山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁行终510号 上诉人（原审原告）郑继功，男，1965年3月8日出生，汉族，住济南市历城区西营街道办事处天建南苑度假村Ｄ9，住山东省济阳县。 上诉人（原审原告）范宗忠，男，1960年7月18日出生，汉族，住济南市历城区。 上诉人（原审原告）杜春惠，女，1970年7月17日出生，汉族，住济南市历城区。 三上诉人共同委托代理人王存忠、薛佳，均系山东乾慧律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张广鑫、王宣东，均系济南市司法局工作人员。 郑继功、范宗忠、杜春惠因诉济南市人民政府行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2020年9月7日作出的（2020）鲁01行初403号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 本案行政争议形成过程：2020年7月20日被告济南市人民政府作出济政复办告字[2020]5号《告知书》，内容为：“本机关于2020年7月15日收到你们提交的行政复议申请书，经审查，被申请人济南市自然资源和规划局作出的行政处罚决定已由法院《行政裁定书》司法确认，本机关不再受理。特此告知。”三上诉人对此告知不服，提起诉讼。 原审法院经审理查明，2006年10月8日、2007年8月18日、2008年7月19日，原济南市国土资源局对济南天建南苑旅游开发有限公司分别作出济国土罚字（2006）第245-2号、（2007）第609号、（2008）第125号土地行政处罚决定书，对该公司未经批准，占地建设旅游度假项目及别墅的行为作出处罚决定，分别责令该公司拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的集体土地，并分别处以罚款处罚。后该公司相继缴纳了相应罚款。2007年7月24日、2010年5月10日、2010年5月11日，原审法院先后指定历城区人民法院、商河县人民法院审查执行。2010年8月17日、2010年5月14日、2010年7月20日、2011年4月29日，先后作出裁定中止或终结本次执行程序。 2020年1月济南市自然资源和规划局申请恢复执行。经审查，2020年5月29日，济南市历城区人民法院作出（2007）非诉执字第139-1号、（2010）非诉执字第217-1号行政裁定书，裁定：一、准予执行原济南市国土资源局作出的济国土罚字（2006）第245-2号、（2007）第609号土地行政处罚决定书第1项，即拆除济南天建南苑旅游开发有限公司在非法占用济南市历城区西营街道东岭角村土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。并退还非法占用的集体土地；二、被执行人济南天建南苑旅游开发有限公司必须于本裁定送达之日起三十日内履行义务。三、本裁定的执行由济南市历城区人民政府西营街道办事处组织实施。2020年5月29日，山东省商河县人民法院作出（2020）鲁0126行审2号行政裁定书，裁定：一、准予执行原济南市国土资源局作出的济国土罚字（2008）第125号土地行政处罚决定第一项，即：“1、限济南天建南苑旅游开发有限公司15日内自行拆除在非法占用的26650.8平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。并退还非法占用的集体土地”；二、以上处罚内容被执行人济南天建南苑旅游开发有限公司于本裁定生效之日起30日内履行完毕；三、上述裁定中关于拆除建筑物的处罚，由违法行为发生地的济南市历城区人民政府西营街道办事处组织实施。 三原告及案外人侯丙岭对原济南市国土资源局的行政处罚决定不服，向被告申请行政复议，请求审查、撤销原济南市国土资源局济国土罚字（2006）第245-2号《土地行政处罚决定书》、（2007）第609号《土地行政处罚决定书》及（2008）第125号《土地行政处罚决定书》。2020年7月15日被告收到复议申请，7月20日，被告作出济政复办告字[2020]5号《告知书》，告知对原告提交的复议申请不再受理。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许。本案，原告当庭增加诉讼请求，要求责令被告受理原告的复议申请，该请求依附于其诉讼请求的第一项即撤销不予受理告知书，属于诉讼请求的延伸，不属于新的诉讼请求。且被告同意其增加该项请求，不预留答辩期，因此原审法院对其请求予以准许。 《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”涉案复议标的为三个行政处罚，分别发生在2006-2008年，后济南市国土资源局已经向人民法院申请执行，且2020年5月29日，济南市历城区人民法院和商河县人民法院分别作出准予强制执行的裁定，因此，涉案复议标的已经人民法院进行了合法性审查，复议机关不得再行受理，这也是司法最终原则的体现。原告称其不是行政行为相对人，可以利害关系人身份提起复议的理由没有法律依据。 《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”2020年7月15日被告收到原告复议申请，7月20日作出济政复办告字[2020]5号《告知书》，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郑继功、范宗忠、杜春惠的诉讼请求。 上诉人郑继功、范宗忠、杜春惠不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销原审法院判决；2.请求判令被上诉人依法受理其行政复议申请。理由：1.《山东省行政复议条例》第二十二条较之《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条，规定过于笼统，实质上剥夺了法律赋予作为具体行政行为利害关系人提起行政复议的权利。根据《中华人民共和国立法法》第八十八条规定，应适用位阶更高的《中华人民共和国行政复议法实施条例》。2.被上诉人作出的济政复办告字[2020]5号《告知书》未告知上诉人救济途径，违反了行政法的程序正当原则。3.原审法院认定涉案三个行政处罚决定已经人民法院进行了合法性审查，复议机关不得再行受理，适用法律错误。行政机关提起的行政非诉执行案件并非《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定中所指的行政诉讼，济南市历城区人民法院和商河县人民法院受理济南市自然资源和规划局的行政非诉执行申请后，并未通知作为利害关系人的上诉人参与听证，实质上剥夺了上诉人申辩的权利，由此作出的行政裁定严重侵害了上诉人的合法权益。4.上诉人提出的行政复议申请符合法律规定的受理范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条(二)项之规定，上诉人作为利害关系人是行政复议的申请主体。 被上诉人济南市人民政府未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院同意原审法院判决对证据的认定意见及据此确定的事实。 本院认为，本案的审理重点是被上诉人作出的济政复办告字[2020]5号《告知书》是否合法正确。 《山东省行政复议法实施条例》第二十二条规定“对已经依照行政复议程序或者行政诉讼程序处理终结的具体行政行为，公民、法人或者其他组织又申请行政复议的，行政复议机关不再受理，并书面告知申请人；已经受理的，终止行政复议。”根据上述规定，经人民法院审查的行政行为，行政复议不再受理。本案中，三上诉人提起复议的三个涉案行政处罚决定，分别发生在2006-2008年，济南市自然资源和规划局（原济南市国土资源局）已经向人民法院申请执行，2020年5月29日，济南市历城区人民法院和商河县人民法院经审查分别作出准予强制执行的裁定。即人民法院已对三个涉案行政处罚决定进行了合法性审查，三上诉人就此再提起行政复议申请，复议机关不应受理。被上诉人作出济政复办告字[2020]5号《告知书》不予受理三上诉人的行政复议申请并无不当。关于上诉人所提济南市自然资源和规划局提起的是行政非诉执行案件并非《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定中的行政诉讼，其作为利害关系人未能参与，侵害其权益的上诉理由，对此，本院认为，非诉执行案件是人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件，人民法院对行政行为的合法性进行审查后作出准予或不准予执行裁定。也就是说，尽管行政机关向人民法院提起的为非诉执行申请，人民法院也已对行政行为的合法性进行了审查，根据司法最终性原则，行政机关不能再启动对该行为的审查。该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人郑继功、范宗忠、杜春惠负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郝万莹 审 判 员 王修晖 审 判 员 李莉军 二〇二一年四月二十一日 法官助理 卜菲菲 书 记 员 杨柳青