江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行初100号 原告江苏中房农牧有限公司，住所地泰兴市姚王镇桑木村。 法定代表人赵静，执行董事兼总经理。 委托代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。 被告泰兴市人民政府，住所地泰兴市国庆东路118号。 法定代表人张坤，市长。 出庭负责人秦娟，副市长。 委托代理人虞兴奎，泰兴市司法局工作人员。 委托代理人丁佐荣，江苏辉丰律师事务所律师。 被告泰兴市姚王镇人民政府，住所地泰兴市姚王镇泰姚路1号。 法定代表人邰杰，镇长。 出庭负责人王学军，副镇长。 委托代理人包清雷、谭小红，江苏律园律师事务所律师。 原告江苏中房农牧有限公司（以下简称中房公司）因认为被告泰兴市人民政府、泰兴市姚王镇人民政府（以下简称姚王镇政府）不履行行政补偿职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月19日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月3日公开开庭审理了本案。原告中房公司法定代表人赵静及委托代理人石磊，被告泰兴市人民政府委副市长秦娟及托代理人虞兴奎、丁佐荣，被告姚王镇政府副镇长王学军及委托代理人包清雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告中房公司诉称：1.原告成立于2011年6月27日，养殖场所位于泰兴市姚王镇桑木村，经营范围山羊养殖；秸秆收购、加工、销售等。原告与泰兴市姚王镇桑木村村民委员会、泰兴市姚王镇桑木村土地股份合作社签订土地租赁合同，承租姚王镇桑木村元庄三、四组土地84.72亩，租赁期限自2008年6月1日至2023年9月30日，原告继续经营可以优先承租，该土地租赁合同经过姚王镇经济服务中心及被告鉴证、备案。协议签订后，原告投资建设养殖场及配套设施，依法办理了养殖小区及设施农用地备案手续，取得了环评审批、动物防疫条件合格证，依法依规开展养殖活动。被告泰兴市人民政府作出泰政办发[2017]41号《市政府办公室关于进-步完善全市畜禽养殖禁养区限养区适养区划定的通知》和泰政办发[2018]97号《市政府办公室进一步明确和完善全市畜禽养殖禁养区划定的通知》，原告养殖场所被划定在姚王镇禁养区域内。被告姚王镇政府对原告作出了一系列的禁养关停工作，并下达关停通知。原告于2020年5月26日向两被告邮寄了《履行法定职责申请书》，但两被告至今未对原告的申请作出答复或者补偿。被告逾期未答复及补偿的行为已构成不履行法定职责；2.依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，被告泰兴市人民政府作为县级以上人民政府具有补偿的法定职责。被告姚王镇政府根据属地管辖原则，在禁养关停过程中对原告作出多份关停通知，姚王镇政府作为实施机关具有补偿职责，且原告养殖场因被告划定禁养区且实施禁养关停行为遭受经济损失；3.被告接到原告的《履行法定职责申请书》，有义务在法定期限内书面告知原告是否履职及理由，被告至今未作出任何形式的答复，已严重超出法定的履职期限，属于不履行法定职责行为。综上，原告认为被告怠于履职，构成行政不作为。请求依法判令被告对原告因划定禁养区确需关闭养殖场所遭受的损失予以补偿，损失包括但不限于山羊损失、养殖设备损失、养殖场舍损失、停产停业损失、预期投益损失等，损失数额迸行评估确定。 原告为支持其诉求，向本院提交了以下证据： 第一组：1.履行法定职责申请书;2.挂号信照片；3.邮件查询页。证明原告于2020年5月26日向被告提出履职申请，被告2020年5月27日收到申请，至今已经超过两个月，但未进行答复及补偿。 第二组：4.限期关停通知书；5.关于赵静投诉反映中房农牧禁养关停问题的处理意见。证明原告养殖场所在区域被划定为禁养区，姚王镇政府对原告作出了关停通知，实施了禁养关停行为；原告养殖场确需关闭，原告遭受了经济损失。 第三组：6.营业执照；7.土地租赁协议；8.泰发改投［2010］160号《江苏中房建设有限公司秸杆综合利用项目备案通知书》；9.建设项目环境影响报告表；10.畜禽养殖场养殖小区备案申请表；11.关于确认中房公司为2011年度泰州市农业产业化市级龙头企业的批复；12.泰兴市设施农用地备案表；13.动物防疫条件合格证。证明：2008年原告与姚王镇桑木村村民委员会、姚王镇桑木村土地股份合作社签订《土地租赁协议》，约定原告租赁桑木村元庄三、四组土地共计84.72亩的承包经营权，用于养殖经营，租赁期限自2008年6月1日至2023年9月30日，合同期满如原告继续经营可以优先承租等。被告姚王镇人民政府对土地租赁协议进行了鉴证备案。2010年5月13日，泰兴市发展和改革委员会为秸杆利用综合项目作出符合产业结构，准予备案的通知书。2010年5月13日，泰兴市环境保护局对秸杆利用综合项目的环境影响报告书作出咨询意见。2010年8月10日，泰兴市农业委员会对原告养殖小区进行备案。2011年6月27日，原告经泰兴市市场监督管理局登记成立。2011年9月30日，泰兴市农业产业化工作领导小组办公室确认原告为2011年度市级龙头企业。2014年11月3日，泰兴市国土资源局对原告所占设施农用地进行备案。2017年6月28日，泰兴市农业委员会为原告颁发动物防疫条件合格证。原告通过租赁集体土地使用权的方式建设养殖项目。养殖项目符合产业结构，进行了立项备案，取得了养殖小区的备案手续，依法办理了环评批复、动物防疫等。原告养殖行为合法合规，存在受保护的信赖利益。被告划定禁养区、实施禁养关停行为，依法应对原告合法权益进行保护。 第四组：14.保险单5份；证明原告养殖场从2013年至2018年养殖规模均能达到3000至5000头左右； 15.2017年规模畜禽场免疫记录；证明2017年原告的养殖规模能达到3000头左右，被告将原告养殖场划定为禁养区之后，原告已经不能进行规模化养殖； 16.泰州市人民政府官网关于中房农牧禁养关停处理意见，证明原告养殖场被划定为禁养区之后，养殖无法达到原规模，原告多次向被告主张补偿，被告也答复将由农业农村局核实情况之后，依法维护养殖户的合法权益，但至今原告损失未得到合理补偿，禁养关停问题也没有得到妥善解决； 17.关于中房公司请求给予合理补偿的报告两份；证明原告2019年5月14日向两被告邮寄了请求补偿的报告，被告接到补偿请求报告后未进行答复，补偿问题未进行解决； 18.（2020）苏1291行初142号行政判决书；证明姚王镇政府对原告作出的限期关停通知已经被人民法院判决撤销，但姚王镇政府已经上诉，该判决未生效。 被告泰兴市人民政府答辩称：根据泰政办发[2017]41号《市政府办公室关于进一步完善全市畜禽养殖禁养区限养区适养区划定的通知》及泰政办发[2018]97号《市政府办公室进一步明确和完善全市畜禽养殖禁养区划定的通知》规定，原告养殖场位于禁养区，按要求应予关停。姚王镇政府多次与原告商议关停事宜，但原告并未实际关停，一直正常运营。被告的行政行为没有对原告的利益产生任何不利影响，也没有给原告造成任何损失，原告要求行政补偿的诉求无事实和法律依据。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告泰兴市人民政府向本院提交了以下证据：规模畜禽场免疫记录，证明原告养殖场一直正常经营，未受被告行政行为的影响。 被告姚王镇政府答辩称：1.姚王镇政府向原告发出的限期关停通知只是一个告知，不是行政处罚行为，原告已向泰州医药高新技术产业开发区人民法院起诉，要求撤销该限期关停通知；2.根据泰环宣指办[2019]16号《泰兴市向环境宣战2019年实施方案》要求，姚王镇政府对辖区内企业进行了排查，原告企业存在散、乱、污现象，且在禁养区内，属于上述文件规定的关停企业，姚王镇政府才发出限期关停通知，后期泰兴市农业农业局也找原告商谈过关停及补偿事宜。姚王镇政府没有对原告采取行政强制措施，原告也一直处于正常经营，没有造成原告任何损失。即使有损失要补偿，姚王镇政府也不是补偿主体。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告姚王镇政府向本院提交了证据：1.泰政办发[2017]41号《市政府办公室关于进-步完善全市畜禽养殖禁养区限养区适养区划定的通知》；2.泰政办发[2018]97号《市政府办公室进一步明确和完善全市畜禽养殖禁养区划定的通知》；3.泰政办发[2020]6号《市政府办公室关于印发的通知》。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告泰兴市人民政府质证认为，第一组证据，对原告向市政府提出申请要求履行法定职责的事实无异议。第二组证据，作出限期关停通知书的主体并不是泰兴市人民政府，对其真实性、合法性，市政府同意姚王镇政府的质证意见；另，限期关停通知书已经被泰州医药高新技术产业开发区人民法院判决撤销，限期关停的事实不再存在，原告要求补偿的事实亦不存在。第三组证据的真实性由法院依法认定，但对其关联性有异议。第四组证据，对规模畜禽场免疫记录真实性无异议，在发出限期关停通知书后，原告仍然在进行养殖，即原告并没有受限期关停通知书以及禁养区设置的任何影响，没有任何经营损失，故该组证据并不能证明被告需对原告进行相应的补偿。姚王镇政府质证认为，同意泰兴市人民政府的质证意见。补充意见：第一组证据，依照法律规定姚王镇政府不是履行法定职责的主体。第二组证据，真实性无异议，姚王镇政府没有对原告采取任何关停措施。第三组证据的真实性无异议，合法性有异议，没有相关的验收报告，事实上原告被环保局多次罚款，且还对行政处罚进行了诉讼，按照法律规定相关的环保设施不能正常运行的企业不存在损失的问题。第四组证据，5份保险单真实性没有异议，但保险单记载的数量并非是养殖的总量，真正发生保险事故的话，保险公司要到现场去清点，但可以看出，从2017年开始其养殖规模大幅度下降，这个下降与被告无关联；关于市政府的答复意见，与姚王镇政府无关联；补偿报告是邮寄给负责人的，属于信访件，也不属于姚王镇政府补偿；对判决书的真实性没有异议，姚王镇政府已经上诉，该判决书还未生效。 对被告泰兴市人民政府所举证据，原告质证认为，免疫记录三性予以认可，证明目的不予认可，《畜禽规模养殖污染防治条例》调整的是规模化养殖和养殖小区，原告养殖场的规模能达到五千头左右，正因为被告划定禁养区，才导致原告无法达到规模化养殖的标准，且从原告向姚王镇政府信访所获得的意见来看，姚王镇政府在2018年7月之前已开始禁养关停工作。 姚王镇政府对泰兴市人民政府提交的证据无异议。 对被告姚王镇政府所举证据，原告质证认为，对泰政办发[2017]41号文、泰政办发[2018]97号文的三性认可，目的也予以认可，原告的养殖场被划定为禁养区。泰政办发[2020]6号文真实性予以认可，关联性不予认可，原告的养殖场位于禁养区，并没有进行调整。 泰兴市人民政府对姚王镇政府提交的证据无异议。 对上述证据，本院认证如下：原告提供的证据及两被告提供的证据，来源合法，客观真实，能够证明本案相关事实，本院予以认可。 本院经审理查明，原告中房公司成立于2011年6月27日，经营场所位于泰兴市姚王镇桑木村，经营范围包括：山羊养殖；秸秆收购、加工、销售；蔬菜、瓜果、花木种植销售等，其承租泰兴市姚王镇桑木村元庄三、四组土地84.72亩。2015年5月，被告姚王镇政府为原告山羊养殖设施、蔬菜种植、秸秆及畜禽粪便加工、有机肥料等项目申请设施农用地备案，期限自2008年6月至2023年9月，原告的畜禽养殖场养殖小区备案得到泰兴市农业委员会批准。 2017年3月30日，泰兴市人民政府作出泰政办发[2017]41号《市政府办公室关于进一步修改完善全市畜禽养殖禁养区限养区适养区划定的通知》，2018年7月23日，2017年3月30日，泰兴市人民政府作出泰政办发[2018]97号《市政府办公室关于进一步明确和完善全市畜禽养殖禁养区划定的通知》，原告养殖场所被划定在姚王镇禁养区域内。 2019年7月20日，姚王镇政府向原告作出限期关停通知，载明：根据《泰兴市向环境污染宣战实施方案》文件精神，为坚决打赢环境污染防治攻坚战，依法综合整治全镇“散乱污”企业。按照全面排查、分类整理、依法依规、限期到位的要求，对治理不到位、关停取缔不彻底的“散乱污”企业，将采取“两断三清”措施。经查，你单位在关停范围内。现限你单位接到本通知书之日起，于2019年7月25日前自行将设备原料等关停到位，希积极配合关停工作，否则将依法强制拆除关停。原告不服，于2020年5月15日向泰州医药高新技术产业开发区人民法院提起行政诉讼，要求撤销姚王镇政府作出的限期关停通知。泰州医药高新技术产业开发区人民法院经审理，于2020年11月10日作出（2020）苏1291行初142号行政判决，撤销姚王镇政府于2019年7月20日对原告作出的限期关停通知。姚王镇政府不服，向本院提起上诉，本院审理过程中，姚王镇政府于2021年1月25日申请撤回上诉，本院于2021年1月26日作出(2021)苏12行终13号行政裁定，准许姚王镇政府撤回上诉。 另查明，原告养殖场所在区域被泰兴市人民政府划定为禁养区后，原告养殖场并未关闭或搬迁，仍实际经营。2020年5月26日，原告分别向两被告邮寄履行法定职责申请书，两被告于2020年5月27日收到申请，未进行答复处理。 本院认为，本案争议焦点是：1.姚王镇政府是否是本案的适格被告；2.原告要求被告对因划定禁养区确需关闭养殖场所遭受的损失予以补偿的诉讼请求能否支持。 关于争议焦点1，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”。根据上述规定，畜禽养殖关停损失的补偿主体应为县级以上地方人民政府，并不包括乡镇人民政府。本案中，原告主张养殖场因被告划定禁养区且实施禁养关停行为遭受经济损失要求补偿，故泰兴市人民政府系本案的适格被告。姚王镇政府虽然根据上级文件规定实施了向原告下发关停通知的行为，但其本身并无关停补偿的法定职责，故姚王镇政府并非本案的适格被告，依法应驳回原告对姚王镇政府的起诉。 关于争议焦点2，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，县级以上地方人民政府对畜禽养殖者依法予以补偿的前提是畜禽养殖场所确已关闭或者搬迁，并遭受经济损失。本案中，现有证据表明，原告养殖场所在区域虽被泰兴市人民政府划定为禁养区，但原告养殖场并未关闭或搬迁，仍实际经营，且姚王镇政府对原告作出的限期关停通知亦已被泰州医药高新技术产业开发区人民法院判决撤销，该判决已经生效。据此，原告在本案中要求被告泰兴市人民政府履行补偿职责的诉求本院不予支持。但在原告关闭或者搬迁养殖场后,泰兴市人民政府应当及时对原告的经济损失主动履行补偿职责。其时，原告如对泰兴市人民政府不及时履行补偿职责或对其作出的补偿决定不服,可通过法律渠道主张权利。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 一、驳回原告江苏中房农牧有限公司对被告泰兴市姚王镇人民政府的起诉； 二、驳回原告江苏中房农牧有限公司要求被告泰兴市人民政府对因划定禁养区确需关闭养殖场所遭受的损失予以补偿的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告江苏中房农牧有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（具体账户待递交上诉状后本院另行通知）。 审 判 长  曹海霞 审 判 员  苏媛媛 人民陪审员  陆琴桂 二〇二一年四月十六日 书 记 员  周雪琴 附：本案适用法律、法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。