沈阳铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）辽71行初11号 原告：绥中时骏科技有限公司。住所地：辽宁省葫芦岛市绥中县前所镇洪家村25号。 法定代表人：田普叶，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：段彦，北京天驰君泰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张宁，北京天驰君泰律师事务所律师。 被告：葫芦岛市人民政府。住所地：辽宁省葫芦岛市龙港区龙湾大街15号。 法定代表人：杨军生，葫芦岛市人民政府市长。 委托诉讼代理人：毕玉格，葫芦岛市司法局工作人员。 原告绥中时骏科技有限公司不服被告葫芦岛市人民政府（以下简称葫芦岛市政府）不予受理行政复议申请决定一案，于2021年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于2021年1月14日立案后，依法组成合议庭，于2021年3月11日公开开庭审理了本案。原告绥中时骏科技有限公司的委托诉讼代理人段彦、张宁，被告葫芦岛市政府的委托诉讼代理人毕玉格到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告葫芦岛市政府于2020年12月25日作出葫政复〔2020〕10号《不予受理行政复议申请决定书》，认为辽宁东戴河新区管理委员会（以下简称东戴河管委会）作出的《行政决定书》，其内容实质是解除与原告签订的《项目合作协议书》，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。 原告诉称，1.请求确认被告作出的葫政复〔2020〕10号《不予受理行政复议申请决定书》违法并予以撤销；2.判令被告依法受理原告因不服东戴河管委会作出的辽东管委〔2020〕26号《行政决定书》而提出的复议申请。事实与理由：2009年5月13日，就原告在绥中滨海经济区投资兴建绥中时骏科技有限公司通信产品研发产业化项目一事，东戴河管委会（原名为：绥中滨海经济区管理委员会）与原告签订了《项目合作协议书》。2012年9月25日，东戴河管委会与原告重新签订了《项目合作协议书》、《项目合作补充协议书》，约定双方在2009年5月13日签订的合作协议作废，并约定原告须在经济区进行工商注册，于2012年10月31日前开工建设，于2013年8月30日前完工，后因政府原因导致原告未按时完工。2020年7月9日，原告收到了东戴河管委会邮寄的《关于解除合同及限期拆除地上物的函》及辽宁兴连律师事务所《法律意见书》，管委会采用该所律师的建议，以函告的书面形式通知原告解除此协议。2020年11月25日，东戴河管委会却又作出辽东管委〔2020〕26号《行政决定书》，并于2020年11月30日送达给原告，告知原告解除双方协议并限原告在一个月内自行拆除地上物。同时，告知原告如不服，在收到该决定书后60日内提起行政复议或3个月内提起行政诉讼。后原告不服东戴河管委会作出的《行政决定书》，于2020年12月23日向被告申请了行政复议。2020年12月25日，被告作出了《不予受理行政复议申请决定书》，认为东戴河管委会作出的《行政决定书》其内容实质是解除与原告签订的《项目合作协议书》，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围。原告认为，被告不予受理行政复议申请的决定适用法律、法规错误，明显不当，应当予以撤销并判令其受理原告的复议申请，理由如下：1.东戴河管委会与原告签订的《项目合作协议书》等合同是平等的民事主体签订的合同，其无权以行政决定的方式要求原告在一个月内自行拆除建筑。东戴河管委会作出《行政决定书》侵害了原告的合法权益，故原告申请的事项属于行政复议范围之内，被告应予受理。2.东戴河管委会本身也认为其作出的《行政决定书》是可复议的具体行政行为。东戴河管委会作出的《行政决定书》中明确写明如不服本决定，可提起行政复议或行政诉讼。原告作为被侵权的一方，有权利按照此决定书中告知的方式维护自身权益。而被告作为东戴河管委会的上级领导机关，对下级行政机关作出的行政行为应予以监督和领导。东戴河管委会作出的《行政决定书》中要求原告一个月内自行拆除地上建筑明显不合理也不合法，被告作为复议机关应审查其合理性与合法性。3.管委会对《项目合作协议书》既是民事合同，又是行政合同的认知是错误的，被告应当以受理原告的复议申请并撤销东戴河管委会的行政决定的方式予以纠正。就原告与东戴河管委会签订的《项目合作协议书》的纠纷一事，东戴河管委会实施了两个行为：一是采取以平等民事主体解决纠纷的方式向原告发出解除通知，二是以作出《行政决定书》的方式告知原告解除合同。这表明东戴河管委会认为《项目合作协议书》既是民事合同，又是行政合同，其认知显然犯了法律常识性的错误。而被告不予受理行政复议决定的理由，其实质上也是表达了与原告一样的观点，即《项目合作协议书》是民事合同，不是行政合同。但在纠正东戴河管委会的错误决定时，被告却又犯了程序性错误，其应当受理原告的行政复议申请，并就东戴河管委会的决定进行审查，最终以《项目合作协议书》不是行政合同，不能以行政决定的方式解除合同为由，撤销东戴河管委会的决定书。综上所述，原告向被告提起的复议申请，符合行政复议受理范围，被告应依法予以受理。被告作出不予受理的决定适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应当予以撤销。 原告向本院提交了以下证据：证据1.《不予受理行政复议申请决定书》，用以证明2020年12月25日，被告对原告申请的复议事项作出了不予受理行政复议申请的决定，被告认为东戴河管委会(原名为：绥中滨海经济区管理委员会)与原告解除《项目合作协议书》，虽然是以行政决定方式作出的，但不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。证据2.《行政决定书》，用以证明在东戴河管委会已以民事合同解除的方式通知原告解除合同后，东戴河管委会又于2020年11月25日以行政决定的方式，要求与原告解除《项目合作协议书》并限原告在一个月内自行拆除地上物，并告知原告如不服该决定可提起行政复议或行政诉讼。证据3.《行政复议申请书》，用以证明2020年12月23日，原告因不服东戴河管委会作出的《行政决定书》，就东戴河管委会作出此行政决定的不合理与不合法之处均在向被告申请的《行政复议申请书》中予以一一阐述，而被告却以原告申请事项不属于行政复议范围而作出不予受理的决定。证据4.《项目合作协议书》、《项目合作补充协议书》，用以证明2009年5月13日、2012年9月25日原告与东戴河管委会就原告在东戴河新区投资项目建设事宜签订了《项目合作协议书》、《项目合作补充协议书》，东戴河管委会鼓励原告在东戴河新区投资建设，并约定因原告自身原因造成违约的，管委会才有权解除本协议。证据5.《关于解除合同及限期拆除地上物的函》、《法律意见书》，用以证明原告于2020年7月9日收到东戴河管委会邮寄的《关于解除合同及限期拆除地上物的函》、《法律意见书》，东戴河管委会以民事合同解除的方式向原告邮寄解除《项目合作补充协议书》，并附辽宁兴连律师事务所的法律意见书，采用该律所的建议，以通知的方式解除以上协议。 被告辩称，被告作出复议决定内容及程序均符合法律规定，不应予以撤销。原告与东戴河管委会签订了《项目合作协议》，因原告存在合同违约行为，并未在合同约定的期限内如期建设厂房并进行投产。东戴河管委会依据双方签订合同的违约条款，解除了双方之间的合作协议，并向原告方送达了《行政决定书》。双方的《项目合作协议》从内容上来看，实际上为东戴河管委会的招商引资行政协议。而行政协议并非行政复议法第六条的行政复议受理范围。且根据行政复议法第二条规定，行政复议针对的是具体行政行为，被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》所指向的内容为东戴河管委会作出的解除与原告之间《项目合作协议》的行为。而东戴河管委会作出该决定的依据是双方签订合作协议中的违约条款，并非依职权做出的具体行政行为。故被告依照行政复议法第十七条的规定，作出不予受理决定，符合法律规定，不应予以撤销。 被告向本院提交了以下证据：证据1.行政复议审批表，证据2.行政复议申请书，证据3.送达回执，证据4.不予受理行政复议申请决定书，证据1-4用以证明行政复议程序合法。证据5.行政决定书，用以证明其内容不属于具体行政行为。证据6.项目合作协议书1，用以证明协议内容不属于行政复议范围。证据7.项目合作协议书2，证据8.项目补充合作协议书，用以证明是东戴河新区与时骏科技有限公司是根据诚信平等互利的原则制定的项目合作，不属于行政复议范围；证据9.关于解除合同及限期拆除地上物的函，用以证明东戴河管委会的行为不属于具体行政行为。 经庭审质证，综合双方当事人意见，本院对上述证据认定如下：原告提供的证据1至证据5均能够证明本案的相关事实经过，本院予以确认。被告提供的证据1至证据4能够证明被告作出行政复议的程序合法，本院予以确认；证据5至证据9不能证明东戴河管委会作出的函及行政决定书不属于具体行政行为，也不能证明原告的行政复议申请不属于行政复议的受案范围，即不能实现被告的证明目的，本院不予确认。 经审理查明，2012年9月25日，原告与东戴河管委会签订了《项目合作协议书》、《项目合作补充协议书》，对原告在东戴河新区投资项目建设的相关事宜进行了约定。2020年7月1日，东戴河管委会作出辽东管委〔2020〕12号《关于解除合同及限期拆除地上物的函》，告知原告自收到该函之日起双方签订的《项目合作协议书》解除，并希望原告在收到该函后一个月内自行拆除和清理地上建筑物和设施。该函于2020年7月9日送达原告。2020年11月25日，东戴河管委会作出辽东管委〔2020〕26号《行政决定书》，告知原告解除双方协议，限原告在一个月内自行拆除地上物。并告知原告如不服该决定，可在收到该决定书后60日内提起行政复议或3个月内提起行政诉讼。该《行政决定书》于2020年11月30日送达给原告。原告不服东戴河管委会作出的该《行政决定书》，于2020年12月23日向被告申请行政复议。2020年12月25日，被告作出了葫政复〔2020〕10号《不予受理行政复议申请决定书》，认为东戴河管委会作出的《行政决定书》其内容实质是解除与原告签订的《项目合作协议书》，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议的受理范围，决定不予受理。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议。本案中，原告因不服东戴河管委会作出的《行政决定书》，向被告提起行政复议。从该《行政决定书》的形式及内容上看，系东戴河管委会以行政手段单方解除双方签订的协议，收回项目用地，并向原告交代了行政复议及行政诉讼的权利，应当属于行政行为，且该行政行为直接影响合同相对方即原告的权利义务。原告向被告提起行政复议，依法应属于行政复议的受案范围。此外，双方签订的《项目合作协议书》无论属于民事合同还是行政协议，均不影响对东戴河管委会作出的《行政决定书》性质属于行政行为的判断。故被告认为本案争议不属于行政复议受案范围，系适用法律错误，依法应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（二）项的规定,判决如下： 一、撤销被告葫芦岛市人民政府作出的葫政复〔2020〕10号《不予受理行政复议申请决定书》； 二、责令被告葫芦岛市人民政府依法受理原告绥中时骏科技有限公司的行政复议申请。 案件受理费50元,由被告葫芦岛市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长 严 晗 审判员 沈艳平 审判员 吴 婷 二〇二一年四月十九日 法官助理谢丽 书记员王雨薇(代) 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。