浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）浙07行终21号 上诉人（原审原告）杭州欧益明昇科技有限公司，住所地浙江省杭州市西湖区西园二路9号3幢3层。 法定代表人马加德，总经理。 被上诉人（原审被告）金华市生态环境局东阳分局，住所地浙江省东阳市人民路269号。 法定代表人吴滨，局长。 上诉人杭州欧益明昇科技有限公司（以下简称“欧益明昇公司”）因其他行政行为一案，不服浙江省义乌市人民法院（2020）浙0782行初261号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明：东阳市汉洁环保工程有限公司（以下简称“汉洁公司”）成立于2016年12月23日，经营地址位于东阳市南市街道××村。欧益明昇公司系汉洁公司股东。2018年6月，汉洁公司开展的年利用6.6万吨工业固体废物资源化项目曾获得环保审批。2020年3月3日，汉洁公司向金华市生态环境局出具《项目实施终止情况说明》，载明该公司年利用6.6万吨固体废物资源化项目现改为由东阳纳海环境科技有限公司（以下简称“纳海公司”）实施东阳市3万吨／年固体废物处置与3万吨／年固体废物资源化利用项目。因此，在新项目实施后，原汉洁公司的年利用6.6万吨工业固体废物资源化项目即终止实施。2020年7月2日，金华市生态环境局东阳分局在东阳市政府门户网站上就纳海项目发布了《2020年6月作出的建设项目环评文件审批决定的公告》。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。在本案中，案涉公告系金华市生态环境局东阳分局针对纳海公司作出，欧益明昇公司并非该行政行为的相对人。欧益明昇公司主张该行政行为侵害了其享有股权的汉洁公司的合法权益，但根据行政诉讼法司法解释的相关规定，股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权，可以以企业名义提起诉讼，即使汉洁公司与该行政行为存在利害关系，欧益明昇公司也不具备以自身名义提起行政诉讼的原告主体资格。综上，应当驳回欧益明昇公司起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回欧益明昇公司的起诉。 欧益明昇公司上诉请求：1、依法撤销原审裁定，并指令原审法院继续审理。2、本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。事实与理由：上诉人认为，原审法院裁定时遗漏重要事实，适用法律错误，依法应当撤销并指令原审法院继续审理。一、原审法院认为“不具备以自身名义提起涉案行政诉讼的原告主体资格”，系适用法律错误。涉诉行政行为导致汉洁公司利益遭受重大损失，必然地影响到作为汉洁公司股东的上诉人投资回报、经济收益及其他合法权益，上诉人与案涉行政行为具有利害关系，上诉人具备提起诉讼的原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”最高人民法院在（2019）最高法行申293号案件中阐明：对利害关系人的认定，既要看行政行为本身是否会侵犯法律保护的权益，也要看行政行为的实施是否必然会对当事人造成不利影响。因此，在行政行为必然或者极有可能给当事人造成不利影响，减损当事人权益且缺乏其他便捷渠道救济的情况下，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便将法律保护的利益扩大到值得法律保护且需要法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在“利害关系”，并承认其复议申请人资格和诉讼原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。行政诉讼的制度设计初衷，应当是鼓励相对人起诉，以扩大受案范围、降低立案标准，从宽认定原告资格（而不是严格设限）为发展趋势。我们认为，上诉人已在一审中提交初步证据，证明与案涉行政行为存在和成立利害关系，法院不应当直接驳回起诉。一审法院忽略的重要事实是：案涉审判项目纳海公司“3万吨/年固体废物处置与3万吨/年固体废物资源化利用项目”，其用地红线覆盖了汉洁公司已经取得全套审批手续的“年利用6.6万吨固体废物资源化项目”的用地红线，甚至在汉洁公司前期三通一平和地基施工的基础上开展纳海项目的施工，直接占为己有（构成侵权），导致汉洁公司无法再行开展项目建设。至今汉洁公司及作为汉洁股东的上诉人合法权益，显然已经受到侵害，上诉人的技术资源投入成本、投资回报还是经济收益的角度，均遭受重大损失影响。退一步讲，案涉“3万吨/年固体废物处置与3万吨/年固体废物资源化利用项目”为具有重大社会公共利益性质的环保项目，根据《中华人民共和国行政许可法》、《环境影响评价公众参与办法》的相关规定，该项目在审批过程中即应当经过多次的征求公众意见的程序，足以体现该项目对社会公众的影响。上诉人也是该项目意见参与的公众之一。东阳市人民政府门户网站上发布的《2020年6月作出的建设项目环评文件审批决定的公告》中载明的“……也可以自公告期限届满之日起三个月内提起行政诉讼”，上诉人也属于公告的对象，有权提起本诉。综上所述，原审法院认为上诉人“不具有以自身名义提起涉案行政诉讼的原告主体资格”系对“利害关系”的狭隘理解，适用法律错误。二、一审法院遗漏了“东阳市汉洁环保工程有限公司及公章已被大股东实际控制，公司无法进行起诉且事实上不存在起诉可能性”的重大事实，认定汉洁公司“可以以企业名义提起诉讼”系明知不可能而生硬要求，系对原告诉权的剥夺。上诉人作为汉洁公司的股东，现依据《公司法》第151条的规定提起股东代表之诉，具备起诉的原告资格。上诉人的代理人于2020年11月11日在一审法院庭询中曾陈述，汉洁公司受公司执行董事蒋贤明实际操控，具体表现为：1、上诉人多次主张要求起诉，公司大股东东阳市南市鼎泰红木家具厂（实际控制人为蒋贤明）、公司执行董事蒋贤明均不予配合公司起诉；2、汉洁公司已被实际出卖，在纳海公司报送的环评审批文件中出现了汉洁公司放弃项目的说明，对上述情形公司未召开过任何股东会且上诉人并不知情，蒋贤明存在私用盖章的重大嫌疑；3、汉洁公司公章一直在蒋贤明手里，而蒋贤明现已是纳海公司的股东，出卖了汉洁公司的利益，断不肯配合以汉洁公司的名义提起本案的诉讼。这才迫使上诉人直接起诉，符合《公司法》第151条规定的股东代表之诉之规定。根据《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款：“他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失的，本条第一款规定的股东可以依照前两款的规定向人民法院提起诉讼。”结合最高院（2016）最高法行再91号案件的裁判精神，股东代表诉讼并不局限于民事诉讼范围内，公司股东亦有权提起行政诉讼。同时根据最高院（2019）最高法民终1679号案件的裁判精神，在股东代表诉讼中，如果股东不存在向公司有关机关提起书面申请的可能性，则股东可以直接提起诉讼而无需经过前置程序。本案中，汉洁公司及公章均已被大股东实际控制，公司事实上不存在起诉可能性，且在本案起诉之前，上诉人就案涉审批程序已穷尽所有的救济途径（包括举报、信访等）后均无效果，故上诉人以自身名义提起诉讼符合相关法律规定和司法实践精神，理应受理。一审法院在案涉裁定中忽略了汉洁公司的现状及上诉人作为股东起诉的困境，排除了上诉人提起股东代表诉讼的合法权利，认定事实错误，适用法律错误。三、原审法院裁定驳回起诉，属于适用法律错误，恳请二审法院予以纠正，指令原审法院继续审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条规定：“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理”。一审法院未对被上诉人在东阳市人民政府门户网站上发布的《2020年6月作出的建设项目环评文件审批决定的公告》中载明的“……也可以自公告期限届满之日起三个月内提起行政诉讼”这一事实进行审理，即原审法院应当就《公告》中错误告知提起行政诉讼期限的问题进入实体审理并作出相应的评判。故本案符合《解释》第一百零九条的规定，应当指令原审法院继续审理。 金华市生态环境局东阳分局未作书面答辩。 经审理，本院对一审查明的事实予以认定。 本院认为，欧益明昇公司请求撤销的是金华市生态环境局东阳分局于2020年7月2日发布的《2020年6月作出的建设项目环评文件审批决定的公告》，该公告是对包括纳海公司在内的十余家企业相关项目环境影响报告书审查意见的公示，内容有文件的名称、文号、审批时间及附件。因此，该公告系过程性行为，公告本身并不会对外产生行政约束力。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项之规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故，欧益明昇公司提起本案诉讼并不符合法定条件，依法应当裁定驳回起诉。一审裁定驳回起诉的结论并无不妥，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十六条、第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 徐青雅 审 判 员 张淑英 二〇二一年四月二十五日 代书记员 余美子 8- 7-