辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽行终270号上诉人（一审被告）大连市金州区人民政府，住所地大连市金普新区金马路199号。法定代表人丛克，该区政府区长。委托诉讼代理人徐维，大连金普新区自然资源事务服务中心主任。委托诉讼代理人刘淑丽，辽宁胜诚律师事务所律师。被上诉人（一审原告）高瑞莲，女，1948年5月25日出生，汉族，住辽宁省大连市金州区。委托诉讼代理人刘毅，男，1973年9月4日出生，汉族，住大连市金州区，高瑞莲之子。被上诉人（一审原告）刘毅，男，1973年9月4日出生，汉族，住大连市金州区。大连市金州区人民政府（以下简称“金州区政府”）因与高瑞莲、刘毅履行征收补偿职责一案，不服辽宁省大连市中级人民法院（2020）辽02行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2021年3月26日组织双方当事人进行了询问。上诉人金州区政府的委托诉讼代理人徐维、刘淑丽，被上诉人高瑞莲、刘毅（高瑞莲的委托诉讼代理人）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明：2002年9月1日，大连市金州区二十里堡镇十三里村民委员会作为甲方和作为乙方的高瑞莲签订《耕地承包合同》，主要内容为：二、承包项目：承包地块位于十三里村沙岭子，总面积48.36亩，其中6级地1.75亩，8级地46.61亩，去除乙方人份1.3亩，实际承包面积47.06亩，每亩地每年承包金捌拾元整（80.00元），年承包金合计为叁仟柒佰陆拾肆元捌角整（3764.80元）。三、承包金核收：该合同属专业承包，承包金逐年核收。…七、承包期限：耕地承包期限为30年，从1999年1月1日起至2028年12月31日止，由于乙方在1999年、2000年、2001年未和甲方签定耕地承包合同，故合同补签期为2002年9月1日。高瑞莲之子刘毅在该合同上签字。2003年3月23日，大连市金州经济开发区管理委员会作为甲方与作为乙方的大连市金州区二十里堡镇十三里村民委员会因拟征用十三里村村集体土地1469.2455亩的需要，签订《土地补偿协议书》，其中约定：一、补偿标准：按金州区政府大金政发[2003]8号《关于印发〈金州区征用集体土地补偿标准暂行办法〉的通知》文件上限执行。…三、补偿金额：旱田、果园1367.772亩×1.2万元/亩＝1641.3264万元；菜田9.531亩×2.5万元/亩＝23.8275万元；建设用地56.922亩×0.8万元/亩＝45.5376万元；未利用地35.0205亩×0.5万元/亩＝17.5102万元；总计1728.2017万元。四、双方责任义务：1、甲方在签订协议二日内补偿总额一次付给乙方。2、乙方必须在2003年3月31日前腾出土地，提供给甲方，用于基本建设。对此，在本案庭审中，金州区政府称，上述土地补偿款包含安置补助费。2003年3月24日，大连市金州经济开发区管理委员会作为甲方与作为乙方的大连市金州区二十里堡镇十三里村民委员会因建设大连市金州工业新区，征用十三里村村集体土地的需要，签订《金州工业新区征用土地动迁果树苗木补偿协议》，其中约定：根据金州区人民政府《关于确定大连金州工业新区征用土地地上附着物补偿标准的会议纪要》之规定，被告大连市金州经济开发区管理委员会对十三里村地上现有的55696株果树，1357株苗木补偿人民币3138222元，补偿金统一划拨给村民委员会。根据工程建设需要，村民委员会最迟应在2003年3月30日前将地上果树、苗木清理完毕。2003年3月28日、4月3日，大连市金州区二十里堡镇十三里村民委员会分别收到付款人为金州经济开发区开发建设总公司支付的补偿费1300万元和7420239元。2003年6月6日，辽宁省人民政府作出《关于大连市金州区实施乡级规划批次用地的批复》（辽政地字[2003]189号），同意将大连市金州区二十里堡镇十三里村33.4878公顷农用地转为建设用地并征为国有，同时将该村未利用地0.9500公顷作为金州区实施乡级规划建设用地。2003年6月18日，辽宁省人民政府作出《关于大连市金州区实施镇级规划批次用地的批复》（辽政地字[2003]231号），同意将大连市金州区二十里堡镇34.8740公顷农用地转为建设用地并征为国有，同时征用二十里村未利用地0.4882公顷，共计35.3622公顷作为金州区实施镇级规划建设用地。2003年6月19日，金州区政府发布征用土地公告[2003]2号，其中征用土地位置为：二十里堡镇十三里村。2003年7月5日，金州区政府发布征地补偿、安置方案公告[2003]4号，其中主要内容为：本次金州区政府征用的集体土地位于二十××、××、××村，并公告了征地补偿标准、地上附着物的补偿标准及依据。根据高瑞莲、刘毅提供的《十三里村土地安置补助费明细表》显示，该表中并无高瑞莲或者刘毅的名字及安置补助费明细。2018年3月17日，大连保税区二十里堡街道十三里村民委员会出具《情况说明》，主要内容为：“金州工业新区征占十三里村土地，其中有高瑞莲承包地1.62亩和专业承包田46.74亩，区政府对高瑞莲专业承包田的果树、苗木及地上附着物补偿款计378206元，十三里村土地人均安置款22680元，合计400886元。高瑞莲分四次领款380000元，分别于2006年12月28日领款100000元、2007年2月2日领款150000元，2008年9月25日领款30000元、2008年11月10日领款100000元。高瑞莲欠十三里村1995年税款3450元，1999年至2001年三年承包金11294元，几项合计十三里村欠高瑞莲6142元。”另根据金州区政府提交的来源于十三里村民委员会的领款凭证记载，高瑞莲、刘毅领取的款项名目分别为“征地款”、“2003年征地补偿费”、“占地补偿费”和“土地补偿费”。本案庭审中，高瑞莲、刘毅自认领取了前述款项，但否认该款项为土地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿费。2019年10月，高瑞莲、刘毅将要求金州区政府对其承包地给予公平合理的补偿安置的申请书，通过顺丰快递邮寄给金州区政府。在本案庭审中，高瑞莲、刘毅自述，其要求金州区政府作出补偿决定的内容包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿费，并称地上附着物仅指果树。因金州区政府对其申请未作答复，高瑞莲、刘毅遂提起本案诉讼。在本案庭审后，刘毅向一审法院提交书面意见，请求将庭审中陈述的要求金州区政府作出补偿决定的内容更正为土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和社会保障费用。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定，“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”第七十条规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，经本院当庭释明，原告明确其诉讼请求为要求被告金州区政府就诉争的土地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿费作出补偿决定。被告金州区政府对此进行了答辩。本院据此对双方当事人诉争的上述事项进行了司法审查。现原告于本案庭审后向本院提交书面意见，要求被告金州区政府针对社会保障费用亦作出补偿决定，其实质属于增加新的诉讼请求，依照前述规定，因行政机关是否履行上述费用的补偿职责同其是否落实失地农民的社会保障待遇所适用的法律规定、相关政策不尽相同，人民法院司法审查的内容亦不同，故对于原告庭后增加的诉讼请求，本院不予准许。从原告的诉请看，其虽然提出“判令被告不履行征收补偿职责的行政行为违法”，但究其实质，原告真正的诉讼目的在于判令行政机关作出补偿决定这一授益行为本身。由此，本案实系原告基于2003年十三里村集体土地被征收而提起的要求被告就土地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿费作出补偿决定的履责诉讼案件。履行职责之诉，并不意味着，公民、法人或者其他组织向行政机关提出请求，该行政机关就有履行该项请求的法定职责。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履责之诉，需具有法定的权利依据，即其申请的事项需有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证或者某一行政合同。具体到本案，因案涉征地行为发生于2003年，故对于原告是否具有提起本案履责之诉的实体法上的请求权基础，应当结合案涉征地行为发生时有效的法律规定予以审查。案涉征地行为发生时适用的1998年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》（主席令第8号）第四十六条第一款规定，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”案涉征地行为发生时适用的1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）第二十五条规定，“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。…市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”从现有证据看，案涉征地行为系由被告金州区政府组织实施。依照前述规定，被告金州区政府依法具有对被征收的集体土地上的权利主体给予相应补偿的法定职责，原告据此以金州区政府为被告提起本案诉讼，并无不妥。《中华人民共和国土地管理法》（主席令第8号）第四十七条规定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。…”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）第二十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”案涉征地行为发生时适用的自2002年1月1日起施行的国土资源部《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）第十二条规定，“有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。市、县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。”案涉征地行为发生时适用的国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》（国土资发〔1999〕480号）规定，“三、依法管理和使用征地费用，妥善安排好被征地单位群众的生产和生活…土地补偿费支付给享有被征用土地所有权的农村集体经济组织，用于发展生产；地上附着物及青苗补偿费根据征地补偿登记，依照征地补偿安置方案确定的标准支付给地上附着物及青苗的所有者；安置补助费根据不同安置途径，依照法律规定支付给负责安置的农村集体经济组织或单位；不需要统一安置的，可发放给被安置人，由其自谋职业。…”“所有支付给农村集体经济组织的土地补偿费和安置补助费，可采用乡管村（组）用的形式设立财务专户进行管理。…”据此，在案涉征地行为发生时，由我国农村土地集体所有的性质所决定，政府征收农民集体土地的，土地补偿款归属于土地所有权人即农村集体经济组织所有。农村集体经济组织成员虽然对该款项享有相应份额，但其个人不具有要求征地补偿机关直接向其支付该款项的权利依据。对于该款项的分配属于农村集体经济组织自治的范畴。原告如对土地补偿款的分配事宜有异议，其应当向十三里村民委员会主张。至于安置补助费，则是政府征收集体土地后，为保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农村集体经济组织成员的基本生活，解决因土地被征收而产生的剩余劳动力的安置问题而发放的专属款项。实践中，由于各农村集体经济组织对集体土地分配方式存在差异，使得对失地的农村集体经济组织成员的认定，存在不同认识。因此，如何正确认定因政府征地而导致永久失去土地的农村集体经济组织成员，成为解决此类纠纷的关键。对此，不仅要适用《中华人民共和国土地管理法》，还应结合《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定。案涉征地行为发生时适用的自2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》（主席令第73号）第三条规定，“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”第四条第二款规定，“农村土地承包后，土地的所有权性质不变。…”第五条第一款规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”第二十八条规定，“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。”根据上述规定可知，农村土地归集体所有，农村集体经济组织成员对农村土地所有权的实现形式是实行土地承包经营制度，但农村集体组织成员以承包方式经营的土地仍属于农村集体经济组织成员共有，其取得的仅是经营权。在农村集体土地被征收的情况下，农村集体经济组织失去对该土地的所有权，该土地的承包者则失去经营权，但其作为集体经济组织成员仍享有集体经济组织剩余的土地所有权，仍有资格取得集体经济组织的其他土地的经营权。从农村土地承包经营的实际情况看，对集体土地承包经营权的分配采取平均原则，即人人有份。但随着经营方式的发展，部分有能力、有技术的农民，通过招标、拍卖、公开协商等多种方式取得了大量土地，使其承包经营的土地面积多于一般的集体经济组织成员。如果将失地的农村集体经济组织成员简单界定为实际承包土地的农民，则势必损害一些放弃或者转移了土地承包经营权的集体经济组织成员的利益，有违农村土地归全体集体成员所有的性质。集体土地被征收，导致全体集体经济组织成员土地所有权面积减少，因此，安置补助费作为对失地的农村集体经济组织成员的补助形式，应当惠及全体集体经济组织成员。由此，《中华人民共和国土地管理法》规定“需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算”，而未规定按照实际承包土地的农民人数计算。也正是基于此，为保障全体集体经济组织成员的利益，《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）第十二条规定，将安置费用拨付给被征地的农村集体经济组织，而非直接发放给实际承包土地的农民。《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）规定，“二、关于被征地农民安置途径（五）农业生产安置。征收城市规划区外的农民集体土地，应当通过利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等，首先使被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产。…四、关于征地实施监管…（十三）支付征地补偿安置费用。征地补偿安置方案经市、县人民政府批准后，应按法律规定的时限向被征地农村集体经济组织拨付征地补偿安置费用。…”该意见虽在案涉征地行为发生时尚未制定，但其上述规定内容可以作为对前述关于安置补助费的理解的佐证。具体到本案，原告作为十三里村村民，基于失地的农村集体经济组织成员身份，享有安置补助费的份额，如其认为不需要十三里村民委员会统一安置，可以向十三里村民委员会主张发放该款项，以便其自谋职业。原告要求被告金州区政府针对该款项直接向其履行补偿职责，与案涉征地行为发生时有效的法律规定相悖，缺乏法律依据。至于地上附着物补偿费，则依法属于地上附着物的所有人所有。从现有证据看，十三里村民委员会在2018年3月17日的《情况说明》中证明原告在案涉被征收土地上拥有果树、苗木及地上附着物，故原告要求被告金州区政府针对该款项向其履行补偿职责，并无不当。综上，一审法院认为，按照案涉征地行为发生时有效的法律规定，原告仅具有针对地上附着物补偿费，以金州区政府为被告提起本案履责之诉的法定权利依据。关于被告金州区政府是否履行了诉争的地上附着物补偿费的补偿职责。一审法院认为，虽然按照被告金州区政府所述，其已经将地上附着物补偿费支付给了十三里村民委员会，原告亦自认已实际领取了部分款项，但是从现有证据看，原告领取款项的名目为“征地款”、“征地补偿费”、“占地补偿费”和“土地补偿费”，并无地上附着物补偿费，且被告金州区政府自2003年案涉集体土地被征收之日起至今，就地上附着物补偿费始终未以签订安置补偿协议或者作出书面补偿决定等形式，向原告明确具体的补偿数额。被告金州区政府的上述不适当履行补偿职责的行为，导致原告对被告金州区政府就地上附着物补偿费是否履行了法定补偿职责存有异议，系本案诉讼发生的主要原因之一。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”鉴于案涉地上附着物补偿费的具体数额，尚需被告金州区政府结合原告的具体情况进行调查裁量，故依照前述规定，本院认为，本案以判决被告金州区政府对此依法作出处理为宜。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第九条规定，“行政机关负责人有正当理由不能出庭的，应当提交相关证明材料，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。人民法院应当对行政机关负责人不能出庭的理由以及证明材料进行审查。”需要指出的是，本案被告金州区政府虽然委托了相应工作人员出庭应诉，但从其提交的行政负责人不能出庭的情况说明看，被告金州区政府称是因法定代表人丛克已不再担任该单位行政负责人，现行政负责人暂未确定，故该单位行政负责人无法出庭。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十六条第二款规定，“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第一款规定，“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。”根据上述规定，本院认为，被告金州区政府作为大连市的市辖区，其行政负责人包括区长、副区长以及其他参与分管的负责人员，现被告金州区政府提交的情况说明，不能合理说明该单位的副区长或者其他参与分管的负责人员有正当理由不能出庭，故对于被告金州区政府行政负责人不能出庭的理由，不予采纳。对于被告金州区政府出庭应诉存在的上述问题，一审法院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决：一、被告大连市金州区人民政府于本判决发生法律效力之日起六十日内就地上附着物补偿费对原告高瑞莲、刘毅依法作出处理；二、驳回原告高瑞莲、刘毅要求被告大连市金州区人民政府对土地补偿费和安置补助费作出补偿决定的诉讼请求。案件受理费人民币50元（原告高瑞莲、刘毅已预交），由被告大连市金州区人民政府负担。金州区政府上诉称，原审判决认定金州区政府未对被上诉人附着物履行适当的补偿职责错误，被上诉人不领取地上附着物补偿款的根本原因是其对补偿标准有异议而非对区政府是否履行补偿职责有异议。上诉人已将地上附着物补偿款支付给被上诉人所在的十三村民委员会。本案发生在2003年，当时的相关法律并未明确规定在一方当事人拒绝签订补偿协议的情况下，征收人应作出补偿决定。请求撤销大连市中级人民法院（2020）辽02行初3号行政判决，依法驳回被上诉人的诉讼请求，上诉费由被上诉人承担。高瑞莲、刘毅答辩称，1.依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。一审法院并没有对金州区政府的征收行政行为是否合法进行审查，没有作出相关判决。金州区政府的征地行为超越了辽宁省政府的审批权限。上诉人的承包地都是基本农田，辽宁省政府没有征收审批的权限。实施征收程序中存在没有就安置补偿方案进行听证、没有征求承包地使用权人意见等问题，十三里村委会与金州经济开发区管委会于2003年3月23日签订的《土地补偿协议书》，用地单位与十三里村委会签订的卖地协议也违反《中华人民共和国土地管理法》规定；2003年3月24日召开村民代表会传达征地事宜，违反《中华人民共和国村民委员会组织法》相关规定。2依据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，征收集体土地的安置补偿主体是金州区政府，并非十三里村委会。法定的安置补偿内容包括：征地补偿费，安置补助费，地上附着物补偿费。金州区政府并没有足额支付土地补偿费和安置补助费，答辩人向十三里村委会提出补偿主张，主体不适格，也不利于化解矛盾。金州区政府作为征收安置补偿主体，应当履行监管土地补偿费及时发放的责任，保证被征收人及时、合法合理得到相应补偿安置的责任。4.答辩人对一审判决金州区政府就地上附着物对高瑞莲、刘毅依法作出处理无异议。因上诉人错过了上诉期，没有提出上诉。请求二审法院撤销一审判决，判令金州区政府全面履行补偿安置职责。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案中高瑞莲、刘毅一审诉讼请求为要求金州区政府就诉争的土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费作出补偿决定。因此，本案案由应为履行征收补偿职责之诉。根据案涉征地行为发生时的相关法律法规的规定，案涉征地行为系由金州区政府组织实施，金州区政府依法具有对被征收的农村集体土地上的权利主体给予相应补偿的法定职责。关于本案涉及的土地补偿费和安置补助费问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（主席令第8号）第四十七条规定、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）第二十六条规定，案涉征地行为发生时适用的自2002年1月1日起施行的国土资源部《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）第十二条规定、案涉征地行为发生时适用的国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》（国土资发〔1999〕480号）等相关法律法规规定，案涉征地行为发生时，政府征收农村集体经济组织土地的，土地补偿款归属于土地所有权人，即农村集体经济组织。本案中高瑞莲、刘毅虽然对该款项享有相应份额，但其个人不具有要求金州区政府直接向其支付该土地补偿款的权利。该土地补偿款的分配属于农村集体经济组织自治的范畴。高瑞莲、刘毅如对土地补偿款的分配事宜有异议，其应当向十三里村民委员会提出。案涉的安置补助费属于在政府征收集体土地后，为保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农村集体经济组织成员的基本生活，解决因土地被征收而产生的剩余劳动力的安置问题而发放的专属款项。在认定农村集体经济组织成员是否享有获得安置补助费的权利时，不仅需要适用《中华人民共和国土地管理法》，还应结合《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定。案涉征地行为发生时适用的自2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》（主席令第73号）第三条规定、第四条第二款规定、第五条第一款规定、第二十八条规定，农村土地归集体所有，集体土地被征收，安置补助费作为对失地的农村集体经济组织成员的补助形式，应当惠及全体集体经济组织成员。根据《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）第十二条规定，将安置费用拨付给被征地的农村集体经济组织，而非直接发放给实际承包土地的农民。《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）虽在案涉征地行为发生时尚未制定，但其上述规定内容可以作为对前述关于安置补助费的理解的佐证。本案中高瑞莲、刘毅作为十三里村村民，基于失地的农村集体经济组织成员身份，享有安置补助费的份额，如其认为不需要十三里村民委员会统一安置，可以向十三里村民委员会主张发放该款项。一审判决以高瑞莲、刘毅要求金州区政府直接向其履行支付安置补助费的补偿职责，与案涉征地行为发生时有效的法律规定相悖，缺乏法律依据为由，对该请求不予支持并无不当。关于地上附着物补偿问题。按照案涉征地行为发生时有效的法律规定，高瑞莲、刘毅具有针对地上附着物补偿费以金州区政府为被告提起本案履责之诉的法定权利。根据现有证据，可以认定高瑞莲、刘毅在案涉被征收土地上拥有果树、苗木及地上附着物，故其要求金州区政府履行该补偿职责具有事实依据。虽然金州区政府陈述其已经将地上附着物补偿费支付给了十三里村民委员会，高瑞莲、刘毅亦自认对补偿标准有异议，但高瑞莲、刘毅领取款项的名目为“征地费”、“征地补偿费”、“占地补偿费”及“土地补偿费”，并无地上附着物补偿费。且金州区政府自2003年案涉集体土地被征收之日起至今，就地上附着物补偿费始终未以签订安置补偿协议或者作出书面补偿决定等形式，向高瑞莲、刘毅明确具体的补偿标准、数额。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”鉴于案涉地上附着物补偿费的具体数额，尚需金州区政府结合高瑞莲、刘毅的具体情况进行调查裁量加以明确，一审法院判决金州区政府对此依法作出处理并无不当。对于金州区政府提出的一审判决认定金州区政府未对高瑞莲、刘毅就地上附着物履行适当的补偿职责错误的意见，本院不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。金州区政府提出的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人大连市金州区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 杜 刚审判员 吴晓红审判员 李 侃二〇二一年四月二十六日法官助理张廓书记员赵晓迪