淮安市清江浦区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0812行初455号原告陈玉洋，男，汉族，1967年9月3日出生，住涟水县。原告皇甫立红，女，汉族，1965年12月20日出生，住址同上。委托代理人庄寒，泗阳县振兴法律服务所法律工作者。被告涟水县住房和城乡建设局，住所地涟水县涟城街道淮浦路26号。法定代表人陈照耀，职务局长。出庭负责人刘海涛，该局副局长。委托代理人禹大勇，该局法规科科长。委托代理人张全，江苏鸿国律师事务所律师。被告涟水县涟城街道办事处，住所地涟水县涟漪西路18号。法定代表人薛青鹏，职务主任。出庭负责人胡智万，该办事处党委委员。委托代理人孙智华，该办事处法律顾问。被告涟水县房屋征收服务中心，住所地涟水县涟州路东侧商铺3-68。法定代表人王小东，职务主任。委托代理人王章，该中心安置科长。委托代理人张全，江苏鸿国律师事务所律师。原告陈玉洋、皇甫立红诉被告涟水县住房和城乡建设局（以下至裁判主文前简称“涟水县住建局”）、涟水县涟城街道办事处（以下至裁判主文前简称“涟城街道办”）、涟水县房屋征收服务中心撤销行政协议（以下至裁判主文前简称“房屋征收中心”）撤销行政协议一案，于2020年7月29日向淮安市中级人民法院提起行政诉讼，因原告在诉讼过程中撤回了对“涟水县政府”的起诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条、第二十二条的规定，淮安市中级人民法院于2020年9月14日作出（2020）苏08行初74号行政裁定书，将该案移送本院管辖。本院于2020年10月16日立案受理后，依法向各被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月5日公开开庭审理了本案。原告皇甫立红及其委托代理人庄寒，被告涟水县住建局出庭负责人刘海涛、委托代理人禹大勇、张全，被告涟城街道办出庭负责人胡智万及其委托代理人孙智华，房屋征收中心委托代理人王章、张全均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。二原告诉称：1、协议无效。2020年5月12日，被告向原告出示搬迁补偿安置协议书（货币补偿）复印件，该协议书上无具体结算信息，也无被征收人签字。2、强拆违法。被告工作人员提要求原告办理自家房屋否则就要强拆。综上，该份协议严重侵害了原告方的合法权益，请求法院确认：1、搬迁安置补偿协议（货币补偿）无效；2、诉讼费用被告承担。为证上述观点，原告向本院提交以下证据：1、农村草危房改造登记书，证明涉案房屋是本案二原告所居住及具有使用权。2、营业执照，开户许可证，证明本案的原告在自己使用的房屋中营业（涟水县爱美家政服务部），属于个体工商户。3、涟水县信访局来访事项转送函，证明被告在2020年至原告要求强行拆迁，没有所有的拆迁手续，导致原告上访。也能证明诉讼时效的问题，原告是在2020年才知晓拆迁的事情。4、两份协议书，一份是产权调换协议书，该份协议书第二页被征收人皇甫立红是本案原告所签，但是签的时候该协议是空白的。第二份协议是货币补偿协议，本案的二原告都未签字。两份协议是2020年5月12日多次向被告索要，被告才给的，故该二份协议不符合证据的三要性。5、光盘，内容为一个女的拿了一个评估报告书到原告家中，该报告书是2016年8月30日，被告让原告签订的空白协议是2016年8月6日，该份评估报告书是弄虚作假。证明被告在签订协议的时候违规操作。被告涟水县住建局辩称：一、原告起诉超过法定起诉期限。原告诉称2016年8月5日签订补偿安置协议，于2020年7月5月提起行政诉讼，不符合《行政诉讼法》第四十六条的规定。二、原告主张协议无效没有事实和法律依据。1、签订空白协议没有事实依据。中山西路两侧棚户区（一期）改造项目，2016年6月18日由县政府作出房屋征收决定公告，各项征收补偿安置政策公布，征收部门、社区等全方位宣传。征收部门有关人员多次与原告就征收安置补偿问题磋商，并将《房屋征收补偿评估报告》当面交原告协商。2016年8月5日，经与原告二人及其女儿共同协商一致，签订了《涟水县国有土地上房屋搬迁补偿安置协议书》（货币补偿），签订协议时协议内容约定明确无误，且当事人认真阅读，并签字确认，故不存在空白协议的情形。2、诱导欺骗无事实依据。2016年8月5日签订《房屋搬迁安置补偿协议》（货币补偿）是房屋征收工作人员、社区和基层党组织工作人员严格按照政策要求，与原告及其女儿洽谈签订协议，不存在诱导欺骗的情形。3、协议签订程序合法。被告涟水县住建局按照有关规定委托江苏先河房地产土地评估有限公司对原告房屋进行评估，并将《房屋征收补偿评估报告》送达原告。洽谈签订安置补偿协议的依据即评估报告，按照评估报告确认的房价，双方确认的面积，计算按照补偿，签订协议书。综上，答辩人与二原告签订的《涟水县国有土地上房屋搬迁安置补偿协议书》（货币补偿）合法有效，不存在无效情形。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告涟水县住建局在法定期限内向本院提交以下证据：1、房屋征收决定公告；2、中山西路两侧（一期）棚户区改造项目房屋征收补偿安置政策告知书；3、房屋征收估价机构选择公告；4、估价机构选择结果公告；5、房屋征收补偿估价公告；6、现场勘查表；7、房屋搬迁装潢装修及附属物调查表；8、房屋征收服务中心廉政信息反馈监督卡；9、涟水县国有土地上房屋搬迁补偿安置协议书（货币补偿）；10、集体土地建设用地使用证；证据1-1，0证明被告实施的房屋征收符合相关法律规定，特别是补偿安置协议，原告签订的时间点是2016年8月5日，从该时间起，如果原告认为该协议无效或者可撤销，或者行政机关的不当行为提起行政诉讼，应当在六个月内提出，现在提出行政诉讼超过了行政诉讼法规定的起诉时间。被告涟城街道办辩称：一、原告所诉协议尚未生效，不存在无效之争。二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第五条，以及最高人民法院《关于适用的解释》第二十五条的规定，无论原告的诉讼请求是否成立，涟城街道办均不是本案的适格被告。涟城街道办未向法院提供相关证据，但提交了法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第五条；行政诉讼法司法解释第二十五条，证明被告2不是本案的适格被告。被告房屋征收中心辩称：1、房屋征收中心不是行政诉讼的适格被告，不具有行政诉讼主体资格。2、房屋征收中心没有实施该项目征迁，没有原告诉状所描述的行为。被告房屋征收中心未向法院提交向相关证据。经庭审质证，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：原告陈玉洋、皇甫立红系夫妻关系，均为涟水县涟城镇人，在涟城镇大关村有住房。2005年11月8日，因原告户居住房屋为列为草危房改造对象，经涟水县农村安居工程办公室、涟城镇民政办批准，原告陈玉洋获得农村草（危）房改造证明书。后二原告对住房予以改造，但未办理房屋产权证、建设施工许可证。2016年6月18日，涟水县人民政府发布涟政征字[2016]001号《房屋征收决定公告》，内容为：“因钟山西路两侧（一期）棚户区改造项目建设需要，需对该项目规划航线范围内的房屋和附属物实施征收……一、征收项目：钟山西路两侧（一期）棚户区改造项目；二、征收范围：钟山县路两侧、淮浦南路西侧、盐河东侧（具体以规划红线图为准）；三、征收部门：涟水县住房和城乡建设局；四、征收实施单位：涟城镇人民政府、涟水县房屋征收服务中心……”原告户房屋在本次征收范围内。2016年8月1日，涟水县人民政府作出《改造项目房屋征收补偿安置政策告知书》，对征收补偿和安置方案等予以公告说明。2020年5月12日，经原告向被告涟水县住建局索要，得到一份《涟水县国有土地上房屋搬迁补偿安置协议书》（货币补偿），该协议书载明：征收部门（甲方）为涟水县住建局，被征收人（乙方）为皇甫立红，上述协议仅在（三）装潢、附属物、生活设施移装及花草树木补偿款一栏中载有“土地补偿：数量19.61、单价300元、金额5883元；提前搬奖180.39、单价100元、金额18039元；搬奖1、金额3000元”。但上述协议中，被征收房屋基本情况、补偿方式和过渡方式、补偿总额、搬迁期限和交房约定等对协议具有实质影响的内容处均为空白，且在被征收人处并无二原告签名。原告认为，案涉货币补偿协议系空白协议，请求法院确认上述协议无效。本院认为，本案的争议焦点为：1、被告涟城街道办事处和房屋征收服务中心是否具有本案的诉讼主体资格；2、本案所涉的协议是否成立，是否为无效协议。3、本案是否已经超过起诉期限。关于争议焦点一。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定:“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为,被征收人不服提起诉讼的,以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托,在委托范围内从事的行为,被征收人不服提起诉讼的,应当以房屋征收部门为被告。”本案中，根据涟水县人民政府发布涟政征字[2016]001号《房屋征收决定公告》规定，征收部门为涟水县住建局，在案涉行政协议中，只表明征收单位（甲方）为涟水县住建局，征收实施单位处为空白，故涟城街道办事处及房屋征收服务中心不是案涉行政协议的相对人，亦不是本案的适格被告。对于原告起诉上述二单位的诉讼部分，本院依法裁定驳回。关于争议焦点二。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……。”故行政协议争议属于行政诉讼的受案范围。其次，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”根据原《中华人民共和国合同法》第十条规定：“当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。法律、行政法规规定采用书面形式的，应当采用书面形式。当事人约定采用书面形式的，应当采用书面形式。”第十二条规定：“合同的内容由当事人约定，一般包括以下条款：（一）当事人的名称或者姓名和住所；（二）标的；（三）数量；（四）质量；（五）价款或者报酬；（六）履行期限、地点和方式；（七）违约责任；（八）解决争议的方法。当事人可以参照各类合同的示范文本订立合同。”第十三条规定：“当事人订立合同，采取要约、承诺方式。”第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”本案中，案涉《涟水县国有土地上房屋搬迁补偿安置协议书》（货币补偿）符合行政协议的要件，根据二原告主张，要求确认行政协议无效。本院认为，行政协议是否无效，应当首先判断行政协议是否已经成立。经查，案涉《涟水县国有土地上房屋搬迁补偿安置协议书》（货币补偿）中仅在装潢、附属物、生活设施移装及花草树木补偿款处有文字记载，但对于被征收房屋基本情况等均无记载，且二原告均未在案涉协议中签字确认，上述协议明显属于空白协议，不能体现合同法规定的合同成立的要约与承诺的要件，该协议并未成立，对双方并无法律上的约束力，任何一方均无法要求对方履行该协议，客观上也因该协议缺乏必要的内容而无法履行。原告对于尚未成立的行政协议要求确认其无效，该诉讼请求因协议未成立而不具有审查的条件，不能得到法院支持。但作为行政诉讼全面审查的基本原则，本院对协议不成立的事实依法应当予以确认。各方可就拆迁补偿安置有关内容进行协商后另行订立具有双方权利义务的拆迁补偿安置协议。关于争议焦点三。被告抗辩称原告已经超过起诉期限的问题。本院认为，行政诉讼法并未明确规定行政无效是否适用起诉期限的相关规定，但考虑到案涉协议不具备合同成立的必要条件，应当自始不发生法律效力，并自始对行政相对人不发生约束力。故对被告提出起诉超过期限的答辩理由本院不予采纳。综上，二原告与被告涟水县住建局签订的《涟水县国有土地上房屋搬迁补偿安置协议书》（货币补偿），因缺乏合同的必备内容，而导致该合同并不成立，依法予以确认。原告要求确认行政协议无效的诉求，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第三十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条之规定，判决如下：一、确认案涉2006年8月5日的《涟水县国有土地上房屋搬迁补偿安置协议书》（货币补偿）不成立；二、驳回原告陈玉洋、皇甫立红要求确认《涟水县国有土地上房屋搬迁补偿安置协议书》（货币补偿）无效的诉讼请求。本案受理费50元，由被告涟水县住房和城乡建设局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款单位：江苏省淮安市中级人民法院；开户行：中国银行股份有限公司淮安清江浦支行；账号：62×××70）审 判 长  左文洁人民陪审员  袁梅珍人民陪审员  高东生二〇二一年四月九日书 记 员  厉 月附：相关法律依据《中华人民共和国合同法》第三十二条当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。