河南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）豫行终746号 上诉人（原审原告）银功芳，女，1956年2月7日出生，汉族，住河南省原阳县。 上诉人（原审原告）王位波，男，1984年6月22日出生，汉族，住原阳县。 二上诉人共同委托代理人常林海，河南兴原律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）原阳县人民政府，住所地原阳县黄河大道中段。 法定代表人郭新杰，该县人民政府县长。 委托代理人陈浩。 委托代理人崔荣文。 被上诉人（原审被告）原阳县自然资源局，住所地新乡市原阳县城关镇建设街104号。 法定代表人杨惟峰，该局局长。 委托代理人朱润青，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会，住所地新乡市平原示范区滨湖大道与太行大道交叉口市民之家。 法定代表人王景书，该区管理委员会主任。 委托代理人胡士谦。 委托代理人杨长庚，河南国豪律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）原阳县原武镇人民政府，住所地原阳县原武镇。 法定代表人杜兴平，该镇人民政府镇长。 委托代理人孟祥。 委托代理人肖泽领，河南力天律师事务所律师。 上诉人银功芳、王位波因诉被上诉人原阳县人民政府（以下简称原阳县政府）、原阳县自然资源局、新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会（以下简称平原示范区管委会）、原阳县原武镇人民政府（以下简称原武镇政府）确认行政行为违法一案，不服河南省新乡市中级人民法院（以下简称原审法院）（2020）豫07行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王位波及二上诉人的共同委托代理人常林海，被上诉人原阳县政府的委托代理人陈浩、崔荣文，原阳县自然资源局的委托代理人朱润青，平原示范区管委会的委托代理人胡士谦、杨长庚，原武镇政府的委托代理人孟祥、肖泽领到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 银功芳、王位波原审诉讼请求：请求确认平原示范区管委会征收银功芳、王位波3.8亩承包经营的基本农田并将该土地上的地上、地下附属物强行拆除的行为违法。 原审法院经审理查明，银功芳、王位波系原阳县原武镇古城村人，其作为家庭承包方代表在原武镇古城村有家庭承包地，持有农村土地承包经营权证。2019年6月11日，原阳县国土资源局发布原平征告字[2019]第049号征地告知书，拟征收原武镇古城村集体土地0.5529公顷，征收土地用途为交通运输用地，征地补偿安置费标准按照《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价标准的通知》执行，地上附着物补偿标准按照《新乡市人民政府关于调整新乡市国家建设征收集体土地地上（地下）附着物补偿标准的通知》规定执行。银功芳、王位波家承包的部分地块在被征收土地范围内。平原示范区管委员会组织实施上述土地征收工作，就涉案土地、附属物征收补偿费已支付到位。银功芳、王位波称2019年8月其部分承包地上的树木等附属物被人强制清理，银功芳、王位波不服向法院提起诉讼。 原审法院认为，银功芳、王位波对其家庭承包地被征收及地上附着物被强制清理行为不服，具备提起诉讼的原告主体资格。本案争议焦点为涉案土地征收行为及强制行为是否合法。依照本案强制行为发生时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，涉案地块所在地的平原示范区管委会具有组织实施征收的法定职权，故平原示范区管委会系本案适格被告，原阳县政府、原阳县自然资源局、原武镇政府并非本案适格被告。根据平原示范区管委会提交的证据，被诉征地行为依照相关法律规定进行，银功芳、王位波主张被诉征地行为违法与缺乏事实依据，其请求确认相关征地行为违法理由不成立。《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告,仍不履行,行政机关可以作出强制执行决定，并申请人民法院强制执行。本案涉案地块附着物在被实施强制清理过程中,无证据显示平原示范区管委会作出过相应的行政强制执行决定,也没有明确告知当事人依法应享有的陈述权、申辩权及提起行政复议或行政诉讼的权利等,即直接将涉案承包地上附着物强制清理，剥夺了银功芳、王位波应享有的合法权利，该强制行为显属违法，故银功芳、王位波请求确认平原示范区管委会涉案强制行为违法的诉讼请求，依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认平原示范区管委会于2019年8月强制清理银功芳、王位波家部分承包地上附着物的行为违法。案件受理费50元，由平原示范区管委会承担。 上诉人银功芳、王位波不服原审判决，提起上诉称：一、原审判决平原示范区管委会为涉案征收主体，其征地行为合法，不符合事实与法律规定。涉案土地为国家保护的基本农田，依照《中华人民共和国土地管理法》相关规定，平原示范区管委会不具备征收土地资格与权限，而且涉案土地征收公告是原阳县自然资源局代原阳县政府发布，其也不具备征收资格，因此平原示范区管委会越权征地行为违法。二、征地公告上征收土地范围与本涉案案土地不一致。银功芳、王位波在一审中提交的四组证据显示，被征土地分户示意图为修建平原大道与实际征收土地为泰山路相距1公里左右，涉案地块明显不一致。原平征告字（2019）第049号征地告知书中显示的征地亩数为0.5525公顷即8.2875亩，而实际征收面积为36.97亩。根据一审中提交的四组证据，应该支持银功芳、王位波主张**原示范区管委会征地行为违法的诉讼请求，但原审法院并未支持，显属错误。综上，请求依法改判，支持银功芳、王位波的上诉请求。 平原示范区管委会答辩称：一、平原示范区管委会具有相应的征收涉案土地的主体资格，征收主体合法有效。二、平原示范区管委会依照法律规定履行了法定义务，按照规定的程序对涉案被征收土地进行了清理，行为合法。银功芳、王位波的上诉理由不能成立，应予以驳回。 原阳县政府、原武镇政府同意平原示范区管委会的答辩意见。原武镇政府另认为其仅为第三人，在征收土地过程中只是协调者，不能作为被上诉人。 原阳县自然资源局答辩称：一、本案被诉的行政行为非原阳县自然资源局作出。二、涉案土地并非在原阳县自然资源局辖区，其非适格被告。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致外，另查明：一、平原示范区管委会为证明其征收行为合法，原审中提交的证据有平原示范区财政局土地储备中心等作出的平财预[2019]58号文件、原平征告字[2019]049号征地告知书、原武镇政府2019年7月19日收据、2019年7月23日支付凭证各一份；另提交现场照片一张、方位图一份。上述证据中，平财预[2019]58号文件系向各乡镇政府拨付征地拆迁资金的通知，原平征告字[2019]049号征地告知书显示的征地范围与本案并非同一地块，原武镇政府的收据及2019年7月23日支付凭证涉及拆迁资金的使用问题。二、二审庭审中，当事人均认可涉案土地已经修成道路使用。 本院认为：一、平原示范区管委会征收银功芳、王位波3.8亩承包地违法。修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。第七十条第一项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。第七十四条第一款第一项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，平原示范区管委会认可其对涉案土地组织实施了征收行为，但迄止二审庭审，其仍未提交其征收涉案土地经过法定程序批准以及进行公告等方面的证据。根据上述法律规定，视为没有相应证据，应当予以撤销。但各方当事人均已认可涉案土地已修成道路使用，撤销会给社会公共利益造成重大损害，故平原示范区管委会征收涉案土地的行为应被确认违法，且应责令其采取补救措施。 二、平原示范区管委会为本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。本案中，平原示范区管委会认可其组织实施了涉案土地的征收工作，其又系经省级政府批准设立的开发区管理机构，故其作为本案被告适格。因无证据证明原阳县政府、原阳县自然资源局、原武镇政府参与了对涉案土地的征收、强拆工作，原审判决认定其并非本案适格被告并无不当。 三、平原示范区管委会强制清理银功芳、王位波涉案承包地地上附着物的行为违法。本案中，平原示范区管委会没有提供证据证明其强制清理涉案土地地上附着物时，作出过强制执行决定，听取了银功芳、王位波的陈述申辩等，违反行政强制法的相关规定，属程序违法，原审判决确认该行为违法并无不当。 综上，银功芳、王位波的上诉理由部分成立，本院予以支持。原审判决认定平原示范区管委会的征地行为合法主要证据不足，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、维持河南省新乡市中级人民法院（2020）豫07行初163号行政判决“确认新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会于2019年8月强制清理银功芳、王位波家部分承包地地上附着物的行为违法”； 二、确认新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会征收银功芳、王位波涉案3.8亩承包地的行为违法，责令新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会采取相应补救措施； 三、驳回对原阳县人民政府、原阳县自然资源局、原阳县原武镇人民政府的起诉。 一、二案件受理费各50元共计100元，由新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张同仁 审 判 员 于保林 审 判 员 荆向丽 二〇二一年四月三十日 法官助理 董亚伟 书 记 员 宁文煜