黑龙江省哈尔滨市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）黑01行终177号 上诉人（一审原告）赵德生，男，1972年8月15日出生，汉族，农民，住哈尔滨市双城区。 委托诉讼代理人盖兴波，男，1982年1月15日出生，汉族，农民，住哈尔滨市双城区。 委托诉讼代理人于善清，男，1959年4月15日出生，汉族，农民，住哈尔滨市双城区。 上诉人（一审被告）哈尔滨市双城区林业和草原局，住所地哈尔滨市双城区新兴大街99号。 法定代表人梁咏梅，局长。 行政负责人范铁刚，组织委员。 委托诉讼代理人张健，黑龙江益朋律师事务所律师。 上诉人（一审被告）哈尔滨市双城区人民政府，住所地哈尔滨市双城区新兴大街99号。 法定代表人刘志成，区长。 委托诉讼代理人张波，哈尔滨市双城区司法局工作人员。 委托诉讼代理人张健，黑龙江益朋律师事务所律师。 上诉人赵德生、哈尔滨市双城区林业和草原局（以下简称双城林草局）、哈尔滨市双城区人民政府（以下简称双城区政府）因行政强制执行及行政复议一案，不服双城区人民法院（2020）黑0113行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赵德生的委托诉讼代理人盖兴波、于善清，上诉人双城林草局的行政负责人范铁刚及委托诉讼代理人张健，上诉人双城区政府的委托诉讼代理人张波、张健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，1996年10月，原双城市财政局与黑龙江省财政厅签订了《联合开发国有荒地协议书》，约定：黑龙江省财政厅投入资金1000万元，双方联合开发双城区2万亩国有荒地。1997年1月27日，杏山镇富山村与双城市农业联合开发办公室(以下简称农业开发办)签订《转让国有草原使用权合同书》，合同约定：乙方（农业开发办）付给甲方（杏山镇富山村）国有荒地转让使用费每年每亩15元，12年每亩共180元。以对外承包合同土地数为准，共2000亩，总金额为36万元；转让期十二年，自1997年起至2008年12月31日止。涉案土地自1997年至2015年一直由富山村农民承包经营。2001年5月16日，《黑龙江省人民政府办公厅关于禁止开垦破坏草原切实保护草原资源的通知》规定，对1994年以来开垦破坏的草原，按耕地承包给农户的草原，限期3年内退耕还草，恢复草原；对1999年以来违法开垦破坏草原的要严格查处，并立即恢复草原植被。2001年2月15日，《黑龙江省退耕还草实施方案》规定，近期重点是退还1996年以来违法开垦的草原，包括双城在内，到2015年将应退的草原变为耕地全部退耕还草。2004年，中央出台《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》后，赵德生享受国家土地补贴政策。2009年原双城市国土资源局第二次土地调查，土地利用总体规划显示，该地块性质为基本农田。2015年富山村对已到期的草原重新发包，合同期限自2015年1月1日至2017年12月31日，2018年按合同延长一年。2019年富山村为贯彻落实退耕还草政策，涉案土地没有发包给赵德生。 2019年4月2日、6月4日、6月27日双城林草局三次书面通知富山村，将涉案草原退耕还草，恢复草原植被，逾期将强制退耕还草。富山村并未落实通知的要求。2019年8月9日、10日，双城林草局强制将涉案土地退耕还草，赵德生对双城林草局的行政强制执行行为不服，向双城区政府申请行政复议，双城区政府2019年11月22日作出双政复决[2019]03号《行政复议决定书》，维持双城林草局2019年8月9日、10日强制恢复草原植被的行政行为。赵德生不服，提起行政诉讼。 一审法院认为，一、关于赵德生是否为适格主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：(一)被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；(二)在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；(三)要求行政机关依法追究加害人法律责任的；(四)撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；(六)其他与行政行为有利害关系的情形。”本案中，赵德生作为案涉土地的实际使用者，虽2019年未与村委会签订土地承包合同，但因案涉土地已由赵德生耕种三十多年，且系当时政策允许赵德生耕种，属历史遗留问题，故赵德生有理由认为被诉具体行政行为侵害了自己的合法权益，与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，且赵德生是复议程序中的申请人，无论复议维持或改变具体行政行为，赵德生不服复议决定而向人民法院起诉均应认定为具有行政诉讼原告主体资格。 二、关于涉案土地性质。本案中，双城林草局举示了案涉土地的草权证档案证明案涉土地的性质为草原。虽涉案土地因当时政策的原因允许村民按照耕地进行耕种、管理，但涉案土地的性质应以国家权利机关，即草原行政主管部门登记的性质为准。 三、关于双城林草局是否具有行政强制执行权。《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”第十二条规定：“行政强制执行的方式：(一)加处罚款或者滞纳金；(二)划拨存款、汇款；(三)拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；(四)排除妨碍、恢复原状；(五)代履行；(六)其他强制执行方式。”根据上述法律规定，本案中，双城林草局的强制恢复草原植被行为属于行政强制执行。《黑龙江省草原条例》第四十七条规定：“县以上草原监理机构责令限期恢复草原植被，当事人拒不执行的，县以上草原监理机构应当采取措施强行恢复植被，恢复植被所发生的实际费用由当事人承担。当事人拒不承担其费用的，县以上草原监理机构可以向人民法院提起诉讼。”故双城林草局作为县级以上草原监理机构，具有行政强制执行权。 四、关于双城林草局作出具体行政行为的程序是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第二款规定：“强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”本案中，双城林草局虽然于2019年4月2日、6月4日、6月27日三次向富山村委会下发了通知书，责令富山村委会将耕种农作物的草原退耕还草，恢复草原植被，但根据《中华人民共和国行政强制法》的上述规定，双城林草局在强行恢复草原植被前应当作出书面的强制执行决定，并且将行政强制执行决定书直接送达当事人，而双城林草局未向富山村委会和赵德生(实际使用人)下达书面的的强制执行决定，也未向富山村委会和赵德生(实际使用人)告知相应的权利，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第二款、第三十八条的规定，故应认定双城林草局采取的强行恢复草原植被行为的程序违法。 五、关于双城区政府作出的行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”本案中，双城林草局采取的强制执行行为不符合《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第二款、第三十八条的规定，违反了法定程序；因耕种涉案土地的人员众多，属历史遗留问题，强制恢复草原植被存在诸多不稳定的因素，并且田间水稻即将进入成熟阶段，强行采取上述行为明显不当，故双城林草局的行政强制执行行为违反法定程序且明显不当，双城区政府作出维持双城林草局行政强制执行行为的决定，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定，应予撤销。 六、关于赵德生提出的赔偿经济损失的诉讼请求。因没有有效证据予以证明，不应予以支持。 综上，双城林草局采取的强制恢复草原植被行为程序违法且明显不当，应予以撤销，但因该具体行政行为已经实施完毕，不具有可撤销性，且从保护生态环境角度出发，撤销该行为亦会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，应确认该具体行政行为违法。双城区政府维持双城林草局的强制执行行为的决定，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定，应予撤销。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条之规定，判决：一、确认双城林草局于2019年8月9日、10日采取的强制退耕还草、恢复草原植被行为违法；二、撤销双城区政府于2019年11月22日作出的双政复决[2019]03号《行政复议决定书》；三、驳回赵德生要求双城林草局、双城区政府赔偿经济损失的诉讼请求。 上诉人赵德生不服一审判决上诉称，1.一审法院对涉案土地性质认定错误。赵德生提交的2017年8月1日由双城区政府、双城区国土资源局公示的《基本农田保护标志》、2018年6月12日《哈尔滨市人民政府关于中央环保督察组第五批交办案件办理情况通报》以及赵德生领取“农业支持保护补贴”等证据可以证明，涉案土地已经被确认为耕地，一审法院仅依据1995年的草原使用权档案认定涉案土地的性质为草原，明显错误；2.双城林草局作出行政行为的法律依据错误且双城林草局不具有行政强制执行权；3.赵德生在庭审中已经明确说明了经济损失的组成，一审法院未进行查证而直接认定证据不足驳回赵德生的赔偿请求错误。综上，一审法院部分事实认定不清、适用法律错误。请求依法纠正一审法院对涉案土地性质的认定，判定双城区林草局行政行为违法；撤销一审判决书中第三项判项，改判双城林草局、双城区政府赔偿赵德生因违法行为造成的经济损失。 双城林草局、双城区政府答辩称，1.确认土地性质不属于人民法院的审理范围，双城林草局提交的草原使用权档案可以确定涉案土地性质为草原；2.赵德生未举示证据证明其是涉案土地的实际使用人，亦无法证明其种植的面积，对赵德生提出的赔偿请求应不予支持。 上诉人双城林草局、双城区政府不服一审判决上诉称，一审法院认定事实错误，赵德生主体不适格。根据一审查明的事实，涉案土地系国有草原，使用权确认给了双城区杏山镇富山村，而赵德生取得涉案土地使用权的依据是与杏山镇富山村签订的2015年1月1日至2017年12月31日的草原承包合同，2018年按合同延长一年，合同期限到2018年12月31日。2019年，赵德生没有与富山村签订涉案土地承包合同，其已失去涉案土地的使用权。且涉案土地的性质是国有草原，根据《中华人民共和国草原法》第四十六条、《黑龙江省草原条例》第四十六条、第四十七条的规定，禁止开垦草原，故赵德生不存在合法利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款的规定，赵德生原告主体不适格。因赵德生的承包合同已经到期，不具有土地承包经营资格，双城林草局向草原使用权人双城区杏山镇富山村送达退耕还草通知书，而未向赵德生送达没有违反法律规定。请求撤销一审判决。 赵德生答辩称，双城林草局、双城区政府所述不属实。涉案土地属于耕地而非草原，强制退耕还草无法律依据。双城林草局动用警力强行破坏耕地和抗旱设施，强行种草，损毁水稻青苗，造成巨大损失。赵德生认为，涉案土地在1983年之前已经开垦种植，双城林草局不能仅凭1995年颁发的草原证就毁掉五千余亩基本农田和五百多万斤粮食。对双城林草局、双城区政府的上诉请求应不予支持。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，赵德生认为双城林草局实施的强制退耕还草的强制执行行为及双城区政府的行政复议行为侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼。双城林草局、双城区政府作为行政行为的实施主体，具有被告主体资格。赵德生系在涉案土地上种植农作物的农民，系被诉强制退耕还草的强制执行行为及行政复议行为的相对人，根据上述法律规定，赵德生具有原告主体资格。 本案争议的焦点为被诉行政行为是否合法以及赵德生提出的行政赔偿诉求是否应予支持。 关于被诉行政行为合法性问题 《黑龙江省草原条例》第三条第二款规定：“市、县草原行政主管部门主管本行政区域内的草原监督管理工作。县以上草原行政主管部门根据《中华人民共和国草原法》的规定设立草原监理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处。”第四十七条规定：“县以上草原监理机构责令限期恢复草原植被，当事人拒不执行的，县以上草原监理机构应当采取措施强行恢复植被，恢复植被所发生的实际费用由当事人承担。当事人拒不承担其费用的，县以上草原监理机构可以向人民法院提起诉讼。”根据上述规定，双城林草局作为县级以上草原行政主管部门主管本行政区域内的草原监督管理工作。对草原监理机构责令限期恢复草原植被，当事人拒不执行的，有权采取措施强行恢复。双城林草局具有强制退耕还草的行政强制执行权。 《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定，本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。第三条规定，国家实行农村土地承包经营制度。第四条规定，农村土地承包后，土地的所有权性质不变。第九条规定，承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。第十三条第二款规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。本案中，涉案土地属于国家所有的草原，双城区杏山镇富山村为使用权人，赵德生系富山村村民。2015年富山村对已到期的草原作为耕地重新发包，合同期限2015年1月1日至2017年12月31日，2018年按合同延长一年，2019年富山村为贯彻落实退耕还草政策，涉案土地未对外发包，亦未与赵德生签订承包合同。根据上述法律规定，赵德生对涉案土地不再享有土地承包经营权，其无权在涉案土地上继续耕种。双城林草局作为草原行政主管部门，为执行国家退耕还草政策，依据相关规定，决定对涉案土地强制退耕还草，并无不当。 《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，双城林草局在作出强制退耕还草的强制执行行为时未履行上述法定程序，属程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。因强制退耕还草的强制执行行为不具有可撤销内容，故应依法确认双城林草局作出的强制退耕还草的强制执行行为违法。 双城区政府于2019年11月22日作出双政复决[2019]03号《行政复议决定书》，决定维持双城林草局2019年8月9日至10日强制恢复草原植被的行政行为。双城区政府作出该行政复议决定，认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。 关于行政赔偿问题 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关 和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第五条规定，属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。本案中，2019年富山村未与赵德生签订承包合同，赵德生对涉案土地不再享有土地承包经营权，其自行在涉案土地上种植水稻的行为无法律依据，因此而造成的损失，亦不属于依法应予保护的合法权益。关于赵德生提出其为种植水稻而进行了先期投入，对此部分损失应予赔偿的主张，因赵德生未提供相应证据予以证明，故对该主张亦不支持。综上，对赵德生提出的赔偿请求，因无事实及法律依据，依法应不予支持。 另外，涉案土地在退耕还草前一直由富山村农民耕种，行政机关执行国家退耕还草政策，将涉案土地退耕还草时，应考虑上述情况，妥善处理涉案农民的安置工作及可能引发的新问题。 综上，双城林草局作出的强制退耕还草的强制执行行为程序违法，应依法确认强制退耕还草的行政行为违法。双城区政府作出的行政复议决定，因事实不清、证据不足，依法应予撤销。赵德生提出的赔偿请求，无事实及法律依据，依法应不予支持。一审法院判决确认双城林草局于2019年8月9日、10日采取的强制退耕还草、恢复草原植被行为违法；撤销双城区政府于2019年11月22日作出的双政复决[2019]03号《行政复议决定书》；驳回赵德生要求双城林草局、双城区政府赔偿经济损失的诉讼请求并无不当，依法应予维持。赵德生及双城林草局、双城区政府的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人哈尔滨市双城区林业和草原局、哈尔滨市双城区人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 仲 治 审判员 齐 旭 审判员 朝之悦 () 二〇二一年四月二十七日 法官助理庞博 书记员刘昱欣