湖南省花垣县人民法院行 政 判 决 书（2021）湘3124行初12号原告：田廷淼。原告：莫疑。原告：龚丽君。原告：向小吉。被告：湖南小溪国家级自然保护区管理局（以下简称小溪管理局），住所地永顺县小溪镇茅坪村，现办公场所在永顺县自然资源局7楼。法定代表人：朱思理，任该局局长职务。委托诉讼代理人：彭大清，任被告资源保护科副科长职务。委托诉讼代理人：戴业松，湖南三页律师事务所律师。原告田廷淼、莫疑、龚丽君、向小吉诉被告湖南小溪国家级自然保护区管理局代履行一案，于2020年4月20日向本院提起诉讼。本院经公开开庭审理后，于2020年9月28日作出（2020）湘3124行初52号行政判决书，被告小溪管理局不服提起上诉，湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院经审理于2020年12月28日作出（2020）湘3124行终129号行政裁定书：撤销本院（2020）湘3124行初52号行政判决书，本案发回本院重审。本院重新组成合议庭后，公开开庭进行了审理，原告田廷淼、莫疑、龚丽君、向小吉，被告委托诉讼代理人彭大清、戴业松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月11日，被告小溪管理局作出永小管代决字〔2019〕2号《代履行决定书》，以田廷淼、莫疑、龚丽君、向小吉在规定期限内未按被告作出的决定要求履行相应义务，在永小管履催〔2019〕2号《代履行决定催告书》规定限期内仍未及时履行。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定，决定于2019年11月12日由代履行人对上述代履行事项予以代为履行。代为履行所需费用由田廷淼、莫疑、龚丽君、向小吉承担。原告诉称：被告于2019年11月1日作出永小管责决（2019）2号《责令限期恢复原状决定书》，责令原告在收到决定之日起五日内恢复原状（自行拆除两层楼房及相关设施），并给原告交代权利“如不服本决定，可自收到本决定书之日起60日内向永顺县人民政府申请行政复议或6个月内向花垣县人民法院提起行政诉讼。”在永小管责决（2019）2号《责令限期恢复原状决定书》还不具有法律效力的情况下，被告作出《代履行决定书》无法可依，行为违法。为维护原告的合法权益，特诉至法院。请求：判令撤销被告2019年11月11日作出的永小管代决字（2019）2号《代履行决定书》。原告方为证明其主张，原告方向本院提交了以下证据：1．责令限期恢复原状决定书，拟证明：2019年11月1日被告给原告下达《责令限期恢复状决定书》，责令原告在收到决定书之日起5日内恢复原状（自行拆除两层楼房及相关设施），“如不服本决定，可自收到本决定书之日起60日内向永顺县人民政府申请行政复议或6个月内向花垣县人民法院提起行政诉讼”。2．履行行政决定催告书，拟证明：2019年11月7日被告依法给原告送达了《履行行政决定催告书》，被告要求原告在收到催告书之日起3日内履行《责令限期恢复原状决定书》的义务。3．代为履行决定书，拟证明：2019年11月11日被告给原告下达《代为履行决定书》，2019年11月7日被告依法给原告送达了《履行行政决定催告书》限原告自接到催告书之日起3日内催告书相关义务，被告决定于2019年11月12日由代履行人对上述履行事项代为履行。被告辩称：一、2001年10月，刘哲仁与小溪乡大坪岗村华莲洞组六户村民签订《土地租赁契约》，租赁了该六户村民在小溪国家级自然保护区核心区内“夭二坪”处责任田，租赁期限至2028年10月止。2002年7月23日向国土部门交纳了11,000元临时用地管理费。此后，刘哲仁在租赁土地上陆续修建了22栋房子、28个蜂架、78个峰桶，建筑物覆盖整个租用地。2013年12月31日刘哲仁将租赁来的土地又转让给向小吉、龚丽君等人用于修建旅游接待宾馆（园峰圆大酒店），转让期限自2013年12月31日至2078年12月30日。目前，答辩人与四原告达成调解协议，该宾馆已经拆除。答辩人认为对被答辩人违法行为所认定的事实是清楚的，证据是充分的，适用法律是正确的，其答辩事由已在被答辩人相同的另案作出了较详细的答辩，在此不重复。在行政处罚程序方面，答辩人于2019年11月1日依法向被答辩人作出了《责令限期恢复原状决定书》，因被答辩人没有按期履行，答辩人于2019年11月7日向被答辩人作出了《履行行政决定催告书》，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十一条的规定“代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行”。因为被答辩人在此三天前未主动履行行政决定书，故在《催告书》下达三天后的11月11日，答辩人依法向被答辩人作出了《代履行决定书》。虽然在答辩人作出《代履行决定书》的前一天即当月的11月10日双方达成了由答辩人拆除违建的《协议书》，但履行的方式仍然是代履行的方式，因为《责令限期恢复原状》还是催告被答辩人履行，两者都是由被答辩人履行。所以答辩人作出的《代履行决定》与双方达成的《协议书》没有根本冲突，只是进一步对民事协议或行政合同书的补充和完善。另一方面，该《代履行决定书》本身是按照法律规定作出的，是符合法律规定的，与《协议书》是两个不同的法律关系，应属不同的法律关系调整，因为在行政诉讼中，人民法院只对行政机关作出的具体行政行力的合法性进行审查而不对当事人的民事协议进行审查。故特请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告小溪管理局向本院提交以下证据：1．立案审批表，拟证明案件来源为自查案件及国家林业局督办案。2．询问笔录，拟证明当事人承认有违法建设行为存在。3．证人笔录（含小溪村委会证明），拟证明证人进一步证明当事人受让土地为责任田，村委会证明给市场监督局等单位出具了虚假证明。4．土地租赁契约、（园蜂圆土地）转让合同，拟证明当事人是非法租赁和转让土地行为。5．现场勘查图、违章建筑位置图，拟证明当事人违章建设位于保护区核心区域。6．建筑物及附属物清单和现场照片，拟证明违章建筑是具体客观存在。7．违法案件调查终结报告，拟证明案件事实证据已形成完整证据链并按程序报批。8．（执行和解）协议书，拟证明被告《责令限期恢复原状决定书》因原、被告双方达成协议而失去原告要求撤销的法律效力即成为驳回起诉的法定事由。9．行政处罚事先告知书。10．听证文书（听证申请书、听证通知书、听证记录、签到册等）。11．责令限期恢复原状决定书。12．履行行政决定催告书。13．送达回证（含拆除公告）。证据9-13拟证明对当事人的处罚都是依法定程序下达处罚决定、听证、送达等法律文书的，并履行了给当事人权利义务告知义务。14．永顺县市场监督管理局关于撤销永顺县小溪园峰圆注册登记的决定（永市监撤登字［2019］3号），拟证明永顺县市场监督管路局对当事人园峰圆大酒店有限公司依法进行了撤销。证据15．永顺县自然资源局行政处罚决定书（永自然执罚字［2019］44号），拟证明对当事人的非法用地行为进行了处罚。16．环境保护部等部门文件（环发［2015］57号）关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知。17．国家林业和草原局司局文件（保监字［2020］6号）关于做好“绿剑行动”重点督办国家级自然保护区整改验收工作的通知。18．湖南省生态环境保护办公室文件（湘生委办函［2019］11号）。证据16、17、18，拟证明本案是国家林业、环保部门督办的重点案件。证据19．国务院办公厅文件（国办发［2001］45号），拟证明小溪保护区是国务院2001年已经认定和批准的国家级自然保护区。20、代履行决定书，拟证明被告依法作出代履行决定。经庭审质证，被告对原告举出的以上证据质证意见如下：三性无异议，对其证明目的有异议。原告方对被告提交的证据质证意见如下：1-19都与本案无关联性，对证据20即代履行决定书真实性、关联性无异议，合法性有异议。本院对上述证据认定如下：一、对于被告举出的证据1-19，原告质证认为与本案没有关联性，经审查，承办人认为以上证据是作出限期恢复原状的事实依据和法律依据，与本案具有关联性，故予以采信。对于被告举出的证据20，因原告只对合法性有异议，对真实性、关联性没有异议，故对真实性、关联性予以采信，对合法性在裁判说理部分予以评判。二、对于原告举出的证据，被告对三性无异议，对其证明目的有异议，本院对其真实性、关联性予以采信，对合法性在裁判说理部分予以评判。经审理查明，2019年，被告小溪管理局根据湖南省、湘西自治州关于“绿盾行动”有关文件及国家林业局“绿剑行动”交办，对小溪保护区夭儿坪处园峰圆项目涉嫌违反“绿盾行动”相关内容进行立案调查。2019年11月1日被告以原告方在未取得合法用地、建设许可等相关手续的情况下，擅自在受让土地上修建两层楼房作为宾馆旅游接待设施并进行装修，行为违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条第一款和《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》第十七条第一款第（四）项规定，依据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条、《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》第十八条第一款第（四）项规定，作出永小管责决〔2019〕2号《责令限期恢复原状决定书》，责令原告田廷淼、莫疑、龚丽君、向小吉自收到决定书之日起五日内恢复原状（自行拆除两层楼房及相关设施，土地恢复至刘哲仁租赁前使用原状）。田廷淼、龚丽君（代莫疑、向小吉）于当日签收。2019年11月7日，小溪管理局作出永小管履催〔2019〕2号《履行行政决定催告书》，对原告方进行催告，要求在收到催告书日起三日内自觉履行永小管责决〔2019〕2号《责令限期恢复原状决定书》恢复义务。逾期仍不履行的，将依法代履行。田廷淼于当日签收。2019年11月10日，原告方（乙方）与被告（甲方）签订协议书一份，甲方为完成国家林业局“绿剑行动”生态环保部“绿盾行动”和环保督查交办的任务，避免双方在拆除“园峰圆”建（构）筑物并恢复原状施工现场发生冲突和纠纷，就拆除园峰圆建（构）筑物并恢复原状施工达成如下主要协议：乙方保证甲方拆除“园峰圆”建（构）筑物并恢复原状施工现场，不主张任何权利，不实施任何阻碍行为，甲方按照评估价值的50%给乙方支付补损款814，950元、室内物品拆除费及运费20,000元共计834,950元，甲方应在2020年1月10日前将款项打入向小吉银行账户，否则甲方应按月利率2分/元承担违约金；甲方拆除园峰圆建（构）筑物并恢复原状，所需费用由甲方承担；本协议只对拆除园峰圆建（构）筑物并恢复原状施工行为有效，不是乙方对甲方行政行为及程序的认可。2019年11月12日，由被告组织实施，案涉建筑物已被拆除完毕。本院认为，本案的争议焦点为被告小溪管理局作出的代履行决定是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第四十二条规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。”第五十条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”本案中，被告小溪管理局2019年11月1日作出《责令限期恢复原状决定书》，责令原告方自收到决定书之日起五日内恢复原状。因原告方未在指定期限内（11月6日前）自行恢复原状，被告2019年11月7日作出《履行行政决定催告书》，要求原告方在收到催告书日起三日内自觉履行恢复义务。在催告期限的最后一日（11月10日），原、被告经协商签订了《协议书》，约定由被告小溪管理局拆除园峰圆建（构）筑物并恢复原状，所需费用由被告小溪管理局承担。既然在催告的期限内双方已经达成协议并签订了协议书，那么就不属于经催告仍不履行的情形，应当待原告方不履行协议后才能作出代履行决定。而被告小溪管理局却于签订协议后的第二日（2019年11月11日）作出了《代履行决定书》，决定次日（2019年11月12日）由代履行人代为履行恢复义务，代为履行所需费用由原告方承担。首先，不符合《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定经催告仍不履行的前提，缺乏必要性。其次，《代履行决定书》对履行费用的承担与《协议书》的约定相互矛盾。且被告小溪管理局已经于2019年11月12日按照《协议书》将案涉建筑物拆除完毕。基于以上理由，应当依法撤销被告小溪管理局作出的代履行决定，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：撤销被告湖南小溪国家级自然保护区管理局于2019年11月11日作出的永小管代决字〔2019〕2号《代履行决定书》。案件受理费50元，由被告湖南小溪国家级自然保护区管理局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  龙金全人民陪审员  吴春琼人民陪审员  曾艳梅二〇二一年四月二十九日法官助理龙瑜书记员姚梦本判决适用法律条文如下：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。