广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤08行终52号上诉人（原审被告）湛江市自然资源局，住所址：湛江市××××××××。法定代表人吴松江，局长。委托代理人曹展硕，该局干部。委托代理人周羽军，广东承诺律师事务所律师。被上诉人（原审原告）坡头区官渡镇大龙村马劳地村民小组（以下简称马劳地村民小组），住所地：广东省湛江市坡头区×××××××。法定代表人黄德东，组长。委托代理人吴国志，广东誉志律师事务所律师。原审第三人湛江市××××××××，住所址：湛江市霞山区××××××××桉树中心内。法定代表人陈健，主任。委托代理人艾亚莆，该中心工作人员。委托代理人黄腾，该中心工作人员。原审第三人坡头区官渡镇人民政府，住所址：坡头区官渡镇。法定代表人李开河，镇长。委托代理人占政基，该镇干部。原审第三人湛江市坡头区官渡砖厂（已吊销），原住所址：湛江市官渡镇人民政府企业办内。上诉人湛江市自然资源局因建设用地使用权登记一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初192号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明：本案争议宗地位于湛江市坡头区官渡镇五里山，土地面积为18990.5m2，四至为：东至荒地，南至荒地，西至官渡海，北至本单位用地。原登记权利人湛江市坡头区官渡砖厂。上述土地在1971年为原官渡人民公社砖厂（集体企业）用地。体制改革后，原官渡人民公社砖厂更名为官渡砖厂，1990年9月5日，湛江市工商行政管理局坡头分局给官渡砖厂办理工商登记，经济性质为集体所有制企业。1991年5月6日，官渡镇人民政府与郑日轩签订《关于租赁五里山小窑的协议书》，将官渡砖厂的小窑发包给郑日轩经营，期限至1994年5月29日止。1994年10月15日，官渡镇人民政府与郑日轩签订《五里山砖厂承包合同书》，将官渡砖厂的大窑也发包给郑日轩经营，期限至2000年2月15日止。1997年12月3日，官渡镇人民政府出具《证明》载明：坡头区国土局、兹有官渡五里砖厂（原是龙头公社集体厂，后分给官渡镇政府管理），该厂于1971年征用五里山一片土地建厂，面积18990.5平方米，四至范围：东至荒地，西至官渡海，南至荒地，北至本单位用地，特此证明。后官渡砖厂向坡头区人民政府申请登记涉案土地使用权，经坡头区国土部门审查审核，并进行公榜无异议后，于1997年12月30日给官渡砖厂颁发湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》(地号为：08040500034)。原告马劳地村不服湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》的颁发，于2013年向湛江市人民政府提起行政复议，湛江市人民政府于2015年2月12日作出行政复议决定，维持坡头区人民政府的上述行政行为。原告马劳地村遂于2015年3月16日向湛江市中级人民法院提起诉讼，请求确认被告给第三人官渡砖厂颁发湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》的行政行为违法。湛江市中级人民法院作出（2015）湛中法行初字第47号行政判决，驳回原告马劳地村民小组的诉讼请求。原告马劳地村民小组不服该判决向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院于2017年11月13日作出（2017）粤行终1251号行政判决，撤销（2015）湛中法行初字第47号行政判决并确认颁发湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》的行政行为违法。另查明，1994年10月15日，官渡砖厂承包人郑日轩与马劳地村签订《五里山砖厂用泥合同书》，约定供泥范围：马劳地村在马劳地村对面岭属于自己使用的范围内供给郑日轩制砖用泥。2008年12月18日，湛江市××××××与官渡镇人民政府签订《回收国有土地使用权协议书》，该协议书主要内容为：官渡砖厂已被工商部门吊销执照，其资产和债权债务由官渡镇人民政府负责处理，经湛江市人民政府批准，湛江市××××××有偿回收坡头区官渡镇五里山土地使用权，土地纳入储备库。2009年3月21日，第三人湛江市××××××××提交湛国用（2009）第40021号《土地登记申请书》，提交以下申请登记依据：1.湛国土资（地产）〔2009〕83号《关于回收国有建设用地使用权纳入土地储备库的批复》；2.湛坡府国用（1997）字第080405/00030号《国有土地使用证》；3.收回国有土地使用权协议书；4.法人资料。后被告湛江市自然资源局制作《地籍调查土地登记审批表》，其中邻宗地一栏为第三人湛江市××××××××签字盖章确认，并作出同意批准国有土地使用权变更登记的批准意见。2009年4月30日，湛江市人民政府向第三人湛江市××××××××颁发湛国用（2009）第40021号《国有土地使用证》。原告不服湛国用（2009）第40021号《国有土地使用证》的颁发，向湛江市中级人民法院提起行政诉讼。湛江市中级人民法院受理后于2018年11月29日将该案移送该院管辖。原审认为，本案属于土地行政登记纠纷。本案的争议焦点是：一、原告马劳地村民小组的主体是否适格；二、原告的起诉是否已经超过了起诉期限；三、涉案《国有土地使用证》的颁发是否依据充足、是否合法，是否应当撤销。一、关于原告马劳地村民小组的主体是否适格的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，在生效的（2017）粤行终1251号行政判决中，该判决均认定原告马劳地村民小组具有诉权资格，且原告与涉案土地相邻，可证实原告马劳地村民小组与涉案土地存在利害关系，故原告马劳地村民小组系本案适格主体。二、关于原告马劳地村民小组的起诉是否已经超过了起诉期限的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”和第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”之规定，原被告双方均确认原告马劳地村民小组在对原湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》的行政复议期间得知涉案行政行为的具体内容，湛国用（2009）第40021号《国有土地使用证》系从原湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》换发所得，涉案行政行为是否合法需以原湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》是否合法作为依据。另原告在庭审中称在2017年12月份收到关于确认原湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》违法的终审判决后，并于2018年5月2日向湛江市中级人民法院提起诉讼。因此，原告因不服原湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》提起诉讼所耽搁的时间不应计算到起诉期限内，原告的起诉并未超过起诉期限，该院予以确认。三、关于湛国用（2009）第40021号《国有土地使用证》的颁发是否依据充足、是否合法，是否应当撤销的问题。依照《土地登记办法》第四十七条“土地权利人姓名或名称、地址发生变化的，当事人应当持原土地权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、地址变更登记。”之规定，第三人湛江市××××××××申请涉案国有土地使用证的申请材料包括：1.湛国土资（地产）〔2009〕83号《关于回收国有建设用地使用权纳入土地储备库的批复》；2.湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》；3.回收国有土地使用权协议书。其中湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》经生效的(2017)粤行终1251号行政判决确认违法。因此，被告湛江市自然资源局换发的湛国用（2009）第40021号《国有土地使用证》依据不足，本院予以确认。另在被告湛江市自然资源局提交的《地籍调查土地登记审批表》显示，其中邻宗地一栏仅有第三人湛江市××××××××签字盖章确认，而涉案国用土地使用证的宗地图一栏标注涉案土地周边有原告马劳地村民小组的土地，被告在换发涉案国有土地使用证时未通知原告马劳地村民小组进行指界，其程序存在不当。综上，被告湛江市自然资源局作出的湛国用（2009）第40021号《国有土地使用证》主要依据不足，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的;（三）违反法定程序的;”之规定，撤销被告湛江市自然资源局于2009年4月30日作出的湛国用（2009）第40021号《国有土地使用证》。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决：撤销被告湛江市自然资源局于2009年4月30日作出的湛国用（2009）第40021号《国有土地使用证》。本案受理费50元，由被告湛江市自然资源局负担。上诉人湛江市自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销（2019）粤0891行初192号行政判决书；2、判令由被上诉人承担本案诉讼费。事实与理由：一、一审法院认为被上诉人与被诉行政行为有利害关系，系本案适格主体，存在事实认定错误。（2017）粤行终1251号案件与本案是两个独立的行政案件，是对不同的具体行政行为的诉讼，被上诉人在（2017）粤行终1251号案件中具有诉权资格，并不当然在本案中具有诉权资格。本案土地是国有土地，不存在土地权属争议，湛江市××××××通过有偿回收的方式将本案土地纳入储备库，原《国有土地使用权证》依法注销，以《关于回收国有建设用地使用权纳入土地储备库的批复》（湛国土资（地产）〔2019〕83号）为依据，办理储备土地首次登记发证，发证行为与被上诉人无利害关系。一审法院以生效的（2017）粤行终1251号行政判决中认定被上诉人具有诉权资格，认为被上诉人与本案土地存在利害关系，被上诉人系本案适格主体，存在事实认定错误。二、一审法院认为被上诉人因不服湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》提起诉讼所被耽误的时间不计入起诉期限，认定被上诉人的起诉未超过起诉期限是错误的。三、第三人湛江市××××××××回收本案土地事实清楚，于法有据，程序合法，上诉人按照法律规定的程序为第三人办理储备土地登记发证，事实清楚、证据确凿、程序合法，依法应予维持。四、一审法院认为上诉人换发本案土地使用权证依据不足，在换发本案土地使用权证时未通知被上诉人进行指界，程序存在不当，事实认定错误，适用法律错误。首先，湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》不是本案土地使用权证的依据。本案土地在被回收后纳入储备库前，湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》已经被依法注销。已经被注销的权利证书是不可能成为本案土地登记的依据，显然，本案土地登记的依据是《收回国有土地使用权协议书》、《关于回收国有建设用地使用权纳入土地储备库的批复》（湛国土资（地产）〔2019〕83号）。湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》已被注销，不是本案土地登记的依据，至于该证是否被确认违法与本案土地无关。其次，《土地登记办法》第四十七条是对权利人姓名、名称、地址发生变化进行换证的规定，本案土地是权利人主体发生变化，不是名称变更，适用该规定明显与事实不符。本案土地使用权证是政府根据需要，依据《土地储备管理办法》第十七条之规定，核发土地证书。本案土地的来源是政府回收，而不是一审法院所认定的依据湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》换证行为。故，一审法院适用《土地登记办法》第四十七条来认定本案土地证书的发证依据不足明显错误。最后，《收回国有土地使用权协议书》、《关于回收国有建设用地使用权纳入土地储备库的批复》（湛国土资（地产）〔2019〕83号）是本案土地发证依据，在未撤销政府的回收行为或是确认政府回收行为违法的情况下，本案的登记发证行为仍系合法行为。另外，本案土地已经被回收作为储备用地，是土地使用权变更登记不是初始登记，变更登记依法不需要相邻权人进行指界，一审法院认定上诉人没有通知被上诉人进行指界，程序存在不当明显错误。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，恳请予以撤销，并判令维持给予湛江市××××××××核发证的具体行政行为。被上诉人马劳地村民小组辩称：1、本案被诉的土地证系以1997年官渡砖厂的土地证为依据进行登记颁发的，现1997年官渡砖厂的土地证已被生效裁判予以撤销，本案被诉的土地证没有了权属来源依据，一审法院判决撤销是正确的。2、涉案土地是农村集体用地，被上诉人起诉1997年官渡砖厂的土地证，该证被撤销后，被上诉人与本案被诉的土地让同样存在利害关系，具有原告主体资格。3、从被上诉人起诉1997年官渡砖厂的土地证至二审判决生效的该段期间，应扣除在起诉期限之外，故被上诉人一审起诉时没有超过法定的起诉期限。综上，上诉人的上诉请求理据不足，请求二审驳回上诉，维持原判。原审第三人湛江市××××××××、坡头区官渡镇人民政府述称：同意上诉人的上诉意见。案经本院二审审查查明，原审查明的事实清楚、证据充分，本院予以确认。本院认为，本案系不动产行政登记纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人马劳地村民小组是否具有原告诉讼主体资格？据现已查明事实可知，本案被诉的湛国用（2009）第40021号《国有土地使用证》系以“湛国土资（地产）〔2009〕83号《关于回收国有建设用地使用权纳入土地储备库的批复》、湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》以及湛江市××××××与官渡镇人民政府签订的《收回国有土地使用权协议书》”为涉案土地权属来源依据进行转移登记而来的，虽然湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》已被生效的（2017）粤行终1251号行政判决确认违法，但（2017）粤行终1251号行政判决系以“……被上诉人坡头区政府向原审第三人官渡砖厂颁发湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》，属于认定事实不清、主要证据不足，程序违法。鉴于湛江市××储备××××与官渡镇人民政府于2008年12月18日签订了《回收国有土地使用权协议书》，经湛江市人民政府批准，湛江市土地储备××××有偿回收坡头区五里山土地使用权，土地纳入储备库。2009年4月30日，湛江市土地储备××××办理了涉案土地的变更登记，证号为湛国用（2009）第40021号《国有土地使用证》。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条‘被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施，造成损害的，依法判决承担赔偿责任’的规定，本院依法确认被上诉人湛江市坡头区人民政府向原审第三人官渡砖厂颁发湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》的行政行为违法……”为由而确认湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》违法的。参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第二款关于“原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉”的规定，因生效的（2017）粤行终1251号行政判决系适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定而判决“确认湛江市坡头区人民政府向官渡砖厂颁发湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》的行政行为违法”的，因此产生了阻碍被上诉人对涉案土地使用权后续转移登记行为继续行使行政诉讼起诉权的法律后果。据此，被上诉人马劳地村民小组不具有对湛国用（2009）第40021号《国有土地使用证》提起行政诉讼的原告主体资格，一审法院受理其起诉并作出判决属适用法律错误，应予纠正。上诉人湛江市自然资源局认为被上诉人马劳地村民小组不具有本案诉讼的原告主体资格的上诉意见成立，本院予以支持。需要说明的是，由于生效的（2017）粤行终1251号行政判决系基于若判决撤销湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的考虑，而判决“确认湛江市坡头区人民政府向官渡砖厂颁发湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》的行政行为违法”的。若被上诉人马劳地村民小组认为湛江市坡头区人民政府向官渡砖厂颁发湛坡府国用（1997）字第08040500030号《国有土地使用证》的行政行为对其造成了损害，可依法另循途径进行救济。综上，被上诉人马劳地村民小组的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。原判适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初192号行政判决；二、驳回被上诉人坡头区官渡镇大龙村马劳地村民小组的起诉。本案一、二审均不收取案件受理费，上诉人湛江市自然资源局预交的二审案件受理费50元，由本院予以退还。原审法院已收取的案件受理费50元，由原审法院予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长 张智敏审 判 员 杨纯京审 判 员 麦江梅二〇二一年四月二日法官助理 杨丹红书 记 员 梁罗芬附相关的法律、司法解释条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。