贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔01行终84号上诉人（原审原告）赵达富。委托代理人赵锦涛。被上诉人（原审被告）贵阳市乌当区综合行政执法局。负责人廖斌。委托代理人范应普。委托代理人袁小飞。被上诉人（原审被告）贵阳市乌当区人民政府。负责人李成。委托代理人鄢芷淳。委托代理人杨胜糌。原审第三人贵阳三联乳业有限公司。法定代表人王黔生。委托代理人苏钧。上诉人赵达富因行政处罚一案，不服贵阳市云岩区人民法院（2020）黔0103行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审原告赵达富向原审贵阳市云岩区人民法院提起诉讼称，2008年3月24日，原告因家庭人员众多不够居住，经单位三联乳业房屋改革办公司同意，将原告居住的房屋进行改建，改建房屋于2008年11月改建完成。2019年12月5日，被告贵阳市乌当区综合行政执法局（以下简称乌当综合执法局）在没有了解历史原因、没有向原告及贵阳市三联乳业有限公司（以下简称三联乳业公司）调查核实、没有听取原告的陈述与申辩的情况下，向原告下达了筑（乌）综执罚决字（2019）第1901857号行政处罚决定书，称原告房屋系违章建筑，要求原告于2019年12月7日自行拆除，原告赵达富认为，原告自住的房屋系历史原因所形成，这与私搭乱建骗取国家补偿的违建有着本质区别，原告及家人在改建的过程中也取得了三联乳业的同意，所以原告自住的房屋不属于违章建筑，被告乌当综合执法局在上述情况下就作出处罚决定，明显依据不足。后被告贵阳市乌当区人民政府（以下简称乌当区政府）作出乌府行复决字[2020]01号复议决定维持了该处罚决定，因此原告为维护自身合法权益，现依法请求：一、撤销被告乌当综合执法局于2019年12月5日作出的筑（乌）综执罚决字（2019）第1901857号《行政处罚决定书》；二、撤销被告乌当区人民政府于2020年4月27日作出的乌府行复决字[2020]01号《行政复议决定书》；三、诉讼费由被告承担。原审法院经审理查明，2008年，原告赵达富对于其位于乌当区房屋进行改扩建，总面积约440平方米。2019年9月，被告乌当区执法局接到举报：原告赵达富在乌当区修建的房屋系违法建筑。乌当综合执法局经立案调查认为，原告赵达富在乌当区修建的房屋（约440平方米）未经规划等相关行政许可部门批准，无合法建房手续，涉嫌违法建筑。同年9月30日，被告乌当综合执法局向赵达富下达行政执法调查通知书，并于当日到赵达富家进行现场勘验，作了现场勘验记录和询问笔录，同时对上述行为拍照留存。10月11日，被告乌当综合执法局向贵阳市城乡规划局乌当分局发函了解包括本案原告在内的五户所建房屋是否具有合法手续的问题。10月21日，贵阳市城乡规划局乌当分局回函：“经查我局现存档案清单（1992年2月至2007年间部分清单，2008年至今全部清单），未乌当区奶牛场赵达富等办理规划手续的档案记录。”。10月22日，被告乌当区综合执法局向原告赵达富下发了《综合行政执法限期改正通知书》，要求原告赵达富于2019年10月25日前自行拆除。11月6日，被告乌当综合执法局向原告下发了筑（乌）综执处告字（2019）第190077X号《综合行政执法处罚告知书》，对原告作出限期自行拆除的处罚决定，同时告知原告有陈述、申辩的权利，并可要求听证。11月20日，被告乌当区综合执法局向原告下发了《综合行政执法限期拆除通知书》，限赵达富于2019年11月23日之前自行拆除。12月5日，被告乌当区综合执法局向原告赵达富下达了筑（乌）综执罚决字（2019）第190185X号《综合行政执法行政处罚决定书》，要求原告于2019年12月7日前自行拆除涉案房屋，同时告知原告如不服该处罚决定，可申请行政复议或提起行政诉讼。12月30日，原告赵达富向被告乌当区政府申请行政复议。2020年4月27日，被告乌当区政府作出了乌府行复决字[2020]0X号《行政复议决定书》，维持了原处罚决定。原告不服，因此诉至法院，诉请如前。原审另查明，2007年9月20日，第三人三联乳业公司与龚德珍（已死亡）签订《职工私房改建协议》，同意龚德珍在原址上改建贰层（改建房面积80平方米），同时明确要求严禁超过原有建筑的占地面积。2008年3月27日，第三人三联乳业公司向龚德珍发出《住房改扩建通知》，同意龚德珍在农校原自修住房房顶上加盖壹层，建筑面积50平方米。庭审中，第三人三联乳业确认，上述改建协议和扩建通知上针对的房屋实际就是一处，改建协议上的80平方是估的，扩建通知上是有平面图的，50平方。另查明，龚德珍与原告系母子关系。庭审中，原告赵达富确认龚德珍于2018年12月7日死亡后将房屋给了自己。原审法院经审理后认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、协直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”。第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”。本案中，原告赵达富仅持有第三人三联乳业公司于2007年9月20日签发的《内部职工私房改建协议》和2008年3月27日下发的《住房改建通知》各一份，且根据上述协议和通知载明的内容，三联乳业公司批准龚德珍改扩建房屋的面积为80平方米和50平方米，但原告修建的房屋为440平方米，远超第三人三联乳业批准的面积，同时，三联乳业公司并非房屋修建的法定审批单位，其无权批准地上建筑物的修建。被告乌当综合执法局在对原告未取得建设工程规划许可证而修建房屋的事情作出处罚决定前，履行了立案、调查、现场检查（勘验）、询问、下发限期改正通知书、讨论、审批、处罚告知、听证告知、限期拆除通知、最后作出处罚决定等程序，在查明事实的基础上，作出案涉行政处罚决定适用法律正确。被告乌当区政府在收到原告的复议申请后，履行了受理、通知答复、审查、作出决定并送达等程序，并结合乌当综合执法局的答复意见和证据材料等，作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告主张撤销上述处罚决定和复议决定无事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告赵达富的诉讼请求。宣判后，赵达富不服，向本院提起上诉称，一审判决认定案涉房屋面积为440平错误，三联乳业公司职工的房屋均没有规划手续，乌当区综合执法局是选择执法，一审程序严重违法，没有追加应当参加诉讼的当事人，故请求：1、依法撤销贵阳市云岩区人民法院作出的（2020）黔0103行初63行政判决书；2、改判撤销乌当区综合执法局于2019年12月5日作出的筑（乌）综执罚决字（2019）第190185X号《行政处罚决定书》，改判撤销乌当区政府于2020年4月27日作出的乌府行复决字（2020）0X号《行政复议决定书》；3、一审、二审诉讼费由被上诉人承担。本院经审理查明，2019年9月30日，被上诉人乌当综合执法局向上诉人赵达富下达《行政执法调查通知书》，认为赵达富户在乌当区修建房屋涉嫌行政违法，要求赵达富2019年9月30日15时到家中接受协助调查。同日，被上诉人乌当综合执法局工作人员到上诉人赵达富家进行现场勘验，并制作现场勘验记录表和询问笔录，同时对案涉房屋拍照。现场勘验记录表载明“现场用皮尺测量长24.5米，宽18米，房屋三层，总面积大约440平方米”；现场照片显示案涉房屋系两幢相连建筑，一幢为2层，一幢为3层；询问笔录中赵达富陈述第一层面积约80平方米，第二层面积约180平方米，七口人居住。2019年10月11日，被上诉人乌当综合执法局向贵阳市城乡规划局乌当分局发函了解包括上诉人赵达富在内的五户所建房屋是否具有合法手续的问题。2019年10月21日，贵阳市城乡规划局乌当分局回函未查到乌当区奶牛场赵达富等办理规划手续的档案记录。2019年10月22日，被上诉人乌当综合执法局作出《综合行政执法限期改正通知书》，要求上诉人赵达富于2019年10月25日前自行拆除其在乌当区奶牛场修建的房屋。2019年11月6日，被上诉人乌当综合执法局向作出筑（乌）综执处告字（2019）第190077X号《综合行政执法处罚告知书》，拟对上诉人赵达富作出限期自行拆除的处罚决定，同时告知上诉人赵达富有陈述、申辩、可要求听证的权利。2019年11月20日，被上诉人乌当区综合执法局作出《综合行政执法限期拆除通知书》，限上诉人赵达富于2019年11月23日之前自行拆除其修建的房屋。2019年12月5日，被上诉人乌当区综合执法局作出筑（乌）综执罚决字（2019）第190185X号《综合行政执法行政处罚决定书》，要求上诉人赵达富于2019年12月7日前自行拆除涉案房屋，同时告知其如不服该处罚决定，可申请行政复议或提起行政诉讼。2019年12月30日，上诉人赵达富向被上诉人乌当区政府申请行政复议。2020年4月27日，被上诉人乌当区政府作出乌府行复决字[2020]0X号《行政复议决定书》，维持上述处罚决定。本院同时查明，案外人龚德珍与上诉人赵达富系母子关系，龚德珍于2018年12月7日死亡。2007年9月20日，原审第三人三联乳业公司与案外人龚德珍签订《职工私房改建协议》，同意龚德珍在原址上改建贰层（改建房面积80平方米），2008年3月27日，第三人三联乳业公司向龚德珍出具《住房改扩建通知》，同意龚德珍在农校原自修住房房顶上加盖壹层，建筑面积50平方米。第三人三联乳业公司确认，上述改建协议和扩建通知上针对的房屋实际就是一处。另查明，2003年4月16日，原审第三人三联乳业公司出具《职工私房改建协议》，同意案外人赵达华旧房改建报告。上诉人赵达富陈述被上诉人乌当区综合执法局作出的被诉处罚决定包含案外人赵达华依据上述改建协议修建的房屋。经本院询问，被上诉人乌当区综合执法局表示是否包含并不清楚。本案二审期间，案外人赵达华、赵达书、赵达英、赵达碧、赵达良向本院提交《情况反映》，主张本案案涉房屋系其母亲龚德珍取得工作单位领导同意并签订改建协议而修建的房屋，系龚德珍的遗产，被上诉人乌当区综合执法局没有对该房屋权属进行调查核实，将上诉人赵达富一人作为处罚主体错误。本院认为，本案争议焦点在于被诉处罚决定以及行政复议决定认定事实是否清楚、证据是否确凿。首先，被诉处罚决定以及行政复议决定认定案涉房屋面积为440平方米，主要依据是被上诉人乌当综合执法局于2019年9月30日制作的现场勘验记录表上载明的房屋长宽数据（24.5米*18米），但现场照片显示该房屋为两幢相连建筑且层高不一致，简单以长宽相乘确定面积明显与客观实际不符。经本院询问，被上诉人乌当综合执法局代理人亦表示当时并未进入建筑内实际丈量，故被诉处罚决定与复议决定认定案涉房屋面积约为440平方米的事实缺乏证据；第二，关于被诉处罚决定所列行政相对人的问题。当事人提供的职工私房改建协议等文书均载明改建人系龚德珍，虽然一审庭审时上诉人赵达富陈述案涉房屋系其母亲去世后留给自己的，但该主张没有证据予以佐证，现龚德珍的其他子女提出对案涉房屋享有权利，被上诉人乌当综合执法局在对案涉房屋进行调查时未对房屋的权利人核实清楚，复议机关被上诉人乌当区政府以及一审法院对该事实亦未查清，因龚德珍的其他子女是否对案涉房屋享有相关权利必然对后期是否享有相关补偿或者赔偿的权益造成影响，故被诉处罚决定将上诉人赵达富一人列为对行政相对人亦缺乏证据。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”之规定，被诉处罚决定及复议决定主要证据不足，依法应予撤销，原审判决认定事实不清，本院一并撤销予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”、第八十九条：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：“……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……”之规定，判决如下：一、撤销贵阳市云岩区人民法院（2020）黔0103行初63号行政判决；二、撤销被上诉人贵阳市乌当区人民政府于2020年4月27日作出的乌府行复决字（2020）01号《行政复议决定书》；三、撤销被上诉人贵阳市乌当区综合行政执法局于2019年12月5日作出的筑（乌）综执罚决字（2019）第1901857号《综合行政执法行政处罚决定书》。本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由被上诉人贵阳市乌当区人民政府、贵阳市乌当区综合行政执法局共同负担。本判决为终审判决。审判长  胡应萍审判员  黄 晓审判员  刘 静二〇二一年四月三十日法官助理杨文玢书记员金妍婷