四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川行终242号 上诉人（原审原告）吴承国，男，1964年5月10日出生，汉族，住四川省犍为县。 委托代理人王健松，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）犍为县人民政府。住所地：四川省犍为县玉津镇西街72号。 法定代表人孙廷鹏，县长。 上诉人吴承国因诉被上诉人犍为县人民政府（以下简称犍为县政府）强制清除地上物一案，不服四川省乐山市中级人民法院（2020）川11行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2020年3月2日，原告吴承国向法院起诉，请求：确认被告犍为县政府于2019年3月5日至3月7日强制清除原告地上附着物和青苗的行为违法。 一审法院经审理查明，原告户系犍为县××镇（原××镇）××村××组村民，在该组拥有承包土地。原告系户主，家庭成员包括其妻子康素容，长女吴霞，外孙女曹佳文。 2012年2月29日，国家发展和改革委员会作出发改基础〔2012〕504号《关于四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目建议书的批复》，载明：同意建设四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目。 2013年5月28日，四川省扶贫和移民工作局作出川扶贫移民发〔2013〕226号《关于审核同意〈四川岷江航电龙溪口枢纽工程建设征地移民安置规划报告〉（审定本）的批复》，载明：该《规划报告》（审定本）可作为指导该水库移民安置实施工作的依据，我局同意该《规划报告》（审定本）。 2016年8月25日，四川省扶贫和移民工作局作出川扶贫移民发〔2016〕193号《关于〈四川岷江龙溪口航电枢纽工程建设征地移民安置农村部分补偿补助单价调整报告（审定本）〉的批复》，载明：我局原则同意水电水利规划设计总院审查核定的《四川岷江龙溪口航电枢纽工程建设征地移民安置农村部分补偿补助单价调整报告（审定本）》，可作为下一步移民工作依据。 2017年3月10日，四川省发展和改革委员会作出川发改基础〔2017〕101号《关于岷江龙溪口航电枢纽工程可行性研究报告的批复》，载明：同意建设岷江龙溪口航电枢纽工程。 2018年6月15日，自然资源部办公厅作出自然资办函〔2018〕516号《关于岷江龙溪口航电枢纽工程控制性工程先行用地的复函》，载明：为支持四川省经济社会发展，使建设工程尽快开工，考虑该项目枢纽工程施工难度大、建设工期紧的实际情况，同意先行用地83.7061公顷（其中耕地41.6203公顷）。原告户涉案土地4.5879亩位于该《复函》载明的先行用地范围以内。 2018年7月30日，犍为县扶贫和移民工作局与犍为县新民镇新塘村6组签订《岷江航电龙溪口枢纽工程土地征收协议书》，载明了征地面积、征收土地“两补费”标准和金额以及村民小组代表会议讨论决定有关安置事项等内容。 2018年12月29日，犍为县政府办公室向新民镇人民政府、县级有关部门作出犍府办函〔2018〕53号《关于印发〈岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇集体土地征收拆迁安置补偿实施方案〉〈岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇临时占地补偿标准〉〈岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇农村房屋拆迁安置实施办法〉的通知》。 经对涉案土地权属、面积以及青苗调查核实，犍为县政府于2019年1月3日向原告户支付涉案土地青苗费共计34643.6元。 2019年3月5日至3月7日，犍为县政府对原告户4.5879亩土地实施了清表行为，包括：旱地0.4693亩、园地4.1186亩。 2020年6月5日，自然资源部作出自然资函〔2020〕600号《关于岷江龙溪口航电枢纽工程建设用地的批复》，载明：同意犍为县、沐川县将农民集体所有农用地963.7008公顷（其中耕地555.9959公顷，含永久基本农田10.7722公顷）、未利用地60.2478公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地82.3439公顷；同意将国有未利用地1469.2173公顷转为建设用地，同时使用国有建设用地39.7225公顷。以上共计批准建设用地2615.2323公顷，由当地人民政府按照供地方案中的供地方式依法依规提供，作为岷江龙溪口航电枢纽工程建设用地。 一审法院认为，原、被告对于涉案土地属于先行用地批复范围内无异议，双方存有争议的问题的是被告对该范围土地上的青苗实施的清表行为是否合法。原告主张被告未取得征地批复，也未与原告达成补偿安置协议，强制推除原告的青苗无法定职权，是违法行为。被告则主张，涉案土地在先行用地批复范围内，且被告已对原告青苗进行了补偿，其清表行为系合法使用。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定：“抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。”前述规定对于特定情况下，未办理用地审批手续的先行用地行为予以了明确。本案中，岷江龙溪口航电枢纽工程项目系经国家发展和改革委员会批复同意建设的以航运为主，结合发电、兼顾供水，实现水资源综合利用的国家重点水利水电工程，系国家批准建设的基础工程、民生工程。因该项目施工难度大，建设周期紧，自然资源部办公厅于2018年6月15日批准同意该项目先行用地83.7061公顷，被告据此开展的先行用地工作符合前述规定。 在取得先行用地批复后，虽然现有法律、法规并未对先行用地程序作出明确的规定，行政机关亦应在充分保障土地使用权人合法权益的基础上采取适当的方式进行。具体而言，行政机关应当查清所需要使用土地的权属、面积、地上附着物及青苗的种类、数量等情况，并兑现被用地单位、群众的地上附着物和青苗补偿费，妥善处理好补偿问题才能先行用地。本案中，在取得涉案土地先行用地批复后，犍为县扶贫和移民工作局与原告所在集体经济组织签订了土地征收协议，被告也及时制定、印发了《岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇集体土地征收拆迁安置补偿实施方案》《岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇临时占地补偿标准》《岷江龙溪口航电枢纽工程新民镇农村房屋拆迁安置实施办法》。被告在实施涉案土地清表行为前，对涉案土地的权属、面积以及青苗进行了调查核实，并在清表前支付了原告青苗补偿费。现有证据能够证明被告先行使用涉案土地，对涉案土地清表尽到了适当注意义务，遵循了先补偿后用地的基本程序要求。 关于原告主张在被告未得取征地批复，也未与原告达成补偿安置协议的情况下推除原告的青苗无法定职权，且系强制清除的问题。一审法院认为，先行用地是为了实现公共利益急需使用土地时，经有权机关批准依法先使用土地，后补办相关手续的用地行为。先行用地与土地征收并非同一法律概念，原告在本案中将先行用地与土地征收两个概念相互混淆，其主张缺乏法律依据，一审法院不予支持。退一步讲，在案证据表明，被告在清除原告青苗前，原告已获得了涉案青苗补偿费，清表当日及清表后在提起本案诉讼前将近一年的时间内，原告均未对被告的清表行为提出异议。根据庭审情况，本案争议实质系后续的土地征收补偿争议，原告宜通过法定途径另行救济。 综上所述，被告经自然资源部办公厅批准，在先行用地批复范围内实施的清表行为并不违法。原告请求确认被告涉案行政行为违法的理由不成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告吴承国的诉讼请求；案件受理费50元，由原告吴承国负担。 吴承国上诉称：犍为县政府未有任何合法依据实施清表行为，未证明按省级标准足额补偿，未与上诉人签订补偿协议，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求：撤销（2020）川11行初18号行政判决，将本案发回重审或依法改判。 犍为县政府二审答辩称：岷江龙溪口航电枢纽工程系经国家发展和改革委员会、四川省发展和改革委员会批准的国家重大水利水电工程，自然资源部批准了先行用地，且先行用地最终获得了征地批准。犍为县政府清表前进行了广泛宣传，发布了相关公告，印发了有关安置补偿实施方案的文件，核实了涉案土地的基本情况，支付了青苗补偿费，清表行为并不违法。请求驳回上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，现有法律、法规未对先行用地程序作出明确的规定，但根据正当程序的要求，行政机关应在充分保障土地使用权人合法权益的基础上采取适当的方式进行。本案中，在取得涉案土地先行用地批复后，犍为县扶贫和移民工作局与吴承国所在集体经济组织签订了土地征收协议，犍为县政府也及时制定、印发了安置补偿文件。犍为县政府在实施涉案土地清表行为前，对涉案土地的权属、面积以及青苗进行了调查核实，并在清表前支付了吴承国青苗补偿费，遵循了先补偿后用地的基本程序要求。一审法院对犍为县政府在先行用地批复范围内实施的清表行为合法性的审查和评价，说理充分、结论正确，本院予以确认。而且，吴承国提出的上诉主张和理由，没有超出一审程序中提出的主张和理由，一审判决对这些主张和理由均已作了详尽的分析和回应，且释法说理并无不当，本院不再进行重复说理。 需要进一步指出的是，从吴承国提出的上诉主张和理由来看，吴承国与犍为县政府之间的争议实质上是土地征收补偿争议。对于土地征收补偿争议，吴承国宜通过法定途径另行寻求权利救济。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。吴承国要求撤销一审判决的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴承国负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘洪峰 审判员  杨 军 审判员  伍平会 二〇二一年四月三十日 书记员  庄子杨