浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行初307号 原告徐金田，男,1949年5月23日出生，汉族，住所地浙江省金华市金东区。 委托代理人朱全有，浙江共达律师事务所律师。 被告金华市金东区人民政府，住所地浙江省金华市金东区光南路836号。 法定代表人高峰，区长。 出庭行政负责人童作勇，党组成员。 委托代理人潘科。 委托代理人金晓阳，浙江乔玥律师事务所律师。 第三人王根越，男，1951年10月28日出生，汉族，住所地浙江省金华市金东区。 原告徐金田诉金华市金东区人民政府（以下简称金东区政府）、第三人王根越不履行土地权属争议处理职责一案，本院于2020年11月4日立案受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月21日公开开庭审理了本案，原告徐金田及其委托代理人朱全有，被告金东区政府的出庭行政负责人童作勇及委托代理人潘科、金晓阳到庭参加诉讼，第三人王根越经本院传唤，未到庭参加诉讼，本案缺席审理。本案现已审理终结。 原告徐金田起诉称：1989年，原告因发展养殖经营，通过置换等途径取得位于××道××块耕地。原告在西头的一块土地上建造二层楼房四间，楼房占地面积114.98平方米，建房土地被批转为国有土地。另一块在东头的土地仍然是原告的承包地。2000年8月原告将上列房屋卖给柿树村村民王根越。王根越入住后趁原告外出之机，在房屋东侧建围墙，侵占位于房屋东边属于原告的承包地，并往该耕地里填一层约80公分厚的沙石，改变了土地原有的面貌。原告知情后向法院起诉要求其返还土地。但王根越则主张其房屋东侧的土地中混杂了一部分其与程永明调换取得的土地，还以原告没有土地承包权证，未获政府确权相对抗。故法院认为本案应由政府先处理土地权属，故此驳回诉讼请求。尔后，原告通过上访等途径要求政府发放土地承包权证，最终获得了被告颁发的第1019007号土地承包权证。但事后在原告再次起诉王根越侵占南洋桥地块时，即金东区人民法院（2014）金东民初字第514号案件中，金东区农林局与岭下镇政府联合向金东区法院发出共同盖章署名的《说明》函。该《说明》函称：徐金田《农村土地承包经营权证》登记田块南洋桥地块0.8亩土地附图中未标注同村程永明土地，存在差错。为此，应对该本土地承包权证予以更正。更正前，该权证暂由我镇保管，待更正后发放徐金田户。该说明函支持了王根越关于原告登记土地中混杂了其向程永明调换取得的土地的对抗意见，导致土地使用权归属上的含糊不清，使原告的诉讼失败。2019年，因原告上访的纷扰，被告又向原告颁发了浙（2018）金东区农村土地承包经营权第014751号《农村土地承包经营权证》，该权证的土地登记状况与前面被认定为有错误权证没有差别，即看不出已将程永明土地剥离的迹象。被告相关部门的工作人员在原告的质询下，又将颁发原告的第014751号《农村土地承包经营权证》收回，另填写一本编号为浙（2018）金东区农村土地承包经营权第069067号土地承包经营权证，仅将权证的3307031052340100649地块的面积从原来登记的0.81亩减少为0.804亩，在地块备注栏内标注该地块有诉争，然后颁发给原告。原告仍有异议，认为土地既有权属争议，就应当依法定程序在通知各方当事人参加的情形下进行裁决，并等待裁决生效后，再根据情况登记发证。显然第三人更不会认可该土地权证，仍然不肯向原告归还土地。故此原告依据《土地管理法》第十四条的规定，申请被告依法裁决土地使用权属争议。可被告收到申请后却作出不肯裁决的《告知书》。徐金田房屋争议在2010年的时候就已开始，向金华市金东区人民法院起诉，法院以徐金田没有土地权属证明文书为由驳回起诉。徐金田向金东区政府申请颁证，颁证之后，徐金田又向金东区人民法院起诉。金东区农林局跟岭下镇政府联合发函称土地证有误。该意见得到了人民法院生效裁判文书的确认，产生了既判力。该案败诉后，原告还申请金东区政府，即本案被告撤销农林局跟岭下镇政府联合发出的说明函,金东区政府做出维持复议决定。之后原告还申请过检察院抗诉。检察院认为该承包权证有瑕疵，已为生效判决文书所确认，在没有政府的处理决定或与之抗衡的相应文书前，不支持原告的检察监督申请。被告尽管一再发证，但从未在争议明显存在后，组织包含程永明跟王根越当事方都参加的土地权属争议的调查处理程序。请求：一、责令被告就原告的土地使用权权属争议作出处理；二、被告承担本案的诉讼费用。庭审中原告明确其诉讼请求为责令被告对原告与程永明的土地界限争议作出处理。 原告为支持其诉请，向本院提交如下证据： 1.土地使用权处理申请书，证明原告提出申请； 2.《告知书》，证明被告拒绝处理； 3.第014751号农村土地承包经营权证，证明被告颁发第014751号权证，已被收回； 4.第069067号农村土地承包经营权证，证明被告颁发第069067号农村土地承包经营权证； 5.最高院2005行他字第4号批复网上，证明在有权属争议的情形下登记发证不能取代政府的确权裁决； 6.《说明》，原件在金东区人民法院（2014）金东民初字第514号案件中，证明被告的农业行政部门认为土地有界址纠纷； 7.（2014）金东民初字第514号民事裁定书，证明法院依据农林局意见裁判原告的土地权属不明。 被告金东区政府答辩称：根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《土地权属争议调查处理办法》第二条及第十四条的规定，土地权属争议主要是指土地的所有权和使用权争议，不包括农村土地承包经营权争议。因涉案地块的争议实质是农村土地承包经营权争议，对该类争议的裁决不属于答辩人职责范围。对原告提出的土地使用权处理申请，被告已在2020年7月29日向原告作出告知书，告知其已将该申请转交岭下镇政府处理，或由原告直接向法院起诉，被告已及时受理处置并告知处理结果。涉案土地所有权和使用权明确，无需被告重新确权。 被告向本院提交如下证据： 1.《浙江省农业厅等七部门关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》《金东区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，证明金东区开展农村土地承包权颁证工作的相关政策依据； 2.农村土地承包合同，证明案涉地块的农村土地承包合同内对争议地块内容有备注； 3.技术服务合同，证明农林局已委托浙江省测绘大队对相关地块进行调查和测绘后确定了原告的争议地块的面积； 4.土地使用权处理申请书，证明徐金田分两次提交的土地使用权处理申请书； 5.浙（2018）金东区农村土地承包经营权第014751号农村土地承包经营权证，证明本证因登记信息手工更正过多，未发放给徐金田，由发证机关作为错证留存，待销毁； 6.浙(2018)金东区农村土地承包经营权第069067号农村土地承包经营权证，证明对徐金田户发放的权证中有相关争议内容的备注； 7.告知书，证明区政府作出书面告知，将徐金田户争议事项交由岭下镇政府调解解决。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告对其真实性均无异议，对证据5、7的证明目的有异议；对被告提交的证据，原告对其真实性均无异议，对证据1、6的证明目的有异议。本院对双方证据的真实性均予以确认。 经审理查明：2000年8月，原告徐金田与王根越签订“买屋契”，约定徐金田将其所建的坐落于南洋桥的若干房屋转让给王根越所有。后徐金田多次以王根越侵占其所售房屋侧边的承包地为由向法院提起诉讼，因证据不足均未获得支持。其中在金华市金东区人民法院（2014）金东民初字第514号徐金田诉王根越排除妨害纠纷一案中，金华市金东区农林局、金华市金东区岭下镇政府向金华市金东区人民法院出具说明函，载明：“2014年3月25日，金东区人民政府发放毛栗溪村徐金田户原土地承包经营权证编号：×××54，权证号：金区政农地承包权（04）第1019007号权证中，登记田块南洋桥地块0.8亩土地附图中未标注同村程永明户土地，存在差错。为此，应对该本土地承包权证予以更正。更正前，该权证暂由我镇保管，待更正后发放徐金田户。”2018年8月1日，金东区政府向徐金田户颁发浙（2018）金东区农村土地承包经营权第014751号农村土地承包经营权证，因登记存在错误，同日换发浙（2018）金东区农村土地承包经营权第069067号农村土地承包经营权证，权证载明徐金田户承包地确权总面积4.635亩，承包地块总数4块，其中代码3307031052340100649的地块四至“东至道路，西至房屋，南至道路，北至杂地”，面积0.804亩，备注“此地块经营权涉及购房合同纠纷”。2020年7月10日，徐金田向金东区政府申请土地使用权处理，《申请书》称“说明函支持了王根越关于申请人登记的土地中混杂了其向程永明调换取得的土地的对抗意见，因此导致了土地使用权归属上的含混不清，使申请人的诉讼失利。而后来政府又于2020年初向申请人换发了浙（2018）金东区农村土地承包经营权第069067号土地承包经营权证，以登记方式确认了申请人的土地承包经营权，并作出争议地块的备注。可被申请人仍不予认可登记土地的权利归属。在土地权属有争议的情形下，土地登记行为不能取代政府对争议土地的确权裁决。……故此申请人申请区人民政府作出确权裁决。”2020年7月29日，金东区政府向徐金田出具告知书：“你提交的《土地使用权处理申请书》收悉，经研究，你与王根越、程永明之间因土地承包经营发生纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第55条的规定，将你提交的土地使用权处理申请一事转由岭下镇政府调解解决，或你也可以依据《中华人民共和国农村土地承包法》第55条之规定直接向人民法院起诉。” 本院认为，综合本案起诉及庭审情况，本案系徐金田要求金东区政府履行处理其与程永明的土地权属争议职责之诉，具体来说，徐金田要求分割土地承包经营权证登记地块内与程永明承包地的土地界限。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。一般而言，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议，但土地登记发证后，土地所有权和使用权已经依法予以确认，已颁发的权属证书凭证对土地权属、四至范围界定清楚明确的，除存在一地两证等特殊情况外，该争议不属于土地权属争议，无需进行土地权属争议处理。本案中，在浙（2018）金东区农村土地承包经营权第069067号权证中，金东区政府已对徐金田承包地的位置、四至、面积等事项予以确认登记，登记地块四至清楚、界限清晰、面积确定，不包括程永明的承包地。徐金田认为登记地块内存在程永明承包地的证据为金华市金东区农林局、金华市金东区岭下镇政府在另案中出具的《说明》函，但《说明》函系针对金区政农地承包权（04）第1019007号权证作出，新颁发的浙（2018）金东区农村土地承包经营权第069067号权证已对旧证中争议地块的面积等内容予以更正。至于权证中的备注，徐金田与王根越因房屋买卖存在土地承包经营权纠纷多年来一直未解决，土地承包经营权纠纷不属于土地权属争议调查处理受理范围，金东区政府无权径行调查处理，故在权证中备注“此地块经营权涉及购房合同纠纷”，上述备注不影响初始土地登记权属的认定，徐金田可在相关争议解决后申请变更登记。综上，在土地已经登记发证的情形下，徐金田起诉要求金东区政府履行土地权属争议处理职责的理由不能成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告徐金田的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告徐金田负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 朱红彦 审 判 员 金飘莉 审 判 员 虞 行 二〇二一年四月三十日 代书记员 陈思秀