四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川01行终685号 上诉人（原审被告）成都市郫都区人民政府安德街道办事处。住所地：四川省成都市郫都区安德镇政府路**。 法定代表人薛松，主任。 被上诉人（原审原告）马福清，女，1942年9月10日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 委托代理人王良久，四川杰邦律师事务所律师。 原审第三人成都市郫都区安德街道交通村村民委员会，住所地：四川省成都市郫都区安德街道交通村**。 法定代表人负责人高玲，主任。 上诉人成都市郫都区人民政府安德街道办事处（以下简称安德街道办）因诉被上诉人马福清、原审第三人成都市郫都区安德街道交通村村民委员会（以下简称交通村委会）乡镇政府强制拆除房屋一案，不服四川省都江堰市人民法院（2020）川0181行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月15日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，马福清系成都市郫都区××镇××村××社的村民，是郫集用（2009）第××号（地类：农村宅基地及其它）土地使用权人及××镇××村××组××号××层××号（郫房权证监证字第0××0号）房屋所有权人。 20l5年2月27日，全国人民代表大会常务委员会作出人大常委会字〔2015〕1号《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权试点区域调整实施《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度有关规定，四川省成都市郫都区属于试点区域。2017年，郫都区人民政府印发了《郫都区农村集体经营性建设用地入市规定》《郫都区农村集体经营性建设用地入市增值收益调节金征收使用管理暂行办法》《郫都区农村集体经营性建设用地项目建设管理办法》《郫都区农村集体经营性建设用地入市主体认定工作办法》等规定。 2019年6月21日，交通村委会召开了村民议事会会议，对《××街道“××”项目集建入市区域拆迁安置补偿实施办法》进行讨论，会议记录载明“到会人员一致同意”。 同日，交通村委会发布《××街道“××”项目集建入市区域拆迁安置补偿实施办法》（以下简称《拆迁安置补偿实施办法》），包括××镇“××”项目集建入市区域拆迁适用范围、实施原则、安置标准、工作安排等内容。其中工作安排部分载明：“交通村村委会设立拆迁指挥部，指挥长：江某（常工委副书记、街道办主任）、副指挥长：杜某（街道办副主任）、成员、拆迁一组、拆迁二组、拆迁三组、巡查组、后勤组……”该《拆迁安置补偿实施办法》最后1页附有同意此实施办法并委托交通村村民委员会为集建入市具体实施方的村民签字。2019年9月9日，交通村委会召开××村农村区域集体建设用地入市拆迁动员户代表会，苏某（街道办副主任）、邓某、钟某列席会议。同日，交通村委会发布了《××街道××村集建入市项目拆（搬）迁安置补偿实施细则》（以下简称实施细则），包括项目名称、项目实施地点及范围、实施原则、实施主体、安置方式、安置补偿标准、工作安排等内容。该《实施细则》工作安排部分的人员安排与《拆迁安置补偿实施办法》人员安排基本一致。2020年4月左右，马福清获悉××镇××村××组××号××层××号房屋已被拆除，前往查看后，确定房屋已被拆除。马福清认为安德街道办拆除其房屋的行为违法，故起诉至法院。 原审法院认为，从双方提交的《拆迁安置补偿实施办法》、《实施细则》等证据来看，××镇××组××号××层××号房屋属于××街道“××”项目集建入市（农村集体经营性建设用地入市）区域，该集建入市主体为交通村委会，但负责案涉集建入市区域拆迁负责人及工作人员基本都是安德街道办的主要领导及工作人员，即安德街道办在案涉集建入市区域拆迁工作中起主导作用。 现行《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规规定强制拆除合法建筑等系政府及其职能部门具有的法定职权，民事主体或基层群众组织并无实施强制拆除权力。综合本案双方提交的证据，安德街道办在案涉集建入市区域拆迁工作中起主导作用，且安德街道办未能举证证明系其他主体实施的强制拆除，故应当推定安德街道办系案涉强制拆除行为的实施主体。《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》等对国有土地上房屋征收强制执行程序作出规定，对集建入市引起的房屋及附着物强制拆除问题，亦可参照。因此，在未完成补偿安置工作，也未遵循相应强制执行程序的情况下，行政机关无权直接强制拆除案涉房屋。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认安德街道办强制拆除马福清所有的位于成都市郫都区××镇××村××组××号××层××号房屋的行政行为违法。 宣判后，安德街道办不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实错误，适用法律错误。安德街道办在案涉集建入市区域拆迁工作中未起主导作用，安德街道办作为属地街道办系根据《成都市郫都区人民政府关于印发〈郫都区农村集体经营性建设用地入市规定〉等28个农村土地制度改革配套文件的通知》的规定，充分发挥郫都区农村集体经营性建设用地入市工作中的指导、监督、管理和协调作用。作为区政府的派出机关，本身不具备房屋征收、强制搬迁等职权，不符合“职权法定原则”之下的行政诉讼适格被告的推定，实施集建入市的权力主体应为本集体经济组织。本案系集建入市过程中引发的相关纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第六十三条的规定，集建入市与“集体土地征收”或“国有土地上房屋征收”在入市所有权主体、实施主体及程序均由明显区别，不同于《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的强制执行程序。且集体经营性建设用地出让遵循自愿原则，不存在“房屋及附着物强制拆除问题”。请求：1.依法撤销原审法院作出的（2020）川0181行初47行政判决，并依法改判驳回马福清的起诉；2.本案全部诉讼费用由马福清承担。 被上诉人马福清二审中未提交书面答辩意见。 原审第三人交通村委会二审中未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，最高人民法院《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织对集体土地征收中强制拆除房屋等行为不服提起诉讼的，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定强制拆除合法建筑等系政府及其职能部门具有的法定职权，民事主体或基层群众组织并无实施强制拆除权力。案涉房屋为合法建筑，强拆前无任何书面征收决定、限期拆除决定等行政法律文书送达马福清，强拆后也无任何主体主动承担强制拆除责任。对合法建筑的拆除，首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。安德街道办承认其辖区范围内就郫都区农村集体经营性建设用地入市工作改革试点工作中承担指导、监督、管理职责，综合本案证据来看，安德街道办还实际参与了交通村委会集体建设用地入市拆迁相关工作，因而极有可能实施或者通过书面、口头等形式委托交通村委会实施强制拆除，且安德街道办未能举证证明系其他主体实施的强制拆除，故应当推定安德街道办系案涉强制拆除行为的实施主体。安德街道办并未提供证据、依据证明其实施的案涉强制拆除行为的合法性，也未提供证据证明其保障了马福清的陈述权和申辩权，应当认定案涉强制拆除行为违法。综上，安德街道办的上诉理由不成立，对其主张本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人成都市郫都区人民政府安德街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 衡 审判员 李 亚 审判员 陈 楠 二〇二一年四月二十二日 书记员 耿雪婷 附相关法律条文： 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。