河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终285号上诉人（原审原告）赵科进，男，1956年5月25日出生，汉族，住河南省卢氏县。委托代理人卢子明、张婵娟，河南振山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市自然资源和规划局郑州航空港经济综合实验区分局，住所地河南省郑州市辖区新郑机场迎宾大道南侧。法定代表人邱应厚，局长。委托代理人李致远，该单位工作人员。委托代理人王峥，河南贞实律师事务所律师。原审第三人中牟县自然资源和规划局，住所地河南省郑州市中牟县商都大道368号。法定代表人刘国胜，局长。委托代理人李良伟，该单位工作人员。委托代理人黄允，河南中砥律师事务所律师。原审第三人郑州航空港经济综合实验区郑港办事处凌庄村村民委员会，住所地郑州航空港区郑港办事处凌庄村。负责人杨卫平，村委支部书记。上诉人赵科进因诉郑州市自然资源和规划局郑州航空港经济综合实验区分局（以下简称港区资源局）要求被上诉人对征用牟国用（2002）字第342号国有土地证项下土地使用权履行补偿义务并补偿损失一案，不服河南省郑州航空港经济综合实验区人民法院（2020）豫0192行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：卢氏县工商行政管理局颁发的企业法人营业执照复印件显示，注册号4112241300001，名称豫莘建筑集团有限责任公司，法定代表人赵科进，注册资本1680万元，企业类型有限责任公司，营业期限自1995年10月25日至2000年10月25日。卢氏县工商行政管理局机打的“企业基本注册信息查询单”显示企业名称“豫华建筑集团有限责任公司”，注册号4112241300001，法定代表人赵科进，注册资本1680万元，实收资本1680万元，成立日期2000年10月26日，经营期限自2000年10月26日起，股东信息赵科进，认缴出资额0，实缴出资额0，出资比例0，出资方式货币。卢氏县工商行政管理局于2015年4月1日出具证明“兹证明豫莘建筑集团有限责任公司《档案资料豫（华）录入有误，实为豫（莘）》与2003年4月10日注销，原豫莘建筑集团有限责任公司名下的国有土地《牟国用（2002）字第342号》土地产权应该归属原企业唯一股东，法定代表人赵科进所有”。卢氏县市场监督管理局出具情况说明“兹说明卢氏县市场监督管理局在录入豫莘建筑集团有限责任公司的工商档案信息时，误将豫莘建筑集团有限责任公司的企业名称录入为豫华建筑集团有限责任公司，二者系同一企业主体。在我局登记的工商企业主体中只有豫莘建筑集团有限责任公司，并不存在豫华建筑集团有限责任公司。豫莘建筑集团有限责任公司唯一股东（法定代表人）赵科进（411224195605250013），由此人办理清算手续，完成后豫莘建筑集团有限责任公司于2003年4月10日被我局核准注销”。2002年9月2日，张庄服务园区（甲方）与豫莘公司（乙方）签订土地转让合同，合同约定：一、乙方同意甲方将郑州航空港张庄服务园内原属于甲方所有的国有土地《牟国用（2002）字第342号》有偿转让给乙方，抵偿甲方的工程欠款及利息等；二、国有土地转让价格为每亩二十一万元人民币，总价共计215万元；三、土地由甲方过户于乙方，所需费用由乙方负责。合同加盖有张庄服务园区公章及豫莘公司合同专用章，王双付在豫莘公司法定代表人处签字。2002年9月9日，中牟县人民政府为豫莘公司填发牟国用（2002）字第342号土地使用权证，载明土地使用者为豫莘公司，坐落于张庄镇郑州航空港服务园区，地号20-01-，用途综合，使用权类型出让，终止日期2052年9月，使用权面积6989.80平方米，填证机关为中牟县国土资源局，记事部分载明，2002年9月9日，土地变更登记，由郑州航空港服务园区管委会变更。港区国土局提交的牟国用（2002）字第342号档案资料显示，档案封面载明“郑州航空港服务园区管委会变更为豫莘建筑集团有限责任公司（最早为残缺）”，卷内文件有土地登记卡、变更土地审批表、建设用地补偿安置审核表、征地协议书、证明、征地申请书、征地定界图、块地定界图。其中建设用地补偿安置审核表有张庄服务园区公章、凌庄村委会公章、中牟县张庄镇人民政府公章，内容中“批准文件号、批准用地面积、土地补偿、安置补助、青苗补偿、附属物补偿、劳动力安置”均为空白。征地协议书有张庄服务园区公章、凌庄村委会公章，内容中“征地位置、征地面积、土地款”均为空白。证明一份，内容为“张庄服务园区在张庄镇凌庄村南征用凌庄村集体土地6989.8平方米，应向财政缴纳国有土地出让金每平方米40元，共计279592元。经县政府同意，该出让金由服务园区管理委员会直接用于服务园区基础设施建设”，无章，无日期。征地申请书内容为“……我园区决定在张庄服务园区规划内征用张庄镇河北张村集体荒地10.5亩，作为建张庄航空大酒店使用。2002年2月10日张庄服务园区管委会”，无章。2014年8月15日，中牟县人民政府作出牟政文（2014）144号关于郑州新郑国际机场二期扩建工程建设用地的请示，对新郑国际机场二期扩建工程需征用中牟县张庄镇凌庄村等3个乡镇8个农村集体经济组织集体耕地、园地、林地、其他农用地、建设用地、未利用地、国有建设用地事项请求批示，并附郑州新郑国际机场二期扩建工程建设用地明细表，显示涉及凌庄村土地总面积为67.7949公顷，均为集体土地，明细表中涉及的国有土地范围内无豫莘公司名下土地。2015年2月17日，国土资源部向河南省人民政府发出国土资函（2015）81号“关于郑州新郑国际机场二期扩建工程建设用地的批复”，同意郑州市中原区、新郑市、中牟县、尉氏县将集体所有农用地488.8463公顷转为建设用地并办理征地手续。2015年3月17日，河南省国土资源厅向郑州市、开封市人民政府发出豫国土资函（2015）115号“关于郑州新郑国际机场二期扩建工程建设用地的函”，载明郑州新郑国际机场二期扩建工程建设用地已经省政府上报国务院批准，同意转用并征收农村集体农用地488.8463公顷，并附郑州新郑国际机场二期扩建工程建设用地明细表，显示涉及凌庄村土地总面积为69.49公顷，均为集体土地，明细表中涉及的国有土地范围内无豫莘公司名下土地。2015年3月25日，郑州市国土资源局向新郑市、中牟县人民政府发出郑国土资函（2015）80号“关于郑州新郑国际机场二期扩建工程建设用地的函”，将国土资函（2015）81号、豫国土资函（2015）115号文件进行批转。被告港区国土局按批复文件对郑州新郑国际机场二期扩建工程建设用地进行了征收，郑州新郑国际机场二期工程现已建成投入使用。另查明，2018年，王某（曾用名王双付）以港区国土局、郑州航空港经济综合实验区管理委员会（以下简称港区管委会）为被告，赵科进为第三人向郑州市中级人民法院提起诉讼，称王某挂靠豫莘公司对外承接工程，与张庄服务园区签订工程承包合同，负责郑州航空港张庄服务园区道路工程施工。工程验收后，因张庄服务园区无法支付工程款，遂与其协商以国有土地使用权抵偿所欠工程款及利息。2002年9月2日，其以豫莘公司名义与张庄服务园区签订《土地转让合同》，约定将牟国用（2002）字第342号转让给豫莘公司，以抵偿所欠王某工程款及利息。2013年豫莘公司注销，清算后卢氏县工商局将公司名下涉案土地分配归唯一股东第三人赵科进所有，但涉案土地实际权利人仍为王某。在不知情情况下，被告将涉案土地用于新郑机场二期工程使用，请求依法确认被告收回牟国用（2002）字第342号国有土地使用权且不予补偿的行政行为违法、判令被告赔偿损失3000万元及利息。郑州市中级人民法院于2018年12月21日作出（2018）豫01行初308号裁定书，以王某不是适格原告驳回起诉。王某上诉后，河南省高级人民法院于2019年3月27日以（2019）豫行终365号裁定书驳回上诉，维持原裁定。王某继续向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年8月1日作出（2019）最高法行申6659号裁定书，认为根据物权法规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。本案中王某认为其是证载土地的实际权利人，依据不足，驳回王某的再审申请。2019年4月17日，赵科进以港区国土局、港区管委会征收行为违法并要求补偿3000万元向郑州市中级人民法院提起诉讼，郑州市中级人民法院于2019年6月10日作出（2019）豫01行初156号行政裁定书，以原告赵科进不具备提起诉讼的原告资格及诉讼请求不明确为由驳回赵科进起诉。赵科进上诉后，河南省高级人民法院于2020年3月19日作出（2019）豫行终2212号行政裁定书，撤销郑州市中级人民法院（2019）豫01行初156号行政裁定，指定继续审理。郑州市中级人民法院以（2020）豫01行初289号继续审理中，原告确认诉讼请求为要求被告履行补偿义务，补偿原告因土地被征用的损失3000万元。郑州市中级人民法院认为原告要求履行安置补偿职责，应以港区国土局为被告，港区管委会不是适格被告，以港区国土局为被告的一审行政案件不属于中级人民法院的管辖范围，于2020年8月13日裁定案件移送本院审理。庭审中，原、被告双方确认牟国用（2002）字第342号证载土地位于国土资源部、河南省国土资源厅、郑州市国土资源厅批复郑州新郑国际机场二期扩建工程建设用地文件中明细表载明的凌庄村集体用地69.49公顷范围内。豫莘公司获得牟国用（2002）字第342号国有土地使用权证后，未对土地做任何使用。港区国土局实施征地时使用的2013年12月土地利用数据库显示，牟国用（2002）字第342号涉及的土地性质为凌庄村水浇地。港区国土局在不知晓牟国用（2002）字第342号国有土地使用权证和无人对证载土地主张权利情况下，按批复文件和土地数据库对包括证载土地在内的凌庄村集体土地进行了征收补偿，征收补偿款支付于凌庄村委会。鉴于涉案土地在国家、省、市、县四级文件和土地数据库中均显示为凌庄村集体土地，与原告所持牟国用（2002）字第342号国有土地使用证冲突，本院责令第三人中牟资源局提供涉案土地由集体土地转为国有土地的批准文件，中牟资源局逾期未能提供，亦未说明理由。原审法院认为：本案的争议焦点为：1、原告主体是否适格；2、原告起诉是否超过起诉期限；3、原告诉求有无事实与法律依据。关于原告主体是否适格。豫华公司名称与豫莘公司一字之差，卢氏县市场监督管理局出具情况说明系录入错误，根据在案证据，豫莘公司机打信息中注册号与豫华公司相同，能够与卢氏县市场监督管理局情况说明相印证，录入错误的可能性是存在的，应为同一公司。根据《最高人民法院关于适用若干问题的规定（二）》第二十条第一款“公司解散应当在依法清算完毕后，申请办理注销登记。公司未经清算即办理注销登记，导致公司无法进行清算。债权人主张有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人对公司债务承担清偿责任的，人民法院应依法予以支持”规定，公司未经清算即被注销，债权人是可以直接向股东主张权利的，按照权利义务对等原则，股东在公司已被注销的情况下，也应有权对原公司的利益进行主张。同时还应考虑，原豫莘公司未经清算即注销，作为公司法定代表人和惟一股东的赵科进应保护好公司财产权益不受毁损、贬值，并在这些财产权益范围内承担清算责任，这与《公司法》和《破产法》规定的精神也是一致的。若原豫莘公司存在债权人，债权人可根据公司未经清算或者未依法清算的情况，依据上述法律向惟一股东赵科进就公司债务主张其承担清偿责任，更有利于债权人合法权益的实现。故赵科进具有本案的原告主体资格。关于原告起诉是否超过起诉期限。本案系因不动产提起的诉讼，包括涉案土地在内的郑州新郑国际机场二期扩建工程建设用地于2015年获得批复实施征收补偿，补偿完毕后王某以涉案土地实际权利人身份在2018年提起诉讼，在因主体不适格被河南省高级人民法院2019年3月27日终审驳回后，赵科进遂以已被注销的原豫莘公司法定代表人和股东身份于2019年4月17日向郑州市中级人民法院提起本案诉讼。目前没有王某在2018年前已得知涉案土地被实施征收的证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理”规定，本案原告赵科进基于涉案土地补偿提起的诉讼没有超过起诉期限。关于原告诉请是否有事实与法律依据。本案中，原告基于牟国用（2002）字第342号国有土地使用权证主张补偿，通常情况下，人民法院认可国有土地使用权证的效力，但本案的情况较为特殊，被告作为代表国家行使土地资源管理的部门，直接对原告所持国有土地使用权证的效力提出抗辩，且提交了国土资源部、河南省国土资源厅、郑州市国土资源局对郑州新郑国际机场二期扩建工程建设用地的批复中所载涉案土地为凌庄村集体土地，涉案土地在发证十余年后仍在国土资源部门管理的土地数据库中标注为集体土地，牟国用（2002）字第342号国有土地使用权证档案资料空白和缺失等较为有力的证据，凌庄村委会亦述称2012年前凌庄村所有耕地均为集体土地、从未收到过任何征地补偿款，结合持证人王某在之前历次审理中陈述的该国有土地使用权证系张庄服务园区为抵偿债务办理和拿证经过，在有大量证据表明牟国用（2002）字第342号国有土地使用权证的办理程序失当情况下，该土地使用权证的效力已不能再被简单认可，人民法院起码应对涉案土地的性质到底是集体土地还是国有土地进行查证，为此本院责令牟国用（2002）字第342号国有土地使用权证的填证机关原中牟县国土资源局、现中牟资源局向本院提供证载土地由集体土地征收为国有土地的批准文件，但该局逾期未能提供，亦未说明理由，牟国用（2002）字第342号国有土地使用权证明显缺乏事实根据，办理程序亦可能存在超越职权和违法情形，依照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条“作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：（一）明显缺乏事实根据；（二）明显缺乏法律依据；（三）超越职权；（四）其他重大明显违法情形”确定的精神，本院对牟国用（2002）字第342号国有土地使用权证不予认可，被告按三级国土部门批复对包含涉案土地在内的凌庄村69.49公顷集体土地进行征收补偿无行政过错，原告以牟国用（2002）字第342号国有土地使用权证要求被告对其补偿3000万元的诉讼请求不能得到本院支持。综上，原告诉讼请求无事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告赵科进的诉讼请求。上诉人赵科进不服一审判决提起上诉，请求：1.请求贵院依法撤销（2020）豫0192行初37号行政判决书，发回重审或依法改判支持上诉人的原审诉讼请求；2.一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。上诉理由：一、原审判决程序违法，对于被告的资格问题未依法作出认定，导致本案错列被告，严重剥夺上诉人的诉讼管辖利益，应当依法予以纠正。二、案涉土地使用权证非经法定事由和经法定程序被撤销之前，其效力应当被确认，原审法院超出行政诉讼审查范围系司法权的滥用，依法应予以纠正。三、行政诉讼判决驳回诉讼请求的法定条件，并非诉讼请求不成立，而是被诉行政行为完全合法。原审判决以第三人过错驳回上诉人的诉讼请求，系法律适用错误。四、原审判决仅以办证程序瑕疵为由直接否定上诉人权利证书，却不认定违法主体，不给予上诉人救济途径，显然是为免被上诉人之责而为。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，依法应予以撤销。被上诉人港区资源局答辩称：上诉人上诉的事实理由错误，应当依法驳回其上诉请求。首先，国土部门系土地的征收负责部门，国土部门作为本案的被告，无论是中牟县国土局和港区国土局，是具体的实施机关。在级别管辖上，郑州中院的原移送裁定没有法律上的问题。第二，任何土地的补偿行为。法院针对原土地所有权证书以及档案的审查，符合法律的规定，不存在适用法律和程序上的错误。其他的坚持一审的答辩意见。原审第三人中牟县自然资源和规划局陈述如下意见：首先，本案的上诉人其主体以及起诉期限存在相应的问题。第二，同意被上诉人港区资源局的两点答辩意见。第三，本案的上诉人其在整个庭审过程中或者诉讼过程中，并没有指出涉案土地的具体位置。其主张行政补偿在没有落实清楚涉案土地的具体位置的情况下，其所有的诉讼请求均无事实及法律依据。上诉人诉的是征收补偿，中牟县自然资源和规划局于2013年与港区已经签订了委托协议，所有的征收包括补偿，都由港区自然资源和规划局作出决定和实施具体行为，中牟方面只承担形式上的盖章行为，不承担任何法律后果。其他答辩意见同原一审的答辩意见。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为：关于案涉牟国用（2002）字第342号国有土地使用证是否采信的问题。本案中，案涉牟国用（2002）字第342号国有土地使用证是否采信是认定本案相关事实的基础。一审中，由于被上诉人提交的国土资源部、河南省国土资源厅、郑州市国土资源局相关批复中所载涉案土地为凌庄村集体土地，涉案土地在发证十余年后国土资源管理部门土地数据库中仍标注为集体土地，且牟国用（2002）字第342号国有土地使用证档案资料空白与缺失，凌庄村委会亦称从未收到过任何征地补偿款等实际情况。鉴于此，一审法院责令牟国用（2002）字第342号国有土地使用权证的填证机关即原审第三人提供证载土地由集体土地征收为国有土地的批准文件，但原审第三人逾期未能提供，基于上述事实，一审法院对案涉牟国用（2002）字第342号国有土地使用证不予认可并无不当。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，上诉人赵科进一审时的诉讼请求系要求确认被告收回牟国用（2002）字第342号国有土地使用权且不予补偿的行政行为违法，并要求被告赔偿原告损失暂计3000万元及利息，之后，其将诉讼请求变更为要求被告对征用牟国用（2002）字第342号国有土地使用证项下土地使用权履行补偿义务，补偿原告因土地被征用的损失3000万元（具体金额以评估价格为准）。具体到本案，被上诉人港区资源局既不具有收回案涉国有土地使用证项下国有土地使用权的法定职责，亦无征用案涉国有土地使用证项下国有土地使用权的法定职责及进行补偿的义务，且被上诉人港区资源局也不认可曾对案涉土地实施过收回（征用）行为。故，上诉人赵科进提起本案行政诉讼的诉讼请求缺乏法律依据和事实依据。《中华人民共和国民法典》第二百零八条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。第二百零九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。本案中，案涉牟国用（2002）字第342号国有土地使用证的土地使用者系豫莘建筑集团有限责任公司，该土地使用权未经依法登记不产生变更或转让的法律效力。上诉人赵科进依据并不具有土地登记法定职权的工商行政管理部门出具的案涉国有土地使用权“归属”赵科进的证明，依此提起本案行政诉讼，其诉讼请求缺乏法律依据和事实依据。综上，上诉人赵科进的诉讼请求及上诉请求均不能成立，本院不予支持。一审判决结果正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人赵科进负担。本判决为终审判决。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇二一年四月二十一日书记员 赵宁宁