重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）渝行终44号 上诉人（一审被告）丰都县人民政府，住所地重庆市丰都县平都大道西段53号。 法定代表人罗成，县长。 上诉人（一审被告）丰都县水利局，住所地重庆市丰都县三合街道新湾路，统一社会信用代码11500230008686406R。 法定代表人高和平，局长。 委托代理人曾毅，该局副调研员。 委托代理人何海灵，重庆天宇三星律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）重庆马良水电开发有限公司，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道360号，统一社会信用代码91500230781586349B。 法定代表人冉在东，执行董事。 委托代理人余江**，重庆天森律师事务所律师。 上诉人丰都县人民政府（以下简称丰都县政府）、丰都县水利局因诉被上诉人重庆马良水电开发有限公司（以下简称马良水电公司）不履行行政补偿法定职责一案，不服重庆市第三中级人民法院(2019)渝03行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审经审理查明：2005年10月21日，原丰都县水利电力局与重庆市涪陵建筑安装工程公司嘉蓬分公司（以下简称涪陵建筑嘉蓬分公司）签订《丰都县龙河流域马良一、二级水电站开发协议书》，约定由涪陵建筑嘉蓬分公司于2005年10月15日前注册成立龙河流域马良水电站开发独立法人企业，并由该企业负责龙河马良一、二级水电站的开发建设及管理。 2005年11月23日，原丰都县水利电力局作出《关于丰都县董家河流域四、五级水电站和龙河流域一、二级水电站开发的函》（丰都水电函[2005]101号），载明：由涪陵嘉蓬建材有限责任公司组建龙河流域马良一、二级水电站开发独立法人企业,初拟装机一级2×800kW，二级2×800kW，投资2000万。 2005年12月2日，马良水电公司注册成立。 2007年8月2日，原丰都县国土局出具说明，马良水电站拟占地范围不属基本农田保护区。 2007年9月13日，原丰都县环境保护局作出《关于马良水电站（一、二级）工程项目环境影响评价文件的批复》（渝丰都环准[2007]88号),载明：马良水电站工程项目的环保设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工。在项目竣工后按照有关规定向丰都县环境保护局申请建设项目竣工环境保护验收，经丰都县环境保护局验收后才能投入运行使用。 2007年10月18日，原丰都县水利电力局作出《关于马良水电站工程水资源论证报告审查的批复》（丰都水电函[2007]89号),载明:马良水电站工程，业主已组织设计单位编制完成初设代可行性研究报告，初设代可研规模为：一级装机1×5000kW，二级装机2×1250kW。工程初设静态总投资2948.8万元。马良水电站工程项目符合丰都县“十五”、“十一五”水电农村电气化建设规划和水资源保护规划，该工程项目的开发建设对流域规划、区域规划不产生影响，原则同意可研代初设阶段拟定的项目开发方案。 2007年10月19日，原丰都县水利电力局作出《关于马良水电站工程水土保持方案审查的批复》（丰都水电函[2007]90号),载明:原则同意马良水电站工程水土保持方案报告书（报批稿）作为审查批准的工程水土保持方案。 2007年11月19日，丰都县发展改革委员会作出《关于核准建设马良水电站工程的通知》（丰都发改委发[2007]201号),载明:马良水电站工程一级装机5000kW，二级装机2500kW，工程静态总投资控制在3000万元以内。建设时间2007年11月至2009年10月。 2008年1月20日，原丰都县水务局作出《关于马良水电站工程开工的函》（丰都水务函[2008]38号),载明:同意马良水电站工程（一、二级电站）开工。 2008年5月14日，丰都县林业局作出《关于马良水电站工程无林地占用的函》（丰林便函[2008]1号),载明:马良水电站工程均在常年水位线以下，不占用林地。 2008年6月30日，原丰都县水务局作出《关于马良水电公司取水预申请的批复》（丰都水务[2018]57号),载明:原则同意马良水电公司预申请，待水电站建设竣工后按照基本建设程序，组织竣工验收，验收合格后颁发取水许可证。 2008年7月3日，丰都县移民局在马良水电公司致函上签署“同意建设该电站，其原因是不占用库容，不污染水质水体，且已通过相关评审”的意见。 2008年10月30日，丰都县政府作出《关于同意建设重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区的批复》（丰都府[2008]194号),载明:同意建立重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区，其保护范围包括江池至龙河长江口段及其一级支流（含常年水位线到水平距离100米范围内区域），由丰都县湿地保护管理中心具体组织实施。 2008年12月23日，重庆市水利局作出《关于马良水电站工程涉河建设方案的批复》（渝水许可[2008]115号),载明:原则同意马良一级、二级电站大坝防洪标准均按30年一遇设计，200年一遇校核；厂房按30年一遇设计，50年一遇校核。基本同意马良水电站工程涉河建设方案及防洪影响评价报告（报批稿）推荐的工程布置方案和结构型式。 2009年2月，重庆市林业科学研究院编制《长江三峡龙河流域湿地自然保护区总体规划》，载明：保护区总面积4000.06公顷，其中核心区1285.11公顷。 2009年2月13日，丰都县政府作出《关于局部调整南天湖等三个镇土地利用总体规划的请示》（丰都府文[2009]15号),载明:马良水电站建设项目需调规面积为0.4789公顷，属性为未利用地。为满足该项目建设的需要，拟将以上用地调整为建设用地。 2009年3月23日，重庆市人民政府作出《关于局部修改南天湖镇等三个镇土地利用总体规划的批复》（渝府地[2009]346号),载明:同意将丰都县南天湖镇九溪沟村、双路镇金竹村的包鸾镇古佛洞村原规划为未利用地的0.4789公顷修改为规划建设用地。 2009年5月4日，原丰都县规划局作出《建设项目选址意见书》（选字第村2009026号），载明：马良水电站拟用地面积4904平方米。 2009年5月5日，原丰都县规划局作出《建设用地规划许可证》（地字第村2009026号），载明：马良水电站用地面积4904平方米，建设规模8000平方米。 2009年6月15日，原丰都县水务局作出《关于马良水电站工程初步设计报告审查的函》（丰都水务函[2009]4号），载明：建设规模7500kW，一级1×5000kW、二级2×1250kW，工程概算总投资5004.41万元。该工程建设投资风险由项目业主自行承担责任。 2010年1月，丰都县发展改革委员会作出《关于延长马良水电站竣工时间的函》（丰都发改委函[2010]13号),载明:建设时间由2007年11月至2009年10月变更为2007年12月至2016年12月。 2011年3月10日，原丰都县水务局出具《证明》，证明马良一、二级电站均在建设中。 2011年12月12日，原国家林业局作出《关于同意浙江杭州湾等54处湿地开展国家湿地公园试点的通知》（林湿发[2011]273号),载明:同意开展龙河国家湿地公园试点。 2012年1月，《重庆市自然保护区名录》载明：龙河湿地，湿地生态系统县级，面积4000.6公顷。 2012年11月29日，重庆涪陵聚龙电力有限公司（甲方,以下简称聚龙电力公司）与马良水电公司（乙方）签订《并网协议》，约定：马良水电站总装机容量两级7500kW，其中一级站1×5000kW，二级站2×1250kW，经石板水电厂开关站35kv专线间隔并入涪陵聚龙电网。石板水电厂间隔、厂内升压设施等由甲方投资建设。上网线路由甲、乙双方投资建设。 2013年11月28日，重庆市环境保护局作出《关于公布王二包等51处重庆地方级自然保护区面积、范围、界线及功能区划的通知》（渝环发[2013]97号）,载明:重庆市环境保护局组织开展了我市自然保护区面积、范围、界线以及功能区划核查与确认工作，其核查结果已经市政府批准同意。龙河湿地县级自然保护区总面积4091.98公顷，其中核心区面积1335.82公顷，缓冲区面积786.07公顷，实验区面积1970.09公顷。保护区以水生和陆生生物及其生境共同形成的湿地和水域生态系统作为主要保护对象。 2014年4月1日，原丰都县水务局向丰都县发展改革委员会出具《说明》，载明：马良水电站属丰都“十二五”水电新农村电气化县建设实施方案清单项目。 2014年4月15日，丰都县发展改革委员会作出《关于马良水电站项目可行性研究报告的批复》（丰都发改委发[2014]185号),载明:建设期限2007年11月-2016年12月，一级电站装机容量1×5000kW，二级电站装机容量2×1250kW，项目总投资4994.41万元。 2014年5月10日，原丰都县水务局作出《关于同意马良水电站延期竣工的函》（丰都水务函[2014]20号),载明:同意马良水电站建设时间由2009年6月至2011年6月调整为2009年6月至2016年12月。 2015年1月14日，丰都县林业局作出《责令停止建设通知书》，载明：因马良水电站拦河坝在龙河国家湿地公园马良段，责令其立即停止违规建设行为，等候国家林业局批示。 2015年7月13日，丰都县发展改革委员会、原丰都县水务局、丰都县财政局作出《关于下达2015年农村小水电项目中央预算内投资计划的通知》（丰都发改委发[2015]316号),载明:马良水电站中央预算内投资350万元、市预算内统筹资金35万元、市财政专项资金35万元，银行贷款及项目法人自筹1330万元。本次下达的项目投资计划，务必于2015年7月底前开工建设，年底前完成下达投资的80%，2016年3月底前完成剩余的20%。其附件载明，新建，开工年份2015年，建成年份2016年。 丰都县工商业联合会出具《证明》，载明：2013年12月28日，马良水电站二级站竣工试车发电。2015年11月16日，马良水电站一级站建成并试车发电。 经马良水电公司委托，黑龙江正信伟业工程项目管理有限公司分别于2014年6月15日、2016年5月23日对马良水电站二级站、马良水电站一级站工程结算进行了审核。 2016年8月19日，马良水电公司作出《关于马良水电站“7.19”灾后请求给予困难补助及险情排除报告的函》（渝马电函[2016]10号),载明:丰都县龙河流域发生超200年一遇的特大暴雨洪灾，造成马良水电站损失的情况。 2016年11月15日，丰都县政府作出《龙河湿地公司和自然保护区建设管理会议纪要》（以下简称《会议纪要》），载明：2008年10月批准成立龙河湿地自然保护区，2010年启动龙河国家湿地公园建设，2011年被原国家林业局纳入国家级湿地试点公园建设。2017年4月前，龙河湿地公园和自然保护区建设将全面接受国家验收。成立龙河国家湿地公园管理中心，与龙河湿地自然保护区管理中心实行“两块牌子、一套班子”运行。加大涉河建筑执法整治力度。由县水务局牵头，县发改委、县经信委配合，依法依规关闭马良水电站，并全面清理拆除保护区内其他非法电站。 2016年12月27日，原丰都县水务局作出《关于停止恢复建设马良水电站的通知》，载明：根据《会议纪要》“加大涉河建筑执法整治力度。由县水务局牵头，县发改委、县经信委配合，依法依规关闭马良水电站”精神，现通知你司（马良水电公司）立即停止恢复建设马良水电站。若你司未按通知停止恢复建设，造成扩大的损失将由你司承担。 2017年4月5日，原丰都县水务局作出《关于停止恢复建设马良水电站的通知》，载明：根据《会议纪要》“加大涉河建筑执法整治力度。由县水务局牵头，县发改委、县经信委配合，依法依规关闭马良水电站”精神，现再次通知你司（马良水电公司）立即停止恢复建设马良水电站，支持中介开展审计评估工作。若你司未按通知停止恢复建设，造成扩大的损失将由你司承担。 2017年4月12日，原丰都县水务局与马良水电公司签订《马良水电站一级大坝排险工程合同》，对大坝混凝土及块石破碎、破碎后的混凝土、块石的转运，河道中的砂砾石开挖及转运等内容进行了约定。 2017年5月28日，丰都县水资源管理站与马良水电公司签订《马良二级站高压铁塔排险工程合同》，约定：根据丰都县龙河湿地建设管理指挥部工作责任清单要求，以及为确保河道行洪安全，消除安全隐患，对马良二级站厂房处的高压铁塔进行拆除并转运出现场。 同日，丰都县水资源管理站与重庆万方爆破工程有限公司（以下简称万方爆破公司）签订《马良二级站拦河坝翻板闸拆除合同》，约定：根据丰都县龙河湿地建设管理指挥部工作责任清单要求，以及为确保河道行洪安全，消除安全隐患，丰都县水资源管理站委托万方爆破公司进行拆除施工和固弃物清运。 2017年5月19日，原丰都县水利局作出《关于撤销马良水电站初步设计审查函的通知》（丰都水务发[2017]87号),载明:因马良一、二级电站在重庆市长江三峡龙河流域湿地自然保护区范围内，鉴于该自然保护区于2008年10月23日已经丰都县政府批复设立，因此特向你司通知撤销其2009年6月15日作出的马良水电站初步设计审查的函（丰都水务函[2009]4号）。 2017年5月24日，丰都县湿地保护管理中心向聚龙电力公司送达《关于告知马良水电站相关事宜的函》，载明：马良一、二级电站处于重庆市长江三峡龙河流域湿地自然保护区核心区范围及重庆龙河国家湿地公园范围内，将对马良水电公司一、二级电站强制关闭。 2017年8月15日，丰都县水资源管理站委托重庆易立特资产评估房地产土地估价有限责任公司（以下简称易立特评估公司）对马良水电公司所有资产进行评估。 2017年12月20日，丰都县龙河湿地自然保护区管理中心挂牌。 2017年12月22日，原国家林业局作出《关于2017年试点国家湿地公园验收情况的通知》（林湿发[2017]148号),载明:重庆龙河国家湿地公园通过验收。 2018年5月16日，易立特评估公司对丰都县水资源管理站拟收购马良一、二级电站资产价值资产评估项目作出评估意见。 2018年12月27日，原丰都县水利局向丰都县政府呈报《关于解决马良水电站关闭资金的请示》（丰都水务文[2018]252号),载明:丰都县水利局会同县林业局、法制办、应急办等部门或单位，积极推进马良水电站依法关闭工作。据初步查明，马良水电站落实了基本建设程序，各项行政审批手续基本完善，为依法开展资产评估、关闭磋商谈判提供了资料保证。 2019年1月2日，丰都县财政局根据原丰都县水务局的请示，向丰都县政府呈报《关于县水务局申请解决马良水电站关闭资金的审核建议》,建议丰都县国投集团融资资金暂借给原丰都县水务局2000万元用于马良水电站关闭补偿，待在今后关闭马良水电站补偿款中予以归还。 2019年6月28日，马良水电公司向丰都县政府、原丰都县水利局邮寄了《行政关闭补偿申请书》，申请关闭补偿52225.37万元。同日，丰都县政府、原丰都县水利局收到《行政关闭补偿申请书》。 2019年8月20日，丰都县长江经济带小水电清理整改工作领导小组工作组作出《关于确认丰都县小水电站问题核查综合评估分类初涉结果的请示》（丰都小水电组[2019]1号),载明:马良水电站装机9000kW，马良一级电站于2008年10月开工建设，2015年11月试车发电；马良二级电站于2007年12月开工，2013年12月完工试车发电。无存在问题。位于龙河湿地自然保护区核心区，立即退出。请求县政府对丰都县农村小水电问题核查及综合评估初步结果予以审批。 另查明，丰都县水务局名称变更为丰都县水利局。 因对行政补偿协商未果，马良水电公司遂提起本案诉讼，请求判决丰都县政府、丰都县水利局履行行政补偿职责并共同支付关闭马良水电站补偿金52225.37万元。 一审法院经审理认为，本案争议的焦点为马良水电公司建设的马良水电站关闭应否获得补偿；若应补偿，补偿主体如何确定。 关于马良水电公司建设的马良水电站关闭应否获得补偿的问题。2007年至2016年，原丰都县环境保护局、原丰都县水务局、丰都县林业局、丰都县发展改革委员会、重庆市水利局、重庆市人民政府、原丰都县规划局分别对马良水电站的建设进行过相关的审批，2016年11月15日，丰都县政府《会议纪要》载明，由县水务局牵头，县发改委、县经信委配合，依法依规关闭马良水电站。2016年12月27日、2017年4月5日，原丰都县水务局先后向马良水电公司发出《关于停止恢复建设马良水电站的通知》，明确根据《会议纪要》精神，通知马良水电公司立即停止恢复建设马良水电站。2017年4月12日，原丰都县水务局与马良水电公司签订合同，将马良水电站一级大坝拆除，原丰都县水务局随后撤销了马良水电站初步设计审查。2017年5月24日，丰都县湿地保护管理中心向聚龙电力公司发函，因马良一、二级电站处于重庆市长江三峡龙河流域湿地自然保护区核心区范围及重庆龙河国家湿地公园范围内，将对马良一、二级电站强制关闭。2017年5月28日，丰都县水资源管理站与马良水电公司签订合同，对马良二级站厂房处的高压铁塔进行拆除。同日，丰都县水资源管理站与万方爆破公司签订合同，将马良水电站二级拦河坝翻板闸拆除。2019年6月28日，马良水电公司向丰都县政府、丰都县水利局邮寄了《行政关闭补偿申请书》。同日，丰都县政府、丰都县水利局收到《行政关闭补偿申请书》。从上述事实可以看出，马良水电站经过政府相关职能部门审批建设的水电站，其落实了基本建设程序，各项行政审批手续基本完善。后涉案工程位于重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区核心区，因公共利益的需要，被丰都县政府列入关闭退出范围，并实际关闭了马良水电站。被依法关闭的企业，政府应根据相关规定及实际情况，遵循公平、合理的原则给予行政相对人合理的补偿。因此，马良水电公司应当获得行政补偿。 关于丰都县政府、丰都县水利局是否是补偿主体的问题。2008年，丰都县政府同意建立重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区；2013年，原重庆市环境保护局开展的自然保护区（含龙河湿地县级自然保护区）面积、范围、界线以及功能区划核查与确认工作，其核查结果已经市政府批准同意。《中华人民共和国自然保护区条例》规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。丰都县政府《会议纪要》规定，“由县水务局牵头，县发改委、县经信委配合，依法依规关闭马良水电站”。重庆市水利局、重庆市发展和改革委员会、重庆市生态环境局、重庆市能源局《重庆市长江经济带小水电清理整改工作实施方案》（渝水农水[2019]4号）规定，位于自然保护区核心区或缓冲区内的水电站必须退出，各区县政府是小水电清理整改工作的责任主体。对按照电站建设时期的政策规定经有关部门或单位批准（同意）建设的退出类电站，要依据行政许可法和国家赔偿等法律规定予以补偿。丰都县长江经济带小水电清理整改工作领导小组向丰都县政府请求对马良水电站立即退出作出审批，故丰都县政府具有对重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区核心区水电站关闭退出工作的法定职责。本案中，马良水电站位于重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区核心区范围，办理了相关审批手续。原丰都县水务局根据《会议纪要》通知马良水电站停止恢复建设，并支持中介开展审计评估，在通知中载明了会议纪要的内容，对丰都县政府会议纪要进行了外化。原丰都县水务局又撤销了马良水电站的初涉设计审查函，该行为应视为原丰都县水务局的职权行为，即原丰都县水务局按丰都县政府会议纪要的规定，作出了停止马良水电站恢复建设。丰都县湿地保护管理中心向聚龙电力公司发函，将对马良水电站强制关闭。丰都县水资源管理站又通过协商方式拆除了马良二级电站拦水坝的翻板闸门、二级站的铁塔，原丰都县水务局通过协商方式拆除了一级站拦水坝等关闭马良水电站的事实行政行为。而丰都县政府对马良水电站作出了事实上关闭行为并没有对马良水电公司作出补偿决定，对于此种情形，应如何补偿，丰都县政府并没有提交证据证明。2019年6月28日，马良水电公司分别向丰都县政府、丰都县水利局邮寄了《行政补偿申请书》，丰都县政府、丰都县水利局于同日收到了上述材料，但未在法定期限内作出决定。丰都县政府作为关闭马良水电站的责任主体，应当对马良水电公司的补偿申请履行补偿职责。丰都县水利局虽然按会议纪要的要求通知马良水电站停止复建，但并不是关闭整顿工作的责任主体，而仅仅是在丰都县政府对马良水电站关闭退出中的一个部门，对马良水电公司要求丰都县水利局履行补偿职责的理由，一审法院不予支持。 关于马良水电公司请求丰都县政府补偿其52225.37万元经济损失的诉讼请求，属于给付之诉。如果人民法院对于当事人的损失能够查清，相关补偿方式和数额依据比较明确，人民法院应当作出切合当事人诉求的给付判决，以便尽快稳定行政法律关系。但如果相关补偿方式和数额依据并不明确，行政机关在实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地的，应待行政机关先行处理后再由人民法院对其是否合法以及明显不当进行审查。在行政机关没有就补偿问题作出决定的情况下，不宜由人民法院运用司法权判定具体补偿数额。本案中，丰都县政府关闭马良水电站，而对其补偿方式和数额并不明确，洪水冲毁造成的损失、马良水电站建设是否具备完备的行政审批手续等需要丰都县政府进行调查处理，故马良水电公司要求一审法院直接判令丰都县政府补偿具体金额，一审法院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下：责令丰都县政府于本判决生效后二个月内向马良水电公司依法履行行政补偿职责。一审案件受理费50元，由丰都县政府负担。 丰都县政府对一审判决不服向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判驳回马良水电公司的诉讼请求；本案一、二审诉讼费由马良水电公司负担。事实与理由：1.一审判决认定马良水电站经过政府相关职能部门审批，各项行政审批手续基本完善与事实不符，主要体现在马良水电站在建设前未根据《中华人民共和国防洪法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《重庆市取水许可和水资源费征收管理办法》等相关规定取得水利水电工程可行性研究报告审查、取水许可审批、水利工程建设项目流域综合规划审查、非防洪建设项目洪水影响评价报告审批等审批手续，在建设中未根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定取得建设项目用地审批手续，且马良水电站并未进行竣工验收便已投入使用，故马良水电公司作为马良水电站的项目业主单位不应获得行政补偿。2.丰都县政府并未直接向马良水电公司发出关闭水电站的书面决定，2016年11月15日的《会议纪要》仅系丰都县政府对依法依规关闭马良水电站作出的行政指导和工作安排，关闭马良水电站的行为亦未由丰都县政府组织实施。此外，根据《中华人民共和国自然保护区条例》《国家湿地公园管理办法》的规定，丰都县政府并不负有自然保护区和国家湿地公园的监督管理职责，并非关闭马良水电站的职能主管部门。因此，即使应当对马良水电公司进行行政补偿，丰都县政府亦不属于补偿义务主体。 马良水电公司答辩称，丰都县政府的上诉请求及事实、理由均不能成立，请求驳回上诉，维持原判。事实与理由：1.从马良水电公司、丰都县水利局举示的证据来看，马良水电站的建设手续是合法、完善的，丰都县水利局向丰都县政府呈报的《关于解决马良水电站关闭资金的请示》（丰都水务文[2018]252号)已明确载明“马良水电站落实了基本建设程序，各项行政审批手续基本完善”，故丰都县政府主张马良水电站建设手续不完善的理由明显不能成立。2.马良水电公司举示的证据可以证明在2016年12月31日前马良水电站正处于经审批的建设期内，但丰都县政府于2016年11月15日便作出《会议纪要》决定关闭马良水电站，故未办理建设项目用地审批手续和未竣工验收均系丰都县政府决定关闭马良水电站所致，不能因此否定马良水电站的建设手续合法。3.丰都县政府作出的《会议纪要》明确载明对马良水电公司开发建设的马良水电站进行关闭，并将《会议纪要》向马良水电公司进行了送达，随后丰都县水利局按照《会议纪要》的要求通知马良水电公司停止建设并撤销了行政许可，还按照《会议纪要》的要求实施了相应的关闭行为，故《会议纪要》并非行政指导行为或工作安排，而是可诉的行政行为。4.关闭马良水电站的决定是由丰都县政府作出，丰都县水利局以及丰都县湿地保护管理中心、丰都县水资源管理站等部门均系丰都县政府的下设工作部门，其撤销行政许可、发出停止建设通知、拆除水电站建构筑物及设施设备的行为均是根据《会议纪要》的授权开展工作，相应的法律责任应当由丰都县政府承担，故丰都县政府是适格的补偿义务主体。 丰都县水利局对一审判决不服向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法裁定驳回马良水电公司的起诉。事实与理由：1.马良水电站位于重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区核心区范围内，即使马良水电站手续完备，仍属于依法依规应予退出的范围。2.原环境保护部、发展改革委员会、财政部等部门发布的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》明确禁止在自然保护区核心区、缓冲区开展开发建设活动，丰都县政府对在自然保护区核心区、缓冲区建设的水电站依法关闭是在贯彻执行党中央决策部署，不属于行政行为，不属于行政诉讼范围。3.马良水电站是因国家政策发生重大变化而依法依规退出，对依法依规退出自然保护区的水电站是否应当补偿，按照什么标准进行补偿均应由国家相关部门出具政策意见，在国家相关部门尚未出具相应的政策意见的情况下，应当认定本案尚不具备可诉的条件。 马良水电公司答辩称，根据《会议纪要》可知，丰都县政府是出于重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区和湿地公园建设的需要而决定关闭马良水电站，并不是依据原环境保护部、发展改革委员会、财政部等部门发布的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》，该通知不适用于本案。因此，丰都县水利局的上诉理由明显不能成立。 当事人在一审中举示的证据已随卷移送本院，经本院审查，一审法院对当事人举示的证据认定并无不当，本院依法予以确认。 本院二审查明的事实与一审一致。 本院认为，本案的争议焦点为：一、马良水电站关闭是否应当获得补偿；二、如应予补偿，补偿主体如何确定。本院对此分别评述如下： 一、关于马良水电站关闭是否应当获得补偿的问题 根据本案查明的事实可知，马良水电站在建设过程中经过了原丰都县环境保护局、丰都县水利局、丰都县林业局、丰都县发展改革委员会等部门的审批许可，建设手续完备、合法。丰都县政府主张马良水电站的行政审批手续不完善，主要体现在未取得水利水电工程可行性研究报告审查、取水许可审批、水利工程建设项目流域综合规划审查、非防洪建设项目洪水影响评价报告审批等审批手续，未取得建设项目用地审批手续。对此，根据马良水电公司在一审中举示的证据可知，原丰都县水利电力局于2007年10月18日作出《关于马良水电站工程水资源论证报告审查的批复》（丰都水电函[2007]89号),明确载明业主已组织设计单位编制完成初设代可行性研究报告，并认为马良水电站工程项目符合丰都县“十五”、“十一五”水电农村电气化建设规划和水资源保护规划，原则同意可研代初设阶段拟定的项目开发方案；原丰都县水务局于2008年6月30日作出《关于马良水电公司取水预申请的批复》（丰都水务[2018]57号),原则同意马良水电公司的取水预申请，待马良水电站建设竣工验收合格后颁发取水许可证；原丰都县规划局于2009年5月4日、5月5日向马良水电公司颁发了《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》，明确载明项目建设和用地均符合城乡规划要求。此外，重庆市水利局还于2008年12月23日作出《关于马良水电站工程涉河建设方案的批复》（渝水许可[2008]115号),原则同意原丰都县水务局报送的《马良水电站行洪论证及河势影响评价报告》。据此可知，丰都县政府主张马良水电站行政审批手续不完善的上诉理由明显不能成立。丰都县政府还主张马良水电站并未进行竣工验收便已投入使用，与一审判决查明的马良水电站二级站于2013年12月28日竣工试车发电，马良水电站一级站于2015年11月16日竣工试车发电的事实不符，且与马良水电站关闭是否应当给予补偿无关。因此，丰都县政府关于马良水电站关闭不应进行行政补偿的理由均不能成立。原环境保护部、发展改革委员会、财政部等部门发布的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》是相关部门为了贯彻实施《中华人民共和国自然保护区条例》等法律、法规的规定而颁发的政策性文件，上述文件的存在并不能改变丰都县政府作出关闭马良水电站决定的行政行为的可诉性，丰都县水利局主张丰都县政府关闭马良水电站决定的行为不属于行政行为的理由亦明显不能成立。 此外，在重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区设立之前，原丰都县水利电力局等相关部门已经对马良水电站的相关建设手续进行了审批，其后相关部门对马良水电站的相关建设手续亦进行了审批，在丰都县政府作出《会议纪要》决定关闭马良水电站的情况下，应当对马良水电公司因合法建设马良水电站且马良水电站被关闭予以行政补偿。因此，一审判决关于因马良水电站被关闭，马良水电公司应当获得行政补偿的认定并无不当。 二、关于补偿主体应当如何确定的问题 马良水电公司在本案中提起的诉讼请求是请求判决丰都县政府、丰都县水利局履行行政补偿的法定职责，而非基于相关部门实施关闭马良水电站的行为而请求予以赔偿。据此可知，补偿主体应当根据谁对关闭马良水电站负有行政职责来确定。对此，重庆市水利局、重庆市发展和改革委员会、重庆市生态环境局、重庆市能源局《重庆市长江经济带小水电清理整改工作实施方案》（渝水农水[2019]4号）规定，位于自然保护区核心区或缓冲区内的水电站必须退出，各区县政府是小水电清理整改工作的责任主体。对按照电站建设时期的政策规定经有关部门或单位批准（同意）建设的退出类电站，要依据行政许可法和国家赔偿法等法律规定予以补偿。该文件明确规定各区县政府是小水电清理整改工作的责任主体和补偿主体。此外，在马良水电站的建设过程中，对马良水电站的建设手续进行审批许可的除丰都县水利局外，还包括原丰都县环境保护局、丰都县林业局、原丰都县规划局等单位，上述单位均系丰都县政府的职能部门。2016年11月15日，通过作出《会议纪要》最终决定关闭马良水电站的也是丰都县政府。因此，一审判决认定丰都县政府为补偿主体亦无不当，丰都县政府主张其不应为补偿主体的上诉理由亦不能成立。 综上，丰都县政府、丰都县水利局的上诉理由均不成立，本院对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丰都县人民政府、丰都县水利局负担。 本判决为终审判决。 审判长  谭振亚 审判员  杨卉萍 审判员  黄 成 二〇二一年四月二十三日 书记员  陈书晓