江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1404号 上诉人（原审原告）广州乾顺房地产信息咨询有限公司，住所地广东省广州市天河区陂东路20号大院内自编3号一楼113房。 法定代表人杨智斌，该公司总经理。 委托代理人钟慧、唐智，广东金海圣律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）张家港市人民政府，住所地江苏省张家港市人民中路33号。 法定代表人韩卫，该市代市长。 出庭应诉负责人卞东方，该市副市长。 委托代理人阚晓东，该市司法局工作人员。 委托代理人陈尚龙，江苏剑桥颐华（张家港）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）张家港市住房和城乡建设局，住所地江苏省张家港市杨舍镇人民中路68号。 法定代表人蒋新峰，该局局长。 出庭应诉负责人钱耿，该局副局长。 委托代理人陆洪鑫，该局工作人员。 委托代理人金子，江苏剑桥颐华（张家港）律师事务所律师。 上诉人广州乾顺房地产信息咨询有限公司(以下简称乾顺公司)因诉张家港市人民政府（以下简称张家港市政府）、张家港市住房和城乡建设局（以下简称张家港市住建局）侵占土地行为违法及行政赔偿一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2018）苏05行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年6月17日公开开庭进行了审理。上诉人乾顺公司的委托代理人钟慧、唐智，被上诉人张家港市政府的出庭应诉负责人卞东方及委托代理人阚晓东、陈尚龙，被上诉人张家港市住建局的出庭应诉负责人钱耿及委托代理人陆洪鑫、金子到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，1993年，原张家港市土地管理局与张家港康菱房地产开发有限公司（以下简称康菱公司）签订了张土让合字（93）第8号《张家港市国有土地使用权出让合同》，由原张家港市土地管理局向康菱公司出让位于张家港市南沙镇面积97593.3平方米的土地，出让地块用途为别墅、住宅。1993年6月，张家港市政府向康菱公司颁发了国用（93）字第0055号《国有土地使用证》，土地坐落张家港市南沙镇，土地用途为商住房、别墅，土地面积97594.3平方米，使用年限70年。 2006年6月22日，江苏省人民政府作出苏政复[2006]49号《省政府关于张家港市城市总体规划的批复》，原则同意《张家港市城市总体规划（2003-2020）》。上述国用（93）字第0055号《国有土地使用证》登记的土地所在区域的用途经规划调整为绿化用地。 2008年广东省阳江市中级人民法院（以下简称阳江中院）在执行申请执行人招商银行股份有限公司与被执行人张家港第二化工机械厂、康菱公司抵押担保贷款合同纠纷一案中，对被执行人康菱公司名下国用（93）字第0055号《国有土地使用证》项下的位于张家港市金港镇（原南沙镇）96亩（折合64000平方米）土地（即案涉土地）使用权进行拍卖。北京中土源房地产评估有限公司受阳江中院委托，于2008年3月30日作出中土源[阳评]字（2008）第070号土地估价报告，对案涉土地使用权进行评估。估价结论中注明该宗地法定用途与现状不符，当地政府已将该块土地规划并建成公益性公园，如按法定用途开发建设成为商品房、别墅，有较大难度，另土地是否还存在滞纳金或其他费用，政府尚无明确态度。综合考虑康菱公司土地出让金未按合同交足等各种因素，评估报告建议拍卖底价为830.63万元。2008年9月22日，阳江中院作出（2007）阳中法执字第109-13号民事裁定，对康菱公司名下的国用（93）字第0055号《国有土地使用证》项下位于张家港市金港镇（原南沙镇）香山别墅用地中96亩土地即案涉土地的使用权进行拍卖。2008年11月25日，乾顺公司以831万元竞得案涉土地使用权。2010年1月8日，阳江中院作出（2007）阳中法执字第109-19号民事裁定，确认案涉土地的使用权由乾顺公司在拍卖会上竞买所得，解除对案涉土地使用权的查封，案涉土地使用权归乾顺公司依法享有。2013年10月，张家港市政府向乾顺公司颁发了案涉土地的张国用（2013）第0100013号《国有土地使用证》，土地坐落张家港市金港镇望江路西侧，地类（用途）为城镇住宅用地，使用权面积为64000平方米，该证载记事2注明：“根据2006年6月22日江苏省人民政府苏政复（2006）49号《省政府关于张家港市城市总体规划的批复》，该宗地用地性质已经规划为绿化用地”。2016年1月20日，张家港市政府就案涉土地重新向乾顺公司颁发了张国用（2016）第0080170号《国有土地使用证》，删除了上述记事第二项内容。 原审另查明，2005年7月21日，张家港市金港镇人民政府下设张家港市香山管理处，负责香山风景区的建设和管理事务。2007年，原张家港市园林绿化管理局（以下简称原张家港市园林局）作为建设单位，进行香山风景区树木移栽工程，开工日期从2007年4月28日至2007年5月20日，实际绿地面积165800平方米。之后，原张家港市园林局进行了香山风景区入口公园绿化工程，工程内容为土地平整、苗木种植等，开工日期从2007年11月27日至2008年4月20日，实际绿地面积76000平方米。案涉土地在上述香山风景区进行树木移栽及绿化工程的区域范围内。 原审再查明，在原审法院（2018）苏05行初133号乾顺公司起诉张家港市政府不履行法定职责一案审理过程中，乾顺公司于2019年6月14日以张家港市政府已提前收回案涉土地使用权并已给付补偿款42611393元为由，向原审法院申请撤回该案起诉。 原审法院认为，本案争议焦点主要是张家港市政府、张家港市住建局在2010年至2013年期间是否存在侵占行政行为。本案中，案涉土地被阳江中院拍卖前使用权人为康菱公司，江苏省人民政府于2006年6月作出苏政复[2006]49号《省政府关于张家港市城市总体规划的批复》，已将案涉土地所在区域的规划调整为绿化用地，2007年原张家港市园林局对包含案涉土地在内的香山风景区进行了树木移栽及绿化工程，建设公益性公园，工程于2008年4月结束，康菱公司对此未曾提出异议。阳江中院于2008年对案涉土地进行拍卖，2008年3月中土源[阳评]字（2008）第070号土地估价报告在对估价对象描述时，已明确案涉土地现状与原土地使用权证登记的用途不符、当地政府已将该土地建成公益性公园的事实。因此，在乾顺公司2008年11月25日竞拍取得案涉土地使用权之前，案涉土地所在区域规划已经调整，原张家港市园林局的绿化工程已经结束并已建成公益性公园，案涉土地呈绿地状态，无法按住宅用地进行商业开发。上述因素影响案涉土地的评估价值，乾顺公司明知该事实，其仍参加司法拍卖并竞拍成功，应视为对案涉土地使用权瑕疵的接受。 乾顺公司认为张家港市政府、张家港市住建局非法侵占案涉土地，侵害乾顺公司的合法权益。对此，原审法院认为，案涉土地所在地块在2006年已经规划变更用地性质为绿化用地，从2007年起就属于公益性公园的一部分，为绿地状态，土地上已有绿化、道路、沟渠等，该事实发生在乾顺公司经拍卖取得案涉土地使用权之前。自乾顺公司竞拍取得案涉土地使用权至今，张家港市政府、张家港市住建局均并不存在恶意、非法侵占案涉土地或改变案涉土地现状的行为，因此，乾顺公司该诉讼理由缺乏事实依据，不能成立。 因张家港市政府、张家港市住建局并不存在非法占有使用案涉土地的具体行政行为或事实行为，乾顺公司要求行政赔偿，缺乏事实依据，不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回乾顺公司的诉讼请求。 上诉人乾顺公司上诉称：原审判决认定事实错误。1、原张家港市园林局的建设行为未经原土地使用权人康菱公司、抵押权人和查封法院同意，在案涉土地上进行建设，其行为不能对抗买受人。2、北京中土源房地产评估有限公司在估价结论中注明的是“如按法定用途开发建设成为商品房、别墅，有较大难度”，并不是原审法院认定的“无法按住宅用地进行商业开发”。案涉土地的性质是住宅用地，并没有因规划变更而改变，土地使用权不存在瑕疵，也没有权利负担。原张家港市园林局因公共利益的需要，需使用案涉土地的，必须通过征收和补偿才能变更土地性质，否则构成非法占用。上诉人取得土地使用权后可行使物上请求权，要求返还土地、赔偿损失。3、原审法院认定“案涉土地所在地块在2006年已经规划变更用地性质为绿化用地，从2007年起就属于公益性公园的一部分，为绿地状态，土地上已有绿化、道路、沟渠等”，但又以“该事实发生在原告经拍卖取得案涉土地使用权之前”为由否认两被上诉人非法侵占，错误理解占有概念。4、《香山风景区一期景观规划》是实施规划，是各项景观、建筑和工程设施的设计和施工的详细规划设计，其内容相当于控制性详细规划加修建性详细规划，针对特定的地块明确而具体。张家港市政府作出《关于同意香山风景区一期景观规划的批复》，要求原张家港市园林局严格按照规划实施，有序推进香山风景区一期景观建设，建设山下的嘉果飘香景区（含案涉土地)，构成共同侵权。请求本院：1、撤销原审判决；2、改判确认两被上诉人2010年1月9日至2013年3月12期间占有使用上诉人拥有国有土地使用权的原证号为国用（93）字第0055号、现证号为张国用（2016）第0080170号《国有土地使用证》项下张家港市金港镇塑江路西侧96亩(64000平方米）住宅用地的行政行为违法；3、改判两被上诉人连带赔偿上诉人2010年1月9日至2013年3月12日期间直接损失4000万元（以评估报告为准）及利息，利息以直接损失为本金按同期银行贷款利率从2013年3月13日计算至清偿之日；4、本案诉讼费由两被上诉人承担。 被上诉人张家港市政府答辩称：1、张家港市政府在2010年至2013年间不存在侵害上诉人名下案涉土地使用权的行为。案涉土地于2006年6月经江苏省人民政府批复调整规划用途为绿化用地。2007年原张家港市园林局进行绿化施工建设公益性公园，并于2008年4月结束，原土地使用权人康菱公司未提出异议。上诉人实际取得案涉土地使用权之前，原张家港市园林局的施工早已结束。张家港市政府未作出损害上诉人案涉土地使用权的具体行政行为。2、案涉土地2008年进行拍卖时，土地估价报告载明案涉土地现状与原土地使用权登记的用途不符，当地政府已将案涉土地建成公益性公园。上诉人在2008年11月竞拍案涉土地使用权之前，案涉土地已建成公益性公园，呈绿地状态，无法进行商业开发，该因素影响了案涉土地的评估价值。上诉人明知该事实仍参加司法拍卖，应视为对上述土地状态的接受。3、上诉人提供的有关案例是平等主体之间的民事法律关系，学术研究成果仅是个人观点，对本案不具有参考价值。4、上诉人提起本案诉讼后，张家港市政府及有关部门已将案涉土地使用权提前收回。上诉人要求赔偿损失的法律与事实基础已不存在。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人张家港市住建局答辩称：同意张家港市政府的答辩意见。上诉人提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院二审中，上诉人提交下列证据：1、广东省阳江市江城区人民法院（2018）粤1702刑初385号案件的开庭笔录，证明张家港市滨江新城投资发展有限公司（以下简称滨江公司）是按苏州市政府要求进行施工；滨江公司陈述原张家港市园林局在滨江公司进场前已经建成公园，证明2013年3月13日滨江公司进场前的侵权行为是原张家港市园林局实施。2、原张家港市园林局与招商银行股份有限公司签订的《协议书》，证明原张家港市园林局在2007年10月17日已经知道案涉土地被法院查封。被上诉人张家港市政府对上述证据的关联性均不予认可。被上诉人张家港市住建局对证据1的关联性不认可，认为原张家港市园林局实施的是生态修复工程不是侵权行为；对证据2的真实性无异议，对关联性不予认可。本院认为，证据1系广东省阳江市江城区人民法院审理自诉人乾顺公司与被告单位滨江公司及被告人许剑波、樊平拒不执行判决、裁定罪一案形成的笔录，所涉及的内容为被告单位及被告人是否构成拒不执行判决、裁定罪，与本案上诉人主张的原张家港市园林局非法侵占土地并非同一事实、同一法律关系；证据2形成于上诉人取得案涉土地使用权之前，仅能证明原张家港市园林局与招商银行股份有限公司曾就案涉土地使用权的处理等问题作出了约定，不能证明原张家港市园林局在上诉人取得案涉土地使用权后存在非法侵占的事实，故本院对该两份证据均不予采信。 本院认为，上诉人提起本案诉讼，要求确认两被上诉人2010年1月9日至2013年3月12日期间占有使用案涉土地行为违法并赔偿损失。故本案争议焦点为两被上诉人在上述期间是否存在违法占用案涉土地的行政行为，如存在该行政行为则是否应当承担赔偿损失的责任及该损失如何计算。 根据本案查明的事实，案涉土地在阳江中院拍卖前使用权人为康菱公司。江苏省人民政府于2006年6月作出苏政复[2006]49号《省政府关于张家港市城市总体规划的批复》将案涉土地所在区域的规划调整为绿化用地。原张家港市园林局于2007年4月28日至2007年5月20日实施了香山风景区树木移栽工程，于2007年11月27日至2008年4月20日实施了香山风景区入口公园绿化工程，土地使用权人康菱公司对此未提出异议。阳江中院于2008年对案涉土地进行拍卖时，北京中土源房地产评估有限公司于2008年3月30日出具的中土源[阳评]字（2008）第070号土地估价报告已明确载明，案涉土地现状与原土地使用权证登记的用途不符、当地政府已将该土地建成公益性公园，并将该因素作为确定建议拍卖底价的因素。上诉人于2008年11月25日竞得案涉土地使用权。2010年1月8日，阳江中院作出（2007）阳中法执字第109-19号民事裁定，确认案涉土地使用权由上诉人享有。上述事实表明，原张家港市园林局的施工行为发生于上诉人参加司法拍卖及取得案涉土地使用权之前，且该行为并未改变案涉土地的规划用途。在上诉人参与司法拍卖之前，案涉土地所在区域规划已调整为绿地，无法按住宅用地进行商业开发，且案涉土地已建为公益性公园，上诉人在明知上述事实的情况下，仍参加司法拍卖，应视为对案涉土地当时状况的接受。上诉人取得案涉土地使用权时的土地规划用途及利用状况与其参加司法拍卖时并未发生变化。上诉人亦未提交证据证明在其取得案涉土地使用权后，原张家港市园林局或承继该局职能的张家港市住建局仍继续占有使用案涉土地，故上诉人要求确认张家港市住建局自2010年1月9日至2013年3月12日占有案涉土地的行为违法，没有事实依据，原审法院未予支持，并无不当。上诉人提出的附带行政赔偿请求，原审法院未予支持，亦无不当。 张家港市政府虽作出《关于同意香山风景区一期景观规划的批复》，原则同意原张家港市园林局上报的《香山风景区一期景观规划》并要求严格按规划实施，但该批复行为系内部行政行为，并不直接发生外部法律效力。且原张家港市园林局并不存在2010年1月9日至2013年3月12日占有案涉土地的违法行为，故上诉人主张张家港市政府为共同侵权人，不能成立。鉴于张家港市自然资源和规划局已于2019年5月10日作出张资规发〔2019〕37号《收回国有土地使用权决定书》收回案涉土地使用权，上诉人亦领取了该决定书确定的补偿款，如上诉人对该收回行为或补偿有异议，可依法另行寻求救济。 原审中，上诉人申请对2010年1月20日至2013年3月12日期间因案涉土地被占用造成的损失进行评估，因上诉人主张的违法占用土地事实不能成立，故原审法院未予准许，并无不当。本院二审中，上诉人再次申请进行评估，本院亦不予准许。 综上，上诉人乾顺公司的上诉理由和请求依法不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人广州乾顺房地产信息咨询有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  郑琳琳 审判员  季 芳 审判员  陆轶群 二〇二一年四月三十日 书记员  陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。