河南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）豫行终355号 上诉人（一审原告）张宗旦，男，汉族，1966年3月18日出生，住河南省宜阳县。 被上诉人（一审被告）宜阳县人民政府。住所地：河南省宜阳县红旗路中段。 法定代表人张汉智，县长。 被上诉人（一审被告）宜阳县农业农村局。住所地：河南省宜阳县北城区李贺大道北侧。 法定代表人孙三成，局长。 被上诉人（一审被告）宜阳县三乡镇人民政府。住所地：河南省宜阳县三乡镇东村。 法定代表人张利锋，镇长。 委托代理人金煜婕，河南明耀律师事务所律师。 一审第三人宜阳县三乡镇古村村民委员会。住所地：河南省宜阳县三乡镇古村。 负责人常德峰，村委会支书。 上诉人张宗旦诉被上诉人宜阳县人民政府（以下简称宜阳县政府）、宜阳县农业农村局、宜阳县三乡镇人民政府（以下简称三乡镇政府）农村土地承包经营权确权一案，不服洛阳市中级人民法院（2020）豫03行初288号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行书面审理，现已审理终结。 张宗旦一审诉讼请求：确认宜阳县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组2020年8月7日下发张宗旦“关于收回农村土地承包合同和经营权证书”的具体行政行为违法。 洛阳市中级人民法院一审查明，案外人常焕宗与张学(张宗旦的父亲，现已去世)同为河南省宜阳县三乡镇古村村4组村民。古村村四组于1991年在常学员任组长时将椿树坡荒地分包到户，并在会议上声明：“该土地分包到户，分给谁，谁三年内必须开垦，如三年内不开垦者，本组群众谁开垦，归谁所有，永远不变。”当时分给张学的荒地没有开垦，常焕宗于1995年共开垦荒地6块合计5.3亩，其中包括分给张学一直未开垦的2.6亩。2016年以来，常焕宗外出打工，当年秋收后冬天，将其全部17亩多土地流转(出租)给本村村民常善伟，其中12亩地每亩每年租金100元，其它的地由于地力差属于当时开垦的荒地不算地租，由于常善伟身体原因(已死亡)其地由其妻子张春玲耕种，由于丈夫去世造成租种常焕宗的不付地租的地没有耕种，也没有告知常焕宗本人，之后张宗旦耕种了其中的2.6亩地。2017年土地确权时，常焕宗在外打工，没有在家，也未到现场为测绘公司人员指界，时任4组组长的张振宗在电话上告知了常焕宗。之后，常焕宗拿到确权证时发现原来的2.6亩地确权时登记到了张宗旦的名下。 常焕宗不服多次向政府反映。2018年11月16日，宜阳县农村土地承包经营权登记颁证工作领导小组办公室作出宜农确权办[2018]3号文件，即《关于三乡镇古村村村民常焕宗反映情况的调查处理意见》，具体为：（一）登记在张宗旦名下的2.6亩地和常焕宗存在争议，颁发给常焕宗、张宗旦的《农村土地承包经营权证》收回作废。（二）有争议的2.6亩地应确权登记给常焕宗，由三乡镇政府负责督促古村村委于11月底重新申请上报登记。（三）常焕宗、张宗旦的《农村土地经营权证书》，由乡、村重新上报后再予颁发。 2020年1月8日，三乡镇政府作出三政（2020）3号《三乡镇人民政府关于对古村常焕宗、张宗旦土地确权证书进行变更的请示》。同年5月20日，宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室作出宜农确权办（2020）1号《关于对古村村常焕宗、张宗旦土地确权证书进行变更的请示的答复》，内容为：“一、收回常焕宗和张宗旦的《农村土地承包经营权证》。根据你镇《关于对古村村常焕宗、张宗旦土地确权证书进行变更的请示》(三政(2020)3号)中的调查结果，常焕宗、张宗旦争议的樁树坡2.6亩耕地，因常焕宗在2017年土地确权时在外打工，没有在家，也未到现场为测绘公司人员指界，被确权到了张宗旦的名下，现应确权给常焕宗。鉴于目前全县土地确权颁证工作尚处于纠错阶段，纠错未结束之前，为妥善解决常焕宗与张宗旦的纠纷，由你镇和古村村委告知常焕宗和张宗旦，将已签订的《农村土地承包合同》和已发出的《农村土地承包经营权证》，在30个工作日内交回镇政府，逾期不交回的，将通过公告形式连续公告3次每次一周，公告后，视为原证书作废。纠错未结束之前，原有的《农村土地承包合同》和已发出的《农村土地承包经营权证》暂不作为经营土地的依据。二、重新确权发证。将双方的《农村土地承包经营权证》收回后，由你镇政府和古村村委对常焕宗、张宗旦的土地权属进行确认，待权属关系明确后，由县确权办重新确权发证。”同日，宜阳县农村土地经营权确权颁证领导小组办公室分别向张宗旦和常焕宗作出《关于收回农村土地承包合同和经营权证书的通知》。该通知由三乡镇政府工作人员负责送达，张宗旦对该通知拒签，也未在指定期限内交回其《农村土地承包经营权证书》。2020年8月7日，宜阳县农村土地经营权确权颁证领导小组办公室作出《公告》，内容为：根据宜阳县农村土地经营权确权颁证领导小组办公室下发的《关于收回农村土地承包合同和经营权证书的通知》要求，张宗旦并未在接到本通知30个工作日内将其农村土地承包合同和《农村土地承包经营权证》交回宜阳县农村土地经营权确权颁证领导小组办公室，现将张宗旦农村土地承包经营权证进行第一次公告作废。张宗旦不服，提起本案诉讼。 一审另查明，2014年10月24日，中共宜阳县委办公室和宜阳县人民政府办公室作出宜办[2014]36号《中共宜阳县委办公室宜阳县人民政府办公室关于成立宜阳县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组的通知》成立宜阳县农村土地承包经营权登记工作领导小组，负责全县农村土地承包经营权确权登记颁证工作。该领导小组系中共宜阳县委办公室、宜阳县人民政府办公室成立的临时机构，领导小组下设办公室，办公室设在县农业局，即现宜阳县农业农村局。 洛阳市中级人民法院一审认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，张宗旦诉求为：确认2020年8月7日下发给张宗旦本人的“关于收回农村土地承包合同和经营权证书”的具体行政行为违法。而从该8月7日公告内容看，涉及张宗旦本人名下《农村土地承包经营权证》效力能否继续问题，故张宗旦作为本案行政诉讼原告主体适格；同理，鉴于该公告系中共宜阳县××室××室成立的临时机构--宜阳县农村土地承包经营权登记工作领导小组办公室下发，故张宗旦将宜阳县政府列为被告，主体适格。依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其他方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”之规定，结合一审查明事实：1991年古村第4生产组发包分地时，将涉案的2.6亩土地分给张宗旦之父张学后，张学一直未开垦耕种，后常焕宗对涉案土地进行开垦耕种。按照古村4组“该土地分包到户，分给谁三年内必须开垦，如三年内不开垦者，本组群众谁开垦归谁所有”的村民小组约定，涉案土地应当归常焕宗承包经营。宜阳县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室作为宜阳县政府成立的负责全县农村土地承包经营权确权登记颁证工作的行政主管部门，根据利害关系人（案外人常焕宗）的申请以及相关乡镇人民政府（三乡镇政府）的请示，并依据调查结果向张宗旦下发2020年8月7日公告，将张宗旦名下《农村土地承包经营权证》公告作废既有事实依据，亦符合法律规定。张宗旦要求确认该公告行为违法，一审不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回张宗旦的诉讼请求。本案诉讼费50元由张宗旦负担。 张宗旦不服一审判决，向本院提起上诉称：根据《农村土地承包法》的规定，被上诉人没有以当事人的民事诉讼裁判结果为依据，直接作出了收回其涉案土地承包经营合同和经营权证的通知，被上诉人以古村村第四组组长常学员的土政策为依据；案外人常焕宗的申请为依据；三乡镇政府的请示为依据，代替民事诉讼裁判结果行为，作出收回其涉案农村土地承包合同和经营权证的行政行为与《农村土地承包法》第51条程序规定相抵触，该具体行政行为违法。请求依法撤销一审判决，责令一审法院重新审理本案。 被上诉人宜阳县政府、宜阳农业农村局及三乡镇政府均未提交书面答辩意见。 一审第三人宜阳县三乡镇古村村民委员会未提交书面答辩意见。 本院二审查明事实与一审查明事实一致。 本院认为，1991年古村第4生产组发包分地时约定，“该土地分包到户，分给谁三年内必须开垦，如三年内不开垦者，本组群众谁开垦归谁所有。”由于张宗旦之父张学未在3年内开垦耕种被发包土地，常焕宗于1995年对该土地进行开荒耕种，该承包地应按约定归其使用。宜阳县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室作为宜阳县政府成立的负责确权登记颁证工作的行政主管部门，根据常焕宗的申请以及三乡镇政府的请示，并依据调查结果向张宗旦下发本案被诉的处理决定，既有事实依据，亦符合法律规定。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由张宗旦承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 松 审 判 员  马传贤 审 判 员  蒋跃峰 二〇二一年四月三十日 法官助理  李孟杰 书 记 员  玄晟颐