内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院民事判决书（2021）内07民终4号上诉人（原审原告）：丛志敏，男，1961年6月21日出生，汉族，住内蒙古自治区扎兰屯市。上诉人（原审被告）：扎兰屯市卧牛河镇人民政府，住所地内蒙古自治区扎兰屯市。法定代表人：孙盛传，镇长。委托诉讼代理人：赵锦涛，男，该政府党政综合办主任。委托诉讼代理人：吕兴瑞，内蒙古律野律师事务所律师。上诉人丛志敏因与上诉人扎兰屯市卧牛河镇人民政府（以下简称卧牛河镇政府）人事争议纠纷一案，不服内蒙古自治区扎兰屯市人民法院（2020）内0783民初2553号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月5日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人丛志敏、上诉人卧牛河镇政府的委托诉讼代理人赵锦涛、吕兴瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。丛志敏上诉请求：1.撤销一审判决第二项，改判卧牛河镇政府自1997年起按照在岗职工套改后的工资标准扣除岗位分流经商上交定额费用每年4000元后，补发丛志敏工资至恢复工作之日止；2.一、二审案件受理费由卧牛河镇政府负担。事实与理由：首先，一审法院确认丛志敏与卧牛河镇政府存在人事关系，并在判决书第10页正数12行至13行中认定“丛志敏分流经商系经过所在单位准许，且分流经商期间‘后续逐年顺延’丛志敏并非无故旷工”。丛志敏按照当时中共扎兰屯市委员会和扎兰屯市人民政府有关政策鼓励事业单位人员分流经商，向单位上交定额费用予以充实所在单位办公经费，既然认定丛志敏并非无故旷工，丛志敏在其岗位分流自主经商期间依约定未向所在单位提供劳务没有过错，卧牛河镇政府就应当据以岗位分流经商协议约定和介绍信中“不影响工作考核、工资调整与发放”的所载内容，按照事业单位在岗职工套改后的工资标准，扣除每年应交定额费用4000元，自1997年1月起补发工资至恢复工作之日起。其次，丛志敏所在单位于1997年1月10日为其出具的介绍信中载明“我单位职工丛志敏实行岗位分流经商，后续逐年顺延执行1996年订立的岗位分流协议，不影响工作考核、工资调整与发放事宜”。虽然介绍信的前段所载“我单位职工丛志敏实行岗位分流，后续逐年顺延执行1996年订立的岗位分流协议”部分系为经商便利并防止遭受投机倒把之处分，但介绍信的后端所载“后续逐年顺延执行1996年订立的岗位分流协议，不影响工作考核、工资调整与发放”部分系仅仅针对丛志敏有关于工作考核、工资调整与发放等事项所做出的承诺，其针对特定对象为丛志敏，根据合同法第二十六条规定，该承诺自达到丛志敏时即发生法律效力，卧牛河镇政府就应当依协议和介绍信之约按照事业单位在岗职工套改后的工资标准补发工资。丛志敏未向所在单位提供劳动，是为了顺应当时市委与市政府有关政策并依据协议约定和介绍信的承诺而无需向所在单位提供劳动，一审判决不予补发工资，违反介绍信“不影响工作考核、工资调整与发放”的约定，违背合同的公平原则。卧牛河镇政府辩称，1.认可一审判决第二项以及所依据的事实和理由；2.无论是依据劳动合同法还是事业单位人事管理的相关规定，丛志敏与卧牛河镇政府之间均不存在劳动关系或是人事关系的基础。因此，请求撤销一审判决第一项，改判卧牛河镇政府与丛志敏之间不存在人事关系。卧牛河镇政府上诉称，1.撤销一审判决，改判丛志敏与其不存在人事关系；2.上诉费用由丛志敏承担。事实和理由：1.根据内蒙古自治区人民政府办公厅文件（内政党发××号）《内蒙古自治区国家机关事业单位工作人员停薪留职暂行办法》中第四条规定：要求停薪留职的人员应按人事管理权限，向所在单位或主管部门提出申请。卧牛河镇农业服务站没有人事管理权限，无权与丛志敏签订《鉴定职工岗位分流经营上交定额协议书》及介绍信，况且该办法第八条提到停薪留职期限一般为三年，并不可以无期限延续，故该协议无效。2.丛志敏自1996年与卧牛河镇农业服务站签订协议后，其自述从未上岗工作过，也没有交纳协议书中约定的定额资金4000元。在2001年乡镇机构改革及乡镇工作人员考试期间，丛志敏从未与单位进行沟通及参加上岗考试，其主张超出人民法院保护权利的时效，不能得到支持。丛志敏辩称，1.丛志敏与卧牛河镇农业服务站签订岗位分流经商协议是为了顺应当时扎兰屯市委市政府鼓励事业单位人员经商，按协议和介绍信的约定，丛志敏自由经商，卧牛河镇农业服务站不影响其工作考核、工资调整与发放。丛志敏不属于停薪留职。2.《内蒙古自治区事业单位工作人员停薪留职暂行办法》属于内蒙古自治区政府办公厅所颁发的规范性文件。根据合同法解释一第三条、第四条规定，人民法院认定合同效力应当依据全国人大常委会制定的法律或国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规或部门规章作为认定合同效力的依据。因此，卧牛河镇政府基于《内蒙古自治区国家机关事业单位工作人员停薪留职暂行办法》，认定丛志敏与卧牛河镇农业服务站签订的岗位经商协议无效，于法无据。3.卧牛河镇政府只是作为卧牛河镇农业服务站的行政主管机关，卧牛河镇农业服务站本身是三级事业单位，具有独立法人资格。丛志敏与卧牛河镇农业服务站签订岗位分流经商协议的尾部已经明确约定报送卧牛河镇政府备案。从法院调取的扎兰屯市人才中心档案移交花名册中所载的内容，以及卧牛河镇政府移交分流丛志敏、张喜林档案存在错误，已退回卧牛河镇政府，由当时的卧牛河镇政府组织委员金××取回的事实，可以证实卧牛河镇政府对丛志敏与卧牛河镇农业服务站签订的岗位分流经商协议是知情的。因此，卧牛河镇政府上诉理由与事实不符。丛志敏向一审法院提出诉讼请求：1.判令卧牛河镇政府恢复丛志敏的事业单位编制工作；2.判令卧牛河镇政府按照套改后在岗职工工资标准补发丛志敏自1997年1月1日起至恢复工作之日止期间的工资；3.判令卧牛河镇政府按规定为丛志敏补缴相关社会保险费用。一审法院认定事实：丛志敏毕业于呼伦贝尔盟商业学校财会专业，于1985年8月经呼伦贝尔盟人事处分配至扎兰屯市人事局报到，后又经扎兰屯市人事局分配到扎兰屯糖酒采购批发供应站糖果食品加工厂，为正式企业编制。1988年3月1日，扎兰屯市人事局作出扎人发（88）第××号《关于调动从志敏同志工作的通知》，将丛志敏调至卧牛河农业技术推广站工作，隶属于扎兰屯市农业局。后丛志敏称因卧牛河镇农业技术推广站与农经管理站整合为卧牛河镇农业服务站，故其转为卧牛河镇农业服务站职工。中共扎兰屯市委员会于1993年发布扎党办发××号《扎兰屯市机构改革方案》，该方案第四部分“乡镇改革”规定：加强乡镇政权和党组织建设，充分发挥乡镇党委的领导核心作用，健全乡镇政府功能，理顺市乡（镇）关系，解决长期存在的条块分割矛盾，为此将直属市有关部门的乡镇广播站、文化站、土地管理站、计划生育服务站、劳动服务站、林业管理站、农业经营管理站、财政所等机构的人、财、物、事一律下放给乡镇管理，但在人员调动、使用上，应征求主管部门意见；主管部门在业务方面要加强指导。2000年8月15日，扎兰屯市机构编制委员会作出扎机编发（2000）第××号《关于重新核定全市事业单位编制的通知》，对全市事业单位编制进行核定。此次核定卧牛河镇农技站编制数4人，其中不包括丛志敏。现丛志敏处于被辞退状态，具体何时辞退因卧牛河镇政府未提供辞退通知等解除人事关系相关手续，亦未能提供丛志敏人事档案材料，现已无法查清。1996年，卧牛河镇农业服务站和丛志敏分别作为甲、乙双方，签订职工岗位分流经商上交定额协议书，协议约定：为适应当前经济体制改革的需要，结合农业服务站的在职工作人员各自的工作能力，为更好地发挥站内工作人员个人的智慧和才能，对站内职工采取在不影响农业服务站本身服务功能的前提下，在职职工在农业服务站领导的具体要求下，可以分流经商，同时上交一定额度的资金，从而充实站内的经济实力，进一步增强农业服务站的潜在能力，为此在职工分流经商中制定具体岗位分流经商上交定额协议书。其中，协议中约定：甲方要求乙方必须做到以下几点，方可分流经商：1。乙方必须向甲方一次性上交人民币4000元，方可分流经商；2。乙方不向甲方交一定额度的资金，未经允许擅自离开岗位经商，视为旷工，按国家机关干部管理条例执行；3。乙方在经商期间所产生的经济效益归个人所有；4。乙方在经商期间所产生的债务、债权，均由个人负全责，甲方概不负责；5。乙方在经商活动中均代表个人，甲方不出具任何的手续（证明、证件），甲方不承担任何经济责任及法律责任；6。乙方在从事经商活动期间，必须合法经商，合法纳税。该协议甲方由卧牛河镇农业服务站负责人杨××签名加盖公章，乙方由丛志敏签名。协议下方另注明“有效期为一年：时间从一九九六年一月起到一九九六年十二月末止。此协议一式三份，甲、乙双方各一份，上报政府一份。”1997年1月10日，卧牛河镇农业服务站出具一份介绍信，发往单位为“有关单位”，具体内容为：兹介绍我单位丛志敏同志等壹人前往你处联系（办理）有关：我单位职工丛志敏实行岗位分流自主经商，后续逐年顺延，执行1996年订立的岗位分流协议，不影响工作考核、工资调整与发放事宜。该介绍信“有效期间”处为空白。丛志敏在庭审中称其当年分流经商系以单位名义，单位为其出具该介绍信的目的是证明其经商是合法的，出示对象为不特定的“有关单位”，但并不实际交给任何“有关单位”，而是由丛志敏本人持有。丛志敏因与卧牛河镇政府就履行劳动人事关系纠纷，向扎兰屯市劳动人事争议仲裁委员会（以下简称扎兰屯市仲裁委）提起仲裁申请，请求事项为：1.裁决卧牛河镇政府恢复丛志敏的事业单位编制工作；2.裁决卧牛河镇政府为丛志敏补发自1997年1月1日至恢复工作期间的工资待遇；3.裁决卧牛河镇政府按相关规定为丛志敏补缴社会保险费。2020年7月18日，扎兰屯市仲裁委作出扎劳人仲裁字﹝2020﹞第10号仲裁裁决书，裁决如下：一、确认丛志敏与卧牛河镇政府存在人事关系，丛志敏系卧牛河镇政府事业编制职工，卧牛河镇政府应自2020年8月起继续履行劳动人事关系；二、卧牛河镇政府应支付丛志敏1996年1月至2020年7月期间的生活费99450元；三、卧牛河镇政府应自2013年1月起，为丛志敏缴纳社会保险费，双方各自承担应缴部分，丛志敏个人应缴部分可从补发的生活费中扣除，因缴纳社会保险费产生的滞纳金及利息由双方各自承担各自部分，具体缴费政策从其社会保险经办机构规定执行。该裁决书作出后，于2020年8月4日送达卧牛河镇政府，于2020年8月5日送达丛志敏。双方均不服该裁决，并先后诉至法院。一审法院根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》第十一条的规定，将两案进行了并案审理。一审法院认为：丛志敏毕业分配后经扎兰屯市人事局调转至卧牛河镇农业技术推广站工作，与该单位形成事业单位人事关系。因卧牛河镇农业技术推广站与农经管理站整合为卧牛河镇农业服务站，丛志敏遂成为卧牛河镇农业服务站正式职工。此后，因本市机构改革，卧牛河镇农业服务站划归卧牛河镇政府管理。卧牛河镇政府亦认可丛志敏系卧牛河镇农业服务站的事业编制职工，但称接收该单位时的人员并不包括丛志敏，故而双方因人事关系等相关问题产生纠纷，根据《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》的规定，本案应为人事争议纠纷。本案中，卧牛河镇农业服务站与丛志敏于1996年签订的职工岗位分流经商上交定额协议书约定，“在职职工在农业服务站领导的具体要求下，可以分流经商，同时上交一定额度的资金”，基于该协议，丛志敏离岗分流经商，并称于当年上交了约定的4000元定额。此外，卧牛河镇农业服务站于1997年1月10日为丛志敏出具一份介绍信，注明“我单位职工丛志敏实行岗位分流自主经商，后续逐年顺延，执行1996年订立的岗位分流协议，不影响工作考核、工资调整与发放事宜”，结合上述事实，丛志敏分流经商系经过所在单位准许，且分流经商期限“后续逐年顺延”，丛志敏并非无故旷工。对于协议约定的4000元定额金，虽然丛志敏自认后续并未交纳，但双方的协议仅约定“按国家机关干部管理条例执行”，并未明确是否作出辞退处理。且本案中，丛志敏具体何时被辞退，或者因何辞退以及是被卧牛河镇农业服务站抑或是卧牛河镇政府辞退等涉及其人事关系变动的重大事项，卧牛河镇政府均未提供相关证据，亦未能提供丛志敏相关人事档案材料，根据相关法律规定，卧牛河镇政府应承担举证不能的不利后果。综合以上事实，一审法院认为，卧牛河镇农业服务站划归卧牛河镇政府管理后，其权利义务均归属于卧牛河镇政府，现卧牛河镇政府未能举证证明其已与丛志敏依法解除事业单位人事关系，故一审法院对双方存在事业单位人事关系予以确认。对于丛志敏诉求的“请求卧牛河镇政府恢复丛志敏的事业单位编制工作”，因恢复事业单位编制工作属行政机关职能，一审法院不予处理。但因双方存在事业单位人事关系，且丛志敏的诉讼请求亦以存在人事关系为前提，故对卧牛河镇政府关于“确认卧牛河镇政府与丛志敏之间不存在人事关系”的意见不予支持。关于丛志敏主张的“请求卧牛河镇政府按照套改后在岗职工工资标准补发丛志敏自1997年1月1日起至恢复工作之日止期间的工资”，因其签订分流经商协议后一直未向用人单位提供劳动，且协议约定丛志敏须上交人民币4000元，并约定在经商期间所产生的经济效益归个人所有，因此，用人单位无义务为其支付工资或生活费。对于丛志敏依据介绍信记载的“不影响工作考核、工资调整与发放事宜”等内容主张补发其工资，因其本人亦明确介绍信出具的目的系为其经商便利，防止误认为投机倒把，故该介绍信不足以成为其主张工资待遇的合法依据，且该主张明显与双方的分流经商协议相矛盾，故不予维护，对于卧牛河镇政府不予支付生活费的意见予以支持。关于丛志敏要求卧牛河镇政府补缴住房公积金等相关社会保险费的诉讼请求，根据《中华人民共和国劳动法》第一百条“用人单位无故不缴纳社会保险费的，由劳动行政部门责令其限期缴纳”的规定以及《中华人民共和国社会保险法》第六十三条“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足”的规定，缴纳社会保险费是国家行政法规规定的一种强制性行政义务，缴纳社会保险费的义务主体是用人单位和劳动者个人，收缴单位是社会保险费征收机构，社会保险费的缴纳反映的是国家社会保险征缴部门与缴费义务主体之间的一种管理与被管理的行政关系，并非劳动争议当事人之间的民事关系，因此该项诉讼请求不属于人民法院审理民事案件的受案范围，不予处理。故一审法院对丛志敏的该项诉讼请求不予维护。关于卧牛河镇政府主张的时效问题，根据法律规定，因解除或者终止劳动关系产生的争议，用人单位不能证明劳动者收到解除或者终止劳动关系书面通知时间的，劳动者主张权利之日为劳动争议发生之日，本案中，卧牛河镇政府未提供辞退丛志敏的相关证据，故丛志敏的仲裁申请未超过仲裁时效，其在法定期间提起诉讼，亦未超过起诉时效。判决：一、确认丛志敏与扎兰屯市卧牛河镇人民政府存在人事关系；二、驳回丛志敏的其他诉讼请求。本院二审期间，卧牛河镇政府提交了1996年第二季度行政事业单位财务决算报表二张、邹××、杨××、卧牛河镇政府出具情况说明，证实丛志敏与卧牛河镇政府现已不存在人事关系。经质证，丛志敏对2月份经费计算明细表的真实性予以认可，属于卧牛河镇政府的自认，足以证明丛志敏是事业编制，卧牛河镇政府不能提供1996年3月以后的经费计算明细，就应从1996年3月开始按照在岗职工套改后的工资标准补发工资。对于1996年4月25日和1996年5月25日行政事业单位财务决算报表封皮的真实性认可，但未附卧牛河镇农技4至5月份经费计算明细表，不能证明任何问题。对于邵士芳的证明材料有异议，首先其证言中内容与事实不符；其次，丛志敏1996年交纳的4000元应当在卧牛河镇农业服务站会计凭证“预算外收入”的明细账和总账中查询，时隔26年仅凭个人记忆，依据不足；最后，如果丛志敏未交纳定额费用4000元，卧牛河镇政府也不会于1997年给从志敏出具介绍信约定“后续逐年顺延执行1996年订立岗位分流经商协议，不影响工作考核、工资调整与发放”。对于杨敬业的情况说明有异议。首先，卧牛河镇农业技术推广站在两站合一之前，都是由杨敬业个人管理盖章和开具介绍信等，杨敬业在情况说明中陈述其不知道介绍信的事，与事实不符。如卧牛河镇政府对介绍信有异议应当申请司法鉴定，否则应当承担举证不能的不利后果；其次，丛志敏在1995年不交纳承包费2000元，单位就不可能在1996年与其签订分流经商协议，并把承包费提高至4000元；再次，介绍信的效力是法定的；最后，通过一审法院调取的扎兰屯市人才中心人事档案转出登记表可见，丛志敏岗位分流经商协议是在卧牛河镇政府备案的。卧牛河镇政府是本案当事人，其出具的情况说明不能作为认定案件事实的依据。本院经审查认为，卧牛河镇政府提交的上述证据均不能证实其与丛志敏已合法解除人事关系，因此不予采信。本院对一审查明的事实予以确认。另查明，卧牛河镇政府对扎兰屯市仲裁委作出扎劳人仲裁字﹝2020﹞第××号仲裁裁决书不服，向法院提起诉讼：1.确认卧牛河镇政府与丛志敏之间不存在人事关系；2.判令卧牛河镇政府不予支付丛志敏生活费；3.判令卧牛河镇政府不予为丛志敏缴纳社会保险；一审法院于2020年11月13日作出（2020）内0783民初2515号民事判决书，判决：一、卧牛河镇政府不予支付丛志敏1996年1月至2020年7月期间的生活费；二、驳回卧牛河镇政府的其他诉讼请求。本院认为，本案的争议焦点为：一、丛志敏与卧牛河镇政府是否存在人事关系；二、丛志敏要求卧牛河镇政府自1997年起按照在岗职工套改后的工资标准扣除岗位分流经商上交定额费用每年4000元后，补发丛志敏工资的主张是否成立。关于争议焦点一，经查，丛志敏从呼伦贝尔盟商业学校财会专业毕业后，于1985年8月被呼伦贝尔盟人事处分配至扎兰屯市人事局报到，后经扎兰屯市人事局分配到扎兰屯糖酒采购批发供应站糖果食品加工厂，为正式企业编制。1988年3月1日，扎兰屯市人事局作出扎人发（88）第××号《关于调动丛志敏同志工作的通知》，将丛志敏调至卧牛河镇农业技术推广站工作，与该单位形成事业单位人事关系。后因卧牛河镇农业技术推广站与农经管理站整合为卧牛河镇农业服务站，丛志敏遂成为卧牛河镇农业服务站正式职工。根据机构改革要求，卧牛河镇农业服务站划归卧牛河镇政府管理。卧牛河镇政府亦认可丛志敏系卧牛河镇农业服务站的事业编制职工，但称接收该单位人员时并不包括丛志敏。1996年卧牛河镇农业服务站与丛志敏签订职工岗位分流经商上交定额协议书约定“在职职工在农业服务站领导的具体要求下，可以分流经商，同时上交一定额度的资金”，基于该协议，丛志敏离岗分流经商。综上所述，卧牛河镇农业服务站划归卧牛河镇政府管理后，其权利义务均归属于卧牛河镇政府。在本案中，卧牛河镇政府未能举证证明其已与丛志敏解除事业单位人事关系，故卧牛河镇政府关于确认其与丛志敏之间不存在事业单位人事关系的上诉请求，缺乏事实和法律依据支持，依法不能成立，本院不予维护。关于争议焦点二，根据《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第三条规定，事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议属于人民法院人事争议案件的受案范围。本案中丛志敏要求卧牛河镇政府履行职工岗位分流经商上交定额协议书，给付其工资差额的主张，不属于上述规定情形，故其该项主张不属于人民法院关于人事争议案件的受案范围，本院不予审查。一审法院对此认定不当，本院予以纠正。综上，一审判决认定事实和适用法律不当，但裁决结果正确，故对丛志敏、卧牛河镇政府的上诉请求不予支持。依照《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十四条规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费20元，由丛志敏负担10元，由卧牛河镇政府负担10元。本判决为终审判决。审判长 栾 雪审判员 王宝珍审判员 傅玺发二〇二一年四月一日书记员 姜 楠附相关法律条文：《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；