广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤13行终33号上诉人（原审原告）刘伟忠，男。委托代理人张奕平，广东香江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）博罗县公庄镇人民政府。法定代表人何庭宏，镇长。诉讼负责人吴银宇，党委委员。委托代理人余胜仿、李辉龙，广东金卓越律师事务所律师。原审第三人博罗县***水库管理局。法定代表人罗四华，局长。委托代理人王雪鹏、刘晓芳，广东法村律师事务所律师。刘伟忠诉博罗县公庄镇人民政府（以下称公庄镇政府）、原审第三人博罗县***水库管理局（以下称水库管理局）强制拆除房屋或设施暨行政赔偿纠纷一案，本院于2019年11月8日作出（2019）粤13行初72号行政裁定，裁定移送惠州市惠城区人民法院审理。惠城区法院于2020年11月6日作出（2020）粤1302行初98号行政判决，刘伟忠不服该判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。上诉人刘伟忠的委托代理人张奕平，被上诉人公庄镇政府的诉讼负责人吴银宇、委托代理人李辉龙，原审第三人水库管理局的委托代理人刘晓芳到庭。本案现已审理终结。原审法院查明，1996年10月18日，博罗县人民法院作出（1996）博法经初字第72号《民事判决书》，根据该判决，惠州市康乐发展公司应在判决书生效后一个月内清偿第三人水库管理局电费及垫付电费500627.53元及利息。惠州市康乐发展公司不服该判决，上诉至惠州市中级人民法院，惠州市中级人民法院于1997年5月12日作出（1997）惠中法经终字第12号《民事判决书》，根据该判决书，惠州市康乐发展公司应在判决书生效后一个月内清偿第三人水库管理局电费及垫付电费496427.75元及利息。2000年10月18日，博罗县人民法院作出（1997）博法执字第205号《民事裁定书》，该裁定主要内容：申请人博罗县***水库管理局与被执行人惠州市康乐发展公司因拖欠电费、垫付电费纠纷一案，惠州市中级人民法院做出的（1997）惠中法经终字第12号民事判决书已发生法律效力。故权利人博罗县***水库管理局于1997年11月26日向博罗县人民法院申请执行，标的为79万元。在执行过程中，博罗县人民法院于2000年4月25日依法将所查封的被执行人惠州市康乐发展公司所有的原康乐钢铁厂厂房及机械设备一批（详见2000年6月15日查封清单），委托惠州市博罗拍卖行进行拍卖，未能卖出。现根据有关规定，将上述财产按评估价总额人民币112930元以物抵债给申请人所有。申请人博罗县***水库管理局表示同意接收该财产抵偿部分债务。因此根据民诉法有关规定，裁定如下：被执行人惠州市康乐发展公司所有的原康乐钢铁厂厂房及机械设备一批（详见2000年6月15日查封清单）以价格112930元以物抵债给申请人博罗县***水库管理局所有。博罗县人民法院2000年6月15日制作的查封财产清单内容：厂房400平方、瓦房10间、电炉变压器、可控硅电机调节器、双桥式起重机、少油断路器、电力变压器、高压计量箱、练铁炉、装铁水桶、高压开关柜。1998年1月13日，惠州市康乐发展公司与原告刘伟忠签订《委托代管书》，内容为：博罗县***水库康乐钢铁厂因停产，将厂内的房屋及工具、用具、生产设备等物委托给刘伟忠代管。1、每月壹仟玖佰元正的人工工资，代管厂内的生产用具、设备、房屋等。2、厂内地方在代管期间可由代管人自行使用，不得转让他人使用。2016年1月21日、2018年7月6日，第三人委托律师向原告发送《律师函》，要求原告搬离第三人所有的康乐钢铁厂厂房及附属土地。2018年12月26日，第三人向原告发出通知，告知原告长期霸占国有资产，通知原告在2018年12月28日前从原康乐钢铁厂搬离。2019年2月20日，第三人向原告发出通知，通知原告在2019年3月6日前无条件从原康乐钢铁厂搬离、归还该局的土地厂房等国有资产。2019年5月16日，博罗县整治违法建设违法用地专项工作领导小组办公室向被告公庄政府发出《关于协助拆除“两违”建筑的函》（博整治“两违”办函[2019]**号），该函主要内容：博罗县***水库管理局来文反映：1992年10月，由博罗县***水库管理局提供土地及管理用房，与惠州市康乐发展公司联营兴建“***水库康乐钢铁厂”2003年9月16日，博罗县人民法院裁定（1997博执法字第205号）原“康乐钢铁厂”内的厂房、瓦房及电力设备等固定资产的权属以以物抵债形式归博罗县***水库管理局所有。目前该处建筑从2001年至今一直被原***水库移民刘伟忠霸占违规用以生猪养殖，妨碍了***水库的改革和发展并对当地生态环境造成不良影响，而且厂房铁皮屋当时建设标准低，年久破旧，存在严重的安全隐患。鉴于当时双方合作兴建时无任何用地审批和规划报建手续，博罗县***水库管理局经请示博罗县水利局，同意列为两违建筑进行拆除，但博罗县***水库管理局与刘伟忠多次协调无果，根据《博罗县整治违法建设违法用地专项行动工作方案（2017-2019年）》和《博罗县2019年拆除“两违”建筑豎开展城乡建设领域扫黑除恶专项行动》的工作要求，按照属地管理的原则，请公庄镇人民政府牵头，协助博罗县***水库管理局对该处“两违”建筑依法强制拆除，拆除面积列入公庄镇全年拆“两违”建筑目标任务内。2019年5月17日，被告公庄政府向原告刘伟忠送达一份《通知》，《通知》内容为：接县博整治“两违”办函(2019)**号文件通知，你长期使用原“***水库康乐钢铁厂”，根据该文件精神，限你在2019年5月21日前自行拆除，并恢复原状，否则5月23日将组织职能部门采取强制拆除措施。2019年5月23日，被告公庄政府拆除了原***水库康乐钢铁厂内的建筑物、构筑物。据公庄政府的自述，拆除的建筑物、构筑物中，除原属于***水库康乐钢铁厂的建筑物、构筑物外，还包括有原告刘伟忠自行加建的50.15平方米砖石结构房屋。被告和第三人均认为原告刘伟忠加建的房屋在原***水库康乐钢铁厂外，原告则认为其加建的房屋系在原***水库康乐钢铁厂内，加建时间原告不清楚。另查一，原告向本院提交的被拆损失清单中列明其损失包括：家私30000元、装修套房8套249600元（8套×52㎡×600元）、鸡舍4800元（32㎡×150元）、地磅16000元、本人自建厂房1994年建20000元、围墙19500元、厂房大门15000元、介木机基座3台150**元、供电线10000元、山猪场金属护栏40000元、成品木梢9120元、自来水设施10000元。合计总损失439020元。对于原告上述损失清单，被告认为是原告自行制作，其所涉及的内容部分财物并不属于原告所有、部分财产不属实；另外被告只是对第三人厂区范围内的建筑物进行了拆除，并没有涉及到其他的财物，比如说青苗以及其他的厂区内的一些其他资产。第三人认为，家私、厂房是没有的，地磅也拆走了，没有自建房，没有木屑，厂房大门和围墙、厂内电线、水管原来就有。另查二，2020年8月5日，原审法院前往博罗县***水库进行了现场查勘。原审法院认为，2019年5月23日，被告公庄政府拆除的原***水库康乐钢铁厂相关的建筑物、构筑物，包括两部分，一部分是原***水库康乐钢铁厂建设的建筑物、构筑物，现所有权人为第三人，一部分是原告自行搭建的约50.15平方米砖石结构房屋。对于原由***水库康乐钢铁厂建设的建筑物、构筑物，原告虽提交了一份1998年与惠州市康乐发展公司签订的《委托代管书》，但该委托代管书并不导致原***水库康乐钢铁厂内的生产用具、设备、房屋的所有权转移给原告。原由***水库康乐钢铁厂建设的建筑物、构筑物及生产用具和设备的所有权，均在2000年10月转移给了第三人水库管理局。上述财产所有权发生转移后，相关财产的占有、使用、收益和处分的权利都应由第三人行使。第三人水库管理局多次要求原告交还上述财产，原告都置之不理。第三人作为上述财产所有权人，有权处置财产。被告公庄政府基于第三人申请、同意，组织人力物力协助拆除了第三人所有的原由***水库康乐钢铁厂建设的建筑物、构筑物，与原告无关，原告无权针对被告的该项拆除行为提起行政诉讼。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。本案中，原告自行搭建的约50.15平方米砖石结构房屋，没有乡村建设规划许可证，属于违法建设。被告作为镇一级人民政府，应当通过行政命令方式，责令原告限期改正，原告逾期不改正再依照法定程序采取强制拆除的措施。本案被告只向原告作了一个书面通知，该通知不具备行政命令的特征，没有给予原告陈述、申辩的权利，也没有给予原告不服行政行为救济的权利，被告迳行采取强制措施拆除原告自行搭建违法建筑的行为应认定为系程序违法的行政行为。关于原告诉请的行政赔偿是否应得到支持的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条亦规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。原告主张强制拆除造成自己的直接损失达到439020元，但原告未提交任何证据予以证明。原告损失清单中所列的损失项目，无任何证据证明损失客观存在，现场查勘也没有合理痕迹。原告损失清单所列的套房、鸡舍、厂房围墙、厂房大门、供电线、自来水设施等是否客观存在且由原告建设？原告没有举证证明。被告拆除的是原***水库康乐钢铁厂相关的建筑物、构筑物，原告损失清单所列地磅、介木基座、山猪场金属围栏无证据显示损失是客观存在的且系因被告拆除行为导致产生损失。被告公庄政府在进行强制拆除前，已经将拆除时间通知了原告。原告无合法依据长期占用第三人财产，接到通知后，理应自行清理自己所有的财产、及时进行搬离。原告损失清单所列的成品木梢、家私等动产损失，第一，无证据显示这些动产损失是客观存在且系被告拆除行为导致的损失，第二，即使原告所列动产损失客观存在，亦属于原告自身行为导致的扩大损失，不应得到赔偿。即使原审法院根据被告自述，认定被告拆除了原告自行搭建的一间50.15平方米的房屋，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关及其工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，公民、法人和其他组织能够取得国家赔偿权利的前提是合法权益受到侵犯。因原告自行搭建的砖石结构房屋不属于合法财产权益，不受法律保护，故原告的国家赔偿诉请，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款及上述所适用的法律法规的规定，判决如下：一、确认被告博罗县公庄镇人民政府2019年5月23日拆除原告刘伟忠自行搭建的约50.15平方米砖结构房屋的行为违法；二、驳回原告刘伟忠的其他诉讼请求。本案案件受理费50元（原告已预交），由被告博罗县公庄镇人民政府负担。上诉人刘伟忠上诉称，一、上诉人于1998年1月13日与康乐钢铁厂资产权属人惠州市康乐发展公司签订《委托代管书》。签订委托书后，上诉人依约对康乐钢铁财物场地进行使用，并筑起部分生产、生活设施，投入数十万元资金和劳力进行经营管理，包括种植了樟树、龙眼、沉香、台湾树仔茶等经济作物，被告强拆行为导致上诉人遭受了巨大经济损失。二、康乐钢铁厂生产和建设是经有关部门批准，是完全合法的，有原博罗县计划委员会博计字[1992]91号《关于联合经营博罗县***水库康乐钢铁厂项目可行性研究报告的批复》、博罗县公庄镇国土管理所镇(乡)国土发(1993)**号《镇(乡)非农建设使用非耕地批准书》、博罗县××××镇建设委员会(1993)建字第007号《建筑许可证》等凭证予以证实。三、惠州市惠城区人民法院(2020)粤1302行初98号行政判决书无视上诉人对康乐钢铁厂的管理使用和筑起部分生产、生活设施，投入数十万元资金和劳力进行经营管理的事实而认定上诉人无权针对被上诉人的该项拆除行为提起行政诉讼，不符合事实和法律规定。四、惠州市惠城区人民法院(2020)粤1302行初98号行政判决书判决被上诉人拆除上诉人自行搭建的约50.15平方米砖结构房屋的行为违法，却不判决被上诉人赔偿经济损失，这既不符合法律规定也显失公平。综上所述，上诉人特提起本上诉，请求惠州市中级人民法院依法判决，维护上诉人合法权益。上诉请求：1、判决撤销惠州市惠城区人民法院(2020)粤1302行初98号《行政判决书》，改判支持上诉人一审诉讼请求，2、本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人公庄镇政府辩称，一、答辩人对康乐钢铁厂范围内的建筑物实施拆除并无任何违法之处，且被答辩人并非涉案建筑物的权属人，其无权对此提起行政诉讼，故一审法院认定答辩人对康乐钢铁厂范围内的建筑物实施拆除行为的事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确，理应予以维持，恳请贵院依法驳回被答辩人的上诉。首先，答辩人拆除***水库范围内的建筑物系根据原审第三人提出的协助拆除申请，自行组织人力、物力协助原审第三人拆除属其所有的涉案建筑物。答辩人的涉案拆除行为对被答辩人的权利义务不产生实际影响，亦不会导致被答辩人任何损失。本案中，原审第三人多次通过各种方式通知被答辩人要求其限期搬离康乐钢铁厂，并将该钢铁厂整体移交回原审第三人管理使用，但被答辩人以其与康乐公司之间签订的委托代管书为由拒绝配合原审第三人的工作，仍继续侵占康乐钢铁厂并使用。原审第三人在迫于无奈之下，方向政府有关部门提出要求对存在安全隐患的建筑物予以拆除，同时希望政府相关部门能够协调答辩人提供相应帮助，妥善处理此事。博罗县整治违法建设违法用地专项工作领导小组办公室根据原审第三人提出的申请和广东省人民政府关于整治违法建设违法用地专项工作的部署，向答辩人发函告知此事，希望答辩人能够协助原审第三人妥善处理此事。随后，答辩人与原审第三人一同对该区域范围内的建筑物进行测量、统计，测算出属于第三人当年建造的面积约为876平方米，包含一栋厂房单层框架铁皮瓦结构、一栋砖石结构的生产用房、一栋3间砖石结构的管理用房、一间砖瓦结构的看守地磅用房，属于被答辩人擅自加建、搭设的建筑物面积为50.15平方米砖石结构的房屋。于是答辩人向被答辩人发出通知，要求被答辩人限期搬离、拆除，但被答辩人在收到前述通知后，亦没有在通知规定的期限内搬离上述建筑物和拆除其擅自加建、搭设的建筑物。据此，答辩人于2019年5月23日依法对被答辩人己腾空的上述涉案建筑物予以拆除。其次，答辩人在对康乐钢铁厂范围内的建筑物予以拆除行为过程不存在任何违法之处。答辩人实施涉案行政强制前己事先通知被答辩人搬离、拆除涉案建筑物，在拆除前通知被答辩人到场，并确定被答辩人己将建筑物内的物品搬离出建筑物后，方对涉案建筑物予以拆除。故答辩人拆除涉案建筑物的行为并无任何不当。综上，一审法院认为，答辩人基于权属人的申请、同意，组织人力物力协助拆除康乐钢铁厂建设的建筑物、构筑物的行为并无任何违法之处，答辩人的拆除行为与被答辩人无关，被答辩人无权对此提起行政诉讼。故一审法院认定答辩人对康乐钢铁厂范围内的建筑物实施拆除行为的事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确，理应予以维持。二、关于答辩人拆除被答辩人擅自搭建的50.15平方米的建筑物的合法性，根据有关法律、法规的规定，答辩人有权强制拆除被答辩人在乡村规划区范围内未取得相关政府部门批准擅自搭建的建筑物，而且在拆除过程中并未侵犯被答辩人的合法权益，亦未损坏被答辩人的其他财物，虽然拆除程序上略有瑕疵，但该瑕疵并不会直接导致答辩人拆除行为的合法性，故答辩人拆除被答辩人擅自搭建的50.15平方米的建筑物合法有效，理应予以维持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”之规定，可知答辩人有权对乡村规划区范围存在的违法建筑物进行查处。具体到本案，涉案建筑物远离城镇居民生活区，理应属于乡村规划区范围，故答辩人有权拆除案涉建筑物；而且答辩人在拆除涉案建筑物前已通知被答辩人限期自行搬离、拆除涉案建筑物，在拆除过程中并未损坏被答辩人的其他财物，虽然拆除程序上略有瑕疵，但该瑕疵并不会直接影响到答辩人拆除行为的合法性，故答辩人拆除被答辩人擅白搭建的50.15平方米的建筑物合法有效，答辩人实施的案涉行政强制行为无任何违法之处，应当予以维持。三、被答辩人的损失并非为合法财产，不应受法律保护，其要求答辩人赔偿经济损失无事实和法律依据，一审法院对被答辩人的赔偿请求不予支持符合有关法律、行政法规的规定，理应予以维持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定可析，国家赔偿的范围应当为当事人的合法财产所遭受的损失，即便若因行政机关实施的合法行政行为给行政相对人造成损失，行政机关仅需补偿、赔偿行政相对人合法范围内的财产损失。结合本案事实，在答辩人实施拆除行为前，答辩人己通知被答辩人自行搬离、拆除涉案建筑物，而且被答辩人另行建设的建筑物均没有向相关政府部门申请规划许可或办理相关的报建手续，属违章建筑。被答辩人在未提供任何被拆除建筑物的价值评估材料和屋内物品清单及评估价值材料或被答辩人遭受其他经济损失的证据的情形下，被答辩人所遭受的具体经济损失无法确定。综上，被答辩人涉案建筑物被拆除所遭受的经济损失并非合法财产，不应受到法律的保护，被答辩人主张答辩人行政赔偿无事实依据。综上所述，一、答辩人对康乐钢铁厂范围内的建筑物实施拆除并无任何违法之处，且被答辩人并非案涉建筑物的权属人，其无权对此提起行政诉讼，故一审法院认定答辩人对康乐钢铁厂范围内的建筑物实施拆除行为的事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确，理应予以维持；答辩人有权强制拆除被答辩人在乡村规划区范围内未取得相关政府部门批准擅自加建、搭设的建筑物；被答辩人的损失并非为合法财产，不受法律保护，其要求答辩人赔偿经济损失无事实和法律依据。答辩人作出涉案具体行政行为依据事实清楚、程序虽有瑕疵但不影响其合法性，依法应予以维持，恳请贵院依法驳回被答辩人的上诉请求。原审第三人水库管理局述称，我方认为拆迁范围内的建筑物和财产均是属于第三人我方所有，公庄镇政府对康乐钢铁厂范围内的建筑物实施拆除，没有任何的违法行为。上诉人不是涉案建筑物的产权人，无权提起行政诉讼。因此，我们认为公庄镇政府的行政行为依法依规应予维持。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至三十八条、第四十四条规定的内容，具有行政强制执行权的行政机关强制执行的依据是行政决定，只有在行政决定生效后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关才可以作出行政强制执行决定，且行政机关在作出行政强制执行决定之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，还应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议，或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。本案中，公庄镇政府拆除钢铁厂内建筑物、构筑物的行为，涉及权利人水库管理局的财产部分，刘伟忠无权提起行政诉讼。一审法院就此辩法析理充分，本院不再赘述。至于刘伟忠主张其自行搭建约50.15平方米的砖结构房屋被强制拆除的问题，因公庄镇政府违反上述法律规定，一审法院已经就此判决确认违法，公庄镇政府也没有异议，本院亦不再赘述。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为;”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，公庄镇政府在一审、二审均认可刘伟忠自行搭建的约50.15平方米砖结构房屋已经被其强制拆除。由此造成的损失，刘伟忠有权依法取得赔偿。刘伟忠在一审提交的被拆损失清单中列明“本人自建厂房一九九四年建：5.9m×8.5m=20000元”，即主张约50.15平方米砖结构房屋的损失为20000元。首先，没有证据显示刘伟忠对该房屋占地享有权利，也没有证据证明该房屋经过合法的报建手续。其次，如刘伟忠所述该房屋系1994年建，至拆除时已使用25年。公庄镇政府当庭陈述“该房子年久失修，拆除时有部分建筑已倒塌。”再次，如公庄镇政府答辩称“该房屋用途系看守地磅用”，则该用途现已不存在。鉴于上述理由，结合在案证据，本院依照上述法律规定酌情确定赔偿数额为2000元。至于刘伟忠主张的其他损失，因缺乏事实依据和法律依据，一审法院不予支持正确。综上所述，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款之规定，判决如下：一、维持惠州市惠城区人民法院作出的（2020）粤1302行初98号行政判决第一项，即维持“确认被告博罗县公庄镇人民政府于2019年5月23日拆除原告刘伟忠自行搭建的约50.15平方米砖结构房屋的行政行为违法；”二、撤销惠州市惠城区人民法院作出的（2020）粤1302行初98号行政判决第二项，即撤销“驳回原告刘伟忠的其他诉讼请求。”三、责令被上诉人博罗县公庄镇人民政府于本判决生效之日起30日内赔偿上诉人刘伟忠财产损失2000元。二审案件受理费50元，由被上诉人博罗县公庄镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 覃毅华审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二一年四月二十一日法官助理 李梦娟书 记 员 吴嘉佩