安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖行终464号 上诉人（一审原告）汪某2，男，1986年9月9日出生，汉族，住安徽省潜山市。 上诉人（一审原告）凌某，女，1988年3月8日出生，汉族，住安徽省潜山市。 上诉人（一审原告）汪某1，男，2016年6月26日出生，汉族，住安徽省潜山市。 法定代理人汪某2、凌某，系汪某1父母，自然身份状况同上。 被上诉人（一审被告）潜山市人民政府，住所地安徽省潜山市潜阳路370号，统一社会信用代码11340824003128229A。 法定代表人梅耐雪，该市市长。 委托代理人葛满生，安徽安潜律师事务所律师。 上诉人汪某2、凌某、汪某1因诉潜山市人民政府土地征收行政补偿一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2020）皖08行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 汪某2、凌某、汪某1在一审中诉称：原告汪某21986年9月9日出生在潜山市××村××组，一直享受河湾组土地承包经营权至今，原告凌某与汪某2结婚后于2013年5月将户口迁入潜山市××村××组，2016年6月26日生育原告汪某1。潜山市318国道（南外环）改线工程实施过程中，三原告所在河湾组土地被征收，已生效的（2015）潜民一初字第00228号民事判决认定原告汪某2为该村集体经济组织成员，并判决其依法享受被征土地的收益分配权，但潜山市土地房屋征收补偿安置服务中心（以下简称潜山市补偿安置中心）于2020年3月31日公示的《潜山市梅城镇太平村河湾村民组劳动力安置人口认定名单》中不包括三原告。2020年4月9日，原告向潜山市补偿安置中心提出公示异议，该中心于当天以潜征字〔2020〕15号进行了回复，其依据潜山市自然规划和城市规划建设管理联席会议纪要中梅城镇河湾村劳动力安置原则第①条“国家机关、事业单位或国有企业工作人员及其子女不享受劳动力安置”之规定，认定三原告不享有劳动力安置政策。原告认为潜山市补偿安置中心片面理解联席会议精神，该条规定的国有企业工作人员应是具有国有身份的在编工作人员，原告只是国有企业的劳动务工人员，不具有国有员工身份，并不能享受国有企业工作人员相应的社会保障，其户口一直在原籍，且已生效的法院文书也认定了原告汪某2为该村集体经济组织成员，并判决其依法享受被征土地的收益分配权，潜征字〔2020〕15号回复函剥夺了三原告的应得利益。请求：确认潜山市人民政府不履行认定三原告享受劳动力安置的行政行为违法,并判决潜山市人民政府作出认定三原告享受劳动力安置的行政行为。 一审法院经审理查明：原告汪某21986年9月出生在潜山市××村××组，2004年9月因升学将户口迁至安徽省蚌埠市，2008年7月大学毕业后汪某2进入安徽海螺水泥股份有限公司工作，随后将户口迁至该公司所在的安徽省芜湖市。2011年4月汪某2将户口迁回潜山市梅城镇太平村下洲组集体户，2015年8月又将户口从下洲组集体户迁至河湾组。2018年3月汪某2离开安徽海螺水泥股份有限公司，进入安徽海螺集团有限责任公司从事会计工作至今。原告凌某1988年3月出生在湖南省株洲市荷塘区，2013年5月与汪某2登记结婚，同月将户口从湖南迁至潜山市××村××组。2010年5月至今，凌某一直在安徽海螺物资贸易有限责任公司从事会计工作。原告汪某2、凌某与所在公司均签订有书面劳动合同，并享受“五险一金”待遇。2016年6月，汪某2、凌某生育儿子汪某1。 2012年8月12日，因318国道（县城南外环）改线工程及县城规划需要，潜山县土地征收办公室（以下简称潜山县征收办）代表潜山县人民政府与梅城镇太平村签订征地协议书，其中第七条约定，如太平村河湾组土地全部征收则和其他组同等享受劳动力安置等政策。 2018年8月，潜山撤县设市，撤销潜山县，设立县级潜山市。2019年3月30日，潜山市土地征收与补偿办公室（原潜山县征收办）更名为潜山市补偿安置中心。2020年3月31日，潜山市补偿安置中心对潜山市××村××组劳动力安置人口认定名单进行公示，三原告不在上述名单之列。2020年4月8日，三原告提交《公示异议书》，要求予以答复；2020年4月14日，潜山市补偿安置中心作出《关于劳动力安置人口〈公示异议书〉的回复》（潜征字〔2020〕15号），答复三原告称，2020年3月31日的公示名单是依据同年3月9日召开的潜山市自然规划和城市规划建设管理联席会议的决定作出，根据该会议明确的“国家机关、事业单位或国有企业工作的人员及其子女不享受劳动力安置”的安置原则，三原告不享受劳动力安置。三原告不服，遂提起本案诉讼。 另查明：2015年1月原告因承包地征收补偿费分配纠纷起诉潜山县梅城镇太平村河湾村民组，经法院生效判决认定，原告具有河湾村民组集体经济组织的成员资格，应当享有本组其他成员同等的收益分配权。 再查明：2020年11月23日，潜山市自然资源和规划局、潜山市补偿安置中心共同向该院出具《关于对＜潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法＞相关规定的解释》，对原潜山县人民政府于2013年6月3日发布的《潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》第十七条第三款“在人社部门认可的国家机关、事业单位或国有企业供职的人员”作出解释，其中在人社部门认可的国有企业供职的人员是指国有独资、国有控股、国有参股公司，通过人社部门招聘的或者自主招聘的，与企业签订劳动合同，享有“五险一金”待遇的在职人员。 一审法院认为，本案争议焦点为：一是被告主体是否适格；二是原告是否符合劳动力安置的条件。 关于争议焦点一。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。本案中,潜山县征收办代表潜山县人民政府与原告所在的太平村签订《征地协议书》，并约定河湾组土地全部征收则和其他组同等享受劳动力安置等政策。同时，对原告是否进行劳动力安置，被告设立的联席会议拥有最终决定权。因此，潜山市人民政府是本案的适格被告。 关于争议焦点二。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。潜山县征收办与梅城镇太平村民委员会签订的《征地协议书》第二条，对上述法定的征收土地补偿项目含土地补偿费、安置补助费、宅基地及地上物补偿等约定了补偿标准。而第七条则另行约定了如村民组土地全部被征收，可与其他村民组同等享受劳动力安置政策。由此可见，劳动力安置并非法律、法规规定的征收土地补偿项目,而是潜山市人民政府考虑到县城规划区内土地被全部征收的农村集体经济组织人员的生活出路、就业等问题而自行制定的土地补偿政策。为失地农民提供劳动力安置房补偿，目前没有法律、行政法规的统一规定。据此，潜山市人民政府作出的关于劳动力安置的相关规范性文件，是原告能否享受劳动力安置的依据。原告提供的民事判决书，虽可证明其与本村民组其他成员同样享受征地补偿款及青苗补偿费，但不能证明其当然属于劳动力安置对象。 《潜山县城规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》第十七条第四款规定：“具有本地合法户籍，但属下列情形之一的，不计入安置人口：......4、其他不符合安置人口的人员”。潜山市自然规划和城市规划建设管理联席会议对劳动力安置明确以下原则：“国家机关、事业单位或国有企业工作的人员及其子女不享受劳动力安置”，该原则是对前述“其他不符合安置人口的人员”的具体规定。如前所述，因劳动力安置系潜山市人民政府为解决失地农民生活出路、就业等问题而自行制定的土地征收补偿政策，属法定补偿项目之外的补偿，故对该补偿待遇的分配，在保证政策执行尺度统一的前提下，对当地政府制定的分配原则应予尊重。本案中，汪某2的工作单位安徽海螺水泥股份有限公司、安徽海螺集团有限责任公司及凌某的工作单位安徽海螺物资贸易有限责任公司，均属于国有控股或参股公司，汪某2、凌某与所在单位签订劳动合同，享受“五险一金”待遇，根据潜山市自然资源和规划局及潜山市补偿安置中心的解释，汪某2、凌某属于国有企业供职的人员。据此，汪某2、凌某及其子汪某1不应计入劳动力安置人口，不属于劳动力安置对象，二原告要求被告履行劳动力人口安置的法定职责没有事实和法律依据，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告汪某2、凌某、汪某1的诉讼请求。案件受理费50元，由原告汪某2、凌某、汪某1负担。 汪某2、凌某、汪某1上诉称：一审庭后主动收集证据，不符合法定程序，不能作为裁判依据；一审认定其三人不属于劳动力人口安置对象违反征地协议约定，亦损害未成年人合法权益，认定劳动力人口安置不属于征地补偿项目而属于自行制定的补偿政策错误，会议纪要和对补偿安置政策的解释不符合解释规则，不能作为裁判依据。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。 潜山市人民政府答辩称：汪某2、凌某系在国有企业共职人员，不是农业户口，不在集体经济组织常住，故其三人不属于劳动力安置对象。会议纪要和对补偿安置政策的解释是有权机关对规范性文件条文的具体解释，在解释主体和解释规则上均符合法律规定，其对类似情况的认定是在保障政策执行尺度统一的前提下，充分考虑当地实际情况制定的分配原则，合理合法。请求驳回上诉，维持原判。 汪某2、凌某、汪某1向一审法院提交了以下证据：1、原告的身份证、户口本、结婚证复印件，证明原告的主体资格及三原告的身份为潜山市梅城镇太平村村民，家庭住址为潜山市××村××组；2、征地协议书、318国道（县城南外环）改线路基征地协议书及统征土地协议书，证明三原告所在潜山市××村××组土地被征收，统征土地协议书明确了劳动力安置，原告的父亲汪洪生签字认可；3、安徽省潜山县人民法院（2015）潜民一初字第00228号民事判决书，证明该判决书认定原告汪某2为该村集体经济组织成员，并判决其依法享受被征土地的收益分配权；4、2020年3月12日潜山市自然规划和城市规划建设管理联席会议会议纪要，证明会议第五部分明确了梅城镇太平村河湾组劳动力安置原则是“国家机关、事业单位或国有企业工作人员及其子女不享受劳动力安置”，原告是该村组成员在外务工，不是国有企业工作人员，不受该条约束；5、安置人口公示名单、公示异议书和潜山市补偿安置中心潜征字〔2020〕15号回复函，证明异议提出及回复情况；6、安徽海螺水泥股份有限公司工商登记公开信息及出具的证明，证明原告汪某2是该公司的合同聘用员工，不是国有身份员工，其户籍关系不在该公司管理，公司对其生活保障没有作出任何承诺保证，凌某为该公司合同制员工非国家公务员性质，不具有国有员工身份；7、潜山县市梅城镇太平村村民委员会证明、村民登记表，证明原告汪某2承包的耕地在318国道潜山段改建时大部分被政府征用，其在村集体组织内一直享受土地承包经营权同时承担村民组所有的权利义务，汪某2、凌某作为村集体组织成员具有法律赋予的选举权和被选举权；8、劳动合同书一份，证明原告汪某2与安徽海螺水泥股份有限公司签订了劳动合同，期限为三年，并约定了劳动合同解除事由，也就是说劳动合同有随时解除的可能，原告汪某2只是公司的聘用员工，不具有国有身份员工性质；9、集体土地房屋拆迁补偿安置协议书，证明潜山市318国道潜山段改线（县城南外环）工程项目建设时原告汪某2作为常住人口给予房屋拆迁补偿安置；10、潜山市梅城镇太平村股份经济合作社股权证明一份，证明三原告现在已是梅城镇太平村股份经济合作社成员，依法享有梅城镇太平村股份经济合作社的权利和义务。 潜山市人民政府在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：1、潜山县机构编制委员会《关于印发潜山县土地征收与补偿办公室主要职责、内设机构和人员编制规定》，证明潜山市已依法组建具有独立承担法律责任的征收管理机构，并赋予该机构补偿安置行政管理职能；2、《潜山县318国道改线工程项目建设征地和房屋拆迁补偿安置实施细则》、两份征地协议书，证明征收土地补偿安置依据，该安置实施细则和两份征地协议书中并没有关于劳动力安置房安置的依据；3、汪某2、凌某社会保险参保缴费明细，证明汪某2、凌某长期在安徽海螺水泥股份有限公司工作，是公司正式员工，并已享受社会保险待遇。同时证明两原告不具有农村集体经济组织成员资格；4、汪某2户口迁移证、户口迁移记录等，证明汪某2因大学统招，户籍性质变更为非农业户口。 为进一步查明案情，根据一审法院要求，二原告提交了其近期与所在单位签订的劳动合同书各一份；被告提交了潜山市自然资源和规划局、潜山市补偿安置中心共同出具的《关于对＜潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法＞相关规定的解释》。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：汪某2、凌某、汪某1是否符合劳动力安置的人口认定条件。围绕该焦点，本院综合评判如下： 根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。因此，潜山市规定的劳动力安置政策并非法定的征收土地补偿内容,而是潜山市人民政府考虑到县城规划区内土地被全部征收的农村集体经济组织人员的生活出路、就业等问题而自行制定的地方安置政策。涉案《潜山县城规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》系征收区域内普遍适用的规范性文件，是集体土地征收补偿安置的依据，适用于征收区域内所有被征收人，故如何认定劳动力安置对象应当适用该办法。该办法第十七条第三款规定以是否系“在人社部门认可的国家机关、事业单位或国有企业供职的人员”作为界定补偿安置人口的判定依据。潜山市自然资源和规划局、潜山市补偿安置中心出具的《关于对＜潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法＞相关规定的解释》载明，“在人社部门认可的国有企业供职的人员”是指国有独资、国有控股、国有参股公司，通过人社部门招聘的或者自主招聘的，与企业签订劳动合同，享有“五险一金”待遇的在职人员。汪某2、凌某均属于国有企业在职人员，故其及其子汪某1不应计入劳动力安置人口，不属于劳动力安置对象。一审判决驳回其诉讼请求并无不当。 此外，人民法院责令当事人补充提交证据，系为了查明案件事实的需要，不存在程序违法问题。潜山市自然资源和规划局、潜山市补偿安置中心作为职能部门对规范性文件的相关条款所作的解释，是为了政策执行的尺度统一，可以作为对相关条款理解的参照依据。 综上，汪某2、凌某、汪某1的上诉理由不能成立，其上诉请求，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人汪某2、凌某、汪某1负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王玉圣 审 判 员 蒋春晖 审 判 员 安 翔 二〇二一年四月八日 法官助理 戴 红 书 记 员 陈维为 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。