四川省成都市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）川01行终449号 上诉人（原审原告）陶云龙，男，1969年9月3日出生，汉族，住四川省成都市天府新区。 被上诉人（原审被告）四川天府新区成都管理委员会。住所地：四川省成都市天府大道南段288号。 法定代表人陈历章，主任。 委托代理人宋士新，四川致高律师事务所律师。 委托代理人周昱，四川致高律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市人民政府。住所地：四川省成都市高新区锦悦西路2号。 法定代表人王凤朝，市长。 委托代理人雷琳，四川运逵律师事务所律师。 原审第三人四川天府新区公园城市建设局（原四川天府新区成都管理委员会自然资源和规划建设局）。住所地：四川省成都天府新区湖畔路北段366号。 法定代表人王科，局长。 委托代理人张瑞曦，北京观韬（成都）律师事务所律师。 委托代理人李楷，北京观韬（成都）律师事务所律师。 原审第三人中铁一局集团有限公司第三工程分公司。住所地：陕西省宝鸡市渭滨区中滩路1号。 法定代表人张林，总经理。 原审第三人成都富文环保科技有限公司。住所地：四川省成都市天府新区万安街道开元村。 法定代表人张祥贵，总经理。 上诉人陶云龙因诉被上诉人四川天府新区成都管理委员会（以下简称天府管委会）土地行政强制并附带提起行政赔偿以及被上诉人成都市人民政府（以下简称成都市政府）行政复议一案，不服四川天府新区成都片区人民法院（2020）川0192行初54号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院审理查明，2019年9月11日，四川天府新区成都管理委员会自然资源和规划建设局（现四川天府新区公园城市建设局）作出天成管规建土复〔2019〕48号《关于成都天府国际机场高速公路TJ9标项目临时用地的批复》同意中铁建工集团路桥工程有限公司临时使用天府新区××街道××村××组17.03亩土地，作为材料堆放场用地，临时用地使用期限至2020年12月31日。2020年9月1日，成都富文环保科技有限公司（以下简称富文公司）出具《关于陶云龙鱼塘、苗木与鱼棚被填埋拆除的情况说明》载明：“我公司与中铁一局三公司于2020年1月8日签订了《砂石料买卖协议》约定我公司向中铁公司承担供料义务，因经营需要，上述临时用地实际是由我公司在使用。使用过程中因堆放原材料需要，我公司填埋、拆除了陶云龙位于××镇××村××组范围内的鱼塘、苗木与鱼棚，上述情况属实。”在原审庭审中，富文公司不仅认可《关于陶云龙鱼塘、苗木与鱼棚被填埋拆除的情况说明》是真实意思表示，并且陈述没有行政机关委托或者授意该公司实施填埋、拆除行为。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第二款以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条对作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告的情况进行明确规定，一是行政复议机关决定维持原行政行为的，二是以行政复议申请不符合受理条件为由驳回除外的复议机关驳回复议申请或者复议请求的，可见原行政行为行政机关和复议机关作为共同被告的前提条件是复议机关实体审理原行政行为。成都市政府作出的〔2020〕137号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称137号决定书）以天府管委会未实施申请复议的行政行为为由，驳回陶云龙的行政复议申请，实质是认为陶云龙不符合《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人”以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人”规定的要求并驳回复议申请，没有实体审理申请复议的行为，所以陶云龙在原审中同时起诉天府管委会和成都市政府，不符合行政诉讼法关于共同被告的要求。陶云龙在同一案件中起诉两个具有独立法律意义的行政行为，且不属于共同诉讼的法定情况，不利于法庭归纳案件争议焦点、查明案件事实、也不利于法院最终作出裁判。经原审法院依法释明，陶云龙仍坚持其全部诉讼请求，依法应当裁定驳回起诉。其次，陶云龙以鱼塘被填、苗木被破坏后，行为人不明确，无人出面承担责任为由，请求确认天府管委会填埋鱼塘、破坏苗木等行为违法，并附带提出行政赔偿请求。被诉的填埋破坏行为系富文公司与中铁一局集团有限公司第三工程分公司签订《砂石料买卖合同》后，自行直接实施，因无适用推定规则的前提条件，陶云龙推定天府管委会实施该行为的主张不成立。陶云龙提起的确认违法并附带提起行政赔偿之诉无事实根据，起诉被告不适格，不符合行政诉讼法第四十九条规定的要求，依法应当裁定驳回起诉。综上，陶云龙提起的行政诉讼不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。天府管委会关于裁定驳回起诉的主张成立。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项、第三项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回陶云龙的起诉。案件受理费50元，退还陶云龙。 宣判后，陶云龙不服，向本院提起上诉称，1.137号决定书系成都市政府经实体审理后认定陶云龙的复议请求事项不属于天府管委会对其作出的具体行政行为即陶云龙复议事项并非天府管委会的法定职责，该认定系复议机关维持原行政行为的情形，故天府管委会和成都市政府符合共同被告的法定条件；2.原审法院在没有查清富文公司是否是案涉填埋鱼塘、破坏苗木的行为人的前提下，认定陶云龙提起的确认违法并附带提起行政赔偿之诉无事实根据，属于依据不足。原审法院实属认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案，案件诉讼费由天府管委会和成都市政府共同负担。 天府管委会在二审中答辩称，天府管委会不是案涉鱼塘、鱼棚填埋破坏行为的实施主体，不是本案适格被告，且陶云龙的案涉鱼塘、鱼棚与果树等地上附着物已经得到安置补偿。请求依法驳回陶云龙的上诉请求。 成都市政府在二审中答辩称，本案不符合行政诉讼法关于共同被告的要求，陶云龙提起确认违法并附带提起行政赔偿之诉无事实根据，成都市政府作出的137号决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求依法驳回陶云龙的上诉请求。 原审第三人四川天府新区公园城市建设局在二审中答辩称，案涉土地依法征收为国有土地后，四川天府新区公园城市建设局批准施工单位临时使用土地，陶云龙诉请确认违法的行为并非该局作出。请求依法驳回陶云龙的上诉请求，维持原审裁定。 原审第三人中铁一局集团有限公司第三工程分公司和富文公司二审中未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的案件事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，根据2020年12月14日中共四川天府新区工作委员会川天委发〔2020〕1号文件批准原四川天府新区成都管理委员会自然资源和规划建设局变更为四川天府新区公园城市建设局。 本院认为，行政诉讼法第二十六条第二款规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案上诉人陶云龙向成都市政府提起行政复议申请，要求确认天府管委会对其位于成都市双流区××镇××村××组××房××管委会恢复原状。成都市政府复议认为陶云龙所申请事项系民事争议，并不是天府管委会对陶云龙作出的行政行为，据此驳回陶云龙的复议申请。陶云龙在上诉理由中认为成都市政府驳回其复议申请符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条的规定，即复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，天府管委会和成都市政府应当作为共同被告。对此，本院认为，分辨驳回复议申请或者复议请求是否属于对原行政行为的“维持”，关键是要看复议决定是否对原行政行为的合法性进行了实质性审查判断。行政复议和行政诉讼一样，都是对于行政机关作出的行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的法律救济，因此，行政行为的存在，不仅是受理行政诉讼，同样也是受理行政复议申请的首要条件。本案成都市政府以被申请的事项系民事争议，并不是天府管委会对陶云龙作出的行政行为为由驳回陶云龙的复议申请，并不属于对原行政行为的“维持”。因此，陶云龙的起诉不符合共同被告情形，其提起的诉讼请求亦分属于两个行政行为，原审法院经释明，陶云龙坚持其诉请，依法应当驳回起诉。原审法院认为陶云龙并未提交初步证据证明天府管委会实施了其所诉违法行为，进而认为其起诉不符合行政诉讼法第四十八条的规定，也并无不当。综上，原审法院裁定驳回陶云龙的起诉结果并无不当，审判程序亦属合法。上诉人陶云龙的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审案件受理费依法不予缴纳。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘 平 审判员 熊 文 审判员 宋澄宇 二〇二一年四月二十九日 书记员 郭柳邑 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。