广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤14行终20号上诉人（原审被告）梅州市梅县区程江镇人民政府，地址：梅州市梅县××××××××侧。法定代表人李建新，镇长。委托代理人谢英强，该镇党委副书记。委托代理人黄冬日，广东义致律师事务所律师。上诉人（原审被告）梅州市梅县×××××××××××，地址：梅州市梅县××××××××。法定代表人谢松子，主任。委托代理人钟公威，该中心工作人员。委托代理人梁英英，广东义致律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈万垒，男，汉族，1949年5月16日出生，住梅州市梅县×××××××曹碓溪。委托代理人张馨允，广东扬鼎律师事务所律师。委托代理人刘俊凯，广东扬鼎律师事务所实习律师。原审第三人陈万均，男，汉族，1963年1月12日出生，住梅州市梅县×××××××曹碓溪。原审第三人罗秀玲，女，汉族，1967年10月8日出生，住梅州市梅县×××××××曹碓溪。陈万垒诉梅州市梅县区程江镇人民政府（以下简称程江镇政府）、梅州市梅县×××××××××××（以下简称县安置中心）及第三人陈万均、罗秀玲行政撤销纠纷一案，县安置中心和程江镇政府不服兴宁市人民法院（2020）粤1481行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明：原告是梅州市梅县×××××××曹碓溪村民，其与第三人陈万均、罗秀玲的丈夫陈万群（已故）是兄弟。梅州市梅县区人民政府根据广东省人民政府2018年10月25日作出的粤府土审（01）〔2018〕182号《关于梅州市梅县区2018年度第三批次城镇建设用地的批复》，于2018年11月6日发布梅县区府公〔2018〕34号《征收土地公告》，并于2019年1月15日、1月7日发布梅县区府公〔2019〕4号《关于梅州市梅县区2018年度第三批次城镇建设用地征收土地补偿安置实施方案的公告》及梅县区府公〔2019〕2号《关于房屋征收决定的公告》。原告自1972年始居住使用的位于梅州市梅县××××××××碓××××××的房屋在上述征收范围内。房屋征收部门为县安置中心，房屋征收实施部门为××镇政府。征收工作过程中，两被告以第三人提交的其母亲罗齐妹的《证明》为据，认为涉案由原告居住的房屋为陈万垒、陈万均、陈万群（已故）兄弟共同共有，并以权属为共有进行了登记、丈量、评估和公告，但原告对共有问题一直持有异议而不同意征收补偿。为了征收工作的进行，两被告于2018年4月25日与陈万均、罗秀玲签订了涉案《补偿安置协议书》，对涉案占地面积166.5934㎡、建筑面积183.2976㎡的土地房屋，给予总价为1301319元的货币补偿。补偿协议签订后，陈万均、罗秀玲两人根据其二人于2018年4月25日签名确认的《分配方案》领取了751426元的补偿款。因涉案房屋由对房屋共有及安置补偿问题持有异议的原告陈万垒居住使用，该房屋未能在协议约定的期限（2018年5月1日）交付被告拆除，鉴于工程建设进度需要，相关政府工作人员在2018年6月间开始对涉案房屋陆续进行了部分拆除。2019年10月3日两被告向陈万垒、陈万均、罗秀玲发出了《房屋催拆通知书》后，于2019年11月8日组织人员对涉案房屋进行了全部拆除。原告陈万垒对该强拆行为不服，以程江镇政府及梅县××××为被告，于2020年3月12日向本院提起（2020）粤1481行初54号确认行政行为违法诉讼，案经审理，2020年6月29日本院作出（2020）粤1481行初54号行政判决确认了两被告强拆涉案被征收房屋的行为违法，2020年10月20日梅州市中级人民法院作出粤14行终79号行政判决，驳回上诉，维持原判。2020年7月24日，原告向本院提起本案诉讼，请求确认涉案《补偿安置协议书》无效。庭审中，原告的诉讼请求确定为：撤销两被告与两第三人签订的《梅州市梅县××××××××××建设用地项目（棚户区改造）房屋征收补偿安置协议书》。庭审中，原告陈万垒陈述涉案被征收房屋由其出资出力，于1972年所建，建成后原告与其母亲及两个弟弟陈万均、陈万群共同居住。约在1995年，原告的两个弟弟陆续成家分户搬离后由原告居住至被强拆前。第三人则认为涉案房屋并非原告个人所建，而是母亲罗齐妹的房产，其母亲在世时有权作出处分。另查，原告的母亲罗齐妹于2014年间去世。原审判决认为：行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。法院在审理行政协议的过程中，应当对行政协议进行审查，对依法行政，保护相对人信赖利益、诚实信用、自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由，维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。本案的争议焦点在于涉案《补偿安置协议书》是否应当予以撤销。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，由原告居住使用的位于梅县×××××××××××××××的房屋因属梅州市梅县区2018年度第三批次城镇建设用地规划红线范围内需被征收（征收房屋编号为房C005号），被告梅县×××××及程江镇政府作为房屋征收部门和实施部门，应当对涉案房屋的权属、面积进行调查、核实，以明确权属人情况，在发现房屋存在权属不明确的情况下，应报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照上述条例的规定，作出补偿决定，并予以公告。但征收工作过程中，房屋实际居住使用人陈万垒坚持认为涉案被征收房屋为其个人所有而对房屋共有的情况持有异议且不同意征收。两被告在明知涉案房屋的权属存在争议而不明确的情况下，未对涉案房产的权属及使用情况进行调查询问以确定真正权利人，仅凭两第三人提交的《证明》，认定涉案房屋为共有予以公告，并在原告不知情的情况下，与两第三人签订了涉案《补偿安置协议书》，明显存在事实不清、程序违法和证据不足，并有可能侵害原告对涉案房产的合法利益。因此，现原告诉请撤销涉案《补偿安置协议书》，于法有据，证据理由充分，依法应予支持。两被告认为涉案房产的权属明确，不存在权属争议，原告与两第三人的纠纷应通过民事途径解决，主张涉案《补偿安置协议书》合法有效，缺乏事实依据，证据、理由不足，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项的规定，判决撤销被告梅州市梅县区程江镇人民政府及梅州市梅县×××××××××××与第三人陈万均、罗秀玲于2018年4月25日所签订的NO.149号的《梅州市梅县××××××××××建设用地项目（棚户改造）房屋征收补偿安置协议书》。上诉人县安置中心和程江镇政府上诉称：一、上诉人根据《物权法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，与原审第三人也是被拆房屋按份共有人罗秀玲、陈万均签订补偿安置协议，且补偿安置协议内容含有补偿方式、房屋价值、搬迁补助、租房过渡费、奖励等，符合相关法律法规规定。《物权法》第九十七条规定：“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。”本案中，房屋权属人罗秀玲、陈万均为其与被上诉人按份共有人就涉案房屋作为一套房屋签订补偿安置协议，是房屋权属人与上诉人双方的真实意思表示，完全符合法律及征收补偿方案的规定。该协议作为被征收居民一户的整体补偿，该协议内容不存在损害被上诉人合法权益，符合征收的相关法律规定。在上诉人与其他共有权利人所达成的《房屋征收补偿安置协议书》中，已明确将被上诉人作为签约主体纳入安置补偿对象范围，且协议约定的补偿安置内容既未违反相关法律规定，又未影响被上诉人享受征收安置补偿的利益。一审法院在被上诉人未举证证明涉案被拆房屋为其独资兴建并单独享有的情况下，仅以被上诉人坚持认为涉案被征收房屋为其个人所有而认定涉案被拆房屋权属存在争议而权属不明是认定事实错误。二、一审法院认为上诉人“未对涉案房产的权属及使用情况进行调查询问以确定真正权利人”是认定事实片面。上诉人经过充分调查核实涉案被拆房屋权属情况的基础上，与原审第三人签订涉案《房屋征收补偿安置协议书》。上诉人在评估前对涉案被征收房屋情况进行了调查，并将调查结果在梅州日报公示。经调查，涉案被征收房屋权属人为陈万垒与原审第三人罗秀玲(陈万群妻子)、陈万均共同所有，陈万垒与陈万群(已逝)、陈万均为亲兄弟关系。根据陈万垒母亲的遗嘱及权属人协商，确定分配方案。被上诉人认为涉案被征收房屋为其一人出资所建，但其也没有提供任何证据证实房屋为其一人出资所建。在征收期间，上诉人亦多次组织被上诉人与原审第三人协商、调解，但被上诉人认为被征收房屋为其一人出资兴建而又未提供证据，拒绝在补偿协议中签名，并拒绝领取其应得补偿款。三、涉案《房屋征收补偿安置协议书》作为被征收居民一户的整体补偿，该协议内容不存在损害被上诉人合法权益，至于被上诉人与其他共有人的征收补偿安置利益分配可通过自行协商或诉讼途径另行处理。综上所述，一审判决认定事实和适用法律错误，导致判决结果错误。特此提起上诉，请求依法撤销一审判决书并改判驳回被上诉人一审的全部诉讼请求。被上诉人陈万垒答辩称：第一，上诉人没有尽到调查职责，没有履行法定程序，涉案《房屋征收补偿安置协议书》依法应当予以撤销。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，上诉人明知被上诉人对房屋共有的情况持有异议且不同意征收，无法达成协议，本应依法报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出征收补偿决定，但上诉人不仅没有充分依据上述规定尽到调查职责，而且在未查清被征收房屋权属的情况下，瞒着被上诉人与原审第三人签订安置补偿协议书，严重侵害了被上诉人的合法权益。第二，上诉人没有举证证明涉案房屋属于兄弟共有，签订涉案《房屋征收补偿安置协议书》的依据不足。1.涉案房屋是答辩人在1972年一人出资兴建的，此时两原审第三人仍是未成年人，不可能进行出资兴建，是被上诉人的个人财产，母亲无权进行分割，原审第三人也无权获得补偿。2.原审第三人提供的母亲的证明，被上诉人从未见过，母亲是文盲，不可能作出如此长篇的证明，因此，该证明只能是代书产生的，不符合代书遗嘱形式要件，属于无效遗嘱。在此情况下，瞒着被上诉人与原审第三人签订涉案《房屋征收补偿安置协议书》侵害了被上诉人的合法权益，请求驳回上诉人的上诉请求。原审第三人罗秀玲、陈万均述称：当时兴建房子的时候，是我母亲自己一人出资兴建的，舅舅有资助，子女都没有出资过。所以被征收的房子三兄弟都有份的。经审查，本院查明的涉案房屋被征收的事实与一审基本一致，予以认可。另查明：1.涉案房屋开始兴建至建成期间，被上诉人是与其母亲罗齐妹和弟弟陈万群、陈万均共同生活的，直至上世纪九十年代中后期陈万群、陈万均成家后搬出去居住。被上诉人主张涉案房屋由其一人所建，属其个人财产，但未提供分家协议或属其个人财产的相关证据。2.涉案房屋征收期间，原审第三人提交了母亲罗齐妹2005年10月5日的《证明》，该《证明》由当地司法所长带罗齐妹、原审第三人罗秀玲、陈万均妻子前往村委会，由村老人会会长执笔，村委会在《证明》上盖了章。《证明》的主要内容是：万垒、万群、万均没有分家，三兄弟共同投资兴建的五间一厅房屋和上代留下的二间老屋，属三兄弟共同享受。本院认为，本案属于行政协议纠纷，争议焦点是被诉《房屋征收补偿安置协议书》是否合法。被诉《房屋征收补偿安置协议书》涉及的房屋在广东省人民政府粤府土审（01）〔2018〕182号《关于梅州市梅县区2018年度第三批次城镇建设用地的批复》、区政府梅县区府公〔2018〕34号《征收土地公告》和梅县区府公〔2019〕2号《关于房屋征收决定的公告》的征收范围内。被上诉人陈万垒、原审第三人罗秀玲、陈万均配合上诉人对涉案房屋的权属、结构、用途和面积进行了调查、核实，之后，上诉人亦对涉案房屋的权属、结构、用途和面积在梅州日报上进行公示。在调查、核实过程中，被上诉人承认涉案房屋建于上世纪七十年代初，成于八十年代中，并主张是其一人出资所建，属其个人财产，但被上诉人未能提供该房屋属其个人所有的证据。相反，原审第三人提供的《证明》能够证明该房屋属家庭共同财产，上诉人认定该房屋属三兄弟共同拥有，并根据评估公司对该房屋的价值评估结果与原审第三人签订涉案《房屋征收补偿安置协议书》，保障了被上诉人和原审第三人获得征收补偿的权益。被上诉人因对权属调查结果不认可而拒绝在涉案《房屋征收补偿安置协议书》签名，并诉请撤销涉案《房屋征收补偿安置协议书》，没有事实根据和法律依据。退一步说，被上诉人主张该房屋属其个人所有而不是家庭共同财产，其可通过民事诉讼等途径维护自己的合法权益。综上所述，上诉人上诉理由成立，其上诉请求予以支持。原审判决撤销涉案《房屋征收补偿安置协议书》，认定事实和适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决如下：一、撤销兴宁市人民法院（2020）粤1481行初140号行政判决；二、驳回被上诉人陈万垒一审时的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元合计100元，由被上诉人陈万垒负担。本判决为终审判决。审 判 长 王利珍审 判 员 伍利玲审 判 员 贺 璐二〇二一年四月七日法官助理 王 妍书 记 员 张佳芳