河南省洛阳市洛龙区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0311行初164号原告：王瑞波，男，汉族，1975年9月12日生，住河南省洛阳市洛龙区。委托诉讼代理人：梁军伟，河南博同律师事务所律师，一般代理。被告：洛阳市洛龙区安乐镇人民政府，住所地：河南省洛阳市洛龙区龙门大道安燃燃气站向东200米，统一社会信用代码：11410311005373471U。负责人：尹跃飞，镇长。诉讼代表人：杨武超，党委委员、人大主席。委托诉讼代理人：任紝，河南达兴律师事务所律师，特别授权。第三人：洛阳市洛龙区安乐镇狮子桥村村民委员会，住所地：河南省洛阳市洛龙区安乐镇狮子桥村。法定代表人：王宝宝，村主任。委托诉讼代理人：张备战，河南一得律师事务所律师，特别授权。原告王瑞波诉被告洛阳市洛龙区安乐镇人民政府（下称安乐镇政府）及第三人洛阳市洛龙区安乐镇狮子桥村村民委员会（下称狮子桥村委会）撤销行政处理意见一案，本院2020年12月1日审查立案后，依法组成合议庭，2021年1月13日公开开庭审理了本案。原告王瑞波及其委托诉讼代理人梁军伟，被告安乐镇政府诉讼代表人杨武超、委托诉讼代理人任紝，第三人狮子桥村委会主任王宝宝及委托诉讼代理人张备战到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2020年10月22日，安乐镇政府作出洛龙安政文[2020]94号《关于狮子桥村村民王瑞波长期占用村集体土地的意见》（下称《意见》）。载明：1992年狮子桥村委会与王瑞波父亲王松乐签订《承包协议书》，由王松乐家庭租赁村集体6.25亩土地，每亩租金85元，1992年需向村委会交纳1700元，1993年10月1日至2000年10月1日，以85元/年/亩标准交纳土地租金，2001年起按照国家粮食收购价格一次性调整承包款。约定每年12月31日前交清来年承包款，逾期一天加罚应交款3%为违约金，租赁期限20年(1992年10月1日至2012年9月30日)。王瑞波家自协议签订之日开始使用上述土地种植，截止到1998年租金共计4887.5元，一直未予支付。1998年国家重新确认家庭应分配口粮田，经过村集体重新丈量、分配，确定王瑞波家庭应分得口粮田1.5亩。自此次土地分配后，1.5亩口粮田从承租的6.25亩土地中扣除，不再收取土地租金，剩余4.75亩承租土地，王瑞波家庭继续租赁使用至2012年9月30日约定租赁到期，租金共计10540元，未向村委会支付。《承包协议书》到期，村委会不再同意将4.75亩土地租给王瑞波家庭，要求返还，但王瑞波拒绝。2014年未经村委会允许且无权情况下，王瑞波私自转租改变土地用途，以2800元/亩价格将地出租给驾校使用。以上经安乐镇农业服务中心、国土规划所等部门调查，认定王瑞波家庭长期占用狮子桥村集体土地4.75亩，拖欠土地租金。镇政府研究确定如下意见：1、狮子桥村委会立即收回王瑞波占用狮子桥村的集体土地4.75亩，自决定作出之日起15日内，王瑞波恢复土地原貌，自行交回土地。超出15日村委会有权依法强制收回土地，地面附属物以无主清除。2、王瑞波向狮子桥村委会支付所欠土地租金及约定违约金，狮子桥村可通过司法途径维护集体权益。原告王瑞波诉称：2020年10月23日，狮子桥村民调负责人王富松让原告看了洛龙安政文[2020]94号《意见》，但拒绝将意见给原告，原告签字不同意，拍照后原件被收走。2020年10月25日，王富松发书面通知，强行收回4.75亩土地。《意见》的作出没有法律依据，程序严重违法。原告与第三人签订《承包协议书》发生争议，被告依据错误事实，作出洛龙安政文[2020]94号《意见》。原告作为狮子桥村村民，占用土地为承包性质并非租赁。1992年10月，王瑞波父亲王松乐承包荒地6.25亩，承包期至2012年；1998年9月，村民都享有通水通电肥沃口粮田1.5亩，村委至今没有将该田交付王瑞波家。两份合同从承包时间到地块四至、从土地等级到土地用途完全不同。按照国务院历年有关农村土地承包政策及《中华人民共和国土地承包法》，承包期满后在第一次承包（15年）基础上延包30年，再延包30年至共75年，期间增人不增地，减人不减地。狮子桥村委会应无条件续签6.25亩土地承包期至75年，不存在收回土地4.75亩说法，收回承包地对上是不执行中央政策，对下欺骗百姓，应立即交付1.5亩口粮田。原告没有改变土地用途，未与驾校签订协议。[2020]94号《意见》称“2014年王瑞波在未经村委会允许且无权情况下，私自转租改变土地用途，以2800元/亩价格出租给驾校使用”不属实。综上，洛龙安政文[2020]94号《意见》的作出，没有法律依据，严重侵犯原告合法权益。请求法院查明事实，撤销洛龙安政文[2020]94号《意见》，诉讼费用由被告承担。原告王瑞波向法庭提交以下证据：1、洛龙安政文[2020]94号《意见》；证明：安乐镇政府违法下文收回王瑞波4.75亩承包地，侵犯原告合法权益。2、2020年10月25日狮子桥村委会通知；证明:村委会根据被告文件强制收回王瑞波4.75亩承包地。3、中央文件1、中共中央《当前农村经济政策的若干问题》；2、《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》；3、《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》；4、《中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》；5、《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》；6、《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》；7、《关于进一步做好稳定和完善农村土地承包关系有关工作的通知》；8、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》；9、《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》。证明:王瑞波家承包6.25亩土地，2012年9月30日到期，狮子桥村委会应续包直至75年，收回4.75亩土地违反农村土地承包政策，侵犯原告合法权益。4、（2020）豫03民终2749号案件部分卷宗内容，（2019）豫0311民初6028号案卷材料5页；证明:第三人和原告有关涉诉土地民事诉讼资料。被告安乐镇政府辩称：一、王瑞波不具有诉讼主体资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为相对人及其他与行政行为有利害关系公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案涉及的《承包协议书》系1992年王瑞波父亲王松乐与狮子桥村委会签订，承包6.25亩土地，期限1992年10月1日至2012年9月30日。另约定合同到期，乙方继续承包，重新再定合同。之前原告与第三人因协议进行诉讼，真实性均认可。本案涉及的《承包协议书》到期后未续签，故协议从事实、法律层面早已终止，王瑞波无权对已终止《承包协议书》提起诉讼。二、安乐镇政府作出洛龙安政文[2020]94号《意见》，内容不属于行政行为，不属于行政诉讼受理范围。洛龙安政文[2020]94号《意见》属于内部文件，是上级政府对下一级基层组织作出的指导意见。《意见》记载：“狮子桥村村委会立即收回王瑞波占用狮子桥村集体土地4.75亩，自决定作出之日起十五日内恢复土地原貌，自行交回土地”，上述行文可看出，被告安乐镇政府是提出意见。时至今日，狮子桥村委会未做出书面决定，洛龙安政文[2020]94号《意见》不属行政行为，不是行政诉讼受案范围。三、洛龙安政文[2020]94号《意见》的作出，经过充分调查，事实清楚。1992年，狮子桥村委会与王松乐签订《承包协议书》，由王松乐家庭承包村集体6.25亩土地，承包期1992年10月1日至2012年9月30日，到期继续承包另签合同。上述事实，（2020）豫0311民初6028号民事判决书、（2020）豫03民终2749号民事裁定书均已认定。1998年9月10日，因国家土地延包政策实施，经村集体重新丈量、分配，确认家庭应分配口粮田，王松乐家庭分得1.5亩土地，村委会按土地政策与王松乐签订编号为03030764号《洛阳市郊区农村土地承包合同书》，洛龙区农林局制作代码为410311102202000515J《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，记载：发包方为第三人狮子桥村委会，承包方为王秀娥（王瑞波母亲）。原1992年《承包协议书》6.25亩土地承包未到期，1998年分得口粮田1.5亩在6.25亩承包土地范围内。《中华人民共和国物权法》第127条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立；《中华人民共和国农村土地承包法》第22条规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自合同生效时取得土地承包经营权；农业部令第33号《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第2条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。由此，合法有效农村土地承包合同是国家依法确认土地承包经营权前提和依据。2012年9月30日《承包协议书》到期后，王松乐未与村委会签订新的承包协议，长期占有使用4.75亩土地，已侵害村集体利益，村委会要求返还未果，引发一系列诉讼。综上，王瑞波不具有诉讼主体资格，应驳回起诉；安乐镇政府作出洛龙安政文[2020]94号《意见》，确认事实清楚，王瑞波所诉不属于行政诉讼受案范围。被告安乐镇政府向法庭提交以下证据：第一组证据：1、《证明》；2、《承包协议书》；3、编号为03030764《洛阳市郊区农村土地承包合同书》；4、洛龙区农林局登记发放代码为410311102202000515J的《农村土地承包经营权证》。证明：1、王瑞波又名王润波，系王松乐、王秀娥之子。1992年10月1日，王松乐与村委会签订《承包协议书》，合同到期后，王松乐未重新续签合同。2、1998年国家土地延包政策实施，村集体重新丈量、分配，确认家庭应分配口粮田，原告家庭共分得1.5亩土地。同年9月10日，原告家庭与村民委员会签订《洛阳市郊区农村土地承包合同书》，期限自1998年9月9日至2028年9月9日。王松乐（已故）代表家庭在合同上签字。3、洛龙区农林局登记发放410311102202000515J《农村土地承包经营权证》，户主为王秀娥，以家庭承包方式承包村内土地1.5亩，期限自1998年9月9日至2028年9月9日，与《洛阳市郊区农村土地承包合同书》一致。4、安乐镇政府经调查事实作出洛龙安政文[2020]94号《意见》。5、证明王瑞波不具有诉讼主体资格。第二组证据：5、（2020）豫03民终2749号民事裁定书；6、中共安乐镇委员会（通知）安文[2020]51号通知。证明：（2020）豫03民终2749号裁定书认定合同到期后，双方没有签订新承包合同，王瑞波占有该土地错误，要求将占用的4.75亩土地恢复原状，事实清楚，证据确凿。安乐镇政府依据生效裁定以及安文[2020]51号通知，提出专项整治工作方案，作出洛龙安政文[2020]94号《意见》，不属于行政行为，法院不应受理。第三人狮子桥村委会辩称：王松乐承包6.25亩土地，系1992年10月与村委会签订《承包协议书》确定内容。王松乐承包6.25亩土地，从1992年10月1日起至2012年9月30日止，计20年。承包期内承包额按亩计算，85元/亩/年，计531元，1992年向村委会缴纳1700元。1993年10月1日至2000年10月1日以前，每亩按85元缴纳，2001年起按国家粮食收购价格一次性调整承包款，另约定有其他事项。协议签订后，王松乐仅缴纳一次承包费，至2012年9月底承包期限满，没有按约缴纳承包费，也未缴纳定购粮,协议到期未重新签订承包合同。协议约定，期满应将土地平整好交还村委会。1998年9月9日，狮子桥农村土地承包时，王松乐代表家庭与村委会签订30年《洛阳市郊区农村土地承包合同书》，土地性质为耕地，承包面积1.5亩，承包地块四至为西至水渠，东至路，南接李太中承包地，北接刘铁山承包地。2017年王松乐妻子王秀娥对1.5亩承包地,领取农村土地承包经营权证书（王松乐死亡）。王松乐家庭承包地1.5亩，经洛龙区政府确权发放承包经营权证。王松乐承包的6.25亩土地与家庭承包1.5亩土地存在面积部分重合。1998年9月王松乐家庭承包1.5亩土地，经其同意从承包的6.25亩土地析出。从承包合同四至可看出合同承包地块相重叠，1.5亩土地包含在王松乐承包的6.25亩土地中。家庭承包地期限自1998年9月至2028年9月止，1.5亩家庭承包地承包期限在1998年9月至2012年9月间存在期限重合。针对两份性质不同、内容及期限部分重合承包合同，应认定1998年9月王松乐代表家庭与村委会签订1.5亩土地，从承包6.25亩土地中析出，自1998年9月起，王松乐承包6.25亩土地已变更为4.75亩，4.75亩土地至2012年9月30日承包期满。村委会与王瑞波未签订过农业承包合同，王瑞波作为家庭成员仅对1.5亩土地享有共同承包权，没有证据证实对村委会经营管理村集体土地享有承包权。王瑞波至今占用原由王松乐承包4.75亩土地，耕地上种植树木，还将部分土地租给驾校获取非法出租利益。不缴纳租赁费、承包费，并拒绝交出土地，致使村集体利益至今遭受损害。为维护村集体利益，2019年村委会向法院提起侵权诉讼，要求王瑞波返还非法占用的4.75亩土地。2020年6月，市中级法院以土地使用权争议，应由政府处理为由，驳回村委会起诉，村委会据此向安乐镇政府提出处理申请，镇政府做出处理意见。2020年10月，安乐镇政府做出《意见》。认为王瑞波占用4.75亩集体土地没有依据，将土地转租驾校收取租金属实，应自决定作出之日起十五日内自行交回土地，恢复土地原貌。村委会认为王瑞波没有根据长期占用村集体耕地种植树木，拒不退还土地系侵权，非法占用土地进行出租谋利，侵害村集体利益，应予纠正。安乐镇政府作出《意见》，是依法行使职权，执法行为事实、法律依据明确，处理结果公平公正，应予维持。综上，王瑞波撤销之诉，依据事实不存在，提出两份承包合同各自独立，1.5亩家庭承包地没有交付说法，与农业承包合同、农业农村承包经营权证内容及实际占用土地事实矛盾，应驳回诉讼请求。被告安乐镇政府向法庭提交以下证据：第一组证据1992年9月王松乐与村委会签订承包协议书。证明：1992年10月1日起，王松乐承包村集体6.25亩土地至2012年9月30日承包合同到期，继续承包需重新签订合同。6.25亩土地位置西至渠，东至路，南至李太中承包地，北至刘铁山承包地。第二组证据1、1998年9月10日王松乐代表家庭3口人与村委会签订为期30年《农村土地承包合同书》；2、1998年9月10日刘铁山代表家庭5口人与村委会签订为期30年《农村土地承包合同书》；3、1998年9月10日李太中代表家庭6口人与村委会签订为期30年《农村土地承包合同书》；4、王秀娥《农村土地承包经营权证书》。证明：1998年9月10日起，王松乐家承包村1.5亩耕地，承包期限30年，1.5亩土地位置西至渠，东至路，南至李太中承包土地，北至刘铁山承包地。王松乐家庭承包1.5亩耕地，经政府确权且颁发《农村土地承包经营权证书》，因所签1.5亩承包合同，使得王松乐个人原承包6.25亩土地减少至4.75亩。第三组证据1、洛龙区巡察整改共性问题指导意见；2、中共安乐镇委员会[2020]51号文件。证明：区政府要求对村民违法占用村集体土地行为整改，镇党委对违反《合同法》显失公允、低价承租、长期未签订合同的占地行为清理，对长期未按约缴纳租金清剿。第四组证据1、（2019）豫0311民初6028号民事判决书；2、（2020）豫03民终2749号民事裁定书。证明：狮子桥村委会遵照党委政府要求，对王瑞波长期非法占用村集体4.75亩土地要求返还，（2020）豫03民终2749号民事裁定书确认王瑞波非法占地行为，应交政府处理。第五组证据安乐镇政府作出的[2020]94号《意见》。证明：镇政府对王瑞波占用村集体4.75亩土地处理，责令退还违法占用村土地及要求补缴拖欠租金。处理意见的事实与实际情况相符。经过庭审交换证据，原、被告及第三人质证、认证，查明以下案件事实：1992年狮子桥村委会与王瑞波父亲王松乐签订《承包协议书》约定：承包面积为6.25亩，每亩租金85元，1992年王松乐向村委会交纳1700元。1993年10月1日至2000年10月1日以前，每亩按85元交纳，2001年起按国家粮食收购价格一次性调整承包款；交款时间必须在12月31日前交清下年承包款，逾期一天加罚应交款3%；承包期限暂定20年，从1992年10月1日至2012年9月30日。协议签订后，王松乐缴纳承包费1700元,后至2012年9月底承包期限满，没有再缴纳过承包费，协议到期未再与村委会重新续签承包合同。1998年9月10日，国家土地延包政策实施，王松乐（已故）代表家庭与狮子桥村村民委员会签订编号为03030764号《洛阳市郊区农村土地承包合同书》，期限自1998年9月9日至2028年9月9日，家庭分得1.5亩土地，四至为：西至渠，东至路，南接李太中承包地，北接刘铁山承包地。洛龙区农林局为其家庭制作代码为410311102202000515J《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，载名发包方为安乐镇狮子桥村村民委员会，承包方为王秀娥（王瑞波母亲），承包面积1.5亩。另查明：2019年12月16日，洛龙区法院对狮子桥村委会诉王瑞波租赁合同纠纷案作出（2019）豫0311民初6028号民事判决书，判决王瑞波于判决生效后三十日内将承包的4.75亩土地返还给村委会。狮子桥村委会及王瑞波均不服上诉至洛阳市中级人民法院，市中院作出（2020）豫03民终2749号民事裁定书，以土地使用权争议应由人民政府处理，不属于人民法院受理民事诉讼范围，裁定撤销（2019）豫0311民初6028号民事判决书，驳回狮子桥村委会起诉。据此，狮子桥村委会就土地权争议向安乐镇政府请求处理，2020年10月22日，安乐镇政府作出洛龙安政文[2020]94号《关于狮子桥村村民王瑞波长期占用村集体土地的意见》。现王瑞波认为安乐镇政府作出的《意见》没有法律依据，程序违法，诉至本院请求撤销洛龙安政文[2020]94号《意见》，诉讼费由被告承担。本院认为：第三人狮子桥村委会以民事侵权诉王瑞波返还非法占有土地，洛阳市中级法院作出（2020）豫03民终2749号民事裁定书，以纠纷属于土地使用权争议，由政府处理为由，驳回狮子桥村委会起诉。村委会根据裁定书确定理由，向安乐镇政府提出处理申请，2020年10月安乐镇政府作出《意见》，该行为是安乐镇政府依照法律规定行使职权，属于行政诉讼法调整范围，王瑞波是上述行政行为的行政相对人，被告提出处理决定不是行政行为、王瑞波不是适格原告的主张，没有事实和法律依据，不予认可。安乐镇政府接到第三人狮子桥村委会土地争议处理申请后，就土地纷争应全面审查，不仅要审查狮子桥村委会所提交的证据资料，还需通知王瑞波参与调查，并给机会让其提交有利于本人证据，据此作出的《意见》才能全面、客观、准确。安乐镇政府未通知王瑞波参与调查，且意见作出后未送达王瑞波，行政处理程序严重违法。综上，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，经合议庭评议，判决如下：撤销洛阳市洛龙区安乐镇人民政府作出的《关于狮子桥村村民王瑞波长期占用村集体土地的意见》。案件受理费50元，由被告洛阳市洛龙区安乐镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。审 判 长 杨    洪    璞人民陪审员 位红臣人民陪审员刘玉敬二〇二一年四月二十八日书 记 员 晁    宁    宁