云南省迪庆藏族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)云34行终2号 上诉人（原审原告）：余秀梅，女，汉族，1973年4月30日生，云南省维西县人，住云南省维西县。 委托诉讼代理人：许铭仁，云南云勇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 被上诉人（原审被告）：维西傈僳族自治县保和镇人民政府。住所地：维西县保和镇南箭道8号。统一社会信用代码：1153342301528881X4。 法定代表人：和剑元，该镇镇长。 委托诉讼代理人：周文静。代理权限：特别授权代理。 被上诉人（原审被告）：维西傈僳族自治县人民政府。住所地：维西县保和镇行政中心。统一社会信用代码：11533423552708808F。 法定代表人：黄龙新，该县县长。 委托诉讼代理人：龙耀耿。代理权限：特别授权代理。 委托诉讼代理人：汪世勇，云南汪世勇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 原审第三人：余凤仙，女，汉族，1968年3月3日生，云南省维西县人，住云南省维西县。 上诉人余秀梅因与被上诉人维西傈僳族自治县保和镇人民政府（以下简称保和镇政府）、维西傈僳族自治县人民政府（以下简称维西县政府）、原审第三人余凤仙土地行政管理（土地）行政确认一案，不服云南省维西傈僳族自治县人民法院（2020）云3423行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月28日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人余秀梅及其委托诉讼代理人许铭仁，被上诉人保和镇政府委托诉讼代理人周文静，被上诉人维西县政府委托诉讼代理人龙耀耿、汪世勇，原审第三人余凤仙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定事实：余秀梅与余凤仙系同胞姐妹，原生家庭户主为母亲吴某，1981年包产到户时，该户有6人，有承包地面积6.34亩，包含维西县保和镇××道河兴维大道每人2分共计1.2亩水田，1991年10月，吴某户取得承包证书，因余某夫妇及余健康户口转出，承包证记载该户人口4人，享有承包地面积合计1.27亩。1993年1月，经余秀梅申请并交纳相应费用后，原维西县土管局向余秀梅核发建设用地使用证，将吴某户1.2亩承包地中的266.68平方米（0.4亩）土地出让给余秀梅作为宅基地使用。1995年4月，余秀梅办理了云南省村镇房屋建设准建证、建设用地规划许可证。2007年，维西县开展全县农村土地承包经营权证补换发工作，同年8月，维西县政府向吴桂英户换发（2007）第01号农村土地承包经营权证，载明承包地总面积为2亩，共有人为吴某、余凤仙、和某1、和某2、和某3，在土地承包经营权变更登记一览载明吴某转出0.4亩土地给余秀梅用于建房。2007年7月，余凤仙户在原1.2亩承包水田东南面修建两间简易铺面后出租。至此，余秀梅户与余凤仙户就土地权属引发纠纷，2008年7月，余秀梅向维西县政府反映相关情况，维西县政府转办至维西县司法局处理，2008年12月12日，经维西县司法局组织余秀梅、余凤仙对争议土地权属进行调解，双方达成一致意见并签订08-16号《人民调解协议书》。2009年8月，余秀梅将0.4亩宅基地中的81.14平方米出让给秦仪尧。2009年8月31日，维西县国土资源局与余秀梅签订《国有土地使用权出让合同》，将位于维西县平方米的土地出让给余秀梅。2010年12月1日，余秀梅以余凤仙侵占其宅基地为由向维西县人民法院起诉，维西县人民法院以（2010）维民初字第144号判决书判决驳回余秀梅诉讼请求，余秀梅不服上诉，迪庆州中级人民法院以（2011）迪法民终字第12号民事判决书判决驳回上诉，维持原判。2014年，余凤仙经申请取得维国用（2014）第114号国有土地使用权证，余秀梅遂提起行政诉讼，迪庆州中级人民法院以（2017）云34行初2号裁定书裁定驳回，余秀梅不服裁定上诉，云南省高级人民法院裁定撤销（2017）云34行初2号行政裁定书，指令迪庆州中级人民法院继续审理，迪庆州中级人民法院后以（2017）云34行初2号行政判决书判决撤销（2014）第114号国有土地使用权证。判决生效后，维西县国土资源局于2018年4月19日撤销（2014）第114号国有土地使用权证。2019年10月17日，余秀梅向维西县政府提交行政确权申请书，维西县保和镇政府于同日受理后向余秀梅、余凤仙送达土地权属争议案件受理通知书，并对双方提交证据等材料进行交换，通过走访调查、审查双方提交证据材料、听取双方陈述与申辩，形成决定报维西县政府，维西县政府于2020年4月2日召开常务会对土地确权决定书进行讨论，2020年4月8日，保和镇政府作出保政发〔2020〕110号、2019保土争（006）号《决定书》，对余秀梅与余凤仙土地权属争议决定如下：余秀梅不享有保和镇兴维大道5号宗地中东南面94.55平方米（具体为余凤仙目前使用的木板房83.87平方米土地及木板房前10.68平方米）的土地使用权，该宗土地的使用权由余凤仙享有。《决定书》于2020年4月9日送达余秀梅、余凤仙，余秀梅拒绝签收，2020年6月5日，余秀梅向维西县政府申请行政复议，维西县政府受理后，经审查作出维政行复决字〔2020〕2号《行政复议决定书》，维持保和镇政府作出的《决定书》并进行送达。另查明，在维通二级公路建设过程中，吴某户在保和镇××道河临街土地被征收0.034亩。余凤仙户保和镇××道河临街土地因新城区开发建设需要被征收0.11亩。在余凤仙与余秀梅就案涉土地权属发生纠纷后，余秀梅多次向云南省司法厅、云南省高级人民法院、迪庆州检察院等有关部门信访。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案余秀梅与余凤仙就案涉土地权属争议引发纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款的规定，本案属个人之间土地权属争议，保和镇政府依法有管辖和处理的权利，保和镇政府对案涉土地权属争议作出处理决定主体适格，且诉辩双方及第三人对上述认定均无异议，本案争议焦点为：1.保和镇政府作出保政发〔2020〕110号、2019保土争（006）号《决定书》程序是否合法，法律适用是否错误，处理决定是否合法适当。2.维西县政府行政复议决定是否符合法定程序。就争议焦点1.首先，保和镇政府作出《决定书》主要证据为《人民调解协议书》、（2017）云34行初2号行政判决书。一审法院认为，《人民调解协议书》有余凤仙、余秀梅及吴某和调解人员签字，根据《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第一条的规定，具有合同性质，且（2010）维民初字第144号生效民事判决书及（2011）迪法民终字第12号生效民事判决对该《人民调解协议书》效力进行确认。其次，余秀梅虽主张其在调解时受到威胁、胁迫，调解协议违背其真实意思表示，但其提交证据不足以证实该主张，故调解协议书内容对双方具有约束力。该调解协议书第1项内容关于“余凤仙原来两格木板房不变，并向后（东面）扩伸2.85米，已钉下钢桩，经营权属于余凤仙所有。”的约定，系余秀梅对其根据建设用地使用权证取得的266.68平方米建设用地的处分和变更，依法应作为双方土地权属界线划分依据；对余秀梅提出协议书仅确认“经营权”归余凤仙，并未确定使用权。协议书系针对余秀梅建设用地使用权及余凤仙承包土地经营权纠纷进行调解的结果，故在余凤仙尚未申办并取得国有土地使用权证的情况下，协议书表述“经营权”并无不当。（2017）云34行初2号生效行政判决虽在主文部分判决撤销（2014）第114号国有土地使用权证。但认为部分明确载明“县政府在为余凤仙颁发国有土地使用权证过程中，一是在地籍调查程序中，……，余秀梅并未参与指界和在地籍调查表上签字盖章，程序违法。二是土地管理部门没有依法对余凤仙申请登记土地进行公告，……，程序违法。……，综上，维西县政府为余凤仙办理发放国有土地所有权证，存在程序违法、应予撤销”。故（2017）云34行初2号生效的判决书是以程序违法为由撤销（2014）第114号国有土地使用权证。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第二款的规定，保和镇政府重新作出行政行为不受“不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的限制。对余秀梅关于测绘图系保和镇政府作出《决定书》的唯一证据辩论观点，与本案查明的事实不符，不予采纳。就余秀梅关于《决定书》内容侵犯其根据《国有土地使用权出让合同》再次取得的266.68平方米的土地使用权的主张，一审法院认为，该合同无实测四至界限界址图，不能确认四至界限及位置，无法证实余秀梅主张，不予采纳。其次，保和镇政府在收到余秀梅提交行政确权申请书后，于2019年10月17日受理并于同日向余秀梅、余凤仙送达2019保土争（006）号土地权属争议案件受理通知书，对双方提交证据等材料进行交换，通过走访调查、审查双方提交证据、听取双方陈述与申辩，形成初步决定意见报维西县政府，维西县政府于2020年4月2日召开常务会对土地确权决定书进行讨论，2020年4月8日，保和镇政府根据认定事实及《土地权属争议调查处理办法》有关规定，作出保政发〔2020〕110号、2019保土争（006）号《决定书》，于2020年4月9日送达余秀梅、余凤仙，符合《土地权属争议调查处理办法》第十三条、第十五条、第二十条、第二十八条、第三十三条规定，程序合法。对余秀梅关于保和镇政府对纠纷现场进行调查，但未按《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定通知双方当事人到场，程序违法的辩论观点，与查明事实不符，不予采纳。对余秀梅关于保和镇政府在作出决定前未先行调解，违反《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定，属程序违法的主张，一审法院认为，本案余秀梅、余凤仙已就权属纠纷经调解达成《人民调解协议书》，在保和镇政府处理土地权属争议时，该调解协议书仍然合法有效，故对余秀梅上述主张，不予采纳。对余秀梅关于保和镇政府在作出决定前已向维西县政府报送决定内容，并经常务会讨论通过，违反行政机关应独立作出具体行政行为原则，属程序违法。余秀梅上述主张无法律依据，不予采信。再次，保和镇政府在作出涉诉具体行政行为过程中，依据《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定，在查清事实的基础上，对双方争议土地作出处理决定。综上，保和镇政府处理决定依据主要证据充分、适用法律、法规正确、未违反法定程序、无明显不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，应驳回余秀梅关于撤销被诉具体行政行为的诉讼请求。就争议焦点2.根据《土地权属争议调查处理办法》第三十一条第一款的规定，余秀梅不服保和镇政府决定，向维西县政府申请复议，维西县政府于同日作出受理决定，于2020年6月8日将副本发送保和镇政府，保和镇政府于2020年6月10日提出书面答复，维西县政府通过书面审查于2020年7月31日作出行政复议决定，并进行送达。维西县政府行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第三十一条规定，程序合法，应予维持。对余秀梅关于行政复议决定违法，应予撤销的诉讼请求，不予支持。综上，余秀梅的诉讼请求无事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第二款之规定，判决：驳回余秀梅全部诉讼请求。案件受理费50元，由余秀梅负担。 余秀梅上诉请求：1.撤销（2020）云3423行初2号行政判决，改判支持余秀梅一审的全部诉讼请求；2.判令保和镇政府、维西县政府承担该案一、二审案件受理费用。事实与理由：一、一审认定“保和镇政府处理决定依据主要事实证据充分、适用法律、法规准确、未违反法定程序、无明显不当”错误。（一）一审判决认为，保和镇政府作出保政发[2020]110号、[2019]保土争（006）号《决定书》所依据08-16号《人民调解协议书》对双方具有约束力。根据调解协议书第1项内容，系余秀梅对取得266.68平方米建设用地的处分和变更，在余凤仙尚未申办并取得国有土地使用权的情况下，协议书表述“经营权”并无不当。对此，余秀梅认为：1.《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》是对“人民调解委员会调解达成协议”的情形而适用。“人民调解”、“人民调解委员会”是专门法律术语，具有固有的含义和明确的指向内容。根据《人民调解法》第二条、第七条、第十三条规定，人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织，并非政府机构或者政府机构下属单位。人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任，不属于行政机关的工作人员。而从《人民调解协议书》载明的调解机构和调解人员来看，调解机构系维西县政府下属的机构，调解员也是行政机关的工作人员，并非人民调解员。因而一审判决认定该《人民调解协议书》具有合同性质，不符合法律规定；2.《人民调解协议书》不属于人民调解委员会达成的调解协议，不具有法律效力，（2010）维民初字第144号及（2011)迪法民终字第12号生效判决对其效力进行确认，是错误的，应通过法院内部程序处理。即使生效判决对该《人民调解协议书》效力进行确认，仅仅是对作为一般调解层面的效力确认，并非是对人民调解委员会达成调解协议的效力确认，不能认定该协议书具有合同性质，更不能作为土地权属界线划分的依据；3.根据《人民调解法》第二十三条规定，余秀梅享有选择或者接受人民调解员的权利，而从《人民调解协议书》的内容来看，不能体现出余秀梅享有选择或者接受人民调解员的权利。根据《人民调解法》第二十九条规定，调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印，人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章之日起生效。而证据显示有两份《人民调解协议书》，一份没有加盖调解机构印章，一份加盖了调解机构印章，均来源于余凤仙在它案中提交，而在它案中被认定调解机构的印章是偷盖的，一审判决采信该调解协议书不当，该协议书还不符合生效的条件；4.一审判决认定《人民调解协议书》第1项约定，系余秀梅对其根据建设用地使用权取得的266.68平方米建设用地的处分和变更，且协议书系针对余秀梅建设用地使用权及余凤仙承包土地经营权纠纷进行调解的结果，故在余凤仙尚未申办并取得国有土地使用权的情况下，协议书表述“经营权”并无不当。该认定错误：其一，余秀梅合法取得《维西县建设用地使用证》，明确载明了土地权属、四至范围和土地面积等内容，该建设用地使用权面积包含“余凤仙原来两格木板房”的土地面积，这说明该土地面积也属于余秀梅的建设用地使用权范围内。其二，对建设用地的处分和变更有严格的法定程序和要求，不能通过调解处分和变更，否则因违反法律禁止性规定而无效，因而一审判决认定是错误的；5.在《人民调解协议书》第1项约定中，无明确的四至界限及土地面积，不能确认保和镇兴维大道5号宗地中东南面94.55㎡的土地使用权由余凤仙享有，一审判决还明确以“该合同无实测四至界限界址图，不能确认四至界限及位置，无法证实余秀梅主张”为由，不予采纳余秀梅再次取得266.68平方米的土地使用权的主张，与之前后矛盾。（二）一审判决认为，（2017）云34行初2号行政判决书，明确载明“存在程序违法、应予撤销”，故（2017）云34行初2号判决书是以程序违法为由撤销（2014）第114号国有土地证。根据《最高人民法关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十条第二款的规定，保和镇政府重新作出行政行为不受“不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的限制。该认定错误，（2017）云34行初2号判决不仅是以程序违法为由作出撤销判决的，还明确指出认定事实不清，证据不足，适用法律错误，因而一审判决认定错误。（三）《人民调解协议书》于2008年达成，后于2009年8月，维西国土资源局将266.68平方米土地出让给余秀梅，协议达成后政府部门再次将266.68平方米土地出让给余秀梅，进一步证实该土地使用权属于余秀梅。至于该土地出让时没有随附“出让宗地界址图”，导致四至界限不清不是余秀梅的原因导致，应向维西国土资源局核实、确认。（四）一审判决认为保和镇政府形成初步决定意见报维西县政府，维西县政府召开会议进行讨论，程序合法，是错误的：首先，根据《土地权属争议调查处理办法》第三十条的规定，应是保和镇国土资源行政主管部门形成初步处理意见，报同级人民政府下达处理决定。但一审查明，保和镇政府形成初步决定意见，报维西县政府进行讨论。余秀梅对保和镇政府作出《决定书》不服可向维西县政府申请行政复议，但在保和镇政府作出该两份决定书前，维西县政府召集会议进行讨论和发表意见，其中包括一审法院副院长陈某、和某4（一审审判长）。并全部当场签字表示同意《决定书》，己变相由维西县政府作出决定，明显是违反法律的宗旨和目的。余秀梅的行政复议没有意义。且两份《决定书》推翻和回避了（2017）云行终第286号行政裁定书、（2017）云34行初2号行政判决书之判决、迪庆州人民检察院二次向维西县政府送达的《检查建议书》以及维西县自然资源局局长董某隐瞒己撤销余凤仙《国有土地使用证》决定的事实。（五）一审判决以在保和镇政府处理土地权属争议时，《人民调解协议书》仍然合法有效为由，认定保和镇政府在作出决定前没有违反《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定的先行调解的程序。此处的“先行调解”针对所有受理的土地权属争议案件而言，保和镇政府受理该案件后，不管如何都应先行调解。但其并没有先行调解，程序违法。一审判决以原先调解协议有效，就认定无需再先行调解，明显混淆概念。根据《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定，对争议土地进行实地调查，应当通知当事人及有关人员到现场。一审判决认定保和镇政府在收到行政确权申请后，通过走访调查的事实，但综合在卷证据，保和镇政府并未通知当事人及有关人员到现场，程序违法。综上，保和镇政府处理决定依据主要事实证据不充分，适用法律、法规错误，违反法定程序，决定明显不当，依法应撤销；二、一审判决认定维西县政府作出的《行政复议决定书》程序合法，应予维持也是错误的：首先，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，对主要事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、具体行政行为明显不当等情形，应决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。而一审判决仅以程序合法就维持维西县政府作出的《行政复议决定书》，不符合法律规定。其次，在维西县政府作出行政复议前，就己经参加会议对土地确权决定书进行讨论和发表意见，该行政复议决定无法保持客观、公正的立场，应予以撤销；三、根据《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，一审中，维西县政府的负责人没有出庭应诉，也未提交不能出庭的理由及材料，一审法院也未对此进行审查，违反法律规定应予以纠正。 维西县政府辩称，上诉请求应具体明确，余秀梅上诉请求中的“重新作出具体行政行为”并不明确，将来无法落实。1.上诉（一）项中的5点均针对人民调解协议书，该协议书是由两级法院的生效判决认定其效力的，截至目前依然生效，应作为行政机关确权的主要证据；2.行政机关确权是严格按照相关规定办理的，通知各方先行调解，但余秀梅并未到场，余凤仙也不愿意调解，一方当事人不愿意调解所以无法启动调解程序，余秀梅的上诉请求并不成立；3.关于行政机关负责人不能出庭的原因，按照相关规定，可由其单位的相关工作人员参加诉讼。综上，应驳回余秀梅的上诉请求。 保和镇政府辩称，其答辩意见与维西县政府的答辩意见一致。 余凤仙述称，其意见与维西县政府的答辩意见一致。 二审中，余秀梅提交了以下新证据：1.接访黑恶势力违法犯罪线索移送报告一份；2.送达回证一份；3.收条一份；4.关于余凤仙举报余秀梅威胁、恐吓、严重扰乱余凤仙及出租户张某的正常生活秩序问题线索的结论性核查报告一份；5.关于给予李某同志戒勉问责的决定一份；6.关于给予叶某同志党内警告处分的决定一份；7.函一份；8.谈话提醒记录一份；9.询问笔录六份；10.审查意见一份；11.光盘一份（内容为中央20督导组到迪庆州公安局扫黑办）。余秀梅欲证明1.案涉土地的确权曾因多次程序违法，多名人员遭受查处；2.在本次作出具体行政行为及复议过程中仍存在程序违法的法定情形；3.对行政争议事实查明不清，查证不严谨。维西县政府认为证据1、2、3都是一些正常程序性资料，与本案没有关联，证据4、5、6、7、8、11与本案没有关联，对证据9的真实性、合法性、关联性无异议，认为可以作为定案依据，证据10则证明政府对该案非常重视，该决定是民主决策的体现。保和镇政府对该组新证据的质证意见与维西县政府一致。余凤仙对该组新证据均不予认可，认为没有一组证据能证明余秀梅合法拥有0.9亩的土地。经审查，本院认为，该组新证据的证据1、2、3、4、5、6、7、8、10、11客观真实、且来源合法，能够证明上述文件反映的事实，但与本案案件争议焦点并无直接关联，故对上述证据的真实性、合法性予以确认，因与本案无关联，对上述证据不予采信。证据9为保和镇政府在作出本案具体行政行为时对相关人员所做的询问笔录，对该证据的真实性、合法性、关联性本院予以确认。 对于一审查明的事实，保和镇政府、维西县政府、余凤仙均无异议。余秀梅则认为1.1991年，吴桂英户享有的承包地面积不是1.27亩，应是2.74亩，其中0.9亩是属于余秀梅的，后将其中0.4亩申请为宅基地使用；2.2007年7月，余凤仙户不是在原1.2亩承包水田东南面修建两间简易铺面后出租，而是余凤仙将余某2承租余秀梅的土地霸占修建了简易铺面出租；3.2008年，余秀梅未申请过调解，不认可调解过程和调解内容；4.2009年8月余秀梅将0.4亩宅基地中的81.14平方米出让给秦某不是事实，认为出让的部分是余秀梅的土地，部分是毛某、余某1的土地，且余秀梅出让的部分不在0.4亩土地范围内，而是在0.9亩土地中出让的；5.（2017）云34行初2号判决已经生效，余凤仙的证已被撤销，余秀梅的证则已生效，该土地不用再进行确权；6.在这次确权过程中，保和镇政府并没有听取余秀梅的陈述与申辩，属程序违法；7.维通二级公路建设过程中，被征收的0.034亩不属于吴某户，而是在余秀梅的0.9亩中被征收的，征收款吴某已交余秀梅，余凤仙户在二道河临街没有土地，不认可余凤仙户在保和镇××道河临街土地因新城区开发建设需要被征收0.11亩的事实。余秀梅有异议的事实属于土地确权范畴，土地权属争议的处理决定权是法律赋予行政机关的职责，上述事实应由行政机关在作出具体行政行为时查明核实，本案中不作评述。各方当事人均无异议的一审事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案二审焦点为：保和镇政府作出的保政发〔2020〕110号、2009保土争（006）号《维西傈僳族自治县保和镇人民政府土地权属争议案件决定书》及维西县政府作出的维政行复决字〔2020〕2号《行政复议决定书》是否合法？根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决；协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”及《土地权属争议调查处理办法》第五条：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”的规定，保和镇政府作为乡级人民政府,具有对土地所有权和使用权争议予以确权的法定职权，有权处理因土地所有权引起的争议。再根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则”及第三十三条“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行”的规定，先行调解是解决土地权属争议的必经程序和前置条件。保和镇政府处理土地权属争议时也应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解。本案中，一审法院认为余秀梅、余凤仙已就土地权属纠纷在2008年经调解达成08-16号《人民调解协议书》，保和镇政府处理土地权属争议时，该调解协议书仍合法有效，故应认定保和镇政府在处理土地权属过程中已先行调解。本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二十三条中的“调解”应是作出决定的行政机关在受理案件后组织实施的，不能以其他单位在受理案件前组织的调解作为依据去认定已经履行了该调解程序，故一审法院的该认定不当，本院予以纠正。保和镇政府主张在作出确权处理决定前已组织余秀梅、余凤仙双方进行调解，应承担举证责任，但其既没有提供符合程序的调解记录，也没有提供已依法通知双方参加调解的相关证据，应由其承担举证不能的法律后果。综上，本院对保和镇政府的该项主张不予采信。行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，行政机关应当对其重要程序性权利给予有效的保障,保和镇政府在审理该案中没有严格按照以上规定的程序进行，依法应予以撤销。维西县政府依法履行复议职责,程序合法,但在复议中未对保和镇政府确权决定的程序问题作纠正，维持保和镇的该处理决定不当,依法应予一并撤销。 综上所述，保和镇政府作出的确权决定程序违法，应予撤销，维西县政府的复议决定也应予一并撤销。上诉人余秀梅的部分上诉请求成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销云南省维西傈僳族自治县人民法院（2020）云3423行初2号行政判决； 二、撤销被上诉人维西傈僳族自治县保和镇人民政府作出的保政发〔2020〕110号、2009保土争（006）号《维西傈僳族自治县保和镇人民政府土地权属争议案件决定书》； 三、撤销被上诉人维西傈僳族自治县人民政府作出的维政行复决字〔2020〕2号《行政复议决定书》； 四、由被上诉人维西傈僳族自治县保和镇人民政府对上诉人余秀梅与原审第三人余凤仙土地权属争议重新作出具体行政行为。 一审案件受理费50.00元、二审案件受理费50.00元，均由被上诉人维西傈僳族自治县保和镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  和军芳 审判员  杨德康 审判员  松晓芳 二〇二一年四月十六日                                                                                                          法官助理 乔春燕                                                                                                            书记员 丹增次仁