江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏04行终33号 上诉人（原审原告）张建国，男，汉族，1959年12月21日出生，住常州市武进区。 上诉人（原审原告）巢国芳,女，汉族，1959年12月5日出生，住常州市武进区。 二上诉人共同委托代理人张晓东，北京锟涵律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常州市武进区房屋征收与补偿管理中心，住所地常州市武进区行政中心5号楼四楼。 法定代表人王卫洪，该中心主任。 委托代理人李洪良。 委托代理人鲍赛丞，江苏正气浩然（上海）律师事务所律师。 原审第三人常州市武进区湖塘镇人民政府，住所地常州市武进区湖塘镇人民中路639号。 法定代表人谈正刚，该镇镇长。 委托代理人陈轶斌，江苏东鼎律师事务所律师。 上诉人张建国、巢国芳因其诉被上诉人常州市武进区房屋征收与补偿管理中心（以下简称区征收中心）、原审第三人常州市武进区湖塘镇人民政府（以下简称湖塘镇政府）确认房屋征收补偿协议无效一案，不服常州市武进区人民法院（2020）苏0412行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，并于2021年4月12日组织各方当事人进行询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，2015年12月8日，常州市武进区湖塘镇房屋征收与补偿服务中心在湖塘镇政府公示栏、湖塘镇北街社区居委会宣传栏、湖塘镇红卫新村村口以及湖塘镇桥北新村7幢西墙等地张贴征收范围红线图、房屋调查登记告知书、民意调查征询表等，随园西侧地块旧城改建项目准备启动。2017年4月1日，湖塘镇政府发布随园西侧地块旧城改建项目国有土地上房屋征收补偿预签约方案，明确预签约在房屋征收补偿方案征求意见期间组织实施，并对预签约的相关事项进行了告知。2017年4月10日，湖塘镇政府向被征收户发出通知，明确预签约时间为2017年4月13日至4月16日，并对完成预签约且在2017年4月27日前腾空让房的增加签约奖励。2017年4、5月间，湖塘镇政府与张建国、巢国芳经协商完成预签约，并由湖塘镇政府向张建国、巢国芳支付补偿款共计866800元，张建国、巢国芳向湖塘镇政府腾空让房。2017年8月8日，常州市武进区人民政府发布常武征［2017］3号国有土地上房屋征收决定公告及房屋征收补偿方案，随园西侧地块旧城改建项目位于常州市武进区湖塘镇，征收范围为西至武宜路、南至聚湖路，东与锦湖公寓交界，北至金鸡中路，征收部门为原常州市武进区房屋征收与补偿办公室，征收实施单位为湖塘镇政府，补偿方式为房屋产权调换或货币补偿，产权调换房小区为1.聚湖西路北侧商品房小区；2.长河花园。张建国、巢国芳坐落于常州市武进区××镇××村××幢××号的房屋位于上述征收范围内。同日，原常州市武进区房屋征收与补偿办公室发布选择房屋征收评估机构公告，并于2017年8月16日发出通知，组织以公开投票和公开抽签方式确定评估机构。2017年8月21日，经常州市武进公证处公证，以公开抽签方式确定常州市延陵房地产评估事务所有限公司为涉案征收项目的房地产价格评估机构，并于2017年8月25日进行公告。2017年8月31日，原常州市武进区房屋征收与补偿办公室发布房屋征收分户初步评估结果公示的通告，对分户初步评估结果予以公示。2017年9月8日，常州市武进区人民政府对张建国、巢国芳被征收房屋未经登记建筑作出补偿认定处理决定，2017年9月12日，常州市延陵房地产评估事务所有限公司对张建国、巢国芳的房屋作出编号（2017）83的房屋征收估价结果报告并送达。2017年9月13日，原常州市武进区房屋征收与补偿办公室与张建国、巢国芳签订武进区国有土地上房屋征收补偿协议（以下简称涉案补偿协议）一份，湖塘镇政府作为征收实施单位在涉案补偿协议上加盖印章，涉案补偿协议约定由原常州市武进区房屋征收与补偿办公室征收张建国、巢国芳位于××镇××村××幢××号的房屋，补偿方式为货币补偿，各项补偿金额总计866800元。张建国、巢国芳认为签订的涉案补偿协议无效，故诉至原审法院，请求：确认涉案补偿协议无效。 另查明，武编发[2013]33号《关于明确常州市武进区房屋征收与补偿办公室职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》明确，常州市武进区房屋征收与补偿办公室为常州市武进区人民政府确定的房屋征收部门，负责组织实施区政府征收项目的房屋征收和补偿安置工作。根据武编发[2019]29号《关于常州市武进区房屋征收与补偿办公室更名及调整领导职数的通知》，自2019年9月18日起，常州市武进区房屋征收与补偿办公室更名为“常州市武进区房屋征收与补偿管理中心”。 原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”原常州市武进区房屋征收与补偿办公室作为常州市武进区人民政府确定的房屋征收部门，依法具有签订涉案补偿协议的法定职权。区征收中心作为依法继续行使原常州市武进区房屋征收与补偿办公室职权的房屋征收部门，是本案的适格被告。 涉案补偿协议属于行政协议，是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同认定无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大且明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。 关于张建国、巢国芳主张签订涉案补偿协议违反法定程序、房屋未经评估即签约，区征收中心行为存在重大、明显违法情形的意见。原审法院认为，湖塘镇政府与张建国、巢国芳之间的预签约行为系房屋征收工作的前期协商准备，并未违反法律、行政法规的强制性规定。在房屋征收决定和征收补偿方案公布后，经过评估机构的选择确定、分户初步评估结果公示、未经登记建筑物补偿认定处理、对被征收房屋进行评估后，原常州市武进区房屋征收与补偿办公室结合前期协商情况，经审核确认后签订涉案补偿协议，上述行政行为符合法律规定，不存在重大且明显的违法情形。因此，对于张建国、巢国芳的前述意见，不予采纳。关于张建国、巢国芳主张区征收中心以欺诈胁迫和限制人身自由等方式与其签订协议的意见，没有相关证据予以证明，不予采纳。关于张建国、巢国芳主张区征收中心剥夺其补偿方式选择权，没有提供产权调换房的意见，原审法院认为，征收补偿方案明确了补偿方式为房屋产权调换或货币补偿，产权调换房小区为聚湖西路北侧商品房小区或长河花园，张建国、巢国芳并未选择上述产权调换房小区，其要求原地购房的诉求，实质是在选择货币补偿的方式后在原地进行商品房的购买，区征收中心并未剥夺张建国、巢国芳的补偿方式选择权，对于张建国、巢国芳的上述意见，不予采纳。 综上，张建国、巢国芳与区征收中心签订的协议系双方经协商达成合意签订且已履行完毕，不存在重大明显的行政行为违法及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定确认无效的情形，涉案补偿协议的效力应予确认。张建国、巢国芳的诉讼请求没有事实依据，依法不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张建国、巢国芳的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由张建国、巢国芳共同负担。 上诉人张建国、巢国芳上诉称，1.涉案补偿协议的签订存在没有依据等重大违法情形，属于法定的无效情形，在征收决定及补偿安置方案公布和实施前，因不存在房屋征收，因此所签订的涉案补偿协议没有任何法律依据，且涉案补偿协议的签订没有对上诉人的房屋进行评估，以预征收通知替代征收决定、以预签约方式征收上诉人房屋，严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定；2.涉案补偿协议存在上诉人只能选择货币补偿的方式，而不能选择安置房屋，违反前述条例第二十一条的规定；3.涉案补偿协议是在上诉人不知情的情况下前述，缺乏自愿性和意思表示一致，属于无效协议；4.被上诉人和第三人没有兑现给予上诉人原地购房的承诺，涉案补偿协议并未履行完毕，严重侵犯上诉人的合法权益。综上，张建国、巢国芳上诉请求：撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。 上诉人张建国、巢国芳二审期间向本院提交下列证据：武集建（99）字第x号集体土地建设用地使用证，用以证明上诉人房屋所在地为集体土地，涉案补偿协议应按照土地管理法等规定予以签订。 被上诉人区征收中心、原审第三人湖塘镇政府二审均未向本院提交书面答辩或陈述意见。 被上诉人区征收中心二审期间向本院提交下列证据：区征收中心出具的情况说明、常州市自然资源和规划局向区征收中心出具的情况说明、房屋调查登记结果公示及张贴照片、上诉人的房屋所有权证、不动产登记簿查询证明、上诉人房屋所在土地的宅基地使用证、建房宅基地清理登记表，用以证明1987年原武进县湖塘镇人民政府对上诉人建房宅基地进行了清理登记，载明上诉人宅基地土地权属为“全民”，1998年原武进市开展全面登记发证工作，由于历史原因采取普发证形式，委托镇村相关人员参与发证工作，导致上诉人土地性质误登记为集体土地使用权，而且在本案征收补偿实施过程中上诉人没有对房屋调查结果提出异议，故上诉人房屋所在土地性质为国有土地使用权。 经本院组织证据交换和质证，上诉人及被上诉人区征收中心对对方提交证据的真实性均不持异议，但均认为无法达到相应的证明目的，湖塘镇政府认可区征收中心提交的证据。本院依法确认前述证据的真实性。根据1987年的建房宅基地清理登记表及宅基地使用证，在“土地权属”一栏均记载“全民”，法律意义上的全民所有即国家所有，故综合考虑本案登记发证的历史因素、土地行政主管部门的明确陈述、上诉人从未对本案房屋调查结果提出异议、上诉人就土地性质这一问题在签订协议及一审过程中均未提及等情况，本院对上诉人主张其房屋所在地块系集体土地的意见不予采纳。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条作出了关于行政行为无效的规定，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条进一步明确，对于作为行政行为的行政协议无效的认定，亦应根据诉讼法前述规定作出判断。在上述法律和司法解释中均将行政协议是否存在重大且明显违法情形作为法院审查确认协议效力的主要依据。所谓“重大且明显违法”，一般应理解为根据一般人的正常理性和日常经验即可合理判断出行政行为的违法性属于程度重大且显而易见。 关于涉案补偿协议的签订有无依据的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，国有土地上房屋的征收补偿工作，整体上遵循先作出征收决定、再订立补偿协议的顺序，而本案是由征收实施单位湖塘镇政府预先发布预签约方案，被征收人接受该方案的先行预签约（房屋搬迁协议），湖塘镇政府支付补偿款，在正式进入房屋征收法定程序后，再由区征收中心、湖塘镇政府与被征收人签订涉案补偿协议。湖塘镇政府在其预签约方案中明确告知了涉案旧城改建项目名称以及补偿工作所依据的法律规范，在案证据所反映的流程可以看出，预签约的实质是被征收人通过与征收实施单位的协商，对即将展开的国有土地上房屋征收工作所涉及的补偿方式、补偿金额、建筑面积、补助费奖励费等与被征收人实体权益直接相关的事项予以商谈，并作为此后涉案补偿协议的主体内容，从而达到提高效率的目的。本案是对即将到来的房屋征收补偿工作进行前期协商，事实上，补偿工作的依据之一亦即房屋征收决定在预签约后同年8月即告发布，相应的法律规范依据也在《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定中已有明确，被诉的涉案补偿协议随后在同年9月签订，简而言之，行政机关基于即将作出的征收决定进行前期准备工作，不同于没有任何征收决定即实施房屋征收与补偿的情形，因此本案不属于诉讼法第七十五条所规定的“没有依据”的情形，上诉人所称“以预征收通知替代征收决定、以预签约方式征收上诉人房屋”的意见与事实不符。 关于补偿方式选择权的问题。首先，本案中预签约并非国有土地上房屋征收补偿工作的法定程序，预签约方案中对增加相关奖励、为原地购房需求者提供政策优惠等内容进行了规定，但对于预签约方案中提出的补偿方式、优惠政策，被征收人可以自行选择是否接受，即使不接受、不进行预签约，对被征收人的权利义务也无实际影响，其合法权益仍可在正式房屋征收补偿程序中得到体现；其次，虽然预签约方案未对产权调换事宜作出明确，但其后预签约（房屋搬迁协议）中就产权调换内容已有相应约定（房屋搬迁协议第二条第二项第2-4点、第五条第2点等）的情形下，张建国、巢国芳仍然选择了货币补偿方式，涉案补偿协议也同样明确标注了产权调换的补偿方式，并不存在“只能选择货币补偿的方式，而不能选择安置房屋”的事实；最后，因随园西侧地块原地新建楼盘并非用于产权调换的房屋，而张建国、巢国芳在预签约（房屋搬迁协议）中所提出的“原地回购”意向，实质上是作出了放弃产权调换的选择，该意向只能通过货币补偿后按照预签约方案所规定的“被征收人在楼盘具备预销售条件时，与房地产开发企业购买签订《商品房买卖合同》”的方式实现。因此张建国、巢国芳的补偿方式选择权已得到保障，其系因自身需求做出了货币补偿的选择。 综观在案证据，预签约（房屋搬迁协议）中对具体补偿内容予以载明，落款仅有张建国、巢国芳的签名捺印以及湖塘镇政府经办人员签名，并无区征收中心及湖塘镇政府印章，而涉案补偿协议的落款则是区征收中心、湖塘镇政府、张建国、巢国芳签章俱全。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》明确人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议的效力。以民事法律规范视角审视，本案中的预签约方案类似于我国合同法中的要约邀请，即湖塘镇政府希望被征收人按照方案中的优惠政策向其发出要约的意思表示；预签约（房屋搬迁协议）类似于合同法中的要约，即被征收人作出希望以房屋搬迁协议中确定的补偿方式补偿数额与行政机关签订补偿协议的意思表示，此时行政机关尚未盖章确认；行政机关进入法定征收补偿程序后在涉案补偿协议上盖章，类似于合同法中的承诺，即行政机关作出同意前述要约的意思表示，至此房屋征收补偿协议方告成立。当事人请求确认行政协议无效，实质是对订立行政协议行为不服提起诉讼，基于前述对涉案补偿协议签订流程的梳理，本案不足以认定被诉行政协议的签订具有程度重大且显而易见的违法性，张建国、巢国芳的签名捺印均无相反证据表明并非其真实意思表示，本案也不存在民事法律规范所规定的法定无效情形，上诉人关于确认涉案补偿协议无效的诉讼请求本院不予支持。 综上，上诉人张建国、巢国芳的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人张建国、巢国芳负担。 本判决为终审判决。 审判长  谢唯立 审判员  王碧野 审判员  刘 颖 二〇二一年四月三十日 书记员  陈 彬