河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终313号上诉人（一审原告）刘立安，男，1972年4月20日出生，汉族，住河南省洛阳市老城区。上诉人（一审原告）刘治安，男，1976年8月21日出生，汉族，住河南省洛阳市老城区。上诉人（一审原告）刘平莉，女，1979年2月15日出生，汉族，住河南省洛阳市老城区。被上诉人（一审被告）洛阳市老城区人民政府。住所地：洛阳市老城区环城西路58号。法定代表人夏磊，区长。委托代理人孙肖柯，该区司法局工作人员。委托代理人王建北，河南大鑫（郑州）律师事务所律师。一审第三人洛阳市老城区邙山街道办事处营庄社区居民委员会。住所地：河南省洛阳市老城区国花路31号院。法定代表人孙建全，主任。上诉人刘立安、刘治安、刘平莉因诉被上诉人洛阳市老城区人民政府（以下简称老城区政府）及一审第三人洛阳市老城区邙山街道办事处营庄社区居民委员会（以下简称营庄社区居委会）履行安置补偿职责一案，不服洛阳市中级人民法院（2020）豫03行初347号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。洛阳市中级人民法院一审查明，刘立安、刘治安、刘平莉系洛阳市老城区邙山街道办事处营庄居委会居民（原营庄村村民）。刘立安、刘治安、刘平莉之父刘红星持有原洛阳市郊区土地管理局于1993年11月10日颁发的洛郊集建（土03）字第000769号集体土地建设用地使用证，用地面积363.7㎡，备注一栏载明：虚线以南96.7㎡系不确权面积，允许使用，集体有权调整。2010年2月23日，刘红星、徐雪英（刘立安、刘治安、刘平莉之母）与刘立安、刘治安、刘平莉签订建房协议。该协议内容为：“由于无法申请到宅基地建房，将已成家的三个孩子刘立安、刘治安、刘平莉各自安置，经父母同意、长辈见证，在自家的宅基地上兄妹集资建房。为方便房屋分割，现协议如下：1.所建房屋面积为宅基地证由南向北100㎡（二层）及父母以前落成房屋的二层加盖；2.所建房屋的资金由兄妹三户共同出资（前期各准备现金拾万元，后期多退少补），新建面积为三家所有；3.如遇征地搬迁，为保障父母的晚年生活，从法律规定上先安置父母，剩余补偿安置面积兄妹三户均分”。刘治安于2011年7月27日，刘立安、刘平莉于2012年6月27日，分别以自己为户主办理了分户登记，户口本登记住址均为河南省洛阳市老城区营庄村2组21号。因洛阳市北环路与洛吉快速互通立交建设项目，需要征收营庄村部分集体土地，为统筹考虑营庄村的发展，决定对营庄村实施整体改造。刘红星洛郊集建(土03)字第000769号集体土地建设用地使用证所载宅基地在被征收和整体改造范围内。经老城区政府常务会议研究批准，营庄村村民代表会议于2019年4月1日通过了《老城区营庄村整体改造征收补偿安置方案》。该方案对需补偿安置房屋的认定标准为：村民以持有合法宅基证(或以土地部门查询土地批复为准)范围内两层以下(含两层)合法有效的房屋主体，认定为应补偿安置面积。对本村无房户、少房户的房屋安置政策为：村民(以2017年5月15日营庄社区股份合作社章程确定享受营庄社区股民待遇的村民)家庭确实有困难的无房户、少房户，按保障人均住房50㎡的原则，交纳建房重置成本费630元/㎡，予以安置，由村根据具体情况依程序给予照顾解决。2019年4月25日，以刘红星为户主的营庄社区宅基地情况申报表显示，家庭成员为12人，家庭成员姓名一栏载明：刘红星（户主）、徐雪英（妻）、刘平莉（女儿）、马嘉轩（外甥）、马浩轩（次外甥）、刘立安（长子）、毕方玲（长妻）、刘希臻（长女）、刘治安（次子）、王春梅（次子妻）、刘子嫣（孙女）、刘佳音（孙女）。同日，刘红星作为乙方与甲方营庄社区居委会签订《洛阳市房屋征收与补偿协议书》及《洛阳市房屋征收与补偿安置协议书》。《洛阳市房屋征收与补偿协议书》载明：被征收房屋位于营庄二组，产权号000769所有权人刘红星，有效面积534㎡；甲方向乙方支付超出有效面积180.68㎡房屋补偿金205142.4元，室内装饰装修和附属设施补偿金230800.87元，两项共计435943.27元。《洛阳市房屋征收与补偿安置协议书》载明：甲方支付乙方搬迁补助费5340元、临时安置补助费64080元、奖励费166800元，共计236220元。上述两协议签订后，刘红星领取了相应的补偿款。后刘立安、刘治安、刘平莉以老城区政府没有履行保障安置责任为由向一审法院提起诉讼，请求判令老城区政府履行保障安置补偿责任，依法依规对刘立安、刘治安、刘平莉三户进行安置补偿。一审法院于2020年7月10日作出（2020）豫03行初50号行政判决，驳回刘立安、刘治安、刘平莉的诉讼请求。刘立安、刘治安、刘平莉不服提起上诉，河南省高级人民法院于2020年10月26日作出（2020）豫行终2304号行政裁定，撤销了一审法院（2020）豫03行初50号行政判决，发回一审法院重审。洛阳市中级人民法院一审认为，本案争议焦点为在“一宅多户”的情况下，刘立安、刘治安、刘平莉家庭户在拆迁中是否应当获得专属的安置补偿利益。首先，刘立安、刘治安、刘平莉的父亲刘红星在与营庄居委会签订《洛阳市房屋征收与补偿协议书》及《洛阳市房屋征收与补偿安置协议书》时，将刘立安、刘治安、刘平莉在内的12名家庭成员登记在营庄社区宅基地情况申报表内，其所签两协议代表了刘立安、刘治安、刘平莉三个家庭户，协议房屋面积中包含了刘立安、刘治安、刘平莉家庭户的房屋面积，包括刘立安、刘治安、刘平莉家庭户在内的所有家庭成员的安置补偿权益已经在上述协议中得到安排。其次，从《老城区营庄村整体改造征收补偿安置方案》的规定来看，在刘立安、刘治安、刘平莉名下没有宅基证的情况下，与其父亲刘红星作为一户合并进行安置补偿，并未减损刘立安、刘治安、刘平莉家庭户的实体权利。再次，《老城区营庄村整体改造征收补偿安置方案》对无房户、少房户的房屋安置问题有明确规定，且一审第三人营庄社区居委会在庭审中认可刘立安、刘治安、刘平莉家庭户属于少房户，可以按保障人均住房50㎡、建房重置成本费630元/㎡的标准予以安置。在安置补偿权益得到保障的情况下，刘立安、刘治安、刘平莉起诉要求老城区政府履行安置补偿职责没有事实根据。鉴于安置房的分配目前仍处于持续状态，若刘立安、刘治安、刘平莉家庭户经申请最终未能按照上述规定享受安置房利益，可另行起诉主张权益。另外，户口本仅具有公安户籍管理的意义，与农村宅基地建房审批的“户”并非完全等同，仅以家庭成员户籍“分户”而主张专属的安置补偿权益明显缺乏事实根据和法律依据。综上，刘立安、刘治安、刘平莉的诉讼请求理据不足，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回刘立安、刘治安、刘平莉的诉讼请求。刘立安、刘治安、刘平莉不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人三户家庭及成员户籍与父亲刘红星不在同一个户口簿上,上诉人三户家庭及成员在法律上并非父亲刘红星的家庭成员。一审法院无视户及户主的相对独立性,仅以《营庄社区宅基地情况申报表》不实登记,认定父亲所签两份协议代表了刘立安、刘治安、刘平莉三户家庭的主张明显错误。《营庄社区宅基地情况申报表》恰恰证明上诉人三户家庭与父亲刘红星共同使用洛郊集建(土03)字第000769号宅基地的事实。上诉人三户家庭和父亲刘红星一样是适格的被征收人和安置补偿对象。被上诉人征收时不按2019年四户家庭实际使用面积363.7㎡,仅以1993年对父亲确权面积267㎡进行安置补偿,降低其宅基地上四户家庭的安置补偿权益的同时,父亲刘红星还要以自己专属的安置补偿权益来承担被上诉人应当对上诉人三户家庭履行的安置补偿责任,明显不当。二、依据《中华人民共和国土地管理法》第62条相关规定,农村集体土地征收安置补偿是以“户”为单位,不是以“宅”为单位。将四户合并为一户进行安置补偿明显侵犯上诉人三户家庭户主对各自安置补偿利益的处分权。将上诉人三户家庭与父亲刘红星合并为一户进行安置补偿,原本每户家庭均有的积极搬迁奖励、安置费、过渡费、搬迁补助费、选房权、安置房面积超10㎡的待遇等实体权利,由四份合并减少为一份,从实质上减损上诉人三户与父亲刘红星实体权利。一审法院认为四户合并一户安置补偿并未减损上诉人三户家庭实体权利的观点明显错误。三、一审第三人在庭审中认可上诉人三户家庭属于少房户,可依据《营庄村方案》的相关规定予以安置。一审法院据此认为上诉人三户家庭的安置补偿已得到保障,没有起诉被上诉人履行职责的事实依据,明显认定事实不清。一审法院及第三人对上诉人三户家庭以“户”的概念所进行的表述,实质已认可上诉人三户家庭分属三个独立的家庭户,并非与父亲刘红星属同一个户家庭的事实。作为营庄村集体经济组织成员,上诉人三户家庭没有宅基地,征收后没有房子的事实明显符合《营庄村方案》对“无房户”规定,依法依规应得到相应的安置补偿权益。四、一审法院认为户口簿仅是有公安户籍管理意义,与农村宅基地建房审批的“户”并非完全等同。仅以家庭成员户籍“分户”而主张专属的安置补偿权益明显缺乏事实依据和法律依据的观点完全是枉顾事实,明显偏面不当。农村宅基地的管理奉行“一户一宅”的原则和制度,农村集体土地征收以“户”为单位进行安置补偿,符合农村宅基地管理和使用现状,上诉人三户家庭作为营庄村集体成员,依法享有宅基地的取得权。被上诉人不履行职责批复宅基地不仅侵犯上诉人三户家庭的宅基地取得权,同时也是长期造成上诉人三户家庭与父母“四户一宅”的根本原因。洛郊集建(土03)字第000769号宅基证上1993年不确权登记但允许使用面积96.7㎡为上诉人三户家庭出资分户建房使用,证明上诉人三户家庭是适格的被征收人和安置补偿对象。综上,一审法院认定事实不清,适用法律错误,请求撤销一审判决，发回重审或依法改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人老城区政府答辩称，刘红星在与营庄居委会签订《洛阳市房屋征收与补偿协议书》及《洛阳市房屋征收与补偿安置协议书》时，将刘立安、刘治安、刘平莉在内的12名家庭成员登记在营庄社区宅基地情况申报表内，协议房屋面积中包含了刘立安、刘治安、刘平莉家庭户的房屋面积，包括刘立安、刘治安、刘平莉家庭户在内的所有家庭成员的安置补偿权益已经在上述协议中得到安排。刘红星持有的集体土地建设用地使用证确权面积为267㎡，答辩人已按照确权面积进行了安置补偿。一审第三人营庄社区居委会述称，刘红星集体土地建设用地使用证证载面积267㎡，实际用地面积363.7㎡，多余的部分作为附属物进行补偿。上诉人家庭地面附属物和置换均已全部补偿到位。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，农村村民建住宅应以取得合法宅基地使用权为前提，相应地涉及农村家庭户宅基地及地上房屋的征迁补偿通常情况下亦应以取得合法宅基地使用权或行政机关认可、认定的有效宅基地使用面积为安置补偿的根据。《中华人民共和国土地管理法》规定了农村宅基地实行“一户一宅”分配原则，即一个家庭户只能拥有一处合法的宅基地，但并非有一个家庭户就必须分配一个独立的宅基地。农村家庭户因成年家庭成员分户是否另行分配独立的宅基地，还要结合原宅基地的有效使用面积是否超过省、自治区、直辖市规定的宅基地面积标准，原宅基地是否满足分户后各家庭户的实际居住需要，以及所在村集体经济组织是否有可作为宅基地使用的空闲土地、村民代表会议或村民会议是否通过等情况综合考虑。本案中，上诉人刘立安、刘治安、刘平莉兄妹三人虽已成家立户，但仍居住在其父亲刘红星名下的宅基地上，该宅基地证载确权面积为267㎡，另有超出的96.7㎡宅基地未予以确权登记。根据河南省农村宅基地面积的划分标准和当地实际执行的宅基地面积标准，刘红星名下确权的宅基地面积已达到两处宅基地的面积标准，刘立安、刘治安、刘平莉兄妹三人分户时亦未对其父亲刘红星名下的宅基地按照规定的宅基地面积标准再进行划分，一直与其父母共用一处宅基地。刘红星与营庄居委会签订《洛阳市房屋征收与补偿协议书》及《洛阳市房屋征收与补偿安置协议书》时，虽按一处宅基地对待，却是按照宅基地证载确权面积267㎡的2倍进行的房屋安置（即267㎡*2=534㎡），按照已确权的宅基地面积核算已最大化地保障了案涉宅基地上各家庭户的安置利益，且刘红星在签订安置补偿协议时已将刘立安、刘治安、刘平莉三个家庭户的家庭成员登记在营庄社区宅基地情况申报表内，其所签协议中约定的安置房屋面积已包含刘立安、刘治安、刘平莉三个家庭户的房屋面积，前述协议的法律效力已被人民法院生效判决确认，刘红星也已领取协议约定的相应款项。因此，从已确权的宅基地面积核算刘立安、刘治安、刘平莉三个家庭户与其父亲合并安置，并未实际减损三个上诉人家庭户的安置利益。由于刘立安、刘治安、刘平莉三个家庭户在拆迁安置时并未取得独立的宅基地，根据《营庄村补偿安置方案》，不能仅根据其户籍分户情况分别予以安置。刘立安、刘治安、刘平莉要求对未确权的96.7㎡宅基地予以确权并进行安置，因该部分宅基地能否确权，首先需要经过村民代表会议或村民会议表决通过，此民主议定程序属于村民自治范畴，并非行政和司法直接裁断事项。故三上诉人的该项主张不能成立。至于刘立安、刘治安、刘平莉三个家庭户能否按照少房户再进行安置，根据《营庄村补偿安置方案》第七项第二款规定：“对村民家庭确实有困难的无房户、少房户，按保障人均住房50㎡的原则，交纳建房重置成本费630元∕㎡予以安置，由村根据具体情况依程序给予照顾解决。”由第三人营庄社区居委会在实际安置中予以解决。鉴于安置房的分配目前仍处于持续状态，如刘立安、刘治安、刘平莉三个家庭户经申请最终未能按照上述规定享受安置房利益，可另行起诉主张权益。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。刘立安、刘治安、刘平莉的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘立安、刘治安、刘平莉负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 马传贤审判员 蒋跃峰二〇二一年四月二十八日法官助理刘月华书记员王贺霞