河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终274号上诉人（一审原告）张瑞萍，女，汉族，1958年5月5日出生，住郑州市。委托代理人邹伙发，北京桦天律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市上街区人民政府，住所地河南省郑州市上街区中心路**。法定代表人李兵，区长。委托代理人马涛，郑州市上街区峡窝镇人民政府工作人员。委托代理人刘超，河南龙图律师事务所律师。上诉人张瑞萍因诉郑州市上街区人民政府（以下简称上街区政府）履行安置补偿职责一案，不服郑州市中级人民法院作出的（2020）豫01行初1255号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。张瑞萍一审诉称：1978年，张瑞萍父亲张岐峰（又名张二寅）依法取得郑州市上街区峡窝镇西涧沟村南沟的宅基地一处，并建有三间窑洞，还有围墙、大门等。1982年，林业“三定”时，原荥阳县人民政府为张瑞萍父亲张岐峰颁发了林权证，将宅基地、自留山、四旁隙地等个人栽植的树木归张岐峰。1995年，张岐峰夫妻及四个子女签订《分担》，约定南沟新批宅基地窑洞及附属物归三女儿张瑞萍所有。2011年1月12日，张岐峰死亡，2014年8月6日张岐峰配偶韦玉花死亡。张岐峰死亡后，其余子女对于南沟新批宅基地所建窑洞归张瑞萍继承和所有没有异议。2014年11月，上街区人民政府对峡窝镇西涧沟村实施城中村改造，张瑞萍所有的前述窑洞及宅基地使用权在其改造范围内。2014年11月11日，张瑞萍将前述窑洞及宅基地使用权腾空交由上街区政府拆除，但上街区政府至今未依法依规向张瑞萍履行安置补偿义务。张瑞萍于2020年9月向上街区政府邮寄行政补偿申请及相关材料申请行政补偿，但上街区政府未在法定期限内作出行政补偿决定。请求：1．给予张瑞萍228平方米安置房屋，如不能安置房屋，则按照228平米安置房的现行市场价格给予张瑞萍货币补偿；2．给予张瑞萍土地补偿费38400元；3．给予张瑞萍树木等附属物补偿3000元；4．给予张瑞萍自2014年11月12日起至实际支付之日止的过渡补助费；5．给予张瑞萍搬迁补助费1400元；6．给予张瑞萍搬迁奖励12000元。郑州市中级人民法院一审查明，张瑞萍父亲张岐峰（又名张二寅，2011年去世）在上街区峡窝镇西涧沟村有两处宅院，一处于1995年取得荥集建（95）字第0801391号宅基地使用权证。另一处宅院张瑞萍称未办理过宅基地使用权证，有1982年取得的林权证，林权证载明事项有宅旁新宅等五个项目及坐落、四至等，同时注明自留山、四旁隙地、宅基地等个人栽植的树木，永远归社员个人所有。1995年张瑞萍家庭内部达成分担协议，后地老宅三间平房及房内物品归儿子张建东所有，南沟新批新窑洞及附属物归三女儿张瑞萍所有。张瑞萍称南沟新批新窑洞指的就是办有林权证的案涉宅院。2013年5月29日，上街区峡窝镇人民政府作出《上街区峡窝镇镇区改造项目搬迁补偿安置办法》，搬迁改造主体：镇区改造项目范围内各村民委员会（居委会）。补偿安置原则：（一）属于搬迁范围内的持有集体土地建设用地使用证（以下简称宅基使用证）或合法使用权证均按被搬迁人安置、补偿。（二）属于批新交旧的老宅基地，只对地上房屋及附属物进行补偿，土地不予补偿，不予安置。属于批而未建的合法宅基，按有效证件给予补偿、安置。……安置办法：（一）拆除合法宅基地上的居住房屋，安置标准为每宅228平方米。……补偿办法及标准：（一）拆除合法宅基地上的居住房屋，被搬迁人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。……（二）宅基地土地补偿，按照每平方米300元给予补偿，同时收回宅基使用证，由区国土部门予以注销。……（四）合法宅基地上被拆除居住房屋以外的其它附属设施：简易房（棚）、独立的大门、厕所、围墙、树等，按照本办法附表2、附表3给予补偿，其它不予补偿。……补偿安置办法还规定了安置过渡时间与补助、奖励措施等其他事项。2015年4月7日，上街区峡窝镇镇区改造项目建设指挥部发布会议纪要（上峡镇改指纪〔2015〕1号），对水淹户、无宅基证且无审批手续、二证合一、持证人过世，由直系亲属继承的等相关问题进行研究并形成一致意见。张岐峰所在的石嘴村位于镇区拆迁搬迁改造范围内。2014年12月24日，西涧沟村民委员会出具一户一宅证明，证明西涧沟村三组户主张二寅（继承人张建东），宅基证号（**），本户仅有一处宅基。2015年4月30日，就张岐峰上述有证宅院（0801391号）的补偿安置问题，上街区峡窝镇西涧沟村民委员会（甲方）与张建东（乙方）签订货币补偿协议。该协议已经履行完毕。在拆迁改造过程中，对案涉宅院上的附属物进行了丈量登记，张建东在被拆除房屋丈量登记表及土窑草图（无人居住）上签字，张瑞萍当庭认可登记表上登记项目对应的是争议宅院。2014年11月11日，张瑞萍将上述空房交拆迁人。张瑞萍认为上街区政府未履行安置补偿义务，于2020年9月17日向上街区政府邮寄补偿申请及相关材料。上街区政府称未收到上述申请。一审另查明，荥集建（95）字第0801391号申请登记时间是1992年7月10日，申请登记依据是张二寅1983年的宅基地，证号是44309。权属调查记事及地籍调查员意见为本宗地属于集体所有、于1983年经县人民政府批准面积为159.3平方米，现实占面积为168平方米，经研究确定使用面积168平方米，原证44309号，予以登记，发使用证。张瑞萍系国家公职人员，其当庭称上世纪八十年代已经将户口迁出石嘴村。郑州市中级人民法院一审认为，关于张瑞萍对案涉窑洞是否拥有合法使用权的问题。（一）张瑞萍主张其对案涉宅院拥有合法使用权的依据是张二寅1982年取得的林权证。但是林权证是确认林木和林地所有权或者使用权的权利证书，而非宅基地使用权的法律凭证，结合张二寅的林权证注明的自留山、四旁隙地、宅基地等个人栽植的树木，永远归社员个人所有，可知张瑞萍不能依据该林权证主张对案涉宅院拥有合法使用权。（二）根据《中华人民共和国土地管理法》第九条之规定，宅基地属于农民集体所有。宅基地是农户用作住宅而占有、利用的集体土地，其所有权属于村集体，农户享有的仅仅是该块土地的使用权，因此宅基地不能作为村民的个人财产被继承。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。登记的宅基地使用权人是该户的代表人，宅基地使用权由家庭内部成员共同享有。张二寅生前作为家庭户的代表，名下已经有一处合法的宅基地，该处宅基地及其上附属物的相关补偿安置利益已经支付张二寅继承人张建东，且作为土地所有权人的西涧沟村民委员会亦证明张二寅户仅有一处宅基（0801391），张瑞萍主张案涉宅院按照合法宅基地进行安置补偿，没有事实及法律依据。（三）虽然补偿方案及会议纪要中对于本案此种情形如何补偿安置问题并无非常明确的规定，但是会议纪要中明确规定，因地质灾害等原因宅基无法居住，由村委会统一调配新宅基，但未办理宅基证的，本人提出申请，经村组研究确认并公示五日无异议后，两处宅基可任选一处按正常结算，另外一处只补偿附属物。无宅基证，且经土地部门查证无存根，符合一户一宅条件的，本人提出申请，经村组研究确认，并出具相关书面证明，经公示五日无异议后，参照村里的丈量底册，按照安置办法补偿安置。可见，无宅基地使用权证的，均需经过村组研究确认公示等程序，且一户只能有一处按照合法宅院结算。本案中，张瑞萍的户籍早已迁出本村且未实际在该村居住，同时张瑞萍父亲名下已有一处合法宅院，张瑞萍要求案涉宅院按照合法宅院予以补偿安置的请求不能成立，依法不予支持。关于应如何对张瑞萍进行补偿的问题。本案虽不能按合法宅院进行补偿安置，但是案涉宅院上的附属物属于张瑞萍家庭户，依法上街区政府应支付案涉宅院上的附属物补偿款。张瑞萍家庭内部已经达成一致意见，将案涉宅院窑洞及附属物分给张瑞萍，故窑洞及其他附属物的补偿款应归张瑞萍所有。张瑞萍当庭认可张建东签字的丈量登记表上的项目对应的是案涉宅院，结合安置方案确定的补偿标准，经计算，上街区政府应支付张瑞萍附属物补偿款12756元。综上，张瑞萍要求上街区政府支付附属物补偿款的请求能够成立，要求上街区政府按照合法宅院补偿安置房或者支付安置房货币补偿款、土地补偿费、过渡补助费等请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条之规定，判决：一、郑州市上街区人民政府于本判决生效之日起十日补偿张瑞萍窑洞及其他附属物补偿款12756元；二、驳回张瑞萍其他的诉讼请求。上诉人张瑞萍不服一审判决，向本院上诉称：1.原审遗漏了本案以下关键事实。张瑞萍父亲张岐峰于1982年办理宅基地使用权证，1995年更换宅基地使用权证的宅基地系上诉人爷爷辈留下的祖宅，早在上世纪50年代时就已有依法取得。1978年时原有宅基地不够用，依照当时的农村宅基地政策，取得了案涉宅基地，并于当年就建造了三间窑洞及围墙、大门、厕所等生活设施用于居住使用。1982年元月12日，荥阳县人民政府以颁发《林权证》方式确认了案涉土地的使用权归张二寅，其上载明的土地一共有五处:第一处为宅旁后地(张建东继承)，第五处新宅，坐北向南，贰分伍厘，并载明四至和长宽。备注中载明:此证包括自留山、四旁隙地、宅基地等个人栽值树木。2.上诉人依法拥有案涉宅基地使用权和地上物所有权，案涉土地属于宅基地。3.原审引用《土地管理法》相关规定不当。在1998年之前，一户村民多于一处宅基地的情况，并不违反当时的法律和政策。根据法不溯及既往和实体从旧程序从轻的法律适用原则，在1998年之前，一户两宅或多宅情形完全合法。本案上诉人案涉宅基地系家庭分家析产或继承取得，不违反一户两宅的规定。4.案涉宅基地于1978年审批，1982年确权发放《林权证》，在取得时，上诉人为本村村民，户籍未迁出，上诉人属于案涉宅基地的共同使用权人，其后其因接父亲张岐峰的班，户籍迁出，根据最新《土地管理法》第62条的规定，也应当保留上诉人宅基地使用权。5.案涉宅基地不属于批新丢旧情况。案涉宅基地晚于张建东继承宅基地，且以“批新丢旧"来判断宅基地是否合法、是否能得到补偿违背法律规定。上街区政府及土地管理部门在2011年以前从未就“批新丢旧”制作过任何文件，更没有证据证明其在审批宅基地过程中，要求丢弃旧的宅基地。6.无论本案的征收拆迁是否合法，2013年制订且公示的《上街区峡窝镇区改造项目搬迁补偿安置办法》落款是西涧沟村委会，绝大部分村民是同意的，而且已经在全峡窝镇各村实施多年，基本上的村民都是按照这个办法搬迁补偿安置的。2015年会议纪要属于政府内部讨论形成的会议过程记录，对外不具有法律效力，讨论过程也没有村民参与，形成后也没有公示，更没有征求村民意见，依法不具有任何效力。《会议纪要》内容也违反宅基地取得的法律规定和政策，更违背了《物权法》关于征收拆迁，应当对用益物权和财产所有权给予补偿的规定。7.原审的判决逻辑混乱，多处自相矛盾和错误。被上诉人在答辩中是以批新丢旧为由不给予上诉人补偿的，但原审却以一户两宅为由判决驳回上诉人一审请求。原审认定了房屋及附属物应当给予上诉人补偿，足以说明其认可搬迁补偿安置办法的规定，根据搬迁补偿安置办法，只有宅基地上的房屋及附属物才可以得到补偿，但其判决理由却不认定案涉土地为宅基地。原审判决既引用了《土地管理法》中禁止一户一宅的规定，认为张岐峰违反一户一宅规定，但又不认定案涉土地属于宅基地。8.同村或邻村与本案相同情况均已获得补偿与安置。综上，请求撤销一审判决。改判支持上诉人的一审诉讼请求。上街区政府答辩称:1.一审法院认定林权证是确认林木和林地所有权和使用权的权利凭证，而非宅基地使用权的法律凭证正确。张瑞萍不能依据该林权主张对涉案宅院拥有合法使用权，张瑞萍主张涉案宅院按照合法宅基地进行安置补偿，没有事实依据和法律依据。2.一审法院适用法律正确。本案安置补偿产生争议时《土地管理法》第六十二条关于“一户一宅”是有效的法律条文。且张瑞萍未提供上街区政府应履行与其职责相适应的相对应证据。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第六十二条之规定，宅基地的所有权属于村集体，宅基地使用权不能作为村民的个人财产被继承，且农村村民一户只能拥有一处宅基地。本案作为案涉土地所有权人的西涧沟村民委员会证明张二寅户仅有一处宅基，张二寅1982年取得的林权证是确认林木和林地所有权或者使用权的权利证书，而非宅基地使用权的法律凭证。且上诉人张瑞萍的户籍早已迁出本村且未实际在该村居住，同时张瑞萍父亲名下已有一处合法宅院，张瑞萍要求案涉宅院按照合法宅院予以补偿安置的请求不能成立，依法不予支持。上诉人虽不能依据该林权证主张对案涉宅院拥有合法使用权，但案涉宅院上的附属物属于张瑞萍家庭户。张瑞萍家庭内部已经达成一致意见，将案涉宅院窑洞及附属物分给张瑞萍，故该部分附属物的补偿款应归张瑞萍所有。关于附属物的价值，一审法院结合安置方案确定的补偿标准，经计算确定上街区政府应支付张瑞萍附属物补偿款12756元，认定事实清楚，本院予以支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人张瑞萍承担。本判决为终审判决。审判长  于红涛审判员  秦娜娜审判员  王盛楠二〇二一年四月二十七日法官助理李晶晶书记员宋雨珈