海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2021）琼97行终87号   上诉人（原审原告）林连裙，女，1996年9月15日出生，黎族，住海南省昌江黎族自治县。   委托诉讼代理人钟灵艳，昌江黎族自治县石碌法律事务所法律工作者。   被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县综合行政执法局，住所地海南省昌江黎族自治县石碌镇东风路39号。   法定代表人李强，该局局长。   委托诉讼代理人黎天选，男，该局大队长。   委托诉讼代理人周正凡，海南天赐律师事务所律师。   原审第三人林荣伟，男，1971年6月6日出生，汉族，住海南省昌江黎族自治县。   原审第三人田海燕，女，1975年11月21日出生，黎族，住海南省昌江黎族自治县。   上诉人林连裙因与被上诉人昌江黎族自治县综合行政执法局（以下简称昌江县执法局）及原审第三人林荣伟、田海燕责令限期拆除纠纷一案，不服海南省昌江黎族自治县人民法院（2020）琼9026行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   昌江县执法局于2020年4月7日作出[2020]昌综执决字第61号《行政处罚决定书》（以下简称61号《处罚决定》），认为林连裙未经土地行政主管部门批准，在昌江县七叉镇24公里石霸公路南侧非法占用土地建设一栋四层钢混楼房，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，对林连裙作出行政处罚决定：1.限期15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2.责令退还非法占用的土地（1063.95平方米），恢复土地原状。上诉人林连裙不服昌江县执法局作出的61号《处罚决定》，于2020年10月12日向昌江黎族自治县人民法院提起本案行政诉讼。   一审法院经审理查明，林连裙系昌江县七叉镇七叉村委会万顶村村民。林连裙于2012年10月动工建设，在未经县级国土主管部门、城乡建设规划主管部门办理审批手续，未取得建设工程规划许可证，未办理使用地块的农用地转用审批手续及土地登记发证手续的情况下，在昌江县七叉镇24公里石霸公路南侧建造一栋四层钢混楼房及硬化地面，总建筑面积为985平方米，硬化地面面积为801.17平方米，占用一般耕地面积1063.95平方米。房屋于2013年2月建成后，林连裙及林荣伟、田海燕用于居住、经营。昌江县执法局对林连裙违建行为进行立案调查；经勘查、调查与核实，确认林连裙擅自建设房屋的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，拟对林连裙作出行政处罚决定：1.限期15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2.责令退还非法占用的土地（1063.95平方米），恢复土地原状。2019年12月25日，昌江县执法局向林连裙送达[2019]昌综执告字第271号《行政处罚事先告知书》（以下简称271号《处罚告知书》），由林连裙的母亲田海燕代签。林连裙未申请听证。2020年4月7日，昌江县执法局作出61号《处罚决定》，并于2020年4月13日送达给林连裙，由林连裙的母亲田海燕代签。2020年10月12日，昌江县执法局作出[2020]昌综执催字第16号《履行行政处罚决定催告书》，并于同日向林连裙送达，由林连裙的母亲田海燕代签。   一审法院认为，本案一审主要焦点问题为：一是林连裙的建房行为是否违法；二是昌江县执法局作出的行政行为是否符合法律规定。   一、关于林连裙的建房行为是否违法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《海南省城乡规划条例》第三十七条规定：“在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。”本案中，林连裙未办理农用地转用审批手续占用农用地建房，且在建房前未按上述法律规定向县人民政府规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，属于违法。因林连裙建房行为违法，昌江县执法局将林连裙所建房屋认定为违法建筑并无不当。   二、关于昌江县执法局作出的行政行为是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。”第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案中，昌江县执法局在作出行政行为前，对林连裙的违法行为进行了调查确认，在作出处罚决定前告知林连裙将要处罚的事实和依据，给予了林连裙充分的陈述、申辩权。在此基础上，昌江县执法局作出涉案行政处罚决定，并将行政处罚决定书依法送达。昌江县执法局作出行政处罚行为，上述程序性操作充分、到位，满足了程序正当、合法的要求。林连裙认为昌江县执法局的送达程序不合法，但本案昌江县执法局对林连裙的送达，均经与林连裙同住的成年家属代为签收，送达程序合法；林连裙认为昌江县执法局的处罚遗漏当事人，与其在前期调查时自认涉案房屋系其自己建设的事实不符，故一审法院对林连裙的上述辩解意见不予采纳。《中华人民共和土地管理法》第七十七条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，林连裙存在非法占用土地的违法事实，昌江县执法局依照《中华人民共和国土地管理法》的上述规定对林连裙作出行政处罚，有事实和法律依据，昌江县执法局援引的法条内容正确，但法条序号有误，应予纠正。昌江县执法局作出行政处罚的幅度亦在其自由裁量权范围之内，其行政行为的实体处理结果并无不当。据此，昌江县执法局作出行政处罚行为事实清楚，程序合法，证据确实充分，适用法律正确，林连裙请求撤销昌江县执法局作出的行政处罚行为理由不能成立，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回林连裙的诉讼请求。案件受理费50元，由林连裙负担。   林连裙上诉请求：1.依法撤销海南省昌江黎族自治县人民法院（2020）琼9026行初45号行政判决；2.依法撤销昌江县执法局作出的[2020]昌综执决字第61号《行政处罚决定书》；3.案件诉讼费用由昌江县执法局承担。理由如下：林连裙与林荣伟、田海燕原用于居住和生产经营的平房受台风“达维”影响成为危房，故三人共同出资将危房拆除后在原地修建一栋四层钢混楼房，即61号《处罚决定》中所涉建筑物和其他设施。该楼房为林连裙和林荣伟、田海燕共同建造，昌江县执法局仅将林连裙作为处罚对象进行处罚，遗漏了重要当事人，并剥夺林荣伟和田海燕的陈述和申辩权利。林连裙及家人倾其所有建了该楼房，并居住多年，该楼房系林连裙及家人唯一安身之处，望能让林连裙按法律法规补办手续或进行罚款来替代拆除的处罚决定。   昌江县执法局辩称，一、61号《处罚决定》并未遗漏处罚对象。昌江县执法局在对林连裙做笔录时，林连裙承认是由其一个人出资建设。二、被执行人在执行时是否有住房的问题与本案无关。林连裙认为拆除该房屋后，其没有住房，但该事实与处罚没有法律上的联系。因此，一审认定事实正确，适用法律正确，审理程序合法，二审应当驳回林连裙的上诉请求。   林荣伟、田海燕述称，林连裙系林荣伟和田海燕的女儿。林连裙与林荣伟、田海燕在涉案房屋生活多年，以制作空心砖等预制品为生，原用于居住和生产经营的平房受台风“达维”影响成为危房，故三人共同出资将危房拆除后在原地起建一栋四层钢混楼房，建房时有和村委会沟通。由于制作预制品生意不佳，故将涉案房屋改造成民宿。林连裙婚后和丈夫一起同林荣伟、田海燕在涉案房屋居住。望法院保留涉案房屋，保证林荣伟和林连裙两家的居住权利。   二审期间，各方当事人均未提交新证据。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案二审的争议焦点为：昌江县执法局于2020年4月7日做出的61号《处罚决定》是否有事实和法律依据，程序是否合法。   《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”原有房屋经台风毁坏后，在未办理建筑工程规划许可证及该地块的农用地转用审批手续及供地手续等的情况下，林连裙在该地块修建一栋四层钢混楼房，昌江县执法局将林连裙所建房屋认定为违法建筑并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”在作出该61号《处罚决定》前，昌江县执法局对林连裙的违法行为进行了调查，并向林连裙送达271号《处罚告知书》和61号《处罚决定》，均由与林连裙同住的母亲田海燕代签，林连裙亦未申请听证。故昌江县执法局作出行政处罚的程序正当、合法。林连裙称涉案违法建筑是由其与林荣伟和田海燕共同起建，昌江县执法局遗漏行政处罚对象。但在昌江县执法局调查过程中林连裙称涉案违法建筑是由其一人修建，在收到271号《处罚告知书》时，林连裙亦未申请听证，故林连裙该项主张不成立。综上所述，61号《处罚决定》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。林连裙请求撤销61号《处罚决定》的理由不成立，本院不予支持。   综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予以维持，上诉人林连裙的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由林连裙负担。   本判决为终审判决。   审判长 雷琼艳   审判员 管 娜   审判员 王天琳      二〇二一年四月二十九日   法官助理 涂盼盼   书记员 陈小科   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。