湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘06行终16号上诉人（一审原告）：李美军，男，1967年1月7日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区。委托诉讼代理人：曾满枝，湖南祈安律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：岳阳经济技术开发区管理委员会，住所地岳阳市岳阳大道9号。法定代表人：谢春生，该管委会主任。委托诉讼代理人：李朝艳，经开区管委会法制办主任。委托诉讼代理人：段营欣，湖南彭铎律师事务所律师。上诉人李美军与被上诉人岳阳经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）确认行政协议无效纠纷一案，不服岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初288号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。李美军上诉请求：撤销岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初288号行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求。事实与理由：一、一审判决适用法律错误。2017年岳阳修建蒙华铁路,上诉人预制小件厂在征收范围,在订立补偿协议过程中被上诉人严重违反法规政策的规定,逼迫诱使上诉人订立《个案补偿协议》，故意说现补偿的是红线范围以内的,对红线范围以外的可以另行提起诉讼。被上诉人辩称个案均为红线内补偿系笔误的说法不能成立,而恰恰是引诱个案当事人签字的手段。湖南省人民政府关于《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》的批复（湘政函(2014)113号）第十条规定:发布《预征地公告》后,县(市、区)国土资源部门应当组织征拆工作具体实施单位对拟征土地的权属、地类、面积、需拆迁的房屋及附属设施和青苗进行现状调查,现状调查结果应当经被征地的农村集体经济组织、村(居)民和其他权利人确认。被征地农民要求听证的,应及时按程序组织听证,听取意见并妥善解决被征地农民的合理要求。在补偿协议订立前，上诉人曾对补偿提出不同意见，被上诉人未依据上述法规依法举行听证,剥夺了上诉人的听证权利,被上诉人征收程序违法。湘政函(2014)113号第七条规定:市、县(市、区)人民政府(管委会)应当建立征拆工作信息公开和查询制度,征地批复、范围、补偿、安置等相关信息要依法接受查询。第十九条规定:县(市、区)国土资源部门应当采取照相、摄像等方式,将《预征地公告》、土地、房屋、青苗、附属设施等调查确认结果、《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》和被拆迁人房屋拆迁补偿安置两榜公示情况进行证据保全。被上诉人未依法公开资料,上诉人入户原始登记资料至今也不公开。另外重要的财产评估报告一直不公开,直至上诉人起诉至人民法院被上诉人才将其作为证据公开。此时,上诉人才知该评估报告是无效的报告,被上诉人以此作为补偿参考依据,计算补偿,并以此订立补偿协议书。行政协议相对于单纯民事行为和单纯行政行为的特殊性,决定了行政协议案件诉讼规则的特殊性,无论在实体上还是在程序上,都既不能完全适用民法(合同法)和民事诉讼法,也不能完全适用行政法和行政诉讼法。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定:“人民法院审理行政协议案件,应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查”，而一审法院把被上诉人的征收行为片面的作简单民事行为处理,片面适用该司法解释第十二条的规定,从而适用《中华人民共和国合同法》第五十二条规定,显属错误，系偏袒被上诉人。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定:“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。原告主张撤销、解除行政协议的,对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任”。被上诉人在一审庭中未对其行政行为是否履行法定程序举证,上诉人认为其行政行为因未履行法定告知义务,且协议所依据的评估报告为无效报告,足可以认定补偿协议的无效性。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人经开区管委会答辩称，一、一审判决适用法律正确。被答辩人是请求人民法院确认《个案补偿协议书》效力之诉。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条已对认定行政协议的效力明确了判断规则，即对行政行为的实施主体资格、作出依据以及是否具备其他重大且明显违法情形三个方面进行审查判断。同时鉴于行政协议具备行政性与合同性的特征,该条第二款规定“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”，故一审法院适用该条以及《合同法》第五十二条的规定，作为裁判诉请行政协议效力的依据，符合法律规定。二、被答辩人请求确认《个案补偿协议书》无效,没有事实及法律依据。首先,答辩人具备签订《个案补偿协议书》的行政主体资格。该协议书是答辩人受湖南省国土资源厅与岳阳市政府委托而与之签订,是其作为一级政府部门的履职范围，答辩人具备代表签订并实施补偿协议的行政主体资格。其次,协议书的签订是在严格依照法律和政策规定,在平等协商的基础上签订。《评估报告》仅是补偿的参考依据,在此基础上双方多次协商,最后达成的补偿数额已是较多超过《评估报告》上的补偿数额，被答辩人称对《评估报告》不知情,与事实不符。现签领补偿款距起诉时已二年半时间,故补偿协议是双方协商一致的结果,被答辩人上诉称签订补偿协议时受到逼迫与诱使无证据支持。再次,2018年1月15日双方经过多次协商最终达成一致,对砖厂整体补偿分别以签订《房屋拆迁补偿安置协议》、《个案补偿协议》两份协议来实施。两份协议是同一天签订,补偿款亦是当天同时结算、同时签领。一审中被答辩人自认安置协议有效,却诉请个案补偿协议因受逼迫、受诱使无效,无法自圆其说。三、被答辩人签领了全部征收补偿款,协议已经履行完毕。2018年1月15日,双方签订了安置协议、个案补偿协议两份协议。两份协议均有被答辩人亲笔签名，两张共计75万元的“领款凭单”亦有被答辩人亲笔签名。征收补偿款已全部由其领取,协议已经履行完毕。综上,原审认定事实清楚,适用法律正确,请求二审法院予以维持。李美军向一审法院起诉请求：1、确认李美军与经开区管委会签订的《个案补偿协议》无效；2、由经开区管委会给予李美军补偿款1867882.5元；3、由经开区管委会承担本案诉讼费。一审法院查明，2015年11月6日湖南省国土资源厅征用地事务中心印发的湘征用地函［2015］1号《蒙华铁路征地拆迁补偿安置工作实施办法》要求市、县人民政府（蒙华铁路建设协调指挥部）统筹协调蒙华铁路在本辖区征地拆迁补偿安置工作的组织实施等。经开区管委会为做好蒙华铁路建设征拆协调工作，成立了岳阳经济技术开发区蒙华铁路征拆协调指挥部负责蒙华铁路建设的征拆、协调和服务工作。因蒙华铁路从李美军位于岳阳市××镇××村的佳嘉预制空心砖厂中部穿过，将佳嘉预制空心砖厂（营业执照登记为岳阳市开发区三荷佳嘉预制小件场）一分为二，预制厂已不能利用，需整体搬迁。经湖南省国土资源厅、蒙华集团等相关部门现场勘查，同意对李美军的预制厂整体搬迁做个案处理，并经湖南省国土资源厅征用地中心蒙华铁路湘赣指挥部委托湖南恒立资产评估有限公司对李美军的佳嘉预制空心砖厂房屋、附属设施、机器设备及停工停产损失进行资产评估，评估结果为572991元，其中生产用房一栋79.37㎡，砖木结构，估值为59528元；附属物及配套设施评估值为244263元；机器设备移装评估值为69200元；停产停业损失200000元。2018年1月15日李美军、岳阳经济技术开发区蒙华铁路征拆协调指挥部签订房屋拆迁补偿安置协议，约定对李美军79.37㎡的建筑物给予房屋主体、装饰装修、内外设施青苗包干补偿、搬家费、过渡费、建房补贴、腾地奖金共计152905元。同日签订个案补偿协议，约定对李美军的佳嘉预制空心砖厂红线范围内的构建筑物及附属设施一次性包干补偿597095元。李美军于同年1月17日领取补偿款750000元。现李美军认为经开区管委会未对其佳嘉预制空心砖厂红线范围外的构建筑物及附属设施进行补偿，而红线范围外的上述财物已不能利用，主张自己签订协议时受到胁迫利诱，请求法院确认个案补偿协议无效。一审法院认为，根据双方的诉辩意见及当庭陈述，本案争议的焦点问题为：1.经开区管委会主体资格是否适格；2.个案补偿协议是否应当确认无效。一、经开区管委会主体资格是否适格。经开区管委会是岳阳市人民政府的派出机构，作为县级以上政府有负责征拆工作的行政职能，由经开区管委会成立的岳阳经济技术开发区蒙华铁路征拆协调指挥部与李美军签订个案补偿协议，依法应当由经开区管委会承担相应的行政责任，应当认定经开区管委会主体资格适格。经开区管委会依据湖南省国土资源厅与岳阳市蒙华铁路建设协调小组签订的拆迁补偿委托协议、岳阳市蒙华铁路建设协调领导小组征地拆迁协调处与经开区管委会签订的包干补偿委托协议辩称受委托与李美军签订《个案补偿协议》，不是本案适格被告，不符合法律规定，不予采信。二、个案补偿协议是否应当确认无效。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，李美军未提供证据证明本案中《个案补偿协议》存在上述无效情形，且经开区管委会具有签订《个案补偿协议》的行政主体资格，经李美军、经开区管委会协商签订该协议，不存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形，对李美军要求确认《个案补偿协议》无效和给予补偿的诉讼请求应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李美军的诉讼请求。案件受理费50元，由李美军负担。二审期间，双方均未向本院提交新证据。本院二审查明的基本事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，涉案《个案补偿协议》是行政机关为了实现行政管理目标与行政相对人签订的行政协议，属于行政诉讼受案范围。本案李美军起诉请求确认其与经开区管委会签订的个案补偿协议无效，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，人民法院应当围绕被诉行政行为的合法性进行审查。本案被诉的是《个案补偿协议》，故本案的审查对象为签订《个案补偿协议》的行政行为是否合法。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”、第十二条“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”之规定，行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，应以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议订立目的的实现。本案中，李美军与岳阳经济技术开发区蒙华铁路征拆协调指挥部签订的《个案补偿协议》系双方真实意思表示，李美军未提供证据证明签订协议时受到了欺诈胁迫，在该协议签订后，李美军已实际领取了补偿款，李美军以协议签订前相关征地程序不合法为由主张该协议无效的理由不能成立，本院不予支持。另外，李美军主张其经营的砖厂是一个整体，虽部分位于征收红线内但具有不可分割性，经开区管委会应当一并予以补偿，但涉案个案补偿协议只对征收红线范围内部分进行了补偿，未对红线范围外进行补偿，因此请求确认个案补偿协议无效。本院认为，李美军认为涉案个案补偿协议未对其征收红线范围外的财产一并予以补偿，对此其应当就红线范围外的财产部分另行主张，并不影响涉案个案补偿协议的效力。至于李美军主张湖南恒立资产评估有限公司出具的资产评估报告书在签订个案补偿协议时已失效，故个案补偿协议无效。本院认为，资产评估报告中李美军房屋设施设备等评估价格为572991元，而2018年1月15日李美军与岳阳经济技术开发区蒙华铁路征拆协调指挥部签订的房屋拆迁补偿安置协议及个案补偿协议，共计补偿李美军75万元，已远远超出评估价格，李美军作为成年人，具有完全民事行为能力，其与岳阳经济技术开发区蒙华铁路征拆协调指挥部在自愿协商的基础上签订涉案个案补偿协议，涉案个案补偿协议并不存在重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形，原审判决驳回李美军的诉讼请求并无不当，本院予以维持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。李美军的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李美军承担。本判决为终审判决。审判长  刘景镔审判员  许震鹏审判员  王延红二〇二一年四月六日书记员  夏语涵