江西省泰和县人民法院行 政 判 决 书（2021）赣0826行初20号原告上海浦东发展银行股份有限公司珠海分行，住所地珠海市香洲区吉大九洲大道中2001号金色九洲4栋一、二层，统一社会信用代码91440400572438665A。负责人朱海东，该分行行长。委托诉讼代理人谭环宇，北京市盈科（珠海）律师事务所律师，一般授权。被告井冈山市房地产管理局，住所地江西省井冈山市新城区，统一社会信用代码123610810148130965。法定代表人张杰，该局局长。委托诉讼代理人袁宁辉，江西文星律师事务所律师，特别授权。原告上海浦东发展银行股份有限公司珠海分行（以下简称珠海分行）因要求确认被告井冈山市房地产管理局（以下简称井冈山市房管局）土地行政管理行为违法并承担国家赔偿责任，于2021年1月25日向本院提起行政诉讼。本院于2021年1月27日立案受理后，于2021年1月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2021年3月16日公开开庭审理了本案，原告委托诉讼代理人谭环宇到庭参加诉讼，被告井冈山市房地产管理局经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，本院缺席审理。本案现已审理终结。原告诉称：2012年10月10日，原告上海浦东发展银行股份有限公司珠海分行与珠海格林赛威科技有限公司签订了《融资额度协议》（编号ＢＣ2012101000001300）。同日，原告与井冈山格林赛威科技有限公司签订《最高额抵押合同》（编号ＺＤ19612012000000061），由井冈山格林赛威公司以其位于井冈山市新城区（井房权证新城区字第××号）、2幢厂房2室（井房权证新城区字第××号）及位于井冈山市新城区工业区Ｃ区工业用地［原土地面积为85746平方米，原产权证号为井国用（2010）第ＣＬ236号，后被井冈山市自然资源局收回并核发新证，新产权证号为井国用2013第ＣＬ031号］为珠海格林赛威的前述融资提供最高额抵押担保，上述抵押物已于2012年10月12日由被告井冈山市房地产管理局办理了抵押登记手续，并向原告出具了井房他证新城区字第××号《房屋他项权证》，证载前述两幢房产的产权证号外，还包含涉案土地的原产权证号即井国用（2010）第ＣＬ236号。办理上述抵押登记后，因贷款业务需要，原告又于2013年10月29日、2014年10月13日两次向被告查询涉案土地的抵押情况，被告出具的两份《土地产权信息查询》均明确载明“以上土地已于2012年10月12日抵押给上海浦东发展银行股份有限公司珠海分行”。鉴于此，原告于2014年10月31日与珠海格林赛威公司签订《流动资金借款合同》（编号19612014280399），并于同日向该公司发放贷款1500万元。上述贷款到期后，因珠海格林赛威未按约偿还贷款本息，原告遂向珠海市香洲区人民法院提起诉讼，并申请查封了上述案涉土地。案经两审法院审理，珠海市中级人民法院于2017年6月15日作出（2017）粤04民终1063号生效判决，确认原告对依法处分涉案工业用地的所得价款享有优先受偿权。2018年10月8日，原告向香洲区法院申请强制执行（执行案号：2018粤0402执6813号），该法院裁定拍卖涉案工业用地。执行过程中，井冈山市自然资源局以其已向井冈山格林赛威公司发出《收回国有建设用地使用权决定书》[井国土闲收字【2015】01号]并已收回涉案工业用地为由，提出执行异议。案经两审终审，珠海市中级人民法院作出生效裁定，撤销香洲区法院关于拍卖该抵押物的执行裁定及执行异议裁定。2020年6月22日，原告以井冈山市自然资源局收回涉案土地时未告知涉案土地抵押权人为由，提起行政诉讼。案经两审终审，江西省吉安市中级人民法院（2020）赣08行终219号《行政判决书》以涉案土地未在土地管理部门办理抵押登记为由，认定原告并非涉案土地的抵押权人并驳回原告的诉讼请求，同时还认定“被告并非有权进行抵押登记的机构及《土地产权信息查询》与事实不符”等。因原告对涉案土地不享有优先受偿权且该土地已被井冈山市自然资源局无偿收回，故香洲区法院在强制执行时仅能拍卖案涉两幢房产，但拍卖所得金额远不足以偿还珠海格林赛威的贷款本息。期间，香洲区法院穷尽其他执行措施，未发现珠海格林赛威、井冈山格林赛威等被执行人有其他财产可供执行，该院于2020年12月2日裁定终结本次执行程序。截至2020年12月31日，珠海格林赛威尚欠原告贷款本息共计18539723.67元，其中本金5966253.91元，利息为12573469.76元。原告认为，被告并非办理涉案土地抵押权登记的法定职能部门，却超越职权，违法办理涉案土地登记及信息查询，并向原告出具了内容错误的《土地产权信息查询》，直接导致原告错误认为涉案土地已抵押登记至原告名下，并据此向珠海格林赛威发放贷款1500万元，与原告的贷款损失之间存在着法律上的因果关系，被告应承担全部赔偿责任。为支持其诉请，原告提交了以下证据（复印件）证明其诉请事实：1、《融资额度协议》（编号ＢＣ2012101000001300），2、《最高额抵押合同》（编号ＺＤ19612012000000061），3、《房屋他项权证》（井房他证新城区字第××号），4、抵押财产清单，5、房地产抵押估价报告，6、井冈山市房屋他项权审批表，7、《土地产权信息查询》，8、《流动资金借款合同》（编号19612014280399），9、《提款申请书》，10、《支付申请书》，11、《借款凭证》，12、（2015）珠香法民二初2639号民事判决书，13、（2017）粤04民终1063号民事判决书，14、（2019）粤0402执异179号执行裁定书，15、（2019）粤04执复149号执行裁定书，16、（2020）赣0826行初47号行政判决书，17、（2020）赣08行终219号行政判决书，18、（2020）粤0402执恢770号之二执行裁定书，19、特种转账凭证，20、利息计算清单。被告辩称：被告井冈山市房地产管理局仅就涉案房屋设定了抵押登记，并未涉及除该抵押房屋占地范围以外的土地使用权的抵押登记，也无权办理土地抵押登记。一是申请人井冈山格林赛威公司出具的房屋抵押登记申请书明确表明了10550.75平方米房屋抵押的范围；二是抵押人和抵押权人设定的被担保债权数额21428500元，是基于10550.75平方米抵押房屋价格3216.21万元而设定的；三是《房屋他项权证》可以证明被告仅就10550.75平方米涉案房屋设定了抵押登记。被告涉案房屋抵押登记材料齐全，程序和内容合法。井国用（2010）第CL236号土地权抵押贷款是抵押人和抵押权人自行设定的，不属被告房屋抵押登记范围，两份《土地产权信息查询》只是经办人根据双方签订的抵押合同陈述了井冈山格林赛威公司将相关土地抵押给原告的事实，并未证明双方是否办理了土地抵押登记。而原告作为房地产抵押合同的当事人，应该知道所涉土地抵押合同是否进行了抵押登记的真实情况。因此，被告的行为具有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。为证明其辩称事实，被告提交了以下证据（复印件）：1、井冈山市房屋抵押登记申请审批表，2、井冈山市房屋抵押登记申请书，3、询问笔录，4、井冈山市房屋抵押登记审批表，5、抵押人和抵押权人应提交的身份证明材料及办理抵押登记办事人员身份和授权委托材料，6、房地产抵押估价报告，7、浦发银行最高额抵押合同，8、浦发银行融资额度协议，9、（2020）赣0826行初47号行政判决书，10、（2020）赣08行终219号行政判决书。经庭审质证，原告对被告提交的证据1、3、5、7、8、9、10三性无异议，但对其证明内容有异议。原告对证据2、4、6三性及证明内容均不认可，其中证据2、4除“抵押范围”系手工填写外，其它均用电脑打印，证据形式明显存在瑕疵，且抵押范围与其提交的证据6自相矛盾，该审批表明确载明有“土地85746平方米”；《抵押登记审批表》载明“房地产价值30860648元”，与该报告所列估价金额为3216.21万元，数额明显不符，而该抵押物价值与《最高额抵押合同》中“抵押财产清单”所列抵押物价值，以及原告提交的《房地产抵押估价报告》所载抵押物价值一致，均为30860648元，抵押物清单明确包含涉案土地，被告辩称担保债权数额基于抵押房屋价格3216.21万元设定与事实不符；从原告提交的证据3、4、5、6、7可以证实，被告确认涉案房产及土地已抵押给原告并向原告出具《房屋他项权证》，该证载明涉案土地的原产权证号；被告称“除10550.75平方米房屋所占地外，其他不在井冈山市房地产管理局房屋抵押登记的范围”，可见被告自始认为10550.75平方米房屋所占土地属于其抵押登记范围，但被告并不具有办理土地使用权抵押登记的法定职权，即便是抵押房产所占土地，被告也无权办理抵押登记，前案一审判决亦明确认定“抵押房屋所占土地应一并抵押，但应在井冈山市自然资源局办理抵押登记”，故被告主张“房屋所占土地属于其抵押登记范围并办理抵押登记”，也属违法。被告对原告提交证据的书面质证意见如下：对证据1、2真实性无异议，相关抵押条款是原告与井冈山格林赛威公司自行设定，不能证明案涉土地和房产是否进行抵押登记；对证据3、5、6真实性无异议，但无法达到原告的证明目的；证据4是原告与井冈山格林赛威公司自行设定的，不能证明涉案土地和房产是否进行土地抵押登记；证据7真实，但该两份《土地产权信息查询》只是经办人根据双方签订的抵押合同陈述了井冈山格林赛威公司将相关土地抵押给原告的事实，并未证明双方是否办理了土地抵押登记，原告作为房地产抵押合同的当事人，也是房屋他项权证的持有人，应该知道所涉土地抵押合同未进行抵押登记的真实情况；对证据8-11、18-20真实性无法确认；证据12-15真实，但相关涉案土地优先受偿权的认定已撤销，不能证明涉案土地进行了抵押登记；证据16、17真实，但不能证明被告进行了涉案土地的抵押登记，原告作为当事人，其对于当时在国土资源局未能成功办理土地抵押登记的情况是非常清楚的。综上，本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1-8均是涉案房屋办理抵押登记的档案留存资料，证据2中部分内容或机打或手写，只是记录方式不同，原告在该申请书上加盖了印章，应视为其认可该申请书的全部内容包括“抵押范围10550.70平方米”。证据4系抵押登记审批表，其中抵押范围、最高债权数额与证据2显示一致，说明被告对抵押范围等审核同意并办理了涉案房屋的抵押登记；证据4中“抵押房地产价值30860648元”是抵押人与抵押权人自行设定，该数额低于其向被告提交房屋评估报告的评估价值数额，无法否认该证据及证据6的真实性；证据6中“评估结果包括建筑物所占土地”、“土地使用权为永久性建筑物所占地基底面积”系“抵押范围”所占土地，根据地随房走规则，房屋抵押登记后房屋基地视为一并抵押，因此证据6不存在矛盾；“抵押财产清单”是《最高额抵押合同》的附件，是合同双方签约时的意思表示，不能证明涉案土地在被告抵押登记范围内并否认证据2、4、6的真实性，故本院对被告提交证据的真实性、关联性、合法性均予以采信。原告提交证据亦具有真实性、关联性，本院对其记载内容予以采信。经审理查明，2010年9月7日，井冈山格林赛威公司以出让方式取得了新城区工业园区（井冈山市361002100013号）地块土地使用权[即井国用（2010）第CL031号土地]并签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定宗地面积85746平方米，工业用地，使用年限50年，土地出让金824万元，建筑容积率不低于0.7，建筑密度不低于33%，绿地率不高于20%，交地时间2010年12月7日前，开工时间2011年3月7日，竣工时间2013年3月6日。合同签订后，井冈山市国土局依约交付土地。2012年4月间，因新城区工业园区规划调整，经协商，政府回购了上述土地中的28亩的土地使用权。2012年10月10日，井冈山市诚信房地产价格评估有限责任公司作出井诚房评字（2012）ＣＸ第9号《房地产抵押估价报告》并函告委托人井冈山格林赛威科技有限公司：估价对象评估结果包括《房屋所有权证》建筑面积10550.22平方米（即井房权证新城区字第××号、井房权证新城区字第××号房屋）及建筑物所占土地，评估时点为2012年10月10日，评估总建筑面积10550.70平方米，估价物价值3216.21万元。2012年10月11日，广东公评房地产与土地估价有限公司向井冈山格林赛威公司发函告之其位于井冈山市新城区工业用地及两栋厂房的房地产，建筑面积为10557.18平方米，土地面积为85746平方米，以2012年9月6日为估价时点的抵押价值为30860648元，评估净值为30217776元。2012年10月10日，原告上海浦东发展银行股份有限公司珠海分行与珠海格林赛威科技有限公司签订了《融资额度协议》（编号ＢＣ2012101000001300），协议约定：本合同项下综合授信额度总额为人民币2142.85万元，其中流动资金贷款额度为人民币1500万元，有效期为3年，单笔业务最长期限为1年。同日，原告与井冈山格林赛威科技有限公司签订《最高额抵押合同》（编号ＺＤ19612012000000061），由井冈山格林赛威公司以其位于井冈山市新城区（井房权证新城区字第××号）、2幢厂房2室（井房权证新城区字第××号）及位于井冈山市新城区工业区Ｃ区工业用地［原土地面积为85746平方米，原产权证号为井国用（2010）第ＣＬ236号］为珠海格林赛威科技有限公司的前述融资提供最高额抵押担保。2012年10月10日，井冈山格林赛威公司和原告均出具授权委托书委托张海斌代办涉案房屋和土地的抵押登记手续等，同时井冈山格林赛威公司接受了被告井冈山市房地产管理局关于房屋抵押登记事项的询问，《井冈山市房屋抵押权登记申请书》中载明“抵押范围10550.70平方米”，“被担保债权数额（最高债权额）21428500元”，原告在该申请书上加盖印章；《井冈山市房屋抵押权登记审批表》载明“抵押范围10550.70平方米”、“抵押房地产价值30860648元”。2012年10月12日，井冈山市房管局发放井房他证新城区字第××号《房屋他项权证》，载明房屋他项权权利人系原告，房屋所有权人系井冈山格林赛威科技有限公司，房屋所有权证号新城区-23755、新城区-23754、井国用（2010）第ＣＬ236号，房屋坐落新城区，他项权利种类为最高额抵押权，债权数额为贰仟壹佰肆拾贰万捌仟伍佰元整，约定时限为3年。2013年10月29日、2014年10月13日原告先后两次向被告查询“井国用（2010）第ＣＬ236号”地块的土地登记情况，井冈山房管局出具的《土地产权信息查询》中载明“以上土地已于2012年10月12日抵押给上海浦东发展银行股份有限公司珠海分行”。2014年10月31日，原告向珠海格林赛威公司发放后续贷款1500万元，因珠海格林赛威公司未按合同约定偿还本金及利息，原告遂起诉，经两审法院审理，珠海市中级人民法院于2017年6月15日作出（2017）粤04民终1063号判决，确认珠海格林赛威公司向原告偿还拖欠的借款本息，刘立才等人承担连带清偿责任，原告对依法处分涉案土地的所得价款享有优先受偿权等。2018年10月8日，原告向香洲区法院申请强制执行（执行案号：2018粤0402执6813号），该法院裁定拍卖涉案土地。执行过程中，井冈山市自然资源局提出执行异议，珠海市中级人民法院作出（2019）粤04执复149号执行裁定，撤销香洲区法院关于拍卖该抵押物的执行裁定及执行异议裁定。后珠海市香洲区人民法院作出（2020）粤0402执恢770号执行裁定，拍卖井冈山格林赛威公司名下的两处案涉房产。2012年11月10日，井冈山市人民政府向井冈山格林赛威公司作出井府字【2012】16号《关于收回国有土地使用权的决定》，收回井冈山格林赛威公司涉案土地中18666.68平方米国有土地使用权，并注销其土地使用证，证号为井国用（2010）字第CL236号，剩余67079.32平方米国有土地仍保留给井冈山格林赛威公司使用。后为井冈山格林赛威公司重新核发新的国有土地使用权证，证号井国用（2013）第CL024号，土地面积67079.32平方米。2013年1月14日，井冈山国土资源局将上述收回土地中的18222.41平方米[井国用（2013）第CL032号]通过网上挂牌出让，以175万元的价格出让给了井冈山手表有限公司。井冈山格林赛威公司的井国用（2013）第CL024号土地变更登记为井国用（2013）第CL031号，土地面积67079.32平方米。2014年9月18日，井冈山国土局向井冈山格林赛威公司发出【2014】1号《闲置土地认定书》，认定建筑占地面积为4853.2平方米，占应动工开发面积22.9%，未达到应动工面积三分之一，已构成闲置土地。2015年6月7日，井冈山市国土局向井冈山格林赛威公司发出井国土闲收字【2015】01号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回上述67079.32平方米闲置土地使用权。2020年6月22日，原告以井冈山市自然资源局收回涉案土地时未告知涉案土地抵押权人为由，提起行政诉讼。案经两审终审，江西省吉安市中级人民法院（2020）赣08行终219号《行政判决书》认为原告并非涉案土地的抵押权人，驳回了原告的诉讼请求，同时认定“井冈山市房管局并非有权进行抵押登记的机构，土地抵押登记依法应当取得《土地他项权证》，且该《土地产权信息查询》与事实不符”等。因原告对涉案土地不享有优先受偿权且该土地已被井冈山市自然资源局无偿收回，故香洲区法院在强制执行时仅能拍卖案涉两幢房产，拍卖所得金额不足以偿还珠海格林赛威的贷款本息。期间，香洲区法院穷尽财产调查措施，未发现珠海格林赛威、刘立才等被执行人有其他财产可供执行，该院于2020年12月2日裁定终结本次执行程序。截至2020年12月31日，珠海格林赛威尚欠原告贷款本息共计18539723.67元，其中本金5966253.91元，利息为12573469.76元。原告认为，被告并非办理涉案土地抵押权登记的法定职能部门，却超越职权，违法办理涉案土地登记及信息查询，并向原告出具了内容错误的《土地产权信息查询》，直接导致原告错误认为涉案土地已抵押登记至原告名下，并据此向珠海格林赛威发放贷款1500万元，与原告的贷款损失之间存在着法律上的因果关系，被告应承担全部赔偿责任。本院认为，本案的争议焦点是案涉土地是否由被告违法办理了抵押登记？被告的抵押登记行为、出具《土地产权查询》行为是否违法？被告的上述行为与原告的损失之间是否有因果关系？被告是否应当承担相应的国家赔偿责任？井冈山格林赛威公司在2012年间分别委托两家房地产价格评估公司进行评估，广东公评房地产与土地估价有限公司对估价对象（涉案土地85746平方米和涉案房屋建筑面积10557.18平方米）估价结果为30860648元，井冈山市诚信房地产价格评估有限责任公司对估价对象（涉案房屋及房屋所占土地）估价结果为3216.21万元。涉案的部分土地在涉案房屋抵押登记前已由政府回购，原告和井冈山格林赛威公司在向被告申请办理抵押登记时提交的是井冈山市诚信房地产价格评估有限责任公司作出的那份评估报告，涉及的是案涉房屋（含基地）的估价，抵押登记申请表和审批表中明确的抵押范围就是涉案房屋，且井冈山格林赛威公司在接受被告询问时均是关于房屋抵押登记的内容，足以说明井冈山格林赛威公司和原告均知晓其办理的就是涉案房屋的抵押登记。被告据此办理涉案房屋的抵押登记并发放涉案他项权证具有事实和法律依据；房屋他项权证针对的是房屋，原告和井冈山格林赛威公司未向被告申请涉案土地的抵押登记，被告亦无权进行土地抵押登记，原告以房屋他项权证上载明了土地权证号等主张被告越权办理了土地抵押登记的理由不能成立。被告表述“除10550.75平方米房屋所占地外，其他不在井冈山市房地产管理局房屋抵押登记的范围”，应该理解成以“地随房走”规则，涉案房屋占用的土地视为一并抵押，原告在实现房屋抵押权时抵押权效力及于该房屋占用的土地，并非案涉土地已经办理抵押登记。被告并非办理土地抵押登记的法定机关，亦无出具《土地产权信息查询》的职权，其胡乱作为，在没有权限依据情况下先后向原告出具两份土地信息查询，且该查询内容明显缺乏事实依据，重大且明显违法，当属无效。银行是依法成立的经营货币信贷业务的专业金融机构，发放贷款有严格的审查程序和制度，在贷款过程中为抵押物办理抵押登记对于银行来说属于设权行为，应尽最大的审慎注意义务。土地抵押登记依法应向土地管理部门申请办理并取得《土地他项权证》，作为原告，理应知晓，却未办理，风险自担。原告未向土地管理部门申请办理涉案土地的抵押登记，亦未向土地管理部门申请查询涉案土地抵押登记情况，《土地产权信息查询》内容不能改变原告未办理涉案土地抵押登记的事实，原告凭《房屋他项权证》及被告违法出具的《土地产权信息查询》便认定涉案土地已办理抵押登记是其单方理解，其基于上述错误认知发放贷款的行为，是其自身原因导致；银行系根据抵押物价值确定放贷额度，原告与珠海格林赛威公司之前依抵押物价值30860648元确定最高融资额度21428500元，《井冈山房屋抵押登记审批表》记载“抵押房地产价值30860648元”而非“3216.21万元”并不会加大原告对确定融资额度及放贷的风险。因此，被告办理涉案房产抵押登记及出具《土地产权信息查询》的行为，并不必然导致原告产生损失，即两者之间并不具有直接因果关系；原告损失的直接原因系珠海格林赛威公司违约所致，其损失经诉讼已获得全部支持，只是债权尚未全部执行到位，虽然执行法院对珠海格林赛威公司等人的执行已裁定本次执行程序终结，但执行程序尚未终结，其债权尚有实现的可能，原告的直接损失现在亦无法确定。因此，原告要求被告赔偿的诉讼请求,没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款、第九十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第五条之规定，判决如下：一、确认被告井冈山市房地产管理局于2013年10月29日、2014年10月13日出具的《土地权属信息查询》无效。二、驳回原告上海浦东发展银行股份有限公司珠海分行的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告井冈山市房地产管理局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉安市中级人民法院。审 判 长 马         菲人民陪审员 路小宁人民陪审员李小芬二〇二一年四月六日书 记 员 徐         琰