河北省沧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）冀09行终4号 上诉人（原审原告）北京市燕京药业有限公司沧州分公司，住所地沧州临港开发区经四路东侧。 负责人秦红燕,总经理。 委托代理人司学飞，河北建兴人和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沧州市自然资源和规划局，住所地河北省沧州市运河区御河西路54号。 法定代表人张金桥，局长。 委托代理人孙雷，工作人员。 委托代理人胡玉璞，河北沧海律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沧州市人民政府，住所地沧州市运河区解放路39号。 法定代表人梅世彤，市长。 委托代理人及元戎，沧州市司法局工作人员。 上诉人北京市燕京药业有限公司沧州分公司（以下简称燕京药业沧州分公司）因征缴土地闲置费及行政复议一案，不服沧州市运河区人民法院（2020）冀0903行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2016年1月15日,原沧州市国土资源局与燕京药业沧州分公司签订国有建设用地使用权出让合同，约定案涉宗地建设项目在2017年12月1日之前开工。2016年3月28日双方签订国有建设用地交地确认书，申请人燕京药业沧州分公司对案涉宗地的四至范围、面积和土地条件没有异议，同意接收。2019年1月22日，沧州市国土资源局渤海新区分局因案涉宗地涉嫌闲置，进行立案调查。2019年4月8日沧州市自然资源和规划局（下称市自规局）作出沧渤国土闲认（2019）第002号《闲置土地认定书》，认定案涉宗地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因造成的土地闲置，并于2019年4月12日送达。2019年4月24日市自规局于2019年4月24日作出沧渤闲征（2019）第002号《征缴土地闲置费决定书》，邮寄送达无人签收后，于2019年6月12日在厂区张贴，并于2019年6月15日在沧州日报登报公告送达。原告不服，向沧州市人民政府申请行政复议，沧州市人民政府于2019年11月5日作出沧政复决字（2019）50号行政复议决定书，决定予以维持。原告不服，诉至本院。 另查明，原沧州市国土资源局的职能现由沧州市自然资源和规划局行使，沧州市国土资源局渤海新区分局后更名为沧州渤海新区国土资源局。 原审法院认为，《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满1年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。（二）……”第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。”本案中被告市自规局根据现场勘测及调查询问，认定案涉土地属于在约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地，构成闲置土地。原告提交的土地闲置说明，不符合上述办法第八条所规定的“属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟”的情形。被告沧州市自规局认定案涉土地为闲置土地且闲置原因为企业自身原因造成并无不当。被告市自规局在作出《征缴土地闲置费决定书》前，书面告知原告拟采取的处置措施及听证权利等，符合上述办法第十五条的规定。因决定书邮寄送达被退回，沧州渤海新区国土资源局采取张贴并登报的公告送达方式，已合理履行职责，送达方式并未违反法律的规定，属于送达合法有效。被告的现场勘测和询问笔录的形式合法，并无不当，属于有效证据。综上，两被告所作决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，本院依法予以支持。原告的诉讼请求理据不足，本院不予支持。 原审法院遂判决，驳回原告燕京药业沧州分公司的诉讼请求。 上诉人燕京药业沧州分公司上诉请求，撤销一审判决，作出公正裁决。主要理由：一审法院认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。一、一审法院未查明土地闲置的真正原因。二、《征缴土地闲置费决定书》的公告程序不合法。三、2019年6月12日的主体有误。四、《征缴土地闲置费决定书》是在程序违法基础上作出的。 被上诉人市自规局辩称，1.土地闲置的真正原因是上诉人自身内部导致的，与行政机关无关。2.三种送达方式符合国土资源违法行为查处工作规程第十三条规定，送达方式符合法律规定。3.公告主体是沧州渤海新区国土资源局，只是名称变化，主体没有变化。4.征缴土地闲置决定书的主体问题有自规局提交的卷宗材料可以证明。 被上诉人沧州市人民政府辩称，同意市自规局的意见，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，应依法予以维持。土地闲置的原因是企业自身造成的，征缴土地闲置费决定书送达程序是合法的，征缴土地闲置费是依据合法的法律程序作出的，应该认可。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2019年3月14日沧州市国土资源局渤海新区分局执法人员对上诉人法定代表人左钰的询问笔录中记载：“问：按照目前动工建设进度，该宗地已经涉嫌闲置，你们有什么需要解释和说明的吗？答：燕京公司购地后面临股权变更，国有股权退出，耽误了大量时间，直至2018年6月股权变更才基本完成，开发区的燕京沧州分公司2018年10月29日才变更完成。”2019年2月20日上诉人出具的《土地闲置说明》中记载：“现就我公司取得该地后的情况说明如下：1.由于我单位在二零一八年六月二十二日对公司法人股东进行变更，二零一八年十月二十九日才完成企业交割，着手北京市燕京药业有限公司沧州分公司土地建设项目。2.北京市燕京药业有限公司自二零一五年取得土地证后由于可行性研究报告项目备案过期需要新编制备案，已于2018年11月完成新的科研报告编制和备案手续。3.目前我公司已完成施工围挡、场地平整及临时用电安装。2018年11月与天津医药设计院签订设计合同，总平图已通过审批部门审核审批，现正在进行结构图纸设计，已与安全职业评价及环评单位签订施工合同。其他各项工作都在紧锣密鼓的准备过程中，施工条件一旦具备，我们将全面开工建设！” 本院认为，关于涉案土地闲置原因问题。《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”本案中，在沧州市国土资源局渤海新区分局执法人员对上诉人方法定代表人所作的询问笔录及上诉人方提交的《土地闲置说明》中，上诉人均认可土地闲置原因系该企业公司法人股东进行变更、交割，至2019年2月20日尚未开工建设。该原因不属于上述规定的政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形。上诉人与原沧州市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同后，与沧州市国土资源局渤海新区分局签订国有建设用地交地确认书，并经双方现场勘测、确认，实际交付涉案土地。故，上诉人称因交付的土地未达到《国有建设用地使用权出让合同》中约定的“宗地内场地平整”的情形，是造成土地闲置的原因，故而涉案土地闲置系政府部门行为造成的理由不能成立，本院不予支持。《闲置土地处置办法》第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满1年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本……”第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。”本案中,市自规局根据现场检查、勘测及调查询问，认定案涉土地属于在约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地，构成闲置土地。不符合上述办法第八条规定的“属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟”的情形，遂认定案涉土地为闲置土地，且闲置原因为企业自身原因造成并无不当。2.关于《征缴土地闲置费决定书》的送达程序是否合法问题。市自规局在作出《征缴土地闲置费决定书》前，书面告知上诉人拟采取的处置措施及听证权利等，符合上述办法第十五条的规定。因决定书邮寄送达被退回，沧州渤海新区国土资源局采取张贴并登报的公告送达方式，已履行职责，送达方式并未违反法律规定，合法有效。3.关于《征缴土地闲置费决定书》公告主体问题。沧州市国土资源局沧国土资通字[2007]291号《沧州市国土资源局关于委托渤海新区国土资源（海洋）管理机构代行相关行政管理职权的通知》中规定：为全力支持渤海新区的建设和发展，加强对渤海新区国土资源的管理，提高行政效率，减少办事环节，经市局研究决定，将以下国土资源管理职权委托渤海新区国土资源（海洋）管理机构。委托职权的职权项目和内容：……新区范围内的国土资源（海洋）监督检察权、行政处罚权、土地纠纷受理、处理建议权、国有土地使用权协议出让、招拍挂出让的组织实施，出让合同签订等职权，委托新区国土资源（海洋）管理机构办理。中共沧州市委渤海新区工作委员会渤新区办字[2016]7号《中共沧州市委渤海新区工作委员会办公室、沧州渤海新区管理委员会办公室、关于沧州市国土资源局渤海新区分局和沧州市环境保护局渤海新区分局更名的通知》规定：一、沧州市国土资源局渤海新区分局更名为沧州渤海新区国土资源局。据此，沧州渤海新区国土资源局受原沧州市国土资源局委托代行相关行政管理职权及行政处罚权并无不当。故，上诉人的公告主体有误的理由不能成立。4.关于《征缴土地闲置费决定书》的程序是否合法问题。市自规局履行了立案审批、向上诉人发出《闲置土地调查通知书》、调查有关土地资料、现场勘查、拍照、调查询问、由上诉人提交土地闲置说明、经沧州渤海新区国土资源局会审会议定、作出《闲置土地认定书》并送达、闲置土地处置听证权利告知、经审批作出《征缴土地闲置费决定书》并送达上诉人，符合《闲置土地处置办法》规定的程序。该程序中的现场勘测笔录和询问笔录的形式合法，并无不当，属于有效证据。对上诉人提出的《征缴土地闲置费决定书》是在程序违法基础上作出的主张，本院不予支持。 沧州市人民政府受理上诉人的复议申请，履行了向被申请人送达行政复议提交答复通知书及复议申请书副本等相关材料，经审批作出行政复议决定并向各方当事人送达的程序，符合《中华人民共和国行政复议法》规定的程序。 综上，市自规局作出的《征缴土地闲置费决定书》事实清楚，适用法律正确。沧州市人民政府作出的被诉行政复议决定程序合法。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，燕京药业沧州分公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人北京市燕京药业有限公司沧州分公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙树国 审 判 员 张春明 审 判 员 李艳华 二〇二一年四月二十二日 法官助理 魏 伟 书 记 员 李美玉