安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖行终479号 上诉人（一审原告）苏卡兰，女，1971年9月1日生，汉族，户籍地安徽省芜湖县，经常居住地安徽省宣城市宣州区。 上诉人（一审原告）孙绍西，男，1971年8月16日生，汉族，住安徽省宣城市宣州区，系苏卡兰丈夫。 两上诉人共同委托代理人王方东，安徽事茂律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)安徽省宣城市宣州区人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路178号。 法定代表人俞志刚，该区区长。 委托代理人阚超。 委托代理人蒋克安，安徽锦宣律师事务所律师。 上诉人苏卡兰、孙绍西因诉安徽省宣城市宣州区人民政府（以下简称宣州区政府）行政补偿一案，不服安徽省宣城市中级人民法院(2020)皖18行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人苏卡兰、孙绍西及其委托代理人王方东，被上诉人宣州区政府的委托代理人阚超、蒋克安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 苏卡兰、孙绍西向一审法院诉称，其夫妻二人在宣州区古泉镇经营养猪场。2018年9月，全国很多地方爆发了非洲猪瘟，国家规定疫点周围三公里范围内养殖的生猪都必须扑杀。因其养猪场在此三公里范围内，故宣州区政府要求对其养殖的生猪进行扑杀。关于补偿事宜，经双方协商，宣州区政府同意对生猪按1000元/头进行补偿（当时国家规定的补偿标准为800元/头），并承诺如国家之后出台高于1000元/头的补偿标准，则以国家标准增加补偿；此外，因其租赁的猪舍尚未到期，宣州区政府承诺另行补偿猪舍租金损失40万元。协商一致后，宣州区政府区长汪侃指示宣州区古泉镇党委书记叶成志向其出具了书面承诺。尽管其万分不愿，但基于对政府工作的支持，仍将饲养的1630头生猪全部交由宣州区政府就地扑杀。事后，宣州区政府以国家确定的1200元/头之标准（因其被杀生猪即将出栏，按当时的市场价格，每头生猪价值约2600元）共向其给付了195.6万元生猪补偿款，但对于40万元猪舍租金损失一直未给付。请求判决被告宣州区政府向其给付猪舍租金补偿款40万元。 宣州区政府向一审法院答辩称，一、案涉书面承诺系古泉镇党委书记叶成志书写，故案涉争议的双方为两原告与古泉镇人民政府，宣州区政府不是争议一方，进而非本案适格被告。二、案涉养猪场位于非洲猪瘟疫区范围内，根据疫情防控政策，该户全部生猪均应予扑杀。宣州区政府于2018年9月3日、4日对案涉猪场内的1630头生猪进行扑杀，符合法律及相关政策规定。扑杀之时，国家规定的强制扑杀生猪的补偿标准为800元/头，考虑到该户有生猪1630头，养殖规模较大，相应的因扑杀而产生的损失也将较大，此外，孙绍西身患疾病，该户家庭经济困难，遂其最终同意按1000元/头对该户被扑杀生猪予以补偿以及以猪舍租金补助的名义另行给付40万元，并由叶成志向二原告出具了书面承诺。该40万元实际并非完全指向于猪舍租金损失，而是包含有困难补助的含义，且该补偿系一个整体，不可割裂。案涉扑杀行为实施后，财政部、农业农村部于2018年9月13日联合印发了《关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》[财农（2018）98号]，将非洲猪瘟扑杀生猪的补助标准由原800元/头提高至1200元/头。随后，宣州区政府按1200元/头之标准向两原告给付了195.6万元补偿款（1630头×1200元/头）。综上，宣州区政府已履行补偿义务。因其已按国家规定的补偿标准1200元/头向两原告进行了补偿，故原约定给付的40万元猪舍租金补偿款不应再行给付。请求：驳回两原告的起诉。 一审法院审理查明，2018年3月，苏卡兰、孙绍西夫妇租赁了古泉镇一家养猪场进行生猪养殖，约定租赁期限为三年。2018年9月，我国多地爆发非洲猪瘟疫情，宣州区也在其中。2018年9月2日，宣州区政府发布“关于封锁非洲猪瘟疫区的命令”（宣州区人民政府疫区封锁令〔2018〕第1号），苏卡兰户经营的养殖场在疫区范围并被实施封锁。为防止疫情蔓延，根据防疫工作相关要求，疫区范围内的生猪均应予扑杀。2018年9月3日，宣州区政府及二原告就扑杀该户生猪及补偿事宜进行了协商并达成一致意见。随后，二原告将其1630头生猪交政府相关部门予以扑杀，同时古泉镇党委书记叶成志向二原告出具了书面承诺，载明：“补助苏卡兰户因动物疫情防控扑杀生猪每头补助壹仟元，按实际清点数量为准。两处猪舍租金因未到租赁期限，补助肆拾万元整。经办人：叶成志2018年9月3日。”古泉镇人民武装部部长阚超随后在前述承诺下方书写“经清点两处猪舍，其中一处猪舍680头生猪，另一处猪舍950头，合计1630头生猪。大写：壹仟陆佰叁拾头整。证明人：阚超”字样。2018年9月25日、2019年1月17日，宣州区政府通过古泉镇人民政府账户向苏卡兰银行账户分别转入163万元和32.6万元，合计195.6万元，付款事由为“非洲猪瘟无害化处理补助”。此后，二原告要求宣州区政府给付前述承诺所载40万元猪舍租金补助款，宣州区政府拒绝支付。 一审法院另查明，农业部办公厅、财政部办公厅于2017年5月17日联合下发的《动物疫病防控财政支持政策实施指导意见》中规定，猪的强制扑杀补助平均测算标准为800元/头。针对非洲猪瘟强制扑杀生猪的补助问题，财政部、农业农村部于2018年9月13日联合下发《关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》[财农（2018）98号]，规定：“一、将非洲猪瘟纳入强制扑杀补助范围，对此次强制扑杀补助标准暂按照1200元/头掌握（含人工饲养野猪，疫情以外及以后年度强制扑杀仍按照现行标准执行）……”。 一审法院认为，本案的争议焦点是：1、宣州区政府是否为补偿义务主体；2、二原告要求宣州区政府给付案涉猪舍租金补助款40万元，有无事实根据和法律依据。 关于争议焦点1，即宣州区政府是否为补偿义务主体的问题。《中华人民共和国动物防疫法》第六十六条规定：“对在动物疫病预防和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品，县级以上人民政府应当给予补偿……”。据此，对在动物疫病防控过程中强制扑杀的动物和相关物品，县级以上人民政府为法定补偿主体。具体到本案，宣州区政府为县级人民政府，案涉生猪系因非洲猪瘟疫情而被宣州区政府扑杀，相应的，宣州区政府负有对二原告予以补偿的法定职责。虽然案涉承诺系由古泉镇党委书记叶成志出具，但基于宣州区政府为法定补偿主体，故叶成志出具案涉承诺的行为应视为系受宣州区政府的委托而为之，相应的法律责任亦应由宣州区政府承担，即宣州区政府为本案适格被告。宣州区政府关于案涉承诺非由其出具，即其非补偿义务主体，进而非本案适格被告的抗辩意见不能成立。 关于争议焦点2，即宣州区政府应否向二原告给付案涉40万元猪舍租金补助款的问题。案涉承诺系二原告与宣州区政府就强制扑杀生猪的补偿问题经协商一致后的书面反映，其性质为行政允诺，该允诺一经生效，行政机关就应当恪守诚信原则，履行己方义务，但是，允诺的内容必须合法，即允诺的履行不能损害国家利益和社会公共利益。具体到本案，本案涉及动物防疫过程中的补偿，《中华人民共和国动物防疫法》第六十六条规定：“对在动物疫病预防和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品，县级以上人民政府应当给予补偿。具体补偿标准和办法由国务院财政部门会同有关部门制定……”。据此，在动物疫病防控过程中强制扑杀动物的，法定补偿内容有两项：一为“被扑杀的动物损失”，二为“因扑杀行为造成的相关物品损失”。关于被扑杀的动物损失，宣州区政府已按国家规定的标准（1200元/头）对全部被扑杀的1630头生猪进行了补偿，且补偿款195.6万元（1200元/头×1630头）已全部给付二原告，符合法律规定。关于40万元猪舍租金补助问题，该院认为，二原告在剩余租赁期限内不能继续在原养殖场从事生猪养殖经营，其原因在于国家关于非洲猪瘟疫情防控措施的要求，而非宣州区政府扑杀已有生猪行为所导致。非洲猪瘟疫情在全国各地的突然爆发非能预料，由此给各养殖户带来的不利影响属于经营风险，应由养殖户自行承担。由此，案涉猪舍租金损失不属于前述“因扑杀行为造成的相关物品损失”，并非法定补偿范畴。据此，虽然宣州区政府作出了40万元猪舍租金补助款之给付承诺，但基于该项给付内容非法定补偿内容，即不具有合法性，故二原告主张宣州区政府给付此款，于法无据。经对宣州区政府陈述的案涉40万元虽以猪舍租金补助的名义出现，但并非完全指向于猪舍租金，而是包含有对苏卡兰户予以一定困难补助之因素考虑，该院酌定宣州区政府向二原告给付8万元困难补助款。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决责令被告宣城市宣州区人民政府于本判决生效之日起三十日内给付原告苏卡兰、孙绍西困难补助款8万元。 苏卡兰、孙绍西上诉称，一、被上诉人的承诺并不违法，一审法院对补偿行为定性错误。2018年9月份，宣城市宣州区爆发了非洲猪瘟，两上诉人所在的养猪场正好位于宣州区古泉镇境内。当时的宣州区政府找到两上诉人，要求对两上诉人在此地饲养的猪全部进行扑杀，双方就扑杀生猪的补偿事宜达成一致意见。其中被上诉人承诺除生猪补偿外，还支付40万的猪舍补偿费，这40万元补偿费根据当时双方的协商，包括以下两个方面的补偿:1、扑杀是在猪舍旁边掩埋，扑杀后的猪场无法继续养猪，成为造成损失的主要原因，被上诉人也明确要求两上诉人关闭养猪场，关闭养猪场肯定会造成上诉人扩大的损失，政府当然要补偿，上述情况根本不是一审法院认定的所谓经营风险。2、上诉人家庭确实困难，两上诉人在猪场投入很大，这次疫情政府的补贴根本不能弥补实际损失，政府也表示给予困难补助。以上的两个方面均在政府的法定职责当中，没有任何违法的地方。一审认定该补偿属于违法行为，明显是对补偿的定性错误。二、是否补偿是政府职权，法院无权直接变更。扑杀生猪，关闭养猪场以及对行政相对人进行补偿是法律赋予行政机关的专属行政权力，法院无权直接给予变更。一审法院直接把40万改成8万毫无法律依据。综上，一审法院判决既是对政府补偿行为的定性错误，也是适用法律错误。上诉请求撤销宣城中级人民法院的一审判决书;判决被上诉人支付因动物疫情补偿两上诉人的补偿款40万元。 宣州区政府答辩称，一、对上诉人的补偿应当考虑相关法律规定，依法进行。该行政行为系根据《中华人民共和国动物防疫法》的规定进行，也应根据该规定给予补偿。根据《中华人民共和国动物防疫法》第六十六条规定，被上诉人认为，1、补偿的对象应当合法。《中华人民共和国动物防疫法》第六十六条明确规定了补偿的对象为强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品。据此，上诉人主张的猪舍租金损失显然不在补偿对象范围之内。2、补偿的标准应当合法。该法明确规定了补偿标准和办法。当然，被上诉人认可，地方政府从本地实际情况出发，可以从地方财政资金给予补助，适当提高对养殖户的补偿标准。但适当提高补偿标准也应有理有据并保持在合理的范围之内，如果上诉人要求过高的补偿也于法无据。二、对上诉人的补偿应与其他养猪户基本同等对待，做到公平公正。行政补偿应遵循行政合法性原则和行政合理性原则，政府机关不能任性而为。具体到本案，被上诉人认为对上诉人的补偿是否合法、合理，应考虑到以下因素:1、对上诉人给予额外补偿是否限定在合理的范围、幅度之内。2、对上诉人给予额外补偿是否明显高于对其他养殖户的补偿。是否对其他养殖户不够公平公正。在本案中，被上诉人在国家补助标准较低时，考虑到上诉人的损失确实较大，由古泉镇政府出面，承诺给予额外补偿40万元，尚在合理的范围之内。但之后，国家补助标准提高到每头生猪1200元，如果仍然给予上诉人额外补偿40万元，显然没有事实和法律依据。据被上诉人统计，仅古泉镇境内，与上诉人养猪场同时被扑杀生猪的养猪场就有13家(不包括散养户)，宣州区范围之内，被扑杀生猪的养猪场则更多，如果仅对上诉人养猪场给予明显高于其它养猪场的高额补偿，显然是对其他养猪场的不公。三、对上诉人给予额外补偿具有前提条件，该前提条件已经不存在。当地政府对上诉人养殖场的生猪依法扑杀时，上诉人等人以家庭困难等种种理由强力阻挠当地政府对生猪依法进行扑杀。鉴于当时扑杀疫区生猪的任务刻不容缓，如不能取得上诉人配合，必将延误疫情，导致不可预测的后果，加之上诉人确有一些特殊情况，为顺利完成疫区生猪扑杀工作，古泉镇人民政府同意在区政府补助标准之上，再给予上诉人40万元额外补助，并由古泉镇领导出具了书面凭证。该40万元额外补助同样是对生猪扑杀给予的补助，但为避免其它养殖户知情后相互攀比，对防疫工作造成更大的难度，该书面凭证表述为对两处猪舍未到租赁期限给予补助40万元，实际上由于疫情过后，猪舍仍可正常使用，所谓猪舍租赁期限未到并未对苏卡兰户产生影响，即使有影响，损失也远远小于40万元。政府已给予苏卡兰户补偿1630头×1200元/头元=1956000元，进一步弥补了生猪养殖户的损失，因此古泉镇领导出具的书面凭证已失去前提条件，显然已不能再给予苏卡兰户额外补助40万元。苏卡兰户仍然上诉要求更多补偿，没有依据。综上，上诉请求于法无据，请求依法判决驳回上诉，维持原判。 宣州区政府向一审法院提举下列证据、依据：1、《宣州区人民政府关于封锁非洲猪瘟疫区的命令》(宣州区人民政府封锁令〔2018〕第1号)，拟证明二原告的养殖场在非洲猪瘟疫区范围内，根据防疫工作规定，此范围内的生猪应予扑杀，宣州区政府对二原告养殖的生猪予以扑杀的行为合法。2、《农业部办公厅财政部办公厅关于印发〈动物疫病防控财政支持政策实施指导意见〉的通知》、《财政部、农业农村部关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》[财农（2018）98号]，拟证明2018年9月13日国家将非洲猪瘟扑杀生猪的补助标准由800/头提高至1200元/头。3、《财政直接支付入账通知书》、网上转账汇款电子回单，拟证明宣州区政府已按1200元/头对二原告的全部被扑杀生猪进行了补偿。法律依据：《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条、第三十八条、第六十六条。 苏卡兰、孙绍西向一审法院提交下列证据：1、苏卡兰、孙绍西的身份证复印件，拟证明其二人的原告主体资格。 2、叶成志于2018年9月3日书写的承诺一份，拟证明时任古泉镇党委书记的叶成志代表宣州区政府作出补偿承诺。 3、邮储银行账户明细查询单2份，拟证明其仅收到宣州区政府给付的生猪补偿款195.6万元（163万+32.6万）。 4、录音材料（光盘），拟证明其向宣州区政府要求给付猪舍租金补偿款未果。 上述证据均已随案移送本院。 本院认为，本案争议的主要问题是宣州区政府是否应向两上诉人支付案涉40万元补助款的问题。 首先，从古泉镇党委书记叶成志向两上诉人出具的就强制扑杀生猪的补偿问题的书面内容看，属于行政机关明确作出的承诺，是行政主体在法律法规规定的基础上，在其自由裁量权范围内的单方授益行为。诚信原则是行政承诺义务的客观基础，只要内容合法有效，行政主体就应当履行相应义务。除非该承诺违反法律强制性规定，方可免除其履行义务。根据《中华人民共和国动物防疫法》规定的法定补偿内容，为被扑杀的动物损失和因扑杀行为造成的相关物品损失的两项内容。如政府不履行前述补偿义务，则属于违反法定补偿责任。但是，该法并没有禁止在具体的防疫工作中，在法定的补偿范围外，政府根据实际情况而进行其他的补偿。一审认为案涉猪舍租金损失不属于“因扑杀行为造成的相关物品损失”，并非法定补偿范畴，而认定该承诺不具有合法性是错误的。 其次，宣州区政府答辩称，该40万元实际并非完全指向于猪舍租金损失，而是包含有困难补助的含义。由于生猪的补助标准由原800元/头提高至1200元/头。随后，已按1200元/头标准向两上诉人给付了补偿款，其已履行补偿义务，原约定给付的40万元猪舍租金补偿款不应再行给付。经审查认为，在本案一、二审庭审时，宣州区政府出庭人员均认可苏卡兰、孙绍西在当地养殖规模最大，其损失最大，且部分生猪已可以出栏，当时出于对其损失的综合考量，才以猪舍的名义出具的承诺。由于宣州区政府在出具承诺时，并不知晓国家随后提高了生猪的补助标准，且该承诺亦没有注明如果国家提高了补偿标准，则按新的标准执行等内容，该答辩用事后的证据，来证明其原作出的具体行政行为，不符合行政诉讼法关于行政机关应当提供作出该行政行为的证据的举证责任规定。同时，从保护行政相对人的利益出发，对于国家政策调整的利益应归于行政相对人。故宣州区政府的答辩意见不能成立，本院不予支持。 再次，政务诚信是社会信用体系建设的重要组成部分，对于进一步提升政府公信力、引领其他领域信用建设、弘扬诚信文化、培育诚信社会具有重要意义，行政机关应当带头守信践诺。 综上，一审判决认定事实及适用法律错误，上诉人苏卡兰、孙绍西的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销宣城市中级人民法院(2020)皖18行初52号行政判决； 二、责令宣城市宣州区人民政府于本判决生效之日起三十日内给付上诉人苏卡兰、孙绍西补助款40万元。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人宣城市宣州区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 汪结平 审 判 员 胡 萍 审 判 员 曹 晗 二〇二一年四月三十日 法官助理 王 劲 书 记 员 刘菊芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。