广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤06行终100号上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区××××××。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人张银安，佛山市自然资源局顺德分局工作人员。委托代理人陈穗，佛山市自然资源局顺德分局工作人员。上诉人（原审被告）佛山市顺德区政务服务数据管理局，住所地佛山市顺德区××××德民路区××××××××。法定代表人林钦耀，局长。委托代理人伍翠云，该局工作人员。委托代理人廖秀环，广东中信顺成律师事务所律师。上诉人（原审第三人）佛山市顺德区公共资源交易中心，住所地佛山市顺德区××××新城区行政服务中心****。法定代表人程玉佳，主任。委托代理人陈耕，广东顺帆律师事务所律师。委托代理人梁毅陶，广东顺帆律师事务所律师。上诉人（原审第三人）佛山市顺德区行政服务中心，住所地佛山市顺德区××××德民路区××××××××。法定代表人白志武。委托代理人廖秀环，广东中信顺成律师事务所律师。被上诉人（原审原告）佛山市顺德区辉之阳电器制造有限公司，住所地佛山市顺德区××××富安工业区**地块。法定代表人伍耀伦，总经理。委托代理人廖纷，北京市隆安（顺德）律师事务所律师。委托代理人陆骏飞，北京市隆安（顺德）律师事务所律师。原审第三人佛山市顺德区汇达电路板有限公司，住所地佛，住所地佛山市顺德区××××新启工业区v>法定代表人陈月聪。委托代理人郭家煊，广东仲马律师事务所律师。上诉人佛山市自然资源局（以下简称市资源局）、佛山市顺德区政务服务数据管理局（以下简称顺德政数局）、佛山市顺德区公共资源交易中心（以下简称顺德交易中心）、佛山市顺德区行政服务中心（以下简称顺德行政服务中心）因佛山市顺德区辉之阳电器制造有限公司（以下简称辉之阳公司）诉市自然资源局、顺德数管局取消地块竞得人资格一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初379号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明:2010年1月6日，佛山市顺德区土地房产交易中心发布《集体非农建设用地使用权流转挂牌竞买公告》及《集体非农建设用地使用权竞买须知》，内容为：受土地所有权人委托及佛山市国土资源局同意，佛山市顺德区土地房产交易中心采用挂牌竞买的方式流转位于佛山市顺德区勒流街道富安工业区11-1-4号地块（宗地号：119070-005，用地面积13307.38平方米）的集体非农建设用地使用权。2010年1月27日，佛山市顺德区汇达电路板有限公司（以下简称汇达公司）与原佛山市顺德区土地房产交易中心签订《集体非农建设用地使用权挂牌成交确认书》（以下简称《成交确认书》），确认汇达公司通过土地使用权挂牌竞买，由汇达公司竞得位于佛山市顺德区勒流街道富安工业区11-1-4号地块（宗地号：119070-005，用地面积13307.38平方米），成交总价为1140万元。在《成交确认书》第四条约定：汇达公司须自成交之日起90日内完成环境影响评价审批、工业项目立项审批，并持相关部门的批准文件和《成交确认书》到佛山市顺德区土地房产交易中心签订《集体非农建设用地使用权流转合同》及自成交之日起3个工作日内与勒流土地发展中心（以下简称勒流土发中心）签订《项目建设协议书》，如汇达公司未能在以上时限内取得环境影响评价审批核准文件、工业项目立项审批核准文件和签订《集体非农建设用地使用权流转合同》及《项目建设协议书》的，视为竞得人放弃竞得资格，挂牌人将取消其成交资格，竞买保证金不予退还并追究其相应的法律责任。2010年3月17日至2010年12月17日间，汇达公司向勒流土发中心支付涉案地块的成交款1140万元。2010年9月27日和2011年6月7日，佛山市顺德区勒流街道办事处、勒流街道国土城建和水利局分别作出《说明》，告知汇达公司涉案地块位于勒流街道污水处理厂三期污水管网集污范围内，该区域污水收集管网及污水处理厂三期工程预计2012年10月可建设完成，汇达公司生产废水可纳入处理。2012年9月11日，佛山市顺德区人民政府相关领导召集佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德国土局）、发展、规划、财税、监察审计、环保等部门及区土地发展储备中心、区土地房产交易中心、消防部门、勒流街道办事处等相关部门就涉案土地召开公开交易协调组工作会议，并形成顺建纪要[2012]82号《区土地公开交易协调组工作会议纪要》，认为因涉案项目生产工序涉及电镀及勒流街道污水处理厂三期尚未建成而影响该项目环评等客观因素导致原项目不能通过环评审批，同意不撤销涉案土地成交结果、不收回涉案地块，不同意汇达公司成立新公司受让涉案地块，必须以汇达公司名义办理后续手续，同意汇达公司拟调整的新项目须在2013年3月31日前与勒流土发中心签订投资协议，并办妥新发展项目的环评、立项等相关手续。2012年10月12日，汇达公司编制《建设项目环境影响报告表》，建设项目为汇达公司（富安车间），建设单位为汇达公司，项目总投资3000万元，属于厂房报建项目，占地面积为13307.38平方米，建筑面积约为18000平方米，建筑层数为三层，预计开工时间为2013年3月，完工时间为2013年6月。2012年11月5日，佛山市顺德区环境运输和城市管理局同意该报告表内容，审批要求参见编号勒处20120152号环境影响报告批准证。2012年11月14日，佛山市顺德区发展规划和统计局作出同意原佛山市规划局顺德分局于2009年8月24日对涉案土地作出的（勒流）编号顺建要点（2009）181号《佛山市顺德区建设用地规划条件》延期至2013年11月14日。2013年1月20日，汇达公司与辉之阳公司签订分立协议，约定汇达公司的股权全部分立为辉之阳公司。另原佛山市顺德区勒流镇冲鹤村番村股份合作社与汇达公司签订顺集土转合字（2012）第0203号-补01号《集体建设用地土地使用权流转合同补充协议》，约定原佛山市顺德区勒流镇冲鹤村番村股份合作社同意汇达公司于2013年12月31日前对涉案土地动工建设，并在2015年12月31日前完成项目施工建设，并申请竣工验收，新建建筑物应严格按照顺规条件（勒流）（2009）181号《佛山市顺德区建设用地规划条件》的有关指标执行。2013年4月2日，佛山市顺德区经济和科技促进局作出顺经外资[2013]115号《关于外资企业佛山市顺德区汇达电路板有限公司存续分立的批复》，同意汇达公司存续分立为汇达公司和辉之阳公司，其中汇达公司为存续方，辉之阳公司为新设立方。2013年5月1日，佛山市顺德区勒流镇冲鹤村民委员会出具《场所使用证明》，同意涉案土地上建筑物的产权属于汇达公司，并同意该建筑物用于经营用途。2013年5月3日，汇达公司决定将涉案土地无偿提供给辉之阳公司使用，使用期限自2013年4月3日至2024年4月2日。2013年6月15日，辉之阳公司取得佛府（顺）集用（2013）第060***号《集体土地使用证》，证载涉案土地使用权人为辉之阳公司。2013年9月12日，佛山市顺德区环境运输和城市管理局向辉之阳公司颁发编号为勒20130111的《顺德区建设项目环境影响报告批准证》，就涉案土地上的建设项目规模作出了核准，证载规模为冲床3台、冲压机2台。2013年12月27日，辉之阳公司编制《建设项目环境影响报告表》，建设项目为佛山市顺德区辉之阳电器制造有限公司变更，建设单位为辉之阳公司，项目总投资3000万元，环保投资30万元，占地面积为13307平方米，经营面积为26600平方米，已于2012年年底进行环境影响申报并获得审批，项目已对厂房进行报建，但目前并未动工建设，原有设计经过调整，经营面积发生了变化，因此现进行环境影响重新报批的审批。2014年1月8日，佛山市顺德区环境运输和城市管理局同意该报告表内容，审批要求参见编号勒20140002号环境影响报告批准证。2014年1月8日，佛山市顺德区环境运输和城市管理局向辉之阳公司颁发批准号为勒20140002的《顺德区建设项目环境影响报告批准证》，就涉案土地上的建设项目新增规模作出了核准，证载原有规模为冲床3台、冲压机2台、开料机3台，新增：冲床1台，冲压机4台。2014年1月17日，佛山市顺德区发展规划和统计局作出建字第440××××××××1322号《建设工程规划许可证》，许可建设单位为辉之阳公司，建设项目位于涉案土地的佛山市顺德区辉之阳电器制造有限公司厂房，建设规模为用地面积13307.38平方米，建筑面积为26579.72平方米，建筑层数为地上4层、地下0层、地下**工业用地。2014年3月31日，佛山市顺德区发展规划和统计局作出《广东省企业基本建设投资项目备案证》，对辉之阳公司申请的位于涉案土地上建设的建筑面积为26579.72平方米新建厂房（投资总额3000万元）的投资项目进行备案，项目计划开工2014年4月，计划竣工时间2015年6月。2014年4月30日，顺德国土局作出编号440××××××××××××201《建筑工程施工许可证》，许可建设单位为辉之阳公司，工程名称为佛山市顺德区辉之阳电器制造有限公司厂房车间一、车间二、车间三、车间四，建设地址为涉案土地，建设规模为26579.72平方米/4层，合同开工日期为2014年3月31日，合同竣工日期为2015年5月30日。2016年1月22日，佛山市顺德区发展规划和统计局作出编号为440××××××××0532号《建（构）筑物工程规划条件核实意见》，认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十五条的规定，经核实，辉之阳公司建设的厂房项目（用地面积13307.38平方米、总建筑面积26514.5平方米），该建设工程符合规划要求。2016年2月26日，辉之阳公司的涉案建设工程获得佛山市顺德区建设工程竣工验收备案。2016年3月1日，佛山市顺德区档案馆对涉案建设工程竣工资料予以接收。2016年7月11日，勒流土发中心向顺德国土局提交《关于如何处理顺德区汇达电路板有限公司土地问题的请示》，提出汇达公司未能按《成交确认书》和《区土地公开交易协调组工作会议纪要》约定期限提交“环境影响评价审批、工业项目立项审批”材料，构成违约，根据《成交确认书》第四条的规定，建议取消汇达公司在涉案土地交易中的成交资格。2016年8月9日，顺德国土局向顺德交易中心发出《关于取消佛山市顺德区汇达电路板有限公司成交资格的函》，认为汇达公司至今未按《成交确认书》中竞得人须自成交之日起90日内完成环境影响评价审批、工业项目立项审批，并持相关部门的批准文件和《成交确认书》到佛山市顺德区土地房产交易中心处签订《集体非农建设用地使用权流转合同》及与勒流土发中心签订《项目投资协议书》，现勒流土发中心建议取消竞得人的成交资格，经研究，顺德国土局同意勒流土发中心意见并建议顺德交易中心按《佛顺集转（挂）2009-004号挂牌文件》（以下简称《挂牌文件》）和《成交确认书》要求执行，取消汇达公司成交资格，并跟进竞买保证金处理事宜。2016年10月20日，顺德交易中心作出《关于取消佛山市顺德区汇达电路板有限公司竞得佛山市顺德区勒流街道办办富安工业区11-1-4号地块竞得人资格的通知》（以下简称《取消通知》）。该《取消通知》于2016年11月1日在佛山市顺德区人民政府网站及《珠江商报》公告。另查，2016年12月12日，汇达公司向顺德国土局就其被取消涉案土地竞买人资格的事项提出申诉。2017年7月19日，顺德国土局作出《关于佛山市顺德区汇达电路板有限公司暂缓收回勒流街道富安工业区11-1-4号地块事宜的复函》，告知汇达公司已会勒流土发中心、顺德交易中心按《挂牌文件》和《成交确认书》要求执行，取消其涉案土地成交资格。2018年5月6日，辉之阳公司向区工商联、区总商会、勒流商会提交《关于请求相关部门协助解决辉之阳电器制造有限公司办理房地产权证的申请》，就涉案土地上及建筑物要求相关部门办理土地使用证及房产证。2018年5月14日，佛山市顺德区工商业联合会向顺德国土局提交《顺德区工商联关于转发协助解决辉之阳电器制造有限公司办理房地产权证申请的函》，将辉之阳公司的上述申请转交给顺德国土局研究处理。2018年5月23日，顺德国土局向佛山市顺德区工商业联合会作出《关于辉之阳电器制造有限公司申请办理勒流街道富安工业区11-1-4号地块房地产权证事宜的复函》，告知因汇达公司已丧失涉案地块的竞得人资格，该局无法协助汇达公司（或其分立公司）办理土地使用权登记业务手续。又查，佛山市顺德区人民法院于2018年1月12日作出（2017）粤0606刑初315号刑事判决，判决该案的被告人潘志彦犯受贿罪，判处有期徒刑三年六个月，并处罚金人民币五十万元；犯伪造国家机关证件罪，判处有期徒刑六个月，数罪并罚，决定执行有期徒刑三年九个月，并处罚金人民币五十万元。该判决认定被告人潘志彦的犯罪事实中包括在2011年至2016年担任顺德区勒流街道“三旧”改造办公室和顺德区勒流街道国土城建和水利局办事员期间，利用职务之便，收受翁学成的“好处费”人民币80万元，帮助他人办理本不能直接流转的案涉地块的过户手续，并在办理该地块的过户手续期间，通过互联网伪造了一本假的集体土地使用证（即佛府（顺）集用（2013）第060***号《集体土地使用证》），用于应付买卖双方及争取时间完善其他手续。上述判决已于2018年1月26日发生法律效力。另市资源局确认，至2020年11月2日止，通过上述《集体土地使用证》申办的涉案《建设工程规划许可证》及《建筑工程施工许可证》尚未被撤销。又另查，勒流土发中心作出落款分别为2010年2月22日、2010年4月12日、2013年3月22日的《通知》3份，内容分别为勒流土发中心要求汇达公司分别在2010年2月20日、2010年4月17日、2013年3月31日内支付建设保证金、持环境影响评价审批和工业项目立项审批到勒流土发中心签订《集体非农建设用地使用权流转合同》和重新签订《项目建设协议书》，但勒流土发中心直至2016年年中才将上述通知送达汇达公司，汇达公司已确认其于2016年5月10日收到上述三份《通知》。再查，根据佛山市人民政府办公室佛府办[2011]100号《印发佛山市国土资源和城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、佛发[2019]1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》及顺委发[2019]4号文《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈佛山市顺德区机构改革方案〉的通知》，2011年6月16日起，设立佛山市国土资源和城乡规划局，将原佛山市国土资源局、原佛山市城乡规划局的职责整合划入佛山市国土资源和城乡规划局；2019年1月17日起，将佛山市国土资源和城乡规划局等部门的职责整合，组建市资源局，不再保留佛山市国土资源和城乡规划局；2019年2月25日起，原顺德国土局不再保留，其原土地管理职能由市资源局在顺德设立的分局承接。又再查，根据佛山市顺德区人民政府于2004年11月11日作出的顺府发[2004]51号《关于设立区土地房产登记发证中心的通知》，设立区土地房产登记发证中心，与区土地房产交易中心实行“两个牌子、一套人马”，归口区政府办公室管理。另根据佛山市顺德区机构编制委员会于2013年4月5日作出的顺机编[2013]45号《顺德区机构编制委员会关于印发〈佛山市顺德区公共资源交易中心机构人员方案〉的通知》，将区建设工程交易中心、区政府采购中心、区土地房产交易中心的土地交易职责整合，组建顺德交易中心，为区属公益一类事业单位，由顺德服务中心管理。再根据佛山市顺德区机构编制委员会于2019年3月29日作出的顺机编办[2019]36号《中共佛山市顺德区委机构编制委员会办公室关于调整区行政服务中心机构编制事项的通知》，区行政服务中心为区政府直属事业单位，正科级，归口区政务服务数据管理局管理。原审法院认为:案件为辉之阳公司不服顺德交易中心对汇达公司作出的《取消通知》而引起的行政诉讼。下面围绕各方当事人提出的争议焦点进行论述。争议焦点一：被诉的《取消通知》是否行政行为、辉之阳公司将市资源局、顺德政数局列为被告是否适格。从被诉《取消通知》的内容可知，顺德交易中心是由于汇达公司于2010年1月27日在由原佛山市顺德区土地房产交易中心组织举办的集体建设用地使用权挂牌活动中竞得涉案地块的集体建设用地使用权并签订《成交确认书》，未能履行该拍卖活动中《挂牌文件》的有关规定而作出取消其涉案地块竞得人资格，故该《取消通知》是属何种行为应由原佛山市顺德区土地房产交易中心组织举办的集体建设用地使用权挂牌活动的性质所决定。根据《广东省土地使用权交易市场管理规定》第二条“本规定所称土地使用权交易包括土地使用权出让、转让”、第四条“经市、县人民政府批准的土地交易机构是土地使用权交易的服务机构，土地交易机构接受监察部门和土地行政主管部门的监督”及《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十一条“县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内集体建设用地使用权流转的管理和监督”的规定，结合佛山市顺德区土地房产交易中心发布的《集体非农建设用地使用权流转挂牌竞买公告》及《集体非农建设用地使用权竞买须知》反映，案件所涉土地的挂牌出让活动是受土地所有权人委托及佛山市国土资源局同意，采用挂牌竞买的方式流转集体非农建设用地使用权，另外根据《集体非农建设用地使用权竞买须知》反映，该次挂牌竞买活动是按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》、《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》、《佛山市试行农村集体建设用地使用权流转实施办法》以及《顺德区集体所有制建设用地使用权流转管理暂行办法》等有关规定实施，故涉案的上述挂牌竞买交易活动实质上是土地交易机构在政府主管部门监督管理下授权实施的集体建设用地使用权竞买转让行为。顺德交易中心在作出被诉《取消通知》前，也曾向国土主管部门书面提交请示，在得到顺德国土局的明确答复下，才作出《取消通知》，并在《取消通知》中，顺德交易中心也明确载明其作出取消汇达公司涉案土地竞得人资格的通知是经顺德国土局的同意，对此，市资源局也予以确认，故被诉的《取消通知》属于顺德国土局授权实施的行为，辉之阳公司不服《取消通知》提起行政诉讼属于人民法院行政诉讼的受案范围。另顺德国土局作为顺德辖区内的土地主管部门，鉴于其已不再保留该局的土地管理职能已由市资源局设在顺德的分局承接，顺德交易中心是属于顺德行政服务中心管理的公益一类事业单位，顺德行政服务中心管理又归口顺德政数局管理，故市资源局、顺德政数局在案件中主体适格。市资源局、顺德政数局、顺德交易中心均认为《取消通知》属于民事行为、辉之阳公司的起诉不属于行政诉讼的受案范围、被告不适格的主张，理由均不成立，法院不予采纳。争议焦点二：辉之阳公司与被诉的《取消通知》是否有利害关系。《取消通知》虽然是针对汇达公司而作出，涉案土地的集体建设用地的使用权的竞得人也是汇达公司，但汇达公司在竞得涉案土地使用权后于2013年1月20日与辉之阳公司签订了分立协议，约定汇达公司的股权全部分立为辉之阳公司，主管部门也于2013年4月2日作出批复，同意汇达公司存续分立为该公司和辉之阳公司，其中汇达公司为存续方，辉之阳公司为新设立方。另外，汇达公司已将涉案土地无偿提供给辉之阳公司使用，使用期限自2013年4月3日至2024年4月2日。期间，辉之阳公司已在涉案土地上进行投资建设，建设项目已取得环境影响报告批准证书、建设工程规划许可证、投资项目备案证、建筑工程施工许可证，在被诉《取消通知》作出前，辉之阳公司涉案建设工程已完成佛山市顺德区建设工程竣工验收备案，因此，辉之阳公司作为涉案土地建设项目的实际建设人和实际使用人，《取消通知》中有关取消汇达公司的涉案集体建设用地使用权竞得人的内容将直接对辉之阳公司的合法权益产生实质影响，故辉之阳公司是被诉《取消通知》的利害关系人，依法有权提起行政诉讼。市资源局、顺德政数局及顺德交易中心、顺德行政服务中心认为辉之阳公司不是适格主体的理由不充分，法院不予支持。争议焦点三：辉之阳公司的起诉有否超过法定的起诉期限。被诉的《取消通知》是顺德交易中心于2016年10月20日作出，并于2016年11月1日在佛山市顺德区人民政府网站及《珠江商报》公告，但因该《取消通知》针对的对象为汇达公司，辉之阳公司称其于2020年1月3日在另案起诉中收到法院送达市资源局的答辩材料才知道被诉行政行为的内容，市资源局提供《关于佛山市顺德区汇达电路板有限公司暂缓收回勒流街道富安工业区11-1-4号地块事宜的复函》、《关于请求相关部门协助解决辉之阳电器制造有限公司办理房地产证的申请》等证据也只能证明汇达公司曾于2016年12月12日向顺德国土局就其被取消涉案土地竞得人资格的事项提出过申诉及辉之阳公司于2018年5月6日向区工商联、区总商会、勒流商会就涉案土地上及建筑物要求相关部门办理土地使用证及房产证的事实，并不能证明辉之阳公司在当时已知道被诉行政行为的内容，顺德国土局对佛山市顺德区工商业联合会作出的《关于辉之阳电器制造有限公司申请办理勒流街道富安工业区11-1-4号地块房地产权证事宜的复函》虽然载明汇达公司已丧失涉案地块的竞得人资格，该局无法协助汇达公司（或其分立公司）办理土地使用权登记业务手续，但市资源局无提供证据证明辉之阳公司已知道该复函的内容，故辉之阳公司在知道或者应当知道《取消通知》内容后一年内向法院提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。争议焦点四：《取消通知》取消汇达公司涉案地块竞得人资格的理由是否成立。顺德交易中心以汇达公司于2010年1月27日竞得涉案集体建设用地使用权后未能履行《成交确认书》有关“在竞得土地之日起90日内完成环境影响评价审批、工业项目立项审批，并持相关部门的批准文件和《成交确认书》到挂牌人处签订《集体非农建设用地使用权流转合同》及与勒流土发中心签订《项目建设协议书》”的规定为由，取消汇达公司的涉案地块竞得人资格。但根据顺建纪要[2012]82号《区土地公开交易协调组工作会议纪要》反映，因涉案项目生产工序涉及电镀及勒流街道污水处理厂三期尚未建成而影响该项目环评等客观因素，导致原项目不能通过环评审批。佛山市顺德区人民政府相关领导曾于2012年9月11日召集顺德国土局、发展、规划、财税、监察审计、环保等部门及区土地发展储备中心、区土地房产交易中心、消防部门、勒流街道办事处等相关部门就涉案土地召开公开交易协调组工作会议，会议同意涉案土地不撤销成交结果、不收回涉案地块，汇达公司拟调整的新项目须在2013年3月31日前与勒流土发中心签订投资协议，并办妥新项目的环评、立项等相关手续。由此可见，因客观原因的影响，顺德区人民政府组织相关部门协调同意汇达公司应在2013年3月31日办妥相关手续并签订协议，故会议纪要对《成交确认书》中有关完成环境影响评价审批、工业项目立项审批及签订协议的约定期限已在顺德区人民政府组织的工作会议中进行了调整。另外，勒流土发中心还于2016年5月10日向汇达公司送达3份《通知》，要求其分别在2010年2月20日、2010年4月17日、2013年3月31日内支付建设保证金、持环境影响评价审批和工业项目立项审批到勒流土发中心签订《集体非农建设用地使用权流转合同》和重新签订《项目建设协议书》，因送达汇达公司上述通知时，早已超过上述通知指定的办理期限，致汇达公司无法按该期限履行相关义务，勒流土发中心亦未与汇达公司重新约定办理期限。再者，由于汇达公司已经主管部门批准于2013年4月2日存续分立为汇达公司和辉之阳公司，辉之阳公司作为新设立方，汇达公司将涉案土地提供给辉之阳公司使用，辉之阳公司在涉案土地上建设厂房项目，并经环保部门审批，该投资项目已向主管部门备案，规划部门已经审核认为涉案建设项目符合规划要求，核发了《建设工程规划许可证》，顺德国土局也对涉案建设工程核发了《建筑工程施工许可证》，涉案建设工程也于2016年2月26日完成了竣工验收备案。对于上述情况，顺德交易中心并无进行调查核实，顺德国土局在收到有关取消汇达公司涉案土地竞得人资格的请示后，也未对涉案土地存在的上述情况进行审查，并发函顺德交易中心同意取消汇达公司的涉案土地竞得人资格，明显未充分履行其监督管理的职责。综上，顺德交易中心作出的《取消通知》事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。辉之阳公司的诉求理由成立，法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销顺德交易中心作出的《取消通知》。案件受理费50元，由市自然资源局、顺德政数局共同承担。上诉人市资源局上诉称：一、一审认定《取消通知》属于行政诉讼受案范围，确乏事实和法律依据。《取消通知》系挂牌人针对竞得人的违约行为，依照挂牌文件的约定，行使合同解除权的民事行为，并非行政机关针对竞得人的违法行为依照行政法的处罚条款。1.从《取消通知》的授权主体、权利内容、取消事由来看，该行为应属民事行为。2.上诉人虽对案涉挂牌交易行为负有行政监管职责，但《取消通知》并非上诉人授权顺德交易中心对汇达公司在招投标活动中的围标串标、弄虚作假等行政违法行为作出的行政处理。3.根据《中华人民共和国民法典》第四百九十五条的规定，案涉《成交确认书》属于预约合同，汇达公司不履行依约订立《流转合同》义务的，番村股份社授权的挂牌人，可以行使请求汇达公司承担预约合同的违约责任，发出案涉《取消通知》。4.本案各方当事人对《成交确认书》的合法性不持异议，争议的是该预约合同未能履行的责任如何承担问题，根据（2016）最高法民终729号裁判要旨，应按照民事合同纠纷处理。5.根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款的规定，案涉协议签订于2010年1月27日，应适用当时的法律、行政法规及司法解释，按照民事纠纷立案。二、市资源局不是本案适格被告。市资源局作出的《关于取消佛山市顺德区汇达电路板有限公司成交资格的函》，仅是建议顺德区公共资源交易中心依挂牌文件和成交确认书的约定，取消汇达公司的成交资格，不是行政决定和行政命令，不具有强制性。三、被上诉人辉之阳公司与案涉《取消通知》不具有法律上的利害关系，不是本案适格原告。1.汇达公司在签订成交确认书后，未能签订流转合同、领取土地使用权证，不依法拥有案涉土地使用权，其将案涉土地交付给辉之阳公司使用的行为，属于无权处分和违法转让土地。2.挂牌文件、顺建纪要[2012]82号《区土地公开交易协调组工作会议纪要》均明确汇达公司不能设立新公司受让案涉地块，汇达公司将案涉土地交由其存续分立的辉之阳公司开发，违反招投标法的规定。3.辉之阳公司持有的佛府（顺）集用（2013）第060***号《集体土地使用证》系伪造，辉之阳公司据此办理的环评、规划许可、投资备案、施工许可、竣工验收等，均应依法予以撤销，不具有合法性。由于辉之阳公司的开发建设活动属于非法行为，辉之阳公司对此并不拥有合法权益，该公司与案涉《取消通知》不具有法律上的利害关系。四、案涉《取消通知》取消汇达公司竞得人资格事实清楚、依据充分，一审法院撤销《取消通知》理由不成立。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决，2.驳回辉之阳公司的诉讼请求，3.一、二审诉讼费由辉之阳公司承担。上诉人顺德政数局上诉称：一、顺德交易中心发出的《取消通知》属于民事行为，不是行政行为。集体建设用地使用权流转首先是市场交易行为，监管部门有权依法对市场交易行为实施监管，但监管部门履行监管职责所作出的行政行为应与市场交易行为本身相区别。在挂牌流转案涉土地使用权这个交易过程中，顺德区土地房产交易中心是土地所有权人的代理人，签订《成交确认书》，发出《取消通知》，这些都是代理人实施民事法律行为具体表现，独立于政府监管部门的监管行为。政府监管行为不能干涉土地交易行为，不能改变土地交易行为的性质，更不能单方变更交易主体（权属人及竞得人）在交易过程中签订的对双方有约束力的交易文件的具体内容。汇达公司未在期限内履行义务，应承担“视为放弃竞得人资格”的法律后果。至于顺德区政府在2012年9月11日召集相关部门召开协调组工作会议，并形成会议纪要，只是监督部门在履行监管职责过程中形成的协调方案，未经交易主体双方确认，具体监管行为与本案所述的《取消通知》属于不同法律关系，且不能因此改变顺德交易中心发出《取消通知》的民事行为性质。二、顺德政数局并非本案适格被告。顺德政数局既不是作出《取消通知》的行政机关，也不是复议机关，也不存在委托顺德交易中心管理土地交易方面的监管职责，只是与顺德交易中心存在“归口管理”。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决，并驳回辉之阳公司的诉讼请求；2.由辉之阳公司承担本案一、二审诉讼费。上诉人顺德交易中心上诉称：一、顺德交易中心作出的《取消通知》仅是民事行为，顺德交易中心在发出《取消通知》之前经国土资源部门的同意，仅是内部流程，一审判决认定《取消通知》是顺德国土局授权实施的行为，该认定有误。二、被上诉人辉之阳公司不是本案适格主体。被诉之《取消通知》是发给汇达公司的，虽然辉之阳公司是汇达公司分立后设立的新公司，政府经促部门对分立协议中关于土地使用的约定条款不行使实质审查或赋权。分立协议中关于土地归属的约定属于内部约定，不产生任何土地权属合法转移的法律效力。且辉之阳公司持有的土地证也是伪造的，基于伪造的土地证办理的一系列后续证件都不具备合法性。三、辉之阳公司起诉已超过起诉期限。顺德交易中心在2016年10月20日作出《取消通知》，于2016年11月1日在佛山市顺德区人民政府网站及《珠江商报》公告，即便如一审法院认为，该通知针对的对象是汇达公司，但顺德交易中心在区政府网站及《珠江商报》刊登公告的受众是不特定的所有人，包括辉之阳公司。即使《取消通知》不是针对辉之阳公司，但辉之阳公司在公告之日也应视为知道或者应当知道《取消通知》的内容。但辉之阳公司在2020年才提起行政诉讼，显然已经超过起诉期限。四、《取消通知》取消汇达公司竞得人资格的理由是成立的。综上，请求二审：1.撤销一审判决，并驳回辉之阳公司的诉讼请求；2.由辉之阳公司承担本案一、二审诉讼费。上诉人顺德行政服务中心上诉称：一、顺德交易中心发出的《取消通知》属于民事行为，不是行政行为。二、顺德行政服务中心并无土地交易方面的职能，也并非顺德交易中心法定监督部门。一审法院基于管理及归口管理关系确定本案被告缺乏法律依据。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决，并驳回辉之阳公司的诉讼请求；2.由辉之阳公司承担本案一、二审诉讼费。被上诉人辉之阳公司辩称：一、一审判决认定本案取消竞得的通知属于行政行为，本案属于行政诉讼受案范围，确属正确。二、一审判决认定辉之阳公司是适格的原告，确属正确。三、一审判决认为市资源局、顺德政数局是本案适格被告，确属正确。四、一审判决认为辉之阳公司起诉没有超过法定起诉期限，确属正确。1.本案被诉之《取消通知》针对汇达公司作出，并没有送达辉之阳公司。2016年时顺德交易中心等上诉人就已经知道辉之阳公司的存在，也知道辉之阳公司的收件地址，在没有穷尽现场送达、邮寄送达等法定方式下，不能优先采取公告送达的方式视为已经有效送达。2.辉之阳公司是于2020年1月3日的（2019）粤0606行初1345号行政案件中收到法院送达的佛山市自然资源局的答辩材料才知道被诉之《取消通知》，此时起诉期限才开始计算。3.市资源局提供的《关于请求相关部门协助解决辉之阳电器制造有限公司办理房地产权证的申请》《关于辉之阳电器制造有限公司申请办理勒流街道富安工业区11-1-4号地块房地产权证事宜的复函》等证据并不能证明辉之阳公司在当时已经知道被诉之《取消通知》的内容。五、一审判决撤销《取消通知》，确属正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人汇达公司述称：一、一审判决认定被诉之《取消通知》属于行政行为正确，市资源局、顺德政数局是一审适格被告。二、一审判决认定辉之阳公司与被诉之《取消通知》有利害关系正确。三、一审判决认为辉之阳公司的起诉没有超过起诉期限正确。《取消通知》并没有向辉之阳公司送达，且辉之阳公司与汇达公司系两个独立法人，汇达公司也没有将有关取消竞得资格的信息转告辉之阳公司。同时各上诉人亦没有证据证明辉之阳公司知道《取消通知》的内容。四、一审判决认为被诉《取消通知》取消汇达公司涉案地块竞得人资格的理由不成立正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“2013年1月20日，第三人汇达公司与原告签订分立协议，约定第三人汇达公司的股权全部分立为原告”不当，应认定为“2013年1月20日，第三人汇达公司与原告签订分立协议，拟存续分立为汇达公司（存续方）与辉之阳公司（新设立方），并就分立前公司和分立后存续方与新设立方的基本情况、财产分割方案、债权债务承继方案、职工安置办法、违约责任等进行了约定。”本院认为：本案的审理首先需要解决的第一个问题是顺德交易中心作出《取消通知》的行为是否是一个行政行为，是否属于行政诉讼的受案范围。四上诉人市资源局、顺德政数局、顺德交易中心、顺德行政服务中心均认为顺德交易中心作出《取消通知》的行为是民事行为，而不是行政行为；但被上诉人辉之阳公司以及原审第三人汇达公司则持相反意见。对此，本院认为，本案所涉集体非农建设用地使用权的挂牌流转活动是受土地所有权人勒流镇冲鹤村番村股份合作社委托并取得佛山市国土资源局同意，且须接受政府主管部门的监督管理。佛山市顺德区土地房产交易中心与汇达公司签订的《成交确认书》约定了竞得人未能在规定时限内取得环境影响评价审批核准文件、工业项目立项审批核准文件和签订《集体非农建设用地使用权流转合同》及《项目建设协议书》的，视为竞得人放弃竞得资格，挂牌人将取消其成交资格等。竞得人取得环境影响评价审批核准文件、工业项目立项审批核准文件等明显应属于政府相关部门针对涉案地块发展要求而对竞得人提出的监管条件。顺德交易中心作出《取消通知》的理由也是因为汇达公司未能在竞得土地之日起90日内完成环境影响评价审批、工业项目立项审批，并持相关部门的批准文件和《成交确认书》到挂牌人处签订《集体非农建设用地使用权流转合同》及与勒流街道土地发展中心签订《项目建设协议书》。即取消汇达公司竞得人资格的原因系因为该公司没有履行如取得环评文件、工业项目立项审批文件等明显属于行政法律关系中的义务，故一审法院认定顺德交易中心经佛山市顺德区国土城建和水利局同意作出的《取消通知》属于行政行为，属于行政诉讼的受案范围，该认定正确，本院予以确认。在确认顺德交易中心作出《取消通知》属于行政行为的基础上，各方当事人对于辉之阳公司起诉该取消通知是否超过起诉期限又存在分歧。四上诉人认为《取消通知》作出时间是2016年10月20日，之后又于2016年11月1日在佛山市顺德区人民政府网站及《珠江商报》上公告，应视为辉之阳公司此时已知道《取消通知》的内容。而辉之阳公司和汇达公司则认为《取消通知》是针对汇达公司作出，在没有向辉之阳公司进行直接送达或邮寄送达之前，不能认可公告送达的法律效力。对此，本院认为，由于辉之阳公司取得的佛府（顺）集用（2013）第060***号《集体土地使用证》系伪造，按照正常的交易流程，汇达公司是不可能将涉案地块再行转让给他人，据此，顺德交易中心既不可能预见到也没有义务将《取消通知》送达辉之阳公司。但由于取消汇达公司竞得人资格可能影响甚广，故该《取消通知》又在政府网站和《珠江商报》上公告，目的是为了达到广而告之的目的，且针对的对象也是不特定的公众。公告的法律效果之一就是拟制不特定的公众，包括辉之阳公司在内，应当知道该公告事项。根据2015年5月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，辉之阳公司迟至2020年3月才提起本案诉讼，显然已超过法定的起诉期限，依法应裁定驳回辉之阳公司对顺德交易中心作出的《取消通知》提起的诉讼。至于辉之阳公司、汇达公司提出公告送达无效的主张，如前所述，顺德交易中心并无将《取消通知》送达辉之阳公司之义务，且在政府网站和《珠江商报》上发布的《关于取消佛山市顺德区汇达电路板有限公司竞得佛山市顺德区勒流街道办办富安工业区11-1-4号地块竞得人资格的公告》并非针对汇达公司或者辉之阳公司发布的公告送达文件，故辉之阳公司和汇达公司以公告送达之标准评判《关于取消佛山市顺德区汇达电路板有限公司竞得佛山市顺德区勒流街道办办富安工业区11-1-4号地块竞得人资格的公告》缺乏法律依据。综上，辉之阳公司提起的本案诉讼已超过了法定的起诉期限，依法应裁定驳回其起诉。一审法院作出实体裁判不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下：一、撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初379号行政判决；二、驳回被上诉人佛山市顺德区辉之阳电器制造有限公司的起诉。一、二审案件受理费不予收取。上诉人佛山市自然资源局、佛山市顺德区政务服务数据管理局、佛山市顺德区公共资源交易中心、佛山市顺德区行政服务中心以及被上诉人佛山市顺德区辉之阳电器制造有限公司分别预交的一、二审案件受理费，在本裁定发生法律效力后经其申请，由收取法院予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二一年四月二十一日法官助理  张 靖书 记 员  黄 妍