吉林省白山市中级人民法院   行政判决书   （2021）吉06行终8号   上诉人（原审原告）：白山市隆德房地产开发有限公司。   法定代表人：张某。   委托诉讼代理人：刘某，住吉林省白山市浑江区。   委托诉讼代理人：尹某，吉林彦智律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：白山市城市管理行政执法局。   负责人：杨某。   委托诉讼代理人：王某。   上诉人白山市隆德房地产开发有限公司（以下简称隆德公司）因与被上诉人白山市城市管理行政执法局（以下简称白山市城管局）罚款一案，不服白山市浑江区人民法院（2020）吉0602行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审审理查明：隆德公司建设的隆盛园小区1号楼、10号楼项目在2009年时，在未按照国家规定办理工程质量监督手续的情况下，开工建设，在2015年时，在未组织有关参建单位进行工程竣工验收的情况下，擅自将工程交付使用。该案于2017年移交白山市城市管理综合执法支队，2018年2月26日该支队立案调查，5月15日现场勘验检查并拍照证明，小区已有人入住。白山市城管局于2019年9月16日作出白山城管处罚〔2019〕98号行政处罚决定书，认定隆德公司开发建设的隆盛园小区1号楼、10号楼项目，未办理质量监督手续，擅自开工建设，未组织有关参加单位进行工程竣工验收的情况下，擅自交付使用。违反了《建设工程质量管理条例》第五十六条、第五十八条的规定，决定给予处1,385,666.60元的罚款。2020年4月7日白山市城管局作出《撤销行政处罚决定书》，载明：经本机关对上述行政处罚决定进行审查，认为该行政处罚决定在自由裁量方面不适当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款的规定，作出如下决定：撤销本机关作出的《行政处罚决定书》（白山城管处罚〔2019〕第98号）。白山市城管局于2020年4月24日召开听证会，于2020年5月25日作出白山城管罚字〔2020〕15号《行政处罚决定书》。   原审法院认为：根据《白山市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条的规定，白山市城管局具有对案涉违法行为作出行政处罚的职权。关于时效的问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。欠款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，因隆德公司至今未提供符合规定的隆盛园1号楼和10号楼的质量监督手续和工程竣工验收手续，违法行为处于持续状态，因此，本案未过追诉时效。虽然白山市城管局于2019年对案涉违法行为作出了《行政处罚决定书》，但白山市城管局发现该决定书在裁量权方面不适当，主动撤销了该决定书，即便本院判决确认上述行政行为违法，但由于白山市城管局主动撤销行政行为系行政机关的自纠行为，因此，白山市城管局按照2018年起的立案、调查等材料并召开听证会，于2020年作出本案《行政处罚决定书》不属于重复处罚。根据《建设工程质量管理条例》第五十六条“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款；……（六）未按照国家规定办理工程质量监督手续的；……”和第五十八条“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；……”的规定，白山市城管局按照规定的最低标准给予处罚，虽然《行政处罚决定书》中对罚款数额的书写不符合规范，但该瑕疵并不影响行政行为的效力，因此，白山市城管局作出的罚款数额符合法律规定。综上，白山市城管局作出的案涉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故隆德公司的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决如下：驳回原告白山市隆德房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元由原告白山市隆德房地产开发有限公司负担。   隆德公司上诉请求：1.撤销一审行政判决；2.撤销白山城管罚字〔2020〕15号行政处罚决定。事实和理由：一、原审判决回避本案重大事实，没有对本案隆德公司所涉违法事实产生的原因，违法行为的危害后果以及白山市城管局所作出的行政处罚的合法性、道义上的正当性进行深入的分析论证。隆德公司开发建设隆盛园小区，由于替政府拆迁垫付中医院区域的拆迁居民补偿款，市住建局没有落实棚户区改造优惠政策，加之隆盛园小区回迁居民刘会君同隆德公司长期达不成拆迁安置协议，导致隆盛园小区长期不能完成竣工验收，小区居民历经8年不能入户。自2010年开始，包括隆盛园小区1号和10号楼在内的大批业主，到区、市信访部门反复上访，政府信访部门和政府领导面临巨大的维稳压力，在这种情况下，白山市人民政府责成市住建局要求隆德公司无条件为隆盛园小区1号和10号楼居民办理入户手续，2015年3月，时任市住建局副局长的孙宏图找到隆德公司董事长张某，口头传达市政府指令，要求隆德公司在2015年5月1日前必须为隆盛园小区1号楼、10号楼的居民办理完成入户手续。这个事实，隆德公司的会议记录有明确记载。原审判决没有对隆德公司的违法行为产生的原因进行认定、评判，明显丧失道义上的正义性和法律的权威性。二、隆德公司开发建设的隆盛园小区1号和10号楼未经竣工验收而交付使用，其违法行为的后果应由白山市人民政府及市住建局承担。前述事实已经可以完全确认隆德公司在隆德园小区1号和10号楼未经竣工验收而交付使用的原因是由于市政府出于维稳工作需要而要求隆德公司不考虑法律规定，为居民办理入户手续，在此情况下，行政主管机关应当有勇气澄清事实，承担责任。三、白山市城管局行政处罚程序违法，采信事实片面。白山市城管局在调查案件事实中，询问了隆德公司原来的员工呼啸，呼啸陈述了本案事实，并说明小区未经验收交付使用的原因，是由于受政府指令产生的行为。但白山市城管局只片面确认隆德公司违法事实，没有对隆德公司违法事实形成的原因在处罚决定中载明。白山市城管局回避这个事实，就是企图掩饰行政机关在这个案件中存在的致命错误。白山市城管局前后两次对隆德公司作出行政处罚，最后一次作出的行政处罚，依据的是前次调查事实，没有履行新的处罚程序，这种行为违反行政处罚法关于处罚程序的规定。四、白山市城管局的处罚决定及原审判决均认为隆德公司的违法行为存在持续性，对隆德公司处罚没有超过法定追诉时限，这种观点没有法律依据。隆德公司为小区居民办理入户手续是一次性的，不存在连续性，而且发生时间是2015年5月，行政处罚决定及原审判决均认为隆德公司的违法行为存在持续性，不能自圆其说，白山市城管局的处罚行为已远超行政处罚法规定的行政处罚的追诉时限。五、白山市城管局的行政执法行为具有法律规定的权威性和准确性，但白山市城管局对本案事实的陈述自相矛盾。白山市城管局先是称2018年2月26日立案，后来又称是2017年立案调查，究竟是哪一年立案的。如果在2018年立案，本案毫无疑问超过法定追诉时效期间，如果是2017年立案的，2017年本案是当年11月30日由住建局转交工作联系单。隆德公司请求二审人民法院认真审查白山市城管局对隆德公司进行行政处罚所依据事实的客观性，审查白山市城管局行政处罚行为的公正性和道义上的合理性，从维护法律权威和政府威信的角度出发，依法撤销白山市城管局的行政处罚决定，维护隆德公司的合法利益，维护法律的公平正义。   白山市城管局答辩称，请求驳回隆德公司的上诉请求：1.隆德公司所说的理由主要是政府和住建局迫于压力，为住户办理入户手续，没有证据能够证明隆德公司陈述的是因为无法控制的胁迫性，属于隆德公司为迎合市政府和住建局作出的自陷风险的行为，其后果应由隆德公司自己承担。2.白山市城管局行政处罚程序正当，前后作出两次行政处罚决定，主要考虑是对罚款数额的自由裁量问题，案件事实清楚明晰。3.隆德公司对法条理解片面，其未履行竣工验收手续，擅自交付使用，这一行为是双行为，即未履行竣工验收手续，且擅自交付使用。隆德公司称2019年履行竣工验收手续，2015年交付使用，违法行为应持续至2019年，对隆德公司处罚未超过追诉时限。   本院二审期间，隆德公司向法庭申请证人汪忠钢、盛御龙出庭作证，经法庭允许，二人分别出庭作证。汪忠钢称：其2008年、2009年因为隆盛园小区入户的事上访，具体时间记不清楚了。因为着急入户，其去上访过几次。政府部门承诺2014年年底入户，但实际拖到2015年入户。盛御龙称：其在2012年到2015年因回迁房（隆盛园10号楼）问题一直在上访，2015年，应该是市住建局的一个领导，说给我们把入户问题解决了，我们才能回迁。带领我们上访的人说市住建局领导说应该是5月31日前我们全部能够入户。隆德公司通过证人证言证明隆德公司是为了配合政府维稳工作，解决群众上访给政府带来的压力，按照行政主管机关指令所限定的时间，为群众办理了入户。被诉处罚决定，缺乏道义上的正当性。白山市城管局质证称，证人证言无法查明事实，与本案不具有关联性。   对于上述证据，本院认定如下：二证人的证言不属于新证据，且无其他相关证据材料佐证，亦无法证明其为业主提前办理入户的合法性，对其证言本院不予采信。本院二审查明事实与一审查明事实一致。   本院认为，根据《白山市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条的规定，白山市城管局具有对案涉违法行为作出行政处罚的职权。《建设工程质量管理条例》第五十六条第六项规定，建设单位未按照国家规定办理工程质量监督手续的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款。第五十八条第一项规定，建设单位未组织竣工验收，擅自交付使用的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。本案中，隆德公司开工建设案涉小区项目时，未按照国家规定办理工程质量监督手续。另，隆德公司在未组织有关参建单位进行工程竣工验收的情况下，擅自将案涉工程交付使用。隆德公司的上述行为，违反了上述规定，白山市城管局据此对隆德公司作出被诉处罚决定并无不当。原审判决结果正确，隆德公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人白山市隆德房地产开发有限公司负担。   本判决为终审判决。   审判长 王立新   审判员 赵希海   审判员 历彦飞      二〇二一年四月十四日   法官助理 于 琦   书记员 孙晓娇