江苏省扬州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）苏10行终83号上诉人（原审原告）仪征市宏春铸造厂，住所地在仪征市青山镇跃进村。投资人许宏春，厂长。委托代理人包志华，江苏东宇律师事务所律师。委托代理人唐锦辉，江苏东宇律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）江苏扬州化学工业园区管理办公室，住所地在仪征市万年南路9号。负责人张宏康，主任。委托代理人尤志明，江苏宗申律师事务所律师。委托代理人杜光伟，江苏宗申律师事务所律师。被上诉人（原审被告）仪征市青山镇人民政府，住所地在仪征市青山镇龙祥路1号。法定代表人孙兴山，镇长。委托代理人丁万祥，江苏润仪律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）仪征市青山镇跃进村村民委员会，住所地在仪征市青山镇跃进村。法定代表人赵坤，主任。被上诉人（原审第三人）国网江苏省电力有限公司仪征市供电分公司，住所地在仪征市真州镇工农北路154号。负责人徐玉祥,经理。上诉人仪征市宏春铸造厂（以下简称宏春铸造厂）因行政强制措施及行政赔偿一案，不服扬州市邗江区人民法院作出的（2020）苏1003行初425号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定：宏春铸造厂于2003年3月17日登记成立，企业经营范围为金属结构件铸造，机械配件加工。2004年4月，该企业通过环保验收，其建设项目环境影响申报（登记）表载明该企业建设项目基本情况是“占地面积500平方米，总投资20万元，环境投资0.5万元”。之后，宏春铸造厂不断扩建企业生产厂房和扩大生产规模，但均未办理相关批准手续。2017年，扬州市两减六治三提升专项领导小组办公室下发《关于印发〈全市“小散乱污”企业专项整治工作方案〉的通知》（扬263办[79]号，以下简称扬263办[79]号通知），方案对小、散、乱、污企业特征进行了诠释，同时明确各县（市、区）政府、功能区管委会是本次专项整治的责任单位。2018年7月，宏春铸造厂因环境污染问题被媒体曝光，加之该企业不在工业规划区域内等情形，被列入关停整治范围。2018年7月10日，宏春铸造厂出具整改方案，承诺2018年9月底前将停产并拆除生产设备。2018年11月20日，仪征市青山镇两减六治三提升专项行动领导小组向宏春铸造厂作出书面提示，要求宏春铸造厂于2018年11月29日前自行关停。2019年7月16日，仪征市青山镇打好污染防治攻坚战指挥部办公室向宏春铸造厂作出关停通知书，责令宏春铸造厂立即停产，于2019年9月20日前完成设备拆除和场地清理等工作。否则，将会同相关部门采取断电、断水措施。2019年10月23日，仪征市青山镇打好污染防治攻坚战指挥部办公室向仪征市青山镇跃进村村民委员会（以下简称跃进村委会）作出督办单，要求跃进村委会于2019年10月31日前将宏春铸造厂关停到位。期间，扬州化学工业园区管理委员会办公室亦向负责承办关停宏春铸造厂的仪征市青山镇人民政府（以下简称青山镇政府）下发督查通知单，督查宏春铸造厂关停进展情况。2019年10月15日，化工园区管理办经济发展局向国网江苏省电力有限公司仪征市供电分公司（以下简称仪征供电分公司）致函，要求仪征供电分公司对宏春铸造厂等11家企业采取断电措施。2019年11月7日，仪征供电分公司工作人员对宏春铸造厂实施工业用电断电措施。原江苏扬州化学工业园区管理委员会现已变更为江苏扬州化学工业园区管理办公室（以下简称化工园区管理办），于2020年7月17日领取统一社会信用代码证书，2020年5月12日前青山镇为其代管，之后青山镇为仪征市人民政府直管。原审法院认为：保护环境，人皆有责。宏春铸造厂擅自扩建厂房，扩大生产规模，存在相关项目未经环评即投入生产，不符合产业规划、不符合建设用地规划、环境保护基础设施不配套等诸多影响环境保护问题，属于关停对象之列。其在环境保护专项整治中被列为重点整治对象，相关部门多次要求其关停及自己也承诺主动关停后，未按要求和其承诺关停，由此造成的停产后果其应当承担相应责任。化工园区管理办在环境保护专项整治工作中，通过其下属青山镇政府有关部门多次限期宏春铸造厂关停并晓之后果后，宏春铸造厂仍拒绝关停其企业情况下，采取切断宏春铸造厂生产用电措施，虽在程序上存在瑕疵，但该行为符合贯彻落实环境整治政策要求，也是社会公共利益的现实需要，该行为的合法性应予肯定。因化工园区管理办实施的断电行为存在瑕疵，该行为给宏春铸造厂造成的直接损失，化工园区管理办应依法给予相应补偿。宏春铸造厂要求赔偿之请求，因缺乏事实和法律依据，不予支持。青山镇政府、跃进村委会及仪征供电分公司在化工园区管理办要求和安排下，协助完成对宏春铸造厂断电行为所造成的后果，依法应由本次环境专项整治责任主体化工园区管理办承担。宏春铸造厂要求青山镇政府、跃进村委会及仪征供电分公司承担对其断电行为法律责任无事实和法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十二条之规定，判决：驳回宏春铸造厂要求确认化工园区管理办、青山镇政府强行断电行为违法的诉讼请求；驳回宏春铸造厂要求化工园区管理办、青山镇政府赔偿损失及要求跃进村委会、仪征供电分公司承担连带赔偿责任的诉讼请求；责令化工园区管理办于判决生效后60日内对政策性关停宏春铸造厂的补偿问题作出处理。案件受理费50元，由化工园区管理办负担。上诉人宏春铸造厂上诉称：首先，一审法院认定事实错误。上诉人宏春铸造厂是依法登记的生产型企业，属于招商引资项目，建厂初期已经办理环评等相关环保手续，当时我国规划法还未正式实施，依据法不溯及既往的原则，一审法院认定上诉人不符合建设用地规划完全错误。上诉人经主管部门同意，扩建厂房，扩大生产规模，经多年经营，已进入规模化生产，年纳税数百万元，每年还向村、组捐款，带动周边数十名剩余劳动力就业。被上诉人化工园区管理办要求上诉人停止生产是因为上诉人没有在化工园区内生产，并非环保问题，上诉人被环保部门处罚也不是因为环境问题。2017年开始，上诉人多次向有关部门申请扩大再生产以及更换生产设备，被上诉人化工园区管理办和被上诉人青山镇政府一直未同意，上诉人因此还进行了信访。其次，一审法院适用法律错误。一审判决认为被上诉人化工园区管理办的行政行为程序上存在瑕疵，却对合法性予以了肯定，驳回上诉人的诉讼请求，同时判决化工园区管理办对上诉人进行补偿。一审法院的这一判决助长了行政机关违法的行政风气，会导致行政机关滥用行政权。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，发回重审或改判。被上诉人化工园区管理办答辩称：首先，一审法院认定事实清楚。上诉人宏春铸造厂自身存在诸多违法行为，属于关停对象之列，应当予以取缔。上诉人不符合产业规划、不在工业集中区、所处位置无公共基础设施，存在环境、安全隐患，使用淘汰落后生产设备和工艺，土地、建设、安监等审批手续不全且不符合重新审批要求。被上诉人青山镇政府发现上诉人有违法用地行为，指导、督促其进行整改，但上诉人始终未予整改，上诉人的行为违反土地利用总体规划和产业布局规划，属于“散乱污”企业，按照“两断三清”（断水、断电、清除原料、清除产品、清除生产设备）标准，依法应当予以取缔。其次，一审法院适用法律正确。被上诉人化工园区管理办通过青山镇政府的有关部门向上诉人发出《提示单》载明相关事项，履行了提醒告知义务。其后，被上诉人化工园区管理办的相关部门向仪征供电分公司致函，要求对上诉人实施断电措施，符合扬州市人民政府“两断三清”的规定，该断电行为是依据中央及地方政策作出的，是贯彻和落实国务院和省人民政府相关文件规定作出，是环境整治的政策要求，也是社会公共利益的需要。原审法院不以个别程序瑕疵作为认定整个关停行为违法的依据，对整个关停行为的合法性予以肯定是完全正确的。综上，请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人青山镇政府答辩称：首先，一审法院认定事实清楚。上诉人宏春铸造厂擅自扩建厂房，扩大生产规模，存在相关项目未经环评即投入生产，不符合产业规划、不符合建设用地规划、环境保护基础不配套等诸多影响环境保护问题，属于关停对象之列。为全面贯彻党的十八大、十九大和全国生态保护大会精神，扬州市人民政府先后发布了扬263办[79]号通知、《关于印发〈全市2018年“散乱污”企业专项整治工作方案〉的通知》（扬263办[56]号，以下简称扬263办[56]号通知）、《关于印发〈扬州市2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案〉的通知》（扬府办发[2018]114号，以下简称扬府办发[2018]114号通知）、《关于印发〈扬州市打赢蓝天保卫战三年行动计划实施方案〉的通知》（扬府办发[2018]115号，以下简称扬府办发[2018]115号通知）、《关于持续推进全市“散乱污”企业专项整治工作的通知》（扬污防攻坚指办[2019]39号，以下简称扬污防攻坚指办[2019]39号通知）等文件，决定对“散乱污”企业一律按照“先停后治”“两断三清”的要求予以关停。本案中，上诉人宏春铸造厂于2003年3月17日登记成立，企业经营范围是金属结构件铸造，机械配件加工。2004年4月，上诉人通过环保验收，其建设项目环境影响申报（登记）表载明该企业建设项目基本情况是“占地面积500平方米，总投资20万元，环境投资0.5万元”。如今，上诉人实际占用土地18.7亩，上述土地上房屋大多未履行审批手续，且厂房、库房、油漆房、锅炉房与员工房混为一体，周边环境恶化，安全隐患非常严重，严重危害上诉人单位职工及周边群众人身安全。其次，被上诉人青山镇政府依法告知上诉人属于“散污乱”企业，提示自行关闭，主动履行在环境问题整改方案中所作承诺，符合法律规定。打赢蓝天保卫战，是党中央、国务院和省委、省政府作出的重大决策部署，事关满足人民日益增长的美好生活需要，事关高水平全面建成小康社会，事关“六个高质量发展”和“强富美高”新江苏建设，事关打造中国美丽扬州样板。本案中，上诉人宏春铸造厂因环境问题于2018年7月被媒体曝光，加之上诉人不在工业园区（集中区）且所处区域环保基础设施不配套，无公共污染物收集、处理系统等情形，被列入关停整治范围。上诉人于2018年7月10日出具整改方案，承诺2018年9月底前将停产并拆除生产设备。被上诉人化工园区管理办作为专项整治的责任单位，通过被上诉人青山镇政府的有关部门多次限期上诉人关停。仪征市青山镇两减六治三提升专项行动领导小组于2018年11月20日向上诉人作出提示单，要求上诉人在2018年11月29日前自行关闭。2019年7月16日，仪征市青山镇两减六治三提升专项行动领导小组向上诉人作出关停通知书，责令上诉人立即停产，于2019年9月20日前完成拆除设备和场地清理等工作。否则，将会同有关部门采取断电、断水措施。仪征市青山镇两减六治三提升专项行动领导小组提示的目的是要求上诉人主动履行在环境问题整改方案中作出的承诺，切实消除“散乱污”企业环境污染突出问题，促进产业优化健康发展和区域生态环境质量持续改善提升，切实维护人民群众环境权益。最后，一审法院适用法律正确，判决驳回上诉人相应诉讼请求符合法律规定。关闭取缔不符合国家产业政策的铸造企业，是事关安全生产、生态保护和环境资源有效利用的专项工作，有利于促进国民经济和社会的发展，现行立法虽然未对不符合国家产业政策铸造企业的关闭退出工作及程序作出具体、明确的规定，但扬州市人民政府依据国务院和省委、省政府对不符合国家产业政策的铸造企业退出条件、程序和步骤进行了规定，可以作为被诉行政行为合法性的判断标准。本案中，依照上述政策精神，上诉人属于依法直接关闭之列。由于上诉人未依照“两断三清”的要求自行处置到位，化工园区管理办通过青山镇政府的有关部门发出《提示单》，履行了提醒告知义务，并未通过拆除厂房等暴力方式对上诉人进行关闭取缔，未超出必要的限度。化工园区管理办向仪征供电分公司致函，要求对上诉人实施工业用电断电措施符合扬州市人民政府“两断三清”的规定，该断电行为是依据中央及地方政策而不是依据法律作出的，总体上符合国务院和江苏省人民政府相关文件规定。上诉人因政策性原因关闭，是多环节的综合过程，历经不同程序不同阶段，不同于通常意义的生效行政许可的撤回，而是化工园区管理办贯彻落实产业结构调整、满足社会公共利益的现实需要。因此，不应以个别程序瑕疵作为认定整个关闭退出行为违法的依据，应当对整个关闭行为的合法性予以肯定。综上，请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人跃进村委会、被上诉人仪征供电分公司二审期间未提交书面答辩意见。经审查，本院认为，原审法院对全案证据认证正确，经审理查明的事实有证据证实，本院依法予以确认。本案的争议焦点于：对上诉人宏春铸造厂诉称的强行断电行为实施主体为谁，对该强行断电行为应如何予以评价。本院认为：首先，根据扬州市两减六治三提升专项领导小组办公室下发的扬263办[79]号通知及该办与原扬州市环境保护局、扬州市经济和信息化委员会联合下发的扬263办[56]号通知，其中明确对符合“散乱污”的企业实施专项整治，各县（市、区）政府、功能区管委会是本次专项整治的责任单位。本案中，上诉人宏春铸造厂经营范围是金属结构件铸造、机械配件加工，属于铸造行业，该厂因存在不符合规划、使用淘汰落后生产工艺、现场环境脏乱、信访突出等问题，被列为上述通知“散乱污”企业专项整治方案中的关停取缔对象，被上诉人化工园区管理办作为“散乱污”企业专项整治的责任单位，系上诉人诉称的强行断电行为的实施主体。其次，为有效解决“散乱污”企业环境污染问题，进一步提升区域生态环境质量，根据“散乱污”企业专项整治方案，要求对列入“散乱污”范围的企业，原则上一律按照“两断三清”标准，严格关停取缔。依据本案查明的事实,上诉人宏春铸造厂作为“散乱污”企业专项整治方案中的关停取缔对象,自其2018年7月10日出具相关环境问题整改方案，承诺积极顺应环保形势，全力配合政府及“263”办开展“散乱污”企业专项整治行动，计划于2018年9月30日前停产并拆除生产设备，到被上诉人化工园区管理办通过其下属青山镇政府相关部门多次向上诉人发出关停通知的情形下,上诉人仍未关停到位。2019年11月7日，被上诉人仪征供电分公司受被上诉人化工园区管理办委托，根据“散乱污”企业专项整治方案的要求,对上诉人实施工业用电断电措施。对此，从被上诉人化工园区管理办对上诉人实施断电行为的过程看，化工园区管理办未履行听取上诉人意见、作出关停取缔决定、公示公告等程序，但从维护公共利益和相关政策规定的角度来看，被上诉人化工园区管理办的上述断电行为具有合理性、适当性和必要性,不应给予否定评价。最后，被上诉人化工园区管理办对上诉人宏春铸造厂实施断电行为是进行“散乱污”企业专项整治工作的一部分。考虑到上诉人因公共利益需要而被关停取缔，被上诉人化工园区管理办作为“散乱污”企业专项整治的责任单位，应当按照相关政策规定对上诉人的合法财产损失予以补偿。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人宏春铸造厂的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宏春铸造厂负担。本判决为终审判决。审 判 长  李 勉审 判 员  徐沐阳审 判 员  王岚林二〇二一年四月二十二日法官助理  仇 琳书 记 员  王**婷文书附页：（2021）苏10行终83号案件适用法律条文：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。