浙江省武义县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0723行初23号 原告方花妹，女，1969年6月20日出生，汉族，住武义县。 委托代理人仰忠，浙江五义律师事务所律师。 被告武义县泉溪镇人民政府，住所地武义县泉溪镇武永路边。 法定代表人（出庭行政负责人）梅智勇，该镇镇长。 委托代理人朱晓林，武义县中天法律服务所法律工作者。 原告方花妹为与被告武义县泉溪镇人民政府（以下简称泉溪镇政府）行政强制及行政赔偿一案，于2020年7月27日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月31日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月15日公开开庭审理了本案。原告方花妹及其委托代理人仰忠，被告泉溪镇政府的出庭行政负责人梅智勇、委托代理人朱晓林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 方花妹诉称，2020年3月7日，方花妹响应国家号召，为创办养猪场与金某签订了一份《梨山流转承包合同》，双方约定由金某将其承包的泉溪镇大塘口自然村虎形山上约23亩梨园中，山脚路边的2亩转包给方花妹经营管理。之后，方花妹购买了建筑材料，雇人在虎形山路边的山坡上进行平基施工，建起了一处180多平方米的养猪场钢棚，并饲养了第一批十多只猪仔。2020年4月10日，泉溪镇政府向方花妹发出一份编号为2020410的《责令停止违法行为通知书》，方花妹对此百思不解，当场提出口头异议。5月14日上午10时左右，泉溪镇政府组织三十余人并用挖掘机强行拆除方花妹建造的养猪场钢棚和猪栏圈，造成方花妹投资10多万元建起的养猪场钢棚、猪栏圈毁于一旦，以及6只猪仔死亡的严重损失。方花妹多次上访未果之后，为维权委托评估，武义县天诚价格评估有限公司在7月25日作出武天诚（2020）145号《关于方花妹户养殖场构筑物等价格评估报告书》，依法对泉溪镇大塘口自然村虎形山地块上方花妹户养殖场构筑物及周边附属设施等进行了价格评估，为人民币99428元。方花妹认为，依据《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》（自然资电发〔2019〕39号）第二条有关“生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续。在不占用永久基本农田的前提下，合理安排生猪养殖用地空间，允许生猪养殖用地使用一般耕地，作为养殖用途不需耕地占补平衡”以及“鼓励利用荒山、荒沟、荒丘、荒滩和农村集体建设用地安排生猪养殖生产，鼓励利用原有养殖设施用地进行生猪养殖生产”的规定，方花妹所在村生产队长带头在耕地上建造养猪场，而且许多村民也响应号召利用承包田、山地建起养猪场，所以方花妹在流转承包的山坡上合理建造养猪场并无过错。而泉溪镇政府作为基层人民政府，不但不按照国家政策鼓励、允许和支持方花妹发展养猪事业，反而滥用行政职权压制方花妹利用荒山创办养猪场，而且执法不公，在未经法定程序的情况下，有选择性地强制拆除了方花妹养猪场的建筑物及其设施，给方花妹造成了重大经济损失。为维护自身合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》以及《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，特具文起诉，请求法院依法判令：1.确认泉溪镇政府强制拆除方花妹养猪棚建筑物及设施的行政行为以及程序违法；2.泉溪镇政府依法赔偿方花妹经济损失合计130428元（其中建筑物及设施损失99428元，猪仔损失24000元，承包款损失7000元）；3.由泉溪镇政府承担评估费1500元及本案诉讼费。 方花妹向本院提交了如下证据： 证据1.责令停止违法行为通知书，证明2020年4月10日泉溪镇政府向方花妹发出通知，责令方花妹限期拆除养殖棚的事实。 证据2.梨山流转承包协议，证明方花妹于2020年3月7日与金某签订承包协议，承包2亩山地开办养猪场的事实。 证据3.梨山转包协议，证明金某是向方国松承包梨园的事实。 证据4.虎形山承包合同，证明方国松是向大塘口村承包荒山的事实。 证据5.收条，证明方花妹向金某支付承包款7000元的事实。 证据6.手机视频光盘及视频截图，证明泉溪镇政府派出多人到现场，并用挖机强行挖掉方花妹养猪场的事实。 证据7.手机照片，证明因泉溪镇政府的强拆行为导致两只猪仔因高温死亡的事实。 证据8.价格评估报告书，证明方花妹养猪场建筑物及设施价值99428元的事实，同时从评估报告书中的照片可以看出拆除后的材料已经报废，无法再次使用。 证据9.评估费发票，证明方花妹支付评估费1500元的事实。 证据10.证人金某的证言，证明：（1）金某以7000元的价格将2亩梨园山地承包给方花妹办养猪场；（2）猪场后来被拆除了，但具体是谁拆的不清楚。 证据11.证人姚某的证言，证明：（1）是方花妹的儿子打电话给证人，要证人去拆养猪场钢棚，后来证人和其他两人就去拆了，拆除下来的材料就放在原地；（2）拆除钢棚前养猪场的围墙和猪圈已经拆除；（3）拆除现场有政府工作人员二三十人在场；（4）拆养猪场钢棚时猪圈里有小猪，后来证人叫方花妹把小猪赶到阴凉一点的地方。 证据12.手机视频，证明四只猪仔因违法强拆行为导致死亡。 泉溪镇政府辩称：一、泉溪镇政府并未实施行政强制行为。方花妹于2020年3月下旬在未办理任何用地手续的前提下，违法在泉溪镇泉北村大塘口自然村附近的路边搭建养猪场钢棚等设施。事发后，泉溪镇政府于4月10日向方花妹发出《责令停止违法行为通知书》，责令方花妹立即停止违法行为，并在10日内恢复原状。方花妹收到该通知后，不但未在规定期限内主动拆除违法建筑且继续施工。尔后，经泉溪镇政府多次做方花妹工作，方花妹意识到自己行为的违法性，并表示愿意自行拆除以尽量减少损失。至5月12日，泉溪镇政府又派出工作人员前往泉三菜场方花妹摊位联系、督促拆除工作，并与方花妹确定5月14日开始自行拆除。5月14日上午10时30分许，泉溪镇政府按时组织有关人员到场，督促方花妹自行拆除。当泉溪镇政府的有关工作人员到场时，方花妹已自请了飞跃不锈钢店的三名员工去拆钢棚，自行拆下的钢棚材料由方花妹叫车运走，自行拆除了钢棚内的电源线路，自行用箱车运走全部猪仔。泉溪镇政府并未参与拆除方花妹的钢棚，只是因为方花妹没有自行拆除猪圈和围墙机械设备，才动用挖机帮助方花妹拆除猪圈和围墙。故方花妹养猪场钢棚等设施的拆除系自行拆除，而非泉溪镇政府强制拆除。二、方花妹的赔偿请求不当。方花妹所谓的损失，虽经武义县天诚价格评估有限公司评估，但该评估结论不能作为方花妹主张赔偿的证据。首先，拆除行为由方花妹自行实施，而非泉溪镇政府强制实施，泉溪镇政府并未造成方花妹损失，若有损失也是方花妹自身的违法行为和拆除行为所造成。其次，根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的规定，违法建筑的拆除，不得给予任何形式的补偿，一切经济损失以及与违法建筑相关的民事责任均由当事人自行承担。综上，泉溪镇政府并未实施行政强制行为，方花妹诉请的程序问题与本案无关，方花妹的赔偿请求明显不当，请求法院依法驳回方花妹的诉讼请求。 泉溪镇政府向本院提交了如下证据、依据： 证据1.责令停止违法行为通知书，证明泉溪镇政府为履行法定职责，向方花妹发出书面通知，责令方花妹停止违法行为并恢复原状的事实。 证据2.违法建筑现场照片，证明方花妹违法搭建养殖场的事实。 证据3.证人洪某的证言，证明：（1）证人系泉北村党支部书记，证人与镇政府三名工作人员曾在5月12日到泉三菜场方花妹摊位做督促拆除工作，当时方花妹表示愿意自己拆除以减少损失；（2）拆除前猪圈里有一二十只小猪，后来方花妹提出没有车运猪，证人帮忙联系了运猪的车辆；（3）方花妹养猪场拆除的当天，之前已拆除了另一户的养猪场，也是当事人自己同意拆除的；（4）方花妹养猪场距离村庄大概四、五百米，不属于村庄规划区。 证据4.证人冯某的证言，证明：（1）证人系泉溪镇自然资源所所长，镇村两级在4月初发现方花妹在离大塘口村500米左右的地方未批先建养猪场，占用园地180平方米左右，之后在4月10日向方花妹送达了责令停止违法行为通知书；（2）从4月底到5月中旬，证人和村干部多次做方花妹工作，5月12日证人和镇村干部又到泉三菜场方花妹摊位做其思想工作，双方达成一致意见，确定方花妹在5月14日自行消除违法状态；（3）5月14日，镇村干部二十余人到现场监督并协助方花妹自行拆除，到达拆除现场时发现方花妹及其儿子在养猪场北边拆除电线，当时方花妹称会把猪先赶到一个猪栏里之后自己运走，在方花妹允许的情况下，镇里帮其联系了一台挖机拆除了养猪场的围墙和猪栏。 依据：《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第四条；《武义县违法建筑处置实施意见（试行）》第六条。 经庭审举证、质证，本院对上述证据认证如下： 对方花妹提交的证据1责令停止违法行为通知书，泉溪镇政府对真实性无异议，对证明目的有异议，认为泉溪镇政府本身有通知停止违法行为的职能，但不能以此认定泉溪镇政府实施了行政强制行为。对证据2、证据3、证据4三份协议，泉溪镇政府对真实性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为该三份协议可以说明承包给方花妹的只是2亩梨园的经营管理权，而方花妹改变了土地用途，在没有办理任何审批手续的情况下进行了违法搭建。对证据5收条，泉溪镇政府有异议，认为真实性无法确认。对证据6手机视频光盘及视频截图，泉溪镇政府对真实性无异议，对证明目的有异议，认为该证据不能证明泉溪镇政府实施了强拆行为，事实是当天因方花妹没有拆除猪圈、围墙的设备，泉溪镇政府提供了挖机，到场人员是督促拆除的工作人员，而非实施强制拆除的人员。对证据7两只猪仔死亡的照片，泉溪镇政府对真实性无异议，但认为照片拍摄时间是5月20日，地点是方花妹家里，而养殖户因各种原因出现死猪属于正常现象，且5月14日拆除当日小猪已经由方花妹自己运到家里，故该证据不能证明小猪是系因太阳暴晒死亡，该证据与本案缺乏关联性。对证据8价格评估报告书，泉溪镇政府对真实性、合法性有异议，认为评估时间与拆除时间间隔较长，评估结论准确性不高，且评估的基础应当是合法建筑，但方花妹搭建的是违法建筑，无权主张赔偿。对证据9评估费发票，泉溪镇政府对真实性无异议，对关联性和证明目的有异议。对证据10证人金某的证言，泉溪镇政府无异议，但认为金某拆除时不在现场，根本不知道养猪场的拆除情况，该证人证言与本案缺乏关联性，且金某转包梨山没有经过上一手同意，金某与方花妹的协议实际无效。对证据11证人姚某的证言，泉溪镇政府无异议，同时认为证人当庭明确陈述是方花妹的儿子打电话给证人，要证人去拆养猪场钢棚，且证人也陈述当时现场没有任何冲突发生，可以证明泉溪镇政府不存在强制行为。对证据12手机视频，泉溪镇政府对真实性无异议，但认为视频里只看到有几个蛇皮袋，袋子里究竟装的是什么不清楚，该证据不能达到方花妹的证明目的。经审查，本院对方花妹提交的证据的真实性均予以认定，对其合法性、关联性和证明目的，将综合全案分析认定。 对泉溪镇政府提交的证据1责令停止违法行为通知书，方花妹无异议，同时认为该通知书的内容具有实施强制的意思表示。对证据2现场照片，方花妹对真实性无异议，对证明目的有异议，认为从照片可以看出方花妹建造养猪场的地点不影响交通且离村庄较远，不会影响村庄环境，且在荒坡上搭建养猪场也不需要审批，不属于违法搭建。对证据3证人洪某的证言，方花妹有异议，认为：（1）洪某系泉溪镇政府下辖的泉北村书记，与泉溪镇政府有利害关系，其部分证言不客观；（2）对洪某所称的2020年5月14日拆了两处养猪场、曾多次做方花妹思想工作以及案涉养猪场所处位置不在村庄规划区等证言无异议；（3）洪某称5月12日其和镇干部到菜场做工作时方花妹态度很好、自愿配合与其所说的多次做工作相矛盾，且方花妹当时拍摄的手机视频中可以看出挖机在挖猪圈时钢棚还在，与洪某所述不符。对证据4证人冯某的证言，方花妹有异议，认为：（1）冯某系泉溪镇自然资源所所长，与泉溪镇政府有利害关系，其部分证言不客观；（2）冯某称方花妹系自愿拆除、拆除时双方没有冲突、挖机工资是方花妹出的、挖机是方花妹自己指挥的等陈述与事实不符。本院对泉溪镇政府提交的证据1、证据2的真实性均予以认定，对其合法性、关联性和证明目的，将综合全案分析认定。因证人洪某系泉北村书记，证人冯某系泉溪镇自然资源所所长，均与泉溪镇政府有利害关系，两证人对泉溪镇政府有利的证言，本院将结合其他证据审查认定。 对泉溪镇政府提交的依据，方花妹有异议，认为《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》下发后，作为生猪养殖用地设施农用地管理的相关政策已经调整，方花妹在荒地上建造养猪场，不能认定为违法建筑。 经审理查明，2020年4月初，泉溪镇自然资源所工作人员在日常巡查中发现方花妹在离泉北村大塘口自然村500米左右处搭建养猪场钢棚等设施，占用园地180平方米左右。4月10日，泉溪镇自然资源所工作人员向方花妹送达了责令停止违法行为通知书，责令其立即停止违法行为，并在10日内恢复原状。方花妹收到该通知后，未停止搭建并继续施工，后建成占地180平方米左右的钢棚以及猪栏圈、围墙等设施，并在其中饲养了十多只猪仔。在此期间，泉溪镇政府工作人员及泉北村村干部多次上门要求方花妹将上述搭建物自行拆除，方花妹表示本村其他农户也存在搭建养猪场的情况，如其他人先拆除的话其也同意拆除。5月14日上午，泉溪镇政府工作人员及泉北村干部二十余人来到方花妹养猪场现场。方花妹的儿子打电话给飞跃不锈钢店员工，要求前往拆除养猪场钢棚，后飞跃不锈钢店三名员工到现场将养猪场钢棚拆除，并将拆除下来的材料堆放在原地。当日，泉溪镇政府用挖机将方花妹养猪场的猪圈和围墙进行拆除。当日，方花妹自行将饲养在养猪场猪圈内的所有猪仔运回家。庭审中，方花妹称运回家饲养的小猪中有六只猪仔出现不进食并陆续在几天内死亡，其曾叫兽医前来诊治，兽医称可能是与猪仔晒太阳之后方花妹又给小猪洗澡不当有关。 另查明，方花妹搭建养猪场钢棚的用地原系泉溪镇大塘口村大塘口队承包给方国松用于种植梨树，后方国松将其中的23亩梨园转包给金某管理和收益，金某又将其承包的23亩梨园中位于路边的2亩以7000元的价格转让给方花妹经营管理。 本院认为，根据双方的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.方花妹在案涉土地上搭建养猪场的行为是否合法；2.养猪场钢棚以及猪圈、围墙是否系泉溪镇政府强制拆除，是否应当赔偿。 关于争议焦点1，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。对于设施农用地的管理，国家有关部门一直以来都有相应的规定。自2019年以来，为促进现代农业的发展，保障生猪养殖用地需求，国家有关部门对作为生猪养殖用地的设施农用地管理出台了新的政策，即生猪养殖用地不需办理建设用地审批手续，在不占用基本农田等前提下，生猪养殖设施用地可由养殖户与乡镇政府、农村集体经济组织通过协商并签订用地协议方式获得用地，由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，地方自然资源主管部门通过加强事中事后监管的方式进行管理，防止改变养殖用途，确保农地农用。具体到本案中，方花妹搭建养猪场的土地，原系泉北村大塘口队承包给方国松用于种植梨树的土地，后由方国松将其中23亩转包给了金某，金某又将其中的2亩转包给方花妹经营管理。按照2019年自然资源部有关设施农业用地管理的相关政策，方花妹在案涉土地上搭建养猪场前应当征得泉北村同意并签订用地协议，但本案中方花妹在未取得泉北村同意的情况下即进行搭建，且在收到责令停止违法行为通知后不仅未停止搭建，反而继续进行抢建，该行为不应认定为合法。 关于争议焦点2，根据在案证据以及庭审中当事人的陈述，应认定养猪场钢棚系由方花妹自行拆除，方花妹主张养猪场钢棚系泉溪镇政府强制拆除，与本案事实不符，本院不予采信。泉溪镇政府主张养猪场猪栏圈和围墙系方花妹主动要求后的帮助拆除，实际系方花妹自行拆除，但方花妹不予认可，且泉溪镇政府也未提供相应证据证明，故本院认定养猪场猪栏圈、围墙系泉溪镇政府实施强制拆除。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定以及本省“裁执分离”的相关规定，对当事人的土地违法行为，应由县级以上自然资源行政主管部门立案查处并作出处罚决定，对处罚决定中责令限期拆除违法建筑、恢复原状等行为罚，在被处罚人未自动履行时，应申请人民法院强制执行，并按照“裁执分离”模式，由法院作出准予执行裁定后，交由相关行政机关组织实施。本案中，在自然资源行政主管部门未作出处罚决定的情形下，泉溪镇政府对方花妹的养猪场猪栏圈、围墙实施强制拆除，缺乏职权依据，程序存在不当，应确认为违法。对方花妹提出的养猪场钢棚以及猪栏圈、围墙拆除后的损失赔偿问题，如前所述，方花妹在案涉土地上搭建的养猪场钢棚以及猪栏圈、围墙，不属于合法建筑，本身不具有合法利益，且养猪场钢棚也系方花妹自行拆除，相关材料亦由其自行处理，故方花妹提出的该项赔偿请求，缺乏相应依据。对方花妹提出的因拆除行为导致其猪仔死亡的赔偿问题，庭审中方花妹认可拆除当日其本人在场，猪仔亦全部由其自行运回家，之后几天发现有猪仔死亡，且其亦陈述猪仔死亡原因与其给猪仔洗澡不当有关，因此，在现有证据不能认定猪仔死亡与泉溪镇政府的拆除行为存在因果关系的情况下，方花妹提出的该项赔偿请求，缺乏相应依据。对方花妹提出的因拆除行为导致其2亩土地承包款损失的赔偿问题，因方花妹在案涉土地上搭建养猪场的行为并不合法，且泉溪镇政府实施的拆除行为并不会直接导致方花妹对该土地合法使用利益的丧失，方花妹提出的该项赔偿请求，亦缺乏相应依据。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告武义县泉溪镇人民政府在2020年5月14日将原告方花妹坐落在武义县泉溪镇大塘口虎形山的养猪场猪栏圈和围墙强制拆除的行为违法； 二、驳回原告方花妹的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告武义县泉溪镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  徐旭军 人民陪审员  潘燕萍 人民陪审员  项国平 二〇二一年四月二十六日 代书 记员  顾亚萍 14- 13-