福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021闽01行终476号 上诉人（原审原告）严子琴，男，1948年12月8日出生，汉族，住福州市仓山区。 委托诉讼代理人杨孙勇，福建闽天律师事务所律师。 委托诉讼代理人陈苇，福建闽天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市仓山区住房保障和房产管理局，住所地福州市仓山区下藤路十锦小区10号楼。 法定代表人林烽，局长。 委托诉讼代理人裴蕾，福州市仓山区住房保障和房产管理局工作人员。 委托诉讼代理人方传勇，福建新世通律师事务所律师。 上诉人严子琴因与被上诉人福州市仓山区住房保障和房产管理局(以下简称仓山房管局）继续履行房屋征收补偿安置行政协议一案，不服福州市鼓楼区人民法院作出的（2020）闽0102行初256号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，原告严子琴在仓山区山边建有房屋一处，未办理土地使用权证、房屋产权证，无门牌号，上述房屋位于东部3＃农民新村地块（福州东部新城3号社会保障房）项目建设征收范围内。 2018年9月15日，原告（乙方）与被告（甲方）、福州市仓山区三江口房屋征收有限公司（丙方）签订一份《房屋征收补偿安置协议书》（合同号：DNMA1006501），内容：乙方被征收房屋主体屋式为砖木一等，成新率80%，总建筑面积181.66平方米；乙方同意实行货币补偿并放弃购买安置型商品房的房屋建筑面积为181.66㎡，其各项补偿、补助及奖励费总金额合计1,306,866元；若乙方提供虚假证明、资料的，甲、丙方有权解除本协议；本协议自甲、乙、丙三方均签字或盖章后方可生效，协议先由乙方签字或盖章，由丙方经办人员收回报征收审核组审核，若经征收审核组审核发现被征收房屋基本情况、补偿安置面积或金额与审核结果不符，甲、丙两房有权要求乙方据实补偿安置，乙方同意甲、丙两方审核结果，并以核实情况进行安置，乙方应当配合甲、丙两方重新签订《征收补偿安置协议书》，若乙方拒不配合的，甲、丙两方有权直接向法院起诉。其他约定事项：根据仓三指专题纪要［2019］58号签订协议。 2018年9月8日，由仓山区村民代表认定小组、福州市仓山区民委员会、中共福州市仓山区总支委员会、仓山区东部新城征地拆迁安置指挥部城门镇分部及福州市仓山区三江口房屋征收有限公司共同盖章，确认原告被征收房屋面积181.66㎡，建造用途为住宅。2018年9月20日，由所在村、征收实施单位、镇工作组、指挥部监督组共同在项目房屋性质勘查认定表上对坐落于下洋村航拍号86房屋进行确认，四方认定结果：经四方现场查看，该房屋现状为二层房屋，认定该房屋第一层砖木296.6㎡具备居住条件，予以认定；第二层砖木296.6㎡系同期同结构建筑，但不具备居住条件，不予认定。 2019年5月16日，被告向原告支付了1,306,866元补偿款。 2020年2月20日，被告登报公告送达其作出的《撤销告知书》，主要内容：与你户原先签订的协议是根据你户的报告和具结，采取“四方认定”的方式，将该原为工业厂房、车间等生产性建筑被征收房屋认定为具备居住条件的住宅，并按照榕政办［2013］100号《福州市房屋征收补偿实施细则》中第六条关于1984年1月5日至2004年10月26日年建造无产权房屋采用“752”维权政策折算确权面积予以货币补偿，不符合征收法规、补偿方案和我市现行征迁政策，故本局拟撤销与你签订的《房屋征收补偿安置协议书》。对拟撤销事项，你们享有陈述申辩和申请听证的权利。如有陈述申辩意见及申请听证，均应在撤销告知书送达之日起5日内向我局书面提出。逾期视为放弃权利，我局将依法作出撤销决定。 2020年4月28日，被告作出仓房征撤字［2020］10号《撤销（协议编号：DNMA1006501）决定书》。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；…”行政协议作为行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，协议双方当事人并不具有完全平等的法律地位，行政主体因公共利益需要，依法享有行政优益权，可以根据国家行政管理的需要，单方面依法变更或解除合同，而相对方不享有此种权利。本案被告仓山房管局作出的撤销征收补偿安置协议的决定即属于上述行政机关单方变更协议内容、单方解除协议的行为，亦即属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项规定的受案范围。故对行政机关行使行政优益权行为的审查仍应按照人民法院对行政行为的审查标准，即合法性审查原则为标准，主要审查行政机关行使行政优益权是否具备为了公共利益或者其他法定事由的前提条件，是否具备事实根据，履行正当程序，保障相对人的陈述、申辩等程序权利。具体到本案，争议焦点为被告仓山房管局作出的撤销征收补偿安置协议的决定是否合法。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收补偿安置协议系征收部门与被征收户就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项达成的协议。在征收过程中，房屋征收部门系作为行政法规授权的机关，行使对国有资产管理和处置的职权，故其对补偿安置房屋、补偿数额的认定均应符合法律、法规及该地块征收补偿方案的规定，不得超标准、超范围安置，否则就是对国家利益、社会公共利益的侵害。就本案而言，案涉征收协议依据所在村、征收实施单位、镇工作组、指挥部监督组所谓“四方认定”将原告房屋认定为住宅用途，应当审查其依据是否合法、充分。首先，根据福建省实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》办法第九条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织国土资源、规划、房管、建设、工商、税务、城市管理行政执法等有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。市、县级人民政府可结合当地实际制定未经登记的建筑认定、处理办法。”的规定，被告仅由所在村、征收实施单位、镇工作组、指挥部监督组所谓“四方认定”显然不符合上述规定。其次，根据《福州市房屋征收补偿实施细则》第六条“对无产权房屋的征收补偿原则上以福州市勘测院历年的航拍图（矢量图）为依据，经权利人具结并经村（社区）、镇（街道）确认并公示无异议后，根据建设年限区分处理…”的规定，本案讼争房屋经航拍图标注为车间，结合原告的具结书及报告，原告房屋为家庭小作坊，且没有其他证据证明案涉房屋确系住宅。 综上，原告房屋性质认定为住宅，事实和法律依据不足，可能造成对国家利益、社会公共利益的侵害。此外，根据《房屋征收补偿安置协议书》第七条“若乙方（即原告）提供虚假证明、资料的，甲、丙方有权解除本协议。”第九条“若经征收审核组审核发现被征收房屋基本情况、补偿安置面积或金额与审核结果不符，甲、丙两方有权要求乙方据实补偿安置。乙方同意甲、丙方审核结果，并以核实情况进行安置，乙方应当配合甲、丙两方重新签订《房屋征收补偿安置协议书》。”的约定，原告未如实称述，被告也可解除协议。故被告作出撤销案涉征收协议，与原告重新签订的决定，认定事实清楚。并且，被告在作出被诉撤销协议决定前履行了告知义务，保障了相对人的陈述、申辩等程序权利，程序合法。原告要求撤销被告作出的《撤销〈房屋征收补偿安置协议书〉（协议编号：DNMA1006501）决定书》，并确认该撤销行为违法的主张，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条与《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条之规定，判决驳回原告严子琴的诉讼请求。 上诉人严子琴不服原审判决，向本院提起上诉称，上诉人与被上诉人签订的《房屋征收补偿安置协议书》合法有效，该协议书双方已全部履行完毕，一审法院认定本案《房屋征收补偿安置协议书》可能造成对国家利益、社会公共利益的侵害以及被上诉人撤销该协议的决定合法属认定事实和适用法律错误，所作出的判决是错误的。一、本案证据足以证明上诉人被征收的房屋系居住性质的住宅，但原审法院在没有任何一份证据证明上诉人房屋为车间的情形下，竟将上诉人房屋性质认定为车间并以此为由认定本案《房屋征收补偿安置协议书》可能造成对国家利益、社会公共利益的侵害完全错误的。上诉人原审提交的证据三《房屋性质查勘认定表》是由作为征收实施单位福州市仓山区三江口房屋征收有限公司、仓山区城门镇人民政府、仓山区三江口片区征迁指挥部、仓山区民委员会联合对上诉人的房屋经现场勘查并经过公示程序作出的，该《房屋性质查勘认定表》认定上诉人的房屋性质为住宅事实清楚、程序合法。且上诉人原审提交的证据五《会议决议记录》也证明了房屋为住宅使用。上诉人原审提交的证据六《会议纪要》作为政府文件确认了上诉人房屋为住宅。被上诉人未提交任何证据证明上诉人房屋为工业厂房或车间，原审法院认定事实错误。1、上诉人从未见过原审法院在判决书认定部分所谓的诉争房屋标注为车间的航拍图，该航拍图也未经庭审质证。2、原审法院对作为一级人民政府的仓山区城门镇人民政府、政府指定的项目征收实施单位福州市仓山区三江口房屋征收有限公司、政府为项目征收专门成立的仓山区三江口片区征迁指挥部、项目所在地的仓山区民委员会的征收主体不认可，对他们经现场勘查并经公示程序作出的《房屋性质查勘认定表》效力不予认定，将导致福州市所有的征收都不合法都无效，因所有的征收工作都是由这些机关和单位实施的。3、上诉人提交给被上诉人的《报告》、《具结书》均写明房屋于1996年建成后便居住在该屋内，这就证明了房屋是住宅使用，虽然上诉人在住宅内为生计做过一段时间的家庭小作坊（2001年停掉），但不能因此就将上诉人居住的住宅认定为车间。上诉人的证据《电费明细》中注明上诉人家庭用电是正常电费，并不是工业用电，原审法院竟将上诉人的房屋认定为车间是错误的。二、本案的《房屋征收补偿安置协议书》合法有效，且双方已全部履行完毕，本案无任何协议书约定和法定的可撤销协议书的情形，原审法院竟认定被上诉人撤销该协议书的《决定》合法是完全错误的。本案《房屋征收补偿安置协议书》双方签订后，上诉人依约全部履行了协议书的义务，将房屋交付给被上诉人征用拆除，被上诉人也将协议书约定的补偿款全部支付给上诉人，该协议书双方已履行完毕。本案被上诉人在协议书上盖章并支付了补偿款，足以证明本案的《房屋征收补偿安置协议书》已通过被上诉人的审核。因而本案根本不存在原审法院认定的《房屋征收补偿安置协议书》第9条约定的被上诉人审核不通过需重新签订协议的情形。同时，上诉人没有提供任何虚假证明、资料或未如实陈述。原审法院认定被上诉人撤销该协议书的《决定》合法是完全错误的。三、原审法院适用法律错误，导致判决严重错误。原审法院依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《福建省实施办法》的相关规定认定相关事实是错误的。本案是集体土地上房屋的征收，并不是国有土地上房屋的征收。四、被上诉人和相关政府部门将上诉人房屋性质认定为住宅后，上诉人才与被上诉人签订了本案《房屋征收补偿安置协议书》，该协议书双方已履行完毕，被上诉人在征用拆除上诉人房屋一年多后竟以上诉人房屋为厂房为由作出撤销本案《房屋征收补偿安置协议书》的决定，这明显违背了公平、公正、诚实、信用原则，更证实了被上诉人具有欺诈百姓的行为，这将对政府公信力造成极大的损害，这必将导致百姓对政府的不信任，也将严重影响政府今后的征收工作。请求：一、撤销原审判决，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求；二、判决被上诉人承担本案一二审诉讼费用。 被上诉人仓山房管局未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，上诉人与被上诉人仓山房管局签订的案涉《房屋征收补偿安置协议书》属于行政协议，签约各方应严格遵守相关法律、法规的规定和协议的约定。对于案涉房屋的“住宅”属性，上诉人曾以具结的方式作出保证，且有案涉“四方认定”和（2019）58号《会议纪要》的支持，若被上诉人仓山房管局认为上述情形与客观事实不符，则其应就其所认定的事实承担举证责任。被上诉人仓山房管局在本案中提交的航拍图（矢量图）未记载案涉房屋为“车间”，且原审诉讼中提及的记载案涉房屋为“车间”的地形图，并未作为证据进行过质证。对此，原审法院认定事实不清，证据不足。 案涉房屋坐落于福州市仓山区山边，有关征收补偿方案为集体土地房屋征收补偿方案，而原审判决对案涉征收协议适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《福建省实施办法》进行合法性审查，适用法律错误。 综上，原审判决认定基本事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 一、撤销福州市鼓楼区人民法院(2020)闽0102行初256号行政判决； 二、发回福州市鼓楼区人民法院重审。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二一年四月二十九日 法官助理 陈俊杰 书 记 员 朱嘉婧 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。