浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）浙04行终17号上诉人（原审原告）冯美其，女，1963年1月12日出生，汉族，住嘉善县。委托诉讼代理人沈菊生，浙江兴嘉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉善县姚庄镇人民政府。住所地：嘉善县姚庄镇姚庄大道158号。法定代表人张赟，镇长。委托诉讼代理人杭璐东，浙江思贤律师事务所律师。上诉人冯美其因诉嘉善县姚庄镇人民政府乡政府行政补偿纠纷一案，不服桐乡市人民法院于2020年11月23日作出的（2020）浙0483行初23号行政判决，向本院提起上诉，本院于2021年1月11日立案受理后依法组成合议庭，本案现已审理终结。原审查明，冯美其与唐喜根于1986年2月登记结婚，婚后育有一女唐维萍及一子唐唯磊（后更名为冯唯杰）。1999年11月，唐喜根户申请农村私人建房用地，经有关部门审批，唐喜根户取得位于嘉善县××乡××村四社（即××镇××村××号）的宅基地约160平方米，农村私人建房用地呈报表中登记的在册人员有唐喜根、冯美其、唐维萍、吴玉宝、唐哲平（即唐唯磊）。2004年9月，冯美其与唐喜根经法院调解离婚，并达成含座落于嘉善县姚庄镇洪福路61弄61楼301室住房一套、姚庄镇南北村平房3间、猪舍1间归冯美其所有等内容的调解协议，但调解协议中载明的姚庄镇南北村平房3间、猪舍1间并非唐喜根户于1999年获批的座落于××镇××村××号××地上的房屋，且该3间平房及1间猪舍已被拆除。离婚后，冯美其与唐喜根对××镇××村××号××地上的房屋进行了口头分割，冯美其分得一楼一底的楼房及两间猪舍，唐喜根分得一间平房及两间菇房，后冯美其将一楼一底的楼房转让给案外人唐福荣。2008年7月2日，冯美其与其子冯唯杰单独立为一户，唐喜根与唐维萍、吴玉宝为一户，但唐喜根户、冯美其户的户籍所在地均为嘉善县。为推进姚庄镇农房改造集聚，嘉善悦达拆迁有限公司接受姚庄镇政府委托于2018年8月6日与唐喜根户签订《征收房屋补偿协议书》一份，载明对唐喜根户的房屋给予44642元补偿。2018年9月15日，嘉善县姚庄新市镇投资开发有限公司受委托与唐喜根户签订《房屋拆迁安置协议》，载明拆迁房屋地址为北叶湾28号，唐喜根户参加安置的家庭人口为3人，分别为唐喜根、唐维萍及吴玉宝，唐喜根户选择中型联排房屋一套。上述两份协议签订前，姚庄镇姚庄村征迁房屋及附属物勘测表上显示唐喜根户座落于北叶湾28号的房屋含平房一间及菇房，无其他建筑物。××镇××村××号××地上的房屋即平房及菇房现已被拆除。原审另查明，冯美其曾就其安置问题向原审法院提起诉讼，原审法院判决嘉善县姚庄镇人民政府（以下简称姚庄镇政府）于一个月内对冯美其安置事项作出处理决定。姚庄镇政府对本案判决不服，向嘉兴中院提起上诉，后又撤回了上诉。2020年6月5日，姚庄镇政府作出《房屋安置通知书》，通知冯美其到姚庄镇政府办理安置房交接相关手续，安置房屋为姚庄镇桃源五邨中套公寓房（面积约95平方米），具体房号为60幢2单元401室。原判认为，关于《房屋安置通知书》是否应撤销问题。除涉案《房屋安置通知书》外，姚庄镇政府并未作出其他具有安置性质的决定，故《房屋安置通知书》即系姚庄镇政府根据生效判决对冯美其户安置事项所作处理决定。但《房屋安置通知书》上既未载明给予公寓房安置的事实依据及适用的规范性文件，又未对可安置面积等事项予以明确，明显缺乏事实及法律依据，应予撤销，姚庄镇政府应对冯美其户重新作出有关安置的处理决定。关于冯美其所提联排安置的诉请问题。《姚庄镇农房改造集聚实施办法（试行）》中第一点对于置换对象的规定如下，姚庄镇域内的农村房屋（农村合法户型住宅房屋、非住宅房屋和附属物）。第三点对于置换方式的规定如下，具有姚庄镇域内的农村房屋的农村居民户可自愿选择联排房置换、商住房置换、货币置换中的任何一种置换方式。本案中，根据查明的事实，冯美其户已单独成为一户，但分户或立户仅仅是户籍管理层面的措施，并不直接涉及安置问题，冯美其将离婚后分得的农村房屋转让给了他人，相关规范性文件中对于类似冯美其这样的离婚户及丧失农房的农户应如何参与农房集聚没有明确规定，而根据《姚庄镇农房改造集聚实施办法（试行）》的第三条规定，在多种置换方式中进行自由选择的前提为该农户具有姚庄镇域内的农村房屋，因此，冯美其不具备自由选择置换的条件，姚庄镇政府亦提出冯美其户不具备联排安置条件，在此情况下，冯美其主张姚庄镇政府应参照唐喜根户对其进行联排安置，缺乏依据，本院对冯美其所提联排安置的诉请，不予支持。但在农房集聚过程中，姚庄镇政府理应在充分考虑冯美其户基本情况及合法权益的基础上，对冯美其户进行合理合法安置。冯美其还提出应给予其租金赔偿，但在案证据显示冯美其在离婚后分得了位于城镇的房屋，且冯美其自述其并不居住于农村，冯美其在户口所在地即北叶湾28号亦不享有农房，故其提出的租金损失或因搬迁带来的其他损失，缺乏事实依据，不予支持。原判据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：一、撤销姚庄镇政府于2020年6月5日作出的《房屋安置通知书》；二、责令姚庄镇政府于本判决生效之日起一个月内对冯美其户重新作出处理决定；三、驳回冯美其其余诉讼请求。冯美其上诉称，一、认定事实方面。一审仅凭唐福荣的证人证言和上诉人的陈述，认定上诉人的农村房屋已经转让给唐福荣，这一认定显然错误。上诉人与唐福荣私下曾达成口头转让协议，转让实际未发生法律效力，也违反法律强制性规定。该农村房屋实际私下又回购给上诉人，后上诉人分户，唐福荣也没有从所谓的转让中取得拆迁安置利益，安置利益仍应归属于上诉人所有。二、法律适用方面。被上诉人作出安置公寓房的事实依据是上诉人的婚姻状况而不是农村房屋转让问题。一审应当围绕“离婚后没有再婚可给予公寓房安置”的法律适用问题进行判决理由说明。一审法院武断地认为上诉人没有农村房屋，进而认为不应当适用《姚庄镇农房改造集聚实施办法》第三条规定，由此得出结论上诉人没有权利安排排屋属于法律适用错误。上诉人家庭属于农户，其拥有农村房屋的权利并未丧失，应当给予安置排屋。三、一审判决还是责令被上诉人重新处理，并没有实质解决矛盾。这样的判决无端增加当事人诉累。上诉人与前夫情况完全一样，其前夫可分得排屋，上诉人也应分得排屋。请求法院撤销一审判决，依法改判被上诉人向冯美其履行安置一栋位于嘉善县××镇××排屋的义务并赔偿冯美其损失52500元。被上诉人姚庄镇政府辩称，一、案涉《房屋安置通知书》系依据相应政策和上诉人家庭户实际情况所作，事实清楚，不存在应当撤销的法定事由，上诉人要求的联排房安置没有相应依据。冯美其户无农村房屋，原房屋已经转让并灭失，无法按照农房集聚的相关规定予以安置，考虑到冯美其的农村户口性质，在推进农房集聚过程中应当予以照顾，给予冯美其户共计80平方米以上的公寓房安置。二、上诉人要求赔偿损失52500元，没有法律与事实依据。本案中不存在被上诉人侵害上诉人财产权的情形，故不应承担行政赔偿责任。综上，请求法院驳回上诉人的诉讼请求。经审理，本院查明的事实与原审认定的事实一致，故本院对原审认定的事实予以确认。二审审理过程中，姚庄镇政府作出说明称，《房屋安置通知书》中的桃源五邨60幢2单元401室已通过多户抽签形式另行安置其他农户。姚庄镇政府承诺仍给予上诉人公寓房安置，房屋面积与桃源五邨60幢2单元401室大致相当，结算价格待具体房屋确定后按规定结算。本院认为，本案系冯美其以其系姚庄镇姚庄村村民，要求被上诉人对其进行联排房置换安置而引发诉讼。上诉人要求被上诉人给予联排房置换的依据为《姚庄镇农房改造集聚实施办法（试行）》第三条，根据该条规定，具有姚庄镇域内的农村房屋的农村居民户可自愿选择联排房置换、商住房置换、货币置换中的任何一种置换方式。《姚庄镇农房改造集聚实施办法（试行）》第一条规定，置换对象为姚庄镇域内的农村房屋。上诉人离婚后与唐喜根口头对××镇××村××号××地上的房屋进行了分割，但上诉人业已将分得的房屋转让给同村村民，上诉人称其已将转让的房屋予以回购的主张无事实依据。因此，姚庄镇政府并不具有根据《姚庄镇农房改造集聚实施办法（试行）》第三条对上诉人给予联排房安置的法定职责。至于上诉人称2012年即因征地购买农民养老保险，办理征地养老保险系征收农民承包土地的人员安置方式，虽然农户与被上诉人的受托方签订的协议书名称为《征收房屋补偿协议书》《房屋拆迁安置协议》，但根据协议内容和本案事实，本案亦非因征收集体土地而产生的房屋安置补偿案件。上诉人认为其离婚后已经分户，实质上符合一户一宅政策安置条件。首先，自上诉人与前夫离婚后至上诉人2019年起诉要求姚庄镇政府履行安置职责时止，无证据证明上诉人已提出宅基地建房并获得批准。其次，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。因此符合“一户一宅”政策安置，前提是农户未将住房转卖。上诉人冯美其实属“有户无房”之情形，且因其已出卖宅基地上住房，也不符合安置宅基地的法定条件。经济的发展，农村住宅用地的供应的稀缺性确系上诉人多年前处分其农村房屋时无法预见，桐乡市人民法院（2019）浙0483行初14号行政判决基于姚庄镇政府此前在上诉人信访时表示可进行公寓房安置但无明确内容。姚庄镇政府虽无向上诉人提供联排房安置的法定职责，但其在信访意见中有给予上诉人公寓房安置的意思表示，应视为一种行政允诺（承诺），但该允诺尚不明确具体，为了避免当事人讼累责令姚庄镇政府在判决生效后十日内对上诉人的安置问题作出处理。因2020年初的新冠疫情影响，姚庄镇政府于2020年6月5日作出《房屋安置通知书》，系对其允诺的兑现。该行政允诺保障了当事人的居住权也未违反法律禁止性规定。行政允诺并无特定形式要求。尽管姚庄镇政府在《房屋安置通知书》中确定安置给上诉人的桃源五邨60幢2单元401室已经安置给他人，但姚庄镇政府允诺安置上诉人95平方米左右的公寓房的内容未变，原审仅以《房屋安置通知书》无事实依据和规范性文件适用等内容判决姚庄镇政府再做处理决定不当，应予改判。上诉人提出的租金损失和搬迁等损失无事实依据，原审判决予以驳回并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销桐乡市人民法院（2020）浙0483行初23号行政判决；二、驳回上诉人冯美其的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由上诉人冯美其负担。本判决为终审判决。审 判 长 许艳华审 判 员 孙 军审 判 员 李 平二〇二一年四月六日法官助理 王艳敏书 记 员 张琳嫣书 记 员 赵婉沁8-7-