安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖行终391号 上诉人（一审原告）刘红燕，女，汉族，1971年1月28日出生，原住安徽省黄山市徽州区岩寺镇黄山路270号5幢201室，现住安徽省黄山市徽州区。 被上诉人（一审被告）黄山市徽州区人民政府，住所地安徽省黄山市徽州区岩寺镇文峰路66号，统一社会信用代码13410040031475349。 法定代表人汪长剑，该区区长。 委托代理人王樟泉，安徽一飞律师事务所律师。 委托代理人江建辉，安徽哲启律师事务所律师。 刘红燕因诉黄山市徽州区人民政府（以下简称徽州区政府）房屋征收补偿决定一案，不服安徽省黄山市中级人民法院（2020）皖10行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 刘红燕向一审法院起诉称，2019年12月16日，徽州区政府作出案涉徽政征补〔2019〕5号《补偿决定》。此前，刘红燕不服徽州区政府作出的房屋征收决定提起了行政诉讼，目前该案已经受理但尚未审结。法院就是否撤销房屋征收决定作出判决前，徽州区政府作出被诉补偿决定，程序违法，缺乏事实根据。刘红燕房屋属于《城市房屋拆迁管理条例》废止之前已经颁发了房屋拆迁许可证但尚未完成拆迁的遗留情形，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的规定，应当沿用《城市房屋拆迁管理条例》规定的拆迁程序继续实施拆迁，在拆迁当事人不能达成房屋拆迁补偿安置协议的情况下，由房屋拆迁管理部门作出行政裁决，而非按照征收程序实施征收，在征收当事人不能达成征收补偿协议的情况下作出被诉补偿决定。由此，徽州区政府作出被诉补偿决定，严重违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的规定。 一、徽州区政府作出被诉补偿决定的主要证据不足。其决定的货币补偿金额明显缺乏事实根据，明显低于周边类似房屋的市场价格，该金额非经依法评估确定。评估公司既未由被征收人协商选定，也未通过其他合法方式确定，其作出的评估结果对刘红燕不应产生效力，不应作为被诉补偿决定的依据。评估目的、评估方法、评估程序、评估价格等均存在严重违法之处。被诉补偿决定未依法包含附属物补偿和装修装饰补偿等，并未包含货币支付期限、过渡方式、国有土地使用权补偿等法定内容，补偿价格明显低于周边类似商品房的市场价格。被诉补偿决定未包含用以产权调换房屋的价格，差价结算不明确，安置房屋的价格非经评估确定，结算安置房屋和被征收房屋的差价缺乏事实根据。被诉补偿决定还存在临时安置费标准、搬迁费标准、停产停业损失费标准及期限缺乏法律依据等其他违法之处，尤其是徽州区政府决定的停产停业损失补偿费数额，根本不能弥补刘红燕因房屋长期处于待拆迁、征收状态遭受的停产停业损失。 二、徽州区政府作出被诉补偿决定，违反法定程序。徽州区政府作出补偿决定未依法听取刘红燕的陈述和意见，未告知刘红燕相应的程序权利，未依法组织听证，未经合法性审查，未依法经集体讨论决定，违反了国务院制定的行政法规、行政规范性文件即《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《全面推进依法行政实施纲要》等有关行政程序的规定。 三、徽州区政府作出被诉补偿决定，适用法律、法规和规章错误。被诉补偿决定，违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条、第3条、第19条、第20条、第21条、第23条、第26条、第27条、第35条等规定，违反了我国住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第4条、第9条、第11条、第12条、第13条、第14条、第22条、第29条、第30条等规定，也违反了我国住房和城乡建设部《房地产估价规范》等其他法律、法规和规章的规定。 四、徽州区政府作出被诉补偿决定，内容失当。徽州区政府将“限被征收人在收到本决定之日起5日内与房屋征收部门办理房屋征收补偿安置与移交手续”作为补偿决定的三项内容之一，内容失当。将限期内征收当事人办理补偿安置手续与移交手续作为补偿决定的内容，没有任何法律依据。被诉补偿决定还存在其他内容失当之处。 综上所述，徽州区政府作出被诉补偿决定的主要证据不足，程序违法，适用法律、法规、规章错误，缺乏事实根据，内容失当，应当予以撤销。故诉至法院，请求：1.撤销徽州区政府于2019年12月16日作出徽政征补〔2019〕5号《补偿决定》的行政行为；2.诉讼费用由徽州区政府承担。 徽州区政府向一审法院答辩称，一、程序合法。（一）徽州区政府作出《黄山市徽州区人民政府关于汇丰花园周边地块房屋征收决定》后，发布公告通知被征收人选定汇丰花园周边地块房地产价格评估机构，同时向每一位被征收人送达了协商选择房地产价格评估机构的函，由于被征收人协商不成，遂依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条之规定，采取摇号的方式选定，并邀请被征收人、社会代表及公证处公证员到场参与，经法定程序选定了黄山市华民房地产评估测绘有限公司（以下简称华民评估公司）为房屋价格评估机构，评估机构选定合法，依法保障了被征收人选择评估机构的合法权益。（二）评估机构选定后，房屋征收部门黄山市徽州区住房和城乡建设局（以下简称徽州区住建局）作为委托人，向房地产价格评估机构出具了房屋征收评估委托书，并与其签订了房屋征收评估委托合同。评估前，房屋征收部门对被征收房屋情况进行了调查和认定，调查结果在房屋征收范围内向被征收人进行了公布，并向受托的房地产价格评估机构提供了征收范围内房屋情况。房地产价格评估机构安排注册房地产估价师与房屋征收部门工作人员以及无利害关系的第三方代表于2019年6月22日对被征收房屋进行了实地查勘，调查被征收房屋状况，由于被征收人拒绝工作人员入户调查，评估人员便对估价对象外观及周围环境状况拍摄了照片等影像资料，并制作实地查勘记录，由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人进行了见证。（三）评估机构按照房屋征收评估委托书和委托合同的约定，作出了被征收房屋分户的初步评估结果。房屋征收部门将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人进行了公示并送达给被征收人。公示期间，被征收人提出异议，评估机构针对异议进行了回复，并作出《被征收房屋价值评估(分户)报告》及产权调换房屋的评估报告提供给了房屋征收部门，房屋征收部门于2020年7月5日向被征收人送达了评估机构的回复及相关评估报告。被征收人因对被征收房屋价值评估结果有异议，向评估机构申请复核，评估机构经复核再次作出《被征收房屋价值评估(分户)报告》并提供给房屋征收部门，房屋征收部门将复核后作出的《被征收房屋价值评估(分户)报告》送达给了被征收人。（四）上述工作完成后，房屋征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内多次派遣工作人员上门与被征收人沟通签约事宜，积极劝解，希望被征收人能够进行签约，但因被征收人所提要求严重超出补偿方案标准，导致最终未能成功签约。鉴于未能签约，房屋征收部门向徽州区政府提起审议对汇丰花园周边地块七户被征收人作出房屋征收补偿决定，徽州区政府经常务会议集体讨论，同意依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定作出房屋征收补偿决定。鉴于此，徽州区政府依法作出了案涉《补偿决定》，并在房屋征收范围内予以公告，同时送达给了被征收人。徽州区政府作出补偿决定，程序合法。 二、补偿内容合法。（一）补偿对象合法。刘红燕为被征收房屋产权人，徽州区政府将其作为被征收人，认定的征收补偿对象合法。（二）补偿项目及标准合法。一是补偿的项目合法，《补偿决定》明确补偿的项目包括房屋价值的补偿、附属物及装潢补偿、临时安置费、停产停业损失补偿、搬迁费等，补偿标准符合评估价格以及《补偿方案》标准，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定；二是补偿安置方式合法，《补偿决定》给予货币补偿或房屋产权调换两种方式补偿，被征收人可以选择货币化安置，也可以选择产权调换，补偿决定明确了两种补偿方式最终获得的补偿款项及标准，产权调换房屋的具体地点，安置地点符合就近安置原则；三是告知救济权利合法，《补偿决定》明确告知了权利救济的方式及相关的期限。 三、房屋征收决定合法。徽州区政府作出《黄山市徽州区人民政府关于汇丰花园周边地块房屋征收决定》，被征收人不服征收决定向安徽省黄山市中级人民法院提起诉讼，安徽省黄山市中级人民法院经审理驳回了被征收人诉请。 四、法律依据适用正确、合法。（一）被征收人的房屋属国有土地上房屋，房屋征收决定、房屋征收补偿决定适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》作出，正确、合法。（二）适用规范性文件合法。徽州区政府依据《黄山市中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置暂行规定》的补助标准进行补偿，适用规范性文件合法。 一审法院经审理查明，案涉房屋坐落于黄山市徽州区××路××号（原徽州区黄山路金市Ｃ3段），《房地产权证》填发日期为2003年5月14日，证号为房地权徽房字第00102（Ｂ）号，证载建筑面积为134.267平方米，三层建筑，设计用途为商住，房地产权利人为刘红燕。 2010年3月30日，原黄山市房地产管理局向原黄山市徽州区土地收购储备中心颁发黄房拆许字（2010）第12号房屋拆迁许可证，许可其在徽州区东至黄山路，南至丰乐河北岸，西至文峰西路，北至徽州区经济开发区及龙井西苑和皖机二村范围内（即上渡桥片）实施房屋拆迁。刘红燕等八人以被拆迁人的名义向徽州区人民法院提起行政诉讼，认为原黄山市徽州区土地收购储备中心取得的房屋拆迁许可证，违反了《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，请求撤销上述房屋拆迁许可证。徽州区人民法院于2010年6月17日作出（2010）徽行初字第1号行政判决，维持了黄房拆许字（2010）第12号房屋拆迁许可证。刘红燕等八人不服一审判决，向该院提起上诉，该院于2010年9月6日作出（2010）黄中法行终字第18号行政判决，驳回上诉，维持原判。原黄山市徽州区土地收购储备中心在原房屋拆迁许可证许可的拆迁范围实施拆迁，除刘红燕等人房屋未被拆迁外，周边区域均拆迁完毕并完成了建设。 徽州区政府为推进城市基础设施建设，改善人居环境，提升城市品位，于2018年再次启动房屋征收工作。2019年5月24日，针对刘红燕、吴春玲、李新才、汪惠明、胡新年、程铭辉、谢莉莉七户房屋所处的汇丰花园周边地块，徽州区政府作出了徽政房征字〔2019〕1号《黄山市徽州区人民政府关于汇丰花园周边地块房屋征收决定》（以下简称《房屋征收决定》），附件为：1.征收补偿方案，2.征收范围红线图，并作出《徽州区政府关于汇丰花园周边地块房屋征收决定公告》，将征收决定有关事项及附件予以公告。《征收决定》载明具体征收事项如下：“一、征收范围：汇丰花园周边地块的零星房屋。详见具体征收范围红线图。二、征收主体：黄山市徽州区人民政府。三、征收部门及实施单位：黄山市徽州区住房和城乡建设局。……” 2019年5月28日，徽州区住建局发布《关于选定汇丰花园周边地块房地产价格评估机构的公告》，将协商选定和随机确定评估机构有关事项予以公告。截止2019年6月6日下午5时，被征收人刘红燕等七户对评估机构未能协商一致，徽州区住建局遂组织采取公开抽签方式随机确定评估机构，并邀请刘红燕等七户、区监委、区委组织部、区人大办、区政协办、岩寺镇、社区办代表及公证处公证员到场参与，抽签确定中安评估公司为本项目房地产评估机构。后该公司函复徽州区住建局，因人力、时间安排等方面原因，不能签订委托合同，无法进行评估。 2019年6月11日，徽州区住建局发布《关于重新选定汇丰花园周边地块房地产价格评估机构的公告》，通知将于2019年6月13日下午4时，以随机抽签方式重新选定房地产价格评估机构，附件为《黄山市国有土地上房屋征收评估机构名录》。同日，徽州区住建局向刘红燕等七户发布《关于再次邀请参加汇丰花园周边地块房屋征收房地产价格评估机构随机选定工作的通知》，将房地产价格评估机构重新选定的时间（2019年6月13日下午3：30-4:30）、地点及具体选定流程等有关事项予以通知。并向区委组织部、区人大办、区政协办、岩寺镇、社区办发送《关于再次邀请参加汇丰花园周边地块房屋征收房地产价格评估机构随机选定工作的函》，邀请有关代表参加随机选定现场会。 2019年6月13日下午，徽州区住建局组织召开评估机构随机选定现场会，刘红燕等七户未到场，其他相关人员均到场参与，最终抽签确定华民评估公司为本项目房地产评估机构，黄山市文峰公证处进行现场监督公证。同日，徽州区住建局发布《关于汇丰花园周边地块房屋征收房地产价格评估机构随机重新选定结果的公告》，将最终抽签选定华民评估公司为案涉征收项目房地产价格评估机构的结果予以公布。 2019年6月14日,徽州区住建局与华民评估公司签订委托合同并出具委托书，委托华民评估公司对纳入项目征收范围内的房屋、装潢附属物、用于产权调换的房屋进行评估。2019年6月19日，徽州区住建局将徽州区汇丰花园周边地块被征收房屋基本情况予以公示。2019年6月22日，华民评估公司对被征收房屋及用于产权调换的房屋进行现场查勘。因刘红燕等七户拒绝配合，华民评估公司对被征收房屋未能入户查勘，便对被征收房屋外观及周围环境状况拍摄了照片等影像资料，制作了现场查勘记录，并由房屋征收部门工作人员、注册房地产估价师和无利害关系的第三人予以见证并签字确认。2019年6月28日，徽州区住建局将被征收房屋初步评估结果予以公示，公示时间：2019年6月28日至2019年7月4日。2019年7月2日，刘红燕等七户对评估机构及结果均不予认同，认为此次商业初步估价与实际的市场价格仍存在差异，远远低于市场价格。2019年7月5日，华民评估公司针对上述异议回复如下：一、初步评估结果是严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》和《房地产估价规范》的相关规定，依法进行评估得出的专业结论；二、本次评估主要采用比较法对估价对象进行评估，比较的交易案例是已在房地产交易主管部门合法备案的类似房地产市场案例；三、被征收人至今并未举出具体证据说明本公司商业初步评估结果和实际存在差异的原因。遂对刘红燕户房屋作出华民征房估徽字2019第（0601-5）号评估报告。同日，徽州区住建局将上述回复意见及评估报告送达刘红燕，刘红燕于2019年7月11日向华民评估公司提出复核申请。华民评估公司于2019年7月15日收到复核申请后，于2019年7月22日予以回复，维持华民征房估徽字2019第（0601-5）号评估报告的估价结果保持不变。 2019年7月22日，华民评估公司对被征收房屋作出华民征房估徽字2019第（0601-5A）号《被征收房屋价值评估报告》。报告载明：估价目的是为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋的价值；估价对象财产范围包括建筑物（不含室内装潢）及分摊的土地使用权（含土地出让金）；价值时点为2019年5月28日；价值类型为市场价值；估价原则为独立、客观、公正，合法，价值时点，替代，以及最高最佳利用原则，其中的“替代原则”，要求估价结果应与估价对象的类似房地产在同等条件下的价值或价格偏差在合理范围内；估价方法为比较法及收益法；估价结果为按照估价目的，遵循估价原则，对估价对象进行了分析、测算和判断，在满足本次估价假设和限制条件下，对估价对象于价值时点（2019年5月28日）的估价结果为人民币1474527元;本估价报告的使用期为本征收项目期限内。同日，徽州区住建局将上述《被征收房屋价值评估报告》予以送达。上述评估报告告知了申请鉴定的权利，且有注册房地产估价师汪汉民、曹琳两人的签名，并加盖了评估机构的公章。 另外，华民评估公司于2019年7月1日对用于产权调换的位于黄山市徽州区××房××房××房，分别作出华民房估核定徽字2019第（0601）号和华民房估核定徽字2019第（0602）号《房地产估价报告》，徽州区住建局亦将上述估价结果予以告知刘红燕。其中，徽州人家住宅用房估价结果为4500元-4650元／平方米，商业用房为6650元-7150元／平方米；丰乐人家商业用房为9350元-9400元／平方米。 2019年8月至9月，徽州区住建局与刘红燕户进行了多次协商，但双方未能达成补偿协议。2019年11月28日，徽州区住建局报请徽州区政府作出补偿决定，徽州区政府第50次常务会议原则同意该请示。 2019年12月16日，徽州区政府作出徽政征补〔2019〕5号《补偿决定》，主要内容为：一、对被征收人刘红燕名下的坐落于黄山市徽州区××路××号房屋实施征收，房地产权证登记建筑面积134.267平方米，房屋用途一层与二层为商业，面积99.067平方米，三层为住宅，面积35.2平方米。按照《补偿方案》的规定给予货币补偿或房屋产权调换两种补偿方式供其选择。二、如被征收人选择货币补偿方式，根据华民评估公司对房屋的评估结果和《补偿方案》的规定，应得补偿如下：（一）房屋补偿款包括房屋征收价值补偿款1474527元，货币补助款147452.7元，两项合计1621979.7元。（二）附属物及装潢补偿。在评估时，由于被征收人不配合房屋评估机构进行现场勘查，导致对房屋的装潢及附属物无法进行测量评估，附属物及装潢补偿待按规定另行入户测量评估后据实予以补偿。（三）临时安置费。住宅房屋临时安置过渡期为12个月，标准为10元／月／平方米，临时安置费为4224元。（四）停产停业损失补偿费。商业用房补偿期限为6个月，标准为25元／月／平方米，停产停业损失补偿费14860.05元。（五）搬迁费。住宅房屋搬迁费标准为15元／平方米，住宅房屋搬迁费为528元，非住宅房屋搬迁费标准为20元／平方米，非住宅房屋搬迁费为1981.34元，两项合计2509.34元。上述项目合计壹佰陆拾肆万叁仟伍佰柒拾叁元零玖分（小写1643573.09元），已全部存储于房屋征收部门专户中。三、如被征收人选择房屋产权调换方式，按照《补偿方案》，房屋征收部门提供位于徽州人家9幢103号商业房及徽州人家四期2幢807室住宅，建筑面积分别为109.75平方米和56.95平方米，安置房屋与被征收房屋的差价款及被征收人应得的搬迁费、临时安置费、停产停业损失补偿费等按照《补偿方案》结算后，房屋征收部门应支付被征收人差价款肆拾捌万零叁拾元零肆分（小写480030.04元）。附属物及装潢补偿在按规定另行入户测量评估后据实予以补偿。四、限被征收人在收到本决定之日起5日内与房屋征收部门办理房屋征收补偿安置和移交手续。被征收人应在收到本决定之日起20日内将黄山市徽州区××路××号房屋腾空交给征收人。同时，还告知被征收人申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。 2019年12月18日，徽州区政府将《补偿决定》送达刘红燕，并在房屋征收范围内予以公告。刘红燕不服上述《补偿决定》，于2020年6月12日向该院提起行政诉讼，请求判如所请。 另查明，刘红燕等七人不服案涉《房屋征收决定》提起行政诉讼，该院于2020年6月29日作出（2019）皖10行初30号行政判决，认为刘红燕等七人要求撤销案涉《房屋征收决定》的诉讼请求没有事实和法律依据，判决驳回其诉讼请求。刘红燕等七人不服提起上诉，安徽省高级人民法院于2020年9月22日作出（2020）皖行终906号行政判决，驳回上诉，维持原判。 再查，案涉房屋至今尚未被拆除。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉的行政行为是徽州区政府作出的《补偿决定》，刘红燕关于案涉地块《房屋征收决定》合法性问题，即《黄山市徽州区人民政府关于汇丰花园周边地块房屋征收决定》已经为安徽省高级人民法院于2020年9月22日作出的（2020）皖行终906号行政判决确认合法，故，该征收决定的合法性问题在本案中不再评述。综合诉辩双方的主张，本案的争议焦点为：一、案涉房地产估价报告（包括《被征收房屋价值评估报告》及用于产权调换房屋的《房地产估价报告》）能否作为作出房屋征收补偿决定的依据；二、徽州区政府作出的案涉徽政征补〔2019〕5号《补偿决定》认定的事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。 关于争议焦点一。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，因案涉征收地块被征收人刘红燕等七户对房地产价格评估机构协商不成，徽州区住建局遂向被征收人、社会代表发布邀请参加评估机构随机选定工作的通知，后在社会代表及公证处公证员均到场参与的情况下，通过随机选定的方式最终确定华民评估公司为本项目房地产评估机构。虽然第一次选定的房屋价格评估机构为中安评估公司，但其因人力、时间安排等原因，提出不能胜任案涉评估工作，徽州区住建局为推进评估工作的合法进行，再次经法定程序选定华民评估公司为房屋价格评估机构，该评估机构的选定程序合法。评估机构选定后，徽州区住建局依法委托华民评估公司对被征收房屋及用于产权调换的房屋进行评估，在对估价对象进行现场实地查勘并运用比较法及收益法，分别作出了被征收房屋和产权调换房屋的估价报告，上述估价报告上均有两名注册房地产估价师签名并加盖了评估机构的公章。刘红燕收到被征收房屋价值初步评估结果后申请了复核，华民评估公司经复核维持了初步评估结果，并作出案涉《被征收房屋价值评估报告》予以送达，评估程序合法。刘红燕主张其向黄山市房地产价格评估专家委员会申请了鉴定，但其提交的证据并不能证明黄山市房地产价格评估专家委员会收到了其申请并予以受理。另，刘红燕亦未提交其对用于产权调换房屋的《房地产估价报告》提出异议或申请复核的证据。因此，案涉《被征收房屋价值评估报告》及用于产权调换房屋的《房地产估价报告》均符合法律法规的要求，可以作为徽州区政府作出《补偿决定》的依据。 关于刘红燕主张评估时点错误的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。据此，一般情况下，评估时点为征收决定公告之日。本案中，徽州区政府于2019年5月24日作出房屋征收决定公告，在无其他证据证明2019年5月28日为征收决定公告之日的情况下，征收部门应以2019年5月24日作为价值评估时点委托评估，以2019年5月28日作为评估时点，没有依据。但考虑到当地房价处于上升的总体态势，以2019年5月28日作为评估时点，并不会造成案涉房屋的评估价格低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，即被征收人的合法权益未受到损害，亦即案涉《被征收房屋价值评估报告》的合法性并不受影响。徽州区住建局以2019年5月28日作为房屋价值评估时点委托评估，属于房屋征收过程中的工作瑕疵，予以指正。 关于刘红燕主张评估价格明显低于周边类似房地产的市场价格的问题。首先，华民评估公司系经合法的选定程序确定的、具有资质的被征收项目房地产评估机构。其次，华民评估公司依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》和《房地产估价规范》的规定，于2019年6月22日对被征收房屋进行了现场查勘，因被征收人不配合，以致房地产估价师无法进入估价对象内部进行实地查勘。由于估价对象所在建筑为一幢统一开发建设的商住楼，该楼中部分房屋已完成房屋征收并搬离，华民评估公司遂通过实地查勘与其类似的房屋参照判断被征收房屋的格局户型，遵循估价原则进行评估。其中的替代原则要求估价结果应与估价对象的类似房地产在同等条件下的价值或价格偏差在合理范围内，最后运用比较法（选取一定数量的可比实例与估价对象进行比较）以及收益法对被征收房屋依法进行评估后作出案涉《被征收房屋价值评估报告》。因此，该评估报告已经考虑类似房地产的市场价值。同时，由于刘红燕户拒绝估价师进入估价对象内部进行实地查勘，案涉《被征收房屋价值评估报告》并不包括案涉被征收房屋附属物及装潢的价值，该部分的价值有待另行入户测量评估后确定，因此，案涉《被征收房屋价值评估报告》的评估结果不是最终的、完整的价值体现，且刘红燕亦未提交证明案涉评估报告的结果明显低于周边类似房地产市场价格的证据。故，刘红燕关于评估价格明显低于周边类似房地产市场价格的主张，于法无据。 关于刘红燕主张置换房屋的二份《房地产估价报告》中，其第十二项所载“实地查勘日期：2019年5月28日”，与华民评估公司接受委托的相关证据材料相互矛盾的问题。庭审中，徽州区政府抗辩认为，华民评估公司对用于产权调换房屋作出的二份估价报告中，在“估价师声明”以及“估价的假设和限制条件”中均明确表述“实地查勘日期为2019年6月22日”。据此，可以认定该估价报告中“实地查勘日期（2019年5月28日）”与“价值时点（2019年5月28日）”相混淆，存在笔误的可能。该院认为，该处是否属于笔误，并不影响评估报告内容的合法性。 关于刘红燕主张案涉《被征收房屋价值评估报告》于2019年7月26日、最迟于2019年9月30日使用期限已经届满的问题，即估价报告应用有效期问题。《房地产抵押评估指导意见》第二十六条第一款规定，估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年；房地产估价师预计估价对象的市场价格将有较大变化的，应当缩短估价报告应用有效期。案涉《被征收房屋价值评估报告》于2019年7月22日作出并送达刘红燕，徽州区政府于2019年12月16日作出案涉《补偿决定》并予以送达，虽然案涉《被征收房屋价值评估报告》载明“本估价报告的使用期为本征收项目期限内”，但2019年7月22日至2019年12月16日历时才五个月，案涉房屋即估价对象的市场价格未发生较大变化，且案涉房屋征收工作亦未结束。故，案涉《被征收房屋价值评估报告》未超过应用有效期，使用该评估报告并不违反法律法规的规定。 关于争议焦点二。徽州区政府于2019年5月24日发布了案涉地块《房屋征收决定》，刘红燕户的房屋在征收范围内，上述《房屋征收决定》已经安徽省高级人民法院生效判决确认合法。为实施房屋征收，徽州区政府确定徽州区住建局为本次征收的征收部门及实施单位。徽州区住建局对征收范围内房屋的权属、结构、面积、建筑年代、土地性质、用途等进行调查登记后予以公示。为确定被征收房屋在征收时点的价值，徽州区住建局依法委托华民评估公司对刘红燕户的房屋及用于产权调换房屋的价值进行评估。华民评估公司接受委托后，依法对上述估价对象作出评估结果后向刘红燕送达、告知，履行了相关程序。后因与刘红燕户协商安置补偿事宜未果，徽州区住建局依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序，报请徽州区政府按照征收补偿方案对刘红燕户作出《补偿决定》。因被征收地块已规划为绿地与广场用地，不能满足原地回迁的需要，案涉《补偿决定》赋予刘红燕户选择货币补偿和在就近地段进行房屋产权调换的权利。且明确货币补偿的内容包括房屋价值的补偿、附属物及装潢补偿、临时安置费、停产停业损失补偿及搬迁费等，并详细列明用于产权调换的商业和住宅用房的具体内容及结算差价情况。补偿标准及内容符合评估办法和《补偿方案》的规定。徽州区政府将《补偿决定》送达刘红燕后，在征收范围内予以了公告，送达和公告程序均符合法律、法规规定。因此，徽州区政府作出的《补偿决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。 关于刘红燕主张停产停业损失应从2010年3月开始计算的问题。虽案涉地块早在2010年即被纳入拆迁范围，但当时的拆迁人原黄山市徽州区土地收购储备中心并未对刘红燕等户实施拆迁。徽州区政府于2018年对案涉地块启动房屋征收，徽州区住建局以本次征收《补偿方案》确定的期限和标准计算停产停业损失，并不违反法律法规的规定。且刘红燕亦未提交其自2010年3月以来产生停产停业损失的证据。故，刘红燕提出应自2010年3月开始计算停产停业损失的主张，依据不足。 关于刘红燕主张《补偿决定》未依法包含附属物补偿和装饰装修补偿的问题。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条的规定，被征收人应当协助注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，提供或者协助搜集被征收房屋价值评估所必需的情况和资料。据此，评估机构对被征收房屋进行实地查勘时，如因被征收人不予协助，致使评估机构无法入户调查查勘，并不影响行政机关作出征收补偿决定。因被征收人不配合导致室内装饰装修及房屋附属物无法评估的，行政机关可以在征收补偿决定中载明，待入户评估后按规定予以补偿。本案中，华民评估公司接受委托后，于2019年6月22日对被征收房屋进行实地查勘，因刘红燕户不予配合，评估师及相关工作人员无法进行入户调查，华民评估公司便对被征收房屋外观及周围环境状况进行了拍照，并制作了现场查勘记录，由相关人员予以见证并签字确认，上述情况在评估报告中亦予以说明。另外，因被征收房屋室内装饰装修及附属物无法评估，案涉《补偿决定》明确载明“附属物及装潢补偿在按规定另行入户测量评估后据实予以补偿”。因此，刘红燕以此为由认为案涉补偿决定违法的主张不能成立。 此外，徽州区政府将“限被征收人在收到本决定之日起5日内与房屋征收部门办理房屋征收补偿安置与移交手续”作为补偿决定的内容之一，并不违反法律法规规定，刘红燕认为案涉补偿决定该项内容失当的理由不能成立。 综上，徽州区政府对刘红燕作出的徽政征补〔2019〕5号《补偿决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。刘红燕的诉讼请求因无充分的事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘红燕的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘红燕负担。 刘红燕上诉称，一、一审认定事实的主要证据不足，主要是：1、一审并未依法查明涉案征收项目是否属于已颁发房屋拆迁许可但尚未完成拆迁的遗留项目，原告房屋属于《城市房屋拆迁管理条例》的遗留情形,应当沿用《城市房屋拆迁管理例》规定的拆迁程序继续实施拆迁,而不是作出被诉补偿决定；2、一审并未依法查明评估公司是否依法选定或者确定，本项目为拆迁遗留项目，不应当为了征收补偿目的而确定或选定评估机构；3、评估报告在评估目的、评估方法、评估程序、评估价格等方面违反法律规定，一审对此并未予以查明；4、一审未依法查明未经鉴定的估价报告是否应当作为被诉补偿决定的依据，上诉人对分户评估报告申请了鉴定，未经鉴定的评估报告不应作为补偿决定的依据，另外用于产权调换房屋的估价报告从未向上诉人送达；5、被诉补偿决定未依法包含附属物补偿和装修装饰补偿等，未包含货币支付期限、过渡方式、国有土地使用权补偿等法定内容，补偿价格明显低于周边类似商品房的市场价格，未包含用以产权调换房屋的价格，差价结算不明确，安置房屋的价格非经评估确定，结算安置房屋和被征收房屋的差价缺乏事实根据。被诉补偿决定还存在临时安置费标准、搬迁费标准、停产停业损失费标准及期限缺乏法律依据等其他违法之处，尤其是徽州区政府决定的停产停业损失补偿费数额，根本不能弥补因房屋长期处于待拆迁、征收状态遭受的停产停业损失。徽州区政府将“限被征收人在收到本决定之日起5日内与房屋征收部门办理房屋征收补偿安置与移交手续”作为补偿决定的三项内容之一，内容失当，将限期内征收当事人办理补偿安置手续与移交手续作为补偿决定的内容，没有任何法律依据。徽州区政府作出补偿决定未依法听取上诉人的陈述和意见，未告知相应的程序权利，未依法组织听证，未经合法性审查，未依法经集体讨论决定，违反了法定程序，一审法院对以上情形均未予以查明。 二、一审违反法定程序。一审法院就房屋征收决定作出判决后,上诉人提起了上诉,征收决定是否合法、是否应当撤销，有待二审法院判决，在此情况下，一审法院应当终止审理而未中止，程序严重违法。 三、一审判决适用法律错误。违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《房地产估价规范》等规定。 综上，请求撤销一审判决，撤销徽州区政府作出的案涉房屋征收补偿决定，诉讼费用由被上诉人承担。 徽州区政府答辩称，答辩人作出的房屋征收补偿决定，程序合法，补偿内容合法，适用法律依据正确，具体答辩意见主要内容同一审。故一审判决结果并无不当，请求驳回上诉，维持原判。 刘红燕向一审法院提交以下证据： 证据一、刘红燕身份证复印件一份、房地产权证书复印件一份。证明：原告身份，房屋权属等基本情况。 证据二、房屋征收决定一案受理通知书复印件一份。证明：本案与征收决定一案有关联性，应当中止审理。 证据三、徽州区人民法院以及黄山市中级人民法院于2010年作出的行政判决书、徽州区政府作出的案涉《补偿决定》复印件各一份。证明：本项目属于拆迁遗留项目，不应当作出征收补偿决定，并证明应当以2010年3月作为计算停产停业期限的起点。 庭审中，刘红燕补充提交： 证据四、《鉴定申请书》、《收条》复印件各一份。证明：刘红燕对分户估价报告，不但以邮寄的方式申请鉴定，而且还书面提交了鉴定申请，但专家委员会未组织鉴定，未经鉴定的估价报告不应当作为补偿决定的依据。 证据五、黄山徽州农村商业银行股份有限公司出具的回单。证明:征收补偿资金没有足额到位，案涉补偿决定实际上无法履行。 证据六、黄山市徽州区房地产管理局关于召开汇丰花园周边地块房屋征收专家论证会的通知、黄山市徽州区房地产管理局房屋征收专家论证会记录、黄山市徽州区重大事项社会稳定风险评估备案表和风险评估报告复印件。证明：对刘红燕房屋的评估活动受到了行政非法干预，评估结果违反了公平补偿原则，评估活动更多的照顾到了在以前拆迁程序中已经签约的被拆迁人的感受，更多地考虑到了政策的连续性和社会的稳定性，而没有考虑到对刘红燕补偿的公平性。 徽州区政府在举证期限内向一审法院提交以下证据： 一、主体证据 证据一、统一社会信用代码证、法定代表人身份证明、《相关群团统一社会信用代码赋码工作有关问题办理意见》； 证据二、黄山市徽州区房地产管理局事业单位法人证书、法定代表人身份证明； 证据三、徽州区住建局统一社会信用代码证、负责人身份证、《徽州区住建局职能配置、内设机构和人员编制规定调整方案》； 以上证据证明:徽州区政府为征收主体，徽州区住建局为房屋征收部门以及相关主体身份情况及行政职能。 二、实体证据 证据一、房地产权证。证明:被征收人房屋产权登记情况。 证据二、关于选定汇丰花园周边地块房地产价格评估机构的公告及公示照片、关于协商选择房地产价格评估机构的函(7份)、关于邀请参加汇丰花园周边地块房屋征收房地产价格评估机构随机选定工作的通知及送达照片、关于邀请参加汇丰花园周边地块房屋征收房地产价格评估机构随机选定工作的函、签到表、关于汇丰花园周边地块房屋征收房地产价格评估机构随机选定结果的公告及公示照片、关于尽快签订汇丰花园周边地块房屋征收房地产测绘评估委托合同的函、复函、关于重新选定汇丰花园周边地块房地产价格评估机构的公告及公示照片、关于再次邀请参加汇丰花园周边地块房屋征收房地产价格评估机构随机选定工作的通知及送达照片、关于再次邀请参加汇丰花园周边地块房屋征收房地产价格评估机构随机选定工作的函、签到表、公证书、关于汇丰花园周边地块房屋征收房地产价格评估机构随机重新选定结果的公告及公示照片。证明：经法定程序选定华民评估公司为房屋价格评估机构，评估机构选定合法。 证据三、房屋征收评估委托书、评估委托书、委托合同。证明：房地产价格评估机构选定后，房屋征收部门作为委托人，向房地产价格评估机构出具了房屋征收评估委托书，并与其签订了房屋征收评估委托合同。 证据四、《徽州区汇丰花园周边地块被征收房屋情况认定表》、徽州区汇丰花园周边地块被征收房屋基本情况公示、徽州区汇丰花园周边地块房屋情况公示表、公示照片。证明：房屋征收部门对被征收房屋情况进行了调查和认定，调查结果在房屋征收范围内向被征收人进行了公布。 证据五、现场査勘笔录及上户査勘照片、《徽州区汇丰花园周边地块被征收房屋初步估价结果表》、徽州区汇丰花园周边地块被征收房屋初步评估结果的公示及公示照片。证明：房屋征收评估前，房屋征收部门及评估机构组织人员对被征收房屋情况进行实地查勘，由于被征收人拒绝工作人员入户调查，评估机构依据被征收房屋认定情况及查勘情况，作出了初步评估结果，房屋征收部门进行了公示。 证据六、关于对“徽州区汇丰花园周边地块被征收房屋初步评估结果的公示”的反馈意见、关于对“徽州区汇丰花园周边地块被征收房屋初步评估结果的公示”的反馈意见的回复(2份)、产权调换房屋评估价格一览表、房地产估价报告(调换房屋)、送达回证及送达照片。证明：被征收人在公示期内对初步评估结果提出异议，评估机构进行了解释说明并作出评估报告，房屋征收部门向被征收人进行了送达。 证据七、复核申请书、复核申请的回复、《被征收房屋价值评估(分户)报告》送达回证及送达照片。证明：房地产价格评估机构根据被征收人的复核申请，再次作出评估(分户)报告，房屋征收部门向被征收人送达了评估报告。 证据八、徽州区政府常务会议纪要(第45号)、徽州区政府关于调整徽州区汇丰花园周边地块房屋征收期限的公告、公示照片。证明：经徽州区政府常务会议讨论，决定将征收补偿方案中规定的房屋征收截止时间由2019年7月26日延长至2019年9月30日。 证据九、工作人员上户与被征收人沟通签约照片。证明：房屋征收部门在签约期限内多次上户与被征收人沟通签约事宜，但最终未能成功签约。 证据十、关于依法对汇丰花园周边地块七户被征收人作出房屋征收补偿决定的请示、徽州区政府常务会议纪要(第50号)、《补偿决定》、送达回证、公示照片、送达照片。证明：因被征收人未签订补偿协议，经房屋征收部门向徽州区政府请示，徽州区政府经常务会议集体讨论，同意作出《补偿决定》，补偿决定作出后，房屋征收部门向被征收人送达了补偿决定。 证据十一、安徽省黄山市中级人民法院(2019)皖10行初30号行政判决书。证明：《徽州区汇丰花园周边地块房屋征收决定》合法。 证据十二、《房屋征收补偿方案》、《黄山市中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置暂行规定》。证明：征收补偿方案符合规范性文件要求。 以上证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，本案的焦点是：一、徽州区政府作出案涉房屋征收补偿决定是否违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的规定；二、评估机构的选定及评估报告是否合法性；三、案涉房屋征收补偿决定内容是否合法适当；四、一审审判程序是否合法。现分述如下： 关于焦点一：上诉人主张其房屋属于《城市房屋拆迁管理条例》的遗留情形,应当沿用《城市房屋拆迁管理条例》规定的拆迁程序继续实施拆迁,而不应作出被诉征收补偿决定。经查，针对上诉人房屋的黄房拆许字（2010）第12号房屋拆迁许可证经过多次延期后，已于2016年12月31日到期，上诉人的房屋一直未被拆迁。2018年徽州区政府启动汇丰花园周边地块房屋征收工作，并于2019年5月24日，作出徽政房征字〔2019〕1号《黄山市徽州区人民政府关于汇丰花园周边地块房屋征收决定》，上诉人的房屋在征收范围之内。因房屋征收部门与上诉人未能达成征收补偿协议，徽州区政府为解决征收补偿问题进而作出案涉房屋征收补偿决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定。案涉房屋征收决定的合法性已经本院终审判决确认，在房屋拆迁许可证已经到期的情况下，上诉人关于应按《城市房屋拆迁管理条例》继续实施拆迁而不应作出案涉房屋征收补偿决定的主张，系对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定的错误理解，不能成立。 关于焦点二：第一、关于评估机构的选定问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条也作了类似规定。本案中，徽州区住建局在上诉人等七被征收人未能协商选定评估机构的情况下，邀请社会代表及公证员参与，通过随机选定的方式最终确定华民评估公司为本项目房地产评估机构，并由公证机关进行现场监督，符合前述法规、规章的规定。 第二、关于评估报告的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，案涉房屋评估机构及作出评估报告的估价师均具备相应资质，在被征收人拒绝估价人员入户查勘的情况下，评估公司根据实地查勘所得到的被征收房屋外观及周围环境状况等资料，运用比较法及收益法，作出被征收房屋初步评估结果，并具体说明了评估结果形成的过程和根据。上诉人申请复核后，评估公司经复核维持了初步评估结果，并作出案涉《被征收房屋价值评估报告》予以送达，评估程序、评估方法等合法。另外，用于产权调换房屋的《房地产估价报告》亦不存在违法之处，没有证据证明上诉人对此提出异议或申请复核。故该两份报告可以作为徽州区政府作出案涉征收补偿决定的依据。关于上诉人提出的评估基准日问题、评估报告的适用期限问题、申请鉴定问题等，一审法院均分别作了分析、论述，本院对此予以认可，故不再重复评述。 关于焦点三：第一、关于安置补偿方式是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，本案中，案涉征收补偿决定明确了货币补偿和在就近地段进行房屋产权调换两种安置补偿方式，保障了上诉人的安置选择权，符合法律规定。第二、关于补偿范围是否全面。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十五条的规定，补偿的范围主要包括房屋价值的补偿、搬迁费和临时安置费的补偿、营业用房停产停业损失的补偿。案涉征收补偿决定逐项明确了被征收房屋征收价值、临时安置费、停产停业损失、搬迁费的补偿，而对于附属物及装潢的补偿，载明由于被征收人不配合进行现场勘查，故待另行入户测量评估后据实补偿，因此，已经明确的补偿项目和范围并无不当，不存在补偿不全面的情形，没有损害被征收人利益。第三、关于补偿价值是否合理。1、对于房屋的补偿价值，案涉征收补偿决定根据前述评估报告作出，依据充分，结果合理；2、关于临时安置费、搬迁费的补偿，该部分内容符合征收补偿方案的规定，结果合理适当；3、关于停产停业损失的补偿，上诉人主张应从2010年3月开始计算停产停业损失，但根据查明的事实，其房屋虽在2010年即被纳入拆迁范围，但实际上一直未实施拆迁，至本案一审判决时仍未被拆除，故其该项主张没有事实依据，徽州区政府根据征收补偿方案，确定停产停业损失补偿，既不违反法律法规规定，也符合对该项损失补偿的通行做法，应予认可。 关于焦点四：上诉人主张，一审法院就房屋征收决定作出判决后,上诉人提起了上诉,征收决定是否合法、是否应当撤销，有待二审法院判决，在此情况下，一审法院应当中止审理而未中止，程序严重违法。经查，上诉人对一审法院就房屋征收决定作出的判决提起上诉后，本院于2020年9月作出驳回上诉，维持原判的终审判决，一审法院于2020年12月作出本案一审判决，符合法律规定，不存在违反法定程序的情形。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果并无不当。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘红燕负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 汪结平 审 判 员 胡 萍 审 判 员 曹 晗 二〇二一年四月二十日 法官助理 王 劲 书 记 员 刘菊芳 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……