江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）赣行终82号上诉人（原审原告）张万民（曾用名张洪桂），女，汉族，1961年10月29日生，住江西省赣州市章贡区。委托代理人马成亮，男，汉族，1964年7月6日生，住江西省赣州市章贡区，系上诉人丈夫。被上诉人（原审被告）赣州市章贡区人民政府，地址：江西省赣州市章贡区章江路16号。法定代表人连天浪，该区区长。委托代理人刘星林、刘明斌，江西公仁律师事务所律师。上诉人张万民因诉赣州市章贡区人民政府征收或者征用房屋及土地一案，不服赣州市中级人民法院（2020）赣07行初113号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。张万民诉称，其是赣州市章贡区人民政府（以下简称章贡区政府）发布的涉案征收决定棚改范围内被征收户，其于2020年4月7日向章贡区政府申请政府信息公开，章贡区政府于2020年4月30日作出了《政府信息公开申请答复书》，其从该答复书中才知道章贡区政府在桔红街棚改涉及征收白云村、红旗村集体土地的事项。章贡区政府作出的《关于桔红T街周边地块棚户区改造国有土地上房屋征收决定的公告》（2016年第2号，以下简称房屋征收决定），该征收决定范围包括国有土地和集体土地上的房屋，且征收涉案集体土地（白云村、红旗村）事项章贡区政府没有依照国家土地管理的法律、法规规定向江西省人民政府申请报批农用地转用手续，严重违反国家土地管理的相关法律、法规规定。请求判令：1．章贡区政府作出的房屋征收决定违法；2．章贡区政府作出的该房屋征收决定中包含征收集体土地（白云村、红旗村）面积42.89亩的客观事实，该征收决定所涉及具体征收农村集体土地上的房屋部分的行政行为无效；3．章贡区政府作出的《赣州市章贡区人民政府关于征收河套老城区桔红T街棚改地块土地的公告》（以下简称征收土地公告）［章贡征地（2017）008号］以及征收土地协议的行政行为无效；4．诉讼费用由章贡区政府承担。原审法院认为，该案的核心争议为张万民提出的起诉是否符合法定起诉条件。关于张万民起诉章贡区政府作出的房屋征收决定是否超过法定起诉期限问题。因张万民就章贡区政府作出的《房屋征收补偿决定》（区府征补〔2019〕第2号）向赣州市人民政府申请了行政复议，并同时就案涉房屋征收决定一并申请进行合法性审查，赣州市人民政府于2019年11月1日作出的《行政复议决定书》中，认定了章贡区政府作出的征收补偿方案和征收决定公告符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”，因赣州市人民政府已经就案涉征收决定的合法性进行了审查，张万民如对行政复议决定不服，应当在法定期限内提出。现张万民再次就案涉房屋征收决定的合法性于2020年8月13日向该院提起行政诉讼，显然已经超过起诉期限。关于张万民起诉征收土地公告是否超过法定起诉期限问题。2017年5月11日，章贡区政府针对河套老城区桔红T街棚改地块内已经转为存量国有建设用地的原东外街道白云村、南外街道红旗村部分集体土地决定依法征收，并发布了案涉征收土地公告，该公告同日在被征收范围内张贴公示。张万民对章贡区政府作出的该公告不服，应当按照行政诉讼法第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”规定提起诉讼。该案中，章贡区政府于2017年5月11日作出案涉的征收土地公告，张万民于2020年8月13日提出行政诉讼，明显超过法定的起诉期限。关于张万民起诉征收土地协议的主体资格问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。该案中，赣州市自然资源局章贡分局、赣州市章贡区东外街道办事处针对集体土地征收与赣州市章贡区东外街道办事处白云村委会经协商一致签订了征收土地协议，根据上述规定，张万民在没有过半数村民代表的同意的情况下，单独起诉要求撤销该行政协议不具有行政诉讼原告主体资格。该案中，张万民就章贡区政府列出多项不同的诉讼请求，根据行政诉讼法第四十九条第三款“提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”，该案中，张万民的起诉虽不符合“一行为一诉”的法律原则，但由于该案被诉行政行为均与章贡区政府具有法定利害关系，为减少当事人诉累，节约司法资源，该院一并予以审理裁判。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称适用行政诉讼法的解释）第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”。据此，依照行政诉讼法第四十六条，适用行政诉讼法的解释第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回张万民的起诉。张万民上诉称，本案是因其为了核实房屋征收部门所主张涉案集体土地被征为国有土地的真实情况向江西省自然资源厅申请就涉案征收集体土地事宜信息公开而知章贡区政府作出的征收决定中，涉及征收集体土地事项没有向江西省人民政府申请报批农用地转为建设用地的手续，违反了国家土地管理的法律规定而提起诉讼。上诉人的起诉符合法律规定，具体理由如下：1．关于原告主体资格的问题。上诉人是涉案征收决定范围内的被征收人，上诉人因房屋被征收后得到的产权置换的房屋所占土地性质是集体土地，虽然征收部门主张集体土地已经被征为国有土地，但是现有证据证明没有依法报批，对上诉人的权利产生不利影响，上诉人具有原告主体资格。2．关于起诉期限的问题。上诉人提起的诉讼请求不是撤销之诉而是无效之诉，不受起诉期限的限制。章贡区政府作出的征收土地公告以及征收土地协议是其超越法定职权且未报江西省人民政府批准作出的，属于无依据的行政行为，符合行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法的情形。3．关于案涉征收土地协议无效之诉的问题。在涉案集体土地没有经有权机关批准征收的情形下，签订的协议违反了土地管理法的规定。4．关于“一行为一诉”的问题。上诉人提起本案的主因是章贡区政府违法征收土地，其他诉求是主诉行政行为的延伸，因此并不违反“一行为一诉”的原则。5．关于原审认定事实的问题。章贡区政府根本没有在征收范围内张贴公示，被上诉人没有提供任何证据证明，原审裁定认定被诉征收土地公告同日在被征收范围内张贴不符合客观事实。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请依法改判。章贡区政府答辩称，1．原审裁定认定上诉人提起诉讼超过起诉期限正确。答辩人于2016年1月10发布了案涉房屋征收公告，且上诉人就答辩人作出的房屋征收补偿决定向赣州市人民政府行政复议时，同时就案涉房屋征收决定一并申请了合法性审查，赣州市人民政府作出行政复议决定，认定答辩人作出征收补偿决定和征收决定符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，上诉人应当在收到复议决定之日起十五日内向人民法院提起诉讼，上诉人未在法定期限内起诉。案涉征收土地公告系答辩人于2017年5月11日针对河套老城区桔红T街棚改地块内已经转为存量国有建设用地的原东外街道白云村、南外街道红旗村部分集体土地决定依法征收予以发布的，根据行政诉讼法第四十六条之规定，上诉人的起诉显然也超过了法定期限。2．上诉人的起诉违反了“一行为一诉”原则，且对该协议不具有原告主体资格。上诉人原审中列出多项不同诉请，明显不符合“一行为一诉”的法律原则。另案涉征收补偿协议的签订方并非答辩人与上诉人，而是赣州市自然资源局章贡分局、赣州市章贡区东外街道办事处与赣州市章贡区东外街道办事处白云村委会协商一致签订，根据上诉人并非赣州市章贡区东外街道办事处白云村委会村民，而是该街道办事处营角上社区居委会居民，因此其不具有对案涉协议提起诉讼的原告主体资格。3．答辩人作出的案涉房屋征收决定程序和实体均合法，且项目的实施是为了公共利益。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请依法予以维持。本院认为，张万民起诉要求确认案涉征收土地公告及征收补偿协议无效，因案涉征收土地公告及征收补偿协议的对象及标的为原东外街道白云村、南外街道红旗村部分集体土地，张万民既不是案涉原集体土地权利人或使用人，也非征收补偿协议签订方，案涉土地征收公告及土地征收协议并未对张万民的合法权益产生影响，其不具有对上述两行为提起诉讼的原告主体资格。对张万民要求确认被诉房屋征收决定无效的诉请，行政诉讼法第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。适用行政诉讼法的解释第九十九条规定，有下列情形的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，章贡区政府作为县级人民政府，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定，具有作出被诉房屋征收决定的职权，被诉房屋征收决定亦不存在上述法律及司法解释中规定的其他无效情形，本院对张万民关于确认被诉房屋征收决定无效的诉请不予支持。张万民主张被诉房屋征收决定中含有集体土地上房屋，而该集体土地未经依法征收，因此，被诉房屋征收决定涉及集体土地上房屋征收部分无效。但被诉房屋征收决定已明确其征收范围为桔红t街周边地块棚户区改造红线范围内国有土地上房屋，上诉人该项主张明显与事实不符，本院亦不采纳。适用行政诉讼法的解释第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。根据上述规定，原审法院本应当向张万明释明，如张万民变更诉讼请求为撤销之诉，则原审法院应当以张万民的起诉超过撤销之诉的起诉期限驳回张万民的起诉，如张万民拒绝变更诉请的，应当判决驳回张万民的诉讼请求。但若以原审法院未经释明等为由指令其继续审理，该案处理结果或是判决驳回诉讼请求，或仍是裁定驳回起诉。因此，原审法院继续审理缺乏实质上的“诉的价值”，张万民的起诉亦不能构成实质上的“诉的利益”。本案勿需在无效判驳或超期裁驳之间重新导入一审程序而徒增当事人诉累，可作维持一审处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郑红葛审判员  彭彩玲审判员  章 华二〇二一年四月二十一日书记员  涂雪儿