四川省广元市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)川08行终67号 上诉人（原审原告）四川广厦房地产开发有限公司，住所地四川省成都市武侯区金花桥街道办事处永康村五组。 法定代表人甘志强，该公司总经理。 委托代理人王柏松，四川剑州律师事务所律师。 上诉人（原审被告）剑阁县自然资源局，住所地四川省广元市剑阁县下寺镇剑门关大道北段257号。 法定代表人白可，该局局长。 委托代理人梁政刚，剑阁县土地矿权收购储备交易中心主任。 委托代理人郑志舜，剑阁县法律援助中心律师。 上诉人四川广厦房地产开发有限公司（以下简称广厦公司）与上诉人剑阁县自然资源局土地管理行政征收一案，不服四川省剑阁县人民法院（2020）川0823行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明：2017年8月16日四川银通土地咨询评估有限责任公司受剑阁县国土资源局委托对该局拟拍卖出让位于剑阁县××镇××道××线北侧一宗居住用地（兼容商业,商业不大于30%）土地使用权的市场价格评估作出川银通（2017）（估）字第1-0153号《土地估价报告》,该报告载明：估价期日2017年8月14日，估价日期2017年8月14日至2017年8月16日，地价定义：估价对象位于剑阁县××镇××道××线北侧，根据估价目的及估价依据，结合委托方提供的资料及估价人员现场查看，确定在估价期日时的地价定义如下：1.实际土地开发程度：据委托方介绍及估价人员现场查看，估价对象于估价期日实际开发程度为宗地红线外“六通”（通上水、通下水、通路、通电、通气、通讯），宗地红线内“场平”；2.设定土地开发程度：根据《地价评估委托书》设定土地开发程度为宗地红线外“六通”（通上水、通下水、通路、通电、通气、通讯），宗地红线内“场平”（场地平整）；3.实际用途：根据估价人员现场查看，估价对象现状为“空地”；估价结果：依据《城镇土地估价规程》（ＧＢ∕Ｔ18508-2014），估价人员在现场查勘和市场资料收集分析的基础上，按照地价评估的基本原则和估价程序，选择了基准地价系数修正法和剩余法，评估得到估价对象在估价设定用途、土地使用年限、土地开发程度和规划利用条件下，在估价期日公开市场条件下的建设用地使用权价格为：估价对象面积7354.33平方米，单位面积地价2346元∕平方米（约合156.4万元∕亩），楼面地价670元∕建筑平方米，总地价1725.33万元。估价对象所在位置基准地价为住宅502元∕平方米、商业694元∕平方米，剑阁县基准地价基准期日为2015年1月1日，根据估价对象区域发展状况，本次估价以2346元∕平方米作为拟出让宗地的建议底价（出让起始价）。2017年10月19日，广厦公司向剑阁县公共资源交易服务中心提交《竞买申请书》：经认真阅读剑国土供【2017】（拍）字004号地块的拍卖出让文件，实地踏勘该宗地后，我方已知悉该宗地的瑕疵，认可宗地现状，接受出让文件内容且无异议，清楚了解出让的程序和规则，愿意遵守出让文件的规定和要求，并自提交本申请书时起全面受其约束。我方现正式申请参加你中心于2017年10月24日举行的对该地块国有建设用地使用权拍卖活动。2017年10月20日广厦公司按拍卖出让文件规定，向剑阁县公共资源交易服务中心交纳竞买保证金3500000.00元。2017年10月23日，剑阁县国土资源局向广厦公司出具竞买资格确认书：确认其具备参加本次国有建设用地使用权拍卖出让竞买资格。2017年10月24日，剑阁县国土资源局以出让人名义与广厦公司就该公司竞得剑国土供【2017】（拍）字004号地块的国有建设用地使用权签署《成交确认书》：确认该地块位于剑阁县××镇××道××线北侧面积7354.33平方米成交价为人民币18030000.00元，竞得人交纳的竞买保证金，自动转作受让地块的定金。竞得人应当于2017年11月2日之前，持本《成交确认书》到剑阁县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并对违约责任进行约定。同日，剑阁县国土资源局对上述地块使用权出让成交进行公示。 2017年10月30日，原在剑阁县下寺镇三江社区居民委员会租赁案涉宗地部分场地经营磅秤的梁朝甫书写承诺书：承诺盛世华城（二期）地块内所停放车辆及地磅在2017年11月30日前全部撤离该地块，四川广安建设集团补贴其车辆及地磅出场费和地面硬化费计6000.00元，在此期间不得阻碍工地正常施工。同日，梁朝甫领取该款。2017年12月27日，租用案涉宗地部分场地的剑阁县金运汽车修理厂负责人冯洪刚在广厦公司领取其购买修理厂内7间活动板房款、车辆搬迁费、彩钢棚拆除费20000.00元。此前的2017年1月4日，剑阁县国土资源局曾向剑阁县下寺镇三江社区居民委员会、冯洪刚发出限期于2017年1月10日内将该地块上的设施设备搬离的搬迁通知。 2017年11月6日，剑阁县国土资源局（出让人）和广厦公司（受让人）就该公司竞得的剑国土供【2017】（拍）字004号坐落于剑阁县××镇××道××线北侧7354.33平方米的宗地签订《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号为5108232017Ｂ02722合同编号5107012017258），合同主要内容：第六条，出让人同意在2018年2月6日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地场地平整达到宗地红线外“六通”和红线宗地内“场平”的条件；第八条，本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币18030000.00元，每平方米人民币2451.61元；第九条，本合同项下宗地的定金3500000.00元，定金抵作土地出让价款；第十条，受让人同意按照以下时间和金额分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：第一期人民币9020000.00元，付款时间2017年12月6日前；第二期人民币9010000.00元，付款时间2018年11月6日之前。分期支付国有建设用地使用权出让价款的，受让人在支付第二期及以后各期国有建设用地使用权出让价款时，同意按照支付第一期土地出让价款之日中国人民银行公布的贷款利率向出让人支付利息；第十六条，受让人同意本合同项下宗地建设项目在2019年2月6日之前开工，在2022年2月6日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年；第十七条，受让人在本合同项下宗地内进行建设时，有关用水、用气、污水及其他设施与宗地外主管线、用电变电站接口和引入工程，应按有关规定办理；第三十条，受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的千分之一向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失；第三十七条,受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的千分之一向受让人给付违约金，土地使用年限自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失；第三十八条，出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年限自达到约定的土地条件之日起算。后剑阁县国土资源局向广厦公司交付该宗地，广厦公司认为该宗地水、电不通，拒绝在交付土地手续上签字。广厦公司以盛世华城二期名称自2018年起在该宗地上施工建房，2019年剑阁县电力公司在该二期紧邻国道108线街道上安装了变电设施。 2019年1月9日剑阁县国土资源局向广厦公司送达剑国土资函【2019】2号《价款催缴通知书》：责令其在接本通知之日起10日内按规定缴清该宗出让土地二期价款和利息9369721.00元及滞纳金576640.00元。2019年9月30日剑阁县自然资源局向广厦公司送达《土地出让交易手续费缴款通知》：现通知你公司在交清土地价款前交纳应交的土地出让交易手续费400500.00元。2019年11月28日广厦公司向剑阁县自然资源局提交川广厦【2019】005号《关于盛世华城二期土地款事宜的申请》：盛世华城二期项目土地出让价款共计1803万元。目前我司已向贵局交纳1202万元，下剩未交601万元。受诸多因素影响，导致我司在交纳盛世华城二期项目土地出让价款时出现了一定的困难。为此，我司现特向贵局提出拟将未实现销售的部分商铺作为抵押土地出让价款的申请，特交清土地出让价款且得到贵局同意解除抵押后，我司方可对外销售。2019年12月27日广厦公司向剑阁县自然资源缴清第一期土地出让价款9020000.00元。2020年1月10日，剑阁县自然资源局向广厦公司送达剑自然资决字【2020】01号《行政处理决定书》：经查,你公司违反《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号:5108232017B02722-1）第十条的约定，拖欠2017年10月24日以拍卖方式竞得的“剑国土供【2017】（拍）字004号”宗地出让人价款、分期利息及逾期滞纳金，经我局多次作出《价款催缴通知书》后，仍拒不缴纳。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释【2019】17号）第二十四条的规定，对你公司做出如下行政处理：责令你公司自收到本决定书之日起10日内，缴清拖欠的“剑国土供【2017】（拍）字004号”宗地出让价款201万元（剩余未缴价款）、分期利息35.9721万元、一期价款逾期滞纳金11.592万元及二期价款逾期滞纳金328.229万元（滞纳金算至2020年1月9日，应以实际缴清之日止），共计576.7931万元。你公司如对本行政处理决定不服，可以在接到本行政处理书60日内向广元市自然资源局或者剑阁县人民政府申请行政复议，也可以自收到行政处理决定书之日起六个月内向人民法院提起诉讼。复议和诉讼期间，不影响本决定的执行，期满不申请行政复议或不提起诉讼，又不履行本行政处理决定的，本机关将申请人民法院强制执行。2020年4月10日剑阁县自然资源局向广厦公司送达《关于督促履行行政处理决定书的通知》：责令其履行缴款义务，逾期不申请行政复议或不提起诉讼，又不履行本行政处理决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。2020年5月20日，广厦公司缴清第二期土地出让价款9010000.00元。2020年6月18日，剑阁县自然资源局向广厦公司留置送达剑自然资发【2020】149号《关于缴纳土地价款分期利息和滞纳金的通知》：你公司在实际支付一、二期价款时均有延迟付款情况，按照合同约定应当缴纳滞纳金。经计算，你公司应支付分期付款利息35.9721万元，滞纳金357.8730万元，共计393.8451万元。你公司在接到本通知之日起10个工作日内按规定缴清，否则我局将依法申请人民法院强制执行。附件：1.剑国土供【2017】（拍）字004号地块分期付款利息及滞纳金计算表；2.中国人民银行历年贷款基准利率表。广厦公司不服剑自然资决字【2020】01号《行政处理决定书》，于2020年6月29日提起行政诉讼，请求依法判决。 原审法院认为：本案争议焦点是：1.原告广厦公司与被告剑阁县自然资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》是民事合同还是行政协议以及是否属行政诉讼受案范围；2.被告作出的剑自然资决字【2020】01号《行政处理决定书》是否应予撤销。本案系原告广厦公司在与被告剑阁县自然资源局履行双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》过程中产生纠纷而提起的诉讼案件。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》并未将涉及国有土地使用权合同纠纷案件列为行政协议案件，且最高人民法院根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》现行有效，故本案争议不属《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的行政协议的范畴，原告主张被告违约并赔偿其损失的请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的条件，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。剑自然资决字【2020】01号《行政处理决定书》是被告认为原告迟延缴纳国有建设用地使用权出让价款而依据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定并根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定而向原告作出，属没有法定依据超越职权、适用法律错误的行政行为，应当予以撤销。经审判委员会讨论决定，依照《中华人共和国行政诉讼法》第七十条第二款、第四款规定，判决：一、撤销被告剑阁县自然资源局于2020年1月10日作出的剑自然资决字【2020】01号《行政处理决定书》。二、驳回原告四川广厦房地产开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50.00元，由剑阁县自然资源局负担。 上诉人四川广厦房地产开发有限公司上诉称,一、本案应属于行政诉讼受案范围。1.上诉人与被上诉人之间订立的《国有建设用地使用权出让合同》是一个行政协议，《城市房地产管理法》、《土地管理法》明确规定，被上诉人负责土地管理和监督工作，签订土地出让合同是土地行政管理部门的一种行政职权。2.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定，矿业权等国有自然资源使用权出让协议属于行政协议。二、被上诉人将该宗土地出让的行为本身违反相关法律规定。被上诉人出让土地上如有构筑物，应当将其予以拆除完成土地国有化后才能出让，但该宗土地出让是没有搬迁，地上设施没有拆除。三、被上诉人根本未按条件按期交付该宗土地。按照合同约定，被上诉人交付土地条件为场地平整达到宗地红线外“六通”和红线宗地内“场平”，被上诉人没有按时交付，不符合“六通”中的通路、通上水、通下水、通电、通气、通讯，构成严重违约。四、由于被上诉人违法违约行为，理应赔偿给上诉人造成的4421616元的直接经济损失。请求：依法撤销一审法院判决第二项判决，改判被上诉人违约违法，并判令被上诉人赔偿上诉人损失4421616元。 上诉人剑阁县自然资源局上诉称，一、一审法院认定涉案合同系民事合同不是行政合同系认定事实错误。1.行政诉讼法第25条第4款关于行政公益诉讼的规定，对检察院履行职责中发现国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责，明确了国有土地出让协议的行政协议性质；2.国有自然资源基于其公有制性质，政府对国有资源的管理包括出让、划拨等，均是为了实现公共利益或者公共服务目标，具有行政法上的权利义务特点；3.现行《土地管理法》《房地产管理法》《城镇国有土地出让和转让暂行条例》等法律法规都是将合同当事人作为行政主体表述；4.国土资源管理部门在订立、履行协议时，具有依法设立相关条款保障合同履行的职责，在特殊情况下可能通过变更、解除合同收回国有土地使用权；5.《最高人民法院关于收回国有土地使用权案件适用法律问题的答复》规定，在国有土地使用权出让合同纠纷中，市县人民政府决定收回国有土地使用权的行为，是单方履行行政职权的行为，对该行为不服提起行政诉讼的，属于行政诉讼受案范围。二、上诉人于于2020年1月10日作出的剑自然资决字【2020】01号《行政处理决定书》没有超越职权，上诉人依照《国有建设用地使用权出让合同》第三十条的约定，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定作出的《行政处理决定书》适用法律正确。请求：1.撤销一审法院判决第一项；2.本案诉讼费由被上诉人承担。 经本院审理对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：一、广厦公司要求确认剑阁县自然资源局违反双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定并赔偿其损失是否属于行政诉讼的受案范围问题。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号），系根据原《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题制定的司法解释，该《解释》将国有土地使用权出让合同纠纷纳入进行调整。此后，《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》均没有明确将国有土地使用权出让合同纠纷纳入行政诉讼受案范围。2021年1月1日《中华人民共和国民法典》开始实施，最高人民法院进一步修订了《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（2020.12.29修正）。2020年6月12日，四川省高级人民法院（2020）川民终368号民事裁定，撤销我院（2020）川08民初13号民事裁定，指令我院对广元市自然资源局建设用地使用权纠纷一案作为民事案件立案受理。由此可见，无论从法律和司法解释的规定还是从审判实务中，国有土地使用权出让合同纠纷均不属于行政诉讼受案范围，依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条第一款（一）项的规定，对广厦公司提起的主张剑阁县自然资源局违约并赔偿其损失的请求，依法应当裁定驳回其起诉。广厦公司认为剑阁县自然资源局违反双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定并主张赔偿损失，可依法提起民事诉讼主张权利。 二、剑阁县自然资源局作出的剑自然资决字【2020】01号《行政处理决定书》是否应予撤销问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。本案剑阁县自然资源局认定双方签定的国有土地出让合同系行政协议，与《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》相悖，也与我国现行审判实践不相符合，其依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条的规定所作出的剑自然资决字【2020】01号《行政处理决定书》，适用法律错误，一审法院据此撤销该处理决定并无不当。本案系双方在履行国有土地出让合同过程中产生的争议，双方争议所涉及的土地出让条件、缴纳土地出让金、利息、滞纳违约金等均在国有土地出让合同中有明确约定，剑阁县自然资源局认为广厦公司违反双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定并主张土地出让金、分期付款利息、滞纳违约金等，可依法提起民事诉讼主张权利。 三、一审法院裁判方式是否恰当以及本案如何处理问题。本案一审法院针对广厦公司确认被告违约并赔偿其损失4421616.00元、撤销剑自然资决字【2020】01号《行政处理决定书》两个起诉事由在一个行政案件中处理不符合行政诉讼一案一诉的基本原则，一审法院应当在立案阶段进行释明，引导当事人正确行使诉权，已经作为一个案件立案的，在审理中如发现针对两个诉讼请求中存在不符合法定起诉条件的，则应当采用“一裁一判”的方式，对不符合起诉条件的诉讼请求以裁定方式驳回起诉，对符合起诉条件的诉讼请求进行审理并作出判决。一审法院针对广厦公司确认剑阁县自然资源局违约并赔偿其损失4421616.00元的请求，因不属于行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回起诉，并告知其通过民事诉讼主张权利，一审法院以判决方式驳回广厦公司该部分诉讼请求不当，本院予以纠正。一审法院判决撤销剑自然资决字【2020】01号《行政处理决定书》并无不当，本院予以支持。为有效节约司法资源，减轻当事人诉累，鉴于本院已纠正一审法院的错误判项，并告知双方当事人通过民事诉讼解决国有土地出让合同纠纷，对双方当事人权利的救济并无阻碍，本案已无发回一审法院重新审理分别裁判之必要，本院对此予以指正说明。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持剑阁县人民法院（2020）川0823行初5号行政判决第一项，即撤销剑阁县自然资源局于2020年1月10日作出的剑自然资决字【2020】01号《行政处理决定书》。 二、撤销剑阁县人民法院（2020）川0823行初5号行政判决第二项，即驳回四川广厦房地产开发有限公司的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元由剑阁县自然资源局负担；二审案件受理费100元，由四川广厦房地产开发有限公司负担50元，剑阁县自然资源局负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  李家祥 审判员  杨 陈 审判员  李 华 二〇二一年四月三十日 书记员  哈 慧