广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤02行终11号（2020）粤02行赔终4号上诉人（原审原告）李洁华，女，1973年6月13日出生，汉族，住广东省翁源县×××××××××××××××××××。上诉人（原审原告）高国章，男，1973年6月29日出生，汉族，住广东省翁源县×××××××××××××××××××。上诉人共同委托代理人林兆富，男，1955年9月10日出生，汉族，住广东省英德市××××××××××××××××××××。上诉人共同委托代理人丘爱有，女，1965年11月18日出生，汉族，住广东省翁源县×××××××××××××××××××。被上诉人（原审被告）翁源县龙仙镇人民政府。住所地广东省翁源县×××××××××。法定代表人陈志成，镇长。出庭负责人吴建新，副镇长。委托代理人陈奕寰，广东韶源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）翁源县自然资源局。住所地广东省翁源县××××××××××××。法定代表人黄建德，局长。出庭负责人郑志文，翁源县自然资源局党组成员。委托代理人李忠明，广东韶大律师事务所律师。被上诉人（原审被告）翁源县住房和城乡建设管理局。住所地广东省翁源县××××××××××。法定代表人丘培忠，局长。出庭负责人林日讯，翁源县住房和城乡建设管理局党组成员。委托代理人吴英杰，翁源县住房和城乡建设管理局法制股副股长。委托代理人吴冠浩，广东韶源律师事务所律师。上诉人李洁华、高国章与被上诉人翁源县龙仙镇人民政府（以下简称龙仙镇政府）、翁源县自然资源局、翁源县住房和城乡建设管理局（以下简称翁源县住建局）镇政府行政强制、行政赔偿案件，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初236号、（2020）粤0203行赔初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：2008年10月28日，韶关市人民政府向翁源县人民政府作出韶府复〔2008〕153号《关于同意〈翁源县龙仙镇总体规划（2007-2025）〉的批复》，原则同意修改完善后的《翁源县龙仙镇总体规划（2007-2025）》，指出龙仙镇是翁源县县城镇，是韶关市××××××，是全县政治、经济、文化中心，也是县域交通枢纽。要求城市规划行政主管部门要依法对城市规划区范围，包括各类开发区在内的一切建设用地与建设活动实行统一、严格的规划管理，切实保障规划的实施。2015年，李洁华、高国章在翁源县××××××高二组“上河头”地段由高二组发包给其经营管理的果园内建设了一栋占地面积约200平方米的五层钢筋水泥红砖楼房（建筑面积约980平方米）。该楼房于2017年建好框架，尚未装修入住。2019年3月19日，龙仙镇政府对本镇高陈村高二组的村民发出《承诺书》，内容有“为解决新城区征地拆迁依法、快速推进，妥善解决拆迁过程中遗留的问题，保障村民的合法权益，消除村民的后顾之忧，根据翁源县人民政府办公室关于印发《县城规划区征收集体土地补偿安置方案》（翁府办[2018]48号）的通知精神，属于高陈村本村小组户籍，长期在本村小组生产生活且符合农村一户一宅政策的农户（包括未取得土地使用证且符合上述条件的农户），住宅征收补偿按照有证补偿安置方案执行。”2019年7月4日，由翁源县“两违办”牵头，组织龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局等单位，对李洁华、高国章在龙仙镇高陈村高二组“上河头”地段建设的五层楼房进行强制拆除。2019年10月8日，翁源县自然资源局向龙仙镇政府发出《关于明确县城总体规划执行边界的函》，内容有“2019年4月26日县十五届人大常委会第28次会议通过了《翁源县龙仙镇总体规划（2016-2035）》修编方案。现将修编后的县城总体规划中心城区规划图函告你镇，请你镇监督实施并对县城中心城区城镇开发边界范围外的私人建房进行审批。”高国章、李洁华所建楼房在翁源县县城总体规划范围内。2019年11月21日，龙仙镇政府（征地拆迁实施单位）作出《公示》，内容有“经上级有关部门初步核查，滃江源国家湿地公园建设涉及高陈村的用地，共有10户拆迁户，其中高启先等6户属高陈村村民，符合‘一户一宅’相关法规。根据拆迁房屋的实际情况，现将对高启先、高国添、高宋桥、高先献、高德赛、高德望6户高陈村村民，按照翁源县征地补偿标准进行补偿，现对拟补偿的6户对象向社会公示，公示时间从发布公示之日起至2019年11月30日止。在公示期内如有异议的，可向龙仙镇政府如实反映。”2020年4月21日，李洁华、高国章向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求：一、确认龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局强行拆除李洁华、高国章的五层楼房的行为违法。二、龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局赔偿李洁华、高国章五层楼的损失550万元。三、本案的诉讼费用由龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局承担。2020年10月10日，龙仙镇政府对高国章作调查笔录，高国章称，我建新楼房的土地类别是果园地，建房时没有报批用地手续，也没有报建。我家建新楼房前有一栋二层半的老楼房,是我父母建的，一层约130平方米，已经建造十多年了。我与父母没有分户。我要求赔偿550万元，是参照目前政府正常征地补偿标准，大约按5600元/平方米计算的。因为龙仙镇政府干部到场参加了拆除行动，其他人我不认得，所以我先告龙仙镇政府。高国章与李洁华系夫妻关系，家庭成员有六人，包括高国章的父母、高国章和李洁华的儿女各一个，户主是高国章的父亲高月华。一审法院认为，龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局对李洁华、高国章建于翁源县××××××高二组“上河头”地段的一栋五层楼房进行强制拆除的行政行为违法，理由如下：《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”但是根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，拆除违法建筑物前，须经过作出行政决定、进行催告、作出强制执行决定、进行公告等程序。而龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局未履行前述程序就直接强制拆除了李洁华、高国章建于××××××高二组“上河头”地段的一栋五层楼房，不符合法律规定。关于李洁华、高国章要求龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局赔偿损失550万元的问题。该550万元，李洁华、高国章称是龙仙镇政府征收被拆楼房附近房屋按每平方米5500元进行补偿，而其被拆楼房有近1000平方米，故总计550万元。由于李洁华、高国章在××××××高二组“上河头”地段建设的该栋五层楼房位于翁源县县城总体规划范围内，其既未取得土地主管部门核准的使用土地批准手续，也未取得城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证，且不符合“一户一宅”政策，因此，该栋五层楼房属于“两违”建筑，而违法建筑物本身不受法律保护。故对李洁华、高国章要求龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局赔偿其损失550万元，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局于2019年7月4日强制拆除李洁华、高国章建于翁源县××××××高二组“上河头”地段的一栋五层楼房的行政行为违法。二、驳回李洁华、高国章的其他诉讼请求。上诉人李洁华、高国章不服一审判决向本院提起上诉称：一审判决认定了龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局的行政强拆行为是违法，但对赔偿的事实认定不清。李洁华、高国章建造的五层楼房是在李洁华、高国章村小组的集体土地(李洁华、高国章家的自留地果园)上，不是违法建房，如果是违法建房为何龙仙镇政府、翁源县自然资源局和翁源县住建局不制止。在李洁华、高国章的村小组每家每户建房都是一样没有报批手续的，其他人家的拆除有赔偿，李洁华、高国章家的没有赔偿。在本村全部人的房屋性质与李洁华、高国章家是一样的，其他人家的赔偿5600元/平方、5900元/平方。龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局征收李洁华、高国章的住宅，应有合法项目，按照法定程序，给予李洁华、高国章合理补偿，先补偿，再征收，但是龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局违反以上基本原则，强拆不补偿。上诉请求：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初236号、（2020）粤0203行赔初53号行政判决的第二项；二、改判龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局赔偿强拆李洁华、高国章的五层楼房的损失550万元。三、本案的诉讼费用由龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局承担。被上诉人龙仙镇政府答辩称：一、龙仙镇政府不是本案的适格主体。根据《城乡规划法》第四十条规定，涉案建筑位于龙仙镇高陈村高二组“上河头”地段，该区域早己纳入县城规划范围，龙仙镇政府作为乡镇人民政府，不管对涉案建筑的审批还是执法，都不属于龙仙镇政府的职权范围。拆除李洁华、高国章的违章建筑，是由翁源县“两违办”牵头的，龙仙镇政府仅仅是根据属地原则在李洁华、高国章房屋被强拆时提供维稳保障，配合执法部门执法。二、李洁华、高国章的赔偿诉求于法无据。李洁华、高国章所建五层楼屋位于翁源县县城总体规划范围内，既未取得土地主管部门核准的土地使用审批手续，也未取得城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证，而且不符合“一户一宅”政策，明显属于违章建筑。根据《国家赔偿法》等法律规定，包括违章建筑在内的不合法财产不受法律保护。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人翁源县自然资源局答辩称：一、原审判决认定事实清楚适用法律正确。李洁华、高国章擅自在城镇规划范围内修建房屋明显违法。本案的事实和证据表明，李洁华、高国章本来居住在两层楼房里，按照一户一宅的规定，李洁华、高国章不符合申请宅基地的条件，而李洁华、高国章明知自己不符合申请宅基地建房的条件，以饶幸的心理在城镇规划的土地上建房，从而达到非法占用土地的事实。李洁华、高国章在上诉状中也承认自己的建房没有报批手续。李洁华、高国章要求对非法建筑予以赔偿没有法律依据。李洁华、高国章修建的五层楼房，一是没有根据相关规定向土地主管部门申请土地使用手续；二是没有经过城乡规划部门的许可；三是不符合“一户一宅”农村建房政策，属于非法建筑。翁源县自然资源局根据县政府的要求参与了拆房行为，针对的是非法建筑，并没有侵害李洁华、高国章的合法权益，不存在行政赔偿问题。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人翁源县住建局答辩称：虽然一审判决确认翁源县住建局的涉案强拆行为违法，但翁源县住建局拆除的涉案建筑物属于违法建筑物，不受法律保护，依法应予拆除，李洁华、高国章对此建筑物不享有合法权利，其要求赔偿没有法律依据。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点：一、龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局拆除李洁华、高国章涉案一栋五层楼房的行为是否合法；二、龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局是否应当承担赔偿责任。一、关于龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局拆除李洁华、高国章涉案一栋五层楼房的行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局没有提供证据证明在实施强制拆除李洁华、高国章涉案楼房前，履行了上述的法定程序，属于程序违法。一审法院确认龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局强制拆除行政行为违法，本院予以支持。二、关于龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局是否应当承担赔偿责任的问题。原《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”原《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案李洁华、高国章请求赔偿被强制拆除的房屋并未办理合法的用地审批手续和建设工程规划许可，且不符合“一户一宅”的农村建房政策，属于违法建筑。涉案建筑物只建好框架，尚未装修和入住。龙仙镇政府、翁源县自然资源局、翁源县住建局的违法强制拆除行为并未对李洁华、高国章的合法权益造成损失，不符合国家赔偿的条件。因此，一审法院对李洁华、高国章的房屋赔偿请求不予支持，符合法律规定。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律及所作判决正确，本院予以维持。李洁华、高国章上诉理由不充分，本院予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人李洁华、高国章负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  陈理广审 判 员  邹征衡二〇二一年四月十三日法官助理  罗 艳书 记 员  罗智健