河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终522号上诉人（一审第三人）叶县常村镇中马村四组，住所地叶县常村镇中马村。诉讼代表人陈中伟，男，1981年2月5日出生，汉族，住河南省叶县。诉讼代表人弓九成，男，1958年1月29日出生，汉族，住叶县。诉讼代表人杨立民，男，1953年2月2日出生，汉族，住叶县。诉讼代表人燕中心，男，1966年1月25日出生，汉族，住叶县。被上诉人（一审原告）叶县常村镇中马村七组，住所地河南省叶县常村镇中马村。诉讼代表人李新民，男，1965年10月9日出生，汉族，住河南省叶县。诉讼代表人卢长德，男，1957年9月8日出生，汉族，住河南省叶县。委托代理人余涛，河南天广律师事务所律师。一审被告叶县人民政府，住所地河南省叶县九龙路一号。法定代表人徐延杰，县长。委托代理人史鑫杰，该政府办公室工作人员。委托代理人王海东，该政府办公室工作人员。一审被告平顶山市人民政府，住所地河南省平顶山市新城区市政大厦。法定代表人张雷明，市长。委托代理人陈斐斐，平顶山市政府工作人员。叶县常村镇中马村七组（以下简称中马村七组）因诉叶县人民政府（以下简称叶县政府）、平顶山市人民政府（以下简称平顶山市政府）及第三人叶县常村镇中马村四组（以下简称中马村四组）土地确权及行政复议一案，中马村四组不服平顶山市中级人民法院作出的（2020）豫04行初157号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人中马村四组的诉讼代表人杨立民、弓九成、陈中伟、燕中心，被上诉人中马村七组的诉讼代表人李新民、卢长德及其委托代理人余涛，叶县人民政府的委托代理人史鑫杰、王海东，平顶山市政府的委托代理人陈斐斐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉的行政行为：叶县政府《关于常村镇中马村四组与七组林地权属争议的处理决定》（叶政处〔2019〕2号），主要内容：根据县林业局的调查及中马村村民委员会出具的意见等材料可以认定，中马村对该争议林地在1962年“四固定”时进行过所有权的划分，划分给四组并由四组对该争议林地管理、维护、使用。根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《河南省林地保护管理条例》第十二条之规定，决定：争议林地所有权归叶县常村镇中马村四组。平顶山市中级人民法院一审查明，涉案争议林地位于叶县中马村北，东至坡底，南邻叶县常村镇中马村四组，以自然流水沟为界，西至山顶山脊与叶县常村镇中马村三组相邻，北以东南西北方向斜小路为界，与叶县常村镇中马村七组接壤，面积29.25亩。2017年7月3日，第三人中马村四组因涉案林地权属争议，向叶县政府提出确权申请。叶县政府受理该申请后，于2017年7月12日作出《关于转办叶县常村乡中马村四组同七组林权权属纠纷处理函》，将该权属纠纷转交叶县林业局办理。叶县林业局经向中马村委会及部分知情群众调查后，于2018年11月13日作出《关于常村镇中马村四组与七组荒山纠纷确权的调查报告》，以中马村四组、七组的陈述理由及村委处理意见为基础，建议叶县政府将争议地块的所有权确权给四组所有。叶县政府于2019年1月8日作出叶政处〔2019〕2号《关于常村镇中马村四组与七组林地权属争议的处理决定》，决定：争议林地所有权归中马村四组所有。中马村七组认为涉案林地权属自“四固定”时期即归其所有，因不服该决定，遂于2020年3月19日向平顶山市政府提出复议申请。平顶山市政府经审查，以中马村七组于2019年3月19日提出的涉案复议申请超过了《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的申请期限为由，作出了平政复驳〔2020〕3号《驳回行政复议申请决定书》，中马村七组不服，提起行政诉讼。平顶山市中级人民法院经审理，作出（2020）豫04行初97号行政判决：撤销平政复驳〔2020〕3号《驳回行政复议申请决定书》，并责令平顶山市政府对中马村七组的涉案复议申请依法予以受理。平顶山市政府受理后，于2020年11月12日作出平政复决〔2020〕47号《行政复议决定》，维持了叶县政府叶政处〔2019〕2号《关于常村镇中马村四组与七组林地权属争议的处理决定》。中马村七组认为叶县政府处理决定认定事实错误，证据不足。平顶山市政府作出的复议决定亦错误，遂提起本案诉讼，请求法院：一、依法撤销平顶山市政府作出的平政复决（2020）47号《平顶山市人民政府行政复议决定书》；二、依法撤销叶县政府《关于常村镇中马村四组与七组林地权属争议的处理决定》（叶政处〔2019〕2号）。平顶山市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国森林法》（2009年8月27日第二次修正）第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。……”据此，叶县政府具有处理本案中马村七组与第三人中马村四组之间就涉案林地所有权归属争议的法定职权。《河南省林地保护管理条例》第十二条规定：“林地所有权或者使用权发生争议，按照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》及有关法律、法规的规定处理。国家法律、法规没有明确规定处理依据的，按照下列规定处理：（二）处理集体林地所有权争议，以1981年固定林地所有权时期以来确定的林地所有权为准；1981年以来未确定所有权的，以1962年固定林地所有权时期确定的所有权为准。其他未确定所有权的，按照省人民政府的有关规定处理。”本案，中马村七组与第三人中马村四组因涉案林地所有权发生争议，中马村四组申请叶县政府确定所有权归属，叶县政府受理其申请后，将该林地权属纠纷转交其职能部门叶县林业局办理。叶县林业局通过对中马村部分知情群众及中马村村民委员会调查，作出《关于常村镇中马村四组与七组荒山纠纷确权的调查报告》,主要内容为：中马村四组、七组均主张自1962年“四固定”时期即享有争议林地的所有权，但都没有林权证或土地证等合法手续证明；中马村村民委员会的意见是“经村两委调查了解，四组证据比较充足”，建议叶县政府将争议地块确权给中马村四组所有。叶县政府根据该报告作出的叶政处〔2019〕2号《关于常村镇中马村四组与七组林地权属争议的处理决定》载明：“县政府认为，由于时代久远，无必要文字材料，根据县林业局对部分了解情况的群众调查询问笔录和中马村村民委员会出具的意见等材料可以认定，中马村对该争议林地在1962年‘四固定’时进行过所有权的划分，划分给四组并由四组对该争议林地管理、维护、使用。……决定如下：争议林地所有权归叶县常村镇中马村四组。”由于涉案争议属林地所有权争议，争议双方虽各自主张其享有争议林地的所有权，但都不能提交林权证或土地证等合法、有效的证明材料证实其主张。从叶县政府提交的叶县林业局调查收集的证据材料看，四名被询问群众称涉案林地所有权归七组，七名被询问群众称所有权归四组。叶县常村镇中马村村民委员会出具的《关于中马村四组、七组北山荒山纠纷一事村两委意见》载明：“……我们认为‘四固定’就是唯一的定性时期，四组与七组双方纠纷一事，只有按‘四固定’为准，‘四固定’给谁，就是谁。经村两委调查了解，四组说是‘四固定’给他了，但是无手续。不过当时指定时候，那时确实无法拿出证据手续，现在没什么拿，该纠纷一事，七组说是七组的，四组说是四组的。我们中马村两委的意见是以‘四固定’为准，以县林业局领导调查资料为依据，望领导妥善解决为盼。”从叶县林业局调查收集的上述询问笔录和村委意见看，被询问的村民各执一词；中马村村民委员会出具的意见也没有明确说明争议林地的所有权归属四组或是七组，叶县林业局作出的《关于常村镇中马村四组与七组荒山纠纷确权的调查报告》中以“经村两委调查了解，四组证据比较充足”的说法缺乏充足证据支持。由于叶县政府作出的叶政处〔2019〕2号《关于常村镇中马村四组与七组林地权属争议的处理决定》对涉案林地权属争议的事实认定主要是以具体经办单位叶县林业局调查收集的证据材料为基础的，故该处理决定显属主要证据不足。综上，叶县政府作出的叶政处〔2019〕2号《林地权属争议处理决定》主要证据不足，依法应予撤销。平顶山市政府作出的平政复决〔2020〕47号《行政复议决定》结果错误，亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销平顶山市人民政府作出的平政复决〔2020〕47号《行政复议决定》；二、撤销叶县人民政府作出的叶政处〔2019〕2号《林地权属争议处理决定》。案件受理费50元，由叶县人民政府负担25元，平顶山市人民政府负担25元。上诉人中马村四组对该行政判决不服，向本院提起上诉称，一审行政判决认定事实不清，适用法律不当。叶县政府作出的处理决定有事实依据和法律依据。叶县政府林业局的工作人员通过走访调查，制作有询问笔录和勘验笔录，同时通过走访涉案林地周边村的村民可以证明涉案林地荒地属于上诉人的事实；在1962年四固定时，仍有健在的工作人员亦可以证明上述事实；平顶山市政府驳回中马村七组的行政复议完全正确。请求河南省高级人民法院依法公正审理，撤销一审行政判决，改判维持叶县人民政府作出的处理决定和平顶山市政府作出的复议决定。被上诉人中马村七组答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。叶县政府作出的行政裁决所依据的诸多事实没有查清，所依据的证据材料系没有证明效力的证据，相关证人证言均与自己有利害关系，不足以采信，所依据的“四固定”并没有文字材料；根据县自然资源局档案中显示争议林地在七组边界内，而事实上，中马村七组一直对争议林地进行有效占有、使用、管理和收益。中马村七组认为，一审法院依照《中华人民共和国森林法》、《河南省林地保护管理条例》以及《土地管理法》等相关法律规定，认定林地权属标准，并据此作出的行政判决适当，符合客观实际。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审行政判决。叶县政府答辩称，叶县政府作出的叶政处〔2019〕2号《林地权属争议处理决定》认定事实清楚，证据确凿，内容适当，程序合法。叶县政府经过调查询问，涉案争议林地在1962年四固定时进行过所有权的划分，划给中马村四组进行管理，后该林地所有权并未再次发生转移。叶县政府本着尊重历史、公平公正合理解决双方纠纷的原则，作出被诉的处理决定，且与村两委的意见并不冲突。综上，请求撤销一审行政判决，依法支持叶县政府作出的处理决定。平顶山市政府答辩称，请求二审法院依法撤销或改判平顶山市中级人民法院一审判决。本院二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为，本案系由中马村七组与中马村四组对于涉案林地权属不清所引起的纠纷。叶县林业局作出的《关于常村镇中马村四组与七组荒山纠纷确权的调查报告》载明了“中马村村民委员会的意见是经村两委调查了解，四组证据比较充足”。叶县政府遂以“争议林地在1962年四固定时进行过所有权划分，划分给四组并由四组对该争议林地进行管理、维护、使用”为由，作出被诉的处理决定，将涉案争议地确权给四组。而在其提供的十一份证人证言等证据中，证人证言相互矛盾，使人民法院无法形成内心确信，村委会的证明也不足以得出“经村两委调查了解，四组证据比较充足”的结论。故应认定被诉的处理决定证据不足，依法应予撤销。平顶山市政府作出的复议决定结果不当，亦应予撤销。一审判决撤销被诉的处理决定和复议决定处理正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人叶县常村镇中马村四组承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二一年四月二十日法官助理郭敬涛书记员刘振江