四川省资阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川20行终8号 上诉人（原审原告）张碧均，女，1971年1月10日生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 委托代理人赵慧，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）资阳市城市管理行政执法局，住所地四川省资阳市雁江区天台路368号8楼。 法定代表人卢高峰，职务局长。 委托代理人韩金沅，资阳市城市管理行政执法局工作人员。 委托代理人邓平，四川豁达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）资阳市人民政府，住所地四川省资阳市雁江区广场路1号。 法定代表人徐芝文，职务市长。 委托代理人尹静，资阳市人民政府工作人员。 委托代理人戴健，资阳市人民政府工作人员。 上诉人张碧均诉被上诉人资阳市城市管理行政执法局、资阳市人民政府行政其他纠纷一案，不服资阳市雁江区人民法院（2020）川2002行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月11日公开开庭进行了审理。上诉人张碧均及其委托代理人赵慧，被上诉人资阳市城市管理行政执法局的委托代理人韩金沅、邓平，被上诉人资阳市人民政府的委托代理人尹静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，原告张碧均系资阳市雁江区原松涛镇莲花村五组村民（现资阳市雁江区莲花街道办事处莲花社区五组），2002年3月2日，四川省人民政府川府函【2002】48号文《关于资阳市城市整体规划的批复》中载明，同意修订后的《资阳市城市整体规划（1999-2020）》，该规划将原告所在的原松涛镇莲花村划为资阳市城市规划区范围内。2012年10月原告在原松涛镇莲花村五组建成84.7平方米房屋，作为生活用房。2020年3月22日，被告资阳市城市管理行政执法局对原告涉嫌未取得建设工程规划许可证擅自修建房屋进行立案查处，2020年3月24日进行了现场查勘，2020年3月30日，被告资阳市城市管理行政执法局向资阳市自然资源和规划局发出资城执函【2020】29号《关于对莲花村五社张碧均房屋进行规划认定的函》，要求对原告张碧均的房屋是否办理了规划审批手续以及是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响进行认定，以便依法查处。2020年4月15日，资阳市自然资源和规划局作出资自然资函【2020】132号《关于对莲花村五社张碧均房屋进行规划认定的复函》，主要内容为：“张碧均房屋未在我局查询到相关规划手续及档案，其位置在已规划的三贤路延伸段道路范围内，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《四川省城乡规划条例》第八十二条、《四川省住房和城乡建设行政处罚裁量标准》第10条的相关规定，认定其为不可采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。被告资阳市城市管理行政执法局于2020年4月27日，向原告送达《建设监察执法调查通知书》，要求原告于2020年4月30日前往资阳市雁江区莲花街道办事处办公室接受调查，并提供1.房产证；2.土地证；3.本人身份证原件及复印件、户口本原件及复印件；4.其他相关手续，原告按上述通知时间到莲花街道办事处接受了调查。被告资阳市城市管理行政执法局于2020年5月26日作出资城管执拆告【2020】第ＬＨ-1号《责令自行拆除违法建设事先告知书》，告知原告违法建设的事实及拟责令自行拆除违法建设的法律依据，同时告知了原告依法享有的陈述和申辩权，于当日邀莲花办事处工作人员朱飞群在场，将上述《告知书》送达原告张碧均，原告收到后，拒绝在送达回证上签字，被告资阳市城市管理行政执法局将送达过程拍照留存。庭审中，原告确认已于当日收到。原告收到上述《告知书》后，当日向被告资阳市城市管理行政执法局提交《关于违法修建房屋的申辩》，被告资阳市城市管理行政执法局于2020年6月1日在莲花街道办事处二楼会议室对原告的申辩进行了口头答复，并将答复现场拍照留存。于2020年6月8日作出案涉资城管执限拆【2020】第ＬＨ-1号《责令限期拆除违法建设决定书》，主要内容为：“张碧均，经查，你于2012年未办理规划建设手续在资阳市雁江区××街道××村五社修建砖木结构建（构）筑物84.7平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，经规划行政主管部门认定属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你于2020年6月15日之前自行予以拆除。逾期未拆除，将依法强制执行”。同时告知了原告依法享有提起行政复议、行政诉讼的权力和期限。当日在莲花街道办事处二楼会议室，将上述《责令限期拆除违法建设决定书》送达原告，原告收到后，拒绝在送达回证上签字，被告资阳市城市管理行政执法局将送达情况拍照留存。庭审中，原告确认已于当日收到。 原告于2020年6月14日通过邮寄的方式向被告资阳市人民政府递交《行政复议申请书》，要求撤销被告资阳市城市管理行政执法局作出的资城管执限拆【2020】第LH-1号《责令限期拆除违法建设决定书》。被告资阳市人民政府收到原告申请后于2020年6月18日受理行政复议案件，分别向被告资阳市城市管理行政执法局送达资府复【2020】14号《行政复议答复通知书》；向原告张碧均送达资府复【2020】14号《行政复议受理通知书》；因案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，被告资阳市人民政府于2020年8月13日作出资府复【2020】14号《行政复议延期审理通知书》。经审查，被告资阳市人民政府于2020年9月14日作出资府复【2020】14号《行政复议决定书》，决定维持资阳市城市管理行政执法局作出的资城管执限拆【2020】第LH-1号《责令拆除违法建设决定书》。 原审认为，本案的争议焦点为：一、被告资阳市城市管理行政执法局作出案涉《责令限期拆除违法建设决定书》是否合法？二、被告资阳市人民政府作出的案涉《行政复议决定书》是否合法？ 关于被告资阳市城市管理行政执法局作出案涉《责令限期拆除违法建设决定书》是否合法？根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，四川省人民政府川府函（2015）232号《关于在资阳市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条第（四）项、第二条以及资阳市人民政府办公室资府办发（2016）61号《资阳市行政执法主要职责内设机构和人员编制规定》第一条第（二）项、第二条第（三）款第4项的规定，同时，根据《四川省城乡规划条例》第八十八条第三款规定：“城乡规划主管部门或者综合行使城市管理行政处罚权的机关、镇、乡人民政府责令停止建设、强制拆除、没收实物或者没收违法收入，公安、工商、房管、城管等各有关部门和有关金融机构应当予以配合”的规定，被告资阳市城市管理行政执法局作为综合行使资阳市城市管理行政处罚权的机关，依法具有行使原资阳市住房城乡建设局、资阳市规划局等相关职能部门的部分行政职权，可以作出责令停止建设，限期拆除决定的行政行为，是本案适格被告。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之一以下的罚款”。四川省人民政府已于2002年3月2日批复同意《资阳市城市总体规划》，资阳市人民政府根据当地经济社会发展的时机，在城市总体规划中将原告建房所在现资阳市雁江区莲花街道社区五组纳入1999年-2020年资阳市总体规划区范围，且资阳市人民政府办公室资府办函〔2009〕11号《关于加强城市规划区农村村民自建住宅管理的通知》第二条规定：“村民符合条件需进行农宅建设的，应当由户主按本通知规定的程序提出申请……”。根据上述规定，在规划区进行农宅建设活动，均应当取得规划许可，否则将承担相应的法律后果。原告张碧均于2012年10月在现资阳市雁江区××街道社区××组××住房的建设行为，显然不能符合上述规划。庭审中，原告未能提供建房时已向相关部门申请并许可建设的有效证据，原告的建设至今仍未经批准，其违法行为仍然存在，处于一种继续存在的状态，这种违法行为的处理时效应从行为终了之日起计算，故被告资阳市城市管理行政执法局作出行政决定的行政行为事实清楚。被告资阳市城市管理行政执法局作出案涉《责令限期拆除违法建设决定书》前履行了告知程序，告知了原告拟作出决定的事实、法律依据、当事人依法享有的陈述、申辩权，并有效向原告送达，故被告资阳市城市管理行政执法局作出行政决定的行政行为程序合法。被告资阳市城市管理行政执法局作出的资城管执限拆【2020】第ＬＨ-1号《责令限期拆除违法建设决定书》的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，本院予以确认。 关于被告资阳市人民政府作出的案涉《行政复议决定书》是否合法？本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由原告选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。被告资阳市人民政府作为被告资阳市城市管理行政执法局的本级人民政府，对原告不服被告资阳市城市管理行政执法局作出的行政行为，申请行政复议，有受理并作出复议决定的职责，是本案适格被告。本案中，被告资阳市人民政府收到原告的复议申请后，及时予以受理，并在规定的期限内向当事人送达了相关文书，经审查后，作出案涉《行政复议决定书》，并有效送达各方当事人，其作出行政复议决定的行政行为事实清楚、程序合法，本院予以确认。 综上所述，原告要求撤销被告资阳市城市管理行政执法局于2020年6月8日作出的资城管执限拆【2020】第LH-1号《责令限期拆除违法建设决定书》；撤销被告资阳市人民政府于2020年9月14日作出的资府复【2020】14号《行政复议决定书》的诉讼请求于法无据，其理由不能成立，本院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了原告张碧均的诉讼请求。 上诉人张碧均不服原审判决，向本院提起上诉称，认为被上诉人资阳市城市管理行政执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》认定事实不清、适用法律错误、程序严重违法。一、一审法院认定事实不清，上诉人房屋并非属于雁江区松涛镇，并不在城市规划区范围内。二、被上诉人作出涉案处罚决定适用法律错误，应该适用《中华人民共和国行政处罚法》。因此，其程序也违。；三、被上诉人简单粗暴认定涉案房屋为违建，作出直接要求拆除的处罚明显不当；被上诉人作出被诉决定书不具有执法目的的正当性。请求撤销原审判决；撤销被上诉人资阳市城市管理行政执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》（资城管执限拆【2020】第LH-1号）；撤销被上诉人资阳市人民政府作出的《行政复议决定书》（资府复【2020】14号）。 被上诉人资阳市城市管理行政执法局答辩认为，一、答辩人认定上诉人案涉建筑位于城市规划区正确，适用法律正确；二、答辩人依法查处案涉房屋程序合法；三、上诉人修建的案涉房屋被认定为违法建筑，且属不可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依法应予拆除；四、即便案涉房屋被纳入征收范围，答辩人仍有权依法对案涉房屋作出处理。上诉人的上诉理由不成立，请求依法驳回上诉人的上诉。 被上诉人资阳市人民政府答辩认为，答辩人是该行政复议适格审理主体，办理行政复议案件程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求依法予以维持原判。 原审查明的事实与本院查明的一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人资阳城市执法局对案涉违法建设有作出处理的职权，以及在作出案涉决定书时履行了告知当事人陈述、申辩权利等程序；被上诉人资阳市人民政府对案涉责令限期拆除违法建设决定有作出行政复议处理的职权，以及在作出案涉决定书时履行了及时予以受理，并在规定的期限内向当事人送达了相关文书，经审查后，作出案涉决定，并有效送达各方当事人，其作出行政复议决定的行政行为事实清楚、程序合法。对此一审法院作了阐述，并认定二案涉决定作出的主体、程序合法，本院对此予以认可，不再赘述。 本院针对上诉人的二审上诉理由进行如下评判： 一、上诉人二审上诉称，上诉人房屋并非属于雁江区松涛镇，并不在城市规划区范围内问题。四川省人民政府已于2002年3月2日批复同意《资阳市城市总体规划》，资阳市人民政府根据当地经济社会发展的时机，在城市总体规划中将上诉人建房所在现资阳市雁江区莲花街道社区五组纳入1999年-2020年资阳市总体规划区范围。因此，对上诉人该上诉理由依法不予支持。 二、上诉人二审上诉称，被上诉人作出涉案处罚决定适用法律错误，应该适用《中华人民共和国行政处罚法》。因此,其程序也违法问题。参照国务院法制办公室行政司2012年12月19日作出的（国法秘研函（2012）665号）国务院法制办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函载明“《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的‘限期拆除’、第六十八条规定的‘责令限期拆除’不应理解为行政处罚行为”的规定，被上诉人作出涉案处罚决定为责令限期拆除，不应理解为行政处罚行为。因此，对上诉人该上诉理由依法不予支持。 三、上诉人二审上诉称，被上诉人简单粗暴认定涉案房屋为违建，作出直接要求拆除的处罚明显不当；被上诉人作出被诉决定书不具有执法目的的正当性问题。上诉人张碧均在未取得宅基地和相应的建设手续的情况下，在城市规划区范围内擅自修建房屋，被上诉人资阳市城市管理行政执法局依职权对其作出的案涉限期拆除决定，适用法律正确，并无不当。因此，对上诉人该上诉理由依法不予支持。 综上所述，上诉人张碧均在未取得相应规划许可的情况下，进行的建设行为属于违法，被上诉人资阳市城市管理行政执法局依职权对其作出的案涉限期拆除决定，认定的事实清楚，适用法律法规正确，程序合法；被上诉人资阳市人民政府依职权对其作出的案涉行政复议决定，认定的事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。一审因此驳回上诉人张碧均要求撤销案涉限期拆除决定和案涉行政复议决定的诉讼请求，该处理结果正确，且一审审理程序合法，依法应对一审判决予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人张碧均负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  黄 海 审 判 员  姜 兵 审 判 员  戴劲松 二〇二一年四月十四日 法官助理  李红婷 书 记 员  陈淮英