安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖行终393号 上诉人（一审原告）程红卫，男，1968年11月11日出生，汉族，住安徽省黄山市休宁县。 被上诉人(一审被告)安徽省休宁县人民政府，住所地黄山市休宁县书院路9号，统一社会信用代码113410220031518675。 法定代表人吴云忠，该县县长。 委托代理人吕泽民，安徽道同律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)安徽省黄山市人民政府，住所地黄山市屯溪区天都大道1号。 法定代表人孙勇，该市市长。 委托代理人汪一格。 委托代理人江学真，安徽雄风律师事务所律师。 上诉人程红卫因诉安徽省休宁县人民政府（因此简称休宁县政府）确认撤销房屋征收补偿决定行为违法、安徽省黄山市人民政府（以下简称黄山市政府）行政复议决定违法一案，不服安徽省黄山市中级人民法院(2020)皖10行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 程红卫向一审法院诉称，因棚户区改造需要，休宁县人民政府于2019年3月20日向程红卫作出《补偿决定》，确定按程红卫房屋产权证载面积同比例置换东湖10号楼东边约97平方米的政府回购商品房一套。程红卫遂将房屋交付给征收部门休宁县住房和城乡建设局（以下简称休宁县住建局），后被拆除。程红卫在等待置换房屋时，却于2020年7月7日收到案涉《撤销决定》，程红卫对休宁县人民政府朝令夕改的行为不服，遂提起行政复议，黄山市人民政府于2020年9月14日作出案涉行政复议决定，维持上述《撤销决定》。程红卫认为，休宁县人民政府、黄山市人民政府的上述行为极为不妥，理由如下:一、休宁县人民政府无撤销《补偿决定》的具体法定授权，不能自行撤销。休宁县人民政府作出案涉《撤销决定》依据的法律条款为《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款，但该条款并未直接赋予休宁县人民政府撤销补偿决定的权利。二、休宁县人民政府的《撤销决定》与行政法规相冲突。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款之规定，程红卫选择产权置换的东湖10号楼，比《撤销决定》确定的胜西小区更符合就近安置的规定。三、程红卫已履行完交付房屋义务，且房屋已被拆除，休宁县人民政府作出的房屋征收补偿决定具有不可逆性。案涉《撤销决定》有违行政诚信原则，会导致社会治理的混乱。四、休宁县住建局依据《撤销决定》作出的《通知》滥用了行政优益权。综上，休宁县人民政府的撤销行为无法律依据，黄山市人民政府的复议决定维持案涉《撤销决定》错误。请求法院：1.撤销休宁县人民政府作出的案涉《撤销决定》；2.撤销黄山市人民政府作出的黄政复决〔2020〕47号《行政复议决定书》；3.诉讼费用由休宁县人民政府、黄山市人民政府承担。 休宁县政府向一审法院答辩称，一、休宁县人民政府为加快休宁县棚户区改造工作步伐，改善居民住房条件，依法将休宁县老茶厂宿舍地块列入2016年棚户区改造项目。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对该地块上房屋作出了征收决定，并于2016年7月29日发布休房征字(2016)第3号《房屋征收决定公告》，《休宁县老茶厂宿舍地块国有土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）作为附件一并公告。《补偿安置方案》明确规定，被征收人可以选择货币化安置，也可以选择房屋产权调换安置。其中，被征收人选择产权调换的，可在胜西小区或永琪水桥人家选择指定的安置房屋进行调换，并对安置房房号的选择和产权调换结算方式等作出规定。程红卫所有的案涉房屋属于此次征收范围。二、休宁县人民政府发布上述公告后，在法定期限内，老茶厂宿舍地块上所有的97户被征收人包括程红卫均未申请行政复议或提起行政诉讼，休宁县人民政府遂将上述房屋征收决定付诸实施。截止2018年底共有94户被征收人依据上述《补偿安置方案》与征收部门签订房屋征收补偿协议。然而在确定的签约期限内，征收实施单位虽多次与程红卫协商，但最终未达成补偿协议。三、休宁县人民政府经该地块房屋征收部门报请后于2019年3月20日作出《补偿决定》并送达程红卫。依法对程红卫所有的、位于老茶厂宿舍的房屋实施征收。其征收补偿，除对程红卫附属房屋和室内装饰装修以及搬迁、临时安置费和水电安装费等补偿费用合计补偿36817元外，对程红卫房屋产权证载面积68.76平方米按“一比一”的比例置换东湖10号楼东边约97平方米的政府回购房一套，对超出面积部分按4500元/平方米结算。四、休宁县人民政府《补偿决定》虽按《补偿安置方案》中产权调换方式对程红卫予以征收补偿安置，但安置房不是《补偿安置方案》中规定的胜西小区或永琪水桥人家，明显与《补偿安置方案》不符，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定。同时，相对于按《补偿安置方案》签订了房屋征收补偿协议的94户被征收人来说，显失公平公正。有鉴于此，经休宁县人民政府2020年6月29日常务会议研究，决定撤销对程红卫作出的《补偿决定》，并于2020年7月7日下达案涉《撤销决定》且送达程红卫。综上，休宁县人民政府作出案涉《撤销决定》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，理应依法予以支持。请求法院依法驳回程红卫的诉讼请求。 黄山市政府向一审法院答辩称，一、复议程序合法。2020年7月24日，黄山市人民政府受理程红卫提出的复议申请；2020年7月30日，休宁县人民政府提交了复议答复书及证据材料；2020年9月14日，黄山市人民政府审理终结并作出复议决定并于2020年9月15日邮寄送达程红卫，于2020年9月23日直接送达休宁县人民政府。黄山市人民政府对于程红卫的行政复议申请依法予以受理并在法定时限内办结，及时送达各类法律文书，办理复议案件的程序符合法律规定。二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条中关于“按照征收补偿方案作出补偿决定”的规定，休宁县人民政府有权依职权按照房屋征收补偿方案作出房屋征收补偿决定。根据《补偿安置方案》，被征收人选择产权置换的，安置房为胜西小区或永琪水桥人家，而休宁县人民政府于2019年3月20日作出的《补偿决定》中产权置换的小区为东湖小区，明显与《补偿安置方案》不符，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定。休宁县人民政府发现后及时予以纠正，作出案涉《撤销决定》，符合法律规定。黄山市人民政府据此作出维持的复议决定，认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用依据正确，请求法院驳回程红卫的各项诉讼请求。 一审法院审理查明，2016年7月29日，休宁县人民政府发布休房征字（2016）第3号《房屋征收决定公告》，其附件为《补偿安置方案》。征收公告载明了房屋征收部门为休宁县住建委（现休宁县住建局），房屋征收实施单位为休宁县棚户区改造办公室，还明确了征收范围、征收实施期限、权利救济等其他事项。《补偿安置方案》载明了征收范围、货币化安置及产权调换安置内容、临时安置费、搬迁补助费、奖励政策等其他事项。同时载明，被征收人选择房屋产权调换安置的，可在胜西小区或永琪水桥人家选择指定的安置房进行调换。案涉程红卫所有的位于老茶厂宿舍的6幢1-401号房屋，房屋所有权证号为房地权海字第3××7号，房屋产权证载面积为68.76平方米，属于上述征收范围。 2019年3月20日，休宁县人民政府作出休政征补决字［2019］第3号《房屋征收补偿决定书》并送达程红卫，决定对程红卫所有的案涉房屋实施征收。载明，除对程红卫附属房屋和室内装饰装修以及搬迁、临时安置费和水电安装费等补偿费用合计给予补偿36817元外，对程红卫房屋产权证载面积68.76平方米按“一比一”的比例置换东湖10号楼东边约97平方米的政府回购房一套。对超出面积部分按4500元/平方米结算。2019年3月29日，案涉房屋征收部门休宁县住建局与程红卫签订《房屋征收协议书》和《房屋征收补充协议》。《房屋征收协议书》约定程红卫选择货币补偿方式进行补偿；《房屋征收补充协议》约定由休宁县住建局代程红卫协调购买双龙置业公司东湖10号楼、建筑面积约97平方米的商品房一套，最终以产权证面积为准。 2020年6月29日，休宁县人民政府召开休宁县人民政府第十七届政府第五十三次常务会议，认为休宁县人民政府对程红卫作出的《补偿决定》中，给予程红卫产权调换方式的安置房不是《补偿安置方案》中规定的胜西小区或永琪水桥人家，明显与《补偿安置方案》不符，会议研究决定撤销《补偿决定》。2020年7月7日，休宁县人民政府作出案涉《撤销决定》，认为《补偿决定》与《安置补偿方案》不符，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定，决定撤销该《补偿决定》并送达程红卫。 2020年7月24日，程红卫不服案涉《撤销决定》向黄山市人民政府申请行政复议，请求撤销案涉《撤销决定》。黄山市人民政府受理该行政复议申请后，于2020年9月14日作出案涉行政复议决定，认为案涉《撤销决定》认定事实清楚、程序合法，符合有错必纠原则，决定予以维持。程红卫不服案涉《撤销决定》及行政复议决定，向该院提起行政诉讼，请求判如所请。 一审法院认为，综合诉辩双方的主张，本案的争议焦点为：一、案涉《撤销决定》是否可予以维持；二、案涉行政复议决定是否合法。 关于争议焦点一。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据上述规定，未在签约期限内达成补偿协议是作出补偿决定的前提条件，已经达成补偿协议的，无需作出补偿决定，否则将会出现补偿决定与补偿协议同时存在且均具有法律效力的状况。同理，如征收主体已经作出补偿决定的，原则上房屋征收部门也不宜再与被征收人签订补偿协议。如果在补偿决定作出后，房屋征收部门与被征收人又签订补偿协议的，应当视为双方通过再次协商，以补偿协议替代补偿决定，即通过履行补偿协议的方式实现对被征收人的补偿。被征收人对补偿事宜提出异议的，可以就补偿协议主张权利。本案中，休宁县人民政府于2019年3月20日向程红卫作出《补偿决定》并送达后，征收部门休宁县住建局又于2019年3月29日与程红卫达成了《房屋征收协议书》和《房屋征收补充协议》。据此，程红卫的补偿安置权益应通过履行上述征收协议及补充协议实现。鉴于案涉房屋补偿安置事项不再根据休宁县人民政府作出的《补偿决定》执行，休宁县人民政府于2020年7月7日作出撤销补偿决定的《撤销决定》并无不当，可予以维持。 关于争议焦点二。黄山市人民政府受理程红卫的行政复议申请后，依法进行审查，在法定期限内作出案涉行政复议决定并送达双方当事人，复议程序符合法律法规的规定。需要说明的是，行政行为一经作出即有确定力、公信力、执行力，非经有权机关决定或依法定程序不得变更或撤销。黄山市人民政府作出维持休宁县人民政府《撤销决定》的理由不当，予以指正。 综上，因案涉《撤销决定》及行政复议决定并未实际侵害程红卫的房屋征收补偿安置权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告程红卫的诉讼请求。 程红卫上诉称，一、案涉撤销决定及行政复议决定若不撤销，是对两级人民政府的绥靖，不利于依法行政的落实。一审法院认定申请人的补偿安置权益应通过履行征收协议及补充协议实现。鉴于案涉房屋补偿安置事项不再根据休宁县政府作出的补偿决定执行，休宁县政府于2020年7月7日作出撤销补偿决定的撤销决定并无不当，可予以维持。申请人认为，休宁县政府在作出补偿决定后又擅自作出的撤销决定是典型的出尔反尔的行为，以上行为肆又对申请人的补偿安置权益造成影响，也应该坚决予以纠正。黄山市政府作出维持的复议决定亦是对下级人民政府的纵容，一审法院认为复议决定理由不当，本院予以指正看似予以指正，实际上不痛不痒，留有太多余地。二、休宁县政府的撤销决定与行政法规相冲突，理应撤销。依据国有土地上房屋征收与补偿条例国务院第590号令第21条第三款之规定因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋，申请人选择产权置换后，被申请人一的征收决定确定的东湖10号楼比撤销后确定的胜西小区更符合就近安置的规定，故被申请人一的撤销决定与以上规定相冲突，理应撤销。上诉请求：撤销一审判决或依法改判;由两被上诉人承担一、二审诉讼费用。 休宁县政府答辩称，一、答辩人所作《关于撤销休政征补字（2019）第3号〈房屋征收补偿决定书〉的决定》（以下简称《撤销决定》）事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。一审法院对答辩人作出的案涉《撤销决定》予以维持显然正确，并非是对答辩人的绥靖。二、答辩人作出的案涉《撤销决定》符合法律规定，上诉人称案涉《撤销决定》与行政法规相冲突显然错误。答辩人作出案涉《撤销决定》是依据我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定。综上，一审判决符合本案事实，符合我国法律、行政法规的规定，且不影响上诉人依据案涉《房屋征收协议书》和《房屋征收补充协议》实现自身的补偿安置权，理应得到维持。 休宁县政府向一审法院提举下列证据、依据：证据一、休宁县人民政府统一社会信用代码。证明：被告主体资格。证据二、休房征字（2016）第3号《房屋征收决定公告》；证据三、《休宁县老茶厂宿舍地块国有土地上房屋征收补偿安置方案》；证据四、《补偿决定》及送达回证。证据二至证据四证明：休宁县人民政府依法对老茶厂宿舍地块上房屋作出征收决定并附《补偿安置方案》予以公告；案涉程红卫房屋（6幢1-401号，房屋所有权证号为:房地权海字第3××7号房屋产权证载面积68.76平方米）位于征收范围；因程红卫在确定的签约期内未与征收实施单位达成补偿协议，休宁县人民政府经该地块房屋征收部门报请后作出《补偿决定》；给程红卫选择房屋置换方式，但置换房屋不在《补偿安置方案》确定的胜西小区或永琪水桥人家，而是在东湖10号楼东边约97平方米的政府回购商品房一套，不符合《补偿安置方案》中有关产权调换规定。证据五、休宁县人民政府第53期《常务会议纪要》；证据六、休宁县人民政府《关于撤销休政征补决字（2019）第3号的决定》及送达回证。证据五、证据六证明：因休宁县人民政府作出的《补偿决定》违背了《补偿安置方案》，同时与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定相悖，依法理应撤销。 黄山市政府向一审法院提举下列证据、依据：证据一、黄政复决〔2020〕47号《行政复议决定书》。证明：黄山市人民政府依法作出了行政复议决定及决定的具体内容。证据二、行政复议申请材料。证明：程红卫提出的行政复议申请内容。证据三、行政复议申请受理、答复通知书。证明：黄山市人民政府按照法定程序办理行政复议案件。证据四、行政复议答复材料。证明：休宁县人民政府在法定期限内进行了答复并提交了相关证据材料。证据五、勘误说明。证明：休宁县人民政府对其笔误作出说明。证据六、行政复议决定呈批表。证明：黄山市人民政府按照法定程序办理行政复议案件；证据七、送达回证等材料。证明：黄山市人民政府按照法定程序办理行政复议案件。 程红卫向一审法院提交下列证据：证据一、身份证。证明：原告主体资格。证据二、休政征补决字［2019］第3号《房屋征收补偿决定书》。证明：原征收补偿决定符合就近安置的规定。证据三、《房屋征收协议书》、《房屋征收补充协议》。证明：征收补偿协议明确了安置地点。证据四、《关于撤销休政征补决字（2019）第3号的决定》。证明：休宁县人民政府作出的《撤销决定》。证据五、《通知》。证明：休宁县住建局作出的变更补偿协议的通知。证据六、黄政复决〔2020〕47号《行政复议决定书》。证明：黄山市人民政府的复议决定没有法律依据，支持了休宁县人民政府的错误决定。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议的焦点主要是休宁县政府作出的案涉《撤销决定》的行为以及黄山市政府作出的行政复议决定是否合法。 对具体行政行为合法性问题的审查，一般可以从以下几方面进行审查：是否超越职权作出；认定事实是否错误或者主要证据是否不足；是否违反法定程序，可能影响公正决定；是否滥用职权以及是否明显不合理等。 首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，作出房屋征收补偿决定的依据是征收补偿方案。由于本案《补偿安置方案》载明了被征收人选择房屋产权调换安置的，可在胜西小区或永琪水桥人家选择指定的安置房进行调换。而案涉《补偿决定》对程红卫的案涉房屋实施征收，按“一比一”的比例置换东湖10号楼的政府回购房一套，由于对程红卫产权调换方式的安置房，不是《补偿安置方案》中规定的胜西小区或永琪水桥人家，明显与《补偿安置方案》不符。且由于程红卫置换的东湖10号楼是原址就地安置，对其他已签约且按《补偿安置方案》的被征收户而言，显失公平。同时，由于作出补偿决定是休宁县政府依职权单方面作出的，如果存在错误予以纠正，亦应属其职权。休宁县政府作出的案涉《撤销决定》的行为没有超越职权、滥用职权及事实、主要证据、法定程序存在问题等情形，故案涉《撤销决定》的行为符合法律规定。 其次，黄山市政府受理程红卫的行政复议申请后，依法进行审查，在法定期限内作出案涉行政复议决定并送达双方当事人，复议程序符合法律法规的规定。 综上，休宁县政府作出的案涉《撤销决定》的行为及黄山市政府作出的行政复议决定符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人程红卫的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人程红卫负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 汪结平 审 判 员 胡 萍 审 判 员 曹 晗 二〇二一年四月二十日 法官助理 王 劲 书 记 员 刘菊芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。