陕 西 省 高 级 人 民 法 院  陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2021）陕行终323号 上诉人（原审原告）：柞水县义新矿业有限公司。住所地：陕西省柞水县。 法定代表人：刘勇军，该公司经理。委托诉讼代理人：刘伟民，男，汉族，住江西省赣州市章贡区，系该公司员工。上诉人（原审原告）：刘义森，男，汉族，住陕西省柞水县。 委托诉讼代理人：刘伟民，男，汉族，住江西省赣州市章贡区，系刘义森之弟。被上诉人（原审被告）：商洛市人民政府。住所地：陕西省商洛市商州区。 法定代表人：郑光照，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：孙平，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：穆治平，陕西秦南律师事务所律师。上诉人柞水县义新矿业有限公司（以下简称义新公司）、刘义森诉被上诉人商洛市人民政府（以下简称商洛市政府）驳回行政复议申请决定案，不服商洛市中级人民法院（2020）陕10行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明：2020年1月2日，义新公司、刘勇军向商洛市自然资源局邮寄了《举报、控告、投诉申请书》（以下简称申请书），举报投诉陕西柞水泰和铜业有限责任公司（以下简称泰和公司）不履行合同、非法逃税、非法转让采矿权等事项，同时还向陕西省自然资源厅、中、省税务部门、工商行政管理等部门邮寄了该申请书，进行投诉举报。陕西省自然资源厅收到原告的申请书后，认为属于信访事项，批转商洛市自然资源局办理。2020年1月17日，商洛市自然资源局将该投诉举报申请批转柞水县自然资源局办理。2020年7月13日，柞水县自然资源局对义新公司作出柞自然资函（2020）141号《关于柞水县泰和公司涉嫌非法转让采矿权信访问题调查情况的答复函》，该答复函认为：举报人反映的泰和公司非法转让股权不属于矿产部门职权范围，反映的金鑫公司非法变更法人、股权转让不属实，反映的泰和公司非法转让采矿权不成立。建议义新公司与泰和公司的纠纷应协商解决或者通过司法程序解决。2020年5月13日，义新公司、刘勇军向商洛市政府申请行政复议，认为商洛市自然资源局在收到其邮寄的申请书后，拒不履行法定职责，构成行政不作为，请求依法责令商洛市自然资源局对其投诉举报的事项，重新作出行政行为，并书面告知调查结果。商洛市政府认为，被申请人商洛市自然资源局在法定期限内，向柞水县自然资源局转送了投诉举报材料，已经履行了法定职责，遂依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（一）项之规定，于2020年7月24日作出商政复驳字（2020）02号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《驳回复议决定》），驳回了申请人义新公司、刘勇军的行政复议申请。2020年9月7日，义新公司、刘义森提起本案诉讼。 原审法院认为：向商洛市政府提出行政复议的申请人是义新公司和刘勇军，刘义森不是行政复议的申请人，也不是行政复议的相对人，其以义新公司的实际投资人、控制人的身份对复议决定提起行政诉讼，没有法律依据。刘义森不是本案的适格原告，无权提起行政诉讼。本案主要焦点是：义新公司所申请复议事项是否属于行政复议受理范围，商洛市政府作出的《驳回复议决定》是否符合法律规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条（五）项的规定，提出行政复议申请的前提条件是申请人的复议申请事项属于行政复议受案范围。《中华人民共和国信访条例》第二条规定：本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案中，义新公司、刘勇军以申请书的形式，向自然资源部门、税务部门、工商行政管理部门等进行了投诉、举报，要求相关部门对泰和公司履行监管职责。其反映问题的形式是投诉、举报，内容为投诉、控告，举报泰和公司不履行合同义务、偷逃税款、违法转让采矿权三项。关于原告与泰和公司之间有关合同履行的问题，应通过民事诉讼解决；其举报的泰和公司偷逃税款问题，与其无直接利害关系，应由税务部门处理；关于举报的泰和公司非法转让采矿权问题，根据原告提交的证据证实，义新公司与泰和公司系承包合同关系，泰和公司内部股权、采矿权是否转让、如何转让，并不损害其合法权益，其与举报的事项并无法律上的直接利害关系，也不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的情形。商洛市自然资源局对原告提出的信访事项，按照属地管理原则批转柞水县自然资源局处理，并无不当，且柞水县自然资源局对义新公司的投诉、举报事项经调查后，也已经作出了相应的信访答复。对该答复不服，原告可按照《中华人民共和国信访条例》的相关规定办理。其提出的复议申请，其实质是意在解决与泰和公司的民事争议，应当依法通过正确途径解决。故原告义新公司投诉、举报事项的内容属于信访事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项的规定：有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：…（二）受理行政复议申请后，发现该复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。故对义新公司的复议申请依法应予驳回。本案复议机关商洛市政府在已经认定义新公司的复议申请属于信访事项后，却适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（一）项规定，以行政机关已经履行法定职责为由，驳回原告的复议申请，显然属于适用法律错误，对其作出的《驳回复议决定》依法应予撤销。鉴于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（一）项、（二）项的处理结果均为驳回复议申请，在因适用法律错误被撤销复议决定后，责令被告重做一个原结果相同的复议决定没有实际意义，故不再判令被告重新作出行政复议决定，对原告要求被告重新作出复议决定的诉讼请求不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项之规定，判决撤销商洛市政府作出《驳回复议决定》；驳回义新公司要求商洛市政府重新作出复议决定的诉讼请求。案件受理50元，由商洛市政府负担。上诉人义新公司、刘义森上诉称:（一）上诉人为维护自身合法权益而进行举报，要求相关机关依法查处泰和公司的违法行为，上诉人对行政机关就举报事项不作为不服申请行政复议，属于行政复议的范围，上诉人有权作为原告提起本案诉讼。（二）泰和公司违背诚实信用原则，拒不履行其与上诉人签署的开发协议，致使上诉人遭受严重财产损失。上诉人请求商洛市自然资源局查处泰和公司的违法行为，商洛市自然资源局既不查处亦不作出答复，没有依法履行保护上诉人财产权的法定职责，损害了上诉人的合法权益，上诉人据此申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。（三）商洛市政府认为上诉人的申请属于信访事项错误，其作出的《驳回复议决定》违反行政复议法的规定，上诉人作为复议申请人，有权提起诉讼要求撤销《驳回复议决定》。（四）原审法院遗漏了与案件处理结果有利害关系的商洛市自然资源局、泰和公司等当事人，属程序违法。（五）上诉人的法定代表人已经变更为刘春生，原审法院在判决中未列刘春生为法定代表人错误，应当予以纠正。请求：撤销原判，依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人商洛市政府答辩称：（一）上诉人申请行政复议后，答辩人依法审查了各方提交的证据材料并做出《驳回复议决定》，已经充分履行了行政复议职责。（二）刘义森不是行政复议案件的当事人，其以原告身份提起本案诉讼，没有事实和法律依据。（三）上诉人投诉举报的主要内容为泰和公司不履行合同义务、违法转让采矿权并逃避国家税收等问题，商洛市自然资源局收到申请后根据《信访条例》的规定，按照“属地管理、分级负责”的原则，转送柞水县自然资源局办理，并无不当。（四）义新公司并未提交法定代表人变更的相关证明，原审法院按照义新公司的营业执照列刘勇军为法定代表人并无不当。（五）答辩人作出《驳回复议决定》系为了保障复议申请人准确维权。原审法院认为该复议申请不属于行政复议范围，答辩人认可并接受原审判决结果。请求：驳回上诉，维持原判。       本院二审查明：2010年8月20日，甲方泰和公司和乙方刘义森签署《氧化铜矿资源开发协议》，协议约定：“甲方同意乙方利用自有技术开发甲方公司肖台矿山氧化铜矿资源，乙方自行投资、自担风险、自负盈亏、自行组织矿石开采施工，独自享有开发经营成果，甲方按照协议收取一次性承包费650万元。…违约责任：甲方在项目开发期间，将该协议约定范围内的氧化铜资源转让第三方时，应按双倍返还乙方缴纳的承包费。本协议期间为五年。期满后双方另行协商，乙方享有优先承包权。”协议落款处加盖有泰和公司以及义新公司的印章。义新公司和刘勇军提起复议申请的请求事项为：1.请求确认被申请人商洛市自然资源局不履行保护人身权、财产权等合法权益，不调查处理泰和公司现股东肖宁、林伟通过股权转让方式规避国土部门监管逃避国家税款的投诉举报构成不作为；2.请求责令商洛市自然资源局依法履行法定职责，针对申请人的投诉举报申请重新作出行政行为，并将调查结果书面告知申请人。本院二审查明的其他事实与原审判决查明的事实一致,予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”根据上述法律规定并结合双方诉辩意见，确定本案的焦点问题为：上诉人刘义森是否有权提起本案诉讼及原审法院审判程序是否合法。关于刘义森是否有权提起本案诉讼的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，申请行政复议的申请人为义新公司和刘勇军，《驳回复议决定》系对义新公司和刘勇军作出，刘义森不是行政复议的申请人及相对人，《驳回复议决定》亦未对其直接设置权利义务，故其对该复议决定提起本案诉讼没有法律依据。原审判决认定刘义森无权提起本案诉讼，并无不当。但是原审法院用判决的形式驳回了刘义森的起诉，处理方式不当，本院予以指正。上诉人刘义森认为其作为义新公司的实际投资人，可以提起本案诉讼的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。关于原审判决列刘勇军为法定代表人的问题。经查，上诉人提交的企业法人营业执照及被上诉人提交的工商行政档案均载明，义新公司的法定代表人为刘勇军。上诉人虽然称其召开了股东会议，并修改了公司章程，法定代表人已经变更，但其未提交工商行政登记机关进行变更登记的证据，故原审法院列刘勇军为法定代表人，并无不当。关于上诉人申请行政复议事项是否属于行政复议受理范围的问题。经查，上诉人向商洛市自然资源局邮寄的申请应属于信访投诉事项，不属于行政复议受理范围，原审判决认定上诉人向商洛市政府提出的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，该认定正确，本院对此一节予以确认。关于原审法院审判程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”第一百三十四条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”本案中，上诉人因对商洛市自然资源局对其投诉举报未依法处理的行为不服，向商洛市政府申请行政复议，商洛市政府审查后认为被申请人商洛市自然资源局收到申请书后，根据《中华人民共和国信访条例》的相关规定，向柞水县自然资源局转送了申请书并要求其依法处理，已经履行了法定职责，故作出《驳回复议决定》，驳回了申请人的行政复议申请。根据上述规定，该复议决定属于复议机关决定维持原行政行为的情况，应当以作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告，即商洛市自然资源局和商洛市政府应为共同被告。原审法院仅列复议机关商洛市政府为被告，未追加商洛市自然资源局为共同被告，遗漏了案件当事人，属违反法定程序，本院予以纠正。原审法院应当依法追加被告后根据相关法律规定作出裁判。综上，上诉人义新公司的上诉理由部分成立，原审判决违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销商洛市中级人民法院（2020）陕10行初36号行政判决；二、发回商洛市中级人民法院重审。   审 判 长  徐  炯审  判  员  杨宗信审 判 员  赵  婧              二〇二一年四月二十二日                               书  记  员    王文玥    1