湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)湘07行终45号 上诉人（原审被告）常德市武陵区自然资源局，住所地湖南省常德市武陵区朗州路545号。 法定代表人廖静，该局局长。 委托代理人章道辉，男，1969年11月21日出生，汉族，该局工作人员，住湖南省常德市武陵区，代理权限为一般授权代理。 委托代理人龙立军，湖南天思律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被上诉人（原审原告）常德市武陵区南坪街道金家坪社区八组，住所地湖南省常德市武陵区南坪街道金家坪社区。 负责人胡书彩，该组组长。 委托代理人刘建明，常德市武陵区洞庭法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权代理。 原审第三人湖南鑫宏城建设工程有限责任公司，住所地湖南省常德市武陵区丹阳街道办事处建民巷社区建设路348号。 法定代表人吕一，该公司董事长。 委托代理人李洪义，女，1982年8月3日出生，该公司工作人员，住广东省，代理权限为一般授权代理。 原审第三人常德市城投龙马建设项目管理有限公司，住所地湖南省常德市武陵区穿紫河街道办事处惠家坪社区皂果路396号。 法定代表人余晓斌，该公司董事长。 上诉人常德市武陵区自然资源局（以下简称武陵资源局）因与被上诉人常德市武陵区人民政府南坪街道办事处金家坪社区八组（以下简称金家坪八组）及原审第三人湖南鑫宏城建设工程有限责任公司（以下简称鑫宏城公司）、常德市城投龙马建设项目管理有限公司（以下简称龙马公司）不履行土地复垦监督法定职责一案，不服常德市鼎城区人民法院（2020）湘0703行初277号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，2016年4月8日，金家坪八组（甲方）与鑫宏城公司皂果北路二标段项目部（乙方）签订《土地租赁协议书》，约定甲方将所属位于常德市武陵区皂果北路两边部分土地出租给乙方使用，用于余土堆放，租用土地到期时余土就地平整，租赁期限为2016年4月8日至2018年4月8日。2016年7月12日，双方以及龙马公司（丙方）签订《土地复垦协议书》，约定租赁期限届满，乙方应在30日内及时清理杂物，并按国家复垦技术标准恢复土地的耕作条件并保证耕地耕作层的完善；如经验收达不到复垦标准，经30日的整改仍达不到复垦标准，由丙方替代乙方进行土地复垦，由此引发的费用由乙方承担。土地租赁期满后，金家坪八组认为鑫宏城公司仅将租赁土地上的渣土推平，未按约定标准进行复垦，造成土地损毁，遂于2018年11月19日向常德市武陵区人民法院提起民事诉讼。2018年12月21日，常德市武陵区人民法院作出（2018）湘0702民初4179号民事判决，以金家坪八组未提交有效证据证明租用的土地没有达到约定的复垦标准为由驳回了金家坪八组的诉讼请求。金家坪八组不服提起上诉。2019年7月26日，本院作出（2019）湘07民终411号民事裁定，以复垦验收、督促土地复垦义务人编制土地复垦方案等行政行为不属于民事案件受理范围为由撤销了原判决并驳回了金家坪八组的起诉。2020年4月16日，金家坪八组向武陵资源局递交《农村土地复垦监督申请书》。请求武陵资源局依照《土地复垦条例》的规定，依法督促鑫宏城公司对租赁的土地进行复垦。武陵资源局收到申请后，于2020年5月5日向鑫宏城公司发出询问函，要求其对案涉地块是否复垦说明情况并提供相关证据。2020年5月6日，鑫宏城公司回复武陵资源局已于2018年6月对该宗土地进行了复垦。当日，武陵资源局对鑫宏城公司总经理晏某进行了调查，到案涉土地现场进行了踏勘、拍照，并出具《核查报告》，结论为无破坏土地的行为，无法确定耕地被损毁，土地质量鉴定不属其管辖，处理建议为未发现违反土地法律、法规行为，建议不予立案。2020年9月16日，武陵资源局对金家坪八组组长胡书彩作出《回复》，认为：一、《土地复垦协议书》未在武陵资源局处备案，无法确定土地现状是否符合土地复垦标准以及土地复垦方案的要求；二、现场勘查时未发现破坏土地的行为；三、土地质量鉴定系农业农村行政主管部门的职责，不属武陵资源局管辖，建议金家坪八组向农业农村行政主管部门申请耕地质量评定，确定耕地是否被损毁。如鉴定耕地因该公司租赁期间造成损毁，武陵资源局将督促其完成复垦。该《回复》于2020年9月17日送达给金家坪八组组长胡书彩。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、武陵资源局对土地复垦是否具有监督管理的法定职责；二、金家坪八组与武陵资源局对案涉土地监督复垦是否具有法律上的利害关系；三、武陵资源局是否依法履行了对土地复垦的监督管理职责，现分述之： 一、武陵资源局对土地复垦具有监督管理的法定职责。《土地复垦条例》第五条规定：“县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。”依据该条规定，武陵资源局作为武陵区土地资源主管部门，应当负有对武陵区区域内的土地复垦进行监督管理的职责职权。 二、金家坪八组与武陵资源局对案涉土地监督复垦具有法律上的利害关系。金家坪八组系案涉土地所有权人，对武陵资源局是否履行监督土地复垦职责，督促土地复垦义务人对其所有的土地复垦及恢复耕种标准具有直接利害关系，符合提起诉讼的原告资格。 三、武陵资源局未依法全面履行对案涉土地复垦的监督管理职责。首先，根据《土地复垦条例》第二条规定，土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。本案中，金家坪八组提供的土地复垦协议及证人证言可以初步证明案涉土地可能存在损毁，因而需要鑫宏城公司作为土地复垦义务人予以复垦的情形，且鑫宏城公司对武陵资源局函询调查出具的说明也自认已经对案涉土地进行了复垦。由此可见可以初步判断案涉土地在鑫宏城公司租赁期届满后应属于需要依照《土地复垦条例》规定复垦的范围。其次，根据原国土资源部《土地复垦条例实施办法》第四十四条规定，自然资源主管部门应当采取年度检查、例行稽查、在线监管等形式，对本行政区域内的土地复垦活动进行监督检查。《土地复垦条例》第八条规定：“县级以上地方人民政府国土资源主管部门应当依据职责加强对土地复垦情况的监督检查。被检查的单位或者个人应当如实反映情况，提供必要的资料。”第四十一条规定:“土地复垦义务人未按照规定报告土地损毁情况、土地复垦费用使用情况或者土地复垦工程实施情况的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处2万元以上5万元以下的罚款。”第四十三条规定:“土地复垦义务人拒绝、阻碍国土资源主管部门监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假的，由国土资源主管部门责令改正，处2万元以上5万元以下的罚款；有关责任人员构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”可见，上述规定，既是对国土资源主管部门土地复垦监督管理的赋权，也明确规定了国土资源主管部门对土地复垦进行检查的法定职责和义务，而且应属于依职权主动履行职责范围。该条例第十一条还规定：“土地复垦义务人应当按照土地复垦标准和国务院国土资源主管部门的规定编制土地复垦方案。”第十三条规定：“土地复垦义务人应当在办理建设用地申请或者采矿权申请手续时，随有关报批材料报送土地复垦方案……。”第十七条规定：“土地复垦义务人应当于每年12月31日前向县级以上地方人民政府国土资源主管部门报告当年的土地损毁情况、土地复垦费用使用情况以及土地复垦工程实施情况。县级以上地方人民政府国土资源主管部门应当加强对土地复垦义务人使用土地复垦费用和实施土地复垦工程的监督。”《土地复垦条例实施办法》第五十条规定：“土地复垦义务人未按照本办法第十五条规定将土地复垦方案、土地复垦规划设计报所在地县级自然资源主管部门备案的，由县级以上地方自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按照条例第四十一条规定处罚。”从上述行政法规和规章的规定可以看出，武陵资源局作为县级以上地方人民政府国土资源主管部门，应当对土地复垦加强监督检查，督促作为土地复垦义务人的鑫宏城公司报送土地复垦方案，并于每年12月31日前报告当年的土地损毁情况、土地复垦费用使用情况以及土地复垦工程实施情况，如果鑫宏城公司拒绝、阻碍国土资源主管部门监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假，以及存在不按规定报告土地损毁情况、土地复垦费用使用情况或者土地复垦工程实施情况的，武陵资源局可依照《土地复垦条例》第四十一条、第四十三条规定作出相应处理。但是在本案中，武陵资源局并未提供证据证明已按照上述规定要求鑫宏城公司编制、报送土地复垦方案以及监督该公司按照方案实施土地复垦工程，也未依照《土地复垦条例》第四十一条的规定作出责令土地复垦义务人限期改正，逾期不改正的对其作出相应的行政处罚。因此，武陵资源局存在未依法完全履行土地复垦监督职责的情形。同时，根据鑫宏城公司对武陵资源局函询的回复及该公司负责人陈述土地复垦已经符合标准这一情形，武陵资源局应当根据《土地复垦条例》第二十八条的规定，会同、组织相关部门进行复垦验收，不能仅凭当事人陈述及武陵资源局自己的主观判断作为复垦是否符合标准的依据。武陵资源局自己在诉讼中也认为对于耕地质量评定属于农业农村行政主管部门职权管辖范围。因此，在金家坪八组申请前后，武陵资源局并未完全按照上述规定履行监督检查、督促土地复垦义务人编制报送土地复垦方案及缴纳土地复垦费用（一定条件下代为组织复垦）、组织验收及对土地复垦义务人可能存在的违反《土地复垦条例》及《土地复垦条例实施办法》规定的行为作出处理或者处罚的法定职责。金家坪八组请求武陵资源局对鑫宏城公司履行复垦监督法定职责的理由成立，武陵资源局答辩的主张不予支持。 根据《土地复垦条例》第三条的规定，按照谁损毁、谁复垦的原则，生产建设活动损毁的土地，由生产建设单位或者个人即土地复垦义务人负责复垦，因此本案龙马公司虽然是金家坪八组与鑫宏城公司签订的《土地复垦协议》的丙方，也约定了一定的复垦义务，但这种义务属于平等民事主体之间的合同义务，由于龙马公司不是《土地复垦条例》规定的土地复垦义务人，也就不负有行政法上的土地复垦行政法律责任。因此，武陵资源局也相应的不负有监督其进行土地复垦的行政管理责任。金家坪八组要求武陵资源局对龙马公司土地复垦进行监督的主张不予支持。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第六十九条之规定，判决：一、限武陵资源局于本判决生效之日起九十日内对鑫宏城公司租赁金家坪八组的土地进行复垦依照《土地复垦条例》的规定履行监督管理法定职责；二、驳回金家坪八组要求武陵资源局对龙马公司土地复垦履行监督管理职责的诉讼请求。案件受理费50元，由武陵资源局承担。 上诉人武陵资源局上诉称，一审判决适用法律错误，本案不是土地复垦案件，上诉人在本案中并无一个需要履行的土地复垦监管职责，因而也就不可能存在未履行法定职责的行为。据此，请求：一、撤销一审判决；二、改判驳回被上诉人金家坪八组的诉讼请求；三、被上诉人金家坪八组承担本案诉讼费。具体理由如下：一、根据《土地复垦条例》第十三条、第十七条、第二十八条以及《土地复垦条例实施办法》相关规定，农用地占用需要复垦的，复垦义务人必须履行先申请、编制复垦方案，提前缴纳土地复垦保证金等先行程序。因此本案不是土地复垦案件，土地复垦是事前审批、事中监管、事后验收的行政管理事项。二、鑫宏城公司进行建设不是必须使用集体土地作为堆场，也可以使用其他场所，金家坪八组与鑫宏城公司在签订土地租用合同前没有向上诉人申报审批。金家坪八组明知鑫宏城公司使用耕地用于非农业用途的情况下，将耕地出租给鑫宏城公司使用，鑫宏城公司租用耕地用于非农业用途而未申报审批，均属于《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、第七十七条规定的违反土地用途管制、破坏耕地的违法行为。因占用农用地面积超过10亩，如造成耕地耕作层毁损则可能涉嫌犯罪，上诉人单位工作人员目测现场已经恢复，但尚需通过相关机构对案涉土地进行鉴定以确定耕作层是否已经毁损。待鉴定结果确定后，上诉人将根据鉴定结论决定是移送司法机关查处，还是作为行政违法案件查处。因此，本案并不是一个上诉人履行监督土地复垦职责的案件，而是一个查处土地违法行为的案件，因尚需等待鉴定结论，上诉人目前无法作出处理。 被上诉人金家坪八组答辩称：一、金家坪八组于2020年4月16日向武陵资源局提出土地复垦行政监督申请，武陵资源局没有回复。二、金家坪八组于2020年9月1日提起行政诉讼以后，武陵资源局才在2020年9月17日给胡书彩送达书面回复，不合法。金家坪八组在提出行政监督申请时是以金家坪八组名义提出的，武陵资源局回复应该针对金家坪八组，而非胡书彩个人。三、本案属于监督土地复垦职责类型的案件，一审判决认定事实清楚，适用法律准确。第三人鑫宏城公司没有经过批准占用金家坪八组的农用地堆放渣土，违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，应该查处。第三人鑫宏城公司堆放渣土一年有余，对金家坪八组的农用地造成了损害，依照《土地复垦条例》的规定，应当承担土地复垦义务，鑫宏城公司在一审诉讼中称其已经履行了土地复垦义务，但是没有向武陵资源局提供土地复垦的验收报告，不能视为履行土地复垦义务，金家坪八组认为武陵资源局没有履行土地复垦监管的法定职责。据此，请求驳回上诉，维持原判。 第三人鑫宏城公司陈述称：鑫宏城公司已经依法履行了相应的土地复垦义务。 第三人龙马公司未在规定期限内提交书面陈述意见。 当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，一审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院审理查明的事实予以认可。 本院认为，本案的争议焦点为：一、武陵资源局是否具有对本案土地复垦行为的监督检查职责；二、武陵资源局是否履行了土地复垦监督职责。 第一，武陵资源局具有对本案土地复垦行为的监督检查职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款关于：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，武陵资源局对鑫宏城公司违反土地管理法律、法规的行为，有进行监督检查的职权职责。本案中，鑫宏城公司因建设项目施工，需要临时使用案涉农民集体所有土地，应当根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第一款、《湖南省临时用地管理办法》第七条的规定向武陵资源局申请用地审批。鑫宏城公司应经用地审批而未经审批，直接临时使用案涉土地，属于违法用地行为。鑫宏城公司作为土地复垦义务人，在临时用地后，若对临时占用的土地造成损毁的，应当依法对损毁的土地进行复垦。如果鑫宏城公司对负有复垦义务的土地不依法复垦，就是一种违反土地管理法律、法规的行为。武陵资源局对未经批准临时用地，且不履行土地复垦义务的违法行为，也具有监督检查职责。因此，武陵资源局主张鑫宏城公司未经审批临时使用案涉土地的行为，其不具有土地复垦监督法定职责，因无法律依据，本院不予支持。 第二，武陵资源局没有完全履行土地复垦监督职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条关于：“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款”，以及《湖南省临时用地管理办法》第十五条：“临时用地期满后，临时用地者必须及时清除废弃物，恢复土地原状；临时占用耕地的，必须按照有关规定履行复垦义务”的规定，武陵资源局在收到金家坪八组要求其履行土地复垦监督职责的书面申请后，应当启动调查程序，确认鑫宏城公司是否存在破坏种植条件的行为，如果存在，又是否存在拒不履行土地复垦义务的行为。在查明上述事实后，应依法作出相应处理。本案中，武陵资源局在收到金家坪八组的书面申请后，虽然经过调查、现场踏勘和拍照后，作出建议不予立案的《核查报告》，并向组长胡书彩作出书面《回复》。但是，该《回复》未对确认鑫宏城公司是否存在违法事实，未对金家坪八组的申请作出相应的程序性或实质性处理。据此，武陵资源局没有完全履行土地复垦监督法定职责。一审判决的实体处理并无不当，本院予以确认。 综上所述，武陵资源局没有完全履行土地复垦监督法定职责，其上诉请求及理由无事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决实体处理正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人武陵资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄天伏 审 判 员 杨 晋 审 判 员 杨名夏 二〇二一年四月十九日 法官助理 赵阳娟 书 记 员 粟钟亚 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。