广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终258号上诉人（原审被告）佛山市禅城区张槎街道办事处，住所地佛山市禅城区×××××。负责人孙近国，主任。委托代理人裴万涛，该办事处工作人员。委托代理人方程，广东泽康律师事务所律师。上诉人（原审被告）佛山市禅城区人民政府，住所地佛山市禅城区××××××××。法定代表人区柱明，区长。委托代理人曹青恒，该府工作人员。委托代理人彭露君，该府工作人员。被上诉人（原审原告）杨明勇，男，汉族，住佛山市禅城区。委托代理人谭瑞金(系被上诉人杨明勇的母亲)，女，汉族，住佛山市禅城区。上诉人佛山市禅城区张槎街道办事处（以下简称张槎街道办）、上诉人佛山市禅城区人民政府(以下简称禅城区政府)因被上诉人杨明勇诉其行政处理及行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初1200号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，杨明勇是佛山市禅城区张槎街道沙股份经济联合社（以下简称大沙经济社）的股东成员。杨明勇因认为《大沙村民公寓（白屋地块）报名方案细则（一、二）》以“60岁以下男丁结婚户”作为分配条件，违反《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国老人权益保障法》《中华人民共和国妇女权益保障法》的有关规定，歧视老人、妇女、未婚成员，侵犯其合法权益，遂向张槎街道办提交《申请书》，申请事项如下:1.申请要求处置大沙村委会于2014年12月13日和2015年12月2日表决通过的大沙（白屋地块）公寓申报分配方案侵害了申请人的合法权益，并确认申请人获得分配一个公寓的资格；2.请求处置大沙村委会在2014年12月l3日和2015年12月2日表决通过的大沙（白屋地块）公寓申报分配方案的违法行为；3.请求在申请处置大沙村委会公寓分配处理争议期间尽快责令大沙村委会暂停对大沙村农民公寓（白屋地块）剩余27间，（白屋地块）公寓的处置。张槎街道办收到杨明勇的申请后，于2019年8月6日作出张函〔2019〕218号《佛山市禅城区张槎街道办事处关于杨明勇申请事项的回复》（以下简称《回复》），认为杨明勇所申请关于大沙村民公寓分配及相关事项，属于农村集体组织与成员之间的民事纠纷，不属于张槎街道办应通过行政处理方式解决的事项，建议其向有管辖权的人民法院提起民事诉讼。该《回复》于次日送达给杨明勇。杨明勇收到张槎街道办作出的《回复》后不服，于2019年8月28日向禅城区政府提出行政复议申请，禅城区政府于次日签收，于同年9月4日予以受理并向张槎街道办发出《提出行政复议答复通知书》。张槎街道办在法定期限内向禅城区政府提出书面答复，并提交相关证据材料。2019年10月28日，禅城区政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定对该案的审查期限延长30日，并依法向各方当事人送达。2019年11月26日，禅城区政府作出了维持原行政行为的禅城府行复[2019]508号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），并于次日送达给杨明勇及张槎街道办。一审法院认为,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款的规定，杨明勇认为大沙村委会经村民代表会议表决通过的村民公寓申报方案违反《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国老人权益保障法》《中华人民共和国妇女权益保障法》的有关规定，侵犯其合法权益，而向张槎街道办提出申请要求处理，张槎街道办有审查、调查和责令改正的职责。张槎街道办对杨明勇提出的第二项关于对大沙村委会村民公寓申报方案进行处置的申请事项应当受理并作出相应处理。张槎街道办以杨明勇所申请的事项属于农村集体经济组织与成员之间的民事纠纷，建议向人民法院提起民事诉讼而不予受理，缺乏法律依据。事实上，广东省高级人民法院于2019年5月5日作出（2019）粤民申2202号《民事裁定书》，明确案外人起诉请求的事项不属于人民法院受理民事诉讼范围，张槎街道办认为杨明勇提出的三项请求均不属于其行政职权范围而不予处理，一审法院不予支持。至于杨明勇提出的第三项请求，因与第二项请求即村民公寓申报方案的审查结果相关联，亦应由张槎街道办对杨明勇提出的第二项请求进行审查调查后再决定是否要暂停分配。关于杨明勇向张槎街道办提出的第一项要求确认其获得分配公寓资格的申请事项。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。……”第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；……”杨明勇向张槎街道办提交的申请书第一项要求直接确认其获得分配公寓的资格，因根据上述规定，其是否具有公寓分配资格及公寓分配方案属于涉及村民利益的事项，依法应按村民自治原则处理，张槎街道办并无直接确认其具有村民公寓分配资格的职权。综合对杨明勇向张槎街道办提出的三项请求的具体分析，其提出的第一项请求确实不属于张槎街道办的职权范围，但其提出的第二、三项请求应由张槎街道办受理，并根据调查结果进行相应处理。故张槎街道办认为该三项请求均不属于其行政职权范围，适用法律错误，一审法院不予支持。禅城区政府对于张槎街道办作出的上述行政行为予以维持亦属错误。综上，杨明勇要求撤销张槎街道办作出的《回复》及禅城区政府作出的《行政复议决定书》部分理由成立，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销张槎街道办作出的《回复》；二、撤销禅城区政府作出的《行政复议决定书》；三、张槎街道办应于判决发生法律效力后六十日内就杨明勇在《申请书》提出的请求事项重新作出行政行为。案件诉讼费50元，由张槎街道办、禅城区政府承担。上诉人张槎街道办上诉称：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第五条的规定，被上诉人杨明勇是否具有村民公寓分配资格属于涉及村民利益的事项，依法应按村民自治原则处理，而各级人民政府履行的是对村委会工作进行指导、支持和帮助的职责，对依法属于村民自治范围内的事项不得干预。因此，被上诉人要求张槎街道办直接责令大沙经济社确认其分配资格及预留公寓等主张，实际上是要求张槎街道办对村民自治范围内的事项进行干预及处理，超出张槎街道办的职权范围。综上，请求二审法院：撤销一审判决，本案案件受理费由被上诉人承担。上诉人禅城区政府上诉称：一、上诉人张槎街道办作出的《回复》事实清楚，证据确凿，法律法规依据正确，程序合法。二、广东省高级人民法院于2018年8月30日作出（2018）粤民再230号《民事裁定书》，认为案外人杨岳以大沙村委会作出的公寓分配方案决定侵害其合法权益为由提起该案诉讼。由于杨岳系大沙村委会村民，因此，杨岳提起该案诉讼，实质是村民认为村民委员会的决定侵害其合法权益而产生的纠纷。根据《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款的规定，杨岳的起诉符合法律规定，该案属于人民法院受理民事诉讼案件范围。根据上述裁定，被上诉人杨明勇提出的请求认定大沙村民委员会、大沙经济社作出的大沙村民公寓（白屋地块）的申报方案侵害其合法权益的本案纠纷，应通过民事诉讼途径解决，不属于行政诉讼受案范围。三、根据《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定，被上诉人的一审诉请事项属于农村集体组织与成员之间的权益纠纷，明显不宜由行政机关径行处理。因此，张槎街道办作出的涉案回复适用法律正确，并无不当。四、根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条第二款、第十五条第一款第（一）项的规定，禅城区政府对张槎街道办作出的涉案《回复》具有履行行政复议的法定职责。禅城区政府在办理复议案件过程中，在受理、送达、审查、决定等各个环节均严格依照法定程序，所作《行政复议决定书》程序合法。同时，禅城区政府行政复议审查的张槎街道办作出的案涉《回复》认定事实清楚，证据确凿，法律法规依据正确，程序合法，禅城区政府作出维持的行政复议决定合法有据。综上，请求二审法院撤销一审判决；维持张槎街道办作出的《回复》及禅城区政府作出的《行政复议决定书》。本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人杨明勇辩称：一、上诉人张槎街道办对于被上诉人提出申请事项，没有依法定程序作出处理，也没有出具行政处理决定书，属于违法行为。二、同一案由、同一诉求，同村其他案外村民提起的民事诉讼均被人民法院认定为不属于人民法院民事诉讼受理范围。三、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款的规定，本案事由属于张槎街道办应通过行政处理方式解决的事项。综上，请求二审法院驳回两上诉人的上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于被上诉人杨明勇提出的涉案申请处理事项是否属于上诉人张槎街道办的职责范围。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”即对于村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定与法律、法规及国家政策相抵触，侵犯村民权利的情形，乡、镇人民政府有责令改正的职责。本案中，被上诉人向张槎街道办申请处理的事项为：1.要求确认其获得分配公寓的资格；2.请求处置大沙村委会表决通过的大沙（白屋地块）公寓申报分配方案的违法行为；3.请求责令大沙村委会暂停对大沙村农民（白屋地块）公寓的处置。其中，被上诉人的第二项申请事项系认为大沙村委会表决通过大沙（白屋地块）公寓申报分配方案违反《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国妇女权益保障法》等法律规定且侵犯其合法权益违法，而请求张槎街道办予以处置。根据以上法律规定，被上诉人该请求事项属于张槎街道办的处理职责。而对于被上诉人的第三项申请事项即申请责令暂停对大沙村农民（白屋地块）公寓的处置，则属于对村民公寓申报方案是否违法审查的后续处理问题，亦属于张槎街道办的监督、处理职责。但对于被上诉人是否具有公寓分配资格的问题，则系大沙经济社根据村民集体意志对集体财产进行分配处理的事项，属于村民自治的范畴，超出张槎街道办的处理职权。故张槎街道办作出涉案《回复》认为被上诉人所申请关于大沙村民公寓分配及相关事项，不属于其应通过行政处理方式解决的事项，处理于法不合。同时，上诉人禅城区政府维持张槎街道办作出的以上《回复》亦属于错误，依法应予以撤销。禅城区政府所提出，相关民事判决确认案外人杨岳以大沙村委会作出的公寓分配方案决定侵害其合法权益为由提起的诉讼，依法属于民事诉讼受案范围，故本案被上诉人所提处理申请事项不属于张槎街道办职责范围。对此，本院认为，如上所述，张槎街道办依照法律规定应处理被上诉人提出的第二、三项申请事项。虽然禅城区政府所提的广东省高级人民法院于2018年8月30日作出的（2018）粤民再230号《民事裁定书》认为，案外人杨岳以大沙村委会作出的公寓分配方案决定侵害其合法权益的诉请属于民事诉讼受案范围，但公寓分配方案民事侵权纠纷属于民事诉讼，亦不能据此否定张槎街道办处理具有调查处理涉案公寓分配方案是否违法的法定职责。且广东省高级人民法院于2019年5月5日作出（2019）粤民申2202号《民事裁定书》，确认案外人杨谷起诉请求认定大沙村民委员会、大沙经济社作出的公寓（白屋地块）申报方案侵害其合法权益、责令暂停分配、判令其享有分配资格等，其起诉不属于人民法院受理民事诉讼范围。即相关裁判结果显示对于公寓申报方案的侵权问题是否属于人民法院民事诉讼审查范围，存在分歧意见。故禅城区政府所提民事裁判结果并不能作为本案行政行为合法性评判的依据。禅城区政府的以上所提理据不足，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，本院予以维持。上诉人张槎街道办及禅城区政府的上诉理由均缺乏理据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市禅城区张槎街道办事处、上诉人佛山市禅城区人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二一年四月十三日法官助理 谢 童书 记 员 黄 妍