四川省内江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川10行终16号 上诉人（原审原告）刘凤云，男，1979年9月3日出生，汉族，住四川省资中县。 委托代理人张衡，重庆中炬律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）资中县自然资源和规划局，住所地四川省资中县城南东干道劳动巷7号。 法定代表人吴升茂，局长。 委托代理人张雪海，该局规划监督股负责人。 被上诉人（原审被告）资中县综合行政执法局，住所地四川省资中县东干道劲风苑。 法定代表人曾林彬，局长。 委托代理人樊臣，四川汉安律师事务所律师。 上诉人刘凤云因与被上诉人资中县自然资源和规划局（简称资中自规局）、资中县综合行政执法局（简称资中执法局）责令限期拆除违法建设决定一案，不服四川省资中县人民法院（2020）川1025行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院认定，2011年，资中县2社村民刘凤云及其父刘章勤在本社共同修建了房屋，刘凤云的集体土地使用权为87平方米。刘凤云在2012年1月16日办理了村镇房屋所有权证，房屋登记表上记载二人所建房屋为二层，每层建筑面积为182.43平方米，刘凤云所在层数为1／2，刘章勤所在层数为2／2。2015年7月21日，资中县重龙镇人民政府工作人员会同村社代表对刘凤云的房屋进行登记勘丈，并制作了房屋现场登记勘丈图，该图显示刘凤云房屋为砖混结构房两层，共320.92平方米，砖瓦平房一层，共202.76平方米，地坝内有砖石棉瓦房36平方米，共计559.68平方米。2020年6月2日，资中县重龙镇人民政府向资中自规局举报重龙镇千弓堰村2社刘凤云、刘章勤、刘杨存在违法建设情况，资中自规局经审核后，同意调查处理。2020年6月3日上午，资中执法局工作人员对刘凤云、刘章勤、刘杨的房屋分别进行了现场勘验，并制作了建设执法现场检查（勘验）记录（简称现场检查记录）。该现场检查记录有测量图及说明，并由勘验人、记录人、当事人、见证人签名，其中刘凤云的现场勘验记录，经资中执法局当庭核实，系刘凤云在当天下午接受询问时补签。刘凤云房屋的现场检查记录所记载的说明内容为：“1.该户房屋位于重龙镇千弓堰村2社，户主刘凤云，层数三层，建筑结构为砖混结构，建于2011年，为刘章勤和刘凤云共有，其中刘章勤是底楼，刘凤云是第二层和第三层及地坝砖石棉房屋。2.图1为刘凤云的第二层房屋，砖混结构，勘丈图上建筑面积为160.46㎡，有产权房证和土地使用证，产权证上建筑面积为182.43㎡，土地使用证使用面积87㎡。3.图2为第3层隔热层，结构为砖瓦结构，无产权证，无规划建设手续，建筑面积为202.76㎡。4.图3为地坝中建的转石棉瓦房屋，无产权证，无规划建设手续，建筑面积36㎡，层数一层。”2020年6月3日下午，资中执法局通知刘凤云到资中县室接受询问，并制作了询问笔录，其回答的房屋状况为：“我的房屋坐落于资中县2社，2011年夏天我们修建的这个房子，结构是砖混结构，层数是2层和楼顶隔热层。有产权证和土地使用证。2012年1月16日办的产权证，产权证登记的建筑结构为砖混结构，层数为1层，建筑面积182.43平方米，土地使用证为使用权面积87平方米。第三层是隔热层，为砖瓦结构，建筑面积202.76平方米，但这个隔热层没有规划建设手续，建筑面积就按2015年7月21日重龙镇人民政府制作的《房屋现场登记勘丈图》为准。”“我父亲名叫刘章勤，他的房屋和我的的房屋是同一栋楼，我的房屋是二楼，他的是底楼。”2020年6月10日，资中执法局向资中自规局发出《关于商请出具重龙镇千弓堰村2社刘凤云等3户房屋规划认定意见的函》，请资中自规局对刘凤云的建（构）筑物进行规划认定。2020年6月12日，资中自规局向资中执法局复函，认定：“刘凤云勘验记录中图2所示第三层为砖瓦结构，建筑面积约202.76平方米，未取得规划许可手续；图3所示地坝上建的砖石棉瓦房屋，建筑面积约36平方米，未取得规划许可手续，该两处房屋建设违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的行为。”2020年6月15，资中自规局和资中执法局共同向原告作出《责令限期拆除违法建设决定书》，并于同月16日送达给刘凤云。在原告提起本案诉讼后，资中执法局于2020年11月24日对刘凤云房屋的第三层进行了强制拆除。 另查明，2019年3月，资中县进行机构改革，撤销原资中县国土资源局，成立资中自规局，《资中县自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条（七）项确定“……依法纠正违法违规项目和建设行为，配合协助完成上级派出督查”。同时，资中县成立综合行政执法局，《资中县综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条（四）项确定“负责行使城市管理、文化和旅游、住房城乡建设领域的法律、法规、规章规定的行政处罚权及其相关的行政检查权、行政强制权。负责行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权及其相关的行政检查权、行政强制权”。因上述相关文件确定的二被告在城乡规划领域的行政职权不太明确，中共资中县委机构编制委员会于2020年7月日制发了《关于进一步明确全县城乡规划领域监督管理及行政处罚职责的通知》，该通知第一条规定：“一、细化县自然资源和规划局和县综合执法局在城乡规划领域监督管理及行政处罚方面的职责分工：（一）县自然资源规划局负责履行城乡规划领域的监督管理职责……3.县自然资源规划局履行城乡规划领域的行政监管权。对违反规划法的建筑物、构筑物、设施等需要限期整改或强制拆除的，由县自然资源规划局予以公告，责令当事人限期整改或拆除……（二）县综合执法局负责履行城乡规划领域的行政处罚职责……2.对违反规划法的建筑物、构筑物、设施等需要限期整改或者强制拆除的，由县人民政府责成县综合执法局采取查封施工现场、强制拆除等措施。3.县综合执法局在查处违法行为需要县自然资源规划局认定、鉴定或者提供有关资料的，由县综合执法局函告县自然资源规划局，列明所需资料清单……” 原审法院认为，2019年3月，资中县机构改革后，资中自规局和资中执法局均有对本县辖区内城乡规划领域的违法行为进行监督管理的行政职权，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，二被告具有对原告作出责令限期违法建设的行政职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”的规定，资中自规局和资中执法局应为本案共同被告。 在案证据显示，对原告违法建设的调查和询问系由资中执法局实施，对违法建筑的认定系由资中自规局作出，二被告共同作出的责令拆除违法建设决定。二被告认定原告存在违法建设事实的主要依据为原告的产权证、现场勘验记录、对原告的询问笔录，认定原告未办理权属登记的建筑即为违法建筑。根据不动产登记的相关规定，在办理房屋产权登记时，应当提交规划许可手续，故二被告认定原告未办理产权登记的建筑即为违法建筑并无不当。 原告的房屋系与其父刘章勤共同修建，产权登记表记载的层数为刘凤云1/2层、刘章勤为2/2层，按照通常的理解，刘凤云所有的楼层应为底层，刘章勤所有的楼层为二层，而二被告认定刘凤云所有的楼层为二层，各证据之间存在矛盾。原告在接受询问时，并未表示第三层隔热层和地坝上未有产权的建筑系由其独自修建并独自所有，不能排除案涉的违法建筑系原告与刘章勤共同修建的可能，故二被告认定违法建设行为系原告一人所为的证据不充分。 二被告提交的现有证据不能证明其在作出责令限期拆除决定之前已明确告知原告其实施该行政行为的目的，也不能证明二被告在作出决定前告知了原告的陈述、申辩权，故二被告作出的案涉决定有违正当程序原则，程序存在瑕疵。 综上所述，由于二被告针对原告作出的责令限期拆除违法建设决定的主要事实证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决：撤销被告资中自规局、资中执法局于2020年6月15日针对原告刘凤云作出的《责令限期拆除违法建设决定书》。案件受理费50元，由被告资中自规局、资中执法局负担。 上诉人刘凤云上诉称：1.原审法院基本事实未查清。其案涉房屋获得了规划许可，但法院未能向被上诉人核实规划许可证的内容，属于基本事实未查清。被上诉人提供的现场检查记录中上诉人的签字并非上诉人所为，上诉人当庭表示对该证据三性不予认可。因该证据有重大瑕疵，应当由被上诉人进行鉴定，法院未委托第三方鉴定机构进行鉴定便认可了该证据的证明效力，法院的认定没有合法事实基础。被上诉人提供的询问笔录内容，与被上诉人作出的违建决定不存在任何关联性，不应当认定为本案证据，原审法院对其证明效力进行认定是错误的。2.原审法院遗漏重要当事人。原审法院确认涉案房屋存在两个权利人，但是法院并未追加另外一个权利人调查相关事实，便认定涉案房屋无证部分属于违建，属于重大的程序问题。3.原审法院超越职权判决。认定违法建筑属于行政机关的权力，原审法院不应当在行政机关作出合法认定之前作出违建的认定。综上，原审法院认定违建成立的事实不足且存在重大程序问题，严重影响了上诉人的合法权利。请求本院撤销原判，依法改判。一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人资中自规局辩称：1.原审判决认定事实清楚。上诉人未办理产权登记的建筑确为违法建筑。上诉人主张签字不是本人所为，依法应提供证据支持自己的主张，但其并未依法提供证据或申请人民法院委托鉴定。2.原审判决适用法律正确，审理程序合法。 当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。 上诉人在上诉状中提出，原审法院认可被上诉人资中执法局在原审庭审中提交的现场检查记录的证明效力没有合法事实基础。经审查，原审庭审中，上诉人刘凤云否认被上诉人资中执法局制作的现场检查记录中“刘凤云”的签名系其本人签名，原审法院在庭审中征求刘凤云是否申请对该签名进行鉴定的意见，刘凤云明确表示“我认为举证责任在被告”“应该由被告方申请鉴定”。当原审被告资中执法局表明“如果原告不承认是他签的，但又与本案事实有重大关系，我们愿意申请笔迹鉴定”时，刘凤云方表示“我们同意由法庭决定”。法庭宣布“最后是否需要鉴定，由法庭决定”。但最终法庭没有决定对该现场检查记录进行鉴定，而直接确认了该有争议证据的证明效力。本院认为，上述现场检查记录因上诉人在原审中当庭对其中的相关签名提出质疑，且未经法定程序鉴定签名真伪，故原审法院直接确认该现场检查记录具有证明效力不当，本院予以纠正。上诉人在上诉状中对被上诉人资中执法局在原审庭审中提交的该局对刘凤云的询问笔录提出质疑，认为从该笔录内容看不出与被上诉人作出的违建决定有任何关联性，原审法院对其证明效力进行认定错误。经审查，上诉人在原审庭审中明确表示对于该询问笔录的真实性无异议，刘凤云本人也明确认可其在该询问笔录上签了名。该询问笔录系资中执法局对案涉房屋有无规划建设手续等相关情况进行调查的内容，询问笔录具备证据的真实性、合法性和关联性，原审法院确认该询问笔录的证明效力并无不当。原审法院对其他证据的认证亦正确。 本院二审查明事实与原审判决认定事实基本一致，本院予以确认。 本案争议焦点：原审判决认定事实是否正确，是否存在重大程序违法及超越职权判决等问题。 本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条等规定，原审判决认定本案被上诉人资中自规局具有作出本案责令限期拆除违法建设决定的行政职权合法，但其认定被上诉人资中执法局具有作出本案责令限期拆除违法建设决定的行政职权不当，本院予以纠正，但不影响原审判决结果的正确性。同时，原审判决认定“二被告认定原告未办理权属登记的建筑即为违法建筑并无不当”不妥，但其认定的其他基本事实清楚，不存在重大程序违法及超越职权判决等问题。主要理由： 1.原审法院对于相关证据未组织鉴定的事实，并不影响其判决结果正确性。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条规定：“在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力；对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。”本案中，原审原告刘凤云否认资中执法局提交的现场检查记录中“刘凤云”的签名系其本人签名，根据上述规定，原审原告对原审被告提供的现场检查记录中的签名提出反驳意见，依法应当由原审原告刘凤云承担相应的举证责任。刘凤云认为应当由原审被告申请鉴定的主张缺乏法律依据，不应予支持。但因被诉行政决定对于案涉建筑是否存在另外的权利人等基本事实尚未查实，法院仅对现场检查笔录中的签名进行鉴定，仍然不能确认案件基本事实，故从减少诉累的角度，原审法院未对现场检查记录中有争议的签名组织鉴定并无不当，也不影响其判决撤销被诉行政行为结果的正确性。 2.原审法院审理程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”本案中，原审法院审理的对象是原审被告作出的责令限期拆除违法建设决定是否合法，该决定载明的相对人是原审原告刘凤云，该决定涉及的相关房屋权利人是否包括刘凤云之外的其他人，目前并无确凿证据证明，且该待证事实不明也正是原审判决撤销被诉行政行为的重要原因。原审判决仅认定“二被告认定违法建设行为系原告一人所为的证据不充分”，该认定并非如上诉人所述确认了案涉房屋存在两个权利人的事实。故上诉人关于原审法院遗漏重要当事人，存在重大程序违法的主张不成立，本院不予支持。 3.原审判决认定“二被告认定原告未办理产权登记的建筑即为违法建筑并无不当”，该认定仅为原审法院对于原审被告对相关事实的认定是否正确进行的评判，而不是原审法院直接作出了案涉建筑属于违法建筑的认定，故上诉人称原审判决“在行政机关作出合法认定之前作出违建的认定”及超越职权判决的主张与事实不符，本院不予支持。但在原审被告对于相关事实特别是案涉建筑的权利人未完全查实的情况下，原审判决作出上述评判不妥，本院予以纠正。 综上，原审判决除认定被上诉人资中执法局具有作出本案责令限期拆除违法建设决定的行政职权不当和认定“二被告认定原告未办理权属登记的建筑即为违法建筑并无不当”不妥，本院予以纠正外，原审判决认定的其他基本事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，其撤销被诉责令限期拆除违法建设决定的结果合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审受理费50元，由上诉人刘凤云负担。 本判决为终审判决。 审判长  胡春 审判员  王晶 审判员  蒋靖 二〇二一年四月十九日 书记员  何敏