陕 西 省 高 级 人 民 法 院  陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2021）陕行终79号 上诉人（原审原告）：张少轩，男，汉族，住陕西省渭南市临渭区。上诉人（原审原告）：张聪，男，汉族，住陕西省渭南市临渭区。上诉人（原审原告）：张博，男，汉族，住陕西省渭南市临渭区。上诉人（原审原告）：张浪，男，汉族，住陕西省渭南市临渭区。上诉人（原审原告）：张宏川，男，汉族，住陕西省渭南市临渭区。上诉人（原审原告）：张科娃，男，汉族，住陕西省渭南市临渭区。共同委托诉讼代理人：陈世云，陕西众致律师事务所律师。 共同委托诉讼代理人：郭毅新，陕西帝意律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：渭南市人民政府。住所地：陕西省渭南市临渭区车雷街 69 号。法定代表人：王琳，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：高燊楠，该市司法局复议应诉科副科长。委托诉讼代理人：李栋房，陕西泰普律师事务所律师。上诉人张少轩、张聪、张博、张浪、张宏川、张科娃（以下简称张少轩等六人）诉被上诉人渭南市人民政府（以下简称渭南市政府）土地征收及行政复议案，不服渭南市中级人民法院（2020）陕05行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明：陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅于2018年4月26日印发陕建发（2018）82号《关于下达2018年城市棚户区改造(第三批)项目计划的通知》，审核通过了渭南市临渭区XX基地（工业集中区）棚户区改造项目。2018年6月20日，渭南市临渭区委办公室、渭南市临渭区人民政府办公室下发渭临办字（2018）46号文件，决定成立渭南市临渭区XX基地（工业集中区）棚户区改造项目指挥部为临时机构。2018年8月14日，渭南市临渭区人民政府（以下简称临渭区政府）下发了《关于渭南市临渭区XX基地（工业集中区）棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》，同意以双创项目指挥部名义印发《渭南市临渭区XX基地（工业集中区）棚户区改造项目土地房屋征收补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）。同日，双创项目指挥部向三张镇、闫村镇人民政府、区政府各有关部门、直属机构印发《关于印发棚户区改造项目土地房屋征收补偿安置方案的通知》（以下简称《印发补偿安置方案的通知》）后附《补偿安置方案》。2019年3月5日，双创项目指挥部下发渭临（2019）1号《关于印发渭南市临渭区XX基地工业集中区棚户区改造项目房屋拆迁补偿工作实施方案的通知》，就拆迁工作的具体实施进行安排，拆迁范围包括三张镇、XX村XX组。2019年4月14日，双创项目指挥部对XX基地棚户区改造项目安置房位置出具了《关于XX基地棚户区改造项目安置房情况说明》（以下简称《情况说明》）。另查明，2019年5月14日，上诉人张少轩等六人向被告渭南市政府申请复议，请求撤销临渭区政府作出的《情况说明》、《印发补偿安置方案的通知》以及《补偿安置方案》。2019年8月5日，被告渭南市政府作出渭政复中字（2019）第138号《中止行政复议通知书》。2020年5月26日，被告渭南市政府作出渭政复决字（2019）第138号《复议决定书》（以下简称《复议决定》）。原审判决认为：本案的争议焦点是被告渭南市政府作出的《复议决定》事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”国法（2011）35 号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿争议行政复议工作的通知》规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿安置方案不服，要求裁决的应当依照行政复议法律法规的规定，向上一级地方人民政府提出申请。”据此，对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案不服进行救济，应当先向行政机关申请裁决（复议）。张少轩等六人先通过行政复议向被告申请撤销上述文件，复议机关按照规定进行复议，符合行政复议法的规定。本案中，临渭区政府在行政复议过程中未提交案涉征地项目的土地征地批件，存在未批先征的情形，复议机关认定其程序违法，事实清楚。根据XX基地的实际安置情况，且大部分群众已经按照补偿安置方案，签订补偿安置协议并进行了安置，亦从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，被告渭南市政府对《补偿安置方案》确认违法并无不当。关于原告在复议过程中请求撤销临渭区政府作出的《印发补偿安置方案的通知》和《情况说明》的问题，该通知的对象为行政机关各部门，《情况说明》仅标注安置房位置，渭南市政府作出的《复议决定》认定上述两份文件对原告权利义务不产生影响的理由成立，予以确认。综上，被告渭南市政府作出的《复议决定》事实清楚，程序合法，适用法律正确。张少轩等六人的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张少轩等六人的诉讼请求。案件受理费50元，由张少轩等六人负担。上诉人张少轩等六人上诉称: （一）临渭区政府在行政复议过程中未提交土地征收审批件，存在未批先征的情形，故在此情况下作出的《补偿安置方案》存在重大违法情形，复议机关仅确认其违法，没有依法撤销，不符合法律规定。（二）被上诉人在报请批准《补偿安置方案》前，应先进行公告并征求农村集体经济组织成员、村民或者其他权利人的意见，被上诉人未拟定《补偿安置方案》并公告、未听取相关权利人的意见，属程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应当依法撤销。（三）《补偿安置方案》确定的补偿标准过低，损害了上诉人的合法权益，应当依法予以撤销。请求：撤销原判，依法改判。被上诉人渭南市政府答辩称：（一）2020年5月26日，答辩人作出《复议决定》。同年5月28日，上诉人张少轩、张聪、张浪、张宏川、张科娃共同委托上诉人张博代收了《复议决定》，上诉人应于收到决定书之日起十五日内提起行政诉讼，而上诉人起诉状载明的日期为2020年6月20日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，上诉人起诉超过法定的起诉期限。（二）《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“行政行为违反法定程序的，行政复议机关决定撤销、变更或者确认该行政行为违法。”在行政复议过程中，临渭区政府未提交土地征收审批件，故《安置补偿方案》在没有土地征收批复前即作出，属于违反法定程序，答辩人确认《安置补偿方案》违法，符合法律规定。请求：驳回上诉，维持原判。                     本院二审查明：2020年5月26日，渭南市政府作出的《复议决定》载明：临渭区政府在行政复议期间未能提供陕西省人民政府作出的征地批件，视为没有证据，其作出《补偿安置方案》不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，属程序违法。双创指挥部作出的《情况说明》和《印发补偿安置方案的通知》不会独立对申请人的权利义务产生影响。决定：一、确认临渭区政府的临设机构双创指挥部作出的《补偿安置方案》违法。二、申请人提出的其他复议请求不予支持。本院二审查明的其他事实与原审判决一致,予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”根据上述法律规定并结合双方诉辩意见，确定本案的焦点问题为：上诉人起诉是否超过法律规定的起诉期限及原审法院审判程序是否合法。关于本案是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案中，上诉人张少轩、张聪、张浪、张宏川、张科娃共同委托上诉人张博于2020年5月28日代收了被诉《复议决定》，双方对该事实不持异议。经查，原审法院的立案审查表及诉讼收费专用票据显示，本案上诉人缴纳诉讼费的时间为2020年6月10日，可以证明上诉人于2020年6月10日已经向原审法院提起行政诉讼，根据上述规定，上诉人起诉并未超过法律规定的十五日起诉期限。被上诉人渭南市政府辩称上诉人起诉已经超过法定起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。关于原审法院审判程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”本案中，上诉人张少轩等六人因对临渭区政府作出的《情况说明》、《印发补偿安置方案的通知》以及《补偿安置方案》不服向渭南市政府申请复议。渭南市政府作出被诉《复议决定》，认定《情况说明》和《印发补偿安置方案的通知》不会独立对申请人的权利义务产生影响，同时，认为《安置补偿方案》程序违法，遂确认临渭区政府的临设机构双创指挥部作出的《补偿安置方案》违法。根据上述规定，该《复议决定》属于复议机关决定维持原行政行为的情况，应当以作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。具体到本案中，即作出《补偿安置方案》的临渭区政府以及作出《复议决定》的渭南市政府为共同被告。原审法院仅列复议机关渭南市政府为被告，遗漏了案件当事人，属违反法定程序，本院应予纠正。综上，上诉人张少轩等六人的上诉理由部分成立，其请求应予支持。原审判决违反法定程序、适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（四）项之规定，裁定如下：一、撤销渭南市中级人民法院（2020）陕05行初77号行政判决；二、发回渭南市中级人民法院重审。    审 判 长  徐  炯审  判  员  杨宗信审 判 员  赵  婧             二〇二一年四月一日                               书  记  员    王文玥 1