甘肃省高级人民法院行政判决书（2021）甘行终11号上诉人（原审原告）蒋某，女，汉族，住兰州市。公民身份号码：×××。被上诉人（原审被告）兰州市西固区人民政府,住所地：兰州市西固区公园路3号。法定代表人毛某，兰州市西固区人民政府区长。委托代理人张某1，兰州市西固区司法局干部。委托代理人秦某，甘肃泽锐律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）兰州市西固区陈坪街道办事处，住所地：兰州市西固区西固东路158号。法定代表人张某2，该街道办事处主任。上诉人蒋某因诉被上诉人兰州市西固区人民政府（以下简称西固区政府）、第三人兰州市西固区陈坪街道办事处（以下简称陈坪街道办）行政复议一案，不服兰州铁路运输中级法院（2020）甘71行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年8月5日，蒋某向第三人陈坪街道办递交书面申请，要求对位于××区八五油库门前南侧面积为0.47亩的土地确认四至界限及承包期限。2019年9月30日，第三人陈坪街道办作出《不予受理告知书》，认为蒋某主张权利的的位××区八五油库门前南侧0.47亩土地使用权的归属问题，2008年7月28日西固区法院已作出（2008）西行初字第007号行政判决，如对该判决有异议，依法向上级人民法院提出上诉。2020年3月23日，第三人陈坪街道办将《不予受理告知书》送达蒋某。蒋某不服，于2020年4月21日向西固区政府申请行政复议，请求：一、撤销第三人陈坪街道办2019年9月30日作出的《不予受理告知书》；二、请求确认位于××区八五油库门前南侧0.47亩土地使用权从1992年起归蒋某所有并明确四至界限。西固区政府于当天受理复议申请，经复议审查，于2020年6月8日作出被诉复议决定，于2020年6月11日送达蒋某。蒋某不服，遂诉至法院，要求判如所请。另查明，2004年11月5日，原兰州市西固区陈坪乡人民政府给小坪村下发《关于对刘兴瑜、蒋某四旁地使用权的确认》，将“位于西固八五油库门前由原小坪第四生产队分配给刘兴瑜（刘宗成之子）0.47亩的四旁地使用权归刘兴瑜；鉴于刘兴瑜已与蒋某离婚，根据双方协议，刘兴瑜原在八五油库门前所分得的0.47亩四旁地使用权归蒋某所有。”后，西固区法院受理了蒋某诉原兰州市西固区陈坪乡人民政府不履行法定职责一案，蒋某要求依法确认位于××区四边地0.93亩的土地使用权。该院经审理于2004年11月12日作出（2004）西行初字第005号行政判决，判令原兰州市西固区陈坪乡人民政府于判决生效后30日内对蒋某诉求的的位××区八五油库门前南侧争议的土地使用权作出确认行为。该判决生效后，蒋某申请西固区法院强制执行，因执行未果，2020年7月13日西固区法院恢复执行，案号为（2020）甘0104执恢133号，截至开庭之日尚未执行终结。2008年5月5日，西固区法院受理了蒋某诉陈坪街道办不作为一案，蒋某要求判令陈坪街道办恢复其2000年3月8日作出的处理决定、0.93亩土地的四至界限与0.47亩的四至界限相同，位于××区（八五油库南侧）面积为0.93亩土地使用权归蒋某享有。该院经审理，于2008年7月28日作出（2008）西行初字第007号行政判决，判令陈坪街道办在三十日内对蒋某位于兰州市××区八五油库南侧四旁地进行重新确认。该判决已经生效。再查明，2004年11月4日，兰州市西固区陈坪乡人民政府、陈官营街道办事处被撤销，合并设立陈坪街道办，于2004年12月7日启用新印章。一审法院认为，《行政复议法》第十六条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”上述法律规定了行政复议与行政诉讼解决行政争议的路径选择及司法最终原则，行政复议与行政诉讼作为权利救济手段，都是解决行政争议的法定途径。在行政复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请的情况下，当事人有两种法律救济手段。一种是直接起诉原行政行为；另一种是起诉复议机关不作为。上述两种救济手段只能选择其一，不能同时进行。起诉原行政行为的目的是要求人民法院对原行政行为的合法性进行审查，而起诉复议机关不作为，直接诉求虽然是要求人民法院撤销复议决定，但撤销的效果必然导致复议机关对原行政行为的合法性作出认定。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，不仅违反一事不再理原则，而且违反了司法最终原则。具体到本案，原行政行为是蒋某要求陈坪街道办履行0.47亩土地确权的职责。但根据查明的事实，蒋某因案涉0.93亩和0.47亩土地使用权争议，要求陈坪街道办履行法定职责，已于2008年5月5日向西固区法院提起行政诉讼，2008年7月28日该院作出（2008）西行初字第007号行政判决，判令陈坪街道办对蒋某位于兰州市××区八五油库南侧四旁地进行重新确认，该案一审判决已经生效。土地行政确认是指有权机关对土地权属、用途、面积、四至界限等内容的确定。（2008）西行初字第007号行政判决包含了对0.47亩土地使用权的确认，现蒋某又针对陈坪街道办不予受理0.47亩土地确权申请，申请西固区政府行政复议。故，原行政行为已经司法程序审理并作出最终裁判，该裁判已经产生既判力，现又复议申请有违司法最终原则，不符合上述法律规定，不属于应当受理复议申请的法定情形。《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案即属于该条款规定的受理后发现不符合行政复议法定受理条件的情形，西固区政府据此作出了驳回行政复议申请的决定，于法有据。综上所述，西固区政府作出的西府复决字〔2020〕6号行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。蒋某起诉要求撤销该复议决定事实根据与法律依据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蒋某的诉讼请求。上诉人蒋某上诉称：1.1982年土地承包时，其公公刘宗成代表全家经小坪村委会和第四生产小组分得位于兰州市××区八五油库南侧面积为2.18亩“四荒地”。在分家时，将其中的1.4亩分给其夫妇耕种；后双方离婚，经协商将位于××区八五油库南侧面积为1.4亩分于蒋某。2004年11月5日，陈坪乡政府将油库南侧面积为1.4亩土地的其中0.47亩确权由本人使用，但是没有确权四至范围和使用期限。西固区法院（2008）西行初字第007号行政判决针对的是1.4亩土地中0.93亩土地确权，与已经确权的0.47亩土地无关，截止目前，该判决生效后，陈坪街道办仍然没有对0.93亩土地作出确权决定，生效判决仍然没有得到履行。2.案件起因。因与案外人瞿某租用已经确认的0.47亩土地租金发生民事争议，起诉到西固区法院，西固区法院认为已经确认的0.47亩土地不完善，没有确认使用期限和四至界限，瞿某没有租用本人的0.47亩土地，法院动员我撤诉，让我找街道办确认使用期限和四至界限再起诉。本人多次找街道办确认未果，通过信访由区政府转至街道办，街道办才做出不予受理告知书，上诉人申请行政复议和诉讼。3.2006年区政府征收土地时，有土地的领取了征地款，没有土地的领取了失地农民的养老保险650元/月，本人为了交养老保险，高额贷款，缴纳养老保险费才领取了养老保险金。还要负担租房费用，生活困难，经济上负债累累。综上，请求撤销一审判决，撤销复议决定，判令陈坪街道办按照本人申请对0.47亩土地作出使用期限和四至界限的确权决定。被上诉人西固区政府答辩称：一审判决认定蒋某申请作出的原行政行为已经法院生效判决羁束，发生既判力，不属于行政复议的受案范围正确。因为生效的西固区法院（2008）西行初字第007号行政判决，判令兰州市西固区陈坪街道办事处于判决生效后30日内对蒋某位于兰州市××区八五油库门前南侧四旁地进行重新确认。该确认行为已经包含有蒋某诉争的0.47亩土地，但是该生效判决至今未予执行完毕，生效判决已经包含有蒋某的诉请内容，故蒋某不能再行提起确认之诉。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人兰州市西固区陈坪街道办事处未提交书面答辩意见。本院查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。另查明，蒋某申请执行西固区人民法院（2004）西行初字第005号行政判决一案，2020年7月13日蒋某申请恢复执行。西固区人民法院恢复执行后，案号为（2020）甘0104执恢133号案件。西固区人民法院执行期间，被执行人陈坪街道办事处提出执行异议，西固区人民法院作出（2020）甘0104执异43号执行裁定，该裁定认定陈坪街道办无确认土地使用权的职权，不能履行（2020）甘0104执恢133号执行通知，裁定撤销了执行行为。蒋某收到执行异议裁定后，撤回了强制执行申请。西固区人民法院于2020年9月23日作出（2020）甘0104执恢133号执行裁定，裁定终结执行。本院认为，本案争议焦点是蒋某的复议申请是否属于行政复议的受案范围。行政复议和行政诉讼同属行政相对人对行政机关作出的行政行为不服的救济途径，二者适用相同的适法条件，不属于行政诉讼的受案范围，同样也不属于行政复议的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项的规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据该规定，诉争事项如果已被生效判决所解决，当事人就同一事项再行申请行政复议或者提起行政诉讼均不属于行政复议或者行政诉讼的受案范围。本案蒋某请求陈坪街道办对其争议的0.47亩土地确定使用期限和四至，实质是土地确权申请。土地确权一般是有权机关对土地权属、用途、面积、四至界限等内容的确定。案涉同一地块1.4亩土地（包含0.47亩和0.93亩），虽然2004年11月5日，原西固区陈坪乡政府将0.47亩土地使用权确权给蒋某使用，但是并未明确四至。就同一地块土地使用权争议，2004年11月12日西固区人民法院作出（2004）西行初字第005号行政判决，判决原兰州市西固区陈坪乡人民政府于判决生效后30日内对蒋某诉请的的位××区八五油库门前南侧争议的土地使用权作出确认行为。陈坪街道办分别于2005年3月3日、2006年3月9日作出确权决定均被西固区人民法院撤销。至2008年，西固区人民法院再次作出（2008）西行初字第007号行政判决，判决西固区陈坪街道办于判决生效后30日内对蒋某位于××区八五油库南侧四旁地进行重新确认。本案案涉0.47亩土地就在××区办确认的土地使用权范围内。据此，蒋某诉请陈坪街道办对其0.47亩土地确认使用期限和四至的诉求已被法院生效判决所羁束，其再次向西固区政府申请行政复议，属于重复申请处理，西固区政府据此驳回复议申请并无不当，其请求亦有违司法最终原则。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结果并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蒋某负担。本判决为终审判决。审判长 朵利民审判员 薛 扬审判员 赵静莉二〇二一年四月二日书记员 张 婷