湖南省怀化市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）湘12民终677号上诉人（原审原告）：麻阳苗族自治县农业农村局，住所地麻阳苗族自治县逢爷社区富州南路**，统一社会信用代码：11431226MB187843X3。法定代表人：罗学艺，该局局长。委托诉讼代理人：樊孝和，湖南锦怀律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湖南麻阳农村商业银行股份有限公司，，住所地湖南省怀化市麻阳苗族自治县高村镇富州南路**统一社会信用代码：9143120039501975XL。法定代表人：唐伟，该公司董事长。委托诉讼代理人（特别授权）：曾德胜，男，1969年3月3日出生，苗族，住湖南省麻阳苗族自治县，系该公司员工。委托诉讼代理人：滕陆军，湖南锦江律师事务所律师。上诉人麻阳苗族自治县农业农村局（以下简称麻阳农业局）因与被上诉人湖南麻阳农村商业银行股份有限公司（以下简称麻阳农商行）合同纠纷一案，不服湖南省麻阳苗族自治县人民法院于2020年12月30日作出的（2020）湘1226民初1266号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月15日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，上诉人麻阳农业局的委托诉讼代理人樊孝和，被上诉人麻阳农商行的委托诉讼代理人曾德胜、滕陆军到庭接受询问。本案现已审理终结。麻阳农业局上诉请求：请求撤销（2020）湘1226民初1226号民事判决第二项，改判麻阳农商行退还麻阳苗族自治县农业金融服务中心账户资金967183.24元。事实和理由：1.被上诉人未按照《麻阳县农业局、湖南麻阳农村商业银行股份有限公司关于开展支农产业资金担保贷款合作协议》和《承诺书》约定的程序，直接扣划农业金融服务中心账户资金不合法，一审法院忽视协议中有关扣划款项的程序规定显然错误。2.财政支农担保金是国家支农专项资金，是国家政策性担保资金，从双方签订协议第十条所规定的补偿程序来看，被上诉人应先向贷款户进行催收，一个月后仍不能还清本息的，被上诉人向县农业金融服务中心下达补偿通知书，金融服务中心收到补偿通知3天内，从支农担保金账户中按规定补偿，被上诉人未按照上述约定程序直接扣划明显违背协议内容。3.财政支农担保金是托底担保而不是连带担保。双方协议第九条规定借款主体在贷款期满未能清偿本息的，以农商行为主，农业局协助进行追偿，也表明被上诉人无权直接扣款。此外第十一条约定农商行从支农担保金账户上得到补偿后，仍有义务与农业局一起继续农业经营主体户清收贷款本息，而被上诉人在扣划款项后，没有履行向贷款户清收义务，造成了国家支农资金流失。综上被上诉人擅自扣划财政支农担保金不符合双方协议约定与法律规定，请求二审法院依法改判。麻阳农商行辩称：1.关于答辩人划扣款项，从民事性质上来说是一种合同自立救济行为，答辩人按照双方签订的协议及被答辩人出具的承诺书进行扣划，符合双方约定和法律规定。2.原审法院审判程序合法，事实认定清楚，应于维持。麻阳农业局向一审法院提出诉讼请求：1.请求人民法院判令被告归还其划走的原告管理的麻阳苗族自治县农业金融服务中心（以下简称“金融服务中心”）账户资金967183.24元；2.本案诉讼费由被告承担。一审法院查明：2014年9月2日，麻阳农业局与麻阳农商行联合下发了“麻农业联[2014]8号”文件，该文件内容为：“关于印发《麻阳苗族自治县2014年农业技术服务创新项目实施方案》的通知”。该《实施方案》的主要内容为：1、服务方式：实行支农产业资金信贷担保，建立“财政支农担保金”，申请中央资金400万元，将项目87.5%的中央财政金350万元作为新型农业经营主体的“财政支农担保金”，由金融服务中心统一存入麻阳农商行，加上220户新型农业经营主体的等额联保担保金，共计担保金700万元。由麻阳农商行按央行基准利率将担保金的存款利率上浮10%，对发展产业贷款按同档次利率下浮10%，并按担保金的5倍放大贷款。2、运作模式：①社企联保、财政担保模式：扶持10家龙头企业，每5-10家同类型、同规模的社企实行联保。每家存入10万元到麻阳农商行作为贷款联保担保金，并提供价值可贷款额度50%的产权担保，加上“财政支农担保金”10万元，共存入20万元，可贷款额度100万元。扶持10家专业合作社，每5-10家同类型、同规模的社企实行联保。每家存入5万元到麻阳农商行作为贷款联保担保金，并提供价值可贷款额度50%的产权担保，加上“财政支农担保金”5万元，共存入10万元，可贷款额度50万元。②对大户联保、财政担保模式进行了规定。③本项目以1年为一个实施周期，一个周期年度的财政支农担保金只对该年度内的贷款风险承担补偿责任。3、贷款流程：①以麻阳农商行为主体，金融服务中心配合，根据对新型农业经营主体的资信调查和生产经营等情况，确定其授信等级，个体授信等级有效期不超过1年。②获得个体授信资格的拟借款新型农业经营主体向麻阳农商行提出贷款申请，存入相应担保金，麻阳农商行在3个工作日内完成信贷审核；之后2个工作日内签订贷款合同并发放贷款。麻阳农商行将借贷双方签订的贷款合同副本（或复印件）同时抄送麻阳金融生态办、麻阳农业局、麻阳财政局、金融服务中心。4、账户管理：财政支农担保金由金融服务中心管理，在麻阳农商行只开设一个专户，每个年度周期结算一次。5、补偿程序：①借款主体在贷款期满未能还清贷款本息的，以麻阳农商行为主，麻阳农业局（含金融服务中心）协助进行追偿。1个月后，如追偿不足以清偿本息的，麻阳农商行向金融服务中心下达补偿通知书，并抄送麻阳金融生态办、麻阳农业局、麻阳财政局。②收到补偿通知书后，金融服务中心从财政支农担保金中补偿。在一年期内，麻阳农商行实际放贷规模达到计划信贷规模，补偿款从财政支农担保金中补偿。如未达到计划信贷规模，补偿款分以下三档处理：完成比例低于50%的，财政支农担保金按70%的比例补偿；完成比例在50%-80%的，财政支农担保金按80%的比例补偿；完成比例在80%以上的，财政支农担保金按90%的比例补偿。③财政支农担保金补偿后，从借款主体追回的贷款清偿款，按财政支农担保金所承担的比例归还财政支农担保金账户。④以存入麻阳农商行的一年期财政支农担保金总额补偿，扣完为止。2014年9月2日，麻阳农业局与麻阳农商行联合下发了“麻阳农业联[2014]9号”文件，该文件的内容为“关于印发《湖南省农业技术服务创新麻阳支农产业担保资金管理办法》（以下简称《管理办法》）的通知”。该《管理办法》的主要内容为：1、本办法所称财政支农担保资金，是指中央财政预算通过农业生产安排用于支持我省农业生产、发展生产的专项资金，并根据相关合同约定，以保证金的形式为新型农业经营主体申请贷款提供担保，保证贷款银行债权实现的法律行为。担保资金所有权归金融服务中心，使用权为新型农业经营主体。2、本办法所称支农产业担保资金是指由中央财政预算安排的资金和新型农业经营主体存入“财政支农担保金”账户上的资金。3、农业技术服务创新项目建设设立两个管理机构，一是成立湖南省农村技术服务创新项目领导小组。二是成立金融服务中心，负责对担保资金的日常管理。4、担保资金专户储存于金融服务中心指定的涉农金融机构，单独核算，封闭运行，专项用于本县新型农业经营主体发展农业生产贷款提供担保。财政担保资金的存款利息可用于金融服务中心开展贷款担保业务的业务经费支出，新型农业经营主体存入“财政支农担保金”账户上的资金所产生的存款利息归新型农业经营主体收益。5、贷款对象是指农业产业化龙头企业、专业合作社、家庭农场和种养大户等新型农村经营主体。6、农业产业化龙头企业、专业合作社、家庭农场、种养大户等新型农业经营主体申请支农产业资金担保贷款应具备一定的条件。7、农业产业化龙头企业、专业合作社需为贷款提供价值可贷款额度50%的产权担保并组成联保小组相互担保。8、每个农业产业化龙头企业，专业合作社、家庭农场及种养大户需按要求存入一定的额度款项到“财政支农担保金”账户上，并得到支农产业资金为其贷款提供担保后，金融机构才能对其办理放贷业务。9、担保额度：根据新型农业经营主体发展生产的实际需求，结合新型农业经营主体的类别和信用等级予以担保一定的额度。（1）农业产业化龙头企业每户担保10万元；（2）专业合作社每户担保5万元；（3）家庭农场和种养大户每户担保1万元;10、贷款额度：支农产业资金担保贷款余额不得超过担保金的5倍。11、贷款担保期限为1年。借款人提出借款续期的，在本期限内能够及时履行债务合同的前提下，金融服务中心在下一个年度担保贷款时予以优先考虑。12、麻阳农商行对已到还款期限未及时归还的，应及时向新型农业经营主体发出逾期贷款催收通知书，并报金融服务中心，履行追索责任。13、贷款逾期一个月后仍不能还清本息的，麻阳农商行应向金融服务中心下达补偿通知书，要求金融服务中心依据麻阳农业局与麻阳农商行签订的《合作协议》有关规定先行代为补偿债务。14、发生下列情况，金融服务中心有权拒绝承担担保责任：（1）麻阳农商行未及时向借款户送达逾期贷款本息催收通知书，未及时向金融服务中心提交《补偿通知书》；（2）麻阳农商行未按本办法规定履行追索义务；（3）麻阳农商行确认借款户已发生危机贷款安全的重大事项而未及时采取措施并告知金融服务中心，乡镇金融服务中心和村金融服务站造成贷款损失；（4）麻阳农商行未按本办法规定程序发放贷款，造成贷款损失。管理办法尚对其他事项进行了规定。2014年10月13日，麻阳农业局与麻阳农商行签订《合作协议》，该《合作协议》约定的主要内容为：1、双方同意在支农产业资金担保贷款方面进行全面合作，成立金融服务中心，归口麻阳农业局管理。2、麻阳农业局按规定要求在麻阳农商行营业部开立“财政支农担保金专用账户，担保金总计700万元（其中中央财政资金350万元；10家龙头企业每家10万元、共计100万元；10家专业合作社每家5万元，共计50万元；200户家庭农场和种养大户每户1万元，共计200万元），中央财政资金350万元在开立专用账户后应全额存入该账户，对获得授信资格的拟借款新型农业经营主体向麻阳农商行提出贷款申请时，应向“财政支农担保金”专用账户存入相应的担保金，本项目以一年为一个实施周期，一个周期年度的财政支农担保金只对该年度内的贷款风险承担补偿责任，该账户由金融服务中心、麻阳农商行业务发展部共同管理。3、支农产业资金担保贷款由麻阳农商行依法自行发放，积极向符合贷款条件的新型农业经营主体提供信贷支持。麻阳农商行依据对新型农业经营主体的资格审查、调查、审批，确定借款主体的信用等级及授信额度，签订贷款合同并发放贷款后，麻阳农商行将贷款合同文本复印件报送麻阳金融生态办、麻阳农业局、麻阳财政局、金融服务中心。4、新型农业经营主体首先要提供一项抵押并组成联保小组相互担保，再由支农产业资金为其贷款提供担保，而后麻阳农商行才能为其发放贷款。支农产业资金担保贷款额度不得超过担保金5倍，贷款期限最长1年，不能办理贷款展期手续，贷款利率按麻阳农商行同类贷款利率下浮10%执行，存款利率上浮10%执行。5、借款人在贷款到期后未能正常还清贷款本息，麻阳农业局协助麻阳农商行进行催收，贷款逾期一个月后仍不能还清本息的，麻阳农商行向麻阳农业局下辖的金融服务中心下达补偿通知书，并抄送麻阳金融生态办、麻阳农业局、麻阳财政局。金融服务中心在收到麻阳农商行下达的补偿通知3天内，从存入财政支农担保金账户中，按麻阳农商行实际放贷规模达到计划信贷规模的比例，分档次予以补偿：完成比例低于50%的，财政支农担保金按70%的比例补偿；完成比例在50%-80%的，财政支农但保金按80%的比例补偿；完成比例在80%以上的，财政支农担保金按90%的比例补偿；达到信贷规模的全额予以补偿，补偿款直至该账户扣完为止。6、本协议签订的合作事项属意向性协议，并未影响具体贷款合同的签订。7、本协议有效期为2年。协议期满后经双方协议同意可以继续延长、调整和补充。2014年11月24日，金融服务中心在麻阳农商行开设了财政支农担保金账户,产品名称为：贷款项下活期保证金。存入款项为350万元。2015年5月，麻阳中药材合作社欲向麻阳农商行贷款，便在其开设于麻阳农商行的账户中存入5万元，用以作为贷款保证金。当月15日，麻阳中药材合作社向麻阳农业局申请资金担保。同日，金融服务中心给麻阳农商行出具了《承诺书》一份，《承诺书》的主要内容为：1、麻阳中药材合作社的贷款符合《管理办法》中的基本条件。2、服务中心同意为麻阳中药材合作社在麻阳农商行贷款50万元提供担保。3、若麻阳中药材合作社逾期不能及时还清贷款本息，同意按《合作协议》有关规定，从服务中心在麻阳农商行开设的财产支农担保金账户（账号：×××18）中直接扣划款项用于归还麻阳中药材合作社在麻阳农商行所贷款本息。2015年5月29日麻阳农商行与麻阳中药材合作社签订了贷款50万元的协议。协议约定贷款期限为36个月，自实际发放款日起算。贷款利息按月利率8.8641‰计算，按月结息。逾期利率在原利率基础上加收50%确定。金融服务中心在麻阳中药材合作社的“支农产业资金担保贷款审批表”（贷款期限3年）审核意见一栏签下了“同意”的意见。2015年5月28日，郭祥勇、张夏连分别以其所有的房屋作为抵押物，与麻阳农商行签订了“最高额抵押合同”，合同约定郭祥勇、张夏连分别为麻阳中药材合作社于2015年8月28日至2018年5月27日止在麻阳农商行所形成的实际债务提供担保，其中主债务最高本金分别为25万元。2015年5月29日，麻阳农商行给麻阳中药材合作社发放了贷款50万元。2018年6月1日，麻阳农商行作出“催收贷款本息通知书”，并将该通知书于2018年6月4日送达给金融服务中心。通知书的主要内容为：1.麻阳中药材合作社的贷款本金为50万元，利息为16047.26元。2.请抓紧筹措资金，尽快偿还。2018年6月29日，麻阳农商行从金融服务中心在麻阳农商行账户中扣划了513118.32元用于偿还麻阳中药材合作社的贷款。2014年12月麻阳兴农公司欲向麻阳农商行贷款，便向其在麻阳农商行所开设的账户中存入了10万元，用以作为贷款保证金。2016年5月23日，麻阳兴农公司（以合作社主体）向麻阳农业局申请资金担保，同日，金融服务中心向麻阳农商行出具了《承诺书》一份，《承诺书》的主要内容为：1、麻阳兴农公司的贷款符合《管理办法》中的基本条件。2、金融服务中心同意为麻阳兴农公司在麻阳农商行贷款49万元提供担保。3、若麻阳兴农公司逾期不能及时还清贷款本息，同意按《合作协议》有关规定，从金融服务中心在麻阳农商行开设的财产支农担保金账户（账号：×××18）中直接扣划款项用于归还麻阳兴农公司在麻阳农商行贷款本息。2016年5月23日麻阳农商行与麻阳兴农公司签订了贷款49万元的协议。协议约定贷款期限为12个月，自实际发放款日起算。贷款利息按月利率7.25‰计算，按季结息。逾期利率在原利率基础上加收50%确定。2016年5月23日，陈国栋以其所有的房屋作为抵押物，与麻阳农商行签订了“最高额抵押合同”，合同约定陈国栋为麻阳兴农公司于2016年5月24日至2018年5月24日止在麻阳农商行所形成的实际债务提供担保，其中主债务最高本金为49万元。2016年5月25日，麻阳农商行给麻阳兴农公司发放了贷款49万元。2017年5月12日，麻阳农商行作出了“提示归还到期贷款通知书”，于2017年5月12日、15日分别送达给了麻阳兴农公司、金融服务中心。该通知书的主要内容为：麻阳兴农公司贷款尚欠本金49万元及相应利息即将到期，请抓紧筹措资金，于贷款到期日前偿还。2017年9月30日，麻阳农商行从金融服务中心在麻阳农商行的账户中扣划了454064.92元，用于偿还麻阳兴农公司的贷款。另查明，金融服务中心系麻阳农业局成立的，无民事主体资格。一审法院认为：该案的争议焦点为：一、原、被告所签订的《合作协议》及金融服务中心出具给被告的《承诺书》的效力问题；二、金融服务中心所实施行为的责任承担问题；三、被告能否直接扣划金融服务中心账户款项的问题。针对上述焦点问题，分述如下：一、原、被告所签订的《合作协议》及金融服务中心出具给被告的《承诺书》的效力问题。原、被告双方根据上级相关部门有关文件联合制定了《实施方案》及《管理办法》，在此基础上，原、被告签订了《合作协议》，该《合作协议》系双方当事人真实意思的表示，且没有违背法律规定，合法有效。而金融服务中心给被告的《承诺书》是依据前述的原、被告的联合文件及《合作协议》等出具给被告的，该《承诺书》并未违背法律规定，合法有效。二、关于金融服务中心所实施的行为责任承担问题。金融服务中心经查无民事主体资格，但其系原告依据《管理办法》所成立的，因此，该金融服务中心所实施的民事行为应系麻阳农业局所实施的行为，金融服务中心所致的民事责任依法应由麻阳农业局承担。三、关于被告能否直接扣划金融服务中心的款项问题。原、被告共同签订《实施方案》、《管理办法》、《合作协议》明确了金融服务中心在被告向新型农业经营主体贷款过程中的职责，从职责的内容中可以确认金融服务中心其实是在履行政策性担保人的义务，也就是处于保证人的地位。而《实施方案》、《合作协议》及金融服务中心的《承诺书》对金融服务中心应承担的担保额度及保证责任的条件均进行了规定或约定。被告在扣划金融服务中心有关麻阳中药材合作社的贷款的款项前，已经履行了《实施方案》及《合作协议》中所约定的被告应尽义务，尽管其在履行义务过程中存有瑕疵，但该瑕疵不足以影响被告行使要求金融服务中心履行义务的权利。虽然在麻阳中药材合作社的贷款中第三人提供了物的担保，但金融服务中心在《承诺书》中明确了在麻阳中药材合作社逾期未还款的情况下，被告可以直接扣划金融服务中心的款项，该《承诺书》实际上赋予了原告在追偿贷款时的选择权。因此，在原告不能提交证据证明被告与麻阳中药材合作社所签订的合同无效的情况下，被告扣划金融服务中心的款项系一种合同自力救济行为，同时也符合法律规定。被告在扣划有关麻阳兴农公司款项前，未按《实施方案》及《合作协议》的约定，在贷款逾期后向金融服务中心发出补偿通知书或催收通知，而是在麻阳兴农公司贷款期限未满前仅发出了一个提示通知，被告的该行为不符合《实施方案》及《合作协议》的约定，因此，被告扣划金融服务中心有关麻阳兴农公司贷款的行为不符合双方约定，也无法律依据。对于该笔扣款，被告应予退还给金融服务中心即原告。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第八条，《中华人民共和国物权法》第一百七十六条之规定，判决：一、被告湖南麻阳农村商业银行股份有限公司于本判决生效次日起十五日内退还原告麻阳苗族自治县农业农村局款项454064.92元；二、驳回原告麻阳苗族自治县农业农村局其他诉讼请求。案件受理费13471.83，减半收取计6735.92元，由原告麻阳苗族自治县农业农村局负担3573.6元，被告湖南麻阳农村商业银行股份有限公司负担3162.32元。二审中双方当事人均未提交新证据。本院对一审查明的案件事实予以确认。二审另查明，2015年5月15日麻阳县农业金融服务中心向麻阳农商行出具一份《承诺书》，县金融服务中心承诺如果麻阳旭利中药材合作社逾期不能还清贷款本息，同意麻阳农商行按照与麻阳农业局签订的合作协议，从金融服务中心在麻阳农商行开设的财政支农担保金账户中直接扣划款项用于归还借款人的贷款本息。本院认为，本案双方当事人对案涉贷款本息的数额均无异议，故争议焦点为麻阳农商行能否直接扣划金融服务中心的账户资金。麻阳农业局与麻阳农商行所签订的《实施方案》、《管理办法》、《合作协议》系双方真实意思表示，合法有效，双方应按照约定行使权利，履行义务。《实施方案》第九条补偿程序规定“借款主体在贷款期满未能还清贷款本息的，以县农商行为主，县农业局协助进行追偿。1个月后，如追偿不足以清偿本息的，县农商行向县农业金融服务中心下达补偿通知书，收到补偿通知书后，县农业金融服务中心从财政支农担保金中补偿”。《管理办法》第二十五条约定“贷款逾期一个月后仍不能还清本息的，县农商行应向县农业金融服务中心下达补偿通知书，要求县农业金融服务中心依据县农业局与县农商行签订的《支农产业资金担保贷款合作协议》有关规定先行代为补偿债务”。《合作协议》第十条约定“县农业金融服务中心在收到乙方（麻阳农商行）下达的补偿通知3天内，从财政支农担保金账户中，按县农商行实际发放贷款规模达到计划信贷规模的比例，分档次予以补偿”。第十一条约定“如乙方（麻阳农商行）从财政支农担保金账户上得到补偿后，仍有义务与甲方（麻阳农业局）一起继续向农业经营主体户清收贷款本息，并将收回资金及时归还到财政支农担保金账户”。从上述约定可以看出，双方对贷款人贷款逾期后的处理方式为麻阳农商行先对贷款进行催收，若贷款人1个月后仍不能清偿贷款，则麻阳农商行向金融服务中心下达补偿通知书，从财政支农担保金中予以补偿。此外在金融服务中心向麻阳农商行所出具的《承诺书》中亦确认若贷款人逾期不能还清贷款本息，同意麻阳农商行依协议直接扣划担保金用于归还贷款本息。本案中麻阳旭利中药材合作社的贷款逾期未予清偿后，麻阳农商行向金融服务中心送达了补偿通知书，金融服务中心在该通知书上盖章确认，麻阳农商行依据《承诺书》中关于直接扣划资金的承诺进行贷款本息的扣划，属于自力救济行为，既有协议依据亦不违反法律。关于扣划麻阳兴农公司的款项，因麻阳农商行未按约定送达补偿通知书，其扣划行为不符合协议约定，已扣划款项应予退还。麻阳农业局另主张财政支农担保金属于托底担保不应直接承担责任，但对此却并未提供充分有效的证据加以证明，应承担举证不能的法律后果。综上所述，麻阳苗族自治县农业农村局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费8931元，由上诉人麻阳苗族自治县农业农村局负担。本判决为终审判决。审判长  陈利建审判员  曹 阳审判员  夏英姿二〇二一年四月二日法官助理陈若愚书记员张妍瑞