四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川04行终19号 上诉人（原审原告）倪佩翠，女，1981年2月19日出生，汉族，住四川省攀枝花市仁和区。 被上诉人（原审被告）攀枝花市仁和区中坝乡人民政府。住所地：四川省攀枝花市仁和区中坝乡中坝街100号。统一社会信用代码：11510303MB0U50064G。 负责人范伟唐，乡长。 委托诉讼代理人王冰，攀枝花市仁和区中坝乡人民政府副乡长。 被上诉人（原审被告）攀枝花市仁和区人民政府。住所地：四川省攀枝花市仁和区仁和镇攀枝花大道南段1446号。统一社会信用代码：11510303008332034T。 负责人苟军，区长。 委托诉讼代理人高仁碧，仁和区司法局副局长、公职律师。 委托诉讼代理人雷继元，仁和区司法局工作人员。 上诉人倪佩翠因与被上诉人攀枝花市仁和区中坝乡人民政府（以下简称中坝乡政府）、攀枝花市仁和区人民政府（以下简称仁和区政府）行政管理行政行为一案，不服四川省攀枝花市仁和区人民法院（2020）川0411行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：倪佩翠系四川省攀枝花市仁和区中坝乡团山村村民，2008年8月30日仁和区发生地震，倪佩翠家的房屋受损成为危房。2014年6月1日，倪佩翠向本村村委会申请将倪佩翠户列为贫困户，经审批和评定，倪佩翠户为建档立卡贫困户，属于帮扶对象。2015年5月28日，倪佩翠填写《攀枝花市仁和区乡（镇）村民宅基地呈报审批表》，中坝乡政府于2015年6月2日批准同意了倪佩翠的申请，倪佩翠开始危房重建，并于2017年3月竣工。倪佩翠的危房重建被纳入了2016年全省危房改造项目，2018年中坝乡政府给付了倪佩翠危房重建补助资金20000元。2017年10月20日，倪佩翠申请小额信贷5000元用于发展芒果种植，经村风控管理小组、中坝乡人民政府、仁和区扶贫移民工作局、仁和区财政局审批同意，攀枝花农村商业银行股份有限公司中坝分理处于2017年12月25日向倪佩翠发放了5000元贷款，但至今倪佩翠未使用该笔贷款。 经过帮扶，倪佩翠户于2017年脱贫。在此过程中，倪佩翠认为中坝乡政府没有开展和落实帮扶政策措施，倪佩翠申请的50000元危房重建专项贷款没有获得审批，倪佩翠没有得到危房重建补助，只得四处借钱重建房屋；倪佩翠计划发展产业，需要芒果种植业贷款30000元、养殖业贷款20000元，经村级风控小组评审未通过。倪佩翠将情况反映到乡、区、市、省上级部门，其中，原告于2019年6月20日以信函方式向国家信访局反映灾后危房重建没有得到补助、产业发展小额贷款没有得到批准等问题。经层层交办，中坝乡政府于2019年7月9日作出《信访事项处理意见书》，意见书中载明倪佩翠反映的问题均不属实，处理意见为：1.中坝乡将加强信访人的思想教育工作，在国家政策范围内对信访人给予帮扶；2.信访人应积极通过自身努力，提高生活质量和生活水平。2019年12月20日，倪佩翠向省扶贫开发局反映要求产业发展小额贷款100000元问题，经层层交办，中坝乡政府于2020年6月19日作出《信访事项处理意见书》，对倪佩翠反映的问题进行了答复，主要答复内容为：倪佩翠要求贷款100000元扶贫小额信贷已超出小额信贷范围，政策不予支持；2017年12月25日，倪佩翠以发展生产为由申请的5000元小额信贷发放后至今仍滞留于倪佩翠账户，未支取用于发展生产，基于此，以及对倪佩翠及其家庭的社区信用度、发展能力、劳动技能等情况进行评价，对倪佩翠2018年12月申请的30000元小额信贷未予同意；《仁和区建档立卡贫困户生产发展专项贷款实施暂行办法》已于2018年12月31日终止执行。最终建议倪佩翠到农村商业银行申请贴息创业贷款。 倪佩翠对中坝乡政府的两次《信访事项处理意见》不服，认为侵犯其合法权益，于2020年7月22日向仁和区政府提出行政复议申请，要求：撤销中坝乡政府分别于2019年7月9日和2020年6月19日作出的两份《信访事项处理意见书》；同意倪佩翠发展生产救助贷款30000元、种植业贷款20000元、危房重建专项贷款50000元。仁和区政府于2020年7月29日受理了倪佩翠的复议申请，并于2020年7月30日向倪佩翠送达了行政复议申请受理通知书、向中坝乡政府送达了行政复议答复通知书及倪佩翠的行政复议申请书。中坝乡政府于2020年8月7日作出了行政复议答复书。2020年9月15日，仁和区政府作出攀仁府行复字〔2020〕02号行政复议决定书，决定书认定：中坝乡政府于2019年7月9日作出《信访事项处理意见书》，倪佩翠于2020年7月22日提出行政复议申请，至今已有一年，已经超过了行政复议申请期限60日的法定时间，属于超时效，因此，对倪佩翠要求撤销该《信访事项处理意见书》的请求不予支持。倪佩翠的证据不能印证其在2018年12月31日前，即在以上几个文件（攀仁府办〔2016〕96号文、攀仁府办〔2016〕99号文、攀仁脱贫办〔2017〕37号文）适用期间已经向本村村委会或中坝乡政府提出了危房重建专项贷款50000元、产业发展专项贷款50000元申请审批表。因此，倪佩翠认为中坝乡政府不同意其贷款申请的理由不成立。由于攀仁府办〔2016〕96号文、攀仁府办〔2016〕99号文执行期限为“本暂行办法自发布之日起执行，2018年12月31日终止”，适用期限已过期，不具有执行性，倪佩翠于2019年12月20日到省扶贫开发局反映要求产业发展小额贷款100000元问题，已经超过了上述文件适用期限，中坝乡政府于2020年6月19日作出《信访事项处理意见书》“不同意”、“不支持”的信访事项处理内容是适当的。最终决定：一、驳回倪佩翠要求撤销中坝乡政府于2019年7月9日作出《信访事项处理意见书》（处理意见书文24号）的请求；二、维持中坝乡政府于2020年6月19日作出《信访事项处理意见书》（处理意见书文53号）；三、驳回倪佩翠的其余请求。该行政复议决定书于2020年9月21日送达了倪佩翠，倪佩翠不服该行政复议决定，起诉至法院，要求：1.依法撤销中坝乡政府于2020年6月19日作出的《信访事项处理意见书》；2.依法撤销中坝乡政府于2020年7月9日作出的《信访事项处理意见书》；3.依法撤销仁和区政府作出的攀仁府行复字〔2020〕02号《行政复议决定书》；4.依照仁和区脱贫攻坚政策同意倪佩翠发展生产救助贷款30000元，从事种植贷款20000元；5.依照仁和区脱贫攻坚政策，同意倪佩翠危房重建专项贷款50000元。在立案审查阶段，法院向倪佩翠进行释明，告知倪佩翠，其第4、5项诉讼请求不属于法院受案范围，法院无职权审查是否同意向倪佩翠发放贷款，但倪佩翠经释明后仍坚持起诉。 一审法院另查明，攀枝花市仁和区人民政府办公室2016年7月14日印发了《仁和区建档立卡贫困户危房重建专项贷款管理暂行办法》（攀仁府办〔2016〕96号），成立区建档立卡贫困户危房重建专项贷款领导小组，下设办公室；各乡镇以村为单位成立专项贷款风险控制管理小组，由村支两委干部、村第一书记、乡镇驻村干部、挂村帮扶责任人和村内推选至少两名村民代表组成，负责对专项贷款的审查和监管；专项贷款遵循“农户自愿、精准到户、政府审批、银行发放”原则；贷款对象“已录入我区《全国住房信息系统》中标注为‘十三五’改造计划的建档立卡贫困户”；贷款用途“只能用于支持贷款人实施危房重建，消除安全隐患，改善生活居住环境”；贷款申请以户为单位，填写审批表，村风控管理小组初审和评估，在村公示不少于7天，再上报乡镇审核，乡镇复核后报区领导小组，区领导小组审核后签署审批意见送至合作银行，合作银行发放贷款”；执行期限为“本暂行办法自发布之日起执行，2018年12月31日终止”。攀枝花市仁和区人民政府办公室2016年7月14日印发了《仁和区建档立卡贫困户生产发展专项贷款实施暂行办法》（攀仁府办〔2016〕99号），“各乡镇以村为单位成立专项贷款风控管理小组，由村两委干部、村第一书记、挂村工作组组长、挂村帮扶责任人、村内推选至少两名群众代表组成，负责对专项贷款的初审和监管”；专项贷款遵循“农户自愿、精准到户、政府审批、银行发放”原则；贷款对象“有劳动能力、有生产发展积极性、有贷款意愿、有还款能力，且遵纪守法、诚实守信的仁和区建档立卡贫困户”；贷款用途“贫困户从事种植、养殖、其他农林牧渔业生产经营活动，不得用于非生产性支出”；贷款申请以户为单位，填写审批表，村风控管理小组初审和评估，在村公示不少于7天，再上报乡镇审核，乡镇复审后报区领导小组，区领导小组审查后签署审批意见送至合作银行，合作银行发放贷款”；“专项贷款用于从事种植项目的，按户贷款限额为30000元；从事养殖及其其他项目，按户贷款限额为20000元”；执行期限为“本暂行办法自发布之日起执行，2018年12月31日终止”。 一审法院认为，倪佩翠主张的“依照仁和区脱贫攻坚政策同意倪佩翠发展生产救助贷款30000元，从事种植贷款20000元”以及“依照仁和区脱贫攻坚政策，同意倪佩翠危房重建专项贷款50000元”，不属于法院行政案件受案范围，不予处理。本案争议焦点在于中坝乡政府作出的两份《信访事项处理意见书》以及仁和区政府作出的《行政复议决定书》是否应当予以撤销。针对争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。” 《仁和区建档立卡贫困户危房重建专项贷款管理暂行办法》（攀仁府办〔2016〕96号）和《仁和区建档立卡贫困户生产发展专项贷款实施暂行办法》（攀仁府办〔2016〕99号），均明确专项贷款遵循“农户自愿、精准到户、政府审批、银行发放”的原则，“政府审批”属于行政行为,审批贫困户贷款申请的行为属于具体行政行为。本案中，倪佩翠系中坝乡政府辖区村民，为建档立卡贫困户，有权就扶贫专项贷款提出申请，如审批同意，倪佩翠则享有使用贷款的权利；反之，则不享有使用贷款的权利。因此，审批专项贷款影响到倪佩翠的实际权利。中坝乡政府作出不同意、不支持原告信访请求的处理意见，影响了倪佩翠的合法权益，倪佩翠有权提出行政复议申请。仁和区政府受理倪佩翠的复议申请并依法作出行政复议决定，其主体资格适格；仁和区政府在收到倪佩翠的行政复议申请后依法受理了倪佩翠的行政复议申请，在受理后的3日内向倪佩翠送达了行政复议受理通知书，向中坝乡政府送达了行政复议答复通知书，且在受理倪佩翠的行政复议申请后的60日内作出并向倪佩翠送达了行政复议决定书，仁和区政府作出行政复议决定书的程序以及适用的法律符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定；行政复议决定书中查明的事实有相关证据予以证实，行政复议决定中对中坝乡政府作出的两份《信访事项处理意见书》的分析认定，并无不当。综上，仁和区政府作出的行政复议决定书事实清楚，证据充分，适用法律正确，行政程序合法，不存在应当撤销的情形。倪佩翠主张撤销中坝乡政府作出的两份《信访事项处理意见书》以及仁和区政府作出的行政复议决定书，证据不足，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回倪佩翠的诉讼请求。 倪佩翠不服一审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销一审行政判决,发回重审；二、撤销攀仁府行复字〔2020〕02号《行政复议决定书》；三、撤销中坝乡政府53号《信访事项处理意见书》；四、撤销中坝乡政府24号《信访事项处理意见书》；五、依法判决执行建档立卡贫困户贷款5000元（借据编号：1312132017000239-001）；六、判决中坝乡政府、仁和区政府帮扶修建猪圈、羊圈、禽圈、院坝、围墙、种植、养殖合计100000元。事实和理由：一、原审判决认定基本事实不清，证据不足。攀仁府行复字〔2020〕02号行政复议决定缺乏证据，行政复议机关没有履行行政复议职责，依法向有关组织和个人调查取证，查阅文件和索取资料，法庭上行政复议机关仁和区政府未向法庭出示任何证据证明自己的主张。二、原审判决认定5000元专项扶贫贷款事实错误。行政复议机关维持中坝乡政府24号、53号《信访事项处理意见书》称：“2017年10月20日，由倪佩翠申请小额信贷5000元用于芒果种植”，法庭上中坝乡政府没有出示证据证明倪佩翠申请小额信贷5000元用于发展芒果种植。三、原审判决驳回诉讼请求是错误的。行政复议机关维持中坝乡政府的处理意见，但都没有出示证据证明倪佩翠及其家庭的社区信用度体现在哪些方面，也没有出示证据证明倪佩翠在脱贫中的表现和信用度，是贬低倪佩翠的形象，倪佩翠精神受到打击，行政复议机关和中坝乡政府应当承担相应的法律责任。 中坝乡政府辩称，中坝乡政府作出的两份《信访事项处理意见书》应予以维持；倪佩翠能否贷款取决于条件是否成就，包括倪佩翠本人是否在实质上具备符合专项贷款的条件，程序上是否按照要求申报；扶贫专项贷款的政策已过期失效，不可能再向倪佩翠发放贷款。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 仁和区政府辩称，仁和区政府审理行政复议案件程序合法，行政复议决定书中认定事实清楚，处理结果正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，倪佩翠系中坝乡政府辖区村民，为建档立卡贫困户，有权就扶贫专项贷款提出申请，如审批同意，倪佩翠则享有使用贷款的权利。因此，审批专项贷款影响到倪佩翠的实际权利。中坝乡政府作出不同意、不支持倪佩翠信访请求的处理意见，影响了倪佩翠的合法权益，倪佩翠有权提出行政复议申请。仁和区政府受理倪佩翠的复议申请并依法作出行政复议决定，其主体资格适格；仁和区政府在收到倪佩翠的行政复议申请后依法受理了倪佩翠的行政复议申请，在受理后的3日内向倪佩翠送达了行政复议受理通知书，向中坝乡政府送达了行政复议答复通知书，且在受理倪佩翠的行政复议申请后的60日内作出并向倪佩翠送达了行政复议决定书，仁和区政府作出行政复议决定书的程序以及适用的法律符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定；行政复议决定书中查明的事实有相关证据予以证实，行政复议决定中对中坝乡政府作出的两份《信访事项处理意见书》的分析认定，并无不当。倪佩翠主张撤销中坝乡政府作出的两份《信访事项处理意见书》,但其未提供《信访事项处理意见书》存在违反法定程序或证据不足等情形的证据。仁和区政府作出的行政复议决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，行政程序合法，不存在应当撤销的情形。倪佩翠提出行政复议机关没有履行行政复议职责，未出示任何证据证明自己主张的上诉理由不能成立，其请求撤销中坝乡政府作出的两份《信访事项处理意见书》以及仁和区政府作出的行政复议决定书的上诉请求不予支持。 关于上诉人倪佩翠二审中新增的诉讼请求：“五、依法判决执行建档立卡贫困户贷款5000元；六、判决中坝乡政府、仁和区政府帮扶修建猪圈、羊圈、禽圈、院坝、围墙、种植、养殖合计100000元。”依据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，在起诉状副本送达被告后，原告无正当理由提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许。倪佩翠在本案一审判决后上诉中提出新的诉讼请求，本院不予准许，且其新增的诉讼请求也不属于行政诉讼受案范围，故本院对倪佩翠二审中新增的诉讼请求不予处理。 综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由倪佩翠负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  万 伟 审 判 员  邓 华 审 判 员  黄 群 二〇二一年四月二十七日 法官助理  刘滔滔 书 记 员  饶 永