湖南省怀化市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）湘12行申1号再审申请人（原审第三人）唐邦余，男，1956年11月15日出生，苗族，住湖南省麻阳苗族自治县。再审申请人（原审第三人）黄玉连，女，1962年10月4日出生，苗族，住湖南省麻阳苗族自治县。被申请人（原审原告）唐邦荣，男，1948年11月11日出生，苗族，住湖南省麻阳苗族自治县。原审被告麻阳苗族自治县尧市镇人民政府，住所地湖南省麻阳苗族自治县尧市镇。法定代表人唐祥稳，镇长。原审被告麻阳苗族自治县人民政府，住所地湖南省麻阳苗族自治县城东行政中心。法定代表人李仕忠，县长。再审申请人唐邦余、黄玉连因麻阳苗族自治县尧市镇人民政府（以下简称尧市镇政府）、麻阳苗族自治县人民政府（以下简称麻阳县政府）林业行政裁决一案，不服怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初497号行政判决，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院审理查明，争议林地位于××镇××村龙船坪，其一为陆冬菊原经营管理的沙地（以下简称“1号地”），另一为唐秀金原经营管理的沙地（以下简称“2号地”），两地并不相连。1989年，唐邦余以其棕树湾的沙地与陆冬菊、唐秀金进行置换，从此开始在1号地、2号地进行经营管理。原告于2009年6月取得湘林证字（2009）第4××6号林权证，小地名龙船坪，小班84，面积3.8亩，四至（东：坑为界；南：界岩与曾令富喇相连；西：界岩与唐锦伟喇相连；北：界岩与曾令富喇相连）。2015年以来，原告唐邦荣与第三人唐邦余因1号地的林木林地权属发生争议，经多次调解，未能达成和解。2020年5月，唐邦余申请尧市镇政府确权处理。尧市镇政府经调查，认为唐邦荣虽持有林权证，但1号地、2号地先后由陆冬菊、唐秀金及唐邦余耕管30余年，唐邦荣未提出过异议，故其主张争议地权属的证据不足，因调解未果，遂于2020年7月17日作出行政处理决定：1、2号争议地的使用权归唐邦余所有。唐邦荣不服，于2020年9月8日向麻阳县政府申请复议。2020年11月2日，麻阳县政府作出行政复议决定，维持尧市镇政府作出的行政处理决定。唐邦荣不服，遂提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国森林法》第二十二条规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理。《林木林地权属争议处理办法》第四条规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。尧市镇政府对唐邦余与唐邦荣之间争议的林地具有作出行政行为的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，麻阳县政府对唐邦荣不服尧市镇政府的行政行为提起的行政复议申请，有作出行政复议决定的法定职权和职责。本案系对尧市镇政府作出的行政处理决定及麻阳县政府作出的行政复议决定一并进行审理，麻阳县政府作出行政复议决定维持尧市镇政府的行政处理决定，该复议决定在认定事实和处理意见等方面与原行政处理决定的认定并无不同，因此对于行政复议决定审查的重点在于其程序是否合法。鉴于各方对于麻阳县政府作出行政复议决定的程序均不存异议，因此本案审查的核心问题为行政处理决定的合法性。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。在处理林权争议案件过程中，生效林权证是处理林权证争议的主要依据，只有当林权证存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构才可以不采信该林权证，并根据其他有效证据对权属争议进行处理。登记发证行为本身就是基于政府公信力作出的行政行为，该行政行为一旦作出非因法定原因不能随意更改。若登记发证行为有误，也应依程序由行政机关依法纠错或由当事人通过申请复议、提起诉讼等方式寻求救济，不宜在权属争议处理引起的诉讼中直接否定该行为的效力。本案中，原告的湘林证字（2009）第4××6号林权证并未因存在重大且明显违法的情形被依法变更或撤销，尧市镇政府不予采信该林权证而作出行政处理决定，主要证据不足。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十一条规定，确属在其他集体所有或者个人使用的土地上营造的人工林，土地权属不变，林木归造林方所有，但采伐时林木山价应当与土地所有权者或使用人按比例分成。其采伐时间和分成比例有协议时按协议，没有协议的协商确定。据此，将争议土地所有权确权给长期管理使用争议土地的一方当事人，该原则可以适用于农民集体经济组织之间的土地所有权争议；但个人在其他集体所有或者个人使用的土地上管理使用的，土地权属不变。本案中，尧市镇政府以长期管理使用的历史和现实作为处理个人与个人之间林木林地权属争议的确权依据，不符合上述法律规定。综上，尧市镇政府作出的行政处理决定主要证据不足，依法应予撤销。麻阳县政府作出的行政复议决定维持了该行政处理决定，亦依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告麻阳苗族自治县尧市镇人民政府于2020年7月17日作出的尧政决〔2020〕1号《行政处理决定书》；二、撤销被告麻阳苗族自治县人民政府于2020年11月2日作出的麻政行复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告麻阳苗族自治县尧市镇人民政府负担。唐邦余、黄玉连申请再审称，（一）一审法院法律关系认定错误，没有正确处理不动产登记和物权变动的关系。申请人与被申请人之间的土地权属争议是对基础性的民事权益的争议，而林权证只是对基础性民事权利的登记公示。在基础性民事争议解决、权利归属明确后，权利人可以持生效的法律文书申请不动产登记部门变更错误的不动产物权登记。（二）基层政府对权属争议选择更正登记程序、行政复议程序或者权属争议处理程序有选择决定权。综上所述，一审判决适用法律错误，请求法院：1、撤销怀化铁路运输法院作出的（2020）湘8603行初497号行政判决；2、维持尧市镇政府尧政决[2020]1号行政处理决定；3、维持麻阳县政府的行政复议决定。被申请人唐邦荣、原审被告尧市镇政府、麻阳县政府未予提交意见。本院经审查对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第四款的规定，确认林地的所有权或者使用权依照森林法的有关规定办理。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，集体所有的森林、林木和林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。根据《林木林地权属争议处理办法》第二条的规定，林木林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。一般而言，在林木林地登记前，争议双方均没有林木林地的有效权属凭证，此时产生的有关林木林地有所有权和使用权的争议，当然属于林木林地权属争议。但是，林木林地已经登记发证，林木林地的所有权和使用权已经依法予以确认，一方当事人仍以存在权属争议为由向林权争议处理机构提出的申请是否属于林木林地权属争议，则应当根据不同的情况进行区分。参照国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议处理。但是以下两种情况则可以认定为存在林木林地权属争议，一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。如果一方当事人认为另一方持有的林权证侵犯其林木林地权属，但又不属于前述两种特殊情形时，则其更为合理有效的救济途径应当是请求撤销对方林权证中侵犯其权利的部分，而非提出林木林地权属争议申请来寻求救济。在处理林权争议案件过程中，生效林权证是处理林权证争议的主要依据，只有当林权证存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构才可以不采信该林权证，并根据其他有效证据对权属争议进行处理。登记发证行为本身就是基于政府公信力作出的行政行为，该行政行为一旦作出非因法定原因不能随意更改。若登记发证行为有误，也应依程序由行政机关依法纠错或由当事人通过申请复议、提起诉讼等方式寻求救济，不宜在权属争议处理引起的诉讼中直接否定该行为的效力。本案中，被申请人唐邦荣持有湘林证字（2009）第4××6号林权证，该证84号小班号记载争议地龙船坪林地林木所有权人和使用权人、面积、主要树种、四至范围并附图；而再审申请人唐邦余、黄玉连没有相关权利凭证及自留山承包合同等能证明其权属的书证。原审被告尧市镇政府在决定书中并未明确说明不采信唐邦荣林权证的理由，直接依据其调查的事实否定唐邦荣的林权证，事实依据不足。原审法院依法撤销尧市镇政府的处理决定和麻阳县政府的行政复议决定，并无不当。据此，再审申请人唐邦余、黄玉连的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回唐邦余、黄玉连的再审申请。审判长 谌 蔚审判员 李容容审判员 李建丰二〇二一年四月二十五日法官助理刘俊卿书记员曾晨