湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)湘06行终195号上诉人（一审原告）：岳阳市潘安服饰有限公司，住所地岳阳市南湖新区湖滨工业园，统一社会信用代码9143060078804426XJ。法定代表人：龚少华，该公司总经理。委托诉讼代理人：荣向华，北京京师律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄继跃，湖南琼武律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：岳阳市自然资源和规划局，住所地岳阳市岳阳楼区岳阳大道35号，统一社会信用代码11430600MB172406XU。法定代表人：陈峰，该局局长。委托诉讼代理人：彭朝晖，岳阳市自然资源和规划局南湖新区分局副局长。委托诉讼代理人：高少博，湖南岳州律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：岳阳市南湖新区管理委员会，住所地岳阳市南湖广场南湖游路东6号，统一社会信用代码114306000063547070。法定代表人：雷欣，该管委会主任。委托诉讼代理人：周煌，该管委会工作人员。委托诉讼代理人：高少博，湖南岳州律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：岳阳市住房和城乡建设局，住所地岳阳市岳阳经济技术开发区岳阳大道41号，统一社会信用代码114306000063547070。法定代表人：周金龙，该局局长。委托诉讼代理人：彭滔，该局工作人员。上诉人岳阳市潘安服饰有限公司（以下简称“潘安公司”）因诉被上诉人岳阳市自然资源和规划局（以下简称“市自规局”）、被上诉人岳阳市南湖新区管理委员会（以下简称“南湖新区管委会”）、被上诉人岳阳市住房和城乡建设局（以下简称“市住建局”）行政协议一案，不服岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人潘安公司的法定代表人龚少华及其委托诉讼代理人荣向华、黄继跃，被上诉人市自规局的委托诉讼代理人彭朝晖、高少博，被上诉人南湖新区管委会的委托诉讼代理人周煌、高少博，被上诉人市住建局的委托诉讼代理人彭滔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。潘安公司上诉请求：撤销一审判决，发回重审或者依法支持潘安公司的诉讼请求。事实和理由：一、一审法院关于收回性质和目的认定不清。1、南湖新区管委会不具有收回国有土地使用权的法定职权，其作为案涉协议主体参与签订案涉协议的原因恰恰证明案涉收回行为的实质为土地储备行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，土地行政管理部门报经原批准用地人民政府同意，可以收回国有土地使用权。从行政职权的角度看，国土资源部门在符合法定条件时，具有收回国有土地使用权的法定职权，但在本案中，就补偿款的支付和案涉土地的实际收回行为都未对岳阳市自规局设定权利和义务，而作为不具有签订案涉协议职权的另外二被上诉人却就补偿金额、支付方式、违约责任均在案涉协议中被设定了相应的义务；2、按照《关于申请收回国有土地使用权的函》（岳南管函[2017]9号），2017年3月15日南湖新区管委会适用岳阳市城区土地储备与出让委员会办公室关于“岳阳市城区收回国有土地使用权操作规程”要求启动收回程序，该函也印证了收回潘安公司国有建设用地使用权的真实主体应当是南湖新区管委会，而不是岳阳市国土资源局。南湖新区管委会作为协议主体参与签订案涉协议，且承担支付补偿款的义务，恰恰说明案涉收回行为的实质是土地收储行为。收回国有土地使用权作为土地储备的一种方式，应当是将依法收回的国有土地使用权列入土地储备范围，而不应当是为了土地储备而收回。案涉收回行为实际上是通过“退二进三”的政策而完成土地储备之实，并不是在事实公共利益需要的建设项目条件下实施的收回行为。一审法院认为本案事实并非是为了收储土地而收回土地使用权，协议丙方和丁方参与到协议中，仅是体现行政机关的配合关系，属事实认定不清；二、潘安服饰的土地实则不属于产业结构调整可以收回的范围。产业结构调整的国有划拨建设用地属于可依法收回的国有建设用地范畴，但本案土地的性质为国有出让建设用地，不应当以收回的方式进行土地储备。依据《湖南省建设用地储备办法》第三条“国有建设用地储备，是指县级以上人民政府依法采取收回、收购以及征收等方式，将国有建设用地纳入政府国有建设用地储备，以保障集中统一供应土地的行为”的规定，土地储备的方式分为收回、收购和征收。对于收回的，应当符合法定的收回条件，如不满足法定收回条件的，应当采用市场收购的方式进行。又根据《湖南省建设用地储备办法》第十一条，产业结构的调整用地只能收回国有划拨建设用地的使用权，而因产业结构调整直接收回国有出让用地的使用权没有法律、行政法规或规章的授权。本案土地性质为国有出让建设用地，不应当以收回的方式进行土地储备。一审判决认定收回土地使用权的对象不仅可以是国有划拨土地，还包括国有出让土地，没有法律依据；三、“公共利益的需要”不应作扩大解释，应严格适用法律、行政法规的规定，以保护物权的稳定性，如将商业开发为目的的征收行为都列入公共利益的范畴，无疑架空了现行征收目的公益性的最基本要求。公共利益的判断应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条进行判定，本案土地储备的行为不属于公共利益需要，且建设项目“湖滨城市综合体建设项目”属于商业开发项目，本身也不符合公共利益的需要；四、被上诉人在收回过程中并未送达《拟收回国有土地使用权告知书》，未履行收回前的告知义务，未告知听证的权利，未征求潘安服饰的意见，未经协商一致，如果告知了、听证了，潘安服饰就不会在没有收到相关信息和数据的情况下盲目签订补偿协议，故收回程序违法；五、被上诉人滥用行政优益权，《收回决定》报批时，已确定了具体的补偿价格，补偿协议签订时，价格系按照违法评估的价格确定，其补偿价格极低，其程序和实体严重违法。在《收回决定》作出后，应当以该决定作出或送达之日为确定收回程序中所涉及各类损失补偿的骨架时间点。且评估报告未送达，剥夺了潘安服饰就评估结论提出异议的合法权利。市自规局、南湖新区管委会共同答辩称：一、签订案涉协议的主体符合法律规定，同是本案国有土地收回行为的性质是政策性收回，并非潘安公司所述的土地储备行为。1、南湖新区管委会根据《国有土地上房屋征收补偿条例》的相关规定，向市自规局提出申请，是案涉项目工作的不同责任主体互相之间的配合问题，相反，南湖新区管委会的参与，同时显示了市自规局对参与单位的工作委托事项，不能因协议文本上出现参与单位的盖章而否定补偿协议主体的合法性；2、市自规局对地上建筑物和附着物决定参照《国有秃顶上房屋征收与补偿条例》的有关规定执行并无不妥。本案中只是参照征收与补偿规定的补偿标准进行补偿，但并不能因为补偿方式而认为本案是征收行为，因此，本案中对潘安公司的土地使用权不是征收，而是收回；3、本案收回土地的目的并不完全为了建设湖滨城市综合体，目的是将城市中兴的生产企业搬迁退出，引进第三产业，以及为了规划城市功能，为了环保，为了公共利益而进行的土地收回，但是国有土地收回之后是储备还是规划利用属于政府土地主管部门的只能，不影响本案土地收回行为的性质。二、案涉土地是市自规局根据相关规定，以及根据城市总体规划和“退二进三”的工作部署，进行收回的行为，符合法律规定。根据《土地管理法》第五十八条第一款的规定，2017年3月15日，南湖新区管委会向市自规局出具《关于申请收回国有土地使用权的函》，2017年6月26日市自规局向岳阳市人民政府出具《关于批准并同意下达的请示》，上述文件均明确载明收回潘安公司的国有土地使用权是为了推进生态岳阳，民本岳阳建设，提升城市品味，根据城市建设总体规划和“退二进三”的工作部署而实施的，该行为属于公共利益的范畴，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款（一）项规定的为公共利益需要而收回国有土地使用权，也符合产业调整的范围。同时，收回土地使用权不仅可以收回国有划拨用地使用权，也可以收回国有出让土地使用权，不管土地收回后是收储还是直接进行项目开发，不改变土地使用权收回时是为了保护环境、改善城市功能布局的而具有公益性的既有属性。三、市自规局已经告知了潘安公司可以申请听证的权利，潘安公司未在规定的时间内提出书面听证申请，自己放弃听证的权利，因此案涉协议的签订程序合法，不存在违法事由。本案中，市自规局在收回潘安公司的国有土地使用权之前，于2017年3月10日对潘安公司作出了《拟收回国有土地使用权告知书》，对拟收回国有土地使用权的事项对潘安公司进行了告知，该告知书上明确了如要求听证，在收到告知书5日内提出书面申请，逾期不提出的视为放弃听证，保障了其听证和陈述申辩权。潘安公司的法定代表人在该告知书上签名，但未在规定期限内提出书面听证申请，该事实已经岳阳市中级人民法院作出的（2019）湘06行终117号行政判决确认。2017年7月13日，市自规局对潘安服饰作出《关于收回岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权的决定》，决定中载明了收回土地的位置、面积、范围以及收回依据、补偿方式，并告知了对决定书不服的法律救济途径。潘安公司不会在没有收到任何相关信息和数据的情况下盲目签订补偿协议，因此案涉协议的签订程序合法，符合国有土地使用权收回的程序，不存在违法情形；四、《收回国有土地使用权补偿协议书》中的补偿价格是经过合法有效的评估，且双方平等协商的情况下所确定，未损害潘安公司的合法利益。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一审法院认定事实：2007年8月22日，潘安公司通过国有土地出让方式取得位于岳阳市××道××.5平方米工业用地使用权，使用期限至2051年12月30日止，土地使用权证编号为岳市南国用（2007）第0××3号。该公司在用地范围内建成一栋建筑面积为2434.53平方米的六层住宅用房及其他附属设备设施，房屋产权证编号为岳房权证岳阳楼区字第1××1号。为推进生态岳阳、民本岳阳建设，提升城市品位，南湖新区管委会于2017年3月15日向原岳阳市国土资源局致函，申请收回南湖新区范围内包括潘安公司在内的八家企业的国有土地使用权。原岳阳市国土资源局收函后研究认为，收回潘安公司的国有土地使用权符合城市建设总体规划和“退二进三”工作部署，便于2017年6月26日向岳阳市人民政府发出《关于批准并同意下达的请示》（岳国土资报〔2017〕95号）。2017年6月28日，岳阳市人民政府召开会议研究市城区国有土地使用权收回问题，会议决定原则同意南湖新区范围内十三家单位（个人）十五宗、岳阳经济技术开发区范围内四家单位四宗国有土地使用权收回方案。2017年7月12日，岳阳市人民政府办公室向原岳阳市国土资源局作出《关于同意收回岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权的批复》（岳政办函2017〕42号），该批复后附《岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权收回方案》附件。7月13日，原岳阳市国土资源局根据岳阳市人民政府办公室的批复，作出了《关于收回岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权的决定》。该局依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条和《湖南省国有建设用地储备办法》第九条的规定，决定收回潘安公司位于南湖新区湖滨大道西侧的3547.5平方米国有土地使用权。原岳阳市国土资源局2017年3月10日作出《拟收回国有土地使用权告知书》，但潘安公司法定代表人龚少华否认在告知书上签名和收到了该份告知书。工业企业“退二进三”工作实际上自2012年就已启动。南湖新区管委会（原岳阳南湖风景区管委会）2012年4月19日发布了《关于工业企业“退二进三”的公告》，该公告第二条明确规定，辖区内所有工业企业都按计划实行限期搬迁。2012年4月25日，南湖新区管委会（原岳阳市南湖风景区管委会）发出《岳阳南湖风景区管委会办公室关于印发的通知》标志这项工作正式展开。实施这项工作的背景是，贯彻落实岳阳市委、市政府城市南延战略决策，根据核心景区产业发展的需要和控制性详细规划的要求，对辖区内企业实施“退二进三”。目的在于，根据湖南省政府对湖南岳阳洞庭湖旅游度假区提出的“坚持保护与开发并重，加强生态环境和旅游资源保护，杜绝低水平、破坏性开发建设”“坚持高起点规划、高标准建设、高水平管理”的具体要求，全区辖区内二产业企业将逐步退出，原址土地用于发展第三产业，实现产业调整、城市发展、环境改善的目标。潘安公司是首批纳入区“退二进三”计划的重点企业之一。为了在收回国有土地使用权、对产权人财产进行补偿时确定合理的补偿金额，相关部门对潘安公司的资产进行了登记测算、评估。2015年12月16日，岳阳南湖风景区征收补偿安置局委托岳阳市金图腾房地产评估有限公司对潘安公司位于湖滨大道以西规划收储红线内国有出让工业用地上的五栋房屋、附属设施及绿化、室内装饰装修市场价值预评估，委托日为评估时点。该公司于2017年4月10日出具编号为岳金房预评（2017）字第（ＹＺＳ003）号的《评估报告书》，报告书显示，于价值时点能实现的市场总价值为11743893元。该评估报告有效期为自报告出具之日起一年。湖南恒立资产评估有限公司受岳阳市财政投资评审中心委托，以2016年12月16日为评估基准日，采用成本法对潘安公司的机器设备和其他资产进行了评估，12月23日出具湘恒立评字〔2016〕—204号《资产评估报告书》，评估价值为315293.18元。在经过充分协商后，自规局（原岳阳市国土资源局）为甲方、潘安公司为乙方、南湖新区管委会（原岳阳市南湖新区管委会）为丙方、岳阳市房屋征收与补偿事务所为丁方，共同签订了《收回国有土地使用权补偿协议书》。该协议书载明，根据岳阳市人民政府《关于同意收回岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权的批复》（岳政办函〔2017〕42号）和自规局（原岳阳市国土资源局）《关于收回岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权的决定》，甲方收回乙方位于岳阳市湖滨大道西侧的国有土地使用权。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）的相关规定，涉及上述土地使用权收回的具体补偿工作由丙、丁方共同组织实施。协议的主要内容是：自规局（原岳阳市国土资源局）收回潘安公司3547.5平方米的国有土地使用权及地上附着物，以货币方式补偿乙方15938152元（补偿明细为：房屋补偿9225792元，土地使用权收回补偿1670900元，装饰装修补偿1924662元，构筑物及附属物补偿593439元，资产设备补偿429289元，签约奖补偿486906元，临时安置补偿144829元，停产停业损失48144元，搬迁补助5694元，搬迁奖励243453元，货币补偿奖1113798元）；丙方按以下方式付款：本协议签订后的三十个工作日内，丙方向乙方支付补偿款的70%，约为11500000元，乙方在履行将资产移交给丙方后三十个工作日内，丙方将余款4438152元一次性付给乙方。甲、乙、丙、丁四方负责人先后在协议上签名，加盖了公章。甲方签章于2017年6月26日，乙方签章于2017年7月19日。2017年8月4日，岳阳南湖城市建设投资有限公司向潘安公司账户支付了“征收拆迁款”。潘安公司以涉案协议主体不具有合法性、涉案协议内容不具有合法性、土地储备行为不属于公共利益、收回程序违法、协议载明的法律依据不够具体、明确等问题为由，认为协议无效，请求法院予以确认。一审法院认为，审理行政协议案件，应当从对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责等几个方面进行审查。本案涉及如何评价南湖新区管委会提出申请、自规局签约时间与政府批复时间颠倒、土地储备、开发是否属于“公共利益”、丙、丁方的协议地位认定、协议签订权限的确定、评估报告机构选定的效力等相关具体问题。一审法院作出以下综合评述。“退二进三”是岳阳市人民政府为了落实湖南省人民政府“坚持保护与开发并重，加强生态环境和旅游资源保护，杜绝低水平、破坏性开发建设”的要求推出的产业结构调整和城市功能布局的战略决策，目的在于加强南湖核心景区环境综合治理、切实保护南湖生态环境。将工业企业搬离的决策的公益性是显而易见的。将企业搬离，将土地收归国有，可以采用收回国有土地使用权的方式，也可以采用征收国有土地上房屋的方式进行。二者起因和目的不同、法律依据不同、程序不同。《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订版）第五十八条第一款第一项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。第二款规定，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《中华人民共和国城市房地产管理法》（2007年修订版）第二十条规定，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用权，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。岳阳市人民政府采取第一种方式收回土地使用权，具有明确的法律依据。南湖新区管委会向自规局提出申请，是这项工作中的不同责任主体相互之间的配合问题。自规局向岳阳市人民政府提出请示，岳阳市人民政府批复请示，然后自规局据此作出收回国有土地使用权的决定，符合《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定。关于土地收回和土地收储的关系。简言之，土地收储是土地收回后的处置措施之一。收回土地使用权不仅可以收回国有划拨用地使用权，也可以收回国有出让土地使用权。不管土地收回后是收储还是直接进行项目开发，不改变土地使用权收回时是为了保护环境、改善城市功能布局目的而具有公益性的既有属性。自规局作为甲方、潘安公司作为乙方，可以签订收回国有土地使用权补偿协议。虽然《湖南省国有建设用地储备办法》中有由土地储备机构与土地使用权人协商、签订收购协议的程序性规定，《岳阳市城区收回国有土地使用权操作规程》中也有类似的规定，但本案事实并非是为了收储土地而收回土地使用权。因此，由自规局与潘安公司签订补偿协议没有适用该办法和该规程的规定，不违反法律规定。丙方和丁方参与到协议中，并不意味着这两方是收回国有土地使用权的行政主体。它们的参与，既体现行政机关的工作配合关系，同时显示了自规局对它们的工作委托事项。不能因协议文本上这两方的出现而否定补偿协议行政主体的合法性。潘安公司称被告未履行收回前的告知义务，未告知听证的权利，未征求意见，收回程序违法。前文事实认定部分已表述管委会（原岳阳南湖风景区管委会）2012年4月19日发布了《关于工业企业“退二进三”的公告》的事实，公告也是一种告知。在收回土地使用权的工作开展过程中，自规局（原岳阳市国土资源局）、南湖新区管委会等单位就拟收回多少面积的国有土地使用权、以征收补偿标准进行货币补偿、如何选定并委托评估公司、评估结论评审结论是多少等问题逐步予以了告知，潘安公司不会在没有收到这些信息和数据情况下，盲目签订补偿协议。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规为依据，参照规章。《国土资源听证规定》属于行政规章，该规章作出了相关听证程序的规定，但一审法院认为，听证不是收回国有土地使用权行政行为中法定的必经程序。因此，不能以未告知、未举行听证而认定收回程序违法。对评估结论进行调整体现了行政机关实事求是修正数据的态度和征求了目标企业意见的事实。潘安公司称南湖新区管委会实施的“退二进三”未经法定程序，不具有合法性。一审法院认为，“退二进三”方案的作出和实施，不属于本案审查范围，一审法院对此不予审查。协议中就补偿金额及明细、补偿款的支付方式、丙方违约责任的情形及承担方式作出了约定，这都是有关甲方义务的规定。潘安公司称协议未约定原岳阳市国土资源局的具体权责，不符合事实，认为协议不具有合法性的意见不能成立。虽然自规局签订协议的时间是2017年6月26日，而岳阳市人民政府是2017年7月12日作出同意收回国有土地使用权的批复，看似时间颠倒，但实际工作中，在各项基础性工作做好后提前拟制合同条款并单方签字的情况是允许存在的，这并不影响行政相对人的实际利益，何况潘安公司是在批复和决定作出之后签字的。2014年9月30日，潘安公司向南湖风景区安置局具函，该公司决定重新选定岳阳市金图腾房地产评估公司作为评估公司，证明潘安公司选定了岳阳市金图腾房地产公司对资产进行评估，因此，潘安公司称评估公司的选定不合法不符合事实，由此认定评估结论不合法的意见不能成立。当然，自规局或者评审机构对评估结论进行修正和调整也是合法的。在收回国有土地使用权的整个过程中，自规局、南湖新区管委会以及其他相关部门、机构，表现出了工作方面的瑕疵，体现在，一是对“收回国有土地使用权”概念的使用发生摇摆，时有称为“征收”“征收拆迁”的现象，造成了混乱；二是参与的部门、机构多，实施了本该由行政主体自规局来进行的工作，而委托手续不全；三是有关文件、文书的送达不规范。但是，这些现象不构成导致协议无效的理由。综上所述，自规局签订行政协议具有法定职权，适用法律正确，程序合法，没有滥用职权、协议内容明显不当情形。潘安公司诉称协议无效没有事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回潘安公司的诉讼请求。案件受理费50元，由潘安公司承担。二审中，双方当事人围绕上诉请求依法提交了证据。潘安公司提交了证据1、潘安公司的股东冯镇利于2014年6月30日邮寄给岳阳市南湖风景区拆迁征收安置局李耀民局长的《关于我公司股东至今未就土地征收补偿达成一致意见的报告》及冯镇利发送给李耀民局长的手机短信；证据2、2013年5月13日，潘安公司的两位股东龚少华、冯镇利签订的《协议书》，拟证明，在签订补偿协议书之前，冯镇利已经向岳阳市南湖风景区拆迁征收安置局提出了要求，如果签订补偿协议，必须要有潘安公司的两位股东均到场签字。自规局、南湖新区管委会质证称：对证据1的真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，报告仅仅只能证明潘安公司的股东之间所达成的协议，而对于整个收回国有土地来说补偿对象不是具体的某个股东，股东之间的分配是股东内部的问题。短信只能证明冯镇利发送了短信，对于土地收回的决定是否按照冯镇利要求的程序办理，与整个收回过程没有任何关系，李耀民局长回复的短信也是说按政策办理，并没有说必须经过所有股东签字才能生效。市住建局同意自规局、南湖新区管委会的质证意见。本院认为，潘安公司的以上证据不能否定《收回国有土地使用权补偿协议书》的效力，不能达到其证明目的，本院不予采信。二审查明的事实与一审的一致。本院认为：原岳阳市国土资源局对潘安公司作出的《关于收回岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权的决定》，已经本院生效的（2019）湘06行终117号行政判决认定为合法的行政行为，故潘安公司上诉提出的潘安公司的土地不属于公共利益产业结构调整可以收回的范围、收回前未履行法定程序等主张，受生效裁判的羁束，本院不再予以审查。潘安公司的诉讼请求为确认岳国土储（2017）2号《收回国有土地使用权补偿协议书》无效。该协议是原岳阳市国土资源局为了实现“退二进三”的公共服务目标，与潘安公司协商订立的具有行政法权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效”和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，本案应当从原岳阳市国土资源局是否具有行政主体资格，签订《收回国有土地使用权补偿协议书》是否有法律依据来审查。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项“为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”的规定，案涉补偿协议是原岳阳市国土资源局根据《岳阳市人民政府办公室同意收回岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权的批复》（岳政办函[2017]42号）、原岳阳市国土资源局《收回国有土地使用权的决定》等相关文件，双方经过平等协商后达成的协议，案涉协议中具有土地收回职权的行政主体是原岳阳市国土资源局，该收回协议的签订主体和补偿人也是原岳阳市国土资源局，故原岳阳市国土资源局有签订案涉补偿协议的法定职责，具有签订案涉补偿协议的行政主体资格。其次，本案国有土地收回行为是根据城市总体规划和“退二进三”的工作部署而实施，属于“公共利益”的范畴。潘安公司曾经起诉，要求撤销原岳阳市国土资源局作出的《关于收回岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权的决定》，本院已经作出发生法律效力的（2019）湘06行终117号行政判决，判决该决定合法，并驳回了潘安公司的诉讼请求。因此，原岳阳市国土资源局收回潘安公司的国有土地使用权有法律依据。再次，本案补偿协议的价格的认定，是否损害潘安公司的实体权益。案涉房屋价值的评估充分尊重了潘安公司的意愿。2014年9月30日潘安公司向原岳阳市南湖风景区拆迁安置局出具了《关于重新选定评估公司的函》，该函件可以证明本案房屋价值的评估公司岳阳市金图腾房地产评估公司，是潘安公司自主选定的，已充分尊重潘安公司的意愿。评估报告的有效期为1年，即从2017年4月10日至2018年4月10日，案涉补偿协议的签订时间在该评估报告的有效期内，因此本案房屋价值的确定合法有效。关于案涉土地的价格，在2017年3月22日的评审意见表中确定的评估价格为141.19万元，专家给出的意见为“建议土地价格适当提高”，为充分保护潘安公司的合法权益，后在2017年3月24日作出的岳阳市（方源）[2017]（估）字第S019号评估报告中将土地总价上调至167.09万元，较第一次的评估价格增加了二十多万元。关于本案机械设备和其他财产的评估，岳阳市财政投资评审中心于2016年12月30日出具的评审意见载明评估价格为315293元，后根据潘安公司反映的遗漏评估的情况，对被遗漏的部分重新进行了评估，确定价值为113996元。以上案涉财产评估价格的调整和确定的过程表明，案涉补偿价格是经过充分听取潘安公司的意见且反复协商后所形成的，没有损害潘安公司的合法权益。最后，龚少华作为潘安公司的法定代表人代表潘安公司签订案涉补偿协议，并加盖了潘安公司的印章，龚少华签订案涉补偿协议是其作为法定代表人的职务行为，法律后果归于潘安公司，该行为表明潘安公司对本案收回国有土地的行政行为及协议中确定的补偿价格进行了确认，且潘安公司已经根据补偿协议的约定收取了补偿款。冯镇利作为潘安公司占股10%份额的股东，曾经以其对评估报告不知情，未在案涉补偿协议上签名为由，单独起诉原岳阳市国土资源局要求确定案涉补偿协议无效，但被以主体资格不适格为由，裁定驳回起诉。现冯镇利亦无权在本案中提出异议，如冯镇利认为潘安公司或者龚少华侵害了其股东权利，可以另循法律途径向潘安公司或者龚少华主张权利。综上所述，潘安公司的上诉理由均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由岳阳市潘安服饰有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘景镔审判员  许震鹏审判员  王延红二〇二一年四月二十六日书记员  羿 林