广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤02行终8号上诉人（原审原告）英德市××××××××××××××民小组。诉讼代表人龙锋华，小组长。上诉人（原审原告）英德市×××××××××××××××民小组。诉讼代表人龙先福，小组长。上诉人（原审原告）英德市××××××××××××××民小组。诉讼代表人龙先盛，小组长。以上三名上诉人的共同委托代理人马图观，英德市英州法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）翁源县×××××××。住所地广东省翁源县×××××××××××。法定代表人刘国防，主任。出庭负责人严平光，副主任。原审第三人翁源县×××××××××××××民小组。诉讼代表人曾会环，小组长。委托代理人丘文瑞，广东智成律师事务所律师。上诉人英德市××××××××××××××民小组（以下简称红卫村小组）、英德市×××××××××××××村×民小组（以下简称自然村小组）、英德市××××××××××××××民小组（以下简称新屋村小组）因与被上诉人翁源县×××××××（以下简称翁源登记中心），原审第三人翁源县×××××××××××××民小组（以下简称第七村小组）林业行政登记一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初5号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院认为：因红卫村小组、自然村小组、新屋村小组没有提供具体的事实依据，应驳回其起诉。红卫村小组、自然村小组、新屋村小组请求撤销翁源登记中心颁发给第七村小组的翁府林证字（2007）第2007120号《林权证》，前提条件是该证登记的“上斜山”6561亩山林权属属于红卫村小组、自然村小组、新屋村小组所有，当事人之间没有争议或者权属争议已经法定机关确权。然而，第七村小组持有的翁府林证字（2007）第2007120号《林权证》登记的“上斜山”面积6561亩，与红卫村小组、自然村小组、新屋村小组持有的英府林证字（2010）第30133号《林权证》登记的“黄竹山、羊角劈栋”面积8190亩中的6000多亩山林面积重叠，红卫村小组、自然村小组、新屋村小组与第七村小组均认为各自证载山林权属归各自所有，说明第七村小组证载登记的“上斜山”与红卫村小组、自然村小组、新屋村小组证载登记的“黄竹山、羊角劈栋”存在山林权属争议。但是到目前为止，红卫村小组、自然村小组、新屋村小组并未提供生效的法律文书确认上述山林属于其所有。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实依据；”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，本案因红卫村小组、自然村小组、新屋村小组的起诉没有具体的事实依据，应当裁定驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回红卫村小组、自然村小组、新屋村小组的起诉。上诉人红卫村小组、自然村小组、新屋村小组不服一审裁定向本院提起上诉称：一、原裁定适用法律错误。（一）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，红卫村小组、自然村小组、新屋村小组所诉的不动产登记行为，是可诉的行政行为。同时，红卫村小组、自然村小组、新屋村小组已提出具体诉求，也有具体的事实依据，即红卫村小组、自然村小组、新屋村小组是基于已经证实第七村小组的翁府林证字（2007）第2007120号《林权证》，与红卫村小组、自然村小组、新屋村小组的持证范围重叠，才提起本案诉讼。因此，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，一审法院应当对本案进行审理。（二）一审法院认为需要先对争议地权属进行确权，才能审理本案，违反上位法与下位法的适用顺序。确权与撤销之诉，是两个不同的行政行为，没有法律规定确权行为是撤销行为的前置程序，两者不具有处理先后的关系，故一审法院不能以“争议地未经确权”为由，驳回红卫村小组、自然村小组、新屋村小组的起诉。二、红卫村小组、自然村小组、新屋村小组要求撤销翁源登记中心颁发给第七村小组的翁府林证字（2007）第2007120号《林权证》，并不以“没有争议或已经确权”为前提。一审法院以“原告（即上诉人）没有提供具体的事实依据”为由，驳回其起诉，属认定事实错误。三、本案争议地的权属争议，只有在撤销第七村小组持有的翁府林证字（2007）第2007120号《林权证》后，才具有确权基础。即撤销在先，确权在后。上诉请求：依法撤销一审法院作出的（2020）粤0203行初5号之一行政裁定书，并依法改判支持红卫村小组、自然村小组、新屋村小组的诉讼请求即撤销翁源登记中心发给第七村小组的翁府林证字（2007）第2007120号《林权证》或将本案发回重审。翁源登记中心答辩称：由于红卫村小组、自然村小组、新屋村小组与翁源登记中心存在林权争议，红卫村小组、自然村小组、新屋村小组应先向人民政府申请处理林权权属争议。红卫村小组、自然村小组、新屋村小组认为第七村小组持有的翁府林证字（2007）第2007120号《林权证》登记错误，与其持有的英府林证字（2010）第30133号《林权证》范围重叠。鉴于翁府林证字（2007）第2007120号《林权证》与英府林证字（2010）第30133号《林权证》均为有权机关所颁发，在双方林权证所记载四至明显重叠的情况下，构成不动产权属争议。而且经过一审庭审审查，发现双方对于《关于英德县横石水区横岭乡与翁源县翁城区胜利乡争执上斜山权属纠纷的仲裁书》中所述的土地范围内容存在争议。《林木林地权属争议处理办法》第四条规定：“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。”《不动产登记暂行条例》第二十二条规定：“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：……（二）存在尚未解决的权属争议的；……”本案红卫村小组、自然村小组、新屋村小组提出的“登记争议”实际上是与第七村小组的权属争议，但登记行为应确立在确权的基础上进行。根据我国法律规定，林木、林地所有权和使用权发生争议的，应当先由各级人民政府依法作出处理决定。综上所述，鉴于目前对于林权争议尚未被生效的法律文书确定，请求二审法院对本案依法作出公正裁决。原审第三人第七村小组答辩称：红卫村小组、自然村小组、新屋村小组在上诉状中认为一审法院驳回其起诉时适用法律错误和对事实认定错误，理由不充分。请求驳回红卫村小组、自然村小组、新屋村小组的上诉。经审理查明：2007年11月26日，翁源县人民政府颁发翁府林证字（2007）第2007120号《林权证》给翁城胜利村第七村小组，该证《森林、林木、林地状况登记表》No1记载：林地所有权权利人、林地使用权权利人，森林或林木所有权权利人、森林或者林木使用权权利人为第七村小组，坐落：胜利，地名：上斜山，主要树种:松、杂、杉,面积：6561亩，四至：东至狮石坑口至上斜大坑、南至塘角大长埂分水、西至龙眼洞细陈子至水口庙、北至托扇岭至小棚门缺。2010年5月18日，英德市人民政府颁发英府林证字（2010）第30133号《林权证》给横石水镇横岭村委会荷树下村，该证《森林、林木、林地状况登记表》No1记载：林地所有权权利人为横石水镇横岭村委会荷树下，坐落：荷树下村民小组，小地名：黄竹山、羊角劈栋，主要树种:松树、杉木、杂树,面积：8190亩，四至：东至翁源县××××××至河接蛇坑到栋分水、南至温坑口至唐角栋分水与乌石下交界，西至火铗坞以栋分水，北至傅引岽至龙眼洞水口庙埂至溪。2018年10月30日，广东省韶关市中级人民法院对红卫村小组、自然村小组、新屋村小组诉翁源县人民政府林业行政登记一案作出（2018）粤02行初67号行政裁定书，认为红卫村小组、自然村小组、新屋村小组请求撤销翁源县人民政府于2007年11月26日登记的翁府林证字（2007）第2007120号《林权证》，从现有证据材料看，该证登记的“上斜山”，面积6561亩，与英府林证字（2010）第30133号《林权证》登记的“黄竹山、羊角劈栋”，面积8190亩中的6000多亩山林面积重叠，红卫村小组、自然村小组、新屋村小组与第七村小组都认为各自证载山林权属面积归各自所有，说明红卫村小组、自然村小组、新屋村小组登记的“黄竹山、羊角劈栋”与第七村小组登记的“上斜山”山林权属存在争议，该林地权属争议需依法定程序进行调处。另外，翁源县人民政府2016年6月20日发布的《翁源县人民政府实施不动产统一登记通告》，明确了各类不动产登记业务统一由翁源登记中心办理，不由翁源县人民政府行使。裁定：驳回红卫村小组、自然村小组、新屋村小组的起诉。2018年11月13日，红卫村小组、自然村小组、新屋村小组向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求：一、撤销翁源登记中心于2007年11月26日颁发给第七村小组的翁府林证字（2007）第2007120号《林权证》。二、诉讼费由翁源登记中心承担。2019年4月22日，一审法院作出（2018）粤0203行初362号行政裁定书，以第七村小组持有的翁府林证字（2007）第2007120号《林权证》与红卫村小组、自然村小组、新屋村小组持有的英府林证字（2010）第30133号《林权证》均为有权机关所颁发，在双方林权证所记载四至明显重叠的情况下，构成不动产权属争议；当事人可以向地方人民政府不动产登记机构申请更正登记程序，或者向地方人民政府申请权属争议处理程序。当事人对不动产登记机构、地方人民政府作出的处理决定不服的，可向人民法院提起行政诉讼。现红卫村小组、自然村小组、新屋村小组未经法定程序即向一审法院提起行政诉讼，不符合法律规定等为由。遂裁定：驳回红卫村小组、自然村小组、新屋村小组的起诉。红卫村小组、自然村小组、新屋村小组不服一审法院作出的上述裁定，提起上诉。2019年9月11日，广东省韶关市中级人民法院作出（2019）粤02行终103号行政裁定书，以一审法院应当审理本案，经审查后确认当事人之间存在权属争议的，应当裁定中止诉讼，待有关林权争议被生效的法律文书确定后再恢复审理等为由。据此裁定：撤销一审法院（2018）粤0203行初362号行政裁定，指令一审法院继续审理。2020年3月31日，一审法院作出（2020）粤0203行初5号行政裁定书，根据《中华人民共和国森林法》第二十二条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十五条第二款：“跨地级以上市的林权争议，由申请方所在地县级人民政府受理，牵头组织调解，调解不成的，由当事人所在地地级以上市人民政府联合调解。联合调解不成的，由当事人所在地地级以上市人民政府共同作出处理决定。必要时，由申请方所在地地级以上市人民政府报省人民政府依法调处。”的规定，红卫村小组、自然村小组、新屋村小组应当先向县级以上人民政府申请处理，确定其对争议林地是否享有权属，然后由法院根据法定机关生效的林地权属确权情况进行裁判。遂裁定：（2020）粤0203行初5号行政案件中止诉讼。2020年12月8日，一审法院向红卫村小组、自然村小组、新屋村小组作询问笔录，红卫村小组、自然村小组、新屋村小组称收到一审法院上述中止诉讼裁定书后，已向英德市人民政府申请调解处理，但不能确定何时作出调处决定。本院认为：本案红卫村小组、自然村小组、新屋村小组认为第七村小组持有的翁府林证字（2007）第2007120号《林权证》登记错误，鉴于翁府林证字（2007）第2007120号《林权证》与英府林证字（2010）第30133号《林权证》均为相关行政机关颁发的登记凭证，在双方林权证登记的四至存在重叠的情况下，可能存在林权争议。由于不动产登记为公示行为，该行为是否合法，应当以实体处理结果作为依据。故一审法院在查明红卫村小组、自然村小组、新屋村小组已经向英德市人民政府申请调解处理的情况下，应当在裁定中止诉讼后继续中止诉讼，待有关林权争议被生效的法律文书确定后，再恢复审理。由此可见，本案一审法院裁定适用法律、法规错误。不仅如此，根据翁源县人民政府发布的《翁源县人民政府实施不动产统一登记通告》有关“根据《中华人民共和国物权法》、《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）、《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令第63号）、《广东省国土资源厅转发国土资源部关于贯彻实施的通知》（粤国土资地籍发【2015】16号）以及韶关市国土资源局《关于印发的通知》（韶国土资字【2015】245号），翁源县人民政府决定自2016年6月29日起，在全县范围内实施不动产统一登记。现将有关事项通知如下：一、不动产登记机构。翁源县国土资源局为我县不动产统一登记机构，其设立的翁源县×××××××具体负责办理不动产登记发证有关业务工作……”内容，一审法院应当在恢复诉讼时，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，向当事人释明适格的被告为通告所列主体。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初5号之一行政裁定。二、本案指令广东省韶关市武江区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  万 靖审 判 员  陈理广审 判 员  邹征衡二〇二一年四月二十二日法官助理  张文康书 记 员  罗智健