济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁71行终235号 上诉人（原审原告）侯盛瑶，女，1972年3月8日出生，汉族，住济南市市中区。 被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路**。 法定代表人翟立波，区长。 委托诉讼代理人刘广辉，济南市市中区人民政府工作人员。 上诉人侯盛瑶因诉被上诉人济南市市中区人民政府(以下简称市中区政府)行政复议一案，不服济南铁路运输法院(2020)鲁7101行初498号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2020年1月22日，原告向山东省自然资源厅邮寄《暂停办理土地使用权招拍挂申请书》。山东省自然资源厅将该申请书转至济南市自然资源和规划局办理。济南市自然资源局委托济南市市中区自然资源局进行处理并答复。2020年4月1日，济南市市中区自然资源局作出《说明》，称该项目未办理招拍挂供地手续。原告不服该答复，于2020年5月27日向被告市中区政府提出复议申请。市中区政府于5月29日收到该申请并于同日受理。2020年7月17日，被告市中区政府作出46号复议决定，驳回了原告的复议申请。该复议决定于同日邮寄送达原告。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条对公民、法人或者其他组织申请行政复议的范围进行了规定。本案中，原告向山东省自然资源厅邮寄《暂停办理土地使用权招拍挂申请书》。山东省自然资源厅按照信访程序层层向下转递，要求市中区自然资源局按照《信访条例》、《济南市依法分类处理信访诉求实施细则》和省厅有关要求对原告提出的问题进行答复。济南市市中区自然资源局作出的《说明》系依据《信访条例》作出的信访事项处理行为，侯盛瑶不服该《说明》，向被告市中区政府提起行政复议，实质上是对信访事项处理结果的申诉，不属于行政复议的受案范围。被告市中区政府驳回原告的复议申请认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。被告市中区政府于5月29日受理原告的复议申请，于2020年7月17日作出46号复议决定并同日邮寄送达原告，符合法定程序。 综上，该行政复议决定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告侯盛瑶的诉讼请求。 上诉人侯盛瑶不服一审判决，向本院提出上诉。请求：1.依法撤销济南铁路运输法院作出的（2020）鲁7101行初498号《行政判决书》；2.依法撤销被上诉人于2020年7月17日作出的（济市中政复决字（2020）46号）《行政复议决定书》；3.依法责令被上诉人受理上诉人提出的行政复议申请；4.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。其事实理由是：一、一审法院认定事实不清上诉人向山东省自然资源厅发出了《暂停办理土地使用权招拍挂申请书》，其收到后，转到济南市自然资源和规划局，该局之后又委托济南市市中区自然资源和规划局办理，最终该局作出了涉案《说明》。上诉人对该说明不服。于是上诉人向被上诉人处提起行政复议申请，被上诉人收到后，作出了驳回上诉人提出的行政复议申请。实际上，被上诉人明显认定事实不清，因为上诉人提出的是履行法定职责申请，但是却被被上诉人却错误地作出了驳回上诉人提出行政复议申请的决定，因为上诉人本来向山东省自然资源厅提出的申请实际系履行法定职责申请，但是被上诉人及一审法院却错误地对将上诉人提出的履行法定职责申请认定为信访事项处理。因此，一审法院明显认定事实不清，具体理由如下：1、上诉人向山东省自然资源厅发出了《暂停办理土地使用权招拍挂申请书》实际系要求其履行法定职责，查处或责令其下属单位查处本案中的违法人员及违法行为，但是该厅却拒绝履行法定职责，并将上诉人提出的申请错误地转达给其下级办理，因此山东省自然资源厅明显严重违法。2、上诉人向山东省自然资源厅发出了《暂停办理土地使用权招拍挂申请书》实际系要求其履行法定职责，但是却被一审法院错误地认定上诉人提出的履行法定职责申请属于信访事项，因此一审法院明显认定事实错误。3、上诉人向山东省自然资源厅发出了《暂停办理土地使用权招拍挂申请书》实际系要求其履行法定职责，明显属于人民法院受案范围，而一审法院认定上诉人提出的履行法定职责申请属于信访事项，并且错误认定上诉人提起的诉讼不属于人民法院受案范围，因此一审法院认定上诉人提起的诉讼不属于人民法院受案范围系认定事实错误。4、当上诉人对山东省自然资源厅转办至济南市市中区自然资源局办理，该局作出答复，之后上诉人不服，向被上诉人提出行政复议申请，但是被上诉人错误的将上诉人提出的履行法定职责申请当成信访事项处理的行为不服，之后一审法院也没有查明本案基本事实，错误地认定上诉人提出的申请属于信访事项。被上诉人作出的驳回行政复议申请决定及一审法院作出的判决结果严重认定事实不清。5、被上诉人认定，因济南市市中区自然资源局作出的《说明》对上诉人权利义务并不产生实际影响，继而认定上诉人的提起的行政复议申请不属于行政复议的受理范围。实际上，被上诉人明显属于严重认定事实错误，因为从被上诉人作出的驳回行政复议决定书的内容载明来看，被上诉人及济南市市中区自然资源局已经对上诉人设定了权利义务，因此被上诉人作出的该决定书及济南市市中区自然资源局作出的说明明显已经对上诉人的权利义务产生了实际影响。那么依据相关法律规定，上诉人对于济南市市中区自然资源局作出的说明有权提起行政复议申请，同时明显属于行政复议的受理范围。因此，被上诉人及一审法院认定上诉人向山东省自然资源厅提出的履行法定职责申请，被被上诉人当作信访事项处理的行政复议决定，而被一审法院认定被上诉人作出的行政复议决定符合法律规定，系认定事实错误。二、一审法院适用法律错误本案中，依法查处本案中违法人员及违法占地行为，明显属于山东省自然资源厅等土地管理部门的法定职责，但是其拒绝履行职责。因此充分证明，山东省自然资源厅拒绝履行法定职责所适用的法律严重错误。上诉人向山东省自然资源厅发出了《暂停办理土地使用权招拍挂申请书》，实际上系要求该厅履行法定职责，但是该单位没有履行法定职责，并将上诉人材料转到济南市市中区自然资源局，因此上诉人向被上诉人处提出行政复议申请，上诉人提出的行政复议申请符合法律规定。但是却被一审法院错误地认定上诉人向提出的履行法定职责申请属于信访事项，因此充分证明一审法院明显严重适用法律错误。上诉人向山东省自然资源厅发出了《暂停办理土地使用权招拍挂申请书》系要求该厅履行法定职责申请，其错误地进行转办，并且拒绝履行法定职责，因此上诉人有权提起本案的诉讼，上诉人的起诉符合前述法律规定，属于人民法院受案范围，一审法院认定上诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围系适用法律错误。 综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误。山东省自然资源厅及济南市市中区自然资源局未履行法定职责，严重违法。请求二审法院依法查明事实，为上诉人主持公道。 被上诉人济南市市中区人民政府辩称，一、答辩人作出的济市中政复决字〔2020〕46号行政复议决定程序合法。答辩人于2020年5月29日收到原告侯盛瑶复议济南市市中区自然资源局(以下简称区自然资源局)信息公开行政行为的申请材料后，经审查，答辩人于2020年6月4日向侯盛瑶送达了《行政复议申请受理通知书》，2020年6月3日向区自然资源局《行政复议答复通知书》。区自然资源局于2020年6月11日向答辩人提交了书面答复意见及相关证据材料。2020年7月17日，答辩人作出济市中政复决字〔2020〕46号《行政复议决定书》并于7月17日邮寄送达原告，7月21日直接送达区自然资源局，上述行政复议程序符合法律规定。二、答辩人作出的济市中政复决字〔2020〕46号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。根据《信访条例》第二条第一款“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”、第三十四条“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”之规定，本案中，山东省自然资源厅以信访转办件形式将涉案《暂停办理土地使用权招拍挂申请书》层层转至区自然资源局处，要求区自然资源局按照《信访条例》、《济南市依法分类处理信访诉求实施细则》有关要求进行答复。后区自然资源局作出《关于市中区双龙庄城中村改造村民安置房项目用地情况的说明》，其实质是依据信访依据和程序作出的信访答复行为，故原告应当依据《信访条例》之规定进行救济。《信访条例》第十四条第二款“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”据此，信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同理，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。同时，根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》明确规定，行政机关依据《信访条例》作出的信访答复、复查意见、复核意见和不再受理决定等处理信访事项的行为和不履行《信访条例》规定职责的行为，均不属于行政诉讼受案范围。基于行政复议和行政诉讼在对不属于受案范围的规定和法理上的共通性，信访处理行为，无论是作为还是不作为，同样不属于行政复议受案范围。故：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请应“属于行政复议法规定的行政复议范围”，原告向答辩人申请撤销区自然资源局依信访程序作出的《关于市中区双龙庄城中村改造村民安置房项目用地情况的说明》并要求重新答复的复议请求，不属行政复议受理范围亦不符合受理条件，故答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。三、一审法院驳回原告侯盛瑶的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确。 综上，驳回原告侯盛瑶的行政复议申请的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。故原告诉求于法无据，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在一审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为，本案的争议焦点为原审法院认定的事实是否清楚，程序是否合法。 上诉人侯盛瑶关于提出行政复议申请是履行法定职责申请，但是却被被上诉人错误地作出了驳回的上诉理由。本院认为，2020年1月22日，上诉人向山东省自然资源厅邮寄《暂停办理土地使用权招拍挂申请书》。山东省自然资源厅将该申请书以山东省自然资源信访事项交办单转至济南市自然资源和规划局办理并要求依法将受理情况和处理结果书面告知申请人，要求依法履职到位，告知信访人，并按时上报调查处理情况。济南市自然资源和规划局委托济南市市中区自然资源局进行处理并答复，同时要求按照《信访条例》《济南市依法分类处理信访诉求实施细则》和省厅有关要求，认真处理并将处理情况报告。2020年4月1日，济南市市中区自然资源局作出答复《说明》，称该项目未办理招拍挂供地手续。上诉人不服该答复，于2020年5月27日向被上诉人市中区政府提出复议申请。市中区政府于5月28日收到该申请并于同日受理。被上诉人作出《关于市中区双龙庄城中村改造村民安置房项目用地情况的说明》，其实质是依据《信访条例》规定作出。上诉人向市中区政府提出复议申请实质上是对信访事项处理结果不满的申诉，不属于行政复议的受案范围。被上诉人市中区政府驳回上诉人的复议申请。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第九项的规定，原审法院驳回上诉人的诉讼请求并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人侯盛瑶负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小鲁 审判员  窦玉康 审判员  王维东 二〇二一年四月三十日 法官助理刘文文 书记员张靖炜