安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖行终454号 上诉人（一审原告）程永华，男，1973年6月25日出生，汉族，住安徽省蚌埠市禹会区。 被上诉人（一审被告）蚌埠市禹会区人民政府，住所地安徽省蚌埠市禹会区涂山路429号，统一社会信用代码11340304003030846P。 法定代表人陈常林，该区区长。 委托代理人高勇民。 委托代理人张慧燕，安徽淮佑律师事务所律师。 上诉人程永华因诉蚌埠市禹会区人民政府（以下简称禹会区政府）行政补偿一案，不服蚌埠市中级人民法院（2020）皖03行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月18日公开开庭审理了本案。上诉人程永华，被上诉人禹会区政府的委托诉讼代理人高勇民、张慧燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2013年4月22日水利部和安徽省人民政府作出了《水利部安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲的批复》（水规计〔2013〕197号）。2015年12月21日，国土资源部发布了《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2015〕228号）载明安徽省淮河干流一般堤防加固工程已列入《淮河流域综合规划（2012-2030年）》（国函〔2013〕35号），该项目符合供地政策，项目用地已列入当地土地利用总体规划，原则同意通过用地预审。2015年12月21日，蚌埠市人民政府作出批复，同意由治淮重点工程局作为蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程项目法人，负责实施蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程的建设管理工作。2016年7月29日，国家发展和改革委员会作出发改农经〔2016〕1652号《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》。2016年12月26日，安徽省发展和改革委员会作出皖发改农经函〔2016〕771号《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》载明，工程核定概算67639.52万元，并附《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》，该报告中淮河干流一般堤防加固工程概算评审汇总表中载明黄苏段建设征地移民补偿投资为27647.94万元。2016年12月20日，蚌埠市治淮重点工程建设管理局与禹会区政府签订《安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置建设任务与投资包干协议书》，双方约定，该工程范围内征迁安置补偿工作由禹会区政府负责，征迁安置补偿资金由蚌埠市治淮重点工程建设管理局负责落实。该工程征迁安置按概算总投资为27647.94万元，包干投资为25997.78万元（不包括前期费、综合勘测涉及科研费等1650.16万元）。本工程征地拆迁和移民安置标准依据中国国际工程咨询公司咨农地〔2016〕2364号《安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》为准。协议所附《淮河干流一般堤黄苏段加固工程建设征地移民补偿投资概算分项表》中载明，林地单价4000元/亩，鱼塘为2000元/亩等。 原告程永华系××镇××村村民，其于2014年6月10日与马城镇西程村村民签订了租赁土地合同，租赁土地种植林木，租赁期限为10年，至2024年6月10日止；2015年1月21日蚌埠市禹会区农林水利委员会向原告颁发了蚌禹林证字（2015）第××号林权证，林木栽种区域为马城镇西程村，栽种面积为7.2亩，林地使用期11年，终止日期2025年9月20日。目前土地承包经营权流转期限尚未到期，其种植区域属于蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程范围内。 淮河干流一般堤防加固工程黄苏段的建设内容为堤防退建，即铲除原有堤防，后退至主河道更远处新筑堤防，目的是扩大河道宽度，以利于行洪。案涉土地原在堤防背水侧，即河道之外。堤防退建后，该土地位于新筑堤防的迎水侧，即河道范围内。原告的种植区域在黄苏段工程初始曾被列为工程取土区，但因补偿事宜未能与原告协商一致，该工程的项目法人调整了取土区域和方式，工程项目未占用涉案土地。但堤防退建后，原告承包的土地位于新筑堤防的迎水侧，即河道范围内，汛期可能会被淹没，已经不再适合种植林木，而原告程永华与被告禹会区政府未能达成补偿安置协议，禹会区政府于2020年4月8日作出补偿决定并送达原告。该补偿决定载明，程永华承包的马城镇西程村范围内的土地11.4亩(不包括已被马城镇人民政府清理的部分林木所占土地)，原为安徽省淮河干流一般堤防加固工程(黄苏段堤防退建工程)的临时用地(取土区)，因地上附属物补偿事宜没有与程永华协商一致，项目法人蚌埠市治淮重点工程建设管理局已调整施工方案并另行寻找土源，故没有对上述土地取土使用。目前该工程已基本结束，上述土地因在河道范围内，汛期可能会被淹没，已经不再适合种植林木，请在汛期(2020年5月1日)来临之前及时移植林木和清理地上附属物，若因不及时移植和清理造成的损失由程永华自行承担。为维护程永华的合法财产权益，参考《国家发展改革委关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》(发改农经〔2016〕1652号)、《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》(皖发改农经函〔2016〕771号)，对程永华上述承包的土地上的地上附属物作出补偿决定如下:一、林木移植费补偿。成片林木:补偿面积为11.4亩，补偿标准为4000元/亩，补偿金额为45600元。请你收到本决定之日起15日内到受托的马城镇人民政府办理相关补偿手续。如不服本决定，可在本决定书送达之日起60日内向蚌埠市人民政府提出行政复议，或者在6个月内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。原告对该决定不服，遂提起行政诉讼。 一审法院认为，淮河干流一般堤防加固工程属于防洪、治涝工程，事关国家利益、社会公共利益以及人民群众的生命财产安全，重要性、紧迫性显而易见。为充分保障公民、法人或者其他组织合法权益，因国家建设需要搬迁的，应当按照“先补偿、后搬迁”的原则实施。本案中，程永华实际使用的案涉土地，原位于淮河堤防背水侧，受堤防保护。淮河黄苏段堤防退建后，案涉土地变为新筑堤防的迎水侧，属于河道淹没区，导致其无法继续使用该土地，进而需搬迁并处置该土地上林木及其他附着物。对程永华因淮河黄苏段堤防退建工程实施而搬迁所产生的损失，应予适当补偿。根据禹会区政府与蚌埠市治淮重点工程建设管理局签订的《安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议》，该工程范围内征迁安置补偿工作由禹会区政府负责，故该工程建设范围内的征迁补偿事宜无法达成协议的，应由禹会区政府作出补偿决定。 关于补偿决定中对未被马城镇政府清理的林地面积的认定问题。禹会区政府对原告作出《补偿决定》中对原告未被清理的林地面积、其他附属物等进行了认定，该认定的依据有《淮干一般堤除险加固剩余林木补偿统计表》予以证明。上述统计表、计算表载明了原告承包土地中剩余成片林木的面积为11.4亩及其他附属物等具体内容。蚌埠市诚信水利工程监理咨询有限公司监理部、安徽皖申工程项目管理有限公司审计项目部、马城镇人民政府、马城镇西程村村民委员会均在该统计表中加盖印章。故《补偿决定》中关于原告土地中剩余成片林为11.4亩的认定事实清楚，证据充分。原告虽然主张补偿决定中的该节事实不清，但没有证据予以证实，该院不予采信。 关于补偿决定所涉及到的补偿依据和补偿标准问题。案涉工程属于大中型水利工程，故对该工程涉及的补偿事宜，应当适用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的相关规定。根据该《条例》第二十二条的规定，大中型水利水电工程建设使用其他单位或者个人依法使用的国有耕地,参照征收耕地的补偿标准给予补偿;使用未确定给单位或者个人使用的国有未利用地,不予补偿。该《条例》对于国有水利用地上的林木、建筑物及附属设施因国家建设而搬迁时应当如何补偿，规定的并不明确。另，案涉工程所涉土地目前用地审批手续尚未最终完成，相关补偿方案亦未经法定程序制定并公布实施。禹会区政府对程永华作出补偿决定的义务，源于其与案涉工程项目法人签订的投资包干协议的约定，故其目前只能在协议约定的范围内实施补偿。该协议第三条约定：“本工程征地拆迁和移民安置标准依据中国国际工程咨询公司咨农地〔2016〕2364号《安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》为准”，协议所附补偿投资概算分项表明确了补偿费用总额以及具体补偿项目、标准。因协议约定征迁安置补偿资金由案涉工程项目法人负责落实，资金管理使用受项目法人监督、检查，故在案涉工程建设用地及其补偿方案经法定程序批准之前，禹会区政府按照投资包干协议约定的补偿标准实施补偿，并无不当。当然，如果案涉工程建设用地及其补偿方案经法定程序批准之后，最终批准的补偿标准高于案涉补偿决定适用的补偿标准，程永华可继续主张权利，请求按照最终批准的补偿标准补足补偿费用。禹会区政府作为投资包干协议约定的拆迁补偿实施主体，亦应积极向协议相对方及其他相关行政机关如实反映程永华使用的案涉土地情况、补偿标准争议情况等，请求在完善该工程建设用地审批手续时，进一步明确类似情况的补偿标准。如果明确后的补偿标准高于投资包干协议确定的标准，禹会区政府应向投资方追加投资并及时补足对程永华的补偿。 综上，禹会区政府作出的《补偿决定》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告要求撤销《补偿决定》的诉讼请求，无事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回程永华的诉讼请求。 程永华上诉称，一审判决对上诉人使用的案涉土地属于集体所有还是国有未进行区分,上诉人承包和流转的是集体土地,没有国有土地。对案涉土地的亩数及种植林木数量、规格认定不清，对上诉人调取证据等申请没有表示意见。禹会区政府是法定补偿负责单位,根据土地管理法第四十八条的规定,应先补偿再报批。禹会区政府案涉补偿决定的依据是国家发展改革委发改委农经〔2016〕1652号《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》、安徽省发展改革委皖发农经函〔2016〕771号《关于淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》，上述批复系工程初步设计的审批,属于政府投资行为的一部分,政府项目投资的审批,主要从合理开发利用资源,保护生态环境,保障公共利益的方面进行审查,并不涉及项目的征地拆迁安置补偿等与相对人权利义务相关的内容。上述批复涉及林地补偿费用的内容，是针对蚌埠、淮南、六安、毫州等市发展和改革委员会的请求作出的,属行政机关内部的行政行为，并不产生外部法律效力，且与现行《安徽省林地保护管理条例》矛盾，禹会区参考上述批复作出案涉决定，没有法律依据。请求撤销一审判决，撤销禹会区政府作出的案涉补偿决定并判令其对上诉人承包的集体土地上附属物补偿100万元。 禹会区政府答辩称，上诉人程永华在案涉工程范围内使用的土地面积是17.1亩，部分已被马城镇政府清理，尚余11.4亩未被清理。在案涉补偿决定针对的是其未被清理的11.4亩，因适用的补偿标准中并未区分国有土地和集体土地，故案涉补偿决定对该11.4亩土地所有权性质未作认定。案涉补偿决定适用的补偿标准是按土地面积计算，不需要对该土地上树木品种、规格、数量进行认定。案涉补偿决定作出时，对工程范围内土地尚未发布征地公告和补偿安置方案，但由于防洪需要，急需用地实施工程建设，所以答辩人按投资包干协议约定的标准予以补偿并无不当，且一审判决亦已给上诉人预留了权利救济的途径。请求驳回上诉，维持原判。 一审原告程永华向一审法院提交了如下证据： 1、原告身份证复印件，证明原告的身份情况和主体资格。 2、农村集体土地承包经营权证，证明涉案土地是我父亲承包的。 3、原告林权证，证明涉案的7.2亩土地原告已经取得林木所有权。 4、承包合同，证明有9.2亩土地是原告通过流转取得的。 5、补偿决定，证明2020年4月8日禹会区政府对原告作出补偿决定。 一审被告禹会区政府向一审法院提供了如下证据： 1、禹会区政府《统一社会信用代码证书》，证明禹会区政府的主体资格。 2、《安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地范围内停止新增建设项目并控制人口迁入的通告》(皖政秘〔2012〕337号)； 3、《水利部安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲的批复》(水规计〔2013〕197号)； 4、国土资源部《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设用地预审意见的复函》(国土资预审字〔2015〕228号)； 5、《蚌埠市人民政府关于同意组建蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程项目法人的批复》； 6、《国家发展改革委关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》(发改农经〔2016〕1652号)； 7、《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》(皖发改农经函〔2016〕771号)及附件《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程(初步设计报告)的评审报告》； 8、《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议书》。 证据2-8共同证明：案涉的黄苏段堤防退建工程是淮干一般堤防加固工程的一部分，该工程是经合法审批的工程项目，鉴于工程占地项目法人尚未办妥用地手续，省发改委以相关补偿规定为依据批复的投资概算，符合法律规定和工程实际情况，可以作为补偿的标准和依据，被告和项目法人市重点工程局签署的投资包干协议书，依据的就是省发改委设计批复所载的投资概算和相关补偿规定，所以该协议书也是合法的补偿标准所参考的依据。 9、程永华的林权证档案资料。证明原告持有的林权证所记载的合法林木占地是7.2亩，且其林权证所载的林木占地来源是原告父亲承包流转的土地，但并不是原告提供的证据4这份合同所记载的土地。 10、淮干一般堤除险加固林木补偿统计表。证明这是补偿决定所记载的原告地上林木亩数的依据，根据该统计表的记载，原告的林木在工程范围内一共17.1亩，未被清理的保存面积是11.4亩，被推掉的面积是5.7亩。该统计表所载内容有蚌埠市诚信水利工程建设监理咨询有限公司的监理确认，有安徽皖申工程项目管理有限公司的审计确认，还有马城镇人民政府以及原告所在西程村村委会盖章确认，并有这几个单位相关人员的签署确认，所以作为涉案补偿决定记载的林木亩数是有充分依据的。 11、补偿决定及送达程永华情况的照片。证明案涉补偿决定作出后已送达原告，决定中也已告知其诉权，但原告拒绝签收。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院在另案审理中已查明，2020年11月30日，蚌埠市人民政府发布蚌征安补〔2020〕第96号《征地补偿安置公告》，该《公告》主要内容为，《安徽省淮河干流一般堤防加固工程（黄苏段）征地补偿安置方案》已于2020年10月24日以书面形式在村务公开栏进行张贴，同时在政府信息网向社会公布，现30日公告期已满。禹会区政府已组织马城镇政府与被征收人签订征地补偿安置协议。对个别未签订征地补偿安置协议的，禹会区政府将依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出拟征地补偿安置决定。因未按照批准后的《征地补偿安置公告》进行补偿、安置引发争议的，可自公告之日起六十日内，申请行政复议或者六个月内向人民法院提起行政诉讼。禹会区财政局、农业农村水利局、人力资源和社会保障局、蚌埠市自然资源和规划局禹会区分局于2020年10月24日联合发布的《安徽省淮河干流一般堤防加固工程(黄苏段)征地补偿安置方案》,既涉及集体土地又涉及国有土地，载明的补偿标准及依据分别为《安徽省人民政府关于公布全省征地区片综合地价标准的通知》（皖政〔2020〕32号）、《蚌埠市人民政府关于调整蚌埠市集体土地征收拆迁补偿安置标准的通知》（蚌政〔2013〕38号）、《蚌埠市人民政府关于调整蚌埠市集体土地上青苗房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》（蚌政〔2020〕42号）。 本院认为，淮河堤防加固属于国家重大水利工程，该工程的实施，有利于保障淮河沿岸人民群众生命财产安全。在工程用地审批手续尚未最终完成的情况下，禹会区政府对程永华作出案涉补偿决定，是其作为工程所在地基层人民政府，履行其与工程项目法人签订的《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议书》中约定义务的行为。在当时相关征地补偿安置方案尚未制定并公布的情况下，禹会区政府根据上述《协议书》，按照投资方确定的补偿标准，对程永华先行补偿，有利于解决其生产、生活之急需，并不侵犯其合法权益，亦符合现行《中华人民共和国土地管理法》有关“先补偿、后征收”的规定。因案涉补偿决定对集体土地和国有土地适用的是同一标准，即4000元/亩，故程永华案涉土地所有权性质、地上林木种类、数量等，与当时计算补偿数额无关，故案涉补偿决定对该事实未予认定并无不当。 本院同时指出，案涉补偿决定并非最终决定，对程永华案涉土地及地上附着物的最终补偿，仍应当按照经法定程序批准的征地补偿安置方案执行。现蚌埠市人民政府已根据现行《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，就案涉工程用地作出《征地补偿安置公告》，公布了相关征地补偿安置方案，明确了补偿安置主体、程序、标准以及争议解决方式等。禹会区政府应当按照上述《征地补偿安置公告》的规定，切实履行补偿职责，主动审核案涉补偿决定对程永华的补偿是否符合现公布的征收补偿安置方案，如不符合，应及时按照现公布的征收补偿安置方案予以补足，确保程永华得到法律规定的足额补偿。程永华亦可对照该征地补偿安置方案确定的补偿方式、范围、标准等进行核对、测算，如果认为案涉补偿决定载明的补偿低于按照现公布的补偿安置方案应获得的补偿，可请求禹会区政府按照现公布的征地补偿安置方案继续履行补偿职责，依法予以补足。如禹会区政府拒绝按照经法定程序批准后的征地补偿安置方案对其足额补偿的，程永华可按照蚌埠市人民政府发布的蚌征安补〔2020〕第96号《征地补偿安置公告》中载明的救济途径，依法申请行政复议或者提起行政诉讼，本案诉讼的时间可以不计算在起诉期限之内。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人程永华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人程永华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张志强 审 判 员 陈 默 审 判 员 钟祖凤 二〇二一年四月二十三日 法官助理 张高英 书 记 员 潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 1-