湖北省黄冈市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鄂11行终20号 上诉人（原审第三人）肖峰，男，汉族，1963年6月8日出生，湖北省浠水县人，住浠水县， 上诉人（原审第三人）刘静，汉族，女，1963年3月2日出生，湖北省浠水县人，住址同上， 两上诉人共同委托代理人蔡林林，湖北文海律师事务所律师，执业证号14211201410494893。代理权限为一般代理。 被上诉人（原审原告）翟佑清，男，汉族，1953年11月25日出生，湖北省浠水县人，住浠水县， 委托代理人张春光，湖北印象律师事务所律师，执业证号14211200910390111。代理权限为一般代理。 被上诉人（原审被告）浠水县房屋征收与补偿管理办公室，住所地浠水县清泉镇丽文大道。 负责人郑宏林，副主任。 委托代理人陶磊，湖北众之声律师事务所律师，执业证号14211201110740946。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）浠水县清泉镇人民政府，住所地浠水县清泉镇丽文大道南路地矿大厦，统一社会信用代码11421125011282402E。 法定代表人王峰，镇长。 上诉人肖峰、刘静诉被上诉人翟佑清、被上诉人浠水县房屋征收与补偿管理办公室及浠水县清泉镇人民政府房屋征收补偿协议一案，不服浠水县人民法院（2020）鄂1125行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人肖峰、刘静及其委托代理人蔡林林、被上诉人浠水县房屋征收与补偿管理办公室委托代理人陶磊、被上诉人翟佑清及其委托代理人张春光到庭参加诉讼。被上诉人浠水县清泉镇人民政府经本院合法传唤，无正当理由未出庭应诉。本案现已审理终结。 原审法院查明，原审原告翟佑清于1986年向占春生购得位于浠水县清泉镇十月村七组三连一层砖混房屋，同年5月10日取得11-772号土地使用证，证载：宅基地地址“十月七组”，宅基地面积“壹壹壹点伍平方米”，住宅建筑面积“壹壹壹点伍平方米”。2006年12月8日，在原审第三人肖峰与刘静婚姻关系存续期间，肖峰拟对上述房屋进行改建，其遂以翟佑清名义向原浠水县建设局申请建设工程规划许可，并填写了《建设工程规划许可证》申请表，原浠水县建设局对翟佑清的申请未进行审批。后，肖峰持2007年4月12日原浠水县建设局颁发的浠建规私（2007）工程270121建设工程规划许可证对上述房屋进行了拆除改建并入住。2007年10月25日，肖峰持原浠水县国土资源局于1986年5月10日为翟佑清办理的11-772号土地使用证、翟佑清的身份证复印件、2005年8月18日由肖峰书写并代翟佑清签字的房屋买卖合同等资料，对位于浠水县清泉镇十月村七组翟佑清0.21亩宅基地土地使用权向原浠水县国土资源局申请土地使用权变更登记。原浠水县国土资源局于当日在翟佑清原土地使用证上注明“注销存档”。2010年3月18日，翟佑清以房屋买卖合同非第三人与其签订为由，向原浠水县国土资源局申请暂停为肖峰办理土地使用权变更登记。2016年4月20日，翟佑清查阅土地档案材料，知晓原浠水县国土资源局对11-772号土地使用证作注销存档，认为原浠水县国土资源局注销登记行为违法，遂于2016年6月12日分别以浠水县住房和城乡建设局为被告起诉其为肖峰作出的浠建规私（2007）工程270121建设工程规划许可违法、以浠水县国土资源局为被告起诉其作出的对翟佑清11-772号土地使用证作出“注销存档”的行政行为违法，浠水法院分别以（2016）鄂1125行初56号行政判决，撤销浠水县住房和城乡建设局（原浠水县建设局）2007年4月12日向肖峰作出的浠建规私（2007）工程270121建设工程规划许可，以（2016）鄂1125行初58号行政判决，撤销原浠水县国土资源局2007年10月25日对翟佑清11-772号土地使用证作出“注销存档”的行政行为。黄冈市中级人民法院以（2017）鄂11行终13号行政判决，维持浠水法院作出的（2016）鄂1125行初58号行政判决。2017年11月21日，原浠水县国土资源局向肖峰、翟佑清作出《关于撤销翟佑清土地证注销存档的决定》，撤销对翟佑清11-772号土地证作出的“注销存档”的行政行为，恢复该土地证的法律效力。2018年肖峰与翟佑清房屋买卖合同纠纷一案，浠水法院以（2018）鄂1125民初3634号民事判决，确认肖峰与翟佑清关于浠水县清泉镇十月村七组的房屋买卖关系合法有效；翟佑清继续履行合同，并协助肖峰办理不动产变更登记。2019年11月21日，黄冈市中级人民法院以（2019）鄂11民终2498号民事判决撤销本院（2018）鄂1125民初3634号民事判决，确认肖峰与翟佑清关于浠水县清泉镇十月村七组的房屋买卖合同成立；驳回肖峰的其他诉讼请求。 2019年，因浠水县城北大市场片区旧城改造，2019年5月28日经被征收人刘静、村（社区）、乡镇（开发区）、国土部门、房管部门、评估公司等人员现场核定签字，填写被征收人刘静位于红烛路236号《浠水县城北大市场片区旧城改造项目房屋及附属设施核定登记表》，该表载明家庭成员“户主刘静、丈夫肖峰、儿子肖灿、女儿肖晶晶”。2019年6月14日，浠水县人民政府作出浠政办发〔2019〕14号《县人民政府关于印发浠水县城北大市场片区旧城改造项目房屋征收与补偿方案的通知》，2019年6月17日，浠水县人民政府作出浠政征决字〔2019〕第11号《关于城北大市场片区房屋征收决定》，决定征收城北大市场片区旧城改造项目红线范围内国有土地上的所有房屋，相应的国有土地使用权同时收回……房屋征收部门为浠水县房屋征收与补偿管理办公室，房屋征收实施单位为清泉镇人民政府。……”2019年7月3日，刘静与原审被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室签订《浠水县城北大市场片区旧城改造房屋征收补偿协议》，其中载明：征收刘静位于红烛路236号，房屋建筑面积为849.98㎡（其中：临街临市一楼面积217.08㎡），刘静自愿选择全部产权置换。房屋面积为849.98㎡（其中住宅面积632.9㎡，临街临市一楼面积217.08㎡）但对被征收房屋相关权属证件未予记载。同日，刘静在《城北大市场片区产权置换选房确认书》上签字确认置换的住宅旧房面积为632.9㎡。翟佑清不服，认为二原审被告与刘静签订的《浠水县城北大市场片区旧城改造房屋征收补偿协议》侵害了其合法权益，遂诉至本院，请求依法判如所请。 原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；……”、第五条“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；……”之规定，原审原告翟佑清作为案涉房屋的土地使用权人，其认为原审被告浠水县清泉镇人民政府、浠水县房屋征收与补偿管理办公室与原审第三人刘静签订的房屋征收补偿协议损害其合法权益，有权提起行政诉讼。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”、第二十五条第一款“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”之规定以及合同的相对性原则，原审被告浠水县清泉镇人民政府、浠水县房屋征收与补偿管理办公室系浠水县人民政府确定的房屋征收部门，具有组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的行政职权，其为实现公共利益在法定职责范围内与原审第三人刘静签订房屋征收与补偿协议，是本案的适格被告。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。据此，征收行为的行政相对人应当是被征收房屋的所有权人。本案中，原审原告翟佑清于1986年5月10日取得案涉土地的11-772号土地使用证已经于2017年11月21日经原浠水县国土资源局恢复法律效力，虽然原审第三人肖峰与翟佑清之间关于案涉土地上房屋的买卖合同被人民法院生效裁判确定成立，但该合同因违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的强制性规定而被依法确认为无效。同时，肖峰在对案涉房屋进行拆除改建时，并未依法取得相关的合法手续，肖峰持有的编号浠建规私（2007）工程270121《建设工程规划许可证》因被本院发生法律效力的（2016）鄂1125行初56号行政判决撤销而没有法律效力。根据《中华人民共和国物权法》关于不动产物权因登记设立的规定，肖峰虽然对改建后的案涉房屋实际占有和使用，但其并不享有该房屋的所有权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”、第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”之规定，房屋征收部门应当对被征收房屋的权属情况进行调查登记，如果被征收所有权人不明确的，应报请作出征收决定的市、县级人民政府，按照征收补偿方案作出补偿决定并予以公告。本案中，浠水县清泉镇人民政府、浠水县房屋征收与补偿管理办公室作为房屋征收部门，在征收案涉房屋的过程中未充分尽到调查职责，在被征收房屋所有权人不明确的情况下，未报请浠水县人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，即与刘静签订《浠水县城北大市场片区旧城改造房屋征收补偿协议》，缺乏事实依据，违反法定程序。 原审原告翟佑清诉请要求判令二原审被告对其作出房屋拆迁安置补偿，因对被征收房屋所有权人作出征收补偿决定非二原审被告的法定职权，故对翟佑清的该项请求依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款之规定，判决：一、浠水县清泉镇人民政府、浠水县房屋征收与补偿管理办公室2019年7月3日与刘静签订的《浠水县城北大市场片区旧城改造房屋征收补偿协议》无效；二、驳回翟佑清的其他诉讼请求。 上诉人肖峰、刘静上诉称，一、原审判决认定事实错误。被征收房屋权属明确，为肖峰、刘静所有。案涉房屋宅基地已依法变性，肖峰已经取得国有土地使用权。案涉房屋系肖峰2007年依法建造的，已实际取得房屋所有权。1986年原审原告翟佑清的三连砖混旧房屋已经拆除，原物已不存在，因此不存在征收的问题，案涉的征收行为征收的是肖峰、刘静的新房屋。（2018）鄂1125民初405号民事判决、（2020）鄂1125民申3号民事裁定，翟佑清已放弃相关诉讼权利，肖峰、刘静对案涉房屋具有实际所有权。二、原审判决适用法律错误。物权登记是以有效合同为前提的，肖峰与翟佑清之间存在合同买卖争议，故应先解决民事问题。肖峰改建的房屋没有变更登记是因为案涉房屋已于2019年7月3日被列为拆除对象，故不予登记。肖峰与翟佑清之间的买卖合同成立，原审判决认为案涉房屋买卖合同被依法确认无效，但上诉人至今未收到该法律文书。综上所述，请求二审法院依法撤销浠水县人民法院（2020）鄂1125行初70号行政判决中第（一）项内容，本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人浠水县房屋征收与补偿管理办公室答辩称，1.浠水县房屋征收与补偿管理办公室在案涉房屋征收过程中尽到了调查职责，程序合法，上诉人肖峰提供的产权证明手续能充分证实该房屋的产权归属，本案案涉房屋不属于浠水县人民政府发布的产权不明的房屋，所以不需要履行向浠水县人民政府进行申报的程序；2.不能因浠水县房屋征收与补偿管理办公室与上诉人肖峰订立补偿协议之后双方因民事纠纷出现新的法律文书来推定浠水县房屋征收与补偿管理办公室在签订补偿协议之前的调查过程中没有尽到调查职责，原审判决错误，依法应予改判。 被上诉人翟佑清答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正，肖峰、刘静的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 被上诉人浠水县清泉镇人民政府未向本院提供答辩意见。 原审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院。一审对证据的分析与采信符合法律规定，本院依法予以确认。 二审中，上诉人肖峰、刘静向法院提供两份新证据：1.（2020）鄂11民申63号《民事裁定书》，拟证明肖峰与被上诉人翟佑清之间的买卖关系成立；2.（2020）鄂1125民申3号《民事裁定书》，拟证明翟佑清已经放弃了相关诉讼权利，肖峰、刘静对案涉房屋享有权利。 被上诉人浠水县浠水县房屋征收与补偿管理办公室对以上两份证据的质证意见为：对证据的真实性和证明目的均无异议。被上诉人翟佑清对以上两份证据的质证意见为：对以上两份证据真实性无异议，对证明目的有异议，不能达到证明目的。 本院对以上两份证据认证如下：上述两份法律文书均已发生法律效力，对其合法性、真实性、关联性本院依法予以采信，但上诉人肖峰、刘静主张该证据证实其享有案涉房屋权利的证明目的本院不予采纳。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”依此规定，征收补偿的对象为房屋所有权人。本案争议的焦点主要集中于被上诉人浠水县清泉镇人民政府、浠水县房屋征收与补偿管理办公室是否与被征收的房屋所有权人签订房屋征收补偿协议，即上诉人肖峰、刘静是否为案涉房屋的所有权人。经查，肖峰虽与被上诉人翟佑清签订案涉土地上房屋的买卖合同，该合同被人民法院生效裁判确认为无效；其对房屋进行拆除改建时，因持有的《建设工程规划许可证》被人民法院生效裁判撤销而不具有法律效力，故并未依法取得行政许可；后肖峰虽实际占有和使用改建后房屋，其亦未对该房屋进行不动产权登记，故不能认定肖峰、刘静对案涉房屋享有所有权。且《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”浠水县清泉镇人民政府、浠水县房屋征收与补偿管理办公室未依照条例规定报浠水县人民政府作出补偿决定并公告，而径直与刘静签订《浠水县城北大市场片区旧城改造房屋征收补偿协议》，该行为重大且明显违法，依法应当确认无效。上诉人肖峰、刘静的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案一、二审案件受理费共计100元，均由被上诉人浠水县清泉镇人民政府、浠水县房屋征收与补偿管理办公室负担。 本判决为终审判决。 审判长 梅 阳 审判员 王爱国 审判员 陈 军 二〇二一年四月二十九日 法官助理徐云 书记员陈耕