江苏省建湖县人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0925行初256号原告胡爱华，性别××年××月××日生，××族，居民。原告曹春干（系胡爱华之妻），性别：××，××年××月××日生，××族，居民。上述两原告的共同委托诉讼代理人刘静，江苏天倪律师事务所律师。被告盐城市盐都区人民政府潘黄街道办事处，住所地江苏省盐城市盐都区潘黄街道镇中路1号。法定代表人徐卫国，该办事处主任。出庭负责人吴荣辉，该办事处副主任。委托诉讼代理人万光德，江苏中盐律师事务所律师。第三人盐城市盐都区潘黄街道大孙社区居民委员会，住所地江苏省盐城市盐都区潘黄街道大孙社区。法定代表人孙建国，该居委会主任。第三人江苏盐西土地整理开发有限公司，住所地江苏省盐城市盐都区潘黄街道办事处美丽居委会1幢601室。法定代表人任冠祥，该公司董事长。第三人盐城市天湖房屋征收服务中心，住所地盐城市毓龙东路12号。法定代表人郑根林，该中心主任。上述三第三人的共同委托诉讼代理人万光德，江苏中盐律师事务所律师。原告胡爱华、曹春干诉被告盐城市盐都区人民政府潘黄街道办事处（以下简称潘黄街道办）、第三人盐城市盐都区潘黄街道大孙社区居民委员会（以下简称大孙居委会）、第三人江苏盐西土地整理开发有限公司（以下简称盐西公司）、第三人盐城市天湖房屋征收服务中心（以下简称天湖征收中心）要求确认房屋强拆行为违法及赔偿一案，本院于2020年9月3日立案受理后，依法向被告潘黄街道办邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人大孙居委会、第三人盐西公司、第三人天湖征收中心邮寄送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月17日公开开庭审理了本案。原告胡爱华，以及胡爱华、曹春干的共同委托诉讼代理人刘静，被告潘黄街道办的出庭负责人吴荣辉及委托诉讼代理人万光德，第三人大孙居委会、第三人盐西公司、第三人天湖征收中心的共同委托诉讼代理人万光德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告胡爱华、曹春干诉称，两原告系夫妻，于2010年3月15日合法取得坐落于盐城市××区××街道大孙居委会1幢三层商住房的房屋所有权证，其中第一层为门面房，用于个体经营，房屋建筑面积为260.99平方米，土地性质为国有土地并取得国有土地使用证，使用权面积为100平方米。2020年上半年，两原告听说自己的房屋在城中村改造范围内，但原告从未见过征收决定、城中村改造征收补偿方案等。2020年5月15日，被告潘黄街道办强迫两原告在空白的补偿协议上签字，但两原告对此并不认可，也从未领取补偿款，从协议签订时间、地点、方式、承诺书及空房交房单的签字、评估报告补偿方案等文书的拒收拒签、报警等均说明两原告不同意拆迁。2020年7月17日被告潘黄街道办开始封路，7月26日不顾两原告反对开始断电、断水，8月5日夜里将一楼大门损坏，8月6日下午，在两原告不在家的情况下，被告潘黄街道办动用大型机械强行拆毁两原告住房，造成房屋被毁，室内家具物品损坏灭失的严重后果。原告胡爱华曾向盐都区人民政府申请政府信息公开，盐都区政府答复称：大孙、吴扬此次城中村改造项目是协议搬迁项目，未实施房屋征收行为，大孙、吴扬城中村此次改造过程中没有征地。该答复表明，盐都区政府并未实施过征收行为，系被告盐都潘黄街道办所为，盐政发[2016]15号文件明确规定“各县（市、区）政府（管委会）是辖区内棚改工作责任主体”，因此第三人大孙居委会不能作为本案被告。两原告的房屋属国有土地上的房屋，应严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及省、市相关法规办理征收，被告潘黄街道办不具备征收的主体资格，在未见到征收补偿决定、补偿方案，未经公告、听证及合法评估、未与两原告签订合法有效补偿协议的情况下，未经两原告同意强行拆毁两原告住房，造成两原告财产巨大损失，已严重侵犯了两原告的合法权益。协议搬迁不是违法的理由和挡箭牌，打着居民自治情形下的协议搬迁涉嫌犯罪。综上，被告潘黄街道办的拆除行为违法，应予赔偿，请求法院支持两原告的诉讼请求：1、确认被告潘黄街道办强拆两原告房屋的行为违法；2、被告潘黄街道办赔偿两原告因违法而造成的各项损失（包括以下费用：房屋原地恢复重建及装潢的费用728600元；室内物品损失161915元；征收补偿的费用4954779元，若被告同意原告原地恢复重建，则只需赔偿房屋原地恢复重建及装潢的费用及室内物品损失两项）。原告胡爱华、曹春干向本院提交下列证据材料：1、两原告身份证、结婚证复印件，拟证明两原告身份信息；2、两原告的房产证、土地证复印件，拟证明两原告的房屋系国有土地上房屋，商住性质；3、原告曹春干的个体工商户营业执照复印件，拟证明两原告的一楼房屋系门面房并一直经营；4、两原告房屋被拆迁前的照片一组，拟证明两原告房屋外观及室内情况；5、两原告房屋被拆后的照片一组，拟证明两原告房屋被强拆、物品被毁；证据4-5，从照片上可以看出，直到被拆的那一刻，原告家中的空调都在，两原告是居住在家中的。6、报警记录两份，分别是2020年7月17日和7月26日的，拟证明两原告房屋被强拆时的报警情况，7月26日的处警经过及结果记载“有疑问可以去潘黄拆迁办求助”，可证明该拆迁的行为是被告所为；整个拆迁过程中，两原告是不同意的，并不是被告所讲的情况；7、两原告物品损失清单一份和室内照片一组，拟证明原告室内物品损失情况。8、被告盐都潘黄街道办出具的情况说明；9、大孙、吴杨城中村改造房屋搬迁进场分工表；证据8-9，拟证明拆迁行为是被告盐都潘黄街道办所为，其是适格的被告主体。被告潘黄街道办辩称：一、案涉项目不是被告实施的。案涉房屋所在地块的搬迁项目，是被告潘黄街道办基于层级管理，落实第三人大孙居委会实施的城中村改造项目，具体由项目所属地的大孙居委会，通过协议补偿搬迁的办法，委托具有土地整理和房屋拆迁经营资质的投资性公司即第三人盐西公司出资，具体负责该项目的实施，故被告不是该项目的实施主体。被告根据盐城市人民政府城中村改造的规划，基于层级管理行为，将任务分解给属地的村、居委会实施，是一种内部行为，不直接对外承担法律效力，更不是行政委托，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条（略），法定的房屋征收主管部门是市、县、区人民政府的建设主管行政部门，被告潘黄街道办不是法定的主体，故不存在行政委托问题，根据法律规定和最高院的类案，层级管理行为不属于行政诉讼的受案范围。二、案涉拆迁协议的一方主体不是被告潘黄街道办，故潘黄街道办不能成为本案的被告。第三人盐西公司受大孙居委会委托，以自己名义与两原告签订的协议，符合《合同法》第四百零二条规定，且被告不是案涉拆迁补偿协议的方合同主体，根据合同相对性原则，不能成为本案的被告。三、两原告已与盐西公司签订房屋拆迁补偿协议，并将房屋腾空交付拆除，不存在强拆。第三人通过与原告充分协商，在协商一致的基础上，于2020年5月15日签订了《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》，并于2020年8月6日将房屋腾空交付拆除，故不存在强行拆除问题，是履行合同义务行为。原告就同样的事实、同样的诉求以盐城市盐都区人民政府为被告起诉至盐城市中级人民法院，案号为（2020）苏09行初132号，因此原告的起诉构成了重复起诉。综上所述，案涉项目不是被告实施的，被告亦不是案涉拆除行为的实施者，不能成为本案的被告，两原告明显错列主体，且其起诉无事实依据，故两原告的起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条规定，综上，请求驳回原告胡爱华、曹春干的起诉。被告潘黄街道办在法定期限内向本院提交下列证据材料：1、委托协议，拟证明案涉城中村改造项目是第三人大孙居委会委托第三人盐西公司出资，负责该项目的实施，被告盐都潘黄街道办不是案涉项目的实施主体；2、实施方案，拟证明实施单位根据实施方案具体实施补偿搬迁工作，合法有据；3、房屋估价报告及送达回证各一份，拟证明具有资质的房地产估价机构依法对两原告的房屋按市场价进行评估，并向两原告进行了送达；4、承诺书，拟证明两原告承诺所提供的材料是真实的，并对被拆迁房屋认定面积、各项补偿均无异议；5、《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》一份，拟证明两原告与房屋征收服务单位签订了拆迁补偿协议，同时拟证明，案涉项目不是被告潘黄街道办实施的；6、被拆除房屋验收通知单1份，拟证明两原告将房屋腾空交付拆除，不是强拆，再次证明案涉项目不是被告实施的。第三人大孙居委会、第三人盐西公司、第三人天湖征收中心当庭陈述称，其答辩意见同被告潘黄街道办的答辩意见。因大孙居委会属于城中村，由原来的村委会更名为居委会，在案涉用地范围内，既有集体土地，也有部分国有土地，根据市政府城中村改造规划，通过层层目标任务的分解，最终由属地的大孙居委会组织实施。大孙居委会委托盐西公司出资具体负责实施，双方签订了委托协议。后盐西公司又委托天湖征收中心与相关的被拆迁人进行协商，签订了补偿协议。两原告的协议是评估报告送达以后，天湖征收中心的工作人员与原告胡爱华进行充分协商，于2020年5月15日签订了房屋拆迁协议（产权调换）。协议签订后，2020年5月16日，原告曹春干又去补签了自己的名字。2020年8月6日，两原告将房屋交付拆除，因此不存在两原告诉称的强拆的问题。请求驳回两原告起诉。第三人大孙居委会、第三人盐西公司、第三人天湖征收中心向法庭提交下列证据材料：1、2020年4月23日两原告申请搬迁的报告，拟证明两原告向大孙居委会主动申请要求搬迁；2、2020年4月23日两原告出具的委托书一份，拟证明两原告同意由大孙居委会委托的评估公司对其房屋丈量、评估，同时验证了评估报告的委托程序是合法的。经庭审质证，对原告胡爱华、曹春干所举证据，被告潘黄街道办及第三人大孙居委会、第三人盐西公司、第三人天湖征收中心对证据1、8三性无异议；证据2三性无异议，但不能证明案涉房屋是经营性用房，且该房屋并不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的征收的情形；证据3三性无异议，但只能证明市场监督管理部门准许原告从事商业经营，但房屋的性质应当以产权证或者不动产登记证载明的用途为准，两原告的房屋不是商业性经营的房屋，对于领取营业执照从事商业经营的，根据江苏省实施征补条例规定与市政府文件规定，对于领取营业执照并持续经营的，参照营业用房补偿，实施单位已经按照文件规定，对两原告参照营业用房进行了补偿；证据4、5真实性无法确定，但与待证的事实无关联，不能证明是被告实施的，更不能证明是强拆；证据6三性无异议，反证了不是被告实施的拆除，也不存在强拆问题，7月26日的接处警记录载明的内容是现场情况的记录，并不是调查的结果的结论性意见，“潘黄”是一个区域性概念，不是特指潘黄街道办事处，潘黄街道办事处才是一个单位；证据7三性不予认可；证据9真实性、合法性无异议，但关联性有异议，潘黄街道工作人员参与是与评估公司、征收服务单位、街道共同组建的临时机构，街道工作人员是基于层级管理对实施项目进行监督、指导、协调和见证，是一种内部行为，不对外产生法律效力。对被告潘黄街道办所举证据，原告胡爱华、曹春干对证据1内容的真实性、合法性与证明目的不予认可，因为拆迁不属于居民自治的范畴，违反了《城市居民委员会组织法》、《国有土地上房屋征收补偿条例》、《盐城市国有土地上房屋征收与补偿办法》等相关法律、文件规定，被告潘黄街道办提交的拆迁委托协议书是违法的；从内容上看，与本案无关，本案两原告的房屋是国有土地上的房屋，该协议无效，根据《合同法》第五十二条，违反了法律、法规的强制性规定；对证据2-6形式上真实性均认可，对内容的真实性、合法性与证明目的不予认可，证据2违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，居委会不是制定征收补偿方案的主体，违反了《盐城市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十四条、第十八条，从补偿方案时间来看，2020年5月5日颁布，5月10日评估报告就出来了，5月15日就强迫两原告在协议上面签字，从方案出来到签订协议共10天时间，该方案没有走公告、听证等程序，是违法的；证据3评估报告的评估机构选取不合法，应该由被征收人选定，而不是征收人选定，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第四条等文件规定；对两原告房屋一楼的商业用房按16600元/平方进行评估，二、三楼按7755元/平方评估，价格明显偏低，故对该份评估报告不认可；证据4、5、6，都是于2020年5月15日凌晨2时15分在被告的强迫之下所签，并非两原告真实意愿的表达；当时所签承诺书、协议、验收通知单均空白、没有内容，承诺书及协议上的所有字都是被告写的，故该承诺书是违法的，协议主体不合格，应该是政府而不是拆迁公司，该补偿协议所有前置程序均是违法的，包括委托协议、评估报告，故协议肯定也是违法的，是无效协议，违反了《合同法》第五十二条；证据6形式上的真实性认可，对内容的真实性、对合法性与证明目的不予认可；该通知单所签日期2020年8月6日是假的，实际上两原告是一直居住在该房屋内；从通知单上也看不出谁来验收、验收什么，对此不认可。对第三人大孙居委会、第三人盐西公司、第三人天湖征收中心所举证据，原告胡爱华、曹春干对两份证据形式上的真实性认可，对内容上的真实性不认可，该两份证据是5月15日凌晨2时15分在空白文书上所签，也是只签了名字，日期、内容均不是原告所写，不是真实意愿表达，是违法的，以上所有证据都是违法或虚假的。被告潘黄街道办与第三人大孙居委会、第三人盐西公司、第三人天湖征收中心对彼此所举证据均无异议。本院对以上证据认证如下：原告胡爱华、曹春干所举证据1-9真实性予以确认；被告潘黄街道办所举证据1-6，来源真实，形式合法，与本案有关联性，本院予以确认。第三人大孙居委会、第三人盐西公司、第三人天湖征收中心所举证据1-2，本院予以确认。经审理查明，原告胡爱华、曹春干名下共同所有坐落于盐城市××区××街道大孙居委会1幢的住房三层（房屋建筑面积260.99平方米、国有土地使用权面积100平方米），其中一层由原告曹春干经营粮油门市并取得个体工商户营业执照。2020年4月23日，原告胡爱华、曹春干签名提交《申请搬迁报告》，报告内容为两原告自愿将上述房屋纳入大孙、吴杨城中村改造地块项目搬迁范围，并签署《委托书》同意由第三人天湖征收中心、盐城天宇土地房地产估价有限公司对其房屋进行丈量、评估、补偿等房屋搬迁相关事宜。2020年5月15日，原告胡爱华、曹春干与第三人盐西公司、第三人天湖征收中心签订《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》、承诺书，2020年8月6日签署《被拆除房屋验收通知单》后，该房屋被拆除。2020年9月3日，两原告向本院提起行政诉讼，要求确认被告盐都潘黄街道办的拆迁行为违法并赔偿。另查明，原告胡爱华、曹春干于2020年9月9日以盐城市盐都区人民政府为被告，基于与本案同一事实向盐城市中级人民法院提起与本案相同诉讼请求的行政起诉。盐城市中级人民法院于2020年12月25日作出（2020）苏09行初132号行政裁定书，认定两原告的起诉缺乏事实根据，裁定驳回其起诉。又查明，因多次通知两原告领取拆迁补偿款，两原告拒不领取，2021年4月24日，盐西公司出具《领取补偿款通知书》通知两原告领取扣除安置房款后的余款2783998元，并邮寄送达给两原告。因两原告仍未领取，2021年4月27日，盐西公司将上述款项交由江苏省盐城市盐都公证处保管。本院认为，本案的争议焦点是实施房屋拆除的主体认定以及该拆除行为是否违法、是否应予赔偿的问题。一、关于潘黄街道办是否系本案适格被告的问题。本案中，原告胡爱华、曹春干与第三人盐西公司、天湖征收中心于2020年5月15日签订案涉房屋拆迁补偿协议。案涉拆迁协议系因大孙、吴杨城中村改造项目，需要将两原告位于该范围内的房屋进行搬迁而签订的，虽然一方是第三人盐西公司，但从协议的内容看，是城中村改造项目的需要，虽然在实施过程中，大孙居委会与盐西公司签订《委托拆迁协议书》，将包括实施单位、评估机构选择、对被拆迁人的补偿安置等事项委托由盐西公司具体实施，但盐西公司在履行委托事项过程中的行为后果仍应当由委托人承担，因大孙居委会不具备行政主体资格，故应由潘黄街道办承担相应法律后果。因此被告潘黄街道办作为本案的被告主体适格。二、关于案涉房屋拆除行为是否违法的问题。本院认为,行政机关在房屋搬迁补偿安置过程中,与被搬迁人在自愿协商的基础上签订补偿安置协议，并依据协议约定履行相应义务、行使相应权利的行为，并未被法律法规禁止。在被搬迁人自愿将房屋清空交付拆除的情况下，行政机关拆除房屋并不违反法律规定。本案中，两原告自愿申请搬迁，并与盐西公司于2020年5月15日签订案涉房屋拆迁协议书、承诺书，2020年8月6日签署《被拆除房屋验收通知单》后房屋交付拆除。该承诺书上对于房屋搬迁的面积、装潢、附属设施等各项补偿均无异议并已签署协议等内容均已明确，房屋验收通知单上对于已搬清腾空房屋,钥匙移交拆除公司，验收并移交拆除的内容约定明确，两原告作为完全民事行为能力人，应知晓签署该承诺书及通知单可能产生的后果，故两原告诉称的协议、承诺书、通知单均是被强迫签署、并非真实意思表示的主张显然不能成立。两原告已经签订案涉协议，又签署《被拆除房屋验收通知单》后交出房屋的，说明其自愿放弃了对其房屋的占有使用。除非两原告提供了确实充分的证据，否则其后发生的拆除行为不应视为行政强制行为。故本案并不存在违法拆除的情形。三、关于两原告主张赔偿损失的问题。两原告提出赔偿其房屋原地恢复重建及装潢的费用728600元、室内物品损失161915元、征收补偿的费用4954779元的主张，关于上述费用均已在签订的案涉协议中约定了相应补偿项目及金额，且补偿协议中装饰装潢、附属设施补偿项目已经根据评估报告金额，对门、窗、家具、空调、电器、橱柜等进行了补偿。两原告是在签署《被拆除房屋验收通知单》后将房屋交付拆除的，因此两原告的赔偿诉求没有依据。两原告主张房屋拆除中还存在其他未纳入的室内物品损失，但并未提交充分证据加以证明，本院依法不予支持。综上，案涉协议已经就被征收房屋、构筑物、附属物及装饰装潢、补偿方式、补偿金额、付款方式、房屋清腾、违约责任等内容进行了约定，该协议并不损害两原告的合法权益。两原告签订协议、承诺书，将房屋腾空交付验收，被告将两原告交付的房屋进行拆除，并安排安置房、通知其领取协议约定的补偿款，案涉协议已实际履行。原告胡爱华、曹春干要求确认被告潘黄街道办拆除案涉房屋违法的理由不能成立，本院依法不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告胡爱华、曹春干的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡爱华、曹春干负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于盐城市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定，向该院预交上诉案件受理费50元。审 判 长  蒋 松人民陪审员  孙秀爱人民陪审员  戴拥军二〇二一年四月三十日法官 助理  吕俊霞书 记 员  夏 娟