南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）桂71行终58号 上诉人（一审原告）覃望福，男，1969年10月26日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市城中区。 委托代理人朱达人，广东人民时代律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）柳州市自然资源和规划局，住所地广西壮族自治区柳州市高新一路北一巷7号。 法定代表人李继昭。 委托代理人周祎，该局工作人员。 委托代理人李岳芝，柳州市城中区征地拆迁和房屋征收补偿服务中心工作人员。 上诉人覃望福因诉被上诉人柳州市自然资源和规划局（以下简称市规划局）行政决定一案，不服柳州铁路运输法院（2020）桂7101行初353号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，覃望福系柳州市城中区静兰村第六村民小组（以下简称静兰村六组）村民，案涉地块号为6839的1.103亩是其承包经营的土地。2009年12月28日，柳州市发展和改革委员会作出柳发改规划〔2009〕491号《关于柳州 -2- 市土地交易储备中心西江××北侧城中村改造项目立项的批复》，同意西江××北侧城中村改造项目立项，项目建设地点位于西江××北侧，规划总用地面积约为775623平方米。2010年2月8日，原柳州市城市规划局向建设单位柳州市土地交易储备中心颁发选字第450201201000034号《建设用地规划许可证》，建设项目名称为西江××北侧城中村改造项目，拟选位置位于西江××北侧约775623.34平方米用于居住、商业、金融业、办公，并附有规划红线定点图四张。覃望福承包经营的土地位于此项目规划用地红线范围内。2010年8月17日，原国土资源部作出国土资函〔2010〕605号《国土资源部关于南宁市和柳州市2010年农用转用和土地征收方案的批复》，载明区政府《关于南宁市柳州市2010年度城市建设用地的请示》（桂政报［2010］24号）业经国务院批准，同意区政府呈报的南宁市和柳州市农用地转用和土地征收方案，其中柳州市批准农用地转用和土地征收的土地为265.4773公顷。2010年12月17日，区政府作出桂政土批函［2010］739号《广西壮族自治区人民政府关于柳州市2010年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》文，载明根据原国土资源部国土资函〔2010〕605号批复，同意柳州市人民政府（以下简称市政府）申报的业经国务院批准的2010年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案。2011年2月24日，市政府作出〔2011〕6号《征收土地公告》，并在城中区静兰村村委和建设用地规划红线范围内、政府网站予以张贴、公示，公告征地涉及的村组、地类、面积及补偿标准，告知被征土地的土地所有权人和使用权人在规定期间办理征地补偿登记手续，在规定期间不办理征地补偿登记手续的，补偿内容以土地行政主管部门的调查结果为准。2011年3月24日，原柳州市国土资源局在上述地点张贴《征地补偿安置方案公告》（［2Ｏ11］7号），公告征地涉及的村组、地类、面积、土地补偿安置补助费及青苗补偿费，亦公布支付对象和支付方式及征地安置途径等内容，并告知相关权利人对征地补偿、安置方案有不同意见或要求举行听证会的， -3- 可以在公告之日起十个工作日内提出，并在政府网站上予以公示，该方案在征求意见后，报市政府批准后实施。2011年5月10日，市政府以柳政函［2O11］186号文件批复同意实施该方案。《柳州市2010年度中心城市第一批次建设用地（城中区D地块）征地补偿安置方案》（〔2011〕7号）正式公布并在被征地地区公告，随后，即由城中区征地拆迁办公室（以下简称城中区征地办）开展土地征收工作。2018年5月10日，柳州市国土规划测绘院受托，经城中区征地办组织静兰村民实地指界，确定涉及覃望福的土地为1.103亩。2019年4月10日、4月19日及5月23日，项目工作人员分别在覃望福家中、项目指挥部办公室向其宣传征地拆迁政策，告知补偿标准，并于2020年6月15日向其送达《用地通知书》，并于2020年6月23日作出《关于静兰村第六村民小组阻挠征地调查报告》。2020年10月10日，中信银行柳州分行营业部出具《存款证明书》显示，截止2020年9月30日，柳州市城中区征地拆迁和房屋征收补偿服务中心账户余额尚存有人民币4880145.28元。由于覃望福未在指定期限内办理征地补偿安置手续，交出土地，市规划局遂于2020年7月22日，作出柳资源规划执交字〔2020〕80号《责令限期交出土地处理决定》，责令覃望福在接到决定书之日起5日内清除地上青苗和地面附着物，交出案涉土地1.103亩。覃望福不服该处理决定，于法定期限内起诉至法院，请求撤销80号《责令限期交出土地处理决定》。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对阻挠国家建设征用土地的，有权责令其交出土地。市规划局作为柳州市土地行政主管部门，有权对在其辖区范围内的阻挠国家建设征用土地的行为进行处罚，因此，本案市规划局的行政主体合法，予以确认。覃望福辩称，没有相关的证据证明案涉土地被市政府为了公共利益的需要报经有权机关批准、并依征地程序、在依法得到安置补偿的情况下依法征收，因此，市 -4- 规划局向覃望福发出交地于法无据。经查，首先，柳发改规划［2009］491号《关于柳州市土地交易储备中心西江××北侧城中村改造项目立项的批复》、建设用地呈报说明书、建设用地规划许可证及许可审批单、项目地理位置示意图、国土资函［2010］605号《国土资源部关于南宁市和柳州市2010年农用地转用和土地征收方案的批复》及桂政土批函［2010］739号《广西壮族自治区人民政府关于柳州市2010年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》等证据证实案涉土地系依法立项，且获得有权机关国务院及区政府批准征收；其次，市政府［2011］6号征收土地公告、柳州市国土资源局［2011］7号征地补偿安置方案公告、两公告照片及网站截图打印件及柳政函［2011］186号市政府关于同意柳州市2010年中心城市第一批次城市建设用地（城中区Ｄ地块）征地补偿安置方案（［2011］第7号）批复等证据证实，案涉土地的征收均已依法履行了两公告一登记程序，因公告期内无人提出异议,《征地补偿安置方案》获得市政府批准；最后，中信银行柳州分行营业部出具《存款证明书》证实，案涉土地征收安置补偿款均已足额到位。覃望福辩称市规划局没有依照农村集体土地征收程序向村民发布拟征地通告、没有按照《建设用地审批管理办法》对报批材料的要求拟订“一书四方案”即：建设用地说明书，农用地转用方案，补充耕地方案，征收土地方案，供应土地方案，对此，一审法院认为上述事项系土地征收的批前程序，系其他行政主体依职权实施的行政行为，如覃望福对此不服，可另行起诉。覃望福辩称责令限期交出土地决定依据的批文均是2010年的文件，根据国务院的相关规定，政府批文有效期是2年，超过时效自动失效，故相关批文已经失效，对此，一审法院认为征地工作的涉及面广、各项手续繁杂、工作难度大，相关部门开展征地工作不可能一蹴而就，故不予采纳覃望福的意见。覃望福另提出市规划局在作出交地决定，将所有权人、使用权人、承包权人都列为一个诉讼主体，违反法律规定，对此，一审法院认为农村土地所有权与使用权、承包经营相分离，征地行为不仅涉及所有权人， -5- 亦与使用权人或者承包经营人息息相关，出于行政效率的考虑，市规划局以一份交地决定，责令所有权人、承包经营权人交出土地并无不当，故不予采纳覃望福的意见。综上，市规划局征收覃望福使用的集体土地，取得了相关政府部门的批文，且履行了征收集体土地的“两公告一登记”手续，土地征收安置补偿资金已足额到位，城中区征地办依法向覃望福送达了《用地通知书》，市规划局作出的柳资源规划执交字〔2020〕80号《责令限期交出土地处理决定》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回覃望福的诉讼请求；案件受理费50元由覃望福承担。 上诉人覃望福上诉称，一审法院认定事实没有依据，适用法律错误，二审法院应依法纠正。1.被上诉人无法指明“西江××北侧城中村改造项目范围”所处位置，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，一审法院认定上诉人承包地位于“西江××北侧城中村改造项目范围”没有事实依据。2.被上诉人作出涉案80号《责令限期交出土地处理决定》于法无据。一审庭审中，柳州市城中区静兰村独静屯第六村民小组负责人邱东才出庭作证，证明上诉人的承包地没有被征收，也没有见过原柳州市国土资源局于2011年3月24日作出的［2Ｏ11］7号《征地补偿安置方案公告》。3.一审判决书表述“原告辩称责令限期交出土地决定依据的批文均是政府2010年的文件，根据国务院相关规定，政府批文有效期是二年，超过时交自然失效，故相关批文已经失效。对此，本院认为，征地工作的涉及面广、各项手续繁杂、工作难度大，相关部门开展征地工作不可能一蹴而就，故原告的意见，本案不予采纳。”错误。一审法院办案法官系以自己的意志替代国家法律，违背《中华人民共和国法官法》第三条规定的法官必须忠实执行宪法和法律，维护社会公平正义，全心全意为人民服务的宗旨。4.被上诉人将涉案土地所有权人和承包经营户列为同一行政行为的行政相对人没有法律依据，应被确认违法。综上，被上诉人的行政行为显然存在“重大且明显违法”的情形，故请求二审法院：1.撤销柳州铁路运输法 -6- 院作出的（2020）桂7101行初353号行政判决；2.撤销市规划局作出的柳资源规划执交〔2020〕80号《责令限期交出土地处理决定》。 被上诉人市规划局辩称，1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持；2.市规划局作出的涉案具体行政行为严格遵守法律规定的实体和程序要求，并无不当。覃望福的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回覃望福的上诉请求。 本案二审期间，市规划局对一审判决查明的事实没有异议，亦未提交新证据。覃望福对一审判决查明的事实提出以下异议：1.对“2009年12月28日，柳州市发展和改革委员会作出柳发改规划〔2009〕491号《关于柳州市土地交易储备中心西江××北侧城中村改造项目立项的批复》，同意西江××北侧城中村改造项目立项，项目建设地点位于西江××北侧，规划总用地面积约为775623平方米。2010年2月8日，原柳州市城市规划局向建设单位柳州市土地交易储备中心颁发选字第450201201000034号《建设用地规划许可证》，建设项目名称为西江××北侧城中村改造项目，拟选位置位于西江××北侧约775623.34平方米用于居住、商业、金融业、办公，并附有规划红线定点图四张。原告承包经营的土地位于此项目规划用地红线范围内。”有异议，认为上述事实均没有依据；2.对“2011年2月24日，市政府作出〔2011〕6号《征收土地公告》”有异议，主张没有见过该征收公告；3.对“2020年10月10日，中信银行柳州分行营业部出具《存款证明书》显示，截止2020年9月30日，柳州市城中区征地拆迁和房屋征收补偿服务中心账户余额尚存有人民币4880145.28元。”有异议，认为该补偿款与覃望福无关。覃望福当庭提交7张照片，拟证明市规划局在法院审理期间公然毁坏基本农田，抢夺农民利益。经质证，市规划局对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为覃望福陈述的证明目的已经表明该证据与涉案具体行政行为的合法性没有关联。 -7- 经审查，一审法院确认的证据合法有效，可作为定案依据。关于覃望福对一审判决查明事实提出的3项异议。1.根据在案证据显示，涉案491号《批复》、《建设用地规划许可证》等相关内容客观真实，且与本案具有关联性。2.市规划局已将涉案公告均张贴于静兰村村委公告栏和项目用地规划红线范围内，亦在行政机关官网上发布相关征地补偿信息，已经履行了征收集体土地“两公告一登记”等相关手续。3.中信银行柳州分行营业部于2020年10月10日出具的《存款证明书》可以证明涉案土地征收安置补偿资金已足额到位，与本案具有关联性。综上，本院对覃望福提出的上述3项异议不予采纳。关于覃望福二审提交的新证据，该照片与本案的待证事实不具有关联性，本院不予采纳。据此，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，经查（1）从西江××北侧城中村改造项目红线示意图及桂柳路东段东侧城中村改造项目（城中村Ｇ地块）示意图来看，覃望福承包经营的土地位于涉案项目规划用地红线范围内。（2）在征地过程中，市规划局已经按规定履行了包括“两公告一登记”在内的征地批后程序，且市规划局多次向覃望福进行入户宣传，希望其尽快办理征地补偿安置手续，并告知其手续办理完毕即可领取相关补偿款，但覃望福均表示拒绝。其在规定期限内既不办理征地补偿安置手续又不交出被征收的涉案土地的行为已经影响了征地项目的实施工作，而市规划局已于2020年6月23日作出《关于静兰村第六村民小组阻挠征地调查报告》，故市规划局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地……”的规定于2020年7月22日作出涉案80号《责令限期交出土地处理决定》，于法有据。（3）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第四款第十九项规定，“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”，该两年是指两年内开始实施具体行为，并非代表在两年内必须完成整个征地过程。本案 -8- 中，国土资源部于2010年8月17日作出批复，市政府于2011年2月24日发布征地公告，已着手实施涉案土地征收工作，并未超过两年。故对覃望福认为批复文件失效的意见，本院不予采纳。（4）涉案土地属于集体土地性质，静兰村六组为所有权人，覃望福为土地承包经营权人，即涉案土地的实际使用人，市规划局出于行政效率考虑，在作出涉案交地决定时一并列明所有权人及承包经营权人，并无不当，本院予以支持。 综上，上诉人覃望福的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（已预交），由上诉人覃望福负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 桂 彤 审 判 员 张红娟 审 判 员 贝黄欢 二〇二一年四月二十九日 法官助理 洪文慧 -9- 书记员唐览月 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下例情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；