江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1409号 上诉人（原审原告）广州乾顺房地产信息咨询有限公司,住所地广东省广州市天河区陂东路20号大院内自编3号一楼113房。 法定代表人杨智斌，该公司总经理。 委托代理人钟慧、唐智，广东金海圣律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）张家港市人民政府,住所地江苏省张家港市人民中路33号。 法定代表人韩卫，该市代市长。 出庭应诉负责人卞东方，该市副市长。 委托代理人阚晓东，该市司法局工作人员。 委托代理人陈尚龙，江苏剑桥颐华（张家港）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省张家港保税区管理委员会,住所地江苏省张家港保税区长江大厦。 法定代表人潘国强，该委员会主任。 出庭应诉负责人朱兴华，该委员会副主任。 委托代理人顾政、徐思雯，江苏国之泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）张家港市金港镇人民政府,住所地江苏省张家港市金港镇长江中路164号。 法定代表人徐敏娟，该镇镇长。 出庭应诉负责人徐劲松，该镇副镇长。 委托代理人顾政、徐思雯，江苏国之泰律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）张家港市滨江新城投资发展有限公司,住所地江苏省张家港保税区北京路保税科技底楼。 法定代表人樊平，该公司董事长。 委托代理人顾政、徐思雯，江苏国之泰律师事务所律师。 上诉人广州乾顺房地产信息咨询有限公司(以下简称乾顺公司)因诉张家港市人民政府（以下简称张家港市政府）、江苏省张家港保税区管理委员会（以下简称保税区管委会）、张家港市金港镇人民政府（以下简称金港镇政府）行政侵占行为违法一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2018）苏05行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭于2020年6月17日公开开庭进行了审理。上诉人乾顺公司的委托诉讼代理人钟慧、唐智，被上诉人张家港市政府的出庭应诉负责人卞东方及委托代理人阚晓东、陈尚龙，被上诉人保税区管委会的出庭应诉负责人朱兴华、被上诉人金港镇政府的出庭应诉负责人徐劲松及被上诉人保税区管委会、金港镇政府、张家港市滨江新城投资发展有限公司（以下简称滨江公司）的共同委托代理人顾政到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，1993年，原张家港市土地管理局与张家港康菱房地产开发有限公司（以下简称康菱公司）签订了张土让合字（93）第8号《张家港市国有土地使用权出让合同》，由原张家港市土地管理局向康菱公司出让位于张家港市南沙镇面积97593.3平方米的土地，出让地块用途为别墅、住宅。1993年6月，张家港市政府向康菱公司颁发了国用（93）字第0055号《国有土地使用证》，土地坐落张家港市南沙镇，土地用途为商住房、别墅，土地面积97594.3平方米，使用年限70年。 2006年6月22日，江苏省人民政府作出苏政复[2006]49号《省政府关于张家港市城市总体规划的批复》，原则同意《张家港市城市总体规划（2003-2020）》。上述国用（93）字第0055号《国有土地使用证》登记的土地所在区域的用途经规划调整为绿化用地。 2008年广东省阳江市中级人民法院（以下简称阳江中院）在执行申请执行人招商银行股份有限公司与被执行人张家港第二化工机械厂、康菱公司抵押担保贷款合同纠纷一案中，对被执行人康菱公司名下国用（93）字第0055号《国有土地使用证》项下的位于张家港市金港镇（原南沙镇）96亩（折合64000平方米）土地（即案涉土地）使用权进行拍卖。北京中土源房地产评估有限公司受阳江中院委托，于2008年3月30日作出中土源[阳评]字（2008）第070号土地估价报告，对案涉土地使用权进行评估。估价结论中注明该宗地法定用途与现状不符，当地政府已将该块土地规划并建成公益性公园，如按法定用途开发建设成为商品房、别墅，有较大难度，另土地是否还存在滞纳金或其他费用，政府尚无明确态度。综合考虑康菱公司土地出让金未按合同交足等各种因素，评估报告建议拍卖底价为830.63万元。2008年9月22日，阳江中院作出（2007）阳中法执字第109-13号民事裁定，对康菱公司名下的国用（93）字第0055号《国有土地使用证》项下位于张家港市金港镇（原南沙镇）香山别墅用地中96亩土地即案涉土地的使用权进行拍卖。2008年11月25日，乾顺公司以831万元竞得案涉土地使用权。2010年1月8日，阳江中院作出（2007）阳中法执字第109-19号民事裁定，确认案涉土地的使用权由乾顺公司在拍卖会上竞买所得，解除对案涉土地使用权的查封，案涉土地使用权归乾顺公司依法享有。2013年10月，张家港市政府向乾顺公司颁发了案涉土地的张国用（2013）第0100013号《国有土地使用证》，土地坐落张家港市金港镇望江路西侧，地类（用途）为城镇住宅用地，使用权面积为64000平方米，该证载记事2注明：“根据2006年6月22日江苏省人民政府苏政复（2006）49号《省政府关于张家港市城市总体规划的批复》，该宗地用地性质已经规划为绿化用地”。2016年1月20日，张家港市政府就案涉土地重新向乾顺公司颁发了张国用（2016）第0080170号《国有土地使用证》，删除了上述记事第二项内容。 原审另查明，2013年7月31日，张家港市政府作出张政复[2013]33号《市政府关于同意对的批复》，同意金港镇政府报批的《张家港市金港片区总体规划（2011-2030）》。2015年7月22日，张家港市政府作出张政复[2015]30号《市政府关于同意张家港市金港片区生活区控制性详细规划等规划的批复》，批复同意《张家港香山风景区周边地区控制性详细规划》。根据上述两个批复内容，案涉土地所在区域属于绿化用地范围。 原审再查明，2005年7月21日，金港镇政府下设张家港市香山管理处，负责香山风景区的建设和管理事务。2007年，原张家港市园林绿化管理局（以下简称原张家港市园林局）作为建设单位，进行香山风景区树木移栽工程，开工日期从2007年4月28日至2007年5月20日，实际绿地面积165800平方米。之后，原张家港市园林局进行了香山风景区入口公园绿化工程，工程内容为土地平整、苗木种植等，开工日期从2007年11月27日至2008年4月20日，实际绿地面积76000平方米。案涉土地在上述香山风景区进行树木移栽及绿化工程的区域范围内。2013年苏州市开展了各项生态文明建设重点工程，其中包括张家港香山生态建设工程。滨江公司作为香山风景区入口景观提升改造工程的建设单位，于2013年3月开始香山风景区入口景观提升改造工程的建设，对香山风景区入口进行环境整治、绿化补种和更新等改造提升工程，案涉土地包含在该工程范围内。香山风景区入口景观提升改造工程于2013年下半年竣工。2014年7月，张家港市香山旅游文化发展有限公司（以下简称香山旅游公司）设立，张家港市香山管理处的职能及人员划入香山旅游公司，由香山旅游公司负责香山风景区的开发建设、管理和营运等。案涉土地属于香山风景区的一部分。 原审又查明，在原审法院（2018）苏05行初133号乾顺公司起诉张家港市政府不履行法定职责一案审理过程中，乾顺公司于2019年6月14日以张家港市政府已提前收回案涉土地使用权并已给付补偿款42611393元为由，向原审法院申请撤回该案起诉。 原审法院认为，本案争议焦点主要是张家港市政府、保税区管委会及金港镇政府是否存在侵害乾顺公司名下案涉土地使用权的行为。本案中，案涉土地被阳江中院拍卖前使用权人为康菱公司，根据江苏省人民政府于2006年6月作出的苏政复[2006]49号《省政府关于张家港市城市总体规划的批复》，案涉土地所在区域的规划已被调整为绿化用地，2007年原张家港市园林局对包含案涉土地在内的香山风景区进行了树木移栽及绿化工程，建设了公益性公园，本案现有证据显示康菱公司对此未曾提出异议。阳江中院于2008年对案涉土地进行拍卖，根据2008年3月中土源[阳评]字（2008）第070号土地估价报告对估价对象描述的记载，案涉土地现状与原土地使用权证登记的用途不符，当地政府已将该土地建成公益性公园。因此，在乾顺公司2008年11月25日竞拍取得案涉土地使用权之前，案涉土地所在区域规划已经调整，并已建成公益性公园，呈绿地状态，无法进行商业开发，该因素影响了案涉土地的评估价值。乾顺公司对该事实是明知的，其仍参加司法拍卖并竞拍成功，应视为对案涉土地使用权瑕疵的接受。 乾顺公司认为张家港市政府、保税区管委会及金港镇政府控制滨江公司非法侵占案涉土地，侵害乾顺公司的合法权益。原审法院认为，案涉土地从2007年起就属于公益性公园的一部分，为绿地状态，土地上已有绿化、道路、沟渠等，2013年苏州市开展了各项生态文明建设重点工程，其中包括张家港香山生态建设工程。滨江公司于2013年3月开始对包含案涉土地在内的香山风景区入口进行景观提升改造工程，对该区域内原有的绿化植被进行补种、更新，对环境进行整治提升，该建设行为系在政府推进生态文明建设，倡导修复生态环境的背景下，对香山风景区进行的生态修复，并未改变香山景区公益性公园的性质，案涉地块现仍为绿地状态，并未发生改变。张家港市政府、保税区管委会及金港镇政府并不存在恶意、非法侵占案涉土地或改变案涉土地现状的行为，也不存在指使滨江公司侵占案涉土地或者改变案涉土地现状的行为，因此，乾顺公司该诉讼理由缺乏事实依据，不能成立。 乾顺公司认为案涉土地的规划已经变更为绿化用地，现已属于公益性公园的一部分，乾顺公司无法进行开发建设，国土部门应依法定程序予以收回。原审法院认为，该主张属另一法律关系，不属本案审查范围，不予理涉。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回乾顺公司的诉讼请求。 上诉人乾顺公司上诉称：原审判决认定事实错误。1、原张家港市园林局的建设行为未经原土地使用权人康菱公司、抵押权人和查封法院同意，在案涉土地上进行建设，其行为不能对抗买受人。2、北京中土源房地产评估有限公司在估价结论中注明的是“如按法定用途开发建设成为商品房、别墅，有较大难度”，并不是原审法院认定的“无法按住宅用地进行商业开发”。案涉土地的性质是住宅用地，并没有因规划变更而改变，土地使用权不存在瑕疵，也没有权利负担。原张家港市园林局因公共利益的需要，需使用案涉土地的，必须通过征收和补偿才能变更土地性质，否则构成非法占用。上诉人取得土地使用权后可行使物上请求权，要求返还土地、赔偿损失。3、滨江公司侵占案涉土地且拒不退出，严重妨害执行，甚至涉嫌犯罪。原张家港市园林局之前已非法将案涉土地侵占建设为绿地的事实不构成滨江公司进行景观提升改造、继续占有案涉土地的法定事由。4、张家港市政府是进行香山生态修复、建设樱花园的责任单位，是事权主体，并负有提供划拨土地的职责。张家港市政府、保税区管委会及金港镇政府通过下达行政命令、进行考核、控制股权和人事、直接参与等手段控制和支配滨江公司侵占案涉土地。滨江公司与张家港市政府、保税区管委会、金港镇政府之间的行为上诉人难以了解和举证，应推定张家港市政府、保税区管委会及金港镇政府侵占案涉土地，由其承担举证不能的责任。广东省阳江市江城区人民法院的庭审录音录像可证明张家港市政府、保税区管委会及金港镇政府指使滨江公司侵占案涉土地，但原审法院未质证采纳。请求本院：1、撤销原审判决；2、改判确认张家港市政府、保税区管委会及金港镇政府全面控制和支配滨江公司侵占案涉土地的行政行为违法；3、本案诉讼费由张家港市政府、保税区管委会及金港镇政府承担。 被上诉人张家港市政府答辩称：1、张家港市政府不存在侵占上诉人案涉土地使用权的行为。案涉土地于2006年6月经江苏省人民政府批复调整规划用途为绿化用地。2007年原张家港市园林局进行绿化施工建设公益性公园，并于2008年4月结束，原土地使用权人康菱公司未提出异议。上诉人实际取得案涉土地使用权之前，原张家港市园林局的施工早已结束。张家港市政府未作出损害上诉人案涉土地使用权的具体行政行为，更未控制和支配滨江公司侵占案涉土地。2、案涉土地2008年进行拍卖时，土地估价报告载明案涉土地现状与原土地使用权登记的用途不符，当地政府已将案涉土地建成公益性公园。上诉人在2008年11月竞拍案涉土地使用权之前，案涉土地已建成公益性公园，呈绿地状态，无法进行商业开发，该因素影响了案涉土地的评估价值。上诉人明知该事实仍参加司法拍卖，应视为对上述土地状态的接受。3、上诉人提供的有关案例是平等主体之间的民事法律关系，学术研究成果仅是个人观点，对本案不具有参考价值。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人保税区管委会、金港镇政府、滨江公司答辩称：保税区管委会和金港镇政府不存在全面控制滨江公司侵占上诉人土地的具体行政行为。滨江公司没有侵占案涉土地，保税区管委会和金港镇政府没有侵占案涉土地的故意或过错，也没有作出侵占案涉土地的任何行政命令、决定或其他指示。2013年滨江公司在案涉土地上进行的生态修复行为，是在案涉土地的竞拍人即上诉人对案涉土地放任不管产生严重的安全隐患及消防隐患的情况下而实施的善意之举，同时也是符合苏州市正在大力开展的生态修复实施工程的目标和任务要求。自从上诉人取得案涉土地后从未向政府部门提出开发土地的申请，滨江公司在案涉土地上的绿化行为对上诉人土地使用权的行使以及合理开发没有造成任何损害和影响。根据江苏省人民政府批复的规划调整，案涉土地已经不可能进行房地产开发，只能作为绿地使用。滨江公司在土地上的绿化行为没有改变土地自2007年开始建成公益性公园的现状，也没有改变土地上的绿化植被状况。上诉人的权益没有受到任何损害。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院二审中，上诉人提交下列证据：1、广东省阳江市江城区人民法院（2018）粤1702刑初385号案件的开庭笔录，证明滨江公司是按苏州市人民政府要求进行施工；滨江公司陈述原张家港市园林局在滨江公司进场前已经建成公园，证明2013年3月13日滨江公司进场前的侵权行为是原张家港市园林局实施。2、原张家港市园林局与招商银行股份有限公司签订的《协议书》，证明原张家港市园林局在2007年10月17日已经知道案涉土地被法院查封。3、案涉地块现场光盘一份。被上诉人张家港市政府对上述证据的关联性均不予认可。被上诉人保税区管委会、金港镇政府、滨江公司对证据1的真实性无异议，但认为刑事自诉案件当事人为达到排除、减轻自身责任而作的陈述不能作为行政诉讼案件当事人对事实的自认，该笔录证明2013年前案涉地块已建成公益性公园；对证据2的真实性无异议，对关联性不予认可；对证据3的真实性不予认可。本院对上诉人提交的证据的真实性予以确认。因证据1系广东省阳江市江城区人民法院审理自诉人乾顺公司与被告单位滨江公司及被告人许剑波、樊平拒不执行判决、裁定罪一案形成的笔录，但该院并未作出认定被告单位及被告人构成拒不执行判决、裁定罪的刑事判决，且该证据仅能证明滨江公司根据政府规划及工作安排进行绿化施工的事实，尚不能证明滨江公司的行为构成对案涉土地使用权的非法侵占，亦不能证明张家港市政府、保税区管委会、金港镇政府存在要求滨江公司非法侵占案涉土地的行政行为；证据2形成于上诉人取得案涉土地使用权之前，仅能证明原张家港市园林局与招商银行股份有限公司曾就案涉土地使用权的处理作出了约定；证据3仅能证明案涉土地状况为绿化用地的事实，故本院对该三份证据均不予采信。 本院二审中，根据上诉人的申请调取了保税区管委会在本院审理的（2019）苏民终268号上诉人乾顺公司诉滨江公司财产损害赔偿纠纷一案中提交的《情况说明》，主要内容为滨江公司是该管委会通过独资控股的保税区金港资产公司和保税区张保实业有限公司共同出资的全资国有公司，是政府进行生态修复和基础设施投入等公益事业和公用事业项目建设的投资平台，本案所涉的生态修复工程是属于苏府[2013]155号《市政府关于印发苏州市2013年度生态文明建设工程目标任务书的通知》附件2《苏州市2013年度生态文明建设重点工程项目表》第23项“香山生态建设工程”的目标任务及要求实施的。上诉人对该证据的真实性无异议，认为能够证明保税区管委会控制和支配滨江公司侵占案涉土地，应承担侵权责任。被上诉人张家港市政府认为该证据与本案的定性处理无法律上的关联性，不能证明保税区管委会在本案中作出了具体行政行为。被上诉人保税区管委会及金港镇政府对该证据的真实性无异议，但认为滨江公司实施的香山生态修复工程不损害上诉人的利益；保税区管委会提出的是宏观总体要求，不能证明保税区管委会或金港镇政府作出了具体行政行为。本院认为，该证据仅能证明滨江公司进行的绿化施工符合政府有关目标任务书及项目表的要求，但并不能证明保税区管委会存在要求侵占案涉土地的违法行政行为，故本院不予采信。 本院认为，本案争议焦点为张家港市政府、保税区管委会及金港镇政府是否存在控制、支配滨江公司违法占用案涉土地的行政行为。 根据本案查明的事实，案涉土地在阳江中院拍卖前使用权人为康菱公司。江苏省人民政府于2006年6月作出苏政复[2006]49号《省政府关于张家港市城市总体规划的批复》将案涉土地所在区域的规划调整为绿化用地。2007年11月27日至2008年4月20日，原张家港市园林局在案涉土地上实施了香山风景区入口公园绿化工程，土地使用权人康菱公司对此未提出异议。阳江中院于2008年在对案涉土地进行拍卖时，北京中土源房地产评估有限公司于2008年3月30日出具的中土源[阳评]字（2008）第070号土地估价报告已明确载明，案涉土地现状与原土地使用权证登记的用途不符、当地政府已将该土地建成公益性公园，并将该因素作为确定建议拍卖底价的因素。上诉人于2008年11月25日竞得案涉土地的使用权。2010年1月8日，阳江中院作出（2007）阳中法执字第109-19号民事裁定，确认案涉土地使用权由上诉人享有。2013年3月滨江公司进行香山风景区入口景观提升改造工程建设，对香山风景区入口进行环境整治、绿化补种和更新等改造提升工程，案涉土地包含在该工程范围内，该工程于2013年下半年竣工。上述事实表明，在上诉人参与司法拍卖之前，案涉土地所在区域规划已调整为绿地，无法按住宅用地进行商业开发，且案涉土地已建为公益性公园，上诉人在明知上述事实的情况下，仍参加司法拍卖，应视为对案涉土地当时状况的接受。上诉人在取得案涉土地使用权之前，就已明知其不能按照住宅用途进行开发，且上诉人取得案涉土地使用权时的土地规划用途及利用状况与其参加司法拍卖时并未发生变化，滨江公司实施的香山风景区入口景观提升改造工程亦未导致案涉土地的规划用途及利用状况改变。保税区管委会出具的《情况说明》证明滨江公司实施的香山风景区入口景观提升改造工程符合苏州市人民政府及张家港市政府有关目标任务书及项目表的要求，但尚不能证明滨江公司违法侵占案涉土地，亦不能证明保税区管委会存在要求滨江公司侵占案涉土地的违法行政行为。上诉人提交的证据不能证明张家港市政府、保税区管委会、金港镇政府在本案中作出过某项违法的具体行政行为要求侵占滨江公司案涉土地。上诉人以张家港市政府、保税区管委会及金港镇政府曾对包括案涉土地在内的有关项目作出规划、批复、任务书、项目表等为由，主张张家港市政府、保税区管委会及金港镇政府控制和支配滨江公司违法侵占案涉土地，不能成立。鉴于张家港市自然资源和规划局已于2019年5月10日作出张资规发〔2019〕37号《收回国有土地使用权决定书》收回案涉土地使用权，上诉人亦领取了该决定书确定的补偿款，如上诉人对该收回行为或补偿有异议，可依法另行寻求救济。 综上，上诉人要求确认张家港市政府、保税区管委会及金港镇政府全面控制和支配滨江公司侵占案涉土地使用权的行政行为违法，没有事实依据，原审法院未予支持，并无不当。上诉人乾顺公司的上诉理由和请求依法不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人广州乾顺房地产信息咨询有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  郑琳琳 审判员  季 芳 审判员  陆轶群 二〇二一年四月三十日 书记员  陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。