上海市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）沪02行终28号上诉人(原审原告)上海泰听贸易中心，住所地上海市浦东新区。法定代表人董金祖。委托代理人徐俊，上海木诚木律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市浦东新区泥城镇人民政府，住所地上海市浦东新区。法定代表人张银标。委托代理人金婷婷，上海永乐律师事务所律师。上诉人上海泰听贸易中心(以下简称“泰听贸易中心”)因请求确认签订的行政协议无效一案，不服上海市静安区人民法院(2020)沪0106行初509号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审认定，2017年8月4日，泰听贸易中心(即原上海盛展五金机械厂，2018年1月16日变更为泰听贸易中心，经营范围变更为金属结构件、五金、木器、铝合金制品、机电设备的销售)向上海市浦东新区泥城镇人民政府(以下简称“泥城镇政府”)提出《关于实施产业结构调整的申请报告》，申请实施产业结构调整。泰听贸易中心的实际经营场所位于泥城镇人民路XXX-XXX号，该地址系泥城镇人民经济合作社出租给上海利高机械有限公司，上海利高机械有限公司再行出租给泰听贸易中心使用。2017年8月11日，博文房地产评估造价集团有限公司出具博文房估字(2017)第0503-QY-08号《估价结果一览表》，对泰听贸易中心可恢复使用设备搬迁与安装费用评估为157，249元，无法恢复使用设备补偿费评估为124，511元，建筑面积合计1505.02平方米。2017年8月31日，泥城镇政府向上海市浦东新区科技和经济委员会提交了包括泰听贸易中心在内的《关于申报2017年浦东新区产业结构调整(第二批)的请示》。2017年12月18日，泰听贸易中心出具《关于企业设备的处置证明》，承诺所有设备已经妥善处置。2017年12月20日，泰听贸易中心出具《关于企业员工分流安置的承诺书》及《员工清单》，承诺10名无社保员工分流安置工作已妥善处理完毕，申请专项奖励。泥城镇社区事务受理服务中心认定泰听贸易中心非社保人员分流安置给予10万元的专项奖励。2018年3月，泰听贸易中心厂房拆除。同年6月28日，泰听贸易中心与泥城镇政府签订《浦东新区产业结构调整行政合同》，就履约期限、工作完成标志、资金补偿、权利和责任等事项进行了约定。其中关于补偿金额，约定为“1、员工分流安置补偿10万元，2、停工停产损失补贴60.2008万元，3、设备资产损失补贴28.176万元，4、节能降耗奖励3.9381万元，5、工作配合奖励5万元，以上合计金额107.3149万元(大写：壹佰零柒万叁仟壹佰肆拾玖元整)，其中涉及拆违的资金301，004元由环境综合整治资金列支，其余由产调专项资金列支。”2018年11月12日，泥城镇政府向浦东新区科技和经济委员会申请对泰听贸易中心的产业结构调整工作进行验收。2019年6月4日，泰听贸易中心产业结构调整项目通过验收。2019年8月8日，泥城镇政府收到产调专项资金600万元，并于2019年8月20日、2019年11月13日分别向泰听贸易中心支付342，886元、429，259元。2019年12月23日，泥城镇政府收到产调专项资金5，947，200元，并于2020年1月15日向泰听贸易中心支付301，004元。2020年7月，泰听贸易中心向原审法院提起诉讼，请求确认其与泥城镇政府签订的《浦东新区产业结构调整行政合同》无效。原审另查明，泥城镇政府制定的《泥城镇推进产业结构调整补偿操作口径》对员工分流安置补偿、停工停产损失补贴、设备资产损失补贴、节能降耗奖励、工作配合奖励等事项进行了规定。原审认为，依据《中华人民共和国节约能源法》第七条、上海市人民政府关于贯彻《国务院关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》的实施意见等规定，泥城镇政府具有推进区域产业结构调整工作的法定职权。被诉行政合同系泰听贸易中心与泥城镇政府协商签订，订立的程序、约定的内容符合法律和政策规定，亦不存在法定的无效情形。泰听贸易中心主张依据相关拆迁政策对厂房面积进行补偿，缺乏事实根据和法律依据，对其要求确认被诉行政合同无效的诉讼请求不予支持。原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、原《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决驳回泰听贸易中心的诉讼请求。判决后，泰听贸易中心不服，上诉于本院。上诉人泰听贸易中心上诉称，第一，原审法院认定事实错误，法律适用错误。上诉人并非主动向被上诉人提出实施产业结构调整申请，系被上诉人多次约谈利诱其拆除、搬迁，承诺高额拆迁补偿后提出的；原审法院以原《中华人民共和国合同法》第五十二条为依据认定上诉人与被上诉人两个不平等主体之间订立的行政合同不存在无效情形，属于法律适用错误。第二，上诉人因被上诉人的违法行政行为及违约行为受到的损失应由被上诉人作出赔偿。被上诉人未按照法律规定向上诉人作出房屋拆迁补偿；被上诉人未按合同约定履行付款义务。原审判决认定事实不清，故请求撤销原审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。被上诉人泥城镇政府辩称，首先，被上诉人从未利诱、欺骗上诉人拆房、搬迁，也从未承诺高额补偿。上诉人的厂房属于无证建筑，原应按照拆违流程将其拆除，在当时政策有利情况下，上诉人自愿选择按照产调政策拆除。产调的补偿金额系根据评估结果并经上级审核通过，并非在双方达成合意时就能确认或承诺，而相关流程也是根据规定进行，不存在违法违规或者将上诉人区别对待的情况。被上诉人在实施产调的过程中，上诉人从未提出任何异议，上诉人所称被利诱、欺骗而签订合同，没有证据支持。且双方签订合同至一审起诉时已经2年多，超过合同可撤销的诉讼时效。其次，原审法院适用法律准确。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。因此，被上诉人认为原审法院适用法律正确。最后，被上诉人已经依据规定和约定履行了付款义务。被上诉人按照相关政策完成了对上诉人的产业结构调整工作，也按照约定支付了所有补偿款107.3149万元，被上诉人对本镇范围内的相关企业均按照《泥城镇推进产业结构调整补偿操作口径》给予补偿，且对上诉人已经全部按照政策的上限标准予以补偿，上诉人要求按照划拨土地上非居民房屋拆迁的政策计算补偿款没有依据。关于补偿款支付时间，合同约定支付时间为“在甲乙双方签订产业结构调整合同且乙方项目通过浦东新区产调办考核验收及审计清算完成后10个工作日之内”，即在2019年8月22日之前。且合同约定原则上是可以以产调工作进度调整分批或合并支付，被上诉人在2019年8月8日收到上级拨款600万元后立即在内部流转审批支付上诉人的补偿款，于2019年8月20日支付了第一笔补偿款，之后陆续按照上级资金到位情况分批付清了补偿款，并没有违反规定和约定。此外，上诉人一审诉请为确认合同无效，未提出违约请求，原审未审理符合法律规定。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被上诉人请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国节约能源法》第七条、上海市人民政府关于贯彻《国务院关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》的实施意见等规定，被上诉人泥城镇政府具有推进区域产业结构调整工作的行政职权。被诉行政合同系上诉人泰听贸易中心与被上诉人经协商签订，订立的程序、约定的内容符合法律和政策规定，未遗漏补偿项目，也不存在合同无效的情形。本案被诉行政合同基于产业结构调整而签订，上诉人认为被上诉人未按房屋拆迁补偿标准补偿上诉人，合同应无效的主张，缺乏法律依据。上诉人系针对行政合同效力提起诉讼，二审中，上诉人主张被上诉人未按约定履行付款义务而应承担违约责任，不属于本案合同效力的审理范围。综上，上诉人的上诉理由和请求缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。原审判决并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人上海泰听贸易中心负担。本判决为终审判决。审 判 长 马浩方审 判 员 田 华审 判 员 包建俊二〇二一年四月十三日法官助理 祁龙杰书 记 员 祁龙杰附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。