江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终1118号 上诉人(原审原告)汤太阳，男，汉族，户籍地南京市鼓楼区，现住南京市鼓楼区。 被上诉人(原审被告)南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。 法定代表人韩立明，该市市长。 委托代理人钱寉，南京市司法局工作人员。 上诉人汤太阳因诉南京市人民政府（以下简称市政府）驳回行政复议申请决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院(2020)苏01行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2019年11月28日，汤太阳以南京市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）及南京市公安局鼓楼分局（以下简称鼓楼公安分局）为被申请人，向南京市政府申请行政复议，请求确认被申请人自2019年8月15日至10月2日期间限制其人身自由的行为违法。南京市政府于当日予以受理，于次日作出《行政复议受理通知书》，载明：“汤太阳：因你认为南京市公安局鼓楼分局限制人身自由行为违法，向本机关提出行政复议申请收悉，经审查，该申请符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的相关规定，决定予以受理。受理日期为2019年11月28日。”2019年11月29日，南京市政府向鼓楼公安分局作出《行政复议提出答复通知书》，要求鼓楼公安分局提交书面答复。2020年1月8日，南京市政府作出《延期审理通知书》并向汤太阳、鼓楼公安分局邮寄送达，《延期审理通知书》载明：“南京市公安局鼓楼分局：汤太阳认为你单位限制人身自由违法，本机关已依法受理。经审理，本机关认为，本案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定。根据《行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议决定延期30日作出，至2020年2月25日前作出。”同年2月13日，南京市政府作出〔2019〕宁行复第225号《南京市人民政府行政复议决定书》（以下称225号《行政复议决定书》），认为“申请人提起行政复议时，对于被复议具体行政行为是否存在以及是否由被申请人实施的情况，应负有举证证明义务。本案中，申请人提供的证据不足以证明被复议具体行政行为存在，故申请人提出行政申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称合《行政复议法实施条例》）第二十八条规定的受理条件。另在行政复议申请书中，申请人虽将鼓楼区人民政府列为被申请人，但其并未陈述鼓楼区人民政府及其工作人员实施案涉行为，故鼓楼区人民政府不是适格被申请人。综上，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，本机关决定：驳回申请人汤太阳的行政复议申请。”同年2月14日，汤太阳收到225号《行政复议决定书》后，于同年3月2日提起行政诉讼，请求撤销225号《行政复议决定书》；责令南京市政府受理其行政复议申请；确认南京市政府作出《延期审理通知书》决定延长行政复议期限三十日的行政行为违法；确认南京市政府超期作出225号《行政复议决定书》违法。 原审法院认为，本案的争议焦点有二：一是汤太阳的起诉是否已过起诉期限；二是225号《行政复议决定书》实体内容及作出程序是否合法。 关于汤太阳的起诉是否已经超过起诉期限的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。该法第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，汤太阳于2020年2月14日收到225号《行政复议决定书》后，于2020年3月2日向本院邮寄起诉材料，因受疫情防控问题影响，汤太阳虽然未能在收到225号《行政复议决定书》之日起15日内提起本案诉讼，但非因其自身原因耽误起诉期限，故被耽误的时间不计算在起诉期限内，汤太阳的起诉未超过法定起诉期限。 关于225号《行政复议决定书》实体决定是否合法的问题，根据《行政复议法实施条例》第二十八条第三项规定，行政复议申请应当有具体的行政复议请求和理由，这里的“理由”包括行政复议申请人应当提交能够证明行政复议被申请人作出被行政复议的行政行为的相关事实根据和法律依据。首先，汤太阳认为湖南路办事处及湖南路派出所共同实施了限制其人身自由的行政行为，汤太阳应当提供初步证据予以证明。本案中，汤太阳提交的录音资料中人物身份无法确认，无法证实湖南路办事处及湖南路派出所实施了限制其人身自由的行为。其次，汤太阳认为鼓楼区政府的派出机关湖南路办事处及鼓楼公安分局的派出机构湖南路派出所没有法律法规的授权对外以自己的名义作出行政行为，相关责任应当由鼓楼区政府及鼓楼公安分局承担，故以鼓楼区政府及鼓楼公安分局作为被申请人。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《公安机关组织管理条例》第六条第一款规定：“设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。”据此，湖南路办事处是鼓楼区政府的派出机关、湖南路派出所是南京市公安局的派出机构。《行政复议法》第十五条第一款第一项、第二项规定：“对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：（一）对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；（二）对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议；”据此，对相关的派出机关和派出机构作出的行政行为不服的，可以以该派出机关或者派出机构作为被申请人申请行政复议，而非以设立该派出机关或者派出机构的行政机关作为被申请人，汤太阳提出的上述意见没有法律依据。综上，汤太阳提出的鼓楼区政府、鼓楼公安分局限制其人身自由的理由不能成立，故南京市政府认为汤太阳提供的证据不足以证明被行政复议的具体行政行为存在、不符合行政复议受理条件符合法律法规规定。《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。故南京市政府作出的225号《行政复议决定书》符合行政复议法律法规规定。 关于225号《行政复议决定书》作出程序是否合法的问题，根据《行政复议法》第十七条、第二十三条的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查；自行政复议申请受理之日起7日内要求被申请人提出答复。本案中，南京市政府于2019年11月28日收到汤太阳的行政复议申请后，于当日受理并于次日向鼓楼公安分局送达《行政复议提出答复通知书》，符合上述规定。《行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”本案中，南京市政府认为情况复杂，于2020年1月8日作出《延期审理通知书》并告知汤太阳、鼓楼公安分局需延期三十日作出行政复议决定的情况以及理由，因汤太阳将该《延期审理通知书》作为证据提交，故法院认为汤太阳收到了该《延期审理通知书》，对于南京市政府延长行政复议期限的情况已经知晓。南京市政府于同年2月13日作出225号《行政复议决定书》并邮寄送达汤太阳以及鼓楼公安分局，符合上述“行政复议决定经延长期限后最长不超过九十日作出”的规定，行政复议程序合法。法院对汤太阳请求“确认被告作出《延期审理通知书》决定延长行政复议期限三十日的行政行为违法以及确认其超期作出225号《行政复议决定书》的行政不作为违法”的诉讼请求，不予支持。综上，南京市政府作出的225号《行政复议决定书》证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回汤太阳的诉讼请求。 上诉人汤太阳上诉称：1、汤太阳提供的录音能够证明湖南路办事处的人员、鼓楼公安分局人员限制其人身自由，南京市政府作出225号《行政复议决定书》，驳回行政复议申请错误。2、南京市政府作出《延期审理通知书》，决定延长行政复议期限三十日违法。3、南京市政府作出225号《行政复议决定书》超过法定期限。4、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，撤销225号《行政复议决定书》，责令南京市政府受理其行政复议申请，确认南京市政府作出《延期审理通知书》，决定延长行政复议期限三十日的行政行为违法。 被上诉人南京市政府未向本院提交书面的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据上述规定，行政复议申请人申请行政复议，应当举证证明被复议的行为客观存在。如果行政复议申请人不能证明侵犯其合法权益的行为客观存在，该行政复议申请明显不符合行政复议的受理条件。本案中，上诉人汤太阳提供的录音等证据不足以证明鼓楼区政府和鼓楼公安分局限制其人身自由。故汤太阳提出的行政复议申请，明显不符合行政复议受理条件。被上诉人南京市政府作出225号《行政复议决定书》，驳回行政复议申请，符合《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项等规定。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，南京市政府在行政复议程序中，作出《延期审理通知书》，决定延长行政复议期限三十日，符合上述规定，行政复议程序合法。《延期审理通知书》并非独立的行政行为，汤太阳请求确认《延期审理通知书》违法的理由依法不能成立。 综上，汤太阳的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。南京市政府在延长的期限内作出225号《行政复议决定书》，驳回汤太阳提出的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。原审法院判决驳回汤太阳的诉讼请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人汤太阳负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二一年四月三十日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法》 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第四十八条第一款有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；