济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 (2021)鲁71行终251号 上诉人（原审原告）李峰，男，1977年5月10日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 上诉人（原审原告）李宪洲，男，1954年10月30日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 上诉人（原审原告）李宪军，男，1965年6月16日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 上诉人（原审原告）明烈昌，男，1952年4月10日出生，汉族，住山东省章丘市。 上诉人（原审原告）赵宝成，男，1987年2月13日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 上诉人（原审原告）齐善明，男，1963年8月9日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 上诉人（原审原告）齐宜民，男，1932年9月2日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 上诉人（原审原告）王秀英，女，1957年7月18日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 上诉人（原审原告）赵家乐，男，1966年9月7日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 上诉人（原审原告）赵兰岫，男，1940年9月10日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 上诉人（原审原告）孙立新，男，1968年5月22日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 上诉人（原审原告）李忠林，男，1951年11月14日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 上诉人（原审原告）孙兆珠，男，1964年5月16日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 上诉人（原审原告）李宪清，男，1975年4月4日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 上诉人（原审原告）李鸿水，男，1964年7月28日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 上诉人（原审原告）李家俊，男，1981年10月4日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 被上诉人（原审被告）济南市章丘区人民政府，住所地济南市章丘区府前大道287号龙泉大厦。 法定代表人边祥为，区长。 委托代理人李玲玲，济南市章丘区司法局工作人员。 委托代理人赵序伟，山东凌岳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市章丘区城乡水务局，住所地济南市龙泉大厦2楼西区。 法定代表人赵德峰，局长。 委托代理人于世涛，济南市章丘区城乡水务局防汛办公室主任。 被上诉人（原审被告）济南市章丘区人民政府相公庄街道办事处，住所地济南市章丘区相公庄街道平普路107号。 法定代表人李子奇，街道办事处主任。 被上诉人（原审被告）济南市章丘区应急管理局，住所地济南市章丘区府前大道287号龙泉大厦。 法定代表人：高福胜。 委托代理人王恩超，济南市章丘区应急管理局法制科科长。委托代理人赵序伟，山东凌岳律师事务所律师。 上诉人齐善明、李峰、李宪洲、李宪军、明烈昌、赵宝成、齐宜民、王秀英、赵家乐、赵兰岫、孙立新、李忠林、孙兆珠、李宪清、李鸿水、李家俊（以下简称齐善明等16人）因与被上诉人济南市章丘区人民政府、济南市章丘区城乡水务局、济南市章丘区人民政府相公庄街道办事处、济南市章丘区应急管理局不履行防汛度汛、检查抢险救灾处置工作的法定职责一案，不服济南铁路运输法院(2020)鲁7101行初526号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织起诉行政机关不履行法定职责违法的，行政机关的不履行法定职责行为，应当基于对该行政相对人承担的具体法定职责，而不是抽象、普遍意义上的监管职责。本案各原告遭受重大损失的直接原因是2019年台风“利奇马”带来的洪水灾害，其遭受的财产损失与其所诉的本案四被告不履行法定职责行为之间并未形成特定的职责义务关系，其以章丘区政府、章丘水务局、相公庄街道办、章丘应急管理局不履行法定职责为由提起本案诉讼，不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定驳回齐善明等16人的起诉。 上诉人齐善明等16人不服原审裁定，向本院上诉。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。其事实和理由为：上诉人是章丘区相公庄办事处东皋西村村民，并在该村居住。2019年8月11日，台风“利奇马”登陆山东，对济南市章丘区造成重大影响，济南市章丘区人民政府、济南市章丘区城乡水务局、济南市章丘区人民政府相公庄街道办事处、济南市章丘区应急管理局在防汛度汛应急处置工作中，对东皋东村、东皋西村区域不完全履行法定职责，未做到预防排查、及时监督处置等工作，导致横漯闸水库决堤，上诉人等人房屋及屋内财物被淹，部分房屋坍塌或下陷，给上诉人造成了重大的财产损失。一审法院作出的一审裁定事实认定错误、适用法律不当，应予撤销。1.本案系行政机关未履行具体的法定职责，属于行政诉讼的受案范围。根据《山东省防台风应急预案》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国河道管理条例》《关于调整成立济南市章丘区防汛抗旱指挥部的通知》（章政办发【2019】7号）的规定，章丘区人民政府作为防台风工作、突发事件的应对工作、河道防汛和清障工作的责任主体，具有在台风“利奇马”灾害中保障地区安全、做好防汛工作的法定职责。其他被上诉人亦有履行防汛度汛、监察抢险救灾处置工作的具体的法定职责，而并非行政机关内部的层级监督关系。2.本案中行政机关实施的行为，并不是履行抽象、普遍意义上的监管职责，是基于对行政相对人承担的具体法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释规定可知，行政诉讼受案范围为行政机关或具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员针对特定的公民、法人或其他组织作出的，能够对其权利和义务直接产生法律效力的具体行政行为。本案中，面对台风“利奇马”可能引发的相关灾害，被上诉人拥有履行防汛度汛、监察抢险救灾处置工作的具体的法定职贵。具体来讲，由于被上诉人没能做到及时开闸放水而出现决堤，导致上诉人遭受重大损失。因此是被上诉人没有及时开闸放水的行为，造成了上诉人的损失，其中存在直接因果关系。若相关责任单位能够依照防汛抗汛要求及时开闸放水，上诉人则不会遭受如此重大的损失。在这种情况下，被上诉人所履行防汛度汛、监察抢险救灾处置工作，是对特定的人群进行保护，即是防止东皋东村、东皋西村受到台风的影响，属于对特定公民所作出的具体行政行为。上诉人与被上诉人之间也因此形成了特定的职责义务关系。另外，监管职责是指政府相关部门内部间或者对下级行政机关所做行为的一种约束与制衡，然而本案中，被上诉人的法定职责是实施具体的处置措施，而非所谓的监管职责。因此，一审法院认为被上诉人是履行抽象、普遍意义上的监管职责，是错误的。2.一审法认定事实不清，在没有开庭审理的情况下直接作出裁定，程序违法。上诉人认为，一审法院应开庭审理本案。在本案中，上诉人遭受重大损失的直接原因并非台风“利奇马”自然灾害，面是由于被上诉人没有依法履行法定职责，没有进行预防排查，未及时进行现场勘查导致的。东皋西村附近的横漯闸水库没有按照要求及时开闸放水，导致横漯闸水库决堤，洪水肆虐，才导致了上诉人的惨重损失。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定规定可知，人民法院在审理案件过程中应通过阅卷、调查或者询问当事人的程序后，才能依法驳回起诉。然而在本案审理的过程中，法院在没有进行调查更没有与当事人沟通了解的情况下，认定事实错误，将上诉人的损失全部归结于2019台风“利奇马”的原因，严重失实，更违反了相关法律规定。因此，上诉人认为一审法院没有进行开庭审理本案，审理程序严重违法，严重侵害了上诉人的合法权益。如果一审法院认为上诉人一审诉讼不明确具体，也应当开庭审理，向上诉人释明，由上诉人明确具体的诉讼请求，释明是法院法官的法定职责，但一审法院未开庭直接裁定驳回，严重违法。综上，上诉人认为一审法院在事实认定不清，适用法律错误的基础上，裁定驳回上诉人诉讼请求明显违法。上诉人特依据《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定提起上诉，请求开庭审理本案。 被上诉人济南市章丘区应急管理局答辩称：1.原审判决认定事实清楚，本案不属于行政诉讼受案范围，上诉人不具备原告主体资格。《山东省突发事件应对条例》第八条第一款规定，县级以上人民政府应急管理办事机构负责本级人民政府突发事件应急管理的日常工作，履行值守应急、信息汇总、综合协调、服务监督的职责。根据上述规定，答辩人在自然灾害等突发事件应对工作中的职责，系针对本行政区域内不特定的行政相对人承担的普遍意义上的组织协调、监督管理职责，而非针对上诉人承担的具体法定职责。另外，上诉人所受损失也系由特大暴雨及洪水灾害导致，与其所诉的被上诉人不履行法定职责行为之间无特定的职责义务关系。依据《行政诉讼法》及其司法解释的有关规定，本案不属于行政诉讼受案范围，上诉人不具备原告主体资格。2.在应对利奇马自然灾害过程中，答辩人已全面履行了组织协调和监督管理职责。利奇马台风过境章丘前后，答辩人分别做好了自然灾害防范预警、防汛抢险准备、灾情统计上报和抗灾救援的指挥统筹工作，全面履行了组织协调和监督管理的职责。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，请贵院依法裁定驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人济南市章丘区人民政府答辩称：1.原审判决认定事实清楚，本案不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国防洪法》第八条第三款规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。根据上述规定，各被上诉人对于本案所涉的防洪防汛工作的职责，系针对本行政区域内不特定的行政相对人承担的抽象的、普遍意义上的监督管理职责，而非针对上诉人承担的具体法定职责。依据《行政诉讼法》第十二条及《最高人民法院关于适用的解释》第一条的有关规定，该抽象的、普遍意义上的监督管理行为不属于行政诉讼的受案范围。2.原审判决认定事实清楚，上诉人不具备原告主体资格。2019年8月10日，受台风“利奇马”两次登陆影响，截至当月12日，已造成浙江、上海、江苏、安徽、山东、福建6个省市867.1万人受灾，其中济南市章丘区境内更是遭遇百年不遇的特大暴雨，导致万余人受灾，多处农作物、经济作物、蔬菜大棚等受损。上诉人所遭受的财产损失是由“利奇马”台风引起的特大暴雨及洪水灾害导致，与其所诉的被上诉人不履行法定职责行为之间并未形成特定的职责义务对应关系和利害关系。根据《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，上诉人以被上诉人为不履行法定职责为由提起本案诉讼，不具有原告主体资格。3.原审判决适用法律正确，程序合法。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，对于存在不符合行政诉讼法第四十九条规定或者错列被告且拒绝变更情形的，已经立案的案件，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案中，原审法院经过阅卷和调查作出裁定，符合法律规定，程序合法。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，请依法裁定驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，本案争议的焦点问题是上诉人的起诉是否符合法定的起诉条件。上诉人在原审中起诉请求“确认四被告在台风‘利奇马’应急工作中对章丘区相公庄办事处东皋西村、东皋东村区域未完全履行防汛度汛、检查抢险救灾处置工作的法定职责违法”。该诉求指向的“防汛度汛、检查抢险救灾处置工作”的职责并不具体，四被上诉人属于不同的行政机关，其应当履行的法定职责及其依据并不相同。“保障地区安全、做好防汛工作的法定职责”“防汛度汛、监察抢险救灾处置工作”包含多个不同类型的法定职责，既有行政指导职责又有内部监督职责，还有抽象意义的保障安全、协调处置的职责，以及“及时开闸放水”的职责等等，上诉人将应履行不同性质职责的不同行政机关一并提起不履行法定职责的行政诉讼，并不适于进行司法审查。原审法院经审查以及现场调查，认为本案不属于行政诉讼受案范围并无不当。上诉人的起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款的规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。原审法院没有开庭审理即裁定驳回起诉不违反上述法律规定。上诉人认为一审法院应开庭审理本案的上诉理由本院不予支持。是否符合起诉条件，依法属于人民法院主动审查的范围，上诉人的起诉不符合法定的起诉条件，将丧失进入实体审理的程序权利。因此本院不另行开庭审理。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王维东 审判员  窦玉康 审判员  王小鲁 二〇二一年四月三十日 法官助理刘文文 书记员张靖炜