湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终1172号 上诉人（原审原告）杨晓农，男，1962年1月16日出生，汉族，住江西省南昌市青云谱区， 委托诉讼代理人吴新平，北京盈科（武汉）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市武昌区城区改造更新局，住所地湖北省武汉市武昌区荆南街14号。 法定代表人胡宏兵，局长。 委托诉讼代理人宗毅，该局工作人员。 委托诉讼代理人秦欢，湖北今天律师事务所律师。 上诉人杨晓农诉被上诉人武汉市武昌区城区改造更新局（以下简称武昌城更局）征收补偿协议一案，不服湖北省武汉市武昌区人民法院（2020）鄂0106行初66号行政判决书，向本院提起上诉。本院2020年11月24日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经阅卷、调查，合议庭决定本案不开庭审理。本案经湖北省高级人民法院批准，延长审理期限3个月，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年2月7日，武汉市武昌区人民政府（以下简称武昌区政府）作出征收决定，对轨道交通五号线工程项目积玉桥站、新生路站范围内国有土地上的房屋实施征收，明确项目的征收部门为武昌区房屋征收管理办公室（后变更为武昌城更局，以下为行文方便，均统一称为武昌城更局），签约期限为被征收房屋评估结果公告之日起三个月。杨晓农的房屋坐落于武汉市武昌区和平大道141号，在征收决定确定的征收范围内。征收过程中，杨晓农与武昌城更局在签约期限内经过协谈但未达成协议。2018年2月1日，武昌区政府作出武昌征决补字[2018]002号《房屋征收补偿决定》。杨晓农不服，于2018年5月9日向武汉市人民政府申请行政复议。武汉市人民政府于2018年7月10日作出《行政复议决定书》（武政复决[2018]第201号），维持武昌区政府作出的[2018]002号《房屋征收补偿决定》。2018年5月15日，武昌城更局与杨晓农就案涉房屋签订了被诉货币补偿协议，主要内容为征收补偿、补助及奖励等款项总金额合计1704112.00元，并对交付被征收房屋相关权证及补偿款支付等进行了约定。杨晓农在协议上签字捺印，落款的甲方及代办单位处空白，甲、乙两方日期处均未填写。杨晓农陈述其在签订协议时即2018年5月15日就向征收部门上交了房屋所有权证及土地使用权证。之后武昌城更局在该协议上加盖了“武昌区房屋征收管理办公室轨道交通五号线工程项目积玉桥站、新生路站合同专用章”“武汉石宝运拆迁工程有限公司”章，征收代办人员“张仁杰”在协议上签字，协议落款处加上“2017年5月2日”。2018年5月15日，杨晓农在“项目房屋征收补偿资金结算单”上签字捺印。该结算单的补偿内容与被诉货币补偿协议中征收补偿款项的内容基本相同，应付合计17041123.00元。2018年5月15日，杨晓农在《房屋拆迁验收单》上签字“同意拆除”。2018年5月15日，案外人武汉辉韵置业有限公司作为甲方（出卖人）与杨晓农作为乙方（买受人）签订了四份存量房认购书，主要内容为乙方自愿认购“凤凰国际”项目（推广名华宇旭辉大厦）四套存量房；乙方须在存量房产权证书办理完毕起3个工作日内与甲方签署《武汉市存量房买卖合同》；乙方选择一次性付款方式支付房款；甲方承诺自认购书签订之日起至存量房产权证书办理完毕之日起3个工作日内为乙方保留该套存量房。若因甲方原因在前述期限内将该套存量房转售他人的，则本认购书自动解除且甲方应向乙方双倍返还定金；若乙方有下列情形之一的。则甲方有权没收定金并将该套存量房另行对外销售，具体为：1、乙方未在本认购书第二条约定期限内与甲方签订《武汉市存量房买卖合同》的。2、乙方未能按本认购书第三条约定的付款方式向甲方支付全部应付款项的（诸如：全部房款/首期房款/剩余房款）。双方还就权利义务的提示与告知，乙方身份与签署人名称要求及联络方式等进行了约定。杨晓农没有交付定金。2018年5月18日，案涉房屋被拆除。2018年5月21日，杨晓农领取武昌城更局支付的300万元补偿款。2018年7月19日，杨晓农向湖北省武汉市中级人民法院提起行政诉讼，请求1.撤销武汉市人民政府作出的《行政复议决定书》（武政复决[2018]第201号）；2.依法确认武昌区政府作出的武昌征决补字[2018]002号《房屋征收补偿决定》违法并予以撤销。2018年11月9日，湖北省武汉市中级人民法院作出（2018）鄂01行初569号行政裁定，驳回原告起诉。该裁定认为：2018年2月1日，就案涉房屋的补偿，武昌区政府作出武昌征决补字[2018]002号《房屋征收补偿决定》。同年5月15日，经协商一致，武昌城更局与杨晓农就案涉房屋签订征收补偿协议。在征收补偿协议签订后，就同一房屋所作的《补偿决定》被征收补偿协议覆盖，对杨晓农的权利义务并未产生实际影响，杨晓农就该《补偿决定》起诉没有诉的利益，不符合起诉条件。杨晓农不服，向湖北省高级人民法院提起上诉，该案正在审理中。2018年11月9日，武昌城更局将尚待支付杨晓农的14041123元转账至中国建设银行股份有限公司武汉市江岸支行会计结算部，用途为征收补偿款。杨晓农可凭身份证、被诉补偿协议领取，但其未予领取。2018年12月9日，案外人武汉辉韵置业有限公司作为甲方（出卖人）就前述四套存量房中的一套与案外人张XX作为乙方（买受人）签订了存量房认购书，张XX支付了定金。2018年12月28日，杨晓农提起本案诉讼，请求撤销被诉货币补偿协议。 原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第五条的规定,武昌城更局作为其辖区内国有土地上房屋征收补偿工作的房屋征收部门，依法具有与杨晓农签订被诉货币补偿协议的法定职责。被诉货币补偿协议是各方基于房屋征收补偿签订的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。对于被诉货币补偿协议合法性的问题，从以下几个方面进行评判：一、武昌城更局对杨晓农作出房屋征收补偿决定后，能否再与其达成补偿协议的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，对被征收房屋的补偿，征收人和被征收人可以在行政决定或者行政协议之间选择有利于实现行政管理目标和受损财产权益补救最优化的方式解决补偿问题，该选择权具有协议优先的性质，被征收房屋的补偿问题必须先协商，协商不成的，再作出补偿决定。在房屋征收补偿过程中应当充分尊重当事人意思自治优先的原则，即补偿决定作出后，如果征收人（包括房屋征收部门）与被征收人就补偿问题重新达成了补偿协议，可以视为用行政协议的方式替代了补偿决定。本案中，因杨晓农与武昌城更局在签约期限内无法达成补偿协议，武昌区政府于2017年2月7日对杨晓农作出补偿决定，2018年5月15日，武昌城更局作为房屋征收部门又与杨晓农签订被诉货币补偿协议，可以视为武昌城更局与杨晓农签订的被诉货币补偿协议是对武昌区政府作出的补偿决定的替代，不违反法律禁止性规定，不存在程序违法的问题。二、被诉货币补偿协议是否存在可撤销的情形。对于行政协议的司法审查,应当兼顾合同法上的尊重意思自治原则与行政法上的行政行为合法性审查原则。本案争议的关键在于：杨晓农与案外人武汉辉韵置业有限公司签订的存量房认购书的行为是否属于案涉房屋征收补偿的“产权调换”，是否系武昌城更局采取的欺诈手段。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款、第二款规定“下列合同,当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销:(一)因重大误解订立的;(二)在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危,使对方在违背真实意思的情况下订立的合同,受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换”、第二十五条第一款“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议”的规定，杨晓农有权选择补偿方式，并就该补偿方式及具体事项与征收部门订立补偿协议。本案中，杨晓农于2018年5月15日签订了被诉货币补偿协议，并签字捺印确认，该协议全称为《个人住宅房屋货币补偿征收协议》，主要内容为征收补偿款项的计算，总金额合计17041123.00元，不管从形式还是内容来看，该协议即为货币补偿协议，不涉及案外人武汉辉韵置业有限公司房屋的内容，也不涉及产权调换的内容，之后双方亦未就案涉房屋征收补偿的问题签订其他协议。2018年5月15日，杨晓农与案外人武汉辉韵置业有限公司签订的四份存量房认购书，没有征收部门签字确认，体现的是平等主体之间的意思自治，不存在行政权力介入的情形。该认购书内容中涉及的房屋并非案涉征收项目产权置换房源，没有体现产权调换的意思表示，不涉及房屋征收补偿的问题。综上，杨晓农主张被诉货币补偿协议实为产权调换协议、四份存量房认购书中的房屋实为产权调换房屋没有事实依据。另外，关于武昌城更局单方将协议签订的时间“倒签”至2017年5月2日的问题，武昌城更局解释该行为系基于让杨晓农能够得到奖励，获得更多的拆迁利益，杨晓农对此并不否认。因此“倒签”不构成对杨晓农的欺诈，不属于法律法规规定的行政协议应当予以撤销的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当等情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案中，被诉货币补偿协议书是各方在真实、自愿的基础上签订的，补偿协议内容明确，且不违反法律、行政法规的强制性规定，是合法有效的行政协议，具有限制和约束征收部门和被征收人的法律效力，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的应予撤销的情形。综上，被诉货币补偿协议书经双方的签字确认,系双方的真实意思表示,杨晓农也未能提供确凿的证据证实在签订该协议时遭被诉货币补偿协议书欺诈胁迫、违背其真实意愿、存在重大误解或显失公平的情形,该协议合法有效，其要求撤销该协议的诉讼请求无事实和法律依据,不予支持。被诉货币补偿协议书迟至2018年11月9日支付尾款14041123元，杨晓农如认为侵犯其合法权益，可另案主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告杨晓农的诉讼请求。 上诉人杨晓农不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决没有按照（2019）鄂01行终883号行政裁定书的要求审查《存量房屋认购书》与拆迁补偿之间的关系，以及300万元补偿款的性质，是事实认定错误，法律适用错误。二、原审判决没有认定被上诉人欺诈的事实，是事实认定错误，法律适用错误。1.原审判决孤立看待补偿协议，是事实认定错误;2.原审判决对证据认定错误；3.原审判决对被上诉人伪造证据的行为没有认定，是用法院判决保护违法行为。三、原审判决适用法律错误，上诉人起诉是要求撤销补偿协议及相关签名，根据行政诉讼法的规定，征收补偿协议属于行政协议的性质，人民法院除了根据合同法的规定审查其协议性之外，还应该根据其他法律规定审查其行政性。原审判决显然是把行政行为等同于民事行为了。综上，请求二审法院撤销武汉市武昌区人民法院（2020）鄂0106行初66号行政判决书，改判支持上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人武昌城更局辩称：原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审判决对证据的认证正确，本院对其采信的证据予以确认。二审认定的事实与原审判决相同。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”国有土地上房屋的征收，征收人与被征收人就补偿安置达成一致意见即可签订补偿安置协议，该协议是在各方当事人自愿、协商、合意的基础之上订立的。上诉人杨晓农称在货币补偿协议的签订中，被上诉人武昌城更局存在欺诈，胁迫的情形，故要求撤销该被诉协议。从本案被诉的货币补偿协议的内容上看，仅载有被征收房屋的情况、征收补偿款项，签约搬迁和付款方式等内容，没有关于产权调换进行专门约定的附加条款。虽然上诉人一再强调在签约期限内自己一直有产权调换的意愿，并在签订被诉协议的同时与开发商签订了四份存量房认购书。但该认购书仅为认购存量房的平等主体之间协商一致的结果，并无被上诉人及其工作人员的签名和盖章。至于上诉人杨晓农的部分补偿款交付时间的问题应属于协议履行的问题，不属于订立协议环节应审查的内容。对于被诉协议是否属于房屋征收的“产权调换”，协议在订立的过程中被上诉人是否采取欺诈手段的问题，原审法院在对本案全面审理的基础上，对该事实和证据进行了充分的论述，认为上诉人主张被诉货币补偿协议实为产权调换协议没有事实依据的认定并无不当。对于上诉人杨晓农在二审调查中陈述作为有盈利性质的武汉石宝运拆迁工程有限公司参与签订协议的问题，经查，协议的甲方为征收部门即被上诉人武昌城更局（原征收办），代办单位为武昌区房屋征收事物中心，而协议上有征收部门和代办单位的印章确认，即使武汉石宝运拆迁工程有限公司有参与，也只是辅助并不起主导作用。故本案没有证据证明被上诉人武昌城更局存在欺诈、胁迫的手段使对方违背真实意思的事实，本案不具有法律规定可撤销的情形。原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨晓农负担。 本判决为终审判决。 审判长 肖 丹 审判员 刘 忠 审判员 陈小萍 二〇二一年四月二十七日 法官助理马颖杰 书记员姜淑娟