北京市第二中级人民法院民 事 判 决 书（2021）京02民终5466号上诉人（原审原告）：王建军，男，1966年2月9日出生，汉族。委托诉讼代理人：朱宝侠，北京市京泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：北京市房山区琉璃河镇任营村村民委员会，住所地北京市房山区琉璃河镇任营村。法定代表人：任万权，主任。委托诉讼代理人：郑征，北京市博维律师事务所律师。上诉人王建军因与被上诉人北京市房山区琉璃河镇任营村村民委员会（以下简称村委会）土地承包经营权纠纷一案，不服北京市房山区人民法院（2020）京0111民初14011号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年4月7日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。王建军上诉请求：1.撤销一审法院判决，改判或发回重审；2.二审案件受理费由村委会承担。事实和理由：一审法院判决存在明显错误。一、一审法院错误认定2006年《北京市房山区土地承包（租赁）合同书》（以下简称《承包租赁合同》）无效。1.《承包租赁合同》已经过北京市房山区琉璃河镇任营村（以下简称任营村）三分之二以上的村民代表同意，符合民主议定原则。在《承包租赁合同》签订前，经过了任营村村民会议的讨论及通过。王建军提交的证据可证明，2006年任营村召开村民代表会，村民代表30人，实到21人，讨论通过将安全局北侧100亩地租给王建军经营，租期30年，租金100万元，21名村民代表全部同意并签字确认。故《承包租赁合同》的签订符合民主议定原则。2.《承包租赁合同》并未违反对外发包的实质性要件。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称土地承包法）第四十八条规定的两个条件，前一个是集体经济组织成员行使其土地承包经营权的实质性的条件，要求必须满足；后一个是需经政府批准的程序性要件。本案中，在超过2/3以上的集体经济组织成员代表同意，并签订对外发包合同以后，已经符合了前一个条件。因此，《承包租赁合同》并未违反对外发包的实质性要件，根据土地承包法第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。故土地承包合同自成立之日起生效，并不是报经乡（镇）政府批准之日起成立并生效。3.《承包租赁合同》已签订15年之久，并且王建军已对承包土地投入大量资金，不应认定《承包租赁合同》无效。王建军自2006年12月1日承包土地至今已达15年之久，并且投入大量资金进行承包土地经营。根据《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定〈试行〉》第二十五条规定，人民法院在审理本规定第二条所起诉的对外发包案件（注：半数以上村民以发包方未经民主议定程序对外发包提起的诉讼）中，如果发包方越权发包的，应当确认合同无效，但如果承包合同签订超过一年，或虽未超过一年，承包人作了大量投入的，不应确认为无效。可见前述司法解释对合同效力的确认，并无以政府批准为生效要件，而是以实质性的权利保护为效力认定的内容。依举重以明轻的规则，既然在越权发包情形下，承包人承包经营超过一年尚不能认定为无效，则《承包租赁合同》符合对外发包的实质要件，更不能认定为无效。二、未经乡（镇）政府批准程序，不应作为认定《承包租赁合同》无效的法律依据。1.根据《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定〈试行〉》相关规定，司法解释对合同效力的确认，并不以政府批准为生效要件。虽然前述司法解释在2008年失效，但王建军签订《承包租赁合同》的时间是在2006年。根据《中华人民共和国立法法》第八十四条规定，法律行政法规地方性法规自治条例和单行条例及规章不溯及既往，但为了更好地保护公民法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。前述规定确定了立法溯及力原则为从旧兼有利原则。在没有相反法律规定的情况下，根据此原则，《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定〈试行〉》仍适用于本案。2.“经乡（镇）政府批准”不属于明确禁止性规定。从法理上看，法律、行政法规明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，该规定属于效力性规范。法律、行政法规虽没有明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立，但违反该规定以后若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益，也应当认为该规定属于效力性规范；若只是损害当事人利益的，属于取缔性规范。《承包租赁合同》既没有损害国家、集体利益，也没有损害第三人的利益。因此，从立法目的看，《承包租赁合同》报经行政批准，是出于行政管理目的所作出的行政强制性规范，显然属于管理性规范而不属于效力性规范。违反它并不必然带来无效的法律后果。《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定〈试行〉》相关规定也恰恰证明此点。3.《承包租赁合同》未经乡镇府批准的过错是由于村委会造成的，与王建军没有关系。在《承包租赁合同》签订后，应由村委会向乡镇政府申请备案，与王建军无关。综上，一审法院以未通过乡镇政府批准程序为由，错误认定《承包租赁合同》无效。三、村委会在一审庭审中从未否认《承包租赁合同》的法律效力，一直认可《承包租赁合同》有效。村委会只是抗辩称王建军与村委会在2013年3月解除了承包合同关系。一审法院无权擅自确认合同无效，该认定超出其审理范围。四、2013年王建军与村委会没有解除承包合同关系，村委会应按约定向王建军给付土地流转费。引发本案纠纷的事实为，2013年北京市人民政府在郊区推广平原地区造林工程建设，村委会与王建军协商达成一致意见：将该土地用于平原地区造林工程建设，村委会承诺将上级拨的每亩1500元土地流转费给王建军，管理费归村委会，剩余租金50万元从应支付给村委会的土地流转费中逐年扣除。可是在平原地区造林工程完工以后，村委会由于上级政策原因，土地流转费不能直接拨给王建军，导致村委会无法兑现承诺，造成王建军的利益受损。王建军才被迫起诉至一审法院。上述事实有原村委会书记兼主任任庭臣的证言为证。村委会未对其在一审庭审中的抗辩提供任何证据予以佐证。因此，一审法院应确认王建军与村委会的承包合同关系没有解除，村委会应向王建军支付2013年之后的土地流转费。村委会辩称，同意一审法院判决。王建军向一审法院起诉请求：1.判令村委会将100亩承包地上的土地经营权交还给王建军；2.判令村委会给付王建军土地流转费70万元（2013年至2020年八年，每年15万，共120万，冲抵王建军应付的50万元承包费后为70万）。一审法院认定事实：2006年，王建军与村委会签订《承包租赁合同》，村委会为甲方，王建军为乙方。《承包租赁合同》约定，甲方集体所有的100亩土地（出租）给乙方承包经营。经营方式：个人。承包（租赁）期限：自2006年12月1日至2036年11月30日，共30年。承包费（租金）的标准和交费方法：承包费（租金）计算标准100亩，合计30年100万元，合同签订之日交50万，其余五年后交。违约责任：双方任何一方违反合同规定条款均为违约，违约方应向对方支付违约金100000元，如违约金不足以弥补经济损失的按实际损失赔偿。双方约定的其他事项：承包期内，若遇国家或集体征地时，双方所签合同即日终止，按国家有关政策的土地赔偿费用赔付给乙方。本合同由双方签字盖章并经经管站鉴证后生效。该《承包租赁合同》由发包方即村委会的盖章，代表任廷臣签字。承包方王建军签字。鉴证机关签章处空白。《承包租赁合同》签订后，王建军交付村委会承包费50万元，村委会认可。一审法院向琉璃河镇政府经管科核实，村委会与王建军2006年签订的《承包租赁合同》没有向镇政府的报批记录，亦无备案鉴证记录。2013年春节后，因政府启动平原地区造林工程，王建军和村委会时任主任任廷臣口头协商后，王建军向村委会交还100亩土地，涉案土地纳入平原地区造林工程中，涉案土地已经按照政府统一规划种植树木。2020年9月24日，任廷臣向王建军出具《情况说明》并签字，内容：2013年，市政府在郊区推广平原造林，任营村与王建军商议，双方同意：将该土地用于平原造林，任营村承诺将上级拨的每亩1500元流转费给王建军，管理费归任营村。剩余租金50万元从应支付给王建军的流转费中逐年扣除。可是平原造林完工以后，由于上级政策原因，流转费不能直接拨给王建军。北京市平原地区造林工程建设总指挥部于2013年1月9日发布《关于做好本市平原地区造林工程建设中农村土地承包经营权流转及管理工作的指导意见》，已经确地到农户实行家庭承包经营的土地，应当由农户和受让方直接签订农村土地流转合同，乡镇政府和村集体经济组织（或村民委员会）要认真做好组织和服务工作。已承包给大户或对外租赁经营的确权确利和确权确股的土地，经双方协商解除合同后，方可用于绿化，解除合同后的集体土地，仍按原土地确权方式进行管理。财政支付的农村土地流转补助资金，按程序拨付给农村集体经济组织（或者村民委员会），由农村集体经济组织（或村民委员会）根据土地流转实际情况，及时足额兑现到农户。农村集体经济组织直接经营的确权确利和确权确股的土地，其流转补助资金要同其他确权确利和确权确股土地流转收益一并单独建账，单独核算，专户储存，严格履行民主程序，确保及时兑现到享有承包经营权的农户。2013年3月20日，北京市房山区园林绿化局和北京市房山区经管站发布关于平原造林工作的指导意见，规定已承包给大户或对外租赁经营的确权确利和确权确股的土地，经双方协商解除合同后，方可用于绿化。解除合同后的集体土地，按原确权确利对象范围将流转补助资金兑现给确利农户。北京市房山区园林绿化局向乡镇拨付补贴资金，村委会已经收取的本村造林用地补助资金未向王建军发放。一审法院认为，根据土地承包法第四十八条规定：发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。上述法律规定对于发包方采取何种形式发包土地没有作限制性规定，王建军签约时并非任营村村民，其与村委会签订的《承包租赁合同》应当得到村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）政府批准，现有证据不足以证明王建军与村委会签订《承包租赁合同》已通过法律规定的乡镇政府批准程序，涉案2006年签订的《承包租赁合同》应认定无效，王建军不能依据2006年签订的《承包租赁合同》取得涉案土地承包经营权。王建军所称2013年其与村委会当时的负责人任廷臣口头约定流转费处理事宜，是建立在2006年签订的《承包租赁合同》合法有效且王建军取得土地承包经营权的前提下，王建军才享有流转涉案土地承包经营权的权利。《承包租赁合同》无效，王建军对涉案土地没有合法的流转权利，故王建军本案中主张村委会向王建军交还100亩土地的承包经营权和70万元土地流转费的诉讼请求，没有法律依据，一审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条之规定，判决：驳回王建军的诉讼请求。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。其中王建军提交盖有村委会公章并附有20个人名签字的《村民代表签字》原件，其上载明：经村民代表会讨论通过将安全局北侧100亩土地租给王建军经营，租期30年，租金100万元，分两次交清，合同签订之日交50万，余下50万待与军队合同到期后交清，应到代表30人，实到人，全部通过。同时，王建军称该证据系在本案一审第一次开庭审理后自任廷臣处取得。二审中，任廷臣到庭就本案发表意见称：其在与王建军签订《承包租赁合同》时任任营村书记兼村委会主任，《承包租赁合同》未经镇政府批准或备案，且《村民代表签字》上所附的村民代表签字存在代签可能，在2013年王建军交还涉案土地时其任任营村书记，不再担任村委会主任，其在一审出具的《情况说明》所载任营村承诺将每亩1500元流转费支付给王建军的内容并未经村民会议或村民代表会议讨论通过，仅是其与当时的村委会主任商量过。村委会对于王建军提交的前述证据质证称，认可其上加盖的村委会公章以及所用纸张系任营村经济联合社用纸的真实性，但不认可所附村民代表签字的真实性，认为系伪造，同时认为该证据系任廷臣个人交给王建军的材料，不能代表村委会意见。本院经审查认为，因该证据的出具人任廷臣在庭审中确认落款签字存在代签可能，且村委会对签字的真实性亦不予认可，在缺乏其他证据佐证的情况下，本院对该证据的证明力不予确认。本院对一审法院查明的相关事实予以确认。本院认为，涉案土地的承包人王建军非任营村集体经济组织成员，本案属于农村集体经济组织向本集体经济组织以外的个人发包土地之情形。关于王建军所诉交还涉案土地经营权一节，因涉案土地涉北京平原地区造林工程已无法继续履行，故对王建军的该项诉讼请求，本院不予支持。关于王建军要求村委会在冲抵其应付的50万元承包费后需向其支付70万元土地流转费一节，王建军称任廷臣作为其交还涉案土地时的任营村书记，同意土地流转费归其所有，以弥补王建军不能使用土地的损失，但王建军提交的《情况说明》仅反映出任廷臣作为时任任营村书记的个人意思表示，该证据既不能证明村委会曾作出过同意给付王建军在本案中所主张的土地流转费的明确意思表示，亦不能证明双方当事人之间曾经达成在王建军交还涉案土地的情况下村委会应向王建军给付土地流转费的合意。故王建军的该项上诉主张本院无法支持。王建军未就其请求提供充分证据证明，应承担举证不利的法律后果，一审法院未予支持，处理正确。综上所述，王建军的上诉请求不能成立，应予驳回。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费10800元，由王建军负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  石 东审 判 员  周 岩审 判 员  周晓莉二〇二一年四月二十九日法官助理  贾凯迪书 记 员  苏 洁