福建省厦门市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽02行终82号 上诉人（一审原告）陈情，男，1971年3月25日出生，汉族，住福建省厦门市翔安区。 上诉人（一审原告）陈德根，男，1961年11月15日出生，汉族，住福建省厦门市翔安区。 上述上诉人共同委托代理人李小军、余秋妹，北京中银（厦门）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）厦门市翔安区人民政府马巷街道办事处（原名称厦门市翔安区马巷镇人民政府），住所地福建省厦门市翔安区巷南路158号。 法定代表人文杰，主任。 委托代理人赵长明、苗开放，福建旭丰律师事务所律师。 一审第三人陈建筑，男，1960年9月11日出生，汉族，住福建省厦门市翔安区。 一审第三人陈海仁，男，1963年5月1日出生，汉族，住福建省厦门市翔安区。 上述一审第三人之共同委托代理人谭楚思，男，1969年12月7日出生，汉族，住湖南省长沙县，系厦门市翔安区马巷镇陈新社区居民委员会推荐的人员。 上诉人陈情、陈德根诉被上诉人厦门市翔安区人民政府马巷街道办事处（下称马巷街道办）个人住宅建设行政许可一案，不服厦门市同安区人民法院（2020）闽0212行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本案依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 一审原告陈情、陈德根于一审诉称：两人的父亲陈某与陈建筑、陈海仁的父亲陈丁两家有一栋祖宅，分别各自持有共有祖宅（即分别持有两间半平房），土地房产权证分别为1××2年同安县颁发的《福建省同安县土地房产所有证》同字第0XXXX2号和同字第0XXXX1号。陈情、陈德根的父亲陈某（于1988年6月22日去世）共有两子两女，陈某去世后四个子女并未对同字第0XXXX2号房屋进行析产及接管，房屋一直由陈建筑、陈海仁使用。针对陈建筑与陈海仁兄弟侵占陈情、陈德根祖宅事宜,陈情、陈德根向人民法院起诉后，经调取档案后发现：第一，1995年6月份，陈建筑以同字第0XXXX1号申请将其祖宅进行翻建并取得批建手续，建成一栋两层房屋供自己居住。目前，陈建筑为扩大建设面积，对此房屋重新申请翻建（批建手续为：马建村许［2018］337号个人住宅建设许可证），正在违法建设一个占地超过120平方米（翻建手续为90平方米）的新房屋。第二，2000年9月份，陈建筑又以同字第0XXXX1号申请翻建为由，以欺诈的手段取得批建手续，即马建村许［2000］446号《厦门市翔安区村镇个人住宅建设许可证》，将本属于陈情、陈德根的祖宅进行翻建，建成一栋两层房屋供其弟弟陈海仁居住。同字第0XXXX2号《福建省同安县土地房产所有证》原始权证始终由陈情、陈德根持有，由于马巷镇政府在批准用地及审批翻建手续的过程中存在审查不严，致使陈建筑能以同一份房产土地证，即同字第0XXXX1号申请两套《厦门市翔安区村镇个人住宅建设许可证》，并办理相应的建设用地批准证书，这也违反了一户一宅的相关政策。其中马巷镇政府颁发的［2000］446号《厦门市翔安区村镇个人住宅建设许可证》所指向的地块系陈情、陈德根的祖宅，陈情、陈德根提供的证据能够证明其在该地块上享有合法权益。请求：撤销马巷镇政府作出的陈建筑名下的马建村许［2000］446号《厦门市翔安区村镇个人住宅建设许可证》。 一审裁定查明：1997年，原福建省厦门市同安县撤县改区，成为福建省厦门市同安区，马巷镇属同安区。2003年，厦门市行政区划再次调整，同安区析为同安区和翔安区，马巷镇属翔安区。马巷镇政府确认，目前马巷镇辖区内的农村个人住宅建设审批工作由其负责实施。1××2年，原福建省同安县颁发了同字第0XXXX2号《土地房产所有证》，载明陈某1、洪木耳、陈有来三人系位于××村××房的所有人，房屋四至为东至陈士房屋、西至“荡”、南至陈丁房屋、北至厕所。同年，原福建省同安县颁发了同字第0XXXX1号《土地房产所有证》，载明陈丁系位于××村××房的所有人，房屋四至为东至陈吉房屋、西至“荡”、南至“基”、北至陈某1房屋。陈情、陈德根的父亲是陈某，陈某与上述同字第0XXXX2号《土地房产所有证》记载的权利人之一的陈有来是同一人。陈某与其妻洪腰生育陈情、陈丽金两名子女。陈丽金的曾用名为陈英金。陈德根与其妹陈圆、陈珠三人是洪腰与其前夫生育，陈某是陈德根、陈圆及陈珠三人的继父。陈某1是陈某的生父。陈某1原为马巷镇山亭村候阁人。陈建筑、陈海仁的父亲是陈丁，陈丁的曾用名为陈丁水。解放前，在陈丁的生父去世后，丧偶的陈某1携陈某至××巷镇××村陈头里与陈丁的生母共同生活，成为陈丁的继父。在陈丁的生母去世后，陈某1娶洪木耳为妻，洪木耳成为陈丁与陈某的继母。陈情、陈德根与陈建筑、陈海仁均表示，不清楚洪木耳的身份情况及生卒年月，只知陈某1与洪木耳未生育子女，不清楚洪木耳是否还健在。1980年，陈某因故携陈情离开××巷镇××村陈头里，至××巷镇××村候阁居住。陈德根留在陈新村陈头里居住至今。1987年，陈某1去世。1988年，陈某去世。2007年，洪腰去世。同字第0XXXX2号《土地房产所有证》原件目前由陈情持有。 1990年，陈丁递交了《同安县乡村房产契证申请表》，申请更换其房屋权属证书。该申请表记载，原《土地房产所有证》编号为同字第0××1号，房屋为石木结构平房，房屋坐落于陈头村南，坐东向西，规格为七架二落，四房、两厅、二当厅、一天井、两房口巷，长13.30米，宽11.16米，面积148.43平方米（折市亩为零亩二分二厘三毫），东至陈水池房屋，西至潭，北至陈文柱、陈开明房屋。更换后的房屋所有权证书编号为马巷镇乡（镇）契证第9-1XXXX2号。 1995年，陈建筑取得马建村许（1995）537号H《福建省村镇个人住宅建设许可证》，该许可证记载，住宅坐落于陈新村五组，建筑面积387平方米，用地面积129平方米，翻建三层，发证机关为同安县城乡建设局，落款日期为1995年6月20日。马建95年537号H《马巷镇个人住宅建设核定平面红线图》记载，建筑面积387平方米，用地面积129平方米，建设三层，红线图显示，建设地块南北长12.9米，东西长10米，东至陈水池房屋（间隔1.5米），西至池塘，北至陈文飘房屋（间隔5.5米），南至杂地。 1997年，陈建筑提交了《土地权属来源申报表》，该申报表记载，土地坐落于陈新村，批准用地机关是马巷镇政府，用地时间1995年6月20日，面积129平方米，房屋为石砖混结构二层楼房一座，为陈建筑所有，“权属情况说明”一栏记载：“本宗地属80年前用地，原已办理乡房契证N0:9-1XXXX2号，并于95年6月20日经镇政府批准翻建，现与他人无涉及本宗地房地产权异议”，房屋东邻陈水池房屋，西至池塘，北邻陈水屋房屋，南至附属杂地。 1997年4月30日，同安县土地管理局向陈建筑颁发同集建（97）字第021715号《集体土地建设用地使用权证》。该使用权证记载，土地使用者为陈建筑，地址是××巷镇××村××号，用地面积92.9平方米，建筑占地92.9平方米，用途为住宅，东邻陈水池房屋，西至池塘，南至附属杂地，北至陈水屋房屋。1997年的《土地登记卡》记载，土地证号同集建97字第021715号，土地使用者为陈建筑，土地面积92.9平方米，土地坐落于××巷镇××村××号，登记日期为1997年4月30日，权属来源为“于1995年6月20日经马巷镇人民政府批准，面积为129.0㎡”，东邻陈水池房屋，西至池塘，南至附属杂地，北至陈水屋房屋，地上物类别及权属为“石砖混结构二层楼房一座，建筑占地为92.9㎡，属陈建筑所有”。 2000年，陈建筑提交《福建省村镇个人住宅建设申请表》。该申请表记载，用地（产权）证号为“土地证0XXXX1”，许可证编号为马巷建村许2000-446H号，申请内容为将原有的一层石木结构平房（总用地面积90平方米、建筑占地面积90平方米、建筑面积90平方米）改建为两层混合结构楼房（总用地面积90平方米、建筑占地面积90平方米、建筑面积180平方米）；申请理由为房屋破旧，住房存在实际困难，需要翻建加层；建筑范围为东至陈吉房屋、西至“荡”、南至“基”、北至陈某1房屋。当时的厦门市同安区马巷镇建设办在上述申请表的“镇建设办审查意见”中绘制简易建设位置图，申请建设土地东西宽10.71米，南北宽8.40米，与东边陈吉的房屋距离1.30米，与南边的陈水竹房屋距离1.15米，与北边的陈某1房屋距离2.3米。马巷镇政府在“镇政府意见”一栏中载明“同意建设办意见”并加盖公章。厦门市同安区建设局在“建设主管部门审批意见”一栏加盖公章，同意建设。 2004年5月29日，厦门市国土资源与房产管理局向陈建筑颁发厦农房证翔马巷字第0××8号《厦门市农村房屋所有权证》。该所有权证记载，房屋所有权人为陈建筑，土地使用权面积为92.9平方米，建筑占地92.9平方米，两层砖混结构，建筑面积166.2平方米，东至陈水池房屋，西至空地，南至空地，北至陈海仁房屋。13102000578号《农村土地房屋权属登记卡》记载，2004年6月28日，陈建筑领取了翔马巷000578号集体土地使用权证书和农村房屋所有权证书，土地房屋址于××巷镇××村××组，土地使用权面积92.9平方米，批准建设三层，批准建筑面积387平方米，建筑占地面积92.9平方米，建筑两层，砖混结构住宅，建筑面积166.2平方米，建成年份为1996年，东至陈水池房屋，西至空地，南至空地，北至陈海仁房屋。 2018年7月11日，陈建筑提交《厦门市翔安区村镇个人住宅建设申请表》。该申请表记载：用地（产权）证号为同集建（97）字第0××5号，许可证编号为马巷建村许2018-337号；申请内容为将原有的两层砖混结构楼房（总用地面积166.20平方米、建筑占地面积92.9平方米、建筑面积92.9平方米）拆除，改建为三层砖混结构楼房（总用地面积90平方米、建筑占地面积90平方米、建筑面积270平方米）；建筑范围为东至陈水池房屋、西至空地、南至空地、北至陈海仁房屋。经审核，马巷镇政府同意建设。 还查明，陈建筑、陈海仁提交的现场照片显示，目前陈建筑正在建设中的一栋四层住宅楼的北面紧邻陈海仁已建设完毕的一栋两层住宅楼。与陈海仁住宅楼的北面隔一道窄巷相邻的是其他村民的住宅楼。陈情、陈德根确认，自1980年陈某携陈情离开陈新村陈头里之后，陈某及其配偶、子女均未实际占有和管理同字第0XXXX2号《土地房产所有证》下的两间半平房；陈某去世后，陈某的继承人未分割陈某的遗产。陈德根确认，其在陈新村陈头里居住的房屋距离陈建筑、陈海仁的房屋约500米。陈情、陈德根称，同字第0XXXX2号《土地房产所有证》下的两间半平房已于2007年被陈建筑、陈海仁拆除改建楼房。 一审法院认为，本案首先应当考察马巷镇政府是否是本案的适格被告。陈情、陈德根请求撤销的是马巷镇政府作出的马建村许［2000]446号《厦门市翔安区村镇个人住宅建设许可证》。首先，厦门市翔安区系于2003年成立，字号为2000年的文件不可能冠以厦门市翔安区之名；其次，陈情、陈德根提交的《福建省村镇个人住宅建设申请表》记载的许可证编号为“马巷建村许2000-446H”，而非“马建村许［2000]446”；再次，《福建省村镇个人住宅建设申请表》记载，马巷镇政府在“镇政府意见”一栏中载明“同意建设办意见”并加盖公章，厦门市同安区建设局在“建设主管部门审批意见”一栏加盖公章，同意建设，故该行政许可最终是由作为建设主管部门的厦门市同安区建设局作出，而非由马巷镇政府作出，故陈情、陈德根提出的诉讼请求表述错误。因2003年厦门市区划调整，同安区析为同安区和翔安区，马巷镇属翔安区，马巷镇政府确认，目前马巷镇辖区内的农村个人住宅建设审批工作由其负责实施，因此，陈情、陈德根请求撤销上述行政许可，应当以承继原厦门市同安区建设局相应行政许可职能的马巷镇政府作为被告。综上，马巷镇政府是本案的适格被告，但陈情、陈德根的诉讼请求表述错误，其诉讼请求应为请求撤销编号为“马巷建村许2000-446H”的村镇个人住宅建设许可（以下简称案涉行政许可）。 关于陈情、陈德根是否与其请求撤销的行政许可有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，有权提起行政诉讼的主体为行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。陈情、陈德根主张，根据原福建省同安县人民政府于1××2年颁发的同字第053452号《福建省同安县土地房产所有证》和同字第053451号《福建省同安县土地房产所有证》，陈情、陈德根的父亲陈某与陈建筑、陈海仁的父亲陈丁两家共有一栋祖宅，两家分别拥有两间半平房，大约自1980年起，陈建筑、陈海仁长期占有使用属于陈某的那部分房屋，2007年，陈建筑、陈海仁拆毁属于陈情、陈德根的原有房屋并翻建新房，案涉行政许可准许陈建筑、陈海仁翻建新房，该行政行为损害了陈情、陈德根的合法权益。陈情、陈德根提出上述主张的依据是同字第053452号《福建省同安县土地房产所有证》下的原房屋所有人是陈某，而陈某是陈情、陈德根的父亲，陈某去世后，陈某所有的房产成为遗产，陈情、陈德根是法定第一顺序继承人，故陈情、陈德根对该房屋享有继承权。一审法院认为，陈情、陈德根主张撤销案涉行政许可，首先应当证明陈情、陈德根与该行政行为具有行政法上的利害关系，即应当证明陈情、陈德根是案涉房屋的权利人。对此，一审法院分析如下： 第一同字第053452号《福建省同安县土地房产所有证》记载的房屋所有权人实际上并非陈某一人，而是陈某1、洪木耳、陈某三人，其中陈某1是陈某的生父，是陈丁的继父，洪木耳是陈某1的妻子，是陈某与陈丁的继母，陈某1已于1987年去世，其在案涉房屋中享有的份额应作为遗产由其继承人（包括第一顺序继承人陈某在内）继承，但并无证据证明该份额已进行过遗产处理。根据《中华人民共和国继承法》第十条第三款、第四款的规定，有扶养关系的继子女对继父母的遗产享有继承权，有扶养关系的继父母对继子女的遗产也享有继承权。作为案涉房屋权利人之一的洪木耳是陈某的继母，因陈情、陈德根与陈建筑、陈海仁均不明确洪木耳是否健在，若洪木耳与陈某之间存在扶养关系，二人互为对方的第一顺序法定继承人，在无遗嘱继承的情况下将发生法定继承。但是，因陈情、陈德根与陈建筑、陈海仁均不明确洪木耳是否健在，如果已去世系何时去世，作为案涉房屋权利人的陈某1、洪木耳和陈某三人之间的继承关系无法查明，进而无法确定三名房屋权利人各自权利份额的流转情况。 第二陈情、陈德根称，陈某的妻子为洪腰，陈某与洪腰共生育一子一女，即陈情、陈丽金，陈德根、陈圆和陈珠三兄妹系洪腰与其前夫所生，后随洪腰改嫁陈某。陈某于1988年去世后，其配偶洪腰和亲生子女陈情、陈丽金均为陈某的第一顺序法定继承人。根据《中华人民共和国继承法》第十条第三款的规定，有扶养关系的继子女才享有继承权，陈德根、陈圆和陈珠因系陈某的继子女，只有在证明三名继子女与陈某之间存在扶养关系的前提下，才能确定这三人是否能成为陈某的第一顺序法定继承人。可以确定，陈情是陈某的第一顺序法定继承人，但并非唯一的第一顺序法定继承人，至于陈德根是否为陈某的第一顺序法定继承人，陈德根未能举证证明，且陈情、陈德根并未证明其母洪腰与其姐妹陈圆、陈珠和陈丽金四人均放弃继承权。 第三根据《中华人民共和国婚姻法》第十七条第一款第四项的规定，夫妻一方继承所得的财产归夫妻共同所有。洪腰作为陈某的配偶，若陈某继承陈某1在案涉房屋中的部分份额，则陈某继承的相应份额成为陈某与洪腰的夫妻共同财产。陈某去世后，洪腰是陈某的第一顺序法定继承人，但洪腰在遗产分割前的2007年已经去世，其所应继承的陈某所享有的案涉房屋份额又发生转继承。另外，无法明确陈某去世前是否立有遗嘱对其遗产进行过任何处分，故无法确定案涉房屋属于陈某的份额大小以及如何继承。 综上，本案并非处理遗产继承纠纷的民事诉讼，案涉房屋涉及三个彼此之间存在亲属关系的权利人，因权利人死亡，案涉房屋所有权已产生多个继承关系，陈情、陈德根和陈建筑、陈海仁的关系又较为复杂，案涉房屋属于陈某的份额是否应当由陈情、陈德根继承尚无法明确。维护社会秩序的稳定性是法律制度追求的价值，当事人应当在能够证明其民事权利现实存在的前提下主张其民事权利受到行政行为的损害并请求撤销，否则，以尚不明确、尚未实现的民事权利，否定已经作出的行政行为的合法性，将对法律制度所维护的社会秩序的稳定性造成损害。陈情、陈德根主张其为陈某的第一顺序法定继承人，也仅意味着存在由其继承陈某遗产的可能性，而非已实际继承的确定性和现实性。陈德根的继承权是否享有，陈情、陈德根的继承权能否实现，均处于不确定状态，基于尚待分配的遗产，以尚不明确、尚未实现的民事权利，否定已经作出的行政行为的合法性，显然缺乏事实和法律依据。陈情、陈德根未能证明其为案涉房屋的全部或部分权利人，又自认其自1980年以来并未实际占有使用案涉房屋，即未能证明其与案涉行政行为具有行政法上的利害关系，不具有本案的原告主体资格。 关于陈情、陈德根请求撤销案涉许可是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定：“‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”，即不动产物权变动以物权登记为准。案涉行政许可是对陈建筑提出的个人住宅翻建申请作出的行政许可，该行政行为并不导致不动产物权变动，不属于产生设立、变更、转让和消灭不动产物权之法律效果的行政行为，因此，本案不属于因不动产提起的行政诉讼，应当适用五年的最长起诉期限，即陈情、陈德根应当自2000年原厦门市同安区建设局作出案涉行政许可之日起五年内起诉，超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。陈情、陈德根主张应当适用二十年的最长起诉期限，缺乏事实和法律依据。综上，陈情、陈德根于2020年起诉要求撤销案涉行政许可，已超出起诉期限。 综上所述，依据《中华人民共和国继承法》第十条第一款第一项、第三款、第四款、《中华人民共和国婚姻法》第十七条第一款第四项、《中华人民共和国物权法》第九条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六条、第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款之规定，裁定驳回陈情、陈德根的起诉。 上诉人陈情、陈德根不服一审裁定，向本院提起上诉，以上诉人具备原告主体资格，与案涉行政许可行为具有利害关系以及上诉人于一审的起诉并未超过法律规定的起诉期限为由，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，依法发回重审或判决支持上诉人于一审的诉讼请求。 被上诉人马巷街道办答辩称，其二审答辩意见与一审的答辩意见一致。其对一审裁定不存在异议，请求二审法院依法裁判。 一审第三人陈建筑、陈海仁述称，其对一审裁定查明的事实没有异议。1××2年的《土地房产所有证》不产生不动产权属证书的证明效力。一审第三人于2000年经批翻建房屋的行为并没有侵犯陈某的房屋，也没有侵犯上诉人的任何权益。上诉人没有提起本案诉讼的主体资格，其所提起的诉讼也超过起诉期限的规定。请求二审法院维持一审裁定。 各方当事人向一审法院提交的证据均随案移送本院。 本院根据各方当事人提交的证据，认可一审裁定中对于案涉原福建省同安县同字第0XXXX2号、0XXXX1号《土地房产所有证》以及后续与案涉诉讼有关的多次颁证情况的认定。但对于一审裁定认定的上诉人与一审第三人之间的关系，二审重新查明如下事实：根据《常住人口登记表》记载：陈某系户主，父亲陈某1、妻子洪腰，子陈德根、女陈圆、女陈珠、生子陈情、生女陈丽金。陈建筑、陈海仁系兄弟，两人的父亲系陈丁（陈丁水）。 本院认为，陈情、陈德根是否与被诉的马巷建村许2000-446Ｈ福建省村镇个人住宅建设行政许可存在利害关系，是否具备原告主体资格，是本案的审查焦点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定：提起诉讼应当符合下列条件：原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案被诉行为的行政相对人为陈建筑，实际使用房屋系陈海仁。上诉人陈情、陈德根并非案涉被诉行为的相对人或利害关系人，两上诉人主张其根据1××2年福建省同安县同字第0XXXX2《土地房产所有证》的记载，以其系上述权证记载的“陈某1、洪木耳、陈某”的后代为由主张权利，无法认定上诉人主张的权属来源与被诉行为具有唯一性、关联性，且从陈情、陈德根指认的“侵权”房屋的实际使用情况看，没有证据证明陈情、陈德根指认的以陈建筑的名字申请，实际陈海仁居住使用的房屋与同字第0XXXX2《土地房产所有证》记载的房屋存在关联，因此，上诉人陈情、陈德根于本案的起诉没有相应的事实根据，该诉求不能得到支持。一审裁定驳回其起诉，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 （陈锦清） 审 判 员 （林琼弘） 审 判 员 （龙 辉） 二〇二一年四月十四日 代书记员（ 陈 靓 ） 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；