福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽01行终133号 上诉人（一审被告）闽清县市场监督管理局，住所地福建省福州市闽清县梅城镇西门街95号。 法定代表人薛霖烨，局长。 被上诉人（一审原告）林雪娇，女，1941年12月26日出生，汉族，住福建省闽清县。 被上诉人（一审原告）陈玉钗，女，1964年1月11日出生，汉族，住福建省闽清县。 被上诉人（一审原告）陈仁广，男，1983年11月16日出生，汉族，住福建省闽清县。 被上诉人（一审原告）陈铭，男，1985年12月24日出生，汉族，住福建省闽清县。 被上诉人（一审原告）陈小渝，女，1987年5月21日出生，汉族，住福建省闽清县。 上述被上诉人共同委托代理人黄晓锋、罗瑞芳，上海锦天城（福州）律师事务所律师。 一审第三人福建省闽清玉山蜜饯有限公司，住所地福建省闽清县塔庄镇下庄坂。 法定代表人黄忠声，执行董事。 一审第三人黄忠声，男，1953年4月6日出生，汉族，住福建省闽清县。 一审第三人谢启秀，女，1954年4月3日出生，汉族，住福建省闽清县。 上诉人闽清县市场监督管理局因被上诉人林雪娇、陈玉钗、陈仁广、陈铭、陈小渝（以下简称“林雪娇等五人”）诉其工商行政管理一案，不服福建省闽侯县人民法院（2020）闽0121行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2000年10月19日，陈则全（原告陈玉钗之夫，原告陈仁广、陈铭、陈小渝之父，林雪娇之子）与第三人黄忠声共同成立了第三人福建省闽清玉山蜜饯有限公司，陈则全享有30%股权，第三人黄忠声享有70%股权。 2005年4月7日，陈则全因意外死亡，并于2005年4月12日注销户籍。 2007年9月5日，被告闽清县市场监督管理局根据福建省闽清玉山蜜饯有限公司的申请，将股东陈则全变更登记为谢启秀。 2019年8月1日，原告林雪娇等五人因陈则全股权被变更向被告闽清县市场监督管理局进行反映，同年8月13日，被告闽清县市场监督管理局作出回复，建议五原告向有管辖权的人民法院提起诉讼。 2019年9月4日五原告以黄忠声、谢启秀、福建省闽清玉山蜜饯有限公司为被告向闽清县人民法院提起股权转让纠纷诉讼，闽清县人民法院经审理认定，黄忠声提交给工商行政管理部门落款时间为2007年9月1日的《福建省闽清玉山蜜饯有限公司股权转让协议》《福建省闽清玉山蜜饯有限公司股东会决议》无效。黄忠声不服该判决提起上诉，福州市中级人民法院审理认定，涉案的《股权转让协议》《股东会决议》中陈则全签名系伪造，该《股权转让协议》《股东会决议》应为未成立。二审判决已发生法律效力。 2020年6月2日，原告林雪娇等五人向被告闽清县市场监督管理局提交《关于请求撤销谢启秀股东身份恢复公司原始登记的申请书》，要求被告履行职责，依法撤销被告于2007年9月5日作出的关于福建省闽清玉山蜜饯有限公司股权转让变更登记行为，依法撤销谢启秀的股东身份，并将原陈则全持有的福建省闽清玉山蜜饯有限公司股权恢复至陈则全名下或变更至五原告名下。同年6月16日，被告闽清县市场监督管理局受理了上述五原告的申请。 2020年8月6日，被告闽清县市场监督管理局依据《市场监督管理行政许可程序暂行规定》作出《闽清县市场监督管理局听证告知书》，告知福建省闽清玉山蜜饯有限公司、黄忠声、谢启秀及五原告拟作出撤销被告于2007年9月5日核准的福建省闽清玉山蜜饯有限公司变更登记的行政处理，故告知上述当事人在收到听证告知书之日起五日内提出听证申请，逾期未提出的，视为放弃此权利。后，福建省闽清玉山蜜饯有限公司与黄忠声向被告闽清县市场监督管理局提出听证申请，被告闽清县市场监督管理局受理后电话通知五原告并于2020年8月28日召开听证会（关于听证事实被告闽清县市场监督管理局未向一审法院提供证据）。 2020年9月17日，被告闽清县市场监督管理局向五原告作出关于《请求撤销谢启秀股东身份恢复公司原始登记的申请书》的答复，认为，福建省闽清玉山蜜饯有限公司提供了内容为“收黄忠声交来原闽清玉山蜜饯公司（陈则全退全部股份）退股款贰万元正20000元此据，收款人：陈玉钗，2007年5月2日”的《收条》复印件。福州市中级人民法院（2020）闽01民终1318号民事判决书对陈玉钗在上述《收条》上签字这一情况予以确认，但该《收条》是否是陈玉钗转让股权的真实意思表示，陈则全的其他法定继承人有否授权陈玉钗处分案涉股权，福州市中级人民法院未予审查。鉴于本案中案涉股权继承分割处理及变更登记问题尚未经法院审理判决，法院没有判决撤销2007年9月5日被告作出的变更登记核准，故被告无法认定福建省闽清玉山蜜饯有限公司提交虚假材料取得公司登记的行为是否为《中华人民共和国公司法》第一百九十八条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十四条规定的属于情节严重的情形。根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第四十三条第一款规定，被告决定中止案件调查。五原告不服被告闽清县市场监督管理局的上述答复，遂诉至一审法院。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”原告林雪娇等五人作为福建省闽清玉山蜜饯有限公司原股东陈则全的第一顺序继承人向被告闽清县市场监督管理局提出《关于请求撤销谢启秀股东身份恢复公司原始登记的申请书》，被告闽清县市场监督管理局予以受理，现上述五原告对被告闽清县市场监督管理局作出的中止调查的行政行为不服而提起行政诉讼属于行政诉讼的受案范围。本案的起因缘于2007年9月5日，被告闽清县市场监督管理局根据福建省闽清玉山蜜饯有限公司的申请，将股东陈则全变更登记为谢启秀。现五原告向被告闽清县市场监督管理局申请恢复变更登记，被告闽清县市场监督管理局依法受理后应按《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定作出准予或不准予登记的行政行为，而被告闽清县市场监督管理局首先是适用《市场监督管理行政许可程序暂行规定》举行听证，但是行政许可是行政机关赋予行政相对人某种权利和资格，准予当事人从事某种活动的行政行为，而登记机关的登记行为不具有赋权性，仅具有对社会公示的法律效力，应为行政确认。因此，股东变更登记不具有行政许可法规定的行政许可行为的法律属性。故被告闽清县市场监督管理局将股东变更登记定性为行政许可事项举行听证，并根据听证材料作出中止调查的决定，属法律错误。同时，被告闽清县市场监督管理局适用《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》实施调查行为，而行政处罚是行政机关对违反行政法规范，尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的行政行为，本案五原告申请的是变更登记，不是行政处罚的相对人，据此，行政登记行为无需进行调查，登记机关只对申请人提供的申请材料进行形式审查，申请材料不足的可以要求补正，为此，被告闽清县市场监督管理局中止调查的行为属程序不当，适用法律错误。综上，被告闽清县市场监督管理局对原告变更登记的申请实施中止调查行为，程序不当，适用法律错误，依法应予撤销，鉴于被告闽清县市场监督管理局作出的中止调查决定，不是终局决定，故被告闽清县市场监督管理局应当对五原告的申请依据法律规定作出准予或不准予变更登记的具体行政行为。至于五原告主张依法撤销2007年9月5日的变更登记行为并将股权恢复至陈则全名下，因被告闽清县市场监督管理局尚未作出具体行政行为，故不属于本案的审理范围，五原告应待被告闽清县市场监督管理局作出具体行政行为后，另行主张。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，一审法院判决：一、撤销被告闽清县市场监督管理局于2020年9月17日在《关于的答复》中作出的中止调查行为。二、被告闽清县市场监督管理局应当在法定期限内对原告林雪娇等五人的变更登记申请作出准予或不准予变更登记的具体行政行为。三、驳回原告林雪娇等五人的其他诉讼请求。 上诉人闽清县市场监督管理局不服一审判决，向本院提起上诉称，请求：1.撤销一审判决第一、二项判决内容，驳回被上诉人的一审全部诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由如下：一审法院认为“股东变更登记不具有行政许可法规定的行政许可行为的法律属性。故被告闽清县市场监督管理局将股东变更登记定性为行政许可事项举行听证，并根据听证材料作出中止调查的决定，属法律错误。”上诉人认为，公司设立登记行为从行政行为种类上应当界定为行政许可行为的一种。公司设立登记行为作出后，因相关情形发生变化，需要进行变更登记的，系对先前所作登记内容的全部或部分改变。《中华人民共和国行政许可法》第四十九条规定“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请;符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”据此，公司变更登记行为作为对行政许可事项的改变，同样也应受到《中华人民共和国行政许可法》的调整和规范，属于行政许可行为，并不能因为行政许可行为本身所具有的某些行政确认的内容就否认变更登记行为的法律属性。福建省市场监督管理局在福建省网上办事大公开的权责清单中，“公司及分公司设立、变更、注销登记”事项类型为“行政许可”可见无论是理论上还是实践中，公司变更登记都应定性为行政许可行为。《市场监督管理行政许可程序暂行规定》第三章“准入程序”涵盖了申请与受理、审查与决定、变更与延续、终止与期限等内容，市场监督管理机关在拟作出撤销变更登记决定前，依据《市场监督管理行政许可程序暂行规定》举行听证并根据听证材料作出中止调查的决定，程序合法，适用法律正确。二、一审法院认为“行政登记行为无需进行调查，登记机关只对申请人提供的申请材料进行形式审查，申请材料不足的可以要求补正，为此，被告闽清县市场监督管理局中止调查的行为属程序不当，适用法律错误。”系属认定错误。根据《市场监督管理行政许可程序暂行规定》第四十二条规定“市场监督管理部门发现其作出的行政许可决定可能存在本规定第四十条、第四十一条规定情形的，参照《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》有关规定进行调查核实。”，上诉人由林雪娇等五人提交的申请发现福建省闽清玉山蜜饯有限公司涉嫌违法，行政相对人为福建省闽清玉山蜜饯有限公司，上诉人依法调程序合法，适用法律正确。 被上诉人林雪娇等五人向本院提交书面答辩意见称，一、股东变更登记属于行政确认，而非行政许可，因为股东变更的工商登记不是对股东资格的获取设置准入门槛，而是宣示性登记，仅为行政管理行为，旨在使公司有关登记事项具有公示效力。1、2007年9月5日的股东陈则全被变更为谢启秀的登记行为实际上只是起到了使股东变更具有对抗第三人的效力，而不是对股东资格的获得设置准入门槛，故股东变更登记不属于行政许可。2、最高人民法院也通过判例明确了股东变更登记并非设权性登记的这一性质。3、公司登记应根据登记事项的不同确定其性质。公司变更登记中具有行政许可性质的登记事项，如公司住所、类型、经营范围、经营期限的变更应属于行政许可范畴，其与前述的股东变更登记不同。二、因股东变更事项不属于行政许可，故上诉人不能直接适用、更无需参照适用《市场监督管理行政许可程序暂行规定》及《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》，因此一审法院认定上诉人中止调查的行为程序不当、适用法律错误，系正确。三、“行政登记行为无需进行调查”的意思是上诉人应对申请人提供的申请材料进行形式审查，进而继续作出准予或不准予变更的决定，上诉人无需进行实质审查，更不应中止调查。1、工商行政管理机关对于工商登记是进行形式审查，但在明确冒名登记事实的情况下，即应依法予以更正，而不应该再增设无谓的调查行为。2、股东陈则全死亡后签名被伪造的事实毋庸置疑，上诉人即应继续作出准予变更登记的具体行政行为。3、本案冒名登记的事实无异议，不适用相关规定中的“中止调查，并相应延长公示期”程序。四、至于答辩人与黄忠声、谢启秀的股权纠纷属于另案纠纷，且亦已审理终结，本案亦无需以该案的审理结果为依据。1、陈玉钗从未伪造股权转让协议、股东会决议，现有证据亦无法证明陈则全的其他法定继承人授权陈玉钗处分案涉股权，陈玉钗在2007年5月2日《收条》上签字并非其真实意思表示。2、况且，在答辩人与福建省闽清玉山蜜饯有限公司、黄忠声、谢启秀股权转让纠纷一审开庭时，黄忠声陈述两张《收条》系同一天同一时间让陈玉钗签署，亦能证明这是骗取陈玉钗签名的行为。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人福建省闽清玉山蜜饯有限公司、黄忠声、谢启秀向本院提交书面意见称，一、一审法院事实认定错误。1、一审法院认定“行政登记行为无需进行调查”明显违反法律法规。《国家市场监督管理总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》（国市监信[2019]128号）第二点“做好公示和调查工作”第二款、第三款的规定，登记机关要通过查阅冒名登记行为涉及的档案材料，对公司住所地或经营产所进行现场检查，询问公司相关人员、登记代理人或利害关系人等方式，对冒名登记基本事实进行调查，并根据需要征询公安、税务、金融、人力资源社会保障等相关部门意见。利害关系人主张与冒名登记相关的民事权利正在诉讼过程中，人民法院尚未作出判决、裁定或生效判决、裁定尚未执行完毕的；或者有证据证明冒名登记涉及的股权存在争议，各方尚未到达成一致的，登记机关应中止调查，并相应延长公示期。”2、一审法院认定闽清县市场监督管理局中止调查行为程序不当明显错误。林雪娇等五人向闽清县市场监督管理局提出的申请内容为撤销2007年9月5日的变更登记行为，而非申请变更登记。撤销公司登记程序尚没有统一的法律法规作出规定。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定，提交虚假材料取得公司登记的，需要处以罚款的行政处罚；情节严重的，撤销公司登记。闽清县市场监督管理局根据《中华人民共和国公司法》及《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定，拟对提供虚假材料进行登记的行为进行行政处罚，并视调查情况作出是否撤销登记的决定。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》是行政机关对违反行政法律法规的行政相对人给予行政处罚的程序规定，闽清县市场监督管理局根据该程序规定，启动行政处罚前的调查程序，并未违反法律的规定。二、一审法院适用法律错误。闽清县市场监督管理局在答复中，表述“参照适用《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》”，并非直接适用，不存在适用法律错误。同时，根据《国家市场监督管理总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》第二点之规定，对于冒用身份信息而撤销公司登记的，应当进行公示与调查，并视调查结果作出是否撤销公司登记的决定。根据指导意见的规定，公司登记涉及的股权存在纠纷的，应对中止调查。因此，闽清县市场监督管理局中止调查行为是有法律依据的。即使闽清县市场监督管理局参照适用《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》作出中止调查决定存在适用法律不当，但根据《国家市场监督管理总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》的规定，闽清县市场监督管理局查明变更登记的股权存在纠纷，同样有权作出中止调查的决定。三、现因存在股权纠纷，股权归属应由法院判决，股份已经转让13年多，是否撤销当年的股权关系工商变更，闽清县市场监督管理局有权利和义务调查真相后作出决定。请求：1、撤销一审判决第一项、第二项，并判决驳回林雪娇等五人的一审全部诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费用由林雪娇等五人承担。 一审中各方当事人提交的证据均随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，被上诉人林雪娇等五人向上诉人闽清县市场监督管理局提出申请：“1、请求依法对2007年9月5日关于福建省闽清玉山蜜饯有限公司股权转让变更登记行为予以撤销，自行纠正错误的具体行政行为；2、请求依法撤销谢启秀的股东身份；3、依法将原陈则全持有的福建省闽清玉山蜜饯有限公司30%股权恢复至陈则全名下，或是变更至五申请人的名下。”该申请主要包括要求上诉人撤销案涉股权转让变更登记行为进行自纠，以及恢复原股东股权的变更股权登记等事项。行政机关依法应根据当事人提出申请的具体事项和反映的具体问题启动相对应的行政处理程序，履行法定职责。 《中华人民共和国公司法》第二十二条规定：“公司股东会或者股东大会、董事会的决议内容违反法律、行政法规的无效。股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起六十日内，请求人民法院撤销。……公司根据股东会或者股东大会、董事会决议已办理变更登记的，人民法院宣告该决议无效或者撤销该决议后，公司应当向公司登记机关申请撤销变更登记。”《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条第一款规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”第四十条规定：“公司依照《公司法》第二十二条规定向公司登记机关申请撤销变更登记的，应当提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的申请书；（二）人民法院的裁判文书。”同时，国家工商行政管理总局在《内资企业登记申请提交材料规范》中规定，法定代表人变更登记须提交的材料包含：公司签署的《变更登记附表-法定代表人信息》（公司加盖公章）、《指定代表或者共同委托代理人的证明》（公司加盖公章）。根据上述相关规定，依据《中华人民共和国公司登记管理条例》申请公司股权变更登记的应以公司名义提出申请并同时提交前述规定中应向登记机关提交的相关文件。因此，被上诉人林雪娇等五人以原公司股东继承人的名义向上诉人提出的案涉申请并不适用《中华人民共和国公司登记管理条例》中关于办理公司变更登记事项的相关规定。故林雪娇等五人请求上诉人履行恢复陈则全股权，或是陈则全股权变更至林雪娇等五人的名下的法定职责，缺乏依据，本院不予支持。 由于被上诉人申请的第一项请求为撤销案涉股权转让变更登记，且提供了已经生效的民事判决书用以证明案涉《股权转让协议》《股东会决议》中原股东陈则全签名系伪造。《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十四条规定：“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”上诉人作为公司登记机关，依法具有对被上诉人提供的违法线索进行调查的法定职责。据此，上诉人将被上诉人的申请事项以福建省闽清玉山蜜饯有限公司涉嫌提交虚假材料取得变更登记行为涉嫌违法进行立案调查，具有事实和法律依据。一审法院认定上诉人申请事项中仅涉及变更登记，无需进行调查，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予以纠正。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”因本案中，上诉人系以福建省闽清玉山蜜饯有限公司涉嫌提交虚假材料取得变更登记为由进行立案调查，依法应依据《中华人民共和国行政处罚法》以及《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》的相关规定，组织进行听证。上诉人在作出的《听证告知书》中告知各方当事人:上诉人认定福建省闽清玉山蜜饯有限公司存在提交虚假材料骗取股东变更登记的行为，并依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定拟作出行政处理的意见。但上诉人在作出的《听证告知书》中适用了《市场监督管理行政许可程序暂行规定》组织听证。上诉人在行政处罚程序中适用行政许可听证程序的规定，属于适用法律错误，应认定上诉人的行政程序违法。因此，上诉人作出的《关于〈请求撤销谢启秀股东身份恢复公司原始登记的申请书〉的答复》程序违法，应予以撤销。上诉人应对被上诉人林雪娇等五人提出的关于福建省闽清玉山蜜饯有限公司涉嫌提交虚假材料将陈则全持有的该公司30%的股权转让给谢启秀的变更登记的相关事项，重新作出行政行为。 综上，一审判决认定事实不清，适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下： 一、维持福建省闽侯县人民法院（2020）闽0121行初87号行政判决第一项、第三项； 二、撤销福建省闽侯县人民法院（2020）闽0121行初87号行政判决第二项； 三、上诉人闽清县市场监督管理局应当在法定期限内对被上诉人林雪娇、陈玉钗、陈仁广、陈铭、陈小渝提出的《请求撤销谢启秀股东身份恢复公司原始登记的申请书》重新作出行政行为。 二审案件受理费50元，由上诉人闽清县市场监督管理局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢红波 审 判 员 蔡陈飞 审 判 员 曾 莹 二〇二一年四月十八日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 曾 媛 附注：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。