阜新蒙古族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2021）辽0921行初4号 原告刘占民，男，1975年10月7日出生，汉族，农民，现住辽宁省阜新蒙古族自治县。 原告白顺，男，1975年3月28日出生，蒙古族，农民，现住辽宁省阜新蒙古族自治县。 原告白金贵，男，1956年12月2日出生，蒙古族，农民，现住辽宁省阜新蒙古族自治县。 原告何玉林，男，1950年11月9日出生，蒙古族，农民，现住辽宁省阜新蒙古族自治县。 原告付艳军，男，1964年9月30日出生，汉族，农民，现住辽宁省阜新蒙古族自治县。 原告王子余，男，1956年1月1日出生，汉族，农民，现住辽宁省阜新蒙古族自治县。 原告祝洪文，男，1963年3月6日出生，汉族，农民，现住辽宁省阜新蒙古族自治县。 原告刘占军，男，1968年10月24日出生，汉族，农民，现住辽宁省阜新蒙古族自治县。 原告朱万军，男，1968年6月12日出生，汉族，农民，现住辽宁省阜新蒙古族自治县。 原告王军，男，1967年10月24日出生，汉族，农民，现住辽宁省阜新蒙古族自治县。 原告白志刚，男，1967年2月14日出生，蒙古族，农民，现住辽宁省阜新蒙古族自治县。 原告白新，男，1982年8月24日出生，蒙古族，农民，现住辽宁省阜新蒙古族自治县。 原告李庆国，男，1969年4月28日出生，汉族，农民，现住辽宁省阜新蒙古族自治县。 原告白日林，男，1966年6月3日出生，蒙古族，农民，现住辽宁省阜新蒙古族自治县。 原告张海波，男，1976年4月6日出生，汉族，农民，现住辽宁省阜新蒙古族自治县。 原告李祯，男，1949年7月12日出生，汉族，农民，现住辽宁省阜新蒙古族自治县。 原告刘占武，男，1955年12月28日出生，蒙古族，农民，现住辽宁省阜新蒙古族自治县。 委托代理人于德庆，辽宁方祥律师事务所律师。 委托代理人郑彩凤，辽宁方祥律师事务所律师。 被告阜新蒙古族自治县自然资源局，地址阜蒙县前进路9号。 法定代表人杨维，该局局长。 委托代理人王飞，该局工作人员。 委托代理人马琳，北京广墨律师事务所律师。 第三人阜新蒙古族自治县扎兰营子镇哈达营子村村民委员会，地址阜新蒙古族自治县扎兰营子镇哈达营子村。 负责人包常宏，该村村委会书记。 第三人阜新蒙古族自治县扎兰营子镇七家子村村民委员会，地址阜蒙县扎兰镇七家子村。 负责人杨树亮，该村村委会书记。 原告刘占民等17人诉被告阜新蒙古族自治县自然资源局（以下简称阜蒙县自然资源局）、第三人阜新蒙古族自治县扎兰营子镇哈达营子村村民委员会行政登记一案，本院受理后，经原告申请依法追加阜新蒙古族自治县扎兰营子镇七家子村村委会为本案的第三人。依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的委托代理人于德庆、郑彩凤，被告的委托代理人王飞、马琳及第三人阜新蒙古族自治县扎兰营子镇哈达营子村村民委员会的负责人到庭参加诉讼。被告的机关负责人及第三人阜新蒙古族自治扎兰营子镇七家子村村民委会经本院合法传换未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，17名原告人承包的农村土地位于扎兰营子镇××村干支庙西山，面积约有219.04亩。其中16名原告人自1997年通过农村土地二轮承包取得农村土地经营权，约159.04亩，承包期限30年。另一名原告人张海波于2011年3月1日从原告人白顺手中转包了一块哈达村的四荒地，约60亩，承包期限30年。该处土地一直由17名原告人耕种，从未被国家征收、征用。近日，经原告人发现被告颁发的阜蒙-扎-100004草原证范围包含了原告人的承包土地在内。可在颁证之前，没有任何人通知我们，也未告知我们到场确认土地四至及权属问题。上述草原证涵盖了原告人合法承包的耕地，该耕地一直由原告人耕种，地上也没有任何草原，国土部门一调、二调均确认该土地为耕地。原告人的耕地于2015年和2018年已合法进行了流转，流转后发现该流转耕地及荒沟均包含在了上述草原证之内。被告的行为严重侵犯了原告的合法权益，对原告的生产、生活以至于生存造成了严重影响。被告颁发的草原不符合法定要件。原告人认为该登记行为侵犯了原告人的合法权益，为此，原告人申请撤销该草原证，原告提出如下诉讼请求：请求被告撤销编号为阜蒙-扎-100004号草原证。原告提供如下证据材料：1、阜新蒙古族自治县人民政府官网中关于“阜新蒙古族自治县自然资源局”政务公开网页“自然资源”百科名词解释。2、16名原告的农村土地承包经营权证书16份。3、哈达村一组农村土地承包经营权地块分布图一张；转包合同书一份、“四荒”承包合同书一份、农村土地承包合同签订程序审核单一份、2011年2月13日支委会议记录一份、2011年2月14日两委班子联席会议记录一份、2011年2月15日党员会议记录一、2011年2月16日公示一份、2011年2月19日村民代表会议记录一份、哈达营子村委会关于村民代表履行代表能力的情况说明一份、2011年2月20日公示一份；4、李贺香出具的证明材料一份；5、白文生出具的证明材料一份；6、何玉林、王子余、李祯、刘占武出具的证明材料一份；7、阜新蒙古族自治县人民法院（2020）辽0921行初3号行政判决书一份、阜新市中级人民法院（2020）辽09行终72号行政判决书一份；8、原告土地范围2000坐标一份、原告承包土地与被诉草原范围重叠示意图三张；9涉案土地的土地台账16份。原告于庭后向本院提供了扎兰营子镇及扎兰营子镇哈达村出具的书面证明一份。 被告辩称，一、答辩人并非适格被告。根据《中华人民共和国草原法》第十一条：依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。未确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理。集体所有的草原，由县级人民政府登记，核发所有权，确认草原所有权。依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续。从前述法律规定可以看出，草原的使用权是由县级以上人民政府进行确认，并颁发相应的草原使用证。本案中，作出为第三人阜新蒙古族自治县扎兰营子镇哈达营子村民委员会颁发《草原使用权证》的具体行政行为的行政机关系阜蒙县人民政府，并非答辩人，故答辩人并非本案适格被告；二、刘占民等17人原告应当就其是否具有诉讼主体资格进行举证，否则应当裁定驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告起诉要求撤销编号为阜蒙-扎-100004号《草原使用证》。首先应当证明其与该行政行为之间有利害关系，即首先应当证明其对该阜蒙-扎-100004号《草原使用证》审批范围内的土地依法享有相应权利，否则原告不具备诉讼主体资格，应当依法驳回其起诉。三、原告的起诉已经超过法定的诉讼时效，人民法院应当驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，涉案草原使用权公示表于2010年8月1日至2010年8月8日进行了张贴上墙公示，并经全体村民逐个评议、核对，确无异议。也就是说原告至少应当自2010年8月8日起即知道涉案行政行为，而原告直到2021年1月现在才提起诉讼，显然已超过法定的诉讼时效。四、涉案《草原使用证》（2010（年）阜蒙县扎-100004号）认定事实清楚、使用法律正确，程序符合法律规定，依法不应予以撤销。2008年7月10日辽宁省人民政府下达《辽宁省人民政府关于草原权属确定工作的指导意见》（辽政发[2008]23号），2008年9月4日，阜蒙县人民政府下达《阜新蒙古族自治县人民政府关于草原权属确定工作的实施意见》（阜蒙政法[2008]23号）。上述文件明确了草原确权的意义、范围、机关以及具体工作步骤。按照上述文件的规定，2010年经现场测量、核实、确认，涉案草原权属明确、四至清楚、面积准确。2010年8月1日由阜蒙县扎兰营子镇七家子村委会、进行张贴公示并经全体村民逐个评议、核对，确无异议。2010年9月经村民代表确认，阜蒙县扎兰营子乡七家子村委会，阜蒙县扎兰营子乡人民政府认定，并进行逐级审核后由阜蒙县人民政府进行审批，并向阜蒙县扎兰营子乡七家子村委会颁发涉案的《草原使用证》（2010（年）阜蒙县扎-100004号）。上述行政行为认定事实清楚、程序符合法律规定，依法不应予以撤销。综上所述，答辩人并非本案适格被告、无法确定原告是否具有诉讼主体资格、原告起诉已超过法定时效，另外涉案《草原使用权证》（2010（年）阜蒙县扎100004号）认定事实清楚、适用法律正确，程序符合法律规定，依法不应予以撤销。故请求依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内提供如下证据材料：1、辽政发[2008]23号《辽宁省人民政府关于草原权属确定工作的指导意见》。2、阜蒙政发[2008]23号《阜新蒙古族自治县人民政府关于草原权属确定工作的事实意见》。3、草原权属情况。证明阜蒙县草原确权的范围及相关规定。4、《扎兰营子乡扎兰七家子、大五家村草原登记薄》、《扎兰营子乡七家子村草原登记表》。5、《扎兰营子乡七家子村民委员会草原登记薄》、《草原面积确认书》、《扎兰营子乡草原登记表》6、《扎兰营子乡人民政府草原登记薄》、《草原面积确认书》、《扎兰营子乡草原登记表》7、《合发草原使用权证书审批表》、《确定草原使用权公示回执单》、《阜蒙县确定草原权属村民代表确认书》、《草原调查草地基本特征记载表》、8、草原使用权证。 第三人阜新蒙古自治县扎兰营子镇哈达营子村委会辩称，该争议地块一直系我们村的土地，一直由该几户村民经营耕种，我本人一直在该村长大，已经当了11年村主任，从来没有听说过该地块是七家子村的，也没有听说过办理草原证一事。 第三人阜新蒙古族自治县扎兰营子镇七家子村委会书面辩称，该争议地块的使用权属于哈达营子村，不属于七家子村。 经庭审质证，原告对被告提供的证据质证意见如下：对证据1、2的真实性没有意见，但对证明的目的有意见；两份证据不能证明被告作出行政行为具有基本事实依据。证据3、4、5、6、7、8对涉案行政行为的程序有异议，程序违法，没有进行合理调查、评估论证也没有经当地乡、村、组和相邻单位认定，故将17名原告一直享有承包经营权的土地划在其给七家子村委会所颁发的草原证内，且村民代表仅有一人签字，故该证没有事实依据，程序违法应予撤销；对于被告是否适格因具体实施细则里有明确分工，生效判决已经明确说明，故被告应为适格主体。 被告对原告提供的证据被告质证意见如下：对证据1、2、7的真实性没有意见，证据3、8、9的真实性无法确认；证据4、5、6属于证人证言，证人未到庭参加诉讼，不应采信；草原证是由阜蒙县政府核发实施单位系阜蒙县林业局，2019年机构改革后被告虽具有对不动产进行登记的职权，但被告实际未行驶该职权，故此不应为被告，证据3的发生时间在草原证颁发之后，故不具有合法性；判决书虽然17名原告胜诉，但不能证明原告对该争议地块享有合法使用权。 第三人阜蒙县扎兰营子镇哈达营子村村委会对原告提供的证据没有异议，我们村的台账是1997年的，该地一直是我们哈达营子村村委会的，对被告提供的证据有意见，该地一直由我们村村民经营耕种，粮食补贴款也由17名原告领取，土地权属证书上也记载该土地的承包经营权属于17名原告。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的证据材料（含庭后提供的扎兰营子镇政府及扎兰营子镇哈达营子村出具的证明），1、2、7号证据被告对其真实性无异议，虽对其他证据提出异议，但经本院调查核实后经被告再次质证对上述证据的真实性予以确认；对被告提供的1、2号证据因当事人均无异议，真实性予以确认。 经审理查明，原告刘占民等17位自然人中除张海波外，其余16人系阜蒙县扎兰营子镇哈达营子村村民，据原告提供的土地权属证明书、土地承包合同、土地承包经营权地块分布图；转包合同书、“四荒”承包合同书、农村土地承包合同签订程序审核单、阜新蒙古族自治县扎兰营子镇证明等证据证实，刘占军、刘占武等人在阜蒙县扎兰营子镇哈达营子村干支庙西山分得了面积不等的土地。另2011年4月5日，原告白顺与原告张海波签订《转包合同书》，白顺将干支庙西山老石场荒坡及干支庙广寺地南沟及北沟转包给张海波。 2010年8月18日，阜新蒙古族自治县林业和草原局为第三人阜新蒙古族自治县扎兰营子乡七家子村颁发了编号为2010（年）阜蒙县扎-100004号《草原使用证》，草原调查草地基本特征记载表记载：行政单位：扎兰营子乡七家子村；地名：苏力后山，图斑号阜蒙县扎兰营子乡-0004；海拔高度（米）345；经纬度：N41.17.148E121.43.379；地形：丘陵；坡度：缓坡；坡向：阳坡；坡位：坡底部；草原类：温性草原；草原型：荆条+羊草+蒿类；等：四；级：7；土地属性：牧草地；面积：9947亩；四至：东；山顶；南：油松；西：油松；北：山顶；管理方式：确权；利用现状：放牧地；土壤质地：烁石质。 现17名原告以该草原证包含了原告的承包地，草原证的登记行为侵犯其合法权益为由向本院提起诉讼。 另查明，由阜新蒙古族自治县扎兰营子镇政府出具的证明材料及第三人扎兰营子镇哈达营子村村委会及该镇七家子村村委会出具的证实材料证实该争议地块的使用权归该镇哈达营子村村委会，并非七家子村村委会。 还查明，由原告提供的相关证据及本院组织相关人员到现场实地勘察后可证实17名原告享有合法使用权的土地（即争议地块）绝大多数面积包含在被告所颁发的（2010（年）阜蒙县扎-100004号）《草原使用证》的范围内。 本院认为，关于原告是否具备诉讼主体资格问题，从本案的相关证据来看，可以证明原告的相关土地与涉案草原证范围内的草地存在争议，而被告亦不能提供相反证据，故原告与被诉行为存在利害关系，原告具备诉讼主体资格。 关于被告是否适格问题，《不动产登记暂行条例》第六条规定：县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作。第七条规定：不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。《辽宁省不动产登记办法》第四条规定，省、市、县（含县级市、区，下同）国土资源主管部门为本行政区域内不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级不动产登记主管部门的指导、监督。本案被告系本县国土资源主管部门，故其负责县域内不动产登记工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案所涉的《草原使用证》上发证机关处虽盖有阜新蒙古族自治县林业和草原局专用章，但现在不动产登记的工作职权已由阜蒙县自然资源局继续行使，故其作为本案被告主体适格。 关于原告起诉是否已经超过诉讼时效的问题，从被告提供的现有证据均不能证实17名原告自2010年（即颁证之日）已经知道或应当知道被告为涉案土地颁发草原证的事宜，故不存在已超时效的问题。 关于被告所颁发的（2010（年）阜蒙县扎-100004号）《草原使用证》，经本院审查查明该证的范围涵盖17名原告享有合法使用权的土地，且在颁证过程中村民代表仅有一人签字、没有到相邻单位认定，故本案被诉的行政行为存在程序违法、明显不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（六）项之规定，判决如下： 撤销2010年8月18日颁发的编号为（2010（年）阜蒙县扎-100004号）《草原使用证》。 案件受理费50元,由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省阜新市中级人民法院。 审 判 长  翟翠华 人民陪审员  寇彩平 人民陪审员  齐晓东 二〇二一年四月二日 书 记 员  邵萌萌