陕西省高级人民法院 行政判决书 (2021)陕行终64号 上诉人（一审原告）：寇汉孝等78人（名单附后）。上诉人暨诉讼代表人（一审原告）:寇汉孝，男，汉族 。上诉人暨诉讼代表人（一审原告）:黄明宇，男，汉族。上诉人暨诉讼代表人（一审原告）:高德利，男，汉族。上诉人暨诉讼代表人（一审原告）:杨裕平，男，汉族。上诉人暨诉讼代表人（一审原告）:王晓强，男，汉族。共同委托诉讼代理人：魏艳，陕西维谨律师事务所律师。共同委托诉讼代理人：王雅宏，陕西维谨律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：西安市碑林区人民政府，住所地陕西省西安市碑林区。法定代表人：马翔，该区区长。委托诉讼代理人：折少龙，该政府工作人员。委托诉讼代理人：栾莹，陕西帝意律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：西安市人民政府，住所地陕西省西安市。法定代表人：李明远，该市市长。委托诉讼代理人：刘海宁，该政府司法局工作人员。上诉人寇汉孝等78人诉被上诉人西安市碑林区人民政府（以下简称碑林区政府）房屋征收决定及被上诉人西安市人民政府（以下简称西安市政府）行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初547号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人寇汉孝等78人的诉讼代表人寇汉孝、黄明宇、高德利、杨裕平及委托诉讼代理人魏艳、王雅宏，上诉人王西省，被上诉人碑林区政府的委托诉讼代理人折少龙、栾莹，被上诉人西安市政府的委托诉讼代理人刘海宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明：一、本案涉诉行政行为主要内容。寇汉孝等80人均在中国人寿保险股份有限公司陕西省分公司家属楼（以下简称省寿险公司家属楼）拥有住房。碑林区政府于2018年12月10日作出《西安市碑林区人民政府关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》（碑房征决字〔2018〕2号）（以下简称2号《征收决定》），决定对小雁塔历史文化片区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收，征收项目为小雁塔历史文化片区综合改造项目；征收范围为东起长安北路，西至朱雀大街，南起体育场北路，北至友谊西路。具体范围以规划定点图和勘测定界技术报告书及测量成果表为准；征收部门为西安市碑林区房屋征收管理办公室；征收实施单位为西安市碑林区建设和住房保障局、西安市碑林区城中村（棚户区）改造办公室、西安市碑林区长安路中央商务区管理委员会、西安市碑林区长安路街道办事处。寇汉孝等80人的住房在2号《征收决定》确定的征收范围之内。寇汉孝等80人对该房屋征收决定不服，于2019年1月21日向西安市政府提出行政复议申请。西安市政府于2019年6月14日作出《行政复议决定书》（市政复决字〔2019〕065号），认为碑林区政府实施房屋征收，并用于小雁塔历史文化片区综合改造项目建设，符合促进国民经济和社会发展的公共利益需要的规定，符合相关规划，依法应予以支持，且申请人提出的保留家属院的建议和诉求，确与小雁塔历史文化片区综合改造项目规划不符，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持碑林区XX号《征收决定》。二、2号《征收决定》相关事实。2016年1月，西安市碑林区发展和改革委员会发布《西安市碑林区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,载明：“……重点建设西安博物院——小雁塔等重点旅游功能区……专栏6：重点旅游功能区和特色文化街区建设……西安博物院——小雁塔文化旅游区。……”《西安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》载明：“……专栏10 旅游产业重大工程……宗教文化旅游：以联合申遗成功为契机，重点推进以大雁塔、小雁塔……等佛教文化……的传统文化体验旅游项目。”2016年12月27日，西安市碑林区发展和改革委员会在西安市碑林区第十八届人民代表大会第一次会议上发布的《关于西安市碑林区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的报告》中载明：“……一、总体工作回顾 （二）重点项目驱动有力。……先后策划、实施了东关片区整体改造、小雁塔历史文化片区和碑林历史文化街区综合改造等市级重大项目；……三、2017年主要工作……（一）稳步提升发展总量和质量……加快推进小雁塔历史文化片区、碑林历史文化街区、智慧动漫文化产业园等重点建设项目。……（二）加快推进创新驱动转型……长安路中央商务区：加快在建项目建设进度，完成市红会医院西侧棚户区改造项目地块一房屋征收工作；做好招商选商工作；配合推进好小雁塔历史文化片区综合改造工作。……”2017年1月5日，西安市棚户区改造办公室作出市城改发[2017]2号《西安市棚户区改造办公室关于同意将小雁塔历史文化片区综合改造项目列入棚户区改造计划的批复》，原则同意将小雁塔历史文化片区综合改造项目列入棚户区改造计划。项目东起长安路，西至朱雀大街，南起体育场北路，北至友谊西路（具体范围以规划定点图为准），项目占地面积约635亩（具体以征地成果表为准），涉及居民约1400户、4400人，需征收各类房屋建筑面积约30万平方米（最终以征收决算审核面积为准）。项目实施主体为西安曲江新区管理委员会，投资主体为西安城墙文化投资发展有限公司。2017年2月13日，西安市政府召开第166次（2017年第6次）市政府常务会议，会议审议并原则同意了《小雁塔历史文化片区综合改造规划》，要求市规划局负责，根据会议审议要求和具体意见建议修改完善后，以市XX组名义报市委审定，会议强调：“……把小雁塔历史文化片区改造作为加快建设具有历史文化特色的国际化大都市的重要举措，作为品质西安建设的样板工程，作为彰显西安文化自信的示范工程。”并确定了规划范围为“东至长安路，南至南二环，西至朱雀大街，北至友谊西路；用地面积76.1公顷（约1141.5亩）”及规划方案等。2017年2月20日，西安市碑林区房屋征收管理办公室召开小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案论证会，就《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案（讨论稿）》进行论证。2017年2月21日，西安市碑林区房屋征收管理办公室发布《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案征求意见的通知》，对《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案（讨论稿）》在征收范围内进行了公示、征求意见，征求意见截止2017年3月21日。2017年3月21日，西安市碑林区XX室XX城（棚）改办、市征收办、区政府办、区城（棚）改办、区法制办等部门和人大代表、社区代表及被征收人代表，就小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告进行论证。2017年4月5日，西安市碑林区房屋征收管理办公室出具关于《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案》征求意见和修改情况的说明，载明：“二、修改情况（一）将原方案第一条征收范围：东起长安北路，西至朱雀大街，南起体育场北路，北至友谊西路（不含西安XX路XX街部分建筑、西安宾馆主楼、太平洋大厦、高尔夫花园、电子大楼改扩建项目）。修改为东起长安北路，西至朱雀大街，南起体育场北路，北至友谊西路（不含西安博物院、西安宾馆主楼、太平洋大厦、高尔夫花园、电子大楼改扩建项目）。”并附《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案（修改公示稿）》。2017年4月5日到4月9日，西安市碑林区房屋征收管理办公室将《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案（修改公示稿）》在征收范围内进行了二次公示。2017年4月12日，西安市碑林区房屋征收管理办公室发布《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案》，载明征收范围为东起长安北路，西至朱雀大街，南起体育场北路，北至友谊西路（不含西安博物院、西安宾馆主楼、太平洋大厦、高尔夫花园、电子大楼改扩建项目）。具体范围以规划定点图和勘测定界技术报告书及测量成果表为准；本方案自西安市碑林区人民政府发布房屋征收通告后实施。2017年4月10日，西安曲江新区管理委员会向西安市规划局报送《关于办理小雁塔历史文化片区综合改造项目规划设计条件的函》。2017年4月12日，西安市规划局向西安曲江新区管理委员会作出《西安市规划局规划条件书（西城棚改办2017-4）》，要求其按照下列意见办理批复（核准或备案）、用地、设计及与其他有关部门联系等前期工作，将东起长安路，西至朱雀大街，南起体育场北路，北至友谊西路（具体范围以规划定点图为准）作为拟规划建设用地位置、范围，并将该设计条件书作为国有土地使用权出让合同的组成部分，且附加说明该规划设计条件依据《西安市XX乡规划条例》、2017年2月13日《西安市人民政府常务会（第166次）》会议纪要，西安市城市规划设计研究院2017年3月1日第013号《小雁塔历史文化板块详细规划》（工程号：2017Z015）及相关技术文件制定。2017年4月14日，西安市国土资源局碑林分局向碑林区城中村（棚户区）改造办公室出具《关于小雁塔历史文化片区综合改造项目用地意见的函》，载明：“该项目东起长安路，西至朱雀大街，南起体育场北路，北至友谊西路（具体范围以规划定点图为准），占地面积约635亩（具体以征地成果表为准）。该项目所用土地属国有建设用地，符合西安市主城区土地利用总体规划（2006-2020年），符合国家产业政策和供地政策。”2017年4月，西安市碑林区棚户区改造办公室编制了《小雁塔历史文化片区综合改造项目社会稳定风险评估报告》并经相关方评审审议，评估的风险等级为低风险，可实施房屋征收，该报告经区政府审批领导签字。2017年5月4日，西安市碑林区发展和改革委员会作出《关于将小雁塔历史文化片区综合改造项目列入2017年度重点建设项目计划的函》，函告各相关单位：“小雁塔历史文化片区综合改造项目，已列入2017年市级和区级重点建设项目，并纳入2017年碑林区国民经济和社会发展计划。”2017年5月22日，碑林区政府召开区政府第18届第15次（2017年第14次）常务会议，会议审议并原则同意了《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目作出房屋征收决定的请示》，会议强调：“小雁塔历史文化片区改造项目是全市性重大建设项目，对我区经济社会发展具有重要影响。”2018年1月24日，西安市碑林区发展和改革委员会在西安市碑林区第十八届人民代表大会第三次会议上发布的《关于西安市碑林区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划的报告》中载明：“……一、2017年计划执行情况 （三）加快培育新动能，产业优化升级取得新突破 三项重点工作全力推进：……现代服务业聚集区初具规模，相继引入北京SKP等知名企业，小雁塔历史文化片区综合改造等项目进展顺利。……三、2018年工作重点……（二）加快推进三项重点工作，培育发展新动能……长安路中央商务区：加快推进小雁塔历史文化片区综合改造房屋征收工作。……”2018年12月10日，碑林区XX号《征收决定》，并于同日发布碑房征告字[2018]2号《通告》，该通告载明:“被征收人、公有房屋承租人应当在补偿协议约定或补偿决定确定的期限内完成搬迁。如对房屋征收决定不服的，可在本决定公布之日起60日内依法申请行政复议，或者在6个月内提起行政诉讼。”后附《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案》。2018年12月11日，《西安晚报》专版刊载了碑房征决字〔2018〕2号《征收决定》及碑房征告字[2018]2号《通告》。2017年3月14日，西安曲江新区管理委员会出具《小雁塔历史文化片区综合改造项目投资主体出资情况说明》，载明：“为确保小雁塔历史文化片区综合改造项目顺利实施，经我管委会核实该项目为政府出资项目，投资主体西安城墙文化投资发展有限公司项目资本金已经到位，并获得国家开发银行25年期限棚户区改造专项贷款16.62亿元整。” 2017年9月25日，西安城墙文化投资发展有限公司向西安市碑林区XX中心分次转账2亿元、3亿元。2017年12月21日，西安城墙文化投资发展有限公司向西安市碑林区XX中心分三次共计转账3亿元。2018年2月9日，西安城墙文化投资发展有限公司向西安市碑林区XX中心分次转账4300万元、1462.0219万元。2019年4月11日，西安城墙文化投资发展有限公司向西安市碑林区XX中心分次转账2000万元、700万元、300万元。2019年4月12日，西安城墙文化投资发展有限公司向西安市碑林区XX中心转账800万元。2019年4月15日，西安城墙文化投资发展有限公司向西安市碑林区XX中心转账6200万元。2019年4月23日，西安城墙文化投资发展有限公司向西安市碑林区XX中心分次转账2000万元、8000万元。2019年5月21日，西安城墙文化投资发展有限公司向西安市碑林区XX中心转账6941.431237万元。以上资金均作为小雁塔项目房屋征收款。另查明，截止2019年12月9日，小雁塔历史文化片区综合改造项目征收范围内90%的住户已签订房屋征收补偿协议且搬离。再查明，西安市碑林区XX中心系专用存款账户，账户名称为西安市碑林区XX中心，资金性质为拆迁安置资金专户，开户银行为招商银行股份有限公司西安钟楼支行。三、市政复决字[2019]065号《行政复议决定书》相关事实。2019年1月21日，寇汉孝等人向西安市政府提出行政复议申请，请求：依法撤2号《征收决定》及《房屋征收补偿方案》中，将省寿险公司家属楼列入征收拆迁范围的内容。2019年1月29日，西安市政府向碑林区政府作出《行政复议答复通知书》（市政复答字[2019]065号）。2019年2月3日，碑林区政府向西安市政府递交《行政复议答复书》。2019年4月17日，西安市政府作出《中止行政复议通知书》（市政复中字〔2019〕65号）。2019年6月14日，西安市政府作出《恢复审理通知书》（市政复恢字〔2019〕065号），同日，作出《行政复议决定书》（市政复决字〔2019〕065号），维持了碑林区人民政府2018年12月10日作出的2号《征收决定》，并向寇汉孝等人送达了该《行政复议决定书》。寇汉孝等人收到该《行政复议决定书》后，于2019年7月5日向一审法院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销西安市碑林区人民政府碑房征决字〔2018〕2号《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》；2、撤销西安市人民政府作出的市政复决字〔2019〕065号《行政复议决定书》；3、被告承担本案诉讼费。另查明， 2号《征收决定》共涉及省XX楼XX户，其中112人向西安市政府提出了行政复议申请，后105人提起本案诉讼，在本案审理期间，25名申请撤回起诉，一审法院依法裁定准许，现有80名坚持本案诉讼。 再查明，寇汉孝等105人因不服西安市自然资源和规划局（原西安市规划局）作出的《西安市规划局规划条件书（西城棚改办2017-4）》，向西安铁路运输法院提起行政诉讼。西安铁路运输法院作出（2019）陕7102行初2995号行政裁定，驳回寇汉孝等人的起诉。寇汉孝等105人不服，向西安铁路运输中级法院提起上诉。西安铁路运输中级法院作出(2020)陕71行终570号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。                          一审认为，一、碑林区XX号《征收决定》是否合法。（一）关于本案征收主体是否适格的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）第八条规定，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。被告碑林区政府具有作出被诉房屋征收决定的法定职权，其行政征收主体适格。（二）关于本案征收目的是否属于公共利益的问题。《征收补偿条例》第八条第（四）项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发[2010]4号）的规定，保障性安居工程包括三类：第一类是城市和国有工矿棚户区改造，以及林区、垦区棚户区改造；第二类是廉租住房、经济适用房、限价商品房、公共租赁住房等；第三类是农村危房改造。本案中，2017年1月5日，西安市棚户区改造办公室作出市城改发[2017]2号《西安市棚户区改造办公室关于同意将小雁塔历史文化片区综合改造项目列入棚户区改造计划的批复》，原则同意将小雁塔历史文化片区综合改造项目列入棚户区改造计划。从该批复内容看，本案属于棚户区改造项目，符合上述规定。同时，经审查，碑林区政府提交的《西安市碑林区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《西安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、西安市棚户区改造办公室《西安市棚户区改造办公室关于同意将小雁塔历史文化片区综合改造项目列入棚户区改造计划的批复》、西安市政府第166次（2017年第6次）市政府常务会议纪要、西安市规划局《西安市规划局规划条件书（西城棚改办2017-4）》、西安市国土资源局碑林分局《关于小雁塔历史文化片区综合改造项目用地意见的函》、西安市碑林区发展和改革委员会《关于将小雁塔历史文化片区综合改造项目列入2017年度重点建设项目计划的函》、碑林区政府第18届第15次（2017年第14次）常务会议纪要等证据材料，能够证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划，符合西安市土地利用总体规划，符合XX乡规划和专项规划，其改造是建设具有历史文化特色的国际化大都市的重要举措，对西安市经济社会发展具有重要影响，故一审认为，碑林区XX号《征收决定》符合《征收补偿条例》第八条的规定，其征收目的符合公共利益的需要。关于寇汉孝等人认为涉案项目不属于保障性安居工程，不具有公共利益的征收目的的主张，没有事实和法律依据，不予支持。关于寇汉孝等人认为2号《征收决定》对片区XX户区房屋的征收，违反国家规定，系违法征收的主张，一审认为，棚户区XX镇范围内使用年限旧、简易结构房屋多、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差的区域，这里的棚户区是一个区域性的概念，基于棚户区改造的整体规划和建设实际需要，对部分建设年限短、不属于危旧房屋的建筑纳入改造和征收范围，并不违反法律规定，故对于寇汉孝等人的该项主张，不予支持。（三）关于本案征收项目是否符合相关规划和计划要求的问题。《征收补偿条例》第八条、第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、XX乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。经审查，碑林区政府提供的相关证据，可以证明涉案项目征收房屋的建设活动符合国民经济和社会发展规划，已经取得立项批复；符合西安市土地利用总体规划，原西安市国土资源局发函确认；符合XX乡规划和专项规划，已取得西安市规划局《规划条件书》。同时，保障性安居工程建设应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。经审查，碑林区政府提交的由西安市碑林区发展和改革委员会出具的《关于将小雁塔历史文化片区综合改造项目列入2017年度重点建设项目计划的函》、《关于陕西省西安市碑林区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划的报告》、《关于陕西省西安市碑林区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的报告》，能够证明涉案项目已经纳入碑林区国民经济和社会发展年度计划。故碑林区XX号《征收决定》符合《征收补偿条例》第九条第一款的规定，其征收符合相关规划和计划要求。关于寇汉孝等人认为该保障性安居工程建设没有纳入碑林区2017年的国民经济和社会发展计划，不符合征收的前置条件的主张，与事实不符，不予支持。关于寇汉孝等人认为碑林区政府擅自改变规划的主张，《征收补偿条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、XX乡规划和专项规划。即征收活动要符合“四规划一计划”，而非“四规划一计划”本身；“四规划一计划”通常情况下作为涉案证据从客观性、关联性、合法性角度予以审查。本案中，西安市政府于2017年2月13日召开第166次（2017年第6次）市政府常务会议，会议审议并原则同意了《小雁塔历史文化片区综合改造规划》。西安市规划局针对曲江管委会报送的《关于办理小雁塔历史文化片区综合改造项目规划社会条件的函》，经研究后于2017年4月12日作出《西安市规划局规划条件书（西城棚改办2017-4）》，要求按照该规划书意见办理批复（核准或备案）、用地、设计及与其他有关部门联系等前期工作，并将该设计条件书作为国有土地使用权出让合同的组成部分，且附加说明该规划设计条件依据《西安市XX乡规划条例》、2017年2月13日《西安市人民政府常务会（第166次）》会议纪要，西安市城市规划设计研究院2017年3月1日第013号《小雁塔历史文化板块详细规划》（工程号：2017Z015）及相关技术文件制定。据此，原西安市规划局出具规划条件书已经满足作出征收决定前置条件中的符合XX乡规划及专项规划。随着社会经济发展，部分规划有所调整是客观事实。对于是否符合XX乡规划的合法性审查，应当尊重规划部门的总体规划控制和专业判断，以及行政机关的政策调整，本案中，寇汉孝等人以碑林区政府擅自改变规划为由否定被诉征收决定的合法性，理据不足，不予支持。（四）关于本案征收程序是否符合法律规定的问题。1、关于本案征收项目是否拟定房屋征收补偿方案和征求意见的问题。《征收补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，2017年2月20日，西安市碑林区房屋征收管理办公室召开小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案论证会，就《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案（讨论稿）》进行论证。2017年2月21日，西安市碑林区房屋征收管理办公室发布《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案征求意见的通知》，对《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案（讨论稿）》在征收范围内进行了公示、征求意见，征求意见截止2017年3月21日。2017年4月5日，西安市碑林区房屋征收管理办公室出具关于《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案》征求意见和修改情况的说明，并附《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案（修改公示稿）》，2017年4月5日至4月9日，西安市碑林区房屋征收管理办公室将《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案（修改公示稿）》在征收范围内进行了二次公示。一审认为，碑林区政府已就涉案征收项目拟定了房屋征收补偿方案，并履行了征收方案的征求意见和修改意见等相关程序。应当指出的是，西安市碑林区房屋征收管理办公室发布《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案征求意见的通知》，对《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案（讨论稿）》征收意见的时间为2017年2月21日至2017年3月21日，仅为29日，鉴于无证据证明被征收人在2017年3月22日征求意见期限届满当日就《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案（讨论稿）》提出过意见，故该项行政程序虽存在瑕疵，但并未对被征收人权利产生实际影响，对此，予以指正。关于寇汉孝等人认为《房屋征收补偿方案（讨论稿）》及征收范围的房屋调查结果未在省寿险公司家属院内公布并征求公众意见的主张，一审认为认为，《征收补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。根据上述规定，房屋征收补偿方案应当公布并征求公众意见；征收范围的房屋调查结果应当在房屋征收范围内公布。结合被告碑林区政府提交的证据，可以证明碑林区政府已经在房屋征收范围内履行了《房屋征收补偿方案（讨论稿）》公布并征求意见程序，并对房屋调查结果在房屋征收范围内进行了公示，故碑林区政府在对《房屋征收补偿方案（讨论稿）》公布并征求意见、房屋调查结果公示程序上并无不当，而寇汉孝等人认为《房屋征收补偿方案（讨论稿）》及征收范围的房屋调查结果未在省寿险公司家属院内公布并征求公众意见的主张不能成立，不予支持。2、关于本案征收项目是否进行风险评估，被征收人数量较多的，是否经政府常务会讨论的问题。《征收补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，2017年4月，西安市碑林区棚户区改造办公室编制了《小雁塔历史文化片区综合改造项目社会稳定风险评估报告》。2017年3月21日，西安市碑林区XX室XX城（棚）改办、市征收办、区政府办、区城（棚）改办、区法制办等部门和人大代表、社区代表及被征收人代表，就小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告进行论证。根据碑林区政府提交的证据，可以证明碑林区政府在作出房屋征收决定前，已经按照有关规定进行了社会稳定风险评估。另从碑林区政府提交的西安市棚户区改造办公室作出的市城改发[2017]2号《西安市棚户区改造办公室关于同意将小雁塔历史文化片区综合改造项目列入棚户区改造计划的批复》可知，该项目涉及居民约1400户、4400人，说明2号《征收决定》涉及的被征收人数量较多，房屋征收决定应当经政府常务会议讨论决定。碑林区政府提交的碑林区政府召开区政府第18届第15次（2017年第14次）常务会议纪要，会议审议并原则同意了《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目作出房屋征收决定的请示》，可以证明碑林区XX号《征收决定》前已经政府常务会议讨论决定。故对于寇汉孝等人认为社会风险评估报告程序违法的主张，不予支持。3、关于本案征收项目补偿安置资金是否足额到位的问题。《征收补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。经审查，西安曲江新区管理委员会出具的《小雁塔历史文化片区综合改造项目投资主体出资情况说明》，明确小雁塔历史文化片区综合改造项目为政府出资项目，投资主体西安城墙文化投资发展有限公司项目资本金已经到位，并获得国家开发银行25年期限棚户区改造专项贷款16.62亿元整。并且，在碑林区XX号《征收决定》即2018年12月10日前，西安城墙文化投资发展有限公司向西安市碑林区XX中心分次转入资金8.57620219亿元，之后，又多次向西安市碑林区XX中心转入资金，且西安市碑林区XX中心的账户资金性质为拆迁安置资金专户，能够证明涉案项目的资金足额到位、专户储存、专款专用。故对于寇汉孝等人认为碑林区政府没有证据显示征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用的主张，不予支持。4、关于2号《征收决定》是否依法公告，是否告知当事人复议权和起诉权的问题。《征收补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，2018年12月10日，碑林区XX号《征收决定》，并于同日发布碑房征告字[2018]2号《通告》及附件《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案》，《通告》载明了行政复议、行政诉讼权利等事项。2018年12月11日，《西安晚报》刊载了2号《征收决定》、碑房征告字[2018]2号《通告》及附件《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案》，一审认为，碑林区XX号《征收决定》符合《征收补偿条例》第十三条第一款规定，已对2号《征收决定》依法公告，公告亦已载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。关于寇汉孝等人认为2号《征收决定》显示的征收范围与《房屋征收补偿方案》显示的征收范围不符的主张，经审查， 2号《征收决定》载明的征收范围为东起长安北路，西至朱雀大街，南起体育场北路，北至友谊西路。具体范围以规划定点图和勘测定界技术报告书及测量成果表为准；碑房征告字[2018]2号《通告》后附的《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案》亦载明征收范围为东起长安北路，西至朱雀大街，南起体育场北路，北至友谊西路。具体范围以规划定点图和勘测定界技术报告书及测量成果表为准。而西安市碑林区房屋征收管理办公室于2017年4月12日发布的《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案》载明征收范围为东起长安北路，西至朱雀大街，南起体育场北路，北至友谊西路（不含西安博物院、西安宾馆主楼、太平洋大厦、高尔夫花园、电子大楼改扩建项目）。具体范围以规划定点图和勘测定界技术报告书及测量成果表为准；本方案自碑林区政府发布房屋征收通告后实施。一审认为， 2号《征收决定》及碑房征告字[2018]2号《通告》后附的《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案》载明的征收范围完全一致，西安市碑林区房屋征收管理办公室于2017年4月12日发布的《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案》虽然在括号中明确了不包含在内的建筑，但该方案亦明确具体范围以规划定点图和勘测定界技术报告书及测量成果表为准及本方案自碑林区政府发布房屋征收通告后实施， 2号《征收决定》及碑房征告字[2018]2号《通告》后附的《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案》亦明确具体范围以规划定点图和勘测定界技术报告书及测量成果表为准，故寇汉孝等人的该项主张不能成立，不予支持。二、西安市政府作出的《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项规定，行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（八）其他需要中止行政复议的情形。本案中，西安市政府在受理寇汉孝等105人的行政复议申请后，经实体审查后作出《行政复议决定书》，对碑林区XX号《征收决定》予以维持，结果正确，但其于2019年1月21日受理寇汉孝等105人的行政复议申请后，按照行政复议程序，依法向被申请人碑林区政府送达了《行政复议答复通知书》等材料，于2019年4月17日作出《中止行政复议通知书》，后于2019年6月14日作出《恢复审理通知书》，并于同日作出《行政复议决定书》。虽然西安市政府作出的中止程序并无不当，但其作出行政复议决定的时间超出《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定的法定复议期限，程序存在轻微违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，确认西安市政府作出的《行政复议决定书》违法。综上所述，一审认为，碑林区XX号《征收决定》事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。寇汉孝等80人要求撤销该房屋征收决定的请求不能成立，不予支持。西安市政府作出的市政复决字〔2019〕065号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，但程序轻微违法，依法确认市政复决字〔2019〕065号《行政复议决定书》违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（一）项、第一百三十六条第五款的规定，一审判决：一、驳回原告寇汉孝等80人要求撤销被告西安市碑林区人民政府于2018年12月10日作出的碑房征决字〔2018〕2号《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》的诉讼请求；二、确认被告西安市人民政府于2019年6月14日作出的市政复决字〔2019〕065号《行政复议决定书》违法。案件受理费50元，由西安市人民政府负担。上诉人寇汉孝等78人上诉称，（一）碑林区政府作出的小雁塔历史文化片区综合改造项目征收决定，并非为棚户区改造项目，也不是保障性安居工程，是典型的商业开发，不符合公共利益法定情形。（二）上诉人所居住的省寿险公司家属楼，符合西安市总体规划，符合该片区的控制性和修建性详细规划，被上诉人擅自改变规划，将省寿险公司家属院纳入征收范围，没有经过必要性论证，未征求利害关系人的意见，没有经法定程序报原审批机关同意，且省寿险公司家属院2005年建成，距离决定征收仅12年，也低于20年规划的最低要求，被上诉人严重违反法律规定。（三）2号《征收决定》不符合《征收补偿条例》中“四规划一计划”的规定，相应的国民经济经济和社会发展规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展年度计划等，是针对小雁塔历史文化片区综合改造项目的规划和计划，而非该片区的棚户区XX居工程。（四）涉案保障性安居工程建设没有纳入碑林区2017年的国民经济和社会发展计划，不符合征收的前置条件。（五）涉案改造项目涉及人数众多，征收决定作出之前，没有经过市人民政府常务会议讨论决定，征收程序不合法。（六）风险评估机构组成人员违法，社会风险评估报告内容虚假，且程序违法。（七）征收补偿款不符合专户存储、专款专用及足额到位的规定。（八）《房屋征收补偿方案》（讨论稿）、征收范围的房屋调查结果未在省寿险公司家属院内公布并征求公众意见。《征收决定》与《房屋征收补偿方案》亦未在省寿险公司家属院内予以公告，程序违法。（九）本次征收没有提供原地安置或者就近地段安置房源，异地安置与现居住地相差甚远，且在作出征收决定时，将补偿方案征求意见后公示稿中六处安置房源变更为《征收补偿方案》中两处房源，变相地限制了上诉人的选择权利。此外，产权调换的房屋，仅告知位于幸福林带，没有土地使用证及规划许可证。《房屋征收补偿安置方案》不符合征补条例的相关规定。（十）碑林区政府拆迁实施部门强征、强拆，严重损害了上诉人合法权益。综上，2号《征收决定》及《房屋征收补偿方案》不符合相关法律规定，程序违法，西安市政府作出的《行政复议决定书》违法，请求撤销一审判决，改判撤销2号《征收决定》，撤销《行政复议决定书》，并由碑林区政府及西安市政府承担本案诉讼费。碑林区政府答辩称，（一）小雁塔历史文化片区在城市化过程中，对历史遗留和传统文化保护力不从心。上诉人亦认可该区域存在XX庄XX户区、小雁塔西侧棚户区、南关新村、小雁塔社区等老旧小区。小雁塔历史文化片区综合改造项目经西安市棚户区改造办公室立项，将文化工程、生态工程、民生工程及改造工程统一纳入棚改项目符合公共利益目的，亦属于棚户区改造项目范畴。（二）上诉人称被上诉人擅自改变规划严重违反法律规定没有依据。首先，小雁塔历史文化片区综合改造项目是由西安市自然资源和规划局（原西安市规划局）作出规划，并非由碑林区政府作出。其次，上诉人对该规划不服，曾提起诉讼，生效的法律文书已驳回其起诉。（三）上诉人认为涉案项目不符合“四规划一计划”错误。1.根据《陕西省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《西安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《西安市碑林区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，要求深化同丝绸之路沿线省区、国家间的旅游合作，XX路国际黄金旅游带、激活壮大文化旅游业，重点建设西安博物院－小雁塔等重点旅游功能区……。故小雁塔历史文化片区综合改造项目符合国民经济和社会发展规划。2.土地利用总体规划方面。根据《西安市主城区土地利用总体规划2006－2020》有关中心城区之内容，按国际化大都市标准建设中心城区……加快推进城市片区改造提升，恢复历史文化古城风貌……优先保障高新、航天、文化旅游等重要产业重点项目以及基础设施用地需求，故该项目符合土地利用总体规划。3.根据《西安城市总体规划（2008-2020）年》之内容，规划应重视历史文化名城的保护与更新，以历史文化名城整体保护为核心，以城市协调发展为目标……故涉案项目符合XX乡规划。4. 2017年4月12日，西安市规划局作出了《西安市规划局规划条件书（西城棚改办2017-4）》文件，就小雁塔历史文化片区综合改造项目规划设计条件进行了确认，故涉案项目符合专项规划。5.西安市碑林区发展和改革委员会《关于将小雁塔历史文化片区综合改造项目列入2017年度重点建设项目计划的函》、碑林区政府《关于西安市碑林区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的报告》《关于陕西省西安市碑林区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划的报告》，均载明涉案项目已纳入碑林区国民经济和社会发展计划，故涉案项目符合国民经济和社会发展年度计划。（四）上诉人称涉案项目没有经过市人民政府常务会议讨论决定，征收程序不合法错误。碑林区政府在作出2号《征收决定》前，于2017年5月17日召开碑林区政府第18届第15次政府常务会议，审议并原则同意了《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目作出房屋征收决定的请示》。由于涉案项目的征收决定并非由西安市政府作出，故未经西安市政府常务会议讨论决定，不违反任何法律规定。（五）上诉人认为涉案项目社会稳定风险评估报告内容虚假，且程序违法错误。首先，涉案项XX房XX小组的组成单位包含纪委、维稳、公安、城管、建设、规划、街办、社区等多个部门，风险评估小组成员中不仅有人大代表、还有政协委员。此外上诉人所在小区的寇汉孝、岳翰作为被征收人代表，参加了社会稳定风险评估论证会。其次，征收范围内的棚户区、老旧小区，一并规划改造符合法律规定。再次，涉案改造项目共涉及被征收人1826户，上诉人寇汉孝等78人，占总数的4%，除省寿险公司家属院外，其余被征收区域均已完成征收，社会稳定风险为低风险。（六）涉案项目为政府出资，投资主体西安城墙文化投资发展有限公司项目资本金已经到位，并获得国家开发银行25年期限棚户区改造专用贷款16.62亿元，北京银行给予35亿元融资贷款专项用于涉案项目。同时在被诉征收决定作出前，投资主体已经向西安市碑林区XX中心分多次转入资金累计8.58亿元。足以证明涉案项目做到了资金足额到位、专户储存、专款专用。（七）上诉人称涉案项目《征收决定》《房屋征收补偿方案》等内容未在其家属院内公告，程序违法错误。本案中，西安市碑林区房屋征收管理办公室2017年2月20日举行了论证会，2017年2月21日，西安市碑林区房屋征收管理办公室作出了《关于小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案征求意见的通知》，并在征收范围内进行了公告，征集了公众意见。2017年4月5日，就征收补偿方案的征求意见情况及《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案（修改公示稿）》、调查结果均在房屋征收范围内向被征收人进行了广泛的公布，上诉人所在小区作为征收范围内的一部分，不能推定在该区域内未张贴公布即属于程序违法。（八）上诉人认为涉案项目的《房屋征收补偿方案》违法错误。首先，涉案项目土地利用规划没有住宅用地，故《房屋征收补偿方案》中未提供原地安置并无不当。其次，《房屋征收补偿方案》载明，产权调换房屋地点有两处，已充分考虑被拆迁人就业、就医、就学、出行等因素。再次，被诉《征收决定》公告于2018年12月10日，经评估机构科学评估，确定涉案房屋基础评估价格为12317元/平方米，在此基础上，综合补偿价格已达到22000元/平方米左右，创西安市同类房屋拆迁补偿价格新高。（九）上诉人称碑林区政府强征强拆与事实不符，且不属于本案审查范围。综上，请求驳回上诉，维持原判。西安市政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本案一审宣判后，寇汉孝等78人不服提起上诉，其余2人未提起上诉。二审期间，碑林区XX组证据，证据一：1.1、《西安市人民政府专项问题会议纪要》（125号）；1.2、西安市国土资源局《关于集中建设安置房源用地的复函》；1.3、西安市碑林区房屋征收管理办公室《关于调整小雁塔历史文化综合改造项目房屋征收补偿方案的通知》及公示材料；1.4、西安市碑林区棚户区改造办公室《关于小雁塔历史文化片区综合改造项目调整房屋征收补偿方案的请示》；1.5、西安市碑林区房屋征收管理办公室《关于小雁塔历史文化片区综合改造项目调整房屋征收补偿方案的请示》；1.6、西安市碑林区房屋征收管理办公室《关于小雁塔历史文化片区综合改造项目变更房屋征收补偿方案的请示》；1.7、碑林区政府《关于小雁塔历史文化片区综合改造项目变更房屋征收补偿方案的函》。用以证明：小雁塔历史文化片区综合改造项目安置地房源由入围的XX房XX城和幸福林带两处，是落实西安市政府的工作要求，是为了更好的优化整合资源，保护被征收人利益。该变更行为已向广大被征收人公示，被征收人并未提出异议。证据二：2.1、2017年3月《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》；2.2、《西安市重大项目社会稳定风险系统评估备案报告表》；2.3、西安市城中村（棚户区）改造办公室《关于小雁塔历史文化片区综合改造项目实施房屋征收备案的函》；2.4、西安市住房保障和房屋管理局《关于小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收决定备案意见的函》。用以证明：小雁塔综合改造项目产生了两份风险评估报告，是基于市征收办、市棚改办在审核备案材料时，对《风险评估报告》有不同的工作要求，两份风险评估报告形式虽然不一致，但评估结论一致，均认为涉案征收项目可以实施。证据三：3.1、西安市自然资源和规划局《规划条件书（2020－453）》；3.2、西安市自然资源和规划局《规划条件书（2020－454）》。用以证明：小雁塔综合改造项目中商业用地面积总计185.723亩，约占项目总体面积635亩的29%，项目中其他绿地用地、图书展览用地、文物古迹用地的面积达71%，故部分配套商业用地不影响整体项目的公益性质。证据四：4.1、《西安市人民政府专项问题会议纪要（145号）》；4.2、《小雁塔历史文化板块详细规划》（工程号：2017Z015）；4.3、小雁塔历史文化片区综合改造项目现状《实景鸟瞰图》。用以证明：涉案项目的征收范围为东至长安路，南至体育场北路，西至朱雀大街，北至友谊西路区域，自始未发生变化。省寿险公司家属院始终在被征收范围内。西安宾馆、高尔夫花园等建筑物是否在征收范围内与上诉人无关。故上诉人以各种文件中对征收范围表述不一致为由，要求撤销征收决定没有依据。证据五：5.1、西安市碑林区人大常委会办公室2021年3月9日出具的《证明》；5.2、政协西安碑林区委员会办公室2021年3月9日出具的《证明》，用以证明：王宏联、武亚林两人2016年12月至2018年12月系西安市碑林区第十八届人大代表，鄢清政、丁康、张冀瑞、周琦、李宾、马庆文、孙浩、郝志玲、张小哲、王畅余十人2016年12月至2018年12月系西安市碑林区第十四届政协委员，参与涉案风险评估论证组成人员合法。寇汉孝等78人的质证意见为：对上述证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可。另认为，证据一公示的照片内容、地点无法确定，公示时间违法，不能证明征收程序合法。证据二中风险评估报告应该是唯一的，两份评估报告的内容绝大部分内容虚假，得出的低风险的结论没有意义。证据三的规划条件书于2020年11月作出，但2018年12月10日就作出了征收决定，恰好证明了其行政行为违法，也不排除其余地块在后续规划中作为商业用地。对于证据四，涉案项目未经常委会讨论，详细规划仅为概念性规划，至今没有定点图，作出的征收决定程序违法。对于证据五，超期举证不予认可。西安市政府的质证意见为：真实性、合法性、关联性均予以认可。本院经审查，碑林区政府在二审中提交的证据仅出示了2017年3月《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》《西安市重大项目社会稳定风险系统评估备案报告表》《小雁塔历史文化板块详细规划》（工程号：2017Z015）、西安市碑林区人大常委会办公室2021年3月9日出具的《证明》、政协西安碑林区委员会办公室2021年3月9日出具的《证明》原件，但2017年3月《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》《西安市重大项目社会稳定风险系统评估备案报告表》《小雁塔历史文化板块详细规划》（工程号：2017Z015）均非一审庭审后出现的证据。西安市碑林区人大常委会办公室2021年3月9日出具的《证明》、政协西安碑林区委员会办公室2021年3月9日出具的《证明》是对涉案风险评估论证组成人员身份的补充说明，能够证明风险评估论证会人员组成合法，本院对西安市碑林区人大常委会办公室2021年3月9日出具的《证明》、政协西安碑林区委员会办公室2021年3月9日出具的《证明》予以采信，对其余证据不予采信。经审查，一审查明事实属实，本院予以确认。本院认为，本案的焦点是碑林区XX号《征收决定》及西安市政府作出的市政复决字[2019]065号《行政复议决定书》是否合法。一、关于碑林区XX号《征收决定》是否合法的问题根据《征收补偿条例》第八条至第十三条的规定，征收国有土地上的房屋应当符合并遵守以下主要条件和程序：征收房屋的行政主体具有法定职责；房屋征收决定基于公共利益；建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、XX乡规划以及专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；拟定征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府对该方案进行论证的结论并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；经过社会稳定风险评估；经政府常务会议讨论决定；征收补偿费用需足额到位、专户专储、专款专用；房屋征收决定需依法公告等。如果2号《征收决定》符合上述规定，则应认定该《征收决定》合法。（一）关于碑林区政府的职权依据和决定程序的问题。上诉人认为，涉案征收决定未经西安市政府常务会议讨论决定，碑林区XX号《征收决定》不当。根据《征收补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”第十二条第一款规定：“……房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》（2012年3月29日发布，2014年9月25日修正）第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、区人民政府作出房屋征收决定，……。”第十六条规定：“房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，由市、区人民政府常务会议讨论决定。”据此，碑林区政府具有作出房屋征收决定的职权，且根据碑林区政府提交的碑林区政府召开区政府第18届第15次（2017年第14次）常务会议纪要，会议审议并原则同意了《对小雁塔历史文化片区综合改造项目作出房屋征收决定的请示》，符合经区政府常务会议讨论决定程序的规定。上诉人主张涉案征收决定未经西安市政府常务会议讨论决定，碑林区政府作出《征收决定》不当的理由，没有法律依据，本院不予支持。至于上诉人认为在一审中未见到西安市碑林区人民政府常务会议纪要（第18届第15次)，经查阅一审卷宗，一审庭审中，碑林区政府出示了该证据，上诉人也发表了质证意见，寇汉孝等人的该理由没有事实依据。（二）关于征收目的是否符合公共利益的问题。根据《征收补偿条例》第八条规定，由政府组织实施文化、文物保护、市政公用、保障性安居工程、危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建等公共事业的需要属于公共利益的范畴。本案中，首先，小雁塔历史文化片区综合改造项目经西安市棚户区改造办公室审批，原则同意将该项目列入棚户区改造计划。其次，上诉人认为其所在小区房屋建筑时间不长，并非棚户区，碑林区政府征收其所在小区房屋不具有合理性。但上诉人认可碑林区XX号《征收决定》中也涉及小雁塔西侧棚户区、XX庄XX户区改造。另外，棚户区是一个区域性概念，基于棚户区改造的整体规划和建设实际需要，从充分利用土地和城市规划的整体需要考虑，对部分不属于危旧房屋的建筑纳入改造和征收范围，既不违反法律规定，也符合节约开发土地、集约用地的原则。最后，该项目同时也符合陕西省XX路国际黄金旅游带以及西安市重点建设西安博物院－小雁塔等重点旅游功能区……体现碑林特质的国际一流文化旅游目的地和入境旅游首选地之一要求。综上，涉案项目既是为了进一步改善群众居住环境，提高居民生活水平，也是改变城市面貌，打造具有碑林物质的文化旅游目的地的综合改造项目，符合上述法律规定的公共利益的需要。上诉人认为改造是典型的商业开发，与棚户区改造无关，不是出于公共利益的需要，主要依据不足，理由不能成立。（三）关于涉案小雁塔改造项目是否符合《征收补偿条例》第九条规定的“四规划一计划”的问题。《征收补偿条例》第九条第一款规定：“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、XX乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，上诉人提交的《陕西省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《西安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，要求深化同丝绸之路沿线省区、国家间的旅游合作，XX路国际黄金旅游带，激活壮大文化旅游业，重点建设西安博物院－小雁塔等重点旅游功能区……根据《西安市主城区土地利用总体规划2006－2020》有关中心城区之内容，按国际化大都市标准建设中心城区……强化文化、旅游、金融、娱乐功能，加快推进城市片区改造提升，恢复历史文化古城风貌……增设用地安排及使用以节约集约为前提，优先保障高新、航天、文化旅游等重要产业重点项目以及基础设施用地需求。《西安城市总体规划（2008-2020）年》要求，规划应重视历史文化名城的保护与更新，以历史文化名城整体保护为核心，以城市协调发展为目标……2017年4月12日，西安市规划局作出了《西安市规划局规划条件书（西城棚改办2017-4）》文件，就小雁塔历史文化片区综合改造项目规划设计条件进行了确认。2017年5月4日，西安市碑林区发展和改革委员会出具的《关于将小雁塔历史文化片区综合改造项目列入2017年度重点建设项目计划的函》载明，涉案改造项目已列入2017年市级和区级重点建设项目，并纳入2017年碑林区国民经济和社会发展计划。《关于西安市碑林区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的报告》《关于陕西省西安市碑林区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划的报告》均载明：涉案项目已纳入碑林区国民经济和社会发展计划。故涉案项目符合上述法律规定的“四规划一计划”。上诉人认为相应的国民经济经济和社会发展规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展年度计划等，是针对小雁塔历史文化片区综合改造项目的规划和计划，而非该片区的棚户区XX居工程，故不符合“四规划一计划”。对此，本院认为，因小雁塔历史文化片区是一个综合改造项目，不仅涉及小雁塔古迹的保护，也涵盖了小雁塔周边棚户区的改造，上诉人的该理由不能成立。上诉人还认为碑林区政府擅自改变规划，将其所在小区纳入征收范围。但如上所述，首先，涉案项目符合“四规划一计划”，其次，随着社会经济发展，部分规划有所调整符合发展的客观规律。再次，西安市政府于2017年2月13日召开第166次（2017年第6次）市政府常务会议，会议审议并原则同意了《小雁塔历史文化片区综合改造规划》。西安市规划局针对曲江管委会报送的《关于办理小雁塔历史文化片区综合改造项目规划社会条件的函》，于2017年4月12日作出《西安市规划局规划条件书（西城棚改办2017-4）》，对小雁塔历史文化片区综合改造项目用地位置、范围进行了规划。由此可见，涉案项目并非被上诉人擅自改变规划，上诉人的该理由不能成立。（四）关于拟定的《征收补偿方案》征求意见和公示的程序是否符合法律规定的问题。根据《征收补偿条例》第十条、第十一条的规定，房屋征收部门拟定的征收补偿方案，应当公布征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。征求意见之后，还应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，碑林区政府提供了涉案项目《房屋征收补偿方案（讨论稿）论证会议邀请函》及会议签到表、《房屋征收补偿方案征求意见的通知》及《征求意见和修改情况的说明》，还提供了征收补偿方案论证会照片及被征收人代表发言的照片、《房屋征收补偿方案》（征求意见）公示照片及征收补偿方案修改情况公示照片，能够证明碑林区政府将《房屋征收补偿方案》（征求意见）及修改的情况在征收范围内进行了公示。由于上诉人所在小区是整个征收范围的一部分，上诉人仅以《房屋征收补偿方案（讨论稿）》及征收范围的房屋调查结果未在其小区内公布并征求公众意见，主张程序违法的理由不能成立。（五）关于是否进行风险评估和补偿费用是否足额到位的问题。《征收补偿条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；……”第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，碑林区政府提供的《西安市碑林区房屋征收管理办公室会议纪要》及房屋征收社会稳定风险评估论证会签到表，涉案项目《社会稳定风险评估报告》，能够证明碑林区政府在作出涉案征收决定前进行了风险评估。上诉人认为风险评估报告论证会的组成人员违法，没有人大代表、政协委员及被征收人代表，但经二审核实，风险评估论证评估小组不仅有西安市碑林区的人大代表，也有政协委员，还有被征收人代表，故上诉人的该理由不能成立。上诉人还认为涉案项目存在两份风险评估报告，涉案风险评估报告不真实。碑林区政府认为不同的部门对风险评估报告有不同的要求，故存在两份风险评估报告。虽然涉案项目两份风险评估报告的形式有所差异，内容也不完全一致，但两份评估报告的风险评价均为低风险，故上诉人认为风险评估报告违法的理由不能成立。关于上诉人认为征收补偿款不符合专户存储、专款专用及足额到位的问题。本案中，在被诉征收决定作出前，投资主体已经向西安市碑林区XX中心分多次转入资金累计8亿多元，上诉人认为征收补偿款不符合法律规定的上诉理由不能成立。（六）关于2号《征收决定》的相关问题。《征收补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”这样规定的宗旨在于通过强调征收决定必须及时公告以及公告必须载明的内容，来确保涉及公众切身利益的事项能够及时被公众所知晓，并对政府的行为进行监督，从而保障公众在房屋征收补偿工作中的知情权、参与权、监督权和救济权。因此，公告需载明的内容即征收决定、征收补偿方案以及行政复议、行政诉讼权利的救济等事项，应当全面、准确，且与经政府决定的内容一致。本案中，根据查明的事实，2018年12月11日，《西安晚报》刊载了2号《征收决定》、碑房征告字[2018]2号《通告》及附件《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案》，《通告》载明了行政复议、行政诉讼权利等事项。上诉人认为涉案《征收决定》及《征收补偿方案》未在其小区进行公告，以此来主张公告程序违法的理由不能成立。上诉人认为2号《征收决定》确定的征收范围与2017年4月12日发布的《小雁塔历史文化片区综合改造项目房屋征收补偿方案》的征收范围不一致。经审查，涉案项目征收范围为“东起长安北路，西至朱雀大街，南起体育场北路，北至友谊西路。具体范围以规划定点图和勘测定界技术报告书及测量成果表为准”，四至是明确的。上诉人以上述内容来否定2号《征收决定》合法性的理由不能成立。（七）关于上诉人认为2号《征收决定》其他违法的理由。主要是：征收决定所附的《征收补偿方案》中没有原地或者就近房源安置，且在作出征收决定时，将补偿方案征求意见后公示稿(2017年4月12日)中六处安置房源变更为2号《征收决定》所附《征收补偿方案》中两处安置房源，变相地限制了上诉人的选择权，评估机构避开情况特殊的上诉人小区，基础评估价格1.2万元/平方米，远低于目前的市场价格，不符合《征收补偿条例》的规定；碑林区政府进行强征、强拆严重违法。前者属于对补偿行为合法性审查的范围，本案系对房屋征收决定合法性的审查，故对上诉人的该项理由，不予审查。后者属于事实行为，与本案不属于同一法律关系，故对上诉人的该项理由，亦不予审查。综上，碑林区XX号《征收决定》符合法律规定，上诉人主张2号《征收决定》违法，应予撤销的理由不能成立。二、关于西安市政府作出的行政复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”据此，西安市政府属于适格的行政复议机关，有权根据当事人的申请作出行政复议决定。西安市政府经实体审查后作出《行政复议决定书》，结果虽然正确，但超过了法定的复议期限，原审认定西安市政府行政复议程序轻微违法并无不当。上诉人要求撤销行政复议决定的理由不能成立。综上，碑林区XX号《征收决定》符合法律规定，西安市政府作出的行政复议决定程序轻微违法。一审认定事实清楚，适用法律正确。寇汉孝等78人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人寇汉孝等78人负担。本判决为终审判决。  审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    涂道勇   二〇二一年四月七日 书  记  员    李嘉钰附：上诉人（一审原告）名单（共78人）上诉人（一审原告）：寇汉孝，男，汉族。上诉人（一审原告）：黄明宇，男，汉族。上诉人（一审原告）：高德利，男，汉族。上诉人（一审原告）：李春宏，男，汉族。上诉人（一审原告）：潘洁，女，汉族。上诉人（一审原告）：王庆，男，汉族。上诉人（一审原告）：王晓强，男，汉族。上诉人（一审原告）：赵有亮，男，汉族。上诉人（一审原告）：张淑琴，女，汉族。上诉人（一审原告）：杨树友，男，汉族。上诉人（一审原告）：黄维强，男，汉族。上诉人（一审原告）：王**林，男，汉族。上诉人（一审原告）：杜爱华，女，汉族。上诉人（一审原告）：刘宝成，男，汉族。上诉人（一审原告）：英纳，女，汉族。上诉人（一审原告）：杨静，男，汉族。上诉人（一审原告）：苏琼，女，汉族。上诉人（一审原告）：焦满仓，男，汉族。上诉人（一审原告）：崔里峪，女，汉族。上诉人（一审原告）：何智凯，男，汉族。上诉人（一审原告）：逄坤军，男，汉族。上诉人（一审原告）：高健萍，女，汉族。上诉人（一审原告）：李美亮，男，汉族。上诉人（一审原告）：李重阳，女，汉族。上诉人（一审原告）：查家喜，男，汉族。上诉人（一审原告）：薛世民，男，汉族。上诉人（一审原告）：张汉卿，男，汉族。上诉人（一审原告）：李晓军，男，汉族。上诉人（一审原告）：王柏文，男，汉族。上诉人（一审原告）：秦幼华，女，汉族。上诉人（一审原告）：郝燕明，女，汉族。上诉人（一审原告）：赵菊兰，女，汉族。上诉人（一审原告）：武荣桢，男，汉族。上诉人（一审原告）：刘玉林，男，汉族。上诉人（一审原告）：吴端阳，男，汉族。上诉人（一审原告）：王强，男，汉族。上诉人（一审原告）：李志武，男，汉族。上诉人（一审原告）：赵玲，女，汉族。上诉人（一审原告）：周兴业，男，汉族。上诉人（一审原告）：周沄，女，汉族。上诉人（一审原告）：郑岳，男，汉族。上诉人（一审原告）：花翠萍，女，汉族。上诉人（一审原告）：陈晓莉，女，汉族。上诉人（一审原告）：刘剑萍，女，汉族。上诉人（一审原告）：于丽霞，女，汉族。上诉人（一审原告）：郭小玲，女，汉族。上诉人（一审原告）：纪国瑞，男，汉族。上诉人（一审原告）：雷海军，男，汉族。上诉人（一审原告）：张波，男，汉族。上诉人（一审原告）：周旭锋，男，汉族。上诉人（一审原告）：王驹麟，男，汉族。上诉人（一审原告）：武泽永，男，汉族。上诉人（一审原告）：王世清，男，汉族。上诉人（一审原告）：袁礼光，男，汉族。上诉人（一审原告）：程生赟，男，汉族。上诉人（一审原告）：王前逊，男，汉族。上诉人（一审原告）：赵宜俭，男，汉族。上诉人（一审原告）：程国华，男，汉族。上诉人（一审原告）：乔恒利，男，汉族。上诉人（一审原告）：陈宜平，男，汉族。上诉人（一审原告）：赵秋莲，女，汉族。上诉人（一审原告）：王西省，男，汉族。上诉人（一审原告）：伍南，女，汉族。上诉人（一审原告）：欧阳玲，女，汉族。上诉人（一审原告）：任安民，男，汉族。上诉人（一审原告）：徐萍，女，汉族。上诉人（一审原告）：向勇洲，男，汉族。上诉人（一审原告）：李秦山，男，汉族。上诉人（一审原告）：林景燕，男，汉族。上诉人（一审原告）：熊自武，男，汉族。上诉人（一审原告）：陈西民，男，汉族。上诉人（一审原告）：韦应韬，男，汉族。上诉人（一审原告）：陈青云，男，汉族。上诉人（一审原告）：杨裕平，男，汉族。上诉人（一审原告）：岳瀚，男，汉族。上诉人（一审原告）：周琳，女，汉族。上诉人（一审原告）：许健康，男，汉族。上诉人（一审原告）：赵鸥，女，汉族。   1