陕西省汉中市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）陕07民初56号原告：汉中机动车驾驶员训练考试中心有限公司，住所地：陕西省汉中市引导南侧（汉中科目二考场综合服务大楼），统一社会信用代码：91610700786980433H。法定代表人：李发存，该公司执行董事。委托诉讼代理人：李旻，陕西迪杰律师事务所律师。委托诉讼代理人：王超，陕西迪杰律师事务所实习律师被告：汉中市自然资源局汉台分局，住所地：陕西省汉中市汉台区，统一社会信用代码：116107000108177192。法定代表人：侯晓俊，该局局长。委托诉讼代理人：罗韬，陕西嘉盟律师事务所律师。委托诉讼代理人：孙泺添，陕西嘉盟律师事务所律师。原告汉中机动车驾驶员训练考试中心有限公司（以下简称驾考中心）与被告汉中市自然资源局汉台分局（以下简称资源局）合同纠纷一案，本院于2020年10月29日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告驾考中心委托诉讼代理人李旻、王超，被告资源局委托诉讼代理人罗韬、孙泺添到庭参加诉讼。本案现已审理终结。驾考中心向本院提出诉讼请求：1．判令解除双方之间的借款合同；2．判令资源局偿还借款本金33086630元及从2014年4月29日至借款清偿之日的利息（暂计算至2020年9月30日利息为23702037元），本息共计56788667元；3.判令资源局赔偿驾考中心前期投资、项目部人员工资损失1930102元；4.本案诉讼费由资源局承担。事实和理由：驾考中心是一家从事机动车驾驶技能培训、考试服务的专业性公司。为促进全市驾驶员培训考试工作和交通运输事业健康发展，经驾考中心申请，汉台区委、区政府和汉中市公安局交通警察支队同意，拟由驾考中心投资建设汉中大中型客货车驾驶技能考试考场项目。为此，驾考中心成立了筹建工作领导小组，有序推进项目建设立项备案、规划选址、用地申请等筹备工作。2012年12月汉台区发展和改革局以汉区发改公交[2012]120号文件通知驾考中心：同意对该建设项目予以备案。2013年4月汉台区住房和城市建设局以汉区住建规字[2013]23号文件批复：同意在汉台区住所地：陕西省汉中市铺镇高速公路引导南侧（汉中科目二考场综合服务大楼）建设该项目。2013年4月汉中市公安局交通警察支队以汉公交支发[2013]27号文件向陕西省公安厅交通警察总队呈报《关于申请设立大中型客货车驾驶技能考试考场的可行性报告》，2013年9月陕西省公安厅交通警察总队批复：“同意在汉中市建设大中型客货车驾驶人科目二考试考场”。2015年、2017年汉台区住房和城市建设局分别以汉区住建规字[2015]12号、[2017]5号文件下达了用地规划设计条件。2017年1月汉中市国土资源局以汉区国土资发[2017]1号文件批复：“原则上同意通过建设用地预审”。为完成该项目土地征收和拆迁工作，经驾考中心与资源局协商同意，先由驾考中心以预支征地拆迁等费用的方式向资源局借款，待完成土地招拍挂程序后转为土地出让金。如驾考中心不能取得土地使用权，资源局应返还驾考中心已支付的款项，并按年利率15%向驾考中心支付利息。按照征地进度，驾考中心分别于2014年4月29日、2014年10月9日、2015年8月5日、2016年11月30日、2017年6月15日向资源局指定的账户支付征地款项7000000元、5612850元、10000000元、5000000元、9282480元，共计36895330元；减去2014年11月25日退还的3918700元，实际支付款额32976630元。2014年9月25日和2014年11月7日驾考中心分别向汉中方圆土地测绘队垫付测量费58000元和52000元，共计110000元。以上征地款项和测量费合计33086630元。另外，驾考中心为筹备该项目还支出了前期项目规划设计、筹建处建设拆除、项目部人员工资等费用共计1930102.95元。2018年8月，该项目用地经过汉中市林业局专项环保督查后，认为该项目选址在陕西汉江湿地自然保护区范围内，涉及环境敏感区。2018年8月10日汉中市汉台区林业局向驾考中心下达了责令整改通知书，要求驾考中心限期拆除活动板房和硬化地面等设施，恢复地表原状。2018年8月22日汉中市环保局汉台分局又向驾考中心下达了该项目备案无效的通知。所以该项目土地通过审批已不可能，驾考中心也不可能取得土地使用权，该项目已无法继续筹建和推进实施。驾考中心因此蒙受了重大经济损失，现提起诉讼，请求依法判决支持驾考中心的诉讼请求。资源局辩称，一、资源局并非驾考中心起诉借款合同的相对方，不是本案的适格被告。资源局作为自然资源管理部门，根据汉台区人民政府的委托负责汉台区范围内的土地征收和拆迁工作。开展土地征收和拆迁工作时所需要支出的费用均由汉台区财政予以保障，土地出让收益也由财政享有。具体就本案而言，驾考中心“出借”的款项中，31282480元的收款人是汉台区财政局，收款账户是国家金库汉台支库，有5682150元的收款人是汉台区农村养老保险经办中心。以上款项均未进入资源局的账户，资源局对上述账户亦无管理和支配的权利，资源局在开展征地拆迁工作中所需要支出费用，均由汉台区财政局下达支出预算的通知，并将所需资金划给驾考中心。因此，驾考中心与资源局之间不存在借款关系，更不是其所谓“借款合同”的相对方，不是本案的适格被告。二、驾考中心诉请的利息没有事实和法律依据。双方之间从未签订任何形式的借款合同，更未约定过利息。驾考中心提出的按年利率15%支付利息没有事实根据。同时，驾考中心提前预付征地款的行为不能等同于民间借贷行为，驾考中心预付征地款的目的是为了促使该地块土地征收工作的顺利进行，并为其在土地招拍挂中能够获得更大的摘牌机会而进行的一种投资行为，对该行为所导致的风险应由其自身予以承担。按照《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第十五条的规定，“原告以借据、收据、欠条等债权凭证为依据提起民间借贷诉讼，被告依据基础法律关系提出抗辩或者反诉，并提供证据证明债权纠纷非民间借贷行为引起的，人民法院应当依据查明的案件事实，按照基础法律关系审理。”驾考中心预付征地拆迁款的行为应属投资行为而非民间借贷。三、驾考中心诉请资源局赔偿其前期投资、项目部人员工资损失没有事实和法律依据。驾考中心作为能够独立承担民事责任的公司法人，对其商业决策和投资行为所带来的利益和风险均因由其本人承担。用于项目前期规划设计和筹建的支出，都是正常商业投资的范畴，系其正常的公司运营成本。驾考中心拟建项目无法继续实施的原因是在2018年其项目选址地被列入汉江湿地自然保护区范围内，无法通过环境评估所致，和资源局无关。驾考中心以此为由要求资源局对其商业投资行为所导致的损失承担责任，显然没有事实和法律的依据。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：1.对驾考中心提交的汉中城东物流园区有限公司工资表（2012年12月-2014年8月）、汉中驾培集团2017年1月-2017年8月员工工资表以及驾考中心员工工资支付表，其证明目的为驾考中心为案涉项目聘用了相关专业技术人员开展筹备工作，自2012年12月至2020年7月支付人员工资共计1109191元。资源局质证称，对以上证据的真实性有异议，且与本案无关，上述工资表中并无领款人签字，不能证明实际发放，且汉中城东物流园区有限公司系独立的公司，与驾考中心并非同一主体。经本院审查，该组证据系驾考中心自制人员工资表格，无其他证据表明该组证据显示的人员工资系专为案涉项目所支出，真实性、关联性均不能完全确定，不能达到驾考中心的证明目的，对该组证据不予采信。2.对驾考中心提交的汉中市城乡建设规划局建设项目退文通知书，其证明目的为从2014年3月6日起，资源局明确知道该宗土地用地性质不符合城市规划要求，本案利息应从2014年3月6日起算。资源局质证称，对该份证据真实性予以认可，但对证明目的不认可，该份通知书是下发给驾考中心的，是驾考中心项目申报的正常流程，资源局对其内容并不知晓，和本案无关。经审查，本案驾考中心为案涉项目支付第一笔款项的时间为2014年4月29日，其要求从2014年3月6日开始计算利息无事实依据，不能达到驾考中心的证明目的，本院对该证据的真实性予以认定，但对其证明目的不予支持。3.对驾考中心提交的其他证据，资源局对真实性均无异议，本院对证据真实性予以确认，对案涉项目经过各行政部门审批备案的事实基本经过、驾考中心为案涉项目支出垫付相关费用以及该项目备案失效的事实予以认定。根据当事人的陈述和全案证据，本院认定事实如下：驾考中心拟投资建设汉中大中型客货车驾驶技能考试考场项目，建设地点拟选址为汉台区龙江办事处张码头村。经驾考中心与资源局协商，资源局同意由驾考中心垫资推动征地、用地事项。2012年12月31日汉中市汉台区发展和改革局向驾考中心发文同意该项目备案；2013年4月11日汉中市汉台区住房和城乡建设管理局向汉中市国土资源局、驾考中心发文同意在龙江办事处张码头村建设大中型客货车驾驶技能考试考场项目；2014年1月13日汉中市环境保护局汉台分局建设项目环境影响评价分类登记审查表登记审查意见为“案涉项目应委托有资质的环评单位编制建设项目环境影响报告表，并按程序报批，环评未经审批，不得开工建设。”2014年1月22日汉中市国土资源局在建设用地申报表土地管理部门年度用地指标意见为：“项目位于有条件建设区，调整规划后方可修建。”驾考中心同时在该建设用地申报表上盖章。2014年3月6日汉中市城乡建设规划局对驾考中心申报的《关于建设汉中机动车驾驶技能考试考场项目选址报告》经审查后作出通知，以“1.用地性质不符合城市规划要求以及5.其他：因驾考中心申报用地位置属于生态绿地，用地性质不符，请驾考中心调整用地位置，另行申报”的原因不予批准。为实施前述项目的征地工作，2014年4月29日，驾考中心向汉台区财政局国有土地使用权出让收支核算户交款7000000元。2014年9月25日，驾考中心向汉中方圆土地测绘队电汇支付测量费58000元。2014年9月28日，驾考中心向汉台区农村社会养老保险经办中心交纳新被征地农民社保基金5612850元。2014年11月7日，驾考中心通过中国银行向汉中方圆土地测绘队转账支付52000元。2014年11月24日，驾考中心向汉台区财政局和国土分局提出《关于汉中大中型客货车驾驶技能考试考场项目退款申请》，称前期款项已缴足，申请退还剩余资金3918700元。2014年11月25日汉台区国有工业土地使用权出让支出专户通过中国银行向驾考中心退款3918700元，用途备注为：退驾驶员考训中心征地款。2015年8月3日驾考中心向汉台区财政局国家金库汉台支库交款10000000元，资源局同日出具说明：“为了加快推进汉中机动车驾驶人技能考试中心项目征地拆迁工作，驾考中心给资源局账户打入征地款10000000元（大写壹仟万元整），用于该项目的征地拆迁工作。”2016年11月30日驾考中心向汉台区财政局国家金库汉台支库交款5000000元，资源局同日出具说明证明该款项系驾考中心向资源局账户打入的征地款，用于案涉项目的征地拆迁工作。2017年1月11日汉中市国土资源局向驾考中心发文，原则上同意建设项目用地预审。2017年1月12日汉中市汉台区住房和城乡建设管理局汉中市国土资源局发文，原则同意在龙江办事处张码头村建设大中型客货车驾驶技能考试考场项目。2017年6月15日，驾考中心通过中国建设银行向待报解预算收入专户汇款9282480元，用途备注为：龙江驾驶员考训中心征地款928.248万元。以上驾考中心共计支出33086630元。2018年8月10日，汉台区林业局向驾考中心发出责令整改通知书，称因驾考中心在陕西汉江湿地省级自然保护区范围内修建活动板房，硬化路面，不符合环保督察要求，责令其拆除活动板房和硬化地面等设施，并要求恢复地表原状。2018年8月22日，汉中市环境保护局汉台分局向驾考中心发出《关于认定汉中机动车驾驶员训练考试中心有限公司汉中大中型客货车驾驶技能考试考场项目备案无效的通知》，认定该项目选址涉及环境敏感区中的重要湿地，驾考中心已经取得的备案无效。本案审理过程中，经本院询问，驾考中心表示，如本院认定当事人的有关行为无效，其放弃第1项诉讼请求，但坚持其他诉讼请求。本院认为，本案的争议焦点为：1.本案是否构成借款合同关系及是否应当解除合同；2.资源局是否应返还驾考中心垫付的资金、赔偿损失，以及具体金额的认定。关于争议焦点1，依照《中华人民共和国预算法》第四条第二款、第十三条、第三十五条第三款之规定，资源局作为政府机构，同意他人垫资用于征地支出缺乏合法性依据，故驾考中心认为本案构成借款合同关系，请求予以解除的主张本院不予支持。关于争议焦点2，因资源局的有关行为缺乏合法性依据，基于双方合意，由驾考中心垫付的与征地有关的费用资源局应负责返还，且因资源局存在过错，应赔偿有关损失。对资金占用部分损失，驾考中心按年15%利率计算的有关主张缺乏事实和法律依据，本院酌情确定依中国人民银行同期基准贷款利率及全国银行间同业拆借中心公布的同期贷款市场报价利率，并根据驾考中心主张的时间结合其实际支付时间确定计息期间。驾考中心主张的前期投资、项目部人员工资损失1930102元，因其证据真实性、关联性不能完全予以确认，应承担举证不能之责，本院对其该部分主张不予支持。综上所述，驾考中心的诉讼请求部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国预算法》第四条第二款、第十三条、第三十五条第三款，《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条、第一百五十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条第二款之规定，判决如下：一、被告汉中市自然资源局汉台分局于本判决生效后三十日内向原告汉中机动车驾驶员训练考试中心有限公司返还33086630元；二、被告汉中市自然资源局于判决生效后三十日内向原告汉中机动车驾驶员训练考试中心有限公司赔偿利息损失，利息的计算以原告机动车驾驶员训练考试中心有限公司实际支付的金额为基数,自实际支付之日起至实际返还之日止,2019年8月19日之前的利息按中国人民银行同期基准贷款利率计算,2019年8月20日之后的利息按全国银行间同业拆借中心公布的同期贷款市场报价利率计算（计息金额、期间详见附表）；三、驳回原告汉中机动车驾驶员训练考试中心有限公司的其他诉讼请求。如未按照本判决指定期限履行金钱给付义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费335393.84元，由原告汉中机动车驾驶员训练考试中心有限公司负担103085.84元，由被告汉中市自然资源局负担232308元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。审 判 长 王永吉审 判 员 曹建祥审 判 员 李俊霞二〇二一年四月三十日法官助理 王建芬书 记 员 唐冰倩附表：计息金额（元）计息期间70000002014年4月29日至2014年11月24日580002014年9月25日至实际返还之日56128502014年9月28日至实际返还之日520002014年11月7日至实际返还之日30813002014年11月25日至实际返还之日100000002015年8月3日至实际返还之日50000002016年11月30日至实际返还之日92824802017年6月15日至实际返还之日1