四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川15行初2号 原告刘畅，男，汉族，1993年8月出生，住四川省屏山县。 委托代理人朱永芳（系刘畅之母），女，汉族，1955年5月出生，住四川省屏山县。 委托代理人徐茂辉，四川蓉城律师事务所律师，执业证号：15101200010376319。 被告屏山县人民政府，住所地：四川省屏山县金沙江大道西段139号。 法定作表人代军，县长。 委托代理人魏百钰，屏山县农业农村局畜牧站站长。 委托代理人廖湘辉，四川竹海律师事务所律师，执业证号：15115201310474114。 原告刘畅诉被告屏山县人民政府不履行规划变更补偿职责一案，本院于2021年1月12日立案后，依法向被告屏山县人民政府送达了起诉书副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月17日公开开庭审理了本案，原告刘畅委托代理人朱永芳、徐茂辉，被告屏山县人民政府委托代理人魏百钰、廖湘辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘畅起诉请求：依法责令被告立即履行法定职责，为设立禁养区关闭原告合法经营的养殖场而作出补偿行为，并承担本案诉讼费。事实及理由：原告系屏山县绿源生态养殖场经营者。2011年9月屏山县畜牧兽医局与屏山县锦屏镇共和养殖场签订《屏山县2011年度生猪标准化养殖场建设合同书》，后原告从屏山县锦屏镇共和养殖场处受让取得该养殖场。2013年7月17日，原告与屏山县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：屏山县国土资源局向原告出让该养殖场所用宗地，用途为设施农用地。此后，原告的屏山县绿源生态养殖场投入大量财力物力人力，建设大面积猪舍，购入大量饲养设施，开展大规模的种畜生产、生猪饲养贩运等业务，养殖场获得如火如荼的发展。期间宜宾市屏山县工商行政管理局发放《个体工商户营业执照》，四川省畜牧食品局发放《无公害畜产品产地认定证书》，农业部农产品质量安全中心发放《无公害农产品证书》以及原告因科学饲养获得了一系列荣誉证书及称号。 2017年6月30日屏山县畜牧水产局（现合并后为屏山县农业农村局）向屏山县锦屏镇人民政府及新市镇人民政府发送《屏山县畜牧水产局关于依法关闭或搬迁禁养区内规模养殖场（小区〉和养殖专业户的函》（屏牧函【2017】25号）明确到原告所经营的养殖场处于禁养区内，要求原告关闭或搬迁。2017年7月1日，屏山县锦屏镇人民政府根据被告印发的《屏山县人民政府办公室关于印发的通知》（屏府办函【2017】75号）向原告发了一份通知，要求原告所经营的养殖场在2017年底前完成关停工作，2017年9月15日，屏山生态环境局（原屏山县环境保护局）作出屏环发【2017】102号《屏山县环境保护局关于责令屏山县绿源生猪养殖基地停止违法行为的通知》责令原告的养殖场立即停止违法养殖行为，被告同时施加各种手段，导致原告不得不立即关停养殖场，至今一蹶不振。此后，原告多次向相关行政部门寻求救济途径，均没有得到回应。 2020年7月6日，原告向被告申请行政补偿，但时至今日，已超过60天的法定答复期限，被告对于原告的补偿申请至今未做任何答复，其行为已构成行政不作为。原告认为被告行政不作为的具体行为违法，并严重侵害原告的合法权益。现依据相关法律规定，原告为维护其合法权益，特向贵院提起诉讼，望贵院判如所请。 被告屏山县人民政府答辩称，一、屏山县人民政府无法对原告刘畅关闭禁养区内养殖场进行补偿。国家、省、市、县没有制定关停禁养区内畜禽养殖场补偿程序和补偿标准等方面的规定，屏山县人民政府无法作出补偿；因禁养区划定方案的调整，原处于禁养区的屏山绿源生态养殖场不再处于禁养区内，屏山县农业农村局在与刘畅座谈协商补偿时，已告知养殖场可以复养；屏山绿源生态养殖场在2017年7月关停前已没有进行生猪繁殖和养殖。二、屏山县人民政府在制定关停禁养区畜禽养殖场的补偿程序和补偿标准后，依法对刘畅进行补偿。2021年3月4日，屏山县人民政府就刘畅申请补偿作出了答复书，并在2021年3月4日送达给刘畅，由刘畅的母亲朱永芳签收，屏山县人民政府承诺在制定相应的补偿标准后，在2021年7月30日前对刘畅依法进行补偿。综上，屏山县人民政府系因不具备相应补偿职责的前提下，没有进行补偿。由于屏山县人民政府已对刘畅的补偿申请进行了答复，并承诺在制定补偿标准以后在2021年7月30日以前依法对刘畅进行补偿。综上，请求贵院依法驳回刘畅的起诉。 原告刘畅提供了以下证据： 1.屏山县2011年度生猪标准化养殖场建设合同书及证明，证明原告经营的养殖场是响应国家号召以及经相关单位批准合法建设的。 2.设施农用地申报表及拟建方案，证明原告经营在养殖场要经过合法审批手续，要合法建设。 3.国有建设用地使用权出让合同及土地使用权证书及批复，证明原告经营的养殖场所使用的土地是合法取得。 4.个体工商户登记基本信息证明原告经营的屏山县绿源生态养殖场是经过行政审批，合法经营。 5.四川省畜牧食品局无公害畜产品产地认证书，证明原告经营的养殖场产品合格且产品质量优良。 6.农业部农产品质量安全中心无公害农产品证书，证明原告经营的养殖场产品合格且产品质量优良。 7.存栏种畜证明、保单，证明原告经营的养殖场存量及购买保险。 8.新闻报道、荣誉证书、无公害农产品内检员证书，证明原告经营的养殖场是科学饲养以及带动周边经济发展。 9.生态养殖的证人证言，证明原告经营的养殖场是科学养殖、生态养殖。 10.屏府办函【2017】75号，证明屏山县人民政府将原告经营的养殖场所在地划为禁养区，且无任何补救措施。 11.屏牧函【2017】25号，证明屏山县畜牧水产局（现屏山县农业局）要求原告经营的养殖场关闭或搬迁，但最后是要求原告关闭养殖场，并无任何补偿措施。 12.屏山县锦屏镇人民政府的通知，证明锦屏镇人民政府要求原告关闭其经营的养殖场、并无任何补偿措施。 13.屏环发【2017】102号，证明屏山县环境保护局（现宜宾市屏山生态环境局）责令原告停止“违法养殖行为”并无任何补偿措施。 14.农业银行农户借款合同及扶贫协会借款协议、（2028）川1529民初162号民事判决书，证明原告因经营需要向农业银行和扶贫协会借款，后因关闭经营后无力偿还，负债累累。 15.情况反映和不予受理告知书，证明原告因关闭经营寻求解决办法，屏山县锦屏镇人民政府不予受理。 16.川德赛评报字〔2019〕第1073号评估报告书，证明原告资产及停业损失价格。 17.补偿申请书、快递信息，证明被告未履行经济补偿法定职责。 庭审中补充以下证据： 1.2018年9月26日，屏山县人民政府分管畜牧副县长沈易华的批示件； 2.2019年8月2日，屏山县农业农村局处理情况回复； 3.2019年12月15日，屏山县信访局不予受理告知书； 4.2019年12月27日，屏山县人民政府不予受理告知书； 5.2020年7月27日，屏山县司法局告知书； 6.2021年3月2日，屏山县人民政府答复书。 以上补充证据证明屏山县人民政府不作为，未对关停刘畅养殖场造成的巨大经济损失作出补偿行为。 被告屏山县人民政府提供了以下证据： 第一组：1.统一社会信用代码证书，2.法定代表人身份证明书，证明被告的主体资格情况，诉讼主体资格。 第二组：1.《屏山县人民政府关于印发通知》（屏府发【2012】35号），2.《屏山县人民政府办公室关于印发通知》（屏府发函【2017】75号），证明屏府办函【2017】75号的发布日期为2017年7月27日，《屏山县畜禽养殖限养区和禁养区规划方案（修订稿）》在发布之日起30日后施行，屏山绿源生态养殖场处于禁养区域内。 3.《屏山县人民政府关于印发通知》（屏府函【2018】161号），证明屏山绿源生态养殖场所在地已不属于禁养区。 4.农业农村部养殖场直联直报信息平台屏山绿源生态养殖场2017年2月～7月和11月养殖数据截屏，证明锦屏镇人民政府通知屏山绿源生态养殖场关停前，已经停止生猪繁殖和养殖。 5.《屏山县农业农村局关于刘畅信访事项处理意见书》（屏农信处字（2019）3号），证明屏山县农业农村局通知原告养殖场复产，双方未能就补偿达成一致。 第三组：法律依据，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条，证明因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。 第四组：1.屏山县人民政府关于刘畅申请行政补偿的答复书，证明因没有相应的补偿标准，屏山县人民政府承诺待制定补偿标准后于2021年7月30日前对刘畅依法进行补偿。 2.答复书送达回执，证明屏山县人民政府已就原告刘畅申请的行政补偿进行了答复。 经庭审质证，原、被告双方对对方提供的证据真实性无异议，但认为不能证明其目的。经审查，原、被告双方对对方提供的证据的真实性均无异议，且与本案具有关联性，本院依法予以采信。 经审理查明：2011年9月21日，屏山县畜牧兽医局与屏山县锦屏镇共和养殖场签订《屏山县2011年度生猪标准化养殖场建设合同书》，约定在屏山县锦屏镇共和村二组建设生猪标准化养殖场。2018年9月27日，屏山县畜牧水产局出具证明，证实屏山县绿源生态养殖场（原屏山县共和生猪养殖场）属2011年度国家生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目，该项目的圈舍等设施于2012年12月验收合格。 2013年7月14日，屏山县人民政府以屏府函【2013】131号《关于原防水隔热材料厂划拨国有建设用地使用权转让的批复》，同意转让县防水隔热材料厂用地1933平方米给刘畅，土地用途为设施农用地。2013年7月17日，原屏山县国土资源局与刘畅签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让年限为50年，自2013年7月14日起计算。2013年7月18日，屏山县人民政府颁发屏国用（2013）第×5号土地使用权证，载明土地使用权人为刘畅，使用权面积1933平方米，宗地坐落屏山县×镇×村×组，宗地图载明红线内建筑占地面积699平方米。屏山县字第201303101号房权证载明房屋所有权人为刘畅，坐落屏山县锦屏镇共和村，建筑面积698.57平方米。 2013年7月25日，刘畅在屏山县×镇×村×组注册成立屏山县绿源生态养殖场，并领取个体工商户营业执照，从事种畜生产、生猪饲养贩运。经营期间，取得四川省畜牧食品局的《无公害产地认定证书》、农业部产品质量安全中心的《无公害农产品证书》。 2017年6月30日，屏山县畜牧水产局作出屏牧函【2017】25号《关于依法关闭或搬迁禁养区内规模养殖场（小区）和养殖专业户的函》，明确屏山县锦屏镇共和村绿源生态养殖场位于禁养区，要求屏山县锦屏镇人民政府及时督促养殖场在2017年底前完成关闭或搬迁工作。2017年7月1日，屏山县锦屏镇人民政府通知屏山县绿源生态养殖场，要求在2017年底前完成关闭工作。2017年9月15日，屏山县环保局对屏山县绿源生猪养殖基地作出屏环发【2017】102号《关于责令屏山县绿源生猪养殖基地停止违法行为的通知》，载明：屏山县绿源生猪养殖基地位于禁养区内的规模化养殖场，并责令停止违法养殖行为。拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。 此后，刘畅停止屏山县绿源生态养殖场的养殖运营，并多次向有关部门提出补偿请求。2018年1月3日，屏山县锦屏镇人民政府告知刘畅，应通过行政复议途径解决其提出的“屏山县绿源生态养殖场被划为禁养区并关停后的补偿问题”。2020年7月4日，刘畅向屏山县人民政府邮寄补偿申请书，要求对关闭屏山县绿源生态养殖场的经济损失进行补偿。屏山县人民政府未在两个月内作出补偿，刘畅提起本案诉讼。 另查明，2017年7月27日，屏山县人民政府办公室作出屏府办函【2017】75号《关于印发屏山县畜禽养殖限养区和禁养区规划方案（修订稿）的通知》，下发各乡镇人民政府和县级相关单位贯彻执行。修订方案规定了禁养区、限养区、适养区范围，要求禁养区内的现有畜禽养殖场要限期完成关停转产或搬迁。规划方案附则载明：关停是指畜禽养殖场拆除建筑物、构筑物，并恢复原状；转产是指畜禽养殖场停止畜禽养殖，拆除畜禽养殖相关设施后，利用现有栏舍、管理用房进行其他生产活动；搬迁是指畜禽养殖场关停后迁建到适养区内继续从事畜禽养殖，但必须按相关规定办理规划、用地和环保等审批手续。 2021年3月2日，屏山县人民政府作出《关于刘畅申请行政补偿的答复书》，主要内容是：国家、四川省、宜宾市均没有指定禁养区关停养殖场相关补偿标准，县人民政府也未制定相应补偿标准。为妥善解决屏山县绿源生态养殖场关停相关补偿问题，县人民政府首先需要制定相应的补偿标准，进而依照补偿标准和《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定进行补偿。鉴于此，县人民政府承诺在制定相应补偿标准后，在2021年7月30日前依法补偿。2021年3月4日，该答复书送原告刘畅母亲签收。 本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”行政补偿是行政机关对其合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的经济救济。行政机关应当依法及时履行行政补偿职责，保障行政相对人受损害的合法权益及时得到救济。 本案中，被告屏山县人民政府以全县畜禽养殖限养区和禁养区范围调整为由责令原告刘畅限期关停其经营的屏山县绿源生态养殖场，被告屏山县人民政府依法应当予以补偿。被告屏山县人民政府对此不持异议，但认为缺乏补偿程序和补偿标准，至今未作出补偿决定。虽然现有法律法规对因禁养区调整产生的行政补偿期限未作出明确规定，但及时作出公平合理的补偿是行政机关依法行政的题中应有之义。及时补偿要求行政机关在作出对行政相对人的合法权益造成损害的行政决定的同时，或者在行政决定作出后的尽可能短的时间内对行政相对人作出行政补偿，以尽可能减少损失。无正当理由的拖延补偿或者以无标准而拒绝补偿的行为，实质是行政机关的不作为，系对行政相对人合法权益的侵害。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”根据上述规定，行政机关依申请保护行政相对人财产权益的履行期限最长不得超过两个月，情况紧急时还应当立即履行。本案不属于依当事人申请进行的财产权益保护，而属于被告屏山县人民政府应当依据职权主动作出补偿的情形。被告屏山县人民政府在责令原告刘畅限期关停屏山县绿源生态养殖场的同时未作出补偿决定，其后至今长达三年多的时间也未作出补偿决定，没有充分考虑责令限期关停与原告刘畅合法财产权益损失之间的利益平衡，属于未及时合理履行法定职责。鉴于此，被告屏山县人民政府不能再继续拖延补偿，应当立即履行对原告刘畅的补偿职责。考虑到被告屏山县人民政府对原告刘畅作出的行政补偿需要履行必要的调查审核程序，本院确定被告屏山县人民政府应在一个月内履行对原告刘畅的补偿职责。被告屏山县人民政府辩称在2021年7月30日前进行补偿的理由，本院不予支持。 综上，原告刘畅的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决如下： 被告屏山县人民政府在本判决生效后一个月内履行对责令关停原告刘畅的屏山县绿源生态养殖场的补偿职责。 案件受理费50元，由被告屏山县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 唐福均 审 判 员 李红彬 审 判 员 张雪萍 二〇二一年四月十五日 法官助理 李小莉 书 记 员 程佳琪