江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1539号 上诉人（原审原告）李松旺，男，汉族，住江苏省沭阳县。 被上诉人（原审被告）沭阳县人民政府，住所地在江苏省沭阳县苏州东路沭阳县行政中心。 法定代表人彭伟，该县县长。 委托代理人徐康，沭阳县司法局工作人员。 委托代理人吴占强，江苏序阳律师事务所律师。 原审第三人沭阳县华冲镇丁庄村民委员会，住所地在江苏省沭阳县华冲镇丁庄村。 法定代表人荣根军，该居委会主任。 原审第三人李松进，男，汉族，住江苏省沭阳县。 上诉人李松旺诉被上诉人沭阳县人民政府（以下简称沭阳县政府）、原审第三人沭阳县华冲镇丁庄村民委员会（以下简称丁庄村委会）、李松进土地承包经营权行政登记纠纷一案，李松旺不服江苏省宿迁市中级人民法院（2018）苏13行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，李松旺、李松进均为沭阳县华冲镇丁庄村二组村民。2015年至2016年间，沭阳县政府对全县农村土地承包经营权进行统一登记颁证。2016年8月18日，李松旺、第三人李松进分别与丁庄村委会二组签订编号为321322109200020063J、321322109200020060J的两份《农户土地家庭承包合同》，合同分别载明：李松旺承包的“南湖十一斗北”地块实测面积1.99亩，四至为东至田埂，南至田埂，西至沟渠，北至李松进；第三人李松进承包的“南湖十一斗北”地块实测面积2.00亩，四至为东至田埂，南至李松旺，西至沟渠，北至王增权。 2016年11月25日，沭阳县政府在审核农村土地承包经营权合同等材料基础上，向李松旺颁发了577号证书，载明：承包方代表为李松旺，承包方式为家庭承包，承包期限自1998年3月31日起至2028年3月31日止，承包地二轮合同总面积为4.37亩，承包地实测总面积4.43亩，其中“南湖十一斗北”地块为1.99亩，该土地东为田埂，西为沟渠，南为田埂，北为李松进。同日，沭阳县政府在审核农村土地承包经营权合同等材料基础上，向李松进颁发了574号证书，载明：承包方代表为李松进，承包方式为家庭承包，承包期限自1998年3月31日起至2028年3月31日止，承包地二轮合同总面积为4.06亩，承包地实测总面积4.08亩，其中“南湖十一斗北”地块为2亩，该土地东为田埂，西为沟渠，南为李松旺，北为王增权。李松旺承认其于2017年3月份左右收到了577号证书，并在李松进起诉排除妨害一案开庭时即2017年底知道了李松进574号证书的登记内容。 2017年11月14日，李松进诉李松旺排除妨害纠纷一案，沭阳县人民法院正式立案受理，并于2017年11月30日、12月12日两次进行公开开庭审理。沭阳县人民法院经现场勘测，认定李松旺在“南湖十一斗北”承包地块实际耕种面积约为3.2亩，超过其承包合同和承包经营权证书上记载的1.99亩，遂作出（2017）苏1322民初18659号民事判决，责令李松旺将涉案1.2亩土地上种植的小麦正常收割后停止耕种，并将涉案土地归还李松进。李松旺不服，向宿迁市中级人民法院提起上诉，宿迁市中级人民法院经审理后于2018年5月20日作出（2018）苏13民终763号民事判决，驳回李松旺上诉，维持原判。李松旺不服，于2018年11月提起行政诉讼，请求撤销向其和李松进登记颁发的577号、574号证书。李松旺当庭认可其农村土地承包经营权登记档案中的承包合同、承包方调查材料中的签名均系其自己签署。 原审法院认定，本案争议焦点为：1、李松旺的起诉是否超过法定起诉期限；2、沭阳县政府作出的承包经营权登记是否合法。 关于第一个争议焦点。2018年2月8日颁布实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年，而原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。据此，新旧司法解释关于行政行为未告知起诉期限或诉权情形下起诉期限的计算并不一致，原则上应当适用起诉时有效的规定，即新司法解释关于最长一年起诉期限的规定，但在具体计算方式上应当充分考虑原告或者起诉人所诉行政行为的作出时间。本案中，沭阳县政府为李松旺和李松进登记颁证时间为2016年11月25日，李松旺和李松进领取承包经营权证书的时间均发生在2017年，此时新司法解释尚未颁布施行，完全适用一年起诉期限的规定对李松旺而言过于苛刻，故此时仍可按照旧司法解释有关二年的规定执行，但自2018年2月8日起剩余起诉期限不得超过一年，即至迟不得超过2019年2月8日，而李松旺提起本案诉讼的时间为2018年11月，并未超过法定起诉期限。沭阳县政府以李松旺起诉超过六个月起诉期限为由，主张裁定驳回李松旺起诉的观点依据不足，对该主张不予支持。 关于第二个争议焦点。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款规定，国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据上述规定，县级人民政府在颁发农村土地承包经营权证书过程中，主要对报请登记材料是否齐备、是否符合法定形式进行审查，至于材料反映内容情况是否客观、真实，一般不在其核查范围。本案中，丁庄村委会上报的李松旺、李松进的承包经营权登记材料中，有李松旺、李松进与发包方签订的农村土地承包合同、承包方调查表等主要材料，且李松旺、第三人李松进均签字确认，并进行了公示，其中承包合同分别明确记载了李松旺与李松进所承包“南湖十一斗北”地块的面积和四至范围。沭阳县政府在核实承包合同以及相关登记材料基础上，分别向李松旺和李松进户颁发了涉案577号、574号证书。上述二证书中有关“南湖十一斗北”地块信息登记与李松旺、李松进签字确认的承包合同相一致，故应当认定沭阳县政府作出的登记颁证行为事实清楚，证据充分，程序合法。李松旺如果认为承包合同中存在地块面积、四至范围等内容约定或填发错误的，可向发包方提出更正申请或重新签订承包合同，由此形成的纠纷应当通过民事诉讼予以解决。 综上，沭阳县政府作出的承包经营权登记有事实和法律依据，程序合法。李松旺的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决驳回李松旺的诉讼请求。一审案件受理费50元，由李松旺负担。 李松旺上诉称，一审认定沭阳县政府在颁发农村土地承包经营权证书过程中，主要对报请登记材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，至于材料反映的内容情况是否客观、真实，一般不在其核查范围。上诉人认为在本案中是不妥的，因在沭阳县政府向上诉人及李松进颁发土地承包经营权证书之前，上诉人就多次向沭阳县政府反映情况，沭阳县政府指派工作人协同华冲镇政府工作人员实地调查处理，并留有调查笔录。说明沭阳县政府在颁发土地承包经营证时就知道涉案土地存在矛盾与异议，那就不能只是就上述“登记材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查”，本案中沭阳县政府在明知有问题的情况下而颁发证书，明显是滥用职权行为。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人诉请。被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 沭阳县人民政府答辩称，1、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。2、李松旺起诉已超过法定诉讼时效，依法应驳回起诉。答辩人于2016年11月25日颁发确权证书，李松旺至迟于2017年11月30日开庭审理的（2017）苏1322民初18659号民事案件中即已知晓李松进确权证书内容的事实，但至其提起本案诉讼已超过法定起诉期限。3、在1998年二轮承包时，李松进因常年在外做生意，承包土地无人耕种，就将其承包土地交由李松旺进行耕种，提留、税费等均由李松旺缴纳。2016年答辩人为李松旺、李松进进行农村土地确权颁证时，李松进提起其承包土地虽由李松旺耕种，但确权仍应遵照二轮承包时进行明确，双方产生争议。经调处，争议双方达成土地调整事实及和解，并分别与发包方丁庄村委会签订农村土地承包经营合同，李松旺户确认承包合同面积4.37亩，李松进户确认承包合同面积4.08亩。承包合同签订后，李松旺、李松进向答辩人提出颁证申请，在经过相关法定程序后，答辩人依据土地承包经营合同记载内容，为双方颁发了涉案土地承包经营权证，有事实依据。4、答辩人为李松进颁发农村土地承包经营权证，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，李松旺提起本案诉讼，认为涉案“南湖十一斗北”地块中1.2亩土地系其合法承包土地，并非李松进承包土地，沭阳县政府将涉案1.2亩土地登记在李松进名下侵犯其合法权益，请求撤销沭阳县政府2016年11月25日颁发给李松旺、李松进的涉案土地承包经营权证书所记载的错误内容。本案审理的重点是被诉颁证行为的合法性。根据颁证行为作出时施行的《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年）第二十二条、第二十三条第一款规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。……”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，不以登记为生效要件。颁发农村土地承包经营权证仅是县级以上人民政府对承包方享有土地承包经营权的行政确认行为。土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。登记机构审核发包方层报上来的土地承包合同等登记材料予以颁证。本案中，在2015-2016年颁证确权工作中，发包方丁庄村委会制作涉案承包方调查表、承包地块调查表，并进行了公示。李松旺、李松进分别与丁庄村委会签订《农户土地家庭承包合同》，承包合同明确记载了李松旺、李松进所承包“南湖十一斗北”地块的面积和四至范围。李松旺、李松进对上述材料均签字予以确认。丁庄村委会上报的登记材料齐备，记载内容相一致。沭阳县政府根据丁庄村委会报上来的承包合同等承包经营权登记材料，颁发涉案577号、574号证书，证书中有关“南湖十一斗北”地块的面积、四至与李松旺、李松进签字确认的承包合同内容相一致。根据国家相关政策，2016年的确权颁证工作以1998年二轮土地承包为基础。丁庄村委会述称涉案1.2亩土地1998年发包给李松进，由于李松进在外打工，涉案土地由李松旺进行耕种。李松旺认为涉案1.2亩土地系其承包地，并未提供证据予以证明。沭阳县政府作出的登记颁证行为具有事实依据，符合程序性规定。 另，被诉颁证行为作出时间为2016年11月25日，李松旺陈述其领取承包经营权证书的时间为2017年，此时新司法解释尚未颁布施行。从保护当事人诉权利益出发，根据颁证行为作出时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。即使认定李松旺自被诉行为作出时即知道行为内容，李松旺于2018年11月6日提起本案诉讼亦未超过2年起诉期限。沭阳县政府认为李松旺提起本案诉讼超过起诉期限，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李松旺负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 二〇二一年四月三十日 法官助理 钱培培 书 记 员 任子悦