广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤20行终223号上诉人（原审原告）：潘爱民，女，1972年1月17日出生，汉族，住广东省中山市××××××××××。被上诉人（原审被告）：中山市公安局东升分局裕安派出所，住所地广东省中山市××××××××××。负责人：余宏国，所长。委托代理人：谢雁春，中山市公安局东升分局工作人员。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区××××××××××，统一社会信用代码114×××××××××××762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：郑术妍，中山市司法局工作人员。委托代理人：许勇，广东孚道律师事务所律师。原审第三人：何镇锋，男，1978年11月12日出生，汉族，住广东省中山市×××××××××××。原审第三人：罗会义，男，1973年6月3日出生，汉族，住贵州省遵义市凤岗县××××××××××××。原审第三人：邱伟娟，女，1985年10月12日出生，汉族，住广东省中山市×××××××××××××××××××。上诉人潘爱民因不服被上诉人中山市公安局东升分局裕安派出所（下称裕安派出所）、中山市人民政府（下称市政府）及原审第三人何镇锋、罗会义、邱伟娟治安管理罚款行政处罚及行政复议一案，不服广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初864号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明，潘爱民、何镇锋、罗会义、邱伟娟均是中山市××××××(富湾国际)小区业主，潘爱民是紫熙园小区业主委员会主任。何镇锋、罗会义、邱伟娟因不服紫熙园业主委员会于2019年1月作出的聘用新物业管理公司的决议，向中山市第二人民法院提起撤销权纠纷民事诉讼。潘爱民作为业主委员会负责人，在接收了民事起诉状副本(内含三名业主姓名、住址及身份证号码)后，于2019年5月10日17时许将该起诉状副本拍照发送至“富湾纯业主论坛群”，且未采取屏蔽措施。2019年5月11日，何镇锋向裕安派出所报案，称潘爱民通过微信在富湾国际小区业主群泄露他人身份隐私信息。裕安派出所以属该单位管辖的行政案件立案调查处理。办案民警分别对何镇锋、罗会义、邱伟娟及潘爱民进行询问并制作了询问笔录。2019年9月15日，办案民警对潘爱民制作了行政处罚告知笔录，告知了拟对其作出行政处罚的事实、依据和理由，潘爱民在笔录上注明需要申请行政复议并签名确认，但未提出陈述、申辩。当天，裕安派出所作出山公行罚决字[2019]21473号行政处罚决定书（派出所），根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第（六）项的规定，决定对潘爱民的处以罚款200元。办案民警亦于当天向潘爱民宣告并送达了该处罚决定书。潘爱民不服，于2019年9月26日向市政府申请行政复议。市政府经受理、审查后，于2020年5月25日作出中府行复[2019]1325号行政复议决定书，维持了裕安派出所作出的前述行政处罚决定。市政府分别于2020年5月27日、6月4日将该行政复议决定书送达潘爱民及裕安派出所。潘爱民仍不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销裕安派出所作出的山公行罚决字[2019]21473号行政处罚决定书（派出所）；2.撤销市政府作出的中府行复[2019]1325号行政复议决定书；3.由裕安派出所和市政府承担本案诉讼费用。原审法院认为，本案为不服治安行政处罚纠纷。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条的规定，裕安派出所对其辖区内侵犯他人人身权利的违法行为具有作出涉诉治安管理行政处罚决定的职权与职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款的规定，市政府对裕安派出所作出的具体行政行为具有行政复议的职权。隐私权，是指自然人享有的私人生活安宁与私人信息秘密依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权。个人信息与隐私权的最大交叉点就在于有些个人信息属于私密信息，构成了隐私权的保护客体。公民的姓名、家庭住址、身份证号码等公民个人信息，属于公民个人的无形隐私，并与个人的生活安宁相关联，属于隐私权的保护范围。因此，裕安派出所将何镇锋、罗会义、邱伟娟的姓名、家庭住址、身份证号码认定为隐私权的保护范畴，符合法律的规定，原审法院予以支持。隐私权具有一定的相对性，隐私的秘密状态具有局部性和不平衡性，某些信息对于特定的群体是公开的，但对于其他人则处于保密状态，当事人就其私密向特定人进行了披露，或者在一定范围内公开，但并不等于完全抛弃其隐私。本案中，何镇锋、罗会义、邱伟娟因民事诉讼，将其姓名、家庭住址、身份证号码等个人信息向涉诉的当事人中山市××××××小区业主委员会公开，潘爱民作为中山市××××××小区业主委员会的主要负责人，属于上述个人信息公开的范围。但本案争议的焦点是，潘爱民是否有权将上述三人的个人信息向小区的全体业主公开？《物业管理条例》第六条规定：“房屋的所有权人为业主”，该条和第七条还对业主在物业管理活动中，享有的权利和履行的义务作了明确的规定。《物业管理条例》第八条第一款规定：“物业管理区域内全体业主组成业主大会。”《物业管理条例》第十一条第（三）项规定：“下列事项由业主共同规定：……（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员……”《物业管理条例》第十五条明确规定了业主委员会应当履行的职责。由此可见，《物业管理条例》中的业主、业主大会、业主委员会等分别属于不同的主体，享有不同的权利，履行不同的义务。即何镇锋、罗会义、邱伟娟因民事诉讼，将其姓名、家庭住址、身份证号码等个人信息向涉诉的当事人中山市××××××小区业主委员会公开，并不等于将上述信息向全体业主公开。潘爱民作为紫熙园小区业委会主要负责人，将涉案的民事起诉状副本拍照发送至小区业主微信群时，未对何镇锋、罗会义、邱伟娟三人的住址和公民身份证号码采取屏蔽的安全保护措施，并在该业主群内引发不当言论，具有一定的危害性。裕安派出所作为公权力机关，为保护公民的隐私权，认定潘爱民实施散布他人隐私的违法行为事实清楚，证据充分，原审法院予以支持。裕安派出所履行行政处罚前告知义务后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第（六）项“有下列行为之一的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：......（六）偷窥、偷拍、窃听、散布他人隐私的。”的规定作出山公行罚决字[2019]21473号行政处罚决定，对潘爱民处以罚款200元的处罚，适用法律正确，程序合法。同时根据行政赔偿应以行政行为违法为前提的归责标准，对潘爱民提出要求行政赔偿并赔礼道歉的请求，缺乏依据，原审法院不予支持。市政府经受理、审查潘爱民的行政复议申请后，依法作出涉案行政复议决定，并将行政复议决定书分别送达市公安局和当事人，程序合法。综上，潘爱民要求撤销裕安派出所作出的山公行罚决字[2019]21473号行政处罚决定书及市政府作出的中府行复[2019]1325号行政复议决定书，并要求裕安派出所、市政府向其赔偿和赔礼道歉的诉讼请求，理据不足，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回潘爱民的诉讼请求。案件受理费50元，由潘爱民负担。上诉人潘爱民不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定本案的基本事实不清。（一）上诉人是中山市××××××小区业主委员会主任，在业主微信群对涉及业主权益的事项进行公告是履行职务的行为，其法律责任应由小区业主委员会承担。上诉人作为小区业主委员会主任，在收到法院的诉讼文书和传票后，因案件涉及全体业主的利益，对2018年召开的业主大会有直接影响，由此通过业主微信群向业主告知涉诉案件的材料情况，是履行职务的行为，法律责任应由小区业主委员会或者业主大会承担。（二）上诉人是在特定的区域内发布涉诉信息，符合现代化通信的行为。中山市第二人民法院的生效民事判决书已经认定，业主之间为了沟通需要组建微信群，在群内公告、通知与小区内有关事宜的行为均应认定为特定群体内的职务行为，没有违反法律规定。（三）涉案信息来源合法，上诉人没有非法获取的行为。业委会作为相关案件的被告，获取该案的起诉状等证据材料合法，上诉人作为业委会主任，并非非法获取该信息。（四）业主知情权和决定权决定其有权获得涉案诉状诉讼材料的所有信息。最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十三条规定了几种业主享有知情权的情形，包括物业服务合同及其他应当向业主公开的情况和资料。同时，《物业管理条例》第十一条规定选聘和解聘物业服务企业的事项小区业主也享有知情权。本案第三人起诉业委会的撤销权案件正是关于小区选聘物业服务企业的事项，涉及每一位业主的切身利益，每位业主对此都有知情权，有权查阅有关该事项的相关资料。本案第三人将其个人信息通过提起诉讼进行披露，业主通过查阅诉讼材料的方式获取该信息，并不构成对其个人隐私信息的侵犯。二、行政处罚应针对行为人的违法行为，但是上诉人的行为并不违法，且实施目的也不具违法性，一审判决适用法律错误。《中华人民共和国民法总则》第一百一十一规定自然人的信息受法律保护，任何人不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息。紫熙园业委会作为撤销权案件的被告，有权获取该案的起诉状及证据等诉讼材料，上诉人作为业委会业主，获得本案第三人的个人信息并非非法收集获得，在业主群上公布包含第三人个人信息的诉状属于履行业委会主任职责的行为，属于保障业主知情权的行为，不构成非法公开他人个人信息。由此，原审法院适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第（六）项认定上诉人存在“散布他人隐私的行为”，适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求，并判令两被上诉人承担本案的诉讼费用。被上诉人裕安派出所答辩称，坚持一审答辩意见，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人市政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。二、上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，请求法院予以驳回。上诉人在业主微信群中公开本案第三人的身份信息，事先并未经得业主委员会的决议，属于其个人行为，应当由上诉人本人承担相应的法律责任。上诉人称其公开第三人信息的特定区域属业主微信群，但该微信群并非只有小区业主，还有外来租户以及无法辨认身份的人，上诉人在一个人员构成复杂的微信群中随意发布不经屏蔽的第三人个人信息的行为，不仅泄露了第三人的个人隐私，而且给第三人的人身安全构成了现实的威胁。即使微信群里是纯业主，上诉人保障业主知情权的义务范围仍然仅限于通报案情所必要的信息，不包括与案情无关的第三人身份证号码和居住地址等个人隐私信息。也就是说，上诉人在向业主通报案件相关情况时，应当采取技术手段隐去第三人的个人隐私信息，上诉人故意或放任第三人的隐私散布，具有明显过错，已经构成了侵权。根据《民法总则》第一百一十条的规定，上诉人虽然是通过合法渠道获得第三人的个人信息，但在发布时不加以任何屏蔽措施，使得信息一经发出，第三人即收到来自业主微信群人员的威胁、恐吓，第三人本人及其家人的人身和财产安全均受到威胁。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第（六）项的规定，公安机关对上诉人进行涉案处罚，于法有据。市政府复议维持裕安派出所的处罚决定正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。本院查明，本院确认原审法院查明事实。本院另查明，本案原审第三人何镇锋、邱伟娟、罗会义曾向广东省中山市第二人民法院（下称市第二人民法院）就潘爱民在小区业主群发布含有其身份信息的图片一事，以中山市××××××小区业主委员会、潘爱民为共同被告提起隐私权纠纷民事诉讼，请求法院判令两被告停止侵害、排除妨碍，停止向其他人传播上述隐私信息并赔偿精神损害抚慰金、公开赔礼道歉。市第二人民法院于2019年12月10日和11日作出三件案的判决[文书案号（2019）粤2072民初12764、12765、12766号]，认定公民的姓名、家庭住址、身份证号码等个人信息属于隐私权保护的范畴，公民可以选择将其部分个人信息向全社会或特定群体公开，在公开的范围内不再属于隐私的范畴。潘爱民将民事起诉状公布到小区业主微信群，是告知业主委员会的被代表人即全体业主关于何镇锋等三人撤销权一案的行为，没有侵害该三人的隐私权。据此，三份民事判决均驳回何镇锋、邱伟娟、罗会义的诉讼请求。该三份判决已于2020年1月份发生法律效力。本院再查明，裕安派出所作出的涉案山公行罚决字[2019]21473号行政处罚决定认定“2019年5月10日17时许，违法人潘爱民互联网微信在富湾国际小区业主微信群泄露他人身份隐私信息”，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第（六）项的规定作出罚款处罚。二审期间，本院要求裕安派出所明确认定潘爱民的违法行为类型，裕安派出所明确为上述法条中的“散布他人隐私的”行为。本院认为，本案为不服治安管理罚款行政处罚案。审查裕安派出所作出的涉案罚款行政处罚决定的合法性，在于审查裕安派出所对潘爱民作出处罚的事实依据、法律依据是否充分问题。关于裕安派出所认定潘爱民实施了散布他人隐私的行为的事实认定问题。“散布他人隐私”当指向不特定数量、范围的人群发布他人隐私，或者恶意向与他人隐私信息不相关的人员发布他人隐私。首先，关于潘爱民发布包含何镇锋、邱伟娟、罗会义三人身份证、住址隐私信息内容的民事诉状复印件至业主群的发布范围是否不特定的问题，富湾国际小区业主微信群是潘爱民、何镇锋、邱伟娟、罗会义四人作为业主共同所在的小区业主微信群，属于特定人员、特定范围的微信业主群，无论该业主群的人数是否众多、是否有租户作为业主参与该群及是否包含未明确身份的人员，从该小区业主群的属性看，均属于特定人员、特定范围的有限群体，人员范围具有特定性。即使是租户或者未明确身份的人，均应视为某户业主的代表，不影响该群体的特定性特征。其次，关于潘爱民发布该包含何镇锋等三人隐私信息的诉状是否属于恶意向与该隐私信息不相关的人员发布问题，其一是是否恶意的问题，从潘爱民发布该民事诉状的原因看，是因何镇锋等三人因不满小区业主大会关于聘用新物业公司的决议提起撤销权民事诉讼，潘爱民以业委会主任的身份将作为民事诉讼材料的诉状内容发布至小区业主群，向全体业主公布该诉讼信息。由此，潘爱民的行为目的是全体业主告知诉讼情况，并没有散布他人信息的恶意。其二是相关性的问题，根据何镇锋、邱伟娟、罗会义提起隐私权纠纷的市第二人民法院三份生效民事判决的认定，何镇锋、邱伟娟、罗会义三人以提起民事诉讼的方式将其个人隐私信息向特定群体公开，在该特定群体范围内即不再属于隐私的范畴。富湾国际小区业主微信群范围内的人员与该隐私信息不再具有不相关性。由此，本院认为，裕安派出所认定潘爱民的行为构成“散布他人隐私”的违法行为，事实依据不充分，涉案行政处罚决定应当予以撤销。同时，上述市第二人民法院的三份生效判决已经驳回何镇锋等三人关于潘爱民侵犯其隐私权的诉讼请求，意即潘爱民将包含该三人隐私信息的民事诉状发至业主微信群的行为经人民法院审理已认定为不构成侵犯该三人隐私权的民事侵权行为，作为比民事侵权行为更具危害性、法律构成要件更为严格的“散布他人隐私”的治安违法行为理当不成立。市第二人民法院作出上述生效判决的时间早于市政府对裕安派出所的涉案处罚决定进行复议审查的时间，在复议过程中应当成为判断潘爱民的行为是否属于“散布他人隐私”治安违法行为的事实依据，但是市政府的涉案复议决定没有以该三份生效判决为事实依据，作出涉案复议决定的事实依据不充分，本院亦予以撤销。原审法院审查裕安派出所的涉案行政处罚决定和市政府的复议决定事实认定不准确，本院予以纠正。关于法律依据问题，如前所述，裕安派出所认定潘爱民的行为属于“散布他人隐私”的违法行为事实依据不充分，由此适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第（六）项的规定对潘爱民作出涉案处罚自然属适用法律错误。同时，对于市政府以《中华人民共和国民法总则》第一百一十条为据，认为潘爱民在向业主披露诉讼信息的时候仍然具有确保何镇锋等三人隐私信息安全的问题，本院认为，该法条关于任何组织和个人合法获取了他人个人信息仍具有确保信息安全义务的规定，具体为“不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人信息”，非法性是这些行为的前提，何镇锋、邱伟娟、罗会义三人以提起民事诉讼的方式将其个人隐私信息向特定群体公开，在该特定群体范围内该信息已不具有隐私性，潘爱民在该特定群体范围内发布包含该个人隐私内容的诉讼信息，不具有非法性，并未违反“确保他人信息安全”的义务。市政府适用该法为据，认为潘爱民的行为违反了“确保他人信息安全”的义务，忽视了权利义务的边界问题，即任何人的权利都不是要求他人义务绝对化的借口，何镇锋等三人既然对以业委会为代表的包括潘爱民在内的其他业主提起了诉讼，在被诉群体内公布了其个人信息，即不能要求潘爱民仍具有在该群体内保护其信息安全的义务。裕安派出所及市政府法律适用均不准确，本院不予支持。综上所述，上诉人潘爱民上诉理据充分，本院予以支持。原审判决查证事实不充分，法律适用不准确，判决处理不当，本院依法改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初864号行政判决；二、撤销中山市公安局东升分局裕安派出所作出的山公行罚决字[2019]21473号行政处罚决定书（派出所）；三、撤销中山市人民政府作出的中府行复[2019]1325号行政复议决定书。一、二审案件受理费各50元，均由中山市公安局东升分局裕安派出所、中山市人民政府负担。该款潘爱民已垫支，本院与原审法院予以退回，由两被上诉人分别径付本院及原审法院。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二一年四月二日书记员 林泊旭