重庆市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）渝01行终320号 上诉人（一审原告）肖正涛，男，汉族，1945年12月28日出生，重庆市大足区人，住重庆市大足区。 被上诉人（一审被告）重庆市大足区龙水镇人民政府，所在地址重庆市大足区龙水镇幸光路369号，统一社会信用代码115001117365742421。 法定代表人周泰候，该镇镇长。 上诉人肖正涛诉被上诉人重庆市大足区龙水镇人民政府（简称龙水镇政府）继续履行拆迁行政协议一案，不服重庆市铜梁区人民法院（2020）渝0151行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月15日受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，肖正涛拥有位于重庆市大足区××镇××村4社的房屋一处。为实施危旧房改造工程，龙水镇政府于2012年12月17日作出《重庆市大足区龙水镇人民政府关于人民公园建设项目房屋拆迁安置方案》，载明拆迁范围“大足区龙水镇平桥社区9社、10社。幸光社区2社、3社、4社部分土地上的房屋……”安置方式“1、货币安置……6、该片区因历史原因形成门市的拆迁户，参照国有土地上的房屋补偿标准进行安置，即按拆一还一的标准进行安置。”肖正涛的房屋位于此次拆迁范围内。2012年12月24日，肖正涛与龙水镇政府签订《农房拆迁协议书》，约定由龙水镇政府向肖正涛一次性支付房屋补偿款等费用共计64898元，龙水镇政府于当日将上述款项支付给肖正涛，该协议还对拆迁还房安置方式进行了约定。2013年4月16日，龙水镇政府出具《龙水镇人民政府关于城市公园拆迁安置的承诺》，载明：“被拆迁户肖正涛，你户因城市公园建设拆迁原面积住宅449.93㎡，门市398.65㎡，现应安置住宅449.93㎡，门市398.65㎡，安置位置于老龙玉路，有优先选择权，住房尽可能安置于二楼，若二楼不做安置，按拆迁安置房顺序选房。”该承诺书由龙水镇政府盖章，肖正涛签字。之后，肖正涛房屋予以拆除。2018年9月26日，肖正涛、龙水镇政府双方签订《房屋征收货币补偿协议书》，就住宅449.93平方米参照国有土地上房屋征收补偿标准进行货币安置补偿共计147.577万元，该款已经支付完毕。此外，龙水镇政府向肖正涛户支付了2013年4月至2019年12月的过渡费。现肖正涛认为龙水镇政府还未按承诺安置门市，遂诉至人民法院，请求人民法院判决龙水镇政府按照承诺约定的内容对肖正涛的门市在大足区老龙玉路按照拆一还一的方式进行安置。 另查明，2013年12月25日，重庆市人民政府作出《关于大足区实施城镇规划土地征收的批复》（渝府地[2013]1699号），批准征收龙水镇幸光社区2组、3组、4组、5组，平桥社区9组、10组的集体土地共计8.5394公顷。肖正涛、龙水镇政府双方均认可肖正涛房屋所在地位于该批复征收的范围内，2013年5月20日，重庆市大足区人民政府发布《关于龙水文化广场片区旧改工程的征地拆迁补偿安置实施方案》，其中载明“拆迁实施单位：大足区国土房管局大足区龙水镇人民政府”，龙水镇政府认为对肖正涛的安置补偿应适用该方案。此外，针对该片区征地拆迁定点安置房尚在修建中。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定,人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定,行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中,肖正涛与龙水镇政府于2012年12月24日签订了《农房拆迁协议书》，后于2013年4月16日签订了《龙水镇人民政府关于城市公园拆迁安置的承诺》，该承诺明确了拆迁房屋面积，具体安置的方式，此承诺系双方对签订的《农房拆迁协议书》关于拆迁还房安置方式有关内容的补充，其目的为实施城市公园建设，协议内容具有行政法上权利义务关系,符合行政协议的法定要件,属于行政协议。根据本案查明的事实,肖正涛与龙水镇政府签订的案涉承诺,就补偿安置事项进行约定，该承诺虽签订于征地批文下达前，但重庆市大足区人民政府已于2013年12月25日取得《关于大足区实施城镇规划土地征收的批复》（渝府地[2013]1699号）,肖正涛的房屋亦位于该征地批复载明的征地范围内，且重庆市大足区人民政府作出的拆迁补偿安置实施方案将龙水镇政府作为拆迁实施单位之一。综上，肖正涛与龙水镇政府就案涉房屋补偿安置事项经协商达成一致，签署的案涉承诺,系双方的真实意思表示,不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于行政行为无效的法定情形,该协议合法有效。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定，龙水镇政府未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合肖正涛诉讼请求，判决龙水镇政府继续履行，并明确继续履行的具体内容；龙水镇政府无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决龙水镇政府采取相应的补救措施。本案中，龙水镇政府已就案涉承诺所涉“住宅449.93㎡”安置补偿问题履行完毕，现肖正涛要求龙水镇政府依照《龙水镇人民政府关于城市公园拆迁安置的承诺》中所载内容，对未履行部分即肖正涛的门市在大足区老玉龙路按照拆一还一的方式进行安置。根据查明的事实，案涉承诺载明的安置位置现已建成城市道路及开发商修建了“锦绣龙都”楼盘，因此，该承诺中涉及“门市398.65㎡安置位置于老龙玉路”的内容客观上履行不能，肖正涛房屋因早已拆除，其涉及398.65㎡房屋安置补偿未足额到位，龙水镇政府应当采取相应的补救措施。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十八条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决：一、责令龙水镇政府于判决生效后60日内就《龙水镇人民政府关于城市公园拆迁安置的承诺》中未履行部分采取补救措施；二、驳回肖正涛的其他诉讼请求。 上诉人肖正涛不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实不清。一审法院认定案涉承诺属于客观上履行不能的情形，系事实认定错误。案涉承诺的签订系双方真实意思表示，合法有效，上诉人已经履行了交房义务，被上诉人应当按照承诺约定，履行原址拆一还一的义务。虽然承诺载明的安置位置已经建成“锦绣龙都”楼盘，但被上诉人完全可以在该楼盘处购买相应面积的门市交付给上诉人或对被上诉人未履行安置的398.65平方米的门市进行货币补偿，故该承诺不存在履行不能的情形。二、原审判决生效后会导致案涉行政争议久拖不决。一审法院仅判令被上诉人于判决生效后60日内采取补救措施，并没有判令其具体的补救方案。如何补救仍由被上诉人决定，若被上诉人提供的补救方案上诉人仍不同意，则会导致行政争议久拖不决，没有实质上解决行政争议。综上，请求二审法院撤销一审判决并支持上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人龙水镇政府在二审程序中未作答辩。 一审中，肖正涛向人民法院提交并举示了如下证据： 1.《龙水镇人民政府关于城市公园拆迁安置的承诺》； 2.《重庆市大足区龙水镇人民政府关于人民公园建设项目房屋拆迁安置方案》； 3.《农房拆迁协议书》; 4.《房屋征收货币安置协议书》； 5.幸光四社拆迁大会居委会证明。 龙水镇政府在一审中提交并举示了如下证据： 1.重庆市人民政府《关于大足区实施城镇规划土地征收的批复》（渝府地[2013]1699号）； 2.重庆市大足区人民政府《关于龙水文化广场片区旧改工程的征地拆迁补偿安置实施方案》（大足府土[2013]64号）； 3.重庆市大足区人民政府《关于征地补偿安置政策有关问题的通知》（大足府发[2012]10号）； 4.《房屋拆迁协议》及付款收据； 5.《龙水镇人民政府关于城市公园拆迁安置的承诺》； 6.《房屋征收货币补偿协议书》及付款收据； 7.过渡费付款明细。 经庭审质证，一审法院对证据认证如下：肖正涛举示的证据1与龙水镇政府举示的证据5一致，能够证明龙水镇政府于2013年4月16日作出《龙水镇人民政府关于城市公园拆迁安置的承诺》，与本案关联，依法予以采信；肖正涛举示的证据2能够证明龙水镇政府于2012年12月17日发布了《关于人民公园建设项目房屋拆迁安置方案》，依法予以采信；证据3能够证明肖正涛与龙水镇政府于2012年12月24日签订了《农房拆迁协议书》的事实，与本案关联，依法予以采信；肖正涛举示的证据4与龙水镇政府举示的证据6一致，且双方当事人均无异议，依法予以采信；肖正涛举示的证据5仅由重庆市大足区龙水镇幸光社区居委会盖章确认，但该居委会无权决定安置补偿标准，故不能达到肖正涛的证明目的，依法不予采信。龙水镇政府举示的证据1与双方当事人在庭审中的陈述相互印证，能够证明肖正涛房屋所在地经重庆市人民政府作出的渝府地[2013]1699号批文批准征收，依法予以采信；证据2-3能够证明重庆市大足区人民政府于2013年5月20日发布了《关于龙水文化广场片区旧改工程的征地拆迁补偿安置实施方案》及该方案确定的补偿标准，依法予以采信；证据4能够证明肖正涛、龙水镇政府双方签订农房拆迁协议及肖正涛领取了房屋搬迁费及附属物补偿款64898元的事实，依法予以采信；证据7能够证明龙水镇政府从2014年1月起至2019年12月止向肖正涛支付过渡费的情况，依法予以采信。 当事人在一审中举示的证据已随案移送本院。经审查，一审法院对证据和案件事实的认定正确，本院予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条之规定,行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中,肖正涛与龙水镇政府于2013年4月16日签订的《龙水镇人民政府关于城市公园拆迁安置的承诺》系对2012年12月24日签订的《农房拆迁协议书》中关于拆迁还房安置方式有关内容的补充，其目的为实施城市公园建设，协议内容具有行政法上权利义务关系,符合行政协议的法定要件,属于行政协议。案涉承诺虽签订于征地批文下达前，但重庆市大足区人民政府已于2013年12月25日取得《关于大足区实施城镇规划土地征收的批复》（渝府地[2013]1699号）,肖正涛的房屋亦位于该征地批复载明的征地范围内，且重庆市大足区人民政府作出的拆迁补偿安置实施方案将龙水镇政府作为拆迁实施单位之一。为此，案涉承诺内容系双方真实意思表示,不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于行政行为无效的法定情形,该行政协议合法有效，协议双方应当按照约定履行各自义务。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施……”本案中，龙水镇政府已就案涉承诺所涉“住宅449.93㎡”安置补偿问题履行完毕，按照协议约定，其还应当对肖正涛的门市在大足区老玉龙路按照拆一还一的方式进行安置。鉴于案涉承诺载明的安置位置现已建成城市道路及由开发商修建了“锦绣龙都”楼盘，因此，该承诺中涉及“门市398.65㎡安置位置于老龙玉路”的内容客观上履行不能。因承诺中载明的肖正涛户应当安置的398.65㎡门市未足额补偿到位，按照上述规定，龙水镇政府应当采取相应的补救措施。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决责令龙水镇政府就案涉承诺未履行部分采取补救措施并驳回肖正涛的其他诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人肖正涛负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  邹 萍 审 判 员  李 宜 审 判 员  王 蓓 二〇二一年四月二十六日 法官助理  陈昌爽 书 记 员  周婷婷