云南省普洱市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）云08行终14号上诉人（原审原告）思茅区肆玺莊园（个体工商户）。地址云南省普洱市思茅区倚象镇大寨村苏家箐。经营者杨咏曦，女，傣族，1990年7月23日生，住址云南省普洱市景谷傣族彝族自治县。委托代理人肖璐璐，云南民定（景洪）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）普洱市思茅区倚象镇人民政府。地址云南省普洱市思茅区倚象镇倚象路2号。法定代表人宋佳佳，代理镇长。委托代理人徐建娟，云南谏成律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）普洱市思茅区城市管理综合行政执法局。地址普洱市思茅区茶苑路28号。法定代表人杨占宁，局长。委托代理人肖**，云南乾广律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。原审第三人白永军，男，哈尼族，1987年11月27日生，住址云南省普洱市思茅区。上诉人思茅区肆玺莊园（以下简称肆玺莊园）因被上诉人普洱市思茅区倚象镇人民政府（以下简称倚象镇政府）、普洱市思茅区城市管理综合行政执法局（以下简称思茅区执法局）强制拆除房屋或设施一案，不服云南省普洱市思茅区人民法院（以下简称思茅区人民法院）（2020）云0802行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月4日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定事实，1995年4月18日，原思茅市倚象乡大寨村苏家箐社与王德明签订《思茅市有偿出让集体荒山使用权合同书》《租用土地使用权合同书》约定：将位于普洱市思茅区的200亩荒山使用权出租给王德明，使用用途是种植用材林和经济林木。2013年12月31日，王德明的继承人王入进与白永军签订《土地使用权租赁协议》约定：将位于普洱市思茅区王德明承包的承包地约40亩租赁给白永军经营使用，白永军在该土地上建盖了房屋。2018年9月28日，肆玺莊园登记注册《营业执照》，经营者为杨咏曦，经营范围：餐饮服务。2018年10月26日，肆玺莊园经营者杨咏曦与白永军签订《土地租赁合同》和《补充协议》约定将上述土地及房屋租赁给肆玺莊园经营者杨咏曦，租赁用途为经营餐饮服务。肆玺莊园经营者杨咏曦与白永军在合同中还约定：租赁期间内，乙方有权在租赁地上新建庄园自用泳池、临建玻璃房、绿化设施、老房改造等，或在原建筑物上重新装修装饰。甲方承诺租赁合作期限内，保证乙方在本租赁地上建设的项目能合法进行经营不受干扰，否则视为甲方违约，甲方不但应向乙方退还已收取的未到期部分的租金，还应当向乙方支付本年度租金每月5%的违约金并赔偿乙方因对该块土地的投资而产生的全部损失。之后，肆玺莊园对上述部分土地进行了绿化，对房屋进行了部分装修并增添部分附属物。2018年12月，王德明之子王入进向思茅供电局申请用电，《申请》载明：“该户用电符合城乡规划，不属于违法建筑，同意其用电”。普洱市思茅区倚象镇大寨村委会苏家箐村民小组、普洱市思茅区倚象镇大寨村民委员会、普洱市思茅区倚象镇规划建设服务中心、倚象镇政府、普洱市国土资源局倚象国土资源管理所均同意申请并加盖公章。2019年2月26日，普洱市国土资源局向白晨发出《责令停止国土资源违法行为通知书》认为：你户未经批准，擅自施工建房，责令立即停止违法行为，听候处理。2019年2月27日，倚象镇政府向白永军的普洱市思茅区鑫茂庄园农业开发有限公司发出《倚象镇违法违章建设限期拆除告知书》认为：当事人未经城乡规划行政主管部门审批，擅自建房，属于违法建设。自收到通知之日起7日内自行拆除违法建筑物。逾期不拆除的，将予以强制拆除。2019年3月1日，思茅区执法局向普洱市思茅区鑫茂庄园农业开发有限公司发出《限期拆除违法建设通知书》认为：当事人未经城乡规划行政主管部门审批，擅自建房，属于违法建设。自收到通知之日起3日内自行拆除违法建筑物。逾期不拆除的，将予以强制拆除。倚象镇政府、思茅区执法局的告知、通知书是通过粘贴于现场建筑物，并告知白永军堂哥白永兵和在场员工的方式送达。2019年3月4日，倚象镇政府、思茅区执法局等相关部门对上述房屋进行了强制拆除、将土地绿化及部分附属物予以铲除。2019年4月24日，肆玺莊园向普洱市思茅区人民政府（以下简称思茅区政府）就倚象镇政府、思茅区执法局各自向普洱市思茅区鑫茂庄园农业开发有限公司发出的《倚象镇违法违章建设限期拆除告知书》和《限期拆除违法建设通知书》提出复议。思茅区政府作出复议决定，因肆玺莊园不是行政行为相对人或利害关系人，不予受理。普洱市思茅区鑫茂庄园农业开发有限公司2012年12月5日登记注册，于2014年12月11日注销，法定代表人白永军，曾用名白晨。对倚象镇政府、思茅区执法局作出将要强拆涉案违法建筑的行为，白永军证实已告知过肆玺莊园经营者杨咏曦。原审法院认为，一、倚象镇政府、思茅区执法局与肆玺莊园的关系界定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案倚象镇政府、思茅区执法局作出《倚象镇违法违章建设限期拆除告知书》和《限期拆除违法建设通知书》其目的是对行政行为的相对人普洱市思茅区鑫茂庄园农业开发有限公司（已注销），即其法定代表人为本案的第三人白永军租赁位于普洱市思茅区，违法违规建设设施，限期拆除，逾期不拆除将予以强制拆除的行政行为。因白永军未自行拆除违建房屋，倚象镇政府、思茅区执法局强制拆除。倚象镇政府、思茅区执法局在强制拆除中，将肆玺莊园转租白永军土地上进行的房屋装修、绿化及增添附属物部分一起铲除，符合上述法律规定，该行政行为与肆玺莊园存有利害关系，肆玺莊园主体适格。对肆玺莊园所主张倚象镇政府、思茅区执法局强制拆除位于普洱市思茅区租赁农村土地上造成肆玺莊园房屋装修、绿化和附属物等经济损失行政行为是否违法的认定。本案作为行政案件的审理，需对被诉行政机关所作具体行政行为认定事实的证据、适用法律、法规和程序是否合法进行审查，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政机关依法强制拆除应履行依法作出行政决定、事先催告、告知当事人依法享有的陈述权和申辩权，直接送达当事人和进行公告程序。本案倚象镇政府、思茅区执法局在履行上述强制执行程序中，存有程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”确认倚象镇政府、思茅区执法局强制拆除肆玺莊园在普洱市思茅区租赁土地上的房屋装修、绿化和附属物行政行为违法，是不具可撤销行政行为。对肆玺莊园提出的经济损失行政行为违法是否应予赔偿的问题。分析如下：1.作为有独立行使权利、义务的肆玺莊园在与白永军签订农村土地租赁合同时，负有审查租赁土地合法用途的义务，其应对该土地的用途予以查实，再行确定是否能租赁该土地从事经营餐饮业。在肆玺莊园所提交的行政起诉状和相应证据材料中均能证实，该租赁土地用途是种植用材林和经济林木，不能从事餐饮业，原告是应知晓该事实的。2.根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农田地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”肆玺莊园在该土地上建盖的房屋进行装修、建盖附属设施和绿化，未办理农用地转用审批手续，未办理建设工程规划许可证，违反上述法律规定。肆玺莊园举证提交的思茅供电局出具《申请》只能证实办理用电手续，并不能证明建筑合法，不予支持。3.本案对违建的定义并不能特指白永军所建盖的房屋部分，肆玺莊园在白永军违建的基础上继续对房屋进行装修、建盖附属设施和绿化并从事餐饮业的行为即是对违建行为的扩大和延伸，故肆玺莊园的扩建行为也为违建行为的范畴。综上分析，肆玺莊园因违法修建和进行绿化行为造成经济损失为违法行为的损失，其要求确认造成经济损失合法予以赔偿，不予支持。肆玺莊园主张的倚象镇政府、思茅区执法局赔偿其经济损失2301598.60元是否应得到支持。本案造成肆玺莊园的经济损失系因与白永军在土地租赁基础上进行房屋装修、建盖附属设施和绿化所致。肆玺莊园的经济损失可以通过与白永军签订《土地租赁合同》和《补充协议》的约定用其他方式或途径予以解决，而不应以违法化建筑装修、绿化在本案要求合法化赔偿。另是，肆玺莊园在得知房屋需强制拆除的情况下，就应对其相应财物进行转移或处置。如存在转移或处置时间不够，其应积极向作出行政行为的相关部门提出延期申请或事后向作出行政行为的部门提出异议，但肆玺莊园未向法庭提供该证据予以证实。因本案肆玺莊园提供的证据并不能证实造成其的经济损失，是倚象镇政府、思茅区执法局实施强制拆除造成，根据《中华人民共和国行政强制法》第八条之规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”，肆玺莊园主张的经济损失2301598.60元，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《中华人民共和国行政强制法》第八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第七十四条第一款的规定，判决：一、确认倚象镇政府、思茅区执法局作出的强制拆除位于普洱市思茅区肆玺莊园所做房屋装修、绿化和附属物行政行为违法。二、驳回肆玺莊园的行政赔偿诉讼请求。案件受理费50元，由肆玺莊园负担。上诉人肆玺莊园上诉称：请求判令撤销思茅区人民法院（2020）云0802行初168号行政裁定，改判二被上诉人连带赔偿上诉人经济损失2301598.6元。一审、二审的全部诉讼费用由被上诉人负担。上诉理由：1.一审法院认定上诉人受让涉案土地及房屋是为了经营餐饮错误。上诉人在一审庭审中已陈述受让土地系用于种植药材、咖啡、茶叶等，营业执照经营范围包含了上述农作物的种植，涉案房屋被拆除时，上诉人也确实已将部分农作物种植在土地上。虽然上诉人营业执照上显示有餐饮服务的内容，但上诉人并未有餐饮的实际经营行为。2.一审法院对证据的采纳存在严重偏颇。一审中仅有第三人陈述告知过上诉人房屋即将被强拆，并没有其他证据予以印证，一审法院对当事人采纳该陈述意见违背了证据认定规则。思茅供电局出具的《申请》中，倚象镇政府及其他四家单位共同表明“该户用电符合城乡规划，不属于违法建筑”，确认了涉案房屋的合法性，一审法院认为该《申请》只能证明办理用电手续，不能证明建筑合法的认定系对证据所体现的内容刻意回避。3.上诉人对土地的绿化行为合法。一审法院认定涉案土地为农用地，上诉人使用农用地不论进行绿化为了观光，抑或为了获得经济价值，判断绿化的合法与否应当是该绿化是否违反了土地的使用用途，而不是使用人的主观心态。4.被上诉人的违法强制拆除行为导致上诉人损失。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，被上诉人也强制拆除违建房屋应当予以公告，告知上诉人享有的申请行政复议、提起行政诉讼的权利，只有当上诉人在法定期限内不行使上述权利时，被上诉人才有权依法强制拆除。被上诉人未告知上诉人所享有的行政复议、诉讼的权利。综上述，因为被上诉人没有依法行政，没有给予上诉人充足的时间对可拆卸的装修物进行移除、对可移植的绿化进行转移，才导致了上诉人的经济损失。一审法院认定二被上诉人强制拆除行为违法的前提下，驳回上诉人主张经济赔偿的诉讼请求没有事实根据，请求二审法院依法改判。被上诉人倚象镇政府、思茅区执法局未向本院提交书面答辩意见。原审第三人白永军未向本院提交书面陈述意见。原审法院已将原审卷宗材料随案移送本院，本院二审对证据的认证意见与原审法院认证意见一致。二审中双方当事人未提交符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据。本院二审查明的案件事实与一审法院一致，本院予以确认。本院认为，本案系行政机关强制拆除违法建筑行政行为与租赁被拆房屋的承租人之间因事实行政行为发生争议的行政案件。肆玺莊园因租赁关系与强制拆除违法建筑行为具有法律上的利害关系，提起行政诉讼原告主体适格。本案中，首先，倚象镇政府、思茅区执法局向白永军作出《倚象镇违法违章建设限期拆除告知书》和《限期拆除违法建设通知书》，要求限期拆除位于普洱市思茅区的其租赁地上擅自建盖的房屋及设施。由于白永军未自行拆除违建房屋，倚象镇政府、思茅区执法局应当严格依照行政强制法相关规定，依法作出对违法建筑强制拆除的行政决定送达行政相对人白永军，并通过催告、公告等行政程序，保障行政相对人及相关利害关系人的依法救济权利，但倚象镇政府、思茅区执法局未严格依法履行行政程序实施了强制清除涉案违法建设行为，存有行政程序违法。由于涉案强制执行行为已经实施不可逆转，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。一审法院确认二被上诉人涉案强制执行行为违法，但不需要撤销行政行为，具有行政诉讼法律依据，本院予以支持。本案中，首先，白永军与杨咏曦签订涉案租赁合同时，杨咏曦未对租赁房屋是否属于违建房屋进行审慎审查，而白永军则隐瞒事实，未告知杨咏曦租赁房屋属于违法建设存在被强制清除的风险，白永军与杨咏曦均存在缔约不慎的过错责任。其次，根据一审庭审中白永军证实，其已将倚象镇政府和思茅区执法局作出要求拆除涉案违法建设的情况告知过杨咏曦，庭审中由于倚象镇政府和思茅区执法局主张开展涉案强制执行前不知道白永军与杨咏曦存在租赁合同关系，而杨咏曦未提供涉案违建房拆除之前其向倚象镇政府和思茅区执法局提出过情况反映的证据材料，杨咏曦对涉案强制执行前对其涉案财产权益未尽关注责任。综上述，倚象镇政府、思茅区执法局对辖区内违法建设行政相对人不按照行政命令限区拆除违法建设，组织强制执行清除违法建设，属于依法履行法定职责，本院予以支持。倚象镇政府、思茅区执法局在实施行政行为过程中行政程序存在违法的问题，本院在此指出。在倚象镇政府、思茅区未对其权益进行主张，强制执行完毕财物毁损灭失的情况下，肆玺莊园才主张损失，其所提供的证据并不能证实其造成损失的真实性，其主张理由本院不予采纳。结合本案实际情况，肆玺莊园应当通过其他渠道对其损失主张权利。综上所述，原审云南省普洱市思茅区人民法院（2020）云0802行初168号行政判决，认定事实清楚、适用法律法规正确，审理程序合法。上诉人肆玺莊园上诉理由不成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第一百零二条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费人民币50.00元，由上诉人思茅区肆玺莊园承担。本判决为终审判决。审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 吴荣康二〇二一年四月八日法官助理杨蕙嘉书记员速娜附：本判决适用相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。