山东省聊城市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）鲁15行赔初136号 原告：齐海鹏，男，1984年1月8日出生，汉族，住山东省临清市。 委托代理人：汤会玲，山东博睿律师事务所律师。 被告：临清市人民政府。住所地：临清市青年路龙华街5号。 法定代表人：祁学兰，市长。 出庭负责人：任升峰，副市长。 委托代理人：李茵璇，山东众星为民律师事务所律师。 被告：临清市自然资源和规划局。住所地：临清市果园街889号。 法定代表人：王培峰，局长。 出庭负责人：潘思生，副局长。 委托代理人：刘英鹏，临清市自然资源和规划局法规科工作人员。 委托代理人：王广民，山东众星为民律师事务所律师。 原告齐海鹏诉被告临清市人民政府、临清市自然资源和规划局（以下简称临清市资规局）行政赔偿一案，于2020年9月22日向本院提起行政诉讼。本案经委派聊城市行政争议审前和解中心和解，双方未能达成协议。本院于2020年11月3日受理后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月11日公开开庭审理了本案。原告齐海鹏及其委托代理人汤会玲，被告临清市人民政府出庭负责人任升峰及委托代理人李茵璇，被告临清市资规局出庭负责人潘思生及其委托代理人刘英鹏、王广民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告齐海鹏诉称：原告经招标承包了本镇姚庄村的一块沙荒地，面积391亩（见该承包协议）。当时该地块多处高洼不平，最深处在1.5米左右。是原告投资百万余元进行了整理。现在已是生机盎然，绿色争艳。其中，原告将该地块内一处深达1.5米，面积约8亩左右的地块整理成为鱼塘。养殖了锦鲤鱼等十几种名贵鱼类。到2022年可实现产值千万元以上。就今年销售价值在500万元以上。2020年4月14日下午，临清市委书记何宪卓，市长祁学兰等人乘坐鲁Ｐ×××××公务车出现在原告的农场。同日晚上，临清市自然资源局的工作人员给原告送达了一份通知函，上面的内容为：“因该土地改造提升，在三日内将该地块恢复原貌。”当时原告根本不解该局的意图。第二天上午，在临清市委、市政府的安排下，由临清市自然资源局牵头，由松林镇政府配合，组织了铲车、挖掘机三十一台，出动172人。对原告的鱼塘进行了填埋。原告及妻子进行阻止和拍照，被松林镇政府雇佣的黑社会成员朱玉晨、肖宜增、胡增辉等人打了两拳并抢走了手机两部。该行动将原告鱼塘周边几千棵果树及满坑的鱼一块填埋。由于他们是从四周取土又形成一个面积20亩左右的大坑，并且在承包地的其它平面上挖坑4处，至今无法再利用。该行动给原告造成综合经济损失500万元以上，间接损失无法估量。原告经调查了解，两被告的该行为不具有正当事由与法律依据。强行平掉原告的鱼塘，已触犯《中华人民共和国农村土地承包法》第六十五条的法律责任。是具有犯罪性质的行政侵犯权。故原告诉至法院，请求判令临清市人民政府赔偿原告损失350万元。庭审中，要求临清市资规局和临清市人民政府共同赔偿原告损失350万元。 被告临清市人民政府辩称：一、案涉土地属于临清市2015年度未利用土地开发整理项目形成的新增耕地，由临清市松林镇政府负责管护。案涉土地系临清市土地开发整理中心实施的临清市2015年度未利用土地开发整理项目，该项目共计投资360.67万元，于2016年6月实施完毕，于2016年9月26日通过了原聊城市国土资源局组织的验收，于2017年列入新增耕地指标。临清市土地开发整理中心于2016年8月10日与松林镇政府签订《临清市2015年度未利用土地开发整理项目（松林镇）移交管护协议》，将该项目地块移交给松林镇政府进行管护，松林镇政府对非正常破坏新增耕地的行为具有制止与整改的职责。二、原告对案涉耕地不享有合法承包经营权，并存在故意损毁土地整治形成的新增耕地的违法行为。案涉土地整治完成形成新增耕地后，原告于2016年11月4日自松林镇姚庄村承包了案涉土地，但原告与姚庄村委会签订的《土地流转协议》时未按《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》等法律规定履行法定程序，承包协议是无效的，原告对案涉土地并不享有合法的承包经营权。原告在非法承包土地期间，故意破坏新增耕地，在该耕地内擅自挖鱼塘养鱼，其行为违反了《山东省土地整治条例》第三十一条之规定，原告的违法行为应当予以整改。三、被告不存在行政侵权行为，没有安排临清市自然资源和规划局及松林镇政府实施强行填埋原告的鱼塘，被告并非本案适格被告。聊城市自然资源和规划局于2020年3月13日下达《关于印发耕地保护督察意见整改工作实施的通知》（聊自然资规发（2020)31号），根据整改工作方案要求，由临清市政府办公室于2020年3月25日印发了《临清市耕地保护督察意见整改工作实施方案》，要求各镇人民政府、街道办事处对数量不实的问题，进一步认真核实，限期整改到位，责任单位为各镇人民政府、街道办事处、自然资源和规划局。根据国家自然资源督察济南局的问题清单，临清市对2017年至2019年6月入库的补充耕地项目进行比对分析，发现原告所承包地块的鱼塘3.09亩列入国家自然资源督察济南局下发的不实耕地图斑（图斑编号27578),该地块属2015年度未利用土地开发整理项目新增耕地，位于松林镇辖区内，应由松林镇政府负责限期整改到位。被告为落实最严格的耕地保护和节约集约利用制度，扛牢耕地保护政治责任，推进问题整改落实，按照上级文件要求，制定了耕地保护督察意见整改工作实施方案，对工作任务进行了布置，被告系履行法定职责，不存在任何违法之处。临清市土地开发整理中心将案涉新增耕地移交给松林镇政府进行管护，原告故意毁坏新增耕地挖鱼塘养鱼，且拒不进行整改，松林镇政府为履行土地管护责任，组织相关人员与机械恢复了该地块的耕地原貌，系纠正原告违法破坏耕地的行为，均不构成行政侵权。综上，原告起诉被告临清市人民政府赔偿损失350万元主体不适格。请求驳回对被告临清市人民政府赔偿诉求的起诉。 被告临清市资规局辩称：一、案涉土地属于临清市2015年度未利用土地开发整理项目形成的新增耕地，临清市松林镇政府对该项目负有管护职责。案涉土地并非沙荒地，该地块属系被告下属土地开发整理中心实施的临清市2015年度未利用土地开发整理项目，该项目于2015年10月由临清市财政局及临清市国土资源局联合批复立项，共计投资360.67万元，于2016年6月实施完毕，于2016年9月26日通过了原聊城市国土资源局组织的验收，该项目于2017年9月在省耕地占补平衡动态监管系统汇总显示已新增耕地指标。临清市土地开发整理中心于2016年8月10日与松林镇政府签订《临清市2015年度未利用土地开发整理项目(松林镇)移交管护协议》，将该项目地块移交给松林镇政府进行管护，松林镇政府对非正常破坏新增耕地的行为具有制止与整改的职责。二、原告存在非法承包耕地、故意损毁土地整治形成的新增耕地的违法行为。案涉土地整治完成形成新增耕地后，原告自松林镇姚庄村承包了部分土地，但原告与姚庄村委会签订的土地承包协议违反了《村民委员会组织法》《农村土地承包法》《山东省土地整治条例》等相关法律规定，承包协议是无效的，原告对案涉土地并不享有合法的承包经营权。原告在非法承包土地期间，又故意破坏新增耕地，在该地块擅自内深挖达1.5米，将约8亩左右的耕地挖成鱼塘养鱼，其行为违反了《山东省土地整治条例》第三十一条之规定：“土地整治形成的新增耕地应当用于农业生产，并依法确定承包经营主体；符合法律、法规规定条件的，划入基本农田保护范围。承包经营主体应当加强耕地的管护，进行土壤改良，提高耕地质量，提升耕地产能，不得弃耕撂荒。”原告的违法行为应当予以改正。三、被告发现原告故意损毁新增耕地的违法行为后只是书面通知其自行进行整改，是履行法定职责的行为，被告没有实施强行填埋原告鱼塘的行为，不存在行政侵权行为，被告并非本案适格的被告。2020年3月13日，聊城市自然资源和规划局下达《关于印发耕地保护督察意见整改工作实施的通知》(聊自然资规发(2020)31号)，根据整改工作方案要求，临清市对2017年至2019年6月入库的补充耕地项目进行比对分析，发现原告所承包地块的鱼塘3.09亩(图斑编号27578)属2015年度未利用土地开发整理项目新增耕地，根据国家督察局济南分局下发的不实耕地图斑，被告按照上级文件要求，于2020年4月13日向原告送达《通知书》，要求原告自行恢复新增耕地原貌，并要求松林镇政府按照2016年8月10日签订《临清市2015年度未利用土地开发整理项目(松林镇)移交管护协议》履行土地管护责任，2020年4月15日松林镇政府协调原告对该地块的进行恢复耕地原貌的整改，纠正了原告的违法行为。在此过程中，被告没有组织任何人员与施工机械参与，更不存在“牵头”松林镇政府对原告鱼塘实施强行填埋的行为，也没有实施侵犯原告合法土地承包经营权的行为，被告的行为不构成行政侵权。四、原告故意破坏新增耕地违法挖鱼塘养鱼，其行为本身系违法行为，不但不应得到法律保护，还应受到法律的制裁。原告诉称给其造成的损失范围与数额即不属实，也无据证实，原告要求赔偿损失的诉求不应得到法律支持。请求驳回原告对被告临清市资规局赔偿损失的起诉。 经审理查明：2016年11月4日原告与临清市松林镇姚庄村村民委员会及监督方临清市松林镇人民政府签订了土地流转协议书，后原告将流转土地的一处地块整理成为鱼塘。聊城市自然资源和规划局于2020年3月13日下达《关于印发耕地保护督察意见整改工作实施的通知》（聊自然资规发（2020)31号），根据整改工作方案要求，临清市政府办公室于2020年3月25日印发了《临清市耕地保护督察意见整改工作实施方案》临政办字（2020第10号），要求各镇人民政府、街道办事处对补充耕地数量不实的问题，进一步认真核实，限期整改到位，责任单位为各镇人民政府、街道办事处、自然资源和规划局。根据国家自然资源督察济南局的问题清单，临清市对2017年至2019年6月入库的补充耕地项目进行比对分析，发现原告所承包地块的鱼塘列入国家自然资源督察济南局下发的不实耕地图斑（图斑编号27578)。临清市资规局于2020年4月13日对原告作出《通知书》，主要内容为：“你承包的松林镇姚庄村土地部分地块在我市土地整理范围内，按照上级相关要求，需要改造提升。请你提高政治站位，于3日内将该地块恢复土地原貌。临清市资规局于2020年4月14日向原告送达了该《通知书》。原告诉称2020年4月15日是在临清市委、政府的安排下，由临清市资规局牵头，由松林镇人民政府配合，对原告的鱼塘进行了填埋，请求法院确认两被告强行填埋原告承包地内的鱼塘属于行政侵权行为，并令两被告赔偿赔偿原告损失350万元。本院分别立案，就原告提起的行政强制之诉，本院于2021年4月13日作出（2020）鲁15行初390号裁定，裁定驳回原告对被告临清市人民政府的起诉；该案移送临清市人民法院管辖。 另，原告申请追加松林镇人民政府为本案被告。 本院认为：原告提起的行政强制一案，已经本院裁定驳回了原告对被告临清市人民政府的起诉，并移送临清市人民法院管辖，其一并提起的对被告临清市人民政府赔偿诉求亦应予以驳回。因本案驳回了原告对临清市人民政府赔偿诉求的起诉，故本案应由基层人民法院管辖。对于原告申请追加松林镇人民政府为被告的问题，由临清市人民法院依法处理。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条之规定，裁定如下： 一、驳回原告齐海鹏对被告临清市人民政府的起诉。 二、本案移送临清市人民法院管辖。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长 李 扬 人民陪审员 王 坤 人民陪审员 魏方亚 二〇二一年四月十四日 法官 助理 高世宁 书 记 员 路普光