广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤07行终55号上诉人（原审原告）江门市江海区乐平地产策划有限公司。住所地：广东省江门市江海区。法定代表人倪志恩，该公司经理。委托代理人黄俊科、刘慷，均系广东香山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江门市自然资源局。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人刘建新，该局局长。出庭负责人唐建安，该局副局长。委托代理人侯伟洋，该局工作人员。委托代理人林达荣，广东东方大卫律师事务所律师。上诉人江门市江海区乐平地产策划有限公司（以下简称“乐平公司”）因与被上诉人江门市自然资源局收回国有土地使用权补偿一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初636号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月13日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。上诉人乐平公司上诉请求：1.撤销原审判决；2.确认江门市自然资源局延迟至2018年11月8日实施征地补偿行为违法；3.本案诉讼费用由江门市自然资源局负担。主要事实和理由：一、一审法院未能查明的案件基本事实。对于涉案土地收回的赔偿分为土地价值、地上附着物的赔偿和经营损失的赔偿，现有争议的是经营损失的赔偿。该赔偿方式是将收回后剩余土地的容积率提升到2.5，对乐平公司的损失进行评估，以评估所得的损失金额与乐平公司应缴交的增容费进行互相冲抵，多退少补。江门市人民政府和江门市自然资源局在《关于乐平地产策划有限公司土地开发项目损失补偿咨询报告（送审稿）》（以下简称《损失补偿咨询报告》）中确认了上述赔偿方式。但一审法院无视证据，片面认定土地增容费的收取与涉案土地补偿并非同一行政行为，是对事实查明的严重错误。二、一审法院认定乐平公司土地补偿费用已支付完毕，属于认定事实错误。江门市江海区人民政府礼乐街道办事处（以下简称“礼乐街道办”）依据《损失补偿咨询报告》以及与乐平公司签订的《乐平地产策划有限公司土地开发项目损失补偿协议》（以下简称《损失补偿协议》）支付的5675.81万元仅是与增容费比较、冲抵的依据，并非一审法院所认定的“即相关经济补偿亦在双方约定的期限内支付完毕”。该《损失补偿协议》仅针对《损失补偿咨询报告》的损失部分，并没有完全涵盖乐平公司的全部经济损失。乐平公司在《损失补偿协议》中承诺“不以任何理由对《损失补偿咨询报告》所确认的损失提出增加补偿要求”并不涉及《损失补偿咨询报告》中确认的容积率提升以及增容费金额的补偿方式和存在但因缺乏资料而无法评估的“延迟开发造成的损失”（即乐平公司在上诉中要求江门市自然资源局赔偿的20891146.87元）。因此，将《损失补偿协议》涉及的补偿视为乐平公司应得的全部补偿，属于一审法院对事实认定的严重错误。三、一审法院未对江门市自然资源局违法收取增容费的行为进行认定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、第二十五条的规定和《市政府工作会议纪要》《江门市人民政府办公室文件呈批表》等文件的证实，江门市自然资源局并未依法执行拟定征收土地方案、报省级政府审查批准、方案经批准后实施并公告征地补偿标准等土地征收程序，迟迟未落实征收土地方案。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（十五）条和第（二十）条的规定，江门市自然资源局未落实征地补偿方案先行使用被征土地的行为违法，且其应在审批提升容积率前完成增容费的收缴。但江门市自然资源局以征收方案未及时落实为由，先使用征收土地并允许乐平公司按2.5容积率建设后再收取增容费的行为，造成乐平公司必须缴纳额外的增容费，违反了土地有偿使用审批程序的规定。四、江门市人民政府和江门市自然资源局延迟赔偿造成乐平公司损失巨大。本案涉案土地的收回行为发生在2005年，依法应在征收前落实补偿方案并赔付。2007年江门市人民政府承诺以提升容积率作为补偿方式，而后其作出的《损失补偿咨询报告》却以2014年11月30日作为增容费评估的基准日，土地价值发生了巨大变化，评估以楼面地价1147元/平方米作为征收增容费标准，乐平公司应补缴地价3099.65万元。乐平公司愿意接受该评估结果，而江门市人民政府和江门市自然资源局却再次反悔要求乐平公司按照2018年的土地价值8366.94万元缴交增容费。《损失补偿咨询报告》所确定的损失不以时间而变化，但增容费的支付随时间推移会给乐平公司造成越大的负担。江门市人民政府和江门市自然资源局在乐平公司多次申请下而不确定增容费的收取，让乐平公司先建再按当时市场价值收取增容费的行为严重违法，性质恶劣，给乐平公司造成了52671725元的巨额损失，一审法院对此不作任何违法认定。另外，江门市人民政府和江门市自然资源局未对诉讼请求中《损失补偿咨询报告》中确认的“未按计划开发土地造成的损失”进行任何赔偿，一审法院对此请求亦无任何认定。被上诉人江门市自然资源局二审答辩称：一、江门市自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》的规定收回涉案土地，且涉案收回国有土地的补偿已落实，故涉案收地决定是合法有效的。经江门市人民政府批准，原江门市国土资源局于2008年3月13日作出的《关于收回江门市江海区乐平地产策划有限公司土地使用权的批复》（江国土资地字〔2008〕11号），决定回收乐平公司的土地6286平方米。涉案收地行为属于《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的“收回国有土地”，而非乐平公司所称的“征收土地”。2018年3月6日，原江门市国土资源局与乐平公司签订《城际轨道江海路段征收土地补偿协议书》，次日，乐平公司和广东珠三角城际轨道交通有限责任公司签订《协议书》，明确双方同意以江门市中恒土地评估有限公司出具的评估报告书作为征用土地结算标准。广东珠三角城际轨道交通有限责任公司依法支付了乐平公司相应补偿款。2009年，根据上述三方先后签订的四份《城际轻轨江海路段征收土地及青苗补偿协议书》，明确按照江门市人民政府2007年12月15日召开的轻轨交通工程征地拆迁会议所确立的：以20.4米的宽度征地，再按照市场价的一定比例对因征地后红线外部分造成的影响进行适当补偿的原则，广东珠三角城际轨道交通有限责任公司同意另外补偿乐平公司6.3915亩商住用地800.8549万元，1.7629亩商住用地220.8976万元，1.5299亩工业用地48.4978万元，0.8553亩商住用地107.169万元。故广东珠三角城际轨道交通有限责任公司因建设轻轨造成乐平公司土地的土地补偿费已全部支付完毕，涉案收地决定是合法有效的。二、针对乐平公司土地被收回导致经济损失的补偿，礼乐街道办与乐平公司于2018年12月已签订《损失补偿协议》，并且已履行完毕。广东省高级人民法院作出的（2019）粤行终1727号《行政裁定书》已确认上述事实。三、乐平公司在诉状中所称的二期商住土地的土地增容费行为与涉案收地补偿行为不属同一行政行为，与本案审理无关。关于土地增容费的问题，是由乐平公司提出申请，再由乐平公司与江门市自然资源局通过签订《国有土地使用权出让合同补充合同》予以明确，并且已履行完毕。乐平公司将土地增容费与本案征地补偿混为一谈，显然是错误的。乐平公司向一审法院起诉请求：1.判令江门市自然资源局延迟至2018年11月8日实施征地补偿的行为违法；2.江门市自然资源局承担本案所有诉讼费用。一审法院判决：驳回乐平公司的诉讼请求。一审案件受理费50元（已由乐平公司预交），由乐平公司负担。二审期间，乐平公司向本院提交了3份证据材料：1.《关于乐平地产策划有限公司地块二开工的申请》，证明乐平公司一直向江门市自然资源局提出调整容积率的申请，促使其尽快确定损失补偿方案并落实执行。2.〔2016〕3号《关于协调江海区乐平地产策划有限公司礼乐新民村地块规划建设问题会议纪要》，证明江门市自然资源局确定地块补偿方案，应以同一时间基准点项目用地损失评估金额与调整容积率应补缴底价差额按多除少补的原则进行补偿。3.《国有土地使用权出让合同补充合同》及《乐平地产有限公司普通文件盖章审批表》，证明补充合同实际签订时间为2019年3月后。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院另查明：本案二审法庭调查中，乐平公司陈述其起诉主张的江门市自然资源局2018年11月8日实施的征地补偿行为是指江门市自然资源局于2018年11月8日以《用地缴款项目表》要求乐平公司缴纳土地增容费8366.94万元的行为。本院认为，本案案由为收回国有土地使用权补偿。关于江门市自然资源局的主体资格问题，一审判决的阐述正确，本院予以确认。本案中乐平公司起诉请求确认江门市自然资源局延迟至2018年11月8日实施征地补偿的行为违法。首先，根据本案查明的事实可以确定，本案中江门市自然资源局经江门市人民政府批准，对乐平公司原使用的涉案国有土地使用权予以收回，并通过与乐平公司签订《城际轨道江海路段征收土地补偿协议书》《城际轻轨江海路段征收土地及青苗补偿协议书》的方式履行相关法律规定的职责。现乐平公司主张的江门市自然资源局2018年11月8日以《用地缴款项目表》要求其缴纳土地增容费的行为，与收回国有土地使用权补偿行为属于不同的法律行为，本案中无证据反映江门市自然资源局于2018年11月8日对乐平公司实施收回国有土地使用权补偿的行为。其次，江门市自然资源局依职权与乐平公司就涉案收回国有土地使用权所签订的上述协议，所约定的补偿费用均已支付完毕。针对乐平公司因土地被收回导致经济损失的补偿问题，已由礼乐街道办受江门市江海区人民政府委托与乐平公司另行签订《损失补偿协议》，且该相关经济补偿费用亦已支付完毕。再次，乐平公司主张其需要根据2018年11月8日出具的《用地缴款项目表》缴纳相关土地款项导致损失扩大的问题，在乐平公司与礼乐街道办签订的《损失补偿协议》条款中，已对乐平公司缴纳相关款项、收取补偿款等作出了明确约定。江门市自然资源局不是该协议的签订方，乐平公司以其履行协议内容导致损失扩大主张江门市自然资源局行为违法，缺乏事实及法律依据。据此，乐平公司请求确认江门市自然资源局延迟补偿行为违法，事实及法律依据均不充分，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元（已由上诉人江门市江海区乐平地产策划有限公司预交），由上诉人江门市江海区乐平地产策划有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈 健审 判 员  陈汉锡审 判 员  陈敏婷二〇二一年四月七日法官助理  吴飞凡书 记 员  黄咏仪