重庆市第三中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）渝03行终37号 上诉人（原审被告）：重庆市垫江县规划和自然资源局，住所地重庆市垫江县桂西大道南段218号，统一社会信用代码11500231MB1676168M。 法定代表人：陈杰，局长。 委托代理人：黄茂平，重庆市垫江县统一征地事务中心副主任。 委托代理人：孙宏，重庆贤正律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：任财英（曾用名任才英），女，1970年2月11日出生，汉族，住重庆市垫江县。 上诉人重庆市垫江县规划和自然资源局（以下简称垫江县规资局）因与被上诉人任财英土地征收补偿纠纷一案，不服重庆市涪陵区人民法院（2020）渝0102行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院审理查明，任财英又名任才英，1970年2月11日出生后一直居住生活在垫江县**镇老街***号附*号，系原垫江县**镇**村**社（现为**社区第*居民小组）农业户口，且享有农村土地承包经营权。1995年6月28日，在《垫江县1995年农村小城镇建设‘农转非’呈报表》上，填表人签字处为任财英的父亲“任良才”，内容为“因集镇有房申请将任才英、任萍转入老街居委”。垫江县公安局**派出所、垫江县**镇老街居民委员会均盖章确认，垫江县**镇人民政府也于1995年7月2日盖章确认。1995年9月1日，垫江县公安局为任才英、任萍开具NO.0008062号户口准迁证，准予办理落户。1995年9月15日，依据的准迁证NO.0008062号，任才英常住人口登记表中户别栏加盖“非农户”印章（填表人为江朝福，落款日期为1988年3月15日）。2006年6月20日，任财英家庭换发《农村土地承包经营权证》，即渝垫农地承包权（2006）第170108104号，承包期限为1998年7月1日至2028年6月30日止。 2018年11月27日，重庆市人民政府作出《关于垫江县***矿区**集中居住区泽生大道建设项目农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2018〕1767号），其中同意将包括任财英的家庭承包土地在内的集体农用地转为建设用地并予以征收。2019年1月18日，垫江县人民政府（以下简称垫江县政府）发布《关于征收**镇**社区*组等部分集体土地的公告》，其中告知征收土地用途为：“土地征收后，用于垫江县***矿区**集中居住区泽生大道项目建设”。2019年6月28日，垫江县政府向垫江县规资局作出《关于垫江县实施**镇泽生大道建设项目征地补偿安置方案的批复》（垫江府〔2019〕80号），其中同意拟征地人员安置对象112人。之后，任财英被纳入征地人员安置对象上报名单中。2019年8月19日，垫江县公安局**派出所出具证明，证实任财英与任才英系同一人。2019年8月27日，江朝福向垫江县公安局**派出所出具证明，证实1988年3月15日填写常住人口登记表时把任财英农业户口误写成非农业户口，请核实后予以更正。垫江县公安局**派出所于2019年8月29日对江朝福询问后出具了《综合调查报告》，主要内容为：“1988年常住人口登记表任才英的户别登记为非农户是因江朝福本人书写错误造成的，实际户别为农户”。 2019年10月10日，垫江县规资局公示了包括任财英在内的《新征地人员安置及参保情况公示表》。2019年10月12日，垫江县规资局与垫江县**镇**社区第*居民小组签订《征收土地协议书》，其中被征地人员安置对象人数为5人（包括任财英）。2019年11月18日，垫江县规资局将任财英从安置对象中删除后与任财英进行了谈话，告知了将其从人员安置对象中删除的具体理由，即其为非农业户口，同时告知了其可以补充提供依据等。2019年11月21日，垫江县规资局与**镇、**社区、**社区第*居民小组工作人员等再次共同与任财英进行了谈话，告知了任财英暂不更换安置人员，也暂不放弃安置名额，由任财英于2019年12月3日前提供依据材料等。 但之后，垫江县规资局认为任财英仍不符合安置政策而未予安置，任财英遂于2020年8月25日向垫江县规资局提出信访申请，要求确认其为泽生大道征地人员安置及参保对象。2020年8月31日，垫江县规资局作出《关于任财英申请为“泽生大道征地人员安置及参保对象”的回复》（垫规资信函〔2020〕86号），告知任财英：因于1995年9月1日转为城镇户口，不属于征地人员安置对象，不能按征地人员安置对象参加城镇职工基本养老保险。任财英仍不服，遂向原审法院提起本案诉讼，请求判决确认任财英为泽生大道征地人员安置及参保对象。 原审法院认为，征收土地的，应当按照被征收土地的原用途给予补偿。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定：“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”、第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，征地补偿、安置方案报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。可见，本案中垫江县规资局作为垫江县土地行政主管部门负责对征地补偿安置的组织实施，且任财英已作为安置及参保对象进行了上报，垫江县规资局审查后予以了删除，任财英不服提起诉讼，垫江县规资局系适格被告。 对于任财英是否属于征地人员安置对象问题。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，并参照《重庆市征地补偿安置办法》等规定，可知核心是保护失地农民的合法权益，对依赖于土地生活的农业人员给予对等合理的补偿以保障其失地后的生活。任财英的户口性质确实已经于1995年9月1日转为城镇户口，尽管任财英诉称不知情，但其在至本案涉及土地征收公告作出前长达近24年时间里从未提出过异议，故其户口性质为“城镇居民”的事实应当予以确认。但仍不可回避的事实是，任财英从未离开过居住地，依赖的仍旧是土地，并长期依法取得了农村土地承包经营权，现其所依赖的承包地被征收，实质上对其权益造成的损失与户口性质为农村居民的人员是同等的。 其次，再结合任财英于1995年6月28日申请转户口性质的具体情况，即系属垫江县1995年农村小城镇建设“农转非”，这就需要结合当时的政策综合进行衡量。1998年10月9日，中共垫江县委、垫江县政府作出《关于加快全县小城镇建设步伐的通知》（垫委发〔1998〕38号），其中就发文背景为：“近年来，垫江县小城镇建设取得了较为显著的成绩，但与经济社会发展的要求和一些小城镇建设先进地区相比还存在一定差距，为此，为推动小城镇建设热潮，现就有关问题通知如下”，并在完善政策措施方面规定为：“改革小城镇户籍管理制度，凡在小城镇有固定住所的县内外农村户口，均可凭房屋产权证及其他有效证件在小城镇落户为非农业户口，只缴办理各项手续的工本费，免缴城镇增容费；其落户小城镇后，在入学、就业方面，与非农户口一视同仁；其在农村的承包地可以不退，但需要承担相应的符合政策规定的负担和农业税”。从该文件的内容可以看出当时垫江县大力推进小城镇建设步伐，虽然文件下发日期晚于任财英转户的时间，但明显表明早于开始的小城镇建设工作，且任财英的转户也完全是按照该文件规定的精神进行的，因此在转户后仍应当保留农业户口相应的权利。 最后，随着我国户口制度的改革推进，即城乡统一户口登记后在户口本上只标注家庭户，不再区分农业户口和城镇户口，原重庆市国土资源和房屋管理局于2016年12月15日作出的渝国土房管规发〔2016〕10号《关于城乡统一户口登记后涉及征地安置有关问题的处理意见》第四条第（二）款关于被征地农村集体经济组织的下列人员不予安置情形第5项规定为：“户口登记在被征地农村集体经济组织的原非农业户口人员，但按照有关政策规定保留征地人员安置权利的人员除外”。而任财英虽然户口性质为非农业户口，但自始至终没有改变生活方式、生活地域，实际上也一直享有农村土地承包经营权，且符合垫江县当时的小城镇建设政策规定，因此应当属于该项中的除外情形，即属于应当安置对象。 综上所述，任财英在垫江县大力实施小城镇建设过程中转为城镇居民，但其仍享有农村居民的权利，继续承包经营农村土地，并需要承担相应的符合政策规定的负担和农业税，现其承包土地被依法征用后，应当享受人员安置的待遇，故垫江县规资局将其从安置人员对象中删除的依据不能成立，依法应当将其作为安置对象进行安置。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：责令垫江县规资局在判决生效后30日内将任财英纳入垫江县**镇泽生大道建设项目征地补偿安置及参保对象。案件受理费50元，由垫江县规资局负担。 上诉人垫江县规资局不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判驳回任财英的诉讼请求。垫江县规资局的上诉事实和理由是：1.上诉人不将任财英纳入征地人员安置对象范围，是符合相关政策规定的。因上诉人在对集体经济组织上报的征地人员安置对象进行公示期间，有人举报任财英系非农业人口。上诉人通过调查，发现任财英在1995年6月28日以填报《垫江县1995年农村小城镇建设“农转非”呈报表》的方式，申请了“农转非”。后公安机关开具户口准迁证，准予其落户至垫江县**镇*街***号附*号。其《常住人口登记表》显示，任财英户别为“非农户”，职业为“家庭劳动”。因此，根据重庆市国土房管局出台的《关于城乡统一户口登记后涉及征地安置有关问题的处理意见》第四条第（二）项的规定，任财英不属于被征收土地的征地人员安置对象。2.原审判决认定任财英符合政策安置及参保对象的理由，不符合客观实际情况。原审法院是依据《关于加快全县小城镇建设步伐的通知》（垫委发〔1998〕38号）文件精神，来认定任财英转户后仍保留农业户口相应权利的，但该文件同时明确了文件是从1998年10月1日起执行，而任财英却是早已于1995年9月就转为了城镇户口，故任财英的情况不应适用该文件精神，即任财英不符合安置及参保对象的政策条件。并且，原审判决内容也涉嫌以司法权代替行政权。 被上诉人任财英答辩称，任财英不是非农户口，从没有迁移户口，也没有申请过“农转非”，自己拥有土地承包经营权，也一直未离开居住地。垫江县规资局提供的有关其非农户口方面的证据，不具有证明效力。证明的内容是虚假的，是不真实的。请求驳回上诉，维持原判。 本院二审查明，垫江县规资局在实施涉案建设项目的征地拆迁补偿安置工作中，没有与任财英签订征地补偿安置协议，任财英也没有领取补偿安置费用。 本院二审查明的其他事实与一审查明的相同，本院予以确认。 本院认为，重庆市人民政府为规范征地补偿安置标准争议协调、裁决工作，于2016年5月27日出台了《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》（自2016年7月1日起施行）。《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第六条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民和其他权利人对区县（自治县）人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的，以及对适用征地补偿安置方案涉及的人均耕地面积、安置农业人口数、安置对象的认定等有异议的，可以依法申请协调和裁决”；第七条规定：“…对安置对象的认定有争议的，由异议人申请协调和裁决；…前款中提出争议的农村集体经济组织、农村村民和其他权利人是协调、裁决的申请人。组织实施征地补偿安置方案的区县（自治县）国土资源部门是协调、裁决的被申请人。” 本案中查明，经重庆市人民政府作出《关于垫江县***矿区**集中居住区泽生大道建设项目农用地转用和土地征收的批复》，垫江县**镇**社区的部分集体土地被纳入土地征收范围。垫江县政府为此发布了征收公告，也向垫江县规资局作出了同意征地补偿安置方案请示的批复。但因垫江县规资局在实施征地补偿安置过程中，以任财英于1995年已办理“农转非”，属非农户口人员，不符合征地人员安置对象条件为由，将其从原本经过所在地集体经济组织申报，并作新征地人员安置及参保情况公示的安置对象名单中删除，引发任财英提出异议。从任财英提起本案诉讼，请求垫江县规资局重新审查确认其为征地人员安置及参保对象的诉求来看，任财英实质是针对垫江县规资局在实施征地补偿安置方案中，所涉及的征地人员安置对象的认定而提出异议。同时，根据新查明的事实，本案不存在垫江县规资局已与任财英签订拆迁补偿安置协议，或者任财英已领取补偿安置费用的情形。因此，按照《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》的相关规定，任财英对征地人员安置对象的认定有异议，可以垫江县规资局为被申请人，向垫江县政府申请协调。经协调未达成一致意见的，任财英可向重庆市人民政府申请裁决。 综上所述，对于任财英提起的本案诉讼，本院认为不应当立案。因二审发现新事实，原审法院予以立案并审理作出判决不当，依法应予纠正。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销重庆市涪陵区人民法院（2020）渝0102行初171号行政判决； 二、驳回任财英的起诉。 本案不收取案件受理费，已收取的予以退还。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 唐正东 审 判 员 刘厚勇 审 判 员 简元华 二〇二一年四月二十九日 法官助理 沈 璞 书记员代 洁