重庆市高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）渝行终57号 上诉人（一审原告）杨秀芳，女，1974年3月5日出生，汉族，住重庆市丰都县。 委托诉讼代理人杜红梅，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市丰都县人民政府，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道西段53号。 法定代表人罗成，县长。 委托诉讼代理人冉林江，重庆市丰都县规划和自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人蔡昌鑫，重庆天宇三星律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人陈一凡，重庆市司法局工作人员。 委托诉讼代理人曾静，重庆市司法局工作人员。 杨秀芳诉重庆市丰都县人民政府（简称丰都县政府）、重庆市人民政府（简称重庆市政府）征收土地补偿安置方案批复及行政复议决定一案，不服重庆市第三中级人民法院作出（2020）渝03行初37号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2010年2月1日，杨秀芳与丰都县土地征用储备管理中心签订《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》并领取相应补偿款。后杨秀芳户拆除了原有房屋、构筑物及附属设施。2016年1月8日，杨秀芳与丰都县土地储备整治中心（原丰都县土地征用储备管理中心）签订《征地农转非住房统建安置协议》。之后，丰都县土地储备整治中心按协议交付了房屋。 2017年8月31日，重庆市政府作出《关于丰都县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2017〕1188号），同意丰都县政府将三合街道乌龙村1组等2个镇（街道）2个村2个组集体农用地0.5286公顷（其中耕地0.4188公顷）转为建设用地并予以征收。杨秀芳的部分承包地在该批复征收范围内。2017年10月25日，丰都县政府作出《关于征收三合街道乌龙村和双路镇马鞍山村部分集体土地的公告》（丰都府告〔2017〕19号）。2017年10月29日，原丰都县国土房管局拟定《关于三合街道乌龙村和双路镇马鞍山村部分集体土地征收补偿安置方案的公告》（丰国土房管征补公〔2017〕1号）。2018年1月25日，丰都县政府作出《补偿安置方案的批复》（丰都府〔2018〕7号），同意原丰都县国土房管局报来的《补偿安置方案》。 杨秀芳同组村民通过政府信息公开，获知了丰都县政府的《补偿安置方案的批复》。杨秀芳从该村民处知晓前述《补偿安置方案的批复》后不服，于2020年5月10日向重庆市政府申请行政复议。2020年7月31日，重庆市政府作出《行政复议决定书》（渝府复〔2020〕259号），维持丰都县政府的《补偿安置方案的批复》。杨秀芳不服，于2020年8月11日提起本案诉讼。庭审中，当事人双方均认可，在2010年对杨秀芳房屋、构筑物及附属设施进行征收补偿时，对杨秀芳的承包地一并进行了补偿，相应土地补偿费、青苗补偿费支付给杨秀芳所在村社，并由该村社发放到位。 2020年7月28日，重庆市丰都县人民政府三合街道办事处出具《关于乌龙社区第1居民小组建制变更情况说明》，载明：“2001年村组建制调整将三合镇乌扬村（1.2.3组）变更为三合镇乌龙村1组；2009年撤镇变更为三合街道乌龙社区1组；2011年村改居变更为三合街道乌龙社区第1居民小组；应龙河东新城市建设的需要，三合街道乌龙社区第1居民小组已按政策全征全转，居民入住长坪安置房。”，杨秀芳向一审法院提起涉案诉讼，请求撤销丰都县政府《补偿安置方案》的批复及重庆市政府作出的《行政复议决定书》（渝府复〔2020〕259号）。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案争议焦点在于，在被征收人已获安置补偿的情况下，是否可以对行政机关为补正征收程序所作的征地补偿安置方案的批复提起诉讼。经查，杨秀芳于2010年2月1日与丰都县土地征用储备整理中心签订《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》并领取相应补偿款。同时，杨秀芳于2016年1月8日与丰都县土地储备整治中心签订《征地农转非住房统建安置协议》并履行完毕。在庭审中，杨秀芳亦认可其承包地在2010年征收其房屋时一并获得补偿。丰都县政府作出被诉补偿安置方案的批复是补正征地程序及办理建设用地转用手续等需要，并非为了与杨秀芳重新建立征收补偿法律关系，事实上亦不可能产生与杨秀芳建立征收补偿的法律效果。因杨秀芳已经获得征收补偿安置，该行为是否合法对杨秀芳的权利义务不产生影响，杨秀芳对该行为缺乏诉的利益，其起诉不符合行政诉讼的起诉条件，应当予以驳回。同时，行政复议决定维持原行政行为的，对复议程序的审查从属于对原行政行为合法性的审查，在杨秀芳对被诉补偿安置方案的批复缺乏诉的利益，起诉应当被驳回的情况下，对重庆市政府的行政复议决定的起诉，亦应当被一并驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定驳回杨秀芳的起诉。 杨秀芳上诉称，杨秀芳系重庆市丰都县三合镇1组村民，现杨秀芳承包耕地范围正开工供水项目，建设单位称该供水项目所在土地已被批准征收，批准文号为〔2017〕1188号。杨秀芳对自己承包耕地享有承包经营权，仅能因政府合法征收行为而终止，2010年征收实施单位故意隐瞒未取得征地批复事实进行征收违法，杨秀芳并不因此对涉案地块丧失权利，与丰都县政府批准的补偿安置方案具有法律上利害关系，且2018年批复确定的补偿安置标准与2010年补偿安置标准有明显上调，因此，该案只有进入实体审理才能充分保障被征收人合法权益。综上，请求撤销一审裁定，并责令一审法院继续审理本案。 丰都县政府答辩称，一审裁定事实清楚，证据充分，适用法律正确。杨秀芳所在集体土地在案涉征地批复之前已于2010年签订协议收并获得补偿，杨秀芳早已转为城镇居民，不能对丰都县政府批准的补偿安置方案的批复提起诉讼。一审法院裁定驳回起诉适用法律正确，请求驳回杨秀芳的上诉，维持原裁定。 重庆市政府答辩称，重庆市政府作出行政复议决定的主体适格，行政复议决定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回杨秀芳的上诉，维持原裁定。 本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第六条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民和其他权利人对区县（自治县）人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的，以及对适用征地补偿安置方案涉及的人均耕地面积、安置农业人口数、安置对象的认定等有异议的，可以依法申请协调和裁决”，第七条规定：“对土地补偿费标准和人均耕地面积、安置农业人口数的认定有争议的，由被征地的农村集体经济组织申请协调和裁决；对安置补助费、住房安置标准有争议的，由被安置人员申请协调和裁决；对安置对象的认定有争议的，由异议人申请协调和裁决；对房屋、青苗和地上附着物补偿标准有争议的，由其所有权人申请协调和裁决。被征地农户涉及多个申请人和多个申请事项的，应当以户为单位一次性提出协调、裁决申请。前款中提出争议的农村集体经济组织、农村村民和其他权利人是协调、裁决的申请人。组织实施征地补偿安置方案的区县（自治县）国土资源部门是协调、裁决的被申请人”，第八条第一项其中规定：按照实施征地时的政策规定标准，申请人已与征地实施机构签订了征地补偿安置协议或领取了补偿安置费用的；不属于协调、裁决范围。本案中，杨秀芳于2010年2月1日与丰都县土地征用储备整理中心签订《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》并领取相应补偿款，之后于2016年1月8日与丰都县土地储备整治中心签订《征地农转非住房统建安置协议》并履行完毕。2017年8月31日，重庆市政府作出《关于丰都县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2017〕1188号）。2018年1月25日，丰都县政府作出《补偿安置方案的批复》（丰都府〔2018〕7号），同意原丰都县国土房管局报批的《补偿安置方案》。杨秀芳向一审法院提起涉案诉讼系请求撤销丰都县政府作出的补偿安置方案批复，而丰都县政府作出涉案补偿安置方案批复的目的是通过采取事后补救措施完善之前集体土地征收中存在“未批先用”瑕疵，而杨秀芳现针对补偿安置方案补救措施提起撤销之诉，无疑将使集体土地“未批先用”再次陷入瑕疵循环怪圈，并对被征收当事人带来更为不利的法律效果，不利于法的安定性和公共利益的稳定，故其针对补偿安置方案批复提起诉讼不具有诉之利益。一审法院据此认为杨秀芳起诉不符合行政诉讼的起诉条件，应当裁定予以驳回并无不当。但一审法院判决理由称“补正征地程序及办理建设用地转用手续等需要，并非为了与杨秀芳重新建立征收补偿法律关系，事实上亦不可能产生与杨秀芳建立征收补偿的法律效果”理由阐述不当，重庆市政府作出涉案征地批复以及丰都县政府作出补偿安置方案批复均是针对“未批先用”采取相应补救措施，其行政目的是与被征收土地单位和包括杨秀芳在内被征收村民建立征收补偿法律关系，并对已形成征收补偿关系继续维持其效力，从而实现对集体土地予以行政征收的法律效果，该批复的征地补偿安置标准当然对之前已实施补偿安置具有溯及力，否则不足以充分保障被提前征收土地的单位和个人实体权利，失去应有行政治愈功能价值，本院对此予以指出并纠正。另外，杨秀芳诉讼中陈述起诉实质为通过涉案诉讼从而维护其征收补偿实体方面利益，若其认为“未批先用”的补偿安置协议没有按照具体实施征地时政策规定标准即涉案征地补偿安置方案确定的标准予以安置补偿，可以依据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》的规定循序请求协调裁决等，依法维护自己的合法权益。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案依法不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  邬继荣 审判员  许 鹏 审判员  张 莉 二〇二一年四月十二日 书记员  张婉婷