广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终178号上诉人（原审原告）谭耀柱。委托代理人夏正阳，广东宝慧律师事务所律师。委托代理人谢川，广东宝慧律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区城市管理和综合执法局。法定代表人李俊扬，局长。委托代理人李立峰，该局工作人员。委托代理人程宽，广东通建律师事务所律师。上诉人谭耀柱因诉被上诉人佛山市禅城区城市管理和综合执法局（以下简称“禅城区城管局”）责令限期拆除一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初922号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，1999年6月28日，罗某某、罗某、郑某某作为乙方、原南海市南庄镇杏头管理区经济联合社作为甲方签订《土地使用权租赁协议书》，协议约定甲方将案涉建筑物所占土地出租给乙方使用，租赁期限从1999年7月15日至2019年12月31日止。2002年2月4日，谭耀柱与罗某某、罗某、郑某某、原南海市南庄镇杏头经济联合社签订《合同权利义务转让协议书》，谭耀柱取得上述地块的承租权并以41万元的价格取得罗某某、罗某、郑某某在该土地上所有建筑物及配套设施。2019年12月2日，禅城区城管局执法人员对位于佛山市禅城区南庄镇杏头工业区开发区西边3号地，杏头梧村工业大道西侧，伦锦钊租地北侧（佛山市禅城区金海浪洁具厂）的建筑物进行勘验，勘验情况如下：上述建筑由三处建筑物构成（自编号A、B、C）其中A处为三层混合结构（一、二层为框架结构、三层为简易结构），占地面积151平方米，建筑面积391.77平方米；B处为二层砖木结构（中间有夹层），占地面积1467.85平方米，建筑面积2935.7平方米；C处为单层简易棚结构，占地面积291.26平方米，建筑面积291.26平方米。上述建筑总占地面积1910.11平方米，总建筑面积3618.73平方米，均已建成并投入使用。禅城区城管局对此制作了勘验笔录并拍照、绘制附图，勘验笔录上未有谭耀柱的签名。庭审中，谭耀柱对勘验笔录的内容予以确认。同日，禅城区城管局向谭耀柱发出《询问调查通知书》，认为谭耀柱涉嫌未取得建设工程规划许可证擅自建设，通知其于2019年12月4日前往禅城区城管局南庄分局接受调查。庭审中，谭耀柱自认知晓该通知书的内容。2019年12月2日，禅城区南庄镇杏头经济联合社出具一份《情况说明》，案涉厂房所占地块由该南庄镇杏头经济联合社所有，现该地上建筑物由谭耀柱占有。2020年1月31日，禅城区城管局就谭耀柱涉嫌未取得建设工程规划许可证擅自进行建设的行为进行立案调查。2020年2月11日，佛山市自然资源局向禅城区城管局作出《关于佛山市禅城区南庄镇杏头工业区开发区西边3号地，杏头梧村工业大道西侧，伦锦钊租地北侧（佛山市禅城区金海浪洁具厂）违法建设案件规划情况的函》，经查案涉建筑物属建设单位未依法取得建设工程规划许可证进行建设。经研究，该工程未取得建设工程设计方案审查文件，认定为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，建议禅城区城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》《广东省城乡规划条例》等法律、法规进行处理。2020年6月1日，禅城区城管局作出《限期拆除预先告知书》，告知谭耀柱的违法事项，拟责令谭耀柱于决定书送达之日起25日内拆除上述建筑物，并告知谭耀柱有权进行陈述申辩。次日禅城区城管局通过邮寄方式将该告知书送达给谭耀柱，谭耀柱同年6月6日收到该告知书。此外禅城区城管局还将该告知书张贴在案涉建筑物门口。2020年6月7日，谭耀柱向禅城区城管局提交一份《拆迁申辩意见》，认为禅城区城管局作出的告知书适用法律错误，程序违法等。禅城区城管局经审核对谭耀柱提出的陈述申辩意见不予采纳，于2020年6月16日作出佛禅城综南限决〔2020〕35号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》）。认为谭耀柱的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《佛山市违法建设查处办法》第二十二条第（一）项的规定，属于违法建设的行为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《佛山市违法建设查处办法》第三十七条的规定，决定：限谭耀柱自该决定书送达之日起25日内拆除上述违法建筑物。谭耀柱于同年6月20日收到《限期拆除决定书》。再查，国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》规定，广东省人民政府可以在佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作，其中包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。广东省人民政府作出的粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》，公告载明佛山市城市管理行政执法局以及禅城、三水、高明区城市管理行政执行局自2004年3月3日起实施执法工作，城市管理行政执法局行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。禅城区政府作出的佛禅府办〔2014〕62号《佛山市禅城区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，禅城区城管局行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》、禅城区人民政府作出的佛禅府办〔2014〕62号《佛山市禅城区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的规定，禅城区城管局对辖区内违法建（构）筑物有调查处理的职权。禅城区城管局对案涉建筑物进行现场勘察并取证拍照，经调查认定案涉建筑的实际管理人和占有人为本案谭耀柱，后禅城区城管局向谭耀柱发出《询问调查通知书》，要求谭耀柱配合调查。为查明案情事实，禅城区城管局向规划部门发函询问案涉建筑报建审批情况。规划部门向禅城区城管局回函后，禅城区城管局向谭耀柱发出《限期拆除预先告知书》，表示其涉案建筑物涉嫌违法建设，要求谭耀柱自行拆除，并告知了谭耀柱享有的陈述、申辩权。在收到谭耀柱的陈述申辩及提交的相关证据材料后，经禅城区城管局核实认定谭耀柱的陈述不能成立，故作出并向谭耀柱送达了《限期拆除决定书》，禅城区城管局作出案涉决定书程序符合程序正当原则。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据以上规定，在城市、镇规划区内进行建筑物和其他工程建设的，建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证。本案中，根据《勘验笔录》以及现场照片、禅城区南庄镇杏头经济联合社的《情况说明》等证据可以证实，案涉建筑物由谭耀柱系实际占有管理。同时，根据佛山市自然资源局所作的复函，案涉建筑物未取得《建设工程规划许可证》系违法建设行为，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。据此，禅城区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出涉案的决定具有事实和法律依据。谭耀柱虽然提供了原南海市公安局作出的防火审核申报表及消防验收意见书，但原南海市公安局并非规划部门，故该局作出的文书并非《建设工程规划许可证》，故谭耀柱提供上述证据证明案涉建筑物合法的依据不足。谭耀柱并未提供任何证据证明南海区国土部门向其颁发了建设规划许可，而佛山市自然资源局作出的复函认定案涉建筑物并未取得建设工程规划许可证。故禅城区城管局认定的事实无误。建法[2012]43号《住房和城乡建设部关于转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》规定：“根据《意见》，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。”本案谭耀柱的违法事实一直处于存续期间，禅城区城管局予以查处未超过法定时效。谭耀柱提出土地征收和房屋拆迁中安置补偿不到位不得实施强拆的问题与本案审理无关，一审法院不予评价。综上，谭耀柱要求撤销禅城区城管局作出的《限期拆除决定书》理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决:驳回谭耀柱的诉讼请求。一审案件受理费50元，由谭耀柱负担。上诉人谭耀柱上诉称：1.企业根据招商引资政策进行投资建设，其中没有取得建设工程规划许可证的，不应一概认定为违法建设。佛山市禅城区南庄镇杏头管理区经济联合社招商引资邀请谭耀柱投资建厂，由于国家政策调整同时村委会未能及时履行协议内容，导致谭耀柱房屋未取得相应的手续，相应责任不应由谭耀柱一方承担。而且按照当时政策，谭耀柱只需通过南海国土局和杏头村委的批准就可以在租赁的土地上建设厂房。谭耀柱建设的初衷是为了响应政府的号召，不能以城乡规划法第四十条规定的违法建设一概而论，佛山市禅城区南庄镇杏头管理区经济联合社应当信守招商引资的承诺协助谭耀柱办理相关手续。2.行政处罚已过诉讼时效。城乡规划法施行日期为2008年1月1日，案涉建筑物在该法颁布之前建造，属于无证房屋而不是违法建筑。法不溯及既往，该建筑建成后违法行为已经结束，不符合违法行为连续或继续状态构成要件。案涉建筑物建成超过两年后，不应给予处罚。3.禅城区城管局作出的限期拆除决定并未提及安置补偿方案。案涉《土地使用权租赁协议书》约定租期为20年，即由1999年7月15日至2019年12月31日止，并且约定在租赁期满后同等条件下享有优先续租的权利，但合同到期后没有通知的情况下将谭耀柱租赁的土地公开招标并进行整片开发，谭耀柱得知该情况后招标已经完成，现要求谭耀柱拆除案涉建筑物并未提及任何补偿问题。无证建筑并不等同于违法建筑，在房屋征收过程中，对因历史原因造成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予以征收补偿。而且土地征收和房屋拆迁需要按照规定进行补偿，补偿不到位不得实施强拆。谭耀柱上诉请求：1.撤销原判；2.撤销禅城区城管局作出的佛禅城综南限决〔2020〕35号《限期拆除决定书》；4.本案诉讼费由禅城区城管局负担。被上诉人禅城区城管局答辩称：1.城市规划管理的法定职责部门是规划主管部门，国土部门和村委会不具有作出建设工程规划许可的主体资格。谭耀柱已经办理的其他手续并不是建设工程规划许可证，案涉建筑物并未最终取得建设工程规划许可证，属于违法建设，是无可争议的事实。2.本案中禅城区城管局于2019年12月2日就谭耀柱的违法行为介入调查，谭耀柱违法兴建的建筑物已经建成并投入使用至今，根据建法〔2012〕43号文的规定，该违法建筑属于违法行为的持续状态，对其作出行政处理的时效应当从行为终了之日起计算。因此禅城区城管局适用城乡规划法对谭耀柱的违法行为作出处理决定，适用法律正确，并且处于行政处罚的追责时效内。3.依法查处未取得建设工程规划许可的违法建设行为，属于禅城区城管局的法定职责，本案违法建筑物的拆除与谭耀柱提到的土地征收中的房屋拆迁并非同一性质，案涉建筑物是否涉及土地征收和房屋拆迁补偿与本案无关。综上，禅城区城管局作出限期拆除决定的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚适当，程序合法。谭耀柱的上诉意见不能成立，依法应予驳回。本院经审理查明的事实与一审判决确认的事实一致，本院予以确认。本院认为，禅城区城管局作为佛山市禅城区人民政府相对集中行使行政处罚权的行政部门，依法拥有对辖区内违反城乡规划管理法律、法规和规章规定的违法建设行为进行查处的行政职权。禅城区城管局经依法立案、调查取证，针对谭耀柱未取得建设工程规划许可证进行建设、不能采取措施消除对规划实施的影响的行为，发出《限期拆除预先告知书》，将拟作出行政处罚内容、依据以及其依法享有的陈述、申辩权利告知谭耀柱；之后又听取了谭耀柱的陈述、申辩意见，在法定期限内作出《限期拆除决定书》并依法送达，同时告知行政复议或者提起行政诉讼的权利；禅城区城管局作出行政处罚决定的程序合法。谭耀柱未取得建设工程规划许可证进行建设、不能采取措施消除对规划实施的影响的事实清楚，证据确实充分，当事人没有提出异议，本院经审查予以确认。禅城区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对谭耀柱的行为作出被诉之行政处罚决定，适用法律正确。故，禅城区城管局作出的本案被诉之行政处罚决定合法。《中华人民共和国城市规划法》（自1990年4月1日起施行，于2008年1月1日废止）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”《中华人民共和国城乡规划法》（自2008年1月1日起施行）第十四条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”两部法律均要求在城市、镇规划区内进行建设应当取得规划行政主管部门合法的建设工程规划许可证，否则为违法建设。本案中，谭耀柱虽提交了《建筑消防设计防火审核申报表》《建筑工程消防验收意见书》《集体土地使用证》等证据，但均非规划报建手续，不能证明其建设取得了建设工程规划许可证。谭耀柱关于企业根据政府招商引资政策进行投资建设，没有取得建设工程规划许可证，不应一概而论为违法建设的上诉意见与国家法律相悖，理据不足，本院不予支持。案涉建筑物始建于2002年前后，发生于《中华人民共和国城市规划法》施行期间，其没有取得建设工程规划许可证进行建设违反城乡规划的事实一直存在，违法情形处于继续状态，对于该违法行为的追究期限应从行为终了之日起计算。故，禅城区城管局作出本案被诉之限期拆除决定并未超出《中华人民共和国行政处罚法》规定的二年追究期限。谭耀柱关于行政处罚已过诉讼时效的上诉意见不能成立。本案针对违法建设的行政处罚，并不涉及房屋、土地征收、收回等情形，谭耀柱上诉提及的安置补偿方案问题不在本案审查范围。综上所述，一审判决认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。谭耀柱的上诉意见不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人谭耀柱负担。本判决为终审判决。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇二一年四月十二日法官助理 王璐璐书 记 员 暨晓莹