广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）桂05行终15号 上诉人（原审原告）许兴光，女，1941年3月21日出生，汉族，住广西北海市海城区。 委托代理人陈华贵，广西宝典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）北海市自然资源局，住所地广西北海市海城区深圳路88号。 法定代表人梁田，局长。 委托代理人郑春兴，北海市自然资源局工作人员。 委托代理人吴裕成，广西海鑫律师事务所律师。 上诉人许兴光诉被上诉人北海市自然资源局（以下简称：市自然资源局）不履行土地权属变更登记法定职责一案，不服北海市银海区人民法院（以下简称：银海法院）（2020）桂0503行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明：原告许兴光与许月光系姐弟关系，许月光无配偶、子女，父母已过世。许月光在北海市有住宅用地一幅，面积55.25平方米，《集体土地使用证》证号：北集用（2001）字第706010012号。因许月光于2002年离开住所后便下落不明，经原告向银海法院申请，银海法院于2014年3月19日作出（2013）银民特字第1号民事判决，宣告许月光死亡。2014年10月29日，原告向北海 -2- 市海城区人民法院（以下简称：海城法院）提起行政诉讼，请求判令北海市国土资源局依法受理其对海城区驿马镇驿马村171号土地权属变更登记手续。海城法院于次日作出(2014)海立行初字第4号行政裁定，认为：起诉人许兴光所诉海城区驿马镇驿马村171号房屋土地权属变更登记事宜，应提供证据证明其对上述房屋享有明确的权属，起诉人至今仅提供银海法院于2014年3月19日作出的（2013)银民特字第1号民事判决，该判决内容并未能证明起诉人许兴光对上述房屋享有权属，故起诉人无原告诉讼主体资格。裁定：对许兴光的起诉不予受理。许兴光不服提起上诉，北海市中级人民法院（以下简称：北海中院）以（2014）北立行终字第18号行政裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年8月26日，北海市海城区自然资源局向原告作出《关于许兴光申请办理继承〈集体土地使用权证〉的答复》，内容为:许兴光，你到我局申请办理继承你弟许月光持有北集用(2001)字第706010012号《集体土地使用权证》事宜，该业务不属于我局办理，建议你到北海市不动产登记中心咨询。2019年11月11日，原告向银海法院提起行政诉讼，银海法院于同月20日作出（2019）桂0503行初74号行政裁定，认为：起诉人诉请市自然资源局依法受理起诉人土地权属变更手续一案，起诉人已于2014年10月29日就相同的事实和理由向海城法院提起行政诉讼，海城法院以原告不具备诉讼主体资格为由依法裁定不予受理。现起诉人以相同的当事人、相同的诉讼请求、相同的诉讼标的，再次起诉至本院，属于重复起诉。银海法院裁定对起诉人许兴光提出的起诉，不予立案。许兴光不服向北海中院提起上诉，北海中院认为：上诉人是因其胞弟许月光被宣告死亡后诉请市自然资源局为其办理房屋土地权属变更登记而提起的行政诉讼。上诉人起诉时提交已发生法律效力的（2013)银民特字1号民事判决书证据证实其与许月光的姐弟关系，许月光父母已过世,无配偶、子女。参照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第九条第一款第（三）“已为人民法院 -3- 发生法律效力的裁判所确认的事实”的规定，该判决可作为证据使用，无须当事人举证证明。故（2013)银民特字1号民事判决书证据可证实其具备诉讼主体资格。而前诉裁定不予受理属于程序性的审查，不属于进入诉讼过程中的审查。因此，一审法院以本案属于重复起诉是适用法律错误，应予纠正。上诉人要求指令一审法院受理并继续审理的上诉请求成立，应予以支持。故于2020年3月19日作出(2020)桂05行终11号裁定撤销银海法院（2019)桂0503行初74号行政裁定；指令银海法院予以立案。 原审法院认为：首先，《不动产登记暂行条例》第四条规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”被告作为北海市的不动产登记机构，对涉案的土地权属变更登记具有法定职权。其次，北海中院(2020)桂05行终11号裁定已确认了原告具备诉讼主体资格、本案不属于重复起诉。再次，根据《不动产登记暂行条例》第十四条、第十五条的规定，不动产登记实行依申请登记原则，本案中，原告只是向北海市海城区自然资源局申请办理北集用(2001)字第706010012号《集体土地使用证》项下的土地使用权的变更手续，没有证据证实已向被告提出申请，北海市海城区自然资源局并非被告的下级单位或内设机构，故被告不构成不作为，原告的请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告许兴光要求被告北海市自然资源局受理其土地权属变更手续的诉讼请求。 上诉人许兴光上诉称，一、被上诉人存在不履行受理上诉人申请办理土地权属变更登记的法定职责的事实清楚，证据充分。1.上诉人提供2018年11月5日《不动产登记申请书》证明上诉人已向被上诉人申请办理涉案土地权属变更登记，被上诉人不履 -4- 行法定职责受理（经依法询问，上诉人称此份申请未向被上诉人递交）。2.上诉人提供2019年11月8日《申请书》，证实上诉人向被上诉人申请要求办理涉案土地使用权变更登记，证明上诉人已向被上诉人提出申请办理涉案士地权属变更登记，被上诉人不履行法定职责受理。3.上诉人提供北海中院(2020)桂05行终11号行政定书，证实由于被上诉人不履行法定职责受理上诉人申请要求办理涉案土地使用权变更登记，导致上诉人提起行政诉讼的事实。4.2014年10月29日，上诉人向海城法院起诉请求判令被上诉人依法受理土地权属变更登记申请。海城法院作出(2014)海立行初字第4号行政裁定书。证明被上诉人存在不履行受理上诉人申请办理土地权属变更登记的法定职责的事实。由于被上诉人不予接受上诉人的申请材料，也未作出不予受理决定，从而导致上诉人提起行政诉讼的事实。该证据亦能证明被上诉人存在不履行受理上诉人土地权属变更登记申请的事实。综上事实，被上诉人存在不履行受理上诉人申请办理土地权属变更登记的法定职责的事实清楚，证据充分。二、一审判决认定上诉人没有证据证实已向被上诉人提出申请办理北集用(2001)字第706010012号《集体土地使用证》变更登记属认定事实错误。1.根据一审判决查明的事实，证明上诉人已向北海市海城区自然资源局申请办理北集用(2001)字第7061010012号《集体土地使用证》变更登记，但北海市海城区自然资源局以上诉人的申请要村委会加盖公章为由拒绝受理，不予接受上诉人的申请书及材料，也未作出不予受理决定。直到2019年8月26日作出关于许兴光申请办理继承《集体土地使用权证》的答复，认为该业务不属其办理范围，建议上诉人到北海市不动产登记中心咨询。上诉人于2019年11月8日向市自然资源局提出申请并要求办理继承许月光的土地使用权，但被上诉人拒绝受理，拒绝接收材料，导致上诉人提起本案诉讼。因此，上诉人已向被上诉人提出申请，要求办理北集用(2001)字第706010012号土地使用权变更登记事实清楚，证据充分，一审判决上诉 -5- 人没有证据证实已向被上诉人提出申请属认定事实错误。2.北海市海城区自然资源局受理土地使用权变更登记的职能归市自然资源局，因此，北海市海城区自然资源局不履行法定职责的法律后果应当由市自然资源局承担。北海市海城区自然资源局不履行法定职责的行为视为市自然资源局不履行法定职责行为。综上所述，一审判决认定上诉人没有证据证实已向被上诉人提出申请属事实错误，被上诉人存在不履行受理上诉人申请办理土地权属变更登记的法定职责事实清楚，证据充分。一审判决明显错误，特请求：1.依法撤销一审判决。2.改判责令被上诉人履行受理上诉人申请办理北集用(2001)字第706010012号《集体土地使用权证》变更登记的法定职责。 被上诉人市自然资源局辩称，上诉人许兴光的上诉请求没有事实及法律依据，依法应予以驳回上诉，并应予以驳回起诉。理由如下:一、根据许兴光在本案中提出的主张及其所提供的材料反映出，涉案土地证为集体土地使用证，土地使用者为许月光。因许月光被宣告死亡，许兴光主张其为许月光的唯一法定继承人，并以此提起本案诉讼请求判令本局受理其涉案土地权属变更手续。而根据《不动产登记暂行条例》的相关规定，不动产登记实行依申请登记原则，且《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条“因继承、受遗赠取得不动产当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。”以及第四十二条“因依法继承、分家析产、集体经济组织内部互换房屋等导致宅基地使用权及房屋所有权发生转移申请登记的，申请人应当根据不同情况，提交下列材料：(一)不动产权属证书或者其他权属来源材料;(二)依法继承的材料;(三)分家析产的协议或者材料；(四)集体经济组织内部互换房屋的协议;(五)其他必要材料”已经明确了因继承房屋取得不动产申请登记应当提交的材料，许兴光没有向本局提交过不动产登记申请书及相关不动产登记所需的材料。因此，许兴光提起本案诉讼 -6- 没有事实依据及法律依据，依法应予以驳回起诉。二、如前所述，许兴光若因继承申请办理涉案不动产转移登记，应当提交不动产登记申请书且需提交符合不动产转移登记所需的材料，但许兴光没有向本局提交过相关材料，而且其在本案中所提供的现有的证据材料也不足以证实其对涉案不动产享有权属。因此，许兴光不具有原告的诉讼主体资格，请求二审法院依法驳回许兴光的上诉，并驳回起诉。三、根据《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。”故公民对宅基地只有使用权，没有所有权，即宅基地不属于我国公民的个人合法财产，不能依法继承。这是基于农村宅基地取得上的无偿性，如果允许宅基地依法继承，将使继承人无端受益，有违社会公平理念。而且，根据自然资人议复字[2020]089号《自然资源部对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》第六点内容“关于农村宅基地使用权登记问题”中已经明确“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。根据《继承法》规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承…”因此，涉案宅基地不符合办理继承转移登记的条件。综上，许兴光提起本案诉讼没有事实依据及法律依据，请求二审法院驳回许兴光的上诉，并驳回起诉。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”、第十五条第一款“当事人或者其代理人应当向不动产登记机构申请不动产登记”的规定，不动产登记实行依申请登记原则，当事人或者其代理人须向不动产登记机构提交登记申请，不动产登记机构才承担相应的法定义务。北海市不动产登记中心作为北海市的不动产登记机构，系被上诉人市自然资源 -7- 局的下属事业单位，上诉人许兴光申请土地使用权变更登记，应向被上诉人下属的北海市不动产登记中心提出申请。本案中，上诉人向北海市海城区自然资源局申请办理北集用(2001)字第706010012号《集体土地使用证》项下的土地使用权的变更手续，北海市海城区自然资源局已书面告知上诉人到北海市不动产登记中心咨询。根据北城办发[2019]29号《中共北海市海城区委员会办公室、北海市海城区人民政府办公室关于印发的通知》第二条“区自然资源局是区人民政府工作部门，为正科级，加挂区林业局牌子”的规定，北海市海城区自然资源局是北海市海城区人民政府的组成部门，并非被上诉人的内设机构或下级部门。上诉人不能提供证据证明其已向被上诉人或北海市不动产登记中心提交过申请，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”及《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”之规定，在起诉行政机关不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向行政机关提出申请的证据，原告不能举证证明其已经提出过申请而直接起诉行政机关不履行法定职责的，人民法院裁定驳回起诉。综上，原审法院认定事实清楚，但适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回许兴光的诉讼请求，属于适用法律错误，本院依法应当予以纠正。上诉人许兴光所提的上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《 中华人民共和国行政诉讼法 》第 八十九条 第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销北海市银海区人民法院（2020）桂0503行初40号行政判决； -8- 二、驳回上诉人（原审原告）许兴光的起诉； 一审、二审案件受理费各50元，由北海市银海区人民法院及本院分别退还上诉人（原审原告）许兴光。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  侯应蓉 审 判 员  曾志科 二〇二一年四月十二日 法官助理  高树梅 书 记 员  黄耀晖 -9- 附：本裁定适用的法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。