云南省迪庆藏族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)云34行终3号 上诉人（原审被告）：维西傈僳族自治县保和镇人民政府。住所地：维西县保和镇南箭道8号。统一社会信用代码：1153342301528881X4。 法定代表人：和剑元，该镇镇长。 委托诉讼代理人：周文静。代理权限：特别授权代理。 委托诉讼代理人：和霞，云南汪世勇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 被上诉人（原审原告）：余秀梅，女，汉族，1973年4月30日生，云南省维西县人，住云南省维西县。 委托诉讼代理人：许铭仁，云南云勇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 原审被告：维西傈僳族自治县人民政府。住所地：云南省维西县保和镇行政中心。统一社会信用代码：11533423552708808F。 法定代表人：黄龙新，该县县长。 委托诉讼代理人：龙耀耿。代理权限：特别授权代理。 委托诉讼代理人：汪世勇，云南汪世勇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 原审第三人：余国成，男，汉族，1958年9月20日生，云南省维西县人，住云南省维西县。 上诉人维西傈僳族自治县保和镇人民政府（以下简称保和镇政府）因与被上诉人余秀梅、原审被告维西傈僳族自治县人民政府（以下简称维西县政府）、原审第三人余国成土地行政管理（土地）行政确认一案，不服云南省维西傈僳族自治县人民法院（2020）云3423行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月28日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人保和镇政府委托诉讼代理人周文静、和霞，被上诉人余秀梅及其委托诉讼代理人许铭仁，原审被告维西县政府委托诉讼代理人龙耀耿、汪世勇，原审第三人余国成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定事实：余秀梅与余国成系同胞姊妹，原生家庭户主为吴桂英，1981年该户有吴桂英、余国成、余健康、余凤仙、余秀梅、吴美珍（系余国成妻子）6人，有承包地面积6.34亩，其中包含维西县保和镇××道河兴维大道每人2分共计1.2亩水田。1991年余国成夫妇、余健康与吴桂英分户，余国成户于1991年10月1日取得维农证第伍号承包证书，载明该户人口5人，享有承包地面积合计4.3亩，其中包括0.4亩二等地。1993年1月，经余秀梅申请并交纳相应费用，原维西县土管局向余秀梅核发建设用地使用证，将吴桂英户1.2亩承包地中的266.68平方米（0.4亩）土地出让给余秀梅。1995年4月，余秀梅办理了云南省村镇房屋建设准建证、建设用地规划许可证。2007年，维西县开展全县农村土地承包经营权证补换发工作，同年8月10日，维西县政府向余国成户换发农地承包权证（2007）第01号农村土地承包经营权证，载明承包地总面积为4.07亩，其中在二道河位置二等地0.4亩，同时在土地承包经营权变更登记一览载明该户土地被征用0.23亩。期间，余秀梅与余国成、余凤仙之间就占地界线发生纠纷，2008年12月，经维西县社会矛盾调处中心调解，余秀梅与余凤仙达成一致意见并签订08-16号《人民调解协议书》。2009年8月，余秀梅将0.4亩宅基地中的81.14平方米出让给秦仪尧。2014年10月，余国成经申请取得（2014）第251号国有土地使用权证，余秀梅提起行政诉讼，迪庆州中级人民法院作出（2016）云34行初1号行政判决，以事实不清、证据不足、程序违法为由判决撤销（2014）第251号国有土地使用权证。判决生效后，维西县国土资源局于2017年3月14日作出《维西县国土资源局关于撤销余国成户国有土地使用权证的决定》，收回（2014）第251号国有土地使用权证。2019年10月17日，余秀梅向维西县政府提交行政确权申请书，同日保和镇政府向余秀梅、余国成送达案件受理通知书，并对双方提交证据等材料进行交换，通过走访调查、审查双方提交证据材料、听取双方陈述与申辩，形成初步决定意见报维西县政府，维西县政府于2020年4月2日召开常务会对土地确权决定书进行讨论，2020年4月8日，保和镇政府作出保政发〔2020〕109号、2019保土争（005）号《决定书》，决定：余秀梅和余国成位于兴维大道旁的相邻宅基地以直线沿余秀梅、余凤仙兴维大道临街木板房后墙外墙直伸至马玉川户宅基地边缘为界。《决定书》于2020年4月9日送达余秀梅、余凤仙，余秀梅拒绝签收，并于2020年6月5日向维西县政府申请行政复议，维西县政府于当日受理后，经书面审查于2020年7月31日作出《行政复议决定书》，维持保和镇政府作出《决定书》并进行送达。另查明，在维通二级公路建设过程中，吴桂英户在保和镇××道河临街土地被征收0.034亩。余国成户二道河临街土地因新城区开发建设需要被征收0.23亩。在余秀梅与余国成就案涉土地权属发生纠纷后，余秀梅多次向云南省司法厅、云南省高级人民法院、迪庆州检察院等有关部门信访。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。余秀梅与余国成就案涉土地权属争议引发纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款规定，本案属个人之间土地权属争议，保和镇政府依法有管辖和处理的权利，保和镇政府对案涉土地权属争议作出处理决定主体适格。故确认本案争议焦点为：1.保和镇政府作出的《决定书》程序是否合法，法律适用是否错误，处理决定是否合法适当。2.维西县政府行政复议决定是否符合法定程序。就争议焦点1.根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第三十三条规定，保和镇政府在处理过程中应先行调解。本案保和镇政府在处理土地权属争议时，以《人民调解协议书》关于“其余所剩两块地面积及房屋属余秀梅所有（面积待量）。”的约定，对争议土地进行确权，但《人民调解协议书》调处的是余秀梅与余凤仙之间的土地权属争议，未涉及余国成与余秀梅土地权属争议，故对余秀梅与余国成之间的土地权属争议，保和镇政府在处理过程中应先行调解，保和镇政府及余国成均辩称已通知余秀梅进行调解，但因其不同意调解，无法组织调解，但其提交现有证据不足以证实其履行过通知调解之义务，故对该辩论观点，不予采纳。保和镇政府在对余秀梅与余国成土地权属争议调查处理过程中，未经调解即作出《决定书》属程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）的规定，应予撤销。就争议焦点2，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第十条第一款的规定，维西县政府作出《行政复议决定书》维持保和镇政府作出的《决定书》，应一并予以撤销。综上，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条、《最高人民法院关于适用的解释》第十条第一款规定，判决：一、撤销保和镇政府作出的〔2020〕109号、2019保土争（005）号《维西傈僳族自治县保和镇人民政府土地权属争议案件决定书》；二、撤销维西县政府作出的维政行复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》；三、由保和镇政府对余秀梅与余国成土地权属争议重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由保和镇政府负担。 保和镇政府上诉请求：撤销（2020）云3423行初3号行政判决，改判驳回余秀梅的一审全部诉讼请求。事实与理由：一审判决违反法律规定，应予以撤销。《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”，本案案涉的土地争议确权过程中，保和镇政府案件受理后，首先征求了余秀梅及余国成就争议事项是否同意调解的意见，余国成明确表示不愿意调解，余秀梅回答：保和镇政府没有能力调解，其己向迪庆州人民检察院申请监督，不同意调解。后保和镇政府工作人员到余秀梅居住的社区再次通知其和余国成组织调解，余国成到场后，余秀梅拒绝到场，至此，调解无法启动。按照法律规定，调解必须基于当事人自愿，本案中争议双方均不愿意调解，所以，保和镇政府不能违反自愿原则强行调解，而只能及时开展调查工作并依法在法定期限内对争议土地的使用权归属作出决定。《土地权属争议调查处理办法》规定的是应当先行调解，就调解的程序并未规定必须书面通知争议双方，保和镇政府是严格遵循自愿原则征求了争议双方的意见，在双方或一方不愿意调解的情况下及时对争议土地作出决定是符合法律的程序和实体规定的，一审判决认为保和镇政府未履行通知义务的认定违反法律规定，依法应予以撤销。 余秀梅辩称，保和镇政府的上诉请求没有法律依据，应予以驳回。1.本案并没有先行组织调解，违反了法定程序；2.保和镇政府并未提交证据证明已通知余秀梅参加调解；3.余秀梅作为申请人应先征求其意见，但整个过程中并没有先征求余秀梅的意见。 维西县政府述称，保和镇政府的上诉请求有事实和法律依据，应予以支持。 余国成述称，其意见与维西县政府的陈述一致。 二审中，余秀梅提交了以下新证据：1.接访黑恶势力违法犯罪线索移送报告一份；2.送达回证一份；3.收条一份；4.关于余凤仙举报余秀梅威胁、恐吓、严重扰乱余凤仙及出租户张信雄的正常生活秩序问题线索的结论性核查报告一份；5.关于给予李谱同志戒勉问责的决定一份；6.关于给予叶郁英同志党内警告处分的决定一份；7.中共维西县纪委关于建议维系人民政府依法对保和镇南路小区余国成户、余凤仙户国有土地重新作出行政行为的函一份；8.谈话提醒记录一份；9.询问笔录六份；10.审查意见一份；11.光盘一份（内容为中央20督导组到迪庆州公安局扫黑办）。余秀梅欲证明1.案涉土地的确权曾因多次程序违法，多名人员遭受查处；2.在本次做出具体行政行为及复议过程中仍存在程序违法的法定情形；3.对行政争议事实查明不清，查证不严谨。维西县政府认为证据1、2、3都是一些正常程序性资料，与本案没有关联，证据4、5、6、7、8、11与本案没有关联，对证据9的真实性、合法性、关联性无异议，认为可以作为定案依据，证据10则证明政府对该案非常重视，该决定是民主决策的体现。保和镇政府、余国成对该组证据的质证意见与维西县政府一致。经审查，本院认为，该组新证据的证据1、2、3、4、5、6、7、8、10、11客观真实、且来源合法，能够证明上述文件反映的事实，但与本案案件争议焦点并无直接关联，故对上述证据的真实性、合法性予以确认，因与本案无关联，对上述证据不予采信。证据9为保和镇政府在作出本案具体行政行为时对相关人员所做的询问笔录，对该证据的真实性、合法性、关联性本院予以确认。余国成提交照片一组，欲证明保和镇政府组织双方在案涉现场进行过调解的事实。保和镇政府对该证据无异议。余秀梅对该证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为不清楚该证据所反映的时间，且均没有余秀梅到场参加。维西县政府对该证据的真实性、合法性没有异议，关联性请法庭做认定。本院认为，因该组证据不能反映出拍摄照片的具体时间，故对该证据不予采信。 对于一审查明的事实，保和镇政府、维西县政府、余国成均无异议。余秀梅则认为1.2009年8月余秀梅将0.4亩宅基地中的81.14平方米出让给秦仪尧不是事实，认为出让的部分是余秀梅的土地，部分是毛秀群、余健康的土地，且余秀梅出让的部分不在0.4亩土地范围内，而是在0.9亩土地中出让的；2.（2016）云34行初1号行政判决已经生效，余国成的证已被撤销，余秀梅的证则已生效，该土地不用再进行确权；3.在这次确权过程中，保和镇政府并没有听取余秀梅的陈述与申辩，属程序违法；3.维通二级公路建设过程中，被征收的0.034亩不属于吴桂英户，而是在余秀梅的0.9亩中被征收的，征收款吴桂英已交余秀梅。余秀梅有异议的事实属于土地确权范畴，土地权属争议的处理决定权是法律赋予行政机关的职责，上述事实应由行政机关在作出具体行政行为时查明核实，本案中不作评述。各方当事人均无异议的一审事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案二审焦点为：保和镇政府作出的保政发〔2020〕109号、2009保土争（005）号《维西傈僳族自治县保和镇人民政府土地权属争议案件决定书》及维西县政府作出的维政行复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》是否合法？根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，保和镇政府作为乡级人民政府,具有对土地所有权和使用权争议予以确权的法定职权。有权处理本案因土地所有权引起的争议。再根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则”及第三十三条“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行”的规定，先行调解是解决土地权属争议的必经程序和前置条件。保和镇政府处理土地权属争议时也应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解。本案中，保和镇政府上诉称其在作出确权处理决定前已组织余秀梅、余国成双方进行调解，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定其应承担举证责任，但保和镇政府既没有提供符合程序的调解记录，也没有提供已依法通知双方参加调解的相关证据，应承担举证不能的法律后果，本院对保和镇政府的该上诉请求不予支持。行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，行政机关应当对其重要程序性权利给予有效的保障,保和镇政府在审理该案中没有严格按照以上规定的程序进行，依法应予以撤销。综上所述，保和镇政府的上诉理由不成立,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  和军芳 审判员  杨德康 审判员  松晓芳 二〇二一年四月十六日                                                                                                          法官助理 乔春燕                                                                                                            书记员 丹增次仁