河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终24号上诉人（一审原告）陈英来，男，汉族，1962年11月4日出生，住河南省汤阴县。被上诉人（一审被告）汤阴县人民政府，住所地河南省汤阴县人民路中段。法定代表人贾晓军，县长。委托代理人张文清，汤阴县农业农村局副局长。委托代理人王长军，河南华厚律师事务所律师。上诉人陈英来因诉被上诉人汤阴县人民政府注销、收回其农村土地承包经营权证行为违法一案，不服安阳市中级人民法院（2020）豫05行初158号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2020年5月28日，汤阴县人民政府作出〔2020〕第1号《关于注销、收回豫（2017）汤阴县第008373号〈农村土地承包经营权证〉的决定》。陈英来提起本案诉讼，请求撤销汤阴县人民政府上述决定。安阳市中级人民法院一审查明：陈英来系汤阴县伏道镇西官庄村村民，其家庭在该村承包有集体土地。1998年9月1日，汤阴县人民政府为陈英来颁发N0.0925-0091号《土地承包经营权证书》，陈英来家庭取得13.2亩耕地承包经营权，承包期限自1998年9月1日起至2028年8月31日止。2013年3月14日，河南省人民政府作出豫政土〔2013〕239号《关于汤阴县2012年度第四批城市建设征收土地的批复》（以下简称239号征地批复），同意汤阴县征收伏道镇等2个镇武家庄村等5个农村集体经济组织集体建设用地34.5195公顷，其中包括陈英来家庭承包的4.9919亩土地集体土地。2013年4月26日，汤阴县人民政府作出〔2013〕第7号《征收土地方案公告》，同日，原汤阴县国土局作出〔2013〕第7号《征地补偿安置方案公告》。2015年8月21日，汤阴县人民政府作出汤政土〔2015〕71号文件《关于挂牌出让扁鹊路与振兴大道交叉口西北角国有建设用地使用权的批复》，同意挂牌出让该宗土地。2015年10月12日，弘达公司竞买取得该宗土地。2015年12月1日，汤阴县自然资源局与弘达公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，弘达公司取得汤阴县扁鹊路与振兴大道交叉口西北角国有建设用地使用权27562.54平方米并缴纳了土地出让金。2016年5月30日，汤阴县自然资源局向弘达公司颁发了汤国用（2016）第41052301-1481号《国有土地使用证》。陈英来家庭4.9919亩土地被包含在该国有土地使用证中。2017年3月10日，汤阴县人民政府给陈英来颁发豫(2017)汤阴县第008373号《农村土地承包经营权证》，陈英来家庭承包经营土地面积为8.68亩，承包经营期限自1998年9月1日起至2028年8月31日止。2020年5月28日，汤阴县人民政府作出〔2020〕第1号《关于注销、收回豫（2017)汤阴县第008373号〈农村土地承包经营权证〉的决定》。2020年5月31日，汤阴县人民政府作出〔2020〕第1号《公告》，对注销事项予以公告，并公告陈英来持有的《农村土地承包经营权证》为无效证件。另查明：2020年5月27日，陈英来向河南省人民政府申请行政复议，要求撤销239号征地批复。河南省人民政府查明：2013年4月26日，汤阴县人民政府作出〔2013〕第7号《征收土地方案公告》，由汤阴县原国土资源局工作人员在伏道镇西关村村村务公开栏张贴公告，载明了《批复》的文号、被征收土地的权属、位置、被征地村组及面积、征地补偿标准等内容。被征地村民的证言、汤阴县自然资源局工作人员证言、张贴公告等证据能够证明上述事实。2020年7月23日，河南省人民政府作出豫政复决〔2020〕11号行政复议决定，驳回了陈英来的行政复议申请。安阳市中级人民法院一审认为：陈英来对汤阴县人民政府具有作出本案被诉行政行为的法定职权并无异议，双方当事人争议的焦点是汤阴县人民政府作出的〔2020〕第1号《关于注销、收回豫（2017）汤阴县第008373号的决定》认定事实是否清楚，程序是否合法。关于被诉决定认定事实是否清楚问题。陈英来对239号征地批复包含其家庭原有部分承包土地的事实没有异议。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”汤阴县人民政府于2013年4月26日作出〔2013〕第7号《征收土地方案公告》，将239号征地批复中确定的被征收土地的权属、位置、被征地村组及面积、征地补偿标准等内容予以公告。从该批复公告之日起，陈英来家庭原有部分承包土地性质已从集体土地转变为国有土地。汤阴县人民政府于2017年向陈英来颁发的豫（2017）第008373号农村土地承包经营权证中包含国有建设用地，明显不当。汤阴县人民政府决定对陈英来的上述农村土地承包经营权证予以注销、收回，认定事实清楚，证据充分。关于本案被诉决定程序是否合法问题。虽然《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》对于注销农村土地承包经营权证应当遵循的程序没有作出明确规定，但行政机关在对相对人作出不利的行政行为时，应当事先告知行政相对人，并听取其陈述，这是正当程序原则的基本要求。同时，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”本案中，汤阴县人民政府决定收回陈英来土地承包经营权证前，没有对陈英来进行告知，没有听取其陈述，程序明显违法。但鉴于案涉土地已经变为国有并出让给弘达公司，弘达公司取得国有建设用地使用证包含案涉土地在内，撤销本案被诉决定将对社会公共利益造成损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认汤阴县人民政府于2020年5月28日作出的〔2020〕第1号《关于注销、收回豫（2017）汤阴县第008373号的决定》违法。上诉人陈英来不服一审判决，向本院上诉称：1.一审判决认定事实不清。上诉人仍依法享有案涉土地的承包经营权。上诉人对案涉土地承包和使用的状态一直持续至今，土地承包合同没有被解除。239号征地批复的报批材料造假，汤阴县人民政府也没有按照法定程序进行征收、征用，其出让土地的批复违法。且上诉人没有收到任何土地补偿款。2.上诉人已对2020年7月23日河南省人民政府豫政复决〔2020〕11号行政复议决定提起行政诉讼，该案尚未审结，一审判决将该复议决定作为依据，存在错误。3.根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》国发〔2004〕28号第十九条、2012年5月国土资源部《闲置土地处置办法》和国家自然资源部〔2018〕1号文件规定，农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。239号征地批复作出后，因汤阴县人民政府没有依法实施征收与补偿行为，故该文件已经自动失效。汤阴县人民政府依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定作出案涉收回、注销土地的决定，适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人汤阴县人民政府答辩称：（一）一审判决认定事实清楚。1.239号征地批复、汤阴县人民政府征收土地方案公告、汤阴县国土资源局征地补偿安置方案公告等证据均能证明汤阴县人民政府依法实施了征收行为。且案涉土地是否是依法征收不是本案的审理范围，上诉人已通过其他途径寻求救济。2.《闲置土地处置办法》对闲置土地的认定有法定的调查、认定、处置、利用等程序。在案涉土地没有被认定为闲置土地情况下，上诉人认为征收文件自动失效没有任何法律依据。且案涉土地是不是闲置、征收文件是否失效也不是本案审理的范围。3.上诉人对案涉土地已没有合法承包经营权。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，汤阴县人民政府于2013年4月26日作出〔2013〕第7号《征收土地方案公告》时，上诉人已没有案涉土地的承包经营权。（二）一审判决依据正确。被上诉人在一审中提交了河南省人民政府作出豫政复决〔2020〕11号行政复议决定，双方也进行了质证。一审判决将该证据在审理查明部分进行描述并无不妥,没有作为认定案件事实的证据和判决依据。（三）一审判决适用法律正确。上诉人的承包地符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第四项规定“其他收回土地承包经营权证的情形”。综上，请求驳回上诉，维持原判。上诉人陈英来二审中提供以下四组证据，用以证明汤阴县人民政府对案涉土地没有实施过征地行为：第一组，2021年1月12日汤阴县人力资源和社会保障局的政府信息公开答复书；第二组，2020年6月24日汤阴县自然资源局关于陈英来申请政府信息公开的回复；第三组，2020年12月31日汤阴县公安局鉴定意见通知书；第四组，1.2016年5月30日汤阴县人民政府给汤阴县产业集聚区弘达投资有限公司颁发的土地使用权证（土地位置汤阴县振兴大道与扁鹊路交叉口西北角），2.2019年10月31日经汤阴县人民政府批准、汤阴县自然资源局委托汤阴县公共资源交易中心、在全国公共资源交易平台挂牌出让（汤阴县国有建设用地使用权挂牌出让公告GY-2019-12）的出让公告（土地位置汤阴县振兴大道与扁鹊路交叉口西北角)。被上诉人汤阴县人民政府发表如下质证意见：第一组证据，对该证据的真实性没有异议，但2013年的征地行为不能适用上诉人所引用的2019年的文件，且汤阴县国土资源局征地补偿安置方案公告可以证明该宗土地被征收时有安置补助费；第二组证据，该证据落款时间为2020年6月24日，不是新证据，且该证据第一项第二项显示其有附件，而上诉人提交的该证据中没有附件，证据不完整，所以不发表质证意见；第三组证据，该组证据不能证明上诉人对案涉土地仍有承包经营权，该证据不是结论性证据；第四组证据，两份证据中显示的土地面积不一致，说明不是同一宗土地。本院对上述证据认证如下：上述证据的证明目的与本案争议的事实与法律问题无关，本院不予采信。本院经审理查明的事实除与一审判决认定的事实一致外，另查明：陈英来不服河南省人民政府豫政复决〔2020〕11号行政复议决定提起行政诉讼，郑州铁路运输中级法院作出（2020）豫71行初122号，判决驳回陈英来的诉讼请求。河南省高级人民法院作出（2020）豫行终3201号行政判决，认定陈英来于2020年5月25日提起行政复议申请超过行政复议申请的法定期限，判决驳回上诉，维持原判。本院认为：（一）案涉土地原系陈英来家庭的承包地，该土地位于豫政土〔2013〕239号《关于汤阴县2012年度第四批城市建设征收土地的批复》范围内。陈英来以239号征地批复违法、汤阴县人民政府没有实施过征地行为为由，主张案涉土地并未被征收为国有土地。但根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”生效判决已认定239号征地批复作出后经过了公告，且239号征地批复未被撤销、确认违法或确认无效，系具有法律效力的土地征收决定，故案涉土地已被河南省人民政府批准征收为国有土地。此时，汤阴县人民政府又于2017年向陈英来颁发豫（2017）第008373号农村土地承包经营权证，明显不当。汤阴县人民政府作出收回、注销陈英来上述农村土地承包经营权证的行为，不违反法律规定。（二）汤阴县人民政府决定收回陈英来土地承包经营权证前，没有履行告知、听取陈述申辩等基本程序，存在程序违法。但鉴于案涉土地已经征收为国有并出让给案外人弘达公司，撤销被诉决定将对社会公共利益造成损害。一审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定判决确认被诉决定违法，并无不当。综上，上诉人陈英来的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈英来承担。本判决为终审判决。审判长  王盛楠审判员  于红涛审判员  关永生二〇二一年四月二日法官助理李晶晶书记员赵文雅