湖南省永州市零陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘1102行初40号 原告：廖必忠，男，1945年8月15日出生，汉族，湖南省道县人，住湖南省道县。 委托诉讼代理人：李念庆，男，湖南弘一律师事务所律师。 被告：道县自然资源局，住所地湖南省道县道州北路153号。 法定代表人：蒋建俊，男，局长。 出庭负责人：林爱军，男，该局党组成员、执法监察大队大队长。 委托诉讼代理人：喻成剑，男，该局工作人员。 被告：道县人民政府，住所地湖南省道县濂溪街道寇公街79号。 法定代表人：李天明，男，县长。 委托诉讼代理人：周立欣，男，道县司法局工作人员。 委托诉讼代理人：唐泉，男，道县司法局工作人员。 第三人：廖志勇，男，1966年4月26日出生，汉族，湖南省道县人，住湖南省道县。 第三人：廖志刚，男，1968年1月27日出生，汉族，湖南省道县人，住湖南省道县。 第三人：廖志坚，男，1965年1月25日出生，汉族，湖南省道县人，住湖南省道县。 原告廖必忠诉被告道县自然资源局、道县人民政府及第三人廖志勇、廖志刚、廖志坚行政处罚及行政复议一案，本院于2021年1月20日立案受理后，于2021年1月21日向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月4日公开开庭审理了本案。原告廖必忠的委托诉讼代理人李念庆，被告道县自然资源局的行政负责人林爱军及其委托诉讼代理人喻成剑，被告道县人民政府的委托诉讼代理人周立欣、唐泉，第三人廖志勇、廖志刚到庭参加诉讼，第三人廖志坚经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告向本院提出如下诉讼请求：一、判令撤销被告道县自然资源局作出的道自然资罚字[2020]6号行政处罚决定和道县人民政府作出的道府行复[2020]21号行政复议决定；二、判令由两被告承担本案诉讼费用。事实与理由：一、作出行政处罚的主体错误。本案是案外人道县万家庄村5组村民张厚福未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法在涉案土地建住宅，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第七款“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。”以及第七十八条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”因此，本案属于农村村民张厚福非法占用农村集体土地建房，其主管部门为道县农业农村局。即使建房行为违法，作出行政处罚的主体应是道县农业农村局，而不是道县自然资源局，所以本案作出行政处罚的主体错误。二、行政处罚程序违法。本案在作出行政处罚之前，道县自然资源局没有履行告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并没有告知当事人依法享有的权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”以及第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立，当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”因此，本案行政处罚决定严重违反法定程序，其行政处罚决定不能成立。三、行政处罚的对象错误。道县自然资源局作出行政处罚的内容是“没收非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”，而本案涉案土地上新建的建筑物和其他设施并不是原告所建，更不归原告所有，而是案外人张厚福所建和所有。原告并不是新建的建筑物和其他设施所有者，何谈没收原告的新建建筑物和其他设施?原告与案外人张厚福签订《协议》，约定由原告提供土地，张厚福负责办手续建房。房子完工建成后，张厚福才给原告及其三个儿子17套房子和8个车库，而至今房子仍未建好，其17套房子和8个车库并没有给付原告。原告对涉案土地上新建的建筑物和其他设施并不具有支配权和所有权，所以本案行政处罚的对象错误。四、行政处罚事实不清、内容错误。2000年8月18日和2000年10月8日，原告分两次与道县万家庄村5组签订《地契》和《土地补充合同》，以XX万元的价格获得万家庄村5组1.64亩土地使用权(1094平方米)。2015年8月30日，原告及三个儿子廖志坚、廖志勇、廖志刚与张厚福签订《协议》，将上述土地转让给张厚福用于开发建房。而张厚福建房占地面积却达1197.39平方米，已超过原告转让的土地面积，其多余的土地面积并不是原告转让给张厚福，又何来非法转让之说？又何来没收多余的土地上新建的建筑物和其他设施？即使原告非法转让土地，但行政处罚决定书对非法转让1.64亩土地上的建筑物和附着物面积，以及没收原告的地上建筑物和附着物的面积、位置都没有核实清楚，并与没收另案处理的张厚福标的物存在重叠。所以本案行政处罚事实不清、内容错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”，即本案行政机关没有查明事实，违法事实不清，不得给予行政处罚。五、行政处罚不当、显失公平。原告廖必忠购买土地二十年，一直是其在使用管理，无人提出异议。张厚福建房下基脚到八层期间，道县自然资源局都是明知的，期间还铲除过张厚福基脚一次，但张厚福到道县自然资源局交了几十万，就又允许其施工建设。造成此次涉案土地上建筑物被没收的起因，并不是建筑物非法，而是张厚福一房多卖，引起群体性事件，购房者到处上访，政府部门为平息民愤才决定抓捕张厚福，没收拍卖涉案建筑物，以补偿和安抚广大购房者。原告廖必忠拿出土地建房，最后因行政部门的不作为，造成如今之局面。政府将其没收，说明该建筑物是合法的，是可以办理相关手续的，而不是非法建筑，但最后购房者有退款，就算万家庄非法卖土地还有补偿款，而廖必忠拿出土地建房，却一无所有，所有责任都由廖必忠承担，显失公平公正。其实原告与购房者的身份是一样的，都是支付了相应的对价，都是本案的受害者。购房都以钱购房，而原告是以土地使用权换房，其本质和身份都是一样的。六、原告廖必忠与道县万家庄第五组签订的《地契》及《土地补充合同》合法有效。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最低年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定”。上述法条并没有绝对禁止城市户口居民到农村购买集体土地使用权，只要符合“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地”，且经过三分之二村民同意就可以合法转让。就本案而言，涉案地是符合土地利用总体规划的，并一直也是作为工业用地(原告一直在土地上开藕煤厂)，同时在土地转让后即到原道县国土局进行了登记，周边许多小产权房都是这样操作的。道县万家庄村5组向原告出让的土地使用权符合土地利用总体规划，并属于依法登记的集体经营性建设用地，更得到了万家庄村5组全体村民的同意。因此，原告廖必忠与道县万家庄第五组签订的《地契》及《土地补充合同》合法有效。 原告向本院提交了以下证据：证据一、道县自然资源局作出的道自然资罚字[2020]6号行政处罚决定书，证据二、道县人民政府作出的道府行复[2020]21号行政复议决定书，证据一、二拟证明本案行政处罚的内容与2018年两次行政处罚的内容一致，但之前两次行政处罚都因程序违法和内容不清、事实不明两次被撤销；证据三、《地契》、《土地补充合同》，拟证明原告对涉案土地享有土地使用权，原告土地使用权的面积为1.64亩，即1094平方米；证据四、原告及第三人与张厚福签订的协议，拟证明涉案的建筑物并不是原告所建，也不归原告所有，原告及第三人是以涉案土地使用权以对价的形式向张厚福购买17套住房、8个车库；证据五、道县国土资源局作出的道国土资罚[2018]11号行政处罚决定书；证据六、道县人民政府作出的道政复决字[2018]第6号行政复议决定书，证据五、六拟证明涉案土地面积达1.8亩，总建筑面积9367.64平方米，其远超过原告的1.6亩土地使用权，本案事实不清；证据七、道县国土资源局作出的道国土资罚字[2018]31号行政处罚决定书；证据八、永州市自然资源和规划局作出的永自然资复决字[2018]11号行政复议决定书，证据七、八拟证明行政处罚的内容“没收非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”对转让1.64亩土地上的建筑物和附着物面积，以及没收原告的地上建筑物和附着物的面积、位置都没有核实清楚，并与没收另案处理的张厚福标的物存在重叠。 被告道县自然资源局辩称：一、答辩人具有作出行政处罚的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》(自2020年1月1日施行，原《中华人民共和国土地管理法》第七十三条)第七十四条：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，本案被答辩人廖必忠因非法转让土地行为，答辩人具有查处其违法行为的管理职权。二、答辩人作出的行政处罚合法。1.事实清楚、证据确凿。2000年8月18日，未经依法批准，天堂福村村民廖必忠私自与万家庄街道办事处万家庄村5组签订《地契》，购买位于万家庄村5组“大坪岑”处的1.08亩集体土地，购地款为XX万元；同年10月8日，廖必忠与万家庄村5组签订了《土地补充合同》，购买上述位置的相邻集体土地，面积为0.56亩，土地款为XX元。二次购买土地总面积为1.64亩，共计人民币为XX万元，用于作为建房基地使用。2015年8月30日，廖必忠以本人及家属廖志勇、廖志刚、廖志坚、何丽苏等人名义与万家庄街道办事处万家庄社区5组村民张厚福签订土地转让开发《协议》约定：由廖必忠提供上述购买的1.64亩集体土地给张厚福，由张厚福出具资金，待房屋建成后张厚福向廖必忠等人分别补偿17套房屋。2015年8月，张厚福开始在廖必忠提供的该宗土地上动工建设，计划建十层，于2016年12月建至八层，因资金链短缺停工，约定给付廖必忠等人的17套房屋只建设了15套房屋。2018年4月12日，经现场实地勘测并套合比对土地利用现状数据库和土地利用总体规划数据库出具的查询结果，该宗土地占地面积为1.8亩，已建至八层(共计54套，其中一层为车库，二层留空，三层至八层为居住套房)，总建筑面积为9367.64平方米，符合道县万家庄街道办事处土地利用总体规划(2006-2020)。廖必忠购买万家庄村5组集体土地，后将该购买的集体土地与张厚福合作建房的行为违反了原《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款和第七十三条的规定，属非法买卖集体土地性质。三、廖必忠与道县万家庄街道办事处万家庄村5组签订的《地契》及《土地补充合同》违反法律规定，不具有合法效力。廖必忠本人非万家庄村5组村民，其购买的土地系集体土地，其购地范围未经土地利用总体规划确定为经营性用途，未经依法办理登记，该购地行为应违法而无效。综上，答辩人作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，请法庭查明案件事实，依法驳回原告的诉讼请求。 被告道县自然资源局为支持其抗辩，在法定的举证期限内向本院提交了以下证据：证据一、违法线索登记表、核查结果、处置表，拟证明案件来源线索；证据二、立案呈批表，拟证明案件经依法批准立案；证据三、接受调查通知书，拟证明立案后，依法通知当事人、知情人等询问调查；证据四、询问笔录，拟证明廖必忠非法买卖集体土地；证据五、地契、土地补充合同，拟证明廖必忠非法买卖集体土地的土地来源；证据六、协议（廖必忠等人与张厚福的协议），拟证明廖必忠非法买卖集体土地；证据七、现场勘查笔录，拟证明廖必忠非法买卖集体土地现场勘验情况；证据八、自然资源行政处罚告知书（道自然资罚告字[2020]6号）及送达回证，拟证明廖必忠非法买卖集体土地，道县自然资源局依法作出并送达处罚告知书；证据九、自然资源行政处罚听证告知书（道自然资听告字[2020]6号）及送达回证，拟证明廖必忠非法买卖集体土地，道县自然资源局依法作出并送达听证告知书；证据十、自然资源行政处罚决定书（道自然资罚字[2020]6号），拟证明廖必忠非法买卖集体土地道县自然资源局对其作出行政处罚：没收在非法转让的土地新建的建筑物和其他设施（没收地上建筑物已作另案处理）。 被告道县人民政府辩称：一、答辩人作出的被诉复议决定是合法有效的，答辩人依法履行了行政复议受理、答复、书面审理，依法作出复议决定并送达当事人，程序合法；二、道县自然资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，被诉行政复议决定依法维持并无不当，本案事实简单，原告非法买卖土地的行为证据确凿，在庭前质证时，双方提供了两份证据，地契和补偿协议，均证实了原告从万家庄村5组非法买卖土地的违法事实，以土地使用进行对价，符合土地管理法规定的以其他形式非法买卖土地的规定。综上，道县自然资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，至于原告在诉讼请求中指出道县自然资源局不是法定的主体及处罚对象，与本案事实不符，请求法院依法维持答辩人作出的行政复议决定。 被告道县人民政府为支持其抗辩，在法定举证期限内向本院提交如下证据：1.行政复议申请书，拟证明案件来源；2.行政复议受理通知书，拟证明案件依法受理；3.行政复议答复通知书，拟证明案件依法通知被申请人；4.行政复议文书送达回证，拟证明案件已告知到位；5.行政复议答复书，拟证明案件已确定争议焦点；6.行政复议决定书，拟证明案件已依法作出处理；7.被申请人提供的证据一套；8.申请人提供的证据一套，证据7、8拟证明已了解案件事实。 第三人廖志刚当庭口头述称，2000年时，其三兄弟（注：包括廖志勇、廖志坚）出资一起建藕煤场，2007年藕煤场因交易不好关闭了，土地就一直空着。张厚福找了他们三兄弟多次，说是要其三兄弟的土地建小产权商品房，产权手续由张厚福负责办理，建好后给其三兄弟房子和车库，没搞好就把土地还给他们。 第三人廖志勇、廖志刚、廖志坚没有向本院提交证据。 经庭前会议质证，当事人的质证意见如下： 一、原告对道县自然资源局提供的证据质证后认为，对证据一的关联性有异议，该证据与受让土地的使用权无关联性，对核查报告的内容的真实性有异议，涉案土地的使用权由万家庄村5组转让给了原告，土地使用权是属于原告的；对证据二的证明目的有异议，不能到达被告的证明目的，原告没有非法买卖土地；对证据三的证明目的有异议，线索来源不是非法买卖土地的问题，是张厚福的诈骗案，是其一房多卖；对证据四的证明目的有异议，从张认荣的笔录里可以看出，关于村里的土地转让是经过村民讨论决定的，程序合法，对张厚福笔录的证明目的有异议，不能达到原告非法买卖土地的证明目的，张厚福就是万家庄村5组的村民是该村组集体经济组织成员，张厚福受让土地的主体资格是合法的，张厚福建房有没有办理手续是与原告无关的，原告受让土地是合法的，后续的转让也是合法的，从张厚福的笔录可以看出其建房是在2016年12月，而接受调查是2018年5月，中间相差了2年，房子已经建成后相关部门才进行调查，存在行政不作为。对廖志坚等人笔录的证明目的有异议，不能达到被告的证明目的，恰恰可以证明原告是经过了合法的程序，支付了相应的对价受让了土地；对证据五的证明目的有异议，从内容和形式上都可以证明原告受让土地是合法的；对证据六的证明目的有异议，廖志坚等人都是万家庄村5组的集体经济组织成员，对土地使用权的转让是合法有效的；证据七与本案无关联性，是张厚福建房的现状，进一步证明，本案的行政处罚内容、范围及标的物都与张厚福的行政处罚重叠；对证据八的证明目的有异议，送达回证不能够证明被告履行了送达、告知的义务，回证上没有受送达人原告的签名，行政处罚的程序违法；对证据九的证明目的有异议，程序违法，没有说明受送达人拒收的理由，回证上的证人与送达人是同一人；对证据十的证明目的有异议，程序违法，没有拒收的理由，没有相关证人证明。 道县人民政府对道县自然资源局提供的证据无异议。 二、原告对道县人民政府提供的证据质证后认为，对证据1、2的三性无异议；对证据3的程序不持异议；对证据4无异议；对证据5的证明目的及答复的内容有异议，不能达到原告非法买卖土地的证明目的，行政处罚决定程序违反相关法律；对证据6的证明目的有异议，行政决定违法，那么作出的行政复议也违反了相关法律规定，行政复议决定书的第三页第一段最后五行的内容可以看出，原告出让土地给张厚福建房是符合用地规划的，可以建房；对证据7的质证意见与道县自然资源局提交的证据质证意见一致；对证据8无异议。 道县自然资源局对道县人民政府提供的证据无异议。 道县自然资源局对原告提供的证据质证后认为，对证据一、二我方认为，被告作为本次行政处罚的主体，符合法律的规定，作出的行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，不能达到原告的证明目的；对证据三的真实性无异议，证明了被告对原告作出行政处罚认定原告前后两次从万家庄街道办万家庄村5组非法购买土地的事实，原告也认可土地是廖必忠一个人分2次从万家庄村购买的；证据四也证明了原告与张厚福达成了合作建房的形式，由原告提供土地，张厚福投资建房，在未经审批的土地上建房的非法行为，实际上该非法建筑是原告与张厚福共同实施的建房行为，不能证明原告所称是以涉案土地使用权对价的形式向张厚福购买住房和车库的合法性；对证据五、六、七、八的真实性无异议，但与本次处罚无关联性，不能达到原告的证明目的。 道县人民政府对原告提供的证据质证后认为，对证据一、二的三性无异议，对证明目的有异议，道县自然资源局作出的本次行政处罚程序合法；对证据三的三性无异议，对证明目的有异议，不能证明原告对涉案土地享有土地使用权，恰恰证明原告有非法受让土地的行为，原告是本次行政处罚的适格对象；对证据四的三性无异议，对证明目的有异议，原告所称的与本案事实不符，原告与张厚福是合作建房的关系，双方约定对建筑物进行合理分配；对证据六、七、八与道县自然资源局的质证意见一致，与本案无关联性。 为进一步查明本案事实，庭审中，本院依法责令被告道县自然资源局提供其对行政相对人张厚福作出的道自然资罚字[2019]4号行政处罚决定书和涉案标的物建筑所在地的规划批准的相关证据。 被告道县自然资源局当庭向本院提交了道自然资罚字[2019]4号行政处罚决定书和该局规划用地股对涉案土地是否符合土地用地规划的查询结果、张厚福非法买卖集体土地建房土地利用总体规划套合图。被告道县自然资源局以上证据拟证明：一、张厚福与原告存在非法转让土地的行为，该局已经依法对张厚福作出了行政处罚；二、张厚福非法买卖的集体土地属于规划范围内的建设用地，同时说明涉案土地征收部门已与万家庄村5组签订了征收协议，也支付了相应的征收款，符合建设用地的规划要求。 原告及到庭第三人对上述证据一的三性无异议，证明目的有异议，认为该份证据能够证明被诉的行政处罚决定与该行政处罚决定在处理部分是重叠的，没有区分；对证据二的三性无异议，证明目的有异议，不能达到土地利用的总体规划，应当要出具道县总体规划利用图，被告事后征收土地，是为了将非法建筑合法化，涉案当事人建房时，该土地是符合土地利用规划要求的。 被告道县人民政府对本院责令被告道县自然资源局提供的证据及其证明目的均没有异议。 经审查，本院对各方当事人提供的证据依法认证如下：原告、被告道县自然资源局以及被告道县人民政府提供的证据均符合证据的三性，可以作为认定本案事实的证据予以采信；本院责令被告道县自然资源局提供的证据符合证据的三性，可以作为认定本案事实的证据予以采信。 经审理查明：原告廖必忠的户籍地为道县道××镇××路××号，第三人廖志坚、廖志勇、廖志刚户籍地为道县××庄街道××村××组。原告廖必忠未经批准，于2000年8月18日、2000年10月8日由其三个儿子廖志坚、廖志勇、廖志刚分别出资先后两次以其个人的名义从道县万家庄街道办事处万家庄村5组购买“大坪岑”农村集体土地1.64亩，共向万家庄村5组支付土地款人民币XX元。张厚福在未取得合法用地手续的情况下，分别于2015年8月30日与廖必忠户、廖志勇和陈满花（廖志勇妻）、廖剑宏（廖志勇子）户、廖志坚、何丽苏（廖志坚妻）户、廖志刚、蒋君丽（廖志刚妻子的妹妹）、廖剑云（廖志刚儿）户，于2016年5月4日与张国明户签订合作建房协议，由上述各户提供建房用地、张厚福出资并负责承建。按照张厚福分别与上述户签订的协议，其中：1.廖必忠户提供60㎡土地，房屋建成后张厚福分给其户住房1套（位置505号）；2.廖志勇户提供260㎡土地，分给其户住房4套（位置303、306、706、906号）和车位2个；3.廖志坚户提供260㎡土地，分给其户住房4套（位置506、602、708、908号）和车位2个；4.廖志刚户提供土地460㎡，分给其户住房8套（位置廖志刚、廖剑云605、801、805、806号、蒋君丽305、701、703、704号）和车位4个；5.张国明户提供100㎡土地转让给张厚福，张厚福补偿该户一套建筑面积100㎡的房屋（具体位置协议中未明确）。后张厚福伙同其父张族明伪造《建设工程规划许可证》和《国有土地使用证》，擅自在该土地上兴建商住楼房，已完成8层主体建设，其中一层为车位、车库及门面，二层为商用，三层至八层均为成套住房。后因张厚福的资金链断裂等方面的原因而停工，原定建9-10层的商住楼，只建了八层，原约定给付廖必忠户和廖志勇、廖志坚、廖志刚户的共17套房屋只建设了15套房屋（廖志勇户906号和廖志坚户908号因9层未建而无法提供）。 2018年4月9日，被告道县自然资源局开始对原告廖必忠非法买卖土地和非法转让土地建商品房一案立案调查。2018年4月19日，道县自然资源局对原告廖必忠作出《国土资源行政处罚告知书》、《国土资源行政处罚听证告知书》(道国土资罚告字[2018]6-2号)，告知处罚内容为“责令廖必忠限15日内退还非法买卖的1.64亩集体土地，退还道县万家庄街道办事处万家庄社区管理。”，同时告知了廖必忠享有陈述、申辩和申请听证的权利，并于2018年4月20日将上述文书送达了廖必忠。廖必忠于2018年4月22日提出了听证申请，道县自然资源局举行了听证会。2018年5月8日，道县自然资源局以廖必忠非法买卖土地为由，对廖必忠作出道国土资罚字[2018]11号国土资源行政处罚决定书，决定没收廖必忠在该土地上的新建建筑物和其他设施。廖必忠不服，于2018年5月25日向道县人民政府提出行政复议申请。道县人民政府审理后认为道县自然资源局在对廖必忠实施行政处罚过程中，行政处罚告知书告知申请人（廖必忠）拟作出行政处罚的内容是“责令廖必忠限15日内退还非法买卖的1.64亩集体土地，退还道县万家庄街道办事处万家庄社区管理。”，但在作出的行政处罚决书中处罚内容却是“没收在非法转让的土地上的新建的建筑物和其他设施”，即行政处罚告知内容与行政处罚决定内容不一致，违反法定程序，为此，道县人民政府作出撤销道县自然资源局2018年5月8日作出的《国土资源行政处罚决定书》(道国土资罚字[2018]11号)，责令道县自然资源局重新作出具体行政行为。 2018年10月10日，道县自然资源局重新向廖必忠送达了行政处罚告知书、听证告知书，廖必忠逾期未申请听证。2018年10月19日，道县自然资源局作出《国土资源行政处罚决定书》(道国土资罚字[2018]31号)，决定：没收在非法土地上新建的建筑物和其他设施。廖必忠对此不服，向永州市自然资源和规划局申请行政复议，永州市自然资源和规划局认为道县自然资源局作出的行政处罚决定，程序合法，适用法律准确，但事实不清，道县自然资源局对非法转让1.64亩土地上的建筑物和附着物面积，以及没收廖必忠的地上建筑物和附着物的面积、位置没有核实清楚，与没收另案处理的张厚福标的物存在重叠。永州市自然资源和规划局于2019年2月3日作出永自然资复决字[2018]11号行政复议决定：1.撤销道县自然资源局作出的《国土资源行政处罚决定书》(道国土资罚[2018]31号)；2.责令道县自然资源局重新作出具体行政行为。永州市自然资源和规划局于2019年2月16日将行政复议决定书送达给原告及被告道县自然资源局。 2020年4月2日，道县自然资源局再次向廖必忠下达了《自然资源行政处罚告知书》(道自然资罚告字[2020]6号)、《自然资源行政处罚听证告知书》(道自然资罚听告字[2020]6号)，廖必忠在规定的时间内没有提出陈述、申辩和听证的要求。2020年4月9日，道县自然资源局作出道自然资罚字[2020]6号自然资源行政处罚决定书，决定：没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施（没收地上建筑物已作另案处理）。廖必忠再次不服，于2020年5月11日向道县人民政府申请行政复议，道县人民政府于2020年6月3日受理，并于2020年6月4日向原告廖必忠送达道府复受通字[2020]第27号行政复议受理通知书。道县人民政府通过审理，于2020年10月13日作出道府行复[2020]21号行政复议决定书，决定：维持道县自然资源局作出的《自然资源行政处罚决定书》（道国土资罚[2020]6号）。道县人民政府于2020年10月16日将道府行复[2020]21号行政复议决定书送达给廖必忠及道县自然资源局。原告廖必忠仍不服，于2020年10月28日向永州市中级人民法院提起行政诉讼，经永州市中级人民法院于2020年11月9日一次性告知后，原告廖必忠于2020年11月18日向本院提起本案诉讼，请求判如所请。 另查明：一、经道县自然资源局现场实地勘测并套合比对土地利用现状数据库和土地利用总体规划数据库出具的查询结果，张厚福通过非法转让土地而建成的商住楼占地面积约为1.8亩（1197.39㎡），已建至八层(共计54套，其中一层为车库，二层留空，三层至八层为居住套房)，总建筑面积为9034.8平方米。 二、2018年5月8日，道县自然资源局对道县万家庄街道办事处万家庄社区5组未经批准，于2000年8月8日、8月18日私自与道县万家庄街道天堂福村村民廖必忠签订《地契》、《土地补充合同》，非法买卖土地行为，作出道国土资罚字[2018]12号行政处罚决定：没收万家庄社区五组（原万家庄村5组）非法所得XX万元，并处以非法所得百分之十九的罚款XX万元。该行政处罚决定已经发生法律效力。 三、2019年4月28日，道县自然资源局以张厚福未依法办理农用地转用审批和建设用地审批手续在上述涉案土地上建商品房，非法占用土地等为由，对张厚福作出道自然资罚字[2019]4号行政处罚决定：1.责令15日内退还非法占用的1197.39平方米土地；2.没收在万家庄社区第五组大坪岑非法占用土地上新建的建筑物9034.8平方米。该行政处罚决定已经发生法律效力。 四、因张厚福与其父张族明于2016年2月至2017年1月在涉案土地上开发建设、销售商品房期间，伪造虚假的《国有土地使用证》和《建设工程规划许可证》，对外谎称涉案商品房能建10层高楼，并采取一房多卖、以房抵押借款、以房抵借款等非法手段对多人实施诈骗，共骗得赃款人民币XX万元（受害人多达172人），诈骗所得用于后期建房、赌博和高消费。2018年12月13日，道县人民法院对张厚福、张族明作出（2018）湘1124刑初387号刑事判决：1.被告人张厚福犯诈骗罪，判处有期徒刑十四年六个月，剥夺政治权利二年，并处罚金人民币XX万元；2.被告人张族明犯诈骗罪，判处有期徒刑十一年六个月，剥夺政治权利二年，并处罚金人民币XX万元；3.追缴被告人张厚福、张族明赃款XX万元，退赔给各被害人。被告人张厚福、张族明不服一审判决，提起上诉。2019年3月29日，永州市中级人民法院作出（2019）湘11刑终263号刑事裁定：驳回上诉，维持原判。 五、2020年4月28日，道县自然资源局与道县万家庄街道万家庄社区居民委员会就张厚福非法占用万家庄社区五组1.79亩土地，签订了《征收土地协议书》，并于同日给付道县万家庄街道万家庄社区居民委员会征地补偿款人民币XX元。涉案土地性质已由农村集体土地转为国有土地。 六、根据道县自然资源局提供的道县土地利用总体规划和道县万家庄街道土地利用规划图，涉案土地符合道县城镇建设用地总体规划的要求。 本院认为，本案争议的焦点是：一、被告道县自然资源局是否具有作出被诉行政处罚决定的职权；二、被诉行政处罚决定的事实是否清楚、处罚对象是否错误、处罚程序是否合法、处罚结果是否适当，是否应当撤销；三、被诉行政复议决定程序是否合法、决定内容是否适当，是否应当撤销。现评析如下： 一、被告道县自然资源局具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。涉案土地未依法办理农用地转用审批和建设用地审批手续，被非法占用建商品房发生在2015年至2018年之间，应当适用当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订），根据该法第七十三条：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，被告作为县级人民政府土地行政主管部门具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。原告提出行政处罚的主体应是道县农业农村局的诉讼理由缺乏法律依据，本院不予采信。 二、被诉行政处罚决定主要事实不清，程序违法，且属重复处罚，明显不当，应当予以撤销。1.涉案土地系原告廖必忠（廖必忠自认由其三个儿子出资）未经批准，于2000年私下向原万家庄村5组购买，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定，属于非法买卖集体土地的行为。后原告廖必忠与其三个儿子分别以四户的名义和以地换房的方式非法转让土地给张厚福违法占地建商品房，且该商品房属于并未交付的在建工程，非法转让土地的原告及其三个儿子户尚未获得17套房屋等预期利益，尚不属于原告的非法所得。非法占地建房的违法行为人是张厚福。故被告道县自然资源局以原告廖必忠非法买卖土地为由对其作出没收在非法转让土地上的新建的建筑物和其他设施的行政处罚属于主要事实不清；2.被告道县自然资源局对原告作出的道国土资罚字[2018]31号行政处罚决定于2019年2月3日被复议机关永州市自然资源和规划局撤销后，没有按照行政复议决定在法律规定的期限内（60日内）重新作出行政处罚决定，违反法定程序；3.张厚福违法占用土地建房的行为，被告道县自然资源局已于2019年4月28日对违法行为人张厚福作出道自然资罚字[2019]4号行政处罚决定，该处罚决定的内容为责令15日内退还非法占用的1197.39平方米土地和没收在万家庄社区第5组大坪岑非法占用土地上新建的建筑物9034.8平方米，该行政处罚决定已经发生法律效力，另被告道县自然资源局对万家庄社区五组未经批准非法买卖集体土地给廖必忠的行为作出了道国土资罚字[2018]12号行政处罚决定，没收了万家庄社区五组的非法所得并处罚款，该处罚决定亦发生了法律效力，且案涉土地在张厚福非法占地行政处罚中，已责令其退还土地归原集体经济组织，后案涉土地经依法征收补偿，土地性质已由集体土地转为国有土地。给予上述情形，被告道县自然资源局又对原告作出被诉行政处罚决定，处罚决定的内容是没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施（没收地上建筑物已作另案处理），被告道县自然资源局在已经作出对非法占用土地上新建的9034.8平方米建筑物全部没收的处罚决定的情况下，又作出表述模糊，但内容基本相同的行政处罚决定，属于重复处罚。同时，案涉土地上的建筑物及其他设施属没有交付的在建工程，尚不属于原告的非法所得，被告道县自然资源局对原告作出予以没收的处罚决定明显不当。综上，原告要求撤销被诉行政处罚决定的诉讼理由成立，本院予以支持。 三、被诉行政复议决定程序违法，且明显不当，应当予以撤销。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，被告道县人民政府于2020年6月4日受理原告的行政复议申请，于2020年10月13日才作出被诉行政复议决定，明显超过了上述法律规定的期限，且无任何报批延期等法定延期的理由，属于程序违法，其作出维持被诉行政处罚决定的行政复议决定明显不当，应当一并予以撤销。因此，原告要求撤销被诉行政复议决定的诉讼理由成立，本院予以支持。 综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项的规定，判决如下: 一、撤销被告道县自然资源局对原告廖必忠作出的道自然资罚字[2020]6号自然资源行政处罚决定； 二、撤销被告道县人民政府作出的道府行复[2020]21号行政复议决定。 案件受理费人民币50元，由被告道县自然资源局、道县人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。   审 判 长  康明正 人民陪审员  唐卷云 人民陪审员  唐海芸  二〇二一年四月九日  书 记 员  熊文敏   附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。