山东省聊城市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2021）鲁15民终720号 上诉人(原审原告)：寿光市虹祥农业设施有限公司，住所地：山东省寿光市纪台镇东埠二中东邻。 法定代表人：张学林，经理。 委托诉讼代理人：朱向华，男，1961年12月26日出生，汉族，该公司职工，住山东省寿光市。 委托诉讼代理人：齐子义，山东众星为民律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)：临清市鸿腾种植专业合作社，住所地：山东省临清市刘垓子镇姜庄村。 法定代表人：聂洪友，经理。 被上诉人（原审被告）：聂洪飞，男，1961年5月14日出生，汉族，农民，住山东省临清市。 二被上诉人委托诉讼代理人：杨甲谭，临清烟店法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：聂洪波，男，1965年9月1日出生，汉族，农民，住山东省临清市。 被上诉人（原审被告）：聂洪友，男，1973年12月20日出生，汉族，农民，住山东省临清市。 被上诉人（原审被告）：聂洪举，男，1958年2月25日出生，汉族，农民，住山东省临清市。 被上诉人（原审被告）：姜文义，男，1954年3月28日出生，汉族，农民，住山东省临清市。 被上诉人：临清市刘垓子镇人民政府，住所地：山东省临清市刘垓子镇。 法定代表人：宋木森，镇长。 委托诉讼代理人：花勇，临清奋斗法律服务所法律工作者。 上诉人寿光市虹祥农业设施有限公司（简称寿光虹祥公司）因与被上诉人临清市鸿腾种植专业合作社（简称鸿腾合作社）、聂洪飞、聂洪波、聂洪友、聂洪举、姜文义、临清市刘垓子镇人民政府（简称刘垓子镇政府）建设工程施工合同纠纷一案，不服山东省临清市人民法院（2020）鲁1581民初898号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月8日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 寿光虹祥公司上诉请求：依法撤销一审判决并改判或将本案发回重审；本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定事实不清，适用法律不当。2017年4月22日，上诉人经招标的方式中标被上诉人鸿腾合作社钢结构拱棚基地建设项目，并与被上诉人鸿腾合作社签订工程施工合同。该项目为国家扶贫项目，2017年10月9日，上述工程通过验收，2018年2月8日，由山东弘润天成建设咨询有限公司出具工程造价书，工程造价为3310980元，上诉人实际收到271万元，余款600780.23元未付。1.一审法院对本案被上诉人鸿腾合作社的主体性质，独立承担民事责任认定不当，认定聂洪飞、聂洪友、姜文义、聂洪波、聂洪举不予承担债务责任不当。鸿腾合作社是一种既不同于公司、又不同于集体经济组织的特殊法人，依据《中华人民共和国农民专业合作社法》第二条，本法所称农民专业合作社，是指在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。第五条，农民专业合作社依照本法登记，取得法人资格。农民专业合作社对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任。上述第二条规定明确界定了鸿腾合作社的性质，第五条规定被上诉人应以聂洪飞出资60万元、聂洪友、姜文义、聂洪波、聂洪举各出资35万元份额内承担对外债务，也就是聂洪飞、聂洪友、姜文义、聂洪波、聂洪举与临清市鸿腾种植专业合作社承担连带责任事实依据与法律依据。二、一审法院对鸿腾合作社成立目的、成员是否真实出资，实际收益人，获取合同建设资金的性质等事实认定不清。1.依据本案事实及四次庭审，本案基本事实是鸿腾合作社钢结构拱棚基地建设项目的款项是国家扶贫专项资金。一审庭审中鸿腾合作社的法人聂洪飞及成员数次向法庭陈述成立合作社成立的过程，明显不符合成立程序。刘垓子镇政府辩称拨付款项为专项扶贫资金既然本案涉及是专项扶贫资金，刘垓子镇政府也按照山东省扶贫管理办法进行了工程验收、评估，就应该专款专用。一审法庭未查明合作社成员的实际出资情况，经查知鸿腾合作社就是一个为套取扶贫资金虚假成立的一个经济互助组织。该社成员并没有实际出资，依据《公司法》的规定，鸿腾专业合作社成员有聂洪友、姜文义、聂洪波、聂洪举应在未出资共计200万元内与鸿腾合作社实际获得的扶贫出资3310980元款，连带对外承担现在的债务。2.实际受益人不是《山东省财政专项扶贫资金和项目管理办法》及其它法律规定的财政专项扶贫资金投入项目形成的资产归村集体所有情况。山东省临清市刘垓子镇姜庄村村民，没有收益，村民得到的仅是自己口粮田被占用的一点收入而已，而受益人是被上诉人刘垓子镇政府及鸿腾合作社成员聂洪飞、聂洪友、姜文义、聂洪波、聂洪举。实际受益人不正当使用扶贫资金，拖欠上诉人的扶贫工程款，就是共同侵犯上诉人的财产权益，一审法院判令鸿腾合作社这样一个空壳独自承担支付工程款是给上诉人开了一个空头支票，实际损害了上诉人的合法权益。3.一审法院认定被上诉人刘垓子镇政府不予承担连带责任不当。依据鸿腾合作社的营业范围：其中明显记载表述统一组织购买成员所需的农业生产资料(农药除外)，被告刘垓子政府拨付给鸿腾合作社的809500元，恰恰就以用于购买肥料种子、树苗农药、配套款套取，依据《山东省财政专项扶贫资金和项目管理办法》、《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》(中发(1996)12号)和《国务院关于印发国家八七扶贫攻坚计划的通知》及其它法律规定，依据《山东省财政专项扶贫资金和项目管理办法》第二十六条项目后续管护的规定，县级应建立健全项目后续管护机制，依据项目验收报告及时办理资产交接，明晰产权归属，设立资产登记台账，建立资产管理制度，落实资产管护责任，确保扶贫项目健康持续运行。鼓励将财政专项扶贫资金投入项目形成的资产归村集体所有，形成固定资产的须依规计提折旧。项目资产实行委托经营的，应明确委托经营期限及期满后资产处置方式。规范完善项目建设、资产移交处置、资产委托经营、项目收益分配、精准帮扶等书面合同协议，明确项目参与各方的权利和义务。刘垓子镇政府不仅有行政监督、扶贫资金的发放不当使用的行政责任，同时也应承担明知违反扶贫基金正确使用的民事责任，刘垓子镇政府应把违规发放的809500元，不属于扶贫专用款追回，支付给上诉人，依据财政部发展改革委国务院扶贫办《财政专项扶贫资金管理办法》第二十六条：各级财政和相关部门要加强对财政专项扶贫资金和项目的监督检查，配合审计、纪检、监察部门做好资金和项目的审计、检查等工作，第二十七条：乡镇财政部门要充分发挥监管职能作用，加强对扶贫项目的巡视、检查，发现违规问题及时制止并报告上级财政部门。第二十八条：对违反本办法规定，虚报、冒领、截留、挤占、挪用财政专项扶贫资金的单位和个人，按照《财政违法行为处罚处分条例(国务院令第427号)》有关规定处理、处罚、处分。一审法院认定刘垓子镇政府不予承担连带责任不当。二、一审法院程序违法，一审法院应按照法律的相关规定，向相关部门提出司法建议。依据《山东省财政专项扶贫资金和项目管理办法》及其它法律规定，从鸿腾合作社成立及被上诉人自认对扶贫救济款的挪用，违规使用，一审法院应依据法律规定向相关纪委、公安等部门提出司法建议，查明本案的事实，确认本案被上诉人应承担的责任，综上，一审法院认定事实不清，适用法律不当，请求依法撤销、改判一审判决或发回重审，切实维护上诉人的合法权益。 被上诉人鸿腾合作社、聂洪飞辩称，1.原审认定事实清楚，基本事实同一审提交的答辩意见，被上诉人不应承担偿还责任，而是应由刘垓子镇政府承担责任；2.原审适用法律正确。综上，请依法驳回上诉人诉求。 被上诉人聂洪举、姜文义的答辩意见同临清市鸿腾种植专业合作社、聂洪飞的意见。 被上诉人刘垓子镇政府辩称，刘垓子镇政府不是本案合同主体，上诉人上诉理由不能成立，原审认定事实清楚，判决正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 被上诉人聂洪波、聂洪友未到庭参加诉讼，亦未提交书面答辩意见。 寿光虹祥公司向一审法院起诉请求：1.依法判令被告鸿腾合作社、刘垓子镇政府共同给付建设工程款600780.23元，并从2018年8月10日起按年利率6%支付占有资金利息；2.要求被告聂洪飞、聂洪友、姜文义、聂红波、聂洪举在对鸿腾合作社各自认缴出资范围内对上述债务承担连带清偿责任；3.诉讼费及实际支出费用由被告承担。 一审法院查明事实：2017年4月20日，原告中标鸿腾合作社蔬菜园区建设项目，4月22日，原告与被告鸿腾合作社签订合同书。2017年7月6日，原告中标鸿腾合作社钢结构拱棚基地项目，7月10日，原告与被告鸿腾合作社签订采购合同书。2017年10月9日，上述项目通过验收。2018年2月8日，由山东弘润天成建设咨询有限公司出具工程造价咨询报告书，上述项目审定工程造价为3310980.23（1652116.03元+1658664.20元）。截止到2019年7月8日，鸿腾合作社分11次共计支付工程款271万元，尚欠600780.23元未付。两份合同均约定工程款自工程验收合格满二年付清。 另查明，1.鸿腾合作社注册成立日期为2016年5月24日，成员5人，成员出资总额为200万元。2016年5月3日设立大会通过的鸿腾合作社章程第三十四条载明：本社成员用实物出资。成员的出资额以及出资总额以人民币表示，成员出资额之和为成员的出资总额。成员出资方式、出资额如下：聂洪飞出资额为60万元，姜文义、聂红波、聂洪友、聂洪举出资额均为35万元，本社成员认缴的出资额，须在12个月内缴清。2.审理中，根据被告鸿腾合作社的书面申请，一审法院为查明事实，依法追加刘垓子镇政府为被告参加本案诉讼。 本案当事人争议的焦点是案涉工程欠付工程款应由谁承担还款责任。 原告寿光虹祥公司围绕争议焦点提交了以下证据：证据1：投标文件两份，证明所涉项目进行了招投标。证据2：中标通知书两份，证明原告中标被告的无力柱、全钢架、高效能棉被大拱棚、日光温室合计21个。证据3：施工合同两份，证明原告对中标项目进行了施工，双方约定了施工的项目、日期等。证据4：项目验收报告书两份，证明中标项目验收合格。证据5：工程造价咨询报告书两份，证实工程造价最终核准价格为3310780.23元。证据6：中国银行交易记录8页，证明被告分11次支付271万元，是由鸿腾合作社公司账户支付，尚欠600780.23元未支付。证据7：企业登记信息，证明被告的主体资格，合作社成员的基本情况及出资情况。 被告鸿腾合作社、聂洪飞、聂洪友经质证，对原告提交的证据1、2的真实性不认可，称被告未参与，实际招标人应为刘垓子镇政府。对证据3，认为合同书中约定资金来源为刘垓子镇人民政府专项扶贫资金，该资金的来源、用途等鸿腾合作社均不能实际掌控，并且合同中也约定了工程款项应按照验收完毕后实际测量计算为准，但鸿腾合作社对涉案工程并未参与验收及实测。对证据4，认为验收报告书中可以显示该验收报告针对的是临清市扶贫办，并且其基本情况中也陈述涉案工程所产生的收益每年由刘垓子镇经管站直接发放到贫困户，贫困户数及人数均有列明，也就证明了涉案项目所有权人为刘垓子镇人民政府。该验收报告书中并未显示任何合同附件，比如2017年财政扶贫资金项目验收单、验收申请表、收款依据、付款依据、贫困户明细表等，这也间接证明了该扶贫项目依据的是《山东省财政专项扶贫资金和项目管理办法》所规定的项目立项、实施、验收、管护、收益分配等全程管理，作为刘垓子镇政府并未依规依法进行实施，故案涉工程款应当由刘垓子镇人民政府偿还。对证据5，认为鸿腾合作社从来没有委托山东弘润天成建设咨询有限公司对涉案项目进行结算，在该核定总表建设单位经办人处虽然加盖有鸿腾合作社公章及实任法定代表人签名，但该公章和签名是在刘垓子镇政府行政权利的干预下被动进行的，鸿腾合作社对涉案项目不具备认可、支配、监管及收益等各项权利。对于证据6的真实性无异议，但该款项的发生是由刘垓子镇经管站以鸿腾合作社名义进行的列支及支付，实际上与合作社没有任何关系。对证据7的真实性无异议，但不能证明原告想要证明的问题，合作社成员认缴和实缴资金只是合作社内部管理问题，况且其他成员对于原告实施的涉案工程不了解，所以不应当承担连带责任。 被告刘垓子镇政府经质证，认为证据1、2、3、4、5均显示合同相对方为本案原告和被告鸿腾合作社，刘垓子镇政府不是履行合同的责任方，镇政府参与合同的履行是因为该项目建设资金来源于项目扶贫专项资金，镇政府为保证资金运作目的（即达到扶贫效果）对专项资金行使的行政监管职能。根据合同相对性原则，对于合同的完全履行应由原告和被告鸿腾合作社之间进行，与镇政府没有关系。对证据6支付款的具体数额镇政府不清楚，但该证据直接证明鸿腾合作社是付款的义务方，如本案存在拖欠工程款，也应由合作社向原告支付。对证据7无异议。 被告鸿腾合作社认为案涉工程款应当由刘垓子镇政府负责偿还，并提交了以下证据：1.2017年11月8日、2019年1月4日，刘垓子镇政府与案外人聊城格润来福农业发展有限公司签订的涉案土地及大棚租赁合同。其中，2019年1月4日签订的合同书第四条第1款明确载明刘垓子镇政府对案涉工程享有所有权和监督权，故相应的案涉工程款就应当由镇政府承担，本案所有被告均没有义务承担该工程款项。2017年的合同虽然作废，但亦能证明涉案大棚所有权归镇政府所有。2.项目委托建设经营协议，主要证明鸿腾合作社是在刘垓子镇政府的领导下进行的有关扶贫项目的运营，建设模式为采取委托帮扶模式，也就是刘垓子镇政府将项目资金拨付给合作社，由合作社实施产业项目建设，因镇政府未将全部建设资金拨付给合作社，故原告的诉求应由刘垓子镇政府承担，其余被告不应承担任何还款责任。 原告寿光虹祥公司质证认为，刘垓子镇政府在本案中属于共同必要的被告，应该对案涉款项承担偿还义务。政府在涉案项目过程中起到的不止是政府的行政监管，同时也履行了相应的民事权利义务。根据刘垓子镇政府2019年1月4日与案外人聊城格润来福农业发展有限公司签订的合同来看，签订大棚建设合同是被告刘垓子镇政府，大棚的处分权及相应的工程款与鸿腾合作社无关联，镇政府应该履行对原告的付款义务。项目委托建设经营协议能够证明刘垓子镇政府系实际支配收益的一方，合同合作社是合同的名义签订人，刘垓子镇政府应当对所欠债务承担共同还款责任。 被告刘垓子镇政府质证后认为，两份合同与本案不具有关联性，因该项目资金来源于扶贫专项资金，镇政府在项目建设、利用方面均行使的是行政监管职能，起到的作用为整合资金、协助合作社优化项目建设环境，将整合资金拨付给合作社。认为其已将全部整合资金拨付合作社，不应承担还款义务，为此提交了2017年4月25日至2018年10月2日期间刘垓子镇政府向被告鸿腾合作社拨付款凭证13份，共计66页，每份包含记账凭证、汇款凭证、收款收据、鸿腾合作社的资金申请表，证明刘垓子镇政府已经将该项目的资金按照合作社的申请全部拨付到位，共计拨付款项349.95万元，已经超过原告的建设费用。如果存在拖欠工程款的事实，付款义务人应为鸿腾合作社。 原告寿光虹祥公司质证后认为，刘垓子镇政府349.95万元已付款中，有购买肥料种子款、树苗农药款、配套款等共计809500元，实际拨付大棚建设款269万元，能够认定刘垓子镇政府没有足额拨付专项建设资金。 被告鸿腾合作社质证后认为，对拨付款凭证4、5、8、11、12号均与刘垓子镇政府主张的大棚款无关，另外2019年7月8日转账20万元未提供记账凭证，以上可以说明刘垓子镇政府对政府专项扶贫资金并未拨付到位，存在资金差额，该还款责任应当由镇政府承担。 一审法院认为：当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。在案证据能够证实：原告寿光虹祥公司与被告鸿腾合作社通过招投标程序签订了案涉合同，该合同依法应当认定为有效合同，双方因欠付工程款引发纠纷，故本案案由为建设工程施工合同纠纷，依法应当适用合同法的相关规定。合同具有相对性，包括主体的相对性、内容的相对性与责任的相对性，合同的效力仅及于合同当事人。原告提交的合同中加盖有鸿腾合作社公章并有时任法定代表人签名，故鸿腾合作社辩称合同签订主体为被告刘垓子镇政府，与事实不符，一审法院不予支持，鸿腾合作社对欠付原告工程款应当承担还款责任。被告鸿腾合作社提交证据主张案涉大棚的所有权和使用权人均为被告刘垓子镇政府，但二被告之间的法律关系与本案不是同一法律关系，其突破合同相对性原则要求刘垓子镇政府承担案涉合同约定的付款义务，于法无据，双方之间如有纠纷应另行处理。但案涉合同的资金来源为扶贫专项资金，且已付工程款均系由刘垓子镇政府拨付给鸿腾合作社后，由鸿腾合作社向原告支付，故刘垓子镇政府负有将扶贫专项资金按照规定拨付到位等行政职责。国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确将诚实守信作为政府依法行政的基本要求，刘垓子镇政府不能因为其不是案涉合同当事人，而怠于行使其应当履行的行政职责，以切实保护寿光虹祥公司、鸿腾合作社等相对人的信赖利益及其他合法权益。原告寿光虹祥公司要求被告聂洪飞、聂红波、聂洪友、聂洪举、姜文义承担民事责任，证据不足，一审法院不予支持。被告鸿腾合作社逾期付款，违反了合同义务，故原告要求其支付逾期付款利息，于法有据，法院予以支持。案涉两份合同均约定工程款自工程验收合格满二年付清，故利息可自2019年10月10日（2017年10月9日工程验收合格）起开始计算。被告聂红波、聂洪举经法院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，依法应缺席判决。综上，依据《中华人民共和国合同法》第八条，第一百零九条，第二百六十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，第一百四十四条之规定，判决如下：一、被告临清市鸿腾种植专业合作社于判决生效后五日内给付原告寿光市虹祥农业设施有限公司工程款600780.23元及利息（以600780.23元为基数，自2019年10月10日起至实际给付之日止，按同期全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率计付）。二、驳回原告寿光市虹祥农业设施有限公司的其他诉讼请求。被告如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费9808元，财产保全申请费3523元，均由被告临清市鸿腾种植专业合作社负担。 二审中，当事人均未提交新的证据。 本院二审查明的事实与一审认定的事实一致。 本院认为：合同具有相对性，涉案工程的招标人及合同书的甲方均是鸿腾合作社。鸿腾合作社系独立法人，有涉案财产等独立的资产，且已付款项均是由鸿腾合作社支付，鸿腾合作社应对欠付寿光虹祥公司的工程款承担责任。合作社的五位成员均是刘垓子镇姜庄村村民，合作社的前法定代表人聂洪飞认可五位成员并未实际出资，称为了用好扶贫款，按照政府要求，成立的鸿腾合作社，故鸿腾合作社系因政府扶贫成立的特殊法人，寿光虹祥公司依据公司法的规定要求五位成员承担连带责任的诉求，于法无据，不应予以支持。鸿腾合作社称涉案大棚的所有权和使用权人均为刘垓子镇政府，应由刘垓子镇政府承担还款责任。因涉案合同书双方系鸿腾合作社及寿光虹祥公司，刘垓子镇政府并非合同相对方，一审认定刘盖子镇政府不承担还款责任，并无不当。鸿腾合作社与刘垓子镇政府之间的关系与本案不是同一法律关系，若双方存在合作协议，鸿腾合作社可向刘垓子镇政府另行主张权利。 寿光虹祥公司主张，刘垓子镇政府拨付的809500元用于购买农药，与鸿腾合作社的营业范围不符。本院认为涉案809500元已拨付给了鸿腾合作社，至于是否专款专用，应由相关部门审查，不是本案的审理范围。 综上所述，寿光虹祥公司的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费9808元，由上诉人寿光市虹祥农业设施有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭召勇 审 判 员 石 鑫 审 判 员 孙久强 二〇二一年四月十六日 法官助理 王 蕾 书 记 员 姚 迪