福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽04行终15号 上诉人（原审原告）林发生，男，1959年9月10日出生，汉族，原住福建省三明市三元区蓬岩20号，现住福建省三明市三元区。 被上诉人(原审被告)三明市公安局三元分局，住所地福建省三明市三元区工业南路126号。统一社会信用代码：11350400003729569W。 法定代表人张景明，该局局长。 委托代理人罗国清，福建而樾律师事务所律师。 上诉人林发生因诉被上诉人三明市公安局三元分局(以下简称三元公安分局)不履行接处警职责一案，不服福建省永安市人民法院（2020）闽0481行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月2日公开开庭审理了本案。上诉人林发生、被上诉人三元公安分局的委托代理人罗国清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2020年2月24日9时8分许，三明市公安局110接警中心接到林发生报警，称其位于三明市三元区蓬坑尾祖坟因莆炎高速公路施工被破坏，政府和莆炎高速项目部都不管，要求民警出警勘查。110接警中心将该电话转接到12××5市政热线平台，林发生在12××5平台要求对其祖坟被毁情况进行取证，12××5市政平台又将电话转接至110接警中心。当日10时9分，110接警中心将该电话转接至三明市公安局莘口派出所（以下简称莘口派出所），莘口派出所值班民警接到报警后，于10时59分到达现场，与林发生取得联系。经询问，林发生称与三明市三元区人民政府（以下简称莘口镇政府）就坟墓及坟山的征迁补偿事宜未达成协议，莆炎高速公路施工队就把祖坟挖掉了，要求派出所民警对坟墓毁坏现状进行拍照、取证。从三元公安分局提供的莘口派出所民警执法记录仪视频显示，林发生要求派出所民警出警目的是为了拍照、取证，并称：“你（民警）只要把这个证据帮我保留住，你的任务就完成了，其他争议确实和你没有关系。”随后，莘口镇政府工作人员施某某、邓某某与莘口镇蓬坑村村民林达鸿、林绵灼等人也到现场，配合民警调查林发生报案所称祖坟被毁的事项。莘口派出所民警经过调查，认为林发生的报警所称事发位置属于莆炎高速（三元段）工程红线内征用的土地，林发生报案事项实际是因莆炎高速征迁补偿引发的纠纷，口头告知林发生应当找政府相关部门反映后撤离现场，未向林发生出具报警回执等书面回复。2020年2月24日15时许，林发生到莘口派出所要求调查坟墓被毁坏的真相，民警对林发生进行口头答复，称目前没有证据证实坟墓被人故意毁坏，该位置是莆炎高速征用的土地，征迁补偿款已支付完毕，林发生就征迁补偿的事情，可以向莘口镇人民政府协调解决。同日17时许，莘口派出所民警再次前往林发生报案现场，通过走访周围群众了解情况。据现场工人称，林发生所指事发位置为莆炎高速（三元段）工程施工现场，具体谁实施的挖掘行为则需要向莆炎高速项目部作进一步核实。民警调查后返回派出所。2020年3月8日，林发生再次拨打电话向莘口派出所报警，要求莘口派出所对坟墓毁坏进行调查，莘口派出所民警电话回复林发生已经调查核实，那幅地块已经完成征地补偿手续。2020年3月9日，林发生前往莘口派出所报案，再次要求民警对其祖坟被毁进行调查。民警明确告知林发生已经过调查，那幅地块是莆炎高速公路工程征用的土地，已经完成征地补偿手续，派出所无法受案。林发生对征迁补偿引发的纠纷，可以到政府相关部门反映情况，也可以向法院提起诉讼。同日，林发生向莘口派出所索要报警回执，莘口派出所遂将2020年2月24日的报警回执出具给林发生。 原审另查明，2018年7月19日，三明市三元区人民政府在报纸上刊登通知，载明：“莆炎高速（三元段）工程项目是省市重点项目，为确保该工程顺利开工建设，经国土、规划等部门审批，从即日起需征用莘口镇、中村乡和城东乡共约3037亩的建设用地，具体征地红线图附后。根据《福建省殡葬管理办法》第十七条规定，请在此范围内的墓主于2018年10月31日前到各所在村委会进行登记，迁移补偿标准参照《三元区人民政府关于印发莆炎高速（三元段）征地拆迁补偿安置暂行规定的通知》（元政文〔2017〕20号）文执行，并请于2018年12月31日前自行迁移，逾期未迁的，将按无主坟处理。特此通告！”2018年12月11日，莆炎高速（三元段）工程指挥部与三明市三元区村民林发开签订《莆炎高速（三元段）工程红线内坟墓迁移补偿协议书》，约定：“乙方（林发开）必须迁移坟墓共有1座，地点或桩号：岩头山主线ＹＴＳ30,坟墓类型：土坟1个，其它说明：按时迁移奖励500元／座，罐子2*3＝6个，共补偿人民币：8000*1+500+2*300＝9100元，人民币：玖仟壹佰元整。二、补偿金由甲方一次性汇入乙方名字的银行存折……”莆炎高速（三元段）工程指挥部与林发开在协议书上盖章、签字、捺印。 原审再查明，2020年3月9日，莘口镇政府出具《关于蓬坑村坟墓权属纠纷的情况说明》，载明：“……2018年4月开始，蓬坑工作队和村干部通过通告、会议、入户走访等方式开展广泛宣传，摸排蓬坑段涉及坟墓并动员村民主动认领迁移所属坟墓。其中，蓬坑村蓬坑尾（土名南墩）蓬岩第一世祖昱伍公之墓及其周边共四座坟墓均在征迁范围内。2018年11月15日开始，蓬岩小组村民林绵灼、林发开、林达贵、林达武分别作为蓬岩小组林氏村民代表至现场认领四座祖坟，并由林增昌、林发开、林达贵、林达武作为代表领征迁补偿。2019年3月14日，蓬坑村民林发生到现场确认其个人所属坟墓，其主张的坟墓位置即为林发开作为代表签订的位于蓬坑尾（土名南墩）的祖坟。其所持依据1952年土地所有权证，据该土地所有权证记载林长发、林长清名下有一坟位于蓬坑尾（土名南墩）。经查，该土地证为1952年，蓬岩小组委托林发生之父林长发作为代表登记坟墓，但坟墓确为小组林氏成员共同所有。” 原审认为，根据《中华人民共和国人民警察法》第六条规定，公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为等职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”三元公安分局作为县级以上人民政府公安机关，依法负有对本行政区域内公民、法人或者其他组织报警的案件进行查处的法定职权。莘口派出所作为三元公安分局的派出机构，不具有独立承担法律责任的能力，林发生将三元公安分局列为本案被告，主体适格。林发生作为三元区林氏小组成员，与位于三元区蓬坑尾（土名南墩）的祖坟存在利害关系。林发生向三元公安分局报案称坟墓被人为毁坏，林发生与三元公安分局是否依法履行法定职责具备行政诉讼法上的利害关系，具备原告资格。本案的争议焦点在于，三元公安分局对林发生于2020年2月24日的报案是否履行了接处警法定职责。根据法律规定，公安机关的职责是维护国家安全、社会治安秩序，保护公民的人身财产安全，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动等。根据《110接处警工作规则》第十四条规定：“110报警服务台受理报警的范围：（一）刑事案件；（二）治安案（事）件；（三）危及人身、财产安全或者社会治安秩序的群体性事件；（四）自然灾害、治安灾害事故；（五）其他需要公安机关处置的与违法犯罪有关的报警。”该规则第二十九条规定：“110报警服务台受理求助的范围：（一）发生溺水、坠楼、自杀等状况，需要公安机关紧急救助的；（二）老人、儿童以及智障人员、精神疾病患者等人员走失，需要公安机关在一定范围内帮助查找的；（三）公众遇到危难，处于孤立无援状况，需要立即救助的；（四）涉及水、电、气、热等公共设施出现险情，威胁公共安全、人身或者财产安全和工作、学习、生活秩序，需要公安机关先期紧急处置的；（五）需要公安机关处理的其他紧急求助事项。”根据在案证据及双方当事人的陈述可知，林发生向110接警中心报案称莆炎高速公路的补偿未谈妥，莆炎高速公路的施工队就把其位于蓬坑村的祖坟挖掉，要求民警到现场勘查。110接警中心根据林发生的陈述，认为其报案事项既不属于受理报警的范围，也不属于受理求助的范围，遂将林发生的来电转接至12××5政务热线。林发生仍坚持向110接警中心报案，110接警中心及时向莘口派出所下达处警指令。根据《110接处警工作规则》第十条规定：“110报警服务台应当及时下达处警指令，公安机关各业务部门、基层单位和人员必须服从110报警服务台发出的处警指令，不得推诿、拖延出警，影响警情的处置。”莘口派出所在接到110接警中心的处警指令后，及时指派民警到现场对林发生的报案进行调查，符合上述程序规定。根据《公安机关办理行政案件程序规定》（2018修正）第五十条规定：“需要调查的案件事实包括：（一）违法嫌疑人的基本情况；（二）违法行为是否存在；（三）违法行为是否为违法嫌疑人实施；（四）实施违法行为的时间、地点、手段、后果以及其他情节；（五）违法嫌疑人有无法定从重、从轻、减轻以及不予行政处罚的情形；（六）与案件有关的其他事实。”本案中，莘口派出所民警在调查过程中，已查明林发生报案所称坟墓被毁，是莆炎高速（三元段）工程指挥部征收土地后实施的项目工程施工行为，并不存在违法嫌疑人和违法行为，尽到了对报案事实的调查义务。《中华人民共和国治安管理处罚法》（2012修正）第六十五条第一款第一项规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（一）故意破坏、污损他人坟墓或者毁坏、丢弃他人尸骨、骨灰的；”根据莘口派出所民警对林发生的询问，莘口镇政府工作人员的陈述及出具的情况说明，莆炎高速（三元段）工程指挥部出具的《莆炎高速（三元段）工程红线内坟墓迁移补偿协议书》以及莘口镇蓬坑村村民、周围施工人员的陈述，能够充分证实林发生报案称其祖坟被毁坏的事项，系林发生因莆炎高速（三元段）工程指挥部征地补偿引发的纠纷，不存在人为故意破坏坟墓的情形，没有违法犯罪事实，不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十五条第一款第一项规定的妨害社会管理的行为。根据该法第七十八条规定：“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。”另根据《公安机关办理行政案件程序规定》（2018修正）第六十一条第一款第三项规定，“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：……（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。”本案中，莘口派出所民警经全面调查后，认为林发生的报案事项不属于违反治安管理行为，已口头告知林发生无法受理其报案，莘口派出所的处警符合上述程序规定。林发生主张适用公〔2015〕32号《关于改革完善立案制度的意见》有误，应当纠正为《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》（公通字［2015］32号），根据该意见的规定：“对于群众报案、控告、举报、扭送，违法犯罪嫌疑人投案，以及上级机关交办案件或者其他机关移送的案件，属于公安机关管辖的，各办案警种、部门都必须接受并依照有关规定办理，不得推诿。……群众上门报案的，应当当场进行接报案登记，当场接受证据材料，当场出具接报案回执并告知查询案件进展情况的方式和途径。对明显不属于公安机关职责范围的报案事项，应当立即告知报案人向其他有关主管机关报案。对重复报案、案件正在办理或者已经办结的，应当向报案人作出解释，不再重复接报案登记。”本案中，三元公安分局针对林发生2020年2月24日的报案，已指派莘口派出所处警，并对林发生报案事项进行调查处理。在调查中发现林发生报案事项明显不属于公安机关职责范围，不存在违反治安管理行为，也没有违法犯罪事实，莘口派出所民警已对林发生进行口头释明并告知林发生权利救济的途径。林发生对莘口派出所口头告知内容有异议，莘口派出所根据林发生的要求，出具书面报警回执，符合上述程序规定。林发生于2020年3月8日电话报案、2020年3月9日上门报案，均属于对2020年2月24日报案事项的重复报案，莘口派出所民警均对林发生进行解释，符合不再重复接报案登记的程序规定。根据《中华人民共和国人民警察法》（2012修正）第二十一条第一款规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”莘口派出所民警在出警现场，按林发生的要求对现场进行拍照、取证，并通知莘口镇人民政府派工作人员到现场对林发生的诉求进行调解，履行了人民警察对公民解决纠纷给予帮助的义务。公民在遇到困难时，有权利向公安机关求助，公安机关接到公民的求助后，也应及时进行救助、处理，但并不是公民所有的求助事项都属于公安机关职责范围之内。综上，三元公安分局已对林发生的报案事项依法进行处警，已经全面履行接处警法定职责。因此，林发生主张三元公安分局不履行接处警法定义务违法，缺乏事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款、第六十五条第一款第一项、第七十八条，《110接处警工作规则》第十条、第十四条、第二十九条，《公安机关办理行政案件程序规定》第五十条、第六十一条第一款第三项，《中华人民共和国人民警察法》第六条、第二十一条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第一款、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，判决：驳回林发生的诉讼请求。案件受理费50元，由林发生负担。 上诉人林发生上诉称，一审法院驳回上诉人的请求是错误的，理由如下：1.被上诉人提供的证据隐瞒部分事实，上诉人打了4个求助电话后，才转接到莘口派出所，该所民警于当日11时才到达现场，明显有隐瞒事实和证据的违法行为。2.被上诉人提交的两个光盘，没有现场执法记录仪的说话录音，上诉人在法庭质证时已经提出有异议，原审法院认定上诉人无异议是事实认定错误，且原审法院采信被上诉人提供的与本案无关的证据而不采信上诉人提供的证据无理。3.上诉人于2020年3月8日再次向莘口派出所报警，是因为有人再次去挖坟墓。莘口派出所不出警保护，故意让犯罪嫌疑人毁灭证据。4.原审法院认定上诉人父亲林长发取得的元字第0xxx8号土地房产所有证已失去法律效力，没有事实法律依据。请求撤销原判，依法支持上诉人一审的诉讼请求。 被上诉人三元公安分局答辩称：1.一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。2.上诉人提出没有看到2020年2月24日的执法记录仪视频，被上诉人在一审中已提交了光盘证明民警出警的情况，对于出警的事实，上诉人没有异议。因此，即使没有视频也不能否认出警的事实。3.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十八条指的是因为行政机关不履行或拖延履行法定职责而致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。本案中，上诉人报警时，其所称的祖坟已被挖了，不是因为被上诉人没有出警才被挖的，因此，本案不适用该条款。请求依法驳回上诉，维持原判。 本案证据均已随案移送本院。二审中，双方当事人没有提出新证据和新的质证意见。 经审理查明，2020年2月24日9时9分许，三明市公安局110接警中心接到林发生报案称其位于三明市三元区蓬坑尾祖坟因莆炎高速公路施工被破坏，政府和莆炎高速项目部都不管，要求出警勘查。110接警中心将该电话转接到12××5市政热线平台，因林发生要求对其祖坟被毁情况进行取证，该平台又将电话转接至110接警中心，后该中心将电话转接至莘口派出所。该所值班民警于11时许到达现场，并按林发生要求对现场进行拍照。经向莘口镇政府工作人员和蓬坑村村民调查，莘口派出所民警口头告知林发生其报案事项属土地征迁纠纷，不属于派出所管辖范围，应与莘口镇政府协调解决后离开现场。2020年2月28日，莘口派出所对林发生的报警事项“求助，坟墓征迁过程要求民警见证现场情况”出具《报警回执》。2020年3月8日11时30分，林发生再次拨打莘口派出所电话报案。2020年3月9日，林发生再次前往莘口派出所要求调查其坟墓被挖一事。2020年3月25日，林发生向原审法院提起本案诉讼，请求确认三元公安分局未履行接处警法定职责行为违法。 本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，三元公安分局作为县级人民政府公安机关，负责本行政区域内的治安管理工作，对辖区内涉及治安管理违法行为等的报案事项具有接处警的法定职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定，公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。该法第七十八条规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。本案中，对林发生于2020年2月24日报案一事，在案证据能够证实莘口派出所在接到110接警中心转接的报案事项后，及时指派民警到达现场，按林发生要求对现场进行拍照，经向有关人员进行调查后，认为林发生的报案事项不属于违反治安管理行为，并已口头告知林发生其报案事项属土地征迁纠纷，应与莘口镇政府协调解决等事实。莘口派出所对林发生的报案所作处理符合上述法律规定，应认定已履行法定职责。对林发生于2020年3月8日、3月9日的重复报案，因莘口派出所已就其2020年2月24日的报案履行职责，该所未予重复处理并无不当。林发生在本案中对有关土地征收的事实和证据所提出的异议，不属于本案履职之诉的审查范围。综上，林发生主张三元公安分局未履行接处警法定职责的理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。原审法院判决驳回其诉讼请求，所作处理正确。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人林发生负担。 本判决为终审判决。 审判长  张连财 审判员  吴小琼 审判员  李祖超 二〇二一年四月六日 书记员  林冬妮 附：本案适用的法律、法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。