重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)渝02行终93号 上诉人（原审原告）：黄志平，男，1971年6月16日出生，汉族，住重庆市忠县。 委托诉讼代理人：任成羽，重庆市忠县忠州法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：忠县规划和自然资源局，住所地忠县忠州街道果园路12号，统一社会信用代码11500233765915210U。 法定代表人：李心国，该局局长。 委托诉讼代理人：杜帅，该局工作人员。 委托诉讼代理人：戴宗宪，重庆泰源律师事务所律师。 上诉人黄志平因诉被上诉人忠县规划和自然资源局（以下简称忠县规自局）土地行政处罚一案，不服重庆市忠县人民法院（2020）渝0233行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原忠县国土资源和房屋管理局在2019年机构改革之后更名为忠县规自局。2015年11月至2016年3月期间，黄志平分别与忠县黄金镇黄金村一社村民吴启凡等六人签订《租地合同》。2016年3月21日，黄志平向忠县规自局提出主要内容为因建堆码仓库需使用土地695.39平方米，请求办理临时用地手续的申请。2016年3月23日，忠县黄金镇人民政府（以下简称黄金镇政府）作出《关于黄志平建设堆码仓库项目使用临时用地的请示》，同意黄志平使用黄金镇黄金村一社集体土地0.0694公顷（未利用地），作为建设堆码仓库项目，并向忠县人民政府请示。2016年4月21日，忠县人民政府作出《关于同意黄金镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复》，同意黄志平临时占用忠县黄金镇黄金村一组集体农用地0.0694公顷（其中耕地0.0574公顷），用于建筑材料堆码，临时用地期限从批准之日起算两年。2016年9月14日，忠县规自局作出《忠县国土资源和房屋管理局责令停止违法行为通知书》送达黄志平，认为黄志平在批准的临时用地上擅自修建永久性建筑物的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，责令黄志平立即停止违法行为。2016年9月20日，忠县规自局以忠国土房管函[2016]17号给忠县黄金镇人民政府去函，主要内容是黄志平有嫌疑在临时用地上修建永久性建筑物，同日，建议不予立案。2016年10月21日，忠县规自局以忠国土房管函[2016]200号给县治违办去函，主要内容是加强对黄志平在临时用地上修建永久性建筑物的查处。 2017年5月31日，黄志平诉请确认忠县规自局作出《忠县国土资源和房屋管理局责令停止违法行为通知书》行政行为违法。忠县人民法院经审理认为，忠县规自局虽然根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条二款：“临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。”的规定，在核查过程中作出责令停止违法行为通知书，但忠县规自局未按照《中华人民共和国国土资源部国土资源违法行为查处工作规程》的规定进行核查，且忠县规自局在核查结束建议不予立案后，未告知黄志平，存在程序违法，因忠县规自局的违法行为不符合法定判决确认违法情形，依法应判决撤销，遂作出（2017）渝0233行初33号《行政判决书》，判决撤销忠县规自局的行政行为。黄志平以一审未对行政行为违法性进行确认提起上诉。二审法院认为，责令停止违法行为通知属于程序性行为，但忠县规自局送达通知后未及时作出最终处理决定，其不予立案的决定也未送达黄志平，该通知适用法律错误，程序违法。虽然黄志平仅请求对行政行为的违法性进行确认，但该行为如不撤销，不足以对黄志平的合法权益予以保护，原审依职权判决撤销并无不当，且原审已对行政行为的违法性进行确认，对黄志平的诉求进行了实质性回应。二审法院以（2018）渝02行终64号《行政判决书》判决驳回上诉，维持原判。后黄志平依据前述撤销判决向忠县人民法院提起行政赔偿诉讼，该院于2020年6月12日作出（2020）渝0233行赔初2号《行政赔偿判决书》，判决驳回黄志平的诉讼请求。在此期间，忠县规自局于2020年3月12日立案调查黄志平的违法占地行为，经过调查核实，忠县规自局于2020年3月25日作出忠规资改字〔2020〕2号《责令改正违法行为通知书》，黄志平不服，向忠县人民法院提起撤销之诉，该院审理后认为黄志平的起诉不属于行政诉讼受案范围，依法裁定驳回起诉，二审维持了此裁定。2020年5月25日忠县规自局作出忠规资处告字〔2020〕4号《行政处罚告知书》，黄志平再次提起撤销之诉，忠县人民法院审查后未开庭径行以黄志平的起诉不属于行政诉讼受案范围裁定驳回起诉，二审维持了此裁定。2020年6月11日，忠县规自局作出忠规资处决字〔2020〕7号《行政处罚决定书》（以下简称7号行政处罚决定），决定:1.自行拆除在非法占用的土地（471㎡）上修建的建（构）筑物，恢复土地原状；2.并处罚款4710元。黄志平收到后不服，提起本案行政诉讼，请求撤销7号行政处罚决定。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。原忠县国土资源和房屋管理局作为该辖区的土地行政主管部门，具有对辖区内公民、法人和其他组织遵守、执行土地管理法律、法规、规章的情况进行监督检查，并依法对相关违法行为进行查处的法定职责。机构改革后，忠县规自局继续行使原忠县国土资源和房屋管理局的相应职权，故忠县规自局是本案适格被告。 《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”第五十七条规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过2年。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……。”具体到本案中，在案证据以及忠县规自局的陈述足以证明黄志平申请临时用地经批准的项目是堆码仓库，却擅自改变临时用地批准用途非法占用土地修建面条加工厂的事实。且忠县规自局在作出行政处罚决定过程中，依法进行调查询问、现场勘验等，在作出行政处罚决定前，告知了黄志平拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其享有的陈述、申辩和听证的权利，最后依照土地管理法及其实施条例的规定，作出行政处罚决定书，并将相关法律文书送达给黄志平。故忠县规自局作出的行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。 关于黄志平主张的忠县规自局作出的行政处罚超过两年追诉时效的问题。根据《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》的意见，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”故忠县规自局对黄志平作出的案涉行政处罚行为并没有超过法律规定的期限，对黄志平的此主张不予支持。 关于黄志平主张忠县规自局对其同一行为多次作出重复行政处罚的问题。本案中，忠县规自局仅作出了一个行政处罚行为即7号行政处罚决定，忠县规自局从2016年开始针对黄志平的违法行为作出的责令停止违法行为通知书、行政处罚告知书等行为均系作出行政处罚必要的程序性行为，虽然该程序性行为有可能对黄志平的权利义务产生实际影响，但其性质却并不是行政处罚，其对黄志平产生的影响会被最终的行政处罚决定吸收。同时，忠县规自局的程序性行为在被判决撤销后，其重新启动程序作出行政处罚符合法律规定。故对黄志平的此主张不予支持。 综上，忠县规自局作出的7号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。黄志平请求撤销前述行政处罚决定没有事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄志平的诉讼请求。 黄志平不服，提起上诉称，黄金镇政府以招商引资方式同意上诉人在案涉土地内以堆码仓库名义申请审批修建临时面条加工厂后，上诉人才开始按照政府要求申请办理案涉土地手续，上诉人修建的案涉建筑不属于永久性建筑，没有擅自改变临时用地批准用途，忠县规自局以擅自改变临时用地批准用途为由，作出行政处罚决定，属于认定事实不清，适用法律错误，且超过了两年的追诉时效，违反了“一事不再罚”的基本原则。原审法院判决驳回黄志平的诉讼请求，亦属认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，依法改判如其诉讼请求。 忠县规自局答辩称，黄志平擅自改变临时用地批准用途的事实清楚，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 忠县规自局在法定期限内向原审法院提交，并在原审庭审中举示了下列证据：1.《临时租地协议》《租地合同》照片；2.忠县人民政府《关于同意黄金镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复》；3.现场检查记录；4.黄志平询问笔录及同步录音录像光盘；5.证人周泽洪、邓大同、吴玉万、方文义、周仁明证言及身份证复印件；6.黄志平从2017年5月至2020年3月期间分别起诉行政执法行为违法或要求给予行政赔偿起诉状、忠县人民法院传票3张；7.现场核查及调查取证照片；8.案涉建筑物现场照片；9.现场勘验笔录；10.博图公司出具的现场占地平面示意图、2015年度及2019年度的黄金镇土地利用总体规划（局部）套合图和土地利用现状（局部）套合图；11.协助查询函及回函；12.立案呈批表；13.黄志平身份证复印件；14.行政执法案件线索核查报告；15.《责令改正违法行为通知书》及送达依据；16.《补正通知书》及送达依据；17.《处罚告知书》《听证告知书》及送达依据；18.《行政处罚决定书》及送达回证；19.相关法律性文件摘编。 黄志平在原审庭审中举示了下列证据：1.黄志平身份证复印件；2.临时用地申请；3.忠县设施农用地（临时用地）地质灾害危险性评估登记申请表；4.忠县临时用地申请表；5.黄志平堆码仓库结构图；6.忠县黄金镇黄金村黄志平堆码仓库项目勘测定界报告；7.乡村建设规划许可证；8.忠县黄金镇人民政府《关于黄志平建设堆码仓库项目使用临时用地的请示》；9.忠县人民政府《关于同意黄金镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复》；10.黄志平临时面条加工厂2016年9月建设状况照片；11.忠县国土资源和房屋管理局《责令停止违法行为通知书》；12.（2017）渝0233行初33号《行政判决书》；13.（2018）渝02行终64号《行政判决书》；14.（2018）渝02行终64号《行政裁定书》；15.（2020）渝0233行初31号案件忠县人民法院传票；16.忠规资处决字〔2020〕7号《行政处罚决定书》；17.黄志平临时面条加工厂2020年现场状况照片。 原审法院认证意见为，双方提交的证据均具有真实性、合法性、关联性，予以综合采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院采信证据并无不当，本院予以采信。 原审法院查明事实与本院查明事实无异，本院予以认定。 本院认为，关于忠县规自局是否具有作出7号行政处罚决定的法定职权、行政处罚程序是否合法、本案是否存在重复处罚以及是否超过追诉时效等问题，原审判决已作详细评述，原审评述意见正确，本院不再赘述。本案的争议焦点是黄志平在案涉地块修建面粉加工厂是否违反了2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定。 根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”以及第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……”之规定，任何单位和个人使用农用地进行建设的，均应办理农用地转用审批手续。本案中，黄志平以个人的名义修建面粉加工厂使用案涉农用土地，必须办理农用地转用审批手续。忠县规自局调查取得的询问笔录、现场勘验、检查照片以及黄志平本人陈述等证据，能够证明黄志平存在未取得农用地转用审批手续进行建设的违法行为，黄志平取得的临时用地审批手续不能代替农用地转用审批手续。黄志平诉称因招商引资，其与黄金镇政府对于“以堆码场用地的名义申请面粉加工厂用地审批手续”的事宜达成一致，并取得了忠县人民政府的批准，因此其修建面粉加工厂经过了合法审批。对此认为，黄志平关于双方就前述事宜达成一致的主张缺乏有效证据支撑，且即使黄志平所称属实，双方达成一致的“事宜”亦违反了法律规定，黄志平应知晓该行为可能产生的法律风险和不利后果。综上，黄志平关于其实质已经取得修建面粉加工厂用地审批手续的理由不成立，其在案涉地块修建面粉加工厂的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，忠县规自局对该违法行为进行查处并作出7号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分。 忠县规自局依据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定以及《重庆市国土资源房屋行政处罚裁量基准》的相关规定，作出“黄志平自行拆除在非法占用的土地（471㎡）上修建的建（构）筑物，恢复土地原状；并处罚款4710元”的行政处罚决定，适用法律正确，处罚适当。 综上，原审判决正确，应予维持。黄志平的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄志平负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙江莉 审 判 员 程鸿声 审 判 员 蒋乾巽 二〇二一年四月十九日 法官助理 陈 辉 书 记 员 熊雨来