河北省沧州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）冀09行终79号 上诉人（原审原告）祁国桐，男，汉族，1963年8月18日出生，住吴桥县。 委托代理人许安港，北京国汉律师事务所律师。 委托代理人马云，北京杜克律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沧州市自然资源和规划局，住所地沧州市运河区御河路54号。 法定代表人张金桥，局长。 委托代理人刘文娟，法规科工作人员。 委托代理人彭建军，河北福鑫律师事务所律师。 上诉人祁国桐因行政复议一案，不服沧州市运河区人民法院（2020）冀0903行初62号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，原告因不服吴桥县自然资源和规划局作出的吴自然资罚字（2019）第A-10-2行政处罚决定，向沧州市自然资源和规划局提起行政复议。沧州市自然资源和规划局于2019年8月8日作出沧自然资复[2019]9号行政复议延期审理通知书，认为因案情复杂，需进一步调查核实有关案件情况，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议决定延期至2019年9月12日之前作出。原告于2020年5月12日向本院提起行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，原告祁国桐认为被告沧州市自然资源和规划局逾期未向被告送达复议决定，应当按照上述法律规定，在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。原告的起诉超过上述法律所规定的起诉期限，本院应予驳回。 原审法院遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第三款的规定，裁定驳回祁国桐的起诉。 上诉人祁国桐的上诉请求，撤销原审裁定，发回重审或依法改判。主要理由：一、行政不作为的起诉期限是一个法律问题，严格来说，没有争议，因为《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四、六十五、六十六条对此作出了明确规定。二、行政复议不作为的起诉期限，本案无论是在行政复议受理材料还是延期答复文书中均没有告知上诉人起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，本案的起诉期限是六个月到一年。三、一审法院将“可以”解读为“应当”，将最早起诉期限解读为最晚起诉期限，一审无论是在立案程序还是开庭审理程序中，均没有涉及起诉期限问题，无论是上诉人、被上诉人，包括法官均没有提到起诉期限问题。一审法院驳回起诉适用的条文是行政诉讼法第四十五条，本条规定的是行政相对人对行政复议决定或者行政复议不作为的起诉期限，即最早可以在期限届满后十五日内提起诉讼，但不是应当，本条规定对复议决定没有告知诉权或者不作复议决定，行政相对人或者其他利害关系人最早可以在十五日内起诉。最高人民法院为防止对复议决定不告知诉权以及复议不作为的起诉期限出现十五日的误解专门作出了司法解释,即第六十四条。 被上诉人沧州市自然资源和规划局辩称,根据行政诉讼法第四十五条、行政复议法第三十一条的规定，上诉人就行政处罚决定提出行政复议，委托了参加复议的代理人，被上诉人依法就有关复议文书发送给上诉人代理人，并且将行政复议决定依法送达给上诉人，上诉人不服复议决定提起诉讼的期限是收到后的十五日，上诉人2020年5月起诉，超过起诉期限。无论被上诉人是否作出行政复议决定，上诉人均超过不服复议决定提起诉讼的期限。根据行政诉讼法第四十五条的规定，逾期未作复议决定的起诉期限也是复议期满后十五日，上诉人2020年5月起诉，超过了起诉期限。本案一审法院基于上诉人对同一原告、同一被告和相同的行政处罚事项向一审法院起诉，一审法院在查明事实的基础上不经开庭作出处理并无不当。 经审理查明，上诉人因对吴桥县自然资源和规划局作出的吴国土罚字［2019］第Ａ-10-2号行政处罚决定不服，于2019年6月12日向沧州市自然资源和规划局申请行政复议。复议申请是祁国桐以特快专递的方式寄出，特快专递中包含复议申请，北京杜克律师事务所律师的律师函，函中内容有：告知被上诉人祁国桐委托刘婷婷律师为其诉讼代理人。附：委托书一份。沧州市自然资源和规划局于2019年8月8日作出沧自然资复［2019］9号行政复议延期审理通知书，内容有：因案情复杂，需进一步调查核实有关案件情况，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议决定延期至2019年9月12日之前作出。2019年12月11日，被上诉人作出了沧自然资复［2019］9号行政复议决定书，于2019年12月21日向刘婷婷寄出，该邮件写明收件人为刘婷婷，电话为189××××3839，名称为北京杜克律师事务所，地址为北京市朝阳区建外ＳＯＨＯ东区9号楼905。查询单表明，2019年12月22日妥投，他人代收。上诉人于2020年5月12日提起本案行政诉讼。 本院认为，一、因祁国桐在申请行政复议时，提交了委托刘婷婷律师为其代理人的函，应认定被上诉人2019年12月22日向北京杜克律师事务所刘婷婷律师送达复议决定书是向上诉人送达复议决定书。二、根据被上诉人受理行政复议申请的时间是2019年6月12日，作出延期审理通知书通知延期的时间是到2019年9月12日前的事实，可以确认最迟被上诉人应于2019年9月11日作出复议决定。关于本案上诉人的起诉期限，可以从三个方面进行分析：第一，行政主体作出了行政行为的起诉期限，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条第一款规定：公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。第六十五条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。根据以上规定，行政主体作出行政行为，告知了起诉期限，行政相对人应当在行政主体告知的起诉期限内提起诉讼；未告知起诉期限，行政相对人应当在知道行政行为内容之日起一年内提起诉讼。第二，行政主体未履行法定职责或给付义务，行政相对人要求履行法定职责或给付义务的起诉期限，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。根据以上规定，此时行政相对人的起诉期限为六个月。第三，复议机关未在法定期限内作出复议决定的起诉期限，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条第二款规定：复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。即复议机关逾期不作复议决定的，行政相对人起诉期限为复议期满之日起十五日内。三个起诉期限为并列关系，不能交叉适用。本案上诉人2020年5月12日起诉，距2019年9月12日已经超过上款规定的十五日的起诉期限，因此已经超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(二)项规定：超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据以上规定，起诉期限属于起诉条件，法院应主动审查。因上诉人已经超过法定起诉期限，且未提交证据证明其有行政诉讼法第四十八条规定的情形，原审裁定驳回上诉人的起诉正确。《最高人民法院关于适用的解释》六十九条第三款规定：人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。综上，上诉人相应的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 孙树国 审 判 员 张春明 审 判 员 李艳华 二〇二一年四月十九日 法官助理 魏 伟 书 记 员 兰明慧