陕西省高级人民法院 行政判决书 （2021）陕行终195号 上诉人（一审原告）：刘鸿远，男，汉族。委托诉讼代理人：刘艳平，女，汉族，系刘鸿远女儿。被上诉人（一审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市凤城八路109号。法定代表人：李明远，市长。委托诉讼代理人：杨雪松，西安市司法局工作人员。上诉人刘鸿远诉被上诉人西安市人民政府（以下简称西安市政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初351号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审经审理查明，刘鸿远于2020年5月7日向西安市政府提出行政复议申请，请求：1、确认被申请人对其位于兰家村七组27号宅基地以及宅基地上房屋委托西安天正房地产资产评估顾问有限公司的委托行为违法；确认西安天正房地产资产评估顾问有限公司2020年3月18日出具的天正估字（2020）03141001号集体土地上房屋征收报告无效。西安市政府于2020年5月11日作出市政复不受字【2020】143号《不予受理行政复议申请决定书》，认为可申请行政复议的行政行为，应当是行政主体之间设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为。本案中，被申请人西安市自然资源和规划局国际港务区分局委托西安天正房地产资产评估顾问有限公司进行评估的委托行为系过程性行政行为，未对申请人刘鸿远的权利义务产生实质影响，此类行为的法律效果会依附并被最终的行政决定所吸收。对于申请人刘鸿远的第二项复议请求，认为不符合行政复议案件受理的基本要件，不予支持。综合认定刘鸿远的行政复议申请不属于行政复议案件受案范围，故依据《中华人民共和国行政复议法》第六条和第十七条第一款之规定，决定不予受理。2020年6月29日，刘鸿远诉至法院，请求确认西安市政府2020年5月11日作出市政复不受字【2020】143号《不予受理行政复议申请决定书》违法并予以撤销，诉讼费由西安市政府承担。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,可以向行政机关提出行政复议申请。提出行政复议申请的前提条件是申请人的行政复议申请事项属于行政复议受案范围。本案中,刘鸿远向西安市政府申请行政复议,请求依法确认被申请人对其位于兰家村七组27号宅基地以及宅基地上房屋委托西安天正房地产资产评估顾问有限公司的委托行为违法；确认西安天正房地产资产评估顾问有限公司2020年3月18日出具的天正估字（2020）03141001号集体土地上房屋征收报告无效。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条: ……被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴……”之规定,评估机构作出评估报告本身不是行政行为,评估机构独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作。对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以申请复核和鉴定。故刘鸿远针对评估机构选定及评估结果的复议申请，不属于行政复议受案范围,西安市政府认定刘鸿远的请求不属于行政复议的管辖范围,作出《不予受理行政复议申请决定书》，符合法律规定。刘鸿远在宅基地及地上房屋被征收的过程中，对征收行为有异议，一审法院依法进行了释明和诉讼指引，特别强调了征收补偿结果告知及责令交出土地告知的法律意义和权利救济途径。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回刘鸿远的诉讼请求。案件受理费50元，由刘鸿远负担。刘鸿远上诉称，西安市政府作出的（2020）143号不予受理行政复议决定认定事实错误，适用法律错误。首先，原西安市国土资源局已更名西安市自然资源和规划局，原西安市国土资源局公章于2019年7月1日起作废，其下属分局公章也执行此规定。其次，西安天正房地产评估顾问有限公司2020年3月18日作出的（2020）03141001－刘鸿远（户）集体土地上房屋征收评估报告委托方为：西安市国土资源局国际港务区分局，且2020年3月6日[2020]测兰家第25号《勘测通知书》、[2020]评兰家第25号《评估通知书》的落款也西安市国土资源局国际港务区分局。再次，西安市国土资源局国际港务区分局不是征收实施主体，不是法律规定的县级人民政府，不具备委托资格即评估委托手续不合法，委托方签盖公章无效。依据《国有土地上房屋征收评估办法》相关规定，征收活动中评估公司的确定，应由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。本案中，征收人没有通知被征收人，评估机构的评估活动是在刘鸿远一概不知情的情况下，由征收人的职能部门单方确定后秘密实施。评估机构选择丧失公开性，评估结果不具有任何法律效力。综上，应确认委托评估行为无效，评估报告无效。请求：1.撤销一审判决；2.撤销西安市政府作出的（2020）143号不予受理行政复议决定；3.确认委托评估刘鸿远户宅基地及宅基地上房屋的委托行为违法并附带审查西安市整村综合改造管理办法的合法性。4.确认西安天正房地产评估顾问有限公司2020年3月18日作出的（2020）03141001－刘鸿远（户）集体土地上房屋征收评估报告无效，依法予以撤销。西安市政府答辩称，（一）（2020）143号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确。1.评估在房屋征收与补偿过程中，只是作为确定被征收房屋价值的一个环节，评估结论只是房屋补偿中的一项依据，并没有对当事人权益造成直接的、最终的影响。当房屋征收补偿作出后，该环节即被后续的房屋征收补偿行为所吸收和覆盖。因此，选定评估机构的行为系过程性行政行为，不属于可诉的独立的行政行为。故刘鸿远请求确认委托天正房地产资产评估顾问有限公司评估其宅基地及房屋的委托行为违法的理由不能成立。2.西安天正房地产资产评估顾问有限公司是一家房地产价格评估机构，既非国家行政机关，亦非法律、法规、规章授权的组织，尽管其接受西安市自然资源和规划局的委托对被征收房屋的价值进行评估，但其所作的评估报告系基于其专业知识所形成的专业意见，并非行使行政职权的行为，不属于行政行为。故刘鸿远请求确认涉案评估报告无效不属于行政复议案件的受案范围。（二）2020年5月7日，刘鸿远向西安市政府寄交了《行政复议申请书》。西安市政府经审查，认为刘鸿远的申请不符合行政复议受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”之规定。2020年5月11日，西安市政府作出《不予受理行政复议申请决定书》，并向刘鸿远邮寄送达，程序合法。请求驳回刘鸿远的诉讼请求。二审中，双方均未提交新证据。经审查，一审查明事实属实，本院予以确认。本院认为：本案争议焦点为行政机关在房屋征收补偿中，委托房地产评估公司对被征收房屋进行评估的行为是否可诉？根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》中有关规定，行政复议、行政诉讼针对行政行为合法性进行审查。行政行为是指行政主体在行使行政职权，进行行政管理过程中实施的，能够产生行政法律效果的行为。在房屋征收与补偿过程中，评估机构所作的评估报告是对房屋价值的测算，作用是对被征收房屋进行征收补偿时提供价值依据或参考。而委托评估机构是评估过程一个环节，评估机构作出的评估报告也未最终确定当事人的权利义务。故刘鸿远提起的认为行政机关委托西安天正房地产资产评估顾问有限公司对其房屋进行评估的行为违法的行政复议申请，不具有可诉性，不属于行政复议范围。关于刘鸿远行政复议申请中要求确认西安天正房地产资产评估顾问有限公司作出的房屋征收评估报告无效是否属于行政复议受案范围的问题。涉诉房屋征收评估报告，系西安天正房地产资产评估顾问有限公司作出，该公司不是行政机关，亦非法律、法规、规章授权的组织，其作出评估报告的行为不属于行政行为。且根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条规定，被征收人或房屋征收部门对评估报告有异议的，可向原评估机构申请复核；对复核结果有异议的，可向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。据此，对评估报告有异议的救济途径为申请复核、申请鉴定。故刘鸿远要求确认涉案房屋征收评估报告无效的行政复议申请亦不属于行政复议范围。综上，刘鸿远针对评估机构的委托违法及评估结果无效的复议申请，均不属于行政复议受案范围。西安市政府在法定期限内作出的（2020）143号《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。至于刘鸿远主张“确认委托评估刘鸿远户宅基地及宅基地上房屋的委托行为违法并附带审查西安市整村综合改造管理办法的合法性；确认西安天正房地产评估顾问有限公司2020年3月18日作出的（2020）03141001－刘鸿远（户）集体土地上房屋征收评估报告无效，依法予以撤销。”的上诉请求，因一审中刘鸿远将其诉讼请求明确为“确认西安市政府2020年5月11日作出市政复不受字【2020】143号《不予受理行政复议申请决定书》违法并予以撤销”，故本院以刘鸿远一审的诉讼请求予以审查。综上，上诉人刘鸿远的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘鸿远负担。本判决为终审判决。    审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    涂道勇   二〇二一年四月二十八日 书  记  员    李嘉钰 1