福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽04行终21号 上诉人（原审第三人）三明市公路养护中心清流分中心，住所地福建省清流县龙城街**，统一社会信用代码:12350400488780687M。 法定代表人朱振斌，该中心主任。 委托代理人黄平秀，福建陈彪律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）林清妹，女，1973年9月12日出生，汉族，住福建省永安市。 委托代理人吴利华，福建佳路律师事务所律师。 原审被告清流县人力资源和社会保障局，，住所地福建省清流县龙津镇北大路****统一社会信用代码：11350423MB03649126。 法定代表人张是强，该局局长。 出庭负责人赖弘，该局副局长。 委托代理人李延胜，福建陈彪律师事务所律师。 原审第三人陈春辉，男，1971年2月17日出生，汉族，住福建省永安市。 上诉人三明市公路养护中心清流分中心（以下简称清流公路养护分中心）因与被上诉人林清妹、原审被告清流县人力资源和社会保障局（以下简称清流人社局）、原审第三人陈春辉工伤保险资格认定一案，不服福建省永安市人民法院（2020）闽0481行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人清流公路养护分中心的委托代理人黄平秀、被上诉人林清妹及其委托代理人吴利华、原审被告清流人社局的出庭负责人赖弘及其委托代理人李延胜到庭参加诉讼，原审第三人陈春辉经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2018年8月20日，清流公路养护分中心（原清流公路分局）与陈春辉签订《清流公路分局2018年Ｇ356线（Ｓ307线）路段水泥砼路面清灌缝项目施工协议》,清流公路养护分中心将Ｇ356线（Ｓ307线）路段水泥砼路面清灌缝项目发包给无建筑施工资质的自然人陈春辉，陈如合在该建设工程中从事割缝工作。2018年9月27日17时30分许，管忠斌驾驶赣Ｆ×××××号重型自卸货车，由清流县沙芜乡往永安市方向行经清流县东石线359ｋｍ+740ｍ路段时，遇前方陈如合推切割机在路中施工，赣Ｆ×××××号重型自卸货车车头右侧碰撞切割机及陈如合发生交通事故，造成陈如合受伤经抢救无效于当日21时死亡。清流县公安局交通警察大队于2018年10月30日作出道路交通事故认定书，认定管忠斌负本起事故主要责任，陈如合负本起事故次要责任。2019年2月15日，清流县劳动人事争议仲裁委员会作出清劳人仲案〔2019〕3号裁决书，裁决驳回林清妹请求确认陈如合与清流公路分局存在劳动关系的仲裁请求。林清妹不服该裁决，于2019年3月11日向清流县人民法院提起诉讼。2019年6月5日，清流县人民法院作出（2019）闽0423民初223号民事判决书，判决驳回林清妹等请求确认陈如合与清流公路分局存在事实劳动关系的诉讼请求。林清妹不服判决，向三明市中级人民法院提起上诉。2019年9月11日，三明市中级人民法院作出（2019）闽04民终1339号民事判决书，判决驳回林清妹等请求确认陈如合与清流公路分局存在事实劳动关系的上诉，维持原判。2019年9月19日，林清妹向清流人社局提交陈如合的工伤认定申请。当日，清流人社局以林清妹无法提交陈如合与清流公路分局存在劳动关系的证明材料，不符合《工伤保险条例》第十八条第二款规定的受理条件为由，作出《工伤认定申请不予受理决定书》（编号：清流县不受理［2019］001号）。另查明，《中共三明市委机构编制委员会关于三明市交通运输局及所属事业单位机构编制事项的批复》（明委编〔2017〕68号），将三明市公路局清流分局更名为三明市公路养护中心清流分中心，主要职责为组织实施本辖区内普通公路建设、养护工作等。 原审认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作，清流人社局依法享有对本行政区域内工伤认定申请进行受理并作出认定的法定职权，是本案适格被告。陈如合与本案工伤认定有利害关系，林清妹系陈如合的妻子，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼，故林清妹是本案适格原告。《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国社会保险法》和《工伤保险条例》均将“保护劳动者的合法权益”作为立法宗旨，执法者在严格执行法律的过程中，应当体现立法精神。根据《中华人民共和国社会保险法》、《工伤保险条例》的相关规定，国家建立工伤保险的社会保险制度，其目的在于保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿。在通常情况下，社会保险行政部门认定工伤，应以劳动者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）为前提，但法律、法规及司法解释另有规定的除外。由于建筑施工领域农民工问题具有特殊性，《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第七条规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：……（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；……”上述规定均从倾斜保护受伤劳动者人身权益的角度出发，对《工伤保险条例》将劳动关系作为工伤认定的前提作了特别规定。根据上述规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包、分包给不具用工主体资格的组织或者自然人，职工发生工伤事故时，应由违法转包、分包的用工单位承担工伤保险责任。本案中，清流人社局、清流公路养护分中心、陈春辉对于陈如合在G356线（S307线）路段水泥砼路面清灌缝项目中从事割缝工作时，遭受道路交通事故经抢救无效死亡，陈如合在该起道路交通事故中负次要责任的事实不持异议，但认为清流公路养护分中心与陈春辉之间不属于违法转包或分包的情形。《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》（建市规〔2019〕1号）第二条规定：“本办法所称建筑工程，是指房屋建筑和市政基础设施工程及其附属设施和与其配套的线路、管道、设备安装工程。”根据该条规定，普通公路的建设、养护工作属于建筑工程范畴。该办法第六条第一款第一项规定：“存在下列情形之一的，属于违法发包：（一）建设单位将工程发包给个人的；”本案中，清流公路养护分中心将普通公路的维修、养护工程发包给无建筑施工资质的自然人陈春辉，违反《中华人民共和国建筑法》关于发包单位应当将建筑工程发包给具有相应资质条件的承包单位的规定，属于违法发包。用工单位存在违法转包、分包的情形时，应当承担受伤农民工的工伤保险责任，按照举轻以明重的法律原则，当用工单位直接将工程违法发包给个人时，更应当承担受伤农民工的工伤保险责任。根据《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）第四条：“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”的规定，清流公路养护中分心应当认定为承担陈如合工伤保险责任的用人单位。清流人社局、清流公路养护分中心的辩解意见不能成立，不予采纳。综上，林清妹作为陈如合的近亲属，向清流人社局提出工伤认定申请，并提交了工伤认定申请表及相关证据材料，清流人社局以“林清妹无法提交陈如合与清流公路养护分中心存在劳动关系的证明材料，不符合《工伤保险条例》第十八条第二款规定的受理条件”为由，不予受理林清妹的工伤认定申请，属适用法律、法规错误。林清妹主张撤销清流人社局作出的《工伤认定申请不予受理决定书》，要求清流人社局重新作出行政行为的诉讼请求，于法有据，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第二项规定，判决：一、撤销清流人社局作出的《工伤认定申请不予受理决定书》（编号：清流县不受理[2019]001号）；二、责令清流人社局在法定期限内重新作出行政行为。案件受理费50元，由清流人社局负担。 上诉人清流公路养护分中心上诉称，原审法院认定事实及适用法律错误。1.清流公路养护分中心与陈春辉之间签订有承揽协议，双方之间系承揽关系。陈春辉雇佣了陈如合等人，陈如合在道路中发生交通事故，可以认定陈春辉与陈如合之间系雇佣关系，与清流公路养护分中心不存在劳动关系,该事实已经过仲裁、一审、二审的判决认定。2.原审判决适用法律错误，导致判决错误。社会保险行政部门关于工伤认定申请的受理条件，《工伤保险条例》第十八条规定“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、地点以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理”。申请人申请工伤认定应当向社会保险行政部门提交相应材料，其中包含与用人单位存在劳动关系的证明材料，申请人提交材料齐全，社会保险行政部门应当受理，反之申请人未按要求补正材料，社会保险行政部门不予受理。很显然该规定是社会保险行政部门对工伤认定申请的立案审查条件，本案中被上诉人林清妹提交资料不符合规定，也未按照要求予以补正，清流人社局做出《工伤认定申请不予受理决定书》，并无不当。3.原审判决对《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》的第三条规定解读有误，本案不适用该条文规定。该条文是人民法院对社会保险行政部门作出的用工责任主体的审查，是实体性审查。《工伤保险条例》第十八条规定的是社会保险行政部门的受理条件，原审判决将《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》的第三条理解为“社会保险行政部门认定用人单位承担工伤保险责任时并不需要以双方存在劳动关系为前置条件”，明显是对该条文解读错误。本案的审理焦点是清流人社局应否受理林清妹的工伤认定申请，原审判决适用法律错误。4.原审判决存在严重逻辑错误。原审判决认为清流人社局不受理林清妹的工伤认定申请，有可能造成林清妹亲属因符合《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》的第三条的情形应当享受工伤保险待遇而因不予受理申请导致正当利益受损的结果。按照原审判决的逻辑，对所有工伤认定申请，无论是否符合《工伤保险条例》规定，是否提供劳动关系证明材料，社会保险行政部门均应当立案受理，因为申请人可能符合《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》的第三条的情形。原审判决对《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》的第三条的解读完全推翻了《工伤保险条例》第十八条的规定，导致逻辑错误，判决不公，实属不当。5.《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第七条规定“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任”。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项的规定“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：（四）用工单位违返法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位承担工伤保险责任的单位”。以上规定适用的前提是具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包的业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或自然人。本案中，案涉清灌缝项目并非清流公路养护分中心承包的业务，清流公路养护分中心没有将清灌缝项目转包、分包，不具备适用上述规定的条件。劳动和社会保障部发（2005）12号《关于确认劳动关系有关事项的通知》第四条规定：“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程(业务)或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”。本案中，清流公路养护分中心并非建筑施工、矿山企业，作为公路维护、养护的事业单位，没有逃避用工责任的因素，不符合相关规定的情形，不具备适用该规定的条件。6.《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》（建市规﹝2019﹞1号）第二条规定:“本办法所称建筑工程，是指房屋建筑和市政基础设施工程及其附属设施和与其配套的线路、管道、设备安装工程”。根据该规定，其适用的是建筑工程，清灌缝项目属公路养护、维护工作，并不属于建筑工程，在案证据无法证明公路养护、维护属于建筑工程，或有相关法律规定公路养护、维护属于建筑工程。该案不具有适用该条规定的条件。7.案涉相关特殊情况的规定，系基于从事受雇佣工作中发生事故受伤的劳动者的权益保护，避免用工单位以转包的方式逃避用工责任，不包括因第三人侵权的意外伤害情况，因为在此类情形中，受害者权益可以通过向第三方主张得以救济。本案中，林清妹一方的权益已通过交通事故责任赔偿案件中得到相应赔偿。请求：1.撤销福建省永安市人民法院（2020）闽0481行初16号行政判决，改判驳回被上诉人的上诉请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人林清妹辩称，1.原审判决认定事实清楚、证据充分。2018年8月20日，清流公路养护分中心（原清流公路分局）与陈春辉签订《清流公路分局2018年G356线（S307线）路段水泥砼路面清灌缝项目施工协议》，协议约定：陈春辉以横缝2.57元/m、纵缝1.96元/m单价包干清流公路局2018年G356线（S307线）路段水泥砼路面清灌缝项目，工程期限为2018年9月30日前完工。清流公路局将G356线（S307线）路段水泥砼路面清灌缝项目发包给无建筑施工资质的自然人陈春辉，陈如合在该建设工程中从事割缝工作。上述事实已经清劳人仲案（2019）3号仲裁裁决书、（2019）闽0423民初223号民事判决书、（2019）闽04民终1339号民事判决书查明认定，可以证明清流公路养护分中心与陈春辉存在建设工程施工合同关系。2.依照《中华人民共和国建筑法》第二十二条规定：“建筑工程实行招标发包的，发包单位应当将建筑工程发包给依法中标的承包单位。建筑工程实行直接发包的，发包单位应当将建筑工程发包给具有相应资质条件的承包单位”，第二十六条第一项规定：“承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程”以及住房和城乡建设部《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第六条第一款第一项规定：“存在下列情形之一的，属于违法发包：（一）建设单位将工程发包给个人的”，原审法院认定案涉施工项目属于违法发包的适用法律正确。《工伤保险条例》第十八条第一款第二项规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项规定：“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位”，上述两个法律条款如何适用的问题，最高人民法院（2018）最高法行再151号行政判决再审认为：“国家建立工伤保险制度，其目的在于保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿。用人单位有为本单位全部职工缴纳工伤保险费的义务，职工有享受工伤保险待遇的权利。即通常情况下，社会保险行政部门认定职工工伤，应以职工与用人单位之间存在劳动关系为前提，除非法律、法规及司法解释另有规定情形。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，从有利于保护职工合法权益的角度出发，对《工伤保险条例》将劳动关系作为工伤认定前提的一般规定作出了补充，即当存在违法转包、分包的情形时，用工单位承担职工的工伤保险责任不以是否存在劳动关系为前提。根据上述规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，职工发生工伤事故时，应由违法转包、分包的用工单位承担工伤保险责任”。因此，原审法院认为清流人社局以“林清妹无法提交陈如合与清流公路养护分中心存在劳动关系的证明材料，不符合《工伤保险条例》第十八条第二款规定的受理条件”为由，不予受理林清妹的工伤认定申请，属适用法律、法规错误，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第二项的规定，作出原审判决，适用法律正确。综上，原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，应依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 原审被告清流人社局述称，1.根据《工伤保险条例》第十八条的规定，受理工伤认定申请时，首先必须审核劳动关系的证明材料。林清妹作为申请人，向清流人社局提交认定申请时提交了陈如合与清流公路养护分中心不存在劳动关系的证明材料，清流人社局于当日作出不予受理决定，事实清楚，适用法律正确。2.认定工伤不以劳动关系成立为条件，没有法律依据。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项的规定，不能推断为不予受理工伤认定应予撤销的结论。原审判决适用法律不当，应支持上诉人的上诉请求。 原审第三人陈春辉未到庭参加诉讼，亦未提交书面意见。 二审中，各方当事人所提交的证据均已随案移送本院，各方在二审中未提出新的证据及新的质证意见。二审查明的事实与一审一致。 本院认为，《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发［2005］12号）第四条规定“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”以及《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项规定“用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位”。根据上述规定，对《工伤保险条例》第十八条将劳动关系作为申请工伤认定前提的一般规定作了特别规定，即劳动者与用人单位存在劳动关系并不是用人单位承担用工主体责任和工伤保险责任的必备前提条件，当用工单位违反法律、法规规定，将工程（业务）发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，职工发生工伤事故时，由违法发包的用工单位承担工伤保险责任。本案明委编〔2017〕68号《中共三明市委机构编制委员会关于三明市交通运输局及所属事业单位机构编制事项的批复》中明确清流公路养护分中心的主要职责为组织实施本辖区内普通公路建设、养护工作等。被上诉人林清妹向清流人社局申请工伤认定时虽未提交陈如合与清流公路养护分中心存在劳动关系的证明材料，但提交了清劳人仲案〔2019〕3号仲裁裁决书、（2019）闽0423民初223号民事判决书、（2019）闽04民终1339号民事判决书等材料，证明清流公路养护分中心将Ｇ356线（Ｓ307线）路段水泥砼路面清灌缝项目发包给无建筑施工资质的自然人陈春辉，陈如合在该建设工程施工时，被赣Ｆ×××××号重型自卸货车碰撞受伤，经抢救无效死亡的事实。清流人社局在接收材料时应当对受理条件进行全面的审查，不能仅以林清妹无法提交劳动者陈如合与清流公路养护分中心存在劳动关系的证明材料为由，认定林清妹的申请不符合受理的条件，作出不予受理的决定。林清妹主张撤销清流人社局作出的清流县不受理〔2019〕001号《工伤认定申请不予受理决定书》，并要求清流人社局重新作出行政行为的诉讼请求，于法有据，应予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人三明市公路养护中心清流分中心负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李祖超 审 判 员 吴小琼 审 判 员 吴青华 二〇二一年四月七日 法官助理 方丽萍 书 记 员 林冬妮 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。