宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院行政判决书（2021）宁02行终6号上诉人（原审原告）周化梅，女，1955年2月18日出生，汉族，农民工，住平罗县。委托诉讼代理人韩智，宁夏言宗律师事务所律师。委托诉讼代理人刘欣，宁夏言宗律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平罗县人力资源和社会保障局。住所地：平罗县。法定代表人樊利军，平罗县人力资源和社会保障局局长。出庭负责人黄志刚，平罗县人力资源和社会保障局副局长。委托诉讼代理人余学仁，宁夏秦宁律师事务所律师。上诉人周化梅因诉被上诉人平罗县人力资源和社会保障局（以下简称平罗县人社局）工伤保险资格认定案，不服宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院（2020）宁0202行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周化梅委托代理人韩智，被上诉人平罗县人社局副局长黄志刚及委托代理人余学仁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，周化梅于2020年10月12日向平罗县人社局提交工伤认定申请，平罗县人社局以周化梅与用人单位之间不存在劳动关系为由于当日作出不予受理决定书，周化梅对该决定书不服，诉至法院。请求：1.撤销平罗县人力资源和社会保障局作出的《工伤认定申请不予受理决定书》（编号2020-05），并责令平罗县人力资源和社会保障局依法受理周化梅的工伤认定申请；2.本案诉讼费由被告承担。一审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条的规定，平罗县人社局具有负责本行政区域内工伤保险工作、受理工伤认定申请并作出工伤认定的法定职责。《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交工伤认定申请表、与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料、医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。本案中，周化梅在申请工伤认定时向平罗县人社局提交了工资表和基本养老金发放情况表等关于劳动关系的证据。根据《工伤认定办法》第八条第一款的规定，社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。从该条规定来看，在材料完整的情况下工伤保险部门有权做出不予受理的决定，表明工伤保险部门在收到工伤认定申请材料后，不仅进行形式审查，也需要进行部分实质审查。本案周化梅在申请工伤认定时提交的材料包含工资流水这一可能证实劳动关系存在的证据，也同时提交了其已享受养老保险待遇的证据，该两份证据对于劳动关系是否存在出现证明结果不一致的情况，平罗县人社局因此认为周化梅所提交的材料不能证实其与用人单位是否存在劳动关系，审查后不予受理符合法律法规的规定，周化梅应当进一步提交证明材料证实劳动关系存在。关于涉案决定书适用的法律法规及规范性文件规定，平罗县人社局陈述其在文书撰写中存在笔误，将“五十二条”误写为“十二条”，平罗县人社局的解释具有合理性，一审法院予以采信，但法律适用是行政机关法律文书的重要组成部分，平罗县人社局应当在之后的工作中予以避免。平罗县人社局以工资收入低于最低工资标准为由认为劳动关系存疑不符合法律法规的规定，对平罗县人社局的该项抗辩意见一审法院不予采信。综上，平罗县人社局所作2020-05号工伤认定申请不予受理决定书事实清楚，程序合法，适用法律正确，周化梅的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告周化梅的诉讼请求；案件受理费50元，由原告周化梅负担。周化梅上诉称:一、被上诉人以经调查核实上诉人与被上诉人不存在劳动关系，不予受理上诉人的工伤认定申请程序违法，认为上诉人没有提交与用人单位存在劳动关系并经过司法确认的劳动关系证明，不予受理上诉人的申请程序违法，依法应当予以撤销。1.被上诉人作为社会保险行政部门，应当严格按照法律规定履行职责。上诉人已按照《工伤保险条例》第十八条第一款、《工伤认定办法》第六条规定，提交了完整的工伤认定申请表、身份证复印件、疾病诊断证明书、工资流水、基本养老金发放表、交通事故认定书材料，履行了提交完整工伤认定申请材料的义务。同时，《工伤保险条例》第十八条、《工伤认定办法》第七条、第八条对于工伤认定申请的审查作出了明确规定，其中第七条规定：工伤认定申请人提交的申请材料符合要求，属于社会保险行政部门管辖范围且在受理时限内的，社会保险行政部门应当受理。但是被上诉人却在上诉人提交了符合要求的申请材料后，当日作出不予受理决定，明显违反了《工伤认定办法》第七条的规定，程序违法；2.本案被上诉人对于作出不予受理的理由在不予受理决定、一审答辩状和庭审中有三种不同意见。上诉人申请工伤认定只提交了一组材料，被上诉人既认为根据材料可判定与用人单位不存在劳动关系，又认为根据申请材料劳动关系无有效证据证明，还认为根据申请材料劳动关系存疑无法确定，自相矛盾且违反法定程序，一审法院竟然认为被上诉人作出的行政行为事实清楚，适用法律正确；3.被上诉人作出本案行政行为违反了《工伤认定办法》第九条，依法应当予以撤销。《工伤认定办法》第九条规定：社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实。根据该规定，对申请人提供的证据进行调查核实必须是在受理工伤认定申请后，但是被上诉人作出《工伤认定申请不予受理决定书》认定：“经调查核实，周化梅已于2015年3月起至今领取了城乡居民社会保险待遇，据此判定，周化梅与用人单位之间不存在劳动关系”，被上诉人调查核实行为明显违反法定程序；4.被上诉人认为上诉人没有提交与用人单位存在劳动关系并经过司法确认的劳动关系证明，但《工伤保险条例》《工伤认定办法》都没有规定申请工伤认定必须要提交经过司法确认的劳动关系证明，而且在上诉人提交工伤认定申请材料时被上诉人没有告知。二、被上诉人在受理工伤认定申请时，对于申请材料的审查是程序审查，不是实体审查。一审法院认为“根据《工伤认定办法》第八条第一款的规定……来看，在材料完整的情况下工伤保险部门有权做出不予受理决定，表明工伤保险部门在收到工伤认定申请材料后，不仅进行形式审查，也需要进行部分实质审查”明显错误。《工伤认定办法》第七条、第八条是对《工伤认定办法》第十八条的进一步明确，其中第七条规定：工伤认定申请人提交的申请材料符合要求，属于社会保险行政部门管辖范围且在受理时限内的，社会保险行政部门应当受理。即只要申请符合要求、在管辖范围、在受理时间就应当受理。第八条第一款规定：社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定，材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。这里的完整指的是《工伤保险条例》和《工伤认定办法》规定应当提交的工伤认定申请的三类申请材料，作出受理或者不予受理除对材料完整的要求，还需结合第七条规定的是否符合管辖范围、受理时限，如符合应当受理，如不符合不予受理。并不是一审认定的需要进行部分实质审查，否则《工伤认定办法》第七条和第八条第二款就没有了立法的意义，这是一审断章取义的对法条解读。三、上诉人作为进城务工农民，虽超过了法定退休年龄，但仍适用《工伤保险条例》的有关规定。一审法院采信被上诉人前后不一致的理由认为被上诉人作出不予受理符合法律法规的规定明显错误。上诉人发生事故伤害时虽已超过法定退休年龄，但我国《劳动法》只禁止用人单位招用未满十六周岁的未成年人，并未对超过法定退休年龄的劳动者参加劳动作出禁止性规定，《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》关于男满60周岁，女满50周岁，连续工龄满十年的，应该退休的规定，对公民履行法定劳动义务的年龄条件进行了限制，目的是为了保护公民的生命权、健康权，而非剥夺其劳动的权利。上诉人虽超过法定退休年龄，但是在发生事故前及发生事故时，接受用人单位的考勤管理，提供有报酬的劳动服务，由用人单位发放工资，双方已经形成事实上的劳动关系且符合法律规定。同时，《最高人民法院行政审判庭关于离退休人员与现工作单位之间是否构成劳动关系以及工作时间内受伤是否适用问题的答复》（[2007]行他字第6号）《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用请示的答复》（[2010]行他字第10号）《最高人民法院关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因公伤亡的能否认定工伤的答复》（[2012]行他字第13号）《人社部关于执行若干问题的意见（二）》（人社部发〔2016〕29号）均对超龄人员认定工伤作出了规定。《社会保险法》规定的基本养老保险实行与个人账户相结合，基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。职工基本养老保险是社会保险的一个险种，具有法律赋予的强制性。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）表明新农保是国家实施的惠农政策，由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，属于国家社会福利补助范畴。根据上述规定，可以确定新农保和养老保险两者具有明显不同，不能因劳动者已享受国家全覆盖的普惠性政策，从而认为上诉人已享受养老保险待遇或领取退休金。因此，被上诉人及一审法院理解错误。四、被上诉人未将上诉人工伤认定申请时已经提交的工资银行流水作为证据提供，在一审庭审中被上诉人明确收到了材料，但是不作为证据出示。一审在被上诉人没有提供工资流水的情况下，错误的以工资流水和已经享受养老保险待遇的证据存在证明结果不一致的情况，因此被上诉人认为上诉人提供的证据不能证明与用人单位是否存在劳动关系，被上诉人作出不予受理决定正确的结论既违背了事实，又违反了证据规则的认定规定。请求：1.依法撤销宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院（2020）宁0202行初93号行政判决，并发回重审或改判支持上诉人一审诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人平罗县人社局辩称,一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。上诉人认为被上诉人在作为行政行为时违反法定程序，被上诉人不予认可。被上诉人在作出行政行为时调查方式、手段多种多样，可以向申请人调查核实，也可以向用人单位调查核实。本案中，被上诉人在收到上诉人申请时，经审查材料发现申请人已年满55岁，已经享受了城乡居民养老保险待遇，根据法律规定，不属于工伤认定的受理对象，遂作出不予受理决定书。故上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。在行政诉讼中，行政机关负有就作出的行政行为举证的义务，由行政机关决定举证的种类和数量，不受制于申请人的要求，上诉人无权要求被上诉人举证。另外，《中华人民共和国劳动合同法实施条例》规定，超过法定退休年龄，劳动关系终止。周化梅已经64岁，超过了法定年龄。根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》第三十二条的规定，用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或者领取退休金的人员发生用工争议而提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理。本院二审期间，双方均未提交新证据。本院经审理查明，2020年10月12日，周化梅向平罗县人社局申请工伤认定，并提交了工伤认定申请表、工资表、基本养老金发放情况表等材料。平罗县人社局于当日作出2020-05《工伤认定申请不予受理决定书》，认定：经调查核实，周化梅已经于2015年3月起至今领取了城乡居民社会保险待遇，据此判定，周化梅与用人单位之间不存在劳动关系。依照《工伤保险条例》及《宁夏回族自治区实施办法》第五十二条之规定，本机关决定不予受理。本院认为，本案的争议焦点为被上诉人平罗县人社局作出的2020-05《工伤认定申请不予受理决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确。本案中，被上诉人平罗县人社局以“周化梅已经于2015年3月起至今领取了城乡居民社会保险待遇，据此判定，周化梅与用人单位之间不存在劳动关系”并在庭审答辩认为周化梅已超过法定退休年龄,由此作出不予受理决定。该决定虽为程序审查决定，但事实上已经对周化梅是否构成工伤作出了实质性认定。《最高人民法院关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因公伤亡的能否认定工伤的答复》（[2012]行他字第13号）明确“用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定。”本案中，周化梅遭受事故伤害时虽已超过了法定的退休年龄，但作为进城务工农民，超过法定的退休年龄并非进行工伤认定的排除条件。另，进城务工农民是否适用《工伤保险条例》，应当先行调查核实其与用人单位是否形成事实劳动关系，而不能仅因“周化梅已经于2015年3月起至今领取了城乡居民社会保险待遇”直接判定“周化梅与用人单位之间不存在劳动关系”。《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见（二）》第二条第二款规定“用人单位招用已达到、超过法定退休年龄或已经领取城镇职工基本养老保险待遇的人员，在用工期间因工作原因受到事故伤害或患职业病的，如招用单位已按项目参保等方式为其缴纳工伤保险费的，应适用《工伤保险条例》”。本案中，周化梅虽已超过法定退休年龄，但是，被上诉人对周化梅领取的城乡居民社会养老保险是否等同于城镇职工基本养老保险待遇没有依法作出认定；对用人单位是否已按项目参保等方式为其缴纳工伤保险费没有核查清楚。《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交的材料为：工伤认定申请表、与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料、医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。本案中，上诉人周化梅提交了工资流水等材料，是否符合上述规定，被上诉人应当依据该条第三款的规定，一次性书面告知其提交需要补正全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当按照《工伤认定办法》第八条规定在15日内作出受理或者不予受理的决定。被上诉人在上诉人提交申请当日迳行作出2020-05《工伤认定申请不予受理决定书》，没有穷尽程序规定，不利于保障因工作遭受事故伤害的职工获得救治和经济补偿，有违《工伤保险条例》的立法精神。《工伤认定办法》第七条规定“工伤认定申请人提供的申请材料完整，属于劳动保障行政部门管辖范围且在受理时效内的，劳动保障行政部门应当受理”。据此规定，劳动保障行政部门受理工伤认定申请的条件是：提供的申请材料完整，且在本机关管辖范围并在受理时效内。在周化梅的申请符合上述规定的情况下，被上诉人应当将申请纳入工伤认定程序并就申请人所受伤害是否符合认定工伤的实质要件进行调查核实后作出认定。被上诉人作出的2020-05《工伤认定申请不予受理决定书》适用的《工伤保险条例》无明确、具体的法律条款，也未注明不予受理所依据的法律、法规名称及条款，属于适用法律不明确，应认定为适用法律错误。综上，被上诉人在没有穷尽法定程序，没有核实上诉人与用人单位是否存在劳动关系、用人单位是否已按项目参保、城乡居民社会养老保险是否等同于城镇职工基本养老保险待遇的情况下迳行做出不予受理决定，系认定事实不清、证据不足，且适用法律错误，应予撤销。原审判决认定事实错误，应予撤销。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项、第八十九条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销平罗县人力资源和社会保障局作出的2020-05《工伤认定申请不予受理决定书》；二、撤销宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院（2020）宁0202行初93号行政判决；三、被上诉人平罗县人力资源和社会保障局在法定期限内依法对上诉人周化梅提出的工伤认定申请作出处理。一、二审案件受理费各50元，均由平罗县人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长李学文审判员卜东方审判员陈静二〇二一年四月二十六日法官助理 叶倩书记员 季瑞附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。