陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2021）陕行终206号 上诉人（原审被告）：西安市人民政府。住所地：西安市未央区。法定代表人：李明远，市长。委托诉讼代理人：王米米，西安市人民政府工作人员。委托诉讼代理人：宋克坤，北京德恒(西安)律师事务所律师。上诉人（原审被告）：西安市自然资源和规划局。住所地：西安市未央区。法定代表人：冯涛，局长。委托诉讼代理人：杨**，北京市康达（西安）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：张二涛，男，1984年10月18日出生，汉族，住西安市长安区。被上诉人（原审原告）：张苏民，男，1955年5月21日出生，汉族，住西安市长安区。委托诉讼代理人：张二涛，男，1984年10月18日出生，汉族，住西安市长安区，系张苏民之子。被上诉人（原审原告）：张春娟，女，1985年4月29日出生，汉族，住西安市长安区。委托诉讼代理人：张二涛，男, 1984年10月18日出生,汉族,住西安市长安区XX镇XX楼XX街XX号。系张春娟丈夫。被上诉人（原审原告）：张某甲，女，2014年6月30日出生，汉族，住西安市长安区。法定代理人：张二涛，男, 1984年10月18日出生,汉族,住西安市长安区XX镇XX楼XX街XX号。系张某甲父亲。被上诉人（原审原告）：张某乙，女，2017年7月20日出生，汉族，住西安市长安区。法定代理人：张二涛，男, 1984年10月18日出生,汉族,住西安市长安区XX镇XX楼XX街XX号。系张某乙父亲。   上诉人西安市人民政府（以下简称西安市政府）、西安市自然资源和规划局（以下简称市自规局）因被上诉人张二涛、张苏民、张春娟、张某甲、张某乙诉其土地征收补偿一案，不服西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初544号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月4日公开开庭审理了本案。上诉人西安市政府委托诉讼代理人王米米、宋克坤，上诉人市自规局委托诉讼代理人杨**，被上诉人张二涛并作为被上诉人张苏民、张春娟的委托诉讼代理人、张某甲、张某乙的法定代理人到庭参加诉讼。上诉人市自规局负责人没有出庭应诉，亦未委托相应的工作人员出庭。本案现已审理终结。原审法院查明：张二涛等五人系西安市长安区XX镇XX村村民。张苏民在XX村XX组有宅基地。2015年12月31日，陕西省人民政府陕政土批[2015]XX号XX村在内的集体农用27.1867公顷集体农用地转为建设用地；同意转用后的农用地及原建设用地依法征收为国有。根据该批准文件，2016年4月19日，市政府发布[2016]第79-1号《征收土地方案公告》，告知建设项目名称、征收土地位置、土地补偿费和安置补助费标准。西安市国土资源局发布[2016]第79-2号《征地补偿安置方案公告》，对征地补偿相关事项予以告知。2016年6月30日，市政府作出市国土字[2016]第355号审批土地件，载明：“经研究，同意市国土局XX城分局呈报的《征地补偿安置方案》，由你分局负责按照方案实施征地，并做好征地补偿和安置补助等项工作。”2017年3月10日，陕西省西咸新区XX城XX中心XX街道XX村搬迁安置实施方案。张二涛等五人宅基地在被征收土地范围内。2020年1月4日，张二涛等五人宅基地上房屋被拆除。至提起本案诉讼，张二涛等五人宅基地未获安置补偿。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告；第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述法律规定精神，集体土地经有权机关批准征收后，市、县人民政府及其土地管理部门是负责实施具体征收与补偿工作的法定主体。本案中，西安市政府、市自规局辩称自己并非实施土地征收的主体，非本案适格被告。陕西省人民政府陕政土批〔2015〕818号《审批土地件》第五条规定，XX城管理委员会应会同当地人民政府及时足额兑现征地补偿费用，落实安置措施；市政府市国土字〔2016〕第355号《审批土地件》规定：市国土局XX城分局按照方案实施征地；陕西省西咸新区XX城土地储备中心印发的斗门街道新庄村搬迁安置实施方案，亦安排XX城土地储备中心、XX街道办事处XX组XX村搬迁安置工作,实属农村集体土地征收工作具体实施过程中，行政机关内部各部门工作分工，考虑到土地征收与补偿工作的复杂性，予以尊重。但不能认为XX城管理委员会、XX城土地储备中心、斗门街道办事因此即成为补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，更不能认为市、县人民政府及土地管理部门即因此免除了法定的补偿安置义务；而是应当遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定精神，将此类主体视为接受市、县人民政府等委托从事具体的补偿安置事宜。受托主体在受委托的行政权限范围内实施补偿安置行为，应当由委托人承担行政法律责任。斗门街道新庄村搬迁安置实施方案中并未设定解纷机制，明确在无法达成协议时被征收人可向谁去主张补偿、可采取何种方式寻求救济的情形下，更不能免除西安市政府及市自规局对被征收人的补偿安置法定职责。故，西安市政府、市自规局辩称意见没有法律、法规依据，不予支持。张二涛等五人至宅基地上房屋被拆尚未获安置补偿，庭审中，经询问，张二涛等五人坚持诉讼请求确认西安市政府、市自规局对其宅基地征收过程中未依法补偿的行为违法，有事实及法律依据，应予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）之规定，判决：确认被告西安市人民政府、西安市自然资源和规划局对原告张二涛、张苏民、张春娟、张某甲、张某乙宅基地征收未予补偿行为违法。案件受理费50元，西安市政府、市自规局负担。上诉人西安市政府上诉称：原审判决认定事实和适用法律错误。1、根据陕西省政府作出陕政土批〔2015〕818号土地审批件第五条规定及陕西省西咸新区XX城管理委员会的下属部门作出的《斗门街道新庄村搬迁安置实施方案》内容，其并未实施征收被上诉人宅基地的行为，也不是征收管理部门，即使其为征收主体，其已作出市国土字〔2016〕第355号审批土地件，确定“市国土局XX城分局负责按照征地补偿安置方案实施征地，并做好安置和补偿工作”。故依法不应承担被上诉人所在村域的宅基地补偿工作，本案亦应以房屋征收部门为被告，即以“市国土局XX城分局”为被告。2、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，涉案的集体土地属于斗门街道新庄村所有，被上诉人不是涉案土地的所有权人，被上诉人之起诉行为亦不满足过半数村民的要求，无权代表村集体提起诉讼，依法不具备提起本案诉讼的原告主体资格，其起诉应当驳回。请求：1、撤销原审判决，改判驳回被上诉人之诉；2、本案诉讼费由被上诉人承担。上诉人市自规局上诉称：1、其非本案的适格被告，原审法院要求其承担相应职责于法无据。根据陕西省人民政府陕政土批〔2015〕818号审批土地件及西安市政府市XX号审批土地件，其并非涉案征地方案实施主体。根据中共陕西省西咸新区XX城管委会西咸沣东党发（2015）1号《关于机构设置和职能的通知》第八项规定，西咸国土局XX城分局（市国土资源局XX城分局）属于西咸新区XX城管委会的内设机构，并非其下属单位或派出机构或内设机构。而XX城管委会是西咸新区开发建设管理委员会的下级机构，西咸新区开发建设管理委员会的权力来源于陕西省政府非西安市政府。XX城是西咸新区的下级机关，拥有独立的行政职权，可以自行处置征地补偿安置等事项。即使认为新区管委会没有行政主体资格，也应以设立该机构的政府为被告。2、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定，被上诉人未向其提出过任何申请，原审法院却要求其履行安置补偿职责于法无据。3、本案案涉XX城，原审法院应主动释明要求被上诉人将XX城列入共同被告或第三人，或依法追加，但原审法院未查明事实，作出错误判决。4、原审判决裁判观点与现有的司法实践不符，不利于西咸新区乃至大西安建设的和谐稳定推进。西咸新区管委会在机构性质上属省政府的派出机构，如严格按照行政复议法的规定，西咸新区内相关部门作出所有的行政行为的责任应由省政府承担。但西咸新区各类土地征收行政诉讼案件，在各地司法实践中，均未对各新城管委会的行政职权问题予以否认，XX城作为行政案件的被告已经在司法实践中被认可。请求：1、撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人张二涛等五人对西安市政府、市自规局的上诉答辩称：1、行政机关的职权来源主要包括法定和受托。本案中两上诉人的补偿安置职权源于法定，审批土地件中指定、指派、分工的其他组织，均不具备相关法定职权，故其职权的来源即为受托。2、原审判决并未认定两上诉人直接实施了对其宅基地的征收行为，而是认为受托主体受委托的行政权限范围内未实施补偿安置行为，应当由委托人承担行政法律责任。3、其起诉从未主张自己是土地所有权人，而是以宅基地使用权人、地面附着物所有权人、安置对象、农村集体土地的权利人或利害关系人的身份提起诉讼，因此其具有原告资格。4、上诉人试图以本案应将XX城列入共同被告或第三人为由否定原审判决于法无据。5、上诉人辩称原审法院的裁判观点与司法实践不符、不利于西咸及大西安建设和谐稳定推进，无事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决查明事实属实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款规定，集体土地经有权机关批准征收后，市、县人民政府及其土地管理部门是负责实施具体征收与补偿工作的法定主体。虽然本案中陕西省人民政府陕政土批〔2015〕818号《审批土地件》第五条载明，XX城管理委员会应会同当地人民政府及时足额兑现征地补偿费用，落实安置措施。市政府市国土字〔2016〕第355号《审批土地件》载明，市国土局XX城分局按照方案实施征地。西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案规定，新庄村搬迁安置工作由XX城土地储备中心负责，斗门街道办事处具体组织实施。上述内容实属农村集体土地征收工作具体实施过程中，行政机关内部各部门工作分工，不能认为XX城管理委员会、XX城土地储备中心、斗门街道办事处因此即成为补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定精神，将此类主体视为接受市、县人民政府等委托从事具体的补偿安置事宜的主体。故原审据此认定西安市政府及市自规局对被征收人具有补偿安置法定职责，并确认西安市政府、西安市自规局对张二涛等宅基地征收过程中未依法补偿的行为违法，并无不当。综上，上诉人西安市政府、市自规局的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，西安市人民政府、西安市自然资源和规划局各预交50元，由西安市人民政府、西安市自然资源和规划局各负担25元，退还西安市人民政府、西安市自然资源和规划局各25元。本判决为终审判决。   审  判  长    王  勇审  判  员    张慧颖审  判  员    张安品   二〇二一年四月十三日 书  记  员    贺  鑫 1