湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）湘01行终106号上诉人（原审原告）浏阳市金刚镇南岳村江泉片店里村民小组，住所地湖南省浏阳市金刚镇南岳村江泉片店里组。负责人江育放，组长。委托代理人彭曌，湖南湘达律师事务所律师。委托代理人何欣璐，湖南湘达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浏阳市金刚镇人民政府，住所地湖南省浏阳市金刚镇庆泰路。法定代表人罗武，镇长。委托代理人许海光，湖南声威律师事务所律师。委托代理人罗慧敏，湖南声威律师事务所律师。原审第三人何绍平，男，1965年5月12日出生，汉族，住湖南省浏阳市。原审第三人张善德，男，1968年5月25日出生，汉族，住湖南省浏阳市。原审第三人浏阳市金刚镇云岩村店里村民小组，住所地湖南省浏阳市金刚镇云岩村店里组。负责人汤世霸。原审第三人浏阳市金刚镇云岩村刘坡村民小组，住所地湖南省浏阳市金刚镇云岩村刘坡组。负责人汤和乾。原审第三人浏阳市金刚镇云岩村岸山村民小组，住所地湖南省浏阳市金刚镇云岩村岸山组。负责人汤世保。上诉人浏阳市金刚镇南岳村江泉片店里村民小组（下称江泉店里组）与被上诉人浏阳市金刚镇人民政府（下称镇政府）、原审第三人何绍平、张善德、浏阳市金刚镇云岩村店里村民小组（下称云岩村店里组）、浏阳市金刚镇云岩村刘坡村民小组（下称刘坡组）、浏阳市金刚镇云岩村岸山村民小组（下称岸山组）行政协议及行政赔偿一案，上诉人江泉店里组不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初757号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。原审法院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定,当事人提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。对于《中华人民共和国行政诉讼法》修改前形成的类似行政协议,根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法,并不纳入行政诉讼的受案范围,主要通过其他方式寻求权利救济。江泉店里组主张撤销案涉2004年8月2日签订的征地协议书不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二、三款的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。本案中，江泉店里组认为2004年《征地协议书》及《金刚镇水泥厂土地征收费发放花名册（江泉店里组）》系伪造，其对案涉土地的征地事项不知情，案涉土地所有权应归江泉店里组所有。镇政府则辩称案涉土地经与江泉店里组签订的1982年《征地协议书》和因补充完善签订的2004年《征地协议书》，且已对江泉店里组支付了相应的征地补偿费用，该土地已经属于金刚镇集体所有，现第三人何绍平、张善德经过金刚水泥厂的破产拍卖，善意取得案涉土地使用权。江泉店里组起诉对案涉2004年8月2日签订的征地协议书确认违法并撤销，及请求镇政府返还土地并赔偿土地占用费，其诉讼请求的实质和前提是对该案涉土地的权属争议问题的处理，根据上述法律规定，对于土地所有权和使用权争议，当事人协商不成的，应由相关行政机关处理。江泉店里组的起诉不符合法定的起诉条件，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）、（十）项之规定,裁定：驳回浏阳市金刚镇南岳村江泉片店里村民小组的起诉。案件不收取案件受理费。上诉人江泉店里组上诉称：一、原审裁定适用法律错误。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定，认为上诉人的诉请不属于人民法院的受案范围之内，这明显是法律适用错误。1、上诉人诉请是确认被上诉人签订《征地协议书》的行政行为违法并予以撤销，并未围绕涉案协议的具体内容进行有关权利的主张。被上诉人作为乡镇政府，既无农用地转用审批的职权，也没有组织土地征收的职权，其无权组织实施和涉案土地有关的任何涉及土地征收的事项。被上诉人违法法律、法规，在完全没有行政职权的情况下，实施了超越其职权的行政行为。而原审法院却偷换概念，认为上诉人要求撤销《征地协议书》就是认定本案是因订立行政协议而发生的纠纷。首先，上诉人并没有参与、订立《征地协议书》，再次，本案虽有“行政协议”的形式外观，但实质上是被上诉人作出了侵害上诉人的合法权益的行政行为。因此，本案的诉请应当是被上诉人组织实施行政征收的行政行为，而并非仅仅是对“行政协议”的有关的诉讼。2、此外，被上诉人不仅超越了职权作出了有关行政行为，而且伪造协议，在被上诉人没有实际参与的情况下，侵害了上诉人的合法财产，故本案争议事项也应当属于法院的受理范围之内。二、原审裁定认定事实不清。原审法院认为上诉人的诉讼请求实质和前提是对案涉土地的权属争议问题的处理，属于土地所有权和使用权的争议，应当由行政机关处理。上诉人认为，本案不涉及土地权属问题。本案的争议点在于被上诉人是否有职权征收上诉人的土地以及征收上诉人土地的行政行为是否正当合法的问题。被上诉人既然主张通过行政协议以及征收程序征收了上诉人的土地，那么这些事项实施的前提就是被上诉人本身也认可上诉人就具有该土地所有权。上诉人的起诉符合条件，原审法院驳回上诉人的起诉没有法律依据。综上，请求：一、撤销长沙铁路运输法院作出的(2020)湘8601行初757号行政裁定书；二、将本案发回重审或者改判，支持上诉人的全部诉讼请求。被上诉人镇政府辩称：原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实及法律依据，依法应予驳回。首先，原审法院认定本案的实质和前提是“对该案涉土地的权属争议问题的处理”正确，上诉人并未提交证据证明其系案涉土地的权利人，其无权就案涉土地向镇政府主张任何权利。上诉人诉请的基础及前提应是其系案涉土地的所有权人，而在本案中，上诉人并未提供任何证据证明浏阳市金刚水泥厂修建时占用的土地属其所有，也未提供证据证明占用的土地四至范围、面积等具体情况，其上诉称因其与镇政府签订《征地协议书》即证实镇政府认可其对案涉土地的权利，并以此推断认为案涉土地不存在权属争议逻辑严重错误。确认土地权属的职权应归属于土地行政主管部门，即镇政府实际不具备确认案涉土地权属的职权，上诉人诉请法院确认《征地协议书》违法并撤销该协议并要求镇政府赔偿土地占用费的前提应需明确上诉人为案涉土地的权利人，即上诉人应证明其系镇政府实施征地行为的适格行政相对方。因此，在未达到该前提标准的情况下，上诉人无法证明镇政府实际作出了侵害其合法权益的行政行为，其没有依据该《征地协议书》请求确认镇政府的《征地协议书》是否合法、是否应当撤销及是否应当支付占地赔偿款等问题的主体资格。其次，除去上述理由依据，上诉人的诉请也已超过行政诉讼的起诉期限，根据相关法律规定，法院亦应当裁定驳回上诉人的起诉。综上，上诉人并未提交证据证明其系案涉士地的权利人，其无权就案涉土地向镇政府主张任何权利。且上诉人的诉请也已超过行政诉讼的起诉期限，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实及法律依据，请求贵院依法驳回上诉人的全部诉请，维持原裁定。本院认为，当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，江泉店里组于2004年8月2日与镇政府签订了《征地协议书》，约定了征地范围及补偿方式，江泉店里组的征地补偿款为25401.26元；同日，江泉店里组在《现金收入单》上盖章确认，单据显示金额为25401.26元。江泉店里组于2004年12月10日与浏阳市金刚水泥厂破产清算组签订了《青苗补偿协议》，针对案涉土地的田土被破坏后的补偿事宜进行了约定。江泉店里组于2004年12月20日在《现金收入单》上盖章确认。另外，浏阳市国土资源局于2004年9月2日出具了《土地登记发证公告张贴证明（回执）》，记载：土地所有权性质浏阳市金刚镇人民政府集体所有制，土地使用者金刚水泥厂，用地地址金刚镇江××村××村，公告张贴地址为金刚镇水泥厂。江泉店里组于2004年9月4日在上述回执中的村民小组意见栏盖章确认。结合上述事实来看，江泉店里组在2004年即知晓案涉征收协议和征收事宜，行政诉讼法规定的起诉期限是从行政相对人知道或应当知道行政行为之日起开始计算，而并非知道或应当知道行政行为违法起开始计算，江泉店里组无论是对征收协议或征收事宜存在异议，最迟应在2006年12月20日前向人民法院提起行政诉讼。江泉店里组于2020年7月4日提起的行政诉讼已经超过了法定起诉期限，一审裁定驳回起诉并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 彭 杨审判员 廖国娟审判员 陈蔚宇二〇二一年四月七日法官助理高思聪书记员廖苏法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定事实不清，证据不足，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。