辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽行终236号上诉人（一审原告）：徐英伟，男，1968年11月19日出生，满族，农民，住辽宁省葫芦岛市。委托诉讼代理人：徐阳（徐英伟之子），男，1991年10月26日出生，满族，住辽宁省葫芦岛市。委托诉讼代理人：李喆，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：葫芦岛市龙港区人民政府，住所地葫芦岛市龙港区锦葫路76号。法定代表人：袁伶，该区政府区长。委托诉讼代理人：张伟，该区城市管理综合行政执法局政策法规室副主任。委托诉讼代理人：杨宝光，辽宁大鸣律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：葫芦岛市龙港区双树乡人民政府，住所地辽宁省葫芦岛市龙港区双树乡双树村。法定代表人：王广秋，该乡政府乡长。委托诉讼代理人：欧明齐，该乡政府工作人员。徐英伟因诉葫芦岛市龙港区人民政府（以下简称龙港区政府）、葫芦岛市龙港区双树乡人民政府（以下简称双树乡政府）强制清理行为违法一案，不服辽宁省葫芦岛市中级人民法院（2020）辽14行初191号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，并于2021年4月12日对各方当事人进行了询问。上诉人徐英伟及其委托诉讼代理人徐阳、李喆，被上诉人龙港区政府的委托诉讼代理人张伟、杨宝光，被上诉人双树乡政府的委托诉讼代理人欧明齐，到庭参加了询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告徐英伟系葫芦岛市龙港区双树乡老和村村民，自称在该村拥有人口地3.18亩。2019年9月18日被告龙港区政府发布葫龙政告字【2019】11号《葫芦岛市龙港区人民政府关于预征收土地的公告》，公告项目名称：龙港区2019年度第5批次建设用地、拟征收土地位于龙港区双树乡老和村、拟征收土地面积合计1.9545公顷及其它事项。同日葫芦岛市自然资源局龙港分局发布葫龙国土资听告字【2019】第4号听证告知书，告知龙港区双树乡老和村听证权利并送达龙港区老和村民委员会，2019年9月24日龙港区双树乡老和村出具《关于放弃补偿听证的说明》，原告徐英伟在老和村民委员会提供的《龙港区2019年度第5批次建设用地被征地农民放弃听证签名表》中签字确认。2020年2月7日被告葫芦岛市龙港区人民政府作出葫龙政告字【2020】第4号《龙港区人民政府征收土地方案公告》，公告建设用地项目名称和用途、征收土地位置、土地补偿安置标准及其它事项。2020年6月17日辽宁省人民政府作出辽政地【2020】626号《辽宁省人民政府关于葫芦岛市龙港区2020年度第5批次建设用地的批复》，该《批复》同意将葫芦岛市龙港区集体农用地1.9066公顷(含耕地1.5893公顷)转为建设用地并征为国有；同意征收集体建设用地0.0479公顷。2020年7月6日被告龙港区政府作出葫龙政告字【2020】第14号《龙港区人民政府征收土地方案公告》，再次对上述内容进行公告。在葫芦岛市国土局龙港分局所作的《征地调查结果分户确认表》中确认原告徐英伟拥有旱地、林地及亩数，在此次征收范围之内。在葫芦岛市国土局龙港分局所作的《地上附着物调查结果确认表》中载明原告徐英伟在被征收集体土地上种植的玉米及栽植的杂树。被告龙港区政府作为甲方与作为乙方的葫芦岛市龙港区双树乡老和村签订《征收(使用)土地协议书》，协议约定甲方应支付乙方征地补偿总费用为249.19875万元。该费用为土地补偿费、安置补助费之和。同时约定在征地补偿费全部支付后，乙方应在30日内无条件交地，不得以任何理由拒绝交地。2020年8月18日葫芦岛市龙港区自然资源局龙港分局将2020年5批次征地补偿款打入葫芦岛市龙港区双树乡人民政府村财乡代管账号。2020年4月26日葫芦岛市自然资源局龙港分局作出《地上附着物清理告知书》，告知原告徐英伟限期完成地上附着物清理及逾期清理的后果，原告徐英伟收到该告知书。2020年8月7日被告葫芦岛市龙港区双树乡人民政府再次作出《地上附着物清理告知书》，告知原告徐英伟此次征地涉及其所承包土地2.7015亩，附带边角地临时征地0.534亩，征地补偿款共计388,260元已拨付至双树乡农经站老和村账户，并要求原告徐英伟限期完成地上附着物清理及逾期清理的后果，原告徐英伟收到该告知书，明确知道告知内容。2020年8月17日被告龙港区政府组织相关部门对原告所属地块进行强制清理。2020年11月4日原告徐英伟提起本案行政诉讼。一审法院认为，被告龙港区政府于2019年9月18日发布葫龙政告字【2019】11号《葫芦岛市龙港区人民政府关于预征收土地的公告》，公告拟征收土地位于龙港区双树乡老和村。2020年7月6日被告龙港区政府根据辽宁省人民政府辽政地【2020】626号《辽宁省人民政府关于葫芦岛市龙港区2020年度第5批次建设用地的批复》作出葫龙政告字【2020】第14号《龙港区人民政府征收土地方案公告》，原告徐英伟所承包土地2.7015亩、附带边角地临时征地0.534亩在此次征收范围之内，被告龙港区政府是此次征收的征收主体，其应为本案适格被告；虽然双树乡政府于2020年8月7日向原告徐英伟作出《地上附着物清理告知书》，但该行为系受被告龙港区政府的委托而进行的行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，故双树乡政府不是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(三)有具体的诉讼请求和事实根据”。原告徐英伟递交的行政起诉状中请求确认被告对原告强占土地，毁损梨树行为违法；2020年11月25日经释明，原告徐英伟变更第一项诉讼请求为依法确认被告对原告清理行为违法并赔偿；2020年12月15日庭审中，原告徐英伟变更第一项诉讼请求为依法确认二被告强制清理行为违法。原告徐英伟所承包土地2.7015亩、附带边角地临时征地0.534亩共计3.2355亩，经辽宁省人民政府辽政地【2020】626号《辽宁省人民政府关于葫芦岛市龙港区2020年度第5批次建设用地的批复》，被告葫芦岛市龙港区人民政府于2020年7月6日作出葫龙政告字【2020】第14号《龙港区人民政府征收土地方案公告》已经被征收为国有建设用地，双树乡政府受被告龙港区政府的委托，作出《地上附着物清理告知书》，告知原告徐英伟限期完成地上附着物清理及逾期清理的后果。对于辽宁省人民政府所作的辽政地【2020】626号《辽宁省人民政府关于葫芦岛市龙港区2020年度第5批次建设用地的批复》以及被告龙港区政府所作的拟征收内容、征地方案公告、两次清理告知书、补偿结果，原告徐英伟均知晓其内容。原告徐英伟并未在《地上附着物清理告知书》规定的期限内清理地上附着物，且未对补偿结果提起复议或诉讼。被告龙港区政府对本案集体土地行政征收行为并未被确认违法，且对原告徐英伟已完成补偿。该集体土地已被征收为国有建设用地，对该征收后的土地进行清理的行政行为与原告徐英伟不存在利害关系。原告徐英伟如对补偿价值有异议，可对补偿价值问题另行主张权利。原告徐英伟提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的公民且缺乏事实根据，该案的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)(三)项的规定，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下：驳回原告徐英伟的起诉。案件受理费50元，免予收取。徐英伟上诉称，（一）一审法院认为被上诉人龙港区政府是征收主体，为本案适格被告；被上诉人双树乡政府是龙港区政府的委托，不是本案适格被告，属于事实认定不清，法律适用错误。1.龙港区政府是清理上诉人徐英伟地上附着物的组织实施者。2.双树乡政府是清理徐英伟地上附着物的直接参与者。3.双树乡政府答辩认可龙港区政府组织清理了徐英伟的地上附着物。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”徐英伟认为清理地上附着物系行政强制行为，不得进行委托实施，故双树乡政府也是本案的适格被上诉人。4.徐英伟有照片和视频证明是二被上诉人实施了被诉行为。（二）一审法院认为徐英伟“未对《地上附着物清理告知书》在规定的期限内清理地上附着物，且未对补偿结果提起复议或诉讼。上诉人对补偿价值有异议，应另行主张”属于事实认定不清，法律适用错误。1.《地上附着物清理告知书》只是告知行为。2.《地上附着物清理告知书》并未告知救济权利。(三)一审法院认为“龙港区政府对本案的征收行为未被确认违法，且对上诉人已完成补偿。该集体用地已被征收为国有建设用地，对征收后的土地清理的行政行为与徐英伟不存在利害关系”，属于事实认定不清，法律适用错误。首先，徐英伟具有原告主体资格。徐英伟至今未与任何部门签订安置补偿协议，对侵害其财产权行为，有权采取救济措施，可以提起本案诉讼。其次，徐英伟未实际获得补偿，在补偿问题未依法解决之前，有权拒绝交出土地。再次，二被上诉人未履行要求徐英伟交出土地程序,程序违法。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。龙港区政府答辩称，该区政府依据辽宁省政府建设用地批复对案涉地块征收的过程中履行了公告、听证告知、对土地进行调查等法定程序，并与老和村村委会签订了土地补偿协议，并将包含徐英伟补偿款388,260元在内的249.19875元补偿款全部转入该村账户，不存在违法占地行为。一审裁定认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回徐英伟的上诉请求。双树乡政府答辩称，该乡政府受龙港区政府的委托，向徐英伟送达《地上附着物清理告知书》，没有实施地上物清理行为，故该乡政府不是本案适格被告，不应承担任何责任。徐英伟主张的地上物清理行为与该乡政府无关，且征收补偿已经完成，其与所诉的清理行为不具有利害关系，应当驳回其起诉。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，被上诉人龙港区政府是案涉土地的征收主体，且一审期间其提供的该区城市管理综合行政执法局出具的《关于五厂双电源项目工作推进情况的说明》载明该区政府组织相关部门对案涉地块进行了清理，故一审裁定确定其为本案适格被告并无不当。上诉人徐英伟经营的土地被征收，征收部门未就地上附着物的补偿与徐英伟签订补偿协议或作出补偿决定，徐英伟也未领取补偿款，故不能认为其与被诉土地清理行为没有利害关系。一审裁定认为徐英伟与被诉行政行为没有利害关系及起诉缺乏事实根据，属适用法律不当，应予纠正。综上，徐英伟的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销辽宁省葫芦岛市中级人民法院（2020）辽14行初191号行政裁定；二、指令辽宁省葫芦岛市中级人民法院对本案继续审理。审判长 谭 斌审判员 曹丽华审判员 曹 弘二〇二一年四月二十八日法官助理宋斯文书记员安康