辽宁省义县人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽0727行初54号原告陈景华，男，1954年4月18日出生，汉族，农民，住辽宁省义县。委托代理人王维强，义县七里河法律服务所法律工作者。被告义县自然资源局，住所地义县义州镇振兴路**。法定代表人田亚光，系局长。委托代理人岳玉环，辽宁燕郡律师事务所律师。被告义县头台镇人民政府，，住所地义县头台镇头台村法定代表人黄强，系镇长。委托代理人陈宏绩，系副镇长。委托代理人王丹妮，辽宁古塔律师事务所律师。原告陈景华诉被告义县自然资源局、义县头台镇人民政府不履行给付生态公益林补贴、退耕还林补贴、造林及苗木补贴一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月25日公开开庭审理了本案。原告陈景华及其委托代理人王维强，被告义县自然资源局的委托代理人岳玉环，被告义县头台镇人民政府的委托代理人陈宏绩、王丹妮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈景华诉称，本人于2003年11月21日与义县头台乡万佛堂村委会签订“四荒”承包合同，承包了位于该村范西沟的荒山，义县公证处于同日为承包合同做了公证。自承包后，本人投资逾百万元对荒山进行绿化管理，经原义县林果局验收，于2007年10月26日为我颁发了林权证，林权证载明：林地所有权人为万佛堂村，林木所有权人及使用权人为陈景华，面积92.9公顷，林种为“用材林”，林地使用期为30年，至2033年林地使用期终止。2015年8月，我发现我的“用材林”莫名变成“生态公益林”后，立即到头台镇政府、县林果局询问何部门、何人、何时、何理由把我的用材林变更为生态公益林，但政府部门即机关没有明确答复。经查询有关文件得知，根据政府文件规定，用材林变更为公益林后国家对其有生态补贴，如果我的林地属于退耕还林，国家规定还有退耕还林补贴，以上两项补贴应为280万元以上，现在行之有效的文件规定，造乔木林每亩补助200元，造灌木林每亩补助120元，造林还有苗木补助费。按我的造林面积计算造林补贴及苗木补贴，还应得造林补贴14万元以上，四项补贴近300万元涉嫌被克扣或挪用，我因此向头台镇政府、县林业和草原局、县政府、县委讨要补贴，直至2020年7月10日，头台镇政府在答复我的信访事项时才说明林地是2005年开始变更为生态公益林，为什么2007年给我发的林权证载明的是用材林，我向政府部门申请给付专项补贴，头台镇政府在没有说明补贴依据、补贴标准的情况下，于2018年6月给付2.17万元生态公益林补贴，我认为给付数额与应得数额相差悬殊继续上访，义县人民政府信访办2020年8月21日作出一个答非所问的答复是：义县地区公益林是从2005年林业二类调查时进行划分的，由基层开始上报到当地林业站，再由林业站上报后进行变更的，关于造林补贴问题，应由权属人造林前将造林申请上报村、林业站后，由林业站上报县林业主管部门，纳入本年度造林计划，待造林后由县级林业主管部门实地验收达到标准后发放，经复查核实，县林业主管部门并未接到您的造林申请，所以没有你的造林补贴。本人认为，被告的答复难以服人。理由是我2003年承包荒山，经过3年多造林绿化，2007年颁发了林权证，足以说明我完成了承包协议，既然我的林地已经被林业部门纳入国家“三北防护林”工程、国家退耕还林工程和国家造林补贴试点范围内的造林地块，通过验收说明达到了造林技术规程要求，林业部门每年统计的造林面积可以说明林业部门已经知道我的造林面积应当享受造林补贴政策。补贴标准属于政府公开事项，政府部门应履行政府信息公开的法定职责，没有承包人的申请不给造林补贴显属无稽之谈，补贴对象是林木所有权人，政府部门克扣、挪用不予给付构成侵害农民利益，本人请求给付理由充分，人民法院应予支持。请求判决被告给付2005年至2020年生态公益林补贴、退耕还林补贴、造林补贴和造林苗木补贴合计叁佰万元（具体数额以政府文件规定的实际数额为准，如被告对请求给付数额有异议，以人民法院委托的评估机构认定数额为准），判决由被告承担本案诉讼费。被告义县自然资源局辩称，一、关于公益林补贴，因截止到原告起诉时止，原告已经领取了公益林补贴，所以原告还要求给付公益林补贴7.5万元没有事实依据和法律依据。二、关于原告所述的退耕还林补贴、造林补贴、造林苗木补贴，经查，答辩人处没有原告的退耕还林档案，到目前为止答辩人并没有收到呈报的关于原告退耕还林、造林等相关材料，对于原告何时造林、造过多少林，答辩人并不知情。答辩人并不负责公益林补贴、退耕还林补贴等补贴款项的直接发放，所以原告要求答辩人给付各种补贴款无法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告义县头台镇人民政府辩称，一、答辩人已按政策规定将生态公益林补贴款支付给原告。根据国家政策规定，如被认定为生态公益林，此公益林将享受到国家政策补贴，据查询，原告的林地属于生态公益林，答辩人已经按规定将补贴款发放给村里，原告也收到该笔补贴款。二、原告并不享有其所要求的其他补贴。原告所承包的荒山的林木，并非原告自己所造，而是答辩人代为造的林木，根据承包规定，承包后3年内必须绿化，但原告迟迟不履行承包协议约定的绿化义务，因国家有要求，无奈下答辩人只能代原告履行造林义务，所有原告承包地上的林木均为答辩人购买及种植，至于原告要求的退耕还林补贴、造林补贴、造林苗木补贴，因原告并不符合享受补贴的条件，故无法向其发放补贴款。综上请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2003年11月21日，陈景华与万佛堂村民委员会签订“四荒”承包合同书，承包位于万佛堂村范家沟的四荒地1100亩。2007年10月26日，原义县林业果树局为陈景华办理林木、林地登记，颁发了义县林证字（2007）第56875号林权证，林地所有权人万佛堂村，林地使用权人陈景华，林木所有权人和使用权人陈景华，座落万佛堂村，小地名范西沟，林班2，小班35、34、41等，面积92.9公顷，主要树种杨、刺，林种用材林，林地使用期30年，终止日期2033/11/21。2018年陈景华口头向义县头台镇政府申请国家公益林补贴款。2018年6月5日，陈景华收到公益林（2010年-2017年）八年补贴款21694元。2020年6月28日，义县林业和草原局向陈景华作出义林草答字﹝2020﹞2号信访事项答复意见书，主要内容为：2019年公益林补贴款事项，我局已经根据乡镇所提供的报表，按照2019年公益林补贴款发放标准，上报到县财政，由县财政部门进行资金下拨。确认公益林地块时，我局是根据当时乡镇政府提供的数据及相关资料进行划定的，信访人提出的变更地类问题，由于没有上级部门的相关文件要求，我局无此项权限。2020年7月10日，义县头台镇人民政府向陈景华作出义头台政答字﹝2020﹞2号信访事项答复意见书，主要内容为：按照省林业厅关于辽宁省重点公益林资源管理检查情况的报告，2005年开始实施公益林办法及政策法规，您的林地是2005年开始变的公益林，不在您2003年承包前定性的公益林，所以发包方没有责任。2020年7月10日，义县头台镇人民政府向陈景华作出义头台政答字﹝2020﹞3号信访事项答复意见书，主要内容为：您的林地在2005年就已经定性为公益林，在您2007年办理用材林林权证之前；2015年8月之前，政府财政补贴的森林生态效益补偿基金，由县财政打到镇财政所，镇财政所下发到各个村集体账户上，补贴的钱没有在个人手里，在您村集体账户上，因为公益林补贴是2010年开始有的，村上不知情是谁的公益林补贴所以没有及时发放给您；县林业局相关人员提供的数据补偿标准2010年-2012年国家级公益林个人补贴每年每亩6元，省级补贴每年每亩1元，2013年-2014年国家级公益林个人每年每亩补贴11元，省级补贴每年每亩3元，2015-2017年国家级公益林个人补贴每年每亩11元，省级补贴每年每亩3元；2018年6月5日发放给您的公益林面积是根据镇政府工作人员实地测量面积出的数据，工作人员提供是您带着实地测量的，发放公益林补贴的时间不是定性为公益林的时间；造林程序是林权人造林后上报村委会，村委会上报镇林业站，林业站上报县林业局造林股，县造林股实地验收，待验收林地符合成活率85%以上，发放造林补贴。2020年11月23日，陈景华向本院提起行政诉讼，请求判决被告给付2005年至2020年生态公益林补贴、退耕还林补贴、造林补贴和造林苗木补贴合计叁佰万元（具体数额以政府文件规定的实际数额为准）；如被告对赔偿数额有异议，以人民法院委托的评估机构评估认定数额为准；判决由被告承担本案诉讼费。本院认为，本案的焦点在于原告以两个行政机关为被告向本院提起三项诉讼请求，是否符合行政诉讼法规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。本案中，被告为两个行政机关，原告提出三个诉讼请求，即要求二被告给付2005年至2020年公益林补贴、要求二被告给付退耕还林补贴、要求二被告给付造林补贴和造林苗木补贴，这三个不同种类的给付行为，并不是因同一行政行为发生的行政案件，亦不是因同类行政行为发生的行政案件，故本案不符合共同诉讼的条件，亦违反了行政诉讼“一行为一诉讼”的案件受理原则。关于起诉条件问题，本院在庭审中要求原告明确被告和诉讼请求，庭后对起诉不符合共同诉讼亦予以告知和释明，要求原告限期更正。原告要求复庭质证后决定是否变更诉讼请求，而对原告申请调取的“义县人民政府财政部门、林业部门2003年-2019年各年度林业部门财政补贴资金拨付发放表”的质证属于实体审理范畴，须以明确的被告和具体的诉讼请求为前提条件。因本院已尽到释明义务，原告应当对不同的诉讼请求分别起诉，为及时审理行政案件，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告陈景华的起诉。案件受理费50元，退还给原告陈景华。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省锦州市中级人民法院。审 判 长  邹国前人民陪审员  张 立人民陪审员  赵 慧二〇二一年四月二十日法官助理赵思含书记员赵思含（兼）