广西壮族自治区防城港市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2021）桂06民终41号 上诉人（原审原告）：张成良，男，1946年8月10日出生，壮族，住广西南宁市。 委托诉讼代理人：凌永辉，广西金卡律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)：上思县在妙镇人民政府。住所：广西上思县在妙镇。 法定代表人：沈丕显，该镇镇长。 委托诉讼代理人：韦良钢，广西南港律师事务所律师。 委托诉讼代理人：江文兵，广西南港律师事务所律师。 上诉人张成良因与被上诉人上思县在妙镇人民政府（以下简称在妙镇政府）合资、合作开发房地产合同纠纷一案，不服上思县人民法院（2020）桂0621民初569号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月8日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人张成良及其委托诉讼代理人凌永辉，被上诉人在妙镇政府的委托诉讼代理人江文兵到庭接受询问。本案现已审理终结。 上诉人张成良上诉请求：一、撤销一审判决，确认张成良与在妙镇政府1994年签订的《合作改建在妙圩场工程协议书》（以下简称合作改建协议书）合法有效；二、在妙镇政府向张成良支付利润300万元（截止2014年5月14日之前已售出的宅基地所得）；三、本案全部诉讼费用由在妙镇政府承担。事实和理由：一、一审认定《合作改建协议书》无效错误。涉案协议书的标的是农村集体土地，而《中华人民共和国城市房地产管理法》调整的是城市国有土地，且张成良在1994年已完成合同义务，一审适用1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》属于适用法律错误。二、涉案协议书签订主体合法，是双方当事人的真实意思表示，合法有效。2016年《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七条指出，大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。本案在妙镇政府单方违约，理应追究其法律责任。三、张成良向在妙镇政府主张300万利润有事实依据。2014年，经实地勘察，涉案项目已售出宅基地总数801间，其中收到价款的有393间（含个人156间，单位127间，其他110间），总售价款为6137320元，另外没有标明单价的还有408间。现张成良仅主张300万元，有充足的事实和法律依据，请二审法院予以支持。 被上诉人在妙镇政府辩称，一、张成良与在妙镇政府签订《合作改建协议书》因违反法律强制性规定而无效。首先，从协议书的主体来看，张成良作为自然人、在妙镇政府作为行政机关，双方均没有开发房地产的资质，不具备房地产开发的主体资格，协议书签订主体不合法。其次，从该协议书的内容来看，张成良与在妙镇政府合作改建在妙圩场，通过征用农民土地260亩开发建设宅基地进行销售，销售所得款项扣除土地征用费、税费、土地平整费用、街道建设费、偿还贷款利息、土地管理人员工资等全部改造圩场建设费用，剩余部分为利润，利润按照在妙镇政府40%，张成良60%的比例进行分配。而在妙镇政府与张成良均不是土地管理部门，无权征用、征收土地，也无权对外出让土地。双方签订的协议书中征用土地为农民集体所有土地，根据法律规定，集体土地征收、征用应由土地管理部门进行。同理，土地使用权的出让也由土地管理部门依职权进行。张成良与在妙镇政府签订的协议书关于地皮销售部分实质上是地皮买卖协议，该协议违反《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，该协议为无效合同。最后，从合同履行情况来看，涉案项目投入资金建设的是上思县人民政府，出卖土地使用权的主体是上思县土地局，收取大部分宅基地款项的是上思县人民政府指定的单位，不是在妙镇政府。二、在妙镇政府进行在妙圩场改造是为了改善广大人民群众的生活居住环境，促进地方经济发展，不是以盈利为目的，并且在妙镇政府在改造圩场过程中投入了巨额资金，销售宅基地所获得的款项根本不足以改造建设费用，没有利润。根据在妙镇政府的统计，2002年前宅基地的销售收入为4222560.04元，同期的支出总额高达7774469.32元，没有盈利。自2006年以来，在妙镇政府更是投入10295154元进行圩场改造建设，同期宅基地的销售款项同样不足以弥补改造建设费用，没有产生利润。况且，在妙镇政府也无权进行涉案地皮的销售，该宅基地的销售由相关土地管理部门进行。三、张成良在圩场改造建设中没有投入资金，根据权利义务相一致原则及等价有偿原则，不应当获得其主张的巨额利润收入。其主张300万元巨额利润没有事实依据。四、张成良实际也收取了开发在妙圩场的分成利润477650元。1995年6月5日，张成良支取利润427650元，1995年6月6日，张成良支取利润5000元，两项共477650元。加上一审法院判决补偿给张成良的50000元，足以平衡张成良在涉案项目中所起到的作用。综上，请二审法院驳回张成良的上诉请求，维持原判。 张成良向一审法院起诉请求：一、确认张成良和在妙镇政府于1994年8月20日签订的《合作改建协议书》有效；二、在妙镇政府支付合作改建新圩镇项目利润300万元（以结算为准）；三、本案诉讼费由在妙镇政府承担。 一审法院认定事实：1994年8月20日，在妙镇政府作为甲方与张成良作为乙方就合作改建在妙圩工程签订了一份《合作改建协议书》。该协议书约定：一、改建规模：改建在妙圩场，总占地面积260亩，其中镇大道占地101亩，农贸市场占地15.6亩，居民及单位用地143.39亩。其中，土地征地费用约291.2万元，街道建设352万元（其中通讯设备28万元），交地皮税约100万元，安电约15万元，贷款利息约15万元，临时施工水电设施约5万元，其他（图纸设计、联系活动费、规划、管理等费用）约10万元，共约832万元。二、开工时间：1994年8月14日动工，1995年6月30日竣工。三、甲乙各方职责：（一）甲方职责：负责办理乡改镇批文、土地征用手续以及各建设项目的一切批文手续、总规划、农贸市场以及居民房的设计图纸及建设预算，但费用由工程指挥部中开支；负责与有关村屯和农户办理好土地征用交接手续，划出整个改建用地界限，标出镇大道和农贸市场以及居民区的各分界线；协助乙方搞好施工场地的三通工作（通电、通水、通路）；负责协调工商管理部门落实好农贸市场承建图纸、资金等；负责整个工程的指挥。（二）乙方职责：负责引进投资200-300万元（甲方实际用的部分资金，从1994年11月25日起利息甲乙双方各负1.5％）；负责引进资金建农贸市场，但必须接受南宁市设计院的图纸和预算的价格，实行包干的办法，保证按期按质量完成农贸市场的施工任务，市场建好后，由甲乙双方商定与工商局结算；积极协助甲方搞好整个工程的施工、结算及各项管理工作；乙方与工程指挥部借用的资金以后从工程结算中扣还。四、资金使用原则：对乙方引进的资金，甲乙双方都要尊重专款专用原则，按时交还贷款（甲方使用部分由甲方还贷，乙方借用部分由乙方还贷），并预付一部分利润给乙方支付其单方承付的利息。对于乙方引进的资金在具体使用过程中，原则上要经过双方负责人审批后方能开支。五、工程核算办法：（一）工程总开支包括：土地征用费、地皮税费、整个场地平整和填方费用、街道建设费、街道建设所需要的拆迁房屋费和安置费、安电费用、贷款利息（甲方部分）、通讯设备费、临时施工水电设施费、图纸设计费、有关联系设镇、城建规划、土地管理所人员费用等。（二）工程收入包括：单位用地费和民房一、二、三等级地皮销售费。（三）经营利润的计算方法：改建圩场总收入-总支出=经营利润。（四）农贸市场计划投入月80万元列为工商管理部门的专项投资进行核算。（五）镇的街道投资按民房地皮销售比例提取投入，可以另请其他工程队承包。六、结算时间和利润分配办法：甲乙双方确定于1995年6月30日前进行整个工程的结算。如果单位用地和居民房地基、地皮尚未售完的，余下的部分划归甲方继续销售。销售价格按双方商定的价格进行结算，结算出双方应享受的利润。结算时，如果利润部分还没有全部收到现金，所收到的全部现金暂按乙方80％，甲方20％分配。地皮税按照销售的比例交纳，但乙方不能提取超过整个工程利润的60％。利润全部收到后，按照第七条规定分配。七、整个工程实行共担风险，共负盈亏。总利润按甲方40％，乙方60％进行分配。在妙镇政府在甲方落款处盖公章确认，甲方代表处有何汉辉的签名；张成良在乙方落款处加盖其私人印章并签名确认。 1994年8月25日，上思县在妙砖厂向农行信托南地代办处借款200万元。1994年9月5日，上思县在妙砖厂再向农行信托南地代办处借款50万元。上述贷款用于在妙圩场的改建工程，上述贷款至今没有清偿。在妙圩场改建工程于1994年8月份开工，于1995年完工。工程完工后，在妙镇政府已经陆续出售部分宅基地，出售价格不一，出售总价没有统计，但仍有部分宅基地未出售。至今张成良和在妙镇政府仍未进行结算。 2015年1月22日，在妙镇政府向张成良出具《关于合作改建在妙圩场工程结算问题的意见》，提出如下意见：一、合作中双方通过上思县在妙砖厂向银行融资250万元，从汇款单上看你不是银行的借款人，直接投资的是本人民政府，你仅起到引资的作用。本府自1994年起至今在合作开发的区域内投入了大量的城建资金，至今投资数额尚未核定，因此本府接受你提出的给予一定经济补偿为条件了结争议的建议，但本府在权利范围内只能支付15万-20万元且需报经县政府同意。二、依照土地法律法规规定，目前本府无权出让国有土地，由有权出让的国土资源局依法出让在原合作规划范围内现有的土地。在缴纳土地出让金及完税后，镇政府应收益的金额里，支付尚欠的相关费用（包括三通建设、规划、图纸设计等）及银行债务后，可参照原约定的利润分成报经县人民政府同意后，进行分配。三、以上第一、二款意见可选一款，如不认同，可向法院起诉。张成良于2015年1月27日签收该《意见》，并在该《意见》的信访人意见处注明“不同意以上款项”的字样。 案件审理过程中，根据张成良的申请，法院委托了广西广源资产价格评估有限公司对《合作改建协议书》约定工程项目的收支情况和截止2014年5月14日在妙镇政府出售801间宅基地的收入情况进行评估。2020年7月21日，广西广源资产价格评估有限公司以委估标的工程项目的收支情况和出售宅基地的收入情况属于财务审计的范畴，该公司受经营范围和专业限制无法依据评估程序对委估标的开展评估工作为由，将全部资料退回法院。 一审法院认为，关于张成良、在妙镇政府所签订的《合作改建协议书》是否有效的问题。双方当事人享有多种不同性质的权利义务。《合作改建协议书》乙方负有引入资金的义务，该项义务表明涉案的协议具有居间合同性质，张成良有向在妙镇政府报告订立合同的机会或者提供订立合同的媒介服务。根据合同第三条乙方的职责条款，张成良还要保证按期按质完成农贸市场的施工任务，因此，本案还存在建设工程施工合同的性质。此外，双方签订本合同的目的是改建在妙圩场，取得并出售地产以便获利，双方约定的“利润”即是出售住宅用地，扣除必要费用后的剩余价款，由此可见，双方还存在合资、合作开发房地产的法律关系。本案中，双方仅对合资、合作开发房地产产生纠纷并就此进行诉辩，故本案仅审理双方的这一法律关系，本案案由亦定为合资、合作开发房地产合同纠纷。张成良主张合同有效，在妙镇政府主张合同违反《中华人民共和国土地管理法》等法律规定而无效。双方签订合同的时间是1994年8月20日，履行合同是在1995年期间，因此，应当适用当时的法律。当时，《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》已经颁布并实施，故本案可以适用上述法律。《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订本）第四十条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡级人民政府审核，向县级人民政府土管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”按照此规定，涉诉合同部分土地用于公共设施、公益事业建设，且在妙镇政府已经履行了报批手续，故用于公益事业的土地手续合法。《中华人民共和国城市房地产法》（1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过，1995年1月1日实施）第十一条规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。直辖市的县人民政府及其有关部门行使前款规定的权限，由直辖市人民政府规定。”第十四条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”从上述规定上看，转让土地使用权的部门应当是县级以上人民政府的土地管理部门，在妙镇政府作为乡镇级别政府不具有转让土地的主体资格。张成良与在妙镇人民政府关于以转让土地而获取利润的约定，违反法律的强制性规定。《中华人民共和国民法通则》（1987年1月1日实施）第五十八条规定：“下列民事行为无效：……（五）违反法律或者社会公共利益的。”本案张成良与在妙镇政府关于出售土地并分成的约定，违反法律的禁止性规定，因此，上述约定无效，至始不产生法律效力。对要求确认双方于1994年8月20日签订的《合作改建协议书》有效的诉讼请求，不予支持。 关于张成良要求在妙镇政府给予的利润300万元是否有事实及法律依据的问题。张成良要求分配利润，但其主张权利的依据即《合作改建协议书》）法院已认定无效，张成良要求分配利润的依据不充分。此外，涉案项目具有公益性质，根据在妙镇政府的举证，涉案项目一直处于投入状态，在妙圩场虽已完工，但无收入可言。张成良要求分配利润，但没有提供初步证据证明涉案项目可能存在利润。对张成良要求在妙镇政府支付合作改建新圩镇项目利润300万元的诉讼请求，不予支持。但是，根据《中华人民共和国民法通则》（1987年1月1日实施）第四条的规定，民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。公平原则是民法的一项基本原则，它要求当事人在民事活动中应以社会正义、公平的观念指导自己的行为、平衡各方的利益，要求以社会主义、公平的观念来处理当事人之间的纠纷。当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。本案中，张成良在与在妙镇政府合作改建在妙圩场的过程中起到了引资的作用，付出了一定的劳动服务，根据公平原则，从平衡双方的利益出发，并且考虑到本案的实际情况，酌定在妙镇政府补偿张成良50000元。 综上所述，根据《中华人民共和国民法通则》（1987年1月1日实施）第四条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订本）第四十条，《中华人民共和国城市房地产法》（1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过，1995年1月1日实施）第十一条、第十四条之规定，判决：一、在妙镇政府补偿张成良50000元；二、驳回张成良的其他诉讼请求。案件受理费30800元（张成良已预交），由张成良负担30286元，在妙镇政府负担514元。 本院二审期间，双方当事人均无新证据提交。本院对一审查明的事实予以确认。 综合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、涉案《合作改建协议书》的效力问题；二、张成良主张在妙镇政府向其支付300万元利润有无事实和法律依据。 本院认为，根据张成良在一审中的主张及双方诉辩意见，一审法院认定本案案由为合资、合作开发房地产纠纷正确，本院予以确认。 一、关于第一个争议焦点问题。《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条第二款规定：“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。”张成良与在妙镇政府于1994年8月签订《合作改建协议书》，且于当年开始履行，本案法律事实均形成于《中华人民共和国民法典》施行前，故适用当时的法律、司法解释规定处理本案。一审法院适用1995年1月1日实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》作为判定《合作改建协议书》效力的依据之一，属于适用法律错误，本院予以纠正，但一审法院适用《中华人民共和国土地管理法》(1988年修正)正确，本院予以确认。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年５月19日中华人民共和国国务院令第55号发布，自发布之日起施行）第九条规定，土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。第十三条规定，土地使用权出让可以采取下列方式：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖以及《中华人民共和国土地管理法》第四十条、第四十七条的规定，涉案部分项目用于公共设施、公益事业建设，且在妙镇政府已经履行了报批手续，故手续合法，但张成良和在妙镇政府均不具备转让土地的主体资格。张成良和在妙镇政府在《合作改建协议书》中约定对地皮进行出售，实质上是以买卖形式转让土地使用权，该行为违法了法律强制性规定。因此，根据《中华人民共和国民法通则》（1987年1月1日实施）第五十八条规定，涉案《合作改建协议书》无效，至始不产生法律效力。故张成良请求确认《合作改建协议书》有效的理由不成立，不予支持。一审对此处理并无不当，本院予以维持。 二、关于第二个争议焦点问题。如前所述，涉案《合作改建协议书》无效，所以张成良与在妙镇政府关于涉案项目的利润分成亦无效，故张成良诉请在妙镇政府向其分配利润没有法律依据。此外，张成良也没有其他证据证明在妙镇政府有应当向其支付300万元利润的其他事实。一审法院根据《中华人民共和国民法通则》（1987年1月1日实施）第四条的规定，综合考虑张成良与在妙镇政府合作改建在妙圩场的项目中起到的引资作用以及劳动付出等因素，根据公平原则，酌定在妙镇政府补偿张成良50000元，在妙镇政府亦未对此提出上诉，本院予以维持。因此，张成良的该项诉讼主张理由不成立，本院不予支持。 综上所述，张成良的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，实体处理得当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费30800元（上诉人张成良已预交），由上诉人张成良负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 潘云燕 审 判 员 李丽莉 审 判 员 李启宁 二〇二一年四月六日 法官助理 王景山 书 记 员 刘德明 附本案判决所依据的法律条文 《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》 第一条民法典施行后的法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定。 民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。 民法典施行前的法律事实持续至民法典施行后，该法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。