四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川01行终421号 上诉人（原审原告）徐忠兵，男，1964年4月1日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 被上诉人（原审被告）成都市成华区公园城市建设和城市更新局。住所地：四川省成都市成华区华泰路33号。 法定代表人马健伟，局长 委托代理人刘江红，四川发现律师事务所律师。 委托代理人孙雪梅，四川发现律师事务所律师。 原审第三人成都市成华区统一建设办公室。住所地：四川省成都市成华区崔家店路629号。 法定代表人李泽美，主任。 委托代理人吴天一，四川合泰律师事务所律师。 上诉人徐忠兵因诉被上诉人成都市成华区公园城市建设和城市更新局（以下简称成华区更新局）确认模拟搬迁补偿安置合同无效及重新订立搬迁补偿安置合同一案，不服四川省成都市成华区人民法院（2020）川0108行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2014年6月30日，成都市成华区发展和改革局作出成华发改〔2014〕201号《关于××家属区棚户区改造工程项目立项批复》，载明同意××家属区棚户区改造工程项目（以下简称案涉项目）立项，项目业主为成都市成华区统一建设办公室（以下简称成华区统建办），建设地址位于成都市成华区××路××号规划红线范围内。2015年2月6日，成华区统建办发布《房屋模拟搬迁公告》，对案涉项目模拟搬迁工作情况进行告知，其中第二项载明“模拟搬迁实施期限自评估报告公布之日起60日内”，第八项载明“模拟搬迁实施期限届满时，签订模拟搬迁协议户数达该区域总户数100%的，模拟搬迁协议生效……”2015年8月11日，成都市成华区人民政府召开研究成都市成华区危房改造开发办公室、成华区统建办等部门项目移交有关工作的会议，并形成成华府阅〔2015〕41号会议纪要。该次会议议定将成华区统建办作为业主的案涉项目移交成都成华××建设有限责任公司（以下简称成华××公司）。 2015年6月8日，四川××房地产土地资产评估咨询有限公司发布案涉项目房屋评估价格通知，对拟搬迁房屋分类评估价格予以公示，估价时点为2015年2月6日。2015年7月28日，成华××公司与成都××药业集团有限公司（以下简称××药业）签订《××家属区棚户区改造项目工程房屋模拟搬迁框架协议》，成华××公司为合同“甲方”，××药业为合同“乙方”，协议载明“××药业位于成华区××路××号××栋的房屋（产权证号：权××，产权证载建筑面积：581平方米，结构混合，用途住宅，共计房屋48套）属于本次××棚改项目工程实施范围”，同时约定：“乙方同意将该栋48套房屋全部公转私房改给现住户，甲方配合乙方进行房改工作以及收取房改款。如果现住户不接受乙方的房改条件，则甲方通过产权调换的方式将新房的产权证办理给乙方，由乙方提供给不接受房改的住户继续居住。”据成华区统建办提供的房屋权属权证显示，位于成华区××路××号的房屋（权××）所有权人为××药业。 原审法院另查明，上述框架协议签订前后，××药业开展公房改制工作。2015年7月，××药业作为售房单位（甲方），徐忠兵作为购房人（乙方），双方签订《成都市住房制度改革售购房合同》，合同约定甲方同意乙方购房申请，将位于成都市成华区××路××号××栋××单元××楼××号（以下简称案涉房屋），建筑面积为51.15平方米的公有住房出售给乙方，共计实付总房款为184140元。2015年7月5日，区（市）县房产管理部门作为甲方，徐忠兵作为乙方，成华区统建办作为模拟搬迁实施单位，签订《模拟搬迁补偿安置合同》（合同号：ＣＳ-1-165）（以下简称案涉合同）,约定乙方自愿放弃案涉房屋产权和房屋安置，选择货币补偿。甲方向乙方支付总价款为727204元。合同还约定模拟搬迁期限内，签订模拟搬迁协议的住户达到改造范围内总户数100%的，模拟搬迁协议生效；签订模拟搬迁协议的户数达到改造范围内总户数100%的，当事人双方应当按照约定履行协议，不再进行征收评估；签订协议的户数未达到改造范围内总户数100%的，模拟搬迁终止，本协议不发生效力。2016年，徐忠兵向××药业公司、成华××公司出具《授权委托书》，载明“鉴于本人经济状况拮据，无法在与××药业签订购房合同时全额支付购房款18.414万元，恳请××药业先行借支全额购房款以便本人完成购买上述物业的公转私及拆迁补偿相关手续。……本人特授权成华××公司协助××药业完成18.414万元全额房款的收取工作，如本人在第一笔房屋补偿款汇入本人银行账户后，没有按约向××药业支付全额购房款，则××药业有权向成华××公司申请，由成华××公司暂停向房屋拆迁款支付银行为本人申请第二笔、第三笔等后批次的房屋拆迁补偿款。”2016年5月23日，成华区统建办按照徐忠兵的前述委托，代徐忠兵将其应向××药业支付的购房款184140元转账至××药业账户。该转款行为与××药业于2016年4月5日出具收据“收到徐忠兵购房款184140元”内容相符。后成华区统建办将剩余搬迁补偿款分三次向徐忠兵支付。2016年5月23日，徐忠兵在两份《领款凭证》上签字，确认领取款项190000元和517204元。2017年11月15日，徐忠兵再次在《领款凭证》上签字，确认领取款项20000元。案涉合同签订后，徐忠兵于2016年4月向成华区统建办腾退并交付案涉房屋。徐忠兵向原审法院提起本案诉讼，请求确认案涉合同无效，并判令重新签订正式搬迁补偿安置合同。经原审法院庭审询问，各方当事人均认可徐忠兵交付案涉房屋后，成华区统建办未实施拆除行为，而是对房屋改造后在原址保留。 原审法院再查明，根据成都市成华区2019年机构改革方案，成华区更新局承接原成都市成华区房产管理局部分职能，负责牵头开展成华区国有土地上房屋征收与补偿工作。 原审庭审中，成华区更新局明确表示对成华区统建办的签约行为均予以追认。成华区统建办陈述案涉项目涉及搬迁户数共计344户，其中包括××药业48户公房住户。除与××药业就48户公房住户签订框架协议外，成华区统建办同时提交了案涉项目共计296户签约备案登记表，签约时间均为评估报告公布之日起60日内，拟证实案涉项目已达到签约比例。 原审法院认为，行政协议是一项特殊类型的行政行为，对其效力的判断应当首先适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定；同时，行政协议作为体现双方合议的产物，又可在不违反行政诉讼法的前提下，适用民事法律规范关于合同效力的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”对于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“重大且明显违法”的理解，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定了四种情形：“（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”。对行政协议的效力进行审查时，应对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治的基本原则进行衡量，并从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护相对人信赖利益的角度慎重认定。 本案中，就行政法律关系而言，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，原成都市成华区房产管理局作为成都市成华区人民政府确定的房屋征收部门，有权组织实施其行政区域的房屋征收与补偿工作。机构改革后，成华区更新局承接原成都市成华区房产管理局关于区域内房屋征收的相应职能，并对成华区统建办与徐忠兵签订的案涉合同予以追认，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，签订协议的主体适格。案涉项目经过成都市成华区发展和改革局审批立项，并按照法律规定发布模拟搬迁公告、分户评估结果，后逐户签订补偿安置协议，协议签订程序合法，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大明显违法情形。 就民事法律关系而言。第一，合同无效与合同未生效并非同一概念。根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》第三十七条规定，无效合同从本质上说是欠缺合同的有效要件，或者具有合同无效的法定事由，自始不发生法律效力；而未生效合同已具备合同的有效要件，对双方具有一定的拘束力，任何一方不得擅自撤回、解除、变更，但因欠缺法律、行政法规规定或当事人约定的特别生效条件，在该生效条件成就前，不能产生请求对方履行合同主要权利义务的法律效力。由此可见，无论从构成要件抑或法律后果来看，未生效合同与无效合同并不等同。徐忠兵认为案涉合同未满足约定的生效条件，是协议未生效而非协议无效的事由。第二，即使以徐忠兵所主张的签约比例审视案涉合同，徐忠兵的诉请亦不能成立。案涉合同约定签约比例达到100%后生效，案涉项目所涉344户拟搬迁住户，成华区统建办提供了296户已签约住户签约备案表，能够证实前述搬迁住户已经签订协议。另根据成华区统建办与××药业签订《房屋模拟搬迁框架协议》，剩余48套公房因未完成改制工作，产权人仍系××药业，双方通过签订前述框架协议的形式对48套公房改制搬迁事宜统一进行约定并无不当。由此，案涉项目签约比例已达到协议约定的100%，徐忠兵与成华区统建办签订的案涉合同符合生效要件。第三，徐忠兵主张的其被欺诈胁迫签约的事实涉及撤销权的行使问题，何况即使案涉合同属于可撤销的合同，在未被撤销之前仍然有效，并非合同无效的法定事由。最后，徐忠兵未举证证实案涉合同存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的其他情形，故案涉合同符合民事法律关系关于合同效力的规定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐忠兵的诉讼请求。案件受理费50元，由徐忠兵负担。 宣判后，上诉人徐忠兵不服，向本院提起上诉称，原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定明显不当，原审第三人成华区统建办在具体实施过程中存在违法行为；案涉合同符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，应当认定无效；案涉合同的签订违背徐忠兵的真实意思，显失公平且未达到合同约定条件；成华区统建办在案涉项目实施过程中存在滥用职权、敲诈勒索、暴力拆迁等不当行为，案涉合同不具有合法效力；被上诉人成华区更新局未依法履行法定监督义务，应当承担不利后果。请求判决撤销案涉合同，重新签订正式搬迁补偿安置合同，并对本案开庭审理。 被上诉人成华区更新局辩称，案涉合同系双方自愿签订，签订过程中并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的严重违法的情形，也不具有民事法律规定的无效或者应当撤销的有关情形。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人成华区统建办在二审程序中未向本院提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实及采信的证据与原审判决一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是案涉合同是否属于无效行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”对于行政协议是否无效的审查，应当首先适用行政诉讼法的规定，同时可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定，从依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，综合认定行政协议的效力。 首先，订立案涉合同是否属于无效行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定了行政行为无效的四种情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，被上诉人成华区更新局具有委托原审第三人成华区统建办与上诉人徐忠兵订立案涉合同的主体资格。从案涉合同约定的内容来看，亦未违反法律法规规定减损相对人的权利或者增加相对人的义务，约定的事项也非客观的不可能实施的事项。订立的案涉合同亦无其他重大的明显违背行政相关法律法规的情形。因此，案涉合同的订立不属于无效行政行为。 其次，参照案涉合同订立时有效的《中华人民共和国合同法》有关规定，案涉合同是否属于无效合同。当时有效的《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，并无证据显示案涉合同的订立存在上述规定的情形，因此不属于无效合同。上诉人徐忠兵主张其系受欺诈、胁迫而订立案涉合同的情形，属于当时有效的《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的合同成立生效后是否属于可撤销合同的问题，徐忠兵以此理由主张合同无效不能成立。 关于上诉人徐忠兵主张签订合同户数未达到100%，合同应属无效的问题。本案中，案涉项目所涉344户拟搬迁住户，原审第三人成华区统建办提交了296户签约备案登记表，剩余48套公房因未完成公转私手续，××药业基于其产权人身份订立《××家属区棚户区改造项目工程房屋模拟搬迁框架协议》，在保证公房住户合法权益的情况下并不当然无效。此外，虽然案涉合同约定模拟搬迁期限内，签订模拟搬迁协议的住户达到改造范围内总户数100%的，模拟搬迁协议生效；签订协议的户数未达到改造范围内总户数100%的，模拟搬迁终止，本协议不发生效力。但上述约定只关涉合同是否属于尚未生效的合同。参照《全国法院民商事审判工作会议纪要》第三十七条的内容，无效合同从本质上来说是欠缺合同的有效要件，或者具有合同无效的法定事由，自始不发生法律效力；而未生效合同已具备合同的有效要件，对双方具有一定的拘束力，任何一方不得擅自撤回、解除、变更，但因欠缺法律、行政法规规定或当事人约定的特别生效条件，在该生效条件成就前，不能产生请求对方履行合同主要权利义务的法律效力。即使签约合同户数未达到100%，在意思表示真实，要约承诺已经完成的情况下，案涉合同并非无效，而系在满足合同生效要件前，合同任何一方均不得请求合同相对方履行合同主要权利义务。因此，徐忠兵关于签订合同户数未达到100%，合同无效的主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人徐忠兵的上诉主张不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐忠兵负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋娜娜 审判员  雍卫红 审判员  刘 静 二〇二一年四月二十一日 书记员  刘织玮 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。