江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏行终1313号 上诉人（一审原告）杨四景，女，汉族，住江苏省徐州市鼓楼区。 上诉人（一审原告）王聪（杨四景之子,暨杨四景的委托代理人），男，汉族，住江苏省徐州市鼓楼区。 被上诉人（一审被告）徐州市鼓楼区人民政府，住所地在江苏省徐州市中山北路253号。 法定代表人毛孝泉，该区区长。 委托代理人丁涛，江苏盛仪律师事务所律师。 委托代理人程斌，徐州市鼓楼区住房和城乡建设局工作人员。 被上诉人（一审被告）徐州市自然资源和规划局，住所地在江苏省徐州市云龙区新城区镜泊西路7号。 法定代表人陈刚，该局局长。 上诉人王聪、杨四景与被上诉人徐州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）、徐州市自然资源和规划局（原徐州市国土资源局，以下简称徐州市国土局）撤销行政补偿一案，上诉人王聪、杨四景不服江苏省徐州市中级人民法院（2019）苏03行初140号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，2017年12月6日，原徐州市规划局向鼓楼区政府出具《关于申请办理丁万河站周边地块项目规划意见的函的复函》，载明“规划意见如下：依据徐州市城市总体规划，丁万河站周边地块项目范围为：杨山村以东、热电厂以西、丁万河以南、九里山以北（具体位置、范围见附图）。该片区规划用地性质为居住用地、教育用地、公共绿地、防护绿地、道路用地”。2017年12月29日，江苏省人民政府作出苏政地[2017］1051号《江苏省人民政府关于徐州市2017年度第7批次城市建设用地的批复》，“同意徐州市的征收土地方案，将琵琶街道办事处李沃社区居委会、琵琶社区居委会、万寨社区居委会、殷庄社区居委会等57.3628公顷集体建设用地征收为国有。”2018年1月14日，徐州市鼓楼区房屋征收办公室作出鼓拟征告［2018］1号《拟征地告知书》。2018年1月18日，徐州市人民政府作出徐政通[2018］2号《徐州市人民政府征收土地方案公告》，将上述经江苏省人民政府批准的征收土地方案予以公告。受鼓楼区住房和建设局委托，徐州中盛土地房地产评估咨询有限公司于2018年7月27日作出《丁万河周边地块（李沃村）房屋征收项目社会稳定风险评估报告书》，评估结论为：丁万河周边地块（李沃村）房屋征收项目社会稳定风险为中级。2018年8月2日，徐州市国土局作出［2018］1号《徐州市国土资源局关于选定评估机构的公告》，公布了候选评估机构名单，并告知“请被征收人在本公告发布之日起五个工作日内，在候选评估机构中协商选定四家房屋价值评估机构，并将选定结果以居委会为单位，书面形式送达徐州市国土局。协商未能达成一致的，由征收机构以现场抽签方式确定，经公证机关公证后函告徐州市国土局”。2018年8月9日，鼓楼区琵琶街道李沃居民委员会发布《关于协商选定评估机构情况的公告》，载明“李沃居委会在规定期间共发放选票425张，截止2018年8月8日，收回选票163张，选票回收率38.35％，被征收人协商选定评估机构未能达成一致意见”。2018年8月9日，徐州市鼓楼区城市房屋征收办公室发布《公告》，告知将由徐州市鼓楼区城市房屋征收办公室组织抽签活动，在上述22家评估机构中抽签选定四家房屋征收评估机构，及抽签时间和抽签地点。2018年8月11日，徐州市鼓楼区城市房屋征收办公室抽签确定了本项目房屋征收房地产评估机构并于同日公告，江苏省徐州市鼓楼公证处对此次抽签活动进行公证并作出（2018）徐鼓证民内字第2002号《公证书》。2018年8月14日，徐州市鼓楼区城市房屋征收办公室发布《丁万河站周边项目（李沃村）摸底调查数据公示》，将《房屋摸底调查统计明细表》予以公示，其中序号50、征收编号LW2-11的被征收人为杨四景；序号51、征收编号LW2-12的被征收人为王聪。2018年9月13日，徐州市国土局发布徐征地通［2018］59号《关于李沃地块（中山北路西侧）征地补偿安置方案的公告》。同日，鼓楼区政府作出《丁万河站周边地块项目（李沃村）房屋征收补偿方案》，该《方案》包括了征收范围、征收原则及组织方式、征收实施时间、房屋合法建筑面积认定、补偿安置方式、政策性补偿、搬迁奖励、订立补偿协议、法律责任等内容。2018年9月14日，徐州市国土局作出关于《徐州市国土资源局关于李沃地块（中山北路西侧）征地补偿安置方案的公告》（徐征地通[2018]59号）的情况说明，载明“《徐州市国土资源局关于李沃地块（中山北路西侧）征地补偿安置方案的公告》（徐征地通[2018]59号）已于2018年9月13日发布，现将有关情况补充说明如下：一、房屋征收补偿徐征地通［2018］59号公告所涉及的房屋征收补偿已经市人民政府批准，详见鼓楼区人民政府发布的《丁万河站周边地块项目（李沃村）房屋征收补偿方案》。二、公告期限徐征地通［2018］59号公告期限不少于30日，即2018年9月13日-10月13日，对公告内容如有不同意见要求举行听证会的，仍按徐征地通［2018］59号公告规定办理。”同日，鼓楼区政府发布《公告》，载明“《丁万河站周边地块项目（李沃村）房屋征收补偿方案》已于2018年9月13日在征收范围内予以公告，征求公众意见，公告期限为30天。公告期间，敬请征收范围内的被征收人以书面方式提出意见和建议”，并告知收集意见、建议的地点。2018年10月22日，徐州市国土局作出徐国土资听字［2018］第02号《听证通知书》，通知徐州市鼓楼区琵琶街道李沃居民委员会、李沃居民委员会居民于2018年10月31日下午2:00在徐州市国土局××会议室就××地块（中山北路西侧）征地补偿安置方案事宜举行听证。后徐州市国土局举行听证会听取被征收人的意见。王聪、杨四景认为鼓楼区政府无权制作房屋征收补偿方案为由，提起本诉，诉讼请求如前所述。另查明，因机构改革，原徐州市国土资源局被撤销，相应职权由徐州市自然资源和规划局行使。 一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼。结合第十二条、第十三条及《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第二条对受案范围的规定可以看出，可诉的行政行为应当是行政机关对行政相对人直接设定权利义务或对相对人权利义务的增减得失直接产生影响的行为。本案中，王聪、杨四景房屋所占用的土地为集体土地，涉案项目为征收土地行为，王聪、杨四景所诉的《丁万河站周边地块项目（李沃村）房屋征收补偿方案》内容虽然包括征收范围、征收原则及组织方式、征收时间、房屋合法建筑面积认定、补偿安置方式、政策性补偿、搬迁奖励、订立补偿协议、法律责任等内容，但该补偿方案是在集体土地征收的背景下形成，其仅仅是对房屋如何进行补偿的告知行为，并非一个行政征收行为，且并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式，因此对王聪、杨四景的权利义务并不直接产生影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。关于王聪、杨四景主张的鼓楼区政府无权制作涉案房屋补偿方案的观点。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》第十二条规定：“征收机构根据经批准的征收土地方案和征地房屋调查情况，拟定征地房屋补偿方案，报市国土资源管理部门审核。”第十四条规定：“征地房屋补偿方案经市政府批准后，市国土资源管理部门应当连同征地补偿安置方案，在被征地房屋所在地的村、组以及街道办事处所在地予以公告、征求意见，告知提出意见的方式、地点。公告期限不得少于三十日。”本案中，鼓楼区政府作出涉案房屋补偿方案后，经徐州市人民政府批准后，由徐州市国土局与征地补偿方案一并公告，符合上述法律规定。综上，一审法院决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回杨四景、王聪的起诉。 王聪、杨四景上诉称：1、被上诉人作出的《丁万河站周边地块项目(李沃村)房屋征收补偿安置方案》是行政行为；2、集体土地补偿方案应该有土地行政主管部门作出，而不是由被上诉人鼓楼区政府作出；3、涉案的的方案并无证据证明经过了徐州市人民政府批准。即使经过了批准，也不能由鼓楼区政府发布，而应该由土地管理部门发布。请求本院撤销一审裁定，继续审理本案。 被上诉人鼓楼区政府、徐州市自然资源和规划局未提交书面答辩意见。 本院所查明的事实与一审裁定所认定事实一致，对一审裁定所认定事实予以确认。 本院认为，关于鼓楼区政府作出的《丁万河站周边地块项目（李沃村）房屋征收补偿方案》是否属于行政诉讼的受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”的规定，可诉的行政行为应当是行政机关对行政相对人直接设定权利义务或对相对人权利义务的增减得失直接产生影响的行为。该补偿方案是在集体土地征收的背景下形成，其仅仅是对上诉人房屋如何进行补偿的告知行为，并非一个行政征收行为，且并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式，因此对上诉人的权利义务并不直接产生影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。鼓楼区政府作出涉案房屋补偿方案后，经徐州市人民政府批准后，由徐州市国土局作出征地补偿安置方案予以公告，并无不当。王聪、杨四景的上诉请求缺乏法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 朱 丽 审 判 员 张 伟 二〇二一年四月二十八日 法官助理 冯修缘 书 记 员 任子悦