福建省三明市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽04行终22号 上诉人（原审原告）三明市中驰房地产开发有限公司，住所地福建省沙县洋坊沙尤公路东侧A区，统一社会信用代码913504276628402794。 法定代表人：郭朋娟，执行董事兼总经理。 委托代理人：王明星，男，汉族，1972年6月11日出生，住沙县。 委托代理人：黄敬荣，福建云坤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沙县自然资源局，住所地福建省沙县建国路10幢，统一社会信用代码11350427MB1936871A。 法定代表人：陈闻高，局长。 出庭负责人：郑世良，该局副局长。 被上诉人（原审被告）沙县财政局，住所地福建省沙县风岗广场东路2号，统一社会信用代码11350427003778459R。 法定代表人：周灿松，局长。 出庭负责人：洪华良，该局副局长。 以上二被上诉人共同委托代理人：吴观文、曹翔，福建竞成律师事务所律师。 上诉人三明市中驰房地产开发有限公司（以下简称中驰公司）因与被上诉人沙县自然资源局、沙县财政局其他行政管理一案，不服福建省三明市三元区人民法院（2020）闽0403行初49号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。就本案而言，中驰公司要求确认沙县自然资源局和沙县财政局扣留其扬帆新城项目履约保证金行为违法并退还项目履约保证金826.48万元，实质上是对案涉《国有土地使用权出让合同》履行中产生的争议和纠纷，该合同签订于2008年1月30日，虽然2011年1月沙县财政局已将履约保证金退还给了中驰公司，但2013年8月中驰公司按有关部门要求又将保证金重新缴交给被告，是否具备退款条件仍属于案涉合同规定的权利义务范围。案涉合同签订于《中华人民共和国行政诉讼法》修改之前，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围不包括行政协议，根据2020年1月1日起实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”。因此，本案双方当事人在2015年5月1日之前签订的《国有土地使用权出让合同》不属于行政诉讼的受案范围。中驰公司提起的行政诉讼不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回三明市中驰房地产开发有限公司的起诉。 上诉人中驰公司上诉称，一审法院适用理解法律错误，导致本案错误判决。一审法院以上诉人和沙县自然资源局于2008年1月30日签订的《国有土地使用权出让合同》应当适用当时的司法解释规定，不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉，是适用法律错误。国有土地使用权出让合同是行政机关代表国家与相对人签订的将国有土地使用权在一定期限内出让给行政相对人，相对人支付土地出让金并按合同的规定开发利用国有土地的合同。上诉人和沙县自然资源局签订的《国有土地使用权出让合同》的行为，属于行政机关履行行政管理职责的行为，《国有土地使用权出让合同》属于行政合同。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；…”即本案属于上诉人和沙县自然资源局未按照约定履行行政合同的情形属于行政诉讼受案范围。实际上，一审法院也认为本案的国有土地使用权出让合同纠纷属行政协议纠纷，但认为2008年1月30日签订的出让合同是在2015年5月1日之前签订的，应当适用当时的法律规定，显然于法无据。首先，虽然（最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。但该规定并未排除订立于2015年5月1日之前的行政协议纠纷适用行政诉讼法及相关司法解释。其次，《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不子立案。”本着法无明文禁止的原则，除了上述明文规定的除外情形，对于其他的所有行政行为（包括行政协议在内）都应当适用新修正的行政诉讼法。再次，从行政法规整体的效力性上看，《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百六十三条规定：“本解释自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》法释[2000]8号）、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释[2015]9号）同时废止。最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用。”已经被废止的司法解释不能成为裁判的依据，正在审理中的纠纷案件应当适用新的司法解释。最后，从司法实践中看，在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法的解释》生效之后，大部分法院已经将国有土地使用权出让合同纳入行政诉讼范畴，且不区分出让合同的签订年限。为此，请求依法撤销三明市三元区人民法院（2020）闽0403行初49号行政裁定书。依法改判支持上诉人的所有诉讼请求或发回重审。依法判决本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 本院认为，本案的争议焦点为中驰公司提起本案起诉是否属于行政诉讼受案范围。国有建设用地使用权出让合同属于行政协议，2015年5月1日生效的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼的受案范围后，人民法院对于此类案件已经作为行政案件予以受理。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款关于2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释的规定，是根据实体从旧的法律适用规则，在《中华人民共和国行政诉讼法》生效之前订立的行政协议仍然按照当时的规定适用。就本案来说，从签订合同的主体看，签订国有土地使用权出让合同的一方是土地管理部门，系行政主体；从目的要素看，此类协议是为了实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标；从双方权利义务关系看，此类协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关，行政机关在协议的签订和履行中享有基于公共利益或者法定事由单方收回土地等权利。故中驰公司与沙县国土局（现沙县自然资源局）2008年签订的案涉合同是行政协议，属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》是就审理涉及国有土地使用权出让合同纠纷在案件实体方面的规范，并没有在程序上将该类纠纷排除出行政诉讼受案范围，同时由于土地出让合同属于典型的行政协议，最高人民法院亦通过发布典型案例等方式予以认可，说明司法实践中存在对此类争议提起行政诉讼的路径，本案中，中驰公司起诉要求退还履约保证金，实质是其参与竞买涉国有土地使用权而根据沙县国土局（现沙县自然资源局）挂牌出让国有土地使用公告的要求，以及沙县国土局（现沙县自然资源局）与其签订的《国有土地使用权出让合同》的约定所缴纳的款项。因此，中驰公司对本案选择提起行政诉讼，也符合土地出让合同审理的发展方向。且中驰公司之前提起诉讼的生效裁判南平市中级人民法院（2019）闽07行初6号及福建省高级人民法院（2019）闽行终1085号也仅是认定中驰公司起诉的被告主体不适格而没有否定本案属于行政诉讼的受案范围。因此，一审法院认定本案纠纷不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回起诉不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销福建省三明市三元区人民法院（2020）闽0403行初49号行政裁定； 二、本案指令福建省三明市三元区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  张连财 审判员  吴小琼 审判员  李祖超 二〇二一年四月七日 书记员  林群英 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。 当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。