江苏省东台市人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0981行初134号原告：张红花，女，居民。原告：张红美，女，居民。上述两原告共同委托代理人：魏嘉志，北京市京师律师事务所律师。上述两原告共同委托代理人：冯伟，北京市京师律师事务所律师。被告：盐城市自然资源和规划局，住所地在盐城市亭湖区毓龙东路59号。法定代表人：徐增产，该局局长。出庭负责人：唐孝岗，该局党委委员、四级调研员。委托代理人：李想，该局亭湖分局副局长。委托代理人：黄清，江苏行真律师事务所律师。第三人：盐城市亭湖区人民政府先锋街道办事处，住所地在盐城市亭湖区小海北路58号。法定代表人：阮英骥，该办事处主任。委托代理人：万光德，江苏中盐律师事务所律师。委托代理人：束方萍，江苏中盐律师事务所律师。原告张红花、张红美因认为被告盐城市自然资源和规划局未履行对其2020年2月29日提出的查处申请进行查处的法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月1日立案后，向被告盐城市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。因盐城市亭湖区人民政府先锋街道办事处（以下简称先锋街道办事处）与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭审理了本案。原告张红花、张红美的共同委托代理人魏嘉志、冯伟，被告盐城市自然资源和规划局的出庭负责人唐孝岗及委托代理人李想、黄清，第三人先锋街道办事处的委托代理人束方萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张红花、张红美诉称，原告在盐城市拥有合法房屋用于居住。近期因先锋街道办事处实施“新洋港北侧棚户区改造地块一（东至东河大桥、西至东升一组东河五组交界中心沟、南至新洋港、北至东仓路）”房屋征收项目，原告的房屋处于征收范围内。为了解该项目的基本情况，2020年1月3日，原告向江苏省人民政府、江苏省自然资源厅、盐城市亭湖区人民政府等部门邮寄了政府信息公开申请，申请公开与“新洋港北侧棚户区改造地块一（东至东河大桥、西至东升一组东河五组交界中心沟、南至新洋港、北至东仓路）”房屋征收项目有关的集体土地征收文件。2020年1月20日，原告相继收到了包括被告在内的《政府信息公开申请答复书》：“是先锋街道办事处组织实施的房屋协商搬迁项目，未办理过集体土地征收手续”。由此，原告知悉“新洋港北侧棚户区改造地块一”房屋征收项目尚未获得有批准权的人民政府作出的征地批复，属于未批先征的违法行为。因此，原告于2020年2月29日向被告邮寄了《查处申请书》，请求被告依法查处“新洋港北侧棚户区改造地块一”房屋征收项目工程中违法征收集体土地的行为，并将查处结果以书面形式答复原告。2020年3月6日，被告向原告作出了盐（亭）自然资信不受字[2020]第1号《不予受理告知书》，称原告所反映地块实际为房屋搬迁项目，实施主体为先锋街道办事处，该项目非自然资源管理部门管辖范围。案涉项目在未取得征收手续的情况下已先行实施，严重违反法律规定，被告未调查案涉项目实际情况对案涉项目进行查处，亦未按照《中华人民共和国土地管理法》第六十七条等规定履行法定职责，故原告诉至法院，请求依法确认被告就原告于2020年2月29日提出的查处申请不履行查处职责行为违法，责令被告一定期限内履行查处职责，本案诉讼费由被告负担。原告张红花、张红美向本院提交了以下证据：1.张红美的集体土地建设用地使用证、盐城市建筑执照、张红花的集体土地建设用地使用证各1份。拟证明两原告具有案涉行政诉讼的主体资格，两原告的房屋处于拆迁范围内，案涉拆迁项目与两原告具有法律上的利害关系。2.落款时间为2020年7月14日的《查处申请书》1份。拟证明两原告提出了查处申请。3.政府信息公开申请（答复）告知书9份。拟证明案涉土地范围内发生征收行为，根据政府信息公开答复意见，案涉土地在没有获得省政府下发的征地批复前不应当大面积实施协议拆迁行为，且根据客观实际情况看，案涉土地已经发生了征收行为，被告未依照法律规定对案涉土地履行查处职责。被告盐城市自然资源和规划局辩称，一、原告提出的查处申请书的申请事项并非被告的法定职责，被告所属分局已经依法向原告书面告知。原告于2020年2月28日向江苏省自然资源厅邮寄了案涉查处申请书，提出对“新洋港北侧棚户区改造地块一房屋征收项目在尚未获得征收土地批准手续的情况下的房屋征收行为立案查处，并将查处结果以书面形式答复申请人”的查处申请事项；根据属地管辖原则，江苏省自然资源厅于3月5日将此信件申请事项转交给被告办理，被告于3月6日将该申请事项转交给被告派出机构亭湖分局办理。亭湖分局当日立即向先锋街道办事处发出一份《关于提供张红花等人信访事项相关材料的函》，要求该街道办事处提供相应材料。先锋街道办事处收到材料后，随即向亭湖分局提供了《新洋港北侧棚户区改造地块一房屋搬迁补偿安置实施方案》、项目四址范围红线图及现场公示照片。经亭湖分局核实，原告反映的关于“新洋港北侧棚户区改造地块一房屋搬迁补偿安置”事项并不涉及土地违法行为。首先，原告一直声称“新洋港北侧棚户区改造地块一”实施的是“房屋征收项目”观点错误，其原因在于原告将“房屋搬迁”和“房屋征收”以及“土地征收”的概念互相混淆。“房屋征收”和“土地征收”行为属于行政决定行为，具有一定的强制性；而本案所涉房屋搬迁行为系双方当事人的协商行为，不具有行政强制性，更不属于《中华人民共和国土地管理法》管理范畴。其次，原告反映的“新洋港北侧棚户区改造地块一”的地上建筑物虽然被拆除，但所涉地块用途并未发生改变，也未发现任何违法用地行为。据此，亭湖分局于2020年3月9日向原告送达了《不予受理告知书》（盐亭自然资信不受字[2020]第1号），告知原告对其申请的事项不予受理。原告于3月10日收到了亭湖分局邮寄《不予受理告知书》。故被告在未发现违反土地管理法律、法规行为的情况下，向原告作出的《不予受理告知书》并未违反《中华人民共和国土地管理法》第六十七条等规定，不存在不履行法定职责的情形。二、本案原告行政主体资格不适格。行政案件当事人提起行政诉讼要求行政机关履行法定职责，其前提应当是行政机关负有当事人投诉申请内容的法定职责，以及履行法定职责与否对其权利义务是否产生影响。如前所述，本案中原告向被告要求查处申请的内容并非被告的法定管理职责，被告未对原告提出的申请进行查处并不影响原告行政法上的权利义务，更未侵犯其任何合法权益。原告在诉状以及向被告提出的查处申请中，也未提及其房屋是否被拆除以及如何拆除的相关事实和证据，故原告对其是否存在合法权益被侵犯以及何种合法权益被侵犯均无法证实，原告不具备提起行政诉讼的主体资格，故请求驳回原告的起诉。被告盐城市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1.落款时间为2020年2月28日的《查处申请书》1份。拟证明两原告于2020年2月28日向江苏省自然资源厅提出查处申请事项的事实，该申请内容系原告投诉举报行为。2.自然资源部信访系统网站截图1份。拟证明两原告提出的查处申请书系由江苏省自然资源厅向被告进行转交的事实。3.新洋港北侧周边地块房屋搬迁指挥部出具的《关于张红花、张红美房屋搬迁事项的情况说明》1份。拟证明两原告目前未签订房屋搬迁协议，且两户房屋仍保持原状未拆除的事实，两原告相关权利未被侵犯。4.盐城市自然资源和规划局亭湖分局出具的《关于提供张红花等人信访事项相关材料的函》及文书送达回证各1份。拟证明亭湖分局向先锋街道办事处进行调查并要求其提供相关材料的事实。5.《新洋港北侧棚户区改造地块一房屋搬迁补偿安置实施方案》1份、新洋港北侧地块项目四址范围红线图1份、现场公示照片4张。拟证明两原告要求查处新洋港北侧棚户区改造地块一上的房屋实施的系搬迁行为，并非房屋征收或因土地征收对房屋进行拆除的事实，该方案也已通过街道办事处现场公示公告。6.《关于先锋街道张红花等人信访事项的调查报告》1份。拟证明亭湖分局的职能部门亭湖国土资源执法监察大队对原告提出的信访事项进行调查并形成书面报告的事实。7.盐（亭）自然资信不受字[2020]第1号《不予受理告知书》及邮寄送达详情网站截图各1份。拟证明亭湖分局就原告提出的申请事项于2020年3月9日以邮寄的方式向原告进行书面告知的事实。被告盐城市自然资源和规划局向本院提供了以下依据：《国土资源信访规定》（节录）。第三人先锋街道办事处述称，一、第三人不是案涉新洋港北侧棚户区改造项目的实施主体。新洋港北侧棚户区改造项目所占土地为集体土地，不受《国有土地上房屋征收与补偿条例》的调整，故不是房屋征收项目，而是集体经济组织的东河村民委员会为实施城乡规划，通过协议补偿搬迁的方式收回集体土地，符合当时实施的《中华人民共和国土地管理法》第六十五条和《中华人民共和国合同法》第七条的规定。据此案涉的新洋港北侧棚户区改造项目不是第三人实施的。二、东河村民委员会是收回集体土地，而不是使用土地，不构成两原告诉称的违法征收集体土地。东河村民委员会通过协议补偿搬迁的方式收回集体土地，不是使用土地或征用土地，原告亦没有证据证明东河村民委员会或者是第三人未批先征土地或者使用土地，故原告诉称的违法征地事实不存在。三、被告已履行了法定职责。被告在收到原告的查处申请书后，依法进行了审查，因原告诉称的违法征地事实不存在，属于房屋拆迁补偿的有关事项，故在法定期限内书面进行了答复，履行了法定职责，故请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。第三人先锋街道办事处向本院提交了以下证据：1.《新洋港北侧棚户区改造地块一房屋搬迁补偿安置实施方案》1份。2.《盐城市房屋拆迁协议书》1份。以上证据1、2拟共同证明先锋街道办事处不是案涉项目的实施主体，东河村民委员会是依法收回集体土地，而不是征地或使用土地，原告诉称的违法征地事实不存在。经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见为：证据1的真实性、合法性、关联性（以下简称“三性”）无异议，证明目的有异议，认为原告提起本次诉讼针对的是提出查处申请的行为，而提出查处申请的行为内容与原告主张其在所谓拆迁项目范围内的事实没有关联性，本案并不涉及土地征收行为或房屋拆迁行为；证据2的真实性有异议；证据3的真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，政府信息公开答复书内容均明确向原告告知原告所要求申请的信息是实施的搬迁行为，并不涉及土地征收或房屋征收，故不能证明本案涉及征收行为。第三人对原告所举证据的质证意见为：证据1的真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议。原告的诉求是确认不依法履行查处职责的行为违法，其提交的权属证书不能证明原告的行政权利受到侵犯，其诉讼主体资格不适格；证据2的“三性”均有异议；证据3的真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，原告申请的政府信息公开所涉及的内容均是土地征收或房屋征收相关信息内容，本案中原告房屋所占地块的拆迁项目是集体经济组织实施的协议补偿搬迁项目，与征地或房屋征收无涉。集体经济组织不存在未批先征或者违法使用土地的违法行为。原告对被告所举证据的质证意见为：证据1的“三性”无异议，该证据可以证明原告具有与本案拆迁项目的利害关系；证据2、3的真实性、关联性无异议，合法性有异议，该证据恰好证明原告的房屋属于征收范围内，且新洋港北侧周边地块房屋搬迁指挥部不具有征收实施单位的职权，原告的查处申请属于被告的职权范围，不属于信访事项；证据4的“三性”无异议；证据5的“三性”有异议，东河村民委员会没有法定职责作出补偿方案，其不具有对被征收人进行补偿安置的职责；证据6的合法性有异议，查处申请不属于信访事项，该证据不能证明协议拆迁的合法性，被告没有依法进行核实调查；证据7的“三性”无异议。第三人对被告所举证据的“三性”均无异议。原告对第三人所举证据的质证意见为：村民委员会没有法律依据可以进行收回集体土地的行为，在没有经过村民大会讨论通过的前提条件下，东河村民委员会收回土地不具有合法性，且东河村民委员会不具有作出房屋搬迁、土地安置的法定职责。被告对第三人所举证据的“三性”均无异议。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、3的“三性”予以认定，对证据2的真实性不予认定。对被告提供证据1—7的“三性”予以认定。对第三人提供证据1的“三性”予以认定，对证据2的关联性不予认定。经审理查明，原告张红花、张红美系盐城市亭湖区东河新村居民，其居住的房屋坐落于盐城市亭湖区先锋街道办事处东河村集体土地上，于2019年11月被纳入新洋港北侧棚户区改造项目范围。2020年1月初，原告张红花、张红美向盐城市亭湖区人民政府申请政府信息公开，要求分别公开：1.新洋港北侧棚户区改造项目地块的省政府或国务院征地批复文件；2.征收土地公告；3.补偿安置方案公告；4.补偿安置方案的批复文件；5.社会稳定风险评估报告；6.土地征收、房屋拆迁补偿补助费用的发放、使用情况以及足额到位的证明文件；7.成立“新洋港北侧周边地块房屋搬迁指挥部”文件。2020年1月20日，盐城市亭湖区人民政府向原告张红花、张红梅作出信息公开告知书，主要内容为：经检索，您们申请公开的上述信息，非本机关制作并负责公开，建议您们向盐城市自然资源和规划局、亭湖区先锋街道办事处咨询。2020年1月初，原告张红花、张红美向江苏省人民政府、江苏省自然资源厅申请政府信息公开，要求分别公开新洋港北侧棚户区改造地块一有关的征地批复文件、建设项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案、供地方案。2020年2月10日，江苏省人民政府、江苏省自然资源厅分别作出政府信息公开答复告知书，主要内容为：“新洋港北侧棚户区改造”是先锋街道组织实施的协议搬迁，申请人住房地块未办理过集体土地征收手续。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条“（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在”，你申请公开的政府信息，经查，我机关未制作或保存，不存在。2020年2月29日，原告张红花、张红美向江苏省自然资源厅邮寄《查处申请书》，要求对新洋港北侧棚户区改造地块一（东至东河大桥、西至东升一组东河五组交界中心沟、南至新洋港、北至东仓路）”房屋征收项目在尚未获得征收土地批准手续的情况下的房屋征收行为立案查处，并将查处结果以书面形式答复。2020年3月5日，江苏省自然资源厅将原告张红花、张红美上述申请事项转交被告盐城市自然资源和规划局办理。同年3月6日，被告盐城市自然资源和规划局将上述申请事项转交其派出机构亭湖分局办理。3月6日，亭湖分局向先锋街道办事处发出《关于提供张红花等人信访事项相关材料的函》，要求先锋街道办事处提供新洋港北侧棚户区改造地块一项目的相关材料，具体包括：1.项目立项批复；2.建设用地转征收等批准手续；3.项目用地范围、红线图；4.项目实施方案；5.其他相关材料。后先锋街道办事处向亭湖分局提供了《新洋港北侧棚户区改造地块一房屋搬迁补偿安置实施方案》、项目四址范围红线图、现场公示照片等。3月6日，亭湖分局作出盐（亭）自然资信不受字[2020]第1号《不予受理告知书》并向原告张红花、张红美邮寄送达。《不予受理告知书》的主要内容为：2020年3月6日，我局收到上级部门转来你们致信江苏省自然资源厅反映“新洋港北侧棚户区改造地块无征收手续，要求查处”的信访事项（查询码：234dc35e），结合你们补充提交的《新洋港北侧棚户区改造地块一房屋搬迁补偿安置实施方案》等书面材料，我局认为，你们反映问题实际为房屋搬迁事项，实施主体为先锋街道办事处，该事项非自然资源管理部门管辖范畴。另经核实，涉事方案搬迁地上建筑物拆除后仍保持现状，未实际进行施工建设，地块土地用途未发生改变。根据《国土资源信访规定》第二十一条第三款和《江苏省依法分类处理信访诉求工作规则》第五条的规定，不予受理，请向有权处理的部门或人民政府提出。原告张红花、张红美不服，遂提起本案行政诉讼，请求依法确认被告盐城市自然资源和规划局就原告于2020年2月29日提出的查处申请不履行查处职责行为违法，责令被告一定期限内履行查处职责，本案诉讼费由被告盐城市自然资源和规划局负担。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，人民法院受理公民、法人或其他组织提起的申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的诉讼。本案中，原告作为盐城市亭湖区东河新村六区的居民，居住的房屋被纳入新洋港北侧棚户区改造项目范围，其认为被告未履行查处其举报的涉及其房屋的违法征收集体土地行为的法定职责,有权提起本案行政诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第八条第二款规定，上级国土资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级国土资源主管部门管辖，但是法律法规规定应当由其管辖的除外。本案中，原告张红花、张红美向江苏省自然资源厅提出查处申请，江苏省自然资源厅将原告的查处申请转交被告盐城市自然资源和规划局办理，不违反上述规定。故被告盐城市自然资源和规划局具有查处违法用地的法定职责，是本案的适格被告。《江苏省土地监察工作暂行规定》第十八条规定，土地管理部门受理土地违法案件后，应当及时进行审查，不符合立案条件或者不属于本部门处理范围的，须及时告知交办，移送案件的单位和举报人。本案被告盐城市自然资源和规划局收到江苏省自然资源厅转交的原告的查处申请后，交由其派出机构亭湖分局处理。亭湖分局经审查认为原告反映的问题不属于自然资源管理范畴，遂作出《不予受理告知书》并向两原告送达。根据上述规定，被告盐城市自然资源和规划局在法定期限内已经履行了相应的法定职责。综上，原告张红花、张红美的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张红花、张红美的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张红花、张红美负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 长  张俊宏审 判 员  丁 惠人民陪审员  丁静波二〇二一年四月二十六日法官 助理  咸 磊书 记 员  丁 翔附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。