河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1314号上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地郑州市**政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人戴宏宇，郑州市自然资源和规划局二七区分局政策法规监督科科长。委托代理人苏振锋，河南中能律师事务所律师。被上诉人（一审原告）郑州市二七区京广路街道办事处冯庄社区居民管理委员会，住，住所地郑州市**长江路与红云路交叉口向西300米路北/div>法定代表人冯运海，主任。委托代理人王长福，男，1958年7月3日出生，汉族，住郑州市。委托代理人尹凯，河南高禄律师事务所律师。一审第三人中铁电气化局集团第三工程有限公司，住所，住所地河南省自贸试验区郑州片区（经开）第二大街**创业大厦****div>法定代表人刘恩惠，执行董事。委托代理人秦斌，该公司法律顾问。上诉人郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）因被上诉人郑州市二七区京广路街道办事处冯庄社区居民管理委员会（以下简称冯庄社区居委会）要求撤销二七区政府作出的二七政文〔2019〕87号《郑州市二七区人民政府关于冯庄社区土地权属争议案件处理决定书》一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初753号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明，1978年8月28日，郑州市基本建设委员会对铁道部电务工程处第四工程段作出郑革计建（地）43号《同意你单位申请建设用地的批复》，批准其征购原金海公社冯庄大队集体土地39.38亩作为建设用地使用。根据该批复所附《本次批准建设用地面积明细表》显示，所征土地边界北至水沟中线；根据《国家建设征（租）用土地补偿表》（批准文号栏为（78）郑革计建字43号）显示，对上述39.38亩土地及青苗、地上附属物进行了、地上附属物进行了补偿iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>1980年11月21日，郑州市基本建设委员会对铁道部电气化工程局第三工程处（以下简称电气化三处）作出郑建地字（80）第219号《同意你单位申请建设用地的批复》，批准其征购原金海公社冯庄大队集体土地60.502亩作为建设用地使用。根据该批复所附《本次批准建设用地面积明细表》显示，所征土地边界北至水沟中线；根据《国家建设征（租）用土地补偿表》（批准文号栏为（80）郑建征字（80）第112号）显示，对上述60.502亩土地及青苗、地上附属物进行了、地上附属物进行了补偿iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>1992年5月21日，郑州市土地管理局对电气化三处作出郑土籍（1992）26号《关于铁道部电气化工程局第三工程处申请土地使用权属变更报告的批复》，批复内容如下：你处于1978年和1980年先后两次经郑革计建（地）43号，郑建地字（80）第219号文批准，在航海东路北征用土地99.882亩，另有河道地5.103亩，共104.985亩，建材料厂……根据《土地管理法》和省、市、有关规定，经研究，批复如下：一、收回电气化三处在航海东路北土地104.985亩，原发国有土地使用证作废。二、同意将收回土地调剂给电气化三处，第一工程段25.979亩，第五工程段21.661亩。材料厂保留用地57.345亩。三、望以上单位接通知后，来我局办理土地变更登记手续。2018年11月7日，冯庄社区居委会以中铁电气化局集团第三工程有限公司（原电气化三处，以下简称中铁电气化三公司）为被申请人，向郑州市国土资源局递交《土地权属争议案件申请书》，请求解决被申请人多占申请人5.106亩土地的所有权问题。申请人冯庄社区居委会的事实及理由：1978年和1980年被申请人电气化三处分两次征购申请人集体土地99.882亩；然而1991年电气化三处在向郑州市国土资源局申请划分其在冯庄地区土地使用权时，通过欺骗的手段将被申请人电气化三处未征用的5.106亩土地变更至其名下。申请人发现上述问题后通过办事处多次与被申请人协商无果；鉴于上述情况，根据《中华人民共和国土地管理法》第16条的规定及相关法规、规章的规定，特申请政府依法裁决。2018年11月30日，二七区政府作出二七政文〔2018〕116号《关于土地权属争议案件不予受理决定书》，针对冯庄居委会反映的中铁电气化三公司多占其5.106亩土地所有权的问题，认为电气化三公司1978年、1980年征用土地及1992年土地变更登记，程序合法、土地权属明晰、登记结果正确，决定不予受理。冯庄居委会不服上述不予受理决定提起行政诉讼。河南省高级人民法院于2019年8月12日作出（2019）豫行终1218号行政判决。该判决认为，颁证行为的基础在于民事事实和民事行为，由于颁证时是单方审查，一般很难发现民事争议，往往行政机关知道发生了民事争议的事实时，法律程序已走到了诉讼阶段。此时面对颁证行为和民事争议，法院对于简单明显的民事争议，可在一并处理该民事争议后根据处理情况决定颁证行为是否有效；对于重大复杂的民事争议，一般应通过单独的民事诉讼或者行政附带民事诉讼程序予以解决，这两种解决方式的共同特点在于都要先解决民事争议，此后才能解决行政争议，如此做的原因很明确，就是因为民事争议是颁证行为的基础，只有先解决民事争议，才能解决颁证行为的合法性问题。土地权属争议也是一种民事争议。无非是由行政机关处理而已，与上述原理相同，只有先解决土地权属争议，才能解决颁证行为的合法性。如果认为颁证行为是一种土地确权，应当先撤销土地证才能进行土地权属争议的处理，那么撤销土地证的理由也当然离不开对民事争议的审查，无论是简单明显或重大复杂的民事争议，都应在解决这些争议后才能完成对土地证的合法性审查，这与此前所述先解决民事争议、后判断颁证行为合法性的做法完全一致。因此，本院认为颁证行为的存在不影响土地权属争议的解决程序，二七区政府及一审法院关于“已经颁证、不存在权属争议”的理由不能成立。但是，颁证行为的存在是对原民事事实和民事行为的确认，申请人欲否定这一秩序应先承担较重的义务，即只有提出严格的、令人确信的证据证明争议确实存在，才能启动权属争议解决程序，这种证据的标准应高于优势证据、低于排除合理怀疑的证明标准。本案中，冯庄居委会所提交的冯庄社区被征收地块定界图制作报告，系河南中砥勘察规划设计院有限公司根据被征收地块附图及颁证附图制作、计算出来的，具有较高的证明效力，至少能够证明权属争议确实存在，这种情况下，二七区政府应当受理并启动权属争议处理程序。一审判决适用法律错误，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决：一、撤销郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初41号行政判决；二、撤销郑州市二七区人民政府于2018年11月30日作出的二七政文〔2018〕116号《关于土地权属争议案件不予受理决定书》，责令其于收到该判决之日起60日内针对郑州市二七区京广路街道办事处冯庄社区居民管理委员会的申请重新作出权属争议处理决定。2019年10月8日，二七区政府根据河南省高级人民法院（2019）豫行终1218号行政判决，针对冯庄社区居委会的申请，作出二七政文〔2019〕87号《郑州市二七区人民政府关于冯庄社区土地权属争议案件处理决定书》，该处理决定调查情况如下：（一）1978年和1980年征地情况。中铁电气化三公司（原电气化三处）于1978年和1980年先后在航海东路征用土地99.882亩。其中建设用地80.993亩、道路18.039亩、余地0.85亩。从（78）郑革计建字43号和（80）郑建征字（80）第112号国家建设征（租）用土地补偿表上显示99.882亩土地补偿费用全部补偿到位。（二）1992年土地变更登记情况。1992年中铁电气化三公司申请土地变更登记，经原郑州市土地管理局批准〔郑土籍（1992）26号〕，中铁电气化三公司原2宗土地变更为3宗土地，土地总面积104.988亩。其中：建设用地86.701亩、道路13.167亩、熊耳河5.12亩。以上3宗土地中建设用地与道路面积之合为99.868亩，与1978年、1980年已征用土地面积相差0.014亩（约9平方米），属于测量误差正常范围内。熊耳河5.12亩，该段河道于1958年经郑州市建设委员会批准，属于郑州市建设局征用冯庄村土地33.962亩中的一部分，用于城市排水明沟，属于国有河道。1992年中铁电气化三公司土地变更登记后，国有土地使用证明确载明了该公司的用地面积86.701亩，即建设用地面积总和为86.701亩。经相关部门核实，该面积相比原土地登记的建设用地多了5.708亩。经前后定界图纸比对和实地勘测，是由于1978年和1980年征地的最北侧边界变更至1992年的土地使用证用地北侧边界，此次调整增加的建设用地面积，属于两次征地范围之内，并未超出征收土地范围。中铁电气化三公司将熊耳河用虚线在图纸上表示，且该处河道属于1958年郑州市建设局已征收的明沟范围之内，不需要再次征收。该处理决定处理意见如下：中铁电气化三公司征用土地及土地登记程序合法、权属明晰、登记结果正确，不存在将未征用的5.106亩土地变更至其名下的情况，冯庄社区居委会与中铁电气化三公司也不存在土地权属争议。冯庄社区居委会不服上述处理决定，诉至一审法院，请求撤销二七区政府作出的二七政文〔2019〕87号《郑州市二七区人民政府关于冯庄社区土地权属争议案件处理决定书》。郑州市中级人民法院一审认为，二七区政府作出被诉《处理决定》时，修改前的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地现状”。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。该办法第九条规定，当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。第十三条规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。根据上述规定，单位之间的土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由县级以上人民政府处理。对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。认为不应当受理的，县级以上人民政府应当作出不予受理决定。具体到本案，冯庄社区居委会认为一审第三人中铁电气化三公司通过欺骗手段，将没有获得土地合法来源的未予征用的依然归属冯庄社区居委会集体所有的5.106亩土地，变更至自己名下，申请人发现上述问题后多次与被申请人协商无果，申请政府依法裁决。本案被告二七区政府作为县级以上人民政府，收到冯庄社区居委会的土地权属争议案件申请后，先以“征用土地程序及土地登记程序合法、土地权属明晰、登记结果正确”为由作出不予受理决定。在该不予受理决定被人民法院生效判决撤销，并责令其限期针对冯庄社区居委会的申请重新作出权属争议处理决定之后，二七区政府仍以“征用土地及土地登记程序合法、权属明晰、登记结果正确”，以及“不存在土地权属争议”为由，作出本案被诉土地权属争议案件处理决定。二七区政府所作被诉土地权属争议案件处理决定，虽与上次所作不予受理决定的名称不同，但行政行为的结论基本相同，本案被诉行政行为的作出，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定。同时，二七区政府所作被诉土地权属争议案件处理决定关于“不存在土地权属争议”的结论，亦与人民法院生效判决所确定的“颁证行为的存在不影响土地权属争议的解决程序，二七区政府关于‘已经颁证、不存在权属争议’的理由不能成立”，以及“冯庄居委会所提交的冯庄社区被征收地块定界图制作报告，系河南中砥勘察规划设计院有限公司根据被征收地块附图及颁证附图制作、计算出来的，具有较高的证明效力，至少能够证明权属争议确实存在，这种情况下，二七区政府应当受理并启动权属争议处理程序”的内容相违背，该被诉土地权属争议案件处理决定的作出缺乏法律依据。根据人民法院的生效判决，已经确定冯庄社区居委会提交的河南省中砥勘察规划设计院有限公司《冯庄社区被征收地块定界图制作报告》具有较高的证明效力，至少能够证明权属争议确实存在。但是，二七区政府在根据该生效判决的判决结果，针对冯庄社区居委会的申请重新作出权属争议处理决定的过程中，并未依此确定冯庄社区居委会所提交《冯庄社区被征收地块定界图制作报告》的证明效力，亦未对《冯庄社区被征收地块定界图制作报告》的证明效力依法作出判断。故，二七区政府所作被诉土地权属争议案件处理决定属认定事实不清。二七区政府根据生效判决的判决结果，针对冯庄社区居委会的申请重新作出权属争议处理决定的过程中，并未按照生效判决所明确的“至少能够证明权属争议确实存在”、“二七区政府应当受理并启动权属争议处理程序”的内容，按照《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定，在决定受理之日起5个工作日将申请书副本发送被申请人即本案一审第三人。二七区政府亦无证据证明本案一审第三人作为被申请人参加了二七区政府重新作出权属争议处理决定的行政程序。二七区政府所作被诉土地权属争议案件处理决定主要证据不足，且违反法定程序。《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。第二十一条规定，对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。本案中，二七区政府在重新作出权属争议处理决定的行政程序中，无证据证明其所属国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，依照《土地权属争议调查处理办法》上述规定审查了双方当事人提供的相关证据材料；亦无证据证明其依照上述规定在查清事实、分清权属关系的基础上进行了先行调解。二七区政府所作被诉土地权属争议案件处理决定主要证据不足，且违反法定程序。综上，二七区政府2019年10月8日针对冯庄社区居委会的申请，重新作出的二七政文〔2019〕87号《郑州市二七区人民政府关于冯庄社区土地权属争议案件处理决定书》，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，一审法院判决：一、撤销二七区政府2019年10月8日作出的二七政文〔2019〕87号《郑州市二七区人民政府关于冯庄社区土地权属争议案件处理决定书》；二、责令二七区政府于收到该判决之日起60日内，针对冯庄社区居委会的申请重新作出权属争议处理决定。二七区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清。被上诉人主张的权益已超过最长二十年的起诉期限，应当予以驳回。一审判决对争议土地位置认定不清。郑州市土地管理局文件《关于铁道部电气化工程局第三工程处申请土地使用权属变更报告的批复》郑土籍（1992）26号批复明确了本案争议的5.103亩土地所在位置就是河道地。一审判决对涉案河道地的土地性质认定不清。国家已于1958年对涉案河道地进行了征用。涉案河道地的权属归国家所有。从涉案河道地的现实状况看，未对被上诉人造成妨碍和影响，与被上诉人无利害关系。上诉人所作处理决定未违反法定程序，一审判决认定事实不清。二、一审判决说理错误。涉案河道地的权属归国家所有，且与被上诉人无利害关系，故被上诉人对所主张权益无诉讼主体资格。涉案的国有土地使用证未经法定程序撤销，属有效权利证书，上诉人无权否定涉案证书的效力。上诉人所作的不予受理决定和受理后认定“不存在土地权属争议”，是两个完全不同的行政行为，不能认定是“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”。三、原审判决适用法律错误。一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条错误。上诉人所作行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应驳回被上诉人的诉讼请求或起诉。综上，请求撤销一审判决，发回重审或者依法改判。被上诉人冯庄社区居委会答辩称：一、关于本案答辩人的主体资格、本案的诉讼时效问题，河南省高级人民法院生效行政判决书已经作出明确判定，上诉人的上诉理由不能成立。二、本案案涉土地存在权属争议是上诉人明知的，上诉人一直在将土地争议的焦点引向其所谓的“河道地”，其目的是想借此掩盖本案案涉土地存在权属争议的客观事实。一审第三人在向答辩人处征购土地时相关土地北边的水沟面积是计算在征地总面积内的。同时，根据《国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见》（1989年7月5日）（二十七）的规定可知，即使像上诉人所述案涉水沟面积在1958年已经被征用，但基于1978年、1980年政府部门在一审第三人向答辩人征购土地时再次将水沟的面积计入征地范围的客观事实，一审第三人1978年、1980年两次征地的面积是包含水沟面积的。因此，一审第三人在1992年办理土地证时擅自将已经征收的水沟面积列为河道地，并将该水沟面积单方置换为未征收的答辩人的集体土地，并通过欺骗政府的手段登记在其名下是引起本案权属争议的根本。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。一审第三人中铁电气化三公司述称：一、一审法院认定二七区政府针对冯庄社区居委会的申请重新作出权属争议处理决定的过程中，未对冯庄社区居委会提交的《冯庄社区被征收地块定界图制作报告》证明效力依法作出判断与实际不符。二七区政府已确认该鉴定报告没有实际意义，鉴定报告所描述的土地争议位置与本案诉争土地争议位置不一致且报告内容对于多出的土地位置作出的明确标识无事实依据。二、一审法院认为二七区政府未通知冯庄社区居委会作为被申请人参加二七区政府重新作出权属争议处理决定的行政程序与实际不符。2019年9月19日，二七区国土资源局牵头，二七区京广路街道办事处、冯庄社区居委会、一审第三人参与，对涉案的争议地块进行现场勘查并召开专项协调勘察对接会。二七区政府作出的处理决定符合法律规定和法定程序。三、一审第三人从最初的征用土地至1992年土地变更登记，征地程序合法，登记结果正确。一审第三人征购的两块土地北临熊耳河，1992年原郑州市土地管理局将熊耳河用虚线在图纸上标识，且该河道属于1958年郑州市建设局已征收的明沟范围内。因1992年城市规划调整，一审第三人土地登记的建设用地面积增加了5.708亩，增加的土地面积又在原征用土地范围内，郑州市土地管理局依据城市规划划拨给用地单位。四、冯庄社区居委会主张权益已远超出法律规定的最长起诉期限，其起诉应予驳回。综上，一审法院认定事实错误，请求撤销一审判决，依法驳回冯庄社区居委会的诉讼请求或在查清事实的基础上依法改判。本院二审查明，涉案河沟地于1958年经郑州市建设委员会批准已被征用，属于郑州市建设局征用冯庄村土地33.962亩中的一部分，用于城市排水明沟，属于国有河道，即现今的熊耳河河道。其他事实与一审查明事实一致。本院认为，1978年、1980年一审第三人中铁电气化三公司（原电气化三处）按照当时的法律、政策规定，先后两次征购被上诉人冯庄社区居委会（原金海公社冯庄大队）位于航海东路北侧两宗东西相邻的集体土地共计99.882亩。根据当年的征地批复，一审第三人按照征购99.882亩土地面积对被上诉人进行了补偿。本案各方当事人对一审第三人1978年、1980年征购99.882亩的定界图除对北边边界是否到河沟（熊耳河）中线存在分歧外，对两宗土地的东、西、南边界均不持异议。冯庄社区居委会认为一审第三人1978年、1980年征购两宗土地时已经包含了河沟地，但按照各方当事人均不持异议的东、西、南边界测算够99.882亩土地面积，北边边界实际并不到河沟中线，上诉人二七区政府在重新调查处理涉案争议时所制作的卫星影像对比图，亦印证了这一事实。另外，涉案河沟地（熊耳河河道）于1958年已被郑州市建设局征用，用于城市排水明沟，已属于国有河道。冯庄社区居委会认为一审第三人1978年、1980年征购两宗土地时征购了河沟地，与前述事实明显不符。如果按照冯庄社区居委会主张的北边界从河沟中线向南测量99.882亩土地面积，则南边界就不会到达当年征地时定界图标注的航海路中线，这与各方当事人均认可的南边界到达航海路中线的事实亦不相符，冯庄社区居委会委托河南省中砥勘察规划设计院有限公司制作的涉案宗地面积核算图，将一审第三人在1992年变更土地登记后多出的5亩多土地标注在南边边界以内，不合常理，亦印证了前述所论事实。至于冯庄社区居委会提出，一审第三人在1992年变更土地登记后，其建设用地面积由原来的80.993亩变更为86.701亩，增加了5.708亩，经核算，变更前一审第三人的建设用地面积是80.993亩，公用道路面积是18.889亩，合计99.882亩，变更后建设用地面积是86.701亩，公用道路面积是13.167亩，合计99.868亩，不计增加的河道面积和测量误差，变更前后的合计面积基本一致，不能说明变更后一审第三人增加的5.708亩建设用地面积就多占了冯庄社区居委会的土地。基于以上论述，冯庄社区居委会主张一审第三人在1992年变更土地登记时，采取欺骗方式多占其5亩多土地，缺乏事实根据。东家多，西家未必就少。二七区人民政府根据本院生效的（2019）豫行终1218号行政判决，对冯庄社区居委会申请的土地权属争议重新进行了调查处理，对一审第三人1978年、1980年征购99.882亩土地的材料以及1992年土地变更登记材料、涉案河沟地征用材料进行了调查，并实地对涉案宗地进行了勘测和卫星影响对比，所作二七政文〔2019〕87号《郑州市二七区人民政府关于冯庄社区土地权属争议案件处理决定书》认定一审第三人1992年进行的土地变更登记程序合法、土地权属明晰、登记结果正确，冯庄社区居委会与第三人中铁电气化三公司之间不存在土地权属争议，事实清楚，证据充分，依法应予维持。二七政文〔2019〕87号《郑州市二七区人民政府关于冯庄社区土地权属争议案件处理决定书》作出冯庄社区居委会与第三人中铁电气化三公司之间不存在土地权属争议的处理结果，是二七区政府经过调查后，从实体上作出的认定，同时也兼顾了1992年土地变更登记的法律效力，而二七区政府第一次作出的二七政文〔2018〕116号《关于土地权属争议案件不予受理决定书》，是一个程序性审查结论，二者在对土地权属争议的审查程度、利害关系人参与处理程序的程度以及处理结论的法律效果均有实质的不同，因此，二七区政府所作二七政文〔2019〕87号《郑州市二七区人民政府关于冯庄社区土地权属争议案件处理决定书》，并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的情形。《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定了国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。该规定是对国土资源行政主管部门处理争议方式的一种要求，但是否进行调解，由国土资源行政主管部门根据当事人是否自愿，是否符合法律、法规规定来决定，对当事人的程序性权利并不产生影响，因此，也不应成为评判处理决定是否合法的法定事由。综上，一审判决适用法律错误，部分事实认定错误，判决结果不当，本院予以纠正。冯庄社区居委会主张的土地权属缺乏事实根据和法律依据，对其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行初753号行政判决；二、驳回郑州市二七区京广路街道办事处冯庄社区居民管理委员会的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由郑州市二七区京广路街道办事处冯庄社区居民管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 万宗杰审判员 蒋跃峰二〇二一年四月二十七日法官助理刘月华书记员王贺霞