安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖15行终19号 上诉人（一审原告）陈东。 上诉人（一审原告）付裕。 以上两位上诉人共同委托代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。 以上两位上诉人共同委托代理人宋亚平，安徽国恒律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）舒城县土地和房屋征收服务中心，住所地安徽省六安市舒城县城关镇桃溪路中段，统一社会信用代码1234142539569080XM。 负责人谢明燕，主任。 委托代理人李明，安徽永诚律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）舒城县住房和城乡建设局，住所地安徽省舒城县城关镇梅河西路与高峰路交叉口，统一社会信用代码113414250032384876。 法定代表人梅申勇，局长。 出庭负责人李和敏，副局长。 委托代理人李明，安徽永诚律师事务所律师。 一审第三人舒城县前程铝业制品有限公司，住所地安徽省六安市舒城县城关镇合安路，注册号3415232300596（1-1）。 法定代表人孙友玉，总经理。 上诉人陈东、付裕因与被上诉人舒城县土地和房屋征收服务中心（以下简称舒城房屋征收中心）、舒城县住房和城乡建设局（以下简称舒城住建局）以及一审第三人舒城县前程铝业制品有限公司（以下简称舒城前程铝业公司）房屋拆迁管理一案，不服舒城县人民法院（2020）皖1523行初41号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审查明：舒城县人民政府为完善城市基础设施，决定对舒城县城东区入城口棚户区进行改造，于2017年4月5日作出舒政秘（2017）65号“舒城县人民政府房屋征收决定”并予以公告。公告确定房屋征收部门为舒城县土地和房屋征收管理局（以下简称舒城征管局），征收实施单位为舒城县城关镇人民政府。舒城前程铝业公司的房屋在公告确定的征收范围内。陈东、付裕于2011年9月同舒城前程铝业公司法定代表人孙友玉签订房屋租赁合同，约定：孙友玉将其部分房屋及院落租赁给陈东、付裕经营酒店，租期自2011年9月至2016年9月20日。该合同履行期限届满后，第三人告知原告涉案房屋要征收，双方为续签合同发生纠纷，后在当地公安机关协调下，双方签订了房屋续租合同，约定：甲方（孙友玉）已告知乙方（陈东）房屋在拆迁规划范围内，乙方自愿续租一年，租期自2016年9月21日至2017年9月20日止；续租期内如遇政府拆迁等不可抗力致合同无法履行，甲方不承担责任，租金按实际租期计算，差额部分甲方在取得拆迁赔偿、补偿款后三日内支付给乙方；属于乙方的室内装修、装饰赔偿、补偿款，因乙方对甲方原有装修、装饰进行了改造，乙方自愿将装修、装饰赔偿、补偿款的百分之十五交由甲方所有，该款直接由有关部门汇入各方账户，经营性损失的赔偿或补偿款归乙方所有。乙方自行搭建的房屋拆迁赔偿、补偿款，其中百分之八十五归甲方所有，由相关部门直接汇入各方账户。2017年5月13日，涉案房屋所有权人舒城前程铝业公司法定代表人孙友玉与舒城征管局就被征收房屋签订《征收补偿协议书》，该协议中的货币补偿部分包括被征收房屋价值、装潢及附属物补偿金额、搬迁费、临时安置费、非住宅停产停业损失费以及2009年后违建房屋补偿款等。2017年5月24日，孙友玉与舒城征管局签署“房屋腾空证明”，主动交出被征收房屋，并领取了补偿协议中所有款项。2017年6月13日，征收实施部门舒城县城关镇人民政府准备对涉案房屋拆除，因原告没有将租赁房屋内物品搬离，舒城县城关镇人民政府申请舒城县公证处对其清点的物品进行了公证保全，并制作了物品登记表。 同时查明，关联案件情况为，（一）2017年7月，原告以舒城县人民政府未履行对拆迁房屋内的财产保护职责为由，向六安市中级人民法院（以下简称六安中院）提起行政诉讼，六安中院作出（2017）皖15行初48号行政判决，驳回诉讼请求，认为舒城县人民政府房屋征收部门对被拆迁租赁房内的物品进行了公证保全，履行了相应的职责。安徽省高级人民法院（以下简称安徽高院）二审作出（2018）皖行终80号行政判决，维持原判。（二）2017年8月，原告以舒城县人民政府的征收决定违法向六安中院起诉。六安中院作出（2017）皖15行初58号行政裁定，驳回起诉，认为原告不具备诉讼主体资格。安徽高院二审作出（2017）皖行终832号行政裁定，维持原裁定。（三）2018年1月，原告向六安中院起诉要求确认舒城县人民政府、舒城县城关镇人民政府强制拆除租赁物、自建物行为违法，原告诉称其承租孙友玉四层楼房用于酒店经营，后依据租赁协议投资装饰并自建房屋用于经营；2017年5月被告通知原告征收其酒店但未出具征收文件，且同意给予原告的补偿太低；2017年6月13日原告的租赁物及自建物被拆除。六安中院作出（2018）皖15行初9号行政判决，驳回诉讼请求，认为房屋征收部门已与涉案房屋所有权人达成征收补偿协议，对被征收房屋的价值、房屋装潢及附属物补偿金额、搬迁费、临时安置费、非住宅停产停业损失费、2009年后违建房屋补偿款等内容均作了约定，房屋所有权人领取了协议中约定的款项，并主动将房屋交出，原告的诉请缺乏事实和法律依据。安徽高院二审作出（2018）皖行终679号行政判决，维持原判。最高人民法院作出（2019）最高法行申4898号行政裁定，驳回再审申请，认为原告主张拆除行为违法，缺乏事实根据和法律依据，申请再审不符合法律规定。（四）2018年8月，原告以舒城县人民政府、舒城征管局为被告，以舒城前程铝业公司为第三人向六安中院提起行政诉讼，要求确认舒城征管局与第三人签订的征收补偿协议违法并予以撤销，责令被告舒城县人民政府及时对涉案房屋的征收补偿重新作出行政行为。六安中院作出（2018）皖15行初51号行政裁定，驳回起诉，认为原告是房屋承租人，并非《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的被征收人，舒城县人民政府是否对涉案房屋重新作出征收补偿行为与其没有利害关系，且舒城征管局作为涉案征收地块的征收实施单位已经与涉案房屋所有权人签订了征收补偿协议，涉案被征收房屋已经得到了相应的补偿，原告的诉请无基本事实依据。另原告与涉案房屋所有权人之间存在房屋租赁关系，在房屋租赁合同中，双方对房屋被拆迁时租金、室内装修装饰、自建房、经营等损失的补偿或赔偿金额如何分配等事项均有约定，陈东、付裕可依据合同的约定，向出租人主张涉案房屋的装饰装潢、自建房屋、附属设施等补偿费用。原告起诉不符合法定的起诉条件。安徽高院二审作出（2018）皖行终1189号行政裁定，维持原裁定。最高人民法院作出（2020）最高法行申1034号行政裁定，驳回再审申请，认为舒城县房屋征管局系房屋征收部门，具有独立签订征收补偿协议的职权，原告对舒城征管局与舒城前程铝业公司签订《征收补偿协议书》的行为不服，以舒城征管局为被告提起的行政诉讼应由基层人民法院管辖，原审裁定驳回原告起诉并无不当。 另查明，舒城征管局与第三人签订的《征收补偿协议书》中涉及案涉争议款项为：装饰装潢及附属物补偿金额为705989元，搬迁费13046元，停产停业损失费113770元，2009年后违建补偿款109387元，计942192元。原告对该标准、项目、数额均不认可。舒城征管局于2019年9月17日变更为舒城县土地和房屋征收服务中心，其国有土地上房屋征收补偿安置职能划入舒城县住房和城乡建设局。另外，通过企业信息平台查询显示，舒城前程铝业公司状态为吊销，根据最高人民法院法释2000第23号司法解释规定，被吊销营业执照未清算的企业，无论其是否具备法人资格，其诉讼主体资格仍然存在，故舒城前程铝业公司作为第三人在本案中主体适格。 一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为相对人以及其他与行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。利害关系应当以存在“权利侵害可能性”为标准，只要原告主张的权利存在遭受被诉行政行为侵害的可能性，原告就具有利害关系。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；第十七条规定，对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值，因征收房屋造成的搬迁、临时安置及停产停业损失的补偿。根据上述规定，征收补偿的对象通常应当是被征收房屋的所有权人，但涉及经营性房屋被征收等情形，因征收可能对承租人造成房屋装修、搬迁费用及停产停业损失等，该损失与房屋征收及补偿行为之间存在行政诉讼法上的利害关系。本案中，原告作为涉案房屋承租人，涉案房屋征迁时，原告与第三人签订的租赁合同尚在履行期限内，与涉案征收补偿具有利害关系，有权提起诉讼。原告虽有权提起诉讼，但不代表其权利主张能依法成立，就本案原告与第三人签订“房屋续租协议”的背景来看，原告目的是继续承租房屋，为达此目的，原告在明知该房屋已被纳入拆迁范围内仍愿续租，并就租赁物上享有的补偿权利在该协议中作出了约定，该约定能够解读出原告所让渡的相关权利。因此，根据租赁关系当事人所示证据，原告已经就其租赁物上的补偿权利交由房屋所有权人行使，房屋所有权人也已经取得了案涉补偿款。舒城房屋征收中心依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》与房屋所有权人签订《征收补偿协议书》的行政行为合法，证据确实充分，原告诉请要求确认该行为违法并撤销征收补偿协议缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。其损失补偿事宜可通过与第三人之间民事争议处理途径主张。综上，经审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回陈东、付裕诉讼请求。案件受理费50元，由陈东、付裕负担。 陈东、付裕上诉称：在征收中，征收部门没有及时告知上诉人征收事宜，而是越过作为实际权利人的上诉人直接与出租人签订补偿协议。该协议的签订，违反了“先补偿，后搬迁”原则，征收程序违法，同时直接造成自建房、装潢及附属物等项目补偿数额过低，损害了上诉人合法权益。在上诉人没有来得及将房屋内物品搬离，政府就进行了公证保全，对此公证保全，上诉人已经提出异议，但是政府方未予解释。上诉人也委托了财产评估，有一些重要财产未体现在公证保全中。上诉人与孙友玉签订的租赁协议，只是约定双方就补偿款的内部分配比例，但是没有约定上诉人直接将征收补偿标准、数额等完全交由出租方代为主张，出租方未经承租方授权，不能代替承租方就补偿事宜作出处分。同时一审中孙友玉也自认没有代上诉人行使应由上诉人主张的征收补偿权利，孙友玉对上诉人应当获得的补偿数额、标准等事项并不知情。舒城房屋征收中心认定自建房是违建并无依据。征收部门未按照法定程序在征收决定作出之前对上诉人自建房作出性质认定。征收部门也未按照征收程序对自建房屋作出评估，包括自建房在内的补偿项目均是舒城房屋征收中心单方确定，程序明显违法。同时一审认定上诉人与孙友玉就房屋续租发生争议，并无证据证明，系认定事实错误。综上，请求依法改判。 舒城房屋征收中心辩称：2019年9月，根据舒城机构改革方案，舒城房屋征收中心的行政职能已经被剥离，其中对国有土地上房屋征收补偿安置职能划入舒城住建局、集体土地上征收安置行政职能划入舒城县自然资源和规划局，剥离了行政职能之后已无对应的行政职能，不具备本案诉讼主体资格。舒城征管局与房屋所有权人签订了房屋征收补偿协议，支付了补偿协议中所有款项，之后房屋所有权人主动交出了被征收房屋。在拆迁过程中，为了使房屋内未搬离的物品不受损失，征收实施单位即舒城县城关镇人民政府申请了舒城县公证处对未搬离的物品进行公证保全，履行了证据保全职责，未遗漏任何财物，未损害任何人财产权益。上诉人是承租人，在与出租人续订的房屋租赁合同中，对拆迁范围内的租赁物补偿已经做出明确分配，征收协议包含了自建房屋即违章建筑等价值补偿、房屋评估价值补偿、装饰装潢及附属物补偿款、搬迁费、临时安置费、停产停业损失费、奖励费等各项费用，房屋所有人已经全部领取。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，征收补偿是对被征收房屋所有权人给予公平补偿，上诉人并非房屋所有权人，不是房屋被征收人。对本案征收，上诉人多次提起诉讼，已经由多级法院作出裁判，上诉人的多次诉请都没有得到支持，上诉人的本次起诉是重复烂诉，故意曲解事实。上诉人按照房屋租赁合同是能够实现合法利益的，合同具有相对性，上诉人应该与房屋所有人协商或通过民事诉讼解决。综上，请求维持原判。 舒城住建局辩称：征收中，舒城征管局与房屋所有人签订了房屋征收协议，并支付了补偿协议中的所有款项，房屋所有人主动交出了被征收的房屋。在拆除中，对于未搬离的物品，进行了公证保全，没有遗漏任何财物，没有损害任何人财产权益。上诉人作为承租人，在与房屋所有人即出租人签订的房屋续租合同中，也对补偿款的具体分配作出约定。在之前的多次诉讼中，多级法院已经作出裁判，都未采纳上诉人的主张。上诉人现请求撤销征收协议以及重新作出行政行为，无法律及事实依据，是重复烂诉。涉案的租赁协议是合法有效的，上诉人的利益能够得到实现。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对被征收房屋所有人给予补偿，被征收人即房屋所有人实际领取全部补偿款的，不可能再给予其他任何人重复补偿。综上，请求维持原判。 舒城前程铝业公司在二审中未发表意见。 二审确认一审查明的事实。同时对于一审所认定的陈东、付裕与舒城前程铝业公司之间在续签租赁合同时经公安机关处理，经审查，无证据材料能够印证，二审对此不予认定。 本院认为，陈东、付裕租赁涉案房屋，进行装饰装修用于经营酒店。陈东、付裕向房屋实际投入的财物，在房屋征收中，具有征收补偿价值。基于投入与收回对等原则，陈东、付裕对于前期投入的财产价值应当享有实际的权益。陈东、付裕作为承租人在征收补偿中是独立主张利益还是归属于出租人主张利益，要结合承租人与出租人之间的约定以及实际利益的权重来考虑。就本案而言，从已签订的征收协议所涉价值数额来看，其中装饰装潢及附属物价值为七十余万元，可以认为数额较大，有重大利益影响。同时根据审理中承租人与出租人双方的陈述来看，该附属物价值应当是由承租人投入形成或者至少是绝大部分由承租人投入形成，所以此项利益可以认定为是承租人的重大利益。对于重大利益的处理，应当注重尊重权利人的自我处分权，即使承租人并非房屋所有权人，对于该类实际利益也应当予以尊重与保护。涉案房屋的续租合同，是租赁双方就征收补偿的分配协商，属于双方之间的民事协议，不能依此作为征收行为中的权利让与。在征收补偿中，承租人并未授权出租人可以代为处分，双方没有就行政征收中可以代为行使权利的约定，对于该类利益的处理，还是应当由承租人自己参与及决定。涉案征收中，征收部门与出租人签订的协议涉及到了承租人利益，且项目数额较大，未对承租人参与及发表意见的权利予以保障，对于该部分的项目应予以撤销。基于承租人经营酒店的事实，一审所认定的涉案争议款项即装饰装潢及附属物补偿款705989元，搬迁费13046元，停产停业损失费113770元，2009年后违建补偿款109387元，可以予以确认，同时舒城前程铝业公司在审理中也未就此提出异议，因此对于上述争议款项予以撤销，征收部门应当再行作出征收补偿行为。综上，一审对承租人利益的处理存在错误，应予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销舒城县人民法院（2020）皖1523行初41号行政判决； 二、撤销原舒城县土地和房屋征收管理局与舒城县前程铝业制品有限公司法定代表人孙友玉签订的编号为2016010108502《舒城县城区城东入城口棚改项目（国有土地上房屋）征收补偿协议书》中关于装饰装潢及附属物补偿金额、搬迁费、停产停业损失费、2009年后违建房屋损失补偿款的约定； 三、舒城县住房和城乡建设局就上述第一项被撤销的补偿事项于本判决生效之日起九十日内对陈东、付裕作出补偿行为； 四、驳回陈东、付裕的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元，由舒城县住房和城乡建设局负担。二审案件受理费50元，由舒城县住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  张笑琳 审判员  颜 凯 审判员  张 菊 二〇二一年四月二十六日 法官助理 崔世敏书记员 余瑶