贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔行终1080号上诉人（一审原告）张娥，女，1981年8月4日生，彝族，住威宁县。委托代理人陇康，贵州浩锐律师事务所律师。委托代理人陆桢兰，贵州浩锐律师事务所律师。上诉人（一审被告）威宁彝族回族苗族自治县房屋及土地征收与补偿管理办公室。住所地威宁彝族回族苗族自治县海边街道办事处。法定代表人王超，主任。委托代理人黄燕江，贵州草海律师事务所律师。被上诉人（一审被告）威宁彝族回族苗族自治县人民政府。住所地威宁自治县海边街道凤山大道行政中心。法定代表人陈波，县长。一审第三人马永胜，男，1974年1月17日生，回族，住威宁县。现住威宁自治县。上诉人张娥与被上诉人威宁彝族回族苗族自治县人民政府（以下简称威宁县政府）、上诉人威宁彝族回族苗族自治县房屋及土地征收与补偿管理办公室（以下简称威宁县征收办）及第三人马永胜行政协议一案，因张娥、威宁县征收办均不服贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05行初232号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院查明：原告张娥与第三人马永胜于2015年11月4日签订《个人房屋转租合同书》，约定原告承租第三人位于威宁县滨海大道的部分商业用房屋作为浴室经营场所，双方约定了政府征用、拆迁导致原告不能继续营业的，该承租房屋的装修、设施补助款归原告所有。原告张娥于2015年11月办理了《营业执照》（注册号520526600365001），经营范围为洗浴服务。第三人马永胜的涉案房屋在威宁自治县新城区项目建设的范围内。2017年9月1日，被告威宁县征收办与第三人马永胜签订了《威宁自治县房屋征收与补偿安置协议》，补偿马永胜安置款共计2558215.52元，被告威宁县征收办称该补偿款包含了原告的装饰装修补偿，马永胜已领取了该补偿款。被告威宁县征收办在实施对第三人房屋征收的过程中，未告知原告涉案房屋被征收的事实，未通知原告参与对装饰装修的勘丈，未将装饰装修款补偿给原告。原告认为被告威宁县政府作为征收主体，被告威宁县征收办作为征收部门，在实施征收过程中，依据被告威宁县政府制定的《威宁自治县中心城区国有土地上房屋征收补偿安置办法（试行）》，该办法并未依法公告。且《办法》内容中涉及被征收人主体资格的认定、征收补偿的范围、价格、评估报告的结果、征收款的发放均未告知过原告；被告威宁县征收办与第三人签订的拆迁补偿协议侵害了原告合法权益，致使原告在此次征收中丧失了维护自身合法权益的途径，投资在浴池中的装修款以及停业损失惨重。请求：1、请求撤销被告威宁县征收办与马永胜签订的《威宁自治县房屋征收与补偿安置协议》。2、对威宁县政府制定的《威宁自治县中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置办法（试行）》进行合法性审查；3、诉讼费用由被告承担。另查明：被告威宁县政府于2016年5月17日作出威府通【2016】22号关于印发《威宁自治县中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置办法（试行）》的通知，将该办法印发威宁自治县各乡镇人民政府（办事处）、县政府有关部门遵照执行。2016年5月18日威宁自治县政府办公室在威宁县信息公开网站上公布了《威宁自治县中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置办法（试行）》，该办法共计七章四十七条。本案争议的焦点：1、被告威宁县征收办与第三人马永胜签订的《威宁自治县房屋征收与补偿安置协议》是否合法、是否应撤销；2、威宁县政府发布的《威宁自治县中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置办法（试行）》是否属于附带审查的范围。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。原告张娥承租第三人马永胜的房屋作为浴室经营，并进行了装饰装修。被告威宁县征收办在征收第三人马永胜房屋时，与第三人马永胜签订的《威宁自治县房屋征收与补偿安置协议》包括了原告张娥的装饰装修部分，原告作为承租人，与该协议存在利害关系，具有原告主体资格。被告威宁县征收办是威宁县政府确定的承担房屋及土地征收与补偿等工作职责的单位。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第五款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”被告威宁县征收办作为被告主体适格。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”被告威宁县征收办在征收中未通知原告张娥参与征收程序，原告未参与对装饰装修的勘丈、签订协议等，威宁县征收办与第三人马永胜签订协议的行为违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的。”被告威宁县征收办与第三人马永胜签订的《威宁自治县房屋征收与补偿安置协议》应予以撤销。被告威宁县政府、被告威宁县征收办的答辩无事实和法律依据，该院不予支持。原告请求撤销该征收与补偿安置协议的请求符合法律、法规的规定，该院予以支持。关于对《威宁自治县中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置办法（试行）》的合法审查问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人、或者其他组织认为行政机关所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”原告张娥认为威宁县征收办在房屋征收中适用威宁县政府制定并公布实施的《威宁自治县中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置办法（试行）》合法性进行审查，其请求符合法律的规定。《威宁自治县中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置办法（试行）》第二条“县城中心城区国有土地上房屋征收补偿安置工作，按本办法执行”之规定，威宁县城中心城区国有土地上房屋征收补偿安置工作均适用该办法。该办法具体涉及征收决定、征收补偿安置、争议解决办法、相关法律责任等内容，系威宁县政府为规范该中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置活动而制定的规范性文件，该院依法进行审查。原告在庭审中只对该办法三十四条、三十五条提出具体违法意见，该办法第三十四条规定：“自本办法发布之日起，被征收人房屋出租给他人居住或经营的，由租赁双方自行解除租赁关系；设有抵押权的，由产权人自行解除抵押；存在产权纠纷的，由当事人双方自行解决，征收人不承担房屋租赁、抵押及产权纠纷所产生的法律责任。”原告认为国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”该办法三十四条规定的是出现纠纷的解决办法，并未涉及征收的安置补偿问题，对安置补偿问题该办法另有条款规定，故原告认为该条违法的意见，该院不予支持。原告认为该办法第三十五条“行政复议的期限为60日，行政诉讼期限为6个月，从作出具体行政行为之日起起算”违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定。该办法第三十五条只是表述不完整，不存在违法。在行政复议、诉讼中对复议期限、起诉期限的认定由行政复议机关、审判机关依据行政复议法、行政诉讼法等的规定进行审查。原告认为该规定违法的理由该院不予支持。威宁县政府为了规范威宁自治县中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，根据《城乡规划法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地房屋征收评估办法》、《贵州省城乡规划条例》、《贵州省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿指导意见》、《贵州省国有土地上房屋征收与补偿指导意见》等制定了《威宁自治县中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置办法（试行）》，属有权机关制定的规范性文件，该办法威宁县政府于2016年5月17日印发威宁自治县各乡镇人民政府（办事处）、县政府有关部门遵照执行，2016年5月18日威宁自治县政府办公室在威宁县信息公开网站上公布。原告认为该办法违法的理由无事实和法律依据，该院不予支持。威宁县政府作为被告主体资格问题，被告威宁县征收办与第三人马永胜签订的《威宁自治县房屋征收与补偿安置协议》，属于行政协议。该行政协议实施的行政主体是威宁县征收办，而非威宁县政府，威宁县政府不具备被告主体资格，应驳回原告对威宁县政府的起诉。综上，被告威宁县征收办在征收涉案房屋时，适用《威宁自治县中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置办法（试行）》并无不当，但被告威宁县征收办与第三人马永胜签订的《威宁自治县房屋征收与补偿安置协议》违反法定程序，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人及其他组织认为行政机关行政行为和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”及第七十条第（三）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为，（三）违反法定程序的”之规定，作出如下判决：一、撤销2017年9月1日被告威宁彝族回族苗族自治县房屋及土地征收与补偿管理办公室与第三人马永胜签订的《威宁自治县房屋征收与补偿安置协议》；二、驳回原告张娥对被告威宁彝族回族苗族自治县人民政府的起诉。案件受理费50.00元，由被告威宁彝族回族苗族自治县房屋及土地征收与补偿管理办公室承担。上诉人张娥、威宁县征收办不服，分别向本院提出上诉。张娥上诉请求：依法判令被上诉人在一定期限内与第三人重新签订拆迁安置补偿协议的行政行为；依法确认威宁县政府制定的《威宁自治县中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置办法（试行）》违法。具体理由：1.一审认定《威宁自治县中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置办法（试行）》合法有效认定事实错误。“安置办法”第三十四条的规定违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条、第二十条之规定，规避了征收主体及征收部门的法律责任，损害承租人、抵押权人、产权人的合法权益。“安置办法”第三十五条的规定违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，损害行政行为相对人、利害关系人的诉权。威宁县政府制定的《威宁自治县中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置办法（试行）》存在违反法律规定的无效条款，应予认定为不合法。2.一审未判决被上诉人在期限内做出行政行为增加当事人诉累。一审判决撤销被上诉人与第三人签订的《拆迁安置补偿协议》，但未同时判决被上诉人期限内做出行政行为，鉴于第三人已经得到征收补偿，现产生损失系上诉人，故该判决结果可能导致被上诉人不主动履行行政义务与第三人重新签订体现上诉人利益的《拆迁安置协议》致使上诉人权利受损，故上诉人请求二审依法改判被上诉人重新做出行政行为，以免当事人诉累。威宁县征收办上诉请求：查清事实，发回重审或依法改判。1.一审认定事实不清，导致适用法律错误。2.原告不具备主体资格。一审法院仅仅是依据营业执照、装修合同等认为与马永胜签订的协议违反法定程序判决撤销协议于法无据。一审法院认为上诉人未告知征收事实、未告知参与勘丈、未将征收补款给原告与事实不符，被上诉人自己不来主张，上诉人哪里知道有被征收人存在。被上诉人明知其权利受到损害，却不及时主张，怠于行使征收相对人权利，应自行承担责任。3.马永胜提供了房屋权属证明，未提供租赁合同，同时被上诉人也未提供租赁合同，还配合了补偿评估，上诉人根本不知道有租赁合同，将补偿金全部登记在第三人名下。上诉人没有任何违反程序的地方。4.目前，机构转变，我办人员已返回原单位工作，更主要的是房屋已拆除，无法进行财产评估，其补偿的范围仅有登记物件。5.被上诉人的浴室一直都在经营中，张娥不配合，马永胜怎么可能进行财产登记，如果真有隐蔽工程，勘丈时怎么不当场主张。如果有争议，为什么不进行财产评估。请求查清事实，依法处理。威宁县政府答辩称，1.答辩人非《威宁自治县房屋征收与补偿安置协议》的实施主体，非本案的适格被告。2.被答辩人非拆迁房屋的产权人，非拆迁安置补偿的法定对象，不具备拆迁安置补偿协议的主体资格。3.《房屋征收补偿安置办法》合法有效，未违反法律规定。请求驳回被答辩人张娥对答辩人的起诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点：1.张娥是否具有原告主体资格；2.威宁县政府制定的《威宁自治县中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置办法（试行）》是否合法。1.关于张娥是否具有原告诉讼主体资格，主要涉及对张娥与案涉《拆迁安置补偿协议》之间有无法定“利害关系”问题的理解与认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第二十五条第一款的规定，提起行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。在征收过程中具有原告资格的应当是征收行为的相对人或者与征收行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织。在房屋征收补偿案件中，通常而言，补偿的对象是被征收人，即房屋的所有权人，承租人与征收补偿行为不具有利害关系，因而不能成为行政诉讼的适格原告。但如果承租人在租赁的房屋上有难予分割的添附，且以其所承租房屋依法进行经营活动，那么在该房屋被征收时，对于承租人提出的室内装修等损失，依法应予考虑，此时承租人与征收补偿行为之间视为具有利害关系，可以作为原告提起诉讼。本案中，张娥在承租第三人马永胜的部分房屋后，办理了营业执照经营“威宁县滨海大众浴池”，为实现经营目的进行了装修及改造等。涉案房屋被征收时，租赁期限尚未届满。因此，承租人虽然不是被征收人，但对于完成的室内装饰装修费用等，依法有权获得合理补偿。2017年9月1日，威宁县征收办与第三人马永胜签订《威宁自治县房屋征收与补偿安置协议》时，就涉案房屋征收补偿的相关事项，没有将房屋承租人张娥列为补偿协议相对人，未能顾及对案涉房屋已实际装修改造并经营的承租人之相关利益，属于遗漏征收补偿对象，程序不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，威宁县征收办与第三人马永胜签订的《威宁自治县房屋征收与补偿安置协议》应予以撤销。据此，一审判决撤销2017年9月1日威宁县征收办与第三人马永胜签订的《威宁自治县房屋征收与补偿安置协议》，并无不当。但一审未判决威宁县征收办依法在合理期限内对涉案房屋的征收补偿重新作出处理，显属不妥，对此，应当明确履行行政行为的合理期限。上诉人张娥所提判决威宁县征收办在一定期限内重新做出行政行为的上诉理由成立，本院予以支持。上诉人威宁县征收办的上诉理由不能成立，本院不予支持。2.威宁县政府制定的《威宁自治县中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置办法（试行）》是否合法。上诉人张娥所提针对《威宁自治县中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置办法（试行）》第三十四条、第三十五条合法性进行审查，其请求符合法律的规定。一审法院经审查认为，该办法第三十四条规定的是出现纠纷的解决办法，并未涉及征收的安置补偿问题，对安置补偿问题该办法另有条款规定；该办法第三十五条只是表述不完整，不存在违法。在行政复议、诉讼中对复议期限、起诉期限的认定由行政复议机关、审判机关依据行政复议法、行政诉讼法等的规定进行审查。据此，一审判决张娥认为该办法违法的理由无事实和法律依据，并无不当。上诉人张娥所提“安置办法”存在违反法律规定的无效条款，应予认定为不合法的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，但判决内容不全面，本院依法予以纠正。上诉人张娥的上诉理由成立的部分，本院予以支持。上诉人威宁县征收办的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05行初232号行政判决第一、二项；二、由威宁彝族回族苗族自治县房屋及土地征收与补偿管理办公室于本判决生效后三个月内就涉案房屋的征收补偿事项重新作出行政行为。二审案件受理费50元，由威宁彝族回族苗族自治县房屋及土地征收与补偿管理办公室负担。本判决为终审判决。审判长  石佳宏审判员  陈 垦审判员  崔凤芹二〇二一年四月十三日法官助理王国飞书记员李净