安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖行终433号 上诉人（一审原告）赵明富等16人（具体名单附后）。 诉讼代表人赵明富，男，1964年8月21日出生，汉族，住安徽省东至县。 诉讼代表人刘喜，男，1975年1月9日出生，汉族，住安徽省东至县。 委托代理人张鑫，北京京师律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）东至县人民政府，住所地安徽省省东至县至德大道1号。 法定代表人洪克峰，该县县长。 委托代理人殷敏。 委托代理人叶孟光。 被上诉人（一审被告）东至县尧渡镇人民政府，住所地安徽省东至县尧渡镇滨河园，统一社会信用代码11341821003287318N。 法定代表人阮宏兵，该镇镇长。 上诉人赵明富等16人因诉东至县人民政府、东至县尧渡镇人民政府（简称尧渡镇政府）土地清表行为一案，不服安徽省池州市中级人民法院（2020）皖17行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 赵明富等16人在一审中诉称：其均系东至县尧渡镇东山村竹棵组村民，在村内合法承包土地，且祖祖辈辈生活于此。2019年，被告尧渡镇政府和东山村委会不断地组织工作人员与其协商征地事宜，并出具了征地协议书，但均未达成一致。2019年9月3日，在其未接到任何通知的情况下，被告组织工作人员强制清表推平其承包地，强制损毁其农用设施（大棚等），并用围栏将土地围住，严重侵害其合法权益。请求：1、依法确认被告于2019年9月3日强制推平其21.83亩土地的行政行为违法；2、本案的诉讼费用由被告承担。 一审法院经审理查明：因城镇建设需要，东至县人民政府于2012年10月26日根据安徽省人民政府皖政地（增减挂）[2012]36号征地批复，作出《关于征收尧渡镇樟树村、东山村和团结社区农民集体土地的通告》（东政[2012]61号），对征收含东山村农用地25.1855公顷在内土地事宜予以告知。同日，东至县国土资源局作出《关于征地补偿安置的公告》。2014至2015年，尧渡镇政府（征收实施部门）分别与土地所有权人尧渡镇东山村委会、东山村竹棵村民组各土地承包经营权人签订三方《征地协议》，协议明确三方达成征地补偿协议，尧渡镇政府向各户支付征地费用，被征收方放弃土地承包权。该次行政征收后，被征收人大部分承包地被征收，剩余耕地面积人均不足0.3亩。依据《安徽省人民政府关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》（皖政[2005]63号）规定，自愿交回全部剩余耕地，不再享有剩余耕地的承包经营权，则可享受失地保障。原告等人分别向东山村竹棵村民组提交《申请书》并与村民组签订《代耕协议》，自愿交回剩余耕地。协议约定“交回的耕地委托乙方代为耕种”、“该代耕耕地今后如遇政府依法征用等，无需征得乙方同意”。原告中王昌波、朱桂荣、王炳结3户未签订代耕协议，但王昌波、朱桂荣户已实际领取失地保障金，王炳结户未达到领取失地保障金条件。该地块被平整前，原告所在集体经济组织即东山村委会已将代耕土地交付给尧渡镇政府。之后，原告按规定享受失地保障，不再享有土地承包经营权，案涉土地与各原告已无法律上的利害关系。2019年9月3日，被告尧渡镇政府组织工作人员清表推平案涉承包地。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。本案中，行政征收程序早已完成，原告等人分别向东山村竹棵村民组提交《申请书》并与村民组签订《代耕协议》，自愿交回剩余耕地，双方约定“交回的耕地委托乙方代为耕种”、“该代耕耕地今后如遇政府依法征用等，无需征得乙方同意”。因案涉土地原告已自愿交回至集体经济组织，原告与案涉土地已无利害关系，故赵明富等16人不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。案涉土地交回集体经济组织后，原告所在集体经济组织作为被征收土地的所有权人同意向政府交地，并已于2019年4月30日完成了交地行为，土地权属已发生移转。且尧渡镇政府就案涉土地及时按照《东至县尧渡镇县城规划区征地补偿安置实施方案》（尧政[2011]25号）和《东至县人力资源和社会保障局、国土资源局征地拆迁补偿标准安置途径告知书》（[2012]第9号）确定的补偿标准向原告履行了土地、青苗及附着物补偿职责，原告也实际领取了所有征地补偿款项。故尧渡镇政府对案涉土地上的青苗等予以清理的行为，并非行政强制拆除行为，而是征地过程中的实施行为，是权利人正当行使自己权利的合法行为，并未侵犯原告的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（三）项之规定，裁定：驳回原告赵明富等16人的起诉。 赵明富等16人上诉称：安徽省人民政府皖政地（增减挂）[2012]36号征地批复已失效，涉案地块2012年并未实际征收，而是2019年才开始征收。被上诉人一审中提供的《申请书》、《代耕协议》等证据，均在其不知情的情况下冒用其姓名擅自签署的，且该证据未经质证，不能作为定案依据。请求撤销一审裁定，改判支持其一审诉讼请求或发回重审。 东至县人民政府答辩称：2014至2015年间，征收实施部门即尧渡镇政府分别与土地所有权人东山村委会、竹棵村民组各土地承包经营权人签订三方《征地协议》，协议明确三方达成征地补偿协议，尧渡镇政府向各户支付征地费用，被征收方放弃土地承包权。上诉人分别向竹棵村民组提交《申请书》并与村民组签订《代耕协议》，自愿交回剩余耕地，上诉人已按规定享受失地保障，不再享有土地承包经营权，案涉土地与上诉人已无法律上的利害关系。请求驳回上诉，维持原裁定。 尧渡镇政府答辩称：2019年4月30日上诉人所在的集体经济组织向其完成了交地行为，其根据相关政策支付补偿款，上诉人也已实际领取补偿款，这是征地程序结束后，具体落实《征地协议》、《代耕协议》的行为。上诉人一方面已实际领取征地补偿款并已享受失地保障补贴，另一方面却又否认《申请书》、《代耕协议》的真实性，明显违背基本逻辑和诚信原则，亦无任何证据证明。请求驳回上诉，维持原裁定。 因一审未组织质证，二审中本院组织了双方质证。 赵明富等16人向一审法院提交了以下证据：1、身份证复印件、推选代表人签字确认表，证明原告身份及各自承包的田亩数；2、照片及光盘，证明强制清表行为事实存在；3、二审中补充提交安徽省人民政府皖行复[2020]313号复议决定，证明征收程序违法。东至县人民政府、尧渡镇政府质证认为，证据1不能证明赵明富等16人与涉案土地有利害关系，因其早在2014年、2015年即自愿放弃承包经营权；证据2不具有真实性、合法性、关联性，因村委会将土地移交给镇政府后，土地权属已经发生变更，镇政府的清表行为不属于行政强制行为，且强制清表行为与县政府无关；对证据3，复议决定虽确认皖政地（增减挂）[2012]36号征地批复违法，但仍保留效力。 东至县人民政府、尧渡镇政府向一审法院提交了以下证据：1、安徽省人民政府皖政地（增减挂）[2012]36号征地批复、东至县人力资源和社会保障局及国土资源局征地补偿安置途径告知书、东至县人民政府东政[2012]61号征地通告、东至县国土资源局作出《关于征地补偿安置的公告》、征地情况调查确认表、分地块面积一览表、村委会与农户现场测量图，证明征收程序合法；2、尧政字[2011]25号、池人社秘[2013]104号、池政秘[2013]31号、东政办[2008]8号文件及[2018]14号会议纪要，证明征地安置保障的政策；3、东山村竹棵村民组、卢村村民组16户人员失地保障明细、失地农户基本信息卡、征地协议、土地承包经营权变更登记、代耕协议、申请书，证明赵明富等16人自愿交回承包地，并已实际领取失地保障补贴；4、东山村委会报告一份、通告现场照片三张、2019年8月22日即2020年6月8日征地补偿标及银行凭证，证明2019年4月30日东山村委会已将土地移交给尧渡镇政府，尧渡镇政府及时发布通告收割或移栽农作物，并履行了土地、青苗和附着物补偿义务，农户已实际领取补偿款。赵明富等16人质证认为，对证据1中与安徽省人民政府皖行复[2020]313号复议决定中不一致的不予认可；对证据2的真实性予以认可但其并未享受失地保障；证据3《征地协议》要求核对原件，因未提交原件无法核实，且其16人从未签订《代耕协议》，《征地协议》和《代耕协议》涉嫌造假；证据4不能证明其自愿领取补偿款，打款是单方面的，且对地上附着物补偿从未签订协议，直到2019年9月3日其才知道承包的土地被政府征收。 本院审查认为：赵明富等16人提交的证据1仅能证明其村民身份，但不能证明各自承包的田亩数；证据2能够证明强制清表行为事实存在，但不能证明东至县人民政府系组织实施主体；证据3来源合法，内容真实，应予认定。东至县人民政府、尧渡镇政府提交证据1、2来源合法，内容真实，应予认定；证据3《征地协议》未提交原件，但镇政府与村委会在复印件上加盖印章，可以认定协议真实存在，至于《征地协议》、《代耕协议》、《申请书》上的农户签字，因未提交原件核对，赵明富等16人又不予认可，暂不予认定；证据4内容真实，与本案直接相关联，应予认定。 本院查明：东至县人民政府于2012年10月26日根据安徽省人民政府皖政地（增减挂）[2012]36号征地批复，作出《关于征收尧渡镇樟树村、东山村和团结社区农民集体土地的通告》（东政[2012]61号），对征收含东山村农用地25.1855公顷在内土地事宜予以告知。同日，东至县国土资源局作出《关于征地补偿安置的公告》。2021年1月25日，皖政地（增减挂）[2012]36号征地批复被安徽省人民政府皖行复[2020]313号复议决定确认违法。 2014至2015年，尧渡镇政府（征收实施部门）分别与土地所有权人尧渡镇东山村委会、东山村竹棵村民组各土地承包经营权人签订三方《征地协议》，协议明确三方达成征地补偿协议，尧渡镇政府向各户支付征地费用，被征收方放弃土地承包权。对《征地协议》中土地承包经营权人的签字，因未提交原件，二审未予核实。2019年4月30日尧渡镇东山村委会向尧渡镇政府出具《报告》，载明城南DZCN-4号地块的农村集体土地，前期所有征地手续全部到位，现将该地块全部交给政府，请政府按规定标准支付农户补偿费用。2019年5月25日尧渡镇城南市政重点工程指挥部发布《通告》并在征迁范围内张贴，载明要求农户于2019年6月25日前将涉案地块地表农作物（蔬菜、大棚、树木）收割或移栽。2019年8月22日尧渡镇东山村委会制作涉案地块补偿汇总表，并将土地补偿款、附属物（大棚、井、粪窖）补偿款、青苗补偿费按照土地清册造表打入农户账户。2019年9月3日，尧渡镇政府组织人员对涉案地块进行了清表。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，赵明富等16人在一审中提交的照片和视听资料，能够证明涉案承包地于2019年9月3日被尧渡镇政府组织人员进行了清表，但不能证明东至县人民政府系组织实施主体，尧渡镇政府提供的清表《通告》及二审质证中的自认，亦能够证明清表行为系其组织实施；赵明富等16人对清表范围内包括其承包的土地，仅提供其自行列表的承包地亩数，未提供其他证据佐证，但根据尧渡镇政府的答辩及提供的补偿款发放表，能够证明赵明富等16人与清表行为有利害关系。故赵明富等16人提起本案诉讼，符合原告与行政行为有利害关系、有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。涉案土地清表行为系尧渡镇政府组织实施，尧渡镇政府系本案适格被告，东至县人民政府不是本案适格被告，故赵明富等16人向一审法院提起诉讼，不符合属于受诉人民法院管辖的起诉条件。至于赵明富等16人是否签订《征地协议》、《代耕协议》、《申请书》等自愿交回承包地，其诉讼请求能否成立，应通过实体审查进行确认。一审对当事人举证未组织质证，直接认定案件事实，违反证据规则的规定，本院予以指正。鉴于东至县人民政府不是本案适格被告，赵明富等16人以尧渡镇政府为被告向一审法院起诉违反级别管辖的规定，本院决定维持一审裁定。赵明富等16人可以本裁定为据，另行以尧渡镇政府为被告及时向有管辖权的基层人民法院起诉，依法主张其权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王玉圣 审 判 员 安 翔 审 判 员 蒋春晖 二〇二一年四月十六日 法官助理 戴 红 书 记 员 陈维为 附件1：上诉人（一审原告）赵明富等16人具体名单 上诉人（一审原告）赵明富，男，1964年8月21日出生，汉族，住安徽省东至县。 上诉人（一审原告）刘喜，男，1975年1月9日出生，汉族，住安徽省东至县。 上诉人（一审原告）王炳结，男，1964年9月4日出生，汉族，住安徽省东至县。 上诉人（一审原告）汪正田，男，1960年6月15日出生，汉族，住安徽省东至县。 上诉人（一审原告）王国富，男，1957年4月24日出生，汉族，住安徽省东至县。 上诉人（一审原告）卢木云，女，1956年11月13日出生，汉族，住安徽省东至县。 上诉人（一审原告）王世和，男，1969年2月17日出生，汉族，住安徽省东至县。 上诉人（一审原告）王长和，男，1954年5月8日出生，汉族，住安徽省东至县， 上诉人（一审原告）王炳才，男，1974年4月16日出生，汉族，住安徽省东至县。 上诉人（一审原告）王昌浪，男，1957年8月28日出生，汉族，住安徽省东至县。 上诉人（一审原告）王昌波，男，1961年7月20日出生，汉族，住安徽省东至县。 上诉人（一审原告）朱新村，男，1975年6月28日出生，汉族，住安徽省东至县。 上诉人（一审原告）朱桂荣，女，1968年11月11日出生，汉族，住安徽省东至县。 上诉人（一审原告）郑木林，男，1958年6月13日出生，汉族，住安徽省东至县。 上诉人（一审原告）郑华林，男，1955年9月27日出生，汉族，住安徽省东至县。 上诉人（一审原告）王炳志，男，1977年2月21日出生，汉族，住安徽省东至县。 附件2：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。