陕 西 省 高 级 人 民 法 院  陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2021）陕行终312号 上诉人（原审原告）：卫秋菊，女，汉族，住陕西省宝鸡市。上诉人（原审原告）：米鸿亮，男，汉族，住陕西省宝鸡市。上诉人（原审被告）：宝鸡市金台区人民政府。住所地：陕西省宝鸡市金台区。法定代表人：薛建恩，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：高翔，该区人民政府棚改办副主任。委托诉讼代理人：刘胜利，陕西宝吉律师事务所律师。上诉人卫秋菊、米鸿亮诉上诉人宝鸡市金台区人民政府（以下简称金台区政府）征收房屋案，上诉人卫秋菊、米鸿亮和上诉人金台区政府不服宝鸡市中级人民法院（2020）陕03行初55号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明：原告卫秋菊、米鸿亮分别居住于宝鸡市金台区XX路XX号XX号楼XX单元XX号及XX号，并拥有所居住房屋所有权。2018年5月21日，金台区政府办公室发文成立纸坊头（即长青村）片区XX户区改造工作领导小组。2018年7月27日，宝鸡市城乡建设规划局出具《关于纸坊头片区XX城改造规划意见的函》，规划意见为同意对金台区XX城改造领导小组办公室申请改造的金台区纸坊头片区XX城改造用地，对位于新宝路以西、玉涧堡用地以东、陇海铁路以南、宝成铁路以西以北片区进行整体改造，用地性质以住宅用地为主。经宝鸡中正社会风险评估有限公司对案涉改造项目进行社会稳定风险评估，结论为“低风险，可实施”，2018年9月11日，经金台区委维稳办和宝鸡市委维稳办审查后签署意见，并同意予以备案。2018年9月13日，原宝鸡市国土资源局金台分局通过金台区长青片区改造项目用地审查，认为改造用地现状为建设用地，符合金台区土地利用总体规划，符合国家供地政策，通过用地审查。2018年11月15日，金台区XX城中村改造项目进行项目备案确认，项目单位为宝鸡市金轩城市建设开发有限责任公司。2018年11月26日，宝鸡市XX城XX小组XX村改造项目在内的2个城中村改造项目列入市城中村改造项目。2019年1月17日，宝鸡市金台区第十八届人民代表大会第三次会议审议并批准《关于金台区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》，批准金台区政府提出的2019年国民经济和社会发展计划，其中涉及到加快推进长青片区等7大片区XX户区改造。2020年2月25日起，领导小组办公室陆续将《金台区长青片区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置办法（征求意见稿）》及公示单张贴至纸坊头各居民小区。后对涉迁居民反馈意见进行梳理汇总登记。2020年3月，案涉项目指挥部多次组织居民代表就补偿安置办法反馈意见召开会议进行协调和解答。2020年4月，案涉项目指挥部两次组织居民代表就有争议的测量面积开会进行解答。2020年6月，案涉项目指挥部就征收片区内石油机械厂公房住户召开意见征求、征收政策宣传会。2020年4月，金台区棚改办拟定《金台区长青片区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置办法》后报金台区政府。2020年6月3日，金台区政府作出关于长青片区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置办法的批复，同意金台区棚改办拟定的征收补偿安置办法。2020年6月24日，金台区政府印发《关于金台区长青片区改造项目国有土地上房屋征收封闭公告》，公告停止在封闭范围内实施新建、扩建、改建及改变房屋用途、办理房屋手续、分户、立户等行为，封闭期限自2020年6月25日起。同日，金台区政府亦印发《关于金台区长青片区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》（以下简称《征收决定》），附《金台区长青片区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置办法》（以下简称《补偿安置办法》），并在征收范围内张贴公布。本案各原告的房屋均在本次征收范围内。2020年8月14日，宝鸡市金台区长青片区XX户区改造工作领导小组办公室出具说明称，本次XX户区改造涉及拆迁面积36720㎡，共需征收补偿资金9180万元，从2019年10月24日已向账户存入9400万元征收补偿费。另查明，金台区长青片区XX户区改造工作领导小组于2018年8月对改造项目纸坊头片区整体改造摸底调查情况进行了统计，2020年2月20日作出《关于金台区长青片区XX户区改造项目国有土地上居民房屋征收前期摸底调查情况说明》，摸底调查率达到95%以上。本案中，案涉征收项目涉及小区及XX村XX户，截止2020年8月10日，已签订征收与补偿协议的482户，未签订协议但已交房搬迁的21户，因房屋面积未测量旧房已交已搬迁的12户，石油机械厂公房已达成征收安置协议的69户，合计584户，占被征收总户数的95%。再查明，原告住宅所在的渭滨区XX号家属楼共有4个单元，并配套建有地下室，包括原告在内的该楼全体住户签名同意该楼地下室属于全体住户，在征收中将地下室平均分摊给每户居民。原审判决认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案将围绕被诉《征收决定》的合法性进行全面审查认定如下：根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款的规定，只有为了公共利益的需要，并且依照法律规定的权限和程序实施的征收才是合法的征收。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条至第十三条的规定，征收国有土地上的房屋应当符合以下条件和程序：征收房屋的行政主体具有法定职责；房屋征收决定基于公共利益；建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，对于XX城区改建的项目还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见情况和根据征求意见修改的情况应当及时公布；作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；征收补偿费用需足额到位、专户存储、专款专用；房屋征收决定需依法公告等。本案对被诉征收决定的审查，应根据《中华人民共和国物权法》的精神，结合《征补条例》的具体规定进行。根据《征补条例》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”的规定，以及宝市政发[2015]31号《宝鸡市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第五条“各区人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作”的规定，金台区政府具有作出本案《征收决定》的职权，故金台区政府是本案的适格被告。关于是否符合公共利益的问题。根据《征补条例》第八条第五项的规定：“由政府依照城乡规划法有关规定进行XX城区改建的需要，属于公共利益的范畴。”本案征收决定中涉及的区域位于宝鸡市金台区长青片区XX户区。2018年，宝鸡市XX城XX小组XX城XX城中村改造步伐，改善区域群众生活居住环境，提升城市品位，将该区XX城中村改造项目内。改造项目地块性质亦符合《宝鸡市城市总体规划（2010-2020）》及《宝鸡市福临堡片区控制详细规划》，应认定该项目符合上述法律规定的公共利益的需要。金台区长青片区改造项目位于玉涧河以东、陇海铁路以南、新宝路以西、宝成铁路以北，长青村用地及XX村XX路周边居民住宅范围内，在该区域内的国有土地上的房屋及其附属物都属于本次征收对象。两原告所有的房屋为该区域内的国有土地上房屋，属于本次房屋征收的范围。原告认为案涉金台区XX路XX号XX号楼是2002年8月建成，楼龄不到20年，不属于基础设施落后地段需要进行XX城改建的对象，理由不能成立。关于是否符合法定程序的问题。《征补条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、XX城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，经2019年1月17日金台区人大会审议并批准的《关于金台区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》显示，本案案涉项目系XX城区改建并已纳入了国民经济和社会发展年度计划。原宝鸡市国土资源局金台分局在金台区长青片区改造项目用地审查意见中明确案涉改造用地符合金台区土地利用总体规划。宝鸡市城乡规划建设局宝市建规函[2018]161号函件明确案涉项目符合《宝鸡市城市总体规划（2010—2020）》及《宝鸡市福临堡片区控制性详细规划》。该条第二款还规定，制定“四规划”应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。本案中，被告并未提供证据证明案涉项目符合国民经济、社会发展规划和专项规划，亦不能证明符合的规划已征求社会公众意见并经过科学论证。故本案《征收决定》的作出与条例规定的“四规划一计划”的要求不完全相符。2020年2月25日，金台区长青片区XX户区改造工作领导小组办公室将《金台区长青片区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置办法（征求意见稿）》及公示单张贴至纸坊头各居民小区，后期将关于长青片区涉迁居民反馈意见进行梳理汇总。2020年4月，金台区棚改办拟定《补偿安置办法》后报金台区政府，2020年6月3日，金台区政府作出关于长青片区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置办法的批复，原则上同意金台区棚改办拟定的征收补偿安置办法。2020年6月24日，金台区政府亦印发《征收决定》后附《补偿安置办法》，并在征收范围内张贴公布。现有证据虽能证明金台区棚改办拟定了征收补偿方案上报政府，却无证据证明金台区政府组织有关部门对征收补偿方案进行了论证。案涉改造项目领导小组办公室曾就补偿安置办法在征收范围内予以张贴公告征求意见，但不能证明被告将征求意见情况以及据此修改的情况进行了公布。同时，因本案是XX城区改建需要征收房屋，如若多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定，征收人应当组织被征收人和公众代表召开听证会，但被告提交的证据只能证明在房屋征收前期对辖区居民是否同意改造进行了摸底调查，案涉项目指挥部也只是组织个别居民代表就补偿安置办法反馈意见召开会议进行协调和解答，证据显示因被征收人对补偿方案确实提出了意见，但不能反映出提出意见的户数和具体情况，故被告在征求并修改意见过程中未能充分保障公众的知情权、参与权和监督权，不完全符合《征补条例》第十条、第十一条的规定。《征补条例》第十二条规定：“作出征收决定前，还应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，金台区委维稳办于2018年9月11日依照程序对案涉XX城改建项目的风险评估作出了同意备案的批复意见。银行存款账户交易明细可以证明案涉征收补偿费用已做到专款专户、足额到位，符合《征补条例》第十二条的规定。    金台区政府在确定征收范围后，发布房屋征收封闭公告要求停止在房屋征收范围内新建、扩建、改建及改变房屋和土地用途，办理房屋抵押、过户、产权分割或建立新的房屋租赁关系，分户、立户，办理营业执照及变更税务登记手续等不当增加补偿费用的行为，封闭时间自2020年6月25日起，符合《征补条例》第十六条第一款的要求，但是该条第二款规定暂停期限最长不得超过1年，金台区政府仅说明封闭的起算点，未说明期限，不符合上述规定。    金台区长青片区XX户区改造领导小组办公室前期对房屋征收范围内业主是否同意改造进行了摸底调查，在拟定《金台区长青片区国有土地上房屋征收补偿安置办法（征求意见稿）》后在征收范围内公示张贴。2020年4月，金台区棚改办拟定房屋征收补偿安置办法并上报金台区政府审批，金台区政府在2020年第8次政府常务会上讨论并提出修改意见。金台区政府在以上程序完成后，作出案涉征收决定，并在征收范围内予以公告，决定中载明了征收范围、征收主管部门、实施单位、征收补偿方案以及行政复议和行政诉讼权利等事项，符合《征补条例》第十三条、第十五条的相关规定。如前所述，被告金台区政府虽具有作出被诉《征收决定》的职权依据，所涉改造项目亦符合公共利益的需要，但仍缺乏符合相关规划要求的证据，属主要证据不足，且违反法定程序，本应予以撤销。但鉴于目前已有超过95%的住户签订协议或已搬迁，如撤销案涉征收决定，可能会给国家利益、社会公众利益造成重大损害，故依法应当确认违法。同时，被告金台区政府对本案涉及的违法之处应当采取补救措施,完善相关程序,切实保障案涉项目改造中被征收人的合法权益。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项、第七十条第（一）项、第（三）项, 第七十六条之规定,判决确认《征收决定》违法并责令金台区政府采取补救措施。案件受理费50元，由被告金台区政府承担。上诉人卫秋菊、米鸿亮上诉称：（一）其所在小区不存在基础设施落后的情况，不应成为XX城改造的对象。金台区政府将其纳入XX城改造范围没有依据。（二）金台区政府未将《补偿安置办法》征求意见情况、根据意见的修改情况及《房屋征收调查结果》进行公布，侵犯其知情权和参与权。（三）金台区政府所称的业主代表并非经过全体业主选定，不能代表其他业主行使权力，故金台区政府称多数被征收人同意《补偿安置办法》，与事实不符。（四）安置房存在户型差、分摊面积大、阳台面积小等问题，实质上降低了被征收人的生活水平。（五）金台区政府作出的《补偿安置办法》确定的货币补偿单价过低，签约奖励期时间过短，且地下室分配不符合法律，侵犯了被征收人的合法权益。请求：撤销原判，支持其诉讼请求。上诉人金台区政府上诉称：（一）2018年7月，宝鸡市城乡规划建设局作出《关于纸坊头片区XX城改造规划意见的函》，明确案涉项目符合《宝鸡市城市总体规划（2010-2020）》及《宝鸡市福临堡片区控制性详细规划》。2018年9月，原宝鸡市国土资源局金台分局作出《金台区长青片区改造项目用地审查意见》，明确案涉项目符合金台区土地利用总体规划。故被诉《征收决定》符合“四规划一计划”的要求。（二）根据相关规定，地方各级人民代表大会作为权力机关，是审查和批准本行政区域内国民经济和社会发展计划的唯一主体。金台区政府作出的《关于金台区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》，已经过金台区人民代表大会的审查并予以批准，同时对该报告是否进行科学论证进行了全面审查，原审判决称不能证明规划已经过科学论证，与事实不符。（三）金台区政府通过召开业主代表会议的形式对《补偿安置办法》征求意见并将修改情况进行了公布，符合《征补条例》第十条的规定。（四）截至2020年11月，案涉项目已经有96.2%的被征收人签署协议并交房，根据《征补条例》相关规定，本案属多数被征收人同意《补偿安置办法》的情况，无需召开听证会。（五）原审判决采取补救措施，不具有可操作性。请求：撤销原判，依法改判。卫秋菊、米鸿亮答辩称：案涉《征收决定》程序违法，所附《补偿安置办法》不能保障被征收人的合法权益，故应当依法撤销。请求：驳回金台区政府的上诉。金台区政府答辩称：案涉《征收决定》严格按照法定程序作出并进行公告，不存在违法情形，不应当被撤销。请求：驳回卫秋菊、米鸿亮的上诉。本院二审查明：2020年4月30日，金台区政府召开常务会议，讨论了《征收决定》并同意按程序公告执行。2019年10月24日至2020年8月5日，宝鸡市金台区长青片区XX户区改造工作领导小组办公室专用账户分批存入8400万元。另查明：签订了房屋征收与补偿安置协议的部分被征收人的房屋已经被拆除。本院二审查明的其他事实与原审判决一致，予以确认。本院认为：本案争议焦点为，金台区政府作出的《征收决定》是否合法，是否应当被撤销。经查，金台区政府在作出《征收决定》之前依法经金台区政府常务会议讨论并进行了社会稳定风险评估，各方当事人对此不持异议，本院予以确认。根据双方当事人诉辩意见，结合《征补条例》的相关规定，本院主要从以下几个方面对案涉《征收决定》的合法性进行审查。一、关于案涉征收项目是否符合公共利益需要的问题。《征补条例》第八条第五项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规XX组XX房集中、基础设施落后等地段进行XX城区改建的需要。”经查，案涉项目系金台区政府确定的XX户区改造项目，属于上述规定中的“对基础设施落后地段进行XX城区改建”，目的是为了改善居民生活环境、提升城市品位。因此，案涉项目符合《征补条例》第八条规定的“公共利益需要”。二、关于《征收决定》是否符合“四规划一计划”的问题。《征补条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、XX城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”宝鸡市城乡建设规划局作出的《关于纸坊头片区XX城改造规划意见的函》，同意对该片区进行整体改造，证明案涉项目符合城乡规划。原宝鸡市国土资源局金台分局作出的《金台区长青片区改造项目用地审查意见》载明，该项目符合金台区土地利用总体规划。同时，金台区政府提交的《关于金台区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》载明：“要持续加快推进长青片区等7大片区XX户区改造”，可以证明案涉项目符合国民经济和社会发展年度计划。关于案涉项目是否符合国民经济和社会发展规划的问题，宝鸡市金台区发展改革局仅出具证明一份，但未提交其他证据予以佐证，故不足以证明案涉项目符合国民经济和社会发展规划。原审判决认定《征收决定》与“四规划一计划”的要求不完全相符正确，本院予以确认。三、关于制定《补偿安置办法》程序是否合法的问题。因《补偿安置办法》是针对案涉项目所有被征收人作出的征收补偿标准和方式，故本案对《补偿安置办法》进行形式审查。《征补条例》第十条、第十一条规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因XX城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，金台区政府作出《关于长青片区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置办法的批复》，同意金台区棚改办拟定的《补偿安置办法》，因涉及众多被征收人的利益，故金台区政府在无充分证据证明多数被征收人同意该办法的情况下，应当根据上述规定组织由被征收人和公众代表参加的听证会。而金台区政府未依法组织听证，属程序违法。金台区政府通过入户的方式对《补偿安置办法》征求意见，但是，未提交证据证明其对征求意见情况以及根据意见的修改情况进行了公布，不符合《征补条例》的规定，亦程序违法。《征补条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”金台区政府未提供证据证明其确定的评估机构系与被征收人协商选定，且卫秋菊和米鸿亮不认可金台区政府在选定评估机构时进行了协商程序，故不符合上述规定。关于卫秋菊和米鸿亮提出的安置房户型差、货币补偿单价低，签约奖励期时间短等问题，可在后续的征收补偿或赔偿程序中依法寻求救济。四、关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用的问题。《征补条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”上述法律规定设立征收补偿资金专用账户，乃基于保障被征收人及时得到补偿，征收利益不被违法侵害的考量。本案中，案涉项目在长安银行股份有限公司宝鸡新福路支行设立宝鸡市金台区长青片区XX户区改造工作领导小组办公室专用账户，专门存储案涉项目相关资金。同时，根据领导小组出具的情况说明和活期存款账户交易明细可知，金台区政府在征收补偿资金问题上能够保障被征收人的合法权益，符合《征补条例》相关规定。关于调查登记以及封闭通知的问题，均系相关部门在《征收决定》作出后实施的与征收工作有关的行为，且其内容并未包含在《征收决定》之中，不作为被诉《征收决定》合法性的考量因素，本院不予审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定：“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。”本案中，金台区政府作出的《征收决定》违反法定程序，理应撤销。但是金台区政府作出《征收决定》的目的体现了公共利益之需，且该决定发布后，已经有96.2%的被征收人签署了《房屋征收与补偿安置协议》，金台区政府据此已将部分房屋予以拆除。如果撤销被诉《征收决定》会给社会公共利益造成损害，且会造成已经签约的被征收人权益受损。故原审判决确认被诉《征收决定》违法并采取补救措施的处理结果并无不当，本院予以支持。综上，上诉人卫秋菊、米鸿亮和上诉人金台区政府的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。原审判决结果正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宝鸡市金台区人民政府负担。本判决为终审判决。   审 判 长  徐  炯审 判 员  杨宗信    审  判  员  赵  婧              二〇二一年四月二十三日                               书  记  员    王文玥  1