湖北省襄阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鄂06行终21号 上诉人（原审原告）杨少军，男，汉族，1962年5月1日出生，住枣阳市。 委托代理人张用江，湖北立丰律师事务所律师。代理权限：一般授权。 委托代理人李海霞，湖北立丰律师事务所律师。代理权限：一般授权。 上诉人（原审被告）枣阳市兴隆镇人民政府（以下简称兴隆镇政府）。 法定代表人李志强，兴隆镇负责人。 行政机关出庭负责人李志强，兴隆镇负责人。 委托代理人田家园，湖北胜和律师事务所律师。代理权限为一般代理。 上诉人杨少军因诉上诉人兴隆镇政府行政协议、行政补偿一案，不服湖北省枣阳市人民法院〔2019〕鄂0683行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认为，2011年4月11日兴隆镇召开镇党政班子成员、相关单位、村负责人会议，就金鹿源公司在兴隆镇投资建设“东郊半岛农村社区”项目相关问题进行专题研究，并形成《关于“东郊半岛农村社区”生态项目开发建设有关问题的会议纪要》（以下简称会议纪要）（2011）3号。《会议纪要》内容：“东郊半岛农村社区”生态项目由金鹿源公司在兴隆镇白土村、优良村投资项目，该项目主要是开发建设满足人们需求的农村新社区及相关生活配套设施，项目建成后，将成为枣阳市一流的花园式新村。项目规划占地310亩，计划投资总额1.5亿，用3年时间建成。2011年5月4日兴隆镇政府（甲方）与金鹿源公司（乙方）签订了《投资建设协议书》。主要内容有：三、项目用地：甲方负责协调督办优良、白土两村的农用地转征工作，乙方建设所需土地费用及付款方式均由乙方分别与两个村协商签订具体的征地补偿协议。四、甲方职责：1、负责协调优良村、白土村与乙方签订征地补偿协议，确保工程进展顺利。2、根据政策和部分住户的需求，协调优良村、白土村为其办理免费落户手续。3、对乙方在该项目建设中的行政规费将视情况而定，适当给予减免。4、协助乙方办理项目建设所需要的土地、规划，城建等部门申报相关审批手续，所需费用由乙方承担。5、负责乙方在项目施工建设过程中的社会治安和社会矛盾的调处工作，协调督办所辖两村征用土地上附着物的迁出工作（住户、坟墓、配电房等），协调相关部门完成通水、通电、通路、通讯工程，其费用由乙方支付。五、乙方责任：1、乙方所有建设项目必须符合枣阳市、兴隆镇整体规划和土地利用规划，在施工前将整体规划、依法办理的建设用地审批手续、设计图纸报经兴隆镇人民政府审查同意并取得相关审批手续后方可施工。2、乙方项目建设必须符合生态环保要求，确保环境治理达标排放，不得违规违法，若有违反，乙方承担全部责任。3、乙方在征地、施工过程中必须遵循国土、城建、规划、电力、税务等有关部门的政策指导、监管。4、乙方项目建设要坚持安全第一，文明施工，若出现安全事故，乙方承担全部责任。5、乙方要依法建设，合法经营，安全施工，照章纳税，乙方在项目建设、房屋销售等应交建筑营业税、销售不动产税、土地增值税必须全部上交兴隆镇。六、违约责任：1、甲乙双方共同遵守，若有违约，违约方除赔偿给对方造成的直接经济损失外，另应向守约方支付违约金10万元。2、乙方违法建设，非法经营造成的一切法律责任和后果由其自行承担，造成甲方损失的，应予赔偿。2011年5月9日，金鹿源公司请示兴隆镇政府，近期对一期的72栋房屋全面开工，兴隆镇政府同意按此方案施工。2011年6月11日金鹿源公司与白土村签订《征用土地协议书》。2012年6月28日金鹿源公司与优良居委会签订《征用土地协议书》。2013年12月31日枣阳市发展和改革局发文《关于金鹿源公司东郊半岛优良新村建设项目核准的通知》枣发改投资（2013）225号，对该项目予以核准。2011年11月2日枣阳市城乡规划局向金鹿源公司颁发了《枣阳市乡村建设工程规划许可》枣规新南村许字（2011）02号、建设项目规划（土地使用）条件编号：TJ2012-122。2013年6月3日枣阳市人民政府取得了316国道北的《建设用地规划许可证》。2013年12月1日枣阳市环境保护局发文《关于东郊半岛优良（白土）新村一期项目环境影响报告的批复》枣环审（2013）106号、《关于东郊半岛优良（白土）新村二期项目环境影响报告的批复》枣环审（2013）107号，同意按《报告表》所列建设项目的性质、规模、地点、采用环境保护对策措施进行项目建设。2014年4月10日杨少军与枣阳市国土资源局、枣阳市土地资源交易中心签订《成交确认书》，竞得编号为枣阳市枣土挂2014-031号地块位于市兴隆优良的国有建设用地使用权、编号为枣阳市枣土挂2014-032号地块位于市兴隆优良的国有建设用地使用权。2011年5月7日金鹿源公司向兴隆镇政府请示，对一期72栋房屋全面开工。2011年12月5日金鹿源公司向兴隆镇政府申请销售第一期建设的70套房屋，并开始第二、三期的基础设施工作。第二、三期基础设施工作主要有：支付耕地占用费、交纳土地出让金、保证金、土地开垦费、土地平整、拆迁腾地、供水、供电工程、修建道路、平整堰塘、规划、环评、立项等各项工作。2019年1月4日，兴隆镇政府向杨少军下发《通知》，单方解除《投资建设协议书》。杨少军就有关损失等与兴隆镇政府协商不成，遂于2019年3月25日向法院提起诉讼。2019年6月20日杨少军申请对第二、三期工作的投入进行审计。2020年1月7日湖北华炬会计事务所有限公司出具鄂华司字（2020）第001号专项审计报告，审计结果：按不同口径将审计结果汇总如下： 1、项目投入资金：28，311，181.36元。其中: 建成房屋类（会所工程）7455815.00元； 未建成房屋类(除会所以外其他)20，855，366.36元。 2、项目投入资金及利息合计：59，875，490.25元（其中： 项目投入资金28，311，181.36元，利息31，564，308.89元）。其中： 建成房屋类（会所）12，355，952.53元； 未建成房屋类（除会所以外其他）47519537.72元。 3、项目投入资金、利息、预期收益合计：126，309，090.25元（其中：项目投入资金28，311，181.36元，利息31，564，308.89元，预期收益66，433，600.00元）。其中： 建成房屋类（包括会所）12，355，952.53元， 未建成房屋类（除会所以外其他）113，953，137.72元。为此，杨少军支付审计费100000元。2020年6月12日兴隆镇政府对审计报告提出12项异议，认为有些项目不存在，有些项目含有一期工程。杨少军于2020年9月14日针对兴隆镇政府的异议作出了回复。根据双方当事人认可的费用，枣阳市人民法院于2020年9月23日委托湖北华炬会计事务所有限公司补充更正审计报告，2020年9月27日湖北华炬会计事务所有限公司作出（鄂华司字［2020］第001）号补充更正审计报告： 1、项目投入资金：27,164,895.65元。其中: 建成房屋类（会所工程）7,455,815.00元； 未建成房屋类(除会所以外其他)19,709,080.65元。 2、项目投入资金及利息合计：57,164,839.69元（其中： 项目投入资金27,164,895.65元，利息29,999,944.05元）。其中： 建成房屋类（会所）12,355,952.53元； 未建成房屋类（除会所以外其他）44,808,887.16元。 3、项目投入资金、利息、预期收益合计：123,598,439.69元（其中：项目投入资金27,164,895.65元，利息29,999,944.05元，预期收益66,433,600.00）。其中： 建成房屋类（包括会所）12，355，952.53元， 未建成房屋类（除会所以外其他）111,242,487.16元。 另查明，2010年11月29日金鹿源公司与杨少军签订《协议》，《协议》第2条约定，杨少军对该项目单独立户建账，自负盈亏、承担该项目的全部投资及所有债权债务，负责足额缴纳该项目的各项税费。该项目的经济纠纷及工程中的安全事故由杨少军承担。《协议》第3条约定，该项目的论证、规划和实施由杨少军负责，金鹿源公司不参与管理。2014年12月28日金鹿源公司向杨少军送达终止《协议》通知，通知第1项“东郊半岛”项目的全部投资、资产、债务均由杨少军个人所有和承担，与本公司无关。第2项在“东郊半岛”项目运行过程中，以“襄（樊）阳金鹿源公司”或以“襄（樊）阳金鹿源公司枣阳项目部”的名义签订的各项协议以及由此产生的经济和法律责任均由杨少军个人承担，与本公司无关。 再查明，枣阳市水利局认为杨少军违反《中华人民共和国水法》的相关规定，于2019年1月16日作出枣水利执字（2019）007号行政处罚决定，限杨少军在10日内自行拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，本局强行拆除，所需费用由杨少军负担，并处罚款人民币5万元。2019年11月23日，枣阳市水利局对杨少军一期所建57栋房屋予以强制拆除。 还查明，2019年1月18日枣阳市城乡规划局作出《关于撤销襄阳金鹿源公司规划行政许可的决定书》枣规许撤字（2019）01号，撤销了枣规新南村许字（2011）02号《枣阳市乡村建设工程规划许可》。 本案争议的焦点：1、本案是行政协议还是民事协议；2、杨少军是否是适格的原告；3、兴隆镇政府单方解除《投资建设协议书》的行为是否构成违法；4、补偿的标准及金额。现对争议焦点评述如下： 1、本案是行政协议还是民事协议。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。将行政协议纳入了行政诉讼受案范围。因此，行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。本案中，一、兴隆镇政府是行政机关。二、根据《投资建设协议书》甲方的职责第1条、第3条、第4条规定，兴隆镇政府行使的行政管理职权。三、根据《会议纪要》是建设满足人们需求的农村新社区及相关生活配套设施，《投资建设协议书》的目的是实现社会公共利益。四、《投资建设协议书》的内容，涉及规划、土地、城建、环保方面的权利义务，分别受该部门行政法律法规的调整，从而具有行政法上的权利义务关系。综上，《投资建设协议书》是行政协议，属于行政诉讼的受案范围。 2、杨少军是否是适格的原告。 法院认为，会议纪要（2011）3号确定了金鹿源公司投资建设“东郊半岛农村社区”生态项目。2010年11月29日金鹿公司与杨少军签订《协议》，《协议》第2条约定，杨少军对该项目单独立户建账，自负盈亏、承担该项目的全部投资及所有债权债务，负责足额缴纳该项目的各项税费。该项目的经济纠纷及工程中的安全事故由杨少军承担。《协议》第3条约定，该项目的论证、规划和实施由杨少军负责，金鹿公司不参与管理。2014年12月28日金鹿源公司向杨少军送达终止《协议》通知，通知第1项“东郊半岛”项目的全部投资、资产、债务均由杨少军个人所有和承担，与本公司无关。第2项在“东郊半岛”项目运行过程中，以“襄（樊）阳金鹿源公司”或以“襄（樊）阳金鹿源公司枣阳项目部”的名义签订的各项协议以及由此产生的经济和法律责任均由杨少军个人承担，与本公司无关。由此可见，襄樊金鹿源实业公司是杨少军挂名的企业，杨少军系协议的实际权利人。兴隆镇政府在解除《投资建设协议书》时亦向杨少军发出通知。故杨少军具有本案的原告主体资格。 3、兴隆镇政府单方解除《投资建设协议书》的行为是否构成违法。 原审法院认为，兴隆镇政府为实现公共利益及行政管理目标，在法定职责范围内与杨少军订立的《投资建设协议书》合法有效，依法应受行政法及相关法律的保护。本案中，杨少军与兴隆镇政府签订的《投资建设协议书》在建设中分一期项目、二期、三期项目。一期项目建设在东郊水库周边，其中57栋房屋在东郊水库洪水位线下，该57栋违法建设的房屋已被枣阳市水利局作出行政处罚并已经拆除。虽然兴隆镇政府单方解除《投资建设协议书》在先，但《投资建设协议书》目的已经不能实现。且湖北省人民政府办公厅鄂政办函（2017）4号文将东郊水库列为生态环境保护，枣阳市发展和改革局枣发改投资（2013）138号文《关于对枣阳市第三水厂工程可行性研究报告的批复》将东郊水库列为取水地。兴隆镇政府为了保护生态资然和水资源，单方解除《投资建设协议》不构成违法。 4、补偿的标准及数额。 法院认为，鄂华司字（2020）第001号专项审计报告以及（鄂华司字［2020］第001）号补充更正审计报告是按照法定程序，由合格的鉴定机构、审计人员作出的审计结论，法院予以采信。杨少军对第二、第三期项目投入资金以审计结果为准即19,709,080.65元。损失（利息），本次审计按融资借款资金加平均利率处理，在计算加权平均利率时，每笔借款的利率以该借款实际利率为基础但不超过24%的原则处理，然后以每笔借款资金为权重计算加权平均利率。经计算加权平均利率为21.28%，利息为25，099,806.51元。法院结合实际情况，参照最高人民法院2015年6月23日法释（2015）18号《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十九条第二款第（一）项规定，按照年利率6%资金占用期间利息调整为25，099,806.51元×（6%÷21.28%）=7077013元。审计费，杨少军为确定损失程度而支付审计费100000元，有鉴定意见书和鉴定费票据为证，本院予以认定。 关于杨少军已建成的会所，因该会所目前兴隆镇政府和其他行政机关未作处理，待以后处理后杨少军可另行主张权利。关于杨少军要求赔偿预期收益，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）规定：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿，法院不予支持。 综上，杨少军与兴隆镇政府之间签订的《投资建设协议书》是行政协议，属于行政诉讼受案范围，杨少军的起诉具有原告诉讼资格。兴隆镇政府单方解除协议虽然不构成违法，但杨少军在二期、三期工程中实际投入了资金，应当适当给予补偿。杨少军投入资金19,709,080.65元、损失（利息）7077013元，共计26,786,093.76元，审计费100000元由兴隆镇政府承担。本案经专业法官会议讨论，并提交审判委员会讨论决定：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第二款之规定，判决如下：一、驳回杨少军请求确认枣阳市兴隆镇人民政府单方解除《投资建设协议》行政行为违法的诉讼请求。二、枣阳市兴隆镇人民政府补偿杨少军损失共计26,886,093.76元。于本判决生效后六十日内付清。三、驳回杨少军的其他诉讼请求。 上诉人杨少军不服上述判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定上诉人建成的会所因兴隆镇政府和其他行政机关未处理，待以后处理后上诉人可另行主张权利，属于查明事实不清，实体判决错误；二、一审判决对审计结论依法采信，却未采信审计结论中的利息金额是错误的；三、一审法院仅将利息计算至2019年6月30日是错误的，计算时间应当截止到实际补偿到位之日止。综上，请求一、依法撤销湖北省枣阳市人民法院〔2019〕鄂0683行初12号行政判决并依法改判支持上诉人的全部诉讼请求；二、判令本案一、二审诉讼费用、鉴定费用由被上诉人承担。 被上诉人兴隆镇人民政府答辩称，上诉人杨少军不是本案的行政行为相对人，上诉人兴隆政府没有违约行为，对上诉人的二三期工程的损失没有因果关系，兴隆政府解除合同并不是行使行政优益权，而是行使法定解除权。 上诉人兴隆镇政府不服上述判决，向本院提起上诉称，一、原审法院认定事实错误。被上诉人不是行政行为的相对人，也不是合同当事人，被上诉人不是适格主体。二、原审法院适用法律错误；1.本案双方当事人是平等民事主体关系，双方是民事纠纷，不是行政关系，被上诉人应提起民事诉讼；2.被上诉人不是行政行为的相对人，也不是合同当事人，被上诉人不是适格主体；3.合同的当事人不具备房地产开发经营资质，依法认定合同无效；4.上诉人没有违约行为，被上诉人的第二、三期损失与上诉人的行为没有任何因果关系。综上，请求二审法院依法改判驳回杨少军的起诉，维护兴隆镇政府的合法权益。 被上诉人杨少军答辩称，杨少军借用襄樊金鹿源实业公司名义与政府签订投资协议书，系涉案的权利人，享有诉讼主体资格，在合同的履行过程中项目的业务往来，财务结算由杨少军实施，兴隆政府发出的解除合同通知对应的也是杨少军本人，双方已经形成事实上的权利义务关系，杨少军依法享有合同相对人的权利，也包括诉讼权利。兴隆政府单方解除合同，属于违约，应当承担相应的责任，兴隆镇政府为公共利益及行政管理目标在法定职责内订立的投资协议合法有效，依法应受行政法及相关法律保护。双方签订的投资协议已实际履行，并未在合同中约定解除合同的条件，且未对协议解除达成一致约定，兴隆镇政府单方要求解除合同，则需对协议解除达到法定解除条件的事实进行举证，但兴隆镇政府至二审仍未对法定解除条件的事实进行充分举证，兴隆镇政府在没有证据证实协议达到解除条件的情况下解除构成违约。政府的行政行为有信赖保护的法律原则，杨少军基于对政府招商引资的信赖，在履行协议过程中无任何过错，其合法权益应受到保护，即使本案的项目因环境等原因无法继续建设，兴隆镇政府也应当承担赔偿责任。 二审对一审认定的事实予以确认。 本院认为，兴隆镇政府与金鹿源公司签订的《投资建议协议书》系兴隆镇政府作为行政机关为实现公共利益和行政管理目标与一般企业法人自愿签订的协议，该协议内容符合行政协议的构成要件。受行政法及相关法律的保护，属有效的行政协议。双方均按照协议履行了相关的义务。在协议履行中，金鹿源公司与杨少军签订协议约定将自己在与兴隆镇政府签订的《投资建设协议书》中项目的经济纠纷及工程中的全部权利义务均由杨少军享有和承担，兴隆镇政府在解除《投资建设协议书》时也向杨少军发出通知，故杨少军系本案协议的实际权利人，具有相应的权利和义务。杨少军按照《投资建设协议书》在建设中分一期、二期、三期项目，一期项目建设在东郊水库洪水位线下，被枣阳市水利局已作出行政处罚并已拆除已另案处理。后因东郊水库被列为水厂取水地，兴隆镇政府为保护生态资源和水资源，单方通知杨少军解除《投资建设协议书》的行为系为了公共利益的需要，不构成违法解除协议情形，但对杨少军按照《投资建设协议书》已投入的第二、三期项目应予以合理的补偿；在一审诉讼中，杨少军申请对第二、三期项目投入进行审计鉴定，审计鉴定结果双方也予以认可，一审法院按照审计结果和平均利率结合本案实际情况并参照最高人民法院法释（2015）18号《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》按照年利率6%资金占用期间利息来确定是适当的。对杨少军提出的一审法院对已建项目会所因目前兴隆镇政府和其他机关未处理，待以后处理后另行主张权利处理不当的上诉理由，因双方的《投资建设协议书》已实际解除，协议不再继续履行，杨少军已建成的会所也是实际投入的直接损失，故应在本案协议解除后对其实际建成的会所应予进行补偿，对资金占用利息参照一审法院的认定标准，酌定为1381348元，一并予以处理，补偿后会所的所有权归兴隆镇政府所有。对上诉人杨少军和兴隆镇政府其他上诉理由，本院已作出认定均不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，处理恰当，应予维持，但加判补偿已建成会所的实际投资。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）、（二）之规定，判决如下： 一、维持枣阳市人民法院〔2019〕鄂0683行初12号行政判决第一、二项； 二、撤销枣阳市人民法院〔2019〕鄂0683行初12号行政判决第三项； 三、枣阳市兴隆镇人民政府补偿杨少军已建成会所损失8837163元。于本判决生效后六十日内付清。 四、驳回杨少军、枣阳市兴隆镇人民政府的其他上诉请求。 本案案件受理费100元，由枣阳市兴隆镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王杰锋 审判员  杨 瑛 审判员  曾建彬 二〇二一年四月六日 书记员  卜冠玥