山东省泰安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁09行终44号 上诉人（原审原告）郭泗水，男，1959年8月5日出生，无业，住肥城市。 委托代理人周雪林，北京市百瑞(济南)律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）肥城市综合行政执法局，住所地肥城市长山街013号。 法定代表人聂继佩，局长。 出庭负责人曹斌，肥城市综合行政执法局综合行政执法大队副大队长。 委托代理人李忠元，该局法制科副科长。 委托代理人董印，山东信望律师事务所律师。 上诉人郭泗水诉被上诉人肥城市综合行政执法局行政处罚案，不服肥城市人民法院（2020)鲁0983行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：2004年5月1日，原告与肥城市新城办事处孙家小庄村民委员会签订《土地租赁合同书》一份，约定原告租赁孙小村养殖场以北山坡地3.75亩，租期自2005年1月1日至2034年2月31日。2004年5月31日，原告与肥城泰鹏纺织有限公司签订《房屋买卖合同》一份，约定原告以10万元的价格购买肥城泰鹏纺织有限公司坐落于孙家小庄村养殖场北外环路南所建房屋，原告于2004年6月5日一次性支付购房款10万元。后原告另行建设房屋院落与购买的房屋一同作为厂房从事生产经营。2019年3月15日，被告向肥城市自然资源和规划局发函，要求该局对原告在肥桃路以南，电石厂北、路东搭建的房屋院落予以技术鉴定。肥城市自然资源和规划局于3月16日复函，确认原告的建设项目未取得建设工程规划许可手续，系违法建设，属无法采取改正措施消除影响的情形。3月20日，肥城市人民政府新城街道办事处及孙家小庄村民委员会以经村里做工作拒绝拆违为由，向肥城市拆违指挥部申请对包含原告的建筑在内的8处违法建设按程序处置，肥城市拆违指挥部将申请移交被告后，被告于4月1日立案，于5月8日向原告制作询问笔录，原告认可其2004年从肥城泰鹏纺织有限公司处购买的房屋及占用孙小村土地在肥桃路以南，电石厂北、路东搭建的房屋院落没有办理规划手续。同日，被告向原告送达责令（限期）改正通知书，责令其于5月23日前限期改正。5月18日，经泰安市金土地测绘整理有限公司勘测，证实原告的违法建设占地总面积2571.7平方米，其中建筑面积1865.9平方米。被告于同日制作现场检查（勘验）笔录，孙小村村干部孙某1、孙某2予以见证。被告于5月27日制作调查终结报告，后经内部审批及集体讨论后，于6月21日向原告送达拆除决定事先告知书及听证告知书，原告于6月26日提出陈述、申辩，主张原告经营项目是招商引资而来，签订的合同还有15年到期。7月16日，被告作出复核意见，对原告的陈述申辩不予采纳。后经内部审批，被告于8月6日作出限期拆除决定书并向原告送达。后因拆除期限书写错误，被告于8月19日重新作出被诉限期拆除决定书并送达原告。 原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。依据《关于印发肥城市综合行政执法体制改革实施方案的通知》（肥政办发〔2017〕31号）之规定，原住房城乡建设、城乡规划等领域的全部或部分执法职权，纳入综合执法范围，由综合行政执法机构依法集中行使，并承担相应的法律责任。故被告作为综合行政执法机构，具有集中行使行政执法权，依法履行对辖区内违反住房城乡建设、城乡规划以及有关法规、规章规定的违法行为进行查处的法定职责。 关于程序问题。被告作出限期拆除决定历经立案、询问、调查勘验、责令限期整改、告知、听取陈述和申辩、复核、作出决定等程序，制作了相应执法文书并予以送达，程序合法。原告主张，限期拆除系行政强制措施，被告适用行政处罚的程序作出拆除决定违法。原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，“行政处罚的种类……（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚”；《中华人民共和国土地管理法》第七十六条明确将限期拆除列为行政处罚种类，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对未取得建设工程规划许可证进行建设且无法采取改正措施消除影响的违法建设亦规定了限期拆除的处罚措施，前述规定符合《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（七）项内容，被告适用行政处罚程序作出限期拆除决定符合法律规定。原告主张，被告向肥城市自然资源和规划局申请认定在前、立案在后，程序违法。本院认为，被告发现原告涉嫌违法建设的线索后，向肥城市自然资源和规划局申请技术鉴定以确认违法行为，后立案并展开调查，程序并无不当。原告主张，被告现场检查勘验时原告不在场，亦未在笔录中签字。原审法院认为，相关法律、法规并未规定现场检查勘验时，行政相对人必须到场。被告在现场勘验中有两名执法人员到场，并邀请见证人孙某1、孙某2予以见证，勘验程序并无不当。原告主张，被告在出具调查终结报告后再向原告进行告知，程序违法。原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，调查终结，行政机关负责人应对调查结果进行审查，根据不同情况作出相应决定；第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。因此，调查结束后，执法人员应当将调查结果和处理意见送交行政机关负责人审查，决定拟处罚内容，在作出行政处罚决定之前，依法告知当事人。被告在调查结束后制作调查终结报告并报法制部门审核及负责人审查，形成拟处罚意见后依法告知当事人，该程序并无不当。原告的主张于法无据，应不予采信。 关于事实问题。原告在2019年5月8日的调查询问笔录中认可涉案房屋系其于2004年购买及建设，未办理相关规划手续，原告系违法建设的所有权人、建设者及实际使用者，被告对原告作出处罚并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，依据原告陈述及肥城市自然资源和规划局的复函，可以认定涉案房屋未取得建设工程规划许可手续，被告认定涉案房屋系违法建设，事实清楚、证据充分。 关于法律适用问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”；《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。依据肥城市自然资源和规划局的复函，原告的建设项目属无法采取改正措施消除影响的情形，被告依据前述规定责令原告自行拆除违法建设，适用法律正确。原告主张，涉案房屋购买及建成于2004年，当时《中华人民共和国城乡规划法》尚未出台，不应适用该法律对原告进行处罚。原审法院认为，依据肥城市城市总体规划（1996-2010），涉案房屋所位于的新城街道办事处孙小村在1996年规划时就已经划入城市规划区。关于城市规划区违法建筑物的处理，在原《中华人民共和国城市规划法》中即有规定，《中华人民共和国城乡规划法》是对之前的《中华人民共和国城市规划法》的法律承接。并且，原告的违法行为在未依法纠正前，应视为违法行为的持续状态，本案中，原告行为的违法状态一直持续至行政机关立案调查时，因此，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定进行处理并无不当。 综上，被告作出的限期拆除决定书程序合法、事实清楚、适用法律正确，原告要求撤销该决定书无事实及法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告郭泗水的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭泗水负担。 上诉人郭泗水不服原审判决，上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法。被上诉人一审中提交的证据都不能证明其行政行为合法，且各证据之间互有矛盾。一、原审法院对被上诉人提交的证据没有查明清楚，对证据没有仔细审查，对执法程序没有进行认真审查。二、上诉人是招商引资而来，已经办理建设项目登记备案，创办的企业也是经过合法程序，依法创办的。在案涉房屋上创办的企业开业时市领导揭牌，电视台专门做正面报道，明显不是违章建筑。上诉人经营一辈子就这些财产，政府不能坑人，不能朝令夕改，不能假借违建之名，行违法强拆之实。三、上诉人的房屋不属于违法建筑，建设房屋是经过政府同意。案涉建筑物在2004年建成，所在位置当时不属于城市规划区，根本无需办理建设工程规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》、《山东省城乡规划条例》的制定都晚于案涉房屋建设时间，不具有追溯性，在本案中不适用。依据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》(国办发明电[2003]42号)第四条的规定，对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。四、本案属于行政强制措施，不属于行政处罚，不应适用《行政处罚法》的相关规定，被告以行政处罚的方式和程序拆除建筑物，违反法律规定，违反法定程序。五、被上诉人作出行政行为的程序混乱，明显违法。综上，请求撤销一审判决，撤销上诉人的诉讼请求。 被上诉人答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，证据确凿充分，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。1、判决书中“闫传松”系笔误，一审法院对证据和执法程序均进行了仔细严格的审查。2、招商项目必须遵守法律，按照法律规定办理相关审批手续，建设项目备案表不能代替建筑工程规划许可证。3、涉案房屋自1996年已列入城市规划区，上诉人所建房屋没有取得合法的审批手续，且违法后果一直持续。涉案房屋占用的土地系村集体土地，上诉人引用的《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》不适用于本案。4、《限期拆除决定》是行政处罚，一审认定正确。5、被上诉人作出决定的程序合法。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人向一审法院提交的证据均已随案移送本院。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实相一致。 本院认为，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚，执法局作为综合行政执法机构，具有集中行使行政执法权，依法履行对辖区内违反住房城乡建设、城乡规划以及有关法规、规章规定的违法行为进行查处的法定职责。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被诉限期拆除决定属于行政处罚。执法局作出被诉行政处罚历经立案、询问、调查勘验、责令限期整改、告知、听取陈述和申辩、复核、作出决定、送达等程序，程序并无不当。涉案房屋自建设时起已属于城市规划区内，自始未取得建筑工程规划许可证，执法局认定上诉人未经依法批准搭建房屋院落认定事实清楚。经审查，执法局作出被诉行政处罚适用法律也无不当。 另，被上诉人提交的第4号证据为对郭泗水的调查（询问）笔录及郭泗水的身份证复印件，原审判决书第3页21-22行记载为“闫传松调查（询问）笔录及身份证复印件”系笔误，本院予以指正。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郭泗水负担。 本判决为终审判决。 审判长  张云翼 审判员  王西珍 审判员  李 腾 二〇二一年四月二十六日 法官助理郑露丹 书记员宋丹