广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）桂03行终154号 上诉人（一审原告）：邓庭建，男,1978年12月2日出生，汉族，住广西壮族自治区全州县。 被上诉人（一审被告）：全州县两河镇人民政府，住所地广西壮族自治区全州县两河镇两河街，统一社会信用代码：114503240078507290。 法定代表人：吕敏婕，该镇镇长。 上诉人邓庭建因与被上诉人全州县两河镇人民政府履行确认土地承包经营权法定职责纠纷一案，不服广西壮族自治区全州县人民法院（2020）桂0324行初52号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 上诉人邓庭建向一审法院诉称，一、由于退耕还林专项补助金在2015年停止大户补助，被告全州县两河镇人民政府为他人谋取更多利益，强占原告邓庭建耕地，在2015年元月招商引资下未经原告同意的情况下强行推毁原告的耕地，至今未履行土地承包经营权确权法定职责，导致原告所在村民小组近四百亩耕地荒废六年无处理，构成行政违法。事件发生以来，原告在维护个人自身合法权益中得知他人在原告不知情的情况下利用职务便利伪造相关《土地租赁合同》，并在被告处《土地租赁合同》备案，但被告为他人不当得利作保护，充当保护伞，隐藏《土地租赁合同》。全政复决字[2018]25号《全州县人民政府行政复议意见书》己明确了被告的法定义务，但被告至今未履行。二、原告在2018年3月12日向被告递交了《土地承包经营权确权申请书》，全政复决字[2018]25号全州县人民政府行政复议决定书可证实。原告在2020年4月15日通过邮政邮寄送达给被告《土地确认权申请书》，被告在2020年4月16日己签收，但被告至今为止并没给原告任何答复及落实土地承包经营权确权。为此，特向人民法院起诉，请人民法院依法判令被告履行土地承包经营权确权法定职责，对原告在桐子坪6.14亩的耕地给予土地确权。 被告全州县两河镇人民政府辩称：一、原告邓庭建递交的申请书没有对方权属纠纷当事人信息。按照相关规定：个人之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府处理；个人与单位之间或单位之间发生的土地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。由于对方权属纠纷当事人缺失，且其他集体组织对涉案土地的权属也存在争议，导致受理案件的对象不明，同时无法确定被告对涉案土地确权具有管辖权。二、涉案土地因他人原因导致界限被完全损毁且无法恢复原状，从而导致四至界限不明。原告递交的申请书并没有土地权属争议地点、区域的四至范围等内容，也没有提供证据证实四至范围及利用现状，从而不符合确权申请，也导致确权工作无法开展。三、原告认可其提供的《土地承包经营权证书》包含了其主张的土地，而《土地承包经营权证书》载明的土地面积与其主张的土地面积不符合，从而导致面积不明。原告也认可涉案土地权属没有争执，原告的主张实际上是要求对《土地承包经营权证书》进行换证，而《土地承包经营权证书》的换证工作不在被告的职责范围之内。四、原告没有递交符合要求的申请书、能够证明权属归属的有关证明材料、权属争议四至范围及利用现状、请求确定权属的界线图等材料，导致被告无法开展下一步工作。五、被告了解到涉案纠纷后，本着解决纠纷的态度，及时地进行了处理。到现场进行了勘查、对部分村民进行了调查、联合其他部门共同开展了工作、对原告等人员提出了建议。六、应通过村民会议解决好涉案承包地四至不清、面积不清等事项。因存在农户较多、涉案承包地面积较大等因素，涉案承包地四至不清、面积不清等事项均应经本集体经济组织成员民主讨论决定，采取民主协商、村民议决等方式予以解决。涉案当事人应当先向村民小组提出申请，村民小组按照法定程序召开村民会议，再由村民会议作出相关决定，解决好涉案承包地四至不清、面积不清等事项。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 一审法院认为,以家庭承包方式取得土地承包经营权的应当按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定的法定程序进行。原告邓庭建要求被告对其在桐子坪6.14亩的耕地给予土地确权，但未提供充分证据证实其从本集体经济组织依法取得了上述土地的承包经营权，该院到现场查看，原告也不能确定土地的四至范围和面积。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。原告要求被告履行法定职责，对土地进行确权，在被告未给予答复后，并未向全州县人民政府申请复议，而是直接向该院提起诉讼，违反了上述法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十四条、第四十九条，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（五）项的规定，裁定驳回原告邓庭建的起诉。 上诉人邓庭建不服一审裁定，上诉称，1.依法撤销广西壮族自治区全州县人民法院（2020）桂0324行初52号行政裁定；2.请求判令被上诉人全州县两河镇人民政府履行土地承包经营权确权法定职责，就其所掌握上诉人邓庭建的桐子坪6.14亩耕地《土地租赁合同》给予上诉人土地确权；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一审法院裁定对案件事实认定错误，适用法律错误。本案上诉人邓庭建分别于2018年3月12日《土地承包经营权确权登记颁证申请书》、2020年4月10日《土地确权申请书》向被上诉人全州县两河镇人民政府提交申请，也向全州县人民政府两次申请行政复议，全州县人民政府依法作出相关复议决定书。其中一份全政复决字[2018]25号复议决定书明确了被上诉人的土地承包经营权法定职责，也是全州县人民政府作出的全政复决字〔2019〕23号行政复议决定对被上诉人依法履行矛盾纠纷调解或处理法定职责的事实评判，但是被上诉人未执行上述决定。被上诉人对上诉人所在的村民小组的其他人的《租赁合同》包含上诉人在内集体486亩耕地有《土地租赁合同》备案，但是被上诉人为他人强占耕地充当保护伞拒绝政府信息公开的事实已存在，构成行政违法。直至（2020）桂0324行初49号案件，被上诉人才公开家庭户每块耕地实际面积，导致上诉人耕地从2014年荒废至今。被上诉人未对此做任何调解或处理，已构成行政不作为。综上，上诉人认为一审裁定认定事实错误、适用法律错误，请二审法院支持上诉人的上诉请求。 二审期间，被上诉人全州县两河镇人民政府未予答辩。 经审理查明，二审查明事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”当事人自然资源的权属发生争议后，当事人认为行政机关对所争议的自然资源的所有权或者使用权所做的确权决定有侵犯其合法权益的，应当先行申请行政复议，属于复议前置的情形，不能直接向人民法院提起行政诉讼。复议前置的案件，仅限于政府对自然资源权属纠纷作出确权处理决定的行政裁决案件，不包括颁发自然资源权属证书的案件，也不包括对自然资源所有权、使用权作出行政处罚、行政强制措施、行政强制执行等行为的案件。本案中，上诉人邓庭建要求被上诉人全州县两河镇人民政府对桐子坪6.14亩耕地按照《土地租赁合同》中的内容进行确权，其认为被上诉人未履行确权行为已侵犯其合法权益，应当先行向行政机关申请复议，不能直接对该行政行为提起行政诉讼。又根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条第一款规定：“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”虽然上诉人先后两次向全州县人民政府提起行政复议，但是全政复决字[2018]25号与全政复决字〔2019〕23号行政复议决定书涉及的内容并非本案的确权纠纷，上诉人亦未提交其他其已向行政机关申请行政复议的证据。有鉴于此，上诉人应当先行申请行政复议，现上诉人径直向人民法院提起行政诉讼不符合法律的规定。 综上，一审裁定事实清楚、法律适用正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张云艳 审 判 员 袁荣礼 审 判 员 李 柳 二〇二一年四月二十七日 法官助理 王 灿 书 记 员 黄丽君