湖北省襄阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鄂06行终20号 上诉人（原审原告）杨少军，男，汉族，1962年5月1日出生，住枣阳市。 委托代理人张用江，湖北立丰律师事务所律师。代理权限：一般授权。 委托代理人李海霞，湖北立丰律师事务所律师。代理权限：一般授权。 被上诉人（原审被告）枣阳市水利局，住所地：枣阳市光武大道32号。 法定代表人陆玉波，该局局长。 行政机关出庭负责人张洪宇，该局副局长。 委托代理人习琳，湖北真武律师事务所律师。代理权限为一般授权。 上诉人杨少军因诉被上诉人枣阳市水利局不服水利行政处罚、行政赔偿一案，不服湖北省枣阳市人民法院〔2019〕鄂0683行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认为，2011年4月11日枣阳市兴隆镇人民政府召开镇党政班子成员、相关单位、村负责人会议，就金鹿源公司在兴隆镇投资建设“东郊半岛农村社区”项目相关问题进行专题研究，并形成《关于“东郊半岛农村社区”生态项目开发建设有关问题的会议纪要》（以下简称会议纪要）（2011）3号。《会议纪要》内容：“东郊半岛农村社区”生态项目由金鹿源公司在兴隆镇白土村、优良村投资项目，该项目主要是开发建设满足人们需求的农村新社区及相关生活配套设施，项目建成后，将成为枣阳市一流的花园式新村。项目规划占地310亩，计划投资总额1.5亿，用3年时间建成。2011年5月4日兴隆政府（甲方）与金鹿源公司（乙方）签订了《投资建设协议书》。2011年5月9日，金鹿源公司请示兴隆政府，近期对一期的72栋房屋全面开工，兴隆政府同意按此方案施工。兴隆政府于2011年6月20日向枣阳市水利局报送《关于建设东郊半岛优良（白土）新村的报告》。枣阳市水利局于2011年7月25日复函：一、你镇计划通过招商引资兴建的“东郊半岛优良（白土）新村”位于市管东郊水库南岸，因项目建设单位动工兴建之前未征求水行政主管部门意见，尽管目前该工程的建筑设施位于东郊水库设计洪水位（高程135.13米）以上，但我局要求后续建设工程包括建筑物基础不得建在东郊水库设计洪水位以下，以确保水利工程安全。二、根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水土保持法》等法律法规的规定，请你镇督导金鹿源公司在编制《东郊优良（白土）新村总体规划》和《环境影响评价报告书》的同时，聘请有资质的单位编制《建设项目水资源论证报告书》（使用供水管网水源除外）、《入河排污口设置论证报告书》和《水土保持方案书》，报市政府水行政主管部门批准后实施。枣阳市东郊水库管理处在巡查中发现，金鹿源公司在东郊水库南主河道南东郊半岛正常水位133.43m至设计洪水位135.13m之间违法设置兴隆镇建设新农村，房建桩基基柱二十余根，水面积约为十亩左右，水土流失相当严重。为此，双方于2012年12月19日达成《协议》，金鹿源公司赔偿枣阳市东郊水库管理处叁万元。2011年10月24日金鹿源公司请示兴隆政府，东郊半岛优良新村第一期工程开工建设70套，预计2011年11月底可基本完工，本期建房除保证本村住户的需求外，于2012年1月将部分房屋对外公开销售。兴隆政府同意按已签订的协议办理。2017年7月27日枣阳市人民检察院向枣阳市水利局发出检察建议认为，2011年7月，该工程开工建设，2014年竣工，共建房72栋，其中正常水位133.43m以下占用库区面积24.73亩，包括16栋建房占地面积14.26亩，鱼池10.47亩。在设计洪水位至正常蓄水位之间建房36栋，占用库区管理面积55.28亩。金鹿源公司擅自建房、侵占水利工程违法行为，枣阳市水利局对金鹿源公司违法行为的查处中存在怠于履职行为，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。建议枣阳市水利局依法履职，迅速对金鹿源公司的违法行为进行查处。2017年7月24日枣阳市水利局展开调查，与枣阳市人民检察院沟通后，确认该工程违法主体为杨少军。2017年10月10日枣阳市水利局向杨少军下达《责令停止违法行为通知书》，责令杨少军停止在东郊水库设计洪水位以下建设妨碍行洪建筑物的违法行为，听候处理。2017年10月18日枣阳市水利局向杨少军送达《责令限期拆除妨碍行洪建筑物通知书》，责令杨少军收到通知书之日起7日内拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状。2017年11月8日枣阳市水利局向杨少军送达《行政处罚告知书》，杨少军提出了陈述、申辩。2017年11月13日枣阳市水利局向杨少军送达《听证告知书》，杨少军要求听证。2017年12月1日举行听证会。2019年1月6日枣阳市水利局作出枣水利执字（2019）007号行政处罚决定书,对杨少军作出以下行政处罚：1.限你在10日内自行拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，本局自行拆除，所需费用由你个人承担。2.并处人民币5万元罚款。并于同日送达。杨少军不服，于2019年5月30日向法院提起行政诉讼，法院于2019年11月29日立案，杨少军的诉讼请求变更为：1、依法确认枣阳市水利局作出枣水利执字【2019】007号《行政处罚决定书》的具体行政行为违法；2、判令枣阳市水利局赔偿其强制拆除东郊半岛33号楼（397.51平方米）、39号楼（397.51平方米），给杨少军造成的实际损失合计2862072.00元（33号楼、39号楼以实际销售价格每平方米3600元计算）；3、本案诉讼费用由枣阳市水利局承担。 另查明，枣阳市发展和改革局2013年12月31日发文《关于金鹿源公司东郊半岛优良新村建设项目核准的通知》枣发改投资（2013）225号，对该项目予以核准。2011年11月2日枣阳市城乡规划局向金鹿源公司颁发了《枣阳市乡村建设工程规划许可》枣规新南村许字（2011）02号、建设项目规划（土地使用）条件编号：TJ2012-122。2013年6月3日枣阳市人民政府取得了316国道北的《建设用地规划许可证》。2013年12月1日枣阳市环境保护局发文《关于东郊半岛优良（白土）新村一期项目环境影响报告的批复》枣环审（2013）106号、《关于东郊半岛优良（白土）新村二期项目环境影响报告的批复》枣环审（2013）107号，同意按《报告表》所列建设项目的性质、规模、地点、采用环境保护对策措施进行项目建设。2019年1月18日枣阳市城乡规划局撤销了枣规新南村许字（2011）02号《枣阳市乡村建设工程规划许可》。2019年1月4日兴隆政府解除了与杨少军之间的《投资建设协议书》。 原审法院认为，根据《中华人民共和国水法》第五十九条规定，枣阳市水利局负有水利管理工作的法定职责。《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第六十五条第一款规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。本案中，枣阳市水利局依照上述法律规定，对杨少军在东郊水库库区违法占地开发建房的行为进行了调查，杨少军所建房屋在正常水位133.43m以下16栋，在设计洪水位至正常蓄水位之间36栋的事实清楚。2017年10月10日向杨少军下达《责令停止违法行为通知书》，于2017年11月8日向杨少军送达《行政处罚告知书》，于2017年11月13日向杨少军送达《听证告知书》，于2019年1月6日依据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款作出枣水利执字（2019）007号行政处罚决定书，程序合法，适用法律正确。故杨少军请求确认枣阳市水利局作出的枣水利执字【2019】007号《行政处罚决定书》的行政行为违法，法院不予支持。杨少军诉称，枣阳市水利局在执法过程中，于2011年7月25日向枣阳市兴隆镇人民政府复函：“目前该工程的建筑设施位于东郊水库设计洪水位（高程135.13米）以上，但我局要求后续建设工程包括建筑物基础不得建在东郊水库设计洪水位以下，以确保水利工程安全”。且枣阳市水利局下属单位枣阳市东郊水库管理处以金鹿源公司在东郊水库南主河道南东郊半岛正常水位133.43m至设计洪水位135.13m之间违法设置兴隆镇建设新农村，房建桩基基柱二十余根，水面积约为十亩左右，水土流失相当严重，收取金鹿源公司赔偿款叁万元，说明枣阳市水利局在执法过程中存在过错，枣阳市水利局作出枣水利执字【2019】007号《行政处罚决定书》违法，应当赔偿强制拆除的东郊半岛33号楼（397.51平方米）、39号楼（397.51平方米）损失。法院认为，枣阳市水利局向枣阳市兴隆镇人民政府复函中还告知要根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水土保持法》等法律法规的规定，请兴隆镇政府督导金鹿源公司在编制《东郊优良（白土）新村总体规划》和《环境影响评价报告书》的同时，聘请有资质的单位编制《建设项目水资源论证报告书》（使用供水管网水源除外）、《入河排污口设置论证报告书》和《水土保持方案书》，报市政府水行政主管部门批准后实施。但杨少军没有聘请有资质的单位编制《建设项目水资源论证报告书》、《入河排污口设置论证报告书》和《水土保持方案书》，继续开工建设。故杨少军诉称理由不能成立，法院不予支持。枣阳市水利局辩称，杨少军的起诉已明显超过法定起诉期限，应依法予以驳回。法院认为，杨少军于2019年5月30日向法院提起行政诉讼，有枣阳市人民法院立案庭在杨少军2019年5月20日行政起诉状上备注收到杨少军行政起诉状并加盖印章。枣阳市人民法院于2019年11月29日立案，杨少军不存在过错，故枣阳市水利局的辩称理由不成立，法院不予支持。因杨少军请求确认枣阳市水利局作出的枣水利执字【2019】007号《行政处罚决定书》的行政行为违法，未得到法院支持，其请求赔偿强制拆除东郊半岛33号楼（397.51平方米）、39号楼（397.51平方米）造成的损失2862072.00元，法院一并不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回杨少军的诉讼请求。案件受理费50元，由杨少军负担。 上诉人杨少军不服上述判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定枣水利执字【2019】007号《行政处罚决定书》行政行为合法，系认定事实错误，导致实体判决错误。二、一审判决认定“上诉人没有根据被上诉人《回复》要求聘请有资质的单位编制《建设项目水资源论证报告书》等手续，继续开工建设，故上诉人的诉讼请求不能成立”是认定事实错误，适用法律错误。三、被上诉人具体行政行为违法，应当依法赔偿强拆行为给上诉人造成的经济损失。综上，请求一、依法撤销湖北省枣阳市人民法院〔2019〕鄂0683行初53号行政判决并依法改判支持上诉人的全部诉讼请求；二、判令本案一、二审诉讼费用、鉴定费用由被上诉人承担。 被上诉人枣阳市水利局口头答辩服从原判。 二审对一审认定的事实予以确认。 本院认为，本案系撤销行政处罚及行政赔偿之诉。枣阳市水利局依照《中华人民共和国水法》的相关规定负有水利管理工作的法定职责。本案中杨少军未经枣阳市水利局的批准在东郊水库库区违法占地开发建房的行为已经枣阳市水利局调查核实，杨少军所建房屋在正常水位133.43m以下16栋，在设计水位至正常蓄水位之间36栋的事实确实清楚，枣阳市水利局按照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定向杨少军下达了《责令停业违法行为通知书》、《行政处罚告知书》、《听证告知书》等相应通知，保障了行政相对人杨少军的听证、陈述、申辩权利。随后枣阳市水利局依照《中华人民共和国水法》第六十五条第一款作出枣水利执字[2019]007号行政处罚决定书，程序合法、适用法律正确，故杨少军上诉请求确认上述行政处罚决定书的行政行为违法的请求不予支持；据此杨少军请求枣阳市水利局赔偿强拆致其东郊半岛33号、39号楼房屋造成的经济损失2862072元的理由也当然不能成立。对杨少军上诉称，根据枣阳市兴隆镇向枣阳市水利局报告，枣阳市水利局于2011年7月25日复函“目前该工程的建筑设施位于东郊水库涉及洪水位（高程135.12米）以上，但我局要求后续建设工程包括建筑物基础不得建在东郊水库设计洪水位以下，以确保水利工程安全”，且枣阳市水利局下属单位东郊水库管理处以金鹿源公司在东郊水库主河道南东郊半岛正常水位133.43m至设计洪水位135.13m之间违法设置兴隆镇建设新农村，房屋桩基基柱二十余根，水面积约为十亩左右，水土流失相当严重，收取赔偿款叁万元，说明其建房是合法的；其未根据《回复》编制《建设项目水资源论证报告书》等手续不是行政处罚的依据，属于认定事实错误，适用法律错误的理由，因枣阳市水利局给兴隆镇政府的复函中还告知了要根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水土保持法》等法律法规的规定，要编制相关报告并经枣阳市水行政主管部门批准后实施，而杨少军未按回复要求编制报告，报经枣阳市水行政主管部门批准即实施，其已建成房屋经枣阳市水利局勘测16栋房屋在正常水位线133.43m以下，36栋在设计洪水线与正常蓄水位之间，仍然违反了《中华人民共和国水法》的相关规定，故其上诉理由均不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉费50元，由上诉人杨少军负担。 本判决为终审判决。 审判长  王杰锋 审判员  杨 瑛 审判员  曾建彬 二〇二一年四月六日 书记员  卜冠玥