云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）云26行终22号上诉人（一审原告）弥勒市程语农业发展有限公司。住所地：云南省红河哈尼族彝族自治州弥勒市朋普镇黑果坝砖厂。统一社会信用代码：91532526MA6KXD5112。法定代表人马定红，该公司经理。委托代理人刘金祥，云南砺剑律师事务所执业律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）富宁县市场监督管理局。住所地：云南省文山州富宁县新华镇文华社区东风路18号。统一社会信用代码：11532628356033647E。法定代表人邓开方，富宁县市场监督管理局副局长（主持工作）。委托代理人韦天发，云南玉泉律师事务所执业律师。代理权限：特别授权代理。上诉人弥勒市程语农业发展有限公司因扣押财物一案，不服云南省富宁县人民法院（2020）云2628行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月25日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审裁定认定，一审原告弥勒市程语农业发展有限公司是农产品初加工、销售企业，系马定红的个人独资企业。一审被告富宁县市场监督管理局是县级人民政府食品安全监督管理部门。2018年12月13日，甄洪册驾驶的鲁Ｈ×××××（前）鲁Ｈ×××××（挂）车辆，载32吨红糖从云南省弥勒市竹园镇装车准备运往广东省汕头市销售。次日上午8时50分许，当车辆行驶至富宁县公安局警务站时，被富宁县公安局警务站查获并移交富宁县市场监督管理局依法处理，富宁县市场监督管理局到现场查验后认为该批货物为外包装标签、标识不全的预包装食品，决定对涉案红糖及运载工具鲁Ｈ×××××（前）鲁Ｈ×××××（挂）车辆进行扣押，并于当日作出富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》，内容为：鱼台华畅汽车销售有限公司，你涉嫌为经营标签、标识不全的预包装食品（甘蔗红糖）提供交通工具，本局根据《云南省查处生产销售伪劣商品行为条例》第九条的规定，决定对涉案车辆实施扣押行政强制措施，富宁县市场监督管理局在决定书中附扣押物品清单，内容为：扣押车辆车牌为鲁Ｈ×××××（前）鲁Ｈ×××××（挂）重型半挂牵引车一辆，同时在备注栏标注扣押车辆中装载的货物：车内载有标签、标识不全的预包装食品（甘蔗红糖）。2018年12月20日，富宁县市场监督管理局作出富市监解字〔2018〕8-135号《解除行政强制措施决定书》，决定：对鱼台华畅汽车销售有限公司的鲁Ｈ×××××（前）鲁Ｈ×××××（挂）重型半挂牵引车一辆解除扣押。同日，甄洪册向富宁县市场监督管理局出具《自愿卸货申请书》，称其并非车辆所载红糖的所有权人，自愿申请将所载货物卸入富宁县市场监督管理局指定的仓库内，同时签字领走了车辆。2018年12月20日，富宁县市场监督管理局作出富市监查决字〔2018〕8-135-1号《实施行政强制措施决定书》，内容为：弥勒市程语农业发展有限公司，经查，你未取得食品生产经营许可擅自从事预包装食品（红糖）生产经营活动，本局根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条的规定，决定对相关财物规格25kg/袋的精制甘蔗红糖，实施扣押行政强制措施。同日，富宁县市场监督管理局作出富市监委字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施物品委托保管书》，将扣押的红糖委托案外公司代为保管。富宁县市场监督管理局作出的富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》，系针对案外运鱼台华畅汽车销售有限公司的车辆实施的行政强制措施。富市监查决字〔2018〕8-135-1号《实施行政强制措施决定书》，系针对食品生产加工企业的预包装食品实施行政强制措施。两份决定书，所针对的主体、对象及所适用的法律依据均不相同。一审原告弥勒市程语农业发展有限公司认为，其系案涉红糖的所有权人，富宁县市场监督管理局作出的富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》对其合法权益进行了处分，与其具有利害关系。因此，诉至一审法院请求判令撤销富宁县市场监督管理局作出的富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》。一审法院认为，本案的争议焦点系富宁县市场监督管理局作出的富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》与弥勒市程语农业发展有限公司是否具有利害关系或是否对弥勒市程语农业发展有限公司的合法权益造成实际影响。1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”确定了行政诉讼案件中的原告，必须系行政行为的相对人或是与行政行为有利害关系的相关人。本案中，富宁县市场监督管理局作出的富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》，行政行为相对人系案外鱼台华畅汽车销售有限公司，弥勒市程语农业发展有限公司不是该份决定书指向的行政行为相对人。2.一审原告弥勒市程语农业发展有限公司是否与案涉决定书具有利害关系的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”本案中，从富宁县市场监督管理局作出的富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》的内容及扣押清单可知，该决定书是对案外鱼台华畅汽车销售有限公司涉嫌为经营标签、标识不全的预包装食品提供交通工具的行为，对车牌为鲁Ｈ×××××（前）鲁Ｈ×××××（挂）涉案车辆作出的暂时性控制行为，目的是为了制止违法行为，防止证据毁损。虽在附件《扣押清单》中备注栏填写了涉案车辆装载的货物为甘蔗红糖，该备注行为仅是富宁县市场监督管理局一项车辆信息的标注，并无内容载明该备注对弥勒市程语农业发展有限公司的合法权益作出任何处分，故案涉决定书与弥勒市程语农业发展有限公司之间并不具有利害关系。综上所述，富宁县市场监督管理局作出的富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》，一审原告弥勒市程语农业发展有限公司不是该决定书的行政相对人，该决定书未对弥勒市程语农业发展有限公司的合法权益进行任何实质处理，弥勒市程语农业发展有限公司所诉的行政行为与其不具有行政法上的利害关系。因此，弥勒市程语农业发展有限公司不具有本案原告的诉讼主体资格。另，经一审法院多次释明，一审原告弥勒市程语农业发展有限公司仍坚持诉请撤销富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》，应自行承担对己不利的法律后果。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定：驳回弥勒市程语农业发展有限公司的起诉。一审案件受理费50元，给予退缴。上诉人弥勒市程语农业发展有限公司上诉称：一审法院以上诉人弥勒市程语农业发展有限公司与所诉的行政行为不具有行政法上的利害关系为由，裁定驳回弥勒市程语农业发展有限公司的起诉，明显错误。（一）一审认定：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。确定了行政诉讼案件中的原告必须系行政行为的相对人或是与行政行为有利害关系的相对人。”上列法律关系的认定和证据已清楚说明上诉人弥勒市程语农业发展有限公司系与行政行为有利害关系的行政相对人。富宁县市场监督管理局表面上扣押的是鱼台华畅汽车销售有限公司的车辆，实质上扣押的是弥勒市程语农业发展有限公司的货物（红糖）。一审法院仅适用了该法条规定的上半段（行政行为的相对人），将该条法律规定的下半段（以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织有权提起诉讼）视而不见。一审法院对法律条款的内容随意取舍，违背了正确实施法律和维护公平正义的原则，导致裁定错误。（二）一审认定上诉人弥勒市程语农业发展有限公司与富市监查决字〔2018〕8-135号实施行政强制措施决定书无利害关系，不具有本案原告的诉讼主体资格，明显错误。一审法院在裁定书中认为富市监察决字〔2018〕8-135号实施行政强制措施决定书是对案外鱼台华畅汽车销售有限公司涉嫌为经营标签、标识不全的预包装食品提供交通工具的行为，对涉案车辆作出的暂时性控制行为，目的是为了制止违法行为，防止证据毁损而作的决定，与弥勒市程语农业发展有限公司无关。但一审法院却忽视了富市监察决字〔2018〕8-135号实施行政强制措施决定书的内容为：涉嫌为经营标签、标识不全的预包装食品（甘蔗红糖）提供交通工具，决定对有关财物（精制甘蔗红糖）实施扣押。一审法院又选择性地对富宁县市场监督管理局的决定进行了适用，即只看到对车辆的表面扣押行为（实质上并未实际扣押车辆），而对真正扣押弥勒市程语农业发展有限公司货物的事实视而不见。该决定书从内容上可以清楚证实富宁县市场监督管理局所作的决定扣押的就是弥勒市程语农业发展有限公司的货物（红糖），侵犯的就是弥勒市程语农业发展有限公司的合法权益。若按一审法院的理解和富宁县市场监督管理局的辩解，决定书扣押的只是车辆，不是上诉人的货物，富宁县市场监督管理局应该通知上诉人领取货物或者是将货物交给上诉人。但富宁县市场监督管理局在答辩状中明确说明：扣押弥勒市程语农业发展有限公司的货物证据充分、事实清楚、拍卖合法。如此相互矛盾的辩解竟然得到了一审法院的支持，足以体现一审法院对被上诉人富宁县市场监督管理局的偏袒和保护。（三）《中华人民共和国行政诉讼法》第一条：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”该条法律的要义系人民法院必须公正、及时审理案件。公民、法人和其他组织的合法权益应当保护，行政机关的职权应当受到监督。本案通过原来的一审、上诉、发回重审以及现在的一审裁定均可清楚看出：一审法院只是从保护富宁县市场监督管理局的角度出发审理和裁判案件，未按照《中华人民共和国行政诉讼法》的要求对案件作出公平、公正的处理，一审裁定明显错误。故请求二审法院依法撤销云南省富宁县人民法院作出的（2020）云2628行初26号行政裁定书，支持弥勒市程语农业发展有限公司的一审诉讼请求，上诉费用由富宁县市场监督管理局承担。被上诉人富宁县市场监督管理局答辩称：（一）上诉人弥勒市程语农业发展有限公司不是富市监查字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》（下称〔2018〕8-135号）的行政相对人。〔2018〕8-135号行政行为相对人系案外鱼台华畅汽车销售有限公司，并未指向弥勒市程语农业发展有限公司。弥勒市程语农业发展有限公司认为〔2018〕8-135号实质上是扣押其货物一红糖，是在故意回避事实，其实本案以弥勒市程语农业发展有限公司为相对人的是富宁县市场监督管理局富市监查决字〔2018〕8-135-1号《实施行政强制措施决定书》（下称〔2018〕8-135-1号），该决定书强制措施的对象才是红糖，行政相对人才是弥勒市程语农业发展有限公司，本案一审审理过程中法院也已经向弥勒市程语农业发展有限公司释明了该事实，但弥勒市程语农业发展有限公司坚持不变更诉讼请求，弥勒市程语农业发展有限公司是在故意逃避其未取得食品生产经营许可擅自从事预包装食品（红糖）生产经营活动并且不配合调查的事实。弥勒市程语农业发展有限公司认为一审法院随意取舍《行政诉讼法》第25条规定的说法，是其对法律的错误理解。（二）上诉人弥勒市程语农业发展有限公司不是富市监查字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》的利害关系人。〔2018〕8-135号决定书是处理鱼台华畅汽车销售有限公司涉嫌为经营标签、标识不全的预包装食品提供交通工具的行为，该决定并没有对上诉人弥勒市程语农业发展有限公司所提及的红糖作出实体处理。〔2018〕8-135-1号决定书扣押了弥勒市程语农业发展有限公司所提及的红糖，并立案查处。弥勒市程语农业发展有限公司故意混淆扣押红糖这一事实，把两份行政强制措施决定书张冠李戴，体现其要领取涉案红糖又不想承担未取得食品生产经营许可擅自从事预包装食品（红糖）生产经营活动这一违法行为的矛盾心理。弥勒市程语农业发展有限公司认为“被上诉人应该通知上诉人领取货物或者将货物交给上诉人”的说法是无稽之谈，富宁县市场监督管理局在查处〔2018〕8-135-1号过程中，开始弥勒市程语农业发展有限公司委托杨安坤参与调查，但在调查过程中杨安坤擅自离开不配合调查，使该案的法律文书无法送达，从该事实来看，并不是富宁县市场监督管理局不通知弥勒市程语农业发展有限公司，而是其故意逃避查处，致使该案至今未能处理，弥勒市程语农业发展有限公司认为其与红糖有利害关系，却又逃避查处的行为是自相矛盾的。（三）本案不存在法院偏袒和保护被上诉人富宁县市场监督管理局的情形。本案案发后，富宁县市场监督管理局先后依法作出了〔2018〕8-135号、〔2018〕8-135-1号两份行政强制措施决定书，对涉案车辆和货物分别作了处理意见，依法行使自身的职责，通过一审、上诉、发回重审及本次审理，案件事实已调查清楚，法院严格依法作出正确的认定，没有法院偏袒和保护被上诉人富宁县市场监督管理局的事实。弥勒市程语农业发展有限公司的认为是其凭空臆断，无事实依据。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律得当，上诉人弥勒市程语农业发展有限公司的请求没有法律和事实依据，请求二审人民法院依法驳回上诉人弥勒市程语农业发展有限公司的诉讼请求。经审查，一审法院审理程序合法。本院二审中查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案上诉的争议焦点是上诉人弥勒市程语农业发展有限公司与被上诉人富宁县市场监督管理局作出的富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》是否具有利害关系，即弥勒市程语农业发展有限公司是否属于本案适格原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，明确规定了有权提起行政诉讼的原告，应当是行政行为的相对人或者是与行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织。首先，上诉人弥勒市程语农业发展有限公司不是富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》的相对人。被上诉人富宁县市场监督管理局于2018年12月14日作出的富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》，是针对鱼台华畅汽车销售有限公司涉嫌为经营标签、标识不全的预包装食品提供交通工具的行为进行处理，该行政行为的相对人系鱼台华畅汽车销售有限公司，上诉人弥勒市程语农业发展有限公司不是该行政行为指向的相对人。其次，上诉人弥勒市程语农业发展有限公司与被上诉人富宁县市场监督管理局作出的富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》不具有利害关系。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”的规定，本案中，从富宁县市场监督管理局作出的富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》的内容及扣押清单可知，该决定书是就鱼台华畅汽车销售有限公司涉嫌为经营标签、标识不全的预包装食品提供交通工具的行为，对其一辆车牌号为鲁Ｈ×××××（前）鲁Ｈ×××××（挂）的重型半挂牵引车采取的行政强制措施。因查获时，涉案车辆与其所载货物属于一个需被查处的事实整体，尚不具备分离条件，为保持查处事实的完整性，富宁县市场监督管理局在富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》的附件《涉案场所（设施、财物）扣押清单》备注栏中填写了“车内载有标签、标识不全的预包装食品（甘蔗红糖）”，这是富宁县市场监督管理局对被扣押车辆当时所载货物情况进行的一项备书说明，目的是客观反映当时该车辆存在涉嫌运载标签、标识不全的预包装食品（甘蔗红糖）的事实，但该行政强制措施针对的还是就该车辆涉嫌运载标签、标识不全的预包装食品的行为进行的处理，并不是对所载货物进行的处理行为。因富宁县市场监督管理局查获涉案车辆后，涉及查处两个行为：一个是针对涉嫌为经营标签、标识不全的预包装食品提供交通工具的行为；另一个是针对涉嫌经营标签、标识不全的预包装食品（甘蔗红糖）的行为。两个行为虽然有一定的关联，但二者属于不同的法律关系，不能混同。如果在相对人不同的情况下，富宁县市场监督管理局则需分别针对不同的相对人作出相应的行政行为。由于被上诉人富宁县市场监督管理局作出富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》是针对鱼台华畅汽车销售有限公司涉嫌为经营标签、标识不全的预包装食品提供交通工具的行为采取的控制性措施，该行为并没有对该车辆所载货物作出实质性处理，尚未对该货物的权利人产生实际影响，故上诉人弥勒市程语农业发展有限公司与本案被诉行政行为不具有利害关系，不是本案的适格原告。上诉人弥勒市程语农业发展有限公司认为其与本案被诉行政行为具有利害关系的上诉理由不能成立，本院不予支持。虽然上诉人弥勒市程语农业发展有限公司与本案被诉行政行为无利害关系，但在鱼台华畅汽车销售有限公司的驾驶员甄洪册向富宁县市场监督管理局提交《自愿卸货申请书》，称其并非车辆所载货物（甘蔗红糖）的所有权人，自愿申请将涉案车辆所载涉嫌违法的货物（甘蔗红糖）卸入富宁县市场监督管理局指定的仓库内，富宁县市场监督管理局作出富市监解字〔2018〕8-135号《解除行政强制措施决定书》予以解除富市监查决字〔2018〕8-135号《实施行政强制措施决定书》所扣押的物品之后，弥勒市程语农业发展有限公司在能证明其属于该货物（甘蔗红糖）的权利人的前提下，则与富宁县市场监督管理局之后针对该货物（甘蔗红糖）作出的相应行政行为产生利害关系。上诉人弥勒市程语农业发展有限公司可以就被上诉人富宁县市场监督管理局针对该货物（甘蔗红糖）作出的相应行政行为，行使自己的权利。综上所述，上诉人弥勒市程语农业发展有限公司认为其与本案被诉行政行为具有利害关系的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  者发章审判员  何建兵审判员  王要师二〇二一年四月十二日书记员  沈永莎