重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2021）渝05行终151号上诉人（一审被告）重庆市江津区规划和自然资源局。住所地：重庆市江津区鼎山街道元帅大道36号。法定代表人夏昭禄，局长。被上诉人（一审原告）重庆市江津区福渝建材有限公司。住所地：重庆市江津区珞璜镇合解村七社。法定代表人何正元，执行董事。上诉人重庆市江津区规划和自然资源局（简称江津规自局）因与被上诉人重庆市江津区福渝建材有限公司（简称福渝公司）不履行法定职责一案，不服重庆市江津区人民法院作出的（2020）渝0116行初153号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明：2020年4月22日，福渝公司向江津规自局邮寄了违法查处申请书，请求查处中铁十五局集团第三工程有限公司（简称中铁三公司）违法占地建设行为。2020年5月26日，江津规自局作出《关于反映中铁三公司违法占地问题的回复》（简称《回复》），《回复》载明，江津规自局已收悉福渝公司的查处申请，已安排局属执法大队进行调查处理。福渝公司认为江津规自局未完全依法履行查处职责，违法建设行为仍在进行。向一审法院提起行政诉讼，请求确认江津规自局不依法履行查处职责的行为违法并责令江津规自局履行法定职责。一审中，福渝公司举示了《土地租赁合同》（两份）、《重庆市江津区人民政府关于同意重庆市江津区福渝建材厂临时使用集体土地的批复》（江津府第〔2013〕427号）、《重庆市江津区人民政府关于同意重庆市江津区福渝建材厂矿区临时使用集体土地的批复》（江津府第〔2015〕185号）拟证明福渝公司与合解村大人湾村村民小组签订过协议，取得土地使用权。一审另查明，福渝公司向江津规自局递交查处中铁三公司违法占地建设行为申请前，江津规自局于2019年12月9日已对涉嫌违法占地当事人中国铁路成都局集团有限公司重庆铁路枢纽东环线指挥部是否违法占地进行了立案调查。福渝公司一审诉称，因重庆铁路枢纽东环线项目建设，2020年3月11日上午，福渝公司的企业用房被违法拆除，企业用地被非法侵占并由项目施工单位强行进场施工至今。经福渝公司向相关部门申请政府信息公开，并未发现福渝公司的企业用地存在合法的土地征收项目，项目施工单位未依法办理用地手续，未经项目建设用地行政许可，擅自占地进行施工，施工单位的行为违反了土地管理法规定，严重侵害福渝公司的财产权并造成损失。福渝公司于2020年4月22日向江津规自局邮寄了违法查处申请书。2020年5月26日，江津规自局作出《回复》，表明收悉福渝公司的查处申请并已安排调查处理。但时至今日，江津规自局依然未完全依法履行查处职责，违法建设行为仍在进行。请求法院判决确认江津规自局不依法履行查处职责的行为违法并责令江津规自局履行法定职责。江津规自局一审辩称：一、福渝公司既不是江津区珞璜镇矿山村、真武村等村民小组集体土地的所有者，也不是该集体土地合法的土地承包经营权人，无权越过土地权利人直接就案涉土地主张权利，不具有案涉土地被侵占而提起诉讼的适格主体资格。经查，福渝公司成立于2014年8月25日，为有限责任公司企业，非乡镇或村办企业，无权利用集体土地从事生产建设。福渝公司来信反映被中铁三公司侵占的土地，经初步核查，属于江津区珞璜镇矿山村等村民集体所有的土地，福渝公司不是该土地的合法产权人和土地承包权人，不具有就案涉土地被侵占提起诉讼的主体资格；二、福渝公司在案涉土地上存在未经批准、违反土地规划修建砖厂的非法占地行为，该行为已为江津规自局于2020年1月9日作出江津规资［处罚决定］〔2019〕134号《行政处罚决定书》所确认，因福渝公司在案涉土地上不具有法律应予保护的权益基础，应裁定驳回其起诉。经江津规自局调查，确认福渝公司存在在案涉土地上未经批准，违反土地利用总体规划，利用农用地15864.12平方米修建构筑物和其他设施14136.34平方米的违法事实。2020年1月9日，江津规自局作出江津规资［处罚决定］〔2019〕134号《行政处罚决定书》并送达福渝公司，根据立法本意，只有侵犯公民人身权、财产权等合法权益的行政行为方属于受理范畴，福渝公司自身存在违法行为，不具有法律应予以保护的权益基础，应驳回其诉讼请求；三、福渝公司的违法查处申请实质为举报而非行政诉讼法所确定的保护其人身权、财产权的履职申请，不属于人民法院行政诉讼受案范围，福渝公司也非适格主体。如前所述，福渝公司并非案涉土地的所有权人或承包经营权人，且其本身即存在非法占用案涉土地的违法行为，福渝公司来信要求江津规自局对案外第三人侵占集体土地的行为进行查处，充其量只能定性为福渝公司对违法行为的举报。提出申诉、控告或举报等虽系我国公民的宪法性权利，但具体到个案，举报人或控告人是否具有行政诉讼主体资格，应当结合法律法规以及关于投诉举报事项的具体规定进行综合评判。我国尚未制定有关土地违法举报、控告等的专门法律法规，福渝公司也不是为维护自身合法权益，该举报不属于《中华人民共和国行政诉讼法》（简称《行政诉讼法》）第十二条第（六）款所称的人民法院行政诉讼案件受案范围，不管江津规自局对案外第三人作何处理，均与福渝公司自身合法权益无直接关系，福渝公司不具有适格原告诉讼主体资格；四、江津规自局接到福渝公司举报后，已经进行了相关处理并回复福渝公司，已履行相关职责，不存在未履行法定职责的行为。江津规自局收到查处申请后，即告知其已安排调查处理，足以表明江津规自局已履行了对举报人的告知义务。因调查需要时间，且案件情况千差万别，不能仅因为未达到举报人的感觉和目的即认为江津规自局不作为；五、对公民法人合法财产被侵犯而予以保护并非江津规自局法定职责，如福渝公司确有合法财产被侵犯的事实，应由其通过侵权诉讼、仲裁等途径解决。请求法院裁定驳回福渝公司的起诉或判决驳回其诉讼请求。一审法院认为：《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。”福渝公司提出的土地违法查处申请书，反映中铁三公司违法占用土地，在涉案土地上与福渝公司办理砖厂有关联，福渝公司申请查处的事项属于为维护自身合法权益向行政机关的投诉，与行政行为存在法律上的利害关系，是本案的适格原告。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《国土资源行政处罚办法》第十一条规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案件复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情复杂除外。”江津规自局作为自然资源主管部门，根据上述法律和部门规章，负有查处本辖区土地违法行为，应在规定的时间范围内履行法定职责。《国土资源违法行为查处工作规程》第4.6条规定：“查处国土资源违法行为的基本流程：（1）违法线索发现；（2）线索核查与违法行为制止；（3）立案；（4）调查取证；（5）案情分析与调查报告起草；（6）案件审理；（7）作出处理决定（行政处罚决定或者行政处理决定）；（8）执行；（9）结案；（10）立卷归档。”国土资源部门接到当事人查处申请后，应依行政职责按照上述程序及规定时间范围内作出相应的处理。本案在审理中，江津规自局对福渝公司提出的土地违法查处申请除提供立案登记表外，其余依法定程序及规定时间范围内进行处理事项的证据并未提供，江津规自局未履行法定职责。依据《行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：江津规自局于本判决生效之日起六十日内对福渝公司提出的申请查处事项依法作出处理，并将处理结果告知福渝公司。江津规自局不服，提起上诉，认为：一、因福渝公司举报的单位并非违法行为的实施者，江津规自局不能根据《国土资源行政处罚办法》对其举报的单位进行行政处罚，也谈不上在规定期限内履行法定查处职责。中铁三公司并非案涉集体土地的占用方，中国铁路成都局集团有限公司重庆铁路枢纽东环线指挥部才是侵占实施者。对该指挥部的违法行为，江津规自局已于2019年12月立案查处。二、因福渝公司举报失实，江津规自局不可能采取进一步的行政处罚及调查措施，也不能适用《国土资源行政处罚办法》在六十日之内做出处罚认定。三、福渝公司无权越过土地权利人直接就案涉土地主张权利，不具有案涉土地被侵占而提起行政诉讼的资格主体资格。福渝公司未经批准修建厂房的非法占地行为，江津规自局已作出处罚决定予以确认，不具有法律应予保护的权益基础，起诉应予驳回。四、福渝公司的申请视为举报，不属于法院行政诉讼受案范围，渝涪公司不具有适格原告主体资格。五、江津规自局收到举报后，已履行了相关处理并回复的职责，不存在不作为。请求二审法院判决撤销一审判决，改判裁定驳回起诉或判决驳回其诉讼请求。福渝公司未向本院提交书面答辩意见。各方当事人向一审法院举示的证据经一审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以采信。本院审理查明的事实与一审法院查明的事实无异。本院认为：福渝公司举示的证据《土地租赁合同》、江津府第〔2013〕427号批复、江津府第〔2015〕185号批复证明福渝公司与相关村民小组签订过协议，曾经取得过涉案土地的使用权。福渝公司与涉案土地具有一定的利益关系，一审法院将福渝公司的查处申请认定为投诉，该项认定并无不当。关于江津规自局具有查处的职权职责，一审法院援引了《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》等相关规定，认定江津规自局具有对福渝公司投诉的查处职权职责，该项认定本院予以认同，本院不再重复援引相关法条作观点相同的论述。根据《国土资源违法行为查处工作规程》第4.6条指出：“查处国土资源违法行为的基本流程：（1）违法线索发现；（2）线索核查与违法行为制止；（3）立案；（4）调查取证；（5）案情分析与调查报告起草；（6）案件审理；（7）作出处理决定（行政处罚决定或者行政处理决定）；（8）执行；（9）结案；（10）立卷归档。”国土资源部门接到当事人查处申请后，应依上述流程在规定的时限内作出相应处理并将处理结果告知投诉人，江津规自局对中铁三公司是否构成违法占地施工、福渝公司的投诉是否成立等应当进行调查核实，出具结论并告知福渝公司，一审关于江津规自局仅以《回复》告知福渝公司已收悉申请，未按流程进行其余工作、未履行法定职责的认定并无不当。应当指出的是，“处理结果”并不一定是“处罚结果”，“处理结果”包括处罚或不予处罚以及其他的结论，江津规自局上诉中提到的理由涉及到福渝公司投诉是否成立的问题，对江津规自局就福渝公司投诉查处中涉及到的如何确定违法占地行为人、中铁三公司是否实施了违法占地行为以及最终如何处理等问题，属于江津规自局调查后自行判断并作出结论的范畴，不在本案审理范围。江津规自局的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由重庆市江津区规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 张小明审 判 员 文林华审 判 员 封 莎二〇二一年四月十二日法官助理 何小莉书 记 员 唐 吉