江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏行终1494号 上诉人（原审原告）江苏江中集团有限公司，住所地如皋市吴窑镇鲁班路18号。 法定代表人沈良兵，江苏江中集团有限公司董事长。 委托代理人陈留华，江苏卓华律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省住房和城乡建设厅，住所地南京市鼓楼区草场门大街88号。 法定代表人周岚，江苏省住房和城乡建设厅厅长。 委托代理人石杰、谈宏图，江苏省住房和城乡建设厅工作人员。 上诉人江苏江中集团有限公司（以下简称江中公司）因诉江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）行政处理一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初675号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2019年5月30日，江中公司向省住建厅递交《举报信》，反映中亿丰建设集团股份有限公司（以下简称中亿丰公司）在涉案项目招投标过程中使用的文创楼项目业绩造假问题，认为中亿丰公司在淮安市公共资源交易中心诚信库中投标文件中的文创楼项目竣工时间为2016年1月27日，与文创楼项目实际竣工时间2016年12月15日不符，请求省住建厅调取“竣工验收证明书原始记录”、“对中亿丰集团造假行为进行严肃处理”、“取消中亿丰集团中标后候选人资格，没收其投标保证金”。省住建厅收到《举报信》后，向徐州市城市建设档案馆和徐州市土木建筑工程质量监督站调取了文创楼项目《单位工程竣工验收证明书》和《单位(子单位)工程质量竣工验收报告》，两份材料均记载文创楼项目竣工验收日期为2016年12月15日。2019年6月6日，省住建厅作出《工作交办函》，要求淮安市住建局对中亿丰公司在淮安市公共资源交易中心信息平台中有关文创楼项目信息进行核查。2019年6月10日，省住建厅作出《关于对江苏江中集团有限公司信访举报核实情况函》并送达江中公司，告知江中公司：“经向徐州市城市建设档案馆和徐州市土木建筑工程质量监督站查询，中亿丰集团公司作为施工总包的徐州市江苏师范大学文化创意产业园文化创意大楼竣工验收时间为2016年12月15日。” 2019年7月8日，江中公司委托律师向省住建厅发出《律师函》，以省住建厅××淮安市住建局发出《工作交办函》后，淮安市有关部门至今未作答复和处理为由，请求省住建厅进行督办。2019年7月11日，省住建厅××淮安市住建局发出《工作督办函》，要求淮安市住建局对中亿丰公司在淮安市公共资源交易中心诚信库中文创楼项目竣工验收时间与全国建筑市场监管平台备案的竣工验收时间不一致的情况调查核实处理。2019年7月19日，淮安文旅区招投标办作出《关于工作督办函的回复》，就江中公司投诉事项的调查处理情况函复省住建厅，认为根据调查情况及各方证明材料不能认定中亿丰公司投标文件中文创楼项目的竣工验收证明存在造假；淮安文旅区招投标办已于2019年7月16日作出《投诉处理决定书》，驳回了江中公司的投诉。2019年7月19日，淮安市住建局作出《关于工作交办函办理情况的汇报》，向省住建厅汇报相关投诉事项的调查处理情况，以及淮安文旅区招投标办对文创楼项目竣工验收造假投诉的认定意见；说明了已告知江中公司不服《投诉处理决定书》申请行政复议或提起诉讼的权利和期限等情况。 江中公司不服《投诉处理决定书》，将淮安文旅区招投标办列为复议被申请人，向省住建厅提交了落款时间为2019年7月23日的《行政复议申请书》，以“1.淮安市生旅区招标办也确认竣工验收日期不一致，只是不予理会；2.被投诉人的辩解淮安市生旅区招标办完全认可，投诉人有异议须自己去举证；3.招标文件中既然有明确规定，为何不遵照执行；4.淮安市生旅区招标办不能认定中亿丰投标文件中‘江苏师范大学文化创意产业园文化创意大楼项目’的竣工验收证明存在造假，是否就可以推定其为真实的；5.淮安市生旅区招标办无视上级专业主管部门的指令，自行使自己的错误走向既遂；6.招投标活动中，参与者诚实信用是基本原则之一”为由，认为淮安文旅区招投标办作出的《投诉处理决定书》违法、错误，向省住建厅申请行政复议，请求撤销《投诉处理决定书》、撤销《投诉处理决定书》涉及涉案项目的中标签约。2019年8月2日，省住建厅作出[2019]苏建行复（不）字32号《不予受理行政复议申请决定书》，认为《投诉处理决定书》系淮安文旅区管委会的内设机构作出，省住建厅不具有受理该行政复议申请的法定职责，决定不予受理江中公司的行政复议申请。 2019年8月12日，江中公司以淮安市人民政府为复议被申请人，向江苏省人民政府提出行政复议申请，请求撤销《投诉处理决定书》、撤销《投诉处理决定书》涉及的涉案项目的中标结果。2019年11月5日，江苏省人民政府作出[2019]苏行复第184号《行政复议决定书》（以下简称184号《行政复议决定书》），以被申请人不具有作出《投诉处理决定书》的法定职责为由，决定撤销淮安文旅区招投标办作出的《投诉处理决定书》。184号《行政复议决定书》“申请人称”部分载明，江中公司曾就中亿丰公司在涉案项目招投标过程中弄虚作假、骗取中标事项向淮安文旅区招投标办和省住建厅提出异议、投诉。 江中公司在向省住建厅申请行政复议的同时，向住建部城市管理监督局提交了《申诉书（举报信）》，该《申诉书（举报信）》落款时间亦为2019年7月23日。《申诉书（举报信）》的内容与其向省住建厅提交的《行政复议申请书》中的“事实与理由”部分基本一致，均是认为淮安文旅区招投标办作出的《投诉处理决定书》没有事实和法律依据，认为中亿丰公司弄虚作假、骗取中标应认定为无效，希望问题得到合法、合理的解决。住建部城市管理监督局收到江中公司的《申诉书（举报信）》后，于2019年8月21日作出《关于转请办理举报件的函》，将江中公司的《申诉书（举报信）》转交省住建厅，要求省住建厅依据相关法律、法规进行调查处理，并向举报人回复处理情况。如涉及重大违法违规问题、严重质量和安全隐患的举报属实，应及时报送调查处理结果。2019年9月9日，省住建厅作出《关于请核查江苏师范大学文化创意产业园文化创意大楼相关情况的函》，请徐州市住建局就两份竣工验收证明时间不一致的问题，向相关单位进行核查并限期回复核查结果。同年9月19日，徐州市住建局复函，认为“2016年12月15日的单位工程竣工验收证明书真实有效，2016年1月27日的单位工程竣工验收证明书所载内容可能属实，但因未通知工程质量监督机构到场监督，不符合竣工验收及备案的相关规定。”徐州市住建局在复函时，一并提交了文创楼项目的监理单位、建设单位、设计单位、施工单位盖章的《情况说明》。嗣后，徐州市住建局根据省住建厅要求，向监理、建设等单位工作人员进行调查核实，制作了《调查询问笔录》并提交省住建厅。2019年11月19日，省住建厅作出《答复函》，答复江中公司：文创楼项目工程于2016年1月18日竣工，同年12月15日，建设单位江苏师范大学科技园有限公司组织勘察、设计、施工、监理单位进行竣工验收。徐州市土木建设工程质量监督站进行了现场监督，并出具了《工程质量监督报告》。同年12月15日建设单位办理了竣工验收备案，此验收备案真实有效。向江中公司送达《答复函》的邮件于2019年11月20日被签收。江中公司不服《答复函》，提起行政诉讼。 原审庭审中，江中公司述称：在向省住建厅申请行政复议的同时，向住建部提交了《申诉书（举报信）》；在选择行政复议方式的同时向住建部提交《申诉书（举报信）》，是为了通过各种渠道尽快解决问题，充分维护己方的合法权益；在向江苏省人民政府申请行政复议前，江中公司误认为淮安文旅区招投标办具有住建管理职能；向住建部提交《申诉书（举报信）》，除了不服《投诉处理决定书》外，同时也是对省住建厅迟迟不明确答复江中公司的投诉不服；《申诉书（举报信）》是通过非法律程序反映情况，属于信访性质；收到省住建厅送达的《关于对江苏江中集团有限公司信访举报核实情况函》，没有针对该函申请行政复议或起诉等。 原审法院认为，《信访条例》第二条第一款规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案中，江中公司因不服淮安文旅区招投标办作出的《投诉处理决定书》向省住建厅提出行政复议申请。在申请行政复议的同时，江中公司向住建部提交了《申诉书（举报信）》。根据江中公司向住建部提交《申诉书（举报信）》时间和向省住建厅提交《行政复议申请书》时间一致、主要内容一致的事实，按照江中公司要求撤销《投诉处理决定书》、撤销《投诉处理决定书》涉及涉案项目中标签约的复议请求，结合江中公司关于通过多种渠道反映问题，希望问题得以尽快解决的庭审陈述，可以认定其向住建部申诉、举报，实质是不服《投诉处理决定书》向住建部行使申诉、控告权，该申诉举报行为属于信访投诉，江中公司亦自认其《申诉书（举报信）》属于信访性质，故对《申诉书（举报信）》的处理，应按照《信访条例》的规定予以规范和调整。信访制度是与行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度，对于行政机关处理信访事项的行为，不应通过诉讼途径加以解决。省住建厅就住建部转办《申诉书（举报信）》相关事项向江中公司作出的《答复函》，系对转办信访事项的处理意见，而非新的行政行为，并未对江中公司的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的受案范围。故江中公司对该信访处理意见不服提起的行政诉讼，依法不属于人民法院的受案范围。 另，江中公司就中亿丰公司在涉案项目投标中使用的文创楼项目竣工验收文件载明的竣工验收时间与实际竣工验收时间不符问题，曾于2019年5月30日向省住建厅举报。省住建厅针对江中公司的该次举报，于2019年6月10日作出《关于对江苏江中集团有限公司信访举报核实情况函》，就其举报事项作出回复。江中公司对省住建厅的上述回复未申请行政复议或提起行政诉讼。住建部收到《申诉书（举报信）》后，将其中属于建设行政主管部门负责的监督事项转交省住建厅调查处理。对于省住建厅而言，江中公司在《申诉书（举报信）》中反映的中亿丰公司在招投标过程中弄虚作假问题，不是基于新的事实和法律状态，而是沿袭了2019年5月30日《举报信》中的主张，已构成重复申请。省住建厅进行调查核实后，在被诉《答复函》中告知江中公司“同年12月15日建设单位办理了竣工验收备案”，与此前在《关于对江苏江中集团有限公司信访举报核实情况函》中答复江中公司的竣工验收时间一致，该答复未增设江中公司义务或减损其权利，未对其合法权益产生影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，江中公司不服省住建厅作出的对其权利义务不产生实际影响的重复处理行为提起的行政诉讼，亦不属于人民法院的受案范围，对其起诉应当裁定驳回。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回江中公司的起诉。 上诉人江中公司上诉称：1、省住建厅于2019年11月19日作出《答复函》未确认江中公司系涉案工程的合法中标者，未对中亿丰公司作出处罚，显属行政不作为。2、省住建厅作出的《答复函》侵犯上诉人的合法权益，原审法院认定该《答复函》对上诉人的权利义务不产生影响错误。3、原审法院认定涉案《答复函》系信访行为错误。请求本院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人省住建厅未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六十九条第一款第一项规定，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，上诉人江中公司不服被上诉人省住建厅于2019年11月19日作出的《答复函》提起本案诉讼。江中公司于向住建部城市管理监督局提交了《申诉书（举报信）》（落款时间为2019年7月23日），认为淮安文旅区招投标办作出的《投诉处理决定书》没有事实根据和法律依据，认为中亿丰公司弄虚作假、骗取中标应认定为无效等。省住建厅提供的《关于对江苏江中集团有限公司信访举报核实情况函》、[2019]苏建行复（不）字32号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称32号《不予受理决定》）等证据可以证明，江中公司就中亿丰公司中标的相关事项曾于2019年5月30日向省住建厅举报，省住建厅于2019年6月10日作出《关于对江苏江中集团有限公司信访举报核实情况函》予以回复。江中公司不服淮安文旅区招投标办作出的《投诉处理决定书》于2019年7月23日向省住建厅提出行政复议申请，省住建厅于2019年8月2日作出32号《不予受理决定》。 江中公司曾就涉案举报事项多次，反复向多部门提出，且省建厅不具有直接对涉案招投标事宜进行查处的职责。据此，原审判决认定江中公司向住建部城市管理监督局提交《申诉书（举报信）》属于重复申请，系信访投诉并无不当。原审庭审中，江中公司亦陈述“《申诉书（举报信）》是通过非法律程序反映问题，属于信访性质。”住建部城市管理监督局收到江中公司的《申诉书（举报信）》后，于2019年8月21日作出《关于转请办理举报件的函》，将江中公司的《申诉书（举报信）》转交省住厅，要求省住建厅依法调查处理等。省住建厅收到该转办后，作出的《答复函》亦属信访处理行为，依法不属于行政诉讼的受理范围。原审裁定驳回江中公司的起诉正确。 综上，上诉人江中公司的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院裁定驳回江中公司的起诉并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二一年四月三十日 书记员 吁 璇 附：本裁定适用的相关法律依据 一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；