新疆维吾尔自治区哈密市伊州区人民法院行 政 裁 定 书（2020）新2201行初24号 原告：杨均强，男，1967年4月出生，汉族，住新疆维吾尔自治区哈密市伊州区。委托诉讼代理人：赵国兵，北京吴少博律师事务所律师。委托诉讼代理人：王东惠，北京吴少博律师事务所律师。被告：哈密市伊州区城北街道办事处，住所地新疆维吾尔自治区哈密市伊州区。法定代表人：张斌，主任。委托诉讼代理人：蔡万鹏，新疆君始律师事务所律师。委托诉讼代理人：李蓉，新疆君始律师事务所律师。原告杨均强因不服被告哈密市伊州区城北街道办事处（以下简称城北办事处）作出的《伊州区城北街道关于对杨帆〈依法履行职责申请书〉的答复》（以下简称《答复》），要求被告城北办事处履行对原告杨均强养殖区进行测量、补偿的法定职责，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告城北办事处送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月9日公开开庭审理了本案。原告杨均强及其委托诉讼代理人赵国兵、王东惠、被告城北办事处的主任张斌及其委托诉讼代理人蔡万鹏、李蓉均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨均强向本院提出诉讼请求：1、请求法院责令被告依照伊州区政府《关于印发〈哈密市伊州区畜禽养殖禁养区和限养区划定工作实施方案〉的通知》（伊区政办发[2017]73号）对原告位于禁养区内养殖圈舍进行现场测绘、丈量；2、请求法院责令被告依照伊州区《集体土地征收与补偿安置办法的通知》标准，对原告位于禁养区范围内的养殖圈舍、地上附着物及其他附属设施予以补偿；3、请求法院责令被告依法与原告签订《搬迁协议》；4、本案诉讼费用由被告承担。事实及理由：1995年为响应原哈密市政府实施的“菜篮子”工程养殖任务，经原城郊乡和跃进村批准，原告在伊州区城北街道跃进村经营和建设养殖场，被哈密市政府命名为“跃进养鸡场”。2017年7月5日，伊州区政府下发《关于印发〈哈密市伊州区畜禽养殖禁养区和限养区划定工作实施方案〉的通知》（伊区政办发[2017]73号）文件，被告收到文件但并未向养殖户进行传达和进行前期准备工作，2018年8月-12月期间，被告联合伊州区畜牧局、环保局对原告的养殖场实施了关停工作，但未提及任何补偿事宜。2020年5月6日，原告为维护自身合法权益，向被告提交了《依法履行职责申请书》，要求被告依伊区政办发[2017]73号文件，履行对原告养殖区进行测量、补偿的法定职责，2020年7月13日，被告作出书面答复，认定原告的养鸡场不适用前述文件，并且建设、用地、养殖均不合法，不予补偿。原告认为被告的答复侵害了自身合法权益，具体理由如下：一、原告系跃进村均强养殖场的权利人，具备提起诉讼的主体资格。2020年5月6日，原告之子杨帆，受原告委托代原告向被告提交了《依法履行职责申请书》，且杨帆在申请书中所指和被告在答复书中所指的均为原告经营的“哈密市跃进村均强养鸡场”，因此被告作出答复书中的内容，实际上是对原告养鸡场情况的认定和对原告养鸡场重大权益的处理，因此原告具备提起诉讼的主体资格。二、原告系经政府批准后建设养殖场，被告违法关停并认定原告未取得相关手续并不予补偿，实质上是对先前政府所作的行政审批的撤回，侵害了原告的信赖利益，依法应予补偿。首先，1995年为响应哈密市政府实施的“菜篮子”工程养殖任务，经原城郊乡和跃进村批准，原告建设了案涉养殖场，且在经营期间，原告全家多次获得中共哈密地委、哈密地区行政公署、哈密市人民政府颁发的“养鸡大王”、“十大女杰”等荣誉证书。因此，原告系基于对政府的信赖才建设养殖场，并且一直经营多年，为保障地方食材供应起到了一定贡献，也被多部门嘉奖和认可，现被告因禁养区划定需要将原告的企业关停，却以原告未取得相关手续为由不予补偿，侵害了原告建厂时对行政机关批准行为的信赖利益。其次，2019年11月15日，被告联合相关部门的工作人员，在原告全家不在场的情况下，认定养殖场系违建，拆毁养殖场环保设施，后经哈密市自然资源局伊州分局确认养殖场未改变土地性质后，强拆行为才停止。最后，原告养殖场成立于1995年，且成立时有政府政策等历史遗留原因，被告在答复书中，认定养殖场存在没有证照、没有养殖档案、用地、建设违法等情形时，其依据的法律都是养殖场成立多年后才实施的法律，违反了法不溯及既往的原则，且被告无权对原告养殖场的合法性予以认定；依照伊区政办发[2017]73号文件，原告的养殖场位于被告负责的辖区内，依法应予补偿。综上所述，原告不服前述答复，原告系响应政府政策建设并经营养殖场，被告在未下达任何书面通知也未履行任何法定程序的情况下将原告关停至今，未给出可行的搬迁补偿方案，致使原告损失重大，依法应对原告损失予以合理补偿。望贵院查明事实，判如所请。被告城北办事处辩称，被告城北办事处认为原告杨均强目前无权提起依法履职的诉讼请求，且原告杨均强提起诉讼的被告有误、超过法定时限、诉讼请求超过人民法院裁判范围。同时被告城北办事处认为已依照相关规范性文件履职、原告杨均强位于禁养区内的养殖圈舍不存在合法利益需要被补偿。一、原告杨均强目前无权提起依法履职的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：(一)被告应当依职权主动履行法定职责的；…”，本案中被告城北办事处不存在依职权履职的情形，故原告杨均强应当向法院提供其向被告城北办事处提出申请的证据。目前在原告杨均强所提供的证据中，仅有原告杨均强之子杨帆作为申请人提出依法履职的申请书。原告杨均强在诉状中称“原告之子杨帆，受原告委托代原告向被告提交了《依法履行职责申请书》...”，但根据《中华人民共和国民法总则》一百六十二条“代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力”的规定，也就是说，杨帆如果接受本案原告杨均强的委托，申请书中的申请人也应当是原告杨均强，杨帆应当是委托代理人。而本案中杨帆系作为申请人向被告城北办事处提交了申请书，同时也并未向被告城北办事处提供相应的委托手续。故被告城北办事处认为，本案原告杨均强目前无权提起依法履职的诉讼请求。二、被告城北办事处不是本案适格主体。原告杨均强申请被告城北办事处依法履职的依据系两份规范性文件，其中《关于印发的通知》(伊区政办发(2017）73号)(下称73号文)中明确“．．....禁养区范围内的已建成的畜禽规模化养殖场，由区人民政府依法责令6个月内进行搬迁或关闭”，“为了更好推进该项工作，区人民政府将成立畜禽禁养区搬迁、限养区整治工作领导小组，各乡(镇)、街道也要成立相应的领导小组，协调畜禽禁养区搬迁和限养区整治推进工作”。也就是说，被告城北办事处根据该份规范性文件仅是协调工作，且系受哈密市伊州区人民政府的委托进行，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条：“．．....行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”同时原告杨均强的诉请中还有根据伊州区《集体土地征收与补偿安置办法的通知》进行补偿的要求，那么根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”亦应当是哈密市伊州区人民政府履行相应职责，故被告城北办事处不是本案适格主体。三、原告杨均强提起的诉讼已经超过法定时限。原告杨均强要求依法履职的73号文系2017年7月6日在哈密市伊州区政府网上公示，同时该份文件明确“2017年12月1日-31日……完成档案材料，完成财务审计工作，上报总结。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”被告城北办事处认为自73号文在网上公示起，原告杨均强就应当知道禁养区划定相关事由，请求被告城北办事处履职亦应当在六个月内提出。但原告杨均强提出履职申请是在2020年，早已过了期限。四、原告杨均强的诉讼请求超过人民法院的裁判范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”这一规定集中体现了法院的职责范围，即仅对具体行政行为的合法性进行审查。同时根据该法第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”也就是说法院仅能判决被告城北办事处在一定期限内履行职责，但是具体职责如何履行应当由行政机关根据相关法律法规及实际情况作出具体决定，这也遵循着司法权和行政权的明确界线，司法权不能替代行政权作出决定。而原告杨均强的诉请甚至包括责令缔约，订立合同自愿也是法律一大原则，原告杨均强根据什么可以要求法院强制缔约五、被告城北办事处已经在73号文规定的范围内履行了自己的职责，且在履行职责期间发现原告诸多无证无照经营、环保措施不合格等不合法情形。73号文规定“各乡镇街道要对禁养区、限养区范围内养殖场情况进行调查登记，为下一步搬迁整治打好基础。调查登记主要包括养殖规模存栏、建筑面积、舍建筑合法性认定等。”“禁养区范围内养殖场所关闭或者搬迁，给予一定时间限期搬迁、原则上搬迁费和活体不予以补偿。禁养区范围内养殖场所地上附着物补偿（由各乡(镇)、街道根据实际情况参考伊州区《集体土地征收与补偿安置办法的通知》文件标准执行。”被告城北办事处在文件出台后即对辖区内养殖场所进行了调查登记，且在调查的过程中发现原告杨均强诸多无证无照经营、环保措施不合格等不合法情形：1、原告杨均强的养殖场没有合法的经营手续。“哈密市跃进村均强养鸡场”2013年10月28日即被吊销营业执照，动物防疫条件合格证于2015年4月失效未再重新申请，未建立养殖档案也未取得畜禽标识代码，本身的经营就是违法的；2、原告杨均强用地中包括占用集体土地约五亩，且在村两委多次要求补签合同、补缴费用后仍然拒绝签订协议、拒绝交费和返还土地，已属恶意侵占；3、未办理相关的建设手续、未建设环保配套设施。鉴于此，被告城北办事处已将原告杨均强的违法情形上报。被告城北办事处认为履职的内容不仅仅是查明应当补偿的对象给予补偿，也包括查明不符合补偿条件的对象并排除在补偿序列之外，故被告城北办事处认为已按照文件规定履职，不存在不履职的情形。综上所述，被告城北办事处认为原告杨均强的诉请应当被驳回。经审理查明，2011年5月3日，原哈密市工商行政管理局向原告杨均强颁发了字号名称为“哈密市跃进村均强养鸡场”的个体工商户营业执照，经营期限至2015年5月2日，原告杨均强在经营过程中，该营业执照于2013年10月28日因未参加年度个体验换照被吊销。2014年4月1日，原哈密市畜牧兽医局为原告杨均强之妻李艳玲颁发了单位名称为“哈密市跃进养殖场”的动物防疫条件合格证，该合格证的有效期为2014年4月1日至2015年3月31日。2017年7月5日，哈密市伊州区人民政府办公室下发伊区政办发[2017]73号《关于印发的通知》，并于2017年7月6日在哈密市伊州区政府网公开，该实施方案载明：划定原则“1、依法保护生态环境和城乡饮用水源安全的原则；2、生态环境保护与畜禽养殖业健康协调发展的原则；3、维护群众合法权益，改善生态环境质量的原则；4、符合动物防疫条件的原则”，相关术语和定义“畜禽：指依据《中华人民共和国畜牧法》第十一条规定公布的畜禽遗传资源目录品种，包括猪、牛、羊、马、驴、驼、兔、犬、鸡、鸭、鹅、鸽、鹌鹑等13类；畜禽禁养区：指县级以上地方人民政府依法规定的，禁止建设规模化畜禽养殖单元（以下简称养殖单元）的区域。养殖单元包括规模化畜禽养殖场、规模化畜禽养殖小区和畜禽养殖专业户；规模化畜禽养殖场（小区）：生猪存栏量500头以上，牛存栏量50头以上，鸡存栏量1万只以上，羊存栏量200只以上，兔等经济动物存栏量1000只以上；畜禽养殖专业户标准：生猪存栏量100头以上，牛存栏量20头以上，羊存栏100只以上，鸡存栏3000只以上”，禁养区范围“畜禽养殖禁养区是指按照法律、法规、行政规章等规定，在指定范围内禁止任何单位和个人养殖畜禽，禁止区范围内的已建成的畜禽规模化养殖场，由区人民政府依法责令6个月内进行搬迁或关闭”，限养区范围“畜禽养殖限养区是对禁养区的保护，按照法律、法规、行政规章等规定，在一定区域内限定畜禽养殖规模和数量，禁止新建规模化畜禽养殖场；限养区内现有的畜禽养殖场应限期治理，污染物处理达到排放要求（具体限养规模和数量由区畜牧兽医部门和环保部门制定）；无法完成限期治理的，应搬迁或关闭”，工作要求“（一）明确工作内容。本划定方案实施后，在禁养区严禁新建、扩建各类畜禽养殖场。禁养区范围内已建成的畜禽养殖场，应责令限期转产、搬迁或依法关闭。到2017年底伊州区基本实现禁养目标。属伊州区建成范围的，除因教学、科研以及特殊需要饲养且按照有关规定已办理准养手续外，禁止其他一切畜禽饲养活动。限养区内严格控制畜禽养殖总量，不在新建、扩建各类排泄量较大的规模化畜禽养殖场，本方案实施前已建畜禽养殖场应在限期内完成污染治理，确保污染物达标排放，污染物排放无法达标的，应当搬迁或者依法关闭。到2017年底，限养区内养殖场、养殖小区实现污染物达标排放。各乡（镇）、街道办事处应严格按照本方案，结合本辖区发展规划，科学谋划、合理布局，把好畜禽规模养殖发展观，并按照属地管理原则，负责做好禁养区内现有畜禽养殖场的有序关停、转迁和限养区畜禽养殖场的污染治理工作，个行政村要将本方案中的有关规定列入《村规民约》，实现畜禽养殖业有序发展。区发改、畜牧、环保、国土等部门在规划、立项、审批畜禽养殖项目时，应根据本方案要求，严格审批程序；区畜牧、环保等部门对新建、扩建畜禽养殖场的污染治理加强督导管理，切实推进全区畜禽养殖业可持续健康发展。（三）加强领导，明确职责。各乡（镇）、街道和各有关部门要根据属地管理原则，负责辖区内畜禽禁养区内畜禽养殖场关停搬迁和限养区整治工作。搬迁和政治工作由区畜牧兽医局牵头，各相关单位按照部门工作职责负责相应工作，负责指导各乡（镇）、街道开展禁养区相关工作。为了更好推进该项工作，区人民政府将成立畜禽禁养区搬迁、限养区整治工作领导小组。各乡（镇）、街道也要成立相应的领导小组，协调畜禽禁养区搬迁和限养区整治推进工作…（六）多管齐下，做好搬迁工作。禁养区范围内养殖场所关闭或者搬迁，给予一定时间期限搬迁、原则上搬迁费和活体不予以补偿。禁养区范围内养殖场所地上附着物补偿，由各乡（镇）、街道根据实际情况参考伊州区《集体土地征收与补偿安置办法的通知》文件标准执行…”。2018年11月17日，被告城北办事处对原告杨均强经营的养鸡场进行环保检查，并出具（2018）环保检字第2号《城北街道环保工作检查通知书》，该通知书载明：被检查单位“城北街道跃进村杨均强养鸡场”，负责人“杨均强”，检查情况“根据哈密市分管环保的领导带领市、区两级环保部门领导在2018年6月现场办公的指示精神，责令杨均强于2018年11月底对该鸡场关停搬迁，到目前为止，未按要求进行关停搬迁”，意见“按照市、区两级环保部门要求，尽快按时搬迁，否则，产生的一切后果自负”，后原告杨均强停止经营该养鸡场。2020年5月6日，原告杨均强之子杨帆向被告城北办事处提交《依法履行职责申请书》，载明：申请人“杨帆”，申请事项“一、请伊州区城北街道办事处按照伊州区政府《关于印发的通知》（伊区政办发[2017]73号）文件，完成以下工作：1.完成禁养区养殖圈舍现场测绘丈量工作；2.完成与养殖户签订搬迁协议；3.参考伊州区《集体土地征收与补偿安置办法的通知》文件标准，执行禁养区范围内养殖场所地上附着物补偿。二、请伊州区城北街道办事处将处理结果以书面形式回复告知申请人”，事实与理由“本人位于伊州区城北街道跃进村的养殖场由1995年接受原哈密市政府实施的‘菜篮子’工程养殖任务时经原城郊乡及跃进村批准建设，被原哈密市人民政府命名为‘跃进养殖场’，经营期间一家人曾获得由中共哈密地委、哈密地区行政公署哈密市人民政府颁发的‘养鸡大王’、‘十大女杰’等荣誉证书。2017年7月5日，伊州区政府《关于印发的通知》（伊区政办发[2017]73号）文件下发后，城北街道办事处收到文件但未按文件要求向养殖户对此文件解读报道、宣传搬迁工作意义、划定范围及要求。2018年8月-12月间，城北街道办事处同伊州区畜牧局、环保局对本养殖场进行关停工作，也并未对本人宣传及解读伊区政办发[2017]73号文件内容，更未曾说起禁养区范围内养殖场所关闭或者搬迁有补偿，同期养殖场关停。养殖场关停后全家人失去生活来源，在全家人外出务工不在养殖场的情况下：2019年11月15日，城北街道办事处同其他相关部门及警务人员，不依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）和《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）文件，认定我养殖场改变农用地土地性质属于违建要进行强制拆除，并砸开大门锁、拆毁养殖场环保设施，后经哈密市自然资源局伊州分局确认养殖场未改变土地性质，强制拆除工作停止…申请人杨帆依法请求伊州区城北街道办事处立刻履行职责，否则申请人有权立刻依法向人民法院提起行政诉讼”。2020年7月13日，被告城北办事处作出《伊州区城北街道关于对杨帆〈依法履行职责申请书〉的答复》，该答复载明：“杨帆：…一、申请人杨帆不是适格的申请主体，既不是行政相对方亦不是利害关系人。…二、该养鸡场不适用伊州区政府办公室《关于印发的通知》（伊区政办发[2017]73号）相关规定。（一）该养鸡场属无证照经营…（二）该养鸡场《动物防疫条件合格证》失效…（三）该养鸡场未取得畜禽标识代码并建立养殖档案…（四）该养鸡场存在环境污染问题…（五）该养鸡场在用地、建设上存在违法问题…”。原告杨均强不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的”，第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制”的规定，原告杨均强依照哈密市伊州区政府办公室《关于印发的通知》（伊区政办发[2017]73号）文件精神，其经营的哈密市跃进村均强养鸡场属于被关停或搬迁的范围，要求被告城北办事处给予补偿，前提是其需向被告城北办事处提出履职申请，本案中，被告城北办事处在环保检查中要求关停或搬迁的单位是原告杨均强经营的哈密市跃进村均强养鸡场，该养鸡场的经营者系原告杨均强，而不是其儿子杨帆。根据原告杨均强提供的证据材料，向被告城北办事处提出履职申请的是其儿子杨帆，而不是原告杨均强，因此原告杨均强无权提起要求被告城北办事处对其养鸡场履行测量、补偿的行政诉讼，应裁定驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第四十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下：驳回原告杨均强的起诉。案件受理费50元，退还原告杨均强。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区哈密市中级人民法院。审  判  长   柴   国   勇审  判  员   夏达提·阿不都吾甫人民 陪 审员   叶   樟   兴二 〇 二 一 年 四 月 二 十 八 日法 官 助 理   贝丽柯孜 ·图尔迪书  记  员   谢依旦·努尔买买提