江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏12行终61号 上诉人（原审原告）祝隽，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）靖江市人民政府靖城街道办事处，统一社会信用代码×××68Ｋ，住所地靖江市迎宾东路28号。 法定代表人陆铭，主任。 委托代理人许文峰，江苏骥江律师事务所律师。 上诉人祝隽因行政强制及行政赔偿一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2020)苏1291行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，案涉房屋登记在祝隽祖母蒋燕玉（已故）名下，祝隽与配偶郁新颖在案涉房屋内经营鞋店。2020年4月15日，靖江市靖城北大街社区居委会（以下简称北大街居委会）向祝隽户送达《通知书》，通知该户接12345群众举报，发现案涉房屋北侧墙体已出现严重倾斜，存在严重安全隐患，要求该户在接到通知3日内主动向靖江市危房办申请房屋安全鉴定。祝隽于同年4月16日填写并提交了靖江市房屋安全鉴定预审表，申请鉴定目的填写为：接到居委会通知，根据鉴定结果看是否采取措施消除可能有的安全隐患。北大街居委会、靖江市靖城街道规划建设科、靖江市人民政府靖城办事处（以下简称靖城办）均盖章予以了确认。靖江建设工程检测公司于同年4月18日对案涉房屋进行了现场检测，并出具了编号为WF2020017的《检测鉴定报告》，评定案涉房屋为D级危房，建议停止使用案涉房屋。同年5月5日，靖江市住房保障服务中心出具《靖江市房屋安全鉴定报告》，根据上述《检测鉴定报告》作出鉴定结论：承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整体危房；建议该房屋立即停止使用。5月12日，靖城办函告祝隽配偶郁新颖，因案涉房屋于同年5月9日被靖江市住房保障服务中心鉴定为D级危房，根据《泰州市房屋安全管理条例》第二十八条规定，要求其立即停止使用案涉房屋。同年5月20日，靖江市房屋安全管理办公室向祝隽户发送通知书，载明：案涉房屋经该办鉴定为D级危房。截止日前，尚在使用中，存在严重安全隐患，违反《泰州市房屋安全管理条例》第二十四条、第二十八条规定，通知祝隽户立即停止使用案涉房屋，设置明显的警示标志并做好围挡。同日，靖城办向祝隽配偶郁新颖发送提醒通知，要求其务必于5月21日24时前，将屋内人员及物资全部撤出，并对该房屋落实安全防范措施，如不履行通知要求，解危应急处置措施所造成的一切损失由其负担。同年5月21日，靖城办对案涉房屋实施了围挡行为。同年6月17日，靖城办在案涉房屋处张贴友情提醒，载明：郁新颖户，目前靖江市已进入梅雨季节，降雨量明显增多，为防止物品霉变，请尽快将位于案涉房屋内所有物品清理运出（包括经营出售的皮鞋等货物）。如未及时清理物品，造成的一切损失由该户自行承担。次日，靖城办再次向祝隽发送手机短信提醒，提醒内容与张贴内容一致。同年7月1日靖城办解除围挡，案涉房屋内的物品因潮湿受损。 另查明，因组织实施危房集中、基础设施落后的旧城区改造项目需要，2017年9月18日，靖江市人民政府作出靖政发﹝2017﹞114号《市政府关于旧城改造2号地块房屋征收的决定》（以下简称114号征收决定）及补偿方案并进行了公示，决定对靖江市旧城改造2号地块所涉及的房屋实施征收。案涉房屋在征收范围内。 2018年11月1日，靖江市人民政府作出9号补偿决定，因旧城区改造需要，对案涉房屋实施征收，限被征收人祝隽、祝枫收到决定书之日起15日内与靖江市房屋征收服务中心办理房屋征收补偿安置和移交手续，将案涉房屋搬迁腾空。2019年4月26日，祝隽、祝枫不服靖江市人民政府作出的9号补偿决定，向泰州市中级人民法院提起行政诉讼。该案经江苏省高级人民法院二审，驳回了祝隽、祝枫的诉讼请求。 审理中，祝隽陈述：祝隽填了预审表，未提交正式鉴定申请，祝隽向鉴定检测单位缴纳了鉴定费用；靖城办实施围挡行为后祝隽至现场，靖城办将围挡的锁打开，要求祝隽开案涉房屋的门锁，因现场人员较多，祝隽怀疑靖城办要将屋内物品强制搬离，故未同意开门锁；靖城办将围挡锁上后，居委会工作人员告知祝隽如要拿东西，钥匙在居委会。 原审法院认为，本案的主要争议焦点为：1.靖城办实施的围挡行为是否应纳入行政诉讼的受案范围；2.靖城办实施的围挡行为是否合法；3.祝隽提出的赔偿请求应否得到支持。 关于争点1，2015年前后，国务院、住房和城乡建设部、江苏省人民政府和江苏省住房和城乡建设厅鉴于全国部分地区陆续发生的危旧房倒塌造成的重大人员和财产损失事故，先后发文要求各级人民政府开展老楼危房的调查治理工作。本案中，从靖城办发送的函及提醒通知可知，靖城办亦系基于《泰州市房屋安全管理条例》的相关规定对祝隽户进行提醒、对案涉房屋实施围挡行为，应认定系靖城办作为行政机关对相关责任人怠于治理危险房屋的情况下实施的应急处置行为，属于人民法院行政案件的受案范围。 关于争点2，《城市危险房屋管理规定》第十七条规定，房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其它强制措施。发生的费用由责任人承担。《泰州市房屋安全管理条例》第二十五条规定，经鉴定为危险房屋的，县级市（区）住房和城乡建设部门应当及时到现场查勘，并向房屋安全责任人发出《危险房屋治理通知书》，同时通报房屋所在地乡镇人民政府、街道办事处。乡镇人民政府、街道办事处应当督促房屋安全责任人治理危险房屋。第二十七条第一款规定，房屋安全责任人拒绝或者怠于治理危险房屋，危及公共安全的，房屋所在地县级市（区）人民政府应当组织相关部门采取必要的应急排险措施，相关费用由房屋安全责任人承担。《泰州市房屋安全管理条例实施细则》第三十五条第一项规定，房屋经鉴定为应当停止使用、整体拆除的，按照下列规定处理：（一）房屋安全责任人及使用人应当及时迁出，在未消除险情前，房屋不得使用。房屋安全责任人及使用人拒不迁出的，房屋所在地县级市（区）人民政府应当及时采取应急处置措施，停止房屋使用。根据上述规定可知，房地产行政主管部门及房屋所在地县级市（区）人民政府系对危房进行应急处置的职权部门，靖城街道办作为靖江市人民政府的派出机构仅有督促房屋安全责任人治理危险房屋的职责，并无实施应急处置行为的职权，其实施的围挡行为应被确认违法。 关于祝隽认为靖城办行为刻意规避补偿程序的问题，原审法院认为，2018年11月1日，靖江市人民政府已作出9号补偿决定，祝隽及案外人祝枫针对9号补偿决定提起的行政诉讼已经生效判决驳回诉讼请求，靖城办无规避补偿程序之必要，故对祝隽的上述意见不予采纳。 关于争点3，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第一款第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，靖城办无法定职权实施的围挡行为，是否存在因违法应急处置行为导致祝隽合法权益受损，对此评判如下： 关于祝隽主张的屋内物品因潮湿造成损害的损失，从查明的事实可知，靖城办实施围挡行为前，先后以函和提醒通知的形式敦促祝隽配偶立即停止使用房屋，依法履行房屋安全责任人的职责，在祝隽户未立即停止使用危险房屋的情况下，靖城办实施了围挡行为，并于当日要求祝隽开锁清理物品，遭拒后告知祝隽围挡钥匙存放地点，梅雨季节来临时靖城办又分别以现场张贴及手机短信提醒的方式提醒祝隽“防止物品霉变，请尽快将位于案涉房屋内所有物品清理运出（包括经营出售的皮鞋等货物）”。祝隽户作为案涉房屋内财物的所有人系妥善保管财物的当然责任人，在靖城办实施围挡行为前后，自始至终并未失去对屋内物品的控制，但其在靖城办多次提醒下怠于妥善处置屋内物品致使物品受潮受损，其责任不在靖城办，案涉房屋内物品损失与靖城办的围挡行为不存在法律上的因果关系，祝隽的该项主张不应得到支持。 关于祝隽主张的营业损失，案涉房屋已被鉴定为D级危房，根据相关规定，祝隽应立即停止使用，案涉房屋已不具备作为营业用房使用的可能，营业损失即无从谈起，且营业损失亦非直接损失。因此，该项主张亦不予支持。 综上，靖城办实施的围挡行为虽违法，但未造成祝隽直接的合法权益损失，祝隽关于靖城办赔偿损失的诉讼请求，不予支持。据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项之规定，判决：确认靖城办对靖江市靖城镇新建街206号房屋实施围挡的行为违法。 祝隽不服，向本院提起上诉，要求撤销原审判决，依法改判。主要理由是靖城办实施围栏阻止上诉人经营的目的是为了逼迫上诉人签订征收协议，不是为了房屋安全。上诉人的货物受损完全是因为靖城办实施围挡行为所导致的，靖城办虽多次提醒上诉人妥善处理屋内物品，但这个妥善处理是不现实的，即使全部清空转移货物，不过是换个地方继续堆放，而且靖城办提醒的时候，已经被围了27天，损失早已造成。 靖城办答辩称，上诉人的经营房屋被鉴定为危房后，一直未履行作为所有人的安全管理责任，靖城办对其房屋采取围挡措施是为了防止安全事故的发生。靖城办在实施围挡房屋前后均通知了上诉人，要求其搬离货物，上诉人拒不搬离，因此造成的损失，应由其自行承担。上诉人与有关部门签订的搬迁补偿协议系其自愿签订的，靖城办不存在故意回避的问题，如其对补偿协议不服，还可以另行向法院提起撤销之诉，与本案无关。请求二审法院驳回上诉。 原审判决据以定案的证据材料均已随案移送本院。本院经审查，原审法院认证正确，本院予以支持。 本院经审理查明事实与原审判决认定事实一致，本院予以确认。 另查明，原审法院于2021年2月28日作出（2020）苏1291行初188号之一行政裁定，裁定书主文为“一、该判决书第12页第五行前增加‘一、’;二、该判决书第12页第六行后转行增加‘二、驳回原告祝隽的其他诉讼请求。’” 本院认为，关于靖城办对上诉人涉案房屋进行围挡的行为是否违法的问题，原审法院已作详尽论述，本院予以支持，不再赘述。本案的争议焦点是靖城办是否应当承担因围挡行为给上诉人带来的有关损失。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第五条规定，“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。”根据上述规定，首先，公民、法人和其他组织的合法财产遭受国家机关和国家机关工作人员在行使职权时侵害的，有获得国家赔偿的权利。其次，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。 《城市危险房屋管理规定》第十七条规定，房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其它强制措施。发生的费用由责任人承担。《泰州市房屋安全管理条例实施细则》第三十四条规定，房屋经鉴定属于危险房屋不能继续使用的，在治理期间或者消除险情前，不得居住、转让、出租或者用作生产经营场所。房屋安全责任人应当设置明显的危险房屋标志和防止他人进入的围挡。本案中，因上诉人的房屋已被鉴定为D级危房，依法应当立即停止使用，不存在再产生营业损失的问题，且营业损失属于间接损失，不属于国家赔偿的范围。至于其所经营物品因保管时间较长而致生霉产生损失的问题，靖城办在实施围挡措施前后均已告知上诉人应及时将案涉房屋内物品搬出，上诉人拒不搬出由此所产生的损失非因围挡措施所造成，而是因为上诉人自己的行为所致。依照《中华人民共和国国家赔偿法》的上述规定，靖城办不承担赔偿责任。 至于上诉人认为靖城办采取围挡措施是逼迫其签订拆迁补偿协议的问题，因在靖城办采取围挡措施前，靖江市人民政府早在2018年即已对案涉房屋作出了征收补偿决定，上诉人不服该补偿决定，向本院起诉，要求撤销该补偿决定，而本院在靖城办采取围挡措施前，也已判决驳回了上诉人的诉讼请求，因此，靖城办没有采取围挡措施逼迫其签订补偿协议的必要。上诉人的该诉称理由缺乏事实依据，本院不予采信。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，本院依法予以支持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由祝隽负担。 本判决为终审判决。 审判长  顾金才 审判员  蔡 鹏 审判员  刘春生 二〇二一年四月十五日 书记员  秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；