安徽省淮南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖04行终26号 上诉人（一审原告）陈多军，男，1978年6月1日出生，汉族，住安徽淮南市潘集区。 委托代理人万会昌，安徽昌淮律师事务所律师。 委托代理人王来亮，安徽昌淮律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮南市舜耕镇人民政府，住安徽省淮南市田家庵区学院北路63号，统一社会信用代码11340403003057248L。 法定代表人曹震，该镇镇长。 委托代理人刘中伟，该镇司法所工作人员。 委托代理人胡继忠，安徽竞合律师事务所律师。 陈多军诉淮南市舜耕镇人民政府（以下简称舜耕镇政府）行政协议一案，陈多军不服淮南市田家庵区人民法院（2020）皖0403行初53号裁定，向本院提起上诉。本院于2021年3月15日受理后，依法组成合议庭，于2021年4月14日公开开庭审理了本案。上诉人陈多军的委托代理人万会昌、王来亮，被上诉人舜耕镇政府的委托代理人刘中伟、胡继忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2006年淮南市人民政府发布征收公告，对东临东苑小区，西至规划广场北路，南起206国道，北靠淮河堤坝的地区予以征收。2018年10月26日，田家庵区人民政府作出关于印发《淮南市田家庵区淮河新城5期东组团改造地块集体土地征收补偿安置方案》的通知。陈多军在田家庵区淮河新城5期东组团集体土地拥有房屋及其他附属物。原告提交了一份《集体土地上房屋征收安置补偿协议》，协议约定淮南市舜耕镇人民政府应支付陈多军房屋征收补偿费334595元，但该协议仅有陈多军的签字以及经办人张智的签字，并没有加盖舜耕镇人民政府的印章。陈多军认为被告舜耕镇人民政府未履行协议，诉至法院。 一审法院另查明，陈多军户的房屋已经被拆迁。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实依据。所谓事实根据，是能使诉讼标的特定化或者被识别所需要的最低限度的事实，即至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在的事实。本案是行政协议纠纷，原告认为被告不履行行政协议，原告应当证明被告作出了具体行政行为，即舜耕镇政府与原告签订了房屋征收安置补偿协议，但根据原告的举证，该协议并没有被告的盖章确认，不能证明被告就房屋征收安置与原告达成合意。需要说明的是，虽本案原告未能就涉案协议获得合同权利，但原告房屋被拆迁，应当获得房屋征收安置补偿权利，被告应当履行安置补偿义务。综上，原告的起诉没有事实根据，不符合法律规定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告陈多军的起诉。 陈多军不服一审裁定，上诉至本院称：一、一审法院经审理所作驳回原告起诉的裁定错误。二、一审法院认定事实不清。2006年淮南市人民政府发布征收公告，对东临东苑小区，西至规划广场北路，南起206国道，北靠淮河堤坝的地区予以征收。原告在田家庵区淮河新城5期东组团改造地块集体土地拥有房屋及其他附属物，在征收范围内，在征收启动前，原告已经与被告签订房屋征收补偿协议，并达成合意，一审法院却以被告未在征收补偿协议上盖章，认为原被告双方未达成合意，属于认定事实不清。本案中有关文件中张智签字之行为，应视为被告之行为。《集体土地上房屋征收安置补偿协议》、淮河新城5期东团组项目工作审批流转单、房屋调查登记表等有关文件，其上明确载明张智既是淮河新城5期东组团项目陈家本组（征迁三组）测算人，亦是经办人。本案代理行为有效。双方之间已经达成协议。综上，涉行政争议客观存在，陈多军提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，一审经审理驳回陈多军起诉错误，且认定事实不清。请求：1、撤销一审裁定，请求二审法院继续审理本案，并判决原告一审诉求；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人舜耕镇政府答辩称：一审法院查明事实清楚，裁定驳回起诉正确，上诉人的上诉理由不能成立。一、依据《最高人民法院》第二十七第二款规定，行政协议系参照民事合同法律关系，合同形成的基础是双方自愿达成合意，本案中上诉人的房屋虽然被拆除，但是，答辩人与上诉人并没有就拆迁补偿自愿达成合意，行政协议不存在，答辩人没有按照不存在的行政协议向上诉人履行义务的可能。二、张智不是答辩人拆迁组负责人，无权代表答辩人签订协议。上诉人房屋拆迁时，张智是舜耕镇司法所工作人员，并不是答辩人拆迁组人员，不是拆迁组不负责任，张智在《集体土地上房屋征收补偿协议》上签字不能代表答辩人，且答辩人与被拆迁人签订《集体土地上房屋征收补偿协议》的程序是，协议必须有负责该户拆迁经办人签字，复核人签字，审计监督组签字，手续完备后答辩人才能盖章，协议才能生效，然而，上诉人提供的《集体土地上房屋征收补偿协议》并没有相关拆迁组人员签字，也没有答辩人盖章。上诉人提供的《集体土地上房屋征收补偿协议》对答辩人不产生法律效力。三、上诉人引用《中华人民共和国民法典》的规定错误。综上，答辩人与上诉人之间不存在行政协议关系，一审法院驳回上诉人的起诉正确，上诉人的上诉理由不能成立，依法应驳回上诉人的上诉请求。 本院认为，《最高人民法院》第二十七第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的有关规定”。《民法典》第四十九条第一款规定，当事人采用书面形式订立合同的。自当事人均签名、盖章或者按指印之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受时，该合同成立。本案争议焦点在于陈多军与舜耕镇政府是否达成涉诉《集体土地上房屋征收安置补偿协议》。合同形式的瑕疵可因当事人的履行而消除，本案中，涉诉《集体土地上房屋征收安置补偿协议》没有甲方淮南市舜耕镇人民政府盖章，该行政协议在形式上系存在瑕疵的。但该行政协议在经办人栏内有张智签字，且张智参与了陈多军户拆迁工作审批流转。淮河新城5期东组团改造地块征迁工作领导小组办公室于2018年11月13日委托了安徽永信建设项目管理有限责任公司对姓名（产权人）陈国校、陈多军、陈多中房屋进行了调查登记、测绘。行政执法过程中对陈多军户的房屋被实际拆除的事实，各方当事人均不持有异议。行政协议兼具行政性与合同性双重性质，依据前述的规定，当事人的事后履行行为可以促使合同成立。合同形式的完备并非合同成立的唯一要件，合同各方当事人对合同的实际履行行为也能够表明对合同约定内容达成合意。一审法院在未查清《集体土地上房屋征收安置补偿协议》双方是否有履行或者接受对方履行的行为，仅以涉案行政协议未盖章确认涉案行政协议判断双方未达成合意，迳行裁定驳回陈多军的起诉，属认定事实不清。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销淮南市田家庵区人民法院（2020）皖0403行 初53号行政裁定； 二、本案指令淮南市田家庵区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 常炎丽 审 判 员 张德玉 审 判 员 江 峰 二〇二一年四月二十九日 法官助理 刘舒婷 书 记 员 王清艳 附相关法律规定： 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。