广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤02行终31号上诉人（原审原告）乳源瑶族自治县富邦华景房地产开发有限公司。住所地广东省乳源瑶族自治县×××××××华景雅苑会所。法定代表人曾维柱，董事长。委托代理人张育华，广东众同信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乳源瑶族自治县自然资源局。住所地广东省乳源瑶族自治县××××××迎宾桥头。法定代表人孙科军，局长。委托代理人陈美玲，乳源瑶族自治县自然资源局自然资源开发利用股股长。委托代理人付敬省，广东天行健律师事务所律师。上诉人乳源瑶族自治县富邦华景房地产开发有限公司（以下简称富邦华景有限公司）因与被上诉人乳源瑶族自治县自然资源局（以下简称乳源自资局）土地行政合同一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初308号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院认为，《中华人民共和国合同法》第六十条规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”对乳源自资局与富邦华景有限公司履行《国有建设用地使用权出让合同》约定义务的情况评判：一、乳源自资局已于2018年4月19日将合同约定的位于乳城镇鹰峰东路，宗地编号2017W011，宗地总面积3502.76平方米的国有土地交付给了富邦华景有限公司。理由是：2018年4月19日，富邦华景有限公司到乳源瑶族自治县××××××领取了宗地编号2017W011地块的宗地图、地籍调查表、国有建设用地交地确认书。领取表中有富邦华景有限公司工作人员签名确认，《国有建设用地交地确认书》有富邦华景有限公司盖章确认（该交地确认书记载“乳源瑶族自治县××××××于2018年4月19日已将该宗地实际交付给富邦华景有限公司使用，富邦华景有限公司同意接受”），《地籍调查表》中的界址签章表“本宗地指界人签章”栏有富邦华景有限公司盖章确认。二、宗地编号2017W011的国有土地使用年期40年，从2018年4月19日起计算。理由是：合同约定土地使用年期自实际交付土地之日起算。三、富邦华景有限公司与乳源自资局互有违约行为。乳源自资局主张富邦华景有限公司应支付违约金5696502元、利息601237.36元，理由是：合同约定受让人分两期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款，第一期支付697.5万元，在2018年4月8日前付清；第二期支付697.5万元，在2018年9月7日前付清。分期支付国有建设用地使用权出让价款的，受让人在支付第二期以及各期国有建设用地使用权出让价款时，同意按照支付第一期土地出让价款之日中国人民银行公布的贷款利率，向出让人支付利息。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金。富邦华景有限公司实际缴纳出让价款时间：2018年4月9日，缴纳了出让价款280万元，2019年8月26日，缴纳了出让价款5196585元，2020年3月4日，缴纳了出让价款5953415元。违约金计算如下：1、2018年4月9日，富邦华景有限公司已缴出让价款280万元，尚欠第一期价款4175000元，直至2019年8月26日缴纳了出让价款5196585元，尚欠的4175000元价款已超出合同约定缴纳期限504天，按合同约定，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项417.5万元的1‰向出让人缴纳违约金，即每日4175元，应缴纳违约金为4175元×504天﹦2104200元。2、2018年9月7日，约定第二期支付6975000元的价款，富邦华景有限公司一直未缴，直至2019年8月26日，缴纳了出让价款5196585元，已超出合同约定缴纳期限352天，按合同约定，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项697.5万元的1‰向出让人缴纳违约金，即每日6975元，应缴纳违约金为6975元×352天﹦2455200元。3、2018年9月7日缴纳的出让价款5196585元扣除第一期尚欠的4175000元后，实际缴纳的第二期价款为1021585元，尚欠第二期应缴的金额为5953415元，该笔尚欠的金额直至2020年3月4日才缴完，滞纳天数为191天，按合同约定，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项5953415元的1‰向出让人缴纳违约金，即每日5953.415元，应缴纳违约金为5953.415元×191天﹦1137102元（四舍五入）。以上1、2、3项应缴违约金合计为2104200元＋2455200元＋1137102元﹦5696502元。利息计算如下：1、2018年4月9日至2019年8月25日计504天，本金6975000元，基准利率4.75%，利息463837.5元。2、2019年8月26日至2020年3月3日计191天，本金5953415元，基准利率4.35%，利息137399.86元。以上1、2项合计601237.36元。违约金和利息总计6297739元。乳源自资局亦有违约行为，理由是：合同约定出让人同意在2018年4月9日前将该出让宗地交付给受让人。受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金。2018年4月9日，富邦华景有限公司已缴纳了出让价款280万元。2018年4月19日，乳源自资局将宗地编号2017W011国有土地交付给富邦华景有限公司，与约定交付日期迟延了10天。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”的规定，富邦华景有限公司未按照合同约定日期缴纳土地出让价款所产生的违约金和利息，乳源自资局可以作出书面决定要求其支付。因此，对双方违约所产生的违约责任，一审法院在本案中不作处理。四、富邦华景有限公司可在缴清违约金和利息后申请办理宗地编号2017W011地块的国有建设用地使用权登记，乳源自资局在法律规定的职责和合同约定的义务范围内协助富邦华景有限公司办理登记手续。理由是：合同约定受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。由于富邦华景有限公司未按合同约定日期缴纳出让价款，而产生了违约金和利息，故富邦华景有限公司应在缴清违约金和利息后，方能办理2017W011地块的国有建设用地使用权登记。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百一十四条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条、第二十四条、第二十七条的规定，判决：一、确认乳源自资局已于2018年4月19日将《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：440232-2018-00003）约定的位于乳城镇鹰峰东路，宗地编号2017W011，宗地总面积3502.76平方米的国有土地交付给了富邦华景有限公司。二、确认《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：440232-2018-00003）宗地编号2017W011的国有土地使用年期40年，从2018年4月19日起计算。三、富邦华景有限公司可在缴清乳源自资局作出处理决定中规定的违约金和利息后，申请办理宗地编号2017W011地块的国有建设用地使用权登记，乳源自资局在法律规定的职责和合同约定的义务范围内协助富邦华景有限公司办理登记手续。上诉人富邦华景有限公司不服一审行政判决向本院上诉称，一、原判2018年4月19日乳源自资局将土地交付给富邦华景有限公司是错误的。（一）《国有建设用地使用权出让合同》及招拍挂文件约定的土地红线图是挂牌图。而2018年4月19日乳源自资局交付的土地资料是：新的宗地图，二者除了面积一致，明显存在四至界线变化的情况，将原来的挂牌图往西移动了，侵占了公共的广场面积，且将原来在挂牌图的未征收房屋、集体土地予以剔除，红线图由相对方正的变成了曲折的。宗地图是在2018年3月9日之后才正式由乳源自资局单方擅自变更的。（二）地籍调查表封面的时间是2020年3月10日，地籍调查表里面指界人现场指界、权属调查及地籍测量记事的时间是2017年8月25日。对比挂牌图的时间2017年11月、新的宗地图交付富邦华景有限公司时间2018年4月19日（2018年3月9日之后才正式由乳源自资局单方擅自变更）、富邦华景有限公司同意按新的宗地图交付时间2020年2月。这些足以反映：1、地籍调查表里面指界人现场指界、权属调查及地籍测量记事均是对应挂牌图；2、2020年3月20日进行地籍调查是富邦华景有限公司2020年2月无奈同意接受新的宗地图后乳源自资局履行的义务。3、乳源自资局并没有履行与富邦华景有限公司一起对新的宗地图进行指界及踏勘定桩放线的义务。（三）国有建设用地交地确认书是没有签署日期的，这恰好说明乳源自资局利用公权力，致使富邦华景有限公司无奈在2018年3月19日签署了无效的《国有建设用地交地确认书》。国有建设用地交地确认书是在踏勘定桩放线无误后签署的，也就是说本案土地地籍调查完成时间是2020年3月20日。国有建设用地交地确认书的交地时间填写应在2020年3月20日之后，且国有建设用地交地确认书确认交付的是《国有建设用地使用权出让合同》约定的土地（即挂牌图的土地），而实际2018年3月19日乳源自资局交付的资料显示的是新的宗地图的土地，二者根本就不是同一块土地，乳源自资局也没有实际履行符合合同约定交地义务。四、国有土地使用权的交付依法应以转移占有为标准，且不存在瑕疵，符合开工建设的条件，而不是以2018年3月19日的签署交付资料为准。1、国有土地使用权出让的土地需符合不存在瑕疵，符合开工建设的条件，挂牌图土地涉及未征收房屋即集体土地，无法交付。国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第七条之规定：“出让人应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况，编制招标拍卖挂牌出让文件。”第十七条规定：“挂牌依照以下程序进行：（一）在挂牌公告规定的挂牌起始日，出让人将挂牌宗地的面积、界址、空间范围、现状、用途、使用年期、规划指标要求、开工时间和竣工时间、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布；”《闲置土地处置办法》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”第二十八条规定：“市、县国土资源主管部门未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，应当依法承担违约责任。”《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》第四条规定：“拟出让地块要依法进行土地调查和确权登记、确保地类清楚、面积准确，权属合法，没有纠纷。”《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条：“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”从前述规章和规范性文件可见，规定出让土地达到出让的土地为“净地”，即无权利瑕疵和其他法律及经济纠纷的、可以直接用于建设的土地。而本案中挂牌图土地涉及未征收房屋即集体土地，无法交付。迫于无奈富邦华景有限公司才于2020年2月接受新的宗地图交付土地。2、签署资料交付也称之为：形式交付，即通过踏勘土地，验收红线坐标各拐点，核定无误后签字确认或者在相关移交文书上签字的交付方式。在该案中，前述也明确对于新的宗地图，乳源自资局根本就没有进行踏勘土地，验收红线坐标各拐点。二、乳源自资局至今未履行交付土地的义务，土地使用年限应按符合交付条件之日起计算。三、富邦华景有限公司享有不安履行抗辩权和后履行抗辩权，至今仍有权拒交土地出让金，但富邦华景有限公司仍按公权力的要求缴纳了全部土地出让金，不存在逾期缴纳的问题，一审法院认定富邦华景有限公司逾期缴纳土地出让金需支付违约金是错误的。四、一审法院在判决书中明确逾期违约金是严重错误的，且违约金明显过高，依法应当予以调整。富邦华景有限公司不存在逾期违约金，退一步即使存在逾期违约金，行政逾期违约金属于具体的行政行为，乳源自资局需按行政处罚的程序予以确认，富邦华景有限公司依法享有听证、复议、行政诉讼等权利，而一审法院在裁判书中明确逾期违约金程序错误，适用法律也是错误的，也是超出了本案审理的范围。合同约定的违约金计算方式为月息3分，明显过高，也属于高利贷，超过了最高院规定的四倍之规定，且该合同是乳源自资局提供的格式条款合同，因此该条款之约定归于无效，即使要计算逾期违约金，也应该以同期银行贷款利率为标准。五、富邦华景有限公司通过招拍挂方式与乳源自资局签订的《国有土地使用权出让合同》合法有效，招拍挂文件与合同具有同等的法律效力。上诉请求：一、撤销一审判决，改判支持富邦华景有限公司的诉讼请求；二、本案诉讼费由乳源自资局承担。被上诉人乳源自资局辩称：一、一审法院认定乳源自资局已于2018年4月19日将涉案合同约定的位于乳城镇鹰峰东路宗地总面积3502.76平方米的国有土地交付给富邦华景有限公司事实清楚。关于实际交付土地日期的确定，《闲置土地处置办法》第二十二条第二款明确规定“实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准”。本案富邦华景有限公司于2018年4月19日签收了涉案的《宗地图》、《地籍调查表》和《国有建设用地交地确认书》，并在《国有建设用地交地确认书》上盖章确认“乳源瑶族自治县××××××于2018年4月19日已将该宗地实际交付给富邦华景公司使用，富邦华景公司同意接受”。签订交地书确认后，富邦华景有限公司向乳源自资局提交《宗地图》办理了建设用地规划许可证。从2018年4月19日签订交地确认书后，富邦华景有限公司也从未向乳源自资局提出交地不符合条件。因此，一审法院认定2018年4月19日乳源自资局已将涉案土地交付给富邦华景有限公司的事实清楚。二、一审法院认定涉案土地的国有建设用地使用权出让年期为40年，自2018年4月19日起计算事实清楚。乳源自资局于2018年4月19日将涉案合同约定的位于乳城镇鹰峰东路，宗地编号2017W011，宗地总面积3502.76平方米的国有土地交付给富邦华景有限公司，根据涉案《国有建设用地使用权出让合同》第七条约定“本合同项下的国有建设用地使用权出让年期为40年，按本合同第六条约定的交付土地之日起算。”因此，一审法院认定涉案土地的国有建设用地使用权出让年期为40年，自2018年4月19日起计算事实清楚。三、一审法院认定富邦华景有限公司应缴清违约金和利息依据充分。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条“强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失”规定“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。”《国有土地使用权出让收支管理办法》第三十四条规定“对国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。”本案乳源自资局与富邦华景有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十条约定富邦华景有限公司应在2018年4月8日之前支付第一期国有建设用地使用权出让价款6975000元，在2018年9月7日之前支付第二期国有建设用地使用权出让价款6975000元及利息；第三十条约定“受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金”，因富邦华景有限公司一直逾期不支付国有建设用地使用权出让价款，乳源自资局多次以书面通知形式催缴后，富邦华景有限公司方于2018年4月9日、2019年8月26日和2020年3月4日分别向乳源自资局支付国有建设用地使用权出让价款2800000元、5196585元和5953415元。因此，一审法院认定富邦华景有限公司应缴清违约金和利息依据充分。综上所述，富邦华景有限公司的上诉主张没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回其上诉请求。本院经审理查明，2017年11月23日，乳源瑶族自治县人民政府作出乳府函〔2017〕36号《乳源瑶族自治县人民政府关于同意华景城市广场地块国有建设用地使用权网上交易方案的批复》，同意以网上交易方式公开出让位于乳源瑶族自治县华景城市广场地块（宗地编号为2017W011，地块评估备案号：4416217BA0134、4421717BA0113、4408017IA0198，面积3502.76平方米）的国有建设用地使用权，网上交易起始价为人民币1395万元，竞买保证金为280万元，增加幅度为人民币20万元。乳源自资局委托韶关市××××××××挂牌并以网上交易方式公开交易乳源瑶族自治县华景城市广场地块的国有建设用地使用权。在该交易中心的韶地出让告字【2017】062号《国有建设用地使用权网上交易公告》后附有《挂牌图-2017WO11》。此后，富邦华景有限公司以1395万元竞得了该地块国有建设用地的使用权，并于2018年1月8日与韶关市××××××××签订《网上交易成交确认书》。2018年3月9日，乳源自资局（出让人）与富邦华景有限公司（受让人）签订同编号：440232-2018-00003《国有建设用地使用权出让合同》，约定：出让人将宗地编号2017W011，宗地总面积3502.76平方米，位于乳城镇鹰峰东路的国有建设用地使用权出让给受让人，出让价款1395万元。合同还约定：“出让人同意在2018年4月9日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件；”“本合同项下的国有建设用地使用权出让年期为40年，按本合同第六条约定的交付土地之日起算；”“按以下时间和金额分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期人民币小写6975000元，付款时间：2018年4月8日前。第二期人民币小写6975000元，付款时间：2018年9月7日之前。分期支付国有建设用地使用权出让价款的，受让人在支付第二期及以后各期国有建设用地使用权出让价款时，同意按照支付第一期土地出让价款之日中国人民银行公布的贷款利率，向出让人支付利息。”“受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。”“受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”“受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。”2018年4月4日，乳源自资局向富邦华景有限公司发出《关于催缴乳源瑶族自治县富邦华景房地产开发有限公司土地出让金的通知》，催告该公司应于2018年4月8日之前付清第一期国有建设用地使用权出让价款。2018年4月9日，富邦华景有限公司缴纳土地出让金价款280万元。2018年4月19日，富邦华景有限公司有关人员在《宗地图、地籍调查表、交地书领取表》上签名。宗地图与前述挂牌图闭合线有所不同。乳源自资局分别于2018年8月27日、2018年11月19日、2019年1月8日向富邦华景有限公司发出土地出让金催缴的通知。2019年8月26日，富邦华景有限公司缴纳土地出让金价款5196585元。2020年3月4日，富邦华景有限公司缴纳土地出让金价款5953415元。2020年11月3日，富邦华景有限公司向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求：一、乳源自资局限期将符合宗地图的土地交付给富邦华景有限公司，并将国有建设用地使用权登记到富邦华景有限公司名下。二、确认土地使用年限40年从乳源自资局交付达到约定的土地条件之日起计算。三、确认富邦华景有限公司未逾期缴纳国有建设用地使用权出让价款。四、该案诉讼费用由乳源自资局承担。本院认为，经查《国有建设用地使用权出让合同》的附图模糊不清，拍卖公告的附图是挂牌图，该图与乳源自资局交付土地资料的宗地图，存在闭合线不一致的情形。对此，两份图纸不一致的原因、责任一审法院没有审查清楚，导致事实不清。而且，双方是否就该问题进行协商，乳源自资局所称交付行为是如何形成的，一审法院也没有进行全面核实，导致本案是单方违约或是双方违约事实不清，双方签署土地交付资料是否法律意义上的交付，法律关系不明确。不仅如此，一审法院裁判文书的结果部分将相关法律关系作为判项，也不规范。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院(2020)粤0203行初308号行政判决。二、发回广东省韶关市武江区人民法院重审。本裁定为终审裁定。审 判 长  万 靖审 判 员  陈理广审 判 员  邹征衡二〇二一年四月十九日法官助理  张文康书 记 员  罗智健