重庆市第三中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）渝03行赔终3号 上诉人（原审原告）：姚世琼等61人，身份信息详见附件。 诉讼代表人：姚世琼，女，1975年8月20日出生,汉族，居民，住重庆市南川区。 委托代理人：周建明，男，1952年5月19日出生，汉族，住重庆市垫江县，现居住重庆市两江新区。 诉讼代表人：周立学，女，1963年9月18日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 诉讼代表人：余仕容，女，1967年4月5日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 被上诉人（原审被告）：重庆市南川区南城街道办事处，住所地重庆市南川区南城街道办事处南大街132号，统一社会信用代码11500384709479610E。 法定代表人：黎贵友，主任。 出庭负责人：韦军，副主任。 委托代理人：李先禄，重庆市南川区南城街道办事处工作人员。 上诉人姚世琼等61人因诉重庆市南川区南城街道办事处（以下简称南城街道办）规划行政赔偿纠纷一案，不服重庆市涪陵区人民法院（2020）渝0102行赔初11号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院审理查明，姚世琼等61人均系重庆市南川区***区小区业主，该小区于2014年10月经原重庆市南川区规划局规划验收合格并颁发《建设工程竣工规划核实确认书》，并由原重庆市南川区建设委员会颁发《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》，均无“老龄活动中心”的规划。2019年11月起，姚世琼等61人开始向居委会、南城街道办等有关单位反映在小区修建“老龄活动中心”事宜，南城街道办经咨询南川区规划部门后，重庆市南川区规划和自然资源局（以下简称南川区规资局）于2019年11月15日向南城街道办作出《回复》，告知：“你单位咨询是否应准许***区部分居民提出的自筹资金建设‘老龄活动中心’一事，经核实该地块未规划‘老龄活动中心’”。南城街道办遂告知姚世琼等61人因不符合规划而未获得批准。2019年12月，姚世琼等61人自行集资后，选择在小区空地上搭建了彩钢棚作为“老龄活动中心”。搭建期间，重庆市南川新城开发有限公司和小区物业管理公司工作人员出面劝说制止无果。2020年4月22日，南城街道办工作人员、重庆市南川新城开发有限公司工作人员和施工人员等组成工作队伍强制将该“彩钢棚”拆除，并将拆除后的建筑材料等放置在原地。 姚世琼等61人不服该拆除行为，于2020年4月27日向重庆市南川区人民政府（以下简称南川区政府）提出行政复议申请，请求确认南城街道办拆除行为违法，并责令恢复原状。南川区政府于同日受理后，于2020年7月20日作出南川府复〔2020〕16号《行政复议决定书》，认为：“姚世琼等61人在未取得任何行政许可的情况下，自行搭建彩钢棚作为‘老龄活动中心’的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《重庆市城乡规划条例》相关规定，搭建的建（构）筑物从性质上属于违法建筑，但该违法建筑属于规划城镇建设用地范围内，南城街道办发现该违法建筑后，应按照规定上报城乡规划主管部门并由城乡规划主管部门依法查处，经主管部门依法履行查处程序后，南城街道办可受区政府责成组织实施强制拆除，南城街道办无权直接将违法建筑强制拆除，因此属于违法行政行为。对于姚世琼等61人提出的‘恢复原状’要求不属于本次行政复议的审理范围。”由此，决定：“确认南城街道办强制拆除***区‘老龄活动中心’的具体行政行为违法”。 2020年7月30日，姚世琼等61人向南城街道办提出《行政赔偿申请》，请求立即在原址重新修建“老龄活动中心”，如不重新修建，则赔偿153000元。同时，提交赔偿计算清单：钢架棚48000元、加固柱1500元、水管、电线、线管、水表、电表、插板等10000元、平整场地、水泥、沙石2000元、工匠工资51800元、材料运输费42000元、代理费5000元、代表人误工费12500元。 2020年8月4日，南城街道办向姚世琼等61人发出《行政赔偿申请补正通知书》，告知缺少必要材料，要求在15日内补正以下材料：1、申请人基本信息和身份证复印件；2、代表人资格证明；3、证明“老年活动中心”为合法权益的材料；4、证明具体财产损害额度的相关依据材料。同日，南城街道办向姚世琼等61人发出《关于限期领回拆除废弃建筑材料通知书》，主要内容为：“周立学等61人未经办理规划许可搭建所谓的‘老年活动中心’于2020年4月22日被拆除，但你等61人当时虽在拆除现场却没有即时受领拆除的建筑材料，我们特安排专人予以照看，现限周立学等61人在接到本通知后7日内领回该拆除废弃建筑材料，若逾期不予受领，将视为放弃该废弃建筑材料的所有权，我们将作为无主物品处理”。 2020年8月8日，姚世琼等61人的代表人姚世琼、周立学、余仕容向南城街道办作出《关于限期领回拆除废弃建筑材料通知的说明》，认为：“被街道办拆除的老年活动中心摆在现场的建筑材料是我们的私人财产，贵机关是无权干涉的，也无权将我们的建筑材料按废弃无主物品处理，如果支持我们的行政赔偿第一项请求，要在原址重新修建老年活动中心，我们将积极配合腾空场地，将拆迁的建筑材料在7日内自行清除，供你们重新建设老年活动中心用地”。同日，姚世琼等61人亦向南城街道办作出《关于行政赔偿补正通知的说明》，并补充了61名申请人身份证复印件和推选代表人确认书，以及自筹资金出钱名单和金额等。 2020年9月4日，南城街道办向姚世琼等61人作出南城行赔不理〔2020〕1号《不予受理行政赔偿通知书》，认为并非所有违法行政行为必然产生行政赔偿，因申请人补充递交材料仍然缺少行政赔偿审理必须的“证明合法权益”材料且具体损失额度也没有证据佐证，故不予受理申请人的行政赔偿申请，申请人可在收集完整材料后再行提出申请。姚世琼等61人不服被告不予赔偿决定，遂于2020年9月21日向原审法院提起本案诉讼。诉讼请求为：1.撤销南城街道办作出的南城行赔不理〔2020〕1号《不予受理行政赔偿通知书》；2.判令南城街道办将违法拆除的***区老年活动中心恢复原状，或者赔偿损失153000元。 同时查明，2020年9月24日，南城街道办向姚世琼等61人发出《关于限期领回拆除废弃材料催告函》，再次催告姚世琼等61人领回废弃材料，并接此通知后立即与保管单位重庆敏洪物业管理有限公司联系，并与保管人结清代管费用后取回，若未及时取回，属于以默示方式抛弃拆除材料的所有权，将按无主财产处置变卖，并抵偿保管费用，届时若有剩余款项，将送交松林社区居委用于公益事业。该催告函通过邮寄方式于2020年9月25日送达。 本案庭审中，南城街道办出庭负责人表示：“对于姚世琼等61人要求建设养老中心这件事，我们会引起高度重视，可以联合规划、民政和其他相关部门就该问题共同研究，看能不能取得最好的解决办法。同时，该小区虽然没有规划老年活动中心项目，但搭建了运动器材等”。 原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关在行使行政职权时存在违法行为侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，姚世琼等61人主张赔偿的标的物为“老龄活动中心”，该中心系姚世琼等61人通过自行集资后修建的彩钢棚建（构）筑物，而该修建行为在开始前已经南城街道办咨询规划主管部门即南川区规资局，得到的答复为不符合规划要求，但姚世琼等61人仍坚持在无合法手续、无依法许可的情况下擅自在小区共有“空地”上修建“老龄活动中心”，且在修建过程中经相关人员劝阻制止仍坚持修建，严重违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第二款和《重庆市城乡规划条例》第四十八条等的规定，同时也侵害了其他大部分业主共有的共有权，因此应当进行否定性评价，对其行为形成的建（构）筑物并不具有合法财产权的属性，不应当予以保护。虽然姚世琼等61人因非法建设行为形成的建（构）筑物不应当进行保护，但不等同于任何人、组织或单位等可以进行处置，而仍应当按照法律、法规等规定依法进行处理，因此南城街道办作出的强制拆除行为即因超越法定职权和违反法定程序规定而被南川区政府确认为违法，该违法是对其行为性质的否定评价，应当承担行政责任。对于姚世琼等61人而言，因非受国家保护的财产权而亦不能因此取得向南城街道办主张国家赔偿的权利，因此，姚世琼等61人提出的恢复原状或者赔偿建设成本等损失于法无据，不应得到支持。对于拆除后的建筑材料等，南城街道办也依法履行了通知姚世琼等61人领回等义务，姚世琼等61人拒不领回后交由物业公司保管等也并无不妥，姚世琼等61人应当自行承担相应的法律后果。综上，姚世琼等61人的诉讼请求不应得到支持，该院依法予以驳回。 对于姚世琼等61人提出的应当规划建设老年活动中心事宜，属于全体业主共同利益，应当依法依规反映诉求，而不应自作主张自行在小区全体业主共有部分搭建彩钢棚建筑物等，也侵犯了大多数业主的合法权益，同时南城街道办对于姚世琼等61人反映的诉求，也在积极回应，包括在搭建前积极向规划部门咨询是否可行，在本案中也再次明确将会认真会同相关部门研究解决，故姚世琼等61人也应当给予理解和支持，并在法律、法规等规定范围内行事，共同构建和谐、安全、稳定、幸福的小区生活环境。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第九条、第十五条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第六十九条之规定，判决：驳回姚世琼等61人的诉讼请求。 上诉人姚世琼等61人不服原审判决，向本院提起上诉，请求请求撤销原判，改判由被上诉人南城街道办赔偿其因违法拆除的***区老年活动中心所造成的损失153000元。上诉人姚世琼等61人的上诉事实和理由是：1.南城街道办对姚世琼等61人自筹资金搭建的老年活动中心实施的强拆行为，已经被南川区政府以南府复〔2020〕16号《行政复议决定书》认定为违法。依据《国家赔偿法》第四条（四）项的规定，南城街道办强拆行为给上诉人财产造成的损失153000元应当予以赔偿；2.根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）和《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）文件规定，凡是新建城区和新建居住小区，要按标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。并且，国家是允许、鼓励社会力量举办养老机构的。而上诉人在搭建彩钢棚老年活动中心之前，三番五次往相关部门办公室跑手续却未获得批准。原审判决也查明小区建设时未将老年活动中心养老设施纳入规划的事实，表明规划建设本身存在违法，故不能将上诉人所搭建的老年活动中心彩钢棚作为非法建筑实施强拆。 被上诉人南城街道办答辩称，上诉人在明知***区没有“老龄活动中心”规划而不予批准的情况下，不听物业管理公司工作人员劝阻强行搭建彩钢棚,对非法搭建行为后果是能够预见的，其抢搭乱建的彩钢棚已被认定为违法建筑，不属《国家赔偿法》规定保护的合法财产。并且，上诉人非法搭建彩钢棚行为，事实上影响并侵害了其他更多小区业主的合法权益。同时，上诉人经多次催告而拒不领回拆下的物品，也并没有任何损失。关于“新建城区和新建居住小区，要按标准要求配套建设养老服务设施，要做到四同步”的文件精神，一是出台文件时间是在小区建成并验收合格之后，该小区没有适用文件精神的条件；二是文件精神只是具有指导意义，是鼓励性、倡导性的意见，在地方的具体工作中，还要根据实际情况来确定是否适用。 本院二审查明的事实与原审查明的相同，予以确认。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案中，南城街道办对南川区***区业主姚世琼等61人集资修建的“老龄活动中心”彩钢棚，组织人力实施强制拆除，并将拆下的建筑材料等放置原地的事实成立。但南城街道办实施的该强制拆除行为，因未经过城乡规划主管部门对姚世琼等61人所建“老龄活动中心”彩钢棚依法查处，以及南川区政府作出强制拆除该彩钢棚决定的法定程序，已经在姚世琼等61人申请的行政复议中，由南川区政府作出行政复议决定，确认为违法。故，姚世琼等61人有权依照上述法律规定，向南城街道办请求国家赔偿。南城街道办是赔偿义务机关，作为被告的主体适格。 根据查明的事实，姚世琼等61人在集资修建“老龄活动中心”彩钢棚前，已通过南城街道办向南川区规划部门咨询规划问题，获知在***区内没有建设“老龄活动中心”的规划。但姚世琼等61人仍在未取得规划建设许可手续的情况下，不顾相关人员劝阻和制止，强行在***区“空地”上搭建“老龄活动中心”彩钢棚，其行为明显违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一、二款和《重庆市城乡规划条例》第四十八条的规定。由此可见，尽管南城街道办涉案强拆行为被确认违法，但姚世琼等61人对该“老龄活动中心”彩钢棚也并不当然享有合法权益。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条规定，行政机关及其工作人员行使行政职权，实施违法行政行为，侵犯公民、法人或其他组织合法权益并造成损害的，该行政机关应当对受害人遭受的损失承担赔偿责任。而姚世琼等61人，以所建“老龄活动中心”彩钢棚被南城街道办违法强拆为由，诉讼请求南城街道办承担恢复原状或者支付赔偿金153000元的赔偿责任，并没有提供其合法权益遭受损失的充分证据。并且，诉讼中也没有证据证明南城街道办实施了暴力强拆行为，侵害了姚世琼等61人的合法权益以及扩大其损失。对于南城街道办拆除涉案“老龄活动中心”彩钢棚所残留原地的建筑材料部分，已经南城街道办多次通知姚世琼等61人领回，而姚世琼等61人拒不领回，由此造成的损失理应由姚世琼等61人自行承担。因此，姚世琼等61人要求南城街道办承担恢复原状或者支付赔偿金153000元的诉讼理由不能成立，其赔偿请求依法应予驳回。 关于姚世琼等61人主张的规划建设老年活动中心的问题，属于新建居住小区应当规划的配套建设养老服务设施范畴，涉及小区全体业主的养老服务权益。姚世琼等61人主张在***区建设老年活动中心，应当依法依规向有关职能部门提出诉求。职能部门也应当遵照有关推进养老服务发展的工作要求，结合当地实际情况，积极改进和完善工作措施，妥善解决居住小区养老服务设施建设中存在的不足问题。 综上所述，上诉人姚世琼等61人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案不收取案件受理费。 本判决为终审判决。 审 判 长 唐正东 审 判 员 刘厚勇 审 判 员 简元华 二〇二一年四月二十七日 书记员代 洁   附件：上诉人姚世琼等61人的身份信息。 上诉人（原审原告）：姚世琼，女，1975年8月20日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：肖长许，男，1961年6月15日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：陈永学，女，1957年1月15日出生，汉族，居民，住贵州省桐梓县。 上诉人（原审原告）：余永波，男，1966年4月13日出生，汉族，居民，住重庆市涪陵区。 上诉人（原审原告）：韦毅，女，1982年6月10日出生，汉族,居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：王思祥，男，1967年10月26日出生，汉族,居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：冉应吉，女，1963年12月21日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：胡大友，男，1966年4月7日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：何冬明，女，1954年11月18日出生，汉族，居民，住贵州省。 上诉人（原审原告）：陈运会，女，1965年1月21日出生,汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：毛述英，女，1933年1月6日出生,汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：吴珍秀，女，1971年1月12日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：杜志秀，女，1963年1月22日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：韦继华，女，1955年1月4日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：江小初，男，1950年11月13日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：冉中杰，女，1965年2月24日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：金小琴，女，1963年7月13日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：黎明伟，男，1973年11月25日出生,汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：谢成全，男，1965年12月25日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：周朝梅，女，1968年12月13日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：杨金福，男，1958年9月3日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：冯琪，男，1975年11月9日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：谢秀丽，女，1966年6月3日出生，汉族，居民，住重庆市涪陵区。 上诉人（原审原告）：李七元，男，1967年7月6日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：李光书，女，1950年10月4日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：张成安，男，1964年12月22日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：李顺贤，女，1968年8月18日出生,汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：周本兰，女，1967年11月3日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：王素英，女，1947年6月24日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：肖榜学，男，1942年8月24日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：韦进，女，1982年2月9日出生，汉族，居民，住济南市长清区。 上诉人（原审原告）：陈万芬，女，1975年1月3日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：李泽秀，女，1964年2月23日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：覃必英，女，1951年11月18日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：冯四容，女，1971年4月29日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：陈宗秀，女，1970年6月20日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：杨友兴，男，1959年12月8日出生，汉族，居民，住重庆市南川区 上诉人（原审原告）：荀述英，女，1936年12月10日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：刘庆，男，1948年1月21日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：谭文兰，女，1971年2月25日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：封忠才，男，1943年6月29日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：杨碧，女，1950年6月10日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：夏洪攀，男，1993年2月5日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：余仕容，女，1967年4月5日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：代冬生，男，1974年12月25日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：周立海，男，1958年3月16日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：肖长红，男，1969年5月18日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：刘胜明，女，1969年9月9日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：李瑞珍，女，1969年12月10日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：张德川，男，1970年8月14日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：刘梅，女，1988年5月1日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：肖莹，女，1992年12月16日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：张仁华，男，1964年12月25日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：韦润香，女，1964年10月13日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：夏祥伶，女，1987年7月5日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：周茂华，男，1956年11月26日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：何时九，男，1970年3月6日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：周春燕，女，1981年1月11日出生，汉族，居民，住重庆市合川区。 上诉人（原审原告）：李静，男，1983年8月25日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：毛益会，女，1964年8月10日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。 上诉人（原审原告）：周立学，女，1963年9月18日出生，汉族，居民，住重庆市南川区。