湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行终283号上诉人（原审原告）：胥春喜，男，1958年2月5日出生，汉族，住湖南省岳阳县。委托代理人：伍治昆，湖南泽一律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳县人民政府。住所地：岳阳县荣家湾镇东方路99号。法定代表人：肖湘辉，县长。委托代理人：许铭，湖南忠民律师事务所律师。委托代理人：周晓红，该县司法局工作人员。上诉人胥春喜因诉被上诉人岳阳县人民政府（以下简称岳阳县政府）行政补偿一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2020）湘06行初89号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省岳阳市中级人民法院审理查明，2018年10月25日,岳阳县政府发布《关于在全县有螺区域依法实行封洲禁牧的通告》（岳县政通〔2018〕4号）（以下简称4号通告）,对该县有螺区域实行全面封洲禁牧,禁止任何单位和在封洲禁牧区域放养、散养牛、羊、马、驴等家畜。封洲禁牧区域现有禁养家畜全部撤出……胥春喜承包的养牛场位于岳阳县××镇××村沅水坡，毗邻新墙河。2018年10月26日，岳阳县政府发布《岳阳县洞庭湖区封洲禁牧淘汰牛羊工作实施方案》。2018年11月4日，胥春喜与岳阳县麻塘办事处签订了《岳阳县封洲禁牧淘汰牛羊协议书》，对胥春喜进行补贴，由胥春喜按时间要求实行牛羊淘汰，并按补偿标准领取补贴费。2019年1月30日，岳阳县麻塘镇人民政府通过银行转账的方式向胥春喜支付了补贴款50500元。2018年10月31日，岳阳县政府根据《中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅印发〈关于在全省湖泊实施湖长制意见〉的通知》（湘办〔2018〕17号）、《湖南省人民政府办公厅关于印发的通知》（湘政办发〔2017〕29号）等有关规定，发布了《关于通江湖泊重要垸内湖泊沿岸陆域纵深1000米内畜禽规模养殖退养的通告》（岳县政通﹝2018﹞6号）（以下简称6号通告）以及退养实施方案，对于洞庭湖和蓄水湖、万石湖、南套湖、北套湖、荣湾湖等五个重要垸内湖泊沿岸陆域纵深1000米范围内的畜禽规模养殖场（户）实行退养。胥春喜认为其养牛场在退养范围之内，以其已经依照6号通告的规定实施退养为由要求岳阳县政府按退养政策实行补偿。2020年5月25日，胥春喜向岳阳县政府递交申请书，要求支付补助款60万元，补偿款2192000元。岳阳县政府未予同意。为此，胥春喜提起本案诉讼，请求：确认岳阳县政府规模养殖补助、补偿不作为，判决由其支付补助、补偿款2192000元。湖南省岳阳市中级人民法院认为，本案争议的焦点为：1.被告是否存在应对原告的退养进行补助、补偿而未予补助、补偿的行政不作为行为。2.被告是否应对原告支付补助、补偿款及其金额。3.6号通告补偿标准的合法性。关于焦点一，被告是否存在行政不作为行为。胥春喜主张的理由分别为其认为岳阳县畜牧水产局未履行其在2012年和2015年作出的为扶助规模养殖而发放牛场建设补偿款的承诺,以及岳阳县政府未履行6号通告的义务。因其主张2012年及2015年的行为并非岳阳县政府所作出，故其不应以岳阳县政府为被告提起诉讼。本案审理的范围，应为岳阳县政府是否存在未履行6号通告义务的行为。首先，应明确的是胥春喜的养牛场是否属于6号通告的退养范围。根据通告内容，退养范围为洞庭湖和蓄水湖、万石湖、南套湖、北套湖、荣湾湖等五个重要垸内湖泊沿岸陆域纵深1000米范围内的畜禽规模养殖场。胥春喜经营的养牛场位于新墙河边，新墙河属于岳阳市管河道，该河两岸堤垸不是重点垸，并不属于文件规定的五个重要垸内湖泊。故此，胥春喜经营的养牛场不在6号通告的退养范围内。关于焦点二，被告是否应对胥春喜支付补助、补偿款及其金额。因胥春喜经营的养牛场不在6号通告的退养范围内，同时，其亦未提交证据证实岳阳县政府以落实6号通告文件精神的名义对其提出了退养要求，故岳阳县政府不应对胥春喜承担支付补助款的义务。胥春喜在诉讼中申请对其养牛场及附属设施进行评估，因其诉讼请求不能成立，故不予启动评估程序。关于焦点三，6号通告的补偿标准的合法性。本案中，胥春喜以6号通告规定的补偿标准远低于其养牛场建造成本为由,认为该通告不得作为补偿的合法依据,要求对6号通告进行合法性审查。但是，岳阳县政府并未就胥春喜主张审查的内容，即6号通告规定的补偿标准对胥春喜作出具体行政行为，故该补偿标准没有成为岳阳县政府对胥春喜作出行政行为的依据。因此，胥春喜无权一并请求对该规范性文件补偿标准的合法性进行审查。综上，胥春喜的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回其诉讼请求。胥春喜不服上述判决，向本院提起上诉称：1.《岳阳县封洲禁牧淘汰牛羊协议书》是专门针对上诉人存栏牛羊具体数目作出的补贴，并不包含关闭牛场的补偿，与关闭牛场无关。被上诉人称因封洲禁牧关闭牛场并已补偿完毕，没有事实和法律依据。2.一审法院没有对关闭涉案牛场行为的合法性进行审查，违背了行政诉讼应当对被诉行政行为的合法性进行全面审查的原则。法院应当依申请或者依职权对上诉人养牛场的关闭所造成的损失进行司法鉴定，为依法赔偿上诉人提供裁判根据。3.被上诉人关闭案涉养牛场的行为违法。原审判决已经查实上诉人养牛场不在“重要垸内”不属于“补偿范围”，从而坐实了关闭养牛场属于违法行为。根据国家赔偿法的规定，被上诉人应当赔偿上诉人重置养牛场成本219.2万元及关闭3年多以来造成的经营损失812万元，共计1031.2万元。请求撤销原判，依法改判。岳阳县政府答辩称：原判决认定事实清楚,适用法律、法规正确。一、本案审理的范围应为县政府是否应向上诉人履行6号通告的义务。因上诉人经营的养牛场位于新墙河边,新墙河不属于该通告规定的五个重要境内湖泊,显然不在6号通告的退养范围,故岳阳县政府没有向上诉人履行该通告的义务。上诉人无权请求一并对该通告规定的补偿标准的合法性进行审查。二、岳阳县政府没有关闭上诉人的养牛场。因上诉人的养牛场不在6号通告的退养范围,岳阳县政府没有依据该通告要求上诉人退养,更没有关闭上诉人的养牛场,上诉人称岳阳县政府关闭其养牛场没有事实依据。上诉人在2020年5月25日向岳阳县政府提交的《申请书》和一审行政起诉状中从未言及“封洲禁牧”致其养牛场关闭,上诉人在行政上诉状中提出，其请求已超过了起诉期限。三、上诉人请求判决赔偿其损失1031.2万元损失没有事实和法律依据。岳阳县政府为有效控制血吸虫病的流行,保护广大人民群众的身体健康,依法于2018年10月25日发布了4号通告,因上诉人的养殖场建设在有螺区域,属于该通告适用的对象。上诉人于2018年11月4日与岳阳县麻塘办事处签订了《岳阳县封洲禁牧淘汰牛羊协议书》,上诉人依据该协议将其养殖场全部存栏牛进行了处置,并依据该协议领取了50500元补偿款,上诉人已依据该通告得到了足额补偿。请求驳回上诉，维持原判。当事人在一审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，上诉人的诉讼请求是确认被上诉人对其不进行补偿的行为违法，请求按照6号通告进行补偿，故本案焦点是岳阳县政府是否应当对上诉人的养殖场按6号通告进行补偿。本案中，岳阳县政府发布的6号通告，对退养范围、退养对象、补偿标准进行了明确，其中退养范围为洞庭湖和蓄水湖、万石湖、南套湖、北套湖、荣湾湖等五个重要垸内湖泊沿岸陆域纵深1000米范围内的畜禽规模养殖场（户）。根据一审法院查明的事实，上诉人的养殖场位于岳阳县××镇××村沅水坡，毗邻新墙河，并不在上述退养范围内。因此，上诉人要求岳阳县政府按照6号通告对其涉案养殖场进行退养补偿缺乏事实依据。上诉人提出，一审未将强制关闭涉案养殖场的合法性问题进行审查错误。而被上诉人否认实施了强制关闭行为。对此，本院认为，是否实施了强制关闭行为及该行为是否合法与是否应当依据6号通告进行补偿系两个不同的行政行为。补偿不同于赔偿，无需以行政行为违法为前提。上诉人在起诉状及一审庭审阶段均未将强制关闭行为作为被讼标的，在本院二审阶段提出，属于增加新的诉讼请求，本院对此不予准许。上诉人如果认为岳阳县政府强制关闭了其涉案养殖场，可以另案再行起诉。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，处理结论并无不当，依法可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人胥春喜负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赫荣生审判员  赵 旻二〇二一年四月二十二日书记员  刘 威附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……