福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽04行终18号 上诉人（原审被告）三明市三元区城市管理局，住所地福建省三明市三元区胜利路13幢，统一社会信用代码11350403MB1D3823XT。 法定代表人李建闽，该局局长。 出庭负责人李欣，该局副局长。 委托代理人吴耀宗，福建明经律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）三明市一阳燃料有限公司，住所地福建省三明市梅列区梅岭新村22幢，统一社会信用代码91350400733626537Q。 法定代表人邓承发，该公司董事长。 委托代理人戴祝生，男，汉族，1963年10月10日出生，住福建省大田县。 上诉人三明市三元区城市管理局（以下简称三元城管局）因与被上诉人三明市一阳燃料有限公司（以下简称一阳燃料公司）行政强制一案，不服福建省永安市人民法院（2020）闽0481行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人三元城管局的出庭负责人李欣及其委托代理人吴耀宗，被上诉一阳燃料公司的委托代理人戴祝生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2020年3月17日,被告三元城管局向恒源供水公司发出《关于三明一阳燃料有限公司违法建设处置情况的告知函》（元城管局〔2020〕19号），载明：一阳燃料公司未经城乡规划行政主管部门审批，擅自在三明市三元区群工路搭建两处建筑物，建筑面积1539平方米。三明市城乡规划局已立案调查，于2017年8月31日下达了《三明市城乡规划局责令限期拆除违法建设决定书》（明规元限拆字〔2017〕第9号），责令一阳燃料公司自行拆除违法建设。要求恒源供水公司不予为一阳燃料公司办理供水手续。该份告知函送达恒源供水公司后，恒源供水公司遂停止向一阳燃料公司供水。被告三元城管局未将该份告知函送达原告一阳燃料公司。 原审另查明，2017年8月17日，三明市城乡规划局对原告一阳燃料公司未经城乡规划行政主管部门审批，擅自在三元区群工路7号搭建建筑物，属违法建设予以立案调查。2017年8月31日，三明市城乡规划局作出《三明市城乡规划局责令限期拆除违法建设决定书》（明规元限拆字〔2017〕第9号），责令一阳燃料公司在收到本决定书之日起十五日内自行拆除在三明市三元区群工路7号的违法建设。该决定书于同日送达一阳燃料公司。2017年10月31日，三明市城乡规划局作出《三明市城乡规划局强制拆除事先催告书》（明规元催〔2017〕14号），催告一阳燃料公司在收到催告书之日起10日内自行拆除违法建筑，逾期仍未自行拆除违法建筑，且无正当理由的，将报请三元区人民政府依法采取强制拆除措施。该催告书于同日送达一阳燃料公司。 2017年10月8日，三明市三元区人民政府向三明市城乡规划局发出《关于商请支持三明市一阳燃料有限公司配煤车间改造的函》（元政函〔2017〕108号），载明：“2017年3月，为迎接中央环保督查工作，我区依法开展清理取缔非法储（售）煤场专项整治行动，要求三明市一阳燃料有限公司整改，因煤场新址正在选址，近期无法搬迁，企业提出将原露天配煤车间改造成室内作业，防止粉尘污染。为推进环保督查工作，保护我区生态环境，特商请贵局对三明市一阳燃料有限公司配煤车间改造予以支持。”2017年10月9日，三明市城乡规划局作出《关于三明市一阳燃料有限公司配煤车间改造的规划意见》，载明：原则同意你公司按照土地证确定的用地性质对现在露天配煤车间进行改造，不得改变使用用途。2017年12月26日，三明市三元区人民政府印发《专题会议纪要》（〔2017〕110号），载明：“会议明确：为加强环境保护和保障企业安全，原则同意三明市一阳燃料有限公司对场地简易构筑物进行局部改造，区住建局要做好跟踪管理、服务指导工作。……区城市管理综合执法局和区规划分局要做好该地块的跟踪管理工作。”2018年9月10日，三明市城乡规划局向一阳燃料公司颁发《建设工程规划许可证》（建字第350400201821066号），载明：“建设项目名称：厂区改造1#、2#仓库；建设位置：三元区白沙；建设规模：总建筑面积1591.81平方米；规划审查意见：1、经审查，三明一阳燃料有限公司报送的厂区改造1#、2#仓库基本符合已批准的建筑设计方案及明规[2018]建审043号审查意见。……” 2019年5月14日，三元区城市管理综合执法大队向一阳燃料公司发出《通知》（元城管大队综字〔2019〕41号），要求一阳燃料公司提供位置符合规划审批的测量报告、建筑物安全鉴定评估报告、房屋结构和材料符合设计要求的鉴定结论和评估报告以及工程造价决算。2019年5月27日，一阳燃料公司委托三明市测量队对案涉1#、2#仓库作出《建设工程放样报告》，放样情况说明：该项目委托放样时1#仓库、2#仓库已建完成，经实测与审批总平面图比对，仓库位置与设计总图基本一致（变化量均＜0.11米）。2019年9月29日，一阳燃料公司委托福州鑫隆达土木工程检测有限公司出具《鉴定报告》（报告编号：JRA2019010105G1）,对案涉1#仓库结构安全性鉴定，鉴定结论为：本工程安全性等级评定为Bsu级。 原审认为，本案的争议焦点为：一、一阳燃料公司是否具备请求确认三元城管局作出《关于三明一阳燃料有限公司违法建设处置情况的告知函》的行为违法的原告主体资格；二、三元城管局向恒源供水公司作出《关于三明一阳燃料有限公司违法建设处置情况的告知函》的行为是否合法。 一、关于一阳燃料公司是否具备本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，三元城管局向恒源供水公司作出《关于三明一阳燃料有限公司违法建设处置情况的告知函》（元城管局〔2020〕19号），要求恒源供水公司不予为一阳燃料公司办理供水手续，恒源供水公司在收到该函件后，停止对一阳燃料公司供水。行政机关通过行政命令形式通知供水企业采取停水的措施，改变了当事人与供水企业的民事权利义务关系，对当事人的生产、生活产生了实际影响，属于独立的行政行为，具有可诉性。即：三元城管局要求恒源供水公司停止对一阳燃料公司供水，对一阳燃料公司的生产、生活造成了实际影响，一阳燃料公司与三元城管局的涉案行政行为具备利害关系，符合行政诉讼法及司法解释关于原告主体资格的规定。三元城管局称一阳燃料公司并非告知函的当事人，无权就该函的合法性提起行政诉讼的辩解，无事实和法律依据，不予采纳。 二、三元城管局向恒源供水公司作出《关于三明一阳燃料有限公司违法建设处置情况的告知函》的行政行为是否合法。根据《中共三明市委机构编制委员会办公室关于进一步明确市县有关部门职责分工的通知》（明委编办〔2019〕150号），违法占地和违法建设等“两违”执法工作由市、各县（市、区）城市管理局承担的规定，三元城管局享有辖区内违法占地和违法建设执法工作的职权。本案中，恒源供水公司停止对一阳燃料公司供水，是配合三元城管局处置违法建设的执法工作，造成的法律后果不应当由供水企业承担，而是应当由作出指示命令的行政机关承担。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“作出行政行为的行政机关是被告”的规定与职权法定原则，三元城管局是本案适格被告。 实体方面，被告三元城管局依据三明市城乡规划局于2017年8月31日作出的《三明市城乡规划局责令限期拆除违法建设决定书》（明规元限拆字〔2017〕第9号），要求恒源供水公司停止对一阳燃料公司供水。在案证据表明，2017年10月31日，三明市城乡规划局作出《三明市城乡规划局强制拆除事先催告书》（明规元催〔2017〕14号），催告一阳燃料公司在收到催告书之日起10日内自行拆除违法建筑。嗣后，在一阳燃料公司未自行拆除的情况下，行政机关一直未对一阳燃料公司实施强制拆除行为。国务院作出《全面推进依法行政实施纲要》中，要求行政机关实施行政管理，应当遵循法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率。从2017年10月31日三明市城乡规划局发出催告至今，行政机关始终未对一阳燃料公司依法实施强制拆除行为，影响了行政行为效力的及时实现，有违高效原则，确有不当。2018年9月10日，三明市城乡规划局向一阳燃料公司颁发《建设工程规划许可证》（建字第350400201821066号），对前述《三明市城乡规划局责令限期拆除违法建设决定书》中所载明的“违法建设”作出了规划许可，使一阳燃料公司对三明市城乡规划局重新作出的行政行为产生了信赖利益。《福建省违法建设处置若干规定》第三条规定：“本规定所称违法建设是指城乡规划公布后，未取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的行为及其形成的建筑物、构筑物。”根据上述规定，三元城管局未能举证证明一阳燃料公司存在未取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的行为，依法应当承担举证不能的法律后果。因此，三元城管局以《三明市城乡规划局责令限期拆除违法建设决定书》（明规元限拆字〔2017〕第9号）为依据，要求恒源供水公司停止对一阳燃料公司供水，无事实依据。 程序方面，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《全面推进依法行政实施纲要》第5条规定，行政机关要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。纲要第20条还规定，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。具体到本案，三元城管局要求恒源供水公司停止对一阳燃料公司供水，是对一阳燃料公司作出不利的行政行为，但根据在案证据和被告的自认，三元城管局并未将告知函依法送达一阳燃料公司，也未听取一阳燃料公司的陈述和申辩，侵犯了一阳燃料公司的知情权、参与权和救济权，有违程序正当原则，存在程序违法。 适用法律方面，《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”由此可见，停止供水、供电、供热、供燃气等方式，不是行政强制执行的法定措施，法律明文禁止行政机关采取上述手段迫使当事人履行行政决定。三元城管局要求恒源供水公司停止对一阳燃料公司供水，无法律依据。《福建省违法建设处置若干规定》第二十四条第五款规定：“单位或者个人为违法建筑申请办理供水、供电、供气手续的，违法建设处置决定执行完毕前，供水、供电、供气等单位不予办理。”本案中，一阳燃料公司在三元城管局作出告知函之前已办理完毕供水手续，恒源供水公司不存在协助一阳燃料公司办理供水手续的情形，本案的情形不符上述规定，三元城管局适用法律错误。 综上所述，被告三元城管局向恒源供水公司作出《关于三明一阳燃料有限公司违法建设处置情况的告知函》，事实不清，程序违法，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款、第三十八条、第四十三条第二项，《福建省违法建设处置若干规定》第三条第一款、第二十四条第五款、第二十五条，《全面推进依法行政实施纲要》第5条、第20条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款、第二十六条第一款，第三十六条第一款、第七十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条规定，判决如下：被告三明市三元区城市管理局向三明市恒源供水股份有限公司发出《关于三明一阳燃料有限公司违法建设处置情况的告知函》（元城管局〔2020〕19号）的行政行为违法。案件受理费50元，由被告三明市三元区城市管理局负担。 上诉人三元城管局上诉称，一审判决是于事实不顾，适用法律不当的判决，其理由如下：一、本案被上诉人一审的诉讼请求是“请求确认三元区城市管理局于2020年3月17日起对原告三明市一阳燃料有限公司实施停水的行政行为违法”，但一审法院未围绕被上诉人的诉求进行审理，却对上诉人执法的合理性进行审查，以判决的形式，变相认定被上诉人违法建设存在的合理性，为上诉人今后开展执法活动在法律上设置了障碍。1、一审时上诉人向法庭提供了整套上诉人查处被上诉人违法建设的相关办案材料，一审判决不仅视而不见，反而以“三元城管局未能举证证明一阳燃料公司存在未取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的行为，依法应当承担举证不能的法律后果”。2、一审判决根据一阳公司提供的所谓《建设工程规划许可证》（建字350400201821066号），认定“使一阳公司对三明市城乡规划局重新作出的行政行为产生了信赖利益。”就一阳公司提供的这份证据，上诉人在一审时就向法庭出示了三明市三元区自然资源局于2020年4月8日作出的《关于三明市一阳燃料有限公司诉求的答复函》，该函明确告知一阳公司，该《规划许可证》与2017年8月一阳公司在三元区群工路7号搭建的违法建设无关联，一阳公司在取得该许可后未在一年内依法办理施工许可，该许可证自动失效。一审判决不仅不尊重职能部门依职权作出的裁决，反而以判决的形式来为一阳公司违法建设的存在提供了法律支撑。3、一审判决“从2017年10月31日三明市城乡规划局发出催告至今，行政机关始终未对一阳燃料公司依法实施强制拆除行为，影响了行政行为效力的及时实现，有违高效原则，确有不当。”一审判决的这一认定违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”一审法院不仅审查了具体行政行为是否合理，还以判决的形式进行认定。违反了法律的相关规定，也干涉了行政机关正常的执行活动。4、由于被上诉人擅自建设的两处建筑物已经被原三明市城乡规划局等部门认定为违法建筑，上诉人正在按照法律程序进行查处，如果被上诉人对其违法建筑的查处有异议，可以通过法律途径另行主张自己的权力。该争议不是本案被上诉人的诉求，一审判决无权就该争议在实体上进行认定。二、一审判决上诉人向三明市恒源供水股份有限公司发出的《告知函》的行政行为违法，没有事实和法律依据。1、一阳公司的诉求是确认上诉人实施停水的行政行为违法，而一审却判决上诉人对供水部门发函的行政行为违法。二者是不同的法律关系，一审判决对不同法律关系的行政行为进行裁决，没有法律依据。2、上诉人基于经认定的被上诉人违法建筑的事实，依照《福建省违法建设处置若干规定》（2017年11月24日福建省第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过）第二十四条第五款的规定内部函告相关部门，对被上诉人违法建筑的供水、供电、供气等不予办理相关手续的行政行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确。被上诉人不是该函的当事人，无权就该函的合法性以及发函行为是否违反法定程序提出异议，更无法律意义上的诉讼权力。3、被上诉人在一审时始终未出具证据证明由于上诉人发函的行为导致被上诉人的违法建设的企业被停水或被停工。4、一审判决“本案中，一阳燃料公司在三元城管局作出告知函之前已办理完毕供水手续，恒源供水公司不存在协助一阳燃料公司办理供水手续的情形，本案的情形不符合上述规定，三元城管局适用法律错误。”而事实是，一阳燃料公司从未在供水部门办理过供水手续，目前该违法建设所使用的水源是借用其他单位的，一审判决在未查清事实的情况下，认定上诉人“适用法律错误”其事实和法律依据何在？综上，恳请二审法院依法撤销福建省永安市人民法院（2020）闽0481行初24号行政判决；依法改判驳回三明市一阳燃料有限公司一审的诉讼请求；本案一审、二审的诉讼费用被上诉人承担。 被上诉人一阳燃料公司辩称，上诉人三元城管局向恒源供水公司发出《关于三明市一阳燃料有限公司违法建设处置情况的告知函》要求恒源供水公司不予为一阳燃料公司办理供水手续，该份告知函送达恒源供水公司后，恒源供水公司即停止向一阳燃料公司供水。上诉人作为行政机关，未听取一阳燃料公司的任何意见，仅凭一份告知函，事实上即造成强行对一阳燃料公司停水，这个做法是不妥的!一审判决确认发出《关于三明市一阳燃料有限公司违法建设处置情况的告知函》的行政行为违法，很公正!人民法院针对被诉行政行为的合法性及相关案件事实进行审查，是司法审判的基本原则，一审法院经审理查明的事实，都有完整的证据链支持，试问有哪一点不正确?证据指向对上诉人不利，审法院进行了充分的论证说理，进而作出确认违法的判决，体现了法律的公正公平。基于信赖保护原则，已经没有证据表明一阳燃料公司有违法建筑，所以上诉人强制停水的行为当然违法。本案事实表明，一阳燃料公司的水事实上被强行关停，至于上诉人称一阳燃料公司从未在供水部门办理过供水手续的上诉理由则是不成立的。综上所述，上诉人的上诉理由根本不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审中，双方当事人所提交的证据均已随案移送本院，双方在二审中未提出新的证据及新的质证意见。三元城管局对一审认定事实除了认为其函是要求不予给违法建设办理供水手续，而不是要求停止向被上诉人一阳燃料公司供水以及三明市三元区人民政府的会议纪要证明事实有异议外，对其他事实没有异议。一阳燃料公司对一审查明的事实没有异议。二审查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议焦点为三元城管局向恒源供水公司发出的《关于三明一阳燃料有限公司违法建设处置情况的告知函》是否合法的问题。本案中，虽然一阳燃料公司在原审的起诉请求为确认三元城管局于2020年3月17日起对一阳燃料公司实施停水的行政行为违法，但该请求是基于恒源供水公司收到三元城管局发出的《关于三明一阳燃料有限公司违法建设处置情况的告知函》后对一阳燃料公司实施了停水的行为。因为在违法建设整改处置过程中，作为供水、供电、供气等企业做出停止提供相应服务的行为是为了辅助和配合行政机关完成相关整改处置工作，实施该行为不属于其真实意思表示，造成的法律后果也不应当由其承担，而应当由作出指示命令的行政机关来承担。因本案案涉建筑物涉及违法建设，在该建筑物处置过程中，为了促使一阳燃料公司积极做好处置整改工作，导致了本案诉争停止供水行为的发生。因此在本案中的停止供水行为实质上应当视为是此前《三明市城乡规划局责令限期拆除违法建设决定书》行为的延续，因停止供水行为发生后，势必影响一阳燃料公司的正常日常生活，属行政事实行为，是可诉的行政行为。故三元城管局关于其没有实施停水行为，一阳燃料公司不是该函的当事人，无权就该函的合法性以及发函行为是否违反法定程序提出异议的上诉主张不能成立。《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”三元城管局发出的《关于三明一阳燃料有限公司违法建设处置情况的告知函》虽然载明“你部门不予为其办理相关手续”，但客观上恒源供水公司收到该函后，对一阳燃料公司实施了停水的行为，因此，通过停止供水的方式迫使一阳燃料公司履行行政决定已经违反了上述法律规定。故原审判决确认违法正确，本院应予维持。上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人三明市三元区城市管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长  张连财 审判员  吴小琼 审判员  李祖超 二〇二一年四月九日 书记员  林群英 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。