贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔05行初45号原告蒙维帮，男，1962年4月14日出生，布依族，住贵州省纳雍县。原告何登高，男，1967年11月9日出生，汉族，住西藏自治区拉萨市城关区。委托代理人（特别授权）袁煜，贵州民尚律师事务所律师。委托代理人（特别授权）蒙光兴，贵州民尚律师事务所律师。被告纳雍县人民政府，住所地纳雍县雍熙街道县府路。法定代表人许晓鹏，县长。出庭负责人覃堃，副县长。委托代理人（特别授权）赵永华。原告蒙维帮、何登高诉被告纳雍县人民政府行政复议一案，原告于2021年2月7日向本院提起诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年4月6日公开开庭审理了本案。原告蒙维帮、何登高及委托代理人袁煜、蒙光兴，被告纳雍县人民政府出庭负责人副县长覃堃及委托代理人赵永华出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2010年1月26日，原告何登高与纳雍县林场签订了《国有林地承包合同》，约定将坪菁片区林业用地承包给何登高经营。2016年5月6日，何登高与原告蒙维帮签订了《合伙经营国有林地承包合同协议》，约定蒙维帮占90%的股份，何登高占10%的股份。后因成立珙桐省级自然保护区将原告的林地进行征收，纳雍县房征局于2018年11月23日与蒙维帮签订了972号《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议》，协议签订后，蒙维帮于2019年4月9日领取了补偿款1348802元。2020年8月28日，纳雍县房征局作出解除972号协议处理决定，原告不服，于2020年10月27日向被告纳雍县人民政府申请行政复议，被告于2021年1月26日作出复议决定。原告认为，原告房屋不在纳雍县县城第四轮规划区内，涉案房屋是2012年12月27日前开始修建，不能以《纳雍县县城规划区内房屋征收补偿安置方案》第六条的规定认定为违法建筑，方案第六条的规定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定；复议决定认定事实不清，违反法律规定。原告向本院提起诉讼，请求：1.撤销被告作出的纳府行复决字（2021）1号行政复议决定；2.对《纳雍县县城规划区内房屋征收补偿安置方案》第六条“第四轮县城规划区新增加的区域，2012年12月27日至本方案施行之日（2016年3月14日）未经批准修建的房屋视为违法建筑，主动拆除的按350元每平方米给予补助，强制拆除的不予补助。”进行合法性审查；3.诉讼费用由被告承担。原告为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：1.纳房征发（2020）14号《纳雍县房屋征收与补偿局关于解除纳雍县城市棚户区》的通知；2.纳房征发（2020）16号《纳雍县房屋征收与补偿局关于解除纳雍县城市棚户区》的行政处理决定。用以证明：通知告知原告可以提起诉讼，但是还在诉讼的期限内就作出了行政处理决定，程序不合法。被告质证：对该组证据的三性无异议，但达不到证明目的。作出行政决定前先下发通知是给原告陈述申辩的权利，原告是否行使不能影响行政机关作出处理决定。第二组证据：蒙维帮、何登高身份证复印件。用以证明：原告诉讼主体资格。被告质证：无异议。第三组证据：纳府行复决字（2021）1号《行政复议决定书》。用以证明：复议决定书第三页载明涉案房屋是先拆除才与蒙维帮签订协议。被告对原告所修房屋是否属于违章建筑应当先按照法定程序进行认定，程序不合法。被告质证：对三性无异议，证明目的与本案无关。第四组证据：毕府复（2012）202号《毕节市人民政府关于纳雍县县城总体规划（2012-2030）的批复。用以证明：涉案房屋不在规划区内。被告质证：对三性无异议，达不到证明目的。被告举证过程中已经将规划图等进行了举证，是否在规划区应当以文件附的规划图确认原告房屋所在位置。被告纳雍县人民政府答辩称：被告作出复议决定的事实清楚，适用法律正确。原告的房屋位于规划区内，未取得建设工程规划许可证等手续擅自进行建房，经纳雍县原城乡规划局调查，并作出了处罚决定，认定房屋是违法建筑。原告故意作虚假承诺按照合法房屋领取补偿款的事实清楚。因群众上访、举报原告房屋是2012年12月27日之后修建，县委县政府责令多部门对原告建房时间进行调查。在调查中，何登高陈述两层砖混房屋于2013年7月修建完工，后转让给蒙维帮。蒙维帮出具的承诺书承诺涉案房屋于2012年12月2日建成，隐瞒了事实，故意规避《纳雍县县城规划区内房屋征收补偿安置方案》第六条“第四轮县城规划区新增加的区域，2012年12月27日至本方案施行之日未经批准修建的房屋视为违法建筑”的规定，严重损害了国家利益。《纳雍县县城规划区内房屋征收补偿安置方案》制定的目的是为了规范房屋征收与补偿行为，维护公共利益，保障被征收人的合法权益，充分考虑了对被征收人财产尽最大可能的保护，且文件已报经县人大常委会备案。综上，被告作出复议决定的事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回原告诉讼请求。被告纳雍县人民政府为了支持其主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：1.毕节市人民政府2012年12月27日作出的毕府复（2012）202号《关于纳雍县县城总体规划（2012-2030）的批复》；2.（2012-2030）城市规划截图；3.百度地图截图；4.2016年农经权影像图。用以证明：涉案房屋所在位置属于纳雍县县城第四轮规划区内。原告质证：对1号证据真实性无异议，对关联性和合法性不认可。2、3、4号证据无法判断原告所修房屋的位置，达不到证明目的。第二组证据：违建查处档案（违建勘验表、行政处罚告知书、自行拆除违建通知书、行政处罚决定书、送达回证）。用以证明：纳雍县原城乡规划局认定原告涉案房屋属于违法建筑的事实，原告从2018年至今没有对该证据提出异议。原告质证：原告没有收到过相关文书，对合法性和关联性不认可。第三组证据：1.国有林地承包合同；2.中共纳雍县委纳委备（2018）14号《纳雍珙桐省级自然保护区整治工作专题会议备忘录》。用以证明：原告涉案房屋所在位置不仅属于国有林地，还属于纳雍县珙桐省级自然保护区的事实。原告质证：对1号证据的三性无异议，对2证据上珙桐省级自然保护区划定时间是2018年10月12日之后，原告修建房屋是2012年开始修建。第四组证据：1.2020年7月对蒙维帮、何登高的询问笔录；2.2018年10月14日蒙维帮的承诺书；3.《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议（972号）》；4.纳雍县农村信用合作社流水；5.纳雍县人民政府2016年3月14日纳府发（2016）6号《关于印发纳雍县县城规划区内房屋征收补偿安置方案的通知》。用以证明：接举报后，纳雍县自然资源局对蒙维帮、何登高进行调查。调查询问中，蒙维帮表示不清楚涉案房屋的修建时间。何登高表示砖瓦房屋是2011年7月开始修建，年底结束；砖混房屋是2012年10月份开始动工，2013年7月份修建结束，砖混房屋2016年的时候转让给蒙维帮。蒙维帮在承诺书中承诺涉案房屋于2012年12月2日建成，并基于该承诺与房征局签订协议，获得了按合法房屋计算的补偿款，造成国家损失的事实。原告质证：1号证据的执法主体实际询问人员是纪委和公安局的，即便是纳雍县自然资源执法大队的，与本案无关。承诺书上的字是蒙维帮签的。对3号、4号证据三性认可，对5号证据真实性认可，对合法性和关联性不认可。第五组证据：1.纳府行复决字（2021）1号《行政复议决定书》；2.延期审理通知书；3.签收单；4.邮政送达回执。用以证明：被告作出行政复议的程序合法，符合法律规定。原告质证：复议决定没有生效，是否合法由法院审查。本院认证：被告提交的第二组证据即违建查处档案，因行政处罚告知书、自行拆除违建通知书、行政处罚决定书的送达回证上没有被送达人何登高签字，且何登高否认收到上述执法文书，虽然送达回证上备注记载“因当事人不在现场，留置送达”，但被告并未提供留置送达的合法依据，故本院对该组证据不予采信。其余原、被告提交的证据均与本案有关联，能够证明本案的基本事实，本院予以采信。经审理查明：2010年1月26日，原告何登高与纳雍县国有林场签订了《国有林地承包合同》，何登高承包了坪菁片区林地进行林业生产经营。2016年5月6日，何登高与原告蒙维帮签订《合伙经营国有林地承包合同协议》，何登高将其承包的林地转出部分股份与蒙维帮共同经营。因纳雍县城市棚户区改造需要，2018年11月23日，纳雍县房屋征收与补偿局与蒙维帮签订了972号《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议》，蒙维帮于2019年4月9日领取了补偿款1348802元。蒙维帮在签订协议前，于2018年10月14日向纳雍县房屋征收与补偿局出具了《承诺书》，承诺其房屋位于纳雍县，建筑面积共299.87平方米，其中砖混一层120.34平方米、砖混二层139.09平方米，砖木40.44平方米，房屋于2012年12月2日建成。涉案房屋实际上是由何登高修建，何登高于2016年5月6日将砖混结构房屋转让给蒙维帮。涉案房屋已于2018年10月份拆除。2020年7月，经调查，蒙维帮称其不知道涉案房屋的修建时间；何登高称砖木结构房屋是2011年7月份开始动工，年底修建结束，砖混房屋是2012年10月份开始修建，2013年7月份修建结束。2020年8月26日，纳雍县房屋征收与补偿局作出纳房征发（2020）14号《关于解除纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议（972号）》的通知，告知原告何登高、蒙维帮，涉案房屋在签订补偿协议前，纳雍县规划局已对何登高所建房屋作出过行政处罚，认定系违法建筑，同时经纳雍县纪委监委、纳雍县公安局调查，涉案房屋系2012年12月27日之后修建，根据纳府发（2016）6号《纳雍县县城规划区内房屋征收补偿安置方案》的规定，不能按合法建筑进行补偿。告知972号协议存在损害国家利益的情形，应予解除。2020年8月28日，纳雍县房屋征收与补偿局对原告作出纳房征发（2020）16号《关于解除〈纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议（972号）〉的行政处理决定》，决定：1.解除《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议（972号）》；2.蒙维帮应于决定生效之日起15日内到纳雍县房屋征收与补偿局签订违法建筑工料补助协议；3.责令蒙维帮在决定生效之日起15日内返还所领取的房屋征收补偿款1348802元。原告蒙维帮、何登高对处理决定不服，于2020年10月27日向被告纳雍县人民政府申请行政复议，请求撤销纳雍县房屋征收与补偿局作出的行政处理决定。被告受理后，通知纳雍县房屋征收与补偿局进行了答复和举证。因案情复杂，决定延期30日审理。2021年1月26日，被告作出纳府行复决字（2021）1号《行政复议决定书》，认定砖混房屋共两层259.43平方米属于蒙维帮所有，木瓦结构房屋40.44平方米属于何登高所有。木瓦结构修建于2011年7月，可按合法建筑进行补偿，砖混结构房屋修建于2012年12月27日之后，蒙维帮出具的承诺书不具有真实性，其隐瞒事实真相，以谎报合法建筑形式骗取房屋征收补偿款，且涉案房屋位于第四轮县城规划新增加的区域，根据纳雍县人民政府纳府发（2016）6号《关于印发纳雍县县城规划区内房屋征收补偿安置方案的通知》，对2012年12月27日至本方案施行之日（2016年3月14日）未经批准修建的房屋视为违法建筑，对砖混结构房屋不能按照合法建筑进行补偿。因补偿协议已经执行完毕，纳雍县房屋征收与补偿局应当按照法定程序追回房屋征收补偿款，但追回时应扣除砖木结构房屋的相关补偿款项。故被告根据行政复议法第三条等的规定，决定：1.由纳雍县房屋征收与补偿局依法追回补偿给申请人砖混结构平房一栋两层共计259.43平方米的相关款项；2.由纳雍县房屋征收与补偿局与申请人依法就砖混结构平房一栋两层共计259.43平方米签订落实违法建筑工料补助协议。原告收到行政复议决定后，向本院提起诉讼，提出前述诉请。本案争议焦点：被告作出的复议决定是否合法。本院认为，纳雍县房屋征收与补偿局对二原告作出行政处理决定的内容为：1.解除《纳雍县城市棚户区改造房屋征收补偿安置协议（972号）》；2.蒙维帮应于决定生效之日起15日内到纳雍县房屋征收与补偿局签订违法建筑工料补助协议；3.责令蒙维帮在决定生效之日起15日内返还所领取的房屋征收补偿款1348802元。原告蒙维帮、何登高对处理决定不服，向被告申请行政复议，被告作出行政复议决定：1.由纳雍县房屋征收与补偿局依法追回补偿给申请人砖混结构平房一栋两层共计259.43平方米的相关款项；2.由纳雍县房屋征收与补偿局与申请人依法就砖混结构平房一栋两层共计259.43平方米签订落实违法建筑工料补助协议。经查，首先，被告称收到复议申请后通知被申请人提交了书面答复及相关证据，但被告在诉讼中并未提交复议申请书及答复书等证据；被告认定涉案砖混房屋是2012年12月27日之后修建，记载认定的证据有纳雍县公安局的调查材料、纳雍县纪委监委的调查材料、房屋承建人庹忠贵等人的证言等，但被告并未提交上述证据予以佐证；被告认定纳雍县房屋征收与补偿局与文昌街道办事处对涉案房屋进行了《公示》、文昌街道办事处出具了《房屋公示结果证明》等，被告亦未提交《公示》及《房屋公示结果证明》等证据材料。故复议决定认定的部分事实缺乏证据支持；其次，原行政机关纳雍县房屋征收与补偿局作出解除972号补偿协议的处理决定，该处理决定是对相对人不利的处理决定。行政机关拥有自行纠错的权力，但撤销补偿协议前应当遵循正当程序原则，听取利害关系人的陈述、申辩等意见。复议机关并未提交证据证实，其对原行政行为人程序合法性进行了全面审查；第三，原行政机关已决定解除涉案972号协议，被告作出的复议决定变更了原行政机关的处理结果，但对解除行为未作审查，遗漏审查范围；第四，被告复议决定由“被申请人（纳雍县房屋征收与补偿局）依法追回补偿给申请人的砖混结构平房一栋两层共计259.43平方米的相关款项”，该内容属于上级行政机关对下级行政机关作出的工作指令，如何依法追回没有明确的执行内容，并未实质性化解原行政机关与原告之间的行政争议。《中华人民共和国行政复议法》第三十三条第二项规定：“申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：(二)变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。”被告变更了原行政行为，其指令原行政机关依法追回款项不符合法律关于执行的规定；第五，被告引用行政复议法第二十八条第三款作出复议决定，但行政复议法第二十八条仅有两款规定，并无第三款。综上，被告未对原行政行为的合法性进行全面审查，在复议程序中遗漏了审查范围，且认定的部分事实缺乏主要证据支持，适用法律错误，应依法撤销并由被告重新作出行政行为。鉴于本院已决定撤销被告作出的复议决定，故对原告提出的第二项诉请本院不再予以审查。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；”之规定，判决如下：一、撤销被告纳雍县人民政府作出的纳府行复决字（2021）1号行政复议决定；二、由被告纳雍县人民政府在本判决生效之日起60日内对原告蒙维帮、何登高提出的行政复议申请重新作出行政行为。一审案件受理费50.00元，由被告纳雍县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  张多周审判员  吴 岚审判员  张 腾二〇二一年四月二十日书记员  支 玉