山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁06行终74号 上诉人（原审原告）张心前，男，1961年1月3日出生，汉族，住山东省烟台经济技术开发区。 委托代理人张新红，女，1962年11月4日出生，汉族，住址同上，系上诉人之妻。 委托代理人赵东明，山东星河泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）烟台经济技术开发区古现街道办事处，住所地：山东省烟台经济技术开发区深圳大街68号。 法定代表人遇方庆，主任。 委托代理人孙法朋，山东明朗律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）烟台经济技术开发区建设交通局，住所地：山东省烟台经济技术开发区黄河路158号建设大厦1111室。 法定代表人刘增贵，局长。 委托代理人金仁琦，山东明朗律师事务所律师。 原审第三人烟台经济技术开发区古现街道汪家沟居民委员会，住所地：山东省烟台经济技术开发区古现街道汪家沟社区。 法定代表人栾和兴,主任。 委托代理人孙法朋，山东明朗律师事务所律师。 原审第三人张宝鹏，男，1988年1月21日出生，汉族，住山东省烟台经济技术开发区。 委托代理人刘爱丽，烟台福山清洋法律服务所法律工作者。 上诉人张心前因与被上诉人烟台经济技术开发区古现街道办事处(以下简称古现街道办)、烟台经济技术开发区建设交通局（以下简称建设交通局）、原审第三人烟台经济技术开发区古现街道汪家沟居民委员会（以下简称汪家沟居委会）、张宝鹏行政协议一案，不服山东省烟台市蓬莱区人民法院（2020）鲁0684行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，原告张心前、第三人张宝鹏均系烟台经济技术开发区古现街道汪家沟社区居民，张心陶系第三人张宝鹏父亲，于2011年去世，王作芝系张宝鹏的祖母。1985年原告以550元价格购买了同村村民张心北房屋两间（即本案涉案房屋），双方未签订买卖合同，经同村村民张心卿执笔写下契约，契约写明，张心北居住宽余，现将河南岸西两间卖给张心前东至合山合墙西至滴水南至院墙北至滴水，价值人民币肆佰元正，当交不欠，空口无凭，特立此证。由三名中证人张心喜、张心雨、张心卿签字按手印，张心前、张心北均未在契约上签字，该契约一式左右两联，中间为日期，张心北和原告手中各执一联。1989年汪家沟村里统一办房产证，原告办理了房屋所有权证书，产权证编号为：1030143。1998年前后，原告将该两间房屋以550元的价格转卖给第三人张宝鹏的父亲张心陶，双方未签订买卖合同，由张心卿执笔，在原告保存的契约联上直接加上“张心前转卖给张心陶”，并由五名中证人张心北、张某、张心本、张心达、张心卿签字按手印，该契约由张心陶留存。张心陶购买房屋后，因原告称没有房产证，故未办理房屋转移登记。房屋买卖后王作芝居住了一段时间。2002年左右，汪家沟村划归为烟台经济技术开发区，后开发区管委到汪家沟普查房屋，张心陶填写了产权登记申请表，并由烟台经济技术开发区古现街道办事处房屋征收安置办公室盖章。2015年左右，原告向第三人张宝鹏的祖母王作芝主张涉案房屋的权益，第三人张宝鹏与社区主任栾和兴说明情况，栾和兴与原告妻子张新红电话沟通过房屋归属问题，未有结果。2018年7月10日，在被告古现街道办工作人员的参与下，第三人汪家沟居委会召开村民代表会议，因中南公司施工影响居民正常生活，汪家沟居委会决议社区整体搬迁，按照现在烟台经济技术开发区西区搬迁补偿政策进行搬迁补偿。2018年9月5日，第三人汪家沟居委会与第三人张宝鹏针对涉案房屋签订了住宅房屋安置补偿协议，除安置房尚未交付外，协议约定的其他项目已履行完毕，现涉案房屋已被拆除。张心前认为该协议的被补偿方应是自己，不应是张宝鹏，诉至法院，要求确认协议无效。 另查明，《烟台经济技术开发区住房和建设管理局主要职责内设机构和人员编制规定》中主要职责部分第十六项规定，建设交通局负责拟订村庄搬迁计划，核准街道办事处实施村庄搬迁。其他事项部分第三条关于西区搬迁的职责分工住房和建设管理局牵头西区集体土地上房屋搬迁工作，街道办、国土分局、综合行政执法局、财政局依职责做好相应工作。……街道办事处负责调查摸底、评估丈量、协议签订、送审协议、资金拨付、补偿款发放、安置房分配等环节的具体实施工作。汪家沟社区在烟台经济技术开发区西区范围内，汪家沟社区搬迁项目中，房屋拆除申请书（村委留存）、房屋拆除证明书（综合组留存）、房屋拆除验收单（领款凭证）上均加盖被告古现街道办的印章；居民办理房屋拆除验收单（领款凭证）上有拆除负责人及综合组验收人签字，拆除负责人及验收人均为被告古现街道办工作人员，汪家沟社区拆迁后，安置补偿款及安置房屋均由被告古现街道办支付、提供。 一审法院认为，本案的焦点问题有四个：一是涉案被诉住宅房屋安置补偿协议的性质是行政协议还是民事合同；二是谁是本案适格被告；三是第三人张宝鹏作为本案被诉安置补偿协议主体是否合法；四是被诉住宅房屋安置补偿协议是否无效。 一、住宅房屋安置补偿协议的性质 原告主张涉案房屋所在的土地已经被征收为国有，因此二第三人签订的涉案安置补偿协议系行政协议；二被告及第三人汪家沟居委会均认为二第三人签订的住宅房屋安置补偿协议系民事合同，是汪家沟社区的居民自治行为，涉案房屋所在土地未被征收，仍是集体土地,古现街道办履行的是对辖区内社区居民自治行为的监督、指导职责。 汪家沟社区在烟台经济技术开发区西区范围内，原告、第三人汪家沟居委会提交的证据能够证明被告古现街道办派人参与了汪家沟社区搬迁的居民代表会议，汪家沟社区搬迁房产分户公示、房屋拆迁申请书、房屋拆除验收单（领款凭证）均加盖被告古现街道办的印章；汪家沟社区居民房屋拆除验收、补偿款项的发放均需被告古现街道办工作人员签字确认；诉讼中被告古现街道办及汪家沟居委会认可汪家沟社区整体搬迁的安置房屋及补偿款项由古现街道办提供、支付，所签安置补偿协议的补偿标准、补偿方案亦是按照开发区管委制定的西区安置补偿标准、方案进行，结合被告建设交通局提交的《烟台经济技术开发区住房和建设管理局主要职责内设机构和人员编制规定》中建设交通局负责拟订村庄搬迁计划，核准街道办事处实施村庄搬迁；街道办事处负责西区搬迁的调查摸底、评估丈量、协议签订、送审协议、资金拨付、补偿款发放、安置房分配等环节的具体实施工作的规定，本案虽没有证据证明案涉房屋所占土地已被征为国有土地，案涉房屋搬迁属于行政征收行为，但从上述事实、证据可以看出，汪家沟社区搬迁虽然形式上表现为汪家沟居委会为实施主体与居民签订安置补偿协议，但实质并非系汪家沟社区的居民自治行为，所实施的村居搬迁行为应是政府主导的行政行为，因搬迁所签订的安置补偿协议系行政协议，而非民事合同。 二、谁是本案适格被告 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。本案中，被告古现街道办实际参与了原告所在的社区搬迁，安置房屋及补偿款均由古现街道办提供、支付，被告古现街道办虽未在诉争安置补偿协议中作为协议一方当事人加盖印章，但实际承担了该行政协议中相应的搬迁补偿安置义务，结合《烟台经济技术开发区住房和建设管理局主要职责内设机构和人员编制规定》关于街道办事处负责实施烟台经济技术开发区西区村庄搬迁的规定，在没有证据证明本案属于集体土地征收的情况下，第三人汪家沟居委会与第三人张宝鹏签订安置补偿协议的行为，应视为受被告古现街道办的委托，被告古现街道办是本案适格的被告。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。本案中，原告诉安置补偿协议无效，应遵循民事合同的相对性原则，即合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力，利害关系人只能向合同当事人提出请求或者提起诉讼，而不能向合同当事人以外的其他主体主张。本案中被告建设交通局主张其在西区村庄搬迁工作中的工作职责并不包括签订补偿协议、交付安置房屋和支付补偿款等内容，原告亦未提交证据证明被告建设交通局或其他行政机关系被诉安置补偿协议的签订机关或委托机关，建设交通局不是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，经法院释明，原告不同意撤回对被告建设交通局的起诉，原告对被告建设交通局的起诉，应予驳回。 三、第三人张宝鹏作为本案被诉安置补偿协议主体是否合法 原告认为，其持有涉案房屋的房屋产权证书，且房屋没有卖给张心陶，不应由张宝鹏作为安置补偿协议主体签订协议、享受拆迁权益，应由原告享有拆迁权益，故请求确认第三人汪家沟居委会与张宝鹏签订的补偿协议无效。 判断第三人张宝鹏作为该补偿协议签订主体是否合法，应当审查原告与张宝鹏的父亲张心陶之间房屋买卖契约是否有效及房屋所有权是否转移。而房屋买卖契约是否有效及房屋所有权是否转移，应当通过民事途径予以解决，一般情况下不属于行政案件的审查范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。本案中，原告既未提起一并解决相关民事争议，在向其告知应先解决民事基础法律关系时，原告亦不同意另行提起民事诉讼，为了及时公正审理行政案件、实质性化解争议，减少当事人诉累，在本案的审理过程中，对与被诉行政协议相关联的民事争议一并进行审查，并对该民事争议作出裁断，以此为基础对被诉行政协议的合法性进行审查，符合行政诉讼法第一条的立法目的。 本案中，涉案房屋征收补偿的权益应当归于张宝鹏。理由如下：《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。张宝鹏提交了原告将房屋卖给其父张心陶的买卖契约，当时的中证人亦出庭作证，证人证言能够证明原告将房屋出卖给张心陶的事实，与契约相互吻合，能够证明该契约的真实性。原告认可张宝鹏提交的买卖契约的前半部分，即张心北将房屋卖给原告并有三名中证人签字的部分，表明原告认可只有中证人签字、按手印，没有买卖双方签字确认这种房屋买卖契约形式，而原告将房屋出卖给张心陶也是按原告认可的形式写在契约上，原告也未提交其持有的买卖契约以证明第三人张宝鹏提交的契约系伪造，故原告提出的后半部分系后续添加，不具有真实性的主张不予支持；原告与张心陶的房屋买卖契约亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条有关合同无效的法定情形，故原告与张心陶的房屋买卖契约真实有效。但因涉案房屋未办理房屋所有权的变更登记，故张心陶对所购买的房屋虽实际占有、使用、收益，但尚未实际取得物权。2011年张心陶去世，张宝鹏作为张心陶唯一的继承人，依法继承张心陶购买的房屋符合法律规定。根据《中华人民共和国合同法》第一百三十五条规定，“出卖人应当履行向买受人交付标的物或者交付提取标的物的单证，并转移标的物所有权的义务”，根据法律规定和民事契约精神，对于合法的房屋买卖行为，房屋的卖方收到全部购房款后，即有协助买方办理房屋过户的义务，该过户义务是必须且必然的，不因为时间的推移而灭失。因此，即便合同签订若干年后，原告依然有协助办理过户手续的义务。在涉案房屋的物权因社区搬迁而消灭的情况下，买房人已无法再通过产权的转移登记取得所购房屋的物权，而原告从1998年前后已将涉案房屋出卖给张心陶，且已获得相应价款，如因原告出售房屋却不履行过户义务便可作为登记产权人继续获取安置补偿权益，显然有违诚实信用和公平原则。故张宝鹏以房屋购买者继承人的身份签订涉案安置补偿协议，取得与房产相应的搬迁安置补偿权益，符合法律规定和权利义务相一致原则。故原告要求对原告名下的涉案房屋权属予以补偿的诉讼请求不予支持。 四、被诉住宅房屋安置补偿协议的效力是否无效 根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。涉案住宅房屋安置补偿协议系被告古现街道办履行村庄搬迁工作职责委托第三人汪家沟居委会与第三人张宝鹏签订的，是协议双方真实意思表示，且不存在法律规定的无效的情形，故原告诉请确认该协议无效，于法无据，依法不予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案被告古现街道办虽未提交证据，但案涉二第三人的利益，本案第三人汪家沟居委会、张宝鹏已经向法院提交证据证明涉案协议签订的相关情况，符合上述法律规定。 综上，因建设交通局不是本案适格被告，原告对建设交通局的起诉应予驳回。原告要求确认2018年9月5日与第三人汪家沟居委会签订的住宅房屋安置补偿协议无效以及请求古现街道办和建设交通局对原告名下涉案房屋权属予以补偿的请求，不符合法律规定，不予支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告张心前对被告烟台经济技术开发区建设交通局的起诉；二、驳回原告张心前的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张心前负担。 上诉人张心前的上诉请求：1、请求依法撤销山东省烟台市蓬莱区人民法院(2020)鲁0684行初46号行政判决；2、依法改判原审第三人烟台经济技术开发区古现街道汪家沟居民委员会同原审第三人张宝鹏于2018年9月5日签订的《住宅房屋安置补偿协议》无效。3、依法改判被上诉人烟台经济技术开发区古现街道办事处和被上诉人烟台经济技术开发区建设交通局对上诉人名下的烟台经济技术开发区古现街道汪家沟社区产权证编号为1030143的房产权属予以补偿。事实和理由：一、一审判决认定本案重要的事实错误。一审法院认定：“1998年前后，原告将该两间房屋以550元的价格转卖给第三人张宝鹏的父亲张心陶，双方未签订买卖合同，由张心卿执笔，在原告保存的契约联上加上‘张心前转卖给张心陶’，并由五名中证人张心北、张某、张心本、张心达、张心卿签字按手印，该契约由张心陶留存。张心陶购买房屋后，因原告称没有房产证，故未办理房屋转移登记。房屋买卖后王作芝居住了一段时间”。该事实认定完全错误。1、上诉人并没有同一审第三人张宝鹏的父亲张心陶发生涉案房屋的买卖关系。一审中，涉案的“买卖契约”完全是原审第三人张宝鹏和其关联证人张心北、张心卿炮制出的虚假契约，并通过一系列虚假的陈述和证言，使一个虚假的“买卖关系”被一审法院错误的认定。上诉人认为，仅凭上诉人没有签字的所谓的“买卖契约”和两个关联证人相互矛盾的虚假证言即认定发生了涉案房屋的买卖事实明显证据不足。2、“原告称没有房产证，故未办理房屋转移登记”这一事实的认定仅凭张心北和张心卿的虚假证言加以认定，明显也系证据不足，认定错误。3、“房屋买卖后王作芝居住了一段时间”，该事实的认定与原审第三人张宝鹏的证人张心卿的证言相悖。张心卿的证言证实涉案房屋一直闲置。二、涉案的《住宅房屋安置补偿协议》无效，原审第三人张宝鹏不是涉案房屋补偿协议的签订主体。本案无论是否发生涉案房屋产权变动的买卖关系，涉案的《住宅房屋安置补偿协议》均无效。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。”《中华人民共和国物权法》第九条第一款“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。本案中，涉案房屋的所有权并未发生物权变动转移到张心陶名下，因此张心陶并没有取得涉案房屋的所有权。在没有办理遗产继承前提下，涉案房屋所有权更不可能转移到原审第三人张宝鹏名下，因此张宝鹏更无权作为协议一方当事人签订涉案补偿协议。涉案补偿协议的签订违反了《中华人民共和国物权法》第九条第一款和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条之规定，且符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项之规定，应认定无效。三、一审审判程序违法。一审法院在本案一审审理过程中将上诉人和原审第三人张宝鹏的父亲张心陶之间所谓的房屋买卖争议一并审理，违背了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条和《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第十七条和十八条之规定，审判程序违法。四、被上诉人烟台经济技术开发区建设交通局是本案的适格被告。被上诉人烟台经济技术开发区建设交通局参与了烟台经济技术开发区西区村庄的搬迁工作，并负责涉案补偿协议的备案，因此系本案的适格被告。五、本案涉案房屋拆迁安置权益应当归上诉人所有，二被上诉人应当给与补偿安置。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。”本案，上诉人是被征收房屋的所有人，因此二被上诉人应当给与补偿安置。综上所述，一审法院认定事实错误，审判程序违法，判决不当，请求二审法院依法改判。 被上诉人烟台经济技术开发区古现街道办事处在法定期间未提交答辩意见。 被上诉人烟台经济技术开发区建设交通局辩称，一、建设交通局并非本案适格被告，不应列为被上诉人。本案为行政协议纠纷，依据《行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。案涉《住宅房屋安置补偿协议》的主体为第三人烟台经济技术开发区古现办事处汪家沟居民委员会(甲方)和张宝鹏(乙方)，上诉人请求确认该协议无效，应当以签订协议的当事人为被告。建设交通局并非案涉补偿协议的签订机关或委托机关，也未作出其他具体行政行为，并非本案适格被告，一审法院驳回上诉人对建设交通局的起诉事实清楚，依据充分。二、上诉人要求建设交通局给予补偿的请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。建设交通局既不是诉争协议的权利和义务主体，也不具有实施村庄搬迁的职责，村庄搬迁的补偿责任主体亦非建设交通局，上诉人要求建设交通局给予其补偿没有任何事实和法律依据。综上所述，上诉人将建设交通局列为被告并要求给予其补偿缺乏事实和法律依据，一审法院驳回上诉人对建设交通局的起诉事实认定清楚，法律适用正确，依法应当驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提供的证据已随随案电子卷宗移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，本案各方争议的焦点问题有三个：一是一审法院一并审理民事争议在程序上是否违法；二是张心前与张心陶是否存在房屋买卖关系；三是建设交通局是否为本案适格被告。 一、一审法院一并审理民事争议在程序上是否违法 根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十八条第一、三款的规定，“人民法院决定在行政诉讼中一并审理相关民事争议，或者案件当事人一致同意相关民事争议在行政诉讼中一并解决，人民法院准许的，由受理行政案件的人民法院管辖。……人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。”本案中，一审法院在审理过程中发现上诉人与原审第三人张宝鹏的父亲张心陶之间房屋买卖契约是否有效及房屋所有权是否转移为本案审理的前提，遂根据上述法律规定进行释明，在上诉人拒绝申请一并审理民事争议的情况下，从定纷止争的角度出发一并审理，并无不当。退一步讲，如果不一并审理，结合本案案件的事实情况，在发现待定事实存疑的情况下亦不能做出最终的审查意见，只会徒增当事人诉累。 二、张心前与张心陶是否存在房屋买卖关系 根据原审第三人提供的买卖契约及证人证言，能够证明上诉人与原审第三人父亲就案涉房屋确实存在买卖关系，买卖契约上无买卖双方签字为当地交易习惯，上诉人与案外人张心北的买卖契约中宜采用了该交易形式。本案两证人对于上诉人与张心陶房屋买卖契约的签订及履约情况表述基本一致，上诉人主张该契约后续添加“张心前转卖给张心陶”的内容是伪造以及案涉房屋是出借不是出卖，均未提供任何证据予以证实。诚实守信是中华民族千百年传承的优良道德品质，诚信既是个人道德的基石，又是社会正常运行不可或缺的条件，是社会主义核心价值观的重要内容。信守承诺，不歪曲主观和客观的实际情况，是人立足于社会的根本，只有人人信守承诺才有助于营造一种安静祥和的生活氛围，形成社会主义的良好人际关系。上诉人与张心陶为同村居民，签订契约时亦有众同村人做中证人，事隔多年否认案涉契约的效力确有违诚信正义。本院认为，上诉人与原审第三人父亲之间案涉房屋买卖契约系立约双方真实意思表示，合法有效，原审第三人合法继承该房屋的所有权，被上诉人与其签订安置补偿协议并无不当。上诉人自处分案涉房屋之日起即应视为对其所有权益的放弃，一审法院判决驳回其诉讼请求正确，依法应予支持。 三、被上诉人建设交通局是否为本案适格被告 该问题一审法院已做了详细论证，本院不再赘述。 综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人张心前负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二一年四月二十九日 书记员  闫彩玲