江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行初108号 原告江苏永兴生态农牧发展有限公司，住所地泰兴市姚王镇十里甸村席荡组。 法定代表人周新兰，执行董事兼总经理。 委托代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。 被告泰兴市人民政府，住所地泰兴市国庆东路118号。 法定代表人张坤，市长。 出庭负责人秦娟，泰兴市人民政府副市长。 委托代理人虞兴奎，泰兴市司法局工作人员。 委托代理人丁佐荣，江苏辉丰律师事务所律师。 被告泰兴市姚王镇人民政府，住所地泰兴市姚王镇泰姚路1号。 法定代表人邰杰，镇长。 出庭负责人王学军，该镇副镇长。 委托代理人包清雷、谭小红，江苏律园律师事务所律师。 原告江苏永兴生态农牧发展有限公司（以下简称永业公司）因认为被告被泰兴市人民政府、泰兴市姚王镇人民政府（以下简称姚王镇政府）不履行行政补偿职责一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年10月21日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月3日公开开庭审理了本案。原告永业公司委托代理人石磊，被告泰兴市人民政府副市长秦娟，委托代理人虞兴奎、丁佐荣，被告姚王镇政府副镇长王学军，委托代理人包清雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告永兴公司诉称：1.原告成立于2008年7月17日，经营范围生猪养殖、农作物种植、畜禽无害化处理等。2008年，原告分别与泰兴市姚王镇十里甸村村民委员会、官沟村村民委员会、新星村村民委员会签订《集体土地使用权承包合同》，约定上述村委会将集体土地使用权发包给原告使用，承包期30年，原告用集体土地进行养殖业、种植业及农副产品加工业等，被告在《集体土地使用权承包合同》上盖章确认报备。协议签订后，原告投资建设了生猪养殖场及配套设施。原告依法办理了养殖小区及养殖项目备案手续，取得了环评审批、动物防疫条件合格证，依法依规开展养殖活动。2017年被告泰兴市人民政府作出泰政办发[2017]41号《市政府办公室关于进一步完善全市畜禽养殖禁养区限养区适养区划定的通知》和[2018]97号《市政府办公室进一步明确和完善全市畜禽养殖禁养区划定的通知》，原告的养殖场所被划定在姚王镇禁养区域内。被告姚王镇政府对原告作出了一系列的禁养关停工作，并下达关停通知。原告于2020年6月1日向二被告邮寄了《履行法定职责申请书》。二被告收到后至今未对原告的申请作出答复或者补偿。原告认为被告逾期未答复及补偿的行为已构成不覆行法定职责。2.依据《畜禽规模养殖污染防治条例》（以下简称畜禽条例）第二十五条之规定，被告泰兴市人民政府作为县级以上人民政府具有补偿的法定职责。被告姚王镇政府根据属地管辖原则，在禁养关停过程中对原告作出多份关停通知，姚王镇政府作为实施机关具有补偿职责，且原告养殖场因被告划定禁养区且实施禁养关停行为遭受经济损失；3.被告接到原告的《履行法定职责申请书》，有义务在法定期限内书面告知原告是否履职及理由，被告至今未作出任何形式的答复，已严重超出法定的履职期限，属于不履行法定职责行为。综上，原告认为被告怠于履职，构成行政不作为。请求依法判令被告对原告因划定禁养区确需关闭养殖场所遭受的损失予以补偿，损失包括但不限于生猪损失、养殖设备损失、养殖场舍损失、停产停业损失、预期投益损失等，损失数额迸行评估确定。 原告向本院提交的证据：第一组：1.履行法定职责申请书；2.挂号信照片；3.邮件查询页。证明2020年6月1日，原告向被告邮寄履行法定职责申请书。被告于2020年6月2日收到原告邮寄的挂号信。被告接到原告履行职责申请至今已经超过了两个月，所以原告有权利向人民法院提起诉讼。 第二组：1.限期关停畜禽养殖场告知书；2.限期关停通知书。证明2018年10月至12月，被告姚王镇政府对原告作出限期关停畜禽养殖场告知书。2019年7月20日，被告姚王镇人民政府对原告作出关停通知。原告养殖场所在区域被划定为禁养区，被告对原告作出了关停通知，实施了禁养关停行为。原告养殖场确需关闭，原告遭受经济损失，且从2018年6月、10－12月作出的限期关停养殖场告知书，被告并未自行撤销。 第三组：1.营业执照；2.集体土地使用权承包合同；3.泰发改投［2008］90号《江苏永兴生态农牧发展有限公司生猪养殖项目环境影响报告书的审批意见》；4.畜禽养殖场、养殖小区备案表；5.泰环计［2008］18号《关于江苏永兴生态农牧发展有限公司生猪养殖项目环境影响报告书的审批意见》；6.动物防疫条件合格证。证明2008年1月至7月之间，原告分别与姚王镇十里甸村村民委员会、官沟村村民委员会、新星村村民委员会签订《集体土地使用权承包合同》，约定上述村委会将集体土地使用权发包给原告使用，承包期30年，原告用集体土地进行养殖业、种植业及农副产品加工业等。2008年5月28日，泰兴市发展和改革委员会为原告生猪养殖项目作出符合产业结构，准予备案的通知书。2008年6月5日，泰兴市环境保护局对原告生猪养殖项目的环境影响报告书作出批复。2008年7月17日，原告经泰兴市市场监督管理局登记成立。2010年4月17日，泰兴市农业委员会对原告生猪养殖场所及生产设施进行备案。2015年7月13日，泰兴市农业委员会为原告颁发动物防疫条件合格证。原告通过承包集体土地使用权的方式建设生猪养殖项目。生猪养殖项目符合产业结构，进行了立项备案，取得了养殖小区的备案手续，依法办理了环评批复、动物防疫等。原告养殖行为合法合规，存在受保护的信赖利益。被告划定禁养区、实施禁养关停行为，依法应对原告合法权益进行保护。 第四组：1.接处警工作登记表；证明2019年12月原告养殖场的大门被非法围挡，禁止生猪运输，原告方报警。2.照片5张；证明原告养殖场大门被集装厢挡住，车辆无法正常出入。3.租赁协议；证明在原告养殖场被划定为禁养区之前，原告方出租获得收益是每年年租金2250000元，而划定禁养区之后，原告养殖的租金减幅明显。4.情况说明；证明原告养殖场现今承租户法定代表人黄九龙出具情况说明，证实自原告养殖场被划定为禁养区范围之内，租金明显受到影响。5.(2020)苏1291行初143号行政判决书；证明被告姚王镇人民政府对原告作出的限期关停通知书属于可诉的行政行为，已被人民法院判决撤销。但该判决还未生效。 被告泰兴市人民政府辩称：1.2019年7月20日姚王镇政府向原告发出限期关停通知书，但据被告了解，在此之前，即2019年7月1日原告已经将养殖场出租给他人使用。被告的行政行为未给原告造成任何直接或可能的损失，原告要求补偿无事实和法律依据；2.根据泰兴市政办[2017]41号《市政府办公室关于进一步完善全市畜禽养殖禁养区限养区适养区划定的通知》及[2018]97号《市政府办公室关于进一步明确和完善全市畜禽养殖禁养区划定的通知》文件规定，原告养殖场位于禁养区，按照要求应当关停。2020年2月27日，泰兴市人民政府办公室制定的泰政办[2020]6号《泰兴市畜禽养殖禁养区划定调整方案》对全市的禁养区范围进行了调整，原告的养殖场所已不属于禁养区，原告的养殖场无需关停；3.原告未能提供证据证明被告的行政行为或姚王镇人民政府下发的限期关停通知书对原告的利益造成影响。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告泰兴市人民政府向本院提交的证据：1.猪场租赁合作合同；证明在姚王镇政府下发《限期关停通知书》前，原告已经将养殖场出租给他人使用。2.泰政办发［2017］41号通知、泰政办发［2018］97号通知、泰政办发［2020］6号通知。以上证据证明原告的养殖场原先位于禁养区，应当关停，后经调整，原告的养殖场现已不属于禁养区，无需关停。 被告姚王镇政府辩称：1.被告向原告发出的《限期关停通知书》只是一个告知，不是一个行政处罚行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一项规定的行政处罚，原告向泰州医药高新技术产业开发区人民法院提起诉讼，要求撤销《限期关停通知书》，该案尚在审理中；2.被告没有对原告采取行政强制措施，没有造成原告任何损失，原告在收到被告《限期关停通知书》前，就没有实际经营，而是于2019年7月将经营权和养殖场地全部出租给杨州加农畜牧科技有限公司，该公司出具书面《情况说明》明确2019年7月1日前无生猪存栏，该公司于2020年4月已开始生猪养殖。因此，原告没有任何损失，即使有损失，被告也不是补偿主体；3.根据泰兴市人民政府办公室制定的泰政办[2020]6号《泰兴市畜禽养殖禁养区划定调整方案》，原告的养殖场所已不属于禁养区，可以经营，事实上承租方也已进行了生猪养殖。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告姚王镇政府向本院提交的证据：同市政府的一致，另提交一份情况说明，证明2019年原告与承租人签订租赁协议时没有生猪存栏。从2020年4月承租人已经进行生猪养殖，原告没有实际的损失。 经庭审质证，原告对被告泰兴市人民政府提交的证据质证认为：对证据1三性予以认可，证明目的不予认可，原告有权利将养殖场进行出租收益，另外，通过被告提交的猪场租赁合同看，原告自2019年7月开始的租金只有每年四十万元，与原告先前出租所约定的租金225万元已经出现了明显的降幅。原告提交的补充证据中租赁协议，承租方是四个人，其中包含黄九龙，而被告提交的猪场租赁合同承租方也是黄九龙，由此可以看出，黄九龙作为承租人，对养殖场客观情况发生变化是感同身受的，黄九龙出具的说明反而能证实被告划定禁养区对原告产生了实际影响。对证据2三性认可，但是证明目的不予认可。被告作出（2020）6号通知将原告养殖场划出禁养区并未通知原告，并且被告姚王镇政府前期所作出的多份限期关停通知书也未自行撤销，仍然对原告持续产生拘束力。 原告对被告姚王镇政府提交的证据质证认为：对情况说明真实性不予认可，证明目的不认可。从形式上该情况说明并没有制作时间也没有制作单位负责人的签字。另外，从证据形式上该份情况说明也属于证人证言应当出庭接受质证。 被告泰兴市人民政府对原告提交证据质证认为，对证据1，原告向被告泰兴市人民政府提出申请，要求履行法定职责的事实无异议。但需要说明的是，案涉养殖场已经不属于禁养区，故泰兴市人民政府无需对原告进行补偿。在无需进行补偿的情况之下，泰兴市人民政府同样无义务对其进行答复。对证据2，由于作出限期关停通知书的主体并不是泰兴市人民政府，故对其真实性、合法性，同意姚王镇政府的质证意见。需要说明的是，限期关停通知书已经被泰州医药高新技术产业开发区人民法院判决撤销，限期关停的事实不再存在。原告要求补偿的事实亦不存在。对证据3、4的真实性由法院依法认定。但对其关联性有异议。原告要求被告进行补偿是基于畜禽条例第二十五条之规定，该规定明确县级以上人民政府给予补偿的前提为被划定禁止养殖区域或者是污染严重确需关闭或者搬迁畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失。案涉养殖场已经不再属于禁养区，限期关停通知书已经被法院撤销，所以，原告要求被告补偿的事实并不存在。故原告提供的该两组证据与本案无任何关系。 被告姚王镇政府对原告提交的证据质证认为，同意泰兴市人民政府的质证意见。另补充，对第一组证据，依照法律规定姚王镇政府不是履行法定职责的主体，对第二组证据，真实性无异议，姚王镇先后发出了四份限期关停告知书及一份通知书，说明姚王镇没有对原告采取任何关停措施。而是根据市政府属地管辖的要求发出通知。对第三组证据的真实性无异议，但是对于合法性有异议，泰兴市环保局的审批意见最后一条是要求项目建成后要竣工验收，但是事实上原告并没有办理环保时的验收。依照法律规定，该企业实际上还不能够进行合法的生产经营，在此情况下不可能产生任何损失，对第四组证据，接处警的登记表没有异议，但是与本案无关联。因为并不是姚王镇实施的行为，接处警记录上明确是十里甸村委会实施的相关行为。对租赁协议的真实性、合法性都不予确认。因为事实上在2019年7月1日，原告就已经与扬州加农科技有限公司签订了租赁合同，该公司出具了书面的情况说明，在2020年4月份就开始了养殖生猪。情况说明是打印件，证人要到庭作证，整个情况说明全部是站在原告的角度，真实性无法确认。对于判决书的真实性没有异议，我方已经上诉，还未生效。 姚王镇政府对被告泰兴市人民政府提交的证据无异议。 泰兴市人民政府对姚王镇政府提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据与本案具有关联性，能够证明本案相关的事实。本院予以确认。 本院经审理查明，原告成立于2008年7月17日，2008年，原告分别与姚王镇十里甸村村民委员会、官沟村村民委员会、新星村村民委员会签订《集体土地使用权承包合同》，约定上述村委会将集体土地使用权发包给原告使用，承包期30年，原告用集体土地进行养殖业、种植业及农副产品加工业等。协议签订后，原告投资建设了生猪养殖场及配套设施。 2014年原告与黄九龙、杨玲、郭慧，颜什禄签订租赁协议，约定将座落于江苏省泰兴市姚王镇十里甸村养猪场内全部猪舍、设备、仓库、饲料车间、辅助设施等租赁上述四人。 2019年7月1日原告与杨州加农畜牧科技有限公司签订猪场租赁合作合同，约定将座落于江苏省泰兴市姚王镇十里甸村养猪场内全部猪舍、土地，设备、仓库、饲料车间、辅助设施等租赁上述企业。 2017年被告泰兴市人民政府作出泰兴市政办[2017]4L号《市政府办公室关于进一步完善全市畜禽养殖禁养区限养区适养区划定的通知》和[2018]97号《市政府办公室进一步明确和完善全市畜禽养殖禁养区划定的通知》，原告养殖场所被划定在姚王镇禁养区域内。 2018年6月3日、10月24日、12月6日、12月13日，被告姚王镇政府对原告作出限期关停畜禽养殖场告知书。2019年7月20日，被告姚王镇政府对原告作出限期关停通知书。限原告于2019年7月26日前自行将猪场关停到位。原告于2020年6月1日向二被告邮寄了《履行法定职责申请书》，要求依法对原告因划定禁养区确需关闭养殖场所遭受的损失予以补偿。 2020年2月27日泰兴市人民政府办公室作出泰政办发［2020］6号《市政府办公室关于印发〈泰兴市畜禽养殖禁养区划定调整方案〉的通知》。根据该调整方案，原告的养殖场不在调整后的禁养区范围内，已无需关停。 本院认为，本案争议的焦点是：1.姚王镇政府是否是本案的适格被告。2.原告要求被告对因划定禁养区确需关闭养殖场所遭受的损失予以补偿的诉讼请求能否支持； 关于争议焦点1，畜禽条例第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。根据上述规定，畜禽养殖关停损失的补偿主体应为县级以上地方人民政府，并不包括乡镇人民政府。本案中，原告主张养殖场因被告划定禁养区且实施禁养关停行为遭受经济损失要求补偿，故泰兴市人民政府系本案的适格被告。姚王镇政府虽然根据上级文件规定实施了向原告下发关停通知等行为，但其本身并无关停补偿的法定职责，故姚王镇政府并非本案的适格被告。 关于争议焦点2，根据畜禽条例第二十五条的规定，县级以上地方人民政府依法予以补偿的前提一是畜禽养殖场所确已关闭或者搬迁，根据本案查明的事实，案涉畜禽养殖场尚未关闭或者搬迁，且在被告姚王镇政府对原告作出限期关停通知前，原告已将养猪场租赁他人。同时，又因泰兴市调整了畜禽养殖禁养区划定范围，原告的养殖场不再属于禁养区，已无需关停。故原告要求被告对养殖设备、养殖场舍的补偿无事实基础，其起诉要求泰兴市人民政府予以补偿，缺乏事实根据和法律依据。 对原告要求生猪、停产停业、预期投益损失的补偿，因原告自2014年即将养殖场所出租他人使用，其非畜禽养殖者，其主张该部分损失，亦缺乏事实依据。 综上，原告要求被告对其因划定禁养区确需关闭养殖场所遭受的损失予以补偿缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 一、驳回原告江苏永兴生态农牧发展有限公司对泰兴市姚王镇人民政府的起诉。 二、驳回原告江苏永兴生态农牧发展有限公司要求被告泰兴市人民政府对因划定禁养区确需关闭养殖场所遭受的损失予以补偿的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告江苏永兴生态农牧发展有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（具体账户待递交上诉状后本院另行通知）。 审 判 长  曹海霞 审 判 员  苏媛媛 人民陪审员  陆琴桂 二〇二一年四月十六日 书 记 员  周雪琴 附：本案适用法律、法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。