安徽省淮南市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2021）皖04行赔初15号 原告安徽松泽能源有限公司，住所地淮南市田家庵区安成镇下陈村大转盘北300米，统一社会信用代码91340400065245519R。 法定代表人刘彦良，该公司总经理。 委托代理人张永华，安徽大潜律师所事务所律师。 委托代理人杨帅，安徽大潜律师所事务所实习律师。 被告淮南市谢家集区人民政府，住所地淮南市谢家集区平山路，统一社会信用代码11340404MB11845654M。 法定代表人陈海涛，该区区长。 被告淮南市自然资源和规划局谢家集分局，住所地淮南市谢家集区医院路，统一社会信用代码11340400003059155R。 法定代表人程东雷，该局局长。 委托代理人杨玉虎，该局工作人员。 委托代理人王永忠，该局法律顾问。 被告淮南市李郢孜镇人民政府，住所地淮南市谢家集区李郢孜镇，统一社会信用代码11340404003059251W。 法定代表人孙大鹏，该镇镇长。 委托代理人孙景刚，安徽法田律师事务所律师。 委托代理人贾堃，安徽法田律师事务所实习律师。 第三人安徽省淮南市谢家集区李郢孜镇范圩村村民委员会，住所地安徽省淮南市谢家集区李郢孜镇范圩，统一社会信用代码54340404ME2005981U。 法定代表人柏发梅，该村委会主任。 委托代理人邹传银，安徽郢都律师事务所律师。 原告安徽松泽能源有限公司（以下简称松泽能源公司）因与被告淮南市谢家集区人民政府（以下简称谢家集区政府）、淮南市自然资源和规划局谢家集分局（以下简称谢家集自规局）、淮南市李郢孜镇人民政府（以下简称李郢孜镇政府）、第三人淮南市李郢孜镇范圩村村民委员会（以下简称范圩村村委会）行政赔偿一案，于2021年3月向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原告松泽能源公司诉称：2014年4月，应被告李郢孜镇政府的招商引资要求，在李郢孜镇政府报送“松泽李郢孜镇苗圃项目”立项获批并经谢家集区发展和改革委员会备案后，原告按照李郢孜镇政府《项目建议书》的规划建设方案，开始筹措资金投资建设“松泽李郢孜镇苗圃项目”。根据规划“松泽李郢孜镇苗圃项目”项目计划投资总投资1600万元，计划用地500亩，其中苗木生产用地480亩、科技园用地20亩，建设阳光温室、管理用房和仓库等。2014年5月24日，通过李郢孜镇政府同意并协调土地流转，原告与第三人范圩村委会签订了《土地租赁合同》，租赁该村位于李××××路以南168.88亩土地做项目建设使用,并与被告淮南市自然资源和规划局谢家集分局（原淮南市国土资源局谢家集分局,以下简称谢家集分局）签订《土地复垦协议书》，缴纳了复垦保证金41597.4元。为了规范建设苗圃项目，原告于2014年8月申请并经第三人村委会、被告李郢孜镇政府、谢家集分局告申报后，被告淮南市谢家集区人民政府（以下简称谢区政府）作出谢府函（2014）78号《关于安徽松泽贸易有限公司设施农用地的批复》，获批阳光室大棚用地6.3亩、生产临时看管用地1.5亩共计7.8亩设施农用地，用地期限自2014年5月30日至2025年5月30日。用地审批、租赁手续完成后，原告陆续投入资金近700万元进行“松泽李郢孜镇苗圃项目”建设，其中包括平整土地、清挖水渠、建设临时看管房、仓库、温室大棚基础等设施，陆续种植各类苗木5万余株，累计缴纳了青苗费和土地租赁费用789372元。2020年9月，原告通过谢家集区人民法院在审理土地租赁合同纠纷诉讼案件中得知，原告投资建设的“松泽李郢孜镇苗圃项目”租赁土地已由各被告及第三人共同申报被划定为城市周边永久基本农田，并且原告与第三人淮南市李郢孜镇范圩村村民委员会签订了《土地租赁合同》被法院判决无效，直接导致原告投资的“松泽李郢孜镇苗圃项目”无法继续生产经营，给原告造成重大投资损失、可期待利益损失。综上所述,原告认为，各被告作为政府组织无视法律和当初的招商引资承诺，在原告毫不知情的情况下，将原告通过合法程序获得的“松泽李郢孜镇苗圃项目”租赁土地划定为城市周边永久基本农田，该行政行为严重原告投资权益，侵害了原告的合法权益，依法应依法共同承担行政赔偿责任。第三人作为案涉土地的所有人和出租人，依法对原告“松泽李郢孜镇苗圃项目”投资损失、可期待利益损失承担连带赔偿责任。请求：1、依法判令各被告共同赔偿原告“松泽李郢孜镇苗圃项目”投资损失、可期待利益损失200万元（诉讼请求金额暂定，具体金额以评估结论为准）；2、判令第三人对原告“松泽李郢孜镇苗圃项目”投资损失、可期待利益损失承担连带赔偿责任；3、判令被告淮南市自然资源和规划局谢家集分局返还原告缴纳的土地复垦保证金41597.4元；4、判令各被告及第三人共同承担本案全部诉讼费用。 被告谢家集区政府辩称：一、答辩人不是本案行政赔偿主体。原告先前提出行政强制诉讼案件，审理过程中，原告撤回对答辩人的起诉，淮南市中级人民法院作出（2019）皖04行初16号行政判决，判决确认李郢孜镇政府对原告作出的强制行为违法，李郢孜镇政府上诉后，二审维持原判。因此，答辩人不是本案行政赔偿主体。二、答辩人与原告无招商引资合同关系。原告在诉状中称：“2014年4月,应被告淮南市李郢孜镇人民政府的招商引资要求,在李郢孜镇政府报送松泽李郢孜镇苗圃项目，立项获批并经谢家集区发展和改革委员会备案后,原告按照李郢孜镇政府《项目建议书》的规划建设方案,开始筹措资金投资建设松泽李郢孜镇苗圃项目。”可见，答辩人与原告之间无任何法律上的关系，只是由区发改委对其立项批复并备案。这只是行政上的立项批复环节，与本案原告诉求无关。三、原告应自行承担投资损失。从谢家集区人民法院（2020）皖0404民初317号民事判决书查明事实可见，原告于2014年5月24日签订土地租赁合同，2016年土地被规划为永久性基本农田，这一情形属不可抗力，双方均无责。但原告得知土地性质变更后，并未理会，而一直在所谓的投资，因此由此造成的损失，由原告自行承担。四、原告诉求可得利益部分于法无据。根据我国《国家赔偿法》等相关法律规定，赔偿义务机关只赔偿请求人直接的损失，对于原告诉求可得利益损失200万元，于法无据。综上，请求依法驳回原告对答辩人的起诉。 被告谢家集自规局辩称：一、答辩人不是本案适格的主体。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关，本案中，答辩人从未组织任何行政机关拆除被答辩人的房屋，且淮南市中级人民法院（2019）皖04行初16号行政判决，已确认强制拆除被答辩人松泽能源公司房屋的主体非答辩人。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。二、被答辩人要求答辩人返还土地复垦保证金41597.40元，不应得到支持。依据答辩人与被答辩人双方签订的《土地复垦协议书》第五条约定：乙方必须在设施农用地使用期届满后30日内将临时用地复垦完毕，及时向甲方提出复垦验收申请，经验收合格，甲方应在验收合格之日起10内将土地复垦保证金（不含利息）退还乙方；如经验收不符合耕地复垦标准，乙方应在30日内整改到位，整改后仍达不到前款规定复垦标准的，视为乙方违约，甲方没收全部土地复垦保证金，由甲方代乙方组织实施土地复垦，由此引发的一切费用由甲方承担。若在设施农用地期满后30日内，乙方未按要求进行复垦，且为提出土地复垦验收申请，视为乙方违约，甲方没收全部土地复垦保证金，由甲方代乙方组织实施土地复垦由此引发的一切费用由甲方承担。本案中，按照《土地复垦协议书》约定，被答辩人不但未将实施农用地使用期届满后30日将临时用地复垦完毕，而且也未向答辩人提出复垦验收申请，并在设施农用地上进行其他非法建设，应视为乙方严重违约，全部土地复垦保证金41597.40元应予没收，现被答辩人起诉要求返还土地复垦保证金于法无据，不应得到支持。三、被答辩人的赔偿请求无任何事实和法律依据，应驳回其赔偿请求。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，被答辩人未提供任何证据证明其对涉案房屋和土地拥有合法的所有权和使用权，经济损失的依据由来，也无证据证明。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：被告的具体行政行为违法但尚未对原告的合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。综上，答辩人不是本案适格的被告，依法驳回原告的诉讼请求。 被告李郢孜镇政府辩称：一、答辩人申报被答辩人松泽李郢孜镇苗圃项目的行政行为合法。2014年4月，被答辩人为了经营需要在答辩人行政区域内××郢孜镇苗圃项目。答辩人经过初审后认为该项目符合当时的产业政策规定个，于是按照程序向上级部门申报立项，并获得上级批准，在此过程中，被答辩人与土地所在村委会签订《土地租赁合同》。之后，被答辩人一直经营至2019年1月国家清理整治大棚房行动期间。答辩人不但兑现了当初招商引资的各项承诺，具体行政行为也符合立项时的程序规定。二、答辩人依法清理被答辩人违法占有基本农田建设的大棚房行为于法有据。尽管被答辩人报批的松泽李郢孜镇苗圃项目申报时部分符合当时的政策，但被答辩人之后的建设行为部分违反国家规定。而且，被答辩人的项目已经获批且经营实际经营的二年后，在2016年国家根据总体布局将被答辩人使用的土地划入城市周边永久性基本农田的行为，属于典型的不可抗力事件，并不是答辩人故意违约造成。之后答辩人根据国务院和安徽省大棚房问题专项清理整治电视电话会议部署及《安徽省农业委员会、安徽省国土资源厅关于印发（安徽省开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案）的通知》以及淮南市农业委员会与淮南市国土资源局联合下发了关于淮南市开展“大棚房”问题专项清理整治行为坚决遏制农地非农化工作方案《淮农【2018】241号》文件的规定，依法履行重点清理整治工商资本和城市居民到农村非法占用耕地变相开发房地产和建设住房行为。三、答辩人提出的投资损失及可期待利益200万元没有事实依据。上述事实可见，被答辩人在实际经营过程中，因部分土地使用违反国家规定，而且又因土地行政被国家调整，最终导致被强制拆除，因被答辩人五十国家政策规定，擅自违法用地造成。本案中被答辩人提交的松泽李郢孜镇苗圃项目备案批复文件、苗圃项目建议书、李郢孜镇苗圃项目备案批复文件苗圃项目资产统计书。资产及设施照片等证据并不能证实被答辩人损失数额。四、被答辩人的损失已经获得赔偿，且本案系重复诉讼。被答辩人之前已经向淮南市中级人民法院提起诉讼，且，被答辩人之前于土地出租房即第三人的民事诉讼法律文书已经生效。该生效判决书中已经就被答辩人提出的诉讼请求做出了处理，认定土地租赁合同无效的原因系不可抗力造成，因此，答辩人不应承担任何赔偿责任。 第三人范圩村村委会陈述意见：一、答辩人的名称原为淮南市李郢孜镇范圩村村民委员会，在2018年10月12日，已变更为安徽省淮南市谢家集区李郢孜镇范圩村村民委员会，追加答辩人为第三人的主体错误。二、被答辩人于2014年租赁答辩人的168.88亩土地，双方签订了《土地租赁合同》租赁土地的用途用于建设苗圃，被答辩人从2016年就拖欠部分租金未支付，由此可见其于2016年已知晓租赁的土地变更为基本农田，而答辩人却不知晓，因为答辩人出租的土地基本上是从农户手中流转的。三、依据我国《国家赔偿法》的相关规定，赔偿义务机关只对赔偿请求人的直接损失进行赔偿，而本案中可期待利益损失不属于直接损失，不属于赔偿范围。四、被答辩人承租土地后，未按照双方签订的《土地租赁合同》的约定，使用用地。答辩人与被答辩人于2014年签订的《土地租赁合同》，合同中明确约定租赁的土地用途适用于建设苗圃，而被答辩人租赁后，在租赁的土地上违规建设鸽子棚、鸡棚、开挖鱼塘，将部分土地硬化等许多违反协议约定的行为，所以被答辩人私自改变了土地的用途，其损失只能自己承担。五、租赁的土地于2016年变为基本农田，系不可抗力。2014年双方签订土地租赁协议时，土地并不是基本农田，2016年并未基本农田时答辩人并不知道，况且也不是答辩人的能力所能决定的，是国家根据相关政策划分为基本农田，因此属于不可抗力。六。被答辩人人不存在投资损失。被答辩人因拖欠答辩人土地租金，答辩人诉讼至法院，被答辩人提出反诉，其反诉的请求也即本案的诉讼请求。当时法院委托相关评估机构对其反诉请求的数额进行司法评估，但且无法评估。被答辩人至今仍不将租赁的土地返还答辩人，土地一直被占用、使用和收益。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿损失，应当符合下列条件：......（4）加害行为为具体行政行为，该行为已被确认为违法。第三十四条规定，人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关至害行为是否违法予以确认。本案系原告单独提起的行政赔偿诉讼，原告认为在其不知情的情况下，各被告及第三人将原告投资建设的“松泽李郢孜镇苗圃项目”租赁土地申报被划定为城市周边永久基本农田，该行为导致其不能无法继续生产经营，提起前述诉讼请求。根据前述规定，提起行政赔偿诉讼，应当有具体行政行为被确认违法。但本案各被告未作出损害原告财产权益的具体行政行为或事实行为，故原告提起本案诉讼无事实根据。对于原告诉请的投资损失、可期待利益损失、第三人承担连带责任、退还土地复垦保证金等内容本院不予审查。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定之规定，裁定如下： 驳回原告安徽松泽能源有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  张德玉 审 判 员  江 峰 人民陪审员  邓 红 二〇二一年四月二十八日 书 记 员  魏 巍 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。