四川省绵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川07行终15号 上诉人（原审被告）：绵阳市自然资源和规划局，住所地：四川省绵阳市涪城区临园路东段72号新益大厦八楼。统一社会信用代码：115106000084105063。 法定代表人：淳道怀，局长。 出庭负责人：陈峰武，该局二级调研员。 委托代理人：黎林，该局信访法规科科长。 委托代理人：程健，四川道融民舟律师事务所律师。 被上诉人（原审公益诉讼起诉人）：四川省绵阳高新技术产业开发区人民检察院。 上诉人绵阳市自然资源和规划局（以下简称绵阳市自规局）因诉被上诉人四川省绵阳高新技术产业开发区人民检察院（以下简称高新区检察院）怠于履行处置闲置土地法定职责行政公益诉讼一案，不服四川省绵阳高新技术产业开发区人民法院（2020）川0792行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月26日受理后，依法组成合议庭，于2021年3月18日公开开庭审理了本案。上诉人绵阳市自规局的出庭负责人陈峰武、委托代理人黎林、程健到庭参加诉讼，被上诉人高新区检察院指派检察员赵武平出庭履行职务，绵阳市人民检察院指派检察员杨跃到庭并发表了意见。本案现已审理终结。 上诉人绵阳市自规局上诉请求：一、请求依法撤销四川省绵阳高新技术产业开发区人民法院作出的（2020）川0792行初5号《行政判决书》。二、请求依法驳回被上诉人原审公益诉讼起诉人的诉讼请求。三、本案一二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、上诉人已经积极履职，不存在不作为的情况，按照市政府分工安排，上诉人及其下属的城西国土分局与案涉土地所在地绵阳市高新区管委会多次协调推动，已积极履行了相关职责，不存在不作为。二、市政府就案涉土地协商收回已经提出明确意见，案涉土地在2006年-2××8年是否因企业存在自身原因、是否因为该因素必须强制收回与本案处理没有必然的法律关系。三、在协商收回不成的情况下能否强制收回欠缺明确法律法规具体依据，在此情况下，一审公益诉讼起诉人和一审法院更不能单纯的以结果论成败、论英雄。自然资源部答复的意见仍然强调，在此情况下应当遵循协商一致的原则。在协商不一致时能否强行单方收回土地欠缺相关法律法规政策支持。综上，上诉人认为一审认定事实不清、适用法律错误，恳请二审法院公正作出裁判。 被上诉人高新区检察院辩称：一、案涉土地长期闲置，公共利益持续处于受侵害状态，从2006年闲置至今闲置时间长达15年，致使其得不到有效规划、开发利用。二、根据《土地管理法》、《闲置土地处置办法》及市政府文件规定，上诉人绵阳市自规局具有处置案涉闲置土地的法定职责和权限。三、绵阳市自规局在上诉状中列举的行为均不构成依法履职。上诉人当庭出示的绵阳市政府2020年12月31日作出的批复不能证明上诉人对闲置土地作出了具有法律效力的处置，无法证明上诉人已依法履职。该批复发生在被上诉人提起公益诉讼之后，可以证明上诉人确实存在怠于履职的行为。四、被上诉人依法行使检察权，始终保持检察权的谦抑，从未僭越上诉人的行政权。 高新区检察院向原审法院起诉称：高新区检察院在履职中发现，2004年5月27日，绵阳市国土资源局（现绵阳市自然资源和规划局）与四川中力电子有限公司（以下简称中力公司）签订《国有建设用地使用权出让合同》，将位于高新区绵兴中路159号36284.14平方米的国有建设用地出让给中力公司，约定中力公司应在2005年5月17日前动工。2004年，绵阳市国土资源局为中力公司办理了绵城国用（2004）字第02608号土地使用权证，用途为工业用地。因中力公司遗失了土地使用权证，2××8年6月25日绵阳市国土资源局为其补办了绵城国用（2××8）第09724号土地使用权证，用途仍为工业用地。中力公司取得上述土地后，因自身原因自始未动工建设，土地仍呈闲置状态。2015年11月10日，绵阳市国土资源局依法认定案涉土地为闲置土地，并于同日向绵阳市人民政府报送《关于审定〈高新区闲置土地处置工作方案〉的请示》。2015年11月27日，绵阳市人民政府批复原则同意该处置方案后，被告市自规局至今未依法作出进一步处理，致使案涉土地处于闲置状态。2019年6月14日，公益诉讼起诉人高新区检察院向被告市自规局送达《检察建议书》，建议被告对案涉闲置土地依法处置，并在两个月内书面作出回复。2019年8月14日，被告市自规局向本院送达《关于中力公司闲置土地情况说明的函》，但是未对如何处置案涉闲置土地提出具体措施和处置计划，也未采取任何行动，案涉闲置土地的现状与发出《检察建议书》前一致，不构成对《检察建议书》的回复。被告市自规局的行为系怠于履行职责，致使有限的自然资源得不到有效合理的开发，致使国家利益持续受到损害。根据《闲置土地处置办法》第二条、第四条、第五条、第十四条，《中华人民共和国土地管理法》第五条，四川省委办公厅、省政府办公厅《关于印发〈绵阳市机构改革方案〉的通知》，绵阳市委办公室、市政府办公室《关于印发〈绵阳市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》的规定，案涉土地在政府调整规划前已构成闲置土地且不属于政府原因造成闲置，在完成立案、调查、认定和报绵阳市人民政府批准之后，应依法向中力公司下达《收回土地使用权决定书》，但是被告市自规局在收到绵阳市人民政府批复之后，至今未向中力公司下达该决定书，其行为系怠于履行职责。被告市自规局未对《检察建议书》进行有效回复，国家利益持续处于受侵害状态。现请求：1.请求确认被告市自规局对四川中力电子有限公司（以下简称中力公司）受让土地闲置怠于处置的行为违法；2.依法判令被告市自规局依法全面履行对中力公司闲置土地进行处置的职责。 原审法院审理查明：2004年5月27日，原绵阳市国土资源局与中力公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将位于高新区绵兴中路159号，面积为36284.14㎡的国有土地出让为中力公司，土地性质为工业用地，中力公司在2005年5月17日之前动工建设。同年，绵阳市国土资源局为中力公司办理了绵城国用（2004）字第02608号土地使用权证，用途为工业用地。2××8年6月25日，因中力公司遗失了土地使用权证，绵阳市国土资源局接受中力公司申请为其补办了绵城国用（2××8）第09724号土地使用权证，用途仍为工业用地。中力公司取得上述土地后，一直未动工建设。2009年，绵阳市人民政府作出《关于〈绵阳市高新区永兴片区控制性详细规划〉的批复》（绵府函〔2009〕224号），批复案涉地块为二类居住用地。中力公司多次向原绵阳市城乡规划局申请调整地块用地性质，原绵阳市城乡规划局均复函该地块的规划用地性质为二类居住用地，不同意在该地块进行工业项目建设。2015年9月18日，绵阳市国土资源局城西新区分局向中力公司发出《闲置土地调查通知书》，并向时任中力公司法定代表人付拥军进行调查询问。2015年11月10日，绵阳市国土资源局作出并向中力公司送达了《闲置土地认定书》，认定案涉土地为闲置土地，闲置原因：2006-2××8年自身原因和2011年至今规划原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。2015年11月10日，绵阳市国土资源局向绵阳市人民政府报送《关于审定〈高新区闲置土地处置工作实施方案〉的请示》，绵阳市人民政府批复原则同意该处置方案。2017年7月4日，绵阳高新区党工委第18次会议纪要议定中力公司土地闲置情况属实，依据《闲置土地处置办法》，依法启动无偿回收程序。2017年7月28日，高新区管委会向绵阳市国土资源局报送《关于依法收回四川中力电子有限公司一宗国有土地使用权的函》，商请依法启动该宗土地无偿收回程序。2017年8月9日，绵阳市国土资源局作出《关于依法收回四川中力电子有限公司一宗国有土地使用权的复函》，根据绵阳市人民政府《关于进一步加强闲置土地处置工作的通知》（绵府办发〔2015〕43号）文件明确“各县市区政府、园区管委会作为开展闲置土地处置工作的责任主体”，“请你委按照市政府的要求，履行好主体责任，进一步加大闲置土地处置工作力度，强力推进，尽快将闲置土地处置到位，早日完成闲置土地任务”。2017年9月11日，高新区管委会再次向绵阳市国土资源局报送《关于依法收回四川中力电子有限公司一宗国有土地使用权的函》，载明绵阳市国土资源局城西分局对该宗土地形成了《闲置土地调查报告》，党工委会议决定同意启动该宗土地无偿回收程序，请贵局依法按照相关程序予以处理。2017年11月9日，高新区管委会向绵阳市国土资源局报送《关于拟无偿收回四川中力电子有限公司宗地事宜的法律意见书的函》，载明形成了拟无偿收回案涉土地的法律意见书，请贵局尽快启动相关程序。 2019年6月14日，公益诉讼起诉人高新区检察院向被告市自规局送达绵高新检行公〔2019〕第51079200058号《检察建议书》，载明中力公司取得案涉土地使用权后，一直未动工建设，也未申请延迟动工开发，土地状态为空地，建议被告市自规局对案涉闲置土地依法处置，并在两个月内书面作出回复。2019年8月14日，被告市自规局向公益诉讼起诉人高新区检察院送达《关于中力公司闲置土地情况说明的函》，载明案涉地块闲置原因，高新区闲置土地领导小组多次与中力公司协商收回谈判未果。 另查明：1.2019年1月16日，绵阳市委、绵阳市人民政府印发《关于印发〈绵阳市机构改革方案〉的通知》，载明将市国土资源局、市城乡规划局等部门管理职责整合，组建绵阳市自然资源和规划局，作为市政府工作部门，不再保留市国土资源局和市城乡规划局；2.2019年3月20日，绵阳市委办印发《关于印发〈绵阳市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》，载明被告市自规局作为市政府工作部门，负责全市自然资源资产合理开发利用、有偿使用、优化配置国土资源、土地资源管理秩序、耕地保护、国土资源权属管理、查处自然资源领域重大违法违规案件等法定职责。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼”之规定，公益诉讼起诉人高新区检察院在履职中发现被告市自规局未依法履行法定职责并提出检察建议，但被告市自规局在收到检察建议书后未全面履行职责，在此情况下，公益诉讼起诉人高新区检察院提起本案诉讼，符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”和《闲置土地处置办法》第四条第一款“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”之规定，本案被告市自规局作为土地行政主管部门，具有对土地资源的保护和土地用途管制的职责，且对违反土地管理法律、法规的行为具有监督检查的法定职责，其主体适格。 本案的争议焦点为被告市自规局是否怠于履行法定职责及履职行为是否违法。案涉地块属于国有建设用地，中力公司2004年已经取得该地块的土地使用权证，按照《国有土地使用权出让合同》约定应当在2005年5月17日之前动工建设，但是中力公司一直未动工建设。2015年11月10日，被告市自规局（原绵阳市国土资源局）认定该地块为闲置土地，但是时至今日并未按照相关法律法规及时履职，导致涉案土地一直未得到有效利用。被告市自规局辩解在与中力公司协商收回土地未果的情况下，不能通过强行收回方式进行的理由不能成立，理由如下：1.在2006年-2××8年期间，案涉土地是因为中力公司自身原因造成土地闲置，被告市自规局理应依法进行处置；2.纵使在2011年至今因为规划原因造成闲置，根据《闲置土地处置办法》第十二条之规定，被告市自规局完全可以选择其他方式进行处置。被告市自规局辩称一直在履职，不可否认，被告市自规局虽然履行了部分职责，但是根据查明事实，在这十余年时间，其履职情况不全面、不客观，整体工作推进缓慢。对被告市自规局辩称因属招商引资企业而有所特殊，从而造成未积极履行监管职责而拖延立案查处的意见，该院依法不予以采纳。被告市自规局在收到《检察建议书》后，虽然开展了一些工作，但是未全面正确履行职责，致使案涉土地的违法侵害状态并未得到根本改变，国家利益仍然受到持续侵害，故对于被告市自规局长期怠于履职行为应依法确认为违法行为，对上述公益诉讼起诉人的意见，该院依法予以采纳。 综上，为维护社会公共利益，牢固树立社会主义生态文明观，保护国家土地资源，营造良好的生态环境，确保经济社会可持续发展，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十五条第一款第一、三项之规定，判决：一、确认被告绵阳市自然资源和规划局对四川中力电子有限公司土地违法行为怠于履行监督管理职责的行为违法；二、责令被告绵阳市自然资源和规划局在六个月内依法履行对四川中力电子有限公司土地违法行为进行处置的职责。 在二审审理过程中，上诉人绵阳市自规局提交新证据一份：2020年12月31日的绵府批复[2020]294号《绵阳市人民政府关于调整四川中力电子有限公司等3家企业闲置土地处置方案的批复》，证明案涉地块正在推动开发，其闲置状态已改变。 被上诉人高新区检察院质证认为：该证据形成于2020年12月31日，且批复是内部行为，不对外产生法律效力，批复不能证明案涉地块闲置状态已经改变。 本院认证，该证据具备真实性、合法性、关联性，系一审审理终结后出现的新证据，本院依法予以采信。 经二审审理另查明，2015年11月10日，绵阳市国土资源局向绵阳市人民政府报送《关于审定〈高新区闲置土地处置工作实施方案〉的请示》，将《高新区闲置土地处置工作实施方案》作为附件报送，该实施方案第四页载明：“2.处置措施：四川中力电子有限公司位于绵兴中路159号1宗地......由我区依法收回土地使用权。4.时间期限：2015年11月20日前完成。”，绵阳市人民政府批复原则同意该处置方案。上诉人绵阳市自规局于2017年9月11日以及11月9日先后两次收到高新区管委会关于收回中力电子宗地的函后，未予答复，亦未实际对案涉土地采取无偿收回程序予以处置。 2020年12月31日，绵阳市人民政府对案涉地块处置方案再次作出批复，原则同意四川中力电子有限公司闲置土地处置方案调整为企业自主申请工业用地变性，企业按新的规划用途，在合同约定时限内动工开发建设。其他的事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人绵阳市自规局对已认定为闲置土地的案涉地块是否存在怠于履行闲置土地处置法定职责的情形，其辩称已依法全面履行职责，因协商不成导致无法收回土地，不能归责于其不履职的主张是否成立。经查，本案案涉地块系国有建设用地，中力公司于2004年依法取得该地块的土地使用权证，按照《国有土地使用权出让合同》约定中立公司本应于2005年5月17日之前动工建设，但是中力公司一直未动工建设。2009年该地块土地性质调整二类居住用地，不能进行工业项目建设。2015年11月10日，上诉人绵阳市自规局（原绵阳市国土资源局）认定该地块为闲置土地，并在认定书中告知中力公司应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。随即绵阳市国土资源局向绵阳市人民政府报送《关于审定〈高新区闲置土地处置工作实施方案〉的请示》，请求依法收回该土地使用权，并报送具体实施方案和期限。同年11月27日，绵阳市人民政府作出批复，原则同意该处置方案。此后，虽然上诉人绵阳市自规局多次督促高新区管委会协商收回案涉土地，但因双方协商不成，自2015年以来闲置土地处置工作并未得到实质性推进。上诉人绵阳市自规局辩称的多次协调督促的行为并不符合《闲置土地处置办法》的规定。根据《闲置土地处置办法》第十二条、十三条之规定，关于闲置土地的处置方式至少有六种以上的方式可供选择，并非局限于协议有偿收回这一种。其设置多种处置方式的目的就是为了应对市场经济环境下闲置土地的复杂情形，赋予市、县国土资源主管部门可根据闲置土地的实际情况选择更为适宜、更为有效的途径解决土地闲置状态。显然本案中，上诉人绵阳市自规局的行为并未实现对案涉闲置土地进行有效的处置，导致该土地一直未得到利用，且在长期协商不成时上诉人绵阳市自规局亦未及时调整处置方案，导致案涉土地的处置工作陷入僵局，其履行职责的效果明显有悖于《闲置土地处置办法》为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地的立法本意和目的。虽然在二审审理过程中，上诉人绵阳市自规局提交了绵阳市人民政府于2020年12月31日就案涉地块处置作出的新批复，但该批复属于诉讼过程中发生的新的事实，并不影响对其此前履职行为的认定，并且该批复实质上正说明对于案涉闲置土地的处置不仅限于协商有偿收回这一种方式，变更土地性质开发利用亦是对案涉闲置土地有效处置的方式之一。行政机关是保护国家利益和社会公共利益责任的主要承担者，其行政行为的目的在于有效的管理社会秩序，欠缺社会管理效果的行政行为显然是没有实际意义的。因此，市、县国土资源主管部门作为闲置土地处置的法定主体，应当积极有效地行使其处置职责方能认定为全面履职。因此，上诉人绵阳市自规局上诉称其一直在积极履职，虽然土地尚未得到有效处置，但未得到处置的根本原因是协商不成导致无法进入下一环节的处置，且无偿收回缺乏法律依据，并非其主观上怠于履职的主张不能成立。上诉人绵阳市自规局在2015年对案涉土地作出《闲置土地认定书》后，虽多次敦促推进有偿协商收回事宜，但在2017年9月11日以及11月9日先后两次收到高新区管委会关于收回中力公司宗地的函后，未予答复，亦未实际对案涉土地采取其他方式予以有效处置，导致在长达五年的时间里案涉土地闲置状态并未得到改变，且上诉人绵阳市自规局在收到《检察建议书》后，仍未全面履行职责，致使案涉土地的违法状态未得到纠正，国家利益仍然受到持续侵害，直至公益诉讼一审审理终结后才经市政府批准变更处置方案，上述事实足以说明上诉人绵阳市自规局确实存在怠于履行闲置土地处置职责的情形。 本案被上诉人高新区检察院发现上诉人绵阳市自规局怠于履职后，依法履行监督职责，提出检察建议，因上诉人绵阳市自规局在收到检察建议后仍然未履行闲置土地处置职责，进而提起行政公益诉讼。其作为公益诉讼起诉人提起本诉，意在弥补诉讼主体的缺位，督促上诉人绵阳市自规局依法正确履行职责，解决案涉土地闲置这一侵害公益的具体问题，以此达到有效保护了国家利益和社会公共利益的目的。被上诉人高新区检察院请求确认上诉人绵阳市自规局怠于履行处置职责违法并要求其依法履职，是司法权对行政权的合理制约，并未超越法律赋予的公益诉讼监督职责。因此被上诉人高新区检察院请求确认上诉人绵阳市自规局对中力公司受让土地闲置怠于处置的行为违法，本院予以支持。因绵阳市人民政府已就案涉地块的处置方案作出新的批复，属于诉讼过程中发生的新的事实，该批复同意中力公司自主申请工业用地变性，重新签订协议，对土地进行开发利用，说明案涉地块闲置的状态现已发生改变，上诉人绵阳市自规局在一审审理程序结束后已依法履行职责，在履行批复内容期间绵阳市自规局已无对闲置土地履职的必要，无需再重复作出处置。因此，被上诉人高新区检察院主张判令上诉人绵阳市自规局依法全面履行对中力公司闲置土地进行处置的职责的请求，因新的事实出现，本院不予支持，一审法院责令被告绵阳市自规局在六个月内依法履行处置职责的判项亦应予以撤销。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”之规定，判决如下： 一、维持四川省绵阳高新技术产业开发区人民法院（2020）川0792行初5号行政判决第一项“确认被告绵阳市自然资源和规划局对四川中力电子有限公司土地违法行为怠于履行监督管理职责的行为违法”； 二、撤销四川省绵阳高新技术产业开发区人民法院（2020）川0792行初5号行政判决第二项“责令被告绵阳市自然资源和规划局在六个月内依法履行对四川中力电子有限公司土地违法行为进行处置的职责”。 二审案件受理费免于收取。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 幽 审 判 员  夏春梅 审 判 员  严皓月 二〇二一年四月十九日 法官助理  魏继军 书 记 员  陈 莹