南宁铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）桂71行终93号 上诉人（一审原告）广西鼎煌房地产开发有限公司，住所地广西壮族自治区南宁市邕宁区八尺江路316号。 法定代表人黄伟，该公司董事长。 委托代理人唐巧莱，北京市炜衡（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市自然资源局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区锦春路3-1号。 法定代表人林兢，该局局长。 一审第三人南宁市邕宁区房屋征收补偿和征地拆迁中心，住所地广西壮族自治区南宁市邕宁区银峰路32号。 法定代表人滕玉娜，该中心副主任。 一审第三人南宁交通资产管理有限责任公司，住所地广西壮族自治区南宁市江北大道凌铁段20号。 法定代表人李发奕，该公司董事长。 委托代理人杨侃，该公司职工。 上诉人广西鼎煌房地产开发有限公司（以下简称鼎煌公司）因诉南宁市自然资源局（以下简称南宁市资源局）履行土地安置补偿职责，以南宁市邕宁区房屋征收补偿和征地拆迁中心（以下简称邕宁区征拆中心）、南宁交通资产管理有限责任公司（以下简称南宁交资公司）为第三人一案，不服南宁铁路运输法院（2020）桂7102行初227号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 鼎煌公司2020年6月22日向一审法院起诉请求：1.南宁市资源局和南宁交资公司向鼎煌公司支付土地安置补偿款36707905.36元；2.南宁市资源局和南宁交资公司向鼎煌公司支付测绘费10228元、评估费80000元；3.本案诉讼费由南宁市资源局和南宁交资公司承担。 一审法院查明，2009年12月10日，原南宁市国土资源局发布《市国土资源局关于收回邕宁区防洪工程(一期)项目用地范围内国有土地使用权的通知》，决定收回邕宁县砖瓦厂20920.07平方米国有土地使用权，涉及拆迁安置的，由项目业主方南宁交通水利投资有限责任公司（现南宁交资公司）按照国家、自治区及南宁市城市房屋拆迁有关法规政策规定进行安置补偿。 2012年2月10日，在邕宁区征拆中心（受原南宁市国土资源局的委托）的主持下，南宁交通水利投资有限责任公司（现南宁交资公司，甲方）与原南宁市邕宁区塑料包装制品厂（以下简称邕宁塑包厂，乙方）签订邕收国（2012）第149号《南宁市收回国有土地补偿协议书》（以下简称149号补偿协议），约定收回010040宗地8700.74平方米及010041宗地20630.88平方米共计29331.62平方米的国有土地作为防洪工程（一期）项目建设用地，补偿金额为5455681元。协议落款乙方盖章处指定了收款银行名称及账号。2012年9月26日，南宁交资公司通过南宁市邕宁区财政局向上述协议指定的收款银行及账号转账支付5455681元，该账号对应的收款人为“南宁市邕宁区企业改革工作领导小组办公室”。 2013年2月20日，鼎煌公司与邕宁塑包厂签订涉案《兼并协议书》，约定：邕宁塑包厂将010040宗地、010041宗地、03068-1宗地原实有面积减除因防洪堤征用、道路规划控制线以及职工生活区使用部分土地外，能用在改制用地的是010040、010041宗地中除规划道路、防洪堤占用分割后的四块地共25.815亩作为本次企业改制后新企业开发房地产使用；鼎煌公司兼并邕宁塑包厂后，相关债权债务均由鼎煌公司享有和承担，原邕宁塑包厂依法签订的有关合同由鼎煌公司继受等。 2013年3月7日，南宁市邕宁区人民政府对邕宁经信局作出33号批复，批复内容如下：“一、原则同意广西鼎煌房地产开发有限公司以承担被兼并方邕宁区塑料包装制品厂全部债权债务、接收企业职工、吸收在职职工入股、依照蒲庙镇总体规划向国土部门申办改制用地26.243亩出让为商住地的企业兼并改制方式。二、由你局作为改制的牵头单位，监督吸收合并双方严格履行《广西鼎煌房地产开发有限公司兼并南宁市邕宁区塑料包装制品厂协议书》条款，并妥善安置好职工……。”该批复中的附件一《关于邕宁区塑料包装制品厂实行兼并改制土地处置有关问题的说明》记载：一、010040宗地，土地证号为邕国用（2004）第010040号，面积20165.80平方米，土地用途为工业用地，使用权类型为划拨。该宗地扣除邕宁区防洪工程（一期）项目征用后，其余土地纳入改制后兼并方资产。根据规划路线网，该宗地分割为A、B、C、D地块，其中：A地块3416.46平方米、B地块1633.40平方米作为改制资产按规定向有关部门申请办理改为出让商住用地，C地块6415.70平方米为规划路网占用按原用途保留划拨方式五年作为兼并方资产，D地块8700.86平方米为邕宁区防洪工程（一期）项目已征用。二、010041宗地，土地证号为邕国用（2004）第010041号，面积40776.54平方米，土地用途为工业用地，使用权类型为划拨。该宗地扣除邕宁区防洪工程（一期）项目征用和邕宁区土地储备中心收储部分后，其余土地纳入改制后兼并方资产。根据规划路网，该宗地分割为A、B、C、D、E、F地块，其中：A、B地块由兼并方按规定向有关部门申请办理改制出让为商住用地，面积为10440.88平方米、1719.30平方米；C、D地块作为规划道路用地保留划拨工业用地性质，面积分别为7661.88平方米、38.19平方米；E地块已被邕宁区防洪工程（一期）征用，面积为20631.16平方米；F地块已被邕宁区土地储备中心收储，面积为285.13平方米。各地块面积以南宁市国土资源信息中心出具的分割范围图为准。三、……。 2018年2月1日，原南宁市国土资源局发出《关于收回八尺江环境综合整治（一期）项目用地范围内国有土地使用权的通知》：决定收回邕宁塑包厂18934.72平方米国有土地使用权作为八尺江（一期）项目建设用地，涉及拆迁补偿安置的，由项目业主南宁交通投资集团有限公司（即现南宁交资公司）按照国家、自治区及南宁市国有土地房屋征收补偿的相关法规政策规定进行安置补偿。上述18934.72平方米土地含010040宗地中的6929.68平方米土地，含010041宗地中的12005.04平方米土地。 2018年5月7日，原南宁市国土资源局发出《关于收回邕宁区防洪工程（二期：三星店-园博园段）项目用地范围内国有土地使用权的通知》：决定收回邕宁塑包厂17291.35平方米国有土地使用权作为防洪工程（二期）项目建设用地，收回上述用地涉及拆迁补偿安置的，由项目业主南宁交通投资集团有限公司（即现南宁交资公司）按照国家、自治区及南宁市国有土地房屋征收补偿的相关法规政策规定进行安置补偿。上述17291.35平方米土地全部包含在010041宗地中。 2019年7月25日，南宁交通投资集团有限责任公司（现南宁交资公司）向鼎煌公司发出《关于限期清理原塑包厂地块地上附着物的通知》，主要内容为：经核查，原邕宁防洪堤一期工程征地红线范围内已征用了原邕宁塑包厂地块，已于2012年9月签订补偿协议书，并完成了国有土地征储，属于防洪工程（一期）项目建设用地，要求鼎煌公司于2019年7月28日前完成该地块上所有的附着物的搬迁、清理工作。 2020年4月23日，鼎煌公司委托分秒测绘公司对将被收回的土地及地上附着物进行测绘，同时委托中银评估公司对将被收回的土地及地上建筑物、构筑物等进行评估，确定估价对象2020年4月26日国有建设用地使用权（含临时用地、水泥板）价格为14349570元。涉及的房屋建筑物、构筑物及其他辅助设施、机器设备、苗木资产在评估基准日2020年4月26日的评估价值为15279410元。2020年5月14日，鼎煌公司向分秒测绘公司支付测绘费10228元。2020年6月5日，鼎煌公司向中银评估公司支付评估费80000元。 2020年4月26日，邕宁区征拆中心向鼎煌公司发出《关于限期腾空搬迁的通知》，表示涉案土地已于2012年12月被合法征收，要求鼎煌公司于2020年4月27日自行腾空，完成搬迁。 各方均确认八尺江（一期）项目与防洪工程（二期）项目用地均在149号补偿协议约定收回的土地范围内。 另查明，邕宁县砖瓦厂于1991年9月6日增挂邕宁塑包厂的牌子，以“一套人马、两块牌子”的方式运转，实际上已由邕宁塑包厂承接原邕宁县砖瓦厂所属的企业资产、土地及债权债务。2004年9月16日，邕宁县砖瓦厂的厂名经批准后被撤销。2018年7月20日，邕宁塑包厂经批准后注销了营业执照。 还查明，南宁交通水利投资有限责任公司于2012年8月20日更名为南宁交通投资有限责任公司，于2013年12月19日更名为南宁交通投资集团有限责任公司，于2014年10月9日更名为南宁交通资产管理有限责任公司。 再查明，根据南发〔2019〕5号《中共南宁市委南宁市人民政府关于印发﹤南宁市机构改革方案﹥的通知》，组建南宁市资源局，原南宁市国土资源局的职责由南宁市资源局行使。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法条所规定的利害关系应限于法律上的利害关系。鼎煌公司要求南宁市资源局支付土地安置补偿款，必须与南宁市资源局作出的国有土地收回行为有利害关系。本案中，南宁交资公司在邕宁区征拆中心的主持下于2012年2月10日与邕宁塑包厂签订149号补偿协议，约定收回原邕宁塑包厂29331.62平方米（含010040宗地8700.74平方米、010041宗地20630.88平方米）的国有土地作为防洪工程（一期）项目建设用地，补偿金额为5455681元。协议落款邕宁塑包厂盖章处指定了收款银行名称及账号。南宁交资公司通过南宁市邕宁区财政局于2012年9月26日向上述收款银行及账号支付5455681元，虽然该银行账号对应的收款人并非邕宁塑包厂，而是南宁市邕宁区企业改革工作领导小组办公室，但该收款银行账号系邕宁塑包厂指定，即149号补偿协议已经履行完毕。至于邕宁塑包厂如何处置该补偿款以及是否转给鼎煌公司，均与本案无关。鼎煌公司称因其与邕宁塑包厂均未收到该款项，故上述29331.62平方米土地未收回和补偿的理由不能成立，该院不予采纳。因八尺江（一期）项目与防洪工程（二期）项目用地均在149号补偿协议约定收回的土地范围内，而149号补偿协议已经履行完毕，即八尺江（一期）项目与防洪工程（二期）项目涉及的原邕宁塑包厂的土地在鼎煌公司兼并邕宁塑包厂前已被收回并补偿完毕，故鼎煌公司并非涉案土地的权利人，与涉案土地不具有利害关系，无权就涉案被收回的土地主张安置补偿款。鼎煌公司所支出的测绘费、评估费与市资源局作出的涉案行政行为无关。如鼎煌公司认为项目业主方南宁交资公司在施工过程中占用了其他属于鼎煌公司的土地进行临时施工，需支付占用费的，应另案主张，该请求不属于本案的审查范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定,裁定驳回原告广西鼎煌房地产开发有限公司的起诉。 鼎煌公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、一审裁定认定鼎煌公司“非涉案土地的权利人，与案涉土地不具有利害关系，无权就案涉被收回的土地主张安置补偿款”，这是对企业整体兼并的认识错误，导致认定事实错误。根据广西壮族自治区人民政府《关于进一步推动企业兼并的意见》第三条的规定，鼎煌公司兼并邕宁塑包厂是承担债务式兼并，结合案涉《兼并协议书》、《关于同意注销南宁市邕宁区塑料包装制品厂的批复》、以及一审裁定查明的“鼎煌公司兼并邕宁塑包厂后，相关债权债务均由鼎煌公司享有和承担，原邕宁塑包厂依法签订的有关合同由鼎煌公司继受等”内容，由于第三人强占土地引发149号补偿协议的合法性争议以及土地补偿款是否到位、被收回土地无法办理分割和新证手续等一系列问题，不管从企业资产兼并还是从债权债务继受者的角度，鼎煌公司都有权主张权利。另外，从实际履行来看，兼并协议签订后，邕宁塑包厂已将包括案涉土地使用权在内的资产移交给鼎煌公司，案涉土地一直由鼎煌公司管理使用至第三人强占土地前，证明签订兼并协议时政府部门是认可鼎煌公司对案涉土地享有使用权的。二、一审裁定的主要依据149号补偿协议是一份违法无效的行政协议，而且没有实际履行也无法履行，一审法院没有从行政行为的合法性去审核案件，没有站在法律的高度去看待问题。邕宁塑包厂和南宁交资公司签订149号补偿协议前，没有国土部门作出相应的收回国有土地通知和决定，土地收回拆迁补偿款未落实到位，违反了国有土地收回的法律程序，故该协议无效。首先，原南宁市国土资源局于2009年12月10日发出《市国土资源局关于收回邕宁区防洪工程（一期）项目用地范围内国有土地使用权的通知》不能简单看成是收回邕宁塑包厂土地的通知，邕宁塑包厂只是邕宁县砖瓦厂分立后的其中一个厂；其次，该通知收回邕宁县砖瓦厂的面积比149号补偿协议少了8411.55平方米，比149号补偿协议多收回的土地没有任何出处；再次，149号补偿协议约定的补偿款未支付到位，邕宁塑包厂或鼎煌公司均未收到过补偿款，案涉土地自2013年4月19日起移交给鼎煌公司占用使用；最后，33号批复及其附件1属于内部行政行为，不是土地是否已经收回的依据。故149号补偿协议存在重大且明显违法的情形，应认定为无效协议。综上，一审裁定认定鼎煌公司无权就案涉被收回土地主张安置补偿款是错误的，一审裁定依据明显违法的无效行政协议作为本案定案的依据也是明显错误的。请求：1.撤销南宁铁路运输法院作出的（2020）桂7102行初227号行政裁定；2.改判支持上诉人一审诉讼请求。 经审查，本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案系要求行政机关履行补偿职责之诉。鼎煌公司要求南宁市资源局支付土地安置补偿款，其提出该项请求权的前提为其须与南宁市资源局作出的收回国有土地行政行为有利害关系。根据查明的事实，案涉土地已经于2009年12月10日被原南宁市国土资源局发布的《市国土资源局关于收回邕宁区防洪工程(一期)项目用地范围内国有土地使用权的通知》决定收回，且就案涉土地的补偿事宜，邕宁塑包厂已经于2012年2月10日与南宁交资公司签订149号补偿协议，协议签订后，南宁交资公司已通过南宁市邕宁区财政局向邕宁塑包厂指定的收款银行账号支付补偿款，即149号补偿协议已经履行完毕，案涉土地使用权已经被依法收回，邕宁塑包厂对案涉土地不再享有权利。鼎煌公司于案涉土地被收回后兼并邕宁塑包厂，其对案涉土地当然不享有权利，与案涉土地不具有利害关系，无权就案涉被收回的土地主张安置补偿款。对鼎煌公司提出的签订兼并协议时政府部门认可鼎煌公司对案涉土地享有使用权的上诉理由，案涉土地被收回使用权后相关行政机关数年未利用相关地块，虽然鼎煌公司在此期间实际管理使用案涉土地，但并不能据此认定鼎煌公司对案涉土地享有合法使用支配权。对鼎煌公司提出的149号补偿协议无效的上诉理由，因本案系履行补偿职责之诉，149号补偿协议的效力不是本案审理范围，对此不予理涉。鼎煌公司称其与邕宁塑包厂均未收到案涉土地补偿款项，属于企业兼并后企业资产移交的问题，亦与本案无关。 综上所述，鼎煌公司不具有提起本案请求履行补偿职责的权利基础，一审法院裁定驳回鼎煌公司的起诉并无不当，应予维持；鼎煌公司的上诉无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,裁定如下: 驳回上诉,维持一审裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 彭峭岷 审 判 员 张红娟 审 判 员 徐小晴 二〇二一年四月二十五日 法官助理 岑 潇 书 记 员 赵玉慧 附：相关法律条文 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。