安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖行终537号 上诉人（一审原告）王华贵，男，1956年12月20日出生，汉族，住安徽省肥东县。 委托代理人卜训义，安徽坤志律师事务所律师。 委托代理人刘明娟，安徽坤志律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）肥东县店埠镇人民政府，住所地安徽省肥东县浮槎山路与包公大道交叉路口往南约100米，统一社会信用代码11340122003006096B。 法定代表人吴刚，镇长。 被上诉人（一审被告）肥东县人民政府，住所地安徽省肥东县龙泉路8号，统一社会信用代码113401220030068629。 法定代表人姚飞，县长。 委托代理人黄其宏，肥东县司法局工作人员。 委托代理人程源，安徽美林律师事务所律师。 上诉人王华贵因诉肥东县店埠镇人民政府（以下简称店埠镇政府）、肥东县人民政府（以下简称肥东县政府）房屋强制拆除一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初352号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 王华贵向一审法院起诉称，原告名下原有一套位于肥东县XX镇XX居委会建筑面积141.76平方米的私有房屋，并合法取得国有土地使用证和乡村建设规划许可证，该房屋在征收范围内。2020年4月20日，原告外出回家后发现自有房屋已被拆除，屋内家具家电财物等全部毁损灭失。原告报警后均被告知是政府强拆，公安部门不予立案。后原告又通过信访渠道进行反映，希望有关部门能协调解决，但也被回复告知不予受理。为维护合法权益，特提起诉讼，请求确认被告拆除原告的房屋及附属物的行为违法。 店埠镇政府一审答辩称，被答辩人被拆房屋涉及民生工程安置点的建设，其所在社区等相关部门工作人员多次按照项目征收补偿方案与被答辩人进行协商，但因被答辩人提出不符合征收补偿方案的过高要求，导致涉案房屋一直未能被拆除，安置点项目无法开展，严重损害了广大拆迁户利益，极大延迟了安置点的建设，政府每月需支付征迁户租金约108万元。2020年4月17日下午，排头社区组织相关单位，依据肥东县城市管理执法局限期拆除案涉项目另一户违法建筑过程中，因排头社区负责人员不在拆迁现场，导致被答辩人房屋被误拆，被答辩人房屋被拆后，相关工作人员亦积极与被答辩人按照征收拆迁补偿标准进行沟通，但未能协商一致。 肥东县政府一审答辩称，答辩人对案涉房屋没有作出过房屋拆迁决定，也没有组织实施拆迁行为。从被答辩人提供的证据看，被诉行政行为也与答辩人没有关联，答辩人不是本案的适格被告。本案应向肥东县人民法院起诉，被答辩人错误的将答辩人列为被告，其行为是为了规避级别管辖的规定。被答辩人的起诉没有事实和法律依据，请求驳回其起诉。 一审法院审理查明，为保障桴槎山路南段片区改造项目顺利实施，店埠镇政府2017年10月31日印发《关于桴槎山路南段片区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案》，确定店埠镇政府为该项目的征收实施单位，负责组织实施该项目房屋征收与补偿工作，排头社区、青春社区、镇南社区协助镇政府组织实施。 原告在XX镇XX居委会有建筑面积141.76平方米的私有房屋一套，位于桴槎山路南段片区改造项目征收范围内，一直未能与征迁实施单位签订补偿安置协议。2020年4月，该房屋被拆除，店埠镇政府认为该房的拆除是由排头社区组织相关单位实施。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告以店埠镇政府和肥东县政府为共同被告提起本诉，应当就两被告共同实施被诉强拆行为提供相应证据，但从原告提供的证据来看，仅能证明其房屋系排头社区组织相关单位实施。根据原告提供的由店埠镇政府印发的《关于桴槎山路南段片区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案》，原告房屋位于桴槎山路南段片区改造项目征收范围内，店埠镇政府为该项目的征收实施单位，负责组织实施该项目房屋征收与补偿工作，排头社区、青春社区等社区协助镇政府组织实施，故店埠镇政府作为征收实施单位应承担本案的主体责任。原告起诉肥东县政府没有事实依据，系错列被告，本案应由店埠镇政府所在地的基层人民法院管辖。经该院释明，原告仍然坚持起诉肥东县政府。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回王华贵的起诉。 王华贵上诉称，一审法院已查明，店埠镇政府为案涉项目征收实施单位，负责组织实施该项目房屋征收与补偿工作。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十条的规定，店埠镇政府并无职权实施房屋征收与补偿工作，该工作系由肥东县政府负责，由其确定房屋征收部门组织实施案涉区域内的房屋征收与补偿工作，店埠镇政府拟定的征收补偿方案也要报肥东县政府审批，因此就案涉区域内的房屋征收工作，店埠镇政府是受肥东县政府委托后才能依授权作出相应的具体行政行为，因此肥东县政府作为委托机关，其应对店埠镇政府实施的行政行为（不管是合法行政行为还是违法行政行为）负责，故肥东县政府应当共同承担本案的主体责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。店埠镇政府作为征收实施单位实施了违法强拆行为，肥东县政府作为委托机关，也应当承担相应的主体责任。上诉人依法起诉两被上诉人，完全符合法律规定。一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 肥东县政府的答辩意见与一审基本相同，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第八条、第二十六条的规定，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定；市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任；与被征收人达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。依照上述规定，市、县级人民政府是作出房屋征收决定及补偿决定的法定主体，但并非房屋征收过程中的所有工作均由其直接实施并承担法律责任。征收范围内房屋调查登记、与被征收人协商签订补偿协议、拆除被征收的房屋等具体工作，依法可以由房屋征收部门及其委托的实施单位实施并自行承担相应法律责任。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关是被告。本案中，肥东县政府称其并未对案涉房屋作出拆迁决定，王华贵亦无证据证明肥东县政府针对案涉房屋作出了征收决定。即使肥东县政府对案涉房屋作出了征收决定，但《关于桴槎山路南段片区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案》载明，店埠镇政府为案涉项目征收实施单位，负责组织实施本项目房屋征收与补偿工作，排头社区等单位协助其实施。根据该《方案》，店埠镇政府具有房屋征收部门和具体实施单位双重职能，其作为基层人民政府，具备行政主体资格，能够对自己的行为独立承担法律责任。店埠镇政府一审答辩中自认，案涉房屋系排头社区组织人员在拆除其他违法建筑时误拆，因排头社区系协助店埠镇政府实施征收与补偿工作的单位，其不具备行政主体资格，故其行为后果的法律责任应当由店埠镇政府承担，店埠镇政府系本案适格被告。上诉人王华贵并无证据证明肥东县政府参与实施了拆除其房屋的行为，故其以肥东县政府为被告提起诉讼，缺乏事实根据。一审法院经释明，上诉人仍坚持对肥东县政府的起诉，一审法院可裁定驳回其对肥东县政府的起诉，将其对店埠镇政府的起诉移送有管辖权的基层人民法院。一审法院裁定全案驳回起诉，亦不影响上诉人的诉讼权利，上诉人对案涉房屋拆除行为不服，仍可以店埠镇政府为被告，及时向有管辖权的人民法院提起诉讼。 综上，一审裁定驳回王华贵的起诉，结果并无不当。上诉人王华贵的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年四月二日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……