陕西省高级人民法院 行政判决书 （2021）陕行终215号 上诉人（原审原告）：师刚民，男，汉族。被上诉人（原审被告）：韩城市人民政府。住所地：陕西省韩城市。法定代表人：亢振峰，该市市长。委托诉讼代理人：李雷娟，韩城市司法局工作人员。委托诉讼代理人：和君琪，陕西行天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韩城市自然资源局。住所地：陕西省韩城市新城区桢州大街与香山路十字西南角。法定代表人：王**宇，该局局长。委托诉讼代理人：樊俊峰，男，该局政策法规科科长。委托诉讼代理人：王宇，陕西行天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韩城市西庄镇人民政府。住所地：韩城市。法定代表人：孙大鹏，该镇镇长。委托诉讼代理人：李根，该镇人民政府工作人员。委托诉讼代理人：冯振南，陕西建宾律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：陕西黄河矿业(集团)有限责任公司。住所地：陕西省韩城市。法定代表人：李保平，该公司董事长。委托诉讼代理人：吴海平，陕西建宾律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韩城市负责人：刘小林，该村村主任。被上诉人（原审被告）：韩城市XX镇XX村XX组。住所地：陕西省韩城市负责人：师庆安，该小组组长。上诉人师刚民诉被上诉人韩城市人民政府（以下简称韩城市政府）、韩城市自然资源局、韩城市西庄镇人民政府（以下简称西庄镇政府）、陕西黄河矿业(集团)有限责任公司（以下简称黄河矿业公司）、韩城市西庄镇井溢村村民委员会（以下简称井溢村村委会）、韩城市XX镇XX村XX组（XX村XX组）行政征收及行政赔偿一案，不服陕西省延安市中级人民法院（2020）陕06行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人师刚民，被上诉人韩城市政府的委托诉讼代理人李雷娟、和君琪，西庄镇政府的委托诉讼代理人李根、冯振南，黄河矿业公司的委托诉讼代理人吴海平，到庭参加诉讼，韩城市自然资源局的委托诉讼代理人樊俊峰、王宇因疫情管控原因以云上法庭方式参与庭审。被上诉人井溢村村委会、井溢村一组经法庭合法传唤未到庭。本案现已审理终结。一审经审理查明，1998年1月，师刚民与其所在的井溢村村委会签订了机井承包合同，合同约定将井溢村所有的位于韩城市XX镇XX村XX组管理处门前的机井及其附属设施承包给师刚民管理，用于农业灌溉。1998年5月5日，韩城市水利水土保持局核发了韩水管字000128号《水利工程使用证》，该证载明工程使用人为师刚民，工程使用年限为自1998年1月1日至2028年1月1日。2012年9月20日，黄河矿业公司与井溢村村委会签订了《征收土地协议书》和《征收土地补充协议书》，协议约定黄河矿业公司将井溢村一组位于韩城市西庄镇镇区规划范围内，改线后的108国道以西，西庄中学以北，井溢村以南的19.6219亩集体土地予以征收。韩城市国土资源局及西庄镇政府作为鉴证方在《征收土地协议书》上加盖印章。2012年11月22日，黄河矿业公司支付了相关赔偿款项。师刚民承包的机井在此次征用范围之内，师刚民称其灌溉渠被占用、毁坏，先后提起了一审、二审、再审民事诉讼、行政诉讼、行政复议等一系列诉讼。一审另查明，西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1263号行政判决和西安铁路运输中级法院（2018）陕71行终79号行政判决均认定黄河矿业公司与井溢村村委会签订的《征收土地协议书》系平等民事主体之间达成的民事协议。一审认为，行政赔偿应以损害后果与行政机关的违法行为之间须有直接的、唯一的因果关系并且该财产损失应为直接损失。本案中，人民法院生效的判决书已经确认黄河矿业公司与井溢村村委会签订的《征收土地协议书》系平等民事主体之间达成的民事协议，师刚民提供的证据不能证明韩城市政府存在委托其他行政机关或单位实施征收的行政行为。且黄河矿业公司已经向井溢村村委会支付了水利等农田设施的补偿款项，师刚民作为案涉水利工程的承包人，有关补偿事宜可通过向井溢村村委会等主张或通过民事诉讼予以解决。师刚民主张赔偿其进行诉讼、复议所产生的误工费、交通费、邮寄费、复印费、伙食补助费、律师代理费等各项损失无事实和法律依据，不予支持。综上，师刚民主张要求确认行政行为违法并要求赔偿的诉讼请求明显不能成立。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回师刚民的诉讼请求。案件受理费50元，由师刚民负担。上诉人师刚民上诉称：（一）原审认定事实错误。XX镇XX村委会支付了农田水利工程及附属设施的财产补偿费，黄河矿业公司并未支付管理农田配套设施保险金和补偿金的安置补助费60万元及2012年6月至2020年6月的补助利息364500元，原审认为黄河矿业公司已经向井溢村村委会支付了水利等农田设施的补偿款项错误；（二）依据原审法院查明的下列事实：1998年1月，师刚民与其所在的村委会签订了机井承包合同，合同约定将井溢村所有的位于村一组管理处门前的机井及其附属设施承包给师刚民管理，用于农田灌溉。1998年5月5日，韩城市水利局核发了韩水管字000128号《水利工程使用证》，该证载明工程使用人为师刚民，工程使用年限自1998年1月1日至2028年1月1日。2012年9月20日，黄河矿业公司与井溢村村委会签订了《征收土地协议书》和《征收土地补充协议书》，协议约定黄河矿业公司将井溢村委会一组位于韩城市西庄镇镇区规划范围内，改线后的108国道以西，西庄中学以北，井溢村以南的19.6219亩集体土地予以征收。韩城市国土资源局及西庄镇政府作为鉴证方在《征收土地协议书》上加盖印章。依据陕西省政府审批土地件陕政土批（2012）1170号文件第五条的规定：“当地人民政府要及时足额兑现征地补偿费，落实安置措施，切实安排好被征地单位群众的生产和生活。”因此韩城市政府有义务按照上述规定依法履行相关职责。请求:1.撤销一审行政赔偿判决；2.确认韩城市XX组XX村项目（一期）中委托韩城市自然资源局、西庄镇政府、黄河矿业公司、井溢村村委员会及井溢村一组，强行占用了上诉人承包经营管理水利工程灌溉渠道建设用地侵犯了上诉人合法权益的行为违法；3.判令韩城市政府落实黄河矿业公司返还上诉人管理农田配套设施保险金和补偿金的安置费60万元，及2012年6月至2020年6月的补助利息364500元；落实西庄镇政府返还上诉人投资的水利工程附属电力设施及水利工程配套设施的财产补偿金25万元。同时赔偿因征地强行占用上诉人水利工程附属设施侵犯上诉人合法权益，上诉人因主张权利产生的八年来近二十审的误工费14900元、交通费9379.5元、邮寄复印费2210.5元、伙食补助费7450元、律师代理费4000元、律师咨询费7600元，合计1260040元。4.一、二审诉讼费由韩城市政府承担。韩城市政府答辩称，（一）其没有对上诉人作出占地行为，也没有委托其他单位实施占地行为。（二）原审认定的事实系师刚民进行一系列诉讼认定的事实，西安铁路运输中级法院作出的（2018）陕71行终79号行政判决认定黄河矿业公司与井溢村村委会签订的协议系平等民事主体之间达成的民事协议。（三）原审法院适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。韩城市自然资源局答辩称，黄河矿业公司与井溢村村委会签订的《征收土地协议书》系平等民事主体之间达成的民事协议，该协议主体并不包含师刚民。且韩城市自然资源局仅以鉴证人身份在该协议上加盖印章，该《协议书》并非韩城市自然资源局作为行政机关为了履行行政职责、实现行政管理的目标，与相对人经过协商一致所达成的协议。韩城市自然资源局的鉴证行为并未直接给当事人设定新的权利义务，鉴证行为也并未损害师刚民的任何权利。且上述内容已由西安铁路运输中级法院作出的（2018）陕71行终79号行政判决及延安市中级人民法院在本案一审中予以确认。请求驳回上诉，维持原判。西庄镇政府答辩称，（一）本案不属于行政诉讼法的调整范畴，在一审庭审调查中，黄河矿业公司与对方签订的征收协议能够证明该协议为民事协议。（二）西庄镇政府不是征收行为的实施主体，不是本案的适格被告。原审事实认定清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。黄河矿业公司答辩称，（一）其是依照《公司法》设立的企业法人，不属于国家行政单位，未作出任何行政行为或行政决定，不是本案适格的被告。（二）黄河矿业公司未实施侵权行为，没有赔偿责任。师刚民承包井溢村设施，与村集体发生权益之争，本质上是村集体与村民的利益之争，与黄河矿业公司无关，其上诉请求也与黄河矿业公司无行政法律上的利害关系。（三）黄河矿业公司占地建设是基于市政府委托实施的征地行为，有西庄镇政府西政字（2011）08号请示、2011年6月14日韩城市政府召开的第26次专题问题会议纪要等材料予以佐证，其占地建设的行为合法。请求驳回上诉，维持原判。井溢村村委会及井溢村一组未到庭也未提交书面答辩意见。本院经审理查明，2012年12月31日，陕西省人民政府作出的陕政土批[2012]1170号《审批土地件》中载明：“一、同意将韩城市县级土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内XX镇XX村、XX村XX组的10.0366公顷集体农用地（其中耕地5.7073顷，园地4.0991公顷，其他农用地0.2302公顷）转为建设用地。二、同意将上述转用后的10.0366公顷土地，连同上述有关村组的0.0692公顷建设用地，两项合计10.1058公顷集体土地依法征收为国有。三、同意将上述征收为国有的10.1058公顷土地用于城镇建设。由韩城市人民政府按照国家法律、法规的规定及城市、村镇规划确定的土地用途和要求依法批准供地，并将供地情况报省国土资源厅备案。涉及经营性用地和工业用地必须通过招标、拍卖、挂牌方式供地。” 2012年9月20日，黄河矿业公司与井溢村村委会签订了《征收土地协议书》，协议约定黄河矿业公司将井溢村一组位于韩城市西庄镇镇区规划范围内，改线后的108国道以西，西庄中学以北，井溢村以南的19.6219亩集体土地予以征收。该协议并对征收土地补偿费、安置补助费、支付方式进行了约定。韩城市国土资源局及西庄镇政府作为鉴证方在《征收土地协议书》上加盖印章。2012年9月20日，黄河矿业公司与井溢村村委会签订《征收土地补充协议书》载明：“一、地面附着物 1.地面附着物所涉及的新旧坟墓迁移按每座1500元费用标准统一补偿……坟墓数量按100座结算……2.项目建设征收土地范围内的水利等农田设施，陕西黄河矿业（集团）有限责任公司一次性赔偿20万元作为井溢村村民委员会解决群众生产自救的费用来源……二、陕西黄河矿业（集团）有限责任公司一次性支付井溢村村民委员会25万元管理费。本协议内容的费用60万元……”西庄镇政府作为鉴证方在《征收土地协议书》上加盖印章。2012年11月22日，黄河矿业公司支付了相关款项。师刚民承包的机井渠道用地在此次征用范围之内。庭审中，黄河矿业公司陈述其受韩城市政府的委托与井溢村村委会签订了《征收土地协议书》及《征收土地补充协议书》。另查明，西安铁路运输中级法院（2018）陕71行终79号《行政判决书》载明：2017年4月10日，师刚民向陕西省国土资源厅申请行政复议，在听证过程中将复议请求明确为：“1.韩城市国土资源局鉴证的征收土地协议书违法；2.确认黄河公司和井溢村村委会签订的征收协议书以租代征行为违法。”2017年7月6日，陕西省国土资源厅做出陕国土资复[2017]9号《行政复议决定书》，以本案行政复议申请不符合法定受理条件为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人师刚民的行政复议申请。师刚民不服[2017]9号《行政复议决定书》，向西安铁路运输法院提起诉讼，西安铁路运输法院驳回了师刚民的诉讼请求。师刚民不服提起上诉，西安铁路运输中级法院认为，2012年9月20日陕西黄河公司与井溢村村委会签订了《征收土地协议书》，该协议书系平等民事主体之间达成的民事协议，韩城市国土资源局虽以鉴证人的身份在该协议上加盖印章，但该《征收土地协议书》并非韩城市国土资源局作为行政机关为了履行行政职责，实现行政管理目标，而与相对人经过协商一致达成的协议。韩城市国土资源局的鉴证行为并未直接设定当事人新的权利义务关系，师刚民也未提供其合法权益被韩城市国土资源局鉴证行为损害的证据，故师刚民在向陕西省国土资源厅提起的行政复议中，请求确认的复议请求，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。故驳回了师刚民的上诉。本院经现场勘察，师刚民所承包的机井、井房及配套的电力设施均未毁损，师刚民对此无异议。本院认为：（一）关于师刚民的原告资格问题。本案中，师刚民所述的渠道在陕西省人民政府陕政土批（2012）1170号《审批土地件》征收范围内，各方对此也不持异议，师刚民提交的《合同书》显示，所诉渠道在其承包合同期内，该渠道被占，故师刚民具有本案的原告资格。（二）关于师刚民的诉讼请求是否应予支持的问题。师刚民的诉讼请求为：“1.确认被告韩城市XX村项目(一期)中委托韩城市自然资源局、韩城市西庄镇人民政府、陕西黄河矿业（集团）有限责任公司、井溢村委员会及一组，强行占用了原告承包经营管理水利工程灌溉渠道建设用地侵犯了原告合法权益的行为违法;2、判令被告韩城市人民政府落实返还并赔偿原告管理农田配套设施保险金和补偿金的安置费60万元及2012年6月至2020年6月的补助费利息364500元;原告投资的水利工程附属电力设施及水利工程配套设施的财产补偿金250000元;被告韩城市人民政府强行占用的行政违法行为造成原告为主张权利8年来七院近20审的误工费14900元、交通费9379.5元、邮寄复印费2210.5元、伙食补助费7450元、律师代理费4000元、律师咨询费7600元，以上合计1260040元;3、本案诉讼费由被告承担。”《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。本案中，陕西省政府陕政土批（2012）1170号《审批土地件》载明：同意将韩城市县级土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内XX镇XX村、XX村XX组的10.0366公顷集体农用地转为建设用地……同时，根据黄河矿业公司在庭审中的陈述，其受韩城市政府的委托与井溢村村委员会签订了《征收土地协议书》及《征收土地补充协议》。黄河矿业公司也按照协议的约定支付相关款项，该征收行为并未违反法律规定。师刚民所诉渠道占地在陕政土批（2012）1170号文件范围内，也在涉案《征收土地协议书》范围内，由于该土地属于集体土地，渠道是师刚民签订合同前由村一组所建，师刚民也未提交证据在渠道上有添附物，因此，在黄河矿业公司受韩城市XX村委会签订《征收土地协议书》、《征收土地补充协议书》并支付相关费用的情况下，师刚民请求确认涉案渠道被占违法请求的理由不能成立。关于师刚民主张的赔偿问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有……”依据上述法律规定，如果在征收过程中，韩城市政府造成师刚民承包地上附着物损失，师刚民有权主张附属物赔偿。根据查明的事实，师刚民认可承包的机井、井房及配套电力设施均未毁损，只是渠道被占。但师刚民又认可渠道及渠道所涉及土地为井溢村一组，在XX村XX组配套给其使用，如前所述，师刚民未提交证据证明承包机井后，在所诉渠道上添附了其他建筑物，故该渠道被占用，对师刚民并未造成直接损失。师刚民依据2012年11月22日黄河矿业公司付给原韩城市国土资源局资金往来结算票据，要求返还并赔偿其管理农田配套设施保险金和补偿金的安置费60万元及利息。但该费用是井溢村农田配套设施、坟墓迁移管理费，并非只针对师刚民所承包机井的补偿费用。故师刚民依据该转账票据请求返还并赔偿60万元及利息的主张显然没有事实依据。关于师刚民主张其投资的水利工程附属电力设施及水利工程配套设施的财产补偿金25万元，依据是《征收土地补充协议书》第二条的约定。但根据黄河矿业公司与井溢村村委会2012年9月20日签订《征收土地补充协议书》载明：“一、地面附着物 1.地面附着物所涉及的新旧坟墓迁移按每座1500元费用标准统一补偿……坟墓数量按100座结算……2.项目建设征收土地范围内的水利等农田设施，陕西黄河矿业（集团）有限责任公司一次性赔偿20万元作为井溢村村民委员会解决群众生产自救的费用来源……二、陕西黄河矿业（集团）有限责任公司一次性支付井溢村村民委员会25万元管理费。”从以上协议可以看出，上述费用总共60万元，是支付给井溢村的坟墓迁移费、征收范围内水利等农田设施生产自救费用以及管理费。第二条约定的是黄河矿业公司一次性支付井溢村村民委员会25万元管理费，该费用亦不是针对师刚民所承包的机井及附属设施，师刚民以此为由要求支付25万元附属设施费用的理由亦不能成立。关于师刚民主张误工费、交通费、邮寄复印费、伙食补助费、律师代理费等费用，均非渠道被占造成的直接损失，其该项请求不予支持。需要指出的是，在行政诉讼案件中，根据被告恒定原则，被告只能是行政机关，一审将黄河矿业公司列为被告错误，本院在此予以指正。另外，师刚民所诉渠道用地在陕西省政府陕政土批（2012）1170号《审批土地件》范围内，该渠道用地被征收是行政征收。西安铁路运输中级法院（2018）陕71行终79号行政判决审查的是行政复议决定的合法性，并针对涉案被诉行政复议决定作出判决，判决论述部分虽然对《征收土地协议书》的性质作了表述，但本案师刚民要求确认强占其渠道建设用地违法并提起赔偿，原审依据西安铁路运输中级法院（2018）陕71行终79号行政判决驳回师刚民的诉讼请求认识错误，本院予以指正。但判决结果并无不当。综上，上诉人师刚民的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人师刚民负担。本判决为终审判决。   审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    涂道勇   二〇二一年四月三十日 书  记  员    李嘉钰 1