江西省景德镇市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣02行终5号上诉人（一审原告）：韦正松，男，1976年8月25日出生，汉族，住江西省浮梁县。委托诉讼代理人：徐金春，江西景之元律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：浮梁县林业局，住所地江西省浮梁县朝阳中大道21号，统一社会信用代码11360222MB03954287。法定代表人：聂敏，该局局长。出庭负责人：汪录全，该局分管副局长。委托诉讼代理人：闵继胜，该局工作人员。委托诉讼代理人：董根田，江西瓷都诚公律师事务所律师。一审第三人：浮梁中岭新天绿色能源有限公司，住所地江西省浮梁县蛟潭镇礼芳村，统一社会信用代码91360222MA35LDY97B。法定代表人：王红军，该公司董事长。委托诉讼代理人：徐中强，男，该公司职员。上诉人韦正松因诉被上诉人浮梁县林业局、一审第三人浮梁中岭新天绿色能源有限公司（以下简称中岭公司）不履行查处违法占用林地职责一案，不服景德镇市珠山区人民法院（2020）赣0203行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2008年11月5日，浮梁县林业局向韦正松填发浮梁县林证字（2008）第090100007号林权证，载明坐落于浮梁县泥湖山的278林班243亩林地、276-2林班7.5亩林地、275林班192.5亩林地的林地所有权权利人为浮梁县，林地使用权权利人和森林或林木所有权、使用权权利人均为韦正松。2018年2月28日，浮梁县林业局对新天景德镇浮梁中岭（100ＭＷ）风电场项目使用林地进行了现场查验，后于2018年3月15日向景德镇市林业局出具使用林地初步审查意见。2018年5月8日，浮梁县林业局对新天景德镇浮梁中岭（100ＭＷ）风电场项目临时施工便道（第二期）使用林地进行了现场查验，后于2018年5月19日向景德镇市林业局出具使用林地初步审查意见。2018年5月28日，景德镇市林业局对中国二十二冶集团有限公司景德镇风电场工程项目经理部作出景林发［2018］36号使用林地审核同意书，同意该单位临时占用经公桥镇鸦桥村集体林地1.2686公顷，用于新天景德镇浮梁中岭（100ＭＷ）风电场临时施工便道（第二期）项目，占用时间为2年。江西省林业厅对中岭公司作出赣林地审字［2018］0196号使用林地审核同意书，同意新天景德镇浮梁中岭（100ＭＷ）风电场建设项目，使用经公桥镇鸦桥村集体林地1.0324公顷，有效期为2年。2020年2月17日，浮梁县林业局对新天景德镇浮梁中岭（100ＭＷ）风电场临时机位吊装施工平台及施工便道建设项目使用林地进行了现场查验，后于2020年4月26日向景德镇市林业局出具使用林地审查意见。江西省林业厅对中岭公司作出赣林地临审字［2020］003号使用林地审核同意书，批准新天景德镇浮梁中岭（100ＭＷ）风电场临时机位吊装施工平台及施工便道临时机位吊装施工便道建设项目，使用经公桥镇鸦桥村集体林地1.7602公顷，使用期限为2年。2020年3月2日，韦文凯向浮梁县林业局邮寄了韦正松和韦文凯所出具的强烈要求查处违法占地报告书，要求浮梁县林业局查处占地人中岭公司违法占用泥湖山林地的行为。2020年4月4日，浮梁县森林公安局聘请浮梁县森林资源监测中心对经公桥镇鸦桥村泥湖山组“泥湖山”山场非法侵占林地情况进行调查。2020年5月7日，浮梁县森林资源监测中心出具调查意见书，调查结论为：经公桥镇鸦桥村泥湖山组“泥湖山”山场征用林地面积42333.545㎡（折63.5亩），2018年已办理2.301公顷（折34.5亩）林地使用手续，2020年已办理1.7602公顷（折26.4亩）林地使用手续，扣除已办理林地手续面积后，该山场非法侵占林地面积1733.342㎡（折2.6亩），均在5号基站范围内，由于该山场现状已完全改变，无法估算其林木损失情况。2020年5月10日，浮梁县森林公安局经公桥派出所对中国二十二冶集团有限公司出具鉴定意见告知书，告知其浮梁县森林资源监测中心现场鉴定的鉴定意见。2020年6月12日，浮梁县林业局对被处罚人中国二十二冶集团有限公司作出浮（森公）林罚决字［2020］第028号林业行政处罚决定书，查明该单位于2019年4月份开始在“泥湖山山场”雇请挖机挖林地建风力发电站，2020年3月以来又雇请挖机挖了这里的林地1.7602公顷，办理林地征用法律手续长期1.0324公顷、临时1.2686公顷和1.7602公顷，经鉴定：泥湖山征用林地面积63.56亩（42333.545㎡），办理林地征用手续60.918亩，非法占用林地2.6亩（1733.342㎡），属于国家公益林，并认定上述行为及事实违反了《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，已构成违法，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，决定对该单位处以下行政处罚：1.责令在三个月内将改变用途的林地恢复原状；2.并处非法改变林地用途每平方米30元的罚款52000元。2020年6月16日，中国二十二冶集团有限公司根据行政处罚决定缴纳了52000元罚款。韦正松诉浮梁县林业局不履行法定职责及行政赔偿案件，于2020年6月5日向一审法院提起诉讼，一审法院裁定驳回韦正松起诉，后经由江西省景德镇市中级人民法院作出（2020）赣02行终42号行政裁定指令一审法院继续审理。又查明，2018年8月11日，经公桥镇人民政府（甲方）与中岭公司（乙方）签订《新天景德镇浮梁中岭风电场项目建设占地补偿协议》，就乙方因项目建设占用甲方辖区内的部分土地的有关占地的地类、面积、补偿和工作经费等事项达成协议，约定占用土地补偿费总计202866.3元。2018年8月15日，经公桥镇人民政府向中岭公司出具付款202866.3元的收据。还查明，2020年4月16日，浮梁县国土资源局向中岭公司颁发赣（2020）浮梁县不动产权第0001937号、第0001938号、第0001939号、第0001940号、第0001941号、第0001942号、第0001943号不动产权证书，证书载明中岭公司对坐落于浮梁县宗地图位置上的七块324㎡的公共设施用地享有国有建设用地使用权，使用期限为2020年3月8日起至2070年3月7日止。一审法院认为，本案韦正松的诉讼请求为要求判决浮梁县林业局履行法定职责行政审查中岭公司占用林地。本案争议焦点为，浮梁县林业局是否履行了对中岭公司使用林地进行审核、监督、查处的法定职责。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第四十三条规定，浮梁县林业局具有对使用林地申请进行审核的职权及对未经审核同意擅自改变林地用途的行为进行监督和查处的职权。对第三人中岭公司的使用林地申请，浮梁县林业局经过现场查验和审核，向景德镇市林业局出具使用林地初步审查意见，依法履行了对使用林地申请进行审核的职责。对韦文凯邮寄的要求浮梁县林业局查处中岭公司违法占用泥湖山林地的行为的报告，浮梁县林业局经过调查，依据相关专业部门的调查意见查明中国二十二冶集团有限公司在泥湖山山场非法占用林地2.6亩（1733.342㎡）后，认定上述行为及事实违反了《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，并依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定对该公司处以责令在三个月内将改变用途的林地恢复原状并处非法改变林地用途每平方米30元的罚款52000元的行政处罚，依法履行了对未经审核同意擅自改变林地用途的行为进行监督和查处的职责。因此，浮梁县林业局已经依法履行了其法定职责。综上所述，韦正松的诉讼请求缺乏依据，一审法院不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回韦正松的诉讼请求。案件受理费50元，由韦正松负担。韦正松上诉请求：1.撤销景德镇市珠山区人民法院（2020）赣0203行初187号行政判决；2.改判浮梁县林业局履行法定职责行政审查第三人占用林地；3.改判浮梁县林业局与中岭公司连带赔偿占用林地损失105235.20元；4.改判浮梁县林业局与中岭公司连带赔偿损毁林木损失30240元；5.一、二审诉讼费用由浮梁县林业局与中岭公司承担。事实和理由：1．一审判决认定浮梁县林业局已经依法履行了其法定职责，与事实和法律不符。（1）保护林权是浮梁县林业局的法定职责。江西省林业厅《使用林地审核同意书》明确规定浮梁县林业局负有“监督林地使用的职责，包括查验第三人建设用地批准手续和林木采伐许可手续”。浮梁县林业局没有监督查验中岭公司的建设用地批准手续和林木采伐许可手续，而用“使用林地审核手续”取代“建设用地批准手续”，将“审核同意使用林地面积”当作“建设用地征用面积”；在两次“现场查验表”确认“需采伐林木1318立方米”，和三份“审查意见”确认“采伐林木蓄积达1547立方米”过程中，均未对中岭公司查验采伐许可手续；（2）浮梁县林业局行政行为不客观不真实。浮梁县林业局对两次“现场查验和公示”的举证，不能排除造假嫌疑。浮梁县林业局所述两人一天查验八个村庄林场，路上行程136.3公里（不包括林地路程），查验面积14.7304公顷（约220.956亩），当天查验、当天公示，不合常理，且没有具体公示地点，没有人证、物证的印证，明显弄虚作假。一审判决认定江西省林业厅[2018]0196号和[2020]003号《使用林地审核同意书》只有部分内容，对文件关键内容“县林业局负有监督林地使用的职责”、“征地必须取得土地部门的建设用地批准文件”、“采伐必须办理林木采伐许可手续”只字不提，不客观不真实。一审判决认定2018年8月11日经公桥镇政府与中岭公司签订《建设占地补偿协议》合法有效，与事实和法律不符。镇政府不是该林地林木所有权人，不具有林权合法主体资格。双方约定“租用林地期限20年12.57亩”违反土地管理法第11条、森林法第18条规定；（3）征用林地面积认定错误。一审判决认定“经鉴定，泥湖山征用林地面积63.56亩（423335.45㎡），办理林地征用手续60.918亩，非法占用林地2.6亩（1733.342㎡）”，与事实不符。“县森林资源监测中心”不具有司法鉴定主体资格，其出具的是“调查意见”，而非“鉴定意见”。调查意见所述泥湖山林地面积63.56亩（423335.45㎡），其中1号、2号、3号、5号、6号、7号基站合计面积22.706亩（15137.41㎡），道路面积40.8亩（27200.136㎡），为实际占用林地面积，未办理建设用地审核手续，不属于征用林地面积。根据《江西省自然资源厅2018年建设用地一览表》《浮梁县政府建设用地征收土地公告》和赣（2020）浮梁县不动产权第0001937号至0001943号证书证实，办理林地征用手续3.4亩（324㎡×7），实际非法占用林地60.16亩，其中基站非法占地面积19.306亩；（4）事实认定相冲突。一审判决认定“证据15第三人与林地所有权人于2018年5月2日签署的建设占地补偿协议”与“新天景德镇浮梁中岭风电场项目建设占地补偿协议”的主体、时间、内容均不相同，自相矛盾。一审判决认定“韦正松提交的证据4、5、……不能证明与本案的相关性，不予采信”，与认定中岭公司赣（2020）浮梁县不动产权第0001937号至0001943号证书合法有效，前后矛盾。韦正松提交的证据《江西省自然资源厅土地征收建设用地一览表》《浮梁县政府建设用地征收土地公告》，证明政府批准中岭公司“新天景德镇浮梁中岭100MW风电场项目”用地面积34.6755亩，其中经公桥镇鸦桥村征林地3.4亩，与中岭公司不动产权证书内容完全一致。2.一审判决适用法律错误。（1）一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条判决驳回诉请，与本案性质不符。本案是不作为类行政案件。韦正松依法起诉，要求浮梁县林业局履行法定职责，对中岭公司非法占地行为查验和处罚，保护合法林权不受侵犯，完全合理合法。保护林权是浮梁县林业局的法定职责。中岭公司“风电场项目”获政府批准建设用地手续的经公桥镇鸦桥村林地仅3.4亩，2019年3月占用经公桥镇鸦桥村刘家组林地19.64亩后，继续非法占用泥湖山林地68.24亩，损毁林木近600立方米。上诉人曾书面申请浮梁县林业局履行保护林权的法定职责，但浮梁县林业局在两个月内未对中岭公司非法占地行为进行查验和处罚，未履行保护林权的法定职责，客观上帮助和纵容中岭公司非法毁坏林地和林木，造成韦正松巨大经济损失，浮梁县林业局负有不可推卸的责任；（2）一审判决对浮梁县林业局不查验、不监督中岭公司建设用地审批手续，不制止、不处罚中岭公司违法毁坏林木和林地的行为，判定为“依法履行了其法定职责”，明显违反《中华人民共和国森林法》第二十一条、第三十七条、第七十三条、第七十四条和《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，大大缩小了浮梁县林业局职责范围，帮助浮梁县林业局逃避法定责任，同时使中岭公司未办建设用地批准手续和林木采伐许可手续的违法占地、损毁林木行为合法化。一审判决要求韦正松“对第三人非法占用林地和损毁林木损失”另行提起民事侵权赔偿或征地补偿诉讼，明显帮助浮梁县林业局规避行政责任，违背了行政诉讼“保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权”的立法原意。3.一审判决，超期审理，不公开宣判，不依法回避，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第八十条、第八十一条和《最高人民法院关于适用的解释》第七十五条的规定。浮梁县林业局辩称：1.“新天景德镇浮梁中岭（100MW）风电场”建设项目为景德镇市、浮梁县重点工程，该项目对于开发可再生资源，贯彻国家能源发展战略，推动当地经济和社会发展，满足地区负荷需求，实现能源的可持续具有重要意义。同时，该项目具有一定的经济效益和良好的社会环境效益。因此，景德镇市人民政府和浮梁县人民政府对此项目十分重视。2015年12月18日景德镇市发改委核准批复了该项目。该项目需要长期使用集体林地，得到了原江西省林业厅的审核同意，原江西省林业厅向中岭公司签发了“使用林地审核同意书”（赣林地审字[2018]0196号）。中岭公司临时使用林地先后得到了江西省林业局、景德镇市林业局的批准。由此清楚地看出，该项目的林地使用审核同意权，包括长期和临时的，审核同意权均在不同层级的上级林业主管部门，浮梁县林业局不具有该职权。浮梁县林业局只有使用林地的初步审查意见之责。浮梁县林业局接到中岭公司申请后，对其项目使用林地情况的申报材料进行了初步审查，并根据审批权限上报了市林业局。在初步审查之责方面，浮梁县林业局已经充分履行。2.上诉人诉浮梁县林业局不履行法定职责还表现在没有依照国家林业局第35号令《建设项目使用林地审核审批管理办法》第九条、第十条的规定包括现场查验、处罚非法占用林地，上诉人诉称与事实不符。浮梁县林业局已经根据国家林业局第35号令《建设项目使用林地审核审批管理办法》的规定履行了职责。浮梁县林业局在接到中岭公司使用林地申请后，即指派工作人员先后于2018年2月28日、2018年5月8日、2020年2月17进行了用地现场查验。不仅如此，还根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》第十一条之规定予以了公示。针对上诉人反映中岭公司违法使用林地，根据职能分工，由浮梁县森林公安局依法调查处理，县森林公安局聘请专门部门对非法侵占林地情况作了专业调查，出具了调查意见书，认定中岭公司非法占用林地2.6亩，属于国家公益林。根据森林公安局的调查结果，浮梁县林业局对中岭公司作出了行政处罚决定，罚款52000元，罚款已上缴财政专户。不仅如此，就上诉人提出的信访请求，浮梁县林业局亦作了调查并回复。二审中浮梁县林业局补充提交了一份证据，即2021年1月5日浮梁县林业局向中岭公司发出了《临时使用林地到期恢复植被和林业生产条件通知书》。中岭公司的临时使用林地已于2020年5月27日到期，根据《中华人民共和国森林法》第三十八条第二款规定，“临时使用林地期满后一年内，用地单位或者个人应当恢复植被和林业生产条件”。在2021年5月27日之前中岭公司应当恢复植被和林业生产条件。浮梁县林业局提前发通知给林地使用者，目的在于督促和提醒中岭公司准备开展工作。此证据亦证明浮梁县林业局履责是积极的。3.根据《中华人民共和国森林法》第十六条、第四十三条规定，浮梁县林业局具有对使用林地申请进行审核的职权以及对未经审核同意擅自改变林地用途的行为进行监督和查处的职权。对第三人中岭公司的使用林地申请，浮梁县林业局经过现场勘验和审核，向上级林业部门出具了使用林地初步审查意见，履行了审核职责。对韦正松要求查处中岭公司违法占用林地的报告，根据职能分工，请林业公安机关予以调查，根据林业公安的调查结果，对违法者予以了行政处罚，罚款52000元已入国库。综上，一审认定事实清楚，证据充分，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。中岭公司述称：1.中岭公司为浮梁县风电场建设项目的使用权人，根据原浮梁县国土局于2020年4月16日颁发的赣（2020）浮梁县不动产权第0001937号至0001943号共七份不动产权证书，中岭公司第一号到第七号风机机位均已办理相关手续，其中永久占地面积经浮梁国土局测算并于权属证明中确认为每个风机占地324平方米，七个机位共占地2278平方米，并非上诉人所说的非法占用，这七个机位中其中四号机位因为建设技术原因，最终决定暂不予建设，但是中岭公司已为此办理了永久使用手续。2.浮梁县经公桥镇人民政府已确认临时占地补偿标准，且中岭公司已支付占地补偿费。2018年4月发出了使用林地审核同意书，同意中岭公司风电场项目使用集体林地1.0324公顷，2018年5月28日景德镇市林业局向风电场施工方二十二冶发出了（2018）36号使用林地审核同意书，同意临时占用1.2686公顷。针对上述批复中的临时占地补偿事宜，浮梁县经公桥镇政府已与中岭公司就该项目签订建设占地补偿协议，补偿标准为每年每亩700元，并且中岭公司于2018年8月15日一次性向经公桥镇人民政府支付了占地补偿款，协议中特别约定了以上费用包括中岭公司所占用林地的全部补偿费。此外，2020年4月28日因风电场建设用地需要扩大了建设用地的范围，2020年4月28日取得江西省林业局颁发的（2020）003号使用林地审核同意书，批准中岭公司占用集体林地1.7602公顷。针对2020年4月28日新批复的这部分用地，中岭公司正与乡镇协商，待本案诉讼后，中岭公司再与经公桥镇签订补偿协议。综上，上诉人的上诉理由不充分，请求二审法院查明事实，维持原判。二审期间，上诉人提交照片三张，拟证明浮梁县林业局不履行保护林权的法定职责，纵容第三人中岭公司占地毁林。浮梁县林业局质证认为，该三张照片不能证明中岭公司是在批准范围之外进行施工，不能证明浮梁县林业局未履行法定职责。浮梁县林业局提交二组证据：1.2021年1月5日浮梁县林业局向中国二十二冶集团有限公司景德镇风电场工程项目经理部发出的《临时使用林地到期恢复植被和林业生产条件通知书》，拟证明中岭公司临时占用林地在2021年5月份即将到期，浮梁县林业局先行发了通知，要求其届时要恢复植被。2.经公桥镇鸦桥村村委会2020年2月26日出具的一份证明，拟证明浮梁县林业局查验审核后，在村里的公示栏中进行了张贴公示。上诉人质证认为，证据一与本案诉求无关，证据二缺乏证明的法定条件，没有经办人或负责人的签字，该证明不排除造假。本院认证认为，上诉人提交的三张照片并不能达到其证明目的，本院不予采信。浮梁县林业局提供的《临时使用林地到期恢复植被和林业生产条件通知书》与本案没有关联性，本院不予采信；其提供的经公桥镇鸦桥村村委会2020年2月26日出具的证明，没有经办人或负责人签字或盖章，且不属于二审中的新证据，本院亦不予采信。二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系要求浮梁县林业局履行法定职责纠纷，本案二审争议焦点为，浮梁县林业局是否履行了法定职责。根据《中华人民共和国森林法》第九条、第六十六条之规定，浮梁县林业局作为县级人民政府林业主管部门，主管其辖区内的林业工作，并对森林资源的保护、利用、更新等进行监督检查，依法查处破坏森林资源等违法行为。本案中，韦文凯向浮梁县林业局邮寄了经公桥镇鸦桥村泥湖山代表人韦文凯、韦正松强烈要求查处违法占地报告书，要求浮梁县林业局查处第三人中岭公司违法占用林地的行为，浮梁县林业局在收到报告后，根据职能分工，由浮梁县森林公安局调查处理，浮梁县森林公安局聘请浮梁县森林资源监测中心对经公桥镇鸦桥村泥湖山组“泥湖山”山场非法侵占林地情况进行了调查，并出具了调查意见书，浮梁县林业局根据该调查意见，对中岭公司作出了行政处罚决定，罚款52000元，且罚款已执行到位上缴财政专户，浮梁县林业局已经履行了查处破坏森林资源等违法行为的职责。另外，根据《中华人民共和国森林法》第三十七条、第三十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第十七条规定，对第三人中岭公司的使用林地申请，浮梁县林业局经过现场查验和审核，向景德镇市林业局出具了使用林地初步审查意见，后第三人中岭公司根据江西省林业厅出具的使用林地审核同意书和景德镇市林业局出具的使用林地审核同意书进行施工，浮梁县林业局已经履行了其对使用林地申请进行审核的职责。故，一审判决驳回韦正松的诉讼请求，并无不当，本院予以确认。关于韦正松上诉称一审超期审理，程序违法的问题。经审查，韦正松诉浮梁县林业局不履行法定职责及行政赔偿案件，经本院作出（2020）赣02行终42号行政裁定指令一审法院继续审理，一审法院于2020年10月12日重新立案后，于2020年12月30日判决结案，并未超过法定审限。关于韦正松二审中向本院申请依法裁定禁止中岭公司在韦正松合法林地林木范围内占地、毁林行为的问题。韦正松申请行为保全，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十六条规定行为保全的适用条件，本院不予准许。综上所述，韦正松的上诉理由不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律准确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由韦正松负担。本判决为终审判决。审判长 方 莉审判员 程丽君审判员 章汝秀二〇二一年四月二十一日书记员 吴执业