贵州省贵阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）黔01行终53号上诉人（原审原告）贵州省鹏侨房地产开发公司，住所地贵州省贵阳市中山东路188号10号。法定代表人马玉德，总经理委托代理人赵永康，贵州中创联律师事务所律师，执业证号：15201198310474402。委托代理人张林林，贵州中创联律师事务所律师，执业证号：15201199110484348。被上诉人（原审被告）贵阳市自然资源和规划局，住所地贵州省贵阳市观山湖区桃林路1号。法定代表人杜华智，局长。委托出庭人冉玮，市自规局副局长委托代理人王成彦，贵州慧原律师事务所律师，执业证号：1520120011344052。原审第三人贵阳市云岩区人民政府，住所地贵州省贵阳市云岩区新添大道南段151号。法定代表人王黔，区长。委托代理人丁小宏，贵州驰宇律师事务所律师，执业证号：15201200710676225。原审第三人贵州澳龙房地产开发有限公司，住所地贵州省贵阳市云岩区二桥黔春路贵龙园小区。法定代表人罗禄君，总经理。委托代理人陈鹏霖，男。上诉人贵州省鹏侨房地产开发公司（以下简称鹏侨房开公司）诉贵阳市自然资源和规划局（以下简称市自规局），第三人贵阳市云岩区人民政府（以下简称云岩区政府）、贵州澳龙房地产开发有限公司（以下简称澳龙房开公司）收回国有土地使用权补偿一案，不服贵阳市南明区人民法院（2020）黔0102行初372号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审原告鹏侨房开公司诉称：1999年5月11日，原告以出让方式取得贵阳市云岩区94-31号地块，面积11670平方米的国有土地使用权，并与被告市自规局（原贵阳市国土局）签订了《贵阳市国有土地使用权出让合同》，合同对双方的权利义务进行了约定。原告拟三期陆续进行Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ、Ｇ七栋商住房进行开发建设。合同生效后，原告一次性按约支付被告土地出让金76.815万元。随即原告对一、二期Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四栋商住房进行施工建设。2002年，原告建成的Ａ、Ｂ栋商住房投入使用，Ｃ、Ｄ栋商住房正在建设施工中，Ｅ、Ｆ、Ｇ三栋商住房原告正在进行前期的地勘、房屋及施工设计等工作。2003年1月第三人云岩区政府经招商引资，决定同意第三人澳龙房开公司对黔春路片区地块进行整体开发建设，责令该地块所有项目建设暂停施工。2003年3月10日澳龙房开公司竞拍摘牌依法取得对包括黔春路94-31号地块中原告的15.5亩（除去原告已建好的Ａ、Ｂ栋商住房的2.5亩）土地在内的22.7公顷土地开发建设商品房的土地使用权。同日，被告通知原告挂牌出让的土地中涉及原告的地块，由第三人澳龙房开公司在挂牌成交后进行补偿。澳龙房开公司以未涉及原告所谓土地使用权问题的任何补偿义务而拒绝对原告进行补偿。根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》、《合同法》有关规定，因社会公共利益需要提前收回已出让的土地，应当依法退还相应的出让金，并根据使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应补偿。双方签订的《贵阳市国有土地使用权出让合同》第十二条双方约定在特殊情况下，根据公共利益的需要，被告可以提前收回出让地块的使用权，并根据土地使用者已使用的年限和开发利用土地的实际情况给予补偿。另根据《国家赔偿法》有关规定，被告单方解除《贵阳市国有土地使用权出让合同》提前收回原告国有土地使用权但不给予补偿或者赔偿的具体行政行为违法。为维护合法权益，现请求：一、判令被告市自规局单方解除双方签订的《贵阳市国有土地使用权出让合同》，提前收回原告国有土地使用权不给予原告补偿的具体行政行为违法；二、案件受理费由被告承担。原审查明，原告鹏侨房开公司是1999年1月17日设立登记的国有企业，经营范围为房地产开发等。1999年5月11日原告鹏侨房开公司（乙方）与原贵阳市国土局（甲方）签订《贵阳市国有土地使用权出让合同》（合同编号：筑土出99017号），约定：“……第二条，甲方根据本合同将贵阳市编号为94-31号地块的土地使用权出让给乙方，土地所有权属中华人民共和国，地下资源、埋藏物和市政公用设施均不在土地使用权出让范围。……；第四条，甲方出让给乙方的94-31号地块位于二桥冲，面积为11670㎡。第五条，本合同项下的土地使用权出让年限为五十年，自颁发该地块的《建设用地批准书》之日起计算。……第八条，该地块的国有土地使用权出让金为每平方米人民币73.14元，总额应为人民币85.35万元。出让金中不包括市政配套费、商业网点费以及该地块内拆迁安置等所发生的费用。第九条，本合同经双方签字后60日内，乙方愿一次性付清土地使用权出让金，根据《贵阳市城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第二十三条第一款之规定，给予出让金总额的10%优惠，实际应缴出让金人民币76.815万元。第十条，乙方在支付完本合同规定的出让金后三日内，甲方应向乙方核发《建设用地定址通知书》，乙方完成受让地块内的拆迁，并经甲方确认后十五日内，甲方应向乙方核发《建设用地批准书》，乙方应按规定申请办理土地使用权预登记手续，在工程竣工后三个月内，换发《国有土地使用证》。……第十二条，在合同有效期内，甲方不得提前收回国有土地使用权，但在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，甲方可以依照法律程序提前收回出让地块的使用权，并根据土地使用者已使用的年限和开发利用土地的实际情况，给予相应的补偿。1999年5月11日，贵阳市人民政府作出《贵阳市人民政府关于贵州省鹏侨房地产开发公司申请用地的批复》［筑地字（1999）第29号］，经贵阳市国土局审核，同意将云岩区二桥冲范围内1837㎡土地使用权出让给原告鹏侨房开公司作商住用地。2000年8月15日原告鹏侨房开公司缴纳了《贵阳市国有土地使用权出让合同》（合同编号：筑土出99017号）约定的二桥冲94-31号11670㎡地块的国有土地使用权出让金76.815万元。2001年1月21日，贵阳市人民政府作出《贵阳市人民政府关于省鹏侨房地产开发公司申请用地的批复》［筑地字（2001）第15号］，同意将二桥冲94-31号地块红线范围内3445平方米土地使用权出让给原告鹏侨房开公司作商住用地。2003年3月5日贵阳市云岩区人民政府专题会议纪要（云府专议［2003］8号）《关于黔春路片区整体开发建设地块挂牌出让有关问题的专题会议纪要》，议定事项纪要：黔春路片区整体开发建设项目是贵阳市重点招商引资项目，为确保其顺利实施，根据市政府安排，按照《土地法》的有关规定，对黔春路片区国有土地使用权采用挂牌出让的方式进行出让；鉴于黔春路片区已列入整体开发建设项目，市规划局和区政府对在黔春路已办理规划、土地手续的各房开公司下达了停工通知，各房开公司均表示理解与支持，为妥善处理好各项遗留问题，请该地块内已批建项目的房开公司立即停止项目开发建设的一切工作，并尽快将建设项目截止通知前的投资情况及补偿意见书面报区政府，并作为该地块同摘牌公司商谈补偿事宜的依据；如各房开公司在接到停工通知后，未按通知要求停工的，所造成的一切损失自负。当日，原贵阳市国土资源局发布《贵阳市国有土地使用权挂牌出让公告》（筑土挂［2003］告字第1号），经贵阳市人民政府批准。贵阳市国土资源局将黔春路177264平方米国有土地挂牌出让。该国有土地由第三人澳龙房开公司摘牌，2003年4月9日澳龙房开公司（乙方）与原贵阳市国土局（甲方）签订《国有土地使用权出让合同？（筑国土挂出字［2003］第1号），约定“……第四条，甲方出让给乙方的地块位于云岩区，面积为177264平方米。……第九条，乙方在甲方组织的挂牌出让会上，以人民币1605万元（90.54元／平方米）竞得该地块的国有土地使用权。上述价款称作合作地价款，仅包括土地出让金。第十条，……乙方在支付完成合同规定的定金后三日内，甲方向乙方核发《建设用地定址通知书》，乙方未完成受让地块内的拆迁，不能取得该地块国有土地使用权，乙方完成受让地块内的拆迁安置、补偿工作，并经甲方确认十五个工作日内，甲方向乙方核发《建设用地批准书》……第十一条，乙方应在领取《建设用地批准书》后三十日内，依照相关规定到土地管理机关办理土地使用权登记手续，领取《贵阳市土地使用权预登记证》、取得土地使用权。……”第三人澳龙房开公司于2003年4月14日、2003年5月27日共缴纳土地出让金1605万元。原告鹏侨房开公司认为被告单方解除《贵阳市国有土地使用权出让合同》提前收回原告国有土地使用权但不给予补偿或赔偿的具体行政行为违法，诉至法院，诉请如前所述。另查，原告鹏侨房开公司2016年2月24日向贵阳市中级人民法院提起建设用地使用权纠纷之诉，诉请判决澳龙房开公司、贵阳市国土资源局、云岩区政府连带赔偿原告受让取得的二桥黔春路94-31号地块整体规划建设的E、F、G栋共11亩土地经济损失2500万元，贵阳市中级人民法院于2016年8月17日作出（2016）黔01民初246号民事判决书，以鹏侨房开公司未取得诉争土地建设用地使用权，其主张的侵权责任的权力基础不存在为由，判决驳回鹏侨房开公司的诉请。原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实现城市规划进行旧城改建，需要调整使用土地……”。被告市自规局因黔春路改建的公共利益需要，有权根据公共利益的需要收回原告鹏侨房开公司经出让取得的国有土地使用权，但被告应根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”的规定，对原告鹏侨房开公司给予适当补偿。本案中，被告市自规局虽未作出收回国有土地使用权的行政决定，但在2003年3月10日被告已将收回国有土地使用权的决定告知鹏侨房开公司，属事实收地行为，且随后澳龙房开公司通过招拍挂的方式取得了涉案土地的使用权。至此，原告鹏侨房开公司如有异议，即应在发定起诉期限内行使相应诉讼权利，但直至2017年鹏侨房开公司才向法院提起确认收回国有土地使用权未予补偿违法之诉，已超过法定起诉期限。对鹏侨房开公司在提起行政诉讼之前的申诉信访行为应否扣除起诉期限的问题，因申诉信访耽误的期间，没有可保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形，不属于法律规定应予扣除的期间。故对原告鹏侨房开公司的理由，本院不予采纳。因此，对鹏侨房开公司的起诉，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定驳回原告贵州省鹏桥房地产开发有限公司的起诉。宣判后，鹏侨房开公司不服，以“一、被上诉人在作出收回上诉人位于黔春路××地××2381平方米的土地使用权的具体行为决定前，未依法听取上诉人的陈述及申辩意见，违反了国务院关于正当程序原则的规定；二、上诉人对案涉土地依法享有使用权，被上诉人自2003年收回至今未对上诉人作出任何补偿，也不退回相应土地出让金的具体行政行为违反了《土地管理法》、《城市房地产管理法》及《物权法》的规定，也违法了双方签订的《国有土地使用权出让合同》第十二条的规定；三、被上诉人在2003年3月10日仅是告知上诉人收回国有土地使用权的决定，但并未告知具体内容，上诉人对招拍挂涉及上诉人国有土地使用权的数量、位置和赔偿情况等都不清楚。上诉人直至2013年12月28日被上诉人出具的《关于贵州省鹏侨房开公司要求核查相关土地适宜的回复》中才知晓具体行为行为的具体内容，上诉人的起诉期限应适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四十二条的规定，上诉人的起诉并未超过法定20年起诉期限。原审裁定适用法律错误，存在明显错误，应予撤销”等为由，向本院提起上诉，请求：一、撤销贵阳市南明区人民法院作出的（2020）黔0102行初372号行政裁定书，判令确认被上诉人市自规局单方解除双方签订的《贵阳市国有土地使用权出让合同》因程序违法，事实提前收回上诉人国有土地使用权并依法不给予补偿的具体行政行为违法。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人市自规局是否应当履行对收回上诉人鹏侨房开公司国有土地使用权给予补偿的职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的;(二)……。依照前款第(一)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”的规定，结合上诉人鹏侨房开公司与被上诉人市自规局签订的《贵阳市国有土地使用权出让合同》中第十二条的约定“在合同有效期内，甲方不得提前收回国有土地使用权，但在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，甲方可以依照法律程序提前收回出让地块的使用权，并根据土地使用者已使用的年限和开发利用土地的实际情况，给予相应的补偿。”来看，被上诉人市自规局因黔春路改建的公共利益需要，有权收回上诉人鹏侨房开公司经出让取得的国有土地使用权，并对上诉人鹏侨房开公司给予适当补偿。上诉人鹏侨房开公司接到停工通知后配合交出了案涉土地，但是至今没有获得补偿款。被上诉人市自规局在上诉人鹏侨房开公司多次与相关部门协商并提交补偿申请后，于2013年12月18日对鹏侨房开公司出具《关于贵州省鹏侨房地产开发公司要求核查相关土地事宜的回复》，回复意见认为上诉人鹏侨房开公司申请偿还的E、F、G土地使用权已经变更为澳龙房开公司，其要求偿还E、F、G土地相关事宜无法予以支持，现E、F、G土地已全部用于黔春大沟及道路建设，建议上诉人鹏侨房开公司与原审第三人澳龙房开公司协商解决。该回复没有明确拒绝对鹏侨房开公司诉争土地不予补偿，且在上诉人鹏侨房开公司根据被上诉人市自规局的指引，向原审第三人澳龙公司协商甚至通过诉讼要求对案涉土地进行补偿未果后，依旧未免除被上诉人依法履行法定补偿的职责，不能以被上诉人与原审第三人澳龙公司签订的未予明确补偿责任的约定来作为其不履行法定补偿职责的理由。被上诉人市自规局2013年出具的回复不能作为其不履行法定补偿职责的告知，且也没有告知上诉人鹏侨房开公司起诉期限，故上诉人鹏侨房开公司提起诉请要求被上诉人市自规局履行法定补偿职责的期限并未超过，故一审裁定认定上诉人的起诉超过法定起诉期限驳回其起诉，认定不当，本院予以纠正，本案应由原审人民法院继续审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销贵阳市南明区人民法院（2020）黔0102行初372号行政裁定；二、本案指令贵阳市南明区人民法院继续审理。审判长 刘 静审判员 胡应萍审判员 黄 晓二〇二一年四月二十八日法官助理杨舟书记员杨永湖