河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终545号上诉人（一审原告）常桂英，女，汉族，1959年3月28日出生，住郑州市金水区。委托代理人朱彦彪，男，汉族，1989年8月26日出生，住郑州市金水区。委托代理人杨晓月，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市金水区人民政府，住所地郑州市东风路**。法定代表人魏东，区长。委托代理人刘晓攀，郑州市金水区兴达路街道办事处工作人员。委托代理人曹智永，北京德恒（郑州）律师事务所律师。上诉人常桂英因诉被上诉人郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）给付过渡费一案，不服郑州市中级人民法院作出的（2020）豫01行初1327号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。常桂英一审诉讼请求为：1.判令金水区政府向常桂英支付自2018年12月1日至2020年12月1日的过渡费合计人民币403200元（以人均安置面积100㎡，24元／㎡／月为标准暂计算至起诉日）及利息（以403200元为基数，以一年期贷款市场报价利率为标准，计算至实际给付之日止）；2.判令金水区政府向常桂英、朱永奇支付自2018年12月1日至2020年12月1日的养老金合计人民币1500元（以人均500元/月为标准暂计算至起诉日）及利息（以1500元为基数，以一年期贷款市场报价利率为标准，计算至实际给付之日止）；3.本案的诉讼费由金水区政府承担。郑州市中级人民法院一审查明:2014年4月25日，金水区政府发布金政办﹝2014﹞24号文件《郑州市金水区人民政府办公室关于成立金水区任庄小金庄社区合村并城项目指挥部的通知》，决定成立金水区任庄小金庄社区合村并城项目指挥部。2014年4月26日，金水区任庄小金庄社区合村并城项目指挥部发布《金水区任庄小金庄社区合村并城项目搬迁补偿安置方案》（任金指文﹝2014﹞1号），该方案中明确按照人均安置面积100平方米的标准进行安置，过渡费按照12元/平方米/月的标准每半年发放一次。过渡期限为36个月，36个月后安置房未能按期交房的，自逾期之月按被搬迁人原领取标准双倍支付过渡费。2014年4月26日，指挥部作出了关于对补偿安置方案有关条款的解释，其中第四条关于老年人安置问题解释规定，对协议签订时60岁以上（以身份证日起为准）老年人安置期限内给予安置补助，补助标准如下：60岁至69岁的，每人每年6000元，70岁至79岁的，每人每年8000元，80岁以上的，每人每年10000元。安置期内，新增的60岁老人，自年满60岁当年起，按上述标准执行。2014年6月10日，常桂英与金水区任庄小金庄社区合村并城项目指挥部签订《金水区任庄小金庄社区合村并城项目搬迁协议》，约定了搬迁时间、奖励费、过渡费发放等事宜。2017年3月，五大责任主体对任庄社区安置区房屋项目竣工验收完毕，并签署工程竣工验收意见表。2017年12月15日，金水区任庄小金庄社区合村并城项目指挥部召开房屋分配专题会议，其中任庄村“三委”干部参加了会议，会议内容形成《关于任庄小金庄安置区房屋分配有关问题的会议纪要》。该纪要第一条明确：“关于过渡费发放有关问题。考虑到目前正值限土令实施期间，安置区周边市政道路建设处于停滞状态，由于市政道路不完善，造成群众出行不便等问题，安置住房分配后，其中的80平方米住房的过渡费待市政道路交工后停发；剩余20平方米房屋的过渡费待完成分配后停发，过渡费发放标准按照当前标准（12元/平方米/月）的两倍予以发放。”后任庄村委会发布《关于任庄村第一批分房工作相关事宜的情况说明》，其中关于过渡费发放有关问题，该说明称“考虑到目前正值限土令实施期间，安置区周边市政道路建设处于停滞状态，由于市政道路不完善，造成群众出行不便等问题，安置住房分配后，其中的80平方米住房的过渡费待市政道路交工后停发；剩余20平方米房屋的过渡费待完成分配后停发，过渡费发放标准按照当前标准（12元/平方米/月）的两倍予以发放。”2018年3月2日，金水区任庄小金庄社区合村并城项目指挥部发布《关于任庄村应安置人员人均20平方米安置商业房的意见》，该《意见》明确：上述应安置群众人均20平方米安置商业房的过渡费待完成分配后停发，过渡费发放标准按照12元/平方米/月的两倍予以发放。一审庭审中，常桂英称400平方米的住宅安置房已经安置，人均20平方米的商业房部分尚未分配。此外，任庄村安置房确认表显示原告于2019年1月27日领取四套安置房的钥匙。金水区任庄小金庄社区合村并城项目指挥部出具情况说明称，常桂英家庭享受安置房分配待遇的家庭成员包括：常桂英、朱彦彪、刘真真、朱迪硕、刘珈浩，已领取住宅安置房400平方米，尚余100平方米商业房未领取。一审另查明：过渡费被告金水区政府已发放至2018年11月30日，其中2017年下半年起至2018年11月30日，发放标准为24元/平方米/月。庭审后一审法院对案涉的任庄小区周边道路状况进行了实地查看，市政道路现已完善，交房时的临时道路仍未完全废弃，但仍可见临时道路的实际情况。常桂英认为安置区周边的市政道路建设尚不完善。郑州市中级人民法院一审认为：一、常桂英起诉是否超过起诉期限的问题。由于金水区政府在2018年底实际停发过渡费后，并未向常桂英明示不再继续发放过渡费，而且尚有商业用房未予交付，故常桂英对于过渡费停发后的补发具有合理期待，金水区政府以停发时间为起点计算常桂英起诉期限，理由不能成立，金水区政府主张常桂英起诉超期，不予支持。二、本案案涉的《政府会议纪要》是否发生对外效力的认定问题。政府工作纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，其内容在未经法定程序外化为法律法规或规章、规范性文件前，不对外发生法律效力，一般不对行政相对人的权利义务产生直接影响。但若会议纪要的内容对相关当事人的权利义务作出了具体规定且直接对外发生了法律效力，则可认定该会议纪要对当事人的合法权益已经产生了实际影响。具体本案而言，金水区政府认为案涉《会议纪要》是内部文件，对外不产生法律效力，但是依据一审法院审理查明的内容，案涉会议纪要不仅直接明确了过渡费发放标准及期限的变动问题，而且在该纪要作出后，过渡费的发放已按照该纪要的内容进行了变更，对常桂英的权益产生了实际影响，故一审法院对金水区政府认为案涉《会议纪要》对外不产生法律效力的答辩意见不予采纳。三、常桂英的诉请能否支持的问题。第一，行政允诺是指行政主体为实现行政管理目标，在其职权范围内依法作出的为自身设定公法上的义务、使相对人获得公法上的权利，从而在行政主体与相对人之间建立起行政法律关系的单方意思表示行为。行政允诺一经作出，行政相对人即有了一种利益期待，行政主体单方变更或者不完全履行其承诺，将会对行政相对人的权利产生不利影响。本案中政府的《会议纪要》虽然未经法定程序外化为法律法规或规章、规范性文件，但该会议纪要作出后，对常桂英过渡费发放标准已经按照会议纪要的内容变更为原发放标准的两倍，且按此标准已实际发放一年零六个月，常桂英对此已经产生合理的信赖和期待，金水区政府作出的《会议纪要》应视为行政允诺。第二，《补偿安置方案》中明确人均安置面积为100平方米，政府的《会议纪要》及后续的《情况说明》中，将该100平方米明确为包含80平方米的住宅用房和20平方米的商业用房。常桂英主张应按照《会议纪要》的内容，住宅房部分的过渡费待市政道路交工后停发，20平方米的商业房待完成分配后停发，结合一审法院审理查明的事实及实地勘察的情况，一审法院认为，政府在《会议纪要》中明确住宅房的过渡费待市政道路交工后停发，其初衷是考虑道路的不完善会对安置居民的通行造成不便，政府的本意也是保障安置居民的权益，但金水区政府无法完全掌握市政道路的工程进度，因此在安置小区交房之前，政府已要求开发商于2017年修建安置区的临时通行道路，并在交房前交付使用。因此，不论是《会议纪要》中明确的市政道路，还是临时道路，其作用均是为了保障居民的通行需求，为大家的生活带来便利。根据一审法院实地勘察的情况，小区东侧和南侧的市政道路已经交付使用，足以满足居民的通行需求。结合涉案住宅安置房已于2018年5月份交付完毕，2018年年底该安置房的过渡费即停发，一审原告在停发后2年多的时间内未对此提出异议的事实，对一审原告主张人均80平方米住宅房屋过渡费的请求，一审法院不予支持。第三，关于人均20平方米商业用房部分，金水区政府不但在会议纪要中明确待商业房分配完毕前继续发放过渡费，且在会议纪要之后，又以项目指挥部的名义专门发布《关于任庄村应安置人员人均20平方米安置商业房的意见》，再次明确“上述应安置群众人均20平方米安置商业房的过渡费待完成分配后停发，过渡费发标准按照12元/平方米/月的两倍予以发放”，现商业房尚未分配，故金水区政府承诺的商业房过渡费仍应继续发放，发放标准为24元/平方米/月，金水区政府应向一审原告发放2018年12月1日起至2020年11月30日止的过渡费57600元（24元×20平方米×24月×5人）。关于一审原告主张的利息损失问题，因为商业用房延迟交付的过渡费损失，本质上就是对该部分房屋不能交付一审原告导致其不能获取收益的损失弥补，属于可期待利益，一审原告对于可期待利益再主张利息损失，没有法律依据，故对一审原告主张利息损失的主张，一审法院不予支持。第四，依据2014年4月26日指挥部作出的关于对补偿安置方案有关条款的解释，指挥部应在安置期限内给符合条件老年人发放安置补助，该部分费用的性质与过渡费相似，在一审原告的居住条件得到基本保障后，应视为安置期已经届满，在此情况下一审原告要求继续发放该部分安置补助，无事实和法律依据。综上，一审原告诉请金水区政府发放其尚未交付的商业用房的过渡费的请求，具有事实根据和法律依据，一审法院依法予以支持；其他诉讼请求，没有事实和法律依据，一审法院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条的规定，一审判决：一、郑州市金水区人民政府于本判决生效之日起三十日内支付常桂英2018年12月1日起至2020年11月30日止的过渡费57600元；二、驳回常桂英的其他诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由金水区政府负担。常桂英不服一审判决，向本院上诉称：1.关于人均80m2住宅安置房的过渡费及利息问题。根据《城市道路管理条例》的要求，市政道路需经竣工验收合格后方可交付使用，无证据证明何时竣工验收合格交付使用前，人均80m2住宅安置房的过渡费及迟延支付的利息理应继续发放，即便实际交付使用，亦应在有证据证明何时交付使用后方可停止发放。2.关于人均20m2商业安置房的过渡费利息问题。过渡费的本质为对相关安置房屋无法及时交付造成被拆迁人另寻住房或商业房所额外产生费用的补偿，对商业安置房而言，延迟交付造成被拆迁人需另行租赁或购买房屋存放相关商品等，过渡费是对该部分费用的补偿，被上诉人延迟支付的利息，亦应予支持。3.关于符合条件的老年人安置补助(养老金)及利息问题。任金指文【2014】1号《安置补偿方案》中明确规定了人均安置面积为100m2,现仍有人均20m2的安置房屋尚未分配,故安置期限尚未届满,理应继续向符合条件的老年人发放相关安置补助(养老金)及迟延履行的利息。4.关于安置区房屋项目竣工验收完毕问题。无证据证明安置区房屋各项配套附属设施等分项工程亦完成验收，未接通燃气管道，也无证据证明已履行郑州金水科教园区管理委员会关于印发《郑州金水科教园区合村并城工作实施意见（试行）》的通知中关于安置房验收的特殊程序。综上，一审判决存在认定事实不清、证据不足的情形，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求或发回重审。被上诉人金水区政府未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，指挥部发布的《金水区任庄小金庄社区合村并城项目搬迁补偿安置方案》对于安置面积、过渡费等问题作出规定，但2017年12月15日指挥部召开的房屋分配专题会议对过渡费的发放标准和期限重新作出规定，并且根据《会议纪要》发放了2017年下半年起至2018年年底的过渡费，因此，案涉《会议纪要》可以作为发放过渡费的依据。根据《会议纪要》及《关于任庄村应安置人员人均20平方米安置商业房的意见》和任庄村委会发布的情况说明，人均安置面积100平方米分为80平方米的住宅用房和20平方米的商业房。本案争议的问题主要有两个，一是安置住房过渡费（和老年人安置补助）是否达到停发的条件，二是安置商业房过渡费及利息是否应当支持。对于安置住房过渡费是否达到停发的条件，《会议纪要》明确应发放至市政道路交工后停发，金水区政府提供的证据证明2018年初开发商建设的临时道路已交付使用，并主张2018年11月市政道路虽然没有验收手续但已经实际投入使用，一审法院实地勘察的情况也可以印证金水区政府的主张，因此，在临时道路和市政道路足以保障小区居民出行需求的情况下，金水区政府停发安置住房过渡费符合《会议纪要》的要求，上诉人请求支付安置住房过渡费及利息不应支持。同时，安置房屋已由五大责任主体验收完毕，并签署工程竣工验收意见表，上诉人关于房屋验收问题的相关主张亦不成立。老年人安置补助的发放是为了保障安置期内老年人的权益，这部分费用的发放与安置住房过渡费的发放均为保障安置对象在安置期内的基本生活需要，两者的发放期限应当一致，因此，上诉人请求支付养老金亦不应支持。对于安置商业房过渡费及利息问题，安置商业房一直未分配，金水区政府应当按照《会议纪要》继续向上诉人发放过渡费，但是商业用房过渡费是对上诉人不能获取相关收益的损失进行弥补，属于可期待利益，上诉人再主张可期待利益的利息没有法律依据，一审判决支持安置商业房过渡费但未支持利息正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人常桂英负担。本判决为终审判决。审判长  于红涛审判员  王盛楠审判员  秦娜娜二〇二一年四月二十七日法官助理李晶晶书记员宋雨珈