重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2021）渝05行终184号上诉人（一审原告）梅绍兰，女，1951年3月25日出生，汉族。住址：重庆市九龙坡区。上诉人（一审被告）重庆市九龙坡区规划和自然资源局。住所地：重庆市九龙坡区直港大道17号。法定代表人蒋峰，局长。委托代理人李曼玲，中豪律师事务所律师。一审第三人陈尧亮，男，1977年4月16日出生，汉族。住址：重庆市九龙坡区。上诉人梅绍兰因诉被上诉人重庆市九龙坡区规划和自然资源局（简称九龙坡区规资局）确认行政协议无效案，不服重庆市渝中区人民法院作出的（2020）渝0103行初179号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，不动产权证编号为Ｊ105房地证2014字第0××1号的房屋坐落于九龙坡区××村××9社，权利人登记为陈三金（已死亡），土地用途是农村宅基地，土地使用权面积73.88平方米，房屋建筑面积134.84平方米。该户常住人口登记卡、全户人口增减记载该户家庭人员有户主梅绍兰、次子陈尧亮。重庆市人民政府于2019年1月28日作出《重庆市人民政府关于九龙坡区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2019〕89号），同意将陶家镇九龙村16社等2个村8个社集体土地用地28.6724公顷连同集体未利用地1.9046公顷转为建设用地并予以征收，该批复附件《土地面积分类和征地安置人员情况表》载明征地范围包含文峰村19社。重庆市九龙坡区人民政府根据上述批复于2019年11月6日发布了《重庆市九龙坡区人民政府关于征收陶家镇九龙村7社等2个村17个社部分集体土地的公告》（九府征公〔2019〕29号），对陶家镇文峰村19社等部分集体土地进行征收，对征地批准机关、时间及批准文号，批准征地范围、地类及面积，征收土地用途，征地补偿标准及征地人员安置途径等进行了公告。2019年11月19日，九龙坡区规资局发布了《重庆市九龙坡区规划和自然资源局关于征收陶家镇九龙村7社等2个村17个社部分集体土地补偿安置方案的公告》（九龙坡规资征补公〔2019〕30号），对征地范围、征地依据、补偿安置方案等进行了说明，前述公告在文峰村村委会张贴。2019年11月7日上午，九龙坡区规资局工作人员对案涉房屋的权属、用途、面积等情况进行调查、登记，陈尧亮在构筑物清理表和房屋实测表产权人处签名为“陈亮”予以确认。2019年12月1日，甲方九龙坡区征地办与陈尧亮签订的《征地货币安置住房协议》（编号8-1）载明：双方就征地货币安置住房达成如下协议：一、乙方以户为单位自愿选择货币安置住房，由甲方一次性结算货币安置款给乙方。二、乙方农转非人员货币安置款为5000元/㎡（货币安置价格）×30×1人=15万元。三、申请增购一个自然间的（城镇人员）货币安置款额为0元。四、甲方按货币安置款额的20%给予补助，乙方货币安置款总额15万元×20%=3万元。五、甲方一次性支付给乙方搬迁补助费4000元/人×1=4000元。六、甲方一次性付给乙方搬家补助费[3人以下户（含3人）1000元/户，4人以上户（含4人）1600元/户]，搬家补助费计1000元。七、费用支付方式：以上二至六项合计185000元，乙方将旧房屋交给甲方拆除时一次性支付。八、乙方领取本协议约定费用后，甲乙双方义务履行完毕，甲方征地货币安置住房责任终止。乙方在协议抬头处打印为“陶家镇文峰村19社被安置户梅绍兰”，落款处由陈尧亮签名为“陈尧亮代”并捺印。2019年12月20日。重庆市九龙坡区人民政府作出《重庆市九龙坡区人民政府关于征收陶家镇九龙村7社等2个村17个社部分集体土地补偿安置方案的批复》（九龙坡府〔2019〕45号），批准了九龙坡区规自局前述征地补偿安置方案。另查明，在《征地货币安置住房协议》（编号8-1）签订过程中，九龙坡区规自局委托九龙坡区征地办办理征地拆迁事务。审理中，梅绍兰陈述：签订《征地货币安置住房协议》（编号8-1）时梅绍兰在场未表示不同意签订合同是因为梅绍兰不识字，陈尧亮未向其表明协议内容，所以梅绍兰没有反对。陈尧亮陈述：2019年12月1日在陶家镇的征地办公室签订《征地货币安置住房协议》（编号8-1）时梅绍兰和陈尧亮一起去的。“我妈妈听见生产队的人告诉我们怎么进行安置及安置的条件，但是我妈妈认为我没有告诉她协议的内容就把协议签了，她不同意。在签订协议当时她没有说不签，是签完字后面回到家后她说不同意”。九龙坡区规自局陈述：口头宣讲了征地补偿方案，陈尧亮认可在签订协议时看到了补偿安置方案的公告，梅绍兰在现场，应当对补偿安置方案是知情的。征地货币住房安置是以户为单位，梅绍兰与陈尧亮是同一户且梅绍兰不识字，签字时梅绍兰在场，并未当场提出异议，由其儿子陈尧亮代签符合常理，同时也视同梅绍兰对陈尧亮的授权。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定,征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。九龙坡区规资局作为九龙坡区的土地行政主管部门,在所辖区域的征地拆迁补偿安置工作中,具有签订案涉协议的行政主体资格和法定职权。九龙坡区征地办受九龙坡区规资局的委托，有权签订案涉协议，其法律后果应由九龙坡区规资局承担，九龙坡区规资局为本案适格行政主体。梅绍兰诉请确认九龙坡区规资局委托九龙××区征地办与陈尧亮签订的《征地货币安置住房协议》（编号8-1）无效，应当证明案涉协议存在法律规定的合同无效的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定：公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议。本案所诉争的《征地货币安置住房协议》（编号8-1）系行政协议,本案属于行政诉讼受案范围。行政协议既是行政行为,具有行政行为的属性,也具有合同的一般特征,对行政协议无效的判断,既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定,同时也适用民事法律规范关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:有下列情形之一的,合同无效:（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;（二）恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;（三）以合法形式掩盖非法目的的;（四）损害社会公共利益;（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，梅绍兰称其不知道被诉协议内容，其子陈尧亮签订被诉协议未得到其授权。一审法院查明，梅绍兰对其子陈尧亮在被诉协议上签名捺印的行为当场并未提出异议。陈尧亮作为家庭主要成员，在梅绍兰不识字且在场的情况下，代表梅绍兰与九龙坡区征地办签订的案涉《征地货币安置住房协议》应当认定为是梅绍兰真实意思表示。九龙坡区规资局是征地补偿安置工作的组织实施部门,依法具有签订案涉协议的行政主体资格；九龙坡区征地办受九龙坡区规资局的委托签订了案涉协议，实施征地行为取得了相关征地批文,在实施征地行为过程中无重大且明显违法的情形。从协议的内容看,九龙坡区规资局按照陈尧亮签字确认的构筑物清理表和房屋实测表载明内容，依据《重庆市征地补偿安置办法》以及征地补偿安置方案确定的补偿标准进行核算，未见有损国家、社会公共利益和他人合法权益的内容，亦无证据证明双方签订被诉协议存在欺诈、胁迫等情形。因此，该协议系双方在平等自愿基础上签订的,协议内容中补偿项目和标准符合九龙坡区规资局制定并公布的补偿方案和补偿标准,充分保障了梅绍兰的合法权益,相关内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定，未见前述法律规定的协议无效情形。因此梅绍兰的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回梅绍兰的诉讼请求。梅绍兰不服，提起上诉，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。理由如下：上诉人作为被征收人及家庭户户主未授权陈尧亮签订案涉协议，且事后未对签订该协议的行为予以追认，陈尧亮擅自签订协议的行为构成无权代理。陈尧亮擅自签订协议的行为不构成表见代理。案涉协议签订时，尚不具备合法的补偿依据，一审判决认定案涉补偿标准充分保障上诉人的合法权益没有法律依据。被上诉人九龙坡区规资局辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人九龙坡区规资局向一审法院提交并举示了以下证据：1.《重庆市人民政府关于九龙坡区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2019〕89号）,拟证明重庆市人民政府同意将梅绍兰房屋所在村社陶家镇文峰村19社在内的集体农用地依法转为建设用地并予以征收。2.《重庆市九龙坡区人民政府关于征收陶家镇九龙村7社等2个村17个社部分集体土地的公告》（九府征公〔2019〕29号）及公告照片，拟证明重庆市九龙坡区人民政府根据重庆市人民政府的批复在2019年11月6日发布了该征地公告，该征地公告在文峰村村委会进行了公示。3.《重庆市九龙坡区规划和自然资源局关于征收陶家镇九龙村7社等2个村17个社部分集体土地补偿安置方案的公告》（九龙坡规资征补公〔2019〕30号）及附件、公告照片，拟证明九龙坡区规资局依法发布了集体土地补偿安置方案，该补偿安置方案在文峰村村委会进行了公示。4.《重庆市九龙坡区人民政府关于征收陶家镇九龙村7社等2个村17个社部分集体土地补偿安置方案的批复》（九龙坡府〔2019〕45号），拟证明重庆市九龙坡区人民政府在2019年12月20日批准了九龙坡区规资局作出的征地补偿安置方案。证据1-4拟证明案涉房屋被依法征收，征收程序合法。5.编号为Ｊ105房地证2014字第0××1号的房地产权证；6.家庭人员基本信息登记表；7.梅绍兰户口页；8.梅绍兰常住人口登记卡；9.陈尧亮常住人口登记卡；10.全户人口增减记载；11.离婚登记审查处理表；12.离婚协议书。证据5-12拟证明重庆市九龙坡区梅绍兰户有两人，即户主梅绍兰和次子陈尧亮，陈尧亮1977年4月16日出生，是该户的成年家属。13.文峰村19社构筑物清理表（产权人原告，产权人签字为陈亮）；14.文峰村19社房屋实测表（产权人原告，产权人签字为陈亮）。证据13、14拟证明2019年11月7日上午九龙坡区规资局依据规定对梅绍兰的房屋进行了调查、清理、登记。15.《征地货币安置住房协议》（编号8-1），拟证明2019年12月1日陈尧亮与九龙坡区征地办签订了该协议。证据5-15拟证明案涉房屋经依法征收后，九龙坡区规资局对该房屋的权属、用途、面积等情况组织了调查、登记。陈尧亮作为梅绍兰户的成年家庭成员，房屋原产权人陈三金的遗产继承人，可以就梅绍兰房屋征收补偿事宜与九龙坡区规资局签订案涉协议，九龙坡区征地办受九龙坡区规资局的委托与陈尧亮签订的该协议合法、有效。上诉人梅绍兰、一审第三人陈尧亮未向一审法院提交证据。一审法院经庭审质证，对证据作如下确认：九龙坡区规资局举示的证据1-15真实、合法，与本案有关联性，能够证明案件的基本事实，依法予以采信。各方当事人在一审中举示并经质证的证据已随案移送本院。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认定正确，一审法院据此认定的事实本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（二）项、第四条之规定，本案涉及的《征地货币安置住房协议》属于法院受案范围。九龙坡区规资局作为政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，具有签订本案被诉《征地货币安置住房协议》的法定职权。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。行政协议兼具行政性和协议性，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，签订被诉的《征地货币安置住房协议》时，上诉人梅绍兰和其子陈尧亮均在场，梅绍兰也听见了安置条件，对其子陈尧亮在被诉协议上签名捺印的行为当场并未提出异议，故应当认定该协议的签订是梅绍兰真实意思表示，不存在欺诈、胁迫等情形，现上诉人以不识字为由否认其对协议内容的认可主张协议无效，显然不能成立。九龙坡区规资局是征地补偿安置工作的组织实施部门,九龙坡区征地办受九龙坡区规资局的委托依法具有签订案涉协议的行政主体资格，且无证据证明被诉《征地货币安置住房协议》有损国家、社会公共利益和他人合法权益等导致合同无效的情形。上诉人梅绍兰请求确认该《征地货币安置住房协议》无效的理由不能成立，一审法院驳回其诉讼请求，并无不当。综上，一审判决事实清楚、证据充分、审理程序合法，上诉人上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人梅绍兰负担。本判决为终审判决。审 判 长 文林华审 判 员 封 莎审 判 员 张小明二〇二一年四月十二日法官助理 王俞环书 记 员 赖晓玲