河北省石家庄市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）冀01行终139号 上诉人（原审被告）石家庄市自然资源和规划局，住所地石家庄建胜路18号。 法定代表人李惠林，该局局长。 委托代理人邓仲睿，石家庄市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人李海芳，河北冀梦律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）程朋，男，1973年3月2日出生，汉族，现住石家庄市桥西区，身份证号码×××1037。 上诉人石家庄市自然资源和规划局因房屋所有权转移预告登记一案，不服石家庄市裕华区人民法院（2020）冀0108行初44号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2010年11月9日，权利人郭振文与义务人郭亮向被告申请坐落于裕华区房屋预告登记，并提交了《房屋预告登记申请书》、《房屋所有权转移预告登记的约定》、《石家庄市房地产买卖契约》、郭亮的房屋所有权证以及双方的身份证明等材料。2010年11月10日被告将该预告登记记载于该房产的登记簿并缮发了编号为石房预裕字第××号预告登记证书，郭振文于2010年11月23日领取该证书。 2017年3月15日，石家庄市裕华区人民法院作出（2017）冀0108民初350号民事判决书，判决：一、被告郭亮于本判决生效之日起十五日内偿还原告程朋1000000元，并支付利息（以1000000元为基数，自2016年5月13日起至本判决确定履行期限届满之日止，按年利率24%计算）；二、被告李娜对被告郭亮的上述债务承担连带清偿责任。该判决生效后，程朋向法院申请强制执行，郭振文在执行中提出执行异议，2019年12月26日石家庄市裕华区人民法院作出（2019）冀0108执异163号执行裁定书，裁定：停止执行郭亮名下位于石家庄市裕华区的执行。 原审另查明，郭亮名下坐落于裕华区涉案房产抵押情况：2009年11月2日设立抵押登记，抵押权人为交通银行股份有限公司河北省分公司，债权履行期限为2009年10月30日起2039年10月30日止。涉案房产查封登记情况：2016年5月27日，石家庄市裕华区人民法院依据（2016）冀0108财保79号协助执行通知书查封该房产，查封期间为2016年5月27日至2019年5月26日。2017年1月20日石家庄市裕华区人民法院依据（2017）冀0108民初350号协助执行通知书轮候查封该房产；2017年5月16日石家庄市裕华区法院依据（2017）冀0108执字第878号协助执行通知书轮候查封该房产；2018年9月28日，石家庄市裕华区人民法院依据（2018）冀0108执2340号轮候查封该房产；2018年11月8日石家庄市鹿泉区人民法院依据（2018）冀0110民初4397号之三协助执行通知书轮候查封该房产。 现原告主张涉案房产在有交通银行抵押情况下办理了预告登记，不符合办理预告登记的条件，要求撤销2010年11月10日被告作出的石房预裕字第××号《房屋所有权转移预告登记》。 原审认为，《最高人民法院关于适用》的解释第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政诉讼有利害关系”：（一）被诉行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。本案原告申请撤销2010年11月10日被告作出的石房预裕字第××号《房屋所有权转移预告登记》，原告主体适格。《不动产登记登记实施细则》第八十六条规定，申请预告登记的商品房已经办理在建建筑物抵押权首次登记的，当事人应当一并申请在建建筑物抵押权注销登记，并提交不动产权属转移材料、不动产登记证明。不动产登记机构应当先办理在建建筑物抵押权注销登记，再办理预告登记。本案涉案房产于2009年11月2日办理了抵押登记，抵押权人为交通银行股份有限公司河北省分行，债务履行期限为2009年10月30日至2039年10月30日；被告于2010年11月10日在该房产抵押登记期间办理房屋所有权转移预告登记，程序不合法，应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销被告石家庄市自然资源和规划局2010年11月10日作出的石房预裕字第××号《房屋所有权转移预告登记》。 石家庄市自然资源和规划局不服，提出上诉，主要理由为： 一、石家庄市裕华区人民法院(2020)冀0108行初44号行政判决书认定事实不清，适用法律错误。第一，被上诉人不是适格原告，与上诉人作出的涉案房屋预告登记行为无法律上的利害关系，原告主体资格不合法。被上诉人程朋与郭亮之间是民间借贷纠纷，是债权债务关系，债权效力所及范围只限于特定的债务人；债权从性质上属于对人权，债权人只能向特定的当事人行使请求权，被上诉人程朋对郭亮享有债权，就是对人权。而上诉人作出的预告登记行为是公法行为，该预告登记行为是对不动产所有权请求实现排斥第三人的准物权行为，可以说具备物权的某些效力，具有对世权的表现。上诉人作出预告登记许可行为是公法关系。涉案房屋在预告登记前被上诉人程朋未在该不动产设置担保物权成为抵押权人等成为利害关系人，被上诉人与上诉人的行政行为没有公法上的直接联系。被上诉人既不是所有权人也非利害关系人，与上诉人的行政行为没有法律上的直接联系，不具备原告的诉讼主体资格。第二，涉案的房屋买卖预告登记行为作出时间是2010年11月，应适用当时的法律《房屋登记办法》和《石家庄市城市房屋权属登记管理条例》，而非适用2016年1月才公布实施的《不动产登记暂行条例实施细则》。 二、上诉人办理的涉案石房预裕字第××号房屋所有权转移预告登记的行政行为事实清楚，程序合法。《房屋登记办法》（2008年-2019年）第七十二条：申请房屋所有权转移预告登记，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权转让合同；（四）转让方的房屋所有权证书或者房地产权证书；（五）当事人关于预告登记的约定；（六）其他必要材料《石家庄市城市房屋权属登记管理条例》（2006年）第三十条：在建房屋、预购期房、以抵押贷款方式购买期房设定抵押权的，可以办理预告登记。申请房屋所有权预告登记，应当提交有关证明材料。符合预告登记条件的，房产行政主管部门应当予以预告登记…。2010年11月9日，申请人郭振文、郭亮向上诉人申请涉案房屋的不动产买卖预告登记并提交申请材料：“房屋预告登记申请书”“房屋所有权转移预告登记的约定”“石家庄房地产买卖契约”、“郭亮的房屋所有权证书”、“申请人的身份证明”等相关材料。上诉人经依法审核申请人郭振文、郭亮的不动产买卖预告登记申请符合上述法律规定，同时法律并未限制房屋有抵押登记不能办理房屋买卖预告登记。2010年11月10日，上诉人依法将该预告登记记载于不动产登记薄并缮发石房预裕字第××号预告登记证书,2010年11月23日，权利人郭振文领取证书。因此，上诉人为涉案房屋办理《房屋所有权转移预告登记》的行政行为事实清楚，程序合法。 三、法律并未限制有抵押登记的房屋不能办理预告登记，实践中也存在有银行按揭贷款的房屋在买卖时由购房人先行代为还清贷款，注销抵押权同时办理房屋过户。也就是说有抵押权的房屋不防碍办理买卖预告登记法律并未限制有抵押登记不能办理房屋买卖预告登记，现在《民法典》也明确规定，抵押期间抵押人是可以转让抵押财产。可见，抵押权在起到保障将来债权的顺利实现的作用的同时（法律另有规定除外）并不阻碍不动产其他权利的登记行为。预告登记制度，很大程度上弥补了房屋买卖合同中当事人享有债权性质的请求权，不能具有排他的效力的缺陷。防止出现“一房两卖多卖”现象。在二手房买卖中房屋在银行有按揭抵押贷款情况下进行买卖预告登记，在双方履行房屋买卖合同中，先由购房人出资将银行贷款还清（当然这部分出资是抵做购房款的），注销抵押登记。在注销抵押登记同时将预告登记转为过户登记。在此情形下，上诉人作出涉案房屋的预告登记行为合法合理合情，既不损害抵押权人的优先受偿权，也保障房屋交易快捷安全，是行政便民利民的体现。综上所述，石家庄市裕华区人民法院（2020）冀0108行初44号行政判决书认定事实不清，适用法律错误。上诉人为涉案房屋办理的石房预裕字第××号《房屋所有权转移预告登记》事实清楚，程序合法。另被上诉人与涉案不动产转移预告登记的行为无法律上的利害关系，请求依法改判。 本院认为，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”行政机关对债务人作出行政行为后，债权人如果认为该行为对其债权行使有不利影响的，通常情况下不具有提起行政诉讼的原告资格。为什么债权人不具有原告资格？债权是一种相对权，债权的实现主要是靠作为债权关系相对一方的债务人履行义务。债权人如果要主张债权，一般情况下只能对债务人提出要求，而不能向两者之外的第三方提出，这里的第三方也包括行政机关在内。尽管债权是法律明确规定的一项权利，而且行政行为不利于债权行使的情形也的确会出现，但通常情况下，行政机关在进行特定领域的管理活动时，法律不会要求其因相对人的负债情况而异。本案中，上诉人石家庄市自然资源和规划局在作出办理《房屋所有权转移预告登记》行政行为时，法律没有明确规定其应当考虑房屋出卖人的债权债务关系状况。再者，本案《房屋所有权转移预告登记》是上诉人在2010年作出的，而被上诉人程朋与房屋所有权人郭亮之间的民间借贷债权债务系是2015年形成的，债权债务关系的形成在《房屋所有权转移预告登记》行政行为作出之后，上诉人在作出《房屋所有权转移预告登记》行政行为时不可能预见，也没必要考虑之后可能会发生的债权债务关系。因此，被上诉人程朋与上诉人石家庄市自然资源和规划局作出《房屋所有权转移预告登记》行政行为不具有法律上的利害关系，被上诉人不具有提起本案行政诉讼的主体资格，对其起诉依法应予驳回。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条判决撤销石家庄市自然资源和规划局2010年11月10日作出的石房预裕字第××号《房屋所有权转移预告登记》是错误的，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项、第八十六条、第八十九条第一款第（二）项，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项、第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销石家庄市裕华区人民法院（2020）冀0108行初44号行政判决； 二、驳回程朋的起诉。 一审案件受理费50元退还程朋，二审案件受理费50元退还石家庄市自然资源和规划局。 本裁定为终审裁定 审判长  任高彬 审判员  李文华 审判员  徐进富 二〇二一年四月二十三日 书记员  张 帆