辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽行终283号上诉人（一审第三人）：王彦清，男，汉族，1963年10月1日出生，现住朝阳市龙城区。委托诉讼代理人：杨广林，朝阳市双塔区北斗法律服务所法律工作者。被上诉人（一审原告）：国营朝阳县东五家子林场，所在地址朝阳县古山子镇炮手营子村。法定代表人：常延明，林场场长。委托诉讼代理人：许春飞，林场副场长。委托诉讼代理人：杨吉田，辽宁实远律师事务所律师。一审被告：朝阳市龙城区人民政府，所在地址朝阳市双塔区中山大街二段8号。法定代表人：杨松涛，区政府区长。委托诉讼代理人：裴永清，朝阳市龙城区司法局工作人员。委托诉讼代理人：马玉范，朝阳市龙城区林业局工作人员。一审被告：朝阳市人民政府，所在地址朝阳市人民路1号。法定代表人：谢卫东，市政府市长。委托诉讼代理人：王洽，朝阳市司法局工作人员。委托诉讼代理人：陈枢楠，朝阳市司法局工作人员。国营朝阳县东五家子林场（以下简称东五家子林场）诉朝阳市龙城区人民政府（以下简称龙城区政府）、朝阳市人民政府（以下简称朝阳市政府）及王彦清森林、林木所有权登记及行政复议一案，王彦清对朝阳市中级人民法院作出的（2020）辽13行初19号行政判决不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，进行了审理，并组织各方当事人进行询问，王彦清的委托诉讼代理人杨广林，东五家子林场的委托诉讼代理人许春飞、杨吉田，龙城区政府的委托诉讼代理人裴永清、马玉范，朝阳市政府的委托诉讼代理人王洽、陈枢楠到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院查明，1984年7月13日经国务院和辽宁省人民政府批准，成立龙城区政府，并确定了行政管辖区域。案涉争议林地现位于朝阳市××××大房申村范围内。1982年大房申村将案涉林地以200元的价格出让给许朝珍夫妻经营；1985年许朝珍交了200元购山款后，在该林地相继栽植杏树等树种；2007年5月17日，许朝珍与大房申村补签一份《荒山拍卖合同》。2012年5月20日，龙城区政府为许朝珍核发了龙字138号《林权证》，证中主要内容为，林地所有权权利人：边杖子乡大房申村，森林或林木所有权权利人：许朝珍，林地使用权权利人：许朝珍，森林或林木使用权权利人：许朝珍。坐落边杖子乡大房××、小地名小后山，1林班64小班，面积9.1公顷，主要树种杏树、大枣、松树，林种防护林，林地使用期70年，终止日期2052年5月17日，四至东至耕地、南至耕地、西至耕地、北至沟心，注记：台账、2007年许朝珍与村委会签订的荒山拍卖合同、K-51-73-(61)。自1971年开始，东五家子林场在大房申村开展植树造林活动，《国营造林面积核定书》中记载，1974年在大房申后山种植油松124亩。1989年11月30日，朝阳县人民政府为东五家子林场颁发朝政发林字0706号《国营山林执照》，照中主要内容为：根据党中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》和《森林法》的规定，全民所有制的山、林永远归全民所有，特发此照。东五家子林场，33林班，42、43、44、45小班，所在地边杖子乡大房申村，坐落大房申后山，树种油松，树龄15，林分起源实生，面积113亩，四至东至学校，南至耕地，西至耕地，北至沟。2003年11月15日，朝阳县人民政府根据0706《国营山林执照》为东五家子林场核发朝字102号《林权证》，其中02158号登记表的主要内容为，林地所有权权利人：国家，森林或林木所有权权利人：国家，林地使用权权利人：东五家子林场，森林或林木使用权权利人：东五家子林场，坐落大庙镇大房申村，小地名大房申后山，林班24小班18，面积7.5公顷，主要树种油松，株数5475，林种防护林，林地使用期永久，终止日期(无内容)，四至东至耕地边，南至耕地边，西至耕地边，北至人行道，浸蚀沟边，注记：图幅号K-51-73-(61)，原林权证0706号。因林权证中登记的坐落位置有误，2010年10月11日，朝阳县人民政府为东五家子林场换发朝字102号《林权证》中02158号登记表，换发表中除林地坐落将“大庙镇大房申村”更改为“边杖子乡大房申村”外，其他登记内容与2003年的《林权证》的登记表一致。2014年2月14日，东五家子林场向朝阳市政府申请行政复议，要求撤销龙城区政府为许朝珍颁发的龙字138号《林权证》。朝阳市政府受理并立案，案号为朝政行复(2014)第9号。朝阳市政府复议认为，东五家子林场持有的朝字102号《林权证》中涉及争议地部分已被撤销，其所称争议地归国家所有，由东五家子林场使用证据不足，龙城区政府为许朝珍核发的《林权证》并无不当。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2020年1月3日作出朝政行复(2014)第9号《行政复议决定书》，决定：维持被申请人龙城区政府为许朝珍核发的龙字138号《林权证》。2014年3月17日，大房申村、许朝珍也向朝阳市政府申请行政复议，要求撤销朝阳县人民政府为东五家子林场颁发的朝字102号《林权证》中02158登记表的内容。朝阳市政府受理并立案，案号为朝政行复(2014)第30号案件。朝阳市政府复议认为，由于争议地位于龙城区××××申村范围内，被申请人为第三人核发林权证的行为缺乏法律依据，应属于超越职权。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项4目的规定，于2020年1月3日作出朝政行复(2014)第30号《行政复议决定书》，决定：撤销被申请人朝阳县人民政府为第三人东五家子林场核发的朝字102号《林权证》中02158表中的登记内容。另查明，王彦清在一审法院（2020）辽13行初20号案件中，提交一份2016年1月14日许朝珍立的遗嘱，其中载明将承包的小后山平均分给其长子王彦学、三子王彦清。因许朝珍已去世，2020年5月13日王彦学书面表示同意由王彦清接替诉讼，本人不参加诉讼。一审判决认为：依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”故朝阳市政府具有作出被诉行政行为的法定职权。本案争议焦点是因由不同行政机关发证的行政行为产生的权属重叠争议。地方人民政府对土地、林业等不动产权属争议作出的处理决定，系行政机关居中行使裁决职权在权属争议双方提供证据的基础上作出，处理决定主要采取优势证据原则。因此，人民法院对此类案件权属处理决定合法性审查，应当保持司法谦抑，并应注意保持权利归属的稳定性，注意保护诚实守信长期实际占有和管理的当事人的权益。案涉争议林地现位于朝阳市××××大房申村范围内。2012年5月20日，龙城区政府为许朝珍核发了龙字138号《林权证》，即本案涉及的林权证。1989年11月30日，朝阳县人民政府为东五家子林场颁发的朝政发林字0706号《国营山林执照》，系最初林权执照，2003换发了朝字102号《林权证》，另案涉及该林权证。1984年7月13日经国务院和辽宁省人民政府批准，成立龙城区政府，并确定了行政管辖区域。从东五家子林场和王彦清提交的两个《林权证》及其他证据可见，双方争议的林地图幅号相同，但林地所有权、使用权人，林木所有权、使用权人，林班小班，面积等不相同。在双方当事人均提供历史证据且提供权属证明情况下，地方人民政府应按照尊重历史、面对现实的原则作出符合情理的权属处理，不能简单以司法机关判断代替行政机关初始判断。判断具体行政行为违法要素，主要从主体是否违法、是否具有事实依据、是否具有法律依据、是否明显不合理等方面予以审查。案涉林权争议，东五家子林场已申请朝阳市林业局确权，在朝阳市林业局对权属尚未确权的情况下，朝阳市政府径行对两个《林权证》作出处理，事实依据不足。本案需待争议林地权属有明确处理意见后，再对《林权证》作相应处理。另外，东五家子林场要求撤销龙城区政府为许朝珍核发的龙字138号《林权证》的诉讼请求，事实依据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：一、撤销朝阳市人民政府于2020年1月3日作出的朝政行复字[2014]第9号行政复议决定；二、驳回原告国营朝阳县东五家子林场的其他诉讼请求。王彦清上诉称：一、本案争议的小后山是我村的集体土地，山上的树是我家买山后陆续栽种的。龙城区林业局通过调查，并经找东五家子林场到小后山对质，林场场长杨显礼、白宏彪到山上一看都说林场既没有杏树也没有枣树，只有松树，而小后山实际仅有百余棵松树。高速动迁时，查过年轮，这几棵松树树龄与东五家子林场《林权证》记载的松树的树龄也不相符，于是东五家子林场场长只好低头承认事实。因此，龙城区政府于2012年5月20日根据我家买山时原始凭证、台账和荒山拍卖合同，给我母亲颁发了《林权证》。因此龙城区政府给我母亲许朝珍颁发的林权证程序和实体均合法。朝阳市政府作出的朝政行复字（2014)第9号行政复议决定书是正确的。其次，双方都没有申请土地确权，而一审法院判决让先进行土地确权，因确权案件无法启动，所以朝阳市政府才先以朝阳县政府跨界越权、程序违法，撤销林场《林权证》。即便小后山土地是国有的，朝阳县政府也无权发证，也必须由双方共同的上一级政府，即朝阳市政府登记核发《林权证》。第三，经朝阳市国土资源局审核批准，高速公路动迀办征占我村的地，并于2006年就与我村签订了征地协议，于2007年就将征地款拨付给了我村，征地付款至今已有十五六年了，东五家子林场为什么不要征地补偿款？二、一审判决认定东五家子林场提供的朝字102号《林权证》中02158《林权登记申请表》、《国营造林面积核定书》、《森林资源清查图》的真实性予以采信，实属错误。东五家子林场说《国营造林面积核定书》是1974年清查填写，但却有多处是1976-1978年造林栽树，同时，核定书不仅我大队领导没有签字，林场领导也没有签字，并且还没有加盖公章。再说《国营山林执照》问题，东五家子林场说朝阳县政府于1989年根据《森林资源清查图》给林场发放的，但龙城区于1984年就组建成立，朝阳县却于1989年11月30日到龙城区地盘发放《山林执照》，显然属于跨界越权违法。而且，《山林执照》所写的小后山面积与实际面积不相符，山林执照面积写的是113亩，而小后山实际面积200亩左右，“四至”也与小后山实际“四至”也不相符。故请求二审法院维持朝阳市政府作出的朝政行复字（2014)第9号行政复议决定书；更正一审判决对东五家子林场提供的假《国营山林执照》、假朝字102号《林权证》中02158《林权登记申请表》、假《国营造林面积核定书》和假《森林资源清查图》真实性的认定；维持一审判决第二项，即驳回东五家子林场其他请求。东五家子林场和龙城区政府、朝阳市政府均未向本院提交答辩状。本院认为:东五家子林场对龙城区政府为许朝珍进行的林权登记行为不服向朝阳市政府申请行政复议，朝阳市政府作出复议决定维持了林权登记行为之后，东五家子林场对复议决定不服向法院提起本案诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，本案系作出原行政行为的行政机关和复议机关作共同被告的行政案件。虽然被诉的林权登记行为原来是龙城区政府作出的，但是根据《不动产登记暂行条例》、《辽宁省不动产登记办法》和朝委办发[2018]86号文件《中共朝阳市委办公室关于印发的通知》的规定和当事人陈述，本案一审立案之前龙城区政府已经不具有林权登记职责，林权登记职责已经转移给不动产登记机构。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，因此龙城区政府不能再作为本案的被告，应当以现在行使不动产登记职权的行政机关作为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：基层人民法院管辖第一审行政案件。第十五条规定：中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；……。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第三款规定：复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。鉴于龙城区政府已经不是本案适格被告，本案并非朝阳市中级人民法院一审管辖的行政案件，因此本案应当发回重审。朝阳市中级人民法院在重审过程中应当查明本案的适格被告，并将案件移送有管辖权的人民法院进行审理。综上，一审判决错列被告，违反法定程序，应当予以撤销并发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项之规定，裁定如下：一、撤销朝阳市中级人民法院（2020）辽13行初19号行政判决；二、本案发回朝阳市中级人民法院重审。王彦清交纳的二审案件受理费50元予以退还。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二一年四月二十六日法官助理桂阳明书记员鞠林