山西省运城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）晋08行初26号 原告张菊花，女，1964年9月26日出生，汉族，住浮山县。 委托诉讼代理人王栋梁，山西诚敏律师事务所律师。 被告浮山县人民政府，地址山西省临汾市浮山县天坛镇天坛东路7号。 法定代表人王兴，该县县长。 出庭负责人李晶，浮山县政府党组成员。 委托诉讼代理人郭先锋，山西晋杰（临汾）律师事务所律师。 第三人白正龙，男，1967年10月22日出生，汉族，住浮山县。 第三人鲁金秀，女，1953年2月5日出生，汉族，住浮山县。 第三人滑玉柱，男，1939年9月24日出生，汉族，住浮山县。 原告张菊花不服被告浮山县人民政府给第三人白正龙、鲁金秀、滑玉柱颁发《农村土地承包经营权证》，于2021年2月1日向本院提起行政诉讼。本院于2021年2月2日立案后，向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年4月1日公开开庭审理了本案。原告张菊花及委托诉讼代理人王栋梁、浮山县政府党组成员李晶及被告浮山县人民政府委托诉讼代理人郭先锋、第三人白正龙到庭参加诉讼,第三人鲁金秀、滑玉柱经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 本案被诉具体行政行为是被告浮山县人民政府2018年5月5日给第三人白正龙、鲁金秀、滑玉柱颁发《农村土地承包经营权证》。 原告张菊花诉称，原告是浮山县张庄乡滑家坡村农户。在国家进行二轮土地承包时，原告与滑家坡村民委员会签订了农村土地承包合同，以家庭承包的方式承包了本村的20.6亩耕地。承包期限自1995年4月1日至2045年3月31日。被告为原告颁发了土地承包经营权证书，确认了原告依法享有土地承包经营权。2015年起，国家开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。在中央、山西省以及浮山县政府下发的文件中均明确指出“在坚持二轮土地承包关系不变、农户实际承包地块不变的基础上，以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为依据，通过调查测量，进一步明确农户承包地面积和空间位置，并制作相邻关系平面图。这项工作的开展是对现有农村土地承包工作的规范和完善，而不是重新调整原承包关系，也不是重新组织发包农村土地，更不是借机收回农民承包地。”然而，浮山县政府在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中违背了文件规定，违法对承包地进行了调整。在这次违法调整当中，原告实际承包的土地中部分被违法收回，被重新发包给第三人白正龙、鲁金秀、滑玉柱。原告对此不服，多次向乡里和县里反映问题，但迟迟都未予解决。2019年2月2日，村里向村民发放土地承包经营权证书时原告得知，滑家坡村民委员会分别与白正龙、鲁金秀、滑玉柱签订了土地承包合同。浮山县人民政府也为白正龙、鲁金秀、滑玉柱颁发了土地承包经营权证书。该颁证行为严重侵犯了原告的合法权益，依法应当予以撤销。请求:1、依法撤销浮山县人民政府给第三人白正龙、鲁金秀、滑玉柱颁发的农村土地承包经营权证书；2、诉讼费由被告承担。 原告张菊花向本院提交了以下证据： 身份证复印件； 2、土地承包经营权证书； 3、农村土地承包合同，证明二轮延包土地状况； 4、农村土地承包经营权确权登记单户确认表； 5、山西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案； 6、浮山县农村土地承包经营权登记颁证工作方案； 7、承包经营权信息公示表，证明公示信息经过篡改； 被告浮山县人民政府答辩称，一、被告向第三人发放土地承包经营权证的行为不属于具体行政行为，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，应依法驳回原告的起诉。被告确认第三人的土地承包经营权并发放土地承包经营权证，是依据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等相关法律、法规和政策规定所做出的程序性行为。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”之规定。本案第三人在承包合同生效时就己取得土地承包经营权，土地承包经营权证是基于土地承包合同的依法成立而发放的确认性证书。即土地承包经营权证的的颁发是国家对土地承包经营权的一种程序性确认，并非是赋予实体权利的行政行为。原告诉讼的根本目的在于解决与第三人的土地承包经营权的争议问题，其实质上是民事权利的争议。同时，依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条“县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证：申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。县级人民政府即本案被告颁发土地承包经营权证的依据是乡（镇）人民政府报送的申请材料，依据报送材料颁发经营权证。换言之，被告的发证行为以报送材料为依据，仅为登记和程序性的确认行为，发证时并不影响土地承包经营权这一实体性权利，而仅仅是程序性事项，即便撤销被告所颁发的土地承包经营权证，也无法解决土地承包经营权的争议。二、被告对包括第三人在内的浮山县张庄乡滑家坡村56户村民颁发土地承包经营权证的行为，完全符合法律和相关政策规定。具体理由如下：2015年4月，被告根据中央要求做好农村土地承包经营权确权登记颁证的工作要求，在全县组织农村土地承包经营权确权工作，并制定印发《浮山县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，明确了工作阶段和内容和县、乡、村各级的主要工作内容等。并且，全县的颁证工作在2017年己全部完成。被告对包括第三人在内的浮山县张庄乡滑家坡村56户村民颁发土地承包经营权证依据为：滑家坡村村民代表会议记录、《浮山县张庄乡滑家坡村农村土地承包权确权方案》、承包经营权调查信息、每一户村民的确权资料内容（包括个人基本资料、承包地块调查表、地块草图、农村土地承包合同、承包合同签约照片）；土地承包经营权合同、相关的公示内容等，程序完整、资料齐全，符合政府颁发土地承包经营权证的条件。三、原告依据己失效的土地承包经营权证主张权利，没有事实和法律依据，其要求如果达成，势必会损害滑家坡村大多数村民的合法权益。具体如下：1、根据相关要求，土地承包经营权经2016年确权后，原土地承包合同及土地承包经营权证书同时作废，需将原土地承包经营权证书交回，但原告并未配合交回失效的土地承包经营权证书。现原告的诉讼请求是立足于早已失效的土地承包经营权证书，即原告所依据的证书早己失去法律效力，原告的主张缺乏事实和法律支撑。2、根据滑家坡村村民代表会议记录及调查后得知，1995年张庄乡滑家坡村进行了第二轮土地承包，承包期间有部分农户进行了小部分调整；在承包期还未到期时，2003年，当时村干部在未召开全体村民会议或村民代表会议的情况下进行延包，并对承包的土地进行了大调整，领取土地承包经营权证的仅有包括五名原告在内的十几户村民；在本次确权的过程中，滑家坡村村民反映强烈、矛盾突出。而后2015年按照中央关于土地确权工作的要求和滑家坡村由于土地确权的问题，矛盾根深蒂固的实际情况，张庄乡政府专门组织滑家坡村村民代表到乡政府开会研究该村土地确权方案，最后大多数村民代表同意采用2000年滑家坡村土地登记台帐为依据进行确权登记，确权方案由此确定。按照土地确权的工作流程，第三方公司对各户的承包经营权调查信息于2016年11月20日至11月27日在村中进行了公示，公示说明中明确全体土地承包方均有权在公示期间内提出异议，但在公示期间，包括提起诉讼的五户村民在内的滑家坡村全体土地承包方并没有提出异议，所以在完成全村各户的相关承包手续后，由乡政府统一报县政府审查并给农户颁发了土地承包经营权证，但包括原告在内的五户拒不配合办理其承包土地的承包手续，故无法办理土地承包经营权证书。2017年，张庄乡政府为了完善包括原告在内的五户村民的土地承包测绘手续，单独聘请第三方公司进行测绘，但包括原告在内的五户村民还是拒不配合。导致包括原告在内的五户村民至今未取得新的土地承包经营权证。3、原告要求撤销被告给第三人颁发的土地承包经营权证书，其前提必然是要求法院否定经村民代表会议通过的滑家坡村土地确权方案，原告的要求损害了滑家坡村大多数村民的利益。综上，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，被告给第三人颁发土地承包权证符合法律规定，原告的要求没有任何事实和法律依据，请求依法驳回原告的起诉。 被告浮山县人民政府在法定举证期限内向本院提交以下证据： 第一组证据：证据1中共浮山县委办公室文件，证明目的：工作方案完全按照法律和有关政策要求制定，体系完整，人员完备；证据2张庄乡人民政府文件，证明目的：同证据1；证据3滑家坡村村委会主任任命、滑家坡村村民代表会议记录、确权方案、公式审核意见、确权各户土地台帐，证明目的：村民代表通过会议形式确定以2000年土地分配方案为基础作为2016年土地确权方案的依据。第二组证据：证据1承包经营权调查信息公示表，证明目的：乡政府依照相关规定和工作方案，对调查结果进行公示；证据2滑家坡村自检报告，证明目的：滑家坡村对本次土地确权按照相关规定进行自查；证据3公示须知及说明、实景照片，证明目的：滑家坡村确权结果进行了公示。第三组证据：第三人确权资料，证明目的：第三人2016年土地确权全程资料符合《中华人民共和国民法典》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营证管理办法》的相关规定。 第三人白正龙、鲁金秀答辩称，浮山县张庄乡滑家坡村是1980年按产量和人口经过全体村民三番五次地讨论划分的土地，非常合理，这一合理结果坚持到二轮承包1995年，各户都有土地本和土地承包合同，从1995年到2000年，由于人口的变化土地进行了适当地调整，时任村干部白兴科做了村级台账，后任干部滑齐雷、滑天龙接手该台账。2000年台账是滑齐雷提供的，经过多次开会研究，他本人也同意，后面他却反悔。2000年至2003年，包括第三人15户在内的部分村民，都没有书面撂地，包括原告5户在内的部分村民，没有经过第三人同意，就把第三人的土地种了，把自己的烂地和第三人的烂地荒了，造成了整个村里一部分地荒了。2003年延包，本应根据1995年二轮承包时的承包合同进行延包土地，但事实上，当时村委会主任滑天龙没有通知到本人，因第三人都在外打工，而是通知第三人父母或兄弟(滑天龙手写证明一份），但由于原告系实际耕种人，也就不可能通知第三人相关事宜。同时，村委会没有与第三人履行任何手续，就将第三人1995年土地本上的地，上到实际耕种人的名下，这样，包括第三人15户在内的部分村民就失去了1995年土地本上的地。2008年12月，滑玉全担任村长，直至2017年12月卸任。2015年，土地确权伊始，根据县乡精神和政策法规，滑家坡村展开确权。2015年6月19日，滑家坡村召开乡包片领导、包村干部、村两委班子、党员、村民代表参加的会议，选举成立了滑家坡村农村承包确权登记工作小组，负责拟定并公布本村承包地的承包方案，调处化解纠纷，并通过了《村组土地承包经营权确权登记方案》，以2003年土地延包为基础进行确权。2015年10月20日，因滑家坡村延包没有按照原来的1995年合同，经村民会议决定废除了延包。2015年12月12日，召开两委班子、党员、村民代表会议，大家各抒己见，比较强烈的意见是按照法律规定执行，对农户自愿放弃土地承包经营权的土地，因没有书面申请而口头放弃承包经营权的，原则上应当将土地确权给原承包农户，最终没有商定方案。2015年12月13日，滑家坡村召开两委班子、党员，村民代表会议，通过了《滑家坡村关于土地确权工作的实施办法》，根据1995年合同开展。2015年12月27日，滑家坡村再次召开会议，参会人员讨论商量按照1995年合同开展。2015年12月28日，滑家坡村公布《农村土地承包经营权确权方案》。2015年12月30日，滑家坡村再次召开会议，滑天龙、滑齐雷提出按照2003年合同，其余参会人员认可按照1995年合同。2016年3月4日，滑家坡村再次召开由乡领导、党员、两委班子、村土地确权领导组参加的会议，按照政策表决通过按照2000年开展。2016年4月25日，在乡政府大会议室，乡党委书记、纪委书记、分管农业副乡长、乡经管站、滑家坡党支部书记、滑家坡村两委班子、村民代表、党员，滑家坡村确权领导组、5户不同意按照1995年、2000年合同开展的原告、其他有关人员共计30余人召开大会，解读法律规定：《浮山县农村土地承包经营权确权登记颁证工作若干政策问题解答》第20条，农户自愿放弃土地承包经营权的土地如何确权?根据国家土地确权法第二十条，二轮承包后，在承包农户有书面退地申请，发包方法定代表人签字确认、土地承包合同解除和土地承包经营权证注销的情况下，对原有农户承包土地不再予以确权登记。没有书面申请而口头放弃承包经营权的，原则上应当将土地确权给原承包农户。《浮山县农村土地承包经营权确权登记颁证政策补充问答》第26条，关于确权登记颁证工作中具体问题的解决程序开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，应当执行相关法律、法规和政策。在确权工作中遇到的新情况、新问题，法律政策有明确规定的，应当严格执行法律政策。法律、政策没有明确规定的局部性问题，依照法律法规政策的基本精神，按照“一村一策”或“一事一议’’的办法。依靠群众，用群众接受的办法，通过实行差异化，区别性的措施解决问题。至此，滑家坡村土地确权全面展开，2019年2月2日，滑家坡村56户农户，51户完善了所有手续，取得了土地承包经营权证书，只有5户原告没有确权，本村土地确权率为91％，当时国家政策土地确权率达90％即视为通过。1、原告当庭称2000年他提出异议后，没有通知他参加后续会议，这与事实不符；2、原告庭审表示有人吃财政还有地的情况与事实不符，这种情况在我们村是不存在的。综上，第三人取得农村土地承包经营权证，程序合法，证据确凿。 经庭审质证，原告对被告所举第一组证据1真实性无异议，根据县政府文件规定的工作任务，要以二轮延包为基础，这次土地承包确权工作是以政府为主导的工作。证据三第二份会议记录有异议，有一份承诺书证明是以2003年延包为基础，证明有异议，没有实质证明，会议记录是虚假的，不是村民的真实意思表示。台账有异议，不清楚是哪来的，分地时并没有按照台账分配。第二组证据证据1真实性认可，张贴后很多村民对此有意见，张贴时被划掉的土地分配时被分配出去了，自检报告没有异议，对公示须知没有异议。第三组证据证实性无异议，与台账和延包时不一致，不能作为定案依据。 第三人对被告所举证据没有意见。 被告对原告证据1无异议。对证据2、3，95年承包，期限50年，03年时未到期，只有部分有承包经营权证书，根据国家规定，2015年开始确权工作后，之前的承包合同作废。证据4真实性无异议。证据5、6真实性没有争议，原告所说的工作方案是文件规定的原则，并不是依据，台账是滑齐雷提供的。证据7真实性无法核实，根据我们提供的资料能够合理解释原告的疑问。公示资料是根据台账策划的，村民互换地是有协议的，是经过村委会见证的，在颁证过程中有小范围的变动。 第三人对原告提供的证据1无异议，证据2有异议，03年的地没有接到通知，没经过我同意，我不认可。证据3-6无异议，证据7有异议，在村里公示过三次。 针对上述证据，本院结合查明的事实综合予以确认。 经审理查明，原告张菊花和第三人白正龙、鲁金秀、滑玉柱均是浮山县张庄乡滑家坡村村民。在国家进行二轮土地承包时，白正生（原告丈夫，已去世）与滑家坡村民委员会签订《农村土地承包合同》（编号0223036），被告浮山县人民政府于1995年4月1日向白正生发放《土地承包经营权证书》。 同时查明，2015年4月，被告根据中央要求做好农村土地承包经营权确权登记颁证的工作要求，在全县组织农村土地承包经营权确权工作。浮山县张庄乡滑家坡村民委员会确权后于2017年6月4日分别与第三人白正龙、鲁金秀、滑玉柱签订《农村土地（耕地）承包合同》。该《农村土地（耕地）承包合同》中载明的地块包含有原告与滑家坡村民委员会签订的《农村土地承包合同》（编号0223036）中载明的地块。2018年5月5日被告给第三人白正龙、鲁金秀、滑玉柱颁发了《农村土地承包经营权证》。原告张菊花认为被告给第三人颁证行为侵犯了其合法权益，提起行政诉讼请求撤销被告为第三人所颁发的土地《农村承包经营权证》。 本院认为，本案的争议焦点为：一、本案是否属于行政诉讼受案范围。二、被告浮山县人民政府给第三人颁发《农村土地承包经营权证》是否合法。 关于本案是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”、第四条第一款规定“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”。根据上述规定，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，是对承包方已经取得承包经营权的一种登记确认行为，属于“行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为”。根据《最高人民法院审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条关于“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，对涉案《农村土地承包经营权证》的起诉显然属于行政诉讼的受案范围。 关于被告浮山县人民政府给第三人颁发《农村土地承包经营权证》是否合法。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条第一款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”。根据上述规定，被告浮山县人民政府具有为第三人白正龙、鲁金秀、滑玉柱颁发土地承包经营权证的法定职权。颁发土地承包经营权证是对承包方已取得的承包经营权的一种登记确认行为，颁证前提和基础是生效的土地承包经营合同。本案中，第三人白正龙、鲁金秀、滑玉柱均与浮山县张庄乡滑家坡村民委员会签订有《农村土地（耕地）承包合同》，其合同从成立之日起生效。被告在颁证程序中经过审查合同、承包经营权调查信息、每一户村民的确权资料内容（包括个人基本资料、承包地块调查表、地块草图、承包经营权公示结果归户表)等程序后，为第三人白正龙、鲁金秀、滑玉柱颁发《农村土地承包经营权证》符合法律规定程序。被诉颁证行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告请求撤销被告颁发给第三人的《农村土地承包经营权证》理据不足，本院不予支持。原告如对第三人与滑家坡村民委员会签订的《农村土地（耕地）承包合同》有异议，可以通过法定程序解决。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张菊花的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张菊花负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。 审 判 长  裴黎杰 人民陪审员  赵胜利 人民陪审员  刘引第 二〇二一年四月二十五日 书 记 员  王笑宇