湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘05行初231号 原告邵阳市十万古田开发有限责任公司，住所地邵阳市北塔区陈家桥乡光裕村7组13号。 法定代表人何卫民，男，该公司总经理。 委托代理人许婷，湖南东放明（邵阳）律师事务所律师。 被告湖南南山国家公园管理局，住所地湖南省城步苗族自治县人民北路。 法定代表人罗建南，该局党委书记。 委托代理人苏海，该局副局长。 被告城步苗族自治县人民政府，住所地湖南省城步苗族自治县儒林镇。 法定代表人杨博理，该县县长。 委托代理人阳恩平，该县常务副县长。 两被告共同的委托代理人吴刚强，湖南富强律师事务所律师。 原告邵阳市十万古田开发有限责任公司（以下简称十万古田公司）诉被告湖南南山国家公园管理局（以下简称南山管理局）、城步苗族自治县人民政府（以下简称城步县政府）行政补偿一案，于2020年11月11日向本院提起诉讼，本院于2020年11月16日立案后，于2020年11月17日向被告发送了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于同年12月10日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人何卫民、委托代理人许婷、被告南山管理局的委托代理人苏海、城步县政府的委托代理人阳恩平及二被告的共同委托代理人吴刚强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告十万古田公司诉称，1995年12月8日，原告与被告城步县政府签订《十万古田土地租赁开发协议书》，协议约定城步县政府将十万古田25694.2亩土地使用权租赁给原告，租赁使用期限为五十年，即从1997年1月1日至2046年12月31日止。双方对租金进行了约定，约定由原告修建一条从省道1865公路线至中古田的进山公路即蓬古公路。同时对其他权利义务进行了约定。1997年1月1日，被告城步县政府对于协议书约定的租赁土地向原告颁发了《城步苗族自治县土地使用权出租许可证》，出租期限为1997年1月1日至2046年12月31日止。期间原告投入了大量人力物力用于运营维护十万古田，并且修建好了蓬古公路。因政策原因，2017年原告的承租土地被划归南山国家公园试点区，为支持政府工作，原告从大局出发，原告和被告城步县政府、南山管理局协商一致，同意提前解除原告与被告城步县政府签订的《十万古田土地租赁开发协议书》，2018年7月11日，原告和两被告共同签订了《土地使用权租赁协议终止补偿框架协议》。协议约定，原告和被告城步县政府解除1995年12月8日签订的《十万古田土地租赁开发协议书》，两被告承诺对于因提前终止租赁协议给原告造成的损失将依《开发协议书》约定内容的相关条款和国家有关法律政策、行政法规、相关审计、评估报告、邵阳市内关于征地拆迁补偿标准等予以赔偿。后三方共同委托了中介机构对部分补偿事项进行了审计、评估。但原、被告双方对于原告的损失无法达成一致，原、被告双方进行了多轮谈判无果。原告认为，原告和被告签订的《十万古田土地租赁开发协议书》、《土地使用权租赁协议终止补偿框架协议》均系双方真实意思表示、合法有效，两被告作为《土地使用权租赁协议终止补偿框架协议》的当事人，该协议约定对于原告的各项费用和损失承担共同补偿、赔偿责任，即为连带责任。为维护原告的合法权益，提起诉讼，请求判令：一、两被告承担连带责任，支付原告投入十万古田土地租赁费24334976.6元，资金占用费12450446.68元（计算至2020年7月15日，按照年利率8.96%的标准，顺延照计至实际支付止）；二、两被告承担连带责任，支付原告蓬古公路工程造价14696120元，资金占用费28665402.56元及利息；三、两被告承担连带责任，支付原告十万古田土地租赁开发项目青苗补偿费用62950790元及资金占用费用；四、两被告承担连带责任，支付原告十万古田公司，土地租赁开发项目森林管护费、生态效益补偿、抚育补贴费用69682670.4元及资金占用费用；五、两被告承担连带责任，支付原告十万古田公司员工工资、工作补助、劳动保险费用等共计4234065元及资金占用费用；六、两被告承担连带责任，支付原告评估、审计、鉴定费用436822元；七、两被告承担本案全部诉讼费用和评估、审计、鉴定费用。 被告城步县政府答辩称，一、被告对《租赁协议书》约定的义务已履行完毕，不存在违约或过错行为，原告要求被告支付相关费用没有事实和法律依据；二、原告未支付过任何租金，也未按协议约定支付植株及其他资产的对价，没有按协议约定对租赁地进行项目投资开发，存在严重违约行为。请求法院驳回原告的起诉。 被告南山管理局答辩称，原告请求被告赔偿的依据是2018年7月11日原告和城步县政府及南山管理局三方签订的《土地使用权租赁协议终止补偿框架协议》，该框架协议签订不能必然导致南山管理局承担赔偿责任。框架协议终止的《土地使用权租赁协议》是1995年原告与城步县政府签订，南山管理局没有参与签订，不是合同的相对方。同时，框架协议不同于合同，合同是有具体协议内容的文本协议，框架协议只是一种签订具体合同或进行合作的意向，没有合同具体内容，不具有合同效力。三方不能签订相关补偿协议，被告是没有过错的，原告在2015年和2016年分别向城步县政府出具报告，请求县人民政府收回租赁开发权，其报告请求补偿资金只有1600余万，而在2018年7月11日三方签订框架协议后，在三方协商过程中，原告请求补偿资金即达接近2亿元，原告除投资修建一条蓬古公路外，没有对租赁山场进行另外投资，原告的漫天要价是三方签订框架协议以后不能达成补偿协议的主要原因。请求驳回原告的全部诉讼请求。 经审理查明，1995年12月8日，原告与被告城步县政府签订了《十万古田土地租赁开发协议书》，协议约定城步县政府将十万古田25694.2亩土地使用权租赁给原告，租赁使用期限为五十年，即从1997年1月1日至2046年12月31日止。租赁范围内的土地总租价为95824.1元，租金每五年提高一次，每年支付一次。双方约定由原告修建一条从省道1865公路线至中古田的进山公路即蓬古公路。双方并对其他权利和义务进行了约定。1997年1月1日，被告城步县政府对于协议书约定的租赁土地向原告颁发了《城步苗族自治县土地使用权出租许可证》，出租期限为1997年1月1日至2046年12月31日止。期间原告修建了蓬古公路，投入了资金进行运营。2017年由于政策原因，原告的承租土地被划归南山国家公园试点区，为支持政府工作，原告和被告城步县政府，被告南山管理局协商一致，同意提前解除原告与被告城步县政府签订的《十万古田土地租赁开发协议书》，2018年7月11日，原告和两被告共同签订《土地使用权租赁协议终止补偿框架协议》。框架协议约定，两被告对原告租赁该土地使用权后的经营成果、社会效益表示认可，原告和被告城步县政府解除1995年12月8日签订的《十万古田土地租赁开发协议书》，被告南山管理局作为处理解除协议善后工作的当事人之一，依法享有权利和承担相应义务；两被告承诺对于因提前终止租赁协议给原告造成的损失将依《十万古田土地租赁开发协议书》约定内容的相关条款和国家有关法律政策、行政法规、相关审计、评估报告、邵阳市内关于征地拆迁补偿标准等予以赔偿；原、被告签订《土地使用权租赁协议终止补偿框架协议》后，三方共同委托了中介机构对部分补偿事项进行了审计、评估。但原、被告双方对于原告的损失无法达成一致。2020年5月，原告将与两被告的行政协议纠纷起诉至本院，后由于两被告与原告就补偿事宜进行协商，原告向法院申请撤回起诉，法院裁定予以准许。撤诉后，原、被告双方进行了多轮谈判，仍然无法达成一致。原告遂提起行政诉讼要求两被告连带支付其各项损失2.2亿余元及其利息。本院审理期间，组织双方进行了调解，原告主张以三方共同委托出具的两份鉴定报告即投入十万古田土地租赁开发项目相关费用24334976.6元和蓬古公路工程历史造价款14696120元作为调解基础，考虑资金占用费用等因素，调整了原诉讼请求的金额。双方经过多次谈判对最终补偿金额仍没有达成一致意见。 上述事实有《十万古田土地租赁开发协议书》、《土地使用权租赁协议终止补偿框架协议》、裁定书和原、被告双方的庭审陈述等证据证明。 本院认为，对于合法有效的行政协议，因社会公共利益的需要而做出解除协议给原告造成损失的，应依法给予补偿。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款第五项规定，“请求判决行政机关予以赔偿或者补偿”，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”。国家补偿是属于对国家责任的范畴，是由合法行为所引起，是对合法行为所造成的损失由公权力主体支付一定的费用来弥补。本案原告十万古田公司与被告城步县政府签订《十万古田土地租赁开发协议书》，原告投入资金进行了运营，因政策原因原告的承租土地被划归南山国家公园试点区，原告租赁土地进行综合开发的合同目的已不能实现，为了公共利益，被告城步县政府、被告南山管理局与原告协商一致，同意提前解除原告与被告城步县政府签订的《十万古田土地租赁开发协议书》。2018年7月11日，双方签订的《土地使用权租赁协议终止补偿框架协议》中两被告承诺对于因提前终止租赁协议给原告造成的损失予以补偿，参照《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由”的规定，赔偿义务机关应在法定期限内对其收到的赔偿申请作出处理，两被告应依法履行法定职责及时作出补偿决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 一、责令湖南南山国家公园管理局、城步苗族自治县人民政府在收到本判决之日起两个月内，对原告邵阳市十万古田开发有限责任公司提出的行政补偿申请作出处理； 二、驳回原告邵阳市十万古田开发有限责任公司的其他诉讼请求。 本案不收取诉讼费用。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长  蒋红玲 审判员  刘朝晖 审判员  杨皞陟 二〇二一年四月十六日 法官助理李薇 书记员成庆 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。