广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终1920号上诉人（原审原告）：清远市清城区源潭镇大垯村水迳村民小组。负责人：黄清容，小组长。委托代理人：冯凯、王卫洲，均系北京万典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府，住所地广东省广州市东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：朱学森，清远市自然资源局工作人员。委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。原审第三人：清远市人民政府，住所地广东省清远市人民二路18号。法定代表人：马正勇，市长。委托代理人：朱学森，清远市自然资源局工作人员。委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。上诉人清远市清城区源潭镇大垯村水迳村民小组（以下简称水迳村民小组）因诉被上诉人广东省人民政府行政裁决案，不服广州铁路运输中级法院（2020）粤71行初441号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，广东东陶陶瓷有限公司是落户源潭镇的工业项目，该项目用地位于青龙、大垯两个村委会。水迳村民小组的集体土地属征地范围。在东陶项目征地过程中，源潭镇政府于2008年5月20日组织了村委会干部、村民小组长、村民代表在大垯委会召开征地工作会议，明确了该次征地的四至范围、征地价格及青苗补偿标准。征地价格是按粤国土资发〔2006〕149号文件补偿标准执行，具体为：耕地29600元／亩，园地22000元／亩，林地8800元/亩，养殖水面29700元/亩；青苗补偿按城区府发〔2008〕25号文件补偿标准执行。2008年5月28日，水迳村民小组召开村民代表会议，全村共有52户，到会户代表有42户，其中10户不在本村居住，但村民小组长已通过电话通知会议时间及告知相关事项，有43户（占82.7%）的村民代表同意征地。水迳村民小组村民经会议对项目征地有关事项达成一致：征地范围内的水田、旱地（耕地）由村民小组集体统一丈量、统一分配；青苗及地上附着物、自留山（林地）归个人，并一致同意开展丈量土地工作。东陶项目规划征地测绘红线面积共约1500亩，涉及水迳村民小组的面积约345亩（丈量面积）。对于水迳村民小组所有经村民同意丈量的土地、青苗及地上附着物（包括房屋），源潭镇政府在三个月内兑现了补偿款并随后于2009年10月31日、2009年12月6日与水迳村民小组签订了四份《征用土地协议书》。对于返还地的问题，结合村民提出的安排宅基地的要求，源潭镇政府政府统一规划了170亩的面积作为金垯新村建设用地（水迳村民小组的返还用地包含在内）。对于水迳村在征地范围内有房屋的村民，源潭镇政府按城区府发〔2008〕25号文件标准在兑现房屋拆迁补偿费和搬迁补偿费，按每户每月补回临时住房费600元。2013年2月28日，清远市人民政府制定并发布了《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》（清府办〔2013〕19号）。经广东省人民政府批准同意，2016年5月13日，原广东省国土资源厅向清远市人民政府发出《广东省国土资源厅关于清远市清城区2015年度第二批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字〔2016〕184号），2016年5月30日，原广东省国土资源厅向清远市人民政府发出《广东省国土资源厅关于清远市清城区2015年度第五批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字〔2016〕259号），同意清远市清城区将农民集体农用地转为建设用地并办理征地手续。2016年6月1日、2016年7月1日，清远市人民政府分别发布了清府清城〔2016〕12、15号《清远市人民政府征收土地公告》，对征收涉案土地的批准征收集体土地的机关、批准建设用地用途及被征收土地的所有权人、位置、面积、地类、征地补偿标准等事项进行了公告。其中征收上述范围土地的征地补偿标准按照《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》及清远市人民政府《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》（清府办〔2013〕19号）执行。2016年9月23日，原广东省国土资源厅发布《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）的通知》，其中《〈广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）〉使用说明》第一条规定：“《广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）》（以下简称《标准》）适用于广东省行政区域内（不含深圳市）征收集体农用地（耕地、园地、林地、养殖水面）和未利用地的补偿，《标准》与《广东省征地补偿保护标准地区分类表》（以下简称《分类表》）同时使用。征收集体其他土地的补偿标准按现行法律法规规定执行。”第八条规定：“《标准》及《分类表》自公布之日起实施，有效期四年。《标准》实施之前上报省国土资源厅受理征地报批手续的，征地补偿标准可按原有规定办理；《标准》实施之前已完成听证程序、征地补偿款已预付的征地项目，在《标准》实施之日起30日内报省国土资源厅受理的，征地补偿标准可按原有规定办理。”原审法院另查明，水迳村民小组的村民黄清容等四十人向清远市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决：确认清远市人民政府为实施源潭镇东陶陶瓷项目强制征收源潭镇大垯村水迳村民小组集体土地的行政行为违法，责令停止违法行为。2016年11月30日，清远市中级人民法院作出（2016）粤18行初101号《行政判决书》，判决驳回黄清容等四十人的诉讼请求。黄清容等四十人提起上诉，2018年5月17日，广东省高级人民法院作出（2017）粤行终561号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。原审法院认为，2016年5月原广东省国土资源厅经广东省人民政府批准同意，分别两次向清远市人民政府发出涉案征地批复，清远市人民政府根据上述批复征收涉案土地的行为合法。2016年6月1日、2016年7月1日，清远市人民政府分别发布了清府清城〔2016〕12、15号《清远市人民政府征收土地公告》，其中载明征收上述范围土地的征地补偿标准按照《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》及清远市人民政府《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》执行，并未违反相关法律法规规定。关于水迳村民小组主张按照《广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）》进行补偿安置和留地安置的裁决申请请求。因原广东省国土资源厅至2016年9月23日才发布了《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）的通知》（粤国土资规字〔2016〕1号），该通知自公布之日起实施。清远市人民政府征收涉案土地在该通知发布之前，水迳村民小组请求按照上述2016年修订调整标准进行补偿安置的依据不充分，广东省人民政府根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，驳回水迳村民小组的裁决申请，查明事实清楚，适用法律正确，程序合法。此外，水迳村民小组要求提供安置地51.75亩的问题，并非征地补偿安置标准的争议问题。水迳村民小组的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。综上，广东省人民政府所作的被诉征地补偿标准裁决符合法律规定。水迳村民小组的诉讼请求理由不能成立，原审法院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回水迳村民小组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由水迳村民小组负担。水迳村民小组不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：（一）清远市人民政府、清城区人民政府为实施广东东陶陶瓷有限公司项目，占用集体土地1500亩，其中上诉人所有的土地345亩。2009年10月，清远市人民政府、清城区人民政府委托清远市清城区源潭镇人民政府与上诉人签订4份《征用土地协议书》，共征收上诉人土地345亩。截至目前，大部分未办理征地审批手续。2015年12月8日，市、区、镇政府将上诉人土地强制征收。（二）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定，“对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费”。清远市人民政府、清城区人民政府征收上诉人的345亩土地，仅有0.0618公顷和0.5087公顷，补办了粤国土资（建）字〔2016〕184号、粤国土资（建）字〔2016〕259号批复，属于非法用地之后补办手续，依据国务院上述规定，应从新从高补偿，其他土地均未办理土地征收审批和农地转用手续。尚未补办审批手续部分，应当按照审批时的标准补偿，应当获得的补偿至少不会低于2016年广东省征地保护标准。但清远市土地管理混乱，该市为了减少补偿安置，多年没有报批，而且应该永远不会报批。为避免问题久拖不决，农民合法权益长期得不到保护，应按照2016年标准补偿，而清远市按照2006年标准补偿上诉人，显然没有补偿到位。（三）安置地问题属于裁决审查范围。《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》规定留用地按实际征地面积的10％至15％安排。对已审批部分，清城区人民政府承诺落实10％的安置地，至今没有落实，依据国务院上述“从新从高”补偿的规定，上诉人要求按照最高标准15%落实；对未审批部分，同样应按照最高标准落实。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”，也明确安置问题属于裁决审查范围，一审判决认为不属于裁决审查范围，违背法律。一审在此随意扩大、歪曲事实，认定“源潭镇政府政府统一规划了170亩的面积作为金垯新村建设用地（水迳村民小组的返还用地包含在内）”，没有任何根据。这些新村建设用地实际上是政府为回迁划定的宅基地，仍然是集体土地，与土地征收的安置地无关，政府浑水摸鱼。（四）行政裁决程序违法、事实认定错误。程序上，征地补偿裁决实质属于行政复议，应当在行政复议法规定的期限内作出。但被上诉人并未在法定期限内复议，上诉人2019年12月9日申请裁决，被上诉人不作为，诉至法院后，该府才在2020年3月31日作出裁决，远远超过行政复议法第三十一条60日的办案期限。事实认定上，被上诉人除对未落实留地安置视而不见外，认定清远市已按照2010年标准补偿上诉人，也与事实不符。2010年补偿标准中耕地52.65万元/公顷，实际补偿42.9万元/公顷，园地40.5万元/公顷，实际补偿33万元/公顷，林地18.6万元/公顷，实际补偿13.2万元/公顷，养殖水面54.7万元/公顷，实际补偿44.55万元/公顷。被上诉人广东省人民政府辩称：（一）实体合法。1.上诉人提出的是行政裁决申请，而非行政复议申请。行政裁决，是指行政主体依照法律授权和法定程序，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的纠纷进行裁决的具体行政行为。行政复议，是指公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向具有法定权限的行政机关申请复议，由复议机关依法对被申请行政行为进行合法性和合理性审查并作出决定的活动和制度。本案中，上诉人裁决请求是按照广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）进行补偿安置和落实留用地安置，该府裁决的依据是《中华人民共和国土地管理法》第二十五条，裁决的范围是补偿标准争议。至于提供安置地51.75亩给上诉人的诉求，不属于征地补偿安置标准争议，不属于该府裁决范围。留用地是由《中共广东省委广东省人民政府关于解决社会保障若干问题的意见》（粤发〔2007〕14号）确立的、地方政府实施征地过程中需要完成事项的工作要求，征地补偿安置标准的内容不包括落实留用地，上诉人对留用地保障问题不服，应另循法律途径解决。而《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）的通知》（粤国土资规字〔2016〕1号）2016年9月23日起实施，涉案土地征地公告是在2016年6月1日、2016年7月1日发布，故上诉人要求按照上述2016年修订调整标准补偿安置，不符合法律规定。2.根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十七条和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十条的规定，征用农民集体所有土地的补偿费、安置补助费按下列标准执行：（1）土地补偿费。征收水田的，按其被征收前三年平均年产值的八至十倍补偿，征收其他耕地的，按其被征收前三年平均年产值的六至八倍补偿，征收其他农用地的，按其被征收前三年平均年产值的五至七倍补偿。平均年产值按当地统计部门审定的最基层单位统计年报和经物价部门认可的单价为准。（2）安置补助费。征收耕地的，每一个需要安置的农业人口的安置补助费，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍，但每公顷的安置补助费最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍，征收其他农用地的，其安置补助费总额，为该农用地被征收前三年平均年产值的三至五倍。而清远市清城区统计局提供的《清城区统计局咨询服务情况登记表》显示，2012年至2014年源潭镇耕地三年平均亩产值为0.1356万元/亩（折合2.034万元/公顷）。涉案土地征收前均为未利用地，征地补偿标准按照《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》（粤国土资利用发〔2011〕21号）及《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》（清府办〔2013〕19号）执行，符合上述法律、法规。（二）程序合法。《中华人民共和国突发事件应对法》第十三条规定：“因采取突发事件应对措施，诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的，适用有关时效中止和程序中止的规定，但法律另有规定的除外。”因突发新冠疫情，2020年1月23日至2月24日共32日，广东省启动重大突发公共卫生事件一级响应，2020年2月25日至5月8日共74日，广东省重大突发公共卫生事件应急响应级别由一级调整为二级。本案因受突发新冠疫情的影响，该府在2020年3月31日作出涉案裁决，参照上述法律，程序并无不当。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人清远市人民政府述称：（一）裁决范围。上诉人是申请行政裁决，不是申请行政复议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”因此本次裁决的范围是上诉人主张按照现行标准（即2016年修订调整标准）予以补偿的请求能否得到支持。至于征地补偿方案是否落实，不是裁决审查范围。上诉人要求提供安置地51.75亩，也不属于本次裁决范围，因留用地是由《中共广东省委广东省人民政府关于解决社会保障若干问题的意见》（粤发〔2007〕14号）确立的，不是上述行政法规规定的补偿安置标准争议范围。（二）裁决正确。涉案土地征地公告在2015年4月23日、2015年6月12日发布，而《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）的通知》（粤国土资规字〔2016〕1号）2016年9月23日起实施，征地公告发布在前，故上诉人要求适用2016年修订标准补偿的依据不充分，被上诉人涉案裁决正确。（三）补偿标准问题。由于清城区源潭镇政府支付涉案征地款的时间是2009年，故没有按照2010年修订调整的标准支付。对于差额，应根据2011年1月19日公布的《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》（粤国土资利用发〔2011〕21号）的“使用说明”第五条“《标准》自公布之日起实施。《标准》公布实施之前已报省国土资源厅受理的征地项目，征地补偿标准按原有关规定办理；《标准》公布之前已完成听证程序，征地补偿款已预付的征地项目，在《标准》实施之日起30日内报省国土资源厅受理的，征地标准可按原有关规定办理”处理。（四）留用地问题。《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》（清府办〔2013〕19号）第四十一条规定：“征收集体土地，按照《清远市征收农村集体土地留用地管理实施细则（试行）》（清府办〔2010〕42号）的规定安排留用地。”《清远市征收农村集体土地留用地管理实施细则（试行）》（清府办〔2010〕42号）第五条规定：“留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积的10％安排。”批复征收的涉案0.5707公顷土地，应按10%安排留用地，具体由清城区源潭镇政府落实。已生效的（2017）粤行终561号行政判决认定，对于返还地的问题，结合村民提出的安排宅基地要求，清城区源潭镇政府政府统一规划了170亩的面积作为金垯新村建设用地（水迳村民小组的返还用地包含在内）。请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认，另认定以下事实：2019年12月9日，水迳村民小组不服清远市人民政府的征地补偿安置标准，请求广东省人民政府裁决，裁决请求是对征收水迳村民小组345亩集体土地按照广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）进行补偿安置和留地安置（即耕地69.9万元/公顷、园地53.8万元/公顷、林地25.2万元/公顷、未利用地21.5万元/公顷；并提供安置地51.75亩）。2020年3月31日，广东省人民政府作出《征地补偿安置标准争议裁决书》，驳回水迳村民小组上述裁决请求。水迳村民小组不服，以广东省人民政府为被告，于2020年4月26日提起本案诉讼，请求判决撤销上述《征地补偿安置标准争议裁决书》，并判令清远市人民政府对征收水迳村民小组345亩集体土地按照《广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）》进行补偿安置和留地安置（即耕地69.9万元/公顷、园地53.8万元/公顷、林地25.2万元/公顷、未利用地21.5万元/公顷；并提供安置地51.75亩）。一审庭审时，广东省人民政府当庭答辩称，补偿标准的落实不是裁决范围，且只对经批准征收的土地的补偿标准进行裁决。本院认为：本案是行政裁决纠纷，水迳村民小组原审诉讼请求中的第二项（行政补偿），系针对清远市人民政府提出，但该府在本案中是第三人而非被告，行政诉讼的原告针对第三人提出诉讼请求，缺乏诉讼法依据，故原审法院不予处理，仅审理第一项诉讼请求，并无不妥。二审争议焦点是，水迳村民小组的第一项诉讼请求应否支持，具体包括其裁决请求中哪些属于裁决范围，属于裁决范围的请求中哪些应支持哪些不应支持。关于需裁决的地域范围问题。水迳村民小组系就《征用土地协议书》的约345亩土地的补偿标准申请裁决，但广东省人民政府仅就其中已批准征收的0.0618公顷、0.5087公顷土地的补偿标准作出裁决，不涉及未列入征地公告部分，这一限定是合法的。因为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”。根据上述规定，裁决的地域范围是市、县人民政府已批准补偿安置方案的土地，具体到本案，即已列入《清远市人民政府征收土地公告》（清府清城〔2016〕12、15号）、清远市人民政府已批准补偿安置方案的水迳村民小组0.0618公顷、0.5087公顷土地。水迳村民小组以清远市人民政府多年没有报批，而且应该永远不会报批为由，主张广东省人民政府应将未列入征地公告的土地也纳入裁决范围，并先按省2016年征地补偿保护标准裁决，理由不成立，本院不予采纳。关于需裁决的争议种类问题。水迳村民小组在裁决申请书中仅请求土地补偿费和安置补助费按省2016年征地补偿保护标准支付，留用地按15%安排（51.75亩=345亩×15%），并未请求兑现《清远市人民政府征收土地公告》（清府清城〔2016〕12、15号）的补偿标准，亦即该小组当时仅提出补偿标准争议（2016年标准与2010年标准之争，15%与10%之争），并未提出标准的履行争议（实际补偿是否达2010年标准和10%），而且这两类争议是可分的，在这种情况下，广东省人民政府可以仅就标准争议作出裁决，而不裁决履行争议。关于需裁决的请求哪些应予支持问题。其中，关于土地补偿费和安置补助费标准争议，《清远市人民政府征收土地公告》（清府清城〔2016〕12、15号）分别于2016年6月1日、2016年7月1日发布，《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）的通知》（粤国土资规字〔2016〕1号）2016年9月23日起实施，不能溯及适用于此前已经公告征收的土地。关于留用地标准争议，《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办〔2009〕41号）第三条规定：“留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积的10％至15％安排，具体比例由各地级以上市人民政府根据当地实际以及项目建设情况确定。但符合下列情况之一的可不安排留用地，采取折算货币方式补偿：……”上述2份征地公告载明按照《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》（清府办〔2013〕19号）执行，即留用地按照按实际征收农村集体经济组织土地面积的10％安排，在上述规定的10％至15％区间内，并无不当。清远市人民政府的征地行为业经本院（2017）粤行终561号行政判决认为合法，水迳村民小组上诉主张属违法征地，依据国务院国发〔2004〕28号文有关违法用地“确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿”的要求，省2016年征地补偿保护标准可溯及适用于本案，留用地的比例也应按上限15%安排，缺乏法律依据，本院不予支持。综上，原审判决正确，依法应予以维持。水迳村民小组上诉请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人清远市清城区源潭镇大垯村水迳村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二一年四月十二日书记员  林希翱