湖南省永州市零陵区人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）湘1102行初54号 原告：甄蓉（曾用名甄美容），女，1974年6月18日出生，汉族，湖南省永州市冷水滩区人，居民，住湖南省永州市冷水滩区。 委托诉讼代理人：莫社平，男，湖南九子龙律师事务所律师。 被告：永州市自然资源和规划局，住所地湖南省永州市冷水滩区湘永路267号。 法定代表人：蒋良铁，男，该局局长。 委托诉讼代理人：柏松武，男，该局工作人员。 委托诉讼代理人：邝小文，男，湖南云虹律师事务所律师。 原告甄蓉诉被告永州市自然资源和规划局（以下简称永州自然资源局）行政答复一案，本院于2021年2月2日立案受理后，于2021年2月3日向被告永州自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月12日、2021年4月15日分别公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人莫社平，被告永州自然资源局的委托诉讼代理人柏松武、邝小文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告向本院提出如下诉讼请求：一、请求人民法院判决撤销永州市自然资源和规划局城西事务中心作出的“关于冷水滩区××路××号土地性质的回复意见”的错误认定；二、判决被告重新作出对该宗土地确认为出让地性质的行政意见；三、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：原告于1994年依法购得了位于永州市冷水滩区××林处的土地一宗，面积为40.2平方米，1996年经永州市人民政府批准颁发了《国有土地使用证》，用途为住宅、门面性质，并无国家划拨用地界定，因为27年前原告花了1000元／㎡即3.5万元土地使用价款获得国土使用权转让，并非无偿划拨获得，实为出让土地。2020年12月，原告持该宗国有土地证，以及1996年自建的房屋房产证到不动产登记申办登记不动产时，不动产登记部门以该宗用地性质不明确暂缓登记。原告为明确该地的性质，请求永州自然资源局确认该宗用地为出让地性质，而被告则以当时没有签订土地使用权出让合同为由，认定该宗土地为划拨土地。原告与土地出让方虽然没有与市园林处签订土地出让合同书。但双方签订的房屋出售合同就含有土地有偿转让包括在内，实质可视为土地一并出让在内。因为园林处出让给原告的土地上原本就是垃圾箱，并无实际使用价值和实际价款。原告当时花3.5万元购买的就是国有土地使用权，绝不是两间垃圾箱。又鉴于1994年原告购买土地时，并无需要签订土地转让合同书，签订土地转让合同到1996年才具体实施。因此，被告以无土地转让合同为由，驳回原告的确认申请，主要证据不足，加至原始档案丢失，无法核对。现将出让地定性为划拨地明显处理不当。综上，原告为维护自身的合法权益，特提起行政诉讼，请求人民法院判如所请。 被告辩称：一、原告从市园林处转让所得的土地，无国有土地使用权出让合同，未缴纳土地出让金，土地性质为国有划拨用地。涉案土地原属于市园林处划拨用地，用地性质为国有划拨用地，属于公益事业用地。1996年3月，经原冷水滩市人民政府批准，市园林处转让42.2平方米土地给原告使用，并颁发了《国有土地使用证》，用地性质未发生改变，仅仅是土地使用权人发生改变，新的土地使用权人只能在原土地性质下使用。国有划拨土地，是国家无偿划拨给单位或个人使用的土地。以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合划拨用地目录的，应当实行有偿使用。划拨土地，根据政府及土地行政主管部门批准，可以转为出让土地的，应当重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，并根据评估补缴土地出让金，方可办理用地性质转变，将国有划拨土地变性为国有出让土地。也就是说，如果没有国有土地出让合同，没有补缴土地出让金发票，则不具备土地变性的基本条件。本案中，经被告仔细核查原地籍档案资料，仅有原告与市园林处的转让合同，但没有与土地行政主管部门的土地出让合同，也没有补缴土地出让金发票，应当视为土地性质未发生改变，仍属于国有划拨土地。二、原告要求将土地登记为国有出让土地，无事实和法律依据，不应得到法律支持。原告从市园林处转让所得的土地使用权，土地性质未发生改变，应当视为国有划拨土地。如严格按照法律规定，当时的土地转让程序还是存在瑕疵的，划拨土地非经特别规定和程序，不得转让使用权。如需转让，需有偿使用，并办理土地使用权合同和补缴土地出让金手续。本案中，虽然经过当时冷水滩市政府同意转让，但相关程序未严格按照法律规定履行，仅仅只是划拨土地使用权的转让，并不直接导致土地性质的变更，并非经过转让而土地性质发生转变。原告一直强调的转让土地的价格，认为包括土地价值，这是有欠偏颇的。土地转让价格，是转让方与受让方之间对土地或者土地附着物等转让标的的价格，并非土地出让金。而土地出让金，是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的价款。此外，即使是划拨土地，也是存在价值的，也就是说，原告支付的转让价格，确实包含划拨土地价值及附着物价值，但该划拨土地的价值绝非土地出让金，并不导致土地性质的改变。土地性质的改变需要法定程序。三、被告在处理本案过程中，调查事实清楚，证据确实充分，程序合法，应当予以维持。原告向不动产登记中心申请办理不动产登记时，想将土地行政登记为出让性质，因原告无法提供土地使用权转让合同及出让金发票等证据，不动产登记中心无法给予办理土地行政变更登记。原告向被告提出书面申请，请求将涉案宗地的性质明确为出让性质。被告在调查核实后，结合宗地地籍档案，也未发现土地使用权转让合同及出让金发票等资料，原告自身也无法提供宗地为出让土地的证据，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，被告依法进行回复，涉案宗地为划拨性质，并无不当。 经审理查明，1994年3月21日，原告与原冷水滩市园林绿化管理处签订了《房屋出售合同》，购得了虎岩公园入口侧垃圾房二间及垃圾房所占地的土地使用权，合同约定：“一、出售垃圾房二间，…双方商定价3.5万元；二、乙方如需拆改建楼房，一层建筑面积必须按所购买建筑面积修建，……若超出面积，甲方按1000/平方米收取乙方多占地费用……；三、甲方负责办理乙方购房房产证手续……。”1996年3月15日，被告为原告办理了国有土地使用证，该国有土地使用证上注明，使用者甄美容，地址：冷水滩市狮岩路，用途：住宅、门面，用地面积：40.20m2，批准使用期限处为空白。原告在该土地上自建了房屋。1998年5月16日，原告办理了房屋所有权证。2020年12月，原告到被告处申请办理不动产权证。2021年1月20日，被告根据原告的申请，通过查阅原告的地籍档案后，对原告作出《关于冷水滩区狮岩路2号土地性质的回复意见》，回复：“根据调查情况，鉴于当时你们没有签订土地使用权出让合同，也没有补交土地使用出让金，应认定为划拨土地”。原告不服该回复，于2021年1月28日向本院提起行政诉讼。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。本案中，2021年1月20日，被告作出的《关于冷水滩区狮岩路2号土地性质的回复意见》，系根据原告于1996年3月15日申请办理土地登记手续时，地籍档案内的资料进行调查核实后，将结果回复给原告，并没有改变原告最初获得土地使用权时的性质。因此，被告作出的《关于冷水滩区狮岩路2号土地性质的回复意见》对原告权利义务不产生实际的影响。同时指出的是，如果原告将来有新的证据能够证实自己所购得的土地为国有出让土地时，仍可以向被告提出申请。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定：“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。”故对于原告的起诉，本院应依法裁定驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下： 驳回原告甄蓉的起诉。 本案不收取案件受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。 审 判 长  凌朝晖 人民陪审员  罗 君 人民陪审员  陈永红 二〇二一年四月十五日 书 记 员  唐建芳 附相关法律条文： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。