重庆市第五中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）渝05行终71号上诉人（一审原告）封传娅，女，汉族，1982年4月12日出生。住址：重庆市綦江区。委托代理人郭仁浩，重庆市万盛经开区青年法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）重庆市綦江区永城镇人民政府。住所地：重庆市綦江区永城镇永丰新路44号。法定代表人张北川，镇长。出庭负责人冯海伦，副镇长。委托代理人罗泽刚，该镇工作人员。委托代理人陈瑜，重庆言实律师事务所律师。上诉人封传娅因诉被上诉人重庆市綦江区永城镇人民政府（简称永城镇政府）土地征收补偿一案，不服重庆市綦江区人民法院作出的（2020）渝0110行初168号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。封传娅一审诉称，封传娅于1999年考取万州中医院（现已合并为三峡医专），户籍地址于1999年12月17日从重庆市綦江区××村××组迁往学校集体户口所在地的重庆市万州区王家坡246号，户口性质为城镇居民。2002年6月，封传娅从学校毕业后，学校户籍所在地的重庆市万州区龙宝第四派出所于2002年6月22日出具《迁移证》，《迁移证》载明封传娅迁回重庆市綦江区原户籍地。封传娅因后在外地工作，于2005年6月14日才回原户籍地××村××组入户，户籍民警将封传娅的户口性质登记为农村居民。按照《重庆市公安局关于进一步改进和规范市高校专技工学校毕业生户口管理的通知》（渝公户〔2004〕37号文件）的规定，封传娅毕业后将户口从学校迁回本人原籍应登记为城镇居民，即从1999年12月17日起封传娅的户口性质为城镇居民。2019年10月，永城镇政府在渝黔高速公路扩能工程房屋拆迁评估补偿时，对征地拆迁住房安置只给予货币安置方式，侵害了封传娅的权益。永城镇政府应当依照重庆市綦江区人民政府（简称区政府）綦江府发〔2016〕16号文件规定，对征地拆迁住房安置，由封传娅自主选择统建优惠购房方式。诉请法院判决：一、确认永城镇政府只允许封传娅选择货币安置方式的征地拆迁住房安置行为违法；二、判令永城镇政府依照綦江府发〔2016〕16号文件规定，由封传娅对征地拆迁住房安置自主选择统建优惠购房方式。一审法院认为：根据各方提交的证据显示，为保障巴南至綦江高速公路（渝黔高速公路扩能）工程綦江段建设项目顺利推进，中共重庆市綦江区委办公室、区政府办公室于2017年12月13日以綦江委办〔2017〕65号文件联合制定并下发了《关于成立綦江区渝黔高速公路扩能工程指挥部的通知》，决定成立“綦江区渝黔高速公路扩能工程指挥部”（简称指挥部），主要成员单位包括区政府办公室、区国土房管局、永城镇、隆盛镇等九个单位；指挥部下设办公室，指挥部办公室内设征地拆迁和养老保险办理组、征地报件组、综合组等六个工作组，永城镇等四个镇分别成立高速公路建设办公室，指挥部和高速公路建设办公室在渝黔高速公路扩能工程綦江段相关工作结束后撤销。同日，永城镇政府印发《渝黔高速公路扩能（永城段）项目永城镇工程管理和征地拆迁工作方案》，成立渝黔高速公路扩能工程（永城段）建设领导小组，该小组下设办公室和四个工作组，工作职责包括负责完成该段工程建设安全管理、约1193亩集体土地征收、31.13亩国有土地上房屋征收等。2019年10月25日，封传娅作为被拆迁人（产权人）与永城镇政府签订《綦江区征地拆迁房屋补偿安置协议书（自建住房和货币安置）》。根据土地管理法实施条例第二十三条、第二十五条、《征用土地公告办法》的规定，市、县人民政府是征用土地方案的“组织”实施单位，市、县人民政府土地行政主管部门是“具体”实施单位。没有法律、法规或规章规定授予乡镇人民政府可以具体实施征用土地方案的行政职权。綦江区的土地行政主管部门原为重庆市綦江区国土资源和房屋管理局（简称綦江土房局），机构改革后现为重庆市綦江区规划和自然资源局（简称区规资局）。封传娅、永城镇政府的证据证明，永城镇政府以自己的名义具体组织实施了渝黔高速公路扩能工程綦江段涉及永城镇的征地拆迁工作，该行政职权的行使并非基于法律、法规或规章的授权，而是基于区政府綦江委办〔2017〕65号文件的授权。区政府成立指挥部，将渝黔高速公路扩能工程綦江段建设项目包括征地拆迁在内的有关事务的行政管理职权授权给指挥部行使，同时决定永城镇政府为指挥部的主要成员单位之一，相应成立高速公路建设办公室，永城镇政府可以具体行使渝黔高速公路扩能工程綦江段建设项目涉及永城镇的包括征地拆迁工作在内的有关事务的行政管理职权，征地拆迁行为属于指挥部工作内容的一部分，代表的是指挥部的行为。指挥部既不是法律、法规或规章授权行使行政职权的组织，区政府授权其行使行政职权也没有法律、法规或规章的规定，指挥部仅是区政府设立的一个临时机构，不具有独立承担法律责任的能力。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告；第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。根据前述规定，对镇政府或指挥部实施的征地拆迁行为不服的，应当以区政府为被告，而不是镇政府或指挥部。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。一审法院受理本案后，多次电话通知封传娅到庭拟向其释明、告知，封传娅均拒绝到庭或拒接电话。2020年10月13日，一审法院通过EMS邮政特快专递向封传娅发送《函告》，就变更永城镇政府等问题书面进行释明。封传娅于2020年10月16日收件后在法院限定的七日内未作任何回复，应视为其不同意变更被告。对封传娅的起诉应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款、第三款、第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项、第三款规定，裁定：驳回封传娅的起诉。封传娅不服一审裁定，提起上诉，请求撤销一审裁定、指令一审法院继续审理。封传娅认为，即便不能以永城镇政府为被告，也应当以区规资局为被告。封传娅的合法房屋无论是哪一个主体实施的强制拆除，均为征地过程中对合法建筑的拆除，应推定为征收实施主体实施或委托实施的拆除行为，不能认定为民事主体等实施的拆除。征地补偿程序具有多阶段性、具体组织实施的多样性以及土地行政主管部门行政效能的有限性，政府或土地行政主管部门可在规范性文件或者征地补偿安置方案等公告中规定乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关建设单位等主体实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务，但不能认为此类主体因此取得了独立实施征地补偿安置的行政主体资格，取得了以自己名义实施强制拆除的法定职权，应将此类主体视为土地行政主管部门征地安置过程中的行政助手、行政辅助者，法律责任仍应由拥有相应法定职权的土地行政主管部门承担。在经批准的征地过程中，合法房屋被强制拆除的行政案件，土地行政主管部门应当被推定为适格的被告，除非有相反证据或生效裁判足以推翻上述认定。永城镇政府未向本院提交书面答辩意见。本院认为：根据《土地管理法实施条例》第二十三条、第二十五条、《征用土地公告办法》的规定，市、县人民政府为征用土地方案的组织实施单位，市、县人民政府土地行政主管部门是具体实施单位。区政府綦江府发〔2016〕16号《关于印发綦江区征地拆迁补偿安置实施办法的通知》第三十六条规定，各街道办事处、各镇人民政府、各有关部门和单位要加强组织领导，做好以下工作：（二）区土地行政主管部门同意负责实施全区的征地拆迁补偿安置工作。法律、法规和当地的文件均明确土地行政主管部门负责全区的征地拆迁补偿安置工作，即当时的征地职责单位是綦江土房局（现区规资局）。封传娅所在集体土地于2020年7月3日经渝府地〔2020〕583号《关于綦江区建设重庆巴南至綦江告诉公路（渝黔告诉公路扩能）綦江段项目农用地专用和土地征收的批复》同意征收，封传娅与永城镇政府在征收补偿过程中签订了补偿协议，应视为是永城镇政府受征地实施部门区规资局委托而作出的具体实施行为。封传娅对镇政府基于委托而实施的征地补偿安置行为不服的，应当以区规资局为被告，而非永城镇政府为被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。一审法院经书面释明并告知拒绝变更被告的法律后果，封传娅未在告知期限内作出同意变更被告的回复，视为拒绝变更被告。虽然一审法院释明的被告为区政府，与本院查明的事实不符，由于封传娅当时是完全不同意变更被告，而不是不同意将“区政府”变更为被告，也没有提出应当以区规资局为变更后的被告，一审以封传娅不同意变更被告为由裁定驳回封传娅起诉的处理结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 张小明审 判 员 文林华审 判 员 封 莎二〇二一年四月六日法官助理 何小莉书 记 员 唐 吉