四川省广元市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)川08行终65号 上诉人（原审原告）屈仁全，男，汉族，生于1971年9月5日，住四川省广元市昭化区。 委托代理人石全英，女，汉族，生于1968年8月5日，住四川省广元市昭化区，系上诉人妻子。 被上诉人（原审被告）广元经济技术开发区石龙街道办事处。住所地：四川省广元市石龙街道。 负责人曾雅蓉，主任。 参加诉讼负责人王鹏，副主任。 委托代理人杨映全，广元市利州区河西法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）广元经济技术开发区土地房屋征收拆迁办公室。住所地：四川省广元市利州区利州西路明德路5号。 负责人杨国彦，主任。 委托代理人郑智勇，四川今辰律师事务所律师。 上诉人屈仁全因与被上诉人广元经济技术开发区石龙街道办事处、广元经济技术开发区土地房屋征收拆迁办公室请求确认行政协议无效一案，不服广元市利州区人民法院（2020）川0802行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明：2019年7月2日，广元市国土资源局经济开发区分局发布广国土资经开拟集征（2019）2号拟征收集体土地告知书，因坪雾片区道路路网优化项目用地需要，拟征收坪雾村一组、二组、三组集体土地，该拟征土地属于昭化区，由广元市人民政府授权委托广元经济技术开发区直接建设管理。 2019年7月4日，广元市国土资源局经济开发区分局、被告经开区征拆办发布《关于坪雾片区道路路网优化项目用地集体土地拟征地拆迁补偿安置方案的公告》，拟征坪雾片区集体土地面积385.41亩，其中包含坪雾村一组、二组、三组集体土地，同时对政策法律依据、补偿标准、房屋拆迁安置方式、资格审查、搬迁奖励等均作出了公告，在该公告中明确。征收主体为广元经济技术开发区管委会，征收部门为经开区征拆办，征收实施单位、房屋拆除单位为石龙办事处。 原告屈仁全的房屋位于坪雾村一组，属于坪雾片区路网工程项目中的拆迁范围。2019年7月19日，原告屈仁全与被告石龙办事处、经开区征拆办签订了《房屋拆迁安置补偿协议》，约定对原告的房屋及附属设施、地上附着物实施征收补偿安置，三方对拆迁房屋的种类、数量、规格按照实地调查、清点丈量并经各方签字确认，对原告屈仁全的房屋等共计补偿337558元，约定在协议签订后的30个工作日内一次性付支付,采取货币方式安置，在该协议第五条其他约定中的第二项约定，“甲方（指被告）未按约定向乙方（指原告）支付各项费用，由甲方承担相应的经济责任，但因乙方不提供领取费用的凭证或拒绝领取补偿费等行为造成的后果由乙方承担全部责任，且不影响本协议的执行。2019年10月24日，被告石龙办事处向屈仁全在广元市××镇银行股份有限公司的账户6230××××5379支付了补偿费用337558元。 2020年8月12日，广元市昭化区人民政府发布土地征收启动公告(第5号)，对昭化区坪雾社区（原坪雾村）第一、第二、第三居民小组拟启动征收集体土地，对土地征收面积、范围等作出了公告，在公告的第二项中明确征收目的是因坪雾片区道路路网优化项目建设用地需要，属于政府组织实施的能源、交通、水利、通讯、邮政等基础设施建设需要用地。拟征收单位为昭化区人民政府，土地现状调查安排由广元经开区组织广元市国土资源局经济开发区分局、经开区征拆办开展调查。至本案一审辩论终结前，该项目尚未取得征地批复。 上述事实，有房屋拆迁安置补偿协议；广元市昭化区人民政府土地征收启动公告(第5号)；广元市国土资源局经济开发区分局拟征收集体土地告知书(广国土资经开拟集征〔2019)2号)；《坪雾片区道路路网优化项目用地集体土地拟征收拆迁补偿安置方案的公告》；中共广元市委机构编制委员会关于印发广元经济技术开发区管理委员会机构编制方案的通知(广编发(2013〕67号)；中共广元市委机构编制委员会办公室关于调整完善广元经开区党工委(管委会)内设机构的通知(广编办发〔2017〕59号)；广元市人民政府转发四川省人民政府关于同意广元市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复的通知(广府函〔2012〕115号)；广元市人民政府办公室关于印发广元市征地地上附着物补偿标准及住房拆迁安置办法补充规定(暂行)的通知(广府办发〔2010〕40号)；广元市人民政府关于印发广元市征收农村住房货币安置标准的通知(广府发〔2018〕13号)等证据予以证明和佐证。 原审法院认为：本案的焦点是原告屈仁全与二被告签订的协议是否无效。对于协议的效力问题，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”，根据上述规定，重大且明显违法情形是行政诉讼中判断行政行为是否无效的重要标准和法律构成要件。本案中，被告经开区征拆办是经广元市机构编制委员会确定的房屋征收部门，具有实施行政行为的主体资格，其组织实施房屋征收与补偿工作中作出行政行为是履行工作职责行为，属《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定的适格被告，依职权追加经开区征拆办为被告符合法律规定；石龙办事处作为广元经济技术开发区管理委员会的派出机构履行行政职责，二被告作为签订行政协议的实施主体具有行政主体资格。同时，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”，因此，对于行政协议是否无效的认定可以参照民事法律规范的规定。该协议签订于2019年7月19日，根据当时有效的《中华人民共和国合同法》第五十二条对合同无效的规定，有以下五种情形：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，原告屈仁全及二被告对房屋拆迁补偿安置协议的签订真实性无异议，订立协议属双方真实意思表示，协议内容并未损害原告的权益且被告已按约支付了全部补偿款，并无合同无效的情形存在。该协议所涉项目属于路网工程基础设施建设，与其主张的城中村改造一期限价商品房不属于同一项目，不存在以合法形式掩盖非法目的，对原告该主张不予支持。虽然协议签订时，拟征收土地尚未取得批复文件，但该项目是基于公共利益的需要，故协议不具有无效情形，原告也未提交证据证明有其他无效的情形存在。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告屈仁全的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。 上诉人屈仁全上诉称,一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，涉案被上诉人不是实施征地拆迁法定主体。二、涉案被上诉人与上诉人签订《房屋拆迁补偿安置协议》属于无效协议。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条、第四十七条，以及川自然资规（2020）5号《通知》第一条第二项、第三项的规定，农村集体土地征收为国有土地后，由区市县人民政府组织实施，本案被上诉人不具有征收土地法定的行政职权；根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第三项的规定，被上诉人以合法形式掩盖非法目的；双方签订协议不符合四川省川府函【2008】73号《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》第四项的规定，被上诉人使用广府函【2012】115号文件规定与上诉人签订的《房屋拆迁补偿安置协议》属于无效协议。三、一审法院本案认定事实不清，适用法律、法规错误。补偿安置协议并没有广元经济技术开发区土地房屋征收拆迁办公室；案涉《房屋拆迁补偿安置协议》签订于2019年7月19日，该协议涉及路网工程使用土地未依法批准征收；上诉人没有领取并签字确认案涉补偿款，该补偿是涉案被上诉人单方行为，被上诉人与上诉人签订的《房屋拆迁补偿安置协议》属于无效协议，涉案上诉人为证明案涉协议无效提供（2020）川0184行初43号行政判决。综上，被上诉人没有提供案涉建设项目立项批复，没有提供案涉项目农用地转用和征收土地批复以及《征收土地公告》、《征地补偿安置公告》等一系列征收农村集体土地程序相关证据和依据，被上诉人对作出被诉行政行为的合法性没有提供证据，应当承担败诉后果，被上诉人与上诉人签订的《房屋拆迁补偿安置协议》属于无效协议。请求：1.撤销一审法院（2020）川0802行初97号行政判决。2.判决确认被上诉人与上诉人于2019年7月19日签订的《房屋拆迁补偿安置协议》无效。 广元经济技术开发区土地房屋征收拆迁办公室答辩称，一、被上诉人与上诉人签订的协议符合行政法规和政策的规定。在主体方面上诉人作为户主，被上诉人作为拆迁安置的法定机构和实施机构，各方主体符合法律规定；程序方面昭化区政府、市国土地局开发区分局、被上诉人发面的拟征收公告书、启动公告、补偿安置方案，符合相关规定；内容方面补偿协议符合广元市人民政府广府函【2012】115号文件规定的补偿标准，没有损害上诉人的权利，不存在无效的情形。二、被上诉人与上诉人签订的协议符合《中华人民共和国合同法》的有关规定。从合同签订的过程看，三方签订协议是自愿、公开的，被上诉人充分履行了说明和告知义务，协议内容涉及的房屋、青苗和树木的数量是经上诉人本人和代理人屈晓敏签字确认后签订的，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。三、被上诉人已经履行了协议约定的义务，向上诉人提供的银行账户支付全部费用，上诉人的行为违背诚实信用的原则，拒不履行合同约定的拆迁和拆除义务，严重阻碍了市政基础设施工程建设。四、双方签订的房屋补偿协议符合公共利益和社会利益的需要。在征地批文下发前，先签订房屋补偿协议，对农民予以住房安置，先落实和保障农民的利益是地方政府的普遍做法，是提高行政效率的需要，符合社会公共利益，符合广元经济和社会发展的需要，特提供最高人民法院（2019）最高法行申13735号裁判观点参照。请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人广元经济技术开发区石龙街道办事处答辩意见与广元经济技术开发区土地房屋征收拆迁办公室相同。 经本院审理对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人与二被上诉人签订的《房屋拆迁安置补偿协议》是否无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法判决确认无效。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条、第二十五条第一款的规定，本案二被上诉人作为房屋征收部门具备签订房屋拆迁安置补偿协议的行政主体资格，虽然在签订协议时案涉项目尚未取得征地批复手续，但广元市昭化区人民政府发布了案涉土地征收启动公告，被上诉人对案涉项目用地集体土地拟征地拆迁补偿安置方案进行了公告，上诉人对案涉项目政府需征收其所在村组集体土地是明知的，各方对拆迁房屋的种类、数量、规格按照实地调查、清点丈量并经签字确认，各方是居于自愿原则和诚实信用原则，以广元市集体土地征收规范性文件作为依据，签订了安置补偿协议，并且案涉征地项目目前正在审批程序中，客观上尚不存在双方所签定协议的内容不可能实施的情形，故本案并不存在重大且明显违法导致签订协议无效的情形。同时，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款、《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条第二款,原《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，符合下列条件时合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案上诉人具完全民事行为能力，其未举证证明协议的签订存在受欺诈、胁迫情形，协议也不存在以合法形式掩盖非法目的，恶意串通损害国家、集体或者第三人利益，协议系签订方真实意思的体现，没有违反法律、行政法规的强制性规定，一审法院据此判决驳回上诉人诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人屈仁全负担。 本判决为终审判决。 审判长  李家祥 审判员  杨 陈 审判员  李 华 二〇二一年四月三十日 书记员  哈 慧