贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔01行终27号上诉人(原审原告)：清镇市北控水务有限公司，住所地：贵州省清镇市延河路朱家河污水处理厂内。法定代表人：保健华，该公司董事长。委托诉讼代理人：王松，贵州桓智律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。委托诉讼代理人：康军，贵州君跃（贵安新区）律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。被上诉人(原审被告)：贵阳市水务管理局（贵阳市两湖一库管理局），住所地：贵阳市南明区市南路**。法定代表人：毛志伟，该局局长。委托诉讼代理人：马涛，贵州辅正律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。上诉人清镇市北控水务有限公司（以下简称清镇北控水务公司）申请撤销被上诉人贵阳市水务管理局（贵阳市两湖一库管理局）（以下简称市水务局）作出的筑水政（两湖一库）罚决字（2020）第17号《行政处罚决定书》一案，经贵州省清镇市人民法院作出(2020)黔0181行初12号行政判决书。上诉人清镇北控水务公司不服该行政判决书向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，原告清镇北控水务公司系清镇市朱家河污水处理厂的维护运营单位，清镇市朱家河污水处理厂负责清镇市城区部分污水的处理，处理的污水达标后，经朱家河排入百花湖。2017年2月21日20时左右，被告两湖局巡查人员发现从朱家河污水处理厂总排口流出的污水浑浊，可能存在超标排放，遂提样检测。被告对原告相关工作人员进行了调查，相关工作人员表示原告污水处理设备运转正常。后经检测，朱家河污水处理厂当时排出的污水中总磷含量为6.53mg/L、悬浮物为549mg/L、化学需养量为122mg/L，分别超出最高允许排放浓度的3.35倍、26.45倍和1.03倍。2017年2月22日，清镇北控水务向贵阳市生态文明建设委员会报告，“2017年2月22日零点左右，清镇北控水务当班人员发现1号滗水池初期出水浑浊，疑为滗水器的单向阀损坏或者被异物卡住所致。”清镇北控水务制定了《清镇市朱家河污水处理厂一期1号滗水器检修方案》。清镇市环境监察局接报后，于2017年2月22日14时00分至15时07分，组织进行现场检查，发现“滗水器处有水外溢，现场有维修人员正在进行维护抢修。”2017年2月23日，清镇北控水务向贵阳市生态文明建设委员会报告，“1号滗水器单向阀损坏，且有异物卡住，已于2017年2月22日22时左右清理异物，修复单向阀，1号池已于当日23时恢复运行。”两湖局认为清镇北控水务超标排污，违反了《贵州省环境保护条例》第三十八条的规定，于2017年7月10日作出筑两湖一库罚决字[2017]第40号行政处罚决定，对该公司罚款20万元。处罚作出后，清镇北控水务公司不服，于2017年9月1日向清镇市人民法院提起诉讼。该院受理后，作出（2017）黔0181行初25号《行政判决书》，撤销了贵阳市两湖一库管理局作出的筑两湖一库罚决字[2017]第40号行政处罚决定。贵阳市两湖一库管理局不服上诉，本院维持一审判决。贵阳市两湖一库管理局处罚决定被撤销后，重新启动处罚程序，于2020年7月31日作出筑水政（两湖一库）罚决字（2020）第17号《行政处罚决定书》，原告清镇北控水务不服，再次提起本案诉讼。原审认为，本案争议的焦点为：1.被告以单次取样的结果作为超标的事实是否符合规范；2.被告的处罚是否符合法律规定；3.被告适用水污染防治条例，按照排污费标准4倍来计算是排污费征收还是处罚计算标准；4.原告超标排污的行为是否符合从轻、减轻或者是不予处罚的情形。原审认为，《城镇排水与污水处理条例》第五十八条规定“依照《中华人民共和国水污染防治法》的规定，排水户需要取得排污许可证的，由环境保护主管部门核发；违反《中华人民共和国水污染防治法》的规定排放污水的，由环境保护主管部门处罚。”《中华人民共和国水污染防治法》（2008年施行）四十五条第三款规定“城镇污水集中处理设施的运营单位,应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。”原告提交的证据显示其领取了排污许可证，即其是独立排污单位，因此，其排污行为受《中华人民共和国水污染防治法》的调整，应接受环保行政管理部门的监督管理。本案被告市水务局（市两湖一库管理局）经政府授权在两湖范围内承担环保职责，其依据《中华人民共和国水污染防治法》对原告超标排污行为进行查处并无不当。关于原告诉称被告认定超标排污系单次采样，不符合国家标准的问题，国家环境保护总局于2007年2月27日发布的《关于环保部门现场检查中排污监测方法问题的解释》(2007年第16号公告)明确“排放标准中规定的污染物排放方式、排放限值等是判定排污行为是否超标的计算依据，在任何时间、任何情况下，排污单位的排污行为均不得违反排放标准中的有关规定。环保部门在对排污单位进行监督性检查时,可以环保工作人员现场即时采样或监测的结果作为判定排污行为是否超标以及实施相关环境保护管理的依据。”2017年10月27日环保部《关于现场及时采用监测数据认定有关问题的复函》中也明确，城镇污水处理厂现场即时采样即为一次性采样，根据公告的规定，其检测结果可以作为判定排污行为是否超标的证据。所以，本案被告在现场检查中用一次性采样监测数据认定被告存在超标排污事实并不违反相关规定。原告诉称理由不能成立，不予采纳。关于本案的法律适用，原告超标排污违法行为发生在2017年2月，此时《中华人民共和国水污染防治法》尚未修改，该法第七十四条规定“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”而2017年6月《中华人民共和国水污染防治法》对该行为的处罚作了修改，根据该法2017年版第八十三条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：(二)超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；”之规定，超标排污的行为是处十万元以上一百万元以下罚款。由于新法没有细化裁量标准，被告适用根据行政处罚从旧兼从轻原则，采用2008年版《中华人民共和国水污染防治法》规定并结合当时《贵州省环境保护行政处罚自由裁量基准》最后决定处排污费数额4倍的罚款并无不当。原告认为该处罚金额系排污费而非罚款，本院认为，根据2011年2月22日环保部、财政部、国家发展和改革委员会联合发布的《关于第七十三条和第七十四条“应缴排污费数额”具体应用问题的通知》(环函[2011]32号)和2013年6月30日环保部发布的《关于城镇污水集中处理设施征收排污费有关问题的复函》(环函[2013]147号)的相关规定,排污者具备法定减免排污费情形的,不影响环保部门参照排污费征收标准及计算方法确定并用以裁定罚款数额度的基数。故被告以排污费为基数计算罚款只是规定的一种计算方式，并非就是征收排污费，原告认为被告是征收排污费系对法律规定的错误解读，理由不能成立,法院不予支持。关于原告超标排污的行为是否符合从轻、减轻或者是不予处罚的情形，《中华人民共和国水污染防治法》规定,排放水污染物不得超过国家或地方规定的水污染物排放标准,或者超过重点水污染物排放总量控制指标,是法律规定的强制性要求,超过国家或地方规定的水污染物排放标准,或者超过重点水污染物排放总量控制指标的,环保部门必须依法进行调查和处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，原告行为并不符合没有危害后果不予处罚的情形，原告认为其行为可不处罚的主张无法律依据,故不予支持。从原告提交的证据看，原告当日在接到被告通知后，能够配合检查并进行排查，采取停产检修的紧急措施，及时向相关部门上报，采取措施使污水处理设施恢复正常，符合主动减轻危害后果的行为，可从轻处罚。但《贵州省环境保护行政处罚自由裁量基准》对超标排污处罚有明确规定，处以应缴纳排污费数额四倍以上五倍以下的罚款，被告以排污费数额四倍确定罚款金额，已经体现从轻，也没有超过自由裁量范围，故不违反《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款“处罚与违法行为相适应”原则。市水务局（市两湖局）原处罚虽然较低，但该处罚因法律适用已被法院判决撤销，不能再援用。故被告使用位阶更高的《水污染防治法》对原告进行处罚并非原告所称报复性处罚。综上，原审认为被告处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。遂依照《中华人民共和国水污染防治法》（2008年版）第九条、第四十五条第三款、第七十四条第一款“违反本法规定,排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准,或者超过重点水污染物排放总量控制指标的,由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理,处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款”、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条、《城镇排水与污水处理条例》第五十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决：驳回原告清镇市北控水务有限公司的诉讼请求。案件受理费100元，由原告清镇市北控水务有限公司负担。一审宣判后，清镇北控水务公司不服向本院提出上诉称，一审认定事实不清、适用法律错误，应当予以改判。1.根据国家标准（GB18918-2002）《城镇污水处理厂污染物排放标准》第4.4.4.2明确规定“取样频率为至少2小时一次，取24小时混合样，以日均值计”，而被上诉人市水务局以一次检测结果作出行政处罚的依据不足，一审判决对此认定事实不清。2.一审法院适用的国家环境保护总局2007年第16号公告《关于环保部门现场检查中排污监测方法问题的解释》不属于司法解释也不属于行政法规、、地方性法规及行政规章仅属于规范性文件。而2017年10月27日环保部《关于“现场及时采样”监测数据认定有关问题的复函》只是一个答复，甚至不属于规范性文件。一审予以适用系适用法律错误。3.2017年2月21日20时，上诉人接到被上诉人巡查通知后立即采取措施停产检修的紧急措施，并向当地环保行政主管部门汇报。至次日23:00时，上诉人出水稳定、排放达标。未造成严重后果，行为显著轻微，不具有行政处罚必要性。一审却认定被上诉人作出的行政处罚已经体现从轻、未超过自由裁量范围，属于认定事实不清、适用法律错误。故请求：1.撤销清镇市人民法院（2020）黔0181行初12号行政判决书；2.改判支持上诉人一审诉请，即撤销被上诉人于2020年7月31日作出的筑水政（两湖一库）罚决字（2020）第17号《行政处罚决定书》；3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市水务局答辩认为，1.被上诉人巡查过程中发现上诉人超标排污遂作出行政处罚，上诉人不服提起行政诉讼，人民法院撤销该行政处罚的原因是适用《贵州省环境保护法》系适用法律错误，但是对于清镇北控水务公司违法事实已经给予确认。此后，被上诉人依据已生效的行政判决书认定事实和《中华人民共和国水污染防治法》相关规定作出行政处罚，事实清楚、证据充分，一审予以认定并无不当。2.（GB18918-2002）《城镇污水处理厂污染物排放标准》并非被上诉人作出行政处罚适用的依据，且该标准系推荐性标准，上诉人以此标准条款规定认为被上诉人行政处罚证据不足之理由不能成立；3.2010年原环保部发布的环保部令第8号《环境行政处罚办法》第三十七条明确规定“环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据”。故一审适用环保部《关于环保部门现场检查中排污监测方法问题的解释》、《关于“现场及时采样”监测数据认定有关问题的复函》并无不当。4.违法事实发生于2017年，《水污染防治法》尚未修订，依据修订前该法第七十四条和《贵州省环境保护行政处罚自由裁量基准（2016）版》规定的超排放标准10倍以上50倍以下的，以排污费数额4倍以上五倍以下确定罚款金额，被上诉人按照4倍最低起点处罚已体现从轻原则。故请求驳回上诉，维持原判。二审中，上诉人清镇北控水务公司提交以下证据：1.被上诉人取样地点图，拟证明依据《污水监测技术规范》（HJ91.1-2019）5.1.1和5.1.2规定，排放口采样原则上在厂界内或厂界外不超过10M范围，而被上诉人取样是在河道处总管取样，监测结果不客观，不能作为定案依据。被上诉人市水务局质证认为，该证据不属于新证据，生效行政判决书已认定上诉人排放不达标之事实。被上诉人取样符合规范要求。上诉人认为其只是确认当时市水务局采样的水是超标的，但超标是机器故障造成的，并没有认可存在违法事实。2.贵州省环境工程评估中心文件“关于对《清镇市污水处理厂（二期）及配套管网建设工程环境影响报告表》的评估意见”，拟证明根据该评估意见明确朱家河污水处理厂项目运营期间污水处理达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级B标，该标准明确基本控制项目最高允许排放浓度是日均值，上诉人以一次取样作为行政处罚依据，系适用法律法规错误。被上诉人市水务局质证认为该评估意见不属于新证据，也不能据此否定市水务局依法实施的行政处罚。二审查明事实除一审认定事实外另查明，贵州省清镇市人民法院（2017）黔0181行初25号行政判决书认定:该案原告（清镇北控水务公司）、被告（原两湖一库管理局）对从清镇北控水务公司运营的清镇市朱家河污水处理厂总排口排出的污水超过污染物排放标准的基本事实不持异议。2014年1月1日起施行的国务院《城镇排水与污水处理条例》相对于《贵州省环境保护条例》既是上位法又是特别法，故被告适用《贵州省环境保护条例》第六十三条作出行政处罚系适用法律错误。遂判决撤销贵阳市两湖一库管理局作出的筑两湖一库罚决字[2017]第40号行政处罚决定。贵阳市两湖一库管理局不服，提出上诉，本院受理后作出（2018）黔01行终251号行政判决，驳回上诉，维持原判。2020年7月31日，被上诉人经行政处罚告知、听证程序后，依据《询问笔录》、《现场检查（勘查）》笔录及附图、《监测报告》等证据，适用《中华人民共和国水污染防治法》（2008年施行）第九条、第七十四条第一款的规定，对清镇北控水务公司作出筑水政（两湖一库）罚决字（2020）第17号《行政处罚决定书》行政处罚决定书，罚款744605.97元。本案的争议焦点是：被上诉人作出筑水政（两湖一库）罚决字（2020）第17号《行政处罚决定书》处罚依据是否充分，处罚是否超过自由裁量范围。本院认为，现场检查权是行政机关履行日常监管职责,实现行政目的的一项基础性的权力。环境执法中,现场检查可以督促排污企业事业单位和其他生产经营者依照有关环境保护法律规定,采取措施积极防治污染;促使排污企业事业单位和其他生产经营者加强管理,减少污染物的排放、消除污染事故隐患,及时发现和处理环境保护问题;提高排污企业事业单位和其他生产经营者的环境保护意识和环境法制观念,自觉履行环境保护义务。现场检查制度具有:强制性,不需要被检查单位的同意;随机性,有关执法主体可以随时进行检查;规范性,现场检查的范围和内容应当于法有据,程序应当规范,不能任意检查。2002年原国家环保总局与国家质量监督检疫总局发布《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002），并明确该标准由原国际环保总局负责解释。2007年2月27日环保部发布16号公告《关于环保部门现场检查中排污监测方法问题的解释》，规定“根据有关法律规定，排放标准具有强制实施的效力，必须执行。遵守排放标准是排污单位法定义务。排放标准中规定的污染物排放方式、排放限值等是判定排污行为是否超标的技术依据，在任何时间、任何情况下，排污单位的排污行为均不得违反排放标准中的有关规定。环保部门在对排污单位进行监督性检查时，可以环保工作人员现场即时采样或监测的结果作为判定排污行为是否超标以及实施相关环境保护管理措施的依据。”2010年3月1日起施行的环保部《环境行政处罚办法》第三十七条规定“环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。”2017年10月27日环保部《关于现场及时采样监测数据认定有关问题的复函》中明确城镇污水处理厂现场即时采样即为一次性采样。上述规范性文件系针对环境保护行政主管机关开展污染物监测、现场检查工作过程中的具体执行问题，依法作出的说明和解释，具有普遍适用性。本案中，经政府授权，被上诉人市水务局负有在案涉区域内承担环境保护行政管理职责，该局环保工作人员在巡查过程中发现上诉人运营的朱家河污水处理厂可能存在超标排放，遂现场取样进行监测同时对上诉人工作人员进行现场调查，上诉人工作人员表示污水处理厂设备正常运转，而监测数据显示上诉人当时排出的污水总磷浓度、悬浮物浓度、化学需氧量浓度分别超过排污行政证允许排放浓度的3.35倍、26.45倍、1.03倍。该监测结果可以作为被上诉人判定其排污行为是否超标的执法证据。现上诉人对于当时取样水质超过排污许可证允许排放浓度之事实予以认可，但主张根据《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）规定，认为行政处罚事实依据不充分之上诉理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人称监测取样点位设置违反规范，经查，市水务局环保工作人员系在上诉人排污总管口取样，符合在污水处理厂处理工艺末端排放口取样之规定，且生效法律文书亦对其超标排污之事实予以确认。故对上诉人该项上诉理由不予支持。关于案涉行政处罚是否超过行政机关自由裁量权范围的争议，被上诉人依据从旧兼从轻的原则适用行为发生时施行的《水污染防治法》及当时《贵州省环境保护行政处罚自由裁量基准》的规定，确定行政罚款额度并未超过行政机关自由裁量权范围。上诉人该项上诉理由也不能成立，本院不予支持。综上所述，上诉人所持上诉理由均不能成立，本院依法予以驳回。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院予以维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费100元，由上诉人清镇市北控水务有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 曾 桢审判员 刘 妍审判员 唐玉平二〇二一年四月十五日法官助理戴蔚书记员赵婷