广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤19行终57号上诉人（原审原告）：黄九妹。委托代理人：黄德良。被上诉人（原审被告）：东莞市大岭山镇人民政府。法定代表人：叶晓华，该镇镇长。委托代理人：齐宝林，该单位工作人员。委托代理人：陈有维，广东陈梁永钜律师事务所律师。原审第三人：东莞市×××××××××民委员会。法定代表人：黄杰飞。原审第三人：黄富林。原审第三人：刘秀云。上诉人黄九妹诉被上诉人东莞市大岭山镇人民政府（以下简称“大岭山镇人民政府”）及原审第三人东莞市×××××××××民委员会（以下简称“百花洞村委会”）、黄富林、刘秀云行政批复案，不服广东省东莞市第一人民法院（2020）粤1971行初484号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2020年6月9日，黄九妹向原审法院提起行政诉讼，请求判令：撤销大岭山镇人民政府作出的大岭山镇民房建设审核意见书2016年第九批次刘秀云20160271号的审批，并依法拆除地上建筑物，同时将土地恢复原状，归还于黄九妹。原审法院查明，2016年5月23日，百花洞村委会出具一份《刘秀云土地使用情况说明》，载明的主要内容：“刘秀云位于百花洞村东康路旁的房屋，因年代久远、结构质量差，特向民房建设办申请拆旧建新自住。现土地属刘秀云使用。”2016年5月24日，东莞市大岭山镇百花洞第一股份经济合作社及百花洞村委会在刘秀云提交的（编号：20160271）《大岭山镇民房建设申请表》中审核同意在涉案土地上重建房屋。2016年7月7日，大岭山镇民房建设领导小组办公室发布2016年第9批次《大岭山镇民房建设审核意见书》，同意刘秀云的上述申请先做建设方案报规划管理所审定后建设。黄九妹对大岭山镇人民政府就刘秀云的审核意见不服，向原审法院提起本案诉讼。2020年9月24日，原审法院组织黄九妹、大岭山镇人民政府及百花洞村委会、黄富林、刘秀云到现场进行现场勘查及调查。经现场勘查，涉案土地目前正在建设房屋，涉案土地与黄九妹自建房屋相邻，但中间有围墙隔开。经调查，黄九妹陈述涉案土地是40年前由生产队分配给黄九妹，生产队当时有登记，但其没有书面材料；百花洞村委会陈述涉案土地没有权属证书，作出《刘秀云土地使用情况说明》的依据是因为涉案土地上的原房屋属刘秀云所有，并有围墙相隔，涉案土地在围墙范围内。证人黄富全、黄月婵陈述其原在涉案土地旁边也有自留地，30年前种地的时候看到黄九妹在涉案土地上种地，后将其自留地与黄富林的母亲进行了置换。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，首先，黄九妹主张涉案土地是其自留地，但并未提交证据予以证明，相关的证人证言亦没有其他证据予以辅证，即使证人的陈述属实，也只能证明30年前黄九妹是涉案土地的实际使用权人，并不能证明黄九妹在大岭山镇人民政府作出涉案审核时对涉案土地享有合法的权益。其次，涉案土地上原建筑物属于刘秀云所有，并一直由其实际使用，且涉案土地与黄九妹的自建房之间有围墙相隔，各自空间相对独立，故从现场勘查情况来看，亦无法判断黄九妹是涉案土地的权属人。综上，黄九妹并无有效的证据可以证明其与涉案的审核行为存在利害关系，故黄九妹提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”规定的法定起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回黄九妹的起诉。本案不收取案件受理费。原审宣判后，黄九妹不服一审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审裁定，支持黄九妹的原审诉讼请求；2.撤销百花洞村委会和东莞市大岭山镇百花洞第一股份经济合作社作出的《大岭山镇民房建设申请表（编号：20160271）》的审批意见；3.撤销大岭山镇人民政府住房规划建设局于2019年12月16日作出的《关于对〈举报申诉书（百花洞村东康路三横巷房屋建设问题）〉的回复》。事实和理由：一、涉案土地的使用权属，其举证责任应是大岭山镇人民政府。原审裁定认定黄九妹系案涉土地30年前的“实际使用权人”，即涉案土地是黄九妹30年前的自留地情况属实，黄九妹对该地块拥有用益物权，且该事实有证人指认为证。大岭山镇人民政府作为基层政府，对自留地不发证，其举证责任理当分配给大岭山镇人民政府，而非黄九妹。原审裁定关于举证责任的分配显失公正。二、大岭山镇人民政府的批地权有违法规。1.根据《大岭山民房建设审核意见书（2016年第9批次）》，案涉地块用地人为刘秀云、黄富林。百花洞村委会明知黄富林、刘秀云为夫妻关系，却审批二处宅基地给夫妻两人。而作为基层政府的大岭山镇人民政府，不查究却予以审批。大岭山镇人民政府的批地行为，违反《东莞市农民住房管理暂行办法》东府〔2015〕49条通知第四十条关于“村民一户只能拥有一处宅基地”的规定和《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办法〔2007〕71号）第二条第三款的规定。2.根据大岭山镇民房建设申请表(编号：20160272)，其对涉案土地的用地，硬性规定为六个月即要开工建设是事实。另据东莞市大岭山镇测绘队测绘的结果，“该宗红线不能作为权属认定”。三、黄富林、刘秀云对涉案土地的于2016年申请使用，至2019年实际利用，其申请使用的开工时限实质己超过六个月是事实，涉案土地的使用权按规定应予收回。但大岭山镇人民政府在明知的情况下，放任黄富林、刘秀云随意使用，违反规定。综上，请求人民法院支持黄九妹之诉求。被上诉人大岭山镇人民政府答辩称：一、黄九妹未能提交相关证据证明其为案涉土地的使用权人，其既非诉请行政行为的相对人，也非有利害关系的公民，不符合起诉条件，依法应当裁定驳回黄九妹起诉，一审裁定对此认定正确。二、黄九妹在2016年就知道案涉《大岭山镇民房建设审核意见书》，其起诉超过法定期限，依法应裁定驳回黄九妹起诉。三、大岭山镇人民政府作出案涉《大岭山镇民房建设审核意见书》有充分的依据，依法应驳回黄九妹的诉请。案涉土地属刘秀云使用。大岭山镇人民政府作为镇人民政府，接到百花洞村委会报送的申请表后，经审查后对刘秀云申请作出的编号为20160271号的审核意见，有充分的依据，依法应驳回黄九妹的诉请。综上，请求维持一审裁定，驳回黄九妹的全部上诉请求。原审第三人百花洞村委会在二审期间内未陈述意见。原审第三人黄富林、刘秀云在二审期间内未陈述意见。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，黄九妹主张刘秀云申请民房建设的土地是黄九妹的自留地，请求撤销大岭山镇人民政府对刘秀云作出的民房建设审核意见。黄九妹的起诉是否符合法定的起诉条件，是本案能否进入实体审理的前提条件。对此，本院论述如下：首先，黄九妹提供的证人陈述曾看到黄九妹在案涉土地上耕作，该证人还确认案涉土地并无权属证书，在无其他证据予以佐证的情况下，该证人证言不足以证明黄九妹是案涉土地的使用权人。其次，结合本案证据和原审法院工作人员到现场勘察的情况来看，案涉土地与黄九妹的自建房之间以围墙相隔成相对独立的空间，案涉土地及地上原建筑物由刘秀云实际使用多年，黄九妹多年来未实际支配和使用该土地。黄九妹在原审期间陈述，案涉土地原先是一块空地，黄富林大约于2006年在案涉土地上建房。百花洞村委会在原审期间陈述，没有材料显示案涉土地的权属，该村委会是以土地目前的使用人来确认土地的实际使用权人。百花洞村委会于2016年5月23日作出《刘秀云土地使用情况说明》确认，刘秀云在案涉土地上的建筑物因年代久远申请拆旧建新，该土地属刘秀云使用；对刘秀云提交的《大岭山镇民房建设申请表》中“民房拆旧建新”的申请，东莞市大岭山镇百花洞第一股份经济合作社及百花洞村委会的审核意见均为“同意申请”。因此，黄九妹未能提供证据证实案涉土地是其自留地，其与案涉审核意见不存在利害关系，其不具有提起本案诉讼的原告主体资格。原审裁定驳回黄九妹的起诉，并无不当。另外，黄九妹上诉请求第2项、第3项为上诉期间新增加的诉讼请求，超出原审诉讼请求范围，本院不予审查。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第一款规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。”第二十四条第一款规定：“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书。”黄九妹未申请延期举证，于二审提出调查取证申请，本院不予准许；其二审提交的证据超出法定的举证期限，且证据内容与本案不存在关联，本院不予采纳。综上，黄九妹的上诉理由缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院予以驳回。原审法院驳回黄九妹的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，本案无需交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  韦艳芹审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二一年四月十四日书记员  姚慧君