四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川14行终20号 上诉人（原审原告）仁寿县覃四采石厂。住所地：四川省仁寿县清水镇。 投资人覃元理，男，1964年9月2日出生，汉族，住四川省仁寿县。 委托代理人陈华，北京市农权律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川天府新区眉山管理委员会经济贸易局。住所地，四川省仁寿县视高镇中建大道二段8号。 法定代表人韩志超，局长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）仁寿县人民政府视高街道办事处。住所地，四川省仁寿县视高街道东升街西段1号。 法定代表人王昆鹏，主任。 委托代理人欧云鹏，北京大成（成都）律师事务所律师。 上诉人仁寿县覃四采石厂（以下简称覃四采石厂）因与被上诉人四川天府新区眉山管理委员会经济贸易局（以下简称眉管委经贸局）、仁寿县人民政府视高街道办事处(以下简称视高街道办)强制关停一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2020）川1402行初232号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审查明，原告覃四采石厂成立于2013年5月10日，经工商行政管理机关依法核准登记为个人独资企业，投资人为覃元理，经营范围为砖瓦用砂岩开采。2015年7月22日，原仁寿县国土资源局向原告颁发《采矿许可证》（证号：××），载明：“采矿权人为仁寿县覃四采石厂，地址为仁寿县清水镇，矿山名称为仁寿县清水镇石鼓村油房沟砂岩矿，经济类型为私营独资企业，开采矿种为砖瓦用砂岩，开采方式为露天开采，生产规模为7万吨／年，自2015年7月22日至2020年7月22日。” 2017年1月4日，原仁寿县清水镇人民政府成立由安监所、国土办、财政所、农业服务中心、水利办、林业站、城乡环境治理办等多部门组成的清水镇环境保护工作领导小组。 2017年5月22日，四川省环境保护厅及四川省经济和信息化委员会印发（川环发〔2017〕28号）《关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的通知》（以下简称《川环发〔2017〕28号》），主要内容为：“一、实施强制停电的企业范围。（一）列入当地政府依法取缔、关闭的企业或非法生产线；……。二、实施停电、恢复供电程序。（一）停电程序各级环保部门将需要采取强制停电的企业及时通报同级经信部门（电力运行主管部门），经信部门接到同级环保部门通报后，在确保安全、妥善处理居民生活用电和办公用电的情况下，将需要采取强制停电企业的停电时间、停电范围等及时书面通知当地电力供应企业。停电由同级环保部门会同经信部门现场组织，电力供应企业实施停电措施。” 2017年10月24日，仁寿县人民政府办公室作出《仁府办函〔2017〕123号》《关于印发仁寿县工业“散乱污”企业专项整治工作方案的通知》（以下简称《仁府办函〔2017〕123号》），该文件附件《仁寿县工业“散乱污”企业专项整治工作方案》载明：“二、整治范围。（一）‘散乱污’企业范围。不符合产业政策、不符合当地产业布局规划，未办理发改、经信、环保、国土资源、住建、规划、水务、食品药品监管、安监、工商质监等相关审批手续，不能稳定达标排放的工业企业（不包含个体工商户、专业合作社、小摊点、小作坊）。三、主要措施（一）关闭取缔一批。对不符合产业政策、产业布局规划，缺乏发改、经信、环保、国土资源、住建、规划、水务、食品药品监管、安监、工商质监等相关手续，使用淘汰工艺设备，属于临时建设、非法建设，无环保设施、污染物排放不达标或无组织排放严重，且无法整改达标的工业企业按照‘两断三清’（即断水、断电、清除原料、清除产品、清除设备）标准，严格关闭取缔。四、实施步骤。……” 2017年10月26日，原仁寿县清水镇人民政府制发《“散乱污”企业专项整治工作实施方案》。按照前述文件精神，2017年12月5日，原仁寿县清水镇人民政府成立的仁寿县清水镇环境保护改正领导小组办公室对原告作出《环境保护责令整改通知书》，载明:“本办于2017年12月5日检查时发现，你（单位）未采取有效措施，还未取得环评及相关手续的行为违反了《中华人民共和国环境保护法》的相关规定。现责令你（单位）限于2017年12月30日之前改正以上违法行为，到相关部门办齐相关手续，再申请复产。” 2018年4月2日，原清水镇人民政府对原告的整改措施进行了验收，验收意见为同意其试生产。2019年5月22日，四川天府新区眉山管理委员会办公室作出（眉天散乱污整治办〔2019〕1号）《关于印发的通知》（以下简称《眉天散乱污整治办〔2019〕1号》），其中附件2眉山天府新区“散乱污”企业攻坚整治分工表（未完成整治）载明：“覃四采石厂违法违规类别为无环评手续；整治分类为整改提升；整治时限为6月30日前完成问题整治，12月30日前完成验收销号。” 2019年5月27日，眉山市经济和信息化局作出（眉散乱污整治办〔2019〕2号）《关于天府新区眉山管委会“散乱污”企业整治工作督查情况的通知》（以下简称《眉散乱污整治办〔2019〕2号》），要求对“整改提升”类企业，在2019年6月15日还未完成整治工作的直接纳入“关闭取缔类”并在6月30日前完成“两断三清”，确保实现2019年6月底前全面完成整治，12月底前全面完成验收的整治目标；该附件眉山市“散乱污”企业整治现场核查表载明：“覃四采石厂违法违规类别为环保手续不全，环保设备不齐；整治分类为整改提升；进展情况为未完成未验收；现场核查情况为整改措施不明确，手续未完善，采石矿区及弃土未覆盖，厂区道路硬化不到位。” 2019年5月30日，眉山市仁寿生态环境局作出《关于转发市生态环境保护督察组暗访暗查发现问题整改责任清单的通知》，该通知附件整改清单载明：“（五）覃四采石厂属整改提升类‘散乱污’企业，未完成整治，采石场裸土未覆盖、车辆清洗废水外排。责任单位：县经贸局、县自然资源和规划局、仁寿生态环境局，相关乡镇。” 2019年6月5日，四川天府新区眉山管理委员会办公室作出（眉天散乱污整治办〔2019〕2号）《关于转发的通知》（以下简称《眉天散乱污整治办〔2019〕2号》），该文件规定，对“整改提升”类企业，在2019年6月15日还未完成整治工作的直接纳入“关闭取缔类”。 2019年6月24日，原告覃四采石厂向原仁寿县清水镇人民政府递交申请，主要内容为：“覃四采石厂已按照整改方案完成现场整改，申请上级相关部门对整改情况进行检查。”2019年8月5日，原仁寿县清水镇人民政府对覃四采石厂是否符合关闭取缔的情况进行验收，验收意见为建议上级部门组织验收。2019年8月13日，县级验收组成员对覃四采石厂是否符合关闭取缔的情况进行验收。经现场验收，验收意见为现场已断工业用电，生产设备和产品已搬离，建议同意验收；县级验收组组长审核意见为同意验收。2019年10月8日，眉管委经贸局向国网仁寿供电公司发送《关于对清水镇覃四采石厂停止供电的函》。2019年10月15日，国网仁寿供电分公司对覃四采石厂完成了现场停电，所有设备已停止用电。 2020年7月21日，原告向眉管委经贸局邮寄信息公开申请，申请公开2019年对原告作出的关停决定书及关停告知书。2020年7月27日，眉管委经贸局作出《关于覃元理反映覃四采石厂被关停等问题的回复》载明:“根据眉散乱污整治办〔2019〕2号文件要求，因覃四采石厂在2019年6月15日前未能完善环评手续，整改不到位，企业整治类型由‘整改提升类’纳入‘关闭取缔类’。……2019年8月5日，眉管委经贸局会同原清水镇人民政府对覃四采石厂予以关停，且该厂采矿证已于2020年7月22日到期，……因此，覃四采石厂不能恢复生产。”原告得知后，遂于2020年8月3日提起本案诉讼，请求：判决确认二被告关停覃四采石厂的行为违法；本案诉讼费用由被告承担。 一审另查明，2019年12月，因仁寿县部分乡镇行政区划调整，原仁寿县清水镇人民政府职权由视高街道办行使。 一审认为，本案的争议焦点为：1.原告起诉是否超过起诉期限；2.原告是否属于关闭取缔类企业；3.二被告是否对原告实施关停行为，若有，该行为是否合法。 关于争议焦点一，原告于2020年7月21日通过向被告眉管委经贸局申请信息公开才得知二被告于2019年8月5日对覃四采石厂予以关停，原告于2020年8月7日向本院提起诉讼，未超过法定起诉期限。 关于争议焦点二，《川环发〔2017〕28号》文件、《仁府办函〔2017〕123号》文件、《眉天散乱污整治办〔2019〕1号》文件、《眉散乱污整治办〔2019〕2号》文件、《眉天散乱污整治办〔2019〕2号》等文件从实际出发，对“散乱污”企业停产整顿、关闭取缔的条件、程序和步骤进行了规定，应当作为被诉关停行为合法性的判断标准。根据被告提交的证据可以证明，原告覃四采石厂存在环保手续不全、环保设备不齐且整治不达标等问题，依照上述政策精神，属于应当关闭取缔之列。 关于争议焦点三，二被告依据有关政策作出案涉关停行为，总体上符合上述政策文件的规定。覃四采石厂主张二被告在关停过程中未作出正式关停决定书、通知书，属程序违法。二被告未作书面关停决定书、通知书确有不妥，但覃四采石厂因政策性原因关闭，是多环节的综合过程，涉及不同主体不同行为，历经不同程序不同阶段，不同于一般的行政处理决定，而是为推动当地工业企业转型升级、实现绿色发展目标、满足社会公共利益的现实需要。因此，不应以个别程序瑕疵作为认定整个关闭取缔行为违法的依据，应当对整个关闭取缔的合法性予以肯定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告仁寿县覃四采石厂的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告仁寿县覃四采石厂负担。 上诉人覃四采石厂上诉称：一、一审判决认定事实错误；本案中没有任何有权机关对上诉人作出书面关停决定书，二被上诉人在不具备行政职权且无书面关停决定书的情况下，作出关停上诉人厂房的行为，程序违法；二、上诉人依法取得采矿许可证且采矿权还未到期，其完全具备依法开采矿产资源的主体资格及法定要件；三、被上诉人不具备关停上诉人厂房的主体资格及法定权限；四、上诉人不属于“散乱污”企业，其经营范围不属于整治重点范围；五、二被上诉人对上诉人作出的关停行为违法，其应依法对上诉人作出补偿决定。请求：依法撤销一审判决，发回重审，或改判确认二被上诉人关停覃四采石厂的行为违法；本案诉讼费由二被上诉人承担。 被上诉人视高街道办答辩称：一、答辩人是“散乱污”企业整治的责任主体，有权责令未取得环评文件审批手续的企业进行整改；二、《环境保护责令整改通知书》并非行政处罚，而是答辩人在履行行政管理职能时发现不符合《环境保护法》第六十一条的规定而依法作出的整改通知，二者具有明显区别；三、覃四采石厂不符合法律规定的清洁生产要求，答辩人有权要求覃四采石厂停止建设；四、覃四采石厂因未提供环评审批手续且已被列为“散乱污”企业，其主张不属于“散乱污”企业专项整治范围没有事实依据；五、答辩人责令覃四采石厂依照政策要求采取“两断三清”的行为不违反法律规定，且覃四采石厂未提供因公共利益造成其损失大小的相关证据，覃四采石厂亦未向答辩人提出书面补偿申请，答辩人无法据此对其作出书面补偿决定。请求依法驳回覃四采石厂的上诉请求。 被上诉人眉管委经贸局未作答辩。 本院二审查明的事实及采信的证据与一审相一致，对一审查明的事实，本院予以确认。 以上事实，有一审判决书载明双方提交并随案移送本院的证据予以证实。 本院认为，本案二审的争议焦点为：一、上诉人覃四采石厂是否属于关闭取缔类企业；二、二被上诉人是否对覃四采石厂实施了关停行为，若有，该行为是否合法。 关于第一个争议焦点，关闭取缔缺乏环保手续、环保设施且无法整改达标的工业“散乱污”企业，是事关生态保护和环境资源有效利用的专项整治工作，有利于促进国民经济和社会的发展。虽现行立法未对“散乱污”企业的关闭取缔工作及程序作出具体、明确规定，但实践中仍应遵守正当程序与法治秩序的基本要求。《川环发〔2017〕28号》文件、《仁府办函〔2017〕123号》文件、《眉天散乱污整治办〔2019〕1号》文件、《眉散乱污整治办〔2019〕2号》文件、《眉天散乱污整治办〔2019〕2号》等文件从实际出发，对“散乱污”企业停产整顿、关闭取缔的条件、程序和步骤进行了规定，应当作为被诉关停行为合法性的判断标准。本案中，被上诉人通过调查，有充分的证据证明覃四采石厂存在环保手续不全、环保设备不齐且整治不达标等问题，认定覃四采石厂属于应当关闭取缔之列，认定事实清楚，证据充分，符合上述政策的相关规定。 关于第二个争议焦点，本案中，根据本院查明事实，2019年8月5日，眉管委经贸局会同原仁寿县清水镇人民政府对覃四采石厂予以关停，覃四采石厂亦按要求自行断工业用电、搬离生产设备和产品，并通过关闭取缔验收。二被上诉人依据有关政策作出的案涉关停行为，总体上符合上述政策文件的规定。二被上诉人未作出书面关停决定书、通知书确有不妥，但覃四采石厂因政策性原因关闭，是多环节的综合整治过程，涉及不同主体不同行为，历经不同程序不同阶段，不同于一般的行政处理决定，而是为推动当地工业企业转型升级、实现绿色发展目标、满足社会公共利益的现实需要；不应以个别程序瑕疵作为认定整个关闭取缔行为违法的依据，一审据此对整个关闭取缔行为的合法性予以肯定，并无不当。 综上，被上诉人眉管委经贸局、视高街道办根据相关政策对上诉人覃四采石厂实施的关停行为，并不违法，一审对此作出的分析认定，本院予以确认。上诉人覃四采石厂提出的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人仁寿县覃四采石厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  姚俊辉 审判员  胡海东 审判员  高 莉 二〇二一年四月十三日 书记员  李晓洁