江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏1291行初274号原告肖爱荣，性别××年××月××日生，××族。委托代理人（特别授权）肖冬健，住址同上，系原告之子。被告泰兴市自然资源和规划局，统一社会信用代码×××5ＸＤ，住所地泰兴市文昌东路6号。法定代表人孙红东，局长。参与诉讼负责人顾海荣，副局长。委托代理人（特别授权）郁凯，江苏观开律师事务所律师。委托代理人焦新国，泰兴市虹桥镇人民政府工作人员。原告肖爱荣诉被告泰兴市自然资源和规划局（以下简称泰兴市自然资源局）征收土地一案，于2020年10月14日向本院提起诉讼。本院于2020年10月20日立案后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2021年3月12日公开开庭审理了本案，原告肖爱荣的委托代理人肖冬健，被告泰兴市自然资源局参与诉讼负责人顾海荣、委托代理人郁凯、焦新国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。泰兴市虹桥镇人民政府（以下简称虹桥镇政府）受被告泰兴市自然资源局委托于2020年9月18日作出《虹桥镇八圩五福项目备用区肖爱荣户动迁安置补偿方案》（以下简称动迁补偿方案），主要内容为：“根据《土地管理法》《江苏省土地管理条例》以及虹桥镇动迁补偿安置政策，根据泰兴市泰信房地产评估咨询有限公司（以下简称泰信评估公司）出具的《房屋动迁补偿价格评估表》（以下简称评估报告），对肖爱荣户作出以下动迁补偿安置方案：一、基本情况该户协议安置人口5人，初步确认合法房屋面积536.76m2，新建房屋面积112.34m2。二、补偿金额1.合法房屋补偿：309156元；2.附属物及装潢补偿：183840元；3.政策性补偿：（1）搬迁补助：2684元（按照合法房屋面积每平方米5元计算，低于1000元的按1000元支付）（2）临时安置补助：6600元；（按照协议安置人口计算，1-4人户（含4人）按每户每月500元标准发放，4人以上户每增1人，每户每月增发50元；临时安置补助暂按12个月发放，不足12个月补足12个月，临时过渡期超过12个月不超过18个月的按实补助，超过18个月按双倍补贴；选择货币补偿安置方式的不享受临时安置补助）；（3）提前搬迁奖励：48103元（被动迁户如在规定期限内腾房交钥匙，则可享受按户计算最高32000元/户及按合法房屋面积计算最高30元/m2的奖励）；（4）新建房屋补偿：23592元（原则上不予补偿，如配合洽谈则可酌情照顾，补偿金额不得高于房屋评估重置价的50%）；（5）收割机补助：8000元（1台，8000元/台）；（6）拖拉机补助：4000元（2台，2000元/台）。以上各项补偿合计人民币585975元。三、安置办法根据政策，该户可选择产权调换安置方式或货币补偿安置方式其中一种：1.产权调换（1）该户可享安置面积为200m2，最多可享受安置两套套房，超出应享受安置面积的部分不得大于30m2。虹桥镇政府拟提供虹桥新城虹兴花苑安置区6套成套住宅房（现房）供该户选择，同时双方按规定结清产权调换差价。具体供选套房为：①18#楼一单元102室（面积125.2m2）；②28#楼二单元201室（面积117.31m2）、二单元203室（面积117.31m2）、二单元102室（面积86.27m2）、二单元202室（面积86.27m2）、一单元202室（面积86.27m2）。（2）选购安置房结算①在可享受安置面积内，安置房按800元/m2并结合层次差率给予结算；②被动迁人实际安置面积小于可享受安置面积的部分，由虹桥镇政府按800元/m2给予补偿；③被动迁人实际安置面积大于可享受安置面积的部分，在靠套型内，不超过10m2部分按1600元/m2并结合层次差率给予结算，其他超过的面积按4000元/m2并结合层次差率给予结算。2.货币补偿该户如选择货币补偿安置方式，虹桥镇政府对其应享受安置面积的部分再按1600元/m2给予补偿，即200m2×1600元/m2=320000元。该户最终可得各项补偿合计人民币899375元”。原告肖爱荣诉称，2017年9月，其位于泰兴市虹桥镇八圩村宅基地和承包地经江苏省人民政府苏政地[2017]4119号文件批准征收为国有，泰兴市人民政府于2017年10月作出[2017]第12号征收土地公告，泰兴市国土资源局作出[2017]第12号征地补偿安置方案公告，2017年12月原告宅基地和承包地被中铁建港航局集团泰兴港务有限公司竞得。被告怠于履行补偿法定职责，原告于2018年3月和2019年10月两次就房屋补偿安置问题向被告提交履职申请，于2020年3月15日以被告未履行法定职责为由诉至法院，该案尚在审理中。2020年9月18日，虹桥镇政府作出动迁补偿方案和限期交地催告书，于2020年9月26日送达原告，催告原告接到通知后履行动迁交地义务、于7日内选择补偿安置方案，逾期不选择则按照货币补偿方式对原告进行补偿安置，同时告知原告享有陈述、申辩的权利。原告认为动迁补偿方案和限期交地催告是虹桥镇政府受被告泰兴市自然资源局委托作出，虹桥镇政府本身不具备作出动迁补偿方案的职权，现泰兴市自然资源局委托虹桥镇政府作出的动迁补偿方案不符合公平合理补偿原则，严重损害原告合法权益，对被征收房屋补偿价格远低于类似房地产市场价，安置方式剥夺了原告选择权，无法保障原告房屋被征收后居住条件、生活质量不降低，动迁补偿方案依据虹桥镇动迁补偿安置政策和评估报告作出，虹桥镇动迁补偿安置政策不属于规范性文件，而行政机关至今未将评估报告送达原告，剥夺原告合法权利，请求法院判决确认被告委托虹桥镇政府对原告作出的动迁补偿方案无效，由被告承担本案诉讼费用。原告肖爱荣为证明其主张，向本院提交以下证据：1.泰兴市国土资源局征地补偿安置方案公告；2.被告作出的泰自然资依复〔2019〕154号政府信息依申请公开答复告知书；3.动迁补偿方案和限期交地催告书；4.泰国土资依复〔2017〕53号政府信息依申请公开答复告知书；5.泰住信字〔2020〕第69号政府信息依申请公开答复告知书；6.苏政复〔2008〕59号《省政府关于泰兴省城市总体规划的批复》；7.泰政办〔2015〕96号《市政府办公室关于修改的通知》；8.泰政办发〔2018〕75号《市政府办公室关于印发泰兴市市区国有土地上房屋征收评估细则的通知》；9.泰政办发〔2018〕76号《市政府办公室关于公布泰兴市国有土地上房屋征收重置价格和装饰装潢及附属物补偿标准的通知》；10.《对农村宅基地上房屋和宅基地是否分开补偿江苏有无最新规定？》（省政府信息公开晓苏政策信息问答）。被告对原告证据的真实性未提出异议，认为原告房屋所占土地为集体土地，仅是参照国有土地上房屋征收补偿程序给予补偿，并非按照国有土地上房屋征收补偿标准给予补偿。被告泰兴市自然资源局辩称，原告位于泰兴市××镇××村宅基地和承包地已被依法征收，虹桥镇政府受被告委托向原告送达限期交地催告书和动迁补偿方案是阶段性行政行为，不具有可诉性，动迁补偿方案充分合理保障了原告户的安置补偿权利；原告诉称认为补偿面积不足、补偿标准过低等均是对补偿标准有异议，而对于补偿标准有争议时应根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定由区县人民政府协调，协调不成的报请批准征收用地的人民政府裁决，但不影响征地行为的实施。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告泰兴市自然资源局为证明行政行为合法性，向本院提交了以下证据：1.江苏省人民政府作出的苏政地[2017]4119号土地征收批复；2.建设用地呈报材料（一书三方案）；3.建设项目用地勘测定界图、建设项目用地勘测定界图与肖爱荣户宅基地套合图；4.泰兴市人民政府发布的征收土地公告；5.泰兴市国土资源局发布的征地补偿安置方案公告；6.两公告张贴照片；7.泰兴市国土资源局向泰兴市人民政府提交的补偿方案呈报表；8.土地补偿拨付凭证；9.房屋评估单位标段随机抽取记录表；10.肖爱荣户房屋动迁补偿价格评估表；11.肖爱荣户房屋平面图及照片；12.肖爱荣户动迁补偿方案、限期交地催告书及送达回执。原告对被告所举证据1-8无异议；对证据9、10不予认可，认为该证据形成时间为2017年，在被告委托虹桥镇政府实施征收补偿之前；对证据11、12真实性无异议。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，真实、合法，与本案存在关联性，本院予以确认。关于被告对原告作出的安置补偿方案是否可诉、是否存在无效或可撤销情形，于下文中予以阐述。通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实：2017年9月21日，江苏省人民政府作出苏政地[2017]4119号《江苏省人民政府关于泰兴市城乡建设用地增减挂钩建新区2015年第15批次（15挂）建设用地的批复》，同意泰兴市征收土地方案，将虹桥镇四仙村、涌兴村、同德村、八圩村等19.6199公顷集体土地征收为国有，江苏万图测绘信息有限公司制作的申联环保勘测定界图显示原告位于泰兴市××镇××村的宅基地在征收范围内。2017年10月10日，泰兴市人民政府发布征收土地公告，泰兴市国土资源局同日发布征收补偿安置方案公告（载明征收土地涉及房屋及其他建筑物构筑物的补偿、安置委托所在乡镇人民政府或街道办事处组织实施），上述两份公告于2017年10月11日张贴于泰兴市××镇××村公告栏内。被告泰兴市自然资源局提交的证据显示所在村组土地及青苗补偿费已于2017年10月支付到原告所在村组。2017年4月15日，相关部门在虹桥镇政府五楼会议室组织2017年度动迁项目区评估单位随机抽号，包括泰信评估公司在内的4家评估机构参与随机抽号。2017年5月18日泰信评估公司出具评估报告，记载房屋所有权人为××、房屋××于泰兴市××镇八圩村××组、估价目的房屋动迁补偿、价值时间2017年5月3日、估价委托人为虹桥镇政府，评估房屋计4幢、总面积536.76平方米、补偿价总额309156元、装饰装修补偿价183840元，评估金额合计492996元；评估报告备注栏记载原告户新建房屋112.34m2、其价值为23592元。2020年9月18日，虹桥镇政府作出动迁补偿方案及限期交地催告书，于2020年9月26日送达原告，原告不服诉来本院。另查明，原告肖爱荣认为被告未履行行政补偿法定职责，于2020年3月16日向本院提起诉讼，本院审理后于2020年12月26日作出（2020）苏1291行初58号行政判决，认为包含原告户宅基地在内的集体土地已征收国有并于2017年底出让于案外人，然被告至今未对原告户作出安置补偿决定，存在怠于履行补偿安置职责的情形，应确认违法。另查明，2019年2月行政机关机构改革中，泰兴市国土资源局与泰兴市林业局、泰兴市规划局等行政机关的部分职权进行整合，组建泰兴市自然资源局。本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政诉讼。本案争议焦点在于：1.动迁补偿方案是否可诉？2.被告泰兴市自然资源局委托虹桥镇政府作出动迁补偿方案是否存在无效或可撤销情形。关于焦点1，一般而言，程序性行政行为因其内容未最终确定，对原告的权利义务并未产生实际影响，属于不成熟的行政行为，司法不宜介入审查，其不具有可诉性；原则上，行政行为成熟性标准是“正常行政程序的最后阶段已经完成”；但当程序性行政行为已经对公民造成实质性的不利影响，将该程序性行政行为排除于司法审查之外，将会导致实质上的不公正时，应当认为该行政行为已经成熟，适于司法审查。无论是集体土地征收还是国有土地上房屋征收补偿均应遵从“先补偿、后搬迁”的原则，在《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》对集体土地征收中房屋补偿的程序未予明确时，泰兴地区以动迁补偿方案替代补偿决定已成惯例，从本院审理的以往案件中也可以得出这一结论。本案中，被告泰兴市自然资源局辩称其委托虹桥镇政府作出动迁补偿方案是阶段性行为而不可诉，但其至一审辩论终结前尚未作出责令交出土地决定，现动迁补偿方案对原告房屋补偿面积、补偿单价、补偿总价、装饰装潢补偿金额等作出确认，提供产权调换和货币补偿两种方式供原告选择时与之配套的限期交地催告书则确定原告不选择安置方案时将对原告给予货币补偿，故动迁补偿方案已对原告权利造成了实质性影响，属可诉的行政行为。关于焦点2，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地”。被告泰兴市自然资源局作为泰兴市人民政府土地行政主管部门，具有作出交出土地的行政处理决定的法定职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。本案中，江苏省人民政府批准并下发了《江苏省人民政府关于泰兴市城乡建设用地增减挂钩建新区2015年第15批次（15挂）建设用地的批复》，征收土地公告、征地补偿安置方案公告均在村公示栏张贴告示，征地补偿款也已经足额到位，涉案地块的土地征收、补偿程序具有合法性。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定无效行政行为是指实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的行为。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条对“重大且明显违法”确定了以下四种情形：1.行政行为实施主体不具有行政主体资格；2.减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；3.行政行为的内容客观上不可能实施；4.其他重大且明显违法的情形。本案中，原告认为动迁补偿方案无效的理由包括以下两点：1.虹桥镇政府不具有作出动迁补偿方案主体资格；2.动迁补偿方案的制定没有法律依据。本院分别评述如下：关于原告认为动迁补偿方案无效的第1点理由。本院查明泰兴市国土资源局发布征地补偿安置方案公告中即确定涉及房屋及其他建筑物构筑物的补偿、安置委托所在乡镇（街道）人民政府（办事处）组织实施，现泰兴市自然资源局确认动迁补偿方案是其委托虹桥镇政府制作，被告作为泰兴市人民政府土地行政主管部门具有作出责令交出土地决定的职权，当然具有作出动迁补偿方案这一阶段性行为的职权，本院对原告认为动迁补偿方案无效的第1点理由依法不予支持。关于原告认为动迁补偿方案无效的第2点理由，并不属于行政诉讼法及司法解释规定“重大且明显违法”的情形。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》对集体土地征收中房屋补偿的程序未予明确的情况下，被告参照《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定的程序、遵循“先补偿、后搬迁”基本原则实施集体土地征收的行为不因未有法律明文规定而无效。至于原告提出的泰兴市自然资源局确定的征收补偿标准过低、应按照国有土地上房屋征收补偿标准给予补偿的问题。首先，因原告房屋所占土地为集体土地，补偿时参照国有土地上房屋征收的程序进行，而非按照国有土地上房屋征收的标准进行；此外，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”，故对补偿标准有异议而产生的争议，属于另一法律关系，应另行依法寻求救济。本院审查后未发现动迁补偿方案存在其他无效情形，本院对原告要求确认动迁补偿方案无效的诉讼请求依法不予支持。经释明，原告确认动迁补偿方案不存在无效情形时同意变更其诉讼请求为撤销动迁补偿方案。经审理，本院认为动迁补偿方案存在以下两种情形应予撤销。1.原告主张被告委托虹桥镇政府作出动迁补偿方案前并未向其送达评估报告，现被告未在法定举证期限内提交证据证明评估报告已向原告有效送达，导致原告不能依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定请求县级以上人民政府协调，或向批准征收土地的人民政府申请裁决，被告径行作出动迁补偿方案的行政程序违法。2.虽然《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等对市、县级人民政府土地行政主管部门作出补偿决定或者动迁补偿方案的期限没有明确规定，但参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十六条第二款的规定对被征收人应给予公平补偿。近年来全国各地房屋价格波动幅度较大，如果征收决定公告日与作出补偿决定之日之间差距较大，确定并支付货币补偿金时点明显迟延于房屋价值的评估时点（征收决定公告时点），则难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，无法体现公平补偿原则。在此情况下，应参照《房地产抵押估价指导意见》第二十六条“估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年；房地产估价师预计估价对象的市场价格将有较大变化的，应当缩短估价报告应用有效期。超过估价报告应用有效期使用估价报告的，相关责任由使用者承担。在估价报告应用有效期内使用估价报告的，相关责任由出具估价报告的估价机构承担，但使用者不当使用的除外”的规定对相关情况进行判断。市、县级人民政府土地行政主管部门在评估报告作出后一年才进行补偿的，行政机关应进行合理的解释说明，如果能够证明过分延迟送达评估报告、作出补偿决定是因为被征收人的原因造成，或虽延迟作出补偿决定但足以实现公平补偿的，可认可补偿决定或者动迁补偿方案的合法性；否则一年前的评估报告不能作为补偿依据。本案中，评估报告形成时间为2017年5月18日，被告于2020年9月18日作出动迁补偿方案，间隔时间长达三年，且被告未举证证明系归责于原告的原因造成，由此应认定被告依据三年前形成的评估报告作出动迁补偿方案证据不足、不符合公平补偿原则，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决如下：撤销被告泰兴市自然资源和规划局委托泰兴市虹桥镇人民政府于2020年9月18日作出的《虹桥镇八圩五福项目备用区肖爱荣户动迁安置补偿方案》。案件受理费50元，由被告泰兴市自然资源和规划局负担（原告已预交，于本判决生效后15日内退还原告，被告应负担的案件受理费于本判决生效后15日内向本院缴纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。审 判 长  杨鑫森人民陪审员  梁恒义人民陪审员  于明广二〇二一年四月十九日书 记 员  杨 洁附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。