广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤14行终69号上诉人（原审被告）：梅州市生态环境局丰顺分局，地址：广东省梅州市丰顺县××××××××××××。法定代表人：黄业宏，该局局长。出庭应诉负责人：刘尔堵，该局副局长。委托代理人：何战五、吴存枚，北京市盈科（广州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：丰顺县科工商务局，地址：广东省梅州市丰顺县××××××××××××××××。法定代表人：王象山，该局局长。委托代理人：吕德龙，该局工作人员。委托代理人：邱家才，广东宏泰（梅州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：丰顺县发展和改革局，地址：广东省梅州市丰顺县×××××××××。法定代表人：张良生，该局局长。委托代理人：金沙、何丽，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：梅州昌盛钢铁有限公司，地址：广东省梅州市丰顺县××××××。法定代表人：蔡辉锡，该公司总经理。委托代理人：邵宇力、郑晓霞，广东广成律师事务所律师。上诉人梅州市生态环境局丰顺分局（以下简称市生态局丰顺分局）、丰顺县科工商务局（以下简称县科工局）、丰顺县发展和改革局（以下简称县发改局）与被上诉人梅州昌盛钢铁有限公司（以下简称昌盛公司）行政撤销纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2020）粤1481行初215号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年，原告因年产钢坯49万吨建设项目的污染防治环境保护措施未经验收合格，擅自投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，被丰顺县环境局责令改正违法行为，并处以20万元罚款的行政处罚。2020年6月29日，广东省发展和改革委员会、工业和信息化厅、生态环境厅组成的核查组对原告进行核查时，认为原告仍存在违法违规生产的迹象。2020年6月30日，梅州市钢铁行业化解过剩产能工作领导小组办公室作出〔2020〕1号《关于省钢铁行业化解过剩产能工作领导小组办公室核查组开展钢铁行业违法违规行为举报线索实地核查情况的会议纪要》，该会议纪要要求丰顺县政府和市、县有关部门立即采取措施对昌盛公司进行整改。被告丰顺县环境局、丰顺县发改局、丰顺县科工局遂在2020年7月2日联合向昌盛公司作出涉案《停产通知》。内容为：“根据2020年6月30日梅州市钢铁行业化解过剩产能工作会议纪要（〔2020〕1号）内容‘二要立即采取措施，责令停产、停电。丰顺县政府要严格按国家和省严控钢铁违法违规新增产能的有关政策，切实履行属地责任，依法依规进行处理，立即恢复停电措施，责令企业停产，市有关部门也要履职尽责，协调配合，切实加强监督。’现责令昌盛公司在完善相关部门手续前，不得进行生产。”原告对该《停产通知》不服，遂于2020年11月2日向本院提起本案诉讼，要求判如诉请。庭审中，原告昌盛公司自愿放弃第2、3项诉讼请求。另查明，三被告在作出涉案《停产通知》时，没有按照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定告知原告昌盛公司享有要求听证的权利。原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类:（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”可见，被告丰顺县环境局、发改局、科工局在2020年7月2日对原告昌盛公司联合作出的涉案《停产通知》属于行政处罚，该处罚决定对原告的权利义务产生了影响，故对三被告认为涉案《停产通知》不是具体行政行为，是行政告知行为而不可诉的主张依法不予支持。结合双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点在于：一、三被告作出《停产通知》是否应当适用正当程序原则；二、三被告作出《停产通知》未列明法律依据是否属于明显不当。关于焦点一，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织:（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；……”。正当程序原则是行政法的基本原则之一，要求行政机关在作出影响行政相对人权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序，包括事前告知相对人，向相对人说明行政行为的根据和理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救助途径等。正当程序原则的要义在于，作出任何使他人遭受不利影响的行政权力的决定前，应当听取当事人的意见。正当程序原则保障的是相对人的程序参与权，通过相对人的陈述与申辩，使行政机关能够更加全面把握案件事实、准确适用法律，防止偏听偏信，确保程序与结果的公正。而相对人只有在充分了解案件事实、法律规定以及可能面临的不利后果之情形下，才能够有针对性地进行陈述与申辩，发表有价值的意见，从而保证其真正地参与执法程序进而维护自身合法权益。本案中，三被告针对原告昌盛公司作出涉案《停产通知》，责令原告在完善相关部门手续前不得进行生产，可见该整改内容和措施对原告权利产生了实质影响，涉案《停产通知》属于行政处罚。综观原、被告双方提交的证据，三被告在作出涉案《停产通知》这一行政行为时并没有遵循正当程序原则，导致原告昌盛公司难以进行充分的、有针对性的陈述与申辩来维护其自身合法权益。由此可见，三被告作出涉案《停产通知》违反法定程序。关于焦点二，作为一个对外发生法律效力的行政行为，其所依据的法律法规必须是明确具体的。唯有此，相对人才能确定行政机关的确切意思表示，进而有针对性进行权利救济。公众也能据此了解行政机关适用法律的逻辑，进而增进对于相关法律条款含义的理解，自觉调整规范自己的行为，从而实现法律规范的指引、教育功能。本案中，三被告作出的涉案《停产通知》中没有列明其作出停产内容所依据的法律、法规，存在明显不当的情形。综上所述，三被告作出《停产通知》这一行政行为存在违反正当程序和明显不当的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于：“行政行为有下列情况之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……（六）明显不当的。”之规定，判决撤销被告梅州市生态环境局丰顺分局、丰顺县发展和改革局、丰顺县科工商务局在2020年7月2日向原告梅州昌盛钢铁有限公司作出的《停产通知》。上诉人市生态局丰顺分局上诉称，一、《停产通知》不是具体行政行为，没有为被上诉人创设新的权利义务，不会对被上诉人产生新的实质性影响。与《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（四）项“责令停产停业”的规定有本质上的区别。因此，一审法院认定事实错误。基于被上诉人年产钢坯49万吨建设项目因污染防治环境保护设施未经验收合格，擅自投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定，上诉人于2019年9月2日对被上诉人作出责令改正环境违法行为，并明确在完善环保手续前不得生产。2020年6月29日省发展和改革委员会、工业和信息化厅、生态环境厅组成的核查组核查时，发现被上诉人仍存在违法违规生产的迹象。且核查组明确指出被上诉人无合法手续、项目不具有合规性、电炉不具备恢复生产的条件。在此情况下，上诉人以《停产通知》的形式，再次重申和告知被上诉人“在完善相关部门手续前，不得进行生产”。因该《停产通知》并没有为被上诉人创设新的权利义务，不会对上诉人产生新的实质性影响，《停产通知》不是具体行政行为，不具有可诉性。二、因被上诉人至今没有通过环境影响评价审批，没有取得国家《排污许可证》，撤销该《停产通知》必将给国家、社会公共利益造成重大损害。被上诉人至今没有通过环境影响评价审批，没有取得国家《排污许可证》，长期以来存在无证排污生产的事实；被上诉人没有被列入广东省人民政府上报国务院的钢铁企业名单，未能足以支撑系2005年之前建成的项目，无法报批环评报告书，被上诉人属于环境违法违规企业。被上诉人在违法生产过程中产生大量的臭味、噪音和烟尘，严重影响周边环境，给附近居民的生活环境带来了重大影响。省、市、县三级政府相关部门均明确被上诉人为违法违规企业，再行恢复生产，势必进一步严重损害国家、社会公共利益。因此，即使最终认定《停产通知》是具体行政行为，具有可诉性，但是撤销该《停产通知》将给国家、社会公共利益造成重大损害。三、一审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，应当作出不撤销行政行为的判决，一审法院适用法律错误。上诉请求：1．撤销广东省兴宁市人民法院（2020)粵1481行初215号行政判决书；2．裁定发回广东省兴宁市人民法院重新审理本案，或直接改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；3.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人县科工局上诉称：一、被上诉人昌盛公司诉请撤销《停产通知》没有法律依据，依法应予驳回。涉案《停产通知》仅为行政告知行为，没有为被上诉人创设新的权利义务，不具有可诉性，是对《责令改正违法行为决定书》相关内容的重申。二、被上诉人已被省发展和改革委员会、工业和信息化厅、生态环境厅组成的核查组确认为违法违规企业，至今没有通过环境影响评价审批，没有取得《排污许可证》，被上诉人违法违规生产，对公共环境产生了重大影响，严重损害了国家、社会公共利益，恢复供电、继续生产将给国家、社会公共利益造成重大损害，被上诉人在完善相关部门的手续前不得进行生产，具有现实性、紧迫性和必要性。上诉请求：1．撤销兴宁市人民法院作出的（2020)粵1481行初215号行政判决，依法改判驳回被上诉人的所有诉讼请求。2．由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。上诉人县发改局上诉称：一、涉案《停产通知》不属于具体行政行为，仅为行政告知行为，不具有可诉性。二、一审判决撤销涉案《停产通知》适用法律错误。2020年6月29日省发展和改革委员会、工业和信息化厅、生态环境厅组成的核查组对被上诉人进行了核查，认为其：1．项目无合法手续；2．项目不合规；3．电炉不具备恢复生产的条件；4．有违法违规生产的痕迹。该工作组确认了其为违法违规企业。故上诉人对其作出《停产通知》具有合法性和正当性。被上诉人在违法生产过程中产生的臭味、噪音和烟尘已严重影响附近居民的生活环境。特别是最近几年，针对被上诉人违规生产的行为投诉不断，当地居民苦不堪言，在当地造成负面社会影响，实际上已严重损害了国家、社会公共利益。上诉请求：1．撤销兴宁市人民法院作出的（2020)粵1481行初215号行政判决，依法改判驳回被上诉人的所有诉讼请求；2．由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人昌盛公司答辩称：一、一审行政判决认定事实清楚，适用法律正确，对本案争议两个焦点问题，说理透彻，分析清晰，尤其是对三上诉人在作出行政行为时，没有适用法律依据，认定事实不准确进行了非常详细的分析和说明，但是三上诉人回避了一审判决的焦点和人民法院撤销三上诉人行政行为的事实依据和法律依据。因此，上诉状的理由显然不能成立，至于一审判决中涉及到三上诉人作出行政行为时认定事实错误的几点理由，适用法律不当的几点理由及程序存在严重瑕疵没有听证的理由，在一审开庭时，被上诉人已详尽说明，在此不再说明。二、三上诉人对行政命令和行政处罚违反法律作了曲解，答辩人在此必须澄清，因为：1.本案三上诉人在其上诉状中，均以2019年9月2日环保局的行政强制措施作为三上诉人作出行政处罚的前提依据，表明本案争议的行政行为是以行政相对人的违法行为为先行行为作出的；2.三上诉人均以其行政管理目标对被上诉人提出要求，责令停产；3.上述行政行为本身是以被上诉人进行停产处罚为客观的行政命令指向；4.上述行政行为不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项所指的具有普遍约束力行政命令的性质，基于上述四点特征，本案三上诉人作出的行政行为不是行政命令，而是具体的行政处罚行为。本案不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条，原因在于：1.适用该条的前提是行政处罚，而三上诉人均否认是行政处罚；2.本案不存在违反公共利益和重大国家利益的任何情形；3.本案三上诉人在作出行政行为时，没有进行任何本案涉及国家利益和公共利益的举证；4.本案行政相对人是一家存续长达50年的老企业，经过历次重整和改组，由于经营者法律意识淡薄才导致许可证没有及时办理，根本不存在三上诉人在作出行政行为后才没有完成举证内容的指责。因此，本案不适用《中华人民共和国行政处罚法》第七十四条规定的情形。综上所述，请求驳回三上诉人的上诉请求，维持原判。经二审审理查明，2019年9月，被上诉人昌盛公司因年产钢坯49万吨建设项目的污染防治环境保护措施未经验收合格，擅自投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，被丰顺县环境保护局责令改正违法行为，并处以20万元罚款的行政处罚。至目前，被上诉人昌盛公司钢铁炼钢项目仍未通过环境影响评价审批，未取得排污许可证。2016年4月25日广东省人民政府印发粤府〔2016〕37号《广东省人民政府关于制订〈广东省钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展实施方案〉的报告》，被上诉人昌盛公司未被列入广东省人民政府上报国务院的钢铁企业名单。2020年6月30日，梅州市钢铁行业化解过剩产能工作领导小组办公室作出〔2020〕1号《关于省钢铁行业化解过剩产能工作领导小组办公室核查组开展钢铁行业违法违规行为举报线索实地核查情况的会议纪要》（以下简称〔2020〕1号《会议纪要》），该会议纪要指出，2020年6月29日，省发展改革委、工业和信息化厅、生态环境厅组成的核查组对被上诉人昌盛公司进行现场核查，认为昌盛公司（炼钢企业）无合法手续，此后企业虽补充提供了生产产能资料和项目历史资料，但仍不能充分证明项目的合规性；根据《国家发展改革委、工业和信息化部关于印发对钢铁、电解铝、船舶行业违规项目清理意见的通知》（发改产业〔2015〕1494号）、《钢铁煤炭行业化解过剩产能和脱困发展工作部际联席会议办公室关于取缔“地条钢”专项督查情况的通报》（发改电〔2017〕485号）等文件规定，该企业电炉不具备恢复生产的条件；发现该企业有违法违规生产的痕迹。该会议纪要要求丰顺县加强监督，确保不出现钢铁违法违规项目和新增产能的情况；丰顺县政府和市、县有关部门要立即采取措施对昌盛公司进行整改。2020年7月2日，上诉人市生态局丰顺分局、县发改局、县科工局联合向被上诉人昌盛公司作出涉案《停产通知》。内容为：“根据2020年6月30日梅州市钢铁行业化解过剩产能工作会议纪要（〔2020〕1号）内容‘二要立即采取措施，责令停产、停电。丰顺县政府要严格按国家和省严控钢铁违法违规新增产能的有关政策，切实履行属地责任，依法依规进行处理，立即恢复停电措施，责令企业停产，市有关部门也要履职尽责，协调配合，切实加强监督。’现责令昌盛公司在完善相关部门手续前，不得进行生产。”2020年11月2日，被上诉人昌盛公司以市生态局丰顺分局、县发改局、县科工局为被告，向原审法院提起本案诉讼，诉讼请求：1.撤销2020年7月2日三被告对昌盛公司作出的《停产通知》；2.撤销2020年7月2日三被告作出的《关于对梅州昌盛钢铁有限公司停电的函》，并责令限期恢复通电；3.请求三被告依法赔偿昌盛公司停产停业期间的损失4252万元。原审庭审中，昌盛公司自愿放弃其第2、3项诉讼请求，确认本案诉讼请求为撤销2020年7月2日三被告对昌盛公司作出的《停产通知》。本院认为，本案争议焦点是三上诉人于2020年7月2日向被上诉人作出的涉案《停产通知》是否应当撤销。三上诉人于2020年7月2日向被上诉人作出涉案《停产通知》责令被上诉人停产，责令停产停业属于《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚的种类，是具体的行政行为，具有可诉性。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。……”第四十二条：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”本案中，三上诉人在对被上诉人作出涉案《停产通知》之前，未告知被上诉人具有陈述、申辩和听证的权利，三上诉人作出的涉案《停产通知》违反法定程序，涉案《停产通知》应当确认违法。根据本案查明的事实，被上诉人昌盛公司钢铁炼钢项目未通过环境影响评价审批，未取得排污许可证；该公司未列入广东省人民政府上报国务院的钢铁企业名单，造成国家未列入产能台账。2020年6月29日，省发展改革委、工业和信息化厅、生态环境厅组成的核查组对被上诉人昌盛公司进行核查时，认为被上诉人昌盛公司存在项目无合法手续、项目不合规、企业电炉不具备恢复生产的条件、企业有违法违规生产的痕迹等问题。2020年6月30日，梅州市钢铁行业化解过剩产能工作领导小组办公室作出〔2020〕1号《会议纪要》，该会议纪要要求丰顺县政府和市、县有关部门立即采取措施对昌盛公司进行整改。基于被上诉人昌盛公司具有上述违法违规生产的事实，三上诉人根据〔2020〕1号《会议纪要》，责令被上诉人在完善相关部门手续前，不得进行生产，事实清楚，依据充分。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”鉴于被上诉人昌盛公司属违法违规生产企业，需完善相关部门手续，需进行整改，如撤销三上诉人向被上诉人作出的涉案《停产通知》，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故涉案《停产通知》依法确认违法但不予撤销。综上所述，原审法院判决撤销涉案《停产通知》适用法律错误，应依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：一、撤销广东省兴宁市人民法院（2020）粤1481行初215号行政判决；二、确认上诉人梅州市生态环境局丰顺分局、丰顺县发展和改革局、丰顺县科工商务局2020年7月2日向被上诉人梅州昌盛钢铁有限公司作出的《停产通知》违法。二审案件受理费50元，由上诉人梅州市生态环境局丰顺分局、丰顺县发展和改革局、丰顺县科工商务局负担。本判决为终审判决。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二一年四月二十日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳