安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖行终492号 上诉人（一审被告）亳州市人民政府，住所地安徽省亳州市希夷大道588号。 法定代表人杜延安，市长。 委托代理人袁乾伟。 上诉人（一审第三人）刘彬，男，1979年9月18日出生，汉族，住安徽省涡阳县。 委托代理人许运好，男，1976年10月29日出生，汉族，住安徽省涡阳县。 被上诉人（一审原告）陈允民，男，1955年2月16日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。 委托代理人孙涛，北京京师（亳州）律师事务所律师。 委托代理人胡小宇，北京京师（亳州）律师事务所律师。 一审第三人安徽亳州高新技术产业开发区管理委员会（原亳州经济开发区管理委员会），住所地安徽省亳州市牡丹路885号。 法定代表人周霄，主任。 委托代理人王铸，安徽王铸律师事务所律师。 陈允民诉亳州市人民政府（以下简称亳州市政府）行政复议决定一案，亳州市中级人民法院已作出（2020）皖16行初62号行政判决。亳州市政府、刘彬均不服该判决，分别向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年3月16日公开开庭审理了本案。上诉人亳州市政府的委托代理人袁乾伟，上诉人刘彬的委托代理人许运好，被上诉人陈允民及其委托代理人孙涛、胡小宇，一审第三人安徽亳州高新技术产业开发区管理委员会（原亳州经济开发区管理委员会，以下简称亳州经开区管委会）委托代理人王铸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 亳州市政府上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律错误，超越行政诉讼请求和审理范围认定民事争议，且判决理由和判决结果矛盾。(一)剥夺案涉林地使用权和林木所有权权利主体的民事权利。案涉复议决定查明的事实是“2016年，申请人的林地被被申请人征收”。一审判决在没有新的证据情况下，将该事实认定为“2016年，案涉林地所在土地被经开区管委会征收”。虽然所指林地不变，但是，剥夺了案涉林地使用权和林木所有权权利主体的民事权利。(二)以判决理由取代、变更判决结果。一审判决理由避而不谈上诉人认为被上诉人与复议案件无利害关系，所依照的(2018)皖16民终441号民事判决结果为“驳回上诉，维持原判”，单纯陈述该民事判决的理由，认为“二审民事判决改变了一审判决的裁判理由，认定案涉林地使用权存在争议不属于人民法院受理民事诉讼范围，根据该理由，民事二审判决结果应当是改判驳回对应的起诉。但是(2018)皖16民终441号民事判决结果是“驳回上诉，维持原判”，并未变更一审判决的结果;而该案一审判决结果是“驳回诉讼请求”，且陈允民对该案的再审申请也被裁定驳回。一审法院如果认为该案二审民事判决理由和结果存在不对应的问题，应当依职权审查二审民事判决，或者建议当事人向有权机关申请再审，而不是将该问题转嫁给上诉人解决。上诉人只能以生效裁判的结果，而不能以和裁判结果不一致的判决理由，来确定陈允民与复议案件是否有利害关系。(2018)皖16民终441号民事判决结果已经通过维持一审判决的方式，否定了陈允民主张被征收的林地及地上林木权属的民事权利。上诉人以此认定陈允民与复议案件没有利害关系，并无不当。(三)超越行政诉讼请求和审理范围，认定民事争议，且适用法律错误。一审判决理由两次认为“在案涉林地使用权权属不清及双方林权证均已失效的情况下”，该判决理由包含对民事权利的认定，但是没有引用生效的判决结果。(2018)皖16民终441号民事判决所维持的(2017)皖1602民初2242号民事判决所认定的事实和理由没有该内容，当事人也没有在本案中提起附带民事诉讼，且以林权证的效力判断林地使用权和林权的归属，适用法律错误。当事人的民事权利义务在行政机关登记、颁证之前是确定的，并非处于不确定状态或者权属不清。行政机关的登记、颁证行为，是对已经存在的民事权利的确认，而非创设民事权利。刘彬的林权证被撤销，不等同于民事权利的消灭。另外，双方林权证并非一审行政判决所称“均已失效”，“失效”在《不动产登记暂行条例》及其《实施细则》中是具有法律效力的概念，不适用于该情况。刘彬的林权证被法院判决撤销，陈允民的林权证因本人申请而变更登记，并非“失效”。(四)一审判决理由与判决结果自相矛盾。按照一审判决的理由，陈允民的“林地使用权权属不清”、“林权证均已失效”，也与复议案件没有利害关系。上诉人责令被申请人向任何人履行职责，均与陈允民没有利害关系。与该理由相对应的判决结果，也应当是驳回陈允民的起诉。上诉人作出的案涉行政复议决定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。陈允民与该行政复议决定没有利害关系，不具有原告主体资格，其起诉应当驳回。请求撤销一审判决，依法改判驳回陈允民的诉讼请求。 刘彬上诉称，一、一审法院认定事实错误。(一)案涉林权属于上诉人，不存在争议。1.2010年，陈允民因不能偿还到期债务，自愿把案涉林权过户给刘彬。为了防止陈允民事后不承认，登记机关不仅让陈允民在变更登记申请资料上签名和按手印，还对陈允民签字和按手印的过程进行了拍照。事后把签名和按手印的林权证过户变更申请、拍照的图片、已收回注销的陈允民林权证原件以及相关资料都放在过户的档案资料里。自变更登记后，刘彬就合法拥有了有效的林权证，陈允民原林权证被注销收回，其权属变更至刘彬名下，二者之间不存在林权争议。2.2017年，因登记机关不提供变更登记档案资料，导致刘彬上述林权证被撤销，此结果并不能改变刘彬原林地上林木等物权。3.2017年之后，刘彬找到变更登记档案资料，能够证明案涉林权属于刘彬，不属于陈允民，与陈允民之间不存在争议。(二)从亳州经开区管委会委托出具的正式评估报告和其向建安集团申请拨款的函及拨款单位拨款手续等材料，可以证明刘彬是亳州经开区管委会认可的案涉林地唯一合法所有人，不存在与陈允民有争议。(三)刘彬找到变更过户档案资料后，分别向安徽省自然资源厅、亳州市自然资源和规划局等有关部门反映，要求根据该档案资料重新确权或出具手续，恢复刘彬原林权证的法律效力。2019年12月，安徽省自然资源和亳州市自然资源和规划局答复:1.目前该林地已被征收，林木已经灭失，现不再具备确权登记的前提条件。2.该林权权益的归属问题，依据谯城区人民法院(2017)皖1602民初2242号民事判决认定“现刘彬提供有林权证过户档案资料显示，陈允民于2010年10月8日提交有林权证过户变更的申请，陈允民对其林权证变更登记至刘彬名下是知情的，其系真实意思表示，合法有效”的事实主张权益。在法律事实证明刘彬拥有该林权权属以及产权部门受现实情况限制不能再次确权情况下，2020年上诉人刘彬向亳州市政府申请了行政复议，亳州市政府依法作出案涉行政复议决定，该复议决定事实清楚，程序合法。 二、陈允民与本案没有利害关系，不具有原告主体资格。(一)陈允民在不能偿还到期债务情况下，自愿把案涉林权证过户至债权人刘彬名下。2016年，因征收拆迁范围涉及到案涉林地，陈允民心生嫉妒，开始通过不断的法律诉讼，主张案涉林地权利。陈允民曾于2013年向纪委反映其林权证变更登记问题，纪委和公安机关当时从登记机关依法调取了变更登记原始档案资料并进行复印，并依据该资料及问话笔录，依法出具了调查结论，明确表述是陈允民自愿依法过户给刘彬的。这些资料和有关结论在陈允民与刘彬的民事诉讼一审、二审中提供并得到法院的认可。法院作出的生效判决已经否定了陈允民对案涉林权的主张。尽管早期的行政判决由于登记机关提供不了档案资料撤销了刘彬的林权证，但不能改变刘彬的物权，即原依法过户后的林权。案涉林权权属明确，陈允民与本案没有利害关系，不具有原告主体资格。 三、一审法院程序违法。本案一审审判人员都是原来2017年陈允民行政诉讼和民事诉讼案件的审判人员，本案中审理查明事实都是原来的判决认定的事实，但由于客观事实特别是变更登记档案资料找到后，决定案件关键因素的出现，原来认定的事实都是有问题的。为了保证案件的公正审判，与案件有一定利害关系的审判人员或其他有关人员，不得参与本案的审理活动或诉讼活动，应该自行提出回避而没有回避，审判程序有瑕疵。 四、一审法院适用法律错误。毫州市政府依据上诉人申请，根据上诉人提供的档案资料等反映客观事实和法院的生效判决，结合实际情况，依法查清了事实，在程序合法、证据确凿情况下作出案涉行政复议决定。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定判决撤销该行政复议决定，适用法律错误。 综上，请求撤销一审判决，依法改判驳回陈允民的诉讼请求。 陈允民针对亳州市政府的上诉答辩称，一、案涉行政复议行为，违反“程序正当原则”。亳州市政府仅依据生效判决的裁判结果，认定答辩人与复议案件没有利害关系，从而不通知答辩人参加行政复议，没有事实与法律依据。案涉复议决定依据的（2018）皖16民终441号生效民事判决，已经明确案涉林地使用权和林木所有权存在争议。该生效判决认为，双方对于土地使用权有争议，应当由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。该林地使用权的争议纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围。据此，结合案件所查明事实，法院已明确认定案涉林地使用权和林木所有权在陈允民和刘彬之间存在争议。既然答辩人和刘彬之间对于案涉林权存在争议，那么根据相关法律规定，答辩人应属于“与行政复议行为有利害关系”的人，亳州市政府未通知答辩人作为第三人参加行政复议，剥夺了答辩人的知情权、参与权，违反“程序正当”原则。 二、一审法院认定事实正确，适用法律正确，未超越行政诉讼请求和审理范围认定民事争议，且判决理由和判决结果不存在矛盾，案涉复议决定无事实与法律依据。1、一审法院并未剥夺案涉林权主体的民事权利，一审法院认定为案涉林地被征收，而非刘彬的林地被征收并无不当。生效民事判决已认定案涉林权存在争议，并且复议申请人刘彬的林权证已被生效判决撤销，答辩人的林权证因变更为刘彬的林权证亦不具有法律效力。在案涉林权不清和双方林权证均已失效的情况下，一审法院认定为案涉林地被征收，而非刘彬的林地被征收并无不当。2、（2018）皖16民终441号已生效民事判决即使如被答辩人认为的，存在判决理由和结果不对称的问题，根据相关法律规定，一审法院在行政诉讼中也不能依职权审查已生效的民事判决，解决相关民事争议。为解决行政与民事交叉问题当中出现的“裁判冲突”和“诉讼迟延”问题，行政诉讼法确立了行政诉讼一并审理民事争议制度。涉及到征收和行政机关对于民事争议所作的裁决的行政诉讼中，依当事人申请，法院才可以一并审理民事争议，并非被答辩人认为的如果已生效的判决理由和结果存在不对应的问题，应当依职权审查。3、一审法院是依据生效的民事判决和行政判决已查明的事实，来认定案涉林地使用权权属不清。案涉林权证被撤销，法律后果具有溯及力，权利应恢复到最原始状态，并非被答辩人主张的被撤销不等同于民事权利的消灭。一审判决认为，生效民事判决已认定涉案林地使用权存在争议，不属于人民法院民事诉讼的受案范围，且刘彬的林权证已被生效判决撤销，陈允民的林权证因变更为刘彬的林权证亦不具有法律效力。本案中，通过生效民事判决和行政判决，很明显可得出案涉林地使用权权属不清。根据《民法典》第二百零九条的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力。本案中，案涉变更登记行为被生效判决撤销，撤销的法律效果具有溯及力，陈允民转移不动产给刘彬的物权变动并未发生效力，所以案涉林权应归属于原权利人陈允民。 三、案涉复议决定程序违法，事实不清，证据不足，适用依据错误，内容不当，应当被依法撤销。1、该复议决定认定案涉林权属于刘彬，超越职权。刘彬林权证被撤销后，案涉林权就不再属于刘彬，因此，刘彬和一审第三人签订的补偿协议就缺乏事实依据，属于无效协议。刘彬林权证被撤销后，陈允民和刘彬均没有合法证件证明案涉林权属于自己，此时需要由政府确权。在陈允民和刘彬均没有提出确权申请的情况下，亳州市政府把争议林权确定给刘彬，超越职权。2、该复议决定主要证据不足。案涉复议决定认定一审第三人认为林权权属不明，无法支付补偿款，属于认识错误，其应当向刘彬履行征收补偿的职责。上述事实认定错误。3、该复议决定违反法定程序。在刘彬未提供任何登记材料，且未经公告的情况下，亳州市政府把案涉林权确定给刘彬，不符合《林木和林地权属登记管理办法》的规定程序。 陈允民针对刘彬的上诉答辩称，一审判决认定事实清楚，案涉林权存在争议。案涉林权变更登记行政行为被依法撤销，陈允民转移不动产给刘彬的物权变动并未发生效力。撤销的法律效果具有溯及力，权利应恢复到最原始状态，并非刘彬主张的“被撤销不等同于民事权利的消灭”。案涉林权属于原权利人陈允民，陈允民与本案具有利害关系，并非刘彬主张的无利害关系，不具有原告主资格。刘彬一审期间到庭参加诉讼，并未提出回避申请，表明其放弃申请回避的权利，故刘彬再主张“一审法院程序违法”无事实与法律依据。 本院审理查明，案涉林地原登记在陈允民名下。2008年2月10日，该林权变更登记至刘彬名下。后陈允民对变更登记不服提起诉讼，2017年8月15日，终审行政判决撤销刘彬林权证。2017年3月23日，陈允民提起民事诉讼，请求确认案涉林权属于其所有。2017年12月15日，亳州市谯城区人民法院作出（2017)皖1602民初2242号民事判决。该判决认为，虽然生效行政判决已以登记机关未提供变更登记档案材料、变更登记行为证据不足为由，撤销刘彬林权证，但办理、撤销产权登记行为，并不能因此改变物权归属。现刘彬提供的变更登记档案显示，陈允民于2010年10月8日提交有林权证过户变更的申请，陈允民对其林权证变更登记至刘彬名下是知情的，系其真实意思表示，合法有效。刘彬案涉林权系通过合法程序取得的物权，并没有侵犯他人的合法权益，故对陈允民要求确认案涉林权归其所有的诉讼请求，没有事实和法律依据，判决驳回陈允民的诉讼请求。陈允民不服该判决，提起上诉。2018年2月12日，亳州市中级人民法院作出（2018)皖16民终441号民事判决。该判决将案案涉变更登记是否系陈允民真实意思表示、有无事实依据、产权变更程序是否违法、是否属于民事审判范围等归纳为争议焦点。认为在该案中，亳州市公安局亳公函[2013]9号关于许运好案件线索核查情况函中明确载明，陈允民系自愿将林权证过户到刘彬名下，没有发现许运好、刘彬使用诱骗的手段。陈允民对其林权证变更登记至刘彬名下是知情的，系其真实意思表示。原刘彬持有的林权证已被撤销，双方对于该林地使用权有争议，应当由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。该林地使用权的争议纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围。陈允民未能提交证据证明该林地上的林木属于其所有，且未能提交林木具体数量、种类及价值多少的证据，对其要求确认该林地上的林木属于其所有的上诉请求不予支持，判决驳回陈允民上诉，维持原判。 本院审理另查明，2016年，案涉林地被征收。2019年12月26日，刘彬向亳州经开区管委会申请支付该林地征收补偿款未果，遂向亳州市政府申请行政复议。2020年6月10日，亳州市政府作出亳复字〔2020〕27号行政复议决定书，认为案涉林地被征收时，刘彬对于该林地及地上林木的权属是确定的。虽然其后刘彬持有的林权证被生效判决撤销，但陈允民主张案涉林权，已被生效民事判决驳回。陈允民向刘彬转让案涉林权的事实，已得到生效民事判决确认。亳州经开区管委会认为该林地权属不明，无法支付征收补偿款，属于认识错误，其应向刘彬履行该林地征收补偿职责，故责令亳州经开区管委会在60日内履行对刘彬的征收补偿职责。陈允民不服该行政复议决定，于2020年8月4日提起行政诉讼。亳州经开区管委会现更名为安徽亳州高新技术产业开发区管理委员会。 一审法院认为，陈允民诉刘彬物权确认纠纷一案，生效民事判决已认定涉案林地使用权存在争议，不属于人民法院民事诉讼的受案范围，且刘彬的林权证已被生效判决撤销，而陈允民的林权证因变更为刘彬的林权证亦不具有法律效力，因此，在涉案林地权属不清及双方林权证均已失效的情况下，亳州市政府作出的被诉行政复议决定与陈允民具有利害关系，陈允民对该行政复议决定不服，有权提起行政诉讼。在陈允民诉刘彬物权确认纠纷一案中，一审民事判决认定刘彬案涉林权系通过合法程序取得的物权，并没有侵犯他人的合法权益，并判决驳回原告的诉讼请求；该案二审民事判决认定案涉林地使用权争议不属于人民法院民事诉讼受案范围未予审查。对于林木所有权，因陈允民未举证证明该林地上的林木属于其所有，对于其要求确认该林木属于其所有的请求不予支持，并维持原判。上述民事判决已经生效，且二审民事判决改变了一审判决的裁判理由，认定案涉林地使用权存在争议不属于人民法院受理民事诉讼范围，复议申请人刘彬的林权证已被撤销，陈允民的林权证因过户变更给刘彬亦不具有法律效力，故在双方案涉林权权属不清及林权证均已失效的情况下，亳州市政府责令亳州经开区管委会就该林地对刘彬履行征收补偿职责，证据不足，事实不清，适用法律错误，故判决撤销亳州市政府案涉行政复议决定。 本院认为，亳州市政府案涉复议决定与本案一审判决的主要依据均为（2018)皖16民终441号民事判决。在该案中，一审民事判决认为，陈允民于2010年10月8日提交了林权证变更登记申请，其对案涉林权变更登记至刘彬名下是知情的，系其真实意思表示，合法有效。刘彬对案涉林木所有权和林地使用权系通过合法程序取得的物权，并没有侵犯他人的合法权益，故以此判决驳回陈允民主张案涉林权的诉讼请求。（2018)皖16民终441号民事判决虽未改变一审民事判决认定的案件事实、适用的法律，仍维持原判，但同时认为陈允民与刘彬之间林地使用权的争议纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围。另，案涉林权原登记在陈允民名下，后变更登记为刘彬，而生效行政判决已经以登记机关未提供证据为由撤销刘彬通过变更登记取得的林权证。但上述民事判决将该变更登记是否系陈允民真实意思表示、有无事实依据、产权变更程序是否违法等归纳为争议焦点，认为陈允民对案涉林权变更登记至刘彬名下是知情的，系其真实意思表示，合法有效。上述一、二审民事判决之间、该民事判决与撤销刘彬林权证的行政判决之间不尽协调，以致本案各方当事人对此理解不一，分歧较大。本案中，案涉林权原属陈允民，之所以变更登记至刘彬名下，按照刘彬的主张，系陈允民无法清偿所欠其到期债务，故以案涉林权抵偿。现陈允民对此予以否认。故实质性解决本案纠纷的前提和关键，在于查明刘彬与陈允民之间有关债权债务关系以及以案涉林权抵偿该债务的关系是否真实存在。刘彬称其已找回案涉林权变更登记至其名下的档案材料，故一审法院应综合审核认定证据，查明与本案相关的全部事实，在此基础上，依法处理好上述民事一、二审判决之间、民事判决与行政判决之间的关系并向当事人释明，然后再依法作出相应裁判。在此之前，仅简单撤销案涉行政复议决定，并不利于实质性解决纠纷。 综上，一审判决认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销亳州市中级人民法院（2020）皖16行初62号行政判决； 二、本案发回亳州市中级人民法院重审。 审 判 长 张志强 审 判 员 陈 默 审 判 员 钟祖凤 二〇二一年四月二十二日 法官助理 张高英 书 记 员 潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （三）原判决、裁定认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 …… 14- 1-