甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）甘01行终6号上诉人（原审原告）邹成和，男，1971年5月14日出生，汉族，住甘肃省皋兰县，现住甘肃省兰州市七里河区。被上诉人（原审被告）兰州市七里河区彭家坪镇人民政府，住所地：兰州市七里河区彭家坪路30号。负责人张建军，该镇镇长。委托代理人罗金明，该镇政府工作人员。委托代理人侯思霞，甘肃金城律师事务所律师。上诉人邹成和因确认拆迁补偿协议无效一案，不服兰州市城关区人民法院（2020）甘0102行初64号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月2日公开开庭审理了本案。上诉人邹成和，被上诉人兰州市七里河区彭家坪镇人民政府（以下简称彭家坪镇政府）的委托代理人罗金明、侯思霞到庭参加诉讼。经本院依法通知，被上诉人彭家坪镇政府的行政机关负责人未出庭，仅提供《说明》称行政机关负责人因外出参会不能出庭，但未提供相关证明材料。因此，被上诉人彭家坪镇政府的行政机关负责人不出庭应诉的理由不成立。本案现已审理终结。一审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓的利害关系应限于法律上的利害关系。因行政诉讼乃公法上的诉讼，故只有在公法领域的权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才具有行政诉讼原告主体资格。《中华人民共和国物权法》第一百五十五条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”本案中，邹玉梅于2006年4月取得兰州市七里河区人民政府颁发的《集体土地使用权证》，使用兰州市七里河区彭家坪镇王家堡新村211号土地建设宅基地。2019年4月23日，彭家坪镇政府与集体土地使用权人邹玉梅签订《华润二期项目任家庄村（石头滩子）农户拆迁补偿协议》，征收邹玉梅709.46平方米的房屋。邹成和以其与邹玉梅签订的《宅基地上房屋所有权赠与协议》为权利基础，主张受赠房屋的合法使用权并要求确认彭家坪镇政府与邹玉梅签订的《华润二期项目任家庄村（石头滩子）农户拆迁补偿协议》无效，虽宅基地使用权人依法对集体土地享有占有和使用的权利，但宅基地使用权的受让人仅限于本集体经济组织的成员，邹成和系皋兰县西岔镇团庄村村民，并非案涉集体土地使用权人，邹成和亦未提供权属凭证证实涉案土地及房屋归其所有或使用。综上，邹成和并非案涉集体土地的使用权人，其与案涉拆迁补偿协议无行政法上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。邹成和认为私益权利受到侵害可通过其他途径予以主张。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回邹成和的起诉。案件受理费50元，待裁定生效后退还邹成和。上诉人邹成和上诉称，第一，一审法院查明事实不清。被上诉人并未提供合法有效的“征地批文”和该项目用地已被批准转为建设用地的相关证据，应当视为无证据，据此可以推定涉案征收项目属违法征收。一审法院对此并未审查，应依法撤销一审裁定。第二，根据《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见》第九条，上诉人在涉案房屋中居住、生活十八年之久，是众所周知的事实。广大群众的签名可以证明。根据《意见》第一百二十八条的规定，上诉人的合法房屋既有书面合同支持，又有产权证书支持。涉案109平米房屋是上诉人的姐姐邹玉梅在上诉人以及母亲一家五口人没有住房的条件下赠与的。该赠与合同应具有“扶贫和道德义务”的公益性质，根据合同法第一百八十六条的规定，该赠与合同是不可撤销的合同，且赠与合同中也标明是不可撤销的赠与。上诉人虽没过户登记，但法律规定赠与有效的合法房屋在拆迁时应当依法合理安置。被上诉人在一审时声称不知上诉人实际占有、使用且具有法律支持赠与有效的涉案房屋的事实，是因为被上诉人没履行调查、登记的法定程序，应由被上诉人采取补救措施。上诉人要求安置109平米住房合理、合法，符合国家政策。第三，被上诉人没按法律强制性规定的程序，剥夺了被拆迁人参与评估机构的选择权，属违反法定程序。评估时，邹玉梅房屋与上诉人受赠房屋是分户评估的，被上诉人知道上诉人在受赠房屋中居住、生活的事实，该事实有上诉人的分户评估报告为证。邹玉梅及上诉人都认为应该各自签订补偿协议，而且邹玉梅签订协议的真实意思只是签订其自己房屋的协议。根据赠与合同和合同法的规定，邹玉梅对上诉人合法受赠房屋不具有处置权。况且，邹玉梅并不知道被上诉人在涉案协议中混进上诉人合法受赠房屋。因此，涉案协议严重违法、有失公平、公正且有重大误解，有违政府诚信原则，应依法确认无效。根据合同法第一百五十一条的规定，上诉人有主张合法权益的权利，至少对合法有效的受赠109平米住房具有主张的权利。第四，被上诉人没有提供“征收决定”，属违反法定程序。被上诉人不是法律规定的征收适格主体，且无证据证明是受适格主体委托征收。因此，被上诉人不具有土地、房屋征收职权，所签协议也不具有合法性，应依法确认无效。第五，涉案房屋是由被上诉人“少批多占”违法征收。七彭政发[2019]29号文件和七政发[2019]53号文件均未提及到涉案房屋。因征收行为违法，涉案协议明显不具有合法性。第六，被上诉人选择评估机构的程序违法，其单方指定的评估机构所做的评估报告不具有可信性与参考性，据此所签涉案协议当然不具有合法性。第七，根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条和《民法典》第二百四十九条的规定，涉案房屋应属国有土地使用权。涉案协议以集体土地上房屋征收没有法律依据，涉案协议不具有合法性。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第（二）项的规定，涉案协议造成上诉人实际占有、实际使用多年的合法受赠房屋被侵害，上诉人具有原告资格。综上，被上诉人应当对上诉人合理、合法妥善安置，请求撤销兰州市城关区人民法院(2020)甘0102行初64号裁定，确认彭家坪镇“包含有上诉人邹成和合法受赠房屋在内的行政协议无效”。被上诉人彭家坪镇政府辩称，第一，一审裁定认定上诉人与涉案拆迁补偿协议没有行政法上的利害关系，不是本案适格主体正确。上诉人系兰州市皋兰县西岔镇团庄村人，并非涉案集体土地使用权人，其与涉案征收事项没有利害关系。上诉人曾以撤销征收公告为由提起行政诉讼，2020年3月4日，甘肃省高级人民法院作出(2019)甘行终493号行政裁定书，认为上诉人与涉案征收行为没有行政法上的利害关系。同时，上诉人所诉涉案拆迁补偿协议的签订主体为邹玉梅，其既不是签订协议的主体，亦与涉案拆迁补偿协议没有法律上的利害关系。因此，上诉人不是本案适格原告。第二，涉案拆迁补偿协议系双方当事人真实意思表示，合法有效，且邹玉梅已领取了全部补偿款。第三，上诉人在二审提出的确认彭家坪镇关于包含有邹成和合法受赠房屋在内的行政协议无效的上诉请求没有事实根据和法律依据。首先，上诉人的这一上诉请求与其一审诉讼请求不一致，其上诉请求不符合法律规定。其次，上诉人依据其与邹玉梅签订的《宅基地上房屋所有权赠与协议》主张涉案拆迁补偿协议无效没有事实根据和法律依据。依据土地管理法第八条第二款、第六十二条第三款的规定，上诉人提交的证据不能证明其为涉案土地的使用权人或房屋所有权；其在一审所述的彭家坪镇政府因欺瞒而导致邹玉梅重大误解所签协议无效亦没有法律依据。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”《中华人民共和国民法典》第三百六十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”第三百六十三规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。”《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第十一条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”第六十二条第一款、第五款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。”根据上述规定，宅基地属于农民集体所有，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，但宅基地使用权人仅限于该农村集体经济组织成员。本案中，宅基地使用权人是邹玉梅，上诉人邹成和系兰州市皋兰县西岔镇团庄村村民，不是涉案农村集体经济组织成员，不是涉案宅基地使用权人。上诉人邹成和基于与邹玉梅签订的《宅基地上房屋所有权赠与协议》，认为被诉拆迁补偿协议侵犯其合法权益，事实和法律依据不足，其理由不能成立，邹成和与被诉拆迁补偿协议之间无行政法上的利害关系，不具备本案原告资格。因此，上诉人邹成和提起本案诉讼不符合法定起诉条件，一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回起诉是正确的。关于上诉人邹成和提出的涉案征收项目属违法征收、“少批多占”、违反法定程序、选择评估机构程序违法、涉案协议以集体土地上房屋征收没有法律依据等问题，因本案系上诉人邹成和不具有原告资格，一审法院裁定驳回起诉的案件，本案仅作程序处理,不进行实体审查。因此，上诉人邹成和提出的上述问题不属于本案审查范围。至于上诉人邹成和主张与邹玉梅签订有《宅基地上房屋所有权赠与协议》，其对受赠房屋享有占用、使用权的问题，上诉人邹成和可另寻途径维护其财产权益。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律及结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  柴宗奉审判员殷铭徽审判员王洋二〇二一年四月六日书记员蒙岚