吉林省白城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）吉08行初13号 原告司华文，男，1958年9月8日生，汉族，住吉林省大安市。 委托代理人司万东（系原告儿子），男，1980年2月5日生，汉族，住吉林省大安市。 委托代理人白继业，吉林君朔律师事务所律师。 被告大安市人民政府。 法定代表人赵彦峰，市长。 委托代理人张自海，大安市司法局法治科科长。 委托代理人于晓辉，吉林于晓辉律师事务所律师。 原告司华文不服被告大安市人民政府作出的收回其持有的农村土地承包经营权证的决定，向本院提起行政诉讼。本院于2021年3月8日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年4月6日公开开庭审理了本案。原告司华文的委托代理人司万东、白继业，被告大安市人民政府委托代理人张自海、于晓辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告大安市人民政府于2020年9月2日作出《关于收回司华文持有的的决定》，内容为：因你在二轮土地延包时户内成员4人（司华文、林志芹、司万东、司丽影）依法获得土地承包经营权21亩，并颁发大农地承包权（2004）第056780号农村土地承包经营权证。现你经营的富国村西泡子48亩土地经营权未与发包方烧锅镇乡富国村村民委员会签订土地承包合同，获得方式不符合法律规定且违反公平原则。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”的规定，司华文未依法取得富国村西泡子土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条：“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证:（四）其他收回土地承包经营权证的情形”的规定，本机关决定：收回司华文持有的富国村西泡子土地《中华人民共和国农村土地承包经营权证》[大农地承包权（2004）第056790号]，司华文应在接到本决定之日起三日内将该证交回到烧锅镇乡人民政府。无正当理由拒绝交回的，将根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号)，并予以公告”的规定，注销你持有的富国村西泡子土地《中华人民共和国农村土地承包经营权证》[大农地承包权（2004）第056790号]并公告。 原告司华文诉称，请求撤销《大安市人民政府关于收回司华文持有的〈中华人民共和国农村土地承包经营权证>的决定》;被告承担诉讼费用。事实与理由：1997年二轮土地承包时，富国村将西泡子3.4公顷耕地作为基本农田发包给六社农户，农户因质量不好，各户所分面积较小弃耕。根据大安市委、大安市政府《关于稳定和完善土地承包关系若干问题的规定》大发（1996）50文件：“新一轮土地承包期内有下列情形之一的，由土地所有者收回土地使用权：（一）弃耕撂荒的；（四）不履行承包合同的。收回土地不再按人口分地，由发包方重新招标发包”的规定，西泡子3.4公顷土地由发包方重新发包给司华文。司华文承包土地后，认真管理，使土地变成了良田，同时按当时政策进行了纳税等义务。2004年，富国村委会为司华文办理了惠农政策补贴，发放了大农地承包权（2004）第056790号农村土地经营权证。原告对该块土地耕种二十余年，现大安市人民政府要求原告交回土地以及收回案涉承包经营权证并做出决定，原告认为被告的这种行为并没有法律依据。根据法律规定，承包期内发包方不得收回承包地，大安市人民政府决定收回承包地违反法律规定，且没有合法依据。原告取得的土地承包经营权证并不存在违法违规操作，属于合法取得，没有违法行为，该承包经营权证属于合法有效证件，大安市政府不能够决定收回就收回，此行为于法无据。综上，被告的行为于法无据，且损害原告的合法权益，请求予以撤销。 原告司华文向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：大农地承包权（2004）第056780号、大农地承包权（2004）第056790号土地经营权证，证明两份经营权证发放时间同为2004年9月1日，不存在被告所主张的错误发放问题，且从承包年限看，同为1997年1月1日至2027年1月1日，按照村里的习惯，是依据土地承包合同及年限，才确定了承包经营权证的年限，说明是先签的合同后发的证，没有承包合同是不予发放该证的，我方将土地承包合同交还村上，才换取了土地承包经营权证。 第二组证据：1998年耕地承包合同负担卡、农民负担监督卡、二轮土地承包基本信息表，证明司华文在取得土地后，按照规定缴纳了税费并由白城市人民政府颁发此卡，经富国村村委会确认也明确司华文存在48亩土地。 第三组证据：大安市人民政府《关于收回司华文持有的中华人民共和国农村土地承包经营权证的决定》、限期退还土地告知书、关于注销司华文《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的公告，证明大安市政府在发此决定时，并没有考虑到司华文承包期是否到期，承包是否合法等问题；该决定书中也没有考虑该土地由司华文实际经营二十余年，强硬的收回承包经营权证并收回土地的行为存在的损失问题；且该决定书尚在救济期间，就在报纸上公告予以撤销，现该公告已经到期，剥夺了诉权的问题。 被告大安市人民政府辩称，（一）案涉决定认定事实清楚。原告在二轮土地延包时，户内4人（司华文、林志芹，司万东、司丽影）依法获得土地承包经营权21亩，并给颁发了大农地承包权（2004）第056780号土地承包经营权证。也就是说按照《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，原告已依法取得农村集体经济组织内部的家庭承包土地，并取得了农村土地承包经营权证，但该经营权证不含有其实际经营的富国村西泡子48亩土地，也就是争议土地的经营权。在开展农村土地经营承包权确认登记时，误将不属于原告家庭联产承包的富国村西泡子48亩土地向原告发放了大农地承包权（2004）第056790号土地承包经营权证。烧锅镇乡人民政府发现错误后，向原告进行了释明工作，要求其交回误发的经营权证，在原告逾期未交回的情况下，被告作出的案涉决定认定事实清楚。（二）根据《中华人民共和国农村土地承包法》第七条：“农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系”的规定，可以看出，农村集体经济组织成员每户只能取得一次家庭联产承包的机会和拥有一个家庭联产承包经营权证，而原告同时取得了两个土地承包经营权证的行为已经违背了公平原则。因此被告作出案涉决定法律依据充分。（三）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定”的规定，作为被告的行政机关，均有权自我纠正错误的被诉行为。推而广之，在行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有错误的，同样具有自我纠错的法定职权。本案中，被告发现对原告发放大农地承包权（2004）第056790号土地承包经营权证行为错误后，依法进行纠错，作出的收回决定的行政行为适用法律正确，认定事实清楚。（四）根据《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，不管是家庭联产承包集体土地或者是以其他方式承包的，均应签订土地承包合同，而农村土地承包经营权证仅仅是对土地承包合同的一种行政确认。但本案中原告并未就争议土地与发包方签订土地承包合同。综上，案涉决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合程序法定，恳请人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告大安市人民政府向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：仲裁案卷一本，内附：1.申请书两份；2.立案审批表；3.答辩书；4.富国村村委会的情况说明一份；5.富国村村委会证明及农经站证明各一份；6.土地承包经营权证两份（证号：056780、056790）；7.二轮土地承包基本信息表一份；8.仲裁庭审笔录一份；9.仲裁庭评议笔录一份；10.大农仲裁字（2019）第001号仲裁裁决书一份；11.《关于收回司华文持有的土地承包经营权的决定》及送达回证。第二组证据：（2020）吉0882民初32号民事裁定书、（2020）吉08民终786号民事裁定书。证明大安市人民政府作出的收回土地经营权证决定的行为合法。 经庭审质证，被告大安市人民政府对原告提供的证据发表如下意见：对第一组证据的真实性没有异议，但是对证明的问题有异议，两份土地经营承包经营权证均以家庭承包方式同时客观存在，违反了法律关于公平原则的规定，且在发放案涉土地承包经营权证的时候，也没有经过村民大会或者村民代表大会讨论通过，也违反了民主议定原则。对第二组证据负担卡认为与本案无关。对第三组证据决定书、告知书和公告，作为市政府作出这些决定和公告并不违反法律规定，因为按照行政诉讼法规定，行政行为作出以后，就发生法律效力，原告起诉也不影响行政行为的执行，所以政府在作出行政行为以后，及时发布公告并且向原告方发出告知书，并不违反法律规定，符合法定程序。关于没有考虑原告耕种二十多年，收回土地给原告造成的损失问题，这与本案不是一个法律关系。告知书是村上发的不是政府发的，而且并不违法。 原告对被告提供的证据发表如下意见：对被告所举的证据真实性没有异议，证明问题有异议。该仲裁裁决已经经过大安市人民法院以及白城市中级人民法院审理，认为该案不属于人民法院民事案件受案范围，原仲裁裁决书并未发生法律效力，应以判决为主。大安市政府不能将该仲裁裁决作为依据下发收回土地承包经营权证的决定。大安市政府下发决定后，村委会还下发了收回土地的告知书，从行政程序上严重违法。该决定书引用法律上和适用上均不符合法律规定，并且在合理的诉讼期限内，大安市政府进一步下发了公告并在报纸上刊登也是违法的。 依据原告、被告的举证、质证，对无争议的证据本院予以确认，对与案件事实相关的有争议的主要证据认证如下：案涉的两份土地承包经营权证能证明原告取得的两份土地承包经营权证的承包方式均为家庭承包。 经审理查明，司华文系大安市烧锅镇乡富国村六社村民，户内农业人口4人，即：司华文、林志芹、司万东、司丽影。1997年二轮土地承包时，司华文一家依法获得家庭承包方式21亩土地承包经营权。同年，案涉的烧锅镇乡富国村西泡子争议土地作为延包地块对经济组织成员进行分配，但因地力不好，所分面积较小，烧锅镇乡富国村六社除六户农户外，其他农户未实际经营。司华文当时征得村委会同意，由其经营该地并承担税费。司华文未向富国村委员会交纳过承包费。2004年9月1日，大安市农业局为司华文颁发了两个土地承包经营权证：大农地承包权（2004）第056780号土地承包经营权证，承包方代表姓名司华文，共有人为司华文、林志芹、司万东、司丽影，承包方式为家庭承包，承包面积为21亩，承包期限为1997年1月1日至2027年1月1日；大农地承包权（2004）第056790号土地经营权证，承包方代表姓名司华文，共有人为司华文，承包方式为家庭承包，承包面积为48亩，承包期限为1997年1月1日至2027年1月1日。2019年7月15日，富国村委会以司华文侵害集体土地承包经营权为由，将司华文诉至大安市农村土地承包仲裁委员会。2019年11月28日，该仲裁委委员会作出大农仲裁字〔2019〕第001号仲裁裁决书。司华文不服，向大安市人民法院提起诉讼，该院于2020年4月17日作出（2020）吉0882民初32号民事裁定书，认为案涉争议的48亩土地使用权有争议，应由政府进行处理，驳回司华文的起诉。司华文不服，提起上诉。白城市中级人民法院于2020年7月20日作出（2020）吉08民终786号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。2020年9月2日，大安市人民政府作出《关于收回司华文持有的农村土地承包经营权证的决定》，司华文对该决定不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，（一）依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第一款：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”的规定，承包方式为家庭承包的农村土地承包以户为单位，一般情况下，每户只能取得一个土地承包经营权证。司华文一家四人已经取得了承包方式为家庭承包的21亩土地的承包经营权证，并且不存在少分得土地情形，又以家庭承包方式取得案涉争议的48亩土地的承包经营权证违反公平原则。且从案涉土地承包经营权证本身来看，其载明承包方式为家庭承包，而经营权共有人处只列明司华文一人。另外，经查案涉争议的48亩土地在二轮土地承包时已经作为家庭承包地分配给其他农户，虽然大多数农户未实际经营，后由司华文经营该地，但也说明争议土地不是司华文在二轮土地承包时以家庭承包方式取得的。（二）依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款：“农村土地承包经营权证是农村土地合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”及第七条：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”的规定，土地承包合同是颁发土地承包经营权证的基础，本案双方当事人均不能提交土地承包合同，颁证行为存在事实不清、证据不足，大安市人民政府作出的收回土地承包经营权证的决定属于自我纠错的行为，并无不当。综上，原告主张撤销被告作出的收回土地承包经营权证的决定没有事实和法律依据，其请求本院不予支持。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第一款、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款、第七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告司华文的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告司华文负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长 王 莹 审判员 王天立 审判员 王 倩 二〇二一年四月二十六日 书记员 刘 帅