河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫14行终63号上诉人（原审被告）虞城县自然资源局，住所地河南省虞城县木兰大道东段北侧，统一社会信用代码11411425MB18234126。法定代表人杭明，局长。行政负责人吕目中，副主任科员。委托代理人周洪灿，河南木兰律师事务所律师。委托代理人胡长胜，该单位工作人员。上诉人（原审被告）虞城县城郊乡人民政府，住所地河南省虞城县嵩山路东段路北，统一社会信用代码11411425005847104A。法定代表人李宏立，乡长。行政负责人刘敏，副乡长。委托代理人周洪灿，河南木兰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）虞城县卓林家禽养殖场，住所地河南省虞城县城关镇诚信大道中段北侧108号，统一社会信用代码92411425MA46QKT512。经营者张新杰，男，1976年5月28日生，汉族，住河南省虞城县。委托代理人刘建峰，河南阳夏律师事务所律师。上诉人虞城县自然资源局、虞城县城郊乡人民政府（以下简称城郊乡政府）因被上诉人虞城县卓林家禽养殖场（以下简称卓林养殖场）诉其强拆行为违法一案，不服虞城县人民法院作出的（2021）豫1425行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月31日立案受理后，依法组成合议庭，于2021年4月13日公开开庭审理了本案。上诉人虞城县自然资源局的行政负责人吕目中和委托代理人胡长胜、周洪灿，上诉人城郊乡政府的行政负责人刘敏和委托代理人周洪灿，被上诉人卓林养殖场的经营者张新杰和委托代理人刘建峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，张新杰、高红霞夫妻系虞城县城郊乡孙门楼村委会大宋庄村民组村民，2011年夫妻二人在自家的承包地上建起了养殖场（虞城县红霞养殖场），并办理了动物防疫条件合格证。2019年5月13日，更名为卓林养殖场，经营者为张新杰，并办理了个体工商户营业执照。2016年10月2日，虞城县住房和城乡规划建设管理局对案涉养殖场进行了现场检查和现场勘验。2016年10月8日，在虞城县电视台发布公告寻找行政相对人并将公告张贴在养殖场。公告期间无人主张权利，经过查询确认养殖场未取得建设工程规划许可证。2016年11月21日，虞城县人民政府批准拆除案涉违法建筑。2016年12月6日，作出催告通知书和行政强制拆除公告张贴于养殖场。2017年6月21日，作出行政强制执行决定书张贴于养殖场。虞城县自然资源局和城郊乡政府于2019年11月5日对卓林养殖场进行了拆除。卓林养殖场不服，于2020年5月26日以虞城县人民政府为被告向商丘市中级人民法院提起行政诉讼。商丘市中级人民法院以错列被告为由驳回了起诉。河南省高级人民法院2020年11月26日作出终审裁定，驳回上诉，维持原裁定。卓林养殖场遂提起本案行政诉讼，要求确认虞城县自然资源局和城郊乡政府2019年11月5日对卓林养殖场的行政强拆行为违法。另查明，从2010年开始，虞城县城乡规划管理工作的职权先后由虞城县住房和城乡规划建设管理局、虞城县城乡规划管理中心、虞城县自然资源局行使。原审法院认为，一、关于起诉期限问题，卓林养殖场于2020年5月26日向商丘市中级人民法院提起行政诉讼，主张自己权利，至2020年11月26日终审才结束，卓林养殖场才知道对养殖场实施强拆的单位系虞城县自然资源局和城郊乡政府，故卓林养殖场提起行政诉讼未超过法定起诉期限。虞城县自然资源局辩称卓林养殖场的起诉超过起诉期限，缺乏事实根据和法律依据，不予采信。二、关于拆除行为是否违法的问题。河南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第七十五条规定，对违法建设项目无法确定建设单位或者所有人的，城乡规划主管部门应当通过公告媒体、违法建设现场发布公告等形式通知建设单位或者所有人依法接受处理，公告时间不少于三十日。公告期限届满仍无法确定建设单位或者所有人的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门予以拆除或者没收。对无法确定建设单位或者所有人的违法建筑是可以依照上述规定进行强制拆除。本案中，虞城县自然资源局提供的证据不能证明卓林养殖场的建筑物系无法确定建设单位或者所有人的，而虞城县住房和城乡规划建设管理局直接将涉案建筑物按照无主物进行公告，而后继续以公告送达的方式完成了行政强制执行程序。由于虞城县住房和城乡规划建设管理局未履行必要的调查义务，导致行为上剥夺了经营者的知情权、陈述申辩权以及救济权利等，属于程序违法，应予纠正。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。从虞城县自然资源局提供的证据来看，虞城县城乡规划管理中心从2017年6月21日作出行政强制执行决定书至2019年11月5日（实施强拆之日）时隔两年多，虞城县城乡规划管理中心对强制执行决定并未予以公告，而虞城县自然资源局在卷中提供的行政强制拆除公告是2016年10月6日虞城县住房和城乡规划建设管理局作出的，时间在行政强制执行决定作出之前，显然违反法定程序。综上所述，虽然卓林养殖场的建筑物未依法取得建设工程规划许可，属于违法建筑，但是由于虞城县自然资源局（原虞城县住房和城乡规划建设管理局、虞城县城乡规划管理中心），在执法过程中程序违法导致强制拆除涉案违法建筑物行为违法。原审法院遂判决确认虞城县自然资源局和城郊乡政府强制拆除卓林养殖场建筑物的行为违法。上诉人虞城县自然资源局不服一审判决，提起上诉称，1.一审时，虞城县自然资源局提交了相关证据，能够证明对涉案建筑物进行了深入调查，经过调查后，才认定涉案建筑物为无主违章建筑。2.2016年10月2日，虞城县住房和城乡规划建设局对孙门楼村委会副书记张文涛和村民孙宜平进行询问，又将涉案建筑物公告在现场张贴，并在电视台进行公告。涉案建筑物的权利人没有在法定期限内接受调查、主张权利或者自行拆除，故依法认定涉案建筑物为无主违章建筑。3.2016年12月6日，虞城县住房和城乡规划建设局作出行政强制拆除公告，涉案建筑物的当事人未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未自行拆除。虞城县城乡规划管理中心于2017年6月27日对涉案建筑作出强制执行决定书，依法进行拆除，符合行政强制法要求。原审判决确认拆除行为违法错误，请求撤销原审判决，改判驳回卓林养殖场的诉讼请求。上诉人城郊乡政府不服一审判决，提起上诉称，1.城郊乡政府系配合虞城县自然资源局拆除涉案无主违法建筑，程序合法。涉及无主违法建筑的认定，系虞城县自然资源局的职责范围。根据虞城县自然资源局提交的证据，能够证实认定涉案建筑物为无主建筑物的程序合法。上诉人依法拆除涉案违法建筑物，行为合法。一审判决结果错误，请求撤销一审判决，改判驳回卓林养殖场的诉讼请求。被上诉人卓林养殖场答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确。请求驳回上诉，维持原判。原审各方当事人提供的证据均已随案卷移送本院。二审中，各方当事人均未提供新证据。二审审理查明的事实与原审查明事实一致。本院认为，本案的争议焦点为上诉人虞城县自然资源局和城郊乡政府拆除被上诉人卓林养殖场的建筑物是否合法问题。根据《河南省实施办法》第七十五条规定，只有对违法建设项目无法确定建设单位或者所有人的，才可以通过发布公告等形式通知建设单位或者所有人依法接受处理。在实践中，应当对“通过发布公告等形式通知建设单位或者所有人依法接受处理”的适用情形严格把握，只有在经过调查、核实等程序后，确实无法确定违法建设项目权利人的，才可以适用上述条款进行“公告”程序。本案中，虞城县住房和城乡规划建设局未调查核实建筑物占压土地的权利人情况、未查询涉案养殖场的营业执照等备案登记情况，也未调查核实建筑物的规划审批情况，在仅询问了孙门楼村委会副书记张文涛和村民孙宜平的情况下，就直接认定被上诉人卓林养殖场的涉案建筑物为无主物，进而实施了强制拆除行为，系主要证据不足，程序违法。上诉人虞城县自然资源局联合上诉人城郊乡政府共同实施了被诉强制拆除行为，故一审法院判决确认两上诉人强制拆除行为违法正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人虞城县自然资源局和虞城县城郊乡人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长 冯 明审判员 牛 杰审判员 宋 冲二〇二一年四月十四日书记员 方乾荣