重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）渝02行终10号 上诉人（一审原告）重庆市开州区岳溪镇当坝加油站，住所地重庆市开州区岳溪镇岳溪村，统一社会信用代码91500234711669579X。 执行事务合伙人李启学。 上诉人（一审被告）重庆市开州区环境行政执法支队，住所地重庆市开州区文峰街道南山东路1号，统一社会信用代码125002344517924145。 法定代表人何平,支队长。 行政机关出庭应诉负责人陶良刚，副大队长。 委托诉讼代理人张龙锌，重庆四方律师事务所律师，一般代理。 上诉人（一审被告）重庆市开州区生态环境局，住所地重庆市开州区文峰街道中原社区南山东路1号，统一社会信用代码11500234733944535A。 法定代表人姜勇,局长。 委托诉讼代理人赫守勇，该局法规和宣教科科长，一般代理。 委托诉讼代理人张靖，重庆四方律师事务所律师，一般代理。 上诉人重庆市开州区岳溪镇当坝加油站（以下简称当坝加油站）因诉上诉人重庆市开州区环境行政执法支队（以下简称开州环执支队）环境管理罚款处罚决定及上诉人重庆市开州区生态环境局(以下简称开州区生态环境局）行政复议决定一案，不服重庆市万州区人民法院于2020年11月9日作出的(2020)渝0101行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，本案现已审理终结。 上诉人开州环执支队于2019年9月9日作出开州环执罚〔2019〕56号《行政处罚决定书》，认定“当坝加油站在销售燃料油品时用于贮存油料的单层罐应当按照国家规定进行改造为双层罐或采取建造防渗池等其他措施，并进行防渗漏监测，防治地下水污染。而当坝加油站用于贮存油料的单层罐虽进行了改造，但并没有按照国家规定完全改造，也未进行防渗漏监测。故违反了《中华人民共和国水污染防治法》第四十条第二款之规定，应承担法律责任。鉴于当坝加油站在责令整改期限内拒不改正的行为，处罚额度参照《重庆市环境行政处罚裁量基准》（渝环[2019]77号）第十条之规定，决定在法定处罚额度范围内予以从重裁量。依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十五条第一款第（八）项和第二款，以及《重庆市环境行政处罚裁量基准》之规定，对当坝加油站作出罚款12万元的行政处罚决定”。当坝加油站收到该处罚决定后，于2019年9月16日向开州区生态环境局提起行政复议申请，开州区生态环境局于11月15日作出开州环复决〔2019〕3号《行政复议决定书》，维持开州环执支队作出的行政处罚决定。当坝加油站不服诉至法院，要求撤销该行政处罚及行政复议决定。 一审法院经审理查明，当坝加油站成立于2007年8月30日，主要经营场所位于重庆市开州区岳溪镇岳溪村，系普通合伙企业，执行事务合伙人李启学，经营范围包括汽油、柴油、煤油、润滑油零售等。 为切实防治地下水污染，加强生态环境保护，2017年9月22日，开州区环境保护局、开州区商务局、开州区安监局向各乡镇人民政府、街道办事处、区政府有关部门，有关单位联合印发《关于印发的通知》。该通知与本案有关的主要内容为：“1.2017年底前，完成全区所有加油站地下油罐防渗改造。2.加油站为地下油罐的，可采用单层油罐设置防渗罐池或采用双层油罐进行防渗改造，各加油站可根据自身条件选择适合的方式。3.地下油罐更新为双层罐或设置防渗池的技术规范按照《汽车加油加气站设计与施工规范（GB50156-2012）》（2014年版）要求执行。4.承建加油加气站防渗改造的施工单位应具有相应资质，施工单位资质及工程验收按照《汽车加油加气站设计与施工规范（GB50156-2012）及有关规定要求执行。5.各业主单位完成加油站防渗改造后，自行在区安监局推荐的专家库中选取2-3名专家进行验收，验收通过后将验收资料报区商务局、区安监局审核备案。对于通过验收的加油站，由区安监局收集整理验收资料送区环保局汇总。6.各加油站应按照相应法律法规、技术规范、标准要求委托具备国家规定资质等级的设计、施工、监理单位承担防渗工程设计、施工和监理工作，并落实专人负责。7.防渗改造结束并通过验收后，业主应及时向区安监局、区商务局提供验收资料，包括：验收安全评价报告、专家验收意见、危化品经营许可证复印件。8.对于拒不实施防渗改造或在2017年底前未能按照相关技术要求完成防渗改造的加油站，依照法定程序责令加油站立即实施限期治理并处以罚款。 2017年11月8日，开州区环境保护局向当坝加油站下发《关于当坝加油站限期进行地下油罐防渗改造工作的通知》，通知指出当坝加油站至今仍未按照要求开展防渗改造工作，并责令当坝加油站立即开展防渗改造工作，限于2017年12月31日前完成整改并通过验收，逾期未完成地下油罐防渗改造工作的，该局将依据《中华人民共和国水污染防治法》相关规定实施处罚。 2018年2月6日，开州区环境保护局、开州区商务局、开州区安全生产监督管理局、开州区公安消防支队、开州区规划局向中石油重庆销售分公司开州经营部、中石化重庆三峡石油分公司开州经营部、全区各私营加油站、成品油零售企业联合印发《关于印发的通知》，该通知与本案有关的主要内容为：“1.全区除撬装式加油站、水上加油站等无地下油罐的加油站不纳入改造范围外，其余加油站原则上应在2017年底前完成防渗漏改造任务，对确不能完成改造任务的加油站，要按照新修订的《中华人民共和国水污染防治法》依法进行管理，并限期于2018年10月底前完成改造工作。2.加油站地下油罐防渗改造设计、施工、验收等要严格执行《汽车加油加气站设计与施工规范（GB50156-2012）》（2014年版）要求，包括两种方式：一是单层油罐更新为双层油罐，二是单层油罐设置防渗池。各加油站可以根据自身条件，选择其中一种方式实施防渗改造。3.各加油站经营单位按要求完成地下油罐防渗改造工程后，要立即收集整理验收资料报送区环保局。验收资料包括：验收安全评价报告、竣工验收审查意见（即专家验收意见）、危化品经营许可证复印件。 2019年5月22日，在开州区生态环境局召开了加油站地下油罐防渗漏改造工作会并于2019年5月28日形成专题会议纪要，当坝加油站负责人李启学等人参加此次会议。会议就目前未验收完成的民营加油站情况进行了现场核实。会议明确，截止目前，全区67家加油站已有62家加油站完成油罐防渗改造和安评验收工作，但仍有包括当坝加油站在内的5家加油站还未完成安评验收工作。其中除当坝加油站之外的4家加油站正在准备资料组织专家验收，当坝加油站存在浮土不足4米的问题，仍需整改。会议要求，各加油站确保在5月底前全面完成验收工作并取得安评验收报告。2019年6月1日起，区生态环境局执法支队按照相关法律法规进行处理。 2019年7月1日，开州区环执支队执法人员陶良刚、谭政会同区应急局、区商委等部门对当坝加油站进行执法检查并摄像取证。同日，开州环执支队以当坝加油站未对地下油罐（单层罐）进行双层罐改造，也未按规定完全完成地下油罐进行防渗措施改造工作，涉嫌违反《中华人民共和国水污染防治法》第四十条第二款的规定，决定立案调查。2019年7月2日，开州环执支队执法人员陶良刚、谭政对当坝加油站进行现场检查（勘察）并制作笔录。确认现场情况为：1.当坝加油站主要从事汽油、柴油、煤油、润滑油等成品油的销售，现有加油机2个，分别为95#、92#、柴油，加油枪3把，油罐3个，大小均为30立方米。2.该加油站地下油罐为单层罐，未使用双层罐，采取的是对罐区进行防渗改造，目前硬件方面改造已基本完成，但是软件资料方面未完成，即改造未全面完成。3.该加油站已收到开州区环境保护局《关于当坝加油站限期进行地下油罐防渗改造工作的通知》，但未按文件规定期限完成防渗改造。鉴于此，开州环执支队责令当坝加油站限于2019年7月15日之前完成地下油罐的防渗改造工作。当坝加油站执行事务合伙人李启学在笔录上签名确认。同日，前述执法人员还对李启学进行调查询问并制作笔录，李启学在笔录中称：“当坝加油站是从2018年9月开始进行地下油罐的改造，因加油站是单层罐，故改造方式是对罐区进行钢筋混凝土防渗改造。2018年10月底完成防渗改造，但是在验收时，专家认为油罐防渗改造的设计方案和实际改造内容不一致，验收未通过，造成后期进度缓慢。后又因安评工作理解有误，需要把安评工作推倒重来。中途当坝加油站一直与其自己找的安评公司联系，一直没有回应，就拖了半年，造成工作进展缓慢，至今未完成。针对加油站地下油罐防渗改造工作未完成的情况，正在补软件资料，积极做技术变更工作，目前正在完善资料，预计7月中旬能将资料完善，结束该项工作。” 2019年7月16日，开州环执支队执法人员陶良刚、谭政再次到当坝加油站处进行现场检查（勘查）并制作现场检查（勘查）笔录和示意图。确认截止检查时，当坝加油站仍未完全完成地下油罐的防渗改造工作，目前进度为正在进行安评验收。责令当坝加油站立即停止环境违法行为，限于2019年7月20日前完成地下油罐的防渗改造工作。当坝加油站执行事务合伙人李启学在笔录上签名确认。同日，开州环执支队向作出《责令改正违法行为决定书》，责令当坝加油站立即停止环境违法行为，限其于2019年7月20日前对地下油罐采取有效的治理措施。该决定书于2019年7月16日直接送达当坝加油站。 2019年8月12日，开州环执支队以当坝加油站未对地下油罐（单层罐）进行双层罐改造，也未按规定完全完成地下油罐的防渗措施改造工作的环境违法行为，违反《中华人民共和国水污染防治法》第四十条第二款之规定，依据《行政处罚法》第二十三条，《中华人民共和国水污染防治法》第八十五条第一款第（八）项和第二款之规定，向当坝加油站作出《行政处罚事先（听证）告知书》，拟对其作出处二万元以上二十万元以下的罚款的行政处罚。并告知当坝加油站依法有权进行陈述和申辩，并要求举行听证的权利。该告知书于2019年8月14日邮寄送达当坝加油站。2019年8月19日，开州环执支队收到当坝加油站提交的落款日期为2019年8月15日的《关于开州环执罚告〔2019〕56号的回复》及加油站防渗改造照片四张。该回复称：“开州区所有私营加油站油罐防渗改造工程是2017年12月开始，由成都龙啸投资有限公司设计，我加油站是第一批设计，于2018年6月14日由专家组张建新审查通过按设计图施工，当坝加油站是2018年9月1日停业开始施工做油罐防渗改造，于2018年10月完工，请北京中矿做的安评资料，因专家组意见分歧导致我站安评资料至今未果，也就未能到贵支队消号，实际我站已做了防渗工作。另因贵支队未查看我站单层油罐防渗改造工作的影像资料，而误认为我站未做防渗改造工作，对我站采取处罚不合理，我站不接受贵单位的处罚。请贵单位再三商确为盼。” 2019年9月9日，开州环执支队向当坝加油站作出《行政处罚决定书》，认定当坝加油站在销售燃料油品时用于贮存油料的单层罐应当按照国家规定进行改造为双层罐或采取建造防渗池等其他措施，并进行防渗漏监测，防治地下水污染。而当坝加油站用于贮存油料的单层罐虽进行了改造，但并没有按照国家规定完全改造，也未进行防渗漏监测。故违反了《中华人民共和国水污染防治法》第四十条第二款之规定，已构成未按照规定采取建造防渗措施的环境违法行为。开州环执支队依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十五条第一款第（八）项和第二款，以及《重庆市环境行政处罚裁量基准》之规定，依法对当坝加油站作出罚款12万元的行政处罚决定。并告知当坝加油站不服本处罚决定，可在收到本处罚决定书之日起六十日内向开州区生态环境局申请复议，也可在六个月内直接向万州区人民法院起诉。同年9月11日，开州环执支队将该《行政处罚决定书》邮寄送达给当坝加油站执行事务合伙人李启学。同年9月14日，李启学签收该邮件。 当坝加油站当坝加油站收悉《行政处罚决定书》后不服，于2019年9月16日向开州生态环境局提起行政复议申请，开州生态环境局依法受理，并按照行政复议程序之规定向开州环执支队送达《开州生态环境局提出答复通知书》及行政复议申请书副本，要求开州环执支队自收到申请书副本之日起10日内，向开州生态环境局提交对该行政复议申请的书面答复和当初作出该具体行为行为的证据、依据等有关材料。逾期未提交前述材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据。同年10月9日，开州环执支队向开州生态环境局提交《行政复议答复书》以及作出行政处罚的相关事实依据材料。同年11月15日，开州区生态环境局作出《行政复议决定书》，认为开州环执支队作出的《行政处罚决定书》主要事实清楚，证据确凿，法律依据充分，行政处罚程序合法，作出的行政处罚适当。依法决定维持开州环执支队作出的《行政处罚决定书》，并告知当坝加油站如不服该决定，可在收到该决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起诉讼。 另查明，2017年12月，成都龙啸投资有限公司根据与当坝加油站签订的《关于当坝加油站油罐防渗改造工程的工程设计合同》作出了《当坝加油站油罐防渗改造工程施工图设计》。 同时查明，2019年8月9日，乌鲁木齐泰迪安全技术有限公司受当坝加油站委托，作出《安全验收评价报告》。2017年4月7日，国家安全生产监督管理总局向乌鲁木齐泰迪安全技术有限公司颁发的《安全评价机构资质证书》载明，该公司的资质等级系甲级。评价区域系全国范围内，首次发证时间为2017年11月12日，有期限至2020年4月6日，业务范围包括金属矿采选业，非金属矿采选业，其他矿采选业；石油加工业，化学原料、化学品及医药制造业；烟花爆竹制造业。******。2017年和2018年均有年度考核记录。《安全验收评价报告》的前言中与本案有关的主要内容为：“该加油站于2007年投入使用，目前已取得《危险化学品经营许可证》。因站内防火间距不足、且罐池未做防渗漏处理，该加油站于2018年9月进行改建工程。本次改建的主要内容是拆除原间距不足站房，新建非车行道下钢筋混凝土结构防渗漏罐池等。开州区安全生产监督管理局于2018年7月对该加油站进行了安全设施设计审查，取得《危险化学品建设项目安全设施设计审查意见书》。该加油站于2018年9月开工建设，2019年7月竣工。根据《危险化学品目录》（2015版）的规定，汽油、柴油属危险化学品；根据《危险货物品名表》（GB12268-2012）的规定，汽油属于易燃液体。故该加油站为危险化学品存储设施建设项目。根据《中华人民共和国安全生产法》等相关法律法规的规定，危险化学品储存建设项目工程竣工后必须进行安全验收评价。另，《安全验收评价报告》第77页“加油站总体布局及常规防护设施措施安全检查表”中“4.4防渗措施”共有6条，分别包括：“1.加油站应按国家有关环境保护标准或政府有关环境保护法规、法令的要求，采取防止油品渗漏的措施。2.采取防止油品渗漏保护措施的加油站，其埋地油罐应采用下列之一的防渗措施：（1）单层油罐设置防渗措施；(2)采用双层油罐。3.防渗罐池应采用防渗钢筋混凝土整体浇筑，并符合有关规定。4.防渗罐池的各隔池内应设检测立管，检测立管的设置应符合规定。5.油罐人孔操作井、卸油口井、加油机底槽等可能发生油品渗漏的部位，也应采取相应的防渗措施。6.加油站油罐和管道需要更新改造时，应符合规范第6.5.1条～第6.5.7条的规定。以上6条防渗措施均注明符合要求，合格。 2019年7月20日，当坝加油站组织召开当坝加油站改建工程安全设施竣工验收审查会，参加审查会的有开州区应急管理局，重庆市地勘局张建新、重庆市安全科学研究有限公司李伟二位专家；乌鲁木齐泰迪安全技术有限公司和当坝加油站的有关人员。与会人员听取了业主和安评单位对工程改建的介绍，形成了工程改建竣工验收专项审查意见。后当坝加油站针对审查意见发现的问题逐条整改并于2019年8月14日向开州区应急管理局提交整改情况回复。2019年8月15日，张建新、李伟在竣工验收审查意见回复书上作出“评价单位现场复查，同意整改后整改图像和竣工验收”的结论。 2019年9月6日，当坝加油站将当坝加油站改建工程竣工验收安全设施设备审查意见及竣工验收审查意见回复书一并作为《安全验收评价报告》的附件提交给开州区生态环境局。 一审法院认为,根据《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《重庆市环境保护条例》第一百一十四条规定：“市、区县（自治县）环境保护主管部门行使的行政处罚权，分别由市、区县（自治县）环境行政执法机构实施。”《中华人民共和国水污染防治法》第四十条第二款规定：“加油站等的地下油罐应当使用双层罐或者采取建造防渗池等其他有效措施，并进行防渗漏监测，防止地下水污染。”第八十五条第一款第八项规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，……（八）加油站等的地下油罐未使用双层罐或者采取建造防渗池等其他有效措施，或者未进行防渗漏监测的”。根据上述规定，开州环执支队系开州区辖区内查处各类环境违法行为的行政执法机构，故其有权对辖区范围内的环境违法行为进行行政处罚。 开州环执支队依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十五条第一款第（八）项和第二款之规定，对当坝加油站作出行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿充分。开州环执支队依法履行了立案、调查取证、责令改正、处罚事先（听证）告知、处罚审批等程序，并依法送达行政处罚决定和告知复议及诉讼权利等，程序合法。但本案行政处罚明显不当，依法可以变更，其具体理由如下： 第一、《中华人民共和国水污染防治法》于2017年6月27日第二次修正并于2018年1月1日正式实施，该法第四十条第二款规定：“加油站等的地下油罐应当使用双层罐或者采取建造防渗池等其他有效措施，并进行防渗漏监测，防治地下水污染。”根据重庆市人民政府和开州区人民政府关于落实水污染防治的相关文件精神，开州区环境保护局等三部门于2017年9月22日联合发文，要求2017年底前完成全区所有加油站地下油罐防渗改造。防渗改造结束并通过验收后，业主应及时向区安监局、区商务局提供验收资料，包括：验收安全评价报告、专家验收意见、危化品经营许可证复印件。2017年11月8日，开州区环境保护局向当坝加油站下发关于限期进行地下油罐防渗改造工作的通知，要求当坝加油站立即开展防渗改造工作，限于2017年12月31日前完成整改并通过验收，逾期未完成地下油罐防渗改造工作的，将依据《中华人民共和国水污染防治法》相关规定实施处罚。2018年2月6日，开州环境保护局等五部门联合发文，对加油站确不能在2017年底前完成防渗漏改造任务的，要按照《中华人民共和国水污染防治法》依法进行管理，并限期于2018年10月底前完成改造工作。明确各加油站经营单位按要求完成地下油罐防渗改造工程后，要立即收集整理验收资料报送区环保局。验收资料包括：验收安全评价报告、竣工验收审查意见（即专家验收意见）、危化品经营许可证复印件。2019年5月28日，在开州区生态环境局组织召开的加油站地下防渗漏改造工作会上，明确全区67家加油站已有62家加油站完成油罐防渗漏改造和安评验收工作，但仍有包括当坝加油站在内的5家加油站还未完成安评验收工作。并再次明确各加油站确保在5月底前全面完成验收工作并取得安评验收报告，否则相关执法部门将按照相关法律法规进行处理。综上所述，当坝加油站除应按要求完成地下油罐防渗改造工程，还应向相关部门报送验收资料。换言之，当坝加油站既要完成地下油罐防渗改造工程的“硬件”工作任务，还要完成地下油罐防渗改造工程的“软件”工作任务。但是，自开州区环境保护局等三部门于2017年9月22日联合发文之日起至开州环执支队于2019年7月1日立案调查之日前，在将近两年时间内，当坝加油站虽然对案涉加油站地下油罐进行了防渗漏改造，但一直未按要求向相关部门报送验收资料，故无法证实其是否已经按照规定完成案涉加油站的防渗漏改造。 第二、2019年7月1日，开州环执支队执法人员对当坝加油站进行执法检查并以其涉嫌违反《中华人民共和国水污染防治法》第四十二条第二款的规定决定立案调查。同年7月16日，开州环执支队执法人员再次到当坝加油站处进行现场检查（勘查），确认截止检查时，当坝加油站仍未完全完成地下油罐的防渗改造工作，目前进度为正在进行安评验收。故向当坝加油站作出并送达《责令改正违法行为决定书》，责令当坝加油站立即停止环境违法行为，限当坝加油站于同年7月20日前对地下油罐采取有效的治理措施。同年9月6日，当坝加油站向开州生态环境局提交《安全验收评价报告》及竣工验收安全设施设备审查意见等材料。同年9月9日，开州环执支队向当坝加油站作出罚款12万元的行政处罚决定书。罚款是行政处罚的种类之一，应遵循《中华人民共和国行政处罚法》的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定了过罚相当原则，即“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”；第五条规定了处罚与教育相结合原则，即“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款规定了从轻、减轻的情形：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；”。其中“从轻处罚”是指在最低限以上适用较低限的处罚，“减轻处罚”是指在最低限以下处罚。具体到本案中，当坝加油站在开州环执支队依法立案调查后，作出行政处罚决定前，已按要求完成加油站防渗漏改造并提交验收资料，符合主动消除或者减轻违法行为危害后果的情形。 综上所述，鉴于当坝加油站的案涉违法行为情节轻微，社会危害性较小，根据“过罚相当原则”和“处罚与教育相结合原则”，对当坝加油站处以12万元罚款，在处罚数额的裁量上明显不当。另，从坚持平等、全面、依法保护民营企业合法权益，充分发挥司法职能作用，为民营企业发展营造良好法治环境等角度出发，一审法院依法将罚款数额变更为5万元。关于复议决定，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”故案涉行政复议决定应予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第七十九条之规定，判决：一、变更重庆市开州区环境行政执法支队于2019年9月9日作出的开州环执罚〔2019〕56号行政处罚决定中“罚款人民币：壹拾贰万元整”为“罚款人民币：伍万元整”；二、撤销重庆市开州区生态环境局于2019年11月15日作出的开州环复决〔2019〕3号行政复议决定。 当坝加油站不服一审判决，请求撤销一审判决第一项，确认环执支队行政处罚违法并予以撤销。主要理由为：一、环执支队行政处罚所依据的证据11视听资料制作说明中，李启学没有签字，证据要件不齐全，不能作为行政处罚的依据。二、环执支队收集证据时有选择性的收集，对上诉人有利的证据不予收集，导致错误的认定当坝加油站没有按照国家规定完全改造，没有进行防渗漏检测。1、从环执支队2019年7月2日、7月16日的现场检查笔录可以反映出，当坝加油站在2019年7月已经完成了罐区防渗硬件部分的改造，正在进行安评验收。2.《安全验收评价报告》也证实当坝加油站在2019年7月已经完成了罐区防渗硬件改造，已设检测立管。环执支队对此部分证据不予收集是选择性执法，应予纠正。三、环执支队违法增加验收条件，并据此作出行政处罚，系严重违法。根据相关部门的联合发文，防渗改造提供的资料包括：安全验收评价报告、专家验收意见、危化品经营许可证复印件，并没有要求必须有防渗漏检测。而环执支队据此作出处罚不当。 开州环执支队不服一审，上诉请求撤销一审，维持原处罚决定。主要理由：一、当坝加油站环境违法行为事实清楚，证据确凿，环执支队行政处罚决定适用法律正确、程序合法。为切实防治地下水污染，开州区环境保护局、开州区商务局、开州区安监局联合印发《关于印发的通知》，要求于2017年底前，完成全区所有加油站地下油罐防渗改造。2017年11月8日，开州区环境保护局向当坝加油站下发《关于当坝加油站限期进行地下油罐防渗改造工作的通知》，要求其立即开展防渗改造工作，限于2017年12月31日前完成整改并通过验收，逾期未完成地下油罐防渗改造工作的，将实施处罚。2018年2月6日，开州区环境保护局、开州区商务局、开州区安全生产监督管理局、开州区公安消防支队、开州区规划局等五部门联合印发了《关于印发的通知》。2019年5月22日，在开州生态环境局召开了加油站地下防渗漏改造工作会，李启学参会，会议要求包括当坝加油站在内的5家未完成安评验收工作的加油站确保在2019年5月前全面完成验收工作并取得安评验收报告。2019年7月1日，开州环执支队会同区应急局、区商委等部门执法检查，发现当坝加油站未完成地下油罐防渗漏改造，区商委对该加油站进行了查封。2019年7月2日，开州环执支队工作人员再次进行现场检查并对负责人李启学调查询问，依法确认：“该加油站地下油罐为单层罐，未使用双层罐，采取的是对罐区进行防渗改造，目前硬件方面改造已基本完成，但是软件资料方面未完成，未进行防渗漏监测，该加油站改造未全面完成”；依法告知其应当对加油站地下油罐（单层罐）进行双层罐改造或采取建造防渗池等有效措施进行防渗改造，并进行防渗漏监测；责令当坝加油站于2019年7月15日前完成地下油罐的防渗改造工作。2019年7月16日，开州环执支队工作人员对当坝加油站的未进行防渗改造的违法行为再次进行检查，发现仍未完全完成地下油罐的防渗漏改造工作。同日，开州环执支队对当坝加油站作出文号为开州环执改〔2019〕56号《责令改正违法行为决定书》，责令当坝加油站于2019年7月20日前采取有效的治理措施，完成地下油罐的防渗改造工作。鉴于以上事实，开州环执支队以当坝加油站存在未按规定采取建造防渗措施并进行防渗监测的环境违法事实依法予以立案，拟对其作出相应的行政处罚决定。2019年8月12日，开州环执支队作出《行政处罚事先（听证）告知书》，拟对其作出2万元以上20万元以下的行政处罚决定。2019年9月9日，开州环执支队作出开州环执罚〔2019〕56号《行政处罚决定书》，作出12万元罚款。开州环执支队在处理该起环境违法行为过程中程序公正，查明环境违法行为事实清楚，证据确实、充分，且当坝加油站相关负责人在调查询问过程中对前述违法事实均予以认可。因此，开州环执支队作出文号为开州环执罚〔2019〕56号《行政处罚决定书》所依据事实清楚、证据充分。二、开州环执支队作出行政处罚决定适用法律正确。根据上述事实，当坝加油站未按照规定采取建造防渗措施的环境违法行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第四十条第二款之规定。开州环执支队根据其环境违法事实，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十五条第一款第八项以及第二款之相关规定；同时鉴于开州环执支队存在自2017年起多次督促当坝加油站限期整改，在2019年7月2日现场检查后要求其在规定时限内整改，但仍未改正的行为，情节恶劣，故处罚额度参照《重庆市环境行政处罚裁量标准》第十条第八项之规定，决定在法定处罚范围内从重裁量，作出罚款12万元的行政处罚决定。因此，开州环执支队作出的行政处罚决定符合相关法律之规定，适用法律正确。三、开州环执支队作出行政处罚决定程序正当、合法。其一、开州环执支队在案件调查过程中，严格依照法定程序进行勘察、询问和证据采集，整个执法过程均由具备执法资格的执法人员双人进行，并有当坝加油站负责人共同见证。其二、开州环执支队在执法过程中，严格履行了相关法律规定的权利告知义务，依法告知其陈述、听证、申辩的权利，依法送达相关文书，积极听取其意见。整个执法过程中，开州环执支队秉承阳光执法、文明执法的理念，依法作出行政处罚，并向其告知了相应的法律救济途径，不存在任何程序违法行为。四、关于当坝加油站诉称其已进行防渗漏改造并对油罐进行防渗监测，不存在未按规定采取建造防渗措施并进行防渗监测的环境违法行为，不应被行政处罚，也不应加重处罚的问题。（一）当坝加油站在本次行政处罚过程中存在未按规定采取建造防渗措施并进行防渗监测的环境违法事实清楚。首先，依照《中华人民共和国水污染防治法》第四十条的规定，当坝加油站地下油罐为单层罐，其应当积极落实企业环保主体责任，采取防渗措施并进行防渗漏检测。但在开州环执支队于2019年7月2日、7月16日进行现场检查时，其未按规定完全完成地下油罐的防渗改造和防渗监测工作，也未在开州环执改〔2019〕56号《责令改正违法行为决定书》规定的2019年7月20日前限期内采取有效的治理措施。其次，当坝加油站虽于2019年8月15日向开州环执支队回复称已进行防渗改造，但当时既未向开州环执支队提供具有资质的评价单位出具的防渗改造措施安全验收报告，也未进行防渗漏监测，提供具有资质单位出具的防渗监测报告。再次，当坝加油站于2019年9月6日向开州生态环境局提交的乌鲁木齐泰迪安全技术有限公司出具的《当坝加油站改造项目安全验收评价报告》并不能作为其已经完成防渗漏整改并采取防渗漏检测的依据。该《安全验收评价报告》仅是对防渗措施是否按照国家相关标准建造以及技术规范、施工规范、安全性等方面进行的安全验收评价，仍未进行防渗检测并出具监测报告。（二）开州环执支队适用《重庆市环境行政处罚裁量标准》第十条从重处罚的决定正确。自2017年以来，开州环执支队多次责令当坝加油站按照法律、法规以及相关规定限期完成加油站防渗整改工作，但其均未按照责令整改时限和要求完成整改，情节恶劣，属于《重庆市环境行政处罚裁量标准》第十条第八项规范范围，开州环执支队依法在量刑幅度内从重处罚的决定正确、适当。综上，本案环境违法事实清楚，证据确实、充分，开州环执支队作出的行政处罚决定适用法律正确、程序合法，依法应当予以维持。 开州区生态环境局不服一审判决，上诉请求撤销一审，维持原复议决定。主要理由：开州区生态环境局作出的《行政复议决定书》认定当坝加油站环境违法事实清楚、证据确实充分，程序合法。当坝加油站于2019年9月16日向开州生态环境局提起行政复议申请后，开州生态环境局依法受理，并按照复议程序之规定向开州环执支队送达《开州生态环境局提出答复通知书》及相关复议申请材料，要求开州环执支队提交作出《行政处罚决定书》的相关事实和法律依据并提交书面行政复议答复书。2019年10月9日，开州环执支队依法提交《行政复议答复书》以及作出该行政处罚的相关依据。针对复议事项以及开州环执支队的答辩内容，开州生态环境局对该案环境违法事实、法律依据及程序合法性进行了严格审查，综合认定开州环执支队所调查核实的当坝加油站环境违法事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，作出行政处罚决定的行政行为程序合法，作出的具体行政处罚合理、适当，依法应予维持。当坝加油站在复议期间没有提供证据和法律依据证明其复议理由成立，因此，开州生态环境局作出《行政复议决定书》对开州环执支队作出的《行政处罚决定书》予以维持。综上,本案环境违法事实清楚，证据充分，开州生态环境局作出《行政复议决定书》客观、公正，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持，请求维持原行政复议决定。 当坝加油站、开州环执支队、开州区生态环境局答辩意见同上诉理由。 一审中，当坝加油站向一审法院提交了下列证据： 1.当坝加油站油罐防渗漏改造工程施工图设计。证明当坝加油站于2017年12月委托具有设计资质的成都龙啸投资有限公司对加油站油罐防渗改造工程的工艺进行了设计。 2.2019年8月9日，具有相应的安全评估资质的乌鲁木齐泰迪安全技术有限公司出具的当坝加油站改建工程安全验收评价报告。2019年9月5日，当坝加油站收到该报告。同年9月6日，其向开州环执支队提交该报告。证明经评价结论认定，项目采纳了设计单位所提出的各项安全对策措施建议，已采取的安全设施较为可靠。该报告的第104页-105页明确载明主要的改造内容含有原址新建防渗罐池一座，并有经开州区环评局推荐的专家于2018年6月14日签字认可的事实。证明该报告对防渗漏池的改建进行了评估、验收。 3.乌鲁木齐泰迪安全技术有限公司的安全评价机构资质证书（副本），证明乌鲁木齐泰迪安全技术有限公司具有安全评价机构资质且2017和2018年度进行了年度考核。 4.当坝加油站改建工程竣工验收安全设施设备审查意见，该审查意见系作为安全验收评价报告的附件内容一并提交。 开州环执支队在法定期限内向一审法院提交了下列证据和法律依据： 第一组证据：1.开州环执支队事业单位法人证书（副本）;2.开州环执支队法定代表人身份证明;3.开州环执支队法定代表人柳前杰的身份证。该组证据证明开州环执支队身份信息及作出行政处罚主体资格适格。 第二组证据：4.开州区环境保护局、商务局、安监局关于印发《开州区加快推进加油站地下油罐防渗改造工作的实施方案》的通知；5.开州区环境保护局《关于当坝加油站限期进行地下油罐防渗改造工作的通知》；6.开州区环境保护局、商务局、安全生产监督管理局、公安消防支队、规划局关于印发《开州区关于进一步加强加油站地下油罐防渗改造工作的实施方案》的通知；7.加油站地下油罐防渗漏改造工作专题会议纪要。该组证据证明根据《中华人民共和国水污染防治法》以及重庆市、开州区两级政府的相关规定，原告应当进行地下油罐防渗漏改造工作，且开州区相关环保职能部门多次责令原告限期整改的事实。 第三组证据：8.环境执法人员谭政、陶良刚、王秀芸的执法证。该组证据证明环境执法人员具有合法的执法资格。 第四组证据：9.当坝加油站的营业执照；10.当坝加油站执行事务合伙人李启学的身份证。该组证据证明当坝加油站身份信息，其行政相对人主体适格。 第五组证据：11.开州环执支队视听资料制作说明（拍摄时间：2019年7月1日）及光盘一张；12.开州环执支队现场检查（勘察）笔录（时间：2019年7月2日）；13.开州环执支队调查询问笔录（时间：2019年7月2日）及出示执法证照片一张。该组证据证明开州环执支队对当坝加油站的环境违法事实进行调查并取得充分依据，当坝加油站存在未按规定采取建造防渗措施并进行防渗监测环境违法行为的事实。 第六组证据：14.立案审批表；15.开州环执支队行政处罚案件调查报告；16.开州环执支队责令改正决定书内部审批表；17.《责令改正违法行为决定书》；18.执法文书送达回证（送达文书：责令改正违法行为决定书）；19.开州环执支队现场检查（勘察）笔录（时间：2019年7月16日）。该组证据证明开州环执支队作出《责令改正违法行为决定书》依据充分、程序合法。 第七组证据：20.行政处罚事先（听证）告知书内部审批表；21.行政处罚事先（听证）告知书；22.送达回证[送达文书：行政处罚事先（听证）告知书]及邮政物流截图一张；23.当坝加油站关于开州环执罚告〔2019〕56号的回复；24.当坝加油站于2019年8月15日提交的回复称其为地下油罐修建防渗池的照片4张；25.行政处罚法制审核意见表；26.案件集体讨论笔录；27.行政处罚决定书内部审批表；28.行政处罚决定书；29.送达回证（送达文书：行政处罚决定书）；30.EMS邮件存单；31.开州环执支队现场检查（勘察）笔录（时间：2019年9月10日）。该组证据证明开州环执支队认定原告环境违法事实清楚、证据确凿，作出的《行政处罚决定书》适用法律正确、程序合法、处罚适当。 法律依据：1.《中华人民共和国水污染防治法》第四十条第二款；2.《中华人民共和国水污染防治法》第八十五条第一款第八项、第二款；3.《重庆市环境行政处罚裁量基准》第十条第一款第八项。 开州区生态环境局在法定期限内向一审法院提交的证据和法律依据与开州环执支队向本院提交的证据和法律依据相同，证明目的亦基本相同。除此之外，开州生态环境局还向一审法院提交了下列两组证据： 第一组证据：1.开州生态环境局统一社会信用代码证书；2.开州生态环境局法定代表人身份证明；3.开州生态环境局法定代表人姜勇的身份证。该组证据证明开州生态环境局身份信息及作出行政复议主体资格适格。 第二组证据：1.当坝加油站关于开州环执罚〔2019〕56号的复议申请；2.开州生态环境局提出答复通知书；3.行政复议答复书；4.行政复议决定书。该组证据证明开州生态环境局依法及时履行复议职责，作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。 各方当事人在一审程序中举示证据已经一审庭审举证质证并随卷移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，一审对证据分析认证正确，本院依法予以确认。二审查明事实与一审法院查明事实一致。 本院认为，本案的争议焦点是：开州环执支队作出的被诉行政处罚决定是否合法、适当，行政处罚额度是否合理？ 首先，开州环执支队具有作出被诉行政处罚的法定职权。《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《中华人民共和国水污染防治法》第八十五条第一款第八项规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款……（八）加油站等的地下油罐未使用双层罐或者采取建造防渗池等其他有效措施，或者未进行防渗漏监测的”。同时根据《重庆市环境保护条例》第一百一十四条“市、区县（自治县）环境保护主管部门行使的行政处罚权，分别由市、区县（自治县）环境行政执法机构实施”的规定,开州环执支队具有开州区行政区域内的环保违法行为实施行政处罚的职权。 其次，开州环执支队被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。经审查，开州环执支队作出被诉行政处罚决定认定违法事实的证据包括现场检查（勘察）笔录、现场视听资料、调查询问笔录等证据，前述证据能够证明当坝加油站用于贮存油料的单层罐未完全按照国家规定进行改造。当坝加油站上诉称，视听资料制作说明中没有其签名确认。经查，该制作说明系开州环执支队执法人员对当日执法所形成视听资料的相关说明，当坝加油站对该视听资料本身没有异议。对于当坝加油站上诉主张其已完成罐区防渗硬件部分的改造、设立检测立管的上诉理由。从一、二审查明事实来看，自2017年9月相关部门发文要求对加油站地下油罐实施防渗改造至2019年7月1月立案调查，当坝加油站均未完成防渗改造及验收安评工作，其执行合伙人李启学在2019年7月2日的调查询问笔录中陈述：“2018年10月底就完成了防渗改造，但是验收时专家认为油罐防渗改造的设计方案和实际改造内容不一致，就没验收过，造成后去进度缓慢，后面又因安评工作理解有误，需要把安评工作重新推到重来，中途我们一直和安评公司联系，一直没有回应，就拖了半年，造成这个工作进展缓慢，直到现在都没有完成”。嗣后，经开州环执支队两次限期整改，均未在规定期内完成，亦未报送验收资料。因此，综合全案证据,被诉行政处罚决定认定“当坝加油站未按国家规定完全改造，也未进行防渗漏检测”证据充分。当坝加油站上诉理由与查明事实不符，不能成立。 第三◊开州环执支队行政处罚程序合法。本案中,开州环执支队在对当坝加油站违法行为立案调查后,对现场进行了检查,制作现场检查笔录,对当坝加油站相关人员进行了调查并制作询问笔录,按照法律规定发出《责令改正通知书》,要求当坝加油站限期自行改正行为,在当坝加油站于规定期限内未予纠正后,向其发出了《行政处罚事先告知书》,告知了其就处罚进行陈述、申辩的权利，也向其告知了行政处罚的事实、理由以及依据。后开州环执支队依法制作了被诉处罚决定并送达，处罚符合法定程序要求。 第四◊开州环执支队行政处罚数额明显不当。《中华人民共和国水污染防治法》第四十条第二款规定“加油站等的地下油罐应当使用双层罐或者采取建造防渗池等其他有效措施，并进行防渗漏监测，防治地下水污染。”；第八十五条规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款……（八）加油站等的地下油罐未使用双层罐或者采取建造防渗池等其他有效措施，或者未进行防渗漏监测的……有前款第三项、第四项、第六项、第七项、第八项行为之一的，处二万元以上二十万元以下的罚款”。当坝加油站违反上述法律规定，应予处罚。但鉴于被诉行政处罚作出前，当坝加油站已组织整改，并于2019年9月6日已向开州区生态环境局提交《安全验收评价报告》及竣工验收安全设施设备审查意见等材料。也即被诉行政处罚作出前，当坝加油站已按要求完成加油站防渗漏改造并提交验收资料，对其违法行为进行了整改，对危害后果主动予以消除或减轻。因此，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定的过罚相当原则,第五条处罚与教育相结合原则以及第二十七条第一款“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的”之规定，一审认定被诉行政处罚处罚数额明显不当是正确的，其对处罚数额予以变更并无不当。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”之规定，对开州区生态环境局行政复议予以撤销符合法律规定。开州环执支队及开州区生态环境局上诉理由均不能成立。 为保护和改善环境，防止传统单层油罐由于长期腐蚀而发生渗漏对土壤、地下水造成污染，2017年6月27日修正的《中华人民共和国水污染防治法》明确规定，加油站等地下油罐应当使用双层罐或者采取建设防渗漏池等其他有效措施，并进行防渗漏检测，防止对地下水污染。本案亦是在这一背景下发生，修正后《中华人民共和国水污染防治法》已于2018年1月1日正式实施，但直至2019年7月当坝加油站仍未按当地环保部门要求完成改造，当坝加油站作为环保责任主体，应按照上述法律规定及国家相关技术规范要求及时对地下储罐进行改造，开展防渗漏检测，避免渗漏事故的发生。同时，在当坝加油站已完成相关改造，并取得安评报告及审查意见后，行政部门在作出行政处罚时亦应予考量，为民营经济、民营企业的发展营造更好的法治营商环境。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。当坝加油站、开州环执支队、开州区生态环境局上诉理由均不能成立，其上诉请求本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市开州区岳溪镇当坝加油站、上诉人重庆市开州区环境行政执法支队、上诉人重庆市开州区生态环境局各自负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱晓丽 审 判 员 张 燕 审 判 员 李青春 二〇二一年四月一日 法官助理 付丽姝 书 记 员 蹇佳莉