北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京01行终248号上诉人（一审原告）郭汉岐，男，1962年2月9日出生，汉族，户籍所在地北京市延庆区。上诉人（一审原告）马富玲，女，1968年10月3日出生，汉族，户籍所在地北京市延庆区。上诉人（一审原告）郭鑫，女，1988年11月28日出生，汉族，户籍所在地北京市延庆区。被上诉人（一审被告）北京市延庆区住房和城乡建设委员会，住所地北京市延庆区东外大街89号。法定代表人胡玉民，主任。委托代理人张永志，北京市延庆区住房和城乡建设委员会工作人员。委托代理人李倩倩，北京金栋（天津）律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）中建京北投资发展有限公司。上诉人郭汉岐、马富玲、郭鑫因行政许可一案，不服北京市昌平区人民法院（2020）京0114行初210号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2019年7月31日，中建京北投资发展有限公司（以下简称中建京北公司）向北京市延庆区住房和城乡建设委员会（以下简称延庆区住建委）申请核发房屋拆迁许可证，并提交了《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目规划条件》及附图、《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目用地预审意见》《市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表》《延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目宅基地房屋拆迁实施方案》以及请示批复意见、中国银行资金存款证明、中国银行股份有限公司北京延庆支行《说明》、其他专业机构选定等材料。延庆区住建委审查后认为中建京北公司提交的材料齐全，符合颁发房屋拆迁许可证的条件，于2019年8月20日为中建京北公司核发了京建延拆许字〔2019〕第6号《房屋拆迁许可证》（以下简称被诉拆迁许可证），并于同日向中建京北公司送达。被诉拆迁许可证的具体内容为：“中建京北公司：你单位因延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目建设，需拆迁下列范围内房屋及其附属物，经审查具备拆迁条件，予以批准，特发此证。拆迁范围：小营村、石河营村村域范围内现状宅基地房屋。拆迁期限：2019年8月20日至2020年8月19日。拆迁实施单位：北京创业人拆迁有限公司。”郭汉岐、马富玲、郭鑫三人的房屋位于北京市延庆区延庆镇小营村老村46号，在该项目拆迁范围之内。郭汉岐、马富玲、郭鑫不服被诉拆迁许可证，故提起本案诉讼，请求撤销延庆区住建委作出的被诉拆迁许可证，并请求一并审查《关于加快办理1000亿元土地储备开发等重大项目拆迁审批手续的通知》（京建拆〔2009〕439号，以下简称439号通知）第四条、《关于办理拆迁行政审批手续过程中涉及规划批准文件问题的批复》（京建函〔2012〕48号，以下简称48号批复）第一条。2020年12月31日，一审法院经审理认为：《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第四条规定，市国土资源和房屋管理局主管本市集体土地房屋拆迁管理工作；区、县国土资源和房屋管理局负责本行政区域内集体土地房屋拆迁管理工作。本案中，延庆区住建委作为负责管理房屋拆迁工作的部门，具有对本行政区域内的集体土地房屋拆迁许可申请进行审查并决定是否核发房屋拆迁许可证的法定职权。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条的规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交下列文件：（一）用地批准文件；（二）规划批准文件；（三）拆迁实施方案；（四）安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。区、县国土房管局应当自收到申请之日起30日内审查完毕；对符合条件的，核发房屋拆迁许可证，并将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等情况向被拆迁人公告。本案中，中建京北公司在申请办理被诉拆迁许可证时，提交了用地预审意见、建设项目规划条件、宅基地房屋拆迁实施方案、拆迁补偿资金证明等申请材料。延庆区住建委经审查，认为中建京北公司提交的材料齐全，符合《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的规定，遂于2019年8月20日向其核发了被诉拆迁许可证并送达，延庆区住建委作出的行政行为有事实和法律依据。但是，延庆区住建委向中建京北公司核发被诉拆迁许可证后，未按照上述规定予以公告，程序不符合规定，鉴于被诉拆迁许可证的效力已经过期且涉及公共利益，故法院应依法确认被诉拆迁许可证违法。郭汉岐、马富玲、郭鑫关于中建京北公司作为拆迁主体不适格、核发许可缺少立项批复文件、以规划条件和用地预审意见作为规划和用地批准文件审批依据不足、拆迁许可证与申请四至范围表述不一致、未告知听证权利程序违法等主张，无事实和法律根据，法院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。本案中，郭汉岐、马富玲、郭鑫要求一并对439号通知第四条“对于1000亿元土地储备开发等重大项目，建设单位按照《北京市城市房屋拆迁管理办法》（市政府令第87号）第九条和《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（市政府令第124号）第九条申请核发拆迁许可证时，可以提交国土部门出具的建设项目用地预审意见，作为国有土地使用批准文件及用地批准文件办理拆迁手续。”及48号批复第一条“根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（市政府令第124号）的有关规定，办理拆迁许可证时所依据的规划批准文件，是指规划行政部门核发的能够明确规划用地的位置、范围、性质和规模等事项的文件，可以是建设用地规划许可证，也可以是规划行政主管部门核发的规划条件或规划意见函复等形式的规划批准文件。”进行合法性审查。法院认为，439号通知系由北京市住房和城乡建设委员会制定的地方规范性文件，制定主体合法，已依法发布实施，程序合法，该文件的内容与上位法不相冲突，无违法内容，法院予以认可。48号批复系北京市住房和城乡建设委员会对北京市怀柔区住房和城乡建设委员会《关于办理拆迁行政审批手续过程中涉及规划批准文件问题的请示》作出的批复，系出于内部执法标准统一的目的作出的说明和答复，并无对外拘束力，不属于规范性文件的审查范围。郭汉岐、马富玲、郭鑫关于该规范性文件违法的主张没有事实和法律依据，法院不予支持。综上所述，延庆区住建委核发被诉拆迁许可证认定事实清楚，适用法律正确，但程序违法。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认被诉拆迁许可证违法，驳回郭汉岐、马富玲、郭鑫的其他诉讼请求。上诉人郭汉岐、马富玲、郭鑫不服一审判决，上诉至本院，请求二审法院依法撤销一审判决，并改判支持上诉人的一审诉讼请求。其主要上诉理由如下：1.本案拆迁项目的性质为土地储备前期整理，根据国土资规〔2017〕17号《土地储备管理办法》第一条第二项、财预〔2017〕87号《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》第二条、财综〔2016〕4号《财政部国土资源部中国人民银行银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》第二条的规定，中建京北公司不具备土地储备前期整理项目主体资格。2.本案被诉拆迁许可证作出前未进行棚户区改造项目立项这一前置程序，违反《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》、国办发〔2014〕36号《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》第三条、国发〔2015〕37号《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》第二条第一项关于棚户区改造项目立项批复前置的规定。用地批准文件应当是征地批准文件，小营村征地程序至今尚未取得征地批准文件，中建京北公司申请拆迁许可提交的用地预审意见并非法定用地批准文件；建设用地许可证才是办理拆迁许可的规划批准文件，中建京北公司申请拆迁许可提交的规划条件，不属于法定规划批准文件；439号通知及48号批复不得作为认定诉争拆迁许可行为合法的依据。中建京北公司申请拆迁许可仅提交2.93亿元资金证明，未提交资金测算证明证实2.93亿元可以足额保障拆迁补偿实施；而根据拆迁实施方案第八条，仅宅基地区位补偿价所需的拆迁补偿费用即超过3.53亿元，2.93亿元显然不足以保障被拆迁村民补偿安置权益。根据拆迁实施方案第九条、《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条第四项、《〈北京市集体土地房屋拆迁管理办法〉实施意见》第九条的规定，中建京北公司申请拆迁许可应提交建设工程竣工验收备案表、土地使用权证明文件或房屋所有权证等安置房屋证明文件，但其未提交。故，本案被诉拆迁许可证是在不具备法定许可条件的情况下核发的。3.本案中建京北公司申请的拆迁范围与被诉拆迁许可证许可拆迁范围不一致，根据《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，延庆区住建委应告知中建京北公司进行更正或针对其申请作出准予或者不准予的行政许可决定，而非自行调整范围核发被诉拆迁许可证。此种情况，北京地区法院往往否定该拆迁许可行为的合法性，可参考（2017）京0111行初178号行政判决。4.一审法院遗漏适用《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条关于利害关系人陈述、申辩、听证权告知的程序性规定，以及《〈北京市集体土地房屋拆迁管理办法〉实施意见》第八条关于拆迁实施方案依法公布的程序性规定，构成程序违法。被上诉人延庆区住建委、中建京北公司二审期间未发表意见。在举证期限内，郭汉岐、马富玲、郭鑫向一审法院提交如下证据并当庭出示：1.《集体土地建设用地使用证》复印件，（2014）延民初字第03546号《民事调解书》，郭汉岐、马富玲的《离婚证》，郭汉岐、马富玲、郭鑫《分家析产协议书》，证明郭汉岐是延庆区小营镇小营村老村46号宅基地的使用权人，郭汉岐、马富玲、郭鑫是延庆区小营镇小营村宅基地房屋的所有权人。2.延庆区住建委（2020）第3号-告政府信息公开告知书，证明政府信息公开告知书中提供了被诉拆迁许可证等相关信息。3.被诉拆迁许可证，证明延庆区住建委向中建京北公司颁发有效期为2019年8月20日至2020年8月19日的房屋拆迁许可证。4.市规划自然资源委（延庆分局）2020第25号-回登记回执，市规划自然资源委（延庆分局）2020第25号-答政府信息告知答复书，证明答复称该项目拆迁区范围内集体土地征收的批复及报批材料（含一书四方案）未形成，证明被诉拆迁许可证作出时违反《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条的规定，许可条件不充分，属于违法许可。5.市发展改革委（2020）第282号《政府信息告知书》，京发改（核）〔2020〕70号《北京市发展改革委员会关于延庆区小营镇小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目核准的批复》，证明市发改委于2020年2月28日作出立项批复，晚于被诉拆迁许可证的作出时间，换言之，被诉拆迁许可证的作出未进行前置程序，作出许可条件不充分。同时，该项目立项未公示，根据《国务院关于投资体制改革的决定》第二条第二项、《北京市发展改革委政府投资建设重大项目公示试行办法》第五条规定，延庆区住建委违背行政公开原则。在法定举证期限内，延庆区住建委向一审法院提交了如下证据并当庭出示：第一组证据：1.《北京市集体土地房屋拆迁许可证申请审批表》；2.中建京北公司营业执照以及授权委托手续。该组证据证明延庆区住建委依据中建京北公司提出的申请作出拆迁许可，符合法律程序要求。第二组证据：3.《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目规划条件》及附图；4.《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目用地预审意见》《市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表》；5.中建京北公司关于对《延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目宅基地房屋拆迁实施方案》进行审批的请示；6.延庆区住建委关于《延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目宅基地房屋拆迁实施方案》的批复意见；7.《延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目宅基地房屋拆迁实施方案》；8.中国银行资金存款证明、中国银行股份有限公司北京延庆支行《说明》；该组证据证明中建京北公司提交的许可审批材料符合《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条第一款规定。第三组证据：9.营业执照、招投标情况书面报告、委托评估服务协议（1、2标段）；10.营业执照、招投标情况书面报告、委托评估服务协议（3、4标段）；11.招标委托协议、营业执照、招投标情况书面报告、委托拆迁服务协议；12.营业执照、资质证书、招投标情况书面报告、委托拆除服务协议。该组证据证明中建京北公司为开展拆迁工作，依法选定了各专业服务机构。第四组证据：13.中建京北公司关于延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目办理暂停有关事项的申请；14.延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目暂停办理事项公告，该组证据证明延庆区住建委依据中建京北公司的申请发布了暂停办理事项公告，符合法定程序要求。第五组证据：15.被诉拆迁许可证及送达回证，证明延庆区住建委依法作出拆迁许可证并送达给中建京北公司，符合法定程序。延庆区住建委同时向法院提交了《中华人民共和国行政许可法》《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（市政府令第124号）、《关于印发的通知》、439号通知、48号批复作为其作出被诉拆迁许可证的依据。在法定举证期限内，中建京北公司向一审法院提交了如下证据并当庭出示：1.被诉拆迁许可证，证明延庆区住建委于2019年8月20日核发拆迁许可证。2.《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目用地预审意见》《市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表》，3.延庆区住建委关于《延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目宅基地房屋拆迁实施方案》的批复意见，4.《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目规划条件》及附图，证据2-4证明中建京北公司提交的许可审批材料符合《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条第一款的规定。5.拆迁实施方案公示现场照片，证明实施方案已完成公示。6.《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，证明中建京北公司适用行政程序合法。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，对上述证据认证如下：郭汉岐、马富玲、郭鑫提交的证据3，延庆区住建委提交的证据15中的被诉拆迁许可证及中建京北公司提交的证据1系本案被诉行政行为，不作为证据使用。郭汉岐、马富玲、郭鑫提交的证据2、4、5与本案被诉行政行为的审查不具有关联性，本院不予采信。郭汉岐、马富玲、郭鑫提交的证据1、延庆区住建委提交的其他证据及中建京北公司提交的其他证据，符合证据形式要求，与本案具有关联性，内容合法、真实，可以作为认定本案事实的依据，本院予以采纳。至于相关证据的证明目的是否成立，本院在裁判理由部分作为审查被诉行政行为的合法性问题予以论述。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，对一审查明的事实本院予以确认。本院认为，《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交下列文件：（一）用地批准文件；（二）规划批准文件；（三）拆迁实施方案；（四）安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。区、县国土房管局应当自收到申请之日起30日内审查完毕；对符合条件的，核发房屋拆迁许可证，并将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等情况向被拆迁人公告。本案中，被诉拆迁许可证所涉延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目，系市政府扩大内需重大项目绿色审批通道项目。延庆区住建委受理中建京北公司申请核发房屋拆迁许可证的申请后，经审查，认为中建京北公司的申请材料齐全，符合相关规定，在30日内向中建京北公司核发了被诉拆迁许可证并无不当；但是延庆区住建委并未按照《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条的规定将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等情况向被拆迁人公告，属于程序违法，本应予以撤销，鉴于被诉拆迁许可证涉及社会公共利益而且已经过期，一审法院判决确认被诉拆迁许可证违法正确，本院予以确认。关于对439号通知第四条及48号批复第一条进行合法性审查的问题，本院同意一审法院对此问题的观点，不再赘述。综上，上诉人郭汉岐、马富玲、郭鑫的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人郭汉岐、马富玲、郭鑫共同负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王阳审 判 员 梁菲审 判 员 王贺二〇二一年四月二十三日法官助理 李蓓书 记 员 杨洁