山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁15行初388号 原告：聊城市迅捷环保科技有限公司。住所地：聊城市东昌府区闫寺街道办事处秦庄村东300米路东。 法定代表人：密肖霞，总经理。。 委托代理人：李学文，济南长清诚业法律服务所法律工作者。 原告：聊城市迅晟环保科技有限公司。住所地：聊城市东昌府区闫寺街道办事处刁庄村站前北街东首。 法定代表人：密肖霞，总经理。。 委托代理人：李学文，济南长清诚业法律服务所法律工作者。 被告：聊城市东昌府区人民政府。住所地：聊城市东昌府区松桂路**。 法定代表人：巴海峰，区长。 出庭负责人：王磊，副区长。 委托代理人：邢建枢，山东同心达律师事务所律师。 委托代理人：田哲，山东同心达律师事务所律师。 被告：聊城市东昌府区住房和城乡建设局。。住所地：聊城市东昌府区松桂路** 法定代表人：武正乾，局长。 出庭负责人：许伟明，副局长。 委托代理人：邢建枢，山东同心达律师事务所律师。 委托代理人：田哲，山东同心达律师事务所律师。 第三人：瀚蓝城市环境服务有限公司。住。住所地：广东省深圳市南山区深圳湾科技生态园****7-21/div> 法定代表人：熊志乾，总经理。 委托代理人:杨梅，该公司法务专员。 原告聊城市迅捷环保科技有限公司（以下简称迅捷公司）、聊城市迅晟环保科技有限公司（以下简称迅晟公司）诉被告聊城市东昌府区人民政府（以下简称东昌府区政府）、聊城市东昌府区住房和城乡建设局（以下简称东昌府区住建局）继续履行行政协议一案，于2020年9月1日向本院提起行政诉讼。本院经委派聊城市行政争议审前和解中心和解，双方未能达成协议。本院于2020年10月15日立案后，向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月17日、2021年3月15日两次公开开庭审理了本案。原告迅捷公司和迅晟公司的法定代表人密肖霞及其委托代理人李学文，被告东昌府区政府出庭负责人王磊及委托代理人邢建枢、田哲，被告东昌府区住建局出庭负责人许伟明及委托代理人邢建枢、田哲，第三人瀚蓝城市环境服务有限公司（以下简称瀚蓝公司）委托代理人杨梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告迅捷公司和迅晟公司诉称： 一、被告应当继续履行原、被告双方签订的《城区乡镇粪污环保项目PPP合同书》及《补充合同》，依法确认原告拥有聊城市东昌府区域粪污收集、处理的独家经营权，被告应当采取相应的补救措施，减轻原告的经济损失，降低损害国家利益和社会公共利益。 2017年2月20日被告东昌府区政府授权东昌府区住建局为“东昌府区粪污处理环保项目”政府和社会资本合作模式（PPP）实施机构，行使政府有关职能。2017年6月28日东昌府区政府作出东昌政发[2017]66号文件《关于同意城区乡镇粪污环保采用政府与社会资本合作模式（PPP)的批复》和2017年7月2日东昌府区政府作出东昌政发[2017]67号文件《关于同意城区乡镇粪污环保项目实施方案的批复》,被告东昌府区住建局作为招标单位。2017年12月21日原告迅捷公司中标，中标内容：聊城市东昌府区城区乡镇粪污环保工程PPP项目。2017年12月30日，原告迅捷公司与被告东昌府区住建局签订了《城区乡镇粪污环保项目PPP合同书》，合同生效后，原告迅捷公司积极运作工程项目，因土地审批问题多次找中铁十四局协调，原告迅捷公司负责人密肖霞为该政府项目能够顺利落地、运营进行了大量的工作和经济投入，对合同签订的农村旱改厕粪污处理也积极进行，购买车辆13辆及设备，并作出PPP项目需要的大数据，顺利完成粪污处理，根据东昌政发[2018]1号规定，被告应当支付原告(可行性缺口补助）区政府补贴资金2347990.00元（2018年、2019年政府补贴金额）。2016年原告免费为被告区域内完成抽取粪污并处理和义务宣传旱改厕等工作。2018年原告与被告辖区九个镇、街道办事处签订了《农村无害化卫生厕所抽取协议书》。 2017年7月2日被告东昌府区政府授权聊城市昌泰城镇建设有限公司（以下简称昌泰公司）为域乡乡镇粪污环保项目的政府方出资代表，负责该PPP项目出资事宜，昌泰公司出资154.76万元，2018年2月4日昌泰公司和原告迅捷公司共同出资成立原告迅晟公司，注册资本3095.19万元，原告迅捷公司持股比例95%,昌泰公司持股比例5%。 2018年3月29日山东省财政厅作出鲁财金[2018]16号文件《关于公布山东省第四批政府和社会资本合作（PPP）》，批复山东省聊城市东昌府区城区乡镇粪污环保项目。被告将原告应当享有的政府财政资金非法挪用、扣押近一年多，致使整个项目无法正常推进，致使国家资产损失，对其项目负责人依法追究涉嫌渎职、挪用公款等犯罪行为的刑事责任。 2018年4月11日被告东昌府区政府文件（东昌政发[2018]17号）将城区乡镇粪污环保PPP项目政府补贴资金列入年底财政预算，该项目是东昌府区政府项目，被告东昌府区住建局是区政府委托的具体实施机构，被告东昌府区政府应当支付原告的政府补贴资金是经过东昌府区政府审批同意，由聊城市东昌府区财政局拨付。 2019年5月14日，被告东昌府区住建局（实施机构）与两原告签订了《补充合同》，合同约定原告迅晟公司认可接受PPP项目合同书的约束，履行PPP项目合同书约定的义务，并取得PPP项目合同书的全部权利。 二、被告在没有与原告解除行政协议的情况下，作出与《城区乡镇粪污环保PPP项目》完全重合的项目《聊城市东昌府区农村改厕后续管护长效机制项目》进行招标，增加国家资金投入，严重损害国家利益，也给原告造成经济损失；被告重合招标行为属于被告违约行为，也未能尽到作为行政机关应当履行的职责和合同义务。 2018年9月19日被告东昌府区政府《关于授予聊城市迅晟环保科技公司特许经营权的批复》，同意将东昌府区域内粪污处理特许经营权授予迅晟公司，该公司享有区域内粪污收集、处理的独家经营权，被告东昌府区政府和东昌府区住建局通过非法重复招标方式，于2020年2月25日将东昌府区域内粪污收集、处理经营权授予深圳市国源环境集团有限公司（后更名为瀚蓝公司，即本案第三人），被告严重违反双方签订的政府特许经营协议，两被告利用政府职能打压原告公司正常经营和项目的运营，被告在其管辖领导下的乡镇和街道办事处指示将城区粪污处理工程不交给原告完成，将城区粪污处理工程非法交给瀚蓝公司，被告在没有合法解除与原告行政协议的情况下，将区域内粪污收集、处理工程项目另以《聊城市东昌府区农村改厕后续管护长效机制项目》重合招标，擅自许可瀚蓝公司经营区域内粪污收集、处理的经营权，属于被告严重违约，并且给国家政府增加了财政负担，造成国家资金资产254.76万元（政府股权投资154.76万元和省政府下放奖补资金100万）的财产损失，给原告造成严重经济损失，项目重复招标重复支付政府补贴资金1500万元的极大浪费，该项目最终会对各级项目责任人、分管领导、一把手领导依法追责。 三、被告委托山东同心达律师事务所给原告送达的《律师函》，单方面解除行政协议行为无效，不属于行政权力授权范围。 两被告及其下属部门（镇、街道办）多方面打压、刁难原告正常经营和运作城区乡镇粪污环保PPP项目，给原告公司和政府造成巨大经济损失和社会影响。2020年2月19日，被告东昌区住建局委托山东同心达律师事务所给原告迅捷公司送达《律师函》，解除东昌府区住建局与原告方签订的《城区乡镇粪污环保项目PPP合同书》，两被告行为严重违反法律规定和合同约定。原告与被告签订的《城区乡镇粪污环保项目PPP合同书》及《补充合同》属于行政协议，两被告履行合同行为属于行政行为，具体行政行为只能由行政主体和授权其下属部门作出行政行为，被告委托山东同心达律师事务所做出单方面解除与原告的行政协议的行为不具备法律效力，属于无效。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以做出要求其履行协议的书面决定。被告未对原告不履行行政协议进行催告，也未作出要求原告履行协议的书面决定，证明原告已经履行了行政协议约定的义务，被告未按照约定履行行政协议，也未履行其行政职责。 综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项和第十五条第一款第一项之规定，特提起行政诉讼，请求：一、依法判决两被告继续履行2017年12月30日双方签订的《城区乡镇粪污环保项目PPP合同书》和2019年5月4日三方签订的《补充合同》；二、依法判令两被告向第二原告支付区政府补贴资金8932530.00元（含股份投资154.76万元）；三、依法判决两被告向第二原告支付所享有政府奖补资金305万元；四、依法判决两被告承担违约责任，并向两原告支付逾期支付违约利息779404元，并赔偿两原告经营损失300万元。五、依法被告东昌府区住建局与第三人签订的政府采购合同违法、无效。 被告东昌府区政府辩称：一、区政府并非涉案PPP项目合同主体，原告将东昌府区政府列为被告并主张权利属所诉主体错误，应依法予以驳回。首先，案涉项目合同书的合同相对人是原告与东昌府区住建局，东昌府区政府并不是合同一方主体，不应对案涉合同承担任何责任。其次，东昌府区政府在本案所涉项目中的职能主要是宏观监督管理，仅仅对该项目履行相关的审批、决议程序，这从原告起诉状中所罗列的诸多区政府作出的文件也可以看出，均是对案涉项目做出批复性意见，这仅仅是基于内部层级监督关系，对下级行政机关做出的，不产生外部法律效力的内部行为，不是对两原告作出的具体行政行为。因此，东昌府区政府与两原告之间没有发生任何行政法律关系。原告将东昌府区政府列为本案被告，没有任何法律依据。二、东昌府区住建局系案涉PPP项目的实施机构，属于东昌府区政府行政机关，虽然东昌府区住建局实施PPP项目是基于东昌府区政府的授权，但东昌府区政府授权行为不存在违法之处。东昌府区政府在该项目中的职能主要是宏观监督管理，其对该项目履行相关的审批、决议程序，并非是对原告作出具体行政行为，与原告之间没有发生具体的行政法律关系。东昌府区政府在该项目中履行相关审批、决议程序的职能也不影响案涉项目合同书的履行。在履行案涉项目合同书的过程中，作为合同一方主体的东昌府区住建局发现原告严重缺乏履约能力，存在出资不到位、项目建设停滞不前等一系列的违约行为，最终发函告知其解除合同，也是为了不使公共管理的目的落空，保障民生项目的顺利推行，不属于违反协议约定，更没有违反法律规定。而东昌府区政府作为授权方，为了涉案项目的积极推进，严格依法履行审批和决议程序，保障项目实现为民生服务的最终目标，更不存在任何的违法之处。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告东昌府区住建局辩称：一、原告诉状诉讼主体罗列不清，起诉请求不明不白，逻辑混乱。东昌府区政府不是本案适格被告。二、两原告缺乏履约能力且严重违约在先，由于其严重的违约行为，导致了合同目的不能实现。其主张继续履行案涉项目合同书、《补充合同》以及独家经营权的诉求无法得到支持。三、关于奖补资金的发放，无论从奖补资金的性质，还是从发放用途来讲，均可以印证并不存在答辩人刻意扣留不予发放的情形。四、被告按照案涉项目合同书所约定的违约责任及提前终止机制，委托律师向原告发出终止履行合同的《律师函》，是合法的权利救济。五、原告请求判令被告撤销第三人在东昌府区区域粪污收集、处理的经营权，没有任何的事实和法律依据；六、关于违约金。原告在违约在先的情况下，请求法院判令被告承担违约金，没有任何事实和法律依据，理应予以驳回。综上所述，本案中系原告没有按照合同约定积极履行合同，存在各种违约行为，从而造成案涉项目始终不能按照既定轨迹运转，最终导致合同目的不能实现，被告为了不使公共管理的目的落空，通过《律师函》的形式，告知其解除合同，没有违反法律规定。原告在自身违约的情况下，诉求继续履行合同并要求各项款项费用的主张显然不能成立。根据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条之规定，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 第三人瀚蓝公司同意两被告东昌府区政府和东昌府区住建局的答辩意见，同时另述称：一、东昌府区住建局授予第三人在聊城市东昌府区区域粪污收集、处理的经营权合法有效。2020年2月26日，东昌府区住建局采用公开招标采购方式，按照法律法规规定的程序，确定第三人为聊城市东昌府区农村改厕后续管护长效机制项目的中标人；2020年3月20日，东昌府区住建局和第三人签订了该项目的政府采购合同，第三人严格按照合同约定进场运营和提供服务。第三人在聊城市东昌府区区域粪污收集、处理的经营权是通过合法形式被东昌府区住建局授予的，合法的权利应得到法律有效保护。二、东昌府区住建局授予第三人在聊城市东昌府区区域粪污收集、处理的经营权不属于本案的审理范围。第三人并不是本案的当事人，东昌府区住建局和第三人的合同法律关系与本案所涉行政协议法律关系非同一法律关系，不属于本案审理的范围。三、原告无权提出撤销东昌府区住建局与第三人的合同。根据《中华人民共和国民法典》及相关法律规定，撤销权是合同当事人所拥有的权利，原告并非东昌府区住建局和第三人所签订的合同当事人，没有权利对东昌府区住建局和第三人的合同的撤销与否提出异议。综上所述，原告的诉求无任何事实和法律依据，请求法院依法判决驳回原告的诉求。 经审理查明：2017年12月21日，迅捷公司通过公开招投标方式，中标了聊城市东昌府区城区乡镇粪污环保工程PPP项目。2017年12月30日，东昌府区住建局（甲方）与作为社会资本方的迅捷公司（乙方）签订了《城区乡镇粪污环保项目PPP合同书》（以下简称《PPP项目合同》），合同对合同主体与合同体系、项目范围和期限、项目的融资、建设、运营、维护以及违约、提前终止及终止后处理机制等均进行了约定。其中，《PPP项目合同》“2.2合同主体”规定：（1）政府方：东昌府区政府已通过了本项目的实施方案，授权东昌府区住建局作为本项目政府方实施机构，以甲方的身份签署本协议。同时，东昌府区政府授权昌泰公司作为本项目的政府方出资代表，与社会资本方共同组建项目公司。（2）社会资本方：东昌府区政府依照相关法律法规，通过公开招标选定本项目的社会资本方为迅捷公司。中选社会资本方与昌泰公司共同在东昌府区设立项目公司，负责执行本合同项下乙方的权利义务。（3）项目公司：昌泰公司与迅捷公司根据中国法律，按照本协议约定的条件，在东昌府区成立项目公司，负责按照本协议约定的条件具体实施本项目。项目公司的设立目的在于履行本协议，接受甲方授予的特许经营权，遵循谨慎建设和经营的原则，负责投融资、建设、运营、维护城区乡镇粪污环保项目。 2018年2月4日，项目公司迅晟公司成立，迅捷公司持股比例95%，昌泰公司作为政府方出资代表持股比例5%。2019年5月14日，东昌府区住建局（甲方）、迅捷公司（乙方）、迅晟公司（丙方）三方签订《补充合同》，约定：1、自本合同签署之日起，《PPP项目合同》中乙方的权利和义务均转由丙方享有和承担，但涉及乙方专有的义务除外。2、丙方认可《PPP项目合同》的全部条款并无条件接受《PPP项目合同》的约束。3、《PPP项目合同》乙方已履行的义务和已经取得的权利全部归属于丙方。本协议为《PPP项目合同》的内容补充，为《PPP项目合同》不可分割的组成部分，与《PPP项目合同》具有同等法律效力。 2020年2月19日，受东昌府区住建局的委托，山东同心达律师事务所律师邢建枢、田哲向迅捷公司发出《律师函》，以迅捷公司的行为已构成违约为由，通知解除东昌府区住建局与迅捷公司签订的《PPP项目合同》。2020年2月27日，迅捷公司委托上海兰迪律师事务所发出复函，表示不同意解除案涉PPP合同，并要求继续履行该合同。 2020年2月25日，聊城市东昌府区农村改厕后续管护长效机制项目进行开标，2020年2月26日，东昌府区住建局发布第三人瀚蓝公司中标通知书，2020年3月20日，第三人与东昌府区住建局就聊城市东昌府区农村改厕后续管护长效机制项目签订《政府采购合同》。 原告迅捷公司和迅晟公司认为东昌府区政府和东昌府区住建局违约，遂以该两单位为共同被告向本院提起行政诉讼。 本院认为，从当事人的诉辩主张看，本案争议的问题颇多，但首先要解决的焦点问题是，东昌府区政府是否是本案的适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。”本案中，原告因履行《PPP项目合同》发生争议，其要求继续履行《PPP项目合同》，并要求确认东昌府区住建局与第三人签订的《政府采购合同》违法无效，但上述《PPP项目合同》、《政府采购合同》的签约主体均为东昌府区住建局，而非东昌府区政府。虽然东昌府区住建局签订上述合同是受东昌府区政府的授权，但这种授权既是一种内部的授权，也有相应的法律依据或者说是法律的间接授权，而不能认定是委托。《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款规定，直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。第八条第五项规定，公示期满，对中标者没有异议的，经直辖市、市、县人民政府批准，市政公用事业主管部门与中标者签订特许经营协议。据此，东昌府区住建局为本案适格被告，东昌府区政府不是本案适格被告，原告对东昌府区政府的起诉依法应予驳回。 根据行政诉讼法级别管辖的规定，本案在驳回原告对东昌府区政府的起诉后，原告对东昌府区住建局的起诉应由基层人民法院管辖。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 一、驳回原告聊城市迅捷环保科技有限公司、聊城市迅晟环保科技有限公司对被告聊城市东昌府区人民政府的起诉； 二、本案移送聊城市东昌府区人民法院管辖。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  孙金昌 人民陪审员  张 振 人民陪审员  张 民 二〇二一年四月十五日 法官 助理  高世宁 书 记 员  吴晨茜