吉林省白城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）吉08行终9号 上诉人(原审被告)白城市洮北区林业和草原局。 负责人董晓峰，系该局局长。 委托代理人郭兴文，系吉林车宏伟律师事务所律师。 委托代理人殷蛟，系该局科员。 被上诉人(原审原告)刘炜，男，1962年10月22日生，汉族，现住吉林省长春市朝阳区。 委托代理人邓少辉，系吉林金辉律师事务所律师。 上诉人白城市洮北区林业和草原局因行政强制执行一案，不服吉林省白城市洮北区人民法院（2021）吉0802行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人白城市洮北区林业和草原局的委托代理人郭兴文、殷蛟、被上诉人刘炜及其委托代理人邓少辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明：原告刘炜合法取得案涉土地的承包经营权。2020年11月17日，被告以原告开垦草原种植农作物改变草原用途为由，对案涉土地实施了行政强制行为。同日，被告向原告下达了《责令恢复草原原状通知书》，责令原告于2020年11月17日前在185公顷草原范围内停止耕种和开垦草原，恢复草原原状。原告认为，被告的行为严重违法，故向法院提起行政诉讼。 原审法院认为：《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第十九条规定“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”被告作为行政执法主体，在执法过程中应当依照法律、法规规定的程序进行。但是，在本案中，被告对涉案土地实施强制执行的行政行为时，没有履行在实施前向行政机关负责人报告并经批准的法定审批手续，也没有当场告知当事人采取强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径及期限，没有听取当事人的陈述和申辩，没有制作现场笔录，仅于当日对原告下达了《责令恢复草原原状通知书》，其行为违反了上述法律、法规和规范性文件的程序规定，属于程序严重违法，依法应当确认其违法。被告辩称其被诉的行政强制执行行为系对原告正在实施的破坏草原行为采取的应急措施，但并未提供相应的证据和依据，故该抗辩理由因缺乏事实依据和法律依据而不能成立，法院不予采信。对于原告主张的恢复耕地原状，因庭审中原、被告双方均不能明确被强制执行的土地面积，故对于原告该项诉讼请求，法院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）之规定，判决如下：一、确认被告白城市洮北区林业和草原局对原告刘炜实施的行政强制执行行为违法；二、驳回原告刘炜的其他诉讼请求。案件受理费50.00元，由被告白城市洮北区林业和草原局负担。 上诉人白城市洮北区林业和草原局不服，上诉称：1.请求依法撤销原判，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.一、二审诉讼费由被告承担。事实和理由：一审法院认定事实错误，适用法律错误。一、上诉人不是针对被上诉人未按“责令恢复草原原状通知书”履行恢复草原原状的违法行为，对其实施了行政强制执行行为。1.上诉人于2020年11月17，组织人力、物力，对现有草原正在实施破坏行为时，上诉人及时发现后，立即采取了应急措施。2.上诉人现尚未对被上诉人未恢复草原原状的行为实施行政处罚行为，也未实施行政强制执行行为。3.被上诉人实施的正在破坏现有草原的行为、不履行恢复草原原状的行为，是性质完全不同的两个行为，一个是正在破坏，一个是破坏后而不予恢复原状，正在破坏草原行为发生在2020年11月17日，不恢复草原原状的行为则一直在持续，还尚未受到上诉人的行政处罚，也尚未受到上诉人对其行为实施行政强制执行行为。4.一审法院认为，上诉人是因“责令恢复草原原状通知书”而实施了行政强制执行行为，明显属于认定事实错误。二、上诉人针对被上诉人正在实施的破坏草原行为，采取的应急处置措施合法。1.被上诉人实施的正在破坏草原的行为，性质上属于《国家突发公共事件总体应急预案》规定的事故灾难类别里的“生态破坏事件”。《国家突发公共事件总体应急预案》规定：本预案所称突发公共事件是指突然发生，紧急事件。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：（1）自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。（2）事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。2、被上诉人实施的正在破坏草原的行为，属于《中华人民共和国突发事件应对法》规定的突发事件。《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”第五条规定“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。”3.针对发生或即将发生的事故灾难，上诉人采取应急措施，应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定执行。《中华人民共和国行政强制法》第三条规定：行政强制的设定和实施，适用本法。发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。三、涉案地块的性质是现有草原。白城市中级人民法院调解书确认抵给长春建工集团的400垧土地，其土地性质均为草原，但其中包括已被违法种植粮食作物的土地，还包括未被违法开垦的现有草原。本案地块属尚未被违法开垦种植粮食作物的现有草原。上诉人针对的是被上诉人正在实施破坏现有草原而采取的应急措施。已经被违法开垦种植粮食作物、领取粮食补贴的行为，不能改变草原用地的土地性质。人民法院的调解书、执行裁定书也同样不能作为认定土地性质为耕地的依据，不能改变草原用地的土地性质。2、一审程序当中，被上诉人未提供充分证据证明，本案所涉地块属历史遗留的是已经被开垦为耕地的土地。3.白城市中级人民法院将400垧土地执行给被上诉人之前，该土地的经营权由案外人张某依据《草原牧场承包合同》所享有，张某与白城市洮北区到保镇人民政府因《草原牧场承包合同》产生诉讼，人民法院的系列相关法律文书、人民检察院、国土部门出具的相关材料等，均能证明被上人取得经营权的土地，其土地性质为草原。综上，涉案土地的性质为草原，上诉人依照《中华人民共和国突发事件应对法》，对被上诉人正在实施的破坏现有草原行为而采取的应急处置措施，符合法律规定，一审法院认定事实错误，适用法律错误，特提起上诉，请求二审法院依法明断。。 被上诉人答辩称，第一，上诉人所称2020年11月17日，被上诉人正在组织人员机械实施破坏行为，针对该事实上诉人在原审中未出示任何证据加以证明。第二，上诉人在上诉状中认定案涉的土地性质为草原，亦没有任何证据来证明。原审整个庭审中上诉人仅出示了一份由第三方测公司出具的一份测绘图的复印件，没有测绘图的原件，而且也不能也不明确该测绘的委托方、测绘公司的测绘人员，亦没有案涉土地承包经营权人参与该测绘，测绘公司没有资格及职权来确认案涉土地的性质。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应当予以驳回，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，依法应当予以维持。 二审中，上诉人提供了三份证据，即（2016）吉0802民初2386号民事判决书、（2017）吉08民终1010号民事判决书、（2018）吉民申2677号民事判决书，证明白城中院执行给被上诉人的土地来源于案外人张某与白城市洮北区到保镇人民政府签订的牧场承包合同所涉及的土地，从三份法律文书能够证明案涉土地性质为草原，因为前身是牧场承包合同，张某手中持有草原使用证，能够证明案涉土地为草原，国土部门以及检察院出具的相关材料也能证明案涉土地为草原。被上诉人质证称，首先，上诉人提供的这一组证据没有在举证期限内进行举证，视为没有证据；其次，上诉人称被上诉人手中所持（2014）白执字第5号执行裁定书，也就是被上诉人所依据的取得土地承包经营权的这份生效的法律文书当中已经明确载明了案涉土地为耕地，上诉人予以否认。今天庭审中上诉人也出示相关的法律文书来证明案涉土地就是为草原，不能证明其所要证明的待证事实 因上述三份证据系生效法律文书，本案中不予评判。 本院二审查明的事实与原审一致。 本院认为，第一，关于上诉人所称的本案属于突发事件的问题。《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定，“本法所称的突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急措施处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”从现有证据来看，案涉土地被上诉人已经营多年，结合该法对“突发事件”的界定，被上诉人的行为明显不属于该法规定的情形，上诉人所称被上诉人的行为属于“突发事件”的说法本院不予认可，其次，从上诉人行政行为的合法性来看，其未严格按照《中华人民共和国行政强制法》的程序进行，应属违法。故，上诉人的上诉理由不能成立，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 莹 审判员 王天立 审判员 王 倩 二〇二一年四月三十日 书记员 刘 帅