河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫08行终135号上诉人（原审原告）朱保国，男，1952年5月28日出生，汉族，住河南省修武县。委托代理人田增军，北京市京师律师事务所律师。委托代理人张佩，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）焦作市自然资源和规划局。住所地：河南省焦作市山阳区焦东路3188号。法定代表人钟会学，男，局长。委托代理人郭逢军，男，焦作市自然资源和规划局工作人员。委托代理人李红伟，河南苍穹律师事务所律师。被上诉人（原审被告）焦作市城乡一体化示范区文昌街道办事处。住所地：河南省焦作市城乡一体化示范区文昌街道大高村。法定代表人何建军，男，主任。出庭负责人赵永刚，男，焦作市城乡一体化示范区文昌街道办事处人大工委主任。委托代理人李红伟，河南苍穹律师事务所律师。上诉人朱保国因强制清除地上物一案，不服河南省焦作市山阳区人民法院（2020）豫0811行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人朱保国及其委托代理人田增军、张佩，被上诉人焦作市自然资源和规划局的委托代理人郭逢军、李红伟，被上诉人焦作市城乡一体化示范区文昌街道办事处（以下简称文昌办事处）的人大工委主任赵永刚及委托代理人李红伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：原告朱保国系焦作市城乡一体化示范区文昌街道朱庄村村民，在云阳路东侧、神州路南侧承包有集体耕地，主要用于种植无花果树。2015年12月25日，河南省人民政府发布豫政土【2015】1222号土地管理文件，批复同意焦作市人民政府实施转用并征收李万街道办事处等3个办事处（乡）杨庄村等7个农村集体经济组织集体耕地48.3680公顷、园地0.7473公顷、其他农用地2.5511公顷；征收文苑街道办事处等2个办事处（乡）芦堡村等2个农村集体经济组织集体建设用地0.7945公顷。共计52.4609公顷（其中耕地48.3680公顷），其中涉及朱庄村农用地11.8337公顷（其中一宗地在明仁药业北侧、建鑫砼业北侧和东侧，用地总面积6.6590公顷，其中朱庄村地4.3083公顷……；另一宗地与前一宗地相邻，位于其东侧，用地总面积23.1025公顷，其中朱庄村地7.5254公顷……）。涉案耕地位于面积23.1025公顷的宗地范围内。根据以上文件，焦作市人民政府于2016年1月5日发布【2016】第1号征收土地方案公告：焦作市实施2014年度第四批城市建设用地；征收土地位置、地类及面积为李万办事处、文苑办事处、高村乡的杨庄、住郭庄、周平陵村、芦堡村、朱庄、南马庄、高村乡政府集体耕地48.3680公顷、园地0.7473公顷、其他农用地2.5511公顷，建设用地0.7945公顷；地上附着物按焦政文【2014】8号规定的标准补偿。根据前述文件，焦作市国土资源局（现名称为焦作市自然资源和规划局）于2016年1月5日发布【2016】第1号征地补偿安置方案公告：本次征收土地的范围为李万办事处、文苑办事处、高村乡的杨庄、住郭庄、周平陵村、芦堡村、朱庄、南马庄、高村乡政府集体耕地48.3680公顷、园地0.7473公顷、其他农用地2.5511公顷，建设用地0.7945公顷；本批次土地补偿安置费标准为63.7500万元／公顷，朱庄补偿安置费为754.4111万元；青苗和地面附着物补偿标准按焦政文【2014】8号规定的标准补偿。2019年8月1日，焦作市国土资源局高新技术产业开发区分局（甲方）、焦作市城乡一体化示范区文昌街道朱庄村村民委员会（乙方）与焦作市城乡一体化示范区文昌街道办事处（丙方）签署征地协议，对朱庄村集体土地进行征收，甲方征用乙方土地7.3141公顷（折合109.7115亩），北至神州路中线，南至文昌乡农场边界，西至云阳路中线，东至阳明路中线。该宗地中神州路1.5726公顷（折合23.589亩）已补偿，云阳路0.2822公顷（折合4.233亩）已补偿。本次补偿面积为5.4593公顷（折合81.8895亩），按87万元／公顷标准进行补偿，补偿总金额474.9591万元（含征地补偿费、安置补助费）。甲方主要负责配合市国土资源局依据规划做好土地供应。乙方主要负责做好群众思想工作；负责将补偿款及时兑现到位并确保专款专用；负责协调配合项目单位在取得土地使用权后提供土地登记等所需资料。丙方主要负责协调做好群众思想工作；对补偿款的发放进行监管；负责该宗土地地面附着物的清理工作，确保用地单位净地使用。2019年11月19日，被告文昌办事处向原告朱保国告知：“根据河南省人民政府《关于焦作市实施2014年度第四批城市建设用地的批复》（豫政土【2015】1222号），你耕种的位于神州路与云阳路交叉口东南角的朱庄村集体所有的土地已被征收，相关征收土地公告及征地补偿安置方案公告已由有关部门对外公开进行了发布。……但经街道办工作人员、朱庄村村干部多次做工作后你仍不执行相关征收文件规定，拒不配合清理已被征收土地上附着物，……限你于2019年11月21日前前往有关部门办理征收补偿安置手续，并将地上附着物等清理完毕。……”2019年11月20日，河南省焦作市众信公证处受文昌办事处委托，对位于神州路以南、中原路以东的部分地块现状进行保全证据，取得录像六段、电子照片四十八张。2019年11月29日，河南省焦作市众信公证处作出（2019）豫焦众证内民字第9684号《公证书》，对前述事实予以确认。2019年11月22日，被告文昌办事处组织人员将原告朱保国承包土地上附着物强制清理。原审法院认为：行政机关实施行政行为应当有相应的事实根据和法律依据，还应遵守法定程序。本案被告文昌办事处在实施土地征收活动中强制清除原告朱保国承包土地上附着物，双方主体均适格。被告提供的证据不能证明其实施的强制清表行为合法，原告要求确认行政行为违法的诉求成立，法院予以支持。原告提供的证据不能证明被告焦作市自然资源和规划局也参与实施上述强制清除的行为，原告该部分诉求应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第三项、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告焦作市城乡一体化示范区文昌街道办事处2019年11月22日强制清除原告朱保国承包土地上（位于云阳路东侧、神州路南侧）附着物的行为违法；裁定驳回原告朱保国对被告焦作市自然资源和规划局的起诉。案件受理费50元，由被告焦作市城乡一体化示范区文昌街道办事处负担。上诉人朱保国不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.请求依法撤销山阳区人民法院作出的（2020）豫0811行初60号行政判决；2.请求查明事实，依法判决，支持上诉人的一审全部诉讼请求。朱保国的主要上诉理由：一、一审法院适用法律错误，应当依法推定被上诉人焦作市自然资源和规划局为本案适格的共同被告，确认两被上诉人的行为违法。在2020年6月10日，焦作中院审判法官在开庭查明本案事实后对上诉人制作了询问笔录，其中记载审判法官向上诉人释明：“根据去年年底最高院作出的会议纪要，就本案事实应该推定市县人民政府土地行政主管部门或征收管理机构为被告。”此外，根据职权法定原则，被上诉人焦作市自然资源和规划局作为市县人民政府土地行政主管部门，对征地过程中产生的强推和占地行为均有不可推卸的责任。即使其辩称没有实际参与，但是强推等行为系其基于组织征收行为而实施，系被上诉人对涉案地块的供地部署等行为而导致。而且也是因为被上诉人焦作市自然资源和规划局在过程中没有依法具体实施征地措施：包括没有张贴“征地公告”、“征地补偿安置方案公告”，没有报批征地补偿安置方案，没有法定期限内完成补偿安置等，致使上诉人在完全不知道涉案土地被征收的情况下，也没有得到任何补偿安置的情况下，地上附着物就被强推、承包地被强占。因此，被上诉人焦作市自然资源和规划局作为土地行政主管部门，应当被推定为违法主体，承担违法责任。而实际具体实施的被上诉人焦作市城乡一体化示范区文昌街道办事处作为共同被告，依法承担相应责任。二、一审法院认定事实错误，适用法律错误，被上诉人焦作市自然资源和规划局并未依法张贴征地公告、征地补偿安置方案公告，涉案征地补偿安置方案并未报批，且未在法定期限内实施，涉案征地批准文件已经自动失效。1.一审法院认为《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发[2004]237号)已于2020年3月24日废止，所以不能适用。但是在2018年06月25日，《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》中再次明确了“农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效”的规定，而且该文件是有效的。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十九条也对此进行了规定。2.涉案土地的“征地公告”并未张贴过，上诉人对此提交了朱庄群众关于均没有见过“两公告”的证明材料。上诉人获得该公告是被上诉人在2019年强推上诉人承包地后，上诉人多次要求出示依据才拿出来的照片，并不能证明被上诉人在2016年就进行了公示，而且该照片并未出具原始载体和原件，不能证明拍照的时间。3.涉案土地的“征地补偿安置方案公告”并未张贴过，也未报批,故并不存在具体实施的事实的基础，被上诉人焦作市自然资源和规划局实际上也未实施该方案。被上诉人提供的征地补偿安置方案公告第一段显示：“现将拟定的征收补偿安置方案的内容和有关事项公告如下”，第五款的内容：“本方案征求意见后，报焦作市人民政府批准组织实施”。证明该方案并未报批，实质上是拟征收补偿安置方案。根据《征用土地公告办法》第十条的规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。”显然，被上诉人并未提供这方面审批的证据，也未听取村民意见。4.被上诉人并未组织实施其提供的涉案土地的“征地补偿安置方案公告”。根据原《征用土地公告办法》第十二条的规定，组织实施征地补偿方案最基本的表现，即由市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织。且先不论是否支付给村民，村民是否得到安置的情况，起码两年内村委会未收到涉案征地补偿安置费用的拨付款。这一点，从被上诉人在庭审中提交的征地协议可知。直到2019年8月1日，焦作市国土资源局高新技术产业开发区分局、朱庄村村民委员会与被上诉人文昌街道办事处才签订《征地协议》，该征地协议内容与其提供的2016年的方案内容并不一致，征地区片价已经实际改变。故2016年的征地补偿安置方案超过了两年未实施，应当认定涉案征地批复对于涉案部分土地已经自动失效。5.上诉人曾在本案审理期间，前往河南省自然资源厅咨询该批文效力，获答复该批文已经失效。三、与本案有关的事实情况。被上诉人给上诉人制作的地上附着物协议兑换明细表上面注明“朱庄村明仁东项目”，但是明仁公司项目在朱庄村的占地范围并不包括上诉人涉案地块。而且在中原路以东，神州路以南的位置，该处早已经占用朱庄村的超过100多亩，其中2016年明仁用地有80多亩耕地，还有70多亩耕地占用后被荒置，修建云阳路也占用朱庄村耕地约28.56亩。现在到2019年又用此批复占用84亩，远远超过了被上诉人提交的批复的用地面积。被上诉人不能以一纸过期批复，随便占用上诉人承包的耕地。综上，一审法院虽然确认了作为实际实施主体的被上诉人焦作市城乡一体化示范区文昌街道办事处的行为违法，但是从职权法定的角度，遗漏了法定主体焦作市自然资源和规划局。在认定事实和适用法律上均存在部分错误。故恳请贵院查明事实，依法改判，支持上诉人的一审全部诉讼请求。被上诉人焦作市自然资源和规划局辩称，1.上诉人的上诉请求理由与上诉人的诉讼请求相矛盾，上诉人的诉讼请求是要求确认强制清除的行政行为违法，但是上诉人的上诉请求以及理由明显背离了该诉讼请求，其说明的是征地的整个过程，其中某些行为是不是违反法律规定。2.根据一审查明的事实，自然资源规划局并没有参与本案的强制清除行为。所以我们认为上诉人上诉请求没有事实依据和法律依据，应当驳回其上诉请求，维持原判。被上诉人焦作市城乡一体化示范区文昌街道办事处辩称，办事处在一审判决认定强制清除违法之后，办事处及时回去落实该判决内容，及时进行了整改。办事处在以后的行政行为过程中，一定依法行政，维护人民群众的合法权益。本院经审理的查明事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审理的关键在于被上诉人焦作市自然资源和规划局是否为本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第三款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。强制清除地上附着物系事实行为，在没有行政机关认可该行为由其实施的情况下，需要人民法院根据各被诉行政机关职权并综合案件具体情况来作出认定。但本案中，文昌办事处自认清除行为由其实施，且根据2019年8月1日焦作市国土资源局高新技术产业开发区分局、焦作市城乡一体化示范区文昌街道朱庄村村民委员会、焦作市城乡一体化示范区文昌街道办事处签订的《征地协议》，文昌办事处的责任和义务也包含了土地地面附着物的清理工作。同时，上诉人提供的视频资料中亦能够证明涉案土地附着物清理时有办事处人员在场。综合以上事实和证据，能够确认办事处实施了清除地上附着物的行为，办事处亦具有独立承担责任的能力。上诉人认为强推等行为系被上诉人焦作市自然资源和规划局对涉案地块的供地部署等行为、以及没有依法具体实施征地措施等导致，应当被推定为违法主体的理由，本院认为，土地征收过程中包含多个行政行为，由不同的行政主体实施，土地行政主管部门是否依法实施上诉人所称的征地措施，与本案被诉行政行为是否违法不存在因果关系，在没有证据证明焦作市自然资源和规划局与文昌办事处共同实施了地面附着物清理行为的情况下，上诉人要求推定被上诉人焦作市自然资源和规划局为本案适格的共同被告的理由不能成立，对其请求不予支持。原审法院判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱保国负担。本判决为终审判决。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇二一年四月二十八日书记员  桑梦杰附：本判决所适用的法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。