河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终229号上诉人（原审原告）王文强（曾用名梁文强），男，2003年9月21日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）王文丽（曾用名梁文丽），女，2009年2月11日出生，汉族，住河南省中牟县。二上诉人法定代理人王国胜，男，汉族，1977年7月12日出生，住河南省中牟县八岗乡冯庄村，系王文强、王文丽继父。被上诉人（原审被告）郑州航空港经济综合实验区龙港办事处，住所地郑州航空港经济综合实验区龙港办事处人民路1号院。法定代表人袁文杰，主任。行政机关出庭应诉负责人张红凯，副主任。委托代理人王子万，河南经东律师事务所律师。上诉人王文强、王文丽诉被上诉人郑州航空港经济综合实验区龙港办事处（以下简称龙港办事处）不履行法定职责一案，不服河南省郑州航空港经济综合实验区人民法院（2020）豫0192行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，龙港办事处八岗冯村三组居民王国胜于2016年2月18日与二原告之母黄秀平登记结婚，二原告户籍于2016年8月15日从河南省正阳县迁入冯村三组。2016年8月21日，冯村三组制定《关于分地应注意事项和分开地以后的制度》，内容如下：1．老人病故和女孩出门之日起不享受任何村民待遇。2．出生小孩必须有出生证明。出生证明必须注有出生小孩父母亲的名字。3．地里、地头的树，不管是杨树、枣树从分开地起20天全部锯完。4．凡是再婚，只享受妻子一个待遇，其带来的子女一律不享受本组的任何待遇。以上几条制度由全体代表讨论，意见一致，全体通过。二原告曾于2018年5月22日向原审法院提起民事诉讼，请求冯村三组支付北九路征地补偿款4475.7元，原审法院审理后作出（2018）豫0192民初1700号裁定书，认为征地补偿款的使用、分配属村民自治事项，不属于人民法院受理民事诉讼范畴，驳回起诉。二原告上诉后，郑州市中级人民法院认为《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，村民会议或者村民代表会议的决定有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正，不属于人民法院受理民事案件范围，以（2018）豫01民终11449号裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年4月1日，二原告以龙港办事处为被告提起行政诉讼，请求龙港办事处履行行政职能，责令冯村三组整改《关于分地应注意事项和分开地以后的制度》第四条决定。原审法院和郑州市中级人民法院审理后均认为二原告不足以证明起诉前曾向被告提出过要求履行责令改正职责的正式申请，分别以（2019）豫0192行初6号、（2018）豫01民终11449号裁定驳回起诉和上诉。2019年12月16日，王国胜以二原告名义向龙港办事处递交责令冯村三组整改《关于分地应注意事项和分开地以后的制度》的申请书，龙港办事处于2020年2月10日向冯村三组发出《关于王文强、王文丽（法定监护人王国胜）申请龙港办事处责令龙港办事处冯庄村三组改正通知书》，内容是“针对王文强、王文丽（法定监护人王国胜）的《申请书》，龙港办事处冯庄村三组应严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定依法处理，您组如有违反《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律、法规和国家政策侵犯王文强、王文丽的相应合法权利的内容，办事处责令您组改正”，冯村三组于同日出具接收证明，证明已收到通知书。原审认为，本案的争议焦点为龙港办事处是否未履行法定职责，以及王国胜能否作为王文丽、王文强法定代理人代其诉讼。关于龙港办事处主张的王国胜不具有法定代理人资格问题。王文强、王文丽均未满十八周岁，系限制民事行为能力人，实施民事法律行为由其法定代理人代理。根据相关法律规定，父母是未成年子女的监护人即法定代理人，继父和受其抚养教育的继子女间的权利义务，适用婚姻法对父母子女关系的有关规定。王国胜与二原告母亲登记结婚后，作为二原告继父具备了作为二原告法定代理人的资格。龙港办事处认为二原告未随王国胜一起生活，没有形成抚养关系，未提交证据予以证明，事实上在当事人拒绝配合情况下也难以举证双方未共同生活，且原审法院和郑州市中级人民法院之前的多份裁判文书中已列明了王国胜系王文强、王文丽的法定代理人，故对龙港办事处的该项辩称，原审法院不予采信。关于龙港办事处是否未履行法定职责。本案的诉由是原告认为向被告递交申请书后，被告迟迟没有责令整改，系不履行法定职责纠纷。根据庭审查明情况，被告在2019年12月16日收到原告的《申请书》后，已经于2020年2月10日向冯村三组发出了《关于王文强、王文丽（法定监护人王国胜）申请龙港办事处责令龙港办事处冯庄村三组改正通知书》，在形式上已经履行了责令改正职责，至于该《改正通知书》内容是否合法，不是履行职责案件的审查内容。王国胜如认为龙港办事处履职不当，可另行提起确认违法之诉。需要指出的是，被告龙港办事处在应王文强、王文丽申请作出责令改正通知书后，应将处理结果及时回复申请人，其未将处理结果及时回复，虽然不构成违法，但导致了当事人多提起一次履行职责行政诉讼的后果，不但给当事人造成诉累，也给行政机关自身造成诉累和额外支出，应在今后的工作中杜绝此类现象的再次发生，原审法院也将就此类情况向有关部门发出注意改进工作方式方法的司法建议，督促行政机关合理履职。综上，因原告申请被告履行法定职责的理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王文强、王文丽的诉讼请求。案件受理费50元，由王文强、王文丽负担。上诉人王文强、王文丽上诉称，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定,乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权:……(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定,村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。本案中,被上诉人作为一级人民政府,负责辖区的行政管理工作,若辖区内村组织作出的决定存在上述法律规定的情形,其有职权责令改正。现上诉人认为冯庄三组村民组作出的决定存在违法情形而向被上诉人提出申请,要求其责令冯庄三组予以改正,被上诉人收到上诉人申请后,虽向冯庄三组下发了《改正通知书》,但冯庄三组村民组未回复上诉人及被上诉人同时也未公示整改结果,且改正通知书不等同于整改。且依据一审庭审结果,被上诉人认为王文强、王文丽反映的问题涉及利益分配,属于村民自治管理范畴,在接到上诉人申请后,未对涉案相关决议是否违法进行调查、核查,也未向上诉人作出书面回复,故应认定其存在不履行法定职责的情形。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定:行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。也就是说责令改正或者限期改正违法行为,是指行政主体责令违法行为人停止和纠正违法行为,以恢复原状,维持法定的秩序或者状态。但在该案中被上诉人仅仅下达了改正通知书,但冯庄三组并没有停止和纠正违法行为,且上诉人权益并未得到维护。因此上诉人认为原审法院判决适用法律不当,依法应于撤销。请求：1.撤销郑州航空港经济综合实验区人民法院(2020)豫0192行初31号行政判决;2.要求被上诉人履行其行政职能——责令三组整改其自行制定的《关于分地应注意事项和分开地以后的制度》的第四条决定;3.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人龙港办事处答辩称：首先,王国胜并非二上诉人的法定监护人,不能代二上诉人诉讼。民法总则第二十七条规定“父母是未成年子女的监护人”,二上诉人户口虽在王国胜户口簿,但从未在一起生活,没有形成抚养关系,村民也从未见过二上诉人及其母亲,王国胜不是二上诉人的父亲,与二上诉人不存在继父子女关系,不符合法律有关法定监护人的规定,不能作为二上诉人的法定监护人代为诉讼。二上诉人一直在老家正阳上学,与其父母一起生活,上学用的名字是梁文强、梁文丽,王国胜前妻是现任登记妻子的老公的同胞姐姐,是二上诉人的亲姑姑。二上诉人户口迁入王国胜户口簿时,王国胜所在的王庄村已经在拆迁过程中,王国胜为了多获取拆迁利益,在拆迁过程中将二上诉人户口迁入,但并未在一起生活,二上诉人及其母亲与王庄村不存在权利、义务关系,不具备村民条件。其次,办事处已在法定期限内责令冯村三组改正。办事处于2019年12月16日收到二上诉人的申请书,2020年2月10日向冯村三组下发《关于王文强、王文丽(法定监护人王国胜)申请龙港办事处责令龙港办事处冯村三组改正通知书》,已在法定期间内责令冯村三组改正。上诉人王文强、王文丽向本院提交如下证据：1.（2019）最高法行申12439号行政裁定书；2.（2020）豫7102行初24号行政判决书；3.承诺书及附加承诺书；4.息诉罢访承诺书。经审查，根据《关于适用的解释》第三十五条第二款的规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。上诉人王文强、王文丽在二审期间向本院提交的证据不属于新证据，本院不予评价。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为，被上诉人龙港办事处收到二上诉人的《申请书》后，虽然向冯村三组发出《关于王文强、王文丽（法定监护人王国胜）申请龙港办事处责令龙港办事处冯庄村三组改正通知书》，但并未将处理结果告知二上诉人。此外，在被上诉人龙港办事处未否认具有相应查处职责的前提下，其作出的《关于王文强、王文丽（法定监护人王国胜）申请龙港办事处责令龙港办事处冯庄村三组改正通知书》的内容亦含糊其辞，未能明确冯村三组是否存在违反法律、法规和国家政策及是否应予责令改正的情形，故应由其针对二上诉人的申请重新作出处理。综上，一审判决认为龙港办事处形式上已经履行了责令改正职责并驳回王文强、王文丽的诉讼请求错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第二项、之规定，判决如下：一、撤销河南省郑州航空港经济综合实验区人民法院（2020）豫0192行初31号行政判决；二、责令郑州航空港经济综合实验区龙港办事处于本判决生效之日起60日内对王文强、王文丽的申请重新作出处理。一、二审案件受理费各50元，均由郑州航空港经济综合实验区龙港办事处负担。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇二一年四月十六日书记员 鲁媛媛