福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021××闽01行终431号 上诉人（原审原告××严丽，女，1992年7月4日出生，汉族，住福州市仓山区。 委托诉讼代理人杨孙勇，福建闽天律师事务所律师。 委托诉讼代理人陈苇，福建闽天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告××福州市仓山区住房保障和房产管理局，住所地福州市仓山区下藤路十锦小区**楼。 法定代表人林烽，局长。 被上诉人（原审被告××福州市仓山区三江口房屋征收有限公司，，住所地福州市仓山区螺洲镇杜园路**海峡西岸国际物流商贸城二期××14号楼16层04办公、10办公。 法定代表人郑历，总经理。 上诉人严丽因与被上诉人福州市仓山区住房保障和房产管理局（以下简称仓山房管局××继续履行房屋征收补偿安置行政协议一案，不服福州市鼓楼区人民法院作出的（2020××闽01**行初253号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，航拍图对讼争房屋标注为车间。2018年9月16日的《项目被征收户房屋认定表》由仓山区城门镇下洋村村民代表认定小组、福州市仓山区民委员会、中共福州市仓山区总支委员会、仓山区东部新城征地拆迁安置指挥部城门镇分部及福州市仓山区三江口房屋征收有限公司共同盖章，确认原告被征收房屋面积135.69平方米，建造用途为住宅。 2018年11月28日，原告向被告出具一份《报告》，内容：涉案房屋为下洋村山边35号××、X-X-2＃、X-X-3＃××，总面积755.88平方米，本人严孙义于1997年建造该房屋，建成后一家人居住，并以家庭小作坊为生计，2001年城门镇政府以保护环境为由勒令房屋所经营的家庭小作坊停业，同年该房屋实际用途转变为居住使用至今。 2019年3月22日，村两委出具一份《证明》，内容：讼争房屋于1984年1月5日至2004年10月26日期间改造为住宅使用至今，村民具结情况和报告属实。 原告向被告出具《具结书》，内容：严孙义与严剑锋、严丽系父子关系，房屋坐落于城门镇下洋村山边无门牌号××、X-X-X＃、83-1-3＃××，现遇征收，本人保证情况属实，本人愿承担一切责任，与征收实施单位及个人无关等。 仓山区三江口片区征迁指挥部于2019年3月29日出具仓三指专题纪要[2019]58号关于研究东部3号农民新村地块项目扫尾等问题的纪要，内容：2019年3月24日上午，仓山区政府党组成员、福州新区仓山功能区党委副书记、管委会常务副主任、指挥部郑子记指挥长主持召开会议，专题研究东部3号农民新村地块项目扫尾等问题。一、东部3号农民新村地块项目扫尾等问题。会议听取了城门镇有关东部3号农民新村地块项目扫尾等问题的汇报，城门镇提出，项目剩余24个航拍号共计11434.27平方米未签房屋因早期历史原因被地形图标注为“车间”，但上述房屋于2004年前均已改作住宅使用，经四方认定，其中5088.77平方米具备居住条件，为积极化解项目遗留问题，会议决定：1、原则同意城门镇意见，上述未签房屋5088.77平方米具备居住条件部分，结合改造年限予以确权补偿。2、由城门镇林华锋同志牵头，具体协调落实要件补缺及签约补偿事宜等。 由所在村委会、征收实施单位、镇工作组、指挥部监督组共同在项目房屋性质勘查认定表上对坐落于下洋村航拍号83-1房屋进行确认，四方认定结果：经四方现场查看，该房屋现状为两层砖木，认定第一层砖木377.94平方米具备居住条件；第二层砖木377.94平方米不具备居住条件，不予认定。 原告与二被告于2019年5月7日签订一份《房屋征收补偿安置协议书》（合同号：ＤＮＭＡX1××。 2019年12月17日，二被告向原告出具一份《通知》，内容：经核查，与你户签订《房屋征收补偿安置协议书》（协议编号1010401××是采取“四方认定”的方式，将原工业厂房、车间等生产性建筑共119.36平方米认定为具备居住条件的住宅，并按照榕政办［2013］100号《福州市房屋征收补偿实施细则》中第六条关于1984年1月5日至2004年10月26日年建造无产权房屋采用“752”维权政策折算确权面积41.78平方米予以补偿，不符合我市现行征迁政策，故本局与你草签《房屋征收补偿安置协议书》（协议编号1010401××审核不通过。你户接到通知后，及时与福州市仓山区三江口房屋征收有限公司联系，重新签订《征收补偿安置协议》。 另查，原告提交户名为严子芳的仓山区城门镇下洋村委会下洋村（4442××房屋2014年1月至2018年9月期间电费明细。 原审认为，根据福建省实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》办法第九条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织国土资源、规划、房管、建设、工商、税务、城市管理行政执法等有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。市、县级人民政府可结合当地实际制定未经登记的建筑认定、处理办法。”的规定，被告仅由所在村、征收实施单位、镇工作组、指挥部监督组所谓“四方认定”显然不符合上述规定。其次，从原告缴纳电费的明细显示的用电地址仓山区城门镇下洋村委会下洋村（4442××与讼争房屋（无门牌号××不同；且从原告缴纳电费的明细来看，用电量明显高于正常家庭用电量，不符合家庭用电的稳定性。第三，根据《福州市房屋征收补偿实施细则》第六条“对无产权房屋的征收补偿原则上以福州市勘测院历年的航拍图（矢量图××为依据，经权利人具结并经村（社区××、镇（街道××确认并公示无异议后，根据建设年限区分处理…”的规定，本案讼争房屋经航拍图标注为车间，结合原告的报告自述讼争房屋为小作坊，且没有其他证据证明讼争房屋确系住宅。因此，原审法院认为讼争房屋为厂房更符合事实。同时，根据福建省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法（2011××第三十五条“建设单位或者个人不得擅自变更规划条件，确需变更的，应当按照以下程序进行：（一××依法向城乡规划主管部门提出变更申请，说明变更内容和依据；（二××城乡规划主管部门应当在审批前组织专家对变更的必要性进行论证，并通过当地政府网站或者主要报刊公示，采用多种形式征求利害关系人的意见，必要时组织听证；（三××城乡规划主管部门应当及时将变更后的规划条件在当地政府网站或者主要报刊公示，同时通报同级土地主管部门。变更用地性质、容积率的，城乡规划主管部门应当报请同级人民政府批准。变更内容不符合控制性详细规划的，不得批准。”的规定，说明产权房屋用途变更须符合强制性规定，本案房屋虽系无产权房屋，但变更用途必须符合相关安全卫生、环境保护、节约用地、节约能源等相关规定。 虽被告、第三人在讼争合同上未签字确认，但原告已将讼争房屋交付给被告并已实施拆迁，按合同约定履行了交付义务，说明合同已成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“合同无效的法定情形有下列情形之一的，合同无效：（一××一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；……（四××损害社会公共利益。”的规定，因本案系社会保障房项目，涉及公共利益，原告未如实陈述，讼争协议已经违背了公平公正原则，且损害公共利益，讼争协议系无效合同。故原告要求确认合同号为ＤＮＭＡX1《房屋征收补偿安置协议书》有效并履行该协议的主张，没有事实、法律依据，原审法院不予支持。 二被告根据《房屋征收补偿安置协议书》第九条“若经征收审核组审核发现被征收房屋基本情况、补偿安置面积或金额与审核结果不符，甲、丙两方有权要求乙方据实补偿安置。乙方同意甲、丙方审核结果，并以核实情况进行安置，乙方应当配合甲、丙两方重新签订《房屋征收补偿安置协议书》。”的约定，要求与原告重新签订《房屋征收补偿安置协议书》的辩称，符合合同约定，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告严丽的诉讼请求。 上诉人严丽不服原审判决，向本院提起上诉称，上诉人与两被上诉人签订的《房屋征收补偿安置协议书》合法有效，不存在法律规定的无效情形，且上诉人已全部履行了协议书约定的交房义务，原审法院认定本案《房屋征收补偿安置协议书》无效属认定事实和适用法律错误，所作出的判决是错误的。一、本案证据足以证明上诉人被征收的房屋系居住性质的住宅，但原审法院在没有任何一份证据证明上诉人房屋为工业厂房和车间的情形下，竟将上诉人房屋性质认定为厂房并以此为由认定本案《房屋征收补偿安置协议书》无效是完全错误的。上诉人原审提交的证据三《房屋性质查勘认定表》是由包含被上诉人在内的各方联合对上诉人房屋现场勘查并经过公示程序作出的，该《房屋性质查勘认定表》认定上诉人房屋性质为住宅事实清楚、程序合法。且上诉人原审提交的证据五《会议决议记录》也证明了房屋为住宅使用。上诉人原审提交的证据六《会议纪要》作为政府文件确认了上诉人房屋为住宅。两被上诉人未提交任何证据证明上诉人房屋为厂房或车间，原审法院认定事实错误。1、上诉人从未见过原审法院在审理查明部分所谓的诉争房屋标注为车间的航拍图，该航拍图也未经庭审质证。2、原审法院对作为一级人民政府的仓山区城门镇人民政府、政府指定的项目征收实施单位被上诉人福州市仓山区三江口房屋征收有限公司、政府为项目征收专门成立的仓山区三江口片区征迁指挥部、项目所在地的仓山区城门镇下洋村民委员会的征收主体不认可，对他们经现场勘查并经公示程序作出的《房屋性质查勘认定表》效力不予认定，将导致福州市所有的征收都不合法都无效，因所有的征收工作都是由这些机关和单位实施的。3、上诉人提供的《电费明细》中明确注明是正常电费，也证明是居民用电不是工业用电。原审法院将电表号当作门牌号，将上诉人居住征收房屋时用电多，居住外面所购买的新房时征收房屋用电少这一基本常识认定为不符合家庭用电稳定性明显错误。二、原审法院适用法律，导致判决严重错误。本案无实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，且本案上诉人也没有诉请确认协议无效，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，判决本案《房屋征收补偿安置协议书》无效是错误的。因本案《房屋征收补偿安置协议书》条款及内容都是两被上诉人单方制作，上诉人只有同意或不同意签字的权力，根本不具有对条款及内容进行改动的权力，上诉人根本不可能具有欺诈、胁迫手段来订立行政协议的可能性。原审适用原《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一××款、第（四××款来认定本案协议无效，亦适用法律错误。三、两被上诉人和相关政府部门将上诉人房屋性质认定为住宅后，上诉人才与两被上诉人签订了本案《房屋征收补偿安置协议书》，上诉人已依约交付了房屋，两被上诉人在征用拆除上诉人房屋一年多后竟以上诉人房屋为厂房为由撤销本案《房屋征收补偿安置协议书》，明显违背了公平、公正、诚实、信用原则，更证实了两被上诉人具有欺诈百姓的行为，这将对政府公信力造成极大的损害，这必将导致百姓对政府的不信任，也将严重影响政府今后的征收工作。请求：一、撤销原审判决，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求；二、判决两被上诉人承担本案一二审诉讼费用。 被上诉人仓山房管局、福州市仓山区三江口房屋征收有限公司均未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，上诉人与被上诉人仓山房管局、福州市仓山区三江口房屋征收有限公司签订的案涉《房屋征收补偿安置协议书》属于行政协议，签约各方应严格遵守相关法律、法规的规定和协议的约定。对于案涉房屋的“住宅”属性，上诉人曾以具结的方式作出保证，且有案涉“四方认定”和（2019××58号《会议纪要》的支持，若被上诉人仓山房管局认为上述情形与客观事实不符，则其应就其所认定的事实承担举证责任。被上诉人仓山房管局在本案中提交的航拍图（矢量图××未记载案涉房屋为“车间”，且原审诉讼中提及的记载案涉房屋为“车间”的地形图，并未作为证据进行过质证。对此，原审法院认定事实不清，证据不足。 案涉房屋坐落于福州市仓山区山边，有关征收补偿方案为集体土地房屋征收补偿方案，而原审判决对案涉征收协议适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《福建省实施办法》进行合法性审查，适用法律错误。 案涉房屋的征收部门系仓山房管局，其是本案适用的被告。福州市仓山区三江口房屋征收有限公司系房屋征收实施单位，其不是本案适格的被告，原审将其列为被告，属错列被告，本案予以指正。 综上，原审判决认定基本事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三××项的规定，裁定如下： 一、撤销福州市鼓楼区人民法院（2020××闽01**行初253号行政判决； 二、发回福州市鼓楼区人民法院重审。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二一年四月二十九日 法官助理 陈俊杰 书 记 员 朱嘉婧 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一××原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二××原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三××原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四××原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。