安徽省阜阳市颍州区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖1202行初210号 原告温良海，男，1963年11月3日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍东区。 委托代理人温鹏程（温良海之子），男，1985年7月17日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍东区。 委托代理人赵振海，安徽弘大律师事务所律师。 被告阜阳市自然资源和规划局，住所地阜阳市文峰街道清河东路322号，统一社会信用代码11341200MB19391321。 法定代表人杨增泓，该局局长。 委托代理人马洪辉，该局工作人员。 委托代理人田奔，该局法律顾问。 原告温良海不服被告阜阳市自然资源和规划局（以下简称阜阳市自规局）土地行政处罚一案，于2020年10月27日向本院提起行政诉讼，本院当日立案后，即向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月15日公开开庭审理了本案。原告温良海及其委托代理人温鹏程、赵振海，被告阜阳市自规局的委托代理人马洪辉、田奔到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2020年7月27日，被告阜阳市自规局作出阜自然资源和规划（监）字[2020]124号行政处罚决定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、《基本农田保护条例》第三十三条、《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的规定，决定给予原告温良海如下处罚：1、限十五日内对破坏的基本农田3321.3平方米土地进行改正；2、对破坏的基本农田处以每平方米20元的罚款，计66426元。 原告温良海诉称：一、被告阜阳市自规局作出的行政处罚决定认定事实错误。1、该处罚决定认定原告在1996年至2017年未经依法批准，非法从3321.3平方米的基本农田上挖土烧砖。但是，该3321.3平方米中，原告在2006年5月28日经批准取得了编号3412000640056的《采矿许可证》，开采矿种为砖瓦用黏土，采矿面积为0.0016平方公里，即1600平方米，因此，原告挖取的1600平方米土地属于合法开采，不属于非法取土。另外，被告认定的其余取土面积，有一部分系其他村民取土，并不是原告挖取。该处罚决定书将别人的违法取土行为强加到原告身上，违反公平正义原则。2、被告认定原告取土的地块性质为基本农田，依据系插花镇（2010-2020）土地利用总体规划，但该处罚决定书又认定原告违法取土的时间为1996年至2017年，被告用2010年的规划认定1996年的土地性质，违反了法律不溯及既往原则。同时被告亲自颁发的采矿许可证，又恰恰证明涉案土地在2006年不属于基本农田，所以才颁发了采矿许可证，2010年又认定采矿许可证的土地属于基本农田，自相矛盾。3、阜阳市颍东区人民检察院东检刑不诉［2020］14号不起诉决定书认定原告取土的面积为0.7952亩，而不是被告［2020］145号鉴定报告认定的2亩面积。4、该处罚决定认定原告从温某的土地上取土，但温某能够当庭证明，原告从未从温某的土地上取土。二、适用法律错误。1、该处罚决定适用的法律为《基本农田保护条例》，但原告取土的土地，不属于基本农田。2、《基本农田保护条例》（国务院令257号）于1999年1月1日实施，原告的违法取土行为发生在1996年，根据法律不溯及既往原则，原告无权用该《基本农田保护条例》对条例颁布之前的行为进行处罚。3、依据已经废止的《基本农田保护条例》（国务院162号令）第三十五条规定，对于在基本农田取土，严重破坏种植条件的，可以并处每平方米15元以下的罚款，但是对原告作出每平方米20元的处罚，没有法律依据。4、依据《行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚，原告违法取土的行为而不是违法的后果，在1996年发生，至今已经24年之久，早已经超过2年处罚时效。三、程序违法。根据《行政处罚法》第四十二条的规定，对于较多数额的罚款，行政机关应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，原告要求听证并向被告提交了听证申请书，但被告并没有组织听证，程序违法。综上，被告作出的行政处罚决定认定事实错误、适用法律错误、程序违法，请求：1、撤销被告阜阳市自规局作出的阜自然资源和规划（监）字［2020］124号行政处罚决定；2、诉讼费由被告承担。 原告温良海向本院提举如下证据并申请温某出庭作证：1、温良海身份证复印件、被告组织机构代码查询单及搬迁公告，证明原、被告身份信息。2、采矿许可证及坐标图，证明原告在2006年5月28日经批准取得了编号为34120006400056《采矿许可证》，开采矿种为砖瓦用黏土，采矿面积为0.0016平方公里，即1600平方米，因此，原告挖取1600平方米土地属于合法开采，不属于非法取土。3、阜阳市颍东区人民检察院《不起诉决定书》（东检刑不诉［2020］14号）及《不起诉理由说明书》。证明颍东区检察院认定原告取土面积为0.7952亩，而不是阜自然资源和规划函［2020］145号鉴定报告认定的2亩面积；涉案被破坏的土地已经全部复垦。4、听证申请书。证明原告要求听证并向被告提交了听证申请书，但被告并没有依法组织听证，直接作出处罚决定，处罚程序违法。5、证人温某出具的证明一份。证明涉案处罚决定认定原告从温某的土地上取土，但温某能够当庭证明，原告从未从温某的土地上取土的事实。 被告阜阳市自规局辩称：一、答辩人具有行政处罚的职权，执法主体资格合法。二、答辩人作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。答辩人作出处罚决定前，在相关人员的见证下对现场进行了勘验检查，对原告进行询问并制作了询问笔录。经调查，原告于1996年至2017年未经批准，先后非法在颍东区插花镇毛桥村前温庄西大塘南侧张洪杰等人的土地上、一字塘北侧李效龙等人的土地上、一字塘南侧张学杰等人的土地上和窑厂西侧温某等人的土地上以及窑厂北侧二道河坝埂上挖土烧砖。总取土面积5333.23平方米（其中基本农田3321.3平方米、林地937.62平方米、水工建筑用地1074.04平方米），所挖土地经与插花镇（2010-2020）土地利用规划图核对，全部不符合土地利用总体规划。上述违法事实有询问笔录、证人证言、现场勘测笔录、现场照片、违法用地现场勘测定界图和颍东区插花镇土地利用现状图、土地利用总体规划图（2010-2020）证据证实。原告虽已停止挖土烧砖，但对其破坏的3321.3平方米的基本农田并未恢复原状，其违法行为仍处于持续状态。答辩人于2019年6月9日对原告违法行为进行立案，并依法作出的行政处罚符合《行政处罚法》第二十九条的规定。原告虽然在一字塘南岸的部分地块取得编号为3412000640056《采矿许可证》，但该《采矿许可证》确定的采矿范围并没有办理农用地转用审批手续，依然属于基本农田。原告在一字塘南岸《采矿许可证》的采矿权及超出采矿区的土地上，擅自挖土烧砖、破坏的868.46平方米土地全部属于基本农田。原告擅自挖土烧砖、破坏耕地的行为，违法了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条及《基本农田保护条例》第十七条的规定，构成破坏基本农田。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、《基本农田保护条例》第三十三条、《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的规定，作出阜自然资源和规划（监）字［2020］124号行政处罚决定，完全符合法律规定。三、答辩人执法程序合法。答辩人接到信访举报原告违法取土、破坏耕地的线索后，对违法线索进行核查并作出核查报告、立案呈批、责令停止违法行为、责令履行法定义务通知并进行送达，因案情特别复杂，经批准延期作出处理决定、调查取证（询问、现场勘测、现场拍照等）并制作调查报告、经会议审理后并向原告作出行政处罚告知书、通知告知书并送达等法定程序。原告收到行政处罚告知书、听证告知书后，提出书面申请意见，未提出听证申请，答辩人复核后认为原告的申辩理由不能成立，答辩人经过重大执法案件法制审核审批、处理决定呈批，作出处罚决定并送达。综上，答辩人于2020年7月27日作出的阜自然资源和规划（监）字［2020］124号行政处罚决定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告阜阳市自规局于法定举证期限内向本院提交了如下证据、依据：1、统一社会信用代码证，证明被告具有依法作出案涉具体行政行为的职权。2、阜阳市自规局对张建、曹秀云、温良海、温某的询问笔录；证明执法人员对原告违法行为依法调查。3、现场勘测笔录、现场照片、违法用地现场勘测定界图、阜阳市颍东区插花镇土地利用现状图、土地利用总体规划图（2010-2020）、复核报告。证据2、3证明执法人员到现场勘验检查原告破坏基本农田的现状。原告于1996年至2017年未经依法批准，先后非法在阜阳市颍东区插花镇××前温庄西大塘南侧张洪杰等人的土地上、一字塘北侧李效龙等人的土地上、一字塘南侧张学杰等人的土地上和窑厂西侧温某等人的土地上以及窑厂北侧二道河坝埂上挖土烧砖。总取土面积5333.23平方米（其中：基本农田3321.3平方米、林地937.62平方米、水工建筑用地1074.04平方米）。所挖土地经核对插花镇（2010-2020）土地利用总体规划图，全部不符合土地利用总体规划，依法应给予行政处罚。4、违法线索登记表；5、核查报告、立案呈批表；6、责令停止违法行为通知书、责令履行法定义务通知书；7、违法案件处理决定延期审批表；8、调查报告、违法案件审理记录；9、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及相应送达回执；10、原告提交的行政处罚申辩；11、重大执法决定法制审核审批表、违法案件处理决定呈批表；12、行政处罚决定书、送达回执。证据4-12证明执法程序合法。13、执法主体资格法律依据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十六条。认定事实法律依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、七十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、《基本农田保护条例》第十七条、第三十三条、《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的规定。执法程序法律依据《中华人民共和国行政处罚法》《国土资源行政处罚办法》的相关程序性规定。 经庭审质证，本院对原、被告提举的证据认证如下：原告提举的证据1真实客观、来源合法，与本案具有关联性，被告无异议，予以确认；证据2真实合法，与本案具有关联性，但采矿许可证有效期一年（2006年5月至2007年5月），且原告仅提供采矿许可证，没有提供农用地转用审批手续，不能达到其证明目的；证据3真实合法，因原告不能提供证明阜阳市颍东区人民检察院不起诉决定书认定的破坏土地的范围与本案处罚决定认定的土地范围是否重合，本院对其证明目的不予确认；证据4系原告自书的听证申请，但原告无证据证明其是在收到听证告知书后在指定期限内提交给被告，对其证明目的不予确认；证据5系证人证言，证人温某亦出庭作证，其证言较为客观，当庭证言与其在接受被告询问时一致，本院对该证言予以确认。 被告阜阳市自规局提举的证据1真实合法，与本案具有关联性，原告亦无异议，予以确认。原告对被告提举的证据2、3提出异议，认为行政处罚决定认定事实不清。阜阳市自规局作出的行政处罚决定认定温良海从温某土地取土，而温某当庭证明温良海未在其地上取土；行政处罚决定认定温良海从窑厂北侧二道河坝埂挖土，温良海一直予以否认，被告不能提供其他证据证明。以上事实已经足以认定涉案行政处罚决定事实不清、主要证据不足。证据4-12为程序方面证据，原告综合异议意见为程序违法，庭审中提出其见到的行政处罚告知书与被告当庭举证的行政处罚告知书不一致，送达回证亦是其补签的。被告作为证据提交的温良海书面申辩载明“现将阜自然资源和规划（告）字［2020］88号行政处罚告知书申辩如下：2020年6月8日接到插花土地所王子健递交告知书后，……”原告书面申辩落款时间为2020年6月9日，而被告提举的证据中告知书送达回证签收时间为2020年6月11日，显然送达告知书时间存在矛盾。被告在答辩状中称本案特别复杂，依照原国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》相关规定，情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的，行政机关负责人应当集体讨论决定，而阜阳市自规局未提交相关证据证明该案经行政机关负责人集体讨论决定，属程序违法。被告提交的证据13为现行有效法律、法规及规范性文件，被告据此作出行政处罚决定，适用法律并无不当。 经审理查明：2019年5月18日，被告阜阳市自规局颍东分局接信访案件，举报温良海以前在阜阳市颍东区插花镇××前温庄土地挖土烧砖，随即对违法行为线索进行登记核查，认为温良海涉嫌破坏土地，于2019年6月9日立案查处。阜阳市自规局颍东分局经调查，认定原告温良海于1996年至2017年未经批准，先后非法在颍东区插花镇毛桥村前温庄西大塘南侧张洪杰等人的土地上、一字塘北侧李效龙等人的土地上、一字塘南侧张学杰等人的土地上和窑厂西侧温某等人的土地上以及窑厂北侧二道河坝埂上挖土烧砖。总取土面积5333.23平方米（其中基本农田3321.3平方米、林地937.62平方米、水工建筑用地1074.04平方米），所挖土地经与插花镇（2010-2020）土地利用规划图核对，全部不符合土地利用总体规划。2020年4月2日，阜阳市自规局颍东分局对温良海破坏土地一案进行审理。6月1日，阜阳市自规局对该案进行审批。6月2日，阜阳市自规局作出行政处罚告知书及听证告知书，6月9日温良海提出书面申辩意见。阜阳市自规局于2020年7月27日作出阜自然资源和规划（监）字［2020］124号行政处罚决定并送达。 另查明：2019年8月19日，阜阳市自规局颍东分局作出涉嫌犯罪案件移送书，认为插花镇新型墙体材料厂（法定代表人温良海）、温良民、温良成、温良春等非法取土涉嫌破坏耕地的行为触犯《中华人民共和国刑法》第三百四十二条的规定，将涉嫌犯罪案件移送阜阳市公安局颍东分局。2020年4月17日，阜阳市颍东区人民检察院作出东检刑不诉[2020]14号不起诉决定，认为温良海实施了《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定的行为，但案发后破坏的土地已经全部复垦，犯罪情节轻微，温良海具有坦白情节，且自愿认罪认罚。根据《中华人民共和国刑法》第三十七条第二款的规定，决定对温良海不起诉。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日修正）第五条规定，国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。该法第六十七第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《安徽省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四条规定，县（含县级市）以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市人民政府土地行政主管部门对市辖区的土地管理和监督工作，县人民政府土地行政主管部门对所辖乡（镇）的土地管理和监督工作，实行集中统一领导。据此，阜阳市自规局对本行政区域内土地工作具有监督管理职责。本案争议的主要焦点为阜阳市自规局作出的行政处罚认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法。首先，阜阳市自规局作出的行政处罚决定认定温良海从温某土地取土，而温某在接受被告询问时否认温良海从其地上取土，且出庭证明这一事实；行政处罚决定认定温良海从窑厂北侧二道河坝埂挖土，温良海一直予以否认，被告不能提供其他证据证明。故被告作出的行政处罚决定的主要证据不足。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定……。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”原国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》第11.1规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，国土资源主管部门的负责人应当集体讨论决定。”本案中，阜阳市自规局在答辩状自认该案特别复杂，经批准延期作出处理决定，根据上述规定，应当由国土资源主管部门的负责人集体讨论决定后再作出行政处罚决定，阜阳市自规局未经负责人集体讨论决定，属违反法定程序。综上，被告阜阳市自规局对原告宏创公司作出的行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决如下： 一、撤销被告阜阳市自然资源和规划局于2020年7月27日作出的阜自然资源和规划（监）字[2020]124号行政处罚决定； 二、责令被告阜阳市自然资源和规划局于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告阜阳市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  闫 宁 审 判 员  李黎东 人民陪审员  孙 侠 二〇二一年四月十二日 书 记 员  余嘉惠 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。