江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终1312号 上诉人（一审原告）杨四景，女，汉族，住江苏省徐州市鼓楼区。 上诉人（一审原告）王聪（杨四景之子,暨杨四景的委托代理人），男，汉族，住徐州市鼓楼区。 被上诉人（一审被告）徐州市鼓楼区人民政府，住所地在江苏省徐州市中山北路253号。 法定代表人毛孝泉，该区区长。 委托代理人丁涛，江苏盛仪律师事务所律师。 委托代理人程斌，徐州市鼓楼区住房和城乡建设局工作人员。 被上诉人（一审被告）徐州市自然资源和规划局，住所地在江苏省徐州市云龙区新城区镜泊西路7号。 法定代表人陈刚，该局局长。 上诉人王聪、杨四景与被上诉人徐州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）、徐州市自然资源和规划局（原徐州市国土资源局，以下简称徐州市国土局）房屋征收一案，上诉人王聪、杨四景不服江苏省徐州市中级人民法院（2019）苏03行初139号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定：2017年12月6日，原徐州市规划局向鼓楼区政府出具《关于申请办理丁万河站周边地块项目规划意见的函的复函》，载明“规划意见如下：依据徐州市城市总体规划，丁万河站周边地块项目范围为：杨山村以东、热电厂以西、丁万河以南、九里山以北（具体位置、范围见附图）。该片区规划用地性质为居住用地、教育用地、公共绿地、防护绿地、道路用地”。2017年12月29日，江苏省人民政府作出苏政地[2017］1051号《江苏省人民政府关于徐州市2017年度第7批次城市建设用地的批复》，“同意徐州市的征收土地方案，将琵琶街道办事处李沃社区居委会、琵琶社区居委会、万寨社区居委会、殷庄社区居委会等57.3628公顷集体建设用地征收为国有。”2018年1月14日，徐州市鼓楼区房屋征收办公室作出鼓拟征告［2018］1号《拟征地告知书》。2018年1月18日，徐州市人民政府作出徐政通[2018］2号《徐州市人民政府征收土地方案公告》，将上述经江苏省人民政府批准的征收土地方案予以公告。受鼓楼区住房和建设局委托，徐州中盛土地房地产评估咨询有限公司于2018年7月27日作出《丁万河周边地块（李沃村）房屋征收项目社会稳定风险评估报告书》，评估结论为：丁万河周边地块（李沃村）房屋征收项目社会稳定风险为中级。2018年8月2日，徐州市国土局作出［2018］1号《徐州市国土资源局关于选定评估机构的公告》，公布了候选评估机构名单，并告知“请被征收人在本公告发布之日起五个工作日内，在候选评估机构中协商选定四家房屋价值评估机构，并将选定结果以居委会为单位，书面形式送达徐州市国土局。协商未能达成一致的，由征收机构以现场抽签方式确定，经公证机关公证后函告徐州市国土局”。2018年8月9日，鼓楼区琵琶街道李沃居民委员会发布《关于协商选定评估机构情况的公告》，载明“李沃居委会在规定期间共发放选票425张，截止2018年8月8日，收回选票163张，选票回收率38.35％，被征收人协商选定评估机构未能达成一致意见”。2018年8月9日，徐州市鼓楼区城市房屋征收办公室发布《公告》，告知将由徐州市鼓楼区城市房屋征收办公室组织抽签活动，在上述22家评估机构中抽签选定四家房屋征收评估机构，及抽签时间和抽签地点。2018年8月11日，徐州市鼓楼区城市房屋征收办公室抽签确定了本项目房屋征收房地产评估机构并于同日公告，江苏省徐州市鼓楼公证处对此次抽签活动进行公证并作出（2018）徐鼓证民内字第2002号《公证书》。2018年8月14日，徐州市鼓楼区城市房屋征收办公室发布《丁万河站周边项目（李沃村）摸底调查数据公示》，将《房屋摸底调查统计明细表》予以公示，其中序号50、征收编号LW2-11的被征收人为杨四景；序号51、征收编号LW2-12的被征收人为王聪。2018年9月13日，徐州市国土局发布徐征地通［2018］59号《关于李沃地块（中山北路西侧）征地补偿安置方案的公告》。同日，鼓楼区政府作出《丁万河站周边地块项目（李沃村）房屋征收补偿方案》，该《方案》包括了征收范围、征收原则及组织方式、征收实施时间、房屋合法建筑面积认定、补偿安置方式、政策性补偿、搬迁奖励、订立补偿协议、法律责任等内容。2018年9月14日，徐州市国土局作出关于《徐州市国土资源局关于李沃地块（中山北路西侧）征地补偿安置方案的公告》（徐征地通[2018]59号）的情况说明，载明“《徐州市国土资源局关于李沃地块（中山北路西侧）征地补偿安置方案的公告》（徐征地通[2018]59号）已于2018年9月13日发布，现将有关情况补充说明如下：一、房屋征收补偿徐征地通［2018］59号公告所涉及的房屋征收补偿已经市人民政府批准，详见鼓楼区人民政府发布的《丁万河站周边地块项目（李沃村）房屋征收补偿方案》。二、公告期限徐征地通［2018］59号公告期限不少于30日，即2018年9月13日-10月13日，对公告内容如有不同意见要求举行听证会的，仍按徐征地通［2018］59号公告规定办理。”同日，鼓楼区政府发布《公告》，载明“《丁万河站周边地块项目（李沃村）房屋征收补偿方案》已于2018年9月13日在征收范围内予以公告，征求公众意见，公告期限为30天。公告期间，敬请征收范围内的被征收人以书面方式提出意见和建议”，并告知收集意见、建议的地点。2018年10月22日，徐州市国土局作出徐国土资听字［2018］第02号《听证通知书》，通知徐州市鼓楼区琵琶街道李沃居民委员会、李沃居民委员会居民于2018年10月31日下午2:00在徐州市国土资源局××会议室就××地块（中山北路西侧）征地补偿安置方案事宜举行听证。后徐州市国土局举行听证会听取被征收人的意见。王聪、杨四景认为鼓楼区政府征收其房屋应以书面形式作出决定由，提起本诉，诉讼请求如前所述。另查明，因机构改革，原徐州市国土资源局被撤销，相应职权由徐州市自然资源和规划局行使。 一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”本案中，根据查明的事实，涉案项目土地性质为集体土地，相关土地征收方案已经江苏省人民政府作出的苏政地[2017］1051号《江苏省人民政府关于徐州市2017年度第7批次城市建设用地的批复》，“同意徐州市的征收土地方案，将琵琶街道办事处李沃社区居委会、琵琶社区居委会、万寨社区居委会、殷庄社区居委会等57.3628公顷集体建设用地征收为国有。”王聪、杨四景以征收房屋应以书面形式作出决定为由，要求确认原审被告房屋征收行为违法，但王聪、杨四景诉称的房屋征收行为实际上是征收土地过程中对地上附着物的一并补偿，王聪、杨四景的诉请即对本案所涉房屋征收行为的理解与《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》对土地征收过程的规定不相符。对王聪、杨四景的该诉请，一审法院不予支持。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨四景、王聪的诉讼请求。 杨四景与王聪上诉称：1、案涉土地征收程序违法，被上诉人没有证据证明在征收过程中向上诉人送达征地公告、并张贴在村民小组，违反了《征收土地公告办法》的规定；2、鼓楼区房屋征收办公室作为实施单位违反法定程序，房屋征收办公室不能作为征收集体土地的实施单位，；3、案涉土地征收范围不确定，并未具体指明到底是苏政地[2018]469号批复还是苏政地[2017]1051号批复。从被上诉人提交的证据来看，征地面积和被征收农民户数均不一致。请求撤销一审判决，支持其一审诉请。 被上诉人鼓楼区政府、徐州市自然资源和规划局未提交书面答辩意见。 本院所查明的事实与一审判决所认定事实一致，对一审判决所认定事实予以确认。 本院认为，关于鼓楼区政府和徐州市国土局是否有权作出征地补偿方案的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”本案中，根据查明的事实，涉案项目土地性质为集体土地，相关集体土地征收方案已经江苏省人民政府批准，并由徐州市人民政府作出征地公告、徐州市国土局作出征收补偿安置公告，对于农村集体土地征收过程中地上附着物的补偿，是徐州市国土局履行补偿安置职责范围，并非独立的房屋征收行为。王聪、杨四景主张鼓楼区政府、徐州市国土局房屋征收行为违法，缺乏法律依据。王聪、杨四景的上诉请求缺乏事实依据，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王聪、杨四景负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 朱 丽 审 判 员 张 伟 二〇二一年四月二十八日 法官助理 冯修缘 书 记 员 任子悦