湖北省恩施市人民法院行 政 判 决 书（2021）鄂2801行初21号原告刘长华，男，生于1964年12月21日，汉族，湖北省恩施市人，住恩施市。委托代理人张明，湖北将来律师事务所律师。被告恩施大峡谷风景区管理处，住所地：恩施市航空路172号，统一社会信用代码：1242280179593173XP。法定代表人吕祖贵，该管理处主任。出庭负责人张大福，该管理处副主任。委托代理人李美略，恩施市司法局沐抚司法所工作人员。委托代理人吴先政，恩施市清江法律服务所法律工作者。原告刘长华诉被告恩施大峡谷风景区管理处（以下简称大峡谷管理处）行政不作为一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告刘长华的委托代理人张明，被告大峡谷管理处的出庭负责人张大福及其委托代理人李美略、吴先政到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘长华诉称，2020年8月31日，原告向被告邮寄了《确权申请书》及相关证据，被告于2020年9月1日签收。但被告在法定期限内未作出任何回复。为维护原告的合法权益，现诉至法院，请求判准：1、被告履行法定职责。2、本案诉讼费由被告承担。原告围绕其诉讼请求，向本院提交了以下证据：证据一、确权申请书及邮寄凭证。证明原告于2020年8月31日向被告递交了书面确权申请及相关证据，被告于2020年9月1日签收。被告认为邮寄查询结果没有明确由谁具体签收，不能证实被告收到了确权申请。证据二、（2020）鄂2801民初1950号民事裁定书、原告与原龙塘村经济合作社（现大庙村经济联合社）1997年签订的《农村土地承包合同书》各一份。证明：1、生效裁判文书认定原告与案外人向世权的纠纷应由政府进行确权。2、原告与案外人向世权所争议的土地由龙塘村经济合作社于1997年发包给原告，原告基于前述理由向被告递交确权申请。被告对该证据的真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的。民事裁定书载明应当由有关行政部门处理，原告理解为由人民政府确权，被告认为有关行政部门除了政府外，还包含土地仲裁机构。承包合同书不能证明争议地发包给了原告。被告大峡谷管理处辩称，一、原告妻子李珍春曾于2017年7月18日申请被告确权，被告组织组、村、管理处三级进行了层级调处。因原告不服村组的调解意见，恩施大峡谷风景区管理处综治中心于2018年3月24日作出了“建议刘长华通过土地仲裁或司法程序予以解决。在此之前，此块地块的权属仍以当事双方各自的《农村土地承包经营权证》为准，任何一方不得妨碍他人的生产经营活动”的意见。原告对此意见不服，遂于2019年12月24日起诉了村民向世权、恩施大峡谷风景区管理处大庙村经济联合社，要求确认二者签订的《农村土地（耕地）承包合同无效》。恩施市人民法院审理后认为本案应为土地权属争议，依据法律规定，因土地使用权发生权属争议的，应当由有关行政部门处理。但很显然，如果本案再次明确由被告进行处理，违反了一事不再理的原则。二、原告的诉讼请求不符合法律规定。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第四款规定：“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；……”本案符合该条法律规定的情形。该法第四条规定：“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”同时，《农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”2017年7月，原告与第三人的纠纷经多次调解，2018年3月24日，被告再次调解无果后作出了调处意见。原告可以仲裁或起诉。原告通过起诉无法解决纷争，只能申请仲裁，被告对本案既没有权利、也没有义务进行确权处理。三、本案实体法应适用《农村土地承包法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《土地权属争议调查处理办法》，而不是《土地管理法》。虽然《土地管理法》第十四条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理……”但实际上，本案所涉情形并不符合该条法律规定，本案的情形应适用《土地权属争议调查处理办法》。该办法第十四条第四款明确规定了农村土地承包经营权争议案件不作为权属争议案件。因此，恩施市人民法院（2020）鄂2801民初1950号裁定书确定“因土地使用权发生权属争议的，应当由有关行政部门处理”中的“有关行政部门”并非是履行乡级人民政府职能的被告。恩施市人民法院的裁定适用法律错误。四、原告的请求超出了被告的法定职权。原告所称的争议地从上世纪九十年代就已明确为村民向世权承包经营，且已登记发证，登记发证的主体为恩施市人民政府。至于该登记发证的行为是否合法，是否尊重了事实，被告均无权干涉。作为履行乡级人民政府职能的被告，对于上级人民政府的具体行政行为，不可能、也无权进行任何调整或改变。因此，对于超出被告职权范围的申请，被告不作出书面答复不属于行政不作为，被告已口头告知其律师应通过仲裁程序解决。相反，如果被告就此作出了具体行政行为，即构成行政滥作为。这就比如某人到公安派出所申请办理结婚证，公安机关只需要口头告知其应该到什么部门办理，而没有硬性规定公安机关必须出具书面答复。五、恩施市人民政府将争议地“沙坝”确权给案外人向世权的行为符合客观事实。争议地原为集体机动地，上世纪九十年代，村民向世权迁至现居住地以后，村集体经济组织将该机动地明确给其承包经营，向世权从上世纪九十年代耕种至2017年，包括原告在内，无任何人对此提出异议。2006年，向世权曾因该争议地以外的其他承包土地信访至原屯堡乡政府，屯堡乡党政办于2006年3月16日作出了答复意见，明确了争议地“沙坝”由向世权承包经营。综上所述，由于被告对原告与向世权争议的土地承包经营权已经作出过处理意见，原告应该申请仲裁而不是申请被告进行确权处理，被告对于超出职权范围的申请不予作出书面答复的行为符合法律规定，不属于行政不作为。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告大峡谷管理处在法定举证期限内向本院提交了以下证据：证据一，原告与原龙塘村经济合作社1997年签订的《农村土地承包合同书》一份。证明原告最初承包的土地面积为11亩。原告认为该证据不真实、不全面，合同附件中地块、四至界限均没有复印。证据二，原告与龙塘村经联社2005年签订的《农村土地承包合同书》一份。证明原告2005年承包的土地为“当门槽”和“屋后”，面积11亩，承包面积并未减少。原告对该证据有异议，认为在此前审理的民事案件中，原告已提出该份合同中的原告签名不是本人所签。证据三，《农村土地承包经营权登记簿》。证明原告于2018年对承包土地已登记确权，确权地块为两宗，面积为16.37亩，原承包面积并未减少。原告认为该份证据系当庭提交，不能作为证据使用，不予质证。证据四，《屯堡乡委员会办公室关于大庙村向世权要求承包土地的答复意见》（屯乡办发[2006]13号文件）。证明争议土地性质为村集体经济组织的机动地，该机动地已由村集体经济组织于2005年以前调整给向世权承包经营。原告对该证据的真实性无异议，认为该答复意见不是确权决定书，所盖公章系屯堡党政办公室的公章，对外无效。原告现在才知晓该份文件，对此保留行政复议和行政诉讼的权利。证据五，案外人向世权1997年、2005年、2018年的承包合同及经营权证。证明向世权自始对争议土地“沙坝”享有承包经营权。原告认为该证据与本案无关联性，本案争议的焦点是政府是否履行了法定职责。证据六，矛盾纠纷层级调处意见表。证明该纠纷已经多次调处，并出具调处意见，被告不存在行政不作为。原告对该证据的真实性无异议，证明目的有异议。认为：1、该意见是2018年3月24日作出，而原告向被告申请确权的时间是2020年，原告的申请与被告的调处意见不能混为一谈。2、该份证据是原告与案外人以信访的形式要求政府解决，但政府并未解决，且未经原告和案外人签字，没有任何法律效力。证据七，原告妻子李珍春2017年7月18日的申请书。证明原告曾于2017年申请确权。原告对证据的真实性无异议，对证明目的有异议，该申请只能证明原告方以信访的形式要求被告解决土地权属问题，被告于2018年才作出调处意见。证据八，（2020）鄂2801民初1950号民事裁定书一份。证明原告被驳回起诉后，根据法律规定，原告只能申请仲裁。原告对该证据的真实性无异议，对证明目的有异议，该份民事裁定书明确土地权属争议应向政府申请确权，被告理解错误。本院认证，对原告及被告所举证据的真实性本院均予以采信，对证明目的互有异议的证据，本院将结合双方当事人的陈述，综合进行认定。经审理查明，2020年8月31日，原告刘长华向被告邮寄《确权申请书》，要求被告将其与案外人向世全争议的土地“当门槽”（又叫龙池塘沙坝或自家屋边）的四至确权给原告，并提交了原告1997年签订的《农村土地承包合同书》、本院作出的（2020）鄂2801民初1950号民事裁定书等材料。次日，恩施大峡谷风景区管理处综治办签收。被告收到《确权申请书》后未作任何处理或答复，原告遂以被告不履行法定职责为由，提起诉讼。另查明，2017年7月18日，原告之妻李珍春就争议地曾向原沐抚办事处申请确权，被告通过矛盾纠纷层级调处，对原告与第三人的土地四界纠纷分别由中心户长、驻片干部、村委会等进行调解，但未能达成一致意见，2018年3月24日，恩施大峡谷风景区管理处综治办作出处理意见，建议刘长华通过土地仲裁或司法程序予以解决。在此之前，案涉土地的权属仍以当事双方各自的《农村土地承包经营权证》为准，任何一方不得妨碍他人的生产经营活动。2020年5月8日，原告另案提起民事诉讼，要求确认向世权、恩施大峡谷风景区管理处大庙村经济联合社签订的《农村土地承包合同》无效。本院审理后，作出（2020）鄂2801民初1950号民事裁定书，认为刘长华与向世权就“当门槽”与“龙池塘沙坝”部分承包地的权属归属争议，应当由有关行政部门处理。再查明，2018年3月17日，恩施市机构编制委员会下发《关于撤销沐抚办事处和调整恩施大峡谷风景区管理处机构设置、职能职责的通知》，将原沐抚办事处职能职责划转至被告，受恩施市人民政府委托管理沐抚居委会、营上村、前山村、大庙村、木贡村、高台村的相关事务，其性质为事业单位法人。本院认为，本案系不履行法定职责之诉,原告是否提出过履职申请、被告是否具备原告所诉的法定职责以及被告是否履行了该职责是本案的焦点。原告向被告邮寄《确权申请书》及相关资料，被告所属综治办签收，应视为被告已收到原告的申请。从被告提交的《矛盾纠纷层级调处意见表》来看，原告与案外人向世权系因承包地的四至界线发生纠纷，如双方持有的《土地承包经营权证》四至界线存在重合、交叉、包含等情形，仍属于土地使用权权属纠纷，且在原告另案提起的民事诉讼案件中，案外人大庙村经济联合社也明确表示原告与向世权的纠纷系土地权属纠纷。此前，被告依照原告之妻李珍春的申请所作出的《矛盾纠纷层级调处意见表》，并非按行政程序作出的权属纠纷行政处理决定，原告再次申请确权，并未违反一事不再理的原则。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或县级以上人民政府处理……”。被告受恩施市政府的委托，履行相关管理职责，虽然不能直接对土地权属纠纷作出处理决定，但仍应在恩施市政府的委托权限内，就辖区内涉及的相关土地权属纠纷，履行受理、前期调查等职责，因此，对原告的申请，被告应在委托权限内，作出答复。但被告在两个月内未作出任何处理,明显不当。综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、第七十二条之规定，判决如下：责令被告恩施大峡谷风景区管理处自本判决生效之日起60日内，对原告刘长华的《确权申请书》作出答复。案件受理费50元，由被告恩施大峡谷风景区管理处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元，款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 张 玲人民陪审员 呙 飞人民陪审员 周静平二〇二一年四月十四日法官助理曹璐书记员刘九江