河南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）豫行终533号 上诉人（一审原告）许昌星月置业有限公司，住所许昌市建安区新元办事处邓庄社区。 法定代表人胡眙菡，经理。 委托代理人范小莉。 委托代理人吕芸霞，河南尚天律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）许昌市建安区人民政府，住所许昌市建安区新元大道。 法定代表人高雁，代区长。 委托代理人陆彦龙。 委托代理人李涛，河南卓通律师事务所律师。 上诉人许昌星月置业有限公司（以下简称星月公司）因诉被上诉人许昌市建安区人民政府（以下简称建安区政府）行政协议一案，不服许昌市中级人民法院作出的（2020）豫10行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 星月公司一审诉讼请求为：依法判令建安区政府向星月公司返还土地收益款2556万元及利息715.68万元（利息按照月息2分标准暂计至2020年3月31日）。 许昌市中级人民法院一审查明，2008年8月，原许昌县人民政府（现建安区政府）出台了许县政［2008］51号政府文件，文件第一条规定“对于城中村改造项目实行宗地清算分配政策，按照谁投资、谁受益的原则，在扣除国有土地收益基金、农业土地开发资金、上缴省级财政和廉租住房保障基金、土地征管业务费用和征地拆迁补偿费用后，政府受益的土地出让金全部返还城中村改造实施单位”。2008年10月20日，许昌恒鑫源置业有限公司与许昌县尚集镇邓庄村民委员会签订协议，约定由恒鑫源公司投资对邓庄村及周边区域进行城中村改造。2008年11月28日，原许昌县人民政府作出许县政会纪［2008］29号会议纪要，会议纪要确认了邓庄村整体进行改造的方案，并确认邓庄村整体改造项目享受许县××号文件规定的优惠政策。2013年7月8日，许昌恒鑫源置业有限公司、许昌县开翔置业有限公司与许昌县新城区社区管理委员会签订了关于许昌恒鑫源置业有限公司参与邓庄改造和县委党校建设有关事宜的补充协议，补充协议约定邓庄改造和县委党校建设过程中应给予恒鑫源公司的投资回报，同时对于协议约定的土地，待土地出让后，将政府纯收益部分全部以奖励的形式返还给恒鑫源公司。 2016年6月8日，原许昌县人民政府出具许县政会纪[2016]55号会议纪要，会议纪要确认，2013年7月30日，许昌县新城区社区管理委员会、许昌县新区建设指挥部、许昌恒鑫源置业有限公司三方达成一致，同意将补充协议中恒鑫源置业的所有权益承继给许昌县开翔置业有限公司。同时，会议议定对于邓庄村约85亩土地（宗地序号1804、1805号）依法进行出让，土地出让后，按照补充协议要求将土地清算后，土地纯收益部分奖励给许昌县开翔置业有限公司，用以偿还社区建设及党校建设债务。 2017年8月28日，许昌市人民政府办公室印发的许政办[2017]40号文件《郑州机场至许昌市域铁路工程许昌段项目专项资金筹集使用管理办法》开始施行，自施行之日起，从建安区出让经营性用地土地出让总价款中提取10%作为机许城市快轨项目专项资金，调整至市级金库，由市财政局按照专款专用原则进行管理，用于项目的政府付费及运营补贴。 2017年9月12日，许昌县开翔置业有限公司与星月公司签订转让协议书，将许县政会纪[2016]55号会议纪要和《关于许昌恒鑫源置业有限公司参与邓庄社区改造和县党校建设有关事宜的补充协议》中许昌县开翔置业有限公司的所有权益全部转让给星月公司。 2018年12月，许昌市建安区国土资源局将宗地1804、1805号土地使用权依法出让，成交价款总额为25560万元。2019年3月11日，建安区政府委托许昌市建安区新元街道办事处向星月公司支付5803.1831万元。 许昌市中级人民法院一审认为，本案争议焦点为星月公司请求建安区政府返还的2556万元的款项是否属于涉案土地的纯收益款。2008年8月，原许昌县人民政府出台许县政[2008]51号政府文件，文件第一条规定“对于城中村改造项目实行宗地清算分配政策，按照谁投资、谁受益的原则，在扣除国有土地收益基金、农业土地开发资金、上缴省级财政和廉租住房保障基金、土地征管业务费用和征地拆迁补偿费用后，政府受益的土地出让金全部返还城中村改造实施单位”。2013年7月8日的补充协议中约定在邓庄改造和县委党校建设过程中应给予恒鑫源公司的投资回报，同时对于协议约定的土地，待土地出让后，将政府纯收益部分全部以奖励的形式返还给恒鑫源公司。本案中，随着时间的推移及政策的变化，补充协议约定出现了情势变更的情形，市政府计提专项资金，也是基于公共利益的需要。建安区政府于2018年12月出让土地的总收入为25560万元，在扣除新增建设有偿使用费33.6383万元、失地农民社保费72.1889万元、土地指标费34.3266万元、耕地占用税14.3848万元、土地及附属物补偿费12231.3856万元、计提国有土地收益基金511.2万元、计提农业土地开发资金50.9715万元、上交省级766.8万元、计提保障性住房建设基金766.8万元、计提教育资金1348.7404万元、计提农田水利建设资金1348.7404万元、计提轻轨专项资金2556万元，拨付乡镇拆迁奖励资金21.6403万元等费用后，剩余5803.1832万元为1804#、1805#宗地土地纯收益。而且，建安区政府已于2019年3月11日委托许昌市建安区新元街道办事处向星月公司支付了土地纯收益款5803.1832万元。况且，市政府计提专项资金，属政策性的，建安区政府必须遵照执行。因此，星月公司请求建安区政府返还的2556万元的款项不属于涉案土地的纯收益款。一审判决驳回星月公司的诉讼请求。一案案件诉讼费50元，由星月公司承担。 星月公司不服一审判决，向本院上诉称：一、上诉人诉请被上诉人返还涉案土地纯收益款2556万元依据的是许县政[2008]51号文，该文件中并未列明需计提轻轨建设的专项资金，且该项政策中也并未规定优惠政策随时间的变化而变，故被上诉人按照许政办[2017]40号文件计提专项资金2556万元，与其出台的政府文件相悖，没有事实根据。二、许县政[2008]51号文出台的背景和目的是鼓励民间资本参与城中村改造项目，通过引入民间资本，提高城市品质，也正是基于这个目的，政府才给予城中村改造实施单位以优惠政策。许县政会纪[2016]55号会议纪要决议部分写明将土地纯收益奖励给开翔置业公司的目的是用以偿还社区建设及党校建设债务。而许政办[2017]40号文的实施时间是2017年8月28日，实施时间明显晚于上述文件和会议纪要，如果按照许政办[2017]40号文件要求扣除轻轨建设专项资金，势必会增加土地成本，减少土地纯收益，上诉人作为城中村改造项目的实施单位不能够享受政府给予的优惠政策，补充协议的合同目的无法实现，会议纪要规定的偿还社区建设和党校建设的目的无法实现，于上诉人不公。三、许政办[2017]40号文是政府内设机构出台的内部管理规范，其并非是一级政府出台的政府文件，其不具有对外的管理效力，仅能对政府内部管理具有约束力，一审判决依据许政办[2017]40号文扣除2556万元的专项资金，无法律依据。综上，一审判决认定事实错误，请求撤销一审判决，改判被上诉人向上诉人返还土地收益款2556万元及利息。 被上诉人建安区政府答辩称：一、许政办[2017]40号文件于2017年8月28日开始施行，涉案土地于2018年12月6日依法进行出让，故该文件对涉案宗地的出让具有适用效力。二、许政办[2017]40号文件系许昌市人民政府颁布的规范性文件，是对包括建安区在内的整个许昌市土地出让相关政策的调整。轻轨专项资金计提是许昌市人民政府颁布的规范性文件，对被上诉人来讲均是执行上级行政机关的规范性文件，被上诉人不能抗拒且必须执行。三、许县政会纪[2016]55号会议纪要对土地纯收益的约定并非定数，而是一个受一系列政策约束的不确定数据，其具体数据只有在据实清算后才最终确定，其计算的时间节点应当为涉案宗地出让后清算，而涉案宗地出让时许政办[2017]40号文件已经颁布施行，故轻轨专项资金不属于土地纯收益。四、许县政会纪[2016]55号会议纪要是对以前所有相关约定的覆盖，是上诉人与被上诉人对未落实的权利义务及相关优惠政策作出的最终的新的合意，应当作为双方未履行完毕的权利义务继续履行的最终依据。五、许县政会纪[2016]55号会议纪要约定的土地纯收益是指被上诉人本级财政纯收益，而涉案的2556万元轻轨专项计提资金是由市财政提走的，未进入建安区财政，应当计入涉案宗地出让成本，不能认定为宗地纯收益款。综上，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，原许昌县人民政府许县政[2008]51号文件规定城中村改造项目实行宗地清算分配政策，扣除相关费用后政府受益的土地出让金全部返还城中村改造实施单位，根据原许昌县人民政府许县政会纪[2008]29号会议纪要、2013年7月8日补充协议、原许昌县人民政府许县政会纪[2016]55号会议纪要等规定，案涉土地建安区政府土地纯收益应当返还星月公司。关于土地纯收益，根据许县政[2008]51号文件规定应为扣除相关费用后的土地出让金，本案争议的计提轻轨专项资金并不在该文件规定扣除范围，但是2017年8月28日，许昌市人民政府办公室经许昌市人民政府同意印发了许政办[2017]40号文件《郑州机场至许昌市域铁路工程许昌段项目专项资金筹集使用管理办法》，该文件规定许昌市域出让经营性用地应提取机许城市轻轨项目专项资金，案涉土地于2018年12月出让，按照许政办[2017]40号文件规定应当提取轻轨专项资金，案涉土地出让金计提轻轨专项资金2556万元，该款项上缴至许昌市财政，建安区政府并不留存该款项，因此，不属于建安区政府土地纯收益范围，星月公司要求返还土地收益款2556万元及利息的诉讼请求不应支持。综上，上诉人星月公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人许昌星月置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 松 审判员 马 磊 审判员 马传贤 二〇二一年四月二十九日 书记员 郭建花