贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）黔行终116号上诉人（一审原告）袁锡梅，汉族。委托代理人赵伟，四川上甲律师事务所律师。委托代理人董文华，四川瀛络律师事务所律师。被上诉人（一审被告）习水县人民政府，住所地贵州省习水县西城区行政中心。法定代表人陈钊，县长。委托代理人杨朝卫。委托代理人罗深圳，贵州黔北律师事务所律师。上诉人袁锡梅诉被上诉人习水县人民政府（以下简称习水县政府）征收房屋一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2020）黔03行初541号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人袁锡梅一审诉称，2019年5月17日，习水县政府作出并发布《习水县人民政府征收土地方案公告》（习府发〔2019〕18号，以下简称18号公告）。该公告载明贵州省人民政府分别于2013年12月11日以黔府用地函〔2013〕352号（以下简称352号批复）、2016年3月11日以黔府用地函〔2016〕126号（以下简称126号批复）文件批准习水县征收30.8528公顷、32.9362公顷土地；建设用地项目名称为习水县2013年度第三批次城镇建设用地、习水县2015年度第四批次城镇建设用地；征收土地位置为习水县杉王街道木楠村（原东皇镇木楠村）；被征收村为习水县杉王街道木楠村（原东皇镇木楠村）、征收土地面积为3.7733公顷、6.7776公顷；征收范围为被征收土地集体经济组织内的土地及地上附着物及其他相关内容。习水县政府依据前述公告内容对其在木楠村拥有的房屋及土地进行了征收。其认为前述公告违法，向贵州省自然资源厅申请了政府信息公开。贵州省自然资源厅于2019年12月20日作出政府信息公开告知书，其依据该告知书也获得了《贵州省人民政府关于习水县2014年度第三批次城镇建设用地的批复》（黔府用地函〔2014〕544号），从上述告知书及批复得知，习水县政府无权依据352号批复、126号批复对其房屋及土地作出并发布上述公告以及进行征收。综上，请求依法确认习水县政府作出并发布的18号公告违法，并予以撤销，诉讼费由习水县政府负担。一审法院认为，习水县政府于2019年5月17日作出了18号公告，根据1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条关于“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”及原国土资源部《征收土地公告办法》第五条关于“征收土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点”的规定，习水县政府作出的18号公告已取得贵州省人民政府352号批复、126号批复，其公告内容符合上述规定，系依法履行土地征收公告程序，对被征收人的权利义务不产生实际影响，不属于可诉的行政行为。袁锡梅的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及第四十九条第一项之规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回袁锡梅的起诉。上诉人袁锡梅不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：一、撤销一审裁定并改判支持上诉人的诉讼请求；二、判决由被上诉人承担本案二审诉讼费用。主要理由为：一、原审认定被上诉人作出的18号公告对上诉人的权利义务不产生实际影响以及不属于可诉的行政行为属于事实认定错误，进而导致法律适用错误，依法应当纠正。一是18号公告名为公告实为征收土地决定，具有可诉性；二是352号批复和126号批复自18号公告发布之日已超过两年，已自动失效，被上诉人无权依据该批复作出并发布公告；三是上诉人的土地及地上附着物不属于352号批复和126号批复批准的征收范围，被上诉人依据上述批复作出18号公告属于无事实和法律依据；四是一审对批复过两年是否失效、征地范围不合未进行合法性审查。二、一审法院未经开庭审理直接作出驳回起诉的裁定，严重违反法定程序，应撤销原审裁定并发回重审或依法改判。被上诉人习水县政府在二审庭审中答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，依法应当驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。二审庭审中，上诉人袁锡梅提交了下列证据：1.贵州省人民政府作出的352号、126号批复，用以证明上述批复已超过两年期限，已经作废，被上诉人依据上述批复作出行政行为不当。2.贵州省自然资源厅黔自然资信告字〔2019〕461号政府信息公开告知书、贵州省人民政府黔府用地函〔2014〕544号省人民政府关于习水县2014年度第三批次城镇建设用地的批复，用以证明上诉人被征收土地的依据应该是该批复。3.习水县政府作出的18号公告和杉王街道办事处关于暂停三环御景湾项目区内修建构筑物的公告（杉办通〔2019〕82号，以下简称82号公告），用以证明18号公告引用的352号、126号批复为失效文件，82号公告有征地范围、具体对象等，是具体的行政行为。4.习水县杉王街道项目建设协调指挥部作出的通知，用以证明通知的内容依据是18号公告，是切实影响上诉人权利义务的具体行政行为。习水县政府对上述证据的真实性均无异议，但认为证据1达不到证明目的，证据2不是上诉人被征收土地的批复文件，证据3不能证明上诉人被征收房屋所批复的用地范围，证据4上诉人已提起诉讼。证据1、3、4具备客观性、合法性及关联性，本院予以采信。证据2不能证明上诉人的房屋在其批复范围内，与本案待证事实不具备关联性，本院不予采信。被上诉人习水县政府提交了下列证据：1.习水县自然资源局出具的红线图及贵州省人民政府作出的《省人民政府关于习水县2011年度第三批次城镇建设用地的批复》（黔府用地函〔2011〕683号）和《省人民政府关于习水县2011年度第四批次城镇建设用地的批复》（黔府用地函〔2012〕8号），用以证明上诉人的案涉房屋已经省人民政府批复作为城镇建设用地。2.习水县政府作出的18号公告及张贴照片、张贴人出具的情况说明，用以证明习水县政府对上诉人案涉房屋范围内的土地进行征收，并进行了公告。公告所引用的批复虽存在瑕疵，但没有对上诉人的实体权益产生任何影响。3.群众会的会议记录及照片，用以证明征收公告发布后召集相关群众对征收事项召开群众会。4.补偿安置协议、补偿资金支付审批表，用以证明上诉人已与征收实施单位签订补偿安置协议。上诉人袁锡梅对证据1、证据2、证据4的真实性无异议，认为证据1实际征收范围不属于18号公告记载的批复范围，习水县政府无权依据公告载明的批复进行征收，未看到过张贴的18号公告，证据4达不到证明目的，对证据3的真实性不予认可。上述证据具备客观性、合法性及关联性，本院予以采信。经审理查明，2019年5月17日，习水县政府作出18号公告，18号公告载明，贵州省人民政府分别于2013年12月11日、2016年3月11日以352号、126号文件批准习水县征收木楠村3.7733公顷、6.7776公顷土地。18号公告作出后，在征收范围内进行过张贴。习水县杉王街道办事处依据上述批复和18号公告，于2019年9月26日与上诉人袁锡梅签订了补偿安置协议，征收袁锡梅位于木楠村天堂组的房屋。同日，袁锡梅签字领取补偿款，并出具《交割房屋承诺书》，承诺其房屋、附属设施及房屋内各种物件项目部可随时拆除，案涉房屋现已被拆除。袁锡梅的案涉房屋，不在352号、126号批复范围内。另查明，一审法院于2020年9月7日向袁锡梅出具受理案件通知书，于同年11月10日正式立案。本院认为，本案的审查重点在于上诉人袁锡梅提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。通常而言，征收土地方案公告只是将经省级人民政府批准的征收土地方案的内容和办理征地补偿登记的事项等进行发布告知，并未对被征收人创设新的权利和义务，对被征收人的合法权益不会产生实际影响，不具有可诉性。但是，如果征收土地方案公告将不属于公告所记载的批复范围内的土地予以征收，则该公告不再是单纯的告知行为，其对被征收人创设了新的权利和义务，则具有可诉性，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，18号公告载明的批复为352号、126号批复，但袁锡梅的案涉房屋并不在上述批复范围内。18号公告设定了袁锡梅的权利和义务，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。袁锡梅主张原审认定18号公告对其权利义务不产生实际影响以及不属于可诉的行政行为错误成立，本院予以采纳。一审裁定认为18号公告不属于人民法院行政诉讼的受案范围不当，本院予以指正。但是，提起行政诉讼，不仅要符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，也要在法定期限内提起，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，由于不符合起诉条件，人民法院亦应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，18号公告作出于2019年5月17日，未告知起诉期限。上诉人袁锡梅应自知道18号公告内容之日起一年内提起诉讼。二审庭审中，袁锡梅的特别授权委托代理人陈述，袁锡梅于2019年8月召开群众会前知道18号公告的主要内容，根据上述规定，袁锡梅至迟应于2020年8月底之前提起诉讼，但袁锡梅于2020年9月7日才向一审法院递交起诉材料，袁锡梅未提供证据证明系因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限，因此，其提起本案诉讼因超过起诉期限而不符合法定起诉条件，一审裁定驳回其起诉的理由虽不妥，但结果并无不当。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。一审法院经过阅卷，认为本案不需要开庭审理，遂迳行裁定驳回起诉，并未违反法定程序。上诉人袁锡梅主张一审法院未经开庭审理严重违反法定程序不能成立，本院不予支持。需要指出的是，上诉人袁锡梅已与行政机关签订补偿安置协议，案涉房屋已交由行政机关拆除，袁锡梅并非反对其房屋被征收，实际上是认为补偿不到位才提起本案诉讼，但是，本案即便符合法定起诉条件，进入实体审查，亦不能实质性解决该争议，袁锡梅完全可以针对补偿安置协议提起诉讼，寻求救济，坚持本案诉讼，只是徒增诉累而已。综上，上诉人袁锡梅的部分上诉理由成立，但其上诉请求不能成立，依法应予驳回。一审裁定结果正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  陈显杰审判员  邓洪波审判员  徐海艳二〇二一年四月二十八日法官助理刘畅书记员冀凌馨