江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏行终1506号 上诉人（原审原告）臧悦平、王平等383人（具体名单见附件）。 诉讼代表人臧悦平，女，汉族，住淮安市淮阴区。 诉讼代表人王平，男，汉族，住淮安市淮安区。 被上诉人（原审被告）淮安市人民政府，住所地淮安市淮安区翔宇南道1号。 法定代表人陈之常，淮安市人民政府市长。 上诉人臧悦平、王平等383人因诉淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）建设用地批准及行政赔偿一案，不服江苏省淮安市中级人民法院(2020)苏08行初47号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2010年9月25日，原淮安市国土资源局（以下简称原淮安市国土局）作出《关于挂牌出让淮安市市区二十九宗国有建设用地使用权的请示》（以下简称《挂牌请示》）并向淮安市政府请示。《挂牌请示》载明：根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）……等法律、规章，按照淮安市城市建设总体规划和经济建设的目标要求，拟在近期以挂牌方式出让市区二十九宗地块的国有建设用地使用权,其中涉案地块名称为海口路南侧地块；土地面积为73211.1平方米（109.82亩）；规划用途为商业住宅；起始价（每亩单价）25200万元（229.47万元／亩）。后经时任市分管领导批准，同意挂牌。 2010年10月1日的淮安日报（专版）载明：《江苏省淮安市市区国有建设用地使用权挂牌出让公告》（淮国土资公告[2010]24号）（以下简称《挂牌公告》）中载明的涉案地块名称为海口路南侧地块；土地位置为海口路南侧——韩泰路东侧；出让土地面积为73211.1平方米（109.82亩）；规划用途为商业住宅；起始价（每亩单价）25200万元。 2010年10月28日，淮安港龙置业有限公司（以下简称港龙公司）向原淮安市国土局报名竞价，并填写《挂牌竞价报名表》和《挂牌竞买报价书》。《挂牌竞买报价书》载明，港龙公司第一次报价为2.52亿元。2010年11月2日，港龙公司再次出具《挂牌竞买报价书》，报价金额为2.798亿元。 2010年11月2日的《底价审签表》载明：涉案地块名称为海口路南侧地块；地块位置为海口路南侧——韩泰路东侧；地块面积为73211.1平方米（109.82亩）；规划用途为商业住宅；起始价（每亩单价）25200万元。同时还载明：根据出让底价评定小组成员评定意见，经综合平均，确定淮安市市区海口路南侧地块约合109.82亩国有建设用地的出让底价为26280万元。 2010年11月2日，原淮安市国土局（甲方）与港龙公司（乙方）签订的《挂牌竞价交易成交确认书》载明：1.乙方为海口路南侧地块出让的竞得人。2.土地面积为为73211.1平方米（约合109.82亩），土地用途为商业、住宅用地。3.该宗地成交价位27980万元。4.甲乙双方凭此确认书签订《国有建设用地使用权出让合同》，如乙方自本确认书签订之日10个工作日内不签订《国用建设用地使用权出让合同》或放弃竞得宗地的，甲方终止供地。 2010年11月8日，原淮安市国土局与港龙公司签订的《出让合同》载明：1.涉案该宗地面积为73211.1平方米，用途为商业、住宅用地。2.出让价款为2.798亿元。3.本合同项下宗地出让方案业经市政府批准，本合同自双方签订之日起生效。 2010年12月26日，原淮安市规划局向港龙公司颁发的《规划许可证》载明：1.涉案用地项目符合城乡规划要求。2.用地单位为港龙公司，用地项目名称为义乌国际小商品城（以下简称小商品城），用地位置海口路以南、韩泰路以东，用地性质为商业、住宅用地，用地面积为73211.1平方米，建设规模为109.82亩。 2011年2月11日，原淮安市国土局与港龙公司签订《地块交接书》，将涉案地块交付给港龙公司。 2011年2月22日，原淮安市国土局制作的《供地方案》载明：1.涉案地块建设用地项目为小商品城，用地单位为港龙公司。2.“有偿供地”项下的“使用方式”项下的“出让”一栏有“挂牌”、“拍卖”、“协议”三栏。其中“协议”部分显示供地面积为7.32111公顷，成交总价为27980万元。同日，该局向淮安市政府呈报的《呈报说明书》载明：1.土地行政主管部门审查意见为，同意出让国有建设用地7.32111公顷，出让用途为商业、住宅用地。2.市政府审核意见为同意。 2011年2月22日，淮安市政府向港龙公司颁发（2010）淮市土出字第207号《建设用地批准书》（以下简称207号《批准书》）。207号《批准书》的存根显示：1.涉案地块用地单位为港龙公司。2.建设项目为小商品城，批准面积为7.32111公顷，土地所有权性质为国有，土地取得方式为挂牌出让，土地用途为商业、住宅，土地坐落于开发区迎宾大道南侧，韩泰路西侧。3.批准用地机关及批准文号分别为淮安市政府、淮第呈字[2010]第233号。 2011年2月25日的《土地登记申请书审批表》载明：1.“审查人员初审意见”一栏显示经初步审核，涉案土地为国有土地。通过出让方式获得土地使用权。初审人和审查人签订，落款时间为2011年3月1日。2.“土地管理机关审核意见”一栏显示“同意初审意见”，并有负责人签字落款。3.“发证机关批准意见”一栏显示“准予登记发证”，负责人签字落款。 2011年3月4日，淮安市政府向港龙公司颁发了834号《土地使用权证》。 原审法院另查明，2013年开始，臧悦平、王平等383人陆续办理了其所购买商铺的权属证书。臧悦平、王平等383人于2020年向法院提起本案诉讼，请求撤销淮安市政府207号《批准书》;淮安市政府赔偿损失（暂计）1.2亿元，同时将涉案地块上的建筑物收回国有。 原审法院再查明，2019年1月，因机构调整，原淮安市国土局和原淮安市规划局合并组建为淮安市自然资源和规划局（以下简称淮安市自然资源和规划局）。2019年3月31日的中共淮安市委办公室淮办〔2019〕44号文载明，淮安市资源和规划局依法具有对淮安市行政区域内土地管理、不动产登记等职能。 原审法院认为，本案的争议焦点是臧悦平、王平等383人与案涉的批准行为是否具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）上诉人是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。故公民、法人或者其他组织对某一行政行为是否具有提起诉讼的主体资格，取决于其与该行政行为是否具有利害关系。 本案中，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第三项规定，具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。故淮安市政府向建设单位颁发建设用地批准书的批准行为属于国家在土地利用总体规划下针对具体建设项目用地所实施的控制行为，本案中即是针对港龙公司的建设项目用地申请所作的批准行为，臧悦平、王平等383人并非被诉批准书的行政相对人。同时，涉案207号《批准书》作出的时间是2011年，涉案小商品城项目此时尚未开工建设，涉案商铺何人购买，尚处于不确定状态，故淮安市政府的批准行为仅涉及港龙公司的权益，并不涉及臧悦平、王平等383人。此外，涉案小商品城项目后期实际经营效果如何，取决于各种市场商业因素，臧悦平、王平等383人购买涉案商铺的损失与市政府的批准行为之间无必然的因果关系。综上，臧悦平、王平等383人与淮安市政府的批准行为无利害关系。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回臧悦平、王平等383人的起诉。 上诉人臧悦平、王平等383人上诉称：原审裁定认定事实错误，上诉人与被诉行政行为存在利害关系；被上诉人未提供能证明经过法定公开竞价程序挂牌出让涉案地块的证据材料，上诉人提供的行政行为利害关系人的证据与涉案土地协议出让的证据未作为认定案件事实的根据；原审法院违反法定程序。请求本院依法撤销原审裁定，依法改判支持其诉讼请求。 被上诉人淮安市政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项的规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织，是提起诉讼应当符合的条件之一。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，淮安市政府的案涉批准行为作出于2011年，案涉小商品城项目尚未开工建设，臧悦平等383人的购买行为发生于2013年，并且淮安市政府颁发建设用地批准书的行为在于审查案涉建设项目使用国有建设用地，臧悦平、王平等383人的权益并非淮安市政府作出案涉行政行为时应当考虑的因素。故淮安市政府的批准行为与臧悦平、王平等383人没有法律上的利害关系。臧悦平、王平等383人提起的赔偿请求亦没有事实根据和法律依据。原审法院裁定驳回臧悦平、王平等383人的起诉并无不当。 综上，上诉人臧悦平、王平等383人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二一年四月二十七日 书记员 张莹莹 附件：略