浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）浙01行终97号 上诉人（原审原告）杭州华园宾馆有限公司，住所地杭州市下城区中山北路434-440号（双号）。 法定代表人巢震飞，执行董事。 委托诉讼代理人何长明、陈逸嫣，浙江杭天信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局，住所地杭州市解放东路18号市民中心C座。 法定代表人陈祥荣，局长。 委托诉讼代理人陈波，工作人员。 委托诉讼代理人童丽玲，浙江法校律师事务所律师。 上诉人杭州华园宾馆有限公司（以下简称华园宾馆）因诉杭州市规划和自然资源局（以下简称杭州市规自局）订立国有土地使用权出让合同一案，不服杭州市下城区人民法院（2020）浙0103行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 原审原告华园宾馆诉至原审法院，请求：1.判令杭州市规自局在华园宾馆在按照2003年的杭州市政府文件为342平方米划拨土地补交出让金1711710元（2003年的杭州市土地批租地价未找到，现按照2004年的杭州市土地批租地价测算标准5005元／平方米计算）后立即与华园宾馆签订《杭州市国有建设用地使用权出让合同》（编号：×××10）；2.判令杭州市规自局承担诉讼费用。 原审法院经审理查明，华园宾馆成立于1993年10月15日。1994年3月2日，杭州市计划委员会作出杭计财（1994）080号《关于同意华园宾馆增建配套用房的批复》，同意华荣综合贸易公司在中山北路520-538号增建华园宾馆配套服务用房。1994年12月18日，杭州市城乡建设委员会作出杭建规发[1994]512号《关于杭州市华园宾馆方案设计的批复》，主要事项批复内容为：一、规划范围、建设性质及建设规模：1、该宾馆建设地址位于原华园宾馆西侧，中山北路东侧，后营弄南面，总占地面积1044平方米，拆迁面积为1300平方米。2、建设性质：客房并附有餐厅、健身房等配套设施。3、总建筑面积4500平方米（其中地下室466平方米），客房床位100个左右。二、主要技术经济指标：1、建筑总高度不得大于32米。2、建筑密度不得大于50%。3、绿地率大于15%，沿街绿地宽度大于2米。4、容积率控制在4.5以内。三、总平面布置：1、车辆出入口设在后营弄，沿中山北路设人行出入口，为满足停车需要，取消底层商场改作停车库，同时将东面已建餐厅改为停车场，共计停车泊位18个。职工自行车停放在地下室内，过街楼改成净高4米，净宽6米。2、与北面建筑间距要大于1.0H，与周围建筑距离要满足日照、通风、采光及消防要求，如消防间距不能满足，建筑物必须采取消防技术措施。3、周围住宅的进出口道路要保证顺畅。4、建筑后退中山北路规划红线大于5米，后退后营弄道路红线大于3米。四、建筑与结构设计：1、原则同意建筑方案设计，建筑色彩要与原宾馆建筑相协调。2、为客房服务的辅助用房要求配套齐全，并满足卫生防疫要求。3、建筑平面布置要满足消防要求，如楼梯要直通屋顶等。4、人防按6级设计，抗震按6级设防。五、市政基础设施及其它：1、供排水：供水接城市供水管道，排水为雨污分流制，污水直接排入玄坛弄泵站，雨水暂时排入中山北路合流管。2、燃料：宾馆厨房用煤制气，关于其他热源要求在施工图设计前予以落实。3、所有管线必须在自用地范围内埋设。4、环保：油烟废气要求竖向高空排放，噪音要严格控制在环保标准内。5、电力采用双回路供电，关于电信设计要征求电信局意见。6、工程概算另行审批。1994年12月26日，杭州华荣综合贸易公司取得（94）浙规建0100309号《建设用地规划许可证》，被准予办理征用划拨土地手续，用地位置下城区中山北路520-538#。1995年6月16日，杭州华荣综合贸易公司取得拆许字（95）第51号《房屋拆迁许可证》，拆迁范围为东：杭州红卫无线电元件厂，西：中山北路，南：省工艺美术研究所，北：后营巷，拆迁面积非住宅197.71平方米，住宅839.35平方米。 1995年5月25日，华园宾馆取得杭下出国用（1995）字第4号《国有土地使用证》，土地使用权面积508平方米。同日还取得杭下国用（1995）字第108号《国有土地使用证》，性质为划拨用地。1996年9月18日，杭州市土地管理局地籍管理处证明华园宾馆划拨土地面积为274.6平方米。 2001年9月20日，华园宾馆获得《建设工程竣工规划验收合格证》。2004年11月4日杭州市土地交易登记发证中心出具《土地权属审核意见》，载明华园宾馆实测土地总面积690平方米，扣除出让土地508平方米，划拨土地为182平方米，土地用途均为餐饮旅馆业。现由于企业改制，名称变更为杭州华园宾馆有限公司。土地使用权性质和用途不变。2004年8月17日，杭州市规自局还曾就华园宾馆国有土地使用证更名中有关问题作出杭土资籍简复（2004）130号公文简复单：1、同意座落在中山××路××号地块的土地使用权由杭州华园宾馆变更为杭州华园宾馆有限公司，土地用途为餐饮旅馆业，土地面积以实测为准，其中原出让面积为508平方米，其余划拨用地按土地资产处置的有关规定办理。2、注销杭下出国用（1995）字第4号和杭下国用（1995）字第108号土地使用证。3、请你单位接文后办理土地资产处置和土地变更登记手续。但实际未办理相应手续。 2005年12月31日，华园宾馆取得杭房权证下移字第0××3号《房屋所有权证》，地址中山北路434-440号（双号），房屋面积共5210.98平方米。 2016年11月4日，华园宾馆向杭州市规自局发送《关于华园宾馆工程建设、拆迁安置及改制的相关说明》，要求在原改制后申报的基础上，通过正常程序，补缴划拨土地出让金，办理土地证的更名换证。 2017年5月11日，杭州市不动产登记服务中心就案涉土地进行权属调查，并出具成果确认表：经实测宗地面积为690平方米，权利性质为出让、划拨，其中出让土地面积为508平方米，划拨土地面积为182平方米，土地用途为商服用地。2017年6月1日，杭州市国土局下城分局向华园宾馆发出《关于要求确认杭州华园宾馆有限公司土地面积的函》，告知其如对土地权属调查成果确认表有异议，在收函三日内向杭州市国土局权籍处提出书面异议。 根据杭州市国土局下城分局的委托，杭州智拓房地产土地评估咨询有限公司于2017年5月25日出具案涉土地的《土地价格评估报告》，土地评估结果为：土地面积690平方米，建筑面积4699.45平方米，总地价71798197元；土地总面积690平方米，其中划拨土地182平方米，计入划拨范围建筑面积1755平方米，划拨权益总价格11181105元，出让价格27111240元，出让土地508平方米，计入出让范围建筑面积1779平方米，出让价格27481992元；土地总面积782.6平方米，其中划拨土地274.6平方米，计入划拨范围建筑面积1755平方米，划拨权益总价格11233755元，出让价格27221805元，出让土地508平方米，计入出让范围建筑面积1779平方米，出让价格27594069元。 2017年7月2日，杭州市国土局受理华园宾馆国有企业改制土地资产处置申请。2017年7月4日，杭州市国土局向华园宾馆发出杭土资（下）［2017］0013号《签订土地使用权出让合同通知书》，内容为：你单位申请的下城区中山北路434-440号（双号）划拨补办出让事项，请尽快解除该地块上土地、房屋抵押、查封，并在解除上述抵押、查封后于2017年8月4日前签订土地出让合同。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《杭州市土地管理规定》等规定，你单位负有签订土地使用权出让合同、及时缴纳出让金的法定义务。逾期不签的，按退件处理。退件后你单位要求继续办理的，应重新提出申请。由此引起的一切法律后果及相应的风险均由你公司自行承担。同时杭州市国土局向华园宾馆附寄《杭州市国有建设用地使用权出让合同》（编号：×××10）文本一份，主要的内容包括：出让人、受让人依据杭州市国土局公文简复单［杭土资籍简复（2003）131号、杭土资籍简复（2004）130号］、《土地权属调查成果确认表》（编号：×××58），下城区中山北路434-440号（双号）地块土地使用权由原杭州华园宾馆变更为杭州华园宾馆有限公司，由受让人补交宗地上划拨土地面积182平方米出让金，将该地块建筑面积调整为4699.45平方米；本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让金总额为3313.51万元，不含城市市政基础设施配套费。 另查明，土地价格评估报告所依据的杭建规发[1994]512号《关于杭州市华园宾馆方案设计的批复》与上文所列内容不完全一致，主要不一致的内容为：一、规划范围、建设性质及建设规模：1、该宾馆建设地址位于原华园宾馆西侧，中山北路东侧，后营弄南面，总占地面积1044平方米，拆迁面积为1950平方米。2、总建筑面积4000平方米（其中地下室466平方米），客房床位100个左右。二、主要技术经济指标：4、容积率控制在4.5以内。经与发文单位杭州市城乡建设委员会核实，杭州市规自局提交的批复与杭州市城乡建设委员会留存档案在技术数据上有出入。 原审法院认为，华园宾馆于2016年提出补缴划拨土地出让金及办理土地证更名换证的申请，依据当时有效的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第十条的规定，处置土地使用权应当按下列程序办理：（一）拟订土地使用权处置方案。由企业或企业隶属单位拟订土地使用权处置方案，主要内容应包括企业改革的形式和内容、企业现使用土地的状况和拟处置土地的状况、拟处置方式和处置价格及理由等。（二）地价评估结果确认和土地使用权处置方案审批。地价评估结果和土地使用权处置方案应当报有批准权的人民政府土地管理部门确认和审批，报批时还应同时提交企业改革的批准文件、资产重组方案、土地使用权证书或土地权属证明以及其他有关材料。……（三）签订合同与变更土地登记。土地使用权处置方案经批准后，采取国有土地使用权出让方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的市、县人民政府土地管理部门签订国有土地使用权出让合同，并按规定办理土地登记手续；……。本案中双方的主要争议不在于是否可以或需要签订土地出让合同，而是在于以何条件订立土地出让合同。进一步细化而言，华园宾馆系对杭州市规自局确认的划拨转出让面积182平方米及土地出让金3313.5万元持有异议。本案中，华园宾馆、杭州市规自局的证据中均未见地价评估结果确认和土地使用权处置方案审批，但出让土地面积和土地出让金的确认结果在杭州市××的土地出让合同中均已明确载明。华园宾馆对此有异议，应在起诉期限内提起行政诉讼。 原杭州市国土资源局《关于进一步加强土地市场管理规范补办有偿使用手续等有关问题的规定》第四十九条规定：经土地使用权人申请，出让人完成补办有偿使用手续地价报批后，向土地使用权人书面送达签订土地出让合同通知书，土地使用权人应于30日内签订出让合同（或租赁合同、补充协议）。逾期不签的，土地使用权人须重新提出申请，由出让人重新委托地价评估后，重新进行报批。本案中，杭州市规自局以书面通知的方式告知华园宾馆在30日内签订出让合同，华园宾馆逾期未签订，应当重新提出申请。 综上，华园宾馆于2017年7月4日收到案涉通知书及案涉出让合同文本，无论其诉讼请求实质是要求杭州市规自局履行法定职责，还是撤销对于出让面积和土地出让金的确认结论，其在2020年才提起行政诉讼，均已超过法定的起诉期限，其诉讼请求应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回华园宾馆的起诉。原审案件诉讼费50元，退还华园宾馆。 华园宾馆上诉称，一、根据上诉人向原审法院提供的证据20回复函及ｅｍｓ快递单、证据21杭规自然函［2019］15号《关于华园宾馆中山北路地块面积有关情况的复函》、证据22《关于华园宾馆中山北路地块面积有关情况的复函》、证据23杭州齐越测绘有限公司《情况说明》、证据24中共杭州市下城区委杭州市下城区人民政府信访局《告知书》可知，上诉人在收到被上诉人出具的案涉合同之后，立即回函表示对土地使用权面积、年限、出让金数额表示了异议。杭州市规划和自然资源局、杭州市规划和自然资源局下城区分局因上诉人提出的异议，提出待地块面积通过测绘明确后，再按规定办理后续有关登记手续。而测绘公司于2019年12月2日出具了关于面积的情况说明。上诉人于2020年3月提起诉讼。根据《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第43条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内”。这条规定虽然没有明确是起诉期间的中止，但从本质上来说与诉讼时效的中止是一致的。而被上诉人、被上诉人下属单位提出通过测绘面积后再按规定办理后续有关登记手续，而测绘公司于2019年12月2日出具了关于面积的情况说明。即2019年12月2日之前的期间属于非上诉人原因导致的被耽误的时间，不应当计算在起诉期间内。因此，本案未超过起诉期限。二、被上诉人于2017年7月出具编号为×××10《杭州市国有建设用地使用权出让合同》，上诉人虽有异议，但是在本案提起之前只得通过与行政机关和相关行政部门、人民政府书面提出异议、协商的方式来维护权利。这是因为，2019年12月10日最高人民法院发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》后，上诉人才有权提起本案的行政协议之诉。现行《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释规定了“认为行政机关不依法履行，未按照约定履行，违法变更解除协议”等几种行政协议诉讼受案类型，如协议当事人的诉讼请求已经超出了上述范围的，则未被其纳入行政协议诉讼中，也无法提起行政协议之诉。最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第41条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”行政机关在作出行政行为之时有义务告知行政相对人行政行为的内容及相对人享有的诉权和起诉期限。而被上诉人在通知上诉人签订案涉合同时并未告知上诉人诉权或者起诉期限，仅告知了上诉人异议权和邀约有效期。而这是因为就案涉行政合同本身，在2019年12月10日之前，上诉人尚没有相应诉权。因此，本案起诉期限应当从2019年12月10日，上诉人知道诉权之日起算。三、最后，本案系基于房屋所有权基础上的后续土地使用权出让行政合同的协商和确定，房屋所有权尚且存续，则该合同的协商确定应双方合意，任何一方不应单方决定，因此本案不适用单方行政行为的诉讼期限规定。被上诉人持续存在与上诉人依法协商签订行政合同的义务，协商不成的，由人民法院依法裁决。综上，上诉人认为，原审法院认定错误，程序上适用法律错误，违反公平公正原则，导致裁定错误，故上诉至贵院。请求：1.撤销杭州市下城区人民法院（2020）浙0103行初14号行政裁定；2.依法裁定发回杭州市下城区人民法院重审；3.被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。 被上诉人杭州市规自局答辩称，一、本案已过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《关于进一步加强土地市场管理规范补办有偿使用手续等有关问题的规定》（杭土资［2008］1228号）第四十九条规定，经土地使用权人申请，出让人完成补办有偿使用手续地价报批后，向土地使用权人书面送达签订土地出让合同通知书，土地使用权人应于30日内签订出让合同（或租赁合同、补充协议）。逾期不签的，土地使用权人须重新提出申请，由出让人重新委托地价评估后，重新进行报批。2016年11月4日，上诉人向杭州市规自局提出《关于华园宾馆工程建设、拆迁安置及改制的相关说明》，申请补缴座落在中山××路××号的地块（下称案涉土地）划拨土地出让金，办理土地证的更名换证。2017年7月4日，杭州市规自局批准上诉人补办出让手续，向上诉人发出《签订土地使用权出让合同通知书》以及附件《国有建设用地使用权出让合同》（划拨或改制企业补办出让手续合同）（合同编号为：×××10），通知上诉人签订案涉出让合同补缴土地出让金。同日，上诉人签收案涉通知书以及案涉出让合同，并出具送达回证。案涉通知书明确要求上诉人于2017年8月4日前签订案涉出让合同，逾期不签按退件处理。因上诉人未按要求签订案涉出让合同，杭州市规自局已按退件处理。上诉人在知晓案涉通知书、案涉出让合同内容的情况下，至2020年3月24日才起诉要求签订案涉出让合同，明显已过起诉期限。二、上诉人的上诉请求及事实和理由不成立。首先，本案属于行政诉讼范畴，并且不属于参照适用民事法律规范关于诉讼时效的情形；其次，本案中上诉人不存在起诉期限的法定耽误事由；最后，上诉人的起诉超过起诉期限，其实体权利仍然可以通过重新提出申请得到保障，但因其未依法主张该权利，不利后果应当由其自身承担。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求贵院驳回上诉，维持原审裁定。 经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，原杭州市国土资源局《关于进一步加强土地市场管理规范补办有偿使用手续等有关问题的规定》第四十九条规定：“经土地使用权人申请，出让人完成补办有偿使用手续地价报批后，向土地使用权人书面送达签订土地出让合同通知书，土地使用权人应于30日内签订出让合同（或租赁合同、补充协议）。逾期不签的，土地使用权人须重新提出申请，由出让人重新委托地价评估后，重新进行报批。”本案涉及国有企业改制后土地资产的处置。根据查明的事实，原杭州市国土资源局受理华园宾馆国有企业改制土地资产处置申请后，于2017年7月4日向华园宾馆发出书面通知，告知其在规定期限内签订国有土地使用权出让合同，随附的出让合同中确定了土地面积及出让金数额。上诉人如对该书面通知及出让合同确定的土地面积及出让金价款有异议，应在法定起诉期限内提起诉讼。但是上诉人既未在通知规定的期限内签订出让合同，也未在法定期限内提起诉讼。现上诉人径行提起本案诉讼，请求判令杭州市规自局在上诉人按照2003年杭州市政府文件为342平方米划拨土地补交出让金1711710元后立即与其签订《杭州市国有建设用地使用权出让合同》，不符合法定起诉条件。原审法院裁定驳回起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  秦 方 审 判 员  王银江 审 判 员  廖珍珠 二〇二一年四月一日 法官助理  郑 漩 书 记 员  毛艺斐