湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1316号上诉人（原审原告）：岳阳市金桥房地产开发有限公司。住所地：湖南省岳阳经济技术开发区岳阳大道南侧科技大楼。法定代表人：徐泽良，总经理。委托代理人：陈志伟，湖南君见律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳市人民政府。住所地：岳阳市金鹗中路235号。法定代表人：李爱武，市长。委托代理人：方三艳，该市南湖新区安置局局长。委托代理人：曹景毅，湖南岳州律师事务所律师。原审第三人：岳阳市南湖新区管理委员会。住所地：岳阳市南湖广场南湖游路东6号。法定代表人：雷欣，主任。委托代理人：曹景毅，湖南岳州律师事务所律师。原审第三人：岳阳市金桥花园业主委员会。住所地：岳阳市三眼桥金桥花园小区。负责人：厉东帆，该业主委员会主任。委托代理人：陈立娟，湖南人和人（岳阳）律师事务所律师。上诉人岳阳市金桥房地产开发有限公司（以下简称金桥公司）诉被上诉人岳阳市人民政府（以下简称岳阳市政府）及原审第三人岳阳市金桥花园业主委员会（以下简称金桥花园业委会）、岳阳市南湖新区管理委员会（以下简称南湖新区管委会）收回国有土地使用权补偿一案，金桥公司于2015年12月16日向湖南省岳阳市中级人民法院提起行政诉讼，该院作出（2015）岳中行初字第86号行政判决，驳回诉讼请求。金桥公司不服，向本院提起上诉，本院作出（2018）湘行终1685号行政裁定，发回重审。湖南省岳阳市中级人民法院重新立案后，作出（2019）湘06行初89号行政裁定，驳回了金桥公司的起诉。金桥公司不服，向本院提起上诉，本院作出（2019）湘行终1851号行政裁定，指令继续审理。湖南省岳阳市中级人民法院经审理后，作出（2020）湘06行初28号行政判决。金桥公司仍不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省岳阳市中级人民法院经审理查明：1998年10月20日，金桥公司通过与深圳特力房地产岳阳分公司签订土地转让协议，以每亩9万元的价格取得了深圳特力房地产岳阳分公司位于枫树桥村未开发完的一宗土地（简称Ａ地块）20833.4平方米（约31.25亩）。1999年1月8日，金桥公司又以每亩3万元价格受让了位于前述土地及相邻的岳阳市征地拆迁地产开发中心储备的一宗土地（简称Ｂ地块）4353.6㎡（约6.5亩）。1999年1月22日，岳阳市国土局以岳土出转（1999）第01号批文批准转让上述两宗土地，用途为住宅用地，使用年限65年，该批文注明“另面积4353.36平方米国有储备土地为绿化用地”，同时岳阳市规划局认定“Ｂ地块临湖约35米范围作为小区配套绿化用地已计入小区绿地率统计中”。1999年1月22日，金桥公司为其受让的上述两宗土地申请办理了99年第15号国有土地使用权证。该土地范围为东至原特力花园用地和岳兴公路边线，南抵南湖渔场土地片石护坡边界，西至南湖山庄土地，北抵南环路边线，土地面积为25186.76㎡（约37.81亩），土地用途为住宅用地，使用年限为65年。1998年10月28日，金桥公司向岳阳市规划局递交了金桥小区开发建设的详细规划，规划经济技术指标为：总征地面积为28200㎡，总建筑面积为35000㎡，容积率为1.24，建筑密度24%，绿地率56%，总户数312户，平均层数5.1层。1998年10月29日，岳阳市规划局原则上同意了该规划方案，并提出3个方面修改意见：1.临湖建筑物退足20米；2.别墅减少一至两栋；3.临南环路入口考虑只供住户进出。2000年1月25日，岳阳南湖度假区建设局向金桥公司下发金桥花园安居工程住宅楼（2、3、4、8、9共五栋）的《建设工程施工许可证》。2000年3月16日，岳阳市规划局对金桥花园项目的总平面布置图进行批复：经两次审查补充资料，准予为金桥公司办理了2、3、4、8、9号共5栋楼的有关手续。2000年6月22日，因南湖风景区建设的需要，凡沿南湖岸线五十五米进深范围内一切在建工程，必须立即停止建设，已建成工程必须自行拆除。金桥公司所建的金桥花园小区部分土地在该范围内，岳阳市规划局根据城市规划要求对金桥公司作出岳规函（2000）09号通知，要求金桥公司的一切建设活动必须按规划要求进行。2000年8月18日，岳阳市南湖风景建设指挥部作出岳南建（2000）1号通知，确定了此次南湖旅游走廊建设的拆迁用地的范围、任务、原则以及工作责任。2000年9月12日，岳阳市南湖风景区建设指挥部向金桥公司下达了《拆迁通知单》，限金桥公司于2000年9月20日前完成金桥花园已停建的1号和8号楼的拆迁任务。金桥公司接到通知单后，按要求完成了拆迁任务，并停止了金桥小区在南湖岸线五十五米进深范围内的一切建设。随后，岳阳市规划局先后为金桥公司办理了5、10、11号，6、7、12号的《建设工程规划许可证》。金桥公司相继完成了上述房屋的建设。2003年5月15日，金桥公司向岳阳市国土资源局出具《关于请求减免办理国有土地使用权证分证费的报告》，称：“拆除1＃楼，停建8＃楼，…据公司测算整个损失达1100万元，…由于分证户数多，金额较大，希望适当减免”（报告批示145本证收费26600元），次日，岳阳市国土资源局南湖风景区分局为金桥花园其中7栋房屋业主（面积为4469.37㎡）办理了土地使用权证。2005年6月，岳阳市国土资源局南湖风景区分局为另3栋房屋业主（面积为2248.00㎡）办理了土地使用权证，并注明其各栋房屋之间的面积为所属购房户的公共绿化、道路用地。2006年4月21日，岳阳市建设局向金桥公司下发《建设工程施工许可证》，同意金桥花园8号楼建设施工，建设面积为3691㎡，开工时间为2006年5月，竣工时间为2006年10月。后因北面特力花园住户阻工，导致无法按期开工。同年8月23日，金桥公司向岳阳市规划局出具《关于请求批准金桥花园8＃栋住宅楼放线开工的报告》，称：“金桥花园1＃、8＃住宅楼、小区会所等项目…投资已逾300万元，…沿湖19亩土地不能进行商品房开发建设，公司蒙受1500万元以上的损失”。同年10月22日，经岳阳市建设局批准同意，将8号楼的施工许可证延期至2007年12月31日。但8号楼并未如期开工建设。2009年1月12日，金桥公司向岳阳市政府递交《关于要求按照同等原则处理好我公司土地遗留问题并批准金桥花园1号、8号楼动工建设的请示》（岳金字〔2009〕第01号），请求批准金桥花园1号、8号楼建设复工；如果不能复工，要求按122.39万元／亩进行补偿，并补偿拆除部分的重建费用；同时要求对金桥花园在南湖岸线50米以内不能恢复建设的土地共计18亩，按122.39万元／亩进行补偿，并补偿相应的配套费用。2009年1月15日，岳阳市政府收悉后批示“由岳阳市规划局调研后提出意见”。2011年12月13日，因金东门截污管网工程金桥花园段建设问题，岳阳市政府作出岳政函〔2011〕143号《岳阳市人民政府关于收回金桥花园沿南湖岸线部分国有土地使用权的决定》，决定将金桥公司位于三眼桥西北角现金桥花园沿南湖岸线国有土地使用权证（15号土地证）中5953㎡国有土地使用权予以收回，土地收回过程中有关补偿工作由南湖风景区管委会会同有关单位进行，依法给予补偿。2011年12月14日，金桥公司向岳阳市政府递交了《关于政府作出收回我公司土地的决定后如何处理相关问题的请示报告》，提出其补偿问题未解决前，不宜决定先行收回或者使用土地。期后，上述岳政函〔2011〕143号《岳阳市人民政府关于收回金桥花园沿南湖岸线部分国有土地使用权的决定》所涉土地并未办理国有土地收回手续。2015年10月15日，岳阳市国土局向岳阳市纪律检查委员会作出《关于岳阳金桥房地产公司“金桥花园”项目调查情况的汇报》，载明：“金桥花园项目于2001年1月15日至2004年4月12日除1、8号楼外其余10栋办理了规划竣工验收，2003年起已陆续为小区业主办理土地分户证手续。2010年该小区业主土地分证手续已办理完毕。一、二期登记的土地总证岳市国用（1999）第15号，第三期土地证为岳市国用（2004）第0××0号，均已经注销。拟收回土地5953平方米，以2011年12月31日作为评估时点，评估价值为991.77万元，但由于该土地出让价格仅为同宗地的三分之一，建议按评估价格三分之一，即330.6万元补偿。2009年该项目已列入我市涉案清容范畴，应全额补交土地出让金为1404.11万元”。2015年10月23日，因南湖交通三圈项目建设的要求，需征收岳阳市金桥花园南侧部分土地。南湖交通三圈项目建设指挥部与金桥花园业委会签订了《国有土地征收补偿协议》，征收了位于金桥花园南侧占地面积为5362.86㎡的土地，并支付了土地补偿及地面附着物补偿款263.5991万元。金桥公司认为，因2000年环南湖旅游风景走廊建设的启动，金桥公司放弃了南湖岸边9栋别墅、1栋会所及2栋住宅的开发，金桥公司因此遭受了巨大的经济损失。在多次找岳阳市政府协商补偿事宜未果的情况下，岳阳市政府仍强行占地施工，已严重侵犯了金桥公司的合法权益。金桥公司遂于2015年12月16日提起行政诉讼，请求：判决岳阳市政府根据实际征地面积按住宅用地性质依法向金桥公司履行征收补偿义务。经该院释明后，金桥公司于2018年6月20日明确诉讼请求为：1.请求判决岳阳市政府根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第五十八条规定向金桥公司予以补偿；2.请求判决岳阳市政府对金桥公司租用北港乡集体土地根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定向金桥公司予以补偿；3.由岳阳市政府承担本案全部诉讼费用。在重审中，金桥公司再次明确诉讼请求为：请求判令岳阳市政府对金桥公司依法收回的16.47亩的建设用地，按评估价值进行补偿。在本次审理过程中，金桥公司变更和明确诉讼请求为：判决岳阳市政府根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、五十八条的规定，对金桥公司已被实质收回的16.47亩建设用地按照现行评估价值向金桥公司进行补偿。另查明，2004年8月25日，金桥公司通过拍卖方式竞得位于金桥花园小区一、二期毗邻地，土地面积为6239㎡，土地性质为住宅用地，土地证号为岳市国用（2004）第0××0号。该宗土地被批准的控制指标为容积率2.02，可建建筑面积12595㎡，建筑层数不超过11层，建筑退南湖岸线55米。该宗土地用于金桥公司金桥花园第三期项目的建设。2004年9月1日，金桥公司向岳阳市规划局递交了《关于请求提高金桥花园三期工程项目容积率的请示报告》，请求批准该宗土地的经济技术指标为容积率4.1，可建建筑面积为25558㎡，建筑层数为18层，建筑退南湖岸线最少为48米。其主要理由是2000年环南湖旅游走廊建设时占用该公司土地19亩，拆除在建的二栋住宅及会所，造成该公司损失1500万元。2004年9月9日，岳阳市规划局经研究后，认为金桥花园三期项目的规划符合建筑间距、建筑通风、采光、绿地率等强制性规范要求；同时提高容积率、建筑层数技术指标可减少金桥公司的经济损失，有利于政府解决环南湖旅游走廊占用金桥公司土地所造成的遗留问题，同意调高该土地的规划控制指标。2004年12月8日，岳阳市规划局给金桥公司办理了岳规（南工）2004007号《建设工程规划许可证》，批准同意了2栋建设规模为28000㎡的18层住宅楼；1栋建设规模6层住宅楼。2005年6月18日，金桥公司向岳阳市规划局递交了《关于准予办理金桥花园Ａ1栋加层的报告》的申请，经岳阳市规划局同意将原批准的18层建筑变更为20层。2004年10月16日，金桥公司向岳阳市政府递交《关于请求对我公司金桥花园三期工程项目建设配套费用等有关报建费用予以减免的请示》，请求岳阳市政府按照岳阳市政府令第3号（2003）《关于进一步加强住宅小区建设和管理的规定》（以下简称政府第3号令）批准该公司金桥花园三期工程享受减免建设配套费用等优惠政策，其目的是为了使金桥花园小区在沿湖19亩土地不能开发建设的情况下，仍然能够满足规模化、规范化的要求，同时也为了减少小区按原规模配置的公共配套设施的过剩和浪费，以适当减轻环南湖走廊建设对金桥公司所造成的损失。为此，岳阳市政府分别于2004年12月8日、2006年10月22日批准减免了金桥公司配套费用共计1662997元。2006年10月23日，岳阳市规划局南湖风景区分局在对金桥花园三期项目进行建设工程竣工验收时，发现多层住宅楼超面积365㎡，高层住宅楼超面积1551㎡。2008年3月，岳阳市规划局南湖风景区分局对金桥公司超面积建设部分作出了罚款96600.75元的行政处罚。湖南省岳阳市中级人民法院经审理认为，本案系行政补偿纠纷，金桥公司1998年取得涉案土地后，在开发过程中，先因岳阳市规划局作出的（2000）09号通知以及岳阳市南湖风景建设指挥部作出的（2000）1号通知以及《拆除通知单》，拆除了在该范围内的在建房屋1号楼、8号楼，并停止该范围内的一切建设；又因《岳阳市人民政府关于收回金桥花园沿南湖岸线部分国有土地使用权的决定》（岳政函［2011］143号），明确要求收回金桥公司位于三眼桥西北角现金桥花园沿南湖岸线国有土地使用证中5953㎡国有土地使用权；至2010年该小区业主土地分证手续已办理完毕，一、二期登记的土地总证“岳市国用（1999）第15号”、“岳市国用（2004）第0××0号”被注销。涉案土地经历了规划调整、决定收回（未实际实施）和被注销的过程，金桥公司认为在这个过程中，岳阳市政府应对金桥公司实质被依法收回的16.47亩的建设用地，按评估价值进行补偿。而湖南省高级人民法院（2018）湘行终1685号行政裁定书认为：“本案中已有多个证据可以证实，2000年，金桥公司开发的金桥花园部分土地被纳入岳阳市环南湖旅游走廊建设项目用地范围，…政府的该行为性质是什么（是土地使用权收回、占有还是规划调整），该行为是否给金桥公司造成了损失；如果有，损失具体是多少；另外，岳阳市政府声称已采用提高容积率和减免相关建设配套费的途径予以了补偿，上述措施是否客观存在，额度有多大，是否足以弥补金桥公司损失，一审法院均未查明”，因此，本案审查焦点为行政机关的一系列行政行为是否给金桥公司造成了损失？损失具体是多少？岳阳市政府声称已采用提高容积率和减免相关建设配套费的途径予以了补偿的措施是否客观存在？额度有多大？是否足以弥补金桥公司损失？首先，关于岳阳市政府及相关部门的行政行为是否给金桥公司造成了损失。2000年，金桥公司开发的金桥花园部分土地被纳入岳阳市环南湖旅游走廊建设项目用地范围后，拆除了在建的1＃、8＃楼，停建了别墅、会所等，修改了建设规划，当然存在直接损失和期待利益损失。但是，2010年因为该小区业主土地分证手续已办理完毕，一、二期登记的土地总证岳市国用（1999）第15号和第三期土地证岳市国用（2004）第0××0号，均已经注销，金桥公司并未及时主张权利。2011年12月13日岳阳市政府作出了岳政函［2011］143号《岳阳市人民政府关于收回金桥花园沿南湖岸线部分国有土地使用权的决定》，但该决定并未实际实施。至2015年10月23日，因南湖交通三圈项目建设的要求，需征收岳阳市金桥花园南侧部分土地，南湖交通三圈项目建设指挥部与金桥花园业委会签订《国有土地征收补偿协议》时止，金桥公司在法律上并不是涉案土地的所有权人。因此，只能认定造成金桥公司损失的是2000年岳阳市政府“将金桥花园部分土地纳入岳阳市环南湖旅游走廊建设项目用地”的行政行为，该行为属于规划调整行为。其次，关于金桥公司的具体损失。本案中，金桥公司主张的是“实质被依法收回的16.47亩的建设用地”造成的损失，而如前所述，造成金桥公司损失的原因是2000年岳阳市政府“将金桥花园部分土地纳入岳阳市环南湖旅游走廊建设项目用地”的规划调整行政行为。因此，金桥公司的损失并非土地被收回应当补偿的土地价值和地上附着物价值，而是因为规划调整给金桥公司造成的拆除在建建筑物价值以及开发的期待价值两部分。所以金桥公司要求按现值对涉案土地进行评估没有法律及事实依据，该请求不能支持。而关于“拆除在建建筑物价值以及开发的期待价值”，根据金桥公司2003年5月15日向原岳阳市国土资源局出具《关于请求减免办理国有土地使用权证分证费的报告》，称：“据公司测算整个损失达1100万元”，该报告是金桥公司自己主张的，也是离岳阳市政府调整规划最近的时段提出的主张，从有利于金桥公司的角度出发，可以认定金桥公司的损失为1100万元。其三，关于岳阳市政府声称已采用提高容积率和减免相关建设配套费的途径予以了补偿的措施是否客观存在。根据审理查明的事实，自2003年5月15日起，金桥公司先后向岳阳市政府、岳阳市国土资源局、岳阳市规划局出具《关于请求减免办理国有土地使用权证分证费的报告》（报告批示145本证收费26600元）、《关于请求批准金桥花园8#栋住宅楼放线开工的报告》《关于要求按照同等原则处理好我公司土地遗留问题并批准金桥花园1号、8号楼动工建设的请示》《关于请求提高金桥花园三期工程项目容积率的请示报告》《关于政府作出收回我公司土地的决定后如何处理相关问题的请示报告》《关于请求对我公司金桥花园三期工程项目建设配套费用等有关报建费用予以减免的请示》等一系列报告，这些报告均包含请求相关部门给予优惠政策，减轻环南湖走廊建设对金桥公司所造成的损失等内容。在庭审中，金桥公司也认可岳阳市政府给其减免了配套费用共计166.2997万元。因此，可以认定岳阳市政府已采用提高容积率和减免相关建设配套费等方式给予了金桥公司相应补偿的事实客观存在。其四，关于岳阳市政府已采用提高容积率和减免相关建设配套费等方式给予金桥公司补偿的数额。根据审理查明的事实，2015年10月15日，岳阳市国土局向岳阳市纪律检查委员会作出《关于岳阳金桥房地产公司“金桥花园”项目调查情况的汇报》，载明：“2009年该项目已列入我市涉案清容范畴，应全额补交土地出让金为1404.11万元”，而金桥公司仅向岳阳市纪律检查委员会缴纳土地出让金20万元，此项岳阳市政府减免数额为1384.11万元，加上金桥公司自认的岳阳市政府给其减免了配套费用共计166.2997万元，合计1550.4097万元。此外，岳阳市政府为使用涉案土地中的5362.86㎡还向金桥花园业委会支付了土地补偿及地面附着物补偿款263.5991万元。综上，岳阳市政府为使用涉案土地中的5362.86㎡共计支出1814.0088万元。此外，即便按照金桥公司的请求，按照实质收回土地计算，在金桥公司主张的16.47亩中，岳阳市政府实际仅征用5362.86㎡，即8.04亩，其余土地仍作为金桥花园公共用地为小区业主共有，岳阳市政府不应支付任何费用。参照《国有土地上房屋征收评估办法》第十条“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”的规定，该8.04亩土地的评估时点也只能按照金桥公司主张的实际失权时间即2010年土地证被注销时的时点计算，而不应该按照金桥公司主张的“现行评估价值”计算。而且该8.04亩土地中有4356.3㎡（6.53亩）为绿化用地，金桥公司仅支付了三分之一的出让价格，按照权利义务一致原则，在计算补偿价格时也只应计算三分之一。参照2009年金桥公司主张的“按122.39万元/亩进行补偿”，金桥公司的损失为6.53×122.39/3+（8.04-6.53）×122.39=451.21万元，加上金桥公司自述的拆除及停建部分实际投资300万元，其损失也仅为751.21万元，岳阳市政府给其减免的1550.4097万元也足以弥补其损失。若参照岳阳市政府主张的“拟收回土地5953平方米，以2011年12月31日作为评估时点，评估价值为991.77万元”的价格，即102.1万元/亩，则金桥公司的损失更少。综上所述，本案争议产生的原因是由于岳阳市政府未依法行政，在规划调整过程中不依法、及时进行补偿造成的，岳阳市政府应当吸取教训。另外，金桥公司不依法请求补偿，而是以此为由不断索取各种政策优惠，对导致本案不能准确确定金桥公司因规划调整造成的损失和实际已经获得政策优惠的收益也有责任。但纵观全案，按照金桥公司自认，岳阳市政府因规划调整最多造成了金桥公司的损失为1100余万元，而岳阳市政府实际为其减免土地出让金、配套费等合计1550.4097余万元，足以弥补金桥公司的损失，更遑论岳阳市政府还给其减免了分户办证费用等，故金桥公司主张“对实质被收回土地面积，按照现时时点评估价值”予以补偿的诉讼请求，既无事实依据，也不符合法律规定，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回金桥公司的诉讼请求。金桥公司不服上述判决，向本院提起上诉称：1.一审判决认定2000年被上诉人“将金桥花园部分土地纳入岳阳市环南湖旅游走廊建设项目用地范围”的行为属规划调整行为错误，事实上被上诉人多个部门的一系列行政行为已经造成上诉人国有土地使用权被实质收回的法律后果。2.一审判决认定上诉人的具体损失为1100万元错误。3.在案证据表明金桥花园项目需补交的土地价款仅为324.2万元，一审判决认定上诉人金桥花园项目应全额补交土地出让金为1404.11万元错误。4.一审法院认为“即便按照实质收回土地计算，在上诉人主张的16.47亩中，被上诉人实际仅征用8.04亩，其余土地仍作为小区公共用地为小区业主共有，被上诉人不应支付任何补偿费用”，同时还认为“该5362.86㎡（8.04亩）土地中有4356.3㎡（6.53亩）为绿化用地，上诉人仅支付了三分之一的出让价格，按照权利义务一致原则，在计算补偿价格时也只应计算三分之一”，这两项认定错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判被上诉人对上诉人依法被收回的16.47亩的建设用地按现时评估价值进行补偿；由被上诉人承担本案全部诉讼费用。被上诉人岳阳市政府和原审第三人南湖新区管委会共同答辩称：1.答辩人未作出征收决定也未对被答辩人沿南湖岸线55米进深范围内的国有土地使用权进行收回，仅仅是因为公共利益，被答辩人所建项目退后50米开发建设，其开发建设权益并未受到损失，经济技术指标也未予以减少，相应地因规划调整行为反而予以增加，土地权属并未改变，仍属于被答辩人名下。2.2015年，因南湖交通三圈项目建设的要求，需征收岳阳市金桥花园南侧部分土地，因该项目全部开发完成，并为全部业主办理完毕土地分户权证，小区移交物业公司和业主委员会，属业主共同所有，金桥花园项目一、二期登记的土地总证岳市国用（1999）第15号、第三期土地证岳市国用（2004）第0××0号系依法注销，而非被答辩人所述的秘密违规注销。项目建设指挥部已对金桥花园业主委员会进行了合法补偿。3.因答辩人进行规划调整，被答辩人于2003年5月15日向岳阳市国土资源局出具《关于请求减免办理国有土地使用权证分证费的报告》，明确据公司测算整个损失达1100万元。因此一审法院认定上诉人具体损失为1100万元正确。4.根据2015年10月15日岳阳市国土局向岳阳市纪律检查委员会作出的《关于岳阳金桥房地产公司“金桥花园”项目调查情况的汇报》，一审法院认定上诉人全额补缴土地出让金为1404.11万元正确。5.一审法院认定“即使按照原告的请求，按照实质收回土地计算，在原告主张的16.47亩中，被告实际征用5362.86㎡,即8.04亩，其余土地仍作为小区公用地为小区业主共有，被告不应支付任何费用”，以及“该8.04亩土地中有4356.3㎡（6.53亩）为绿化用地，原告仅支付了三分之一的出让价格，按照权利义务一致原则，在计算补偿价格时也只应计算三分之一”的事实正确。综上，一审法院认定不应按照上诉人主张的方式计算损失，答辩人不应再向上诉人支付任何费用，事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人金桥花园业委会口头陈述称：岳阳市政府的拆迁通知及要求后退55米只是限制开发，并没有收回土地，停止开发可能使上诉人没有获得预期利益。土地分证办完后，小区范围内的土地归全体业主所有，补偿也应当给全体业主。当事人在一审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对一审查明的事实予以确认。二审中，本院组织各方当事人一起到金桥花园现场查勘，上诉人诉称的被限制开发的16.47亩土地，各方均认为这只是一个推定值，计算方式为200米（上诉人土地沿湖长度）×55米（后退数值）≈16.47亩（11000㎡），包括2015年南湖交通三圈项目建设指挥部征收的5362.86㎡的土地（补偿263.5991万元给金桥花园业主委员会）和现已作为小区的公共绿地、道路、停车场地。2011年，岳阳市政府因金东门截污管网工程金桥花园段的建设问题，准备收回的5953㎡土地包含了南湖交通三圈项目建设指挥部征收的5362.86㎡土地。关于1号栋（普通住宅）在规划调整前是否获批建设的问题。1号栋在规划调整后的控建范围内，上诉人认为2000年6月规划调整前，1号栋已经被批准建设，且在岳阳市南湖风景区建设指挥部2000年9月12日下达《拆迁通知单》时，1号栋已经建至两层。为此，上诉人提供了：①2000年1月25日加盖岳阳南湖旅游度假区建设局公章的《湖南省建设工程项目施工许可证》Ｎ0.0005429（该证载明：同意施工的金桥花园安居工程住宅楼有1、2、3、8、9共5栋）。②2003年岳阳市南湖新区管委会支付拆迁金桥花园1、8号栋80.388万元补偿费用的相关证明凭证，说明1号栋不是违章建筑。岳阳市政府认为金桥花园三次建筑红线图的规划审批图纸中没有对1号栋进行审批，说明1号栋在控建范围内从未被规划部门批准建设，建设局在没有建设工程规划许可的情况下颁发施工许可证违法，且2003年的拆迁补偿只是补偿建筑成本，并非对该建筑的合法性予以认可。对此，本院认为，在各方当事人均无法提供2000年6月规划调整前已经批准的涉案项目规划总平面图的情况下，结合岳阳南湖旅游度假区建设局颁发的施工许可证以及1、8号栋同期开工建设且8号栋已获规划许可，且在南湖新区管委会已支付拆迁1、8号栋补偿费用的情况下，宜认定相关职能部门曾批复过1号栋的建设。本院二审另查明，岳阳市规划局在规划调整前后共审批金桥花园一、二期11栋住宅楼的建设，其中，2000年2月21日审批了2、3、4、8、9号栋，2002年7月10日审批了5、10、11号栋，2002年10月16日审批了6、7、12号栋。其中，7、11、12号栋在原批准规划的基础上增加了建筑面积。金桥花园一、二期实际建设47443平方米，其中，第8号栋2000年2月第一次批准建设2350平方米，2003年因在规划调整范围内被要求停建并拆除，2006年4月21日上诉人又重新办理了8号栋的《施工许可证》，但并未实际建设。本院认为，根据双方当事人诉辩情况，岳阳市政府认可因南湖风景区建设的需要，对上诉人金桥花园小区一、二期土地的开发利用上存在一定的影响，但岳阳市政府并未征收也未实质收回土地，且各职能部门已采取提高金桥花园小区一、二、三期容积率使上诉人完成了项目开发强度以及减免相关建设配套费的方式予以了补偿。而上诉人认为岳阳市政府多部门的系列行政行为实质上已导致其丧失了16.47亩土地的开发利用权，岳阳市政府采取的上述措施只能在一定程度上弥补其巨大损失，并不能完全代替应支付的补偿款。结合一审判决内容，本案的争议焦点是：上诉人诉称的岳阳市政府的四个行政行为是导致上诉人的涉案土地实质上无法利用还是导致其被限制利用，上诉人的损失范围有多大，岳阳市政府职能部门采取的相关措施是否已经弥补了上诉人的损失。第一、关于岳阳市政府的行为实质上是导致了涉案土地无法利用，抑或是导致被限制利用的问题根据上诉人的陈述，岳阳市政府及其相关职能部门的四个行政行为导致其16.47亩土地无法开发利用，要求岳阳市政府按照涉案土地的现有市场评估价值补偿。对此，本院先就被诉的四个行为性质分述如下：1.岳阳市规划局作出的岳规函（2000）09号通知，因南湖风景区建设的需要，沿南湖岸线五十五米进深范围内一切在建工程，必须立即停止建设，已建成工程必须自行拆除。上诉人认为该限制建设的行为严重影响其土地的开发利用，一审认为这是针对南湖岸线的建设规划调整行为并无不当。2.岳阳市南湖风景区建设指挥部2000年9月12日向金桥公司下达《拆迁通知单》，拆除了金桥花园在控建范围内的1号和8号楼，这是对规划调整后的实施行为。南湖风景区管理委员会已及时支付了工程建筑成本及拆迁费用80.3880万元，上诉人对该拆迁费用未提异议。3.岳阳市政府作出的岳政函〔2011〕143号《岳阳市人民政府关于收回金桥花园沿南湖岸线部分国有土地使用权的决定》，但岳阳市政府并未按照该文件的内容予以实施。上诉人对该行为争议最大，认为岳阳市政府应当依法收回其沿南湖岸线的16.47亩建设用地又未实际履行收回土地的程序，导致其遭受巨大损失，并以此为基础提起本案补偿诉讼。岳阳市政府认为，收回土地的行为并未实际实施，上诉人要求按土地市场评估价值进行补偿的事实依据不足。4.岳阳市国土局注销岳市国用（1999）第15号、岳市国用（2004）第0××0号土地证。上诉人认为因其持有的上述两证在其不知情的情况下被违法注销，导致岳阳市南湖交通三圈项目建设指挥部与金桥花园业委会签订了国有土地征收补偿协议，致使其遭受损失。根据本院查明的事实，上诉人诉称的被限制开发的16.47亩土地，包括两部分：一是2015年南湖交通三圈项目建设指挥部征收的5362.86㎡（约8.05亩）土地。岳阳市政府认为金桥花园建设项目已经开发完毕，岳阳市国土局于2010年注销上诉人的土地证，给金桥花园业主办理了土地分证，2015年南湖交通三圈项目建设征收时，土地权利人是金桥花园各业主，故征收款应补偿给业主。上诉人认为，2010年土地证是被违法注销的，且之后岳阳市国土局还给金桥花园10多位业主办理了土地分户证，故2015年南湖交通三圈项目征收时，上诉人才是土地权利人，应得到征收土地的补偿。对此，本院认为，上诉人是否应当获得2015年南湖交通三圈项目的土地征收补偿，涉及当时土地真正权利人的确定，属于另一法律关系，在本案中尚无法直接予以解决。上诉人对此如有异议，可以另寻救济途径解决。二是现已作为小区的公共绿地、道路、停车场用地（约8亩）。岳阳市政府认为该块地本就是上诉人从土地储备中心购买的绿化用地，不应当作为建设用地。上诉人认为上述用地规划已经调整为建设用地。本院认为，即使按照上诉人的说法，用地规划已经调整，但公共绿地、小区道路、停车场等也是房地产开发项目所必须的用地，如果以上诉人诉请的按照土地现有的评估价值补偿实际就是收回土地，则小区的公共绿地、道路、停车等用地必然要占用小区其他建设用地。故本案的实际情况是上诉人诉称的涉案土地并不构成无法利用，只是被限制利用，即不能在限制的土地范围内直接建设商品房（除已征收部分），上诉人紧靠南湖岸线开发土地的期待利益得不到实现。第二、关于岳阳市政府限制上诉人土地利用的行为是否给上诉人造成了损失以及损失范围的问题上诉人认为，对于商品房而言，紧靠南湖岸线开发的价值要远高于湖岸后退55米开发的价值，因此其损失应该按照收回土地使用权的价值计算。本院认为，结合本案具体情况，宜从以下两个方面考虑上诉人的损失问题：一是金桥花园一、二期实际开发建设的面积与规划调整前的批准开发面积之间有无差距，是否受到规划调整的影响；二是上诉人能否提供因限制开发导致其损失的直接证据，有无临湖已开发的商品房价值可供对比参照。关于金桥花园一、二期在规划调整前后批准开发强度之间的差距问题。根据本院查明的事实，金桥花园一、二期实际建筑面积47443平方米。即便按照上诉人所提出的，在2000年6月规划调整前金桥花园小区一、二期规划批准总建筑面积为49344.5平方米，规划调整前后两者相差1901.5平方米。其中第8号栋于规划调整前已批准建设2350平方米，2003年虽被拆除但2006年又被批准施工建设，故最终未实际建设的主要原因不在于岳阳市政府的规划调整。由此上诉人金桥花园一、二期整体的开发强度并未因南湖沿岸规划调整而受到影响。关于上诉人因限制开发导致的直接损失问题。二审中，本院多次要求上诉人提供因限制开发导致其损失或者可供对比参照的商品房价值的相关证据，上诉人均未能提供，只是强调如果政府不限制其开发，其已经开始建设的1号栋、8号栋不会被责令停建并予以拆除，其他已规划的别墅可以建成且获得更大的收益，同时认为其损失不限于一审认定的1100万元（2003年上诉人向岳阳市国土局申请减免费用时的自述）。根据本院查明的事实，南湖沿岸控规范围内没有已开发建设的商品房。本院认为，上诉人已停建并拆除的1、8号栋和其他已规划但未建成的别墅用地虽受到限制利用，但并非不能利用，且上述用地已经作为金桥花园一、二期的绿化用地和停车场，这也是商品房开发建设中必须要有的规划用地。故上诉人主张其涉案土地可开发期待利益受损，要求岳阳市政府按照土地使用权收回的价值进行补偿，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。第三，岳阳市政府相关职能部门采取的相关措施是否已经弥补了上诉人损失的问题岳阳市政府认为已经采取以下相应措施弥补了上诉人的损失：1.岳阳市规划局已通过批准提高容积率、调高建筑层数的方式，使金桥花园一、二期实际开发建设的面积与规划调整前已批准面积大致相同，特别是大幅度提高了第三期的容积率，第三期批准建设12602.8平方米，实际建筑面积35441平方米，增加了22838.2平方米。2.减免第三期城市建设配套费166.2997万元。3.上诉人仅补缴土地出让金20万元。2009年金桥花园小区建设项目列入岳阳市清容范畴，一、二、三期分档计算应补缴土地出让金324.2万元，若全额补交则应为1404.11万元，而金桥公司仅向岳阳市纪委缴纳土地出让金20万元。对于岳阳市政府提出的已经采取的上述措施，综合全案的具体情况，本院认为，鉴于上诉人认为的可期待开发利益无法量化，其亦未能提供岳阳市政府因限制土地开发所造成损失的直接证据，且在上诉人多次请求岳阳市政府相关部门给予优惠政策以减轻环南湖走廊建设对其造成损失的情况下，岳阳市政府亦通过增加金桥花园一、二期第7、11、12号栋建筑面积、大幅度提高金桥花园三期容积率和减免金桥花园第三期城市建设配套费等相关措施进行了弥补。故岳阳市政府认为通过采取上述措施已使上诉人的损失得到合理补偿的理由，可予以支持。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，处理结论并无不当，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人岳阳市金桥房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赫荣生审判员  赵 旻二〇二一年四月二十二日书记员  刘 威