河南省信阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫15行终140号上诉人（原审原告）信阳龙江房地产开发有限公司。住所地：信阳市平桥区光明路与龙江路交界处。统一社会信用代码：914115005724824046．法定代表人周贻旭，该公司执行董事。委托代理人王道刚，河南天风律师事务所律师。被上诉人（原审被告）信阳市自然资源和规划局。住所地：信阳市羊山新区新七大道12号。统一社会信用代码：11411500006067345U．法定代表人黄体荣，该局局长。委托代理人曾宪，该局工作人员。委托代理人文厚成，河南冠南律师事务所律师。被上诉人（原审被告）信阳市平桥区人民政府。住所地：信阳市平桥区区府路8号。统一社会信用代码：11411503MB0X176032。法定代表人董立淳，该区区长。出庭应诉负责人程岗，该区副区长。委托代理人牛树格，河南苍穹律师事务所律师。上诉人信阳龙江房地产开发有限公司（以下简称龙江地产公司）因诉被上诉人信阳市自然资源和规划局、信阳市平桥区人民政府行政协议争议一案，本院于2020年7月30日作出（2019）豫15行初351号行政裁定书，将该案移送至信阳市平桥区人民法院管辖。信阳市平桥区人民法院作出（2020）豫1503行初127号行政裁定，信阳龙江房地产开发有限公司仍不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。经审理查明：2009年5月5日，河南浩华置业有限公司通过招拍挂程序竞拍取得原信阳市国土资源局出让的位于信阳市平桥区龙江路与光明路交叉口处的出让地块编号为P2009-703、P2009-704、P2009-705三宗地的国有建设用地使用权。三宗地总面积为120005.70㎡，折合180余亩。2009年11月6日，信阳市国土资源局（××）与河南浩华置业有限公司（受让人）签订上述三宗地相应的《国有建设用地使用权出让合同》。2011年10月8日，经信阳市国土资源局同意，将上述三宗地出让合同中的受让人变更为信阳龙江房地产开发有限公司；信阳市国土资源局（××）与信阳龙江房地产开发有限公司（受让人）为此又签订三份《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，协议约定：一、原出让合同中的受让人河南浩华置业有限公司变更为信阳龙江房地产开发有限公司。二、其他条款均以原《国有建设用地使用权出让合同》为准。2011年11月28日，原告龙江地产公司向信阳市财政局缴纳了上述三宗地的全部出让金47,770,837元。之后，原告龙江地产公司陆续取得上述三宗地的国有土地使用证（国有土地使用权不动产权证）、建设用地规划许可证、建筑工程施工许可证等。因认为××信阳市国土资源局未按出让合同约定履行受让土地的交付义务，龙江地产公司依据《国有建设用地使用权出让合同》约定的仲裁条款于2017年6月2日向信阳仲裁委员会申请仲裁，请求仲裁委：1．依法裁决被申请人信阳市国土资源局及时将出让编号为P2009-703、P2009-704、P2009-705范围内的国有土地平整至净地交付给申请人龙江地产公司；2．依法裁决被申请人向申请人支付违约金2,866,200元；3．依法裁决被申请人承担本案的各项费用。2017年10月10日，信阳仲裁委员会作出（2017）信仲裁字第027号裁决书，裁决：一、被申请人信阳市国土资源局于本裁决书生效之日起六十日内将出让编号为P2009-703、P2009-704、P2009-705范围内的国有土地平整至净地全部交付给申请人信阳龙江房地产开发有限公司；二、驳回申请人信阳龙江房地产开发有限公司要求被申请人向其支付违约金2,866,200元的请求；三、本案仲裁案件受理费67,640元，案件处理费13,528元，合计81,168元，由申请人信阳龙江房地产开发有限公司承担21,104元，被申请人信阳市国土资源局承担60,064元。该仲裁裁决书载明，本裁决为终局裁决，自作出之日起发生法律效力。因案涉国有土地出让合同履行争议，原告龙江地产公司于2019年11月又以信阳市自然资源和规划局、平桥区政府为被告提起行政诉讼。后该案又被信阳市中级人民法院裁定移送至信阳市平桥区人民法院管辖。原审认为：本案是国有建设用地使用权出让合同履行纠纷，案涉国有建设用地使用权出让合同属于行政协议，行政协议双方当事人分别为××原信阳市国土资源局（现信阳市自然资源和规划局）和受让人龙江地产公司，而平桥区政府并不是行政协议的当事人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”根据行政诉讼法的上述规定，信阳市自然资源和规划局是本案适格被告，平桥区政府不是适格被告，原告将平桥区政府列为被告系错列被告。一审法院发现原告所起诉的被告平桥区政府不适格后，即告知原告变更被告，但原告不同意变更。原告龙江地产公司错列被告且拒绝变更，依法应驳回其起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项和第三款的规定，裁定：驳回原告信阳龙江房地产开发有限公司的起诉。上诉人信阳龙江房地产开发有限公司上诉称，一审法院审理程序违法，适用法律错误，剥夺了当事人的诉讼权利，二审法院应予纠正。上诉人与被上诉人之间因行政协议履行争议一案，于2019年11月向信阳市中级人民法院提起诉讼，信阳市中级人民法院经审理后，于2020年7月30日作出（2019）豫15行初351号行政裁定书，裁定将本案件移送至信阳市平桥区人民法院管辖审理。自案件移送至信阳市平桥区人民法院后，一审法院就本案并未口头或书面通知过开庭，也未组织过双方进行证据交换等事项，直到2021年3月5日，突然接到一审法院作出的（2020）豫1503行初127号行政裁定书，裁定书中以“原告起诉的被告平桥区政府不适格后，即告知原告变更被告，但原告不同意变更，原告龙江地产公司错列被告且拒绝变更”为由，裁定驳回上诉人的起诉。一审法院的审理程序明显违法：首先，该案件并未进行实质审理，剥夺了当事人的诉讼权利；其次，按照行政法司法解释的规定，就审理程序当中涉及当事人诉讼权利问题，人民法院应当书面征询当事人或制作询问笔录留存，且在本案中，上诉人也并未有不同意变更被告的事实存在。所以一审法院在没有相关事实依据的情况下，流于形式，简单粗暴的引用司法解释条文，驳回上诉人的起诉，明显的系审理程序违法，适用法律错误，严重侵害了上诉人的合法诉讼权利，故为了维护自己的权益特向贵院提出上诉，恳请二审法院在查明事实的基础上，依法改判指令继续审理。被上诉人信阳市自然资源和规划局辩称：上诉人与被上诉人之间的建设用地使用权出让合同纠纷，属于民事纠纷，不属于行政诉讼受理范围；2009年4月15日被上诉人发布的《国有建设用地使用权拍卖竞买须知》明确案涉土地为毛地出让，出让合同亦明确约定按现状土地条件交付土地；市政府批复文件规定由受让人完成拆迁补偿，足以说明案涉土地当时属于毛地出让，案涉土地于2009年“毛地”出让，在当时的情况下，并没有违反法律、法规强制性规定。信阳市自然资源和规划局不是本案适格被告。2014年3月18日信阳市平桥区人民政府向市国土资源局作出《关于光明路705号宗地的情况说明函》，明确说明“因地上附属物拆迁及其补偿引起的法律和经济纠纷由我区负责”，因此负责案涉土地征收及拆迁安置的行政主体是平桥区政府，并非信阳市自然资源和规划局。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人信阳市平桥区人民政府辩称，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九规定，错列被告且拒绝变更的，已立案的应当裁定驳回起诉。人民法院经过阅卷或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以裁定驳回起诉。一审法院经过阅卷认为不需要开庭的，直接裁定驳回起诉，符合法律规定，程序正当。请求驳回上诉，维持原裁定。二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为，本案是本院移送管辖的案件，在移送裁定中明确告知了信阳市平桥区人民政府不是本案适格被告，一审法院可告知上诉人信阳龙江房地产开发有限公司信阳市平桥区人民政府不是适格被告，或者直接以信阳市自然资源和规划局为被告进行审理，一审法院在没有告知上诉人变更被告的情况下，迳行裁定驳回起诉，属适用法律错误。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。原审裁定认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销信阳市平桥区人民法院（2020）豫1503行初127号行政裁定；二、指令信阳市平桥区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 李 锋审判员 李洪宇审判员 阮晓强二〇二一年四月十四日法官助理杨砚犁书记员樊鑫