广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终264号上诉人（原审原告）许俊，男，1967年9月25日出生，汉族，住广州市天河区××××××，公民身份号码：440×××××××××××上诉人（原审原告）年冀，男，1967年11月7日出生，汉族，住广州市天河区××××××××××××××××××××，公民身份号码：440××××××××××××。委托代理人孔令威,广东红棉律师事务所律师。委托代理人杨曼佳,广东红棉律师事务所律师。上诉人（原审被告）佛山市高明区杨和镇人民政府，住所地佛山市高明区××××××××。法定代表人罗伟源，镇长。委托代理人周明峰，该府工作人员。委托代理人章冬梅，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地佛山市高明区××××××××××。法定代表人蔡子强，局长。委托代理人黄文军，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。上诉人许俊、年冀及上诉人佛山市高明区杨和镇人民政府(以下简称杨和镇政府)因许俊、年冀诉佛山市高明区城市管理和综合执法局(以下简称高明区城管局)、杨和镇政府强制拆除房屋一案，不服佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初823号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：高明区城管局于2020年3月27日作出明管（和）罚〔2020〕字第35号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），查明许俊、年冀系龙山果园**号地块的权属人，其未取得合法的建设工程规划许可证，在上述地块上建成房屋4幢、水池、围墙、铁棚等建（构）筑物，佛山市自然资源部门认定许俊、年冀在上述地块上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，属于违法建设行为，且认定属于无法采取改正措施消除影响的情形。高明区城管局认为，许俊、年冀的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令许俊、年冀在收到决定书起七日内自行拆除上述建（构）筑物。《限期拆除决定书》于2020年3月30日送达许俊，同年4月4日送达年冀。2020年3月30日，高明区城管局作出《履行行政决定催告书》，催促许俊、年冀自催告书送达十日内自行拆除位于龙山果园**号地块上的违法建（构）筑物。该催告书于2020年4月1日送达许俊、同年4月4日送达年冀。2020年3月30日，高明区城管局作出《公告》，责令许俊、年冀在2020年3月31日前自行拆除位于龙山果园**号地块上的违法建（构）筑物。该《公告》张贴在上述建筑物门口。2020年4月1日，佛山市高明区人民政府办公室作出编号：20200321文件，明确经佛山市高明区人民政府同意，由杨和镇政府对《限期拆除决定书》所涉及的违章建筑物采取强制拆除措施。2020年4月1日，杨和镇政府作出《执行决定书》，决定在2020年4月1日对许俊、年冀位于龙山果园**号地块上的违法建（构）筑物予以强制拆除，并责令许俊、年冀在2020年4月1日前自行将建（构）筑物内的有关财物进行搬迁。同日，杨和镇政府对许俊、年冀位于龙山果园**号地块上的建（构）筑物实施强制拆除。另查明，根据杨和镇政府提交的视频资料和许俊、年冀的陈述，许俊、年冀在龙山果园**号地块上建设的建筑物为钢架结构。杨和镇政府在实施强制拆除时仅拆除了其提交的《现场测绘报告》中所对应的149号、1**号房屋，而147号房屋未曾拆除，148号房屋由许俊、年冀自行拆除。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”就许俊、年冀位于龙山果园**号地块上建（构）筑物的拆除，佛山市高明区人民政府同意由杨和镇政府组织实施，杨和镇政府对此作出了《执行决定书》并委托了相应的机构进行测绘和公证，综合上述证据以及一系列的行政行为，可以认定对许俊、年冀建设的建筑物的拆除由杨和镇政府实施，杨和镇政府对此亦予以确认。许俊、年冀主张高明区城管局参与了强制执行行为，但其提供的证据并不足以证明高明区城管局实施了强拆，许俊、年冀以高明区城管局作为被告属于被告不适格，经法院释明，许俊、年冀仍坚持对高明区城管局的起诉，故《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，应驳回许俊、年冀对高明区城管局的起诉。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”案件中，杨和镇政府经佛山市高明区人民政府批复同意对许俊、年冀位于龙山果园**号地块上的违法建（构）筑物进行拆除，故杨和镇政府作出《执行决定书》并对案涉建筑物实施强制拆除具有职权依据，法院予以确认。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，只有在经过行政复议或者行政诉讼期限，许俊、年冀不起诉，或者复议、起诉被驳回的情况下，许俊、年冀经公告限期拆除仍不拆除时，拆除机关才能依法实施强制拆除。案件中，高明区城管局于2020年3月27日作出的《限期拆除决定书》，而杨和镇政府实施强制拆除的时间为2020年4月1日，尚未经过《限期拆除决定书》的行政复议或者行政诉讼期限。并且，高明区城管局于2020年3月30日作出的《履行行政决定催告书》要求许俊、年冀在收到催告书的十日内自行拆除涉案建筑物，但在同日作出的《公告》中又要求许俊、年冀在2020年3月31日前拆除涉案建筑物，明显自相矛盾，不符合常理，并且高明区城管局作出《履行行政决定催告书》《公告》的时间尚未超过《限期拆除决定书》要求许俊、年冀自行拆除的时间。因此，在未经过行政复议或者行政诉讼期限，且所作的催告、公告明显不当的情况下，杨和镇政府作出的强制拆除行为违反法定程序，因该行政行为已经实施且不具有可撤销内容，故法院确认违法。许俊、年冀要求确认杨和镇政府对其位于龙山果园**号地块上建筑物的强制拆除行为违法的诉讼请求，法院予以支持。至于许俊、年冀提出的赔偿问题，许俊、年冀主张杨和镇政府应对建筑物的价值、装修成本以及被损害的家具等进行赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据上述规定，行政机关因为行为违法导致相对人合法财产损失的应当承担赔偿责任。案件中，杨和镇政府仅拆除了《现场测绘报告》中所对应的149号、150号房屋，根据高明区城管局作出的《限期拆除决定书》，许俊、年冀位于龙山果园**号地块上的建（构）筑物经佛山市自然资源局认定属于未取得《建设工程规划许可证》进行建设且无法采取改正措施消除对规划影响的违法建筑物，因此该建筑物不属于上述规定中的合法财产，许俊、年冀亦未提交证据证明其建设涉案建筑物的合法性，因此，许俊、年冀要求杨和镇政府赔偿建筑物主体价值的主张缺乏理据，法院不予支持。至于许俊、年冀提出的附着在建筑物主体上的装修成本的赔偿问题，法院认为，装修时附在建筑物主体上的物品必然与建筑物主体本身紧密相连，在拆除建筑物时必然对该部分的物品造成损失，因此，该部分物品的损坏属于拆除过程中的合理损失，杨和镇政府实施的强制拆除导致的该部分物品的损坏没有超过拆除的合理限度，故许俊、年冀主张杨和镇政府对此应予以赔偿亦缺乏理据，法院不予支持。至于许俊、年冀提出的被损毁家具的赔偿，经查，在拆除过程中，杨和镇政府委托了广东省佛山市高明公证处对拆除时房屋的状况进行了公证并出具《公证书》，根据《公证书》反映的事实，杨和镇政府在拆除《现场测绘报告》中所对应的149号、150号房屋时，相应的房屋内部并无家具，故许俊、年冀的主张缺乏依据，法院不予支持。但是，根据杨和镇政府提交的《公证书》所附的照片可以看出，149号、150号房屋为钢架结构，并有钢铁结构的楼梯和栏杆，根据钢铁的属性，钢铁在拆除时可和其他材料分离，并且虽然案涉房屋属于违法建设的建筑物，但该材料属于许俊、年冀的合法财产，拆除后仍有一定的重复利用和回收价值，故根据合理行政的原则，杨和镇政府在拆除完成后应将该部分材料返还许俊、年冀，否则应当予以赔偿。而案件中，杨和镇政府并未提交证据证明其将该材料返还了许俊、年冀，也未提交证据证明许俊、年冀主动放弃所有权，故法院确认杨和镇政府在拆除当中对许俊、年冀房屋当中的钢铁结构材料予以了毁损，应当予以赔偿。但鉴于相应的材料已经灭失，缺乏鉴定的可能，法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款的规定，结合案件证据中反映的被拆除的《现场测绘报告》中所对应的149号、150号房屋中钢铁结构的情况、重复利用的价值、回收价值以及日常生活经验、生活常识，法院酌定杨和镇政府应对许俊、年冀的该部分损失支付赔偿金20000元。许俊、年冀要求赔偿经济损失200万元的主张，缺乏理据，法院不予支持。此外，对于《现场测绘报告》中所对应的147号、148号房屋，由于147号房屋尚未拆除，148号房屋由许俊、年冀自行拆除，因此，杨和镇政府对此不需承担赔偿责任。综上，许俊、年冀以高明区城管局为被告提起行政诉讼属于被告不适格，经法院释明，许俊、年冀拒绝变更，应裁定驳回其对高明区城管局的起诉。杨和镇政府对许俊、年冀建设的违法建筑物实施强制拆除违反法定程序，鉴于拆除行为已经实施且不具有可撤销内容，法院对此确认违法。许俊、年冀要求确认杨和镇政府对其位于龙山果园**号地块上建筑物的强制拆除行为违法的诉讼请求，法院予以支持。由于杨和镇政府实施的违法拆除行为损毁了相应的钢铁材料，给许俊、年冀的合法权益造成了损害，其应向许俊、年冀的损失支付赔偿金20000元，许俊、年冀提出的赔偿200万元的诉讼请求缺乏理据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，判决如下：一、驳回许俊、年冀对高明区城管局的起诉；二、确认杨和镇政府对许俊、年冀位于佛山市高明区××××××××××××××××块上的违法建筑物实施的强制拆除行为违法；三、杨和镇政府应在判决发生法律效力之日起三十日内向许俊、年冀支付赔偿款20000元；四、驳回许俊、年冀的其他诉讼请求。案件受理费50元由杨和镇政府负担。上诉人许俊、年冀上诉称：一、被上诉人高明区城管局是本案行政强制行为的实施主体之一，应当和上诉人杨和镇政府共同承担违法责任。1.高明区城管局先后对许俊、年冀作出多份执法文书。2.在强拆过程中，高明区城管局工作人员均在现场指导工作。二、高明区城管局作出行政执法文书送达程序违法，其行政行为不具有法律效力。程序合法是行政行为合法有效的基础，高明区城管局没有向许俊、年冀送达《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》《行政处罚意见告知书》《公告》等，直接将上述执法文书张贴在涉案房屋的围墙上，该送达程序违法，故上述文书不具有法律效力。四、龙山私家果园是原高明市政府大力推行的“万亩私家果园”扶贫项目，涉案建筑并非违法建设。如果没有政府的承诺、鼓励和指引，不会有人到这里买地种树，也不会有人在这里投资建房。正因如此，许俊、年冀才会在此投资购买果园和修建房屋。而且早期的业主建好房屋后均取得了房产证，说明“万亩私家果园”是合法项目，涉案建筑的修建有合法的依据,并非违法建设。五、强拆行为违反了行政信赖保护原则。龙山私家果园是政府招商引资的扶贫项目，政府为了履行自己的经济管理职能对果园的业主作出承诺，应当受承诺的约束，不能随意变更，否则应当承担责任。现将龙山私家果园所有建筑全部认定为违法建设的做法，使得政府的公信力荡然无存。六、高明区城管局、杨和镇政府应当对其违法行政行为给许俊、年冀造成的损失承担赔偿责任。根据行政诉讼法第七十六条规定，人民法院确认行政行为违法，应作出赔偿的判决。因此，高明区城管局、杨和镇政府应当就其违法强拆行为承担赔偿责任。综上所述，请求二审法院：1.撤销一审判决的第一项、第四项；2.判令确认高明区城管局对位于佛山市高明区××××××××××××××块上建筑实施强制拆除行为违法。上诉人杨和镇政府针对上诉人许俊、年冀的上诉意见辩称:一、被上诉人高明区城管局并非本案适格被告，一审判决适用法律正确。二、被拆除房屋系违法建（构）筑物，并非上诉人许俊、年冀的合法财产，杨和镇政府不应承担赔偿责任。综上所述，许俊、年冀的上诉请求没有事实及法律依据，请求二审法院驳回二人上诉请求。上诉人杨和镇政府诉称：一审判决适用法律错误，案涉强制拆除行为没有超过拆除的合理限度，钢结构的楼梯、栏杆的损失不应由杨和镇政府承担。具体理由如下：第一，杨和镇政府的拆除行为没有超过合理限度。在强制拆除前，上诉人许俊、年冀已搬走了屋内全部家具，甚至拆除门窗，但未拆除钢材料。并且，二人主动拆除147号、148号建筑物时也未拆除钢结构的楼梯、栏杆，表明二人也认为钢材料难以拆除或拆除成本很高，自愿放弃该物品。同时，杨和镇政府聘请专业的房屋拆除公司进行拆除工作，拆除方式及设备均为行业惯例，没有超过合理限度。第二，许俊、年冀在强拆前已经搬走了其认为有价值的物品，钢结构的楼梯、栏杆是遗弃物，没有价值。在强拆前，杨和镇政府多次与许俊、年冀沟通强拆事宜，二人也将建筑物内认为有价值的、想要物品搬出，给予二人充足的搬离时间。许俊、年冀没有将钢结构拆除，是因拆除成本高、难以拆除、物品价值低等原因被二人遗弃。第三，许俊、年冀没有对钢材料进行举证，一审法院酌定损失为20000元，依据不足。一审法院酌定钢材料价值时考虑了重复利用的价值，但未考虑许俊、年冀的拆除成本等合理因素，价值认定方式不合理、依据不足。综上所述，一审法院适用法律错误，请求二审法院依法改判：1.撤销一审判决的第三项判项；2.二审案件受理费由许俊、年冀承担。被上诉人高明区城管局辩称：一、高明区城管局不是强制拆除的实施部门。佛山市高明区政府作出批复责成上诉人杨和镇政府实施强制拆除。杨和执〔2020〕字第35号《行政强制执行决定书》是由杨和镇政府作出。一审庭审中，杨和镇政府也确认是其强制拆除上诉人许俊、年冀的房屋。对于杨和镇政府强制拆除后的现状，我局仅要求工作人员事后拍照存档用于结案，本案并无证据证明强拆时我局工作人员在场，即没有任何证据证明我局参与了强制拆除。二、高明区城管局作出的多份法律文书均不涉及强制拆除行为。三、案涉建筑不是合法权益，不属于行政赔偿的范围。佛山市自然资源局将案涉建（构）筑物定性为违法建筑，属于没有取得合法建设工程规划许可证的非农建设，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，应予限期拆除。1.案涉房屋不符合农业附属设施建设的条件和标准。2.案涉房屋没有办理合法的农业设施用地备案手续。四、许俊、年冀的行为不适用信赖保护原则。政府只是鼓励发展果园经济，并非鼓励建设房屋。许俊、年冀明知土地用途为果园用地，不能改变土地用途，不能用于非农建设，却明知违法而为之，不适用信赖保护原则。综上，请求二审法院依法驳回许俊、年冀的全部诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于本案适格被告的问题。本案诉讼标的是强制拆除行为，应由具体实施强制拆除的行政机关作为适格被告。上诉人许俊、年冀上诉主张上诉人杨和镇政府与被上诉人高明区城管局均是被诉强制拆除行为的实施主体。经查，本案证据材料并无反映高明区城管局有实质参与实施被诉强制拆除行为，高明区城管局亦否认该局为被诉强制拆除行为的实施主体，杨和镇政府在一审庭审中则自认被诉强制拆除行为由其实施，高明区城管局未参与强制拆除。结合佛山市高明区政府发文责令杨和镇政府依法对许俊、年冀等人的违法建设采取强制拆除措施、杨和镇政府其后对许俊、年冀作出《行政强制执行决定书》等案件事实，可与杨和镇政府的陈述相互印证，共同证明被诉强制拆除行为实际由杨和镇政府实施。许俊、年冀主张高明区城管局前后作出多份文书，亦派员参与了被诉强制拆除行为，但高明区城管局作出的文书均不涉及强制拆除行为，许俊、年冀亦未能提供证据证明该局派员参与强制拆除，故其主张缺乏事实依据，本院不予支持。因此，强拆行为的实施主体是杨和镇政府而非高明区城管局，高明区城管局不是本案适格被告，一审法院驳回许俊、年冀对高明区城管局的起诉正确。关于被诉行政行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广东省城乡规划条例》第八十七条第二款及《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十六条第一款的规定，实施强制拆除须以相关行政主管部门作出责令限期拆除决定为前提，且相对人收到限期拆除决定后逾期不拆除又不申请行政复议或诉讼的，经公告、催告等程序，由县级以上人民政府责成有关部门采取强制拆除措施。本案中，被上诉人高明区城管局于2020年3月27日作出《限期拆除决定书》，于同月30日作出《履行行政决定催告书》《公告》，佛山市高明区政府于同年4月1日作出文件责成上诉人杨和镇政府对案涉违法建筑采取强制拆除措施，同日杨和镇政府作出案涉《行政强制执行决定书》，同日案涉地块上149号、150房屋被强制拆除。可见杨和镇政府实施被诉强制拆除行为时，《限期拆除决定书》的行政复议或者行政诉讼期限尚未届满，杨和镇政府明显违反法定程序，被诉行政行为已构成程序违法。因被诉强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，一审法院确认杨和镇政府对案涉地块上的房屋实施强制拆除的行为违法具有事实和法律依据，本院予以确认。关于国家赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，行政赔偿须以当事人的合法权益受到损害为前提。本案中，被上诉人高明区城管局于2020年3月27日作出《限期拆除决定书》，认为上诉人许俊、年冀在龙山果园**号地块未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令许俊、年冀于2020年1月22日前自行整改。故案涉建（构）筑物为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。许俊、年冀要求赔偿涉案建筑物主体价值的主张应不予支持。同时，据佛山市高明公证处出具的（2020）粤佛高明第755号《公证书》及所附光盘反映，2020年3月30日下午对案涉地块的建（构）筑物拍照、录像时，案涉建筑物内财物已被搬离，并无其他有实用价值的财产。同时也可看出，149号、150号房屋为钢架结构，并有钢铁结构的楼梯和栏杆。因房屋钢铁材料被拆除后仍有一定的重复利用和回收价值，故属于许俊、年冀的合法财产。一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款的规定，并结合《现场测绘报告》反映的被拆除的149号、150号房屋中钢铁结构的情况等，酌定杨和镇政府应对该部分损失支付赔偿金20000元，处理合法得当，本院予以确认。上诉人许俊、年冀上诉还称案涉建筑物所在龙山果园项目系政府合法招商项目，得到广东省国土厅合法审批。经查，项目建设均需依法进行，建设房屋不仅要获得用地审批，还要取得规划许可。广东省国土厅《关于高明市杨梅龙山私家果园有限公司开发山地建私家果园用地的批复》第四点明确：“该土地只能用于发展三高农业开发，不得用于房地产开发，如须改变用途，须到国土部门重新办理用地手续”，故不能以龙山果园项目合法倒推龙山果园之内建筑物的建设合法。本院对许俊、年冀的此项上诉意见不予支持。综上所述，被上诉人高明区城管局并非本案适格被告，一审法院驳回上诉人许俊、年冀对高明区城管局的起诉正确。上诉人杨和镇政府作出的被诉强制拆除行为违反法定程序，被诉行政行为违法；因被诉强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应予确认违法。因强制拆除行为损害许俊、年冀对于案涉被强制拆除房屋的钢铁材料的合法权益，酌定杨和镇政府应对该部分损失支付赔偿金20000元，一审法院处理合法得当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人许俊、年冀和上诉人佛山市高明区杨和镇人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二一年四月二十二日法官助理  杨 阳书 记 员  黄晓琳