济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁71行终248号 上诉人（原审原告）孔宪勤，男，1940年6月3日出生，汉族，住济南市历城区。 上诉人（原审原告）孔虎，男，1974年2月17日出生，汉族，住济南市历城区。 上诉人孔宪勤委托诉讼代理人孔虎，身份、住址情况同上。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市山大北路47号。 法定代表人曹殿军，区长。 委托诉讼代理人董明璐，山东元序律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托诉讼代理人张华林，济南市司法局工作人员。 委托诉讼代理人张小军，济南市司法局工作人员。 上诉人孔虎、孔宪勤因与被上诉人济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）行政补偿决定及行政复议一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初654号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告一户拥有宅基地两处，分别位于章灵丘二村306号和章灵丘二村180号。其中位于章灵丘二村306号的房屋因修世纪大道项目于2003年拆除，将原告一户6口人安置于安家小区，安置人口为孔宪勤、李修英、孔宝华、孔虎、乔修萍、孔琳琳。2010年4月30日，历城区政府发布《关于成立历城区雪山片区建设领导小组的通知》，决定成立历城区雪山片区建设领导小组，领导小组下设历城区雪山片区建设指挥部（以下简称雪山指挥部）。2012年9月15日，济南市历城区雪山片区建设指挥部制定《雪山片区四村整合拆迁安置办法》，对四村整合范围内房屋拆迁安置补偿作出规定，章灵丘二村180号房屋在四村整合范围内。2015年7月31日，孔宪勤(孔虎代)与雪山片区指挥部签订1-89《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》（以下简称“1-89协议”)，载明孔宪勤原东区道路建设安置楼(安家小区)面积80平方米，对应安置楼面积94平方米。2015年8月3日，孔虎与雪山片区指挥部签订1-62《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》(以下简称“1-62协议”)，载明经审核确定孔虎原东区道路建设安置楼(安家小区)面积160平方米，加新增人口后对应安置楼面积235平方米。2018年11月6日，雪山指挥部作出《告知书》，因“1-89协议”的二人重复安置，解除了“1-89协议”。2020年4月12日，原告向历城区政府提出《行政补偿申请书》，要求历城区政府履行补偿安置法定职责，按照国有土地上房屋征收补偿标准给予原告案涉房屋及附属物的货币补偿或产权置换补偿安置分配房屋或给予批划宅基地安排异地重建，地上房屋及其他附属物按建筑重置价补偿；支付原告地上附着物补偿费、搬迁费、安置补助费及过渡费等。2020年6月8日，被告历城区政府作出《行政补偿决定书》，载明因原告户家庭均已安置，该处住宅不涉及人口安置问题，对于原告户超出安置部分的房屋按鲁价费发[2008]178号文件规定的相应标准补偿，补偿方式为货币补偿，并决定支付原告房屋补偿费439364元，地上附着物补偿费3287.30元，合计469651.30元，并告知原告于2020年6月30日前办理相关补偿手续，逾期不办理补偿费用将予以提存。并载明原告相关复议、诉讼权利。该补偿决定于6月11日邮寄送达原告。原告对该《行政补偿决定书》不服，向济南市政府提起行政复议。被告济南市政府于2020年6月13日收到原告复议申请，于2020年8月12日作出延期审理通知书。2020年9月9日，被告济南市政府作出济政复决字[2020]247号复议决定，维持历城区政府所作《行政补偿决定书》中对180号房屋按地上附着物进行货币补偿的内容；撤销历城区政府所作《行政补偿决定书》中对180号房屋按照鲁价费发[2008]178号文件规定的标准计算货币补偿金额的内容，责令历城区政府就货币补偿的标准及金额重新作出补偿决定。该复议决定于2020年9月11日邮寄送达原告。 原审法院认为，济南市政府及历城区政府均为本案适格被告。济南市政府作出247号复议决定符合法定程序。本案原告一户在章灵丘二村有宅基地两处，其中位于该村306号房屋已拆除并对该户6口人予以房屋安置。被告根据《雪山片区四村整合拆迁安置办法》，对原告户按安家小区对应雪山合苑安置楼房的相应标准进行安置并签订安置协议，对原告一户的新增人口也进行了安置。鉴于原告一户人员均已安置，被告历城区政府按照《雪山片区四村整合拆迁安置办法》的规定，对案涉180号房屋按照地上附着物进行货币补偿，并无不当。但案涉四村整合项目于2012年既已启动，被告历城区政府至2020年方作出本案补偿决定。期间，原山东省国土资源厅、山东省财政厅于2017年12月18日作出《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》(鲁国土资字(2017)383号)，已对征地地上附着物和青苗补偿标准作出调整。被告历城区政府所作补偿决定书仍以鲁价费发(2008)178号文件规定的标准计算案涉房屋的货币补偿金额确有不当，被告济南市政府予以纠正认定事实清楚，适用法律正确。判决驳回孔宪勤、孔虎的诉讼请求。 上诉人孔虎、孔宪勤不服原审判决，向本院提起上诉。请求撤销原审判决并将本案发回重审或依法改判。其主要事实和理由为：一、一审法院作出的（2020）鲁7101行初654号行政判决书，查明三项基本事实错误，应予撤销发回重审或依法改判。（一）上诉人在一审法院提供的政府信息公开告知书已经说明案涉章灵二村180号宅基地土地性质为国有土地，一审法院认定为集体土地，属认定事实错误。（二）上诉人实为孔宪勤、孔虎两户一宅（180号宅基地），2003年拆除的306号宅基地（孔宝华名）已收回，2012年被上诉人实施征收时上诉人只有一处宅基地。一审法院查明事实一户两宅属认定事实错误。（三）上诉人在一审法院提供的证据6及被上诉人证据5、6说明案涉协议为2017年7月31日签订的《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》1-89号。一审法院查明为2017年7月31日签订的《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》1-89号为案涉协议实属错误，两协议制式不同，内容不同，位置坐落不同。案涉宅基地坐落位置在原港沟镇章灵二村属二次征收，一审法院查明的所谓宅基地在现唐冶街道安家村范围内，是国有土地性质的多层楼房，属国有土地二次征收。故，一审法院查明认定基本事实错误，行政判决依法应予撤销发回重审或依法改判。二、一审法院作出的（2020）鲁7101行初654号行政判决书补偿安置依据适用法律错误，应予撤销，依法改判。一审法院依据鲁国土资字[2017]383号文件（即济政办发（2015）16号文件的批复）作出判决适用法律错误，因该文件已过有效期。案涉章灵二村180号宅基地坐落位置已于2006年被山东省人民政府批准征收转为国有土地，因种种原因有关部门一直没有给予上诉人补偿安置，由上诉人继续使用。2012年被上诉人再次征收案涉宅基地时周围房屋价格已城市化。被上诉人应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条至第二十二条、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条至第二十二条之规定或按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条二款规定给予上诉人补偿安置。且《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。最高人民法院规定行政诉讼中应优先适用《行政诉讼法》和司法解释及规定，而一审法院却违反上位法规定，适用已超出有效期的鲁国土资字[2017]383号文件为依据作出判决，变相支持被上诉人违反法定程序使用过期文件补偿及在同一征收程序中即征收国有土地上房屋又征收集体土地，严重违反法律法规，侵害了上诉人的合法利益，一审法院实属适用《行政诉讼法》、《土地管理法》第六十二条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关法律法规错误，行政判决依法应予改判。综上，一审法院作出的（2020）鲁7101行初654号行政判决书认定基本事实错误、适用法律错误，应予撤销发回重审或查清事实依法改判。 被上诉人济南市历城区人民政府未提交书面答辩意见。 被上诉人济南市人民政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院，二审中各方当事人均未向本院提交新证据。经本院查明，2015年7月31日济南市历城区雪山片区建设指挥部与孔虎、孔宪勤就案涉地上物签订了《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》(协议编号1-89)。后在复查复核中发现，协议安置的二人系重复安置，雪山指挥部下达书面告知书，解除了上述1-89协议，并告知上诉人重新签订新的拆迁补偿协议。上诉人对解除协议有异议提起行政诉讼，后撤回起诉。被上诉人多次与上诉人协商拆迁补偿等事宜，并告知1-89所涉及的章灵丘二村180号地上物应按照拆迁安置办法规定的标准为其货币补偿，但均未能达成一致，未能签订拆迁补偿协议。2020年6月8日，历城区政府作出案涉《行政补偿决定书》，上诉人对该决定书不服，依法提起行政复议，2020年9月9日，济南市政府作出济政复决字[2020]247号复议决定，上诉人对该复议决定不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销该复议决定。本案所涉《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》(协议编号1-89)原审判决叙述不当，本院依法予以纠正。 本院认为，根据双方当事人原审提交的证据，诉辩意见及法院查明的事实，本案争议的焦点问题是案涉章灵丘二村180号房屋的征收补偿标准问题。集体土地征收是一个多阶段多环节的行为，需要经过一系列的征收程序，集体土地才能征收为国有土地。上诉人原审提交的（2019）427号政府信息公开告知书中，有关“申请人在雪山片区章灵丘二村原址房屋位于济南市2006年第一百零二批次城市建设用地征收范围内，该地块已征为国有”的答复，说明2019年该地块已征为国有，但上诉人据此认为该地块“2006年被山东省人民政府批准征收转为国有土地”并无事实依据，相关集体土地的征收程序在2006年并没有完成，案涉房屋“因种种原因有关部门一直没有给予上诉人补偿安置，由上诉人继续使用”。上述情形不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条二款规定的应当参照国有土地上房屋征收补偿标准的情形，上诉人主张按照国有土地上房屋征收与补偿的规定进行安置补偿于法无据，不予支持。历城区政府作出的《行政补偿决定书》认定上诉人的户内人口均已得到房屋安置，并提交了相关协议等证据予以证明，上诉人并未提交证据证明其户内人口存在未得到安置的情形，因此，历城区政府按照适用于征收片区所有被征收人的《雪山片区四村整合拆迁安置办法》的规定，对案涉章灵丘二村180号房屋进行货币补偿，不再给予房屋安置，并无不当。济南市政府作出的[2020]247号复议决定第1项，维持历城区政府所作《行政补偿决定书》中对180号房屋按地上附着物进行货币补偿的内容亦无不当。该复议决定第2项撤销历城区政府所作《行政补偿决定书》中对180号房屋按照鲁价费发[2008]178号文件规定的标准计算货币补偿金额的内容，责令历城区政府就货币补偿的标准及金额重新作出补偿决定，该项决定对上诉人有利，目的在于保障上诉人在现有规范性文件规定的范围内，适用较高的补偿标准，保障其合法补偿权益不因补偿期间较长而受到减损，并无不当。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决结论正确，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人孔虎、孔宪勤负担。 本判决为终审判决。 审判长  王维东 审判员  窦玉康 审判员  王小鲁 二〇二一年四月三十日 法官助理刘文文 书记员张靖炜