成都市新津区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0118行初37号 原告张水军，男，汉族，住四川省新津县。 原告大邑县西岭镇西岭水寨农家乐，住所地：四川省成都市大邑县西岭镇云华村12组16号。 经营者冯兰兵，男，汉族，住四川省大邑县。 二原告共同委托代理人李正刚，四川超跃律师事务所律师。 二原告共同委托代理人刘志超，四川超跃律师事务所律师。 被告大邑县规划和自然资源局，住所地：四川省成都市大邑县晋原镇大邑大道379号。 法定代表人王东，局长。 委托代理人王晏，四川善嘉律师事务所律师。 委托代理人翟东辉，四川善嘉律师事务所律师。 原告张水军、大邑县西岭镇西岭水寨农家乐不服被告大邑县规划和自然资源局（以下简称大邑规自局）作出的大规自监决[2020]04-1号行政处罚决定书，于2020年10月10日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月24日、2021年4月21日公开开庭审理了本案。原告张水军及二原告的委托代理人刘志超、李正刚，被告大邑规自局副局长杨华岭及大邑规自局的委托代理人翟东辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告大邑规自局于2020年4月11日作出大规自监决[2020]04-1号行政处罚决定书，载明：“大邑县西岭镇西岭水寨农家乐、张水军：我局于2020年3月6日对你（单位）建西岭水寨农家乐涉嫌非法占地一案立案调查，你（单位）西岭水寨农家乐位于大邑县西岭镇云华村12社，始建于2006年初，2008年5月建成，占地5.14亩，均为林地和一般耕地。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条和第五十九条之规定。……我局已于2020年3月19日依法向你（单位）所有的西岭水寨农家乐进行了告知（听证告知），你（单位）在法定期限内提出了听证申请，于2020年4月3日按照规定召开了听证，在听证中你（单位）陈述、申辩提出的事实、理由不成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，决定处罚如下：责令大邑县西岭镇西岭水寨农家乐、张水军退还非法占用的5.14亩集体土地，没收在非法占用的5.14亩集体土地上修建的房屋3000平方米、停车场1400平方米……”。 原告张水军、大邑县西岭镇西岭水寨农家乐诉称，2020年4月11日，被告大邑规自局以大邑县西岭镇西岭水寨农家乐、张水军非法占地为由，向大邑县西岭镇西岭水寨农家乐、张水军作出大规自监决[2020]04-1号行政处罚决定书，责令大邑县西岭镇西岭水寨农家乐、张水军退还非法占用的5.14亩集体土地，没收在非法占用的5.14亩集体土地上修建的房屋3000平方米、停车场1400平方米。2006年10月西岭水寨农家乐项目提出立项登记申请，2006年11月15日，大邑县发展计划局下发《大邑县发展计划局关于建设项目立项登记的通知》大计投资函[2006]53号文件，大邑县发展计划局审查通过了西岭水寨农家乐项目的立项登记，批准建设规模为“建筑面积3000平方米及附属设施等”。大邑县县委、县政府和国土局等各主管部门对西岭水寨农家乐的立项是知情并同意的，西岭水寨农家乐项目不存在非法占地的事实，被告以《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定作出行政处罚与事实不符，适用法律错误。因大邑县西岭镇人民政府违反招商引资协议，大邑县西岭镇西岭水寨农家乐向新津法院提起了行政诉讼，新津法院已于2020年4月2日立案受理，案号为(2020)川0132行初8号。成都市中级人民法院于2020年8月10日作出(2020)川01行终636号行政裁定书，指令新津法院对该案继续审理。因该案审理结果与本行政处罚有直接关系，大邑县西岭镇西岭水寨农家乐向被告提出了中止听证申请，被告驳回原告的中止听证申请，导致行政处罚事实认定错误，违反了《国土资源听证规定》第三十条，属于程序严重违法。综上，被告作出的上述行政处罚适用法律错误、程序严重违法、基本事实认定错误、滥用职权、违背依法行政的基本要求。为维护原告合法权益，特诉至法院，请求判令：1、撤销大邑规自局作出的大规自监决[2020]04-1号行政处罚决定书；2、被告承担本案诉讼费。 被告大邑规自局辩称，一、被告具有作出案涉大规自监决[2020]04-1号行政处罚决定书的职权；二、被告作出的大规自监决[2020]04-1号行政处罚决定书程序合法、事实认定准确；三、被告作出的大规自监决[2020]04-1号行政处罚决定书适用法律依据充分，不存在违法情形。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2020年3月6日，大邑规自局执法工作人员在巡查中发现大邑县西岭镇西岭水寨农家乐在西岭镇云华村12社土地上有违法建设房屋的行为，经研究后大邑规自局决定进行立案调查，并向大邑县西岭镇西岭水寨农家乐作出了接受调查通知书，要求其接受调查询问。大邑规自局对张水军、冯兰兵以及证人郭洪全、赵成芳进行了调查询问，结合大邑规自局委托测绘公司对涉案用地的测绘、勘测情况，确认大邑县西岭镇西岭水寨农家乐存在未经过申请规划、用地预审、用地报批等手续，违法占用农用地和林地的行为。大邑规自局于2020年3月19日向张水军送达了行政处罚听证告知书和行政处罚告知书，告知其享有的陈述申辩和听证的权利。大邑县西岭镇西岭水寨农家乐于2020年3月20日向大邑规自局提出听证申请，大邑规自局于2020年4月3日组织了听证。张水军作为投资人参加了听证，并提出中止听证申请，大邑规自局审查后认为不符合中止听证的情形，遂决定继续举行听证。大邑规自局于2020年4月3日作出大规自监决[2020]04号《行政处罚决定书》，主要内容如下：“大邑县西岭镇西岭水寨农家乐：……根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条‘未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款’……罚款额依照《四川省国土资源行政处罚自由裁量实施标准》的规定，决定处罚如下：1、责令你农家乐退还非法占用的5.14亩集体土地给原集体经济组织。2、没收你农家乐在非法占用的5.14亩集体土地上（符合土地利用总体规划）修建的房屋3000平方米、停车场1400平方米。3、并处罚款102800元。……”同日，大邑规自局将《行政处罚决定书》送达大邑县西岭镇西岭水寨农家乐。后经大邑规自局研究，撤销大规自监决[2020]04号《行政处罚决定书》，并于2020年4月11日重新作出大规自监决[2020]04-1号《行政处罚决定书》，主要内容如下：“大邑县西岭镇西岭水寨农家乐、张水军：……根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，决定处罚如下：责令大邑县西岭镇西岭水寨农家乐、张水军退还非法占用的5.14亩集体土地，没收在非法占用的5.14亩集体土地上修建的房屋3000平方米、停车场1400平方米。……”大邑规自局将大规自监决[2020]04-1号《行政处罚决定书》送达当事人。 另查明，2005年9月9日，张水军与大邑县西岭镇人民政府签订《招商引资意向协议》，协议约定张水军在××镇××村××村。2005年9月20日双方签订《协议书》、《委托书》，其中《协议书》4（3）约定“甲方（西岭镇人民政府）全权负责办理乙方（张水军）该项目相关手续，使乙方（张水军）合法利用该土地及其资源进行开发”。2006年张水军向大邑县发展计划局申请大邑县西岭镇西岭水寨农家乐建筑面积3000平方米及附属设施建设立项，于2006年11月15日获得批准。大邑县西岭镇西岭水寨农家乐至今未办理合法用地手续。 上述事实，有违法线索登记表、立案呈批表、现场勘测笔录、询问笔录、土地利用现状审查图、土地利用总体规划审查图、送达回证、听证申请书、申辩书、听证通知书、关于“中止听证申请书”的回复、听证笔录、大规自监决[2020]04号《行政处罚决定书》、违法案件审理记录、撤销行政处罚决定通知书、大规自监决[2020]04-1号《行政处罚决定书》、邮寄单、留置送达照片、招商引资意向协议、协议书、委托书、土地租赁协议、大计投资函[2006]53号、使用林地审核同意书及当事人的当庭陈述等在案为证。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”的规定，大邑规自局作为大邑县的土地行政主管部门，对其管辖范围内非法占用土地的行为履行查处的法定职责，系适格被告。 大邑规自局作出的行政处罚决定是否合法问题。本案中，大邑规自局提供了张水军、冯兰兵、赵成芳、郭洪全的询问笔录、现场勘测笔录、土地利用现状审查图、土地利用总体规划审查图等证据，以证明原告违法占地的事实。2005年9月9日，张水军与大邑县西岭镇人民政府签订《招商引资意向协议》，协议约定张水军在××镇××村××村。2005年9月20日，双方签订《协议书》、《委托书》，其中《协议书》4（3）约定“甲方（西岭镇人民政府）全权负责办理乙方（张水军）该项目相关手续，使乙方（张水军）合法利用该土地及其资源进行开发”。2006年张水军向大邑县发展计划局申请大邑县西岭镇西岭水寨农家乐建筑面积3000平方米及附属设施建设立项，于2006年11月15日获得批准。大邑县西岭镇西岭水寨农家乐至今未办理合法用地手续。故，大邑规自局作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分。虽然大邑县西岭镇西岭水寨农家乐、张水军的违法占地行为已发生十余年之久，但该违法占地事实一直处于持续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款和《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复的通知》的规定，大邑县西岭镇西岭水寨农家乐、张水军的违法占地行为并未超过追诉时效，因此，大邑县西岭镇西岭水寨农家乐、张水军主张其行为超过追诉期限的理由不能成立。 大邑规自局作出的行政处罚决定程序是否合法问题。大邑规自局于2020年3月6日立案，当事人为大邑县西岭镇西岭水寨农家乐，大邑规自局向大邑县西岭镇西岭水寨农家乐送达了处罚前告知、听证告知，均由张水军签收，张水军作为大邑县西岭镇西岭水寨农家乐投资人参与了听证，程序存在瑕疵。大邑规自局于2020年4月3日作出大规自监决[2020]04号《行政处罚决定书》，后经大邑规自局研究撤销该决定并于2020年4月11日重新作出大规自监决[2020]04-1号《行政处罚决定书》，内容如下：“大邑县西岭镇西岭水寨农家乐、张水军：……根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，决定处罚如下：责令大邑县西岭镇西岭水寨农家乐、张水军退还非法占用的5.14亩集体土地，没收在非法占用的5.14亩集体土地上修建的房屋3000平方米、停车场1400平方米……。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”大邑规自局在作出大规自监决[2020]04-1号《行政处罚决定书》前未向当事人进行告知，程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下： 撤销被告大邑县规划和自然资源局作出的大规自监决[2020]04-1号《行政处罚决定书》。 本案案件受理费50元，由被告大邑县规划和自然资源局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  陈 姗 人民陪审员  杨玉英 人民陪审员  杨 静 二〇二一年四月二十一日 法官 助理  罗 兰 书 记 员  彭莉超