江苏省南京江北新区人民法院 行 政 判 决 书 (2020）苏0192行初912号 原告阎晋财，男，19xx年x月xx日生，汉族，身份证载住址南京市溧水区。 委托代理人何晔峰、张洁，上海市海华永泰（南京）律师事务所律师。 被告南京市溧水区人民政府石湫街道办事处，住所地南京市溧水区石湫镇新河北路158号。 法定代表人李萍，南京市溧水区人民政府石湫街道办事处主任。 出庭应诉负责人朱时宝，南京市溧水区人民政府石湫街道办事处副主任。 委托代理人周敦福、周沛力，江苏同心园律师事务所律师。 第三人南京市溧水区石湫街道石湫社区居民委员会，住所地南京市溧水区石湫集镇石湫路。 法定代表人陈忠林，南京市溧水区石湫街道石湫社区居民委员会主任。 委托代理人杨正琴，江苏宗域律师事务所律师。 原告阎晋财诉被告南京市溧水区人民政府石湫街道办事处（以下简称石湫街道办）、第三人南京市溧水区石湫街道石湫社区居民委员会（以下简称石湫居委会）强制清除地上物一案，原告于2020年8月7日向本院提起诉讼。本院于2020年8月13日立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人石湫居委会送达了参加诉讼通知书等相关法律文书。本院依法组成合议庭，于2021年2月2日公开开庭审理了本案，原告阎晋财的委托代理人张洁，被告石湫街道办的出庭应诉负责人朱时宝及委托代理人周敦福，第三人石湫居委会的法定代表人陈忠林及委托代理人杨正琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告阎晋财诉称，其系溧水区石湫镇石湫村庙岗口村村民，依法承包了溧水区石湫镇石湫村庙岗口4.53亩耕地（以下简称涉案耕地），承包期限自1996年4月30日起30年。后原告在该耕地上种植了2.4亩田的香樟、红果冬青、红花檵木，红叶石楠等苗木，共计约47棵。2019年10月15日，第三人告知原告，因茅山××路道路施工，原告承包的耕地处在茅山××路道路施工范围内，故被告石湫街道办要求原告自行将涉案耕地上栽种的苗木自行移除，否则将强制清理。2019年10月21日上午，原告发现涉案耕地上栽种的所有苗木一夜之间均被毁损、移除。原告认为，在土地征收过程中，被告在未与原告就苗木迁移补偿事项达成一致意见且未征得原告同意的前提下，违反法定程序，强制将原告栽种的苗木全部损毁，严重侵害原告的合法权益，特向法院提起本案诉讼，请求：1、确认被告强制移除涉案耕地上苗木的行政行为违法；2、判令被告赔偿原告损失50950元；3、本案诉讼费由被告承担。 被告石湫街道办辩称，一、被告诉讼主体不适格。原告承包涉案耕地处于2018年度溧水区农村公路提档升级工程（第二批）中的石湫街道茅山××路延长线的农路范围内，而农村公路的实施主体是溧水区交通运输局（以下简称溧水交通局），工程实施单位是南京溧水城市建设集团有限公司（以下简称溧水城市建设公司），被告不是农路项目建设的主体。原告所诉涉案树木不是被告损毁，而是道路工程的施工方挖除，石湫街道办没有移除原告的树木。二、原告在农田中栽树不受法律保护，是不合法的。原告承包的涉案耕地是基本农田，应当按照国家规定承包种栽粮食，而不是荒田种树。根据《土地管理法》第三十七条及《基本农田保护条例》第十七条第二款的相关规定，原告栽种行为违法国家法律规定，不受法律保护。三、茅山××路延长线是农村道路，项目建设合法。由于原告承包的责任田在茅山××路延长线边上，农村道路提档升级占用原告部分农田，政府按政策规定给予经济补偿并补偿到位，原告提出不符合政策规定的过高要求没有依据。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人石湫居委会称，一、第三人没有移除原告所有涉案树木，更没有补偿的义务，不应承担任何责任。二、第三人在涉案农村公路提档升级工程中只是协助政府进行矛盾调解及谈判工作，本案相关诉求与第三人无关。 经审理查明，原告阎晋财自1996年承包涉案耕地共计4.53亩，1996年4月30日，原溧水县人民政府为其签发土地承包权属证明，载明有效期三十年。2019年10月15日，第三人石湫居委会向案外人周有新（原告阎晋财的女婿）作出《通知》称，茅山××路是重点项目，目前只有原告家所有的涉案地块因为苗木补偿问题未能贯通，请原告在接到该《通知》后三日内自行将阻碍茅山××路道路施工的苗木迁移掉，否则石湫街道近期将组织清理阻碍道路施工范围内的苗木（苗木补偿相关事宜另行协商解决），以保障茅山××路工程全线尽快完工。2019年10月9日，江苏中正同仁土地房地产资产评估有限公司（以下简称中正评估公司）作出《附属物价格补偿评估表》载明，产权人周有新，项目名称包括：香樟共13棵（其中12棵单价为150元，1棵单价70元）、红果冬青3棵（单价150元）、红花檵木30棵（单价5元）、红叶石楠1棵（单价70元）、海桐214棵（单价10元）、枇杷树359棵（单价10元），合计8270元。2019年10月21日，溧水分局石湫派出所接到案外人周有新报警，周有新报警称，其在此租用了村里的田地种树，现在政府修路征用部分田地，前期石湫社区干部与其协商多次但就补偿款未达成一致，2019年10月15日石湫社区向其发送通知让其三天内自行处理树木否则政府将组织清理，10月21日早上周有新发现挖机在现场施工，部分树木被毁。处警民警将周有新带至社区与社区干部协商处理。原告认为被告在未与其达成协商一致的情况下强制移除其涉案树木行为违法，并要求被告按照其所列损失清单内容给予赔偿，诉至本院。 另查明，2017年，南京市溧水区发展改革局向原南京市溧水区石湫镇人民政府（即本案被告的前身）作出《关于石湫影视小镇一期配套设施市政工程（石湫影视小镇片区市政工程）可研报告的批复》（以下简称《石湫影视小镇工程批复》）。2018年，南京市溧水区行政审批局向案外人溧水交通局作出《关于2018年度溧水区农村公路提档升级工程（第二批）可研报告的批复》（以下简称《公路提档工程批复》），项目选址部分包含溧水区石湫镇。2019年11月13日，被告石湫街道办向案外人周有新作出《关于周有新信访事项处理意见书》，就其反应征用土地对苗木补偿标准低的问题，答复称：对农路建设占用土地内的青苗及附着物补偿，石湫社区按照街道统一标准经评估公司评估后进行补偿，鉴于其一直要求按照江宁区补偿标准执行而未达成一致意见。 以上事实有土地承包权属证明、《通知》《附属物价格补偿评估表》《接处警工作登记表》《石湫影视小镇工程批复》《公路提档工程批复》《关于周有新信访事项处理意见书》以及损失清单、部分苗木照片等在案证据予以佐证。 本案庭审中及庭后组织各方当事人谈话时，原告方称，被告提交了两份答辩状，一份承认系其实施的涉案行为，另一份却予以否认，明显不合理；案外人周有新系原告的女婿，被告组织评估机构作出的产权人为周有新的涉案《附属物价格补偿评估表》中的前五项内容，也即提交的损失清单中所列的受损苗木品种，具体包括香樟共13棵、红果冬青3棵、红叶石楠1棵及红花檵木30棵，共计47棵树木，所有权人为本案原告阎晋财，另有海桐及枇杷树共计500余棵所有权归于案外人周有新，因其是一家人，所以商谈等均是周有新代为参加，且将原告与其所有的相关苗木情况一同统计在一张《附属物价格补偿评估表》中，故对海桐及枇杷树等的赔偿不在本案诉讼范围内予以主张；涉案建设工程项目中，根据在案《通知》和第三人的主张等均能认定是被告实施的移除行为，被告征了地但并未补偿即移除涉案苗木行为违法，相关赔偿市价也是因为之前曾卖出过一些树木，可以提供相应发票。被告石湫街道办称，涉案项目责任主体是溧水交通局；涉案苗木的价格本身不高，原告以出售市价主张赔偿并不合理，现在树木有价无市根本卖不出这些价格，且发票上的价格应该还包括了移栽、运输以及保证两年内存活的这些费用，根本不可能这么高；对其提供的树径也不认可，应该要到现场去比对；至于树木的棵树，单就案外人周有新的苗木部分，数量都有明显水分在，不会有这么多树木，社区也是为了做调解工作才将数量多放水了一些，而且也都是很小的小树苗，原告主张赔偿价格过高。 庭审结束之后，原告方向本院提交了一份《损失清单》，载明：香樟共13棵（胸径从11.7厘米至33.3厘米不等，价值共计39450元）、红果冬青3棵（胸径分别为17.4厘米、11.7厘米和17.2厘米，价值共计8800元）、红叶石楠1棵（价值300元）、红花檵木30棵（价值共计2400元）。 本院认为，公民的合法财产依法受到保护，在进行涉及公共利益的道路建设等时，需要征收、征用或占用公民土地、房屋、树木等财产的，需依法进行征收、征用并给予相应的补偿，可依法协商解决，或协商不成时依法征收征用。 本案中，原告阎晋财认为其涉案部分苗木在补偿价格尚未谈妥的情况下，被被告石湫街道办予以强制移除，但被告对移除行为予以否认，所以首先需认定移除行为主体。依据在案证据及庭审查明的案件事实，原告所有的栽种涉案苗木的涉案耕地已被纳入被告所负责的涉案建设工程范围内，被告委托相关评估单位也已对苗木等进行了评估，亦列明相关补偿评估结果。被告在答辩时认可其实施了移除苗木行为，后又提交新的答辩材料称原告承包田在《公路提档工程批复》所涉市政工程范围内，应是案外人溧水交通局作为责任主体，委托相关施工建设集团予以移除，但并未提供充分证据予以证实。结合前期补偿征收工作均系由被告及第三人石湫居委会与原告进行协商沟通的客观事实，应认定涉案苗木的移除行为系被告所为。 被告因涉案道路建设而推进相关征收征用补偿工作，系其职责所在，在按期完成相关任务要求的同时，也要依法行政。就涉案树木而言，原告对其享有所有权，受法律保护，在补偿价格未与原告达成一致意见或协议时，被告便组织人员对涉案树木进行强制移除，缺乏法律依据。对于行政机关而言，法无授权不可为。被告实施的强制移除涉案树木的行为，鉴于已经实际发生，不具有可撤销性，依法应予确认违法。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据该法第三十六条第（八）项之规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，原告阎晋财对涉案树木享有所有权，被告石湫街道办主张涉案树木系种植在耕地上，属违法种植。本院认为，被告作为涉案树木所在地的基层人民政府，若认为涉案树木属违法种植，应在强制移除前按照法律规定予以调查处理或商请有权部门予以调查处理，但在案并无相关证据证明涉案树木被认定非法，故对被告的该主张，本院不予采纳。对于涉案树木数量及品种方面，原、被告双方没有分歧，分歧点在于赔偿数额的认定。原告主张赔偿数额共计50950元，被告提交的涉案《附属物价格补偿评估表》载明涉案树木价值合计为2540元，两者差距巨大。本院认为，原告因被告实施的涉案移除苗木行为而受到了损失，该损失依法应指直接损失即被移除树木的经济价值及成本支出，非涉案树木可能按照观赏树出售后的期待利益价值。按此标准，被告提供的《附属物价格补偿评估表》载明的评估价格即2540元明显过低，原告提出的50950元亦相对过高。结合庭审调查情况、庭后协调情况及类似树木实际经济价值，考虑到原告购买涉案树木幼苗的原始成本及之后栽种的劳动力成本和时间成本，本院认为，相关赔偿标准涉案香樟树平均以1100元/棵、红果冬青平均以1000元/棵、红叶石楠以100元/棵、红花檵木以20元/棵计算为宜，故原告直接损失应为香樟（1100元/棵×13棵）+红果冬青（1000元/棵×3棵）+红叶石楠（100元/棵×1棵）+红花檵木（20元/棵×30棵）=18000元。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项之规定，判决如下： 一、确认被告南京市溧水区人民政府石湫街道办事处于2019年10月21日强制移除原告阎晋财位于南京市溧水区岗口土地上苗木的行政行为违法。 二、被告南京市溧水区人民政府石湫街道办事处于本判决生效之日起三十日内赔偿原告阎晋财直接损失18000元。 三、驳回原告阎晋财的其他赔偿请求。 案件受理费50元，由被告南京市溧水区人民政府石湫街道办事处承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  熊文超 人民陪审员  陈顺平 人民陪审员  郭玉琴 二〇二一年四月十三日 法官 助理  王 琳 书 记 员  俞杭帝