北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终401号上诉人（一审原告）中国人民解放军驻北京市老干部服务管理局第三综合服务保障中心。法定代表人石翔，主任。委托代理人武丽君，北京谦君律师事务所律师。委托代理人阮小茗，北京谦君律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会朝阳分局，住所地北京市朝阳区农展馆南路5号。法定代表人任超，局长。委托代理人戴维，男，北京市规划和自然资源委员会朝阳分局干部。委托代理人郭杨，北京市康达律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京市朝阳工商实业有限公司，住所地北京市朝阳区楼梓庄东。法定代表人田宝祝，执行董事。委托代理人段鹏，北京天驰君泰律师事务所律师。上诉人中国人民解放军驻北京市老干部服务管理局第三综合服务保障中心（以下简称上诉人）因诉被上诉人北京市规划和自然资源委员会朝阳分局（以下简称规自委朝阳分局）土地使用权登记一案，不服北京市朝阳区人民法院（2019）京0105行初344号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年4月23日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人武丽君，被上诉人规自委朝阳分局的委托代理人戴维、郭杨，被上诉人北京市朝阳工商实业有限公司（2020年10月23日经北京市朝阳区市场监督管理局核准，北京市朝阳工商实业总公司更名为北京市朝阳工商实业有限公司，以下简称朝阳工商公司）的委托代理人段鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原北京市房屋土地管理局（由于本市机构调整，该主体已经不存在，现在其职能由规自委朝阳分局行使）应原国营北京市朝阳农场（后更名为北京市朝阳农场，因不具备法人主体资格，对外由朝阳工商公司承担相关法律责任）申请，经审核于2002年7月16日将坐落于朝阳区楼梓庄乡东窑村东的农用地登记在朝阳工商公司名下，并向朝阳工商公司核发京朝国用（2002划）字第×号《国有土地使用证》（以下简称《国有土地使用证》）。上诉人诉至一审法院，请求人民法院判决撤销规自委朝阳分局颁发给朝阳工商公司的《国有土地使用证》。一审法院经审理查明，1999年9月9日，朝阳工商公司向规自委朝阳分局提出土地使用权登记申请，并提交《北京市城镇国有土地登记申请书》《关于场乡体制改革后市农工商联合总公司所属企事业单位使用国有土地登记发证有关问题的通知》《国营北京市朝阳农场关于申报土地证的请示》及附件（包括《朝阳区志》《通县农业志》等）、北京市通州区人民政府提供的证明、《关于市农工商联合总公司土地登记中有关问题处理意见的通知》《北京市城镇国有土地地籍调查表》《地籍测量成果》等材料，申请将包括上诉人主张的102.9亩在内的土地登记在朝阳工商公司名下。上述申请书中载明的土地坐落为朝阳区楼梓庄乡东窑村东，使用权类型为划拨，所有权性质为国有；北京市通州区人民政府提供的证明与从档案馆调取的材料中载明的内容相一致，载明被申请登记的土地划归朝阳工商公司。规自委朝阳分局收取上述材料后进行现场调查，并制作《北京市城镇国有土地地籍调查表》。该调查表中载明，该宗地为朝阳工商公司使用的农用地，宗地东部围墙所围部分由原中国人民解放军总政治部玉泉路离退休干部管理处（以下简称总政治部玉泉路干管处）租用，作为农副业生产基地，除宗地西部外，其余部分均建有围墙，东部界线由朝阳工商公司与十六局现场确定，其余界址相邻单位以围墙确认，并由相邻各单位签字确认。后，规自委朝阳分局调取总政治部玉泉路干管处与朝阳工商公司于1995年3月21日签订的《土地租赁协议》、总政治部玉泉路干管处于2002年7月8日出具的《证明》。上述《土地租赁协议》中载明，朝阳工商公司同意总政治部玉泉路干管处由“文革”期间从原铁道兵十三师调整使用的102.9亩水洼地租赁给总政治部玉泉路干管处使用，期限为三十年。《证明》中载明，总政治部玉泉路干管处承包朝阳工商公司土地30年，为离退休干部服务。规自委朝阳分局经审查认为朝阳工商公司的申请符合条件，遂于2002年7月8日予以核准，并于2002年7月16日向朝阳工商公司核发了本案被诉《国有土地使用证》。一审法院另查，1967年5月27日，原国营北京市东风农场抓革命促生产第一线指挥部与中国人民解放军空字×部队签订《协议书》，约定包括涉案102.9亩土地在内的土地交于部队长期经种。从1968年度起，由部队遵照国家对部队农副业生产规定办法交纳农业税。不另附加任何条件。在耕种期间未经双方协商同意不得单方随意占用或收回，如果部队因某种情况不能耕种时，由双方协议处理。一审法院经审理认为，《土地登记规则》第七条规定，国家土地管理局主管全国的土地登记工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地登记工作。根据该条规定，原登记机关具有作出本案被诉土地使用权证的职权，本案规自委朝阳分局作为该项职权的承继主体，系本案的适格被告。《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。第十三条中规定，土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。第十四条规定，土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。本案中，朝阳工商公司提出登记申请，要求将位于朝阳区楼梓庄乡东窑村东包括涉案宗地在内的土地登记在其名下，并提交了相关申请材料。规自委朝阳分局经审查后予以受理，并履行了地籍调查义务。同时，为了明确上诉人主张的102.9亩土地的归属问题，规自委朝阳分局调取了《土地租赁协议》，并向总政治部玉泉路干管处确认该租赁协议的效力。在总政治部玉泉路干管处对该租赁协议的效力予以认可的情况下，规自委朝阳分局根据上述材料认定朝阳工商公司的申请符合登记条件，遂予以登记并向其核发了本案被诉《国有土地使用证》。规自委朝阳分局的上述认定事实清楚，证据确凿，尽到了应尽的审查义务，一审法院应当予以支持。上诉人虽然主张上述《土地租赁协议》不具有合法性，但在该协议尚未经有权机关予以否定的情况下，一审法院对该主张无法予以采纳。关于上诉人提出的对《关于场乡体制改革后市农工商联合总公司所属企事业单位使用国有土地登记发证有关问题的通知》进行附带性审查的请求，由于该文件并非被诉行政行为作出的法律依据，故该文件的合法性不属于本案的审查范围。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回上诉人的诉讼请求。上诉人不服一审判决，上诉至本院，请求：1.依法撤销一审判决；2.依法改判撤销被上诉人颁发给朝阳工商公司的《国有土地使用权》。主要理由为：一、朝阳工商公司提交的土地权属来源证明不足以证明朝阳工商公司是涉案土地的使用权人，被上诉人未尽审核义务，对土地权属作出了错误的认定。（一）缺失1958年以后的土地情况资料。朝阳工商公司提交的通州区证明以及通州区档案馆材料，只能证明1958年涉案土地划入朝阳区以前的情况，无法证明1958年以后土地变动情况，不符合京房地权字[1999]第755号规定的应当提交说明1999年9月9日申请登记前全部土地情况的资料。（二）京场改办字[1999]1号、京房地权字[1999]第755号不合法，不应当作为权属依据。（三）朝阳工商公司2002年7月8日补交的《土地租赁协议》不成立、《证明》不产生效力。首先，1967年部队因调拨获得包含涉案土地在内的大宗土地，后因部队改制由上诉人承继其中102.9亩。根据1988年国务院、中央军委《关于妥善处理军队与地方部分房地产权属问题的通知》（国发［1988］第46号）规定，贵中心为涉案颁证土地权利人。1995年朝阳工商公司没有权利将涉案土地出租给上诉人，据此，《土地租赁协议》不成立、《证明》不产生效力。其次，经过部队内部审计可知是某些干部违规情况导致订立租赁合同从而造成军队资产流失，一审中上诉人已提交审计报告予以证明。最后，《土地登记收件单》显示含有《土地租赁协议》、2002年的《证明》是2002年7月8日提供，该接收单为2002年后补。被上诉人提供《地籍调查表》填写勘丈记事、审核意见，以及朝阳工商公司补充提交《土地租赁协议》、《证明》的时间均为2002年7月8日。也就是说，被上诉人在朝阳工商公司于2002年7月8日提供《土地租赁协议》、《证明》立即于当日作出地籍审查中勘丈记事以及审核意见，并且于当日审批通过发证。被上诉人在未审核《土地租赁协议》、《证明》真实性前提下急于发证，严重侵害上诉人合法权利。二、被上诉人向朝阳工商公司颁发《国有土地使用证》的程序不合法。主要明显瑕疵如下：本案中，被上诉人没有根据法律规定进行公告、形成土地登记卡及土地归户卡，地籍调查、权属审查、登记注册程序上存在严重瑕疵。地籍调查核心内容为权属调查、地籍勘丈。权属调查核心为现场指界、现场调查核实。根据现场指界、现场调查核实、地籍勘丈形成地籍调查表，最后制作地籍调查成果资料。从在案材料显示，启动地籍调查的时间为1999年9月15日，指界时间为1999年12月2日，权属调查时间为1999年9月15日，地籍测量时间为2002年6月27日，勘丈记事以及审核意见时间为2002年7月8日。可见被上诉人均存在未进行实地指界、现场调查核实便认定权属调查可能性。地籍勘丈时隔过长，对于权属是否真如调查意见所述存在合理怀疑。被上诉人的土地登记流程不合法，程序存在重大瑕疵。综上所述，一审判决认定事实不清，被上诉人在审核土地权属资料时审核不严、土地登记程序错误，据此进行的土地权属登记行为错误，应当予以撤销。规自委朝阳分局及朝阳工商公司均同意一审判决，请求予以维持。上诉人在指定期限内向一审法院提交了如下证据材料和法律依据：（一）证据材料：1.直二[2018]327号《关于对北京卫戍区东坝农场租赁项目专项审计调查的情况报告》及其他相关材料，证明涉案土地上的102.9亩地一直为部队经营管理，后由于军队内部调拨交于上诉人管理使用至今；2.《协议书》，证明涉案102.9亩土地于1967年5月27日，经北京市革命委员会、市农管局同意，调拨交于军队内部管理使用，后经军队内部调整，涉案土地交由上诉人管理使用至今；3.《国有土地使用证》，证明规自委朝阳分局作为核准颁发土地使用权证机关，并未对涉案土地历史沿革、地籍以及权属情况，根据法律规定对涉案土地进行严格审查，便向朝阳工商公司核准颁发《国有土地使用证》，严重违反1995年《土地登记规则》之规定。（二）法律依据：《国务院、中央军委关于妥善处理军队与地方部分房地产权属问题的通知》，用以说明上诉人对涉案102.9亩土地享有财产权利。规自委朝阳分局在法定期限内向一审法院提交以下证据材料和法律依据：（一）证据材料：1.《北京市城镇国有土地登记申请书》；2.《北京市城镇国有土地登记法定代表人身份证明书》《土地登记委托书》（朝阳工商公司）、《北京市城镇国有土地登记法定代表人身份证明书》（东窑村）、《北京市城镇国有土地登记法定代表人身份证明书》（铁道部第十六工程局）、《土地登记委托书》（铁道部第十六工程局）；3.《关于场乡体制改革后市农工商联合总公司所属企事业单位使用国有土地登记发证有关问题的通知》；4.《国营北京市朝阳农场关于申报土地证的请示》及附件（包括《关于组织机构和人员设置意见的请示》《朝阳区志》等）；5.北京市通州区人民政府向原北京市朝阳区房屋土地管理局提供的证明；6.《关于市农工商联合总公司土地登记中有关问题处理意见的通知》；7.《北京市城镇国有土地地籍调查表》；8.《地籍测量成果》；9.《北京市土地登记审批表》；10.《土地登记收件单》；11.《土地证书签收簿》；12.《土地租赁协议》；13.《证明》（总政治部玉泉路干管处承包朝阳农场）；14.总政治部玉泉路干管处农场平面图。规自委朝阳分局以上述证据证明被诉登记行为合法、有效。（二）法律依据：《北京市实施办法》，用以说明规自委朝阳分局适用法律正确。朝阳工商公司在指定期限内向一审法院提交以下证据材料：1.《国有土地使用证》；2.《北京市城镇国有土地登记申请书》《国营北京市朝阳农场关于申报土地证的请示》及附件（包括《通县农业志》《朝阳区志》等）、北京市通州区人民政府提供的证明、《北京市城镇国有土地地籍调查表》《地籍测量成果》等土地使用权登记相关申请材料；3.（2018）京0105民初23533号《民事判决书》。朝阳工商公司以上述证据证明其取得的土地使用证合法、有效。在本案审理过程中，上诉人向一审法院提出调证申请，要求向北京市规划和自然资源委员会调取被诉《国有土地使用证》地籍档案中证明该土地地籍历史沿革的材料，向中央军委审计署第二直属审计中心调取《关于对北京卫戍区东坝农场租赁项目专项审计调查的情况报告》以及搜集的证据材料、形成的工作记录、调查笔录、谈话笔录等与审计调查有关的资料。一审法院经审查予以准许后，上诉人向一审法院提交其向北京市规划和自然资源委员调取的《土地租赁协议》《通县农业志》《朝阳区志》、北京市通州区人民政府提供的证明、《关于市农工商联合总公司土地登记中有关问题处理意见的通知》《关于场乡体制改革后市农工商联合总公司所属企事业单位使用国有土地登记发证有关问题的通知》《国营北京市朝阳农场关于申报土地证的请示》及附件；因为属于不能公开的秘密文件，中央军委审计署第二直属审计中心向一审法院提供《对房地产租赁、农副业生产行业部分典型项目专项审计调查工作方案》《关于对北京卫戍区东坝农场租赁项目专项审计调查的情况报告》及相关调查材料。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：1.对上诉人提交的证据：证据1因为属于秘密文件，上诉人未能向一审法院提交，经调证中央军委审计署第二直属审计中心向一审法院提供之后，一审法院通过不公开质证的方式进行审查，结合该份证据及证据2、规自委朝阳分局提交的《土地租赁协议》《证明》，一审法院认为，证据1系审计部门出具的意见，该报告虽然对《土地租赁协议》的效力不予认可，但在有权机关未对该协议的效力予以确认的情况下，上诉人提供的上述证据尚不具有证明上诉人系涉案102.9亩土地使用权人的证明效力，一审法院对上诉人主张的证明目的不予采信；证据3能够证明涉案土地的登记情况，一审法院予以采纳。2.规自委朝阳分局提交的证据符合证据的形式要件，与本案具有关联性，能够证明涉案土地登记的情况，一审法院均予以采纳。3.对朝阳工商公司提交的证据：证据1、2能够证明其申请登记并取得土地使用权证的情况，一审法院予以采纳；证据3与本案不具有关联性，一审法院不予采纳。4.对上诉人向北京市规划和自然资源委员调取的证据，由于规自委朝阳分局、朝阳工商公司已经向一审法院提交，一审法院不再重复组织质证、认定。上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《土地登记规则》第七条的规定，原登记机关即原北京市房屋土地管理局具有作出本案被诉土地使用权证的法定职权，规自委朝阳分局作为该项职权的承继主体，系本案的适格被告。《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。第十三条规定，土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。第十四条规定，土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。本案中，朝阳工商公司提出将位于朝阳区楼梓庄乡东窑村东包括涉案宗地在内的土地登记在其名下的土地登记申请，同时提交了《北京市城镇国有土地登记申请书》《关于场乡体制改革后市农工商联合总公司所属企事业单位使用国有土地登记发证有关问题的通知》《国营北京市朝阳农场关于申报土地证的请示》及附件（包括《朝阳区志》《通县农业志》等）、北京市通州区人民政府提供的证明、《关于市农工商联合总公司土地登记中有关问题处理意见的通知》《北京市城镇国有土地地籍调查表》《地籍测量成果》等申请材料。规自委朝阳分局受理后依法履行了调查程序，依据上述申请材料及《土地租赁协议》等材料认定朝阳工商公司的申请符合登记条件，遂予以登记并向其核发《国有土地使用证》并无不当。关于上诉人主张《土地租赁协议》不成立以及上诉人提出的对《关于场乡体制改革后市农工商联合总公司所属企事业单位使用国有土地登记发证有关问题的通知》进行附带性审查的问题，本院同意一审法院的相关认定。综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人的上诉主张不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人中国人民解放军驻北京市老干部服务管理局第三综合服务保障中心负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二一年四月二十九日法官助理 孙畅阳书 记 员 辛 遥