广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂01行终42号 上诉人（一审原告）广西华奥电梯工程有限公司。住所地：柳州市。统一社会信用代码：。 法定代表人潘建华，执行董事。 委托代理人郭奕信，北京市盈科（南宁）律师事务所律师。 委托代理人卓雪柔，北京市盈科（南宁）律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）隆安县应急管理局。住所地：隆安县。统一社会信用代码：。 法定代表人周恒就，该局局长。 委托代理人陆华敏，该局副局长。 委托代理人陆婧，广西益佳律师事务所律师。 上诉人广西华奥电梯工程有限公司（以下简称为华奥电梯公司）因诉隆安县应急管理局（以下简称为隆安应急局）安全生产管理行政处罚一案，不服南宁市西乡塘区人民法院（2020）桂0107行初253号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年3月23日组织双方当事人到庭就本案争议事项进行了调查和辩论。上诉人广西华奥电梯工程有限公司的委托代理人郭奕信、卓雪柔，被上诉人隆安县应急管理局的委托代理人陆婧到庭参加调查。本案现已审理终结。 一审判决认定，2020年4月5日11时50分左右，位于隆安县私人住宅内发生一起电梯安装施工人员坠落事故，造成许绍柳、许绍丹2人死亡。2020年4月7日，隆安县人民政府针对该事故成立柳州市华奥电梯工程有限公司“4.5”人员坠亡事故调查组。2020年6月16日，隆安县人民政府作出《关于对柳州市华奥电梯工程有限公司“4.5”人员坠亡事故的结案批复》，认为事故调查工作符合《生产安全事故报告和调查处理条例》等有关法律法规的规定；同意《柳州市华奥电梯工程有限公司“4.5”人员坠亡事故调查报告》（以下简称《调查报告》）对事故原因和事故性质的认定；同意《调查报告》对事故有关责任单位、责任人员的责任认定和处理意见等。上述《调查报告》认定事故的直接原因为许绍丹和许绍柳违反电梯安装作业安全操作规程，在操作平台上作业时未系安全带，未佩戴安全帽，不具备安全条件；间接原因为：1．广西华奥电梯工程有限公司落实企业安全生产主体责任不到位，安全责任不明晰，安全管理混乱；2．广西华奥电梯工程有限公司施工管理薄弱，施工组织管理程序混乱；3．安全教育培训和岗前技能培训不到位；4．对作业风险认识不够，未采取必要的安全措施，作业现场没有监护人；5．施工现场安全防护不到位；6．未教育和督促许绍丹等电梯安装人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程，现场管理和监护不力。《调查报告》认定，该事故为一般生产安全事故，并对事故有关责任单位及责任人员提出处理意见，认为因原告华奥电梯公司对事故发生负有直接责任，建议被告隆安应急局对原告予以行政处罚。2020年6月20日，被告隆安应急局作出（隆）应急立〔2020〕事故-2号《立案审批表》，决定对上述事故予以立案。2020年8月28日，被告作出（隆）应急罚告〔2020〕事故1号《行政处罚告知书》，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，并告知原告有进行陈述申辩的权利。同日，被告还对原告作出（隆）应急听告〔2020〕事故1号《行政处罚听证告知书》，告知原告有要求听证的权利。经原告申请，被告隆安应急局于2020年9月14日举行了听证，原告委托代理人郭奕信、王柳艳以及原告公司代表潘建华参加了听证会。2020年9月21日，被告隆安应急局作出（隆）应急罚〔2020〕事故-2号《行政处罚决定书》，主要内容为：“广西华奥电梯工程有限公司（原柳州市华奥电梯工程有限公司），2020年4月5日，你单位发生一起电梯安装生产安全事故，造成2名电梯安装人员死亡，经查，你单位存在下列行为：1．未为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用；2．未教育和督促许绍丹等电梯安装人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程，未如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防护措施以及事故应急措施；3．未制定生产安全事故应急救援预案；4．未按照规定对许绍丹、许绍柳等电梯安装人员进行安全生产教育和培训，让未经安全生产教育培训合格的许绍丹等上岗作业；以上行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第四十一条、四十二条、七十八条之规定，对事故的发生负有责任。因此，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定作出处以人民币四十五万元的行政处罚”。原告对处罚决定不服，遂向该院提起行政诉讼，请求：撤销被告作出的编号为（隆）应急罚〔2020〕事故-2号的《行政处罚决定书》。 一审判决认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条、第六十二条的规定，被告隆安应急局作为县级以上安全生产监督管理部门，主管本行政区域内的安全生产监督管理并具有对相关违法行为进行行政处罚的主体资格和法定职权。关于本案被告对原告作出的行政处罚是否合法的问题。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第（二）款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”本案中，事故发生后，隆安县人民政府成立事故调查组，认定本案案涉的事故是一起一般生产安全责任事故，且认定原告落实企业安全生产主体责任不到位，安全责任不明晰，未制定有针对性的施工方案，安全管理混乱；未对作业人员进行安全教育和安全技术交底，未向安装作业人员告知作业场所存在危险因素，风险管控意识淡薄，施工现场安全防护措施不到位，未派项目经理或专职安全员到施工现场进行安全监督，对事故发生负有直接责任。事故调查完毕后，隆安县人民政府作出《关于对柳州市华奥电梯工程有限公司“4.5”人员坠亡事故的结案批复》（以下简称《批复》），同意调查组《调查报告》对该事故发生的原因、事故性质、事故责任的认定及对单位的处理建议意见。被告据此予以立案调查，此后，被告向原告发出《行政处罚告知书》和《听证告知书》，原告提出听证申请后，被告举行了听证，并对原告在听证过程中提出的陈述申辩意见进行了内部审核，后对原告作出罚款的行政处罚决定，符合法定程序。因原告对事故发生负有责任，被告依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项规定“事故发生单位对事故发生负有责任的，发生一般事故的，处20万元以上50万元以下的罚款。”被告对原告作出罚款45万元的行政处罚决定，适用法律正确。关于本案的程序方面，被告隆安应急局经依法调查，在拟作出行政处罚时，告知原告依法享有的陈述、申辩和申请听证的权利，依法举行听证，及时制作行政处罚决定书并送达原告，被诉行政处罚行为符合法定程序。关于原告认为被告在没有明确原告在事故中应当承担的责任程度就作出行政处罚，其行为违反法律规定的意见。根据本案在案证据显示，《批复》已经查明了事故性质为一般生产安全责任事故，同时也对事故责任进行了认定，对事故责任者的处理提出了建议，认定原告对事故发生负有直接责任，被告据此适用《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定认定原告对事故负有责任，对原告作出上述行政处罚，适用法律正确，原告的该主张没有事实和法律依据，该院不予支持。关于原告认为被告隆安应急局对其进行四十五万元的处罚过重的主张。该院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款的规定，行政机关实施行政处罚，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案被诉处罚决定因原告未严格履行安全生产主体责任而引起。而《安全生产法》第一百零九条第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。”本案中，原告存在四种违反《安全生产法》所规定的安全生产监督管理责任的情形，被告根据原告违法行为的性质和情节，在“二十万元以上五十万元以下”幅度内，决定对原告处以罚款四十五万元的罚款，裁量并不存在明显不当。综上所述，被告隆安应急局于2020年9月21日作出（隆）应急罚〔2020〕事故-2号《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告提出的诉讼请求和理由不成立，该院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告广西华奥电梯工程有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告广西华奥电梯工程有限公司负担。 上诉人华奥电梯公司上诉称，一审法院的判决适用法律错误。本案一审判决适用的法律条款是《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条。该条款内容主要为“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。”由此可知，《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条处罚的依据是“责任”，而不是根据“违法事实”或其他，只有根据“违法事实”认定“责任”的大小进而确定对应的处罚数额，才符合该条款的立法本意。但被上诉人作出的行政处罚的依据——隆安县人民政府《关于对柳州市华奥电梯工程有限公司“4.5”人员坠亡事故的结案批复》（以下简称“《批复》”）中没有对事故的责任大小作出认定，只是对事故发生的原因以及负责的主体作出认定，认定事故属一般责任事故。同时《批复》认定上诉人对事故的发生属于间接原因，直接原因是由施工方造成。《批复》虽认定上诉人对事故发生负有直接责任，但上诉人不认同应该承担直接责任。因为直接责任是行为人对自己不法行为依法应直接承担的责任，是与行为所造成的后果有直接因果关系才应承担该责任，而非是对责任的大小作出划分。上诉人认为，《批复》中认定上诉人在事故中属于间接原因，对应的应当是间接责任，而不应当是直接责任。更何况，直接责任也不能等同于主要责任。被上诉人在《行政处罚决定书》中列举上诉人四个方面的违法事实，并以此为依据，在接近最高数额处于45万元罚款，是在未对事故责任大小进行划分基础上作出的，已然违反《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定。被上诉人列举的4个违法事实，不能就等同于需要上诉人承担主要责任，隆安县政府的《批复》也并未阐明因为上述四个违法事实，需要上诉人承担的是主要、同等、次要责任。为此，被上诉人在没有政府或相关部门对上诉人的责任大小作出认定的情况下，作出《行政处罚决定书》对上诉人处以罚款45万元的处罚于法无据；一审法院在未查明上诉人的责任大小的情况下，维持该处罚，是对《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的错误解读及不当适用。综上，一审法院的判决适用法律错误，请求：撤销（2020）桂0107行初253号行政判决，依法改判判令被上诉人重新作出处罚决定。 被上诉人隆安应急局辩称，（2020）桂0107行初253号《行政判决书》认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。一、隆安应急局作出的《行政处罚决定书》事实清楚、程序合法，适用法律正确。（一）本案中，从发生事故到成立调查组对事故进行调查，作出《调查报告》后经隆安县人民政府批复，确定本次事故为一般安全生产责任事故，认定华奥电梯公司对事故的发生负有直接责任，并建议隆安应急局对华奥电梯公司进行行政处罚。隆安应急局按照《批复》并依据《调查报告》认定的事实内容对华奥电梯公司作出《行政处罚决定书》，事实清楚。（二）隆安应急局严格按照《行政处罚法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》的相关规定，向华奥电梯公司送达行政处罚告知书和听证告知书，并组织听证会，后依据《安全生产法》第一百零九条的规定，对华奥电梯公司作出《行政处罚决定书》符合法定程序。（三）华奥电梯公司从事的电梯销售、安装、改造等营业活动属于生产经营活动，而许绍丹等人作为华奥电梯公司的雇员，在施工过程中坠亡，该事故被认定事故为一般生产安全责任事故，因此，应当适用《安全生产法》调整，隆安应急局依据《批复》所附《调查报告》认定的相关事实、责任以及处理建议，适用《安全生产法》的相关规定，对应承担主体责任的华奥电梯公司进行行政处罚，符合法律规定，适用法律正确。二、隆安应急局在《安全生产法》第109条规定20万元至50万元的幅度内，确定对华奥电梯公司处以45万元罚款，符合法律规定，处罚适当。（一）本案因华奥电梯公司未履行安全生产主体责任而引起，华奥电梯公司存在四种违反《安全生产法》所规定的安全生产监督管理责任的情形。（二）事故发生后，华奥电梯公司在事故调查中故意隐瞒事故事实真相，刻意逃避责任，未主动与死者家属协商赔偿事宜，影响开展事故善后处置工作，导致死者家属亲友六十多人到隆安县信访局集体上访，造成了严重的不良社会影响，同时也影响了事故调查组的顺利调查。（三）事故发生后至今，华奥电梯公司仍未意识到其作为生产经营单位，在安全生产活动中全面履行主体责任的重要性。虽直接原因是许绍丹等人违反操作规程，没有带安全防护用品；但华奥电梯公司作为安全生产责任主体，应当对本单位的安全生产承担主体责任，并对未履行安全生产主体责任导致的后果负责。（四）根据隆安应急局一审提交的相关询问笔录可以得知，华奥电梯公司在平时的生产经营活动中，存在聘用临时雇员，未按照规定进行安全生产培训，也未给作业人员提供安全防护用品并且并非所有项目都有相关人员在现场进行安全监督等违章行为；许多生产安全事故的发生更多的是习惯性违章所致，如不严惩，生产经营单位仍然不会重视安全生产，隐患未消除，往后安全生产事故还是会大概率地发生。综上所述，（2020）桂0107行初253号《行政判决书》认定事实清楚，适用法律正确，请求：驳回上诉人的上诉请求。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，根据诉辩双方的意见，本案的争议焦点在于被诉行政处罚是否合理。 《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”，此条是对安全生产事故责任单位处罚的规定。该法第四条、第二十五条、第四十一条、第四十二条、第七十八条分别规定了生产经营单位基本义务、生产经营单位对从业人员教育和培训的责任、生产经营单位对从业人员的安全管理责任、生产经营单位为从业人员提供劳动防护用品的责任、生产经营单位制定生产安全事故应急预案及定期组织演练的责任。但本案中，上诉人并未依法履行上述法律规定的责任和义务，上诉人作为生产经营单位，对此次生产安全事故负有责任，应当依照上述法律的规定进行处罚。 《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《中华人民共和国安全生产法》第一百一十三条规定：“本法规定的生产安全一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故的划分标准由国务院规定。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项以及第三款规定：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1,000万元以下直接经济损失的事故……本条第一款所称的“以上”包括本数，所称的“以下”不包括本数。”本案中，从上诉人的违法行为来看，上诉人存在四种违反安全生产法的情形，安全生产责任淡漠，从违法行为的社会危害程度来看，正是上诉人的安全责任意识淡漠，未履行安全生产法规定的一系列的责任和义务，间接导致2名电梯安装施工人员死亡的严重后果。而造成2人死亡的后果，在前述条例里面规定的“一般事故”的情形中，属于最重的情形。事故发生后，上诉人在事故调查过程中，故意隐瞒事故事实真相，刻意逃避责任，未主动与死者家属协商赔偿事宜。综合上诉人的上述违法行为的事实、情节以及社会危害程度，被上诉人在《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款规定的“二十万元以上五十万元以下”的幅度内，决定对上诉人处以罚款四十五万元并无明显不当。 综上所述，被诉处罚决定合法且无明显不当，上诉人的上诉主张不成立，本院不予以支持。一审判决正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人广西华奥电梯工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 晏 琼 审判员 韦影年 审判员 黄影颖 二〇二一年四月二日 书记员 彭 丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政处罚法》 第四条行政处罚遵循公正、公开的原则。 设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。 对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。 《中华人民共和国安全生产法》 第一百零九条发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款： （一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款； （二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款； （三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款； （四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。 第一百一十三条本法规定的生产安全一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故的划分标准由国务院规定。 国务院安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门应当根据各自的职责分工，制定相关行业、领域重大事故隐患的判定标准。 《生产安全事故报告和调查处理条例》 第三条根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级： （一）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故； （二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5,000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故； （三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1,000万元以上5,000万元以下直接经济损失的事故； （四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1,000万元以下直接经济损失的事故。 国务院安全生产监督管理部门可以会同国务院有关部门，制定事故等级划分的补充性规定。 本条第一款所称的“以上”包括本数，所称的“以下”不包括本数。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。