宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）宁01行终80号 上诉人（原审原告）马某1，住宁夏回族自治区银川市。 委托代理人申某，北京市京师律师事务所律师（一般代理）。 被上诉人（原审被告）银川市西夏区综合执法局。 法定代表人代某，局长。 行政机关出庭负责人陶野，该局副局长。 委托代理人马某2，北京天驰君泰（银川）律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审被告）银川市综合执法监督局。 法定代表人邓某，局长。 行政机关出庭负责人刘华，该局副局长。 委托代理人杨某，宁夏兴业律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人马某3，宁夏兴业律师事务所律师（特别授权）。 上诉人马某1与被上诉人银川市西夏区综合执法局（以下简称西夏区执法局）、银川市综合执法监督局（以下简称银川市执法监督局）责令限期拆除及行政复议一案，不服银川铁路运输法院（2020）宁8601行初529号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年7月16日，西夏区执法局、银川市西夏区自然资源局、宁夏农垦贺兰山农牧场（有限公司）、银川市西夏区贺兰山西路街道办事处、银川市西夏区拆迁安置办公室联合发布《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通告》，确定由西夏区执法局、银川市西夏区自然资源局等8个部门对西夏区文萃北街贺兰山农牧场新村及其周边的违法违规建筑及私搭乱建构筑物依法实施拆除。2019年8月9日，西夏区执法局、银川市西夏区自然资源局、银川市西夏区贺兰山西路街道办事处、银川市西夏区拆迁安置办公室联合发布《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》，确定国有土地依法收回，一律不予补偿，地上看护房和圈棚在2009年10月以后的认定为违章建筑不予补偿。 2020年1月7日，银川市西夏区拆迁安置办公室向被告西夏区执法局发送《关于原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及综合整治项目马某1等5户需依法拆除的函》（银西拆办函发[2020]3号），称马某1等5户涉嫌违法违章建筑，请依法进行拆除。 2020年1月8日，被告西夏区执法局向银川市自然资源局发出《关于确认查处马某1等五人土地空间使用情况的函》（银西综执函发[2020]1号），请求核查马某1、刘某、孙某、杨某、李某建设房屋所占用土地是否办理土地及规划的相关手续。2020年1月15日，银川市自然资源局作出《关于确认查处马某1等五人土地空间使用情况的复函》，称原告的房屋用地为国有存量建设用地，未办理建设用地报批。2020年1月16日，被告西夏区执法局向原告马某1制作询问笔录，原告称“1998年以崔冠民的名义承包贺兰山农牧场土地，共同经营养殖。马某1和崔某产生矛盾后签订《合作养殖合同》，2010年以后马某1在其使用的10亩土地上翻新建设，同年建设完成投入使用，建设的房屋有砖混房234.53平方米，砖彩钢顶房2165.5平方米，钢架结构房1591.86平方米，上述建设未经土地、规划部门审批”。 2020年2月8日，被告西夏区执法局向宁夏国营贺兰山农牧场发送《关于确认马某1等人土地有关情况的函》（银西综执函发[2020]3号），请求核查马某1等五人签订土地承包协议、建房是否经过农牧场同意及原告的土地租赁合同签订情况。2020年2月12日，宁夏国营贺兰山农牧场作出《关于确认马某1等人土地有关情况的复函》（宁贺场函发[2020]1号），称“经查阅档案资料，马某1、孙某、杨某没有签订过土地承包协议，马某1、孙某、杨某所建房屋没有经过农场或农场下属单位批准”。2020年2月26日，被告西夏区执法局再次向宁夏国营贺兰山农牧场发送《关于确认马某1等人土地租赁有关情况的函》（银西综执函发[2020]5号），请求核查：1、你单位对外承包或租赁土地及地上所建房屋及构筑物的相关文件规定和证明材料；2、提供2001年贺兰山农牧场土地开发管理暂行规定文本资料；3、马某1证载面积之外建设的房屋是否经过农牧场批准同意，是否有批准文本。2020年2月28日，宁夏国营贺兰山农牧场作出《关于马某1等人土地租赁有关情况的复函》（宁贺场函发[2020]2号），称“我场对外承包或租赁土地及地上所建房屋及构筑物的相关文件规定和证明材料为《关于在贺兰山农牧场开垦承包土地划拨宅基地的暂行规定》（贺场字〔98〕第088号），我场于1994年印发《贺兰山农牧场关于土地开发经营的暂行规定》（贺场发〔1994〕16号）”。 2020年3月11日，被告西夏区执法局向原告送达《责令拆除事先告知书》，载明：经查，你未取得建设工程规划许可证，在银川市××区建设了砖混房屋、棚房、砖彩钢顶房，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，本机关拟作出责令你立即停止违法建设行为，自行拆除上述违法建筑物的决定。如对告知事项有异议，有权要求进行陈述、申辩。你可以在本《告知书》之日起3日内到西夏区综合执法局进行陈述、申辩或者申请听证，逾期视为放弃陈述、申辩和听证的权利。 2020年3月12日，原告向被告西夏区执法局提交《责令拆除申辩书》，主要意见为“多年来养殖投入巨大，2018年因保护水源地将养殖场划入禁养区后，马某1响应政府号召在短期内将狐狸迁走，损失约100万元，在未获得任何补偿情况下，客观上再无法承受自行拆除带来的损失，希望公正处理”。2020年3月13日，原告提交《听证申请》。2020年3月24日，被告西夏区执法局组织召开听证会，形成听证笔录。2020年5月21日，银川市自然资源局向被告西夏区执法局发出《关于违法违规行为证据移交函的复函》，载明“经核查，马某1建设房屋经营养殖场未在自然资源部门、农业农村部门及环保部门办理备案，马某1所建房屋属城市规划区内，建议你局依照《中华人民共和国城乡规划法》进行查处”。2020年6月17日，银川市西夏区自然资源局向被告西夏区执法局发出《关于确认土地地类的复函》，载明“经我局套合西夏区土地利用总体规划，原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖种植园区内马某1所在地块，位于西夏区土地利用总体规划（2006-2020年）的允许建设区，规划地类为城镇用地（建设用地）”。2020年7月15日，被告西夏区执法局向原告作出银西综责限拆决字〔2020〕第（001）号《责令限期拆除决定书》，要求原告在2020年7月16日18时前拆除砖混房屋、棚房、砖彩钢顶房，若不履行上述义务，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定实施强制拆除，并告知行政复议及行政诉讼权利，于当日送达给原告。2020年7月23日，原告的房屋被强制拆除。 2020年8月10日，原告提出复议申请，被告银川市执法监督局于同日受理，向被告西夏区执法局发出《提出答复通知书》。2020年8月26日，被告西夏区执法局提交《行政复议答复书》，并提交证据材料和法律依据。2020年9月15日，被告银川市执法监督局作出《行政复议决定书》（银综执行复决字〔2020〕6号），对被告西夏区执法局的责令限期拆除决定予以维持，于2020年9月17日原告邮寄送达。原告不服，诉至法院，请求依法判令：1.撤销被告西夏区执法局2020年7月15日作出的银西综责限拆决字[2020]第（001）号《责令限期拆除决定书》；2.撤销被告银川市执法监督局2020年9月15日作出的银综执行复决字[2020〕6号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由二被告承担。 另查明，宁夏农垦贺兰山农牧场（有限公司）和宁夏回族自治区国营贺兰山农牧场是同一机构。 一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。2012年银川市人民政府对《银川市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》进行了修改，第四条中将城市规划管理方面法律、法规和规章规定的部分行政处罚权交由城市管理综合执法局履行。银川市西夏区人民政府官方网站公布的被告西夏区执法局行政职权事项第73序号即为未经批准擅自建设等行为的处罚。银川市西夏区人民政府在2019年开展的拆违及环境综合整治活动中，原告马某1的养殖场位于整治范围内，被告西夏区执法局被西夏区人民政府确定为具体实施部门后，通过询问原告、现场勘查、向银川市自然资源局、西夏区自然资源局、宁夏国营贺兰山农牧场等部门进行函询等方式，对原告的养殖场建设时间、建设面积、建设审批手续、土地规划用途等事项进行了调查，听取了原告的陈述和申辩，依原告的申请，组织召开听证，查明原告建设的房屋位于城市规划区内，规划地类为城镇用地（建设用地），原告认可其在2010年建设时未办理建设工程规划许可证，故被告西夏区执法局作出的《责令限期拆除决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。原告称其在2010年的养殖场建设应按设施农用地进行管理，不需要办理农用地转用审批手续，不需要办理建设工程规划许可证。法院认为，当时有效的《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）规定，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）按农用地管理，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。本案中，原告没有提交证据证明其在2010年建设时已履行上述审批程序。原告提出的因水源地保护而禁养导致其搬迁狐狸造成损失，不属于本案审理范围。原告提出其养殖场已被纳入棚户区改造范围，被告以拆违促拆迁，属执法目的不当的意见，因原告提交的证据不足以证明棚户区改造的事实存在，法院对该意见不予采纳。被告银川市执法监督局受理原告的行政复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》的规定程序进行了审理，在法定期限内作出行政复议决定并向当事人送达，其复议程序合法，复议结果正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告马某1的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马某1负担。 宣判后，马某1不服，向本院提起上诉称，一、被上诉人西夏区执法局未对事情调查清楚，被上诉人银川市执法监督局与一审法院认定的事实有误。1.宁夏国营贺兰山农牧场与崔某签订了经营承包合同，上诉人与崔某继而签订了合作养殖合同。被上诉人西夏区执法局应当对崔某土地利用情况进行调查，径行调查上诉人的用地审批情况不符合基本逻辑。宁夏国营贺兰山农牧场印发的贺场发[1994]16号、贺场字（98）第088号文件证明涉案地块可以用于农林种植业或养殖业，崔冠民承包并用于养殖符合政策规定，上诉人的用地行为同样符合规定。2.涉案土地应当按照设施农用地进行管理，被上诉人并没有直接证据证明涉案土地已经变成了建设用地，上诉人无需办理相关建设手续。二、被上诉人适用法律错误。1.经上诉人通过政府信息公开所知，涉案地块土地总体规划为允许建设区，现状为坑塘水面用地、其他林地和村庄建设用地，并不是城市规划区的建设用地，不应适用《中华人民共和国城乡规划法》。2.基于国营农场的特殊性，在很长一段时间内均由农垦系统管理。无论是从当时政策还是现实结果来看，宁夏国营贺兰山农牧场对上诉人建房一直是允许甚至支持的态度。一审判决无权直接适用国土资发[2010]155号文件对上诉人厂房进行评价。三、涉案处罚不具有正当性，不符合比例性原则。1.涉案厂房被纳入了征收范围，被上诉人西夏区执法局以“拆违”促拆迁，行政目的显然不具有正当性。2.上诉人厂房于2008年在涉案土地上开始翻建，于2010年已修建完成，客观上不具有使用国土资发[2010]155号文件进行约束的可能性。综上，请求二审法院：1.撤销银川铁路运输法院作出的（2020）宁8601行初529号行政判决书；2.改判撤销被上诉人西夏区执法局作出的银西综责限拆字[2020]第（001）号《银川市西夏区综合执法局责令限期拆除决定书》；3.撤销被上诉人银川市执法监督局作出的银综执行复决字[2020]6号《行政复议决定书》；4.本案上诉费由被上诉人承担。 被上诉人西夏区执法局辩称，一、被上诉人作出限期拆除决定书时对上诉人养殖场属违建的事实调查清楚，不存在事实认定不清。银川市西夏区人民政府在2019年开展的拆违及环境综合整治活动中，上诉人的养殖场位于整治范围之内，被上诉人被确定为具体的拆违实施部门。在向上诉人作出限期拆除决定书之前，被上诉人通过询问上诉人、现场勘查、向银川市自然资源局、西夏区自然资源局、宁夏国营贺兰山农牧场等致函等方式，对上诉人养殖场的建设时间、建设面积、建设审批手续、土地规划用途等事项进行了仔细的调查，同时听取了上诉人的申辩，查明涉案养殖场位于城市规划区内，规划地类为建设用地，且上诉人未办理规划许可。故被上诉人将养殖场认定为违章建筑并责令限期拆除认定事实清楚。二、被上诉人作出处罚和一审法院判决时适用的法律正确。根据银川市西夏区自然资源局向被上诉人发出的《关于土地地类的复函》，可以明确上诉人养殖场的所在地块位于西夏区土地利用总体规划的允许建设区，规划地类为城镇用地（建设用地）。同时，已查明上诉人在涉案土地上建设时未办理建设工程规划许可证，应当适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。综上，一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。请求二审法院：驳回上诉，维持原判。 被上诉人银川市执法监督局辩称，一、被上诉人作出的银综执行复决字[2020]6号《行政复议决定书》事实清楚、证据充分，程序正确，应予维持。二、被上诉人对其他事实的答辩意见与被上诉人西夏区执法局的答辩意见一致。请求二审法院：驳回上诉，维持原判。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。上诉人向本院提交了宁夏回族自治区人民政府于2019年4月19日作出的宁政土批字[2019]30号《自治区人民政府关于银川市2019年第一批次城镇建设用地的批复》（提交复印件）。证明目的：1.涉案土地于2019年才经宁夏回族自治区人民政府批准为建设用地，在2019年之前上诉人翻建该建筑时涉案土地必然是农用地，不适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。2.该地块因宁夏回族自治区人民政府批复变更为建设用地，涉及了相关征收项目，在征收过程中被上诉人以“拆违”促拆迁，执法目的不当。一审判决认定没有证据证明存在棚户区项目存在，认定事实错误。 被上诉人西夏区执法局对该证据的真实性、合法性予以认可，但对其关联性、证明目的不予认可。认为被上诉人一审中提交的证据3-3可以证明涉案土地自2009年至2018年被列为建设用地。 被上诉人银川市执法监督局对该证据的真实性、合法性予以认可，但对其关联性、证明目的不予认可。认为从该证据的内容看，其所反映的是西夏区贺兰山农牧场国有农用地1.7168公顷转为国有建设用地，但不能反映出上诉人占用的土地是否属于土地变性的范围。相反，银川市西夏区自然资源局于2020年2月27日、银川市自然资源局于2020年5月21日作出的回函，均可以证实上诉人所占用地为城镇建设用地。 经二审举证、质证，本院认为，上诉人提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中第五十二条规定的“新的证据”的情形，且无法达到上诉人的证明目的，本院不予采信。 二审审理查明的事实与一审审理查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为被上诉人西夏区执法局作出的银西综责限拆决字[2020]第（001）号《责令限期拆除决定书》及被上诉人银川市执法监督局作出的银综执行复决字[2020〕6号《行政复议决定书》是否合法。被上诉人西夏区执法局通过询问上诉人马某1、现场勘查、向银川市自然资源局、银川市西夏区自然资源局、宁夏国营贺兰山农牧场等部门进行函询等方式，对上诉人的养殖场建设时间、建设面积、建设审批手续、土地规划用途等事项进行了调查，听取了上诉人的陈述和申辩，依上诉人的申请，组织召开听证，查明上诉人2010年建设的房屋位于城市规划区内，规划地类为城镇用地（建设用地），且在建设时未办理建设工程规划许可证，应当适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定进行处罚。故被上诉人西夏区执法局作出的涉案《责令限期拆除决定书》及被上诉人银川市执法监督局作出的涉案《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。上诉人认为涉案地块应当适用宁夏国营贺兰山农牧场印发的贺场发[1994]16号、贺场字（98）第088号文件无法律依据。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马某1负担。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 马建菲 二〇二一年四月二十七日 书记员 吴佳敏 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……