安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖15行终29号 上诉人（一审原告）陈海军。 委托代理人赵鑫，安徽皋德律师事务所律师。 委托代理人潘忠国，北京大成（合肥）律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)霍邱县自然资源和规划局，住所地安徽省霍邱县城关镇光明大道中段，统一社会信用代码11341423003235964L。 负责人孙凤麟，该局副局长。 委托代理人王贤德，安徽兴隆律师事务所律师。 陈海军因诉霍邱县自然资源和规划局（以下简称霍邱自然规划局）土地行政管理一案，不服霍邱县人民法院（2020）皖1522行初48号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审查明：2019年霍邱县周集镇人民政府经县发改委批准，在周集镇××村童庄组新建小（二）型水库。在项目实施勘测中，发现项目区域内存放大量黄沙资源，为提高资源利用率，2019年8月1日，周集镇人民政府委托安徽省地质矿产勘查局三一二地质队进行地质调查，该地质调查报告显示，在本次河砂、土量估算基准日2019年8月31日，调查区内河砂总体积为24.87万立方米（41.78万吨），其精砂资源量为40.08万吨，上覆表层腐殖土及泥质砂土总体积为21.05万立方米。2019年9月10日，周集镇人民政府将该地质调查报告提交蚌埠市山水矿产资源储量评审中心（以下简称蚌埠山水评审中心）进行会审。2019年9月12日，周集镇人民政府与三一二地质队签订《安徽省霍邱县周集镇双桥村砂矿资源量调查项目合同》，旨在了解双桥村地表浅表层砂矿资源存量概况及泥质夹层情况，拟调查区面积：0.0209平方千米，由4个拐点坐标圈定（2000国家大地坐标系）：Ｊ1,3604297.24,39401196.0;Ｊ2,3604411.25,39401256.33;Ｊ3,3604271.24,39401445.29;Ｊ4，3604230.82,39401380.27。2019年12月10日，周集镇人民政府报请霍邱县人民政府安排相关部门对该黄沙资源及时进行处置，以利小（二）型水库项目建设，霍邱县人民政府分管领导签批由霍邱自然规划局牵头处理。 2019年12月25日，蚌埠山水评审中心根据霍邱自然规划局的委托，出具蚌山水矿储评字[2019]072号《安徽省霍邱县周集镇双桥村河砂地质调查报告评审意见书》，其中：第三项矿产资源储量估算及申报情况中的3、资源量估算方法的选择及其依据指出：调查区域河砂或直接出露地表，或隐伏连续，形态简单。采用垂直平行段面法估算调查区河砂体积；河砂及土体总体积采用垂直平行段面法估算，然后扣除砂体体积，即为腐殖层及泥质夹层总体积。4、资源量估算结果：估算基准日为2019年8月31日，河砂总体积为24.87万立方米（41.78万吨），其精砂资源量为40.08万吨；上覆表层腐殖土及泥质夹层总体积为21.05万立方米，预测水库蓄水能力约为45.91万立方米。第五项报告评审情况中的第（三）存在问题及建议中指出：1、完善手续，做到合法合规；2、砂层、土层编号，分类对矿体特征进行补充描述；3、补充钻进工艺；4、文字和图件均有漏错应认真修改、校对；5、开采技术条件复杂，调查区域内河砂资源若想利用，出让前应做进一步的可行性论证。确定合理的开采标高，减少风险。本报告不作为矿业权出让的依据。 2020年1月2日，霍邱自然规划局委托安徽新世纪拍卖有限公司对该黄沙（约40.08万吨）进行拍卖。2020年3月5日，安徽新世纪拍卖有限公司发布拍卖公告，并下发特别告知书，其中用加黑加粗字体标明：凡登记参加本次拍卖会的竞买人，均视作已对标的充分了解，接受标的的现状，竞买人已阅知并承诺遵守本场拍卖会《拍卖公告》、《拍卖规则和须知》及《特别告知》的约定。2020年3月17日，陈海军向安徽新世纪拍卖有限公司签署《承诺函》，承诺其已自行了解标的现状及相关政策，自行承担因政策变化带来的一切后果及责任，已经实地踏勘，确认了标的范围、数量、现状，拍卖标的移交等相应风险等由其自行承担与协调。2020年3月18日，原告陈海军以成交价4860万元竞得该黄砂。另查明，2020年3月25日，国家发改委等十五部门下发“关于印发《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》的通知”发改价格[2020]473号文件。该通知第五项积极推进砂源替代利用中的“推动工程施工采挖砂石统筹利用”指出：对经批准设立的工程建设项目和整体修复区域内按照生态修复方案实施的修复项目，在过程施工范围及施工期间采挖的砂石，除项目自用外，多余部分允许依法依规对外销售。 一审认为：本案的争议焦点为：一、霍邱自然规划局委托安徽新世纪拍卖有限公司与陈海军签订的《拍卖成交确认书》是行政合同还是民事合同；二、霍邱自然规划局委托拍卖河砂的行为是否合法、拍卖成交结果是否有效。针对焦点一，行政协议又称行政合同或行政契约。是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，霍邱自然规划局作为国有自然资源行政主管部门，在经霍邱县人民政府批准后，通过政府公共资源交易平台发布公告，通过公开拍卖的形式处理砂石，其法律依据来源于国家为了促进砂石市场供应，保持价格总体平稳，促进行业健康有序发展的行政规章和规范性文件，具有行政管理的目的。陈海军通过竞拍签订拍卖成交书，与陈海军形成合同关系，该合同内容中涉及行政法律中的权利义务。且，2009年12月23日，最高人民法院以[2009]行他字第55号对四川省高级人民法院《关于土地管理部门出让国有土地使用权以及与之相关的拍卖、拍卖公告等行为性质的请示》的答复中指出，同意四川省高级人民法院的意见，即土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。故双方系行政协议法律关系。 针对焦点二，陈海军认为，2019年12月15日蚌埠山水评审中心出具的评审报告第（三）项存在问题及建议第5条明确说明《安徽省霍邱县周集镇双桥村河砂地质调查报告》不能作为出让的依据，故本次拍卖存在隐瞒事实的情况。同时陈海军认为，根据国土资源部关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函（国土资函［1998］190号）第四条规定，凡以营利为目的开采上述及其他矿产资源的单位、个人，均应按照矿产资源法及其配套法规的有关规定办理采矿登记手续，领取采矿许可证。故涉案拍卖的应当是该区域内的采矿权，而委托拍卖的“建设用砂一批”明显违反了上述法律法规，应属无效。经查，霍邱自然规划局委托拍卖的黄砂，系霍邱县周集镇人民政府经批准在建设××村童庄组小（二）型水库项目勘测中，发现该区域内存在大量河砂资源需要处置。安徽新世纪拍卖有限公司在网上发布了拍卖公告，且该拍卖公告《特别告知》明确指出：本次拍卖的黄沙以现场区域内现状为准，资源估算量与实际发生变化的由竞买人自行承担；本公司提供的拍卖标的物的数量仅供参考，竞买人应对拍卖标的认真咨询，实地勘察，了解标的物的现状，未咨询或对标的物不了解而参加拍卖的，责任自负。拍卖成交后，拍卖标的交付时按照现状转移给买受人，现场实物如与拍卖资料描述内容有差异，以交付时现状为准，买受人不得因其差异而主张任何权利。该拍卖行为符合国家发改委等十五部门发改价格［2020］473号文件“关于印发《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》的通知”的规定，属于依法依规对外销售。且陈海军向安徽新世纪拍卖有限公司签署《承诺函》时明确承诺其已自行了解标的现状及相关政策，自行承担因政策变化带来的一切后果及责任，已经实地踏勘，确认了标的范围、数量、现状，拍卖标的移交等相应风险等由其自行承担与协调。综上，霍邱自然规划局委托拍卖案涉黄砂的行为合法，陈海军竞拍成功视为对霍邱自然规划局要约的承诺，拍卖成交结果合法有效。综上，经审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回陈海军诉讼请求。案件受理费50元，由陈海军负担。 陈海军上诉称：1.一审程序错误，在行政诉讼中，应当由行政机关承担举证责任，而本案的一审程序在举证环节是原告方先举证，存在错误。2.涉案的拍卖行为应为无效，拍卖的标的“建设用砂一批”属于矿产资源，拍卖前应当依法办理审批手续。同时根据蚌埠山水评审中心出具的评审报告，已经明确被评查的周集镇地质调查报告不能作为出让依据。对此，霍邱自然规划局在拍卖前已经明知，并且在委托拍卖时故意隐瞒，明显违反了拍卖法的规定。3.一审依据拍卖流程中的承诺函，认为陈海军已经了解标的现状以及自行承担一切后果，系认定事实不清。由于拍卖标的存在征迁纠纷，陈海军直到2020年5月28日才得以进场实际勘察，涉案拍卖非净矿出让。根据拍卖法，拍卖成交后，应当移交标的物，而霍邱自然规划局迟迟不能交付标的物，构成严重违约。4.一审适用法律错误。根据发改价格[2020]473号文件“关于印发《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》的通知”第五十三项规定，对于允许多余部分对外销售，也必须依法依规。规定中所涉及的情形是在工程施工范围及施工期间采挖矿石，与本案情形不符。同时规定的发布时间在本案拍卖之后，也不能适用。根据《国土资源部关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》的规定，凡以营利为目的的开采矿产资源的单位、个人，均应按照矿产资源及其配套法规有关规定办理采矿登记手续，领取采矿许可证，霍邱自然规划局在拍卖时，明显没有按照上述规定进行。同时二审中增加诉请要求返还拍卖成交价款4860万元以及赔偿损失1384.2万元。综上，请求依法改判。 霍邱自然规划局辩称：本案是因为处置建设用砂拍卖而产生的纠纷，不是基于行政管理而做出的具体行为，应由陈海军对其主张先行举证。涉案标的物是工程废料，为了使资源合理利用、确保国有资产保值增值，经评估后，以竞价方式出售，并不违反相关法律规定，行为并无不当。对工程施工范围及施工期间采挖的砂石，除项目自用外，多余部分允许依法依规对外销售，霍邱自然规划局通过拍卖销售，符合规定。陈海军在二审中增加诉讼请求，不符合法律规定，二审不应当审理，该诉讼请求不能成立。综上，请求维持原判。 二审确认一审查明的事实。 本院认为，采矿权是政府的一种许可行为，霍邱自然规划局作为矿产资源的主管部门就涉案黄沙提起拍卖，该行为本身可以认为是政府许可。同时采矿证颁发需要有具体的权利人对应，在拍卖阶段，权利人不确定，颁证行为无法进行；在拍卖之后，也没有发生提出申请未予以准许的情形。所以涉案的黄沙拍卖不存在欠缺采矿权而导致违法的情形。同时，蚌埠山水评审中心对地质队评估报告的评审结论是同意地质报告通过，因此以该地质队评估报告作为拍卖依据，并无不当。在拍卖时，拍卖机构告知应实地勘察，了解标的物的现状。陈海军对自身参与竞买应持有谨慎，对于能否实地勘察以及实地勘察的情形应是参与竞买的重要考量因素，陈海军同时签订了承诺函，现陈海军以拍卖时未能实地勘察对拍卖提出异议，不能成立。另，一审保障了双方当事人的举证质证权利，不存在程序违法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由陈海军负担。 本判决为终审判决。 审判长  张笑琳 审判员  颜 凯 审判员  张 菊 二〇二一年四月三十日 法官助理崔世敏 书记员张祺