山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁行终131号 上诉人（原审原告）韩玉华，男，1966年2月16日出生，汉族，住东营市河口区。 委托代理人张永芳，北京江融（东营）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）山东黄河三角洲国家级自然保护区管理委员会，住所东营市东营区沂河路258号。 法定代表人苟宏水，局长。 委托代理人张玉田、高翔，均系北京市中伦（青岛）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）东营市垦利区人民政府，住所东营市垦利区胜兴路16号。 负责人高加夫，副区长。 委托代理人张玉田、高翔，均系北京市中伦（青岛）律师事务所律师。 韩玉华与山东黄河三角洲国家级自然保护区管理委员会（以下简称黄三角管委会）、东营市垦利区人民政府（以下简称区政府）行政赔偿纠纷一案，东营市中级人民法院于2020年11月9日作出的（2019）鲁05行初32号行政判决，韩玉华、黄三角管委会、区政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明：2008年6月3日，韩玉华与时为黄河口镇政府下设临时机构的黄河口镇企业管理委员会、垦利县黄河口安装工程有限公司签订了《大汶流海埔转让协议》，取得东营市垦利区黄河口镇大汶流海埔收购站场地约2000亩海埔的经营管理权。 2017年12月，中央环保督察组在东营市督查期间，涉案养殖区域被列为整改清单，要求停止养殖行为，恢复生态。2018年3月，黄河口镇政府到涉案养殖区域向养殖户告知退出养殖，并就补偿事宜与韩玉华及养殖户进行了协商，但未达成一致意见。2018年5月30日，黄三角管委会根据东营市人民政府的交办意见，经初步调查，认为韩玉华在山东黄河三角洲国家级自然保护区缓冲区（以下简称缓冲区）垦东海堤以东、垦东海堤17号闸大嘴沟以北区域建设大面积渔业生产设施，进行渔业生产，违反了《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》的规定，遂立案调查。黄三角管委会分别于2018年6月28日、7月19日作出《限期改正通知书》、《行政强制代履行决定书》。7月20日，黄三角管委会委托区政府对韩玉华占有使用的涉案湿地代为恢复原状。区政府接受委托后，先后向韩玉华及各养殖户送达了现场勘验通知书、代履行催告书等法律文书。 2018年10月，黄河口镇政府作为申请人，以韩玉华为被申请人向东营仲裁委员会申请仲裁裁决。2019年1月3日，东营仲裁委员会以涉案区域属山东黄河三角洲国家级自然保护区的范围，韩玉华与黄河口镇企业管理委员会、垦利县黄河口安装工程有限公司签订《大汶流海埔转让协议》违反法律的强制性规定为由，确认该协议无效。 2018年12月25日，韩玉华以黄三角管委会为被告向东营市垦利区人民法院提起行政诉讼，请求撤销《限期改正通知书》、《行政强制代履行决定书》。东营市垦利区人民法院于2019年5月14日作出（2019）鲁0505行初3号行政判决，以黄三角管委会作出的《限期改正通知书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序为由，判决驳回原告韩玉华的诉讼请求，该判决已经发生法律效力。对于黄三角管委会作出的行政强制代履行决定，东营市垦利区人民法院以黄三角管委会作出的《行政强制代履行决定书》程序违法为由，判决确认违法。黄三角管委会不服，向原审法院提起上诉，原审法院于2019年11月12日作出（2019）鲁05行终82号行政判决，维持了一审判决。 2019年1月10日，区政府组织人员对涉案养殖区域的海堤、码头、房屋等设施进行了拆除，对养殖池进行了填埋。根据区政府制作的视频资料，实施拆除时，对于养殖户看护房内的物品、相关设施设备等进行了清点登记，但对于养殖池内的养殖物未实施捕捞，亦无相关视频资料对养殖池实施放水、填埋时养殖池内养殖物的状况进行记录。 韩玉华、李涛、韩玉良、杜印等十人作为原告，以二被告为被告，一并提起请求确认行政强制拆除行为违法诉讼，原审法院经审理于2020年1月6日作出（2019）鲁05行初31号行政判决，以两被告实施的行政强制行为程序违法为由，确认两被告实施的强制拆除行为违法。两被告不服，向山东省高级人民法院提出上诉，山东省高级人民法院于2019年8月18日作出（2020）鲁行终731号行政判决：驳回上诉，维持原审判决。即涉案的强制拆除行为已经生效判决确认违法。 关于双方争议的两被告在实施强制拆除之前，是否对现场进行过勘验及评估的事实。区政府主张，其于2018年7月组织执法人员、评估专家到涉案区域进行现场勘查，遭遇了养殖户的强硬阻拦，导致未能勘查评估。对此，被告区政府提供了视频资料，该视频资料能够证明其主张的上述事实。同时视频资料也反映了养殖户阻拦的理由是：1.之前已经进行过一次勘查；2.海参处在夏眠期，不宜打扰。原告主张，被告已经对养殖区域组织过评估并要求被告向法庭提供评估的资料，原告就其主张向法庭提供了黄河口镇政府向韩玉华出具的《关于限期撤离补助评估价格进行答疑的通知》，该通知载明：经过专业评估公司对所涉池塘及附属物的勘查评估，已测算出评估价格，并要求韩玉华于2018年12月3日之前到指挥部就养殖项目评估答疑。据此能够认定，被告在实施涉案区域强制拆除之前，已经进行了评估，但被告拒绝向法庭提交相关评估资料，并对该事实予以否认。 另查明：黄河口镇政府针对养殖户2018年7月30日到垦利区信访局上访要求进行合理赔偿问题，向养殖户出具了《关于黄河口镇房大明等反映垦利区17号防潮闸海参池拆除及补偿问题处理意见书》，意见书载明：黄河口镇政府与韩玉华就补偿问题进行过协商，如果韩玉华按期清理养殖设施和养殖物，恢复生态原貌，黄河口镇政府将给予适当补助（按水面面积7500元/亩给以补助，包含开发费和养殖物清理后的损失等。）但韩玉华及养殖户每亩要求赔偿3-5万元，差距悬殊，无法达成一致。 原审法院认为：本案的争议焦点为区政府是否是本案适格被告；原告主张的损失应否予以赔偿及赔偿数额如何确定。 第一，关于区政府是否是本案适格被告问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款的规定：两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，黄三角管委会作出行政强制代履行决定后，委托区政府具体实施。而区政府实施本案行政强制行为，既是接受黄三角管委会委托实施的行为，亦是为了完成其辖区内环保督政整改任务的需要。黄三角管委会作为委托方及职能部门、区政府作为具体实施者，应是本案适格的共同被告。对区政府主张其被告主体不适格的主张，不予支持。 第二，关于原告主张的损失应否予以赔偿及赔偿数额的问题。东营市垦利区人民法院（2019）鲁0505行初3号行政判决对韩玉华未经有关职权部门批准，在国家级自然保护区范围内建设的养殖池及修建的码头违反了自然保护区条例的规定，属违法建筑，予以确认。韩玉华对养殖池、码头等违法建设主张的损害赔偿请求，不予支持。 韩玉华在涉案区域进行生产活动的设备设施及可以二次利用的物品，因拆除行为遭到毁损的，应予赔偿。在韩玉华等起诉两被告行政强制违法案件中，被告提供了强制拆除的视频资料及照片，从中可以看出，区政府在采取强制拆除时，对养殖池周边的地上设施、设备及生活用品采取了适当合理的方式清理拆除，并将清理拆除的设施、设备及生活用品及时返还了包括原告在内的相关人员。但是，原告主张的地下部分的生产设施设备如玻璃钢管、闸板、闸槽、阀门、法兰盘、镀锌钢管、电缆、水管、涵管及码头上钢架、铁骨架码头、铁牌、树木等，都是进行养殖必须的生产设施，对该部分设施，区政府未提供有效证据证明其合理拆除并及时返还原告，且被告亦承认包括树木在内的部分物品未向原告返还，对该部分的损失，原告应该得到赔偿。对原告主张的低压线、高压线、横担瓷瓶、固定拉绳、电启动柜、柴油机、发电机、船、木棚、牧羊犬、制氧机、粉碎机等地上可移动设施设备，原告未提供有效证据证明强制拆除时的状况，对原告的该部分主张，不予支持。 另外，原告主张的建筑垃圾，是修路修码头大坝等的材料，原审法院向从事建筑等相关行业的人员进行了解，部分建筑垃圾可以二次利用，结合当事人双方陈述，考虑到原告建设养殖池投资较大，建筑垃圾在其主张的损失中占比较大，区政府在进行拆除完毕后，按照自然保护区条例的规定，禁止任何人进入涉案区域，导致原告无法自己清理处置建筑垃圾，对原告的该部分主张，可以适当予以赔偿。 本案审理过程中，原告申请对其大汶流海堡收购站海埔场地内渔业生产设施（包括但不限于涉案区域的建筑物、构筑物及其他辅助设施）及码头土方工程价值的损失进行司法鉴定。因本案执法过程中，被告未保留涉案养殖池及码头的相关资料，涉案区域已被整平，恢复原状。经向原审法院技术部门询问，本案的情况无法鉴定。对原告申请对其主张的损失进行鉴定的申请，不予支持。 从原告提供的物品及价值统计表，原告主张的玻璃钢管、闸板、闸槽、阀门、法兰盘、镀锌钢管、电缆、水管、涵管、及码头上钢架、铁骨架码头、铁牌、树木等设施设备，价值共计1020217元，结合案件实际，考虑地下设施设备的使用年限和折旧程度，原审法院综合考量，酌定给予原告30万元的赔偿。 原审法院通过向从事建筑等相关行业的人员了解，砖石或者混凝土类的建筑垃圾大约在每方50至60元左右，结合本案实际，酌定给予原告60万元。 综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第四项之规定，判决：一、两被告山东黄河三角洲国家级自然保护区管理委员会、东营市垦利区人民政府于本判决生效之日起二个月内共同赔偿原告韩玉华财产损失人民币90万元；二、驳回原告韩玉华他诉讼请求。 上诉人韩玉华不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销原审法院判决；2.改判支持上诉人一审的诉讼请求，或按评估机构评估的损失价值及利息赔偿上诉人损失，或者将本案发回重审。理由：1.黄三角管委会、区政府没有有效证据证明涉案区域在缓冲区内，山东宏瑞达勘察设计有限公司出具的勘测情况说明不具有法律效力。东营仲裁委员会(2018)东仲字第355号裁决书和东营市垦利区人民法院(2019)鲁0505行初3号行政判决书，虽然是生效法律文书，但否认不了山东宏瑞达勘察设计有限公司出具的勘测情况说明没有法律效力的事实。上述文书不能做为判案的依据。2.即使涉案区域在缓冲区内，2018年6月1日前，韩玉华在涉案区域的财产也应属于合法财产。政府部门在同上诉人签订协议、收取费用的时候，并没有告知韩玉华涉案区域在缓冲区内，而是以签订协议及费用收取行为许可了其海产养殖行为。2018年6月1日，黄三角管委会向韩玉华下达了《责令停止违法行为通知书》，根据法不溯及既往原则，韩玉华在2018年6月1日前的投资损失应得到赔偿。3.原审法院应委托评估机构对韩玉华的涉案财产进行评估，并根据评估价格判决黄三角管委会、区政府承担赔偿责任。同时，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二十八条之规定，原审法院应采信韩玉华单方委托的评估意见。4.原审法院判决不支持涉案利息损失，适用法律错误。 上诉人黄三角管委会不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销原审法院判决；2.发回重审或改判驳回韩玉华诉讼请求。理由：原审法院判决认定事实不清。1.原审法院判决遗漏了韩玉华未取得涉案海域使用权证及养殖许可证的基本事实。2.原审法院判决未查清韩玉华在涉案海域的部分地下生产设施、设备及修筑码头大坝的投入成本。3.本案为黄河流域自然保护区生态保护案件，依法应由环境资源审判庭审理，原审法院审判组织组成不合法；且合议庭成员变更后未通知当事人，剥夺当事人申请回避的诉讼权利，违反法定程序，应依法发回重审。4.根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《自然保护区条例》第二十八条、《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条、第二十四条及《中华人民共和国渔业法》第十一条之规定，韩玉华的养殖设施、建筑均为非法建筑，不应得到任何赔偿。5.强制拆除行为与韩玉华的损失没有因果关系，韩玉华对于损失的发生具有完全的过错，黄三角管委会不应承担任何赔偿责任。黄三角管委会多次通知韩玉华纠正违法行为，但其未采取任何纠错措施，其对于损失的发生具有完全的过错。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第二项之规定，政府不承担赔偿责任。6.退一步讲，即便黄三角管委会有赔偿义务，韩玉华仍应对其损失承担举证责任，原审法院“酌情”判决赔偿不当。 上诉人区政府不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销原审法院判决；2.发回重审或改判驳回韩玉华诉讼请求。理由与上诉人黄三角管委会的上诉理由基本相同。另外，区政府认为其并非适格被告，不应承担任何赔偿责任。 韩玉华向本院提交书面答辩意见称：1.黄三角管委会、区政府是以韩玉华涉案养殖场在缓冲区为由实施的强拆，韩玉华是否有海域使用权证和养殖证不影响黄三角管委会、区政府承担本案赔偿责任。2.本案属于行政案件，原审法院由行政审判庭审理不违反法律规定。3.原审法院在第三次开庭前对合议庭变更情况作了说明并询问当事人是否有异议，原审法院合议庭组成人员变更，程序合法。4.韩玉华自承包、转让涉案海域以来，按约定履行合同，不存在过错。5.韩玉华已尽到举证责任。如涉案损失无法评估，原审法院应采信韩玉华单方委托评估机构得出的评估报告，判决黄三角管委会、区政府承担赔偿责任。 黄三角管委会、区政府均未向本院提交书面答辩意见。 当事人在原审中向法院提供的证据已随案移送本院。 本院认为，生效判决已确认黄三角管委会、区政府强制拆除涉案养殖区域养殖设施的行为违法，黄三角管委会、区政府依法应予赔偿。本案审理的焦点是因强拆造成的韩玉华合法损失的界定及赔偿数额的确定问题。从权利来源来看，韩玉华基于与黄河口镇政府下设临时机构签订的《大汶流海埔转让协议》取得案涉海埔的使用权，韩玉华交纳转让费的同时在涉案区域进行建设、经营。从建设行为来看，涉案区域在缓冲区内，韩玉华在自然保护区缓冲区内建设渔业生产设施，明显违反了《自然保护区条例》第三十二条“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”的规定，其建设行为不具备合法基础。综合以上分析，韩玉华的建设行为不具备合法基础，韩玉华应对其养殖设施建设费用损失承担一定的责任。但政府部门在明知涉案区域位于自然保护区缓冲区内的情况下仍将涉案区域进行出租、转让用于生产经营，基于与政府部门签订的转让协议，韩玉华对于涉案区域养殖设施的建设投入具有部分合理的信赖利益。因此，韩玉华的实际损失应界定为基于对行政机关的信任而支出的部分养殖设施建设成本。涉案区域养殖设施的建设费用应通过委托鉴定、询价予以确定。在查明韩玉华涉案区域养殖设施建设成本的基础上，法院应充分考虑行政机关的信息优势、公信力及对政府违法行为的惩罚性，合理确定黄三角管委会、区政府应承担的赔偿责任。原审法院确定赔偿范围为因强拆毁损的设备设施及可以二次利用的物品并酌定赔偿金额为90万元，属事实认定不清，应当予以撤销。 关于原审法院审理程序问题。经查，原审法院合议庭组成人员变更后，开庭时审判人员对此作出了说明，经询问，各方当事人均表示没有异议，不申请回避，现黄三角管委会、区政府以此为由主张原审法院程序违法，本院不予支持。另，黄三角管委会、区政府以本案应由环境资源审判庭审理为由主张原审判组织不合法，本院认为，本案虽涉及生态环境保护问题，但从法律关系上看，本案系由黄三角管委会、区政府实施行政强制行为引发的行政赔偿争议，由行政审判庭进行审理并不违反法律规定。二上诉人黄三角管委会、区政府关于原审法院程序违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于区政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款规定，两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。区政府虽为代履行单位，但其实施本案行政强制行为，亦是为了完成其辖区内环保督政整改任务。且生效判决已确认黄三角管委会、区政府强制拆除涉案养殖区域养殖设施的行为违法，原审法院认定区政府为本案适格被告并无不当。上诉人区政府关于其不是本案适格被告的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第二十三条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销东营市中级人民法院（2019）鲁05行初32号行政判决； 二、本案指令潍坊市中级人民法院审理。 审 判 长 郝万莹 审 判 员 王修晖 审 判 员 李莉军 二〇二一年四月十三日 法官助理 卜菲菲 书 记 员 杨柳青