宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）宁01行终59号 上诉人（原审被告）银川市兴庆区掌政镇人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区掌政镇将军路1号。 法定代表人马伟兵，镇长。 行政机关出庭负责人蔡峰，该政府副镇长。 委托代理人马春晟，宁夏浩晟律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审原告）王清洁，男，1968年9月出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区。 委托代理人谢生虎，宁夏言成律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人王红，宁夏言成律师事务所律师（特别授权）。 上诉人银川市兴庆区掌政镇人民政府（以下简称掌政镇政府）因与被上诉人王清洁强制拆除房屋、设施及行政赔偿一案，不服银川铁路运输法院（2020）宁8601行初456号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，原告王清洁系王永之子，王永于2018年11月6日去世。1995年11月16日，原告父亲与银川市土地资源利用管理局签订了《土地承包合同书》，承包合同书上载明土地承包总面积为706.27亩，建筑面积600㎡，承包期限为三十年，用途为农业、养殖业。2019年3月15日，银川市兴庆区人民检察院向被告掌政镇政府作出（银兴检行公【2019】4010200008号）《检察建议书》，认为银川市兴庆区掌政镇部分村民在黄河河道、永二干沟沟道管理范围内建设建筑物，实施了相关法律规定的禁止性行为，根据《中共兴庆区委办公室、兴庆区政府办公发＜银川市兴庆区河长制实施方案＞的通知》（银兴党办发【2017】143号），被告负有“加强所辖河湖因乱占乱建、乱围乱堵、乱采乱挖、乱倒乱排等侵占河道影响行洪安全的清障”工作职责。该检察建议要求被告严格履行监管职责，对以上在黄河河道管理范围、永二干沟沟道管理范围内建设建筑物的违法行为在收到检察建议书后两个月内依法履行职责，予以处理。该检察建议书问题详情单中所列16处违法违规建设项目，包括案涉被拆除原告父亲承包地上的建筑物，即问题详情单中编号9，农户姓名王华子（原告小名），位于掌政镇强家庙村滨河大道以东，面积约1760㎡的建筑物。2019年6月12日，银川市兴庆区人民政府发布《银川市兴庆区人民政府关于拆除违法违章建筑的通告》，对于辖区内各类违章建筑物，要求自通告发布之日起3日内，由权属单位或个人自行拆除。逾期未拆除的，银川市兴庆区相关职能部门将依法进行拆除。2019年7月3日，被告将原告案涉承包地上的建筑物及附着物强制拆除。原告认为，被告的强拆行为违法，侵犯了其合法权益。故原告诉至法院，请求依法判令：1、确认被告于2019年7月初强制拆除原告房屋、库房、圈棚、水泵房，变压器等地上附着物的行政行为违法；2、被告赔偿原告各项经济损失1422050元；3、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，本案争议焦点有四，分述如下：一、原告王清洁是否具有诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。起诉人是否具有原告资格，取决于起诉人与被诉行政行为是否具有利害关系。案涉土地承包人为王永，王永已去世，其子王清洁作为王永的近亲属，对案涉土地上的建筑物及附着物具有法律上的利害关系，依据上述法律规定，具有提起本案诉讼的原告资格。二、本案诉讼是否超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案的强制拆除行为发生在2019年7月3日，被告掌政镇政府在实施该行为时未告知原告起诉期限。原告在2020年3月31日即以银川市兴庆区人民政府、掌政镇政府为被告向银川市中级人民法院提起诉讼，后因原告撤回对银川市兴庆区人民政府的起诉，银川市中级人民法院将该案移送银川铁路运输法院审理，依据上述《解释》的规定，原告的起诉没有超过法定起诉期限。三、被告是否对原告建筑物及地上附着物实施强制拆除行为以及拆除行为是否合法。根据在案证据能够证明，案涉建筑物处于《兴庆区“携手清四乱、保护母亲河”宁夏专项行动实施方案》及《检察建议书》确定的整治范围内，案涉房屋的拆除行为明显与被告完成辖区内专项工作的行政执法目的之间具有高度的关联性。换言之，被告对案涉建筑物具有拆除的意图，属于案涉建筑物拆除的受益主体。庭审中，被告亦认可拆除当天有工作人员在场维持秩序，同时，被告亦未能举证证明是其他第三方实施的强拆行为。据此，可以确定被告是此次强制拆除行为的实施主体，应对此承担行政责任。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告后，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关应当作出书面的强制执行决定送达当事人；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接受或者无法直接送达当事人的，应当予以公告。本案中，被告在实施强制拆除案涉土地建筑物及附着物前，没有以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；没有作出书面的强制执行决定送达当事人，违反了行政强制法规定的强制执行程序，其行为显属程序违法。四、原告主张的损失赔偿请求应否支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利；第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，因违法行为造成财产损害的，受害人有权取得赔偿的权利。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。据此，原告只有在其合法权益受到违法行政行为损害的情况下才能获得国家赔偿。被告认为原告被拆除的建筑物，系违法建筑，不应予以赔偿。但被告提供的证据不能充分证明本案中被拆除的建筑物及地上附着物属于违法建筑。因被告对原告主张的各项损失不予认可，双方争议较大。从妥善解决纠纷，维护原告合法权益的角度出发，对原告提出的赔偿请求，应由被告在查明核实的基础上，结合拆除行为与损害结果之间的因果关系，对原告的合法财产损失依法作出全面合理的赔偿。综上，被告强制拆除案涉建筑物及地上附着物的事实存在，该行为违反《中华人民共和国行政强制法》之规定，但拆除行为不具有可撤销内容。为规范行政执法程序，促进行政机关依法行政，保护公民合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款的规定，判决：一、确认被告银川市兴庆区掌政镇人民政府于2019年7月3日对原告王清洁案涉土地建筑物及地上附着物实施的行政强制拆除行为违法；二、责令被告银川市兴庆区掌政镇人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告王清洁在2019年7月3日强制拆除行为中造成的合法财产损失作出赔偿处理。三、驳回原告王清洁的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告银川市兴庆区掌政镇人民政府负担。 宣判后，掌政镇政府不服,向本院提起上诉称，一、本案没有强制拆除行为，案涉建筑物是上诉人与被上诉人协商后拆除。银兴检行公【2019】64010200008号、【2019】64010200011号《检察建议书》均已认定被上诉人承包地上建筑物为违法建设。2019年4月4日，上诉人调查人员向被上诉人作的询问笔录中，了解了未办理相关审批手续，属于违法建设，需依法拆除，被上诉人认可并进行了拆除。二、被上诉人不能作为赔偿损失的主体。被上诉人只能作为确认违法事实的主体，不能作为赔偿损失的主体。土地承包人王永除了被上诉人还有其他子女，应由其继承人继承其全部财产，包括赔偿款。被上诉人提供的其系本案赔偿款的主体证据不足，无法确定赔偿款的主体。三、被上诉人提供的证据不能证明其损失情况。被上诉人仅提供了一份十三张照片损失清单。以上证据均不能证明其损失情况，不能依据以上证据确定损失金额。四、案涉建筑物无任何审批手续，应予以拆除。被上诉人诉求的赔偿不应予以支持。综上，请求二审法院：1、撤销银川铁路运输法院（2020）宁8601行初456号行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求；2、本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人王清洁辩称，一、上诉人实施了对案涉建筑物及地上附着物的拆除行为。该拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，属违法行为。首先，被上诉人被强拆的房屋、库房、圈棚、水泵房、变压器等地上附着物位于银川市兴庆区掌政镇强家庙村，正处于《兴庆区“携手清四乱、保护母亲河”宁夏专项行动实施方案》及银川市兴庆区人民检察院《检察建议书》确定的整治范围内；其次，案涉房屋的拆迁行为与上诉人完成辖区内专项工作的行政执法目的之间具有高度的紧密关联性；其三，在本案一审庭审中，上诉人认可拆除当天有其工作人员在场维持秩序，同时，上诉人亦未能举证证明是其他第三方实施的强拆行为。其四，上诉人在实施强制拆除行为前，没有以书面形式催告被上诉人履行义务，并给予被上诉人陈述和申辩的权利，没有作出书面的强制执行决定并送达被上诉人，违反了《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序。二、被上诉人具有提起本案诉讼的原告主体资格。2018年11月6日被上诉人父亲王永因病去世后，被上诉人作为王永的近亲属，对案涉土地上的建筑物及附着物具有法律上的利害关系。三、案涉建筑物及地上附着物的清单及丈量图表等资料，是本案被上诉人要求损失赔偿的依据，由上诉人保管和掌控，但上诉人拒绝向法院提交。四、上诉人并未提交任何证据证实被上诉人的地上附着物系违法建设。综上，一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。请求二审法院：驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。 被上诉人王清洁向本院提交了以下证据：被上诉人母亲沈淑梅、妹妹王丽娟、王丽萍和王利南的身份证复印件各一份、《自愿放弃继承权益声明书》原件各一份、永宁县杨和镇南北全村村民委员会出具的第029号证明原件一份。证明目的：沈淑梅与王永系夫妻关系，被上诉人、王丽娟、王丽萍、王利南与王永系父子、女关系。上述四人与被上诉人均为王永的法定继承人。被上诉人之父王永的其他法定继承人沈淑梅、王丽娟、王丽萍、王利南均放弃了王永所承包经营土地上建筑物及地上附着物等被上诉人强制拆除所获的赔偿款。被上诉人作为原告主体适格。 上诉人掌政镇政府的质证意见：对被上诉人提交的证据的无异议。 经二审举证、质证，本院认为，被上诉人提交的证据内容真实、来源合法，与本案具有关联性，且能够达到被上诉人的证明目的，本院予以采信。 经二审查明，2018年11月6日，被上诉人王清洁之父王永因病去世。2021年3月30日，被上诉人之母沈淑梅，被上诉人之妹王丽娟、王丽萍和王利南均提交《自愿放弃继承权益声明书》，表示自愿放弃王永享有的案涉相关财产权益。 二审查明的其他事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为被上诉人王清洁是否具有适格的主体资格，上诉人掌政镇政府拆除被上诉人案涉土地建筑物及地上附着物的行为是否合法以及是否应由上诉人承担赔偿责任。 关于被上诉人是否具有适格的诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”本案案涉土地承包人为王永，王永去世之后，其妻子及三个女儿均声明表示放弃王永的案涉财产继承权。故被上诉人作为王永之子，其对案涉土地财产权益享有合法权利，系本案适格的诉讼主体。 关于上诉人拆除被上诉人案涉土地建筑物及地上附着物的行为是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一、三款规定:“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……。”根据上述规定，建设单位或者个人在乡、村庄规划区内进行建设，应当取得城市、县人民政府城乡规划主管部门颁发的乡村建设规划许可证。本案中，被上诉人的案涉土地建筑物及地上附着物是否属于违法建设，应由城市、县人民政府城乡规划主管部门予以认定。上诉人强制拆除前，未事先催告被上诉人履行义务，未听取被上诉人的陈述和申辩，亦未作出书面的强制执行决定，即对被上诉人的案涉土地建筑物及地上附着物予以强制拆除。上诉人的案涉强制拆除行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序。故一审判决确认上诉人拆除被上诉人案涉土地建筑物及地上附着物的行为违法，并无不当。 关于上诉人是否应当承担赔偿责任的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。……。”本案中，上诉人拆除被上诉人案涉土地建筑物及地上附着物的行为违法。上诉人的违法拆除行为给被上诉人合法权益造成损害的，上诉人还应承担赔偿责任。为切实化解行政争议、节约当事人诉讼成本、减少司法及行政资源耗费。对于被上诉人提出的赔偿请求，应由上诉人在裁量本案具体情况后先行作出处理。故一审法院责令上诉人对被上诉人强制拆除行为中造成的合法财产作出赔偿处理，并无不当。但一审法院对上诉人的诉讼请求均已进行审理并作出判决，不存在其他应当驳回诉讼请求的情形。故一审判决第三项“驳回原告王清洁的其他诉讼请求”不当，依法应予撤销。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项的规定，判决如下： 一、维持银川铁路运输法院（2020）宁8601行初456号行政判决第一项、第二项，即：“确认被告银川市兴庆区掌政镇人民政府于2019年7月3日对原告王清洁案涉土地建筑物及地上附着物实施的行政强制拆除行为违法”、“责令被告银川市兴庆区掌政镇人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告王清洁在2019年7月3日强制拆除行为中造成的合法财产损失作出赔偿处理”； 二、撤销银川铁路运输法院（2020）宁8601行初456号行政判决第三项，即：“驳回原告王清洁的其他诉讼请求”。 一、二审案件受理费各50元，均由上诉人银川市兴庆区掌政镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  丁 瑾 审 判 员  刘煜姗 审 判 员  马建菲 二〇二一年四月十五日 法官助理  李剑锋 书 记 员  段思琦 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……