陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）陕03行终14号 上诉人（原审原告）宝鸡丰钰商品混凝土有限公司，住所地：宝鸡高新技术开发区,统一社会信用代码916103017799357819。 法定代表人齐力，任执行董事。 委托代理人党稳信，陕西和途律师事务所律师，特别代理。 被上诉人（原审被告）宝鸡市渭滨区水利局。党稳信,陕西和途律师事务所律师，特别代理。统一社会信用代码:116103027273439871。 法定代表人李建辉，任局长。 委托代理人乌海强，渭滨区水利局工作人员，一般代理。 委托代理人陆威，陕西宝吉律师事务所律师，特别代理。 被上诉人（原审被告）宝鸡市渭滨区人民政府。乌海强，渭滨区水利局工作人员，一般代理。 法定代表人刘方斌，任区长。 委托代理人赵智兵，宝鸡市渭滨区人民政府工作人员，一般代理。 委托代理人陆威，陕西宝吉律师事务所律师，特别代理。 上诉人宝鸡丰钰商品混凝土有限公司（以下简称丰钰公司）因罚款及行政复议一案，不服宝鸡市陈仓区人民法院（2020）陕0304行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定，2000年12月7日，宝鸡市市政工程公司（以下简称市政公司）与渭滨区XX鼓镇XX村村民委员会签订了《土地租赁合同》，XX镇XX村XX组的一块非耕地，该地北邻村道路、东北邻水渠、东南邻炼锌厂、南邻土崖、西邻乡砖厂，租赁期限自2001年1月1日至2015年12月31日。2003年2月25日，市政公司与XX镇XX村XX组签订了《土地租赁合同》，合同约定市政公司租用继2000年12月7日XX一组与市政公司所签租用地合同中划定地界以西荒地一块，该XX村XX村道路边、XX村XX组空地、XX乡XX室围墙，面积为7.93亩。2001年4月27日，市政公司与渭滨区XX镇XX村村民委员会签订了《土地租赁合同》，合同约定市XX镇XX村XX组的一块非耕地，该地北至村道路、东至南庄基向西23.5米北庄基向西3.5米、南至井房电杆、XX村XX组邻界。租赁期限自2001年5月1日至2015年4月30日，租期15年。2015年12月31日，原告与宝鸡市渭滨区XX镇XX村XX村XX小组签订了《土地租赁合同》，原告XX镇XX村XX组的一块荒地，该地北邻村道路、东北邻水渠、东南邻炼锌厂、南邻土崖、西邻丰钰公司租地一块，租赁期限自2016年1月1日至原告搬离租用地之日。合同第四条第四款规定:“乙方进场后，在租地范围内新建临时建筑和安装生产设施，其所有权归乙方所有，待合同期满由乙方自行处理。”2015年6月14日，渭滨区XX镇XX村民委员会与宝鸡市国土资源局渭滨分局统一征地办公室、宝鸡市渭滨区XX镇人民政府签订《拆迁协议》，对原告公司在XX一组供热站东侧房屋拆迁补偿达成协议。2019年8月15日，原告向热力公司出具《热力公司征地附着物分配情况说明》。2019年8月22日，受渭滨区水利局安排，渭滨区河道管理站委托宝鸡虹宇测绘有限责任公司放样测绘沙河西岸原区域的规划河堤边线，明确该段河道管理范围，认定申请人倾倒煤灰、弃渣、部分临时性房屋和蓄水池侵占河道行洪断面，堵塞河道，影响河道行洪畅通。 2019年7月23日，宝鸡市渭滨区水利局（以下简称渭滨区水利局）作出宝渭水限字[2019]第6号责令限期整改通知书并于当日送达丰钰公司。同年8月29日作出(宝渭水）罚停字[2019]第4号责令停止违法行为通知书、(宝渭水)罚限字[2019]第9号责令限期清除通知书并送达。同年11月8日，渭滨区水利局向市政公司发出《关于督促清理河道内碍洪物的函》。同年11月21日，渭滨区水利局作出水事违法案件调查终结报告。2019年12月23日，渭滨区水利局作出（宝渭水罚）告字[2019]第1号行政处罚事先告知书、(宝渭水罚)限字[2019]第12号责令限期清除决定书，2019年12月24日留置送达丰钰公司。2020年6月11日，渭滨区水利局对丰钰公司作出罚款28000元的宝渭水罚字[2020]第1号行政处罚决定，并于6月16日送达丰钰公司。原告于7月17日申请行政复议。宝鸡市渭滨区人民政府（以下简称渭滨区政府）收到原告的复议申请后，7月30日向渭滨区水利局作出宝渭政复受字[2020]2号行政复议答复通知书，要求渭滨区水利局作出书面答复并提交相应证据。渭滨区水利局于2020年8月11日作出宝渭水罚复字[2020]第1号行政复议答复书，并附处罚卷宗一册。渭滨区政府经审理于9月11日作出宝渭政复决字[2020]1号行政复议决定，维持了渭滨区水利局作出的宝渭水罚字[2020]第1号行政处罚决定,9月22日送达丰钰公司。另查明：丰钰公司成立于2005年11月3日，公司住所地在2006年由渭滨区经二路东段168号变更为宝鸡市XX镇XX村XX组。市政公司为原告单位公司股东，原持股比例为94%，2012年7月17日持股比例为69.8%。 原审法院认为，本案渭滨区水利局作为水行政主管部门,具有对本辖区河道管理中违法案件立案查处的法定职权。本案争议焦点是行政处罚事实是否清楚、处罚主体是否适格、程序是否正当。一、关于行政处罚主体是否适格、事实是否清楚的问题。原告主张在河道管理范围内倾倒煤灰、弃渣、修建临时性房屋和蓄水池并非其所为，其不是违法行为人。本案中，市政公司、原告与渭滨区XX镇XX村XX组分别于2000年12月7日、2003年2月25日、2015年12月31日签订了《土地租赁合同》。2019年12月24日，原告向渭滨区水利局作出的情况说明中陈述“我公司自2000年12月7日起XX镇XX村XX组的一块荒地”、原告向渭滨区人民政府提交的行政复议申请中陈述“我公司于2000年12月7日签订了租赁XX一组东南邻炼锌厂的非耕地一块（租期2001年1月1日—2015年12月31日）。于2001年4月27日签订了租赁XX镇张家沟村二组XX村XX组临界的非耕地（四荒地）一块（租期2001年5月1日—2015年4月30日）”、渭滨区水利局对原告单位副经理段利峰的调查笔录、XX一组组长赵宝文所写关于XX村XX组土地租赁有关情况说明，均证实虽然2000年、2003年和XX村一组签订租赁合同的单位为市政公司，但该处河道土地系原告实际占有并使用。宝鸡市国土资源局渭滨分局统一征地办公室、宝鸡市渭滨区XX镇人民政府与渭滨区XX镇XX村村民委员会签订拆迁协议时，丰钰公司提供的“地上附着物登记表”亦明确了原告公司在租赁地上所有的物品。丰钰公司与XX一组共同所写并签名的《热力公司征地附着物分配情况说明》，对原告在临河道范围修建建筑物的事实没有影响。2020年5月7日渭滨区水利局召开的行政执法会议记录和宝鸡市热力有限责任公司热源分公司做的“关于沙河西岸堆放炉渣一事的情况说明”，均能证实煤渣堆放在原告公司场地内，原告作为该处租赁地的实际占有人和使用人，亦是该场地的管理者，对在自己公司临河道的土地上堆放、倾倒煤渣，有清理责任。经相关部门测绘，原告在租赁XX村一组的土地上所建建筑占沙河规划河道面积23.82平方米，煤灰占规划河道112平方米。依据《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定：河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。《中华人民共和国水法》第三十七条规定：禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。《中华人民共和国行政处罚法》的规定,行政处罚的对象为实际违法行为人,故对原告认为被告处罚对象错误的主张依法不予采纳。二、关于被诉行政行为程序是否合法问题。原告对渭滨区水利局处罚程序提出异议，认为渭滨区水利局没有邀请原告法定代表人或者法人委托的人到场的情况下做现场勘察笔录、拍摄照片、送达，程序不合法。本案渭滨区水利局做的现场勘察笔录，所记录的内容有当事人和见证人的签名确认,照片系对执法现场及执法工作以图片形式记录留存，对其真实性、合法性予以确认。被告向原告送达时因原告拒收，采取了留置送达的方式，符合关于送达的规定，且从丰钰公司2019年12月24日向渭滨区水利局作出情况说明、在法定期限内提起行政复议和行政诉讼的事实看,原告对被告送达的文书均已收悉，送达方式并未影响丰钰公司的陈述、申辩的权利,故原告关于被诉行政行为程序违法的理由不成立。综上，渭滨区水利局对原告作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、主体适格、适用法律正确、程序合法。渭滨区政府收到原告的复议申请后，依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，在复议期间,通知渭滨区水利局提出答复和提交证据后,在法定期限内作出复议决定符合法律规定。丰钰公司要求撤销渭滨区水利局作出的宝渭水罚字【2020】第1号行政处罚决定书、渭滨区政府作出的宝渭政复决字[2020]1号行政复议决定书的诉讼请求无事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国水法》第三十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告宝鸡丰钰商品混凝土有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宝鸡丰钰商品混凝土有限公司承担。 上诉人丰钰商混公司的上诉请求：1.撤销一审错误判决并依法改判。2.诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由：一、一审法院认定上诉人在行政处罚一案中系实际违法人，证据不足，渭滨区水利局处罚对象错误。二、被上诉人渭滨区水利局无法证明涉案煤灰、弃渣系上诉人倾倒，在河道管理范围内残留的部分便桥系上诉人所建，第一被上诉人处罚上诉人无事实和法律依据。三、被诉行政行为程序严重违法，侵犯了上诉人的合法权益。执法人员现场未亮明执法身份，未出示执法证件，未告知相关权利义务。未通知当事人到场，当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；虽制作现场笔录，但未由当事人签名或者盖章；未向当事人当场交付查封、扣押决定书和清单。 被上诉人渭滨区水利局答辩认为，一审法院审理程序合法，适用法律适当，判决应当维持。上诉人称租用土地上的XX村XX会所有，与答辩人的调查不符。上诉人称煤灰、弃渣未在河道管理范围内，根据宝鸡市虹宇测绘有限公司测量，煤灰侵占河道112㎡，上诉人的陈述不属实。上诉人称煤灰、弃渣不是其倾倒，上诉人作为临河土地使用人、院落管理者，无论是允许他人倾倒还是在自己院落内堆放，均是违法行为，均应受到处罚。上诉人称答辩人程序违法，未保障其申报权利。本案调查过程中，答辩人依法履行处罚程序，答辩人对上诉人权利的保障，是全面、充分的。 被上诉人渭滨区政府同意渭滨区水利局的答辩意见，请求驳回上诉，维持原判。 原审判决认定的事实均有相应的证据支持，可以予以确认。另查：1.2019年7月16日，《宝鸡日报》XX村XX沟边倾倒垃圾的照片，当日，渭滨区水利局工作人员赴现场查看，经初步调查发现丰钰公司在沙河世龙千南西侧河道管理范围内倾倒渣土、煤渣，修建临时性房屋影响河道行洪安全，于2019年8月22日经该机关主要负责人审批立案。2.被上诉人渭滨区政府于2020年7月31日向被上诉人渭滨区水利局送达了行政复议申请书副本和行政复议答复通知书，被上诉人渭滨区水利局于2020年8月11日向被上诉人渭滨区政府提交了行政复议答复书和据以作出行政处罚决定的证据。 上述事实，上诉人一审提交的四份租赁合同，两被上诉人一审均提交的水事违法案件立案呈批表、2019年7月16日宝鸡日报（局部）、照片、国庆节值班表、宝渭水限字[2019]第6号责令限期整改通知书、调查笔录、宝市建规函〔2014〕115号《关于市热力有限责任公司龙山雅居供热中心用地规划意见的函》、现场勘查笔录、测绘报告、(宝渭水）罚停字[2019]第4号责令停止违法行为通知书、(宝渭水)罚限字[2019]第9号责令限期清除通知书、水事违法案件调查终结报告、（宝渭水罚）告字[2019]第1号行政处罚事先告知书、(宝渭水罚)限字[2019]第12号责令限期清除决定书、情况说明、会议记录、渭滨区水利局关于情况说明的回复、宝渭水罚字[2020]第1号行政处罚决定书、送达回证，被上诉人渭滨区政府一审提交的行政复议申请书、营业执照及法定代表人身份证、宝渭政复受字〔2020〕2号行政复议答复通知书、行政复议答复书、宝渭政复决字〔2020〕1号行政复议决定书签发稿及正本、送达回证，及当事人一二审陈述在卷佐证。 本院认为，被上诉人渭滨区水利局作为县级水行政主管部门,具有对本辖区河道管理违法行为立案查处的法定职权。 《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定：河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。《中华人民共和国水法》第三十七条规定：禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。《陕西省河道管理条例》第二十一条第一款规定：“在河道管理范围内禁止下列行为：（一）修建违章丁坝、顺坝、围堤、生产堤、高路、高渠、房屋；（二）存放物料，倾倒垃圾、矿渣、煤灰、废弃土石料和其他废弃物；（三）围河造田、种植阻水林木和高秆作物。”本案中，被上诉人渭滨区水利局提供的照片显示，涉案蓄水池临河修建，水池封顶，房屋修建于蓄水池之上。被上诉人提供的丰钰公司2017年国庆节值班表、对段利峰的调查笔录可以证实，房屋、蓄水池由上诉人修建。被上诉人渭滨区水利局陈述，上诉人生产需要渣土、煤渣作为原料，上诉人认可并陈述剩下的原料在租赁场地内堆放。因而，被诉处罚决定认定上诉人在河道管理范围内倾倒渣土、煤渣，修建临时性房屋、蓄水池证据确凿。 被诉行政处罚决定的作出历经了立案、调查取证、事先告知，审核、作出决定等程序，相关法律文书依法向上诉人送达，保障了上诉人的陈述申辩权。上诉人关于被诉行政处罚决定的作出程序违法的主张不能成立。 《陕西省河道管理条例》第三十六条第一款规定：“违反本条例第二十一条第一款规定，在河道管理范围内修建违章建筑、存放物料、堆积废弃物、围河造田等影响河道行洪安全的，由水行政主管部门责令限期清除，逾期不清除的，由水行政主管部门组织强行清除，所需费用由设障者承担，可以处三万元以下罚款；情节严重的，处三万元以上十万元以下罚款。”被上诉人根据查明事实，对上诉人丰钰公司处以贰万捌仟元罚款，适用法律正确，处罚适当。 《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”被上诉人渭滨区政府于2020年7月31日向被上诉人渭滨区水利局送达了行政复议申请书副本和行政复议答复通知书，告知十日内提出书面答复并提交证据。渭滨区水利局于2020年8月11日向被上诉人渭滨区政府提交了书面答复和证据，但距收到行政复议申请书副本和行政复议答复通知书之日已超过十日。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条规定：“被申请人未依照行政复议法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，行政复议机关应当决定撤销该具体行政行为。”被上诉人渭滨区政府复议决定维持宝渭水罚字[2020]第1号行政处罚决定，适用法律错误。 综上，被诉行政处罚决定证据确凿，程序合法、适用法律正确，处罚适当，行政复议决定适用法律错误，原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第二项、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第五款之规定，判决如下： 一、撤销宝鸡市陈仓区人民法院（2020）陕0304行初45号行政判决； 二、撤销被上诉人宝鸡市渭滨区人民政府作出的宝渭政复决字[2020]1号行政复议决定； 三、驳回上诉人宝鸡丰钰商品混凝土有限公司的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由宝鸡丰钰商品混凝土有限公司承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 沈小波 审 判 员 廖晓刚 审 判 员 赵 燕 二〇二一年四月三十日 法官助理 冯建华 书 记 员 王林玲 1