湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)湘07行终91号 上诉人(原审原告)马业能，男，1956年11月26日出生，土家族，住湖南省石门县。 上诉人(原审原告)贾四妹，女，1957年6月8日出生，汉族，住湖南省石门县。 上诉人(原审原告)马进芳，女，1981年12月27日出生，土家族，住湖南省石门县。 上诉人(原审原告)马进松，女，1985年7月20日出生，土家族，住湖南省石门县。 共同委托代理人杜晓敏，北京冠领律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被上诉人(原审被告)石门县自然资源局，住所地湖南省石门县楚江街道澧阳中路049号。 法定代表人夏永新，局长。 委托代理人刘慧，该局工作人员，代理权限为特别授权代理。 委托代理人邢波，湖南联合创业律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人马业能、贾四妹、马进芳、马进松因与被上诉人石门县自然资源局责令交还土地一案，不服湖南省澧县人民法院(2020)湘0723行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：2020年4月2日，石门县自然资源局对马业能、贾四妹、马进芳、马进松作出石自然资腾决字[2020]02号的《限期腾地决定书》，责令马业能、贾四妹、马进芳、马进松自收到本决定之日起15日腾出位于石门县宝峰街道曹家棚社区居委会12组被征收的土地809.19平方米[其中原村集体建设用地(《集体土地建设用地使用证》证号为石集建(94)字第00213号)用地面积354平方米，2000年马进芳在审批红线外修建的房屋面积138.81平方米，2014年马进松在审批红线外修建的房屋33.6平方米，2014年至2016年马业能、贾四妹在审批红线外修建的偏杂类房屋206.58平方米，钢架棚及木棚76.2平方米]。并告知其可以在规定期限内申请复议或者提起诉讼。 原审判决认定：马业能、贾四妹系夫妻，马进芳系夫妻二人长女，马进松系夫妻二人次女。1985年，马业能、贾四妹在石门县宝峰街道(原宝峰开发区、二都乡)曹家棚社区居委会十二组修建了四间半的砖木类房屋。1990年5月10日，马业能申请办理集体土地建设用地许可。1994年，原石门县土地管理局(后更名为石门县国土资源局、石门县自然资源局)为马业能颁发《集体土地建设用地许可证》(石集建(94)字第00213号)，证载马业能取得位于石门县二都乡曹家棚村十二组354平方米用地面积(其中建筑占地面积236平方米)的集体土地建设用地使用权。2014年，马业能、贾四妹拆除本户东头房屋，修建三间两层的房屋一栋，搭建钢架棚一间，但未办理相关审批手续。 2016年11月22日，原石门县国土资源局发布《拟征地告知书》。2017年7月27日，石门县澧水二桥南端匝道道路及公共绿地建设项目获湖南省人民政府[2017]政国土字第1205号文件批准。2017年10月17日，石门县人民政府发布石政发[2017]52号《征收土地公告》并张贴，决定征收石门县宝峰街道曹家棚社区居委会部分集体土地2.7597公顷。2017年10月31日，原石门县国土资源局发布石国土征补字[2017]27号《征地补偿安置方案公告》并张贴。马业能、贾四妹、马进芳、马进松的房屋在征收土地范围内。2017年7月1日，石门县自然资源局所属的原石门县征地拆迁管理处(现为石门县自然资源事物中心)对涉案房屋进行入户调查，并形成《石门县澧水二桥南端匝道道路及公共绿地建设项目房屋调查表》，马业能、马进芳在该调查表上签字确认。因马业能、贾四妹在调查时未如实反映涉案房屋的相关情况，石门县征地拆迁管理处于2019年4月10日对涉案房屋进行了重新调查登记，马业能、贾四妹拒绝在该调查表上签字认可，但征收部门工作人员在该调查表上签字。2017年7月1日与2019年4月10日的房屋调查表除了建房时间有区别外，其他均无不同。同时，石门县征地拆迁管理处对马业能户的青苗及附属物进行调查并形成调查表，征收部门工作人员在该调查表上签字。因马业能户拒绝签订《房屋拆迁征收补偿协议》，石门县征地拆迁管理处于2019年4月24日向马业能户送达《土地征收及房屋拆迁补偿款支付告知书》，马业能户仍未领取房屋拆迁补偿款和拒不腾地。2019年4月9日，石门县自然资源局对马业能户进行立案调查，并于2019年5月6日向马业能户留置送达《限期腾地告知书》、《限期腾地听证告知书》。由于马业能户未在规定期限向石门县自然资源局申请听证，该局遂于2019年5月10日对其作出石自然资腾决字[2019]01号《限期腾地决定书》，责令其在接到本决定之日起15日内腾出位于石门县宝峰街道曹家棚社区居委会12组被征收的土地354平方米，其中建筑占地面积110平方米。马业能户不服该限期腾地决定，向澧县人民法院提起行政诉讼，该院经审理后，于2019年10月11日作出(2019)湘0723行初69号行政判决，驳回其诉讼请求。马业能不服该判决，上诉至常德市中级人民法院，该院经审理后，于2019年12月25日作出(2019)湘07行终198号行政判决，认定：一、石门县自然资源局对征收范围内的马业能户使用的土地面积认定不清；二、石门县自然资源局对征收范围内马业能户的房屋认定不清；三、石门县自然资源局对安置资格未予明确；四、征收补偿程序不当；五、征收补偿标准不是本案审查的范围，遂判决撤销(2019)湘0723行初69号行政判决和限期腾地决定，并责令石门县自然资源局依法对马业能家庭进行补偿安置后重新作出行政行为。 2020年1月20日，石门县征地拆迁控违拆违安置综合指挥部安置办公室对马进松、刘运刚夫妇作出《关于拆迁安置资格选择的告知函》并送达，告知二人在两地居住的，拆迁时只能在一处享有安置资格，请二人作出是否在涉案的拆迁中享受安置资格的选择。此后，二人未予选择，并办理了离婚登记。2020年1月21日，石门县征地拆迁管理处对马业能户再次进行了入户调查，确认其家庭建筑占地面积为809.19平方米，总建筑面积为1062.33平方米。2020年3月4日，石门县征地拆迁控违拆违安置综合指挥安置办公室根据石政府发[2015]37号文件精神，对马业能、贾四妹、马进芳、马进松的拆迁安置予以公示，内容为：整个家庭一个安置资格和一个分户资格；主户安置人口为马业能、马进松，分户安置人口为马进芳和贾四妹，该公示张贴于马业能、贾四妹、马进芳、马进松所在地社区宣传栏及房屋四周等地，且以短信方式告知马进芳、马进松等人。2020年3月16日，石门县自然资源事务中心向马业能、贾四妹、马进芳、马进松送达《土地征收及房屋拆迁补偿款支付告知书》，载明：1.房屋拆迁补偿款共计968969元，包括合法建筑和未经批准修建的建筑补偿及其他补偿项目(其中马业能、贾四妹、马进芳487369元，马进松481600元)；2.土地、青苗及地上附属物补偿款共计100791元，已拨付到曹家棚社区居委会；3.安置补贴和安置补助费共计120万元(2500元*240平方米*2户=120万元)，因马业能、贾四妹、马进芳、马进松拒绝签收，故告知其内容并采取留置方式送达。由于石门县自然资源局于2020年3月26日在向马业能、贾四妹、马进芳、马进松送达《限期腾地告知书》、《限期腾地听证告知书》后，其未在规定期限申请听证，石门县自然资源局经调查后，遂于2020年4月2日对马业能、贾四妹、马进芳、马进松作出石自然资腾决字[2020]02号《限期腾地决定书》，以马业能、贾四妹、马进芳、马进松家庭拒不腾出集体土地809.19平方米的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《湖南省实施办法》第四十四条的规定，责令其限期腾出土地。马业能、贾四妹、马进芳、马进松不服该限期腾地决定，向原审法院提起行政诉讼,请求撤销石门县自然资源局作出的石自然资腾决字[2020]02号限期腾地决定。 原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》、《石门县国土资源局主要职责、内设机构和人员编制规定》，石门县自然资源局具有土地征收行政管理的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，由省、自治区、直辖市人民政府批准。石门县澧水二桥南端匝道道路及公共绿地建设项目获得湖南省人民政府的批准，且石门县自然资源局实施征地行为系依照法定程序进行，属于其职责范围。综合双方当事人的诉辩意见，双方存有争议的问题为：一是征收项目是否符合公共利益需要；二是石门县自然资源局作出的《限期腾地决定书》程序是否合法；三是石门县自然资源局作出安置补偿的标准是否符合法律规定；四是集体土地房屋补偿是否需要经过评估。 第一，涉案征收项目是否符合公共利益需要的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第(五)项之规定，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；第(四)项、第(五)项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划。本案中，石门县自然资源局对石门县宝峰街道曹家棚社区居委会土地予以征收，用于石门县澧水二桥南端匝道及公共地建设项目，该建设项目符合公共利益的需要。且该项目符合石门县城乡发展规划、土地利用总体规划并纳入国民经济和社会发展年度计划。湖南省人民政府经审查，已经认定涉案土地征收的合法性，并予以批准。故马业能、贾四妹、马进芳、马进松认为涉案征收项目不符合公共利益的主张，不予支持。 第二，关于土地征收范围的问题。涉案建设项目征收面积为2.7597公顷，马业能户的房屋处于征收红线范围内，该建设项目红线图标注的4万多平方米面积，并非该项目面积，还包括其他建设项目的面积。故马业能、贾四妹、马进芳、马进松称征收项目少批多占、其土地是否在征收范围内不能确定的观点，不予支持。 第三，关于对马业能、贾四妹、马进芳、马进松是否补偿安置明确、合法化的问题。石门县征地拆迁控违拆违安置综合指挥部安置办公室对马业能家庭予以核实调查，于2020年1月21日告知刘运刚、马进松不能同时享受安置资格。石门县自然资源局结合马业能家庭成员户籍情况，主户的安置人口为马业能及其次女马进松，分户的安置人口为贾四妹及其长女马进芳，并于2020年3月4日以书面方式告知马业能、贾四妹、马进芳、马进松，符合《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》及《关于印发》相关规定。 第四，石门县自然资源局作出石自然资腾决字[2020]02号《限期腾地决定书》程序是否合法的问题。其实施征地行为已获得省政府批准，且系依照法定程序进行，如：发布了土地征收公告、补偿安置方案公告，并对马业能户的房屋重新进行了入户调查、送达了领取补偿款告知书等，因此，石门县自然资源局的土地征收行为是合法的。鉴于马业能、贾四妹、马进芳、马进松在规定期限内未进行陈述和申辩、未提出听证申请，也未签订房屋拆迁补偿协议，且拒绝交出土地，已经影响到征收工作的正常进行，故石门县自然资源局依法作出腾地决定并无不当。马业能、贾四妹、马进芳、马进松诉称该腾地决定程序违法、无法律依据与客观事实不符，其观点不予采纳。 第五，涉案房屋征收补偿是否需要经过评估的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》及湖南省实施办法》等相关规定，石门县自然资源局在征收房屋过程中，上述规定并无授权房屋征收主体对集体土地上的房屋予以评估。国有房屋征收才需要对房屋价值进行评估。马业能、贾四妹、马进芳、马进松诉称石门县自然资源局征收房屋未依法采取前置评估程序违法的观点，不予采纳。 第六，关于补偿标准是否合法的问题。补偿是按照征收决定时的标准进行补偿。本案征收标准是系依照湖南省人民政府《关于调整湖南省征地补偿标准的通知》(湘政发[2012]46号)、常德市人民政府《关于常德市征地补偿标准调整工作有关事项的通知》(常政发[2013]6号)和石门县人民政府《关于石门县征地补偿标准调整工作有关事项的通知》(石政发[2013]21号)的规定对土地所有权人村委会作出的；房屋拆迁补偿是依据常政发[2015]2号文件和石发改价[2015]2号文件，且对马业能、贾四妹、马进芳、马进松的拆迁安置补偿依据的是2015年的标准，故对马业能、贾四妹、马进芳、马进松的补偿于法有据。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2014)第二十五条的规定：对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。故马业能、贾四妹、马进芳、马进松如对补偿标准有异议，应当通过其他途径主张自己的权利，不得以拒不腾地的方式妨碍土地征收进程。 综上所述，石门县自然资源局作出的限期腾地决定认定事实清楚、证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法。马业能、贾四妹、马进芳、马进松诉请撤销限期腾地决定的主张，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回马业能、贾四妹、马进芳、马进松的诉讼请求。 上诉人马业能、贾四妹、马进芳、马进松诉称：其与石门县自然资源局责令交还土地一案，原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。理由如下：一、根据《土地管理法》规定，涉案征收项目应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合国民经济和社会发展年度计划，且成片开发还应当符合国务院自然资源主管部门规定标准，但石门县自然资源局并未提供证据证明涉案项目符合上述规划，故涉案项目非基于公共利益需要进行的征收。二、湖南省人民政府[2017]政国土字第1205号文件批准征收涉案项目的面积为2.7597公顷，即27597平方米，但石门县自然资源局提交的涉案项目红线图面积显示为42114平方米，故涉案项目存在少批多占的情形。三、涉案项目征收范围不明确、未遵循先补偿后搬迁的原则、腾退面积错误、支付告知书内容违法、默认货币补偿未保障其利益最大化，故石门县自然资源局作出的限期腾地决定程序违法。四、征收涉案房屋未经依法评估，补偿单价明显偏低。五、原审判决认定石门县自然资源局提交的第一组证据中的证据1、3、4，第二组证据中的证据2、3，第五组证据中的证据4错误，应予纠正。六、征收涉案项目的易地搬迁安置存在违法用地的情况。故其请求：1、撤销原审判决，并查明事实后依法改判；2、案件受理费由石门县自然资源局负担。 被上诉人石门县自然资源局辩称：一、涉案征收项目是用于石门县澧水二桥匝道及公共绿地建设，且该项目用地获得了湖南省人民政府的审批，故该项目符合公共利益。二、涉案项目的征收面积为2.7597公顷，且马业能户的房屋位于该红线范围内，虽该建设项目红线图标为42114平方米，是因为包括此次审批的2.7597公顷外，还有其他之前建设项目的面积。三、涉案项目征地范围明确、上诉人的征地补偿款已专户存储、上诉人的自留地、院落空地等已计算到2.074亩征地面积中、上诉人未在规定时间内选择安置方式，而默认为货币安置方式，故其作出的限期腾地决定程序合法。四、征收补偿集体土地上的房屋依据的是省、市、县拆迁安置政策标准确定，而非依据评估确定。综上，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。 本院对原审查明的事实予以确认。 二审另查明，湖南省人民政府[2017]政国土字第1205号审批单中批准的面积为2.7597公顷，审批单对应的征收红线图显示的红线内面积也为27597平方米。涉案房屋位于湖南省常德市石门县宝峰街道曹家棚社区12组(原为石门县二都乡曹家村12组)，系集体土地上的房屋，位于征收红线范围内。马业能户为1985年修建的涉案房屋(部分房屋已拆除并改建)办理了集体土地建设用地许可证，后期改建和扩建的房屋未办理相应许可证。涉案房屋砖混二类面积为426.81平方米，砖木一类面积为81.18平方米，砖木二类面积为241.56平方米，偏杂类面积为206.58平方米，钢架棚面积为56.4平方米，木架棚面积为52.8平方米。马进芳在二审庭询中陈述，其对2017年7月1日作出的《石门县澧水二桥南端匝道道路及公共绿地建设项目房屋调查表》中建筑面积无异议，仅对房屋结构认定有异议，但其户(马进芳、马业能签字)已在该调查表上签字确认。其称对《涉案项目征收土地、青苗及附属物调查表》中的0.324亩盛果期桔园、1.14亩宅基地、1口沉井、5.625立方米水池、0.61亩盛果桔园无异议，但称还有相应水泥坪、果树等未登记。涉案项目征收马业能户土地、青苗及附属物补偿费共计100791元已于2018年2月12日通过银行转账的方式分别打入马业能、贾四妹账户，其他项目的补偿款已专户存储。 二审另查明，马业能家庭的户籍情况为马进芳与其母亲贾四妹为一户，马进芳为户主；马业能与其次女马进松为一户，马业能为户主。 本院认为，湖南省人民政府于2017年7月27日作出[2017]政国土字第1205号农用地转用、土地征收审批单批准征收石门县宝峰街道曹家棚社区居委会2.7597公顷土地，石门县人民政府根据该审批单于同年10月17日发布《征收土地公告》，石门县自然资源局也于同年10月31日发布《征地补偿安置方案公告》，故涉案土地的征收应适用2004年8月28日施行的《中华人民共和国土地管理法》，而非适用2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》。根据2004年8月28日施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第四十五条的规定，石门县人民政府征收涉案土地依法经过了湖南省人民政府[2017]政国土字第1205号审批单批准，且征收涉案土地用于石门县澧水二桥南端匝道道路及公共绿地建设项目，符合公共利益需要。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，石门县自然资源局对涉案土地作出限期腾地决定前依法进行了征地补偿安置方案公告，对涉案房屋及其附属设施进行了调查、登记、补偿，并向马业能户作出了限期腾地告知书、限期腾地听证告知书，告知其享有陈述和申辩的权利。石门县自然资源局根据湘政发(2012)46号、常政发(2015)2号、石发改价(2015)2号文件规定，确定了马业能户的征收补偿数额，并将涉案项目的土地、青苗及附属物补偿款予以了支付，其他项目的补偿款已专户存储，而且向马业能户送达了《土地征收及房屋拆迁补偿款支付告知书》。因马业能户拒绝签订房屋拆迁补偿协议、拒不领取补偿款、拒不腾交土地的行为已经妨碍了石门县“澧水二桥南端匝道道路及公共绿地”建设项目的进展。故石门县自然资源局于2020年4月2日作出的石自然资腾决字[2020]02号限期腾地决定程序合法。 关于上诉人称涉案征收项目存在少批多占的问题。根据湖南省人民政府[2017]政国土字第1205号审批单及征收红线图可知此次征收涉案项目的面积为2.7597公顷，且征收土地公告和征收补偿安置方案记载的征收面积也均为2.7597公顷，故涉案项目不存在少批多占的行为。关于上诉人称货币安置补偿单价明显偏低、安置面积减少的问题。本案中，石门县自然资源局对马业能户按照两户每户240平方米，每平方米2500元的标准进行货币安置补偿，未违反常政发[2019]5号文件第四十一条、常政发[2015]2号文件第二十五条、石政发[2015]37号文件第五条、第六条规定、第八条第(一)项规定，故其该项上诉理由不能成立，本院不予支持。关于上诉人称石门县自然资源局对其遗漏了水泥坪、果树等其他地上附属物补偿的问题。根据常政发[2015]2号文件附件6的第2点“室外设施包干补偿标准为住宅房屋有1.2米以上(1.2米)高度围合固定围墙的室外设施补偿标准为3万元/户；无1.2米以上高度围合固定围墙的补偿标准为2万元/户”的规定，石门县自然资源局在对马业能户是进行的包干补偿，补偿明显表示显示两户共计包干补偿60000元，故其该项上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于马业能户诉称安置补偿标准明显偏低的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。马业能户对安置补偿标准问题有异议，应当向人民政府协申请协调或裁决，而不是直接向人民法院提起诉讼，故其该项诉求不能成立，本院不予支持。 综上所述，被上诉人石门县自然资源局于2020年4月2日作出的石自然资腾决字[2020]02号限期腾地决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。上诉人马业能、贾四妹、马进芳、马进松的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马业能、贾四妹、马进芳、马进松共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄天伏 审 判 员 王继春 审 判 员 唐招军 二〇二一年四月十三日 法官助理 管宏明 书 记 员 黄 莺 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。