四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终1726号 上诉人（原审原告）黄子平，男，1960年1月25日出生，汉族，住四川省丹棱县。 被上诉人（原审被告）丹棱县人民政府。住所地：四川省丹棱县丹棱镇县街1号。 法定代表人黄秀航，县长。 委托代理人马萍，丹棱县司法局副局长。 委托代理人商晓娟，丹棱县司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）丹棱县齐乐镇人民政府。住所地：四川省丹棱县丹棱镇滨河南路176号。 法定代表人绕正大，镇长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 委托代理人罗敏，四川达宽律师事务所律师。 上诉人黄子平因诉被上诉人丹棱县人民政府（以下简称丹棱县政府）、丹棱县齐乐镇人民政府（原丹棱县丹棱镇人民政府，以下简称丹棱镇政府）强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服四川省眉山市中级人民法院（2019）川14行初103号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，原告黄子平系丹棱县××镇××村××组（以下简称××村××组）村民，其家庭在该组享有的合法宅基地上建有房屋。2018年1月9日四川省人民政府（以下简称四川省政府）作出川府发［2018］4号《关于做好2018年全省重点项目工作的通知》，将丹棱县至四川省蒲江县××路建设列为2018年全省重点项目。因该项目修建需要，在至今尚未取得征地批复的情况下，2018年4月3日，被告丹棱镇政府与兴隆村7组签订《土地补偿协议书》载明：征收兴隆村7组集体土地，以具体项目用地范围图为准，用地面积以实际测绘算面积，具体数量、种类以《面积确认表》为准，土地补偿费和安置补助费包干按每亩31960元计算，青苗等地面附着物补偿标准按丹棱县政府相关文件规定标准执行，直接补偿给所有权人；协议签订后在土地款和地面附着物、附属物补偿款付清后，兴隆村7组在10日内交地。协议还对其他事宜进行了约定。原告的房屋所占宅基地在该协议约定的征收范围内。2018年7月31日，丹棱镇政府设立的“丹棱镇丹蒲路丹名路征地拆迁办公室”（以下简称丹棱镇拆迁办）发出通知，告知丹蒲路征地拆迁户于2018年8月1日至8月10日签字确认土地款和青苗费。同期，丹棱镇政府召开了征地搬迁动员会。同年9月29日，丹棱镇拆迁办发出通知，要求各征地拆迁户必须在10月15日前自行搬迁地面附属物，逾期未搬迁的将作为弃物处理。 2018年，丹棱镇政府委托四川地心测绘公司对原告房屋进行测绘，确定原告的被拆迁房屋砖混结构面积为347.61平方米，砖木结构为80.22平方米，水泥硬化面积37.58平方米，花圃面积5平方米。经丹棱镇政府清点，原告房屋的附属物还包括：院坝20平方米、双眼灶1个、粮仓1座、水池3个、猪圈（连同粪池、厕所）5个、水井1口、闭路电视2套等，其房屋附属物补偿共计14787元。原告对丹棱镇政府测绘清点的房屋及附属物项目和数量无争议。因原告与丹棱镇政府未能达成补偿安置协议，2019年5月23日，兴隆村村民委员会向原告发出通知，告知因S401线丹蒲快速通道建设已进入丹棱镇施工范围，根据工程施工进度需要，该村全体拆迁户倒房时间安排为6月30日前。5月28日，丹棱镇财政所通过丹棱县国库集中支付中心向原告银行账户上支付了拆迁补偿费302389元。该补偿费范围包括前述房屋的补偿费290389元、过渡费10800元、搬家费1200元，但未包括房屋附属物的补偿费。同年6月27日，在丹棱镇政府副镇长刘某等人的指挥、参与下，丹棱镇政府工作人员搬出原告家中的财物存放于原告妹妹家，并动用挖掘机拆除了原告的房屋。黄子平不服提起诉讼，请求：1.确认被告强行拆除原告房屋的行为违法；2.依法赔偿原告损失80万元（具体数额以实际评估为准）。 另查明，2012年5月，四川省政府川府函［2012］94号《关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》载明了丹棱县房屋及附属物的补偿标准。2018年3月，丹棱县政府丹棱府发［2018］17号《关于印发〈丹棱县城市规划区征地拆迁补偿安置暂行办法〉和〈丹棱县城市规划区外征地拆迁补偿安置暂行办法〉的通知》载明，县政府土地行政主管部门是土地征收的法律主体，乡镇政府按照属地管理原则为工作主体，具体实施征地、拆迁、补偿、安置工作。该文同时规定了房屋及附属物的补偿标准。被告丹棱镇政府在本次征地中确定的补偿标准与四川省政府川府函［2012］94号文及丹棱县政府丹棱府发［2018］17号文确定的补偿标准相符。 再查明，按被告丹棱县政府制定的房屋及附属物补偿标准，原告黄子平房屋的补偿金额为290389元、其附属物的补偿金额为14787元，合计为305176元。另外，过渡费10800元、搬家费1200元。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、被告丹棱县政府、丹棱镇政府是否实施了强制拆除原告黄子平房屋及附属物的行为，行为的性质及合法性；二、原告提出的赔偿请求能否得到支持。 关于第一个争议焦点，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”和第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，建设占用农村集体土地，应办理农用地转用审批手续，在依法定程序审批后，县级以上地方人民政府应当予以公告后组织实施。本案中，因2018年全省重点项目丹棱县至四川省蒲江县××路项目建设这一公共利益所需，在至今尚未依法取得征地批复的情况下，被告丹棱镇政府与原告黄子平所在的××村××组签订土地补偿协议，征收包括原告房屋所占宅基地在内的集体土地，丹棱镇政府在未与原告达成补偿安置协议，未依法支付补偿费用，原告未自行搬迁且阻止的情况下，其负责人指挥并组织相关工作人员强制搬迁原告房屋内的财产并安排挖掘机拆除了原告房屋，该行为属行政强制执行行为。原告所举证据不能证实丹棱县政府系强拆行为的组织或指挥者，故原告主张丹棱县政府共同实施了行政强制行为的证据不足，其将丹棱县政府列为共同被告不当，本案的适格被告应为丹棱镇政府。 依据《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一、二款“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，现行法律未赋予行政机关在征收农村集体土地中的强制执行权，且行政法规明确确定，国家依法征收土地后，拒不交出土地的，应申请人民法院强制执行。被告丹棱镇政府在没有征地批复，无行政强制执行权的情况下，对原告黄子平的房屋实施强制拆除的行政行为，主要证据不足且超越法定职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、四项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（四）超越职权的”和第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”的规定，应判决确认丹棱镇政府的行政强制行为违法。 关于第二个争议焦点，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三、四项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”及第九条第二款“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”的规定，原告黄子平对被告丹棱镇政府的行政侵权行为造成的损害，有取得国家赔偿的权利。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第四、八项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，因原告宅基地上的房屋被丹棱镇政府强拆后，土地将用于道路建设，故丹棱镇政府应以赔偿金的方式赔偿原告的直接损失。 依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，在行政赔偿诉讼中，原告对其主张的损失数额有提供证据证实的义务，但因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，原告黄子平对被拆房屋及附属物的项目及数量无争议，但原告未提供其损失数额的证据，虽被告丹棱镇政府主张，应按丹棱县政府制定的房屋及附属物的补偿标准进行计算，但因涉案土地征收未经有权机关批准，该补偿标准只能作为涉案财产在当地价值的参考。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，鉴于丹棱镇政府违法强拆原告房屋的目的是为修建“丹棱县至四川省蒲江县××路”项目，属重大基础设施建设这一公共利益所需，但该行为使本可重复利用的部分建筑材料失去利用价值，致使损失扩大，结合当地新建房屋的成本价格，考虑对违法行为的惩罚性和对原告合法权益受到损害的补偿性，酌情确定在丹棱镇政府主张的补偿金额基础上再上浮40％确定原告的房屋及附属物损失，即为427246.4元（305176元＋305176元×40％）。此外，丹棱镇政府还应支付原告过渡费、搬家费合计12000元，前述补偿费共计为439246.4元，但应扣除丹棱镇政府已支付的补偿费302389元，扣除后，丹棱镇政府还应赔偿原告136857.4元。被告丹棱县政府未实施强拆原告房屋的行为，不应承担行政赔偿责任。 综上所述，被告丹棱镇政府强制拆除原告黄子平房屋的行政强制行为主要证据不足且超越法定职权，应依法承担行政赔偿责任；被告丹棱县政府在本案中未被确认实施了违法行政强制行为，不应承担行政赔偿责任。原告主张丹棱镇政府的行政强制行为违法并要求其承担行政赔偿责任的理由成立，但要求丹棱镇政府赔偿80万元损失的请求部分成立，对成立部分应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、四项、第七十四条第二款第一项、第七十六条和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三、四项、第三十六条第四、八项的规定，判决：1.确认被告丹棱镇政府强制拆除原告黄子平房屋的行政强制行为违法；2.被告丹棱镇政府于判决生效之日起三十日内赔偿原告黄子平损失136857.4元；3.驳回原告黄子平要求被告丹棱县政府承担行政赔偿责任的赔偿请求。案件受理费50元，由被告丹棱镇政府负担。 黄子平上诉称：（一）丹棱县政府与丹棱镇政府共同实施了对上诉人房屋的强制拆除行为。（二）一审判决认定的赔偿标准过低，弥补不了强拆给上诉人房屋造成的损失，且一审判决的行政赔偿价格低于政府最初行政补偿价格，明显有违公平原则。请求撤销一审判决，对本案依法改判或者发回重审。 丹棱县政府二审答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 丹棱镇政府二审答辩称：（一）一审判决认定丹棱县政府没有实施强拆行为的事实清楚。（二）丹棱镇政府承担行政赔偿责任的标准已远高于丹棱县征地现行房屋及附着物补偿标准，并高于当时计算的拆迁奖励后的补偿标准，丹棱镇政府尊重一审判决结果。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于丹棱县政府没有实施强制拆除房屋行为；丹棱镇政府强制拆除房屋行为违法应当承担行政赔偿责任，以及承担行政赔偿责任的方式、赔偿范围和具体标准，一审判决均已作出明确认定并进行了充分的理由阐释，本院对此予以认可。 根据黄子平的上诉理由，其主要以一审判决确定的具体赔偿标准过低，判决的赔偿费用不足为由提起的上诉。对其上诉理由，本院认为，在未经批准，丹棱镇政府违法强制拆除黄子平房屋的情形下，对其房屋和地上附属物造成损失，应予赔偿。丹棱镇政府在本次征地中确定的房屋及附属物补偿标准与四川省人民政府川府函［2012］94号文及丹棱县政府丹棱府发［2018］17号文确定的补偿标准相符。一审法院考虑到对违法行为的惩罚性和对黄子平合法权益受到损害的补偿性，酌情确定在丹棱镇政府主张的补偿金额基础上上浮40％确定黄子平的房屋及附属物损失，此外，还要求丹棱镇政府支付黄子平过渡费及搬家费。因此，一审法院充分考虑了黄子平受损害房屋的足额填补，所确定的赔偿金额，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。黄子平的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄子平负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘洪峰 审判员  王代伍 审判员  牟 琼 二〇二一年四月二十一日 书记员  庄子杨