辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽01行终131号上诉人（原审原告）：黄家林，男，1954年10月23日出生，汉族，住址沈阳市和平区。被上诉人（原审被告）：沈阳长白岛经济区管理委员会，住所地沈阳市和平区靓岛路19号。负责人：马原，该委员会主任。委托代理人：陆光远，该委员会工作人员。委托代理人：李娜，北京隆安律师事务所沈阳分所律师。上诉人黄家林诉被上诉人沈阳长白岛经济区管理委员会履行补偿协议一案，不服沈阳市沈河区人民法院作出的（2019）辽0103行初249号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，2007年6月1日，沈阳市和平区人民政府发布沈和拆公[2007]14号《征地拆迁公告》，决定对沈水湾街道上夹河地区进行土地整理。拆迁范围：沈水湾街道上夹河村所辖范围（已拆迁范围除外）。拆迁政策：集体土地的征地、拆迁补偿标准，依据《辽宁省实施办法》，按照《和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁补偿标准》执行。具体拆迁工作由项目单位委托沈阳市和平区新城征地拆迁有限责任公司组织实施。原告黄家林所有的建筑面积为162平方米及72平方米的两处住宅位于征收范围内，占用使用宅基地面积为770平方米。被告于2006年8月31日发布的《沈阳市和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁补偿标准》第七条规定：“宅基地住宅房屋拆迁补偿标准：（二）（1）主证房屋面积以房屋所有权证面积为准，对主证房屋面积达不到宅基地面积35%的住户，其差额面积按主证房屋补偿标准的90%给予补偿。……”2009年7月20日长白岛管委会会议记录中明确“长白岛地区拆迁工作继续沿用前一段拆迁补偿标准及审批办法，补偿标准原则上依据沈和长白[2006]39号文件，《沈阳市和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁补偿标准》的规定，具体宅基地、农地、企业、动迁补偿标准及审批办法如下：一、宅基地拆迁补偿标准及审批办法1.宅基地住宅有证房屋按照2166元/平方米……”2015年5月12日，沈阳长白岛经济区管理委员会作为拆迁人（甲方）、沈阳市和平新城征地拆迁有限责任公司作为被委托拆迁单位与原告黄家林作为被拆迁人（乙方）签订《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》（合同编号：TZSJ-408）。协议约定，依据征收验收单补偿金额：15800000元，支付方式为一次性支付，乙方收到补偿款后，将房屋腾空交给甲方拆除，乙方未收到补偿款，甲方不能拆除房屋，如甲方拆除房屋，政府承担一切后果。违约责任及违约金处为空白，支付时间填写处为空白。沈阳市和平区人民政府2018年7月18日发布的《沈阳长白岛经济区上夹河村土地整理项目（中航两河流域）征收补偿安置方案》确定：“二、宅基地地上物的征收（二）货币补偿标准：按宅基地面积每平方米补偿6500元计算，为推进征收工作进展，原则上可按上浮不超过30%予以补偿。（综合补偿每平方米8450元）。（四）临时安置补助费，实行货币补偿的安每户800元/月一次性支付4个月临时安置补助费……（五）搬家补助费每户一次性支付800元。”2019年3月14日，沈阳市和平区人民政府作出《关于变更黄家林的通知》，主要内容为“2015年5月12日，征收人与黄家林签了城市房屋拆迁补偿安置协议》，协议号:TZSJ-408。协议中认定的宅基地位于沈阳市和平区长白乡上夹河村546号，宅基地地面积为770㎡、建筑面积234㎡，协议补偿金额总计1，580万元。经核实，协议中的宅基地位于沈阳市和平区长白多上夹河村546号，坐落在中航两河流域征收项目范围内，宅基地使用权人为黄家林，宅基地占地面积为770㎡，建筑面积234㎡。在征收商谈中该住户始终坚持索要高额补偿达2亿元，拒不配合征收工作，始终无法达成协议。2015年5月12日，征收指挥部在征收现场督查工作过程中，指挥部(时任现场指挥及负责征收工作的原长白征收处处长赵伟现正在接受监察审查)脱离补偿标准，在无任何依据的情况下，擅定黄家林宅基地补偿总金额为1，580万元，核20，519元/㎡。经查，与黄家林签订征收补偿安置协议的同时期长白地区及同地块宅基地补偿金额为6000元/㎡，相比之下黄家林宅基地的补偿标准远远出了同期同地决的补偿标准。现责成长白岛经济区管委会将黄家林签订的《城市房屋拆迁补偿安置协议》(协议号:TZSJ-408)，依据《沈阳长白岛经济区上夹河村土地整理项目(中航两河流域)征收补偿安置方案》作出以下变更：黄家林，宅基地占地面积770㎡，货币补偿补偿款组成：综合补偿:770㎡×8450元/㎡=6，506，500元；搬家费:800元；临时安置补助费:800元/月×4个月=3，200元;上述补偿金额合计:6，510，500元。”，原告不服上述通知，诉至沈阳市中级人民法院，后原告于2020年5月撤回起诉。2019年5月20日，沈阳市和平区城市更新局对原告出具领款通知单，内容为“盛京银行，今有黄家林，身份证号：2101121954××××××××，拆迁款金额：6510500元，去你处办理拆迁款领取手续。”被告于2019年5月16日将上述款项存入原告的银行账户中（账号为03×××99）。被征收房屋于2019年6月11日被拆除。原告要求被告支付其同被告签订的《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》（合同编号：TZSJ-408）约定的补偿款15800000元，起诉来院。原审认为，本案争议焦点为：原、被告签订的《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》（合同编号：TZSJ-408）是否合法有效；原告要求按协议给付补偿款及利息应否支持。关于原、被告签订的《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》是否合法有效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当判决确认行政协议无效。”。本案中，原、被告签订《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》时适用的补偿方案为被告于2006年8月31日发布的《沈阳市和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁补偿标准》，根据上述补偿方案及相关会议纪要确定的补偿标准，原告被征收土地上房屋的补偿数额应为2166元/㎡×（162+72）㎡+[35%-（162+72）㎡/770㎡]×770㎡×90%×2166/㎡=575891.75元。因此，原、被告签订的协议确定对原告宅基地上房屋的补偿为15800000元远远超出了按照补偿方案确定的补偿价格，故该行政协议的签订应认定为没有依据，应确认该行政协议无效。因该行政协议无效，故对原告要求被告支付协议确定补偿款及利息的请求，不予支持。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款规定：“因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。”本案中，被告违反补偿方案同原告签订补偿协议，导致补偿协议无效，应当采取补救措施。被告于2019年3月13日依据沈阳市和平区人民政府2018年7月18日发布的《沈阳长白岛经济区上夹河村土地整理项目（中航两河流域）征收补偿安置方案》，对原告宅基地房屋的补偿作出变更决定，确定补偿金额为6510500元。该补偿金额虽高于按照原补偿方案确定的补偿金额，但从有利于保护原告合法利益的角度出发，该变更决定确定的补偿金额符合现行该地块的补偿方案，被告应当履行给付义务。关于补偿款利息的计算，因本案因被告的原因导致原、被告双方签订的拆迁安置补偿协议无效，被告应当自协议签订之日（即2015年5月12日）起至被告支付上述6510500元补偿款之日（即2019年5月16日）止按照银行同期存款利率向原告给付应付补偿款利息。综上，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条、第十五条第二款的规定，判决如下：一、确认原告黄家林与被告沈阳长白岛经济区管理委员会于2015年5月12日签订的《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》无效；二、被告沈阳长白岛经济区管理委员会给付原告黄家林补偿款人民币6510500元（已支付）；三、被告沈阳长白岛经济区管理委员会于本判决生效后十五日内，给付原告黄家林补偿款人民币6510500的利息（从2015年5月12日起至2019年5月16之日止，按中国人民银行同期存款利率计算）；四、驳回原告黄家林其他诉讼请求。案件受理费117599元，由被告沈阳长白岛经济区管理委员会负担。上诉人上诉称，一、原审多处事实查明不清，事实认定错误，法院查明部分相关文件并没有经过质证程序，不应予以认定。1、原审判决多处存在摘录错误。原审判决第2页倒数第9行，诉讼请求应为1、判决被上诉人向上诉人支付补偿款15800000元，而非“1580000元”；原审判决第7页第10行，上诉人与被上诉人只于2015年5月12日签订过一份《城市房屋拆迁补偿安置协议》，而非“2019年5月12日”。2、原审判决第5页中，原审法院对上诉人、被上诉人提供证据的认定错误。上诉人在原审提供的证据5《城市房屋拆迁安置补偿协议》及证据6《承诺》真实性应予以认定。证据5《城市房屋拆迁安置补偿协议》系沈阳长白岛经济区管理委员会、沈阳和平新城征地拆迁有限责任公司及黄家林三方真实的意思表达，并且三方于2015年5月12日在派出所进行签订，在被上诉人没有提供证据否定其真实性的情况下，证据5真实性应予以认定；同理，证据6《承诺书》系杨毅峰(原和平区沈水湾派出所所长)、凌言(原和平新城征收拆迁有限责任公司负责人)以及朱文波(原沈水湾街道办事处主任)亲笔签名出具的承诺书，在被上诉人没有提供证据否定其真实性的情况下，证据6真实性应予以认定。被上诉人原审提供的证据1-4、9-16、18均系被上诉人单方面制作、出具，被上诉人并未提供原件，上诉人未接收到前述证据，上诉人对真实性不予认可，原审法院不应对其真实性予以认定；证据8，系三方真实意思表示，真实性予以认定，但是其并不能证明被上诉人主张的“严重超过补偿安置政策”这一内容；证据17，并没有银行盖章，真实性无法认定，并且无法显示打款人信息，不能证明系被上诉人存入。3、原审判决多处事实查明不清。原审判决第8页中，原审法院查明的2019年5月20日沈阳市和平区城市更新局对原告出具领款通知单，原审并未查明沈阳市和平区城市更新局与被上诉人之间关系，与本案之间关联，查明事实不清。原审判决第8页中，原审法院查明的被告于2019年5月16日将上述款项存入上诉人银行账户中的对账单，但是打款账户没有显示打款单位，收件人也并无收款人账户，查明事实不清。签订《城市房屋拆迁安置补偿协议》是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”，依据征收验收单等材料最终确定补偿价格为1580万元。房屋征收系政府行政行为，本案2015年签订补偿安置协议时的相关申报、评估、征收验收单、征收决定等文件均系被上诉人掌握，根据证据规则，应由其进行提供，以查清案件事实，但原审法院对此并没有进行审查。本案应对签订《城市房屋拆迁安置补偿协议》后，沈阳市和平区人民政府作出的《沈阳长白岛经济区上夹河村土地整理项目(中航两河流域)征收补偿安置方案》；对被上诉人委托的沈阳瑞新土地整理有限公司出具的《征收补偿安置初步意见》、《征收补偿安置最终意见》、《关于变更黄家林的决定》等文件进行审查，审查其后续所作出的一系列行政行为的程序及内容是否符合相关法律法规，审查其后续行政行为是否可以改变在前签订的《城市房屋拆迁安置补偿协议》，以查清“应补偿金额”这一本案主要事实，但原审法院并没有对此部分进行论证，查明事实不清。原审判决第7页中，关于2019年3月14日沈阳市和平区人民政府作出《关于变更费黄家林的通知》内容，判决中虽书写呈现的形式为引用通知中内容，但是在该通知中关于“指挥部(时任现场指挥及负责征收工作的原长白征收处处长赵伟现正在接受监察审查)脱离补偿标准，在无任何依据的情况下，擅定黄家林宅基地补偿总额金额为1580万元，核20519元/㎡2”及“经查，与黄家林签订征收补偿安置协议的同时期长白地区及同地块宅基地补偿金额为6000元/㎡，相比之下黄家林宅基地的补偿标准远远出了同期同地块的补偿标准”还未查证清楚的情况下，不应为原审判决中本院查明的内容。4、原审法院基于未经质证的证据查明的事实，应不予认定。原审判决第5页中，原审法院查明的2007年6月1日沈阳市和平区人民政府发布沈和拆公【2007】14号《征地拆迁公告》、《和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁补偿标准》、2006年8月31日发布的《沈阳市和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁补偿标准》以及2009年7月20日长白岛管委会会议记录四份文件并没有经过庭审质证程序，违反《行政诉讼法》第43条。因此，原审判决第9页中，第6行至12行关于“本案中，原、被告签订《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》时适用的补偿方案为被告于2006年8月31日发布的《沈阳市和平区长白地区征用集团土地房屋拆迁补偿标准》。远远超出了按照补偿方案确定的补偿价格”的认定是基于未经质证的证据，应不应予以认定，不能以此标准计算应补偿金额，更不能得出签订的补偿安置协议书金额远远超出了补偿方案确定的补偿价格这一结论。上诉人不知道前述文件的具体内容，均系被上诉人掌握，应由被上诉人予以提供。二、原审适用法律错误。《城市房屋拆迁安置补偿协议》系三方真实意思表示，并没有重大且明显违法情形，并且符合《中华人民共和国合同法》，是真实有效的，不应适用《行政诉讼法》第75条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第12条、第15条，原审适用法律错误。《行政诉讼法》第75条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。此条适用情形是，有重大且明显违法情形，并且原告提出申请的前提下。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第99条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；(三)行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其他重大且明显违法的情形。”本案中，上诉人与被上诉人签订的拆迁补偿协议，并没有重大且明显违法情形，并且原告也没有申请确认行政行为无效。因此，原审法院适用《行政诉讼法》第75条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第12条认定安置补偿协议无效，系法律适用错误。并且，安置补偿协议体现的是民事合同性质，本案中安置补偿协议签订系三方真实意思表示，是在公安派出所调解下进行的，经过上诉人与被上诉人反复协商，符合《合同法》第44条规定，不存在《合同法》第52条规定的无效情形，因此本案中《城市房屋拆迁安置补偿协议》是有效的。三、原审判决判项第一项超出诉请。原审上诉人诉请为，请求判决被上诉人向上诉人支付补偿款15800000元，并承担逾期支付的利息损失166549元；被上诉人承担本案诉讼费用；而，原审判决判项第一项为确认2015年5月12日签订的《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》无效，超出上诉人原审诉请。四、沈阳市和平新城征地拆迁有限责任公司、和平区沈水湾街道办事处及和平区沈水湾派出所对查明本案事实有利害关系，应予以追加。因沈阳市和平新城征地拆迁有限责任公司为争议焦点中提及的《城市房屋拆迁补偿安置协议》签订主体其中一方，为查清本案事实，现特申请贵院追加其为被上诉人；因2015年签订《城市房屋拆迁补偿安置协议》是由和平区沈水湾街道办事处以及和平区沈水湾派出所主导进行的，并有其主要负责人在承诺书中签字进行确认，为查清本案事实，现特申请追加和平区沈水湾街道办事处以及和平区沈水湾派出所为第三人。综上所述，一审事实认定错误、法律适用错误及程序违法。请求二审法院撤销原审判决，发回重审或依法改判被上诉人履行《城市房屋拆迁补偿安置协议》。被上诉人答辩称，原审判决正确，请求予以维持。本院审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，关于当事人双方签订的《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》（合同编号：TZSJ-408）是否合法有效问题，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当判决确认行政协议无效。”。本案中，当事人双方签订《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》时适用的补偿方案为被上诉人于2006年8月31日发布的《沈阳市和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁补偿标准》，根据上述补偿方案及相关会议纪要确定的补偿标准，上诉人被征收土地上房屋的补偿数额应为2166元/㎡×（162+72）㎡+[35%-（162+72）㎡/770㎡]×770㎡×90%×2166/㎡=575891.75元。因此，当事人双方签订的协议确定对上诉人宅基地上房屋的补偿为15800000元远远超出了按照补偿方案确定的补偿价格，故该行政协议的签订应认定为没有依据，应确认为无效。因该行政协议无效，故对上诉人要求支付协议确定补偿款及利息的请求，不予支持。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款规定：“因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。”本案中，被上诉人违反补偿方案签订补偿协议，导致补偿协议无效，应当采取补救措施。被上诉人于2019年3月13日依据沈阳市和平区人民政府2018年7月18日发布的《沈阳长白岛经济区上夹河村土地整理项目（中航两河流域）征收补偿安置方案》，对上诉人宅基地房屋的补偿作出变更决定，确定补偿金额为6510500元。该补偿金额虽高于按照原补偿方案确定的补偿金额，但从有利于保护上诉人合法利益的角度出发，该变更决定确定的补偿金额符合现行该地块的补偿方案。综上，原审判决并无不当。上诉人的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费117599元，由上诉人黄家林承担。本判决为终审判决。审判长  史越洋审判员  刘 智审判员  沈 虹二〇二一年四月二十日法官助理刘婧书记员汪笑宏本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；