新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院行 政 裁 定 书（2021）新0105行初9号 原告：长春市净月石油经销有限公司，住所地长春市净月开发区小合台工业区12号地（银阜路137号）。法定代表人：韩维国，该公司总经理。委托诉讼代理人：张健，男，长春市净月石油经销有限公司副经理，住长春市宽城区。被告：国家税务总局乌鲁木齐高新技术产业开发区（新市区）税务局稽查局，住所地乌鲁木齐市新市区高新街90号。法定代表人：赵刚，该局局长。原告长春市净月石油经销有限公司诉被告国家税务总局乌鲁木齐高新技术产业开发区（新市区）税务局稽查局确认行政行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告长春市净月石油经销有限公司诉称，2019年5月31日，长春市国家税务局第一稽查局下达长市一税稽处【2019】10174号《税务处理决定书》，原告不服该决定书，通过复议、诉讼程序了解，长春市国家税务局第一稽查局并未对原告与新疆睿鑫公司之间的交易及开具发票进行虚开认定，之所以出具上述决定书系因为该局于2018年接到了被告向长春市国家税务局第一稽查局发出的乌高国税稽【2018】D70号《已证实虚开通知单》。原告对被告出具乌高国税稽【2018】D70号《已证实虚开通知单》存在异议，理由如下：事实部分。首先，乌高国税稽【2018】D70号《已证实虚开通知单》中认定新疆睿鑫公司向原告开具的31份发票代码为6500174130，发票号码分别为第3029296-3029326的增值税发票为虚开发票，原告认为此项事实的认定是错误的：首先，根据《中华人民共和国发票管理办法》中“开具发票应当按照规定的时限、顺序、逐栏、全部联次一次性如实开具，并加盖发票专用章。”、“任何单位和个人不得转借、转让、代开发票”。以及《增值税专用发票使用规定（试行）》和《发票管理办法》第二十二条“任何单位和个人不得有下例虚开发票行为：1．为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票：2．让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票：3．介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。”等相关法规规定，虚开、是指行为人违反有关发票开具管理的规定、不按照实际情况如实开具增值税专用发票及其他可用于骗取出口退税、抵扣税款的发票之行为，从广义上讲，一切不如实出具发票的行为、都是虚开的行为。包括没有经营活动而开具或虽有经营活动但不作真实的开具、如改变客户的名称、商品名称、经营项目、夸大或缩小产品或经营项目的数量、单价及其实际收取或支出的金额，委托代扣、代收、代征税种的税率及税额、增值税税率及税额，虚写开票人、开票日期等等。狭义的虚开，则是指对发票能反映纳税人纳税情况、数额的有关内容作不实填写致使所开发票的税款与实际缴纳不符的一系列之行为。如没有销售商品、提供服务等经营活动，却虚构经济活动的项目、数量、单价、收取金额或者有关税率、税额予以填写；或在销售商品提供服务开具发票时，变更经营项目的名称、数量、单价、税额、税率及税额等，从而使发票不能反映出交易双方进行经营活动以及应纳或已纳税款的填实情况。主要体现在票与物或经营项目不符、票面金额与实际收取的金额不一致。进而在客观方面表现为没有货物购销或者没有提供或接受应税劳务而为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具增值税专用发票或者即使有货物购销或提供或接受了应税劳务但为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具数量或者金额不实的增值税专用发票或者进行了实际经营活动，但让他人为自己代开增值税专用发票的行为。原告同新疆睿鑫营销策划有限公司签订的是燃料油购销合同，交货验收是在盘锦宝来油库，验收时确认是燃料油，油款是通过银行转账支付。新疆睿鑫营销策划有限公司给原告开具的增值税发票也是燃料油。我们两个企业之间的交易是真实的，没有虚假交易行为。原告购进的是燃料油（有货权转移通知书及数量交接结算确认单为据），销售的是燃料油。原告与案外人之间交易为合法交易，合同权利义务关系明确、标的物真是存在、交易程序合法合规，新疆睿鑫公司向原告出具的增值税发票并非虚开。其次，在原告知晓新疆睿鑫公司向原告开具发票为虚开发票后，积极与新疆睿鑫公司及其上游公司核实发票事宜，以至于原告对与新疆睿鑫公司交易的燃料油的来源及其他细节知道的十分清楚。虽是如此，原告在国家税务局网站、新疆税务局网站及其他媒体上均未查找到新疆睿鑫公司向原告开具增值税发票系虚开的相关处罚通知或决定。长春市国家税务局第一稽查局向原告送达长市一税稽处【2019】10174号《税务处理决定书》中也提及，原告之所以应补缴相应增值税等并缴纳滞纳金，皆因为原告在2018年1月认证申报抵扣的上述增值税发票系新疆睿鑫公司虚开所致，但新疆睿鑫公司开票是否属于虚开，原告一直尚未收到相关处罚决定，因此原告认为被告出具的乌高国税稽【2018】D70号《已证实虚开通知单》，没有事实依据。法律依据部分：首先，按照原告之前所述，此类涉税案件已经由乌鲁木齐市中级人民法院开庭审理，且新疆睿鑫公司并非案件被告人，由此可见，被告在没有查证原告与新疆睿鑫公司之间的交易是否为真实交易的情况下，就断定新疆睿鑫营销策划有限公司向原告开具的发票是虚开票，本身就是一种行政违法行为。而后，被告将此错误的认定发送给长春市国家税务局第一稽查局协查更是将其行政违法行为的后果扩大化。长春市国家税务局第一稽查局仅依据被告的一纸《已证实虚开通知单》，就向原告下达长市一税稽处【2019】10174号《税务处理决定书》的行为则是直接将行政违法行为最直接作用于原告，并直接导致原告商誉及经济利益严重受损；其次，据原告了解，被告出具的乌高国税稽【2018】D70号《已证实虚开通知单》，应配以虚开认定及其相关的证实虚开的调查说明，但原告并未在被告向长春税务稽查一局发送的材料中看到上述内容，因此原告认为被告出具的乌高国税稽【2018】D70号《已证实虚开通知单》缺乏法律依据。再次，原告系2020年9月14日抵达新疆之后进行案件查询以及2020年9月23日与被告处一名负责人电话沟通了解后，方才知道被告出具乌高国税稽【2018】D70号《已证实虚开通知单》这一事实。同时，原告于2020年9月28日向被告上级机关国家税务总局乌鲁木齐高新技术产业开发区（新市区）税务局提出行政复议，经该局审核，做出乌高税复不受字【2020】1号《不予受理行政复议申请决定书》，并于2020年10月16日通过邮寄方式向原告送达。该决定书强调：一、乌高国税稽【2018】D70号《已证实虚开通知单》为异地税务机关之间执法协作、提供违法线索的告知函，属于“内部行政行为”不具备对外效力，对相对人的权利义务不产生直接影响，此外，被告没有对原告做出任何具体行政行为。原告认为该决定书援引的理由并不准确，原告认为被告做出所谓“内部行政行为”的乌高国税稽【2018】D70号《已证实虚开通知单》从内容上完全具备行政确认的效力，且该行为导致原告收取的增值税发票被认定为虚开，该行政行为已经发生外部效力，并且由于对原告收取的增值税发票进行了虚开确认，直接对原告的合法权益造成损害，因此原告对被告提起行政诉讼应予支持。综上所述，原告认为新疆睿鑫营销策划有限公司向原告开具的31份发票代码为6500174130，发票号码分别为第3029296-3029326的增值税发票并非虚开，被告将上述发票认定为虚开增值税发票的行为错误，故提出诉讼，要求1．撤销乌高国税稽【2018】D70号《已证实虚开通知单》；2．撤销对原告取得发票代码为6500174130、发票号码分别为第3029296-3029326,共计31张，合计金额30034242.24元增值税发票为虚开增值税发票的认定。被告国家税务总局乌鲁木齐高新技术产业开发区（新市区）税务局稽查局辩称，一、原告无诉讼主体资格，请求法院裁定驳回其起诉。原告系对被告于2018年5月28日发送至国家税务总局长春市税务局第一稽查局的乌高税稽【2018】D70号《已证实虚开通知单》和被告对管户企业新疆睿鑫营销策划有限公司虚开增值税专用发票的认定不服，但《已证实虚开通知单》性质为税务机关的往来函件，其送达对象是长春市税务局第一稽查局，并非原告；《已证实虚开通知单》中对虚开增值税专用发票的认定对象是新疆睿鑫营销策划有限公司，也并非原告，故被告未对原告作出过任何具体行政行为，原告无作为原告的诉讼主体资格。原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围，请求法院裁定驳回其起诉。根据《发票协查管理办法》第十五条第一款“有下列情形之一的，受托方应当按照《税务稽查工作规程》有关规定立案检查：（一）委托方已开具《已证实虚开通知单》的”之规定，委托方（被告）开具的《已证实虚开通知单》是受托方税务机关应当按照《税务稽查工作规程》有关规定立案检查的情形之一。从《已证实虚开通知单》的内容看，其只能证明委托方查处的发票属于虚开，并不能当然证明该发票的相关方具有税务违法行为。只有受托方税务机关按照《税务稽查工作规程》立案检查作出的相关处理决定才能明确行政相对人的具体权利义务，才对行政相对人产生实际影响。因此，《已证实虚开通知单》作为税务系统内部往来函件，只是违法线索，未对相关方的权利义务进行具体设定，不必然或直接对相关方产生实际影响，且并不直接送达行政相对人，不具有对外效力，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条第二款第（五）项的规定，“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”不属于行政诉讼受案范围。原告的起诉超过了法定的起诉期限，请求法院裁定驳回起诉。原告因对《已证实虚开通知单》不服，曾于2020年9月28日向国家税务总局乌鲁木齐高新技术产业开发区（新市区）税务局提出了行政复议申请，复议机关以该申请不属于行政复议受案范围及答辩人未对原告作出任何具体行政行为为由，作出了乌高税复不受字（2020）1号《不予受理行政复议申请决定书》，并于2020年10月15日送达原告，告知其有权在收到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼，《行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”，但原告直到2021年1月11日才向法院提起诉讼，超过了法定的起诉期限；原告即便主张按照六个月的起诉期限，根据原告在起诉状中对事实的陈述，2019年5月31日，国家税务总局长春市税务局第一稽查局作出了长市一税稽处【2019】10174号《税务处理决定书》，原告不服该决定书，在进行复议、诉讼程序中，当时就已经知道被告发送给该局的《已证实虚开通知单》，但并未在六个月内就该《已证实虚开通知单》向答辩人提起诉讼，至今早已超过法定的起诉期限。经审查查明，2018年5月14日，被告国家税务总局乌鲁木齐高新技术产业开发区（新市区）税务局稽查局向吉林省长春市国家税务局稽查局开出乌高国税稽（2018）D70号《已证实虚开通知单》，内容为：“经查证，现将已证实虚开的发票31份、涉案发票金额30034242.24元、税额5105821.04元告知你局，请按有关规定处理，并将有关情况及税务处理结果反馈我局”。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》第九条第一款规定“已确定虚开发票案件的协查，委托方应当按照受托方一户一函的形式出具《已证实虚开通知单》及相关证据资料，并在所附发票清单上逐页加盖公章，随同《税收违法案件协查函》寄送受托方。”；第十五条规定“有下列情形之一的，受托方应当按照《税务稽查工作规程》有关规定立案检查：（一）委托方已开具《已证实虚开通知单》的；……”；由此可见，《已证实虚开通知单》是税务机关内部之间使用的协查文件，并不是税务机关最终的处理行为，其本身对当事人的权利和义务并不产生直接影响。本案所诉的《已证实虚开通知单》并未对原告重新设定权利义务，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。对于原告第二项诉请实为《已证实虚开通知单》的内容，亦不属于行政诉讼受案范围。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款规定，裁定如下：驳回原告长春市净月石油经销有限公司的起诉。案件受理费50元，予以退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。审  判  长   穆 丹人民 陪 审员   宋 峰人民 陪 审员   姜红文二 〇 二 一 年 四 月 七 日书  记  员   安 丹