黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑01行初320号原告：哈尔滨江北水产苗种场。住所地：哈尔滨市松北区法定代表人：陈广路，哈尔滨江北水产苗种场经理。委托诉讼代理人：李志坚，北京市京师律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵佩玲，北京市京师律师事务所实习律师。被告：哈尔滨市松北区人民政府。住所地：哈尔滨市松北区创新一路618号。法定代表人：王铁立，哈尔滨市松北区人民政府区长。委托诉讼代理人：王东辉，哈尔滨市松北区松浦街道办事处副主任、哈尔滨市松北区松浦镇人民政府副镇长。委托诉讼代理人：冯毅，黑龙江率航律师事务所律师。被告：哈尔滨市松北区松浦镇人民政府。住所地：哈尔滨市松北区中源大道富力城小区西侧。法定代表人：李臣，哈尔滨市松北区松浦镇人民政府镇长。行政负责人：王东辉，哈尔滨市松北区松浦镇人民政府副镇长、哈尔滨市松北区松浦街道办事处副主任。委托诉讼代理人：冯毅，黑龙江率航律师事务所律师。被告：哈尔滨市松北区松浦街道办事处。住所地：哈尔滨市松北区中源大道富力城小区西侧。法定代表人：李臣，哈尔滨市松北区松浦街道办事处主任。行政负责人：王东辉，哈尔滨市松北区松浦街道办事处副主任、哈尔滨市松北区松浦镇人民政府副镇长。委托诉讼代理人：冯毅，黑龙江率航律师事务所律师。第三人：中铁二十二局集团第一工程有限公司。住所地：哈尔滨市南岗区西大直街113号。法定代表人：熊钦武，中铁二十二局集团第一工程有限公司董事长。委托诉讼代理人：高金环，中铁二十二局集团第一工程有限公司员工。委托诉讼代理人：解志强，中铁二十二局集团第一工程有限公司员工。原告哈尔滨江北水产苗种场诉被告哈尔滨市松北区人民政府、哈尔滨市松北区松浦镇人民政府、哈尔滨市松北区松浦街道办事处及第三人中铁二十二局集团第一工程有限公司行政强制执行一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月10日受理后，依法组成合议庭，于2020年12月4日、12月7日公开开庭审理了本案。原告哈尔滨江北水产苗种场(以下简称江北水产苗种场)法定代表人陈广路及委托代理人李志坚、赵佩玲，被告哈尔滨市松北区人民政府（以下简称松北区政府）委托诉讼代理人王东辉、冯毅，哈尔滨市松北区松浦镇人民政府（以下简称松北镇政府）行政负责人王东辉及委托诉讼代理人冯毅，哈尔滨市松北区松浦街道办事处（以下简称松浦街道办）行政负责人王东辉及委托诉讼代理人冯毅，第三人中铁二十二局集团第一工程有限公司（以下简称第一工程公司）委托代理人高金环、解志强到庭参加诉讼。原告江北水产苗种场诉称，请求:1.确认三被告组织有关人员强制填埋江北水产苗种场池塘的行为违法，责令三被告清理池塘，恢复原状；2.诉讼费用由三被告承担。事实与理由：江北水产苗种场1989年建于哈尔滨市松北区松浦镇东方红村后曹家屯，陈广路为法定代表人，使用水域面积多达8公顷。江北水产苗种场初建是鱼种和商品鱼的饲育，到1999年开始专业研究饲育鱼苗鱼种，因协同生物研究单位积极研究解决养殖过程中滥用药物的问题，被评为“渔药使用风险评估及其控制技术研究与示范示范区”。2019年11月，江北水产苗种场得知因“东三环江北段（规划148)”建设项目被纳入征收范围，但目前征收补偿问题尚未谈妥，双方还未签订书面安置补偿协议。2020年5月30日开始，不明身份人员多次向江北水产苗种场内投掷石块，欲强制掩埋池塘，达到填平土地、施工的目的。2020年6月13日凌晨，在江北水产苗种场不知情的情况下，不明身份人员将其池塘大面积填埋，造成众多鱼苗死亡，造成了极大的经济损失。江北水产苗种场认为，涉案地块因黑龙江省人民政府作出的〔2020〕第67号批复征收，作为征收主体，松北区政府需对辖区内的征收工作负责，江北水产苗种场将其作为该行政强制案件被告适格；其次，作为征收工作的具体实施单位以及属地部门，松浦镇政府、松浦街道办作为本案被告也并无不当。被告松北区政府辩称，第一、被告主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。松北区政府不应当成为本案被告。根据江北水产苗种场所举证据的《黑龙江省人民政府建设用地审批件》以及《哈尔滨新区管理委员会征收土地公告》。案涉地块的土地征收主体是哈尔滨市新区管理委员会，而不是松北区政府。故仅依据江北水产苗种场举证以及行政起诉状，松北区政府不应当成为本案被告。第二、原告主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”江北水产苗种场所举证据中《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》(以下简称《养殖使用证》）其内容记载水域滩涂使用者是陈广路，不是本案原告，故江北水产苗种场不是案涉征收行政行为的相对人。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条的有关规定，江北水产苗种场亦不属于行政诉讼法第二十五条中“与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”，且其举示的《养殖使用证》承包经营期限为“1986年起”，但没有截止时间(以上记载时间与江北水产苗种场所提交的判决书中事实表述的鱼池承包起始时间也不一致）。江北水产苗种场举示的《养殖使用证》记载明显违反法律对承包经营期限的规定。承包经营期限应当有明确的截止时间。故《养殖使用证》的效力存在瑕疵，且《养殖使用证》的用途与江北水产苗种场所提交的营业执照经营范围不一致。以上证据说明江北水产苗种场所举示的《养殖使用证》与案涉地块之间的权属存在非关联性，更说明江北水产苗种场并不是使用证的权利人，不是本次征收行为相对人，根据江北水产苗种场所提交的三份判决书内容可知，判决书中的当事人为陈广路而并非江北水产苗种场，故无论判决书中所认定事实是什么，都说明江北水产苗种场作为一个独立的企业法人，不是案涉地块的对应权利人。无论本案案涉地块上是否发生行政行为，发生何种行政行为，都不是行政相对人，不具有原告资格。第三、征地程序合法。松北区政府向法院出示《哈尔滨新区管理委员会征收土地公告》、《黑龙江省人民政府建设用地审批件》黑政土〔2020〕第67号文件、《哈尔滨市松北区自然资源局文件》哈松自资征补字〔2019〕22号文件、《哈尔滨市松北区自然资源局征收土地补偿安置方案公告》附有补偿安置方案，以上文件证明政府的征收行为程序合法，要件齐全，征地程序不存在违法之处。第四、地上物权利人存疑，无法识别，应当以土地所有权人意见为准。结合江北水产苗种场举示的证据《养殖使用证》、法院判决书三份、《村民委员会两委会议记录》《关于陈广路鱼池补偿一事的讨论》一份可知，陈广路要求认定其对案涉地块有承包经营权的诉求，没有正常的承包合同作为证明。其提交的《养殖使用证》期限不明，法院判决（2009)黑民申一字第129号民事裁定书第三页上数第二行表述：“经审查，原审法院并未针对土地承包问题作出判决”故陈广路是否对案涉地块享有土地承包经营权，属于不能明确的情况。而土地使用权确权，也非土地征收部门的职权范围。在所有权人明确，使用权人不明确，且争议双方意见不一致的情况下，征收部门决定采取搁置争议，将可能需要进行补偿的地上物进行评估作价，并将评估价值的钱款交付给土地所有权人暂时代管。待陈广路与村委会通过诉讼等路径明确案涉土地使用权情况后，再对合法明确的土地使用权人支付对应的地上物补偿款，作为解决以上争议问题的办法，合法合理，且能够顺利推进国家重点项目建设工程。黑龙江省世华土地房地产资产评估有限公司和黑龙江鸿晟资产评估有限公司对案涉地块地上物进行实地评估。陈广路同意地上物的评估价格，不同意对鱼池每平方米50元的土地评估价格。要求鱼池每平方米补偿70元。考虑到土地补偿问题应当与村委会之间进行合同约定，且征收方已经与村委会签订《征用土地补偿安置协议》的情况下，陈广路授权委托的儿子通过电话（有村委会成员作证）同意施工单位先行进场施工。征收部门已经明确相关的地上物补偿款汇到村委会账目上，由其代管，待合法途径明确所有权人后再行支付。以上情况真实，故征收过程中不存在违法行为。第五、不存在所谓的损失，应当驳回起诉。根据以上情况，即使陈广路通过与村委会之间事后的司法确认途径明确其合法具备土地使用权资格，因所有地上物已经进行评估，且陈广路认可评估价值，也完全可以通过事后的民事诉讼或者协商取得其可以获得的补偿款项，不存在可能的损失。请求人民法院驳回江北水产苗种场的起诉。被告松浦镇政府辩称，第一、被告主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。松北镇政府不应当成为本案被告。根据江北水产苗种场所举证据的《黑龙江省人民政府建设用地审批件》以及《哈尔滨新区管理委员会征收土地公告》。案涉地块的土地征收主体是哈尔滨市新区管理委员会，而不是松北区政府。故仅依据江北水产苗种场举证以及行政起诉状，松北区政府不应当成为本案被告。无论本案的行政主体是松北区政府还是哈尔滨新区管理委员会，都不是松浦镇政府。故松浦镇政府不应当成为本案被告。第二、原告主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”江北水产苗种场所举证据中《养殖使用证》其内容记载水域滩涂使用者是陈广路，不是本案原告，故江北水产苗种场不是案涉征收行政行为的相对人。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条的有关规定，江北水产苗种场亦不属于行政诉讼法第二十五条中“与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”，且其举示的《养殖使用证》承包经营期限为“1986年起”，但没有截止时间(以上记载时间与江北水产苗种场所提交的判决书中事实表述的鱼池承包起始时间也不一致）。江北水产苗种场举示的《养殖使用证》记载明显违反法律对承包经营期限的规定。承包经营期限应当有明确的截止时间。故《养殖使用证》的效力存在瑕疵，且《养殖使用证》的用途与江北水产苗种场所提交的营业执照经营范围不一致。以上证据说明江北水产苗种场所举示的《养殖使用证》与案涉地块之间的权属存在非关联性，更说明江北水产苗种场并不是使用证的权利人，不是本次征收行为相对人，根据江北水产苗种场所提交的三份判决书内容可知，判决书中的当事人为陈广路而并非江北水产苗种场，故无论判决书中所认定事实是什么，都说明江北水产苗种场作为一个独立的企业法人，不是案涉地块的对应权利人。无论本案案涉地块上是否发生行政行为，发生何种行政行为，都不是行政相对人，不具有原告资格。第三、征地程序合法。松浦镇政府向法院出示《哈尔滨新区管理委员会征收土地公告》、《黑龙江省人民政府建设用地审批件》黑政土〔2020〕第67号文件、《哈尔滨市松北区自然资源局文件》哈松自资征补字〔2019〕22号文件、《哈尔滨市松北区自然资源局征收土地补偿安置方案公告》附有补偿安置方案，以上文件证明政府的征收行为程序合法，要件齐全，征地程序不存在违法之处。第四、地上物权利人存疑，无法识别，应当以土地所有权人意见为准。结合江北水产苗种场举示的证据《养殖使用证》、法院判决书三份、《村民委员会两委会议记录》《关于陈广路鱼池补偿一事的讨论》一份可知，陈广路要求认定其对案涉地块有承包经营权的诉求，没有正常的承包合同作为证明。其提交的《养殖使用证》期限不明，法院判决（2009)黑民申一字第129号民事裁定书第三页上数第二行表述：“经审查，原审法院并未针对土地承包问题作出判决”故陈广路是否对案涉地块享有土地承包经营权，属于不能明确的情况。而土地使用权确权，也非土地征收部门的职权范围。在所有权人明确，使用权人不明确，且争议双方意见不一致的情况下，征收部门决定采取搁置争议，将可能需要进行补偿的地上物进行评估作价，并将评估价值的钱款交付给土地所有权人暂时代管。待陈广路与村委会通过诉讼等路径明确案涉土地使用权情况后，再对合法明确的土地使用权人支付对应的地上物补偿款，作为解决以上争议问题的办法，合法合理，且能够顺利推进国家重点项目建设工程。黑龙江省世华土地房地产资产评估有限公司和黑龙江鸿晟资产评估有限公司对案涉地块地上物进行实地评估。陈广路同意地上物的评估价格，不同意对鱼池每平方米50元的土地评估价格。要求鱼池每平方米补偿70元。考虑到土地补偿问题应当与村委会之间进行合同约定，且征收方已经与村委会签订《征用土地补偿安置协议》的情况下，陈广路授权委托的儿子通过电话（有村委会成员作证）同意施工单位先行进场施工。征收部门已经明确相关的地上物补偿款汇到村委会账目上，由其代管，待合法途径明确所有权人后再行支付。以上情况真实，故征收过程中不存在违法行为。第五、不存在所谓的损失，应当驳回起诉。根据以上情况，即使陈广路通过与村委会之间事后的司法确认途径明确其合法具备土地使用权资格，因所有地上物已经进行评估，且陈广路认可评估价值，也完全可以通过事后的民事诉讼或者协商取得其可以获得的补偿款项，不存在可能的损失。请求人民法院驳回江北水产苗种场的起诉。被告松浦街道办辩称，第一、被告主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。松浦街道办不应当成为本案被告。根据江北水产苗种场所举证据的《黑龙江省人民政府建设用地审批件》以及《哈尔滨新区管理委员会征收土地公告》。案涉地块的土地征收主体是哈尔滨市新区管理委员会，而不是松北区政府。故仅依据江北水产苗种场举证以及行政起诉状，松北区政府不应当成为本案被告。无论本案的行政主体是松北区政府还是哈尔滨新区管理委员会，都不是松浦街道办。故松浦街道办不应当成为本案被告。第二、原告主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”江北水产苗种场所举证据中《养殖使用证》其内容记载水域滩涂使用者是陈广路，不是本案原告，故江北水产苗种场不是案涉征收行政行为的相对人。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条的有关规定，江北水产苗种场亦不属于行政诉讼法第二十五条中“与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”，且其举示的《养殖使用证》承包经营期限为“1986年起”，但没有截止时间(以上记载时间与江北水产苗种场所提交的判决书中事实表述的鱼池承包起始时间也不一致）。江北水产苗种场举示的《养殖使用证》记载明显违反法律对承包经营期限的规定。承包经营期限应当有明确的截止时间。故《养殖使用证》的效力存在瑕疵，且《养殖使用证》的用途与江北水产苗种场所提交的营业执照经营范围不一致。以上证据说明江北水产苗种场所举示的《养殖使用证》与案涉地块之间的权属存在非关联性，更说明江北水产苗种场并不是使用证的权利人，不是本次征收行为相对人，根据江北水产苗种场所提交的三份判决书内容可知，判决书中的当事人为陈广路而并非江北水产苗种场，故无论判决书中所认定事实是什么，都说明江北水产苗种场作为一个独立的企业法人，不是案涉地块的对应权利人。无论本案案涉地块上是否发生行政行为，发生何种行政行为，都不是行政相对人，不具有原告资格。第三、征地程序合法。松浦镇街道办向法院出示《哈尔滨新区管理委员会征收土地公告》、《黑龙江省人民政府建设用地审批件》黑政土〔2020〕第67号文件、《哈尔滨市松北区自然资源局文件》哈松自资征补字〔2019〕22号文件、《哈尔滨市松北区自然资源局征收土地补偿安置方案公告》附有补偿安置方案，以上文件证明政府的征收行为程序合法，要件齐全，征地程序不存在违法之处。第四、地上物权利人存疑，无法识别，应当以土地所有权人意见为准。结合江北水产苗种场举示的证据《养殖使用证》、法院判决书三份、《村民委员会两委会议记录》《关于陈广路鱼池补偿一事的讨论》一份可知，陈广路要求认定其对案涉地块有承包经营权的诉求，没有正常的承包合同作为证明。其提交的《养殖使用证》期限不明，法院判决（2009)黑民申一字第129号民事裁定书第三页上数第二行表述：“经审查，原审法院并未针对土地承包问题作出判决”故陈广路是否对案涉地块享有土地承包经营权，属于不能明确的情况。而土地使用权确权，也非土地征收部门的职权范围。在所有权人明确，使用权人不明确，且争议双方意见不一致的情况下，征收部门决定采取搁置争议，将可能需要进行补偿的地上物进行评估作价，并将评估价值的钱款交付给土地所有权人暂时代管。待陈广路与村委会通过诉讼等路径明确案涉土地使用权情况后，再对合法明确的土地使用权人支付对应的地上物补偿款，作为解决以上争议问题的办法，合法合理，且能够顺利推进国家重点项目建设工程。黑龙江省世华土地房地产资产评估有限公司和黑龙江鸿晟资产评估有限公司对案涉地块地上物进行实地评估。陈广路同意地上物的评估价格，不同意对鱼池每平方米50元的土地评估价格。要求鱼池每平方米补偿70元。考虑到土地补偿问题应当与村委会之间进行合同约定，且征收方已经与村委会签订《征用土地补偿安置协议》的情况下，陈广路授权委托的儿子通过电话（有村委会成员作证）同意施工单位先行进场施工。征收部门已经明确相关的地上物补偿款汇到村委会账目上，由其代管，待合法途径明确所有权人后再行支付。以上情况真实，故征收过程中不存在违法行为。第五、不存在所谓的损失，应当驳回起诉。根据以上情况，即使陈广路通过与村委会之间事后的司法确认途径明确其合法具备土地使用权资格，因所有地上物已经进行评估，且陈广路认可评估价值，也完全可以通过事后的民事诉讼或者协商取得其可以获得的补偿款项，不存在可能的损失。请求人民法院驳回江北水产苗种场的起诉。第三人第一工程公司辩称，江北水产苗种场的诉讼与其无关，其愿意配合原、被告双方查明事实情况，并提交中标通知书一份，证明其建设该工程符合法律规定。经审理查明，2003年8月20日，陈广路取得了哈府（淡）养证[2003]90019号《水域滩涂养殖使用证》。该证记载，水域、滩涂使用者陈广路，发包方哈尔滨市道外区，承包经营期限1986年起，使用水域滩涂总面积捌公顷等内容。1999年陈广路成立了江北水产苗种场，取得了营业执照，经营水产苗种养殖、垂钓。2020年3月5日，黑龙江省人民政府作出黑政土〔2020〕第67号《关于审核同意哈尔滨市二〇一七年度第二十三期城市建设农用地转用和土地征收实施方案的通知》，核准将集体用地24.8711公顷（耕地17.1128公顷）转为建设用地并征为国有；另将集体未利用地3.4135公顷征为国有。2020年3月18日，哈尔滨新区管理委员会发布哈新区2020年第002号征收土地公告。江北水产苗种场在征收范围内。江北水产苗种场与征收部门未达成安置补偿协议。松浦镇政府告知案涉鱼池已完成征收工作，可以移交施工单位。2020年5月30日至同年7月16日，第一工程公司陆续填埋江北水产苗种场部分鱼池，进行工程施工。双方产生纠纷，江北水产苗种场遂诉至本院。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，江北水产苗种场在征收范围内。在江北水产苗种场与征收部门未达成安置补偿协议的情况下，松浦镇政府告知案涉鱼池已征收完毕，可以施工。第一工程公司实施了填埋鱼池的行为。松浦镇政府是独立的行政主体，亦具有独立承担法律责任的能力。松北区政府不是本案适格被告。现江北水产苗种场撤回对松北区政府、松浦街道办的起诉，本院应予准许。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项规定中级人民法院管辖下列第一审行政案件，“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。”因本案被告松浦镇政府不是县级以上政府，本院对本案不再有管辖权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院”之规定，将江北水产苗种场诉松浦镇政府行政强制执行一案，应移送哈尔滨市松北区人民法院审理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第二十二条、第二十六条、第六十二条之规定，裁定如下：一、准许原告哈尔滨江北水产苗种场撤回对被告哈尔滨市松北区人民政府、哈尔滨市松北区松浦街道办事处的起诉；二、将原告哈尔滨江北水产苗种场诉被告哈尔滨市松北区松浦镇人民政府行政强制执行一案移送哈尔滨市松北区人民法院。案件受理费50元，退还原告哈尔滨江北水产苗种场。审 判 长  郑家龙审 判 员  卢振民人民陪审员  耿大红（）二〇二一年四月八日法官助理王一森书记员杨松附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条基层人民法院管辖第一审行政案件。第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第六十二条人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。