重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）渝01行终343号上诉人（一审原告）刘春生，男，汉族，1963年2月21日出生，住重庆市南岸区。被上诉人（一审被告）重庆市规划和自然资源局，住所地重庆市渝北区龙山街道龙山大道339号。统一社会信用代码11500000MB1598075U。法定代表人扈万泰，局长。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜成门内大街64号。统一社会信用代码11100000MB03271699。法定代表人陆昊，部长。委托代理人朱征铮，该部工作人员。上诉人刘春生诉被上诉人重庆市规划和自然资源局（简称市规资局）不履行职责及被上诉人中华人民共和国自然资源部（简称自然资源部）行政复议一案，不服重庆市渝北区人民法院作出的（2020）渝0112行初547号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月18日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明以下事实，2020年3月25日，刘春生以其本人为申请人，以重庆华宇集团有限公司为被申请人，向市规资局邮寄《土地权属争议调查申请书》，向市规资局请求：1、解决《重庆市人民政府关于重庆迈瑞城市建设投资有限责任公司城中村改造储备土地的批复》（渝府地〔2009〕603号），原西物市场7区16-12号的土地，现位于西南物质交易市场M分区M13/05与M15-1-2/07号地块的土地所有权和使用权归属问题；2、解决《重庆市人民政府关于重庆迈瑞城市建设投资有限责任公司城中村改造储备土地的批复》（渝府地〔2009〕603号），原西物市场12区14-10号的土地，现位于西南物质交易市场M分区M13/05与M15-1-2/07号地块的土地所有权和使用权归属问题；3、在上列土地所有权和使用权归属问题未解决前，责令被申请人保持土地现状，请求市规资局维护保持土地现状，同时陈述了申请的事实及理由。市规资局于次日收到刘春生邮寄的《土地权属争议调查申请书》。2020年5月12日，市规资局向刘春生作出《关于刘春生来信的复函》，回复的主要内容如下：一、西南物资交易市场7区（16-12号）、12区（14-10号）土地使用权在补偿安置后已转为国家所有。刘春生与重庆迈瑞城市建设投资有限责任公司于2019年8月29日自愿签订了《凤鸣山片区城中村改造（新4）项目刘春生房屋安置协议》和《凤鸣山片区城中村改造（新4）项目刘春生货币补偿协议》，双方已就沙坪坝区两处房屋拆迁补偿安置问题达成了一致意见。重庆迈瑞城市建设投资有限责任公司已于2019年9月5日将拆迁补偿款存入到刘春生银行账户上，安置补偿已到位。按照《中华人民共和国物权法》第二十八条之规定，刘春生享有的西南物资交易市场7区（16-12号）、12区（14-10号）土地使用权自此已转为国家所有。二、重庆华宇物业集团有限公司系从国家合法取得的沙坪坝组团M13地块国有土地建设用地使用权。在西南物资交易市场7区（16-12号）、12区（14-10号）房屋安置补偿已落实后，市规资局委托重庆市公共资源交易中心对沙坪坝区组团M标准分区M13/05、M15-1-2/07号地块国有建设用地使用权公开交易。重庆华宇物业集团有限公司于2019年10月按照土地招拍挂出让交易程序，通过拍卖方式取得前述地块国有建设用地使用权，并于同年12月取得了不动产登记证书，该公司竞得的前述地块的国有建设用地使用权符合法律规定。三、刘春生反映的问题实质是拆迁补偿安置争议，不属于权属争议。因重庆华宇物业集团有限公司已取得不动产登记证书，根据国土资厅函〔2007〕60号复函之规定，刘春生反映的问题不属于土地权属争议范畴。市规资局于2020年5月19日向刘春生邮寄送达了《关于刘春生来信的复函》。2020年4月17日，刘春生以其于2020年3月25日向市规资局邮寄《土地权属争议调查申请书》，法定处理答复期限已过，其未收到市规资局作出的是否受理的处理答复为由，向自然资源部邮寄行政复议申请书，要求该部责令市规资局对刘春生提交的《土地权属争议调查申请书》履职处理答复。自然资源部于同月22日收到刘春生邮寄的前述申请书。因其递交的申请材料不齐，该部于2020年4月26日作出自然资复议〔2020〕235号（补）《行政复议通知书》，告知刘春生补正相应材料。2020年5月11日，自然资源部收到刘春生邮寄的经补正后的行政复议申请书及证据材料，经刘春生补正后的行政复议申请书的复议请求为确认市规资局对其提交的《土地权属争议调查申请书》不履职处理答复的行为为违法行为，责令市规资局对其提交的申请书履职处理答复。自然资源部经审理，于2020年6月24日作出自然资复议〔2020〕235号（决）《行政复议决定书》，以市规资局对刘春生提交的《土地权属争议调查申请书》已经履行了查处职责为由，驳回了刘春生的行政复议申请。现刘春生不服市规资局对其提交的《土地权属争议调查申请书》不履职处理答复以及自然资源部于2020年6月24日作出的自然资复议〔2020〕235号（决）《行政复议决定书》，诉至一审法院。一审法院认为，根据《重庆市土地管理规定》第四条的规定，市规资局作为重庆市人民政府土地行政主管部门，具有对全市土地进行统一管理和监督的行政职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，刘春生针对市规资局的诉讼请求为“确认市规资局对刘春生提交的《土地权属争议调查申请书》不履职处理答复的行为，为违法行为”。刘春生于2020年3月25日向市规资局邮寄《土地权属争议调查申请书》，要求市规资局解决重庆市人民政府关于重庆迈瑞城市建设投资有限责任公司城中村改造储备土地的批复》（渝府地〔2009〕603号）中所涉相应地块的权属争议问题，市规资局于次日收到刘春生邮寄的前述申请书后，于2020年5月12日向刘春生作出《关于刘春生来信的复函》，市规资局作出的该复函系在法定期限内作出。故，市规资局并不存在对刘春生提交的《土地权属争议调查申请书》不履职处理答复的行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，自然资源部作为市规资局的上一级主管部门，具有对刘春生不服市规资局未履职行为而提起的行政复议申请作出行政复议决定的法定职责。该法第三十一条第一款规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外……《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中，自然资源部于2020年4月22日收到刘春生邮寄的行政复议申请书，因刘春生递交的申请材料不齐，该部于2020年4月26日作出自然资复议〔2020〕235号（补）《行政复议通知书》，告知刘春生补正相应材料。该部于2020年5月11日收到刘春生邮寄的经补正后的行政复议申请书及证据材料。自然资源部经审理，于2020年6月24日作出自然资复议〔2020〕235号（决）《行政复议决定书》，对刘春生要求确认市规资局对其提交的《土地权属争议调查申请书》不履职处理答复的行为为违法行为，责令市规资局对其提交的申请书履职处理答复的复议申请予以驳回，符合相关法律规定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回刘春生的诉讼请求。本案诉讼费50元，由刘春生负担。上诉人刘春生不服一审判决，向本院提出上诉称，一、上诉人未收到任何行政机关作出或通知，送达的收回土地使用权，或注销国有土地使用权证的文书。市规资局将刘春生合法拥有的土地使用权不动产出让给重庆华宇物业集团有限公司违法。二、市规资局和自然资源部作出《复函》及复议决定，引用的国土资厅函[2007]60号文不是规范性文件，且已被废止，不具有任何法律效力。综上，本案涉及的土地权属存在重大的法定争议事项，一审判决认定事实不清、适用法规错误、不当，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉求。二审中，被上诉人市规资局、自然资源部未向本院提交书面答辩状。本案二审审理期间，各方当事人均未向本院提交新证据。各方当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。本院所认定的事实与一审法院认定无异。本院认为，根据《重庆市土地管理规定》第四条“市土地行政主管部门负责全市城乡土地的统一管理和监督工作。区县（自治县、市）土地行政主管部门按照职责权限，负责本行政区域内的土地管理和监督工作。有关行政管理部门应按照各自职责，协同土地行政主管部门实施本规定。”的规定，市规资局作为重庆市人民政府土地行政主管部门，具有对全市土地进行统一管理和监督的行政职责。本案刘春生针对市规资局的诉讼请求为“确认市规资局对刘春生提交的《土地权属争议调查申请书》不履职处理答复的行为为违法行为”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，市规资局于2020年3月25日收到刘春生邮寄的《土地权属争议调查申请书》后，于2020年5月12日作出《关于刘春生来信的复函》并送达刘春生，该复函系在法定期限内作出。市规资局并不存在不履职处理答复的行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，自然资源部作为市规资局的上一级主管部门，具有对刘春生不服市规资局未履职行为而提起的行政复议申请作出行政复议决定的法定职责。本案中，自然资源部举示的《行政复议申请书》及邮寄凭证、《行政复议通知书》及邮寄凭证、《行政复议申请书》（补正）及邮寄凭证、《行政复议通知书》及邮寄凭证、《行政复议答复书》《行政复议决定书》及邮寄凭证等证据，能够证明自然资源部作出《行政复议决定书》程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘春生负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘兴旺审 判 员 罗 红审 判 员 李雪莲二〇二一年四月二十六日法官助理 杜咏霞书 记 员 汪 杨