广东省中山市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）粤20民终1307号上诉人（原审原告）：苏春元，男，1973年3月25日出生，汉族，住广东省中山市×××××××××××××××。委托诉讼代理人：何瑞兰，广东邦杰律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄佳玲，广东邦杰律师事务所律师。上诉人（原审被告）：中山市天城置业发展有限公司，住所地广东省中山市×××××××××××销售中心。法定代表人：张建宪，该司执行董事。委托诉讼代理人：王金府，广东保信律师事务所律师。委托诉讼代理人：苏燕颜，广东保信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市××××××民委员会，住所地广东省中山市×××××××××××。法定代表人：苏日洪，该委员会主任。被上诉人（原审被告）：中山市横栏镇三沙股份合作经济联合社，住所地广东省中山市××××××××××××××。法定代表人：苏日洪，该社主任。上述二被上诉人的共同委托诉讼代理人：廖祥平，广东广中律师事务所律师。上述二被上诉人的共同委托诉讼代理人：廖珊，广东广中律师事务所实习律师。上诉人苏春元、中山市天城置业发展有限公司（以下简称天城公司）因与被上诉人中山市××××××民委员会（以下简称三沙村委）、中山市横栏镇三沙股份合作经济联合社（以下简称三沙经联社）建设用地使用权转让合同纠纷一案，不服广东省中山市第二人民法院（2020）粤2072民初12729号民事判决，向本院提起上诉，本院于2021年1月29日受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。苏春元上诉请求：撤销一审判决，判令天城公司、三沙村委、三沙经联社协助其办理相关土地报建审批手续、为其使用涉案土地实施建设并提供一切必要协助，直至开发建设强度符合法定过户条件并在涉案土地符合《城市房地产管理法》第三十九条规定的过户条件时协助过户至其名下。事实与理由：案涉合作开发意向书及补充协议没有违反法律、行政法规的强制性规定，没有损害国家利益，应属合法有效。一、三沙村委与天城公司合作开发的相关土地在签订合作开发协议时是农用地，但2014年、2015年已陆续取得建设用地使用权证，根据最高院的司法解释，合作开发意向书及补充协议是合法有效的。合作开发意向书及补充协议的实质内容是天城公司通过与三沙村委合作开发相关土地，三沙村委将相关土地使用权转让与天城公司，尽管双方在2007年签订合作开发意向书以及2012年、2014年分别签订两份补充协议时相关土地是农用地，但三沙村委已通过合法征收手续于2014年、2015年陆续取得相关国有建设用地使用权证，虽然三沙村委在征收相关土地后由于当时的政策原因而暂办证在三沙经联社名下，但三沙经联社只是名义权利人。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效”的规定，合作开发意向书及补充协议是合法有效的；二、尽管双方签订合作开发意向书及补充协议至今，相关土地虽未符合城市房地产管理法第三十九条第一款第（二）项规定的转让条件，但该条款并非效力性规定，不影响合作开发意向书及补充协议的法律效力。城市房地产管理法第三十九条第一款第二项规定是管理性规定，并非效力性强制性规定，不影响合同效力。对此，《最高人民法院民事审判第八次会议纪要》第13条亦明确规定：“城市房地产管理法第三十九条第一款第二项规定并非效力性强制性规定，当事人仅以转让国有土地使用权未达到该项规定条件为由，请求确认转让合同无效的，不予支持。”因此，上述协议并不因相关土地未符合《城市房地产管理法》第三十九条第一款第二项规定的转让条件而无效；三、天城公司通过合作开发意向书及补充协议与三沙村委合作开发的方式取得相关土地权利，并确认相关土地的真正使用权人为天城公司，后未经权属变更登记即转让涉案土地给苏春元；尽管该模式使天城公司少缴纳了土地转让环节的部分税收，但这是合理的节税规划，并不因此“损害国家利益”而导致合同无效。如果说，天城公司未经权属登记即转让涉案土地给苏春元，从而少交了部分税收，这种节税安排因损害了国家利益而导致合同无效，那么，在现实生活中所有交易的节税安排都会因为“损害国家利益”而无效。这种认定显然违反了“法不责众”的法律原则，是不成立的；（四）一审以合作开发意向书及补充协议规避了国家对土地管理的法律、法规和政策，损害了国家利益为由，进而根据合同法第五十二条认定合同无效，过于笼统，法律依据不明确，作出裁判的依据不充分。合同法第五十二条规定了五种合同无效的情形，一审判决并未明确适用合同法第五十二条的第几项情形，裁判依据不明确，理由不充分。从一审判决陈述的裁判理由来看，一审判决认为导致涉案合作开发意向书及补充协议无效的理由在于：违反了国家对土地管理的法律、法规和政策，损害国家利益。对此，苏春元认为：1.合同法关于合同无效的认定是非常严格的，必须满足法定的条件才能认定合同无效，这是合同法的基本精神。合同法第五十二条第五项规定导致合同无效的情形是违反法律、行政法规的强制性规定，违反其他法规或国家政策的规定均不是合同无效的法定事由，并且，必须是违反法律、行政法规的效力性规定才导致合同无效，违反管理性规定不影响合同效力。因此，在一审判决未明确涉案合作开发意向书及补充协议是否违反法律、法规及具体条款的情形下，作出合同无效的认定相当于没有法律依据；2.天城公司、三沙村委没有恶意串通损害国家利益的情形。适用合同法第五十二条第二项认定合同无效，必须满足两个条件：（1）双方恶意串通；（2）损害国家利益。本案中，首先，目前没有证据显示天城公司、三沙村委恶意串通；第二，一审判决也没有明确天城公司、三沙村委损害的具体是什么国家利益，作出“损害国家利益”的认定没有事实依据。如前所述，天城公司的节税安排不会因损害了“国家利益”而导致合同无效，因为节税安排在现实交易中是非常常见的，如认定无效，则违反了“法不责众”的法律原则；二、苏春元与天城公司、三沙村委签订的购地合同书、确认书合法有效。（一）如前所述，合作开发意向书及补充协议合法有效，天城公司通过前述协议受让相关土地使用权，故天城公司有权向苏春元转让涉案土地使用权。相关土地虽未办理权属登记至天城公司名下，但并不导致购地合同书、确认书无效；（二）退一步而言，即使合作开发意向书及补充协议无效，天城公司无权向上诉人转让涉案土地，但三沙村委在确认书上盖章确认同意苏春元受让涉案土地，并且三沙经联社的法定代表人亦签名确认，二者也将涉案土地交付苏春元使用，购地合同书、确认书也因三沙村委、三沙经联社的追认而有效。根据确认书载明，三沙村委同意“协助甲方（天城公司）将土地权属转让与乙方（苏春元）名下”并加盖公章，同时由当时兼任三沙村委、三沙经联社法定代表人的黄会标签名。由此可以证明，三沙村委、三沙经联社知悉并确认同意苏春元受让涉案土地。另外，一审庭审各方也确认，在签订相关合同后，三沙村委、三沙经联社已将涉案土地交付苏春元使用；（三）涉案土地虽未符合城市房地产管理法第三十九条第一款第（二）项规定的转让条件，但如前所述，该法律条款不影响购地合同书、确认书的法律效力；三、天城公司、三沙村委、三沙经联社应协助苏春元办理涉案土地使用权的建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等报建审批手续。（一）天城公司应按照确认书的约定协助苏春元办理报建审批手续。根据《确认书》第二条“由甲方负责协助乙方办理受让土地和实施建设的相关手续”的约定，天城公司有义务协助苏春元办理涉案土地使用权的报建审批；（二）三沙村委作为确认书的义务主体之一，应按照确认书的约定协助苏春元办理涉案土地使用权的报建审批手续。根据确认书“村委见证”后记载的内容，明确约定三沙村委“协助甲方将土地权属转让至乙方名下”，这是有明确履行内容并且具有约束力的条款，构成合同法第二十一条规定的承诺。同时，三沙村委还承诺“上述土地的使用按我村委会与中山市天城置业发展有限公司于2015年1月27日签订的《协议》规定执行”。鉴于法律法规规定须完成一定的投资建设才能转让过户，因此，三沙村委当然应协助苏春元办理涉案土地使用权的报建审批手续；（三）三沙经联社作为涉案土地使用权的名义权利人，协助实际的权利人为上诉人办理报建审批手续，是其代持行为的应有之义。如一审陈述，三沙经联社系涉案土地使用权的名义权利人，办理涉案土地使用权的工程规划许可证、建设工程施工许可证依法应以三沙经联社的名义申请，三沙经联社理应协助实际的权利人苏春元办理前述报建审理手续。这是代持行为的应有之义；（四）退一步而言，即使法院认为三沙经联社系涉案土地使用权的实际权利人，该社也已经以其行为追认了天城公司向苏春元转让涉案土地使用权的行为，亦应协助办理报建审批手续。如前所述，如法院认为三沙经联社系涉案土地使用权的实际权利人，其前述行为也构成合同法及其司法解释规定的“追认”，即该社同意天城公司将涉案土地使用权转让与苏春元，故该社有义务协助苏春元办理相关报建审批手续；四、苏春元一方未与天城公司办理土地交接手续，其收到天城公司通知可以进场施工，但施工不到三天就被三沙村委的村民阻挠，无法再施工和占有土地，就是说天城公司未成功交付土地，土地的现状是天城公司用锌铁棚围了，实际仍由天城公司占有使用。天城公司上诉请求：撤销一审判决，改判三沙村委、三沙经联社协助苏春元办理涉案土地使用权的建设规划许可证、建设工程施工许可证等报建审批手续，并在符合城市房地产管理办法规定的过户条件时协助将涉案土地使用权过户至苏春元名下。事实与理由：法院不应当超越苏春元诉讼请求的范围进行审理，应该按照法律的规定行使职权，不能超越审理范围做出裁判。本案审理的是天城公司与苏春元之间关于涉案合同的争议，转让合同的当事人是天城公司与三沙村委，但天城公司与三沙村委并未产生争议也未将争议提交法院进行审判，因此一审法院擅自对并非本案审理对象的转让合同的效力进行审查，显然已经超出了案件审理的范围，一审法院因此而做出转让合同无效的判断，显然是一审法院对天城公司在日后可能产生的针对转让合同效力纠纷案件中实体意义上的胜诉权的否定，不仅超越了审判范围而且损害了上诉人的合法利益，二审应当纠正；原审判决认定转让合同无效的观点是错误的，依法应当予以纠正。合同无效的认定，应当依照民法典总则及合同编的相关规定严格对号入座进行认定，但可惜的是一审法院仅作笼统表述，并未指出违反了哪些具体的土地管理法律、法规及具体的条款（需要指出的是，违反政策并不是合同无效的理由），也没指出损害了国家哪些利益，因此导致天城公司无法有针对性地发表上诉意见。因此，天城公司仅从合同法及民法典中关于合同、民事法律行为无效的庞杂规定抽取出本案中可能被一审法院认为无效的理由进行辩解和论述，请二审考虑。第一、转让合同并无规避法律的强制禁止性规定。三沙村委与该村第三、第四股份合作经济社签订的征地合同经过村民民主表决同意，程序合法。虽然签订意向书时三沙村委并未取得涉案土地的国有土地使用权证书，但是天城公司并没有要求三沙村委通过违反国家法律法规的方式取得涉案土地，而是在双方签订的文件中多次强调“不违反国家法律、法规”“政策允许的”的情况下申请相关部门的批准，后来三沙村委也通过正常的申请程序取得国家土地使用权证书。从中可以看出，天城公司与三沙村委不存在规避国家对土地管理的法律、法规和政策的行为和目的；第二、天城公司与三沙村委的合作得到当时政府部门的认可。由于当时三沙村需要经费进行村庄建设和替村民购买社保，主动找到天城公司要求进行合作（实质是将土地使用权转让给天城公司）。对于这一个情况当地镇政府是知道并且支持的，这可以从天城公司支付给三沙村“征地”费用的过程得到印证，费用是先支付给横栏镇人民政府，再由横栏镇人民政府转支付给三沙村委；第三、不存在损害国家利益的情形。国家利益作为一个政治概念是相对空泛的，但作为法律概念使用时就要具体、清晰，比如国家安全、国有财产、国家税收等。一审法院仅空泛地认定天城公司的交易模式损害了国家利益，但又无法指出损害了哪些利益；第四、天城公司在不符合受让和转让相关土地使用权（含涉案土地使用权）条件的情形下，通过不进行权属变更登记的方式，获得了相关土地（含涉案土地使用权）的使用权益，不是转让合同无效的理由。目前，没有任何法律规定一定要通过实名登记的方式才可以享有土地使用权益，权益的享有可以通过各种形式去实现，比如控股、代持等方式。民法典第二百一十五条的规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者当事人另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”在本案中，恰恰是由于《城市房地产管理法》第三十九条关于土地开发强度的管理性规定，阻碍了变更登记，才导致双方在合同中约定三沙村委应当在符合权属变更登记的前提下协助办理变更登记，也是造成涉案土地权属登记在三沙经联社名下的客观原因，但不能因此认为土地权属未变更但实际上享有土地的权益是被禁止的非法行为；第五、司法实践认为与本案相同情形的土地出让权合同纠纷有效。本案中，天城公司与三沙村委之间签订的合同名为合作，实质是土地使用权转让合同，应当按照当事人双方的真实意思确定本案的合同性质。《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第13条规定：“当事人在签订出让、转让、出租农村集体土地合同时，所涉集体土地虽然没有经依法批准为建设用地，但在起诉前已被依法批准为建设用地的，不影响合同的效力。”本案中，天城公司与三沙村委之间的意向书签订于2007年，虽然当时涉案土地尚未具备合法的出让手续，但上述协议系当事人双方真实意思表示，并且三沙村委已于2014年取得涉案土地的国有土地使用权证书，涉案土地不仅已具备了合法的出让手续，而且权属证书也已办理完成，也就是说“农转用”障碍已事实消除，作为物权转移基础的《意向书》不存在任何违反法律、法规效力性强制性规定的情形；第六、在本案中，因涉案土地开发强度并未达到25%，不符合《城市房地产管理法》第三十九条第一款第二项规定的土地转让条件，三沙村委不能按约将涉案土地办理到天城公司或其指定的人名下，只能约定待土地开发符合国家规定的政策时再完成土地使用权的变更登记，但是这个约定不会导致转让合同无效，因为根据《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第13条的规定，《城市房地产管理法》并非效力性强制性规定，当事人仅以转让国有土地使用权未达到该项规定条件为由，请求确认转让合同无效的，不予支持。同时，从天城公司在一审中提交的证据7-9可见，横栏镇人民政府知悉并同意三沙村委与天城公司之间关于三沙村三、四队征地事宜及土地开发的约定。可见，起诉前三沙村委已经取得出让土地使用权证书，且经有批准权的人民政府同意转让涉案土地，应当认定转让合同有效；三沙村委、三沙经联社没有按约协助苏春元办理涉案土地使用权的建设规划许可证、建设工程施工许可证等报建审批手续，属于严重违约。天城公司与三沙村委签订转让合同之时已经明确约定，三沙村委应配合上诉人在国土、规划政策范围内将土地办理到天城公司或天城公司指定的客户名下，另外在苏春元提供的证据三（确认书）中可见，三沙村委再次书面确认其同意协助上诉人将涉案土地使用权转让至苏春元名下。三沙村委在合同签订后迟迟不按照转让合同的约定协助办理报建及过户手续，导致苏春元未能及时对涉案土地进行建设与使用，从而使天城公司卷入一系列的土地使用权转让纠纷案件中，给天城公司造成了巨大的经济损失。法院应该在清晰认定事实的基础上正确适用法律，改判三沙村委、三沙经联社协助办理报建手续及在符合城市房地产管理办法规定的过户条件时协助将涉案土地使用权过户至苏春元名下，只有这样才能及时减少对天城公司造成的损失和减轻对苏春元的影响。天城公司针对苏春元的上诉内容答辩称，基本同意苏春元的上诉理由。苏春元针对天城公司的上诉内容答辩称，认同天城公司所述涉案购地合同及相关合同有效的观点，三沙村委等应配合办理土地的报建及过户手续，本案事实和证据以法院认定的内容为准。三沙村委、三沙经联社针对苏春元的上诉内容共同答辩称，天城公司与三沙村委签订的合作开发意向书及其补充协议依法属于无效合同，苏春元的上诉理由不能成立。（一）相关协议因违反国家关于土地管理法律、法规的强制性规定而属于无效合同。1.相关协议约定转让的是农业用地，违反国家土地管理法律、法规的强制性规定而无效。根据签订该合同时施行的2004年8月28日修正的土地管理法第三十一条第一款、第六十三条规定，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”；“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”本案2007年12月29日签订合作开发土地意向书时，案涉土地的性质是农业用地，农业用地使用权依法不得出让、转让用于非农业建设，本案并不存在因破产、兼并等致使土地使用权发生转移的其他情形，因此案涉协议无效；2.根据我国土地管理法第四十五条第一、二款规定，无论是天城公司或者三沙村委，均无权征收农业用地，依法必须是县级以上人民政府才有权征收农业用地。该法土地管理法第四十六条第一款还规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”。天城公司与三沙村委签订协议约定共同征收农业用地开发的行为违反了上述法律、法规的强制性规定而无效；二、天城公司与苏春元签订的购地合同书、确认书依法属于无效合同。案涉购地合同书、确认书是合作开发土地意向书的从合同，主合同无效，从合同相应无效；1.天城公司从未取得案涉土地的使用权，也没有经过有批准权的人民政府同意天城公司将案涉土地转让给苏春元，天城公司无权转让三沙经联社名下的案涉土地，且案涉土地未进行投资、开发、利用，已被政府认定为闲置用地，依法不能转让无取得案涉土地的使用权，其无权转让案涉土地，因此，天城公司与苏春元签订的购地合同书、确认书无效；3.案涉土地于2014年8月19日登记确权于三沙经联社的名下，依法属于该社集体所有的财产，集体所有的土地使用权转让必须遵守严格的程序，否则无效。根据广东省高级人民法院印发《关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》的通知（粤高法[2017]199号）第十九条规定：“农村集体建设用地流转、集体留用地转让等属于涉及村民利益的重要事项，根据村民委员会组织法第二十四条的规定，应当经村民会议或者村民代表会议讨论决定。对于违反民主议定程序的土地使用权流转合同，农村集体经济组织主张合同无效的，应予支持。城镇农村的合作经济组织、基层群众自治组织处分重大财产违反民主议定程序的，参照本条规定处理。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；……；”“村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。”案涉土地属于三沙经联社集体资产，依法必须经过村民会议或村民代表大会三分之二以上表决通过，方可对外出租、转让等。案涉土地使用权转让未依法履行民主议定程序，依照上述规定，苏春元与天城公司签订的购地合同书、确认书依法属于无效合同；三、追认行为追认的是效力待定的合同，天城公司与苏春元签订的购地合同书、确认书因违反国家土地管理的法律、法规的强制性规定，损害了国家和三沙村委、三沙经联社二集体的利益，依法属于无效合同，无效合同自始不发生法律效力，并不因为所谓的“追认”而产生法律效力；四、原审认定案涉合作开发土地意向书、两份补充协议、协议书以及购地合同书、确认书等系列合同文件无效，认定事实清楚，适用法律正确，法律依据充分，天城公司的上诉称原审认定案涉系列合同无效过于笼统、法律依据不明确、裁判依据不充分的上诉主张依法不能成立。1、原审认定案涉系列合同约定规避了国家对土地管理法律、法规和政策，符合客观事实，认定事实清楚。天城公司与三沙村委、苏春元通过签订系列合同文件，规避土地管理法律、法规关于农地保护、建设用地征用与转让的强制性规定，属违法转让土地；2.天城公司以三沙村委名义征用及转让土地，不但规避土地管理法律、法规，而且规避国家的审批和监管，逃避税务监管，偷逃国家税款，损害国家利益，苏春元以“节税安排”“法不责众”为由否认损害国家利益的事实，其理由不能成立；3、原审以《合同法》第五十二条认定案涉系列合同无效，并无不当。本案查明的事实足以认定案涉系列合同属于《合同法》第五十二条规定的无效合同情形。请二审法院查明案件事实，依法判决驳回苏春元的上诉，维持原判。三沙村委、三沙经联社针对天城公司的上诉内容共同答辩称，一、天城公司提起本案上诉与我国民事诉讼法规定相冲突。天城公司在本案一审与三沙村委等同是共同被告，一审判决驳回苏春元的诉讼请求，天城公司是本案胜诉方。天城公司现在胜诉的情况下，对同是共同被告的三沙村委等提起上诉，不符合民事诉讼法第一百六十四条第一款之规定。天城公司如对苏春元诉求无异议，则其双方无需进行诉讼，可自行协商解决；天城公司如对一审判决不服，应针对苏春元提起本案上诉，其对同是共同被告的三沙村委提起上诉与《民事诉讼法》规定相冲突；二、原审对案涉合同的合法性进行审查符合法律规定，不存在程序违法问题。本案苏春元的诉讼请求是要求天城公司、三沙村委、三沙经联社协助其办理涉案土地使用权的建设工程规划许可证等报建审批手续，并且达到过户条件，协助其办理过户手续等。苏春元的诉讼请求是基于其与天城公司签订的购地合同书。天城公司并非是案涉土地的使用权人，其与苏春元签订购地合同书的依据是基于其与三沙村委签订的合作开发土地意向书、两份补充协议及协议书，这些协议和天城公司与苏春元签订的购地合同书、确认书等约定的内容实际上都是土地使用权的转让行为，苏春元的诉讼请求能否得到支持的前提必须是天城公司与三沙村委、天城公司与苏春元签订的土地转让合同必须合法有效，原审判决必须要审查案涉的土地使用权转让合同的效力。《全国法院民商事审判工作会议纪要》（《九民纪要》）第三条第（一）项“关于合同效力”中规定：“人民法院在审理合同纠纷案件过程中，要依职权审查合同是否存在无效的情形，注意无效与可撤销、未生效、效力待定等合同效力形态之间的区别，准确认定合同效力，并根据效力的不同情形，结合当事人的诉讼请求，确定相应的民事责任。”原审法院依法审查案涉合同的效力，是依法判决的基本前提，符合法律规定，本案并不存在所谓“超越苏春元诉讼请求的范围进行审理”而导致程序违法问题；三、前述协议依法属于无效合同，天城公司上诉称合同有效的理由依法不能成立。天城公司以案涉土地使用权转让合同没有规避法律的强制性规定、其与三沙村委的合作行为得到当时政府部门的认可、不存在损害国家利益的情形等为理由，上诉称案涉系列合同应属合法有效，该上述主张不能成立，理由同前；四、天城公司上诉称三沙村委“属于严重违约”的理由不能成立。无效的合同自始没有法律约束力，由于案涉合作开发土地意向书等系列合同依法属于无效合同，依照《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《村民委员会组织法》等规定，三沙村委根本不可能按天城公司及苏春元要求为苏春元办理涉案土地的建设规划许可证、建设工程施工许可证以及转名过户手续等，因此，三沙村委并不存在所谓“严重违约”；五、原审认定案涉系列合同文件无效，认定事实清楚，适用法律正确，法律依据充分，天城公司上诉称原审认定案涉系列合同无效的观点错误。苏春元向一审法院起诉请求：判令天城公司、三沙村委、三沙经联社协助其办理将位于中山市××××××的面积为1418.5平方米的国有土地使用权【土地证号为中府国用（2014）第1700461号】变更到其名下的登记手续。一审诉讼过程中，苏春元变更诉讼请求为：判令天城公司、三沙村委、三沙经联社协助其办理涉案土地使用权的建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等报建审批手续，为其使用涉案土地使用权实施建设提供必要的协助，直到开发建设强度符合法律规定的过户条件，并在在涉案土地使用权符合城市房地产管理法第三十九条规定的过户条件时协助过户至其名下。一审法院认定事实：2007年12月26日，三沙村委作为甲方与作为乙方的中山市××××××第三股份合作经济社（下称三沙三社）签订一份征地合同书，约定由甲方对乙方位于地名“高速公路以北（中间基、五队田及南特地）”的土地（面积为137927.86平方米，折合206.8918亩）征用后作甲方重组后的资产处置，甲方一次性补偿征地补偿款8586009.70元（单价为每亩41500元）、青苗（搬迁）补偿费2068918元（单价为每亩10000元）和补助三年租金3724052.40元（单价为每亩18000元）。同日，三沙村委还作为甲方与作为乙方的中山市××××××第四股份合作经济社（下称三沙四社）签订一份征地合同书，约定由甲方对乙方位于地名“高速公路以北（鸭斗一、二车）”的土地（面积为131498.12平方米，折合197.2471亩）征用后作甲方重组后的资产处置，甲方一次性补偿征地补偿款8185754.65元（单价为每亩41500元）、青苗（搬迁）补偿费1972471元（单价为每亩10000元）和补助三年租金3550447.80元（单价为每亩18000元）。2007年12月29日，三沙村委作为甲方与作为乙方的天城公司签订一份合作开发土地意向书，主要约定内容包括：甲方将因实行村级统一核算工作中征用辖区内三沙三社、三沙四社的土地委托乙方进行开发，乙方按省、市、镇、村的规划功能用途使用土地；开发使用土地过程中政策规定需要缴交的税费由乙方负责，甲方不参与投入和利润分成，不参与收益和负担亏损责任；甲方在不违反法律、法规前提下协助乙方完成土地招、拍、挂程序，相应款项如需通过甲方账户，甲方按章悉数退回乙方；甲方所征用的三沙三社土地206.8918亩中，39.8488亩按每亩70000元计算给甲方，167.043亩按每亩140000元计算给甲方，共26175436元，由甲方负责支付征地补偿款、青苗补偿款、前期农业设施费用、收益差异补助租金、其它村内设施建设费等费用；甲方所征用的三沙四社土地197.2471亩中，10.8亩按每亩70000元计算给甲方，186.4471亩按每亩140000元计算给甲方，共26858594元，由甲方负责支付征地补偿款、青苗补偿款、前期农业设施费用、收益差异补助租金、其它村内设施建设费等费用。合作开发土地意向书签订后，三沙村委已将约定的土地交付给天城公司开发使用。2012年4月1日，三沙村委作为甲方与作为乙方的天城公司又签订一份合作开发土地意向书补充协议，主要约定内容包括：甲方征收并交付乙方开发的三沙四社19.9031亩土地已报省国土厅并获批征可农转用办证，乙方协调报镇政府及市国土等相关部门，完成供地前期手续，将可供土地供至甲方名下；甲方配合乙方在国土、规划政策范围内按规划控规的用地功能将土地办理到乙方或乙方指定主体名下，由乙方支配使用；乙方同意分期给予甲方村民二次帮补费用，按每亩40000元计算共为796124元。2014年1月23日，三沙村委作为甲方与作为乙方的天城公司再签订一份合作开发土地意向书补充协议，主要约定内容包括：甲方征收并交付乙方开发的三沙三社120.8857亩土地已报省国土厅并获批征可农转用办证，乙方协调报镇政府及市国土等相关部门，完成供地前期手续，将可供土地供至甲方名下；甲方配合乙方在国土、规划政策范围内按规划控规的用地功能将土地办理到乙方或乙方指定主体名下，由乙方支配使用；乙方同意分期给予甲方村民二次帮补费用，按每亩40000元计算共为4835428元。2014年8月19日，涉案土地使用权取得权属登记，登记的权利人为三沙经联社，用途为住宅。2015年1月28日（其中一方的签章落款日期为2015年1月27日，另一方的签章落款日期为2015年1月28日），三沙村委作为甲方与作为乙方的天城公司签订一份协议书，主要约定内容包括：中山市人民政府及市国土管理部门于2014年10月底出台全面停止办理有证空地转让（包括集体、单位挂牌转让）的政策；乙方于2007年通过正常合法手续征用甲方三沙三社、三沙四社并已办证于甲方名下（实际权属为乙方，但尚未过户给乙方）的土地属于此政策适用范围；乙方征用的位于甲方三沙三社、三沙四社的地块（包括分证与未分证），由乙方组织已购地客商对所购地块按已批准的规划方案进行投入开发，具体操作如下：1.按市规划局已批方案执行，投入建设并申办取得房产证后办理转让手续；2.按市规划部门批准方案报建，投资建设规模达到国土部门规定的可转让条件时，依法定程序由甲方向乙方指定客户办理更名转让手续；3.以甲方名义规划报建投资建设，报建面积由投资方自定，不办房产证，由甲方出具相关证明手续，确保乙方客户在土地使用权证书有效期内对土地及所建房产享有自主使用权；乙方客商报建、验收、办理房屋所有权证书等由甲方负责提供一切手续并协助配合；乙方与客商之间因本次政策变更而产生的争议或纠纷，由乙方自行解决，甲方不承担任何责任。期间，天城公司作为甲方与作为乙方的苏春元于2010年7月5日签订一份购地合同书，主要约定内容包括：甲方预招商将位于三沙村（原三、四队）内的国有住宅土地1639.83平方米以有偿使用方式转让给乙方作住宅用地，价款为2377753.50元（单价为每平方米1450元）；甲方预计在签订合同之日起12个月内办好土地使用权证书；按国家政策甲方预招商给乙方的土地必须履行招、拍、挂程序，具体手续可由乙方委托甲方实施。2015年4月21日，天城公司作为甲方与作为乙方的苏春元又签订一份购地合同书补充协议，约定将双方在购地合同书中所约定转让的土地面积调整为1639.83平方米（其中土地证面积1418.5平方米），苏春元同意支付开发过程中增加的费用。当日，双方还签订一份确认书（附涉案土地使用权的土地证复印件），确认双方在购地合同书中所约定转让的土地即为涉案土地使用权；土地交付后，双方依据天城公司与三沙村委于2015年1月27日签订的协议，由天城公司负责协助苏春元办理受让土地和实施建设使用的相关手续。当月28日，三沙村委以“村委见证”的名义在该确认书底部签章，表示“同意上述土地的使用按三沙村委与天城公司于2015年1月27日签订的协议规定执行。在遵守省、市、镇相关法规法规及规划建设要求的前提下，协助天城公司将土地权属转让至苏春元名下。如未实施转让，确认苏春元在土地使用权证书有效期内对上述土地及所建房产享有自主使用权。土地使用权证书有效期内如遇政府行为（因规划改变、拆、搬迁等）所产生该土地及物业补偿归使用者所有。天城公司与苏春元之间所发生的一切合同纠纷与三沙村委无关”。苏春元依照上述购地合同书及购地合同书补充协议共计向天城公司支付了土地转让款1600969.60元，天城公司亦已将涉案土地交付苏春元使用。2015年5月18日，中山市城乡规划局经三沙经联社申请出具了针对涉案土地使用权的中山市建设用地规划条件。天城公司与三沙村委、三沙经联社当庭一致确认，在天城公司与三沙村委约定合作开发时，相关土地是农业用地，后以三沙经联社的名义提出用地申请，由中山市政府相关部门报经广东省国土厅取得农转用批复，经征地、转功能等手续办理了5个土地使用权证，再分割成40多个土地使用权证，涉案土地使用权是其中一个。一审法院经审理认为，据上述认定事实反映，含涉案土地使用权在内的相关土地使用权实质是由三沙村委通过与其所属的三沙三社、三沙四社签订征地合同书征得相关农业用地后，再由三沙村委通过与天城公司签订合作开发土地意向书、补充协议（两份）、协议书等系列合同文件，以合作开发的名义变相将相关农业用地转让给天城公司，并以三沙经联社的名义提出用地申请，经中山市以及省相关主管部门批准取得农转用指标、征收为国有用地，出让给三沙经联社并办理权属登记手续后，再进行分割（分割后各小块土地使用权仍登记在三沙经联社名下）并由天城公司对外转让（涉案土地使用权即为天城公司对外转让给的其中一小块）。上述过程可以证实，天城公司在不符合法律、法规和政策规定可以受让和转让相关土地使用权（含涉案土地使用权）的情况下，通过三沙村委、三沙经联社征地、申请用地等事由办理了相关征地、受让土地手续，其后再由三沙村委与天城公司之间内部确认相关土地使用权（含涉案土地使用权）实际权属归天城公司所有，最后由天城公司对外转让给包括苏春元在内的第三方。上述行为及相关约定实质上规避了国家对土地管理的法律、法规和政策，损害了国家利益，使天城公司在不符合受让和转让相关土地使用权（含涉案土地使用权）条件的情形下，通过不进行权属变更登记的方式，获得了相关土地（含涉案土地）的使用权益，应属无效。因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，三沙村委与天城公司之间所签订的合作开发土地意向书、补充协议（两份）、协议书等系列合同文件，以及天城公司与苏春元之间所签订的购地合同书、补充协议、确认书等系列合同文件，均应当认定无效。无效的合同自始没有法律约束力，故苏春元依照无效的合同约定诉讼主张天城公司履行相关合同义务，配合办理相关报建审批手续、为其使用涉案土地使用权实施建设提供协助、在符合过户条件时协助过户等，不具有合法有效的基础和因由关系，一审法院不予采纳和认定，其据此提出的全部诉讼请求均缺乏法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决：驳回苏春元的全部诉讼请求。一审案件受理费25822元，由苏春元负担。二审中三沙经联社提交了一份落款为中山市横栏镇城市更新和建设服务中心的《关于尽快解决横栏镇三沙经联社闲置土地相关问题的通知》复印件，拟证明涉案土地已被有关政府部门认定为闲置土地，被政府收回，不能被交易使用，该经联社表示收到的就是复印件。天城公司表示该证据是复印件，无法确认真实性，发文部门也不是土地闲置认定的法定部门，不能证实案涉土地属于闲置土地，据了解市土地管理委员会相关会议纪要中没有要无偿收回涉案土地的观点，而是政府将会与三沙经联社协商收储；苏春元表示对该通知真实性无法确认，文件也无法看出包含案涉土地，不能仅凭中山市横栏镇城市更新和建设服务中心的通知就认定案涉土地是闲置土地，而且即使案涉土地依法被认定为闲置土地，责任也在天城公司、三沙村委和三沙经联社，苏春元很早就在天城公司办理了报建施工手续，但由于三沙村民的阻挠，还惊动了公安和治保会，是天城公司、三沙村委和三沙经联社的原因导致涉案土地一直未能建设，后者应当承担相应的责任。本院查明，2014年8月19日，涉案土地使用权登记成为国有土地。一审法院查明的事实具有证据支持，本院予以确认。本院认为，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设；之后于2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》并未完全改变前述规定，而是在第六十三条第一款明确，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。本案天城公司与三沙村委于2007年12月29日签订合作开发土地意向书，至2014年8月19日三沙经联社取得国有土地权证前，案涉土地的性质为集体所有的农用地，没有证据显示曾确定为工业商业等经营性用途并登记为集体经营性建设用地，天城公司与三沙村委签订的意向书名为合作开发实为转让集体土地使用权，违反了当时施行的2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》的前述规定，也不符合2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》的前述规定，三沙村委借助合作开发的名义使三沙经联社申获批征可农转用办证，案涉土地面积大，具有一定的社会影响，现苏春元以天城公司下一手案涉土地受让人的名义利用诉讼程序要求判令将有关土地的国有证照过户至其名义，如其诉讼请求得到支持，前述天城公司与三沙村委通过对当时施行的土地管理法禁止性明文规定的规避来转让农民集体所有土地使用权的目的将得以实现，本院认为一审法院在此情况下认定天城公司与三沙村委签订的合作开发土地意向书及所有相关补充或后续文件无效是妥当的，同时天城公司与苏春元之间的转让协议基于同样的原因及对天城公司与三沙村委之间协议的从属和依附关系也是无效的。本案相关法律事实发生和起诉均在2021年1月1日以前，一审法院适用《中华人民共和国合同法》而非《中华人民共和国民法典》关于合同效力的规定对案涉协议的法律效力问题进行处理是正确的，各方上诉人的相关上诉意见均不能成立。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项规定，损害社会公共利益的合同无效。本案天城公司与三沙村委以合作开发的名义进行集体土地所有权转让并进行再转让，规避国家法律的禁止性规定，破坏国家土地管理法律的实施，有损所在地区土地资源的合理开发利用和经济的可持续发展，足以认定已构成对社会公共利益的损害，本院对此予以明确，一审判决引用相关条文存在瑕疵，本院予以纠正。需要指出的是，1.本案上诉人苏春元是天城公司与三沙村委土地使用权转让交易的后手受让方，而非在三沙经联社取得国有土地证书后与该经联社直接发生国有土地使用权转让关系的独立的受让方，因此本案审理苏春元的诉讼请求时必须审查前述相关协议的法律效力，天城公司关于一审法院超越苏春元诉讼请求范围进行审理的上诉主张不能成立；2.本案三沙村委、天城公司是以合作开发的名义规避法律规定谋求案涉土地申获批征可农转用办证、转让集体土地使用权，案涉土地系在2014年登记为了国有土地，之前和之后均不曾登记为集体建设用地，上诉时天城公司与苏春元也承认案涉土地目前仍不符合相关法律规定的转让条件，承认苏春元未取得案涉土地的报建审批手续，承认目前的再转让方式将使国家损失土地转让环节的税收收入，而三沙村委、三沙经联社以转让事宜未经村民集体民主议定程序通过为由拒绝承认苏春元及天城公司的诉讼主张，当事人承认还存在三沙经联社村民阻挠施工的情况，因此本院认为本案情形与相关司法解释及天城公司等上诉人所引用的地方性司法文件相关规定的适用情形不同，在本案中不应也不宜适用。综上，苏春元及天城公司的上诉请求均不能成立，本院予以驳回；一审判决妥当，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费25822元，由苏春元负担12911元、中山市天城置业发展有限公司各负担12911元,苏春元与中山市天城置业发展有限公司已各预交二审案件受理费25822元，本院应退回苏春元、中山市天城置业发展有限公司各12911元。二审诉讼保全费5000元，由苏春元负担。本判决为终审判决。审判长  吴朝晖审判员  管晓明审判员  唐芙蓉二〇二一年四月二十七日书记员  谭长琴