福建省福州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）闽01行赔终44号 上诉人（一审原告）曾维全，男，1977年10月12日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（一审被告）福州市仓山区人民政府，住所地福建省福州市仓山区闽江大道236号。 法定代表人梁栋，区长。 委托代理人陈松强，北京德和衡（福州）律师事务所律师。 上诉人（一审被告）福州市仓山区住房保障和房产管理局，住所地福建省福州市仓山区下藤路十锦小区10号楼。 法定代表人林烽，局长。 委托代理人吴雪兰，工作人员。 委托代理人齐剑，福建新世通律师事务所律师。 上诉人曾维全因其诉上诉人福州市仓山区人民政府（以下简称仓山区政府）、福州市仓山区住房保障和房产管理局（以下简称仓山区房管局）行政赔偿一案，不服福州铁路运输法院（2020）闽8601行赔初14号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，2000年8月，福州市人民政府向原告曾维全颁发榕仓集用（2000）字第XXXX号《集体土地使用证》，该证记载：“土地使用者曾维全，座落盖山镇郭宅村，地号3758-（1）-600，用途住宅，使用权面积110.2平方米”。《地籍调查表》亦记载：“该用户于97年在统建地自建房屋，后于2000年经有关部门清查补办建设用地，批建120.0㎡，持有本人的建设用地批准书，权属来源清楚，依据合法，四至清楚，无争议，经实丈110.2㎡，拟提请审核。” 2015年8月11日，被告仓山区政府发布榕（仓）土征告（2015）12号《征收土地公告》，载明：征收郭宅村集体土地8.6703公顷，征收范围内的集体土地补偿安置方案，由福州市国土资源管理部门发布；上述征收土地范围内的房屋及其他建筑物、构筑物予以征收补偿，由仓山区房产管理部门组织实施，另行发布补偿方案。 原告和妻儿及父母（共六人）户籍分别于2018年3月13日、3月20日移入福州市仓山区××镇××村××号。 2018年4月11日，被告仓山区房管局作出仓房征〔2018〕3号《征收补偿方案告知书》，公布该征地范围内的房屋补偿方案，具体的房屋补偿工作由福州仓山区金山房屋征收有限公司、福州仓山区统建房屋征收有限公司实施。原告位于福州市仓山区××镇××村××号的房屋在该征收范围内。该房屋总建筑面积639.13㎡，其中砖混：1984年-2004年间建筑面积234.4㎡，2004年-2006年间建筑面积306.67㎡；砖木：2006年-2012年间建筑面积29.01㎡，2012年后建筑面积2.39㎡；钢架：建筑面积66.66㎡。 2019年4月27日，原告的房屋被强制拆除。后原告提起诉讼，本院于2019年11月29日作出（2019）闽01行初380号行政判决，确认被告仓山区政府、仓山区房管局于2019年4月27日组织实施强制拆除原告位于福州市仓山区××镇××村××号房屋的行为违法。一审宣判后，原、被告均未提起上诉，该判决已于2019年12月17日发生法律效力。 2020年4月6日，原告向被告仓山区政府、仓山区房管局邮寄《国家赔偿申请书》，请求二被告共同向原告赔偿因强拆其房屋造成的财产损失共计17743241.05元。被告仓山区房管局于同月7日拒收该《国家赔偿申请书》。被告仓山区政府于同月9日签收该《国家赔偿申请书》。 2020年4月30日，仓山区房管局向福州市仓山区司法局作出仓房〔2020〕271号《关于郭宅周边旧村旧改一期项目曾维全房屋征收补偿安置方案的说明》，根据维权政策确权153.2㎡，拟定具体补偿方案为：无产权（确权部分）区位、建安综合（旧房）补偿2114160元；上述可补偿货币合计2114160元。 2020年5月29日，仓山区政府根据仓山区房管局《关于郭宅周边旧村旧改一期项目曾维全房屋征收补偿安置方案的说明》作出仓政行赔〔2020〕5号《国家赔偿决定书》，决定赔偿曾维全2114160元。 2020年6月6日，原告收到仓山区政府于2020年6月5日邮寄的仓政行赔〔2020〕5号《国家赔偿决定书》。 另查明，原告持有《规划许可证》复印件，该证记载：“建设人姓名曾维全，建设位置盖山镇郭宅村，建设种类砖混叁层，用地面积120㎡，使用性质民宅，建筑面积360㎡，附地形图壹张。遵守事项：一、凡未取得本证或不按本证规定进行建设，均属违法建设。二、未经发证机关许可，本证的各项规定均不得随意变更。……五、本证自核发之日起，必须在六个月内，按规定进行建设，逾期本证自行失效。”福州市仓山区城乡建设局在该复印件上签注（并盖章）：“应仓山区统建房屋征收公司的请求，经查档，该件为盖山镇郭宅村村民曾维全仓建村许（1998）盖山463号建房档案复印件，该件只作档案证明，不作产权登记凭证及其他用途。” 2019年7月26日，福州市仓山区城乡建设局作出《关于调取仓山区盖山镇郭宅村村民曾维全房屋建设相关材料的复函》，就福州市仓山区烟台山片区征迁指挥部榕仓烟指〔2019〕121号《关于调取仓山区盖山镇郭宅村村民曾维全房屋建设相关材料的函》反馈如下：“来函中涉迁户仓山区盖山镇郭宅村曾维全（身份证号码：352227197710××××）的建设规划许可证我局已查档，并将档案资料复印交拆迁公司，由于该户为1998年审批，受当时的办证条件要求所限，档案中没有显示曾维全的身份证号码，再加当事人不能提供任何当时在我局审批的相关资料。由于当时村民个人住宅建设规划许可证均是由村镇审核后上报我局的，而我局实际仅负责核对城市规划审批，故我局建房档案中盖山镇郭宅村曾维全的建设规划许可证是否为贵部函中所提的房屋和所有人可以请所在镇村协助解决。” 2019年11月8日，福州市仓山区盖山镇郭宅村民委员会、福州市仓山区盖山镇人民政府向福州市仓山区建设局出具《证明》，主要内容为：“兹有我村村民曾维全，身份证号码352227197710××××，原在90年代经仓山区个人住宅建设工程规划许可证仓建村许（1998）盖山463号、建设位置盖山镇郭宅村，建有壹座民宅叁层楼、砖混结构、用地面积120平米、建筑面积360平米。现总建筑面积为639.13平米、共伍层。因不慎遗失原规划许可证，现到贵局查询并调档，请贵局有关领导负责人予以支持。郭宅本村只有一个曾维全。” 2020年11月16日，福州市仓山区盖山镇郭宅村民委员会出具《证明》，主要内容为：“兹有我村村民曾维全，身份证号：352227197710××××，在福州市仓山区××镇××村××号××村××村××期的征收范围。” 一审审理过程中,一审法院依职权向福州市仓山区城乡建设局调取曾维全的建设工程规划许可证〔证号为仓建村许（1998）盖山463号〕的审批材料，福州市仓山区城乡建设局出具了曾维全的《福州市仓山区村民建房申请表》《规划许可证》（与原告提交的证据A2一致，但未附地形图）。该《福州市仓山区村民建房申请表》上有村民委员会与镇政府（含规划站、土地管理所）、区土地分局、区建设局签字盖章，仅区消防部门未审批。 一审法院认为，根据国家赔偿法第二条的规定，行政机关侵犯公民合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利；赔偿义务机关，应当依照该法及时履行赔偿义务。本案中，被告仓山区政府、仓山区房管局强制拆除原告曾维全位于福州市仓山区××镇××村××号房屋的行为，已被生效行政判决确认违法。因此，原告有取得国家赔偿的权利，二被告依法应承担相应的行政赔偿义务。 国家赔偿法第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”由于案涉房屋已于2019年4月27日被拆除，该房屋原所在的集体土地已经被依法征收为国有土地，并用于后续建设，且原告明确表示选择货币补偿，放弃选择房屋产权调换，故本案的赔偿方式为支付赔偿金。 针对本案争议焦点，一审法院分析评判如下： 一、关于财产损失的赔偿范围问题 根据国家赔偿法第三十六条第（四）项、第（八）项规定，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。在征收强制拆除的行政赔偿案件中，依照现行法律规定确定行政赔偿项目和数额时应当秉持的基本原则是，赔偿数额至少应不低于赔偿请求人依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益。因此，对国家赔偿法第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解，不仅包括赔偿请求人因违法拆除行为造成的直接财产损失，还应包括其作为被征收人所可能享有的全部房屋征收安置补偿权益。虽然原告并未按照约定搬离并腾空其房屋，但是由于二被告实施的强制拆除行为违法，提前搬迁奖励、搬迁补助费和安家补助费以及对动产造成的直接损失等均应纳入赔偿范围，计算为直接损失。二被告以原告未按期搬迁，不享受奖励和优惠政策为由，仅核定被拆除房屋的价值，将提前搬迁奖励、搬迁补助费和安家补助费以及对动产造成的直接损失等排除于“直接损失”之外，不具有合法性，应予纠正。 二、关于原告房屋面积问题 （一）原告建房是否经过审批。原告主张根据其提交的《规划许可证》《集体土地使用证》等证据，其房屋经审批的建筑面积为360㎡。二被告认为，因无法确认《规划许可证》上的曾维全为原告，也无法确认该证指向的房屋为案涉被拆除房屋，故原告房屋属于未经规划审批的无产权房屋。 一审法院认为，虽然福州市仓山区城乡建设局在《关于调取仓山区盖山镇郭宅村村民曾维全房屋建设相关材料的复函》中未确认其建房档案中盖山镇郭宅村曾维全的《规划许可证》为原告所有，还在《规划许可证》复印件上签注（并盖章）：“该件只作档案证明，不作产权登记凭证及其他用途”，但生效的（2019）闽01行初380号行政判决已查明“原告曾维全在郭宅村上洲78号建有房屋，并持有《集体土地使用证》和《规划许可证》”，福州市仓山区盖山镇郭宅村民委员会、福州市仓山区盖山镇人民政府出具的《证明》亦确认“郭宅本村只有一个曾维全”等事实，结合一审法院依职权调取的曾维全的《福州市仓山区村民建房申请表》《规划许可证》，可以证明福州市仓山区建设局于1998年6月向原告颁发了《规划许可证》,准予原告在盖山镇郭宅村建设民宅(砖混叁层,用地面积120㎡,建筑面积360㎡)。因此，原告提交的证据足以证明其建房经过规划许可。需要指出的是，《规划许可证》的审批材料中没有地形图，但该责任并不能归咎于原告。且该《规划许可证》至今未被依法撤销，二被告抗辩原告建房审批不合法、《规划许可证》是否对应案涉被拆除房屋存疑，却未提供相应证据推翻原告的主张，其认为原告房屋未经规划审批的理由不能成立。 （二）原告房屋的确权面积。原告主张其房屋中有360㎡两证齐备，另有279.13㎡是视同合法产权房屋面积。二被告认为，原告房屋根据维权政策确权153.2㎡，即便《规划许可证》指向的房屋为案涉被拆除房屋，原告在建设234.4㎡后六个月内未再动工，该证项下剩余面积的许可失效。 一审法院认为，被告仓山区房管局向一审法院提交的矢量图、平面图，可以证明原告房屋建筑面积共计639.13㎡，其中属于2004年前建设的234.4㎡，属于2004年-2006年间建设的306.67㎡。原告在庭审中亦确认，由于资金紧缺，其建了234.4㎡后停工，2004年继续建设306.67㎡。虽然《规划许可证》记载：“本证自核发之日起，必须在六个月内，按规定进行建设，逾期本证自行失效。”但考虑到原告在取得《规划许可证》的6个月内进行了开工建设，因资金紧缺未在6个月内完工，之后继续按照许可要求进行建设的行为并不会对规划造成严重影响，而且实践中普遍对该情况予以认可，故不宜认定《规划许可证》项下剩余面积的许可失效。根据仓房征〔2018〕3号《征收补偿方案告知书》中无产权房屋认定补偿办法等规定，原告房屋的确权面积为352.38㎡（351.87㎡+0.51㎡），其中98.79㎡（一层砖混面积）+5.1㎡（一层走廊面积）+7.98㎡（一层走廊面积）+120㎡（二层砖混面积）+120㎡（三层砖混面积）=351.87㎡，〔0.1㎡（120.1㎡-120㎡，二层砖混面积）+2.43㎡（二层阳台面积）〕×20%=0.51㎡；无产权面积为284.73㎡〔186.67㎡（2004年-2006年间建设面积）+29.01㎡（2006年-2012年间建设面积）+2.39㎡（2012年后建设面积）+66.66㎡（钢架面积）〕，其中124.96㎡（四屋砖混面积）+59.18㎡（五层砖混面积）+2.43㎡（三层阳台面积）+0.1㎡（120.1㎡-120㎡，三层砖混面积）=186.67㎡。原告上述主张部分成立，予以支持；二被告上述抗辩意见不能成立，不予支持。 三、关于本案赔偿数额问题 （一）原告房屋价值赔偿标准。尽管本案系行政赔偿之诉，但其实质仍属于房屋征收的行政补偿范畴。案涉房屋位于“郭宅周边旧村改造一期、二期东地块”项目内，应依照《郭宅周边旧村改造一期、二期东地块项目集体土地上房屋征收补偿方案》对原告进行赔偿。原告主张参照案涉房屋周边商品房价格来确定案涉房屋价值，因没有考虑到案涉房屋的土地性质、建筑年限、是否可在市场上自由交易等因素，故该主张缺乏法律依据，不予认可。 （二）原告房屋赔偿数额。由于原告房屋处于征收范围内，故赔偿的标准不应低于参照《郭宅周边旧村改造一期、二期东地块项目集体土地上房屋征收补偿方案》和《致郭宅周边旧村改造一期项目被征收户的一封信》所应得补偿标准。原告参照上述补偿标准可获得的利益，如各项奖励补助等，二被告也应予以赔偿。结合本案实际情况，因原告子女未成年，原告不可以分为两户，原告本可就案涉房屋之征收获得如下安置补偿：1.无产权（确权部分）区位、建安综合（旧房）补偿：确权351.87㎡×100%=351.87㎡，351.87㎡×（11800元/㎡+2500元/㎡×80%）=4855806元；确权2.53㎡×20%=0.51㎡，0.51㎡×（11800元/㎡+2500元/㎡×80%）=7038元。2.公摊补偿：10㎡×（11800元/㎡+6405元/㎡）=182050元。3.货币奖励：352.38㎡×6405/㎡=2256994元。4.提前搬迁奖励：30000元。5.搬迁补助费：352.38㎡×15元/㎡×1（次）=5286元。6.临时安置补助费：352.38㎡×12元/㎡×6（月）=25371元。7.无产权及附属物补助费：186.67㎡×（800元/㎡×80%+600元/㎡）=231471元，29.01㎡×250元/㎡=7253元，2.39㎡×250元/㎡=598元，66.66㎡×150元/㎡=9999元，小计249321元。8.安家补贴费：352.38㎡×50元/㎡=17619元。9.租房补贴：20000元。上述1-9项合计7649485元。原告主张与其父母可以分为两户，缺乏依据，不予支持；原告主张房屋价值损失16877380元、过渡费损失161543.45元，缺乏事实根据，对超出上述认定7649485元部分，不予支持。 （三）屋内动产及装修损失的赔偿。国家赔偿法第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款、第三款规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，二被告未能证明强制拆除原告房屋时，对原告房屋内的物品妥善处置并保全证据。造成目前无法准确认定原告屋内物品损失的具体数额，二被告负有相应的责任。尽管原告不能充分证明屋内物品损失的具体情况，但对于合理的物品损失，二被告应当予以赔偿。结合原告提交的视频、原告房屋被拆之前拍摄的照片以及生活常识，一审法院酌定屋内物品及附属物价值损失为10000元。另，由于案涉房屋已被强拆，且根据现有证据无法查清“装修时间及装修档次”等客观情况，在评估条件已经丧失的情况下，一审法院结合原告提交的视频、原告房屋被拆之前拍摄的照片，参照《福州市房屋征收补偿实施细则》附件二次装修项目补偿计价标准，酌定原告房屋的装修损失100000元。原告超出上述认定部分的屋内动产及装修损失主张，不予支持。 （四）原告主张的其他损失。根据国家赔偿法第三十六条第八项规定，侵犯公民、法人或其他组织的财产权造成损害的，以赔偿直接损失为原则，即赔偿因侵权行为直接造成的损失。原告主张的购买住宅所必需的契税、印花税和中介费等其他损失347347.6元，与二被告实施强拆行为无直接因果关系,不属于国家赔偿法规定的赔偿范围，不予支持。 综上，二被告因违法强拆造成原告财产损失共计7759485元（7649485元+10000元+100000元），二被告应承担赔偿责任。原告超出7759485元的赔偿请求，无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条第一款、第三十六条第四项、第八项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、撤销被告福州市仓山区人民政府于2020年5月29日作出的仓政行赔〔2020〕5号《国家赔偿决定书》；二、被告福州市仓山区人民政府、福州市仓山区住房保障和房产管理局在本判决生效之日起三十日内支付原告曾维全赔偿金7759485元；三、驳回原告曾维全的其他赔偿请求。 上诉人曾维全向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决第一项及第二项，改判仓山区政府及仓山区房管局赔偿曾维全因强拆造成的财产损失共计人民币17743241.05元。2.诉讼费用由仓山区政府及仓山区房管局承担。其提出上诉的主要事实和理由为：1.一审法院对本案法律关系认定错误。本案为赔偿案件，本案一审判决仅以补偿标准对曾维全损失予以计算，存在错误。2.一审判决未对曾维全损失的救济方式问题予以明确规定。本案涉及到集体土地上房屋的征收，上诉人曾维全的损失是在征收过程中因仓山区政府和仓山区房管局的违法强拆所致。其中，既有因违法强拆给上诉人曾维全物权造成的损失，也有房屋的灭失对上诉人曾维全不能依据补偿安置方案导致的双重利益损失。应当综合运用国家赔偿法规定的补偿项目、标准和补偿安置方案规定的补偿方式、标准，确保当事人的权益得到公平合理的救济。3.一审判决未全面认定上诉人曾维全依据案涉补偿安置方案应得到的补偿利益。本案中，上诉人曾维全的房屋总建筑面积为639.13㎡，其中有360㎡有产权证，余下的面积只有土地证没有建设许可证。360㎡的房屋是合法房屋，279.13㎡是视同合法房屋，应得到合法补偿。上诉人曾维全与征收方在签约期内未与征收方达成补偿安置协议，过错不在上诉人曾维全，而在征收方。上诉人曾维全房屋为639.13㎡，其中有360㎡有产权证，余下的279.13㎡应当对其视同合法房屋进行补偿。4.一审判决确定的赔偿数额不能完全覆盖上诉人曾维全的损失。 上诉人仓山区政府及仓山区房管局向本院提起上诉，请求：撤销一审判决第一、二项；依法判令本案的诉讼费用由曾维全负担。其提出上诉的主要事实和理由为：1.一审判决认定曾维全的房屋确权面积为352.38㎡，没有事实依据。案涉《集体土地使用证》和《规划许可证》均未载明“曾维全”的身份信息，无法明确上述两证的“曾维全”是否为本案中的一审原告。其次，福州市仓山区盖山镇郭宅村民委员会出具《证明》，不符合客观事实，依法不能作为本案的证据使用。而且，福州市仓山区盖山镇郭宅村民委员会不是户籍机关，无权认定相关身份信息。2.即使案涉《集体土地使用证》和《规划许可证》持有人为曾维全，一审判决直接认定《集体土地使用证》和《规划许可证》合法有效，无事实和法律依据。假设曾维全持有的《规划许可证》是真实的，一审判决认定曾维全房屋确权面积为352.38㎡，也没有事实和法律依据。3.一审判决酌定屋内物品损失及附属物价值损失1万元及装修损失10万元，没有事实和法律依据。4.上诉人于2020年5月29日作出的仓政行赔〔2020〕5号《国家赔偿决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为,《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本院（2019）闽01行初380号生效行政判决，已经确认仓山区政府、仓山区房管局于2019年4月27日组织实施强制拆除曾维全位于福州市仓山区××镇××村××号房屋的行为违法，仓山区政府、仓山区房管局应承担赔偿责任。本院（2019）闽01行初380号生效行政判决已经认定，曾维全在郭宅村上洲78号建有房屋，并持有案涉《集体土地使用证》和《规划许可证》，仓山区政府、仓山区房管局关于案涉《集体土地使用证》和《规划许可证》持有人不是曾维全的观点，不能成立。 本案的争议焦点是案涉房屋补偿面积及标准问题。考量《集体土地使用证》规定的宅基地面积120㎡，《规划许可证》审批案涉房屋建设为三层、360㎡，一审法院根据房屋具体建设情况，依据仓房征〔2018〕3号《征收补偿方案告知书》中无产权房屋认定补偿办法，认定房屋确权部分面积352.38㎡及未确权部分房屋面积为284.73㎡，并无不妥。案涉房屋处于榕（仓）土征告（2015）12号《征收土地公告》所公布的征收范围内，一审法院参照案涉《郭宅周边旧村改造一期、二期东地块项目集体土地上房屋征收补偿方案》和《致郭宅周边旧村改造一期项目被征收户的一封信》所应得补偿标准，对案涉房屋计算赔偿，认定仓山区政府及仓山区房管局赔偿曾维全房产损失、公摊补助、临时安置补助等损失7649485元并酌定屋内物品损失10000元，屋内装修损失100000元，以上共计7759485元，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 张厚磊 审 判 员 郑 鋆 二〇二一年四月十四日 法官助理 李 升 书 记 员 赖忠鸿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。