甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行初70号原告广厦建设集团有限责任公司（以下简称：广厦公司）。住所地:浙江省东阳市白云街道望江北路24号二楼。法定代表人杜忠潭，广厦公司董事长。委托代理人赵永亮、贺磊，陕西科健律师事务所律师。被告甘肃省建设工程招标投标管理办公室（以下简称：省招投标管理办）。住所地:甘肃省兰州市城关区静宁路305号。法定代表人李忠平，省招投标管理办主任。委托代理人李宇明、张彦强，北京市盈科（兰州）律师事务所律师。第三人甘肃陇东鼎盛房地产开发有限公司（以下简称：鼎盛公司）。住所地:甘肃省庆阳市西峰区南大街88号。法定代表人尚海平，鼎盛公司执行董事。委托代理人侯思霞、邹世语，甘肃金城律师事务所律师。第三人甘肃省建设投资(控股)集团有限公司（原甘肃省建设投资(控股)集团总公司，以下简称：省建投有限公司）。住所地:甘肃省兰州市七里河区西津东路575号。法定代表人苏跃华，省建投有限公司董事长。委托代理人赵岩，省建投有限公司职工。委托代理人施耀强，北京大成（兰州）律师事务所律师。原告广厦公司因不服被告省招投标管理办作出的《投诉处理决定书》（甘建招函〔2020〕8-9号），向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告广厦公司的委托代理人赵永亮，被告省招投标管理办的法定代表人李忠平及委托代理人李宇明、张彦强，第三人鼎盛公司的委托代理人侯思霞，第三人省建投有限公司委托代理人赵岩、施耀强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告省招投标管理办于2020年7月13日作出《投诉处理决定书》，认定该投诉案件客观上存在两次招标投标活动，第一次是2014年广厦公司中标，第二次是2018年省建投有限公司中标。两次招标项目的批文、中标通知书等内容，鼎盛公司两次招标所涉建设项目的批文、规模虽有调整，但项目地址、名称、勘察及施工内容等均高度重合，建设项目具有连续性和一致性。但鼎盛公司2014年的组织招标投标活动，招标人与投标人相互串通进行虚假招标，以招标投标的合法形式掩盖其排除竞争的非法目的，扰乱了市场竞争秩序，损害了国家利益、公共利益和其他投标人的合法权益，严重违反了法律、行政法规的规定，事实十分清楚，证据确实充分，法律规定明确，依法应当认定广厦公司中标无效。根据《中华人民共和国招标投标法》第六十四条的规定，依法必须进行招标的项目违反招标投标法规定，中标无效的，应当依法从其余投标人中重新确定中标人或者重新进行招标。该案中，虽然2014年第一次招投标的中标结果因行政监督部门不履职而未被依法认定为中标无效，但招标人与投标人串通招标投标的行为已构成法定中标无效，故鼎盛公司2018年进行的第二次招标符合《招标投标法》第六十四条规定的重新招标的实质要件，合法有效。由此，广厦公司的投诉缺乏事实和法律依据，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十一条、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条的规定，决定驳回广厦公司的投诉。原告广厦公司诉称，第一，原告公司作为甘肃省庆阳市天润嘉苑住宅小区1-4号楼地下车库(以下简称:天润项目)的中标单位(2014年7月2日取得中标通知书)，依法与鼎盛公司于2014年11月6日签署《建设工程施工合同》，并于2014年12月4日在庆阳市招标办备案。但天润项目在2016年2月之前已由陕西五建进行施工，截至2018年2月，陕西五建作为施工单位仍未将天润项目交付给鼎盛公司。原告公司在中标后截至2018年2月将近四年无法进场施工，责任完全在于鼎盛公司。被告投诉处理决定未将这一事实予以查清，被诉《投诉处理决定书》认定事实不清。第二，2018年1月17日，甘肃省供销社向庆阳住建局发出《关于协调天润嘉苑项目招标事宜的函》，请求庆阳住建局协调重新招投标，庆阳住建局回函不同意甘肃省供销社对天润项目重新组织招投标的意见。被庆阳住建局拒绝重新招投标后，鼎盛公司以及直属上级甘肃省供销社开始动员各方关系，欲在属地之外进行招投标。2018年3月，鼎盛公司天润项目的重复招投标信息出现在甘肃省公共资源交易网，原告遂派相关人员前往被告处反映项目已有合法中标单位，被告单位时任主任口头答复称暂停重复招投标，建议中标单位与建设单位协商。在此期间，鼎盛公司要求解除与原告公司的建设工程合同，合同效力纠纷案件正在西峰区法院审理过程中。在原告不知情的情况下，鼎盛公司出具虚假的书面意见，称鼎盛公司与原告公司的合同关系已解除，双方并未发生诉讼。同时甘肃省供销社也发函给被告要求被告支持给省建投有限公司签发中标通知，并称鼎盛公司与原告公司的合同关系已经解除，而且甘肃金城律师事务所向甘肃省供销社出具了有关鼎盛公司与原告公司建设工程施工合同法律效力的扭曲事实的审查意见。被告单位在接到原告公司的投诉后，罔顾事实，最终给省建投有限公司签发了中标通知书，作出了驳回原告投诉的决定，属于事实认定错误。第三，被告认定原告公司中标项目与鼎盛公司第二次招投标的项目属于同一项目，但并未认定第一次合法中标未被撤销、未废标的情况，第二次招投标违法；原告公司虽在中标天润项目之前与鼎盛公司签署过合作框架协议以及补充合同，但最终中标与签署的协议是否关联性，缺乏证据支持，不能认定中标前存在串通；被告无权代庆阳住建局行使职权认定2014年原告公司的中标无效，即使其有权认定无效，也应当通过正式的法律文书形式书面作出认定，并给予原告公司提出异议等依法救济的权利；如前述，省建投有限公司未中标就进场施工，本身就属于违法施工，被告不就该违法施工的行为进行查处，全靠臆想认定原告公司的中标无效，完全属于里应外合，合谋将违法行为合法化，实质上就是通过合法手段达到非法目的；《投诉处理决定书》全文表述完全一边倒，找各种理由认为原告公司中标无效，却未审查省建投有限公司先进场施工，后补办招投标手续这种存在内定、串标的违法行为。而原告公司举报要求查处的就是这种串标行为，处理决定却明显避重就轻。综上，被诉处理决定认定事实不清，证据材料未向原告核实，有关事实未听取原告的陈述，程序不当。请求依法撤销被告作出的《投诉处理决定书》，判令被告重新作出投诉处理决定，本案受理费及其他合理必要费用由被告承担。被告省招投标管理办辩称，第一，根据被答辩人补正后于2019年10月23日提交的《关于对“庆阳天润嘉苑建设施工项目”重复招投标行为的投诉》所列“投诉请求”及其“事实与理由”，答辩人应当针对案涉工程是否存在“重复招投标”依法进行调查认定并作出相应处理。对于其起诉书所述超出投诉书内容，无论其是否属实，均不属答辩人“投诉处理案”的履职范围，更不属本案审理范围。第二，答辩人依据生效的(2019)甘01行初25号行政判决，履行处理案涉行政投诉的法定职责，主体适格。答辩人严格按照《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》及《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》规定的行政投诉处理程序，通知投诉人补正投诉材料、向各方当事人告知投诉和被投诉相关权利和义务，通知各方当事人提交了证据材料，依法收集证据、调查取证。其间，根据被投诉人鼎盛公司的申请于2019年12月10日作出《中止投诉处理程序通知书》，后根据案件调查进展情况恢复了投诉处理程序，及时作出了《投诉处理决定书》并及时送达，程序合法。第三，答辩人根据“投诉处理案”中投诉人及被投诉人提交的证据以及答辩人依法调取的证据，作为《投诉处理决定书》认定各项事实的依据、证据确凿，适用法律、法规、规章正确。被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。第三人鼎盛公司述称，第一，广厦公司的诉讼请求有两项“一、撤销被告作出的甘建招函(2020)8-9号投诉处理决定书，判令被告重新作出投诉处理决定;二、本案受理费及其他合理必要费用由被告承担。”广厦公司上述诉讼请求涉及的撤销、重新作出新的投诉处理决定系两个行政行为，广厦公司的起诉不符合行政诉讼“一行为一诉讼”的原则，属于诉讼请求不明确，依法应裁定驳回起诉。第二，《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第五条第二款规定，建设行政主管部门依法对施工招标投标活动实施监督，查处施工招标投标活动中的违法行为。第四十九条规定，招标投标活动中有《中华人民共和国招标投标法》规定中标无效情形的，由县级以上地方人民政府建设行政主管部门宣布中标无效，责令重新组织招标。《甘肃省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标管理办法》第三条规定，省人民政府建设行政主管部门对全省各类房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动和有形建筑市场设立及运行实施监督管理。根据上述规定，省招投标管理办负有对甘肃省行政区域内的房屋建筑工程招标投标活动实施监督管理的职责，享有受理并处理招标投标投诉的法定职权。省招投标管理办在实施监督管理过程中对于《中华人民共和国招标投标法》规定中标无效的情形，有权宣告无效。第三，鼎盛公司与广厦公司之间存在串通招标投标的事实，依法应当认定广厦公司中标无效，且人民法院生效判决已确认广厦公司中标鼎盛公司天润项目的中标行为无效。2018年4月3日，在省招投标管理办监管、甘肃省公共资源交易局见证下，天润项目确定中标方为省建投有限公司。整个招标投标工作符合法定程序，不存在违法情形。案涉《投诉处理决定书》关于省建投有限公司中标合法有效的认定正确。省招投标管理办依法履行了投诉处理程序，处理决定适用法律正确，请依法驳回广厦公司的诉讼请求。第三人省建投有限公司述称，第一，天润项目招标于2018年3月28日在甘肃省公共交易局第六开标厅进行现场开标，最终确定省建投有限公司为中标人，中标价为:叁亿叁仟玖佰玖拾玖万捌仟伍佰捌拾柒元叁角陆分(339998587.36元)。招投标全程由省招投标管理办进行监管。因比，省建投有限公司的投标、中标行为符合招投标法的规定，应当受保护。第二，省建投有限公司中标该项目后完全按照监理及建设单位的要求进场施工，且签发了书面的《工程开工报告》，不存在“未批先施工”的违法行为。综上，请求驳回原告的诉求。经审理查明，2014年3月21日，鼎盛公司与广厦公司签订《合作框架协议书》，约定：工程名称天润嘉苑综合小区，工程内容天润嘉苑综合小区所有工程。2014年5月9日，双方又签订了《建设工程施工合同补充合同》，对《合作框架协议书》进行了补充约定。2014年5月9日，鼎盛公司向庆阳市招标投标管理办公室递交天润嘉苑住宅小区l号至4号楼、地下车库工程招标文件，后经庆阳市公共资源交易中心组织评标专家对包括广厦公司及陕西建工集团总公司在内的六家投标单位进行评标，于2014年7月2日向广厦公司发出《中标通知书》。2014年11月6日，广厦公司与鼎盛公司签订《建设工程施工合同》，并于2014年12月4日在庆阳市招标办备案,但未实际进场施工。2018年1月17日，甘肃省供销社向庆阳住建局发出《关于协调解决天润嘉苑项目招投标事宜的函》，称其决定按照规定对天润项目重新组织招投标工作，请求庆阳住建局协调庆阳市招标办、庆阳市公共资源交易中心依法依规解除广厦公司与鼎盛公司签订的《建设工程施工合同》。庆阳住建局未就广厦公司的中标情况作出处理。2018年1月25日，鼎盛公司向广厦公司寄送了《关于解除天润嘉苑项目的通知》，广厦公司不服提起诉讼，要求确认鼎盛公司解除合同的行为无效；鼎盛公司则提出反诉，要求确认广厦公司的中标行为及双方之间的《建设工程施工合同》等无效。2020年11月26日，庆阳市西峰区人民法院作出（2019）甘1002民初2482号民事判决，确认广厦公司中标天润项目的行为无效，确认广厦公司与鼎盛公司之间的《建设工程施工合同》《补充合同》无效。广厦公司不服提起上诉，庆阳市中级人民法院于2021年2月22日作出（2021）甘10民终207号民事判决，驳回上诉，维持原判。期间，鼎盛公司就其天润项目在甘肃省公共资源交易网再次发布招投标信息。2018年4月2日广厦公司向省招投标管理办提交《关于对“庆阳天润嘉苑建设施工项目”重复招投标行为异议及请求停止招投标行为的投诉》请求立即停止招投标行为，对相关情况予以查明，违法行为予以查处。并附《中标通知书》和《建设工程施工合同》。2018年4月3日，天润项目确定中标方为省建投有限公司。2018年9月22日广厦公司通过邮寄方式向省招投标管理办提交《关于对“庆阳天润嘉苑建设施工项目”重复招投标行为的紧急反映及撤销重复招投标行为的投诉》，投诉请求：一、依法对“庆阳天润嘉苑建设施工项目”重复招投标的违法行为进行查处，并依法撤销该项目的重复招投标行为；二、依法撤销2018年8月13日由甘肃省建设投资（控股）集团总公司作为重复中标人的“中标通知书”。2019年1月28日广厦公司再次通过邮寄方式向省招投标管理办提交《关于对“庆阳天润嘉苑建设施工项目”重复招投标行为的再次投诉》，投诉请求与2018年9月22日的投诉请求相同。省招投标管理办收到广厦公司的三次投诉材料后未予处理，广厦公司向本院提起行政诉讼。本院审理后于2019年9月5日作出(2019)甘01行初25号行政判决，责令省招投标管理办在该判决生效之日起三十个工作日内就广厦公司的投诉请求事项作出行政行为。省招投标管理办遂于2019年10月18日向广厦公司发出《补正通知书》，告知了补正内容和期限。同日，省招投标管理办作出《投诉人权利义务告知书》，于当月26日送达广厦公司。2019年10月22日，省招投标管理办作出《被投诉人权利义务告知书》和《提交文件资料通知书》并送达鼎盛公司和省建投有限公司。2019年11月5日，省招投标管理办收到广厦公司补正后的投诉材料，并于次日决定受理。2019年12月9日，鼎盛公司以已通过实名举报途径启动了认定其公司与广厦公司构成串通招投标、依法宣告广厦公司中标无效的行政查处程序为由，向省招投标管理办申请暂停对广厦公司投诉案的处理。2019年12月10日，省招投标管理办作出《中止投诉处理程序通知书》，并送达各当事人。2020年4月22日，鼎盛公司依省招投标管理办的要求提交了《庆阳市住房和城乡建设局关于天润嘉苑住宅小区举报事项的办理情况》，省招投标管理办于2020年7月9日作出《恢复投诉处理程序通知书》，当月13日作出被诉《投诉处理决定书》。本院认为，《中华人民共和国招标投标法》第七条规定：“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第四条规定：“各级发展改革、建设、水利、交通、铁道、民航、信息产业（通信、电子）等招标投标活动行政监督部门，依照国务院办公厅印发《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发［2000］34号）和地方各级人民政府规定的职责分工，受理投诉并依法做出处理决定。”《甘肃省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标管理办法》第三条规定：“省人民政府建设行政主管部门对全省各类房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动和有形建筑市场设立及运行实施监督管理。市州建设行政主管部门按照职责分工对本行政区域内的各类房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动实施监督管理。具体日常工作由建设工程招标投标管理机构负责。”依照上述规定，省招投标管理办作为对全省各类房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动实施监督管理的部门，有权受理广厦公司关于招标投标的投诉并作出处理决定。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十一条第二款规定：“行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定；需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内。”本案中，省招投标管理办2019年11月5日收到广厦公司补正后的投诉材料，于2019年11月6日决定受理,2019年12月10日决定中止投诉处理，2020年7月9日决定恢复处理，2020年7月13日作出处理决定，超过法定期限。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条规定：“行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定：（一）投诉缺乏事实根据或者法律依据的，或者投诉人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，驳回投诉；（二）投诉情况属实，招标投标活动确实存在违法行为的，依据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》及其他有关法规、规章做出处罚。”《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十一条则规定：“投诉人就同一事项向两个以上有权受理的行政监督部门投诉的，由最先收到投诉的行政监督部门负责处理。行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定；需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内。投诉人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，行政监督部门应当予以驳回。”本案省招投标管理办对广厦公司的投诉事项审查认定的事实应当属于《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条第（一）项规定的情形，被诉《投诉处理决定书》直接引用《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条及《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十一条的规定，决定驳回广厦公司的投诉，适用法律错误。关于广厦公司要求省招投标管理办确认鼎盛公司2018年组织的招标活动属于重复招标的问题。虽然鼎盛公司在广厦公司的中标未被认定无效之前组织重新招标涉嫌重复招标，但已生效的民事判决已经明确确认广厦公司的中标无效，省招投标管理办《投诉处理决定书》中认定广厦公司的中标无效，并无不妥。既然广厦公司的中标即第一次中标已被认定无效，那么省招投标管理办对鼎盛公司的第二次招标不属于重复招标的认定亦无不当。综上，省招投标管理办作出的《投诉处理决定书》处理结果正确，但适用法律错误，程序轻微违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项的规定，应当予以撤销。但鉴于该投诉处理决定对广厦公司的权利不产生实际影响，对该《投诉处理决定书》适用法律不具体明确之处，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：确认甘肃省建设工程招标投标管理办公室于2020年7月13日作出的《投诉处理决定书》（甘建招函〔2020〕8-9号）违法。案件受理费50元，由被告甘肃省建设工程招标投标管理办公室负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审 判 长  王 卫审 判 员  刘祥礼审 判 员  杜占才二〇二一年四月九日法官助理  安方**书 记 员  洪 镭