大连铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2020）辽7103行初31号 原告吕晓光，男，1953年11月29日出生，汉族，住大连市中山区。 被告大连市自然资源局，住所地大连市中山区人民路72号。 法定代表人：刘东立，该局局长。 委托诉讼代理人:于光,该局工作人员。 委托诉讼代理人：白禹龙,辽宁智库律师事务所律师。 被告大连市自然资源服务中心，住所地大连市中山区人民路72号。 法定代表人：汤凯，该中心主任。 委托诉讼代理人:张晓龙,该中心工作人员。 委托诉讼代理人：白禹龙,辽宁智库律师事务所律师。 原告吕晓光诉被告大连市人民政府、被告大连市自然资源局、被告大连市自然资源事物服务中心确认行政行为违法一案,于2020年12月4日向本院提起诉讼。本院受理后，本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原告吕晓光诉称请求:1、判定被告《中标确认书》出让【2006】-37号地块涉及原告合法权益的部分违法;2、判令被告对侵权部分承担相应法律后果及赔偿责任（赔偿另案诉讼）；3、本案诉讼费由被告负担。主要事实及理由:1、2008年11月4日,大连市国土资源和房屋局(以下简称“国土局”)《拆迁公告2008-11-04》(附件1)发布,原告房屋位于拆迁区域,其根据是大土储结字【2008】61号建设项目结转通知书、大国土房屋管字【2008】85号文件批复和《房屋拆迁许可证》(拆许字【2008】第015号),拆迁人为大连华成天宇房地产开发有限公司(开发商),负责拆迁补偿安置。拆迁期限：2008年11月4日至12月14日。2008年11月26日,原告母亲住院例行身体检查出院回家时,发现案涉房屋在未签拆迁安置补偿协议，未通知当事人情况下己被拆除。拆除后，原告母亲曾向中山区桂林派出所、大连市拆迁办报案，口头回复“无执法权，无能为力”；提起行政裁决申请时，依据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（建住房【2003】252号）第八条第（四）项“房屋已经灭失的；”为由，不予受理；区法院提起诉讼回复“未经裁决的拆迁案件不予受理。”原告母亲持有依法登记的房屋所有权证,现原告《房屋所有权证》未登记注销；房屋被拆迁后至今未获补偿或安置；开发商案涉地块所建房屋已售罄，2013年失联。原告母亲已去世，原告为产权人次子(附件6),持有大连市公证处签发的《公证书》(辽大市证民字【2018】第885号,附件7),为案涉房屋的唯一继承人。2、关于本案的事实。2006年9月20日，大连日报刊登《出让公告》；2006年11月15日，被告二就与大连华成天宇房地产开发有限公司签订了《中标确认书》，其中理由是“受大连市国土资源和房屋局委托、在大连市国有土地使用权交易中心（××）对建设用地编号（2006)-37号地块以挂牌方式出让。三、该地块成交价格为人民币贰亿叁仟伍佰零捌万元（￥23,508万元）（含政府土地收益和动迀等前期费用既地价）。五、本《中标确认书》签订后，乙方（受让人）须与市国土资源和房屋局签订《国有土地使用权出让合同》并到有关部门办理相关开发和建设手续。”；大连华成天宇房地产开发有限公司于2006年10月30日支付土地出让金并取得专用收据；2008年获得《土地批件》；2008年5月5日签订《出让合同》，由此走完（2006)-37地块出让全部程序并取得了《国有土地使用证》。2008年8月20日签发了《房屋拆迁许可证》（未公告》；2008年11月4日发布《拆迁公告》，土地使用权受让人转成为拆迁人。3、被告与第三人签订的国有建设用地使用权出让合同的时间证明未经拆迁安置补偿收回原国有土地使用权供应土地行政行为违法。从挂牌《出让公告》、签订《中标确认书》、签发《土地批件》、签订《出让合同》，(2006)-37号地块土地使用权出让完成日期应该为2008年5月5日，而拆迁安置补偿开始日期为2008年11月4日，至本诉讼，案涉地块未全部完成拆迁安置补偿。在我国，对“房”“地”有着各自不同的法律体系，以行政许可通过签发《房屋拆迁许可证》和发布《拆迁公告》来确定国有土地使用权收回与法无据，何况被告并没有进行听证，用百姓的话说，卖别人的东西（房屋所有权和相应土地使用权）至少要经过别人同意，是不是想卖或愿意卖（法律称为“听证”），你只是一个管理人，无权利也无处分权，甚至连代表都称不上。如果卖前实施依法征收，应根据《宪法》第十三条规定，满足三个标准，既（1)为了公共利益；(2)依据法律规定的条件和程序；（3)给予补偿。被告在没完成补偿或安置，也没有对原告土地使用权除权，就公开出让，严重违反了《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发【2004】46号）“严禁未经拆迁安置补偿，收回原国有土地使用权而直接供应土地”所规定的程序，应裁定被告出让国有土地使用权违法。而受让人使用。土地开发的别墅2013年己售罄，未收回就公开出让，己构成了“一权（土地使用权）两许”。结果和后续的一系列具体行政行为的违法后果。同一被告供应土地是由《出让公告》、《中标确认书》（委托被告二签订）和《出让合同》具体行政行为组成，而2008年《出让合同》按民事协议处理，因此本诉讼请求对《出让公告》和《中标确认书》的具体行政行为进行违法审查和裁撤。4、被告行为是具体行政行为。依据《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》（【2009】行他字第55号）“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及相关的拍卖公告行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当受理。”和《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得者签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》([2010]行他字第191号）“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”规定，确认《大连市国有土地使用权挂牌出让公告》和《中标确认书》是出让土地使用权的具体行政行为。5、原告是该具体行政行为的利害关系人。依据《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”规定，原告房屋坐落在（2006)-37号地块区域内，并持有未登记注销的《房屋所有权证》及《查询结果》，可以证明与被诉具体行政行为有利害关系。又依据第二款规定“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”房屋所有权人杨桂芳己于2011年离世，原告为其次子，属近亲属，适格。6、本案被告主体适格。《出让公告》署名发布人为大连市国土资源和房屋局；签订《中标确认书》甲方为大连市土地储备交易中心，根据《须知》和《中标确认书》“受大连市国土资源和房屋局委托”，依据《行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所做的行政行为，委托的行政机关是被告。”大连市国土资源和房屋局是委托的行政机关，因此被告一、被告二适格。7、关于本案的诉讼期限。依据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。因不动产提起的诉讼案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”、《法释》（2008)1号第九条“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”（也同样适用于第四十六条）、《物权法》第二条第三款“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”。(2006)-37号土地使用权出让的具体行政行为导致了行使物权终止，而《拆迁公告》没有明确拆迁中收回土地使用权的相关内容，也未告知行政复议以及诉权，而且连《房屋拆迁许可证》也未公告，原告至今也不知道或者应当知道拆迁是收回国有土地使用权具体行政行为。因此才进行诉讼，需要人民法院裁决未收回而出让土地使用权是否违法，实际物权变动是否由出让土地使用权导致，被拆除的房屋是否应当恢复或赔偿。8、后果及赔偿责任。依据《物权法》第二条第三款“本法所称物权，是指权力人对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”、《房地产统计指标解释》（【2002】66号）第七章“【房屋权属登记】是指房地产主管部门代表政府对房屋所有权以及由上述权利产生的抵押权、典权等房屋他项权利进行登记，并依法确认房屋产权归属关系的行为。”、【房屋权利人】是指依法享有房屋所有权和该房屋所占用范围内的土地使用权、房地产他项权利的法人、其他组织和自然人。”《物权法》（2007年颁布）第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”，其被告出让（2006)-37号地块使用权程序违法导致原告物权终止，对房屋财产权产生了后果和实际影响。依据《宪法》第十三条“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”、《土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”、《物权法》第一百二十一条“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权的消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿”、《国家赔偿法》第二章第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（三）违法征收、征用财产的。”，确认被告赔偿责任和承担的法律后果，（其具体赔偿另案诉讼）。为此，根据《宪法》、《立法法》、《土地管理法》、《物权法》、《城市房地产管理法》、《国家赔偿法》、《行政诉讼法》、《法释》（【2018】1号)、《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》、《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得者签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》、《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》，故提起诉讼。 被告大连市自然资源局、被告大连市自然资源服务中心均答辩称：不同意原告的主张。原告主张无事实和法律依据，依法应裁定驳回起诉。具体答辩理由如下：1、案涉中标确认书仅为土地出让的过程性行为，不产生物权变动效力，对原告主张的房屋所有权等不产生实际影响，应裁定驳回起诉。本案中，原告主张其具有诉讼主体资格的理由为案涉行为直接侵害其对房屋或土地的物权。但根据案涉地块的《挂牌出让竞买须知》等文件可知，签订中标确认书只是竞买成交后、签订土地使用权出让合同前的过程性行为，该行为本身并不直接产生物权变动的效力，对原告主张的房屋或土地物权等不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”，应当裁定驳回起诉。2、原告起诉时，起诉期限早已届满，应当裁定驳回起诉。根据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”之规定，本案中，原告在另案《(2019)辽02行初346号行政裁定书》起诉时自认于2008年11月已知晓其房屋已被拆除及案涉土地出让事实，如其对该出让行为有异议的，应于2009年5月前向人民法院提起诉讼。但原告于2020年10月才起诉，起诉期限早已届满，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”的规定，应裁定驳回起诉。3、被告大连市自然资源局有权委托大连市土地储备交易中心(现大连市自然资源事务服务中心)签订案涉中标确认书，相关事实清楚、证据确凿，法律适用正确，程序合法。根据《城市房地产管理法》第十一条第一款、《辽宁省国有土地使用权招标拍卖挂牌出让办法》第二十一条“出让人以招标、拍卖、挂牌方式确定中标人、竞得人后，应当与其签订成交确认书”及被告大连市自然资源局相关职能文件，被告大连市自然资源局具有实施土地出让相关行为、签订案涉中标确认书的法定职权，因此，被告自然资源中心受被告大连市自然资源局的委托，有权签订《中标确认书》。案涉地块竞得人大连华成天宇房地产开发有限公司交纳了成交首付价款，出具了相关拆迁承诺，符合《竞买须知》相关条件，被告自然资源中心与竞得人签订《中标确认书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，案涉被诉行政行为合法。综上，原告的主张无事实和法律依据，应当依法裁定驳回起诉，以维护被告的合法权益。 被告大连市自然资源服务中心另答辩称：被告自然资源中心是事业单位，系受大连市自然资源局的委托签订案涉中标确认书，依法应以委托机关为被告，自然资源中心不具有被告主体资格。首先，自然资源中心不是行政机关，而是事业单位，根据《关于组建大连市土地储备交易中心的通知》(大编发[2004]30号)，土地储备中心为经营性的土地运作机构，不具有行政管理职能，同时，对于土地出让相关事宜，亦无法律、法规或者规章授权，因此，自然资源中心并不具有行政管理上的法定职权。其次，根据当时有效的《城市房地产管理法》第十一条第一款“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施”，市县人民政府土地管理部门即被告大连市自然资源局，依法负有实施土地使用权出让相关行为的职权。再次，根据《中标确认书》“受大连市国土资源和房屋局委托”，及《大连市国有土地使用权挂牌出让竞买须知》(下称“《竞买须知》”)第一条“此次国有土地使用权挂牌出让的出让人为大连市国土资源和房屋局，具体组织实施工作由大连市土地储备交易中心负责承担”，案涉地块的挂牌出让工作，自然资源中心系受大连市自然资源局的委托而作出的案涉行政行为。因此，根据《行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，原告对案涉行政行为不服，应当由委托的行政机关承担相应后果，即以大连市自然资源局为被告，自然资源中心不具有被告主体资格。 本院经审查认为，当事人提起诉讼应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。对于“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，一是，应将当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有原告主体资格的重要标准；二是，该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。本案中，原告诉讼请求为确认被告《中标确认书》出让【2006】-37号地块涉及原告合法权益的部分违法，但案涉《中标确认书》本身并未改变土地的权属，也未涉及补偿事宜，不会损害原告就案涉房屋的相关权益，故该《中标确认书》并未产生减损原告权益的法律效果，属于对原告的权利义务不产生实际影响的行为。 综上，原告不具有提起本案行政诉讼的主体资格，其起诉不符合法定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下： 驳回原告吕晓光的起诉。 案件受理费50元，退还给原告吕晓光。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。 审 判 长  肖宏平 人民陪审员  于维平 人民陪审员  孙国胜 二〇二一年四月二十八日 法官助理李萌 书记员吕波 附相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。