黑龙江省七台河市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）黑09行终17号 上诉人（原审原告）：勃利县勃利工程建设监理有限责任公司，住所地黑龙江省勃利县勃利镇沿河东路19号。 法定代表人：朱丛，该公司总经理。 委托诉讼代理人：李秀华，黑龙江大正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：七台河市应急管理局，统一社会信用代码：11230900MB1563892D，住所地七台河市文华路102号。 行政机关负责人：闫文昌，七台河市应急管理局副局长。 委托诉讼代理人：王广超，七台河市应急管理局法规科科长。 委托诉讼代理人：张馨月，七台河市应急管理局法规科科员。 上诉人勃利县勃利工程建设监理有限责任公司（以下简称勃利工程建设监理公司）因与七台河市应急管理局行政处罚决定一案，不服七台河市桃山区人民法院（2020）黑0903行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人勃利工程建设监理公司的委托诉讼代理人李秀华，被上诉人七台河市应急管理局的行政机关负责人闫文昌及委托诉讼代理人王广超、张馨月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，勃利工程建设监理公司系1995年7月7日建立的具备工程监理资质的监理单位，可以开展相应类别建设工程的项目管理、技术咨询等业务。2018年10月23日，勃利工程建设监理公司与勃利县兴华房地产开发有限公司签订建设工程监理合同，工程名称：勃利县润育华庭一期B-2-1区棚户区改造工程项目，工程地点：勃利碾子河西侧西至亿达路南至通河街，监理期限：2018年10月1日至2019年12月31日。2019年6月17日早5点30分，上述工程项目施工地点发生坍塌事故，造成两人死亡的后果。事故发生后，七台河市人民政府成立“6.17”事故调查组，对案涉事故进行调查。调查组成成立后，对相关人员朱丛、朱顺、侯国臣、张元练、王**福、肖立国、闫照军、张强进行调查询问，为查明事故原因，调查组委托牡丹江诚和工程咨询有限公司和哈尔滨市建筑工程研究设计院进行鉴定。牡丹江诚和工程咨询有限公司对该起檐板坍塌事故的结构安全性作出牡诚鉴字（2019）0625号鉴定报告，结论为：“勃利县润育华庭居住小区3号楼屋面檐沟构件按《民用建筑可靠性鉴定标准》判定，结构系统安全等级为du级，结构是不安全的。”哈尔滨建筑工程研究设计院作出哈建研鉴字（2019）第25号技术鉴定书，认定檐板倾覆的主要原因为“屋面檐板受力钢筋位置下移，保护层过大，承载能力不满足设计要求，导致成型拆摸后倾覆弯折”，结论为“勃利县润育华庭一期B-2-1项目工程3号楼D-5-9轴间檐板根部厚度及钢筋规格、间距等均符合设计要求，檐板受力钢筋保护层厚度不满足设计要求；受力钢筋下方未设置马凳、垫块。”2019年8月21日，七台河市应急管理局作出七应急呈（2019）21号文件，“关于批准勃利县润育华庭小区“6.17”悬挑檐板坍塌事故调查报告的请示”，并附勃利县润育华庭小区“6.17”悬挑檐板坍塌事故调查报告。2019年9月10日，七台河市人民政府作出七政函（2019）118号文件，“关于对七应急呈（2019）21号文件的批复”，内容：“一、事故调查组工作符合《安全事故调查处理程序》的规定，程序合法。二、同意事故调查组对事故原因分析和性质的认定。三、同意事故调查组对事故责任的认定及处理建议。由七台河市公安局依法对相关责任人立案侦查；由七台河市应急管理局依法对事故责任单位及人员实施处罚；由市住建局依法报请省住建厅对相关责任人员严肃处理。四、同意调查报告中提出的各项防范措施。”2019年9月16日，七台河市应急管理局对勃利工程建设监理公司的行政违法行为予以立案查处。2019年12月9日，七台河市应急管理局作出（七）应急罚告（2019）第（0016）号行政处罚告知书和（七）应急听告（2019）第（0016）号行政处罚听证告知书，并向勃利工程建设监理公司送达，勃利工程建设监理公司提出申辩，七台河市应急管理局予以答复，勃利工程建设监理公司未申请听证。2019年12月13日，七台河市应急管理局召开党组会议，研究勃利县润育华庭小区“6.17”事故处罚决定，并于当日作出（七）应急罚（2019）第（0016）号行政处罚决定书，决定给予勃利工程建设监理公司处罚贰拾万元人民币罚款的行政处罚。2020年1月6日，勃利工程建设监理公司向七台河市应急管理局缴纳罚款20万元。 原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”七台河市应急管理局有权作出行政处罚决定，七台河市应急管理局的执法主体资格符合法律规定，勃利工程建设监理公司对此不持异议。本案的争议焦点问题是勃利工程建设监理公司要求七台河市应急管理局撤销其作出的行政处罚决定书的主张能否成立。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”第二十九条规定了事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告。该《条例》第三十二条规定：“重大事故、较大事故、一般事故、负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”本案，事故发生后，七台河市人民政府即组织调查组对事故进行调查，并对事故调查报告做出了批复，该批复对案涉事故的性质和责任作出认定，并要求被告对原告进行行政处罚。《安全生产法》第一百零九条第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。”从七台河市应急管理局向法院提交的其作出行政处罚的证据、依据审查，七台河市应急管理局在调查过程中对相关人员进行询问并委托鉴定，调查结果显示勃利工程建设监理公司对导致两人死亡的生产安全事故负有重要责任，其行为违反相关法律规定，七台河市应急管理局对勃利工程建设监理公司的处罚适当，处罚程序也符合法律规定。综上，七台河市应急管理局对勃利工程建设监理公司作出的行政处罚决定事实清楚，证据确定充分，程序合法，适用法律正确，原告请求撤销的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回勃利工程建设监理公司的诉讼请求。案件受理费50.00元由勃利工程建设监理公司承担。 勃利工程建设监理公司上诉称，请求二审法院依法撤销桃山区人民法院（2020）黑0903行初32号行政判决。事实与理由：一、原审程序违法。1.七台河市应急管理局下发的2019年12月9日（七）应急听证（2019）第（0016）号行政处罚听证告知书、2019年12月13日（七）应急罚（2019）第（0016）号行政处罚决定书适用安全生产管理条例规定责任限期整改，而本案被上诉人并未向上诉人下发整改通知，也从未要求上诉人提供案涉模板塌方的相关材料，也未查清上诉人在监理期间是否存在失管和失监的事实，也未提供施工企业在案涉拆模时应向上诉人提供申请和批准的书证。为此被上诉人未查清事实，程序违法，应依法撤销该处罚决定和告知书。2.本案不应对上诉人进行处罚，应对建设单位和施工单位进行行政处罚，依据《中华人民共和国建设法》第七十一条、第七十二条、第七十三条之规定，建筑施工企业对建筑安全事故隐患不采取措施，管理人员违章指挥、强令职工冒险作业，因而发生的重大伤亡事故或者其他严重后果的应承担责任，而本案施工方的雇佣人员私自作业，只能证明施工方的过错，监理公司不存在任何的责任。3.被上诉人未提供上诉人存在处罚事实的证据。2020年11月23日庭审过程中，根据行政诉讼法的证据规则，由被上诉人提供证据来证明上诉人违反相关规定及处罚事实的证据，而上诉人向法院提供了最后一组证据（旁站、模板施工方案监理日记、建筑工程管理标准如拆模请求批准），同时根据被上诉人向法院提供的第三组证据，即朱顺询问笔录，已证实旁站，如果需要拆除模板有指令和报请，以上证据可以充分证实上诉人没有违反其相关规定，不具有处罚的事实。另外说明被上诉人否认了应急管理局文件适用的条款，如果否认了该文件那么是否应当按程序下发相关的文件，被上诉人程序存在瑕疵。二、原审法院适用法律错误。1.两份行政处罚决定书均适用法律错误，被上诉人依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项规定对上诉人进行的处罚不符合该条规定，上诉人是与勃利县兴华房地产开发有限公司签订的建设工程监理合同，其合同的性质是委托服务监理合同，上诉人不是建设单位也不是施工企业不存在生产经营，根据上诉人的经营范围是建设工程监理项目，不属于生产经营单位，为此被上诉人适用的处罚条款错误应依法撤销。2.七台河市应急管理局文件在适用条款存在错误。被上诉人认为上诉人在本次事故当中违反建筑安全生产管理条例第五十七条之规定：（1）未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查。（2）发现安全隐患事故未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的。（3）施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关部门报告的。（4）未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。根据本案被上诉人并未向法院提供上诉人发现案涉本次事故的隐患证据，而根据合同第十四条规定：在巡视、旁站和检验过程中，发现工程质量、施工安全存在安全隐患的，要求施工承包人整改，并报委托人，根据监理人的监理范围，每次拆模前施工单位都向监理人申请拆模，而本次的模板拆除未向监理人申请拆模，所以施工单位违反了其条款的规定，导致了其后果，其责任不应由监理公司承担，所以被上诉人适用五十七条之规定对上诉人进行处罚是错误的，没有法律依据，因上诉人并未发现或知道隐患工程，同时存在施工单位的管理存在漏洞。综上，被上诉人所下发的处罚违反法律规定，适用法律错误，损害上诉人企业利益及形象，请求二审法院查清事实，切实维护上诉人合法权益。 七台河市应急管理局辩称，一、案件事实。2019年6月17日8时2分，勃利县润育华庭小区B-2-1项目3号楼施工过程中发生一起悬挑檐板坍塌事故，造成2人死亡，直接经济损失330.74万元。七台河市应急管理局按照市政府安排和依据相关规定，组织市公安局、市住建局、市总工会、勃利县政府相关人员，邀请市纪委监委派员，成立事故调查组，对该起事故进行调查。事故调查组通过现场勘查、调查取证等手段，查明了事故发生的经过、原因、人员伤亡和直接经济损失情况，认定本起事故是一起安全责任事故。2019年8月16日，七台河市应急管理局向七台河市政府呈送《关于批准勃利县润育华庭小区“6.17”悬挑檐板坍塌事故调查报告的请示（附事故调查报告）》（七应急呈[2019]21号），2019年9月12日七台河市应急管理局收悉《七台河市人民政府关于对七应急呈[2019]21号文件的批复》（七政函[2019]118号）。七台河市应急管理局按照《勃利县润育华庭小区“6.17”悬挑檐板坍塌事故调查报告》中对事故责任单位和责任人的处理建议及市政府批复要求，依据《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规，对本案进行处理。经调查取证，勃利工程建设监理公司未充分履行施工现场监理职责，验收不严格，事故点浇筑时未旁站；使用超龄监理且更换监理不报备；存在技术交接书造假现象，造成建筑物存在严重质量缺陷，对本起事故负重要责任。七台河市应急管理局依法对勃利工程建设监理公司下达行政处罚决定{（七）应急罚[2019]第（0016）号}。2019年11月23日，七台河市桃山区人民法院对本案进行开庭审理，并于2019年12月2日判决驳回勃利工程建设监理公司的诉讼请求。二、七台河市应急管理局作出的行政处罚决定适用法律正确。根据勃利县润育华庭小区“6.17”悬挑檐板坍塌事故调查报告，“6.17”悬挑檐板坍塌事故发生的主要原因是，施工时因悬挑构件钢筋保护层不满足设计要求，受力钢筋下方未设置马凳、垫块，导致成型拆模后倾覆弯折。勃利工程建设监理公司未按《建设工程质量管理条例》第三十六条规定：“工程监理单位应当依照法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同，代表建设单位对施工质量实施监理，并对施工质量承担监理责任。”和《住宅工程质量通病防控规范》（黑龙江省地方标准DB23/T1403-2010）4.3.1-3施工：（1）严格控制现浇板的厚度和现浇板中钢筋保护层的厚度。板（简支、连续板）底层钢筋保护应用细石混凝土垫块或塑料支卡，纵横间距不大于1.0m。负弯矩钢筋下面，应设置通长钢筋马凳，距支座200mm,再按间距不大于500mm设置，马凳主筋不小于φ16及4.3.2悬挑板钢筋保护层厚度超差防控规定：悬挑板负弯矩钢筋下应设置间距不大于500mm设置，直径不小于φ16的通长钢筋马凳，第一道马凳距支座200mm的技术标准履行监理职责，导致工程施工质量出现严重问题，对事故的发生负有重要责任。七台河市应急管理局作为安全生产监督管理部门，经全面调查取证、核实，履行陈述申辩、听证权利告知程序，并对上诉人的陈述申辩内容进行复核，最终本案上诉人违法事实清楚、证据确凿，依据《建设工程安全生产管理条例》第五十二条和《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定对上诉人作出了行政处罚决定，适用法律正确，程序正当。三、勃利工程建设监理公司系《中华人民共和国安全生产法》所调整的生产经营单位，上诉人是经勃利县市场监督管理局登记并领取营业执照，从事经营活动的生产经营单位，根据《建设工程安全生产管理条例》的有关规定，其必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任，其行为受《中华人民共和国安全生产法》的调整。综上，被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定{（七）应急罚[2019]（0016）号}，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审认定事实清楚，判决合法合理。请求驳回上诉，维持原判。 二审中，双方当事人均未提交新证据。 本院对各方当事人提供的证据及依据进行全面审查，认定的案件事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，本案争议焦点为上诉人勃利工程建设监理公司对事故的发生是否应承担责任，及被上诉人七台河市应急管理局对上诉人作出的行政处罚行为适用法律是否正确的问题。 关于上诉人勃利工程建设监理公司对事故的发生是否应承担责任的问题。本案事故发生后，被上诉人七台河市应急管理局按照七台河市人民政府安排，组织相关部门，成立事故调查组，通过对现场勘查、调查取证、质量技术鉴定等手段，查明：上诉人勃利工程建设监理公司未充分履行施工现场监理职责，验收不严格，事故点浇筑时未旁站；使用临时更换的超龄监理并且没有报备；存在技术交接书造假现象，造成建筑物存在严重质量缺陷。因上诉人未按照法律规定实施监理职责，其对因工程质量存在缺陷而造成两人死亡的生产安全事故负有重要责任。 关于被上诉人七台河市应急管理局对上诉人作出的行政处罚行为适用法律是否正确的问题。上诉人主张其与勃利县兴华房地产开发有限公司签订的是建设工程监理合同，合同性质为委托服务监理合同，其并非是《中华人民共和国安全生产法》调整的生产经营单位，被上诉人七台河市应急管理局依据《中华人民共和国安全生产法》对其进行处罚，适用法律错误。本院认为，《中华人民共和国安全生产法》中规定的发生生产安全事故负有责任的生产经营单位，其不仅是指施工单位、建设单位，还包括其他与事故发生有关的生产经营单位。本案上诉人是经工商行政管理机关登记并领取营业执照的合法监理单位，其通过向客户提供监理服务收取报酬的行为系从事经营活动，应当属于生产经营单位，即属于《中华人民共和国安全生产法》调整的生产经营单位范围。因此，被上诉人适用《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项对上诉人作出行政处罚行为，是依法履行法定职责。故对上诉人的该项主张，本院不予支持。被上诉人七台河市应急管理局对上诉人勃利工程建设监理公司作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。 综上，上诉人勃利工程建设监理公司的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人勃利县勃利工程建设监理有限责任公司承担。 本判决为终审判决。 审判长 王 崴 审判员 石 军 审判员 葛知博 二〇二一年四月十六日 法官助理李金弟 书记员张丽丽 黑龙江省七台河市中级人民法院 行政裁定书 （2021）黑09行终17号 本院于2021年4月16日对上诉人勃利县利勃工程建设监理有限责任公司诉七台河市应急管理局行政处罚决定一案作出的（2021）黑09行终17号行政判决书中，文书字上存在笔误，应予补正，现裁定如下： 原行政判决书中上诉人称谓“勃利县勃利工程建设监理有限责任公司”均更正为“勃利县利勃工程建设监理有限责任公司”，上诉人简称“勃利工程建设监理公司”均更正为“利勃工程建设监理公司”。 审判长王崴 审判员石军 审判员葛知博 二O二一年五月六日 法官助理李金弟 书记员张丽丽