四川省宜宾市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）川15行终85号 上诉人（原审原告）禹林，男，1961年7月9日出生，汉族，住四川省江安县。 委托代理人陈华朝，北京市中银（成都）律师事务所律师。 委托代理人薛海川，北京市中银（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江安县自然资源和规划局，住所地四川省江安县江安镇竹都大道东段74号。 法定代表人陈阳，该局局长。 委托代理人王永江，四川蜀南律师事务所律师。 上诉人禹林因与被上诉人江安县自然资源和规划局土地行政管理行政处罚一案，不服四川省江安县人民法院（2021）川1523行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本法院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，禹林于2011年5月7日与江安县井口镇复员村土地坡组向兰春、付常友夫妇签订了长期的房屋《租赁协议》，2015年10月起该房屋进行了改建并扩建。江安县自然资源和规划局履行相关调查、告知程序后，于2017年2月22日向禹林送达了案涉的江国土资罚字［2017］第01号《国土资源行政处罚决定书》，禹林予以签收。案涉处罚决定书载明了不服行政处罚决定的救济途径及行权期限。2017年4月26日，禹林在江安县××镇××村××组。2017年8月1日，禹林主动缴纳了罚款17158元。2020年12月9日，禹林向本院提起行政诉讼，一审法院限时7日要求禹林对没有超过行政诉讼起诉期限进行举证，禹林没有提供相应证据，仅以所诉标的为不动产应适用二十年诉讼期限为由进行辩解，并坚持起诉。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当在法定期限内提出。本案中，江安县自然资源和规划局对禹林作出的江国土资罚字[2017]第01号《国土资源行政处罚决定书》，已经明确告知禹林不服行政处罚决定的救济途径及期限，禹林于2017年2月22日收到该行政处罚决定书后，其至迟应当在收到处罚决定书之日起六个月内向人民法院提起行政诉讼。禹林提起本案行政诉讼没有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的具有不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的情形，故禹林的起诉已经超过了法律规定的起诉期限。对禹林提出本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款二十年诉讼期限的意见，一审法院认为，该条款系行政相对人在不知道行政机关对不动产作出行政行为的情况下适用，因禹林已经明确知道江安县自然资源和规划局对其作出了行政处罚决定，故该条款不适用于本案。为此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”，第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”之规定，裁定：驳回禹林对江安县自然资源和规划局的起诉。案件受理费50元不予收取。 禹林不服一审裁定提起上诉称，一、一审法院未经开庭审理，且未将江安县自然资源和规划局提交的答辩状等材料送达禹林，直接以禹林己超过起诉期限为由裁定驳回禹林的起诉，程序明显错误。二、一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条之规定，驳回禹林的起诉，适用法律错误。本案中禹林的诉讼请求是：依法撤销江国土资罚字〔2017〕第01号《国土资源行政处罚决定书》。而江国土资罚字〔2017〕第01号《国土资源行政处罚决定书》的内容为：没收禹林非法占用江安县井口镇复元村土地坡组571.94平方米的集体土地上新建的建筑物和其他设施。集体土地上新建的建筑物和其他设施均为不动产。江安县自然资源和规划局对不动产进行没收，必然会导致不动产物权的变动。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条“行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”之规定，禹林向法院提起的是因不动产引起的行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，禹林提起诉讼时并未超过二十年起诉期限。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，计算起诉期限明显错误。同时，一审法院认为《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条关于不动产提起诉讼的期限，系行政相对人在不知道行政机关对不动产作出行政行为的情况下适用，是对起诉期限的错误解读和理解。因为《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款己明确规定在不知道行政行为时，起诉期限是从知道或应当知道作出行政行为之日起计算六个月。按照一审法院的理解，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款就没必要单独对不动产的起诉期限再作20年的规定。综上，一审法院在未开庭审理的情况下，驳回禹林的起诉，程序及适用法律均存在错误。禹林上诉请求：依法撤销四川省江安县人民法院（2021）川1523行初13号行政裁定书，指定一审法院开庭审理或予以提审。 江安县自然资源和规划局答辩认为，一、2021年2月8日江安县自然资源和规划局收到禹林起诉相关应诉资料后，依法进行了答辩并提供了相应的证据，证明江安县自然资源和规划局对禹林的处罚决定书于2017年2月22日送达禹林，在决定书中江安县自然资源和规划局已明确告知其不服行政处罚决定的救济途径及起诉期限，而禹林在法定期限内即未申请行政复议也未提起诉讼，其没有法定事由的起诉早已超过了法定的起诉期限，依法不应当予以受理，已经受理的，依法应当驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”；第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”。一审法院据此作出的裁定符合法律规定，禹林认为必须开庭审理的理由不能成立，依法应当予以驳回。行政诉讼法对行政案件实行立案登记制，同时又赋予了人民法院在立案后经过经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉的权利，这样的规定节约行政诉讼资源，也避免了行政相对人滥用诉权。二、禹林以属于不动产提起行政诉讼适用二十年的起诉期限的理由不能成立。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条规定“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。不动产已登记的，以不动产登记薄记载的所在地为不动产所在地；不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地”。江安县自然资源和规划局针对的是禹林违法土地行政管理法律法规违法建房的行为作出的行政处罚，没收房屋只涉及其违法行为的结果，江安县自然资源和规划局不是直接针对其房屋实施的行政行为，没有涉及对其房屋所有权属登记、进行拆迁等行政行为。因行政行为导致不动产物权变动指的是直接针对不动产本身的所有权和使用权直接行使了处分的案件，比如涉及房屋登记、土地确权、房屋拆迁类案件。对于不影响不动产所有权、使用权，而只是涉及不动产内容的，不属于“因不动产提起诉讼的案件”。最高人民法院（2017）最高法行申8347号裁定书中，阐明了这一裁判观点。因此，禹林以其房屋属于不动产就应当适用不动产起诉期限二十年的规定的理由不能成立。综上，禹林未经批准违法占地建房的事实清楚，江安县自然资源和规划局依法对其进行行政处罚的程序合法，适用法律正确。禹林在已经履行完毕行政处罚决定后，时隔3年才提起诉讼早已经超过法定的起诉期限，依法应当驳回起诉。 二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于本案是否超过了起诉期限的问题。禹林主张本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，本案起诉期限为二十年，本院认为禹林的该项主张不能成立，理由如下：前述规定的二十年起诉期限适用情形为行政相对人不知道行政机关对其不动产作出的行政行为，不知晓诉权，从而一直未起算起诉期限，而前述规定的二十年系从行政行为作出之后的最长保护时效。本案中，禹林于2017年2月22日收到了案涉行政处罚决定书，决定书中已告知了处罚内容，也告知了禹林申请复议和提起诉讼的期限，故本案的起诉期限应当从禹林签收行政处罚决定书即起算。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，禹林应当在2017年2月22日签收行政处罚决定书之日起六个月内向人民法院起诉，而禹林向一审法院起诉时间为2020年12月9日，已经超过了六个月的起诉期限，一审法院裁定驳回禹林的起诉正确。 关于一审程序是否合法的问题。一审法院立案后经过审查，发现禹林提起本案诉讼超过了起诉期限，并且要求禹林补充提供未超过起诉期限的证据，禹林仅以应适用二十年起诉期限的规定主张本案未超过起诉期限，未能提供其他证据证明本案未超过起诉期限，一审法院立案后经审查认为本案不符合受理条件，直接裁定驳回禹林的起诉，程序并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈伟林 审判员  叶 薇 审判员  骆 萍 二〇二一年四月二十九日 书记员  张 莉