陕西省安康市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2021）陕09民终178号 上诉人(原审原告):岚皋县川惠旅游开发有限公司，住所地陕西省岚皋县。 诉讼代表人：刘涛，岚皋县川惠旅游开发有限公司破产清算管理人陕西宁康律师事务所负责人。 委托诉讼代理人：魏书松，陕西宁康律师事务所律师。 被上诉人(原审被告):岚皋县人民政府，地址陕西省岚皋县。 法定代表人：杨义龙，该县县长。 委托诉讼代理人：张鑫，男，岚皋县人民政府工作人员。 委托诉讼代理人：于兴江，陕西腾浩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：岚皋县自然资源局，地址陕西省岚皋县。 法定代表人：胡润宝，该局局长。 委托诉讼代理人：杨建，男，岚皋县土地统征储备整理中心主任。 委托诉讼代理人：吴新成，陕西岚水律师事务所律师。 上诉人岚皋县川惠旅游开发有限公司（简称岚皋川惠公司）因与被上诉人岚皋县人民政府、岚皋县自然资源局建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服陕西省镇坪县人民法院（2020）陕0927民初318号民事判决，向本院提出上诉。本院立案后，依法组成合议庭。因符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条之规定，本院经阅卷和询问当事人，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。 岚皋川惠公司上诉请求：一、撤销一审判决，发回重审或者依法改判支持其一审的全部诉讼请求，即判令岚皋县人民政府、岚皋县自然资源局连带履行向其交付XX区域内国有土地85.74亩、判令岚皋县人民政府向其支付川惠大道的建设工程款4776479.44元、判令岚皋县自然资源局向其返还履约保证金100万元；二、一二审诉讼费用由岚皋县人民政府、岚皋县自然资源局负担。事实与理由：一、一审判决认定事实不清。1.一审法院认定岚皋川惠公司仅取得154.26亩国有土地使用权错误。2012年2月20日岚皋县自然资源局公告招拍挂的土地面积与2013年10月30日岚皋县住房和城乡建设局向岚皋川惠公司颁发的建设用地规划许可证确定的用地面积均为272.87亩，可以印证岚皋县自然资源局招拍挂的272.87亩国有土地就是要交付岚皋川惠公司的建设用地；2.2013年5月10日岚皋县人民政府与岚皋川惠公司签订的《岚皋县XX旅游度假区开发建设补充协议》第二项约定“岚皋川惠公司放弃XX开发……”第五项约定“协议签订后五个工作日内……下余土地款在2013年12月底前付清，甲方给乙方办理相关土地手续。”事实上截止2013年11月11日，岚皋川惠公司按照约定已向岚皋县国土清算账户和岚皋县人民政府指定的XX开发办公室账户支付土地款共计2400万元，故应取得XX区域240亩国有土地使用权。虽未签订相应的土地出让合同，但240亩国有土地出让的事实已经存在；3.岚皋川惠公司已经支付的土地款（不含保证金100万元）是2400万元，而不是一审认定的2200万元；4.一审判决认定岚皋川惠公司负有XX路XX路的建设义务错误。岚皋川惠公司履行了《岚皋县XX旅游度假区开发建设补充协议》的约定，但岚皋县人民政府没有按照约定办理240亩的土地手续，导致岚皋川惠公司建设川惠大道的合同目的不能实现。故建设川惠大道已经不是岚皋川惠公司应负担的合同义务，且川惠大道实际占用了岚皋川惠公司的部分建设用地。二、一审程序错误。一审法院未依职权审查认定系列协议的效力，错误认定双方仅存在154.26亩土地出让合同关系，驳回了岚皋川惠公司要求退还100万元保证金和因对方违约而应当支付的4776479.44元川惠大道工程款的诉讼请求。岚皋川惠公司的合同权利不因进入破产程序而丧失。三、一审法院适用《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，驳回岚皋川惠公司诉讼请求是错误的。 岚皋县人民政府辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确。岚皋川惠公司请求支付川惠大道建设款4776479.44元没有事实依据，该路段是政府财政投资建设的。岚皋川惠公司请求交付XX区域内国有土地85.74亩不应得到支持。2011年3月2日，岚皋县人民政府(甲方)与广东省川惠科技开发集团有限公司(乙方)签订的《XX旅游度假开发协议书》中关于“开发范围及建设内容”等条款的约定，属于俗称的“勾地条款”，其用地性质为产业开发用地。其与签约企业的投入强度与建设力度直接关联，分期分批供地符合产业用地要求。在开发企业屡次违约且于2014年全面停止建设的情况下，岚皋县人民政府行使后履行抗辩权，不再供地符合法律规定。在岚皋川惠公司已经宣告破产，根本不具备开发能力的情况下，其仍然要求交付XX区域内国有土地85.74亩没有事实和法律依据。在岚皋川惠公司缴纳的款项中，仅有一笔600万元可以视为土地出让金，其余交至岚皋县XX旅游度假区建设领导小组办公室的款项，县财政局开具票据的款项名称均为“征地款”，岚皋川惠公司未提出异议。该款是岚皋川惠公司履行《XX旅游度假开发协议书》第四条“10日内支付给甲方2000万元首付款，甲方开始征地拆迁工作”的合同义务，属于征地的专款，而不是土地出让金。 岚皋县自然资源局辩称：2012年2月20日原岚皋县国土资源局公告招拍挂的土地面积272.87亩，只是一个普查范围，在最终与岚皋川惠公司签订土地出让合同时，按10万元每亩单价，出让国有土地154.26亩，双方没有签订272.87亩土地出让合同。自2011年3月至2013年11月，广东惠阳正方实业有限公司和岚皋川惠公司共计交款2300万元，用途分别是预付保证金、征地款。岚皋川惠公司以累计缴款金额要求交付240亩国有土地的理由不能成立。 岚皋川惠公司向一审法院起诉请求：1.判令岚皋县人民政府、岚皋县自然资源局连带履行向岚皋川惠公司交付XX区域内国有土地85.74亩；2.判令岚皋县人民政府向岚皋川惠公司支付川惠大道的建设工程款4776479.44元；3.判令岚皋县自然资源局向岚皋川惠公司返还履约保证金100万元；4.由岚皋县人民政府、岚皋县自然资源局承担案件受理费。 一审法院认定事实：2011年3月2日，岚皋县人民政府（甲方）与广东省川惠科技开发集团有限公司（乙方）签订了《XX旅游度假区开发协议书》，协议约定：一、开发范围及建设内容：甲方将蔡家垭至南宫山大酒店（原缫丝厂）西侧207省道以北、蔡家垭梁以南区域，约700亩左右土地交由乙方开发（具体以国土部门确认的界址为准），乙方按照甲方要求，把该区域打造成特色鲜明、设施完备、功能齐全，融旅游、观光、度假、休闲、商住、购物一体的省内一流旅游综合服务区……四、乙方付款方式和条件。1、本协议签订后，10个工作日内乙方支付100万元履约保证金，2个月内完成设计方案；设计方案经甲方认可同意后，10天内支付给甲方2000万元首付款，甲方开始征地拆迁工作，乙方即可开始施工……。 2011年3月15日，惠阳区正方实业有限公司向岚皋县财政局国土国产收入清算专户汇款100万元，并在汇款凭证上注明“代集团公司付保证金”。2011年3月16日，岚皋县财政局开具了“广东惠阳正方实业公司”交纳100万元土地出让金专用票据一份，并在票据上注明：“预交保证金”。 2011年7月11日，惠州惠阳区川惠实业发展有限公司、李某某、张某某共同注册成立了“岚皋县川惠旅游开发有限公司”，注册资本为2734万元，法定代表人为叶某某。2012年2月20日，原岚皋县国土资源局发布《岚皋县XX旅游综合开发区国有土地使用权挂牌出让公告》，公告载明：地块编号：（2012）001;土地位置：县城XX;土地面积：272.87亩;出让方式：挂牌。2012年4月9日，岚皋县国土资源局与岚皋川惠公司签订《挂牌成交确认书》。挂牌人（岚皋县国土资源局）与竞得人（岚皋川惠公司）正式确认：“在本次国有土地使用权挂牌出让中，竞得人以总价人民币壹拾万元整/亩的报价成交，竞得县XX区地块的土地使用权。挂牌成交确认书签订后，竞得人应与岚皋县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》”。《挂牌成交确认书》签订后，岚皋川惠公司即开始对该出让地块进行开发设计、建设。 2013年5月10日，岚皋县人民政府（甲方）与岚皋川惠公司（乙方）签订了《岚皋县XX旅游度假区开发建设补充协议》。协议主要内容：一、原定协议违约责任。鉴于乙方因多种原因致使该工程未能按计划如期开工建设，给甲方造成一定的损失和负面影响，乙方应承担违约责任。经双方协商，乙方向甲方支付100万元违约金，作为继续履行合同的前提，甲方不得再向乙方追究任何违约责任。二、依照原协议，因乙方放弃罗金坪开发，乙方应负担XX岛XX路XX路连接，该公路宽度不低于18米。在2013年12月前完成建设任务，工程技术和质量标准执行设计和相关规范规定……五、土地款支付方式及证件办理。本协议签订后乙方在5个工作日内支付给甲方土地款柒佰万元整（￥700.00万元）、违约金按本协议第一条（￥100.00万元）共计捌佰万元（￥800.00万元），开户行岚皋县工行（账号：XXXXXXXXXXX********，岚皋县XX旅游度假区建设领导小组办公室），甲方确保乙方顺利施工。下余的土地款乙方在2013年12月底前付清，甲方给乙方办理相关土地手续。 2013年5月15日，岚皋川惠公司向岚皋县财政局国土国产收入清算支户汇款580万元，次日汇入20万元。2013年5月17日，岚皋县财政局给岚皋川惠公司开具了土地出让金专用票据一份；票据记载：岚皋川惠公司交纳出让城关镇XX度假区拆迁补偿600万元。自2013年5月17日起，岚皋县川惠旅游开发有限公司将征地款交至领导小组办公室。2013年7月22日、9月16日、9月18日，领导小组办公室三次向岚皋县国土国产收入清算专户各转款300万元。2013年9月22日，岚皋县财政局给岚皋川惠公司开具了陕西省政府非税收入收款票据一份，票据记载：岚皋川惠公司交纳岚皋县XX镇XX区征地款900万元。2013年10月28日、11月1日，领导小组办公室向岚皋县国土国产收入清算专户两次各转款300万元。2013年11月6日，领导小组办公室向岚皋县国土国产收入清算专户转款100万元。2013年11月11日，岚皋县财政局给岚皋川惠公司开具了陕西省政府非税收入收款票据一份。票据载明：“岚皋川惠公司交纳XX开发区征地款700万元，县XX旅游度假区建设领导小组办公室交款”。 2013年12月13日，岚皋县国土资源局（甲方）与岚皋川惠公司（乙方）签订了两份《国有土地使用权出让合同》。第一份《国有土地使用权出让合同》约定：“……第二条，出让房产使用土地位于县城XX，总用地面积为104.26亩，其位置与四至范围如本合同附图所示。附图已经甲乙双方确认，并经双方签字盖章确认生效……第四条，土地使用权出让年限为70年，自2013年12月13日起至2083年12月13日止，出让期内通过国土资源部门办理登记手续，允许土地使用权转让、出租、抵押……第六条，……乙方按本合同规定应向甲方支付土地使用权出让金为1042.6万元人民币……”。第二份《国有土地使用权出让合同》约定：“……第二条，出让房产使用土地位于县城XX，总用地面积为50亩，其位置与四至范围如本合同附图所示。附图已经甲乙双方确认，并经双方签字盖章确认生效……第四条，土地使用权出让年限为40年，自2013年12月13日起至2053年12月13日止，出让期内通过国土资源部门办理登记手续，允许土地使用权转让、出租、抵押……第六条，……乙方按本合同规定应向甲方支付土地使用权出让金为5000000.00元人民币……”。同日，岚皋县人民政府作出《关于岚皋县川惠旅游开发有限公司建设项目的批复》，同意将县城XX面积154.26亩国有土地使用权出让给岚皋川惠公司，宗地四至界线和面积以宗地图、表为准。 2015年6月12日，岚皋县住房和城乡建设局就“岚皋县2014年县城XX老工业区棚户区改造市政道路工程（一期）”对外公开招标，陕西兴科房建集团建筑工程有限公司中标后，于2015年9月开工，2017年3月完成了龙城大道（即川惠大道）工程建设。龙城大道占用的土地属于原新春电站大坝库区范围。 岚皋川惠公司因经营困难于2014年底全面停止建设后，于2017年3月20日以公司资产不足以清偿债务为由，向岚皋县人民法院申请进行破产清算。2017年4月5日，岚皋县人民法院以（2017）陕0925破1号民事裁定书裁定：受理岚皋川惠公司的破产清算申请。2017年4月25日，岚皋县人民法院以（2017）陕0925破1号之一民事裁定书裁定：指定陕西宁康律师事务所为岚皋川惠公司破产清算一案的破产清算管理人。2017年4月27日，岚皋县人民法院以（2017）陕0925破1号之二民事裁定书裁定：宣告岚皋川惠公司破产。因机构改革，岚皋县国土资源局于2019年4月变更为岚皋县自然资源局。 一审法院认为，焦点1.岚皋川惠公司要求岚皋县人民政府、岚皋县自然资源局履行交付XX区域内国有土地85.74亩是否有合同或法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地……”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定：“通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同……”，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条规定：“中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同……”，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第二款规定：“土地使用权出让应当签订出让合同。”从以上法律法规规定可见，国有土地使用权受让人与市、县人民政府土地行政主管部门签订国有土地使用权出让合同，是取得国有土地使用权的必要程序。本案岚皋公司虽与岚皋县国土资源局签订了《挂牌成交确认书》，以总价10万元/亩的报价竞得了XX旅游综合开发区地块的土地使用权，但仅与岚皋县国土资源局签订了154.26亩的国有土地使用权出让合同，即只能取得154.26亩国有土地使用权。现岚皋川惠公司在未与土地行政主管部门签订国有土地使用权出让合同情形下，以自己交纳的征地款在扣除1542.6万元后尚有剩余为由，要求岚皋县人民政府、岚皋县自然资源局交付85.76亩土地，并无法律依据。另根据岚皋县人民政府与岚皋川惠公司签订的《岚皋县XX旅游度假区开发建设补充协议》第二条内容（二、依照原协议，因乙方放弃XX开发……），岚皋川惠公司未获得挂牌公告全部土地面积使用权或未按所交纳的征地款数额获得相应面积的土地使用权，系因其当时放弃了XX的开发所致。因此，岚皋川惠公司在未与岚皋县自然资源局签订有85.76亩国有土地使用权出让合同情形下，以自己当年所交纳的征地款数额要求岚皋县人民政府、岚皋县自然资源局交付相应差额土地面积之请求无法律依据，应不予支持。在审理过程中，经向岚皋川惠公司释明，建议其变更诉讼请求为要求岚皋县人民政府、岚皋县自然资源局退还剩余征地款项，但岚皋川惠公司坚持不予变更，故岚皋川惠公司与岚皋县人民政府、岚皋县自然资源局之间关于多交纳的征地款如何处理在本案中无法解决，岚皋县人民政府要求行使抵消权（扣减违约金100万元）的答辩意见，在本案中亦无法一并处理。 焦点2.岚皋县人民政府应否向岚皋川惠公司支付川惠大道的建设工程款。《岚皋县XX旅游度假区开发建设补充协议》约定：“依照原协议，因乙方放弃XX开发，乙方应负担XX岛XX路XX路连接，该公路宽度不低于18米……”，XX路XX公路XX大道，前述补充协议已约定由岚皋川惠公司负担，但并未约定“由岚皋川惠公司负责修建，由岚皋县人民政府负担费用”。岚皋川惠公司亦未提供证据证实与岚皋县人民政府就“川惠大道”工程款的负担另有合同约定。本案中，岚皋川惠公司既未提供证据证实“占用自己土地建设的川惠大道已被作为市政道路使用”，更未提供岚皋县人民政府应当支付该项工程款的相关法律规定。故对岚皋川惠公司的该项诉讼请求不予支持。 焦点3.岚皋川惠公司是否有权要求岚皋县自然资源局返还履约保证金100万元。本案诉争的100万元保证金，因岚皋县人民政府与广东省川惠科技开发集团有限公司签订的《XX旅游度假区开发协议书》的约定，以及广东惠阳正方实业公司代广东省川惠科技开发集团有限公司的交付而产生。现岚皋川惠公司虽持有100万元保证金收据，但岚皋川惠公司并非《XX旅游度假区开发协议书》的签约主体，在本案中亦未提供证据证实自己已取得《XX旅游度假区开发协议书》及100万元保证金的相关权利，故岚皋川惠公司不仅无权要求协议相对方岚皋县人民政府返还保证金，而且在未举证证实岚皋县自然资源局负有返还保证金义务的情形下，亦无权要求岚皋县自然资源局返还保证金。退而言之，即便岚皋川惠公司已经获得《XX旅游度假区开发协议书》及索取该100万元保证金的相关权利，亦应根据协议之约定，与岚皋县人民政府就债权债务进行结算，并根据结算结果主张相应权利。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决：驳回岚皋川惠公司的诉讼请求。案件受理费52235.00元，由岚皋川惠公司负担。 本院二审期间，各方当事人均没有提交新证据。 经二审审理查明的事实与一审认定的基本事实一致。 本院认为，本案的争议焦点为：一、岚皋县人民政府、岚皋县自然资源局应否交付岚皋川惠公司XX区域内国有土地85.74亩；二、岚皋川惠公司向岚皋县财政局和岚皋县XX旅游度假区建设领导小组办公室汇入款项的金额；三、岚皋县人民政府应否向岚皋川惠公司支付川惠大道的建设工程款；四、岚皋川惠公司请求岚皋县自然资源局返还履约保证金100万元问题。 关于焦点一，岚皋川惠公司认为2012年2月20日原岚皋县国土资源局公告招拍挂的土地面积为272.87亩，2012年4月9日岚皋县国土资源局与岚皋川惠公司签订了《挂牌成交确认书》。截止2013年11月11日，岚皋川惠公司按照约定已支付土地款2400万元，应取得XX区域240亩国有土地使用权。除去依据《国有土地出让合同》已交付的154.26亩土地之外，岚皋县人民政府、岚皋县自然资源局还应交付岚皋川惠公司国有土地85.74亩。 《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”本案中岚皋县自然资源局（原岚皋县国土资源局）是法律授权对国家土地进行管理的行政主管机关，也是依法具有民事权利能力和行为能力的民事主体。故岚皋川惠公司请求岚皋县人民政府直接交付国有土地没有法律依据。 《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定，土地使用权出让，应当签订书面出让合同。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第二款规定，土地使用权出让应当签订出让合同；第十三条规定，土地使用权出让可以采取下列方式：(一)协议；(二)招标；(三)拍卖。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第二十一条规定，竞得人应当按照成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。本案中，岚皋县国土资源局与岚皋川惠公司于2012年4月9日签订了《挂牌成交确认书》，其内容确认了成交地块的位置、面积和成交金额，更明确载明双方应在未来某一时间签订正式的《国有土地使用权出让合同》。从上述法律规定和《挂牌成交确认书》的约定来看，《挂牌成交确认书》是订立《国有土地使用权出让合同》的前置程序和预备行为。2013年12月13日岚皋县国土资源局与岚皋川惠公司签订了两份《国有土地使用权出让合同》，出让其国有土地共计154.26亩，同日岚皋县人民政府作出《关于岚皋县川惠旅游开发有限公司建设项目的批复》，同意将县城XX面积154.26亩国有土地使用权出让给岚皋川惠公司。故岚皋川惠公司现依据《挂牌成交确认书》的内容请求岚皋县自然资源局交付国有土地使用权与前述法律规定不符，本院依法不予支持。岚皋川惠公司上诉还认为其已支付岚皋县财政局和岚皋县XX旅游度假区建设领导小组办公室2400万元，故岚皋县自然资源局还应交付岚皋川惠公司国有土地85.74亩，其主张亦无法律依据和合同约定，本院依法不予采信。 关于焦点二，岚皋川惠公司上诉认为除广东省川惠科技开发集团有限公司支付的100万元保证金外，其向岚皋县支付了2400万元，不是一审判决认定的2200万元。经查，2013年5月17日岚皋县XX旅游度假区建设领导小组办公室“情况说明”中载明：2013.5.16向岚皋县国土国产收入清算专户转款600万元（发票已开）；向岚皋县XX旅游度假区建设领导小组办公室转款200万元（发票未开）。岚皋川惠公司依据该情况说明中“200万元（发票未开）”主张其支付的总金额为2400万元，但本案中岚皋县财政部门在2013年5月17日后又于2013年9月22日、2013年11月11日给岚皋川惠公司开具了发票，因岚皋川惠公司未提供相关汇款凭证印证其主张，故本院对其认为已支付2400万元的意见，依法不予支持。 关于焦点三，2013年5月10日岚皋县人民政府（甲方）与岚皋川惠公司（乙方）签订的《岚皋县XX旅游度假区开发建设补充协议》第二条约定：“依照原协议，因乙方放弃罗金坪开发，乙方应负担XX岛XX路XX路连接，该公路宽度不低于18米……”，依据该约定，建设XX岛XX路XX路连接（即川惠大道）属于岚皋川惠公司履行《岚皋县XX旅游度假区开发建设补充协议》的合同义务，故岚皋川惠公司上诉主张岚皋县人民政府应支付其该笔工程款没有合同依据。 关于焦点四，2011年3月2日岚皋县人民政府（甲方）与广东省川惠科技开发集团有限公司（乙方）签订《XX旅游度假区开发协议书》约定：“本协议签订后，10个工作日内乙方支付100万元履约保证金，2个月内完成设计方案；设计方案经甲方认可同意后，10天内支付给甲方2000万元首付款，甲方开始征地拆迁工作，乙方即可开始施工……。在项目正式开工后，甲方即退还乙方交纳的履约保证金。”该协议的合同主体为岚皋县人民政府和广东省川惠科技开发集团有限公司，协议对于100万元履约保证金的交纳和退还约定明确。2011年7月11日，惠州惠阳区川惠实业发展有限公司、李某某、张某某共同注册成立了“岚皋县川惠旅游开发有限公司”，故现岚皋川惠公司主张直接向其返还履约保证金与合同约定主体不符，且其请求岚皋县自然资源局返还该款更无事实依据。 综上，岚皋川惠公司上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费26117.5元，由岚皋县川惠旅游开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘新建 审 判 员 刘效梅 审 判 员 张 燕 二〇二一年四月二十八日 法官助理 田丰收 书 记 员 冉纯丹