贵州省贵阳市中级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2021）黔01行赔终14号上诉人（原审原告）贵州省鹏侨房地产开发公司，住所地贵州省贵阳市中山东路188号10号。法定代表人马玉德，总经理。委托代理人赵永康，贵州中创联律师事务所律师，执业证号：15201198310474402。委托代理人张林林，贵州中创联律师事务所律师，执业证号：15201199110484348。被上诉人（原审被告）贵阳市自然资源和规划局，住所地贵州省贵阳市观山湖区桃林路1号。法定代表人杜华智，局长。委托出庭人冉玮，贵阳市自然资源和规划局副局长。委托代理人王成彦，贵州慧原律师事务所律师，执业证号：1520120011344052。原审第三人贵阳市云岩区人民政府，住所地贵州省贵阳市云岩区新添大道南段151号。法定代表人王黔，区长。委托代理人丁小宏，贵州驰宇律师事务所律师，执业证号：15201200710676225。原审第三人贵州澳龙房地产开发有限公司，住所地贵州省贵阳市云岩区二桥黔春路贵龙园小区。法定代表人罗禄君，总经理。委托代理人陈鹏霖，男。上诉人贵州省鹏侨房地产开发公司（以下简称鹏侨房开公司）诉贵阳市自然资源和规划局（以下简称市自规局），第三人贵阳市云岩区人民政府（以下简称云岩区政府）、贵州澳龙房地产开发有限公司（以下简称澳龙房开公司）行政赔偿一案不服贵阳市南明区人民法院（2020）黔0113行赔初54号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审原告鹏侨房开公司诉称：1999年5月11日原告以出让方式取得贵阳市云岩区94-31号地块，面积11670平方米的国有土地使用权。鹏侨房开公司与原贵阳市国土局（被告贵阳市自然资源和规划局）签订了《贵阳市国有土地使用权出让合同》，合同对双方权利义务进行了约定，原告拟三期陆续进行Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ、Ｇ七栋商住房进行开发建设。合同生效后，原告一次性按约给付被告土地出让金76.815万元。随即原告对一、二期Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四栋商住房进行施工建设。2002年，原告建成的Ａ、Ｂ栋商住房投入使用，Ｃ、Ｄ栋商住房正在建设施工中，Ｅ、Ｆ、Ｇ三栋商住房原告正在进行前期地勘、房屋及施工设计等工作。2003年1月第三人云岩区政府经招商引资，决定同意第三人澳龙房开公司对黔春路片区地块进行整体开发建设，责令该地块所有项目建设暂停施工。2003年3月10日澳龙房开公司竞拍摘牌依法取得对包括黔春路94-31号地块中原告的15.5亩（除去原告已建好的Ａ、Ｂ栋商住房的2.5亩）土地在内的22.7公顷土地开发建设商品房的土地使用权。同日，被告通知原告挂牌出让的土地中涉及原告的地块，由第三人澳龙房开公司在挂牌成交后进行补偿。澳龙房开公司以未涉及原告所谓土地使用权问题的任何补偿义务而拒绝对原告进行补偿。根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》、《合同法》有关规定，因社会公共利益需要提前收回已出让的土地的，应当依法退还相应的出让金，并根据使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应补偿。双方签订的《贵阳市国有土地使用权出让合同》第12条双方约定在特殊情况下，根据公共利益的需要，被告可以提前收回出让地块的使用权，并根据土地使用者已使用的年限和开发利用土地的实际情况，给予补偿。另根据《国家赔偿法》有关规定，被告单方解除《贵阳市国有土地使用权出让合同》提前收回原告国有土地使用权但不给予补偿或赔偿的具体行政行为违法，被告应对原告予以赔偿。根据法律规定和合同约定，被告应退还原告土地出让金42万元，并依法补偿或赔偿原告因其提前收回土地使用权造成的经济损失。现请求：一、判令解除《贵阳市国有土地使用权出让合同》；二、判令被告在履行对国有土地管理职权中实施的违法行为侵犯原告合法权益，对原告造成严重经济损失，依法赔偿或补偿原告的直接、间接经济损失共计2697万元（含被告应退还原告土地出让金42万元，Ｅ、Ｆ、Ｇ三栋商住楼住房前期的地勘、房屋及施工设计费20万元共62万元、企业及失业人员损失50万元）；赔偿原告因其提前收回原告土地使用权造成的间接经济损失（含原告可望通过房屋开发建设而应得到的利益）1521万元及利息1064万元；三、本案案件受理费由被告全部承担。原审查明，原告鹏侨房开公司是1990年1月17日设立登记的国有企业，经营范围为房地产开发等。1999年5月11日原告鹏侨房开公司（乙方）与原贵阳市国土局（甲方）签订《贵阳市国有土地使用权出让合同》（合同编号：筑土出99017号），约定：“……第二条，甲方根据本合同将贵阳市编号为94-31号地块的土地使用权出让给乙方，土地所有权属中华人民共和国，地下资源、埋藏物和市政公用设施均不在土地使用权出让范围。……第四条，甲方出让给乙方的94-31号地块位于二桥冲，面积为11670㎡。第五条，本合同项下的土地使用权出让年限为五十年，自颁发该地块的《建设用地批准书》之日起计算。……第八条，该地块的国有土地使用权出让金为每平方米人民币73.14元，总额应为人民币85.35万元。出让金中不包括市政配套费、商业网点费以及该地块内拆迁安置等所发生的费用。第九条，本合同经双方签字后60日内，乙方愿一次性付清土地使用权出让金，根据《贵阳市城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第二十三条第一款之规定，给予出让金总额的10%优惠，实际应缴出让金人民币76.815万元。第十条，乙方在支付完本合同规定的出让金后三日内，甲方应向乙方核发《建设用地定址通知书》，乙方完成受让地块内的拆迁，并经甲方确认后十五日内，甲方应向乙方核发《建设用地批准书》，乙方应按规定申请办理土地使用权预登记手续，在工程竣工后三个月内，换发《国有土地使用证》。……第十二条，在合同有效期里，甲方不得提前收回国有土地使用权，但在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，甲方可以依照法律程序提前收回出让地块的使用权，并根据土地使用者已使用的年限和开发利用土地的实际情况，给予相应的补偿。1999年5月11日，贵阳市人民政府作出《贵阳市人民政府关于贵州省鹏侨房地产开发公司申请用地的批复》（筑地字［1999］第29号），经贵阳市国土局审核，同意将云岩区二桥冲红线范围内1837㎡土地使用权出让给原告鹏侨房开公司作商住用地。2000年8月15日原告鹏侨房开公司缴纳了《贵阳市国有土地使用权出让合同》（合同编号：筑土出99017号）约定的二桥冲94-31号11670㎡地块的国有土地使用权出让金76.815万元。2001年1月21日，贵阳市人民政府作出《贵阳市人民政府关于省鹏侨房地产开发公司申请用地的批复》（筑地字［2001］15号），同意将二桥冲94-31号地块红线范围内3445平方米土地使用权出让给原告鹏侨房开公司作商住用地。2003年3月5日贵阳市云岩区人民政府专题会议纪要（云府专议［2003］8号）《关于黔春路片区整体开发建设地块挂牌出让有关问题的专题会议纪要》，议定事项纪要：黔春路片区整体开发建设项目时贵阳市重点招商引资项目，为确保其顺利实施，根据市政府安排，按照《土地法》的有关规定，对黔春路片区国有土地使用权采用挂牌出让的方式进行出让；鉴于黔春路片区已列入整体开发建设项目，市规划局和区政府对在黔春路已办理规划、土地手续的各房开公司下达了停工通知，各房开公司均表示理解和支持，为妥善处理好各项遗留问题，请该地块内已批建项目的房开公司立即停止项目开发建设的一切工作，并尽快将建设项目截止通知前的投资情况及补偿意见书面报区政府，并作为与该地块同摘牌公司商谈补偿事宜的依据；如各房开公司在接到停工通知后，未按通知要求停工的，所造成的一切损失自负。当日，原贵阳市国土资源局发布《贵阳市国有土地使用权挂牌出让公告》（筑土挂［2003］告字第1号），经贵阳市人民政府批准，贵阳市国土资源局将黔春路177264平方米国有土地挂牌出让。该国有土地由第三人澳龙房开公司摘牌，2003年4月9日澳龙房开公司（乙方）与原贵阳市国土局（甲方）签订《国有土地使用权出让合同》（筑国土挂出字［2003］第1号），约定“……第四条，甲方出让给乙方的地块位于云岩区，面积为177264平方米……第九条，乙方在甲方组织的挂牌出让会上，以人民币1605万元（90.54元／平方米）竞得该地块的国有土地使用权。上诉价款称作合同地价款，仅包括土地出让金。第十条，……乙方在支付完成合同规定的定金后三日内，甲方向乙方核发《建设用地定址通知书》，乙方未完成受让地块内的拆迁，不能取得该地块国有土地使用权，乙方完成受让地块内的拆迁安置、补偿工作，并经甲方确认十五个工作日内，甲方向乙方核发《建设用地批准书》……第十一条，乙方应在领取《建设用地批准书》后三十日内，依照相关规定到土地管理机关办理土地使用权登记手续，领取《贵阳市土地使用权预登记证》、取得土地使用权。……”第三人澳龙房开公司于2003年4月14日、2003年5月27日共缴纳土地出让金1605万元。原告鹏侨房开公司认为被告单方解除《贵阳市国有土地使用权出让合同》提前收回原告国有土地使用权但不给予补偿或赔偿的具体行政行为违法，诉至本院，诉请如前。另查，原告鹏侨房开公司2016年2月24日向贵阳市中级人民法院提起建设用地使用权纠纷之诉，诉请判决澳龙房开公司、贵阳市国土资源局、云岩区政府连带赔偿原告受让取得的二桥黔春路94-31号地块整体规划建设的E、F、G栋共11亩土地经济损失2500万元，贵阳市中级人民法院于2016年8月17日作出（2016）黔01民初246号民事判决书，以鹏侨房开公司未取得诉争土地建设用地使用权，其主张的侵权责任的权力基础不存在为由，判决驳回鹏侨房开公司诉请。原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的前提是行政机关作出的被诉行政行为违法，且因该违法行为导致其合法权益受损的才具备起诉条件。现本案鹏侨房开公司所提行政赔偿诉讼的基础即被告贵阳市自然资源和规划局收回国有土地使用权未予适当补偿的行为违法之诉已因超过法定起诉期限而被本院（2020）黔0102行初372号行政裁定书驳回起诉，故其所提行政赔偿之诉亦应依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款之规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定驳回原告贵州鹏侨房地产开发公司的起诉。一审宣判后，鹏侨房开公司不服，以“一、上诉人以出让方式取得案涉地块后与被上诉人签订了《贵阳市国有土地使用权出让合同》，并依合同缴纳出让金和施工建设，系案涉地块的实际权利人，上诉人对案涉地块的用地手续不完善系被上诉人不履行贵阳市人民政府对第三人澳龙房开公司资源申请退回土地所使用权报告的批复的渎职行为导致；二、被上诉人因公共利益需要依约收回已出让的国有土地使用权应按程序收回并对上诉人进行补偿，被上诉人责成第三人澳龙房开公司对上诉人补偿无事实依据，且经多方长期协调仍未果，对上诉人造成严重经济损失，被上诉人提前收回案涉土地使用权但未依法给予补偿的行为违法，依法应承担赔偿责任。”等为由，向本院提起上诉，请求：撤销贵阳市南明区人民法院作出的（2020）黔0102行赔初54号行政赔偿裁定书，判令被上诉人贵阳市自然资源和规划局单方解除双方签订的《贵阳市国有土地使用权出让合同》违法，提前收回上诉人国有土地使用权并且不给予补偿的具体行政行为违法，判令被上诉人贵阳市自然资源和规划局依法赔偿因其提前收回上诉方国有土地使用权且不给予补偿的违法的具体行政行为给上诉人造成的经济损失1479万元，共计2543万元。被上诉人贵阳市自然资源和规划局辩称，一、本案发生在2003年，不适用2004年出台的国务院10号规定及2007年出台的《物权法》等于案涉行为实施后的法律，且上诉人二审以2381平方米土地使用权未得到补偿为由诉请确认被上诉人行为违法并进行赔偿与其一审以E、F、G地块使用权未得到补偿为由诉请要求确认答辩人行为违法并进行赔偿的诉请不一致；二、被上诉人于2003年收回已出让给上诉人的土地再出让的行为符合当时的法律规定，上诉人的相关权益已经转换为第三人澳龙房开公司的安置补偿权，其起诉确认违法并要求赔偿的请求没有法律依据，且上诉人的起诉已经超过起诉期限。第三人云岩区政府述称，本案发生在2003年，不适用2004年出台的国务院10号规定及2007年出台的《物权法》等于案涉行为实施后的法律，且上诉人的起诉期限应适用2015年前的规定，即其应自知道行政行为其三个月内向法院提起诉讼。本案的道路整改项目及土地招拍挂行为系2003年发生且上诉人是知晓的，故本案超过了法定起诉期限，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。第三人澳龙房开公司述称，评估机构在C、D地块被拍卖时向上诉人出具了律师函，上诉人自2003年4月25日即知道案涉行政行为。答辩人在取得土地使用权时并不知晓土地上有债权债务纠纷，上诉人亦未对E、F、G地块实质投入使用，答辩人为公共利益需要依法实施拆迁开发并依据当时的拆迁管理办法和拆迁管理条例对土地及地上附着物进行了补偿，被上诉人要求答辩人清退土地出让金及赔偿无事实和法律依据，答辩人没有赔偿义务。二审期间，当事人没有提交新证据。二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，本案系上诉人鹏侨房开公司诉请确认被上诉人贵阳市自然资源和规划局单方解除案涉国有土地使用权出让合同，提前收回土地使用权不给予补偿的行为违法一案时附带一并提起的行政赔偿诉讼，对其诉请确认行政机关具体行政行为违法一案，本院已作出（2021）黔01行终53号行政裁定书，认为被上诉人市自规局因公共利益需要有权收回上诉人鹏侨房开公司经出让取得的国有土地使用权，并给予适当补偿。上诉人多次向相关部门协商提交补偿申请后，被上诉人于2013年12月18日出具建议上诉人与第三人澳龙房开公司进行协商解决的《回复》，并未告知上诉人起诉期限也未明确拒绝不予补偿，不能作为其不履行法定补偿职责的告知，一审认为上诉人鹏侨房开公司的起诉超过法定起诉期限裁定驳回其起诉不当。据此，依据最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定撤销贵阳市南明区人民法院（2020）黔0102行初372号行政裁定，指令本案由贵阳市南明区人民法院继续审理。故上诉人一并提起的本案行政赔偿诉讼缺乏事实依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”之规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销贵阳市南明区人民法院（2020）黔0102行赔初54号行政赔偿裁定；二、本案指令贵阳市南明区人民法院继续审理。审判长 刘 静审判员 黄 晓审判员 胡应萍二〇二一年四月二十八日法官助理杨舟书记员杨永湖