江苏省连云港市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)苏07民终3145号上诉人（原审原告）：连云港市隆泰镁业有限公司，住所地连云港市海州区新浦经济技术开发区建中路西侧。法定代表人：陆元春，该公司总经理。委托诉讼代理人：郭中方、李明，江苏田湾律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：刘红玖，男，1973年2月22日出生，汉族，住南京市建邺区。被上诉人（原审被告）：江苏玖信投资有限公司，住所地连云港市海州区新浦工业园（玖信小区）。法定代表人：刘振兵，该公司总经理。二被上诉人共同委托诉讼代理人：沈跃宽，男，1977年12月6日生，汉族，住江苏省灌云县。上诉人连云港市隆泰镁业有限公司（以下简称隆泰公司）因与被上诉人刘红玖、江苏玖信投资有限公司（以下简称玖信公司）建设用地使用权纠纷一案，不服连云港市海州区人民法院（2019）苏0706民初8014号民事判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。上诉人向本院上诉请求：1、撤销一审判决第二项，改判支持上诉人的一审诉讼请求。2、由被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。事实与理由：一、一审法院以违反合同双务性原则为由驳回上诉人诉讼请求没有法律依据。一审法院已经查明涉案的《土地使用权出让协议》及其《土地使用权出让补充协议》因违反法律强制性规定是无效的，合同无效后，因该合同取得的财产应当予以返还，被上诉人应当返还上诉人土地款及利息。一审法院以上诉人拒绝将诉争土地返还被上诉人，也不主张对地上建筑物的折价补偿，仅单方主张返还土地转让款，违反合同双务性原则为由，驳回上诉人要求返还土地款及利息的诉讼请求，明显属于适用法律错误。首先，被上诉人在本案中并未要求上诉人返还土地，一审法院仅应对上诉人的诉求进行审查，不应超范围判决。其次，被上诉人不是涉案土地的合法权利人，不存在向被上诉人返还土地的问题。第三，上诉人单方主张返还土地款并不违反合同双务性原则。第四，国土资源部门为涉案土地补办手续进一步印证一审判决错误。二、一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求显属适用法律错误。按照一审判决逻辑，如果本案中上诉人同意返还土地给被上诉人，上诉人要求返还土地转让款的请求可以得到支持，即上诉人的诉求得到支持是附条件的，因不同意返还土地则诉求不予支持，并不是因为上诉人实体权利的诉求不合理而不被支持，就此而言，一审法院应裁定驳回上诉人的起诉，而不是直接判决驳回上诉人的诉讼请求。一审法院直接判决驳回上诉人的诉讼请求是从实体上对上诉人权利的否定，上诉人无法就相同的事实再次起诉，损害了上诉人的合法权利。三、一审法院认定事实不清，被上诉人刘红玖与玖信公司应共同对上诉人承担责任。涉案的《土地使用权出让协议》《土地使用权出让补充协议》甲方是“江苏连云港新浦工业园管理委员会”，一审法院已查明“江苏连云港新浦工业园管理委员会”印章未经制发、备案，该“江苏连云港新浦工业园管理委员会”没有主体资格。这些协议是刘红玖以“江苏连云港新浦工业园管理委员会”的名义和上诉人所签订，刘红玖作为行为人应承担相应责任。另外，上诉人所有的款项都是根据刘红玖的指示支付给玖信公司，玖信公司也承诺系新浦工业园的经济主体。并且在连云港市金土地种业有限公司诉被上诉人一案庭审中，新浦工业园管理委员会兼玖信公司副总经理许方才明确陈述新浦工业园和玖信公司是一家，是同一个主体；被上诉人向法院提供的证据岗农场字[2006]51号、东政复[2007]21号文、东政复[2008]21号、新政发[2009]56号等文件可以清楚看出，玖信公司通过自行投入和引资的形式新建集中区，玖信公司为东海新经济创业园主体，后名称变更为新浦工业园。虽然新浦工业园管理委员会未经合法成立，但玖信公司是刘红玖设立，刘红玖是该公司的法定代表人、大股东、实际控制人，玖信公司和新浦工业园是同一个主体。上诉人将合同约定的办理土地手续的款项支付给了玖信公司，刘红玖和玖信公司都是上诉人的合同相对方，应当对合同无效以及返还上诉人支付的款项共同承担偿还责任。被上诉人刘红玖和玖信公司共同答辩称：第一，一审判决并无不当，维护了合同双务性的原则。涉案土地在未取得合法的权证之前，土地的使用权归被上诉人所有。如果上诉人既要主张返还土地款，又不退还土地的话，等于是维护了上诉人的不当得利。第二，一审中，被上诉人提供了新浦区人民政府文件新政函（2011）17号《关于办理新浦工业园5宗地块农转用规划红线图的函》中第三个地块就是涵盖了上诉人的涉案地块，结合被上诉人缴纳给关于涉案地块的相关土地流转时的缴费凭证，证明了被上诉人拥有对涉案地块的土地使用权。第三，一审法院并未超范围判决。一审判决支持了上诉人关于5万元保证金的返还诉求，驳回了上诉人的其他诉求，完全是根据上诉人的诉求给予的针对性判决。第四，上诉人一直在使用的涉案地块是被上诉人提供，且上诉人从签订协议开始，将地块交给上诉人建设并投入生产使用，十余年下来，并无第三方人员来主张权利，足以证明被上诉人拥有该地块的使用权。第五，不存在海州开发区和海州区政府与被上诉人之间有关于涉案地块的协议，更不存在海州区政府已经支付了土地规费和已投入的建设费用予以了补偿的说法和事实。第六，涉案土地的所有权是国家的，使用权归被上诉人所有，上诉人强调土地权属问题是混淆视听。新浦工业园区的历次土地规划都是玖信公司为主体申请编制的，所有的基础设施也均是玖信公司投资建设完成，园区内所有的土地由基本农田调整成建设用地也是玖信公司完成的。第七，刘红玖只是玖信公司曾经的法定代表人，所有的行为都是履行职务行为，刘红玖个人并没有与上诉人签订任何的协议，也没有从上诉人处获取任何利益，一审法院驳回对刘红玖个人的诉求并无不当。第八，本案已经超过诉讼时效。从2010年签订合同，2011年签订补充合同到被上诉人的项目建成并投入使用，被上诉人在现有的厂房投产运营已经有七八年的时间，远远超过了法律规定的诉讼时效。第九，上诉人如果坚持《土地使用权出让协议》及补充协议无效的话，上诉人应补偿被上诉人从土地交付使用至土地返还给被上诉人期间的土地占有和使用的费用。隆泰公司向一审法院起诉请求：1.判令玖信公司返还土地款175万元及利息810734.46元（利息按中国人民银行公布的同期同类贷款利率计算，从付款次日开始计算，暂计算至起诉之日，实际计算至给付之日止）；2.判令玖信公司退还施工保证金5万元及利息（利息按中国人民银行公布的同期同类贷款利率计算，从起诉之日开始计算，应计算至实际给付之日止）；3.由玖信公司承担本案诉讼费用。一审法院经审理查明：2010年3月30日，隆泰公司（乙方）与江苏连云港新浦工业园管理委员会（以下简称新浦工业园管委会，甲方）签订《土地使用权出让协议》，约定，一、基本情况：1、甲方出让给乙方的宗地位于连云港新浦工业园，宗地总面积为15亩左右（具体位置见附件）。2、甲方自愿将土地使用权有偿转让给乙方，但地下资源、埋藏物和市政公共设施不在土地使用权转让范围。二、土地转让费用及其支付方式：1、该地块的土地使用权转让金为每亩75000元，总额约为113万元。2、付款方式：按照甲方指定账户以现金或支票支付。3、付款时间：分两次付款，第一次付款在本协议签订后十日内，乙方向甲方支付三十万元转让金，第二次付款在土地证办妥后七日内，一次性付清余款。协议还就双方的权利义务、违约责任等进行了约定。2011年11月15日，隆泰公司与新浦工业园管委会签订《土地使用权出让补充协议》，约定，一、本合同签订后一周内，乙方支付甲方45万元，乙方可在该宗地施工，余款待拿到土地使用权证后三个月内付清。二、甲方同意施工后，保证乙方施工用水、用电正常。乙方在施工过程中因有关手续不齐而引起相关停工、罚款等后果由甲方负责处理。三、乙方的施工方案、图纸设计必须经甲方审核同意后方可施工。四、原土地出让协议内容如有与本协议内容不相符，则以本协议内容为准。上述两份协议签订前后，隆泰公司分别于2010年4月1日支付玖信公司土地转让款20万元、2010年6月7日支付10万元、2011年11月16日支付45万元、2011年12月16日支付100万元，共计支付土地转让款175万元。2011年12月13日，隆泰公司向玖信公司交纳文明施工保证金5万元。此后，隆泰公司接收土地，并在土地上修建厂房经营使用至今，但土地一直未办理权属登记手续。2019年7月26日，隆泰公司向玖信公司发函，要求玖信公司办理土地权属登记手续，逾期将主张权利。一审法院另查明，2006年8月11日，江苏省岗埠农场发文同意在岗埠农场成立东海新经济创业园，以玖信公司为东海新经济创业园主体。2007年东海县政府发文同意设立东海县岗埠农场新经济集中区，岗埠新经济集中区由玖信公司通过自身投入和引资的形式兴建。2008年9月25日第25号连云港市长办公会议纪要指出2005年东海县与上海财经大学、上海纺织控股集团、中国曙光控股集团签订协议，确定双方合作在岗埠农场开发建设岗埠新经济集中区作为东海经济开发区的园中区，市政府授权东海县政府管理岗埠新经济集中区的土地，具体负责园区建设中涉及的规划、土地出让、权证办理等。2008年12月，东海县政府发文同意东海县岗埠新经济集中区更名为东海新经济工业园。2009年，因区划调整，岗埠农场调整为新浦区管辖。同年7月23日，新浦区人民政府发文同意将东海新经济工业园更名为连云港新浦工业园。2011年3月8日中共新浦区委员会会议纪要显示新浦工业园负责人为刘红玖。2011年7月21日，新浦区政府发文给予新浦工业园扶持政策，并确认新浦工业园形成的土地出让净收益全部返还给新浦工业园用于园区自身建设。2011年12月5日，新浦区政府与新浦工业园管委会（玖信公司）签订《土地协议书》，约定新浦区政府与江苏省农垦集团有限公司签订《收回国有土地协议书》，双方商定，就乙方依法使用甲方从省农垦集团收回的岗埠农场500亩国有土地达成协议。本协议所指的土地共计500亩，乙方按规定依法办理用地审批手续。乙方负责办理使用本宗土地的用地报批手续，土地补偿费、安置补助费按每亩3.2万元支付甲方，合计总额为1600万元。该协议乙方处加盖了“江苏连云港新浦工业园管理委员会”印章。该协议签订后，玖信公司向新浦区政府财政局支付了部分款项。一审法院还查明，新浦工业园管委会未经登记注册，“江苏连云港新浦工业园管理委员会”印章亦未经制发、备案手续。一审中，一审法院向连云港市自然资源和规划局调查了解，该局出具的平面图显示隆泰公司购买的地块为国有未利用地。隆泰公司陈述其主张返还土地款的依据是双方签订的《土地使用权出让协议》为无效协议，经一审法院释明，隆泰公司不同意返还土地，也不在本案中主张地上建筑物的折价补偿款；玖信公司也不愿意对土地及地上建筑物进行处理。一审法院认为，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《江苏省土地管理条例》的规定，在市辖区行政区域内占用一公顷以下的国有未利用地、占用一公顷以上五公顷以下的国有未利用地，由设区的市人民政府批准。本案诉争土地属于国有未利用地，其土地转让与开发建设不仅应符合土地利用总体规划且须经过依法批准后方可进行，但至今诉争土地使用权的转让及开发建设并未获得有权人民政府的批准，隆泰公司、玖信公司双方签订的《土地使用权出让协议》违反法律的强制性规定，为无效协议。合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案双方签订的《土地使用权出让协议》为无效协议，隆泰公司依法应将土地返还玖信公司，玖信公司应将收取的土地转让款返还隆泰公司。但经一审法院释明，隆泰公司拒绝将诉争土地返还玖信公司，也不主张对地上建筑物的折价补偿，隆泰公司在不履行返还义务且明确拒绝履行返还义务的情况下，单方向玖信公司主张返还土地转让款，违反合同双务性原则，一审法院不予支持。对于隆泰公司主张的施工保证金，因隆泰公司施工的厂房早已完成且由隆泰公司经营使用至今，玖信公司应将收取的施工保证金5万元退还隆泰公司。因协议并未对施工保证金何时返还进行约定，隆泰公司主张利息，一审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国土地管理法》第四条、《中华人民共和国合同法》第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：一、玖信公司于判决发生法律效力后十日内返还隆泰公司保证金5万元；二、驳回隆泰公司的其他诉讼请求。案件受理费27686元、保全费5000元，共计32686元（隆泰公司已预交），由隆泰公司负担32000元，由玖信公司686元，玖信公司负担部分于给付上述款项时一并给付隆泰公司。经审查，一审法院查明的事实属实，本院依法予以确认。二审期间，上诉人隆泰公司向本院提交以下证据：1、江苏省自然资源厅文件（苏自然资发[2019]168号）（2019年5月30日），仅提供文号，未提供该文件内容；2、连云港市违法用地综合整治三年行动工作方案（2019年6月6日），整治范围和重点中明确说对2019年以后新增违法用地要查处，对2013年以前发生的违法用地要依法处置；工作原则第二项，对梳理出来的违法项目做出处置措施，尽快消除违法用地状态；3、新浦工业园违法用地综合整治三年行动排查明细表、2020年新浦工业园西区农转用地块统计表、2019年发现违法用地明细表、2019年耕地保护督察发现问题明细表，该证据从新浦工业园管委会复印来。明细表中整改措施是完善手续，是指由政府直接为违法用地单位补办手续，而不是按照与此前的土地转让合同补办手续，与此前的土地转让合同无关。按照先后顺序，占用农用地先处置，金土地公司占用部分农用地，所以在第一批补办手续，上诉人是国有未用土地，在后续的批次中完善手续。金土地公司作为先期补办用地手续的单位，已经补交96万余元费用，后期还要按照每亩12万元补交土地出让金，也就是说被上诉人对前期应当交给国土部门办理农转用和出让金的费用都没有缴纳，现在要按照每亩15万元左右的费用由实际用地单位交给国土部门才能完善出让用地手续；4、江苏省非税收入一般缴款书（2020年8月3日）、江苏东海农村商业银行结算业务申请书（2020年8月4日）。以上证据1-4证明涉案土地是国有未利用地，不是建设用地，依法不能进入市场进行交易，上诉人实际占有土地已经被国土资源部门认定为非法占地，国土资源部门要求工业园区内企业依法补办用地手续，金土地公司已经缴纳了966032元的农垦土地补偿款。说明被上诉人不是涉案土地的合法权利人，也不存在上诉人向被上诉人返还土地。5、资产收购（征收）框架协议，证明该交易标的的权利人是国土部门，不能返还给不是权利人的被上诉人，而且被上诉人与连云港海州经济开发区管委会正在协商此前工业园遗留问题处理，连云港海州经济开发区管委会要对于被上诉人此前已经缴纳的土地规费和已经投入的基础设施费用予以补偿。经质证，被上诉人玖信公司、刘红玖发表如下质证意见：证据1是复印件，对文件的真实性不发表意见，与本案无关，没有涉及到上诉人及被上诉人的任何内容，对其证明目的有异议。证据2没有印章和落款，对其三性不予认可，也没有与上诉人有关的任何资料。证据3质证意见同证据2，同时上诉人表述的整改措施也只是推测，并无实际依据，而且金土地公司的违法用地被国土部门查处是因为该公司的涉案地块中有部分土地是农用地，而不是建设用地，被查处的部分也是他们涉案地块中的违法部分用地，地块补交相关土地手续费用是农转用，与本案无关。对于该公司之前减少的厂房并没有被查处，上诉人用地部分的土地是跟未被查处部分土地性质一样，所以金土地公司被处罚并不能证明与上诉人的用地等同。金土地公司是在近期与我单位协商一致后通过我公司向政府部门沟通为其办理权证，其出口仍然是我公司，所有土地征用、及土地性质的变更均是由我公司完成并交纳了相关费用。对证据4，结算单真实性无异议，但对其关联性不予认可。该缴款单的用途是农垦土地补偿款，不能直接证明与涉案土地有关、与我园区土地有关。发票执收单位是海州开发区，并不能是显示与土地有关的款项，而且收入名称是暂存款，与本案无关。对证据5，是一个没有盖章没有任何法律效力的文件，三性均不认可。且被上诉人在答辩意见第五条中已经阐明不存在海州区政府或开发区政府已经支付了土地费用和投入建设的费用已补偿的说法。结合双方当事人质辩意见，经审查，本院对上诉人隆泰公司所举以上证据认定如下：上诉人提交的证据1内容不完整，对该证据本院不予认证；对证据2、3、4的真实性予以确认；证据5协议书内无签字、无盖章，真实性无法核实，本院不予采信。本院经审理查明，一审判决查明的事实属实，本院依法予以确认。二审另查明，刘红玖曾任玖信公司法定代表人。本案二审争议焦点为：1、隆泰公司的诉讼请求是否已经超过诉讼时效；2、隆泰公司的诉讼请求是否应予支持，是否以返还土地使用权为前提，返还土地使用权的对象如何认定；3、刘红玖在本案中是否应承担责任。本院认为，对于争议焦点1，隆泰公司一审提起诉讼主张其与玖信公司签订的《土地使用权出让协议》及《土地使用权出让补充协议》无效，因此请求玖信公司退还土地转让款及施工保证金，该诉讼请求依据的是合同无效产生的财产返还权。首先，无效合同的本质在于违反了法律、行政法规的强制性规定或违背公序良俗，确认合同无效系人民法院或仲裁机构运用公权力对当事人民事行为进行的主动干预，合同无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变合同无效的违法性，因此对于合同无效的确认不适用诉讼时效。其次，因合同无效产生的财产返还请求权在性质上属于债权请求权，应受关于诉讼时效法律规定的限制，诉讼时效从当事人知道或应当知道权利被侵害时起算。鉴于当事人并不享有确认合同无效的法定权利，合同只有在被法定裁判机关确认为无效之后，才产生合同无效的财产返还权及该请求权的诉讼时效。因此隆泰公司与玖信公司签订的涉案合同被法院确认无效后，隆泰公司才知道或应该知道权利受到侵害，诉讼时效应从此时开始起算。鉴于本案中合同效力确认与财产返还一并处理，因此隆泰公司请求返还土地转让款及施工保证金的诉讼请求并未超过法律规定的诉讼时效。对于争议焦点2，本院认为，隆泰公司与玖信公司签订的涉案《土地使用权出让协议》及《土地使用权出让补充协议》因违反《中华人民共和国土地管理法》关于国有土地使用权转让和利用的强制性规定而无效，合同无效后因合同取得的财产应相互返还。隆泰公司请求返还土地转让款，但不返还土地使用权，有违合同无效相互返还财产的义务，因此一审法院对隆泰公司请求返还土地转让款的诉讼请求未予支持并无不当，本院予以维持。对于争议焦点3，本院认为，涉案土地使用权转让协议为隆泰公司与玖信公司签订，刘红玖并非合同相对方，土地转让款亦打入玖信公司账户，刘红玖系玖信公司原法定代表人，其在合同签订过程中的行为系履行职务行为，代表玖信公司，故隆泰公司请求刘红玖承担责任缺乏法律依据，本院不予支持。综上，上诉人隆泰公司的上诉请求不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费27286元（隆泰公司已预交），由上诉人连云港市隆泰镁业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 张 伟审判员 闫 杰审判员 程 艳二〇二一年四月二十八日书记员 严梓菡法律条文附录《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。