安徽省淮南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖04行初8号 原告（诉讼代表人）朱常标,男,汉族,1970年2月6日生,住安徽省毛集实验区。 原告（诉讼代表人）吴再成,男,汉族,1974年11月16日生,住安徽省毛集实验区。 原告（诉讼代表人）唐扬轮,男,汉族,1962年9月16日生,住安徽省毛集实验区。 原告（诉讼代表人）纪宗江,男,汉族,1973年7月1日生,住安徽省毛集实验区。 原告（诉讼代表人）蒋中连,男,汉族,1963年11月19生,住安徽省毛集实验区。 委托代理人张瑞建，北京即明律师事务所律师。 委托代理人王军娜，北京即明律师事务所律师。 被告淮南市毛集社会发展综合实验区管理委员会，住所地淮南市毛集社会发展综合实验区焦岗湖大道66号，统一社会信用代码11340400003051209w。 法定代表人朱光，该区管委会主任。 出庭负责人杨秀风，该管委会副主任。 委托代理人卜训义，安徽坤志律师事务所律师。 委托代理人陈竹，安徽坤志律师事务所律师。 被告淮南市人民政府，住所地安徽省淮南市山南新区政务中心A座。 法定代表人张孝成，该市人民政府市长。 委托代理人王鹏，该市人民政府法律顾问。 委托代理人朱永乐，市司法局工作人员。 原告朱常标等25人（具体名单附后）诉被告毛集社会发展综合实验区管理委员会（以下简称毛集管委会）、淮南市人民政府（以下简称市政府）行政撤销及行政复议一案。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月31日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人朱常标、唐扬轮、纪宗江、蒋中连及其委托代理人张瑞建、王军娜，被告淮南市人民政府的工作人员朱永乐及其委托代理人王鹏，被告毛集管委会的副主任杨秀风，委托代理人卜训义、陈竹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：原告系毛集实验区毛集镇河口村村民,因淮河干流行洪区调整和建设工程,原告被纳入移民搬迁补偿范围。2020年7月25日,原告通过朱常标申请的信息公开答复得知,被告淮南市毛集社会发展综合实验区管理委员会(以下称毛集管委会)于2020年5月25日批准作出了《关于印发毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置办法的通知》(毛管办(2020)13号)和及《毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置办法》(以下称《补偿和移民安置办法》),原告认为该《补偿和移民安置办法》的作出不符合法律规定,应予撤销,故在法定期限内向被告淮南市人民政府(以下称淮南市政府)提起行政复议申请,被告淮南市政府于2020年12月16日作出淮府复决(2020)20号《行政复议决定书》,原告于2020年12月21日收到该《行政复议决定书》,原告认为该行政复议决定书的作出不符合法律规定,应予撤销,理由如下:一、《补偿和移民安置办法》的作出不符合法律规定。被告毛集管委会作出《补偿和移民安置办法》未取得征地批复文件。根据《中华人民共和国土地管理法》规定,要对原告土地及地上附着物进行征收,应先经国务院或者省政府作出征地批复,但原告通过申请政府信息公开答复获知,被告至今未获得征地批复文件,故被告的征收工作没有法律依据,其作出的《补偿和移民安置办法》也不符合法律规定。《补偿和移民安置办法》作出前,未书面告知原告听证的权利,其作出后,也未听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。且《补偿和移民安置办法》中没有依法足额安置生产用地,没有后期扶持计划,其内容和制定程序违法、不能保障移民的居住、收入和生活水平,严重损害了原告的合法权益。被告毛集管委会起草批准的移民安置方案应保障原告的生活水平不降低、长远生计有保障。毛集镇属于凤台县,《补偿和移民安置办法》内容没有保障每个人口可安置面积,不符合《凤台县集体土地房屋征收补偿安置暂行办法》的规定。原告所在村组在上个世纪九十年代起因为政府一直计划搬迁,不新批宅基地,不准翻建新建房屋,导致农民人口变化大,住房面积很小,这些都是政府及政策原因导致的,拖到现在搬迁应该保障每个人最低安置面积,或者按照人口安置宅基地。但是《补偿和移民安置办法》不考虑原告的实际情况,不按照人口安置房屋,而是按照目前村民的房屋面积安置,并让原告到毛集镇购买高价商品房,明显不合理。原告以种地为生,没有资金能力购买商品房,《补偿和移民安置办法》的安置方法明显降低了原告生活水平。被告淮南市政府作出《行政复议决定书》时,并未对其进行合法性与合理性审查。被告淮南市政府作出《行政复议决定书》时称被告毛集管委会作出的《补偿和移民安置办法》程序合法、适用依据正确,明显是未尽审查职责,《补偿和移民安置办法》的作出,不但违反了《中华人民共和国土地管理法》及《国土资源听证规定》等法律、法规的规定,也与《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》中“要充分保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼,不得违法收回农户合法取得的宅基地,不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件”等规定相违背,故被告淮南市政府作出的行政复议决定书不符合法律规定,侵犯了原告的合法权益。综上,原告为维护自身合法权益,特依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定,向贵院提起诉讼,请求依法支持原告诉求。 原告在法定期限内向本院提交以下证据： 第一组证据： 1、毛依复【2020】第3号《政府信息公开申请答复书》; 2、《关于印发毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置办法的通知》(毛管办(2020)13号)《毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置办法》。证明：2020年7月25日，原告通过朱常标申请的信息公开答复得知，被告于2020年5月25日作出了《关于印发毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置办法的通知》(毛管办(2020)13号)《毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置办法》原告认为，该补偿安置办法的通知和批复该安置办法的行为及《补偿和移民安置办法》的作出不符合法律规定，且毛集镇属于凤台县，不符合凤台县集体土地征收按安置补偿办法的规定，应予撤销。 第二组证据： 1、皖自然资公开【2020】149号《安徽省自然资源厅关于朱常标政府信息公开告知书》； 2、《关于印发凤台县集体土地房屋征收补偿安置暂行办法的通知》（凤政【2012】26号）；证明:毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程未取得征地批复，《关于印发毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置办法的通知》(毛管办(2020)13号)《毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置办法》的作出不符合法律规定，且毛集镇属于凤台县，《补偿和移民安置办法》内容没有保障每个人口可安置面积，不符合《凤台县集体土地房屋征收补偿安置暂行办法》的规定，侵犯了原告的合法权益，应予撤销。 第三组证据： 1、行政复议申请书； 2、淮府复决【2020】20号行政复议决定书；证明：被告毛集管委会作出《补偿和移民安置办法》的不符合法律规定，原告按照法律规定提起行政复议申请，并于2020年12月21日收到该《行政复议决定书》。 原告当庭补充提交以下证据： 安徽省人民政府办公厅关于安徽省淮河行蓄洪区安全建设三年（2019-2021年）分类推进方案的通知；证明其中第三条第二项中要求住宅的安置要有50平方米，外迁人均安置面积80平方米；第六项安置资金是政府投资；第四条要保障明确分工，故毛集管委会的安置办法没有依照省政府的规定且该管委会也无权利制定安置办法；原告属于附件一中第九个范围之内，是安置范围内。 被告毛集管委会辩称：1、被答辩人的诉讼请求不明确，被答辩人的第二项诉请实际要求撤销的涉及三个行为，在一个案件中，同时提出以上数项诉讼请求，属诉讼请求不明确，不符合法律规定，应当裁定驳回被答辩人的起诉；2、答辩人作出的《关于印发毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置办法的通知》只是告知行为，不对被答辩人的权利和义务产生实际影响；3、被答辩人要求撤销答辩人批复该安置办法的行为，因该行为是内部审批行为，之后，《毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置办法》也正是公布实施，故上述内部审批行为并未对被答辩人权益礼物产生影响；4、《毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置办法》是规范性文件，依据《行政诉讼法》第53条之规定，只有在对行政行为提起诉讼时，才可以一并请求对规范性文件进行审查。综上，请求裁定驳回被答辩人对答辩人的起诉。 被告毛集管委会未提交证据。 被告淮南市人民政府辩称：1、答辩人作出的淮府复决(2020)20号《行政复议决定书》主体适格、程序合法；被答辩人不服毛集社会发展综合实验区管理委员会作出的《毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置实施办法》（以下简称实施办法），与2020年9月14日向答辩人申请行政复议，并经通知进行了补正，答辩人审查后依法予以受理。毛集社会发展综合实验区管理委员会在法定期限内提交了书面答复。行政复议期间，因本案情况复杂，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款之规定，2020年10月30日，答辩人决定延期30日作出行政复议决定。2020年12月16日，案件审理终结，答辩人依法作出淮府复决【2020】20号行政复议决定，并送达给被答辩人及毛集社会发展综合实验区管理委员会；2、答辩人作出的淮府复决(2020)20号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确；答辩人经查明，2020年5月25日，淮南市毛集社会发展综合实验区管理委员会办公室印发《毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置实施办法》。实施办法规定了移民的权利和义务、生产安置、搬迁安置、征地征用补偿、工程建设征地和移民安置管理、项目实施管理、资金管理和监督、档案管理等内容，同时第二条规定，本实施办法使用毛集实验区淮河正峡段建设工程建设征地补偿和移民安置工作。毛集社会发展综合实验区管理委员会作出的《毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置实施办法》程序合法且适用依据正确。答辩人决定：维持淮南市毛集社会发展综合实验区管理委员会作出的《毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置实施办法》。综上所述，毛集社会发展综合实验区管理委员会作出的《毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置实施办法》及答辩人作出的行政复议决定并无不当，被答辩人的诉讼请求无事实和法律依据。3、被答辩人的诉请二不是行政诉讼的受案范围，该移民安置办法是规范性文件，不能够独立提起诉讼。综上，请求人民法院依法驳回答辩人的诉讼请求。 被告市政府在法定期限内向本院提交以下证据： 1、补正行政复议申请通知书； 2、行政复议答复通知书； 3、延期审理通知书； 4、行政复议申请决定书； 5、送达回证； 以上证据证明：淮南市人民政府作出的行政复议决定主体适格、程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。 被告毛集管委会对原告的证据经质证认为：第一组证据的真实性均无异议，证明观点有异议，首先《关于印发毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置办法的通知》只是一个告知行为，本身不对原告的权利义务产生实际影响，其次，《毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置办法》属于规范性文件，按照《行政诉讼法》第53条的规定，只有在对行政行为提起诉讼时才可以一并请求对规范性文件进行附带性审查，本案原告直接对该安置办法提起行政诉讼，不符合上述法律规定。对于第二组证据：《安徽省自然资源厅关于朱常标政府信息公开告知书》与本案无关，《凤台县集中土地房屋征收补偿安置暂行办法》本身合法性、真实性无异议，关联性和证明观点均有异议，根据淮府（2013）39号文件第30条规定，凤台县、毛集实验区均可以根据实际作出规定，凤台县与毛集实验区是并列地位，凤台县与毛集实验区分别独立管理，凤台县制定的暂行办法并不适用于毛集实验区，不能仅以此推断出被告做出的案涉的移民安置办法违法。对于第三组证据:《行政复议决定书》本身的真实性、合法性均无异议，证明观点有异议，我方认为行政复议决定书以及我方做出的案涉移民安置办法均合法有效。对于补充提交的证据：当庭提交真实性由法庭审核，该文件不能直接适用于案涉项目。 被告市政府对原告的证据经质证认为:对第一组证据同意毛集管委会意见，补充一点，该文件系内部行为，不是本案受案范围；对第二组证据同毛集管委会意见；对第三组证据真实性无异议，对证明观点有异议，市政府的行政复议经过严格审查而不是原告指出的未经审查；对第四组证据真实性由法庭核实，即便是真的，省政府的文件也仅是规范性文件，不是法律法规和规章，也不能作为毛集区管委会规范性文件的审查依据，规范性文件的审查依据只能是法律法规规章。 原告对被告市政府的证据经质证认为：对证据1、2、3、5真实性、合法性、关联性认可，证据4真实性认可，合法性及证明目的不认可。 被告毛集管委会对原告的证据经质证后无异议。 本院对上述证据认证如下：对于原、被告所举的证据，对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定；对其他需要核实的证据，真实性依法核实后予以审查认定；对前述证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定；对本案所涉法律依据，由本院依法适用。 经审理查明：原告朱常标等25人系毛集实验区毛集镇河口村村民。为做好淮河干流正阳关至峡山××××区调整和建设工程（以下简称“淮河正峡段建设工程”）建设征地移民安置工作，毛集管委会于2020年5月25日印发毛管办【2020】13号《关于印发毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置实施办法的通知》（以下简称毛管办【2020】13号文）及《毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置实施办法》（以下简称《补偿和移民安置办法》）。《补偿和移民安置办法》对淮河正峡段建设工程移民安置工作的“组织机构及职责”“移民的权利与义务”“生产安置”“搬迁安置”等事项进行了规定。原告认为《补偿和移民安置办法》不符合法律规定，于2020年9月14日向市政府申请行政复议，要求依法撤销毛集管委会作出的《补偿和移民安置办法》。因原告的行政复议申请材料不齐全，经补正后，市政府于2020年9月18日收到补正材料并依法予以受理。毛集管委会在法定期限内提交了书面答复，后因案情复杂，市政府于2020年10月30日作出《延期审理通知书》决定延期30日作出行政复议。2020年12月16日，市政府作出淮府复决【2020】20号《行政复议决定书》载明“本机关认为：被申请人作出的《毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置实施办法》，程序合法，适用依据正确。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）向之规定，本机关决定：维持淮南市毛集社会发展综合实验区管理委员会作出的《毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置实施办法》”。原告认为《行政复议决定书》不符合法律规定，故于2021年1月21日起诉来院，提出前述诉讼请求。 本案的争议焦点：一、案涉的毛管办【2020】13号文及《补偿和移民安置办法》是否为行政行为，是否具有可诉性？二、原告的诉讼请求是否明确？三、如果移民安置办法是行政行为，那么该安置办法是否合法？四、市政府作出的淮府复决【2020】20号《行政复议决定书》是否合法？ 针对争议焦点一，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第十三条第一款第二项规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……;（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第八款规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围；第十款规定，对公民、法人或者其他权利组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告认为毛管办【2020】13号文及《补偿和移民安置办法》两份文件不符合法律规定，侵犯了其合法权益。其中毛管办【2020】13号文发布的对象为“各镇人民政府、区管委有关部门、各有关单位”，内容为“现将《毛集实验区淮河干流行洪区调整和建设工程征地补偿和移民安置实施办法》印发给你们，请认真组织实施”，该文件系毛集管委会的内部行政行为，并非针对原告作出的具体行政行为，故不具有可诉性；而《补偿和移民安置办法》，其中“第四章生产安置…第九条…生产安置方式主要包括农业安置、货币化安置和其他安置，尊重群众意愿自主选择安置方式….第十一条。…相应的土地补偿费及安置补助费经村民或村民代表大会讨论明确后补偿发放”。由此可见《补偿和移民安置办法》系毛集管委会于2020年5月25日针对不特定对象发布的规范性文件，该文件虽适用于毛集实验区淮河正峡段建设工程建设征地补偿和移民安置工作，但并没有对补偿和移民安置的具体方式等作出规定，村民可依据实际情况自主选择安置方式。故《补偿和移民安置办法》并没有对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。 因毛管办【2020】13号文及《补偿和移民安置办法》不具有可诉性，故对争议焦点二、三不再评判。针对争议焦点四，市政府在受理原告的行政复议后，按照相关法律规定，作出淮府复决【2020】20号《行政复议决定书》，该《决定书》认定事实清楚，程序合法。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第八款、第十款，第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告朱常标等25人的起诉。 案件受理费50元不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  张德玉 审 判 员  江 峰 人民陪审员  缪新英 二〇二一年四月二十七日 法官助理刘舒婷 书记员关小宇 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 附件二、25名原告身份信息： 朱常标,男,汉族,1970年2月6日生,住安徽省毛集实验区。 吴再成,男,汉族,1974年11月16日生,住安徽省毛集实验区。 唐扬轮,男,汉族,1962年9月16日生,住安徽省毛集实验区。 纪宗江,男,汉族,1973年7月1日生,住安徽省毛集实验区。 蒋中连,男,汉族,1963年11月19生,住安徽省毛集实验区。 周传远,男,汉族,1971年2月24日出生,住安徽省毛集实验区毛集镇河口村北片667号，公民身份号码3404211971××××××××。 纪多次,男,汉族,1971年11月18日出生,住安徽省毛集实验区毛集镇河口村北片699-1号，公民身份号码3404211971××××××××。 陈中云,女,汉族,1956年12月16日出生,住安徽省毛集实验区毛集镇河口村西片527号，公民身份号码3404211956××××××××。 纪宗恒,男,汉族,1973年5月5日出生,住安徽省毛集实验区毛集镇河口村西片550号，公民身份号码3404211973××××××××。 纪峥嵘,男,汉族,1952年7月19日出生,住安徽省毛集实验区毛集镇河口村西片467号，公民身份号码3404211952××××××××。 袁素玲,女,汉族,1952年4月9日出生,住安徽省毛集实验区毛集镇河口村西片473号，公民身份号码3404211952××××××××。 刘德胜,男,汉族,1958年10月11日出生,住安徽省毛集实验区毛集镇河口村北片717号，公民身份号码3404211958××××××××。 纪龙龙,男,汉族,1988年11月22日出生,住安徽省毛集实验区毛集镇河口村南片180-2号，公民身份号码3404211988××××××××。 纪宗登,男,汉族,1966年7月17日出生,住安徽省毛集实验区毛集镇河口村西片441号，公民身份号码3404211966××××××××。 蒋中传，男，汉族，1973年7月26日生，住实验区毛集镇河口村南片067号，公民身份号码3404211973××××××××。 韩涛，男，汉族，1975年1月25日生，住安徽省毛集实验区毛集镇河口村南片073号，公民身份号码3404211975××××××××。 纪延学,男,汉族,1949年7月6日出生,住安徽省毛集实验区毛集镇河口村东片307号，公民身份号码3404211949××××××××。 周传为,男,汉族,1977年1月24日出生,住安徽省毛集实验区毛集镇河口村北片675-1号，公民身份号码3404211977××××××××。 周传楼,男,汉族,1982年10月18日出生,住安徽省毛集实验区毛集镇河口村675-2号，公民身份号码340211982××××××××。 纪树祥,男,汉族,1973年10月15日出生,住安徽省毛集实验区毛集镇河口村北片691-2号，公民身份号码3404211973××××××××。 纪宗德,男,汉族,1963年6月4日出生,住安徽省毛集实验区毛集镇河口村东片251号，公民身份号码3404211963××××××××。 纪宗年,男,汉族,1979年4月18日出生,住安徽省毛集实验区毛集镇河口村西片445-1号，公民身份号码3404211979××××××××。 周传松,男,汉族,1974年11月10日出生,住安徽省毛集实验区毛集镇河口村北片632号，公民身份号码3404211974××××××××。 纪宗胜,男,汉族,1963年9月2日出生,住安徽省毛集实验区毛集镇河口村东片243号，公民身份号码3404211963××××××××。 纪海川,男,汉族,1983年7月13日出生,住安徽省毛集实验区毛集镇河口村691-3号，公民身份号码3404211983××××××××。