江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1342号 上诉人（原审原告）丁洲勤，男，汉族，住江苏省射阳县。 被上诉人（原审被告）射阳县人民政府，住所地在江苏省射阳县合德镇幸福大道东首。 法定代表人吴冈玉，该县县长。 原审第三人射阳县兴桥镇万隆居民委员会，住所地在江苏省射阳县兴桥镇万隆小街。 法定代表人吴玉忠，该居委会主任。 原审第三人董秀芬，女，汉族，住江苏省射阳县。 原审第三人钱坤（系董秀芬之子），男，汉族，住江苏省射阳县。 委托代理人闻以柏，射阳县海通法律服务所法律服务工作者。 上诉人丁洲勤与被上诉人射阳县人民政府（以下简称射阳县政府）及原审第三人射阳县兴桥镇万隆居民委员会（以下简称万隆居委会）、董秀芬、钱坤土地承包经营权行政登记一案，丁洲勤不服江苏省盐城市中级人民法院（2019）苏09行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，丁洲勤和董秀芬、钱坤均系射阳县兴桥镇万隆居委会九组（原射阳县兴桥镇金星村）居民。1998年农村土地二轮承包时，同年10月20日制作的《射阳县兴桥镇金星村土地承包归户清册》载明：钱某干户承包集体耕地为3块，合计11.66亩。同日，射阳县政府向钱某干户颁发编号为JN04-010-051的《农村土地承包经营权证》，载明：承包耕地11.66亩。该证第3页《承包耕地登记表》记载：地块3块分别为3条2.96亩、3条3亩、后1条5.7亩。丁洲勤称，钱某干于1999年夏收后将其承包的3亩地转让给丁洲勤，并提供丁洲勤1998年《农村土地承包经营权证》中第5页《土地承包经营权流转登记表》。该《土地承包经营权流转登记表》记载：“项目”栏填写内容为“钱某干3”“面积”栏填写为“3.00”“受让方用途”栏填写为“钱某干转给丁洲勤”。该《土地承包经营权流转登记表》下半部已撕去缺失。2001年土地复量时，涉案土地登记在丁洲勤户名下为4.3亩。2005年8月10日，万隆居委会（甲方）与钱某干（乙方）签订一份《射阳县农村土地承包合同书》约定，甲方将本村集体所有耕地11.66亩发包给乙方用于农业生产，承包期限为30年，从1998年9月10日起至2028年9月30日止。同日，射阳县兴桥镇农经中心在该合同书上盖章鉴证。2016年5月10日，万隆居委会与钱某干签订一份《农村土地（耕地）承包合同》（家庭承包方式）约定，钱某干户承包万隆居委会二轮承包土地面积12.65亩（实测面积13.51亩），其中包括涉案地块4.3亩（实测面积4.44亩），承包土地用途为农业生产。2016年11月28日，射阳县政府向钱某干户颁发射政农地承包权（2016）第188746号《农村土地承包经营权证》载明：承包方土地承包经营权共有人为户主钱某干、妻董秀芬、长子钱坤、孙女钱某晨，承包地二轮合同总面积12.65亩、实测总面积13.51亩，承包地块为3块，其中涉案地块名称为十二中沟南农庄河西3号条，实测面积4.44亩，四至为东至沟、西至沟、南至丁某华、北至钱某干。2017年12月18日，钱某干因交通事故去世。2018年6月，董秀芬、钱坤向射阳县人民法院提起民事诉讼，要求丁某华、陈志玲、丁洲勤返还侵占的承包地4.44亩，并赔偿损失1万元（暂定）。2019年1月2日，丁洲勤向原审法院提起行政诉讼。2019年2月15日，董秀芬、钱坤向射阳县人民法院申请撤回起诉。次日，射阳县人民法院作出（2018）苏0924民初4521号民事裁定，准许董秀芬、钱坤撤诉。 原审法院认为，根据各方当事人的陈述意见，本案的争议焦点归纳为：一、丁洲勤的起诉是否超过法定的起诉期限；二、射阳县政府向董秀芬户颁发土地承包经营权证的事实依据是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法。现分述如下： 关于丁洲勤的起诉是否超过法定起诉期限的问题 《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，射阳县政府在向钱某干户颁发涉案土地承包经营权证时未告知起诉期限。按照上述司法解释的规定，本案起诉期限为一年。2018年7月董秀芬、钱坤向射阳县人民法院提起民事诉讼时，丁洲勤才知道涉案的土地承包经营权证。现丁洲勤于2019年1月向法院提起本案行政诉讼，未超过法定的一年起诉期限。故射阳县政府辩称的丁洲勤起诉已经超过起诉期限的意见不能成立，不能采信。 二、关于射阳县政府向董秀芬户颁发土地承包经营权证的事实依据是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法的问题 （一）涉案土地承包经营权证书的颁发是否具有法律依据。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。据此规定，射阳县政府作为县级地方人民政府，具有在所辖行政区域颁发土地承包经营权证的法定职责。故射阳县政府向董秀芬户颁发土地承包经营权证书具有法律依据。 （二）涉案土地承包经营权证书颁发的事实依据是否充分。1.1999年夏季钱某干与丁洲勤就涉案4.3亩土地承包经营权进行流转是不是承包经营权转让。首先，2002年《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。根据此规定，土地承包经营权流转方式有多种。本案中，涉案的《土地承包经营权流转登记表》系采用制式空白表格填写，该制式空白表格仅用“转让方”和“受让方”来表明流转双方的当事人，不能完全反映各种流转方式下流转双方的真实身份和真实意思。其次，涉案的《土地承包经营权流转登记表》下半部已撕去缺失，缺乏相应的证明力。再次，2005年8月万隆居委会分别与钱某干、丁洲勤签订《射阳县农村土地承包合同书》时，钱某干、丁洲勤各自合同书载明的土地承包面积范围与其1998年的土地承包面积范围相同，这说明钱某干虽同意将自己的土地承包经营权转给丁洲勤，但不是采取转让方式；否则，在2005年8月合同书中，万隆居委会应当扣减钱某干、增加丁洲勤涉案的这部分承包土地。综合以上三点，钱某干与丁洲勤之间的土地承包经营权流转方式不是转让方式。2.从涉案土地承包的事实看，1998年农村土地二轮承包时，涉案土地承包经营权登记在钱某干户名下。钱某干在1999年虽将涉案土地流转给丁洲勤种植，但在2005年签订土地承包合同时，仍明确涉案土地承包经营权归钱某干户享有。在本次农村土地二轮承包确权登记颁证工作中，钱某干户与所在集体经济组织签订《农村土地（耕地）承包合同》（家庭承包方式），再次明确涉案土地承包经营权属钱某干户。因此，2016年射阳县政府向董秀芬户颁发土地承包经营权证具有事实依据。 （三）涉案颁证程序是否合法。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案中，经审查，射阳县政府颁发涉案土地承包经营权证的办理流程，符合上述行政规章规定的程序性要求。 综上，射阳县政府向董秀芬户颁发涉案土地承包经营权证的事实证据充分、适用法律正确、颁证程序合法；丁洲勤要求撤销涉案土地承包经营权证中4.44亩承包经营权登记的诉讼请求不能成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回丁洲勤要求撤销射阳县政府向董秀芬、钱坤颁发的射政农地承包权（2016）第188746号《农村土地承包经营权证》中十二中沟南农庄河西3号条田4.44亩承包经营权登记的诉讼请求。一审案件受理费50元，由丁洲勤负担。 丁洲勤上诉称：1、上诉人涉案土地3亩，实际面积4.3亩与原审第三人董秀芬、钱坤之间系转让关系，具体有上诉人持有的1998年《农村土地承包经营权》中第5页《土地承包经营权流转登记表》具有明确的转让记载予以证实，一审法院靠推理分析，否认双方的转让性质关系毫无事实依据。2、董秀芬的丈夫钱某干，以户主身份将涉案土地3亩，实际面积4.3亩，以及剩余面积2.33亩，分别转让给上诉人和另案当事人钱某生，均通过射阳县兴桥镇原进行村委会会计姚万群履行职务，代表村委会办理了土地流转备案手续。3、一审庭审中，董秀芬未将1998年农村土地承包经营权证原件提交法庭质证，该证第5页流转登记记载撕毁，合议庭当庭限期提交质证，并告知拒不提交应承担举证不能的法律后果，可一审法院在转让方拒不提交隐瞒事实的情况下，所作出的行政判决无任何评价。4、一审庭审中，居委会、董秀芬、钱坤委托代理人均认可双方系转让关系，并记录在案。双方所签的土地流转转让合同由原居委会合并的金星村存档保管后的遗失责任，也不能强加到上诉人身上，承担不利后果。5、万隆居委会提交的2005年土地承包合同书不能作为认定本案事实的依据。1998年土地二轮承包时，发包方和承包方并没有签订书面承包合同，2005年所签订的合同，是针对1998年二轮承包面积而完善的书面合同。该合同只是发包方备案时，将农户的章印收到村里后而盖的章印，且只有一份，并没有发到任何承包方的农户手中。而上诉人土地转让流转实际发生时间在1999年夏季，2001年全县土地复量时也一直归户到上诉人名下二十年之久。6、董秀芬、钱坤户在1998年二轮承包时，承包集体耕地共有13.26亩，1999年夏季，系钱某干主动通过所在原金星村委会，将其承包面积账册3亩，实际为4.3亩转让给上诉人，同一地块的2.33亩又转让给钱某生，现在仍有账册面积7.93亩，其将土地转让后，并没有因此失去国家土地生活保障的功能，被上诉人错误确权登记，直接违背了我国土地承包法中强制性规定。7、2016年度发放农村土地承包经营权证书，是土地登记确权完善工作，要以现有台账、合同、原证书为依据。现在被上诉人颁发的新证和旧证在没有依法收回和法定程序撤销时，均具有同等的法律登记效力。在新证当中被上诉人将旧证中流转转让的面积重复登记，依法应当予以撤销。综上，请求撤销一审判决，发回重审或查明事实后依法改判，支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人射阳县政府未提交书面答辩意见。 原审第三人钱坤提交书面意见称，同一审判决中的陈述意见，案件的所有相关事实包括丁洲勤在上诉中的陈述意见，一审法院均予以查明，并作出公正的判决。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人万隆居委会、董秀芬未提交书面陈述意见。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，本案审查的是丁洲勤要求撤销2016年射阳县政府将涉案4.44亩承包地登记给钱某干户（董秀芬丈夫，于2017年去世）的行为的诉讼请求能否成立。 根据被诉颁证行为当时施行的2009年《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条第一款的规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。……”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，颁发农村土地承包经营权证是县级以上人民政府对承包方享有土地承包经营权的行政确认行为。土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。登记机构审核发包方层报上来的土地承包合同等登记材料才能予以颁证。本案中，万隆居委会于2016年与钱某干签订《农村土地（耕地）承包合同》，约定钱某干户承包万隆居委会二轮承包土地面积12.65亩（实测面积13.51亩），其中包括涉案地块4.3亩（实测面积4.44亩）。射阳县政府根据万隆居委会层报上来的登记材料颁发涉案土地承包经营权证，符合上述程序性规定。 丁洲勤主张1999年钱某干将涉案4.44亩土地承包经营权转让给丁洲勤，通过发包方办理了土地流转手续，2001年土地复量时涉案土地亦登记在丁洲勤名下。故2016年射阳县政府将涉案土地颁证给钱某干系重复登记，应予撤销。本院认为，根据1998年之前国家农村经济发展的相关政策和2002年农村土地承包法的规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。土地承包经营权转让，是指土地承包经营权人将其拥有的未到期的土地承包经营权以一定的方式和条件转移给他人的行为。转让方不再享有土地承包经营权，受让方与发包人确立新的承包关系。本案中，1998年农村土地二轮承包时，涉案土地承包经营权登记在钱某干户名下。1999年钱某干将涉案土地流转给丁洲勤种植。2005年8月万隆居委会分别与钱某干、丁洲勤签订《射阳县农村土地承包合同书》，钱某干、丁洲勤各自合同书载明的土地承包面积范围与其1998年的土地承包面积范围相同，在合同书中万隆居委会并未扣减钱某干，也并未增加丁洲勤涉案的4.44亩承包土地。故钱某干并未将涉案土地承包经营权转让给丁洲勤。丁洲勤提供的《土地承包经营权流转登记表》亦不能证明其与发包方就涉案土地确定承包关系。2016年土地确权颁证工作以土地二轮承包为基础，钱某干户与所在集体经济组织签订承包合同，再次明确涉案土地承包经营权属钱某干户。故射阳县政府作出的被诉颁证行为具有事实依据。原审法院驳回丁洲勤的诉请并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丁洲勤负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 二〇二一年四月二十六日 法官助理 钱培培 书 记 员 任子悦