陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）陕03行终25号 上诉人（原审第三人）冯中权，男，汉族，住扶风县。 被上诉人（原审原告）冯中伟，（曾用名冯中卫），男，汉族，住扶风县。 被上诉人(原审被告)扶风县不动产登记局，住所地:扶风县新区周礼路。统一社会信用代码：11610324016008912U。 法定代表人田军平，系该局局长。 委托代理人苏晓军，任扶风县不动产登记中心主任。 委托代理人韩宽强，陕西宽强律师事务所律师。 上诉人冯中权因冯中伟诉扶风县不动产登记局集体土地使用证一案，不服眉县人民法院（2020）陕0326行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定，扶风县人民政府于1991年在全县开展宅基地初始登记工作，根据现实状况为原告冯中伟登记了《宅基地登记表》，并于1991年7月30日为原告冯中伟颁发了扶集建（1991）字第12445号《集体土地建设用地使用证》，该证载明：土地使用者冯中伟，地号：太-涝-93，土地类别：住宅地；用地面积442.33㎡；地址为东邻冯志新、西邻冯天杰、XX街道、XX道。备注：门前用地5.70㎡。1994年9月12日加盖有扶风县土地局检查合格专用章，该证一直由原告冯中伟持有。 2002年10月9日，XX村委会证明，因XX村在为村民冯中权、冯中伟办证中，组长、会计失误，将冯中权、冯中伟两兄弟庄基误确为冯中伟一人名下，请乡土管所予以重新确权办证。原一户变为两户，即冯中权、冯中伟所有。2002年10月11日，由冯中林代理，代书证明，书写庄基变更登记申请。2002年10月15日,扶风县土地资源局为第三人冯中权颁发了“扶太集用（2002）字第5901号集体土地使用证证书”，该证载明，户主冯中权。在扶风县农村宅基地登记表上，占地情况栏目记载，实用面积221.16㎡折0.33亩；确认意见栏目记载，使用权面积221.16㎡折0.33亩；四邻界址为：东邻冯中伟，邻户签章栏由冯中林代理签字，西邻冯中怀，XX街道、XX道。 2019年2月14日、5月14日，原告两次向被告及扶风县政府提出纠正错误变更登记申请，即要求撤销登记在冯中权名下“扶太集用（2002）字第5901号集体土地使用证”的行政行为,未果，原告于2019年6月7日提起本案诉讼。 另查，2015年11月30日扶风县机构编制委员会文件，扶编发（2015）8号《关于扶风县不动产登记机构设置的通知》，由被告扶风县不动产登记局实施全县不动产统一登记工作。扶风县人民政府办公室于2016年6月30日进行公告并正式办公。 据以上事实和相关证据，原审法院认为，2016年6月30日起,扶风县不动产登记工作由扶风县不动产登记局负责实施。故扶风县不动产登记局作为本案被告主体适格。 本案作出行政行为时有效的《土地登记规则》第十条第一款规定:“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记,必须向土地管理部门提交下列文件资料:(一)土地登记申请书;(二)单位、法定代表人证明,个人身份证明或者户籍证明;(三)土地权属来源证明;(四)地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人身份资格证明。”第十五条规定:“经土地管理部门审核,对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括:(一)土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址;(二)准予登记的土地权属性质、面积、座落;(三)土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关;(四)其他事项。”第十七条规定:“土地登记过程中的土地权属争议,按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定进行处理后,再行登记。”由此可知,根据当时的规定,行政机关在作出有关土地行政登记行为前应依法履行审查申请资料,开展地籍调查,逐宗审核,公告及处理权属争议等程序性要求。《城镇地籍调查规程》第3.2.8规定:“地籍调查表主要内容:土地坐落;界址调查记录;权属调查记事及调查员意见;地籍勘丈记事。”本案中,首先，原告冯中伟持有1991年7月30日为其颁发的扶集建（1991）字第12445号《集体土地使用证》，一直存在由原告持有并保管，并不存在变更申请时，该证已丢失的事实。而第三人冯中权的扶风县农村宅基地登记表四邻界址中，邻户签章栏由冯中林代理，但该档案中没有原告冯中伟的授权委托书，故冯中林的代理行为无效。其次，即使原告持有的12445号《集体土地建设用地使用证》存在有误，应当先撤旧证，后颁新证。被告却直接将上述土地使用证予以注销，并将其庄基地面积一分为二，变更为一宅两户，给第三人冯中权颁发扶太集用（2002）字第5901号集体土地使用证。又原告至今也未收到其所有的“新证”，被告的重新确权变更登记行为明显违反法定程序，且本案中无证据证实在给第三人颁证前被告依法履行了地籍勘丈、公告程序,属于事实不清、程序违法。综上,本案被诉土地行政登记颁证行为,主要证据不足,违反法定程序,依法应予撤销。另，原告未能提供充分证据证明其主张的经济损失30000元为被告变更登记行为造成的直接必然损失，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条之规定，故原告的赔偿请求没有事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决：一、撤销被告扶风县不动产登记局为第三人冯中权颁发的扶太集用（2002）字5901号集体土地使用证；二、驳回原告冯中伟的赔偿请求。案件受理费50元，由原告与被告扶风县不动产登记局各负担25元。 上诉人冯中权上诉称，1.一审判决事实不清。事实是1986年，经村干部见证，冯中伟、冯中权及母亲与冯某某、冯百让达成协议，旧院子留给冯某某、冯百让，冯中伟、冯中权及母亲在新宅基地建房。1991年扶风县宅基地初始登记，因村干部工作疏漏，将两家宅基地确在冯中伟一人名下，并给冯中伟颁发了12445号集体土地建设用地使用证。2002年，上诉人向扶风县土地局申请为上诉人占用的宅基地确权登记颁证。经村委会证明，当年颁证时确属笔误。故扶风县土地局于2002年向上诉人颁发了5901号土地使用证。2.既然上诉人持有的土地使用证程序瑕疵，那被上诉人冯中伟持有的一家占地442.33平米的颁证程序也不合法，法院也应撤销。请求：撤销眉县法院（2020）陕0326行初8号行政判决；撤销被上诉人冯中伟持有的（1991）字第12445号《集体土地使用证》；上诉费由被上诉人冯中伟承担。 被上诉人冯中伟辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，答辩人的集体土地使用证合法有效。 被上诉人扶风县不动产登记局辩称，被上诉人虽未上诉，但认为行政行为程序合法，颁证时仅有形式审查义务，不应对委托关系等民事法律关系进行审查。尊重法院判决意见。 二审中，各方当事人均未提交新证据。 本院经审查，对一审判决认定事实和证据予以确认。 本院认为，本案的被诉行政行为是扶太集用（2002）字第5901号集体土地使用证，根据行政诉讼合法性审查原则，本案应依照《行政诉讼法》第七十条的规定对被诉行政行为的合法性进行全面审查。 根据当时有效的1996年《土地登记规则》第十九条第一款：“由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。”之规定，本案扶风县人民政府有权作出涉案土地行政登记行为。该《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”第七十一条规定：“土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记；利害关系人也可以申请更正登记。”本案中，扶风县人民政府于1991年向原告冯中伟颁发了（1991）字第12445号集体土地建设用地使用证。2002年10月冯中林代理冯中伟与冯中权向土地管理部门提出庄基变更登记申请，请求乡土管所给予办理。此情形属于上述土地登记规则第七十条所规定的更正登记。 土地登记涉及土地权属争议，在办理土地使用权变更登记时，职权部门有查清权属来源的法律义务，如果登记机关无视权属争议，将会使权益人与利害关系人的纠纷复杂化，甚至会影响相关民事诉讼权益。《土地登记规则》中明确规定了土地申请者申请土地权利登记时应提交的证明材料，也就意味着职权部门具有审慎审查的义务，对于权利的更正登记，更应该审慎审查更正登记的事实依据。本案中，被告提交的证据显示，庄基变更登记申请书上有冯中权签名，冯中林代冯中伟签名，被诉土地使用权证的四邻界址东邻签章栏亦由冯中林代冯中伟签署，但均无冯中伟的委托书，被上诉人扶风县不动产登记局也认可办理前未向冯中伟进行询问核实，在法庭调查中，冯中伟对冯中林的委托代办行为不予认可。本案中，行政机关在办理土地权属变更登记时，没有尽到审慎审查义务，属于主要证据不足，程序违法。一审判决据此撤销被诉行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。另外，本案因登记审查不严造成当事人诉争不断，行政机关应严格遵守法定程序，履行审查义务，及时采取补救措施，切实保护相关权利人的合法权益。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人冯中权承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 沈小波 审 判 员 廖晓刚 审 判 员 赵 燕 二〇二一年四月十六日 法官助理 王玉娟 书 记 员 王林玲 1