江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)苏12行终64号 上诉人（原审原告）王铭，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）靖江市自然资源和规划局，统一社会信用代码×××641，住所地靖江市阳光大道12号。 法定代表人沙旭东，局长。 委托代理人夏铭杰，该局工作人员 委托代理人徐锟，江苏骥江律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）靖江市人民政府靖城街道办事处，统一社会信用代码×××68Ｋ，住所地靖江市迎宾东路28号。 法定代表人陆铭，主任。 委托代理人许文峰，江苏骥江律师事务所律师。 委托代理人徐锟，江苏骥江律师事务所律师。 原审原告王茂兴，性别××年××月××日生，××族。 原审第三人陆树荣，性别××年××月××日生，××族。 上诉人王铭因与被上诉人靖江市自然资源和规划局（以下简称靖江市自规局）、靖江市人民政府靖城街道办事处（以下简称靖城街道办）及原审原告王茂兴、原审第三人陆树荣不履行查处违法建设职责一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2020）苏1291行初271号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，王铭、王茂兴与陆树荣均系靖江市马桥镇友仁村河口埭村民，为东西邻居关系，王铭户居东、陆树荣户居西。 针对陆树荣户2018年开始实施的建房，王铭妻子邵红波于2019年8月18日向江苏省自然资源厅厅长信箱发送举报信，原泰州市国土资源局于2019年10月16日作出回复，处理意见主要内容为：停止向上加层重建，对已形成的二层建筑进行原墙体恢复；拆除二层楼板的排架、模板；楼面（楼梯口）采取相应防漏措施，保障居住；2020年城市规划区开展编制和修编工作结束后，在未取得（补办）建房手续前，未有效消除对规划实施的影响下，不得进行任何建设。 2019年11月12日，王铭及其妻邵红波以靖城街道办对陆树荣实施违法建设未履行法定职责为由诉至原审法院，原审法院审理后认为，王铭及邵红波不具备提起诉讼的资格、陆树荣违法建设行为的查处职责明显不属于靖城街道办的职责范围，于2020年5月7日作出（2019）苏1291行初322号行政裁定，裁定驳回王铭及邵红波的起诉。王铭及邵红波提起上诉，泰州市中级人民法院审理后认为，王铭、邵红波认为陆树荣户违法建设应当向县级以上地方人民政府城乡规划主管部门反映，而不应向靖城街道办投诉举报，故王铭和邵红波的投诉举报明显不属于靖城街道办的法定职责，于2020年8月28日作出（2020）苏12行终180号行政裁定，驳回上诉、维持原裁定。 2020年10月12日，王铭、王茂兴以相同事实向原审法院提起本案之诉，请求依法确认靖江市自规局、靖城街道办未履行法定职责违法并判令其履行法定职责。 原审另查明，2019年1月24日，泰州市委办公室、泰州市政府办公室作出的泰办发〔2019〕1号《市委办公室、市政府办公室关于印发靖江市机构改革方案的通知》附件为《靖江市机构改革方案》，其中市城市管理局属于因地制宜设置的机构，为市政府工作部门，具体内容是：将市住房和城乡建设局（市城市管理局、市城市管理行政执法局）的城市管理职责、城市管理行政执法职责、住房和城乡建设行政执法职责、市规划局的规划监察职责等整合，组建市城市管理局，作为市政府工作部门，对外加挂市综合行政执法局牌子；不再保留市规划局，市住房和城乡建设局不再保留市城市管理局、市城市管理行政执法局牌子。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。 首先，关于王铭认为靖江市自规局未履行法定职责的主张，原审法院不予支持。其理由为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为，确定分别由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责查处，（2020）苏12行终180号行政裁定亦确定王铭对于陆树荣实施违法建设的行为应向城乡规划主管部门举报。根据2019年1月《靖江市机构改革方案》，原靖江市规划局（县级以上人民政府城乡规划主管部门）的规划监察职责是由新组建的靖江市城市管理局行使，故王铭举报事项明显不属于靖江市自规局的职责范围。 关于王铭认为靖城街道办未履行法定职责的主张，（2019）苏1291行初322号案件的原告虽然为王铭和邵红波，而本案原告为王铭和王茂兴，但两案的被告和第三人身份一致，且两案原告要求靖城街道办履职事项亦为同一事项，故王铭认为靖城街道办未履行法定职责的起诉构成重复起诉。 关于王铭主张原靖江市规划局发布行政执法委托公告，将行政执法的部分职权委托靖城街道办行使的问题，原靖江市规划局在机构改革时已不再保留，故行政执法委托主体不存在时委托关系是否继续存在无法认定，即使委托关系继续存在，对王铭举报事项不履职的法律后果亦应由委托人即原靖江市规划局（现靖江市城市管理局）承担。 关于王铭要求追加靖江市城市管理局为共同被告的请求，经审查靖江市自规局、靖城街道办与靖江市城市管理局职权间没有关联，本案不属于应当追加共同被告的情形，对于王铭的该项申请依法不予支持。 综上，王铭举报事项明显不属于两被上诉人职责范围。据此，原审法院遂依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第六项、第三款、第九十三条第二款的规定，裁定驳回王铭、王茂兴的起诉。 王铭不服，向本院提起上诉称：1.靖江市自规局系《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条确定的对违法建设负有查处职责的机关，是本案适格被告，陆树荣户的违建应由其进行查处。一审裁定认为其无此职责是错误的，依法应予纠正。2.依据2018年9月10日公布的原靖江市规划局行政执法委托公告，靖城街道办受原靖江市规划局委托执法的事项第2条是“对未取得建设工程规划许可证进行建设，…”，该委托协议有效期至2019年12月31日，而陆树荣户的违建恰恰发生于这段时间，靖城街道办作为受委托执法机关，其未履行委托执法事项第2条，构成不作为，因此靖城街道办作为本案被告也是适格的。另依据《泰州市城市治理办法》第12条第一项之规定，镇人民政府、街道办事处发现本区域内在建违法建设的，应当责令停工，不停工的，可以采取拆除等有效措施予以制止。靖城街道办未按上述规定对陆树荣户违建采取停工、拆除等措施，构成不作为。3.《靖江市机构改革方案》不能对抗《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，因为规范性文件的效力不能对抗法律规定。综上，请求中院撤销（2020)苏1291行初271号行政裁定书，并判令两被上诉人立即履行法定职责。 被上诉人靖江市自规局二审辩称：1.王铭、王茂兴的主体不适格，上诉人所述的陆树荣所建房屋明显对其合法权益不产生任何影响，已经生效裁定书确认，故王铭、王茂兴的主体不适格。2.两被上诉人并非本案适格被告，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡主管规划部门责令停止建设。经机构改革该职权现已由靖江市城市管理局行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机构是被告，故两被上诉人不属于本案的适格被告。另据了解，上诉人已因同一事实另案起诉了靖江市城市管理局。 被上诉人靖城街道办二审辩称：1.上诉人以同一事实已起诉过靖城街道办，且已有生效裁判，本案中上诉人再次将靖城街道办作为被告起诉已构成重复起诉。2.靖城街道办系受原靖江市规划局委托对相关事项执法，现该局已不存在，且委托的职能已由新组建的靖江市城市管理局行使，故该行政委托已经失效。 原审原告王茂兴、原审第三人陆树荣二审中未陈述。 本院经审理查明事实与一审裁定认定事实一致，本院予以确认。 本院另查明,本案一审判决后，王铭于2020年12月14日以相同事实向原审法院起诉靖江市城市管理局（靖江市综合行政执法局），该案现正在审理之中。 本院认为，本案中，上诉人的诉讼请求是确认两上诉人不履行查处案涉违法建设的法定职责违法，并判令其履行该法定职责。故本案首先应当审查案涉违法建设的查处职责是否属于两被上诉人的法定职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为，应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门查处。靖江市的城乡规划主管部门原为靖江市规划局，2019年1月的《靖江市机构改革方案》载明，原靖江市规划局的规划监察职责由靖江市城市管理局继续行使。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，上诉人所举报的违法建设行为的查处属于继续行使规划监察职责的靖江市城市管理局的职责范围，明显不属于两被上诉人的法定职责，故本案依法应当裁定驳回起诉。且本案一审判决后，上诉人已就同一事实以靖江市城市管理局为被告提起行政诉讼，在上诉人已另行寻求维权途径的情况下，其仍就一审裁定提起上诉，徒增讼累且浪费司法资源。 至于靖城街道办的被告主体资格问题，生效法律文书已明确认定上诉人所举报的违法建设行为的查处职责不属于靖城街道办的法定职责，且一审裁定已就上诉人主张的靖城街道办受原靖江市规划局委托执法问题进行了阐述，本院予以认可，不再赘述。 综上，原审法院裁定驳回起诉正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由及请求，于法无据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二一年四月十九日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；