甘肃省高级人民法院行政判决书（2021）甘行终2号上诉人（原审原告）：姚某，女，汉族，甘肃省灵台县人，住甘肃省灵台县。委托诉讼代理人：白某，甘肃佳运律师事务所律师。委托诉讼代理人：张某，甘肃佳运律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：灵台县人民政府。住所地：灵台县西城大道66号。法定代表人：王某1，该县政府县长。委托诉讼代理人：薛某，该县中台镇人民政府公共事务中心副主任。委托诉讼代理人：王某2，甘肃纳容律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：平凉市人民政府。住所地：平凉市崆峒区西大街141号。法定代表人：王某3，该市政府市长。委托诉讼代理人：卢某，该市司法局行政复议应诉科主任科员。委托诉讼代理人：李某，甘肃陇正律师事务所律师。上诉人姚某因诉被上诉人灵台县人民政府（以下简称灵台县政府）、平凉市人民政府（以下简称平凉市政府）补偿安置方案及行政复议一案，不服甘肃省白银市中级人民法院（2019）甘04行初31号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，对当事人询问调查。本案现已审理终结。一审法院审理查明：本案涉及的征收项目为灵台县中台镇孙家沟片区棚户区改造项目。原告姚某所有的房屋位于该征收项目的征收范围内。因涉案孙家沟片区棚户区改造项目建设，2017年7月18日，灵台县国土资源局发布关于县城孙家沟片区棚户区改造土地征收告知书，告知拟建设项目，拟征收范围、征收补偿标准、组织实施等事项，并在拟征收区域张贴公示。2017年7月19日，中台镇政府及棚改办工作人员在南店子村孙家沟社召开群众会议，征求群众对征地补偿标准和搬迁事宜的意见。2017年8月29日，甘肃省人民政府下发甘政国土发[2017]242号土地征拨文件，批复同意将姚某居住的灵台县中台镇南店子村在内三个村的集体建设用地10.8673公顷征收为国有，作为普通商品住房用地。2017年9月8日，灵台县政府发布关于灵台县城镇棚户区改造项目中台镇孙家沟片区征收土地的公告，告知拟征地批准机关、批准时间、批准文号和批准用途，拟征收土地位置、地类和面积，拟征收补偿标准和安置途径，拟办理补偿登记的期限、地点、组织实施等事项，并在拟征收区域张贴公示。灵台县棚户区改造中台片区指挥部制作的宣传资料、补偿方案公示图和照片，也在拟征收区域张贴公示。2017年9月29日，灵台县政府作出《灵台县城镇棚户区改造项目中台镇孙家沟片区集体土地及地上附着物征收补偿安置方案》(灵政办发[2017]181号，以下简称《补偿安置方案》)。方案对中台镇孙家沟棚户区改造工程范围内的房屋实施征收。该方案明确了补偿的法律法规和政策依据，征收主体、实施单位及征收范围，实施时间，土地房屋征收，安置方式及核算办法，搬迁补助费和临时过渡费核算办法，补助奖励政策，并告知了被征收人提起行政复议和行政诉讼等法定救济权利。方案在征收范围内予以张贴公布。目前，该片区已完成57户拆迁安置工作，剩下姚某、李得彦等3户。2017年11月28日，姚某向平凉市政府申请行政复议，要求撤销补偿安置方案，责令灵台县政府重新作出补偿安置方案。被告平凉市政府受理后，于2018年1月9日作出平政复发[2018]5号《驳回行政复议决定书》，驳回了原告的行政复议请求。原告姚某不服，提起行政诉讼，请求撤销平凉市政府平政复发[2018]5号《驳回行政复议决定书》，判决被告受理原告的复议申请事项，并依法作出裁决，承担本案的诉讼费用。一审法院于2018年7月26日作出（2018）甘04行初14号行政判决，驳回了姚某的诉讼请求。姚某不服，提起上诉，甘肃省高级人民法院于2019年6月11日作出（2018）甘行终575号行政判决，判决撤销（2018）甘04行初14号行政判决和平凉市政府平政复发[2018]5号《驳回行政复议决定书》，责令平凉市政府对姚某的行政复议申请依法受理。平凉市政府于2019年7月19日决定受理，于2019年9月18日作出平政复发[2019]19-3号行政复议决定，维持了灵台县政府作出的安置方案。2019年10月18日，姚某不服，以灵台县政府制定的补偿安置方案程序违法、损害被征收户利益，平凉市政府作出的复议决定认定事实不清、超出法定期限、程序违法为由，提起行政诉讼，请求撤销复议决定，责令被告灵台县政府重新作出行政行为，诉讼费用由被告承担。经过庭审质证，原、被告对各方提交的证据发表了各自的质证意见。审查认为，原告提交的证据证明与被诉行政行为有利害关系，被告提交的证据能够证明其作出行政行为所依据的程序规定和适用的法律依据。以上证据符合证据关联性、真实性、合法性的要求。原告虽对被告提交的部分证据持异议，但其辩解意见主要是针对征收补偿方案标准的争议，与被诉行政行为无关联性，不予采信。一审法院审理认为，本案的争议焦点是，被告灵台县政府作出的涉案集体土地及地上附着物征收补偿安置方案与被告平凉市政府作出的复议决定是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”本案中，灵台县中台镇孙家沟片区棚户区改造项目是为了棚户区改造等公共利益的需要，对于促进灵台县经济发展、提升城市品位、保障人民基本生活水平有着十分重大的意义。该项目获得了甘肃省人民政府关于城市建设用地批复,批复同意将姚某居住的灵台县中台镇南店子村在内三个村的集体建设用地10.8673公顷征收为国有，作为普通商品住房用地。被告灵台县政府在作出涉案集体土地及地上附着物征收补偿安置方案前，依法公布了征收范围、征收补偿标准、安置途径、组织实施等事项，就征收补偿安置方案召开群众会议，征求了群众意见，进行了宣传和公示，灵台县政府对征收项目进行了审议，并同意发布征收补偿安置方案，对作出的征收补偿安置方案进行了公告，并附备征收补偿安置方案和载明了相关法律救济。故被告灵台县政府作出补偿安置方案程序合法。补偿安置方案发布后，绝大多数被征收人无异议，目前，该片区已完成57户拆迁安置工作，剩下姚某、李得彦等3户。原告认为灵台县政府制定补偿安置方案前未发布征收公告，未听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，也未及时公告补偿安置方案，制定程序严重违法，多处内容存在违反法律规定的情形，损害被征收户利益等，与事实不符，不予支持。《中华人民共和国行政复议法》对行政机关作出行政复议的程序作出了明确的规定，该法第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，原告姚某对被告灵台县政府作出的补偿安置方案不服，于2017年11月30日向被告平凉市政府申请行政复议。平凉市政府审查后，于2018年1月9日驳回其复议请求。原告不服，向人民法院提起行政诉讼。甘肃省高级人民法院于2019年6月11日终审判决，责令平凉市政府受理该行政复议申请。平凉市政府遂于2019年7月19日对该申请予以受理，并于2019年9月18日作出维持灵台县政府作出的征收补偿安置方案的复议决定。该复议决定认定事实清楚，证据确凿，但作出并送达复议决定书的期限，不符合上述规定，属于程序轻微违法，对原告权利不产生实际影响，依法不应撤销。综上，被告灵台县政府作出的补偿安置方案认定事实清楚，适用法律、法规正确、行政程序合法。被告平凉市政府作出的复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，但程序轻微违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第(二)项、第七十九条之规定，判决:一、确认被告平凉市政府作出的平政复发[2019]19-3号行政复议决定程序违法；二、驳回原告姚某的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告姚某和被告平凉市政府各承担25元。姚某上诉称：一审法院就上诉人提出的《补偿安置方案》（灵政办发[2017]181号）中存在的违法之处归结为“对征收补偿方案标准的争议”，又不作出实体的认定和处理，造成程序空转，严重损害被征收人合法权益。上诉人于2017年11月28日向平凉市政府提出行政复议申请，请求撤销《补偿安置方案》，但复议机关作出驳回决定后，上诉人不服起诉至白银市中级人民法院，白银市中级人民法院驳回诉讼请求，该案经甘肃省高级人民法院（2018）甘行终575号判决责令平凉市政府依法受理上诉人的复议申请。后平凉市政府维持了灵台县政府的《补偿安置方案》。上诉人再次起诉。平凉市政府在行政复议中未对补偿标准争议作出认定已经违法，一审法又延续了平凉市政府的做法，造成程序空转，浪费司法资源。请求：1.撤销白银市中级人民法院（2019）甘04行初31号行政判决书，依法改判或发回重审。2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。灵台县政府答辩称：1.原审认定事实清楚、证据确实充分、适用法律规定准确，判决结果正确。2.答辩人作出的《补偿安置方案》程序合法、符合法律规定。根据相关文件规定，答辩人制定了《灵台县2014-2017年棚户区改造规划》。在甘政土发[2017]242号文件批准征地后，中台镇对被征收农户地上附着物进行摸底登记和风险评估。2017年9月29日，答辩人制定了《补偿安置方案》，并履行了公示、送达等程序。答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第十八条，参照相关规定结合本地经济发展水平和客观实际情况制定征收补偿方案和评估指导标准，故《补偿安置方案》符合法律规定。3.被答辩人的上诉请求和理由不能成立，应当依法驳回。（1）被答辩人上诉所称“一审法院认定事实不清，适用法律规定错误”理由不能成立。（2）关于被答辩人上诉所称“对拆迁补偿方案标准的争议”的问题与原审归纳争议焦点：“《补偿安置方案》是否符合法律规定”是一致的。答辩人认为《补偿安置方案》符合法律规定，诸如：关于房屋面积的问题，房屋面积认定是经过群众选择的甘肃宏信房地产评估公司对被征收人住宅建筑面积进行了实地丈量，并按照相关规定进行认定的，既有法律依据，又有政策规定。关于搬迁补助费和临时安置费的问题，搬迁补助费应当根据当地经济社会发展状况而定，我省没有统一的搬迁补助标准和临时安置费，被答辩人要求按照《关于平凉市城区土地房屋征收附属物设施补偿评估指导标准的通知》执行，而该文件只限于平凉市区和平凉工业园区，对被答辩人所在地无指导意义。关于“房屋装饰、装饰装修、物资搬运性费用”的问题，答辩人按照《补偿安置方案》规定由评估机构对被征收人房屋进行现场登记和评估，分项分类以评估表的形式与姚某进行对接签字确认，并公示接受其他拆迁户监督。关于“安置房屋折算成现金，结算无依据”的问题，根据《甘肃省城市房屋拆迁管理办法》第二十三条之规定折算成现金进行补偿是符合法规规定的。请求驳回上诉人的上诉请求。平凉市政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。灵台县政府在作出涉案《补偿安置方案》前，广泛宣传并征求被征收人意见，《补偿安置方案》发布后，绝大多数被征收人无异议，已有57户被征收人完成了征收补偿及安置工作。2.答辩人作出的平政复发[2019]19-3号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分，上诉人的上诉理由不能成立。（1）一审法院及答辩人均对涉案《补偿安置方案》进行了全面审理，不存在程序空转的情形。（2）上诉人认为《补偿安置方案》多处内容违反法律规定的主张无事实及法律依据。上诉人将集体土地征收程序和国有土地上房屋征收程序及法律适用混淆。《补偿安置方案》符合《城市居住区规划设计规范》及《甘肃省城镇规划管理技术规程》（试行）。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》搬迁补助费、临时安置费等费用标准由县级人民政府确定，灵台县政府根据本地经济发展水平和客观实际情况制定的补偿标准并无不当。请求驳回上诉人的上诉请求。二审期间各方当事人均未提交新的证据。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院应予确认。本院认为，根据上诉、答辩意见及一审判决，本案的争议焦点是：1.灵台县政府作出的被诉《补偿安置方案》程序是否合法；2.灵台县政府作出的被诉《补偿安置方案》是否保障了大多数被征收人的合法权益；3.平凉市政府作出的复议决定程序是否合法。关于灵台县政府作出的被诉《补偿安置方案》是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”当时有效的《征收土地公告办法(2010修正)》第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”第十一条规定：“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，2017年7月18日，原灵台县国土资源局作出《土地征收公告》，对征收范围、土地补偿标准、组织实施进行公告。同日，原灵台县国土资源局发布《关于县城孙家沟片区棚户区改造土地征收告知书》，按照棚户区改造项目建设需要，拟对该片区的集体土地进行征收，告知建设项目、征收范围、征收补偿标准、组织实施，并在拟征收区域张贴公示。2017年7月19日，灵台县中台镇人民政府以及灵台县棚户区改造办公室工作人员在南店子村孙家沟社召开群众会议，征求群众对征地补偿标准和搬迁事宜的意见。2017年9月8日，灵台县政府发布《关于灵台县城镇棚户区改造项目中台镇孙家沟片区征收土地的公告》，公告拟征地批准机关、批准时间、批准文号和批准用途，拟征收土地位置、地类和面积，拟征收补偿标准和安置途径，拟办理补偿登记的期限、地点、组织实施等事项，并在拟征收区域张贴公示。2017年9月29日，灵台县政府作出《补偿安置方案》，明确了补偿的法律法规和政策依据，征收主体、实施单位及征收范围，实施时间，土地房屋征收，安置方式及核算办法，搬迁补助费和临时过渡费核算办法，补助奖励政策，告知了被征收人提起行政复议和行政诉讼等法定救济权利，并在征收范围内予以张贴公布。本案灵台县政府确定的征收实施部门按照棚户区改造项目建设需要，依法将建设项目、征收范围、征收补偿标准、组织实施等事项在拟征收区域内张贴公告。同时，征收实施部门在拟定征收补偿安置方案公告规定期限内召开被征收人会议，征求了大多数被征收人的意见。此后，征收实施部门依法拟定了征收补偿安置方案并征求被征收人意见，根据征求意见进行修改后报批实施。据此，灵台县政府在作出的被诉《补偿安置方案》已充分保障了被征收人的知情权和参与权，故被诉《补偿安置方案》制订程序合法。关于灵台县政府作出的被诉《补偿安置方案》是否保障了大多数被征收人的合法权益的问题。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”本案中，涉案《补偿安置方案》中涉及被征收户60户，已完成拆迁安置户57户。本案被诉《补偿安置方案》依据土地管理法等法律法规和《灵台县棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法》等规定制定的，符合法律法规的规定，也充分保障了大多数被征收人的合法权益。关于平凉市政府复议决定程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定：“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。”本案中，姚某对灵台县政府作出的补偿安置方案不服，于2017年11月28日向平凉市政府申请行政复议。平凉市政府审查后，于2018年1月9日驳回其复议请求。姚某不服提起诉讼后，本院于2019年6月11日作出终审判决，责令平凉市政府受理该行政复议申请。平凉市政府遂于2019年7月19日对该申请予以受理，并于2019年9月18日作出行政复议决定。但平凉市政府未提供其在六十日内向姚某送达复议决定的证据，属于行政复议程序违法，但该程序违法并未对姚某的权利义务产生实际影响，故一审判决确认复议决定程序违法并无不当。一审判决认定姚某于2017年11月28日向平凉市政府申请行政复议，但在判决理由中确认姚某于2017年11月30日向平凉市政府申请行政复议不当，二审应予纠正。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确。上诉人姚某的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由姚某负担。本判决为终审判决。审判长 姚振勇审判员 朵利民审判员 薛 扬二〇二一年四月二十八日书记员 张瑛娇附：本判决适用的相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……