云南省昭通市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云06行初242号原告罗启非，男，汉族，1989年8月28日生，云南省巧家县人，住巧家县。委托代理人张浩，北京市恒圣律师事务所律师，代理权限：特别授权。被告巧家县人民政府。机构地址：巧家县白鹤滩镇魁阁梁子行政中心三号楼。法定代表人陆颖，县长。机关负责人张茂盛，常务副县长。委托代理人曹光彪。代理权限：一般代理。委托代理人蒋先凯，云南滇东北律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告罗启非因不服被告巧家县人民政府强制拆除其建筑物一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告罗启非及其委托代理人张浩，被告巧家县人民政府机关负责人张茂盛，委托代理人曹光彪、蒋先凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告罗启非诉称：原告在蒙姑××二荒地享有依法承包的土地，并在该地上修建了2890平方米的钢混房，该房被纳入“巧家县滨江路（Ｓ303省道）建设项目”征收范围之内。为推进公路项目的进行，加快征迁进度，2019年7月11日，被告组织人员以拆违方式违法将原告所建房屋强制拆除，给原告造成了巨大的财产损失和精神损害，影响了原告的合法权益。特诉请人民法院确认被告于2019年7月11日强制拆除原告位于蒙姑镇新塘村××荒地××2890平方米房屋的行为违法。原告罗启非为证明其主张向本院提交了以下证据：1、滕传斌户的《农村土地承包合同书》、罗启非与滕传斌签订的《农村土地永久转让协议书》，证明原告对该土地拥有合法使用权；2、房屋被强拆后的现场照片及视频，证明原告的房屋被强制拆除；3、昭阳区人民法院（2020）云0602行初40号《行政裁定书》，证明原告的房屋系由被告组织人员实施强制拆除。被告巧家县人民政府答辩称：被答辩人私自在农用地上修建房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，属于违法建筑。在实施强制拆除之前，蒙姑镇人民政府与巧家县自然资源局就向被答辩人下达了《责令停止违法行为通知书》，但被答辩人仍然进行抢修抢建，致使违法行为的后果进一步扩大，基于事态的紧迫性，县政府才对答辩人的违法建筑予以拆除。拆除行为发生于2019年7月11日，被答辩人于2020年3月4日向昭阳区人民法院提起行政诉讼，经昭阳区人民法院以主体不适格为由裁定驳回起诉，被答辩人又于2020年9月25日向昭通市中级人民法院提起诉讼，此时已超过了六个月的法定起诉期限，因此，请求裁定驳回被答辩人的起诉。被告巧家县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、关于巧家县滨江公路（S303省道）蒙姑镇新塘村茶棚子处航拍图片的情况说明及征收前的航拍影像图，证明原告所诉的房屋处于禁建区；2、巧政通告（2019）5号文件及张贴实景，证明行政主体已对该地区进行了征收告知；3、巧政办发（2019）5号文件及张贴实景，证明征收主体已按征收标准进行了告知；4、房屋拆违工作方案，证明行政主体对违法建筑拆除进行工作安排；5、蒙姑镇政府工作报告，证明蒙姑镇政府对违法建筑进行了认定；6、土地征收补偿花名册，证明被拆房屋已作了实物指标调查；7、蒙姑自然资源所对罗启非违法建筑进行查处的材料，证明原告所诉房屋属于违法建筑。经质证，对原告罗启非提交的证据，被告巧家县人民政府认为：1、滕传斌户的《农村土地承包合同书》、罗启非与滕传斌签订的《农村土地永久转让协议书》，三性不认可，原告与滕传斌不是同一村民小组成员，该转让行为未报经村、社同意，当属无效；2、房屋被强拆后的现场照片及视频，真实性无异议，但原告在基本农田上抢修抢建违法建筑，强制拆除并无不当；3、昭阳区人民法院（2020）云0602行初40号《行政裁定书》，三性认可，证明原告的起诉已经超过法定期限。对被告巧家县人民政府提交的证据，原告罗启非认为：1、征收前的航拍影像图及情况说明，不能证明原告存在违法抢建的情形；2-3：巧政通告（2019）5号文件、巧政办发（2019）5号文件及张贴实景，文件的真实性认可，但张贴实景真实性无法核实，证明目的不认可，且此证据与本案无关联性；4、房屋拆违工作方案，真实性认可，但与本案无关；5-6、蒙姑镇政府工作报告、土地征收补偿花名册，真实性认可，证明被告未履行法定程序就进行了强制拆除；7、蒙姑自然资源所违法建筑进行查处的材料，真实性认可，但不能证明被告强制拆除房屋的行为符合法定程序。本院对双方提交的证据作如下认证：原告提供的证据：1、《农村土地承包合同书》与《农村土地永久转让协议书》，能够证明原告罗启非向案外人滕传斌流转土地的经过，对真实性予以确认，但该转让协议违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的强制性规定，不具有合法性，依法不予采信；2、现场照片及视频，符合证据三性，能够证明原告未经批准，在转让所得的“二荒地”耕地上违法修建钢混结构简易房屋，被巧家县人民政府强制拆除，对此事实予以确认；3、昭阳区人民法院（2020）云0602行初40号行政裁定书，能够证明原告所诉的房屋于2019年7月11日被巧家县人民政府成立的“巧家县移民交通工程建设协调领导小组”中的“蒙姑镇违建房屋拆违工作领导小组”实施强制拆除，原告于2020年3月4日以蒙姑镇人民政府为被告向昭阳区人民法院提起诉讼，后因被告主体不适格被裁定驳回起诉，对此予以确认。被告巧家县人民政府提交的证据：1-3、航拍影像图及情况说明，巧政通告（2019）5号文件、巧政办发（2019）5号文件及张贴实景，符合证据三性，能够相互印证，证明巧家县人民政府分别于2019年2月10日、3月10日发布白鹤滩水电站巧家县交通工程土地房屋征收预通告及补偿安置方案，固定了征收范围，明确了补偿标准，并禁止在征收范围内新建、扩建房屋，对上述事实予以确认；4-7、房屋拆违工作方案、蒙姑镇政府工作报告、土地征收补偿花名册、蒙姑自然资源所对罗启非违法建筑进行查处的材料，符合证据三性，能够相互印证，证明原告罗启非未经批准在通告确定的禁建区内修建房屋，经蒙姑镇自然资源所（原国土所）立案调查，巧家县自然资源局于2019年5月11日向罗启非作出并送达了《责令停止违法行为通知书》，对上述事实予以确认。经审理查明：2019年2月10日，巧家县人民政府发布《关于拟征收金沙江白鹤滩水电站巧家县交通工程（等级公路）建设项目土地与房屋的预通告》，载明因为金沙江白鹤滩水电站巧家县交通工程（等级公路）建设，拟征收白鹤滩镇、蒙姑镇等区域的部分土地和房屋，具体征收的土地、房屋以建设规划设计红线内的实物指标调查数据为准，补偿标准依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《云南省十五个州（市）征地补偿标准（修订）》《昭通市交通基础设施建设征地拆迁安置指导意见》（昭政办发［2016］156号）规定拟定；自通告发布之日起，任何组织和个人不得在拟征地范围内新建、扩建、改建房屋及实施抢栽抢种行为，违反规定实施的，一律不予补偿。2019年3月10日，巧家县人民政府办公室发布巧政办发［2019］5号《关于印发金沙江白鹤滩水电站巧家县交通工程（等级公路）建设征地拆迁实物指标调查及补偿安置方案的通知》，进一步对征收范围内的实物指标调查及补偿补助问题进行了明确。2019年1月25日，原告罗启非与巧家县蒙姑××××组的滕传斌签订《农村土地永久转让协议书》，约定甲方滕传斌将自己位于蒙姑××××组的承包地3亩（东至村公路边为界，西至滕传海山交界，南至尤国聪家山为界，北至坟山边土坎为界，小地名“二荒地”）以15万元的价款永久转让给罗启非，此后，罗启非未经批准在该土地上修建混钢结构简易房屋。2019年5月10日，蒙姑镇自然资源所对罗启非违法建房的行为予以立案调查，巧家县自然资源局于2019年5月11日向罗启非送达了《责令停止违法行为通知书》，要求罗启非立即停止违法行为。由于罗启非未主动消除违法状态，2019年7月11日，巧家县滨江公路（Ｓ303省道）蒙姑镇违建房屋拆违工作领导组组织人员将罗启非修建的混钢结构简易房屋强制拆除。2020年3月4日，原告罗启非以蒙姑镇人民政府作为被告向昭阳区人民法院提起行政诉讼，昭阳区人民法院经审查，认为罗启非的房屋系由巧家县滨江公路（Ｓ303省道）蒙姑镇违建房屋拆违工作领导组实施拆除，而该领导组系巧家县人民政府下设的临时机构，故以被告主体不适格为由，裁定驳回原告罗启非的起诉。2020年9月25日，原告罗启非向本院提起本案诉讼，请求确认被告巧家县人民政府、巧家县自然资源局2019年7月11日强制拆除原告位于蒙姑××××组“二荒地”上2890平方米房屋的行为违法。庭审中，原告罗启非自愿撤回对被告巧家县自然资源局的起诉，本庭已当庭准许。本院认为：首先，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，经昭阳区人民法院生效裁判文书认定及被告巧家县人民政府当庭确认，原告罗启非所诉的房屋系由巧家县人民政府成立的“巧家县移民交通工程建设协调领导小组”中的“蒙姑镇违建房屋拆违工作领导小组”实施强制拆除，故巧家县人民政府属于本案适格被告；其次，《中华人民共和国农村土地承包法》第五条第一款、第二十一条第一款规定，农村集体经济组织成员有权承包由本集体经济组织发包的农村土地，耕地承包期为三十年。原告罗启非并非蒙姑镇新塘村新沟社的集体经济组织成员，其与滕传斌签订的《农村土地永久转让协议书》依法应为无效；再次，《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，未经依法批准不得将承包地用于非农建设；《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除；《云南省违法建筑处置规定》第十八条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，县级以上人民政府可以责成违法建筑处置部门或者乡（镇）人民政府组织强制拆除。原告罗启非未依法取得乡村建设规划许可，在政府明文规定禁止建设的情况下在非法转让来的承包地上修建房屋，违反了国家法律和规范性文件的规定，且经巧家县自然资源局责令纠错后仍未改正，对该违法建筑依法应予拆除；最后，依照《云南省违法建筑处置规定》第十八条、十九条规定，违法建筑处置部门和乡（镇）人民政府对违法建筑应当作出限期拆除决定；第二十一条至二十三条规定，违法建筑处置部门在对违法建筑实施强制拆除前应当发布包括拆除时间、拆除依据、财物搬离期限等内容的强制拆除公告；应当在公证机构公证或者无利害关系的第三方见证下，将财物登记造册，运送他处存放、妥善保管，并通知当事人领取；拆除时应当书面告知当事人到场；当事人不到场的，应当在公证机构公证或者无利害关系的第三方见证下，实施强制拆除，同时应当制作笔录，并拍照和录音、录像。被告巧家县人民政府在组织拆除原告罗启非的违法建筑过程中，没有全面履行上述程序，构成程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第一项规定，违反法定程序的行政行为应予撤销，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。本案被告巧家县人民政府强制拆除原告违法建筑的行为违反法定程序但不具有可撤销内容，依法应确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：被告巧家县人民政府于2019年7月11日对原告罗启非修建于巧家县蒙姑镇新塘村新沟社的违法建筑所实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告巧家县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  王金山审判员  吴蔚秋审判员  陈贵琼二〇二一年四月一日法官助理欧继萍书记员李倩倩附：本判决引用法律条文《最高人民法院关于适用的解释》窗体顶端第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。窗体底端《中华人民共和国农村土地承包法》窗体顶端第五农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。第六任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。第十一条农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。国家鼓励增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力。窗体底端窗体顶端第二十一条耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。窗体底端《中华人民共和国城乡规划法》窗体顶端第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。窗体底端《云南省违法建筑处置规定》窗体顶端第十八条违法建筑处置决定应当载明相关的事实、理由、依据以及不服决定的救济途径和期限等，并依法送达当事人。当事人不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人收到限期拆除违法建筑决定后，应当自行拆除；自行拆除确有困难的，可以申请违法建筑处置部门或者乡（镇）人民政府组织拆除。第十九条当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，县级以上人民政府可以责成违法建筑处置部门或者乡（镇）人民政府组织强制拆除。窗体底端窗体顶端第二十一条违法建筑依法应当予以强制拆除的，违法建筑处置部门或者乡（镇）人民政府应当发布强制拆除实施时间、相关依据、违法建筑内财物搬离期限等内容的强制拆除公告。强制拆除公告可以在违法建筑及其周围张贴，也可以通过当地新闻媒体发布。第二十二条当事人未在强制拆除公告期限内搬离违法建筑内财物的，违法建筑处置部门或者乡（镇）人民政府应当在公证机构公证或者无利害关系的第三方见证下，将财物登记造册，运送他处存放、妥善保管，并通知当事人领取。第二十三条违法建筑处置部门和乡（镇）人民政府对违法建筑实施强制拆除的，应当书面告知当事人到场；当事人不到场的，应当在公证机构公证或者无利害关系的第三方见证下，实施强制拆除。强制拆除违法建筑，应当制作笔录，并拍照和录音、录像。《中华人民共和国行政诉讼法》窗体底端窗体顶端第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。窗体底端窗体顶端第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。