河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终304号上诉人（一审原告）刘彦生，男，汉族，1964年12月8日出生，住郑州市金水区。委托代理人赵书保，北京德和衡（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市金水区人民政府。住所地：郑州市金水区东风路**。法定代表人魏东，区长。刘彦生诉郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）行政协议纠纷一案，郑州市中级人民法院依法作出（2020）豫01行初259号行政判决。郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。刘彦生一审请求：1．判令金水区政府支付刘彦生从2019年3月24日至2020年3月23日的拆迁过渡费129600元；2．判令金水区政府自2020年3月24日起以129600元为基数按全国银行同业拆借中心公布的贷款市场报价利率赔偿刘彦生损失直至拆迁过渡费支付完毕为止；3．金水区政府承担本案全部诉讼费用。事实与理由：2012年11月15日，金水区政府办公室作出《关于成立金水区科教新城合村并城项目指挥部的通知》，成立了金水区徐庄村合村并城项目指挥部等七个指挥部，启动郑州市金水区徐庄村的拆迁工作。2014年3月24日，合村并城指挥部与刘彦生签订《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁协议书》，约定自协议签订之日指挥部向刘彦生支付过渡费，每半年的过渡费为46800元；过渡期限为36个月，若超过过渡期限，自逾期之月按刘彦生原领取标准的双倍支付过渡费。根据拆迁协议，在2014年3月24日至2017年3月23日（36个月）的过渡费为每半年46800元，此后的过渡费为每半年93600元，而指挥部仅向刘彦生足额支付了2014年3月24日至2016年3月23日的过渡费。2016年3月24日至2019年3月23日指挥部应付过渡费为468000元，而指挥部仅向刘彦生支付288000元。对于指挥部拖欠刘彦生2016年3月24日至2019年3月23日的过渡费，刘彦生已向法院提起诉讼，河南省高级人民法院已终审判决支持了原告的诉讼请求。2019年3月24日至2020年3月23日，指挥部应支付刘彦生过渡费187200元，但指挥部仅支付57600元，扣除已支付的费用，指挥部还拖欠刘彦生129600元。指挥部的行为，已违反了拆迁协议的约定及相关法律的规定，严重侵犯了刘彦生的财产权益。因指挥部系金水区政府成立的机构，现刘彦生起诉要求支付拆迁过渡费,合法有据，为维护刘彦生的合法权益，特诉至法院。郑州市中级人民法院一审查明：2012年1月郑州市人民政府将徐庄合村并城项目列入市试点计划。为加快郑州金水科教新城建设、扎实推进科教新城区域内合村并城工作，2012年8月郑州金水科教新城建设指挥部发布《关于加快郑州金水科教新城合村并城及土地管理工作的意见（暂行）》（金科教指〔2012〕1号），其中“二、合村并城政策”中规定“（二）安置标准：按照人均面积100平方米的标准进行安置。……（七）搬迁过渡费标准：搬迁过渡费发放依据安置面积按照12元/m2/月标准发放。”2012年10月徐庄合村并城项目被郑州市人民政府《关于加快实施郑州市新型城镇化建设三年行动计划的通知》（郑政文〔2012〕245号）纳入郑州市新型城镇化建设三年行动计划。同年11月《区委办公室区政府办公室关于成立金水区科教新城合村并城项目指挥部的通知》（金办文〔2012〕78号）批准成立包括徐庄村合村并城项目指挥部在内的七个合村并城项目指挥部。2014年2月金水区徐庄村合村并城项目指挥部制订《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》及《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》。金水区政府提交的张贴公示《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》照片，并不显示《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》系《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》的附件。《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》中规定“过渡费标准：自实施合村并城工作起至安置房钥匙交于被拆迁人所在村组当月止，依据被拆迁人应安置面积12元/平方米/月的标准发放。发放时间为每半年发放一次。过渡期限为36个月，36个月后安置房未能按期交房的，自逾期之月起按上述过渡费标准双倍支付。”《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》中规定“三、村民宅基地拆迁补偿安置。（一）拆迁补偿安置方式。此次徐庄路村民宅基地拆迁先行发放被拆迁户搬家费、过渡费及搬迁奖励费，其补偿安置随金水区徐庄村合村并城工作按照统一标准一并进行。……（三）过渡费。1．发放标准：在下列两款办法中选择一种。第一款为宅基地合法建筑面积504平方米以内部分，按照12元/平方米/月的标准发放。不足504平方米的，按照504平方米进行核算；超出504平方米的，超出部分按照8元/平方米/月的标准核算。第二款为依据被拆迁户应安置面积，按12元/平方米/月的标准发放。2．发放期限及时间：被拆迁人签订协议、搬迁完毕，经验收合格并开具《空房验收单》的，自签订协议之日起享受过渡费。发放时间为每半年发放一次。过渡期为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按被拆迁人原领取标准双倍支付过渡费。”2014年3月24日金水区徐庄村合村并城项目指挥部（甲方）与刘彦生（乙方）签订《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁协议书（宅基地）》，其中约定“乙方现有房屋总面积为723平方米”“三、安置补偿方式：在此次拆迁工作中，乙方享受搬家费、过渡费及搬迁奖励费。乙方附属（着）物补偿及人员安置工作随金水区徐庄村合村并城工作，按照统一标准一并进行。”“五、过渡费的发放。1．发放期限及时间：乙方签订本协议、搬迁完毕，经验收合格并开具《空房验收单》的，自签订协议之日起享受过渡费。发放时间为每半年发放一次。过渡期限为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按乙方原领取标准双倍支付过渡费。2．乙方半年过渡费共计￥46800元。”《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》中的“拆迁补偿安置方式”的内容和“过渡费”的内容，与刘彦生《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁协议书（宅基地）》中“三、安置补偿方式”和刘彦生依据“过渡费”标准计算出来的每半年刘彦生过渡费共计46800元（刘彦生选择按照宅基地504平方米合法建筑面积按12元/平方米/月发放，超出504平方米的，超出部分按8元/平方米/月发放计算而来）是一致的。2014年9月26日双方又签订了《金水区徐庄村徐庄路建设项目及合村并城工作附属（着）物补偿协议》，其中约定“为保证金水区徐庄村徐庄路建设项目及合村并城工作顺利进行，依据《中华人民共和国合同法》、经金水区徐庄村四议两公开通过的《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》及《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》的有关规定……达成如下协议，……一、附属（着）物补偿款的发放。……预计安置人口4人，认定的预计安置面积为400平方米……”2019年7月31日郑州市金水区徐庄合村并城项目安置房建设指挥部发布《通告》称，“村民过渡费截止时间为2019年7月31日，安置房屋装修期时间3个月（8月份、9月份、10月份），装修期截止时间为2019年10月31日，装修期过渡费仍按原范围和标准发放。”一审另查明：1．徐庄村合村并城项目指挥部已向刘彦生按照46800元／半年的标准，足额支付了2014年3月24日至2016年3月23日过渡费。此外，徐庄村合村并城项目指挥部还向刘彦生支付了2016年3月24日至2019年3月23日期间共计36个月的过渡费288000元（标准为预计安置人口4人＊每人100平方米＊12元/人/月＊2倍）。后刘彦生认为金水区政府未按照其拆迁协议约定标准发放过渡费、拖欠其相应过渡费诉至郑州铁路运输中级法院，该院于2019年4月22日作出（2019）豫71行初164号行政判决，判决支持了刘彦生要求按照其拆迁协议约定标准支付过渡费的请求，判令金水区政府支付拖欠刘彦生2016年3月24日至2019年3月23日期间的过渡费180000元及利息；并责令金水区政府对刘彦生要求分配200平方米安置房的请求作出处理。双方上诉后，河南省高级人民法院于2019年9月23日作出（2019）豫行终1737号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。2．根据《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》“三、村民宅基地拆迁补偿安置”第三项“过渡费”中规定，被拆迁人可以选择按照建筑面积或应安置面积计算过渡费，同时规定“过渡期限为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按被拆迁人原领取标准双倍支付过渡费”。根据《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》“三、村民宅基地拆迁补偿安置方式。……（三）实物安置”中“6．过渡费标准”规定，被拆迁人只能按照应安置面积计算过渡费。3．《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》的适用对象，最初是徐庄村位于徐庄路建设项目范围内房屋及附属物的权利人，但由于该补偿安置方案相较于合村并城补偿安置方案在过渡费等方面较为优惠，在推进徐庄路项目建设时同村的其他村民有较多的反对意见，金水区政府为推进工作，决定徐庄村所有村民暂时全部适用《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》。在原徐庄路于2015年10月完工后，徐庄村于2016年2月、3月份经“四议两公开”的程序，最终决定在该村全部适用合村并城安置方案，对全部村民均在同一位置按照统一标准一并补偿、一并安置。此后，从2016年4月开始，所有村民均按照合村并城安置方案的规定享受补偿安置，金水区政府并将相应款项转至被拆迁村民的银行账户。刘彦生也是按照上述标准及日期享受过渡费，直至2019年3月6日刘彦生向郑州铁路运输中级法院提起（2019）豫71行初164号行政案件。在该案起诉前，未有证据显示刘彦生提出过异议。一审认为，本案争议焦点有两个，一是过渡费的标准是按建筑面积或是应按安置面积；二是过渡期36个月或是24个月。一、涉案协议所涉及的过渡费与过渡期由协议双方共同进行了变更。涉案协议约定“过渡期限为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按被拆迁人原领取标准双倍支付过渡费”。刘彦生从2014年3月24日按照建筑面积标准领取过渡费，一直到2016年3月23日，此期间为24个月。2016年2、3月份，徐庄村经过“四议两公开”的决议程序，全体村民统一变更为从2016年4月按照应安置面积、过渡期24个月计算和领取过渡费，金水区政府按这种标准拨付过渡费的状况一直持续到2019年3月。刘彦生自2016年4月起，按上述变更后的标准一直领取过渡费且未持异议，直至2019年3月6日向郑州铁路运输中级法院提起（2019）豫71行初164号行政案件质疑该过渡费发放标准。在刘彦生提起该行政案件之前，三年内双方对于该过渡费发放标准并无争议，应视为是双方对变更过渡费标准和过渡期的认可。而且全村村民都是按照统一的该过渡费标准进行发放，也不存在对刘彦生歧视对待和对刘彦生不公平的问题。因此，刘彦生诉请按照涉案协议约定的36个月及按建筑面积计算过渡费，缺乏事实和法律依据，也会造成对绝大多数其他未起诉村民的极大不公。二、涉案协议的变更行为与合村并城建设的背景相符。本案合村并城方案与徐庄路安置方案的主要区别，在于前者的过渡费按照安置面积计算，后者则由被拆迁人选择按建筑面积或按应安置面积计算。徐庄路开工时全村都适用徐庄路安置方案，徐庄路在2015年10月完工后，徐庄通过民主决议的方式，全村统一适用合村并城安置方案，这在徐庄村是众所周知的事实。这一事实说明，适用徐庄路安置方案，只是一种临时性的过渡措施，在徐庄路完工后，上述安置方案的使命已经完成，需要继续实施合村并城工作，还应回到合村并城安置方案上来。三、涉案协议的变更行为实质上改变了涉案协议中的违法部分。按照《河南省实施办法》第五十一条所规定的宅基地面积167平方米及郑州市对城中村建筑最高三层的规划限制，即使不考虑容积率等因素，本案刘彦生最多可享有501平方米建筑的合法权利，而其实际享有的建筑面积为723平方米，如支持其在本案中的主张，则使其违法建筑部分与合法建筑面积部分同样享受安置权益，违反法治的基本要求。四、涉案协议的变更行为更符合过渡费的本意。过渡费意在补偿村民丧失住房期间的租房费用，以保证村民居住权。如按照每月7800＊2=15600元计算过渡费，明显与上述本意相悖；与之相反，按变更后的每人100平方米的应安置面积（4×100×12×2）9600元计算更符合过渡费的本质。关于刘彦生主张按照其已往判决的结果支持其本案诉讼请求问题，因本院查明的事实与此前判决查明事实相比发生了足以改变裁判结果的重大变化，故本案应当基于新的事实作出客观公正的判决，故刘彦生本案的主张一审法院不予支持。综上，涉案协议的变更行为反映了协议双方当时的真实意思，符合当地的拆迁改造实际，应认定合法有效。刘彦生请求增加支付过渡费及相应利息的诉讼请求，缺乏事实、法律及合理性依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回刘彦生的诉讼请求。刘彦生不服一审判决，向本院提起上诉称：一、本案争议问题在上诉人提起的另一案件中已经作出生效判决，支持了上诉人的诉讼请求，本案应受已生效判决羁束，但一审判决结果却完全相反，明显违法，违背了最高院有关统一法律适用的规定。二、一审判决认定事实错误，一审判决认定“合村并城方案”及“徐庄路方案”是2014年2月制定错误，金水区政府提交的安置方案不仅存在多个版本,且内容不一致,更未向村民公示,不能将其作为认定过渡费标准的依据。金水区政府在一审中辩称徐庄路未建设，而一审判决却认定徐庄路于2015年10月完工，该认定没有任何事实依据。金水区政府提交的通过“四议两公开”程序的表决材料，所有涉及到会议时间的部分全部为空白，部分文件应出席会议人数及实际出席人数为空白,部分决议中村民监督委员会签字处为空白，说明了文件的形成不合法、内容不真实，金水区政府亦在历次庭审中就表决材料的形成时间表述前后矛盾。三、上诉人与金水区政府签订徐庄路建设协议合法有效，其中关于过渡费的约定具体明确,若要变更协议约定要么双方签订新的协议，要么有双方关于变更协议内容达成一致意见的明示意思表示，而本案中双方既未签订新的协议，也无双方就变更协议内容达成一致意见的明示意思表示，原审法院关于双方已共同变更协议的认定，明显错误。“四议两公开”表决材料中，仅仅显示徐庄村纳入合村并城，根本就没有不再执行或变更徐庄路建设协议中约定过渡费的任何内容，金水区政府或上诉人所在村委会也从未告知上诉人要变更协议。且金水区政府是向上诉人银行卡内支付的款项，上诉人无法拒收，亦不知发放的是什么时间的过渡费，全部还是部分过渡费，故在确定金水区政府违约时才提起诉讼，一审认为上诉人未提出异议，视为对金水区政府变更行为的认可，没有事实和法律依据。四、行政机关变更行政协议是一种行政行为，其作出该行政行为应履行相应的程序，且要告知相对人。而在本案中，金水区政府没有任何明确要变更拆迁协议的文件，更未通知过协议另一方当事人,一审法院关于金水区政府变更协议的认定明显错误。五、一审判决认定拆迁协议的变更行为与合村并城背景相符、更符合过渡费的本意,并未考虑金水区政府拆迁房屋面积大，却获得相对较少的安置房，基于较高过渡费才同意拆迁的实际情况。六、一审判决没有考虑农村宅基地、房屋的客观情况，完全不顾政府综合考虑后发布的《致徐庄村民的一封信》,认定上诉人被拆迁房屋建筑面积超过501平方米因违反《河南省实施办法》的规定为违法建筑，明显错误。七、上诉人与金水区政府从未共同变更过拆迁协议，金水区政府的行为也不是对协议的变更，而是是履约过程中的违约行为，且在拆迁安置过程中签订的协议并非完全依照安置方案签订，故法院应严格依照经双方协商签订的拆迁协议进行判决。八、上诉人到目前仍未获得安置房，是因金水区政府原因所致，即便按金水区政府主张的过渡费标准，金水区政府应继续向上诉人支付过渡费至安置房问题解决，但金水区政府仅支付过渡费至2019年10月，一审判决全部驳回上诉人诉讼请求错误。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，罔顾既往生效裁判，判决明显错误。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人金水区政府未提交书面答辩意见。除以下事实外，本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致：从2016年3月开始，徐庄村所有村民均按照合村并城安置方案的规定享受补偿安置。自2016年3月起，徐庄村合村并城项目指挥部开始按照《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》中以安置面积确定过渡费的标准向刘彦生支付过渡费。2019年3月至2020年2月，指挥部实际支付刘彦生家庭过渡费115200元。本院认为，刘彦生的上诉请求不能得到支持。刘彦生诉称2019年3月24日至2020年3月23日，指挥部应支付刘彦生过渡费187200元，但指挥部仅支付57600元，扣除已支付的费用，指挥部还拖欠刘彦生129600元。从本案查明的事实看，2019年3月至2020年2月，指挥部实际支付刘彦生家庭过渡费115200元。刘彦生提起本案诉讼，实际是认为应按其与金水区政府签订的《拆迁协议》约定即原建筑面积标准支付过渡费。2016年3月之后的过渡期分为两个阶段，2016年3月-2017年2月应按单倍计算，2017年3月之后按双倍计算，对此各方均无异议，本案主要争议焦点在于过渡费的单倍标准是按建筑面积还是按应安置面积计算。综合在案证据，本院认为，该标准应理解为后者。（一）《拆迁协议》所涉过渡费标准的变更行为已发生法律效力。2015年10月徐庄路完工后，徐庄通过“四议两公开”民主决议的方式，全村统一适用合村并城安置方案，即徐庄村全体村民的过渡费统一变更为从2016年3月按照应安置面积计算和领取。原徐庄路安置方案作为临时性过渡措施，随着徐庄路完工，已不再适应徐庄村合村并城工作的需要。金水区政府按应安置面积标准拨付过渡费的状况一直持续至2019年10月。刘彦生自2016年3月起，按上述变更后的标准一直领取过渡费且未持异议，直至2019年3月6日刘彦生向郑州铁路运输中级法院提起（2019）豫71行初164号行政案件质疑该过渡费发放标准。协议双方关于过渡费的变更支付和领受行为应认定为双方以自己的行为认可对《拆迁协议》中过渡费计算方法的变更，并按照变更后的协议实际履行，根据协议撤销权除斥期间一年的规定，该变更行为已经超出法院审查撤销的法定期限。即使按照不服政府单方变更行为起诉期限为两年的规定，该变更行为也不具有通过诉讼撤销的可能性。（二）实际变更行为亦纠正了协议本身“明显不当”部分。按照《河南省实施办法》第五十一条所规定的宅基地面积167平方米及郑州市对城中村建筑最高三层的规划限制，不考虑容积率等因素，刘彦生最多可享有501平方米建筑的合法权利，而其实际享有的建筑面积为723平方米，如支持其按建筑面积计算过渡费的主张，会造成因不遵守法律法规规定而获利的后果，不符合法治的基本精神。（三）每月按变更后的每人100平方米的应安置面积计算过渡费为（4×100×12×2）9600元，更符合过渡费意在保证村民居住权、补偿村民丧失住房期间的租房费用的本意，而如按每月（504平方米×12元/月×2倍＋219平方米×8元/月×2倍）15600元计算过渡费，数额巨大，明显与过渡费的本意相悖。综上，涉案协议的变更反映了协议双方当时的真实意思，应认定合法有效。刘彦生对变更行为超过了法定诉讼救济的期限，维护变更后法律关系的稳定性，符合当地的拆迁改造实际。关于刘彦生主张按照其已往判决的结果支持其本案诉讼请求问题，因本院查明的事实与此前判决查明事实相比发生了足以改变裁判结果的重大变化，故本案应当基于新的事实作出客观公正的判决，故刘彦生本案的主张不予支持。综上，刘彦生请求按原《拆迁协议》标准增加支付过渡费及相应利息的诉讼请求，缺乏事实、法律及合理性依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘彦生负担。本判决为终审判决。审判长  于红涛审判员  秦娜娜审判员  王盛楠二〇二一年四月二十七日法官助理李晶晶书记员宋雨珈