福建省三明市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽04行终7号 上诉人（原审原告）福建省粮油食品进出口集团有限公司，住所地福建省福州市五四路国贸广场18－21层，统一社会信用代码91350000158146886Q。 法定代表人许德洁，该公司董事长。 委托代理人林晨昕，北京乾成（福州）律师事务所律师。 委托代理人方家明，北京乾成（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）尤溪县住房和城乡建设局，住所地福建省尤溪县城关镇建设西街2号建设大楼6－9层，统一社会信用代码113504260037720573。 法定代表人张世铨，该局局长。 出庭负责人池善纯，该局副局长。 委托代理人罗立斌，男。 委托代理人杨为念，福建为念律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）尤溪县工业和信息化局，住所地福建省尤溪县城关镇七五路10号，统一社会信用代码11350426003772014M。 法定代表人陈绍亮，该局局长。 出庭负责人陈秀花。 原审第三人福建省尤溪万全罐头食品有限公司，住所地福建省尤溪县城关环城路86号，统一社会信用代码91350426MA3454BH3K。 法定代表人余文华，该公司董事长。 委托代理人林正长，男。 委托代理人陈杰，男。 上诉人福建省粮油食品进出口集团有限公司（以下简称省粮油公司）与被上诉人尤溪县住房和城乡建设局（以下简称尤溪县住建局）、尤溪县工业和信息化局（以下简称尤溪县工信局）、原审第三人福建省尤溪万全罐头食品有限公司（以下简称万全食品公司）确认行政协议无效及行政赔偿一案，不服福建省三明市三元区人民法院（2020）闽0403行初47号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。 原审查明，2019年10月8日，省粮油公司以与本案相同事实及理由，向福建省建宁县人民法院提起行政诉讼，请求确认尤溪县住建局对案涉房屋的拆除行为违法并赔偿因拆迁造成的损失。福建省建宁县人民法院于2019年12月25日作出（2019）闽0430行初60号行政裁定书，裁定驳回省粮油公司的起诉。省粮油公司不服该裁定提出上诉后，福建省三明市中级人民法院于2020年7月6日作出（2020）闽04行终44号行政裁定书，认为尤溪县住建局拆除的厂房系万全食品公司所有，万全食品公司是被诉行政行为的相对人，而省粮油公司仅是万全食品公司的股东之一，若对案涉拆迁行为不服，应由作为被诉行政行为相对人万全食品公司的名义提起行政诉讼，……省粮油公司并非行政强制行为的相对人或利害关系人，与案涉行政行为无法律上的利害关系，其不是适格原告主体等，裁定驳回上诉，维持原裁定。该裁定书已发生法律效力。 原审认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法律规定的条件。省粮油公司因尤溪县住建局未经补偿径行拆除万全食品公司厂房等建筑物，已于2019年10月8日向法院提起诉讼，请求确认该行政行为违法并要求赔偿损失。该案被福建省建宁县人民法院（2019）闽0430行初60号行政裁定驳回并提起上诉的情况下，省粮油公司又针对同一被告、同一行政行为,以相同的事实理由向本院另行起诉，请求确认尤溪县住建局与尤溪县工信局内设机构工业企业综合留守处签订的《尤溪县罐头厂片区第一期改建房屋征收补偿协议》无效并要求赔偿因拆迁造成的损失，已构成重复起诉。同时，根据上述生效判决确认，省粮油公司并非案涉行政行为的相对人或利害关系人，与案涉行政行为无法律上的利害关系，其不是适格原告。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（六）项规定，裁定：驳回省粮油公司的起诉。 上诉人上诉称，1.原审裁定认定事实不清，适用法律错误，上诉人符合原告主体资格，有权提起行政诉讼。根据《中华人民共和国公司法》第一百五十一条，公司股东有权提起股东代表诉讼。股东代表诉讼是指当公司的合法权益受到他人不法侵害而公司却拒绝或者怠于通过诉讼手段追究有关侵权人的责任时，具有法定资格的股东为了公司利益而依据法定程序，以自己的名义代表公司对侵权人提起诉讼，追究其法律责任，所获赔偿归于公司的一种法律制度。提起股东代表诉讼的条件为:第一，股东需符合法律规定要件。《中华人民共和国公司法》对有限责任公司提起股东代表诉讼的股东资格未作限制。第二，股东必须在诉前用尽公司内部救济。即他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失的，股东可书面请求监事会或不设监事会的有限责任公司的监事、董事会或不设董事会的有限责任公司的执行董事提起诉讼。只有前述监事会、不设监事会的有限责任公司的监事，或者董事会、执行董事收到书面请求后拒绝提起诉讼，或者自收到请求之日起30日内未提起诉讼，或者情况紧急、不立即提起诉讼将会使公司利益受到难以弥补的损害的，前述股东有权为了公司利益以自己的名义直接向法院起诉。《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款规定赋予了公司股东在他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失而公司怠于行使诉权的情况下以自身名义向人民法院提起诉讼的权利。但该规定并未将股东代表诉讼限制在民事诉讼范围内，公司股东亦有权提起行政诉讼。且本案系行政协议争议，行政协议本身即具有行政和协议的双重属性，作为公司股东如果在民事诉讼中可以作为原告提起诉讼，那么并不因为相关争议纳入行政诉讼而丧失其作为行政诉讼的原告主体资格。本案中，万全食品公司系有限责任公司，上诉人作为万全食品公司的股东，在尤溪县住建局与尤溪县工信局恶意串通，超越权限以万全食品公司名义签订无效的《尤溪县罐头厂片区第一期改建房屋征收补偿协议》情形下，及时向万全食品公司董事会、监事发函要求提起行政诉讼，但万全食品公司董事会或监事均怠于起诉，故上诉人依据《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款规定，为了公司利益有权提起行政诉讼。此外，公司法人人格独立与股东享有权益并不对立，上诉人作为公司股东与本案亦存在利害关系。根据《中华人民共和国公司法》第四条之规定，公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。而公司作为独立法人，其利益、资产受损即必然导致股东利益受损。万全食品公司就尤溪县住建局与尤溪县工信局恶意串通，超越权限订立《征收补偿协议》等违法行为，怠于行使诉权，导致公司及股东权益均受到巨大损害，上诉人作为万全食品公司股东，有权提起诉讼，维护公司及自身合法的资产收益权。2.本案系行政协议行为，不符合重复起诉情形，上诉人有权提起行政诉讼，原审裁定认定事实不清，适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，需要同时具有下列情形的，才能构成重复起诉：第一，后诉与前诉的当事人相同；第二，后诉与前诉的诉讼标的相同；第三，后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。具体到本案中，首先，前诉上诉人与被上诉人尤溪住建局、第三人万全食品公司、第三人尤溪县国资局房屋拆迁（管理）纠纷一案，当事人中被告仅为尤溪住建局，而本案适格被告为尤溪住建局及尤溪工信局，前诉与后诉当事人明显不同。其次，行政诉讼的诉讼标的指的是行政行为。前诉为房屋拆迁（管理）纠纷，其诉讼标的是尤溪住建局的拆迁行政行为，而本案诉讼标的为行政协议行为，两者明显不同。本案诉请为确认《征收补偿协议》无效，并赔偿因无效补偿协议造成的损失，与前诉确认拆迁行为违法明显不同。不符合同时满足《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条重复起诉情形的要求，依法不构成重复起诉。3.《征收补偿协议》应认定为无效，原审法院回避对《征收补偿协议》效力的认定明显不当。行政协议兼具行政性和合同性，即对行政协议效力的审查，应以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定予以认定。具体到本案中，首先，尤溪县住建局违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条“先补偿，后搬迁”之规定及《尤溪县罐头厂片区第一期改建房屋征收补偿方案》，在案涉征迁系列行为中存在未补偿先拆迁、补偿协议协商不成未提请县政府作出补偿决定、为阻碍前诉恶意串通订立案涉《征收补偿协议》等没有法律依据的减损或增加万全食品公司权利或义务的行政行为，明显且重大违法。符合《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”应认定案涉《征收补偿协议》无效。其次，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条指出，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:“有下列情形之一的,合同无效:(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益。”本案中，案涉《征收补偿协议》系尤溪县住建局与尤溪县工信局恶意串通以逃避违法违规征迁补偿的责任，损害万全食品公司的利益，应认定无效，具体理由如下：第一，《征收补偿协议》系上诉人提起前诉后才产生的文件，形成过程不符合法律法规规定及日常交易习惯，且其内容有悖于常理，该协议的订立直接使得尤溪县住建局得以减少补偿、赔偿等款项的支出从而间接增加自身收益，符合“恶意串通”，应认定为无效合同。结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及日常生活中征迁补偿交易习惯，本案尤溪县住建局提出与万全食品公司存在口头补偿协议，若口头补偿协议真实存在，可以认为双方已有补偿协议且该补偿协议应与《征收补偿方案》一致，则应按补偿协议进行补偿。但尤溪县住建局又主张双方是达成先搬迁后补偿的合意，且在后补偿过程中万全食品公司又自愿放弃《征收补偿方案》中已载明的可得利益，有悖于常理，自相矛盾。第二，根据《征收补偿协议》，万全食品公司与尤溪县住建局于2014年1月20日前达成先搬迁后补偿、对土地不补偿等内容的口头补偿协议，这与《征收补偿协议》附件3：尤溪县水南片区改造及5A级景区创建工作领导小组[2018]5号会议纪要（下称“[2018]5号会议纪要”）中“鉴于该公司（万全食品公司）…未在方案规定的期限内签订协议，会议同意对土地不进行补偿，对签订协议和搬迁奖励不给予补助”的内容相互矛盾。第三，根据《征收补偿协议》第七条：“本协议自甲乙双方签章之日起生效。”即协议除应有公章外还应具有法定代表人签字，而《征收补偿协议》万全食品公司落款处无法定代表人签字或印鉴，于常理不符。结合万全食品公司的公章等重要印鉴均由尤溪工信局下属部门工业综合留守处控制，公司内部无实际员工、无管理人员，其法定代表人余文华处于退休状态，大股东尤溪县国资局及上诉人均未实际管理的情况，可以认定该协议系尤溪县住建局利用其与尤溪县工信局均属于尤溪县人民政府部门之职务权属优势，在未经万全食品公司股东、董事长等权力机构的同意，擅自用印订立《征收补偿协议》，符合“恶意串通”。4.《征收补偿协议》系两被上诉人恶意串通订立，属无效合同，因补偿协议无效造成万全食品公司的土地补偿款及搬迁补助等损失依法应由两被上诉人承担。本案中，两被上诉人恶意串通，违背万全食品公司真实意思表示，损害万全食品公司利益，属于无效合同。因补偿协议致万全食品公司丧失对已被拆迁的土地补偿、搬迁奖励补助等权益，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款规定，“因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。”请求：1.依法撤销三明市三元区人民法院作出的（2020）闽0403行初47号行政裁定书；2.依法确认尤溪县住建局与万全食品公司签订的《尤溪县罐头厂片区第一期改建房屋征收补偿协议》无效；3.依法改判两被上诉人赔偿万全食品公司因房屋征收补偿协议无效而遭受的全部损失（按照三华资评字[2014]第007号评估报告，损失合计15543268元）；4.本案诉讼费由两被上诉人承担。 二审中，省粮油公司对原审认定“2019年10月8日，省粮油公司以与本案相同事实及理由，向福建省建宁县人民法院提起行政诉讼，请求确认尤溪县住建局对案涉房屋的拆除行为违法并赔偿因拆迁造成的损失”提出异议，认为本诉与前诉的事实和理由并不相同。各方当事人所提交的证据均已随案移送本院，各方在二审中未提出新的证据及新的质证意见。对原审查明的其他事实，各方均无异议，本院予以确认。 另查明，三明华实资产评估房地产估价有限公司于2014年1月25日受万全食品公司、尤溪县住建局委托，作出《万全食品公司资产评估报告书》，万全食品公司被征收资产价值合计15543268元(包含土地价值5567152元)；同日，万全食品公司通知省粮油公司派员来尤溪洽谈有关万全食品公司征迁及评估事宜；2015年4月14日，万全食品公司通知省粮油公司，万全食品公司内的租赁企业已于2013年12月全部搬迁，2014年1月起各租赁企业已停止缴纳租金；2014年11月20日，万全食品公司的房屋已经搬迁完毕，经验收合格，交付征收部门拆除；2015年4月27日省粮油公司发函向尤溪县国资局询问万全食品公司收储合同的进展情况。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案上诉人省粮油公司要求确认尤溪县住建局与万全食品公司签订的《尤溪县罐头厂片区第一期改建房屋征收补偿协议》无效，万全食品公司是对外代表公司行使权利的主体，是涉案行政协议的相对人，省粮油公司并非涉案行政协议的相对人，与案涉行政协议亦不具有法律上的利害关系，无权提起本案行政诉讼，不具有原告主体资格。省粮油公司认为其是万全食品公司的股东，其提起的是股东代表诉讼。一般而言，股东代表诉讼的前提条件是公司怠于行使诉权追究侵权人责任或实现其他权利。本案中，涉案改建房屋经过尤溪县住建局与万全食品公司双方委托资产评估、征迁洽谈，万全食品公司于2014年11月20日搬迁完毕，交付征收部门拆除，且省粮油公司在房屋征迁补偿过程中亦参与或函件了解相关情况，万全食品公司自愿与尤溪县住建局签订上述房屋征收补偿协议，不存在怠于行使诉权的情形。因此，本案不适用股东代表诉讼。关于原审认定省粮油公司的起诉构成重复起诉的问题，经审查，本案省粮油公司的诉讼请求是要求确认尤溪县住建局与万全食品公司于2019年10月28日签订的企业编第01号《尤溪县罐头厂片区第一期改建房屋征收补偿协议》无效并依法进行赔偿；2019年10月8日，省粮油公司向建宁县人民法院提起诉讼的诉讼请求是要求确认尤溪县住建局的拆除行为违法。虽然后诉与前诉的事实都关联万全食品公司的房屋征收拆迁与补偿问题，但后诉与前诉的诉讼标的、诉讼请求不尽相同。因此，原审认定省粮油公司的起诉构成重复起诉错误，本院予以更正，但认定省粮油公司不是适格的原告，裁定驳回其起诉，所作的处理并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费，已经预交的案件受理费50元，退回福建省粮油食品进出口集团有限公司。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张连财 审 判 员 吴小琼 审 判 员 李祖超 二〇二一年四月九日 法官助理 方丽萍 书 记 员 林冬妮 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。