四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川14行终25号 上诉人（原审原告）朱志全，男，汉族，1965年3月16日出生，住四川省眉山市东坡区。 委托代理人彭俊明（系朱志全妻子），1966年1月2日出生，汉族，住址同上。 委托代理人孙国义，北京杰睿律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）眉山市东坡区尚义镇人民政府，住所地：四川省眉山市东坡区尚义镇建镇中街49号。 法定代表人徐新雅，镇长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 委托代理人罗敏，四川达宽律师事务所律师。 上诉人朱志全因诉被上诉人眉山市东坡区尚义镇人民政府（以下称尚义镇政府）确认《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》无效一案，不服四川省眉山市彭山区人民法院（2020）川1403行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原审查明，原告朱志全系原眉山市东坡区象耳镇农林村八组村民，在该村原有住房现已被拆除，并已领取了拆迁补偿款。 原告于2016年12月27日向原眉山市东坡区象耳镇人民政府（以下简称原象耳镇政府）申请原告及其妻子彭俊明二人货币安置，填写了《金象园区货币化安置申请表》：“我户自愿将住房安置和就业安置方式选择为货币安置。同时承诺今后我户在本集体经济组织无任何建筑物、构筑物。”原告并向原象耳镇政府出具《承诺书》，主要内容为：“现本户所有人员自愿选择住房和经营性用房采取货币化安置方式。本户所有人员自愿选择本次货币化安置，以后本户所有人员不再因征地拆迁安置或其他任何理由向各级政府、相关部门（单位）、乡镇要求再次享受安置或主张任何权利；领取货币化安置费后，自行解决居住、就业等问题，个人的一切生活、行为自行负责。”经村民小组、村委会、镇政府审核同意后，原象耳镇政府（甲方）于2016年12月27日与原告朱志全（乙方）签订《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》，主要内容为：“一、乙方选择货币化安置条件及人员情况。（一）乙方符合眉金管发﹝2015﹞21号和眉金管发﹝2016﹞39号文件规定的被征地拆迁安置对象。（二）乙方在本集体经济组织范围内的房屋已拆除，签署本协议后无任何新增建筑物、构筑物。（四）乙方自愿选择本次货币化安置，以后不得以征地拆迁安置或其他任何理由再次要求甲方进行任何方式的重复安置。（五）乙方申请货币化安置并通过审查公示后，甲方给予一次性货币化安置。货币化安置后乙方及其家庭成员不得再以任何理由申请农村宅基地。（六）乙方符合安置条件的家庭人员共2人（朱志全、彭俊明），其中：农业人员2人（朱志全、彭俊明）；……。二、货币化安置金额。（一）甲方向乙方2人按9万元／人的标准，给予一次性支付住房货币安置费，由乙方自行解决居住问题。按此标准，甲方应向乙方支付货币安置费共计18万元。（二）甲方向乙方2人按1万元／人的标准，给予一次性就业安置补助。按此标准，甲方应向乙方支付货币安置费共计2万元。以上二项，甲方应支付乙方货币安置费共计20万元。三、签订协议后，乙方自愿采用直接支付方式付款。……四、本协议是甲、乙双方根据乙方自愿选择货币安置方式的安置协议，甲方不负担本协议以外的其他事务，乙方及其家庭成员不得向甲方主张本协议以外的其他权利。五、本协议经甲乙双方签字之日起生效。六、本协议一式四份，每份均具有同等的法律和证据效力。”原告已于2017年1月领取了上述款项。 2020年9月30日，原告提起本案诉讼，其诉称，原、被告双方于2016年12月27日签订了《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》，被告给原告安置费20万元，房屋补偿款35万元；后原告了解到，其所在村集体根本不属于棚户区改造范围，原告的房屋更没有在棚户区改造范围内；原告认为，没有省级以上人民政府的征地批文，被告实施的行为违法；故原、被告双方签订的该协议严重违法，应属无效。请求依法判决确认原、被告签订的《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》无效；本案诉讼费由被告承担。 原审另查明，2010年2月2日，中共眉山市委、眉山市人民政府关于印发《四川眉山经开区、眉山铝硅产业园区、眉山金象化工产业园区“政园合一”方案》的通知（眉委发〔2010〕2号）规定，以园区规划区范围内主体乡镇——东坡区象耳镇为中心，调整行政区划，实现象耳镇管辖范围与园区管理范围同一。工业园区管委会均按正县级机构设置。 2010年5月31日，眉山市东坡区人民政府《关于印发眉山市东坡区城市规划区外征收地拆迁补偿安置办法的通知》（眉东府发〔2010〕16号）第四条规定“征收土地拆迁补偿安置工作在区人民政府的领导下，由区土地行政主管部门负责组织实施。……涉及的乡镇人民政府（街道办事处），协同区土地行政主管部门做好征收土地拆迁补偿安置工作”。 2011年3月27日，四川省人民政府作出《关于同意调整眉山市东坡区2008年第7批乡镇建设用地区位的批复》（川府土〔2011〕194号），同意将包括眉山市东坡区象耳镇农林村八组在内的集体农用地征收为国家所有，作为眉山市东坡区2008年第7批乡镇建设用地。2011年6月19日，眉山市东坡区人民政府发布了《关于2008年第七批乡镇建设用地区位调整用地征收方案的通告》（眉东府通〔2011〕9号）、原眉山市国土资源局东坡区分局作出了《关于2008年第七批乡镇建设用地区位调整征地补偿、安置方案的公告》（眉东国土资公〔2011〕4号）。 2015年6月3日，眉山金象化工产业园区管理委员会关于印发《金象园区征地拆迁补偿安置方案》的通知（眉金管发〔2015〕21号）规定，项目建设用地，由园区管委会统一规划、统一征收、统一管理。组织拆迁“由象耳镇组织签订拆迁协议和结算、支付，组织房屋拆迁、附着物清理，并及时将各户签署协议及倒房时间进行公示”。安置方式“统一实行货币安置模式。以户为单位提出书面申请，凭商品房购房合同或房屋产权证明，签订货币安置协议后，给予9万元／人的住房货币安置费和1万元／人的一次性就业安置补助费，不再享受1.2万元／人的建房安置补助”。 2019年12月9日，眉山市人民政府《关于同意东坡区等6个县（区）调整部分乡镇行政区划的批复》（眉府函〔2019〕84号），撤销象耳镇将其所属行政区划归尚义镇管辖。 在一审庭审过程中，原告对案涉证据《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》、《金象园区货币化安置申请表》、《承诺书》中原告的签名和捺印陈述非原告所为，但未提供相应的证据证实。 原审认为，本案焦点为：朱志全与原象耳镇政府所签案涉《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》是否合法、有效。 根据四川省人民政府川府土〔2011〕194号批复及眉山市东坡区人民政府眉东府通〔2011〕9号通告和原眉山市国土资源局东坡区分局眉东国土资公〔2011〕4号公告，原告所属原眉山市东坡区象耳镇农林村八组的集体土地在该批征收范围内。 原象耳镇政府按照眉金管发〔2015〕21号《金象园区征地拆迁补偿安置方案》的规定，与原告签订的案涉《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》属行政协议。双方签订案涉《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》，是双方的真实意思表示，且该协议已得到实际全面的履行，并不存在重大且明显违法情形，也未损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。原告关于案涉《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》无效的主张不能成立。 由于原象耳镇政府所属行政区划现归被告管辖，故原象耳镇政府的行为由本案被告尚义镇政府承接。 综上，原告请求确认案涉《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》无效的证据不足、理由不成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，判决：驳回原告朱志全的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱志全负担。 上诉人朱志全上诉称，被上诉人不是签订案涉《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》的适格主体，园区管委会并没有明确授权被上诉人可以代表园区管委会与被征收人签订任何协议，被上诉人无权与上诉人签订安置协议；被上诉人在组织实施拆迁过程中，严重违反法律规定；为迫使上诉人签字，被上诉人用尽种种欺诈、威逼利诱、暴力手段；一审法院分配举证责任错误，上诉人在一审庭审中已向法院说明，协议上的签名是被上诉人伪造的，不是上诉人本人所签，且上诉人也没有授权任何人代为在协议上签字，被上诉人没有提供任何证据证明协议上的签字是上诉人所签，但一审却将举证责任分配给了上诉人，属适用法律错误。请求撤销一审判决，判决确认上诉人与被上诉人签订的《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》无效；一、二审诉讼费均由被上诉人承担。 被上诉人尚义镇政府辩称，答辩人是依据眉金管发〔2015〕21号文件规定的工作职责与上诉人签订案涉协议，双方签订的案涉协议是双方的真实意思表示，且已得到实际全面履行，并不存在重大且明显违法情形，也未损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。上诉人已依法办理了宅基地房屋的补偿登记结算，选择货币化安置，答辩人已依法支付其相关补偿款和安置款，补偿和安置标准与法定补偿一致，未损害上诉人合法权益。一审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确，判决结果正确。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 本院二审查明的事实及采信的证据与一审相一致，对一审查明的事实，本院予以确认。 以上事实，有一审判决书载明双方提交并随案移送本院的证据予以证实。 本院认为，本案为土地征收行政补偿引发的行政协议争议案件。根据双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点为：上诉人朱志全于2016年12月27日与原象耳镇政府签订的《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》是否属于无效行政协议。 本案中，根据本院查明事实，上诉人朱志全的原房屋宅基地所在集体土地已经川府土[2011]194号征地批复批准征收。在实施征收过程中，原象耳镇政府按照眉金管发〔2015〕21号文件要求承担了部分征收实施工作，与朱志全签订《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》，符合经法定程序批准的征地补偿方案，是双方当事人的真实意思表示，并不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定，也不违反签订案涉合同时施行的《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效的规定，且该协议已实际履行完毕；依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”之规定，案涉《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》不属于无效行政协议范畴。因此，应认定双方签订的《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》合法有效。 综上，上诉人朱志全提出的上诉理由无事实根据，不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱志全负担。 本判决为终审判决。 审判长  姚俊辉 审判员  胡海东 审判员  高 莉 二〇二一年四月二十五日 书记员  李晓洁