安徽省萧县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1322行初166号 原告：梁学胜，男，汉族，1968年10月20日出生，住安徽省宿州市萧县。 被告：萧县自然资源和规划局。住所地：安徽省宿州市萧县龙城镇瑞祥小区东侧。统一社会信用代码：11341322MB1578648F。 法定代表人：杜广武，该局局长。 出庭负责人：杨公文，该局副局长。 委托诉讼代理人：李永伟，该局工作人员。 委托诉讼代理人：胡浩，安徽烁光律师事务所律师。 原告梁学胜诉被告萧县自然资源和规划局（以下简称萧县资源规划局）责令退还非法占用土地及责令限期拆除一案,本院受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料，并依法组成合议庭，于2020年12月22日公开开庭审理了本案。原告梁学胜，被告萧县资源规划局出庭负责人杨公文及委托诉讼代理人李永伟、胡浩均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2020年10月29日，萧县资源规划局以梁学胜未办理合法用地手续作出萧自然资规执罚【2020】059号行政处罚决定（以下简称59号处罚决定），责令梁学胜退还非法占用的土地402.30平方米；限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋233.50平方米。 梁学胜诉称，萧县资源规划局于2020年10月20日组织的听证会存在以下程序违法之处：未对黄口国土所调查的材料予以质证，未对梁学胜提交的证据进行质证，未让梁学胜进行最后陈述。59号处罚决定认定的事实与实不符，梁学胜建房所用的宅基地系其父辈使用过的祖宅，该土地符合黄口镇土地利用总体规划为建设用地。2013年梁学胜向所在村村委会提出申请，村同意，镇国土所和村于部进行了丈量绘图、填表相关材料交到黄口国土所，并交纳500元办证费用。所在的行政村2013年申请均未领到《集体土地使用证》。梁学胜是该村村民符合一户一宅要求。根据2019年5月20号萧县资源规划局发出的整改意见，梁学胜、梁尚之住房应属于变更补办手续范畴。综上，萧县资源规划局的行政处罚程序违法，认定事实不清，请求依法撤销萧县资源规划局作出的59号处罚决定并由被告承担本案诉讼费用。 梁学胜向本院提交如下证据材料：证据1.2020年7月28日梁学振、黄德勤证人证言一份，欲证明1975年宅田合一，梁万适宅基地内有三条路，扣除三条路面积后，折算为坑以北都为梁万适南北长度46.6米以内的宅基地；证据2.1975年批准宅基地的原始底册（1975年分地底册）拍图打印件，原件出自原行政村主任陈民华保管的底册，欲证明1975年申请的宅基地已经批准给其父亲梁万适，就是案涉土地，批准的面积，东西14米左右，南北46.6米，四至未显示，0.978亩；证据3.2010年9月20日颁发的萧集用（2020）第11287号集体土地使用证（以下简称11287号土地证）复印件一份，欲证明与证据1、2相互印证的事实清楚、真实，证载南北46.6米加上三条路，实际南北长度大概70多米，东西长14米，证载面积在就在1975年分地底册登记的土地面积范围内；证据4.2019年5月20日萧县农村建房审批情况整改意见（以下简称2019年整改意见）复印件一份，欲证明案涉房屋是在村庄规划区范围内的自建住房，乡镇政府按照规划进行了核实，符合规划的补办手续，违反规划的才应予以拆除；证据5.2013年9月7日收条复印件一份，欲证明梁万科收取梁学胜五百元办理土地使用证费用的事实；证据6.梁学振、黄德勤、胡永超证人出庭证言，欲证明梁学胜案涉房屋占用土地的由来真实、合法，同以上证据相互印证。 萧县资源规划局辩称，1.萧县资源规划局在作出行政处罚决定之前，依法告知了梁学胜陈述、申辩的权利，并依法举行听证程序，听证程序合法，梁学胜诉状所述与事实不符。根据《行政处罚法》第42条及《自然资源听证规定》第9、10条的相关规定，听证程序应当由调查人员先行提出当事人的违法事实、证据和行政处罚建议，由当事人进行申辩和质证，并提出维护其合法权益的事实、理由和依据。结合本案的《听证纪要》第三、第四项记载的内容，已依法向当事人提出了调查认定的违法事实，并举证了作出处罚决定的证据材料及适法依据，梁学胜也已针对上述内容依法发表了申辩或抗辩意见，并提交了相关证据。萧县资源规划局将听证双方争议焦点进行总结，并予以综合认定，最终得出当事人的反驳理由及证据不足以推翻梁学胜违法占地建住宅的违法事实，并依法决定继续做出行政处罚决定书。2.萧县资源规划局认定事实清楚，梁学胜所述与事实不符且无证据能够佐证。《土地管理法》第14条、《物权法》第9条规定，可以说明，集体建设用地使用权的确定必须以不动产登记为准，即只有经过行政确定程序，才能发生宅基地使用权确立的效力；如果土地无登记证书，则应由乡镇或县政府进行确权，方能取得或享有宅基地使用权。现梁学胜既无土地登记权属证书，也无政府确权决定文件，更无特殊原因取得土地使用权的情形（例如生效法律文书等），显然不享有其占有土地的使用权，违法占地事实清楚，被告认定事实正确。3.根据《土地管理法》第62条规定农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续（农转用审批手续）。集体经济组织成员有权依法申请集体土地建住宅，但应当依法经村民代表大会同意后，再由乡（镇）人民政府审核批准，梁学胜无上述材料，属未经批准非法占用集体土地建住宅，萧县资源规划局依据《土地管理法》第62、78条的规定，作出行政处罚的行为，认定事实清楚、证据确凿、定性准确、依据正确、程序合法、处罚适当，请依法驳回梁学胜的诉请。 萧县资源规划局向本院提交如下证据材料：1.梁学胜、王飞、梁美影身份证及询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、土地利用总体规划图（局部）、土地利用现状图、调查报告复印件一组，欲证明认定梁学胜未经批准擅自占用集体土地建住宅的违法行为事实清楚；2.违法线索登记表、核查报告、立案呈批表、案件承办人执法证、法制审核单、法制审核表、违法案件会审记录、违法案件处理决定呈批表复印件一组，欲证明萧县资源规划局作出行政处罚时，严格按照《国土资源行政处罚办法》的规定，按照核查、立案、组织调查取证、认定审核证据、法制审查、会审作出决定的程序进行，程序合法；3.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、听证纪要、行政处罚决定书及相关送达回证复印件一组，欲证明萧县资源规划作出行政处罚时，严格按照《行政处罚法》、《自然资源听证规定》的相关规定，保障被处罚人的陈述、申辩权，并依法组织听证，最终作出行政处罚决定并送达，程序合法；4.适法依据：《行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》、《自然资源听证规定》、《土地管理法》。综合证明目的：萧县资源规划作出行政处罚的行为，认定事实清楚、证据确凿、定性准确、依据正确、程序合法、处罚适当。 经庭审质证，（一）梁学胜对萧县资源规划局所举证据质证认为，不认可证据1真实性，梁美影系举报人，王飞系暗楼村书记，二人陈述内容与实不符，达不到被告的证明目的；不认可2020年10月28日现场勘验笔录的案由，对笔录其他内容认可；不认可土地利用总体规划图、现状图、调查报告。不认可证据2、3的证明目的；认为程序违法，听证中未进行质证，未让其出示证据，剥夺其陈述申辩的权利；适法不正确。（二）萧县资源规划局对梁学胜所举证据质证认为，不认可2013年9月7日梁万科证明、2020年7月28日梁学振、黄德勤证人证言的真实性、关某、合法性，且梁万科、黄德勤未出庭接受质询，不具有证据效力，达不到其证明目的；另外，证载内容前后不通顺，内容不明确，达不到其证明目的；不认可证据2的真实性、关某、合法性，且梁学胜未提交证据原件，1975年土管法尚未颁布，不存在宅基地这一概念，更不存在批准宅基地的行为；认可证据3的真实性，不认可关某，通过对比案外人梁万适的土地证及萧县资源规划局所举证的勘测图，可以证明案涉土地与土地证上所载土地系南北关系，且两地中间还夹有梁义的住宅，因此与本案无关，并非同一块地；认可证据4整改意见的真实性，土地符合总体规划和用途符合建设用地的，仍应当由乡镇补办审批手续，至今仍未取得审批手续，说明其未经批准，私自建住宅显然违法。 经审理查明，2020年9月2日，萧县资源规划局接到群众举报，举报梁学胜未经批准擅自在萧县××楼行政村××自然村内东西水泥路北侧建住宅。同日，萧县资源规划局对举报线索予以核查，并制作核查报告，次日经审批予以立案，并指派具体办案人员承办。于2020年8月26日分别对梁学胜、举报人梁美影进行询问并形成问话笔录。于2020年8月28日对该村书记王飞进行询问并形成问话笔录。同日，对现场进行勘测形成现场勘测笔录并对现场进行拍照、绘制院落草图，笔录记载梁学胜住宅东至路、南至空地、西至梁万**住宅、北至梁义住宅，占地402.30㎡，建筑物面积233.50㎡。套图对比萧县黄口镇土地利用总体规划图（2006-2020年）并标注“该地块符合黄口镇土地利用总体规划”及“该宗地位于杜桥内，地类为建设用”加盖印章。2020年9月21日，萧县资源规划局作出萧自然资规执听告（2020）059号行政处罚听证告知书。同日，向梁学胜送达。2020年10月26日，萧县资源规划局举行听证会，并形成听证纪要。萧县自然资源规划局于2020年10月29日作出59号处罚决定，并于同日向梁学胜送达。梁学胜不服，于2020年11月12日向本院提起行政诉讼，请求撤销被诉行政行为。 另查明，2021年4月8日，萧县农业农村局与萧县自然资源和规划局向本县各乡镇人民政府、县直机关共同印发萧农（2021）26号《关于萧县农村宅基地审批管理办法（试行）的通知>》文件（以下简称26号《宅基地审批试行办法》）。其中第三条第二款规定“县农业农村局负责建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，直到宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房利用”。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正，2020年1月1日实施）第六十二条、六十七条、七十五条、七十八条、八十四条明确了农业农村部对宅基地管理、改革和执法监管职责。本案被诉行政行为发生在新法实施之后。根据新法第七十八条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的具体规定，结合本案具体情况，萧县资源规划局已不是本县人民政府农业农村主管部门，不再具有对农村居民未经批准非法占地建住宅的查处职责，对该行政区域内农村村民非法占用土地建住宅的行为不负有监督管理检查的法定职责。在本案审理过程中，萧县资源规划局自认无执法权，被诉行政行为属于越权行为，但不同意自行撤销案涉处罚决定，庭后向本院提供了26号《宅基地审批试行办法》。根据该试行办法第三条第二款关于“本县农业农村局负责建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理职责”的明确规定，可以确定萧县资源规划局超越职权以梁学胜未办理合法用地手续作出的59号处罚决定的行政行为违法，应予以撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下： 撤销萧县自然资源和规划局于2020年10月29日作出的萧自然资规执罚【2020】059号行政处罚决定。 案件受理费50元，由原告萧县自然资源和规划局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  吴秀丽 人民陪审员  郑 楠 人民陪审员  孙秋玲 二〇二一年四月二十日 法官 助理  沈黎明 书 记 员  田凯强 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。