北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终422号上诉人（一审原告）王书荣，女，1953年4月20日出生，汉族，住北京市密云区。委托代理人翁碧霞，北京京坤律师事务所律师。委托代理人刘育初，北京京坤律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）北京市密云区穆家峪镇人民政府，住所地北京市密云区穆家峪镇荆稍坟村。法定代表人李海生，镇长。委托代理人张硕扬，男，北京市密云区穆家峪镇人民政府工作人员。委托代理人司思，北京君宪律师事务所律师。上诉人王书荣因强制拆除行为一案，不服北京市密云区人民法院（2020）京0118行初179号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年4月27日公开开庭审理了本案。上诉人王书荣及其委托代理人翁碧霞、刘育初，被上诉人北京市密云区穆家峪镇人民政府（以下简称穆家峪镇政府）委托代理人张硕扬、司思到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年9月28日，穆家峪镇政府将王书荣位于北京市密云区穆家峪镇新农村西大坑的房屋强制拆除（以下简称被诉强拆行为）。王书荣不服该行为，诉请一审法院确认违法。一审法院经审理查明，王书荣在北京市密云区穆家峪镇新农村西大坑北侧建设了房屋等建筑物用于居住，其自述建设年代为1999年左右。2020年9月22日，穆家峪镇政府向王书荣作出强制拆除通知书，载明：“经查，你于新农村西大坑北侧所进行的建设（建筑面积为200平方米），（未依法取得乡村建设规划许可证/未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设），属于违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条之规定，限你在2020年9月24日前自行拆除，如未按期拆除的，我镇将于次日起予以强制拆除。同时，我镇将通知新刘棚改指挥部对于你此处属棚改范围内的地上物部分取消农用地交地奖等奖励项目。根据《北京市城乡规划条例》第六十七条之规定，限你在2020年9月24日前自行清理违法建设内的物品，逾期不清理的，我镇将在拆除时将相关物品运送至永泰路5号存放，拆除后3日内及时领取，逾期未领取的，视为放弃上述财物权利。期间如有损失，由你自行承担。若你主张拆除后的违法建设残值，应当在强制拆除前提出书面声明，并在强制拆除后1日内自行处置。如未事先提出书面声明，或事先提出声明但未在限定期限内处置完毕的，本机关将予以清理。根据《北京市城乡规划条例》第八十条之规定，强制拆除违法建设的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由你自行承担。逾期不缴纳的，我镇将依法加处滞纳金。”2020年9月28日，穆家峪镇政府对上述建设内的物品清点登记后，强制拆除了其认定的违法建设。一审法院经审理认为，《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此，穆家峪镇政府具有对其辖区内的乡村违法建设进行查处的法定职权。依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，穆家峪镇政府于2020年9月22日对王书荣作出强制拆除通知书，确认了王书荣的涉案房屋为违法建设，并限定了其自行拆除的期限，该部分内容属于限期拆除决定的性质。因此，穆家峪镇政府于2020年9月28日实施强制拆除时，尚在王书荣针对强制拆除通知书申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限内，同时其提供的证据不能证明依法履行了强制拆除前的催告、公告等前置程序，故其实施的强制拆除行为违反了上述法律规定，应属程序违法。鉴于被诉强拆行为不具有可撤销内容，依法确认该强制拆除行为违法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被诉强拆行为违法。王书荣不服一审判决，上诉至本院，其主要理由为：被上诉人作出的被诉强拆行为不仅程序违法，实体亦违法，一审判决未对本案实体部分作出认定，依法应当予以纠正。具体的事实和理由如下：一、一审法院认定被上诉人作出的强制拆除通知书主要证据不足，依法应予撤销，据此作出的被诉强拆行为缺乏事实和法律依据。另案起诉的强制拆除通知书案件中，被上诉人提交的证据材料仅有图斑图片和强制拆除通知书，且图斑图片因不符合法律规定的证据形式，一审法院未予采纳。强制拆除通知书案件中一审法院认为被上诉人对强制拆除通知书中认定的涉案房屋面积以及是否取得规划许可的情况，均未举证加以证明，且被上诉人缺乏其履行了调查询问、现场勘验、告知权利义务等法定程序的相应证据，被上诉人作出的强制拆除通知书主要证据不足，依法应予撤销。显而易见，一审法院既然认为强制拆除通知书中认定上诉人的涉案房屋为违法建设的证据不足，据此作出的被诉强拆行为必然缺乏事实和法律依据，应属实体违法。二、被上诉人实施的被诉强拆行为直接导致上诉人处于流离失所的境地，一审法院仅从程序的角度判决违法难以保障上诉人的救济权利。行政诉讼的合法性审查的具体内容包括行政主体是否具有相应的行政职权、行政行为的主要证据是否充分、适用法律是否正确、行政程序是否符合法律规定等方面。一审时上诉人已经就上述几个方面发表了自己的观点，并提交了书面的代理意见。一审法院不应该仅仅从程序违法的角度来裁判本案，而对其他方面只字未提。涉案地块正在进行棚户区改造，上诉人在未获得安置补偿的情况下房屋已被强制拆除，现在上诉人只有通过法律途径来争取合法补偿。一审法院仅从程序上判决被诉强拆行为违法，必然会对上诉人后续的救济产生影响。请求二审法院撤销一审判决，依法改判被上诉人实施的被诉强拆行为实体和程序皆违法。穆家峪镇政府同意一审判决，请求二审法院予以维持。王书荣在举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.王书荣的身份证及户口本复印件，证明王书荣系农业家庭户；2.市规划自然资源委密云分局（2019）第112号-答《政府信息答复告知书》，证明王书荣所占地块为集体建设用地，并未占用农用地，不存在违法的情形；3.强制拆除通知书、EMS中国邮政速递物流查询，证明王书荣在法定期限内对穆家峪镇政府于2020年9月22日作出的强制拆除通知书起诉，穆家峪镇政府不能强拆王书荣的房屋；4.光盘2张，证明穆家峪镇政府严重违反法律规定实施的强制拆除行为对王书荣的实体权益造成了损害；5.《致全体村民的一封公开信》等材料，证明涉案地块在1996年停止审批宅基地，同时涉案地块存在棚户区改造项目，穆家峪镇政府因与王书荣协商补偿未达成一致，采取了以拆违促征收的强拆行为，执法目的严重不当；6.王某1、张某、王某2、李某的证明4份（附证明人身份证复印件），证明王书荣于1996年向村委会依法申请宅基地安置，经村委会同意，村干部实地测量后修建房屋，王书荣主观不存在违法可能性，房屋于1999年建成，不属于违法建设，穆家峪镇政府的行为严重违法；7.《政府信息公开答复告知书》，证明当地政府部门一直未履行农村宅基地及房屋确权职责。一审审理期间，王书荣申请证人出庭作证，一审法院予以准许。证人李某、王某1、王某2到庭陈述了证言。穆家峪镇政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.图斑图片，证明王书荣的房屋系违法建设；2.强制拆除通知书，证明穆家峪镇政府向王书荣发出强制拆除通知书；3.光盘1张、物品清单，证明穆家峪镇政府在公证处公证下进行强制拆除并对王书荣物品进行登记。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：王书荣提供并当庭出示的证据1、2、5、7与本案不具有关联性，不予采纳；证据3、4与本案有关联性，予以采纳；证据6及证人证言能够反映王书荣建设房屋的背景，但不能直接证明其房屋不属于违法建设，对该项证明目的不予采纳。穆家峪镇政府提供并当庭出示的证据1不符合法律规定的证据形式，不予采纳；证据2、3与本案具有关联性，予以采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见，并对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明，王书荣在另案中针对穆家峪镇政府作出的强制拆除通知书提起行政诉讼，一审法院于2021年3月9日作出（2020）京0118行初174号行政判决，以穆家峪镇政府缺乏涉案房屋的面积以及是否取得规划许可以及其履行了调查询问、现场勘查、告知权利义务等法定程序的证据为由，认为强制拆除通知书主要证据不足，应予撤销，鉴于涉案房屋已被拆除，判决确认强制拆除通知书违法。王书荣不服该行政判决，向本院提起上诉，本院作出（2021）京03行终424号行政判决，驳回上诉，维持了上述行政判决。本院认为，王书荣和穆家峪镇政府对一审法院认定穆家峪镇政府实施被诉强拆行为违反法定程序的内容均无异议，本院同意一审法院的认定。根据查明的事实，穆家峪镇政府于2020年9月22日作出强制拆除通知书，认定涉案房屋属于违法建设，要求王书荣限期拆除涉案房屋，同时告知如王书荣未按期拆除，穆家峪镇政府将强制拆除。在王书荣未按期自行拆除涉案房屋的情况下，穆家峪镇政府于2020年9月28日实施被诉强拆行为。王书荣在另案中针对被诉强拆行为所依据的强制拆除通知书提起行政诉讼，一审法院以主要证据不足为由判决确认强制拆除通知书违法，该判决已经本院二审维持。据此，穆家峪镇政府实施被诉强拆行为缺乏合法依据。一审法院在一审判决中对此未予明确有欠妥当，但一审法院确认被诉强拆行为违法的结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人王书荣负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  胡兰芳审 判 员  杨 旸审 判 员  冯秋丽二〇二一年四月二十九日法官助理  刘 毅法官助理  朱梦洁法官助理  林淡萍