济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁71行终243号 上诉人（原审原告）王传刚，男，1976年9月21日出生，汉族，住济南市槐荫区。 委托诉讼代理人何立京，北京盈科(天津)律师事务所律师。 被上诉人济南市槐荫区人民政府，住所地济南市经十路29851号。 法定代表人朱玉明，区长。 委托诉讼代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 被上诉人济南市槐荫区住房和城乡建设局，住所地济南市槐荫区张庄路329号。 负责人衣连斌，局长。 委托诉讼代理人张兵，山东沃德律师事务所律师。 被上诉人济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处，住所地山东省济南市槐荫区济齐路149号。 负责人孙莉，主任。 委托诉讼代理人陈文丽，北京市观韬(济南)律师事务所律师。 第三人济南市槐荫区吴家堡街道办事处西吴家堡村民委员会，住所地济南市槐荫区吴家堡街道办事处西吴家堡村。 法定代表人王家兴，主任。 委托诉讼代理人陈文丽，北京市观韬(济南)律师事务所律师。 上诉人王传刚因要求确认与被上诉人济南市槐荫区人民政府(以下简称槐荫区政府)、济南市槐荫区住房和城乡建设局(以下简称槐荫区住建局)、济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处(以下简称吴家堡街道办)及第三人济南市槐荫区吴家堡街道办事处西吴家堡村民委员会(以下简称吴家堡村委会)签订的行政协议无效一案，不服济南铁路运输法院(2020)鲁7101行初520号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告的房屋位于山东省济南市槐荫区吴家堡街道办事处西吴家堡村。2017年12月7日，槐荫区济南国际医学科学中心建设指挥部（以下简称医学科学中心指挥部）作出《济南国际医学科学中心片区集体土地拆迁补偿实施方案》，对济南国际医学科学中心片区范围内集体土地实施房屋拆迁、土地征收。原告房屋在上述拆迁范围之内。2018年4月25日，槐荫区住建局、吴家堡街道办、吴家堡村委会与原告签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》。2018年5月4日，涉案房屋被强制拆除。原告认为该《房屋拆迁补偿安置协议书》无效，于2020年6月9日向济南市槐荫区人民法院提起诉讼。2020年7月23日，济南市槐荫区人民法院作出（2020）鲁0104行初75号行政裁定，将该案移送至济南铁路运输法院审理。另查明，医学科学中心指挥部系槐荫区政府成立的临时机构。 原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定，因行政机关委托的组织签订的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。本案中，槐荫区住建局基于医学科学中心指挥部的委托而与相关权利人签订协议，槐荫区政府对委托合同亦予以认可，相应权利义务应由成立医学科学中心指挥部的槐荫区政府承担。因此，槐荫区住建局并非本案的适格被告。本案被诉《房屋拆迁补偿安置协议书》属于行政协议。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。本案原告诉请确认涉案协议无效的主要理由在于涉案土地未按法定程序征收及涉案协议的签订遭受诱导、胁迫。结合有关土地管理法律、法规的规定精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案中，涉案协议于2018年4月25日签订，涉案土地于2020年1月10日被批准征收，客观上存在上述程序不当问题。但是基于合同方自愿性原则和诚实信用原则，对合同的效力不宜轻易否定。通常导致协议无效的事由系存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益以合法形式掩盖非法目的损害社会公共利益”、“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。而涉案协议系地方政府基于公共利益需要、积极推进相关项目所形成，且根据原告提交的录音等证据不足以证明涉案协议的签订存在胁迫。因此，涉案协议不存在上述无效情形。综上，王传刚的诉讼请求不成立，一审法院不予支持，判决驳回原告王传刚的诉讼请求。 上诉人王传刚不服一审判决，向本院提出上诉，请求对一审判决依法改判或发回重审。其事实与理由如下：一、一审法院仅以案涉《房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称《安置协议书》）、《补偿协议》不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，就认定《安置协议书》、《补偿协议》不存在合同无效情形，属于认定事实不清、适用法律错误。上诉人是在被被上诉人及第三人胁迫的情况下，于2018年4月25日签订的《安置协议书》、《补偿协议》，后上诉人就案涉项目“济南国际医学科学中心项目”向山东省国土资源厅、山东省人民政府办公厅、济南市国土资源局等部门申请政府信息公开，但均被告知案涉项目未开展征收工作。根据槐荫区政府在一审开庭时提交的证据8“山东省人民政府建设用地批件”证明，案涉项目农用地转建设用地及征收批复是2020年1月10日作出的，故《安置协议书》、《补偿协议》是在山东省人民政府未对案涉项目做出农用地转为建设用地并征收的批复的情形下签订的，上述协议签订时因缺乏依据且严重违反法定征收程序、违反国家强制性规定而应确认为无效；一审法院亦认可案涉项目征地程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第75条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”又依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定，《安置协议书》、《补偿协议》因在签订时缺乏依据且违反法定程序而应认定为无效。二、三被上诉人与第三人在与上诉人签订《安置协议书》、《补偿协议》时存在欺诈胁迫行为。2018年4月25日在西吴家铺村体育馆内济南市槐荫区吴家堡街道办事处赵勇（书记）、拆迁组尚律师、村委会人员王秋林主任等人与上诉人进行了签订拆迁协议的沟通，在该次协议沟通中以上三方均在要求上诉人签订安置补偿合同协商的过程中以上诉人的亲人、朋友以及拆除房屋应得的补偿款进行威逼，并且以全村人应得利益进行以及自身利益进行利诱。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，三被上诉人、第三人与上诉人就补偿协议签订时所叙述的情况符合以上罗列法条中第一款之情形，因此该安置补偿协议应属无效。一审法院认定事实不清、适用法律错误。 被上诉人吴家堡街道办辩称，依据区委、区政府的相关文件，对本辖区涉及济南国际医学科学中心拆迁的村庄进行协助工作。答辩人的工作只是向辖区居民宣传政府开发项目的重要性、惠民性及发展辖区经济的长远目标，使村民明白大局意识，积极为政府的开发迁出家园，为项目用地腾空住房。辖区居民积极响应并支持政府工作，踊跃签订《拆迁协议》，每份协议都是其真实意思表示，都是出于自愿，答辩人的工作从未有过被答辩人所述的胁迫情形，答辩人认为《拆迁协议》合法有效，对于被答辩人的上诉请求应依法驳回。 第三人吴家堡村委会辩称，村委会按照上级要求及拆迁文件规定，积极履行的职责是：①积极做好本村村民的思想工作，配合政府拆迁工作②核查、审定村集体组织成员身份③对宅基地使用权证进行公示、审核。《拆迁协议》是每个村民根据拆迁文件相关规定自主选择宅基地补偿还是人口补偿，都是选择利益最大化的方式，都是自我意思的真实体现，才与政府签订协议，第三人认为王传刚的拆迁协议是真实意思的表示，并不存在胁迫之说，是否影响全村清零奖都是对拆迁工作的一种宣传语，非上诉人所言的欺骗胁迫之意，答辩人认为《拆迁协议》合法有效，对于被答辩人的上诉请求应依法驳回。 被上诉人济南市槐荫区人民政府及槐荫区住建局无答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在一审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为，本案的争议焦点为原审法院认定的事实是否清楚，程序是否合法。 上诉人王传刚关于一审法院仅以案涉《安置协议书》、《补偿协议》不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，就认定《安置协议书》、《补偿协议》不存在合同无效情形，属于认定事实不清、适用法律错误的上诉理由。本院认为，上诉人王传刚于2018年4月25日与槐荫区住建局、吴家堡街道办、吴家堡村委会签订了《安置协议书》。涉案土地于2020年1月10日被批准征收，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。签订《安置协议书》，是双方当事人意思表示一致的结果，体现了当事人对自身权利义务的处分，签订的生效协议受法律保护，以保证协议的履行。通常导致协议无效的事由是《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益恶意串通……”。上诉人王传刚上诉理由所述不能证实以欺诈、胁迫的手段订立协议或损害国家利益恶意串通。因此，对上诉人的上诉理由不予采纳。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人王传刚负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小鲁 审判员  窦玉康 审判员  王维东 二〇二一年四月二十九日 法官助理朱晴 书记员贾若羿