福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽01行终267号 上诉人（一审原告）福建省上杭华丰工贸机械有限公司，住所地上杭县南岗工业区。 法定代表人林兴源，董事长。 被上诉人（一审被告）中国银行保险监督管理委员会福建监管局，住所地福建省福州市台江区国货西路135号。 法定代表人丛林，局长。 委托代理人王凌。 委托代理人刘鲁毅，北京大成（福州）律师事务所律师。 一审第三人福建上杭农村商业银行股份有限公司，住所地上杭县临江镇振兴路171号。 法定代表人廖桥生，董事长。 委托代理人郑增基，福建创富律师事务所律师。 上诉人福建省上杭华丰工贸机械有限公司（以下简称“华丰公司”）诉被上诉人中国银行保险监督管理委员会福建监管局（以下简称“省银保监局”）不履行法定职责一案，不服福州市台江区人民法院（2020）闽0103行初244号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院认为，第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，原、被告向一审法院提交的证据可以证明原告于2020年2月12日向被告提交了《对龙岩银保监分局答复意见书复查申请书》，该书面申请系原告不服龙岩银保监分局作出的信访事项处理意见而依《信访条例》之规定提出的复核申请，不应认定为履行法定职责申请或投诉、举报。 第二，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项及第十项规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，原告不服被告省银保监局对其复核申请作出的处理，主张被告省银保监局未依其申请履行法定职责，被告省银保监局对原告之申请作出的处理，实际上仍属于前述司法解释条款规定的行政机关针对信访事项作出复查意见的范畴。另，被告省银保监局作出的书面复查申请仅是对龙岩银保监分局作出的岩银保监复[2019]9号《龙岩银保监分局关于福建省上杭华丰工贸机械有限公司信访事项的答复意见书》中问题核查情况的复核，对原告的权利义务不产生新的实际影响。原告华丰公司提起本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围,本案起诉应予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项及第三款之规定,一审裁定驳回原告华丰公司的起诉。 上诉人华丰公司不服一审裁定，向本院提起上诉称,一审法院未经开庭审理，仅对上诉人进行询问、阅卷就径行裁定驳回起诉，存在事实认定错误、法律适用错误，表现为：一、主审法官在11月25日对上诉人进行询问，仅仅就案件的诉求进行了询问，并未就证据问题进行实质性的了解。因此，在本案的裁判中不能充分了解案件事实证据，作出的裁判存在以下事实认定错误：1、本案实质上是上诉人对一审第三人的违法违规行为的投诉、举报，且上诉人不仅向龙岩银保监分局提出，同时也向省银保监局提出了投诉举报，但是省银保监局故意混淆信访与投诉、举报概念，误导了一审法院的法律概念、法律适用。2、被上诉人的行为属于不履行法定监管职责，在明知龙岩银保监分局错误适用法律混淆信访与投诉举报的情况下，不仅不予纠正反而将错就错，进一步误导上诉人，使用信访程序处理上诉人的举报投诉，导致一审第三人的违法违规行为得不到处罚、处理。二、被上诉人至今未对上诉人的2300万元委托贷款举报作出任何调查处理，仅在闽银保监举告2020002号作出告知，也未见下级单位的任何处理，一审裁定未对上诉人诉讼请求一的第三项诉求作出任何事实认定，驳回起诉是错误的。三、一审裁判适用法律错误表现在：仅仅依据被上诉人的书面答辩材料，错误认定了上诉人举报信的实质内容，错误的适用信访条例和行政诉讼法及解释条款。1、上诉人的举报、投诉，针对的对象是一审第三人违法违规行为，而不是行政机关本身。2、《信访条例》第十四条明确规定了可以确定为信访事项的范围，本案被上诉人及其下属单位龙岩银保监分局错误适用法律，人民法院应当查明事实依法予以纠正。3、本案上诉人提出的是对被上诉人及其下属单位监管对象（银行）的投诉、举报和监管请求，不属于信访事项的请求，被上诉人及其下属单位监管对象应依照有关规定程序处理并告知材料提交人。4、被上诉人应适用《银行保险违法行为举报处理办法》处理上诉人的举报。《银行保险违法行为举报处理办法》第一、二、六、十二条明确规定了自然人、法人对银行及其从业人员违法违规的举报属于被上诉人及其下属机构的法定职责，及受理范围、处理程序。5、被上诉人应使用《银行业保险业消费投诉处理管理办法》处理上诉人的投诉，人民法院应当适用该法规审查本案。《银行业保险业消费投诉处理管理办法》第二、六、三十-三十六、四十、四十一条明确规定了自然人、法人对银行及其从业人员违法违规的举报属于被上诉人及其下属机构的法定职责，及受理范围、处理程序。综上，请求：1.撤销一审裁定，指令一审法院继续审理；2.诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人省银保监局辩称，一、上诉人的一审诉求实质上系对答辩人信访复查意见不服而提出的诉求，而非投诉举报，一审法院认定事实清楚。上诉人提出一审诉讼的事实基础是“其与福建上杭农村商业银行股份有限公司（以下简称上杭农商行）之间存在争议”，根据“属地管理”原则，该事项应由龙岩银保监分局处理，龙岩银保监分局处理争议事项后，上诉人不服，故向答辩人申请复查，该行为属于《信访条例》规定的信访复查申请，实质是要求答辩人对龙岩银保监分局的处理行为进行层级监督，不属于履行法定职责申请或者举报行为。而答辩人作出的《福建银保监局关于福建省上杭华丰工贸机械有限公司及其法人代表林兴源信访复查事项的答复意见书》，未重新设定上诉人的权利义务，亦属于信访处理行为，不对上诉人的权利义务产生实际影响。因此，上诉人将答辩人依据《信访条例》作出的复查答复意见作为核心证据，诉请确认答辩人构成行政不作为，实质上系对该信访复查意见不服。一审法院认为上诉人依据《信访条例》向答辩人提出的复查申请属于信访，认定事实清楚。二、上诉人主动自认、配合适用信访程序，答辩人业已充分履行工作职责，一审法院适用法律正确。（一）上诉人主动自认、配合适用信访程序。上诉人于2019年向龙岩银保监分局反映其与上杭农商行之间的案涉争议情况，在龙岩银保监分局作出了《龙岩银保监分局关于福建省上杭华丰工贸机械有限公司信访事项的答复意见书》后，上诉人对该意见不服，主动适用《信访条例》规定的程序向答辩人提出信访复查申请，并在后期主动提交信访复查补充材料。在提交给答辩人的材料中，上诉人均主动以“复查申请人”身份自居，并配合适用信访复查程序提出申请，对答辩人适用信访程序处理案涉争议也从未提出异议，证明其对适用《信访条例》相关程序处理案涉争议的认可。（二）答辩人业已充分履行工作职责。1.答辩人已按规定对上诉人举报一审第三人2300万元委托贷款转交龙岩银保监分局。信访复查期间，答辩人收到上诉人提交的《福建上杭农村商业银行股份有限公司丧失职业道德、冒充债权人骗取客户2300万元巨额财产的举报信》。根据属地管理原则，2020年3月4日，答辩人依据《银行保险违法行为举报处理办法》的规定，将上诉人反映事项转交龙岩银保监分局处理，并作出《银行保险违法行为举报告知书》（闽银保监举告2020002号），履行了告知程序，符合举报处理工作要求，未对上诉人权利义务产生实际影响。2.答辩人已经实质上对上诉人信访复查进行了调查处理。答辩人业已在职责范围内对上诉人申请的信访复查事项进行了调查处理，调阅了相关文件、材料，并在向上诉人作出的《福建银保监局关于福建省上杭华丰工贸机械有限公司及其法人代表林兴源信访复查事项的答复意见书》中，对上诉人提出的问题逐一进行了详细说明解释，一方面未重新设定上诉人的权利义务，另一方面保障了上诉人根据《信访条例》所享有的权利。3.答辩人处理上诉人复查申请法律适用正确。《银行保险违法行为举报处理办法》、《银行业保险业消费投诉处理管理办法》、《中国银保监会信访工作办法》生效时间为2020年3月1日。答辩人于2020年2月11日依据《信访条例》受理上诉人复查申请，法律适用正确。据此，一审法院认定本案不属于行政诉讼受理范围，依法作出裁定，适用法律正确。三、上诉人及相关当事人就同一案件事实提起多起诉讼，极大浪费司法和行政资源，不应得到支持。本案中，林兴源与华丰公司共同作为案涉信访事项的复查申请人，聘请律师，在明知信访事项不属于行政诉讼受案范围的情况下，基于同一事实，巧立名目，共计提起六起关联的行政诉讼案件，诉求本质完全一致。上诉人为了达到个人目的，恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，已经构成了滥用诉权、恶意诉讼的行为，不应予以支持。综上，请求依法驳回上诉，维持原裁定。 一审第三人上杭农商行述称，一、上诉人提出的诉讼请求，依法不属于人民法院受理行政诉讼的范围，一审法院裁定正确、合法，应予维持。二、一审第三人的行为未违反金融行政法律法规，案涉争议属于金融服务问题，不属于行政法调整范围。三、上诉人就同一事实恶意提起多起诉讼，浪费了司法资源，应依法受到惩戒。综上，请求驳回上诉。 本院认为，公民请求行政机关履行的法定职责，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。本案中，上诉人因认为被上诉人不正确履行法定职责提起诉讼，其申请被上诉人履行的职责是“监督一审第三人为其复印账户流水、处理一审第三人设置陷阱抓捕林兴源、处理上诉人举报一审第三人2300万委托贷款举报”。上述申请均不属于被上诉人应依法履行的行政管理职责，被上诉人是否履行该职责对上诉人的权利义务并不直接产生影响。一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二一年四月二十日 法官助理 陈俊杰 书 记 员 曾 媛