吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行政判决书（2021）吉24行初5号原告：权红石，男，1956年6月19日出生，朝鲜族，现住吉林省延吉市。被告：珲春市人民政府，住所地吉林省珲春市新安路1191号。法定代表人：张吉锋，珲春市人民政府市长。委托诉讼代理人：何玉林，珲春市自然资源局法规科科长。委托诉讼代理人：梁灏，珲春市俊誉律师事务所律师。原告权红石诉被告珲春市人民政府（以下简称珲春市政府）收回国有土地使用权一案，本院于2021年2月7日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告权红石，被告珲春市政府的委托诉讼代理人何玉林、梁灏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是：珲春市政府于2010年6月8日作出的珲政发〔2010〕28号《珲春市人民政府关于收回珲春先导实业公司等二十家单位土地使用权的决定》（以下简称《收回决定》）中收回权红石名下土地使用权的决定。原告权红石诉称：2019年10月21日，原告在办理（2005）429号土地使用证名下的土地租赁手续时，发现该土地使用权被珲春市政府《收回决定》收回，但未告知原告。2019年10月22日,原告和楚洪范联合起诉珲春市政府，因不属于合并审理范围，材料退回，故今分别起诉。根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第十四条、第五十八条之规定,《收回决定》中收回权红石的土地使用权是错误的。请求撤销《收回决定》中权红石土地使用权的决定；恢复证号(2015）429号土地使用权证。被告珲春市政府辩称：一、原告主张已经超过诉讼时效。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。珲春市政府作出收回土地的具体行政行为时间为2010年6月8日，根据原告在起诉状中的表述，原告是在2019年10月21日知道具体行政行为的时间，在2019年10月22日与楚洪范联合起诉，但因不属于合并审理范围，材料被退回。根据原告自认的事实，原告应当最迟在2020年4月22日之前单独提起行政诉讼，即便按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，原告最迟也应当在2020年10月23日之前提起诉讼。现已过诉讼时效。二、原告已经不具备诉讼主体资格。原告与原珲春市国土资源局于2005年7月28日签订《国有土地使用权租赁合同》（以下简称《租赁合同》），该宗地编号为乡12-08-34，面积为1.5万平方米，用途为工业项目，租赁期限为15年，到2020年7月28日已经到期。由于原告在该地上没有建筑物，因此在土地使用权已经到期，且没有在期限届满前申请续期情况下，原告已经不具备主张该地土地使用权权益的主体资格。三、原告一直未动工开发该地，被告收回土地符合《租赁合同》约定，也符合法律规定。1.经珲春市国土资源局实地勘察，确认原告始终未开发建设该宗地。根据原《闲置土地处置办法》第2条的规定，该地未经珲春市政府同意，超过规定期限未动工开发建设，属于闲置土地，可以收回土地使用权。2.从2006年开始没有履行合同义务，没有缴纳土地租金，违反了租赁合同第九条、第十条关于缴纳土地使用权租金的约定。合同约定项下宗地租金为人民币1.5万元／年，缴纳方式为逐年缴纳，并根据物价上涨指数和银行利率，每三年调整一次租金。据统计，原告2006年至2009年期间共欠缴土地租金6万元。3.原告与珲春市国土资源局签订的《租赁合同》第十六条规定，乙方（原告）取得土地使用权后，未按合同规定和《土地使用条件》建设的应缴纳三年租金总额的违约金，或根据情节给予处罚；连续两年不投资建设的，甲方（珲春市国土资源局）有权无偿收回土地使用权。综上，珲春市政府及珲春市国土资源局作出具体行政行为，符合《租赁合同》的约定，适用条款正确，于法有据。由于无法联系当事人，珲春市政府分别于2009年4月17日、2020年4月1日在《图们江报》上发布公告，告知收回闲置土地事由和陈述申辩权利。至珲春市政府作出行政行为时，珲春市政府及珲春市国土资源局不能与原告取得联系，原告也未与珲春市政府或珲春市国土资源局主动联系，珲春市政府于2010年6月8日作出本案被诉行政行为。珲春市政府针对原告作出收回其土地使用权并无不当，符合合同约定和法律规定，符合社会公共利益，原告对该项土地已经没有主张权利的资格。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。本院经审理查明：2005年7月28日，珲春市国土局（甲方）与权红石（乙方）签订了编号（2005）106《国有土地使用权租赁合同》，合同约定如下：“……第三条：甲方租赁给乙方的宗地位于敬信镇九沙坪，宗地编号乡12-08-34，面积为15000.00平方米……第四条规定：本合同项下的土地使用权租赁年限为壹拾五年……第七条：本合同项下的宗地，按照批准的总体规划是建设工业项目……第十条：该宗地租金标准每平方米1.00元（人民币）年租金总额为15000.00元。租金逐年交纳……第十六条：乙方取得土地使用权后未按合同规定和《土地使用条件》建设的应缴纳三年租金总额的违约金，或根据情节给予处罚；连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回土地使用权。”《土地使用条件》中未载有具体明确的内容。2005年7月29日，珲春市政府制作了编号为（2005）429的《土地登记审批表》及编号为乡12-08-34的《地籍调查表》，后附《土地登记、地籍调查法定代表人身份证明书》，记载了权红石的联系电话。同日，珲春市政府向权红石颁发了珲国用（2005）第240400429号《国有土地使用权证》，记载土地坐落为吉林省珲春市敬信镇九沙坪村，地号为乡12-08-34，使用权面积为15000.00平方米。另查明，2009年4月17日，珲春市政府在《图们江报》上刊登了《关于收回闲置土地的通告》，内容为“为盘活珲春存量土地，规范土地市场秩序，制止土地闲置，根据《中华人民共和国土地管理法》《闲置土地处置办法》等有关规定，决定对珲春市辖区内闲置土地进行清理。凡在珲春市辖区内依法取得土地使用权的单位（个人）至今未按土地批准用途开发使用，造成土地闲置两年以上的，请于通告之日起15日内到珲春市国土资源局土地收购储备中心接受清理处置，逾期将依照法律规定无偿收回土地使用权。”2010年3月26日，珲春市国土局在《图们江报》上刊登《关于收回闲置土地使用权的公告》，主要内容为“根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《闲置土地处置办法》第四条规定，拟收回珲春市辖区内闲置两年以上宗地的土地使用权。自本公告发布之日起十五日内，权利人有权向珲春市国土资源局提出陈述、申辩和听证。逾期不提出的，视为自动放弃依法享有的权利。”该通告后附了26家单位和个人的名单，权红石为其中第10位。2010年4月23日，珲春市国土局作出珲国土资发〔2010〕18号《珲春市国土资源局关于收回珲春先导实业公司等二十家单位土地使用权的请示》。2010年6月8日，珲春市政府作出珲政发〔2010〕28号《收回决定》，内容为“鉴于珲春先导实业公司等二十家单位拟开发的土地长期闲置，根据《中华人民共和国土地管理法》及《闲置土地处置办法》（国土资源部令第五号）的有关规定，市政府决定无偿收回珲春先导实业公司等二十家单位的土地使用权，并纳入市政府土地储备库。”该决定后附《拟无偿收回土地使用权明细表》，其中权红石用地位置为敬信镇九沙坪村，面积为15000平方米，土地证号为2005（429）的租赁土地使用权被收回。再查明，权红石未在案涉土地上进行投资建设活动，也未缴纳过租金。案涉土地一直处于闲置未开发状态。认定上述事实的证据有：《租赁合同》《土地使用条件》、（2005）429号《土地登记审批表》及乡12-08-34《地籍调查表》《土地登记、地籍调查法定代表人身份证明书》《关于收回闲置土地的通告》《关于收回闲置土地使用权的公告》、珲国土资发〔2010〕18号《珲春市国土资源局关于收回珲春先导实业公司等二十家单位土地使用权的请示》《收回决定》及当事人的陈述等。本院认为：第一，关于起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被诉行政行为于2010年4月6日作出，但被告并未举出充分证据证明其已依法告知原告，也没有证据证明原告在起诉一年之前便知道或应当知道被诉行政行为的内容，故原告的起诉并未超过起诉期限。第二，关于被诉行政行为实体合法性问题。《闲置土地处置办法》第四条第二款规定：“在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”本案中，权红石与珲春市国土局签订的《国有土地使用权租赁合同》中第十六条规定：“乙方（权红石）取得土地使用权后未按合同规定和《土地使用条件》建设的应缴纳三年租金总额的违约金，或根据情节给予处罚；连续两年不投资建设的，甲方（珲春市国土局）有权无偿收回土地使用权。”根据上述法律规定，并依据合同约定，本院认为，本案中，权红石在取得土地使用权后，并未缴纳租金，也并未进行投资建设，违反了租赁土地使用权的合同约定，珲春市政府作出收回其土地使用权的决定，实体上符合合同约定及上述《闲置土地处置办法》的规定。第三，关于被诉行政行为程序合法性及效力问题。珲春市政府基于权红石连续两年不投资建设而作出的收回决定，性质上可归类于行政处罚决定，在作出之前应告知被处罚人拟处罚的内容及其享有的申请听证的权利，在决定作出之后应依法送达。本案中，珲春市国土局在报纸上将拟收回土地使用权及申请听证的权利予以公告，并将收回案涉土地使用权的内容在报纸上予以公告，但珲春市政府未能提供证据证明自己先期向权红石本人直接送达不能，故珲春市政府作出的被诉行政行为程序违法。但因权红石确实违反合同约定，一直未在批准的建设用地上进行投资建设，根据合同约定以及相关法律规定，其享有的土地使用权应该被无偿收回。撤销被诉行为并责令被告重作收回决定，会给社会公共利益带来重大损害，故本院认为，本案应确认被诉行政行为违法，但保留其效力。对权红石提出的撤销被诉行政行为、恢复证号（2015）429号土地使用权证的请求，法律依据不足，不予支持。综上，被告作出的《收回决定》中关于权红石名下土地使用权的收回决定程序违法，但撤销该被诉行政行为会给社会公共利益造成重大损害，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告珲春市人民政府于2010年6月8日作出的珲政发〔2010〕28号《珲春市人民政府关于收回珲春先导实业公司等二十家单位土地使用权的决定》中收回权红石名下土地使用权的决定违法；二、驳回原告权红石的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由珲春市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长 李丽英审判员 晏丽丽审判员 李彩莲二〇二一年四月三十日书记员 吴 迪附相关法律法规：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。2.《闲置土地处置办法》第四条第二款在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。3.《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。