山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁01行终300号 上诉人（一审原告）杨兴鹏，男，1988年8月24日出生，汉族，住济南市。 委托代理人王永明，北京市盈科（济南）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市历城区人民政府港沟街道办事处，住所地济南市。 法定代表人孙云奎，主任。 委托代理人刘晓蕾，该单位工作人员。 委托代理人张元峰，山东昌平律师事务所律师。 上诉人杨兴鹏因与被上诉人济南市历城区人民政府港沟街道办事处（以下简称港沟街道办）单方解除拆迁安置补偿协议一案，不服山东省济南高新技术产业开发区人民法院（2020）鲁0191行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 被上诉人港沟街道办于2020年6月22日对杨兴鹏作出《解除协议决定书》，决定：一、解除济南市历城区港沟街道文体旅游城建设指挥部与杨兴鹏签订的《济南市历城区港沟街道田庄村住宅拆迁安置补偿协议》（编号4-W-001）;二、限杨兴鹏自收到本行政决定书之日起7日内，向港沟街道办事处退回拆迁安置补偿款类1462336元，并自应支付之日起至实际清偿之日以1462336元为基数按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率支付利息。杨兴鹏一审诉讼请求：确认被告港沟街道办作出的解除《济南市历城区港沟街道田庄村住宅拆迁安置补偿协议（编号4-W-001）》（以下简称《安置补偿协议》）的决定违法并撤销。 一审法院认定事实：一、原告系历城区港沟街道田庄村居民。2016年，为实施大连万达文体旅游城项目，被告成立了济南市历城区港沟街道文体旅游城建设指挥部，对包括原告所在的村实施拆迁。2017年11月23日，原告与该指挥部签订《安置补偿协议》，对原告户六口人安置，协议签订后，原告房屋拆除完毕。二、2003年，济南市政府修建市政道路时，拆除了原告院落，对原告户三口人按人均40平方进行了安置，这三口人在《安置补偿协议》约定的六口人之内。三、2020年6月22日，被告称原告户三口人在2003年因工程占地被安置于安家小区，《安置补偿协议》有误，根据《莲花山片区征地拆迁城中村改造补偿安置实施意见》（以下简称《实施意见》）等相应政策，作出解除协议决定，决定：一、解除济南市历城区港沟街道文体旅游城建设指挥部与杨兴鹏签订的《安置补偿协议》;二、限杨兴鹏自收到本行政决定书之日起7日内，向港沟街道办事处退回拆迁安置补偿款类1462336元，并自应支付之日起至实际清偿之日以1462336元为基数按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率支付利息。四、被告在一审庭审主张，济南市历城区人民政府委托的审计部门审计发现，原告已经在雪山片区四村整合中享受过安置待遇，不符合《实施意见》规定的房屋安置条件。 一审法院认为，行政机关单方解除行政协议,属对当事人权益产生重大影响的行政行为,行政机关应当遵循正当程序原则,充分保障协议相对人的合法权益。本案中被告在作出涉案《解除协议决定书》之前，于2020年4月30日作出涉案《解除协议告知书》,履行了告知程序，并告知当事人享有陈述、申辩的权利,符合正当程序的基本要求，程序合法。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”本案中，原告户中的三口人于2003年在安家小区得到安置，后又以安家小区2-4-502号120㎡的房屋置换了现雪山合苑1-1-801号141㎡的房屋，原告户中的三口人在雪山合苑已得到安置，由于原告户中的三人已享受了拆迁安置政策，因此原告户中的三人属于在其他区域已享受过拆迁安置待遇的人员,不应在莲花山片区征地拆迁城中村改造项目中再重复享受安置待遇，如果重复享受政府安置待遇,将造成国有资产的严重流失,给社会公共利益带来损失,甚至会引起社会保障制度方面的不公平，被告出于对公共利益和社会公平的维护，作出涉案《解除协议决定书》,认定事实清楚，故对原告要求确认被告作出的济南市历城区人民政府港沟街道办事处解除协议决定书违法并撤销的诉讼请求，本院不予支持。综上，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告杨兴鹏的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨兴鹏负担。 杨兴鹏不服一审判决上诉称，一、根据土地管理法和涉案片区拆迁冻结通告规定，对上诉人的安置补偿由济南市历城区人民政府负责，港沟街道办未取得该区政府授权或委托，没有解除《安置补偿协议》的资格。二、港沟街道办未提交相关审计意见，解除决定没有依据。三、上诉人及家人符合《实施意见》规定的安置条件，也没有法律、法规、政策性文件等将上诉人及家人排除在安置对象以外。四、港沟街道办应在《安置补偿协议》签订一年内行使解除权力，四年后无权作出解除决定。五、上诉人在签订协议时没有任何隐瞒，港沟街道办未召开听证会即作出解除决定，严重违反信赖保护和正当程序原则。请求二审法院撤销一审判决，依法改判或者发回同级别的其他法院重新审理。 被上诉人港沟街道办坚持一审答辩意见称，在《安置补偿协议》履行过程中，上诉人家庭部分成员已经在雪山片区四村整合中享受过安置待遇，再次安置属于重复安置，继续履行该协议会损害国家利益、社会公共利益。请求二审法院维持一审判决。 经审查，一审法院认定的事实清楚，本院予以确认。 本院认为，上诉人对港沟街道办解除《安置补偿协议》的行为提起诉讼，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条的要求，人民法院应当对港沟街道办“解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”根据上述司法解释第二十七条“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”的原则精神，本案的审理应当适用行政诉讼法的规定，并可以参照民事法律规范关于民事合同解除的相关规定。以下分述为三个主要方面。 一、港沟街道办具有解除《安置补偿协议》的合法权力。 本院认为，港沟街道办没有证据证明上诉人在签订《安置补偿协议》时有所隐瞒，应认定该协议系双方真实意思表示；该协议在签订时不违反法律、法规等强制性规定，也没有损害国家利益和社会公共利益，应属于有效的行政协议。有效行政协议原则上应当得到履行，港沟街道办不得任意解除《安置补偿协议》。 关于港沟街道办解除《安置补偿协议》的条件。参照《民法典》情势变更规则即该法第五百三十三条关于“合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的，不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除”的规定，在《安置补偿协议》基础条件发生了双方在订立合同时无法预见的重大变化，且继续履行对港沟街道办明显不公的情况下，港沟街道办有权解除该协议。 从《安置补偿协议》基础条件的变化来看。《安置补偿协议》是在集体土地征收过程中，按照《实施意见》签订的。《实施意见》规定，集体土地征收按照《济南市土地征收管理办法》执行。《济南市土地征收管理办法》第二十条规定：“因土地征收需要搬迁农民住房的，应当保障其居住条件。”以上说明，保障上诉人户居住条件，是《安置补偿协议》成立的基础条件。但在该协议签订后，《安置补偿协议》原安置人员中有3人于2019年在雪山片区四村整合安置中得到了安置，安置房屋面积标准与《安置补偿协议》约定的一致，居住条件已经在雪山片区四村整合安置中得到保障，即《安置补偿协议》成立的基础条件发生了重大变化，且无证据证明该变化是港沟街道办在签订协议时可以预见的。 从继续履行《安置补偿协议》的公平性上看。根据《安置补偿协议》约定，上诉人家庭成员以每人40平方米田庄集体土地上房屋，置换政府提供的47平方米莲花山片区国有土地上安置房屋。《安置补偿协议》签订后，上诉人家庭成员共3人，于2019年以每人40平方米安家小区集体土地上住房，置换政府提供的每人47平方米国有土地上雪山合苑安置房屋。从土地属性、房屋来源上看，上述两处安置房屋具有明显的福利性质。参照房改政策和社会公众关于福利房不得重复享受的普遍认知，继续履行《安置补偿协议》对港沟街道办显失公平。 可见，《安置补偿协议》成立后，因上诉人家庭部分成员参加雪山片区四村整合安置，导致合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的重大变化；又因为两处安置房屋均具有明显的福利性，导致继续履行对港沟街道办明显不公平，港沟街道办基于情势变更规则，有权解除《安置补偿协议》。 二、港沟街道办解除《安置补偿协议》符合法律规定。 港沟街道办解除《安置补偿协议》的权力是一种形成权，适用除斥期间制度，在合理期限内不行使的，则该权力自动消失。关于行政机关单方解除行政协议权力的除斥期间，参照《民法典》第五百六十四条关于“法律规定或者当事人约定解除权行使期限，期限届满当事人不行使的，该权利消灭。法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限，自解除权人知道或者应当知道解除事由之日起一年内不行使的，或者经对方催告后在合理期限内不行使的，该权利消灭”的规定，法律有规定的，适用法律规定；法律没有规定的，适用当事人约定；法律没有规定且当事人也没有约定的，自行政机关知道或者应当知道解除事由之日起一年，如行政相对人有催告的，则为催告后的合理期限。本案中，既不存在法律明确规定，也不存在双方的约定，更没有上诉人催告港沟街道办行使解除权的事实，解除权的除斥期间应为港沟街道办知道或者应当知道解除事由之日起一年。 港沟街道办解除《拆迁安置补偿协议》的事由，系上诉人家庭部分成员已在雪山片区四村安置整合中获得安置。综合本案在案证据看，港沟街道办通过济南市历城区雪山片区建设指挥部于2019年9月17日开具的《济南市历城区雪山片区建设指挥部关于原安家小区田庄17户23套楼房已安置情况的函》知道上述解除事由，随后于2020年4月30日向上诉人作出解除协议告知书，并交代了陈述申辩的权利，上诉人于5月15日提交陈述申辩后，港沟街道办于2020年6月22日作出《解除协议决定书》，并送达上诉人，未超出一年的解除权的除斥期间，也充分保障了上诉人的陈述申辩权利，解除的程序合法，适用法律、法规正确。一审法院驳回上诉人撤销解除《安置补偿协议》决定的诉讼请求正确，本院予以维持。 三、港沟街道办解除《安置补偿协议》应给予上诉人户补偿。 《安置补偿协议》已被港沟街道办依法解除，参照《民法典》第五百六十六条关于“合同解除后，尚未履行的，终止履行，已经履行的，按照履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失”的规定，双方权利义务应恢复到协议签订之前的状态，这意味着上诉人户依法应得的权益仍处于不确定状态，港沟街道办应及时依法给予补偿。 港沟街道办解除《安置补偿协议》合法，但未依法给予上诉人户补偿，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款关于“被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿”的规定，港沟街道办应当在本判决生效之日起三十个工作日内给予上诉人户补偿。 本院注意到，港沟街道办被诉解除决定中，还包括要求上诉人退还安置补偿款的内容。对此，本院认为，《安置补偿协议》已被港沟街道办依法解除，双方权利义务应恢复到协议签订之前的状态，上诉人户不符合安置条件人员已经取得的安置补偿款应当退还港沟街道办，但港沟街道办在未对上诉人户作出补偿的情况下，先行要求上诉人户退还货币补偿款，属于明显不当，本院予以纠正。港沟街道办应在解决上诉人户补偿问题的同时，一并处理上诉人户退还货币补偿款的问题。 就作好上诉人户补偿问题，本院建议港沟街道办注意：1.根据《济南市土地征收管理办法》第二十条关于“因土地征收需要搬迁农民住房的，应当保障其居住条件”的规定，港沟街道办应首先对上诉人户符合安置条件的成员给予安置；2.根据《实施意见》，被安置人员有选择货币补偿和房屋安置的权利，说明上诉人户所负有的退还安置补偿款的债务与港沟街道办所负交付安置房屋的债务的标的物种类、品质相同，参照《民法典》第五百六十八条关于“当事人互负债务，该债务的标的物种类、品质相同的，任何一方可以将自己的债务与对方的到期债务抵消”的规定，上诉人户有权选择将对应安置房屋与应退还的安置补偿款互相抵消，港沟街道办履行补偿职责时，应当给予上诉人户合理期限，决定是否行使抵消权，双方互负的其他义务如符合上述规定，也可以互相抵消；3.“先补偿后搬迁”是法律一般原则，港沟街道办2016年拆除田庄村房屋及附属物，当时绝大多数村民都已经签订协议，并领取了补偿款，上诉人户本可与其他村民同时领取补偿款，本院判决港沟街道办于本判决生效后给予上诉人户补偿，已经突破了“先补偿后搬迁”的一般原则，双方互负的债务抵消后，如上诉人户仍有补偿款需要支付的，上诉人户因补偿款迟延支付遭受的利息损失，港沟街道办也应当一并予以补偿。 综上，港沟街道办虽然解除《安置补偿协议》合法，但解除决定中“限杨兴鹏自收到本行政决定书之日起7日内，向港沟街道办事处退回拆迁安置补偿款类1462336元，并自应支付之日起至实际清偿之日以1462336元为基数按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率支付利息”的内容不符合法律规定，本院予以纠正；此外，一审法院未在裁判理由中阐述“港沟街道办应对原告家庭其他符合安置条件的成员及时作出安置”，亦未在判项中要求港沟街道办给予上诉人户补偿，不符合法律规定，本院予以补正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二项）、第八十九条第一款第（一）（二）（六）项、第七十八条第二款的规定，参照《中华人民共和国民法典》第五百六十六条的规定，判决如下： 一、撤销山东省济南高新技术产业开发区人民法院（2020）鲁0191行初54号行政判决； 二、撤销被上诉人济南市历城区人民政府港沟街道办事处于2020年6月22日对杨兴鹏作出的《解除协议决定书》中“限杨兴鹏自收到本行政决定书之日起7日内，向港沟街道办事处退回拆迁安置补偿款类1462336元，并自应支付之日起至实际清偿之日以1462336元为基数按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率支付利息”的内容； 三、被上诉人济南市历城区人民政府港沟街道办事处于本判决生效之日起三十个工作日内给予上诉人杨兴鹏户补偿； 四、驳回上诉人杨兴鹏其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人济南市历城区人民政府港沟街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙继发 审 判 员 张正升 审 判 员 魏吉锋 二〇二一年四月二十七日 法官助理 王婷婷 书 记 员 李雪珂