湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鄂01行终304号 上诉人（原审被告）武汉市自然资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路**。 法定代表人盛洪涛，局长。 委托代理人陶维仁，武汉市自然资源和规划局洪山分局副局长。 委托代理人卢慧，湖北彰卓律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）何建华，男，1954年1月12日出生，汉族，住武汉市洪山区。 委托代理人何国栋（系何建华之子），男，1986年12月8日出生，汉族，住武汉市洪山区。 被上诉人（原审原告）武汉市洪山区人民政府卓刀泉街办事处卓刀泉村村民委员会，，住所地武汉市洪山区卓刀泉村 法定代表人陈平，主任。 委托代理人邓晨蕾，湖北得伟君尚律师事务所律师。 原审第三人武汉市自然资源和规划局洪山分局，，住所地武汉市洪山区珞狮路** 法定代表人周勤斌，局长。 委托代理人陶维仁，副局长。 委托代理人卢慧，湖北彰卓律师事务所律师。 上诉人武汉市自然资源和规划局（以下简称自然资源和规划局）、何建华因被上诉人武汉市洪山区人民政府卓刀泉街办事处卓刀泉村村民委员会（以下简称卓刀泉村委会）诉其及原审第三人武汉市自然资源和规划局洪山分局（以下简称洪山分局）不动产登记一案，不服武汉市洪山区人民法院（2020）鄂0111行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，1992年2月28日，原武汉市房地产管理局向何建华颁发武房地籍洪房私字第××号《武汉市国有土地使用权证》，载明：用地座落于珞××＃，用途为住宅，用地面积59.38平方米。2001年12月，何建华向第三人洪山分局提交《申请报告》及身份证明、房屋所有权证等资料，申请换发国有土地使用证。《申请报告》载明：“何建华于1982年在卓刀泉264号建私房一栋，占地面积64.13平方米，建筑面积269.63平方米，此房办理了房屋所有权证和武汉市国有土地使用证，现申请换发国有土地使用证”。第三人洪山分局审查了申请材料，填写了地籍调查表，收取了税费。2002年3月25日，武汉市人民政府向何建华颁发洪国用（2002）字第08818号《国有土地使用证》，载明：用地座落于洪山区××号，用途为住宅用地，面积64.13平方米，使用权类型为划拨。 2013年2月19日，湖北省人民政府作出鄂政土批［2013］148号《关于批准武汉市2012年度城中村第16批次建设用地的批复》，同意征收武汉市洪山区洪山街卓刀泉村、谌家矶街先锋村、朱家河村集体建设用地43.9586公顷。武汉市人民政府遂于2013年3月20日作出［2013］第52号《武汉市人民政府征收土地公告》，决定对卓刀泉村城中村综合改造-1范围内的18.7179公顷集体土地进行征收，何建华的房屋所使用的土地被纳入该征收范围内。何建华认为其房屋拥有国有土地使用证，与征收土地实施单位产生争议。原告卓刀泉村委会遂于2018年12月向原审法院提起诉讼，要求撤销何建华的洪国用（2002）字第08818号《国有土地使用证》。另查明，2018年10月，何建华等36人不服湖北省人民政府作出的鄂政土批［2013］148号《关于批准武汉市2012年度城中村第16批次建设用地的批复》，向湖北省人民政府申请行政复议。湖北省人民政府于2019年11月22日作出鄂政复决［2019］161号行政复议决定书，决定维持湖北省人民政府批准征收集体土地部分的决定，撤销批准征收国有土地部分的决定。再查明，2019年1月15日，中共武汉市委、武汉市人民政府作出武发［2019］3号《关于武汉市市级机构改革的实施意见》，载明：组建市自然资源和规划局，不再保留市国土资源和规划局，不再保留市不动产登记局等部门直属行政机构，其职能按改革要求回归相关部门。2019年3月28日，中共武汉市委办公厅、武汉市人民政府办公厅作出武办文［2019］25号《关于印发的通知》，该规定载明：市自然资源和规划局主要职责是负责自然资源统一确权登记工作，组织制定并贯彻执行各类自然资源和不动产统一确权登记。 本案争议焦点问题一、关于卓刀泉村委会是否具有原告主体资格及是否超过起诉期限的问题。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。由于我市土地管理部门对村集体经济组织所有的土地并未实行登记发证制度，显然不能以是否取得土地登记证书来判断村集体经济组织有无集体土地使用权。本案中，湖北省人民政府作出的撤销批准征收国有土地部分的决定，系因何建华持有国有土地使用证，并不涉及国有土地使用证的土地权属来源。鄂政土批［2013］148号《关于批准武汉市2012年度城中村第16批次建设用地的批复》及［2013］第52号《武汉市人民政府征收土地公告》，将何建华所使用的土地纳入卓刀泉村集体征收范围内，能够说明卓刀泉村委会与涉案土地原权属之间具有利害关系，故卓刀泉村委会有权对被诉土地使用权登记行为提起诉讼。土地使用权登记行为属于不动产纠纷，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，最长起诉期限为20年，被诉登记行为作出的时间为2002年3月25日，第三人何建华未提交证据证明卓刀泉村委会知道或应当知道被诉登记行为的时间，卓刀泉村委会于2018年12月向原审法院提起诉讼，未超过最长20年法定起诉期限。故第三人何建华认为卓刀泉村委会提起本案诉讼不具有主体资格及已经超过法定起诉期限的理由，不能成立。 本案争议焦点问题二、关于颁发涉案《国有土地使用证》事实依据是否充分的问题。原审法院认为，涉案颁证行为发生在2002年，应适用国家土地管理局于1995年12月28日发布的《土地登记规则》，该规则第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍）地籍调查）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明、个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上）地上附着物权属证明dquo;第十四条规定：“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、登记、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。”该规定要求登记机构在土地行政登记过程中，充分履行职责，不仅要审查申请人提交的材料是否齐全、是否符合法律规定的形式要求，而且还须在专业范围内对申请人提交的材料的真实性、合法性负有审慎的核查义务，尽可能地保证如实、准确、及时登记土地使用权有关事项，避免登记错误。本案中，何建华于2002年3月25日申请土地登记，其申请登记的面积由59.38平方米变更为64.13平方米，属于变更登记行为，不属于换证行为。因此，何建华应当按照上述规定，提交土地权属来源证明资料。但何建华提交的登记资料中，并无土地权属来源证明。被告辩称根据武政［1987］64号《市人民政府关于处理非法占用土地的通知》的规定，被告对何建华多占土地的行为进行了罚款，应视为符合办证条件。原审法院认为，被告并未提交证据证明对何建华进行了罚款，且《市人民政府关于处理非法占用土地的通知》第二条及第三条规定：“对符合城市（镇）总体规划而又确实需要征用土地的，应先补规划控制线，然后按《中华人民共和国土地管理法》的规定，补办征地手续，并缴纳处置费，处以罚款。”即使被告对何建华予以罚款，但未按照该通知要求补办规划控制线、征地手续，也不符合上述通知的要求，不能视为何建华申请土地登记的资料符合规定，被告据此向何建华颁发（2002）字第08818号《国有土地使用证》的行为，属于主要事实依据不足，应予以撤销。因自然资源和规划局承继了不动产登记职责，故应作为被告承担法律责任。综上，对于原告卓刀泉村委会要求撤销被告向第三人何建华颁发洪国用（2002）字第08818号《国有土地使用证》的诉讼请求，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第一百零二条的规定，判决撤销被告武汉市自然资源和规划局于2002年3月25日向第三人何建华颁发洪国用（2002）字第08818号《国有土地使用证》的行为。 上诉人自然资源和规划局不服一审判决，向本院提起上诉称，何建华办理土地证时，已办毕房产证。办理土地证时，上诉人进行了地籍调查测量，确认周围权属无争议。因此，上诉人依据武政［1987］64号文《市人民政府关于处理非法占用土地的通知》对何建华进行罚款处理后予以颁证的行为符合法律规定。上诉人依据武政［1987］64号文办证，被上诉人并未对该文件提出规范性文件审查，应视为被上诉人认可该文件合法有效。此外，关于文件中提到的补办规划控制线及征地手续属于上诉人在具体工作中的履职问题，并不是每个土地证都必须要补办规划控制线。涉案土地证由原土地证演变而来，一审法院判决撤销包含老土地面积的证书，实际剥夺了何建华从1992年就已经取得的合法权益，造成何建华无法恢复老土地证，损害了何建华的合法权益，也超出了被上诉人的诉讼请求范围，判决显属失当。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条规定，被上诉人未对首次转移登记行为提出行政诉讼的，对后续转移登记行为提出行政诉讼的，人民法院不予受理。综上，请求：1．撤销一审判决，依法改判或发回重审；2．一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人何建华不服一审判决，向本院提起上诉称，被上诉人卓刀泉村委会不属于依法设立的单位或组织，不具备提起本案诉讼的主体资格。被上诉人卓刀泉村委会提交的证据不能证明其与被诉颁证行为具有法律上的利害关系，被上诉人卓刀泉村委会不具有提起本案诉讼的主体资格。本案被诉颁证行为仅是对旧国有土地使用权证的换发登记行为，该换发登记行为对被上诉人卓刀泉村委会的合法权益明显不产生实际影响，不具有可诉性。被诉颁证行为发生在2002年，被上诉人卓刀泉村委会称其直到2018年11月才知道被诉颁证行为的存在，不符合常理，其提起本案诉讼明显超过了法定的起诉期限。一审法院撤销武汉市自然资源和规划局向上诉人颁发的洪国用（2002）字第08818号《国有土地使用证》的行为明显错误，严重损害了上诉人的合法权益。综上，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人卓刀泉村委会的起诉或诉讼请求。 被上诉人卓刀泉村委辩称，答辩人提起一审诉讼未超过起诉期限，上诉人何建华主张超过起诉期限缺乏证据证明，一审法院认定事实清楚。现有证据足以证明上诉人何建华办理涉案国有土地使用证的土地属于卓刀泉村集体土地，答辩人与本案颁证行为具有利害关系。具体行政行为的合法性由上诉人市自然资源和规划局举证，但其未能提交土地权属证明、征地程序等证据证明颁证行为合法性，一审法院认定该颁证行为主要事实依据不足适用法律正确。综上，上诉人的上诉请求无任何事实根据和法律依据，请求判决维持原判，驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人洪山分局未提交书面辩论意见。 各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条的规定，上诉人自然资源和规划局具有负责本市辖区内不动产登记的法定职责。 本案中，上诉人何建华认为被上诉人卓刀泉村委会与被诉颁证行为没有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。从涉案土地的征地文件看，何建华所使用的土地被纳入卓刀泉村集体土地征收范围内，但因何建华持有《武汉市国有土地使用证》在相关纠纷的行政复议程序中，行政复议机关认为在何建华持有的权属登记证未被有权机关和人民法院确认违法或无效的情况下，出于对已经登记的土地使用权的保护，撤销了《关于批准武汉市2012年度城中村第16批次建设用地的批复》（鄂政土批［2013］148号）中涉及批准征收何建华所使用的土地部分的决定。故何建华所持有的本案被诉颁证行为是否合法有效，明显与被上诉人卓刀泉村委会有法律上的利害关系，被上诉人卓刀泉村委会具有提起本案诉讼的原告主体资格。 关于上诉人何建华提出被上诉人卓刀泉村委会提起本案诉讼超过了法定起诉期限的意见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，最长起诉期限为20年。被诉登记行为作出的时间为2002年3月25日。本案现有证据不足以证明被上诉人卓刀泉村委会知道或应当知道被诉登记行为的时间，被上诉人卓刀泉村委会于2018年12月提起诉讼，原审判决认定被上诉人卓刀泉村委会的起诉未超过最长20年法定起诉期限，事实及法律依据充分。 关于被诉登记行为的合法性问题。本案被诉土地登记面积为64.13平方米，与原证登记面积不同，被诉登记行为属于变更登记，上诉人自然资源和规划局及何建华认为被诉土地登记系换发登记行为，没有事实根据，本院不予支持。根据被诉登记行为当时有效适用的原《土地登记规则》相关规定，上诉人何建华对涉案土地申请变更登记，应向土地管理部门提交土地权属来源证明，而其并未提交土地权属来源。上诉人自然资源和规划局提出对上诉人何建华非法占用土地的行为给予了相应的罚款处理后予以颁证的行为符合法律规定。但从本案的证据材料看，并无证据证明何建华经过了罚款处理。且即使上诉人自然资源和规划局对何建华作出了罚款处理，上诉人自然资源和规划局也无证据证明其根据《市人民政府关于处理非法占用土地的通知》规定要求补划规划控制线、补办了征地手续，并按标准收取了处置费，故原审判决认定被诉颁证行为的主要事实依据不足，于法有据。关于上诉人自然资源和规划局主张《市人民政府关于处理非法占用土地的通知》中提到的补办规划控制线及征地手续属于其在具体工作中的履职问题，并不是每个土地证都必须要补办规划控制线。在二审调查中主张“土地处置费和罚款是一样的，均为罚款，二选一”的意见。本院无法从该文件中解读出上诉人自然资源和规划局的上述观点。从上诉人自然资源和规划局二审提交的，距离本案被诉登记行为最近的《关于非农业建设用地清查处理工作中补办用地、建筑手续收取有关费用的通知》看，对违法占用土地进行建设，土地管理部门在审查补办用地手续时，也不是仅仅缴纳了罚款就可以发放土地使用权证的，还必须依据规定缴纳有关规费。该文件所附《收费项目表》《补办用地有关手续及交费流程图》列明了征地管理费等各项费用。故上诉人自然资源和规划局提出对违法占用土地在缴纳罚款后予以颁证即符合法律规定的主张没有法律依据，本院不予支持。 关于上诉人自然资源和规划局提出一审法院判决撤销包含老土地面积的证书，实际剥夺了何建华从1992年就已经取得的合法权益，造成何建华无法恢复老土地证，损害了何建华的合法权益的问题。如前所述，何建华虽然向自然资源和规划局提出的是换证申请，但自然资源和规划局作出的被诉土地登记行为并不是换发登记行为，而是变更登记行为。本案被诉变更登记行为作出之时，原土地登记证已收回，原登记行为已不复存在。故本案被诉变更登记的撤销并不涉及原土地登记。原土地登记行为是否合法有效也不属于本案的审理范围。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。上诉人自然资源和规划局、何建华的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费人民币50元由上诉人武汉市自然资源和规划局、何建华共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈平 审判员  沈红 审判员  俞震 二〇二一年四月二十七日 法官助理王瀚 书记员祁平