云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2021）云26行终39号上诉人（一审第三人）李陈福，男，1948年3月27日生，汉族，住云南省文山壮族苗族自治州丘北县。委托代理人王树权，云南杨柏王律师事务所执业律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人赵亮明，云南杨柏王（麻栗坡）律师事务所执业律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）蔡朝进，男，1969年9月27日生，汉族，住云南省文山壮族苗族自治州丘北县。被上诉人（一审原告）王学琼，女，1975年7月10日生，彝族，住云南省文山壮族苗族自治州丘北县。被上诉人（一审原告）蔡文贵，男，1993年8月24日生，汉族，住云南省文山壮族苗族自治州丘北县。被上诉人（一审原告）蔡文美，女，1996年12月30日生，汉族，住浙江省海宁市。四被上诉人的共同委托诉讼代理人何传林、王子健，云南七乡律师事务所执业律师。代理权限：特别授权代理。一审被告丘北县人民政府。住所地：丘北县政通路1号。统一社会信用代码：11532626015214810G。法定代表人杨波，县长。一审第三人丘北县新店乡小江口村民委员会倮朵沟村小组。负责人李进伟，小组长。上诉人李陈福因土地承包经营权登记一案，不服云南省丘北县人民法院（2020）云2626行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月1日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审判决认定，一审原告蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美与第三人李陈福的争议涉案地块已于2016年10月17日被文山壮族苗族自治州中级人民法院作出的（2016）云26民终576号《民事裁定书》认定“土地权属不清”，裁定驳回蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美的起诉。2017年3月16日，李陈福以排除妨害纠纷向丘北县人民法院起诉蔡朝进、王学琼、蔡文贵、张洁。2017年6月1日，丘北县人民法院作出（2017）云2626民初375号《民事裁定书》，认定涉案地块权属不清，李陈福的起诉不具备原告资格，故驳回李陈福的起诉。2018年2日9日，第三人李陈福向一审被告丘北县人民政府申请要求对涉案地块进行确权。2018年2月28日，一审被告丘北县人民政府向第三人李陈福作出《丘北县人民政府关于对李陈福申请农村土地承包经营权进行确权的答复》，答复称：第三人持有的证件是合法有效的证件，没有必要再重新进行确权登记，当前我县正在进行新的农村土地承包经营权确权颁证工作，本机关将在此项工作中继续给你在位于黄山树的该幅承包土地进行确权颁证。2018年3月12日，丘北县农业和科学技术局作出丘农科报（2018）4号文件《丘北县农业和科学技术局关于对李陈福承包土地确权申请的调查处理意见》，处理意见为：李陈福持有的07号《农民集体土地承包合同书》和093907号《农村土地承包经营权证》所记载的事项合法有效。当前我县正在进行新的农村土地承包经营权证确权颁证工作，建议在此项工作中继续给李陈福位于黄山树的该幅承包土地进行确权颁证。2018年9月16日，一审被告丘北县人民政府向第三人李陈福颁发了滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号《农村土地承包经营权证》。2020年3月31日，第三人李陈福与新店彝族乡小江口村民委倮朵沟村小组签订了编号：532626206202080015J的《农村土地（耕地）承包合同》。2020年9月1日，一审原告蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美向一审法院提出诉讼请求：1.请求人民法院依法判令注销一审被告丘北县人民政府向一审第三人李陈福户颁发的滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号《农村土地承包经营权证》；2.请求人民法院判决本案诉讼费由一审被告承担。一审法院认为，土地承包经营权证是承包农户对其承包经营的土地享有承包经营权的法律凭证，是国家依据承包农户与发包方签订并已生效的农村土地承包合同进行确认，并按照法定程序颁发的证书。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。”的规定，土地承包经营权证的颁发是以土地承包合同的订立生效为前提，也是就说先订立土地承包合同后再颁发土地承包经营权证。结合本案的颁证情况，丘北县人民政府于2018年9月16日已向李陈福颁发了滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号《农村土地承包经营权证》，但于2020年3月31日李陈福才与新店彝族乡小江口村民委倮朵沟村小组签订编号：532626206202080015J的《农村土地（耕地）承包合同》。故丘北县人民政府的该颁证行为已存在颁证在前签订合同在后，违反了颁证的法定程序。另外，本案涉案争议土地属于权属争议问题，人民政府应依法对涉案争议土地的权属归属作出处理决定，而不是在土地承包经营权证的颁证过程中一并登记确权颁证，颁发土地承包经营权证是基于土地权属无争议并已有生效的土地承包合同书为前提，故丘北县人民政府的该颁证行为不符合法律规定。综上所述，丘北县人民政府向李陈福颁发了滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号《农村土地承包经营权证》的颁证程序违反法律的规定。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决撤销丘北县人民政府于2018年9月16日向李陈福户颁发的滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号《农村土地承包经营权证》中地块代码为：门前5326262062020805930号地块。一审案件受理费50元，由丘北县人民政府负担。上诉人李陈福上诉称：（一）被上诉人蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美没有诉权，一审法院支持蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美的诉请是错误的。1.本案被上诉人蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美与上诉人李陈福的原始承包土地不存在交叉和重合的事实，不具有利害关系。被上诉人蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美没有举证证明自己持有的2018年《农村土地承包经营权证》与李陈福持有的滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号《农村土地承包经营权证》证内登记的地块之间存在交叉和重合的地方，而是持一本丘政农地承包权证(2007)第093901号的证书起诉，该证书的登记内容与原始档案登记的内容又不相同，被上诉人的原始档案登记的地块与李陈福原始档案登记的地块没有交叉和重合，也不相邻。2.被上诉人属于恶意诉讼，无理滥诉。被上诉人与上诉人李陈福的纠纷从2016年5月22日起诉上诉人开始，判决上诉人侵权，上诉人不服，提起上诉，文山州中级人民法院裁定不予支持被上诉人的诉讼请求，认为应当由人民政府确权。此后，在没有人民政府确权的情况下，上诉人又起诉被上诉人，人民法院最终确定由人民政府确权。2018年2月9日上诉人申请确权，确权后，又于2020年5月14日起诉被上诉人排除妨害纠纷，到本案开庭时，上诉人起诉被上诉人排除妨害纠纷都没有判决，被上诉人与上诉人之间形成一种恶性循环的诉讼，浪费大量的人力、财力、物力。使上诉人形成诉累。3.被上诉人蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美在没有证据证明与上诉人存在法律上的利害关系时，以“土地行政登记纠纷”为由起诉丘北县人民政府，要求判决撤销丘北县人民政府颁发给上诉人李陈福持有的滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号《农村土地承包经营权证》，属于诉讼诈骗，目的是混淆是非，绑架丘北县人民政府，篡改被上诉人的历史档案，与其手上持有的《土地承包合同书》《土地承包经营权证》一致。撤销丘北县人民政府颁发给上诉人李陈福持有的滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号《农村土地承包经营权证》，达到非法霸占上诉人李陈福的承包土地。（二）丘北县人民政府的颁证程序合法，一审法院曲解本案事实、颁证程序，导致适用法律错误，判决错误。1.丘北县人民政府颁发给上诉人李陈福持有的滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号《农村土地承包经营权证》及2020年3月31日《农村土地（耕地）承包合同》，是根据党的十八届三中全会和《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(中发〔2014〕1号）精神、《中共云南省委云南省人民政府关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作意见》（云发〔2014〕17号）及《中共文山州委文山州人民政府关于推进“三权三证”抵（质）押融资工作的实施意见》（文发〔2013〕9号）、《丘北县农村土地承包经营权确权登记工作实施方案》(丘办发〔2014〕108号文件)，在第二轮土地延包时间内，以1999年上诉人的07号《农民集体土地承包合同书》及2007年093907号《农村土地承包经营权证》为基础，重新核实后颁发的。这次确权登记工作不是针对某个人的，而是全国范围内的确权登记。不是在承包期限到期后重新确权和承包土地。所以，先从《农村土地承包经营权证》着手，核实承包地块，然后确权颁证，最后补充签订土地承包合同。丘北县人民政府2018年的颁证就是对2007年农村土地承包经营权证颁证工作的校对，校对工作就是要先从《农村土地承包经营权证》着手，然后才到《农民集体土地承包合同书》的内容登记。在程序上没有违反法律和政策的规定，不存在程序错误。因此，被上诉人是无理滥诉，应当驳回起诉。2.丘北县人民政府在确权颁证时，是根据《丘北县农村土地承包经营权确权登记工作实施方案》(丘办发〔2014〕108号文件)来组织实施确权工作和内容的。法庭调查时，丘北县人民政府的陈述能证明整个确权工作的实施、开展都是严格按照文件规定来实施的，不存在程序违法的情形。3.一审法院判决结果错误，没有指引方向。一审法院认为程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决一审被告重新作出行政行为：…（三）违反法定程序的；”一审法院应当判决撤销的同时判决丘北县人民政府重新作出行政行为，而不是只判决撤销，不判决重新作出行政行为，使丘北县人民政府不知下一步怎么做。所以一审法院适用法律错误，判决结果错误。（三）丘北县人民政府登记的内容正确合法，一审法院认为登记内容错误是不正确的。丘北县人民政府颁发给李陈福持有的滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号《农村土地承包经营权证》及2020年3月31日《农村土地（耕地）承包合同》登记的内容是丘北县人民政府依职权，根据法定程序登记，内容正确合法，具有法律效力。滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号《农村土地承包经营权证》，证内登记的地块，代码是门前5326262062020805930，四至界限：东至道路，西至李福明，南至蔡文科、蔡朝映、蔡朝林，北至耕地，面积20.55亩。原地名为“黄山树”，是丘北县人民政府根据法律规定，依据职权，按照法定程序确权登记的。综上所述，一审法院的判决结果是错误。被上诉人蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美不是本案适格的诉讼主体，没有资格和权利起诉撤销上诉人李陈福持有的滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号《农村土地承包经营权证》。丘北县人民政府颁发给上诉人李陈福持有的滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号《农村土地承包经营权证》，程序合法，登记内容正确。一审法院支持被上诉人的诉请是错误，应当驳回被上诉人的起诉，维护社会的公平正义。请求二审人民法院查明本案事实，做出公正判决，驳回被上诉人蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美的起诉。被上诉人蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美答辩称：（一）丘北县人民政府向李陈福户颁发的滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号农村土地承包经营权证，颁发程序严重违法，证书记载内容严重错误。1.丘北县人民政府没有完成证实颁发滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号农村土地承包经营权证颁证程序合法的举证责任，应承担举证不能的责任。丘北县人民政府一审应诉时口头陈述了农村土地承包经营权证颁证程序为：制定工作实施方案→成立专门的工作领导小组，派出至乡镇进行登记指导→委托专门的公司进行承包地块航拍→组织进行地块指认，根据原始档案核对地块信息→进行公示（两榜公示）→签订土地承包合同书→合同签订后由乡政府报送县农科局审核→颁证。庭审过程中，丘北县人民政府提交的九组证据均不能证实其颁证程序合法，也没有提交证实每个颁证阶段合法的证据，更没有提交证据证实其按照丘办发〔2014〕108号《中共丘北县委办公室丘北县人民政府办公室关于印发丘北县农村土地承包经营权确权登记工作实施方案的通知》文件要求进行颁证。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”据此，丘北县人民政府没能如实提供证明颁证程序合法、内容正确的证据，颁证行为严重违反法律、法规等相关规定和要求，属颁证错误。2.丘北县人民政府公示程序、颁证确权程序存在严重违法。⑴丘北县人民政府提交的第二榜《农村土地承包经营权调查信息公示表》中记载信息不真实，与滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号农村土地承包经营权证记载存在较大差异，蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美不知晓该公示内容，也没有签字、捺印认可，内容存在虚假。第一，公示表并未记载蔡朝进妻子王学琼为家庭共同承包人，且蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美户并未看见过该公示表；第二，公示表中蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美户实际测量承包地面积为26.01亩，承包地块数量为5块，但公示的地块却只有3块，亩积为24.08亩；第三，公示表中李陈福的实际测量全部承包地面积为63.5亩，承包地块数量为11块，其中争议的“门前：东至道路，南至蔡文科、蔡朝映、蔡朝林，西至李福明，北至耕地”亩积为6.33亩，但在丘北县人民政府向李陈福颁发滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号《农村土地承包经营权证》中记载争议的“门前：东至道路，南至蔡文科、蔡朝映、蔡朝林，西至李福明，北至耕地”亩积却增加到20.55亩，承包土地总亩积变为78.41亩，承包地块数量变为13块。据此，根据丘北县人民政府提交的第二号证据文件精神“承包土地经营权共有人的确认要经第二轮土地延包时的家庭户共同承包人认可，并确认份额”要求，丘北县人民政府提交的公示表没有实际记载王学琼为家庭共同承包人身份，公示内容为虚假登记，前后矛盾，且丘北县人民政府的诉讼代理人当庭自认公示时没有仔细审查，会积极改正错误，故丘北县人民政府的公示行为存在严重违法。⑵丘北县人民政府违背丘办发〔2014〕108号《中共丘北县委办公室丘北县人民政府办公室关于印发丘北县农村土地承包经营权确权登记工作实施方案的通知》政策及相关法律、法规、规章的要求颁证，擅自变更、增加上诉人李陈福承包土地地块及面积，确权行为严重违法。根据《农村土地承包经营权调查信息公示表》得知丘北县人民政府在最终的发证程序中擅自更改李陈福承包地块实测面积、实测地块，擅自增加“0.22亩的小花滩、0.47亩的门前”承包地块，违背承包面积、承包合同、登记簿、权属证书“四相符”和承包地块、面积、合同、权属证书“四到户”的要求。据此，丘北县人民政府违背客观事实，违背法律、法规、规章、政策文件的要求进行土地承包经营权确权，确权行为严重违法，依法应当予以纠正。⑶丘北县人民政府颁发滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号农村土地承包经营权证程序严重违法。2018年9月16日，丘北县人民政府向上诉人李陈福颁发滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号农村土地承包经营权证。2020年3月31日，丘北县新店彝族乡小江口村民委员会作为发包方与上诉人李陈福签订《农村土地（耕地）承包合同》（编号：532626206202080015J）。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。丘北县人民政府的诉讼代理人在庭审过程中陈述颁证行为依据的是《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，但实际上丘北县人民政府却违背法律、规章的要求进行颁证，事先进行土地承包经营权证的颁发，事后才由发包人与承包人签订承包合同，时间顺序颠倒，事实依据错误，丘北县人民政府诉讼代理人在庭审过程中也承认顺序违法，愿意改正。故丘北县人民政府的颁证程序严重违法，不尊重客观事实。（二）丘北县新店彝族乡小江口村民委员会错误在“发包方”处盖章作为发包方与上诉人李陈福户签订《农村土地（耕地）承包合同（编号：532626206202080015J）》，该承包合同的主体错误、内容错误，属无效合同。丘北县新店彝族乡小江口村民委员会倮朵沟村小组与该小组各户才是作为签订《农村土地（耕地）承包合同》发包方和承包方，该事实在丘北县人民政府提交的第二榜《农村土地承包经营权调查信息公示表》中“发包方：新店彝族乡小江口村民委倮朵沟村小组”得以证实。2020年3月31日，丘北县新店彝族乡小江口村村民委员会故意、错误在“发包方”处盖章与李陈福签订《农村土地（耕地）承包合同》（编号：532626206202080015J），在该份合同中“发包方负责人”处标记为“李进伟”，“李进伟”系2019年在“新店彝族乡小江口村民委倮朵沟村小组”担任小组长。2020年3月份时“李进伟”尚在外省打工，不可能仍作为发包方负责人。在该份合同中“发包方签章”处填写的是“新店彝族乡小江口村民委倮朵沟村小组”，而在加盖公章时却是“丘北县新店彝族乡小江口村民委员会”公章。上诉人李陈福持有的《农村土地（耕地）承包合同》（编号：532626206202080015J）与第二榜《农村土地承包经营权调查信息公示表》中记载的实测承包面积及地块存在较大差异，记载信息前后矛盾。据此，承包合同生效时承包方取得土地承包经营权，行政机关作出土地承包经营权确认登记应以生效的农村土地承包合同为依据。丘北县新店彝族乡小江口村村民委员会在向李陈福进行土地发包过程中存在主体错误，程序违法、违法发包、事实依据错误，该承包合同书不应当作为丘北县人民政府颁发承包经营权证书的依据。综上所述，丘北县人民政府在向李陈福进行土地确权的过程中存在程序严重违法、颁发内容错误，颁证行为违背法律、法规、规章及政策文件规定，依据发包程序严重违法、主体违法发包的承包合同书作出确权行为。故李陈福的上诉请求没有充分的事实根据和法律依据，请求二审人民法院依法驳回李陈福的上诉请求。一审被告丘北县人民政府述称：（一）丘北县人民政府根据法律授权，取得颁证主体资格。丘北县人民政府根据《中华人民共和国农村土地承包法》授权即县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理获得颁证的主体资格。（二）丘北县人民政府为上诉人李陈福颁发滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号《农村土地承包经营权证》的行政行为具有法律依据。丘北县人民政府严格按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条以及云发〔2014〕17号《中共云南省委云南省人民政府关于开展农村土地承包确权公证工作的实施意见》和文发〔2014〕26号《中共文山州委文山州人民政府关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》、文办发〔2014〕63号《中共文山州委办公室文山州人民政府办公室关于印发〈文山州农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案〉的通知》等法律法规以及规范性文件，对相关农村土地承包经营权证确权登记颁证程序进行的行政行为。（三）丘北县人民政府为李陈福颁发滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号《农村土地承包经营权证》的行政行为具有事实依据。丘北县人民政府为李陈福颁发《农村土地承包经营权证》是根据李陈福与发包人丘北县新店彝族乡小江口村民委员会倮朵沟村小组签订的编号为532626206202080015J《农村土地（耕地）承包合同》，并经丘北县新店彝族乡人民政府上报的《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》后录入《农村土地承包经营权登记簿》，完成该程序后，丘北县人民政府方为李陈福颁发了相应的《农村土地承包经营权证》，该行政行为的程序是合法的。综上所述，丘北县人民政府为上诉人李陈福颁发的《农村土地承包经营权证》内容合法、程序合法。如若人民法院裁判撤销李陈福现持有的《农村土地承包经营权证》，丘北县人民政府将本着实事求是、有错必纠的精神妥善处理好本案中涉案土地的承包经营工作。一审第三人丘北县新店乡小江口村民委员会倮朵沟村小组在二审中未向本院提交书面陈述意见。各方当事人在一审提交的证据已由一审法院随案移送本院。经本院审查认为，一审法院对各方当事人所提交证据审核认定正确，本院予以确认。经审查，一审法院的审判程序合法。本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，明确规定了有权提起行政诉讼的原告，应当是行政行为的相对人或者是与行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织。蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美与李陈福的争议涉案地块，已于2016年10月17日被本院作出的（2016）云26民终576号民事裁定认定“土地权属不清”，已经说明蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美与李陈福存在涉案土地权属争议的事实。丘北县人民政府于2018年9月16日向第三人李陈福颁发了滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号《农村土地承包经营权证》中载有涉案争议地块，则与蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美产生了利害关系，蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美提起本案行政诉讼，属适格原告主体。上诉人李陈福认为其与被上诉人蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美的土地不存在权属交叉或者重叠，被上诉人蔡朝进、王学琼等四人不具备本案原告主体资格的上诉理由，不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。”的规定，农村土地承包经营权证是承包农户对其承包经营的土地依法享有承包经营权的法律凭证，是国家依据发包方与承包农户签订并已生效的农村土地承包合同予以认可，并按照法定程序颁发的权利证书。农村土地承包经营权证的颁发是以农村土地承包合同的订立并生效为前提，即应先订立农村土地承包合同并生效后，再颁发土地承包经营权证。根据本案查明丘北县人民政府的颁证情况，丘北县人民政府于2018年9月16日向第三人李陈福颁发了滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号《农村土地承包经营权证》，而第三人李陈福与新店彝族乡小江口村民委员会倮朵沟村小组于2020年3月31日才签订编号：532626206202080015J的《农村土地（耕地）承包合同》。故丘北县人民政府的该颁证行为，存在颁证在前、签订合同在后的情况，不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条第一款第（一）项：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。”的规定，违反了颁证的法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，本案李陈福与蔡朝进、王学琼、蔡文贵、蔡文美的争议，属于土地权属争议，在当事人不能协商解决并向负有解决土地争议职能的人民政府提出申请的情况下，人民政府则应依法对涉案争议土地的权属归属进行调查并作出处理决定，并非在颁发农村土地承包经营权证的过程中，以行政登记行为来代替行政确权行为。行政登记是指行政机关为实现一定的行政管理目的，根据法律、法规、规章的有关规定，依申请人的申请，对符合法定条件的涉及相对人人身权、财产权等方面的法律事实予以书面记载的行为；行政确认是指行政机关依法对相对人特定的法律地位、法律关系以及相关法律事实是否存在、是否真实进行甄别、判断，并对外作出表示的行为。行政机关作出行政登记行为或者行政确认行政行为，是分别依据不同的法律、法规、规章的条文及法定程序予以作出，行政登记与行政确认分别属于不同的法律关系，有明显的区别，行政登记行为并非是行政确认行为，二者不能等同。由此可知，颁发农村土地承包经营权证是基于土地权属无争议并已有生效的农村土地承包合同书的前提下，行政机关依申请人的申请，对符合法定条件的涉及申请人享有农村土地承包经营权的法律事实，依法予以书面记载的行为。而土地权属的行政确认，是需行政机关经过调查后，根据查明的事实，依法对争议土地权属的归属问题进行甄别、判断，并对当事人作出相应的处理决定的行为。故一审被告丘北县人民政府在涉案土地存在争议、尚未依法予以解决土地权利归属的情况下，对涉案争议土地进行的行政登记行为，不符合上述法律、规章的规定。上诉人李陈福认为丘北县人民政府颁证程序合法，一审判决结果错误的上诉理由，不能成立，本院不予支持。综上所述，丘北县人民政府向上诉人李陈福颁发的滇(2018)丘北县农村土地承包经营权第067985号《农村土地承包经营权证》，颁证程序违法。上诉人李陈福的上诉理由，不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李陈福负担。本判决为终审判决。审判长  者发章审判员  何建兵审判员  王要师二〇二一年四月二十三日书记员  沈永莎