安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖行终493号 上诉人（一审原告）安徽省合盛地产开发有限公司，住所地安徽省合肥市瑶海区凤阳西路恒丰大厦A栋17层1716室，统一社会信用代码91340100152104976U。 法定代表人盛和平，总经理。 委托代理人聂挺，北京兰台（合肥）律师事务所律师。 委托代理人黄荃慧，北京兰台（合肥）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）亳州市人民政府，住所地安徽省亳州市谯城区希夷大道588号，统一社会信用代码11341600733031381Y。 法定代表人杜延安，市长。 委托代理人孙杰，亳州市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人邵长龙，亳州市自然资源和规划局工作人员。 上诉人安徽省合盛地产开发有限公司（以下简称合盛公司）因诉亳州市人民政府（以下简称亳州市政府）城乡规划变更及行政赔偿一案，不服亳州市中级人民法院（2020）皖16行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年3月16日公开开庭审理了本案。上诉人合盛公司法定代表人盛和平及其委托代理人聂挺、黄荃慧，被上诉人亳州市政府的委托代理人孙杰、邵长龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 合盛公司向一审法院起诉称，原告系位于亳州市谯城区××路东、××以北，面积为46.27亩地块的土地使用权人，并合法持有亳谯国用（2006）字第××号《国有土地使用证》，经批准的土地用途为城镇混合住宅用地。2019年12月，原告向亳州市自然资源和规划局申请政府信息公开，要求公开46.27亩地块的规划性质及规划调整的规范性文件。由于亳州市自然资源和规划局未能按要求公开信息，原告随后向安徽省自然资源厅申请行政复议。依据安徽省自然资源厅皖自然资复决〔2020〕4号行政复议决定，亳州市自然资源和规划局作出（2020）第11号告《政府信息公开告知书》。根据该《政府信息公开告知书》公开的2016年亳州市政府规划委员会第19号会议纪要以及亳州市北部新城陵西湖景观设计方案，原告了解到该地块46.27亩土地的规划用途在北部新城陵西湖景观设计方案中已从城镇混合住宅用地全部调整为绿地，并且上述方案已经得到亳州市规划委员会批准，致使原告无法进行后续的房地产项目开发建设。 原告认为，被告实施的前述规划调整严重违反城乡规划法第四十九条、第五十条的规定，鉴于当前已无法撤销该违法行为，被告应对原告进行行政赔偿。考虑到该地块中的24.619亩已被亳州市谯城区人民政府（以下简称谯城区政府）、亳州市水利重点工程建设管理局违法占用，且原告已就该部分另行起诉要求赔偿损失，故在本案中仅就因规划调整导致不能进行房地产项目开发的21.651亩部分要求被告赔偿。请求：1.确认被告将原告依法取得的亳谯国用（2006)字第××号《国有土地使用证》项下土地规划用途调整为绿地的行为违法；2.判令被告赔偿原告损失6063万元（暂按每亩280万元计算，最终损失金额以司法评估结果为准）。 亳州市政府一审答辩称，规划委员会是政府城乡规划决策的议事机构。2016年8月6日第19次市规委会会议纪要，属于政府议事机构的内部文件，不对外公开，不能直接发生设定当事人权利义务的效力。规划的批准和调整，需要有审批权的政府审批，才能发生法律效力。而答辩人并未审批案涉土地的规划调整。因此，答辩人并未作出影响原告权利义务的行政行为。原告起诉答辩人要求赔偿，无事实和法律依据。另外，陵西湖水系景观工程是谯城区政府项目，该规划设计方案应当由谯城区政府审批。综上，答辩人不是本案的适格被告，请依法驳回原告的起诉。 一审法院审理查明，2006年2月7日，亳州市大地房地产综合开发公司（以下简称大地公司）与合盛公司签订土地联合开发协议。2006年3月，经谯城区政府同意，大地公司将其名下位于亳州市××区××路东、××以北，面积为30843.3平方米（约46.27亩）的国有土地使用权变更登记至合盛公司名下，合盛公司办理了亳谯国用（2006）字第××号国有土地使用证，土地用途为城镇混合住宅用地，土地使用期限至2050年5月17日止。 2010年5月，合盛公司就该宗地到亳州市发改委备案建设住宅小区。2016年8月1日，原亳州市规划委员会召开2016年第十九次建设工程项目审批会议，会议研究通过北部新城陵西湖水系景观工程规划设计方案。合盛公司认为该宗地在陵西湖景观工程规划范围内，由于规划调整已无法按照原土地用途进行开发建设，且该地块现被占用为风华社区花戏楼景区停车场，遂提起本案诉讼。 一审法院另查明，2017年2月17日，谯城区国土资源局向合盛公司下发了《收储通知书》，载明“区国土资源局根据您公司提供的购地款金额1515.55万元，经银行按同期银行贷款利率计算应付利息1061.895万元（起始日2006年3月9日至2017年2月9日），本息合计2577.445万元。请您公司10日内到谯城区国土资源局办理有偿收储相关手续”，合盛公司未予接受。 一审法院认为，结合原告合盛公司的诉讼请求，被告亳州市政府的答辩意见，本案的争议焦点是：1.亳州市政府是否为本案的适格被告；2.变更规划的行为是否违法，合盛公司的赔偿请求有无事实根据和法律依据。 关于焦点一。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。案涉北部新城陵西湖水系景观工程规划设计方案，系由原亳州市规划委员会研究通过。原亳州市规划委员会系由亳州市政府组建，并不具有独立承担法律责任的行政主体资格，因此应由组建机关承担行政责任及法律后果，亳州市政府是本案的适格被告。 关于焦点二。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，为公共利益需要使用土地，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权；为公共利益收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。同时，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用权，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿；根据《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定，财产征收征用应遵循及时合理补偿原则，给予被征收征用者公平合理补偿。简言之，在非因土地使用权人的原因导致无法继续使用土地时，有关部门应根据客观情况及时采取补救措施，以保护土地使用权人的合法权益。 北部新城陵西湖水系景观工程是为了改善城市建设，符合公共利益的需要。2016年8月1日，原亳州市规划委员会召开2016年第十九次建设工程项目审批会议，并研究通过北部新城陵西湖水系景观工程规划设计方案。该行为并不违反法律规定，因此合盛公司要求确认变更规划的行为违法，该理由不能成立。 原谯城区国土资源局根据上述会议纪要精神，及时收回案涉土地使用权，对土地使用权人给予相应补偿，曾于2017年2月17日向合盛公司下发了《收储通知书》，该通知书中已载明收储金额。合盛公司若认为该收储行为侵犯其合法权益，可以另行主张权利。因此，合盛公司要求亳州市政府给予行政赔偿的请求不能成立。 综上，原告合盛公司要求确认亳州市政府变更规划行为违法及行政赔偿的请求，无事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回合盛公司的诉讼请求。 合盛公司上诉称，一、一审判决对被诉行政行为的性质理解错误，继而适用法律错误。本案为要求确认变更规划行为违法及行政赔偿，被诉的具体行政行为是被上诉人组建的原亳州市规划委员会所批准通过的北部新城陵西湖水系景观工程规划设计方案，将案涉土地规划用途事实上从城镇混合住宅变更为绿地的行为，一审法院也将该变更规划行为是否违法列为本案需审查的争议焦点。就此而言，本案应适用《中华人民共和国城乡规划法》等与规划相关的法律法规，对被诉行为的合法性在程序上和实体上进行审查。但一审法院却在论证变更规划行为是否违法时，错误的将规划变更解释为国有土地的收回，并依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条等法律中关于土地收回的规定，认为本案中的变更规划行为符合公共利益要求，不违反法律规定。截至目前，案涉土地使用权还登记在上诉人名下，上诉人所持有的国有土地使用权证没有被撤销，上诉人仍是该地块合法的土地使用权人。换言之，本案中并没有土地收回的行为发生，一审判决所适用法律规定与被诉行为之间没有任何关联。 二、亳州市谯城区国土资源局作出的收储通知书不能作为认定本案事实的依据，且该通知与本案被诉行为无关，更不能为被诉行为的合法性背书。一审判决在“经审理查明”部分依据亳州市谯城区国资源局在2017年2月17日作出的收储通知书认定了部分事实。但无论是上诉人还是被上诉人都没有将该通知作为证据向法庭提交，该通知也未经上诉人质证，故不能作为认定案件事实的依据。该收储通知书作出的背景是，谯城区政府、亳州市水利重点工程建设管理局在涡河治理工程中占用了案涉土地中的一部分，为解决土地占用问题，上诉人曾向有关政府部门提出收储案涉土地的请求，亳州市谯城区国土资源局依据2014年9月26日亳州市国土资源局和亳州市城乡规划局的联合发文，向上诉人作出上述收储通知。一审判决认定收储通知书是亳州市谯城区国土资源局根据案涉2016年亳州市规划委员会第十九次建设工程项目审批会议作出，属于及时收回土地，对土地使用权人给予相应补偿，明显是对事实的歪曲和误读。该收储通知书不能认定为对被上诉人违法变更规划行为所采取的补救措施，其与被诉行为间没有任何关联性。此外，该收储通知仅是亳州市谯城区国土资源局就案涉土地收储事宜向上诉人发出的要约，并非具有强制性的收储决定，对上诉人不发生拘束力，故该收储通知不属于具体行政行为。上诉人无法针对该收储通知提起任何行政诉讼或民事诉讼，一审判决所认为的“合盛公司若认为该收储行为侵犯其合法权益，可以另行主张权利”，系其“美好的空想”。 三、北部新城陵西湖水系景观工程规划设计方案的批准行为违法，侵犯了上诉人的合法权益，在无法撤销的情况下，上诉人有权要求被上诉人赔偿。被上诉人组建的原亳州市规划委员会所批准通过的北部新城陵西湖水系景观工程规划设计方案，将案涉土地规划用途从城镇混合住宅事实上变更为绿地，导致上诉人无法进行房地产开发。在该方案的审查批准过程中，被上诉人明知上诉人是案涉土地合法使用权人，规划用途变更将对上诉人合法权利产生重大影响的情况下，未组织听证会听取上诉人的意见，也未按照规定标准对上诉人进行补偿，便径直调整了规划用途。被上诉人该规划变更行为已然违法，应当依法对上诉人进行赔偿。 综上，基于本案一审判决存在上述种种事实认定错误、法律适用错误的问题，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 亳州市政府未提交书面答辩状，其庭审中称答辩意见与一审相同。 一审原告合盛公司向一审法院提交了以下证据： 第一组证据：1.营业执照；2.国有土地使用权证。该组证据证明原告系位于亳州市××区××路东、××以北面积为46.27亩地块的土地使用权人，并合法持有亳谯国用（2006）字第××号国有土地使用证，土地用途为城镇混合住宅用地。 第二组证据：3.亳州市政府信息公开申请表；4.亳州市自然资源和规划局政府（2019）第53号告《政府信息公开延期告知书》《政府信息公开告知书》；5.安徽省自然资源厅皖自然资复决〔2020〕4号行政复议决定书；6.亳州市自然资源和规划局（2020）第11号告《政府信息公开告知书》。该组证据证明原告在2019年11月26日向亳州市自然资源和规划局申请政府信息公开后，获知被告在未履行法定程序的情况下已将涉案地块的用途调整为绿地。 第三组证据：7.关于帝景剑桥100住宅小区项目备案的通知；8.谯城区政府信访局关于合盛公司大地桥北路东地地块问题的回复；9.谯城区政府关于合盛公司地块问题及土地使用权登记情况的报告。该组证据证明2010年5月19日亳州市发展与改革委员会同意原告在案涉地块上建设帝景剑桥100小区项目的备案申请，项目用地46.27亩，总建筑面积7.8万平方米。在扣除涡河治理工程占用的24.619亩后，仍有21.651亩因土地规划调整无法实现开发建设。 一审被告亳州市政府在法定举证期限内向一审法院提交以下证据： 1.亳州市大地房地产综合开发公司土地登记申报卷宗、《联合开发补偿协议二》； 2.合盛公司土地登记申报卷宗； 3.2016年第19号亳州市规划委员会会议纪要； 4.陵西湖水系景观工程规划设计方案总平面图。 以上证据证明原告与亳州市大地集团联合开发协议是否履行以及能不能继续履行问题，与亳州市政府不存在任何法律关系，其起诉市政府要求赔偿属于错列被告；不存在土地规划调整的事实，原告并未因陵西湖水系景观工程规划设计方案批准行为受到直接损失，且其对谯城区政府涡河沿河景观建设占用涉案土地行为已提起赔偿诉讼，其再次起诉亳州市政府要求赔偿无事实和法律依据。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院认定2017年2月17日谯城区国土资源局向合盛公司下发了《收储通知书》，但一审判决载明的当事人提供的证据中并无该《收储通知书》，此节事实缺少相应证据证明。本院审理查明的其他案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，城市规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。城市总体规划的内容包括城市发展布局、功能分区、用地布局、综合交通体系以及禁止、限制和适宜建设的地域范围、各类专项规划等。控制性详细规划是以城市总体规划为依据，确定建设地区的土地使用性质、使用强度等控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划。城市总体规划、控制性详细规划的修改应当符合法定情形，由该规划的组织编制机关按照法定权限和程序报批。在城市规划区内进行建设，应当依法申请建设用地规划许可，规划主管部门不得违反城市总体规划、控制性详细规划作出规划许可。以划拨方式提供国有土地使用权的，由规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向土地主管部门申请用地。以出让方式提供国有土地使用权的，在出让之前，规划主管部门应当依据控制性详细规划提出出让地块的位置、使用性质等规划条件，作为出让合同的组成部分。建设单位签订出让合同后，向规划主管部门申领建设用地规划许可证。依照上述法律规定，城市规划区内国有土地用途及使用性质由城市总体规划、控制性详细规划确定，具体项目建设应当依法取得建设用地规划许可。城市总体规划、控制性详细规划是核发上述许可的法定依据。城市总体规划、控制性详细规划非经法定程序审批不得修改。而所谓规划设计方案，是指对具体建设项目进行的规划或总体设计，综合考虑政治、经济、历史、文化、民俗、地理、气候、交通等多项因素，提出规划预期、愿景、发展方式、发展方向、控制指标等。规划设计方案针对的是具体建设项目，并非城市总体规划或者控制性详细规划，亦非建设用地规划许可，其不能产生改变城市总体规划、控制性详细规划确定的土地用途和使用性质的法律效果，亦不能作为收回他人已依法取得的国有土地使用权的法定依据。 本案中，上诉人合盛公司已取得案涉国有土地使用权，其土地使用证载明的该土地用途为城镇混合住宅用地，其可按照批准的用途和使用性质，依法申请建设用地规划、建设工程规划等许可进行开发建设。行政机关不予许可或者收回该土地使用权、强制占用该土地的，其均可通过依法申请行政复议、提起行政诉讼等法定途径维护自身合法权益。原亳州市规划委员会原则通过的北部新城陵西湖水系景观工程规划设计方案，只是对该项目规划预期、愿景、发展方式、发展方向、控制指标等内容的内部审查结论，并不产生改变案涉土地原有规划用途和使用性质的法律效果，亦不是收回案涉土地使用权的法定依据。该设计方案中案涉土地用途和使用性质如果与城市总体规划、控制性详细规划不一致，除非依照法定权限和程序修改城市总体规划、控制性详细规划，否则，该项目就难以合法取得建设用地规划许可，因为核发建设用地规划许可证的依据是城市总体规划、控制性详细规划，而非规划设计方案。在未依法收回合盛公司案涉土地使用权的情况下，该规划设计方案亦难以合法实施。因此，原亳州市规划委员会原则通过北部新城陵西湖水系景观工程规划设计方案的行为，对上诉人的权利义务尚不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，该行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。 本院同时指出，原亳州市规划委员会既已通过案涉工程规划设计方案，如该工程符合公共利益需要，确需继续实施并占用合盛公司案涉土地，应进一步完善相关规划，在此基础上，依照法定程序收回合盛公司案涉土地使用权并给予其公平补偿。亳州市政府可督促相关土地、规划管理部门，及时依法履责，以免案涉土地长期闲置，造成土地资源浪费。 综上，一审判决认定事实基本清楚，但适用法律、法规不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销亳州市中级人民法院（2020）皖16行初34号行政判决； 二、驳回安徽省合盛地产开发有限公司的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年四月二十日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： …… （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； …… 第一百二十三条人民法院审理二审和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； ……