河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终655号上诉人（一审原告）陈克莉，女，汉族，1957年5月15日出生，住郑州市中原区。委托代理人王广前，河南千业律师事务所律师。委托代理人梁友谊，河南千业律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府。住所地郑州市桐柏路**。法定代表人李晓雷，区长。上诉人陈克莉因诉郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）履行行政协议一案，不服郑州市中级人民法院作出的(2020)豫01行初1453号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明，中原区政府是涉案中原区中原西路**院**楼****房屋的产权人，领取有房产证，该房产系国有房产。该房屋被征迁前出租给陈克莉，由陈克莉及其家庭居住使用，并支付租金。2016年中原区政府成立郑州市中原区旮旯王村庄连片国有土地改造项目指挥部，并发布《郑州市中原区旮旯王村庄连片国有土地改造项目房屋拆迁补偿安置方案》，对包括涉案房屋在内的国有土地上房屋进行拆迁改造。2016年12月7日，郑州市中原区区直机关事务管理局作为委托人为陈克莉出具《委托书》，载明因中原西路72号院公有房屋搬迁事宜，现委托陈克莉办理以下事项：一、与旮旯王村庄连片国有土地改造项目指挥部签订《郑州市中原区旮旯王村庄连片国有土地改造项目国有资产（住宅）承租户搬迁协议》。二、按拆迁指挥部要求搬迁完毕。三、代为按照《郑州市中原区旮旯王村庄连片国有土地改造项目国有资产（住宅）承租户搬迁协议》签收领取相关费用。四、受托人无权签订涉及房产产权的协议内容。委托期限自2016年12月7日至上述事项办理完毕为止。2016年12月9日，陈克莉（××）作为乙方与旮旯王村庄连片国有土地改造项目指挥部签订了《郑州市中原区旮旯王村庄连片国有土地改造项目国有资产（住宅）承租户搬迁协议》（住宅产调[2016]**）。并签署了《承租调换面积确认单》《房屋空房验收单》《收证凭证》等手续。该承租户搬迁协议的第二条中约定有搬迁费、临时安置费、室内装饰装修费、房屋配套设施拆装补偿费、在校中小学生交通补助、物业服务费补助、奖励等。其中临时安置费约定：按照每月每平方20元支付临时安置费（每月不足1200元的，按1200元发放），六个月发放一次，结合临时安置期限据实发放。乙方自行解决临时安置用房，自甲乙双方签订本协议、交验房屋之日当月起至安置房屋交付之日当月止，不超过36个月（因不可抗力因素导致无法按期交房的，交房日顺延）。逾期未交房的，超过临时安置期限在一年以内（含一年）的，临时安置费按被拆迁房屋面积每平方米每月30元的标准发放给被拆迁人，每月不足1800元的，按1800元发放；超过临时安置期限在一年以上的，临时安置费按被拆迁房屋面积每平方米每月40元的标准发放给被拆迁人，每月不足2400元的，按2400元发放。该承租户搬迁协议第三条约定：甲方应保障乙方的合法权益，并根据新的房改政策和国有资产处置办法，切实解决国有资产的处置，依法对××进行补偿。第四条约定：本次积极搬迁的承租户，在安置房建成后，具有优先承租权。该协议签订后一直正常履行，临时安置费已经支付至2019年10月份，协议约定的其他款项均已经支付到位。2018年5月4日，甲方郑州市中原区旮旯王村庄连片国有土地改造项目指挥部与乙方（产权人）郑州市中原区人民政府（授委托单位）郑州市中原区区直机关事务管理局签订了《郑州市中原区旮旯王村庄连片国有土地改造项目住宅房屋拆迁补偿安置协议》（产权调换），其中约定：中原西路72号院有31套房屋，产权属于中原区人民政府，现租赁使用；中原西路72号院6号楼1单元6号有证建筑面积57.75平方米，乙方选择产权调换，甲方应当安置乙方房屋产权建筑面积72.75平方米；乙方按照31套公房承租户与甲方签订搬迁协议在《郑州市中原区旮旯王村庄连片国有土地改造项目住宅房屋拆迁安置补偿协议》中的时间先后顺序选择31套公房等。2019年11月12日，郑州市中原区区直机关事务管理局对陈克莉作出《通知书》，主要内容为：“根据郑州市人民政府《关于解决我市房改工作遗留问题的通知》（郑政文〔2018〕154号）文件精神，您租住的中原西路72号院6号楼1单元6号房屋已被纳入拆迁范围/已被拆除，经区、市房管部门审核，您不符合现行房改政策，依照《关于公有住房出售有关问题的意见》（郑房改〔2003〕1号）、《郑州市城市公有房屋管理条例》等文件相关规定，我局决定自2019年11月15日起终止与您之间的公房租赁关系，同时解除双方之间的委托代理关系，停止代为领取搬迁过渡费。如有其他相关事宜另行告知。”陈克莉对上述《通知书》不服，向郑州市中级人民法院提起诉讼，郑州市中级人民法院作出（2020）豫01行初428号行政裁定，以该《通知书》“系基于单位内部管理关系，并不是基于行政管理职能所作出的，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围”为由，驳回陈克莉起诉。郑州市中级人民法院该裁定现已生效。后陈克莉将本案争议诉至法院，郑州市中级人民法院于2020年10月20日作出（2020）豫01行初973号行政判决，认为“本案原告系接受郑州市中原区区直机关事务管理局委托与旮旯王村庄连片国有土地改造项目指挥部签订了《郑州市中原区旮旯王村庄连片国有土地改造项目国有资产（住宅）承租户搬迁协议》。原告作为受托人并非上述搬迁协议的合同相对方，其只能在委托范围内行使相应权利，且其作为受托人所签订的涉案协议所约定的权利义务应当归属于委托人，其无权代位合同当事人主张权利。此外，从现有证据来看，郑州市中原区区直机关事务管理局亦已通知原告解除委托代理关系。故本案原告要求履行涉案搬迁协议的理由不能成立，本院不予支持。”据此判决驳回陈克莉的诉讼请求。陈克莉不服上诉，河南省高级人民法院于2020年12月23日作出（2020）豫行终3190号行政裁定，撤销郑州市中级人民法院一审判决，将案件发回郑州市中级人民法院重新审理。另查明，中共郑州市纪律检查委员会、郑州市住房制度改革委员会办公室2003年5月5日下发郑房改〔2003〕1号《关于公有住房出售有关问题的意见》中规定，“1.职工现居住两套（或两套以上）住）住房房改政策出售时，一套（或两套合并计算面积）已达到控制面积标准的，其余成套住房则必须退回原产权单位。2.公有住房出售中，职工住房超出控制面积标准33m2以内的，按现行房改政策出售；超出控制面积标准33m2以上的，经产权单位同意后，按市场评估价出售。”2018年8月31日郑州市人民政府下发《关于解决我市房改工作遗留问题的通知》（郑政文〔2018〕154号），其中规定：根据“从1999年起，出售公有住房原则上实行成本价逐步与经济适用房相衔接”“职工现承租的公有住房，除按有关规定不宜出售者外，在2003年底前继续按成本价出售，2004年1月1日以后取消全部房改优惠政策”等有关文件精神和政策规定，结合我市实际，现将房改工作中有关事项通知如下：一、关于多套住房已取得房屋所有权证的超面积问题处理。……拥有多套住房，若其中一套或多套合并计算面积达到控制面积标准的，其余成套住房原则上应退回原产权单位；若因客观原因无法退回原产权单位的，经产权单位同意，由产权单位纪检部门盖章，本着自愿原则，超出控制面积标准的部分按郑州市上年度市内各行政区域存量房交易平均价格计算超面积购房款。……五、关于存量公有住房出售。（一）关于购房申请人资格。购房申请人应符合我市房改政策，在2000年1月1日以前租住现住房且参加工作的本市职工。当庭经双方一致确认，陈克莉已经参加过郑州市房改，并按照房改政策购买过了国家的房改房。再查明，《郑州市人民政府关于进一步完善公共租赁住房保障制度的通知》（郑政文〔2016〕110号，自2016年9月1日起施行）中规定“1.本市户籍住房困难家庭同时符合以下条件可以申请：（1）具有本市市区建成区（不含上街区）常）常住户口2）无自有住房且未租住公有住房；（3）家庭人均月收入符合规定标准。”《郑州市人民政府办公厅关于调整公共租赁住房申请条件和审核程序等有关问题的通知》（郑政办〔2020〕55号，自2021年1月1日起实施）规定“一、申请条件……（一）本市市区户籍住房困难家庭同时符合以下条件：1.取得本市市区户籍3年以上。2.在本市范围内无自有住房和未租住公住房。3.家庭人均月收入低于本市低保标准6倍（含）。4.市政府规定的其他条件。……（三）共同条件……（四）申请人或共同申请人有下列情形之一不得申请。1.在本市市区购买过政策性住房（房改房、经适房等）或在本市市区享受拆迁安置补偿的以及申请之日前5年内有房产转移记录的（因患有××、家庭发生重大变故等不可抗拒因素造成并能够提供相关证明材料的除外）。……”郑州市中级人民法院一审认为，一、关于本案争议是否属于人民法院行政诉讼受案范围、陈克莉是否具有诉讼主体资格、本案起诉是否构成重复起诉问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；……（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；……”本案陈克莉所签订的《郑州市中原区旮旯王村庄连片国有土地改造项目国有资产（住宅）承租户搬迁协议》是基于陈克莉承租的公有住房被征收拆迁改造而签订的搬迁补偿协议，因该协议履行发生纠纷，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。陈克莉作为该协议的签订人、原公有住房的承租人，对该协议履行发生的纠纷，有权提起行政诉讼，具有原告诉讼主体资格。虽然中原区区直机关事务管理局于2019年11月12日作出《通知书》，告知陈克莉“自2019年11月15日起终止与您之间的公房租赁关系，同时解除双方之间的委托代理关系，停止代为领取搬迁过渡费”，且陈克莉已就该通知书提起了行政诉讼，并被郑州市中级人民法院（2020）豫01行初428号行政裁定以不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由裁定驳回起诉（因双方均未上诉，该裁定已生效），也即该通知书的合法性及其对涉案协议的影响并没有人民法院明确的司法认定，导致本案争议依然存在，而陈克莉也是在该裁定结果的基础上后续提起了本案诉讼，因此，从实质性化解行政争议、充分保障当事人权益的角度出发，陈克莉本案起诉不宜认定为重复起诉。另本案系河南省高级人民法院（2020）豫行终3190号行政裁定发回郑州市中级人民法院重审的案件，实质上上述问题在该裁定中也已经解决。二、关于陈克莉诉讼请求能否成立问题。陈克莉诉请判令中原区政府继续履行涉案承租户搬迁协议，按照约定向其支付临时安置费，安置房建成后陈克莉对相应建筑面积的房屋享有优先承租权。而根据双方签订的《郑州市中原区旮旯王村庄连片国有土地改造项目国有资产（住宅）承租户搬迁协议》第二条中对“临时安置费”的约定内容（即在安置房屋交付前一直给陈克莉发放临时安置费）、第四条的约定内容，结合签订该协议时陈克莉一并签署的《承租调换面积确认单》《产权调换费用核算单》可见，该协议虽然第四条约定的是陈克莉对安置房建成后具有优先承租权，但其实际含义是在陈克莉原承租的涉案公租房被拆迁改造后，中原区政府通过协议约定承诺再提供一套与《承租调换面积确认单》确认的安置建筑面积相当的一套安置房（公租房）继续给陈克莉承租。本案争议中实质上存在两个公房租赁关系，第一个是双方之间就原承租公房形成的公房租赁关系，该公房租赁关系在原承租公房被拆除之日时自然终止；第二个是因拆除原承租公房及签订涉案承租户搬迁协议而形成的中原区政府协议约定承诺给陈克莉再提供一套相应安置建筑面积的公租房而形成的未来的公房承租关系。然而对于尚未建成的公租房，中原区政府是否有权通过签订协议的方式，不考虑法律和政策对于公房出租的实体条件和程序要件，将之预先承诺出租给陈克莉，这是本案争议解决的症结所在。在2016年12月9日签订涉案承租户搬迁协议时，双方均明知陈克莉已经享受过房改政策并购买过了国家房改房，已经不符合购买涉案公租房的条件，根据《郑州市人民政府关于进一步完善公共租赁住房保障制度的通知》（郑政文〔2016〕110号，自2016年9月1日起施行）的规定，陈克莉也不符合申请公共租赁住房的条件，但是双方均寄希望于国家未来房改政策和国有资产处置办法的变化，并在涉案协议第三条中约定“甲方应保障乙方的合法权益，并根据新的房改政策和国有资产处置办法，切实解决国有资产的处置，依法对××进行补偿。”但2018年8月31日郑州市人民政府下发的《关于解决我市房改工作遗留问题的通知》（郑政文〔2018〕154号）规定“五、关于存量公有住房出售。（一）关于购房申请人资格。购房申请人应符合我市房改政策，在2000年1月1日以前租住现住房且参加工作的本市职工。”重申了此前郑州市人民政府施行的房改政策，即陈克莉依然不符合房改政策，不能就涉案公租房进行购买或者享受其被拆除后公租房房屋本身的补偿安置利益。而双方约定的新的国有资产处置办法也未有出台。同时不论是根据《郑州市人民政府关于进一步完善公共租赁住房保障制度的通知》（郑政文〔2016〕110号，自2016年9月1日起施行），还是根据《郑州市人民政府办公厅关于调整公共租赁住房申请条件和审核程序等有关问题的通知》（郑政办〔2020〕55号，自2021年1月1日起实施）的规定，陈克莉均不符合住房困难家庭申请公共租赁住房的条件，且郑政办〔2020〕55号通知明确规定申请人或共同申请人“在本市市区购买过政策性住房（房改房、经适房等）”的不得申请公共租赁住房。即根据现行法律政策，陈克莉不符合取得公共租赁住房的条件。基于此，中原区政府委托其公房管理机关中原区区直机关事务管理局于2019年11月12日向陈克莉作出了《通知书》，告知陈克莉“您租住的中原西路72号院6号楼1单元6号房屋已被纳入拆迁范围/已被拆除，经区、市房管部门审核，您不符合现行房改政策，依照《关于公有住房出售有关问题的意见》（郑房改〔2003〕1号）、《郑州市城市公有房屋管理条例》等文件相关规定，我局决定自2019年11月15日起终止与您之间的公房租赁关系，同时解除双方之间的委托代理关系，停止代为领取搬迁过渡费。”上述含义实质就是告知陈克莉不再履行及要终止涉案承租户搬迁协议中约定的未来的公房租赁关系（原公房承租关系因房屋被拆除已经自然终止，无需再告知终止），解除双方之间的委托代理关系并停止由陈克莉代为领取搬迁过渡费（《委托书》中除委托的第三项事项中按照涉案承租户搬迁协议领取相关费用中的临时安置费尚未领取完毕外，其他委托事项均已经办理完毕）。因签订承租户搬迁协议时，陈克莉是持有中原区政府委托单位中原区区直机关事务管理局的《委托书》才去办理的相关事项，那么由中原区区直机关事务管理局出具《通知书》解除该委托亦无明显不妥；且陈克莉作为原承租公房的承租人依法本身就具有就原承租公房拆除补偿事项（依法归属于其的相应补偿利益）签订相关协议的权利，本质上是无需房屋所有权人中原区政府或其委托单位委托陈克莉去办理的，当然因被拆除公租房的安置利益属于中原区政府，那么中原区政府为避免相关纠纷发生委托中原区区直机关事务管理局向陈克莉出具《委托书》后去办理，是谨慎起见，并不因此改变双方在原公租房拆迁安置补偿中依法应当享有的法律地位及权利义务。陈克莉称其涉案承租户搬迁协议是与旮旯王村庄连片国有土地改造项目指挥部签订的，中原区区直机关事务管理局作出的《通知书》，不能视为变更了涉案承租户搬迁协议，该协议应当正常履行。对此郑州市中级人民法院认为，无论是中原区政府设立的旮旯王村庄连片国有土地改造项目指挥部与陈克莉签订涉案承租户搬迁协议（当时是根据中原区区直机关事务管理局出具的《委托书》办理的），还是中原区政府委托其公房管理机关中原区区直机关事务管理局作出《通知书》，其行政意志及法律后果均属于中原区政府，且中原区政府对此也均予以认可，因此陈克莉所称主体不一致的理由郑州市中级人民法院不予采纳。同时，因陈克莉已经享受过房改政策、购买过国家的房改房，已不符合现行房改政策，且陈克莉拥有自有住房，也不符合取得公共租赁住房的条件。因此，如判令中原区政府继续履行涉案承租户搬迁协议，向陈克莉交付安置房（公租房）供陈克莉继续租赁使用，将直接违反现行房改政策及公共租赁住房管理政策，严重侵害其他住房困难家庭的合法权益及社会公共利益，故郑州市中级人民法院不予支持。综上，陈克莉的诉讼理由不能成立，其诉讼请求依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈克莉的诉讼请求。上诉人陈克莉不服一审判决，向本院上诉称：1.原审认为上诉人不符合公租房的申请条件进而驳回上诉人的诉讼请求错误。原审基于其认为《搬迁协议》约定的未来安置房性质属于公租房而认定上诉人不符合申请公租房的条件没有任何事实与法律依据。上诉人是否符合公租房的申请条件，与本案没有任何联系。2.原审认定上诉人不符合房改政策错误。本案上诉人是否符合现行房改政策应当由郑州市住房保障和房地产管理局来认定，而非法院。且上诉人不存在“居住两套或者两套以上住房且已经取得房屋所有权证”的情形，上诉人也并未要求购买公有住房，《搬迁协议》仅仅约定了优先承租权，不存在购买公房的问题，上诉人不是关于“公有住房出售”规定的适用对象。另外，案涉公房现已拆迁，公房已不复存在，不可能再进行房改，因此，不能适用房改政策来否认上诉人依据《搬迁协议》应当享有的相关搬迁权益。3.郑州市中原区区直机关事务管理局作出的《通知书》不能代表中原区政府的行政意志，也不能产生解除《搬迁协议》的法律后果。4.本案争议的焦点为《搬迁协议》是否有效，是否终止，是否应当继续履行，但一审法院没有释明协议的效力问题，也没有释明临时安置费不再支付的理由，却以其他毫无关联的理由来判决驳回上诉人的诉讼请求错误。《搬迁协议》应属合法有效，目前没有任何法律、法规、政策可以认定上诉人不符合现行房改政策，而且也没有任何法定机关经过法定程序认定上诉人不符合现行房改政策，《搬迁协议》应当继续履行，上诉人作为公房承租人应当得到搬迁补偿。综上，请求：1.撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求;2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案陈克莉的诉讼请求是请求判令中原区政府继续履行涉案承租户搬迁协议，按照约定向其支付临时安置费，安置房建成后陈克莉对相应建筑面积的房屋享有优先承租权。本案是因履行搬迁补偿协议发生的纠纷，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。陈克莉作为该协议的签订人、原公有住房的承租人，具有原告诉讼主体资格。陈克莉本案起诉不宜认定为重复起诉。本案中，案涉协议虽然约定的是陈克莉对安置房建成后具有优先承租权，但实质含义是在陈克莉原承租的案涉公租房被拆迁改造后，中原区政府通过协议约定承诺再提供一套与《承租调换面积确认单》确认的安置建筑面积相当的一套安置房（公租房）继续给陈克莉承租。然而在2016年12月9日签订案涉承租户搬迁协议时，双方均明知陈克莉已经享受过房改政策并购买过了国家房改房，已经不符合购买案涉公租房的条件，且根据现行法律政策，陈克莉不符合取得公共租赁住房的条件。中原区政府如继续履行案涉承租户搬迁协议，向陈克莉交付安置房（公租房）供陈克莉继续租赁使用，将直接违反现行房改政策及公共租赁住房管理政策，严重侵害其他住房困难家庭的合法权益及社会公共利益，故中原区政府委托其公房管理机关中原区区直机关事务管理局于2019年11月12日向陈克莉作出了《通知书》，告知陈克莉不再履行及要终止案涉承租户搬迁协议中约定的未来的公房租赁关系，解除双方之间的委托代理关系并停止由陈克莉代为领取搬迁过渡费，并无不当。上诉人的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，一审未予支持正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人陈克莉承担。本判决为终审判决。审判长  王盛楠审判员  秦娜娜审判员  于红涛二〇二一年四月二十日法官助理李晶晶书记员赵文雅