湖南省张家界市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）湘08行初2号原告慈利县南山坪乡双和村第17村民小组。住所地慈利县南山坪乡双和村。诉讼代表人唐新柏，男，1956年3月25日出生，汉族，住湖南省慈利县。系该组组长。委托诉讼代理人朱华宏，张家界市永定区中新法律服务所法律工作者。被告慈利县人民政府。住所地慈利县零阳镇笔架路。法定代表人高靖生，县长。委托诉讼代理人向彪，男，1962年10月10日出生，汉族，住湖南省慈利县。系慈利县农村经营服务站书记。委托诉讼代理人吴新元，湖南溇澧律师事务所律师。第三人杨罗，男，1974年2月25日出生，汉族，住湖南省慈利县。委托诉讼代理人向国耀，湖南屏翰律师事务所律师。第三人慈利县南山坪乡双和村村民委员会。住所地慈利县南山坪乡双和村。法定代表人甘凤平，主任。原告慈利县南山坪乡双和村第17村民小组（以下简称双和村17组）诉被告慈利县人民政府（以下简称慈利县政府）及第三人杨罗、慈利县南山坪乡双和村村民委员会（以下简称双和村委会）土地承包经营权登记一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。起初原告双和村17组将张家界市人民政府（以下简称张家界市政府）和慈利县政府列为共同被告，经法院释明，原告同意将慈利县政府单独作为被告，放弃对张家界市政府的起诉。本案现已审理终结。原告双和村17组向本院提出诉讼请求：1.撤销慈利县政府2018年9月16日给杨罗颁发的湘（2018）慈利县农村土地承包经营权第065506号《农村土地承包经营权证》内属于17组的4块土地经营权登记；2.案件受理费由被告负担。事实与理由：1.慈利县政府将涉案的4块农村土地经营权登记在杨罗名下证据不足，行政登记行为不当。双和村17组是依据《村民委员会组织法》第三条第三款规定，依法成立的法定集体经济组织村民小组，杨罗系18组村民，依照《中华人民共和国户口登记条例》第四条规定，不属于双和村17组的集体经济组织成员；涉案上述土地的所有权由双和村17组集体享有，并非双和村委会；1984年第一次农村土地承包时，双和村17组将涉案的土地发包给本组孤寡老人罗某某，1996年第二次农村土地承包则没有给罗某某续包，也没有进行备案登记，全组遂将涉案土地作为机动土地保留，直至2001年农历正月十九，罗某某病故后，涉案土地仍作为全组的机动土地闲置保留；罗某某与杨罗不是直系亲属，杨罗从未照顾过罗某某，其虽出现在罗某某丧事现场，但不意味着双方形成收养关系；2018年6月1日，双和村委会与杨罗签订《农村土地（耕地）承包合同》，将涉案的土地擅自承包给杨罗，同年9月16日，慈利县农村经营服务站将涉案土地登记在杨罗名下（2018）第065506号《农村土地承包经营权证》上，承包时间从1996年1月1日起明显与基本事实不符；2020年7月30日，双和村17组向双和村委会呈报《关于收回罗某某山林、土地承包经营权的申请》，同年9月25日，双和村委会作出书面《答复》，双和村17组知悉后不服，遂依法维权。2.慈利县政府将涉案的4块土地经营权登记在杨罗名下的行政行为违反了法律禁止性、强制性规定。违反了《村民委员会组织法》第二十八条第三款、《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条、第十九条第（三）项、《中华人民共和国物权法》第六十条第（二）项、《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定，发包方的法定主体是农村集体经济组织，村民委员会或者村民小组，在村民小组集体享有涉案土地所有权的情形下，村民小组的利益是独立的，此时的发包方主体只能是村民小组而非村民委员会。故慈利县政府对涉案4块农村土地经营权行政登记行为存在错误。综上，双和村17组的行政起诉，具有事实依据和法律依据，请求人民法院依法查明事实，支持双和村17组的诉讼请求。被告慈利县政府向本院提交书面答辩意见：1.案涉具体行政行为没有可诉性，《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”。而《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、第二十四条进一步明确了依法签订的承包合同一经成立，立即产生法律效力，承包方随即取得土地承包经营权；也即土地承包经营权的取得，不取决于政府颁发土地承包经营权证书的行政登记行为，土地承包经营权证在法律上仅有对抗的效力。而土地承包经营权证是基于土地承包合同依法成立而产生的，属于国家对承包经营权的一种事后确认，其颁发、变更、作废依附于土地承包合同。政府颁发土地承包经营权证的行为对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。2.本案中，答辩人主体和权限合法，符合《中华人民共和国物权法》第一百二十七条的规定。案涉行政行为事实清楚、证据确凿。针对第三人杨罗和第三人双和村委会于2018年6月1日签订的《农村土地（耕地）承包合同》及相关申请材料，答辩人按照《农村土地承包经营权证管理办法》、《不动产登记暂行条例》等相关法律法规进行了严格审查，尽到了审慎审查的义务。申请材料内容完整、材料齐全，满足发证要求，案涉行政行为事实清楚、证据确凿。同时，案涉行政行为也不存在违反法定程序或者明显不当的情形。被答辩人相关诉求只有在被答辩人合法取得争议土地承包经营权的前提下，答辩人才能依法按程序对相关土地承包经营权证作出变更或注销决定。综上，本案案涉具体行政行为没有行政可诉性，且答辩人的具体行政行为合法，请求驳回原告起诉。第三人杨罗向本院提交书面答辩意见：一、原告歪曲事实、虚假陈述，起诉的基本事实不能成立。1.罗某某是双和村马儿岩组（17组）村民，杨罗是罗某某家庭成员。因其母罗婴春被罗某某收养，杨罗户口原登记在罗峰初家庭，后随父迁至本村18组改名杨罗。杨罗自1岁起由罗某某抚养，与罗某某同住，14岁起便与罗某某共同经营承包地，罗某某年老后，由杨罗经营管理承包土地，履行对罗某某的赡养义务。2001年罗某某去世，杨罗继承了罗某某的全部家产，罗某某与杨罗之间的拟制亲属关系成立。2.1996年第二轮农村土地承包时，罗某某健在且不是五保户，马儿岩组无理由收回其承包地。原大沙村会计王彪保管的会计凭证和工作记录本可以证明罗某某在××组××组杨万立是代杨罗履行原罗某某承包土地的纳税义务、享受粮食直补。3.罗某某去世后，马儿岩组与杨罗建立了新的土地承包关系。罗某某去世后其承包土地由杨罗长期经营，原告从未提出异议，也无他人与杨罗发生土地权属和边界之争。原告明知杨罗的户口不在本组，让其继续承包本组土地，说明原告认可杨罗与罗某某共同生活共同劳动的家庭成员关系，原告与杨罗建立了新的土地承包关系，新承包期限与第二轮土地承包期限一致。4.2007年7月21日慈利县政府颁发的《林权证》，将马儿岩组五块林地面积45亩发包给杨罗，林地使用期70年，终止日期2052年12月31日。与1984年9月5日慈利县自留山登记花名册000068页记载的马儿岩组罗某某分山块数、面积一致。可以推定杨罗以罗某某的家庭成员身份继续承包了第二轮承包耕地。5.2020年南山坪乡双和村征地开发，杨罗成为被征用土地较多的农户，原告诉请撤销杨罗的《土地承包经营权证》，实质上是欲争夺杨罗土地征用补偿款。二、2018年双和村委会与杨罗签订土地承包合同不是新一轮土地承包和越权发包，而是对第二轮土地承包合同的确认，没有侵犯原告的合法权益。2001年2月11日罗某某去世后，原告与杨罗建立了新的承包关系。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条、第二十七条规定，原告不得调整和收回杨罗的承包土地。2018年土地确权登记发证之前，杨罗与原告的土地承包关系依然存在。2018年双和村委会与杨罗签订土地承包合同，是对第二轮土地承包关系的确认和重新登记。根据《湖南省农村土地确权登记颁证工作操作规范（试行）》、慈办发（2016）37号关于印发《慈利县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》的通知等政策规定，2018年的土地确权登记颁证是对第二轮土地承包合同的确认。双和村委会与杨罗签订土地承包合同，是依据土地确权登记政策，经过全面清查摸底、精确权属认定，公示调查结果，完善承包合同等法定程序依法签订的，是对已经存在的土地承包关系的确认，不是越权发包，没有侵犯马儿岩组土地所有权。三、慈利县政府颁发的湘（2018）慈利县农村土地承包经营权第065506号《土地承包经营权证》是对杨罗土地承包经营权的依法确认，原告请求撤销无法律依据。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条规定、《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，慈利县政府颁发《承包经营权证书》的行为属政府应主动履行职权和职责的行政登记行为，只具有不动产物权变动公示的作用，不享有行政许可或行政确认意义上的赋权或判断权利归属的功能。故原告与慈利县政府给杨罗颁发《土地承包经营权证》的行为不具有法律上的利害关系，慈利县政府的行政登记行为没有侵害原告的合法权益。原告请求撤销慈利县政府颁发的《土地承包经营权证》没有事实依据和法律依据。综上所述，2018年双和村委会与杨罗所签的承包经营合同是对原土地承包关系的确认，不是越权重新发包，没有侵害原告的合法权利，慈利县政府根据承包合同给杨罗颁发土地承包经营权证符合法律规定，请求驳回原告的全部诉讼请求。第三人双和村委会未向本院提交书面答辩意见。经审理查明:2018年6月1日,杨罗与双和村委会签订一份《农村土地(耕地)承包合同》（编码430821200010180004J）,承包期限为1996年1月1日至2025年12月31日，同年9月16日,慈利县政府给杨罗颁发湘（2018）第065506号《农村土地承包经营权证》。双和村17组不服慈利县政府作出的湘（2018）第065506号《农村土地承包经营权证》，于2020年10月21日向张家界市政府申请行政复议，请求撤销湘（2018）第065506号《农村土地承包经营权证》。同年12月18日，张家界市政府作出张政复决[2020]33号《行政复议决定书》，以案件争议实质是对案涉土地的承包经营权存在争议，属于民事法律关系的范畴，不属行政复议和行政诉讼的审查范围为由，决定驳回双和村17组的行政复议申请。2020年12月22日，双和村17组收到该复议决定后不服，于2021年1月5日诉至本院，请求：1、撤销慈利县政府2018年9月16日给杨罗颁发的湘（2018）慈利县农村土地承包经营权第065506号《农村土地承包经营权证》内属于17组的4块土地经营权登记；2、案件受理费由被告负担。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条第二款规定“国家所有依法由农民集体使用的农村土地,由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”、第二十三条规定“承包合同自成立之日起生效,承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”、第五十五条规定“因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。”、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定“下列涉及农村土地承包民事纠纷,人民法院应当依法受理:（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）土地经营权侵权纠纷；（四）承包经营权互换、转让纠纷；（五）土地经营权流转纠纷；（六）承包地征收补偿费用分配纠纷；（七）承包经营权继承纠纷；（八）土地经营权继承纠纷。……”。根据上述法律规定,土地承包经营权合同是颁发土地承包经营权证的前提和基础,土地承包经营权的范围依据土地承包经营权合同的内容确定。土地承包经营者自承包合同生效时取得土地承包经营权。本案中,双和村委会与杨罗签订了《农村土地（耕地）承包合同》,慈利县政府依据该承包合同为杨罗颁发了农村土地承包经营权证。双和村17组诉请撤销慈利县政府为杨罗颁发的土地承包经营权证,必须先解决作为该登记行为基础的土地承包经营合同的效力问题，在承包合同未经法定程序予以否定的情况下,即未被撤销或确认无效之前,双和村17组向法院提起行政诉讼,请求撤销上述土地承包经营权证,缺乏事实和法律依据。双和村17组就涉案的《农村土地（耕地）承包合同》可以先行向有管辖权的农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向有管辖权的人民法院提起民事诉讼解决。故涉案的《农村土地（耕地）承包合同》的合同效力认定属于民事法律关系审查的范围，该民事法律关系争议的处理结论又是审查涉案土地行政登记纠纷合法性的重要依据。本案尚不符合起诉条件，人民法院依法应不予受理；已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告慈利县南山坪乡双和村第17村民小组的起诉。案件受理费50元，退回给原告慈利县南山坪乡双和村第17村民小组。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  聂全武审判员  阳 勇审判员  崔 钦二〇二一年四月二十七日法官助理吴亚玮书记员王**附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的;(三)错列被告且拒绝变更的;(四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的;(五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的;(六)重复起诉的;(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的;(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的;(九)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的;(十)其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的,人民法院应当指定期间责令补正或者更正;在指定期间已经补正或者更正的,应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人,认为不需要开庭审理的,可以迳行裁定驳回起诉。