安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖行终208号 上诉人(一审被告)安徽省马鞍山市雨山区人民政府，住所地马鞍山市雨山区湖西路**，统一社会信用代码113405046941470738。 法定代表人沈春霞，该区区长。 委托代理人徐瑞宝。 委托代理人徐文东，安徽明博律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）黄云，男，1976年11月6日出生，汉族，住马鞍山市花山区。 委托代理人刘荣春，安徽夏商周律师事务所律师。 一审被告马鞍山市雨山采石街道办事处，，住所地马鞍山市雨山区采石牛渚商务广场** 法定代表人张艳明，该街道办事处主任。 出庭负责人张杨。 委托代理人李宣贺，安徽浩谦律师事务所律师。 一审第三人马鞍山市龙飞林业开发有限责任公司，，住所地马鞍山市雨山区湖南路**金穗大厦），统一社会信用代码913405007749952409。 法定代表人卫霞，该公司执行董事。 委托代理人陈琦，安徽浩谦律师事务所律师。 委托代理人杜浩瀚，安徽浩谦律师事务所律师。 上诉人马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）因黄云诉其行政补偿一案，不服安徽省马鞍山市中级人民法院(2020)皖05行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人雨山区政府的委托代理人徐瑞宝、徐文东、被上诉人黄云的委托代理人刘荣春、一审被告马鞍山市雨山区采石街道办事处（以下简称采石街道办事处）的负责人张杨、委托代理人李宣贺、一审第三人马鞍山市龙飞林业开发有限责任公司（以下简称龙飞公司）的委托代理人陈琦、杜浩瀚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 黄云向一审法院诉称，第三人龙飞公司自2007年承包马鞍山市雨山区九华村外江滩实施工程造林。2008年，龙飞公司将其林下沟渠交由原告用于水产品养殖开发。双方签订鱼塘承包合同，约定由原告承包九华外滩南头一号闸所辖水面、西江二号闸所辖水面共330亩。第一轮承包期限六年，自2008年6月1日至2014年5月31日，合同每年续签一次，年租金31000元。2010年，龙飞公司又将其150亩林下水面交由原告用于养殖开发。2014年，承包合同约定期届满，原告继续承租涉案水面480亩用于养殖开发，龙飞公司每年按31000元继续向原告收取租金，直至2019年5月底。2019年5月17日，雨山区政府作出《关于长江东岸生态修复和环境整治项目国有土地上房屋征收决定》并公告，该公告载明的征收范围包括龙飞公司的案涉林地和原告用于养殖开发的鱼塘水面。2020年6月4日，原告得知龙飞公司与采石街道办事处于2019年8月27日签订《协议书》一份，其中协议第六项载明：“甲方（采石街道办事处）依据评估方式以每亩14000元标准向乙方（龙飞公司）支付案涉林木征收补偿款；依据43号令，以每亩1000元向乙方支付案涉水塘征收补偿款。”原告向龙飞公司主张返还，龙飞公司认为案涉水塘征收补偿款系其开挖水塘的补偿，不予返还。案涉鱼塘基础设施附着物实际所有人及渔业生产投入实际投资人系原告，上述部分征收补偿款依法应由原告享有。被告将本应依法补偿给原告的征收补偿款一并支付给第三人，侵害了原告的合法权益，第三人构成不当得利。综上，诉请判令：1.被告向原告支付鱼塘青苗及鱼塘基础设施附着物等征收补偿款550000元；2.判令第三人从被告获得的450000元鱼塘青苗征收补偿款返还给原告；3.由被告及第三人承担本案诉讼费。 雨山区政府向一审法院答辩称，1.原、被告不存在行政法律关系，本案并非行政诉讼。2.案涉土地属于集体土地，采石街道办事处在收回杨树林区域林权时，原告未向行政机关主张过权利。3.本机关《关于长江东岸生态修复和环境整治项目国有土地上房屋征收决定公告》与案涉土地及林权收回并非同一地块，无关联性。4.本案系原告对龙飞公司承包的杨树林林权及土地使用权进行收回引发的案件，具体事项由采石街道办事处和龙飞公司协商处理，雨山区政府并非适格被告。5.根据在案证据，原告和第三人之间的租赁合同已到期，其鱼塘青苗费等实际并不存在。至于其应否得到补偿，原告应向第三人主张权利。综上，原告诉请支付鱼塘青苗和鱼塘基础设施附着物征收补偿，无事实和法律依据，请求依法驳回原告诉请。 采石街道办事处向一审法院答辩称，1.原、被告不存在行政关系，本案并非行政诉讼。原告第二项诉请属民事诉讼中返还不当得利，与行政诉讼无法律关系。2.本机关与第三人签订的协议合法，雨山区政府《关于长江东岸生态修复和环境整治项目国有土地上房屋征收决定公告》系针对国有土地上房屋进行的征收补偿，而非本案所涉集体土地。本案中，龙飞公司承包九华村集体土地，经本机关与该公司多次协商，并参照市场价值评估报告、九华大树林面积测量专业技术报告，于2019年8月27日签订协议书，并在协议中明确约定龙飞公司保证前述林地使用权不存在争议，如有第三方就该林地使用权主张权利，由乙方自行负责处置并承担全部责任。3.原告和第三人之间存有民事纠纷，如原告提供的鱼塘承包合同等证据材料真实合法有效，则其所谓补偿应向第三人提出。综上，原告就案涉争议提起本案行政诉讼无事实和法律依据，请求人民法院依法驳回。 龙飞公司述称，1.同意两被告答辩意见。2.龙飞公司作为第三人主体不适格。原告的诉请系要求被告支付鱼塘青苗及鱼塘基础设施附着物等征收补偿款，该诉请与龙飞公司无任何关系。因为第三人未从两被告处获得过该补偿，如法院审理查明被告应当支付该争议部分补偿款，也不会影响第三人的权利。原告的第二项诉讼请求，系要求第三人返还款项，该诉请不属于行政诉讼范围。3.原告主张的征收标的不存在，其承包合同已到期终止，原告已按约清场撤离交付承包地，双方无权利义务关系更不会产生行政征收关系。原告所举证据不能证实其存有鱼塘青苗及鱼塘基础设施，且根据法律规定，江堤上任何基础设施均应经过严格审批，原告即使存在基础设施也属违法建设，无权主张权利。在本案起诉前，原告以不当得利为由提起过民事诉讼，后因证据不足自行撤诉。原告在无新证据情况下，向行政机关及第三人主张所谓的赔偿款无事实与法律依据。综上，请求依法驳回原告的诉请。 一审法院审理查明，2002年，第三人龙飞公司与马鞍山市雨山区雨山乡九华村签订土地承包合同，约定承租九华村所有的江滩用于林业综合开发生产经营。2006年7月7日雨山区政府为龙飞公司颁发雨林证字（2006）第0××7号《林权证》，四至范围为东至长江大堤，南至九华山脚下小二楼，西至长江，北至十七冶水泥厂烟囱。2008年11月22日，龙飞公司与黄云签订《鱼塘承包合同》，合同内容为：龙飞公司实施了工程造林，形成垄上栽树、沟里养鱼模式。龙飞公司将鱼塘发包给黄云用于水产品养殖开发。承包面积为330亩，年租金31000元，第一轮承包期限6年，自2008年6月1日至2014年5月30日。合同到期后，黄云分别于2015年8月28日、2017年1月21日、2018年10月30日、2018年12月23日、2019年2月3日向龙飞公司续缴2014年5月30日至2019年5月30日租金。 2019年5月17日，雨山区政府发布雨城征[2019]2号《关于长江东岸生态修复和环境整治项目国有土地上房屋征收决定》，对东至205国道、西至长江，南至唐贤街，北至祈福路范围内的国有土地上房屋及附属物进行征收。2019年5月16日，马鞍山市雨山区发展和改革委员会作出雨发改[2019]36号《关于对“长江东岸生态修复和环境整治”项目建议书的批复》，同意马鞍山市滨江新区建设投资有限公司申请的雨山区长江东岸区域生态修复和环境整治工程。2019年8月9日，雨山区政府办公室《区政府第69此常务会议纪要》载明：就九华村江滩地杨树林林权收回事项，由采石街道与林权所有人就有关具体问题进行妥善处理并报区政府后，双方签订收回协议，并及时将林权证办理至采石街道名下。 2019年8月27日，采石街道办事处与龙飞公司签订《协议书》，主要内容为：采石街道办事处征收龙飞公司享有使用权的林地，享有所有权的林木，双方在基本认可评估报告及测绘专业报告的基础上，经协商确定，采石街道办事处应支付龙飞公司赔偿款12594426元（其中水塘450亩；单价：1000元；单位：嘉润；金额：450000元；方式：43号令），考虑到龙飞公司前期造林、基础投入约200万元，另据林权证记载的终止日期尚有13年多，经龙飞公司申请，雨山区政府常务会议研究同意，采石街道办事处一次性对龙飞公司补偿人民币25万元。双方确认就前述全部地块、林木的征收，采石街道办事处共应支付龙飞公司12844426元，该款项包括对前述全部地块使用权，全部林木所有权、使用权的所有赔偿和补偿。 2020年9月28日，马鞍山市滨江新区建设投资有限公司出具《情况说明》，内容为采石街道办事处按照雨山区政府的安排和要求，与承包人协商和评估后收回了租用土地和杨树林林权。 一审法院另查明，黄云以龙飞公司为被告，就双方承包经营合同纠纷，于2020年6月1日向马鞍山市雨山区人民法院提起民事诉讼。后因黄云申请撤诉，该院于2020年8月24日作出（2020）皖0504民初1728号之一民事裁定书，准许黄云撤诉。 一审法院又查明，马鞍山市土地征收补偿安置办法（市政府第43号令）的配套文件《马鞍山市征地区片综合地价标准》（马政秘[2008]78号）第二项青苗补偿标准中规定，鱼类补偿标准为：精养鱼1100元/亩；鱼苗塘鱼苗1200元/亩(放养两年以上，不补)；一般塘鱼1000元/亩。 该案庭审过程中，为查明事实，该院要求采石街道办事处就协议中“水塘”条款补偿内容进行明确。采石街道办事处于2020年9月20日出具《情况说明》，内容为“考虑到龙飞公司前期造林的基础设施建设投入及开挖水塘比较大，以及可能存在养鱼的事实，经双方充分友好协商，以1000元/亩的标准，对水塘部分进行了综合补偿，未明确具体项目”。因上述《情况说明》未明确水塘补偿依据，该院于2020年10月19日函询采石街道办事处，要求对“水塘”补偿依据（如为43号令，明确适用该令具体条款）、补偿对象以及补偿是否包括水塘内养殖水产品或其他建（构）筑物进行明确。2020年11月6日，采石街道办事处出具《回复函》，内容为在林权收回过程中，黄云未因其未获补偿阻止政府收回林权。案涉水塘补偿无具体补偿标准和依据，也未明确包括哪些对象，但包括对全部地块使用权，全部林木所有权、使用权的所有赔偿和补偿。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1、案涉协议的性质是否属行政诉讼；2、案涉协议中“水塘”的审查以及雨山区政府和采石街道办事处是否应承担法律责任；3、黄云诉请支付补偿款是否有事实根据和法律依据。 一、关于案涉协议的性质。本案发生于国家强力推进生态环境保护、推动长江经济带发展战略的大背景下，为实现国家和社会公共利益，回应人民群众对美好生态环境的需求，推进“水清、岸绿、产业优”美丽长江马鞍山经济带建设，对长江东岸进行的生态修复和环境整治过程中，收回杨树林区域的林权而引发的诉讼。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，经雨山区政府同意，采石街道办事处与龙飞公司签订的《协议书》，系为实现长江东岸生态修复的公共服务目标而签订的协议，属上述规定的行政协议。对两被告提出本案并非行政协议的抗辩理由，该院不予支持。 二、关于本案责任承担以及案涉协议中“水塘”的司法审查。因长江东岸生态修复工程需要，雨山区政府对沿江区域进行综合整治，其中涉及国有土地部分，雨山区政府发布《关于长江东岸生态修复和环境整治项目国有土地上房屋征收决定》，由采石街道办事处具体实施征收。对本案涉及杨树林林权部分，根据在案证据材料，因系集体土地租赁事宜，雨山区政府安排采石街道办事处与承包人进行协商和评估，经雨山区政府同意后签订协议，收回租用土地和杨树林林权。因此，对案涉林权回收产生的相关问题，应由雨山区政府承担相应的法律责任。 本案中，黄云自2008年起租赁龙飞公司杨树林垄上水面用于渔业养殖，虽缴纳租金至2019年5月30日，但根据其与龙飞公司之间的租金缴纳习惯，以及龙飞公司并未出具给黄云要求停租撤离的相关通知，不能证明黄云与龙飞公司之间已终止租赁协议，完成清场撤离。对龙飞公司提出其与黄云至2019年5月30日租赁协议已终止，黄云无损失的主张，该院不予支持。在林权回收过程中，对黄云租赁水塘中的相应渔业损失，应给予相应的救济途径。 行政机关与行政相对人签订行政协议，应遵循合法、公平、诚信原则。行政协议中确定的行政补偿，属于政府财政支出，应做到依法合规、公平分配、效益经济、有章可循。本案中，《协议书》关于“水塘”部分，约定补偿金额为1000元/亩，依据为43号令。就该“水塘”补偿是否包含水塘内养殖水产品以及适用43号令的具体条款，该院多次要求采石街道办事处进行说明，在采石街道办事处未予明确的情况下，该院函询该行政机关，要求其对“水塘”补偿依据和补偿对象进行说明，采石街道办事处回函认为“案涉水塘补偿无具体补偿标准和依据，但包括全部赔偿和补偿”。该院认为，行政补偿需有法律依据和政策标准，财政支出更应依法依规进行，不能以行政机关和相对人之间达成合意为由损害第三人合法权益甚至公共利益。雨山区政府在安排采石街道办事处实施林权回收时，未进行公告，告知相关权利人申报权益，在案涉“水塘”无具体补偿标准和依据的情况下，迳行就林权回收与龙飞公司之间达成补偿协议，在案证据不能认定该协议已涵盖全部应补偿内容。对协议的补偿内容是否存有遗漏，雨山区政府应在查明案涉“水塘”状况以及黄云合法权益是否受损的基础上，在一定期限内对是否补偿、补偿金额、如何采取补偿措施等相关问题作出相应的处理。 三、关于黄云诉请应否得到支持。本案中，黄云的诉请有两项，其一为要求行政机关向其支付补偿款，根据前述论述，雨山区政府应在查明相关事实的情况下对其“水塘”补偿作出相应处理。其二为要求龙飞公司向其返还鱼塘青苗征收补偿款，该诉请属黄云与龙飞公司之间的民事纠纷，可在行政机关进行相关处理后，通过民事途径予以解决。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第六十九条之规定，判决：一、责令被告马鞍山市雨山区人民政府于本判决书生效之日起60日内对黄云租赁马鞍山市龙飞林业开发有限责任公司的水塘补偿问题做出处理；二、驳回原告黄云的其他诉讼请求。 雨山区政府上诉称，一、本案原审被告采石街道办事处与原审第三人的关系并非行政征收，而是资产收购、买卖的民事法律关系。1、征收是改变所有权的行政行为。本案仅是收回林木的所有权、林地的使用权，而并未涉及林地所有权，若是征收，该林地所有权则由集体变为国有，而该林地所有权仍为集体所有。采石街道办事处也并未支付土地补偿费、安置补助费。2、若是对集体土地征收，必须要有省政府的征地批复，涉及林地的要有省林业主管部门的批复，而本案并不存在。3、若是征收必然要依据土地管理法进行征收土地公告、补偿安置方案公告、登记调查、补偿安置等程序，而本案并不涉及上述程序，仅是采石街道办事处与第三人就收购林木进行协商洽谈。4、若是征收，不管是集体土地征收还是国有土地上的房屋征收，其最终目的就是取得土地，征收后需对土地上房屋、附着物进行拆除，然后由政府以出让或划拨的方式进行供地用于建设，而本案采石街道办事处与第三人签订协议书的目的并非是把林木移除使用涉案土地，协议签订后，这些林木仍然存在，只不过其所有权由第三人变为采石街道。5、所有的征收是将集体土地变为国有土地，或者国家征收个人在国有土地上的房屋，并不涉及财产过户问题，而本案采石街道办事处与第三人的协议书第十条中约定了需要办理过户手续林权证过户。从此处也证明双方是资产的收购行为，非征收行为。6、征收是政府行为，具有强制性，而本案需要和第三人协商收回，不具有强制性。以上足以说明本案系资产的收购并非征收，是民事法律关系而非行政法律关系。即便是如原审法院说的是行政协议，该协议只对协议签字双方当事人产生法律关系，与上诉人和黄云无关。即使是行政协议，因并非行政补偿安置协议，上诉人不应成为本案被告。原审法院认定，黄云与龙飞公司构成事实上的鱼塘承包合同，由此可以看出，黄云的诉求，应向龙飞公司主张，从马鞍山市雨山区人民法院2020皖05**民初1728号民事裁定书准予黄云撤诉内容看，黄云已主动放弃了自己的权利，黄云转而要求上诉人补偿无法律依据。二、上诉人发布的雨城征（2019）12号《关于长江东岸生态修复和环境整治项目国有土地上房屋征收决定》适用的是国有土地，而案涉土地是集体土地，不适用本征收决定。且本案根本不是征收，而是资产收购。原审法院判决书本院认为部分的第二条、第三条分析中，以行政征收为假设前提来认定上诉人承担责任，违背事实，适用法律错误。三、上诉人非本案适格被告。鉴于上述理由，本案是民事法律关系，相关收购协议由采石街道与第三人签订，上诉人没有针对案涉的土地和林权作出过征收行为，被上诉人起诉上诉人，上诉人主体不适格。四、一审判决责令上诉人对被上诉人租赁的水塘补偿问题作出处理，鉴于本案并非征收，而是收购，是采石街道与第三人之间的民事法律关系，因此不存在由上诉人进行补偿处理的问题。五、即便被上诉人认为采石街道在实施林权收购时侵害了其合法权益，也应由被上诉人通过民事诉讼向采石街道等主张权利，不应向上诉人主张权利。综上，一审认定法律关系错误，适用法律错误。请求二审依法查明事实，依法改判支持上诉人上诉请求。 黄云答辩称,一、案涉协议系行政征收协议，一审认定事实清楚、适用法律正确。本案行政机关基于公共管理或公共服务目标，与行政相对人协商订立的具有行政法权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议。答辩人虽然不是案涉协议的一方，但与案涉协议具有利害关系，是行政行为的相关方，是行政协议的利害关系人，有权依据行政诉讼法维护自身合法权益。二、被答辩人系本案适格被告，一审认定事实清楚。因长江东岸生态修复工程需要，被答辩人对属于其管辖的沿江区域进行综合整治，并发布《关于长江东岸生态修复和环境整治项目国有土地上房屋征收决定》，由采石街道具体组织实施，对本案涉及林权征收部分，被答辩人安排采石街道与龙飞公司进行协商和评估，所达成的案涉协议经被答辩人同意后予以签订，所涉及的案涉补偿资金系由被答辩人安排财政资金予以拨付。因此，对案涉林权征收产生的相关问题，依法当然由被答辩人承担相应的法律责任。综上，答辩人请求二审人民法院驳回被答辩人上诉请求，维持一审判决。 雨山区政府向一审法院提举下列证据： 1、雨山区九华村和龙飞公司的土地承包合同、雨林林证字（2006）第000347号《林权证》编号：A3400128868。证明案涉林地权利人为马鞍山市雨山区佳山乡九华村，林地使用权和林木属龙飞公司；林地的四至范围：东至长江大堤，南至九华山脚下小二楼，西至长江，北至十七治水泥石烟囱，不属于雨城征（2019）2号征收的四至范围。该土地属于集体土地。 2、九华大树林面积测量专业技术报告、龙飞公司所有的九华村外滩的生物资产（树木）市场价值评估报告，证明龙飞公司大树林面积、水塘面积和其在九华村外滩的生物性资产（树木）评估价值。 3、雨城征（2019）2号《雨山区人民政府关于长江东岸生态修复和环境整治项目国有土地上房屋征收决定》《长江东岸生态修复和环境整治项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》，证明案涉的林地不属于上述征收决定范围。案涉林地在祈福路以北，而该决定范围是祈福路以南的国有土地。雨山区政府未对林地作出过征收决定。 4、采石街道办事处和龙飞公司签订的协议书，证明雨山区政府未参与对龙飞公司林地使用权和林木的收回，是采石街道办事处和龙飞公司协商处理收回，雨山区政府主体不适格。 5、雨山区政府组织机构代码证，证明政府主体资格。 雨山区政府第一次开庭后补充提交以下证据： 6、马滨投[2019]12号《关于申请“关于东岸生态修复和环境整治”项目建设书批复的请示》、雨山区发展和改革委员会雨发改[2019]36号《关于对“长江东岸生态修复和环境整治”项目建议书的批复》、《情况说明》、《会议纪要》，证明2019年5月16日，马鞍山市滨江新区建设投资有限公司就收回杨树林林权等在内的“长江东岸生态修复环境整治”项目建设书向马鞍山市雨山区发展和改革委员会请示，同日，马鞍山市雨山区发展和改革委员会就该请示作出批复，其主要内容是杨树林林权系收回而非征收。后雨山区政府明确由采石街道办事处与林权所有人就有关具体问题进行妥善处理并报雨山区政府后，双方签订收回协议，并及时将林权证办理至采石街道办事处名下，采石街道办事处与第三人签订的协议书是民事协议，而非行政协议。 采石街道办事处向一审法院提举下列证据： 1、统一社会信用代码证书，证明其主体资格。 2、土地承包合同、林权证，证明案涉林地的所有权人为马鞍山市雨山区佳山乡九华村，第三人系案涉林地的使用权人及林木所有权人、使用权人。该林地的性质属于集体土地。第三人与九华村存在土地承包法律关系。 3、协议书、市场价值评估报告、九华大树林面积测量专业技术报告，证明2019年8月27日，采石街道办事处与第三人参照市场价值评估报告、九华大树林面积测量专业技术报告签订协议书。 龙飞公司向一审法院提交的证据有： 1、营业执照、法定代表人身份证明，证明第三人的企业信息，卫霞系其单位法定代表人及执行董事长。 2、复函，证明第三人龙飞公司对雨山区九华外江滩进行工程造林、开挖鱼塘的工程经主管部门批准同意。 3、黄云于2020年5月12日提起的民事起诉状，雨山区法院于2020年8月24日作出的（2020）皖0504民初1782号之一民事裁定书一份，证明针对案涉征地事宜，原告已经基于民事诉讼向雨山区人民法院提起诉讼，双方争议不属于行政诉讼范畴。 黄云向一审法院提交下列证据： 1、身份证，证明原告的主体资格。 2、龙飞公司企业基本注册信息，证明第三人的诉讼主体资格适格，第三人法定代表人为卫霞。 3、鱼塘承包合同（附续签合同），证明原告、第三人于2008年5月22日签订鱼塘承包合同，约定第三人将在九华外滩工程造林过程中形成的垄沟交由原告用于养殖开发，原告系鱼塘水产养殖经营人，原告的投资费用处理、养殖风险、长江洪涝风险以及安全责任均自行承担，同时，合同对具体事项（承包地点、承包期限、承包租金等）进行约定，合同每年续签一次，自当年6月1日至次年5月31日，原告在合同到期后有优先承包权。 4、租金收条，证明自2013年度起，原告与第三人虽未续签承包合同，但原告按照原鱼塘承包合同约定每年向第三人支付租金，直至2019年5月底。第三人法定代表人卫霞代表第三人向原告收取租金并出具租金收条。 5、《渔业生产投入统计表》（含附件1、附件2），证明原告系鱼塘基础设施实际所有人及渔业生产投入实际投资人，原告实际承包案涉九华外江滩水塘480亩，其中包括案涉合同约定的330亩。在案涉鱼塘被征收前，经原告自行评估和测算，其对案涉鱼塘的基础设施建设、渔需工具及设备、渔业生产投入等折算价值为223.61万元。 6、《雨山区政府关于长江东岸生态修复和环境整治项目国有土地上房屋征收决定公告》，证明公告载明征收地块范围包括案涉九华村外江滩林地，征收开始时间为2019年5月17日，征收决定公告的单位系雨山区政府，征收实施单位系采石街道办事处。 7、《协议书》，证明采石街道办事处于2019年8月23日与第三人就案涉九华村外江滩林地的补偿方式、补偿金额达成协议，该协议载明，经雨山区政府常务会议研究同意，给予第三人基础设施投入一次性补偿25万元，案涉地块水塘面积合计为450亩，采石街道办事处依据43号令予以补偿450000元。 上述证据均已随案移送本院。 本院认为，本案争议的主要问题，一是关于案涉《协议书》的性质问题；二是上诉人雨山区政府是否为本案适格被告以及是否负有相应的责任问题。 关于问题一、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案系对长江东岸进行的生态修复和环境整治过程中，收回杨树林区域的林权而引发的诉讼，属上述规定的行政协议。案涉《协议书》虽系采石街道办事处与龙飞公司签订，但龙飞公司并不具有是否签约的选择权。故雨山区政府上诉辩称是民事法律关系而非行政法律关系的上诉理由，本院不予支持。 关于问题二、雨山区政府虽不是协议的签约方，但根据雨山区政府的常务会议纪要，对案涉杨树林区域进行整治提升，是当地政府的职责，且由雨山区政府安排采石街道办事处与承包人进行协商和评估，经雨山区政府同意后签订协议，收回租用土地和杨树林林权，并由区政府安排财政资金予以拨付等。因此，对案涉林权回收产生的相关问题，应由雨山区政府承担相应的法律责任。故雨山区政府关于其不是本案适格被告的上诉请求，亦不予以支持。 由于雨山区政府在安排采石街道办事处实施林权回收时，未进行公告，告知相关权利人申报权益，在案涉“水塘”无具体补偿标准和依据的情况下，迳行就林权回收与龙飞公司之间达成补偿协议，在案证据不能认定该协议已涵盖全部应补偿内容。雨山区政府应在查明案涉“水塘”状况以及黄云合法权益是否受损的基础上，在一定期限内对是否补偿、补偿金额、如何采取补偿措施等相关问题作出相应的处理。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。雨山区政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马鞍山市雨山人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 汪结平 审 判 员 胡 萍 审 判 员 曹 晗 二〇二一年四月十二日 法官助理 王 劲 书 记 员 刘菊芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。