江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)苏行终497号上诉人（原审原告）戴跃祥，男，汉族，住扬中市。上诉人（原审原告）冷巧英（系戴跃祥的妻子），女，汉族，住扬中市。委托代理人卢小兰，上海英恒律师事务所律师。被上诉人（原审被告）扬中市自然资源和规划局，住所地扬中市中电大道268号。法定代表人祝晓东，该局局长。委托代理人张书龙，该局地籍科科长。委托代理人常纪成，江苏求尚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）镇江市人民政府，住所地镇江市南徐大道68号。法定代表人徐曙海，该市市长。委托代理人曾建平，该市司法局副处长。委托代理人林莉，该市司法局工作人员。原审第三人戴雅楠（系戴跃祥、冷巧英的女儿），女，汉族，住扬中市。上诉人戴跃祥、冷巧英因诉扬中市自然资源和规划局、镇江市人民政府撤销国有土地使用权证及行政复议一案，不服江苏省镇江市中级人民法院（以下简称镇江中法院）（2015）镇行初字第78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院认定：戴跃祥、冷巧英系夫妻关系，戴雅楠是其次女。2002年4月2日，戴跃祥与原扬中市经济开发区新联村民委员会（以下简称新联村委会）签订了一份购地协议，出资在原扬中市经济开发区新联村一号点购买一块宅基地用于建房，至2007年缴清了土地补偿费用共计21万元。2003年8月14日，经江苏省人民政府批准，该地块转为建设用地并被征收为国有土地。2007年3月，戴跃祥在购买土地上建造楼房一幢，全家共同居住生活在此，但一直未办理房产和土地登记手续。2003年、2008年，扬中市规划、建设、财政、纪委等部门分别召开会议，对扬中市消化村级债务用地进行清理整顿，完善用地相关手续。原扬中市经济开发区新联村一号点宅基地属于消化村级债务用地范围。新联村委会通知戴跃祥办理规划用地手续，但戴跃祥一直未予办理，其邻居朱小玮、赵永生于2008年、2012年分别领取了国有土地使用权证。2011年12月1日，戴雅楠携带家庭户口簿、身份证、戴跃祥与新联村委会签订的购地协议、新联村委会开具的戴跃祥购地收款收据5张等材料，与出让人原扬中市国土资源局（以下简称扬中国土局）签订了《江苏省扬中市国有土地使用权出让合同》，扬中国土局同意将三茅街道港联村（原新联村）一号居民点（即扬中市开发区港联村一区）面积为352平方米的国有土地使用权出让给戴雅楠，土地出让金21万元。2011年12月16日，戴雅楠填写建房申请表，以“化债点购地建房，申请补办建房手续”为由，申请补办建设工程规划许可证，村委会经审核同意后上报。2011年12月23日，戴雅楠补缴违建处罚款7500元。2011年12月27日，原扬中市规划局经审核向戴雅楠发放建字第扬茅2011028号建设工程规划许可证，载明“此证为补办证件，不得作新建房屋使用。”2011年12月27日，戴雅楠申请国有土地使用权证，向扬中国土局提交了土地登记申请表，并在土地登记申请表上承诺对填写的内容及提交申请材料的真实性负责。同时提交了《国有土地使用权出让合同》、新联村委会开具的戴跃祥购地收款收据5张、戴雅楠缴纳的土地使用权出让费完税凭证、建设工程规划许可证、地籍调查表、宗地图等材料。扬中国土局经初审后认为戴雅楠取得了该宗地的国有土地使用权，且宗地界址清楚、无争议，其提交的材料符合《土地登记办法》的规定，遂报请扬中市人民政府批准登记。2011年12月28日，戴雅楠取得了扬国用（2011）第3027号《国有土地使用权证》（以下简称3027号国有土地使用权证），该证载明土地使用权人为戴雅楠。同日，戴雅楠办理了扬房权证字第××号房屋所有权证，房屋所有权人为戴雅楠单独所有。2012年7月12日，戴雅楠与扬中恒丰村镇银行签订《个人借款合同》，申请抵押借款180万元，以上述房屋为抵押，并办理了抵押他项权证，贷款期限自2012年7月17日起至2013年7月16日止。2013年5月开始，戴雅楠未能按月偿还借款利息，借款到期后，亦未能偿还借款本金。2013年7月10日，扬中恒丰村镇银行将其与戴雅楠签订的借款合同、抵押合同中对戴雅楠享有的主债权及有关担保权利等附属权利转让给扬中市宏图金属材料有限公司。同年7月11日，扬中恒丰村镇银行将上述债权转让事项书面告知了戴雅楠。2013年9月5日，扬中市宏图金属材料有限公司向江苏省扬中市人民法院（以下简称扬中法院）提起民事诉讼，要求戴雅楠偿还本息，并对其提供抵押担保的房产享有优先受偿权。扬中法院作出（2013）扬商初字第432号民事判决，戴雅楠应偿还借款180万元及自2013年5月22日起至2013年7月16日止的期内利息，扬中市宏图金属材料有限公司对抵押担保的房产（位于扬中市××北区××号点，房屋所有权证号60010021）享有优先受偿权。此外，戴雅楠与王荣民间借贷纠纷案（2013）扬新民初字第189-1号、戴雅楠与陈道隧民间借贷纠纷案（2013）扬新民初字第195号，扬中法院经审理后均裁定查封案涉房产。2015年5月23日，扬中法院将案涉房产通过淘宝网司法拍卖网络平台进行拍卖。2015年6月1日，买受人顾扬通过淘宝网司法拍卖网络平台竞得案涉房屋，成交价为2570000元人民币，并于2015年10月13日办理房屋所有权证，但戴跃祥、冷巧英及戴雅楠一直居住在案涉房屋内。2013年7月，戴跃祥、冷巧英、戴海霞（系戴跃祥、冷巧英的长女）以戴雅楠擅自办理房产证和土地使用权证，侵犯了其财产所有权为由，向扬中法院提起民事诉讼，请求确认上述房屋为戴跃祥、冷巧英、戴海霞和戴雅楠共同共有。扬中法院经审理作出（2013）扬新民初字第654号民事判决，判决戴跃祥、冷巧英、戴海霞与戴雅楠对登记为扬房权证三茅镇字第××号的房产在设立的合法抵押权消灭后的剩余部分共同共有。戴跃祥、冷巧英、戴海霞不服一审民事判决，提出上诉，镇江中院审理后认为，如果戴跃祥、冷巧英、戴海霞、戴雅楠认为扬中市人民政府土地发证行为错误，可以依法提起行政诉讼。如果因戴雅楠的申请行为错误而导致将四人共有的房屋登记为戴雅楠个人所有，则可向扬中市人民政府房地产管理部门申请登记，无需向法院提起民事诉讼，遂作出（2013）镇民终字第1421号二审裁定，撤销原审判决，驳回戴跃祥、冷巧英、戴海霞的起诉。2014年5月26日，戴跃祥、冷巧英、戴海霞、戴雅楠向原扬中市住建局房产交易管理所提出了房屋登记书面申请，要求对位于港联村一号居民点第二排第三家的房屋共有产权予以登记。扬中市房屋产权监理处收到申请后于同日作出书面答复：“该房屋的权利状况：2012年7月12日该处房屋抵押给扬中恒丰村镇银行股份有限公司，2013年1月28日、29日该处房屋被扬中市人民法院轮候查封。你提出的共有产权登记需在抵押权消灭和法院解除查封后方可办理。”2014年11月28日，戴雅楠依据（2013）镇民终字第1421号民事裁定向扬中国土局申请注销3027号国有土地使用权证。2014年11月11日，戴跃祥、冷巧英、戴海霞向镇江市人民政府申请行政复议，要求确认扬中市人民政府给戴雅楠颁发的3027号国有土地使用权证行为违法并予以撤销；要求扬中市人民政府赔偿损失400万元。在行政复议期间，因案涉房产被扬中法院查封，镇江市人民政府2015年1月9日作出中止审理的决定。2015年10月9日恢复审理。镇江市人民政府经审理认为，戴雅楠申请办理土地登记时，提供国有土地使用权出让合同、扬中经济开发区新联村民委员会开具的戴跃祥购地收款收据、戴雅楠土地使用权出让完税证及戴雅楠建设工程规划许可证。扬中市人民政府依据相关规定以及材料将该国有土地使用权登记在戴雅楠名下事实清楚、适用依据正确、程序合法。扬中市人民政府于2015年11月4日作出（2014）镇行复第62号行政复议决定书（以下简称62号复议决定），维持扬中市人民政府于2011年12月28日颁发的3027号国有土地使用权证。戴跃祥、冷巧英不服，向镇江中院提起行政诉讼，请求撤销3027号国有土地使用权证；并向戴跃祥、冷巧英颁发该宗土地的国有土地使用权证。原审法院另查明，戴跃祥于2015年1月20日曾以扬中国土局为被告向扬中法院提起（2015）扬行初字第6号行政诉讼，要求撤销3027号国有土地使用权证，纠正违法行为，恢复戴跃祥的土地使用权。同年2月9日，扬中法院以被告主体不适格为由驳回戴跃祥的起诉。戴跃祥二审期间撤回上诉。戴跃祥又于2015年4月27日以扬中市人民政府及扬中国土局为共同被告向扬中法院提起（2015）扬行初字第12号行政诉讼，要求扬中市人民政府撤销3027号国有土地使用权证，扬中国土局纠正违法行为，恢复戴跃祥的土地使用权。法院依法对戴跃祥进行释明，要求其明确诉讼请求，戴跃祥要求审理对扬中国土局的诉讼请求。扬中法院以重复起诉为由裁定驳回戴跃祥的起诉。戴跃祥上诉后，镇江中院维持该裁定。围绕本案争议焦点即扬中市人民政府颁发的3027号国有土地使用权证是否应予撤销，各方展开辩论。戴跃祥、冷巧英认为，扬中国土局未尽审查义务，戴跃祥支付21万元购地款应是涉案土地的权利人，而案涉国有土地使用权证颁发给戴雅楠错误；地籍调查表中相邻宗地权利人签字非本人签字、颁发案涉土地使用权证时未依法进行公告，扬中市人民政府颁发案涉国有土地使用权证的程序违法。扬中国土局、镇江市人民政府认为，戴雅楠作为具有合法民事行为能力的申请人，其向登记机关提供了符合土地登记办法规定的材料要件，登记机关依申请颁发案涉国有土地使用权证的行为事实清楚、适用法律正确，程序合法。戴雅楠认为其是在案外人杨宇哄骗下，瞒着父母由杨宇办理了案涉国有土地使用权证。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。扬中市人民政府具有颁发案涉国有土地使用权证的职权。扬中市机构编制委员会于2015年11月27日发布扬编委[2015]76号《关于成立市不动产登记中心的通知》，决定成立扬中市不动产登记中心，隶属于扬中国土局管理的事业单位，承担土地登记等经办职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。扬中国土局是本案的适格被告。2008年2月1日起施行的《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。本案中，案涉土地系国有土地，第三人戴雅楠作为申请人，向扬中国土局提交了法律规定的申请材料，且承诺对填写的内容及提交申请材料的真实性负责。结合庭审查明的事实，第三人提交的申请材料既符合《土地登记办法》规定的形式要件，也是真实的。尽管土地登记具有一定的公权力属性，但根本上是相关行政主管机关在当事人土地权利发生变动的意思表示推动下对土地权利的确认或者登记，其本身并不创设土地权利。《土地登记办法》第二十七条规定，依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。该规定明确了以出让方式取得国有建设用地使用权的，申请土地登记的条件是付清土地出让价款，而法律未对土地登记中支付土地出让价款的主体与国有土地使用权出让合同中的受让主体是否一致作出明确规定。本案中，案涉土地系国有土地，戴雅楠与扬中国土局签订国有土地使用权出让合同后，取得国有土地使用权，戴雅楠持其父亲戴跃祥缴纳的土地费用票据及完税凭证申请土地登记，不违反上述规定。戴跃祥、冷巧英认为戴跃祥支付21万元购地款应是涉案土地的权利人，扬中市人民政府颁发案涉国有土地使用权证给戴雅楠违法的理由，不予采纳。本案涉及的土地登记行为发生在2011年，当时施行的《土地登记办法》对以出让方式取得国有土地使用权初始登记的行为，未规定应予以公告。戴跃祥、冷巧英认为扬中国土局对案涉国有土地使用权证未进行公告行为违法的理由，不予采纳。《土地登记办法》第九条第二款规定，前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。第三款规定，申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。《中华人民共和国物权法》第十一条规定，当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。根据上述规定，地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标等材料是由申请人向登记机关提供，并对其真实性负责。《城镇籍调查规程》规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。同时规定了违约缺席指界的、指界人在认界后不在地籍调查表上签字盖章的处理办法：a．如一方违约缺席，其宗地界线以另一方所指界线确定；b．如双方违约缺席，其宗地界线由调查员依现状界址及地方习惯确定；c．将确界结果以书面形式送达违约缺席者，如有异议，必须在15日内提出重新划界申请，并负担重新划界的全部费用，逾期不申请，a、b两条确界自动生效。本案中，地籍调查人员对案涉宗地经过申请人及相邻人指界，并实地查勘后，绘制了宗地图。但第三人作为申请人，其向登记机关提交的地籍调查表中指界人的签字非相邻宗地使用者本人签字，不符合《城镇地籍调查规程》的规定，但规程同时也规定了缺席指界、指界人在认界后不在地籍调查表上签字盖章的处理办法。故地籍调查表中指界人签字非相邻宗地使用者本人签字并不导致地籍调查结果无效。本案中，案涉房屋早在2007年就已建成，相邻宗地均经过界址确认后都已领取国有土地使用权证，且相邻宗地权利人均对案涉宗地界址无异议，地籍调查表中指界人的签字非相邻宗地使用者本人签字对相邻权人的实体权利无影响，也不足以导致案涉国有土地使用权证被撤销。故戴跃祥、冷巧英认为地籍调查表中指界人签字非相邻宗地使用者本人签字导致颁发土地证程序违法，案涉土地证应予以撤销的理由，亦不予采纳。案涉国有土地使用权证是由扬中市人民政府在土地权利登记后颁发给权利人的凭证，其主要根据是戴雅楠与扬中国土局签订的国有土地使用权出让合同。该合同是否侵犯戴跃祥、冷巧英的合法权益，是否合法有效，与本案系不同法律关系，不属于本案审理范围。且本院已向两戴跃祥、冷巧英释明，告知其可对该合同另行诉讼，但戴跃祥、冷巧英并未另行起诉。故在该合同未被依法撤销或确认无效的情况下，扬中市人民政府根据申请人提交的包括国有土地使用权出让合同在内的材料进行审查后，向戴雅楠颁发3027号国有土地使用权证，并无不当。镇江市人民政府收到复议申请后，经审理，作出维持扬中市人民政府颁发3027号国有土地使用权证的复议决定，亦无不当。综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回戴跃祥、冷巧英的诉讼请求。案件受理费50元，由戴跃祥、冷巧英承担。戴跃祥、冷巧英上诉称，扬中市自然资源和规划局在办理3027号国有土地使用权证中未尽到审查义务，戴跃祥支付了21万元购地款应当是涉案土地的权利人，戴雅楠不应取得国有土地使用权证，扬中市人民政府发证行为违法。请求本院撤销原审判决，改判支持戴跃祥、冷巧英的诉讼请求。扬中市自然资源和规划局答辩称，原扬中国土局于2011年12月28日为戴雅楠颁发的3027号国有土地使用权证适用法律正确，程序合法，不应当被撤销。请求本院驳回上诉，维持原判。镇江市人民政府答辩称，镇江市人民政府收到本案行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定作出了62号复议决定，行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，戴跃祥、冷巧英在本案一审判决后向扬中法院另行提起民事诉讼，请求确认戴雅楠与扬中市自然资源和规划局（原扬中国土局）于2011年12月1日签订的国有土地使用权出让合同无效。扬中法院于2019年12月21日作出（2019）苏1182民初473号民事判决，确认双方签订的国有土地使用权出让合同无效。扬中市自然资源和规划局提出上诉，镇江中院于2021年2月2日作出二审民事判决，撤销扬中法院（2019）苏1182民初473号民事判决，驳回戴跃祥、冷巧英的诉讼请求。该判决已经发生法律效力。本院认为：2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。本案行政登记行为发生在2011年，应适用该法规定，故扬中市人民政府具有颁发案涉国有土地使用权证的职权。戴跃祥、冷巧英于2015年11月13日提起本案诉讼。在审理过程中，扬中市机构编制委员会于2015年11月27日发布扬编委[2015]76号《关于成立市不动产登记中心的通知》，决定成立扬中市不动产登记中心，隶属于扬中国土局，承担土地登记等经办职责。此后，根据机构调整方案，扬中国土局等单位合并为扬中市自然资源和规则局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。故扬中市自然资源和规划局是本案的适格被告。案涉土地登记行为发生在2011年，当时施行的《土地登记办法》（2008年2月1日起施行）第九条第一款规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。本案中，第三人戴雅楠作为申请人，向扬中市人民政府提交了上述规定的各项申请材料，包括戴雅楠与扬中国土局签订的国有土地使用权出让合同。戴雅楠提交的申请材料符合《土地登记办法》第九条规定的形式要件。《土地登记办法》第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”本案中，国有土地使用权出让合同是土地权属来源的凭证。戴雅楠与扬中国土局签订国有土地使用权出让合同后，取得国有土地使用权。戴雅楠申请办证时提供了户籍资料，证明戴雅楠与戴跃祥系父女关系，缴款人与国有土地出让合同受让人是同一家庭成员关系。戴雅楠持其父亲戴跃祥缴纳土地费用的票据及完税凭证申请土地登记，不违反上述规定。扬中市人民政府作出土地使用权登记，主要根据是戴雅楠与扬中国土局签订的国有土地使用权出让合同。戴跃祥、冷巧英已就该国有土地使用权出让合同另行提起民事诉讼，要求确认戴雅楠与扬中国土局签订的国有土地使用权出让合同无效。镇江中院已经作出终审民事判决，驳回戴跃祥、冷巧英的诉讼请求。行政机关根据国有土地使用权出让合同确定土地使用权人并无不当。《土地登记办法》第九条第三款规定，申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。《中华人民共和国物权法》第十一条规定，当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。案涉房产在2007年就已建成，相邻宗地经过界址确认后都已领取国有土地使用权证，且相邻宗地权利人事后并未对案涉宗地界址提出无异议，戴雅楠向登记机关提交的地籍调查表中指界人的签字不是本人签名，并不导致国有土地使用权证被撤销。镇江市人民政府收到戴跃祥、冷巧英提出的复议申请后，履行了受理、审查、决定、送达等法定程序，作出行政复议决定符合法律规定。综上，上诉人戴跃祥、冷巧英的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人戴跃祥、冷巧英承担。本判决为终审判决。审判长  马生安审判员  黄 河审判员  张贞伟二〇二一年四月二十六日书记员  张 丰附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……