湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘05行终43号 上诉人（原审被告）洞口县水利局，住所地洞口县文昌街道双洲路。 法定代表人肖谋解，该局局长。 委托代理人肖立群，湖南伏龙律师事务所律师。 委托代理人刘清涛，湖南伏龙律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）洞口县广富机制砂场（普通合伙），住所地洞口县黄桥镇龙潭村4组。 执行事务合伙人杨世雪。 委托代理人王**华，湖南湘锋律师事务所律师。 上诉人洞口县水利局因与被上诉人洞口县广富机制砂场（以下简称广富砂场）行政补偿一案，不服湖南省武冈市人民法院（2020）湘0581行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人洞口县水利局的分管负责人谢恩宇及委托代理人肖立群、刘清涛，被上诉人洞口县广富机制砂场的执行事务合伙人杨世雪及委托代理人王**华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审认为，原告通过法定程序获得砂石开采权，并办理了采砂许可证，被告为了公共利益需要撤回许可，属于因法定事由撤回了采砂许可。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”本案中采砂许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定的自然资源许可，应按照实际投入的损失确定补偿数额。本案中，被告没有评估原告的各项损失即决定对撤回许可作出补偿95万元（含砂石资源出让价款45万元、押金5万元），根据评估报告，原告仅设备投入就高达380余万元，被告作出补偿决定依据不足且补偿数额明显不当，应予撤销。 原告实际投入的损失计算问题。武冈市人民法院在审理过程中委托专门的评估鉴定机构对原告的投入损失做了评估，评估报告中对洞口县广富机制砂场建（构）筑物、设备等资产投入损失有明确的评估结论，鉴定意见第1、2项即设备投入3849941元、房屋设施投入1020280元属于实际投入损失，予以支持；第3项守船工资中撤回采砂许可后产生的费用，也应属于实际投入损失，如无人看守，机械设备可能面临灭失风险，因此守船工资、守厂工资亦算实际投入损失；第4项利息损失属于实际投入而产生的损失，应计算在实际投入损失范围内；第5项其他费用3186105元已经包含了砂石资源出让价款450000元及押金50000元，该项损失计算在实际投入损失范围内。砂场现有机械设备等资产的残余价值为550641元，计算损失时应予以剔减，但砂场现有机械设备等资产计算残值后由原告自行处理。原告的实际损失共计11152885元。原审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项、第七十七条第一款的规定，判决：一、撤销被告洞口县水利局于2019年12月6日作出的洞水字［2019］159号《关于撤回洞口县广富机制砂场河道采砂许可证补偿决定书》；二、被告洞口县水利局于本判决生效之日起30日内补偿原告洞口县广富机制砂场因撤回采砂许可造成的损失共计11152885元；三、洞口县广富机制砂场现有机械设备等全部资产归原告所有。 上诉人洞口县水利局上诉称：一、一审判决认定事实错误，具体表现为对补偿项目数额没有查清，认定补偿的内容没有依据；一审认定的守船工资高达735200元，其中不但包括守厂工资，还包括了生活费、股东工资、机修工资、民工工资等不合理费用；一审认定的被上诉人投资利息损失、砂场其他费用损失、房屋设施损失和残值等不合理，且所有设施设备估价均没有考虑折旧；二、上诉人在一审中只申请了对砂场的机械设备、设施、配电房等资产投入损失进行估价鉴定，但一审法院在鉴定过程中严重违法，允许被上诉人对其他损失进行鉴定的申请，且鉴定机构及鉴定人员的资质证书证明其对财务会计、审计成本没有鉴定资质，一审完全采信鉴定机构的鉴定意见，导致本案损失范围扩大；三、一审判决适用行政许可法第十二条第二项错误，被上诉人的损失不应按实际投入的损失确定补偿金额；鉴于本案事实未能查实，应判决撤销上诉人作出的补偿决定书并责令重作。综上，一审认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，请求二审依法撤销原判、依法改判或发回重审。 被上诉人洞口县广富机制砂场答辩称：一审支持守船工资735200元是正确的，该笔款项是被上诉人实际支出了的，评估公司将守船工资、守厂工资、机修工资等统一列为守船工资，还包括其他实际发生的合理开支，理应得到支持；一审对投资利息损失2912000元、其他费用3186105元予以支持是正确的，利息损失和其他费用都属于开办砂场必需的投入；上诉人所称砂场设备在估价时没有折旧的说法并无事实根据，被上诉人购买设备后还未投入使用就被撤销了采砂行政许可，理应按购买价予以补偿；一审法院在上诉人申请鉴定的两个项目基础上，同意对被上诉人申请的五个项目进行评估，有利于查明实际损失。一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决结果公正、合法，请求二审依法驳回上诉，维持原判。 经审理查明，2016年9月，洞口县广富机制砂场经挂牌出让方式获得平溪江洞口县石江镇上台采砂区出让范围内的河道砂石资源开采权，并交纳了砂石资源出让价款450000元、保证金50000元、资料申领费1000元。2017年3月23日，洞口县水利局向洞口县广富机制砂场颁发洞口采砂第039号《湖南省河道采砂许可证》，河道砂石开采权申请人为“广富机制砂场”，采砂船舶（机具）船主为彭某某，开采河段为平溪江石江镇上台河段，有效期从颁证当天至2020年3月23日。洞口县广富机制砂场获得采砂许可后即投入资金购置相关机器设备并予以安装、制作加工采砂船等相关设备、并修建了配电房等建筑设施。2018年6月21日，工商行政管理机关向洞口县广富机制砂场（普通合伙）发放了工商营业执照，执行事务合伙人登记为杨世雪。因环境保护需要，平溪江石江镇上台河段被明确为禁止开采的国家湿地公园范围，洞口县人民政府在2018年6月4日召开的第17次常务会议上决定：由县水利局对广富机制砂场的采砂许可证依程序予以撤回，并通知其立即停止生产作业。2018年7月2日，洞口县水利局的执法人员对洞口县广富机制砂场负责人杨世雪做了《调查（询问）笔录》，告知采砂许可证已由洞口县人民政府常务会议决定撤回，同时告知杨世雪有听证、提起经济补偿、申请行政复议、提起行政诉讼等权利，杨世雪在询问时表示放弃听证，并提出要求给予行政补偿；洞口县水利局并向杨世雪送达洞口水责采砂停字［2018］第01号《停止采砂作业通知书》，内容为：“鉴于2018年5月24日洞口县人民政府第十七次常务会议做出：‘决定由县水利局对石江镇白山(原上台村)境内广富机制砂场的采砂许可证依程序予以撤回，并通知广富机制砂场立即停止生产作业的要求’，经研究，从即日起广富机制砂场立即停止生产作业，听候处理。否则，依法追究法律责任。”次日，洞口县广富机制砂场向洞口县水利局递交书面报告，要求予以补偿后才可以撤销采砂许可证。2018年7月27日，洞口县广富机制砂场向洞口县人民法院提起行政赔偿诉讼。2018年9月5日，洞口县水利局作出洞口（河道采砂）许撤［2018］1号《撤回河道采砂许可决定书》，决定撤回洞口采砂第039号《湖南省河道采砂许可证》。2019年4月10日，洞口县人民法院作出（2018）湘0525行初28号《行政裁定书》，认为洞口县广富机制砂场直接起诉要求赔偿不符合国家赔偿法关于赔偿请求人应先向赔偿义务机关提出的规定，裁定驳回起诉。2019年4月17日，洞口县广富机制砂场提出行政赔偿申请。因洞口县水利局在法定期限内未予答复，洞口县广富机制砂场遂于2019年7月5日向武冈市人民法院提起行政诉讼，请求确认洞口县水利局责令砂场停止采砂作业的行为违法并予以行政赔偿。2019年10月28日，武冈市人民法院作出（2019）湘0581行初75号《行政判决书》，认为洞口县水利局为了公共利益的需要，依法可以撤回已生效的行政许可，但对因撤回行政许可给行政相对人造成的财产损失依法应予补偿，并据此判决驳回了洞口县广富机制砂场的行政赔偿诉讼请求。2019年9月27日，洞口县广富机制砂场向洞口县水利局提出行政补偿申请，同年12月6日，洞口县水利局作出洞水字［2019］159号《关于撤回洞口县广富机制砂场河道采砂许可证补偿决定书》，决定：“1、对撤回洞口县广富机制砂场河道采砂许可证导致的损失给予一次性经济补偿45万元；2、退回洞口县广富机制砂场砂石资源出让价款45万元、押金5万元。”洞口县广富机制砂场不服，向武冈市人民法院提起本案一审行政诉讼，请求：1、判令撤销被告所作的洞水字［2019］159号《关于撤回洞口县广富机制砂场河道采砂许可证补偿决定书》；2、判令被告补偿原告因撤回采砂许可造成的各项经济损失共计21811554.66元，包括：（1）投入资金损失10436635元、（2）采砂权损失8628876元（2018年1月1日至2020年3月23日）、（3）投资利息损失2613443.66元、（4）关闭停产留守人员工资损失132600元；3、判令被告退还原告所交纳的资源出让价款450000元，押金50000元。 根据武冈市人民法院的委托，2020年7月3日，长沙天时价格评估事务所有限公司作出长天时价字（2020）第40号《关于洞口县广富机制砂场建（构）筑物、设备等资产投入损失的价格评估结论报告书》，评估损失总值为11703526元，具体损失明细表如下： 1、设备投入损失3849941元； 2、房屋设施损失1020280元； 3、守船工资735200元：含守船工资、守厂工资、机修工资、生活费、煮饭工资、饮用水、2017年6月至12月股东工资和民工工资； 4、投资利息损失2912000元：其中300万元（贷款）从2016年5月开始摊销至2020年5月，投资利息损失800000元；320万元（借款）从2017年7月开始摊销至2020年5月，投资利息损失2112000元； 5、其他费用损失3186105元：除了洞口县广富机制砂场缴纳的砂石资源出让价款450000元、押金50000元外，还包括购买出让资料1000元、设备配件运输费共8200元、村民及干部协调工作开支23600元、砂场转让费即买沙洲和为村里修路1419000元、村民侵害船只打捞费50000元、村民上访接待和处置费4800元、140瓶煤气18200元、装联通网线1100元、船柒屋加工1300元、房租加电费8000元、柴油33680元、加油泵及配件3000元、黄桥龙潭等附近村协调开支12800元、船上四套床上用品3460元、铲车维修费13710元、加工30个制沙子座子8300元、拉电杆和埋拉线工资5000元、开关电线电缆及配件100000元、装电路和电瓶16555元、床四架1200元、电费88200元、2人办手续从2015年到2017年工资80000元和差旅费等40000元、2018年买白玉村河道交费90000元、卿某某6个月往返隆回车费5000元、彭某某到协调办6个月车费8000元、制沙设备的运输费吊车费和从隆回运回的费用42000元（2017年7月6日）、吊车总费用150000元（2017年12月2日）、设备安装费用450000元（2017年8月10日）。 根据武冈市人民法院的委托，2020年10月26日，长沙天时价格评估事务所有限公司作出长天时价字（2020）第86号《关于洞口县广富机制砂场资产残值的价格评估结论报告书》，评估砂场的机械设备、配件、船舶等资产残值为550641元。 二审审理过程中，本院对负责洞口县广富机制砂场外购机器设备安装和为砂场加工采砂船、运输船及其他相关设备的证人陈某就相关情况进行了调查核实，陈某证明：砂场外购的破碎机、制砂机和抽水机等机器设备的安装费用约为七八万元，其余费用都是为砂场加工设备的相关费用。 本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。被上诉人洞口县广富机制砂场依法定程序取得上诉人洞口县水利局的采砂行政许可后，投入资金购置相关机器设备并予以安装、制作加工采砂船等相关设备、并修建了配电房等建筑设施。后上诉人因为环境保护的公共利益需要而撤回被上诉人获得的采砂行政许可，属于因法定事由可以撤回的行政许可，但由此给被上诉人造成的财产损失，上诉人应在法定补偿范围内给予行政补偿。 被上诉人撤回的采砂行政许可属于《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项规定的有限自然资源的开发利用许可，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第二项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额”的规定，本案应按洞口县广富机制砂场“实际投入的损失”确定补偿数额，而不是在“实际损失范围内”确定补偿数额。 关于被上诉人的“实际投入的损失”数额如何确定的问题。武冈市人民法院一审委托的长沙天时价格评估事务所有限公司作出的长天时价字（2020）第40号《关于洞口县广富机制砂场建（构）筑物、设备等资产投入损失的价格评估结论报告书》对洞口县广富机制砂场建（构）筑物、设备等资产投入损失所做的价格评估结论，评估结论第1项“设备投入损失”3849941元、第2项“房屋设施投入损失”1020280元，属于“实际投入的损失”，应由上诉人予以补偿。 评估结论的第3项“守船工资”735200元、第4项“投资利息损失”2912000元，属于实际投入之后因行政许可被撤回而产生的损失，不属于应予补偿范围的“实际投入的损失”，原判支持洞口县广富机制砂场要求补偿该损失的诉讼请求不当，应予纠正。 评估结论第5项“其他费用损失”3186105元中，包含的砂石资源出让价款450000元、押金50000元及购买出让资料费1000元，属于“实际投入的损失”；设备配件运输费共8200元、柴油33680元、拉电杆、埋拉线工资5000元、开关、电线、电缆及配件100000元、装电路和电瓶16555元、电费88200元、制沙设备的运输费、吊车费和从隆回运回的费用42000元，以及陈某为砂场外购机器设备进行安装的费用酌定80000元也属于必要、合理的“实际投入的损失”，应由上诉人予以补偿。证人陈某陈述的“为砂场加工设备的相关费用”，该劳动成果价值已转化体现为砂场机器设备的价值，即包含在评估结论第1项“设备投入损失”当中，如再计入实际损失则属于重复计算，故原判支持洞口县广富机制砂场要求对评估结论中的450000“设备安装费用”全部进行补偿的诉讼请求不当，应予纠正。“其他费用损失”的其他项目，没有足够证据证明确实存在或确属必要的“实际投入的损失”，原判支持洞口县广富机制砂场要求补偿这些项目下损失的诉讼请求不当，应予纠正。 被上诉人前述“实际投入的损失”共计5744856元。 被上诉人现存机械设备、配件、船舶、建筑等资产由被上诉人自行处理，残余价值550641元在砂场“实际投入的损失”中予以核减，被上诉人应受补偿的损失共计5194215元。 综上，上诉人的上诉理由部分成立，本院部分予以采纳。原判认定的部分事实不清，依法应予部分改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销湖南省武冈市人民法院（2020）湘0581行初14号行政判决； 二、上诉人（原审被告）洞口县水利局于本判决生效之日起三十日内对撤回采砂行政许可给被上诉人（原审原告）洞口县广富机制砂场造成实际投入的损失共计5194215元予以行政补偿； 三、被上诉人（原审原告）洞口县广富机制砂场现存的机械设备、配件、船舶、建筑等资产归被上诉人（原审原告）洞口县广富机制砂场所有； 四、驳回被上诉人（原审原告）洞口县广富机制砂场的其他诉讼请求。 行政补偿诉讼案件不收取诉讼费。被上诉人（原审原告）洞口县广富机制砂场交纳的一审案件受理费50元、上诉人（原审被告）洞口县水利局交纳的二审案件受理费50元，分别予以退还。 本判决为终审判决。 审 判 长  蒋红玲 审 判 员  刘朝晖 审 判 员  杨皞陟 二〇二一年四月十九日 法官助理曾昊 代理书记员  李若梅 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……