广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终305号上诉人（原审原告）佛山市汇利华科技有限公司，住所地佛山市禅城区。法定代表人黄渊，总经理。委托代理人李晓斌，广东润正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市生态环境局，住所地佛山市禅城区。法定代表人杨永泰，局长。委托代理人许桁，该局工作人员。委托代理人程宽，广东通建设律师事务所律师。上诉人佛山市汇利华科技有限公司（以下简称汇利华公司）因与被上诉人佛山市生态环境局（以下简称市生态环境局）罚款及责令停产停业一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初1047号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：汇利华公司在佛山市禅城区石湾大雾岗北（星光机电有限公司内）从事塑料注塑加工项目，黄渊是其法定代表人，也是直接主管人员。汇利华公司的主要产生工艺流程为来料—混料—注塑—成型，该项目在《建设项目环境影响评价分类管理名录》内属需要编制环境影响评价报告表类别，需要配套建设环境保护设施。汇利华公司于2004年3月登记成立，是在接管了原佛山市汇星塑胶制品有限公司（下称汇星公司）原有厂房设备和人员的基础上，在原址生产经营。该项目生产过程中有有机废气及噪声产生，在对注塑机的维修、保养时有废润滑油产生。汇利华公司于2004年3月4日登记成立时其企业名称为“佛山市汇利华塑料模具有限公司”，2015年1月经核准变更为“佛山市汇利华科技有限公司”。汇利华公司曾于2004年3月4日向原佛山市禅城区环境保护局提交《广东省建设项目环境保护申报表》，该登记表上的手写编号为：S2004-0071。根据环保部门核定的环境保护评价类别，汇利华公司于2004年3月29日提交了《建设项目环境影响报告表》。同日，原佛山市禅城区环境保护局作出《关于佛山市汇利华塑胶模具有限公司环境影响报告表的批复》，同意汇利华公司提交的报告表的评价结论，并明确建设项目投入试生产之日起三个月内须申请竣工验收，否则按有关环保法律、法规进行处罚。2019年10月24日，市生态环境局的执法人员到汇利华公司处检查，发现汇利华公司生产过程中产生的有机废气在厂内自然扩散，部分通过厂房顶部排风管向外排放，机械噪声经厂房隔离降噪后自然扩散，需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程就正式投入生产；项目产生的润滑油（属于危险废物，类别：HW08废矿物油与含矿物油废物；代码：900-214-08）放于厂房后门空地处，未建设固体废物（危险废物）贮存设施、场所，导致废润滑油溢漏至地面经雨水冲刷流到雨水沟内。次日，市生态环境局对汇利华公司的法定代表人黄渊进行了询问，黄渊明确汇利华公司的生产项目没有配套建设环境保护设施，项目投入生产前未经环评验收。同时黄渊确认，汇利华公司的生产项目在维修注塑机后将废润滑油暂时放在厂房后门口空地处，部分溢出残留在地面上，并经雨水冲刷地面流到雨水沟内。同年10月30日，市生态环境局再次对黄渊进行询问。黄渊确认不清楚项目竣工验收文件。同日市生态环境局对汇利华公司进行立案调查。市生态环境局调查认为，汇利华公司存在需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入使用的行为。另外，汇利华公司还存在未建设工业固体废物（危险废物）贮存设施、场所，导致废润滑油溢漏的行为。2019年12月18日，市生态环境局向汇利华公司送达了《行政处罚听证告知书》，告知汇利华公司所调查的事实、拟作出的处罚及相关法律依据。同时告知汇利华公司其所享有的陈述、申辩及申请听证的权利。次日，市生态环境局向汇利华公司发出《责令违法行为决定书》，责令汇利华公司：1.未完成验收手续前，不得擅自恢复生产；2.建设工业固体废物贮存设施、场所安全分类存放。同月23日，汇利华公司向市生态环境局提出听证申请，并提出了书面陈述意见。2020年1月2日，市生态环境局举行了听证会。次日，汇利华公司根据听证的情况，向市生态环境局提交了补充说明。在听取了汇利华公司的陈述、申辩意见后，经集体讨论及法制部门审核，市生态环境局于2020年1月19日作出了佛禅环罚石字〔2019〕第7号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），决定对汇利华公司违反环保竣工验收制度的行为作出责令停止违法项目生产、处罚款225000元的行政处罚；对未建设工业固体废物贮存设施、场所的行为，处罚款80000元的行政处罚。综上，决定：1.责令停止违法项目生产；2.处305000元的罚款。该《行政处罚决定书》于2020年3月2日在汇利华公司的经营地留置送达。又查，汇利华公司在2004年3月至2006年6月期间向原佛山市禅城区环保局交纳了排污费。汇利华公司在收到《行政处罚决定书》后，向石湾街道办事处（以下简称石湾街道办）了解环保验收情况。在石湾街道办相关部门保存的文档显示汇利华公司的环评批复日期为“2004.3.25”，批复编号为“JU2004-18”,批复情况为“同意”，有否验收为“有”，验收日期为“2004.3.4”，验收编号为“S2004-0071”。原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第二款、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2016年修订）第十条第二款的规定，市生态环境局作为佛山市的环境保护主管部门，其有对环境保护违法行为进行查处的职能。市生态环境局履行了立案、调查、责令限期改正、处罚前告知、听取陈述申辩意见、举行听证、集体讨论等程序后，依据《建设项目环境保护管理条例》及《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2016年修订）的相关规定对汇利华公司作出处罚决定，并依法告知汇利华公司申请行政复议和提起诉讼权利，程序合法。《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定:“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第十九条第一款规定:“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”汇利华公司从事的塑料注塑加工项目属于需要编制环境影响报告表的类别，需要配套建设环境保护设施，且环境保护设施建成并经验收后才能投产。汇利华公司的塑料注塑加工项目所需要配套的环境保护设施未通过验收，建设项目即投产使用，其行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定。市生态环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对汇利华公司作出责令停止违法项目生产，并罚款225000元的行政处罚于法有据，且处罚金额没有超过法律规定的幅度，法院予以支持。汇利华公司认为石湾街道办的系统中已有汇利华公司环境保护设施验收记录，且汇利华公司已缴纳排污费用，可以证实汇利华公司的环境保护设施已经通过验收。一审法院认为，根据石湾街道办文档记录，汇利华公司环保验收的时间登记为2004年3月4日，编号为S2004-0071。但根据案件查明的事实，汇利华公司于2004年3月4日向原佛山市禅城区环境保护局提交《广东省建设项目环境保护申报表》，该申报表上的手写编号为：S2004-0071。后汇利华公司按环保部门的要求提交了《建设项目环境影响报告表》。同月29日，原佛山市禅城区环境保护局作出《关于佛山市汇利华塑胶模具有限公司环境影响报告表的批复》，同意汇利华公司提交的报告表的评价结论，建设项目投入试生产之日起三个月内须申请竣工验收，否则按有关环保法律、法规进行处罚。可见原佛山市禅城区环境保护局于2004年3月29日才对汇利华公司提交的环境影响报告表作出了批复，根据常理汇利华公司的环评设施不可能在同年3月4日（即市生态环境局作出环境影响评价批复前）就通过了环保部门的验收。对此汇利华公司主张验收时间早于批复时间是由于市生态环境局的错误登记导致，但对此汇利华公司并未提出证据证实，且汇利华公司的法定代表人黄渊在市生态环境局的调查询问中已确认了并未进行环保设施验收的事实。至于排污费问题，一审法院认为行政机关依法收取排污费用和对环境保护设施的验收属于不同的行政行为，排污费的收取不能免除汇利华公司对防治污染的法律义务。为此对汇利华公司的上述主张，不予支持。另外，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(2016修正)第三十三条规定：“企业事业单位应当根据经济、技术条件对其产生的工业固体废物加以利用；对暂时不利用或者不能利用的，必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定建设贮存设施、场所，安全分类存放，或者采取无害化处置措施。建设工业固体废物贮存、处置的设施、场所，必须符合国家环境保护标准。”第八十八条规定：“……（四）危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。”第八十九条规定：“液态废物的污染防治，适用本法；但是排入水体的废水污染防治适用有关法律，不适用本法。”根据《国家危险废物名录》（2016年修订）所列，机械维修和拆解过程中产生的废润滑油属于危险废物（类别为：HW08，代码为：900-214-08）。为此汇利华公司在生产过程中因维修和保养注塑机需要产生的废润滑油属于《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》规定的固体废物（危险废物）的范畴，对这些废润滑油的贮存应建设贮存设施、场所，安全分类存放，或者采取无害化处置措施。根据原环境保护部颁布的《危险废物贮存污染控制标准》（GB18597-2001）3.2的规定，危险废物的贮存是指危险废物再利用、或无害化处理和最终处置前的存放行为。4.1规定，所有危险废物产生者和危险废物经营者应建造专用的危险废物贮存设施，也可以利用原有构筑物改建成危险废物贮存设施。第6点规定了危险废物贮存设施的选址与设计原则。案件中从市生态环境局检查发现的情况以及汇利华公司的法定代表人黄渊在市生态环境局调查阶段的陈述可知，汇利华公司在维修注塑机后产生的废润滑油暂放在厂房后面的空地处，导致部分废润滑油溢漏至地面，并经雨水冲刷流到雨水沟内。另外，汇利华公司在厂房后面虽然有一独立的房屋用于集中存放已使用的废润滑油（大约有350公斤），但该房屋同时存放了未经使用的润滑油、废旧包装袋，也堆放了各种杂物，且凌乱不堪。可见，汇利华公司所称的厂房后的房屋仅是汇利华公司用于存放各种材料及堆放杂物的地方，不能认为汇利华公司已经按照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《危险废物贮存污染控制标准》的规定建设危险废物的贮存场设施、场所。市生态环境局根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十八条的规定，认定汇利华公司对暂时不利用或者不能利用的工业固体废物未建设贮存的设施、场所安全分类存放，并作出罚款80000元的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，处罚幅度符合法律规定，法院予以确认。汇利华公司主张其已建成工业固体废物建设贮存的设施、场所的主张，不予支持。综上，市生态环境局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，法院予以确认。汇利华公司的诉请没有事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回汇利华公司的诉讼请求；案件诉讼费50元，由汇利华公司承担。上诉人汇利华公司上诉称：一、一审判决对于上诉人是否存在项目竣工未经验收的问题，认定事实不清。1.《环境立项审批一览表》与《建设项目环境影响报告表》，均出自被上诉人市生态环境局所属佛山市禅城区石湾街道环境监督管理所，其记载了1995年至2008年间所管辖企业的批复、验收情况，是目前被上诉人所保留唯一完整的建设、批复、验收的记录，能证实上诉人项目已经验收且有验收编号的事实。被上诉人认为《环境立项审批一览表》不是正式的环保审批管理系统及“S2004-0071”是上诉人在《广东省建设项目环境保护申请表》上的受理编号而非验收编号，没有事实依据。2.上诉人法定代表人黄渊由于工作分工及时间久远和被上诉人工作人员的误导和影响，对于企业有无向环保部门报批环境影响评价文件及正式投入生产时有无验收的问题，其表述与客观事实不符，并非其真实意思表示。正是基于黄渊对于事实的不确定，其后才到被上诉人处查询而得知项目已验收。3.上诉人提供排污费收据，表明被上诉人从2004年4月开始向上诉人征收排污费，说明被上诉人审批、监督、收费一体化管理，征收排污费长达十六年不可能存在未验收开业的情况，侧面印证了上诉人项目已验收的事实。二、关于上诉人是否建有废物贮存室的问题。从被上诉人提供的执法照片、视频资料以及上诉人提供的现场照片，均可以证实上诉人建有一个20平方米面积的独立贮物场所。尽管废物有限，上诉人将废物放置该储物室，已成为习惯。被上诉人并没有证据证明除该储物室之外，上诉人有将废物丢弃其他地方的行为。被上诉人依据上诉人法定代表人在调查笔录中不清晰、不客观的表述而认定上诉人没有废物贮物室，忽视了上诉人客观存在且实际发挥废物贮存作用的贮物室的客观事实。被上诉人依据《佛山市环境保护行政处罚及自由裁量权裁量标准》第4部分序号2“建设贮存设施或场所但不规范，涉及危险废物的，处3万元以上6万元以下罚款”的规定，对上诉人予以处罚明显超出标准。综上，请求：撤销原审判决；撤销被上诉人所作的《行政处罚决定书》；本案诉讼费用由被上诉人承担。。被上诉人市生态环境局答辩称：一、被上诉人依法具有作出涉案《行政处罚决定书》的法定职权。二、被上诉人作出《行政处罚决定书》的事实认定清楚，适用法律正确、程序合法。三、上诉人汇利华公司要求撤销《行政处罚决定书》及一审判决的理由不成立。1.上诉人认为项目已经验收与事实不符。上诉人称，其经佛山12345热线及到石湾街道办六楼640室核实，工作人员电话告知及电脑显示项目在2004年3月4日已验收，验收编号为S2004-0071。此与事实不符。第一，电脑上显示的“环境立项审批一览表”是多年前镇所工作人员对环保审批资料录入的一个文档，只是方便快速查找使用，其并非正式的环保审批管理系统，该文档内容存在错误。实际上，工作人员也当场告知上诉人法定代表人黄渊验收情况须以档案核实为准。第二，验收编号“S2004-0071”，实际上是上诉人在申请编制环境影响评价文件之前提交的“广东省建设项目环境保护申报表”上的受理编号，而非验收编号。第三，上诉人于2004年3月25日取得《建设项目环境影响报告表》初审同意，并在2004年3月29日取得《关于佛山市汇利华塑胶模具有限公司环境影响报告表的批复》。现上诉人递交的表格验收日期为“2004年3月4日”，该日期早于取得批复的日期，明显违反程序，不合常理。此进一步印证表格错误，实际上上诉人项目并未验收。第四，被上诉人核实上诉人档案中并无验收材料。2.排污费的缴纳不免除防治污染、赔偿污染损害的责任和法律、行政法规规定的其他责任。3.上诉人诉称一直以来有专用的固体废物贮存场所，与事实不符。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2016年修订）第十条的规定，被上诉人市生态环境局作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，依法享有对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理并对违法行为进行查处的职权，其执法主体适格，本院予以确认。此外，被上诉人作出涉案《行政处罚决定书》履行相关程序，并依法告知上诉人汇利华公司申请复议和提起行政诉讼的权利，程序合法，本院予以确认。本案的争议焦点在于被上诉人市生态环境局作出涉案《行政处罚决定书》认定上诉人汇利华公司存在环境违法行为并作出处罚，是否合法。《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：......（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；......”第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”经查，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018年修订）“项目类别”中第十八类橡胶和塑料制品业第47项的规定，塑料制品制造纳入建设项目的环境影响评价管理，属于需要编制环境影响报告表的项目，应执行建设项目环境影响评价和“三同时”制度。本案中，被上诉人提供的《现场检查笔录》及现场检查照片、上诉人法定代表人黄渊的《调查询问笔录》《建设项目环境影响评价等级认定表》《广东省建设项目环境保护申报表》《建设项目环境影响报告表》《关于佛山市汇利华塑胶模具有限公司环境影响报告表的批复》、企业机读档案变更登记资料等证据证实，上诉人系由“佛山市汇利华塑胶模具有限公司”变更登记而来，所经营范围均包括生产、销售塑料制品、塑胶原料等，其生产规模为：11台注塑机、3台开料机、2台混料机、2台烘干机、1台烘炉；生产流程中有废气产生并扩散到外环境；该建设项目所需配套的环境保护设施未通过验收，建设项目即投产使用。基于上述事实，被上诉人根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，参照《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》的规定，作出责令上诉人停止违法项目生产并处以罚款人民币225000元的行政处罚。该处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出，佛山市禅城区石湾街道环境监督管理所的电脑系统中的《环境立项审批一览表》可以证实，上诉人的建设项目已经验收。经查，根据上诉人提供的电脑记载验收情况截图反映，该《环境立项审批一览表》仅为工作人员的资料文档记录，并非相关职能部门正式管理系统，该文档记录内容不能作为上诉人环境保护设施验收的有效证据。上诉人的以上主张，理据不足，本院不予支持。上诉人还提出，其法定代表人所作询问笔录并非真实意思表示。经查，上诉人法定代表人黄渊在其2019年10月25日及2019年10月30日的《调查询问笔录》中均签字确认，笔录记载内容与其陈述相符。且黄渊在其后被上诉人举行的听证会上并未否认其以上《调查询问笔录》陈述的真实性，亦未否定上诉人环境保护设施未经验收的事实。现上诉人认为《调查询问笔录》并非黄渊真实意思表示，却未能提供有效证据否定上述笔录的真实性及客观性，其主张本院不予支持。上诉人还提出，其自2004年以来一直交纳排污费，不可能存在未验收开业的情况，侧面印证了上诉人项目已验收的事实。但排污费的缴纳及环境保护设施的验收属于不同性质的行政行为，两者间并没有必然关联，更不能以上诉人交纳排污费而得出上诉人完成环境保护设施的验收义务的结论。上诉人该主张理据不足，本院不予支持。此外，关于被上诉人市生态环境局针对上诉人汇利华公司未建设规范工业固体废物（危险废物）贮存场所的行为所作处罚的合法性问题。经查，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2016修订）第三十三条规定：“企业事业单位应当根据经济、技术条件对其产生的工业固体废物加以利用；对暂时不利用或者不能利用的，必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定建设贮存设施、场所，安全分类存放，或者采取无害化处置措施。建设工业固体废物贮存、处置的设施、场所，必须符合国家环境保护标准。”第五十二条规定：“对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、处置危险废物的设施、场所，必须设置危险废物识别标志。”第八十八条规定：“本法下列用语的含义：......（四）危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。”第八十九条规定：“液态废物的污染防治，适用本法；但是，排入水体的废水的污染防治适用有关法律，不适用本法。”同时,《国家危险废物名录》(2016年修订)的规定，机械维修和拆解过程中产生的废润滑油属于危险废物（类别为：HW08,代码为：900-214-08）。本案中，根据被上诉人制作的《现场检查笔录》、现场检查照片及上诉人法定代表人黄渊的《调查询问笔录》等证据材料，可以证实上诉人生产项目维修注塑机产生废润滑油，废润滑油并未采取无害化处置措施，亦未建设贮存设施或场所，进行安全分类存放，违反上述法律规定。对此，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2016修订）第六十八条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款：......（二）对暂时不利用或者不能利用的工业固体废物未建设贮存的设施、场所安全分类存放，或者未采取无害化处置措施的；......有前款第一项、第八项行为之一的，处五千元以上五万元以下的罚款；有前款第二项、第三项、第四项、第五项、第六项、第七项行为之一的，处一万元以上十万元以下的罚款。”根据上述法律规定及本案事实,被上诉人在《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》规定的裁量幅度内对上诉人未建设工业固体废物贮存设施、场所的行为处予罚款人民币80000元，有事实及法律依据，处罚额度适当，本院予以支持。上诉人提出，其建有独立的实际发挥废物贮存作用的贮物场所，被上诉人处罚明显不当。经查，根据现场检查照片显示，上诉人将废润滑油存放在一个独立房屋中，该房屋堆放着各类杂物，地面有渗漏的废润滑油，明显不符合以上法律对存放工业固体废物安全分类贮存的设施、场所的要求，且被上诉人对上诉人的罚款数额符合裁量幅度。故上诉人的以上主张，理据不足，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以维持。上诉人汇利华公司的上诉主张，均理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市汇利华科技有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  何丽容审 判 员  温颖聪二〇二一年四月二十七日法官助理  谢 童书 记 员  黄 妍