安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖行终367号 上诉人（一审原告）宣城市宣州区黄渡乡安莲村程家墩村民组，住所地安徽省宣城市宣州区黄渡乡安莲村程家墩村民组。 负责人周家发，组长。 委托代理人李建华（村民），男，汉族，1971年12月27日生，住安徽省宣城市宣州区。 委托代理人李玉琳，安徽金亚太律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宣城市宣州区人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰中路**。 法定代表人俞志刚，该区区长。 委托代理人孙光云。 委托代理人周二黑，安徽南宣律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宣城市人民政府，，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰中路** 法定代表人孔晓宏，该市市长。 委托代理人杨善宏。 委托代理人张宏。 一审第三人宣城市宣州区黄渡乡安莲村邵村村民组，住，住所地安徽省宣城市宣州区黄渡乡安莲村邵村/div> 负责人邵登寿，组长。 一审第三人宣城市宣州区黄渡乡安莲村东祠村民组，住，住所地安徽省宣城市宣州区黄渡乡安莲村东祠村/div> 负责人邵登亮，组长。 一审第三人宣城市宣州区黄渡乡安莲村西祠村民组，住，住所地安徽省宣城市宣州区黄渡乡安莲村西祠村/div> 负责人李克亮，组长。 宣城市宣州区黄渡乡安莲村程家墩村民组（以下简称“程家墩村民组”）因诉宣城市宣州区人民政府（以下简称“宣州区政府”）林业行政裁决及宣城市人民政府（以下简称“宣城市政府”）行政复议一案，不服安徽省宣城市中级人民法院（2020）皖18行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人程家墩村民组负责人周家发及委托代理人李建华、李玉琳，被上诉人宣州区政府委托代理人孙光云、周二黑，被上诉人宣城市政府委托代理人杨善宏、张宏到庭参加诉讼，一审第三人宣城市宣州区黄渡乡安莲村邵村村民组（以下简称“邵村村民组”）、宣城市宣州区黄渡乡安莲村东祠村民组（以下简称“东祠村民组”）、宣城市宣州区黄渡乡安莲村西祠村民组（以下简称“西祠村民组”）经本院传票通知未参加诉讼，不影响案件的审理。本案现已审理终结。 宣州区政府于2020年4月28日作出宣区政秘〔2020〕28号《林权争议行政处理决定书》（以下简称“宣区政秘〔2020〕28号林权处理决定”），主要内容为：“争议山场位于宣城市宣州区黄渡乡安莲村，面积159亩，小地名：王家大淹沟，四至：东至撂石岭、南至程家墩组田，西至邵村村民组田，北至邵村山分水。1964年该争议山场已确定为国家所有，从上世纪八十年代起，双方就因该山场权属问题产生纠纷。2011年3月宣州区政府就案涉山场向第三人核发了林权证（A3400217426号），2012年3月1日，宣州区政府又以发证行为违法为由，注销了该林权证。2019年7月9日，程家墩村民组向黄渡乡政府申请处理其与邵村村民组、东祠村民组、西祠村民组之间的林权争议，黄渡乡政府协调未果，于2020年1月14日致函宣州区自然资源和规划局，函告该局其就案涉林权纠纷的调解情况。2020年2月26日，宣州区自然资源和规划局向东祠、西祠、邵村三村民组送达了《参加林权争议处理通知书》。2020年4月3日，宣州区自然资源和规划局向本机关提出处理意见。《安徽省山林权纠纷调处办法》第八条规定：“确定县内山林权属，以林业‘三定’时人民政府核发的山林权所有证为基础，‘三定’时未发证的，以六十年代‘四固定’时期确定的权属或经营范围为基础：‘三定’和‘四固定’时期都未确定权属的，可参照农业合作化或土改时的权属确定。”根据《宣城县国有山林所有权划分登记表》及上述规定，本机关决定：王家大淹沟山场的林地、林木所有权和使用权属于国家所有。” 程家墩村民组向一审法院起诉称，1.案涉林权处理决定认定事实不清。争议山场位于宣城市宣州区黄渡乡安莲村，面积159亩，小地名：撂石岭，四至范围：东至撂石岭、南至程家墩组田，西至邵村村民组田，北至邵村山分水。1964年4月25日，宣城县杨林公社、杨林林场牵头，两大队书记和生产队代表即已对两大队及村民组的林木林地所有权进行了划分，《宣城县国有山林所有权划分登记表》能直接证明案涉山场归程家墩村民组所有。《宣城县国有山林所有权划分登记表》中的“国有”二字系笔误，该山林所有权划分登记表所载四至范围内的林地、林木的所有权和使用权实际都归程家墩村民组所有，以上事实有2016年11月20日时任莲洲村大队书记蔡国忠、安山村大队书记徐崇有出具的《证明》、2017年11月23日高可超、徐崇有出具的《证明》及2018年1月4日宣州区林业局工作人员对徐崇有所作《调解笔录》等证据材料予以证实。此外，黄渡乡政府和宣州区林业局对此事进行过调查且存有相关调查报告，能够证明案涉山场的林地林木归程家墩村民组所有。2.案涉林权处理决定和宣城市政府作出的宣行复字[2020]27号《行政复议决定》（以下简称“[2020]27号复议决定”）适用法律错误。（1）《安徽省山林权纠纷调处办法》第十一条规定：“双方都不能提供确凿权属证据的山林，其权属主要根据自然地形，照顾双方生产、生活状况，合理划定。”案涉林权处理决定径行将争议山场收归国家所有，严重侵害了其合法权益。（2）《安徽省山林权纠纷调处办法》第八条规定：“确定县内山林权属，以林业‘三定’时人民政府核发的山林权所有证为基础，‘三定’时未发证的，以六十年代‘四固定’时期确定的权属或经营范围为基础：‘三定’和‘四固定’时期都未确定权属的，可参照农业合作化或土改时的权属确定。”1964年《宣城县国有山林所有权划分登记表》已经对争议山场的山林权属作了划分，且该山场又由该村村民种植经营至今，故案涉山场林地、林木的所有权和使用权均应归程家墩村民组所有。（3）《林地林权权属争议处理办法》第十二条规定：“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。”程家墩村民组自上世纪六十年代补苗，八十年代在该山林上种植完毕，至今已经有六十余年，程家墩村民组对所种植的林木进行管护培育，故案涉山场林木所有权应该属于其所有。（4）即使争议林地被收归国有，宣州区政府及其相关部门也应当本着“兼顾各方利益，有利于生产管理”的原则，给予程家墩村民组适当的补偿。请求：1.撤销宣州区政府作出的宣区政秘〔2020〕28号林权处理决定；2.撤销宣城市政府作出的宣行复字[2020]27号复议决定；3.确认争议的“王家大淹沟”山场的林地、林木的所有权和使用权属程家墩村民组集体所有。 一审法院经审理查明，2019年7月9日，程家墩村民组以东祠村民组、西祠村民组、邵村村民组为被申请人，向宣州区黄渡乡政府提交了案涉争议山场的确权申请，请求对小地名为“王家大淹沟”的159亩山场进行确权登记并向其核发林权证。黄渡乡政府经调查调解未果，于2020年1月14日向宣州区自然资源和规划局提交《关于黄渡乡安莲村程家墩组与东祠组、西祠组、邵村组林地所有权纠纷调解结果的函》（黄政〔2020〕8号）。2020年2月26日，宣州区自然资源和规划局向东祠村民组、西祠村民组、邵村村民组送达《参加林权争议处理通知书》及申请书副本。2020年3月26日，宣州区自然资源和规划局就本案争议林权事项向宣州区政府提出处理意见，同年4月28日，宣州区政府作出宣区政秘〔2020〕28号林权处理决定，主要内容为：“……1964年因该争议山场已经确定为国家所有，从上世纪八十年代起，双方就因该山场权属问题产生纠纷。2011年3月宣州区政府核发林权证（A3400217426号）,2012年3月1日，宣州区政府以发证行为违法为由，注销了该林权证。……根据《宣城县国有山林所有权划分登记表》及上述规定，本机关决定：王家大淹沟山场的林地、林木所有权和使用权属于国家所有。”程家墩村民组不服上述处理决定，于2020年6月19日向宣城市政府申请行政复议，宣城市政府受理后于当日作出《行政复议答复通知书》要求复议被申请人宣州区政府进行答复。因案情复杂，宣城市政府于2020年8月17日作出《延期审理通知书》，决定延期审理三十日作出复议决定。2020年9月10日，宣城市政府作出[2020]27号复议决定，决定维持宣区政秘〔2020〕28号林权处理决定,并于同日将该复议决定书并送达各方当事人。程家墩村民组不服上述复议决定，于2020年9月14日向提起本案行政诉讼。 一审法院认为，《安徽省林权管理条例》第十六条规定：“林业主管部门在接到调处申请后，应进行调解，调解达成协议的，签订调解协议书。调解不成的，由林业主管部门提出处理意见报同级人民政府裁决。”据此，宣州区政府具有对林权争议进行裁决的法定职权。本案的争议焦点在于宣州区政府所作宣区政秘〔2020〕28号林权处理决定以及宣城市政府所作[2020]27号复议决定是否合法。 一、关于案涉山场林地、林木所有权及使用权的归属问题。1、关于林地所有权及使用权的归属问题。《安徽省山林权纠纷调处办法》第八条规定：“确定县内山林权属，以林业‘三定’时人民政府核发的山林权所有证为基础，‘三定’时未发证的，以六十年代‘四固定’时期确定的权属或经营范围为基础：‘三定’和‘四固定’时期都未确定权属的，可参照农业合作化或土改时的权属确定。”本案中，1964年4月29日《宣城县国有山林所有权划分登记表》形成于“四固定”时期，在案涉山场于‘三定’时未发证的情况下，依法应当作为确定案涉山林权属确定的依据。上述登记表明确载明案涉山场权属属于“国有”，虽然程家墩村民组诉称该登记表上的“国有”二字为笔误，但未提举相关证据予以证实，对此节诉讼主张不予采信。此外，程家墩村民组亦未向本院提举有效证据证明其系案涉争议山场权利人，故宣州区政府根据上述规定并结合查明的争议事实裁决案涉山场的林地权属属于国有，认定事实清楚，适用法律正确。2、关于林木所有权及使用权的归属问题。《林木林地权属争议处理办法》第十二条规定：“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。”据宣州区自然资源和规划局调查，案涉争议山场上的林木多为杂灌及自然生长的马尾松，仅有2013年邵村村民组村民栽种的约100亩外松，但其栽种的外松属于明知林地权属存在争议的情况下而抢造林木的情形，故其也不能当然地取得所造林木的所有权和使用权。本案中，程家墩村民组亦未提举有效证据证明其在案涉山场进行过造林的事实，故宣州区政府将案涉争议山场的林木所有权和使用权认定为国有，并无不当。 二、关于[2020]27号复议决定是否合法的问题。宣城市政府收到程家墩村民组的复议申请后，在法定期限内予以受理，并及时要求复议被申请人进行答复，因案情复杂，决定延期三十日作出复议决定，后在法定期限内作出[2020]28号行政复议决定并将其送达各方当事人，行政复议程序合法。 综上，宣州区政府作出的宣区政秘〔2020〕28号林权处理决定以及宣城市政府作出的[2020]27号复议决定，具有事实根据和法律依据。程家墩村民组的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告宣城市宣州区黄渡乡安莲村程家墩村民组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宣城市宣州区黄渡乡安莲村程家墩村民组负担。 程家墩村民组上诉称，一、原判决认定事实不清、证据不足。1、《宣城市国有山林所有权划分登记表》是杨林乡1964年对杨林乡所有山场划分登记给村民组的,也就是四固定,划分登记表一直都林场保留,每个生产队都有这划分表,只是手写名称时错误书写为国有山林登记表,所记载的内容却是程家墩生产队也就是今天的程家墩村民组所占林地林木的划分登记图,四至清楚明确,错误登记由于当时社会混乱及政府部门松懈管理导致。又有2016年11月20日时任莲洲村大队书记龚国忠、安山村大队书记徐崇有出具的证明《证明》（现两生产大队合并为安莲村）、2017年11月23日高可超（案涉林场小组长）、徐崇有出具的证明《证明》、2018年1月4日宣州区林业局工作员和徐崇有之间《调查笔录》、周家发与徐崇有之间《谈话笔录》等证据佐证该登记表登记内容,即1964年杨林林场牵头,莲洲村大队书记龚国忠、安山村大队书记徐崇有参与对两村交界碧石岭至王家大坑以山脊分水岭为界,东归邵村,西归安山程墩村,案涉山林林地林木给程家墩村民组从事农牧业经营至今的事实。不能仅凭登记表名称就将程家墩村民承包经营多年的林地、林木所有权和使用权收归国家。2、宣州区自然资源规划局调查结果并非案件事实,安莲村书记刘兴祥、当年负责验收程家墩村民组所栽林木的杨林乡民政所花某、杨林乡副乡长张志进,可以证明案涉山场林地林木由程家墩村民组自上世纪六十年代初补苗,八十年代在该山林上种植完毕的事实,案涉山场林木并非自然生长。二、原判决适用法律错误,依法应予改判。1、《安徽省山林权纠纷调处办法》第十一条规定，双方都不能提供确凿权属证据的山林,其权属主要根据自然地形,照顾双方生产、生活状况,合理划定。应本着“尊重历史,面对现实,有利生产,方便生活”的原则,调查争议土地权属的历史来源和实际使用状况,按照实际使用状况进行处理,而其未经调查走访,罔顾客观事实,将案涉山林以及林木收归国有的做法严重侵害了申请人的合法权益。2、《林木林地权属争议处理办法》第十二条规定,土地改革后营造的林木,按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属,程家墩村民组自上世纪六十年代初补苗,八十年代在该山林上种植林木完毕,至今已有六十余年,林木已经产生经济效益,程墩村村民组对所种植林木进行管护培育付出了劳动,故讼争山林林木应归属于程家墩村民组。3、即使收归国有,宣城市人民政府应组织自然资源和规划部门或林业部门本着“兼顾各方利益,有利于生产管理”的原则,明确案涉山场的承包经营管理主体并兼顾程家墩村民组对山场管理实际付出人力、财力、物力的正当利益,给予适当补偿,以促使国有林地林木继续发挥更大的环保和经济效益。一审判决仅依据《安徽省山林权纠纷调处办法》第八条、第十二条作出判决,没有综合适用法律,更没有兼顾各方利益,促使国有林地林木继续发挥更大的环保和经济效益。 综上所述,上诉人认为,争议的“王家大淹沟”山场的林地、林木所有权和使用权属黄渡乡安莲村程家墩村民组集体所有。原审判决错误,请求：1、依法撤销宣州区人民政府作出的宣区政秘【2020】128号林权争议行政处理决定。2、依法撤销宣城市人民政府作出的宣行复字[2020]27号行政复议决定。3、依法撤销宣城市中级人民法院(2020)皖18行初97号行政判决。4、依法改判争议的“王家大淹沟”山场的林地、林木所有所权和使用权属黄渡乡安莲村程家墩全体村民集体有。5、本案诉讼费用均由被上诉人承担。 宣城市政府答辩称，市政府作出的案涉行政复议决定及一审判决认定事实楚,证据确实充分,适用法律正确,程序合法,内容适当。上诉人的上诉请求及其事实、理由不能成立,请求二审法院依法驳回。 宣州区政府向一审法院提举以下证据（均为复印件）： 1.《林地所有权、林木所有权使用权确权申请书》，拟证明2019年7月9日，程家墩村民组就案涉山场以东祠村民组、西祠村民组、邵村村民组为被申请人向黄渡乡政府申请确权登记； 2.《关于黄渡乡安莲村程家墩组与东祠组、西祠组、邵村组林地所有权纠纷调解结果的函》（黄政〔2020〕8号），拟证明因调解未果，黄渡乡政府于2020年1月14日向宣州区自然资源和规划局函告案涉林权纠纷调解情况； 3.《参加林权争议处理通知书》及《文书送达回证》，拟证明2020年2月26日，宣州区自然资源和规划局向东祠村民组、西祠村民组、邵村村民组送达《参加林权争议处理通知书》及相关材料，并要求三村民组于收到该通知书20日内向提交书面答辩意见和必要材料； 4.《关于处理黄渡乡安莲村程家墩村民组与邵村村民组、东祠村民组、西祠村民组林权争议的请示》（宣区自然资规〔2020〕85号），拟证明宣州区自然资源和规划局就案涉林权争议提出处理意见，并于2020年3月26日报请宣州区政府对此依法裁决； 5.《宣城县国有山林所有权划分登记表》，拟证明宣州区政府在争议山场没有向其他方核发林地权证的情况下，依据该登记表认定案涉山场的林地、林木所有权属于国家所有； 6.争议山场的地形图，拟证明案涉山场（含林地、林木）的地形状况及四至范围； 7.宣区政秘〔2020〕28号林权处理决定，拟证明2020年4月28日，宣州区政府就案涉林权争议作出处理决定； 8.[2020]27号复议决定，拟证明经复议审查，宣城市政府维持了宣州区政府作出的宣区政秘〔2020〕28号林权处理决定。 宣城市政府向一审法院提举以下证据（均为复印件）： 1.《行政复议申请书》及所附材料和邮寄凭证，拟证明程家墩村民组提起案涉行政复议的情况； 2.《行政复议答复通知书》（宣行复字[2020]27号）、《参加行政复议通知书》（宣行复字[2020]27号）及邮寄凭证，拟证明宣城市政府依法受理程家墩村民组的行政复议申请，并在规定的时间内通知宣州区政府提交答复、通知第三人参加行政复议以及抄送程家墩村民组等相关的事实； 3.《行政复议答复书》及所附证据材料，拟证明宣州区政府在法定期限内予以答复并提交相关证据依据材料； 4.《延期审理通知书》（宣行复字[2020]27号）、《关于宣行复字[2020]27号行政复议案件现场核查有关工作的通知》及邮寄凭证，拟证明因案件复杂及现场核查的需要，宣城市政府依法开展案件核查工作及决定延期审理的事实； 5.[2020]27号复议决定及送达凭证，拟证明宣城市政府在法定期限内作出行政复议决定并依法送达的事实。 程家墩村民组向一审法院提举以下证据（均为复印件）： 1.宣区政秘〔2020〕28号林权处理决定、[2020]27号行政复议决定,拟证明二被诉行政行为的具体内容。 2.1964年4月29日《宣城县国有山林所有权划分登记表》，1964年4月25日《宣城县国有山林所有权划分登记表》，拟证明两村交界撂石岭至王家大坑以山脊分水岭为界，东至撂石岭，南至程家墩组田，西至邵村村民组田，北至邵村山分水，四至清楚，案涉山场林地林木归程家墩村民组所有。 3.2016年11月20日徐崇有、龚国忠出具的《证明》、2017年11月23日高可超、徐崇有出具的《证明》、2018年1月4日宣州区林业局工作人员对徐崇有制作的《调查笔录》、2018年3月3日周家发对徐崇有制作的《谈话笔录》，拟证明：（1）1964年在莲洲村大队书记龚国忠、安山村大队书记徐崇有的组织下对案涉林地进行划分，两村交界撂石岭至王家大坑以山脊分水岭为界，东归邵村，西归安山程家墩村，四至清楚，案涉山场及林地、林木归程家墩村民组所有；2.1964年山场划定后，程家墩村民组即在案涉林地上种植马尾松，已持续种植几十余年，林木已经产生经济效益。 4.村民李建华与黄渡乡林业站站长梅伦兵通话录音，拟证明黄渡乡政府和宣城市宣州区林业局法制科都保存一份《调查报告》，该报告记载了1964年划界山场林地四至的详细情况以及参与当年划界的相关人员身份，案涉山场权属归于程家墩村村民组所有。 以上证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审查明的事实，本院予以确认。 二审中，上诉人申请证人花某出庭作证，证言内容主要为其1984年参与处理案涉山场纠纷的情况。 本院认为，本案的争议焦点是，宣州区政府所作案涉林权处理决定以及宣城市政府所作复议决定是否合法。 《安徽省林权管理条例》第三十九条规定：“依法登记造册的林权登记簿、林权证是林权争议的处理依据。林权证与林权登记簿记载不一致的，除有证据证明林权登记簿确有错误外，以林权登记簿为准。当事人未取得林权证的，以稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制以来县级以上人民政府颁发的山林权证明作为林权争议处理依据”。《安徽省山林权纠纷调处办法》第八条规定：“确定县内山林权属，以林业‘三定’时人民政府核发的山林权所有证为基础，‘三定’时未发证的，以六十年代‘四固定’时期确定的权属或经营范围为基础：‘三定’和‘四固定’时期都未确定权属的，可参照农业合作化或土改时的权属确定。”本案中，案涉山场在林业‘三定’时未核发山林权所有证，因此，应以六十年代‘四固定’时期确定的权属或经营范围为基础确定山林权属。在案的1964年4月29日《宣城县国有山林所有权划分登记表》，形成于上世纪六十年代“四固定”时期，应当作为确定案涉山林权属的依据。该登记表明确载明案涉山场权属属于“国有”，宣州区政府以此决定案涉林地所有权为国家所有依据充分，结果正确。程家墩村民组虽然提供了有关的证明、谈话笔录并在二审中申请证人出庭作证，以佐证其主张，但这些证据材料内容缺乏一致性，并不能充分而富有说明力地证明其对案涉林地享有所有权。程家墩村民还诉称该登记表上的“国有”二字为笔误，但未提供相关证据予以证实，对其该项主张不予采信。 《林木林地权属争议处理办法》第十二条规定：“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。”本案中，上诉人和第三人自上个世纪八十年代起对案涉山场的权属产生争议，双方均未提供有力证据证实案涉山场范围内的林木是在争议产生之前由其种植，且案涉山场从1964年4月起即明确为国有，任何一方未经国家许可，在该山场范围内种植林木的，并不能当然据此而取得林木的所有权和使用权。故宣州区政府将案涉争议山场的林木所有权和使用权确定为国有，并无不当。 宣城市人民政府收到复议申请后，依法开展立案受理、通知、延期、审查、作出复议决定、送达等工作，复议程序合法，复议决定结果正确。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宣城市宣州区黄渡乡安莲村程家墩村民组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 汪结平 审 判 员 胡 萍 审 判 员 曹 晗 二〇二一年四月十二日 法官助理 王 劲 书 记 员 刘菊芳 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……