河南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）豫行终371号 上诉人（原审原告）周口市淮阳区城关回族镇蔡庄村蔡庄村民组。 负责人焦红旗，该村民组组长。 委托代理人张述山，男，汉族，1946年11月21日生，住周口市淮阳区，系蔡庄村民组村民。 被上诉人（原审被告）周口市人民政府。住所地河南省周口市庆丰街**。 法定代表人丁福浩，该市人民政府市长。 委托代理人袁水涛。 委托代理人鲁玉春，河南文丰律师事务所律师。 原审第三人周口市淮阳区人民政府。住所地河南省周口市淮阳区羲皇大道中段。 法定代表人王毅，该区人民政府区长。 委托代理人刘洋君。 委托代理人王永平。 原审第三人淮阳县第二建筑工程公司。住所地河南省淮阳区南环路中段。 法定代表人孔德宇，该公司经理。 委托代理人张华伟，河南锦实律师事务所律师。 委托代理人梅瑞含，河南锦实律师事务所实习律师。 上诉人周口市淮阳区城关回族镇蔡庄村蔡庄村民组（以下简称蔡庄村民组）因与被上诉人周口市人民政府（原周口地区行政公署）及原审第三人周口市淮阳区人民政府（以下简称淮阳区人民政府）、淮阳县第二建筑工程公司（以下简称二建公司）行政批复一案，不服河南省周口市中级人民法院（2020）豫16行初387号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人蔡庄村民组的委托代理人张述山，被上诉人周口市人民政府的委托代理人袁水涛、鲁玉春，原审第三人淮阳区人民政府委托代理人刘洋君、王永平，原审第三人二建公司委托代理人张华伟、梅瑞含到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 蔡庄村民组一审诉讼请求：一、撤销周署土〔1998〕87号《周口地区行政公署关于完善淮阳县第二建筑工程公司征用集体土地并出让土地使用权请示的批复》；二、案件诉讼费由周口市人民政府负担。 原审判决经审理查明：争议土地原为蔡庄村民组所有土地。1995年2月15日蔡庄村民组蔡有忠等九户村民与淮阳县建设工程第二分公司签订《租赁土地协议书》，该协议书主要内容为，淮阳县建设工程第二分公司租用原告村民组14.34亩土地，租赁期限20年从1995年3月10日至2015年3月10日止，到期按时归还土地。租金为每年每亩1100斤小麦，按当年6月份市场价格折款支付。该协议书上有原淮阳县城关回族镇蔡庄村民委员会盖章，有淮阳县建设工程第二分公司盖章和孔令铭签字，有村民蔡有忠等八人的印章和一户村民的签名。1995年2月17日原淮阳县公证处为上述《租赁土地协议书》进行公证，并出具了（1995）淮证经自9号公证书。之后，淮阳县建设工程第二分公司的经理孔令铭（第三人二建公司法定代表人孔德宇之父），每年向村民支付租金直到2015年租期届满。 1998年10月20日，原周口地区行政公署作出周署土［1998］87号《关于完善淮阳县第二建筑工程公司征用集体土地并出让使用权请示的批复》，同意淮阳县政府淮政土字（1998）7号《关于完善淮阳县第二建筑工程公司征地手续的请示》，主要内容为同意1995年6月占用蔡庄村民组集体耕地14.34亩，并出让给县第二建筑公司作为该公司工程建设用地，出让年限为50年，完善征地出让手续。要求淮阳县政府按照批复和《中华人民共和国土地管理法》有关规定落实补偿、安置方案，安排好被征地单位群众的生产和生活，并依法签订土地使用权出让合同，收取出让金，办理土地登记，监督土地受让人按照合同规定及附件要求开发、利用、经营土地。申请时，原淮阳县人民政府向周口地区行署提供的材料主要有：完善手续的请示、检讨报告书、计委批复、《征地协议书》、《补办征地手续的包干协议书》、建设用地规划许可证、罚没款收据、国有土地出让审批申请书、国有土地使用权出让合同、土地违法案件处罚决定书。上述报批材料中的《征地协议书》落款时间为1995年2月15日，甲方为淮阳县第二建筑工程公司（该公司1997年3月由淮阳县城关回族镇建筑工程公司更名成立），乙方为城关镇蔡庄行政村蔡庄村民组，加盖有淮阳县城关回族镇蔡庄村民委员会的印章，有村民代表焦民、蔡有忠以及看不出什么名字的村民签字字样。协议约定征地补偿金每亩23000元，共计329820元，第三人二建公司并未实际一次性支付该款项。针对本案争议土地，2003年4月7日，淮阳县人民政府为第三人二建公司颁发了淮国用（2003）字第7××5号国有土地使用证，证载土地使用权面积11447平方米。从租赁土地后，第三人二建公司在争议土地上建房使用至今。 原审法院认为：依据当时适用的《中华人民共和国土地管理法》以及当时河南省人大常委会制定的《关于省辖市人民政府、地区行政公署建设征用土地审批权限的决定》，原周口地区行署有权对征用和划拨、出让耕地三亩以上、二十亩以下的土地进行审批。原周口地区行署根据原淮阳县人民政府提供的材料进行审核，只是形式上审核。报批材料中有完善手续的请示、检讨报告书、计委批复、《征地协议书》、《补办征地手续的包干协议书》、建设用地规划许可证、罚没款收据、国有土地出让审批申请书、国有土地使用权出让合同、土地违法案件处罚决定书等材料，材料已经充分，可以进行批复补办征地手续。蔡庄村民组并没有合法有效证据能够证明报批材料中的《征地协议书》系伪造的。综上，被诉征地批复证据充分，并未超越职权，蔡庄村民组的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回蔡庄村民组的诉讼请求。案件受理费50元，由蔡庄村民组负担。 蔡庄村民组不服一审判决，上诉请求：一、撤销河南省周口市中级人民法院（2020）豫16行初387号行政判决，改判支持蔡庄村民组诉讼请求。二、本案诉讼费用由周口市人民政府承担。事实与理由：原审认定事实错误，周口市人民政府所作出的审核不只是简单的形式审核，而是对征用、划拨和出让耕地的土地审批，是赋予其的权利和义务，一审认定周口市人民政府只是形式审核认定事实错误。二建公司擅自使用集体土地，已经被淮阳县土地管理局（1998）57号文件进行处罚，周口市人民政府明知二建公司违法占地，仍批复同意征用土地，违反相关法律规定，依法应予撤销。周口市人民政府所提交的证据明显存在伪造的情形。在《征地协议书》签订时，二建公司在1995年签订合同时的工商登记为“淮阳县城关回族镇建筑工程公司”，而签字和盖章均是1997年3月31日更名的“淮阳县第二建筑工程公司”，证据是伪造的。蔡庄村民组村民被隐瞒欺骗了20年，期间涉案土地还进行了土地承包分地，现如今没有获得任何案涉土地补偿款，却发现耕地被征收。请求二审依法查明事实，维护蔡庄村民组的合法权益。 周口市人民政府答辩称：一、本案是2018年7月蔡庄村民组提起本案诉讼，基本事实已经过法院查清，原审法院也进行了进一步查明，事实清楚。二、蔡庄村民组的上诉理由均不能成立。1．周口市人民政府是依法依职权作出的审批文件；2．违法用地处罚在先，审批在后，处罚不是审批的理由，不能因为经过处罚而不能进行审批；3．蔡庄村民组所称伪造《征地协议》没有任何依据；4．《租赁协议》不是政府审批审查的对象，也不能作为本案征地协议违法的依据。 第三人淮阳区人民政府、二建公司提交意见称：同周口市人民政府的意见，请求驳回蔡庄村民组的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（1988修正）规定，国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费和安置补助费。《河南省＜土地管理法＞实施办法》（1991年）规定，国家建设用地的审批，按以下程序办理：（一）建设单位持经批准的建设项目选址批准文件，初步设计批准文件和总平面布置图或用地范围图，年度投资计划和建设项目用地计划等文件，向项目所在地的市、县（市、区）人民政府土地管理部门申请建设用地。（二）市、县（市、区）人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位和被征地单位及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，按本办法规定的审批权限，报县级以上人民政府批准。（三）建设用地的申请，经县级以上人民政府批准后，由项目所在地的市、县（市、区）人民政府发给建设用地批准书，土地管理部门根据建设进度，一次或者分期划拨建设用地。本案，淮阳县人民政府1998年5月13日向原周口地区行政公署报批材料中有淮阳县政府淮政土字（1998）7号《关于完善淮阳县第二建筑工程公司征地手续的请示》、检讨报告书、计委批复、《征地协议书》、《补办征地手续的包干协议书》、建设用地规划许可证、罚没款收据、国有土地出让审批申请书、国有土地使用权出让合同、土地违法案件处罚决定书等材料，但上报的《征地协议书》并非淮阳县人民政府土地管理部门组织建设单位和被征地单位及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，蔡庄村民组对征地事宜不知情，也未收到征地补偿，该《征地协议书》落款时间为1995年2月15日，甲方为淮阳县第二建筑工程公司，而淮阳县第二建筑工程公司于1997年3月才由淮阳县城关回族镇建筑工程公司更名成立，协议明显虚假。案涉土地的占有使用者是淮阳县建设工程第二分公司，实际履行的是其与蔡庄村民组及该村民组蔡有忠等九户村民1995年2月15日签订的《租赁土地协议书》，租金系淮阳县建设工程第二分公司的经理孔令铭每年向蔡庄村民组村民支付，直到2015年租期届满。由于淮阳县人民政府上报的材料不实，致使原周口地区行政公署作出的周署土［1998］87号《关于完善淮阳县第二建筑工程公司征用集体土地并出让使用权请示的批复》缺乏事实依据，该批复应予撤销。原审对此认定错误，本院予以纠正。 综上，蔡庄村民组的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销河南省周口市中级人民法院（2020）豫16行初387号行政判决； 二、撤销周口市人民政府（原周口地区行政公署）周署土［1998］87号《关于完善淮阳县第二建筑工程公司征用集体土地并出让使用权请示的批复》。 一审、二审案件受理费各50元，由周口市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张同仁 审 判 员 于保林 审 判 员 荆向丽 二〇二一年四月二十日 法官助理 崔 璐 书 记 员 王 轩