广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤04行终76号上诉人（一审原告）：吴章良，男，1957年4月23日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区井岸镇******，公民身份号码：440××××××××××××212。被上诉人（一审被告）：珠海市斗门区井岸镇人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区××××××××××。法定代表人：甘子宏，镇长。应诉负责人：赵博文，副镇长。委托诉讼代理人：李勇，广东华杨律师事务所律师。委托诉讼代理人：孙桂严，广东华杨律师事务所律师。一审第三人：珠海市斗门区井岸镇新围农场，住所地：广东省珠海市斗门区井岸镇五福冲下围。法定代表人：林东贤，书记、场长。委托诉讼代理人：李勇，广东华杨律师事务所律师。委托诉讼代理人：孙桂严，广东华杨律师事务所律师。上诉人吴章良因诉被上诉人珠海市斗门区井岸镇人民政府（以下简称井岸镇政府）、一审第三人珠海市斗门区井岸镇新围农场（以下简称新围农场）确认《斗门区黑臭河涌水生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》无效一案，不服珠海市金湾区人民法院（2020）粤0404行初272号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2007年3月17日，珠海市斗门区人民政府办公室作出斗府办〔2007〕11号《关于进一步加强围内河冲管理的通知》。该通知指出，围内河冲指斗门区境内所有与外江水闸直接连通的河冲和河面宽5米以上的排灌河。河冲管理范围是指有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位的淹没范围确定。河冲堤防两侧应留有护堤地。护堤地范围内不得建设永久建筑物和进行影响河冲堤防安全的行为。凡在河冲管理范围内围垦、种植、养殖（如养殖禾虫等）的项目必须经当地镇水利管理单位出具初审意见，并征求当地镇政府的意见后报区水行政主管部门审查同意。未经审批同意的，均为非法占用行为。2018年12月17日，井岸镇政府发出《用地公告》，根据珠海市斗门区黑臭河涌水生态修复PPP项目用地需要，发布用地公告，要求项目建设用地范围内的各用地单位或其他权利人，在公告发布之日起的20个工作日内，配合井岸镇政府办理地上青苗及附着物的清点及丈量登记工作。逾期不登记的，补偿内容以井岸镇政府经公证的调查结果为准。2019年2月19日,在珠海市斗门区五福村民委员会见证下，井岸镇政府与吴章良签订珠斗（黑臭河涌）井镇府字[2018]第253号《斗门区黑臭河涌水生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》。该协议书约定，井岸镇政府对新围农场位于井岸镇五福涌新围农场的地上青苗及附着物依法实施补偿，补偿项目明细表为附件《斗门区黑臭河涌水生态修复项目用地青苗及附着物补偿登记表》。井岸镇政府应向新围农场支付补偿费用为人民币16428元。新围农场同意在收到井岸镇政府支付的全部款项后，三日内将补偿范围内地上的青苗及附着物清理完毕，将土地交给井岸镇政府使用。另查明，2019年4月24日，新围农场向吴章良银行账户转入补偿费16428元。吴章良一审诉讼请求：1.确认井岸镇政府与新围农场签订的珠斗(黑臭河涌)井镇府字[2018]第253号《斗门区黑臭河涌水生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》无效；2.责令井岸镇政府重新与吴章良签订《青苗补偿登记表》《补偿协议》；3.井岸镇政府支付本案诉讼费。一审法院判案理由及结果吴章良不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，其起诉依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”根据上述规定，当事人提起行政诉讼需具备“与行政行为有利害关系”的要件，并提交证据予以证明。本案中，井岸镇政府对涉案用地范围内侵占堤岸用地等问题进行清理整治过程中，已发出用地公告，但过程中吴章良并未向井岸镇政府或者新围农场主张或者申报权利。现吴章良诉请判决确认井岸镇政府与新围农场签订的《补偿协议书》无效，并请求判令井岸镇政府责重新与其签订《青苗补偿登记表》《补偿协议》。然而，吴章良提供的《信访事项处理意见书》《补偿登记表》、耕地被毁坏后的照片等一系列证据不能证明其对案涉土地享有所有权或使用权，亦不能证明涉案用地范围内的青苗及附着物归其所有或与其存在利害关系，换言之，吴章良不能举证证明其与《补偿协议书》存在行政法上的利害关系，其不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”根据上述规定，吴章良的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，对其起诉应依法予以驳回。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回吴章良的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回吴章良。当事人二审诉辩主张上诉人吴章良的上诉请求：1.请求二审法院予以改判或发回重审；2.诉讼费用由井岸镇政府承担。其理由如下：（一）涉案协议为青苗及地上附着物补偿协议书，协议书主要客体是青苗及地上附着物、补偿款，协议主体应由补偿方与协议客体的权属人签订。《关于政府信息公开申请的答复》（斗井办函〔2020〕5号）证明了案涉协议的青苗及地上附着物补偿款16428元归吴章良所有。《信访事项处理意见书》（2019032号）、青苗及地上附着物补偿款入账的存折，证明案涉协议的补偿费16428元已向吴章良支付。足以证明案涉协议的客体的权利人为吴章良，吴章良与案涉协议存在利害关系，具备原告主体资格。（二）一审法院认为井岸镇政府于2018年12月17日已经发布《用地公告》。但井岸镇政府并没有举证说明该公告发布时间、发布方式、发布范围，也没有举证证明其已经在案涉地段已经张贴过《用地公告》。井岸镇政府并未举证其已经尽职告知青苗及地上附着物权利人的义务，从而导致上诉人无法在准确的时间内进行对青苗附着物清点确认和签订补偿协议，以致于井岸镇政府与新围农场签订了无效的补偿协议。被上诉人井岸镇政府答辩称：（一）吴章良对案涉土地不具有所有权和使用权，亦不能证明涉案用地范围内的青苗及附着物归其所有，不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。（二）吴章良的起诉已超过法定起诉期限。井岸镇政府于2018年6月14日发布《用地公告》。2018年9月1日井岸镇政府河长办联合新围农场落户通知，要求有关场民配合清点工作。2019年2月14日新围农场联合井岸镇政府河长办发清场通知，3月6日正式施工进行清理，井岸镇政府与新围农场于2019年2月19日签订案涉补偿协议书，补偿资金当月已划至新围农场账户。吴章良到新围农场处确认了补偿款共16428元，并向新围农场提供其个人银行账户用于收取补偿款，2019年4月24日吴章良实际获得了全部补偿款。根据《行政诉讼法》第四十六条之规定，本案显然已超过法定的起诉期限，依法应予以驳回。（三）井岸镇政府及其河长办有权对五福涌河道管理范围内侵占堤岸用地等问题依法进行清理整治，有权制定本行政区域内主要河湖河长制实施方案，有权按照“一河一策”原则，参照征收征用土地青苗及地上附着物的标准，与新围农场签订《斗门区黑臭河涌水生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》及青苗补偿登记表。（四）井岸镇政府对新围农场进行的补偿并非征地补偿，井岸镇政府已进行公告及清场通知，一直没有人对案涉地上附着物和青苗主张权利，也没有任何人的合法权益因此受到损害。（五）吴章良的上诉理由均不能成立。在暂时没有其他人主张权利的情况下，吴章良到新围农场处确认了补偿款为16428元，且已于2019年4月24日获得上述补偿款。但该发放行为并不能作为吴章良系地上附着物及青苗实际权属人的证明和依据，更不能代表井岸镇政府对其权属人身份的确认。根据（2020）粤04行终54号行政裁定书认定的事实，井岸镇政府曾多次发出《用地公告》及《清场通知》，要求相关权利人配合登记、清点并自行进行清理，且部分居民自称看到公示时曾提出过异议。吴章良主张井岸镇政府未进行告知，与事实不符。案涉补偿协议不存在无效情形。吴章良已从新围农场处暂获得了全部补偿款，现再次对案涉补偿协议书的效力提出异议，有违诚实信用。一审第三人新围农场答辩称：（一)新围农场为案涉土地的实际管理人，参与了河涌整治过程。(二)吴章良对案涉土地不具有所有权和使用权，也不能证明其是案渉地上附着物和青苗的权属人。（三）新围农场有权与井岸镇政府签订补偿协议书，且补偿协议书合法有效，未损害吴章良任何合法权益。（四）吴章良的起诉已过法定起诉期限。二审判案理由及结果一审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，无效行政行为需具备“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。案涉补偿协议书显然不属于该情形，故吴章良针对案涉补偿协议书提起诉讼，仍应遵守起诉期限的规定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，吴章良在一审中提交的《信访事项处理意见书》（2019032号）显示，其儿子吴达宇（即吴章良之一审委托诉讼代理人）曾于2019年5月17日向井岸镇政府反映河涌整治施工的前期公示和青苗及地上附着物补偿费的信访事项，根据以上事实，可以认定上诉人吴章良至迟于2019年5月17日即知道或者应当知道案涉争议事项，其于2020年7月10日提起本案行政诉讼，已超过法定起诉期限，且未提出正当理由。一审裁定认定事实清楚，驳回起诉结果正确。上诉人吴章良上诉主张缺乏理据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二一年四月七日书记员 梁敏儿