四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）川行终107号 上诉人（原审原告）眉山央扩企业发展有限公司。住所地：四川省眉山市东坡区启贤北路苏祠翰林售楼部。 法定代表人罗琼芳，董事长。 委托代理人陈兆荣，四川法典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）眉山市人民政府。住所地：四川省眉山市东坡区眉州大道西一段**。 法定代表人胡元坤，市长。 委托代理人靳利珍，女，眉山市住建局政策法规科科长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 上诉人眉山市央扩企业发展有限公司（以下简称央扩公司）因与眉山市人民政府（以下简称眉山市政府）不履行国有土地上房屋征收补偿法定职责一案，不服四川省眉山市中级人民法院（2020）川14行初255号行政裁定，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2009年11月25日，央扩公司与原眉山市国土局签订国有建设用地使用权出让合同（合同编号5112-2009-372），约定由眉山市国土局向央扩公司出让宗地坐落于眉山市东坡区××巷××用途为商业住宅的面积为32619.93㎡的土地使用权，容积率≤1.8，出让价款为30835500元。该合同在履行过程中，央扩公司按约定支付了全部土地出让价款，眉山市国土局于2009年12月1日向央扩公司登记并颁发国有土地使用权证（眉市国用【2009】第18341号）载明：土地使用权人央扩公司，使用权面积32619.93㎡，使用权类型出让，土地用途为商服用地、城镇住宅用地。2010年10月12日，眉山市规划局批准央扩公司开发的“苏祠翰林”居住小区项目规划设计方案系按32619.93㎡的用地面积和出让合同中约定的容积率≤1.8的约定，计算的容积率建筑面积58686.25㎡。 2013年6月17日，因启动东坡区育才东街市政道路建设，拟对育才东街市政道路建设规划红线范围内国有土地上房屋征收，该规划红线范围内涉及征收央扩公司开发的“苏祠翰林”项目内土地2858.33㎡，央扩公司要求补偿。但同年11月28日，央扩公司向眉山市规划局出具《承诺书》，承诺在“苏祠翰林”商住小区项目按32619.93㎡的用地面积享受相应容积率指标的前提下，将位于城市规划市政道路内的4140.28㎡用地无偿捐献给政府用于修建道路，并且不要求政府补偿。11月29日，眉山市规划局向眉山市住建局去函告知了央扩公司捐赠4140.28㎡土地使用权用作市政道路建设的意思表示，并附央扩公司出具的《承诺书》。2014年4月10日，眉山市政府作出眉府通【2014】2号《关于育才东街市政道路改造工程国有土地上房屋征收的决定》（以下简称2号征收决定）并附征收补偿方案，同时进行了公告。之后，央扩公司与眉山市征补中心签订了《育才东街市政道路改造国有土地及房屋征收补偿安置协议书》，对央扩公司在征收范围内的围墙补偿66250元。2014年10月14日，央扩公司向眉山市国土局提交《关于扣减土地证使用权面积重新办证申请》载明，申请扣减育才东街占地面积3170.075㎡后，换发新证，为此出现的一切法律、经济责任概由该公司承担。经眉山市国土局登记，于11月5日向央扩公司颁发了眉市国用（2014）第1××9号国有土地使用证（面积745.85㎡）和眉市国用（2014）第13270号国有土地使用证（面积28704㎡），其性质和用途未作改变。原眉市国用【2009】第18341号国有土地使用权证被眉山市国土局收回注销。2019年7月3日，央扩公司向眉山市东坡区人民法院提起民事诉讼，要求眉山市自然资源局交付育才东街市政道路改造占用的国有商业用地3170.08㎡，若不能交付则赔偿18830275元。12月16日，该院作出（2019）川1402民初3077号民事判决，驳回央扩公司的诉讼请求。该判决已发生法律效力。因眉山市政府未对央扩公司作出补偿决定，央扩公司遂提起诉讼。 原审法院认为，本案中央扩公司是否具有行政诉讼的请求权基础，其提起本案诉讼是否符合法定受理条件。央扩公司于2009年12月1日取得眉市国用【2009】第18341号国有土地使用权证项下32619.93㎡国有土地使用权。因眉山市东坡区育才东街市政道路建设，涉及央扩公司上述土地中部分土地上的建筑物及土地使用权，在眉山市政府于2014年4月10日作出2号征收决定之前，央扩公司于2013年11月28日出具承诺书，承诺在“苏祠翰林”商住小区项目占地面积减少但仍按原32619.93㎡的用地面积享受相应容积率指标的前提下，将位于城市规划市政道路内的用地无偿捐献给政府用于修建道路，并且不要求政府进行补偿。被告作出2号征收决定后，育才东街市政道路改造实际占用央扩公司土地使用权3170.075㎡。经央扩公司申请，于2014年11月5日取得了眉市国用（2014）第1××9号、第13270号国有土地使用证，眉市国用【2009】第18341号国有土地使用权证被收回注销，央扩公司原眉市国用【2009】第18341号国有土地使用权证载明的面积减少了3170.075㎡。本案中，因央扩公司承诺将其部分国有土地使用权用作城市道路建设使用，不要求补偿，且承诺所附条件已经满足，因此央扩公司已将其曾经享有的3170.075㎡国有土地使用权用于修建市政道路建设且明确表示放弃补偿的情况下，其对该3170.075㎡国有土地使用权不再享有因征收产生的补偿利益，故央扩公司的诉讼请求不再具有实体法上的请求权基础，其提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、第三项规定的起诉条件，应驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回央扩公司的起诉。预交案件受理费50元，退还央扩公司。 央扩公司不服原审裁定，上诉称：2013年11月28日向眉山市城乡规划局出具的“承诺书”的性质和法律效力有争议，具有证据的真实性，但不具有证据的关联性与合法性。眉山市城乡规划局在核算建设用地容积率指标时以规划建设净用地面积为32619.93㎡，容积率1.799计入容积率总建筑面积，未造成经济损失的抗辩不成立，总建筑面积的市场价值降低，因此损害了上诉人的经济利益。眉山市政府违法取得涉案土地，未履行涉案国有土地使用权征收补偿法定职责等，原审法院适用法律错误。故提起上诉，请求撤销原审裁定，判决被上诉人按照征收方案依法作出补偿。 眉山市政府答辩称：上诉人出具的承诺书系真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效，且上诉人已根据承诺书内容按32619.93㎡用地面积享受相应容积率指标，并自愿申请扣减育才东街道路占地面积3170.075㎡，上诉人合法权益并未因市政道路占用其宗地受到任何侵害，上诉人诉请没有实体法上的请求权基础，原审裁定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，上诉人的上诉请求及事实和理由均不成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与原审认定的基本事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，央扩公司于2009年12月1日取得眉市国用【2009】第18341号国有土地使用权证项下案涉32619.93㎡国有土地使用权。2013年11月28日出具承诺书，承诺在“苏祠翰林”商住小区项目占地面积减少但仍按原32619.93㎡的用地面积享受相应容积率指标的前提下，将位于城市规划市政道路内的用地无偿捐献给政府用于修建道路，并且不要求政府进行补偿。2014年4月10日，眉山市政府作出2号征收决定并附征收补偿方案，同时进行了公告。2014年11月，经申请，央扩公司取得新的国有土地使用权证，眉市国用【2009】第18341号国有土地使用权证被收回注销。即眉山市政府在作出2号征收决定、征收补偿方案作出时，案涉国有土地使用权仍登记在该公司名下，案涉被征收土地与央扩公司具有利害关系。央扩公司提起本案行政诉讼，要求眉山市政府履行征收补偿法定职责，有明确的被告和具体的诉讼请求，属于法院受案范围，符合行政诉讼受案条件。原审认定央扩公司的诉讼请求不具有实体法上的请求权基础，裁定驳回其起诉，确有不当，应予纠正。 综上，央扩公司的上诉请求和理由成立，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理”和《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“原判决、裁定认定事实错误或适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”之规定，裁定如下： 一、撤销四川省眉山市中级人民法院（2020）川14行初255号行政裁定； 二、本案指令四川省眉山市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王轶贤 审 判 员 毛学龙 审 判 员 吕元华 二〇二一年四月八日 法官助理 刘晴雯 书 记 员 周建秋