福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽01行终234号 上诉人（原审原告）刘用雪，男，1950年5月25日出生，汉族，住福州市仓山区。 被上诉人（原审被告）福建省自然资源厅，住所地福州市鼓楼区金泉路38号。 法定代表人叶敏，厅长。 原审第三人福州市自然资源和规划局，住所地福州市仓山区南江滨西大道193号4座5层至8层。 法定代表人吴建青，局长。 委托诉讼代理人陈弘峰，国浩律师（福州）事务所律师。 上诉人刘用雪因诉被上诉人福建省自然资源厅驳回行政复议申请决定一案，不服福建省福州市鼓楼区人民法院（2020）闽0102行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，2016年3月7日，福州市仓山区城乡建设局向原福州市城乡规划局作出仓设〔2016〕22号《关于城门镇胪厦村刘用雪要求建房增加一层的请示》，2016年3月30日，福州市城乡规划局作出榕规函〔2016〕317号《关于的复函》（以下简称“榕规函〔2016〕317号《复函》”），对福州市仓山区城乡建设局的请示进行了回复。在复函中福州市城乡规划局答复：“按照市、区关于私房建设规划管理的职责分工，请你局组织审查并明确处理意见答复申请人，确需提请我局研究的，应当明确审查和办理意见，此类事项均按上述原则办理。”2019年9月11日，原告通过第三人福州市自然资源和规划局作出的2019年268号《政府信息公开申请办理告知书》获取该份复函内容。2019年11月5日，原告因不服该份复函向被告福建省自然资源厅申请行政复议。2020年1月2日，被告福建省自然资源厅作出闽自然资复决〔2020〕1号《驳回行政复议申请决定书》，认定：“福州市城乡规划局的317号《复函》…属于行政机关内部沟通交流的过程性行为。同时，317号《复函》内容并未针对申请人的申请提出明确的处理意见，既非行政机关最后的决定行为，亦未对申请人的权利义务产生实际影响……”，依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回原告刘用雪的行政复议申请。原告不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”的规定，适格的行政复议申请人应当具备一定的前提条件，即提起行政复议的申请人应当与被诉的具体行政行为具有利害关系。在本案中，原告因对第三人作出的榕规函〔2016〕317号《复函》不服，提起行政复议继而提起行政诉讼，但从该份《复函》的内容上看，该份函件仅系行政机关内部沟通、交流的过程性行为，未对原告的申请作出实质性处理意见，对原告权利义务并不产生实际影响。被告福建省自然资源厅据此作出驳回行政复议申请的决定，并无不当。被告受理原告的行政复议申请后，依法向行政复议被申请人发出了提交答复通知书，并在法定期限内作出《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，复议程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘用雪的诉讼请求。 上诉人刘用雪不服原审判决，向本院提起上诉称，一、上诉人向被上诉人申请行政复议，请求责令原审第三人履行法定职责作出规划批文，被上诉人与原审法院均遗漏本案主要请求事项，均称原审第三人不作出规划批文，导致上诉人未能加层建房对上诉人的权利义务不产生实际影响。原审法院与复议机关滥用职权侵犯上诉人合法权益。根据上诉人《行政复议申请书》第一项请求事项，请求原审第三人履行法定职责，作出规划批文给仓山区自然资源和规划局，原审法院和被上诉人均故意遗漏了本案主要请求事项，故意对原审第三人的法定职责认定不清，以便让原审第三人逃避法定职责导致错案。二、原审法院与被上诉人滥用职权故意对本案主要事实认定不清，侵犯上诉人合法权益。1、上诉人证据9《榕规督（2008）410号文件》证明原审第三人对仓山区村民私房建设负有作出规划批文和颁发《建设工程规划许可证》的法定职责，被上诉人与原审第三人故意对该证据的真实性与证明对象均有异议，原审法院故意不予采纳。现上诉人提出新证据福州市仓山区人民法院（2018）闽0104行初1号行政判决书，该案原告提交的证据13《榕规督（2008）410号文件》，证明原审第三人对该证据真实性、证明对象无异议。2、原审法院将重大且明显违法的行政行为认定为行政机关内部沟通、交流的过程性行为，对本案主要事实认定不清，导致判决错误。三、原审法院与被上诉人及原审第三人故意违反宪法、法律法规规定办案并适用法律错误。依照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《福建省农村村民住宅建设管理办法》等相关规定，上诉人有权在78.4平方米宅基地上建二层156.8平方米住宅，原审法院与被上诉人及原审第三人侵犯上诉人在宅基地上加层建房的权利导致错案。原审法院对本案主要事实认定不清、违法办案，遗漏本案主要请求事项，适用法律错误，原审第三人拖延8年不履行法定职责，不作出规划批文。请求：一、撤销原审判决；二、撤销福建省自然资源厅闽自然资复决〔2020〕1号《驳回行政复议申请决定书》并判令其重新作出行政复议申请决定书。 原审第三人福州市自然资源和规划局述称，一、上诉人的起诉已超过行政诉讼起诉期限，依法应当驳回上诉人的起诉。上诉人曾就原审第三人作出的《关于城门镇胪厦村刘用雪要求建房增加一层的请示》（榕规函〔2013〕104号）诉至福州市仓山区人民法院。福州市中级人民法院在该案生效判决中载明，上述榕规函〔2013〕104号复函已被在后作出的榕规函〔2016〕317号《复函》所覆盖。因此上诉人至迟于2018年7月27日就已知晓榕规函〔2016〕317号《复函》的存在。上诉人迟至2020年1月16日才提起本案诉讼已超过法定起诉期限。二、原审第三人作出的榕规函〔2016〕317号《复函》的内容属于过程性行为，对上诉人的权利义务不产生实质影响，被上诉人福建省自然资源厅作出驳回上诉人复议申请的决定并无不当。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，事实认定清楚，适用法律正确，依法应当维持。请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人福建省自然资源厅未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，上诉人刘用雪多年以来因住房改建问题不断进行信访和诉讼。本院在2018年7月27日作出的（2018）闽01行终473号刘用雪诉原福州市城乡规划局规划行政批复一案的行政裁定中，已明确“被上诉人（原福州市城乡规划局）于2016年3月30日作出的榕规函〔2016〕317号《复函》是目前为止被上诉人作出的最后一份复函。”上诉人刘用雪在2018年参加该案诉讼时就已经知晓榕规函〔2016〕317号《复函》的内容，且榕规函〔2016〕317号《复函》复印件现仍保存在该（2018）闽01行终473号案件卷宗中。但上诉人却在生效行政裁定作出近一年后通过向福州市自然资源和规划局申请政府信息公开获取上述《复函》，进而提起行政复议，并在2020年提起本案行政诉讼，已超过法定起诉期限。起诉期限是当事人向人民法院提起行政诉讼，并获人民法院受理的期间，属于起诉条件之一。上诉人已丧失就榕规函〔2016〕317号《复函》寻求司法救济的条件，其丧失的诉权不能通过行政复议的方式重新取得。故无论被上诉人针对上诉人提出的行政复议申请作出何种决定，对上诉人的权利义务均不产生实际的影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销福州市鼓楼区人民法院（2020）闽0102行初29号行政判决； 二、驳回被上诉人刘用雪的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二一年四月十九日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 柯成恩