海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2021）琼97行终60号   上诉人（一审原告）：吉进锋，男，1967年9月10日出生，汉族，住海南省东方市。   委托诉讼代理人：李佳，广东华商（三亚）律师事务所律师。   委托诉讼代理人：王婷婷，广东华商（三亚）律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）：东方市自然资源和规划局，住所地海南省东方市八所镇二环南路。   法定代表人：符兴彧，该局局长。   负责人：吴忠强，该局副局长。   委托诉讼代理人：刘昭虹，该局工作人员。   委托诉讼代理人：郑秀，海南湛铭律师事务所律师。   一审第三人：符克信，男，1948年11月11日出生，汉族，住海南省五指山市。   委托诉讼代理人：符晓，女，1974年12月20日出生，汉族，住海南省五指山市。系符克信女儿。   委托诉讼代理人：符克能，男，1948年6月25日出生，汉族，住海南省海口市新大洲大道琼山区。系符克信堂兄。   上诉人吉进锋因与被上诉人东方市自然资源和规划局（以下简称东方市资规局）及一审第三人符克信土地行政登记纠纷一案，不服东方市人民法院(2019)琼9007行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月25日立案受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人吉进锋及其委托诉讼代理人李佳，被上诉人东方市资规局的委托诉讼代理人吴忠强、郑秀，一审第三人符克信的委托诉讼代理人符晓到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   被诉行政行为：东方市人民政府于2007年1月29日向一审第三人符克信颁发了东方国用（2007）第028号《国有土地使用证》（以下简称028号国土证），将位于东方市八所镇琼西路西侧，面积240平方米的国有建设用地使用权登记给符克信。   吉进锋的一审诉讼请求：撤销东方市人民政府颁发给一审第三人符克信的028号国土证。   一审法院查明，涉案土地位于东方市八所镇琼西路西侧，面积为240平方米。1984年10月20日，符克信向东方市八所镇大砖坡大队（以下简称大砖坡大队）购买位于扬贡坡第20行第22栋宅基地，并于2006年10月向东方市资规局申请办理国土证书。经审批，2007年1月29日，东方市人民政府向符克信颁发了028号国土证，面积为240平方米，四至为东至符克能，西至空地，南至四米小路，北至空地。1984年10月22日，案外人黄名鸿向大砖坡大队购买位于扬贡坡第20行第23栋宅基地。1993年3月19日，黄名鸿向原东方黎族自治县国土局缴纳土地证书丈量费和土地罚没款，但至今未办理国土证。2007年11月28日，吉进锋与黄名鸿签订《宅基地转让书》，约定将上述宅基地转让给吉进锋使用。2018年5月23日，吉进锋向一审法院提起民事诉讼，请求法院确认其与黄名鸿签订的《宅基地转让书》合同有效，并请求法院判决黄名鸿协助其办理国土证及过户手续。同年8月22日，一审法院作出（2018）琼9007民初1282号民事判决书，判决确认吉进锋与黄名鸿于2007年11月28日签订的《宅基地转让书》合同有效，并驳回吉进锋的其他诉讼请求。吉进锋不服提起上诉，后撤回上诉，一审判决发生法律效力。2019年2月12日，吉进锋以东方市资规局给符克信颁发的028号国土证的坐标位置越位重置于其向黄名鸿购买的宅基地上为由，向一审法院提起本案诉讼。在本案一审审理期间，一审法院经审判委员会讨论决定认为（2018）琼9007民初1282号民事判决确有错误，于2019年5月15日作出（2019）琼9007民监1号民事裁定，对该案提起再审。2020年3月13日，一审法院作出一审判决，撤销（2018）琼9007民初1282号民事判决，并确认吉进锋与黄名鸿于2007年11月28日签订的《宅基地转让书》无效。吉进锋不服提起上诉，二审期间吉进锋撤回了对黄名鸿的起诉，本院作出（2020）琼97民再13号民事裁定，撤销一审法院（2019）琼9007民再2号民事判决及（2018）琼9007民初1282号民事判决，准许吉进锋撤回起诉。   2019年2月21日，原东方市国土资源局的行政职能由东方市自然资源和规划局承继。   一审法院认为，本案的争议焦点为：1.吉进锋是否是本案适格的主体；2.吉进锋的起诉是否超过法定的起诉期限；3.东方市人民政府向符克信颁发的028号国土证的行政行为是否合法。第一，关于吉进锋是否是本案适格的主体的问题。黄名鸿向大砖坡大队购买扬贡坡第20行第23栋宅基地，并转让给吉进锋，目前该宅基地的使用人为吉进锋。依照《中华人民共和国诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。吉进锋认为东方市资规局颁发028号国土证的坐标位置重置于其现使用的宅基地面积上，与其有利害关系，有权提起诉讼。因此，吉进锋系本案适格的主体，依法享有诉讼权利。第二，关于吉进锋的起诉是否超过法定起诉期限的问题。本案中，虽然吉进锋提交的《宗地权属异议书》表明其至迟于2018年2月13日就知晓了028号国土证的存在，但在提起本案行政诉讼之前，吉进锋于2018年5月23日向一审法院提起了民事诉讼，要求确认其与黄名鸿签订的《宅基地转让书》合法有效。该判决结果是吉进锋提起撤销本案颁证行为的证据基础，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的“不属于其自身的原因耽误起诉期限的”情形。因此，吉进锋提起民事诉讼被耽误的时间不应计算在起诉期限内。吉进锋提起的（2018）琼9007民初1282号案件于2018年11月20日生效，再于2019年2月12日提起本案行政诉讼，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。吉进锋的起诉并未超过法律规定的6个月起诉期限。第三，关于东方市人民政府向符克信颁发的028号国土证是否合法的问题。符克信于1984年10月20日向大砖坡大队购买扬贡坡第20行第22栋宅基地，面积240平方米，未标有四至范围。2006年，符克信向东方市资规局申请办理国土证书。东方市资规局经过实地丈量，通知相邻人指界签名，制作《地籍调查表》、《土地审批表》，经审核确定无误后，由东方市人民政府依法向符克信颁发了028号国土证，事实清楚，程序合法。吉进锋称东方市资规局颁证的坐标位置越位重叠于其向黄名鸿购买的宅基地上，未有充足的证据证明，且黄名鸿向大砖坡大队购买扬贡坡第20行第23栋宅基地时，《购买基地证书》上也未标明宅基地坐标位置。因此，对于吉进锋的诉讼请求，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回吉进锋的诉讼请求。   上诉人吉进锋向本院提起上诉，请求：1.撤销东方市人民法院2020年11月20日作出的（2019）琼9007行初30号行政判决；2.改判撤销东方市人民政府为一审第三人符克信颁发的028号土地证。事实与理由：（一）一审法院认定事实错误：1、扬贡坡第20行第20、21、22、23栋的情况。1984年10月3日，案外人赵孙丹与大砖坡大队签订《购买宅基地证书》购买扬贡坡第20行第20栋，南北向长20米，东西向长12米，面积为240平方米。1984年10月20日，符克能、符克信、黄名鸿分别与大砖坡大队签订《购买宅基地证书》购买扬贡坡第20行第21、22、23栋，南北向均长20米，东西向均长12米，面积都为240平方米。扬贡坡第20行第20、21、22、23栋宅基地秩序排列紧凑清楚，东西向均间隔1米。2003年7月15日上诉人与赵孙丹、张华山（赵孙丹丈夫）签订《购买基地转让书》，赵孙丹、张华山将第20栋宅基地交给上诉人占有并使用至今。2、上诉人是扬贡坡第20行第23栋的合法土地使用权人，被上诉人的行政行为侵犯了上诉人的合法权益1984年10月20日，黄名鸿向大砖坡大队购买一块位于大砖坡大队扬贡坡第20行第23栋盖房地基，面积240平方米，南北长20米，东西宽12米。同日，大砖坡大队出具了一份《购买基地证书》，说明黄名鸿购买土地的四至面积；出具一份《收据》，说明收到黄名鸿购买土地款600元。随后，黄名鸿向原东方黎族自治县国土局申办《国有土地使用证》。1993年3月1日，原东方黎族自治县国土局以黄名鸿非法买地作出《关于黄名鸿同志宅基的处理决定》，处以罚款2400元，限一月内全部缴款，并由原东方黎族自治县国土局核发《国有土地使用证》，如逾期不缴款者，按有关法律论处。1993年3月9日，黄名鸿缴纳了罚款2400元及土地证书工本费5元、土地丈量费25元。由于原东方黎族自治县国土局的原因，至今未能颁发《国有土地使用证》，但黄名鸿对该土地已经拥有合法的使用权。2005年11月28日，上诉人与黄名鸿签订《宅基地转让书》，约定黄名鸿将位于东方市八所镇琼西路西扬贡坡第20行第23栋的宅基地240平方米以价格21666元一次性转让给上诉人永久使用，并协助上诉人办理好过户手续等内容。该转让行为发生在《中华人民共和国物权法》颁布实施之前，因此，上诉人是扬贡坡第20行第23栋的合法土地使用权人。3、被上诉人为符克信颁发的028号土地证“地证不符”。2006年，符克能、符克信为了解决扬贡坡第20行第21、22栋上的假坟问题，与皇宁村卢氏假坟主、大砖坡当时的村主任朱灶松达成交易，他们一致同意在第21栋地基全部和第22栋地基的一部分植入一块面积320平方米（南北长20米，东西宽16米）的所谓“祖坟”的地块，然后再以5.9万元的价格出卖给案外人文琼沙夫妻二人。文琼沙在购买该地块后，随即建设了房屋居住。同一块地基竟两度开证、两次买卖，符克能实际上已丧失了该地的使用权，纠纷由此产生。赵孙丹的第20行第20栋宅基地已经于1993年3月18日办理了土地证书（土地证权利人为赵孙丹丈夫张华山）。文琼沙在符克能、符克信的第20行第21、22栋宅基地建造了房屋并居住，由于文琼沙建造的房屋涵盖了扬贡坡第20行第21栋地基全部和第22栋地基的一部分，导致符克能、符克信不能按照其与大砖坡大队签订《购买宅基地证书》上土地的位置办理土地证书。被上诉人为符克能、符克信颁发土地证书认定事实错误。并且被上诉人在一审行政诉讼过程中，没有依法提供全部的证据材料，对相关的证据材料予以隐瞒，也导致了一审法院没有查明全部案件事实，应承担举证不能的不利后果。（二）被诉行政行为程序严重违法。1、颁证行为未公示，剥夺了上诉人的知情权、参与权和救济权。2、被上诉人的地籍调查程序严重违法。本案中，首先，被上诉人在法定举证期内没有提交符克信的土地登记申请书，无法证明符克信提出了申请以及要求办理土地登记的具体位置。其次，被上诉人在法定举证期内没有提交指界确认之前公告通知或者送达指界通知的证据，因此无法证明地籍表中“符克能”的签字日期。再次，被上诉人为符克信办理土地证时，四至指界确认人应为符克能和黄名鸿，而非只有符克能一人，欠缺黄名鸿的签字。（三）一审法院未依据上诉人申请调取证据，程序违法。在本案一审期间，上诉人于一审开庭前的2019年3月5日向东方市人民法院提交了《勘查调取证据申请书》，申请法院调取“符克能和符克信国土证的土地档案及在符克能、符克信地基上建房的文琼沙附加地土地证的来源；实地勘查核对符克能、符克信大砖坡大队证与其对应真实宗地位置坐标图，界址位置合法指界人”，以证明被诉行政行为“地证不符”的违法性，但是一审法院未予答复，也未予准许调取，法院未依申请调取证据属程序违法，导致一审法院未查明案件事实进而认定事实错误。（四）一审法院适用法律错误。被上诉人的被诉行政行为认定事实错误，程序违法，一审法院不应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和第六十九条之规定作出一审判决。综上，上诉人认为被诉行政行为认定事实错误，程序违法，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决并依法撤销被上诉人为符克信颁发的028号国土证。   被上诉人东方市资规局辩称：（一)吉进锋不是本案适格主体。2007年11月28日，吉进锋与黄名鸿签订《宅基地转让书》，约定黄名鸿将位于扬贡坡第20行第23栋的宅基地转让给吉进锋使用。东方市人民法院于2020年3月13日作出(2019)琼9007民再2号民事判决，确认吉进锋与黄名鸿于2007年11月28日签订的《宅基地转让书》无效。目前，该判决已经生效。由于转让行为的无效，吉进锋在事实上已无权占有上述宅基地，在法律上也丧失了权属基础，上述宅基地已经与吉进锋没有任何关系，颁证行为的合法性与否，也与吉进锋没有任何关系。黄名鸿依然是涉案土地的使用权人，黄名鸿对东方市资规局的颁证行为尚且无异议，吉进锋更不可能代替黄名鸿的起诉权。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条、第四十九条、第二十五条的规定，本案颁证行为与吉进锋并无利害关系，应依法裁定驳回起诉。（二）028号国土证的颁证行为事实清楚、程序合法。1984年10月20日，符克信向大砖坡大队购买了240平方米宅基地。2006年10月，基于海南省人民政府出台的海南清房(1991)11号文件以及东方市人民政府出台的东府(1992)31号文件，符克信向东方市资规局申请办理国有土地使用证，被上诉人依法受理后，对该土地进行了地籍调查，调查结果为:宗地四至清楚，无纠纷，面积准确。在调查的同时，还让该地块的四至相邻人对调查结果签字予以确认，随后，被上诉人及相关单位对符克信的登记申请逐级审批，经审批无误后，向符克信颁发了028号国土证。根据《土地登记规则》第六条的规定，被上诉人的颁证行为事实清楚、程序合法，一审法院认定上述事实清楚，证据确实充分，依法应予以维持。   一审第三人符克信述称：（一）1984年11月20日，其购买一处宅基地，在琼西路西侧，2006年依照办证流程向东方市国土部门申请办理土地证书。2007年1月东方市人民政府向符克信颁发了028号国土证，土地面积是240平方米，用途为住宅用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条的规定，符克信的028号国土证受到法律保护。（二）上诉人的诉讼请求完全没有事实和法律依据。土地转让必须合法，合法的土地转让必须要办理土地变更登记手续。上诉人和黄名鸿签订的宅基地转让协议书不合法，不能证实上诉人已合法取得土地的使用权。上诉人与本案颁证行为没有行政法上的利害关系，不具有原告主体资格。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。   本院二审期间，上诉人吉进锋补充提交了两份证据：1.《宅基地转让》，证明上诉人吉进锋于2005年11月28日合法从黄名鸿处购得扬贡坡第20行第23栋国有土地使用权，被上诉人侵犯了上诉人的合法权益，被诉行政行为应予撤销；2.《关于协助查询东方市八所镇琼西路西扬贡坡20行第23幢土地使用权性质及权属登记情况的复函》及指界套合现状图，证明涉案土地的实际情况，但上诉人指出，被上诉人在套合图中的“张华山”应改为“文琼沙”。   被上诉人东方市资规局质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性及证明内容有异议，从现有证据来看，上诉人在本案一审以及之前的民事案件中用到的证据全部都是2007年上诉人与黄名鸿签订的转让合同，从没有出现签订时间为2005年的这一份转让合同，这是不符合常理的；证据2是用于民事案件再审阶段的调查情况，黄名鸿没有进行土地登记，对证明内容有异议，对证据的来源没有异议。符克信的质证意见与被上诉人质证意见一致。   本院二审期间，为查明相关事实，依职权向东方市资规局调取了以下证据：1.2006年10月13日《协议书》；2.《购买地基证书》。上诉人质证意见为：对该两份证据的真实性、关联性予以确认，对其合法性不予认可，能够证明被诉行政行为的违法性；符克信和符克能为解决其购买的扬贡坡第20行第21、22栋土地上的假坟问题，一致同意将第20行第21栋土地的全部和第22栋土地的一部分共320平方米土地再出卖给文琼沙夫妻，文琼沙购买后随即建设了房屋居住；被上诉人没有对028号国土证的办理尽到谨慎的审查义务。   被上诉人东方市资规局的质证意见：对两份证据的合法性有异议，对真实性、关联性无异议。该两份证据是在全国第二次土地调查的调查资料中收获的，文琼沙至今未办理土地登记。依照海南省人民政府出台的相关文件，为解决有地但是没有证的历史遗留问题，在给当事人办理土地登记过程中与正规的国有土地出让是不一样的，土地权属来源、土地界限只能靠当事人去指认，被上诉人有完备的地籍调查程序，也有四至相邻人签字表明土地是没有权属纠纷的。被上诉人给一审第三人颁发028号土地证，就是以文琼沙的房为坐标点。   一审第三人符克信的质证意见：在1984年买地时，文琼沙的那块土地属于坟地，符克能不要那块地，就隔开购买下面那块，但还是按顺序登记为第20行第21栋，导致与第20栋中间隔着块坟地。大砖坡大队后来怎么卖给文琼沙的，与符克能、符克信无关。   本院对吉进锋二审期间补充提交的证据认证如下：对证据1的真实性、合法性不予确认，该证据与上诉人一审提交的证据《宅基地转让书》相矛盾，且不能说明正当理由。对证据2的真实性、关联性予以确认，对其内容合法性暂不予确认。   本院对依职权向东方市资规局调取的证据认证如下：对证据1、2的真实性、关联性予以确认，因文琼沙未出庭对其合法性无法确认，但可以证明与符克能土地证书相邻的文琼沙取得土地、使用土地的部分事实情况。   本院查明事实与一审认定事实基本一致。本院另查明，1984年10月3日，赵孙丹与大砖坡大队签订《购买宅基地证书》购买扬贡坡第20行第20栋。1984年10月20日，符克能、符克信、黄名鸿分别与大砖坡大队签订《购买宅基地证书》，分别购买了扬贡坡第20行第21、22、23栋土地，南北向长20米，东西向均长12米，面积均为240平方米。扬贡坡第20行第20、21、22、23栋宅基地由东向西排列，但证书中未列明四至，在赵孙丹、符克信、黄名鸿的证书中注明“左右留小巷1米，屋前留公路4米，屋后2米”；在符克能的证书中注明“左右留小巷4米，屋前留公路4米，屋后2米”。2006年9月4日东方市八所镇大占坡村村民委员会向卢子强出具《购买地基证书》，内容是卢子强购买扬贡坡第20行第附20栋土地，南北向长20米，东西向宽16米，共计320平方米，购买价款6400元；同时注明“左右留小巷1米，屋前留公路4米，屋后2米”。后该土地经卞三兴于2006年10月13日转让给了文琼沙，《购买地基证书》上卢子强的名字也改为文琼沙，文琼沙已在该土地上建房居住。1993年3月1日，原东方黎族自治县国土局作出《关于黄名鸿同志宅基的处理决定》，主要内容为：经调查核实，该同志土地来源四至清楚；非法买地240平方米，应罚款2400元；从本决定下达之日起，限一月内全部缴款给县国土局，并由县国土局核发《国有土地使用证》。2007年1月29日，东方市人民政府向符克能颁发了东方国用（2007）第029号国有土地使用证（以下简称029号国土证），面积为240平方米，四至为东至文琼沙，西至符克信，南至四米小路，北至空地。2018年2月13日，上诉人向被上诉人提交《宗地权属异议书》，对符克能、符克信下的028号土地证、029号土地证提出异议。   本院认为，本案的争议焦点是：1、上诉人吉进锋是否具有原告主体资格；2、东方市人民政府向符克信颁发的028号土地证认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。   关于上诉人吉进锋是否具有原告主体资格问题。根据《中华人民共和国诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，本案中，由《购买宅基地证书》和原东方黎族自治县国土局作出的《关于黄名鸿同志宅基的处理决定》确认了黄名鸿购买扬贡坡第20行第23栋国有土地使用权的事实，黄名鸿也按照规定缴纳了罚金、丈量费、土地证书费。此后，黄名鸿将其购买的国有土地使用权转让给吉进锋，吉进锋支付了转让款，虽然黄名鸿、吉进锋均未完成土地登记手续，但不能因此否认其与涉案土地存在利害关系。经现场指认，吉进锋主张的涉案土地与符克信主张的028号土地证项下土地存在部分重叠，因此，足以认定吉进锋与东方市人民政府颁发的028号土地证存在利害关系，是本案适格原告。   关于东方市人民政府向符克信颁发的028号土地证认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。根据被诉行政行为作出时适用的《土地登记规则》第七条的规定“初始土地登记程序。1.申报；2.地籍调查；3.权属审核；4.注册登记；5.颁发土地证书”，另根据国土资发[2003]383号《国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》规定“土地登记的权属必须清楚。土地权属是土地管理的重要内容，是土地登记的核心环节，要把土地权属放在土地登记的首要位置，确保登记的土地权属准确、合法、有效。土地权属的认定，必须严格把握有关法律和政策界限，依据国家有关法律、法规和规章进行，做到依法行政。没有权属来源或权属来源不合法的用地，一律不予登记；权属不清的用地，在权属问题解决前，不得登记。严禁通过登记，使违法用地合法化。经过登记的土地，必须达到‘权属合法、界址清楚、面积准确’的要求。登记中遇到的具体权属问题，可根据实际情况，按照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权；土地权属争议，要在地籍调查和登记过程中及时解决，一时难以解决的，要依照《土地权属争议调查处理办法》依法处理，并以处理结果作为登记的依据；复杂疑难的权属问题，要研究解决办法，妥善处理”。本案中，符克能、符克信、黄名鸿于1984年10月20日分别购买了扬贡坡第20行第21、22、23栋土地，由东向西排列，因此，黄名鸿和符克能的土地均与符克信的土地相邻，黄名鸿的土地位于符克信土地的西面，符克能的土地位于符克信土地的东面，被上诉人进行地籍调查时应通知上述两人进行指界确认，但从被上诉人提交的《地籍调查表》显示，仅有符克能的签名确认，未有黄名鸿的签名确认，028号土地证中宗地图显示西至为空地，与上述实际情况不符。另一方面，028号土地证中没有具体界址点坐标，无法单凭土地证书和宗地图确定实际的土地位置，必须根据相邻已经确权清楚的土地界址来确定本土地的界址点坐标。由查明事实可知，1984年时，扬贡坡第20行第20、21、22、23栋宅基地由东向西排列，分别是有赵孙丹、符克能、符克信、黄名鸿购买，但在2006年，东方市八所镇大占坡村村民委员会向卢子强出具《购买地基证书》，出售宽为16米，面积为320平方米的土地使用权，记载的位置为扬贡坡第20行第附20栋，文琼沙转让取得该土地后已建房居住。经现场查勘，文琼沙建房的土地位置位于赵孙丹所购买的扬贡坡第20行第20栋相邻的西面，对此，符克能、符克信当庭称1984年购买土地时，文琼沙建房的位置为坟地，其没有购买该位置土地，扬贡坡第20行第20栋、第21栋之间存在这片空地，但该说法与赵孙丹的《购买宅基地证书》中注明的“左右留小巷1米”内容以及符克能的《购买宅基地证书》中注明的“左右留小巷4米”内容均不相符，无法证实两者之间存在约16米宽的空地，且没有任何其他证据证明，可信度低。吉进锋当庭称，文琼沙购买的土地就是符克能、符克信购买的扬贡坡第20行第21栋土地的全部和第22栋土地的一部分，系符克能、符克信通过东方市八所镇大占坡村村民委员会转让的，但没有进一步的证据证实。对以上双方当事人的说法，尚需行政机关在土地权属争议调查处理时进行核实。对于文琼沙购买土地建房的事实，本案被上诉人称文琼沙未进行土地确权登记，对其土地来源的合法性无法确认。在此情况下，符克能、符克信通过文琼沙实际使用土地的界址来确认两人的土地界址也就缺乏合法依据。同时，对于黄名鸿购买扬贡坡第20行第23栋土地的具体实际位置，被上诉人也当庭明确表示不清楚、不了解。另外，上诉人提交了《关于黄名鸿同志宅基的处理决定》及收据证明已缴纳了罚金和办证费用，但本案被上诉人和一审第三人均未提交相关证据，不能证明已缴纳了罚金和办证费用。因此，能够确认被上诉人在进行土地登记过程中的地籍调查存在错误，导致权属存在争议，界址不清，颁发的028号土地证事实不清，适用法律错误。   关于东方市人民政府向符克信颁发的028号土地证程序是否合法的问题。根据被诉行政行为作出时适用的《土地登记规则》第十八条的规定“登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。公告的主要内容如下：1.土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者的名称、地址；2.准予登记的土地权属性质、面积、座落；3.土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者及其他有关土地权益者，提出异议的期限、方式和受理机关；4.其他事项”，本案中，被上诉人未提交证据证明已经履行了上述公告义务，致使利害关系人无法提出异议，应予认定被上诉人程序严重违法。   综上，东方市人民政府向符克信颁发的028号土地证认定事实不清，适用法律错误，程序严重违法，应予撤销。028号土地证被撤销后，对于上诉人吉进锋与符克能、符克信之间的土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”的规定，应先由人民政府依法处理。鉴于案外人文琼沙购买的扬贡坡第20行第附20栋土地与符克能、符克信购买的扬贡坡第20行第21、22栋土地是否存在重叠是解决上述土地权属争议的关键，相关行政机关应将文琼沙作为土地权属争议处理的当事人一并进行调查核实。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，判决结果不当，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：   一、撤销东方市人民法院(2019)琼9007行初30号行政判决；   二、撤销东方市人民政府于2007年1月29日向一审第三人符克信颁发的东方国用（2007）第028号《国有土地使用证》。   一审、二审案件受理费共计100元，由被上诉人东方市自然资源和规划局负担。   本判决为终审判决。   审判长 周文娟   审判员 郝良存   审判员 许杏花      二〇二一年四月二十三日   法官助理 时书云   书记员 李丽花   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。