吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）吉01行终15号 上诉人（原审原告）：王和廷，男，1937年12月7日出生，汉族，农民，住长春市二道区。 委托代理人：王柏春（系原告儿子），男，1981年7月2日出生，汉族，无职业。 上诉人（原审被告）：长春市规划和自然资源局，住所：长春市南关区南三环路3066号。 法定代表人：杨少清，局长。 委托代理人：孔涛，长春市规划和自然资源局二道分局监察大队队长。 委托代理人：夏伟光，吉林衡丰律师事务所律师。 原审被告：长春市人民政府，住所：长春市人民大街10111号。 法定代表人：张志军，市长。 上诉人王和廷因与上诉人长春市规划和自然资源局（以下简称市规自局）、原审被告长春市人民政府（以下简称市政府）违法用地确认函及行政复议一案，不服吉林省长春市南关区人民法院（2020）吉0102行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审审理查明：自1985年1月1日，王和廷承包长春市二道区英俊乡长江村三队耕地，耕地面积0.75公顷。王和廷在承包地上建有四处建筑物。2017年5月10日，长春市二道区房屋征收工作管理办公室致函长春市国土资源局二道分局：“按照《关于百里伊通河水系生态治理工程一东新开河项目征收范围的公告》长二府征（2016）9号文件、《关于小白桥二号地铁地块项目征收范围的公告》长二府征（2015）8号文件，我单位征拆远达街道长江村东新开河长江段、小白桥二号地块项目有部分用地是否办理建设用地审批手续需贵局核查确认”。原长春市国土资源局二道分局于2018年1月22日作出《非法占地确认书》，确认意见：王和廷未办理用地审批手续，占用二道区长江村3队集体土地建设建（构）筑物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十三条、第四十四条的规定，属于非法占地行为。王和廷对此不服，向长春市人民政府申请行政复议，长春市人民政府作出长府复（2018）380号行政复议决定，予以维持。长春市二道区城市管理行政执法局于2018年1月23日作出“强制拆除违法建（构）筑物决定”，以王和廷未办理用地审批手续在二道区长江村3队的集体土地上建（构）筑物的行为属于非法占地行为，限王和廷收到决定书三日内自行拆除。2018年2月6日王和廷的地上物被强制拆除。王和廷对此向长春市二道区人民法院提起行政诉讼。长春市二道区人民法院于2018年9月3日作出的（2018）吉0105行初64、65、66、67号行政判决书，分别确认长春市二道区行政执法局作出的长二拆违字［2018］第0010号、第0010-1号、第0010-2号、第0010-3号强制拆除违法建（构）筑物决定违法。另，本案庭审中，市规自局明确其作出的非法占地确认书系对王和廷四处建筑物进行的认定。 原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》（2004）第六十六条及《吉林省土地管理法实施条例》第四条的规定，被告市规自局作为县级以上人民政府土地行政主管部门对本行政区域内的土地具有管理和监督的职责。本案中，原告建设的S2建筑物，建于温室旁边，系与农业生产直接相关，具有看护房的性质，属于设施农用地中的生产设施用地，不属于非法占地，故市规自局作出的认定该建筑属于非法占地事实不清，适用法律错误。关于原告建设的其他三处建筑物（S2-2、S2-1、S2-3），鉴于原告未提供该建筑物经过审批的相关证据，且非直接用于农业生产，故市规自局认定该三处建筑物为非法占地事实清楚，证据确实充分，原告请求被告市规自局确认此三处建筑物为非法占地违法的诉讼请求不予支持。被告长春市人民政府具有原告对被告市规自局作出的行政复议决定的职责，市政府复议程序虽合法，但认定原告“所建造的房屋无论是用于仓储还是看护，都没有依法办理相关手续，没有直接用于农业生产，均改变了建造房屋所占用耕地的农业用途，属于非法占地”部分事实认定不清，其作出维持市规自局作出的非法占地确认书的决定应予以撤销。关于二被告提出原告所建造的S2建筑没有依法办理相关手续一节，国土资源部与吉林省人民政府办公厅针对设施农用地使用等下发了《国土资源部、农业部关于进一步指出设施农业健康发展的通知》（国土资发﹝2014﹞127号）及《吉林省人民政府办公厅关于进一步规范设施农用地管理的通知》吉政办明电﹝2016﹞6号，本案中，原告建设的S2建筑建设于上述文件下发前，该建筑建于温室旁边，具有看护房的性质，属于设施农用地，故S2建筑不属于非法占地，二被告该抗辩不予支持。综上，被告市规自局作出的非法占地确认书中关于认定S2建筑物为非法占地的行政行为部分应予撤销，鉴于该建筑物已拆除，不具有可撤销性，故应确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项、第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：一、确认长春市规划和自然资源局2018年1月22日作出的《非法占地确认书》中关于认定S2建筑物为非法占地的行政行为违法；二、撤销长春市人民政府2018年5月4日作出的长府复［2018］380号《行政复议决定书》；三、驳回原告王和廷的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告长春市规划和自然资源局负担。 上诉人王和廷不服，上诉称：上诉人建造的建（构）筑物实际属于设施农业生产中的生产设施和附属设施。案涉建（构）筑物用作看护房和生产必须的设备、原料临时存放场所，符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发（2014）127号）和《吉林省人民政府办公厅关于进一步规范设施农用地管理的通知》（吉政办明电（2016〕6号）的要求，无须办理建设用地审批手续。亦不违反2004年修正的《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，不属于《土地管理法》第七十六条规定的情形。因此，被上诉人作出的案涉《确认书》所适用的法律规定错误。案涉建（构）筑物中的S2-2系上诉人于1985年承包土地进行农业生产时便已建设，S2-2棚房建成于1997年前，是简易棚房，根据其结构，该棚房仅能用于设备、原料和农产品的存储，其与剩余的S2-1、S2-3均属于农业生产附属设施，其中，S2-2的结构和面积并不违反建设时的任何规定，被上诉人在庭审中称在国土资源部等部门对设施农用地作出规定前应当一律办理农转用手续没有任何依据，因为案涉建筑物并不是非农业建设。而2016年后搭建的S2-1、S2-3的面积也未超过当前有关规定的用地面积比例要求，即使没有履行备案手续，也可进行相关手续的补办和整改，而不应与需要办理建设用地手续而未办理的非法占地行为混为一谈。综上所述，原审法院认定事实不清，故，上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，向贵院提起上诉，望贵院在全面审查案件事实的基础上依法支持上诉人的上诉请求。 上诉人市规自局上诉称，一审判决认定“S2建筑建设于上述文件下发前，该建筑建于温室旁边，具有看护房的性质，属于设施农用地，故S2建筑不属于非法占地”属于认定事实不清，适用法律错误。根据国土资源局、农业部于2010年9月30日下发的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号），设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。因此，国土资源部、农业部于2010年为促进设施农业健康有序发展，首次规定了经过合法审批后可在农用地上实施符合规定的建设行为。此前，依据《土地管理法》之规定，未经批准占用农用地实施建设的行为，属于违反土地管理法律法规的违法行为，如《土地管理法》（1998）及《土地管理法》（2004）第四十三条均规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”本案中，被上诉人建设的S2建筑既未取得任何农业批复文件，也未办理任何建设用地审批手续。一审诉讼过程中，被上诉人未能证明S2的实际建设时间，如S2建设于2010年以前，则无权享受设施农用地的相关政策，应当按照《土地管理法》之规定认定为非法占地；如S2建设于2010年以后，则被上诉人应当按照规定办理设施农用地的手续，未办理设施用地手续的属于非法占地。因此，上诉人认定S2属于非法占地属于认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求人民法院判决撤销长春市南关区人民法院（2020）吉0102行初12号行政判决；改判驳回被上诉人的诉讼请求；一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 本院审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院另查明，王和廷诉长春市二道区行政执法局行政赔偿一案已在长春市二道区人民法院立案。 本院认为，原国土资源部、农业部发布国土资发（2010）155号《关于完善设施农用地关问题的通知》确定了对设施农用地进行规范管理，同时要求对于历史遗留要予以妥善处理。对于该文件下发前已经存在，且符合设施农用地的，不宜按照违法用地处理。故在对于认定违法占地行为时，应当按照从旧兼从有利于行政相对人的角度进行认定，对于符合设施农用地、附属设施用地的不能一概认定为违法占地行为。本案中，原长春市国土资源局二道分局根据长春市二道区房屋征收工作管理办公室对征收项目范围内部分用地是否办理建设用地审批手续进行确认的函，作出案涉违法用地确认书。该违法用地确认书，在确认上诉人地上物未取得相应审批手续的同时，同时认定其行为属于违法占地行为。但对于此认定，并未按照正当程序原则履行调查、询问、告知陈述申辩等正当程序，该认定决定也未载明其认定的违法占地建设的地上物的建设时间占地性质、是否改变土地用途等内容。同时，本案上诉人对于后续行政强制行为已经提起诉讼，且业已被人民法院生效判决确认违法，现行政赔偿案件正在行政诉讼程序中。案涉违法用地确认书从形式上缺乏对地上物占用土地行为的详细认定，仅以其未取得用地审批手续，即认定违法占地，对赔偿案件评判地上物是否合法权益造成阻碍。综合以上情况，应当判决撤销案涉非法占地确认书。原审被告市政府作出的行政复议决定亦应予以撤销。另需指出，行政行为不具有可撤销内容通常指事实行为等不具有可撤销内容而无法撤销的情况。本案非法占地确认书不属于该情形。综上，上诉人市规自局的上诉请求本院不予支持。上诉人王和廷的上诉请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第八十六条、第八十九第一款第（一）项、第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销长春市南关区，人民法院（2020）吉0102行初12号行政判决第一项、第三项； 二、维持长春市南关区人民法院（2020）吉0102行初12号行政判决第二项； 三、撤销长春市规划和自然资源局2018年1月22日作出非法占地确认书的行政行为； 四、驳回上诉人长春市规划和自然资源局的上诉请求。 一、案件受理费50元、二审案件受理费100元，由上诉人规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  韩会志 审判员  姜 楠 审判员  厉 丽 二〇二一年四月二日 书记员  赵韦程