襄阳市襄州区人民法院行 政 裁 定 书（2021）鄂0607行初16号原告李迎春，男，1982年1月13日出生，汉族，住襄阳市襄州区。委托代理人史贵江、陈琳（实习），湖北长久律师事务所律师。被告襄阳市襄州区龙王镇人民政府。住所地：襄阳市襄州区龙王镇政府路**。法定代表人张健，镇长。出庭负责人李秋金，副镇长。委托代理人毛洪泽，湖北亘恒律师事务所律师。被告襄阳市襄州区自然资源和规划局。。住所地：襄阳市襄州区航空路**法定代表人余付华，局长。出庭负责人梁万成，该局党组成员、总工程师。委托代理人袁新瑞，湖北法正大（襄州）律师事务所律师。原告李迎春诉被告襄阳市襄州区龙王镇人民政府（以下移简称龙王镇政府）强制拆除房屋及行政赔偿一案，原告李迎春于2020年12月17日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告龙王镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书。审理中原告李迎春申请追加襄阳市襄州区自然资源和规划局（以下简称襄州区自规局）为本案共同被告。本院依法组成合议庭，于2021年3月2日公开开庭审理了本案。原告李迎春及其委托代理人史贵江、陈琳，被告龙王镇政府的出庭负责人李秋金及委托代理人毛洪泽，被告襄州区自规局的出庭负责人梁万成及委托代理人袁新瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李迎春诉称，原告为方便管理，在自己家庭承包经营的下川村林场土地上建了房屋、鸡舍，硬化很小部分面积等建筑物和其他设施。此房屋及其他设施所用的510.68平方米土地属于原告自己的家庭承包地，属于下川村林场范围，一直由原告家庭经营管理。被告襄州区自规局不考虑历史实际情况，在没有听取原告陈述、申辩的情况下，认定原告用地属于非法占地行为，于2019年8月26日向原告下达了襄州自然资执罚字（2019）51号《行政处罚决定书》，要求原告退还土地、拆除地上房屋及其他设施，并处罚款。在起诉期限未满的情况下，被告龙王镇政府于2019年12月22日拆除了原告所建房屋及设施。原告认为，被告龙王镇政府在行政处罚的法定起诉期限内，未依法催告，更未申请人民法院强制执行，强制拆除原告房屋的行为严重违法，且不对原告的合法财产进行妥善处理，给原告造成巨大的财产损失，依法应予赔偿。原告李迎春诉请：1.确认被告龙王镇政府2019年12月22日的强拆行政行为违法；2.判令被告龙王镇政府、襄州区自规局共同赔偿原告财产损失，数额暂计50万元；3.本案诉讼费由被告承担。被告龙王镇政府辩称，1、原告起诉的主体有误。被告龙王镇政府2019年12月12日收到襄州区自规局关于襄州区违建别墅问题清查整治专项行动督办通知后，召开了李迎春违建拆除工作会议，于同年12月22日组织公安、国土、城管等部门对李迎春违建房屋进行了强制拆除。被告龙王镇政府的行为是执行上级行政机关决定的行为，是组织配合襄州区自规局拆迁的行为。被告龙王镇政府并无行政强制的权力，只是组织了2019年12月22日的强制拆除行为，实际执法是由具有执法权的部门进行的，故龙王镇政府不是本案适格的被告。2、龙王镇政府出具的信访处理意见书只是一种建议权，该信访回复不具有可诉性。2020年11月26日，龙王镇政府向李迎春出具的信访事项处理意见书，对原告不具有强制力，对其权利义务不产生实质影响，原告对该信访处理意见不服提起诉讼的，人民法院应不予受理。被告襄州区自规局辩称，1、原告李迎春所诉2019年12月22日强制拆除行政行为不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围，依法应驳回其起诉。2019年5月16日，自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部等五部门联合下发《违建别墅问题清查整治专项行动有关政策的指导意见》的通知。为落实上述通知要求，2019年8月26日，湖北省政府成立湖北省违建别墅问题清查整治专项行动领导小组，要求在12月31日前完成违建别墅问题清查整治专项行动工作任务。为贯彻落实省、市上述规定，襄阳市襄州区人民政府成立了“襄州区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组”并制定《襄州区违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》。2020年12月2日，湖北省违建别墅问题清查整治专项行动领导小组再发出鄂专办〔2019〕85号通知，要求“在前期清查整治的基础上，对国家明确的清查范围尽快组织一次全面清理排查，特别是要利用近年（尤其是2018年度和2019年一、二、三季度）土地卫片执法检查影像图斑，与各类自然保护地、重要饮用水水源保护地和重要湖泊、水库、河流管理范围等进行比对，如发现新的违建别墅问题应立即上报，并依法依规采取积极整治措施”。原告李迎春所涉案房屋位于襄州区红水河水库管理范围内，系未经批准非法占地，且非法占用的土地总面积为510.68平方米，其中林地90.37平方米，基本农田420.31平方米。该违建属2018年度卫片执法图斑编号105号，符合本次“违建别墅问题清理整治专项行动”的范围。龙王镇政府对本案所涉房屋进行强制拆除是为了贯彻执行国家关于对违建别墅问题清查整治政策的专项整治行动。该整治行为系政策性处理行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应裁定驳回原告李迎春的起诉。2、襄州区自规局不是本案适格的被告。为贯彻落实国家关于清查整治违建别墅问题专项行动，襄州区人民政府制定了《襄州区违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》，明确各镇（街）、园（区）党政主要负责同志是违建别墅问题清查整治工作的第一责任人，并成立“襄州区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组”，成员单位有区纪委、区司法局、区生态环境局等单位，并规定了各成员单位的职责。领导小组办公室设在襄州区自规局，职责是负责专项行动的组织协调、政策指导、统计报告等工作。对于违建问题的清查整治工作，主体责任明确规定为各镇（街）、园（区），严格属地管理。襄州区自规局于2019年12月12日履行“襄州区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组办公室”职责，发出的《襄州区违建别墅问题清查整治专项行动督办通知书》是督办行为，并非作出强制拆除决定的主体单位，也未实施强制拆除行为。原告李迎春明确陈述是龙王镇政府组织实施的强制拆除行为，又以襄州区自规局对其违法建设房屋作出过《行政处罚决定书》为由追加襄州区自规局作为本案的被告，无事实和法律依据，并且原告要求襄州区自规局承担什么样的责任，诉讼请求表述不明确。因此，原告李迎春申请追加襄州区自规局作为本案的被告无事实和法律依据，且诉讼请求不明确，依法应驳回原告对襄州区自规局的起诉。3、原告李迎春请求行政赔偿不符合法律规定，要求赔偿损失的诉讼请求依法应予以驳回。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案所涉的房屋系未经批准，非法占用林地和基本农田所建的房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》的禁止性规定，不是法律规定范围内的合法财产。且该违法建设的房屋襄州区自规局已于2019年8月26日对原告作出并送达了襄州自然资执罚字（2019）51号行政处罚决定书，原告在法定期限内未申请复议也未提起诉讼。襄州区自规局按法定程序已申请人民法院强制执行，故原告李迎春要求赔偿因房屋被拆除等损失于法无据。4、原告李迎春的起诉已超过起诉期限，依法应驳回其起诉。根据行政诉讼法第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道行政行为之日起六个月内提出。原告主张其房屋于2019年12月22日被拆除，拆除时其就在现场旁边，知道拆除行为，但其起诉状落款日期是2020年12月16日，超出了法定起诉期限，应当裁定驳回原告的起诉。经审理查明，原告李迎春系襄阳市襄州区下川村**村民。2016年3月，李迎春未经批准非法占用襄阳市襄州区下川村二组土地510.68平方米建养鸡场，其中房屋建筑占地面积312.07平方米。该养殖场毗邻襄州区红水河水库。2019年8月26日，被告襄州区自规局作出襄州自然资执罚字（2019）51号行政处罚决定书，认定李迎春占用的地块总面积510.68平方米，其中林地90.37平方米，旱地（全部为基本农田）420.31平方米。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《湖北省土地管理实施办法》第四十六条、第四十九条的规定，对李迎春处罚如下：1、责令李迎春30日内将非法占用的襄阳市襄州区下川村二组土地510.68平方米，退还给襄阳市襄州区下川村村民委员会；2、限10日内拆除在非法占用的510.68平方米土地上新建的9.68平方米、38.41平方米砖混结构的房屋，133.98平方米、130平方米的鸡舍，17.59平方米硬化面积等建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对非法占用的90.37平方米林地，处每平方米20元罚款，计1807.4元；对非法占用的420.31平方米基本农田，处每平方米30元的罚款，计12609.3元，以上合计14416.7元。该处罚决定书尾部载明，如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起六十日内依法向襄州区人民政府或襄阳市人民政府行政复议委员会申请复议;或者六个月内依法向襄州区人民法院起诉。逾期不申请复议，不起诉，又不履行行政处罚决定的，本机关将申请人民法院强制执行。李迎春收到该处罚决定书后，在法定期限内没有申请行政复议、提起行政诉讼。另查明，2019年，国务院办公厅发出《关于印发全国违建别墅问题清查整治专项行动工作方案的通知》（国办发【2019】22号）。2019年5月16日，自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、水利部、国家林业和草原局发出《关于印发的通知》（自然资发【2019】85号）。该指导意见指出，本次清理整治的违建别墅，包括违法违规建设、审批的“别墅”类房地产、具有“别墅”风格的经营性项目，私家庄园、私人别墅;处置措施包括拆除、部分拆除、没收、保留建筑物、没收违法所得及罚款。拆除违建别墅可先责成市场主体和个人限期自行拆除，拒不拆除的，由政府组织拆除或申请人民法院强制拆除。为贯彻国务院办公厅及自然资源部等部门的通知精神，2019年7月17日，襄阳市襄州区人民政府办公室印发了《襄州区违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》，决定成立襄州区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组，领导小组办公室设在区自然资源和规划局，该局主要负责同志兼任办公室主任。各镇（街）、园（区）党政主要负责同志是违建别墅问题清查整治工作的第一责任人，切实履行主体责任，严格属地管理，逐级压实责任。专项行动聚焦“违建”和“位置”两个要素。“违建”突出“两违”，即建设主体违法违规建设、地、地方政府和部门违法违规审批权审批;“位置”突出与生态的关系，主要包括国家公园、国家级和省级自然保护区、国家级和省级风景名胜区、森林公园、地、地质公园地公园等各类自然公园，重要河流、水库管理范围，饮用水水源保护区等区域。清查整治的重点区域包括重要河道、水库管理范围和饮用水水源保护区等。2019年8月26日，湖北省违建别墅问题清查整治专项行动领导小组办公室发出《关于进一步做好违建别墅问题清查整治工作的函》，要求进一步压实责任，落实时限要求，确保于12月31日前圆满完成违建别墅问题清查整治专项行动任务。同年12月2日，湖北省违建别墅问题清查整治专项行动领导小组办公室发出《关于开展违建别墅问题再清查再整治工作的通知》，要求对国家明确的清查范围尽快组织一次全面清理排查，特别是要利用近年（尤其是2018年度和2019年第一、二、三季度）土地卫片执法检查影像图斑，与各类自然保护地、重要饮用水水源保护地和重要湖泊、水库、河流管理范围等进行比对，如发现新的违建别墅问题应立即上报，并依法依规采取积极整治措施，确保在12月31日前清查全覆盖、问题全上报、处置全到位，不出现瞒报、漏报及整治不到位等问题。2019年12月12日，襄州区自规局向龙王镇政府发出《襄州区违建别墅问题清查整治专项行动督办通知书》，载明根据中央、省、市有关要求，结合全区2018年度和2019年第一、二、三季度土地卫片执法检查影像比对，发现龙王镇辖区内红水河水库有一处违法建设，经区水利、自然资源和规划部门现场勘查认定，该违建属2018年度卫片执法图斑编号105号。违建当事人为李迎春，未经批准非法在龙王镇下川村二组占地建养鸡棚，占地面积510.68平方米（基本农田420.31平方米）。根据襄阳市违建别墅问题再清查再整治工作和《襄州区违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》有关要求，请你单位接到督办通知书后高度重视，切实履行整改主体责任，务必在2019年12月15日前拆除并恢复土地原状。龙王镇政府接到督办通知书后，于2019年12月22日组织公安、国土、城管等部门对李迎春违建房屋和设施进行了强制拆除。强制拆除时李迎春在拆除现场外围，知悉当日的强制拆除行动。从强制拆除当日开始，李迎春多次向龙王镇政府反映，要求解除其饲养的牲畜和存放的农作物和机具等问题，龙王镇政府未予答复。其后李迎春向襄阳市襄州区信访局信访，2020年4月16日，襄阳市襄州区信访局向李迎春出具《不予受理告知书》，明确告知其反映的问题属行政行为，按照《信访条例》和《依法分类处理规定》，请其向襄州区人民法院提出。李迎春未按要求起诉，继续向湖北省信访局信访，湖北省信访局出具《信访事项告知书》，告知李迎春依法向有权处理的本级或上一级机关提出。2020年10月25日，龙王镇政府出具《关于龙王镇下川村李迎春信访事项的处理意见》，对其赔偿请求不予支持。2020年12月17日，李迎春向本院递交起诉材料，提起本案诉讼。还查明，2020年4月23日，襄州区自规局向本院申请执行该局对李迎春作出的襄州自然资执罚字（2019）51号行政处罚决定书第一项和第三项，即退还土地和罚款的处罚事项。本院经审查后，于2020年5月6日作出（2020）鄂0607行审35号行政裁定书，准予强制执行襄州自然资执罚字（2019）51号行政处罚决定第一项、第三项，即“责令李迎春30日内将非法占用的襄阳市襄州区下川村二组土地510.68平方米，退还给襄阳市襄州区下川村村民委员会”和“对非法占用的90.37平方米林地，处每平方米20元的罚款，计1807.4元；对非法占用的420.31平方米基本农田，处每平方米30元的罚款，计12609.3元，合计14416.7元”的处罚事项。本院认为，原告李迎春违法占地建养鸡场被襄州区自规区行政处罚后，因该养殖场毗邻襄州区红水河水库，位于水库管理范围内，该违建又被纳入襄州区违建别墅问题清查整治专项行动的整治范围。2019年12月12日，襄州区自规局履行襄州区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组办公室职责，向龙王镇政府发出督办通知书。被告龙王镇政府根据督办通知要求，于2019年12月22日组织力量拆除了原告李迎春所建的养鸡场，该拆除行为不是襄州区自规局襄州自然资执罚字（2019）51号行政处罚决定的执行行为，而是襄州区违建别墅问题清查整治专项行动中的整治行为。本案的争议焦点是原告的起诉是否超过起诉期限，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”又因为被告龙王镇政府在强制拆除原告所建养鸡场时没有出具法律文书，也没有告知原告诉权和起诉期限，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”之规定，本案的起诉期限应从原告李迎春知道或者应当知道诉权和起诉期限之日起计算六个月，且从其知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。被告龙王镇政府强制拆除时，原告李迎春就在现场外围，知道被告龙王镇政府的强制拆除行为，其向龙王镇政府反映未果后，向襄州区信访局信访，襄州区信访局于2020年4月16日出具《不予受理告知书》，明确告知其反映的问题属行政行为，应向襄州区人民法院提出。原告在审理中也陈述其知道诉讼维权的方式，故可以认定最迟在2020年4月16日，原告李迎春就知道其对龙王镇政府的强制拆除行为有起诉的权利。关于具体的起诉期限，此前襄州区自规局的行政处罚决定书已告知其起诉期限为六个月，审理中原告李迎春也认可其知道行政诉讼的起诉期限是六个月，故从2020年4月16日起计算六个月，原告的起诉期限至2020年10月16届满。原告李迎春于2020年12月17日向本院提起诉讼，超出了法定起诉期限。原告李迎春同时提出了行政赔偿请求，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。”故原告请求行政赔偿的起诉期限也在2020年10月16日届满，原告于2020年12月17日向本院提出确认违法和行政赔偿诉讼，超出了法律规定的起诉期限，其起诉依法应予驳回。原告李迎春提出，被告龙王镇政府的强拆行为侵害了原告的物权，不存在诉讼时效，且其一直在主张权利，也没有超过诉讼时效。审理认为，行政诉讼法规定的是起诉期限而非诉讼时效。公民的物权遭受侵害后，权利人寻求特定的物权救济方式不受诉讼时效限制，是民事法律的规定，并不适用于本案行政诉讼。行政诉讼法第四十八条规定了起诉期限的扣除和延长制度，并没有中止、中断的规定，说明行政诉讼的起诉期限不适用中止、中断的规定。原告李迎春在强拆行为发生后，首先选择采用信访方式维权，从而耽误了起诉期限，也不符合行政诉讼法第四十八条规定的扣除和延长起诉期限的条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款之规定，裁定如下：驳回原告李迎春的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。审 判 长  徐鸿进人民陪审员  吴 芳人民陪审员  顾会祝二〇二一年四月二十一日书 记 员  韩 蕾