湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行终170号上诉人（原审原告）：湖南新楚置业有限公司。住所地：湖南省长沙市芙蓉区长岛路32号新科大厦818房。法定代表人：文卉明，董事长。委托代理人：陈国江，湖南联合创业律师事务所律师。委托代理人：杨佳，湖南联合创业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市岳麓区人民政府。住所地：湖南省长沙市岳麓区金星北路一段517号。法定代表人：周凡，区长。委托代理人：谢伊妮，长沙市岳麓区司法局工作人员。委托代理人：王乐军，湖南越一律师事务所律师。湖南新楚置业有限公司（以下简称新楚公司）诉长沙市岳麓区人民政府（以下简称岳麓区政府）收回国有土地使用权补偿一案，湖南省长沙市中级人民法院于2020年11月25日作出（2020）湘01行初6号行政判决。新楚公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2004年1月，长沙市国土资源局与长沙白沙酒业有限责任公司签订了《国有土地使用权出让合同》，长沙白沙酒业有限责任公司取得位于长沙市岳麓区××街××横街总面积20424.84㎡国有土地使用权，其中出让土地面积17592.66㎡。2004年8月14日，长沙白沙酒业有限责任公司与新楚公司签订了《国有土地使用权转让合同》，新楚公司受让长沙白沙酒业有限责任公司宗地红线面积28.46亩（红线面积如计算有误，以国土局最后测量结果为准）土地。2005年1月21日，新楚公司取得权证号为长国用（2005）第002582号、第002659号《国有土地使用权证》。2005年9月2日，新楚公司取得权证号为长国用（2005）第0××7号《国有土地使用权证》。新楚公司在上述权证记载的地块上建设开发麓山才苑项目。2005年1月24日，岳麓区政府向长沙市人民政府报送《关于扩改白沙液路的请示》，请求同意尽快启动白沙液路的扩改工程。长沙市人民政府《国有土地供应（方案）签报审批单》（受理日期：2007年8月28日）记载：土地权属单位为新楚公司，土地位置为岳麓区白沙液街，土地使用权类型为国有出让地，土地供应方式为修改出让条件，建设项目为麓山才苑，出让面积为16233.11㎡，原土地证号（见备注）。该审批单备注处记载：1、宗地一国有土地使用证为长国用（2005）第002582号、长国用（2005）第0××7号，宗地二国有土地使用证为长国用（2005）第002659号；2、该项目已建成并已对外销售，实际建成情况如下：宗地一，建成地上房屋总面积64683.08㎡，实际容积率为5.0，宗地二建成地上房屋总面积16242.15平方米，实际容积率为4.8；3、根据该公司提供的房屋销售合同，两宗地的出让年限仍按综合用地处理；4、根据2007年7月12日长沙市人民政府在新楚公司《关于按文件标准补缴土地出让金的报告》批示，该宗地修改出让条件按长政发［2006］19号文件标准与按长政发［2006］16号文件的差额专题报市政府实行收支两条线处理。2010年5月19日，长沙市人民政府向新楚公司核发了（2010）027611号《国有土地使用权证》，记事栏记载：本次规划调整，导致单位有效面积减少1041.32平方米，修改出让条件时未冲抵补交的出让金。同日，长沙市人民政府向新楚公司核发了（2010）027612号《国有土地使用权证》。该两宗地的总面积与长沙市人民政府《国有土地供应（方案）签报审批单》记载的出让面积一致。2017年9月30日，岳麓区政府发布了《国有土地上房屋征收决定》（[2017]岳征决字第006号），决定对岳麓区白沙液街两厢地块棚改（二期）项目范围内房屋进行征收。新楚公司提出因白沙液街道规划调整，导致其名下有效出让面积减少1041.23㎡，需政府部门返还出让金后才配合白沙液道路的施工建设。2018年11月30日，长沙市国土资源局岳麓区分局向长沙市国土资源局报送《关于白沙液街道路建设项目涉及麓山才苑土地出让金返还问题的请示》，请求市局指导并核实麓山才苑项目在修改出让条件时未冲抵补交的出让金的相关事宜。岳麓区政府向长沙市人民政府报送《关于解决麓山才苑土地出让遗留问题的请示》，长沙市自然资源和规划局作为承办单位出具了反馈意见：建议一，该类问题应为因规划调整原因造成有效用地减少的补偿问题；建议二，本着依法依据、尊重历史事实的原则解决该类问题。因白沙液街道路规划调整导致减少的1041.32平方米未进行补偿，按照“谁用地、谁出钱”的原则，建议相关用地单位依法依规、实事求是与新楚公司协商，进行补偿。2019年6月13日，岳麓区政府召开了麓山才苑土地出让遗留问题处理意见会，形成了《麓山才苑土地出让遗留问题专题调度会议纪要》，决定以2018年为测算时间节点，以当年基准地价测算（补偿面积为622.8平方米），具体金额为725.28万元。该会议纪要还记载：由区征收办向市征收办进行情况汇报，争取市征收办的支持，将资金纳入白沙液街有机棚改项目征拆资金成本，以历史遗留问题方式进行处理。2019年7月1日，岳麓区政府向长沙市人民政府报送《关于明确麓山才苑用地遗留问题处理意见的请示》。2019年7月15日，岳麓区征收办与新楚公司签订了《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议》，补偿金额为7253290元。新楚公司认为岳麓区政府应对其余的420㎡土地及新楚公司进行白沙液路规划路幅用地施工的工程款一次性予以补偿，故提起本案诉讼，请求：1.判决岳麓区政府向新楚公司支付土地补偿款38084987元（暂定，最终以司法鉴定结果为准）及自2019年7月27日起至付清之日止按银行同期贷款利率计算的迟延付款利息；2.判决岳麓区政府向新楚公司支付白沙液路规划路幅用地施工工程款1425048.93元及自2019年7月27日起至付清之日止按银行同期贷款利率计算的迟延付款利息。另查明，原审法院针对涉案1041.32平方米权属的归属问题函询长沙市自然资源和规划局，该局的回函载明：土地登记的面积未包括此1041.32平方米。2018年8月29日，长沙市人民政府建设用地划拨批准单记载：申请用地单位为长沙市岳麓区棚改投资有限责任公司，建设项目名称为白沙液街两厢棚改项目（配套基础设施部分林荫大道），原土地权属单位为湖南湘江新区土地储备中心。2018年11月21日，长沙市岳麓区棚改投资有限责任公司取得了《建设工程规划许可证》，建设项目名称为白沙液街两厢棚户区改造项目配套基础部分林荫大道工程。原审法院认为：本案争议的焦点为：一、岳麓区政府是否应向新楚公司支付420平方米土地征收补偿款；二、岳麓区政府是否应向新楚公司支付白沙液街林荫大道工程款。一、关于岳麓区政府是否应向新楚公司支付420平方米土地征收补偿款的问题。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外；第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；第四十二条第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。本案中，新楚公司提出其系涉案1041.32平方米的土地使用权人，岳麓区政府已经征收补偿了621.32平方米，仍需对剩下的420平方米进行征收补偿。该院认为，首先，新楚公司原虽系涉案1041.32平方米的土地使用权人，但根据长沙市人民政府《国有土地供应（方案）签报审批单》（受理日期：2007年8月28日）的记载，该地块土地供应方式已经修改。白沙液街两厢地块棚改（二期）项目的征收公告于2017年9月30日发布，项目启动时涉案地块的权利登记人并非新楚公司。其次，长沙市岳麓区棚改投资有限责任公司作为白沙液街两厢棚改项目的建设单位，该司系从湖南湘江新区土地储备中心通过划拨方式取得建设用地，反证了涉案土地在征收前的权利人并非新楚公司。再次，该院针对涉案1041.32平方米权属的归属问题函询长沙市自然资源和规划局，该局回函证明，新楚公司土地登记的面积未包括此1041.32平方米。新楚公司不是涉案1041.32平方米的土地使用权人，但根据（2010）027611号《国有土地使用权证》记载的内容来看，新楚公司有效面积减少1041.32平方米，修改出让条件时未冲抵补交的出让金。由于涉案地块至今未进行修改出让条件后的出让金冲抵，新楚公司仍主张其系涉案地块权利人。白沙液街两厢棚改项目的建设需占用上述地块中的621.32平方米土地，岳麓区政府为解决该历史遗留问题，报请长沙市人民政府同意后决定，针对涉案1041.32平方米土地中的621.32平方米土地（该土地位于白沙液街林荫大道工程范围内）给予新楚公司征收补偿。根据本案处理遗留问题“谁用地、谁出钱”的原则，岳麓区政府并未实际使用另外420平方米土地，故岳麓区政府没有支付420平方米土地征收补偿款的法定义务。因此，新楚公司既非涉案地块的权利人，420平方米土地也非处理遗留问题原则的适用范围，该院对新楚公司要求岳麓区政府支付土地征收补偿款的请求不予支持。长沙市自然资源和规划局并非本案被诉征收补偿行为的实施主体，新楚公司若认为该局在换发《国有土地使用权证》中侵害了其合法权益，可以通过其他合法途径予以主张权利。二、关于岳麓区政府是否应向新楚公司支付白沙液街林荫大道工程款的问题。新楚公司主张其对白沙液街林荫大道的路幅进行了道路硬化、贴砖，投入了相应的资金，岳麓区政府应对该部分投入进行补偿。该院认为，新楚公司不是白沙液街林荫大道路幅的土地使用权利人，其自行在路幅上进行道路硬化，属于其自发行为，该部分投入与岳麓区政府没有法定的利害关系。新楚公司还提出，该司已经交纳了城市基础设施配套费，路基及路面工程属于由财政投入的城市基础设施配套项目。该院认为，《关于长沙市城市基础设施配套费标准及有关问题的通知》虽规定了路基及路面工程属于由财政投入的城市基础设施配套项目，但并未具体规定基础设施配套项目的具体建设时间，且岳麓区政府也与新楚公司无任何道路路幅硬化的约定，新楚公司自行对白沙液街林荫大道的路幅进行了道路硬化，其要求岳麓区政府承担硬化投入的工程款没有法律依据，该院不予支持。综上所述，新楚公司的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回新楚公司的诉讼请求。原审案件受理费50元，由新楚公司承担。新楚公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、岳麓区政府应对收回的1041.32平方米土地按市场价给予上诉人补偿。二、上诉人被迫替岳麓区政府进行白沙液路路幅硬化施工，岳麓区政府应向上诉人支付路幅硬化工程款。三、上诉人申请一审法院对涉案1041.32平方米土地的市场价值和硬化工程造价进行司法鉴定，一审置之不理，既不委托鉴定，也不给予答复说明，程序严重违法。综上所述，一审认定事实错误，程序违法，请求：1.撤销湖南省长沙市中级人民法院（2020）湘01行初6号行政判决；2.发回重审或改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人岳麓区政府答辩称：一、新楚公司并非涉案1041.32平方米土地的使用权人，并非本案的适格原告。二、岳麓区政府并未对涉案地块进行征收，也未占用涉案地块，无需就该地块向上诉人作出补偿。三、新楚公司请求岳麓区政府支付工程款无事实及法律依据，不应予以支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据，对原审查明认定的事实本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点为：一、岳麓区政府是否应向新楚公司支付420平方米土地补偿款；二、岳麓区政府是否应向新楚公司支付白沙液路规划路幅用地施工工程款。一、关于岳麓区政府是否应向新楚公司支付420平方米土地补偿款的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十八条的规定，为公共利益需要或实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，因规划调整导致实际收回新楚公司涉案1041.32平方米国有土地使用权的主体系长沙市人民政府，由此造成的损失新楚公司可向长沙市人民政府主张权利，且根据本案处理遗留问题“谁用地、谁出钱”的原则，岳麓区政府并未实际使用另外420平方米土地，故新楚公司要求岳麓区政府支付420平方米土地补偿款没有事实和法律依据，本院不予支持。二、关于岳麓区政府是否应向新楚公司支付白沙液路规划路幅施工工程款的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，但必须对土地使用权人给予及时且公平的补偿，包括对土地上的建构筑物、附属设施等补偿。本案中，长沙市人民政府于2010年为新楚公司换发新的《国有土地使用权证》，导致其单位有效面积减少1041.32平方米。然而在此之前，新楚公司已完成该1041.32平方米土地中白沙液路规划路幅的硬化工程，该工程为新楚公司对其所开发的麓山才苑商品房项目配套设施的合理投入，岳麓区政府应对新楚公司该部分合理投入给予适当补偿。对于具体补偿金额，岳麓区政府尚有裁量余地，根据行政先行原则，可由双方当事人协商确定或由岳麓区政府作出处理决定。综上所述，新楚公司的上诉理由部分成立，对其成立部分，本院予以支持。原审处理结果不当，依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2020）湘01行初6号行政判决；二、责令长沙市岳麓区人民政府于本判决生效后60日内对湖南新楚置业有限公司诉请的白沙液路规划路幅用地施工工程款补偿问题作出处理决定；三、驳回湖南新楚置业有限公司的其他诉讼请求。一、二审案件受理费共100元，由被上诉人长沙市岳麓区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二一年四月十三日法官助理张颢严书记员邹丹敏附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。