广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终398号上诉人（原审原告）：高国斌，男，1977年10月17日出生，汉族，住广州市天河区××××××××，公民身份号码440××××××××××××31X。委托代理人：陈清，广东安国律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市天河区人民政府长兴街道办事处。住所地：广州市天河区×××××××××××。法定代表人：李永辉，主任。委托代理人：余毅星，该街道办工作人员。委托代理人：刘智，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市天河区人民政府。住所地：广州市天河区×××××。法定代表人：谭明鹤，区长。委托代理人：周家裕，该府工作人员。委托代理人：林伟，广东格林律师事务所律师。原审第三人：广州市长湴经济发展有限公司。住所地：广州市天河区×湴×××××。法定代表人：梁国华，董事长。委托代理人：黄小陶，广东宇全律师事务所律师。上诉人高国斌因与被上诉人广州市天河区人民政府长兴街道办事处（以下简称长兴街道办）、广州市天河区人民政府（以下简称天河区政府）及原审第三人广州市长湴经济发展有限公司（以下简称长湴公司）集体经济组织成员宅基地房屋分配行政处理决定与行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初2725号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，高国斌的母亲招彩萍系长湴村世居居民，其与外村人员结婚后分别于1975年8月30日生育高国斌的哥哥高国荣，于1977年10月17日生育高国斌。高国斌出生后随母亲入户长湴村，户口性质为农业户口。1983年9月8日，高国斌的母亲及哥哥转居。高国斌、长湴公司陈述原长湴村村民于2003年转居。1995年9月，广州市天河区××××××民委员会（以下简称长×村委会）制定《长×新村村民宅基地规划建设和分配方案（方案）》，其中该方案第二节第（一）点分配对象规定：1.原则上按92年12月31日前，在户口大册登记的属我村农业户口，以户主名字登记原则上每户分配宅基地一间；2.凡是66年1月1日至92年12月31日前，嫁工人、干部、军人、村外及港、澳、外国的人员，户口未迁出仍留在本村的，不能享受宅基地分配；3.凡在92年12月31日前分户的(92年12月31日前)，其户口人员全部退休的，不能享受宅基地分配；4.凡是在村农业户口搭户或寄户的，不能享受宅基地分配；5.凡是94年以前违反计划生育的农户（包括外逃），至今仍未落实计划生育措施的，不能享受宅基地的分配；6.凡是在92年12月31日前登记结婚而户口未分户的，可享受宅基地的分配；7.违章占地的，（包括有虚线、无虚线及建筑占地）按以下规定处理：①违章占地20平方米（含20平方米）不作处理（指在主屋旁边，含20平方米）；②违章占地21-60平方米，可退出，也可作每平方米罚款300元处理，退出或交齐罚款后，可享受新村宅基地分配；违章占地61-150平方米可作一间分配，也可退出；违章占地151平方米以上的可退出，也可作每平方米罚款500元处理，罚款后不作新宅基地分配；③原是猪舍现还是猪舍的不算违章，应自行拆除，已改变为柴房、工具房和杂物房的交村委会处理。否则，不分配宅基地；④以上有违章占地，如阻村委规划的要强行拆除；以上违章建筑的罚款不包括镇政府的处理。该方案第二节第（二）点照顾对象规定：1.在解放后（49年）到现在从未享受过村的空地建房而现住房确很困难的农户（包括儿女），经查实后，除安排一间新宅基地外。村委会另安排出部分三边地，解决其建房用地，但其面积只能按照92年前批准用地面积每户60平方米。2.属纯女户的（指外嫁而有享受村民待遇的）可安排解决60平方米建房用地。1997年3月13日，长湴村委会作出《长湴村新村住宅分配证明》，同意分配购买住宅一间给高国斌及其母亲。1997年11月，长湴村委会召开两委会扩大会议，讨论新村分配宅基地特别问题，经讨论决定：招彩萍与招彩银两人是两姐妹，其父母属纯女户，因此只能留一个，待两姐妹决定一个后再作安排。1997年11月20日，长湴村向高国斌的母亲招彩萍及高国斌的阿姨招彩银作出《通知》，认定其属新村分配方案中照顾对象的第二条，纯女户应安排60平方米分配购买,前述新村分配购买证明书无效，要收回。2018年8月17日，长湴公司对东区闲置物业“优先可享受分配对象”名单进行第二次公示，明确：“解放至今未享受过村的空地建房村民”和“1996年1月1日至1992年12月31日嫁工人的纯女户人员”将作为东区闲置物业“优先可享受分配对象”。其中，高国斌的阿姨招彩银属于“1996年1月1日至1992年12月31日嫁工人的纯女户”情形，列为“优先可享受分配对象”。2018年9月21日，高国斌向长兴街道办提出行政处理申请，请求：1.长湴公司恢复高国斌按照《长湴新村村民宅基地规划建设和分配方案》所享有的分配一间宅基地房屋的权利，并向高国斌分配宅基地房屋；2.长湴公司将高国斌列入东区闲置物业“优先可享受分配对象”中。长兴街道办受理后，分别于2018年10月10日、11月8日向长湴公司和高国斌送达《告知书》。之后，长兴街道办分别对高国斌及长湴公司进行调查询问，制作《询问笔录》。2018年11月15日，长兴街道办向高国斌及长湴公司送达了《行政处理决定事先告知书》。2018年11月19日，长兴街道办作出《行政处理决定书》，对高国斌的申请不予支持。高国斌不服，诉至广州铁路运输法院。该院于2019年6月14日作出(2019)粤7101行初332号行政判决书，判决：一、撤销长兴街道办2018年l1月19日针对高国斌作出的《行政处理决定书》；二、长兴街道办于判决发生法律效力之日起六十日内对高国斌于2018年9月21日提出的行政处理申请重新作出处理。长兴街道办和长湴公司不服该行政判决，向广州铁路运输中级法院提起上诉。广州铁路运输中级法院于2019年11月15日作出(2019)粤71行终3369号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。长兴街道办收到上述判决后，于2019年12月27日对高国斌和长湴公司进行调查询问。2020年1月9日，长湴公司作出《关于的说明》，说明：一、享受新村待遇的户主必须是成年人且已婚；二、新村分配方案已按原计划实施完毕，不再接受村民对新村房屋分配的申请。2020年1月13日，长兴街道办向高国斌、长湴公司分别送达《行政处理决定事先告知书》，告知高国斌拟作出的行政处理决定，并告知其享有陈述、申辩的权利。2020年1月15日，长兴街道办作出《行政处理决定书》，决定：高国斌属于长湴公司集体经济组织成员，具有申请宅基地的权利，但高国斌自身情况不符合《长湴新村村民宅基地规划建设和分配方案（方案）》规定的分配对象的条件。高国斌请求按照《长湴新村村民宅基地规划建设和分配方案（方案）》分配宅基地房屋以及请求列入东区闲置物业“优先可享受分配对象”名单的行政处理申请无事实及法律依据，不予支持。高国斌于2020年1月15日收到该决定书后不服，于2020年2月25日向天河区政府申请行政复议。2020年3月2日，天河区政府受理上述行政复议申请，并向长兴街道办作出《被申请人答复通知书》。2020年3月11日，长兴街道办向天河区政府提交《行政复议答复书》及证据材料。2020年3月13日，天河区政府向长湴公司作出《第三人参加行政复议通知书》。2020年4月24日，天河区政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30天。2020年5月20日，天河区政府作出天河府行复〔2020〕8号《行政复议决定书》，决定维持长兴街道办作出的被诉决定书。高国斌收到后仍不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市××办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”据此，长兴街道办有权对高国斌提出的申请作出处理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”第十六条规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益……”本案中，高国斌向长兴街道办提出行政处理申请，要求长湴公司按照《长湴新村村民宅基地规划建设和分配方案》，恢复高国斌享有分配宅基地房屋的权利，并向高国斌分配宅基地房屋，以及长湴公司将高国斌列入东区闲置物业“优先可享受分配对象”中。长兴街道办收到高国斌的申请后，于2018年11月19日作出《行政处理决定书》。由于该决定书经生效判决撤销，长兴街道办遂对高国斌的申请重新进行调查、处理。经查，高国斌出生后随母亲入户长湴村，户口性质为农业户口，在其母亲转居后高国斌户籍一直未发生迁移且无证据显示其违反法律、法规和组织章程所规定的社员义务，依法应属于长湴公司集体经济组织成员，享有与其他成员平等的权益。长湴村委会针对长湴新村村民宅基地的分配制定了《长湴新村村民宅基地规划建设和分配方案（方案）》，对宅基地分配的对象作了具体的规定，长湴公司也作出《关于的说明》,对上述方案进行了解释和说明。由于该方案和说明中对宅基地分配的对象的规定，并未违反法律、法规的禁止性规定，为长湴公司在分配宅基地时的依据，而高国斌的情况并不符合上述规定的情形，其也未提交证据证明自身已经通过长湴公司成员大会表决确定其为此次宅基地分配的对象，故长兴街道办据此作出被诉《行政处理决定书》，并未违反上述规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，天河区政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定，维持长兴街道办所作出的《行政处理决定书》，程序合法，予以支持。综上，高国斌要求撤销被诉《行政处理决定书》及《行政复议决定书》的理据不足，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回高国斌的诉讼请求。上诉人高国斌不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审认定原审第三人长湴公司《关于的说明》对1995年的《长湴新村村民宅基地规划建设和分配方案》作了解释和说明，该说明是长湴公司在第二次行政处理期间匆忙作出的，原分配方案并无该说明中的内容，不能作为“第三人在分配宅基地时的依据”。2.原审认为需要通过长湴村成员大会表决确定上诉人能否成为此次宅基地分配的对象，客观上该集体经济组织并不存在“成员大会”，原审第三人相关集体经济组织成员的福利待遇等事宜也不是通过“成员大会”这个机构来表决，原审判决严重脱离实际，以客观不存在的机构和表决程序，去断定一个集体经济组织成员不拥有分配宅基地房屋，同时又忽视该组织对不同成员作出不同的标准。3.(2019)粤7101行初332号、(2019)粤71行终3369号行终判决均已认定上诉人符合《长湴新村村民宅基地规划建设和分配方案》中的宅基地房屋分配对象范围，若要推翻该认定，应当通过审判监督程序以再审改判方式作出。原审第三人扩大其自治权将法律规定和法院生效判决置之不顾。4.《长湴新村住宅分配证明》已明确上诉人享有分配宅基地的权利，上诉人应可直接享受分配，无需再次申请或通过成员大会表决。《长湴新村村民宅基地规划建设和分配方案》关于纯女户的规定、《长湴村关于纯女户待遇的暂行规定》及1997年11月20日《通知》排除、限制外嫁女、纯女户分配宅基地房屋资格，违反我国关于妇女权益保障的法律法规，应为无效。上诉人二审请求：1.撤销原审判决并依法改判为“撤销被上诉人广州市天河区人民政府长兴街道办事处于2020年1月15日作出的《行政处理决定书》并责令其对上诉人的行政处理申请重新作出处理；撤销被上诉人广州市天河区人民政府于2020年5月20日作出的天河府行复〔2020〕8号《行政复议决定书》”；2.判令本案一、二审诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人长兴街道办二审答辩称，该办具有对上诉人提出的行政处理申请进行审查处理的法定职权，其重新作出的行政处理决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。根据《长湴新村村民宅基地规划建设和分配方案》，上诉人在1992年12月31日基准日时，属于未成年、未结婚不符合分配条件。且方案“照顾对象”一节中“纯女户”的规定仅适用于在1992年12月31日基准日自身条件已经完全符合分配方案中所有其他相关条件的女性村民，上诉人亦不符合。涉案方案及说明对宅基地分配对象的规定，并未违反法律、法规的禁止性规定，为原审第三人在分配宅基地时的依据，而上诉人的情况不符合且也未提交证据证明上诉人已经通过成员大会表决确定其为此次宅基地分配的对象。因此，虽然上诉人具有申请宅基地的权利，但其自身情况不符合分配方案中规定分配对象的条件。且新村分配方案已按原计划实施完毕，不再接受村民对新村房屋分配的申请，作为历史福利，已经不具有根据国家政策变化予以补发、补分的条件，故不予支持上诉人的请求，请求二审维持原审判决。被上诉人天河区政府二审答辩称，该府已依法履行了行政复议受理、审查法定职责，其依法作出被诉行政复议决定事实认定清楚、程序合法、适用法律正确。原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，请求予以维持。原审第三人长湴公司二审同意两被上诉人的答辩意见，并陈述称当前暂无法接纳新的住房分配请求，希望在以后的发展中解决上诉人提出的请求。经二审审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。本院认为,对于上诉人高国斌具有原审第三人处集体经济组织成员资格及享有平等福利待遇分配权益的问题，原审判决及本院生效的(2019)粤71行终3369号行政判决业已援引法律依据充分论述并予以确认。本案二审争议焦点在于被上诉人长兴街道办不予支持上诉人高国斌有关分配宅基地房屋的行政处理申请是否正确，原审判决与前案判决是否相互冲突。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（六）项规定，宅基地的使用方案属于涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。第二十七条规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。根据前述规定，宅基地的分配方案属于农村集体经济组织的自治事项，须经农村集体经济组织依法定程序讨论决定且不得违反法律法规、国家政策及公序良俗。由于宅基地的稀缺性与村民的自然繁衍、成长之间存在的客观矛盾，宅基地的分配不可能如股份分红一般平均分配到每一个集体经济组织成员，通常是以“一户一宅”为标准进行分配，不一定能够全面覆盖所有集体经济组织成员。宅基地的使用及分配方案属于村民自治事项之一，行政机关、司法机关依法保障村民具有平等的宅基地分配权，对于不符合法律法规及国家政策的宅基地分配方案，依法责令农村集体经济组织进行改正；但同时亦尊重农村集体经济组织的自治权，对于符合相应法律法规及政策的分配方案，予以支持。本案中，长湴村委会于1995年制定的《长湴新村村民宅基地规划建设和分配方案》，并未违反法律法规的禁止性规定，该分配方案已经执行，上诉人在当时并不符合分配宅基地的情形。上诉人现在虽已成长至足以单独分户、具备获得宅基地分配的相应条件，但是，并无证据显示原审第三人集体经济组织所有成员均已实际获得宅基地分配、对上诉人在宅基地分配事项上存在区别对待或歧视性对待的情况；有证据显示，新村分配方案已实施完毕，目前亦不具有新村房屋分配的现实基础。因此，上诉人所提要求实际分得宅基地房屋的主张，不应予以支持。本案被诉行政处理决定及行政复议决定认定事实清楚，处理正确，本院予以支持。需要向上诉人指出的是，(2019)粤7101行初332号、(2019)粤71行终3369号行政判决撤销首次行政处理决定，理由是长兴街道办以上诉人母亲是纯女户不符合分配条件为由、驳回上诉人申请的事实依据不足，与本案被诉行政处理决定的正确性、合法性问题并无关联。本案中，双方争议的焦点性问题已经转移至上诉人是否应当实际获得宅基地房屋分配，长兴街道办在查明相关事实后，不予支持上诉人的行政处理申请，并无不当，理由如前所述。因此，前后两案判决并不存在矛盾与冲突。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人高国斌负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二一年四月二十九日法官助理  农倩倩书 记 员  罗子晴