湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行终183号上诉人（原审原告）：湖南省张家界市永定区西溪坪街道禾家村杨家湾组。负责人：李祥海，组长。上诉人（原审原告）：湖南省张家界市永定区西溪坪街道禾家村村民委员会。法定代表人：张金辉，村主任。两上诉人共同委托诉讼代理人：秦昌猛，湖南天门律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：张家界市永定区人民政府，住所地湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人：朱法栋，区长。委托诉讼代理人：王志军，系张家界市永定区人民政府工作人员。委托诉讼代理人：汪**，系张家界市永定区人民政府工作人员。被上诉人（原审被告）：张家界市人民政府，住所地张家界市永定区南庄坪。法定代表人：刘革安，市长。委托诉讼代理人：谷志勇，系张家界市司法局工作人员。委托诉讼代理人：杨毕成，湖南大好律师事务所律师。原审第三人：湖南省张家界市永定区××街道王潭新村村民委员会。法定代表人：龚育文，该村主任。原审第三人：湖南省张家界市永定区××街道王潭新村2、3组。负责人：向必陆，系王潭新村2、3组组长。上诉人湖南省张家界市永定区西溪坪街道禾家村杨家湾组（以下简称禾家村杨家湾组）、湖南省张家界市永定区西溪坪街道禾家村村民委员会（以下简称禾家村委会）因与被上诉人张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）、张家界市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人湖南省张家界市永定区××街道王潭新村村民委员会（以下简称王潭村委会）及湖南省张家界市永定区××街道王潭新村2、3组（以下简称王潭村2、3组）林木林地山岭权属确权及行政复议纠纷一案，不服湖南省张家界市中级人民法院（2020）湘08行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：本案争议林地“簸箕塔”位于永定区××街道与永定区××街道××段东岸。四至界线：东以穿儿眼（又名川儿眼、穿岩壁）直下澧水河沿岩檐下限直至渡旦坪（慈利县），南从穿儿眼沿岩檐向西横至铁路争一个洞子垉顶（即狮子包），西从铁路第一个洞子垉顶（狮子包）直下澧水河边，北以澧水河边；其面积为123亩（渡旦坪至穿儿眼部分25亩，穿儿眼至邦邦沟部分65亩，邦邦沟至狮子包部分33亩），此林地主要树种为杂木、山竹等，为澧水河国家级生态公益林保护范围。争议林地在2009-2010年集体林权制度改革前未承包给任何农户与个人。1983年林业三定时期，原关门岩公社何家村大队（现禾家村）林权登记（注：1983年何家村大队《山林树木登记表》）的范围涵盖纠纷林地，登记面积为3903亩，其中包括簸箕塔林地123亩。1984年林业三定时期，原黄家铺乡潭口村止峰垭组（王潭新村潭口2组）林权登记（注：1984年止峰垭“庸林字第贰拾号”《林权证》及编号第20号《林权登记表》）的范围为纠纷林地中穿儿眼至邦邦沟部分。其四至界限为东起穿儿眼，南以山沿，西到邦邦沟，北到河边。证上登记簸箕塔林地面积100亩，实际面积为65亩。在林业三定时期，包括杨家湾组在内的禾家村村民小组及其农户没有关于纠纷林地的林权登记（集体或个人）。1988年第一次国土评查时期，原黄家铺乡潭口村（现王潭新村）村民委员会与原关门岩乡禾家村（现禾家村）村民委员会签订的《土地权属界限认定书（附拐点图）》中载明：纠纷林地中的渡旦坪至穿儿眼部分被认定为禾家村所有；纠纷林地中的穿儿眼至狮子包部分被认定为王潭新村所有。2009年-2010年集体林权制度改革时期换发证时，永定区政府给禾家村杨家湾组颁发的“张定林证字【2010】第0××8号”《林权证》对纠纷林地中的穿儿眼至狮子包部分进行了登记（00401号簸箕塔及00501号簸箕塔林权登记）面积为290亩。被告永定区政府给原潭口村（现王潭新村）2、3组村民向必陆等20户农户颁发的“张定林证字【2010】第0××6号”《林权证》对纠纷林地进行了登记（04201号河对门林地林权登记）。面积为123亩。两《林权证》重复登记面积为98亩。2011年，原潭口村（王潭新村2组）对纠纷林地内的2亩土地（稻田）进行了土地承包经营调查登记（承包合同编号4308026052072922002049）。2017年以前，纠纷林地的国家级生态公益林补偿纳入禾家村补偿范围。2017年，王潭新村潭口2、3组在核实生态公益林地补偿范围时发现纠纷林地生态公益林补偿纳入禾家村补偿范围，于2019年向原审法院提起行政诉讼。该院于2019年9月23日作出（2019）湘08行初150号行政裁定驳回起诉，认为涉案林地存在争议，应先由永定区政府确定争议林地权属。永定区政府于2020年2月20日作出了张定林决字【2019】第5号《林木林地权属行政处理决定书》，具体内容为：一、撤销申请人（本案第三人）张定林证字【2010】第0××6号《林权证》中04201号河对门123亩林地的林权登记；二、撤销被申请人禾家村杨家湾组张定林证字【2010】第0××8号《林权证》中00401、00501号簸箕塔共计290亩林地的林权登记；三、穿儿眼至邦邦沟65亩纠纷林地的林权属于申请人王潭新村2、3组（附图）；四、邦邦沟至火车道第一个洞子垉（狮子包）33亩纠纷林地属于第三人王潭新村（附图）；五、穿儿眼至渡旦坪25亩林地的林权属于被申请人禾家村（附图）；六、生态公益林补偿按上述林权权利划分范围认定；七、当事各方按上述林权权利划分范围申请永定区不动产登记中心进行林权变更登记。禾家村不服，向张家界市人民政府提出行政复议申请，市人民政府于2020年6月1日作出了张政复决【2020】10号行政复议决定书，维持了永定区人民政府作出的张定林决字【2019】第5号《林木林地权属行政处理决定书》。禾家村委会、禾家村杨家湾组不服，提起行政诉讼。请求：1、依法撤销永定区政府、市政府分别作出的张定林决字（2019）第5号行政处理决定书、张政复决（2020）10号行政复议决定书；2、依法确认“簸箕塔”林地林权及生态公益林补偿属于禾家村杨家湾组、禾家村委会。原审法院认为，本案争议的焦点如下：1、禾家村委会、禾家村杨家湾组的起诉是否超过法定的起诉期限；2、永定区政府作出的行政处理决定和市政府作出的行政复议决定是否合法。焦点1、根据禾家村委会、禾家村杨家湾组填写的送达地址确认书上能够看出，禾家村委会、禾家村杨家湾组是于2020年6月17日向一审法院提交诉状，一审法院的立案审查表上收到诉状日期一栏填写的2020年7月6日系输入系统时的笔误，不影响当事人的诉权，故禾家村委会、禾家村杨家湾组系在收到复议决定后15日内向法院提起诉讼，未超过法定的起诉期限。焦点2：一、《林木林地权属争议处理办法》第四条规定：“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”。第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”。第十一条规定：“当事人对同一起林权争议都能出具合法凭证的，应当协商解决；不能协商解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”。第十四条规定：“林权争议由当事人共同的林权争议处理机构负责办理具体处理工作”。本案禾家村委会、禾家村杨家湾组就争议林地提交了1983年的林木树木登记表等证据材料，第三人王潭村委会、王潭村2、3组也提交了1984年《林权证》等凭证。禾家村委会、禾家村杨家湾组及王潭村委会、王潭村2、3组提交的证据证明争议林地地名一致，但登记面积和四至界限不一致且有重合现象。根据《林木林地权属争议处理办法》的有关规定，永定区政府作出张定林决字【2019】第5号《林木林地权属行政处理决定书》，认定给王潭村委会、王潭村2、3组颁发的张定林证字【2010】第0××6号《林权证》中04201号河对门123亩林地的林权登记与颁发给禾家村委会、禾家村杨家湾组的张定林证字【2010】第0××8号《林权证》中第00401、00501号簸箕塔共计290亩林地的林权登记存在矛盾，且换发证时权属来源不明，证据不足，存在争议，从而自行纠错决定撤销了上述登记。永定区政府对二证中矛盾的部分予以撤销，其决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，予以确认。二、对永定区政府作出的行政处理决定中三、四、五、六、七项主要证据不足。其理由如下：1、永定区政府既然撤销了禾家村委会、禾家村杨家湾组和王潭村委会、王潭村2、3组2010年林权证中关于争议林地的登记，那么争议林地的归属就应重新确认；2、永定区政府处理决定中确认穿儿眼至邦邦沟65亩纠纷林地的林权属于王潭村2、3组，邦邦沟至火车道第一个洞子垉（狮子包）33亩纠纷林地的林权属于王潭新村，穿儿眼至渡旦坪25亩林地的林权属于禾家村依据不足，理由不充分，且不符合有关法律法规规定。永定区政府撤销2010年两证中关于争议地的登记，主要理由是认为权属来源不明，那么1988年的《土地权属界线认定书》就不能作为认定依据（其是颁发2010年权证的权属来源，2010年权证已被撤销）。况且禾家村委会、禾家村杨家湾组及王潭村委会、王潭村2、3组均持有未被永定区政府依法撤销的合法凭证。王潭村委会、王潭村2、3组持有1983年的《山林树木登记表存根》，禾家村委会、禾家村杨家湾组持有1984年的《林权证》，《山林树木登记表存根》和《林权证》中对争议林地均有记载。且《林权证》登记的争议林地包含在1983年的《山林树木登记表》中。因此永定区政府应对这两份凭证认真进行审查后，才能确认争议林地归属。根据《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定：“当事人对同一起林权争议都能出具合法凭证的，应当协商解决；不能协商解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”。1983年《山林树木登记表存根》的持有人为禾家村委会、禾家村杨家湾组。1984年《林权证》持有人为王潭新村2组。现禾家村委会、禾家村杨家湾组及王潭村委会、王潭村2、3组均持有合法凭证。因此永定区政府应先组织双方协商解决，不能协商解决的，按上述规定，并结合实际情况确定其权属。而本案王潭村未出具任何权属凭证，永定区政府将争议地一部分处理给其，明显处理不当。综上所述,永定区政府作出行政处理决定中的部分内容依据不足,依法应当撤销。市政府作出维持的复议决定中的部分内容也无事实和法律依据,亦应撤销。禾家村委会、禾家村杨家湾组诉求部分理由成立,予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销被告永定区政府作出的张定林决字【2019】第5号《林木林地权属行政处理决定书》第三、四、五、六、七项内容；二、撤销市政府作出的张政复决【2020】10号行政复议决定书中维持张定林决字【2019】第5号《林木林地权属行政处理决定书》第三、四、五、六、七项的内容。三、驳回禾家村杨家湾组、禾家村委会其他诉讼请求。案件受理费50元，由永定区政府、市政府负担。禾家村杨家湾、禾家村委会提起上诉称：（一）“簸箕塔”争议山林土地历史以来就属于两上诉人集体所有，两上诉人集体享有占有、使用、收益、处分等权利。1.两上诉人与原审第三人历史以来就是澧水河中心线为界分别属于不同乡镇，符合我国行政区域划分的原则和标准。2.争议林地上至清朝、民国时期一直就是两上诉人集体村民张进周的父辈张**生、张球生两兄弟所有。3.上世纪80年代初，在政府帮助下，两上诉人集体下的六、七、八组将争议林地的水源引入，解决生产、生活用水直至现在，权属纠纷处理应充分考虑历史和现实状况。4.两上诉人现存的1983年《山林权证登记》、《山林树木登记表存根》，依法对争议林地“簸箕塔”进行了登记，依法应予以维持。（二）1984年5月18日为原审第三人王潭村2、3组颁发的庸林字第贰拾号林权证没有任何的历史依据。1.该林权证将争议林地以插花地形式安插到了两上诉人的地界范围之内，不符合国家行政区划的划定原则。2.依据1982年永定区档案馆现存的原审第三人集体、所属成员的《山林权证存根》、《山林树木登记表存根》没有任何一个人、集体的林地登记在争议林地的范围之内。3.两上诉人的原始林权登记相对于原审第三人的登记形成时间更早。（三）《1988年土地权属界线认定书》系伪造的签名和盗窃式的盖章，依法不予确认。（四）原审适用法律部分不准确，以至于作出带有倾向性的意见。1.双方均拿出权属证书的情况下，按照规定，政府处理时应兼顾双方利益、结合自然地形的原则划分。2.按照规定，根据2010年换发新证及上世纪80年代的林业三定发证，不能确定权属时，应向上溯源。请求：撤销湖南省张家界市中级人民法院（2020）湘08行初30号行政判决第三项内容；依法改判确认“簸箕塔”林地林权及生态公益林补偿属于两上诉人；诉讼费由两被上诉人承担。永定区政府答辩称：（一）部分涉案争议地的山林权属在林业三定时期已经明确。林业三定时期，原审第三人持有的“庸林字第贰拾号”《林权证》中登记的簸箕塔山林即为部分涉案争议地。（二）涉案争议地的土地权属在1988年国土详查期间已经得到明确。上诉人与第三人1988年《土地权属界线认定书》载明涉案争议地在第三人所有的土地范围内。（三）双方2010年关于涉案争议地林权登记存在错误，理应依法纠正。市政府答辩称：（一）永定区政府作出的张定林决字【2019】第5号《林木林地权属行政处理决定书》，认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，处理得当。1.禾家村和王潭村2、3组在林业三定时分别取得簸箕塔林地123亩、簸箕塔65亩的权属登记，争议林地簸箕塔中的65亩林地存在重复。禾家村林权登记虽四至清楚但界线粗放，而王潭村2、3组的林权登记四至清楚、界线清楚。根据规定，王潭村2、3组的证据优于禾家村。2.1988年《土地权属界线认定书（附拐点图）》，应当作为认定依据。（二）市政府复议程序合法。王潭村委会、王潭村2、3组陈述意见称：（一）王潭村委会、王潭村2、3组在林业三定时期关于涉案地的林权登记足以证明涉案林地属于王潭村委会、王潭村2、3组。（二）合法有效的土地权属界线认定文书在1988年将涉案地认定为王潭村委会、王潭村2、3组所有。（三）上诉人不尊重历史，歪曲、捏造事实。在二审中，上诉人提供了三份证据，即第三人1984年林权到户登记表、第三人1982年3月30日山林权证存根、第三人林权证一份，拟证明第三人1984年林权证没有权属来源，系事后补造。永定区政府、市政府质证意见：上述证据真实性、合法性无异议，但并不能达到其证明目的。原审第三人质证意见：上述证据不能达到其证明目的，第三人确实在1982年没有进行林权登记。本院认为：上述证据并不能说明第三人1984年林权证系伪造，也不属于新证据，不能达到上诉人证明目的。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，本案2010年林权换证时，永定区政府为上诉人禾家村杨家湾组集体颁发的【2010】第0××8号《林权证》中第00401、00501号簸箕塔290亩林权登记与颁发给王潭村2、3组【2010】第021401176号《林权证》中04201号河对门123亩林权登记存在重复，且与林业三定时各方持有的林权证以及1988年权属界线认定书等不一致，因此上述林权登记属于权属来源错误，依据不足，永定区政府撤销上述登记正确，复议决定及原审判决予以维持并无不当。因永定区政府已撤销上述林权登记，则需对争议山场重新确权。上诉人为主张争议山场权属提供了1983年《山林树木登记表存根》，登记该村集体山林3903亩，包含了争议山场。原审第三人为主张争议山场权属，提交了1984年“庸林字第贰拾号”《林权证》，亦包含了争议山场穿儿眼至邦邦沟65亩。上诉人与第三人双方对争议山场均有林业三定时的相关权属凭证，且第三人《林权证》登记的林地包含在上诉人《山林树木登记表存根》中，永定区政府应对两份权证进行审查，必要时应查清在此之前权属来源，并结合实际管业情况，尊重历史，注重现实，进行处理。永定区政府以1988年《土地权属界线认定书》为主要确权依据，但该权属认定书，上诉人一直主张该认定书不真实并申请鉴定，且权属界线认定书与双方持有林业三定时林权凭证亦不一致。故，永定区政府对该权属界线认定亦需进一步查实以确定是否作为确权依据。另外，原审第三人王潭村并没有提供任何权属凭证，永定区政府仅依据权属界线认定书确权部分山场归王潭村依据不足。故，原审判决认定永定区政府处理决定中确认穿儿眼至邦邦沟65亩纠纷林地的林权属于王潭村2、3组，邦邦沟至火车道第一个洞子垉（狮子包）33亩纠纷林地的林权属于王潭村，穿儿眼至渡旦坪25亩林地的林权属于禾家村依据不足，并予以撤销并无不当。但原审撤销永定区政府就争议山场确权部分后并没有判决由该府重新就争议山场权属作出处理不当，应予纠正。林木林地山岭确权是政府法定职责，为避免司法权不当干预行政权，法院不宜直接就权属问题作出确认。故，上诉人要求法院直接将争议山场权属确权归其所有的请求不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，但处理不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下：一、维持湖南省张家界市中级人民法院（2020）湘08行初30号行政判决第一、二、三项；二、责令永定区人民政府在本判决生效后六个月内对争议山场权属重新作出处理。二审案件受理费50元，由永定区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二一年四月二十三日法官助理张颢严书记员杨柳附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。