湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘07行终7号 上诉人(原审原告)杨述军，男，1968年6月24日出生，汉族，住湖南省澧县。 上诉人（原审原告）李湘华，男，1973年6月24日出生，汉族，住湖南省澧县。 共同委托代理人周斌，湖南鼎鸣律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 上诉人（原审被告）澧县自然资源局，住所地湖南省澧县津澧大道291号。 法定代表人雷鸣，局长。 委托代理人王**，该局工作人员，代理权限为特别授权代理。 委托代理人胡一飞，湖南中锋律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被上诉人（原审被告）澧县人民政府澧澹街道办事处，住所地湖南省澧县澧澹街道办事处大巷口社区。 法定代表人车世军，主任。 委托代理人李忠清，湖南中锋律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 原审第三人湖南省澧县澧澹街道仁和社区居民委员会，住所地湖南省澧县澧澹街道仁和社区3组。 法定代表人黄斌，主任。 上诉人杨述军、李湘华因与上诉人澧县自然资源局、被上诉人澧县人民政府澧澹街道办事处（以下简称澧澹街道办）、原审第三人湖南省澧县澧澹街道仁和社区居民委员会（以下简称仁和社区）强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服常德市鼎城区人民法院（2020）湘0703行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原判决认定：2011年8月10日，仁和社区（原澧县澧澹乡仁和村）与李湘华签订《厂房买卖协议》和《土地补偿协议》。仁和社区将原二广高速项目遗留的固定厂房卖给李湘华开办家具厂，厂房面积为1500平方米，价格为12万元。同时将厂房所在的5亩土地流转给李湘华使用，李湘华另外支付185590元土地补偿费用。依据国土调查云卫星照片，澧县自然资源局认为李湘华未经任何部门批准，私自在案涉土地上新建建筑物属于违法建筑，故针对“李先华”于2020年3月3日作出LD2020001号《责令停止违法行为通知书》并送达，于2020年3月4日作出2020第LD0002号《限期拆除通知书》并送达。澧澹街道办依据澧县自然资源局的通知于2020年3月11日对“李先华”作出《催告通知书》。2020年3月12日，澧澹街道办成立拆除小组，联合城管、自然资源局等部门于次日对案涉房屋实施了强制拆除行为。 另查明，2011年8月29日，李湘华与杨述军签订合作协议，约定案涉土地及地面建筑设施由两人共同投资购买，杨述军占70%份额，李湘华占30%份额，作为家具厂和建材仓库使用。 原审法院认为：本案的主要争议焦点为：案涉房屋的强制拆除行为是否合法？杨述军、李湘华提出的赔偿请求是否应当予以支持？第一，首先应当确定强制拆除行为的主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据采信的证据和查明的事实，可以确定澧澹街道办系拆除行为的具体实施者，各方当事人对此均无异议，有争议的是澧县自然资源局是否是拆除行为的主体，以及澧澹街道办与澧县自然资源局在拆除行为中的关系。澧县自然资源局辩称其不是拆除行为主体。该院认为，澧县自然资源局作出的《责令停止违法行为通知书》、《限期拆除通知书》，是澧澹街道办下达《催告通知书》的依据，也是案涉房屋被拆除的原因所在，《催告通知书》开头即表述“李先华：澧县自然资源局于2020年3月4日向你送达了《限期拆除通知书》（2020第LD0002号）……”虽然相关文书中针对的当事人名字为“李先华”，但结合案件审理情况可以确定“李先华”实际上就是李湘华。另外，澧澹街道办制订的拆除方案中明确了由街道联合城管、自然资源局等部门组织专业拆除队伍实施拆除，澧澹街道办在庭审笔录中也承认“拆除行为得到了口头授权”、“由办事处牵头，主体是澧县自然资源局，多部门联合执法”。因此，可以认定系澧县自然资源局指示后，由其与澧澹街道办共同实施了强制拆除案涉房屋的行为，澧县自然资源局、澧澹街道办作为共同被告主体适格。第二，澧县自然资源局作出的《责令停止违法行为通知书》中，针对的行为是李湘华“非法占地私自建设”，认为其“涉嫌违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定”，根据审理查明的事实，李湘华不是案涉房屋的建设者，而是购买者和使用者，澧县自然资源局辩称杨述军、李湘华2020年3月3日正在进行违法建设，但未提交证据予以证明，当时我国正处于新冠肺炎疫情高发期，澧县自然资源局的辩称与常理不符，其适用城乡规划法作出《责令停止违法行为通知书》针对对象错误，而且其引用的法律依据为“《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和相关法律”，该条款从轻到重有三个执行梯度，澧县自然资源局并未进行具体区分。因此，澧县自然资源局作出《责令停止违法行为通知书》事实未查清，适用法律不明确。第三，根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准……（四）通知当事人当场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录……”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据上述规定，建设工程所在的市县级以上人民政府责成的有关部门，有权按照行政强制法的规定强制拆除违法建筑；强制拆除违法建筑应当事先予以公告，并在法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限届满后实施；实施强制拆除前，应当发出催告履行通知书，要求当事人在合理的期限内自行拆除。本案中，澧县自然资源局作出了《责令停止违法行为通知书》、《限期拆除通知书》以及澧澹街道办作出了《催告通知书》，但事实未查清，适用法律不明确，送达程序存在瑕疵。强制拆除房屋未经公告等法定程序，亦未告知当事人复议、诉讼等救济权利，且未提供证据证明经澧县人民政府责成实施。而且被告在拆除房屋过程中，未对室内物品进行清点转移并公证，客观上给杨述军、李湘华造成了直接经济损失。因此，澧县自然资源局拆除案涉房屋的行政行为明显违反法律规定。第四，杨述军、李湘华要求澧县自然资源局、澧澹街道办赔偿其各项经济损失共计4470795元，包括机械设备、材料、房屋及附属设施等。国家行政机关及其工作人员在行使职权的过程中侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害的，可以请求承担行政赔偿责任，但是需要同时满足诸如侵权行为主体、执行职务行为、发生损害事实、存在因果关系等构成要件。本案中，由于澧县自然资源局、澧澹街道办拆除行为违法，应当对其违法行为造成的损害，承担行政赔偿责任。至于本案损失如何认定，应从如下两个方面论述：1.对于案涉房屋及附属设施，案涉房屋系原二广高速项目遗留，后由仁和村委会卖给李湘华开办家具厂，同时，双方还签订了土地补偿协议，李湘华补偿了土地费用185590元，但至今未能办理相关行政审批许可。从上述事实来看，澧县自然资源局认定案涉房屋属于违章建筑这一基本事实清楚；2.对于机械设备和材料等，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。根据上述法律规定，首先杨述军、李湘华提起行政赔偿诉讼，应当就行政行为是否造成损失、具体损失金额多少承担初步举证责任；然后，澧县自然资源局、澧澹街道办拆除案涉房屋时，未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单并交当事人签字确认或公证，致使杨述军、李湘华无法对物品受损情况举证，故在杨述军、李湘华进行初步举证的基础上，依法应由澧县自然资源局、澧澹街道办承担补充举证责任。杨述军、李湘华仅提供了损坏赔偿清单和部分照片，且杨述军、李湘华提交的照片显示，房屋被拆除后现场还有部分机械设备存在，如本案存在拆除行为完成后因杨述军、李湘华自身原因造成的损失，澧县自然资源局、澧澹街道办对该部分损失不应承担赔偿责任。综上，就现有证据来看，因澧县自然资源局、澧澹街道办实施拆除行为时，未对拆除房屋内财产进行清点、登记造册、评估、转移并公证，即证据保全，双方当事人对实际直接经济损失又不能提供充足证据予以佐证，故无法直接在本案中对杨述军、李湘华具体损失作出认定。同时由于案涉违章建筑是否应依法予以拆除尚需澧县自然资源局、澧澹街道办调查并裁量，因此，责令澧县自然资源局、澧澹街道办因强制拆除行为给杨述军、李湘华造成的直接经济损失作出处理更为适当，如杨述军、李湘华对澧县自然资源局、澧澹街道办处理结果不服，亦可通过法定途径另行主张。据此，原审法院遂判决确认澧县自然资源局、澧澹街道办2020年3月13日强制拆除杨述军、李湘华房屋的行为违法，并责令澧县自然资源局、澧澹街道办于本判决生效之日起六十日内对杨述军、李湘华因上述强制拆除行为造成的直接经济损失作出处理。 上诉人杨述军、李湘华上诉称：一、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以再申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。原审判决认为“责令二被告因强制拆除行为给原告造成的直接经济损失作出处理更为适当，如原告对被告处理结果不服，亦可通过法定途径另行主张”，并据此判决责令被上诉人限期对上诉人的损失作出处理，有违司法最终原则，其裁判方式明显不当，缺乏相应法律依据。二、目前为止，无任何有效的法律文书确认案涉房屋系违章建筑，故原审判决以案涉房屋至今未能办理相关行政审批许可为由，认定“澧县自然资源局认定涉案房屋属于违章建筑这一基本事实清楚”错误。三、原审判决认定“在原告进行初步举证的基础上，依法应由被告承担补充举证责任”的举证责任分配错误。四、其在原审中提交了损坏赔偿清单、强拆过程中及事后现场照片、材料设备采购单、购销合同、仁和社区情况说明等证据材料，且上述材料能够相互印证，故原审认为上诉人的损失在本案中无法直接认定与案件事实和法律规定不符。综上，杨述军、李湘华请求：1、撤销常德市鼎城区人民法院（2020）湘0703行初147号行政判决的第二项内容；2、将本案行政赔偿争议部分发回重审，责令原审法院及时对上诉人的各项经济损失作出赔偿判决。 上诉人澧县自然资源局上诉称：一、案涉用地及地上建筑物，不是物权性质的建设用地使用权和房屋所有权，而属于工程建设临时用地的产物。依据《湖南省临时用地管理办法》，临时用地期满后，临时用地者必须及时清除废弃物，恢复土地原状，临时占用耕地的，必须按照有关规定履行复垦义务。二、其作出的《责令停止违法行为通知书》、《限期拆除通知书》是基于国家卫星遥感技术开展土地执法检查时发现农用地上的违法建筑要求整改所致，是要求当事人纠正错误的行政强制措施行为，不是行政强制执行行为。三、李湘华购买涉案建筑物及土地后，进行了建设，故原审法院简单认为李湘华是案涉建筑的购买者和使用者、不是案涉房屋的建设者，属认定事实不客观，存在证据判定瑕疵。综上，请求法院在查清上述事实的基础上，维持责令停止违法行为、限期拆除通知的具体行政行为。 被上诉人澧澹街道办同意澧县自然资源局的答辩意见。另外提出以下观点：一、本案被诉的强制拆除行为是澧澹街道办牵头各部门组织实施的。二、涉案的建筑物属于违法建筑物，不属于当事人的合法财产，且澧澹街道办在拆除时尽到了合理的注意义务，进行了造册清点和拍摄照片。综上，请求法院依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人仁和社区未向本院提交陈述意见。 当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。 本院对原审查明的事实予以确认。 二审另查明，2020年3月12日，澧澹街道办制定《关于澧澹街道仁和社区李湘华违法建筑拆除方案》（以下简称《违法建筑拆除方案》），该方案主要是为了澧县的卫片执法工作圆满完成和净化澧县的土地市场环境，街道办决定联合城管、自然资源局等部门组织专业拆迁队伍对李湘华的违法建筑组织拆除。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，根据澧澹街道办制定的《违法建筑拆除方案》及其在法庭上陈述可以得知澧澹街道办是实施拆除涉案建筑物的具体实施者，且各方当事人均对此无异议，故其是本案适格的被告。根据澧澹街道办在原审中的陈述“实施拆除涉案建筑物是由其牵头，主体为澧县自然资源局，属于多部门联合执法”及澧澹街道办制定《违法建筑拆除方案》和对李湘华作出《催告通知书》的依据主要是澧县自然资源局对李湘华作出的《责令停止违法行为通知书》和《限期拆除通知书》可以推断出澧县自然资源局与澧澹街道办共同实施了强制拆除涉案建筑物的行为，故澧县自然资源局也是本案适格的被告。 根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，即使涉案建筑物属于违法建筑物，杨述军、李湘华也依法享有陈述权和申辩权。对违法的建筑物、设施等需要强制拆除的,由行政机关公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不自行拆除的,行政机关始可以依法强制拆除。本案中,澧县自然资源局和澧澹街道办在未听取杨述军、李湘华的陈述、申辩，在其复议、诉讼期未满的情况下对涉案建筑物进行强制拆除，明显违反了法律的程序性规定，由因该强制拆除行为属于事实行为，故应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项确认该行政强制拆除行为违法。 关于杨述军、李湘华要求因澧县自然资源局和澧澹街道办的违法强制拆除行为给其造成损失应予赔偿的问题。根据本案查明事实来看，强制拆除行为给杨述军、李湘华造成的各项损失，在双方未提交充分证据确定损失额度，同时又需要行政机关对相应损失进行调查并裁量的情况下，司法权不宜干预行政权直接对杨述军、李湘华的损失作出裁判，而需要行政机关根据实际情况与当事人协商达成相关协议或依法作出行政赔偿决定。 综上所述，澧县自然资源局和澧澹街道办共同对涉案建筑物作出的强制拆除行为违法，其应当自本判决生效之日起六十日内对杨述军、李湘华因强制拆除行为造成的直接经济损失作出处理。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人杨述军、李湘华与上诉人澧县自然资源局各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 王继春 审 判 员 唐招军 审 判 员 刘应典 二〇二一年四月七日 法官助理 管宏明 书 记 员 王梦璇 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。