甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行初68号原告刘佳，男，1979年6月25日出生，汉族，住甘肃省天水市秦州区，现住甘肃省天水市秦州区。委托代理人宋姣，北京在明律师事务所律师。被告甘肃省人民政府，住所地：甘肃省兰州市城关区中央广场1号。法定代表人任振鹤，甘肃省人民政府省长。委托代理人冯永帆，甘肃省司法厅公职律师。委托代理人李瑞瑞，甘肃省司法厅工作人员。原告刘佳不服被告甘肃省人民政府于2020年9月30日作出的《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2020〕48号），于2020年10月13日向本院提起诉讼。本院于2020年10月19日立案后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月16日公开开庭审理了本案。原告刘佳及其委托代理人宋姣、被告甘肃省人民政府的委托代理人冯永帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告甘肃省人民政府于2020年9月30日作出的《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2020〕48号），其主要内容为：经审理查明：2020年4月26日，天水市人民政府发布了《天水市人民政府关于玉泉镇金家庄枣园村片区城市更新改造项目房屋征收范围的公告》。2020年5月29日，天水市人民政府发布了《天水市人民政府关于秦州区玉泉镇金家庄枣园村片区城市更新改造项目范围内房屋(住宅一期)征收补偿安置方案征求意见的公告》，向社会征求公众意见，公告时间为一个月。2020年6月20日，天水市住房和城乡建设局作出了《关于秦州区玉泉镇金家庄枣园村片区城市更新改造项目范围内房屋(住宅一期)征收补偿安置方案》(征求意见稿，以下简称《方案》)有关问题的答复，并对《方案》进行了修改。2020年6月29日，天水市人民政府作出《关于秦州区玉泉镇金家庄枣园村片区城市更新改造项目范围内房屋（住宅一期）征收的决定》，该《方案》作为征收决定的附件一并公布。复议机关认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项的规定，属于行政复议法规定的行政复议范围是受理行政复议申请的必须条件。国有土地上房屋征收决定所附的征收补偿方案作为征收补偿安置工作中的一个环节，只是房屋征收实施过程中的阶段性行为，不是独立的行政行为，不具备确定力、执行力等行政行为的效力，并未直接对被征收人的权利和义务产生实际影响。因此，刘佳对征收补偿方案单独提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，不属于行政复议范围，应当不予受理。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项、第四十八条第一款第(二)项之规定决定驳回刘佳的行政复议申请。原告刘佳诉称，原告在天水市秦州区××路××号××商铺用于经营。2020年6月29日，天水市人民政府发布《方案》，将原告的房屋纳入到该征收决定的征收范围内。原告认为《方案》在批准前未履行法定程序，违反法律规定，且补偿标准明显偏低，不能保障被征收人的生活和居住条件，故向被告申请行政复议，要求撤销《方案》。被告受理后于2020年9月30日作出《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2020〕48号）送达原告，原告于2020年10月2日收到。原告认为，《驳回行政复议申请决定书》认定事实错误，侵害原告救济权益。房屋征收补偿方案是具体行政行为，具备处分性、特定性、单方性、外部性特征，符合独立具体行政行为的要件，对被征收人的合法权益产生影响。房屋征收补偿方案是为组织实施征收而作出的，虽然只是征收环节中的一个程序，但补偿数额与被征收人有直接的利害关系，对被征收人产生实质影响，应属于行政复议和行政诉讼的受案范围，具有可诉性，请求判决撤销被告甘肃省人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2020〕48号）并责令其重新作出行政行为。本案诉讼费用由被告承担。原告刘佳向本院提供了下列证据：1.《房屋所有权证》（天房权证秦字第1××3号）；2.拆迁现场照片2张；3.《行政复议申请书》；4.《延期审理通知书》（甘政复字〔2020〕48号）；5.《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2020〕48号），以上证据证明原告在天水市秦州区××路××号拥有合法的房屋，原告在知晓相关行政部门作出《方案》后，认为《方案》的程序和实体明显违法，有权提起行政复议。被告甘肃省人民政府答辩称，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项的规定，属于行政复议法规定的行政复议范围是受理行政复议申请的必须条件。国有土地上房屋征收决定所附的征收补偿方案作为征收补偿安置工作中的一个环节，只是房屋征收实施过程中的阶段性行为，不是独立的行政行为，不具备确定力、执行力等行政行为的效力，并未直接对被征收人的权利和义务产生实际影响。本案中，《方案》是天水市人民政府作出的房屋征收决定重要内容，并非独立的行政行为，应属于房屋征收决定合法性审查的内容之一。因此，刘佳对征收补偿方案单独提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，不属于行政复议范围，应当不予受理。2020年7月13日，答辩人收到原告邮寄提交的行政复议申请。2020年7月13日，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定向天水市人民政府制发了《行政复议答复通知书》，要求其作出答复并提交证据、依据。2020年9月1日，答辩人作出《延期审理通知书》并邮寄送达双方当事人。2020年9月30日，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项、第四十八条第一款第(二)项的规定作出《驳回行政复议申请决定书》并邮寄送达原告。综上，答辩人作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，请判决驳回原告的诉讼请求。被告甘肃省人民政府向本院提供了下列证据：1.《关于秦州区玉泉镇金家庄枣园村片区城市更新改造项目范围内房屋（住宅一期）征收的决定》及附件;2.《关于秦州区玉泉镇金家庄枣园村片区城市更新改造项目范围内房屋（住宅一期）征收决定的公告》，以上证据证明天水市人民政府对征收决定及附件进行了公告；3.《行政复议申请书》；4.《行政复议答复通知书》；5.《延期审理通知书》；6.《驳回行政复议申请决定书》；7.邮政特快专递凭证，以上证据证明复议机关收到《行政复议申请书》后依法履行了行政复议职责。经庭审质证，原告刘佳对被告甘肃省人民政府所举的1号证据的真实性有异议，无法确认天水市人民政府是不是在2020年6月29日作出征收决定并进行公示，对《方案》无异议，但对合法性不认可；对2号证据的真实性无异议，对合法性不认可；对3号证据的真实性、合法性无异议；对4号证据无异议，认为无证据显示天水市人民政府已签收并在法定期限内提交了答复意见和相关证据，不认可被告依法履行了告知义务；对5号证据的合法性、真实性、关联性均无异议；对6号证据的真实性无异议，对合法性有异议；对7号证据的真实性无异议。被告甘肃省人民政府对原告刘佳所举的1、2号证据的关联性有异议；对3-5号证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告刘佳所举的1、3、4号证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采纳；原告刘佳所举的2号证据与本案不具有关联性，本院不予采纳；原告刘佳所举的5号证据与被告甘肃省人民政府所举的6号证据相同，为本案被诉行政行为，不属于证据。被告甘肃省人民政府所举的1-5、6号证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。经审理查明，刘佳的房屋位于天水市秦州区××路××号。2020年6月29日，天水市人民政府作出《关于秦州区玉泉镇金家庄枣园村片区城市更新改造项目范围内房屋（住宅一期）征收的决定》，并附《方案》，其中“一、征收范围”为“东至五里铺大桥西侧匝道，南至藉河北路，西至规划道路，北至岷山路（具体以规划红线图为准）”，“七、被征收人如对房屋征收决定不服的，可在本决定公告发布之日60日内依法向甘肃省人民政府申请行政复议，或在6个月内向陇南市中级人民法院提起行政诉讼”。同日，天水市人民政府将征收决定及《方案》予以公告。2020年7月7日，刘佳以邮寄方式向甘肃省人民政府递交《行政复议申请书》，请求撤销《方案》。甘肃省人民政府收到该《行政复议申请书》后予以受理，并于2020年7月13日向天水市人民政府发出《行政复议答复通知书》，要求其提出书面答复并提交当初作出该行政行为的证据、依据和其他有关材料。2020年9月1日，甘肃省人民政府作出《延期审理通知书》，决定将行政复议决定延期30日作出，并于同日向刘佳和天水市人民政府邮寄送达。2020年9月30日，甘肃省人民政府作出《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2020〕48号）并邮寄送达刘佳。刘佳不服，向本院提起诉讼。本院认为，本案的争议焦点系《方案》是否属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条明确规定了行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（五）属于行政复议法规定的行政复议范围。”第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”根据上述规定，在国有土地房屋征收补偿过程中，对被征收人产生直接影响的是房屋征收决定和补偿决定，被征收对房屋征收决定和补偿决定不服的，可以通过依法申请行政复议或者提起行政诉讼直接实现权利救济以维护其合法权益。复议机关和人民法院对征收决定的审查包括对征收补偿方案的附带审查，能够保障被征收人的合法权利。征收补偿方案只是房屋征收实施过程中的阶段性行为，对被征收人的利益并不产生实际影响，依法不属于行政复议范围和行政诉讼的受案范围。本案中，原告刘佳向被告甘肃省人民政府提出行政复议申请，请求撤销《方案》。《方案》只是房屋征收实施过程中的阶段性行为，对被征收人的利益并不产生实际影响，依法不属于行政复议范围。因此，被告甘肃省人民政府以《方案》不属于行政复议范围为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，作出《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2020〕48号），证据确凿，适用法律、法规正确。被告甘肃省人民政府收到原告递交的《行政复议申请书》后经审查予以受理，于2020年7月13日向天水市人民政府发出《行政复议答复通知书》；于2020年9月1日作出《延期审理通知书》，同日向原告刘佳和天水市人民政府邮寄送达；并于2020年9月30日作出《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2020〕48号）并邮寄送达原告刘佳，符合法定程序。综上，被告甘肃省人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2020〕48号）证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告刘佳的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告刘佳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘佳负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长 王 卫审判员 杜占才审判员 王 洋二〇二一年四月八日书记员 杜 蕊