海南省海口市中级人民法院   行政赔偿判决书   （2021）琼01行赔终9号   上诉人(原审原告）吴小琴，女，1983年12月28日出生，公民身份号码XXX，汉族，住海口市龙华区。   委托代理人庞诚，海南正益律师事务所律师。   委托代理人曾永红，海南正益律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海口市综合行政执法局龙华分局（原海口市龙华区综合行政执法局)，住所地海口市龙昆北路19号龙华区政府办公楼。   法定代表人聂增咏，局长。   委托代理人陈大清，海口市综合行政执法局龙华分局工作人员。   委托代理人唐晓珍，北京京师（海口）律师事务所律师。   上诉人吴小琴与被上诉人海口市综合行政执法局龙华分局（以下简称龙华执法局）行政赔偿一案，不服海口市秀英区人民法院作出的（2020）琼0105行赔初21号行政赔偿判决，向本院提出上诉，本案现已审理终结。   吴小琴的一审诉讼请求为：1、判令龙华执法局向吴小琴赔偿因其违法强制拆除行为对吴小琴造成的损失2851676.89元；2、本案的案件受理费全部由龙华执法局承担。   原审法院经审理查明，涉案建筑物位于海口市城西镇梧桐路大样村北侧46-2号，共3层。2015年1月16日，龙华执法局在检查时发现在建的涉案建筑物涉嫌违建，遂进行现场检查，制作了《检查记录》《现场检查笔录》，同时作出并留置送达《责令停止违法（章）行为通知书》《责令限期改正通知书》，责令当事人停止新建楼房行为，并于2015年1月18日前改正违法行为。后经立案、调查、审批和会审，龙华执法局于2015年2月6日作出并留置送达《行政处罚事先告知书》，拟决定责令当事人收到处罚决定书之日起7日内自行拆除，逾期将依法处理。2015年2月12日，龙华执法局作出并留置送达152号处罚决定，认定当事人未经规划许可，擅自建设涉案建筑物，面积300平方米，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，决定对当事人作出如下行政处罚：责令当事人在收到本处罚决定书之日起7日内自行拆除，逾期将依法处理。但吴小琴并未停止建设行为，并将涉案建筑建成并进行了装修。   2017年3月22日，龙华执法局作出并留置送达006号强制执行决定，决定根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，于2017年3月22日后强制拆除涉案建筑物。2017年3月26日，龙华执法局作出并留置送达《行政强制拆除公告》，限当事人在公告公布之日起2日内自行拆除涉案建筑物。2017年3月28日，吴小琴、龙华执法局对涉案建筑物内可以搬离的物品全部进行了搬离后，龙华执法局对涉案建筑物实施了强制拆除行为。但对建筑物前后的部分苗木未进行搬移，部分苗木被损坏。   后，吴小琴对龙华执法局的强制拆除行为不服，向海口市龙华区人民政府申请行政复议。海口市龙华区人民政府于2017年8月2日作出10号复议决定，维持了龙华执法局作出的006号强制执行决定。吴小琴遂向海口市龙华区人民法院提起行政诉讼。海口市龙华区人民法院于2018年12月28日作出(2018)琼0106行初195号《行政判决书》，判决确认152号处罚决定违法。同日，海口市龙华区人民法院作出(2018)琼0106行初15号《行政判决书》，确认龙华执法局作出的006号强制执行决定及强制拆除涉案建筑物的行政行为违法，并撤销了海口市龙华区人民政府作出的10号复议决定。(2018)琼0106行初15号判决书同时查明，吴小琴申请了一户一宅，且得到了村委会及镇政府的同意，但未得到区政府的批准。该判决在本院认为部分确认涉案建筑物系违建，但应适用《海口市违法建筑分类处置办法》第六条第一款第（一）项的规定，对涉案建筑物暂缓拆除。各方当事人均未上诉，上述两份判决已生效。   吴小琴认为龙华执法局的强制拆除行为造成其房屋土建安装费损失720612.14元、房屋装修费用损失1885664.75元、地上苗木损失11400元、房屋租赁费用损失234000元，共计损失2851676.89元，但未提供相关有效证据予以证明。2019年9月25日，吴小琴向龙华执法局提交《行政赔偿申请书》。2019年12月5日，龙华执法局向吴小琴作出回复，决定不予赔偿。吴小琴遂于2020年1月2日向本院提起行政赔偿诉讼。   原审法院认为，根据龙华法院判决,确认了龙华执法局强制拆除涉案建筑物的行政行为违法，因此，如该行为造成了吴小琴合法财产损失应该予以赔偿。故，本案当事人争议的焦点是吴小琴主张的房屋土建安装费损失720612.14元、房屋装修费用损失1885664.75元、地上苗木损失11400元、房屋租赁费用损失234000元是否属于合法财产、是否应予赔偿。   一、关于房屋土建安装费损失和房屋装修费用损失。根据国家赔偿法第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。本案中，涉案建筑物系未经批准进行建设的，属于违法建筑，至于该建筑物是否符合一户一宅应由政府作出认定，在政府未作出认定且吴小琴没有对政府未作认定的行为提起诉讼的情况，涉案建筑物合法与否属于效力待定状态。吴小琴称龙华区人民法院生效判决已认定涉案房屋符合暂缓拆除条件。本院认为，人民法院的生效裁判的既判力仅限于生效裁判的判项，即使生效判决“本院认为”部分认定涉案建筑物符合暂缓拆除的条件，但暂缓拆除并不等同于该建筑物就属于合法财产，在未确定是否属于合法财产的情况下，吴小琴无权要求赔偿其房屋土建安装费损失。而吴小琴明知涉案建筑物涉嫌违建仍进行装修，装修部分因依附于建筑物并成为与建筑物无法拆分的部分，龙华执法局对涉案建筑物进行拆除时无可避免的会造成此装修部分的损失。故，吴小琴无权要求龙华执法局赔偿房屋土建安装费损失和房屋装修费用损失。   二、关于地上苗木损失。首先，龙华执法局作出的处罚决定、强制拆除决定均系针对涉案建筑物，并不包含现场苗木，且苗木可以保存、移交。故，其强制拆除行为不应造成吴小琴苗木损失。如造成苗木损失，应依照国家赔偿法规定进行赔偿；其次，根据吴小琴、龙华执法局提交的现场照片，可以确认龙华执法局的强制拆除行为造成涉案建筑物前后墙角下的几株较小普通苗木被破坏。因双方当事人均无法提供确实的证据证明被破坏的苗木的种类、大小和数量，因此，根据拍摄有苗木的现场图片，本院认为酌定赔偿600元足以补偿吴小琴损失。   三、关于房屋租赁费用损失。涉案建筑物的法律属性为待定状态，因此，因房屋被拆除导致吴小琴租赁房屋产生的租赁费用损失也暂无法确定为合法财产损失。故，吴小琴要求龙华执法局赔偿房屋租赁费用损失无事实和法律依据，不应予以支持。   综上，龙华执法局的强制拆除行为造成吴小琴苗木损失600元，应予以赔偿；吴小琴的其他诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：一、限海口市龙华区综合行政执法局于本判决生效之日起十日内向吴小琴赔偿苗木损失600元。二、驳回吴小琴的其他诉讼请求。   上诉人吴小琴上诉称，一、一审判决认定事实错误。（一）一审判决认为政府未就涉案房屋是否符合一户一宅作出认定，从而推定涉案房屋的合法性效力处于待定状态，这明显与其查明的事实相矛盾。一审判决查明，上诉人申请了一户一宅，且得到了村委会及镇政府的同意，可其在法院认为部分却称政府未对涉案房屋是否符合一户一宅作出认定且上诉人没有对政府未作出认定的行为提起诉讼，这明显自相矛盾。一审法院基于对国家政权组织结构错误的认知而得出的审判结果，自然也将必然错误。其次，区政府没有在“一户一宅”审批栏签署意见，这是政府内部审批程序的错误，政府的过错责任和结果不应由上诉人来承担。因为上诉人没有主观违法的故意和过错，上诉人认为自己的房屋符合“一户一宅”，并将分类处置登记表如实向村委会填报，然后村委会向镇政府上报，上诉人履行了作为一个守法公民的忠实义务。最后，涉案房屋是否符合“一户一宅”，不是价值判断的问题，而是客观事实状态的问题。涉案房屋只要符合《海口市违法建筑分类处置办法》规定的“一户一宅”标准，即无需再得到相关部门的认可，因为即使未得到认可也不能否定涉案房屋符合“一户一宅”的客观事实。行政赔偿案件的审理是以生效判决为基础的，涉案房屋是否符合一户一宅也要根据生效判决认定，而涉案房屋已经得到生效判决确认符合一户一宅的条件，该事实属于法定的事实，不属于效力待定的状态。（二）一审判决认定被上诉人对建筑物前后的部分苗木未进行搬移，部分苗木被损坏，该认定与事实不符。事实是:上诉人的全部苗木都未来得及搬移，即全部被被上诉人强行损坏。该事实有上诉人提交的房屋照片为证，上诉人提交的照片充分反映了涉案房屋拆除前后苗木的状况。但一审判决却将涉案房屋被拆除后照片显示的仅存苗木视为上诉人被损坏的苗木，明显前后颠倒，违背事实。（三）一审判决认定上诉人明知涉案房屋涉嫌违建仍进行装修，这纯属主观臆断。上诉人提交的村民自建房屋分类登记表明确载明：涉案房屋的土地来源为集体统一分配宅基地，村委会和镇政府都认为涉案房屋符合一户一宅，建议保留。上诉人基于对土地性质可建房的理解，基于对村委会和镇政府的信赖，建设涉案房屋并加以装修，没有任何主观过错，更没有主观故意。   二、一审判决认定涉案房屋属于合法性效力待定的财产，从而该权益不受法律保护，适用法律明显错误。（一）涉案房屋符合一户一宅，应分类处置，已经得到了镇人民政府的认定，其合法性效力已得到国家机关的确认，并非处于待定状态。（二）一审判决认为暂缓拆除并不等同于该建筑物就属于合法财产，在未确定是否属于合法财产的情况下，上诉人无权要求赔偿房屋土建安装费损失、装修损失和租金损失，明显适用法律错误。《海口市违法建筑分类处置办法》对暂缓拆除的建筑物，并未规定具体的后续处理办法，没有规定怎么拆除，也没有规定什么时候、什么情况下要拆除，这就使得拆除涉案房屋没有任何事实和法律依据，也就形成了涉案房屋实质上属于法律上不得拆除的房屋之事实。因此，涉案房屋的暂缓拆除仅属于名称上的暂缓拆除，不属于法律上的暂缓拆除，涉案房屋显然属于上诉人的合法财产。（三）即使涉案房屋属于合法性效力待定的财产，那么该财产就不能定性为非法财产。在私法领域，法无禁止即可为，则该财产应受法律保护而不可侵犯，侵犯了该财产就应给予赔偿。   三、一审判决程序严重违法。生效判决（2018）琼0106行初15号《行政判决书》认定涉案房屋符合一户一宅情形，上诉人的权益应予保护，被上诉人的拆除行为认定事实不清，程序违法，适用法律不当，应予撤销，但因涉案房屋已被拆除，不具有可撤销的内容，故确认行政行为违法。而一审判决却推翻生效判决的认定，认为上诉人的权益不应予保护，这显然违背了行政赔偿案件应以行政诉讼案件审理结果为依据的审理规则和程序。一审法院实质上充当了再审法院的角色，在生效判决没有依法撤销的前提下，违法对生效判决进行价值评判，否认生效判决的认定，程序严重违法。   四、一审判决违背了社会主义核心价值观，严重损害了海口市政府、市人大的公信力，严重损害了司法公正。涉案房屋是上诉人唯一赖以生存的栖息之所，违法拆除上诉人赖以生存且进入了分类处置程序的房屋而无需赔偿，这是对老百姓基本生存权的践踏，是对海口市政府、市人大两个规范性文件的蔑视，一审判决将使该两个规范性文件成为一纸空文，使党和政府的公信力扫地，是在挖中国共产党的墙脚。同时，与上诉人毗邻的甚至根本没有参加分类处置的房屋，由于没有被拆除，这次因海口市政府开展农村房地一体及集体建设用地统一确权登记发证工作而受益，已经正在进行测量登记工作。而上诉人的房屋都已经进入了分类处置程序，得到了镇政府的批准，却因为被违法拆除而失去了这次被确权的机会。   综上所述，一审判决认定事实和适用法律明显错误，程序严重违法，依法应予以纠正。恳请贵院支持上诉人的诉讼请求，诉讼请求为：1、撤销海口市秀英区人民法院作出的（2020）琼0105行赔初21号《行政赔偿判决书》；2、依法改判支持上诉人的行政赔偿请求。   被上诉人龙华执法局辩称，一、原审判决认定事实清楚，如上诉人认为其涉案房屋符合暂缓拆除条件应当经区政府批准并报市政府备案后公示，在相关程序未走完的前提下原审认为“涉案建筑物合法与否属于效力待定状态”认定事实正确。   上诉人建造的涉案房屋于2017年3月被拆除，当时已经生效的《海口市违法建筑分类处置办法》（2017年1月8日起施行，有效期五年）对于暂缓拆除建筑的认定程序有明确的规定，根据该《办法》第七条：“（二）审核批准。城管执法部门和主城区以外的镇人民政府对违法建筑进行现场查看、丈量并拍照固定建筑现状，进行登记并做出审核意见。审核意见应当包含违法建筑的具体分类、拟采取的处置方式等内容，在作出审核意见后3个工作日内完成对违法建筑的登记造册，并报区政府批准，区政府组织相关部门确定处置意见后组织实施并报市政府备案。经审核拟予以全部拆除、局部拆除、暂缓拆除、没收实物的违法建筑，应当在违法建筑所在地的村民小组、村委会、镇政府、街道办、区政府进行公示。公示期为7个工作日。”结合本案，涉案建筑仅经过村委会及镇政府的同意符合暂缓拆除条件，而未经过龙华区人民政府的批准，后续也未报市政府备案并在涉案建筑所在地进行公示，明显属于相关法律程序未走完的情形，故一审法院认定涉案建筑属于效力待定状态无误。而龙华法院（2018）琼0106行初15号《行政判决书》仅仅是在“本院认为部分”认定涉案建筑符合暂缓拆除条件，属于办案法官对案件的个人理解，该判决未在经审理查明部分和判项部分明确涉案建筑属于可暂缓拆除的建筑，据此本案一审法院依照案件具体情况和法律规定作出判决并无不当。   二、虽然一审法院认定涉案建筑物合法与否属于效力待定状态，但被上诉人认为涉案房屋确实属于违法建筑，上诉人诉请被上诉人赔偿违法建筑被拆除的损失于法无据。上诉人建设的涉案建筑确实不符合暂缓拆除的情形。首先，上诉人建房用地性质属于自然保留地，该建房土地未办理《海口市农村宅基地管理办法》第十八条规定的“村委会申报，镇政府审查，区政府审核，市政府审批”的手续，没有宅基地登记证书，并非宅基地。既然不是宅基地，就根本不存在适用《海口市违法建筑分类处置办法》规定的暂缓拆除的前提条件。其次，涉案建筑在2015年1月被上诉人例行巡查时还在建设，在被上诉人2017年3月拆除时才刚刚建成，无人入住，无证据显示该建筑物在2015年8月1日前已经建成，上诉人未提供证据证明涉案房屋是否符合安全需求。涉案房屋并不完全满足《海口市违法建筑分类处置办法》第六条第一款第（一）项第2条规定的条件，故后续区政府根本不会认定涉案建筑符合暂缓拆除的情形。第二，龙华法院（2018）琼0106行初字第195号《行政判决书》中在本院认为部分已经明确认定上诉人“搭建的房屋未依法取得报建手续，确系违法建筑物”。既然涉案房屋属于违法建筑，违法建筑不会产生合法的财产权属、不受法律保护，故上诉人自然也就不享有基于不动产物权保护而产生的不动产赔偿请求权，进而要求被上诉人赔偿该违法建筑被拆除的损失，于法无据。   综上所述，本案一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉人的上诉请求。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。   本院认为，本案主要审理的是被上诉人龙华执法局是否因强制拆除涉案建筑物的行为向上诉人吴小琴进行赔偿。   在已生效的（2018）琼0106行初15号行政判决书中确认，海口市龙华区城西镇政府作出的处置意见中，职能部门及区政府未作审批意见。根据《海口市违法建筑分类处置办法》第七条规定，城管执法部门和主城区以外的镇人民政府对违法建筑进行现场查看、丈量并拍照固定建筑现状，进行登记并做出审核意见。审核意见应当包含违法建筑的具体分类、拟采取的处置方式等内容，在作出审核意见后3个工作日内完成对违法建筑的登记造册，并报区政府批准，区政府组织相关部门确定处置意见后组织实施并报市政府备案。本案是否符合“一户一宅”并未经区政府审批，并报市政府备案。故海口市龙华区城西镇政府作出的处置意见不能证明涉案房屋符合《海口市违法建筑分类处置办法》第六条规定的暂缓拆除的情形。   涉案建筑在2015年1月被上诉人在例行巡查时还在建设，在被上诉人2017年3月拆除时，上诉人也未向被上诉人提供合法的报建手续。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，只有“合法权益”被损害，受害人才能要求国家机关予以赔偿。本案被上诉人拆除涉案房屋的程序虽然存在违法，但因违法建筑不是合法权益，不受法律保护，故上诉人要求赔偿房屋土建安装费和房屋装修费用及房屋租赁费用的损失于法无据，本院不予以支持。   至于苗木损失，因涉案建筑在2015年1月被上诉人例行巡查时还在建设，被上诉人向上诉人送达了限期改正通知书，上诉人还继续种植苗木，且因双方当事人均无法提供确实的证据证明被破坏的苗木的种类、大小和数量，故原审法院酌定赔偿600元并无不妥。   综上，原审判决程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   本判决为终审判决。   审判长 温 方   审判员 孙 晓   审判员 张珂瑜      二〇二一年四月二十八日   法官助理 梁 汕   书记员 钱 波   附相关法律条文:   《中华人民共和国国家赔偿法》   第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。   本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。