江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终427号 上诉人（原审原告）任安明，男，汉族，住江苏省南京市溧水区。 被上诉人（原审被告）南京市溧水区人民政府，住所地在江苏省南京市溧水区永阳街道大东门街68号。 法定代表人薛凤冠，该区区长。 委托代理人钱晓芳，该区司法局工作人员。 委托代理人刘立胜，江苏万禾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地在江苏省南京市北京东路41号。 法定代表人韩立明，该市市长。 委托代理人裔林玲，该政府工作人员。 上诉人任安明因与被上诉人南京市溧水区人民政府（以下简称溧水区政府）、南京市人民政府（以下简称南京政府）土地行政管理及行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初421号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院经审理查明，任安明系晶桥镇陶村村西宋村一组村民，其户口于1998年10月由晶桥镇芮家村井头村24号迁入西宋村。1996年4月二轮承包时，陈敬玉承包经营土地面积7.938亩的土地。2001年左右陈敬玉将部分责任田交由任安明耕种。2010年陈敬玉与任安明发生责任田纠纷，经陶村村民委员会人民调解委员会调解，任安明与陈敬玉于2010年6月29日在陈小宝、陈敬红的见证下签订《调解协议》，约定“一、位于黄塘背大田一块1.2亩，三块小田0.9亩，共计2.1亩。陈敬玉、任安明两户各分摊1.05亩。其中2011年度所有农田补贴需在2011年度中调整。二、旱地两块：黄塘山旱地一块、大石山乱石堆脚底旱地一块。黄塘山旱地归陈敬玉耕作，大石山乱石堆脚底旱地归任安明耕作。三、通过村委及相关人员调解，在今后耕作时双方不得以任何理由阻止另一方耕作。”2016年溧水区政府向陈敬玉颁发苏（2016）溧水区农村土地承包经营权第020395号《农村土地承包经营权证》（以下简称《土地承包经营权证》）。任安明不服，于2018年4月27日以溧水区政府为被申请人，向南京市政府提交行政复议申请书，复议请求：“请求变更多确权给陈敬玉的农村土地承包经营权责任田，并按调解协议重新确权给申请人。”南京市政府收到后，于5月4日作出行政复议受理通知书并邮寄送达任安明，同日作出行政复议提出答复通知书并邮寄送达溧水区政府。因情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，南京市政府于6月22日作出延期审理通知书并邮寄送达给当事人。经审查，南京市政府认为溧水区政府颁证行为事实清楚、程序合法，以申请人未能举证证明涉案土地承包经营权的转让签订了书面合同，且未举证证明该转让经过发包方同意为由，于7月11日作出《行政复议决定书》（〔2018〕宁行复第109号，以下简称《复议决定书》）并于次日邮寄送达给当事人。任安明对行政复议的程序无异议，但认为被诉《复议决定书》认定事实和适用法律错误，遂诉至一审法院，请求撤销《复议决定书》，支持任安明的行政复议请求。 另查明，溧水区政府于2016年向任安明颁发农村土地承包经营权证，任安明在晶桥镇芮家村井头一组承包土地八块，土地面积8.46亩。 一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》(2009年修正，以下简称《农村土地承包法》)第二十一条规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”本案中，溧水区政府具有在其辖区内颁发农村土地承包经营权证的法定职责。溧水区政府根据农村土地承包经营权登记簿、承包地块示意图、承包地块调查表、农村土地承包经营公示结果归户表，通过入户调查，经审核公示，签订《农村土地（耕地）承包合同》，向陈敬玉颁发案涉《土地承包经营权证》，溧水区政府的颁证行为系对陈敬玉土地承包经营权的确认且认定事实清楚，证据确凿，程序合法。 《农村土地承包法》第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”本案中，在卷证据表明，陈敬玉2001年将部分承包土地交由任安明耕种后，双方于2010年发生争议并经陶村村民委员会人民调解委员会调解，签订《调解协议》对争议土地的耕种达成一致意见。任安明认为溧水区政府将全部土地确权给陈敬玉错误，应当根据《调解协议》予以变更，但任安明未能举证证明涉案土地承包经营权的流转签订了书面合同，并经过发包方同意或报发包方备案。任安明主张实际耕种涉案土地多年并曾经缴纳相关税费，但不能证明涉案土地承包经营权已发生流转。亦未能提供证据证明对该土地享有承包经营权。 《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”任安明对溧水区政府作出的《土地承包经营权证》不服，向南京市政府申请行政复议，南京市政府具有依法履行行政复议的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款及第三十一条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查；行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过三十日。本案中，任安明申请行政复议后，南京市政府在履行了受理、提出答复、延期审理后，于2018年7月11日作出行政复议决定并送达给当事人。该复议未超过行政复议法规定的复议期限，复议程序合法，适用法律、法规正确，实体处理亦无不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回任安明的诉讼请求。一审案件受理费50元，由任安明负担。 任安明上诉称：1.上诉人是晶桥镇陶村西宋一组集体经济组织成员，因与同村村民陈敬玉发生责任田纠纷，由晶桥镇陶村村民委员会人民调解委员会调解并制作《调解协议》，明确陈敬玉于2001年将责任田划一部分给任安明承包经营，所涉及的国家农田补贴在2011年度中调整。《调解协议》经晶桥镇陶村村民委员会主任陈小宝见证并签字，且村委会主任是当时发包方的负责人，符合《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第一条、第十条规定，合法有效。因此，任安明已取得相关土地承包经营权，被上诉人和一审法院认为未经发包方同意，无法律和事实依据。被上诉人不按《调解协议》确权，而是照搬原来的土地承包经营权证进行确权登记，违反确权程序、滥用职权。2.被上诉人提供的证据中认定发包方是晶桥镇陶村西宋一组，而上诉人向晶桥镇人民政府网上申请陶村西宋一组农村土地承包经营权证书中发包方全称信息公开的答复为溧水县晶桥乡陶村村民委员会，相互不一致。被上诉人和晶桥镇人民政府涉嫌提供伪证。3.上诉人在一审期间提交的调查申请，一审法院置之不理不当。请求撤销一审判决，依法重新审判，支持上诉人的一审诉求。 溧水区政府答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确。二轮承包时，上诉人并非晶桥镇陶村西宋一组集体经济组织成员。2010年6月29日上诉人与陈敬玉订立的《调解协议》将土地承包经营权进行流转，未得到发包方同意。上诉人主张涉案土地承包经营权发生流转，无事实和法律依据。溧水区政府根据相应的证据向陈敬玉颁发《土地承包经营权证》系履行法定职责，颁证程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 南京市政府未提交答辩意见。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，《农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条第一款规定县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。根据上述法律规定,农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后,依法确认承包方享有权益的法律凭证。土地承包经营权证颁发的基础民事法律关系是通过承包合同取得农村土地承包经营权，颁发农村土地承包经营权证属于对承包人依据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示,颁证行为并不直接创设土地承包经营权。本案中，溧水区政府具有在其辖区内颁发农村土地承包经营权证的法定职责。涉案土地经过土地调查、公示等程序，陈敬玉与晶桥镇陶村（西宋一组）签订了《农村土地（耕地）承包合同》。自该承包合同生效时始，陈玉敬即取得其合同中载明地块的承包经营权。溧水县政府经审核土地承包合同等申请材料后进行颁证，符合法定程序。任安明向南京市政府申请行政复议，请求变更多确权给陈敬玉的农村土地承包经营权责任田，并按《调解协议》重新确权给任安明，南京市政府履行了受理、提出答复、延期审理等程序后，作出《行政复议决定书》并送达给当事人，复议程序合法，适用法律正确，实体处理并无不当。 《农村土地承包法》第三十七条规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。任安明提出溧水区政府应当根据涉案《调解协议》，将确权给陈敬玉的土地重新确权给任安明。但《调解协议》仅系上诉人与陈敬玉双方就土地耕种达成的协议，任安明未能举证证明涉案土地承包经营权的流转签订书面合同，并经过发包方同意或报发包方备案，也未与发包方就涉案土地重新签订承包合同，故不能证明涉案土地承包经营权已发生流转。其要求溧水区政府依照《调解协议》的约定直接变更土地承包经营权登记，无事实及法律依据。 《农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。任安明如认为其承包经营权受到侵害,可根据上述法律规定的途径寻求救济，不属于本案行政诉讼的审查范围。 综上所述,一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。任安明的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人任安明负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 吴晓玲 二〇二一年四月××日 法官助理 刘小花 书 记 员 刘 妍