广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)桂09行终46号 上诉人（一审原告）博白县三和欧洲城小区业主委员会，地址：博白县三和欧洲城小区6栋1楼。 业主委员会主任谢博。 委托代理人张乔霜，广西锦康律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）博白县自然资源局，地址：博白县城南60米大道。 法定代表人李荣，局长。 委托代理人冯山，博白县自然资源局干部。 委托代理人符显林，博白县自然资源局干部。 一审第三人广西泽坤房地产开发有限公司博白第二分公司，地址：博白县博白镇文化路。统一社会信用代码：914509235667892078。 负责人廖晋泽，总经理。 委托代理人黄端双，博白县法律服务所法律工作者。 -2- 上诉人博白县三和欧洲城小区业主委员会（以下简称三和欧洲城业委会）与被上诉人博白县自然资源局（以下简称自然资源局）、一审第三人广西泽坤房地产开发有限公司博白第二分公司（下称泽坤博白第二分公司）建设工程规划许可一案，上诉人三和欧洲城业委会不服博白县人民法院（2020）桂0923行初40号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决认定本案的案件事实如下：“三和?欧洲城”项目坐落于博白县城区级路的北面。“三和?欧洲城”项目“三率”指标于2011年12月获博白县人民政府批复，批复指标为:总用地面积122154.80平方米，其中规划净用地面积99337.35平方米，建筑密度≤35％，绿地率≥35％，容积率≤5.0，总建筑面积596573.84平方米，建筑占地面积34738.6平方米。 2015年“三和?欧洲城”项目因增加东北侧市场用地(无偿交付政府)，建设方泽坤博白第二分公司向博白县住建局提出总平修改请求。总平修改后指标为:规划净用地增加至104567.25平方米，建筑总面积628360.4平方米，其中计容面积522836.4平方米，不计容面积105524平方米。容积率5.0，建筑密度35％，绿地率35％。机动车位3115个，其中地下2330个。总平修改于2016年1月获博白县住房和城乡建设局批复同意。 2018年“三和?欧洲城”建设方泽坤博白第二分公司向博白县住建局提出总平修改申请，申请将原方案中第三期建设范围内的商业配套及店设施变更为住宅。申请变更后指标为容积率5.0，建筑密度35％，绿地率35％，建筑总面积 -3- 628360.4平方米，计容建筑面积为522836.4平方米。其中住宅建筑面积由原435521.68平方米提升至475253.64平方米，提升39731.96平方米。商业配套及酒店面积减少37475.25平方米。停车位由原来3118个(地面788个，地下2330个)提升至3495个(地面1021个，地下2474个)，居住总户数由3419户提升至4011户。该调整方案于2018年5月31日通过博白县专家咨询会会议审查，2018年7月通过博白县规委会审议原则通过该方案，并于2018年8月29日至9月6日在“三和?欧洲城”、博白县住建局一楼规划公示栏公示，并明确对调整方案有不同意见和异议，可于2018年9月6日前将意见以书面形式递交县住建局，并可依法申请听证。公示期间，因原告部分业主反对，博白县住建局暂停对“三和欧洲城”，第三期总平调整的批复。2019年7月，博白县城乡规划管理职能正式移交至博白县自然资源局。机构调整完毕后，自然资源局于2019年8月19日至2019年8月27日进行第二轮总平面图调整方案的公示，并于2019年10月22日发出听证会公告，定于2019年11月22日上午9时召开项目总平调整听证会。因听证会的业主代表未提出书面申请，经与业主代表协商，听证会推迟至2019年11月22日下午举行。听证会后，被告综合各方意见后，原则同意第三人申请的总平面方案的调整，经报博白县人民政府批复同意，于2020年6月10日向第三人泽坤博白第二分公司颁发建字第4509XX号《建设工程规划许可证》。原告不服，向一审法院提起诉讼。 一审法院认为，依据《 最高人民法院关于适用 的解释 》第 十八条 “业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼”。本案中，被告审定新总平的行为涉及原告业主共有利益， -4- 原告三和欧洲城业委会具有原告主体资格。 依据《 中华人民共和国城乡规划法 》第 十一条 “县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”及《中共博白县委办公室博白县人民政府办公室关于印发的通知》规定，被告自然资源局具有对建设工程是否符合规划条件予以审核的法定职权。 关于被告自然资源局作出涉案行政行为是否具备合法性的问题。根据 《广西壮 族自治区实施办法》 第十八条“建设单位或者个人不得随意修改经依法审定的修建性详细规划或者建设工程设计方案的总平面图。在不突破规划条件的前提下，确需修改的，依照以下程序进行：（一）建设单位或者个人持有关规划许可批准文件及修改修建性详细规划或者建设工程设计方案的总平面图的论证报告，向修建性详细规划或者建设工程设计方案的总平面图的原审定机关提出申请。（二）审定机关受理申请后，应当采取召开听证会等形式，听取规划地段内利害关系人的意见，经综合有关意见后，作出是否同意修改的决定”、第三十四条第一款“建设单位或者个人不得擅自变更建设用地规划许可证和建设工程规划许可证确定的规划条件，因特殊需要确需变更的，必须向城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府提出变更申请。城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府受理申请后，应当组织专家论证，变更内容不符合控制性详细规划的，不得批准”。本案中，第三人泽坤博白第二分公司申请对“三和?欧洲城”第二期建设项目规划总平面图规划进行修改调整，向被告提交了使用土地的有关证明文件、规划文件、建设工程设计方案、相关项目图纸等材料，被告自然资源局接到第三人提交的材料后，经过公示，组织原告三和欧洲城业委会及第三人泽坤博白第二分公司听证，听取各方意 -5- 见，结合博白县规委会专家意见及建议，认为第三人的申请符合规划许可条件，原则同意总平规划调整，并报博白县人民政府批复同意后，向第三人核发建字第4509XX号《建设工程规划许可证》，认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序合法。原告请求撤销被告作出规划许可，理由不成立，依法不予支持。原告诉称第三人存在侵权行为可通过民事救济途径进行维权。 一审判决的结果是：驳回原告博白县三和欧洲城小区业主委员会的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告负担。 上诉人三和欧洲城业委会上诉称，一、被上诉人给予第三人颁发建字第4509XX号《建设工程规划许可证》程序严重违法。第一、建字第4509XX号《建设工程规划许可证》审批内容属于许可建设单位变更提高小区原容积率的建设工程规划内容且曾建的两栋楼已经超出原核定的容积率。依据广西壮族自治区实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第三十四条之规定；“建设单位不得擅自变更建设用地规划许可证和建设工程规划许可证确定的规划条件，因特殊需要确需变更的，必须向城乡规划主管部门或者自治区政府确定的镇人民政府提出变更申请。城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府受理申请后，应当组织专家论证，变更内容不符合控制性详细规划的，不得批准。其中，变更容积率的，按照以下规定办理：（二）城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府应当从建立的专家库中随机抽取专家，对调整的必要性和规划方案的合理性进行论证。”首先，上诉人认为被上诉人给第三人的审批只是经局领导班子集体研究决定，并未经过专家论证，直到一审庭审结束，被上诉人都未能举证证明其审批流程有经专家库中的专家论证，其单方会议纪要陈述审批前已经经过专家论证，但却未形成 -6- 专家论证意见书并且有专家签名，很明显被上诉人此番陈述缺乏依据。其次，第三人申请变更规划内容也没有证据证实符合博白县控制性详细规划。被上诉人认为第三人申请变更内容如符合博白县控制性详细规划，应当举证证明博白县控制性详细规划是什么，第三人申请变更的内容又是什么，两者比对才能判断第三人变更内容是否符合博白县控制性详细规划，但遗憾的是，被上诉人直到庭审结束也没有此类证据，只是凭其单方陈述是不能作为证据的。再次，当上诉人在被上诉人作出审批前，已经对第三人申请变更内容已超出原核定的容积率的问题向被上诉人提出书面异议，被上诉人作为履行审批职能的部门，在审批前，对上诉人提出异议的内容，有职责委托有资质的第三方机构对第三人申请变更的内容是否超出原核定容积率问题作出认定，然后再根据第三方机构的认定进行审批。而不是以上诉人无证据证明第三人申请变更内容超出原核定容积率为由即推断第三人申请变更内容未超出原核定容积率。所以，被上诉人对上诉人在其审批前提出的异议不作任何调查、论证便作出审批，实属对上诉人全体业主不负责任。第二、涉案《建设工程规划许可证》的审批调整、变更也没有在本地主要媒体上进行公示，没有采用多种形式征求利害关系人即上诉人的意见。依据广西壮族自治区实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第三十四条第（三）项之规定，城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府受理变更容积率的，在本地的主要媒体上进行公示，采用多种形式征求利害关系人的意见，并组织听证。可见被上诉人进行审批涉案《建设工程规划许可证》时并没有按照该规定程序进行。第三、被上诉人作出涉案《建设工程规划许可证》的审批未经县人民政府审查同意。依据广西壮族自治区实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第三十四条第（五）项之规定，城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府受理变更容积率的，经城市、县级人民政府审查同意后，城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府 -7- 方可便利变更手续，并及时将变更后的规划条件抄告国土资源主管部门备案。所以被上诉人未经县政府审查同意即自行决定同意第三人的规划变更申请。众所周知，容积率是规划的重要指标之一。容积率的高低，与小区的居住安全与舒适度有很大的关系，容积率越高就意味着建的房子面积越大，开发商也就能多赚钱。于是，第三人在前期宣传上以规划设计的较低容积率作为卖点，但在建设中以及交付房屋后却通过各种系变更规划，提高容积率，以获取更大的利润。因此，广西壮族自治区实施《中华人民共和国城乡规划法》办法才规定建设单位不得擅自变更规划条件，即使是因特殊需要确需变更的，主管部门在接受申请后，也应当组织专家论证必要性和合理性，并征求利害关系人意见并在审批前提前公示。所以，被上诉人给予第三人审批颁发涉案《建设工程规划许可证》属于程序严重违法，属于违规审批，漠视利害关系人即上诉人的合法权益，故为维护上诉人全体业主的合法权益，上诉请求：一、请求撤销博白县人民法院（2020)桂0923行初40号行政判决书；二、改判撤销被上诉人于2020年6月10日给第三人颁发的建字第4509XX号《建设工程规划许可证》三、本案受理费由被上诉人负担。 被上诉人博白县自然资源局答辩称，一、上诉人不具备本案原告主体资格。根据《行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……”的规定，针对上诉人提出的维权行为，被上诉人已于2019年11月22日和2020年6月19日分别举行了听证会和答复，对其请求已经履行了法定职责，故上诉人不具备本案原告主体资格。二、被上诉人颁发建字第4509XX号《建设工程规划许可证》给本案第三人，颁证程序合法，适用法律正确。根据城乡规划法，三和欧洲城建设单位于2018年5 -8- 月向住建局提出申请总平面调整，于2018年5月30日通过专家咨询会审查，2018年7月2日获规委会通过，2018年8月29日公示。项目总平调整在公示期间，因小区业主提出异议，经住建局研究决定暂停三和欧洲城总平调整的批复。2019年7月，当城乡规划管理职能移交被上诉人后，三和欧洲城建设方重新向被上诉人提出总平调整申请。被上诉人根据城乡规划法，于2019年8月19日至8月27日对总平调整方案进行公示。后因小区业主提出异议，被上诉人结合2018年公示情况，为更广泛的听取相关利害人意见，依法决定于2019年11月22日举行听证会。在此之前，被上诉人未对总平调整做出批复。三率指标核实情况：（1）容积率：当前已建与在建的计容建筑面积为485918.92平方米。在未建第四期的情况下，当前容积率为4.647，未突破5.0；（2）建筑密度：当前已建与在建的建筑总占地面积为35882.83平方米，在未建第四期的情况下，当前建筑密度为34.315%，未突破35%；（3）绿地率：当前已建与在建的绿地面积为25785.54平方米，在未建第四期的情况下，当前绿地率为24.659%，未达到35%，后期按批复的总平和绿地控制指标，建设需补足相应面积绿地。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律、法规的规定，按照法定程序，并在颁证前进行调规并公示，因小区业主提出异议，被上诉人于2019年11月22日就《博白县“三和·欧洲城”建设项目规划总平面图规划调整》（涉及第三期的11栋、12栋、13栋调整）召开听证，征求地段内相关利害人的意见，听取社会公众的建议。之后第三人向被上诉人申请颁发规划许可证，提供了桂（2018）博白县不动产权第006031号、地字第450923201100230号、博政函[2020]136号、项目代码、总平面图，材料齐全。被上诉人依据博规阅（2018）1号文件精神颁发建字第 -9- 4509XX号给第三人，颁证程序合法，适用法律正确。三、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。第三人申请对“三和·欧洲城”第二期建设项目规划总平面图规划进行修改调整，向被上诉人提交了使用土地的有关证明文件、规划文件、建设工程设计方案、相关项目图纸等材料，被上诉人接到第三人提交的材料后，经过公示，组织三和欧洲城业委会及第三人听证，听取各方意见，结合博白县规委会专家意见及建议，认为第三人的申请符合规划许可条件，原则同意总平规划调整，并报博白县人民政府批复同意后，向第三人核发建字第4509XX号《建设工程规划许可证》，认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序合法。因此，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，上诉人本不具有本案原告主体资格，被上诉人颁证程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求法院判决：一、请求法院驳回上诉人的上诉请求；二、本案所有诉讼费用由上诉人承担。答辩理由 一审第三人泽坤博白第二分公司述称，博白县自然资源局颁发建字第4509XX号《建设工程规划许可证》（以下简称《建设工程规划许可证》）给本公司没有违反法定程序。本案大量证据证明，本公司申请对三和欧洲城涉案项目总平面规划调整，符合2017年《广西壮族自治区人民政府关于批转住房城乡建设厅广西化解房地产库存工作方案的通知》的规定和符合我县人口基数大、城镇化发展速度快、县城住房需求旺盛的实际情况，博白县住建局和博白县自然资源局先后在受理总平面规划调整过程中，严格按照法定程序进行，经过专家咨询会审查，县规委会审议同意，对总平调整方案进行公示，举行听证会，广泛听取利害关系人意见，并报经博白县人民政府同意，因此，博白县自然资源局颁发给本公司的《建设工程规划许可证》理由充分，没有违反法定程序，适用法律正确。涉案项目总平面图规 -10- 划调整后的“三率”与调整前的同样，本公司严格按照博白县人民政府和博白县自然资源局批复调整的总平面规划运作，容积率为4.647，没有突破批复的5.0，建筑密度为34.315%，没有突破批复的35%，绿地面积为25785.54平方米，绿地率为24.659%，没有达到批复的35%，尽量争取达到，休闲广场依然存在，面积并没有减少。三和欧洲城11#、12#楼主体工程早已封顶完工。本公司领取《建设工程规划许可证》属于善意取得，受法律保护。本公司属于善意第三人，假如县自然资源局在颁证过程中存在某些不足，本公司领取《建设工程规划许可证》也是属于善意取得，且已实际履行。请求二审法院判决驳回三和欧洲城业委会的上诉请求，维持原判；本案一、二审诉讼费用由上诉人负担。 经审理查明，一审判决认定的本案案件事实清楚，本院予以确认。 本院认为，根据《博白县机构改革实施意见》，被上诉人博白县自然资源局为博白县城乡规划职能部门，依据《 中华人民共和国城乡规划法 》第 十一条 “县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，博白县自然资源局具有对本案涉案建设工程是否符合规划条件予以审核的法定职权。 关于本案被诉行政行为是否具备合法性的问题，即博白县自然资源局核发建字第4509XX号《建设工程规划许可证》是否具备合法性的问题。本案到案证据显示，“三和?欧洲城”项目在2011年12月获博白县人民政府批复的“三率”指标为:建筑密度≤35％，绿地率≥35％，容积率≤5.0。2015年“三和?欧洲城”项目因增加东北侧市场用地(无偿交付政府)，泽坤博白第二分公司申请总平修改，经原博白县住建局批复同意，总平修改后的“三率”指标仍为容积率5.0，建筑密度35％，绿地率35％，并未突破初始审定的“三率”指标。 -11- 2018年，泽坤博白第二分公司再次就“三和?欧洲城”项目提出总平修改申请，申请在保持三率控制指示不变的条件下再次优化调整规划设计建筑方案，将原方案中第三期建设范围内的商业配套及酒店设施变更为住宅。博白县住建局和博白县自然资源局先后在受理本次总平修改申请后，依照法定程序，形成《三和?欧洲城局部调整规划方案》的总平调整方案，“三和?欧洲城”项目的“三率”指标为:建筑密度35％，绿地率35％，容积率5.0，亦未突破初始审定的“三率”指标。总平调整方案经组织召开专家咨询会审查，县规委会审议同意，进行了公示，组织利害关系人举行了听证会，广泛听取意见，并经博白县人民政府批复同意。博白县自然资源局实施本次三和?欧洲城总平调整方案的行政行为，符合 《广西壮族自治区实施 城乡规划法>办法》 第十八条、第三十四条第一款的规定，事实清楚，程序合法。博白县自然资源局基于泽坤博白第二分公司的申请，依据本次三和?欧洲城总平调整方案确定的项目的“三率”指标，和申请人提交的使用土地有关证明文件、规划文件、建设工程设计方案、相关项目图纸等材料，核发建字第4509XX号《建设工程规划许可证》，认定事实清楚，主要证据确实充分，适用法律正确，程序合法。本案被诉《建设工程规划许可证》具备合法性，并不存在应当撤销的法定情形。“三和·欧洲城”建设项目历经两次规划调整，并未突破初始审定建筑密度35％，绿地率35％，容积率5.0的“三率”指标，上诉人上诉称三和?欧洲城总平调整方案已改变原审定的“三率”指标，与本案事实不符。上诉人上诉称博白县自然资源局作出《建设工程规划许可证》未经县政府审查同意即自行决定同意一审第三人的规划变更申请，未经组织专家论证必要性和合理性，未征求利害关系人意见并在审批前提前公示等程序违法，经查，上诉人上诉称的该事实，与本案到案证据证明的事实不符，本院不予采信。上诉人上诉请求撤销被诉《建设工程规划许可证》，理由不成立，依 -12- 法不予支持。至于在本项目实际建设中若一审第三人存在侵犯相关业主权益的侵权行为，与本案被诉行政行为的合法性并不存在必然的因果关系，此问题可通过双方协商或其他合法途径予以解决，不属于撤销被诉《建设工程规划许可证》的法定事由。 综上所述，本案被诉行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序，具备合法性，不应予撤销。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，结果判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 本案上诉案件受理费50元，由上诉人博白县三和欧洲城小区业主委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  庞 忠 审 判 员  梁文全 审 判 员  林慧琪 -13- 二〇二一年四月二十一日 法官助理  李 芸 书 记 员  陈玉鹏 附：适用本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； -14- （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。