四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川01行终587号 上诉人（原审原告）钟德松，男，1964年11月15日出生，汉族，住四川省成都市青白江区。 上诉人（原审原告）张华秀，女，1965年4月2日出生，汉族，住四川省成都市青白江区。系上诉人钟德松之妻。 上诉人（原审原告）钟佑伟，男，1988年9月14日出生，汉族，住四川省成都市青白江区。系上诉人钟德松之子。 上诉人张华秀、钟佑伟共同委托代理人钟德松，系本案上诉人。 上诉人钟德松、张华秀、钟佑伟共同委托代理人臧云，北京京坤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市青白江区清泉镇人民政府。住所地：四川省成都市青白江区清泉镇青石路**。 法定代表人李智伟，镇长。 委托代理人兰波，四川达和律师事务所律师。 委托代理人唐远雨，四川达和律师事务所律师。 上诉人钟德松、张华秀、钟佑伟因诉被上诉人成都市青白江区清泉镇人民政府（以下简称清泉镇政府）确认《模拟拆迁补偿协议书》无效一案，不服四川省金堂县人民法院（2020）川0121行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月1日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，钟德松与张华秀系夫妻，钟佑伟系2人之子。3人系成都市青白江区××镇××村××组（原××村××组）村民，在该村共同拥有房屋1座（证号：成青房权证监证字第0××7号）。2017年10月18日，钟德松签订了《自愿申请拆迁调查表》，表示愿意拆迁。10月30日，清泉镇政府对钟德松、张华秀、钟佑伟房屋进行了测量。2017年11月7日，钟德松作为家庭成员（被拆迁人：钟德松、张华秀、钟佑伟）与清泉镇政府（拆迁单位）签订《模拟拆迁补偿协议书》（以下简称模拟拆迁协议），双方就拆除钟德松家庭房屋及补偿事宜达成合意：清泉镇按照钟德松、张华秀、钟佑伟意愿及所在生产组的申请，拆迁钟德松、张华秀、钟佑伟位于××镇××村××组的房屋，涉及钟德松、张华秀、钟佑伟需拆迁的房屋和地上附着物参照《成都市青白江区人民政府转发区国土局等部门的通知》（青府办发〔2013〕23号）的相关标准执行，协议确定了清泉镇政府向钟德松、张华秀、钟佑伟支付拆迁补偿费、搬家费、过渡费的金额，并对钟德松、张华秀、钟佑伟的具体安置面积进行了确定。经计算，清泉镇政府应给予钟德松、张华秀、钟佑伟家庭拆迁补偿金额为166955.19元。该模拟拆迁协议同时约定以组为单位，模拟拆迁补偿协议率达到100%且签订用地协议后，模拟拆迁补偿书生效并自动转为正式拆迁补偿协议书。同日，清泉镇政府调查登记组对钟德松户家庭房屋、构筑物、附着物、家具家电进行清点登记，同时计算出应该补偿的金额，钟德松在补偿附表上签字确认。2017年11月23日，清泉镇政府向钟德松、张华秀、钟佑伟转账支付了166955.19元。 2017年12月3日，清泉镇政府与××村××组签订了《用地协议》，主要内容为：根据××村××组申请，清泉镇政府使用××村××组土地572.88亩土地（其中耕地526.54亩、非耕地46.34亩），协议对清泉镇政府使用土地的补偿（包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费）及到龄人员享受待遇等作出了约定。在签订协议后，清泉镇政府向张华秀等到龄人员发放了生活补贴。在拆迁范围内，清泉镇政府与××村××组村民签订模拟拆迁协议率已经达到了100%。 另根据各方当事人的当庭一致陈述，查明钟德松、张华秀、钟佑伟房屋已经被拆除，目前为荒地，将用于项目建设。 原审法院另查明，根据成都市青白江区人民政府关于清泉镇村（社区）建制调整改革方案的要求，原××镇××村、××村、××村合并设立××村，原××村××组现已变更为××村××组。 原审法院认为，本案审理焦点为：1.钟德松、张华秀、钟佑伟的起诉是否超过了起诉期限。2.钟德松能否代表家庭对案涉房屋作出处分。3.模拟拆迁协议是否有效。针对争议焦点，分述如下： 1.关于起诉期限的问题，因行政协议兼具公法和私法的属性，对起诉期限既可能涉及到民事诉讼的诉讼时效问题，也能涉及行政诉讼的起诉期限问题。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定”，本案钟德松、张华秀、钟佑伟提起的诉讼系确认合同无效，该请求既不是民事协议的债权请求权，也不是行政协议的单方变更、解除，确认合同效力属于形成之诉，不受诉讼时效或者起诉期限的限制，故清泉镇政府辩称钟德松、张华秀、钟佑伟起诉超过起诉期限，原审法院不予采信。 2.关于钟德松是否形成代表行为，案涉房屋系钟德松、张华秀、钟佑伟共同共有，且其三人为近亲属关系，清泉镇政府与家庭代表钟德松签订案涉协议符合拆迁工作中的惯常做法。且清泉镇政府对钟德松、张华秀、钟佑伟共有的整体房屋、构（建）筑物及家具家电进行丈量、登记，并未损害钟德松、张华秀、钟佑伟的合法权益，故钟德松与清泉镇政府签订的模拟拆迁协议，应视为是家庭所有成员对其共有的案涉房屋拆迁所作出的共同意思表示。钟德松、张华秀、钟佑伟主张该协议未经其他共用人同意，缺乏合意，原审法院不予采信。 3.关于案涉协议的效力问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：”行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”和原《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”之规定，对行政协议的效力审查，要对依法行政、保护行政相对人信赖利益、诚实信用等基本原则进行利益衡量，也要从维护契约自由，维持行政行为的安定性、保护行政相对人的信赖利益的角度进行审查。本案中，清泉镇政府与钟德松自愿签订模拟拆迁协议，并对清泉镇政府拆迁钟德松、张华秀、钟佑伟家庭的房屋给予补偿达成一致意见。签订协议后，清泉镇政府已经向钟德松、张华秀、钟佑伟支付了补偿款，且案涉房屋已经被拆除，该协议实际上已经履行完毕。钟德松、张华秀、钟佑伟认为因案涉土地未经国家批准征收，故签订主体不适格，补偿标准不公平，清泉镇政府有欺诈胁迫行为，请求确认协议无效。原审法院认为，在钟德松、张华秀、钟佑伟没有证据证明签订案涉模拟拆迁协议内容存在重大明显违法，损害国家利益、公共利益、他人合法权益或欺诈胁迫等情形下，钟德松、张华秀、钟佑伟的主张不足以导致协议无效。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回钟德松、张华秀、钟佑伟的诉讼请求，案件受理费50元，由钟德松、张华秀、钟佑伟负担。 宣判后，钟德松、张华秀、钟佑伟不服，向本院提起上诉称，被诉协议之签订，没有行政法上的依据，且存在严重、明显的违法之处。主要理由：一、被诉协议签订之目的，不仅涉及钟德松、张华秀、钟佑伟的宅基地，还包括承包土地（耕地）。二、被诉协议之目的，在于清泉镇政府通过规避法律规定的征地制度和农用地转用审批制度，直接在集体土地尤其是耕地上违法进行非农业建设。三、对于被诉协议的合法性即效力问题，应由清泉镇政府承担举证责任。四、清泉镇政府未提供有效的证据证明被诉协议之订立具有行政法上的依据即征收决定或者征地批文。五、原审判决适用法律错误且认定事实不清。六、从司法判例来看，类似被诉协议之“预征地协议”“协议征收”等规避法律规定、违背立法目的的行为，大多数法院尤其是最高法院均持否定态度。故向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，依法改判。 被上诉人清泉镇政府在二审中未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。二审审理中，钟德松、张华秀、钟佑伟向本院提交了成都市青白江区规划和自然资源局2021年1月28日作出的《政府信息公开申请办理告知书》（青自然资信公〔2021〕10号）及附件，附件内容为原成都市青白江区国土资源局于2018年3月23日作出的青国土资监〔2018〕第7号《行政处罚决定书》。经审查，该证据在钟德松、张华秀、钟佑伟提起本案诉讼前即已存在，系钟德松、张华秀、钟佑伟在一审程序以后通过政府信息公开申请的方式取得，不属于因正当事由在一审程序中未提供的情形。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院对该份证据不予接纳。 本院认为，本案中，钟德松、张华秀、钟佑伟房屋所对应的土地在未被国家征收的前提下，钟德松与清泉镇政府签订的模拟拆迁协议，系双方就其房屋拆迁补偿事宜协商后达成的一致意见，是双方真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，亦未损害社会公共利益，且协议也已经实际履行完毕，不存在无效的情形。钟德松、张华秀、钟佑伟认为清泉镇政府以签订协议方式征收其土地，并对青苗进行了补偿。经审查，案涉协议仅涉及钟德松、张华秀、钟佑伟房屋及地上附着物，故对于钟德松、张华秀、钟佑伟的上诉理由，本院不予支持。原审判决结果并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钟德松、张华秀、钟佑伟负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 衡 审判员 李 亚 审判员 陈 楠 二〇二一年四月二十八日 书记员 耿雪婷 附相关法律条文： 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。