在备案登记时提供。 在提高行政效率、营造营商环境，保证应有竣工验收、投入使用项目和内容基础上，简化缩短备案流程等符合法律、法规规定和现实需要。对于备案所需相关材料，参照《重庆市城乡建设档案管理办法》第十六条规定：“建设工程竣工验收后，建设单位应当向城乡建设档案管理机构移交一套完整的建设工程档案，移交的建设工程档案符合要求的，城乡建设档案管理机构应当出具接收凭证，建设行政主管部门在办理建设工程竣工验收备案时，应当查验该凭证”，建设单位应当将相关材料移交档案馆进行管理，但需向备案机关提供档案移交表证明已经取得相应认可文件，备案机关需将档案移交表存档。因此，本案中垫江县住建委提交的补充证据材料均系备案之时已经形成，并载明于档案移交表中，故不属于逾期提交的证据，不应当视为垫江县住建委做出备案时无相应依据。 对于无障碍设施的规定和法律责任问题。根据《无障碍环境建设条例》（2012年8月1日实施）第九条“城镇新建、改建、扩建道路、公共建筑、公共交通设施、居住区，应当符合无障碍设施工程建设标准”、第十条第一款：“无障碍设施工程应当与主体工程同步设计、同步施工、同步验收投入使用”、第三十一条“城镇新建、改建、扩建道路、公共建筑、公共交通设施、居住建筑、居住区，不符合无障碍设施工程建设标准的，由住房和城乡建设主管部门责令改正，依法给予处罚”的规定，可见对于无障碍设施工程建设不符合标准的，应由住房和城乡建设主管部门依法予以处理，但该项并未列为竣工备案审查的强制必备性资料。 对于龚智等397人提出《规划许可证》建设面积为102183.94㎡，《核实确认书》确认面积为105103.5㎡，确认面积比规划面积多2919.56㎡的问题，因本案审查的对象是[2019]035、036号《备案登记证》，在形式审查时应当保证备案登记面积不能超过规划核实面积，而事实上两证备案登记的总建筑面积为103005.13㎡，备案登记的建筑面积比《竣工规划核实确认书》核实确认的建筑面积105103.5㎡少2098.37㎡（105103.5㎡-10300.5.13㎡），因此，备案登记的面积并无不当。 然而，对于人民防空工程验收材料问题，因取得时间晚于备案登记一天，即在备案登记时所涉建设工程并未取得人民防空验收，虽然在之后补充了该证据，仍属于轻微程序瑕疵。 综上所述，垫江县住建委作出的备案登记行为存在轻微的程序瑕疵，欠缺必要的人民防空工程验收材料，但在备案登记次日即取得了人民防空竣工验收，补全了备案登记必备材料而未造成实际影响，故应当依法确认该备案登记行为违法。同时，因备案登记的形式审查性质，其并不等同于质量保证，龚智等397人提出的因涉案工程存在质量、安全等严重影响其合法权益问题，仍然应当由相关责任单位等依法承担相应责任，其可以通过合法途径依法维护合法权益。垫江县住建委作为行业主管部门也应当进一步加强质量监督管理等，包括按照《无障碍环境建设条例》规定的法律责任，积极履行职责，对是否符合无障碍设施工程建设标准进行监督检查，并依法处理。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（三）项之规定，判决确认垫江县住建委于2019年12月29日作出的35、36号《备案登记证》违法。案件受理费50元，由垫江县住建委负担。 龚智等397人上诉称：1.重庆市房屋建筑和市政基础设施工程竣工联合验收管理办法》第十一条、第十四条规定了联合验收的相关规定，被上诉人没有依法定程序组织联合验收，程序违法。2.被上诉人一审已当庭自认没有证据补交，在不存在“不可抗力”等延期举证的情况下，第二次开庭补充备案材料，违反法律规定，应视为没有该部分证据，一审允许被上诉人补充提交并组织质证，程序违法。3.在一审庭审中请求对渝工改办[2019]2号文件进行规范性文件审查，一审未予审查评判错误。4.一审判决以《无障碍环境建设条例》第三十一条对建设单位的行政处罚规定来否认《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第六项是适用法律不当。《残疾人保障法》第五十三条、《重庆市老年人权益保障条例》第三十六条、第五十六条以及《无障碍环境建设条例》第九条、第十条都规定了无障碍设施工程应当与主体工程同步设计、同步施工、同步验收投入使用。可见，无障碍设施工程的设计资料、建设施工资料、验收资料是《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第六项规定的“法律法规规定的其他资料”。5.被上诉人形式审查验收资料的同时负有核实资料真实性的义务。涉案小区电梯存在重大安全隐患、管网严重不畅、车库存在重大质量问题，严重侵害小区业主权益，这些与被上诉人的违法行政行为有关。综上，请求撤销一审判决，发回原审法院重审。 垫江县住建委上诉称：1.该项目本身没有人防工程，无需人防工程验收。根据《重庆市人民防空条例》第十九条的规定，应建防空地下室的民用建筑因地质、地形等条件限制不能结合地面建筑修建防空地下室的，按本条例第十六条第三项的规定审批，建设单位应缴纳易地人民防空工程建筑费，由人民防空主管部门集中修建人民防空工程。具体收取和标准由市人民政府规定。该工程不适宜修建人防工程，而是缴纳人防易地建设费，故没有工程验收事项。根据重庆市人民政府办公厅《关于规范防空地下室建设和防空地下室易地建设费征管工作的意见》，该工程办理一期施工许可前，已经办理并缴纳人防易地建设费。由于是分期建设，待该地块全部竣工后，拉通核算。2.申请备案时，无需正江房地产公司提供防空地下室竣工验收表。《备案申请书》第四页“提供文件，竣工备案上报资料清单”共六项中，没有防空地下室竣工验收表或人防易地建设费一项。上诉人无需审查防空地下室竣工验收表，故不存在备案时的轻微违法。且一审判决适用行政诉讼法第74条不当，结合行政诉讼法解释96条的规定，程序轻微违法均涉及龚智等397人权利义务，而防空地下室验收或其收费，均与龚智等397人权利义务无关。综上，请求撤销一审判决，改判驳回龚智等397人的诉讼请求。 正江房地产公司上诉称：垫江县人民防空办公室出具的《建设项目防空地下竣工验收表》（垫结建审（2019）第79号）是费用计算材料，不是竣工验收材料。一审法院把该计算材料认定为人民防空竣工验收材料，据此认定垫江县住建委在作出备案登记前，未取得人民防空竣工验收，存在轻微的程序瑕疵明显错误。一审法院认为案涉工程应当根据《重庆市人民防空条例》进行人民防空竣工验收错误。该条例第二十二条贵度的适用对象是人民防空工程，本案涉案工程不属于人防工程，无需人民防空工程验收。一审原告并未根据备案登记的人民防空工程验收存在瑕疵，请求一审法院确定备案登记违法，一审法院主动审查认定违背不告不理的中立原则。一审法院将渝建【2018】467号文件作为定案依据属于适用法律错误，该文件并非行政诉讼法规定的法律和行政法规、地方性法规，且该文件的适用于竣工联合验收，不适用于备案登记。综上，请求撤销一审判决，改判驳回一审原告的诉讼请求。 本院二审查明的案件事实与原审查明的相同，本院予以确认。 本院认为，根据《建设工程质量管理条例》第四十九条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法(2009年修正)》第三条第二款的规定，垫江县住建委作为垫江县的建设行政主管部门，对其辖区内建设工程进行竣工验收备案登记是其法定职责。 关于上诉人龚智等397人上诉认为垫江县住建委未按照《重庆市房屋建筑和市政基础设施工程竣工联合验收管理办法》规定的程序进行联合验收，程序违法的问题。《建设工程质量管理条例》第十六条规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”《重庆市房屋建筑和市政基础设施工程竣工联合验收管理办法》(渝建[2018]467号)第四条规定，竣工联合验收主要包括：建设工程质量竣工验收监督、建设工程消防验收(含竣工验收消防备案抽查)、结建人防工程验收、建设工程竣工规划核实、建筑能效(绿色建设)测评、建设工程档案单项验收等单项验收。第五条规定，竣工联合验收实行主协办制度，由建设行政主管部门作为主办部门，规划、人防、消防等相关部门(机构)作为协办部门。联合验收依照“谁建设、谁负责，谁审批、谁负责，谁验收、谁负责”原则，不替代项目参建各方建设主体责任。根据上述规定可知，工程竣工验收是由建设单位组织，工程竣工验收与工程竣工验收备案系不同主体、不同性质的行为。本案的审查对象为被诉的工程竣工验收备案登记，而非工程竣工验收行为。故上诉人的该理由不能成立。 关于本案被诉备案登记行为是否因提交的防空验收材料取得时间晚于备案登记一天而确认违法的问题。《重庆市房屋建筑和市政基础设施工程竣工联合验收管理办法》(渝建[2018]467号)第四条规定，竣工联合验收主要包括：建设工程质量竣工验收监督、建设工程消防验收(含竣工验收消防备案抽查)、结建人防工程验收、建设工程竣工规划核实、建筑能效(绿色建设)测评、建设工程档案单项验收等单项验收。《重庆市人民防空条例》第二十二条第二款规定：“人民防空工程验收不合格的必须限期整改合格，未经验收或验收不合格的不得投入使用”。可见，人防工程验收属于建设工程验收的重要一环。按照通常理解，工程竣工验收备案登记系对重大环节验收结果的备案，验收中的主要材料备案登记时应当收集。垫江县住建委举示的《建设工程竣工验收备案申请书》，查验资料清单包含有“配套费、人防费按标准缴纳核实意见书”，足见，其在查验备案材料时将防空验收材料纳入了查验范围，这一做法符合《重庆市人民防空条例》第二十二条第二款的规定，有利于人防建设落到实处，值得肯定。但在本案的备案登记中，垫江住建委未严格按照要求审查人防验收材料，存在不当，一审据此认定涉案备案登记行为存在轻微违法，并无不妥，垫江县住建委和正江房地产公司的上诉理由本院不予采纳。 上诉人龚智等397人认为一审对垫江县住建委超期举示的证据组织质证，并遗漏其规范性文件审查的诉求，故而主张一审程序违法。对此，本院认为，《最高人民法院关于审理的解释》第三十七条规定：“根据行政诉讼法第三十九条的规定，对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或补充提供有关证据。”本案中，被诉备案登记涉及第三人利益，垫江县住建委在一审举证期限内提交了《建设工程档案报送交接书》，该交接书系正江房地产公司将建设工程档案移交城乡建设档案管理机构后出具的接收凭证，交接书附件《城建档案案卷目录》中列明了具体移交的档案材料目录，一审法院为查明是否包含规划、公安消防部门出具的验收合格的证明文件，责令其提交《建设工程档案报送交接书》中载明具体资料，并组织质证符合前述规定，上诉人以此主张一审程序违法不能成立。关于上诉人主张一审未对渝工改办[2019]2号文件进行规范性文件审查的问题，经查阅原审卷宗和庭审，在原审庭审中，龚智等397人已经明确表示放弃对规范性文件审查的请求，故龚智等397人主张一审遗漏其规范性文件审查请求的理由不成立。 关于龚智等397人提出垫江县住建委作出的备案登记缺少无障碍设施工程的设计资料、建设施工资料、验收资料的上诉理由。因无障碍设施的施工验收材料，并非法规、规章所规定的建设行政主管部门在建筑工程竣工验收备案时必须提供的材料，故对其该上诉理由本院不予采纳。关于上诉人龚智等397人还主张涉案小区电梯存在重大安全隐患、管网严重不畅、车库存在重大质量问题，因建设工程竣工验收备案系对建设工程竣工验收备案资料的完整性、真实性进行的形式审查，而非实质性审查。上诉人反映的房屋质量问题，可通过合法途径依法维护，不属于本案审查范围。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费50元，由上诉人龚智等397人、垫江县住房和建设委员会、重庆正江房地产开发有限公司平均负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘厚勇审判员喻伦泰审判员简元华 二〇二一年四月十二日 法官助理 袁      钦      明 书 记 员 张      馨      月