广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤08行终58号上诉人（原审原告）李腾明，男，1959年7月8日出生，汉族，住广东省吴川市×××××××××，公民身份号码：440××××××××××××911。上诉人（原审原告）李亚太，男，1962年9月10日出生，汉族，住广东省吴川市×××××××××，公民身份号码：440××××××××××××932。上诉人（原审原告）李亚旺，男，1967年12月8日出生，汉族，住广东省吴川市×××××××××，公民身份号码440××××××××××××916。上诉人（原审原告）李土泉，男，1996年12月21日出生，汉族，住广东省吴川市×××××××××××××，公民身份号码：440××××××××××××974。上述四上诉人的共同委托代理人冼日生，广东仁乐律师事务所。上述四上诉人的共同委托代理人冼琼炜，广东仁乐律师事务所。被上诉人（原审被告）吴川市自然资源局，住所地：广东省吴川市××××××××。法定代表人宁观保，局长。委托代理人梁康健，该局干部。被上诉人（原审第三人）李康龙，男，1972年10月13日出生，汉族，住广东省吴川市×××××××××。公民身份号码：440××××××××××××914。委托代理人陈土福，广东梅江律师事务所律师。上诉人李腾明等4人因建设用地使用权登记一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2020）粤0891行初279号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明：涉案土地位于吴川市×××××××××××××，面积120平方米。2013年2月15日，瓜屋村民小组向樟铺国土所出具说明，称该村表决人数共485人，同意将涉案土地分给第三人李康龙建房的人数441人，原告李亚太无理强占屋地，无人签名。同年3月1日，第三人李康龙填写了《吴川市城乡建房用地审批表》，以原住房由三兄弟同住，住房狭窄为由申请建房用地。瓜屋村民小组、×铺村委会、原吴川市国土资源局×铺国土资源所及吴川市×铺镇人民政府先后在该审批表上盖章同意报批。同年3月28日，瓜屋村民小组作出《关于安排给李康龙户宅基地的公布》，载明经村民大会（村民代表会）通过，同意将涉案土地安排给第三人李康龙作宅基地使用。期间，原告李亚太向被告吴川市自然资源局投诉上述宅基地安排事宜，被告吴川市自然资源局于2013年6月28日作出吴国土资（访）[2013]021号《国土资源信访事项告知书》，认为根据原告李亚太本人反映的情况，其于2008年在涉案土地上搭建临时设施属侵占集体土地；2010年村已安排宅基地一块给原告李亚太一户作住宅用地，面积105平方米，现已建成住宅，该户在分户前未达到申请宅基地的条件；第三人李康龙申请的宅基地是经村民小组统一安排，并有超过三分之二村民代表签字表决同意，村委会同意。同年11月11日，被告吴川市自然资源局对第三人李康龙作出吴国土资（集建）[2013]5155号《关于批准农村居民住宅用地的批复》，同意第三人李康龙使用涉案土地作住宅用地。同年11月17日，吴川市×铺镇人民政府向第三人李康龙颁发樟乡字第【2013】169号《乡村建设规划许可证》。同年11月25日，相关工作人员进行了地籍调查，其中邻宗地指界人由村干部李芳豪签字。同日，第三人李康龙向被告吴川市自然资源局提交《土地登记申请书》，被告吴川市自然资源局作出《土地登记申请审核情况公告》。同年12月15日，×铺村委会出具证明，反映第三人李康龙等人的《土地登记申请审核情况公告》已于2013年11月25日在该村委会张贴。经审批，吴川市人民政府于同年12月21日向第三人李康龙颁发了被诉吴府集用（2013）第05383号《集体建设用地使用证》，证载土地使用权人为李康龙，座落在吴川市×××××××××××，地类（用途）为住宅，使用权类型为拨用，使用权面积为120平方米，所附宗地图显示涉案土地东至巷1米、村道，南至集体空地，西至路3米、集体空地，北至集体空地。原审认为，本案属于土地行政登记纠纷。被诉行政行为是吴川市人民政府向第三人李康龙颁发吴府集用（2013）第05383号《集体建设用地使用证》的行政行为。本案的争议焦点是：一、原告李腾明、李亚太、李亚旺、李土泉等人与被诉行政行为是否有利害关系；二、原告的起诉是否超过起诉期限；三、被诉行政行为是否合法。关于原告与被诉行政行为是否有利害关系问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，根据瓜屋村民小组向樟铺国土所出具的说明、被告吴川市自然资源局作出的吴国土资（访）[2013]021号《国土资源信访事项告知书》等证据，在被诉土地登记行为作出前，原告李亚太等人就与第三人李康龙对涉案土地权属发生争议，原告李亚太等人作为涉案土地权属的争议方，与涉案土地的登记行为有利害关系。因此，对于被告吴川市自然资源局以及第三人李康龙认为原告与被诉行政行为没有利害关系的意见，该院不予采纳。关于原告的起诉是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”据此，本案应当适用一年的起诉期限，从知道或者应当知道行政行为内容之日起算。本案中，原告称其于2020年4月才得知被诉行政行为，被告吴川市自然资源局及第三人李康龙未能提出相反证据，故原告于2020年6月提起本案诉讼，并未超过起诉期限。被告吴川市自然资源局认为应以涉案土地登记公告时间作为原告知道或者应当知道行政行为内容的时间，没有法律依据，本院不予采纳。第三人李康龙提出被告吴川市自然资源局于2013年6月28日对原告作出的《国土资源信访事项告知书》已告知被诉行政行为，但该告知书的作出在被诉行政行为作出之前，并无关于涉案土地登记的内容，故第三人李康龙认为原告自2013年6月28日起就知道被诉行政行为的意见，该院亦不予采纳。关于被诉行政行为是否合法问题。被诉行政行为作出时适用的《土地登记办法》第九条第一款的规定：“第九条申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料”。本案中，第三人李康龙提供了相关材料，其中，土地权属来源材料包括村民小组的意见和被告吴川市自然资源局作出的用地批复等。原告对涉案土地权属提出主张，但其并未提供权属来源依据，至于使用历史方面，原告不能证明围墙和建筑物的形成是否在涉案行政行为作出前，也不能证明该建筑物的形成具有合法手续，植物的种植时间也无法确定，无法证明原告在涉案行政行为作出前对涉案土地有长期且合法的使用事实。因此，虽然原告对涉案土地权属提出主张，但该主张并不足以构成土地使用权争议，吴川市人民政府向第三人李康龙颁发涉案《集体建设用地使用证》，事实清楚，依据充分，被告吴川市自然资源局履行了地籍调查、审核等程序，程序并无不当。综上所述，吴川市人民政府向第三人李康龙颁发《集体建设用地使用证》的行政行为依据充分、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李腾明、李亚太、李亚旺、李土泉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李腾明等人负担。李腾明等4人不服原审判决，向本院提出上诉，请求：一、撤销（2020）粤0891行初279号行政判决，支持上诉人在一审中的诉讼请求。二、由被上诉人负担诉讼费用。事实和理由：原判认定吴川市人民政府向李康龙颁发涉案《集体建设用地使用证》的事实清楚，依据充分显属错误，主要表现在如下几方面：一、李康龙申请土地登记缺少法定的必要材料。《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”对照该条规定，李康龙申请土地登记缺少如下材料：（一）没有《土地登记办法》第九条第一款第（三）项规定的“土地权属来源证明”。土地权属是指土地产权的归属，是存在于土地之中的排他性完全权利。它包括土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权和他项权利。原判认为“本案中，李康龙提供了相关材料，其中，土地权属来源材料包括村民小组的意见和被告吴川市自然资源局作出的用地批复等”是错误的。一方面，瓜屋村民小组意见不属于土地来源证明。因为，所谓2013年2月15日瓜屋村民小组意见分两部分内容：第一部分内容是：“樟铺国土所：我村参选人数共有485人，同意给李康龙房建屋地的人数有441人，已经达到佰分之八十以上的人同意给李康龙建屋。”该部分意见所附的签名非召开村民会议的签名。而是李康龙挨户给村民派红包或冒名签写而收集的签名，签名的只有73人，并非441人签名。并且该签不符合法律规定。如《村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：…（六）宅基地的使用方案；……”。《湛江市××宅基地管理办法》第十二条规定：“对村民申请宅基地，集体土地所有权人应当按照以下程序办理：一）集体讨论。召开村民会议或者村民代表会议讨论决定。（二）张榜公布。公布的内容包括户主名单、安排宅基地理由、用地位置、面积、地类和四至等，公布期限为10日。（三）上报审批。公布期满无异议的，上报镇（乡）国土资源管理机构，上报时应当提交以下材料：1、申请人现有宅基地情况，包括现有宅基地宗数、位置、面积等；2、拟安排宅基地的位置、面积、地类和四至等；3、村民会议或者村民代表会议讨论情况和公布情况的书面说明；5、其它需要提交的资料。”由此说明，该虚假的村民签名表和村民小组意见未经村民会议讨论决定，也未实际公布。故村民小组的意见不构成土地来源证明材料。另一方面，吴川市自然资源局于2013年11月21日作出的吴国土资（集建）字[2013]5155号《关于批准农村居民住宅用地的批复》违法，不能作为定案依据。上诉人已于2020年9月24日另案起诉撤销该批复，案号为（2020）粤0891行初608号。故原判以该批复作为定案依据错误。（二）没有《土地登记办法》第九条第一款第（四）项规定的“地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标。”李康龙申请登记没有“宗地界址坐标”。被上诉人虽附有《地籍调查表》，但《地籍调查表》中的南面邻居是上诉人，不是“李芳豪”。但上诉人没有被通知指界，而由非邻居人“李芳豪”指界。（三）无《土地登记办法》第九条第一款第（五）项规定的“地上附着物权属证明。”瓜屋村民小组意见中第二部分内容是：“李亚太无理强占房地，无人签名。”该部分内容可证明两个事实：一是2013年2月15日前，上诉人李亚太就占用涉案土地。被上诉人吴川市自然资源局提供的第4号证据《吴川市城乡建房用地审批表》中有2013年7月8日国土资源管理所意见：清楚明确写上“李亚太提出异议”内容。由此证明涉案地属于上诉人所有，并有附着物。被上诉人登记没有“地上附着物权属证明。”便登记办证显然不合法。二、原判认为“原告对涉案土地权属提出主张，但其并未提供权属来源依据”，此认定显然不了解历史。涉案土地是人民公社时期由本村集体分给上诉人李腾明、李亚太、李亚旺一户（李腾明、李亚太、李亚旺系兄弟关系，父母已故）的自留地之中的土地，改革开放后该自留地转为李腾明、李亚太、李亚旺一户的承包地。同一时期的吴川市×××××民均没有签订承包合同。这是众所周知的历史事实。特别是，土地权属争议的一个显著特点是：争议各方均没有法定的权属来源证明。故原判认为上诉人没有提供权属来源依据，便不认定为土地权属争议是错误的。三、原判认为“至于使用历史方面，原告不能证明围墙和建筑物的形成是在涉案行政行为作出前，也不能证明该建筑物的形成具有合法手续，植物的种植时间也无法确定，无法证明原告在涉案行政行为作出前对涉案土地有长期且合法的使用事实。”如此认定显然罔顾事实。上诉人提供的第10号证据《湛吴公（樟铺）受案字[2020]00060号案调查材料》证明上诉人在涉案地上建有围墙、房屋，堆放红砖、种上树木等；2、涉案土地办证前已由上诉人使用10多年。其中：李康龙叔李康日在《调查材料》5页中说上诉人李亚太使用“大约六年左右”，李康龙在《调查材料》29页“砖头围墙在地上大约有6年左右”，李亚旺在33页中说“大约五六年了。”此陈述至少可解释为5-7年。陈土娣《调查材料》在18页中说“约十年了“，李芳乾在《调查材料》24页倒数2行中说“围墙在该土地上位置已经有十多年”，此证言与2013年2月15日瓜屋村民小组意见中第二部分内容是：“李亚太无理强占房地”的内容印证，足以证明证明围墙和建筑物的形成是在涉案行政行为作出前的就存在。因此，原判认定错误。四、原判认为“虽然原告对涉案土地权属提出主张，但该主张并不足以构成土地使用权争议。”这显然也是错误的。本案中上诉人与李康龙之争，明显属于土地使用权争议。争议之事实有：1、2013年2月15日瓜屋村民小组意见中第二部分内容“李亚太无理强占房地”的内容；2、被上诉人提供的第4号证据《吴川市城乡建房用地审批表》显示：2013年7月8日国土资源管理所意见：“该申请人符合宅基地安排条件，属建设用地，符合吴川市樟铺镇土地利用总体规划，用地界至清楚，李亚太提出异议，后村民代表进行表决，在到法定人数赞成，面积符合规定标准，请审批。”该意见证明李亚太在涉案土地登记中提出过权属异议。既然提出权属异议，就应当依据中华人民共和国国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》处理，而不该以村民代表表决处理。3、上诉人提供的第10号证据《湛吴公（樟铺）受案字[2020]00060号案调查材料》中，陈土娣《调查材料》在18页中说“约十年了”，李芳乾在《调查材料》24页倒数2行中说“围墙在该土地上位置已经有十多年”，证明上诉人在涉案地上建有围墙、房屋，堆放红砖、种上树木等；涉案土地办证前已由上诉人使用10多年。在如此铁的事实面前，原判却认为“虽然原告对涉案土地权属提出主张，但该主张并不足以构成土地使用权争议”，显然违法。五、被诉行政行为程序违法，原判错误。涉案土地缺少土地权属来源证明、宗地界址坐标、地上附着物权属证明等必要材料，存在权属争议，没有村村民会议或者村民代表会议讨论情况和公布情况的书面说明、实际公示证据仍作出登记，违反了《土地登记办法》第九条第一款、第十八条，《村民委员会组织法》第二十四条和《湛江市××宅基地管理办法》第十二条等的规定。另外，在原判作出前上诉人针对吴川市自然资源局于2013年11月21日作出的吴国土资（集建）字[2013]5155号《关于批准农村居民住宅用地的批复》违法，已于2020年9月24日另案起诉撤销该批复，案号为（2020）粤0891行初608号。一审法院应当中止诉讼而没有中止，违反程序。综上所述，吴川市人民政府向李康龙颁发涉案《集体建设用地使用证》违法。一审法院认定事实不清，证据不足，违反程序。请求二审法院支持上诉人的请求。被上诉人吴川市自然资源局辩称：涉案宅基地属于瓜屋村民小组所有，由村集体决策后向提交村委会、政府审批，事实清楚、依据充分，程序合法。李腾明等4人主张的地上附着物、建筑物没有权属来源的依据，其就涉案宅基地规划许可提起的诉讼，已被一审法院裁定驳回起诉。一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请二审驳回上诉，维持原判。被上诉人李康龙辩称：1、涉案土地属瓜屋村民小组所有，并符合乡村建设用地规划，也依法通过民意表决三分之二以上的村民同意并经依法公示。经村民小组、村委会同意，逐级报批，吴川市人民政府核发的涉案《集体建设用地使用证》的权属来源清楚，程序合法。2、瓜屋村民小组从未将涉案土地安排给李腾明等4人使用，其主张没有事实和法律依据，与涉案的《集体建设用地使用证》没有利害关系，依法不具有本案原告的诉讼主体资格，不符合起诉的法定条件。3、李腾明等4人的起诉已超过起诉期限。案经本院二审审理查明，原判查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案属于建设用地使用权登记纠纷。争议焦点是：吴川市人民政府给李康龙颁发的涉案《集体建设用地使用证》是否合法？首先，是涉案土地权属来源是否清楚的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”、第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。涉案土地属吴川市×××××××××××××民小组集体所有，依法有权将集体土地分配给本村村民使用。本案中，×××民小组决定将涉案土地分配给李康龙使用经过了本村村民大会的讨论通过，并经过×铺村委会、原吴川市国土资源局×铺国土资源所、吴川市×铺镇人民政府的审核同意，原吴川市国土资源局此后亦对李康龙作出了吴国土资（集建）字[2013]5155号《关于批准农村居民住宅用地的批复》，据此，吴川市人民政府经审核后作出的涉案土地登记行为其权属来源清楚，亦符合《土地登记办法》第三十三条关于：“依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记”的规定，并无不当。李亚太等4人认为涉案土地系村中此前发包给其家庭使用的，但未能提供证据予以证实，本院对其该上诉意见不予采纳。至于李亚太等人认为涉案土地存在权属争议的上诉意见，因缺乏理据，本院亦不予支持。其次，关于地籍调查的指界程序是否合法的问题。李亚太等4人认为其系涉案土地东边邻宗地的使用权人，未通知其参加指界，涉案的土地登记行为程序违法的问题。经查，涉案土地使用证所附的宗地图显示涉案土地东至巷1米、村道，虽然上诉人李亚太有房屋在涉案土地的东面，但其一审自认“李亚太屋与涉案土地相隔大概三、四米”，据此可知，李亚太并不属于涉案土地东至巷1米时的邻宗地使用权人，原吴川市国土资源局在对涉案土地进行地籍调查时没有通知李亚太参加并无不当，李亚太等4人认为地籍调查程序违法的意见不能成立，本院不予支持。综上所述，李亚太等4人的上诉请求不能成立，应予驳回。原判认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李腾明、李亚太、李亚旺、李土泉负担。本判决为终审判决。审 判 长 张智敏审 判 员 杨纯京审 判 员 麦江梅二〇二一年四月二十日法官助理 杨丹红书 记 员 梁罗芬附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判、裁定；（二）原判、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。