辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽01行终354号上诉人（原审被告）：康平县自然资源局，住所地康平县胜利街道轻工路。法定代表人：郭伟，系局长出庭负责人：张新宇，系该单位副局长。委托代理人：王俭峰，系该单位工作人员。委托代理人：赵立伟，系该单位法律顾问。被上诉人（原审原告）：中国建设银行股份有限公司晋江分行，住所地福建省泉州市晋江市青阳街道曾井社区迎宾路169号。法定代表人：潘汉彬，系行长。委托代理人：蔡栋梁、杨苑艺，系福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。原审第三人：辽宁珠穆朗玛食品有限责任公司，住所地辽宁康平经济开发区朝阳堡村。法定代表人：许金岑，该公司总经理。上诉人康平县自然资源局与被上诉人中国建设银行股份有限公司晋江分行（以下简称建行晋江分行）、第三人辽宁珠穆朗玛食品有限责任公司土地行政管理一案,不服沈阳高新技术产业开发区人民法院（2020）辽0192行初406号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2014年6月10日，康平县规划和国土资源局作为出让人，与受让人辽宁珠穆朗玛食品有限责任公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同第四条：本合同项下出让宗地编号为2014-XXX，宗地总面积153527平方米，其中出让宗地面积153527平方米，出让宗地坐落于纺织园五号路北。第六条：出让人同意在2014年7月10日前将出让宗地交付给受让人……。第七条，出让年期为50年，按本合同第六条约定的交付土地之日起算。第八条：出让价款为贰仟零伍十万元（20,500,000元），每平方米壹佰叁拾叁点伍贰元（133.52元）。第十六条：受让人同意本合同项下宗地建设项目在2015年7月10日之前开工，在2018年7月10日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。2018年5月15日，珠穆朗玛食品公司向康平县规划和国土资源局提交《延建申请报告》。康平县规划和国土资源局于2018年5月18日在该报告上盖章，并签有“根据企业实际情况，同意延建”的批示意见。2019年4月9日，康平县自然资源局对珠穆朗玛食品公司作出康自然资闲[2019]03号《闲置土地调查通知书》，并于同日送达给该公司。2019年7月10日，康平县自然资源局作出康自然资闲[2019]03号《闲置土地认定书》，于2019年7月11日送达珠穆朗玛食品公司。并在沈阳市自然资源局网站进行信息公开。2019年9月20日，康平县人民政府批准康平县自然资源局报请的《关于收回辽宁珠穆朗玛食品有限责任公司国有建设用地土地使用权的请示》，同意无偿收回案涉地块的国有建设用地使用权。2019年9月30日，康平县自然资源局作出本案被诉的康资闲收[2019]02号《收回国有建设用地使用权决定书》。2019年10月8日，康平县自然资源局向建行晋江分行下发《告知函》。建行晋江分行称2019年10月11日左右收到该函。2019年10月15日，康平县自然资源局向珠穆朗玛食品公司送达上述收回决定。另查明，2018年5月15日，珠穆朗玛食品公司（抵押人）与建行晋江分行（抵押权人）签订《最高额抵押合同》。抵押财产为案涉国有土地使用权。珠穆朗玛食品公司向建行晋江分行提供案涉康平国用（2014）第125号《国有土地使用权证》。2018年5月17日，康平县规划和国土资源局作出不动产抵押权登记，并发放辽（2018）康平县不动产证明第000XXXX号《不动产登记证明》。该证记载的内容如下：证明权利：抵押权；权利人（申请人）：中国建设银行股份有限公司晋江分行；义务人：辽宁珠穆朗玛食品有限责任公司；坐落：辽宁康平经济技术开发区；其他一栏记载：不动产权证书号：康平国用（2014）第125号，抵押方式：最高额抵押，最高债权数额：3467.00万元，债权确定时间：2016年5月15日起2021年5月15日止。再查明，2019年1月，康平县规划和国土资源局因机构改革，更名为康平县自然资源局。原审法院认为，根据原告、被告双方的质证意见，本案争议焦点有两个：一、建行晋江分行是否具备本案原告诉讼主体资格；二、本案被诉收回国有建设用地使用权决定是否合法。一、关于建行晋江分行是否具备本案原告诉讼主体资格的问题。本案中，被告于2019年9月30日作出本案被诉行政行为，在此之前，建行晋江分行已于2018年5月17日取得了案涉土地的抵押权，因抵押权属于特殊债权，建行晋江分行作为抵押权人，被告针对案涉土地使用权作出处置，很显然与抵押权人有利害关系，故建行晋江分行具有本案原告诉讼主体资格。二、关于本案被诉收回国有建设用地使用权决定是否合法的问题。根据国土资源部2012年5月22日修订，2012年7月1日起施行的《闲置土地处置办法》第四条、第十四条的规定，被告康平县自然资源局作为康平县的国土资源主管部门，具有作出本案被诉收回国有建设用地使用权决定的法定职权。《闲置土地处置办法》第十三条规定，闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟定闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。本案中，被告康平县自然资源局既没在拟定闲置土地处置方案时，书面通知抵押权人建行晋江分行，又在作出对抵押权人不利决定时，未向建行晋江分行告知其有陈述和申辩权，违反了上述法律规定，亦违反了正当程序原则，故被告作出的本案被诉行政行为程序违法。此外，需要指出的是，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，被告应告知行政相对人及利害关系人应当自接到决定书之日起六个月内提起行政诉讼，而本案被告告知第三人珠穆朗玛食品公司“三个月内依法向人民法院提起行政诉讼”，起诉期限告知错误，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决：撤销被告康平县自然资源局于2019年9月30日对原告辽宁珠穆朗玛食品有限责任公司作出的康资闲收[2019]02号《收回国有建设用地使用权决定书》。案件受理费50元，由被告负担。上诉人康平县自然资源局上诉称，1、一审法院判决本案所认定的事实错误。2019年10月14日，被上诉人给上诉人邮寄一份异议申请书，证明上诉人在拟定闲置土地处置方案时，已书面通知了被上诉人。该事实与一审法院认定没有在拟定闲置土地处置方案时，书面通知抵押人建行晋江分行相悖。本案被上诉人接到涉案土地已闲置将被依法收回的告知后，并没有和担保抵押人进行协商更换抵押品，追偿贷款人，而是直接对上诉人提起行政诉讼。该案上诉人对第三人已获得的国有土地使用权的收回，是在依法有确认权的县政府批准后而实行的。利害关系人是本案第三人。若第三人不服，应先申请行政复议。本案被上诉人的抵押担保物权若受到损害，可以通过追偿贷款人用资金还贷、更换抵押物、民事诉讼等维护自己的合法权益，而不是单一选择行政诉讼来解决放贷争议问题。抵押、担保物权争议是民事法律关系，应提起民事诉讼。2、一审法院认定上诉人未告知被上诉人有陈述和申辩权错误。《闲置土地处置办法》第十五条规定上诉人应当书面告知本案第三人是否要求听证、陈述和申辩，并未规定告知其他利害关系人进行听证、陈述和申辩。综上，本案第三人对上诉人的处理决定并无异议，且已和县政府协商对该涉案闲置土地进行了盘活，充分利用了闲置的土地资源。现请求二审法院撤销一审判决，依法改判维持上诉人作出的处理决定或发回重审。被上诉人建行晋江分行辩称，1、被上诉人作为案涉土地抵押权人，与上诉人作出的案涉决定书具有法律上的利害关系。一审法院认定被上诉人有权提起本案诉讼，适用法律正确。2、一审法院认定上诉人在拟定闲置土地处置方案时未告知被上诉人，认定事实清楚，并无不当。上诉人并未举证证明其在拟定闲置土地处置方案时，向被上诉人履行了书面告知义务。上诉人以向被上诉人寄送了案涉《告知函》为由，称已经履行了书面告知处置方案的法定义务，与法不符，不能成立。3、一审法院认定上诉人在作出案涉决定书的过程中，未告知被上诉人有陈述、申辩权违反了法定程序，具有法律与事实依据。综上，一审法院认定案涉决定书严重违反法定程序，并判决予以撤销，认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。请求驳回上诉人的上诉请求。第三人辽宁珠穆朗玛食品有限责任公司未向本院提供书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域发生的行政案件。人民法院审理行政案件，参照规章。根据《闲置土地处置办法》第四条、第十四条的规定，上诉人作为康平县的国土资源主管部门，具有作出收回国有建设用地使用权决定的法定职权。关于上诉人作出的康资闲收[2019]02号《收回国有建设用地使用权决定书》认定案涉土地为闲置土地，未动工开发满两年的事实是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第二条规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。第三十条规定，本办法中下列用语的含义：动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。本案中，第三人与上诉人于2014年6月10日签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定受让人同意本合同项下宗地建设项目在2015年7月10日之前开工，在2018年7月10日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。2018年5月15日第三人向上诉人提交《延建申请报告》，上诉人同意延建。第三人庭审陈述签订合同后，在案涉土地上建80平方米房屋及地下800平方米房屋用于污水处理，建设6600平钢架子用于仓库，该建设行为不符合《闲置土地处置办法》第二条的规定，故上诉人认定案涉土地为闲置土地正确。第三人在提出延建前，案涉土地已未动工开发近三年，在提出延建后至上诉人2019年7月10日作出康自然资闲[2019]03号《闲置土地认定书》前，第三人在案涉土地建设行为仍不符合《闲置土地处置办法》中关于动工开发的规定，故上诉人认定第三人未动工开发满两年正确。关于上诉人作出康资闲收[2019]02号《收回国有建设用地使用权决定书》程序是否合法的问题。《闲置土地处置办法》第五条规定，市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。第七条规定，市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：（一）询问当事人及其他证人。第九条规定，经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。第十一条规定《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息。第十四条规定，除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。本案中，上诉人履行了《闲置土地处置办法》规定的发出《闲置土地调查通知书》、询问当事人等方式进行调查、公开《闲置土地认定书》、作出《收回国有建设用地使用权决定书》、以《告知函》的形式告知被上诉人决定收回案涉土地使用权的相关情况。故上诉人作出《收回国有建设用地使用权决定书》程序合法。关于原审认为上诉人在拟定闲置土地处置方案时，没有书面通知抵押权人建行晋江分行，在作出对抵押权人不利决定时，未向建行晋江分行告知其有陈述和申辩权，违反了《闲置土地处置办法》第十三条规定，违反了正当程序原则，程序违法的问题，因《闲置土地处置办法》第十三条规定的通知抵押权人的义务系以《闲置土地处置办法》第八条为前提条件，即属于政府、政府有关部门行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置。本案中，没有证据证明系因政府、政府有关部门行为造成动工开发延迟的，故不应适用《闲置土地处置办法》第十三条的规定。原审判决属适用法律错误，本院予以纠正。综上，原审适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销沈阳高新技术产业开发区人民法院（2020）辽0192行初406号行政判决；二、驳回中国建设银行股份有限公司晋江分行的诉讼请求。一、二审诉讼费共计100元，由中国建设银行股份有限公司晋江分行负担。本判决为终审判决。审判长  龙国华审判员  王继东审判员  唱英梅二〇二一年四月十九日法官助理方立达书记员刘思宇本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”。