广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂05行终24号 上诉人（原审原告）合浦县沙田镇新港综合发展有限责任公司，住所地广西合浦县沙田港区内，统一社会信用代码91450521756513332X。 法定代表人郑琦，董事长。 委托代理人刘凯中，广西万凯律师事务所律师。 委托代理人莫莹莹，广西万凯律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合浦县自然资源局，住所地广西合浦县廉州镇金鸡大道160号。 法定代表人韩仁贻，局长。 委托代理人陈润安，合浦县自然资源局工作人员。 委托代理人罗林，广西南珠律师事务所律师。 上诉人合浦县沙田镇新港综合发展有限责任公司（以下简称新港公司）诉被上诉人合浦县自然资源局土地行政处罚一案，不服合浦县人民法院（2020）桂0521行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决查明：2014年8月，原告新港公司通过挂牌出让的方式获取案涉土地使用权，总地价为1503万元，于同年与合浦县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并支付了450万元拍卖保证金（抵作出让金），尚欠1053万元出让 -2- 金没有支付。2014年10月，原告开始在案涉土地上建设联检大楼和宿舍楼，被告于2016年9月10日对原告非法占地建设行为立案查处，于2017年5月19日对新港公司作出行政处罚决定，对其非法占用2440.13平方米土地建联检大楼及宿舍楼的行为处以罚款48802.6元，并责令新港公司在60天内补办相关的合法土地利用手续。原告于2017年8月2日缴清上述罚款，但土地利用手续一直没有补办。期间，被告多次向原告催缴所欠的土地出让金，但原告一直没有缴纳，被告遂于2019年2月21日向原告发出关于解除合浦土出字（2014）036号《国有建设用地使用权出让合同》的通知，通知新港公司解除上述合同，没收已缴纳的450万元定金。原告又于2017年3月在联检大楼和宿舍楼旁建设阶梯和水泥道路，被告于2019年4月22日立案查处，于2019年11月11日作出合自然资罚字[2019]TD2—01号《行政处罚决定书》。原告不服，向本院提起诉讼。 原审法院认为：根据《广西壮族自治区实施办法》第六条第二款“设区的市、县（市）人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作”的规定，本案被告作为合浦县人民政府土地行政主管部门，具有对本行政区域内土地违法行为进行查处的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，任何单位和个人不得侵占土地，国家依法实行国有土地有偿使用制度。《广西壮族自治区实施办法》第三十五条规定，任何单位和个人建设占用土地的，必须经县级以上人民政府依法批准。本案原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》后，没有依合同约定交纳土地出让金，未依法办理用地批准手续，擅自占用土地进行建设，违反法律规定，被告作出合自然资罚字[2019]TD2—01号行政处罚决定，认定原告非法占用土地，证据确凿充分，但被告在处罚决定书上 -3- 没有载明原告非法占用土地建设联检大楼、宿舍楼的事实，确属不当。关于送达法律文书的问题，被告对原告非法占地立案查处后，原告向被告出具了授权委托书，委托其工作人员罗日胜代表公司接受调查，签署文件。被告向罗日胜邮寄送达行政处罚告知书、行政处罚决定书等，邮寄送达地址均为罗日胜办公地点即“北海市奇珠集团总公司”，但因罗日胜当时已被有关部门采取强制措施，邮件无人签领而被退回，被告因此到原告住所地即“合浦县沙田港区内”进行送达，所送达的文书无人签收，但在场的保安已将文书内容告知原告。被告的上述邮寄送达、留置送达的行为并未违反法律规定，属于合法、有效的送达，原告关于被告送达程序违法的意见，本院不予采纳。被告依法对原告作出没收在非法占用土地上新建的建筑物，并处罚款，适用法律正确。综上，原告请求撤销合自然资罚字[2019]TD2—01号行政处罚决定第1项的理由不成立，本院对其诉求不予支持。根据上述事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告合浦县沙田镇新港综合发展有限责任公司的诉讼请求。 上诉人新港公司上诉称，一、一审法院关于被上诉人送达程序的认定错误。一审法院认定被上诉人送达《处罚告知书》、《处罚决定书》、《履行行政处罚催告书》等法律文书是合法、有效送达属于认定错误。首先，在邮寄送达中，上诉人的委托代理人罗日胜因被北海市监察委会留置，无人签收而被退回，上诉人没有实际收到上述法律文书。在留置送达中，因联检大楼还没有投入使用，上诉人新港公司的实际营业场所在山口镇奇珠集团的办公大楼内，而被上诉人只是将法律文书张贴在码头的联检大楼上，对于被处罚的事实，上诉人并不知晓，过了申请听证和行政复议期限，上诉人才被公司保安告知被行政处罚的事实，因此上诉人认为被上诉人的送达程序违法，不符合法律规定。二、涉案的联检大楼和宿舍楼的建设是得到了合浦县人民政府的批准同意才建设的， -4- 上诉人认为被上诉人作出的行政处罚过重。一审法院认定，上诉人与被上诉人签订了《国有建设用地使用权出让合同》后，没有依合同约定交纳土地出让金，未依法办理用地批准手续，擅自占用土地进行建设，违反法律规定。首先，关于土地出让金的缴纳问题，上诉人已经缴纳了450万。另外，根据合浦县人民政府、合浦县水产畜牧局与上诉人签订的《投资建设合浦县沙田港一级渔港及经营港池合同》第五条明确约定了合浦县人民政府同意将渔港周边103亩土地使用权转让所得款扣除30万费用后，剩余款项作为合浦县人民政府出资用于沙田港码头工程建设，但被上诉人在实际收到450万的土地出让金之后，合浦县人民政府并没有安排将该部分土地转让款项投入到渔港码头建设，导致上诉人资金困难，才无法缴纳剩余的土地出让金。此外，对于上诉人“未报先建”的行为，也是得到了合浦县人民政府的同意才建设的，上诉人认为，虽然没有办手续，确是违反了规定，但认为给予一定的罚款，责令补办手续即可，被上诉人作出的处罚决定，处罚过重。三、涉案的水泥道路及阶梯是沙田港码头一期建设工程的配套设施，被上诉人作出处罚没收会导致码头的功能丧失，导致巨大的经济损失。北海市铁山港区沙田港码头一期工程是被列为国家十三五规划军民融合港的重点建设项目，上诉人新港公司在上述的沙田港码头处土地上开工建设阶梯及水泥道路等附属配套工程的目的是加快沙田港码头一期工程的建设，以便沙田港码头能够尽快投入使用，产生应有的经济、国防效益，出发点是好的。如果被上诉人没收上述沙田港码头的附属配套工程，将导致沙田港码头无法完成配套工程建设，不能发挥整体功能，沙田港码头一期工程的建设将严重逾期，导致巨大的经济损失。综上所述，上诉人认为，被上诉人作出的合自然资罚字【2019】TD2-01《行政处罚决定书》处罚过重，没收将会导致没码头建设工程严重逾期，导致巨大的经济损失，且被上诉人在送达程序方面违反了法律的规定，上诉人为维护自己的合法 -5- 权益，请求二审法院依法改判，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人合浦县自然资源局未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人新港公司未依法办理用地批准手续，便在案涉土地上建设联检大楼和宿舍楼，后又在联检大楼和宿舍楼旁的土地上建设阶梯和水泥道路。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，任何单位和个人不得侵占土地，国家依法实行国有土地有偿使用制度。《广西壮族自治区实施办法》第三十五条规定，任何单位和个人建设占用土地的，必须经县级以上人民政府依法批准。本案中，上诉人擅自占用土地进行建设，违反上述法律规定，被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定作出合自然资罚字[2019]TD2—01号行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确。对于被上诉人在处罚决定书上遗漏了上诉人非法占用土地建设联检大楼、宿舍楼的事实问题，因被上诉人于2017对上诉人非法占用土地建设联检大楼、宿舍楼的行为作出过行政处罚决定，该事实是清楚的，故被上诉人在被诉处罚决定的事实认定部分虽存在瑕疵但不影响处罚结果的正确。被上诉人在作出被诉行政处罚决定前，作了立案登记，询问了相关人员，进行了现场勘测，告知了被处罚人陈述、申辩的权利等，作出的合自然资罚字[2019]TD2—01号行政处罚决定，程序合法。关于送达法律文书的问题，被上诉人在送达被诉行政处罚决定的相关文书的邮件无人签领而被退回后，到上诉人住所地即“合浦县沙田港区内”进行送达，在场的保安已将文书内容告知上诉人，上诉人新港公司也在法定期限内向原审法院提起行政诉讼，故该送达程序合法有效。综上，原审法院根据《中华人民共和国行政诉 -6- 讼法》第六十九条之规定，判决驳回上诉人新港公司的诉讼请求并无不当，应予以维持。上诉人新港公司的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《 中华人民共和国行政诉讼法 》第 八十九 条 第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人合浦县沙田镇新港综合发展有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 侯应蓉 审 判 员 曾志科 审 判 员 席淑燕 二〇二一年四月二十七日 法官助理 周春燕 书 记 员 黄耀晖 附：本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： -7- （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。