浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）浙07行终33号 上诉人（原审原告）朱忠兴，男，1954年8月5日出生，汉族，住浙江省武义县。 委托代理人郇耀邦，北京盈科（天津）律师事务所律师。 委托代理人朱志材，男，1983年6月15日出生，汉族，住浙江省武义县。 被上诉人（原审被告）武义县自然资源和规划局，住所地浙江省武义县城北岭新区国土大楼。 法定代表人曹锦勋，局长。 出庭负责人祝李洪，党委委员。 委托代理人卢颐丰，浙江丰畅律师事务所律师。 委托代理人王放，浙江丰畅律师事务所律师。 原审第三人武义县桐琴镇桐一村村民委员会，住所地浙江省武义县桐琴镇桐一村。 负责人吕伟明。 原审第三人武义县桐琴镇桐一村经济合作社，住所地浙江省武义县桐琴镇桐一村。 负责人金贤东。 上诉人朱忠兴诉被上诉人武义县自然资源和规划局（以下简称武义资规局）、原审第三人武义县桐琴镇桐一村村民委员会（以下简称桐一村村委会）、武义县桐琴镇桐一村经济合作社（以下简称桐一村经济合作社）撤销行政协议一案，浙江省永康市人民法院于2020年11月26日作出（2020）浙0784行初64号行政判决。朱忠兴不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院于2021年2月3日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本院分别于2021年3月4日、5日进行审理，被上诉人武义资规局出庭负责人祝李洪、委托代理人卢颐丰到庭参加3月4日的诉讼；上诉人朱忠兴及其委托代理人郇耀邦、朱志材，被上诉人武义资规局的委托代理人卢颐丰到庭参加3月5日的诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定事实如下，朱忠兴在武义县××镇××街××处住房，土地证号为武集用（93）字第14739号。2019年8月1日，武义县桐琴镇人民调解委员会出具了武义县桐琴镇民调［2019］第138号人民调解协议书，协议内容如下：一、坐落在××镇××街××号房屋由朱忠兴、朱志材、朱笑敏三人分配，其中由朱忠兴分配长安街边32.4平方米（以下皆指土地面积），证外87.02平方米分配给朱忠兴。为完善镇区基础设施、改善居住环境，加快推进小城市培育需要，武义资规局拟征收武义县桐琴镇桐一村、桐二村、桐三村集体土地。2019年3月25日，武义资规局与武义县桐琴镇人民政府一同发布了征地告知书，并将告知书送达给了朱忠兴所在的桐三村村委会，在桐三村村务公开栏处张贴公告。2019年4月3日，武义资规局将《征地听证告知书》及《拟征地补偿安置方案》送达给朱忠兴所在的桐三村村委会同时在桐三村村务公开栏处张贴公告。2019年4月17日武义县桐琴镇桐三村召开村民代表会议，经参会人员表决同意征收本村集体土地及武义资规局制定的征收补偿安置方案，并放弃听证。后经浙江省人民政府批准并于2019年5月14日作出《浙江省建设用地审批意见书》，批准征收案涉土地。朱忠兴所有坐落于武义县桐琴镇长安街的住宅位于被征收范围内，武义资规局依法对朱忠兴进行征收工作。2019年5月22日，武义资规局在武义县××镇××村村务公开栏张贴《征地补偿安置方案公告（批前）》。2019年6月5日，武义资规局在武义县××镇××村村务公开栏张贴《征地补偿安置方案公告（批后）》，并在武义报上刊登《关于武义县桐琴镇镇区棚户区改造（一期）征地补偿安置方案公告（批后）》。之后，武义资规局依法委托浙江国信房地产土地估价咨询有限公司对朱忠兴户进行评估。2019年7月25日，浙江国信房地产土地估价咨询有限公司出具了评估报告并送达给了朱忠兴，朱忠兴拒收。2019年8月1日，武义资规局与朱忠兴签订了合同编号为ＴＱＡ508《武义县桐琴镇镇区棚户区改造（一期）征收集体土地房屋补偿协议》一份，该协议约定：“第二条，朱忠兴同意将坐落在长安街的房屋由武义资规局拆除，土地使用证证号：武集用（93）字第14739号，用地性质集体，用地面积32.4平方米。经确权，认定的用地面积32.4平方米，建筑面积145.8平方米。（三）2.沿街底层住宅经营面积房屋重置价补偿及线路价奖励金额：190411元。3.沿街底层住宅经营面积部分停产停业损失奖励金额：38880元。第三条，朱忠兴可以置换公寓式房屋建筑面积156.55平方米”。2020年7月31日，朱忠兴以实际占地面积为47.5平方米，协议是非自愿签的，该协议显失公平为由提起行政诉讼，要求撤销该协议。 原审法院经审理认为，涉案协议系武义资规局在履行集体土地上棚户区房屋改造的安置补偿职责过程中与朱忠兴签订，属于行政协议。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，本案适用《中华人民共和国合同法》的规定对协议进行审查。合同法第五十四条第一款、第二款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案中，涉案协议对被征收房屋合法建筑面积、房屋补偿金额、非公寓式住宅选择公寓式住宅产权调换奖励金额、签订协议奖励金额、腾空奖励金额、朱忠兴可得的房屋回购价款等内容均作出明确约定，对朱忠兴的证外面积亦已进行了建安成本补偿。朱忠兴也不否认协议系其本人所签，且其在庭审中明确表示没有被胁迫逼签。现朱忠兴起诉要求撤销协议，但并未提供证据证明协议双方存在重大误解或者武义资规局存在欺诈、胁迫的手段或者乘人之危的情形。朱忠兴认为补偿协议中确认占地面积是32.4平方米，与实际占地面积不符及未对证外87.2平方米进行补偿，应予撤销的诉请，缺乏事实和法律依据，应不予采纳。朱忠兴通过招投标购买的桐一村集体土地已被征收，但朱忠兴属于桐三村所属的村组织，并不符合享受桐一村村民安置的条件，原武义资规局签订的协议中未对朱忠兴购买的桐一村集体土地进行安置，并未侵犯朱忠兴的合法权益。朱忠兴认为其购买的桐一村集体土地被征收后产生损失，不属于本案审理的范畴，属于其他民事法律关系，朱忠兴可依据《合同法》另行主张。综上，朱忠兴要求撤销行政协议的诉讼请求，于法无据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款、第二款之规定，判决：驳回朱忠兴的诉讼请求。本案受理费50元，由朱忠兴负担。 上诉人朱忠兴上诉称，原审判决事实认定错误，应予以撤销。一、朱忠兴桐琴镇××街××号房屋的119.43平方米宅基地面积分两次取得，具有合法来源。朱忠兴在××街××号建设的542.43平方米房屋属于一处房屋。朱忠兴在2000年7月29日取得土地证号为武集用（93）字第14739号的《集体土地使用证》，该宅基地宗地图证明，土地证使用权面积175.6平方米，其中宗地图右下角标注的面积为32.4平方米。2019年8月1日经武义县桐琴镇人民调解委员会调解，朱忠兴分得武集用（93）字第14739号的《集体土地使用证》中的右下角宅基地面积32.4平方米。在拆迁过程中，朱忠兴桐琴镇××街××号房屋，拆迁部门认定的宅基地合法有证面积是32.4平方米，32.4平方米宅基地来源是朱忠兴在桐琴镇中心小学屋基招标购买取得。2020年8月17日，武义县××镇××村村民委员会出具的情况说明，朱忠兴上交屋基款2956元，根据第二标谢有田的3300元53.4平方米计算，朱忠兴通过招标得来的该32.4平方米宅基地实际面积为47.83平方米。由于朱忠兴办理宅基地在前，盖房在后，在办理宅基地时，测绘部门对朱忠兴宅基地少测量了15.43平方米，系拆迁协议出现重大错误，应依法予以撤销。朱忠兴取得桐琴镇××街××号房屋的119.43平方米宅基地使用权，虽然是分两次取得，但属于一块宅基地。2000年朱忠兴在该119.43平方米宅基地上修建了542.43平方米房屋一处。该房屋是一块建设，属于一处房屋，朱忠兴在××街××号建设的542.43平方米房屋，共用××街××号门牌号，在拆迁时应当一并评估安置补偿。二、武义资规局在拆迁时，只是对有证的32.4平方米宅基地上的145.8平方米的部分房屋进行安置，双方协议只对确权的部分签订协议。2019年7月，武义资规局通知朱忠兴签订房屋征收补偿协议，朱忠兴答复表示土地及房屋面积需重新确定，把所有建筑面积一并安置。武义资规局许诺，先按照有宅基地证的32.4平方米有宅基地上折算合法建筑面积145.8平方米的房屋签订补偿协议，在签订补偿协议后，对朱忠兴房屋重新测量面积，以测量后面积为准。朱忠兴、武义资规局在2019年8月1日就有证的32.4平方米宅基地上145.8平方米的房屋签订了《武义县桐琴镇镇区棚户区改造（一期）征收集体土地房屋补偿协议》，协议第一条第一款明确约定“经确权合法面积的补偿奖励费用：1.房屋的补偿金额是372090”，所有的补偿以及都是32.4平方米宅基地145.8平方米的房屋。并没有对证外没有确权的宅基地面积87.03平方米上建筑面积是396.63平方米、简易棚35.8平方米进行安置，属于遗漏。三、在签订协议后，朱忠兴要求对证外宅基地面积87.03平方米上建筑面积是396.63平方米、简易棚35.8平方米进行安置，武义资规局拒不签订补充协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。在签订《武义县桐琴镇镇区棚户区改造（一期）征收集体土地房屋补偿协议》后，朱忠兴要求武义资规局按照许诺重新测量面积，以测量后面积为准，重新签订安置补偿协议，对证外宅基地面积87.03平方米上建筑面积是396.63平方米、简易棚35.8平方米进行安置。武义资规局后来没有重新测量，没有履行安置义务，也没有签订补充协议，违反双方约定，存在欺诈行为。协议书涉及的是32.4平方米宅基地上145.8平方米的房屋，遗漏了证外87.03平方米宅基地面积上的396.63平方米房屋。朱忠兴在87.03平方米宅基地上修建的396.63平方米房屋，也应当属于协议内容，一并安置补偿。武义资规局后来没有重新测量，存在欺诈行为，违反双方约定，该协议应当撤销。四、朱忠兴房屋一层的119.43平方米房屋用于经营，应当按照经营性用房进行安置补偿。武义资规局在拆迁过程中，没有对119.43平方米营业房屋按照商业面积进行安置。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》国办发〔2010〕15号文件规定，征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。朱忠兴底层的119.43平方米房屋出租给鹿城红蜻蜓皮鞋厂、乔丹体育两家用于经营，属于商业用房，为保障生活水平不降低，应当安置朱忠兴营业用房，用于生产经营。涉案协议书安置朱忠兴公寓式住宅，使其丧失生活来源，生活水平下降，请求对其119.43平方米底商原地安置商业用房。五、协议中搬迁费和临时安置费等费用没有按照542.43平方米房屋实际面积进行计算，也没有按照法定标准进行计算，违反法律强制性规定，属于无效条款，协议应当撤销。《合同法》第四十条规定，格式条款具有本法第五十二条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。金华市区2019年国有土地上住宅房屋征收搬迁费和临时安置费补偿标准。临时安置费：临时安置费一至五类地段临时安置费补偿标准每平方米每月分别调整为：16元，15元，14元，13元，10元。保底费用提升至750元。搬迁费中搬家费、空调移机补偿、太阳能热水器拆装费、电、燃气热水器拆装费、电视、管道燃气迁移费、电话、宽带迁移费未按照法定标准补偿。武义资规局与朱忠兴签订的协议书，搬迁费和临时安置费违反法律强制性规定，属于无效条款，协议应当撤销。六、协议遗漏宅基地使用权补偿，协议应当撤销。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。《土地管理法》第四十八条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。协议中缺乏宅基地补偿内容，应当撤销。七、武义资规局在庭审时提交的评估报告，把确权有证的32.4平方米宅基地上145.8平方米的房屋和没有确权的宅基地面积87.03平方米上396.63平方米房屋一块评估成372090元，与事实不符。朱忠兴、武义资规局在2019年8月1日就有证的32.4平方米宅基地上145.8平方米的房屋签订了《武义县桐琴镇镇区棚户区改造（一期）征收集体土地房屋补偿协议》，对有证的32.4平方米宅基地上145.8平方米的房屋签订了安置补偿协议。《武义县桐琴镇镇区棚户区改造（一期）征收集体土地房屋补偿协议》第一条第一款明确约定“经确权合法面积的补偿奖励费用：1.房屋的补偿金额是372090元”，所有的补偿都是32.4平方米宅基地上145.8平方米的房屋。并没有对证外没有确权的宅基地面积87.03平方米上建筑面积是396.63平方米、简易棚35.8平方米进行安置。武义资规局在庭审时提交的评估报告，把确权有证的32.4平方米宅基地上145.8平方米的房屋和没有确权的宅基地面积87.03平方米上396.63平方米房屋一块评估成372090元，与事实不符，非法剥夺了朱忠兴396.63平方米房屋的安置权利。评估报告从未向朱忠兴送达，该评估报告属于非法无效的评估文件，不能作为证据使用。上诉人朱忠兴上诉请求：一、撤销原审判决，依法改判或发回重审；二、由武义资规局承担本案的诉讼费用。 被上诉人武义资规局答辩称，一、武义资规局征收案涉土地程序合法，双方签订的《房屋补偿协议》系真实意思表示，并不存在可撤销法定事由。为完善镇区基础设施、改善居住环境，加快推进小城市培育需要，武义资规局拟征收武义县桐琴镇村集体土地。武义资规局已依法履行了行政征收程序。2019年5月14日，经浙江省人民政府批准，作出《浙江省建设用地审批意见书》，批准征收案涉土地。朱忠兴所有坐落于武义县××街××号的住宅位于被征收范围内，武义资规局依法依规对朱忠兴开展征收工作。征收过程中，武义资规局依法委托浙江国信房地产土地估价咨询有限公司对朱忠兴户进行评估。2019年7月25日，浙江国信房地产土地估价咨询有限公司出具了《评估报告》并送达给了朱忠兴，针对评估结果，朱忠兴并未按照程序提出过异议。2019年8月1日，武义资规局与朱忠兴签订了合同编号为ＴＱＡ508号《武义县桐琴镇镇区棚户区改造（一期）征收集体土地房屋补偿协议》一份，该协议内容系双方的真实意思表示，不存在《合同法》规定的可撤销的情形。二、武义资规局并不存在朱忠兴在上诉状中诉称的补偿错误的情形。根据朱忠兴户持有的证号为武集用（93）字第14739号集体土地使用证，证载土地使用权面积为175.6平方米。以及2019年8月1日，朱忠兴与其子女朱志材和朱笑敏自愿签订的《人民调解书》，对坐落于武义县××街××号的房屋进行分割，朱忠兴分配到32.4平方米（指土地使用面积），朱志材、朱笑敏分得143.2平方米，地面建筑按土地分配。武义资规局在本案一审中也已提交朱忠兴户的分户图、宗地图和权属建筑认定表等证据，朱忠兴对前述三个证据记载的内容的真实性均予以认可。朱忠兴认可相关部门对其住宅权属面积的认定，武义资规局据此进行认定，并无不当。朱忠兴认为其还有其他的宅基地及地上建筑遗漏未予补偿，但朱忠兴在整个征收过程及一审审理过程中均未提供合法证据予以证实该部分建筑系通过合法手段取得的合法建筑，即便如此，武义资规局对于证外建筑部分也已参照建安成本进行了补偿，以保障朱忠兴权益。武义资规局认为根据朱忠兴在一审中陈述还有其他宅基地系从他人处购得的事实，根据一户一宅的原则，以及《中华人民共和国土地管理法》关于“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的相关规定，朱忠兴私自购买土地的行为系违法行为。武义资规局委托的浙江国信房地产土地估价咨询有限公司已对朱忠兴户进行评估，《评估报告》已送达给了朱忠兴，朱忠兴未提出异议要求复核，也未提供证据证实相应的评估结果存在错误。朱忠兴在本案上诉程序中又再次提出评估结果错误，无事实和法律依据。武义资规局在征收朱忠兴所在的桐三村的土地时，已将足额的征地补偿款支付给桐三村股份经济合作社，朱忠兴房屋被征收后，武义资规局也已足额支付相应的补偿款，武义资规局也已对朱忠兴进行公寓式安置以保障朱忠兴居住的权利。朱忠兴的合法权益均已得到保障，故并不存在诉称的遗漏宅基地权益补偿问题。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。恳请二审法院在查明事实的基础上，依法驳回朱忠兴的上诉请求，维持原判。 桐一村村委会、桐一村经济合作社未向本院提交答辩意见。 二审中，各方当事人均未向本院提交新证据。 二审经审理，对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，武义资规局原审时提交的武义县桐琴镇民调（2019）第138号人民调解协议书明确了朱忠兴所述的案涉土地使用权面积175.6平方米由朱志材、朱笑敏各分71.6平方米后朱忠兴自32.4平方米及证外87.2平方米的事实，朱忠兴上诉称武义资规局未对其案涉土地使用权面积175.6平方米除32.4平方米之外部分进行安置补偿与本案事实明显不符。案涉证据表明相关人员向朱忠兴户送案涉评估报告时其拒收，视为其权利的放弃，其在本案所述的案涉评估报告未向其送达不能以其为依据与事实不符，应不予认定。朱忠兴在本案中未提交证据证明本案存在其与武义资规局签订《武义县桐琴镇镇区棚户区改造(一期)征收集体土地房屋补偿协议》时双方存在重大误解或武义资规局存在欺诈、胁迫的手段或者乘人之危的情形等符合可以撤销案涉协议的客观事实，原审驳回其诉讼请求符合法律规定。对朱忠兴所述的因位于桐一村集体土地产生的权益，可另行主张。 综上，朱忠兴的上诉请求尚缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱忠兴负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱红彦 审 判 员 虞 行 审 判 员 金飘莉 二〇二一年四月二十七日 代书记员 叶文静