云南省曲靖市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)云03行终14号 上诉人（一审原告）师宗县天泰房地产开发有限公司（天泰公司）。住所地：云南省曲靖市师宗县丹凤街道办事处文笔社区金鑫花园3幢1单元302室。统一社会信用代码：91530323574653115D。 法定代表人赵永平，执行董事。 被上诉人（一审被告）师宗县住房和城乡建设局（师宗住建局）。住所地：师宗县丹溪大道能源大楼10楼。统一社会信用代码：1530323571859484Q。 法定代表人毛彦广，局长。 委托代理人李永鸿，副局长。秦林。特别授权代理。 被上诉人（一审被告）师宗县人民政府。住所地：师宗县漾月街道丹凤西路25号。 法定代表人李志伟，县长。 委托代理人李咏坤，一般授权代理。 上诉人师宗天泰公司因师宗县住建局罚款行政处罚、缴纳防空易地建设费及师宗县人民政府行政复议决定一案，不服麒麟区人民法院（2020）云0302行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院2021年1月27日受理后，依法组成合议庭进行审理，经过阅卷，本案事实清楚，决定不开庭审理。本案经合议庭评议，现已审理终结。 一审查明的事实：2011年3月2日，云南省曲靖市师宗县丹凤镇漾月社区居民委员会为解决本社区居民住房及办公用房问题，遂与云南远腾投资（集团）有限公司签订了一份《委托开发合作协议》，约定由云南远腾投资（集团）有限公司在师宗县，土地规划总面积27.81亩，全部资金由云南远腾投资（集团）有限公司承担，需要缴纳的土地出让金为每亩42.61万元，还需要向社区支付3000万元的固定收益，师宗县丹凤镇漾月社区居民委员会负责办理各种手续，即《国有土地使用证》《建设用地规划许可证》《建设工程施工许可证》《商品房预售许可证》等相关手续。2012年7月27日，经云南远腾投资（集团）有限公司同意后，原告师宗县天泰房地产开发有限公司与师宗县丹凤镇漾月社区居民委员会签订了一份《师宗县“锦苑小区”项目开发建设补充协议》，对前述《委托开发合作协议》中的部分合同条款进行了变更，以及约定师宗县丹凤镇漾月社区居民委员会还应完善原告开工建设所需的人防、消防、环评等一切合法手续，涉及的一切费用双方视情况协商解决。云南远腾投资（集团）有限公司在该补充协议中签章予以认可。 2011年8月12日，原告从师宗县规划局获得该项目的《建设工程规划许可证》，该许可证载明总建筑面积94266.34㎡，地下建筑15129.63㎡。2012年6月26日，原告从被告师宗县住房和城乡建设局取得《建设工程施工许可证》。原告取得前述许可证后，于2012年8月正式开工建设。2012年10月30日，师宗县丹凤镇漾月社区居民委员会以“锦苑小区”开发项目属于师宗县的“新农村、两新建设”项目，主要解决漾月社区多年来一直悬而未决的社区无办公用房和社区居民住房问题，改善社区的办公环境和居民的居住环境，向丹凤镇人民政府上报了《关于请求协调减免“锦苑小区”人防建设费的请示》，请求乡镇府协调减免“锦苑小区”人防工程建设费。2012年11月2日，师宗县丹凤镇人民政府向师宗县人民政府提出《丹凤镇人民政府关于减免漾月社区“锦苑小区”城市基础设施建设配套费的请示》。2012年11月27日，原告从被告师宗县住房和城乡建设局取得师宗县景苑小区《商品房预售许可证明》。2012年12月6日，师宗县丹凤镇人民政府向被告师宗县人民政府提出《丹凤镇人民政府关于减免漾月社区“锦苑小区”人防工程建设费用的请示》。但师宗县人民政府对该请示未作书面回复，陈XX批示“请县住建局给予解决”。2018年7月，师宗县人民检察院向被告师宗县住房和城乡建设局发出检察建议书，建议师宗县住房和城乡建设局履行监管职责，责令师宗县景苑小区项目当事人限期依法缴纳人民防空地下室易地建设费并对当事人依法作出处理。2018年7月25日、8月2日及2020年1月14日，师宗县人民防空办公室以催缴通知书的书面形式向原告催缴防空建设易地建设费816万元。2020年6月1日，被告师宗县住房和城乡建设局向原告法定代表人赵永平进行了调查询问，赵永平承认开工建设时未办理人防、消防工程等专项验收，已经无法补建地下防空设施，认可应当缴纳人民防空易地建设费5665205.30元。被告师宗县住房和城乡建设局明确告知赵永平拟对原告罚款50000元并责令原告限期缴纳人民防空易地建设费5665205.30元，并于当日向原告送达了《行政处罚告知书》，该告知书中用括号注明“应缴易地建设费用的3%，最高不超过5万元罚款”。法定代表人赵永平在该告知书中表示公司放弃听证。2020年6月4日，被告师宗县住房和城乡建设局经集体讨论后作出了师建罚字﹝2020﹞第005号《行政处罚决定书》并送达了原告师宗县天泰房地产开发有限公司，认定原告于2012年6月开工建设的“师宗县景苑小区”建设项目未获得人民防空地下室易地建设许可批准的情况下，项目已建设至竣工初验并投入使用，违反了《中华人民共和国人民防空法》第二十二条及《云南省实施办法》第十一条、第十四条的规定，应当缴纳5665205.30元人民防空易地建设费，经催缴后未缴纳，根据《中华人民共和国人民防空法》第四十八条和《云南省实施办法》第二十四条之规定，决定：1.限原告于2020年6月30日前到国家税务局师宗县税务局足额缴纳下欠的人民防空地下室易地建设费5665205.30元；2.对原告的违法行为处以50000元的罚款。原告不服50000元的罚款决定，于2020年7月30日向被告师宗县人民政府申请复议，师宗县人民政府次日受理。2020年9月28日，经过集体讨论后，师宗县人民政府作出曲师政行复决字﹝2020﹞第1号《行政复议决定书》，维持了原行政机关师宗县住房和城乡建设局对原告作出的罚款50000元的行政处罚决定，并于次日向原告送达了此行政复议决定书。原告仍然不服，于2020年10月20日诉至本院。 一审法院认为，本案的争议焦点在于原告师宗县天泰房地产开发有限公司是否系本案行政法律责任的承担主体，即存在依法应建而未建人民防空设施以及应当依法缴纳人民防空易地建设费的违法行为。《中华人民共和国人民防空法》第四十八条规定，城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处十万元以下的罚款。《云南省实施办法》第二十四条规定，违反本办法规定，不修建战时可用于防空的地下室的，由人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期补建；不补建的，责令缴纳易地建设费，并处应建防空地下室造价3%，最高不超过10万元的罚款。不按规定缴纳防空地下室易地建设费而擅自开工的，由人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期补缴；拒不缴纳的，并处应缴易地建设费的3%、最高不超过5万元的罚款。在本案中，云南远腾投资（集团）有限公司与云南省曲靖市师宗县丹凤镇漾月社区居民委员会签订的《委托开发合作协议》以及原告后来与社区签订的《师宗县“锦苑小区”项目开发建设补充协议》，足以证明合同权利义务已一并从云南远腾投资（集团）有限公司转让给了原告师宗县天泰房地产开发有限公司，原告需要向国家缴纳土地出让金，原告也承认其已经取得了案涉项目国有土地使用权证。且2012年11月27日，原告从被告师宗县住房和城乡建设局取得师宗县景苑小区《商品房预售许可证明》，此证明则进一步补强证明了原告属于案涉师宗县景苑小区房地产开发企业。《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条规定，以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。国务院《城市房地产开发经营管理条例》第二条规定，本条例所称房地产开发经营，是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进行基础设施建设、房屋建设，并转让房地产开发项目或者销售、出租商品房的行为。第十四条规定，房地产开发项目的开发建设应当统筹安排配套基础设施，并根据先地下、后地上的原则实施。因此，按照国家有关法律的规定，案涉项目开发的土地使用权及房屋所有权之物权权属在未出售前依法属原告师宗县天泰房地产开发有限公司，原告师宗县天泰房地产开发有限公司属于依法应当建设人民防空地下设施的责任主体，投资方，因不能补建，应当依法缴纳人民防空易地建设费，建设该防空设施以及缴纳主体的法定义务人系原告师宗县天泰房地产开发有限公司。而原告没有配套建设地下防空设施以及不能补建后拒不缴纳人民防空易地建设费，明显属于违法行为，该违法行为损害了社会公共利益，应当承担行政责任。至于原告提出的该防空设施许可等手续依照合作开发协议或补充协议应由师宗县丹凤镇漾月社区居民委员会办理，自己没有过错的抗辩事由，并不能成为原告逃避行政法律责任的法定事由，且没有依法在开发建设时统筹安排好地下防空配套基础设施，明显具有过错，明显违法。据此，二被告所作出的行政行为事实清楚，证据确实充分，行政程序合法，实体处理得当，原告师宗县天泰房地产开发有限公司的诉讼请求不能成立，应予驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告师宗县天泰房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告师宗县天泰房地产开发有限公司负担。 上诉人不服一审判决上诉称：一审认定事实错误，“锦苑小区”项目通过师宗县规委会审议，施工图审查合格，办理了建设工程规划许可证、建设工程施工许可证，设计规划建设中均没有防空地下室。依据云南省实施人民防空法办法第12条规定，未经审查批准防空地下室设计方案的项目，不得发给建设工程规划许可证、建设工程施工许可证。师宗县住建局作为主管部门，未尽到合理审查义务，在遗漏了地下防空设计方案的情况下，仍然发放施工许可证，上诉人依据前述许可开工建设没有过错，不应当承担易地建设费的缴纳义务。请求撤销一审判决，撤销师宗县住建局的行政处罚决定书和师宗县人民政府的行政复议决定。由二被告承担诉讼费。 师宗县住建局答辩称：人防行政审批不规范不能成为上诉人逃避承担交纳人防易地建设费的理由。行政处罚事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求驳回上诉维持原判。 师宗县政府答辩称：师宗住建局作出的行政处罚违法事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。县政府作出的行政复议事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求驳回上诉维持原判。 二审中，双方当事人未提交新的证据材料。一审经过质证的证据已随案移送本院审查。 一审认定的案件事实本院予以确认。 本院认为：《人民防空法》规定，城市新建民用建筑，应按国家规定修建可用于防空的地下室。不修建的，予以警告，责令修建，并处10万元以下罚款。《云南省实施办法》第十一条规定，在省级重点防空城市新建民用建筑，建设者应当按规定修建防空地下室。第十四条规定，不宜修建的，缴纳易地建设费。上诉人作为“锦苑小区”项目开发建设者，具有修建防空地下室或者缴纳防空易地建设费的义务。上诉人在“锦苑小区”开发项目建设中，未按规定建设地下防空设施，虽然申请办理减免“锦苑小区”人防建设费，但未获得准许。现在工程已经竣工，经被上诉人催缴，上诉人仍未按规定缴纳易地建设费，该违法事实清楚、证据充分。 根据云价综合（2014）42号文件，师宗县属省级重点防空城市，新建民用建筑10层以上的，按应建防空地下室面积计算，每平米收取1200元。其他民用建筑按地面总建筑面积计算，每平米收取10元。经测量单位测算，本案10层以上建筑应建防空地下室面积为4685.42平米，其余地面总建筑面积为4270.13平米。合计应缴纳易地建设费5665205.30元。 《云南省实施办法》第二十四条第二款规定，不按规定缴纳防空地下室易地建设费而擅自开工的，由人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期补缴；拒不缴纳的，并处应缴易地建设费的3%、最高不超过5万元的罚款。本案中，上诉人经催缴拒不缴纳，给予并处5万元罚款符合前述办法的规定。 经审查，本案行政处罚经催缴、立案、调查核实、面积测量、处罚前告知、听证告知等程序，程序合法。 行政复议机关2020年7月31日受理，经审查双方当事人证据材料，于同年9月28日作出维持原行政处罚决定的复议决定，程序合法，适用法律正确。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。上诉人关于事实不清的理由没有证据证实、关于不应当缴纳防空地下室易地建设费的理由没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人师宗县天泰房地产开发有限公司负担。 审判长  孟剑锋 审判员  唐文兵 审判员  唐 志 二０二一年四月六日 书记员  李淑娟