广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤02行终34号上诉人（原审原告）龚书娇，女，1952年11月11日出生，汉族，住广东省南雄市×××××××××××××之一。被上诉人（原审被告）南雄市全安镇人民政府。住所地广东省南雄市全安镇。法定代表人陈汉铭，镇长。出庭负责人陈永春，中共南雄市全安镇委员会副书记。委托代理人张石，南雄市全安镇人民政府综合治理办公室工作人员。委托代理人林红福，广东秦唐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南雄市人民政府。住所地广东省南雄市××××××××××××××××。法定代表人林小龙，市长。委托代理人谢伟红，南雄市司法局行政复议应诉股工作人员。委托代理人陈华娟，南雄市司法局行政复议应诉股工作人员。原审第三人邹玉红，女，1982年4月11日出生，汉族，住广东省南雄市××××××××××××××××××××。原审第三人暨原审第三人邹玉红的诉讼代表人张飞，男，1959年2月3日出生，汉族，住广东省南雄市××××办事处南城水南路******。上诉人龚书娇因与被上诉人南雄市全安镇人民政府（以下简称全安镇政府）、南雄市人民政府（以下简称南雄市政府）镇政府行政裁决、行政复议一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初300号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院经审理查明：本案争议土地坐落在南雄市×××××××××××××，地名争议双方均称“对门岭”，面积733平方米。争议土地的四至范围：东至张飞的果园，南至村道，西至张飞的果园，北至张飞的菜地。2017年，龚书娇因认为邹玉红建的房屋占用了其1.1亩的承包地，于是向全安镇政府提出调处申请，要求将该1.1亩土地确权至其名下。龚书娇提供了原南雄县人民政府1953年3月25日颁发给户主龚绍棠的土改证（从右往左数第十一栏记载：坐落：菖蒲塘，种类：旱田，地名：对门岭，面积：0.57亩，四至：东至张发萱、南至龚绍信、西至张祥银、北至路；从右往左数第十四栏记载：坐落：菖蒲塘，种类：旱田，地名：对门岭，面积：0.5亩，四至：东至龚绍龙、南至圳、西至张熙朝、北至自己）等作为争议土地的权属依据。张飞、邹玉红提供了1981年建房申请书（申请书有时任岭头生产队队长张熙华签名同意，杨沥生产大队盖章并批字“经支部讨论，根据原来是岭土变田，同意开荒顶田，田亩可做房屋为荷”）、1990年张飞的父亲张学文申请的雄府集建字〔1990〕0223210300438号《集体土地建设用地使用证》（记载住宅2的自有使用权面积496平方米，建筑占地面积245平方米，四至界限为东至自墙、南至自墙、西至自墙、北至自墙）、邹玉红2019年《一户一宅备案申请表》（申请总用地面积140平方米，其中建筑占地120平方米，附属地20平方米，全安镇政府进行了公示）等作为争议土地的权属依据。2019年12月28日，全安镇政府受理了龚书娇的调处申请。2020年3月24日，全安镇政府组织争议双方到现场指认，确定争议土地范围，并制作了现场勘查示意图和现场勘验补充示意图，有龚书娇和张飞签名确认。2020年3月25日、3月27日，全安镇政府对张飞作调查笔录。张飞称，争议地叫“对门岭”，属于杨沥村委会岭头村小组所有。我现在建房屋位置全部是拆旧建新所建房屋，没有争议过，我不清楚龚书娇提出我所建房屋包括部分土地在内属于她家土改证登记范围。龚书娇是杨沥村委会张屋村小组村民，我是杨沥村委会岭头村小组村民。建房申请是以我儿媳妇邹玉红的名义申请拆旧建新的，政府以一户一宅于去年审批了。1981年我家因住房紧张，我向岭头生产队和杨沥大队申请在对门岭建房，建房位置是岭头村小组的旱田。杨沥大队经讨论后，要求将我家原有的一亩多自留地、菜地改变为水田交给生产队，来置换对门岭生产队的旱田来建房。随后我家在对门岭建房2栋及猪舍等。房屋建好后，房屋东面、北面、西面还剩下旱田和荒地，由于我家大部分自留地、菜地都改成了水田交给了岭头生产队，所以时任生产队长张熙华同意将对门岭剩下的旱田和荒地，作为我家的自留地和菜地。为方便管理，我父亲在周围种棘将房屋的自留地围起来，东面和南面用来种花生和菜，西面由于打砖高低不平，1987年改成鱼塘养鱼，一直养到2017年，2018年由于水源的关系，我将鱼塘填平，改种果树，并将原来种的棘砍了，用红砖围起来。从1981年至2017年，围墙内的鱼塘、自留地、菜地由我家经营种植，无其他人提出过异议。围墙内的面积约有2亩。2020年3月26日，全安镇政府对龚书娇作调查笔录。龚书娇称，争议土地是土改时分给我大伯龚绍棠名下，包括了我父亲龚绍泉、母亲吴文英、我本人龚二娇4人。我家从土改一直耕种到1984年，后来被张飞占用，我向时任大队干部张胜及张屋的队长张朝阳反映过，但是他们都没有帮我处理。2020年3月27日，全安镇政府对杨沥村委会张屋村小组组长张朝阳作调查笔录。张朝阳称，张飞现在建房的地块属于岭头村小组的，我们张屋村小组没有土地在那里。张飞围了围墙的地方一直都是张飞家在经营管理，我从未见过龚书娇家耕种过。龚书娇在2018年向我反映过，说她家有土改证，是她家的地方。该地块原是林地，是岭头村小组开荒开来的。张屋、罗屋村小组开荒在另外一个地方，各村开荒归各村所有。我村小组村长龚书良家在争议地段有一小块菜地，听说张飞已经和龚书良置换了。张飞家建房的地方叫对门岭。2020年3月28日，全安镇政府对杨沥村委会张屋村小组村民龚书林（75岁）作调查笔录。龚书林称，我是1973年至1983年担任张屋村小组会计，我知道龚书娇父亲四兄弟，龚绍棠、龚绍泉、龚绍森（龚书良父亲），还有一个兄弟我不知道他的名字，有两间园在对门岭，具体他们家谁在耕种我就不知道。我出具给龚书娇的证明书，是龚书娇写好草稿叫我抄写签名，名字是我签的。龚书娇叫我写证明书的时候，由于我年纪大，没有看清楚，所以就按照龚书娇所写照抄签名。现在想起来，我1956年才十一、二岁，集体有没有收回，我确实不知道。《证明书》下方的示意图不是我画的，是龚书娇画的。我不清楚龚书娇家父亲四兄弟在对门岭的园是什么时候没有耕种了，也不清楚龚书娇家土改证登记对门岭的两间园的具体位置在哪里。2020年3月31日，全安镇政府对杨沥村委会副主任罗清耀作调查笔录。罗清耀称，龚书娇在2017年向我反映过其与张飞的土地权属争议问题，接到龚书娇的情况反映后，我向张飞了解情况，张飞说他自己会和龚书娇解决，后来龚书娇到镇综治办反映。张飞现在所建的房屋是拆旧建新，是2019年5月以其儿媳妇邹玉红的名字向村委会提出申请，岭头村小组理事会签名，经审核后，他家的房屋是拆旧建新，村委会是我和支书雷茗辉签名审核上报镇里。村委会审核时，我亲自到了现场，确实是拆旧房子建新房，老的泥砖房有两栋，现在建的新房子就是原老泥砖房的位置。2020年5月26日，全安镇政府对杨沥村委会黄塘（）村小组村民雷经福作调查笔录。雷经福称，2016年8月13日，我向张飞出具了一张关于张飞在对门岭建房的书面证明，证明是张飞写好的，名字是我签的，证明的内容我看过，属实。因为时间长，我记不清楚是哪年批准张飞建房的，总之有这回事。因调解无果，经合议后，2020年6月3日，全安镇政府作出全府行裁字（2020）01号《行政裁决书》。查明第三人张飞1981年在涉案土地建房经过了原杨沥大队的批准，且张飞之父张学文1990年申领了《集体土地建设用地使用证》（雄府集建字〔1990〕0223210300438号），合法拥有涉案土地中建设用地的使用权。此外，涉案土地农用地所有权属于全安镇杨沥村委会岭头村小组，使用权的取得依法应由岭头村小组集体讨论决定，第三人作为该村村民，有承包经营使用本集体经济组织土地的权利，虽然第三人未提供取得该农用地使用权的合法凭证，但第三人事实上是在1982年（《土地管理法》《村民委员会组织法》生效前）开始开垦使用争议土地至今。期间，村集体并未提出异议，已形成事实上的默许行为，第三人有长期经营管理的事实。全安镇政府据此裁决第三人对农用地按现状享有使用权，并无不当。龚书娇主张对争议地块拥有土地使用权，但其除提供土改证和粮油任务卡之外，无其他有效证据能够证明其主张。土改证虽然是50年代政府颁发给农户的土地权属证书，但解放后，我国土地政策经历了初级社、高级社、人民公社等历史变迁，1962年9月，国家颁发《人民公社工作条例》后，国家已将农村土地所有权及使用权全部收归集体。直到上世纪80年代初实行第一轮土地承包时，才重新将土地使用权划分后发包到农户，土改证已不再是土地使用权的有效凭证，仅凭土改证不能证明龚书娇拥有涉案土地使用权。而粮油任务卡只能证明龚书娇母亲在1983年的时候交了公、购、超、水利粮等国家和集体任务，但不能证明这些任务乃本案争议土地的国家和集体任务。认为土地使用权的确认，应以合法有效的权属凭证和长期经营管理事实为依据。本案中，争议地中的建设用地部分为张飞、邹玉红家人合法取得土地使用权，农用地部分由张飞家长期经营管理，依法应予保护。龚书娇主张争议土地土改时属其家庭共有，请求确认其拥有该争议地的使用权和赔偿要求，于法无据。遂根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十二条，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条、第三十条、第三十三条规定，裁决如下：对门岭争议土地，东至张飞果园，南至村道，西至张飞果园，北至张飞菜地，面积733平方米，归张飞、邹玉红按照土地现使用性质享有使用权。龚书娇不服全安镇政府作出的行政裁决，2020年8月4日向南雄市政府申请行政复议。2020年8月7日，南雄市政府决定予以受理。2020年9月27日，南雄市政府作出雄府行复〔2020〕08号《行政复议决定书》，认为龚书娇并非岭头村小组村民，又不能提供其他取得涉案土地使用权的合法凭据。全安镇政府作出的全府行裁字（2020）01号《行政裁决书》，认定事实清楚、证据确实充分、程序合法正当。于是根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定：维持全安镇政府作出的全府行裁字（2020）01号《行政裁决书》。2020年10月21日，龚书娇向原审法院提起行政诉讼，请求判决：一、撤销全安镇政府作出的全府行裁字（2020）01号《行政裁决书》。二、撤销南雄市政府作出的雄府行复〔2020〕08号《行政复议决定书》。一审法院认为，全安镇政府作出的全府行裁字（2020）01号《行政裁决书》和南雄市政府作出的雄府行复〔2020〕08号《行政复议决定书》合法。全安镇政府2019年12月28日受理龚书娇要求将邹玉红在“对门岭”建房所占用的1.1亩土地确权至其名下的申请后，组织争议双方进行现场指认，确定争议土地范围，制作了现场勘查示意图和现场勘验补充示意图，找相关知情村民作调查笔录。查明张飞1981年在涉案土地建房经过了原杨沥大队的批准，且张飞之父张学文1990年申领了《集体土地建设用地使用证》（雄府集建字〔1990〕0223210300438号），合法拥有涉案土地中建设用地的使用权。此外，涉案土地农用地所有权属于全安镇杨沥村委会岭头村小组，使用权的取得依法应由岭头村小组集体讨论决定，张飞、邹玉红作为该村村民，有承包经营使用本集体经济组织土地的权利，虽然张飞、邹玉红未提供取得该农用地使用权的合法凭证，但张飞、邹玉红事实上是在1982年（《土地管理法》《村民委员会组织法》生效前）开始开垦使用争议土地至今。期间，村集体并未提出异议，已形成事实上的默许行为，张飞、邹玉红有长期经营管理的事实。而龚书娇主张对争议地块拥有土地使用权，但其除提供土改证和粮油任务卡之外，无其他有效证据能够证明其主张。土改证虽然是50年代政府颁发给农户的土地权属证书，但解放后，我国土地政策经历了初级社、高级社、人民公社等历史变迁，1962年9月，国家颁发《人民公社工作条例》后，国家已将农村土地所有权及使用权全部收归集体。直到上世纪80年代初实行第一轮土地承包时，才重新将土地使用权划分后发包到农户，土改证已不再是土地使用权的有效凭证，仅凭土改证不能证明龚书娇拥有涉案土地使用权。而粮油任务卡只能证明龚书娇母亲在1983年的时候交了公、购、超、水利粮等国家和集体任务，但不能证明这些任务乃本案争议土地的国家和集体任务。据此，全安镇政府认为土地使用权的确认，应以合法有效的权属凭证和长期经营管理事实为依据。本案争议地中的建设用地部分为张飞、邹玉红家人合法取得土地使用权，农用地部分由张飞家长期经营管理，依法应予保护。龚书娇主张争议土地土改时属其家庭共有，请求确认其拥有该争议地的使用权和赔偿要求，于法无据。全安镇政府遂依据《中华人民共和国土地管理法》第十条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”第十二条“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”的规定，对双方争议的土地使用权属作出如下裁决：“对门岭”争议土地，东至张飞果园，南至村道，西至张飞果园，北至张飞菜地，面积733平方米，归张飞、邹玉红按照土地现使用性质享有使用权。符合法律规定。南雄市政府受理龚书娇的行政复议申请后，经审核，认为龚书娇并非岭头村小组村民，又不能提供其他取得涉案土地使用权的合法凭据。全安镇政府作出的全府行裁字（2020）01号《行政裁决书》，认定事实清楚、证据确实充分、程序合法正当。遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”的规定，作出维持全府行裁字（2020）01号《行政裁决书》的复议决定，亦符合法律规定。综上所述，全安镇政府作出的全府行裁字（2020）01号《行政裁决书》和南雄市政府作出的雄府行复〔2020〕08号《行政复议决定书》，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。龚书娇请求撤销的理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回龚书娇的诉讼请求。上诉人龚书娇不服原审判决向本院提起上诉称：在行政程序和行政复议中，全安镇政府没有提供张飞的集体土地使用证。在行政诉讼中的第二次开庭时方要其提供才拿出来，属于程序违法。全安镇政府提供的土地使用证，没有原件，无法确认真实性。收款收据无原件，是伪造证据。上诉请求：撤销（2020）粤0203行初300号行政判决。被上诉人全安镇政府答辩称：原审判决事实清楚、适用法律正确、程序合法。2017年，龚书娇因认为邹玉红建的房屋占用了其1.1亩的承包地，于是向全安镇政府提出调处申请，要求将该1.1亩土地确权至其名下。2019年12月28日，全安镇政府受理了龚书娇的调处申请后，组织争议双方进行现场指认，确定争议土地范围，制作了现场勘查示意图和现场勘验补充示意图，找相关知情村民作调查笔录。经全安镇政府调查查明张飞1981年在涉案土地建房经过了原杨沥大队的批准，且张飞之父张学文1990年申领了《集体土地建设用地使用证》雄府集建字0223210300438号），合法拥有涉案土地中建设用地的使用权。涉案土地农用地所有权属于全安镇杨沥村委会岭头村小组，使用权的取得依法应由岭头村小组集体讨论决定，张飞、邹玉红作为该村村民，有承包经营使用本集体经济组织土地的权利，虽然张飞、邹玉红未提供取得该农用地使用权的合法凭证，但张飞、邹玉红事实上是在1982年（《土地管理法》《村民委员会组织法》生效前）开始开垦使用争议土地至今。期间，村集体并未提出异议，己形成事实上的默许行为，张飞、邹玉红有长期经营管理的事实。而龚书娇主张对争议地块拥有土地使用权，但其除提供土改证和粮油任务卡之外，无其他有效证据能够证明其主张。而粮油任务卡只能证明龚书娇母亲在1983年的时候交了公、购、超、水利粮等国家和集体任务，但不能证明这些任务乃本案争议土地的国家和集体任务。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人南雄市政府答辩称：根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条、《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条的规定，合法有效的权属凭证和长期的使用事实是人民政府确定土地所有权和使用权的主要依据，并且在证明责任上适用谁主张谁举证原则。张飞于1981年在涉案土地上建房经过了原杨沥大队的批准，且张飞之父张学文于1990年申领了《集体土地建设用地使用证》（雄府集建字〔1990〕0223210300438号），合法拥有涉案土地中建设用地的使用权。此外，涉案土地农用地所有权属全安镇杨沥村委会岭头村小组，使用权的取得依法应由岭头村小组集体讨论决定，张飞、邹玉红作为该村村民，有承包经营使用本集体经济组织土地的权利，虽然张飞、邹玉红未提供该农用地使用权取得的合法凭证，但张飞、邹玉红事实上是在1982年（《土地管理法》《村民委员会组织法》生效前）开始开垦使用争议土地至今，期间，村集体并未提出异议，已形成事实上的默许行为，张飞、邹玉红有长期经营管理的事实。龚书娇主张其对争议地块拥有土地使用权，但其除提供了土改证和粮油任务卡之外，无其他有效证据能够证明其主张，而土改证虽然是50年代政府颁发给农户的土地权属证书，但解放后，我国土地政策经历了初级社、高级社、以及人民公社等历史变迁，1962年9月国家颁布《人民公社工作条例》后，国家已将农村土地所有权及使用权全部收归集体，直到上世纪80年代初实行第一轮土地承包时，才重新将土地使用权划分后承包到农户，土改证已不再是土地使用权的有效凭据，仅凭土改证不能证明其拥有涉案土地使用权，而《粮油任务卡》只能证明龚书娇母亲在1983年的时候交了公、购、超、水利粮等国家和集体任务，但不能证明这些任务乃本案争议土地的国家和集体任务。此外，龚书娇并非岭头村小组村民，又不能提供其他取得涉案土地使用权的合法凭据。二、南雄市政府作出的行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。龚书娇不服全安镇人民政府2020年6月3日作出的《南雄市全安镇人民政府行政裁决书》（全府行裁字（2020)01号），于2020年8月4日向南雄市政府提起行政复议，南雄市政府依法予以受理，并在法定期间内审结。复议过程中，南雄市政府作为行政复议机关，依法对本案事实证据、程序、适用法律程序等进行了全面合法性审查，相关文书均依法送达给各方当事人。三、全安镇政府向一审法院提交的集体土地建设用地使用证及后附的全安乡人民政府收款收据，系经过法庭质证的，符合《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，属于合法有效的证据。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点是：全安镇政府作出的全府行裁字（2020）01号《行政裁决书》和南雄市政府作出的雄府行复〔2020〕08号《行政复议决定书》是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：(一)人民政府颁发的确定土地权属的凭证；(二)人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；(四)人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；(五)其他有关证明文件。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条规定：“当事人对自己的请求负有举证责任。当事人申请调处土地权属纠纷，应根据不同情况提交下列相应的有关证据材料：（一）县级以上人民政府核发的土地证书；（二）县级以上人民政府及其主管部门依法批准征收、划拨土地的文件、附图和有关的补偿协议书、补偿清单；依法出让土地使用权的出让合同书和交付地价款的凭证；规划部门批准规划用地的文件及红线图；（三）乡（镇）人民政府依法批准农民建房用地的文件；（四）土地资源详查工作中，按规定形成的土地权属界线核定书及附图；（五）生效的人民政府的调解书、处理决定和人民法院的裁定书、判决书以及有关土地权属协议书；（六）法律规定可以作为证据的有关文件、资料。”本案全安镇政府调查的证据显示，张飞的父亲张学文于1990年申领了雄府集建字[1990]0223210300438号《集体土地建设用地使用证》，合法取得涉案土地的建设用地使用权；张飞在涉案土地上建房经过了原杨沥大队的批准；张飞和邹玉红在1982年使用涉案土地至今，对涉案土地具有长期管理使用的事实；涉案土地的所有权属于张飞、邹玉红所在的岭头村小组所有，而龚书娇并非该村小组的村民；龚书娇提供的土改证和粮油任务卡并非其现行享有土地使用权的有效凭证。全安镇政府结合涉案土地合法有效的权属凭证和长期经营管理事实，作出将争议地归张飞、邹玉红按照土地现使用性质享有使用权的全府行裁字（2020）01号《行政裁决书》，符合法律规定。南雄市政府经审查，作出雄府行复〔2020〕08号《行政复议决定书》，维持全安镇政府的处理决定，亦合法。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律及所作判决正确，本院予以维持。龚书娇上诉理由不充分，本院予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人龚书娇负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  陈理广审 判 员  邹征衡二〇二一年四月二十一日法官助理  罗 艳书 记 员  罗智健