山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鲁11行终91号上诉人(原审被告)莒县阎庄镇人民政府，住所地莒县阎庄镇驻地，统一社会信用代码11371122004319377H。法定代表人刘在元，镇长。委托代理人赵蓉，莒县阎庄镇人民政府副镇长。委托代理人李刚田，山东聚祥律师事务所律师。上诉人(原审被告)莒县公安局，住所地莒县北坛路179号，统一社会信用代码1137112200436969XF。法定代表人刘刚，局长。行政机关出庭负责人杨西军，党委委员。委托代理人卢欣，莒县公安局法制大队大队长。委托代理人申世宇，莒县公安局国保大队文化保卫中队副队长。上诉人(原审被告)莒县综合行政执法局，住所地莒县北坛路东首疾控中心九楼，统一社会信用代码11371122MB26434649。法定代表人赵东晓，局长。行政机关出庭负责人岳东明，该局副局长。委托代理人何庆安，该局政策法规科科长。委托代理人张相会，山东聚祥律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈秀华，女，1974年3月12日出生，汉族，居民，户籍所在地莒县，现住莒县。上诉人莒县阎庄镇人民政府（以下简称阎庄镇政府）、莒县公安局、莒县综合行政执法局（以下简称莒县执法局）因与被上诉人陈秀华行政强制一案，不服日照市东港区人民法院（2020）鲁1102行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，陈秀华系莒县城阳镇魏家村（以下简称魏家村）村民，在该村建有房屋一处。2019年7月1日，魏家村向该村村民发放明白纸，大体内容为：魏家村根据莒县人民政府对棚户区改造搬迁安置方案的批复，结合本村实际制定棚户区改造搬迁安置方案，方案的基本原则为政府主导，市场运作，依法用地，整体搬迁，……依法实施，居民自治。搬迁安置方案还载明了享受搬迁资金补偿、楼房安置户的条件、房屋搬迁拆除的操作流程（包含成立工作机构、搬迁补偿及奖励标准、签订房屋搬迁拆除协议……）等。2019年8月28日，陈秀华涉案房屋被强制拆除。2019年12月6日，阎庄镇政府出具加盖镇政府公章的《关于阎庄镇魏家村陈瑞刚反映问题的答复意见书》，载明：“……关于强拆问题，……8月7日，原经济开发区相关领导召开相关会议，对不符合安置方案但不按时拆迁的户，经拆迁领导小组研究，后经全体党员、村民代表及拆迁领导小组大会表决通过后，于8月28日由原经济开发区会同阎庄镇政府、执法部门、公安部门进行了依法拆除。”诉讼过程中，陈秀华提交拆房现场视频资料及照片，指认阎庄镇政府工作人员及莒县公安局民警、莒县执法局工作人员均出现在拆房现场。三行政机关虽皆予以否认，但均未提交有效证据证明。原审认为，第一，阎庄镇政府、莒县公安局、莒县执法局主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，陈秀华提起诉讼应当有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，陈秀华提起行政诉讼要求确认阎庄镇政府、莒县公安局、莒县执法局拆除其涉案房屋的行为违法，应对其诉讼请求所依据的事实承担基本的举证责任。但在行为人未对拆除行为予以证据保全的情况下，被拆除人对拆除行为的实施主体和过程的举证处于不利且较为被动的局面，故要求被拆除人承担全部举证责任有违公平公正原则。本案陈秀华提供的由阎庄镇政府出具的《关于阎庄镇魏家村陈瑞刚反映问题的答复意见书》中，既认可了阎庄镇政府参与了拆迁行为，同时也证明了莒县公安局与莒县执法局参与了拆除行为，并与陈秀华提交的拆房现场视频、照片等证据形成证据链，证明阎庄镇政府、莒县公安局、莒县执法局参与了涉案房屋的拆除行为，业已履行了初步举证责任。而阎庄镇政府、莒县公安局、莒县执法局虽予否认，但未提交充分有效证据证实，原审法院对其辩解意见不予采纳，应确认阎庄镇政府、莒县公安局、莒县执法局系涉案房屋拆除主体，是适格被告。第二，涉案房屋的强拆行为程序违法。涉案房屋虽未取得房屋所有权证，但根据《中华人民共和国行政强制法》强制执行程序的一般规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告行政相对人履行，行政相对人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，行政相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物需要强制拆除的，行政机关应当予以公告，限期行政相对人自行拆除。行政相对人在法定期限内不复议、不诉讼、不履行的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，阎庄镇政府、莒县公安局、莒县执法局针对陈秀华涉案房屋，在未告知其有权进行陈述和申辩、未作出强制执行决定并予以公告的情况下，径行强制拆除，违反了法定程序，故对陈秀华请求确认阎庄镇政府、莒县公安局、莒县执法局强制拆除其涉案房屋行政行为违法的主张，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，原审判决：确认阎庄镇政府、莒县公安局、莒县执法局于2019年8月28日强制拆除陈秀华坐落于魏家村房屋的行为违法。案件受理费50元，由阎庄镇政府、莒县公安局、莒县执法局负担。上诉人阎庄镇政府上诉称，一、阎庄镇政府不是本案适格主体。阎庄镇政府在一审中提交了《明白纸》一份，该证据能充分有效的证明被上诉人所在的村集体是涉案房屋的拆迁安置主体，阎庄镇政府并没有参与实施具体的拆除行为，不清楚、不了解该次事件。根据“谁实施、谁负责”诉讼主体的确认原则，该拆迁行为与阎庄镇政府无关，阎庄镇政府并非案件的适格被告。二、被上诉人应向实际实施者魏家村村民委员会主张权利，拆迁系村集体行为，阎庄镇政府没有指挥、参与涉案房屋的拆除行为。上诉请求撤销原审判决，依法改判；本案诉讼费用由被上诉人承担。上诉人莒县公安局上诉称，一、原审判决认定事实错误。原审判决认定莒县公安局未提交充分有效的证据证实未对陈秀华房屋进行拆除是适格被告错误，上诉人莒县公安局从未参与对陈秀华房屋的拆除，原审判决要求莒县公安局提供证据证明根本不存在的事实错误。陈秀华提交的现场视频、照片均未反映莒县公安局在拆除房屋现场并实施了强制拆除房屋的行为，阎庄镇政府出具的《关于阎庄镇魏家村陈瑞刚反映问题的答复书》中公安部门参与了房屋拆迁行为，莒县公安局并非隶属阎庄镇政府，莒县公安局对该答复书不知情，也从未认可。综上所述，原审判决认定事实错误，证据不足，上诉请求撤销原审判决，依法改判；本案诉讼费用由被上诉人承担。上诉人莒县执法局上诉称，莒县执法局不是原审中适格的被告。莒县执法局没有参与强拆的行为，根据“谁实施、谁负责”诉讼主体的确认原则，上诉人未实施行政强拆行为，原审认定是适格的被告错误。二、被上诉人应向实际实施者主张权利，而不应将上诉人列为拆除主体。上诉请求撤销原审判决，依法改判；本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人陈秀华辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，原审中被上诉人提交的证据能够形成完整的证据链，可以证实涉案房屋是由三上诉人强制拆除的，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。二审中，莒县公安局提交了情况说明，证明2020年9月27日莒县阎庄街道办事处（原阎庄镇政府）出具情况说明，内容为当时由于笔误将公安部门写入《关于阎庄镇魏家村陈瑞刚反映问题的答复书》，莒县公安局未参与房屋拆除。被上诉人陈秀华对莒县公安局提交的证据质证如下：阎庄镇政府本身就是本案的拆除主体之一，其所出具的证明与本案有利害关系，真实性不可采信，该证明出具的时间是在一审法院判决公安机关为拆除主体后，为了推卸责任所提供。被上诉人在原审中提交的视频与阎庄镇政府作出的答复能够形成完整的证据链，在拆除的现场由莒县公安局的人员参与强拆行为。上诉人阎庄镇政府、莒县执法局对莒县公安局提交的证据无异议。对莒县公安局提交的证据本院认证如下，因原审中被上诉人提交了视频照片与阎庄镇政府出具的《关于阎庄镇魏家村陈瑞刚反映问题的答复书》能够相互印证，上诉人莒县公安局提交的说明意见的证明目的，本院不予采信。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审理的焦点问题在于：一、涉案三上诉人是否系涉案房屋的强制拆除主体。二、拆除涉案房屋的行为程序是否合法。首先，关于上诉人阎庄镇政府是否系涉案房屋的强制拆除主体的问题。村民会议或村民代表会议可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行；但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。申言之，在现行行政强制法律法规框架内，基于实际工作的需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。被上诉人原审提交的拆除现场的视频等证据，不应当认定魏家村村民委员会自主实施，村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，原审法院认定上诉人系涉案房屋的强制拆除主体，符合职权法定原则，具有事实和法律依据，本院予以确认。其次，关于上诉人莒县公安局是否系涉案房屋的强制拆除主体的问题。根据原审中阎庄镇政府作出的《关于阎庄镇魏家村陈瑞刚反映问题的答复书》，与二审中阎庄镇政府作出情况说明内容不一致，因鉴于莒县公安局与阎庄镇政府的利害关系更为紧密，所以对证据的效力应当作出对莒县公安局更为不利的认定，原审判决因涉案房屋拆除时的视频中清楚显示有公安人员在现场维持秩序并参与实施，认定莒县公安局为涉案房屋的拆除主体，事实清楚，证据充分，对上诉人莒县公安局主张并非涉案房屋的拆除主体，本院不予支持。再次，关于上诉人莒县执法局是否系涉案房屋的强制拆除主体的问题。原审判决阎庄镇政府作出的《关于阎庄镇魏家村陈瑞刚反映问题的答复书》的记载内容，结合涉案房屋拆除时的视频中清楚显示有执法人员在现场维持秩序并参与实施，认定莒县执法局为涉案房屋的拆除主体，事实清楚，证据充分，对上诉人莒县执法局主张并非涉案房屋的拆除主体，本院不予支持。最后，关于拆除涉案房屋的行为程序是否合法的问题。涉案房屋无论是否属于违法建设，根据《中华人民共和国行政强制法》强制执行程序的一般规定，原审认定在未告知被上诉人有权进行陈述和申辩、未作出强制执行决定并予以公告的情况下，径行强制拆除被上诉人的房屋，违反法定程序，本院予以确认。综上，三上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人莒县阎庄镇人民政府、莒县公安局、莒县综合行政执法局负担。本判决为终审判决。审判长 阳 城审判员 高月玉审判员 王 田二〇二一年四月二十七日法官助理管珈琪书记员张凯璇