四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川01行终342号 上诉人（原审原告）许陆桥，男，1965年2月28日出生，汉族，住浙江省杭州市萧山区。 被上诉人（原审被告）四川省测绘地理信息局。住所地：四川省成都市高新区九兴大道7号。 法定代表人杨升，局长。 委托代理人程忠，四川省测绘地理信息局工作人员。 委托代理人郭侃，四川嘉世律师事务所律师。 上诉人许陆桥因诉被上诉人四川省测绘地理信息局（以下简称省测绘局）测绘投诉处理行政行为一案，不服四川省成都高新技术产业开发区人民法院（2020）川0191行初205号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2020年1月15日，许陆桥向省测绘局提交《关于四川省川建勘察设计院违法测绘的举报》，认为《实测成果》载明的作业人“王某、赵某”未参与作业，许某、张某1的检查纯系虚构，实际作业人张某2未取得测绘作业证，要求省测绘局对违法单位及违法责任人进行查处。本案庭审中，对于投诉中所提“许某、张某1的检查虚构”问题，许陆桥进一步明确为“第一次有检查，第二次（修改后的撤回结果）没有检查”。省测绘局收到该举报后，于2020年3月19日对四川省川建勘察设计院（以下简称“川建勘察院”）经理包某进行了调查询问，包某在调查中陈述川建勘察院对《实测成果》进行了质量检查。在案的《意见记录》载有“许某2018年11月7日查”和“2018.11.8张某1”的内容。2020年4月7日，省测绘局向许陆桥作出《举报投诉处理决定书》，主要内容为：川建勘察院取得甲级测绘资质，专业范围包括甲级的摄影测量与遥感、地理信息系统工程、工程测量、不动产测绘，其在资质范围内出具《实测成果》，主体合法。川建勘察院的检查人员许某和专职检查人员张某1对《实测成果》分别进行了一级和二级检查。川建勘察院在2018年11月9日出具《实测成果》报告中外业作业人员王某、赵某和业内作业人员王某并未参加作业，实际作业人员为姜某、张某3（即举报人所称“张某2”）。两人均通过了测绘地理信息行业职业技能鉴定，其中姜某获得了国家职业资格证书（地籍测绘员五级证书），张某3获得了国家职业资格证书（工程测量员四级证书），两人从事该测绘活动主体资格合法。对于川建勘察院在测绘成果中虚列作业人员的行为，现行法律法规没有规定相应的法律责任，省测绘局无法定依据对该行为进行处罚。张某3在进行测绘活动时，未持有和出示测绘作业证件，违反了《中华人民共和国测绘法》（以下简称测绘法）第三十一条和《测绘作业证管理规定》的规定，但相关测绘法律法规没有对该行为规定相应的法律责任，省测绘局无法定依据对测绘人员未持有测绘作业证件进行测绘活动的行为及其完成的测绘成果给予处罚。综上，根据测绘法等测绘地理信息法律法规，许陆桥要求省测绘局对川建勘察院出具《实测成果》存在虚假行为给予处罚、撤销《实测成果》或认定《实测成果》无效、查处张某3未取得测绘作业证从事测绘活动的诉请事项，无法定事由和依据。2020年4月10日，省测绘局向许陆桥邮寄送达《举报投诉处理决定书》，许陆桥于次日收到。许陆桥不服，向原审法院提出诉讼，请求：一、撤销省测绘局作出的《举报投诉处理决定书》并责令其重新作出处理；二、本案诉讼费由省测绘局承担。 原审法院另查明，川建勘察院具有甲级测绘资质证书（编号：甲测资字××）。张某3于2014年2月13日取得国家职业资格证书（工程测量员四级证书），姜某于2016年7月28日取得国家职业资格证书（地籍测绘员五级证书）。 2018年4月17日，成都市郫都区人民法院（以下简称郫都区法院）受理了成都××生态农业开发有限公司与许陆桥、成都市郫都区××镇××村村民委员会农村土地承包合同纠纷一案。在该案审理过程中，郫都区法院委托川建勘察院对该案所涉合同面积进行测量。川建勘察院于2018年11月9日作出《实测成果》。因许陆桥对该《实测成果》提出异议，川建勘察院于2018年12月3日作出《关于测绘报告意见回函》，补充提交了姜某“地籍测绘员五级”的证书，并在回函中对《实测成果》中第一、二页作业声明和测绘单位、人员情况的瑕疵进行了更正。2019年12月30日，郫都区法院作出（2018）川0124民初2059号民事判决书，采信了川建勘察院出具的《实测成果》。许陆桥不服提出上诉，成都市中级人民法院于2020年7月6日作出（2020）川01民终5826号民事判决书，维持了一审判决。 原审法院认为，根据测绘法第四条“县级以上地方人民政府测绘地理信息主管部门负责本行政区域测绘工作的统一监督管理”、《测绘地理信息质量管理办法》第十二条“各级测绘地理信息主管部门负责受理本行政区域内的测绘地理信息质量投诉、检举、申诉，依法进行处理”以及《四川省人民政府办公厅关于印发四川省测绘局主要职责的通知》第七条“负责全省测绘成果的质量监督，处理测绘成果质量争议”之规定，省测绘局作为四川省测绘地理信息行政主管部门，对许陆桥提起的对川建勘察院所作《实测成果》的举报，具有受理、调查并作出相应处理的法定职权。 根据本案已查明事实，许陆桥在案涉举报中主要反映了川建勘察院在案涉测绘工作中存在的“《实测成果》载明的作业人员并未实际参与作业”、“检查人员未对测绘成果进行检查”和“参与实地勘验的作业人员张某3未取得测绘作业证件”三个问题，并要求省测绘局对此进行查处。本案的争议焦点是省测绘局是否针对许陆桥所反映事项进行了调查处理，所作《举报投诉处理决定书》是否合法。原审法院认为，针对许陆桥提出的“检查人员未对测绘成果进行检查”的问题，根据本案已查明事实，省测绘局对川建勘察院的工作人员进行了调查询问，被调查人包某明确表示对案涉《实测成果》进行了质量检查，该陈述与在案的《意见记录》中间部分记载的有关“许某2018年11月7日查”和最后部分记载的“2018.11.8张某1”的内容相符，同时，在本案诉讼中，许陆桥亦认可川建勘察院进行了“一次检查”，只是没有进行二次检查，因此省测绘局认定《实测成果》已进行一级和二级检查具有事实依据。对于许陆桥所提“《实测成果》载明的作业人并未实际参与作业”和“参与实地勘验的作业人员张某3未取得测绘作业证件”的问题，省测绘局经调查后在作出的《举报投诉处理决定书》对此进行确认，因此省测绘局对许陆桥所反映事项均已进行了调查。 职权法定是行政机关行使职权的基本原则。针对许陆桥举报事项，省测绘局监督管理职责的履行应当依照测绘法律、法规、规章及相关规范性文件。许陆桥在本案中诉称，川建勘察院安排没有测绘作业证的张某3参与测绘活动，载明的作业人并未实际参与作业，因此省测绘局应当对川建勘察院及张某3进行处罚，并撤销《实测成果》或认定无效。对此原审法院认为，对于是否应当给与行政处罚的问题，根据测绘法第二十七条“从事测绘活动的单位应当具备下列条件，并依法取得相应等级的测绘资质证书，方可从事测绘活动”、第三十条“从事测绘活动的专业技术人员应当具备相应的执业资格条件。”及第三十二条“测绘单位的测绘资质证书、测绘专业技术人员的执业证书和测绘作业证件的式样，由国务院测绘地理信息主管部门统一制定”的规定，取得测绘资质证书和测绘执业证书是测绘机构、测绘人员从事测绘活动的条件，测绘作业证书区别于测绘资质证书、执业证书，并非属于执业资格证书。根据《测绘作业证管理规定》第一条的规定，测绘作业证是测绘人员的工作证件，其目的主要在于保障测绘外业人员进行测绘活动时的基本权利。许陆桥认为对于张某3未取得测绘作业证参与测绘作业的行为应当依照测绘法的规定进行处罚，但该法仅规定未取得测绘资质证书和测绘职业资格从事测绘活动的处罚，并未对未取得测绘作业证的情形作出明确规定，省测绘局没有对此予以处罚并未违反前述规定；同时，省测绘局查明案涉《实测成果》原“作业声明”所列人员错误，但川建勘察院已进行更正，且实际测绘人员姜某、张某3具有执业资格，在无相关法律法规对该情况的处理作出明确规定的情况下，省测绘局未就该问题进行处罚并无不当。对于测绘成果是否应当撤销或者认定无效的问题，根据测绘法第三十九条、第六十三条的规定，测绘成果质量由测绘单位负责，主管行政机关履行监管职责进行处理的直接对象应是测绘单位，而非测绘成果。测绘成果作为测绘单位通过对自然地理要素或地表人工设施进行测定、采集后所形成的数据、信息、图件以及相关的技术资料，具有专业性；本案中，许陆桥未举证证明《实测成果》存在质量问题，主管行政机关并不能对测绘成果质量作出直接判断，也无相关法律法规授权主管行政机关可以径行撤销或者确认测绘成果无效。因此，省测绘局在案涉《举报投诉处理决定书》告知许陆桥可就质量异议委托质量检验机构进行测绘成果质量检验并无不当。 综上，省测绘局已针对许陆桥举报所反映事项进行了调查并作出了《举报投诉处理决定书》，将调查核实情况及处理决定告知许陆桥，履行了相应监管职责。许陆桥的相关诉讼主张，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决驳回许陆桥的诉讼请求；案件受理费50元，由许陆桥负担。 宣判后，上诉人许陆桥不服，向本院提起上诉称，案涉测绘作业证系行政许可证件；上诉人举报的川建勘察院工作人员姜某、张某3均不具有测绘作业证，其从事测绘系违反《行政许可法》；对姜某、张某3无测绘作业证从事测绘活动应依据上位法《行政许可法》《行政处罚法》和相关法律法规进行处罚；一审法院适用法律错误，请求：1.撤销原审判决；2.改判支持上诉人一审诉讼请求；3.本案诉讼费用由省测绘局负担。 被上诉人省测绘局在二审期间未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实及采信的证据与原审一致，本院予以确认。 本院认为，根据测绘法第四条、《测绘地理信息质量管理办法》第十二条以及《四川省人民政府办公厅关于印发四川省测绘局主要职责的通知》第七条之规定，省测绘局作为四川省测绘地理信息行政主管部门，对许陆桥提起的对川建勘察院所作《实测成果》的举报，具有受理、调查并作出相应处理的法定职权。 本案中，许陆桥向省测绘局举报川建勘察院在案涉测绘工作中存在“《实测成果》载明的作业人员并未实际参与作业”“检查人员未对测绘成果进行检查”和“参与实地勘验的作业人员张某3未取得测绘作业证件”的问题，并要求其进行查处。对于“检查人员未对测绘成果进行检查”的问题，省测绘局提供的证据能够证明省测绘局对川建勘察院的工作人员进行了调查询问，被调查人包某明确表示对案涉《实测成果》进行了质量检查，该陈述与在案的《意见记录》中间部分记载的有关“许某2018年11月7日查”和最后部分记载的“2018.11.8张某1”的内容相符。同时，许陆桥也认可川建勘察院进行了“一次检查”，只是没有进行二次检查，因此省测绘局认定《实测成果》已进行一级和二级检查具有事实依据。对于“《实测成果》载明的作业人并未实际参与作业”和“参与实地勘验的作业人员张某3未取得测绘作业证件”的问题，省测绘局经调查后在作出的《举报投诉处理决定书》进行了确认，因此省测绘局对许陆桥所反映事项均已进行了调查。 对于许陆桥诉称川建勘察院安排没有测绘作业证的张某3参与测绘活动，载明的作业人并未实际参与作业，因此省测绘局应当对川建勘察院及张某3进行处罚，并撤销《实测成果》或认定无效的问题。根据测绘法第二十七条“从事测绘活动的单位应当具备下列条件，并依法取得相应等级的测绘资质证书，方可从事测绘活动”、第三十条“从事测绘活动的专业技术人员应当具备相应的执业资格条件。”及第三十二条“测绘单位的测绘资质证书、测绘专业技术人员的执业证书和测绘作业证件的式样，由国务院测绘地理信息主管部门统一制定”的规定，取得测绘资质证书和测绘执业证书是测绘机构、测绘人员从事测绘活动的条件，测绘作业证书区别于测绘资质证书、执业证书，并非属于执业资格证书。根据《测绘作业证管理规定》第一条的规定，测绘作业证是测绘人员的工作证件，其目的主要在于保障测绘外业人员进行测绘活动时的基本权利。许陆桥认为对于张某3未取得测绘作业证参与测绘作业的行为应当依照测绘法的规定进行处罚，但该法仅规定未取得测绘资质证书和测绘职业资格从事测绘活动的处罚，并未对未取得测绘作业证的情形作出明确规定，省测绘局没有对此予以处罚并未违反前述规定；同时，省测绘局查明案涉《实测成果》原“作业声明”所列人员错误，但川建勘察院已进行更正，且实际测绘人员姜某、张某3具有执业资格，在无相关法律法规对该情况的处理作出明确规定的情况下，省测绘局对此未予以处罚并无不当。对于测绘成果是否应当撤销或者认定无效的问题，根据测绘法第三十九条、第六十三条的规定，测绘成果质量由测绘单位负责，主管行政机关履行监管职责进行处理的直接对象应是测绘单位，而非测绘成果。测绘成果作为测绘单位通过对自然地理要素或地表人工设施进行测定、采集后所形成的数据、信息、图件以及相关的技术资料，具有专业性；本案中，许陆桥未举证证明《实测成果》存在质量问题，主管行政机关并不能对测绘成果质量作出直接判断，也无相关法律法规授权主管行政机关可以径行撤销或者确认测绘成果无效。因此，省测绘局在案涉《举报投诉处理决定书》告知许陆桥可就质量异议委托质量检验机构进行测绘成果质量检验并无不当。省测绘局受理许陆桥提交的《关于四川省川建勘探设计院违法测绘的举报》后，依法进行了调查处理，在法定期限内作出的案涉《举报投诉处理决定书》并依法送达许陆桥，事实认定清楚，法律适用正确，程序合法。 对于上诉人许陆桥上诉称，案涉测绘作业证应适用《行政许可法》及《行政处罚法》。根据特别法优于一般法的法律适用规则，本案案涉测绘作业证应适用测绘法的相关规定。对于上诉人许陆桥上诉称，根据测绘法第二十六条“测绘人员进行测绘活动时，应当持有测绘作业证件”之规定，测绘活动必须取得测绘作业证才能进行。本院认为，测绘法该条规定是关于保障测绘活动顺利进行的规定，测绘人员施测时出示有效测绘作业证件的，施测人员有权要求有关单位和个人提供便利，有关单位和个人对所进行的测绘活动应当予以配合，即该条并非测绘人员资质条件的规定。 综上，上诉人许陆桥的上诉理由不能成立，本院不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人许陆桥负担。 本判决为终审判决。 审判长 雍   卫   红 审判员 刘静审判员蒋娜娜 二〇二一年四月十九日 书记员 杨   姣   姣 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。