北京市第三中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）京03行赔终105号上诉人（一审被告）北京市通州区张家湾镇人民政府，住所地北京市通州区张家湾镇。法定代表人邹海涛，代理镇长。委托代理人李想，男，北京市通州区张家湾镇人民政府工作人员。委托代理人彭圣洁，北京市隆安律师事务所律师。被上诉人（一审原告）白某，女，1953年12月24日出生，住北京市通州区。被上诉人（一审原告）张瑞先，男，1981年2月2日出生，住北京市通州区。二被上诉人共同委托代理人陈珊珊，北京市盈科律师事务所律师。上诉人北京市通州区张家湾镇人民政府（以下简称张家湾镇政府）因行政赔偿一案，不服北京市通州区人民法院（2019）京0112行赔初15号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭审理了本案，上诉人张家湾镇政府的委托代理人李想、彭圣洁，被上诉人张瑞先及二被上诉人共同委托代理人陈珊珊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。白某、张瑞先诉至一审法院，请求：1.判令张家湾镇政府将违法强拆的房屋恢复原状，或按照白某、张瑞先房屋面积468.53平方米进行产权置换，或按照此次房屋征收补偿方案赔偿白某、张瑞先19227516元；2.诉讼费用由张家湾镇政府承担。一审法院经审理查明，白某与张某原系夫妻关系，二人于2011年5月16日协议离婚，张瑞先系二人之子。2004年2月27日，张某（乙方）与北京市通州区张家湾镇张辛庄村民委员会（以下简称村委会）（甲方）签订房屋买卖合同，约定乙方以每间2000元价格购买甲方所属原电磨坊五间，总计价款为10000元。上述房屋院落登记门牌号为X号。后白某与张某因离婚后财产发生纠纷诉至一审法院，该案中村委会出具证明，证明X号院系历史原因该宅基地未进行登记，一审法院于2016年4月6日作出（2016）京0112民初7329号调解书，内容为：1.位于X号院内正房五间，其中东数第一、二、三间归白某所有，东数第四、五间归张某所有；2.双方就离婚后财产分割再无其他争议。随后，张某与张瑞先因房屋归属产生纠纷诉至一审法院，一审法院于2016年6月14日作出（2016）京0112民初16362号调解书，主要内容为：坐落于X号院内北房五间中北房西数第一、二间归张瑞先所有。2017年X号院所在区域遇“北京市通州区东方厂周边棚户区改造项目”拆迁，白某、张瑞先因故未与拆迁方签订拆迁协议。2018年9月14日，北京市规划和国土资源委员会作出《关于张某规划审批情况的函》，主要内容为：位于张辛庄村，宋梁路西侧约400米，张辛庄村路南所建建筑，建筑面积约468.53平方米，未依法取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证。同日，张家湾镇政府作出《限拆通知书》，限张某于2018年9月17日前自行将位于张辛庄村东建设房屋（建筑面积为468.53平方米）拆除以及清理屋内物品，否则张家湾镇政府将组织强拆。2018年9月17日，张家湾镇政府强制拆除X号院内房屋。白某、张瑞先对张家湾镇政府的强制拆除行为不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2019年1月29日作出（2018）京0112行初261号行政判决书，判令确认张家湾镇政府于2018年9月17日对X号院房屋拆除的行为违法。后张家湾镇政府上诉至本院，2019年4月15日，本院作出（2019）京03行终314号行政判决书，判决驳回上诉，维持一审判决。后白某、张瑞先于2019年7月25日向张家湾镇政府通过邮寄方式申请行政赔偿，张家湾镇政府未予回复，故白某、张瑞先向一审法院提起行政赔偿诉讼。一审庭审中，一审法院要求张家湾镇政府提交对X号院的测绘登记、按照非宅计算的补偿金额、对白某、张瑞先主张宅基地补偿金额的计算是否认可的书面质证意见等材料，但张家湾镇政府均未予提供。一审法院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款和第四条的规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法财产权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提，对赔偿义务机关逾期不予赔偿，有权提起行政赔偿诉讼。本案中，张家湾镇政府的强制拆除行为已被法院生效判决确认违法，白某、张瑞先有权提起行政赔偿。因涉案土地遇国家征占，故无法对白某、张瑞先损失恢复原状，同时因双方对赔偿标准无法协商一致，亦无法对白某、张瑞先进行房屋安置，因此，对于白某、张瑞先主张的损失，一审法院以赔偿金方式予以赔偿。本案涉及两个争议焦点，一是本案行政赔偿案件与相关拆迁补偿事宜的关系；二是X号院是否为违法建设以及相应的赔偿标准。关于争议焦点一，根据目前法律规定来看，没有对行政赔偿和行政补偿发生竞合时的处理规定。但是无论是行政赔偿还是行政补偿，最终的给付主体均为政府（国家），同时，根据涉案拆迁项目的《东方厂周边棚改项目（张辛庄村）集体土地上住宅房屋拆迁补偿与安置方案》第四条属地政府工作职责来看，张家湾镇政府属于此次拆迁项目的主责单位，负有相应拆迁管理职责。此外，行政案件审理应当以实质性化解纠纷为宗旨，及时解决行政争议，在当事人已经提出明确的赔偿请求情况下，无需将房屋损失视为另一法律关系，判决当事人另行通过征收补偿程序解决。人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题，避免行政机关在行政行为被确认违法后对补偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的补偿，最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济，增加当事人的诉累。因此，本案中将补偿和赔偿事宜一并进行处理更有利于保护当事人的合法权益，更有利于行政争议的实质性解决。关于争议焦点二，一审法院认为X号院属于合法建筑，相应赔偿标准应参照相应的宅基地拆迁补偿标准予以确定。理由如下：第一，村委会的证明效力。对于拆迁过程中没有建房手续或者土地使用手续的建筑物性质或土地使用性质的认定，原则上应当遵守相应的拆迁政策。根据《东方厂周边棚改项目（张辛庄村）集体土地上住宅房屋拆迁补偿与安置方案》第五条村党支部和村委会工作职责、第六条六方工作小组、第九条被拆迁人的认定和第十五条合法宅基地面积认定来看，在涉及无有效文件的情形下，对于宅基地、被拆迁人的认定需要通过六方工作小组，而村委会首先需要进行认定，随后进行公示，再由张家湾镇政府进行审核，最后出具六方工作小组出具审核结果。根据上述规定来看，村委会认定属于第一步，而一审庭审中张家湾镇政府表示因为不予认定故没有经过村委会认定。但是根据白某、张瑞先提交的村委会于2016年4月6日出具的证明来看，村委会认为X号院系张某和白某的宅基地，因为历史原因没有进行登记。而该证明曾作为一审法院处理白某与张某离婚诉讼的证据，并以此对X号院房屋进行了分割，那么根据该份村委会证明来看，村委会已经认定了X号院为宅基地，那么随后应履行公示和上报程序，现张家湾镇政府仅以村委会未认定为由认为X号院并非宅基地，没有事实和法律依据。第二，生效裁判文书认定的事实。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。本案中，X号院房屋的权属问题经过一审法院（2016）京0112民初7329号调解书和（2016）京0112民初16362号调解书予以确认，在文书生效之日白某、张瑞先即获得了X号院房屋相应的所有权，现并无相反证据证明生效裁判文书存在重大问题，故生效裁判文书认定的相应事实应予以尊重，成为本案认定事实依据之一。第三，信赖利益保护原则。X号院虽然没有相应建设手续以及宅基地使用权证，但是从公安机关对于户籍的迁入、门牌号码的编制、张家湾镇政府村志登记行为来看，均存在行政行为对建筑物使用合法性的判断，故相对人对X号院的使用权产生了合理的信赖，该信赖利益应受法律保护，因此X号院以及地上物也不能简单的以没有合法手续为由认定为违法建设。基于上述考量，一审法院认为X号院内房屋应认定为白某、张瑞先所有的合法财产，张家湾镇政府将其认定为违法建设并不妥当，现张家湾镇政府将其强制拆除，其需要对其违法拆除行为承担相应的赔偿责任，但因X号院地处拆迁区域，地上物的灭失也将导致白某、张瑞先对合法财产使用的丧失，因此相应赔偿项目应考虑相关因素。具体到赔偿数额，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，在行政机关违法强制拆除当事人房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据原告提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照征收补偿方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他损失一并予以行政赔偿，法院在判令赔偿时的标准至少不应低于补偿标准。结合X号院拆迁周边区域情况，一审法院在结合货币化安置征地拆迁标准后，参照各项补偿费用标准予以计算。综上，依照《国家赔偿法》第二条、第三十二条、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十五条之规定，判决：一、张家湾镇政府于判决生效之日起七日内给付白某、张瑞先各项赔偿共计15893922.8元；二、驳回白某、张瑞先的其他赔偿请求。张家湾镇政府不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：一、一审判决对事实认定错误，径直扩大赔偿范围。依据《国家赔偿法》的相关规定，因行政机关的行政强制行为造成公民的合法财产损失，应当按照直接损失予以赔偿。本案诉争的X号院内房屋实则为被上诉人白某前夫张某2004年从张辛庄村委会购买的村公产电磨坊房屋，一直用于超市经营，并非居住生活使用，被上诉人实际居住在张辛庄村成套楼房内。根据《东方厂周边棚改项目（张辛庄村）集体土地上非住宅房屋及地上附着物搬迁补偿方案》，X号院如在奖励期间签约应获得货币补偿为人民币552531元。上诉人认为，本案发生在东方厂周边棚改项目的特殊背景下，因拆迁所得的货币补偿也可列为直接损失范围，但该补偿金额应该以相应的搬迁方案测算的搬迁补偿金额为限。但一审法院曲解搬迁补偿方案的认定、执行标准，径直以搬迁人的身份酌定补偿金额，将赔偿金额从552531元扩大到15893922.8元，将不可能发生的按照宅基地住宅房屋补偿方案给予的补偿利益确定为被上诉人的直接损失，间接为抵触搬迁补偿的人争取不当利益。二、一审判决对涉案房屋性质的错误认定，错误扩大赔偿范围。农民申请宅基地建房具有严格的法定程序。首先应向本集体经济组织提出申请，随后村集体组织应履行公示、上报至乡镇人民政府审批等程序。因此，对于涉案房屋是否属于宅基地地上房屋的认定，应该查证其是否具有相应的审批手续，并持有相应的有效文件，如《集体土地建设用地使用证》《北京市土地登记审批表》、乡政府以上部门核发的《农村个人建房使用土地许可证》等。但本案诉争的X号院不存在任何认可其为宅基地地上房屋的审批文件，一审判决仅凭借村委会出具的证明、户口簿登记门牌号信息即认定房屋性质为住宅，显然严重缺乏法律和事实依据。同时，本案所涉村委会证明，其内容与客观情况严重背离，该证明的出具实质为了2016年被上诉人家庭内部析产、并将其全家户口迁入之用途。诉争的X号院房屋系2004年从村委会购买原电磨坊房屋，其客观属于村集体共同所财产，不可能因出售给个人的行为导致房屋性质变成个人所有的宅基地地上房屋，此证明的出具完全无视宅基地申请、审批的法定程序，更不能作为一审法院认定X号院为住宅性质的依据。三、一审判决径直扩大赔偿范围，未考虑同等情况下其他已签约的被搬迁人的利益，有违公平、正义。一审判决错误认定诉争房屋性质，曲解搬迁补偿方案及标准，径直虚增被上诉人的直接损失范畴，此举将对同等情况下按照搬迁方案已签约、补偿的被搬迁人造成实质不公平、有违正义，势必将引起强烈的负面示范效应。综上，请求二审法院撤销一审行政赔偿判决，发回重审或者改判驳回白某、张瑞先的全部诉讼请求。张家湾镇政府向一审法院提交了下列证据和法律依据，其中证据为：1.关于张某规划审批情况的函，证明白某、张瑞先所建建筑物属于违法建筑；2.京通张限拆字（2018）第209号限期拆除通知书，证明张家湾镇政府依法向白某、张瑞先送达了拆除通知，履行了告知义务；3.拆除现场光盘，证明拆除过程及对白某、张瑞先物品没有造成损坏。其中法律依据：1.《中华人民共和国土地管理法》第七十六条；2.《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条；3.《北京市禁止违法建设若干规定》第四条；4.《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》第一条；5.《中华人民共和国城市规划法》第三十一条、第四十条。白某、张瑞先在法定期限内向一审法院提交以下证据：1.白某、张瑞先身份证明及户籍证明复印件，证明白某、张瑞先为北京市通州区张家湾镇张辛庄村村民，其所有的X号院房屋是其唯一住房，并且在棚户区改造范围内，应当作为适格的被征收主体享受征收补偿；2.2019年1月29日通州法院作出的（2018）京0112行初261号行政判决书；3.2019年4月15日北京市第三中级人民法院作出的（2019）京03行终314号行政判决书；证据2-3证明张家湾镇政府强拆行为被生效判决确认违法，X号院房屋并非违法建筑，是白某、张瑞先的宅基地院落；4.被强拆房屋坐落位置及房屋部分财物照片，证明白某、张瑞先遭受的财产损失；5.赔偿清单；6.东方厂周边棚户区改造项目张家湾片区（张辛庄村）培训手册；证据5-6证明北京市通州区张家湾镇张辛庄村周边房屋征收的安置补偿标准，白某、张瑞先被强拆房屋在东方厂棚户区改造项目征收范围内，张家湾镇政府应当依据该补偿标准给予白某、张瑞先补偿；7.2019年7月25日白某、张瑞先通过EMS邮寄国家赔偿申请书的邮件存根；8.张家湾镇政府签收白某、张瑞先邮寄国家赔偿申请的快递官网截屏；证据7-8证明白某、张瑞先于2019年7月25日向张家湾镇政府邮寄了国家赔偿申请书，张家湾镇政府2019年7月26日签收；9.北京市通州区张家湾镇张辛庄村民委员会（以下简称村委会）与张某签署的《协议书》及收据，证明2004年2月27日张某从村委会购买X号院房屋用以居住，符合“一户一宅”政策，是白某、张瑞先宅基地及住宅；10.村委会出具的证明，证明村委会证实白某、张瑞先X号院房屋土地性质为宅基地，房屋性质为住宅，且因历史原因，未办理宅基地房产证；11.张瑞先户口本、白某户口本、张瑞先与贺倩结婚证，证明公安机关颁发的户口簿，仅住宅可以落户，非宅无法落户，白某、张瑞先户口在X号院内，该院落房屋性质为住宅；12.张辛庄村志，证明张家湾镇政府及村委会对白某、张瑞先X号院房屋系其宅基地房屋进行认定，且与其他村民房屋性质相同，因此在张家湾镇政府拆迁补偿过程中，也应按相同标准安置，不能区别对待；13.（2016）京0112民初7329号调解书、（2016）京0112民初16362号调解书，证明白某、张瑞先合法拥有X号院房屋所有权及宅基地使用权，该房屋性质为住宅性质。一审法院对上述证据认证如下：白某、张瑞先提交的证据5证据清单，一审法院对其真实性、合法性、关联性不予采信；白某、张瑞先提交的其他证据足以证明X号院的性质以及房屋的合法来源，对其真实性、合法性、关联性一审法院均予采信。张家湾镇政府提交的证据无法证明其强制拆除行为的合法性，对其真实性一审法院不持异议，但对其合法性和关联性不予采信。上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。二审阶段，张家湾镇政府当庭提交：1.测绘报告、估价结果单、结算单。证明在拆迁时根据测量和评估结果，依照非宅搬迁方案，在奖励期签约内签约的补偿金额为55万余元；2.拆迁时入户照片。证明拆除时涉案宅基地用于超市经营的情况，没有居住的痕迹，无论是从内在还是外观都能体现涉案房屋属于非住宅房屋的本质。白某、张瑞先当庭提交：第一组证据：位于张辛庄村临街位置的村民宅基地院落照片图（在一审证据12中也有），证明村民的临街宅基地院落均已按照宅基地拆迁补偿标准予以补偿，对涉案房屋的赔偿标准应不低于该宅基地拆迁补偿标准。第二组证据：1.拆迁办拆迁示意图；2.张辛庄村233号宅基地院落之《集体土地上房屋拆迁补偿协议》，证明和涉案房屋同类型已经签协议的233号房屋，面积为210.33平方米，获得的货币补偿为11305301元，涉案房屋面积为468.53平米，一审法院判赔15893922.8元并未大幅度提高赔偿额。根据拆迁补偿住宅标准计算，赔偿数额应是上诉人一审主张的1900多万元，一审判决张家湾镇政府赔偿15893922.8元是少于住宅赔偿标准。本院经审查认定，张家湾镇政府二审当庭提交的证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，不属于二审程序中当事人可以依法提供的新证据，故不予接纳。白某、张瑞先二审当庭提交的第二组证据中的张辛庄村233号宅基地院落之《集体土地上房屋拆迁补偿协议》与本案不具有关联性，故对其证明目的本院不予认可，其他证据依法不属于新证据，本院不予接纳。本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，《国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。同时，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。本案中，张家湾镇政府的强制拆除行为已被法院生效判决确认违法，且白某、张瑞已向张家湾镇政府以邮寄申请书方式提出过行政赔偿请求，其二人提起本案行政赔偿之诉，符合法定起诉条件。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，白某、张瑞先提交村委会的证明、户籍迁入、张家湾镇政府村志登记等证据能够证明X号院房屋的合法来源。一审法院据此认定X号院属于合法建筑，具有相应事实根据及法律依据，本院予以确认。张湾镇政府未能提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的有效证据。《国家赔偿法》第七条第一款规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，X号院地处北京市通州区东方厂周边棚户区改造项目拆迁范围内，白某、张瑞先所有的合法房屋被张家湾镇政府强制拆除。张家湾镇政府实施的强制拆除行为导致房屋所有人白某、张瑞先本应享受的作为被拆迁人的拆迁补偿利益被剥夺，致使应当给与其二人补偿房屋及相关财产的价值转化为强制拆除行为造成的财产损失。张家湾镇政府作为拆除行为的实施主体应当对其二人的损失承担赔偿责任。《国家赔偿法》第三十六条（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。为确保被拆迁人得到公平合理的赔偿，充分发挥国家赔偿制度在维护和救济被拆迁人合法权益方面的功能与作用，被拆迁人因违法强拆造成的房屋等财产损失获得的行政赔偿，不应低于因合法拆迁拆迁人给与其二人作为被拆迁人的补偿。由于赔偿与补偿指向的客体基本相同，因此赔偿范围的确定参照补偿范围执行具有合法及合理性。本案中，对白某、张瑞先予以赔偿的数额参照所在拆迁项目的宅基地拆迁补偿标准予以确定，以保证其二人得到合理拆迁补偿安置，不违背法律规定，符合公平原则，亦符合2015年第四期《中华人民共和国最高人民法院公报》登载的（2014）行监字第148号最高人民法院行政裁定书确立的裁判要旨。《国家赔偿法》第三十二条第一款规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，因涉案地块遇集体土地上房屋拆迁，故对白某、张瑞先的损失予以恢复原状事实上无法实现，且白某、张瑞先二人在诉讼中实际诉求亦主张货币赔偿方式。故基于以上考量，一审法院参照涉案拆迁项目《集体土地上住宅房屋拆迁补偿与安置方案》确定的宅基地货币补偿标准并综合考虑当事人的各项损失，酌定张家湾镇政府赔偿白某、张瑞先15893922.8元并无不当，本院予以支持。综上，张家湾镇政府的上诉理由缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持，对其上诉请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本判决为终审判决。审 判 长 蔡英伟审 判 员 陈 静审 判 员 杨 旸二〇二一年四月二十六日法官助理 李露希法官助理 王小雪书 记 员 朱梦洁-16--1-