四川省甘孜藏族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川33行终1号 上诉人(原审原告)陆文超，男，藏族，住四川省九龙县。 委托代理人陆仁富(上诉人陆文超父亲)，男，汉族，住四川省九龙县。 委托代理人刘刚，四川素文律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)九龙县自然资源局，住所地九龙县呷尔镇入城大道24号1栋1单元9楼1号。 法定代表人王美汛，该局局长。 委托诉讼代理人胡德强，该局副局长。 被上诉人(原审被告)九龙县住房和城乡建设局，住所地九龙县呷尔镇西巷子44号1栋1单元2楼1号。 法定代表人吴明杰，该局局长。 被上诉人(原审被告)九龙县水利局，住所地九龙县呷尔镇绵九街52号。 法定代表人胡玛琼，该局局长。 被上诉人(原审被告)九龙县交通运输局，住所地九龙县呷尔镇绵九街71号。 法定代表人邓高梧，该局局长。 委托诉讼代理人杨清平，该局副局长。 被上诉人九龙县自然资源局、九龙县住房和城乡建设局、九龙县水利局、九龙县交通运输局共同委托代理人李辕东、宋超，四川法之识律师事务所律师。 第三人（原审第三人）中铁一局集团有限公司，住所地陕西省西安市碑林区雁塔北路1号。 法定代表人马海民，该公司董事长。 委托代理人陈葛伟，该公司工作人员。 上诉人陆文超因与被上诉人九龙县自然资源局（原九龙县国土资源局）、九龙县住房和城乡建设局（原九龙县住房和城乡规划局）、九龙县水利局（原九龙县水务局）、九龙县交通运输局，第三人中铁一局集团有限公司行政协议一案，不服四川省九龙县人民法院（2020）川3324行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院审理查明：2014年至2015年，中铁一局集团有限公司承建的“S215线”九江路改扩建工程项目启动，九龙县国土资源局在此次征迁中负责审核和与涉迁户签订《地上附着物补偿补助协议》。陆文超的涉迁房屋在此次征拆区域内，经协调组工作人员实物调查统计初步核定为160015元。2015年3月25日，陆文超与协调组工作人员罗闯、娲各莫在拟定的《地上附着物补偿补助协议》上签字。《地上附着物补偿补助协议》首部甲方为九龙县国土资源局，乙方为呷尔镇呷尔村立壁组陆文超。协议尾部甲方盖章及法定代表人（或委托代表人）签字栏为空白；乙方盖章及签字栏有陆文超签名并捺印。监督机关及县协调办栏为空白，现场人员栏有罗闯、娲各莫签名，日期为2015年3月25日。九龙县国土资源局在审核该协议时，以陆文超案涉房屋属2006年《封库令》下发后修建，已于2011年11月经相关单位清理认定为违法建筑，九龙县国土资源局于2012年2月向其下发《土地违法案件行政处罚决定书》（九国土监字[2012]第02号）为由，不予在协议上签字盖章。陆文超多次上访。2019年4月19日“S215线”协调工作组向州信访事件联合工作组就陆文超上访事宜作出说明。原审法院还查明，在“S215”线改扩建工程项目征地拆迁工作中只有九龙县国土资源局具有审核和与涉迁户签订《地上附着物补偿补助协议》的职责，且在征迁中所有获得补偿款涉迁户的《地上附着物补偿补助协议》均有九龙县国土资源局盖章并有九龙县国土资源局负责人的签名。原审法院另查明九龙县国土资源局在机构改革后变更为九龙县自然资源局，九龙县住房和城乡规划局在机构改革后变更为九龙县住房和城乡建设局，九龙县水务局在机构改革后变更为九龙县水利局。陆仁富、陆润富系同一人，以户籍证明记载的陆仁富为准，系陆文超之父。罗佰秀和骆伯秀系同一人，以户籍证明记载的骆伯秀为准，系陆文超之母。 原审法院认为：1.关于主体适格问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条的规定，陆文超为本案适格原告。案涉《地上附着物补偿补助协议》的甲方为九龙县国土资源局，仅此一个行政机关，在“S215线”房屋征收与补偿工作过程中，只有九龙县国土资源局有审核和与涉迁户签订《地上附着物补偿补助协议》的职权，并未指定或授权其他被告行使任何职权，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款明确规定“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”，根据房屋征收补偿工作中不同阶段的主体责任，陆文超的诉讼请求属于被征收人对征收补偿协议不服，应当以与其签订协议的房屋征收部门为被告，九龙县自然资源局才是本案的适格被告。九龙县交通运输局、九龙县住房和城乡建设局、九龙县水利局不是本案适格被告。2.关于《地上附着物补偿补助协议》是否成立？是否生效？是否应当按照协议约定履行支付地上附着物补偿补助费用及利息的问题。经查，陆文超和九龙县自然资源局均提交了同一份《地上附着物补偿补助协议》，该协议甲方为九龙县国土资源局，乙方为呷尔镇查尔村立壁组陆文超，该协议甲方盖章及法定代表人签字栏为空白，乙方栏有陆文超的签名捺印，现场工作人员栏有罗闯、娲各莫的签名。协调组工作人员在此次征拆协调过程中只负责对可能涉迁的地上附着物的实物调查核实登记，房屋权属及合法性的审核权以及《地上附着物补偿补助协议》的审签权在九龙县国土资源局。而九龙县国土资源局以在审核中发现陆文超涉征迁房屋系2006年《封库令》发布以后修建的房屋，已于2011年11月经调查清理确定为未批先建用地，并已向陆仁富（陆文超父亲）下发《土地违法案件行政处罚决定书》（九国土监字[2012]第02号）为由，不予在《地上附着物补偿补助协议》上签字盖章，并于2015年4月3日书面告知陆文超不予赔偿的原因。按照《中华人民共和国合同法》第三十二条规定，协议的成立要件是须经双方当事人均签字、盖章或按指印。案涉《地上附着物补偿补助协议》签订主体甲乙双方实际上未达成一致的意思表示，该协议依法未成立，故陆文超请求确认协议效力无从谈起，要求按照协议履行支付地上附着物补偿补助费用及迟延履行产生的利息的诉讼请求也于法无据。3.关于起诉是否超过法定起诉期限的问题。陆文超2015年4月3日经九龙县国土资源局告知其涉迁房屋为违法建筑不予补偿后，一直通过上访、信访等途径找相关部门要求解决此事，主张自己的权利，相关部门最后一次对陆文超的答复时间是2019年4月19日，2020年6月3日起诉，诉请确认协议有效并按照约定履行行政协议，本案应参照民事诉讼时效的相关规定。按照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定”。在本案中，自协议签订时间2015年3月25日至陆文超起诉已达5年之久，但多年来陆文超一直向相关部门主张权利，相关部门最后答复时间是2019年4月19日，应当认定为诉讼时效中断情形，因此诉讼时效中断后应从2019年4月19日起算。故本案起诉未超过法定的起诉期限。综上，判决驳回陆文超诉讼请求。 上诉人陆文超诉请撤销四川省九龙县人民法院（2020）川3324行初1号行政判决；改判《地上附着物补偿补助协议》有效；改判支付上诉人地上附着物补偿补助费及其他相关费用160015元，利息57605.40元，合计217620.40元；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 具体事实与理由：1.1995年，上诉人父亲陆仁富向县政府申请在九龙县呷尔镇团结下街（紧邻S215线）处修建住宅，获得批准，取得国有土地使用面积396平方米，建成房屋建筑面积396平方米。1995年修建柴棚，2010年拆旧换新建房82.26平方米。省道S215线改造工程启动，九龙县人民政府成立九龙县自然资源局、九龙县住房和城乡建设局、九龙县水利局、九龙县交通运输局组成的“S215线县城段工作组”，组成人员赖晓河、罗闯、娲各莫、李富强、黄保全，均由这些部门派出具体开展拆迁工作。2015年3月25日，就《地上附着物补偿补助协议》达成一致，上诉人签字按手印，现场人员罗闯、娲各莫签字确认。协议附“九龙县征地实物调查统计明细表（九江路）”，2015年3月27日上诉人拆除房屋及设施，腾退土地完成交付。2015年5月20日，全体组员出具《证明》对该协议再次进行确认。至今上诉人未能得到《地上附着物补偿补助协议》约定的160015元补偿补助款。2.原审法院程序违法，上诉人申请追加九龙县人民政府为被告参加诉讼，原审法院未作任何处理。3.九龙县人民政府是本案适格主体。“S215线县城段工作组”是九龙县人民政府派出的临时专门的小组，以县政府名义开展工作，公职人员的法律行为应当由九龙县人民政府负责。4.《地上附着物补偿补助协议》有效。一方面，协议双方的代表人具有完全民事行为能力，具有合法授权，对方自愿和对等，意思表示一致，不违反法律或社会公共利益。另一方面，套用行政合同四要素仍然成立并生效。5.上诉人应当按照《地上附着物补偿补助协议》得到补偿或补助。上诉人的房屋来源不违反法律法规的禁止性规定，属于合法财产，主张拆迁补偿补助，理由正当，上诉人已全面履行完成交付，得到“S215线县城段工作组”全体成员的肯定和确认。上诉人与县城段涉拆迁40余户拆迁对象的情况基本相同，应当同样得到补偿。6.原审判决事实不清认定错误。原审认定案涉房屋2006年《封库令》发布后修建不是事实。证人证言证实没有屋顶不是事实。2015年之前，S215线公路边开垦种地修建房屋的不只上诉人一家，县城段涉拆迁40余户基本事实与上诉人相同，都得到了补偿。《土地违法案件行政处罚决定书》2012年作出决定，2015年4月3日进行送达，真实性存疑，即使真实也是行政不作为，房屋已于2015年3月27日拆除，方才送达处罚决定，这是无效的行政行为，应当认定为欺诈行为。原审法院对《土地违法案件行政处罚决定书》不予采信，作出判决缺乏事实依据。 被上诉人九龙县自然资源局辩称：原审程序合法，事实清楚，证据充分，应当予以维持。具体理由：1.案涉协议依法未成立，不应履行支付费用及迟延履行产生的利息。协调组工作人员在此次征拆协调中只负责对可能涉迁的地上附着物的实物调查核实，并不能代表九龙县自然资源局作出签署并履行协议的具体行政行为。九龙县自然资源局在审核中发现案涉房屋不符合条件，未签字盖章，该协议未依法成立，不具有法律效力，上诉人依据未成立不具有法律效力的协议诉请履行支付义务，缺乏事实和法律依据。2.上诉人主张九龙县政府为适格主体缺乏事实及法律依据。案涉房屋于2011年11月经调查清理确定为未经批准非法占地修建的违法建筑，九龙县政府没有与上诉人就案涉房屋签订征收补偿协议并进行补偿补助的法定义务，上诉人的主张缺乏事实和法律依据。 被上诉人九龙县交通运输局、九龙县住房和城乡建设局、九龙县水利局均认为原审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉。 第三人中铁一局集团有限公司请求驳回上诉，维持原判。 本院审理过程中，上诉人、被上诉人、第三人均未向本院提交新的证据。 原审判决载明了当事人对证据的质证意见及原审法院对证据的采信理由，本院予以确认。本院审理查明的事实与原审法院判决认定的事实一致。 本院认为： 一、案涉《地上附着物补偿补助协议》是否依法成立？ 行政协议的成立必须具备四个条件：1.一方当事人必须是行政机关。2.必须是实现行政管理或公共服务目标。3.协议内容必须具有行政法上的权利义务内容。4.协议双方当事人必须协商一致。本案中，案涉《地上附着物补偿补助协议》甲方盖章及法定代表人签字处为空白，乙方盖章及签字处有陆文超签名并捺印，现场人员处有罗闯、娲各莫签名，该协议未经征收部门盖章确认，无法认定为双方真实意思表示以及经协商一致达成的协议，故不具备行政协议成立的法定要件。上诉人诉请确认协议效力及按照协议履行支付补偿款及利息的诉讼请求缺乏事实及法律依据。 二、上诉人要求追加九龙县人民政府为被告是否符合法律规定？ 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关为被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”的规定，本案中，九龙县自然资源局专门负责“S215线”九江路改扩建工程项目涉迁户的审核和协议签订，按照“谁实施、谁负责”原则，九龙县人民政府不属于本案适格被告，且原审法院在庭审中已就该项诉请向当事人作出释明，上诉人仍坚持将九龙县人民政府作为被告明显缺乏法律依据，上诉人该项诉请理当不予支持。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案一、二审案件受理费各50元，由上诉人陆文超负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭  伟 审 判 员 林 杉 杉 审 判 员 格桑曲珍 二〇二一年四月二十八日 法官助理 陈  玉 书 记 员 志玛青章 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决，裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。