山西省晋城市中级人民法院民事判决书（2021）晋05民终382号上诉人（原审原告、反诉被告）：沁水憨老农农庄有限责任公司，住所地沁水县郑庄镇张峰村，统一社会信用代码×××。法定代表人：贾某，该公司董事长。委托诉讼代理人：张某，山西本和律师事务所律师。委托诉讼代理人：原某，山西本和律师事务所律师。被上诉人（原审被告、反诉原告）：沁水县郑庄镇龙湾村村民委员会，住所地沁水县郑庄镇龙湾村，统一社会信用代码×××。法定代表人：马某，该村党支部书记。委托诉讼代理人：刘某，沁水县郑庄镇龙湾村副组长。委托诉讼代理人：吕某，山西碧峰律师事务所律师。上诉人沁水憨老农农庄有限责任公司（以下简称憨老农公司）因与被上诉人沁水县郑庄镇龙湾村村民委员会（以下简称龙湾村委）农村土地承包合同纠纷一案，沁水县人民法院于2020年5月27日作出（2020）晋0521民初335号民事判决书。判后憨老农公司、龙湾村委均不服，向本院提起上诉。本院于2020年8月26日裁定撤销原判，将本案发回沁水县人民法院重审。沁水县人民法院于2020年12月24日作出（2020）晋0521民初1036号民事判决，憨老农公司不服，向本院提起上诉。本院于2021年1月26日立案后，依法组成合议庭，经阅卷和询问，不开庭审理了本案。上诉人憨老农公司的委托诉讼代理人张某、原某，被上诉人龙湾村委的法定代表人马某及其委托诉讼代理人刘某、吕某到庭参加询问。本案现已审理终结。憨老农公司上诉请求：1、依法撤销原判第二、三项；2、改判双方继续履行《荒山承包合同》；3、判令被上诉人不得阻拦生产、经营；4、判令被上诉人承担诉讼费用。事实和理由：1、原判合同认定有效正确，但未判令继续履行合同是错误的。（1）《合同法》第8条规定，依法成立的合同对当事人具有约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。（2）原判认定，合同标的物即土地并未灭失，在客观上具备继续履行合同的可能。（3）只有继续履行合同，才能维护合同效力，否则判定合同有效就成了一句空话。2、原判解除合同是错误的。（1）原判既认定合同合法有效，但却不维护合同的约束力，同时解除合同，法理不通，自相矛盾。（2）被上诉人一审时没有提出解除合同，这次要求解除合同的理由是案涉的荒山1000亩已不存在。原判认定，涉案的标的物即土地并未灭失。因此，被上诉人的理由与法院的认定矛盾。据此，原判解除合同明显错误。（3）原判既认定合同有继续履行的可能，又判决解除合同，相互矛盾。《合同法》第93条，当事人协商一致，可以解除合同。《合同法》第94条，当事人可以解除合同的五种法定情形，原判解除合同不符合以上法定情形。3、原判认定上诉人未履行开发荒山的合同义务是错误的。（1）上诉人积极主动筹备荒山开发项目，被上诉人的荒山才会被立项开发为耕地，这就是上诉人履行荒山开发合同。荒山造地项目自始至终完全是由上诉人通过前期大量的准备工作，反复向县、市、省土地管理部门汇报、沟通，争取的国家投资项目，这个项目不是被上诉人争取的。整个项目在实施前，上诉人投入人力、物力、车辆、资金等，先后多次向有关部门当面汇报，报送材料，邀请有关人员现场查看，最终获得了有关部门的立项。（2）上诉人投入大量资金和人力在涉案土地上拓路、种植花椒。整个项目过程中，被上诉人没有拿过一分钱，也没有参与项目的前期准备。（3）上诉人将荒山改造为耕地，并种植花椒等农作物，这就是履行开发荒山的义务。4、原判适用法律错误。（1）原判适用法律的前提错误。《荒山承包合同》在成立后客观情况并没有发生重大变化。原判认定荒山改造为耕地后，合同标的物即土地并未灭失。而其他合同要素也未发生变化，说明本案不适用司法解释26条的规定。（2）原判适用法律的情形错误。本案并没有发生当事人订立合同时无法预见、非不可抗力造成的变化。荒山开发成为耕地，是《荒山承包合同》第一条明确约定，是双方当事人明确知道的结果和事先约定，也是上诉人种植花椒的前提。因此，不属于无法预见、非不可抗力。（3）被上诉人在2012年7月1日北湾村委《会议记录》明确记载：“讨论并一致通过由憨老农公司前来北湾村水凹沟、淹沟两边造地，为北湾村打造一个现代化新型农庄；按实际占地为准。”荒山造地是被上诉人发包的目的，说明荒山开发成耕地是被上诉人可预见和约定的，原判适用法律错误，判决解除合同错误。5、原判承包费50年共57500元履行对被上诉人明显不公平是错误的。（1）继续履行合同不存在对被上诉人不公平。第一，被上诉人认为原来是荒山，现在是耕地，土地性质变了，应该增加承包费。但根据双方的合同约定，该宗地就是要实施土地开发，但是交纳的租金和合同内容相统一，被上诉人应预见荒山变耕地的结果，但合同没有约定改造成耕地后再增加承包费。被上诉人现提出的增加承包费是不合理的。第二，该项目自始至终被上诉人均未投入。地造好后由被上诉人管护，是因为被上诉人对所涉土地享有所有权，这是法律赋予被上诉人的法律责任，而与提高承包费无关。第三，造地项目是国家投资还是个人投资并不影响合同的继续履行。《荒山承包合同》仅约定由上诉人从事开发，并没有约定谁投资造地后期就要提高承包费，谁投资造地就不需要提高。造地项目是上诉人利用国家政策争取的项目和投资。除国家投资外，项目前期以及在实施过程中，上诉人都有投资。第四，上诉人雇佣被上诉人的村民种植花椒，解决了被上诉人村民的就业问题，帮助村民脱贫，为被上诉人创造了利益，继续履行合同不会对被上诉人不公平。（2）上诉人交纳的57500元是1000亩荒山的承包费，但实际可开发的只有298.64亩，仅占29.8%，另外的70.2%是石块、石岩，无法开发，明显不是对被上诉人不公平，而是对上诉人不公平。（3）事实上，上诉人在合同签订时对承包的1000亩荒山情况不了解，被上诉人也未告知。上诉人按照可开发约1000亩荒山交纳承包费57500元。开发时才发现能开发利用的只有298.64亩（仅占荒山总面积的29.8%），这298.64亩也是坡度在25度左右的，地下全是石头，只能分割成约400多块山坡条地组成，土都是从外边拉上垫起来的。剩余的约700亩坡度均大于30%，不能开发。在土地开发过程中，项目前期和种植298.64亩花椒两项上诉人投入达300余万元，现在还是花椒苗，被上诉人就提出要增加承包费，违背了合同约定，既不合理也不合法。被上诉人龙湾村委辩称，原审认定事实正确，适用法律正确，依法应当驳回上诉，维持原判。原合同已经无法履行，一千多亩荒山经过开发已经发生了较大变化，荒山面貌早已经改变。县政府将开发后的耕地交给龙湾村委告知土地应作为耕地使用，不能作为荒山使用，否则要追究责任。案涉荒山改造成耕地后，龙湾村委多次和上诉人协商变更合同，但上诉人不予理睬，故龙湾村委要求解除合同。憨老农公司向一审法院起诉请求：1、依法判令双方签订的《荒山承包合同》合法有效；2、依法判令双方继续履行《荒山承包合同》；3、依法判令龙湾村委不得以任何方式阻拦憨老农公司生产、经营；4、诉讼费由龙湾村委负担。龙湾村委向一审法院反诉请求：解除双方签订的《荒山承包合同》。一审法院认定事实：2013年7月1日，原北湾村委（甲方）与憨老农公司（乙方）签订《荒山承包合同》，约定甲方将其所有的位于北湾村水凹沟约1000亩荒山承包给乙方从事土地开发及各种农林牧、养殖业等生产经营；荒山方位为东至王必界，西至祖师庙水泥路边，北至半山腰洋槐林边（即从沟心垂直60米高度处），南至走水沟圪梁；承包期限为五十年即自2013年7月1日起至2063年6月30日止；承包费总计50000元，支付方式为在合同签订后半年内一次性交清；甲方在收到承包费后，将承包的荒山交付乙方；在合同期内，甲方不得提高承包费等。2014年10月9日，原北湾村委及该村十户村民（甲方）与憨老农公司（乙方）签订《荒山承包补充合同》，约定在原《荒山承包合同》范围内，涉及本村十户村民的承包地，经村委与村民协商，同意乙方在承包期内给每户村民一次性补偿750元，十户共计7500元，由村委具体发放给每户，每户不得以任何理由干预乙方开发利用。原北湾村委、憨老农公司、十户村民分别在该合同上签字盖章（捺印）。2014年10月11日，原北湾村委与憨老农公司在《关于〈荒山承包合同〉的有关情况说明》上签字盖章，说明荒山承包费变为57500元，交款时间变更为2014年12月30日前。后憨老农公司于2014年11月20日支付原北湾村委承包费50000元，于2014年12月24日支付7500元。2013年8月29日，沁水县国土资源局、沁水县财政局向晋城市国土资源局、晋城市财政局提出对“沁水县郑庄镇北湾村等三乡镇九村耕地开发”立项申请，同年11月1日晋城市国土资源局下达可行性研究报告的评审意见。2014年3月19日，山西省国土资源厅向晋城市国土资源局下达立项批复。同年10月27日，山西省国土资源厅下达初步设计和预算报告的评审意见。2015年3月16日，河南林九建设工程有限公司中标沁水县郑庄镇等三乡镇北湾等九村省级耕地开发专项资金项目三标段工程。同年6月20日，该公司与沁水县国土资源局签订《沁水县二○一五年土地开发整理项目施工合同协议书》，约定工程地点为北湾村，合同价款15340459.7元，资金来源为省级专项资金，合同工期365天（2015年6月20日至2016年6月20日）。后项目实施过程中发现局部区域下层为岩石层，无法施工；部分田块设计坡度较陡，导致新增耕地数量达不到要求。2018年12月4日，沁水县国土资源局提出变更申请。同年12月14日，晋城市国土资源局同意变更项目报告（变更后工程地点为北湾村、山泽村）。三标段工程内容包括：1、土地平整工程：田块平整、田梗修筑、田坎夯实、表土剥覆、客土回填、石方开挖、土地翻耕；2、灌溉与排水工程；3、田间道路工程；4、其他工程：侧柏、撒施有机肥、撒施硫酸亚铁。工程实际于2015年6月开工，2018年12月完工并同时进行竣工验收。上述开发整理的耕地中包括憨老农公司承包荒山中的298.64亩（以原北湾村委的名义申请），憨老农公司陈述其承包的其余荒山为石块、石岩，无法开发。2019年5月16日，沁水县自然资源局（甲方）与原北湾村委（乙方）签订《沁水县郑庄镇等三乡镇北湾村等九村2013年省级耕地开发专项资金项目（北湾村）后期管护合同》，约定甲方将该项目工程的管理和维护交付给乙方并由乙方负责该项目工程后续管护工作，要求乙方对新开发的耕地必须耕种农作物，管护内容为建设规模67.1808公顷，新增耕地（水浇地）28.4006公顷。交付使用的资产包括土地平整工程41.06公顷，价值5553160.98元；土地翻耕41.06公顷，价值111802.09元；农田培肥41.06公顷，价值227798.07元……2019年7月沁水县自然资源局出具《沁水县郑庄镇等三乡镇北湾等九村省级耕地开发专项资金项目权属管理工作报告》载明：一、项目区概况……本项目为省级耕地开发专项资金项目，全部申请省级财政专项资金。二、土地权属现状调查：项目区各村土地登记申请书中注明的土地权属性质均为村集体所有，使用期限为永久……此外各农户分别与村集体签订了土地承包协议书，确定了承包地块的名称、面积、类型、用途等项内容。……四、使用权调整：该项目作为省级耕地开发专项资金项目，项目实施后的土地所有权及农用地使用权仍归村集体，权属方必须确保接收后的新增耕地（含）其他农用地不能擅自改变使用用途。对于项目新增耕地的承包，权属方应依据《土地承包法》及有关法律法规，及时按有关程序签订承包合同或流转合同，并及时申请纳入农业主管部门的监管范畴。同时权属方必须对擅自造成耕地闲置、弃耕、撂荒的情形，按相关法律规定及程序进行处置，确保项目正常发挥效益。2019年冬憨老农公司在已改造的案涉耕地上栽植花椒。2020年1月15日，原北湾村委召开村民会议（村民代表会议），商议憨老农公司在该村开发的土地，未交纳租金23891.2元，村委多次与憨老农公司进行交涉无果，经党员、村民代表大会研究，决定对憨老农公司耕种的土地由村集体收回，进行流转。2020年3月16日，原北湾村委告知憨老农公司应交纳租金为23891.2元，不交租金者，村委有权终止其经营权，耕地由村集体收回进行流转。2020年3月20日，憨老农公司回复称，原北湾村委按每亩80元收取租金属于不合理收费，双方合同约定憨老农公司可以进行土地开发及各种农林牧、养殖业等生产经营，憨老农公司交纳的承包费包含土地开发，且合同没有约定土地开发后再交租金，原北湾村委要求憨老农公司交纳租金，违背合同约定；2018年、2019年，憨老农公司在承包的土地上栽植花椒，建成花椒园300亩，2020年3月16日，憨老农公司人员在对花椒树施肥、春管时，原北湾村委进行阻拦，原北湾村委存在毁约及侵权行为；双方可搁置纠纷、深入交流，协商不成可申请仲裁，提起诉讼。2020年3月16日，沁水县人民政府作出《关于龙港镇等14个乡镇行政村合并的批复》沁政发﹝2020﹞5号文件：龙渠村与北湾村合并，新村名为龙湾村，村委会设在原龙渠村。一审法院认为，关于合同效力问题。依据《中华人民共和国合同法》第四十四条:“依法成立的合同,自成立时生效。”本案中,憨老农公司与龙湾村委于2013年7月1日签订了《荒山承包合同》,该合同系双方真实意思表示,同时并无《中华人民共和国合同法》第五十二条合同无效条款情形存在,《荒山承包合同》虽未经乡人民政府批准，但报批不是法定生效要件，龙湾村委又未能提供证据证明该合同符合法律规定合同无效的情形（重审中龙湾村委亦认可合同有效），故对憨老农公司确认合同有效的诉请，予以支持。关于合同应当继续履行还是解除的问题。首先，在憨老农公司依约缴纳承包费，龙湾村委依约将荒山交付憨老农公司后，憨老农公司依约有义务对荒山进行开发，这里的开发并不能仅仅理解为一种结果，而是意味着投入。但根据相关档案资料，该项目全部资金来源为省级财政专项资金。憨老农公司虽主张其进行了土地开发的准备工作，并投资300多万元将荒山改造为耕地，但并未提供证据证明其主张，故不能认定其履行了开发荒山的合同义务。其次，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”本案中，荒山开发改造为耕地后，虽合同标的物即土地并未灭失，在客观上具备继续履行合同的可能，但在并非是憨老农公司对荒山进行开发改造的情况下，以村集体名义申请国家开发整理的耕地，村集体应是当然的受益人，如继续按原合同约定的承包费50年共计57500元履行，对龙湾村委明显不公平，故根据公平原则，结合本案的实际情况（国家自然资源管理部门要求土地所有权及农用地使用权仍归村集体，且村集体对新开发的耕地必须耕种农作物，并及时申请纳入农业主管部门的监管范畴，可见不能再从事原合同约定的牧业、养殖业等生产经营），双方可协商变更合同或解除合同。因憨老农公司不同意变更合同，双方无法就合同变更达成一致，故对龙湾村委解除合同的反诉请求，予以支持。对于憨老农公司继续履行合同及要求龙湾村委不得以任何方式阻拦其生产、经营的诉讼请求，不予支持。关于憨老农公司的损失问题，一审法院本着一次性解决纠纷的原则在重审中多次询问憨老农公司的意见，其表示因其认为合同应当继续履行，坚决不同意增加诉讼请求。故对于合同解除后憨老农公司的损失问题，憨老农公司可另行起诉。综上，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第五十二条、第九十四条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条之规定，经一审法院审判委员会讨论决定，判决：一、原告（反诉被告）沁水憨老农农庄有限责任公司与被告（反诉原告）沁水县郑庄镇龙湾村村民委员会（原沁水县郑庄镇北湾村村民委员会）于2013年7月1日签订的《荒山承包合同》合法有效；二、解除上述《荒山承包合同》；三、驳回原告（反诉被告）沁水憨老农农庄有限责任公司的其他诉讼请求。本诉案件受理费1050元，由被告（反诉原告）沁水县郑庄镇龙湾村村民委员会（原沁水县郑庄镇北湾村村民委员会）负担；反诉案件受理费100元，由原告（反诉被告）沁水憨老农农庄有限责任公司负担。二审中，双方当事人均未提交新证据，本院向沁水县自然资源局调取了沁水县郑庄镇等三乡镇北湾等九村省级耕地开发专项资金项目（北湾村）的相关资料、向晋城市农业农村局调取了农村产权制度改革中涉及合同清理的相关文件：1、北湾村委的申请；2、沁水县国土资源局沁水县财政局关于省级土地开发项目立项的请示；3、关于沁水县郑庄镇北湾村等三乡镇九村2013年耕地开发专项资金项目可行性研究报告的评审意见；4、山西省国土资源厅关于同意安泽县良马乡等四乡镇上寨村六村等58个省级耕地开发专项资金项目立项的通知；5、沁水县郑庄镇北湾村等三乡镇九村耕地开发专项资金项目可行性研究报告中涉及项目提出原因和土地权属调整的内容；6、《中共山西省委农村工作领导小组关于印发的通知》（晋农组发[2020]2号）及工作方案内容。上诉人憨老农公司质证意见：1、应当向沁水县国土局当时负责该项目的具体人员核实情况，该项目是憨老农公司投入大量精力争取来的，要求继续履行合同；2、一审法院两次审理均判决合同有效，合同价款是双方当事人协商确定，而不是文件确定的，龙湾村委认为荒山变为耕地就应当按照耕地交纳承包费的理由不成立。耕地是在憨老农公司的投资和努力下开发的，荒山开发也是双方签订合同时追求的结果。被上诉人龙湾村委质证意见：1、国土局调取的证据是村委当时提交的申请，签订本案合同时村委知道国土局的改造项目，只是不确定是否会改造以及改造后的状况。2、被上诉人要求变更合同是基于2019年落实的产权制度改革，集体的土地要折算成股份由村民获益。清理合同的文件也知道，正在清理不规范的合同，镇政府审核。双方当事人对一审认定的事实均无异议。本院综合两审证据及当事人陈述查明：2013年6月15日，原北湾村委以该村人均耕地相对减少，为增加农民收入、缓解该村土地紧张问题向沁水县国土资源局、郑庄国土资源所提出立项申请，针对的项目就是本案所涉沁水县郑庄镇等三乡镇北湾等九村省级耕地开发专项资金项目。龙湾村委现任法定代表人在案涉合同签订时代表原北湾村委签字，但其称不清楚原北湾村委申请省级土地开发项目等相关事宜是否上会讨论，且不能提供相关会议记录。上诉人憨老农公司陈述，其在本案土地开发项目实施前投入人力、物力、车辆、资金，向有关部门汇报，报送材料，邀请有关人员现场查看，才争取到立项。被上诉人龙湾村委也在第一次一审庭审中认可憨老农公司组织申报村委配合。上诉人憨老农公司一审提交原北湾村委开会讨论案涉合同的会议记录，主张该合同在2012年经过村委讨论，龙湾村委质证认可该会议记录真实性。但该会议记录记载的时间虽为2012年7月1日，会议记录显示会议名称却为纪念中国共产党92周年，会议第1项内容为：“2013年是中国共产党成立92周年，为了纪念党的生日，我们全体党员认真观察学习党的十八大精神……”。按照会议内容，会议实际召开时间为2013年7月1日更符合常理。会议第2项内容讨论憨老农公司承包荒山：“……大约占用荒山800余亩，约占地费用8万元。按实际占地为准，表决一致通过。”2013年7月1日，葛予东、贾某代表憨老农公司，常兴建、马某（现任龙湾村委法定代表人）代表北湾村委，签订了案涉《荒山承包合同》。合同约定憨老农公司承包约1000亩荒山，承包费50年总计5万元。并约定原北湾村委负责提供水利、电力等设施便利给憨老农公司使用，憨老农公司支付相应费用，原北湾村委无偿提供通往荒山的道路、桥梁。2014年10月11日双方补充约定承包费变更为5.75万元。本案一审中龙湾村委称，2013年7月1日的《荒山承包合同》承包费是原北湾村委主任与憨老农公司协商决定，合同没有征求过镇政府的意见，也没有经过镇政府审批，合同应认定为未生效。龙湾村委在本案整个诉讼中均表示，本案诉争的土地系国家投入巨额资金开发，村民同意对外承包，但如果继续履行合同约定的承包费用系将政府投资行为由憨老农公司获益，广大村民没有利益，损害了集体利益。另查明，《沁水县国土资源局沁水县财政局关于省级土地开发项目立项的请示》内容为：“为了确保省厅今年下达我县土地开发工作目标任务的顺利完成，实现我县耕地总量动态平衡，保证全县各项经济建设有序进行，经县国土局和县财政局相关股室、基层国土资源（中心）所实地踏勘，初步确定申报省级重点土地开发项目1个……”《沁水县郑庄镇北湾村等三乡镇九村耕地开发专项资金项目可行性研究报告》中表述项目提出的原因为：“……为保持耕地总量的动态平衡，提高耕地质量，增加有效耕地面积，保持生态环境的良性循环，急需对现有宜耕未利用地就进行开发……”，“依据《中华人民共和国土地管理法》第四十一条第一款规定……，同条第二款规定……为了解决日益增长的人口需求，确保耕地总量动态平衡，提高耕地质量，保持生态环境良性循环和防止盲目开垦造成的水土流失，使基本农田整理与国土资源保护和环境保护相结合，实现社会、经济、生态的可持续发展，增加农民收入……”该可行性研究报告中关于土地权属调整部分内容为：“项目完成后，权属调整的对象有两类：一是原农民承包中低产田经改造后形成的高产农田；二是原有其他草地开发后的新增耕地。”权属调整的方法：“……对开发后的新增耕地，根据土地承包情况，结合原承包耕地质量和开发后的耕地质量，合理分配和调整新增加的耕地，确定土地承包者”。土地权属调整方案：“……土地整理后新增耕地可由原所有权主体承包给个人或单位使用，实行规模经营……（1）整理后的耕地分配……参照土地综合评估结果，按照整理前各方土地产权主体所拥有土地面积的比例，以标准田块为基本单元，对整理后的新增农田重新调整。（2）村内土地权属调整……对于承包地，按照自愿、等面积分配的原则重新分配土地。如原承包人主动放弃承包权，则由村委会按照法定程序重新发包，但本集体经济组织成员优先享有承包权……”。二审查明的其他事实与一审查明一致。本院认为，憨老农公司向法院诉请确认合同效力，同时也提出了继续履行等与合同履行相关的其他请求事项，本案案由确定为确认合同效力纠纷不当，应予纠正。依据双方当事人签订合同的类型，本案案由应确定为农村土地承包合同纠纷。本案原北湾村委在《荒山承包合同》签订之前就针对承包范围内的荒山向当地国土部门申请项目资金进行改造，而憨老农公司也在合同签订前就明知且积极促成其承包范围内的荒山借由国家的土地开发资金进行开发。案涉合同签订一个多月后，沁水县国土资源局、沁水县财政局就向晋城市国土资源局、晋城市财政局提出对“沁水县郑庄镇北湾村等三乡镇九村耕地开发”立项申请。可见案涉土地经由沁水县郑庄镇北湾村等三乡镇九村耕地开发专项资金项目开发并非合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的重大变化，不符合《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条规定的情形。一审判决适用该条文有误。本院审理认为，上诉人憨老农公司与原北湾村委签订的《荒山承包合同》应认定为无效合同。理由如下：一、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第四项规定，涉及村民利益的土地承包经营方案经村民会议讨论方可决定。《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年8月27日修正）第四十八条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。原北湾村委履行职责管理村集体所有的土地，应当向村民负责，其对外签订合同应当依法履行上述法律规定的民主议定程序，且应当按照民主议定的结果作出行为。本案原北湾村委在2013年7月会议讨论憨老农公司“大约占用荒山800余亩，约占地费用8万元”，但在2013年7月1日村委负责人代表村委签订《荒山承包合同》时，却约定1000亩荒山承包费50年总计5万元，与会议通过的结果相差较大。双方当事人均称会议为初步意向，应以实际测量为准。但本院认为，实际测量后确认的承包范围扩大，承包价反而比会议讨论结果大幅下降，对于降低后的合同承包价也未再次召开会议讨论，该合同约定的合同价款显然违背了村民民主议定的结果。原北湾村委负责人签订该合同应为越权代理。民主议定程序是法律规定的程序，条文中使用“应当”二字代表其具有强制性，憨老农公司在签订合同时对于法律强制规定的程序亦具有一定的审核义务。前述会议记录系憨老农公司在庭审中提交，表明其对于原北湾村委会议讨论的结果是明知的，但与原北湾村委负责人签订合同却违背该会议内容，其主观上非善意，也没有足够的理由相信原北湾村委负责人签订案涉合同在代理权限之内。现龙湾村委在诉讼中的抗辩已经表明村委对于该越权代理产生的合同拒绝追认，案涉《荒山承包合同》对龙湾村委不发生效力。二、本案《荒山承包合同》约定憨老农公司承包1000亩荒山50年，承包费共计5万元。常兴建、马某代表北湾村委与葛予东、贾某代表憨老农公司签订合同时，明知系财政资金投入进行土地开发却未就相关事项进行约定，反而在合同中称由憨老农公司从事土地开发，约定的承包价款低且期限长，也没有考虑物价指数约定递增标准。《荒山承包合同》签订后，作为合同标的物的荒山实际由省级财政专项资金投入1500余万元完成开发整理。憨老农公司称其为土地开发投入300余万元，但经法庭反复释明其提供开发的证据，憨老农公司在一审中称开发证据就是龙湾村委提供的国土部门的项目资料，对其声称的300余万元投入也没有证据证明。从沁水县郑庄镇北湾村等三乡镇九村耕地开发专项资金项目的相关资料可以确认，项目的承担及实施单位均为沁水县自然资源局，土地清查、可行性研究、涉及和预算编制、勘测以及施工等均由沁水县自然资源局委托第三方、与第三方签订合同完成，全部费用由省级财政资金负担。从案涉土地开发项目相关资料以及项目完成后沁水县自然资源局将工程后期管护交予北湾村委可以看出，以财政专项资金投入进行的土地开发整理项目是政府为确保耕地的动态平衡、促进农村发展、农民增收而进行的项目，系为公共利益，并非为公司利益而为。《国务院关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》中明确保护治理开发者的合法权益，要求严格执行谁治理、谁管护、谁受益的政策。这里的“治理开发者”应指实际投入进行开发的主体。本案作为合同标的物的荒山系财政资金投入、国土资源部门组织实施完成开发，又交予原北湾村委进行管护，该土地开发的利益应归属于村集体享有。集体受益的方式可以以对外承包，公开合理定价收取承包费的形式实现，但本案《荒山承包合同》系违背民主议定结果签订且约定低价长期承包，憨老农公司也未能举证证明其有具体土地开发行为，故案涉合同系将本应由集体受益的国家土地开发项目利益归属于憨老农公司，损害了村集体利益。憨老农公司称，案涉土地开发项目是因公司行为争取到的，系公司和相关部门共同开发。但《山西省土地开发整理项目管理办法（试行）》第六条规定：“项目由县级国土资源部门会同统计财政部门联合申报……”。第七条规定：“省国土资源厅根据土地整治规划、土地利用年度计划和土地开发整理专项资金收入预算，指定并下达项目申报年度计划。各级国土资源管理部门应根据本地区土地后备资源状况和土地整治规划、土地利用年度计划等，组织申报项目”。该两条规定表明项目的申报是国土资源部门依职权安排计划，由村集体名义提出申请，并不依赖于公司或者个体进行前期投入来运作。该管理办法第八条规定了省级重点项目申报条件：“（一）基础条件：项目所在地区应具有实施土地开发整理项目所必须的路、水、电等配套基础设施。（二）建设规模：土地整理：丘陵山区50-500公顷，相对连片集中，单片面积不少于10公顷……。（三）项目净增耕地面积比例……”从申报条件来看，路、水、电配套设施是申报的基础条件，但按照本案《荒山承包合同》的约定系由原北湾村委提供，其余申报条件多为自然条件，由沁水县自然资源局委托第三方进行可行性研究来确定是否满足。以上关于土地开发项目的规定与憨老农公司陈述由其争取项目并不相符。上诉人憨老农公司所提共同开发缺少依据。三、财政资金投入进行的土地开发项目必然导致土地性质变化或者新增耕地情形，为保障土地开发项目的成果真正发挥促进经济发展、保障生态效益等作用，在处理土地开发项目可能导致的土地权益分配或调整时，应当充分考虑保障原承包人使用权和保护集体利益、国家资产之间的平衡。合理利用土地打造现代农庄本身既有利于企业发展，也有利于龙湾村委经济发展以及提高当地村民的收入水平，憨老农公司与原北湾村委签订的《荒山承包合同》应属无效的原因是承包过程中违背民主议定的越权代理以及对集体利益缺乏保护，而不是引入市场主体、对外承包集体土地的行为。鉴于憨老农公司在土地完成开发整理后，已经在国家投资改造的耕地上栽种花椒，本院认为通过合法的村民会议讨论程序和平衡各方权益合理确定合同价款，对本案《荒山承包合同》的效力问题进行弥补，是最有利于各方权利保护的解决途径。但在本案诉讼过程中，两审法院均多次向双方当事人释明、组织协商变更合同，憨老农公司坚持要求确认合同有效并按照原合同继续履行。本院认为，案涉土地在承包给憨老农公司之后就开始进入国家的土地开发项目，2019年5月16日项目成果移交村委管护。2019年冬，憨老农公司在改造形成的耕地上栽种花椒。2020年1月15日，原北湾村委提出变更合同，双方发生争议。2020年4月3日，憨老农公司诉至法院要求确认合同有效。虽然憨老农公司已经实际投入栽种花椒树，鉴于其实际使用案涉土地耕种不足一年时间，平衡考量憨老农公司目前的投入对当地经济效益、就业情况的积极影响和此后几十年继续履行该合同对集体利益的损害，对憨老农公司主张按照原合同继续履行的诉请本院不能支持。四、本案一审判决认定《荒山承包合同》有效,上诉人也未对合同效力提出异议。依据《最高人民法院关于原审法院确认合同效力有错误而上诉人未对合同效力提出异议的案件第二审法院可否变更问题的复函》：《民事诉讼法》规定第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查，这一规定并不排斥人民法院在审理上诉案件时，对上诉人在上诉请求中未提出的问题进行审查。如果第二审人民法院发现原判对上诉请求未涉及的问题的处理确有错误，应当在二审中予以纠正。本院认为,本案合同效力的审查是正确认定当事人民事责任的前提，一审认定合同有效并适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条解除合同，系适用法律错误，本院应当予以纠正。综合上述四点理由，本院确认2013年7月1日憨老农公司与原北湾村委签订的《荒山承包合同》无效。对憨老农公司的诉讼请求不能支持，龙湾村委反诉请求解除合同亦不予支持。依据《合同法》第五十八条，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案土地完成整理开发后，憨老农公司已经在改造后的耕地上栽种花椒树，因憨老农公司对其投入并未举证，返还财产的范围难以确定，双方当事人可对合同无效后的财产返还及损失承担另行起诉解决。综上，上诉人的上诉请求不能成立。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年8月27日修正）第四十八条，《中华人民共和国合同法》第四十八条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销沁水县人民法院（2020）晋0521民初1036号民事判决；二、驳回沁水憨老农农庄有限责任公司的诉讼请求；三、驳回沁水县郑庄镇龙湾村村民委员会的反诉请求。一审案件受理费1050元，由沁水憨老农农庄有限责任公司负担；反诉案件受理费100元，由沁水县郑庄镇龙湾村村民委员会负担。二审案件受理费100元，由沁水憨老农农庄有限责任公司负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长 周秋萍审判员 李海霞审判员 李 然二〇二一年四月二十日书记员 王 昱