西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 (2021)陕71行终124号 上诉人（原审原告）尚君英等44人（名单及身份情况附后）。 诉讼代表人尚君英，女，出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市莲湖区。 诉讼代表人刘延虹，女，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市莲湖区。 诉讼代表人张立晓，女，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省铜川市印台区。 共同委托代理人魏嘉志，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市灞桥区人民政府红旗街道办事处。住所地：西安市灞桥区。 法定代表人郭胜刚，主任。 委托代理人杨攀武，该街办工作人员。 委托代理人王文茜，陕西丰瑞律师事务所律师。 上诉人尚君英等44人因与被上诉人西安市灞桥区人民政府红旗街道办事处（以下简称红旗街办）拆除补助奖励方案一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初2601号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，2020年6月2日，红旗街办作出《西安市XX城XX市场拆除补助奖励方案》，该方案第二条规定“拆除范围：本次红旗批发市场拆除范围为北至原石羊村、南至西安市出租汽车集团有限公司第二公司、东至半坡路、西至东三环。”第三条规定“补助和奖励对象：红旗批发市场拆除补助奖励对象为基于合同关系占有红旗批发市场内房屋，且能在本方案规定期限内腾交房屋的房屋使用权人。”并规定红旗批发市场拆除及相关补助和奖励事项具体实施单位为红旗街办，该方案对补助和奖励标准予以具体规定。该《方案》于2020年6月4日经灞桥区人民政府以灞政发[2020]11号批复的形式批准实施，并于2020年6月20日张贴于涉案市场范围内。2020年11月30日，张立晓、尚君英、刘延虹、冯林等44人向原审法院提起行政诉讼，要求撤销红旗街办作出的上述《方案》。经原审庭审询问，尚君英等44人认为红旗街办作出上述《方案》缺乏职权依据、事实依据、程序违法，并认为上述方案中“在补助和奖励期内未腾交房屋的，将按照违法建设予以拆除”之规定侵犯了其合法权益，但认可其房屋均未被拆除；红旗街办述称该方案涉及地域的房屋所有权人及使用权人为300余户。 原审法院审理认为，本案的争议焦点为案涉《方案》是否可诉、是否对尚君英等44人的权利义务产生实际影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”根据本案查明的事实，案涉《方案》是针对“北至原石羊村、南至西安市出租汽车集团有限公司第二公司、东至半坡路、西至东三环”的所有“基于合同关系占有红旗批发市场内房屋，且能在本方案规定期限内腾交房屋的房屋使用权人”作出，具有普遍与反复适用性，属于普遍适用的规范性文件，根据《行政诉讼法》的相关规定，原审法院依法对规范性文件实行在审查本诉基础上的附带审查原则，而非单独对该规范性文件的合法性予以评价，尚君英等44人如对该《方案》中的补偿奖励标准不服，应当先依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请裁决。另根据原审法院询问，尚君英等44人认可其房屋均尚未被拆除，故案涉《方案》的施行对其权益义务未产生实际影响，对于尚君英等44人认为上述方案中“在补助和奖励期内未腾交房屋的，将按照违法建设予以拆除”之规定，因认定违法建筑有其依法应当适用的相关程序，原审法院对尚君英等44人认为该规定拟侵犯其现实合法权益的主张因缺乏事实依据，依法不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一、八项之规定，裁定：驳回尚君英、刘延虹、张立晓、冯林等44人的起诉。案件受理费50元，退还尚君英等44人。 尚君英等44人不服一审裁定，向本院上诉称，1.案涉《方案》是具体行政行为，不是规范性文件，属于行政诉讼的受案范围。案涉《方案》的内容包括拆迁范围、补助和奖励对象、补助和奖励期限以及逾期未腾交房屋承担的后果；案涉《方案》将基于合同关系占有红旗批发市场内房屋的使用人作为对象，对象具体确定；案涉《方案》为基于合同关系占有红旗批发市场内房屋的使用人设定了义务，其效力不涉及其他对象，不能反复使用，拆除工作完成，该方案即失去效力；案涉《方案》第九条规定，在补助和奖励期内未腾交的方案，将按照违法建设予以拆除，该规定不仅为红旗批发市场内房屋的使用人设定了义务，还规定未履行义务将承担房屋被强制拆除并被认定为违法建设的法律后果。综上，案涉《方案》属于具体行政行为，且对上诉人的权利义务产生实际影响，故案涉《方案》属于行政诉讼的受案范围。2.案涉《方案》对上诉人的权利义务产生了实际影响，上诉人提起本案诉讼符合法定起诉条件，应给予上诉人通过诉讼救济的权利。1994年4月4日，西安市灞桥区人民政府作出《关于西安市XX城XX市场申请使用土地的批复》，同意红旗乡政府筹建西安市XX城XX市场。该市场筹建后，西安市灞桥工商局、XX城XX市场多次发布招商简章、招商方案等，上诉人基于对行政机关及被上诉人的信赖签订合同，购买了案涉房屋。现因“西安灞河新区五星村棚户区改造项目”启动，上诉人房屋被纳入征收范围，但被上诉人为推进项目进程，未依法作出房屋征收决定及征收补偿方案，仅发布案涉《方案》。案涉《方案》实质为征收决定，对上诉人的权利义务产生了实际影响。一审法院认定因案涉房屋尚未被拆除，故案涉《方案》对上诉人的权利义务不产生实际影响，明显错误。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误，故提起上诉，请求：撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初2601号行政裁定，并指令一审法院对本案继续审理。 被上诉人红旗街办辩称，1.案涉《方案》针对的是基于合同关系占有红旗批发市场内房屋，且能在方案规定的期限内腾交房屋的使用权人，具有普遍与反复适用性，属于普遍适用的规范性文件。2.上诉人在红旗批发市场内使用的房屋均尚未被拆除，案涉《方案》对上诉人的权利义务并未产生实际影响，上诉人所述违法建筑的认定并不是由红旗街办负责实施。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，本院另查明：因西安市XX城XX市场未补办相关规划手续，2020年5月28日，西安市自然资源和规划局灞桥分局向西安灞河新区管委会城市管理执法局出具市资源灞函[2020]90号《关于违法建设认定的函》。 本院认为，本案的争议焦点是案涉《方案》是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，公民、法人或者其他组织不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，案涉《方案》是被上诉人对基于合同关系占有红旗批发市场内房屋，且能在该方案规定期限内移交房屋的房屋使用人作出的拆除补助奖励政策，案涉《方案》本身并不直接设定上诉人的具体权利义务，亦不对上诉人的权利义务产生实际影响，对上诉人权利义务产生实际影响的应当是相关部门后续作出的拆除违法建筑的行为。因此案涉《方案》对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。 关于上诉人提出涉案方案实质是行政机关在征收过程中制定的征收补偿方案的主张。经审查，本院认为，案涉《方案》是被上诉人为了解决历史遗留问题对基于合同关系占有红旗批发市场内房屋，且能在该方案规定期限内移交房屋的房屋使用人作出的拆除补助奖励政策，并非征收安置补偿的相关方案，上诉人的上述主张没有依据，本院不予支持。 综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求和理由缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  朱爱琳 审判员  周玲玲 审判员  王 方 二〇二一年四月十四日 书记员  刘娟娟 附录：上诉人的名单及身份情况 上诉人（原审原告）尚君英，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市莲湖区。 上诉人（原审原告）刘延虹，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市莲湖区。 上诉人（原审原告）张立晓，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省铜川市。 上诉人（原审原告）王立英，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住河北省南宫市。 委托代理人蒋红星，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。系上诉人王立英之夫。 上诉人（原审原告）冯林，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市碑林区。 上诉人（原审原告）朱爱芹，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市莲湖区。 上诉人（原审原告）王培如，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市碑林区。 上诉人（原审原告）林艺栋，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。 上诉人（原审原告）柴惠芳，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。 上诉人（原审原告）宋文，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省乾县。 上诉人（原审原告）余新玲，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市新城区。 上诉人（原审原告）高国良，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市新城区。 上诉人（原审原告）张天蓉，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市莲湖区。 上诉人（原审原告）刘文科，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市莲湖区。 上诉人（原审原告）刘兢，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市莲湖区。 上诉人（原审原告）杨超，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市碑林区号。 上诉人（原审原告）张书艳，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市新城区。 上诉人（原审原告）杨季璋，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。 上诉人（原审原告）薛启南，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。 上诉人（原审原告）朱凤琴，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市新城区。 上诉人（原审原告）赵长兰，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。 上诉人（原审原告）成建明，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。 上诉人（原审原告）董昊，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。 上诉人（原审原告）李燮，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX,汉族，住陕西省凤县。 上诉人（原审原告）成异晖，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。 上诉人（原审原告）姚丽荣，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住河南省濮阳市。 上诉人（原审原告）吕惠霞，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市新城区。 上诉人（原审原告）宋有信，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市碑林区。 上诉人（原审原告）王**，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住河南省巩义市。 上诉人（原审原告）于明芳，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市莲湖区。 上诉人（原审原告）郝竹安，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市莲湖区。 上诉人（原审原告）王秀兰，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市新城区。 上诉人（原审原告）吴俊华，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市新城区。 上诉人（原审原告）刘海超，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。 上诉人（原审原告）白民权，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。 上诉人（原审原告）戴社，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市蓝田县。 上诉人（原审原告）徐小利，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。 上诉人（原审原告）何国祯，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住甘肃省平凉市。 上诉人（原审原告）郭挺贤，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西陕西省扶风县。 上诉人（原审原告）石会丽，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 上诉人（原审原告）李悦宽，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 上诉人（原审原告）刘栓茹，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 上诉人（原审原告）杜雨洁，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市新城区号。 1