辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽行终97号上诉人（一审原告）景玉宽，男，汉族，1956年2月16日生，住辽宁省锦州市凌河区。委托诉讼代理人尹刚，男，汉族，1978年8月7日出生，灵活就业人员，住辽宁省锦州市太和区，系景玉宽女婿。被上诉人（一审被告）锦州市凌河区人民政府，住所地辽宁省锦州市凌河区解放路五段25号。法定代表人马晓春，该区政府区长。委托诉讼代理人张亮，该区政府工作人员。委托诉讼代理人刘春玲，辽宁戎达律师事务所律师。上诉人景玉宽因与被上诉人锦州市凌河区人民政府（以下简称凌河区政府）行政强制一案，不服辽宁省锦州市中级人民法院（2020）辽07行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2021年4月13日对双方当事人进行了询问。上诉人景玉宽的委托诉讼代理人尹刚，被上诉人凌河区政府的委托诉讼代理人张亮、刘春玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2020年1月30日，辽宁省新型冠状病毒感染的××疫情防控指挥部发布第2号令，决定在沈阳、大连和锦州建设集中救治中心，用于接收新冠××患者救治工作。2020年2月3日，锦州市开会传达落实贯彻全省防控疫情工作安排，会议要求立即动手做好辽西区域集中救治中心的勘测、规划、涉及等相关工作，保质保量完成区域集中救治中心建设，争取早日建成，在全省疫情防治工作中发挥作用。2020年2月4日，锦州市成立了辽宁（锦州）××区域集中救治中心项目建设指挥部，对救治中心的建设进行部署。2020年3月11日，被告凌河区人民政府根据省、市人民政府的决策部署要求，为开通辽宁（锦州）集中救治中心道路，依据××防治法、突发公共卫生事件应急条例、土地管理法实施条例、国有土地上房屋征收与补偿条例等法律法规的规定，决定对道路征拆红线范围内的房屋及土地进行征收，作出《关于对辽宁（锦州）集中救治中心道路工程项目实施征地拆迁的决定》（凌政〔2020〕26号）。同日，被告凌河区人民政府发布了《辽宁（锦州）集中救治中心道路工程房屋及土地公告》及《补偿安置方案》，并在征收范围之内予以公布。另查明，原告景玉宽所有的位于锦州市××区北山里××号养殖场及其附属设施位于辽宁（锦州）集中救治中心道路工程项目征收红线范围内。2020年3月13日，锦州市自然资源局凌河分局向原告下达《关于清查整治违法建筑的通知》，锦州市城市综合行政执法局向原告下达《行政责令改正通知书》。认定原告养殖场及其附属设施是违章建筑，限其于2020年3月15日前自行拆除。2020年3月15日，被告组织锦州市凌河区城市管理综合行政执法局等相关部门，对原告所有的涉案养殖场及附属设施进行了强制拆除。2020年3月17日，锦州市凌河区城乡建设服务中心对原告景玉宽送达（编号LZ2020006）《应急征用通知书》，对原告景玉宽所有的房屋、土地、院落实施紧急征用，并要求景玉宽接到通知书之日起立即将涉案房屋及院落（土地）交付给征用单位。现原告景玉宽以被告强拆行为违法为由，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，本案的争议焦点为凌河区人民政府是否为本案适格被告、行政强制拆除（执行）原告景玉宽所有的涉案养殖场及其附属设施的行为是否合法。2020年3月，辽宁省新冠××疫情防控形势严峻。按照辽宁省××防治工作整体部署并根据锦州市委市政府的命令，为加快推进辽宁（锦州）集中救治中心建设，提升辽西区域疫情防控收治能力，必须尽快开通完善救治中心道路建设。在此紧急情况下，被告凌河区人民政府具有依法征用、征收原告景玉宽所有的房屋、土地、院落的行政职权。对于在征用、征收过程中实施的强拆行为，应认定是征用、征收主体组织实施。故对原告所有的涉案养殖场及附属设施进行强制拆除应认定是被告组织相关部门实施，凌河区人民政府应为本案适格被告。《中华人民共和国行政强制法》第三条规定，行政强制的设定和实施，适用本法。发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。就是说发生公共卫生事件突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。《物权法》第四十四条规定，因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。《××防治法》（2013修正）第四十五条第一款规定，××暴发、流行时，根据××疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。《突发事件应对法》第十二条规定，有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。根据上述法律规定，结合当时的特殊情况，本案强拆行为并不适用行政强制法。本案中，被告进行征用、征收行为，是在辽宁省新冠××疫情防控形势严峻的情况下进行的，原告所有的位于锦州市××区北山里××号养殖场及其附属设施被政府职权部门认定为违章建筑，被告凌河区人民政府组织相关部门进行强制拆除行为不违反上述法律规定。因此，景玉宽请求确认被告实施涉案强制拆除行为违法的主张，因缺乏相应的法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告景玉宽的诉讼请求。案件受理费50元，由原告景玉宽负担。景玉宽上诉请求：1、依法撤销辽宁省锦州市中级人民法院作出的（2020)辽07行初51号行政判决；2、依法确认被上诉人于2020年3月15日组织实施的强制拆除上诉人养殖场及其它附属设施的行政行为违法；3.、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应当撤销。一、一审判决认定养殖场是违法建筑，认定事实错误。一审判决以锦州市自然资源局凌河分局下达《关于清查整治违法建筑的通知》、锦州市城市综合行政执法局下达《行政责令改正通知书》认定原告养殖场及其附属设施是违章建筑系错误的事实认定。上诉人的养殖场不是违法建筑，也不能根据上述两份通知认定上诉人的养殖场是违法建筑。第一，根据《物权法》第一百二十五条“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”及《国土资源部农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》中“其他企业和个人兴办或与农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织联合兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理。畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。”之规定，上诉人的养殖场是畜禽养殖用地，土地类别用途为农用地，非建设用地，且实际用途为养殖。农业养殖不但合法，而且是政府大力扶持的产业。上诉人的养殖场并非是违法建筑，一审判决认定事实错误。第二，被上诉人在庭审中也称，其多次与上诉人协商补偿事宜，在未达成补偿协议的情况下，对上诉人实施了强拆行为。被上诉人2020年3月11日发布征收决定，在未与上诉人达成补偿协议的前提下，才对养殖场发布违法通知书。违法建筑必须由有权机关通过履行严格的法定程序，听取当事人的陈述申辩意见，在其法定的职责范围内行使职权，作出违法建筑的认定并赋予当事人法定的复议和诉讼权利，遵循正当程序，一审判决仅以被上诉人提供的两份通知文件就认定上诉人的养殖场是违法建筑，实属认定事实错误。二、一审判决未合法审查被诉行政行为却认定上诉人诉讼请求缺乏相应法律依据并不予支持，属认定事实不清，适用法律错误。第一，本案被上诉人为了修建集中救治中心道路项目，发布征收决定实施征收，其在庭审中提交了相应的征收决定，上诉人的养殖场就在其征收范围内。被上诉人在庭审中也称其与上诉人就补偿事宜未协商一致的情况下，实施了强拆行为。该行违背了《土地管理法实施条例》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。另外，一审判决并未对被诉行政行为进行全面审查，适用法律错误。第二，即便被上诉人是为了防疫需要，其作出征收决定后，实施征收行为也应当对上诉人给予补偿与安置。上诉人的养殖场被强拆至今没有得到任何补偿，对其造成的巨大损失，也没有得到任何弥补。第三，一审法院和被上诉人都认定防疫是紧急性的，但是修路不同于其他动产的征收与征用。首先，所在区域还有多条其它道路可以通行，不是必须要以涉案救治中心道路修建好为前提。依据《突发事件应对法》第十一条规定，“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”因此，被上诉人在采取措施时，必须在降低不必要的损失前提下，应当选择有利于人民，且最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。而本案被上诉人选择最不利于上诉人合法权益的措施，在上诉人未与其达成补偿协议的前提直接强拆，显然未尽到其管理、保护人民生命财产安全的职责和义务，违背其应当依法行政的理念和精神。其次，修建道路，拆除上诉人的养殖场，必然是导致上诉人的养殖场永久性灭失，无恢复的可能性，必须给予相应的补偿，但被上诉人拆除上诉人养殖场至今过去了8个月之久都未对上诉人作出任何补偿，其程序严重违法。综上，被上诉人组织实施强拆上诉人养殖场的行为严重侵害了上诉人的合法权益，依法应当确认违法。一审判决未依法对被诉行政行为进行全面的合法性审查，判决驳回诉讼请求，属认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。凌河区政府辩称，此次拆除上诉人房屋是因为新冠××疫情的突发，根据省政府的决策部署实施的，并不适用《行政强制法》的相关规定，应适用《××防治法》、《突发事件应对法》等法律规定。请求二审法院维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的一致，本院予以确认。本院认为，锦州市凌河区人民政府按照辽宁省××防治工作整体部署并根据锦州市委市政府的命令，为加快推进辽宁（锦州）集中救治中心建设，提升辽西区域疫情防控收治能力，尽快开通完善救治中心道路建设，对本案所涉养殖场及附属设施组织相关部门实施了强制拆除行为，凌河区人民政府具有本案被告主体资格。根据《中华人民共和国行政强制法》第三条规定，行政强制的设定和实施，适用本法。发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。根据上述规定，针对公共卫生突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，应依照有关法律、行政法规的规定执行。《物权法》第四十四条规定，因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。《××防治法》（2013修正）第四十五条第一款规定，××暴发、流行时，根据××疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。《突发事件应对法》第十二条规定，有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。本案中，锦州市凌河区人民政府所实施的征用、征收行为，是在辽宁省新冠××疫情防控形势严峻的情况下进行的，其对景玉宽所有的养殖场及附属设施等所实施的征用征收行为具有法律依据。需要指出的是，凌河区政府在已发布征地拆迁决定并制定了安置补偿方案的情况下，应当按照补偿方案对被征收人进行安置补偿，但凌河区政府却以景玉宽所有的位于锦州市××区北山里××号养殖场及其附属设施属于违章建筑为由，在未严格履行法定程序的情况下即组织相关部门实施强制拆除行为，确有不妥。结合考虑凌河区政府是在重大公共卫生事件突发的情况下，根据辽宁省政府和锦州市委市政府的部署所实施的征收征用行为，一审法院对景玉宽提出的要求确认凌河区政府实施的强制拆除行为违法的诉讼请求未予支持，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。对景玉宽提出的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由景玉宽负担。本判决为终审判决。审判长  李侃审判员  杜刚审判员  李明二〇二一年四月十六日法官助理张廓书记员赵晓迪