江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏行终356号 上诉人（原审原告）王家华，男，汉族，住徐州市贾汪区。 上诉人（原审被告）徐州市贾汪区人民政府，住所地徐州市贾汪区新城区行政中心。 法定代表人韩可，该区区长。 王家华诉徐州市贾汪区人民政府（以下简称贾汪区政府）强制拆除房屋及行政赔偿一案，上诉人王家华、贾汪区政府不服江苏省徐州市中级人民法院(2020)苏03行初220号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明：2018年4月24日，贾汪区政府发布贾房征[2018]2号《房屋征收决定》，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、省政府关于贯彻实施《征补条例》若干问题规定的通知（苏政发[2011]91号、《贾汪区国有土地上房屋征收与补偿办法》（贾政法[2018]29号），参照《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》等有关规定，决定对权台村片区房屋征收项目实施房屋征收。征收部门为贾汪区城市房屋征收办公室，征收实施单位为贾汪区潘安湖街道办事处。王王家华居住的案涉房屋（征收编号：3-125）在征收范围内，有房屋征收补偿预评估报告单、装修及附属物评估分户报告单。2018年11月18日，王家华所主张的房屋被强制拆除。贾汪区政府否认对案涉房屋实施或组织实施了拆除行为，也未明确其他责任主体实施拆除行为的。现王家华认为贾汪区政府强行拆除其房屋行为违法并造成房屋、附属物及室内物品损失等（附物品损失清单），遂提起本案诉讼。因王家华诉请恢复房屋现状不具有现实可行性，经原审法院释明，王家华变更房屋恢复原状的诉请为货币赔偿，其他诉讼请求：确认贾汪区政府对王家华房屋实施的拆除行为违法；赔偿因此对王家华造成的物品损失以及因房屋损毁临时安置王家华及其家属的费用（详见物品损失清单）；本案的诉讼费用由贾汪区政府承担。 原审法院认为： 一、王家华起诉符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法规定向人民法院提起诉讼。”第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的…”第二十五条第一款、第二款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”王家华虽未提交案涉房屋权属证明，但综合本案查明事实及贾汪区政府提交的房屋征收补偿评估报告单，王家华系与案涉被强制拆除房屋有利害关系的公民，其作为王家华诉讼主体适格。 二、贾汪区政府应为本案适格被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”本案中，贾汪区政府发布贾房征[2018]2号《房屋征收决定》，被拆除的案涉房屋位于该《房屋征收决定》确定的征收范围内，贾汪区政府是房屋征收与补偿的责任主体，其在房屋征收活动中处于支配者的地位，因此在举证责任负担上应承担更大的责任。本案涉及强制拆除王家华案涉房屋行为违法的问题，除王家华应对被告主体适格承担初步举证责任外，贾汪区政府应围绕王家华、贾汪区政府主体资格、实施拆除责任主体等问题进行举证。贾汪区政府否认对案涉房屋实施或组织实施了拆除行为，亦未提交有效证据证明系其他行政责任主体实施了案涉房屋的拆除行为，贾汪区政府作为征收责任主体亦是拆除案涉房屋行为受益人，应推定其为被诉强拆行为的责任主体，故贾汪区政府应为本案适格被告。 三、案涉房屋拆除行为应确认违法。根据《征补条例》第二十七条第一款：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》第五条“征地房屋补偿应当先补偿、后搬迁。……”的规定，无论国有土地上的房屋征收补偿还是集体土地上的房屋征收补偿，均应遵循先补偿、后搬迁的基本原则。本案王家华未签订《房屋征收拆迁补偿协议》，其房屋于2018年11月18日被强制拆除明显违反上述原则性规定及《中华人民共和国行政强制法》的基本程序规定，案涉房屋强制拆除行为应予确认违法。 四、贾汪区政府应履行赔偿职责。本案中，根据王家华诉讼请求及庭审陈述，王家华要求的损失赔偿项目为：房屋及附属物损失、安置补助损失、室内物品损失及精神损失。对精神损失王家华未举证证明系被诉强制拆除行为给王家华造成的直接损失，不属于本案的赔偿范围。其他赔偿诉请均是因权台村片区房屋征收项目实施而强制拆除王家华所主张的房屋所产生。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利…（四）造成财产损害的其他违法行为”之规定，本案贾汪区政府强制拆除王家华房屋的行为违法，理应承担因强拆房屋所造成的财产赔偿责任。对因房屋征收而实施的强制拆迁行为，行政机关在实施强制拆除行为后，应当主动与被拆迁人就赔偿问题进行协商；在就赔偿问题协商不成的情况下，行政机关应该及时、主动作出赔偿决定或补偿决定，履行赔偿职责，保障被拆迁人的征收补偿权益并避免扩大损失，而并非消极、被动等待被拆迁人起诉后由人民法院就赔偿问题进行判决。人民法院作为维护社会公平正义的最后一道防线，不能直接替代行政机关作出应由行政机关先行作出的赔偿决定。本案系因权台村片区房屋征收项目实施而强制拆除王家华房屋，应该先由贾汪区政府就征收强制拆迁行为给王家华造成的房屋及附属物损失、安置补助损失及室内物品损失等依法作出合理的赔偿决定。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项、第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项之规定，原审法院判决如下：一、确认贾汪区政府强制拆除王家华主张的房屋行为违法。二、责令贾汪区政府于本判决生效之日起三十日内就强制拆除行为给王家华造成的损失作出赔偿决定。 上诉人王家华上诉称：王家华的一审诉讼请求是判决确认贾汪区政府强制拆除房屋行为违法并赔偿损失，原审法院违反当事人的处分原则和不告不理的原则，超出王家华的诉讼请求范围判决贾汪区政府限期作出赔偿决定，严重违反诉讼程序规定。原审法院不能公正公平地审理本案，也不宜再审理本案。请求本院撤销一审判决，将本案交由其他法院审理。 上诉人贾汪区政府上诉称：贾汪区政府并非案涉房屋拆除的实施主体。在王家华就案涉拆除行为造成的损失提起诉讼后，如一审法院认为原评估报告存在问题，应在案件审理过程中重新启动评估程序，并就赔偿数额依法作出判决。王家华主张的赔偿数额过高。请求本院撤销一审判决，将本案依法改判或发回重审。 王家华、贾汪区政府均未向本院提供书面的答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，王家华虽未提交案涉房屋权属证明，但综合本案查明事实及贾汪区政府提交的房屋征收补偿评估报告单，王家华系与案涉被强制拆除房屋有利害关系的公民，其作为原告诉讼主体适格。贾汪区政府否认对案涉房屋实施或组织实施了拆除行为，亦未能提交有效证据证明系其他行政责任主体实施了案涉房屋的拆除行为，贾汪区政府作为征收责任主体亦是拆除案涉房屋行为受益人，应推定其为被诉强拆行为的责任主体，贾汪区政府应为本案适格被告。王家华未签订《房屋征收拆迁补偿协议》，其房屋于2018年11月18日被强制拆除,案涉房屋强制拆除行为应予确认违法。本案系权台村片区房屋征收项目实施而强制拆除王家华房屋引起，先由贾汪区政府就征收强制拆迁行为给王家华造成的房屋及附属物损失、安置补助损失及室内物品损失等依法作出合理的赔偿决定较为适宜。王家华和贾汪区政府的上诉主张依法均不能成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人王家华、贾汪区政府的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王家华、徐州市贾汪区人民政府各承担人民币25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 马生安 审 判 员 黄 河 审 判 员 唐 颖 二〇二一年四月二十九日 法官助理 于 静 书 记 员 张 丰 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；