山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁15行终201号 上诉人（原审原告）：王存朝，男，1943年10月12日出生，汉族，农民，户籍所在地莘县，现租住莘县。 委托代理人：王拥军，男，1980年2月2日出生，汉族，农民，住莘县，系上诉人王存朝之子。 委托代理人：王中起，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：莘县妹冢镇人民政府。住所地：莘县妹冢镇李庄村。 法定代表人：刘洪磊，镇长。 委托代理人：孙早厚，山东鲁阳律师事务所律师。 委托代理人：王萌，山东鲁阳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：莘县妹冢镇荣盛家园社区村民委员会。住所地：莘县妹冢镇荣盛家园社区党群服务中心。 负责人：王增蛟，主持工作（原莘县委会主任）。 上诉人王朝村因要求确认其与被上诉人莘县妹冢镇荣盛家园社区村民委员会（以下简称荣盛家园社区村委会）签订的《拆迁安置协议书》无效一案，不服聊城市东昌府区人民法院（2020）鲁1502行初432号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告王存朝系莘县村民，与王拥军系父子关系；李某与王拥军长期共同生活但未办理结婚登记手续。王存朝与王拥军在该村均有宅基院落，2001年12月，莘县人民政府为王存朝颁发了莘（妹）集用（2001）字第084号《集体土地使用证》。根据国家和山东省有关文件精神规定，莘县人民政府拟对该镇大王庄村居民点土地进行整理复垦，2010年4月17日莘县人民政府与莘县妹冢镇人民政府（以下简称妹冢镇政府）签定了《建设用地增减挂钩村庄整理项目协议书》，该协议书第二条第三项规定，妹冢镇政府负责在规定的时间内完成拆旧区原居民点的拆迁安置工作。2010年6月13日，山东省人民政府作出《山东省人民政府关于聊城市2010年度第一批农村建设用地整治挖潜（增减挂钩）项目区规划的批复》（鲁政土字［2010］909号），同意聊城市2010年度第一批农村建设用地整治挖潜（增减挂钩）23个项目区规划，挖潜（增减挂钩）指标规模1453.58公顷，其中，莘县283.65公顷。原告所在大王庄村位于莘县妹冢镇等五乡镇整理项目区内。2014年4月9日，山东省国土资源厅就《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法》的执行发布了《关于印发山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法的通知》（鲁国土资发〔2014〕18号），该办法第11条规定：“县（市、区）人民政府应当根据拆旧建新与补偿安置方案，组织乡（镇）人民政府、街道办事处和村（居）民委员会、村民签订三方补偿与安置协议，并签字盖章。补偿与安置协议应当包括拆旧房屋面积、宅基地面积、补偿标准及地上附着物补偿金额、安置房屋面积及户型、建筑结构、安置房屋补偿标准、政府补偿金额以及需要个人缴纳的金额、时间要求等；需要提供周转房的，还应当明确相应的补助标准”。2020年3月16日，荣盛家园社区居民委员会作为甲方与王拥军（乙方）签订了《拆迁安置协议书》，但该协议书上没有甲方的公章及签字，乙方由李某签字，担保人处加盖有村支部书记印章，并写有“已拆张中华”。同日，荣盛家园社区居民委员会出具了交款人为“大王庄王拥军”的收据，载明资金性质为新高层楼房款（安置费），金额为6000元。2020年10月29日，莘县人民政府印发了《莘县人民政府关于同意调整部分村民委员会设置的批复》（莘政字〔2020〕213号），同意各有关镇街调整村民委员会设置，其中，撤销莘县妹冢镇前毛湾、后毛湾、胡集、大王庄4个村民委员会，合并设立荣盛家园社区村委会。王存朝将荣盛家园社区居民委员会及妹冢镇政府诉至法院，要求确认上述《拆迁安置协议书》无效。因该协议书中载明的荣盛家园社区居民委员会即为之后批准成立的荣盛家园社区村委会，庭审中经法庭释明，原告同意将被告荣盛家园社区居民委员会名称变更为荣盛家园社区村民委员会，并表示如上述《拆迁安置协议书》不存在法定无效的情形亦不同意变更诉讼请求。 原审法院另查明，李某及原告之子王拥军均认可上述《拆迁安置协议书》所涉房屋的所有权人系原告王存朝，协议书由李某代签。王拥军在大王庄村的房屋在实施土地增减挂项目过程中已置换楼房并已入住。 原审法院认为，本案的争议焦点有两个，一是妹冢镇政府是否为本案适格被告，二是案涉《拆迁安置协议书》是否无效。 关于妹冢镇政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政诉讼一般遵循“谁行为，谁被告”原则。原告王存朝要求确认无效的案涉《拆迁安置协议书》是李某代原告王存朝与被告荣盛家园社区村委会签订，妹冢镇政府并未参与该协议书的签订，原告王存朝起诉被告妹冢镇政府无事实根据，依法应当裁定原告王存朝对妹冢镇政府的起诉。 关于案涉《拆迁安置协议书》是否无效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，村委会对村集体土地享有管理权及处置权。本案中，案涉《拆迁安置协议书》在实施土地增减挂项目过程中签订。作为法律法规授权的行使部分行政管理职能的组织，被告荣盛家园社区村委会出于整治土地的需要，具有签订案涉《拆迁安置协议书》的行政行为主体资格。原告王存朝诉称的被告妹冢镇政府未参与《拆迁安置协议书》的签订，《拆迁安置协议书》无拆旧房屋面积、宅基地面积、补偿标准、安置房屋面积及户型、建筑结构等协议要件，并非上述法律规定的应当确定协议无效的情形。并且，荣盛家园社区拆迁政策明白纸载明了相关补偿安置政策，因实施土地增减挂项目原告王存朝之子王拥军在同村的房屋已按照相关政策置换了楼房并已入住。经释明，原告王存朝拒绝变更要求确认《拆迁安置协议书》无效的诉讼请求，故应当对原告的该诉讼请求予以驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十四条第二款之规定，判决：一、驳回原告王存朝要求确认与被告荣盛家园社区村委会于2020年3月16日签订的《拆迁安置协议书》无效的诉讼请求；二、驳回原告王存朝对被告妹冢镇政府的起诉。案件受理费50元，由原告王存朝负担。 上诉人王存朝不服原审判决，上诉称，（一）一审认定妹冢镇政府不是本案适格被告错误。一是，2010年4月17日，莘县人民政府与妹冢镇政府签订的《建设用地增减挂钩村庄整理项目协议书》中规定，由妹冢镇政府负责在规定的时间内完成拆旧区原居民点用地的拆迁安置工作，妹冢镇政府是本案被诉《拆迁安置协议书》的合法的有权签订主体。二是，根据《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法》(鲁国土资发【2014】18号)第十一条第一款的规定，案涉《拆迁安置协议书》应当由妹冢镇政府、荣盛家园社区村委会与上诉人签订三方协议，案涉《拆迁安置协议书》合法签订主体应当包含镇政府。三是，关于向上诉人支付的3000元交通费的支付主体是妹冢镇政府。四是，征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，并不宜假村民自治形式进行，对原告房屋的强制拆除，不应当认定系村委会自主实施，而应当认定系职权主体与非职权主体在“增减挂钩”项目拆迁安置中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除，既然妹冢镇政府属于拆迁责任主体，依法也应当属于安置补偿主体。 （二）一审认定，荣盛家园社区村委会具有签订涉案《拆迁安置协议书》的行政主体资格错误。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会属于自治组织，而非行政机关。《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除以及签订行政协议。 （三）被诉《拆迁安置协议书》无效。一是，被诉《拆迁安置协议书》显示乙方为王拥军，但王拥军并非本案被拆房屋的权利人。二是，被诉《拆迁安置协议书》是由李某代签的，李某和王拥军属于同居关系而非法律上认可的合法的夫妻关系，现有证据不能证明李某获得了上诉人王存朝的授权或事后追认，根据《中华人民共和国民法典》第一百七十一条的规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力。此外，一审中，证人李某出庭作证称，签署该协议时系由于不明人员持续不断来其家中威逼、骚然并恐吓其本人及家属，李某基于对原告王存朝及其家人安全的考虑，不得不在《拆迁安置协议书》上签字，其签字行为并非其真实意思表示，根据《中华人民共和国民法典》第一百五十条的规定属于可撤销协议。三是，基于我国目前的婚姻法、有关司法解释以及判例，日常家事代理权的权利主体仅限于具有合法婚姻关系的夫妻之间，不应当在无法律明确规定的情况下无限扩大到不在一起生活的儿媳与公婆之间。四是，被诉《拆迁安置协议书》签字盖章问题，甲方荣盛家园社区村委会未在协议书上盖章，尽管有村委会主任的个人签章，但协议上显示村委会是担保人而非合同签订主体。《拆迁安置协议书》乙方签字处的括弧内书写了“签字并按手印”，即该协议生效必备的条件之一是乙方签字并且按手印。上诉人王存朝并没有在协议上签字，“所谓代理人李某”也未按手印，不符合协议约定的生效要件。五是，被诉《拆迁安置协议书》内容不符合《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法》（鲁国土资发【2014】18号）第十一条第二款的规定，缺少拆旧房屋面积、宅基地面积、补偿标准及地上附着物补偿金额、安置房屋面积及户型、建筑结构、安置房屋补偿标准、政府补偿金额以及需要个人缴纳的金额、时间要求等必备内容。荣盛家园社区村委会称，相关内容在其提供的红色的明白纸上，但明白纸上内容亦不符合前述规定，且没有加盖公章，也没有上诉人签字，明白纸也不属于《拆迁安置协议书》中的条款和内容。 综上，请求撤销一审判决，依法支持上诉人一审诉讼请求，确认被诉《拆迁安置协议书》无效。 被上诉人妹冢镇政府未向本院提交书面答辩状。 被上诉人荣盛家园社区村委会未向本院提交书面答辩状。 各方当事人一审提交的证据已经随卷移送至本院。本院经审理查明的事实同一审法院查明的事实。 本院认为，因行政协议是一类特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。同时行政协议作为体现双方合议的产物，又可在不违反行政诉讼法的情况下适用民事法律规范中关于合同效力的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《中华人民共和国民法典》第一百四十六条第一款规定：“行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。”第一百五十条规定：“一方或者第三人以胁迫手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受胁迫方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销”。第一百五十三条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效”。第一百五十四条规定：“行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效”。对于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“重大且明显”的理解，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定了四种情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。对行政协议的效力进行审查，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。 本案中，上诉人一审诉讼请求为确认案涉《拆迁安置协议书》无效，其主张《拆迁安置协议书》显示的乙方王拥军并非本案被拆房屋的权利人、《拆迁安置协议书》是由李某在被胁迫后代签的、《拆迁安置协议书》没有双方签字盖章且内容缺少《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法》规定的必备项。根据一审庭审和原审查明的事实，上诉人和王拥军系父子关系，两人在院落，王拥军的宅基已经置换楼房并入住；王拥军和李某虽未办理结婚登记但自2009年起共同生活；上诉人、王拥军、李某在一起居住；李某签协议的房屋是上诉人的；交通费和新高层楼房款（安置费）已经支付和缴纳。关于妹冢镇政府是否是本案适格被告问题，本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，荣盛家园社区村委会作为法律、法规授权的组织，基于对村集体土地整治的需要，具有签订《拆迁安置协议书》书的职权，协议书的签订主体是村委会和村民而非妹冢镇政府，也没有证据证明是妹冢镇政府委托村委会签订协议的，故妹冢镇政府非本案适格被告，一审驳回上诉人对妹冢镇政府的起诉并无不当。关于上诉人主张王拥军、李某并非房屋所有权人和土地使用权人，无权签订案涉《拆迁安置协议书》的问题，本院认为，上诉人、王拥军、李某共同居住，李某尽管同王拥军未办理结婚登记手续但是长期共同生活并育有两子，李某作为同住成年家属，代表其家庭户签订《拆迁安置协议书》不属于导致行政协议无效的情形，协议签订后交通费和新高层楼房款（安置费）已经支付和缴纳，协议签订到上诉人向原审法院起诉也已经间隔数月说明其他成员对此应当知情且未予反对，应视为上诉人对李某签订《拆迁安置协议书》的行为进行了追认。关于上诉人主张是被逼迫才签订协议，其申请了证人李某出庭作证，本院认为，李某系上诉人儿媳，在无其他证据一并佐证的情况下无法证明上诉人的主张，且根据《中华人民共和国民法典》第一百五十条的规定，胁迫是民事行为可撤销而非无效的理由。关于上诉人主张被诉协议没有签字盖章和缺少必备项的主张，本院认为，村委会虽然未在《拆迁安置协议书》上加盖公章但其认可该协议的效力，且上述问题并非重大且明显违法情形，不足以导致案涉《拆迁安置协议书》无效。 综上，上诉人王存朝的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王存朝负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙金昌 审 判 员 李 扬 审 判 员 孟庆杰 二〇二一年四月二十五日 法官助理 高世宁 书 记 员 吴晨茜