湖南省湘潭市中级人民法院行 政 裁 定 书(2021)湘03行终39号上诉人（原审原告）徐达煌，男，1933年1月4日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住湘乡市。委托代理人徐伟清，男，1965年5月3日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住湘乡市。委托代理人汤伟勇，湖南弘一律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘乡市自然资源局，住所地湖南省湘乡市新湘路办事处东山北路。法定代表人刘伟强，局长。委托代理人刘智勇，该单位自然资源调查监测股股长。委托代理人曾小军，湖南玉宇律师事务所律师。上诉人徐达煌因诉被上诉人湘乡市自然资源局继续履行国有土地使用权出让合同一案，不服湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2020）湘0304行初133号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审裁定认定，1998年4月20日，原告与案外人罗某、袁某、陈某以单位职工集资建房名义取得了湘乡市工贸新区规划区13-1、13-3、13-4地块的土地使用权，并与原湘乡市国土矿产管理局签订了《国有土地使用权出让合同》（宗地出让合同，编号为GF94-1001）。同年7月，原湘乡市国土矿产管理局按出让合同提供了土地。合同签订后，湘乡市工贸新区建设委员会作出《关于罗正谷、袁子义、徐达煌、陈炳汉联合所购土地分割情况的说明》，对4人联合购买的土地进行分割，原告分得宽26.5米，长50米，总面积为1325平方米的建设用地使用权。四块地分别由原告与案外人罗某、袁某、陈某牵头组织联建。此后，案外人罗某、袁某、陈某组织的联建户分别进行了建设，取得了土地使用权及房屋权属证书。但原告组织的联建却因原告与各联建户矛盾尖锐，经有关部门多次协调未果，夏邵湘等六户集资户决定将所购得的土地划分为八等份（其中两等份归原告父子），各自分开建房。1998年9月2日，喻立新、夏邵湘等6户在徐达煌分得的地块上，临东山北路占地213.61平方米建房。湘乡市规划管理局在湘乡市建筑规划勘察设计院对该六建房户的设计图纸上签署意见：“原则上同意此方案，但相邻基础必须考虑联户建设，临街门面与东山学校、泉塘学区、汽车大修厂等单位项目处须协调。”随后徐达煌父子也在剩余的临街土地上进行了建设。2004年2月，该土地上建房的夏亦湘、夏邵湘等户取得了国有土地使用证。2008年6月23日，徐达煌之子徐伟明、儿媳谭育红取得了临东山北路已建部分的国有土地使用证。徐达煌因不服发给夏亦湘等户的国有土地使用证，向湘潭市人民政府申请行政复议，湘潭市人民政府于2008年2月2日作出了维持湘乡市人民政府为夏亦湘等户颁发的国有土地使用证的决定。徐达煌仍然不服，以原湘乡市城市规划管理局为被告提起行政诉讼。2008年7月10日，湖南省高级人民法院向原告作出（2008）湘高法行监字第11号《驳回申诉通知书》，驳回了原告对原湘乡市城市规划管理局规划审批及不履行法定职责一案的再审申请，该通知书确认“1.原告与夏邵湘、喻立新等6户签有类似集资建房的协议，约定每户出资8万元，享有同等权利义务。因此，集资建房对建房土地享有同等的权利；2.原告以集资建房户负责人的身份办理国有出让土地和集资建房等手续，应视为夏邵湘、喻立新等6户的授权行为，原告认为自己持有集资建房的相关批文而独自主张权利，是违背集资建房的约定。”2007年1月9日，原告申请核发坐落在湘乡市新湘路办事处工贸新区13-1、13-3、13-4地块土地的国有建设用地使用证。原湘乡市国土资源局于2007年6月5日作出湘国土资发[2007]14号《暂缓土地登记行政许可决定书》。原告不服向湘乡市人民政府申请行政复议，湘乡市人民政府于2011年5月27日作出湘政复决字（2011）第8号行政复议决定书，撤销了该局作出的湘国土资发[2007]14号《暂缓土地登记行政许可决定书》，责令该局重新作出具体行政行为。该局于2012年6月7日作出《不予土地登记决定书》，对申请人徐达煌要求将工贸新区13-1、13-3、13-4地块剩余未建部分897.85平方米全部登记为个人名下的申请不予登记。并明确告知了复议或诉讼的救济途径和期限。该决定书载明：原湘乡市国土资源局“受理申请人颁证申请后，也同时受理了夏邵湘等户要求颁证的申请，鉴于各方未就该土地的使用权确定分割份额和座落，为妥善处理各方的争议，多次组织各方进行协商、调处，均因原告要求将该宗剩余土地颁发给个人而造成协商不成。”原告对该行政行为没有申请行政复议或提起行政诉讼。2020年8月24日，原告向湖南省湘潭市岳塘区人民法院起诉，请求判令：1.被告继续履行《国有土地使用权出让合同》（编号为GF94-1001），根据合同约定将工贸新区13-1、13-3、13-4号土地中的第二段地块未开发利用的空地交付原告，并为原告办理土地登记，发放建设用地使用权证书；2.被告承担本案诉讼费。另查明，2019年3月，因湘乡市机构改革，湘乡市国土资源局与湘乡市城乡规划局等部门行政职责整合，新组建为湘乡市自然资源局。湘乡市国土矿产管理局系湘乡市国土资源局曾用名。因实行不动产统一登记制度及湘乡市机构改革，原土地管理和房产管理行政部门具有的土地使用权登记和房屋所有权登记等行政职能，由湘乡市自然资源局下属机构湘乡市不动产登记中心行使。湘乡市不动产登记中心于2016年1月27日正式挂牌成立，湘乡市人民政府于2016年5月16日发布湘乡政通[2016]1号《关于湘乡市城乡实施不动产统一登记的通告》，由湘乡市不动产登记中心开始办理不动产登记业务有关工作。原湘乡市工贸新区建设管理委员会是根据湘乡市委常委会（96）第4号会议纪要和湘乡市政府市长办公会议决定成立的阶段性的管理机构，其职责之一为：在工贸新区规划区内履行规划，建设等方面的行政管理职能，负责工贸新区内土地丈量、规划、征用、出让、开发、使用的管理，并组织实施。工贸新区设规划管理科、征地拆迁科、工贸建设科等部门。再查明，案外人夏邵湘、喻立新等6户建设的门面及住宅位于原告分得的湘乡市工贸新区规划区13-1、13-3、13-4地块中宽26.5米，长50米，总面积为1325平方米的建设用地的临东山北路前半段。后半段即本案原告要求被告办理土地登记、发放建设用地使用权证书的剩余未开发利用的空地。该地块因原告与其他集资户的矛盾，一直未办理相应的国土证，也没有进行建设，现属于荒地。2018年9月19日，原告向湖南省湘乡市人民法院提起行政诉讼，要求撤销原湘乡市××段的国有土地使用权证。法院于2019年12月以超过法定起诉期限为由分别驳回了原告的起诉。原审裁定认为，原告徐达煌于1998年4月20日与原湘乡市国土矿产管理局签订《国有土地使用权出让合同》，与案外人罗某、袁某、陈某共同取得了湘乡市工贸新区规划区13-1、13-3、13-4地块的土地使用权，同年7月，原湘乡市国土矿产管理局按出让合同提供了土地。湘乡市工贸新区建设委员会于2000年1月20日作出《关于罗正谷、袁子义、徐达煌、陈炳汉联合所购土地分割情况的说明》，同意4人对联合购买的土地进行分割的方案。该份说明也可以证实原告在2000年之前已经取得了所购买土地的处置权。从原告于1998年4月20日与原湘乡市国土矿产管理局签订《国有土地使用权出让合同》到原告于2020年8月24日向法院提起行政诉讼要求被告履行《国有土地使用权出让合同》，将工贸新区13-1、13-3、13-4号土地中的第二段地块未开发利用的空地交付原告，期限已经超过二十年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年提起诉讼的，人民法院不予受理。”因此，原告要求被告交地的诉讼请求已经超过起诉期限。原湘乡市国土资源局于2012年6月7日作出湘国土资发[2017]67号《不予土地登记决定书》，对原告要求将工贸新区13-1、13-3、13-4地块剩余未建部分897.85平方米全部登记为个人名下的申请不予登记。并告知了申请人不服决定书的申请复议及诉讼的期限。原告本次行政诉讼前对该《不予土地登记决定书》没有申请行政复议或提起行政诉讼。现原告再次起诉要求被告办理土地登记，发放建设用地使用权证书，期限已经超过五年，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”原告的上述诉讼请求均已超过法定起诉期限，且未有因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，故对原告的起诉，法院依法应予驳回。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定：驳回原告徐达煌的起诉。原告徐达煌预缴的案件受理费50元，予以退还。徐达煌对该裁定不服，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。其主要理由是，根据《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》的规定,并参考最高人民法院(2020)最高法行申11747号行政裁定、(2017)最高法行申7758号行政裁定的裁判观点，本案被告未按照合同履行义务，应当适用民事诉讼时效及时效中止、中断的相关规定。本案没有超过诉讼时效期间，原审认定事实及适用法律错误。被上诉人湘乡市自然资源局辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。经审理查明，二审中当事人无新证据。双方当事人原审提交并经庭审质证的证据，已随原审案卷移送本院。经审查原审采信证据正确，且可以作为认定本案事实的依据。对原审认定的基本事实，二审予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，根据查明的事实，1998年4月20日，上诉人与案外人罗某、袁某、陈某以单位职工集资建房名义取得了湘乡市工贸新区规划区13-1、13-3、13-4地块的土地使用权，并与原湘乡市国土矿产管理局签订了《国有土地使用权出让合同》。同年7月，原湘乡市国土矿产管理局按出让合同提供了土地。合同签订后，对4人联合购买的土地进行分割，上诉人分得宽26.5米，长50米，总面积为1325平方米的建设用地使用权。而后，上诉人因与夏邵湘等六户联建户联建房屋过程中发生矛盾，夏邵湘等六户决定将上诉人名义下所购得的土地划分为八等份（其中两等份归上诉人父子），各自分开建房。1998年9月2日，喻立新、夏邵湘等6户在分得的地块上，临东山北路占地213.61平方米建房。2004年2月，在该土地上建房的夏亦湘、夏邵湘等户取得了国有土地使用证。2008年6月23日，徐达煌之子徐伟明、儿媳谭育红取得了临东山北路已建部分的国有土地使用证。上述颁证行为均属于履行《国有土地使用权出让合同》的行为。徐达煌不服发给夏亦湘等户的国有土地使用证，曾提起行政复议和行政诉讼，但未得到支持。2007年1月9日，上诉人申请核发相应地块土地的国有建设用地使用证。被上诉人于2012年6月7日作出《不予土地登记决定书》并送达徐达煌，载明原湘乡市国土资源局受理申请人颁证申请后，也同时受理了夏邵湘等户要求颁证的申请，鉴于各方未就该土地的使用权确定分割份额和座落，为妥善处理各方的争议，多次组织各方进行协商、调处，均因徐达煌要求将该宗剩余土地颁发给个人而造成协商不成。该局在徐达煌不同意颁发该宗土地共有权证的情况下，决定对申请人徐达煌要求将工贸新区13-1、13-3、13-4地块剩余未建部分897.85平方米全部登记为个人名下的申请不予登记。并明确告知了复议或诉讼的救济途径和期限。但上诉人对该行政行为没有申请行政复议或提起行政诉讼。根据以上法律规定和查明的事实，其一，本案上诉人所诉“要求被上诉人继续履行《国有土地使用权出让合同》，根据合同约定将工贸新区13-1、13-3、13-4号土地中的第二段地块未开发利用的空地交付上诉人，并为上诉人办理土地登记，发放建设用地使用权证书”，具体表现为对被上诉人于2012年6月7日作出《不予土地登记决定书》的内容不服，上诉人本应在该决定书告知的法定期限内提起诉讼，上诉人却迟至2020年才提起行政诉讼，明显超过法定起诉期限。其二，即使按照上诉人的上诉主张，其诉讼请求实质是要求被上诉人履行1998年4月20日签订的《国有土地使用权出让合同》，那么，其于2020年提起诉讼也超过了法律规定的最长保护期限。其三，《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第二十八条第一款规定，“2015年5月1日以后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。”本案所涉《国有土地使用权出让合同》是1998年签订的，故不适用《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》；本案事实与上诉人提出的最高人民法院有关案件事实也不同。况且，本案合同自签订时起至起诉时止也超过了20年的最长保护时效。据此，原审认定上诉人的起诉超过法定起诉期限，裁定驳回其起诉，处理结果并无不当。上诉人的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  黄在强审 判 员  何 翔审 判 员  秦泽湘二〇二一年四月十三日法官助理谢彬代理书记员  马 熙附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……