四川省德阳市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2021）川06民终261号 上诉人（原审被告）：陈**高，男，1958年7月14日出生，汉族，住四川省德阳市旌阳区。 上诉人（原审被告）：德阳创安佳驰车业有限公司，住所地四川省德阳市泰山北路秦宓村，统一社会信用代码：91510600678352595E。 法定代表人：陈明，经理。 二上诉人共同委托诉讼代理人：唐德军，四川公达信律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：德阳市旌阳区人民政府，住所地四川省德阳市旌阳区黄河东路99号，统一社会信用代码：11510501008384037N。 法定代表人：陈天航。 委托诉讼代理人：唐飞，四川乾盾律师事务所律师。 委托诉讼代理人：高红，四川乾盾律师事务所律师。 原审被告：德阳市旌阳区人民政府孝感街道办事处，住所地四川省德阳市旌阳区涪江西路57号,统一社会信用代码：11510501MB1C13760F。 负责人：钟传荣，主任。 委托诉讼代理人：曾磊，副主任。 原审被告：四川省德阳市秦密企业总公司，住所地四川省德阳市泰山北路290号，统一社会信用代码：91510600711812419E。 法定代表人:吴世琼。 上诉人陈**高、德阳创安佳驰车业有限公司(以下简称创安佳驰公司)因与被上诉人德阳市旌阳区人民政府（以下简称旌阳区政府）、原审被告德阳市旌阳区人民政府孝感街道办事处（以下简称孝感街道办）、四川省德阳市秦密企业总公司(以下简称秦密总公司)返还原物纠纷一案，不服德阳市旌阳区人民法院（2020）川0603民初2134号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月5日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 陈**高、创安佳驰公司上诉请求：一、撤销一审判决；二、依法重审并驳回被上诉人旌阳区政府的全部诉讼请求；三、依法重审并判决由被上诉人旌阳区政府承担本案全部诉讼费用。事实及理由：案涉土地征用主体为德阳市人民政府，德阳市人民政府未将土地所有权变更至被上诉人旌阳区政府名下，被上诉人旌阳区政府不具备诉讼主体资格；被上诉人旌阳区政府并未通过移交方式取得案涉土地的管理权和所有权，无权要求上诉人返还租用的土地。德阳市自然资源和规划局给一审法院出具的《城北片区移交可供存量国有土地明细表》不符合证据的三性，不应采信；国家法律对统征土地所有权变更时间无具体规定，川府土（2006）278号批复只是统征土地的上报前置审批程序，不能代替征收决定，不能据此就已经取得案涉土地的国家所有权，更不能证明案涉土地已经由村民集体所有性质变更到国家所有性质。一审法院对最高法院的案例没有在判决中说明采纳或不采纳的意见和原因，对物权法第二十八条理解错误。上诉人在2010年9月28日就与秦密村委会签订《土地租用协议》，而被上诉人在2019年7月19日前尚未完成统征土地的拆迁安置工作，在此之前，上诉人属合法占有案涉土地。被上诉人称秦密村委会在无土地处分权的情况下将案涉土地租用给上诉人，应承担侵权责任，由于秦密村建制已经撤销，对其责任的承担应由孝感街道办承担，一审法院对此未审理并未作合理解释；并无四川省德阳市秦密企业总公司这一当事人。一审法院未对被上诉人的第一项诉讼请求进行审理，剥夺了当事人的诉讼权益，程序违法。 被上诉人旌阳区政府答辩称：上诉人的上诉理由逻辑混乱，是对诉权的滥用。被上诉人作为上级人民政府的组成机构在德阳市××排下进行相应管理权限的移交是履行其法定职责；对于移交土地管理权的范围，德阳市自然资源管理局的回复、我方提供的土地分布图等都能够证实。上诉人对物权法第二十八条进行错误理解，国有土地征收批复与土地征收决定是不同性质的行政行为，征收并不以完成补偿为前提。上诉人提出并无四川省德阳市秦密企业总公司这一当事人，也属于滥用诉权。 原审被告孝感街道办、秦密总公司同意被上诉人旌阳区政府的答辩意见。 旌阳区政府向一审法院提出诉讼请求：1.确认德阳市旌阳区城北街道秦宓村村委会与陈**高签订租赁合同的民事行为无效，秦密总公司代收土地出租租金的行为无效；2.判令陈**高、孝感街道办事处和德阳创安佳驰车业有限公司立即停止占用××路××段××号后面围墙内的所有土地，自行拆除占用土地上的附着物及搬离其他非附着物，并向原告返还土地；3.由四被告承担本案全部诉讼费。 一审法院认定事实如下： 2006年6月2日，四川省人民政府下达的川府土（2006）278号文件载明：“意将德阳市城区乡秦宓村2、3、4组39.2581公顷农用地（其中非基本农田耕地34.8794公顷，园地0.0563公顷，其他农用地4.3224公顷）转为建设用地，同时将农用地转用土地及上述集体的建设用地3.3504公顷（含住宅用地3.1264公顷，特殊用地0.2240公顷），未利用地0.2138公顷，合计42.8223公顷土地征收为国家所有，作为德阳市规划区2006年第一批城市建设用地”。 2010年9月28日，德阳市旌阳区城北街道秦宓村村民委员会（甲方）与陈**高（乙方）签订《土地租用协议》，协议约定：1.甲方将本村位于××路××段××号后面围墙内所有的土地共4亩及建筑物租用给乙方开办汽车修理厂，其租用期限为二十年，从2010年10月1日起至2030年9月30日止。除合同第六条规定以外，甲方不得以任何理由提前收回。2.甲方于2002年6月25日与原德阳佳驰汽车修理厂所签土地租用协议不再履行，自动作废。原德阳佳驰汽车修理厂在租用甲方土地期限所修建的建筑物及附加设施的使用权、收益权和其他权利转归乙方所有。3.乙方租用甲方土地期间，如遇国家建设需要征用或占用该租用土地，乙方有权请求相应的经济赔偿，甲方亦有义务协助乙方办理有关赔偿事宜。原、被告在庭审时一致确认，该租赁合同中涉及的土地位于原秦宓村2组。 2010年11月11日，德阳市旌阳区人民政府发布德市旌府函[2010]85号批复确认撤销德阳市旌阳区城北街道秦宓村建制。 2010年12月9日，被告创安佳驰公司（甲方）与陈**高、杨顺文（乙方）签订《车业公司整体转让合同书》，约定：甲方将位于德阳市旌阳区××村，租用秦宓村自有土地修建并注册二级资质的车业公司整体转让给乙方，整体转让价格为900000元。该协议甲方处仅有袁坤茗签字捺印，乙方处仅有陈**高签字捺印。2020年7月16日，由袁坤茗出具的收条载明收到陈**高900000元，备注为：补原创安佳驰车业转让费收据，以前本人出具的转让费收据作废。 2010年12月30日，德阳市旌阳区城北街道秦宓村出具《委托书》，内容为：“我村委托其下属集体企业四川省德阳市秦密企业总公司代收我村与辖区单位和个人签定的土地房屋租用协议的租金和代收借款利息，代收的租金和借款利息扣税后返回我村。收取租金和借款利息的发票由四川省德阳市秦密企业总公司开具”。上有德阳市旌阳区城北街道秦宓村村民委员会的盖章。本案的涉案土地的土地租赁费是由被告创安佳驰公司向被告秦密总公司支付。被告创安佳驰公司于2020年4月15日向被告秦密总公司支付2020年度租金12000元，被告秦密总公司于2020年4月26日向被告创安佳驰公司退土地租金11100元，被告秦密总公司法定代表人吴世琼当庭陈述此时知晓了政府的拆迁工作所以退回了租金。 2019年6月19日，德府阅[2019]38号《研究城北片区土地开发建设有关事宜的纪要》主要内容为：市土储中心城北片区现有已征未供存量土地均移交旌阳区政府开发建设，由旌阳区政府负责城北片区的农转非人员安置、房屋资产管理等管理。2019年7月19日德阳市自然资源和规划局与德阳市旌阳区人民政府签订《关于城北片区开发建设主体移交框架协议》，约定将德阳市自然资源和规划局原管辖城北片区范围内的国有存量土地移交给原告，由其行使土地管理职能。其中《城北片区移交可供存量国有土地明细表》第31号土地，坐落于秦宓村1组（泰山路东侧），其中住宅用地15.15亩，行政办公用地1.35亩，征地批文为川府土[2006]92号。2020年10月21日，德阳市自然资源和规划局向一审法院回复：“《城北片区移交可供存量国有土地明细表》第31号土地范围为原秦宓村1组、2组土地，其经过省政府2006年3月20日以川府土[2006]92号批复同意征收”。 2019年12月18日，德阳市旌阳区人民政府发布德市旌府函[2019]14号文件撤销孝感镇和城北街道，设立孝感街道，以原孝感镇和原城北街道所属行政区域为孝感街道的行政区域。撤销孝感镇人民政府和城北街道办事处，设立孝感街道办事处。 2020年9月21日，一审法院向被告陈**高询问，被告陈**高称涉案土地上的房屋等建筑物均是其推倒之前的老房子后重新修建。被告陈**高在庭审时还表示，被告创安佳驰公司的法定代表人陈明系其儿子，故陈**高将涉案土地交由被告创安佳驰公司使用。 一审法院认为，本案系基于物权提出的返还原物纠纷，原告要求确认城北街道秦宓村村委会与陈**高签订租赁合同的民事行为无效，秦密总公司代收土地租金的行为无效涉及到城北街道秦宓村村委会与陈**高签订的租赁合同及城北街道秦宓村与秦密总公司之间的委托合同的效力问题，系合同纠纷的处理范畴，而非本案返还原物纠纷的处理范畴，故对原告的该项诉请，在本案中不予处理。 本案的争议焦点是：四被告是否应停止占用、自行拆除附着物、搬离其他非附着物并向原告返还土地。被告孝感街道办、秦密总公司对原告的该项诉请无异议；被告陈**高、创安佳驰公司认为其系合法占用涉案土地，不应返还。首先，就原告的主体是否适格的问题。一审法院认为，根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”。本案中，2006年6月2日，四川省人民政府下达的川府土（2006）278号文件批复已决定将案涉的秦宓村2组的土地征收为国家所有，此时案涉土地的所有权已发生变动，原德阳市旌阳区城北街道秦宓村农民集体不再享有该土地的所有权，该土地的所有权由国家享有。2019年7月19日，德阳市自然资源和规划局将案涉的秦宓村2组的土地移交给本案原告旌阳区政府，由其行使土地管理职能。原告作为土地管理者，有权要求无权占用人停止占用并返还土地，原告是本案适格的主体。其次，就四被告是否应承担返还土地责任的问题。一审法院认为，被告孝感街道办、秦密总公司未占用案涉土地，故原告要求孝感街道办、秦密总公司停止占用、自行拆除附着物、搬离其他非附着物并向原告返还土地的诉请不予支持。根据《中华人民共和国物权法》第三十四条规定：“无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物”。及《中华人民共和国合同法》第五十一条:“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效”。本案中，城北街道秦宓村村委会在与被告陈**高签订案涉租赁合同时对案涉土地已无处分权，租赁合同签订后也没有获得权力人的追认，即被告陈**高、创安佳驰公司占用涉案土地未获得土地所有权人的同意，系无权占有，应向原告返还并腾退案涉土地。综上，一审法院认定，被告陈**高、创安佳驰公司应停止占用位于原秦宓村2组的土地，并向原告旌阳区政府返还并腾退该土地。 据此判决：一、被告陈**高、德阳创安佳驰车业有限公司于本判决生效之日起十五日内停止占用，并向原告德阳市旌阳区人民政府返还和腾退位于原秦宓村2组的土地；二、驳回原告德阳市旌阳区人民政府的其他诉讼请求。 本案收取案件受理费4900元，由被告陈**高、德阳创安佳驰车业有限公司承担。 二审查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，根据上诉人陈**高、创安佳驰公司的上诉理由，本案的争议焦点为：一、一审法院审理案件程序是否违法；二、被上诉人旌阳区政府作为原告的主体资格是否适格；被上诉人旌阳区政府返还和腾退位于原秦宓村2组土地的请求应否支持；三、秦密总公司主体是否存在。针对以上争议焦点，本院评析如下： 一、本案是被上诉人旌阳区政府基于物权提出的返还原物纠纷，但其诉请中要求确认城北街道秦宓村村委会与陈**高签订租赁合同、秦密总公司代收土地租金的民事行为的效力问题，非侵权纠纷的处理范畴，在此种情形下，该部分诉请不应在本案中处理。上诉人陈**高、创安佳驰公司以此认为一审法院审理案件程序违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。 二、征收是国家基于公共利益需要，依照法律规定的权限和程序以行政权取得集体、个人财产所有权并给与适当补偿的行政行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”。地方各级人民政府是地方国家权力机关的执行机关，具有依法行使国家职权的权能，在土地被征为国有后，地方人民政府对征地实施建设、管理等行为属于其依法行使的职权。本案中，2006年6月2日，四川省人民政府向德阳市人民政府下达的川府土（2006）278号文件批复，决定将包含秦宓村2组在内的土地征收为国家所有，作为德阳市规划区2006年第一批城市建设用地。2019年6月29日，德阳市人民政府召开会议并形成会议纪要，将“市土储中心城北片区现有已征未供存量土地均移交旌阳区政府开发建设”，并由旌阳区政府“负责城北片区农转非人员安置、房屋资产管理等事务”。至此，被上诉人旌阳区政府取得德阳城北片区征收土地的开发建设及管理权限。2019年7月19日，德阳市自然资源和规划局、德阳市旌阳区人民政府签订《关于城北片区开发建设主体移交框架协议》，进行土地移交。《城北片区移交可供存量国有土地明细表》载明移交的土地中存在31号地块。根据德阳市自然资源和规划局2020年10月21日向一审法院的回复：31号地原为秦密村1组、秦宓村2组土地。据此可以确定德阳市人民政府于2019年7月19日将本案争议的秦宓村2组土地交由被上诉人旌阳区政府实施管理的事实。上诉人陈**高、创安佳驰公司未取得被上诉人旌阳区政府的同意至今占用原秦宓村2组的土地，属无权占有，依照《中华人民共和国物权法》第三十四条规定：“无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物。”的规定，被上诉人旌阳区政府有权要求上诉人陈**高、创安佳驰公司停止占用并返还土地，被上诉人旌阳区政府提起本案诉讼的主体适格。德阳市自然资源和规划局是德阳市人民政府的职能部门，在本案中，其与被上诉人旌阳区政府签订《关于城北片区开发建设主体移交框架协议》并负责办理土地移交手续。结合前述会议纪要以及《关于城北片区开发建设主体移交框架协议》的内容，2020年10月21日其向一审法院的回复移交土地的情况应予以采信。上诉人陈**高、创安佳驰公司认为德阳市自然资源和规划局与被上诉人旌阳区政府存在上下级以及利害关系，对德阳市自然资源和规划局向一审法院的回复不应采信的上诉理由本院不予支持。上诉人陈**高、创安佳驰公司上诉认为，只有在完成“土地征收批复、征收决定、征收公告、征收补偿方案公告、征收补偿决定或补偿协议、强制搬迁决定等一系列行政行为”后征收的土地方归国家所有，对此本院认为，国家基于公共利益需要征收土地，集体土地被征用后转为国有，土地权属已经确定。国家合理补偿的目的在于通过补偿保障被征地人生活水平不降低、长远生计有保障，并非上诉人认为的完成一系列补偿、强制拆迁行为后，国家方对征用土地享有所有权。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”。根据四川省人民政府向德阳市人民政府下达的川府土（2006）278号批复文件，案涉土地已被征收，其所有权归国家所有。上诉人陈**高、创安佳驰公司占用涉案土地未获得土地所有权人的同意，系无权占有，应返还并腾退案涉土地。 三、秦密总公司主体是否存在的问题。秦密总公司是经依法登记成立的集体所有制企业，本案在一、二审期间该公司法定代表人均到庭参加诉讼。上诉人陈**高、创安佳驰公司在一审期间对秦密总公司主体无异议，二审中在无任何证据及合理理由的情况下认为秦密总公司主体不存在，其上诉理由不能成立。 综上，上诉人陈**高、创安佳驰公司所提上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费4900元，由上诉人陈**高、德阳创安佳驰车业有限公司承担。 本判决为终审判决。 审判长  李玉兰 审判员  罗德东 审判员  贾华荣 二〇二一年四月十四日 书记员  邱 怡