福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽04行终19号 上诉人（原审原告）黄启降，男，1970年4月19日出生，汉族，住福建省永安市。 上诉人（原审原告）李菊，女，1984年9月10日出生，汉族，住福建省永安市。 二上诉人共同委托代理人张先火，福建昊拓律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)永安市住房和城乡建设局，住所地福建省永安市南山路199号。统一社会信用代码：113504810038044188。 法定代表人陈涌，局长。 出庭负责人易少平，分管领导。 被上诉人(原审被告)永安市建筑工程质量站，住所地福建省永安市燕南街道巴溪湾南山路199号。 法定代表人余国洪，站长。 二被上诉人共同委托代理人张孟强，福建联合信实律师事务所律师。 原审第三人永安豪德森达商贸城开发有限公司，住所地福建省永安市下渡北路1号。统一社会信用代码：91350481MA32TNBM52。 法定代表人黄贡兴，董事长。 委托代理人郑长青，福建上水律师事务所律师。 上诉人黄启降、李菊因与被上诉人永安市住房和城乡建设局（以下简称永安住建局）、永安市建筑工程质量站(以下简称永安质量站)及原审第三人永安豪德森达商贸城开发有限公司(以下简称豪德森达公司)工程质量监督管理一案，不服福建省三明市三元区人民法院（2020）闽0403行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月3日公开开庭审理了本案。上诉人黄启降、李菊及其委托代理人张先火，被上诉人永安住建局的出庭负责人易少平、被上诉人永安质量站的法定代表人余国洪及二被上诉人的共同委托代理人张孟强，原审第三人豪德森达公司的委托代理人郑长青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，豪德森达公司系永安豪德森达商贸城的开发商。黄启降、李菊于2018年2月26日与该公司签订了《商品房买卖合同》,购买了该公司开发的城区下渡北路1号35幢1-3层18室商品房，系永安豪德森达商贸城业主。2016年9月5日,永安市建筑工程质量监督站（以下简称永安质量监督站）受理了豪德森达公司要求对永安豪德森达商贸城（1座-3座、5座-13座、33座、35座-37座）工程质量监督的申请。自受理之日至2018年7月31日止,永安住建局、永安质量监督站向责任单位发出16份《责任主体项目违规计分告知单》及2次《福建省房屋建筑和市政基础设施工程质量生产监督抽（检）查工作标准》（日常抽查、抽测），向建设单位发出9份《责任改正（整改）通知单》，对涉案项目开展质量监督抽查,相关责任单位以《工程问题整改反馈单》的形式予以反馈。2018年7月31日,豪德森达公司组织施工方、监理方、设计方、勘察方等各方责任主体对涉案工程进行竣工验收，永安档案馆、永安住建局、永安质量监督站均派人全程参与了竣工验收会议，住建部门进行了全程的监督，各部门根据工作职责提出意见，其中档案馆认为少量竣工资料缺失，要求尽快补齐。2018年10月16日,永安质量监督站作出《工程质量监督报告》（编号：×××21）,项目名称为永安豪德森达商贸城（1座-3座、5座-13座、33座、35座-37座）,建设单位为豪德森达公司,工程规模为50812.83㎡,动态监管记分评价和日常监督检查情况：共开展了18次动态考核监管记分评价和日常监督抽查抽测，发出9份责令改正通知单；监管部门提出的工程质量问题整改及反馈情况：工程质量监督抽查抽测过程中发现的影响主体结构安全和主要使用性能的质量隐患，均已整改反馈；工程竣工验收监督情况为：1、工程建设各方责任主体已出具质量合格文件；2、该工程建设单位已组织了竣工验收，工程竣工质量验收的组织形式、验收程序符合要求，各方责任主体竣工验收结论为：质量合格、同意验收；实施质量监督起止时间：2016年8月19日至2018年7月31日；因此永安质量监督站出具监督结论为:同意出具工程质量监督报告。 原审另查明，根据永编[2019]8号文件，永安质量监督站于2019年3月29日起变更名称为永安质量站。 原审认为，根据《建设工程质量管理条例》第四十三条、第四十六条的规定，永安质量站受永安住建局委托，负责对本辖区建设工程质量监督管理，其法律责任由永安住建局承担。涉案《工程质量监督报告》是对工程质量的实质性监督所形成的结论，该结论系对商品房的质量进行判断，因而对购买商品房的黄启降、李菊的权利义务有实际影响，黄启降、李菊具有诉讼主体资格。在实体方面，根据住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第四条、第六条规定，永安住建局承担的质量监督管理，是指依据有关法律法规和工程建设强制性标准，对工程实体质量和工程建设、勘察、设计、施工、监理单位和质量检测等单位的工程质量行为实施监督，主要是对工程主体结构安全、主要使用功能的工程实体质量情况以及对工程质量责任主体和质量检测单位履行法定质量责任和义务的情况实施监督，其工作方式主要体现为抽查、抽测。本案中，自2016年9月受理涉案工程监督检查至2018年10月作出质量监督报告，永安住建局已多次对涉案工程开展质量监督抽查,且根据抽查的结果对建设单位、监理单位等工程质量单位进行违规记分；对消防设施不齐、楼板混凝土结构硬化、屋面板未设置剪刀撑等问题向工程质量单位发出《责令改正（整改）通知单》，并要求工程质量责任主体处理完毕，工程质量责任单位通过《工程问题整改反馈单》等材料予以反馈整改，目前并无证据证明该工程主体结构安全和主要使用功能存在问题，因而永安住建局已充分履行了监督管理的法定职责。在程序方面，永安质量站于2016年9月受理豪德森达公司的工程质量监督申请后，对工程实体质量及工程质量行为进行抽查、抽测，从组织形式和组织程序等方面监督工程竣工验收，在永安市建设档案馆出具预验收认可结论后形成涉案《工程质量监督报告》，程序合法。黄启降、李菊诉称，工程建设、勘察、设计、施工、监理单位联合出具《竣工验收报告》是形成《工程质量监督报告》的前提，但根据《福建省房屋和市政基础设施工程质量案例监督工作标准》中《工程项目竣工验收监督记录》的要求，质监部门只要审查施工单位竣工验收报告、监理单位评估报告、设计单位竣工工程质量合格文件及勘察单位竣工工程质量合格文件，并依此对竣工验收组织形式、验收程序和验收结论进行监督，相关法律法规并未规定质监部门在工程质量监督过程中需要审查五家单位联合出具的《竣工验收报告》，因而黄启降、李菊诉称的《竣工验收报告》不是本案审查被诉具体行政行为合法性的要件，黄启降、李菊的该项主张不予采纳。黄启降、李菊诉称，涉案项目未完成档案预验收、人防工程未建设即进行竣工验收违法，且竣工验收时设计单位及勘察单位项目负责人未到场，验收程序违法。档案验收和人防验收属于相关部门验收范围，并非工程质量监督范围，而设计单位及勘察单位已委派相应级别人员参加竣工验收会议，并未违反法律强制性规定，黄启降、李菊的该主张不能成立。黄启降、李菊诉称，购房合同已明确约定豪德森达公司应将用电接入城市供电网络，豪德森达公司未将用电一户一表纳入城市电网，并高额向业主收取电费，导致业主利益受损，质监部门在此情况下仍出具监督报告属于违法。豪德森达公司未按合同约定履行，系黄启降、李菊与豪德森达公司的民事纠纷，应另行处理。对于黄启降、李菊提出的竣工验收备案问题，与本案审理的工程质量监督系不同的具体行政行为，不予审查。综上,永安住建局、永安质量站作出的涉案建设工程质量监督报告认定的事实清楚，程序合法，适用法律准确。涉案《工程质量监督报告》系豪德森达商贸城一期工程的质量监督报告，事关包括黄启降、李菊在内的整个商贸城业主利益，鉴于黄启降、李菊要求撤销涉案《工程质量监督报告》的理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条、《建设工程质量管理条例》第三条、第四十三条、第四十六条、《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第四条、第五条、第六条之规定，判决：驳回黄启降、李菊的诉讼请求。案件受理费50元，由黄启降、李菊负担。 上诉人黄启降、李菊上诉称：一审认定被上诉人作出的《工程质量监督报告》合法，从而判决驳回上诉人的诉讼请求，上诉人认为一审判决错误。其理由如下：工程建设质量监督管理机关出具的《工程质量监督报告》涉及到工程建设质量是否合格问题，是工程质量监督管理机关对工程质量的确认的表现形式，既是一个技术问题，也是一个法律问题。根据《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第四条规定，工程质量监督管理机关实施监督的依据是有关法律法规和工程建设强制性标准。因此，被上诉人应当根据“有关法律和工程建设强制性标准”，对原审第三人工程竣工验收进行检查确认。从本案被上诉人出具的《工程质量监督报告》的内容及相关事实材料看，存在以下问题：一、关于建筑工程竣工验收参与人资格问题。《建筑工程施工质量验收统一标准》规定：“建设单位收到工程竣工报告后，应由建设单位项目负责人组织监理、施工、设计、勘察等单位项目负责人进行单位工程验收”。该规定对参与验收的人员资格作了强制性规定。本案中，参与工程验收的只有三个单位，设计、勘察单位项目负责人均未参与，显然，该工程验收严重违反了强制性规定。被上诉人在没有依法审查的情况下，确认该工程验收合格，违反法律规定。二、关于建筑工程竣工验收程序问题。《城市建设档案管理规定》第八条规定：“列入城建档案馆档案接收范围的工程，建设单位在组织竣工验收前，应当提请城建档案管理机构对工程档案进行预验收。预验收合格后，由城建档案管理机构出具工程档案认可文件”。第九条规定：“建设单位在取得工程档案认可文件后，方可组织工程竣工验收。建设行政主管部门在办理竣工验收备案时，应当查验工程档案认可文件”。该规定表明了工程竣工验收的程序，即竣工验收前对工程档案进行预验收，建设单位在取得工程档案认可文件后，方可组织工程竣工验收。程序性规定的目的是为了防止工程竣工验收弄虚作假，确保工程质量。本案中，2018年7月31日进行工程验收，2018年10月12日出具工程档案认可文件，显然，该工程验收严重违反了强制性程序规定。被上诉人在没有依法审查的情况下，确认该工程验收合格，违反法律规定。三、关于《房屋建筑工程竣工验收报告》的合法性问题。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第七条规定：工程竣工验收合格后，建设单位应当及时提出工程竣工验收报告。本案中，从被上诉人提交的《房屋建筑工程竣工验收报告》看，该《房屋建筑工程竣工验收报告》制作的时间是在2018年7月31日，且三个部门（建设单位、城建档案部门、建设行政管理部门）均有复印件，没有原件，在庭审时上诉人提出异议，被上诉人称原件在消防机关，经法院调取该原件，制作的时间是在2018年9月19日，显然，所谓的原件是补办的，2018年9月19日的原件，怎么会出现2018年7月31日的复印件。这一事实充分证明，该工程竣工验收的虚假性以及该《房屋建筑工程竣工验收报告》的虚假性。综上，请求依法撤销原判，确认被上诉人出具的《工程质量监督报告》违法。 被上诉人永安住建局、永安质量站答辩称：永安质量站依照法定职责和程序对“豪德森达商贸城项目”工程质量进行监督并出具的《工程质量监督报告》，无论是在工程质量监督机构组织、监督程序方面，还是工程实体质量监督、工程质量行为监督方面，完全符合《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》、《福建省工程质量安全动态监督办法》、《福建省建设工程质量管理条例》及《福建省房屋建筑和市政基础设施工程质量安全监督工作标准》等法律、法规规定，上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据。具体理由如下：一、被上诉人依法对“豪德森达商贸城项目”进行工程质量监督并形成《工程质量监督报告》，一审判决事实认定清楚，适用法律正确，应予以维持。1.被上诉人依法受理建设单位豪德森达公司办理质量监督手续的申请。2.被上诉人严格依照《福建省工程质量安全动态监督办法》对“豪德森达商贸城”工程实体质量、工程质量责任主体和质量检测主体的工程质量行为进行抽查、抽测。3.建设单位按照《福建省建设工程质量管理条例》第三十条规定组织工程竣工验收，该项目设计、勘察、监理及施工单位等出具质量合格文件并参与竣工验收，竣工验收的组织形式和验收程序合法有效。因此，被上诉人形成的《工程质量监督报告》完全符合前述法律规定对工程质量监督的要求。二、永安质量监督站出具的《工程质量监督报告》的程序，不需以涉案项目档案验收、竣工验收为前提，且涉案项目档案验收、竣工验收程序亦合法合理，一审判决认定事实清楚，证据充分，法律适用正确，依法应予以维持。1.上诉人对工程质量监督与档案验收、竣工验收的关系存在误解，本案工程质量监督与档案验收、竣工验收的程序合法。2.本案竣工验收的组织形式合法，且竣工验收备案的程序并非本案的审查范围。涉案竣工验收备案程序合法，项目竣工验收备案并不需要提交竣工验收报告。豪德森达公司于2018年10月19日向永安住建局提交《工程竣工验收备案表》，同时根据福建省住建厅2012年11月22日出台的《关于规范全省建筑工程施工许可和竣工验收备案办理的若干意见》第二条“建设工程竣工验收备案”之“要件菜单”提交相应备案材料，包括“验收人员签署的工程竣工报告原始文件”，该原始文件是指竣工验收会议记录及签到表。为规范竣工验收备案办理，实现标准化服务，提高办事效率，上述意见仅要求建设单位提交“验收人员签署的工程竣工验收报告原始文件”，并没有要求建设单位提交竣工验收报告，故永安住建局及档案馆并无“豪德森达项目”的《工程竣工验收报告》。自2018年11月1日起，开始执行福建省住建厅出台的《关于进一步简化房建市政工程施工许可证和竣工验收备案办理的通知》，该通知才明确建设单位应提交工程竣工验收报告，而且允许“容缺备案”，即在无竣工验收报告的情况下也可以办理备案手续。豪德森达公司称其从永安市档案馆调取一份《工程竣工验收报告》并不属实，但其作为建设单位持有《工程竣工验收报告》复印件当属正常。豪德森达公司称其曾向永安住建局提交《工程竣工验收报告》原件，但永安市住建局从未收到该报告，根据其向永安住建局提交的《工程竣工验收备案表》，豪德森达公司仅提供“验收人员签署的工程竣工验收报告原始文件”，档案馆也只有“竣工验收会议记录和签到表”。3.设计、勘察单位项目负责人并非必须本人到场参加竣工验收会议，可以委托同单位同级别人员参加竣工验收会议。2018年7月31日，设计单位广东省粤建建筑设计院李炽明、勘察单位福建闽中地质勘察有限公司揭育华参加竣工验收会议（终验会议纪要特别注明上述二人为“项目验收委托人”），并发表“同意验收”的意见。说明设计、勘察单位已经派人参与竣工验收，建设单位已经按照《福建省建设工程质量管理条例》第三十条之规定组织工程竣工验收，竣工验收的组织形式合法。设计、勘察单位已经在《工程竣工验收报告》上加盖公章，且其项目负责人已经在“项目负责人”处签字。该《工程竣工验收报告》系在竣工验收原始文件即会议纪要及签到表的基础上做出，设计、勘察单位的项目负责人在报告上签字亦是属于对案涉工程竣工验收的确认。请求驳回上诉人的诉讼请求。 原审第三人豪德森达公司述称，其对原审所认定的事实及判决无异议，该判决证据确凿、程序合法、适用法律正确，请求予以维持。 各方当事人原审提交的证据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过举证质证。对原审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案当事人争议的焦点是被上诉人作出的《工程质量监督报告》是否合法。永安住建局委托原永安质量监督站作出被诉工程质量监督管理行为，符合《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款、第四十六条第一款的规定，其职权合法。根据住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第四、五、六条规定，工程质量监督管理是指主管部门依据有关法律法规和工程建设强制性标准，对涉及工程主体结构安全、主要使用功能的工程实体质量情况，以及对工程建设、勘察、设计、施工、监理单位等工程质量责任主体和质量检测等单位履行法定质量责任和义务的情况实施监督。监督内容主要包括抽查工程实体质量、抽查工程质量责任主体和质量检测等单位的工程质量行为、对工程竣工验收进行监督等，并应履行受理建设单位办理质量监督手续，对工程实体质量以及工程质量责任主体和质量检测等单位的工程质量行为进行抽查、抽测，监督工程竣工验收并重点对验收的组织形式、程序等是否符合有关规定进行监督，形成工程质量监督报告等程序。在本案诉讼中，被上诉人永安住建局、永安质量站在举证期限内提供了工程质量监督申请表、抽查抽测材料、责令整改材料、有关工程质量责任主体作出的竣工验收质量合格文件等证据以及作出被诉行政行为的法律依据，上述证据和依据足以认定原永安质量监督站作出被诉《工程质量监督报告》符合上述行政法规和规章的规定。上诉人黄启降、李菊的上诉理由经审查不能成立，其对《竣工验收报告》所提主张不属于本案审查范围。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，所作处理并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄启降、李菊负担。 本判决为终审判决。 审判长  张连财 审判员  李祖超 审判员  吴小琼 二〇二一年四月九日 书记员  林冬妮 附：本案适用的法律、法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。