西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行初766号 原告薛永强，男，1960年4月27日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市未央区。 被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。 法定代表人李明远,市长。 委托代理人李文彦，该单位工作人员。 委托代理人刘翠荣，陕西邦维律师事务所律师。 原告薛永强因诉被告西安市人民政府行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月14日立案后，依法组成合议庭，于2020年12月17日公开开庭审理了本案。原告薛永强、被告西安市人民政府委托代理人李文彦、刘翠荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告薛永强诉称，2020年7月29日早上6点，一群不明身份的社会闲杂人员600余人，用撬杠、洋镐、铁锤等工具，对村民的祖坟进行强挖，称村民妨碍公务，期间不允许村民拍照、录像，不让村民进入坟地现场。直至下午6点，一村民拿出2007年坟地签约合同一份（附《骨灰堂建设承包合同》一份），这些人员看过之后才逐步撤离。几日后，在无国务院对坟地的征收批文下，就将坟地强挖，坟上的柏树和墓坑等其它设施不知去向。夜晚将祖坟强行移为平地。诉讼请求：请求依法判令西安市人民政府强挖村民祖坟违法。经法庭释明，原告当庭明确其诉讼请求为：请求依法判令西安市人民政府强挖薛永强户的祖坟违法。 原告薛永强向本院提交了以下证据： 第一组证据：照片8张，证明：1.大概600个人要强挖其祖坟；2.说明跟村民协商，村民阻止了强挖的行为；3.祖坟现状，坟已被挖，墓坑及瓦罐还在，骨体不见了，原告还在祭奠。 第二组证据：1.骨灰堂建设施工协议一份（2017年4月26日签订的）；2.施工协议。证明：诉请中被强挖的两个祖坟是合法的，经过各级政府批准的。 第三组证据：1.农村土地承包经营权证书；2.土地承包合同书。证明：原告坟地是合法的，原告所在村的坟地是从承包地中分出去了一块作为坟地。 第四组证据：1.关于XX村XX组村民反映问题的回复；2.关于东方红社区部分群众上访反映问题的答复。证明：原告所在村耕地没有卖，坟地还是合法的。 第五组证据：1.薛永强判决书一份；2.裁定书一份。证明原告的宅基地和坟地是合法的。 第六组证据：1.三份证明；2.三份身份复印件。证明1.原告祖坟被强挖的事实；2.原告祖坟的存在。 第七组证据：2020年8月3日的通知一份。证明：挖坟的人与西安浐灞生态区总部经济园区管理办公室有直接关系，原告认为西安浐灞生态区总部经济园区管理办公室是西安市人民政府的下属单位，是西安市人民政府实施了强挖行为。 被告西安市人民政府辩称，一、根据《土地管理法》第四十六条的规定，案涉东方红村土地征收行为合法。案涉土地的征收先经过陕西省人民政府批准，后经西安市人民政府公告征收土地方案、西安市国土资源局公告征地补偿安置方案，后由西安市人民政府批准实施。二、原告户的祖坟并未被搬迁，目前仍然存在。原告起诉强挖其祖坟的行为并不存在，其诉请无事实依据。另，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项之规定，原告只能就行政机关强挖其户祖坟的行为提起行政诉讼，对搬迁其他村民祖坟的行为无权提起行政诉讼。三、本案被告主体不适格。西安市人民政府不是征地拆迁工作的具体实施机关，被告也从未实施过强挖原告祖坟的行为。据了解，东方红村迁坟系由XX村委会组织实施。四、案涉土地已经陕西省人民政府审批转为建设用地，并依法征收为国有，故原告对案涉土地不再享有土地承包经营权，原告诉请无事实和法律依据。五、农村集体土地征收工作针对的是村集体，被征收的土地也是该村的全部土地，该村集体已经配合完成征收土地工作，领取了征地补偿款，并已发放给村民。原告诉请的土地亦属于村集体所有，村集体未就征地行为提出任何异议，原告作为村民个体无权主张本案的诉请。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定，本案原告主体不适格。综上，依法应驳回原告的诉讼请求。 被告西安市人民政府向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.陕西省人民政府审批土地件；2.西安市人民政府征收土地方案公告；3.西安市国土资源局征地补偿安置方案公告；4.西安市人民政府审批土地件。证明：东方红村征收土地方案已经有权机关批准，东方红村征地工作依据合法。 第二组证据：照片2张。证明：原告薛永强户祖坟未被强挖，目前仍然存在，因薛永强不同意迁坟，所以未迁。原告诉请无事实和法律依据。 经庭审质证，对被告提交的证据，原告薛永强发表如下质证意见：对第一组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。理由为宅基地不准征收，坟地是宅基地的配套，也应该受法律的保护。如要征收，应经国务院批准，开村民大会，向村民告知，村民有知情权。对第二组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。 对原告提交的证据，被告西安市人民政府发表如下质证意见：对第一组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。理由为该照片不能够证明所拍摄的场面与原告诉请的祖坟有关联性。对第二组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。理由为未见到原件，该协议也不能证明被告实施强挖原告祖坟的行为。对第三组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。理由为与本案无关，不能证明被告实施强挖原告祖坟的行为。对第四组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。理由为土地是否被征收，应以陕西省人民政府等土地审批件为准，不应以一个部门出具的证明为准，东方红村土地均已被合法征收。对第五组证据的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可。理由为证据中所涉及的土地是宅基地，与本案所涉的土地无关。对第六组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。理由为证人必须依法出庭进行作证，本案的证人均未出庭作证，不能证明原告户祖坟的情况。对第七组证据的真实性认可，关联性及证明目的不认可。理由为东方红村的搬迁行为都是村委会组织实施的，薛永强户的祖坟还存在，该证据不能证明被告实施了强挖其祖坟的行为。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的第一组证据、第七组证据、被告提交的证据的真实性，本院予以确认。对于原告提交的其余证据与本案待证事实无关，本院不予采纳。 经审理查明，原告薛永强系西安市未央区XX街道XX村村民。其称2020年7月29日，一群身份不明的人员对村民的祖坟进行强挖。随后原告发现其户在XX路XX段XX座祖坟内的骨体丢失。2020年8月3日，西安市未央区谭家街道东方红村村民委员会、西安浐灞生态区总部经济园区管理办公室联合发布《通知》，主要内容为：西安浐灞生态区土地储备中心分别于2020年4月1日、5月14日在《华商报》、《西安晚报》等媒体发布迁坟公告，XX大道、XX路、兴泰北路等重要道路及330KV高压迁改项目用地范围（XX沟、XX路西段南侧、兴泰北路西侧）的坟茔统一搬迁。日后东方红村坟茔安置方案确定后，将对全村坟茔进行集中放置，在此期间不会再次搬迁；相关费用由政府统一支出，无需村民承担。原告认为，其户祖坟在上述《通知》涉及的搬迁范围内，且2座祖坟内的骨体不知去向，墓坑还在，而实施强挖其户祖坟的人员系西安浐灞生态区管理委员会的工作人员。故诉至法院，诉请如前。 另查明，2013年12月31日，陕西省人民政府作出陕政土批﹝2013﹞908号《关于西安浐灞生态区2012年国务院批准城市建设用地第一批次实施方案的批复》，将西安市土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内未央区XX街道XX村、赵村等有关村组8.8933公顷集体农用地转为建设用地。同意将上述转用后的8.8933公顷土地，连同上述村组3.8633公顷建设用地，两项合计12.5766公顷集体土地依法征收为国有，并同意将上述征收为国有的12.5766公顷土地用于城市建设。2014年5月4日，西安市人民政府作出﹝2014﹞第124-1号《征收土地方案公告》，将《征收土地方案》的内容和有关事项进行公告。同日，西安市国土资源局作出﹝2014﹞第124-2号《征收补偿安置方案公告》，将《征地补偿安置方案》的内容和有关事项进行公告。2014年7月7日，西安市人民政府向西安市国土资源局浐灞分局作出市国土字﹝2014﹞第508号《关于征收未央区XX街道XX村赵村等有关村组集体土地的批复》，同意该分局呈报的《征地补偿安置方案》。 再查明，在本案审理过程中，案涉地块已被推平。 又查明，西安浐灞生态区管理委员会系西安市人民政府的派出机构；西安浐灞生态区总部经济园区管理办公室系西安浐灞生态区管理委员会的内设机构。 本院认为，本案的争议焦点是：1.原告薛永强是否具备本案原告主体资格；2.西安市人民政府是否为本案适格被告；3.本案被诉的行政强制行为是否合法。 关于焦点一，根据庭审已查明的事实可知,原告薛永强户祖坟在案涉《通知》涉及的搬迁范围内，原告薛永强与被诉行政强制行为具有法律上的利害关系,具备本案原告主体资格。 关于焦点二，本案中,原告提起本案诉讼,请求确认被告强挖其户祖坟的行为违法。针对行政机关实施的事实行为而提起的诉讼,被告的确定原则上遵循“谁行为谁被告”的标准。《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定:“……开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”经查，被告西安市人民政府认可西安浐灞生态区XX园区XX室XX村的坟茔搬迁工作。西安浐灞生态区总部经济园区管理办公室系西安浐灞生态区管理委员会的内设机构，西安浐灞生态区管理委员会是西安市人民政府的派出机构，没有行政主体资格，因此，西安市人民政府是本案的适格被告。 关于焦点三，关于被诉行政强制行为是否合法的问题。涉案坟地所在村集体土地已经省市级相关部门批准征收，土地征收部门对村集体成员家庭亡故亲属坟地搬迁亦有相应安排。公告搬迁期限内，原告未实施搬迁，影响土地征收工作进程。对此，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定,违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。根据本案双方无异议的事实可以认定,原告所诉的坟墓在案涉《通知》涉及的搬迁范围内，且案涉坟墓已被推平。被告未提交强制清理原告户祖坟符合上述法律规定的合法性证据,该事实行为不具可撤销内容，故应当依法确认违法。关于被告辩称案涉土地的所有权自征地批复作出时已转移为国家所有，故原告对案涉土地不再享有土地承包经营权，其诉请无事实法律依据的理由，于法无据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告西安市人民政府对原告薛永强户祖坟实施的强制清理行为违法。 案件受理费50元，由被告西安市人民政府负担。 如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  蒲 晨 审 判 员  程淑芹 人民陪审员  折亚平 二〇二一年四月九日 书 记 员  刘 倩 1