山东省商河县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁0126行初77号 原告商河县玉皇庙镇人民政府，住所地济南市商河县玉皇庙镇府前街。 法定代表人刘俊宝，镇长。 委托代理人朱明明，山东圣义律师事务所律师。 委托代理人孙少青，山东达海律师事务所律师。 被告商河县自然资源局，住所地济南市商河县青年路136号。 法定代表人梁甲猛，局长。 委托代理人崔明杰，男，1984年10月12日出生，汉族，商河县自然资源局法规科科长，住山东省商河县。 委托代理人赵开勇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 第三人山东天马置业发展有限公司，住所地济南市商河县玉皇庙镇三号公路8号。 法定代表人王仁勇，经理。 委托代理人任印明，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人李昕宇，北京市京师律师事务所实习律师。 第三人山东商河汇金村镇银行股份有限公司，住所地济南市商河县花园街1号。 法定代表人韩明华，董事长。 委托代理人张传民，男，1974年2月25日出生，汉族，山东商河汇金村镇银行股份有限公司副行长，住山东省商河县。 原告商河县玉皇庙镇人民政府（以下简称玉皇庙镇政府）诉被告商河县自然资源局、第三人山东天马置业发展有限公司（以下简称天马公司）、第三人山东商河汇金村镇银行股份有限公司（以下简称汇金银行）土地行政登记一案，于2020年5月19日向本院提起行政诉讼，进入本院分调裁平台，因未达成一致意见结束调解，本院立案后，依法向被告商河县自然资源局送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书，向第三人天马公司送达了起诉状副本、参加诉讼通知书和举证通知书，因汇金银行与本案有利害关系，本院依法追加其为本案第三人，并向其送达了起诉状副本、参加诉讼通知书和举证通知书。审理期间，各方当事人再次要求和解，因本案案情复杂，时间跨度长久，涉及面广，当地政府非常重视，为妥善处理本案纠纷，经向济南市中级人民法院请示汇报，济南市中级人民法院同意由济南市行政争议审前和解中心进行和解，经过和解员多次组织协商，最终因分歧大没有达成一致意见。本院依法组成合议庭，于2021年3月18日上午九时公开开庭审理了本案。原告玉皇庙镇政府委托代理人朱明明、孙少青，被告商河县自然资源局副局长路和洋、委托代理人崔明杰、赵开勇，第三人天马公司经理王仁勇及委托代理人任印明、李昕宇到庭参加了诉讼，第三人汇金银行未到庭，但庭前提交了陈述意见。庭审中，各方再次要求和解，经法院组织和解，各方最终仍未能达成一致意见。本案现已审理终结。 原告玉皇庙镇政府诉称，诉讼请求：判决撤销被告对位于商河县路以北513.5亩土地，为天马公司办理的十个不动产登记行政行为（登记证号分别为：鲁2019商河县不动产权第201XX383号、201XX384号、201XX385号、201XX386号、201XX387号、2019XX388号、201XX389号、201XX390号、201XX391号、201XX392号）。 事实与理由：1999年4月，被告已经将位于商河县路以北的513.5亩土地为原告办理了集体土地所有权登记并颁发了集体土地所有权证书，但在2019年4月，就同一宗土地，被告又为天马公司办理了十个不动产登记。被告对同一宗土地登记了两个权利主体、确立了两个不同的权利，违反了土地管理法以及不动产登记暂行条例的相关规定，侵犯了原告的合法权益，对该登记行政行为应当予以撤销。 原告玉皇庙镇政府提交以下证据： 证据1、商河县人民政府证明，证实杨庄铺乡于2005年撤销后，原杨庄铺乡管理的人、财、物均由现玉皇庙镇政府承接，亦证明本案原告具有诉讼主体资格。 证据2、第三人天马公司起诉书复印件、传票复印件，证实第三人于2020年3月1日向商河县人民法院提起民事诉讼，该法院于2020年3月11日将有关材料才送达给本案原告，至此，原告才知道本案第三人通过本案被告，在本案原告所有的土地办理了《不动产权证》。原告的起诉未超过起诉期限。 证据3、《集体土地所有证》复印件、领证人《说明》，证明：本案涉案土地归杨庄铺乡所有，土地性质为集体土地，且商集有（99）字第0920001号《集体土地所有证》是涉案土地至今为止唯一有效的权属证件。 证据4、商河县土地矿产管理局《发证说明》，商河县土地矿产管理局对涉案国有土地使用权证、集体土地使用权证的发证过程进行了说明，证明商河县土地矿产管理局将涉案土地认定为国有土地是错误的，为第三人发放的国有土地使用权证已收回，非第三人所述的丢失。商河县土地矿产管理局已将土地性质认定为集体所有，并下发集体土地所有权证。商河县土地矿产管理局职权已变更至被告，被告在作出不动产权证书行政行为时，对上述内容是绝对清楚知晓的，但仍为第三人下发不动产权证书，认定事实错误。 证据5、第三人天马公司工商信息查询，证实王仁勇于2019年6月取得天马公司的股权，王仁勇办理不动产产权证时涉案土地上的建筑物系王仁勇所掌握的济南天源化工有限公司所有，地上建筑物的所有权与天马公司没有任何关系，相关材料上记载的地上建筑物权属存在违背重大事实，也进一步证实了王仁勇利用时间久远、当事人不了解情况的漏洞侵占集体财产的主观恶意。 证据6、2012年9月27日、2015年1月7日，济南天源化工有限公司与原告签订的租赁合同两份，证明第三人在天源化工涉案土地上的不动产，实际系天源公司租赁原告的土地建设的，与原告有利害关系，被告提交的关于为第三人办理不动产证证据中，未见第三人提交与他人利害关系的说明材料。同时，根据该《条例》第19条第二款“对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查”和《不动产登记暂行条例实施细则》第15条第（三）项“不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确”的规定，被告除书面审查申请人的材料外，作为国家依法设立的土地、房屋等不动产的管理部门，还要尽到充分的审查义务，故被告程序违法。 被告商河县自然资源局辩称，一、被答辩人与涉案行政行为无利害关系，不具有提出本案行政诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。”本案中，该宗土地的权利主体是天马公司，不存在所谓的“登记了两个权利主体、确立了两个不同的权利”的情况，且答辩人依法为天马公司进行不动产登记，被答辩人既不是案涉行政行为的行政相对人，也与该不动产登记行为无任何的直接利害关系，因此，被答辩人不具有提起本次诉讼的原告主体资格。 二、被答辩人的起诉已经超过法定的起诉期限，依法应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”本案中，案涉不动产登记行政行为的受理时间是2019年4月8日，核定同意登记时间是2019年4月23日，而被答辩人的起诉时间是2020年9月14日，明显超过法定的六个月期限；而且，根据不动产登记申请材料中的《不动产登记手续（补办）审核意见表》及《房屋建筑工程竣工材料审核表》显示，被答辩人已经加盖公章并同意本次不动产登记行政行为，即被答辩人最晚于2019年4月23日就对案涉行政行为知情。因此，被答辩人的起诉已经明显超过法定的起诉期限。 三、答辩人作出的案涉不动产登记行政行为，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。1997年11月25日，依据政府批文和出让合同，原商河县土地管理局向天马公司颁发国有土地使用证，证号为商国用1997字第092004号，确定了天马公司为涉案土地的使用权人。 2018年5月9日，商河县处理历史遗留问题领导小组召开工作会议，被答辩人分管领导代表玉皇庙镇政府列席该会议，会议决议之一就是“按照县处理历史遗留问题领导小组《关于商河县国有资产及重点项目补办不动产登记手续的实施方案》（商处遗发［2017］1号）确定的流程补办不动产（房产）登记手续”。附件《第二批企业补办不动产权（房产登记）汇总》第23项对天马公司的相关信息进行了明确记载，证明为天马公司补办不动产（房产）登记手续具有明确的依据。2018年8月16日，商河县人民政府召开历史遗留问题协调会议，被答辩人有关领导参加了该会议，会议决议第一项即为“一、关于土地手续问题。天马公司所坐落地块地类性质为工业建设用地（有土地证）。但无法提供补办规划许可手续所需的土地使用证原件，会议确定，由天马公司出具丢失土地使用证原件证明后，由县国土资源局出具天马公司提供的土地使用证复印件与原件一致的证明。”该会议明确认定了天马公司为涉案国有土地的使用权人，被答辩人有关领导代表玉皇庙镇政府参加会议也对该事实予以认可。2018年8月25日，天马公司出具《土地使用证丢失说明》，证明该公司持有的商国用（97）字第××号《国有土地使用证》丢失。2018年9月4日，原商河县规划局作出《关于历史遗留问题建设项目补办建设工程规划许可证的情况说明》，主要内容为“我局为天马公司申请的办公室、食堂、锅炉房、1-4＃仓库、1-3＃车间补办了建设工程规划许可证”,并下发建字第3701102018073号建设工程规划许可证。2019年4月8日，答辩人受理了天马公司关于国有建设用地使用权及房屋所有权的首次登记。2019年4月23日，天马公司提交的办证材料经被答辩人玉皇庙镇政府、商河县住建局、商河县处理历史遗留问题领导小组等单位审核同意并加盖公章，即被答辩人玉皇庙镇政府已经同意为天马公司补办不动产（房产）登记手续。2019年4月29日，天马公司缴纳相关登记费用后，领取了不动产权证书。 综上所述，被答辩人不是本案的适格原告，且起诉已经超过法定起诉期限；答辩人作出的案涉不动产权登记行为，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。为维护答辩人的合法权益，请求贵院依法查明事实，驳回被答辩人的起诉。 被告商河县自然资源局提交以下证据： 1、《不动产登记申请表》。 2、《不动产登记审批表》。 3、《收费情况表》。 4、房屋分户图。 5、房屋实际图。 6、《不动产实地查看记录表》。 7、《建筑工程质量鉴定报告审核表》。 8、《房屋建筑工程竣工材料审核表》。 9、营业执照、委托书、身份证复印件。 10、2018年5月9日《会议纪要》及附件。 11、2018年8月16日《会议纪要》。 12、《关于历史遗留问题建设项目补办建设工程规划许可证的情况说明》、建字第3701102018073建设工程规划许可证。 13、商国用（97）字第××号国有土地使用证、《山东天马置业土地使用证丢失证明》。 14、《房产测绘成果报告书》。 15、《不动产登记手续（补办）审核意见表》。 证明目的：以上证据证明被告为天马公司办理不动产权登记具有事实依据，且证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。其中证据13证明了天马公司是案涉土地的使用权人，是办理案涉不动产权登记的适格主体；证据8和证据15证明原告最晚于2019年4月23日对案涉行政行为就已经知情并认可，其起诉明显已经超过法定起诉期限；证据10和证据11证明针对天马公司办理不动产登记事项，已经召开了决议会议，被告系依据决议内容依法履职，且原告参与了上述会议，对案涉行政行为知情并认可。 针对原告提交的证据，被告提交如下补强证据： 证据1、商政发（1981）第97号《关于齐家公社林场补办征用土地手续的报告》。 证据2、（81）德民字第59号《关于商河县白桥公社供销社等七个单位（补办）征用土地的批复》。 证据3、《协议书》。 证据4、商政发（1988）84号《关于怀仁镇工商管理所等单位补办征用、划拨、使用土地手续的批复》。 证据5、商政土字（1997）1-53号出让用地批复及出让合同（部分）。 证据6、土地登记申请书。 证据7、地籍调查表。 证据8、土地登记审批表。 证明目的：以上证据能够证明商河县人民政府于1981年10月27日向当时的德州地区行署民政局请示（证据1），补办亓家公社林场占用的200亩的土地征用手续；德州地区行署民政局于1981年11月5日做出批复（证据2），同意对占用的土地办理征用手续，共批准征用林东大队耕地100亩、林西大队耕地100亩；1985年5月27日，杨庄铺乡人民政府与林东村委会、林西村委会签订协议，因建杨庄铺公社砖瓦厂征用林东村土地230亩，征用林西村土地190亩，共计420亩（上述420亩土地包括经德州地区行署民政局批复的200亩土地）；1988年7月5日，经商河县人民政府批准（证据4），杨庄铺乡人民政府和王尧村民委员会、白庙村民委员会签订土地征用补偿协议，以杨庄铺乡畜牧兽医站等五个单位的名义征用王尧村土地39.3亩，征用白庙村土地59.1亩，至此土地征用手续的土地面积总共达到了518.4亩。 1997年11月6日商河土矿局和杨庄铺人民政府签订征用土地协议书，将518.4亩土地中的513.5亩土地征为国有，商河县人民政府于1997年11月14日至18日以化整为零的方式，下达了商政土字〔1997〕1号至53号文件（证据5），按53个单位共批准出让土地总面积342399平方米（513.5亩），用途为工业，出让期为50年，并在同一时间县土矿局和天马公司签订了土地出让合同；依据政府批文和出让合同，经天马公司提交土地登记申请书（证据6），进行地籍调查并填写地籍调查表（证据7）后，商河县人民政府于1997年11月25日作出土地登记审批表（证据8），并为天马公司颁发了国有土地使用证，证号为商国用1997字第0920004号。提交该组证据说明涉案国有土地使用证的办理过程，为了进一步印证我局为第三人颁发涉案不动产登记证具有合法权属来源，并不代表本案应当对国有土地使用证的合法性进行审查。 第三人天马公司述称，一、原告诉讼主体不适格。履行行政职能的行政机关法人不能成为行政诉讼原告，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定的“法人”不包括“行政机关法人”，即本案原告不适为行政诉讼原告主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：“（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”可以看出，行政诉讼的受案范围是公民、法人和其他组织对行政机关的具体行政行为不服提起的诉讼，原告应是非行政机关的行政管理相对人。而本案的原告显然不具备行政诉讼原告主体资格，应裁定驳回原告起诉。 二、原告的起诉已经超过《行政诉讼法》规定的起诉期限，具体意见同被告答辩状。 三、原告的诉讼请求涉及多个具体行政行为，应当分别提起诉讼，对于其坚持诉讼请求的，应当驳回起诉。“一行为一诉”是人民法院受理行政诉讼案件的基本原则，在一个行政案件中被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个具体行政行为，尽管提起诉讼时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为只能有一个。就本案而言，被告商河县自然资源局对第三人进行不动产登记的行为为十个独立的行政行为，原告要求分别对其十个不动产登记进行撤销的诉求，实则是十个诉讼请求，应当按照“一案一诉”的原则分别立案，人民法院应当对其进行充分释明，原告仍坚持的，应当裁定不予受理，已经受理的裁定驳回起诉。 四、原告提起本诉的权属依据《集体土地使用证》是在认定事实不清，程序违法的情况下颁发的，在当时即应予以撤销，因此不得作为提起本诉的依据。原告在第三人依法取得《国有土地使用权证》在先的情况下仅提供《集体土地使用证》，不足以证明其合法享有案涉土地的权属。且对于原告提交的《集体土地所有证》，经第三人向被告档案室查证，原告取得该集体土地所有证并没有根据当时生效的《土地登记规则》第二章的规定提交相应的申请材料，现原告也未向法庭提交其权属来源及申请颁发该《集体土地所有证》的证明材料。综上可知，首先该土地权属存在争议，就应属于不应当登记的情形；其次，原告提供的证据中也没有办理土地登记时符合登记条件所必须的其他材料，特别是土地权属来源证明。在第三人已经就该土地取得《国有土地使用权证》的情况下，该土地已无再变更为集体土地的可能，原告也无取得土地权属来源证明的可能性。在欠缺办理土地登记所必须的登记材料的情况下，商河县土地矿产管理局为原告办理了《集体土地使用证》，属于认定事实不清，依据不足。退一步讲，即使原告有权属来源证明等材料，其亦未进行举证，应当承担举证不能的责任。根据行为作出之时的国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第一章第二条第二款“土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定”可知，在土地权属存在争议时，土地管理部门要先就该问题作出处理意见上报同级人民政府作出处理决定，在处理决定作出之后方可按照流程办理土地权属证书或土地权属变更手续。从原告提供的证据九:商河县政府［1999］18号文,可以看出商河县政府作出争议处理决定的落款日期为1999年5月25，而商河县土地矿产管理局于1999年4月10日就向原告颁发了《集体土地所有证》，这是程序违法之一。根据当时的《土地登记规则》的规定，登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告，土地登记申请者及其他土地权益有关者在公告规定的期限内，可以向土地管理部门申请复查，并按规定交复查费。而商河县土地矿产管理局在对原告颁发《集体土地所有证》之前也未对原告登记申请的审核结果进行公示，第三人在原告提起本诉之前对原告取得的该《集体土地所有证》也并不知晓，这是颁发《集体土地所有证》程序违法之二。综上可以证明，商河县土地矿产管理局是在认定事实不清，程序违法的情况下为原告颁发的《集体土地所有证》，该证应当予以撤销，并不得作为原告提起本诉的权属依据。 五、案涉土地历史遗留问题已经依照最新处理方案依法解决。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》对于依法行政、诚实守信的基本要求：非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。从行政法信赖利益保护原则出发，撤销行政登记无疑对行政机关所作出具体行政行为的公示公信力提出挑战，同时也直接否定了第三人作为行政相对人的合法利益，也直接侵犯了其物权利益。在行政登记及许可领域，信赖利益保护原则在一定程度上要优位于法律优先原则。所谓的信赖利益保护原则是行政法机关诚实信用原则的延伸。行政机关诚实信用原则是指行政机关对公众作出的行为应具有稳定性和可预测性，不得变化无常，不得追溯既往。表现在行政登记及行政许可行为上，就是指行政机关一旦经过法定程序，依据行政相对人提供的符合登记行为的法定材料，依法作出行政登记行为，就不能随意更改或者撤销，并有责任依法采取措施，保护行政相对人顺利从事行政登记及行政许可授权事项的生产经营活动等。由诚信原则引申而来的一条重要原则就是信赖利益保护原则，其主要内容包括以下几方面：一、行政相对人机遇对行政管的行政行为合法性与有效性的信赖而与行政机关合作，这种对行政机关的信赖应当受到保护。二、行政相对人因行政机关的行政行为而获得的利益，应当受到保护，行政机关一旦随意改变，撤销，出尔反尔，行政机关将逐渐失去公众的信赖及公信力。本案中，案涉土地性质、权属确实存在历史遗留问题，但所有问题已经由县政府牵头，于2019年解决完毕。第三人经法定程序办理新的权属证明之后，原告所持的《集体土地所有证》的效力自然归于灭失。 第三人认为，案涉土地的历史遗留问题解决后，各方均应以遵照最新的处理决定办理，而不应再依据20多年前的《集体土地所有证》主张权利。如果据此判定被告撤销登记，那么先前历史遗留的问题处理即被推翻，会导致行政机关权威受损，使行政相对人对行政机关产生不信任；同时与第三人相同情形、同批处理的二十几家企业亦会面临同样不稳定的情况，这一切都将造成不可估量的社会影响。 第三人天马公司提交证据如下：《山东天马置业发展有限公司出让用地批复及出让合同、收回土地协议》（商政土字19971-53号共五本，与被告提供证据一致。）证明目的：第三人与原商河县土地矿产管理局签订了《国有土地使用权出让合同书》，并按照当时生效的《土地登记规则》的要求，办理了国有土地使用权证，相关资料存在于被告档案处，而原告一直强调其拥有涉案土地所有权，是无事实和法律依据的，且被告处也未留存其依据《土地登记规则》办理土地登记的相关材料及拥有集体土地所有权的手续。 第三人汇金银行述称，天马公司在我行申请办理抵押贷款，借款期限为2019.10.24到2022.10.23，并且用天马公司的土地及厂房作为抵押，我行分别于2020.6.13,2020.7.23,2020.7.23,2020.7.30,2020.8.21,2020.11.02,2021.2.19为天马公司发放贷款370万，100万，50万，100万，100万，200万，79万，目前上述贷款尚未到期，我行享有抵押优先权，我行不同意撤销上述不动产证。 第三人汇金银行提交以下证据： 《流动资金循环信贷借款合同》、《最高额抵押合同》（附不动产抵押清单、不动产登记证明）。 本院依原告申请在（2000）商刑初字第13号一案卷宗中调取以下证据：1、（2000）商刑初字第13号刑事判决书。2、协议书。3、砖窑场产权转让合同书及公证书。4、关于杨庄铺第二砖瓦厂使用土地权属性质的证明。5、承包荒地开发种植项目合同书。6、山东天马房地产开发总公司声明。7、商河县土地矿产管理局关于杨庄铺乡林东、林西村与杨庄铺乡政府（第二砖厂）土地权属争议的处理意见。8、商政发[1999]18号《商河县人民政府关于杨庄铺乡林东、林西村与杨庄铺乡政府（第二砖厂）土地权属争议的处理决定》。9、关于杨庄铺乡林东、林西村与杨庄铺乡政府（第二砖厂）土地权属争议处理意见的报告。10、济南市土地局关于商河县杨庄铺乡第二砖厂土地权属的答复、关于对商河县土地矿产管理局《关于杨庄铺乡林东、林西与杨庄铺乡政府土地权属争议处理意见的请示》的答复。 本院在诉前调卷宗中调取2020年6月15日王仁勇调查笔录、2020年7月10日刘俊宝、于陪芳、路和洋、王仁勇、路光亮调查笔录各一份，以及济南市行政争议审前和解中心出具的和解情况说明一份。 本院于2021年3月30日向天马公司土地问题调查小组成员赵福勇作调查笔录一份。 经质证，本院对各方提交的证据，结合各方当事人诉辩意见、陈述意见，综合确认如下： 对原告提交的证据一“商河县人民政府证明”，被告及第三人天马公司均无异议，真实性予以认定。证据二“天马公司起诉复印件、传票复印件”得到第三人天马公司的认可，真实性予以认定。证据三“集体土地所有证”及《证明》虽为复印件，但是被告未正面否认该证据的真实性，且刑事判决书中载明“公诉机关提供的证据证明，该幅土地属杨庄铺乡政府所有，而杨庄铺乡政府转让给天马公司使用，与林东林西村无关”，结合该判决书认定的事实，可以认定原告玉皇庙镇政府递交的集体土地所有权证确实存在。《证明》记载内容是领取该集体土地所有权证的过程，本院予以认定。证据四商河县土地矿产管理局《发证说明》，商河县土地矿产管理局即是现在的商河县自然资源局，被告未正面否认该《发证说明》的真实性，也未要求鉴定，该证据反映的事实与刑事判决中认定的证据所反映的内容基本符合，真实性予以认定。证据五天马公司工商信息查询，第三人天马公司认可其真实性、合法性，本院予以认定。证据六2012年9月27日、2015年1月7日济南天源化工有限公司与原告签订的租赁合同两份，第三人天马公司认可真实性，本院予以认定。 被告商河县自然资源局提供的证据一至证据九是被告履行职责为第三人天马公司办理不动产登记产生的材料，真实性应予以认定，证据十、十一分别是商河县处理历史遗留问题领导小组和商河县人民政府的会议纪要，原告称不清楚情况，因会议纪要是记载和传达会议及认定事项的一种法定公文，该两份证据应予认定。证据十二原告称与本案无关，未对真实性提出异议，本院予以认定。证据十三商国用（97）字第××号国有土地使用证、《山东天马置业土地使用证丢失证明》与证据十一可以相互印证，且天马公司也确实依据该国有土地使用证办理了涉案十个不动产登记，该证据的真实性应予以认定。证据十四是天马公司办理不动产登记向登记机关报送的相关材料，并且存在于不动产登记档案中，真实性应予以认定。证据十五不动产登记手续（补办）审核意见表，原告提出系误盖公章理由不充分，且未提出反证，对该证据的真实性应予以认定。对被告提供的补强证据，原告、第三人天马公司未对真实性提出异议，对该证据的真实性予以认定。 第三人天马公司提交的全部证据系办证材料，被告认可，对该证据真实性应予以认定。第三人汇金银行提交的证据各方当事人经质证均未提出异议，本院予以认定。 关于本院调取的证据，原告、被告未对真实性提异议，第三人天马公司除对证据六、八、十不认可，未对其他证据的真实性提异议。因以上证据均是（2000）商刑初字第13号刑事判决书认定集体土地所有权的定案证据，本院对真实性予以认定。 本院于2021年3月30日对天马公司土地问题调查小组成员所作调查笔录，可以确认商河县人民政府对涉案土地权属争议做过调查，但未作出处理决定。 经审理查明，商国用（97）字第××号国有土地使用证复印件记载：发证时间1997年11月，土地使用者天马公司，地号0920004，用途工业用地，批准使用期限五十年，四至为：东至林东村耕地，西至王尧村耕地，南至王尧村、林西村、林东村土地，北至白庙村、县苗圃，土地面积342394平方米。商集有（99）字第0920001号集体土地所有证复印件记载：发证时间1999年4月，土地所有者为商河县杨庄铺乡政府，地址杨庄铺乡政府以南，地号0920001，土地总面积342394平方米，四至为：东至林东村耕地，西至王尧村耕地，北至白庙村、县苗圃，南至王尧村、林西村、林东村土地。以上两证的四至及面积一致。 商河县土地矿产管理局（现改名为商河县自然资源局）于1998年4月19日出具的《关于杨庄铺第二砖瓦厂使用土地权属性质的证明》中记载，杨庄铺乡第二砖厂使用土地的权属性质为国有土地使用权。商河县土地矿产管理局于1999年4月又出具了关于杨庄铺乡林东、林西村与杨庄铺乡政府（第二砖厂）土地权属争议的处理意见，认为杨庄铺乡第二砖厂所使用的420亩土地权属应归杨庄铺乡政府所有。商政发[1999]18号《商河县人民政府关于杨庄铺乡林东、林西村与杨庄铺乡政府（第二砖厂）土地权属争议的处理决定》中，对该幅土地权属争议作出决定：杨庄铺乡林东、林西两村与杨庄铺乡政府（第二砖厂）所争议的420亩土地权属归杨庄铺乡政府集体所有。济南市土地管理局于1999年10月8日出具关于对商河县土地矿产管理局《关于杨庄铺乡林东、林西与杨庄铺政府土地权属争议处理意见的请示》的答复，认为此事处理程序符合有关法律法规规定。 商河县土地矿产管理局于1999年4月出具的《发证说明》中记载：1997年11月份，我局给原杨庄铺乡第二砖瓦厂所使用的500亩土地进行了登记发证，将土地证书发放给天马公司。……通过学习法律规定，以前将这幅土地定性为国有土地是错误的，根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》[1995]国有（籍）字第二十六号第三章第二十条第二款，第二十一条第二十三条第二十四条的规定，杨庄铺乡政府第二砖瓦厂所使用的土地权属应归杨庄铺乡政府集体所有。我局根据法律规定和县府文件精神收回了土地出让手续，收回了天马公司国有土地使用证。由于天马公司与杨庄铺乡政府在98年12月份重新签订了承包荒地合同书，因此，我局于1999年4月份将该幅土地给杨庄铺乡政府发放了集体土地所有证，给天马公司发放了集体土地使用证。 1999年林东村、林西村部分村民不满县政府对涉案土地权属的认定和处理，多次做出打砸和哄抢天马公司财产的行为，多人被判处刑罚。（2000）商刑初字第13号刑事判决书中载明“公诉机关提供的证据证明，该幅土地属杨庄铺乡政府所有，而杨庄铺乡政府转让给天马公司使用，与林东林西村无关”。 商河县处理历史遗留问题领导小组会议纪要（2018年5月9日）中记载：2018年5月8日，县委常委、县政府常务副县长在县府二楼会议室主持召开商河县处理历史遗留问题领导小组工作会议，研究23家企业补办不动产（房产）登记手续议题。住建委、国土局、综合执法局、开发区等成员单位分管负责同志参加会议，许商、玉皇庙、贾庄等乡镇分管同志列席会议。会议听取了县处理历史遗留问题领导小组办公室主任关于列入第二批补办不动产（房产）登记手续的23家企业的资料准备情况及有关问题的汇报。会议同意为汇报材料中所列的23家企业（见附表面积以实测报告为准）补办不动产（房产）登记手续。该会议纪要的附件《第二批企业补办不动产权（房产登记）汇总》中载明了天马公司拟申请办证的不动产及面积。 商河县人民政府会议纪要（2018年8月16日）载明：2018年8月16日下午，县委常委、常务副县长在县政府二楼209会议室主持召开历史遗留问题协调会议，专题研究济南天源化工有限公司补办规划许可手续有关问题。……县国土局地籍科科长，玉皇庙镇党委副书记一人参加了会议。会议指出，济南天源化工有限公司是租赁天马公司院落及厂房，补办规划许可手续主体应为天马公司。天马公司所坐落地块地类性质为工业建设用地（有土地证），但无法提供补办规划许可手续所需的土地使用证原件，会议确定，由天马公司出具丢失土地使用证原件证明后，由县国土资源局出具天马公司提供的土地使用证复印件与原件一致的证明（该证明仅限有补办规划许可手续）。 被告商河县自然资源局为天马公司进行不动产登记手续（补办）审核意见表中，建筑工程名称、规模一栏记载了办公室、食堂、锅炉房、1-4＃仓库、1-3＃车间，10825.39平方米，开发区管委会、镇（办）政府审查说明一栏中，有手写“同意”并加盖了玉皇庙镇政府的公章。 另查明，天马公司设立于1996年9月13日，注册资本100万元，该公司于2019年6月14日变更法定代表人为王仁勇。2019年4月23日，王仁勇以第三人天马公司名义向被告申请办理了涉案十个不动产登记（登记证号分别为：鲁2019商河县不动产权第20190002383号、20190002384号、20190002385号、20190002386号、20190002387号、20190002388号、20190002389号、20190002390号、20190002391号、20190002392号），后第三人天马公司于2019年用涉案不动产在第三人汇金银行处办理了抵押贷款。 商河县玉皇庙镇政府曾于2012年9月27日、2015年1月7日与济南天源化工有限公司（法定代表人王仁勇）签订租赁合同，将部分涉案土地租赁给后者使用。第三人天马公司因玉皇庙镇政府将其国有土地使用证（证号0920004）中记载的部分涉案土地出租给了商河县济玉循环农业开发有限公司而向商河法院起诉要求确认合同无效，案号为（2020）鲁0126民初629号。 据调查，因原告与第三人天马公司就涉案土地争议较大，商河县人民政府于2020年3月成立天马公司土地问题调查小组对涉案土地权属问题进行了调查，但最终未作出处理决定。 商河县人民政府于2021年3月5日出具证明，载明：我县于2005年撤销杨庄铺乡、玉皇庙镇，组建玉皇庙街道办事处（即现玉皇庙镇政府），杨庄铺乡撤销后，杨庄铺乡原管理的财产均由玉皇庙镇政府承接。 以上事实，根据各方当事人诉辩意见和陈述意见，综合全案证据可以认定，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”涉案商集有（99）字第0920001号《集体土地所有证》记载，所有权人为商河县，土地性质为集体土地。根据此证，商河县杨庄铺乡政府系行政相对人。而第三人天马公司补办不动产登记手续凭借的其名下的商国用（97）字第××号国有土地使用证中记载的土地四至及总面积与原告的《集体土地所有证》所记载的土地四至及总面积一致，原告提交的商河县人民政府证明证实商河县杨庄铺乡政府于2005年撤销后，原杨庄铺乡管理的人、财、物均由现原告玉皇庙镇政府承接。故原告玉皇庙镇政府与涉案不动产登记有利害关系，其具有本案原告资格。被告与第三人天马公司称原告玉皇庙镇政府不具有行政诉讼的原告主体资格，理由不成立，本院不予采信。 本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议，且该办法第十四条列举的排除土地权属争议的案件并不包括已经颁发土地证的案件。国土资源部办公厅发布的国土资厅函[2007]60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》关于“土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定，是指已经发证的土地登记对土地权属、四至范围界定清楚明确，无需进行土地权属确权的情形。如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议。本案中，原告和第三人天马公司分别持有被告颁发的集体土地所有权证和国有土地使用权证，以上两证所记载的土地四至和面积均一致，涉案土地存在一地两证情况，且该土地情况复杂、时间跨度长，各方当事人对土地性质及权属争议较大。故本案纠纷的实质是土地权属纠纷。 《中华人民共和国土地管理法》(2019修正)第十四条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”依据以上规定，土地权属争议应当先由政府处理，对政府的处理决定不服，才可以提起行政诉讼。具体到本案，涉案土地的权属纠纷应先由商河县人民政府作出处理，利害关系人对处理决定不服方可以在法定期限内提起行政诉讼，目前商河县人民政府对涉案土地权属纠纷虽然做过调查但未作出处理决定，故本案不属于行政诉讼受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的法定起诉条件,依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”，应当裁定驳回原告的起诉。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告商河县玉皇庙镇人民政府的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 强丽红 审 判 员 王心舸 审 判 员 王兴宝 二〇二一年四月二十八日 法官助理 宋立杨 书 记 员 信广虎