西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2021)陕71行初201号 原告胡娜，女，1984年2月10日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市莲湖区。 委托代理人胡胜利，男，1956年6月28日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住址同上，系原告胡娜之父。 被告西安市莲湖区人民政府，住所地西安市莲湖区。 法定代表人王永杰，区长。 委托代理人王媛，该政府工作人员 委托代理人高肖，陕西索骥律师事务所律师。 原告胡娜诉被告西安市莲湖区人民政府（以下简称莲湖区政府）履行法定职责一案，于法定期限内向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告莲湖区政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月3日组织证据交换，并于3月18日公开开庭审理了本案。原告胡娜委托代理人胡胜利，被告莲湖区政府分管负责人王某某，委托代理人王媛、高肖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2021年1月4日，土门地区XX村”连片综合改造工作指挥部办公室（以下简称指挥部办公室）根据莲湖区政府的转办，对胡娜作出《关于胡娜申请书的回复》。 原告胡娜诉称，原告是西安市莲湖区XX社XX号的农村居民，自出生后就一直享受本村集体财产分配，原告是工农村十五社的被拆迁人，有被安置人的一切合法权益，应享有拆迁安置房、过渡费、商铺等一切拆迁安置补偿权益。原告作为村的集体成员，也是村的集体财产共有人之一，但由于被告的拆迁行为，让原告居无定所，权益受损，按照《西安市城中村改造管理办法》第38条之规定，XX户XX城中村在册户籍人口为依据，人均建筑面积原则上不少于65平方米，村集体的所有集体土地，都属于所有集体成员共有，原告作为所有权人、共有权人之一，应得到安置补偿，有事实依据和法律依据。被告的答复违反法律规定及上述第38条规定，应予以撤销。原告户籍所在村2013年整村拆迁后，原告的拆迁安置房屋和过渡费、商铺权益一直未能落实。原告向被告依法递交履行拆迁安置补偿法定职责申请书，要求被告在期限内，依法履行拆迁安置补偿法定职责，被告收到原告的履行法定职责申请书后，未对涉及原告的重大拆迁权益请求作出具体行政行为。原告现向贵院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告在2021年1月4日向原告出具的行政回复；2、判决被告针对原告的履行拆迁安置法定职责申请书，依法限期履行拆迁安置补偿法定职责；3、请求对《西安土门地区XX村”连片综合改造项目搬迁安置补偿优惠方案》（以下简称《安置补偿优惠方案》）进行附带性审查；4、本案的诉讼费用由被告承担。 原告胡娜向本院提交的证据如下： 1、关于胡娜申请书的回复（2021年1月4日）。2、股权证书。3、户口本复印件。 以上证据的证明目的：1、原告在XX村XX户XX城中村在册户籍人口。2、[2007]129号文件所发《西安市城中村改造管理办法》XX户XX城中村在册户籍人口为依据，人均建筑安置面积原则上不少于65平方米”，原告是符合此项规定的被拆迁安置人。3、根据《安置补偿优惠方案》第五条为“无房姑娘标准”，已明确将在村内无住房的无房户列为拆迁安置对象，据此原告属于被拆迁安置人。4、根据西安市中级人民法院（2019）陕01民终10775号民事判决书15页上确认土门地区XX村”连片综合改造项目中，被拆迁房屋所有权人与户口单列的无房户成员都为被拆迁人，均应获得安置补助。5、2020年7月3日《关于胡娜申请书的回复》剥夺了原告被拆迁安置补偿权益，此回复内容违法，应予以撤销。 被告莲湖区政府辩称，一、答辩人就56人的履行法定职责申请，作出的回复事实依据准确，适用法律法规正确。原告的请求理由不成立。2020年6月至12月间，张蕊华等56人向莲湖区政府邮寄了申请，要求对其履行拆迁安置补偿法定职责。莲湖区政府作出了回复。根据《大兴新区（土门地区）工农村、友谊村、颜家堡村、周家围墙村城中村综合改造方案》第三条第（四）项、《安置补偿优惠方案》第二条第（一）项结合原告家庭安置补偿协议，张蕊华等45人满足人均65平方米的规定，李东梅等11人不满足人均65平方米。另外，涉案房屋的过渡费及车位权益已包含在前述家庭安置补偿协议中。关于商业用房安置的问题，作为该村集体经济组织成员，在拆迁安置中享受集体过渡费补偿款及集体经济发展用房权益的分配。现集体过渡费补偿款已逐年支付至原告56人所在的集体经济组织，并已向原告张蕊华等56人发放到位。集体经济组织发展用房回迁后，由村集体统一经营、管理、调配，并向其落实相关权益。 涉案房屋属于集体土地上的宅基地安置，根据上述规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村集体土地上房屋的安置补偿以户为单位进行，且通常以该宅基户的户主代表整户对外签订安置补偿协议。本案中，原告张蕊华等56人在四村无独立的房产，其系原家庭宅基户内家庭成员。涉案项目拆迁过程中，原家庭宅基户户主与征收人签订了涉案的安置补偿协议，该协议系对该宅基户整体进行安置补偿，符合“一户一宅”和拆迁征收的实际情况。即补偿安置的基础是地调面积，同时考虑宅基户中股民的人数。原告张蕊华等45人涉案房屋安置补偿协议中约定的安置房屋面积是涉案房屋地调面积的2.5倍，且按照原家庭在册股民人数计算，人均满足了65平方米，该安置协议也对车位、过渡费等进行了约定。原告李东梅等11人，人均不满足65平方米，可以补足65平方米。 原告张蕊华等56人主张其户口已经单独分户，应独立签订安置补偿协议进行安置，无事实与法律依据。户口分户登记仅是户籍管理层面的措施，不涉及安置补偿面积问题，不能依据户口分户情况申请单独安置。 二、《安置补偿优惠方案》不属于规范性文件，不符合一并附带性审查规范性文件的条件，不具有可诉性。协议拆迁中的补偿安置方案属于政府要约，没有法律上的强制力，不会对当事人的权利义务产生影响，不具有可诉性。该方案系针对特定时间、特定改造范围、特定改造项目作出，不具有普遍约束力，亦不可反复适用，不具备规范性文件的构成要件。 综上，原告张蕊华等56人的请求依法不能成立，请求判决驳回诉讼请求。 被告莲湖区政府向本院提交如下证据： 1、《履行拆迁安置补偿法定职责申请书》；2、《关于胡娜申请书的回复》；3、土门地区XX村”连片综合改造工作指挥部办公室成立文件一份；4、《关于大兴新区（土门地区）XX村XX村XX城中村综合改造方案的批复》（市城改发[2014]113号）；5、《安置补偿优惠方案》；6、《拆迁安置协议书（住宅）》。以上证据证明：1、本案涉村，位于XX村”改造项目范围内，该项目于2014年6月5日取得《关于大兴新区（土门地区）XX村XX村XX城中村综合改造方案的批复》（市城改发[2014]113号）；2、西安土门地区XX村”连片综合指挥部根据《西安市城中村改造管理办法》等法规文件，制定《安置补偿优惠方案》适用于XX村”改造范围内安置补偿；3、原告在村中无独立宅基地及房屋，其个人单独提出履行安置补偿职责申请，理由不成立；4、宅基地权利人与拆迁部门签署了有效的《拆迁安置协议书》；5、被告对无房屋合法权利证书的申请人再无依据进行安置补偿。被告作出的回复事实依据清楚、适用法规正确，原告请求履行安置补偿法定职责理由不成立。 原告胡娜对被告莲湖区政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1，真实性认可；对证据2，如果是指原告给被告的申请书，那么真实性认可；对证据3，真实性认可，关联性和证明目的不认可；对证据4，真实性认可，关联性与合法性不认可；对证据5，真实性与关联性认可、合法性和证明目的不认可；对证据6，是复印件，对真实性无法认可。 被告莲湖区政府对原告胡娜提交的证据发表如下质证意见：对股权证书，需要提供原件核实，对其他证据的真实性均认可，对证明目的均不认可。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告及被告提交的证据能够证明本案基本事实，对其真实性均予以认可。 经审理查明，胡娜户口簿登记住址为西安市莲湖区XX社XX号，系原工农村十五社村民，为工农村十五社集体经济组织西安万盈置业有限公司成员，在该村无独立宅基地及房产。 2020年12月24日，胡娜向莲湖区政府递交《履行拆迁安置补偿法定职责申请书》，要求“被申请人依法履行申请人在西安市莲湖区XX村的拆迁安置补偿法定职责。” 莲湖区政府将该申请书批转至指挥部办公室予以办理。2021年1月4日，指挥部办公室向胡娜作出《关于胡娜申请书的回复》，载明：“……1、关于房屋拆迁安置补偿、过渡费。依据《西安市城中村改造管理办法》第三十七条城中村改造拆迁补偿安置以及房屋产权登记载明的面积和性质作为补偿安置依据以及《安置补偿优惠方案》第二条被拆迁人在规定的期限内搬家、交房并签订协议的，可享受以下优惠政策……的规定，根据您申请书中反映的信息，您在土门XX村”连片综合改造项目范围内无房产，因此您不是此项目的被拆迁人，不涉及房屋被拆迁及补偿安置事宜。2、关于商业房安置。土门地区XX村”连片综合改造返还的XX组XX房XX组集体统一经营、管理、调配，具体分配情况可由所在村组或所属的股份经济组织进行咨询。”胡娜对该回复不服，诉至法院，请求判如前述。 另查明，2013年12月24日，指挥部办公室与西安坊城置业有限公司作为拆迁人与被拆迁人胡胜利签订了编号为0004302《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》，约定了补偿安置方式为就地安置，建筑面积为366.3㎡，且双方就补偿费用与车位等也达成一致。另在附表一：“家庭人口情况”栏记载：户主胡胜利、妻蒋清风、儿胡超、儿媳陈某某、孙女胡某某。胡胜利、蒋清风、胡超、陈某某为股民，胡某某为非股民。 XX社XX号宅基户户主为胡胜利，胡娜系胡胜利之女，XX社XX号在册股民除上述协议中载明的4人外，还有胡娜，以上股民共计5人。 再查明，根据涉案项目《大兴新区（土门地区）工农村、友谊村、颜家堡村、周家围墙村城中村综合改造方案》（以下简称《四村改造方案》）第三条（四）规定：“1、组织实施单位。工农村、友谊村、颜家堡村、周家围墙村连片综合改造搬迁补偿组织实施单位为西安大兴新区（土门地区）综合改造管委会城中村改造办公室，补偿安置对象是在搬迁范围内被搬迁房屋及其附属物所有人。……5、补偿安置方式及标准……（3）产权调换。集体土地上的住户：实行产权调换的，XX户XX城中村在册农业户户口为依据，均建筑面积不少于65平方米，并结合原房屋产权（认定）建筑面积进行安置。”以及《安置补偿优惠方案》第二条（一）规定：“1、选择产权调换安置（1）房屋补偿：签订协议并交房的住户，宅基地使用证或宅基地地调面积的2.5倍为安置面积，实行拆一还一，不找差价，认定的安置面积未建部分，可按每平方米300元补差计入安置面积，但不计算过渡费。就近上靠户型部分和实行产权调换且享受股民待遇人均不足65㎡补足部分，按照2580元/㎡结算……（4）过渡费：宅基地使用证或宅基地地调面积的2倍为依据，每月每平方米7元，一次性支付，过渡期限30个月……（5）车位：以宅基地使用证为购买单位，原则一证购买一个车位，购买价格16万元。……”涉案的XX社XX号房屋位于上述XX村”连片改造项目范围内，适用《四村改造方案》和《安置补偿优惠方案》进行拆迁补偿安置。 本院认为，原告胡娜明确其提起本案诉讼的实质，是要求被告莲湖区政府履行对其作为XX社XX号户内在册股民的安置补偿职责，落实其作为无房户的拆迁安置补偿权益。据此，本案的实质属于履行法定职责之诉。故而本案的争议焦点是原告胡娜提起安置补偿之诉是否符合法律法规规定。 本案中，XX社XX号房屋属于集体土地上的宅基地房屋。根据《中华人民共和国土地管理法》以及涉案的《四村改造方案》、《安置补偿优惠方案》的相关规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村集体土地上房屋的安置补偿以户为单位进行，且通常以该宅基户的户主代表整户对外签订安置补偿协议。本案中，原告胡娜在工农村无独立的房产，其系XX社XX号宅基户内家庭成员。涉案项目拆迁过程中，XX社XX号宅基户户主胡胜利与征收人签订了涉案的《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》，该协议系对该宅基地户整体进行安置补偿，符合“一户一宅”和拆迁征收的实际情况。根据涉案《四村改造方案》和《安置补偿优惠方案》的规定，XX社XX号宅基户选择产权调换安置方式时，按其地调面积的2.5倍确定安置补偿面积，同时，要满足股民人均享受65平方米的待遇。当按地调面积标准确定的安置补偿面积低于该户股民人均65平方米的条件时，应按股民人均65平方米的标准予以补足。不足65平方米补足部分，按照2580元/㎡结算。即补偿安置的基础是地调面积，同时考虑宅基户中股民的人数。本案中，涉案XX社XX号房屋安置补偿协议中约定安置房屋面积为366.3平方米，该安置补偿面积是涉案房屋地调面积的2.5倍，且按照XX社XX号在册股民人数5人计算，人均已满足65平方米。该安置补偿协议也对XX社XX号户的车位、过渡费等进行了约定。故原告胡娜作为XX社XX号宅基户内家庭成员，其拆迁安置权益已包含和体现在以胡胜利为户主签订的案涉拆迁安置补偿协议之中。 原告胡娜称其户口已单独分户，要求以无房户名义独立签订安置补偿协议进行安置的主张。本院认为，户口分户登记仅是户籍管理层面的措施，不涉及补偿安置面积问题，原告胡娜仅依据户口分户为由申请单独安置，于法无据。 另外，关于原告胡娜请求对《安置补偿优惠方案》一并进行合法性审查的请求。规范性文件是指，除规章外，由行政机关或者法律、法规授权管理公共事务的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定时间内反复适用的公文。本案中，涉案的《安置补偿优惠方案》系为加快城改进程，针对莲湖区XX村XX城中村改造作出的优惠办法，具有时间、范围、对象等具体、特定的特征，并不具有普遍约束力，且不能扩大范围反复适用，并非法律规定的规范性文件，故原告胡娜的该项诉讼请求亦无法律依据。 综上，被告莲湖区政府在作出答复前虽未对涉案房屋情况及原告胡娜户内在册股民情况进行认真审查核对，并作出明确、具体的回复，但在应诉答辩中已经补充查明相关事实，并进一步阐明了答复内容，望今后予以改进。鉴于此，原告胡娜的诉讼请求，依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告胡娜的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告胡娜负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长 侯文锋 审 判 员 孙 毅 审 判 员 左 昆 二〇二一年三月三十一日 法官助理 李小凤 书 记 员 寇江勇 1