广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）桂05行终11号 上诉人（原审原告）苏秀熙，女，1961年11月7日出生，汉族，住北海市海城区。 委托代理人戴熹，北京德恒（南宁）律师事务所律师。 委托代理人骆玲，北京德恒（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）北海市海城区人民政府地角街道办事处，住所地北海市海城区地角下寮659号。 法定代表人陆振冲，主任。 委托代理人梁春雷，广西群智律师事务所律师。 委托代理人李芷晴，广西群智律师事务所实习人员。 原审第三人北海市海城区地角街道办昆明路社区大细村大村东第一村民小组，住所地北海市海城区地角街道办昆明路社区大细村大村东。 负责人林述宴，组长。 上诉人苏秀熙因诉被上诉人北海市海城区人民政府地角街道办事处（以下简称：地角街道办事处）行政协议，原审第三人北海市海城区地角街道办昆明路社区大细村大村东第一村民小组（以下简称：大村东第一村民小组）参加诉讼一案，不服北海市银海区人民法院2020年12月25日作出的（2020）桂0503行初82号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 -2- 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”及第四十九条第（一）项“起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定，本案中，原告苏秀熙提起行政诉讼请求确认被告地角街道办事处与第三人大村东第一村民小组签订的《土地租赁合同》无效并请求返还被告非法占有其的土地及赔偿损失，但结合在案证据，原告并未提供任何证据证明其对被告及第三人签订的《土地租赁合同》中约定的位于昆明路社区红坎村污水处理厂东南面受淹土地享有合法权利，原告与被诉《土地租赁合同》无利害关系，依法不具有原告主体资格。原告提起本案行政诉讼不符合法定起诉条件，本应不予立案，已经立案的，依法裁定驳回起诉。另外，关于对规范性文件合法性审查问题，规范性文件的合法性审查具有附属性，即以行政行为合法性审查为前提。因本案依法应驳回起诉，故银海法院对北政函[2003]46号《北海市人民政府关于北海出口加工区范围内部分土地所有权性质的通知》不予审查。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告苏秀熙的起诉。 上诉人苏秀熙上诉称，1.上诉人为原审第三人大村东第一村民小组的成员，因“村改居”的不彻底，原村集体包括大量土地在内的集体财产并未剥离、处置，仍以原状存续，上诉人仍继续耕种其位于案涉《土地租赁合同》约定的受淹土地范围内的原承包地。因从未发放过土地承包证或其他权属证明，导致上诉人无法提供享有合法使用权的相关权利证明。但原审第三人及其他成员能证实上诉人在案涉土地范围内有合法承包地的事实。一审法院不依照法释[2000]8号《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条及法释[2015]9号《最高人 -3- 民法院关于适用若干问题的解释》第三条来处理本案，让上诉人失去补正的机会，也未在驳回起诉前核实上诉人是否存在在案涉土地范围内实际耕种的事实，有失公允。2.耕种现场已因被上诉人的填埋行为无迹可寻，与“行政赔偿、补偿案件中因被告原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就损害情况承担举证责任”同理，应由被上诉人对此举证。综上，上诉人认为一审法院在审理该案中未做到以事实为根据，未做到了解案情并收集、调取证据，亦未及时审理案件而使公民的合法权益未得到及时的司法救济，使行政行为的合法性得到及时确认，故而请求：1.撤销（2020）桂0503行初82号《行政裁定书》；2.指令北海市银海区人民法院继续审理该案。 被上诉人地角街道办事处辩称，一、一审法院事实认定、适用法律及审理程序均正确，上诉人无证据证明一审法院实体和程序错误。1.一审法院已经查明上诉人的身份是城市居民，户籍性质为“非农业人口”(不再依赖耕种土地为生)，依据我国现行法律，城市集体经济组织是不可能发包农村承包土地使用权的，也就已经充分证明了上诉人不可能拥有农村承包土地使用权。2.户籍性质转变为“非农业人口”，就已经标志着“村改居”工作的基本完成。“村改居”工作并未包括剥离原集体的集体财产和征收原集体土地的程序，所以上诉人声称的原集体的集体财产尚未剥离和原集体土地尚未征收，都不能证明“村改居”工作不彻底。3.在行政诉讼中，证明利害关系的举证责任在于公民、法人或者其他组织，而不是行政机关。上诉人户籍为“非农业人口”城市居民，一无承包合同、二无承包证、三无承包费缴纳单据，又无其他任何证据，完全不能证明涉案土地是由其承包，完全不能证明与本案有利害关系，理应承担举证不能的法律后果。即使涉案土地是上诉人原来承包的，但早已经过了承包期(上世纪80年代初，原农村集体发包过第一轮承包地，后来因“村改居”，就没有像其他农村集体如平 -4- 阳村委会、横路山村委会等一样在第一轮承包期到期后，发包第二轮承包)，依法上诉人不能再拥有农村承包地，不归还原审第三人集体。上诉人要将属于原审第三人集体的涉案土地使用权据为己有，并诉请涉案土地全部损失归其所有，是侵占集权权益的违法行为，原审第三人集体的大部分集体组织成员是不认可，不同意的。上诉人若一定要主张涉案土地使用权为其所有，一定要主张其是涉案土地的利害关系人，那么也应当依据《土地管理法》第十三条规定，先申请有关人民政府进行行政处理，而不是提起行政诉讼。对土地权属争议进行裁决，在政府职能范围内，属于人民政府的行政事项。在人民政府未处理的情况下，人民法院无权直接裁决确认涉案土地使用权的权属问题。故未经人民政府处理而直接向人民法院提起民事、行政诉讼的，不属于法院的受案范围，应当驳回起诉。二、地角街道办事处与原审第三人平等协商，按市场价格租赁涉案土地，不存在上诉人毫无根据的所谓的“强制”，是平等、自愿的民事行为，而不是行政行为，地角街道办事处与原审第三人签订土地租赁合同，是民事合同，而不是行政合同。1.租赁合同双方处于平等地位。2.签订合同的目的是使用土地，使用土地不是地角街道办事处的职能。3.为履行租赁合同发生的争议，不受行政法调整，不通过行政救济的方式予以解决，而是通过民法进行救济。4.地角街道办事处在租赁合同的履行中，不享有行政优益权。行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权。三、涉案土地的权属(使用权)属于原审第三人，而不是苏秀熙，所以地角街道办事处与原审第三人的土地租赁合同合法有效。1.昆明路社区居委会经过改制，已由村委会改制成居委会，辖区内居民也是由农村村民转变成城市居民。涉案土地性质于2003年6月3日起由农村集体土地转变成国有土地使用权，在原农村家庭承包地到期后，昆明路社区居委会及辖区内居民小组不再继续发包，也就不再存在农村家庭承包土地。上诉人主张涉案土地属于她的，主张返还土地并恢复原状无事实和法律依据。2.原 -5- 审第三人身份是居民小组，而不是村民小组，不再适用村民会议民主决议程序。依据《城市居民委员会组织法》第十条的规定，涉案土地问题仅涉及原审第三人及其居民，而不是全体居民，故依法无须提请居民会议讨论决定。四、上诉人请求对北政函[2003]46号文规范性文件进行审查，违反了行政诉讼法，依法理应驳回其起诉。依据《行政诉讼法》第五十三条的规定，只有对行政行为提起诉讼时，才能一并请求对规范性文件进行审查。综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法，上诉人上诉理由不成立，应依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。 原审第三人大村东第一村民小组未向本院提交书面陈述意见。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”的规定，订立行政协议是为了实现行政管理或者公共服务目标。本案中，被上诉人地角街道办事处与原审第三人大村东第一村民小组签订涉案《土地租赁合同》的目的是整治生态环境，具有公共服务性质。涉案《土地租赁合同》应属行政协议，而非被上诉人辩称的民事合同，故上诉人提起的本案诉讼属于人民法院行政诉讼的受案范围。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。而上诉人未提供证据证实其对涉案土地享有土地承包经营权或土地使用权等合法权利，结合在案证据，不能证实上诉人与涉案《土地租赁合同》具有利害关系。故上诉人不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定 -6- ，依法应当不予立案。已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。关于上诉人起诉时所提对北政函[2003]46号《北海市人民政府关于北海出口加工区范围内部分土地所有权性质的通知》进行合法性审查的请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，本院不予支持。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，依法应当予以维持。上诉人所提上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案一、二审案件受理费依法不予收取。 本裁定为终审裁定。 审判长  侯应蓉 审判员  席淑燕 审判员  曾志科 二〇二一年四月九日 -7- 法官助理周春燕 书记员黄耀晖 附：本裁定适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民 -8- 法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。