云南省普洱市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）云08行终15号上诉人（原审原告）刘光德，男，1967年6月17日出生，汉族，住云南省普洱市景谷傣族彝族自治县。委托代理人孔梓州，云南聚哲律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）景谷傣族彝族自治县搬迁安置办公室。住所地云南省普洱市景谷傣族彝族自治县威远镇滨河东路**。法定代表人谢斌，景谷傣族彝族自治县搬迁安置办党组书记、主任。委托代理人陈子荣。委托代理人刀思楠，云南千和律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）景谷傣族彝族自治县永平镇人民政府。住所地云南省普洱市景谷傣族彝族自治县永平镇振平东路**。法定代表人刀安云，景谷傣族彝族自治县永平镇人民政府镇长。委托代理人杨正云，云南大格（普洱）律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。上诉人刘光德因诉被上诉人景谷傣族彝族自治县搬迁安置办公室（以下简称景谷县安置办）、景谷傣族彝族自治县永平镇人民政府（以下简称永平镇人民政府）土地征收补偿一案，不服云南省景谷傣族彝族自治县人民法院（以下简称景谷县法院）（2020）云0824行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年2月22日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明，刘光德持有的1995年1月1日至2024年12月31日《农村集体耕地延长承包经营合同书》中，有那徐钙田（水田）1.04亩、昌水洞田（水田）0.9亩、那徐钙地0.3亩、俄落地二块1.5亩。2008年11月21日，景谷县糯扎渡水电站征地及失稳区土地细化登记，刘光德户有梯田5.46亩，细化登记表户主签字栏上有刘光德的签名和手指印。2009年3月18日，景谷县糯扎渡水电站征地及失稳区土地细化公示表（第二榜）公示，刘光德户被征地块名称为那涂田，细化面积为水田5.46亩。2009年11月25日，景谷县糯扎渡水电站征地及失稳区土地细化公示表（第三榜）公示，刘光德户被征地块名称、细化面积与第二榜公示一致，签名盖章栏中有刘光德的签名和手指印。2014年6月9日，刘光德收到补偿款184542.91元。2018年间，刘光德和刘兆清、丰丕荣等人先后向永平镇人民政府、景谷县人民政府、普洱市人民政府提出糯扎渡电站征用土地面积复查复核信访事项。该三级政府均认为糯扎渡水电站实物指标细化，经一、二榜公示无人提出异议，故不支持其复查复核诉求，并作出书面答复。2020年10月12日，刘光德提起行政诉讼：请求1.判令二被告对原告被征用的实物指标重新复核确认；2.由被告承担本案诉讼费用。原审法院认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出行政行为未告知当事人诉权或起诉期限的，起诉期限自当事人知道或应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不超过两年；《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限，且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。本案刘光德认可2008年11月21日在景谷县糯扎渡水电站征地及失稳区土地细化登记表户主签字栏上按手指印，又于2014年6月9日收到补偿款，其权利是否受到侵害就应当知道，但未在法定起诉期限内提起行政诉讼。期间，又无不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，故此，刘光德的起诉已经超过了行政诉讼法规定的起诉期限。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回刘光德的起诉。案件受理费50元，退还刘光德。上诉人刘光德上诉称：请求撤销一审裁定，改判发回一审法院进行实体审理并作出判决。上诉理由：1.2008年1月21日，上诉人在土地细化登记表上签字捺手印的（工作人员代签）行为和2014年6月9日收到补偿款的行为不能认定为是行政机关作出的具体行政行为，庭审中二被上诉人一直抗辩被告主体不适格，没作出过具体的行政行为。2.本案上诉人的诉请是“对被征用的实物指标重新复核确认”，即对二被上诉人之前确认的被征用土地面积为5.46亩存在争议，二被上诉人在庭审中坚持之前确认的面积就是5.46亩，那么在重新复核工作没有进行之前，上诉人被征用的土地面积还处于不确定状态，只有重新复核后上诉人才知道被征用的面积是否准确，权利是否被侵害，也才知道自己存在可以提起追加补偿的诉权。3.上诉人收到普洱市人民政府〔2018〕9号文件的时间是2018年的12月10日，起诉期限只能从此时起算，上诉人的起诉尚在法定的期限之内，上诉人不知道存在一审法院“推定”的2014年6月9日收到补偿款时就“知道或应当知道”自己存在诉权，一审法院的这一推定极可能掩盖了二被上诉人在征地过程中的违法行为。被上诉人景谷县安置办答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确。一、本案已超过起诉期限。经一审审理查明，行政机关于2008年11月21日作出细化登记行为，2009年3月18日又进行了第二榜公示，刘光德在2014年6月9日已收取了补偿款，具体行政行为早已作出，刘光德在2008年即已知悉其认为的权利被侵害情况，但在2020年8月7日才首次向人民法院提起行政诉讼，超过行政诉讼的诉讼时效（注：应为起诉期限），怠于行使自身权利，长达12年后才提起本案行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件，自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内，公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起，最长不得超过一年。第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉。超过法定起诉期限，且无行政诉讼法第四十八条规定的情形。二、景谷县安置办并非为本案行政补偿征收管理的主体，其作为被告主体不适格。本案中，景谷县安置办并非作出具体行政行为的行政机关，针对刘光德诉请的实物指标细化事宜是由省移民局组织，自治县人民政府组织相关部门和涉及的有关乡（镇）、村民委员会和村民小组对可研阶段的实物指标调查成果进行复核和分解细化，将集体、个人财产细化分解到农村集体经济组织和移民户，填写到户明细表，并取得其签字认可，自治县人民政府审核后，逐级上报市、省级审定，作为补偿补助的主要依据。由此可以看出，在整个实物指标细化过程中，景谷县安置办并非系由其作出具体行政行为，而也并非是由其进行征收管理，实际为景谷县安置办配合政府部门对调查成果进行复核和分解细化，之后由政府进行审核，并最终上报市、省级进行审定。在此过程中，景谷县安置办并未作出具体行政行为，其不应当作为本案被告。三、永平镇人民政府作出的具体行政行为，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法。在永平镇人民政府作出具体行政行为前，景谷县安置办已经配合了永平镇人民政府组织调查组深入实施走访，已组织了相关部门和涉及的有关乡（镇）、村民委员会和村民小组对可研阶段的实物指标调查成果进行复核和分解细化。将案涉土地细化分解到刘光德的户名下，填写了到户明细表，并取得其签字认可，亦向群众经过了两榜公示，在公示期无异后最终进行了审定。至此，永平镇人民政府系按程序作出对于刘光德征收细化面积认定的具体行政行为。同时，景谷县开展糯扎渡水电站实物指标复核分解细化是根据《中大型水利水电工程建设征地补偿和居民安置条例》（国务院令679号）、《水利水电工程建设征地移民实物指标调查规范》《水利水电工程建设征地移民安置总体规划报告》（审定本）的规定进行分解细化，也明确在根据糯扎渡水电站各村民小组图斑面积前提下应当对照各村民小组集体和个人提供的有效合同书进行实物指标分解细化，调查成果以“实物现状”为依据复核分解细化到组、到户，至此，本次对案涉实物指标的调查符合移民政策法规和规范规程要求，调查成果真实有效。四、刘光德诉请重新进行实物指标细化的地块已被淹没。现针对刘光德提出重新进行实物指标细化的地块已基于糯扎渡水电站的建设，现被淹没后改变了原貌，无法重新进行复核细化，其诉请不具备实现的可能性。综上所述，景谷县安置办被告主体不适格，永平镇人民政府对刘光德被征用的实物指标调查认定事实清楚，证据确凿、程序合法，刘光德的起诉已超过诉讼时效，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，依法应当予以维持。被上诉人永平镇人民政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，本案诉讼时效已过，对一审裁定依法应当予以维持。经一审审理已经查明，行政机关的细化登记行为实际在2008年11月21日就已经作出，2009年3月18日又进行了第二榜公示，同时上诉人在2014年6月9日也收取了补偿款，行政机关的具体行政行为早已经作出。上诉人在2008年即已充分知悉其认为的权利被侵害的情况，但在2020年8月7日才首次向人民法院提起行政诉讼，远超过行政诉讼的诉讼时效，怠于行使自身权利，长达12年后才提起本案行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外；因不动产提起诉讼的案件，自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内，公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限。是否准许由人民法院决定；《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起，最长不得超过一年。第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限，且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。本案具体行政行为已于2008年作出，至今早已届满，同时上诉人早已知悉其认为的侵害情况，但在2020年8月7日才首次向人民法院提起行政诉讼，远超过行政诉讼的起诉期限，怠于行使自身权利。本案已过诉讼时效，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持原审裁定。二、被上诉人并非为本案行政补偿征收管理的主体，其作为被告主体不适格。本案中，被上诉人并非作出具体行政行为的行政机关，针对被上诉人诉请的实物指标细化事宜是由省移民局组织，设计单位配合和技术把关，在项目法人单位参与下，自治县人民政府按照客观公正，实事求是的原则，组织相关部门和涉及的有关乡（镇）、村民委员会和村民小组对可研阶段的实物指标调查成果进行复核和分解细化，将集体、个人财产细化分解到农村集体经济组织和移民户，填写到户明细表，并取得其签字认可，自治县人民政府审核后，逐级上报市、省级审定，作为补偿补助的主要依据；由此可以看出，在整个实物指标细化过程中，被上诉人并非系由其作出具体行政行为，而也并非是由其进行征收管理，实际为被上诉人配合政府部门对调查成果进行复核和分解细化，之后由政府进行审核，并最终上报市、省级进行审定，在此过程中，被上诉人并未作出具体行政行为，其不应当作为本案被告。三、被上诉人景谷县永平镇人民政府作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法。景谷县永平镇人民政府作出具体行政行为前，被上诉人已经配合了原审被告景谷县人民政府组织调查组深入到乡、村、组实施走访，已组织了相关部门和涉及的有关乡（镇）、村民委员会和村民小组对可研阶段的实物指标调查成果进行复核和分解细化，将案涉土地细化分解到刘光德的户名下，填写了到户明细表，并取得其签字认可，亦向群众经过了两版公示，在公示期无异后最终进行了审定。经审定：刘光德实物细化图斑补差面积为：那涂田（图号：113、ID号：464）5.46亩，甚至超过了“农村集团耕地延长承包经营”合同中其所享有使用的面积，至此，原审被告景谷县永平镇人民政府系按程序作出的具体行政行为，同时，对于刘光德征收细化的面积，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法。同时，景谷县开展糯扎渡水电站实物指标复核分解细化是根据《中大型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第679号）、《水利水电工程建设征地移民实物指标调查规范》和《水利水电工程建设征地移民安置总体规划报告》（审定本）的规定进行分解细化，也明确在根据糯扎渡水电站各村民小组图斑面积的前提下应当对照各村民小组集体和个人提供的有效合同书进行实物指标分解细化，调查成果以“实物现状”为依据复核分解细化，到组、到户。至此，本次对案涉实物指标的调查符合移民政策法规和规范规程要求，调查成果真实有效。四、上诉人诉请重新进行实物指标细化的地块已经被淹没。现针对上诉人提出重新进行实物指标细化的地块已基于糯扎渡水电站的建设，现被淹没后改变了原貌，无法重新进行复核细化，其诉请不具备实现的可能性。综上所述，被上诉人不应当作为本案被告参与诉讼，同时景谷县永平镇人民政府对上诉人被征用的实物指标调查认定事实清楚，证据确凿，程序合法，依法应予以维持，上诉人的起诉期限已超过诉讼时效。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。原审法院已将各方当事人在原审提交的证据随案移送本院，本院二审对原审法院证据认证意见予以认可。二审期间各方当事人在法定期限内未提交符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”。本院审理查明的事实与一审查明事实相一致。另查明，2018年5月8日，永平镇人民政府对刘光德因在土地征收补偿过程中面积认定存在争议的申请作出《景谷傣族彝族自治县永平镇人民政府关于刘光德等信访事项的答复意见》，刘光德不服该答复意见，向景谷县人民政府申请复查。2018年9月18日，景谷县人民政府作出《景谷傣族彝族自治县人民政府信访事项复查复核委员会关于对××××村民小组刘光德等人信访事项的复查意见》。刘光德不服，向普洱市人民政府就信访复查事项进行复核。2018年12月28日，普洱市人民政府作出《普洱市人民政府信访事项复查复核委员会关于对景谷县永平镇永兴村邦河村民小组刘光德、李成良等人信访事项的复核意见》，刘光德不服上述三级政府部门的答复意见、复查意见、复核意见，于2020年10月12日，向景谷县法院提起本案行政诉讼，请求为对实物调查指标重新复核确认。本院认为，本案二审争议的焦点问题是：上诉人刘光德要求二被上诉人对其被征收的实物指标重新复核确认提起行政诉讼是否超过起诉期限。根据国法〔2014〕40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第四条第四项规定，行政机关能够举证证明申请人在征收土地决定作出后，被征收人已经领取征收土地补偿款的，自申请人领取征收土地补偿款之日起，可以视为申请人知道征收土地决定的内容。就本案而言，刘光德于2014年6月9日领取土地征收补偿款的时间，应当认定为上诉人刘光德知道二被上诉人对其被征收的实物指标确认后作出土地征收补偿决定内容的时间，其对土地征收实物指标不服提起行政诉讼的起诉期限应当以2014年6月9日为起算时间。根据当时生效执行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出行政行为未告知当事人诉权或起诉期限的，起诉期限自当事人知道或应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不超过两年。据此，刘光德对二被上诉人确认本案其被征收的实物指标不服提起行政诉讼的起诉期限为两年，即应当从2014年6月9日起算至2016年6月8日届满期间提起本案行政诉讼。刘光德于2020年10月12日提起本案行政诉讼，已超过起诉期限。刘光德主张需经复核才能确定其权利是否侵犯的上诉理由，于法无据。上诉人刘光德在起诉期限届满后向行政机关提出土地征收补偿信访申请，行政机关作出了与征收补偿内容一致的信访答复。信访答复与行政诉讼属于两种不同性质的权利救济制度。永平镇人民政府、景谷县人民政府、普洱市人民政府对上诉人刘光德土地征收补偿信访事项作出三级信访答复，信访即告终结，由于信访答复意见的内容坚持与既往的征收补偿决定相一致，对刘光德的权利义务没有产生实际影响，也未创设新的权利义务关系，上诉人刘光德主张应当以2018年12月10日签收普洱市人民政府信访答复件的时间为起诉期限起算时间的上诉理由，于法无据。原审法院裁定驳回刘光德的起诉并无不当。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。上诉人刘光德的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 吴荣康二〇二一年四月二十五日法官助理张建斌书记员杨欢附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）第四条第四项，行政机关不能提供发布征收土地公告或者征收土地补偿安置公告的证据，但是能够举证证明申请人在征收土地决定作出后有下列行为之一，经查证属实的，可以视为申请人自该行为发生之日起知道征收土地决定：（一）已经办理征收土地补偿登记的，自申请人办理征收土地补偿登记之日起；（二）已经签订征收土地补偿协议的，自申请人签订征收土地补偿协议之日起；（三）已经领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知的，自申请人领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款的提存通知之日起；（四）已经签订房屋拆迁协议的，自申请人签订房屋拆迁协议之日起；（五）对补偿标准存有争议，已经申请县级以上地方人民政府进行协调的，自申请人申请协调之日起。同时存在上述两种或者两种以上行为的，以最早可以认定的知道征收土地决定的时间为准。