重庆市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）渝03行终43号 上诉人（原审原告）：杨秀芳，女，1974年3月5日出生，汉族，住重庆市丰都县。 委托代理人：胡宝岭，北京京平律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：丰都县规划和自然资源局，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道西段295号，统一社会信用代码11500230MB19803549。 法定代表人：毛国红，局长。 委托代理人：刘明斌，该局工作人员。 委托代理人：郎娟，重庆天宇三星律师事务所律师。 原审第三人：丰都县土地储备整治中心，住所地重庆市丰都县平都大道西段295号，统一社会信用代码12500230452025815Q。 法定代表人：赵天兵，主任。 委托代理人：舒德华，该中心工作人员。 委托代理人：郎娟，重庆天宇三星律师事务所律师。 上诉人杨秀芳、丰都县规划和自然资源局（以下简称丰都县规资局）、原审第三人丰都县土地储备整治中心（以下简称丰都县土储中心）因行政协议无效一案，不服重庆市涪陵区人民法院（2020）渝0102行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2010年2月1日，原丰都县土地征用储备整理中心作为拆迁单位与拆迁户杨秀芳（杨秀芳之夫秦宏军代签）签订《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》，其中载明：“经县府安排及受用地方委托，为了保证该项目工程按期建设，经丰都县土储中心、杨秀芳商定，达成协议”。之后，杨秀芳房屋、构筑物及其附属设施等进行了全部拆除。 2016年1月8日，作为甲方的原丰都县土地征用储备整理中心与作为乙方的杨秀芳（杨秀芳之夫秦宏军代签）签订《征地农转非住房统建安置协议》，其中载明：“1、结合该安置项目拆迁安置的实际情况，乙方自愿在县政府统一规划的居民小区安置，经甲方审查同意，本着平等自愿的原则，甲乙双方共同签订本协议；2、经甲方审查核定，乙方统建安置人口为4人、统建安置、优惠购房人口合计4人；3、征地农转非人员4人，安置面积120平方米，安置价格300元/平方米；征地农转非人员增购面积480元/平方米的4人40平方米；乙方共计统建安置、优惠购房面积160平方米；乙方自愿选择优惠购房为70平方米的户型1套、90平方米的户型1套；4、甲方自乙方签订拆迁协议之日起支付过渡房租费每月230元/人（优惠购房人口除外）至通知交房后3个月止”。 2018年1月17日，杨秀芳等人以原丰都县国土资源和房屋管理局、丰都县土储中心为被告提起其他协议纠纷一案，请求确认被告对其所属的土地及房产实施的行政征收行为违法。该案中，原丰都县国土资源和房屋管理局、丰都县土储中心、杨秀芳等均认可杨秀芳户的房屋、构筑物及附属设施所在的土地，属于渝府地（2008）394号文件批复的被征收集体土地红线范围之内。重庆市涪陵区人民法院依法审理后于2018年7月13日作出（2018）渝0102行初22号行政裁定书，认为杨秀芳等人的起诉超过法定起诉期限，裁定驳回了其起诉。杨秀芳等不服，向重庆市第三中级人民法院提起上诉，重庆市第三中级人民法院于2018年9月13日作出（2018）渝03行终124号行政裁定书，认为：“杨秀芳等人的诉讼请求不明确，应当裁定驳回起诉，原审结论正确，予以维持”，裁定驳回上诉，维持原裁定。杨秀芳等仍不服，向重庆市高级人民法院提起申诉，重庆市高级人民法院于2019年9月6日作出（2019）渝行申146号行政裁定书，认为：“杨秀芳等人至迟于2010年2、3月份前已知道涉案土地、房屋被占的事实，其于2018年1月才提起本案诉讼，已超过2年的起诉期限，其起诉应当被驳回，原审法院裁定驳回起诉并无不当，杨秀芳等人申请再审的理由不能成立，依法不予支持”，遂裁定驳回再审申请。 2020年4月3日，杨秀芳向重庆市涪陵区人民法院提起行政诉讼，请求确认其与丰都县土储中心于2016年1月8日签订的《征地农转非住房统建安置协议》无效。2020年5月6日，杨秀芳向重庆市涪陵区人民法院提出追加被告申请，以丰都县规资局系委托或组建丰都县土储中心的行政机关为由申请追加丰都县规资局为被告。2020年5月18日，在该院对（2020）渝0102行初48号案件开庭审理中，准许杨秀芳的申请，并经其同意后确定变更被告为丰都县规资局。 另查明，杨秀芳提起本案诉讼同时提起了以丰都县土储中心为被告的确认2010年2月1日《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》无效诉讼。重庆市涪陵区人民法院于2020年8月24日作出（2020）渝0102行初53号行政裁定书，以对2015年5月1日之前的行政行为提起确认无效之诉不予立案为由，裁定驳回起诉。杨秀芳不服向重庆市第三中级人民法院提起上诉，重庆市第三中级人民法院于2020年11月17日作出（2020）渝03行终130号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。 2016年6月17日，根据《丰都县机构编制委员会关于调整设置丰都县土地储备整治中心的批复》（丰编委〔2016〕17号）将丰都县土地征用储备整理中心更名为丰都县土储中心。2019年3月5日，丰都县人民政府进行了机构改革，原丰都县国土资源和房屋管理局的国土资源管理、房屋登记等职责整体转隶到丰都县规划和自然资源局。 庭审中，经当庭询问，当事人各方对安置选房交房事实无异议，杨秀芳称搬进去居住但面积不够。至法庭辩论终结时，仍未取得对杨秀芳承包地征地批复。 原审法院认为，行政协议是行政行为的一种，兼具行政性和合同性的双重属性。本案中，杨秀芳与原丰都县土地征用储备整理中心于2016年1月8日签订的《征地农转非住房统建安置协议》是否应当确认无效。首先，从行政机关主体上看，原丰都县土地征用储备整理中心不具有相应的主体资格，但结合2010年2月1日原丰都县土地征用储备整理中心与杨秀芳签订的在前基础性协议，即《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》，其中在该协议开头即明确载明“经县府安排及受用地方委托”，充分明确表明并非原丰都县土地征用储备整理中心实施的行为，而是接受委托实施的签订行政合同行为，对此明确写入合同中的内容应当视为杨秀芳知晓，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，而作为委托机关的丰都县规资局（原丰都县国土资源和房屋管理）也均认可该行为，故该合同的行政机关一方属于丰都县规资局，丰都县规资局系本案适格被告。 其次，从行政合同双方的意思表示上看，该征地农转非住房统建安置协议是落实性措施，系自愿协商一致的结果，并且对于杨秀芳而言，在其所有的房屋被拆除后，首要解决的即是基本生活居住权问题，原丰都县土地征用储备整理中心代表丰都县规资局按照土地征收标准为包括杨秀芳在内的全体家庭成员提供统建安置住房，本身也是对其权利的保障和维护。 再次，从该安置协议的合法依据上看，虽然至今尚未依法取得征地批文，但根据安置协议的性质和内容，本身只是基于被拆迁户丧失了相应房屋居住后的补偿或赔偿，也就是即便属于违法征收同样会产生赔偿安置的法律后果，因此安置协议本身并不与是否取得征地批文存在直接的因果关系，未取得征地批文也并不禁止对已经失地的被拆迁户进行安置，不能以此否定签订安置协议的依据。但基于行政机关而言，其签订安置协议的行为违反了《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条规定的正当程序，应属于违法行为。 最后，从该安置协议在整个征收行为中的位置和性质、作用上看，基础性协议应当是《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》，在该协议尚未被依法确定为无效或者违法的情况下，作为该协议的履行性、落实性协议的效力不宜确定为无效，况且该协议保障的权利人不仅仅是作为签订协议代表的杨秀芳，还包括其他家庭成员，一旦确认无效也将杨秀芳等人利益造成损害。 对于丰都县规资局辩称的超过法定起诉期限和为生效裁判所羁束的理由，因杨秀芳请求确认无效且对未在征地红线范围的事实知晓应以之前的行政判决生效时进行计算，故对超过法定起诉期限的辩称不予支持。因本案系诉讼标的已经明确为《征地农转非住房统建安置协议》，具有独立性，前诉并无相应评价与羁束，故该项辩称理由亦不予采纳。 综上所述，涉案征地农转非住房统建安置协议具有相对独立的价值，是对杨秀芳等人失去房屋的权利保障，也是双方真实意思的表示，虽因丰都县规资局委托原丰都县土地征用储备整理中心签订该安置协议违反法律、法规规定，但丰都县规资局也已经无法将杨秀芳的承包地等恢复到拆迁前的状态，故不能因为行政机关的该签约行为违法而确认协议无效，应当确认该行为违法。同时，丰都县规资局应当积极履行职责，依法充分保障杨秀芳等人的合法权益。 据此，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条、第十一条第一款、第十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第七十五条之规定，判决确认丰都县规资局委托原丰都县土地征用储备整理中心于2016年1月8日与杨秀芳签订《征地农转非住房统建安置协议》的行为违法。案件受理费50元，由丰都县规资局负担。 杨秀芳不服提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其诉讼请求。其主要理由为：1.涉案统建安置协议严重违反了《中华人民共和国土地管理法》《土地管理法实施条例》的强制性规定，是无效的行政协议，上诉人请求确认无效有充分的法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》《土地管理法实施条例》，征收土地必须经国务院或省级人民政府批复同意。本案统建安置协议涉及地块至今未获得征地批文，故，涉案协议无效。2.参照民事法律规范关于民事合同的相关规定，涉案协议亦应当确认无效。根据合同法第五十二条的规定，涉案协议用地未取得征地批文，属于该法规定的以合法的形式掩盖非法目的。3.一审判决认定涉案统建安置协议系对上诉人的权利保障和维护属一审主观臆断，与事实严重不符。4.《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》和《征地农转非住房统建安置协议》之间不存在主次关系，一审判决以《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》是基础协议为由，认定在基础协议未被确认违法或无效的情况下案涉统建安置协议不宜确定为无效，与事实与法律规定不符。5.判决确认无效和确认违法之间不存在转化关系，一审判决以无法恢复原状为由拒绝确认无效转而确认违法，缺乏法律依据。 丰都县规资局亦不服，提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回杨秀芳的起诉或改判驳回杨秀芳的诉讼请求。主要理由是：1.本案被上诉人一审诉讼标的已被生效裁判所羁束，杨秀芳的起诉应被驳回。杨秀芳等人曾起诉确认被告实施征地行为违法的诉讼，并经人民法院裁定驳回起诉。本次起诉实质也是对征地行为中的协议不服，属于同一诉讼标的。2.杨秀芳户的房屋、构附筑物及附属设施所在土地属于渝府地（2008）394号批复范围内，上诉人对杨秀芳户的房屋及构附筑物、附属设施的拆迁安置具有合法性，一审判决确认违法错误。 本院二审查明的案件事实与原审查明的相同，予以确认。 本院认为，关于上诉人丰都县规资局上诉称案涉协议已为生效裁判所羁束的理由，原审判决已进行论理，本院予以认可，不再赘述。根据上诉人杨秀芳在一审起诉时的诉讼请求，本案审查重点应为涉案的《征地农转非住房统建安置协议》是否存在无效情形。由于行政协议兼具行政性和合同性，故行政协议是否无效，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》关于行政行为无效的规定，和《中华人民共和国民法典》关于民事法律行为效力的规定来判断。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为无效的情形，是行政行为存在实施主体不具有行政主体资格，或者没有依据等重大且明显违法。《中华人民共和国民法典》第一百五十三条第一款规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，违反该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。本案中，被诉的《征地农转非住房统建安置协议》系杨秀芳与原丰都县土地征用储备整理中心自愿签订，其中行政行为并不存在主体不具有主体资格、没有依据等重大且明显违法的情形。虽然，根据被诉协议签订时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款、《土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，依法取得征地批复和补偿安置方案批复是政府组织实施征地活动的法定前提条件，但该规定类似于“管理性强制性规定”，不属于“效力性强制性规定”。违反该规定签订有关征地补偿安置的协议，并不必然导致该合同行为无效。因此，上诉人杨秀芳所称，被诉的《征地农转非住房统建安置协议》因案涉征地补偿安置行为未取得征地批复即为无效的理由，缺乏法律依据。且根据原审查明的事实，杨秀芳在另案诉讼中已经认可其房屋、构筑物及附属设施所在的土地，在渝府地（2008）394号文件批复的红线范围内，故杨秀芳的主张缺乏事实根据。综上所述，上诉人杨秀芳请求确认涉案的《征地农转非住房统建安置协议》无效的理由，不能成立。对其诉讼请求，本院不予支持。 需要说明的是，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”之规定，原审法院应当在审理中向原告释明后，视情况作出裁判。但原审法院未予释明被诉行政协议并不存在无效情形，违反上述法定程序。二审中，经本院向当事人作出释明后，提起诉讼请求确认案涉行政协议无效的杨秀芳一方，表示拒绝变更诉讼请求。故，原审法院将“请求确认案涉行政协议无效”作为原审原告诉讼请求进行审理，不影响当事人诉权的行使。同时，为了提高行政效率、节约司法资源和减轻当事人诉累，本案不宜因原审法院违反法定程序而发回重审。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，对杨秀芳的诉讼请求，本院应予直接判决驳回。综上，因本案出现新情况导致原审裁判错误，应予改判。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销重庆市涪陵区人民法院（2020）渝0102行初54号行政判决； 二、驳回杨秀芳的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费各50元，由上诉人杨秀芳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 唐正东 审 判 员 喻伦泰 审 判 员 简元华 二〇二一年四月七日 法官助理 袁钦明 书记员代 洁