黑龙江省双鸭山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黑05行终12号上诉人（原审原告）宋宝山，男，1971年7月2日出生，汉族，农民，住黑龙江省集贤县。委托代理人王宝玉，男，1967年4月20日出生，汉族，农民，住黑龙江省集贤县。被上诉人集贤县水务局，住所地黑龙江省集贤县向阳路。法定代表人关红岩，该局局长。委托代理人柳玉泉，该局工程师。委托代理人乔士忠，黑龙江姜笑雨律师事务所律师。上诉人宋宝山因确认被上诉人集贤县水务局（以下简称县水务局）不履行法定职责违法及行政赔偿一案，不服双鸭山市尖山区人民法院（2020）黑0502行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：2019年7月至8月31日期间，集贤县腰屯乡昌平村内的小黄河河道（以下简称小黄河）因持续降雨，河道内存有柳树丛，洪水造成小黄河流域水位超标准，洪水持续时间长，2019年8月16日、8月24日昌平村小黄河溃堤决口，造成宋宝山等52农户农作物（玉米）受水淹。2020年4月16日，宋宝山等人向集贤县水务局邮寄了赔偿申请书，被告县水务局收到赔偿申请书后，未作出答复。为此，宋宝山等52名原告人于2020年10月21日诉讼本院，一、要求确认被告行政不作为（没有履行清理管辖河道）的行为违法；二、要求被告赔偿因其不作为给原告造成的经济损失赔偿148000元。三、案件受理费由被告承担。另查明，宋宝山等人曾向双鸭市水务局反映腰屯乡昌平村内的小黄河河道堤坝问题，2019年11月18日，双鸭山市水务局作出《关于对集贤县腰屯乡昌平村村民王凤武等人上访反映小黄河堤坝问题的答复意见》，在意见中答复认为，洪水的发生是造成河堤多次溃堤决口的主要原因。河道内存在大面积自然生长的柳树丛，行洪时可能发生阻拦漂浮物的现象等，但不是堤防多处溃堤决口的主要原因。答复还指出，被告县水务局在小黄河河道管理上存在履责不到位的现象。庭审中，被告行政负责人自述在2019年8月前未清理过小黄河河道。再查明，2020年7月23日，佳木斯市水利勘测设计研究院作出《关于集贤县小黄河堤防左堤2019年8月16日晚决口原因分析》，分析认为，腰屯乡昌平村东南小黄河左堤决口不是下游河道柳树丛壅水造成的。2019年8月历时超过50年一遇降雨造成小黄河流域发生了超标准洪水，致使河道内洪水位较高，加之洪水持续时间长，导致堤防长时间在高水位下运行，堤身土质抗冲能力减弱，导致溃堤决口。另查明，宋宝山等52名腰屯乡昌村村民于2019年在中国人寿财险保险股份有限公司集贤县分公司投保种植业保险，该公司于2019年7月28日出险，出险原因为内涝，2019年12月10日按分户已定损。一审法院认为，《中华人民共和国防洪法》第八条第三款规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。被告县水务局在其行政区域内的防洪日常工作依法具有管理职责。第十八条规定，防治江河洪水，应当蓄泄兼施，充分发挥河道行洪能力和水库、洼淀、湖泊调蓄洪水的功能，加强河道防护，因地制宜地采取定期清淤疏浚等措施，保持行洪畅通。《中华人民共和国河道管理条例》第七条规定，河道防汛和清障工作实行地方人民政府行政首长负责制。第八条规定，各级人民政府河道主管机关以及河道监理人员，必须按照国家法律、法规，加强河道管理，执行供水计划和防洪调度命令，维护水工程和人民生命财产安全。本案中，集贤县腰屯乡昌平村内的小黄河河道内常年柳树丛生，县水务局有责任加强河道防护，做好定期清淤疏浚等措施，保持行洪畅通。庭审中，被告行政负责人明确表示，发生内涝前未对该河道内柳树丛进行清理工作。上一级主管部门在对原告信访答复中也指出，被告县水务局在小黄河河道管理上存在履责不到位的现象，因此，被告县水务局在小黄河河道防护中没有依据《中华人民共和国防洪法》第十八条的规定，没有履行因地制宜地采取定期清淤疏浚的措施，保持行洪畅通的行为，该未履行清理河道行为应确认违法。原告在本案的行政诉讼中一并提起行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，被告没有履行清理河道是否是小黄河流域产生溃堤的原因，原告的损失与被告未履行清理小黄河河道的行为是否有因果关系，被告提供了佳木斯市水利勘测设计研究院作出《关于集贤县小黄河堤防左堤2019年8月16日晚决口原因分析》中证实，2019年8月发生的历时50年一遇的降雨是造成小黄河流域发生超标准洪水，是造成薄弱段产生溃提绝口的原因。该证据仅对2019年8月16日晚集贤县小黄河堤防左堤决口原因的分析。原告未提供有效的证据证实小黄河堤防溃堤与被告不履职行政行为有内在的、必然的、直接的联系及要求赔偿农作物被水淹的损失的证据。因此，原告主张因小黄河段溃堤造成的损失，应由被告县水务局赔偿，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告集贤县水务局未履行清理河道行为违法。二、驳回原告宋宝山的其他诉讼请求。受理费人民币50元，由原告宋宝山负担。上诉人宋宝山上诉称：一、原审判决认定案件部分事实不清，证据不足。2019年8月16日、8月24日上诉人家的承包地被小黄河决堤的水淹没，损失惨重,上诉人无数次到被上诉人处以及其上级部门双鸭山市水务局主张权利，经过双鸭山市水务局的领导、集贤县领导以及相关技术人员到现场勘察后确定：小黄河内存在大面积自然生长的柳树丛，长度约2500米,平均宽度约占河道宽度的30%—50%，局部地段超过50%,平均高度约3米。被上诉人作为清理小黄河的管理部门，对于集贤县腰屯乡昌平村内的小黄河河道内常年柳树丛生的现象，有责任加强河道防护，做好定期清淤疏浚等措施，保持行洪畅通。被上诉人当庭认可，在洪涝前，未对小黄河进行清理，双鸭山市水务局的答复意见已经明确被上诉人对于小黄河的清理存在履职不到位的情况。因此，被上诉人未履行清理河道的行为违法。二、原审法院审理程序违法。原审法院不同意“上诉人要求对52户申请人的承包地因为‘小黄河’决堤造成的损失和‘小黄河’内生长的柳树阻碍行洪的因果关系以及参与度进行司法鉴定”，属于严重的程序违法，上诉人曾经两次提交申请书，要求鉴定,但是均被告知不予准予,法官又不去现场进行勘察，就认定上诉人要求赔偿经济损失的诉讼请求证据不足，不正确。双鸭山市水务局的答复意见明确认定：河道内存在大面积自然生长的柳树丛，行洪时可能发生阻挡漂浮物的现象，会产生一定的阻水作用，会影响河道行洪,但不是多处溃堤决口的主要原因。从而说明,河道内的柳树丛是影响行洪的次要原因,上诉人提交了昌平村村委会的证明，法院可以据此判决被上诉人承担次要责任以及赔偿的数额。三、原审法院采信的佳木斯市水利勘察设计院的分析意见不正确。该勘察设计院的专家没有到现场实地考察、测量就得出结论，不客观、不真实，况且被上诉人委托该设计院的人员进行评估时也没有通知上诉人到现场或者鉴定专家当庭说明鉴定的依据。因此，佳木斯设计院的分析意见程序违法，内容不真实。上诉请求：撤销（2020）黑0502行初93号行政判决书的第二项并依法改判支持上诉人的一审第二项诉讼请求。一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人县水务局辩称，我局不同意上诉人的上诉请求，理由是：一、一审法院认定事实清楚，证据采信定性准确。上诉人针对确认集贤县水务局行政不作为违法诉求，一审已经予以支持。被上诉人为减少诉累，放弃上诉权利，接受了一审关于确认被上诉人未履行清理河道行为违法的判项，在此不做争辩。二、一审法院案件审理程序完全符合法律规定。尽管上诉人在一审中提出了鉴定申请，但一审法院将鉴定申请委托并呈请至市中院技术室，技术室答复为依据《关于人民法院民事诉讼中委托鉴定审查工作若干问题的规定》第一条第一项、第六条第十六项规定，不属于人民法院委托鉴定范围。另外，依据上诉人一审证据一，上诉人于2020年多次提出集贤县水务局履行清理河道柳树丛的职责，现河道内的柳树丛已被清理，客观上也不存在再次鉴定的可能性。三、根据佳木斯市水利勘测设计研究院2020年7月23日作出的《关于集贤县小黄河堤防左堤2019年8月16日晚决口原因分析》结论，结合黑龙江省水利厅《关于集贤县小黄河近期治理工程初步设计的批复》（黑水发［2010］51号）建设的小黄河该段堤防的防洪标准为20年一遇的设计。超标准洪水是造成该堤段决口的主要原因，属于天灾，属于不可抗力因素造成。尽管上诉人未参与鉴定过程，但上诉人无相反证据推翻该鉴定的，法院应当采信该鉴定意见。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，双方当事人均未提供新证据。本院确认一审法院认定的事实。另查明，2019年8月中下旬，我市友谊县、宝清县也发生了重大汛情，遭受洪涝灾害。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述法律规定，公民、法人和其他组织认为国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯其合法权益，有依据本法取得国家赔偿的权利，但行政机关作为或不作为的行为是否侵犯其合法权益以及是否造成了直接损害，需要经有关机关认定或人民法院全面审查后依法作出评价。本案争议焦点：一是被上诉人集贤县水务局未履行清理河道法定职责的行为是否违法；二是上诉人宋宝山主张的损失与集贤县水务局未履行清理河道法定职责的行为是否具有必然的因果关系。关于第一个争议焦点问题。一审判决已经确认集贤县水务局未履行清理河道法定职责的行为违法并详细论述了相关事实理由，本院不再赘述。关于第二个争议焦点问题。根据查明的事实，双鸭山市水务局作出的《关于对集贤县腰屯乡昌平村村民王凤武等人上访反映小黄河堤坝问题的答复意见》可以证明，洪水是造成河堤多次溃堤决口的主要原因。河道内尽管存在大面积自然生长的柳树丛，行洪时可能发生阻拦漂浮物的现象等，但不是堤防多处溃堤决口的主要原因。佳木斯市水利勘测设计研究院作出的《关于集贤县小黄河堤防左堤2019年8月16日晚决口原因分析》也可以证明，腰屯乡昌平村东南小黄河左堤决口不是下游河道柳树丛壅水造成的，而是遭遇50年一遇降雨造成小黄河流域发生了超标准洪水，致使河道内洪水位较高，加之洪水持续时间长，导致堤防长时间在高水位下运行，堤身土质抗冲能力减弱，导致溃堤决口。上述事实与当时我市友谊县、宝清县洪涝受灾情况相符，集贤县小黄河堤防溃堤决口的根本原因是小黄河流域发生了超标准洪水，属不可抗力。《中华人民共和国国家赔偿法》的立法目的主要是为当事人因司法、行政机关的行为造成其人身、生命健康损害及其所有物的物理性损害提供的救济。就本案而言，行政机关不履行职责的行为尽管被确认违法，根据当时的客观情况，即便行政机关依法履行了清理河道的法定职责，也无法有效阻止本案损害结果的发生，自然灾害的破坏力已远远超过行政机关清理河道防止小黄河堤防溃堤决口的承受能力。因此，宋宝山主张的经济损失，是由自然灾害不可抗力造成的，与集贤县水务局未履行清理河道法定职责之间没有必然的因果关系。综上，上诉人宋宝山的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人宋宝山负担。本判决为终审判决。审判长  祝玉付审判员  李景华审判员  杨 亮二〇二一年四月二十九日书记员  李 娜附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。