河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫01行终255号上诉人（原审原告）张开文，男，回族，2013年11月3日出生，住郑州市。法定代理人张青卫，男，汉族，1973年3月11日出生，住址同上。被上诉人（原审被告）郑州市二七区教育局，住所地郑州市二七区地泰路与渠南路交叉口西南。法定代表人南中洋，局长。上诉人张开文因诉被上诉人郑州市二七区教育局确认行政行为违法一案，不服郑州市二七区人民法院（2021）豫0103行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。第四十九条规定：提起起诉应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，原告起诉要求确认被告将中苑名都小区划归二七区幸福路小学义务教育责任区的行政行为违法，同时要求对相关规范性文件一并予以审查。经查，原告所诉的行政行为，系教育部门针对不特定对象发布的反复适用、能够对同类事项在一段时间内持续发生法律效力的行为，其性质上属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定的行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定，依法不属于行政案件的受案范围。故原告的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、第四十九条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定：驳回原告张开文的起诉。上诉人张开文不服，提起上诉称：一、一审侵害上诉人基本诉权。此案系郑州市中级人民法院已经立案，案号为（2021)豫01行初20号，并向上诉人送达了受理案件通知书、合议庭组成人员及书记员通知书及开庭传票，最后仅依据“河南省高级人民法院印发《关于依法准确确定行政案件被告的指导意见(试行)》的通知”中“一、……1.法律法规规章规定属于县级以上人民政府职能部门的职权，县级以上人民政府通过召开会议、下发文件等形式进行宏观指导、强调各部门职责，组织相关部门辅助该职能部门实施行政行为，对该行政行为不服的，以职能部门为被告。”才裁定移送至一审法院管辖的。而一审法院却置上述情况于不顾，根本没有向上诉人送达受理案件通知书，未告知合议庭组成人员及书记员通知书，且从未询问过上诉人，更没有向上诉人送达被上诉人答辩状，没有开庭审理，对被上诉人提交的内容及证据根本就没有质证。而审判员邢燕曾负责审理上诉人(2020)豫0103行初107号关联案件(下称关联案件)，与本案明显有利害关系，应当回避却未回避。二、一审裁定援引起诉状时遗漏以下重要部分。1.遗漏起诉状事实和理由：一、被告小学义务教育责任区划分的行政行为(此处一审裁定书中标点及文字均错误)及依据文件的制订，均违反法定程序。1.没有法律法规明确授权依据，超越职权。2.违反《重大行政决策程序行条例》规定程序。3.违反《河南省行政规范性文件管理办法》，更没有履行《郑州市规范性文件管理规定》中“制定属于重大决策事项的规范性文件”程序。4.违反《政府信息公开条例》。2.遗漏起诉状事实和理由“二、3.个人权利和行政权利的优先关系。”，更没有对此释明。三、一审裁定完全错误。裁定书中:“本院认为：……经查，原告所诉的行政行为，系教育部门针对不特定对象发布的反复适用、能够对同类事项在一段时间内持续发生法律效力的行为，其性质上属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定的行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定，依法不属于行政案件的受案范围。故原告的起诉不符合法定条件，依法应予驳回……”这一结论是完全错误的。因为:1.这一理由和上诉人2020年7月起诉的，审判员邢燕负责审理的关联案件(2020)豫0103行初107号行政裁定书中相同，但根本没有被二审法院(2020)豫01行终767号终审裁定叙明确认，这一理由已被终审裁定书去除。2.上诉人起诉依据的“2020年二七区幸福路小学新生招生工作公告”(下称招生公告)中义务教育责任区划分的行政行为中，相对人并非不特定对象，而是明确、具体的当年适龄儿童，是特定对象。招生公告明确的招生时间也仅仅是2020年8月26日和27日两天，且对行政相对人——上诉人权利产生实际影响。3.《中华人民共和国行政诉讼法》司法解释第二条明确规定:行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供做出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。一审裁定中，被上诉人辩称未经质证的招生公告属于规范性文件。招生公告的性质根本未经质证辩论，上次关联案件庭审质证中，被上诉人当庭否定自己提交法庭的答辩状，明确确认招生公告和依据的二七教(2020)22号《郑州市二七区教育局2020年小学入学工作意见》(下称《工作意见》)均非规范性文件。在此，上诉人必须提出质问：规范性文件应当如何制订?被上诉人是否有义务教育责任区划分行政行为职权?应提前多长时间发布?学校是否是行政主体?学校来对外发布是行政授权还是行政委托?应以谁的名义?应在哪个平台对外公告?当然一审法院在裁定中也并没有明确叙明其为规范性文件，却得出了不属于受案范围的结论。这简直太过诡异了吧?这不明显是在违反《行政诉讼法》司法解释第二条之规定吗?4.1998年《最高人民法院关于当事人不服教育行政部门对适龄儿童入学争议作出的处理决定可否提起行政诉讼的答复》([1998]法行字第7号)中明确指出:“根据《教育法》第四十二条第(四)项和《未成年人保护法》第四十六条的规定，当事人不服教育行政部门对适龄儿童入学争议作出的行政处理决定，属于行政诉讼法第十一条第二款规定的受案范围，人民法院应当受理。”5.在“中国裁判文书网”搜索“适龄儿童”、“就近入学”关键词，很容易得知全国各地上百起同类行政案件，均被纳入了受案范围。完全能够说明本案法律性质认定错误，完全属于受案范围。例如:人民法院报评选的2016年度十大典型案例之一，南京顾某诉教育局重新划分施教区案，(2014)宁行诉终字第127号裁定书中“本院经审查认为，建邺教育局每年对辖区内施教区进行划分的行为属于具体行政行为。现上诉人认为该行为侵犯其合法权益，并提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定的起诉条件。一审法院对上诉人顾明、顾某的起诉裁定不予受理不当。上诉人顾明、顾某上诉理由成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项的规定，裁定如下:一、撤销(2014)建行诉初字第12号行政裁定;二、本案由南京市建邺区人民法院立案受理。本裁定为终审裁定。”6.为什么说招生公告性质上根本不可能是规范性文件?招生公告落款是以学校名义发布的，学校连义务教育责任区划分主体资格都没有，还谈何据此制定规范性文件?况且制订经过了什么程序?学校按照其《工作意见》文件要求，在招生前2天(而非2天前)于学校门口张贴的招生公告才是被上诉人小学义务教育责任区行政行为公布的第一渠道。前一天公布，次日就要报到，而规范性文件明确规定应当自发布之日起30日后才能施行。请问这是什么样的规范性文件啊?行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令必须是规范性文件呀。而作为对外第一渠道发布的招生公告，落款还是各学校自己的名称，连学校的公章都没有加盖。学校作为招生公告行政委托的受托方，应当以谁的名义做出才效力?这个由学校名义做出的招生公告从形式上、名义上，怎么可能被认定是规范性文件呀?如果说这是行政授权，依据何在?如何是行政委托，效力何在?被上诉人不亲自对外发布的招生公告，却说这就是被上诉人制订的规范性文件，这是要有多荒唐?根据《行政诉讼法》司法解释第九十九条:有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”:(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格;再看《行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。学校显然没有诉争行政行为的主体资格。据此一条，即可申请二审法院依法撤销一审裁定，依法改判或者发回重审!完全可以肯定，被上诉人是在违法行政，其对义务教育责任区划分，根本就没有纳入规范性文件管理当中，这一行政行为非常地不规范!而一审法院却据此认定学校的招生公告就是被上诉人的规范性文件，是行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定，不属于行政案件的受案范围。这是一审法院严重的错误认定!综上，一审法院根本没有查明被上诉人义务教育责任区划分的行政行为具体规定在哪个决定或命令中，就盲目地认定，被上诉人的义务教育责任区行为，依法不属于行政案件的受案范围。这个结论必然是完全错误的!严重侵害了法律赋予上诉人享有的基本诉权!符合法律逻辑最基本的关系应当是，如果是决定，就应当在文件中写明确义务教育责任区划分具体信息，严格按照规范性文件制定的程序和权利救济模式来进行。如果不是决定，依法当然属于行政案件的受案范围，是可诉的。四、为什么说被上诉人招生公告依据的《工作意见》本身也根本不是规范性文件?1.被上诉人代理人在上次关联案件庭审中已经明确确认过，上述入学《工作意见》确实不属于规范性文件。2.《工作意见》是被上诉人内部文件，从未对外公布过。3.《工作意见》内容包括其附件，根本就不含有划分义务教育责任区的信息。招生公告是依据其制订，而并非其附件。4.根据《中华人民共和国义务教育法》第十二条“适龄儿童、少年免试入学。”地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学很明确，就近入学是地方各级人民政府的法定职责，而非政府部门。被上诉人作为政府教育部门本身根本就无此职权，还何谈制订呢?5.完全不符合规范性文件管理规定程序。(1)根据国办发(2018)37号《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》：一、严格依法行政，防止乱发文件。(一)严禁越权发文。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限履行职责，……行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；二、规范制发程序，确保合法有效。……(三)严格制发程序。行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。要加强制发程序管理，健全工作机制，完善工作流程，确保制发工作规范有序。……(八)及时公开发布。行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。(2)根据《河南省行政规范性文件管理办法》(2015年5月5日河南省人民政府令第169号公布)：第七条……没有法律、法规依据，规范性文件不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定。第三章决定与公布：第十五条制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，应当经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。规范性文件原则上由制定机关的主要负责人签发。第十七条规范性文件应当自形成之日起20个工作日内，由制定机关通过本级人民政府门户网站和部门网站向社会公布。涉及公众重大利益的规范性文件，还应当在本行政区域内公开发行的报纸以及其他媒体上公布。未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。第四章备案与审查：第十八条规范性文件备案审查应当做到有件必备、有备必审、有错必纠。第十九条制定机关应当自规范性文件公布之日起15日内，按照下列规定报送备案:(一)各级人民政府的规范性文件报上一级人民政府备案;(二)县级以上人民政府工作部门的规范性文件报本级人民政府备案。第五章监督管理：第二十五条县级以上人民政府应当定期组织对本办法的实施情况进行监督检查，并将规范性文件管理工作纳入依法行政考核内容。县级以上人民政府应当加强规范性文件管理信息化建设，建立健全规范性文件数据库，方便公众查询。第二十六条规范性文件实行目录管理。县级以上人民政府法制机构应当每季度公布一次通过备案审查的规范性文件目录。(3)根据《郑州市规范性文件管理规定》(郑州市人民政府令第220号):第八条规范性文件不得设定下列内容：……没有法律、法规依据，规范性文件不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定。第十条……制定规范性文件，不得包含具体行政行为的内容。第十五条制定属于重大决策事项的规范性文件，应当建立公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、集体研究决定等工作机制，并同步考虑，同步安排政策解读。第二十六条规范性文件未经合法性审核的，不得提请集体研究，不得发布施行。第三十条规范性文件一般应当自发布之日起30日后施行。但是涉及国家安全以及公布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可自发布之日起施行。第三十一条规范性文件发布后20个工作日内，应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》等规定，采取下列一种以上方式予以公开，属于重大决策事项的规范性文件在正式文件公开后3个工作日内应当公布配套解读材料：(一)在政府公报上刊登;(二)在当地公开发行的报纸上刊登;(三)在政府或政府部门网站上公布;(四)在供公众浏览的公告栏内张贴;(五)印发单行本免费发送;(六)召开新闻发布会等其他方式。未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。第三十二条市人民政府及其办公制定的规范性文件应当在《郑州市人民政府公报》上刊登；县(市、区)人民政府应当设立政府公报。县(市、区)人民政府及其工作部门和乡镇人民政府、街道办事处制定的规范性文件，应当在县(市、区)人民政府公报上刊登。政府公报上刊登的规范性文件文本为标准文本。根据上述规范性文件管理规定，显然:《工作意见》从未对外公布，招生公告完全违背规范性文件制定管理发布一系列程序，且对上诉人依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生了实质损害，根据《行政诉讼法》司法解释第九十六条规定，还不属于《行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”。不得作为行政管理的依据。怎么可能硬要视《工作意见》为规范性文件，还以此为由得出本案实际争议的招生公告也不属于受案范围呢?真是太过荒唐。五、规范性文件本身不可单独成为诉讼标的，被一审严重曲解。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，明确的是对规范性文件本身不能诉讼。但对于依据规范性文件而做出的行政行为，公民认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，不仅是可诉的，还完全可以一并申请法院对该规范性文件审查(见行政诉讼法12条12款，53条，64条)《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条明确规定:人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。第六十四条也明确人民法院在审理行政案件中，经审查认为规范性文件不合法的，不得作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。综上所述，被上诉人义务教育责任区划分行政行为，无论是招生公告，还是《工作意见》，均非规范性文件，本案争议属于受案范围，一审裁定完全错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关规定，特向二审法院提起行政上诉，请求二审法院依法撤销一审法院做出的(2021)豫0103行初31号行政裁定，由二审法院开庭审理本案或发回重审。敬请在裁判文书中完整叙明上诉人观点，依法保障上诉人的基本诉权，真正做到依法裁判。维护社会公平正义，切实保障法律正确实施。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。经过阅卷，合议庭认为本案事实清楚，决定不开庭审理本案。关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题，基于2020年二七区幸福路小学（含幸福路小学南校区）新生招生工作公告，原告诉请被告将中苑名都小区划归幸福路小学的行为，从时间上而言，系针对2020年入学的适龄儿童；从影响的对象而言，因中苑名都小区2020年入学适龄儿童的数量也是明确的，故一审裁定认为原告所诉涉案行为系具有普遍约束力的决定，不属于行政诉讼的受案范围认定错误，依法应予撤销。综上，一审裁定驳回上诉人的起诉不当，本院依法予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销郑州市二七区人民法院（2021）豫0103行初31号行政裁定；二、本案指令郑州市二七区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇二一年四月二十九日书记员 王胜玲