安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖行终571号 上诉人（一审原告）李玉龙，男，1955年2月15日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。 被上诉人（一审被告）亳州市谯城区人民政府，住所地安徽省亳州市谯城区半截楼3号，统一社会信用代码113416020031662682。 法定代表人周宵，该区区长。 上诉人李玉龙因诉亳州市谯城区人民政府（简称谯城区政府）征收补偿决定一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2020）皖12行初261号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 李玉龙在一审中诉称：1988年其原先所在法院分给其一块地，位于西关法院家属院院内西侧，东西12米，南北29米。该宗地法院缴纳了25000元的出让金，包赔了青苗、地上附属物（简易无顶厕所一处）350元，还用在××路××宿舍××间（包含原告住房2间）置换，该宗地不应确定为国有无偿划拨性质。原告于1988年9月缴纳建管、规划执照费后获取建筑执照，许可建房80平方米。1988年10月原告购买建房材料，找人在原有无顶简易厕所原址建房屋30平方，建房屋基础80平方米，南院建大门底房屋25平方米，东南角建简易房20平方米，西南角建小屋5平方米，因此理应认定原告房屋拆迁前面积为80平方米。其在院中还建有沉淀池20平方米，下水道6平方米，硬化出路96平方米，路下下水道24平方米，建院墙长10.5米、高1.7米，白果树等树木50棵。但谯城区政府在征收拆迁中违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于先补偿、后搬迁的规定，其行为违法且已被亳州市人民政府复议认定其存在不履行法定职责的情形。谯城区政府拒不履行复议决定，在亳州市人民政府责令其履行后，作出补偿决定。但是谯城区政府在委托评估前没有对原告被征收房屋的权属、区位、用途建筑面积进行调查、登记、确认和公告，凭空捏造、虚构其土地为国有无偿划拨性质，错误确定其宅基地的面积及该地块实际为空地，擅自参照无偿划拨土地的补偿标准，非法出具估价结果表，错误确定地块估价，且评估公司未找原告核实事实情况、未考虑土地使用权的取得成本，仅凭谯城区政府单方出具的估价结果表不真实。补偿决定谎编原告自称80多平方米房屋不要了，制造假证。原告已经退休，身体多病，因未得到拆迁补偿而进行的漫长、繁重的维权，造成抑郁、病情反复发作，从拆迁至今数十次住院，身体和精神受到极大伤害。请求：1、撤销谯城区政府于2020年6月10日作出的补偿决定，判决谯城区政府给予其征收拆迁补偿款合计1451600元（80平方米房屋计360000元、268平方米土地补偿款991600元、地上附属物及树木补偿100000元）；2、确认谯城区政府不补偿先拆迁的行为违法，并赔偿因此给其造成的经济、精神损失350000元（补偿款1451600元从征迁公告之日起计算至实际补偿时的利息、精神、身体损失、伤害费）。 在一审开庭审理前，李玉龙申请变更诉讼请求为：撤销补偿决定，判决确认谯城区政府不补偿先强制拆迁的行政行为违法，赔偿李玉龙财产损失合计1451600元；或在拆迁周边赔偿与李玉龙近似相同价值的房地产（如有差价可找补）；要求确认谯城区政府因未补强拆的违法行政行为，赔偿给李玉龙造成的经济、精神损失费350000元。对此，一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，李玉龙本诉是针对谯城区政府作出的补偿决定及补偿程序，其变更后的诉讼请求，增加了对强制拆迁行为的起诉及赔偿的主张，行政补偿与行政强制是不同的法律关系，两者在适格被告、审理方向及审查的强度等方面均存在较大的不同，不适宜放在一个诉讼中予以解决。因此，该院认为李玉龙变更诉讼请求的申请不符合法律规定，不予准许。 一审法院经审理查明：2017年5月24日，谯城区政府作出谯政［2017］87号《关于桑园路及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》，项目实施范围为西一环以东，曙光路以南，汤王大道以西，人民路以北。2017年7月10日，谯城区政府作出谯政［2017］101号《关于桑园路及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收的公告》并附《桑园路及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿方案》。2017年6月1日，亳州市谯城区桑园路及周边棚户区改造项目征迁指挥部薛阁辖区（简称薛阁辖区）与安徽诚达房地产土地评估有限公司（简称诚达公司）签订委托评估协议，委托诚达公司对薛阁辖区的房屋建筑物及其他地上附属物进行评估。原告李玉龙于1988年5月经原亳县人民法院研究决议，在西关给其一处宅基地，在上述征收范围内。1989年李玉龙取得在××队××房四间及80平方米的建筑执照。 李玉龙认为谯城区政府征收其房屋及国有土地使用权未依法予以补偿，向亳州市人民政府申请复议，因谯城区政府在复议期间未提交书面答复及证据依据，视为其存在不履行法定职责的情形，决定责令谯城区政府履行房屋征收补偿安置职责。在2020年6月2日，亳州市人民政府责令谯城区政府履行复议决定后，谯城区政府依据诚达公司于2020年4月26日出具的《西关社区李玉龙所述地块估价结果表》，于2020年6月10日作出《关于桑园路及周边棚户区改造项目被征迁户李玉龙的补偿决定》（简称《补偿决定》），确认李玉龙主张地块为空地，面积为257.92平方米，决定对李玉龙进行补偿，补偿金额为249151元。该补偿决定于同年6月15日送达李玉龙。 另查明：1986年10月15日，原亳州市人民法院与薛阁办事处薛阁管理区回民二队签订《征用土地协议书》，在回民二队征用土地一亩五分用于建房使用，其中约定北邻葛天友南围墙外墙皮为起点，取一直线量至二十九米为终点，土地范围内的树木，归回民二队所有。之后，原亳州市人民法院赔偿回民二队土地损失25000元、青苗费及其他附属物款350元。2019年2月20日亳州市谯城区人民法院出具《关于李玉龙西关宅基地一事的情况说明》载明：1988年5月12日，研究决议，西关宅基地使用情况，李玉龙宅基地位于西关，宅基地最西侧。 一审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。先补偿后征收，无补偿无征收。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋；但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。本案中，谯城区政府在未对李玉龙进行补偿的情况下径行对案涉地块清表并出让、建设的行为显然违反了上述规定，李玉龙要求确认谯城区政府不补偿先拆迁的行为违法的诉讼请求成立，予以支持。但其并未举证证明其要求谯城区政府赔偿其精神、身体损失、伤害费的主张与该违法行为之间的因果关系，其就此提出的赔偿请求，不予支持。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。国家因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的，市、县人民政府应根据《国有土地上房屋征收评估办法》和《城镇土地估价规程》等规定精神，由专业的房地产价格评估机构对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。本案中，谯城区政府在委托诚达公司对李玉龙案涉不动产进行评估后，并未向其送达估价结果表，径直作出《补偿决定》，显然违反上述规定，剥夺了李玉龙申请复核、鉴定的权利。故该估价结果表不能作为被诉《补偿决定》的依据，被诉《补偿决定》的主要证据不足。李玉龙要求撤销该《补偿决定》的诉讼请求成立，予以支持。同时《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。公平补偿的基本要求即为不得低于征收决定公告之日被征收不动产类似的市场价格。本案确定并支付货币补偿金时点明显迟延于不动产价值的评估时点，难以保障被征收人得到的货币补偿金能够得到类似不动产，无法体现公平补偿原则。因此，本案被征收不动产的价值评估时点，不宜再确定为2017年，而应当确定为《补偿决定》作出时点的2020年6月10日。因李玉龙所诉不动产中具体有无房屋、房屋的面积、结构，土地的性质、面积等仍存在较大争议，尚待被告调查，故对李玉龙直接要求法院判决给予其补偿款1451600元的诉讼请求及就此数额要求迟延履行利息的赔偿请求，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项、第六十九条的规定，判决：一、撤销谯城区政府作出的《补偿决定》；二、确认谯城区政府不补偿先拆迁的行为违法；三、驳回原告李玉龙其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告谯城区政府负担。 李玉龙上诉称：1、一审判决认定事实不清。谯城区桑园路及周边棚户区改造项目征地目的造假,实际实施的是万达商业性开发,违反土地管理法规定。谯城区在拆迁补偿中,将其房屋认定为其他人,房屋拆迁补偿款被谯城区拆迁办私下分给十几人。谯城区认定其院落是空地及该宗土地性质为国有无偿划拨，未向法庭提供任何有效证据证明。其所索赔身体、精神损失之诉,事实清楚,因果关系明确,证据链完整,无任何瑕疵。2、一审判决适用法律不当。其变更诉讼请求是在主审法官指导下提出的,一审开庭时法庭却不同意不当。一审按其原诉讼请求审理,撤销了补偿决定,理应责令被告重新作出补偿决定，一审判决未责令重作不当。一审既然撤销补偿决定、确认不补偿先拆迁的行政行为违法,即可与判决被告承担赔偿责任并案处理,一审未并案处理不当。3、一审法院审理程序违法。请求撤销一审判决第三项，改判确认谯城区桑园路及周边棚户区改造项目建设行政行为违法，判决谯城区政府赔偿其财产损失合计1451600元,或在拆迁周边赔偿与其近似相同价值的房地产(如有差价可找补)，并判决谯城区政府赔偿其经济、精神损失费35万元。 谯城区政府未向本院提交书面答辩意见。 李玉龙在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1、身份证，证明原告基本信息；2、征用土地协议书、土地出让金缴纳汇票及收据、包赔青苗地上附属物收据、亳州市谯城区人民法院关于李玉龙西关宅基地一事的情况说明、关于筹建干警宿舍基建工程计划报告等，证明该土地为国有出让土地，且用法院市中心房地产置换，法院取得该土地使用权缴纳了出让金，付出了高出正常成本的代价，李玉龙的宅基地位置在法院家属院西侧，宅基地南北29米，面积348平方米；3、亳州市建筑执照、办证缴费收据、购置建房物料发票、建房工人证明、房屋照片21张、航拍图1张、2017年8月20日出具的2008年的测绘图、征地协议，证明原告的宅基地上有房屋（大门房已倒塌，但拆迁前依然清晰可见残存大铁门、窗户、砖混立柱）80平方米，有院墙10.5×1.7米、沉淀池、硬化路面96平方米、地下下水道48米长及树木；4、报警短信截图、拆迁后的照片，证明原告的房地产在未补偿的情况下被拆迁；5、2017年8月20日出具的2016年测绘图，证明航拍图是有比例尺的，谯城区政府故意抹去，目的是制造假证，隐瞒其有房屋的事实；6、行政复议决定书、责令履行行政复议决定通知书、《补偿决定》，证明谯城区政府行政行为违法，补偿决定认定事实不清，原告的房地产在未补偿的情况下被谯城区政府强制拆除；7、住院证明，证明原告因谯城区政府行政行为违法，房地产在未补偿的情况下，被强制拆迁而抑郁，精神受到打击，旧病复发，经济损失严重；8、光盘两张，证明政府工作人员王金海认可原告的土地是29米长；9、公证书2份，证明原告有房屋及房屋建设情况；10、申请出庭的证人孙某，证明1988年底给李玉龙修厕所，加高上瓦后房屋建成，有两间的面积，2019年9月11日亳州市司法局对其的问话笔录是其真实意思表示。 谯城区政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1、《关于桑园路及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收的公告》（谯政［2017］101号）、《关于桑园路及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（谯政［2017］87号）、《桑园路及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿方案》，证明该公告记载了征收范围、征收期限、征收当事人以及当事人有异议时的救济权利和途径的告知，谯城区政府在进行国有土地上房屋征收之前依法履行了公告义务，李玉龙享有的土地在征收范围内；2、社会稳定风险评估报告、亳州市谯城区维护稳定工作领导小组办公室的出具的函，证明国土征收办向谯城区政府报告的关于对桑园路及周边棚户区××区风险进行的分析和评估以及向维稳办的备案报告及其函，该项目社会稳定风险程度低，具有建设可行性；3、2017年6月1日签订的评估委托协议、公示照片2张，证明薛阁辖区委托诚达公司对该项目房屋和其他地上附属物进行评估，对桑园路及周边棚户区改造项目的公告、决定、评估机构的选定以及补偿方案进行的公示，谯城区政府依法履行了公示公告义务；4、2017年6月17日诚达公司拍摄的照片3张、李玉龙与李春信的申诉材料、安徽省基础测绘信息中心（测绘中心）出具的2008年11月与2011年12月的航测图、亳州市司法局在复议期间形成的调查笔录、姬志军证明，证明该块土地上为空地，李玉龙在1988年获得土地后未曾在该块土地上增加建筑物、附着物等，更没有在该地居住过；5、亳州市人民政府于2019年9月10日作出的亳复字［2019］109号行政复议决定书。证明市政府责令谯城区政府履行补偿安置职责、《补偿决定》及送达回证、《西关社区李玉龙所属地块估价结果表》，证明该《补偿决定》记载了被征收人的基本情况、补偿决定所依据的事实理由、补偿决定的内容以及救济权利，估价表记载了李玉龙地块的基本情况以及总地价，谯城区政府积极履行了征收补偿安置职责以及谯城区政府补偿决定中补偿数额的来源。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据李玉龙的上诉请求及理由，本案二审的争议焦点为：一、一审未同意李玉龙变更诉讼请求是否正确；二、一审判决撤销谯城区政府作出的《补偿决定》，未责令谯城区政府重新作出补偿决定是否适当；三、一审判决未支持李玉龙请求给付征收拆迁补偿款1451600元、赔偿补偿款利息及身体、精神损害费35万元是否正确。围绕上述争议焦点，本院分别评判如下： 关于焦点一。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，李玉龙原诉讼请求主要是要求撤销谯城区政府作出的《补偿决定》及请求给付征收拆迁补偿款1451600元，而在起诉状副本送达被告后，李玉龙变更的诉讼请求是要求确认谯城区政府不补偿先强制拆迁的行政行为违法及赔偿财产损失合计1451600元或赔偿近似相同价值的房地产。前一个诉讼请求是行政补偿法律关系，变更的诉讼请求是确认强拆违法及行政赔偿法律关系，两者法律关系性质不同，故一审不予准许李玉龙变更诉讼请求并无不当。 关于焦点二。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。上述法律规定是可以判决被告重新作出行政行为，并不是必须，故一审判决撤销了涉案《补偿决定》未责令谯城区政府重作，并不违反法律规定，并无不当。因补偿决定的作出既是行政机关的义务亦系其职权范围，司法权不宜过度干涉行政权，本案中有关补偿的项目和标准尚待谯城区政府调查认定并重新作出补偿决定，故一审判决驳回李玉龙要求谯城区政府给付其征收拆迁补偿款1451600元及利息的诉讼请求并无不当。一审判决已确认谯城区政府不补偿先拆迁的行为违法，谯城区政府未提起上诉，应视为对判决的认可。针对涉案被拆迁的不动产损失，李玉龙若选择行政赔偿，可以基于确认谯城区政府不补偿先拆迁的行为违法的生效判决，另行提起赔偿诉讼解决；李玉龙若选择行政补偿，谯城区政府可以依职权及时作出补偿决定。 关于焦点三。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。结合《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，原告起诉的被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。否则，将既不利于查明案件事实，也不利于人民法院最终作出原告诉请所指确定的裁判。本案中，李玉龙的诉讼请求既包括要求撤销谯城区政府作出的《补偿决定》及请求给付征收拆迁补偿款1451600元，又包括要求确认谯城区政府不补偿先拆迁的行为违法及赔偿利息、身体及精神损害费，不符合一行为一诉的起诉规则。一审法院本应予以释明要求原告明确诉讼请求，鉴于一审对此予以了审理，本院亦不予干涉。李玉龙同时诉请的身体及精神损害赔偿，因其未提供证据证明其身体及精神损害与征地拆迁行为有因果关系，其提出的该项赔偿请求无事实依据，故一审判决驳回其该项诉讼请求亦并无不当。 综上，李玉龙的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李玉龙负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王玉圣 审 判 员 蒋春晖 审 判 员 安 翔 二〇二一年四月二十一日 法官助理 戴 红 书 记 员 陈维为 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。