河北省邢台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）冀05行终89号 上诉人（原审被告）宁晋县自然资源和规划局，住所地宁晋县晶龙大街晶龙科技大楼。统一社会信用代码：111305287634390463。 法定代表人薛刚，男，该局党组书记。 委托代理人赵仲恒，男，该局工作人员。 委托代理人张西京，北京大成（石家庄）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）邢双辉，男，1982年8月17日出生，汉族，住宁晋县。身份证号码：1305281982××××××××。 原审被告宁晋县凤凰镇人民政府，住所地宁晋县凤凰北路242号，统一社会信用代码：11130528766603470F。 法定代表人王军，男，该镇政府镇长。 委托代理人苏侃，男，该镇政府工作人员。 委托代理人李占峰，山东德洲律师事务所律师。 上诉人宁晋县自然资源和规划局（以下简称宁晋县自规局）因与被上诉人邢双辉、原审被告宁晋县凤凰镇人民政府（以下简称凤凰镇政府）责令限期拆除一案，不服河北省南宫市人民法院（2020）冀0581行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宁晋县自规局委托代理人赵仲恒、张西京、被上诉人邢双辉及原审被告凤凰镇政府委托代理人苏侃、李占峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，邢双辉于2019年11月15日开始在其责任田内建设农业种植大棚，凤凰镇政府和宁晋县自规局于2019年12月20日向邢双辉送达《限期拆除通知书》。该通知书载明：邢双辉：你在未经批准的情况下，占用孟村村西地块进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，现责令你于2019年12月23日9时前自行拆除新建的建筑物及其他设施，恢复土地原貌。逾期不自行拆除的，将组织有关部门依法拆除。凤凰镇政府和宁晋县自规局于2019年12月30日下午组织人员对邢双辉建设的大棚进行了拆除。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，宁晋县自规局作为宁晋县城乡规划主管部门享有对本辖区内违反城乡规划的建设行为进行查处的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得规划许可或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责令有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。2019年12月17日自然资源部、农业农村部联合下发了自然资规［2019］4号《关于设施农业用地管理有关问题的通知》。该通知第四条规定，市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责设施农业用地日常管理......设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后交至县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。该通知最后指出，《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发［2014］127号）已到期，自动废止。本案邢双辉建设蔬菜种植大棚开始时间在上述通知下发之前，但下发后仍在建设中，邢双辉应依照该通知的相关规定到所在乡镇政府办理备案手续，如涉及补划永久基本农田，还须经县级自然资源主管部门同意后方可继续建设。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条第一款规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当先行记录、复核。当事人提出的事实、理由成立的，行政机关应当采纳。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。本案中，宁晋县自规局、凤凰镇政府未作出行政决定、发布强制拆除公告、催告当事人履行行政决定，在强制拆除邢双辉建设的大棚前仅向邢双辉送达了《限期拆除通知书》，不仅剥夺了邢双辉陈述、申辩、听证、行政复议的权利，也使其丧失了寻求司法救济的权利，其行政行为程序违法。故邢双辉要求撤销被诉《限期拆除通知书》的请求，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：撤销被告宁晋县凤凰镇人民政府和宁晋县自然资源和规划局于2019年12月20日作出的《限期拆除通知书》。 上诉人宁晋县自规局不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决。事实与理由：一审判决认定事实不清，适用法律错误。被上诉人擅自使用农用地建设大棚，未经备案，违反了我国《土地管理法》及《关于设施农业用地管理有关问题的通知》的相关规定，而原审判决并未查明此事实。我国《城乡规划法》也明确规定了未取得乡村建设规划许可进行建设的，乡镇人民政府有权责令停止建设、限期改正。而原审判决仅以未听取被上诉人陈述、申辩等内容就判决撤销被诉《限期拆除通知书》，属于认定事实不清，适用法律错误。 被上诉人邢双辉辩称，被诉《限期拆除通知书》不合法，必须予以撤销。 原审被告凤凰镇政府述称，对上诉人的上诉请求和事实、理由没有异议，不认可被上诉人的答辩意见。 本院二审查明事实与一审认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，人民法院审理行政案件，应当围绕被诉行政行为是否超越作出机关的法定职权、主要证据是否确实、充分、适用法律是否正确、是否违反法定程序以及是否存在滥用职权、明显不当等方面对其合法性予以全面审查。本案中，邢双辉在耕地上建设农业种植大棚，宁晋县自规局和凤凰镇政府联合作出的《限期拆除通知书》同时适用了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定。根据我国法律规定，行政机关应当在法律、法规授予的职权范围内作出行政行为。如果行政机关超出法定职权的范围作出行政行为，则属于“超越职权”。行政机关联合作出行政行为的，亦应当遵守法律规定，各司其职，不得超越职权。我国城乡规划法约束的是城乡规划区内的建设活动，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对城市、镇规划区内违反规划要求的建设行为具有查处职责；乡、镇人民政府对乡、村庄规划区内违反规划要求的建设行为具有查处职责。宁晋县自规局并无依照我国城乡规划法第六十五条对乡、村庄规划区内的建设行为进行查处的法定职权。同理，依照案涉限期拆除通知书作出时适用的《中华人民共和国土地管理法》的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地法律、法规的行为进行监督检查，乡镇人民政府并无依照该法第七十六条的规定作出行政行为的法定职权。因此，宁晋县自规局和凤凰镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，联合作出被诉《限期拆除通知书》，均存在超越职权的情形。关于被诉《限期拆除通知书》主要证据是否确实充分、适用法律是否正确的问题。依照相关规定，邢双辉建设农业种植大棚，属于设施农业的建设行为，所用土地仍属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施......该法律条款系对“擅自将农用地改为建设用地”违法行为的处罚规定，明显不适用邢双辉案涉建设行为。宁晋县自规局和凤凰镇政府适用该法律规定对邢双辉作出《限期拆除通知书》，属适用法律错误。宁晋县自规局和凤凰镇政府认定邢双辉建设行为违反我国城乡规划法第六十五条之规定，但并未举证证实邢双辉建设行为的位置处于乡、村庄规划区内，认定案涉建设行为需要办理相关规划许可主要证据不足，亦导致适用法律错误。关于被诉《限期拆除通知书》作出程序是否合法的问题。依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，责令限期拆除属于行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政机关作出行政处罚，应当保障相对人的陈述权、申辩权。本案中，宁晋县自规局、凤凰镇政府在作出《限期拆除通知书》时，并未依法告知邢双辉享有陈述、申辩权，事实上亦未保障邢双辉的陈述权和申辩权，同时也未告知其享有行政复议和提起行政诉讼的权利，属于重大程序违法。关于被诉《限期拆除通知书》是否存在滥用职权、明显不当情形的问题。参考国土部门与农业部门联合下发的关于设施农用地的规范文件，包括《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发［2014］127号，已失效）及《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规［2019］4号）的相关规定，设施农用地项目应当履行相应的审批或备案等手续。本案中，邢双辉虽未履行相应审批或备案手续，但遵循违法行为与所施加义务比例相适当原则，行政机关在查处农用地上种植大棚建设行为是否合法时，应当考量案涉建设行为是否符合设施农用地的有关规定、能否采取补办审批、备案手续等补救措施予以解决等情形。本案中，宁晋县自规局和凤凰镇政府未经合理考量即迳行作出《限期拆除通知书》，明显不当。综上，被诉《限期拆除通知书》超越职权、主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序、明显不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，应予撤销。一审判决未对被诉行政行为全面审查，本院予以指正，但上诉人上诉事由不能成立，一审判决结果正确，本院予以维持。鉴于一审判决主文表述不清，为避免造成理解上的歧义，本院对一审判决主文予以变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下： 变更河北省南宫市人民法院（2020）冀0581行初44号行政判决主文为：撤销原审被告宁晋县凤凰镇人民政府、上诉人宁晋县自然资源和规划局于2019年12月20日对被上诉人邢双辉联合作出的《限期拆除通知书》。 一审案件受理费50元，由原审被告宁晋县凤凰镇人民政府及上诉人宁晋县自然资源和规划局共同负担；二审案件受理费50元，由上诉人宁晋县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李怀勇 审 判 员 李智敏 审 判 员 赵文志 二〇二一年四月二十五日 法官助理 崔龙强 书 记 员 朱向荣