贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔05行终114号上诉人（原审原告）卢林合，男，1977年5月28日出生，穿青人，住贵州省纳雍县。委托代理人（特别授权）舒立，贵州惟志勤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）纳雍县房屋征收补偿服务中心（原纳雍县房屋征收与补偿局）。住所地：纳雍县经济开发区电子产业园区3号楼8层。法定代表人蒋弟贵，纳雍县房屋征收补偿服务中心主任。上诉人卢林合因诉行政协议一案，不服贵州省织金县人民法院（2020）黔0524行初23号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审经审理查明：2012年12月27日，毕节市人民政府下发《关于纳雍县县城总体规划（2012-2030）的批复》（毕府复〔2012〕202号），纳雍县属第四轮总体规划的范围内。2013年原告卢林合与何登群等人合伙在纳雍县雍熙镇石板河箐脚组申请修建养殖场，2013年卢林合未经城乡规划主管部门批准在该养殖场内修建了387.07平方米的房屋。2014年1月，纳雍县人民政府根据《贵州省人民政府关于建立纳雍珙桐省级自然保护区的批复》（黔府函〔2014〕6号），成立纳雍县珙桐省级自然保护区，卢林合在该处修建的387.07平方米的房屋在纳雍珙桐省级自然保护区范围内。2018年10月12日，中共纳雍县委召开纳雍珙桐省级自然保护区整治工作专题会议，要求10月18日前完成保护区核心区构筑物拆除和覆土复绿任务，相关补偿标准按照《纳雍县县城规划区内房屋征收补偿安置方案》（纳府发〔2016〕6号）兑现。并界定在第四轮总体规划新增区域内，2012年12月27日毕节市人民政府下发《关于纳雍县县城总体规划（2012-2030）的批复》以前修建的房屋视为合法房屋。2012年12月27日之后未经批准修建的房屋视为违法建筑，主动拆除的按350元每平方米给予工料补助；强制拆除的，不予补助。2018年9月25日纳雍县城乡规划局向原告卢林合下发行政处罚决定书，认定卢林合在纳雍县进行房屋建设，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《贵州省城乡规划条例》第三十一条之规定，属违法建设行为。2018年10月15日原告卢林合出具承诺书，承诺该涉案房屋于2012年5月建成，2018年10月15日纳雍县房屋征收与补偿局、纳雍县文昌街道办事处对卢林合的涉案房屋面积、建成时间从2018年10月15日至2018年10月21日进行公告公示，在公告公示内期内，房屋征收主管部门期间未收到相关举报。2018年11月23日纳雍县房屋征收与补偿局与原告卢林合签订《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议》（纳棚改文昌街道办事处二组974号），征收卢林合坐落于纳雍县平方米的房屋，卢林合于2019年4月9日领取了该房屋征收补偿款共计1915509.00元。2019年4月28日因群众上访、举报原告卢林合等人的房屋修建时间为2012年12月27日之后，且房屋获得合法建筑补偿。纳雍县委针对群众上访、举报事项责令相关部门查处，经查处后认定卢林合被征收拆迁的房屋修建于2013年以后。2020年8月14日，纳雍县房屋征收与补偿局以原告卢林合与案外人卢训在签订该房屋征收协议时，故意提供虚假信息，隐瞒事实真相，以谎报合法建筑的形式骗取房屋征收补偿款，该协议存在严重损害国家利益为由，作出关于解除《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议（974号）和（975号）的行政处理决定》（纳房征发〔2020〕13号）:一、解除本机关于2018年11月23日与卢林合签订的《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议》（协议编号：974号）；解除本机关于2018年11月23日与卢训签订的《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议》（协10议编号：975号）。二、卢林合、卢训应于本决定生效之日起15日内到本机关签订违法建筑工料补助协议。三、责令卢林合于本决定生效之日起15日内返还所领取的房屋征收补偿款￥1915509.00元；责令卢训于本决定生效之日起15日内返还所领取的房屋征收补偿款￥121184.00元。”原告以被告单方解除双方签订的《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议》（纳棚改文昌街道办事处二组974号）无事实和法律依据为由，诉至原审法院请求撤销该《行政处理决定》。庭审中，原告卢林合当庭陈述涉案被征收房屋于2013年4月之前开始修建，2013年4月之后进行大规模修建，期间所修建的房屋包含交由其父即案外人卢训与被告签订征收补偿协议的24.05平方米房屋。原审归纳本案争议焦点为：被告纳雍县房屋征收补偿服务中心（原纳雍县房屋征收与补偿局）于2020年8月14日解除与原告卢林合签订的《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议》（纳棚改文昌街道办事处二组974号）是否合法。原审法院认为：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定,行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中,纳雍县房屋征收补偿服务中心（原纳雍县房屋征收与补偿局）与原告卢林合签订的《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议》（纳棚改文昌街道办事处二组974号）,其目的为实施城区改造,协议内容具有行政法上权利义务关系,符合行政协议的法定要件,属于行政协议。行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样,都是为了实现公共利益或者行政管理目标,但与单方行政行为不同的是,它是一种双方行为,是行政机关和行政相对人通过平等协商,以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性,又采用了合同的方式,由这种双重混合特征所决定,一方面,行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议;协议一旦订立,双方都要依照协议的约定履行各自的义务;当出现纠纷时,也要首先根据协议的约定在《中华人民共和国民法典》的框架内主张权利。另一方面,“协议订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议,但仍应坚持依法行政,不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权,当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时,行政机关可以单方变更、解除行政协议,不必经过双方的意思合致。本案中，原告卢林合在与纳雍县房屋征收与补偿局签订协议时，为获得高额的补偿款，故意隐瞒其房屋修建于2013年的事实，该协议继续履行将会给国家利益造成损害，基于以上事实,被告纳雍县房屋征收补偿服务中心（原纳雍县房屋征收与补偿局）依法定职权,行使在《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议》履行过程中的行政优益权,单方作出解除协议的行政决定,并不违法。该行为基于公共利益的需要,属行政机关依法行使行政优益权的范畴,原审法院予以认可。且本案的涉案房屋，卢林合在修建时，未取得相关准建手续，并被纳雍县城乡规划局行政处罚，在法定期限内卢林合未提出复议、诉讼。被告作出解除《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议（974号）和（975号）的行政处理决定》（纳房征发〔2020〕13号）并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条的规定,判决驳回原告卢林合的诉讼请求。案件受理费50元,由原告卢林合负担。宣判后，上诉人卢林合不服向本院提起上诉称：1、纳雍县城乡规划局2018年9月25日的行政处罚决定书，并不当然可以此认定上诉人被拆除之房屋系违法建筑。2、根据《纳雍县县城规划区内房屋征收补偿安置方案》（纳府发[2016]6号文件）之规定，界定涉案房屋是否合法，显失公平性，也不具合法性和关联性。3、房屋建成时间的承诺书是应被上诉人之要求而签署，而非上诉人主观而为，不能认定为欺诈。2018年9月13日，文昌街道办事处、纳雍县市场监督管理局、规划局、房屋征收与补偿局等单位联合执法，将上诉人之黑山羊养殖基地及附属设施强行拆除，上诉人向文昌街道办事处、规划局、房屋征收与补偿局等单位反映后，由文昌街道办事处、房屋征收与补偿局与上诉人协商，认为上诉人之养殖场合法，借用棚户改造政策征收，但要求上诉人签署房屋建设时间为2012年8月的承诺书为征收条件，否则不予处理。基于对行政机关的充分信任，上诉人按被上诉人要求签署了承诺，并与被上诉人订立了《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议》。4、被上诉人在参与强拆上诉人之房屋后，又与上诉人订立《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议》，足以证明上诉人之房屋具有合法性。5、上诉人建设养殖场，经过村委会、畜牧兽医站、镇政府同意;所需之建筑材料，也是经过纳雍县规划局核实用量后准予购买和运输;建设完成后，办理了营业执照和动物防疫条件合格证；2018年4月28日，又交纳了耕地占用税。因此，上诉人建设的羊圈、房屋等，具有合法性，上诉人与被上诉人订立的《纳雍县县城规划区房屋征收补偿安置方案》合法有效，且已履行完毕，被上诉人单方解除该协议，无事实和法律依据。6、上诉人被拆除之房屋，是养殖场办公用房及附属用房，而非住宅或者其他经营用房，不应按住宅或者其他经营用房要求办理建房手续。7、涉案之《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议》已经由双方履行完毕而失效，被上诉人再行单方解除，已无事实依据。合同或者协议的解除，必须是被解除之合同或者协议处于生效状态，否则解除即元基础。本案中，《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议》第十二条约定：“本协议自甲、乙双方签字盖章之日起生效，结清各项款项和房屋拆除后自行失效”，因安置协议签订之前涉案房屋已被拆除，被上诉人亦于2019年4月9日支付补偿款，协议所附之条件成就，《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议》已失效，被上诉人单方解除该协议，已无事实基础。请求：1、撤销州省织金县人民法院“（2020）黔0524行初23号”行政判决；2、撤销被上诉人纳雍县房屋征收补偿服务中心作出的《关于解除〈纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议（974号）和（975号）>的行政处理决定》(纳房征发[2020]13号)。被上诉人纳雍县房屋征收补偿服务中心未提交书面的答辩意见。二审中未收到各方当事提交的新证据。二审审理查明的事实与一审查明的事实基本一致。本院认为，被上诉人为纳雍县城市棚户区改造与上诉人签订了《房屋征收补偿安置协议》，协议签订后，经他人举报，该协议存在违法建筑按合法建筑补偿，被上诉人经过核实后，认为情况属实，决定撤销该房屋征收补偿安置协议，被上诉人自行纠错的行政行为，符合法律的规定。但被上诉人作出的《关于解除和行政处理决定》（纳房征发[2020]13号）违反法定程序，应予以撤销。理由如下：一、被上诉人在一个处理决定中撤销了2018年11月23日卢训与被上诉人签订的（纳棚改文昌街道办事处二组975号）《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议》和2018年11月23日卢林合与被上诉人签订的（纳棚改文昌街道办事处二组974号）《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议》两个行政协议不当，该两个行政协议的行政相对人不同，协议内容不同，应一个决定（一个行政行为）撤销一个行政协议。二、作出对行政相对人不利的处理决定，应遵循程序正当原则。本案中，被上诉人在撤销与上诉人签订的行政协议前，未告知上诉人处理决定的事实和法律依据，也未保障上诉人陈述申辩的权利。三、作出的处理决定要便于执行。被上诉人作出的处理决定第二项为“卢林合、卢训应于本决定生效之日起15日内到本机关签订违法建筑工料补助协议。”此项处理决定生效后，难以执行。本案可对征收的房屋、构筑物、附属设施、装饰装修等按照房屋征收补偿安置方案计算出各项补偿款项，采取多退少补的方式作出处理决定较妥当。原审法院适用法律错误，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项及第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销贵州省织金县人民法院（2020）黔0524行初23号行政判决；二、撤销被上诉人纳雍县房屋征收补偿服务中心《关于解除的行政处理决定》（纳房征发〔2020〕13号）。一审案件受理费50.00元，二审案件受理费50.00元，由被上诉人纳雍县房屋征收补偿服务中心承担。本判决为终审判决。审 判 长 张多周审 判 员 吴 岚审 判 员 张 腾二〇二一年四月二十七日法官助理 黄 珊书 记 员 李雾森