贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔04行终59号上诉人（原审原告）陈庆松，男，1967年4月10日生,黎族，住贵州省关岭布依族苗族自治县。被上诉人（原审被告）关岭布依族苗族自治县坡贡镇人民政府，住所地贵州省关岭布依族苗族自治县坡贡镇康和村。法定代表人陈启发，镇长。委托代理人周明彪。被上诉人（原审被告）关岭布依族苗族自治县人民政府，住所地贵州省关岭布依族苗族自治县关索街道玉屏路50号。法定代表人韦朝虎，县长。原审第三人汤重生，男，1954年10月13日生，黎族，住贵州省关岭布依族苗族自治县。上诉人陈庆松因与被上诉人关岭布依族苗族自治县坡贡镇人民政府（以下简称坡贡镇政府）、关岭布依族苗族自治县人民政府（以下简称关岭县政府）土地权属确权一案，不服镇宁布依族苗族自治县人民法院作出的（2020）黔0423行初109号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定:原告、第三人均是坡贡镇康和村一组村民，双方争执的“太平缸”处宅基地位于该村一组，系原集体于上世纪七十年代初修建太平缸(防火蓄水设施)占用的集体土地，四至界限为前抵公路界、后抵柴方信自留地与谢礼文的后岸齐、左抵谢礼文公用阳沟、右抵柴方信阳沟，长8米、宽7.8米，共62.4平方米。上世纪八十年代中期太平缸废弃后，第三人因其房屋遭受白雨灾害无房居住，即在“太平缸”处搭棚作房居住，该房屋于2017年经当地政府认定为危房，按照国家扶贫政策，经坡贡镇康和村民委员会（以下简称村委会）登记造册依程序报送当地政府确定该房屋必须改造。后第三人在拆除该房屋准备新建时，原告以该房宅基地系其父陈少忠生前遗留应属其管理使用为由阻止第三人建房，致双方产生宅基地使用权纠纷。原告于2017年10月9日向被告坡贡镇政府提出土地确权申请，请求确认“太平缸”处宅基地的土地使用权归其所有。被告坡贡镇政府于2018年2月23日决定受理，并于当日向原告及第三人送达了受理通知书，后调查当地村民、历任村干及相关人员、询问对当事人结合坡贡镇康和村委会出具的证明和原告提交的1996年3月9日关于坡贡镇坡贡村第一村民组村民陈少忠与坡贡村集体太平缸土地权属争议协商处理会议纪要，于2018年8月7日作出坡府处〔2018〕1号关于对陈庆松与汤从生宅基地使用权纠纷的处理决定，决定“太平缸”争议宅基地归第三人管理使用。原告不服该决定，向被告关岭县政府提起行政复议申请。在行政复议审查过程中，被告坡贡镇政府以其行政案件存在受理时间超过法律规定不符合法定程序为由，于2018年9月20日作出坡府行处撤字2018号关于撤销坡府处〔2018〕1号文件的决定，并于当日送达原告及第三人，被告关岭县政府于同年10月9日终止行政复议审查。2019年1月24日，被告坡贡镇政府作出关于成立陈庆松与汤重生土地确权纠纷专案补充调查领导小组，决定重新启动对该案的补充调查和行政处理，并将成立补充调查领导小组通知(含重新启动土地确权行政处理程序)及提交新证据通知送达原告和第三人。同年3月5日，被告坡贡镇政府继续对当地村民开展调查工作，同年4月22日，坡贡镇康和村委会出具证明同意被告坡贡镇政府将“太平缸”原集体土地作为宅基地给个人使用。2019年4月29日，被告坡贡镇政府作出坡府处(字)〔2019〕1号关于对陈庆松与汤从生宅基地使用权纠纷的处理决定，该决定载明:关岭布依族苗族自治县坡贡镇坡康和村“太平缸”处申请人与被申请人争议的宅基地（实际面积62.4平方米，四至界限:前抵公路界、后抵柴方信自留地与谢礼文的后岸齐、左抵谢礼文公用阳沟、右抵柴方信阳沟，长8米、宽7.8米，共62.4平方米）归汤从生管理使用，并于当日送达原告及第三人。原告不服该决定，于2019年5月15日向被告关岭县政府提起行政复议申请，请求撤销被告坡贡镇政府作出的坡府处(字)〔2019〕1号关于对陈庆松与汤从生宅基地使用权纠纷的处理决定，被告关岭县政府于同年5月17日立案受理后，分别于同年5月22日、23日向原告、第三人及被告坡贡镇政府送达行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书。同年5月28日，被告坡贡镇政府提交行政复议答复书。被告关岭县政府经审查，于2019年7月11日作出关行复决字〔2019〕3号行政复议决定书，决定维持被告坡贡镇政府作出的坡府处(字)〔2019〕1号关于对陈庆松与汤重生宅基地使用权纠纷的处理决定，并于同年7月16日送达原告、第三人及被告坡贡镇政府。同时查明，原告在坡贡镇××安全住房，第三人在坡贡镇康和村只有“太平缸”处宅基地。另查明，被告坡贡镇政府于2018年8月7日作出的坡府处〔2018〕1号关于对陈庆松与汤从生宅基地使用权纠纷的处理决定及2019年4月29日作出的坡府处（字）〔2019〕1号关于对陈庆松与汤从生宅基地使用权纠纷的处理决定，该两份决定中的“汤从生”系本案第三人汤重生。原判认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。一、本案被告的适格主体。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。据此，被告坡贡镇政府在其行政区域内对个人与个人之间发生的土地使用权属争议，根据当事人的申请具有法定调查处理职责。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。据此，被告关岭县政府作为被告坡贡镇政府的上一级地方人民政府，对其所属地方人民政府行政行为不服的复议申请，具有受理审查的法定职责。二、被诉行政行为认定事实是否清楚、证据是否确凿。本案中，被告坡贡镇政府根据对当地村民、历任村干及相关人员的调查笔录、当事人的询问笔录和坡贡镇康和村委会出具的证明，足以证实第三人自集体修建的太平缸废弃后在“太平缸”处搭棚作房居住三十余年及其期间无人到村委会提出异议和反映该宅基地使用权纠纷及第三人在康和村只有“太平缸”处宅基地的事实。据此，二被告作出的被诉行政行为认定事实清楚、证据确凿。三、被告作出的被诉行政行为程序是否合法、适用法律法规规章是否正确。（1）被告坡贡镇政府作出的被诉行政行为程序是否合法、适用法律法规规章是否正确。《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。第十三条第一款规定，认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。参照上述规定，本案中，被告坡贡镇政府于2018年9月20日作出坡府行处撤字2018号关于撤销坡府处〔2018〕1号文件决定后，于2019年1月24日作出成立陈庆松与汤重生土地确权纠纷专案补充调查领导小组，决定重新启动对土地确权的补充调查和行政处理，并将成立补充调查领导小组通知（含重新启动土地确权行政处理程序）及提交新证据通知送达原告和第三人。于2019年4月29日作出坡府处（字）〔2019〕1号关于对陈庆松与汤从生宅基地使用权纠纷的处理决定，并于当日送达原告及第三人。据此，被告坡贡镇政府未向被申请人（第三人）发送申请人（原告）土地确权申请书副本，未能保障第三人的答辩权益，其行政程序存在一定的瑕疵，但不足以影响被诉行政行为的合法性。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发、尊重历史、面对现实。原国土资源部国土资发〔2004〕234号《关于加强农村宅基地管理的意见》第二条规定，坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。本案中，被告坡贡镇政府根据第三人自集体修建的太平缸废弃后在“太平缸”处搭棚作房居住三十余年及其期间无人向村委会提出异议、反映其权属纠纷及原告在坡贡镇××安全住房、第三人在该村只有“太平缸”处宅基地的事实，作出的被诉行政行为符合上述规定。（2）被告关岭县政府作出的被诉行政行为程序是否合法、适用法律是否正确。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第二十八条第一款第一项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，被告关岭县政府于2019年5月17日立案受理后，分别于同年5月22日、23日向原告、第三人及被告坡贡镇政府送达行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书。同年5月28日，被告坡贡镇政府提交行政复议答复书及其作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。被告关岭县政府经审查，于2019年7月11日作出关行复决字〔2019〕3号行政复议决定书，并于同年7月16日送达原告、第三人及被告坡贡镇政府。据此，被告关岭县政府作出的被诉行政行为程序合法、适用法律正确。至于原告诉称被告坡贡镇政府以同一的事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的被诉行政行为，违反相关法律规定的主张，于法无据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定，行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。上述规定，只适用于人民法院判决被告重新作出行政行为和行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的情形。四、关于原告提交的1996年3月9日坡贡镇坡贡村第一村民组村民陈少忠与坡贡村集体太平缸土地权属争议协商处理会议纪要。《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十八条第一条第一款规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。其中需要使用耕地的，由乡级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县级人民政府批准；需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。《土地登记规则》（1989年11月发布）第三条第一款规定，国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地建设用地使用者和他项权利拥有者，必须依照本规则规定，申请土地登记。第三条第二款规定，依法登记的土地使用权、土地所有权及他项权利，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《土地登记规则》（1996年11月发布）第三条第一款规定，国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者和土地他项权利者，必须依照本规则规定，申请土地登记。第三条第三款规定，依法登记的土地使用权、所有权和土地他项权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。据此，原告提交的1996年3月9日关于坡贡镇坡贡村第一村民组村民陈少忠与坡贡村集体太平缸土地权属争议协商处理会议纪要，可以证实1996年3月9日坡贡镇坡贡村第一村民组村民陈少忠与坡贡村集体太平缸土地权属争议协商处理会议的内容及其决定，但原坡贡镇坡贡村第一村民组村民陈少忠在该会议决定后未按照上述规定进行申报和申请土地登记，该会议纪要不是宅基地使用权的法定依据。再则，农村宅基地的所有权依法属于集体所有，不是村民个人生前遗产，不能单独继承，故原告根据该会议纪要提出“太平缸”处宅基地的使用权归其继承享有的主张，不予采纳。综上，被告坡贡镇政府作出的被诉行政行为事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，符合客观历史实际；被告关岭县政府作出的被诉行政行为并无不当。原告诉讼理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告陈庆松的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈庆松负担。判决书送达后，上诉人陈庆松不服，上诉称：坡贡镇政府作出的处理决定和关岭县政府作出的行政复议决定事实不清，证据不足，程序违法。理由如下：一、上诉人向坡贡镇政府递交《土地确权申请》请求对争议地的土地使用权作出确权，并对自己的主张提供了客观、公正、合法的证据，但是第三人汤重生却没有向坡贡镇政府提供任何证据证明自己的主张。根据“谁主张，谁举证”的原则以及《中华人民共和国民事诉讼法》和《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》的规定，汤重生应承担举证不能的结果——败诉。坡贡镇政府变裁判者的身份为汤重生家的代理人、代言人，利用自己是行政机关这一特殊身份，为汤重生收集了大量自相矛盾的证据，并根据这些自相矛盾的证据作出了两次《关于对陈庆松与汤从生宅基地使用权纠纷的处理决定》，将争议地的土地使用权确定给汤重生。上诉人不服向关岭县政府申请复议，复议期间，汤重生依然没有向关岭县政府提供任何证据证明自己的主张，也没有作出任何答辩。关岭县政府错误维持坡贡镇政府的错误决定。二、坡贡镇政府收集的大量证据是自相矛盾的，是伪证。坡贡镇政府向《关于坡贡镇坡贡村第一村民组村民陈少忠坡贡村集体太平缸土地权属争议协商处理会议纪要》的见证者王秀芳、杨开荣、王黔全作了《调查笔录》，三位见证者在笔录里面都证实会议纪要作出前，争议地“太平缸”属于集体的。由此得出，争议地“太平缸”不是汤重生家的。王秀芳的证词还证明1996年3月9日划拨争议地给上诉人父亲陈少忠做宅基地时，汤重生家没有搭棚子在“太平缸”居住。镇宁布依族苗族自治县人民证言也予以采信。从1996年到2017年上诉人与汤重生发生争议时才21年，坡贡镇政府利用手中权力收集大量证人证词证明汤重生家在争议地“太平缸”居住了30多年，与事实不符。这充分证明坡贡镇政府在作伪证，两次作出的处理决定事实不清、证据不足，适用法律错误。三、精准扶贫户不是法律上的免死金牌。汤重生家原来就有三间地势的宅基地，后来汤重生把一间卖给汤友权，这一事实当时的坡贡村委会是知晓的，当时的支书杨开荣在场。汤重生非法占有案涉“太平缸”土地后，到现在并没有按照《中华人民共和国土地管理法》《土地登记规则》的规定办理任何法定手续、申请土地登记。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条明确规定：“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。”本案中，坡贡镇政府允许汤重生出卖自己的宅基地以后，再申请宅基地，甚至允许汤重生占用集体的土地后，可以不用办理任何法定手续。并将“太平缸”的土地使用权确定给汤重生错误。根据《土地登记规则》的规定，未经登记的土地使用权不能得到法律的保护。坡贡镇政府作出的处理决定、关岭县政府作出的《行政复议决定》、一审判决均在保护汤重生非法占用土地。是不是仅仅因为汤重生是精准扶贫户，坡贡镇政府、关岭县政府、镇宁布依族苗族自治县人民法院就可以赋予汤重生法律上的免死金牌。综上所述，请求二审撤销原判，依法改判支持上诉人一审的诉讼请求。被上诉人坡贡镇政府二审未提交书面答辩状。被上诉人关岭县政府二审答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分。根据坡贡镇政府提交的确权证据，可以证实汤重生从太平缸废弃后一直搭房子在争议宅基地上居住至今30余年。关岭县政府接到行政复议申请后，依法依规予以受理审理，程序合法合理。二、一审判决适用法律正确。关岭县政府收到复议申请后，全面查阅了坡贡镇政府土地确权案件的相关卷宗，经过诸多程序查明了案件事实，依法作出复议决定，并未违反法律的规定，根据《土地登记规则》第三条第二款规定，依法登记土地使用权、土地所有权及他项权利，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。本案中，陈庆松提供的会议纪要，并不是取得宅基地使用证的法定依据。故一审判决驳回上诉人陈庆松的诉讼请求并无不当，请求二审法院维持原判，驳回上诉人陈庆松的上诉。当事人一审提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点是坡贡镇政府作出的坡府处(字)〔2019〕1号《关于对陈庆松与汤从生宅基地使用权纠纷的处理决定》和关岭县政府作出的《行政复议决定》是否事实清楚，证据确凿，符合法定程序。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。本案中，坡贡镇政府对其行政区域内个人与个人之间发生的土地使用权属争议，具有法定调查处理职责。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发、尊重历史、面对现实。原国土资源部国土资发〔2004〕234号《关于加强农村宅基地管理的意见》第二条规定，坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。本案中，坡贡镇政府对当地村民、历任村干及相关人员的调查笔录、当事人的询问笔录和坡贡镇康和村委会出具的证明，足以证实汤重生自集体修建的太平缸废弃后在“太平缸”处搭棚作房居住三十余年且其居住期间无人到村委会提出异议和反映该宅基地使用权纠纷及汤重生在康和村只有“太平缸”处宅基地的事实。上诉人虽陈述汤重生有另外的宅基地并卖给了案外人，但其未能提交证据证明，故对上诉人的该主张不予支持。上诉人虽提交了1996年3月9日《关于坡贡镇坡贡村第一村民组村民陈少忠与坡贡村集体太平缸土地权属争议协商处理会议纪要》及杨开荣、王秀芳的证人证言证明其对案涉土地享有土地使用权，但上诉人并未提供证据证明其父亲履行了会议纪要的内容，会议纪要也不是土地权属的法定依据。坡贡镇政府提交的胡兴德、王孝明、冯立花、罗亮、郭其林、冯立顺等十几名村民的调查笔录，康和村委会的证明，能够相互印证，形成证据链，证据的证据证明力大于上诉人提交的证据。因此，坡贡镇政府经过调查，将案涉土地使用权归汤重生管理使用，事实清楚、证据确凿、符合法律规定。2018年9月20日，坡贡镇政府作出坡府行处撤字2018号关于撤销坡府处〔2018〕1号文件决定后，于2019年1月24日成立陈庆松与汤重生土地确权纠纷专案补充调查领导小组，决定重新启动对土地确权的补充调查和行政处理，并将成立补充调查领导小组通知(含重新启动土地确权行政处理程序)及提交新证据通知送达上诉人和汤重生，于2019年4月29日作出坡府处(字)〔2019〕1号关于对陈庆松与汤从生宅基地使用权纠纷的处理决定，并于当日送达各方当事人，符合法定程序。虽然坡贡镇政府未向汤重生送达土地确权申请书副本，未能保障汤重生的答辩权益，行政程序存在一定瑕疵，但不足以影响被诉行政行为的合法性。关岭县政府于2019年5月17日立案受理复议申请后，分别于同年5月22日、23日向陈庆松、汤重生及坡贡镇政府送达行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书。同年5月28日，坡贡镇政府提交行政复议答复书及其作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。关岭县政府经审查，于2019年7月11日作出关行复决字〔2019〕3号行政复议决定，维持坡贡镇政府作出的处理决定，并于同年7月16日送达各方当事人。关岭县政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，符合法定程序。关于上诉人上诉称汤重生未提交证据证明案涉土地使用权属于汤重生，坡贡镇政府和关岭县政府违规收集证据，错误将争议地的土地使用权确定给汤重生的问题。举证责任只有在案件事实无法查清的情况下，才需根据“谁主张、谁举证”的原则，由承担举证责任的一方当事人承担不利的法律后果。在查明案件事实过程中，任何一方当事人均可举证证明案件事实。本案中，坡贡镇政府作为土地使用权属争议调查机关，具有查清案件事实的职责，在查明案件事实过程中，坡贡镇政府向村民、村委会调查了解案情，属于正常的履职行为，并非是违规帮助汤重生收集证据。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈庆松负担。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  阮素芬审判员  朱艳楠二〇二一年四月二十五日法官助理齐艳书记员汤晓燕