辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终84号上诉人（一审原告）：肖凤艳，女，1954年2月6日出生，汉族，住辽宁省沈阳市铁西区。委托诉讼代理人：佟健，北京盈科(沈阳)律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳经济技术开发区管理委员会，住所地辽宁省沈阳市经济技术开发区中央大街27号。法定代表人：郭忠孝，该管委会主任。委托诉讼代理人：秦聚才，该管委会工作人员。委托诉讼代理人：国丽燕，北京金诚同达律师事务所沈阳分所律师。肖凤艳因诉沈阳经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）履行房屋拆迁补偿协议一案，不服辽宁省沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初304号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年4月17日对双方当事人进行了询问。上诉人肖凤艳的委托诉讼代理人佟健，被上诉人开发区管委会的委托诉讼代理人秦聚才、国丽燕参加了询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2011年7月19日，原告肖凤艳与沈阳经济技术开发区拆迁管理办公室签订《沈盘线四王村路北村民房屋拆迁补偿(补充)协议》，其中约定“四、货币安置：有产籍房屋5，500元m2/189.13m2=1，040，215元，优惠购房面积700元/m2x102.7m2=71，890元。五、产权置换：有产籍房屋99.87m2，优惠面积0m2，合99.87m2，过渡费：按99.87m2x50元/m2x3个月执行，先预付2011年7-9月，计为14，980元(多退少补)，逾期不能入住，剩余过渡费以公告回迁日期为准。按整月计算，进住前统一发放。”针对补偿协议，原被告双方在核对所有协议款项后，确定被告依据协议应支付原告补偿款1，052，129元，告已经领取该款项。另查明，原告于2016年6月3日办理了门市房进住手续，针对优惠购房房屋，被告已于2015年5月安置该房屋。再查明，四王村征地拆迁工作领导小组办公室于2011年7月14日召开四王村征地拆迁会议，会议纪要记载：“三、关于沈辽路道北五金工业城用地补偿问题：肖凤艳，宅基地使用证面积770平方米，房证面积290平方米(无档)，房屋实际面积271.01平方米，经会议研究，根据四王村12户门市房的搬迁方案，考虑项目用地的紧迫性及该人带头搬迁的实际情况，补偿如下：1、有证房货币安置商业用房189.13平方米，每平方米按5，500元补偿，补偿价值1，040，215元。2、有证房安置商业用房99.87平方米，地点在香堤南苑F18号楼。3、商业用房过渡费：144m2x50元x3个月=21，600元。4、无产籍房屋按每平方米700元优惠购房102.7平方米。5、补偿总额为816，034元。”一审法院认为，关于原告要求被告给付回迁商业房屋的停业损失过渡费及利息的主张，本案中原告的房屋系集体土地房屋，有证房屋证载房屋使用性质为住宅，故上述土地上不存在法律所规定的商业房屋，对于利用自有住宅房屋从事商业经营的，可适当提高补偿标准予以补偿，但不能将此类房屋视同于国有土地上的商业房屋，其补偿标准亦不能等同于商业房屋的补偿标准。鉴于本案被告系为了考虑项目用地的紧迫性才对该地块利用住宅从事商业经营的人员进行商业房屋回迁安置，并按国有商业用房标准给予三个月的过渡期补助费且已经给付完毕，被告对此亦予以认可，故本院对于该项内容予以支持。关于原告要求按照上述过渡期间补助费标准予以继续支付的诉讼请求，因行政补偿协议应以法定补偿为原则，原告的主张超出法定补偿标准，本院不予支持。但依据协议及查明的事实，因被告未给原告回迁安置住宅，故被告应按户给付原告过渡期补助费，关于过渡期补助费的标准，依据沈阳经济技术开发区拆迁管理办公室于2011年6月27日发布的《关于铁西区大青街道办事处四王村沈辽路综合整治拆迁补偿方案》中关于过渡费标准为每户每月600元。后被告于2014年2月18日发布的《沈阳经济技术开发区集体土地及房屋征收补偿安置实施方案》中规定“选择住宅用房安置的一次性发放搬家补助费1，000元/户；享受实际过渡期间补助费800元/户·月；在拆迁期限内迁出现地的村民，首次发放一年期过渡补助费，剩余过渡补助费以公告回迁日期为准，按整月计算，进住前统一发放。凡超出拆迁期限的，按实际签订协议日期为计算日。”故于2014年3月开始，过渡期补助费上调至每户每月800元。综上，被告应给付原告过渡期补助费从2011年7月开始计算至约定回迁时限时止，关于回迁时限的认定，沈阳经济技术开发区拆迁管理办公室于2011年6月27日发布涉案地块《关于铁西区大青街道办事处四王村沈辽路综合整治拆迁补偿方案》，其中关于回迁时限规定“自全部拆迁结束起18个月”，涉案地块最后一户被征收人于2014年7月15日与沈阳市铁西区大青中朝友谊街道办事处签订《宅基地地上物搬迁补偿协议书》，2014年8月29日，管委会业务会议纪要【2014】98号《关于近期土地收储、出让等相关工作的会议纪要》中“同意大青街道拆迁工作会议2014(第35次)会议，关于四王村董长海宅基地房屋补偿事宜”。因此依据上述事实，应认定被告在2014年8月29日已经全部结束拆迁，故被告应在18个月之内全部结束拆迁，即2016年2月为约定回迁时限。综上，被告应支付原告过渡期补助费，从2011年7月起算按每月600元标准计算至2014年2月，共计600元/月x32个月=19200元，按每月800元标准从2014年3月计算至2016年2月，共计800元/月x24个月=19200元，以上两项共计19200元+19200元=38400元。关于被告逾期安置回迁商业用房是否承担违约责任的问题，因原告于2016年6月实际办理商品房入住，超过被告约定的回迁时限，故被告应于2016年3月开始承担给付逾期交房的违约金的责任，关于违约金数额，因被告于2014年2月18日发布的《沈阳经济技术开发区集体土地及房屋征收补偿安置实施方案》中规定“商业用房延期回迁的，自应回迁到期之日起按800元/月·户给予超期回迁补助费，根据应回迁面积以70平方米为基数，每增加70平方米增加800元。如按70平方米为基数划分之后仍有剩余米数，每增加1平方米每月补助10元。应回迁面积小于70平方米的按800元/月·户给予超期回迁补助费。”故本院认为可参照上述规定给付违约金，因原被告约定商业回迁门市房屋99.87平方米，故被告应给付原告延期回迁的违约金每月1100元，从2016年3月开始计算至2016年6月原告实际办理入住时止，共计1100元x4个月=4，400元。关于原告要求被告支付优惠购房的房屋过渡期补助费的主张，因该房屋系被告给予原告在征收补偿中的优惠政策，不等同于回迁安置住宅房屋，且原告在回迁商品房时已经按户享受过渡期补助费，此外，被告系在约定回迁时限内安置该房屋，亦不存在违约问题，故本院对于原告的该项主张不予支持。关于原告要求被告支付“按照年利率6%支付资金占用期间利息”的主张，因本院已针对被告违约情形判令被告支付违约金，而原告所主张的利息属于违约金的一种，故原告所主张的违约款项不可兼得，对于该部分的利息，一审法院不予支持。但被告对其协议约定的应给付原告的过渡期补助费部分，被告应支付同期人民银行存款利息。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决：一、被告沈阳经济技术开发区管理委员会于本判决生效后三十日内支付原告过渡期补助费38，400元及同期人民银行存款利息(自2011年7月起至给付之日止)；二、被告沈阳经济技术开发区管理委员会于本判决生效后三十日内支付原告延期回迁商业房屋的违约金4，400元；三、驳回原告的其他诉讼请求。一审案件受理费8，766.97元，由原告肖凤艳负担7，896.97元，被告沈阳经济技术开发区管理委员会负担870元。肖凤艳上诉称，（一）原审判决认定的事实不清、证据不足。1.开发区管委会应当承担履行行政协议约定，给付停业损失过渡费、租房过渡费及违约金、利息损失的义务。2.行政协议是行政机关基于行政裁量权与行政相对人协商一致而形成的，在不存在无效情形时，行政主体和行政相对人必须全面遵守和履行行政协议约定的各项义务。3.政府应当更加信守承诺，政府的信赖利益不应折损。对于格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。4.上诉人作为本村集体经济组织成员，享有与其他村民相同的待遇，既享有优惠购房的政策，获得的房屋仍属于回迁房，因迟迟未能办理回迁，全体村民都是按照相同期限及标准给付租房过渡费，所以要求被上诉人支付租房过渡费，既有事实依据也有法律依据。（二）原审法院适用法律错误。1.双方选择产权置换，被上诉人也为上诉人回迁门市房，被上诉人在签订补偿协议以及政府会议纪要时已经都明确认可上诉人的房屋为门市房，只是按照原有的面积给予99%打折回迁，所以上诉人提出的各项诉讼请求并没有超出法定补偿。2.“一户一宅”的规定是为了明确一户能有一个宅基地的权利，如果被村民私自转让，该村民不得再向村委会申请宅基地的政策。该规定并不适用于本案行政协议纠纷。而原审法院忽视了上诉人的回迁房，直接从2011年7月将停业损失过渡费及租房过渡费混淆成一户租房过渡费，并且计算至2016年2月，再从2016年3月起恢复租房过渡费（按回迁楼个数）这样的法律适用，既没有法律依据更没有事实依据，完全混淆概念，并且没有尊重补偿协议本身。严重违背事实真相，损害原告的合法权益。3.在被上诉人自认的回迁期限内，没有履行给付过渡费的，应当由被上诉人补齐，逾期未能给付的过渡费不但要承担违约金还要承担双倍给付的法定义务。在判决主文中并没有对此进行论述。4.关于诉讼费问题。因为从被上诉人在发放租房过渡费时将多项费用混为一谈，并不说明款项具体情况，上诉人不得不拒绝，责任在于被上诉人，故诉讼费应当由被上诉人承担。综上所述，一审判决存在事实不清，证据不足，法律适用错误，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。开发区管委会答辩称，（一）上诉人案涉房屋不属于商业用房，不能按照商业用房停业损失过渡费标准进行补助。本案中，上诉人的房屋系集体土地上房屋，有证房屋产权证记载使用性质为住宅，故不存在法律所规定的商业用房。对于利用自有住宅从事商业经营的，可适当提高补偿标准，但不能将此类房屋视同于国有土地上的商业用房，其补偿标准亦不能等同于商业房屋的补偿标准。（二）被上诉人支付的过渡补助费符合《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》及《沈阳经济技术开发区集体土地及房屋征收补偿安置实施方案》规定的过渡补助费标准。（三）按照《关于铁西区大青街道办事处四王村沈辽路综合整治拆迁补偿方案》的规定，回迁时限为“自全部拆迁结束起18个月”。案涉地块最后一户被征收人于2014年7月15日签订补偿协议，开发区管委会8月29日业务会议同意该补偿事宜，故2016年2月为约定回迁时限。（四）过渡补助费按户发放事实清楚。关于上诉人要求被上诉人支付优惠购房过渡费的主张，因该房屋系被上诉人给予上诉人在征收补偿中的优惠政策，不等同于回迁安置住宅房屋，且上诉人的无产籍房屋是否为合法建筑有待商榷，且上诉人在回迁商品房时已经按户享受过渡补助费，故一审法院对其主张不予支持，认定清楚。（五）法律规定征收农村集体土地上的房屋参照国有土地上房屋征收补偿标准，且被上诉人发布的《沈阳经济技术开发区集体土地及房屋征收补偿安置实施方案》中对超期回迁补助费有明确规定，一审法院认定的违约金数额正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果公正，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予确认。本院认为，根据上诉人肖凤艳提出的上诉请求及被上诉人开发区管委会的答辩意见，依据《行政诉讼法》的相关规定，本案应当审查的焦点问题是被上诉人开发区管委会是否具有履行上述补偿协议义务的职责，是否已经履行了约定义务，未履行协议义务是否有正当理由。关于开发区管委会是否具有履行案涉补偿协议义务的职责问题。虽然在案涉补偿协议上加盖公章的系沈阳经济技术开发区拆迁管理办公室，但该办公室不具有行政诉讼主体资格，故开发区管委会作为案涉征收补偿责任主体，具有履行案涉补偿协议义务的职责。关于开发区管委会是否已经履行约定义务问题。案涉补偿协议约定过渡期补助费标准为每平方米每月50元，先付三个月，多退少补，逾期不能入住，剩余过渡费以公告回迁日期为准。按整月计算，进住前统一发放。开发区管委会并未按照上述约定支付过渡期补助费。关于开发区管委会未按约定给付过渡期补助费是否有正当理由问题。案涉补偿协议至今未被依法撤销或者确认无效，其效力依法受到保护，应当作为补偿依据。开发区管委会未按约定给付过渡费的理由不能成立。首先，《关于铁西区大青街道办事处四王村沈辽路综合整治拆迁补偿方案》载明：“有产籍房屋登记使用用途为住宅的，现实际使用用途为商业且地点在沈辽路北侧的房屋，原则按登记使用用途等面积调换住宅用房。如被拆迁人要求按商业用房安置的，安置商业用房面积按应给住宅房屋面积的80%折算。”可见，案涉补偿协议约定按照商业用房回迁并按照商业用房标准计算过渡期间补助费符合拆迁补偿政策，故开发区管委会关于提出的案涉房屋不属于商业用房，不能按照商业用房停业损失过渡费标准进行补助的主张不能成立。其次，开发区管委会主张案涉补偿协议与相关会议纪要内容不一致，应当以会议纪要内容为准。经审查，案涉会议纪要系开发区管委会一方制作，而补偿协议系双方经协商后共同签署，二者内容不一致，在该协议未经法定程序予以撤销或变更的情况下，仍然应当按照补偿协议约定给付过渡期补助费。开发区管委会此项理由亦不能成立。综上，开发区管委会应按协议约定给付过渡期补助费。根据已查明的事实，开发区管委会已按照拆迁补偿协议的约定给付肖凤艳2011年7月、8月、9月过期期补助费，故应自2011年10月起继续给付过渡期补助费至2016年6月止，合计279636元（99.87m2×50元/m2﹒月×56个月）。该项费用已涵盖延期回迁商业房屋的违约金，故本院对一审判决依据《沈阳经济技术开发区集体土地及房屋征收补偿安置实施方案》所确认的延期回迁商业房屋的违约金4400元予以撤销。关于过渡期补助费利息问题。案涉拆迁补偿协议约定“剩余过渡期补助费以公告回迁日期为准，按整月计算，进住前统一发放”，开发区管委会未按照约定给付该项补偿费用，应当自约定应付日期的次日开始按照同期存款利率支付利息。关于肖凤艳提出的要求开发区管委会支付优惠购房的过渡期补助费的问题。因该房屋系肖凤艳按照开发区管委会在征收补偿中给予的优惠政策所购买，不等同于回迁安置住宅房屋，且肖凤艳在回迁商品房时已经按户享受过渡期补助费，同时，双方在拆迁补偿协议中亦未对优惠购房违约责任作出明确约定，故一审法院对于肖凤艳的该项主张不予支持并无不当。综上，肖凤艳的部分上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销辽宁省沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初304号行政判决第二项即“被告沈阳经济技术开发区管理委员会于本判决生效后三十日内支付原告延期回迁商业房屋的违约金4，400元”及第三项即“驳回原告的其他诉讼请求”；二、变更辽宁省沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初304号行政判决第一项即“被告沈阳经济技术开发区管理委员会于本判决生效后三十日内支付原告过渡期补助费38，400元及同期人民银行存款利息(自2011年7月起至给付之日止)”为：“沈阳经济技术开发区管理委员会于本判决生效后三十日内支付肖凤艳过渡期补助费279636元，并以279636为基数，自2016年6月4日起至付清之日止按照中国人民银行同期存款利率支付利息”；三、驳回肖凤艳的其他诉讼请求。一审案件受理费8766.97元,二审案件受理费8766.97，合计17533.97元，由沈阳经济技术开发区管理委员会负担13150元,由肖凤艳负担4383.97元。本判决为终审判决。审判长  李侃审判员  杜刚审判员  李明二〇二一年四月十六日法官助理张廓书记员赵晓迪