广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤14行终51号上诉人（原审原告）：何志鹏，男，汉族，1957年7月17日出生，住址：广东省梅州市梅江区××××××第4小组。上诉人（原审原告）：李小英，女，汉族，1963年1月20日出生，住址：广东省梅州市梅江区××××××第9小组门前路12号。上诉人（原审原告）：夏前文，男，汉族，1974年9月30日出生，住址：广东省梅州市梅江区××××××××××××。上诉人（原审原告）：张淡昌，男，汉族，1964年8月17日出生，住址：广东省梅州市梅江区×××××××××民小组。上诉人（原审原告）：蔡森昌，男，汉族，1963年2月28日出生，住址：广东省梅州市梅江区×××××××××民小组。上诉人（原审原告）：林权均，男，汉族，1968年11月14日出生，住址：广东省梅州市梅江区×××××××××民小组。被上诉人（原审被告）：梅州市司法局，地址：广东省梅州市梅江区×××××××。法定代表人：叶仁基，职务：局长。委托代理人：凌瑜，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：梅州市人民政府，地址：梅州市×××××××××。法定代表人：张爱军，职务：市长。委托代理人：沈志奎、陈荣泉，梅州市司法局工作人员。上诉人何志鹏、李小英、夏前文、张淡昌、蔡森昌、林权均诉被上诉人梅州市司法局（以下简称市司法局）、梅州市人民政府（以下简称市政府）撤销信息公开答复及行政复议决定纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2020）粤1481行初221号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2020年7月10日，被告市司法局收到六原告寄来的《梅州市司法局信息公开申请表》，申请政府信息公开，要求公开：“1.《梅江区征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置办法》（梅区府〔2012〕26号）文件订立及制定法律依据；2.《梅江区征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置办法》（梅区府〔2012〕26号）文件的合法性审查要件及相关报备备案登记情况。”被告市司法局受理后，在2020年7月24日作出涉案《信息公开答复》并邮寄送达给六原告。该答复内容为：“（一）你们申请公开‘《梅江区征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置办法》（梅区府〔2012〕26号）文件订立及制定法律依据’信息，是以问题咨询的方式要求给予解释，不属于政府信息公开的适用范围。经了解，你们所咨询的‘《梅江区征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置办法》（梅区府〔2012〕26号）文件订立及制定法律依据’问题，我局通过查阅《梅江区征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置办法》（梅区府〔2012〕26号），该文件显示，其制定所依据的法律、法规、规章、政策规定包括：《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号）、《广东省实施办法》《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办〔2009〕41号）和《广东省征地补偿保护标准》（粤国土资利用发〔2011〕21号）等。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十条、第三十六条第（五）项的规定，上述法律、法规、规章、政策规定均不属于我局制作或保存的政府信息，依法不属于本机关公开。（二）你们申请公开‘《梅江区征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置办法》（梅区府〔2012〕26号）文件的合法性审查要件’信息，属于本机关在履行行政管理职能过程中形成的过程稿，为过程性信息，本机关决定不予公开。（三）你们申请公开的‘《梅江区征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置办法》（梅区府〔2012〕26号）文件的相关报备备案登记情况’信息，经查，我局未发现该相关信息。”收到涉案《信息公开答复》后，六原告认为被告市司法局作出的答复违反《中华人民共和国信息公开条例》（以下简称信息公开条例）等相关法律规定，遂向被告市政府申请行政复议，要求撤销该答复并责令被告市司法局在法定期限内重新公开。被告市政府经过复议后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持被告市司法局作出的涉案《信息公开答复》。六原告不服，于2020年11月11日向本院提起本案诉讼，要求判如诉请。原审法院认为，结合诉辩双方当事人的主张，本案的处理主要涉及如下三个方面：一、被告市司法局作出的涉案《信息公开答复》是否应当确认违法、撤销并重新公开。《信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。第三十三条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。”第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；……”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）中第二点规定：“准确把握政府信息的适用范畴。《条例》所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内容管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”本案中，六原告要求公开“《梅江区征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置办法》（梅区府〔2012〕26号）文件订立及制定法律依据”的信息，是以问题咨询的方式要求被告市司法局给予公开，不属于《政府信息公开条例》第二条规定的信息。六原告要求被告市司法局公开“梅江区征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置办法（梅区府〔2012〕26号）文件的合法性审查要件”的信息，该信息属于被告市司法局履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，也不属于《政府信息公开条例》所指的应公开的政府信息。经被告市司法局检索，六原告要求公开“梅江区征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置办法》（梅区府〔2012〕26号）文件的相关报备备案登记情况”的信息不存在。被告市司法局在2020年7月10日收到六原告信息公开申请后，于2020年7月24日作出涉案《信息公开答复》。由此可见，被告市司法局作出的涉案《信息公开答复》符合上述《信息公开条例》和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定，该《信息公开答复》认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。故六原告诉请确认被告市司法局作出的涉案《信息公开答复》违法并予以撤销及要求重新公开的主张缺乏事实和法律依据，依法不予支持。二、被告市政府作出的涉案《行政复议决定书》是否应当确定违法并予以撤销。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定：“依照行政复议法第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持。”本案中，被告市政府对被告市司法局作出的认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确且程序合法的涉案《信息公开答复》予以维持，符合上述法律、法规的规定。现六原告诉请确认被告市政府作出的涉案《行政复议决定书》违法并予以撤销的诉讼请求同样缺乏事实和法律依据，依法不予支持。三、六原告附带提起对《关于印发梅州市人民政府行政复议委员会试点工作方案的通知》的审查问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条规定：“公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。”由此可见，只有涉案行政行为所依据的规范性文件，公民、法人或者其他组织才有权提起附带审查。本案中，被告市司法局作出的涉案《信息公开答复》和市政府作出的涉案《行政复议决定书》均没有依据《关于印发梅州市人民政府行政复议委员会试点工作方案的通知》，所以六原告提起对该通知的审查不符合提起附带审查的条件，故对六原告该项诉请依法不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决驳回原告何志鹏、李小英、夏前文、张淡昌、蔡森昌、林权均的诉讼请求。上诉人何志鹏、李小英、夏前文、张淡昌、蔡森昌、林权均上诉称，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。上诉请求：1.依法审查被上诉人市政府行政复议委员会作出《行政复议决定书》（梅府行复〔2020〕129号）依据“梅市府办〔2011〕50号《关于印发梅州市人民政府行政复议委员会试点工作方案的通知》”。2.依法判令撤销（2020）粤1481行初221号《行政判决书》，并改判支持诉求；3.判令本案一审、二审诉讼费用由二被上诉人承担。被上诉人市司法局、市政府答辩称，一、(2020)粤1481行初221号《行政判决书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。二、上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，请求二审法院予以驳回。经二审审理查明，2020年7月10日，被上诉人市司法局收到上诉人提出的政府信息公开申请，上诉人申请公开下列信息：“1.《梅江区征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置办法》（梅区府〔2012〕26号）文件订立及制定法律依据；2.《梅江区征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置办法》（梅区府〔2012〕26号）文件的合法性审查要件及相关报备备案登记情况。”被上诉人市司法局受理后，于2020年7月24日作出涉案《关于政府信息公开申请的答复》并邮寄送达给上诉人。该答复内容为：“（一）你们申请公开的‘《梅江区征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置办法》（梅区府〔2012〕26号）文件订立及制定法律依据’信息，是以问题咨询的方式要求给予解释，不属于政府信息公开的适用范围。经了解，你们所咨询的‘《梅江区征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置办法》（梅区府〔2012〕26号）文件订立及制定法律依据’问题，我局通过查阅《梅江区征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置办法》（梅区府〔2012〕26号），该文件显示，其制定所依据的法律、法规、规章、政策规定包括：《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号）《广东省实施办法》《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办〔2009〕41号）和《广东省征地补偿保护标准》（粤国土资利用发〔2011〕21号）等。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十条、第三十六条第（五）项的规定，上述法律、法规、规章、政策规定均不属于我局制作或保存的政府信息，依法不属于本机关公开。（二）你们申请公开‘《梅江区征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置办法》（梅区府〔2012〕26号）文件的合法性审查要件’信息，属于本机关在履行行政管理职能过程中形成的过程稿，为过程性信息，本机关决定不予公开。（三）你们申请公开的‘《梅江区征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置办法》（梅区府〔2012〕26号）文件的相关报备备案登记情况’信息，经查，我局未发现该相关信息。”收到涉案《关于政府信息公开申请的答复》后，上诉人不服上述答复，向被上诉人市政府申请行政复议，要求撤销该答复并责令被上诉人市司法局重新公开。被上诉人市政府经过复议后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出涉案《行政复议决定书》，维持市司法局作出的涉案《关于政府信息公开申请的答复》。上诉人不服，于2020年11月11日向原审法院提起本案诉讼，诉讼请求：1.依法审查被告市政府行政复议委员会作出《行政复议决定书》（梅府行复〔2020〕129号）依据“梅市府办〔2011〕50号《关于印发梅州市人民政府行政复议委员会试点工作方案的通知》”；2.依法确认被告市政府乱作为行为违法，判令撤销梅府行复〔2020〕129号《行政复议决定书》；3.依法确认梅市司公开复〔2020〕2号《关于政府信息公开申请的答复》违法，判令撤销并责令重新作出公开。原审法院审理后，作出（2020）粤1481行初221号行政判决，驳回原告何志鹏、李小英、夏前文、张淡昌、蔡森昌、林权均的诉讼请求。何志鹏、李小英、夏前文、张淡昌、蔡森昌、林权均不服原审判决，向本院提起上诉。另查明：对上诉人在江南新城建设项目征收范围内的房屋，梅州市梅江区人民政府已于2013年至2016年间先后作出《房屋征收补偿决定书》或签订《房屋征收货币补偿协议书》，因上诉人对《房屋征收补偿决定书》或《房屋征收货币补偿协议书》均未提起诉讼，梅州市梅江区人民政府申请人民法院非诉执行生效的《房屋征收补偿决定书》，已全部执行完毕。据本院统计，2016年至今，上诉人针对江南新城建设项目向相关行政机关申请公开房屋征收过程中各个环节的信息的一、二审案件达60余件。本院认为，本案争议焦点是上诉人何志鹏、李小英、夏前文、张淡昌、蔡森昌、林权均的起诉是否符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，对上诉人在江南新城建设项目征收范围内的房屋，梅州市梅江区人民政府已于2013年至2016年间先后作出《房屋征收补偿决定书》或签订《房屋征收货币补偿协议书》，上诉人未对《房屋征收补偿决定书》或《房屋征收货币补偿协议书》提起诉讼，被征收房屋亦已强制执行完毕。2016年以来，上诉人对房屋征收过程中的各个环节不断向相关行政机关申请信息公开，其目的是让政府满足其房屋征收补偿的要求，但行政机关对上诉人申请的政府信息答复或不答复，公开或不公开，均不会对上诉人已经获得的房屋征收补偿权益产生影响，即上诉人申请公开的信息与上诉人再无利害关系。上诉人在没有合理需要的情况下，反复多次提起与解决其实质诉求完全无关的江南新城建设项目房屋征收的信息公开申请和行政复议、行政诉讼，明显属于滥用申请权、滥用复议权和滥用诉权，依法不予支持。上诉人提起本案诉讼不符合法定受理条件，原审法院不应当立案。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项规定：“人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以径行驳回起诉；……”本案不应当立案，原审法院对本案进行实体审查并作出判决错误，原审判决依法应予撤销，并驳回上诉人的起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，裁定如下：一、撤销广东省兴宁市人民法院（2020）粤1481行初221号行政判决；二、驳回上诉人何志鹏、李小英、夏前文、张淡昌、蔡森昌、林权均的起诉。本案不收取案件受理费，一、二审案件受理费各50元共100元予以退回。本裁定为终审裁定。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二一年四月十二日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳