四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川01行终331号 上诉人（原审原告）郑胜章，男，1938年1月26日出生，汉族，住四川省成都市青白江区。系上诉人郑某2之父。 上诉人（原审原告）刘天芳，女，1941年7月24日出生，汉族，住四川省成都市青白江区。系上诉人郑某2之母。 上诉人（原审原告）郑某2，男，1974年2月21日出生，汉族，住四川省成都市青白江区。 上诉人（原审原告）赖志芳，女，1977年12月12日出生，汉族，住四川省成都市青白江区。系上诉人郑某2之妻。 上诉人（原审原告）郑汝诗，女，2000年3月19日出生，汉族，住四川省成都市青白江区。系上诉人郑某2之女。 上诉人（原审原告）郑某1，男，2004年1月1日出生，汉族，住四川省成都市青白江区。系上诉人郑某2之子。 郑某1法定代理人郑某2，系本案上诉人。 上诉人郑胜章、刘天芳、赖志芳、郑汝诗共同委托代理人郑某2，系本案上诉人。 上诉人郑胜章、刘天芳、郑某2、赖志芳、郑汝诗、郑某1共同委托代理人臧云，北京京坤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市青白江区清泉镇人民政府。住所地：四川省成都市青白江区清泉镇青石路**。 法定代表人李智伟，镇长。 委托代理人兰波，四川达和律师事务所律师。 委托代理人唐远雨，四川达和律师事务所律师。 上诉人郑胜章、刘天芳、郑某2、赖志芳、郑汝诗、郑某1（以下简称郑胜章等6人）因诉被上诉人成都市青白江区清泉镇人民政府（以下简称清泉镇政府）确认《模拟拆迁补偿协议书》无效一案，不服四川省金堂县人民法院（2020）川0121行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月5日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，郑胜章等6人原系成都市青白江区××镇××村××组村民。2017年11月7日，清泉镇政府与郑某2签订了《模拟拆迁补偿协议书》，约定对其位于××镇××村××组的房屋进行拆迁。协议中被拆迁人员名单共6人，包括郑胜章、刘天芳、郑某2、赖志芳、郑汝诗、郑某1。郑胜章与郑某2系两个家庭户的户主，郑某2系郑胜章之子。郑胜章的家庭户口成员包括郑胜章、刘天芳，2人系夫妻关系；郑某2的家庭户口成员包括郑某2、赖志芳、郑汝诗、郑某1，赖志芳系郑某2之妻，郑汝诗、郑某1系郑某2之子女。案涉房屋系郑胜章等6人共有。《模拟拆迁补偿协议书》约定，郑胜章等6人应获取的拆迁补偿费、搬家费、住房过渡费金额共计661927.25元，在扣除6人享受住房安置费用后，清泉镇政府应当支付郑胜章等6人514927.25元。2017年11月21日，清泉镇政府将前述514927.25元转入郑胜章等6人提供的银行账户。郑胜章等6人的案涉房屋及其他构筑物、地上附着物均已于2017年12月被拆除完毕，至今郑胜章等6人房屋所在的土地尚未被国家征收。据清泉镇政府称，案涉协议是参照《成都市青白江区人民政府办公室转发区国土局等部门〈关于成都市青白江区征地补偿安置的实施意见〉的通知》（青府办发〔2013〕23号）中相关标准确定的补偿金额。 原审法院另查明，根据成都市青白江区人民政府关于清泉镇村（社区）建制调整改革方案的要求，原清泉镇××村、××村、××村合并设立××村，原××村××组现已变更为××村××组。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”。本案中，在案涉协议签订时，郑胜章等6人房屋所对应的土地尚未被国家征收，故不存在相关部门履行征地补偿安置法定职责的情形，郑某2与清泉镇政府签订的《模拟拆迁补偿协议书》，其性质不能等同于自然资源主管部门与被征地农民签订的征地补偿安置协议。案涉协议虽仅有郑某2的签字，但案涉房屋系郑胜章等6人共有，郑胜章、刘天芳是郑某2的父母，赖志芳、郑汝诗、郑某1分别是郑某2的妻子、子女，基于郑胜章等6人之间的特殊身份关系以及对案涉房屋的共有关系，郑某2与清泉镇政府签订案涉协议，应视为是郑胜章等6人家庭所有成员对其共有的案涉房屋拆迁所作出的共同意思表示。郑胜章等6人称案涉协议系郑某2受到清泉镇政府的“欺骗加胁迫”的情况下签订，但并未提供证据予以证明，而从签订协议时郑胜章等6人向清泉镇政府提供相关材料以及协议的履行情况来看，本案案涉协议并不存在郑胜章等6人所称的欺诈、胁迫的情形。案涉协议是双方就郑胜章等6人的房屋拆迁事宜协商后达成的一致意见，系双方真实意思表示，是郑胜章等6人作为房屋所有权人对自身财产合法、自由处分的体现，至于按何种标准补偿、最终确定多少补偿金额，是郑胜章等6人与清泉镇政府自愿协商、自由选择的结果。协议内容不违反法律规定，未损害国家、集体和第三人的利益，未损害社会公共利益，且协议也履行完毕。因而，该协议不具有《中华人民共和国行政诉讼法》或原《中华人民共和国合同法》所规定的应当确认行政协议无效的情形。故，郑胜章等6人在本案中提出的主张无事实和法律依据，原审法院不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回郑胜章、刘天芳、郑某2、赖志芳、郑汝诗、郑某1的诉讼请求，案件受理费50元，由郑胜章、刘天芳、郑某2、赖志芳、郑汝诗、郑某1负担。 宣判后，郑胜章等6人不服，向本院提起上诉称，被诉协议之签订，没有行政法上的依据，且存在严重、明显的违法之处。主要理由：一、被诉协议签订之目的，不仅涉及上诉人郑胜章等6人的宅基地，还包括上诉人郑胜章等6人的承包土地（耕地）。二、被诉协议之目的，在于清泉镇政府通过规避法律规定的征地制度和农用地转用审批制度，直接在集体土地尤其是耕地上违法进行非农业建设。三、对于被诉协议的合法性即效力问题，应由清泉镇政府承担举证责任。四、清泉镇政府未提供有效的证据证明被诉协议之订立具有行政法上的依据即征收决定或者征地批文。五、原审判决适用法律错误且认定事实不清。六、从司法判例来看，类似被诉协议之“预征地协议”“协议征收”等规避法律规定、违背立法目的的行为，大多数法院尤其是最高法院均持否定态度。故向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，依法改判。 被上诉人清泉镇政府在二审中未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。二审审理中，郑胜章等6人向本院提交了成都市青白江区规划和自然资源局2021年1月28日作出的《政府信息公开申请办理告知书》（青自然资信公〔2021〕10号）及附件，附件内容为原成都市青白江区国土资源局于2018年3月23日作出的青国土资监〔2018〕第7号《行政处罚决定书》。经审查，该证据在郑胜章等6人提起本案诉讼前即已存在，系郑胜章等6人在一审程序以后通过政府信息公开申请的方式取得，不属于因正当事由在一审程序中未提供的情形。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院对该份证据不予接纳。 本院认为，郑胜章等6人房屋所对应的土地在未被国家征收的前提下，郑某2与清泉镇政府签订的《模拟拆迁补偿协议书》，系双方就其房屋拆迁补偿事宜协商后达成的一致意见，是双方真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，亦未损害社会公共利益，且协议也已经实际履行完毕，不存在无效的情形。郑胜章等6人认为清泉镇政府以签订协议方式征收其土地，并对房屋、青苗进行了补偿。经审查，案涉协议仅涉及郑胜章等6人房屋及地上附着物，故对于郑胜章等6人的上诉理由，本院不予支持。原审判决结果并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑胜章、刘天芳、郑某2、赖志芳、郑汝诗、郑某1负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 衡 审判员 李 亚 审判员 陈 楠 二〇二一年四月二十八日 书记员 耿雪婷 附相关法律条文： 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。