湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鄂01行终191号上诉人（原审被告）武汉市自然资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。法定代表人盛洪涛，局长。委托代理人卢慧，湖北彰卓律师事务所律师。委托代理人陶维仁，武汉市自然资源和规划局洪山分局工作人员。上诉人（原审第三人）彭正元，女，1971年3月4日出生，汉族，住湖北省天门市。委托代理人韩海祥，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审原告）武汉市洪山区人民政府卓刀泉街办事处卓刀泉村村民委员会，住所地武汉市洪山区卓刀泉村。法定代表人陈平，主任。委托代理人邓晨蕾，湖北得伟君尚律师事务所律师。原审第三人武汉市自然资源和规划局洪山分局，住所地武汉市洪山区珞狮路326号。法定代表人周勤斌，局长。委托代理人卢慧，湖北彰卓律师事务所律师。委托代理人陶维仁，武汉市自然资源和规划局洪山分局工作人员。上诉人武汉市自然资源规划局（以下简称市自然资源和规划局）、彭正元因与被上诉人武汉市洪山区人民政府卓刀泉街办事处卓刀泉村村民委员会（以下简称卓刀泉村委会）不动产行政登记一案，不服武汉市洪山区人民法院作出的（2020）鄂0111行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月1日受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了不开庭审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，1987年4月20日，原武汉市房地产管理局向案外人邓召豪颁发了武房地籍洪房私字第××号《武汉市国有土地使用权证》，载明：用地座落于珞××村，用途为住宅，面积103.95平方米。后邓召豪将房屋转让给第三人彭正元。2002年5月22日，彭正元向第三人武汉市自然资源和规划局洪山分局（以下简称洪山分局）提交了《关于申请换发国有土地使用权证的报告》及身份证明、房屋所有权证等资料，称其于1993年对房屋扩建，房屋所有权证已发，申请换发国有土地使用权证。洪山分局审查了申请材料，填写了地籍调查表，收取了税费，因用地面积已扩大为114.49平方米，对彭正元违法占地10.54平方米的行为罚款158元。2002年5月31日，武汉市人民政府向彭正元颁发了洪国用（2002）字第10094号《国有土地使用证》，载明：土地座落于洪山区××村，用途为住宅用地，面积114.49平方米。2013年2月19日，湖北省人民政府作出鄂政土批[2013]148号《关于批准武汉市2012年度城中村第16批次建设用地的批复》，同意征收武汉市洪山区洪山街卓刀泉村、谌家矶街先锋村、朱家河村集体建设用地43.9586公顷。武汉市人民政府遂于2013年3月20日作出[2013]第52号《武汉市人民政府征收土地公告》，决定对卓刀泉村城中村综合改造-1范围内的18.7179公顷集体土地进行征收，彭正元的房屋所使用的土地被纳入该征收范围内。彭正元认为其房屋拥有国有土地使用证，与征收土地实施单位产生争议。原告卓刀泉村委会遂于2018年12月向原审法院提起本案诉讼，要求撤销原武汉市城市规划局国土资源管理局洪山分局颁发的洪国用（2002）字第10094号《国有土地使用证》。另查明，2018年10月，彭正元等36人不服湖北省人民政府作出的鄂政土批[2013]148号《关于批准武汉市2012年度城中村第16批次建设用地的批复》，向湖北省人民政府申请行政复议。湖北省人民政府于2019年11月22日作出鄂政复决[2019]161号行政复议决定书，决定维持湖北省人民政府批准征收集体土地部分的决定，撤销批准征收国有土地部分的决定。再查明，2019年1月15日，中共武汉市委、武汉市人民政府作出武发[2019]3号《关于武汉市市级机构改革的实施意见》，载明：组建市自然资源和规划局，不再保留市国土资源和规划局，不再保留市不动产登记局等部门直属行政机构，其职能按改革要求回归相关部门。2019年3月28日，中共武汉市委办公厅、武汉市人民政府办公厅作出武办文[2019]25号《关于印发的通知》，该规定载明：市自然资源和规划局主要职责是负责自然资源统一确权登记工作，组织制定并贯彻执行各类自然资源和不动产统一确权登记。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。由于本市土地管理部门对村集体经济组织所有的土地并未统一实行登记发证，显然不能以是否取得土地登记证书来判断村集体经济组织有无集体土地使用权。湖北省人民政府作出的撤销批准征收国有土地部分的决定，系因彭正元持有国有土地使用证，并不涉及国有土地使用证的土地权属来源。鄂政土批[2013]148号《关于批准武汉市2012年度城中村第16批次建设用地的批复》及[2013]第52号《武汉市人民政府征收土地公告》，将彭正元所使用的土地纳入卓刀泉村集体征收范围内，能够说明卓刀泉村委会与涉案土地原权属之间具有利害关系，故卓刀泉村委会有权对被诉土地使用权登记行为提起诉讼。土地使用权登记行为属于不动产纠纷，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，最长起诉期限为20年，被诉登记行为作出的时间为2002年5月31日，第三人彭正元未提交证据证明卓刀泉村委会知道或应当知道被诉登记行为的时间，卓刀泉村委会于2018年12月向原审法院提起诉讼，未超过最长20年法定起诉期限。故第三人彭正元认为卓刀泉村委会提起本案诉讼不具有主体资格及已经超过法定起诉期限的理由，不能成立。本案争议的焦点问题二、关于颁发涉案《国有土地使用证》事实依据是否充分的问题。原审法院认为，涉案颁证行为发生在2002年，应适用国家土地管理局于1995年12月28日发布的《土地登记规则》，该规则第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明、个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”第十四条规定：“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、登记、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。”该规定要求登记机构在土地行政登记过程中，充分履行职责，不仅要审查申请人提交的材料是否齐全、是否符合法律规定的形式要求，而且还须在专业范围内对申请人提交的材料的真实性、合法性负有审慎的核查义务，尽可能地保证如实、准确、及时登记土地使用权有关事项，避免登记错误。本案中，彭正元因改扩建于2002年5月22日申请土地登记，其申请登记的面积由103.95平方米变更为114.49平方米，属于变更登记行为，不属于换证行为。因此，彭正元应当按照上述规定，提交土地权属来源证明资料。但彭正元提交的登记资料中，并无土地权属来源证明。被告辩称根据武政[1987]64号《市人民政府关于处理非法占用土地的通知》的规定，对彭正元多占土地的行为进行了罚款，应视为符合办证条件。原审法院认为，《市人民政府关于处理非法占用土地的通知》第二条及第三条规定：“对符合城市（镇）总体规划而又确实需要征用土地的，应先补规划控制线，然后按《中华人民共和国土地管理法》的规定，补办征地手续，并缴纳处置费，处以罚款。”但洪山分局仅对彭正元予以罚款，未按照该通知要求补办规划控制线、征地手续，不符合上述通知的要求，不能视为彭正元申请土地登记的资料符合规定，武汉市人民政府据此向彭正元颁发洪国用（2002）字第10094号《国有土地使用证》的行为，属于主要事实依据不足，应予以撤销。因自然资源和规划局承继了不动产登记职责，故应作为被告承担法律责任。综上，对于原告卓刀泉村委会要求撤销被告向第三人彭正元颁发洪国用（2002）字第10094号《国有土地使用证》的诉讼请求，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第一百零二条的规定，判决撤销被告武汉市自然资源和规划局于2002年5月31日向第三人彭正元颁发洪国用（2002）字第10094号《国有土地使用证》的行为。案件受理费50元（原告已预交），由被告武汉市自然资源和规划局负担。上诉人市自然资源和规划局不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决不符合法律规定，查明事实不清，适用法律不当，程序违法。1.上诉人市自然资源和规划局办理土地证从职责、内容、程序上都是符合法律规定，涉案土地证办理有其权属来源及办证依据。2.上诉人市自然资源和规划局办证依据有效文件规定办理，被上诉人卓刀泉村委会并没有对该文件提出规范性文件审查，应视为被上诉人卓刀泉村委会认可该文件合法有效。但是原审法院自行认定“未按照该通知要求补办规划控制线、征地手续，仅罚款不符合文件要求，不能视为彭正元申请土地登记的资料符合规定”，原审法院超越职权，违反法定程序的自行认定。3.涉案土地证由原土地证演变而来。原土地证已被上诉人市自然资源和规划局收回注销。被上诉人卓刀泉村委会并没有对原土地证提出质疑及行政诉讼，原审判决实际剥夺了上诉人彭正元从1987年就已经取得的合法权益，造成上诉人彭正元无法恢复老土地证，损害了上诉人彭正元的合法权益，也超出了被上诉人卓刀泉村委会诉讼请求范围，判决显属失当。4.根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》的第五条规定，被上诉人未对首次转移登记行为提出行政诉讼的，对后续转移登记行为提出行政诉讼的，人民法院不予受理。综上，上诉人市自然资源和规划局请求：1.撤销一审判决，依法改判或发回重审；2.一审、二审诉讼费用由被上诉人卓刀泉村委会承担。上诉人彭正元不服原审判决，向本院上诉称，一、被上诉人卓刀泉村委会与本案被诉颁证行为无法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的主体资格。1.被上诉人卓刀泉村委会根本不存在。武汉市洪山区人民政府卓刀泉街道办事处管辖的卓刀泉社区、关公社区等相关社区居民委员会，并不存在被上诉人卓刀泉村委会，故被上诉人卓刀泉村委会并不存在，并非依法设立的单位或组织，不具备提起本案诉讼的主体资格。2.被上诉人卓刀泉村委会提交的证据不能证明其与被诉颁证行为具有法律上的利害关系，其不具有提起本案诉讼的主体资格。3.本案被诉颁证行为仅是对旧国有土地使用权证的换发登记行为，该换发登记行为对被上诉人卓刀泉村委会的合法权益明显不产生实际影响，不具有可诉性。二、被上诉人卓刀泉村委会早已知道被诉颁证行为的存在，其提起本案诉讼明显超过了法定的起诉期限。三、原审法院径行撤销上诉人市自然资源和规划局向上诉人彭正元颁发的（2002）第10094号《国有土地使用证》的行为明显错误。假使被上诉人市自然资源和规划局就案涉10.54平方米土地为上诉人彭正元颁证的行为有不妥之处，但案涉103.95平方米土地系上诉人彭正元合法取得的土地使用权，依法受到法律保护。在此种情况下，原审法院未作区分，径行撤销被上诉人市自然资源和规划局向上诉人彭正元颁发的（2002）第10094号《国有土地使用证》的行为明显错误，严重损害了上诉人彭正元的合法权益，也有违法的安定性原则。综上，上诉人彭正元请求：撤销武汉市洪山区人民法院（2020）鄂0111行初32号行政判决，改判驳回被上诉人的卓刀泉村委会的起诉或诉讼请求。被上诉人卓刀泉村委会辩称，1.被上诉人卓刀泉村委会提起一审诉讼未超过起诉期限，上诉人彭正元主张超过起诉期限缺乏证据支持，原审法院认定事实清楚。2.现有证据足以证明上诉人彭正元办理案涉国有土地使用权证的土地属于卓刀泉村集体土地，被上诉人卓刀泉村委会与本案颁证行为具有利害关系。3.具体行政行为的合法性由上诉人市自然资源和规划局举证，但其未能提交土地权属证明、征地程序等证件证明颁证行为合法性，原审法院认定该颁证行为主要事实依据不足适用法律正确。综上，原审第三人洪山分局向上诉人彭正元颁发案涉国有土地使用权证的行为于法有悖且事实依据不足，两上诉人的上诉请求无任何事实根据和法律依据，请求法院依法维持原判，驳回两上诉人的上诉请求。原审第三人洪山分局未向法院提交书面辩论意见。各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以确认。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。故对上诉人彭正元在二审中提交的土地权属调查报告一份以及被上诉人卓刀泉村委会在二审中提交的土地权属调查报告一份，本院均不予接纳。本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条的规定，上诉人市自然资源和规划局具有负责本市辖区内不动产登记的职责。本案中，案涉国有土地使用权证颁发于2002年，应适用原《土地登记规则》的相关规定，对被诉颁证行为进行审查。根据该规则的规定，上诉人彭正元对涉案土地申请变更登记，应向土地管理部门提交土地权属来源证明，其未提交土地权属来源。上诉人市自然资源和规划局虽对上诉人彭正元非法占用土地的行为给予了相应的罚款，但不能就此认为其经处罚后，便享有非法占用土地的权属，故原审判决认定被诉颁证行为的主要事实依据不足，于法有据。原审判决根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，认定被上诉人卓刀泉村委会的起诉未超过法定起诉期限，事实及法律依据充分。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。上诉人市自然资源和规划局、彭正元的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元由上诉人武汉市自然资源和规划局、彭正元共同负担。本判决为终审判决。审判长  陈平审判员  俞震审判员  沈红二〇二一年四月二十一日法官助理黄牧羚书记员刘倩