广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终1637号上诉人（原审原告）：黄敏旺，女，1953年8月29日出生，汉族，住广东省中山市西区。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：张天国，广东弘力律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府，住所地广东省广州市越秀区东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：邓凯、王晓琼，均系广东省司法厅工作人员。上诉人黄敏旺因诉被上诉人中山市人民政府、广东省人民政府行政补偿及行政复议案，不服中山市中级人民法院（2020）粤20行初55号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，中山市人民政府于2011年3月17日作出〔2011〕5号《市府常务会议决定事项通知》，由该府西区办事处负责马山片区旧城改造项目的征收拆迁、安置房建设等工作。该项目需征收黄敏旺所有的位于中山市西区某广场C座165卡房产一宗，国有土地使用权证号为：中府国用（2001）字第2XXXX4号，土地使用权面积为3.04平方米，房地产权证号为：粤房地证字第C3XXXX68号，房屋建筑面积为15.35平方米，认定建筑面积为20.2平方米。2011年10月13日，西区办事处在《中山日报》上刊登《马山片区旧城改造项目征收评估机构公开邀请公告》，邀请符合资质要求的评估机构进行报名。2011年11月23日，西区办事处发布《摇号选定马山片区旧城改造项目评估机构的公告》，告知马山片区居民商户，由于无法就评估机构的选定达成一致意见，因此需通过摇号选定3家评估机构对马山片区旧城改造项目进行评估以及摇号选定评估机构规则程序。2011年11月30日，西区办事处发布《摇号选定马山片区旧城改造项目评估机构结果公告》，告知选定的三家评估机构为中山市正大土地房地产评估有限公司（以下简称正大公司），中山市中正德信土地房地产估价有限公司（以下简称中正德信公司），中山市中土房地产估价咨询有限公司（以下简称中土公司），其中正大公司为牵头单位，此次摇珠过程经中山市桂山公证处公证，并于2011年12月9日出具公证书。2013年1月1日，西区办事处向马山片区各居民商户发出《关于马山片区旧城改造项目征收补方案征求意见与登记房屋户型需求的通知》，开展征收补偿方案的征求意见工作，并登记居民商户对调换房屋的户型需求。2013年4月18日，西区办事处发布《马山片区旧城改造项目征收补偿方案征询意见结果的通告》，将马山片区旧城改造项目征收补偿方案告知涉案片区的居民商户征询意见的结果，根据该通告的内容，对涉案征收补偿方案拥有投票权的宗户数为2197户，同意该方案的宗户数为1132户，同意率为51.52%，反对该方案的宗户数为43户，反对率为1.96%。2014年11月27日，中山市人民政府作出《关于西区旧城改造项目（马山片区）房屋征收补偿方案公示征求意见的公告》（中府函〔2014〕446号），将涉案片区房屋的征收补偿方案进行公示，公示期为30日，该方案的主要内容为：1.补偿对象为纳入本次征收范围内的土地使用权人以及房屋所有权人、房屋使用人；2.补偿面积指套内建筑面积与共有建筑面积之和；3.补偿方式为三种货币补偿、产权调换、货币补偿产权调换相结合；4.有关货币补偿、产权调换及福利承租户、居住困难户安置、停产停业损失的补偿、征收补助、征收奖励、整体按期搬迁奖、其他征收补助奖励数额的方案。该公告于2014年11月30日张贴于祥和街2巷1号，并于2014年12月1日发布于《中山日报》。2018年3月1日，正大公司、中正信德公司、中土公司出具黄敏旺房产的《房地产估价报告》，上述估价报告的价值时点为2015年2月12日，房屋的建筑面积为20.2平方米，土地分摊面积为3.04平方米，征收价值为164691元。2018年6月24日，西区办事处向黄敏旺送达了《西区旧城改造暨服务业试验区项目（暂名）征求意见的通知、规则、时间安排、登记表以及注意事项与相关说明》、《西区旧城改造暨服务业试验区项目（暂名）征收决定与征收方案（征求意见稿）》、《西区旧城改造项目（马山片区）房屋征收补偿方案实施细则》、《西区旧城改造暨服务业试验区项目（暂名）被征收房屋与土地的分户（宗）补偿价格清单》（马山片区）、《西区旧城改造暨服务业试验区项目（暂名）各类装修、产权之外房屋、构筑物、附着物的补偿标准》（征求意见稿，附件4、附件5）、《星月彩虹花苑（第一期）规划设计图册、交楼标准、质量承诺与调换房屋（商铺）的调换价格、优惠价格、出售价格、评估价格清单》、《星月彩虹商住小区物业管理、车位租售及房屋统一装修事宜、统一装修图册》（征求意见稿）、《房地产估价报告》（分户评估报告）、《马山片区征收观念问卷调查结果清单》、《西区旧城改造项目征询意见登记清单（马山片区）》。2018年11月5日，中山市西区“三旧”改造办公室出具《关于对某广场X座XXX卡补偿方案的补偿总额调整的说明》，将2013年西区旧城改造项目公布的《西区旧城改造暨服务业试验区项目（暂名）被征收房屋与土地的分户（宗）补偿价格清单》中有关上述房产的价值补偿单价调整为8325元/平方米，补偿总额调整为201697元。2018年12月13日，西区办事处向中山市人民政府提交《关于对西区旧城改造项目某广场X座XXX卡被征收房屋下达征收补偿决定的请示》（西办〔2018〕111号），称在征收决定规定的签约期限2016年12月31日内未能与房屋居住人达成补偿协议，且该户居住人也未能在指定的期限内签订补偿协议，因此申请中山市人民政府对该户下达征收补偿决定。2019年2月1日，中山市人民政府作出《中山市人民政府房屋征收补偿决定书》，对某广场X座XXX卡实施征收，登记建筑面积共15.35平方米，认定建筑面积为20.2平方米，登记土地面积为3.04平方米，补偿决定的内容为：被征收房产的权利人可选择以下两种补偿方式：（一）全部货币补偿，总额为200425元，上述金额未包含征收奖励及装修补偿；（二）房屋产权调换的房屋由摇珠选定，调换房屋位于星月彩虹花苑（第一期），中等物业管理区域商铺，彩云上街1楼4号，建筑面积为14.62平方米，差额（被征收房屋总额减调换房屋价值总额）10949.8元给予货币补偿，补偿金额未包含装修补偿及征收奖励；（三）若被征收房屋权利人在本补偿决定发生法律效力之日起30日内未到房屋征收部门办理房屋征收与补偿手续，则视为被征收房屋权利人放弃“征收补偿方式（一）”，而选择“征收补偿方式（二）”。该决定书的附件对被征收房屋的价值补偿总额进行了补充说明，因房地产评估总额为164691元，而补偿方案附件《西区旧城改造项目（马山片区）被征收房屋与土地的分户（宗）补偿价格清单》的房屋价值补偿总额为168165元，因补偿方案的补偿金额高于评估报告的评估总额，故按照补偿方案的房屋价值补偿总额进行补偿。征收补助26260元，征收奖励0元，装修补偿0元，共计194425元。搬迁与迁移费补偿6000元，补偿总额为200425元。上述征收补偿决定作出后，于2019年2月14日张贴于某广场X座XXX卡的大门。黄敏旺认为上述征收补偿决定的补偿金额明显低于现在的市场价格，且置换房屋明显不合理，遂于2019年3月18日向广东省人民政府申请行政复议，广东省人民政府经审查后，作出《行政复议决定书》（粤府行复〔2019〕211号），维持上述房屋征收补偿决定。黄敏旺仍不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求撤销上述补偿决定和《行政复议决定书》（粤府行复〔2019〕211号）。原审法院另查明：2015年2月12日，中山市人民政府作出国有土地上房屋征收决定书，征收包括涉案房屋在内的房屋，征收部门为西区办事处。2015年2月17日，上述决定在《中山日报》公告。原审法院认为，本案为不服中山市人民政府的行政征收补偿决定，对于中山市人民政府作出的涉案房屋征收补偿决定，应进行全面审查。在职权依据方面，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”以及第五条第一款“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的”的规定，中山市人民政府作为本市县级以上人民政府负责本市范围内的房屋征收与补偿工作并作出涉案征收补偿决定职权依据充分，中山市人民政府委托西区办事处承担其辖区内房屋征收补偿的具体工作，符合上述法律规定。从中山市人民政府作出的涉案房屋征收补偿决定的内容上来看，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的规定，涉案征收补偿决定载明了两种补偿方式，分别为货币补偿、产权调换，给予了黄敏旺选择权，符合上述规定。对于被诉征收补偿决定中两种补偿方式的合法性、合理性，原审法院分析如下：第一，货币补偿方式。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”的规定，在进行征收补偿时，应以评估的方式来确定被征收房产的价值，而评估程序就包含了以下几个方面：首先，评估机构的确定。根据该条例第二十条第一款“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。……”的规定，评估机构的选定则应先协商，协商不成时再由其他方式决定。本案中，西区办事处在与征收片区的居民及商户就评估机构的选定无法达成一致意见，遂于2011年11月23日发布《摇号选定马山片区旧城改造项目评估机构的公告》，告知该片区的被征收房产的权利人将以摇珠的方式选定评估机构，符合上述法律规定，程序合法。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第五条第一款“……房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担”的规定，西区办事处于2011年11月30日发布《摇号选定马山片区旧城改造项目评估机构结果公告》，告知被征收房产的权利人经公证摇珠，选定的三间评估机构分别为正大公司、中正德信公司、中土公司，西区办事处选定评估机构的程序亦符合上述办法的规定。其次，对于评估对象的面积确定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估”的规定，在确定评估对象的产权面积时，应以权属证书所登记的建筑面积为准，本案中，上述三间评估机构作出的《房地产估价报告》中，将涉案房屋登记的建筑面积20.2平方米作为评估标的物的评估面积，符合上述法律规定。再次，对于房屋价值评估时点的确定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”的规定，评估时点为2015年2月12日，虽然该时点并非涉案征收决定公告之日，但由于征收决定公告之日为2015年2月17日，与评估时点仅相差5日，通常情况下，房屋价值不会产生大幅的波动，黄敏旺也未提交证据证明其房屋价值在此期间有降低。因此，上述估价报告并不因此瑕疵而无效，原审法院对于上述评估报告所确认的房屋评估价格予以确认。黄敏旺在收到了上述《房地产估价报告》以及分户评估报告后，未提出异议，西区办事处遂将《房地产估价报告》的房屋价值总额与《西区旧城改造项目（马山片区）被征收房屋与土地的分户（宗）补偿价格清单》进行比较，由于上述清单中所列的补偿价值高于《房地产估价报告》所评估出的房产价值，西区办事处按照补偿数额高的价值作为给予涉案房产权利人的拟补偿金额，更有利于被征收房产的权利人，对于上述补偿金额，原审法院依法予以确认。第二，关于实物补偿方式。本案中，西区办事处在进行征收补偿时，涉案被征收房屋已按法定程序进行评估，中山市人民政府按照上述评估价确定了用于产权置换房屋的价值并无不妥，按照上述标准，中山市人民政府向黄敏旺提供调换房屋，建筑面积为14.62平方米，差额（被征收房屋总额减调换房屋价值总额）10949.8元给予货币补偿，与黄敏旺被征收房屋价值相当，亦无不妥。因此，中山市人民政府作出的涉案房屋征收补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，原审法院依法予以维持。广东省人民政府作出的行政复议决定，维持了上述房屋征收补偿决定也正确，原审法院一并予以维持。黄敏旺提出中山市人民政府在作出涉案房屋征收补偿决定时未组织听证的主张，对此，本案中，西区办事处发布了《马山片区旧城改造项目征收补偿方案征询意见结果的通告》，将马山片区旧城改造项目征收补偿方案告知涉案片区的居民商户，征询意见的结果反对该方案的宗户数为43户，反对率为1.96%，因此，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”的规定，中山市人民政府未就该方案组织听证并无不妥，而且中山市人民政府在作出涉案房屋征收补偿决定之前已充分听取了马山片区被征收房屋权利人的意见，保障了黄敏旺的陈述申辩权利，因此，原审法院对于黄敏旺提出的上述主张不予支持。综上，黄敏旺起诉要求撤销涉案房屋征收补偿决定的理据不足，中山市人民政府所作的征收补偿决定合法，原审法院对此依法予以维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回黄敏旺的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由黄敏旺负担。黄敏旺不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，加判提高补偿金额，其主要理由有：（一）原审审判程序违法。一审庭审没有法庭辩论，庭后签字时书记员问上诉人要房还是要补偿款，上诉人不懂法，说了句要房子，随后书记员用笔将庭审笔录中的补偿款划掉，只留下要房屋。庭审笔录打印后不得涂改，书记员并无调解义务，修改笔录让我签字属于违法行为。（二）评估基准日违法。一审判决认为“评估时点为2015年2月12日，虽然该时点并非涉案征收决定公告之日，但由于征收决定公告之日为2015年2月17日，与评估时点仅相差5日，通常情况下，房屋价值不会产生大幅的波动，黄敏旺也未提交证据证明其房屋价值在此期间有降低”，首先违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”的规定，且上诉人1996年购买涉案商铺时价格时181800元，时隔20年，价格不增反降低2万元左右，评估价仅164691元，上诉人完全有理由怀疑评估报告失实。上诉人的商铺是临街商铺，购买价高于非临街商铺和住房，其补偿标准亦应高于非临街商铺和住房。征收补偿决定书无发文字号，违反《国家行政机关文书处理办法》。（三）停产停业损失未补偿。被上诉人主张上诉人未缴税，不属于营业中，不存在停产停业损失。那是因为前三年属于免税期，第四年缴税了，该地区从2011年开始进入拆迁，进行旧城改造调查，受拆迁征收影响，后面无法出租。（四）实物补偿方式违法。补偿决定提供的住房是距离被征收不动产很远的星月彩虹花苑，并非改建地段或者附近地段。请求判令被上诉人在同等位置建商铺，让上诉人回迁。被上诉人中山市人民政府辩称：（一）一审庭审程序合法。经过了法庭调查、质证、辩论环节，签署庭审笔录。（二）不符合停产停业损失补偿条件。该府一审提供《黄敏旺被征收房屋室内清点证明》和2011-2019年涉案商铺现场照片，证明该商铺一直处于关停状态，没有营业，黄敏旺也没有提供缴税凭证，不符合补偿方案所规定的停产停业损失补偿条件。（三）产权调换方式合法。安置商铺距离改造区域1.3公里左右，符合就近调换的规定。马山片区建成历史较久，基础设施落后，道路拥挤，人口不断外迁，片区生活环境较差，商业氛围日渐没落。相反，安置区周边1公里内有彩虹大道、翠景道、北环路及京珠西线等城市快速通道，四通八达，紧邻西区彩虹湿地公园、中山市中医院、中山市西区中心小学、已新建成的2所幼儿园，周边还有中山本土商业人气最旺的大信新都汇商业综合体、香港商业开发的棕榈彩虹商业综合体、彩虹市场等商业生活配套，安置房所在区域房价与2015年比较已经翻了几倍。（四）黄敏旺收到评估报告后没有申请复核，且货币补偿未以评估报告为依据。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人广东省人民政府辩称：（一）行政复议受理程序合法。该府依法受理黄敏旺行政复议申请，邮寄送达了《行政复议受理通知书》，同时向中山市人民政府发出《提出行政复议答复通知书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定。（二）行政复议审查程序合法。中山市人民政府收到《提出行政复议答复通知书》后，依法向复议机关提交《行政复议答复书》及相关证据材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。经审查相关证据、依据和其他有关材料，复议机关查明后认为：中山市人民政府依职权按照征收补偿方案作出涉案房屋征收补偿决定书，并在涉案房屋征收补偿决定书中列明货币补偿、房屋置换补偿、搬迁费等法定补偿事项，符合相关法律规定。（三）行政复议决定程序合法。该府在法定审查期限内依法作出涉案行政复议决定，维持了原具体行政行为，并依法送达双方，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十一条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的规定。请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案为行政补偿及行政复议纠纷，根据双方二审诉辩意见，二审争议焦点是，一审庭审程序是否合法，补偿决定的实物补偿方式是否合法，货币补偿方式是否合法。第一，关于一审庭审程序是否合法问题。根据一审庭审笔录，一审庭审设有法庭辩论环节，保障了各方当事人的辩论权。一审庭审笔录并没有被笔划掉的要补偿款等字样，相反，笔录中保留了黄敏旺“要赔一套房，不要钱”和“不选择置换房屋”的矛盾陈述。黄敏旺上诉主张一审庭审没有辩论环节，庭后书记员修改笔录再要求她签名，与事实不符。第二，关于实物补偿方式是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款规定：“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”涉案项目属于旧城区改建，但黄敏旺被征收的不动产不是个人住宅，而是商铺，不适用上述规定。黄敏旺上诉主张应原址回迁，缺乏法律依据，本院不予支持。况且中山市人民政府提供的彩虹片区安置商铺，也属于就近地段的房屋，并无不妥。第三，关于货币补偿方式是否合法问题。本案中，货币补偿未以评估报告为依据，故评估报告选取的评估基准日是否合法，均与补偿决定的合法性无关。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条规定：“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”说明停产停业损失以被征收前确有效益为前提，但本案中并无证据证实征收启动前涉案商铺仍在出租，故涉案补偿决定不含停产停业损失补偿，并无不妥。黄敏旺上诉主张应补偿其停产停业损失，证据不足，本院不予支持。综上，原审判决正确，依法应予以维持。黄敏旺上诉请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求并加判提高补偿金额，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄敏旺负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二一年四月十二日书记员  林希翱