四川省成都市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）川01行终329号 上诉人（原审被告）成都市青白江区规划和自然资源局。住所地：四川省成都市青白江区华金大道二段527号。 法定代表人吴熙，局长。 委托代理人兰波，四川达和律师事务所律师。 委托代理人唐远雨，四川达和律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王振强，男，1975年7月6日出生，汉族，住四川省成都市青白江区。 上诉人成都市青白江区规划和自然资源局（以下简称青白江区规划和自然资源局）因被上诉人王振强诉其行政协议纠纷一案，不服四川省金堂县人民法院（2020）川0121行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院审理查明，王振强系四川省成都市青白江区××镇××村（以下简称××村）××组（原××镇××村××组）村民，在该组承包有农村集体土地。从2019年3月起，王振强多次向四川省自然资源厅举报××村有违法占地的情况，要求相关单位进行查处。青白江区规划和自然资源局作为案涉土地所在地县级国土资源行政主管部门,对前述违法线索进行了调查。经查，成都××城市建设投资有限公司（以下简称××公司）于2019年6月未经批准擅自占用××村××、××、××、××、××、××、××组土地112.5亩（75000.38平方米）进行推土的行动，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。2019年7月17日，青白江区规划和自然资源局作出青自然资监〔2019〕第15号《行政处罚决定书》（以下简称15号处罚决定），决定：1.责令××公司退还未经批准非法占用的××村××、××、××、××、××、××、××组土地112.5亩（75000.38平方米）；2.对非法占用的112.5亩（75000.38平方米）土地上的建（构）筑物予以没收；3.并处以非法占用土地每平方米10元的罚款，共计750004元，同时要求××公司在收到处罚决定书之日起十五日内主动履行行政处罚的内容。同日，青白江区规划和自然资源局向××公司送达了该处罚决定，××公司未提出复议或诉讼。2020年3月30日，××公司缴纳了罚款750004元。王振强认为因青白江区规划和自然资源局执法不力，对其造成了影响，其作为利害关系人，遂向原审法院提起行政诉讼，请求判令：青白江区规划和自然资源局限期依法申请人民法院执行15号处罚决定载明的行政处罚事项。另查明，××公司违法占地的范围包含王振强的少部分承包地。 原审法院认为，本案的争议焦点为：1.王振强的主体资格是否适格。2.王振强的起诉是否属于行政诉讼的受案范围。3.青白江区规划和自然资源局是否履行了法定职责。原审法院对上述焦点分述如下：1.王振强主体资格是否适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，以及第四十九条第一项“提起行政诉讼，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织”的规定，本案中，虽然王振强并非案涉行政处罚的相对人，但王振强因自己承包地被强占进而向国土资源行政主管部门举报要求查处违法用地，而青白江区规划和自然资源局作为案涉土地所在地县级土地资源行政主管部门，具有查处违法用地的法定职责，其所作出的查处结果会对王振强产生实际影响，故王振强是该行政处罚的利害关系人，具备行政诉讼的主体资格。2.王振强的主张是否属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他行政组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，本条规定的行政行为包括行政机关积极的作为及不作为。本案中，王振强所提之诉系要求行政机关履行法定职责，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条之规定，青白江区规划和自然资源局具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督和检查，制止和处罚违法行为，保护土地资源的法定职责。王振强认为青白江区规划和自然资源局对相关主体违法用地的行为作出行政处罚后，未进一步实施行政强制执行措施，该不作为侵害了王振强的合法权益，进而起诉，属于行政诉讼的受案范围。3.青白江区规划和自然资源局是否履行了法定职责。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《国土资源行政处罚办法》《国土资源违法行为查处工作规程》等法律、法规对国土资源主管部门如何监督检查土地违法行为进行了详细的规定，设立了从管辖、立案、调查、审理、决定到执行等一系列规范性流程，以此规范国土资源主管部门的行政执法。行政机关对违法行为进行处罚后，理应依职权启动相应的程序，使处罚决定得到有效落实，保证处罚决定不会成为一纸空文。行政机关自己有强制执行权的，则应直接启动强制执行程序，自己无强制执行权的，则应向人民法院申请执行。《国土资源行政处罚办法》第三十三条规定：“行政处罚决定生效后，当事人逾期不履行的，国土资源主管部门除采取法律法规规定的措施外，还可以采取以下措施：（一）向本级人民政府和上一级国土资源主管部门报告；（二）向当事人所在单位或者上级主管部门通报；（三）向社会公开通报；（四）停止办理或者告知相关部门停止办理当事人与本案有关的许可、审批、登记等手续。第三十六条规定：“国土资源主管部门申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行的，国土资源主管部门可以自期限届满之日起三个月内，向土地、矿产资源所在地有管辖权的人民法院申请强制执行”，根据前述法条的规定，在国土资源主管部门无强制执行权的情况下，在申请法院执行前，应采取督促履行，催告过程中履行了义务，则不必再申请法院强制执行，故申请法院强制执行并不是青白江区规划和自然资源局履行职责的唯一方式。此外，就本案而言，青白江区规划和自然资源局于2019年7月17日作出案涉处罚并送达，至今未申请人民法院执行，已经超过了申请执行的期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除由正当理由外，人民法院不予受理”之规定，即使判决被申请强制执行，法院是否受理也存在不确定的因素，故现王振强请求青白江区规划和自然资源局履行向人民法院申请强制执行的职责，原审法院不予支持，但就王振强诉讼请求的本质而言，是要求青白江区规划和自然资源局履行对处罚决定进行执行的职责。青白江区规划和自然资源局应在作出处罚决定后，就自己是否有强制执行的权作出判断，并及时采取相应措施履行执行职责，以此制止违法行为，修护违法形态。本案中，青白江区规划和自然资源局虽然履行了对××公司违法用地进行立案、查处的职责，但是在查处后，并未依法强制执行，青白江区规划和自然资源局的行为属于未全面履行职责，应确认为违法。原审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决：青白江区规划和自然资源局于本判决发生法律效力之日起三个月内对15号处罚决定中所载明的第1、2项行政处罚决定依法履行强制执行职责。本案受理费50元，由青白江区规划和自然资源局负担。 宣判后，青白江区规划和自然资源局不服，向本院提起上诉称，申请人民法院执行系相关法律赋予行政机关的法定权利，而非法定职责，行政机关申请执行的行为并非行政诉讼法所规定的行政机关行使法定职责作出的行政行为。被上诉人王振强的诉求明显不属于行政诉讼受案范围，原审判决错误。请求撤销原审判决，并查清事实依法改判或发回重审；诉讼费由王振强负担。 被上诉人王振强答辩称，其提起原审诉讼本质上是要求上诉人青白江区规划和自然资源局履行对行政处罚决定进行执行的职责，上诉人在查处后，并未依法强制执行，属于未全面履行职责。现因上诉人没有及时履行要求××公司返还土地的职责，致使被上诉人的土地至今还被××公司强占施工，不仅侵害了被上诉人的合法财产权，更是造成了土地资源的浪费，损害了社会公共利益，上诉人的不完全履行职责的行为符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第六项、第十二项规定的行政诉讼的受案范围，原审判决认定事实清楚，请求驳回上诉人的诉讼请求。 本院经审理查明的事实与原审判决一致，本院予以确认。 本院认为，从被上诉人王振强的起诉状来看，其是对被处罚人××公司未全面履行15号行政处罚决定内容，且上诉人青白江区规划和自然资源局亦未督促××公司全面履行该处罚决定的内容，进而起诉请求人民法院判令该局限期向人民法院申请执行15号行政处罚决定载明的行政处罚事项。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条，《国土资源行政处罚办法》第三十六条规定，《国土资源违法行为查处工作规程》第14.2条、第14.3条、第14.4条的规定，行政机关对其作出的行政处罚决定，可以在依法履行相应的程序后，向人民法院申请强制执行。前述法律规定行政机关“可以”向人民法院申请强制执行，并非“必须”或者“应当”向人民法院申请强制执行。本案中，上诉人在作出15号处罚决定后，其是否向人民法院申请强制执行属于其自主决定的范畴，并非属于《中华人民共和国行政诉讼法》中规定的需要通过行政诉讼监督行政机关依法行使职权的范畴。《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举。被上诉人可根据前述规定依法行使权利。被上诉人提起本案诉讼，请求人民法院判令该局限期向人民法院申请执行15号行政处罚决定载明的行政处罚事项，于法无据，故本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，已经受理的，应当裁定驳回起诉。 综上，上诉人青白江区规划和自然资源局的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决对本案进行实体审查属于适用法律错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定如下： 一、撤销四川省金堂县人民法院（2020）川0121行初75号行政判决； 二、驳回王振强的起诉。 一、二审案件受理费均依法不予交纳。 本裁定为终审裁定。 审判长 李  亚 审判员 陈  楠 审判员 李  衡 二〇二一年四月三十日 书记员 吉克佳敏 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政处罚法》 第五十一条当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施： （一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款； （二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款； （三）申请人民法院强制执行。 《中华人民共和国行政强制法》 第五十三条当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。 《国土资源行政处罚办法》 第三十六条规定国土资源主管部门申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。 当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行的，国土资源主管部门可以自期限届满之日起三个月内，向土地、矿产资源所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。 《国土资源违法行为查处工作规程》 14.2督促履行 行政处罚决定生效后，当事人逾期不履行的，国土资源主管部门可以采取以下措施督促其履行： （1）向本级人民政府和上一级国土资源主管部门报告； （2）向当事人所在单位或者其上级主管部门通报； （3）向社会公开通报； （4）停止办理或者告知相关部门停止办理当事人与本案有关的许可、审批、登记等手续。 14.3催告履行 国土资源主管部门申请人民法院强制执行前，应当制作《履行行政处罚决定催告书》送达当事人，催告其履行义务。 14.4申请人民法院强制执行 《履行行政处罚决定催告书》送达十日后，当事人仍未履行行政处罚决定的，国土资源主管部门可以向土地、矿产资源所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。 当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，国土资源主管部门可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第九十七条公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百五十六条没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。