重庆市第五中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）渝05行终72号上诉人（一审原告）封传娅，女，汉族，1982年4月12日出生。住址：重庆市綦江区。委托代理人郭仁浩，重庆市万盛经开区青年法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）重庆市綦江区永城镇人民政府。住所地：重庆市綦江区永城镇永丰新路44号。法定代表人张北川，镇长。出庭负责人冯海伦，副镇长。委托代理人罗泽刚，该镇工作人员。委托代理人陈瑜，重庆言实律师事务所律师。上诉人封传娅因诉被上诉人重庆市綦江区永城镇人民政府（简称永城镇政府）强制拆除及行政赔偿一案，不服重庆市綦江区人民法院作出的（2020）渝0110行初171号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。封传娅一审诉称，2019年3月18日，在封传娅没有与永城镇政府签订拆迁协议的情况下，永城镇政府违法强制拆除封传娅位于重庆市綦江区××村××组的房屋（产权面积90平方米、无产权面积47.04平方米，合计137.04平方米），造成封传娅房屋内物品损失共计20000元。封传娅及其家人在2019年3月18日后一直无房居住，要求以每月房租1500元为标准计算损失。封传娅及其家人在维权过程中诉求无门，身心疲惫，压力过大。2019年10月17日，封传娅母亲霍之才病发，从该日起至2019年11月1日在陆军军医大学第二附属医院（重庆新桥医院）住院治疗，2019年11月3日至2019年12月4日在重庆市万盛经济技术开发区人民医院住院治疗。封传娅认为，永城镇政府的违法强制拆迁行为严重危害了封传娅及其家人的合法权益。诉讼请求：一、确认永城镇政府2019年3月18日强制拆除封传娅房屋的行政行为违法；二、永城镇政府赔偿违法强制拆迁封传娅房屋的损失（对征地拆迁住房安置封传娅选择统建优惠购房方式计算损失）；三、永城镇政府赔偿违法强制拆迁封传娅房屋内物品的损失20000元；四、永城镇政府赔偿违法强制拆迁封传娅房屋从2019年3月18日起至本案判决生效之日止的封传娅租房损失（以每月房租1500元为标准计算损失）；五、永城镇政府赔偿封传娅支付的母亲霍之才因永城镇政府违法强制拆迁封传娅房屋维权过程中引起病发的医疗费147526.16元；六、永城镇政府赔偿霍之才住院期间的护理费7050元、伙食费4700元，合计11750元；七、永城镇政府赔偿照顾霍之才住院期间的误工费4700元；八、永城镇政府赔偿封传娅在霍之才住院期间的住宿费7968元；九、永城镇政府赔偿封传娅交通费5000元。一审法院认为：根据各方提交的证据显示，为保障巴南至綦江高速公路（渝黔高速公路扩能）工程綦江段建设项目的顺利推进，中共重庆市綦江区委办公室、重庆市綦江区人民政府（简称区政府）办公室于2017年12月13日以綦江委办〔2017〕65号文件联合制定并下发了《关于成立綦江区渝黔高速公路扩能工程指挥部的通知》，决定成立“綦江区渝黔高速公路扩能工程指挥部”（简称指挥部），主要成员单位包括区政府办公室、区国土房管局、永城镇、隆盛镇等九个单位；指挥部下设办公室，指挥部办公室内设征地拆迁和养老保险办理组、征地报件组、综合组等六个工作组，永城镇等四个镇分别成立高速公路建设办公室，指挥部和高速公路建设办公室在渝黔高速公路扩能工程綦江段相关工作结束后撤销。同日，永城镇政府印发《渝黔高速公路扩能（永城段）项目永城镇工程管理和征地拆迁工作方案》，成立渝黔高速公路扩能工程（永城段）建设领导小组，该小组下设办公室和四个工作组，工作职责包括负责完成该段工程建设安全管理、约1193亩集体土地征收、31.13亩国有土地上房屋征收等。2019年10月25日，封传娅作为被拆迁人（产权人）与永城镇政府签订《綦江区征地拆迁房屋补偿安置协议书（自建住房和货币安置）》。根据土地管理法实施条例第二十三条、第二十五条、《征用土地公告办法》的规定，市、县人民政府是征用土地方案的“组织”实施单位，市、县人民政府土地行政主管部门是“具体”实施单位。没有法律、法规或规章规定授予乡镇人民政府可以具体实施征用土地方案的行政职权。綦江区的土地行政主管部门原为重庆市綦江区国土资源和房屋管理局（简称綦江土房局），机构改革后现为重庆市綦江区规划和自然资源局（简称区规资局）。封传娅、永城镇政府的证据证明，永城镇政府以自己的名义具体组织实施了渝黔高速公路扩能工程綦江段涉及永城镇的征地拆迁工作，该行政职权的行使并非基于法律、法规或规章的授权，而是基于区政府綦江委办〔2017〕65号文件的授权。区政府成立指挥部，将渝黔高速公路扩能工程綦江段建设项目包括征地拆迁在内的有关事务的行政管理职权授权给指挥部行使，同时决定永城镇政府为指挥部的主要成员单位之一，相应成立高速公路建设办公室，永城镇政府可以具体行使渝黔高速公路扩能工程綦江段建设项目涉及永城镇的包括征地拆迁工作在内的有关事务的行政管理职权，征地拆迁行为属于指挥部工作内容的一部分，代表的是指挥部的行为。指挥部既不是法律、法规或规章授权行使行政职权的组织，区政府授权其行使行政职权也没有法律、法规或规章的规定，指挥部仅是区政府设立的一个临时机构，不具有独立承担法律责任的能力。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告；第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。根据前述规定，对镇政府或指挥部实施的征地拆迁行为不服的，应当以区政府为被告，而不是镇政府或指挥部。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。一审法院受理本案后，多次电话通知封传娅到庭拟向其释明、告知，封传娅均拒绝到庭或拒接电话。2020年10月13日，一审法院通过EMS邮政特快专递向封传娅发送《函告》，就变更永城镇政府等问题书面进行释明。封传娅于2020年10月16日收件后在法院限定的七日内未作任何回复，应视为其不同意变更被告。对封传娅的起诉应予以驳回。同时，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定，当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与先例行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，法院应当分别立案。封传娅在本案中提出的第二项至第九项请求均属于行政赔偿请求。根据前述司法解释的规定，封传娅应当另行单独提出行政赔偿诉讼，不能在本案中一并申请，否则不符合行政诉讼案件的受案要求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，其他不符合法定起诉条件的情形，已经立案的，应予驳回起诉。一审法院在2020年10月13日向封传娅发送的《函告》中也对此问题进行了书面释明，封传娅未作任何回复，视为坚持起诉。对封传娅在本案中提起的赔偿请求，应一并予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款、第三款、第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项、第（十）项、第三款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定，裁定：驳回封传娅的起诉。封传娅不服一审裁定，提起上诉，封传娅认为，即便不能以永城镇政府为被告，也应当是以区规自局为被告。请求二审法院撤销一审裁定，指令继续审理。永城镇政府辩称，实施拆除的是施工单位，而不是永城镇政府，永城镇政府没有参与强制拆除。封传娅没有证据证明永城镇政府实施了拆除行为，应当裁定驳回起诉。二审中，永城镇政府举示《关于对封传娅性事件的回复意见书》，该回复载明，封传娅的“信访诉求：2019年3月18日，中铁十八局在封传娅未签订任何补偿协议的情况下将封传娅的房屋强行拆除，土地附着物受损，要求加倍赔偿所有损失”；“调查核实情况：2019年3月18日，施工单位中铁十八局三分部根据工程建设需要，在未告知区渝黔高速公路指挥部、永城镇政府，且未征得房屋产权人同意的情况下，擅自对该房屋予以了强制拆除”。本院认为：封传娅在綦江县××村永新寺社持有农村房屋所有权证，该房屋在重庆市人民政府2020年7月3日作出的渝府地〔2020〕583号《关于綦江区建设重庆巴南至綦江高速公路（渝黔高速公路扩能）綦江段项目农用地转用和土地征收的批复》（简称《征地批复》）的征地范围内。2019年3月18日，封传娅的房屋在未达成拆迁补偿协议的情况下被强制拆除，封传娅有权提起本案诉讼。根据二审查明的新事实，封传娅在此前的维权信访中称，中铁十八局将封传娅的房屋强行拆除，永城镇政府对封传娅的信访回复也载明，经调查，封传娅的房屋由施工单位中铁十八局三分部拆除。封传娅的房屋是否由中铁十八局拆除或另有其他主体拆除还是应当推定为其他主体拆除，应由法院作进一步的审理查明。二审因当事人提供新证据，本院指令一审法院继续审理。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销重庆市綦江区人民法院（2020）渝0110行初171号行政裁定。二、指令重庆市綦江区人民法院继续审理。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 张小明审 判 员 文林华审 判 员 封 莎二〇二一年四月六日法官助理 何小莉书 记 员 唐 吉