广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂01行终79号 上诉人（一审被告）南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局，住所地：南宁市兴宁区厢竹大道63号。 法定代表人莫军宁，该局局长。 委托代理人李林蔚，该局工作人员。 委托代理人覃清燕，广西全德律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）吴青杰。 委托代理人周浩。 上诉人南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局（以下简称兴宁区城管局）因行政强制拆除及行政赔偿一案，不服南宁市青秀区人民法院作出的（2020）桂0103行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理，并于2021年3月30日组织双方当事人到庭就本案争议事项进行了询问和调查。上诉人兴宁区城管局的委托代理人李林蔚、覃清燕，被上诉 人吴青杰及其委托代理人周浩到庭参加询问和调查。本案现已审理终结。 一审判决查明，2005年9月1日，原告及案外人刘成高与苏尚签订《土地租用协议书》，苏尚将南宁市兴宁区××岭的一块上坡园地承租给原告及刘成高作养殖使用，租期从2005年9月1日至2020年9月1日。此后，原告在承租场地上建设养猪场进行养猪，但未办理农用地转用审批手续或取得建设规划许可。2018年12月12日，被告强制拆除案涉养猪场建筑，期间未对被拆除建筑内的物品进行登记或其他记录。原告对被告的强制拆除行为不服诉至法院。 另查明，2014年4月22日，南宁市人民政府发布了《南宁市人民政府关于划定畜禽养殖禁养区和限养区的通告》（南府字〔2014〕1号）。2014年11月6日，南宁市兴宁区人民政府发布了《南宁市兴宁区人民政府关于划定畜禽养殖禁养区和限养区的通告》（南兴府字〔2014〕1号）。根据上述文件的规定，案涉养殖地点为畜禽养殖禁养区。 在案件审理过程中，原告述称案涉养猪场系其一人于2005年9月1日投资建成养猪场猪栏及临时住房用于养猪之后才签的合同，猪栏面积是900平方米，红砖结构墙高2.7米，水泥瓦盖顶，杉木梁；临时住房有220平方米，距离猪栏有30米，养猪场被拆时其也在现场；案外人刘成高到庭确认案涉养猪场系原告一人投资经营，全部权利属于原告。被告述称其2018年12月12日 只拆除了猪栏，临时住房系其拆除猪栏后约一周时拆除的，因为该处属于禁养区。 一审法院经核实发现原告起诉时提交的损失清单所列损失总额152900元及部分项目金额计算有误，遂告知原告核定后重新提交。原告重新提交了一份损失清单，并确定主张赔偿的损失金额为151940元。 一审判决认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点问题是：原告提起本案诉讼是否超过起诉期限；被告对案涉养殖场实施强制拆除行为是否合法；被告应否赔偿原告主张的财产损失及如何承担。 关于原告提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被告于2018年12月12日强制拆除案涉养猪场，原告确认强制拆除当天在现场，且在2019年9月24日向法院提起本案诉讼，未超过上述规定的一年起诉期限。被告认为原告起诉已超过法定期限的意见，依法不予采纳。 关于被告对案涉养殖场实施强制拆除行为是否合法的问题。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）的相关规定，案涉养猪场占 地属设施农用地，不受《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的调整范围，因此被告以案涉养猪场违反《城乡规划法》，属违法建筑拆除没有法律依据。且，根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条、第三十六条、第三十七条及第四十四条的规定，行政机关在实施强制拆除前，须履行依法催告、听取当事人陈述和申辩、作出行政强制执行决定等相关程序。由于被告实施拆除案涉养殖场前并未依法催告，未作出行政强制执行决定，拆除程序违法。鉴于案涉养殖场已被拆除，不具有可撤销内容，故应予确认被告实施的强制拆除行为违法。 关于被告应否赔偿原告主张的财产损失及如何承担的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条、第三条、第九条、第十五条等规定，行政机关的违法行为造成行政相对人合法权益损害的，应予赔偿。因此，对于因案涉强拆行为导致原告合法权益的经济损失，被告应当赔偿。本案中，案涉养殖场建设时未办理备案手续，案涉养殖场被拆除时是位于南宁市兴宁区人民政府划定的畜禽养殖禁养区，不属于原告应受法律保护的权益，故对原告主张赔偿的养殖场建筑物损失，不予支持。但搭建案涉养殖场木料等建筑材料仍可回收再利用，建筑材料残值仍属于原告的合法权益。此外，案涉生猪、养殖场物品亦均属原告合法财产。换言之，该部分损失包括案涉养殖场建筑材料残值损失、案涉生猪损失、案涉养殖场物品损失。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，一方面，被告在强拆过程中没有采取措施清点、移交、妥善保存案涉养殖物、养殖场内物品，可再利用的木料等建筑材料，亦未能举证证明在强制拆除过程中未给原告造成任何财产损失，应当承担举证不能的后果。另一方面，原告亦未能提交证据证明上述损失的具体数量和价值，所提交的损失清单具有一定的随意性和不确定性。具体而言，关于建筑材料残值损失。因案涉养殖场已被拆除，拆除后的建筑材料未进行清点、保管，此项损失的确定已不具备估价条件，酌定此项损失为2000元。关于养殖场生猪损失。被告虽主张不存在该项损失，但并未提供证据证实对案涉养殖场强制拆除时已对养殖场内的生猪采取相关看管措施，由于原告提供的照片显示拆除现场确有生猪，在原告主张存在猪失踪、死伤损失及双方证据均不充分的情况下，根据养殖场的实际情况，酌定被告赔偿原告养殖场生猪损失15000元。关于养殖场物品损失。被告虽主张被拆除养殖场设施简陋，但原告主张的损失清单中所列的胶桶、定位栏、斗车、电风扇、食料槽、照明灯、储物柜、饮水器、药品等均属日常养殖生猪设备和用品，在被告未提交充分证据证实不存在上述物品损失的情况下，考虑上述物品的使用年限、养殖场的实际情况等因素，酌定被告赔偿原告养殖场物品损失5000元。 另外，参考《国家赔偿法》第三十六条第（七）项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；”的规定，因被告违法强制拆除行为给原告造成直接损失的利息亦应属原告的可得利益损失。前述赔偿金额共计22000元（2000元+15000元+5000元），被告应当向原告支付该赔偿金额的相应利息。利息按照中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，从2018年12月12日强制拆除行为实施之日起至实际支付之日止，不计算复利。 综上，原告请求确认被告拆除行为违法，于法有据，应予以支持；原告主张赔偿的财产损失，酌情予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（七）、（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告兴宁区城管局于2018年12月12日对原告吴青杰位于南宁市兴宁区××岭的养猪场实施强制拆除的行为违法；二、被告兴宁区城管局向原告吴青杰赔偿养猪场材料、猪及其他物品损失22000元；三、被告兴宁区城管局向原告吴青杰支付上述损失赔偿金额22000元的利息（利息按照中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，从2018年12月12日强制拆除行为实施之日起至实际支付之日止，不计算复利）；四、驳回原告吴青杰的其他赔偿请求；五、案件受理费50元由被告兴宁区城管局负担。 上诉人兴宁区城管局上诉称，一、一审判决认定事实错误，被上诉人吴青杰的起诉超过了法定起诉期限，依法应当驳回其的起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，案涉养猪场于2018年12月12日被强制拆除，而被上诉人吴青杰于2020年4月20日向一审法院递交行政起诉状，已经超过了一年的起诉期限，应当驳回其的起诉。一审判决以被上诉人吴青杰行政起诉状中落款的“2019年9月23日”认定未超过一年的起诉期限认定事实错误。二、本案遗漏诉讼当事人，一审判决程序违法。一审判决查明事实部分认定“案外人刘成高到庭确认案涉养猪场系被上诉人一人投资经营，全部权利属于被上诉人”，上诉人并未查看到刘成高的相关证据明确权利属于被上诉人，即使刘成高提供相关的证据，上诉人也未进行质证，未经质证的证据不得作为认定案件事实的依据，因此，一审判决认定案涉养猪场的全部权利属于被上诉人证据不足，判决程序违法。三、一审判决上诉人赔偿22000元的损失没有事实和法律依据。（一）一审判决赔偿2000元的建筑材料损失没有法律依据。根据《国家赔偿法》第二条的规定，国家赔偿的前提是合法权益受到损害，原告主张的养殖场建筑材料损失不属于合法权益，其在未取得任何审批的前提下进行建设，违反了《城乡规划法》的规定，属于违法建筑，依法不应当获得赔偿。（二）一审判决上诉人赔偿生猪损失15000元及养殖物品损失5000元没有事实依据。被上诉人提供的照片并不能反映出是案涉强拆现场，其拍摄的生猪照片也未能证实是在被上诉人的养殖场养殖的生猪，也未能显示拍摄的时间，该类照片非常容易取得或制作。1.2018年12月正值猪瘟疫期间，很多养殖场都已经处理了相关的生猪；2.被上诉人如养有生猪，应该有生猪的相关采购或者支付凭据，又或者有购买饲料、药品的相关的凭据，被上诉人均未能举出任何一点相关的证据证实其采购了生猪、饲料、药品；3.案涉养殖场被强制拆除之前，上诉人及鸡村村委会的工作人员已经多次到被上诉人的养殖场告知属于禁养区，告知其不能在此养殖，被上诉人早就知道此事，在强制拆除之前已经不在此养殖。因此，一审判决上诉人赔偿生猪损失15000元及养殖物品损失5000元没有事实依据。综上所述，一审判决认定事实不清，程序违法，为此请求：一、依法撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人吴青杰的起诉；二、一、二审诉讼费用由被上诉人吴青杰承担。 被上诉人吴青杰答辩称，一、一审法院判决确认上诉人兴宁区城管局强制拆除行为违法并赔偿被上诉人案涉养猪场建筑材料损失、室内财产损失、生猪失踪及死伤的损失22000元认定事实依据充分，适用法律正确，二审法院应当予以维持并驳回上诉人兴宁区城管局的全部上诉请求。二、上诉人利用权力，在没有作出任何行政处罚决定和行政强制拆除决定的情形下，于2018年12月12日对被上诉人吴青杰案涉养殖场实施暴力强拆行为，严重违反《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定。已构成违法强拆行为。三、被上诉人的养猪场于2009年10月建设并且已经合法从事养猪近10年，一直以来没有收到政府相关部门作出认定为环填污染或违法建筑的相关法律文书，上诉人却在2018年12月12日直接对案涉养猪场进行强制拆除，造成被上诉人经济损失达152900元，现一审判决赔偿22000元，法律适用正确、认定事实清楚。四、被上诉人的起诉没有超过法律规定的起诉时效。（一）根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，来告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，被上诉人的起诉没有超过法律规定的起诉时效。（二）由于上诉人实施违法强拆被上诉人案涉养猪场时属于偷拆行为，实施违法强拆时没有作出任何的行政处罚决定和行政强制拆除决定，造成被上诉人难以确认被告主体而延误起诉的，属于中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼情形，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十一条的规定，被上诉人的起诉没有超过法律规定的起诉时效。（三）被上诉人已于2019年9月23日向一审法院递交了行政起诉状，由于案涉养殖场的土地租用协议是被上诉人与案外人刘成高共同签订，需要刘成高本人亲自到一审法院确认放弃主张程序，所以才造成2020年4月20日才能立案的事实，一审法院立案庭有立案登记证明。综上，一审判决认定事实清楚，处理结果正确，请求驳回上诉，维持原判决。 上诉人兴宁区城管局提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的全部证据材料随案移送本院。经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明事实一致。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、被上诉人吴青杰提起本案诉讼是否超过起诉期限；二、一审判决是否遗漏当事人，判决程序是否违法；三、上诉人兴宁区城管局实施的被诉强制拆除行为是否合法；四、对于被上诉人吴青杰主张的经济损失，上诉人兴宁区城管局是否应当承担赔偿责任及如何承担赔偿责任。 一、关于被上诉人吴青杰提起行政诉讼是否超过法定期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时， 未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据上述规定可知，行政机关作出行政行为时没有告知当事人起诉期限的，应当从当事人知道或者应当知道行政行为内容之日起计算，但最长不得超过1年。本案中，被诉行政强制拆除行为实施时间为2018年12月12日，被上诉人吴青杰于2019年9月24日向一审法院递交行政起诉状，并于2020年4月20日再次提交补正后的起诉状，并没有超过上述法律规定的起诉期限。一审法院认定被上诉人吴青杰提起行政诉讼没有超过法定期限并无不当，本院予以支持。上诉人兴宁区城管局提出吴青杰起诉已超过法定期限的理由不成立，本院不予采纳。 二、关于一审法院是否遗漏当事人，判决程序是否违法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”本案中，被上诉人吴青杰自述案涉养猪场系其一人于2005年9月1日投资建成养猪场猪栏及临时住房用于养猪之后才与案外人刘成高共同与苏尚签订《土地租用协议书》，案外人刘成高亦于2020年7月8日到一审法院确认案涉养猪场系吴青杰一人投资经营，全部权利属于吴青杰所有。上诉人提出一审判决认定案涉养猪场的全部权利属于被上诉 人吴青杰证据不足，本案遗漏刘成高作为当事人参加诉讼，判决程序违法的主张没有事实依据，本院不予采信。 三、关于上诉人兴宁区城管局实施的被诉强制拆除行为是否合法的问题。根据《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条及第四十条的规定，行政机关在实施强制拆除前，须履行依法催告、听取当事人陈述和申辩、作出行政强制执行决定等相关程序。由于上诉人兴宁区城管局实施拆除案涉养猪场前并未依法催告，未作出行政强制执行决定，拆除程序亦违法，一审判决据此认定被诉强拆行为违法正确，本院予以支持。 四、对于被上诉人吴青杰的经济损失，上诉人兴宁区城管局是否应当承担赔偿责任及如何承担赔偿责任的问题。根据《国家赔偿法》第二条、第三条、第九条、第十五条等规定，行政机关的违法行为造成行政相对人合法权益损害的，应予赔偿。因此，对于因案涉强拆行为导致吴青杰合法权益损失的，上诉人兴宁区城管局应当赔偿。根据国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的相关规定，开展设施农业养殖应办理相应手续，被上诉人吴青杰并未提供相应材料予以证明，并且本案养猪场位于南宁市兴宁区人民政府划定的畜禽养殖禁养区，依法不可能用于畜禽养殖类农业生产经营活动，被上诉人吴青杰占用农业用地建设规模达900平方米的建筑物却未办理用地、规划手续明显不符合法律规定，涉案建筑物依法应属不受法律保护的合法权益范围，一审判决对案涉建筑物不予赔偿正确。因案涉建筑物包含有可拆分的建筑材料，此仍可在拆分后继续回收利用，建筑材料残值仍属于被上诉人吴青杰的合法权益。此外，涉案养殖场内养殖的生猪、养殖场物品亦均系可移动物品，此并非一律因吴青杰的违法建设行为而归于不受法律保护的合法利益。如兴宁区城管局实施被诉拆除行为造成上述物品损毁的，应当承担赔偿责任。一审法院将上述物品纳入吴青杰合法权益范围于法有据，本院予以支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，一方面，《中华人民共和国行政强制法》及《南宁市违法建设查处条例》等明确规定行政机关实施拆除行为时应当通过录音录像等方式查清拆除现场有无财物并履行清点、移交、登记职责，兴宁区城管局在强拆过程中没有举证证明其履行了相应程序，不能排除吴青杰确有财物因兴宁区城管局拆除行为而被毁损，兴宁区城管局对此应承担举证不能后果。另一方面，虽然兴宁区城管局应当承担举证不能责任，但并非由此推定吴青杰的任何损失主张均系兴宁区城管局所导致，兴宁区城管局拆除行为并未导致吴青杰丧失基本举证能力，吴青杰仍可通过事后及时对涉案现场进行录音录像等方式初步举证证明其具体损失构成，如果吴青杰主张明显超过合理范围且没有评估鉴定条件的，具体应由人民法院依照生活经验等予以酌定。具体而言，因案涉养猪场已被拆除，且该建筑物作为农业设施已使用较长时间，相应建筑材料可回收利用价值有限，一审法院酌定此项损失为2000元并无不当。关于养殖场生猪损失。虽然兴宁区城管局主张不存在该项损失，但双方提供的照片均显示拆除现场确有生猪，兴宁区城管局亦认可在对案涉养殖场实施拆除时未对养殖场内的生猪采取任何看管措施，根据养殖场规模并充分考虑吴青杰的举证情况，一审法院酌定由兴宁区城管局赔偿吴青杰生猪损失15000元并无不当。关于养殖场物品损失。吴青杰提供损失清单包括胶桶、定位栏、斗车、电风扇、食料槽、照明灯、储物柜、饮水器、药品等，但因吴青杰并未提供现场照片反映确有上述物品存在且未能提供相关票据凭证证明此类物品价值，结合案涉养殖场建设年限久远等实际情况，一审法院酌定此类物品损失为5000元并无明显不当。据此，本院对上述赔偿数额均予以维持。 综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，处理结果正确，本院依法予以维持。上诉人兴宁区城管局的上诉请求没有事实和法律依据，依法应当予以驳回。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长  彭晓霞 审判员  傅朝霞 审判员  戴声长 二〇二一年四月二十三日 书记员  彭 丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。