广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤02行终14号上诉人（原审第三人）广东省韶关市曲江区×××××××××××××民小组。诉讼代表人叶新元，小组长。委托代理人钟朝敏，广东韶诚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郑云，女，1981年9月16日出生，汉族，住广东省中山市×××××××××××××××。被上诉人（原审原告）蓝靖熙，女，2011年12月19日出生，畲族，住广东省中山市×××××××××××××××。原审被告韶关市曲江区乌石镇人民政府。住所地广东省韶关市曲江区乌石镇。法定代表人江清霞，镇长。出庭负责人冯文亮，副镇长。委托代理人赵娟，韶关市曲江区乌石镇司法所工作人员。委托代理人朱直双，广东韶诚律师事务所律师。上诉人广东省韶关市曲江区×××××××××××××民小组（以下简称坝厂村小组）因与郑云、蓝靖熙、韶关市曲江区乌石镇人民政府（以下简称乌石镇政府）镇政府行政确认一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初165号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，1981年9月16日，郑云出生并落户于坝厂村小组。1997年12月1日，郑云的父亲郑卫昌与乌石管理区坝厂经济合作社签订《曲江县农村耕地承包经营合同》，以家庭为单位承包了2.69亩旱地（家庭成员包括郑卫昌的母亲、郑卫昌夫妇及其儿子和郑云），并履行了缴交农业税、公粮义务。郑云曾因读书将户口迁入学校集体户口，毕业后于2004年7月15日迁回坝厂村小组，但自2007年起一直在广东省中山市工作，且在成年以后就没有再参加过坝厂村小组召集的村民会议及选举等活动。2011年3月28日，郑云与蓝春林结婚，并于2011年12月19日生育蓝靖熙。郑云婚后并未将户口迁出，蓝靖熙出生后户口也落户于坝厂村小组，但母女二人一直在广东省中山市生活，只是在节假日才回到坝厂村小组居住。2012年，坝厂村小组的村长得知郑云结婚后，以其为外嫁女为由停发了郑云的村民福利待遇。郑云、蓝靖熙对此不服，分别于2015年7月15日、2015年9月24日向乌石镇政府递交《村民资格认定申请书》。2015年12月19日，乌石镇政府以乌石镇综治信访维稳中心名义作出《关于郑云要求确认村民资格的答复》，但未对郑云、蓝靖熙的申请事项作出处理决定。郑云、蓝靖熙遂以该答复不是以乌石镇政府的名义作出，且属于信访答复，没有对郑云、蓝靖熙的申请作出实体处理为由，向广东省韶关市武江区人民法院起诉乌石镇政府行政不作为。2016年4月22日，广东省韶关市武江区人民法院作出（2016）粤0203行初13号行政判决，责令乌石镇政府于本判决生效后60日内对郑云、蓝靖熙的申请事项作出行政行为。该判决生效后，乌石镇政府于2016年6月27日作出乌府[2016]13号《行政处理决定书》，决定：确认郑云、蓝靖熙具有坝厂村小组村民资格；不予确认郑云、蓝靖熙具有坝厂村小组集体经济组织成员资格。郑云、蓝靖熙不服，于2016年7月向广东省韶关市武江区人民法院提起行政诉讼，请求：一、撤销乌石镇政府乌府[2016]13号《行政处理决定书》；二、根据事实和法律，正确裁决郑云、蓝靖熙具有坝厂村小组集体经济组织成员资格。2016年9月23日，广东省韶关市武江区人民法院作出（2016）粤0203行初54号行政判决，驳回郑云、蓝靖熙的全部诉讼请求。郑云、蓝靖熙不服，向广东省韶关市中级人民法院提出上诉。2016年12月20日，广东省韶关市中级人民法院作出（2016）粤02行终161号行政判决认为：“……本案确定坝厂村小组某村民是否具有农村集体经济组织的成员资格，应当以该村民是否尽到了法律、法规和组织章程规定的义务为标准确定其是否具有该农村集体组织成员资格。而作出行政行为的乌石镇政府在原审诉讼期间，并没有提供相关的证据对上述问题予以说明，没有明确郑云、蓝靖熙对坝厂村小组应尽何种义务，亦未确认郑云、蓝靖熙是否尽了义务等。由此可见确定，乌石镇政府在本案作出的行政行为主要证据不足，依法应当撤销，并由乌石镇政府重新调查，依法核实有关坝厂村小组需要其集体经济组织成员尽义务的具体内容以及坝厂村小组相关成员尽义务等情况，并在调查核实清楚有关事实形成确凿证据的情况下，根据查明的事实，依法确定郑云、蓝靖熙是否具有坝厂村小组集体经济组织成员资格。”据此判决：一、撤销韶关市武江区人民法院于2016年9月23日作出的（2016）粤0203行初54号行政判决。二、撤销乌石镇政府于2016年6月27日作出的乌府[2016]13号《行政处理决定书》。三、限乌石镇政府在本判决发生法律效力之日起90日内重新作出行政行为。2017年4月7日，乌石镇政府作出乌府（2017）3号《行政处理决定书》，确认郑云、蓝靖熙具有广东省韶关市曲江区×××××××××××集体经济组织成员资格。坝厂村小组不服，于2017年6月5日向韶关市曲江区人民政府申请行政复议。2017年7月31日，韶关市曲江区人民政府作出韶曲府行复决字[2017]05号《行政复议决定书》，维持乌石镇政府2017年4月7日作出的乌府（2017）3号《行政处理决定书》。坝厂村小组不服，于2017年8月14日向广东省韶关市武江区人民法院提起行政诉讼。2017年10月23日，广东省韶关市武江区人民法院作出（2017）粤0203行初321号行政判决，判决：一、撤销乌石镇政府于2017年4月7日作出的乌府（2017）3号《行政处理决定书》；二、撤销韶关市曲江区人民政府于2017年7月31日作出的韶曲府行复决字[2017]05号《行政复议决定书》；三、限乌石镇政府在本判决生效之日起90日内重新作出行政行为。郑云、蓝靖熙不服，于2017年11月10日向广东省韶关市中级人民法院提出上诉。2017年12月13日，广东省韶关市中级人民法院作出（2017）粤02行终210号行政判决认为：“乌石镇政府作出与之前相反的行政处理决定，但未提交证据予以证明，在缺乏新的证据的情况下，本案中无法认定乌石镇政府确认郑云、蓝靖熙具有坝厂村小组集体经济组织成员资格具有确凿证据，因此，乌石镇政府的行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误。”判决：驳回上诉，维持原判。2018年3月16日，乌石镇政府作出乌府[2018]4号《行政处理决定书》，不予确认郑云、蓝靖熙具有广东省韶关市曲江区×××××××××××集体经济组织成员资格。郑云、蓝靖熙对此不服，向广东省韶关市武江区人民法院提起诉讼。2018年10月19日，广东省韶关市武江区人民法院作出（2018）粤0203行初143号行政判决，撤销乌石镇政府于2018年3月16日作出的乌府[2018]4号《行政处理决定书》。该案宣判后，各方当事人均未上诉。该判决生效后，乌石镇政府分别于2018年12月7日、2018年12月10日、2018年12月11日对原乌石镇乌石村民委员会书记、主任成美宗，现乌石镇乌石村民委员会书记、主任黄绍平及乌石镇政府干部黄先永进行调查，其三人均表示在2014年1月13日的乌石镇乌石村第六届村民委员会换届选举及2016年8月16日乌石镇第十六届人大代表选举时，郑云未回来参与投票，也未委托其他人投票。2019年1月15日，乌石镇政府作出韶曲乌府[2019]3号《行政处理决定书》，不予确认郑云、蓝靖熙具有坝厂村集体经济组织成员资格。郑云、蓝靖熙不服，提起行政诉讼。2019年6月11日，广东省韶关市武江区人民法院作出（2019）粤0203行初135号行政判决，认为“经乌石镇政府调查，也没有调取到能证明郑云、蓝靖熙履行了乌石镇乌石村委会坝厂村关于保洁、修路等成员应尽义务的证据，郑云、蓝靖熙也没有向乌石镇政府提交相应的证据。因此，被告乌石镇政府在处理郑云、蓝靖熙申请确认为坝厂村小组集体经济组织成员一案中，已充分履行了调查职责。”判决驳回郑云、蓝靖熙的诉讼请求。郑云、蓝靖熙不服，提起上诉。2019年9月24日，广东省韶关市中级人民法院作出（2019）粤02行终127号行政判决，认为“是否具有集体经济组织成员资格必须具备几个主要条件：一是户口在农村集体经济组织所在地；二是履行了法律法规和组织章程所规定的义务。乌石镇政府认为郑云、蓝靖熙不具有坝厂村集体经济组织成员资格的主要理由是：‘2013年、2014年、2016年郑云没有参加换届选举，没有维护集体经济组织的合法权益’。郑云认为‘没有参加换届选举是因为坝厂村小组没有通知，而且选举是村民享有的权利，不是村民履行的义务’。就现有的事实和证据，没有参加三次选举就认为不具有集体经济组织成员资格，依据不足。因此，乌石镇政府确认郑云、蓝靖熙不具备坝厂村小组的集体经济组织成员资格主要证据不足，仍有待于进一步调查。”据此,判决：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初135号行政判决；二、撤销韶关市曲江区乌石镇政府作出的韶曲乌府[2019]3号《行政处理决定书》；三、由韶关市曲江区乌石镇政府在判决生效之日起60日内重新作出行政行为。2019年11月18日，乌石镇政府对坝厂村民小组组长叶新元、会计黎金飞、村民张明华进行了调查询问，该《调查调解笔录》载明“问：你们村中是通过何种方式通知村民回来参与处理村中相关事务及履行义务的？答：我们都是由村小组长通过电话联系村民回来参与处理村中相关事务和履行相关义务。问：你们是否每次都通知到郑云一家回来参与处理村中相关事务和履行义务？答：在2015年郑云与村中打官司之前，我们都是没有她一家人的联系方式的……问：那你们是以何种方式通知郑云一家回来参与处理村中相关事务及履行义务？答：我们没有郑云一家人的联系方式，所以我们是没有办法通知他们回来参与处理村中相关事务及履行义务……”。2019年12月5日,乌石镇政府查明“……在2014年至2015年期间，坝厂村小组组织村民到乌石村委会反映和沟通关于坝厂货场的合同期限和增加货场租金等事宜，维护集体经济组织的合法权益，申请人郑云在此期间从未参加过任何关于依法维护村中集体利益的事宜。”并作出韶曲乌府[2019]14号《行政处理决定书》，认为郑云、蓝靖熙虽然户口留在坝厂村民小组，但并不是其真实意愿，是因为无法将户口迁入其丈夫处的情况下而留下的。这充分证明郑云、蓝靖熙已明确不想成为坝厂村民小组的集体经济组织成员的意愿，且客观上没有尽到作为集体经济组织成员应尽的义务。遂决定不予确认郑云、蓝靖熙具有坝厂村集体经济组织成员资格。郑云、蓝靖熙不服韶曲乌府[2019]14号《行政处理决定书》，提起本案行政诉讼。一审法院认为，乌石镇政府于2019年12月5日作出的《行政处理决定书》认定郑云、蓝靖熙不具有坝厂村小组集体经济组织成员资格的主要证据不足，应当予以撤销，重新作出行政行为。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；……”的规定，认定村民具有集体经济组织成员资格的首要条件是户口在农村集体经济组织所在地。本案中，郑云出生在坝厂村小组，其户口在坝厂村小组，承包了农村集体土地，承包期限30年，从1997年到2027年。其承包的农村集体土地从2002年开始就由坝厂村小组统一管理，统一出租使用，租金作为分红每年分给村民，也分给了郑云。2011年3月28日，郑云与蓝春林结婚，2011年12月19日生育蓝靖熙，蓝靖熙出生后户口也落户在坝厂村小组。郑云婚后虽然长期外出打工，但郑云外出打工的主要原因是因为承包的土地由坝厂村小组统一出租管理，靠分红已完全不能维持生活，而且本村大部分村民都是靠外出打工才能维持生活。同时，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条“农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务。”的规定，认定村民具有集体经济组织成员资格的关键条件是村民是否履行了法律法规和组织章程所规定的义务。当前，随着国家多种惠农政策的出台，农村农民负担减轻，大多数集体经济组织已经不存在需要集体成员履行的集资或者参加义务劳动等村民义务,同时集体经济组织内部要求其成员履行哪些义务是由集体经济组织确定的,集体经济组织对具体义务种类和要求的了解程度远远高于村民，理应由集体经济组织承担举证责任。本案中，乌石镇政府作出的韶曲乌府[2019]14号《行政处理决定书》中查明郑云、蓝靖熙未尽的集体经济组织成员义务：一是未参加2013年、2014年、2016年的三次投票选举活动；二是2014年至2015年期间，未参与坝厂村小组组织村民到乌石村委会反映和沟通坝厂货场的合同期限和增加货场租金等事宜。关于乌石镇政府主张郑云、蓝靖熙未参加2013年、2014年、2016年的三次投票选举活动的意见，村民参加村民代表选举和村委会选举,其实行使的是村民权利,而不是履行村民义务,因此,郑云自行放弃选举权，并无不当，乌石镇政府据此认为其未尽集体经济组织成员义务理据不足，不予支持。关于乌石镇政府主张郑云、蓝靖熙未参与坝厂村小组组织村民到乌石村委会反映和沟通坝厂货场的合同期限和增加货场租金等事宜的意见，根据乌石镇政府提交的在案证据，仅有2018年12月7日对原乌石镇乌石村民委员会书记、主任成美宗的《调查调解笔录》中记载“问：坝厂村关于坝厂货场的合法维权的事情发生了几次,持续了多久时间?答:有2次,持续了有一年时间才解决了他们的维权的事情。问：在那期间郑云是否有参加过合法维权的事宜？答：当时我并没有看见郑云参加过维权。”但乌石镇政府并未提交详尽的书面材料反映当时组织集体经济组织成员参加坝厂货场维权的人员、过程、结果等情况，因此，仅凭在案的《调查调解笔录》记载的内容就认为郑云、蓝靖熙未尽集体经济组织成员义务，事实依据不足，不予支持。同时，根据生效的（2019）粤02行终127号行政判决书中载明的“乌石镇政府确认郑云、蓝靖熙不具备坝厂村小组的集体经济组织成员资格主要证据不足，仍有待于进一步调查。”的要求，乌石镇政府仅在2019年11月18日对坝厂村民小组组长叶新元、会计黎金飞、村民张明华就坝厂村民小组通过何种方式通知村民参与处理村中事务和履行相关义务以及郑云、蓝靖熙是否在坝厂村民小组留言联系方式的问题进行调查询问，并未进一步调查明确坝厂村小组到底存在哪些集体经济组织内部的成员义务，理应承当举证不能的不利后果。因此，乌石镇政府未充分证实郑云、蓝靖熙未履行哪些集体经济组织内部的成员义务，认定郑云、蓝靖熙不具有坝厂村小组集体经济组织成员资格的主要证据不足，应当予以撤销，重新作出行政行为。综上所述，乌石镇政府作出的韶曲乌府[2019]14号《行政处理决定书》，认为郑云、蓝靖熙未履行集体经济组织内部的成员义务，不予确认其集体组织成员资格，缺乏相应的事实支持，属于主要证据不足，应当予以撤销，重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项的规定，判决：一、撤销韶关市曲江区乌石镇人民政府于2019年12月5日作出的韶曲乌府[2019]14号《行政处理决定书》；二、限韶关市曲江区乌石镇人民政府在判决发生法律效力之日起在法定期限内重新作出行政行为。上诉人坝厂村小组不服一审判决向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实不清；一审判决认为“郑云出生在坝厂村小组，其户口在坝厂村小组，承包了农村集体土地，承包期限30年，从1997年到2027年”，事实是：1997年是以其父亲名义承包了村集体土地，后郑云及其家庭成员早已不再耕种原承包的责任田，自2002年开始由坝厂村小组统一管理，统一出租使用起，其以前的承包合同便已经解除，不能作为其现在仍履行坝厂村小组村集体经济组织成员义务的依据。一审判决认为“郑云婚后虽然长期外出打工，但郑云外出打工的主要原因是因为承包的土地由坝厂村小组统一出租管理，靠分红已完全不能维持生活”事实是郑云于2011年3月结婚后即与其丈夫住在中山，也办理了中山市××住证，应当认定其作为中山市××民，具有市区居民的基本生活保障，无需依赖原村集体土地作为基本生活保障，其户口应认定为“空挂户”。二、一审判决理解及适用法律错误，一审判决认为“村民参加村民代表选举和村委会选举，其实行使的是村民权利，而不是履行村民义务”选举权和被选举权是公民的一项基本政治权利，但在本案中，坝厂村小组集体经济组织需要组织成员履行的最基本义务有：1、参加村小组每年召开的全体村民大会及户代表会议，共同为村集体的事务出谋划策；2、参加本村委会的换届选举工作及会议，以体现村集体成员对村集体事务的关心支持及参与意识；3、参与村小组的修桥、修路及征地、租地、土地纠纷的处理等会议讨论等事宜，并且根据相关法律法规规定，选民在选举过程中有配合选举机构主动进行选民登记、积极参加选举的各项活动、尊重其他选民的民主权利及支持选举机构的各项工作的义务，每一个选民都应当在选举工作中，依法行使法律赋予的民主权利，并认真履行好自己的义务。因此，作为集体经济组织的成员，应当积极参与并支持村委会的选举工作及参加相关会议，这是作为村集体经济组织成员的义务，只有在行使选举权及被选举权时，村集体经济组织成员有自由行使选举和被选举的权利，也有放弃选举和被选举的权利，一审法院认为郑云不参加选举相关事务及会议仅仅是其权利属概念混淆，理解及适用法律错误。三、乌石镇政府于2019年12月5日作出的韶曲乌府[2019]14号《行政处理决定书》程序公正、事实清楚、证据充分、适用法律准确，应予以维持。乌石镇政府在多次调查郑云、蓝靖熙申请确认集体经济组织成员一案的过程中，形成了多份调查询问笔录，调取了多份书证，并且在之前的多次诉讼过程中，也经法院审理确认了郑云未履行村集体经济组织义务的事实。上诉请求：一、撤销一审判决；二、依法改判驳回郑云、蓝靖熙的诉讼请求。被上诉人郑云、蓝靖熙答辩称，与一审的起诉状意见一致。原审被告乌石镇政府答辩称，一、坝厂村小组上诉请求合理合法，应予支持。二、一审判决认定事实错误。乌石镇政府于2019年12月5日作出的韶曲乌府[2019]14号《行政处理决定书》认定事实清楚。三、一审判决适用法律错误。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，郑云的父母自2007年左右开始在中山居住，其父母仍然享受坝厂村小组的分红待遇。坝厂村小组则认为郑云的父母是在2011年前往中山，但根据村规民约就没有取消郑云父母的分红资格。本院认为，农村集体经济组织成员资格的认定标准、条件要遵循村集体经济组织成员身份界定的总体标准、条件，即通常应以是否以本村集体经济组织资产为基本生活保障、是否与本村集体经济组织形成较为固定的生产生活关系为主要标准和条件，以是否依法登记为本村集体经济组织所在地常住户口为综合考虑因素，同时还应兼顾是否丧失原有农村集体经济组织成员资格的情形。本案，郑云出生并落户在坝厂村小组，其家庭承包了农村集体土地，其未耕种土地的原因为其所在村小组的集体土地从2002年开始就由坝厂村小组统一管理并出租，因此其无法履行依法开展家庭承包经营的义务。乌石镇政府作出的韶曲乌府[2019]14号《行政处理决定书》认定郑云、蓝靖熙未尽集体经济组织成员义务，但乌石镇政府并未调查明确坝厂村小组成员应履行哪些集体经济组织成员义务。同时，郑云的父母与郑云一同在中山居住多年，郑云的父母并未丧失集体组织成员资格并保留分红待遇，而同一家庭的成员（即郑云、蓝靖熙）却被认定未履行集体经济组织内部的成员义务，因而不具有坝厂村小组集体经济组织成员资格。郑云的父母是否参加村小组召开的全体村民大会及户代表会议、村小组的修桥、修路及征地、租地、土地纠纷的处理等事宜，乌石镇政府并未调查清楚。因此，乌石镇政府作出的韶曲乌府[2019]14号《行政处理决定书》，主要证据不足，应当予以撤销，重新作出行政行为。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广东省韶关市曲江区××××××××××××民小组负担。本判决为终审判决。审判长 万 靖审判员 陈理广审判员 邹征衡二〇二一年四月九日书记员 罗智健