贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)黔27行终57号 上诉人（一审原告）福泉市仙桥乡仙桥村永兴组。 主要负责人田维才，该组组长。 诉讼代表人阮银华，男，汉族，1967年8月25日生，贵州省福泉市人，住该市，系该组村民。 上诉人（一审原告）福泉市仙桥乡仙桥村永兴沟组。 主要负责人邓兴国，该组组长。 诉讼代表人黄朝荣，男，汉族，1954年3月27日生，贵州福泉市人，住该市，系该组村民。 共同委托代理人毛武松，福泉市城厢法律服务所法律工作者，特别授权代理。 被上诉人（一审被告）福泉市自然资源局，住所地福泉市金山办事处新华北路。 法定代表人金邦鼎，该局局长。 出庭应诉负责人黄伟星，该局副局长。 委托代理人柏刚成，特别授权代理。 一审第三人福泉市仙桥乡仙桥村民委员会。 法定代表人刘文飞，该村民委员会主任。 委托代理人李才华，贵州平越律师事务所律师，特别授权代理。 一审第三人张兴祥，男，汉族，1958年7月10日生，贵州省福泉市人，住贵州省福泉市。 一审第三人黄启前，男，汉族，1962年8月1日生，贵州省福泉市人，住贵州省福泉市。 一审第三人黄启来，男，汉族，1975年6月28日生，贵州省福泉市人，住贵州省福泉市。 一审第三人张兴权，男，汉族，1963年9月10日生，贵州省福泉市人，住贵州省福泉市。 一审第三人张兴成，男，汉族，1963年9月10日生，贵州省福泉市人，住贵州省福泉市。 一审第三人张兴文，男，1944年10月26日生，贵州省福泉市人，住贵州省福泉市。 一审第三人张文正，男，汉族，1981年2月8日生，贵州省福泉市人，住贵州省福泉市。 一审第三人张文能，男，汉族，1974年12月23日生，贵州省福泉市人，住贵州省福泉市。 一审第三人张文学，男，汉族，1980年2月10日生，贵州省福泉市人，住贵州省福泉市。 一审第三人张兴科，男，汉族，1952年1月22日生，贵州省福泉市人，住贵州省福泉市。 一审第三人张文东，男，汉族，1981年12月8日生，贵州省福泉市人，住贵州省福泉市。 一审第三人黄启耕，男，汉族，1980年9月18日生，贵州省福泉市人，住贵州省福泉市。 一审第三人暨诉讼代表人张文品，男，汉族，1974年1月2日生，贵州省福泉市人，住贵州省福泉市。 一审第三人暨诉讼代表人张兴林，男，汉族，1949年1月7日生，贵州省福泉市人，住贵州省福泉市。 共同委托代理人徐璨，贵州平越律师事务所律师，特别授权代理。 上诉人福泉市仙桥乡仙桥村永兴组（以下简称永兴组）、福泉市仙桥乡仙桥村永兴沟组（以下简称永兴沟组）因诉被上诉人福泉市自然资源局、一审第三人福泉市仙桥乡仙桥村民委员会（以下简称仙桥村委会）、张文品、张兴林等14人森林、林木所有权登记一案，于2019年1月7日向一审法院贵州省都匀市人民法院提起诉讼，一审法院于2019年5月30日作出（2019）黔2701行初19号行政裁定，驳回永兴组、永兴沟组的起诉。永兴组、永兴沟组不服，向本院提起上诉。本院于2020年6月10日作出（2020）黔27行终52号行政裁定，撤销一审法院作出的（2019）黔2701行初19号行政裁定，并指令继续审理。一审法院审理后于2020年10月26日作出（2020）黔2701行初148号行政判决，驳回永兴组、永兴沟组的诉讼请求。永兴组、永兴沟组不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年4月12日公开开庭进行了审理。上诉人永兴组组长田维才、诉讼代表人阮银华、上诉人永兴沟组诉讼代表人黄朝荣及其共同委托代理人毛武松，被上诉人福泉市自然资源局副局长黄伟星及其委托代理人柏刚成，一审第三人仙桥村委会主任刘文飞及其委托代理人李才华，一审第三人张文品、张兴林等14人的诉讼代表人张文品及其委托代理人徐璨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审原告永兴组、永兴沟组共同诉称，其与一审第三人张文品、张兴林等14人系同村村民。2009年福泉市人民政府将集体所有位于福泉市仙桥乡仙桥村永兴组黄家对门山林，共计2714.42亩集体山林登记在一审第三人张文品、张兴林等14人名下。2017年贵黄高速公路建设需要征收相应山林，在2019年确认山林补偿款时，一审第三人将该山林补偿款占为已有，并出示了福泉市人民政府于2009年颁发的福府林证字（2009）第5227020700789-1/1号《林权证》。福泉市人民政府在颁发林权证前，未经实地核实、四至勘测、现场指认，同时未进行张榜公示确认，严重侵害了其合法权益，特提起本案诉讼，请求撤销福泉市人民政府颁发给一审第三人的福府林证字（2009）第5227020700789-1/1号《林权证》，诉讼费由一审被告负担。一审庭审中，其明确请求撤销的是该《林权证》中小地名为“黄家对门”林地的林权登记。 一审法院经审理查明，仙桥村永兴组、永兴沟组与张文品、张兴林等14人同属原福泉市仙桥乡粑粑箐村，原粑粑箐村含上街组、下街组、烂沟组、山药冲组、打桶寨组、下坝组共6个小组。2004年10月行政村合并后，原福泉市仙桥乡粑粑箐村、梁家铺村、鸡场村合并为现福泉市仙桥乡仙桥村，原烂沟组与山药冲组合并为永兴沟组，原上街组、下街组与打桶寨组合并为永兴组，原下坝组未变。2008年11月20日仙桥村永兴组原粑粑箐上、下街自然村寨制定并表决通过了林改方案，其中涉案林地“黄家对门”分给上街组管理，四至为东抵干膀梁岗，南抵辣菜塘组山界，西抵河沟，北抵河沟。2009年经张文品、张兴林等14人联户申请，福泉市人民政府向张文品、张兴林等14一审第三人颁发了“福府林证字（2009）第5227020700789-1/1号”《林权证》，登记申请表编号为522702070107MDYMSY02137，小地名为“黄家对门”的山林，四至为东抵干膀梁岗，南抵辣菜塘组山界，西抵河沟，北抵河沟，面积为2714.42亩，林地所有权权利人为仙桥村，森林或林木所有权、林地使用权、森林或林木使用权权利人均为张文能等14户。涉案林地“黄家对门”的公益林补偿金一直由一审第三人领取。2017年贵黄高速公路建设需要征用部分争议山林，永兴组、永兴沟组与张文品、张兴林等一审第三人因征收补偿款分配发生纠纷，经相关部门组织调解未果，永兴组、永兴沟组遂于2019年1月7日向一审法院提起行政诉讼，请求判决撤销福泉市人民政府颁发给一审第三人的福府林证字（2009）第5227020700789-1/1号《林权证》中申请表编号为522702070107MDYMSY02137，小地名为“黄家对门”的林权登记。 一审法院经审理认为，永兴组、永兴沟组提交的《土地权属界线协议书》，只能证明涉案林地“黄家对门”位于原××粑粑箐村行政区域内，不能证明永兴组、永兴沟组对涉案林地“黄家对门”享有权利。2008年林改时，仙桥村永兴组组长田维才作为林改领导小组组长，参与制定仙桥村永兴组原粑粑箐上下自然村寨林改方案，将涉案林地“黄家对门”划分给上街组管理，此后“黄家对门”的公益林补偿金也一直由原上街组张文品、张兴林等14户村民领取使用，永兴组、永兴沟组并未提出异议。故，福泉市人民政府依照该林改方案向一审第三人张文品、张兴林等14户颁发争议林权证，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，永兴组、永兴沟组请求撤销被诉林权登记颁证行为没有事实依据，诉请理由不能成立，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回永兴组、永兴沟组的诉讼请求。 上诉人永兴组、永兴沟组不服一审法院作出的判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销贵州省都匀市人民法院（2020）黔2701行初148号行政判决；2.撤销被上诉人颁发给一审第三人的福府林证字（2009）第5227020700789-1/1号《林权证》；3.本案诉讼费用由被上诉人负担。其主要理由为：一、一审以福泉市自然资源局为被告进行诉讼，系主体不适格且违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”本案争议林权证是福泉市人民政府签章颁发的，其是作出具体行政行为的行政机关，系适格被告。福泉市自然资源局不是签章颁发争议林权证的机关，不是作出具体行政行为的机关。在一审中，福泉市自然资源局提出了其不是作出具体行政行为的机关，其不是适格被告的主张，但一审法院未作审查处理。福泉市林业局并未被撤销，只是部分林业行政职能划入福泉市自然资源局。签章颁发林权证的机关仍然是福泉市林业局，故福泉市自然资源局只能以第三人身份参加诉讼，并非适格被告。二、一审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人。福泉市人民政府是本案中作出具体行政行为的行政机关，依照法律规定，其是必须参加诉讼的当事人，其未参加诉讼，属于遗漏必须参加诉讼的当事人。三、一审判决存在诸多程序违法情形。1.继续审理中，一审法院未重新组成合议庭审理本案，违反《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于〈适用中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的相关规定。2.一审法院没有告知上诉人依法享有的申请审判人员回避的权利，剥夺了上诉人申请审判人员回避的权利，违反《行政诉讼法》第五十五条等相关规定，程序违法。3.在一审举证质证中，上诉人发现被上诉人和第三人向法庭提交的《林改方案》指界名册上的签名和林权申请登记表（内表）上的四至处的签名是伪造的，一审不予准许鉴定申请，严重剥夺了当事人的合法权益。4.福泉市人民政府颁证程序违法，一审法院审理的包括本案在内的涉及上诉人的四件案件中，裁判结果截然不同，同类案件不同裁判，有失公正。综上所述，一审判决认定事实错误，证据不足，程序违法，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的上诉请求。 被上诉人福泉市自然资源局在法定期限内未向本院提交书面答辩意见，口头辩称，上诉人主张的事实及理由不能成立，涉案林地经过申请人申请、现场勘察、测绘制作了林地示意图，接界人空白系因参照物是河沟。林权申请内表有村委会盖章认可，其颁证行为合法。故，请求判决驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 一审第三人仙桥村委会述称，福泉市自然资源局颁发的林权证合法有效，颁证依据的事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规及政策正确，并且颁证程序合法，上诉人的诉请依法不能成立。涉案林地一直是一审第三人等14户村民在管理使用，被上诉人为14户村民颁发林权证在颁证程序上是合法的，林权来源四至界线明确清楚。故，请求判决驳回上诉，维持原判。 一审第三人张文品、张兴林等14人口头述称，一、福泉市人民政府颁发林权证的行政行为合法，福泉市自然资源局作为本案被告主体适格。二、上诉人提起本案诉讼已超过起诉期限。三、一审判决正确、程序合法，应当予以维持。综上，请求判决驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 上诉人永兴组、永兴沟组在二审审理期间向本院提交了如下证据：（2020）黔2701行初233号行政判决书及案涉林地现场照片，用以证明一审法院类案不类判、判决结果显失公正。被上诉人福泉市自然资源局、一审第三人仙桥村委会、张文品等人质证认为，该照片反映的林地位置与实际不符，该两份证据均与本案不具有关联性。经审查，该两份证据与案涉林地颁证行为的合法性审查不具有直接关联性，依法不予采纳。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。但一审认定“2008年11月20日仙桥村永兴组原粑粑箐上、下街自然村寨制定并表决通过的林改方案将涉案林地“黄家对门”分给上街组管理”不当，应认定为“2008年11月20日仙桥村永兴组原粑粑箐上、下街自然村寨制定并表决通过的林改方案将本自然村寨全部山林在原粑粑箐上下街内部划片管理，统一经营，按现有人口分利不分林。” 本院另查明，福府林证字（2009）第5227020700789-1/1号申请表编号为522702070107MDYMSY02137《林权登记申请表（内表）》载明：林地“黄家对门”，四至为东抵干膀梁岗，南抵辣菜塘组山界，西抵河沟，北抵河沟，接界人签名栏“空白”；主要权利依据“群众公认”。2008年《仙桥乡仙桥村永兴组原粑粑箐上下街自然村寨林改方案》载明：“1.成立本组林改领导小组，组长田维才；2.本自然村寨群众确认，本组现有大岩头到大坡头、黄家对门等”……，将本自然村寨全部山林在原粑粑箐上下街内部划片管理，统一经营，按现有人口分利不分林。” 《仙桥乡林改外业调查登记表》登记有：户主“上街”，小地名“黄家对门”；户主“下街田维才”，小地名“碗架山”、“梅子冲”林地。经庭审询问，上诉人永兴组组长田维才陈述其在林改时办理了“碗架山”、“梅子冲”林地。 福泉市范围内的林权行政登记颁证职能，因机构改革于2019年4月整合由福泉市自然资源局行使。 本院认为，本案的争议焦点为：1.上诉人永兴组、永兴沟组提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。2.案涉林地林权颁证行为是否合法、应否予以撤销；3.一审审判程序是否合法。 关于上诉人永兴组、永兴沟组提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。本案中，二上诉人要求撤销的是原登记颁证机关于2009年向一审第三人颁发的涉案林权登记行为，该登记颁证行为发生于2009年。当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(2018年2月8日废止)第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”因被上诉人在登记颁证时未告知二上诉人诉权或起诉期限，对二上诉人起诉期限应从其知道或者应当知道行政行为内容之日起计算。虽上诉人2009年也办理了林权证，但被上诉人与一审第三人并未提交证据证实颁证机关在颁证时依法进行了公示，不能认定上诉人自2009年林权颁证时就已经知道案涉林权登记行政行为内容。上诉人与一审第三人于2017年因“贵黄公路”项目建设征收“黄家对门”林地时发生争议，上诉人永兴组、永兴沟组于2019年1月提起本案诉讼，并未超过前述规定的法定起诉期限。因此，上诉人永兴组、永兴沟组与一审第三人同属原粑粑箐村集体的成员，与案涉林地颁证行为具有利害关系，其在法定期限内提起本案诉讼符合法律规定。 关于案涉林地林权颁证行为是否合法、应否予以撤销的问题。根据《林木和林地权属登记管理办法》第五条第三项“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：——（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件。”第十一条“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”之规定，行政机关对林地权属进行登记的前提是林地权属确定、无权属争议，并按照程序组织进行现场勘界、四至接界人签字确认等。本案中，一审第三人张文品、张兴林等14人申请林权登记时未提供案涉林地权属证明文件，而福泉市人民政府向一审第三人张文品、张兴林等14人颁发林权证的主要权利依据是群众公认，但被上诉人福泉市自然资源局并未提交经召开群众会议等能够证明已获得群众公认的证据。虽一审第三人提交的《仙桥乡仙桥村永兴组原粑粑箐上下街自然村寨林改方案》《仙桥乡林改外业调查登记表》中载明有案涉林地，但其并未提交证据证实在颁证前已对该林改方案、登记表进行了公示、案涉林地不存在权属争议。且，涉诉林权登记申请表（内表）中接界人签名栏空白无接界人签名。同时，《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条规定：“确权发证工作流程，按照‘摸底调查现有林权—第一榜公示—制定、通过林改方案—勘界—第二榜公示—签订（完善）合同—林权权利人申请发证—审核—输机—发证前第三榜公示—颁证—建档’12个步骤实施。”而本案中，被上诉人福泉市自然资源局亦未提交任何证据证实其已按照前述规定的程序进行登记颁证。故福泉市人民政府向一审第三人张文品、张兴林等14人颁发案涉林地林权证的主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。一审判决驳回二上诉人的诉讼请求适用法律不当。 关于一审审判程序是否合法的问题。其一，关于福泉市自然资源局是否是本案适格被告以及是否遗漏福泉市人民政府作为被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，福泉市范围内的林权行政登记颁证职能因机构改革已于2019年4月整合由福泉市自然资源局行使。故，被上诉人福泉市自然资源局是本案适格的被告，福泉市人民政府不是本案适格被告。其二，关于是否违反回避制度的问题。经审查，一审庭审过程中，当审判长询问各方当事人是否申请审判人员回避时，上诉人永兴组代理人明确表示不申请回避。故，上诉人主张一审剥夺其申请审判人员回避权利程序违法的理由，显然不能成立。其三，关于一审指令继续审理后合议庭人员组成是否符合法律规定的问题。《最高人民法院关于〈适用中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二款规定：“第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。”本案系指令一审法院继续审理的行政案件，一审法院未另行组成合议庭进行审理并无不当。其四，关于上诉人主张一审法院未准许其对案涉证据材料上的笔迹进行鉴定的申请应属程序违法的问题。经审查，在一审审理过程中，上诉人虽对一审第三人仙桥村委会举示的案涉林改方案上的签字以及林登记申请表（内表）上接界人处的签字提出异议，但其并未提出对笔迹进行鉴定的申请。故，上诉人的该上诉理由也不能成立。一审审判程序并无不当。 综上，上诉人永兴组、永兴沟组的上诉理由部分成立，对其上诉请求依法予以部分支持。一审判决认定基本事实清楚、程序合法，但判决驳回二上诉人的诉讼请求不当。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销贵州省都匀市人民法院（2020）黔2701行初148号行政判决； 二、撤销福泉市人民政府向一审第三人张文品、张兴林等14人颁发的福府林证字（2009）第5227020700789-1/1号《林权证》中申请表编号为522702070107MDYMSY02137、小地名为“黄家对门”林地的林权登记。 一、二审案件受理费共100元，由被上诉人福泉市自然资源承担。 本判决为终审判决。 审判长 马 丹 审判员 游昌新 审判员 金长虹 二〇二一年四月十三日 法官助理蒲兴余 书记员甘运祥