福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽01行终552号 上诉人（一审被告）连江县自然资源和规划局，住所地福建省福州市连江县凤城镇凤尾花园凤园路30号，统一社会信用代码：11350122MB153096X8。 法定代表人林秀华，局长。 委托代理人陈平，该局工作人员。 委托代理人黄晓锋，上海锦天城（福州）律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）连江县闽鹏建材有限公司，住所地福建省福州市连江县蓼沿乡赤南岗石材加工区仙口路179号，统一社会信用代码：91350122MA33HNN82Q。 法定代表人高永光，总经理。 上诉人连江县自然资源和规划局因被上诉人连江县闽鹏建材有限公司诉其确认终止拍卖行政行为违法一案，不服福建省闽侯县人民法院（2021）闽0121行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2020年9月16日，被告连江县自然资源和规划局向连江县人民政府提交《关于丹阳2020-工业-001号地块国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示》（连自然资［2020］560号），拟挂牌拍卖本案涉案土地使用权，报请连江县人民政府批复。 2020年9月18日，连江县人民政府作出《连江县人民政府关于丹阳2020-工业-001号地块国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》（连政地［2020］46号），批复同意涉案土地挂牌出让。 2020年9月25日，被告连江县自然资源和规划局发出《关于丹阳2020-工业-001号地块国有建设用地使用权挂牌出让公告》（连自然资［2020］599号），内容主要有：1、采取在“福建省土地使用权出让管理系统（网上交易模块）”挂牌的方式进行；2、竞买申请的报名时间是2020年10月16日9时0分0秒至2020年10月24日10时0分0秒。挂牌交易期限为2020年10月17日9时0分0秒至2020年10月27日16时0分0秒。同时公布了《国有建设用地使用权挂牌出让须知》，其中第八条注意事项第1点中告知：“有意竞买者须详细阅读网上挂牌公告、挂牌交易须知、挂牌交易规则、宗地信息，以及有关土地使用权挂牌交易的法规、规章等文件资料，在网上进行登记注册，并在表格上如实填写相关信息。土地使用权挂牌交易的条件及其他事项一经挂牌公告，不能变更。如有特殊原因确需变更，则本次挂牌交易活动中止，由挂牌人另行组织挂牌，有意竞买者重新注册申请竞买。” 2020年10月17日、21日，原告连江县闽鹏建材有限公司向被告连江县自然资源和规划局提交了竞买申请书和竞买承诺书，并交纳了申请保证金220万元。 2020年10月27日15时40分54秒，在网上竞拍过程中，被告连江县自然资源和规划局发出通知，终止涉案土地出让活动，故终止涉案土地的拍卖活动。此前，原告连江县闽鹏建材有限公司于2020年10月27日14时48分26秒，报价727万元。 2020年11月20日，被告连江县自然资源和规划局退还原告连江县闽鹏建材有限公司220万元的保证金。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。对本案而言，被告连江县自然资源和规划局出让国有土地使用权以及与之相关的拍卖、拍卖公告等行为是其作为行政机关依据法定职责实施的行为，属于行政行为，而这些行为有可能剥夺行政管理相对人的合法权益，故该行为是可诉的行政行为。原告连江县闽鹏建材有限公司作为涉案土地使用权拍卖的竞买人，被告连江县自然资源和规划局上述拍卖的行政行为直接影响原告连江县闽鹏建材有限公司合法权益的行使，故原告连江县闽鹏建材有限公司与上述行为具有法律上的利害关系，即原告连江县闽鹏建材有限公司对上述行政行为不服可以依法提起行政诉讼。 目前，国有土地使用权挂牌拍卖行为由国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》（以下简称“招拍挂规范”）所调整，该规范并未规定在拍卖竞卖过程中可以终止拍卖。但是从“招拍挂规范”中9.3款规定的“公告调整：公告期间，出让公告内容发生变化的，市、县国土资源管理部门应当按原公告发布渠道及时发布补充公告。涉及土地使用条件变更等影响土地价格的重大变动，补充公告发布时间距招标拍卖挂牌活动开始时间少于20日的，招标拍卖挂牌活动相应顺延。发布补充公告的，市、县国土资源管理部门应当书面通知已报名的申请人。”可以看出，因“涉及土地使用条件变更等影响土地价格的重大变动”只有顺延或中止两种情形，并无可以终止的规定，并且应当是发生在公告期间，还需同时具备在“距招标拍卖挂牌活动开始时间少于20日”的情况才可以顺延并应当通知已报名的申请人，而不是在拍卖活动进行时可以终止拍卖。同时，《中华人民共和国拍卖法》第四条规定“拍卖活动应当遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则。”被告连江县自然资源和规划局在拍卖进行中突然终止拍卖，明显违反诚实信用原则。综上，被告连江县自然资源和规划局在拍卖进行中终止拍卖的行为程序违法，但是，由于该行为无可撤销内容，故确认该行为违法。同时，由于拍卖程序未完结即被终止，拍卖结果尚未形成和成交确认，因此，原告连江县闽鹏建材有限公司要求判令被告连江县自然资源和规划局与其就丹阳2020-工业-001号国有土地使用权签订转让协议的诉讼请求不能成立，应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，一审判决：一、确认被告连江县自然资源和规划局终止拍卖的行为违法；二、驳回原告连江县闽鹏建材有限公司的其他诉讼请求。 上诉人连江县自然资源和规划局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院适用法律错误，本案应该适用《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定。因连江县人民政府通知上诉人案涉地块与连江县物流园的整体规划相关，需重新调整出让条件，故该地块不得出让，上诉人只能终止本次土地挂牌程序。二、一审法院认定上诉人作出的出让国有土地使用权以及相关的拍卖、拍卖公告等行为属于行政行为，从而认为被上诉人可以依法提起行政诉讼，该认定是错误的。三、上诉人终止拍卖的行为并无违法之处，一审法院认定上诉人拍卖终止的行为违法，该认定是错误的。综上，一审判决第一项关于确认上诉人终止拍卖的行为违法的判决是不正确的。上诉人请求：1、请求依法撤销一审判决第一项“确认被告连江县自然资源和规划局终止拍卖的行为违法”；二、本案一审、二审的诉讼费用均由被上诉人承担。 被上诉人连江县闽鹏建材有限公司未向本院提交书面意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，被诉终止案涉土地挂牌出让活动的行为，出现在交易进行期间。没有证据可以证明案涉“丹阳2020-工业-001号地块”在上诉人发出连自然资［2020］599号《公告》时未确定规划条件，故上诉人关于本案应适用《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条“未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”之规定的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。 土地是最重要的自然资源。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第二条第（三）项关于“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议”以及该司法解释第二十九条关于“本规定自2020年1月1日起施行。最高人民法院以前发布的司法解释与本规定不一致的，适用本规定”的规定，国有土地使用权出让协议的性质属于行政协议，属于人民法院行政案件受理范围。被诉终止案涉土地挂牌出让活动的行为，系由上诉人作为“连江县自然资源和规划”行政主管部门依行政职权作出的行政决定，对外产生了使正在进行中的国有建设用地使用权挂牌出让活动突然终止的效力。被上诉人认为该行为侵害其合法权益，有权依法提起行政诉讼。一审判决的相关认定正确。上诉人的相关上诉理由不能成立，本院不予采纳。 案涉国有土地使用权挂牌出让交易期间为自2020年10月17日9时0分0秒至2020年10月27日16时0分0秒，长达十天。上诉人在该期间届满前不足20分钟以“地块出让条件调整”为由终止该活动，影响了被上诉人完成报价后预期目的的实现。在本案诉讼中，上诉人亦未就其有权在交易活动开始之后但期间尚未届满之前依职权终止活动提供法律法规或者其他规范性文件依据，有违政府依法行政原则和诚信原则。一审判决认定被诉行政行为不符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》的有关规定，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。对上诉人的上诉理由，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元由上诉人连江县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  郑 青 审 判 员  曾 莹 审 判 员  蔡陈飞 二〇二一年四月二十九日 法官助理  陈俊杰 书 记 员  朱嘉婧 附注：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。