江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏12行终59号 上诉人（原审原告）于思明，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人杨婷婷，北京京益律师事务所律师。 委托代理人关舸，北京京益律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰兴市虹桥镇人民政府，统一社会信用代码×××65Ｎ，住所地泰兴市虹桥镇中心大道8号。 法定代表人孔军，镇长。 参与诉讼负责人朱弘，副镇长。 委托代理人陈建生，泰兴市虹桥法律服务所法律工作者。 原审第三人泰兴市虹桥镇七圩村村民委员会，住所地泰兴市虹桥镇七圩村。 负责人何余祥，主任。 委托代理人郭桂军，该村副书记。 上诉人于思明因诉被上诉人泰兴市虹桥镇人民政府（以下简称虹桥镇政府）强制拆除房屋一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2020）苏1291行初184号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年2月4日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 原审法院经审理查明，于思明陈述其父亲于友圣育有三子，长子于思国、次子于思明、三子于思华。该户在泰兴市××村有宅基地一处，1984年前后该户将宅基地及地上房屋保留归于思华所有的情况下，于思国和于友圣（和于思明作为一户）出宅分别在新址建两间两层楼房，其中东侧两间两层由于思国出资建设，西侧两间两层由于友圣和于思明出资建设，于友圣持有1984年7月办理的建房许可证。1989年前后，于思国和于友圣在各自建成的楼房南侧分别建设辅助用房用作灶房。 1996年2月5日，于思明、于思国分别向泰兴市虹桥镇七圩村村民委员会（以下简称七圩村委会）出具建房报告，认为其原有两间住房破损严重加上集镇公路建设时村民祖坟迁移至其房屋周边造成其居住困难，申请出宅至集镇公路边新建房屋两间。1996年10月24日，于思明、于思国与其所在的生产组签订协议，约定：于思明、于思国两户地工完成后瓦工上墙之前，必须拆除原有房屋上层部分和围墙（包括前后所有树木），否则不许开工；上二层楼板时，两户对原有房屋的一层部分全部拆除，如不拆除造成瓦工停工，一切费用由两户承担；如需要生产队保留意见灶屋砌房使用，等大房结工后拆除，两户必须交生产队压板金1万元。原泰兴市七圩镇人民政府、泰兴市七圩镇土管所在于思明户建房用地呈报表审批意见中均载明同意于思明户拆除原有住房、旧宅基地交生产队、在七圩港建房屋两间52平方米、宅地62平方米，于思明按照上述审批文件新建房屋两间，原有房屋中的主房已全部拆除，灶屋保留至2018年前后。 2018年3月9日，虹桥镇政府发布《虹桥镇村庄环境专项整治“四清两化”行动方案》（以下简称《行动方案》），明确坚持问题导向、顺应群众期盼，按照“全面整治、全域督查、全方位提升”的要求，对影响环境容貌的“脏、乱、差、丑”等突出问题，集中30天时间，采取“清、整、绿、拆、管”五大措施，扎实开展“四清两化”装箱整治活动（即清理暴露垃圾、清理水面杂物、清理露天粪坑、清理乱埋乱葬和村居环境“美化、绿化”）；整治时间为2018年3月10日至4月15日；保障措施部分，有关强化组织领导的内容中，镇经管科作为全镇村庄环境“四清两化”专项整治牵头部门，做好此项工作的指导、督查、检查、协调、推进等工作；镇村建站负责集镇和3个副中心建设管理和环境整治的督查指导；农副中心负责村镇绿化建设督查指导；水利站负责水面杂物清理督查等；精心组织实施部分，要求各村（居）高度重视，切实加强组织领导和工作推进；在建立长效机制部分，要求村居发动群众讨论通过维护村庄环境的村规民约，使之成为管护村庄环境的有效手段。 2018年12月25日，于思明1996年翻建房屋时保留的灶屋被拆除。于思明庭审中陈述，据其了解是村干部带着各生产组组长、队长实施的拆除行为。泰州市中级人民法院承办法官于2020年6月10日与七圩村委会主任何余祥、副书记郭桂军制作谈话笔录时，七圩村委会工作人员陈述：“根据于思明与西圩西小组的协议，当时是把房子和土地归还集体，分期拆除，这个房子不属于他（即于思明），原来西圩西安排他在港边建房，不可享受两户宅基地，当时建房报告有说明。我们当时拆危拆破的时候，把遗留建筑拆除了是基于环境整治的需求，之后于思明在原有建筑拆除后用彩钢瓦圈起来了准备搭建个房子，还没搭好，就被相关部门制止了，当时是于思明自行清除原来的建筑垃圾和周边树木。当时这个房子是为了留着临时过渡煮饭用的，只有几个平方。我们2018年9月3日在村里张贴了通知，根据美丽村庄、优化庄园，开展村组环境大整治，对旱厕和比较破的建设、棚舍进行拆除；是根据镇里虹政发[2018]15号关于印发《行动方案》的通知进行村庄环境整治；于思明被拆除的建筑物在拆除时并没有拆迁安置项目，就是因为环境整治要求实施，2019年7、8月份才有征收项目；村里类似其他房屋拆除也没有相应补偿”。2020年5月20日，泰兴市自然资源和规划局及虹桥镇政府共同出具情况说明，其内容为：“经核查，泰兴市虹桥镇七圩村西圩西组于思明户宅基地范围土地未实施土地征收，仍属组集体土地”。 原审法院审理认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政诉讼。本案争议焦点即虹桥镇政府是否为本案适格被告。 经查明，七圩村委会根据《行动方案》的文件精神并结合该村实际情况，启动和实施了所在村村庄环境整治工作的整村推进。根据于思明的自认及在案证据，能够证实七圩村委会组织人员于2018年12月25日实施拆除行为。于思明认为虹桥镇政府以红头文件的形式，通过督导考核、排名问责等方式，责成七圩村委会予以实施，据此主张虹桥镇政府系本案适格被告。但虹桥镇政府相关方案对于思明户此类“空心房”（长期闲置、废弃、残垣断壁、破烂不堪、具有安全隐患以及建新未拆旧或不符合“一户一宅”政策的危旧土坯房，俗称为“空心房”）并未确定属于整治的范围，亦未在方案作出时针对特定房屋审查是否符合“空心房”拆除标准并同意或批准予以强制拆除，方案所确定的任务主要是对整治工作的统筹安排，而非针对特定房屋的“批准”拆除决定，该方案既非拆除决定，亦非组织拆除行为，不能证实于思明相关主张。同时，于思明认为其被拆除灶屋在征收范围内，应将虹桥镇政府认定为征收实施单位并推定其为拆除行为实施主体，从泰兴市自然资源和规划局出具的情况说明看，于思明的主张明显没有事实根据。此外，于思明亦未提供证据证明虹桥镇政府存在授权或委托的行政行为。据此，现有证据不能证明虹桥镇政府实施了涉案强拆行为，拆除行为实施主体应认定为七圩村委会。 因七圩村委会并非行政机关，其对村庄环境整治工作亦不是基于法律和行政法规的授权，现有证据不能证明是虹桥镇政府实施拆除行为，故于思明提起的本案诉讼不符合行政诉讼受理条件。据此，原审法院遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一项之规定，裁定驳回于思明的起诉。 于思明不服，上诉至本院称：1.原审法院对案件事实没有全面审查，建房用地呈报表中并没有决定要求上诉人将旧宅基地交生产队；2.案涉房屋被拆除的实质系被上诉人主导的行政强制行为；3.原审法院证据采信有误，且错误地适用了举证分配制度；4.原审法院不仅剥夺了上诉人的基本诉权，更剥夺了上诉人依法享有获得补偿安置的权利。综上，请求二审法院依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人虹桥镇政府答辩称，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法维持原审裁定，理由如下：1.上诉人没有证据证明被上诉人参与了对案涉残垣断壁的拆除行为，也没有证据证明原审第三人实施拆除行为是受被上诉人授权或者委托；2.原审第三人对案涉房屋的拆除是基于被上诉人发布的《行动方案》指导以及上诉人与原审第三人协议的约定，被上诉人发布的《行动方案》具有广泛性，是针对被上诉人辖区内的所有村居，对案涉房屋不具有特定性，也不具有行政强制性；3.案涉房屋并不在被上诉人发布的《行动方案》规定范围内，被上诉人发布的《行动方案》既非拆除决定也没有组织相关拆除行为，本案拆除行为是原审第三人自发组织实施的。 原审第三人七圩村委会述称意见与被上诉人答辩意见一致。 二审中，上诉人提交陈三网、薛华芳出具的说明，本院认为，上述材料明显不符合证据形式，且不属于二审中的新证据，本院依法不予接纳。 本院经审理查明事实与原审裁定认定事实一致，本院予以认可。 本院认为，本案争议焦点是被上诉人是否是本案适格被告。 根据现有证据及当事人自认可知，案涉房屋的拆除行为系由原审第三人组织相关人员实施，上诉人将被上诉人虹桥镇政府列为本案被告主要有以下两点理由：一是案涉地块存在房屋征收搬迁项目，案涉拆除行为属于征收搬迁行为；二是原审第三人系根据《行动方案》之规定实施的案涉强制拆除行为，故应视为受被上诉人的委托。本院认为：一方面，被上诉人及原审第三人均对案涉地块在案涉房屋拆除时或拆除前存在房屋征收搬迁项目之事实予以否认，且上诉人一、二审中均未能提供相应证据予以证实，故对上诉人该诉称，本院不予采信；另一方面，被上诉人发布的《行动方案》，其中所确定的任务是对村庄环境建设的统筹安排，案涉房屋作为长期闲置的“空心房”本身即不属于该方案的整治范围，且被上诉人发布的《行动方案》亦非针对特定房屋的批准拆除决定，不能据此认定原审第三人实施案涉房屋强制拆除行为系受被上诉人授权或委托。 综上，现有证据不能证明被上诉人实施了案涉房屋强制拆除行为，亦不能证明原审第三人系受被上诉人授权或委托实施案涉房屋强制拆除行为，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，依法应予维持，上诉人的上诉，于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长 蔡 鹏 审判员 刘春生 审判员 苏媛媛 二〇二一年四月二十九日 书记员 王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。