江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终143号 上诉人（原审原告）范某，男，1950年6月23日生，住南通市通州区。 委托代理人余栋华，江苏观开律师事务所律师。 委托代理人严君，江苏观开律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）南通市通州区西亭镇人民政府，住所地南通市通州区西亭镇青年路1号。 法定代表人唐峰，镇长。 应诉负责人张元鸿，副镇长。 委托代理人吴美群，南通市通州区西亭法律服务所法律工作者。 委托代理人黄惠成，南通市通州区西亭法律服务所法律工作者。 上诉人范某因不履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初692号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，上世纪70年代范某系西亭农具厂木工。1976年，范某在原南通县平地造田过程中因公受伤。80年代初期，范某至原南通县西亭镇菌种场工作。1995年3月16日，范某与原南通县西亭镇菌种场形成了“关于范某提前办理退休的意见”，载明“经一九九五年一月二十七日政府会同菌种场领导及本人协商同意提前办理退休。一九九五年三月十六日上午，根据范某本人要求，又进一步落实，仍然维持一月二十七日的结论意见，同意本人要求，提前办理退休。退休后经济待遇：1.按原工资70元*65%=45.5元；2.按政府（89）18号文件规定精神，工龄补贴0.2*21=6.3元，以上两项合计51.8元；3.医药费按每月5元，另外再照顾5元/每月；4.执行时间一九九五年二月一日起，每月月底兑现。”在该意见中“在场人”上方有“通州市西亭镇人民政府”公章。范某认为自2002年开始其未领取到上述经济待遇，一直为其待遇问题向有关部门多次信访。2019年12月31日，范某向南通市通州区西亭镇人民政府（以下简称西亭镇政府）镇长唐峰邮寄报告提出申请，要求西亭镇政府向人社部门转办其退休待遇。后范某提起诉讼，请求判令西亭镇政府向南通市通州区人力资源和社会保障局移送其因公受伤材料（即1976年范某因公受伤治疗的病历材料以及政府当时对范某工资、工龄补贴、医疗费等进行处理的意见）。 一审法院认为，本案系履职之诉且范某于2019年12月31日向西亭镇政府邮寄了履职申请，故属于行政诉讼的受案范围且未超过起诉期限。不履行法定职责即行政不作为，是指负有作为义务而不作为。在实务中认定行政不作为的步骤是：首先确定“职责”的范围，主要是以组织法和具体行为法来确定，根据职权即职责的原理，只要在行政机关的管辖事务和权限范围内，行政机关就有作为的义务，不作为即构成行政不作为；二是看行政机关是否作为以完成作为义务，具体又包括全部完成了作为义务、部分作为、消极不作为；三是看行政机关不作为是否有过错，如果行政机关负有作为义务，但该义务的履行在相对人提出申请时，客观上属于不可能，即行政机关对作为义务纵使尽了最大注意亦无法履行，主观上并无过错，此时就不构成行政不作为。根据原南通市人事局《关于规范机关事业单位退休管理有关问题的意见》（通人薪〔2005〕113号文件）规定，达到法定退休年龄的机关、事业单位人员，该机关、事业单位应及时为其办理退休（职）手续，经主管部门审核后按工资管理渠道分别报所在地党委组织部门或政府人事部门核准。本案中，范某并非西亭镇政府的机关、事业单位人员，故范某要求的履职事项并非西亭镇政府的管辖事务和职责范围，西亭镇政府不具有积极作为的义务。另外，庭审中西亭镇政府也陈述其未保存有范某所诉的相关资料，且现有证据也不能证明被告处存在范某要求转交的材料，故西亭镇政府对范某履职申请纵使尽了最大注意亦无法履行，客观上也不具有现实可能性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回范某的诉讼请求。 范某不服一审判决，向本院提起上诉称,一审判决认定事实错误，范某从1972年开始在西亭家具厂负责木业车间管理工作，1975年调至西亭公社任文书工作，同年担任西亭公社的副主任。1976年在现场工作中，因积土堆倒塌被埋受伤，后送至县人民医院检查治疗，经鉴定，范某双脚跟、左膝、脊椎、肋骨等多处骨折，伤残等级为三级，范某在伤情稍好后继续在政府上班，提前办理了退休手续，并约定了提前退休的待遇，且执行的时间从1995年2月1日开始，每月月底兑现。范某从1995年2月1日开始共计领了7年退休待遇，直至2001年12月份。2002年因社保改革，政府将范某因公受伤的材料转至人社部门，以方便范某继续领取退休待遇。但从2002年开始范某就没有领到退休待遇，人社部门的答复是西亭镇政府没有办理范某退休材料的交接手续，所以范某无法正常领取退休待遇。范某因公受伤的相关资料是西亭镇政府保存的，如西亭镇政府没有任何范某因公受伤的材料，为何一直支付范某的退休待遇。本案的实质是恢复范某退休待遇的问题，西亭镇政府应当拿出给范某停发退休金的政策或法律依据。西亭镇政府提交的干部名册是1975年的，无法证明此后范某不在西亭镇政府工作。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。 被上诉人西亭镇政府辩称，范某认为其1975年调至西亭公社任文书工作，同年担任西亭公社的副主任，与事实不符，范某根本不是西亭公社干部。范某当时仅是西亭农具厂的一名工人，后到西亭菌种场工作，1995年和西亭菌种场办理了相关手续，当时西亭镇政府出于对范某关心，督促其单位为其落实生活问题，才在意见上盖章，意见上提到的待遇是西亭菌种场支付的。范某不是西亭镇政府的工作人员，西亭镇政府不可能接受范某的工伤材料，范某要求西亭镇政府将因公受伤材料向人社部门移送的请求，非西亭镇政府的管辖事务和职责范围。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。二审期间，经范某申请，本院调取了西亭公社1976-1978年的干部名册，均无范某在册。 本院认为，根据一审法院所作判决及双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，范某要求西亭镇政府向南通市通州区人力资源和社会保障局移送其因公受伤材料或者恢复其退休待遇的请求，理由能否成立。 根据原南通市人事局《关于规范机关事业单位退休管理有关问题的意见》（通人薪〔2005〕113号文件）规定，达到法定退休年龄的机关、事业单位人员，该机关、事业单位应及时为其办理退休（职）手续，经主管部门审核后按工资管理渠道分别报所在地党委组织部门或政府人事部门核准。本案中，范某早在1995年就已办理退休手续，因范某认为自2002年开始其未领取到经济待遇，一直向有关部门进行信访，相关部门也对其进行了答复。根据形成于1995年3月16日《关于范某提前办理退休的意见》可见，范某当时的单位系西亭镇菌种场，且双方也对退休后的经济待遇进行了约定。对于西亭镇政府在该意见盖章的原因，西亭镇政府作了合理说明，即当时农办没有章，故相关领导出面作为在场人签名并加盖了西亭镇政府的公章，是作为一种见证。西亭镇政府提交的1975-1978年干部名册中亦无范某。除此之外，没有任何证据证明范某原系西亭镇政府工作人员。由于范某并非西亭镇政府的机关、事业单位人员，范某要求西亭镇政府向南通市通州区人力资源和社会保障局移送其因公受伤材料或者恢复其退休待遇的请求，理由不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。范某的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人范某负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二一年四月二十五日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。