江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏行终565号 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）朱颜明，男，1952年5月5日生，居民身份证号码320706195205050532，汉族，住连云港市海州区红门乡夏庄村夏中队46号。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）赵家够，男，1955年4月8日生，居民身份证号码320705195504083557，汉族，住连云港市海州区临洪村4号。 上诉人（原审原告）相秉霞，女，汉族，住连云港市海州区。 上诉人（原审原告）李红艳，女，汉族，住连云港市海州区。 上诉人（原审原告）郭玲玲，女，汉族，住连云港市海州区。 上诉人（原审原告）穆儒荣，女，汉族，住连云港市海州区。 上诉人（原审原告）陈克俭，男，汉族，住连云港市海州区。 上诉人（原审原告）宋建华，女，汉族，住连云港市海州区。 上诉人（原审原告）孙从来，男，汉族，住连云港市海州区。 上诉人颜士好（原审原告孙和俊的妻子），女，汉族，住连云港市海州区。 以上10名上诉人的共同委托代理人廖维坚、李吉平，江苏江北律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）连云港市海州区人民政府，住所地连云港市海州区新建中路28号。 法定代表人李锋，该区区长。 委托代理人杜天福，该区政府工作人员。 委托代理人王广凤，江苏田湾律师事务所律师。 原审原告谢旺春，男，汉族，住连云港市海州区。 原审原告范胜利，男，汉族，住连云港市海州区。 上诉人朱颜明等人诉连云港市海州区人民政府（以下简称海州区政府）征收房屋一案，不服江苏省连云港市中级人民法院(2018)苏07行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，海州白虎山小商品市场始建于1991年，朱颜明等人租用市场内房屋从事经营活动。市场建成至今未进行过改造，初期建设标准较低，存在电线老化、防火间距不达标等严重消防安全隐患，被列入省、市挂牌整改督办重点单位。2015年10月28日，连云港市海州区经济信息化与发展改革局就房屋征收部门海州区房屋征收局向其函请事项作出《关于将2015年海州区旧城改造新增项目纳入全区国民经济和社会发展计划的回复》，确认涉案海州白虎山小商品市场及周边棚户区改造项目符合海州区国民经济和社会发展规划要求。2015年11月20日，原连云港市国土资源局向海州区政府复函，确认关于白虎山小商品市场及周边棚户区改造项目符合土地利用总体规划。2018年3月8日，原连云港市规划局向海州白虎山批发市场消防安全隐患整治项目指挥部作出《关于对海州白虎山批发市场消防安全隐患整治项目设计方案的规划》，确认海州白虎山批发市场消防安全隐患整治项目设计方案的用地性质及相关指标符合《海州老城区白虎山批发市场片区控制单元控制性详细规划调整》要求。2018年3月19日，海州区政府发布《海州白虎山批发市场消防安全隐患整治项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，征求意见时间为2018年3月19日至2018年4月17日。征求意见期满后，海州区政府将《海州白虎山小商品市场及周边地块（消防安全隐患整治部分）房屋征收补偿方案》征求公众意见及修正情况予以公示。2018年4月20日，海州区房屋征收局将海州白虎山批发市场消防安全隐患整治项目房屋面积予以公示，房屋异议人可在公示之日起七日内提出异议。2018年3月26日，海州区房屋征收局发布《海州白虎山批发市场消防安全隐患整治项目房屋征收评估机构选择方案公告》，同年4月2日，海州区房屋征收局公布房屋征收评估机构确认结果，并予以公示。2018年5月2日，连云港市维护稳定工作领导小组办公室作出涉案项目社会稳定风险评估报告，认定海州白虎山批发市场消防安全隐患整治项目社会稳定风险等级为低风险，风险在可控范围内，对涉案征收项目准予备案。2017年10月，涉案项目补偿款在交通银行连云港××路支行设立专户存储。2018年5月28日，海州区政府作出海政发[2018]59号《海州区政府海州白虎山小商品市场及周边地块（消防安全隐患整治部分）房屋征收决定书》（以下简称59号征收决定），并于同日作出5号公告，该59号征收决定中列明征收项目名称为海州白虎山小商品市场及周边地块（消防安全隐患整治部分），征收人为海州区政府，征收部门为海州区房屋征收局等项。5号公告中还载明了白虎山补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 另查明，涉案被征收房屋的所有权人为海州区市场监督管理局、鑫泰工贸公司、连云港新电实业集团有限公司和连云港市第一建筑工程公司破产清算组，上述四权利人已与征收人签订资产回收协议，将全部权利转让给征收人。涉案地块其余绝大部分摊位证持有人已按照征收补偿政策与房屋征收部门签订征收补偿协议，并已安置妥当。朱颜明等人在庭审过程中撤回要求海州区政府重新按照法定程序遴选房地产价格评估机构的诉讼请求。 一审法院认为，朱颜明等人所诉虽针对涉案公告和方案，但其实质是对59号征收决定不服，白虎山补偿方案亦系59号征收决定的重要组成部分。本案争议焦点系案涉59号征收决定的作出是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案朱颜明等人虽对涉案被征收房屋不享有所有权，但其租用该被征收摊位从事市场经营活动，与被诉的征收行为存在利害关系，具有原告主体资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条及第八条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有法定情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，海州区政府具有作出59号征收决定的法定职权。《征补条例》第八条至第十三条具体规定了行政机关作出国有土地上房屋征收决定的系列必经程序。据此，人民法院在审查房屋征收决定合法性时，应当重点审查下列内容：一、征收决定是否基于公共利益；二、建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划；三、是否有征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；四、因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《征补条例》规定的，市、县（区）级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案；五、是否经过社会稳定风险评估；六、征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用；七、房屋征收决定是否依法公告。 第一，房屋征收决定是否基于公共利益。此项系《征补条例》第八条的规定。本案中，海州白虎山小商品市场始建于1991年，建成至今未进行过改造，初期建设标准较低，存在电线老化、防火间距不达标等严重消防安全隐患，被列入省、市挂牌整改督办重点单位。该征收目的符合《征补条例》第八条第（五）项规定的情形，属于促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。 第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划。此项系《征补条例》第九条的规定。经查，连云港市海州区第十七届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《关于将2015年海州旧城区改造新增项目纳入全区国民经济和社会发展计划的议案》；连云港市海州区经济信息化与发展改革局作出《关于将海州区旧城改造新增项目纳入全区国民经济和社会发展计划的回复》，确认涉案海州白虎山小商品市场及周边棚户区改造项目符合海州区国民经济和社会发展规划，已被纳入2015年全区国民经济和社会发展计划推进内容；原连云港市国土资源局向海州区政府复函，确认关于白虎山小商品市场及周边棚户区改造项目符合土地利用总体规划；原连云港市规划局向海州白虎山批发市场消防安全隐患整治项目指挥部作出《关于对海州白虎山批发市场消防安全隐患整治项目设计方案的规划》，确认海州白虎山批发市场消防安全隐患整治项目设计方案的用地性质及相关指标符合《海州老城区白虎山批发市场片区控制单元控制性详细规划调整》要求。综合上述文件内容，可以认定，涉案改造项目符合有关计划与规划要求。 第三，是否有征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。此项系《征补条例》第十条、第十一条的规定。本案中，2018年3月19日，海州区政府发布《海州白虎山批发市场消防安全隐患整治项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》并予以公告，征求意见时间为2018年3月19日至2018年4月17日，符合《征补条例》第十条之征求意见期限不少于30日的规定。征求意见期满后，海州区政府将《海州白虎山小商品市场及周边地块（消防安全隐患整治部分）房屋征收补偿方案》征求公众意见及修正情况予以公示。海州区政府的上述系列程序符合法规规定。 第四，因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《征补条例》规定的，市、县（区）级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案。此项系《征补条例》第十一条的规定。本案中，涉案项目在涉案征收补偿方案公示期间，不存在多数被征收人均认为征收补偿方案违反法规规定的事实，不存在需召开听证会的情形，故海州区政府未组织听证并无不当。 第五，是否经过社会稳定风险评估。此项系《征补条例》第十二条的规定。根据连云港市维护稳定工作领导小组办公室作出的涉案项目社会稳定风险评估报告可知，海州白虎山批发市场消防安全隐患整治项目社会稳定风险等级为低风险，风险在可控范围内，并对涉案征收项目准予备案。上述事实能够证明涉案项目经过了社会稳定风险评估。 第六，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。此项系《征补条例》第十二条的规定。通过海州区政府提交的银行回单等证据可知，海州区政府为涉案项目开立了专项存款账户、涉案征收补偿费用符合足额到位、专户专储、专款专用的要求。 第七，房屋征收决定是否依法公告。此项系《征补条例》第十三条的规定。本案中，海州区政府于2018年5月28日作出59号征收决定，并于同日在征收现场和政府门户网站依法作出5号公告，该公告载明了征收决定的征收目的、征收范围、征收补偿方案、房屋征收实施单位、现场接待地点和联系方式、监督举报电话、行政复议、行政诉讼权利等事项，符合上述公告程序的规定。 以上可知，海州区政府在作出59号征收决定之前，依法进行了立项审批，征收项目符合国民经济和社会发展的需要，属于公共利益范围，且该项目被论证为低风险项目。房屋征收部门依法对征收范围内的房屋进行了调查并设立资金专户存储征收补偿费用。房屋征收部门拟定补偿方案后进行了公示，并做到将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时对公众公布。59号征收决定作出后依法予以公示。上述程序符合《征补条例》的具体规定。 第八，关于朱颜明等人提出撤销白虎山补偿方案中“第十二、摊位证房屋认定、奖励与补助”相关内容，并按照房屋所有权人的标准对其进行补偿的主张，因朱颜明等人提供的证据不能证明其对涉案被征收房屋享有所有权，且被征收房屋的实际所有权人已与征收人签订资产回收协议，将全部权利转让给征收人。海州区政府为推进涉案地块征收补偿工作的顺利开展，结合白虎山市场商户的经营现状所作出的白虎山补偿方案符合相关法律规定，且得到了与朱颜明等人情况相似的绝大多数摊位证持有人的认可，故朱颜明等人要求撤销白虎山补偿方案中“第十二、摊位证房屋认定、奖励与补助”的请求无事实和法律依据，不予支持。关于朱颜明等人于2019年10月21日提出申请，要求一审法院将本案移送异地审理的主张于法无据，不予准许。 综上，海州区政府作出的59号征收决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，朱颜明等人要求撤销59号征收决定及白虎山补偿方案的诉讼请求缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱颜明等人的诉讼请求。 上诉人朱颜明等人上诉称，上诉人拥有的涉案摊位系购买所得，故一审法院认定上诉人仅租用上述摊位从事经营错误；一审法院认定涉案绝大多数摊位持证人已按照征收补偿政策与房屋征收部门签订征收补偿协议并已安置妥当，认定事实不清；在全部商户未签署征收补偿协议之前，被上诉人就强行拆除涉案房屋违反了“先补偿，后拆迁”的规定。请求本院撤销一审判决，并支持其诉讼请求。 被上诉人海州区政府答辩称，上诉人朱颜明等人对涉案摊位不享有所有权，其仅是承租人；一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。另查明，原审原告孙和俊于2020年3月11日死亡，孙和俊的妻子颜士好表示参加本案诉讼。 本院认为： （一）关于公共利益的问题。《征补条例》第二条和第九条第一款规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被上诉人海州区政府在一审中提交了《连云港市安全生产事故隐患整改公示（2017年度第二批）》《关于批准将2015年海州区旧城区改造新增项目纳入全区国民经济和社会发展计划的决议》《关于白虎山小商品市场及周边棚户区改造项目符合城乡规划的函》以及《关于白虎山小商品市场及周边棚户区改造项目符合土地利用总体规划情况证明的函》等证据。本院认为，被上诉人海州区政府提交的上述证据材料符合《征补条例》第九条第一款的规定，能够证明涉案房屋征收项目符合城乡规划、土地利用总体规划，并纳入了该区国民经济和社会发展计划，系出于公共利益需要而实施。 （二）关于安置补偿方案的问题。《征补条例》第十条、第十一条和第二十一条第一款规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。由于国有土地上房屋征收过程中，被征收人最为关心的莫过于其是否能够得到公平、合理的补偿。其中，征收补偿方案确定了补偿的标准，直接决定被征收人的切身利益，故《征补条例》设置了征收补偿方案公示、征求意见以及修改等程序，尽可能为被征收人提供程序权利保障，以便其维护自身合法权益。本案中，被上诉人海州区政府于2018年3月19日发布《海州白虎山批发市场消防安全隐患整治项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，载明征求意见的时间为2018年3月19日至2018年4月17日。征求意见期满后，被上诉人海州区政府根据收集到的意见和建议，将安置补偿方案进行了部分修改后，将《海州白虎山小商品市场及周边地块（消防安全隐患整治部分）房屋征收补偿方案》征求公众意见及修正情况予以公示符合上述规定。 （三）关于被征收人补偿选择权的问题。《征补条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，涉案补偿安置实施方案在补偿安置方式中明确，“具有合法产权的房屋可以采用货币补偿和房屋产权调换两种方式安置，由被征收人自行选择”，故被上诉人海州区政府已经保障了被征收人的补偿选择权。 （四）关于补偿资金以及风险评估等问题。《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，落款时间为2018年5月2日的《江苏省社会稳定风险评价评审报告表》认定，涉案征收项目适用低风险等级，连云港市维护稳定工作领导小组办公室对该项目准予备案。另外，被上诉人海州区政府提交的《中国建设银行客户专用回单》等证据证明，在2018年5月28日作出59号征收决定之前，有两笔共计1亿元资金存入涉案房屋征收专用账户。59号征收决定作出之后，又有两笔共计1.771亿元资金存入，用于涉案房屋征收补偿。对照上述法律规定，被上诉人海州区政府在作出59号征收决定之前，并未做到补偿资金足额到位。在本案审理期间，被上诉人海州区政府明确表示，其有充足的资金保障10位上诉人的补偿需求。鉴于被上诉人海州区政府有足够的财力满足此次房屋征收的需要，故本院不将59号征收决定确认违法，但被上诉人海州区政府应在以后的工作中加以改进，避免类似情形的出现。 （五）关于59号征收决定公告的问题。《征补条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，被上诉人海州区政府2018年5月28日作出59号征收决定，并于同日将补偿安置实施方案等材料在征收范围公告符合上述规定。 综上，上诉人朱颜明等人的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱颜明、赵家够、相秉霞、李红艳、郭玲玲、穆儒荣、陈克俭、宋建华、孙从来、颜士好负担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二一年四月二十八日 书记员 陈 晨