广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤13行终44号上诉人（原审原告）兰溪市三颖纺织制品有限公司。法定代表人陈**仙。诉讼代表人兰溪市三颖纺织制品有限公司破产管理人。委托代理人钱向阳，广东德邻律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州大亚湾经济技术开发区××××建设局。法定代表人陈电波，局长。原审第三人惠州大亚湾浩晔房产开发有限公司，。法定代表人陈结传。委托代理人崔守涛，该公司员工。委托代理人罗红琴，广东智仕律师事务所律师。兰溪市三颖纺织制品有限公司（以下称三颖公司）诉惠州大亚湾经济技术开发区××××建设局（以下称大亚湾住建局）、原审第三人惠州大亚湾浩晔房产开发有限公司（以下称浩晔公司）建筑工程施工许可纠纷案，三颖公司不服博罗县人民法院（2020）粤1322行初299号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，2019年1月23日，惠州市大亚湾经济技术开发区人民法院（以下简称“大亚湾法院”）受理了原告三颖公司与第三人浩晔公司的借款合同纠纷一案。该案审理过程中，原告三颖公司向法院申请财产保全，大亚湾法院于2019年1月28日作出（2019）粤1391号民初××××号之一民事裁定书，裁定查封第三人浩晔公司名下位于西区田证号为惠湾国用（2008）第132×××××152的35239㎡的土地使用权，查封期限为三年。2019年4月23日，第三人浩晔公司向被告申请办理“锦尚花园（2、3、5-8栋、垃圾小型转运站及地下室）”工程项目的施工许可证，并提交了相关材料。被告于2020年4月28日作出《准予行政许可决定书》并向第三人颁发编号为441××××××××××××101《建筑工程施工许可证》，建设地点位于大亚湾西区上田。2019年7月9日，第三人向被告申请办理“锦尚花园（1、4栋）”工程项目的施工许可证，并提供了相关材料。被告于2020年7月12日作出《准予行政许可决定书》并向第三人颁发了编号为441××××××××××××101《建筑工程施工许可证》，建设地点位于大亚湾西区上田。2020年1月8日，广东德邻律师事务所指派律师钱向阳向被告调查第三人办理上述《建设工程施工许可证》的全部报建资料。2020年1月17日，被告向该律师事务所回函，称第三人向被告申办锦尚花园项目《建设工程施工许可证》时，没有向被告披露土地使用权被查封的情况，也没有向被告提交（2019）粤1391民初462号《民事裁定书》。2020年4月11日，原告向被告提交《撤证、停工、罚款申请书》，请求撤销被告颁发给第三人的涉案建设工程施工许可证，责令第三人立即停止施工，并对第三人处以罚款。被告于2020年4月23日向原告作出惠湾住建函[2020]××××号《关于要求对惠州大亚湾浩晔房产开发有限公司“撤证、停工、罚款申请”的复函》，认为上述行政许可不存在撤销的法定事实和理由，被告对该项目依法作出的许可不予撤销，许可项目不存在停工的法定事实和理由，被告不予停工。原告认为被告在第三人已被查封的土地上颁发上述建设工程施工许可证的行为，损害其债权的实现，侵害其合法权益，遂向提起诉讼。另查明，大亚湾法院于2020年8月24日作出（2019）粤1391民初462号之三《民事裁定书》，裁定查封第三人浩晔公司建设的位于西区上田的锦尚花园4号楼（在建工程）[建设工程规划许可证编号：建字第441××××××××0902号；建设工程施工许可证编号：4413××××××××20101；建筑面积14651.45平方米；共34层]，并解除对浩晔公司名下位于西区田证号为惠湾国用（2008）第132×××××152的35239㎡的土地使用权的查封。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告与涉案建设工程施工许可行为没有利害关系，不具有诉的利益，不是本案的适格原告。首先，所谓“利害关系”仅限于公法上的利害关系，只有在行政机关作出行政行为时所依据的行政法律规范对当事人主张的权益加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系。本案中被告作出涉案施工许可行为所依据的《中华人民共和国建筑法》、《建筑工程施工许可管理办法》中并无条文要求建设单位申请办理建设工程施工许可证时需提交关于土地使用权是否被查封的相关材料，也未要求行政机关考虑该建设用地查封权利人的权益保障问题，故原告与涉案行为没有公法上的利害关系。其次，“与行政行为有利害关系”，是指被诉行政行为对起诉人的合法权益已经或将会造成现实的、特别的、直接损害或者不利影响。对于人民法院查封的土地使用权，在查封期间除了明确禁止办理抵押、转让的权属变更、转移登记手续外，并没有明确禁止权利人继续使用。本案被告对第三人颁发建设工程施工许可证的行为，并不会对涉案土地的权属产生影响，对原告的债权实现也不会产生直接的现实的损害或不利影响。最后，本案原告与第三人的债权债务纠纷仍在诉讼程序中，其债权债务关系仍未明晰，原告并没有区别于普通人而需要特别保护的利益。退一步来说，即使原告对第三人的债权已经生效法律文书确定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”的规定，原告仍应通过民事诉讼主张权利，其主张行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼，同样不具备原告资格。综上所述，原告与涉案行政许可行为没有利害关系，不是本案的适格原告，其起诉不符合法定条件，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告兰溪市三颖纺织制品有限公司的起诉。本案受理费50元（原告已缴交），原审法院予以退回。上诉人三颖公司上诉称，一审法院裁定驳回起诉的理由是：上诉人与涉案行政许可行为没有的利害关系，不具有诉的利益，不是本案适格原告。上诉人认为，一审法院驳回上诉人起诉的理由，不能成立，上诉人具备原告主体资格，现具体论述如下：一、一审法院将上诉人提起诉讼的“利害关系”缩小解释为“公法上利害关系”，不符合事实，适用法律错误。2015年5月1日生效的《行政诉讼法》的第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案上诉人就是“其他”与行政行为有利害关系的法人。根据最高人民法院《关于适用的解释》第十二条“与行政行为有利害关系”的第五款“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”之规定，本案上诉人是对被上诉人向第三人颁发施工许可证事项提出过投诉的利害关系人。事实与证据表明，上诉人是利害关系人，有权提起本案的行政诉讼。而一审法院用“公法上的利害关系”这一说法予以驳斥，适用在本案不符合事实，是错误的。二、颁发施工许可证以后，可能会产生“业主取得部分甚至是全部土地使用权，上诉人民事案件胜诉后无法拍卖涉案土地受偿”的不利影响，而不是一审法院所称的“不会给上诉人债权实现产生直接的现实的损害或不利影响”。上诉人系涉案土地的首封权利人，涉案土地的处分直接关系到能否在胜诉后足额受偿，与上诉人存在重大利害关系。第三人获取施工许可证后是进行施工及销售的，由此会产生多个优先权，这些优先权的出现影响到上诉人在案件胜诉后权利的实现。举个例子：根据房地一体原则，转让房产，是要将其所在的土地一并转让的。第三人施工以后肯定是要出售房子的，那么相应的土地就归业主所有。而涉案土地又没有分割办证，涉案土地归第三人和业主共有(极端情况下甚至会出现全部土地归业主所有的情形)。在这种情况下，上诉人胜诉以后就无法拍卖该土地实现债权。因此，被上诉人颁发施工许可证的行政行为即将对上诉人的债权实现产生不利的影响。三、虽然上诉人的债权尚未确定，但既已进入诉讼程序，就应得到特别保护。上诉人正在为实现债权进行诉讼，且诉讼过程中为了保障债权实现，申请查封了涉案土地。对该土地而言，上诉人拥有特别的权益即首封处置权。如果这种情况下上诉人都没有需要特别保护的权益的话，那么民事诉讼中在被查封的财产上面设置法定优先权的规定将毫无意义。因此，即使上诉人的债权尚未确定，其在诉讼中产生的首封处置权也应该得到特别的保护。换言之，法院有义务保护民事诉讼申请人的财产保全利益。四、一审适用司法解释第十三条错误，理由如下：第十三条规定的前提是债权人在行政行为作出时未提起诉讼，上诉已经提起民事诉讼的情况下，法院的告知就是多此一举，所以该情形在本案不适用。上诉人提起民事诉讼并申请财产保全在先，第三人申请施工许可证在后，被上诉人作出的行政行为会对上诉人的债权实现产生不利影响，被上诉人在作出行政行为时应当予以保护和考虑。被上诉人并未保护或者考虑上诉人的债权实现，直接作出了案涉行政行为，违背了第十三条的但书规定“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”之情形，损害了上诉人的利益。故，被上诉人不履行保护或者考虑上诉人债权实现的职责行为也是错误的所以，从条文的前后二个方面来分析，一审适用该条文来驳回上诉人的起诉是错误的，一审的法律适用不能成立。综上所述，请求依法撤销一审判决，指令博罗县人民法院继续审理。被上诉人大亚湾××××局未向本院提交书面答辩意见。原审第三人浩晔公司未向本院提交书面陈述意见经审查查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”尽管行政诉讼案件中的主要举证责任在行政机关，但行政相对人或利害关系人也应当尽到基础的举证责任，譬如上述规定中的“事实根据”。本案中，从各方在一审阶段提供的证据来看，三颖公司不是被诉行政行为的相对人，三颖公司与被诉行政行为亦不具有行政法意义上的利害关系。一审法院就此辩法析理充分，本院予以认可并不再赘述。针对三颖公司上诉状所称“业主取得部分甚至是全部土地使用权，上诉人民事案件胜诉后无法拍卖涉案土地受偿”的问题，“虽然上诉人的债权尚未确定，但既已进入诉讼程序，就应得到特别保护”的问题，“一审法院适用司法解释第十三条错误”的问题，本院认为，首先，各方均未提供关于“建设单位申请办理建设工程施工许可证时，行政机关应当考虑土地使用权是否被查封以及如何保护查封权利人的利益”之法律依据；其次，涉案行政许可行为是允许浩晔公司开工建设，即在涉案土地上建房，本身就是在利用土地，产生更大价值，而非转移土地权属或减损土地价值。再次，施工许可并不是日后众业主分割涉案土地使用权的唯一必要条件。正常情况下，需经过施工许可、竣工验收、商品房预售、业主购房办证等若干环节。第四，即使如三颖公司所述，其与被诉行为存在利害关系的理由是基于有涉案查封裁定、协助执行通知书（2019年1月28日），也因为之后的解除查封裁定（2020年8月24日）导致该理由消失。故一审法院于2020年11月9日作出裁定，驳回三颖公司的起诉，并无不当。综上所述，上诉人兰溪市三颖纺织制品有限公司上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 覃毅华审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二一年四月八日法官助理 李梦娟书 记 员 吴嘉佩