河北省石家庄市桥西区人民法院 行 政 判 决 书 （2021）冀0104行初20号 原告石家庄世科制剂材料有限公司，住所石家庄市鹿泉区上寨乡北寨村南，统一社会信用代码：911301856636565882。 法定代表人尹志强，执行董事。 委托代理人林英杰，河北世纪联合律师事务所律师。 委托代理人赵紫璇，河北世纪联合律师事务所律师。 被告石家庄市自然资源和规划局，住所地石家庄市桥西区建胜路18号，统一社会信用代码：11130100MB1913602C。 法定代表人李慧林，局长。 委托代理人周平，该局鹿泉分局工作人员。 委托代理人李海芳，河北冀梦律师事务所律师。 被告河北省自然资源厅，住所地石家庄市红旗大街80号，统一社会信用代码：111300000002189234。 法定代表人周金中，党组书记。 委托代理人刘思洋，该厅法规处工作人员。 委托代理人胡延广，河北新业律师事务所律师。 原告石家庄世科制剂材料有限公司（以下简称“世科公司”）诉被告石家庄市自然资源和规划局（以下简称“市自规局”）、河北省自然资源厅（以下简称“省资源厅”）撤销行政处罚决定及行政复议决定一案，原告向本院提起行政诉讼后，本院于2021年1月29日立案，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月2日公开开庭审理了本案。原告世科公司的委托代理人林英杰、赵紫璇，被告市自规局的委托代理人周平、李海芳，被告市省资源厅委托代理人刘思洋、胡延广均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告世科公司诉称，被告市自规局以原告违法占地建厂房为由作出鹿泉﹝2019﹞01-57号行政处罚决定书，原告不服向被告省资源厅提起行政复议。被告省资源厅作出冀自然资复议决字﹝2020﹞064号行政复议决定书，维持被告市自规局的行政处罚决定。原告于2020年10月9日收到复议决定书，因不服复议维持的决定，现特向贵院提起诉讼，理由一、鹿泉﹝2019﹞01-57号行政处罚决定书违背事实依据。原告于2006年与上寨乡北寨村签订了相关土地使用权出让合同，就占用的土地面积、期限、支付土地使用权出让金的数额等与后者协商一致。此后，原告开始占用相关土地。并逐年向上寨乡北寨村村民委员会支付土地使用权出让金，而被告市自规局所作鹿泉﹝2019﹞01-57号行政处罚决定书亦认可绝大部分土地使用符合土地利用总体规划。以上事实说明，原告对符合土地利用总体规划的占用土地行为系合法占用。因此，被告市自规局以非法占用的情形适用《土地管理法》第76条、第77条对原告施以处罚的决定是违背事实依据的。二、鹿泉﹝2019﹞01-57号行政处罚决定书没有法律依据。本案所涉77.75平方米土地违反了土地利用总体规划，根据土地管理法第77条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地。对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”之规定，应限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并恢复土地原状（即第77条未设立罚款的行政处罚）.为维护第77条恢复土地原状之规定的可执行性，该法第76条规定“拒不履行土地复垦义务的由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款”以上法律规定说明，被告市自规局无权在未全部履行如下法定义务的情形下直接罚款。即1、通知原告进行土地复垦，2、原告拒不复垦时责令限期改正，因此，被告就77.75平方米土地直接进行罚款没有法律依据。值得说明的是：《河北省自然资源行政处罚裁量办法（试行）》第24条规定。该法自2013年1月1日起施行，有效期2年。因此，被告二作出的行政处罚决定书依照上述法律规定实施行政处罚，存在适用依据错误。请根据行政复议法第28条之规定、应撤销上述适用依据。综上所述，原告对符合土地利用总体规划地块的占用行为系合法占用，被告市自规局作出的行政处罚决定书既违背事实、也没有法律依据，两被告的行政行为严重侵害了原告的合法权益。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定、向贵院提起诉讼，请支持原告的诉讼请求。 被告市自规局辩称,一、答辩人作出的《行政处罚书》（编号：鹿泉﹝2019﹞01-57）认定事实清楚，程序合法。省资源厅作出的冀自然资复议决字﹝2020﹞064号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。2019年12月16日，答辩人发现被答辩人存在违法占地施工建设行为，做了《违法线索登记表》（线索编号：鹿泉﹝2019﹞01-57号）；2019年12月20日，答辩人进行了核查，制作了《核查报告》；2019年12月23日，答辩人进行了立案；2020年1月20日答辩人分别对上寨乡副乡长陈鹏和上寨乡团委书记李小泽进行了询问，并进行了现场勘测；2020年3月7日，由于本案属于重大案件，案情特别复杂，被答辩人拒不配合立案调查，加上“新冠肺炎疫情”的影响，答辩人依据《国土资源行政处罚办法》第32条的规定申请了延期。2020年5月8日答辩人作出了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并于2020年5月9日通过邮寄的方式送达被答辩人。被答辩人未在规定时间内陈述、申辩或要求听证；2020年5月19日答辩人作出《行政处罚决定书》（编号：鹿泉﹝2019﹞01-57）；2020年5月20日将该决定书送达被答辩人。经答辩人调查，被答辩人的非法占用土地面积14418.48平方米，地类分别为耕地5311.85平方米，园地9106.63平方米，其中符合土地利用总体规划的为14340.73平方米，不符合土地利用总体规划的为77.75平方米。被答辩人未经批准占用土地的行为违反了，《中华人民共和国土地管理法》第44条的规定。答辩人作出《行政处罚决定书》的事实认定清楚，程序合法。二、被答辩人所陈述无事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第44条的规定，被答辩人占用农用地应当办理农用地转用审批手续，被答辩人并未办理该手续。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第54条以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第11条的规定，土地使用权出让合同应当由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订出让合同，出让的土地性质应为国有土地。被答辩人所占用土地为集体土地，并未办理农用地转用审批手续，上寨乡北寨村也无权签订土地使用权出让合同。申请人所占用土地中的14340.73平方米虽然符合土地利用总体规划，但根据《中华人民共和国土地管理法》第44条第二款规定，即使在土地利用总体规划确定的村庄建设用地规模范围内占用土地，也要按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准，而对于被答辩人所占土地中符合土地利用总体规划部分也没有相关职能部门批准，答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》第77条的规定，责令申请人退还非法占用土地，没收符合土地利用总体规划土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款，符合法律的规定。《中华人民共和国土地管理法》第76条规定，法律责任针对的违法行为是指《中华人民共和国土地管理法》第43条规定的情形，包括挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的情况，不包含被答辩人的行为，故答辩人的行政处罚适用法律正确。至于原告提到的《河北省自然资源行政处罚裁量办法》的效力问题，该法也于2019年9月17日进行了修订，现在合法有效。答辩人对答辩人作出行政处罚的法律依据是合法有效的。综上答辩人作出的《行政处罚决定书》（编号：鹿泉﹝2019﹞01-57），事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告市自规局提交证据：《违法线索的登记表》、《核查报告》、《立案呈批表》、《询问笔录》、《现场勘测笔录》、现场勘测图和现场勘查照片、《石家庄市鹿泉区土地利用总体规划》（2020-2020）、《石家庄市鹿泉区土地利用现状图》（1996年）、界址点成果表、2020年3月7日《延期申请》、《违法案件处理决定呈批表》、《行政执法重大案件法制审核意见》、《行政处罚告知书》及送达材料、《行政处罚听证告知书》及送达材料、《行政处罚决定书》及送达材料。 被告省资源厅辩称，一、答辩人作出的冀自然资源复决字﹝2020﹞064号《行政复议决定书》程序合法。答辩人于2020年7月8日收到被答辩人提出的复议申请，于2020年9月4日作出《延期审理通知书》，2020年9月28日作出冀自然资复议决字﹝2020﹞064号《行政复议决定书》并邮寄被答辩人。依据《中华人民共和国行政复议法》第31条第一款“复议机关应当自受理申请之日起60日内作出复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日”的规定，答辩人作出了《行政复议决定书》程序合法。第二，答辩人作出冀自然资复议决字﹝2020﹞064号《行政复议决定书》适用法律正确，内容适当。被答辩人请求撤销市自规局作出的《行政处罚决定书》（鹿泉﹝2019﹞01-57号）。经答辩人查证，2019年12月16日，市自规局制作了《违法线索登记表》，（线索编号：鹿泉﹝2019﹞01-57号），发现被答辩人存在违法占地施工建设行为。2019年12月20日，市自规局制作《核查报告》，核查情况为世科公司未经县级以上人民政府批准，于2006年在上寨乡北寨村村南，衡井公路南约650米处，东至北寨村村地，南至北寨村村地，西至北寨村村地，北至北寨村机耕路范围内，违法占用上寨乡北寨村集体土地14418.48平方米（21.63亩建厂房）。该行为涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、44条的规定，属于本级本部门管辖。2019年12月23日，市自规局制作了《立案呈批表》，进行了立案。2020年1月20日，市自规局分别对上寨乡副乡长陈鹏和上寨乡团委书记李小泽进行了询问并制作了询问笔录。同日，进行了现场勘测并制作了现场勘测图，拍摄了现场勘测照片。2020年3月7日，由于本案属于重大案件，情况复杂，被答辩人拒不配合立案调查，又因:“新冠肺炎疫情”影响，市自规局依照《国土资源行政处罚办法》第32条的规定申请了延期。2020年5月8日，市自规局作出了《行政处罚告知书》，责令退还非法占用的14418.48平方米土地；限期拆除在非法占用的77.75平方米（0.12亩）土地上新建建筑物和其他设施，恢复土地原貌；没收在非法占用的14340.73平方米（21.51亩）土地上新建的建筑物和其他设施。对非法占用的9106.63平方米（13.66亩）土地处以每平方米人民币15元罚款，计罚款136599.5元。对非法占用的5234.1平方米（7.85亩）土地处以每平方米20元罚款，即罚款人民币104682元，对非法占用的77.75平方米（合0.12亩）土地处以每平方米30元罚款，计人民币2332.5元，共计罚款243614元整。同日市自规局作出了《行政处罚听证告知书》，并于2020年5月9日通过邮寄的方式送达被答辩人。被答辩人未在规定时间内申请听证。2020年5月19日，市自规局作出《行政处罚决定书》（编号：鹿泉﹝2020﹞01-57），决定责令退还非法占用的14418.48平方米土地，限期拆除在非法占用的77.75平方米（0.12亩）土地上新建建筑物和其他设施，恢复土地原貌，没收在非法占用的14340.73平方米（21.51亩）土地上新建的建筑物和其他设施。对非法占用的9106.63平方米（13.66亩）土地处以每平方米人民币15元罚款，计罚款136599.5元，对非法占用的5234.1平方米（7.85亩）土地处以每平方米20元罚款，计罚款人民币104682元。对非法占用的77.75平方米（合0.12亩）土地处以每平方米30元罚款，计人民币2332.5元，共计罚款243614元整。2020年5月20日将该决定书送达被答辩人。答辩人认为根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，“建设占用土地涉及农用地转用建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。被答辩人，占用上寨乡北寨村集体农用地建设厂房的行为，应当办理农用地转用审批手续，被答辩人并未办理该手续。被答辩人所占用的土地中14340.73平方米虽然符合土地利用总体规划，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款的规定，“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准”的规定，对于符合土地利用总体规划的部分，应经相关职能部门批准。市自规局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的的规定，作出《行政处罚决定书》，责令被答辩人退还非法占用土地，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。没收符合土地利用总体规划土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款。市自规局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第28条第一款第一项的规定，答辩人作出维持市自规局作出的《行政处罚决定书》（编号：﹝2019﹞01-57）的复议决定。综上，答辩人作出冀自然资复议决字﹝2020﹞064号《行政复议决定书》适用法律正确，程序合法，内容适当，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告省资源厅提交证据：行政复议申请书、省资源厅行政复议受理通知书和答复通知书及相关邮寄单据、市自规局行政复议答复书及证据材料、省资源厅延期审理通知书及邮寄单据、省资源厅行政复议决定书及邮寄单据。 经审理查明，2019年12月16日，石家庄市鹿泉区自然资源和规划局发现原告存在违法占地施工建设行为，制作了《违法线索登记表》，并于2019年12月20日对违法线索进行了核查，制作了《核查报告》；2019年12月23日，石家庄市鹿泉区自然资源和规划局对原告违法占地情况进行了立案；2020年1月20日分别对上寨乡副乡长陈鹏和上寨乡团委书记李小泽进行了询问，制作询问笔录并进行了现场勘测，绘制了现场勘测图。经勘测，原告非法占用土地面积14418.48平方米，地类分别为耕地5311.85平方米，园地9106.63平方米，其中符合土地利用总体规划的为14340.73平方米，不符合土地利用总体规划的为77.75平方米。2020年3月7日，石家庄市鹿泉区自然资源和规划局以“案件重大，原告据不配合立案调查”为由申请延期处理。2020年5月7日石家庄市鹿泉区自然资源和规划局对原告违法占地案件处理决定提请呈批。同日石家庄市鹿泉区自然资源和规划局审核通过该处理决定。2020年5月8日石家庄市鹿泉区自然资源和规划局作出《行政处罚告知书》，并于次日邮寄送达至原告。原告未提出听证。2020年5月19日石家庄市鹿泉区自然资源和规划局作出案涉处罚决定书，并送达原告。原告收到《行政处罚决定书》后不服，于2020年6月24日向被告省资源厅提出复议申请。被告省资源厅收到行政复议申请书后，于2020年7月17日作出《行政复议受理通知书》及《行政复议答复通知书》分别送达至原告及被告市自规局。2020年7月30日被告省资源厅作出冀自然资复议决字﹝2020﹞064号《行政复议决定书》，维持了鹿泉﹝2019﹞01-57号《行政处罚决定书》。 另查明，由于管理体制调整石家庄市鹿泉区自然资源和规划局于2020年2月16日调整为石家庄市自然资源和规划局鹿泉区分局。另原告的厂房等建筑系2006年建设。原告称曾与鹿泉区上寨乡人民政府签订土地租赁协议，租赁期限截止2026年3月6日，但原告未提交租赁协议原件或者复印件。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”本案中案涉处罚决定作出主体系石家庄市鹿泉区自然资源和规划局。根据中共石家庄市委机构编制委员会2020年2月16日发布的《关于调整藁城区、鹿泉区、栾城区自然资源和规划局管理体制的通知》，鹿泉区自然资源和规划局由区政府工作部门调整为市自然资源和规划局派出机构，名称调整为市自然资源和规划局鹿泉分局。而本案的行政处罚决定于2020年5月19日作出，彼时石家庄市鹿泉区自然资源和规划局已经更名，行政职权已经变更，变更后的石家庄市自然资源和规划局鹿泉分局系石家庄市自然资源和规划局的派出机构，不再是独立的主体，不再具有独立行使行政处罚的职权，其仍然使用原名称、原公章作出行政处罚决定系超越职权，程序违法，应予撤销。同时被告省资源厅的复议决定应一并撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销石家庄市鹿泉区自然资源和规划局作出鹿泉﹝2019﹞01-57号《行政处罚决定书》。 二、撤销被告河北省自然资源厅于2020年9月28日作出冀自然资复议决字﹝2020﹞064号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告市自规局、省资源厅共同承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于石家庄市中级人民法院。上诉状及相关材料向本院诉讼服务中心材料收转窗口递交，或邮寄至本院诉讼服务中心（邮寄地址：石家庄市桥西区，邮编：050051，收件人：材料收转窗口）。上诉案件受理费应当在上诉期限届满之日起7日内预交，（收款单位：河北省石家庄市中级人民法院，账号62×××47，开户银行：河北银行华兴支行）。逾期未交也未提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  齐立霞 人民陪审员  朱计成 人民陪审员  魏兰琴 二〇二一年四月二十七日 书 记 员  汪 兵