黑龙江省哈尔滨市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）黑01行终201号 上诉人（一审原告）于善清，男，1957年2月12日出生，汉族，农民，住哈尔滨市双城区。 委托诉讼代理人盖兴波，男，1982年1月15日出生，汉族，农民，住哈尔滨市双城区。 委托诉讼代理人于善清，男，1959年4月15日出生，汉族，农民，住哈尔滨市双城区。 上诉人（一审被告）哈尔滨市双城区林业和草原局，住所地哈尔滨市双城区新兴大街99号。 法定代表人梁咏梅，局长。 行政负责人范铁刚，组织委员。 委托诉讼代理人张健，黑龙江益朋律师事务所律师。 上诉人（一审被告）哈尔滨市双城区人民政府，住所地哈尔滨市双城区新兴大街99号。 法定代表人刘志成，区长。 委托诉讼代理人张波，哈尔滨市双城区司法局工作人员。 委托诉讼代理人张健，黑龙江益朋律师事务所律师。 上诉人于善清、哈尔滨市双城区林业和草原局（以下简称双城林草局）、哈尔滨市双城区人民政府（以下简称双城区政府）因行政强制执行及行政复议一案，不服双城区人民法院（2020）黑0113行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人于善清的委托诉讼代理人盖兴波、于善清，上诉人双城林草局的行政负责人范铁刚及委托诉讼代理人张健，上诉人双城区政府的委托诉讼代理人张波、张健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，1996年10月，原双城市财政局与黑龙江省财政厅签订了《联合开发国有荒地协议书》，约定：黑龙江省财政厅投入资金1000万元，双方联合开发双城区2万亩国有荒地。1997年1月27日，杏山镇富山村与双城市农业联合开发办公室(以下简称农业开发办)签订《转让国有草原使用权合同书》，合同约定：乙方（农业开发办）付给甲方（杏山镇富山村）国有荒地转让使用费每年每亩15元，12年每亩共180元。以对外承包合同土地数为准，共2000亩，总金额为36万元；转让期十二年，自1997年起至2008年12月31日止。涉案土地自1997年至2015年一直由富山村农民承包经营。2001年5月16日，《黑龙江省人民政府办公厅关于禁止开垦破坏草原切实保护草原资源的通知》规定，对1994年以来开垦破坏的草原，按耕地承包给农户的草原，限期3年内退耕还草，恢复草原；对1999年以来违法开垦破坏草原的要严格查处，并立即恢复草原植被。2001年2月15日，《黑龙江省退耕还草实施方案》规定，近期重点是退还1996年以来违法开垦的草原，包括双城在内，到2015年将应退的草原变为耕地全部退耕还草。2004年，中央出台《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》后，于善清享受国家土地补贴政策。2009年原双城市国土资源局第二次土地调查，土地利用总体规划显示，该地块性质为基本农田。2015年富山村对已到期的草原重新发包，合同期限自2015年1月1日至2017年12月31日，2018年按合同延长一年。2019年富山村为贯彻落实退耕还草政策，涉案土地没有发包给于善清。 2019年4月2日、6月4日、6月27日双城林草局三次书面通知富山村，将涉案草原退耕还草，恢复草原植被，逾期将强制退耕还草。富山村并未落实通知的要求。2019年8月9日、10日，双城林草局强制将涉案土地退耕还草，于善清对双城林草局的行政强制执行行为不服，向双城区政府申请行政复议，双城区政府2019年11月22日作出双政复决[2019]03号《行政复议决定书》，维持双城林草局2019年8月9日、10日强制恢复草原植被的行政行为。于善清不服，提起行政诉讼。 一审法院认为，一、关于于善清是否为适格主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：(一)被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；(二)在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；(三)要求行政机关依法追究加害人法律责任的；(四)撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；(六)其他与行政行为有利害关系的情形”。于善清作为涉案土地的实际使用者，2019年虽未与富山村签订涉案土地承包合同，但于善清已实际连续耕种多年，属历史遗留问题。于善清有理由认为被诉行政行为侵害其合法权益，具有法律上的利害关系。于善清是复议程序中的申请人，不服复议决定向人民法院起诉，应认定其具有行政诉讼原告主体资格。 二、关于涉案土地性质。涉案土地的性质应以草原行政主管部门登记为准。涉案土地草原使用权档案，证明涉案土地的性质为草原。此外，涉案土地为草原的事实，从农业开发办与富山村、富山村与于善清订立的合同得到进一步证实。 三、关于双城林草局是否具有行政强制执行权。《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”第十二条规定：“行政强制执行的方式：(一)加处罚款或者滞纳金；(二)划拨存款、汇款；(三)拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；(四)排除妨碍、恢复原状；(五)代履行；(六)其他强制执行方式”。根据上述法律规定，双城林草局的强制恢复草原植被行为属于行政强制执行行为。《黑龙江省草原条例》第四十七条规定：“县以上草原监理机构责令限期恢复草原植被，当事人拒不执行的，县以上草原监理机构应当采取措施强行恢复植被”。故双城林草局作为县级以上草原监理机构，具有行政强制执行权。 四、关于双城林草局作出行政强制执行决定程序是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第二款规定：“强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”。双城林草局虽然三次书面通知富山村退耕还草，恢复草原植被，但双城林草局在强行恢复草原植被前并未制作行政强制执行决定书，也未依法向于善清送达，以及告知相应的权利。违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第二款(强制执行决定应当以书面形式作出)、第三十八条(催告书、行政强制执行决定书应当向当事人送达)的规定。有关退耕还草问题涉及众多农民利益，双城林草局在强制退耕还草恢复草原植被之前已出现群体访现象，强制恢复草原植被存在诸多不稳定因素，并且田间水稻即将进入成熟阶段，强制执行行为明显不当。但该行政行为已经实施完毕，不具有可撤销性，考虑国家恢复草原和保护生态环境因素，撤销该行为，有悖国家大政方针政策，应确认该行为违法。 五、关于行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”双城林草局的强制执行行为不符合《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第二款、第三十八条的规定，违反了法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定，应予撤销。 六、关于赔偿损失。庭审中，于善清并未提供有关耕种品种、产量、市场价格、成本等证据，无法计算赔偿标准、赔偿数额，故对于善清要求赔偿损失的诉讼请求，因没有确实、充分证据予以证明，应不予支持。 综上，经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项、第七十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条之规定，判决：一、确认双城林草局于2019年8月9日、10日采取的强制退耕还草、恢复草原植被行为违法；二、撤销双城区政府于2019年11月22日作出的双政复决[2019]03号《行政复议决定书》；三、驳回于善清要求双城林草局、双城区政府赔偿经济损失的诉讼请求。 上诉人于善清不服一审判决上诉称，1.一审法院对涉案土地性质认定错误。于善清提交的2017年8月1日由双城区政府、双城区国土资源局公示的《基本农田保护标志》、2018年6月12日《哈尔滨市人民政府关于中央环保督察组第五批交办案件办理情况通报》以及于善清领取“农业支持保护补贴”等证据可以证明，涉案土地已经被确认为耕地，一审法院仅依据1995年的草原使用权档案认定涉案土地的性质为草原，明显错误；2.双城林草局作出行政行为的法律依据错误且双城林草局不具有行政强制执行权；3.于善清在庭审中已经明确说明了经济损失的组成，一审法院未进行查证而直接认定证据不足驳回于善清的赔偿请求错误。综上，一审法院部分事实认定不清、适用法律错误。请求依法纠正一审法院对涉案土地性质的认定，判定双城区林草局行政行为违法；撤销一审判决书中第三项判项，改判双城林草局、双城区政府赔偿于善清因违法行为造成的经济损失。 双城林草局、双城区政府答辩称，1.确认土地性质不属于人民法院的审理范围，双城林草局提交的草原使用权档案可以确定涉案土地性质为草原；2.于善清未举示证据证明其是涉案土地的实际使用人，亦无法证明其种植的面积，对于善清提出的赔偿请求应不予支持。 上诉人双城林草局、双城区政府不服一审判决上诉称，一审法院认定事实错误，于善清主体不适格。根据一审查明的事实，涉案土地系国有草原，使用权确认给了双城区杏山镇富山村，而于善清取得涉案土地使用权的依据是与杏山镇富山村签订的2015年1月1日至2017年12月31日的草原承包合同，2018年按合同延长一年，合同期限到2018年12月31日。2019年，于善清没有与富山村签订涉案土地承包合同，其已失去涉案土地的使用权。且涉案土地的性质是国有草原，根据《中华人民共和国草原法》第四十六条、《黑龙江省草原条例》第四十六条、第四十七条的规定，禁止开垦草原，故于善清不存在合法利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款的规定，于善清原告主体不适格。因于善清的承包合同已经到期，不具有土地承包经营资格，双城林草局向草原使用权人双城区杏山镇富山村送达退耕还草通知书，而未向于善清送达没有违反法律规定。请求撤销一审判决。 于善清答辩称，双城林草局、双城区政府所述不属实。涉案土地属于耕地而非草原，强制退耕还草无法律依据。双城林草局动用警力强行破坏耕地和抗旱设施，强行种草，损毁水稻青苗，造成巨大损失。于善清认为，涉案土地在1983年之前已经开垦种植，双城林草局不能仅凭1995年颁发的草原证就毁掉五千余亩基本农田和五百多万斤粮食。对双城林草局、双城区政府的上诉请求应不予支持。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，于善清认为双城林草局实施的强制退耕还草的强制执行行为及双城区政府的行政复议行为侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼。双城林草局、双城区政府作为行政行为的实施主体，具有被告主体资格。于善清系在涉案土地上种植农作物的农民，系被诉强制退耕还草的强制执行行为及行政复议行为的相对人，根据上述法律规定，于善清具有原告主体资格。 本案争议的焦点为被诉行政行为是否合法以及于善清提出的行政赔偿诉求是否应予支持。 关于被诉行政行为合法性问题 《黑龙江省草原条例》第三条第二款规定：“市、县草原行政主管部门主管本行政区域内的草原监督管理工作。县以上草原行政主管部门根据《中华人民共和国草原法》的规定设立草原监理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处。”第四十七条规定：“县以上草原监理机构责令限期恢复草原植被，当事人拒不执行的，县以上草原监理机构应当采取措施强行恢复植被，恢复植被所发生的实际费用由当事人承担。当事人拒不承担其费用的，县以上草原监理机构可以向人民法院提起诉讼。”根据上述规定，双城林草局作为县级以上草原行政主管部门主管本行政区域内的草原监督管理工作。对草原监理机构责令限期恢复草原植被，当事人拒不执行的，有权采取措施强行恢复。双城林草局具有强制退耕还草的行政强制执行权。 《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定，本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。第三条规定，国家实行农村土地承包经营制度。第四条规定，农村土地承包后，土地的所有权性质不变。第九条规定，承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。第十三条第二款规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。本案中，涉案土地属于国家所有的草原，双城区杏山镇富山村为使用权人，于善清系富山村村民。2015年富山村对已到期的草原作为耕地重新发包，合同期限2015年1月1日至2017年12月31日，2018年按合同延长一年，2019年富山村为贯彻落实退耕还草政策，涉案土地未对外发包，亦未与于善清签订承包合同。根据上述法律规定，于善清对涉案土地不再享有土地承包经营权，其无权在涉案土地上继续耕种。双城林草局作为草原行政主管部门，为执行国家退耕还草政策，依据相关规定，决定对涉案土地强制退耕还草，并无不当。 《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，双城林草局在作出强制退耕还草的强制执行行为时未履行上述法定程序，属程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。因强制退耕还草的强制执行行为不具有可撤销内容，故应依法确认双城林草局作出的强制退耕还草的强制执行行为违法。 双城区政府于2019年11月22日作出双政复决[2019]03号《行政复议决定书》，决定维持双城林草局2019年8月9日至10日强制恢复草原植被的行政行为。双城区政府作出该行政复议决定，认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。 关于行政赔偿问题 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关 和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第五条规定，属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。本案中，2019年富山村未与于善清签订承包合同，于善清对涉案土地不再享有土地承包经营权，其自行在涉案土地上种植水稻的行为无法律依据，因此而造成的损失，亦不属于依法应予保护的合法权益。关于于善清提出其为种植水稻而进行了先期投入，对此部分损失应予赔偿的主张，因于善清未提供相应证据予以证明，故对该主张亦不支持。综上，对于善清提出的赔偿请求，因无事实及法律依据，依法应不予支持。 另外，涉案土地在退耕还草前一直由富山村农民耕种，行政机关执行国家退耕还草政策，将涉案土地退耕还草时，应考虑上述情况，妥善处理涉案农民的安置工作及可能引发的新问题。 综上，双城林草局作出的强制退耕还草的强制执行行为程序违法，应依法确认强制退耕还草的行政行为违法。双城区政府作出的行政复议决定，因事实不清、证据不足，依法应予撤销。于善清提出的赔偿请求，无事实及法律依据，依法应不予支持。一审法院判决确认双城林草局于2019年8月9日、10日采取的强制退耕还草、恢复草原植被行为违法；撤销双城区政府于2019年11月22日作出的双政复决[2019]03号《行政复议决定书》；驳回于善清要求双城林草局、双城区政府赔偿经济损失的诉讼请求并无不当，依法应予维持。于善清及双城林草局、双城区政府的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人哈尔滨市双城区林业和草原局、哈尔滨市双城区人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 仲 治 审判员 齐 旭 审判员 朝之悦 () 二〇二一年四月二十七日 法官助理庞博 书记员刘昱欣