内蒙古自治区包头市中级人民法院行政判决书（2020）内02行终123号上诉人（原审原告）苏格尔，男，1959年10月7日出生，现住内蒙古自治区。委托代理人布和，内蒙古珍和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）达尔罕茂明安联合旗查干哈达苏木人民政府。法定代表人毕力格图，苏木达。委托代理人刘宏伟，达尔罕茂明安联合旗查干哈达苏木人大主席。被上诉人（原审被告）达尔罕茂明安联合旗人民政府。法定代理人刘海泉，旗长。委托代理人敖登图亚。委托代理人高攀泉，该政府法律顾问。被上诉人（原审第三人）达尔罕茂明安联合旗查干哈达苏木腾格淖尔嘎查牧民委员会。法定代表人李海马，嘎查达。被上诉人（原审第三人）敖登其其格，女，1980年6月1日出生，住内蒙古自治区。被上诉人（原审第三人）莎日娜其其格，女，1977年11月7日出生，住内蒙古自治区。被上诉人（原审第三人）好毕斯其格，女，1969年1月19日出生，住内蒙古自治区呼和浩特市。上诉人苏格尔因诉达尔罕茂明安联合旗查干哈达苏木人民政府（以下简称查干哈达苏木政府）及达尔罕茂明安联合旗人民政府（以下简称达茂旗政府）行政决定及行政复议决定一案，不服内蒙古自治区达尔罕茂明安联合旗人民法院（2020）内0223行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，原告苏格尔（曾用名苏古尔）于1978年4月1日应征入伍，1983年1月1日退役复员回原籍，1984年原告与继父包力呼，母亲苏木亚，妹妹苏伊拉其其格、好毕斯其格、莎日娜其其格、敖登其其格参与达茂旗草牧场按片承包，按组（每组3到5户不等）分得一片草场和部分牲畜，1988年1月7日，原告苏格尔从巴音塔拉苏木将户籍迁到百灵庙镇吉祥湾街205号，由牧区户变为非农业家庭户口，脱离原集体经济组织，职业由牧民变为达茂旗金矿氯化员。1988年9月2日，达茂旗政府发布达政发（88）83号《关于印发“牧区草场使用权固定到户实施方案”的通知》，决定从1988年10月5日开始至11月底1个半月多的时间在牧区开展草场使用权到户工作，其间因原告苏格尔户籍已迁出并变更为非农业家庭户口，已不具备腾格淖尔嘎查集体经济组织成员的资格，故其在第一轮承包到户中无证据证明其分得草场，其继父、母亲、妹妹等6人分得草场30978亩，后原告妹妹苏伊拉其其格去世，母亲苏木亚去世，妹妹好毕斯其格户口迁到呼和浩特市并参加工作，1997年5月1日二轮承包时，达茂旗政府为其继父包日呼（曾用名包力呼）颁发了《草牧场承包经营权证》：承包方为包日呼，共有人为莎日娜其其格、敖登其其格，承包草场面积和位置仍不变。2018年11月20日，苏格尔向查干哈达苏木政府提交草场确权申请书，2019年11月12日查干哈达苏木人民政府出具查政发（2019）4号《查干哈达苏木人民政府关于苏格尔提出草场确权申请的回复》；后苏格尔不服，依法向达茂旗政府申请复议，达茂旗政府于2020年3月3日出具达复决字（2020）第1号行政复议决定书并送达原告。原审法院认为，一、关于被告查干哈达苏木政府的回复是否合法的问题。根据达政发（88）83号《达茂联合旗牧区草场使用权固定到户实施方案》记载，1988年草牧场承包到户工作是从1988年10月5日至11月底期间开展的，原告苏格尔的户籍已于1988年1月7日从巴音塔拉苏木（现查干哈达苏木腾格淖尔嘎查）迁往百灵庙镇吉祥湾街，已不具备牧民身份，亦不具备腾格淖尔嘎查集体经济组织成员身份，其不具备承包该嘎查集体草场的主体资格，苏格尔并未提交足以证明他曾经从第一轮草场承包到户中分得草场的证据，应当承担举证不能的责任。查干哈达苏木政府在收到苏格尔的草场确权申请后在充分调查的基础上作出查政发（2019）4号《关于苏格尔提出草场确权申请的回复》并无不当。二、关于被告达茂旗政府的行政复议决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查，有必要时可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。本案中，达茂旗政府受理苏格尔的行政复议申请后，依据被申请人提供的相关案件材料，采取书面审查方式对案件进行了复议审查，符合法律规定。原告请求“查干哈达苏木政府依法给原告确认草场承包经营权”，依法应由有权的行政机关作出处理，司法机关不能代替行政机关径行裁量，司法权不能僭越行政权，本诉讼请求于法无据，依法不予支持。综上，原告要求撤销查政发（2019）4号查干哈达苏木政府关于苏格尔提出草场确权的申请的回复和达茂旗政府于2020年3月3日作出的达复决字（2020）第1号行政复议决定书的诉讼请求缺乏事实和法律依据。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告苏格尔的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告苏格尔负担。上诉人苏格尔上诉称：一、一审法院认定事实错误,严重地偏离了实际情况。1、涉案草场的原始承包人是7人,分别是:上诉人苏格尔、继父包力呼(已故),母亲苏木亚(已故),苏伊拉其其格(已故)及第三人好毕斯其格,沙日娜其其格,敖登其其格7人。2、草场共同承包人苏伊拉其其格于1986年与原额尔敦敖包苏木特木其乐图结婚到额尔登敖包苏木金星嘎查养牧，所以1988年草场划分到户时未统计苏伊拉其其格,1988年10月30日《达茂旗牧区草牧场划分基本情况统计表》人口数记载成了6人,劳动力4人分别为:苏格尔、继父包力呼,母亲苏木亚、好毕斯其格四人。3、1988年草牧场划分到户时上诉人苏格尔29岁,好毕斯其格19岁,敖登其其格8岁,莎日娜其其格11岁。4、从1998年10月30日《达茂旗牧区草牧场划分基本情况统计表》记载的劳动力4人,可以证实上诉人是涉案草场的共同承包人。二、1988年涉案草牧场划分到户的主要政策依据是:达茂联合旗政府文件,达政发（88）83号关于印发“牧区草场使用权固定到户实施方案的通知”。1、该文件的核心内容为:第四页巩固八三到八五年草场所有权和使用权成果,划分草牧场要以双权固定时的人畜比例为主要依据。2、以上事实是牧民们众所周知的事实,因该政策的规定,1985年之后出生的人没有分配到草牧场,1988年草牧场划分到户时1985年之后出生的人也没有划分到草牧场。3、一审法院认定:根据达政发（88）83号“牧区草场使用权固定到户实施方案的通知”记载,1988年草牧场承包到户工作是从1988年10月5日至11月底期间开展的,原告苏格尔的户籍已于1988年1月7日从巴音塔拉苏木迁往百灵庙镇吉祥湾街,已不具备承包嘎查集体草场的主体资格是严重错误的。4、一审法院没有正确理解掌握达政发（88）83号文件的核心内容,未正确理解当时政策要求,其核心内容是巩固八三到八五年草场所有权和使用权成果,划分草牧场要以双权固定时的人畜比例为主要依据。5、牧民的户口离开户籍地,不影响其承包草牧场,只要双权固定时其户籍在牧区,那他就是该集体经济组织的成员,草牧场双权固定后国家实施了增人不增地、减人不减地政策。三、本案属于行政诉讼案,举证责任应该倒置,两被上诉人应当向法庭提供证据证实涉案草场的承包人六人是谁劳动力4人是谁应该证实其具体行政行为的合法性,而两被告没有出具相关证据证明其具体行政行为的合理性和合法性。1、两被上诉人自始至终没有核查1988年10月30日《达茂旗牧区草牧场划分基本情况统计表》记载的承包人6人是谁的问题,劳动力4人是谁的问题,在没有任何调查核实的情况下向上诉人出具查政发[2019]4号查干哈达苏木政府关于苏格尔提出草场确权的回复和达复决字(2020)第1号行政复议决定书显然不合法。2、上诉人认为两被上诉人没有依法履行法定职责,在未查清涉案草场承包人的情况下做出以上回复和决定不合理不合法,明明白白的事到了行政机关的手里变成了不利于上诉人的事,上诉人不能接受。四、达茂旗人民法院(2011)达民初字132号民事判决书和包头市中级人民法院(2011)包民三终字第227号民事判决书对达茂旗双权固定政策进行过认定。1、达茂旗的草场承包是从1983年开始的,1983年使用权固定到片,1988年固定到户,1988年划分草场是“以八三年双权固定时的人畜比例为主要依据”划分的,故1983年在户人口均分得了草场,此后实行增人不增地，减人不减地的政策,无特殊情况不进行重新调整。本案上诉人在1984年时是第三人包力呼一户的家庭成员,所以上诉人应分得的草场早在1984年就划分到与第三人及包力呼联户的片内,不管上诉人后来的户籍如何迁移,只要其未在新户籍地承包草场，上诉人户籍地应该保留其承包经营权。2、本案争议的焦点是包力呼一户草场内是否有上诉人苏格尔的份额。通过双方当事人的陈述、举证、质证以及现有证据,能够证实包力呼一户在1988年达茂旗牧区开展草场使用权固定到户时,所承包草牧场时,根据达茂联合旗人民政府文件达政发（88）83号关于印发《牧区草场使用权固定到户实施方案》的通知精神而定。该文件的方针、政策和对具体问题的处理原则是巩固1983年至1985年草原所有权和使用权固定成果,在具体划分时,是以1983年双权固定时的人畜比例为主要依据。3、本案上诉人1984年参与了达茂旗腾格淖尔嘎查草牧场双权固定政策,依据达政发（88）83号文件分得草场使用权是不争的事实。一审法院以户籍迁离嘎查为由否决上诉人承包草场的事实不合法,草牧场是以家庭承包方式承包,1988年包力呼的家庭参加了草牧场划分到户,草牧场不能以上诉人的个人名义参与划分到户,只能以包力呼为代表的牧户参与划分到户,这是草牧场承包的基本原则,所以一审法院的理由不能成立。请求二审法院：1、撤销达茂旗人民法院于2020年7月20日作出的（2020）内0223行初6号行政判决,支持上诉人的诉讼请求。2、判决两被上诉人承担本案的诉讼费用。各被上诉人均未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实无异，本院予以确认。本院认为，本案上诉人苏格尔申请被上诉人查干哈达苏木政府确认草场承包经营权，那么首先需要确定的一个问题是，被上诉人查干哈达苏木政府是否有权对草场承包经营权作出处理:根据《农村土地承包法》第五十五条规定，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”据此，行政机关在农村土地承包经营权纠纷中只能调解，并不具有对此类纠纷作出行政行为的职权。另外，《农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国民法典》第三百三十三条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。登记机构应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”由此也可以得出，行政机关的颁证行为只是起到确认物权的作用，对土地承包经营权的设立和生效并不起作用，其也无权干涉草场承包经营权。其次，在本案二审审理中，上诉人苏格尔因与敖登其其格、莎日娜其其格、好毕斯其格草场承包经营权纠纷已向内蒙古自治区达尔罕茂明安联合旗人民法院提起诉讼，请求确认苏格尔与敖登其其格、莎日娜其其格、好毕斯其格共同承包了草场，该案已由包头市中级人民法院作出（2021）内02民终482号民事裁定，指令内蒙古自治区达尔罕茂明安联合旗人民法院审理。综上，被上诉人查干哈达苏木政府作出本案被诉决定属于超越职权。另外，被上诉人查干哈达苏木政府未提供相关证据证明履行了听取嘎查及草场争议各方意见等正当程序，亦属于违反程序。被上诉人达茂旗政府作出维持的行政复议决定亦不符合法律规定。一审作出驳回苏格尔诉讼请求的判决不当，应予纠正。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销内蒙古达尔罕茂明安联合旗人民法院（2020）内0223行初6号行政判决；二、撤销达尔罕茂明安联合旗人民政府作出的达复决字（2020）第1号行政复议决定；三、撤销达尔罕茂明安联合旗查干哈达苏木人民政府作出的查政发（2019）4号《关于苏格尔提出草场确权申请的回复》；一、二审案件受理费各50元，由被上诉人达尔罕茂明安联合旗查干哈达苏木人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 任晓莉审判员 边学武审判员 谷天华二○二一年四月二十三日法官助理 赵丹萍书记员 韩 燕附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。