陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2021）陕行终111号 上诉人（原审原告）：李继民，男，1932年1月10日出生，汉族，住西安市雁塔区。委托诉讼代理人：李巍彤，男，1967年4月12日出生，汉族，住西安市雁塔区，系李继民之子。委托诉讼代理人：李**，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市长安区人民政府。住所地：西安市长安区。法定代表人：李娴，区长。委托诉讼代理人：张莉，长安区司法局工作人员。委托诉讼代理人：孟士统，陕西洪振律师事务所律师。上诉人李继民诉被上诉人西安市长安区人民政府（以下简称长安区政府）房屋征收决定一案，不服西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初337号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月11日公开开庭审理了本案。上诉人李继民的委托诉讼代理人李巍彤、李**，被上诉人长安区政府委托诉讼代理人张莉、孟士统到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：李继民非西安市长安区XX街道XX村村民。2017年9月28日，原西安市城中村（棚户区）改造办公室作出178号棚改批复（《关于长安区西寨村集体土地上棚户区改造方案的批复》），原则同意西寨村按原长安区城改办上报的《西安市长安区西寨村集体土地上棚户区改造方案》实施改造，实施主体为原长安区城中村改造办公室，投资主体为西安建工长安置业有限责任公司。实施棚改过程中，西安市长安区城中村和棚户区XX中心制定《西安市长安区XX街道XX村XX户区改造房屋征收补偿方案》（以下简称征收补偿方案），西寨村三委会及村民小组长全体成员同意该方案并签字捺印。该征收补偿方案张贴于西寨村村委会门前墙壁上。2019年12月18日，长安区政府作出《西安市长安区人民政府关于XX街道XX村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》）。李继民不服被诉征收决定，诉至法院。请求：依法撤销长安区政府2019年12月18日作出的《房屋征收决定》；诉讼费由长安区政府承担。原审法院认为：178号棚改批复作出于2017年9月28日，根据当时有效的《西安市棚户区改造管理办法》第十二条的规定，棚户区改造实行计划管理。市棚改办应当会同市发展和改革、规划、国土资源、建设等行政管理部门，依据城市总体规划、土地利用总体规划，编制棚户区改造专项规划，纳入经济社会年度发展计划，报市人民政府批准。市棚改办应当根据批准XX户区改造专项规划，统筹安排全市棚户区改造年度计划和改造项目计划。第十三条规定，民间资本作为投资主体XX户区改造项目，棚户区改造项目实施方案应当经专家论证后报市棚改办审批。集体土地上棚户区XX户区改造项目实施方案，应当经村民会议或者村民会议委托的村民代表会议讨论通过。第二十七条规定，棚户区改造项目应当编制控制性规划。第三十三条规定，民间资本作为投资主体的，征收补偿方案应当经市棚改办审核。审核前，还应当按照相关规定设立安置房建设资金监管账户，缴纳监管资金。本案中，涉案项目是民间资本作为投资主体的集体土地上棚户区改造项目，长安区政府未提交符合上述规定的相关证据，被诉征收决定主要证据不足，缺乏事实依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，依法应当撤销被诉征收决定。考虑到征收补偿方案经过西寨村三委会及村民小组长全体成员签字确认，96.75%的被拆迁户已经签订补偿协议，拆迁工作已近尾声，撤销被诉征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故确认被诉征收决定违法。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十四条第一款第一项之规定，判决：确认被告西安市长安区人民政府2019年12月18日作出的《西安市长安区人民政府关于XX街道XX村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》（长政发〔2019〕46号）违法。案件受理费50元（李继民已预交），由长安区政府负担。上诉人李继民上诉称：1、原审判决认定事实不清，未对被上诉人作出的涉案征收决定的职权依据和事实依据进行全面审查。依据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、四十六条规定，被上诉人不具有对涉案集体土地及地上房屋作出《征收决定》的法定职权。即便适用当时有效的《西安市棚户区改造管理办法》，对涉案房屋所在区块实施棚户区改造，同样应当根据该管理办法第十六条、第二十二条第二款规定，应当在集体土地确权改制或依法报批征收为国有后，才能进行集体土地上棚户区改造工作。被上诉人并未提交证据证明涉案集体土地已经完成改制或依法报批征收为国有，即直接作出涉案房屋征收决定，缺乏事实依据。本案中，房屋征收补偿安置方案作为房屋征收决定的附件，直接影响到被征收人最根本的补偿利益，该补偿方案不符合《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例中关于制定集体土地及地上附着物征收补偿方案的规定。2、原审判决适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，《西安市棚户区改造管理办法》既不是法律、行政法规、地方性法规，也不是规章，人民法院在审理案件时不能直接适用，也不能参照。原审适用该管理办法属于适用法律严重错误。3、原审判决内容没有体现对违法行为的纠正。对涉案征收决定作出撤销判决并不会对已签订补偿安置协议的被征收人造成重大损害，一方面补偿安置协议系征迁双方就被征收人的房屋通过平等协商而签订，系双方真实意思表示，且实际履行，并不会因征收决定被撤销而不成立或无效。相反，本案中，涉案土地尚未被依法征收，征收行为属于超越职权的严重违法情形，应予撤销。即便判决确认征收决定违法，也应当责令被上诉人采取补救措施。原审判决在认定事实部分忽略了集体土地尚未征收的事实，仅以征收决定不符合西安市棚户区改造管理办法的规定为由判决确认征收决定违法，在此情况下，被上诉人通过违法的征收决定和原审判决可规避集体土地征收的报批程序，继续违法征收集体土地和地上房屋，并继续适用其违法制定的补偿方案等文件。原审判决既未实际解决行政争议，也没有纠正违法行政行为。请求：1、撤销原审判决；2、依法改判撤销被上诉人作出的长政发〔2019〕46号《西安市长安区人民政府关于XX街道XX村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》；3、本案二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人长安区政府答辩称：其作出的行政行为没有超越职权，程序合法。根据《西安市棚户区改造管理办法》第六条规定，其作为区人民政府负责本辖区内XX户区改造工作，具有作出涉案房屋征收决定的法定职权。根据国务院办公厅进一步加强棚户区改造工作的要求，城中村势必与区域快速城市化的发展不相协调。本案其取得了棚户区改造方案的批复，随即实施了西寨村棚户区改造工作，且该改造项目符合公共利益需要。该XX房XX村村民代表签字通过，并进行了公示。其作出的房屋征收决定符合法律法规的法定程序。XX村XX户村民，截至2021年2月19日，签订协议的共计有298户，完成率在96.7%。如撤销征收决定对国家利益以及社会利益造成重大损失。综上，原审法院调查事实清楚，适用法律准确，请求维持。经审理查明，涉案项目土地性质为集体所有，尚未被批准征收为国有。XX村XX户村民，目前绝大部分村民已签订安置协议，房屋被拆除。李继民在西寨村建有住宅，XX村XX户。原审判决查明其余事实属实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、四十六条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。征收原属于农民集体所有的土地的，应当经省级人民政府或者国务院批准。本案中，李继民的房屋所在土地为集体土地，长安区政府在未办理农用地转用审批手续，未经省级人民政府批准征收集体土地的情况下，作出被诉房屋征收决定，违反前述法律规定。因长安区政府作出被诉《房屋征收决定》时，并未按照《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序组织实施，亦未提交被诉征收决定作出时符合当时有效的《西安市棚户区改造管理办法》规定程序的相关证据。被诉《房屋征收决定》主要证据不足，违反法定程序，依法应当撤销。但考虑到被诉《房屋征收决定》涉及被征收户人数众多，且绝大部分已经签订补偿安置协议，拆迁工作已近尾声，撤销被诉《房屋征收决定》会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故原审判决确认被诉《房屋征收决定》违法，未予撤销，并无不当。因涉案项目土地性质仍为集体所有，尚未被批准征收为国有，故应当责令长安区政府及时采取补救措施，完善涉案土地审批手续。综上，原审判决认定事实清楚，但判处不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初488号行政判决；二、责令被上诉人西安市长安区人民政府对其所作《西安市长安区人民政府关于XX街道XX村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》（长政发〔2019〕46号）中所涉及地块土地审批手续采取补救措施。一审案件受理费50元，由西安市长安区人民政府负担；二审案件受理费50元，由上诉人李继民负担 。本判决为终审判决。   审  判  长    王  勇审  判  员    张慧颖审  判  员    张安品   二〇二一年四月十五日 书  记  员    贺  鑫  1