济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁71行终238号 上诉人（原审原告）绳继征，男，1979年1月4日出生，汉族，住济南市市中区。 委托诉讼代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路122号。 法定代表人翟立波，区长。 委托诉讼代理人潘健勃，男，济南市市中区人民政府工作人员。 委托诉讼代理人李岫岩，山东居高律师事务所律师。 上诉人绳继征因诉被上诉人济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）不依法履行土地房屋征收补偿协议一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初631号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告系济南市市中区七贤镇双龙庄村民。其祖父绳德法（2009年9月15日去世）在该村237号拥有宅基地使用权和房屋所有权。2009年12月23日，绳德法的三个子女绳玉柱、绳玉美、绳玉荣签订协议约定涉案院内房产由绳玉柱继承。绳玉柱育有两子绳继凯及绳继征。绳玉柱于2012年8月19日去世，其妻张云廷于2018年9月28日去世。绳继凯放弃继承涉案房产。涉案房产由绳继征继承，但未办理宅基地土地使用权变更登记。2018年8月16日，济南市市中区七贤片区项目指挥部与绳继征签订《安置协议书》，协议约定：“一、选择安置依据：宅基地安置。宅基地证号92字第1622278号，证载面积333.67平方米；安置人口4人，应享受安置面积：共计333.67平方米。2.货币化安置。选择货币化安置面积333.67平方米，补偿标准为20,400元/平方米，货币补偿金额共计6,806,868元。三、安置折抵：选择按宅基地面积安置的，按被安置面积进行折抵；选择被安置人口安置的，按每人40平方米进行折抵；折抵价格为每平方米900元；折抵面积333.67平方米。折抵金额合计300,303元。本次货币补偿金额合计6546605.4元。……” 《双龙庄村整村改造项目安置工作明白纸》规定：“四、安置面积认定1.安置条件：需为本村集体经济组织成员，且必须在本村有合法宅基地，如未批准宅基地的需与直系亲属合并。2.严格执行‘一户一宅’政策；对于一户多宅的，只对一处宅基地进行安置。3.宅基地使用人与户口本户主相符的，按宅基地合法证载面积1：1的比例确定安置面积。4.已办理房屋所有权（或不动产）登记的安置面积以国土局核实后的查询结果认定；房屋拆迁补偿以房屋所有权证（或不动产权证）载明的建筑面积为准。5.村审批宅基地，但未办理宅基证的，经村‘两委’核实定，公示确认，报国土局审核，符合发证条件的按当时审批宅基地面积认定，但认定面积最高不超过166平方米。6.宅基地使用权在本村集体经济组织成员之间转让且完成过户手续的，按照证载面积1：1的比例认定，但认定面积最高不超过166平方米。7.父母拥有2处以上（含2处）合法宅基地的，如子女在2018年2月22日前年满18周岁且无合法宅基地经村‘两委’研究核实，公示确认后，可将1处宅基地使用权转让其子女，按证载面积1：1的比例认定。8.宅基地使用人去世，经村‘两委’研究核实，公示确认后，可将宅基地使用权转让其配偶或子女（在2018年2月22日前年满18周岁），按证载面积1：1的比例认定。9.具有本村户籍，虽为非集体经济组织成员，但长期在本村居住的，按宅基地面积1：1的比例认定，但最高不超过141平方米。10.如宅基地证所记载的‘原证载面积’和实测面积不致，则按记载的‘原证载面积’认定。如存在异议，经国土局核实并开具证明，可按证明确认的面积认定。11.老证换新证，原使用人未发生变化的，属改错、补证等情况，或将土地证过户到子女或配偶名下的，经村‘两委’研究审核，确定为非恶意过户的，按原证载面积1：1认定。12.对符合一户一宅政策，人均安置面积不足47平方米的，按人均47平方米进行安置，若全部选择房屋安置的，可享受人口增长；人均安置面积大于47平方米的，若按均47平方米进行安置，且全部选择房屋安置的，可享受口增长。此款仅适用于集体经济组织成员。……”另查明，济南市市中区七贤片区项目指挥部系市中区政府成立的临时机构。 原审法院认为，本案被诉《安置协议书》属于行政协议。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。本案中，《双龙庄村整村改造项目安置工作明白纸》明确了补偿安置政策的具体标准，系原告与被告订立具体补偿协议的依据。本案原告系被继承宅基地使用权人之孙，不符合《双龙庄村整村改造项目安置工作明白纸》中“按宅基地面积1：1的比例认定”的相关条件。在此情形下，被告与绳继征签订的拆迁安置补偿协议可能损害公共利益，该协议已经不具有合法性基础，也不具有继续履行的可能。因此，原告绳继征要求被告市中区政府继续全面履行该协议的诉求，囿于上述法律规定的限制，无法予以支持。律师费支出不属于被告行政行为导致的直接损失，不属于法律规定的赔偿范围，原告的该项请求不能成立，原审法院不予支持。 需要注意的是，法治政府建设需要政府依法行政，遵循诚信原则。行政机关为实现拆迁安置的行政管理目标，与行政相对人签订行政协议，即应践行承诺，诚信履约。若无视自己作为国家机关作出的承诺，无视民众对行政机关的信赖利益，极易引发行政相对人不满情绪，损害政府公信力。因此，行政机关作出行政行为前应勤勉尽责，杜绝疏漏，以确保行政行为客观公正，事实清楚，于法有据。在行政协议订立和履行过程中，行政机关对相关问题事先没有作出明确界定，事后又不能作出合法有据的解释，此种情形下一般应作出对行政相对人一方有利的解释，以防止行政机关借签订协议的方式拆除相对人的房屋，侵害相对人的合法权益。除非发生法定情形，行政机关不能随意单方面更改协议。就本案而言，在双方签订安置协议前，行政机关本应仔细核查材料，释明安置政策。此时，原告绳继征选择权和更多救济途径，也不会发生本案之情形。参照《山东省行政程序规定》第一百零五条第二款“行政合同在履行过程中，出现严重损害国家利益或者公共利益的重大情形，行政机关有权变更或者解除合同；由此给对方当事人造成损失的，应当予以补偿”的规定，被告市中区政府对本案发生以及由此给原告方带来的相关损失，应当承担相应的责任，积极采取补救措施。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十六条之规定，判决驳回原告绳继征的诉讼请求；责令被告济南市市中区人民政府对绳继征的相关损失采取补救措施；案件受理费50元，由被告济南市市中区人民政府负担。 上诉人绳继征不服一审判决，向本院提出上诉，请求，1.依法撤销一审判决；2.责令被上诉人依法履行《安置协议书》，向上诉人支付6,546,605.4元及相应的利息；3.律师费由被上诉人承担。事实与理由：一、上诉人绳继征依法取得了涉案宅基地使用权。1.上诉人之祖父绳德法系济南市七贤镇双龙庄村民，1992年12月，政府土地部门向其颁发了“市中集建（92）字第1622278号《集体土地建设用地使用证》”，绳德法依法拥有该村237号院的宅基地使用权和房屋所有权。2.2004年8月14日，绳德法妻子翟兆英去世，2009年9月15日，绳德法也因病去世。2009年12月23日，绳德法的三个子女绳玉柱、绳玉美、绳玉荣三人签订协议商定：七贤镇双龙庄237号院内房产由绳玉柱一人继承。2012年8月19日绳玉柱病逝，其妻张云廷也于2018年9月28日去逝，其长子绳继凯明确表示放弃继承双龙庄237号房产，故绳玉柱次子绳继征是双龙庄237号房产唯一的合法继承人。3.因上诉人绳继征具有双龙庄村民资格，且自小就生活在该院，本身就是237号院宅基地的使用权人之一，故上诉人在继承涉案房产的同时，依法取得了案涉宅基地的使用权。虽然上诉人未办理宅基地过户手续，但丝毫不影响上诉人对双龙庄237号院依法享有的物权。4.2018年4月20日双龙村委会《证明》、《双龙村赠与（继承）人员名单一览表》证明，上诉人依法取得了双龙庄237号院的宅基地使用权和房屋所有权，已得到双龙庄两委核实认可。因此，上诉人依法取得了双龙庄237号院房产的宅基地使用权和房屋所有权，上述《集体土地建设用地使用证》就作为上诉人依法享有安置权的依据。二、《安置协议书》的效力问题。2018年8月16日，因城中村改造，济南市市中区七贤片区项目指挥部与绳继征签订《安置协议书》，协议约定：双龙庄237号宅基地面积333.67平方米，货币补偿金额合计6,546,605.4元。至目前，被上诉人既未起诉撤销，也未起诉确认无效。依据《合同法》第八条规定，《安置协议书》具有法律约束力，依法应当履行。一审判决认定“本案原告系被继承宅基地使用权人之孙，不符合《双龙庄村整村改造项目安置工作明白纸》中‘按宅基地面积1：1的比例认定’。该协议已经不具有合法性”完全没有依据。应当说明，本案上诉人没有胁迫、威胁、与被上诉人恶意串通，更没有违背国家法律法规的强制性规定，根本不符合《合同法》第五十二条、《行政诉讼法》第七十五条规定的条件，被上诉人在本案中并没有反诉要求确认《安置协议书》无效，一审认定《安置协议书》不合法，超越审理权限。三、《双龙庄村整村改造项目安置工作明白纸》的适用问题。1.一审诉讼中，被上诉人答辩主张《安置协议书》不符合《双龙庄村整村改造项目安置工作明白纸》第四条第8项“宅基地使用人去世，经村两委研究核实，公示确认后，可将宅基地使用权转让给其配偶或子女，按证载面积1：1的比例认定”，经一审查明，涉案宅基地原使用人绳德法及其妻子翟兆英去世后，其子女协商由绳玉柱继承，后绳玉柱夫妻去世，绳继凯放弃继承，上诉人绳继征便是唯一合法的继承人，对此，村两委也予公示确认，完全符合上述规定，被上诉人及一审判决断章取义，略去绳玉柱的继承过程，直接认定为祖孙继承，系歪曲事实。况且，上诉人自幼生长在该院，又是该村集体经济组织成员，对涉案土地也有使用权，一审无视上述事实，驳回起诉，客观上也剥夺了上诉人对涉案土地实际的使用权。2.假定按照被上诉人的主张，面积认定最高不超过166平方米，那《集体土地建设用地使用证》中剩余的167.67平方米如何处理？如果不赔，岂不否定了《集体土地建设用地使用证》的物权效力、否定上诉人继承权？四、一审未撤销《安置协议书》的效力，便责令被上诉人采取补救措施，属于滥用职权，一审判决在驳回上诉人诉讼请求的同时责令被上诉人采取补救措施，超越本案诉讼请求的审理范围。事实上，一审判决责令被上诉人采取补救措施就是暗示被上诉人撤销《安置协议书》，变相地剥夺上诉人对《安置协议书》的救济权利。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当，判决结果超越审理权限，严重侵害上诉人的合法权益。 被上诉人市中区政府辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，证据确实充分，依法应予维持，具体如下：1.《双龙庄村整村改造项目安置工作明白纸》第四条第8项的内容：“宅基地使用人去世，经村两委研究核实，公示确认后，可将宅基地使用权转让其配偶或子女(在2018年2月22日前年满18周岁)，按证载面积1：1的比例认定”。根据上述内容可知，宅基地使用权的转让主体仅限于配偶或子女。上诉人与答辩人签订的《安置补偿协议》安置的依据是双龙庄村237号，而《集体土地建设用地使用证》记载的土地使用者为绳德法，上诉人与绳德法之间系祖父祖孙的关系，故本次签订的《安置协议书》不符合双龙庄村旧村改造中关于宅基地使用权转让主体为配偶或子女的安置政策。2.根据《双龙庄村整村改造项目安置工作明白纸》第四条第5项的内容：“村审批宅基地，但未办理宅基地的，经村两委核实认定，公示确认，报国土局审核，符合发证条件的按当时审批宅基地面积认定，但认定面积最高不超过166平方米”、第6项的内容：“宅基地使用权在本村集体经济组织成员之间转让且完成过户手续的，按照证载面积1：1的比例认定，但认定面积最高不超过166平方米。”根据上述内容可知，《安置协议书》中按照333.67平方米的证载面积作为安置依据，明显不符合双龙庄村旧村改造安置政策。具体到本案中，涉案协议属于行政协议，协议目的是为了实现社会公共利益，若按照《安置协议书》中的安置面积履行协议，明显会增加政府在本次改造项目中的支出，侵犯本次改造项目的补偿安置秩序，损害社会公共利益。综上，请求在查明事实的基础上，驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在一审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为，本案的争议焦点为原审法院认定的事实是否清楚，程序是否合法。 关于上诉人绳继征依法取得了涉案宅基地使用权的上诉理由。本院认为，上诉人绳继征祖父绳德法（2009年9月15日去世）在济南市七贤镇双龙庄村237号拥有宅基地使用权和房屋所有权。2009年12月23日，绳德法的三个子女绳玉柱、绳玉美、绳玉荣签订协议约定涉案院内房产由绳玉柱继承。绳玉柱育有两子绳继凯及绳继征。绳玉柱于2012年8月19日去世，其妻张云廷于2018年9月28日去世。绳继凯放弃继承涉案房产。涉案房产由绳继征继承，但绳玉柱、绳继征均未办理宅基地土地使用权变更登记。集体土地建设用地使用证土地使用者仍是绳德法，上诉人绳继征系被继承宅基地使用权人绳德法之孙，《双龙庄村整村改造项目安置工作明白纸》明确了补偿安置具体政策及标准，亦是上诉人与被上诉人订立补偿协议的依据。因上诉人系被继承宅基地使用权人绳德法之孙，不符合《双龙庄村整村改造项目安置工作明白纸》中“按宅基地面积1：1的比例认定”的相关条件。在此情形下，被上诉人与上诉人绳继征仍按宅基地面积1：1的比例认定签订拆迁安置补偿协议，此拆迁安置补偿协议可能损害公共利益，原审法院参照《山东省行政程序规定》第一百零五条第二款“行政合同在履行过程中，出现严重损害国家利益或者公共利益的重大情形，行政机关有权变更或者解除合同；由此给对方当事人造成损失的，应当予以补偿”的规定，认定该协议不具有继续履行的可能并无不当。 关于上诉人绳继征上诉理由中《安置协议书》的效力及《双龙庄村整村改造项目安置工作明白纸》的适用问题。本院认为，上诉人绳继征在原审法院请求责令济南市市中区人民政府依法履行《安置协议书》。原审法院在原审审查中首先审查的就是《安置协议书》的合法性，才能做出是否支持上诉人绳继征在原审的诉讼请求，《安置协议书》签订的依据是《双龙庄村整村改造项目安置工作明白纸》，原审法院同时依据法律法规，依据双方提交的证据作出合理判断。因上诉人系被继承宅基地使用权人绳德法之孙，上诉人绳继征未办理宅基地土地使用权变更登记。不符合《双龙庄村整村改造项目安置工作明白纸》中“按宅基地面积1：1的比例认定”的相关条件。在此情形下，被上诉人济南市市中区人民政府仍按宅基地面积1：1的比例与上诉人绳继征签订拆迁安置补偿协议，违背了《双龙庄村整村改造项目安置工作明白纸》明确的补偿安置具体政策及标准。因行政机关过失导致《安置协议书》不能履行，原审法院参照《山东省行政程序规定》第一百零五条第二款“行政合同在履行过程中，出现严重损害国家利益或者公共利益的重大情形，行政机关有权变更或者解除合同；由此给对方当事人造成损失的，应当予以补偿”的规定，认定该协议不具有继续履行的可能，被上诉人市中区政府对本案发生以及由此给上诉人带来的相关损失，应当承担相应的责任，积极采取补救措施，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由被上诉人济南市市中区人民政府负担 本判决为终审判决。 审判长  王小鲁 审判员  窦玉康 审判员  王维东 二〇二一年四月三十日 法官助理刘文文 书记员张靖炜