宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行初478号 原告宁夏潜力工贸有限公司。 法定代表人郑某。 委托代理人陈某，北京浩天信和（银川）律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人刘某，北京浩天信和（银川）律师事务所律师（特别授权）。 被告灵武市人民政府。 法定代表人马某，市长。 行政机关出庭负责人杨斌，该市副市长。 委托代理人莫某，宁夏合天律师事务所律师（一般代理）。 第三人银川高新技术产业开发区管理委员会。 法定代表人赵某。 行政机关出庭负责人马金银，该管理委员会主任助理。 委托代理人王某，北京大成（银川）律师事务所律师（一般代理）。 委托代理人买某，北京大成（银川）律师事务所律师（一般代理）。 原告宁夏潜力工贸有限公司（以下简称潜力工贸公司）与被告灵武市人民政府（以下简称灵武市政府）行政允诺一案，于2020年11月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月13日受理后，于2020年11月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月21日公开开庭审理了本案。后本院依职权于2021年1月22日追加银川高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新技术开发区管委会）为第三人参加诉讼，于2021年3月18日公开开庭审理了本案。原告潜力工贸公司的法定代表人郑某及其委托代理人陈某、刘某，被告灵武市政府副市长杨斌及其委托代理人莫某，第三人高新技术开发区管委会主任助理马金银及其委托代理人王某、买某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告潜力工贸公司诉称，2009年7月15日，被告灵武市政府、中共灵武市委印发了灵党发〔2009〕37号《中共灵武市委灵武市人民政府关于进一步加快发展工业经济的意见》，规定：凡税收登记注册在灵武市的企业，对企业自建的基础设施，政府按每亩4.7万元给予支持。2010年6月12日，原告与被告下设的灵武市全民创业工业领导办公室签订《灵武市全民创业园和中小企业孵化基地项目（企业）意向性入园协议》，约定：原告竞买园区土地5亩，入园后享受区、市有关优惠政策。2012年5月28日，被告下发灵政办发〔2012〕54号《灵武市中小企业孵化基地和全民创业园标准化厂房管理暂行办法》规定：按照灵党发〔2009〕37号文件有关规定，园区用地出让期限为50年，土地出让费执行羊绒产业园区土地出让价标准。对于企业自建基础设施的，一次性给予每亩4.7万元的补助。原告按期完成项目主体工程建设，同步进行设备购置并启动生产，灵武市全民创业工作领导小组办公室据此向原告出具《入园证明函》。2015年9月10日，原告依法取得园区工业土地使用权，并依照园区整体规划要求，自建基础设施、缴纳相关规费。但被告迟迟未按文件规定兑现招商引资入园补助，原告于2020年9月3日向被告提出书面申请，被告以灵政办发〔2012〕54号文件已于2020年1月20日经灵政发〔2020〕5号文件废止为由拒绝支付补助。故原告诉至本院，请求依法判令：1.被告履行行政允诺，依照《灵武市中小企业孵化基地和全民创业园标准化厂房管理暂行办法》（灵政办发〔2012〕54号）的规定，向原告支付自建基础设施补助费230206元（4.898亩*4.7万元/亩）；2.本案诉讼费等费用由被告承担。后原告将诉讼请求明确为：1.撤销第三人于2020年9月25日作出的《关于宁夏宁东元成建材有限公司等十二家企业申请基础设施补助费事项的答复》；2.被告履行行政允诺，依照《灵武市中小企业孵化基地和全民创业园标准化厂房管理暂行办法》（灵政办发〔2012〕54号）的规定，向原告支付自建基础设施补助费230206元（4.898亩*4.7万元/亩）；3.本案诉讼费等费用由被告承担。 原告潜力工贸公司为证实自己的主张，向本院提交了以下证据： 证据一：证据1-1、灵武市人民政府《关于进一步加快发展工业经济的意见》（灵党发〔2009〕37号）一份；证据1-2、关于印发《灵武市中小企业孵化基地和全民创业园标准化厂房管理暂行办法》的通知（灵政办发〔2012〕54号）一份（均提交复印件）。证明目的：依据《关于进一步加快发展工业经济的意见》，被告于2012年5月28日公布《灵武市中小企业孵化基地和全民创业园标准化厂房管理暂行办法》，其中第六条载明：入园企业自建基础设施的，一次性给予每亩47000元的补助。 证据二：《灵武市全民创业园和中小企业孵化基地项目（企业）意向性入园协议》一份（出示原件，留存复印件）。证明目的：2010年6月12日，原告与灵武市全民创业办公室签订《灵武市全民创业园和中小企业孵化基地项目（企业）意向性入园协议》约定由原告竞买园区土地，入园后原告享受优惠政策。 证据三：土地成交通知书一份（提交复印件）、宁夏回族自治区土地出让金专用收据一份（出示原件,留存复印件）、国有建设用地使用权出让合同一份（出示原件，留存复印件）、国有土地使用证一份（提交复印件）。证明目的：2015年7月8日，原告竞买园区土地3267㎡（约4.898亩），并及时交清土地出让费400500元。2015年9月10日，原告取得该宗土地的使用权证。 证据四：灵武市全民创业园和中小企业孵化基地入园证明函一份（提交复印件）。证明目的：原告符合灵武市中小企业孵化基地和全民创业园标准化厂房管理办法第六条规定的补助条件。 证据五：房屋所有权证二份（提交复印件）。证明目的：原告按照协议约定自建设施并取得产权登记，符合补助条件。 证据六：门窗工程分包合同一份（提交复印件）、水费发票二张（出示原件，留存复印件）。证明目的：原告企业投入资金、自建基础设施并保持正常运转，符合补助条件。 证据七：证据7-1、请求政府兑现允诺的申请一份；证据7-2、EMS邮政快递回单一份；证据7-3、关于12家企业申请基础设施补助费事宜的答复一份（出示原件，留存复印件）。证明目的：原告向被告提出要求其兑现行政允诺，即支付自建基础设施补助的书面申请，但被告以灵政办发〔2012〕54号文件已于2020年1月20日经《灵武市人民政府关于废止和保留部分行政规范性文件的决定》（灵政发〔2020〕5号）予以废止为由明确拒绝。 被告灵武市政府辩称，一、从程序上讲，除法律法规明确规定必须由县级人民政府答复的情形外，县级人民政府委托相应职能部门实施具体的行政行为本身不存在违法行为。政府委托具体机关承办某项工作属于行政机关的内部委托。委托本身并不影响相对人的权利。且《中华人民共和国行政诉讼法》也规定因委托行为产生的纠纷由委托机关承担责任。虽然涉案答复意见是第三人作出的，但应视为被告作出，程序上合法。二、从实体上讲，涉案答复意见的有效性与原告要求法院判令补助费是息息相关的。第三人已接受被告委派对原告的申请依法予以答复，原告所诉于法无据。原告所提诉讼缺乏请求权基础，其无权基于灵政办发〔2012〕54号文件请求被告给予补助。灵党发〔2009〕37号文件属于党委文件，不能作为直接依据。具体而言，原告诉请被告兑现行政允诺的载体，即灵政办发〔2012〕54号文件已在原告提出补助申请前被废止，原告所诉缺乏依据。2020年1月20日，被告下发灵政发〔2020〕5号《灵武市人民政府关于废止和保留部分行政规范性文件的决定》，其中废止了灵政办发〔2012〕54号文件。该决定在被告官网上予以依法公开，故灵政办发〔2012〕54号文件已丧失效力。原告于2020年9月向被告申请按照灵政办发〔2012〕54号文件兑现补助时，灵政办发〔2012〕54号文件已处于废止状态。原告直至该文件废止前从未申请补助，即原告怠于行使相应的申请性权利，原告基于已废止的文件所提补助申请于法无据。综上，原告在灵政办发〔2012〕54号文件废止后才申请补助，其诉讼请求缺乏请求权基础。请求本院驳回原告的诉讼请求。 被告灵武市政府为证实其行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据： 证据一：灵政发〔2020〕5号《灵武市人民政府关于废止和保留部分行政规范性文件的决定》（出示原件，留存复印件）、被告官网公告截屏（提交网页打印件）各一份。证明目的：2020年1月20日，被告下发灵政发〔2020〕5号文件，其中废止了灵政办发〔2012〕54号文件，该决定在被告官网上依法公开，故灵政办发〔2012〕54号文件已丧失效力。 证据二：灵政办发〔2012〕54号文件一份（提交加盖灵武市档案馆公章的复印件）。证明目的：根据灵政办发〔2012〕54号文件第八条及第九条规定，入园企业享受补助的条件包括正反两个层面，一方面必须完成基础设施建设，另一方面必须合法合规经营，否则无权享受补助。 证据三：市长信件办理通知单、《关于宁夏宁东元成建材有限公司等十二家企业申请基础设施补助费事宜的答复》各一份（提交复印件）。证明目的：1.被告已就原告所提申请，委托第三人进行答复；2.原告申请补助时所依据的灵政办发〔2012〕54号文件已处于废止状态。 第三人高新技术开发区管委会述称，认可被告的答辩意见。补充：一、第三人与原告之间不存在行政允诺法律关系。原告诉请依照灵政办发〔2012〕54号文件规定履行行政允诺，但该文件的制定主体并不是第三人。被告也从未授权第三人履行兑付自建基础设施补助费职责。第三人也不是受理原告申请的行政相对人。故第三人与原告之间不存在行政允诺法律关系，不承担支付自建基础设施补助费的义务。二、原告是否符合补助条件。首先，原告诉请支付基础设施建设补助费，必须以完成或者达到享受行政允诺法定条件为前提。灵政办发〔2012〕54号文件第八条规定“所有入园企业必须严格按照审定通过的项目建设内容，依法生产，合法经营，自觉遵守园区各项规定，接受园区创业园管理办公室和相关部门监督、指导。”第九条规定“凡违反第七条、第八条规定的企业，均不得享受本办法各项优惠政策和支持，并取消所有向上级争取项目支持的资格。”本案中，原告未按照《税收征收管理法》等法律法规依法纳税，欠缴税费达9万余元。为妥善解决创业园工业企业基础设施建设补助遗留问题，被告于2015年至2019年之间先后多次组织灵武市财政局、税务局、人社局、工信局等部门多次核查，督促企业尽快缴清拖欠税款和基础设施代建款，完善相关材料，但原告至今仍未履行相应义务，违反了上述文件第八条规定。其次，灵政办发〔2012〕54号文件已于2020年1月20日被灵政发〔2020〕5号文件废止。原告在2012年至2020年长达八年时间不仅欠缴税款，也未在符合条件的时期向被告提出申请，故不符合补助条件。请求本院驳回原告的诉讼请求。 第三人高新技术开发区管委会向本院提交了以下证据： 证据一：证据1-1、市长信件（诉求事项）批示转办单一份（核对原件，留存复印件）；证据1-2、请求政府兑现允诺的联名申请一份（提交复印件）；证据1-3、《关于宁夏宁东元成建材有限公司等十二家企业申请基础设施补助费事宜的答复》一份（核对原件，留存复印件）；1-4、宁夏宁东元成建材有限公司等十二家企业申请基础设施补助费事宜的答复现场照片两张（提交复印件）。证明目的：第三人受被告的授权委托，对原告申请基础设施补助费事宜进行答复并送达。 证据二：证据2-1、灵政办发〔2012〕54号《灵武市人民政府办公室关于印发的通知》一份；证据2-2、灵政发〔2020〕5号《关于废止和保留部分行政规范性文件的决定》一份；证据2-3、国家税务总局灵武市税务局崇兴分局出具的情况说明一份（证据2-1、2-2提交复印件，证据2-3核对原件，留存复印件）。证明目的：原告截止到2020年9月存在拖欠税款情形，不符合灵政办发〔2012〕54号文件第八条规定。按照第九条规定其不具备享受该办法规定的各项优惠政策的条件。2020年1月20日，灵政发〔2020〕5号文件已将灵政办发〔2012〕54号文件废止，涉案行政允诺依据不复存在。 经庭审质证，被告对原告提交的证据提出了以下异议：对证据一中证据1-1的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议。认为该证据是灵武党委下发的文件，不是本案原告申请补助的直接依据。对证据1-2的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明目的不予认可。认为按照该文件的规定，有权取得补助的企业除需完成基础设施自建外，还需不违反该文件第七条、第八条的规定。文件第九条也明确规定凡违反第七条、第八条规定的企业不享有本办法各项优惠政策的支持。对证据二中的真实性、合法性无异议，但对其关联性不予认可。认为一方面，入园协议并非被告签署，另一方面，该协议也并未指明优惠政策的具体名称。原告是否符合奖补条件不以该协议来判定。对证据三、四、五总体的质证意见是有原件对应的证据，认可其真实性，无原件对应或虽有原件但非被告或相关部门签署的文件，不认可其真实性。同时对其关联性及证明目的不予认可。对证据六的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可。对证据七中证据7-1、7-2的真实性、关联性予以认可，但对其合法性不予认可。对证据7-3的真实性、合法性、关联性予以认可。但对证据七的证明目的不予认可。认为原告向被告申请补助的时间是在2020年9月，此时涉案的灵政办发〔2012〕54号文件已经废除，不再具有法律的适用性。 被告对第三人提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 原告对被告提交的证据提出了以下异议：对证据一的真实性无异议，但对其合法性、关联性和证明目的均不予认可。认为在〔2020〕5号文件作出前，原告已经按照〔2012〕54号文件的行政允诺投资、建设，即对双方产生约束力。此时，兑现允诺已成为行政机关的义务。在此前提下，行政机关以下发〔2020〕5号文件的方式，达到免除其履行行政允诺义务的目的，是不合法的。是否通过网络公开〔2020〕5号文件的内容并不影响其废止行为本身的违法性及否定〔2012〕54号文件的效力。对证据二的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的不予认可。认为该文件第六条规定：“取得出让土地并自建基础设施的，一次性给予每亩4.7万元补助。”即可，原告符合获取补助的条件，有权要求被告按照每亩4.7万元的标准向原告兑现承诺。〔2012〕54号文件中并未对申请补助的时间和程序公示，因此原告在〔2020〕5号文件作出后申请补助，不能成为免除被告支付补助款义务的理由。符合允诺的时间时点与申请提起的时间无关，而应当以符合〔2012〕54号文件规定完成基建项目的条件为准。对证据三的真实性无异议，但对其合法性和证明目的不予认可。认为〔2012〕54号文件并未对申请补助的时间和程序进行公示，且因为〔2020〕5号文件的违法性并不构成对原告的限制。原告在符合补助条件的前提下，有权依据该文件申请补助。在本次书面申请前，各企业实际上已经数十次与政府就允诺补偿事宜进行协商，本次书面申请，仅仅是为了配合银川市中级人民法院完成程序规范。首先，原告已经按照文件要求履行己方义务，兑现允诺的条件早已成就，行政机关无权单方以该文件在此后被废止为由拒绝履行行政允诺。其次，被告滥用优益权，任意行使解释权，对行政允诺关键内容进行解释，以达到免除履行允诺义务的目的。 原告对第三人提交证据的质证意见与对被告提交证据的质证意见一致。 第三人对原告提交的证据的质证意见同被告的质证意见一致。对被告提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据一、二、三、七内容客观真实，来源合法,且与本案具有关联性，本院予以采信。对证据四、五、六的真实性予以认可，但对其证明目的，本院不予采信。 被告及第三人提交的证据内容客观真实，来源合法,且与本案具有关联性，本院予以采信。 经审理查明，为深入实施“兴工强市”战略，进一步扩张全市工业经济总量，2009年7月15日，中共灵武市委，被告灵武市政府印发灵党发〔2009〕37号《中共灵武市委灵武市人民政府关于进一步加快发展工业经济的意见》，文件中第四项政策措施第九条载明：“凡税收注册登记在我市的企业，在符合国家工业用地五项控制指标且按时完成建设前提下，在羊绒园区投资2000万元以上、灵州综合工业园区投资5000万元以上、再生资源试验区投资1000万元以上的项目，对企业自建的基础设施，政府分别按每亩4.7万元、1万元、1万元给予支持。……”2010年6月12日，灵武市全民创业办公室（甲方）与原告潜力工贸公司（乙方）签订《灵武市全民创业园和中小企业孵化基地项目（企业）意向性入园协议》，约定由甲方协助乙方落实区、市有关扶持优惠政策，并对乙方入驻灵武市全民创业园和中小企业孵化基地后双方的其他权利义务进行了约定。2012年5月28日，被告下发灵政办发〔2012〕54号《关于印发〈灵武市中小企业孵化基地和全民创业园标准化厂房管理暂行办法〉的通知》，其中第六条规定“按照《关于进一步加快发展工业经济的意见》（灵党发〔2009〕37号）文件有关规定，园区用地出让期限为50年，土地出让费执行羊绒产业园区土地出让价标准。对于企业自建基础设施的，一次性给予每亩4.7万元的补助。”原告于2015年7月17日取得位于灵武市××园以西3336.4㎡工业用地的土地使用权，并于2015年9月办理地上房屋产权证书。原告认为其系因被告招商引资政策入园经营，被告应当根据其文件政策兑现应向原告支付的自建基础设施补助费，故与另外十一家公司于2020年9月4日向被告邮寄《请求政府兑现允诺的联名申请》，请求被告按照灵政办发〔2012〕54号文件的规定，向其支付补助款。被告将该申请转交第三人高新技术开发区管委会办理。第三人于2020年9月25日作出《关于宁夏宁东元成建材有限公司等十二家企业申请基础设施补助费事宜的答复》，认为灵政办发〔2012〕54号文件已于2020年1月20日经灵政发〔2020〕5号文件予以废止，并在被告门户网予以信息公开，以被废止的54号文件作为请求依据于法无据。为妥善解决园区企业自建基础设施补助费遗留问题，在上述54号文件废止前，被告委托第三人对园区企业现状开展整体摸底调查，经第三人核查，原告至2019年年底，因自身问题未达到享受基础设施补助政策的基本条件。原告不服，诉至本院，请求判如所请。 另查明，2008年8月6日，中共灵武市委、被告下发灵党办发〔2008〕103号《关于成立灵武市全民创业工作领导小组的通知》，成立灵武市全民创业领导小组。2009年3月，原灵武市工业和商业局报请被告成立灵武市全民创业园和中小企业孵化基地。2010年经灵武市发展改革局立项，同时设立灵武市全民创业工作领导小组办公室作为该基地的临时议事协调机构。 再查明，被告于2020年1月20日作出灵政发〔2020〕5号《灵武市人民政府关于废止和保留部分行政规范性文件的决定》，其中废止的文件包括灵政办发〔2012〕54号《灵武市人民政府办公室关于印发的通知》。原告提交申请时仍欠缴税款。 本院认为，本案的争议焦点是原告潜力工贸公司是否与被告灵武市政府形成行政允诺法律关系以及被告是否应依照该行政允诺关系给付原告申请的补助费。行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。本案中，被告为加强对灵武市全民创业园和中小企业孵化基地该创业园的管理，加快产业聚集和中小企业发展，制定了灵政办发〔2012〕54号《关于印发〈灵武市中小企业孵化基地和全民创业园标准化厂房管理暂行办法〉的通知》，称“对于企业自建基础设施的，一次性给予每亩4.7万元的补助。”构成行政允诺。原告向被告申请按照上述文件向其支付补助费，被告委托第三人高新技术开发区管委会于2020年9月25日作出《关于宁夏宁东元成建材有限公司等十二家企业申请基础设施补助费事宜的答复》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五项：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”的规定，灵武市政府为本案适格被告。但被告已于2020年1月20日作出灵政发〔2020〕5号《灵武市人民政府关于废止和保留部分行政规范性文件的决定》将上述文件废止。而原告于2020年9月，即灵政办发〔2012〕54号文件作出八年之久且被废止八个月后才向被告申请按照该文件兑现补助。因灵政办发〔2012〕54号文件已处于废止状态，故原告基于已废止的文件所提补助申请于法无据。且原告提出申请时尚欠税款未缴清，不符合灵政办发〔2012〕54号文件中第八条“所有入园企业必须严格按照审定通过的项目建设内容，依法生产，合法经营，自觉遵守园区各项规定，接受园区创业园管理办公室和相关部门的监督、指导。”的内容。综上，被告委托第三人作出的《关于宁夏宁东元成建材有限公司等十二家企业申请基础设施补助费事宜的答复》，并无不当。原告要求被告支付补助费的诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告宁夏潜力工贸有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告宁夏潜力工贸有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。 审 判 长  丁 瑾 审 判 员  刘煜姗 人民陪审员  刘明飞 二〇二一年四月二十八日 法官 助理  李倩伊 书 记 员  段思琦 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。