辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽行终149号上诉人（一审原告）：刘希海，男，1972年4月12日出生，汉族，住辽宁省瓦房店市。委托诉讼代理人：刘庆贺，辽宁中霖律师事务所律师。委托诉讼代理人：王金金，辽宁拓华律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：瓦房店市人民政府。住所地瓦房店市世纪广场1号。法定代表人：周振雷，该市政府市长。委托诉讼代理人：程俊峰，该市土城乡人民政府工作人员。委托诉讼代理人：周翔，辽宁昌信律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：瓦房店市土城乡人民政府，住所地瓦房店市土城乡土城村。法定代表人：陈登辉，该乡政府乡长。委托诉讼代理人：程俊峰，该乡政府工作人员。委托诉讼代理人：李明昌，辽宁昌信律师事务所律师。刘希海诉大连瓦房店太平湾临港经济区管理委员会（以下简称太平湾管委会）、瓦房店市土城乡人民政府(以下简称土城乡政府)收回海域使用权行政补偿一案，大连海事法院于2019年7月19日作出(2019)辽72行初11号行政判决。土城乡政府不服提起上诉，本院于2020年3月24日作出(2019)辽行终1331号行政裁定，撤销上述行政判决，发回重审。大连海事法院重审期间，太平湾管委会被撤销，其职能划归瓦房店市人民政府(以下简称瓦市政府)，该院将诉讼主体变更为瓦市政府，并于2020年10月27日作出（2020）辽72行初37号行政判决。刘希海不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，并于2021年4月7日对各方当事人进行了询问。上诉人刘希海及其委托诉讼代理人刘庆贺、王金金，被上诉人瓦市政府的委托诉讼代理人程俊峰、周翔，被上诉人土城乡政府的委托诉讼代理人程俊峰、李明昌，到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2005年7月1日，土城乡政府(甲方)与刘希海(乙方)签订《租赁合同》，约定土城乡政府将瓦房店市土城盐场租赁给刘希海，租赁期为十年，从2005年7月1日至2015年7月1日止。2011年2月23日，瓦市政府印发《瓦市征地征海补偿办法》(瓦政发(2011)23号)，该办法对补偿“总的原则”“补偿对象”“补偿内容”等作出规定。2011年3月9日，瓦市政府发布《征收海域、土地公告》，4月18日发布《征收土地补充公告》，拟在土城乡、永宁镇太平湾地区建设太平湾临港经济区，对拟收回海域使用权、征收土地的位置、范围等进行了通知，案涉盐田在收回海域使用权动迁范围内，具体补偿工作的开展，瓦市政府委托太平湾管委会予以实施。太平湾管委会委托永通公司对土城乡政府土城盐场海域部分资产，包括盐场土建部分、盐业经营收入及附属设施设备进行评估，永通公司于2013年12月20日制作《关于瓦房店市土城乡人民政府大连土城盐场(承租人刘希海)海域征用(盐场)补偿项目资产评估报告书》，评估基准日为2011年4月13日，评估结果为盐业经营收入、盐场土建部分、房屋、机器设备及物资、构筑物和电力设备共计107,025,642元。后瓦市政府按照评估结论将107,025,642元全额支付给土城乡政府，土城乡政府于2011年至2014年分期分批将包括预期经营收益、职工安置补偿费、外坝、塑料及投资建设的附属设备、设施，共计25,356,130元全部补偿给刘希海，同时也将剩余未履行年限的承包金200万元全额返还给刘希海。2018年8月，因刘希海等人的信访问题，大连市政府致函瓦市政府，要求对信访问题进行落实，太平湾管委会对刘希海等人的信访问题展开调查并将形成的初步意见向瓦市督考办进行回复，2018年8月31日，太平湾管委会向瓦市政府发出《关于对土城乡盐田动迁补偿分配标准的请示》(瓦太管发(2018)50号)，请瓦市政府对律师事务所提出的处理意见进行论证。2018年9月26日，太平湾管委会再次向瓦市政府发出《关于土城乡盐田土建部分动迁补偿分配的请示》(瓦太管发〔2018〕54号)，提出案涉盐田土建部分的处理意见，其中第二条内容为“土城乡政府、王崴子村委会盐田土建部分补偿分配，参考周边乡镇类似情况，结合当地实际，由发包方与承包方协商议定”；第四条：“盐田土建部分补偿分配协商不成，发包方和承包方通过诉讼的方式解决”。2018年10月23日，瓦市政府法制办公室向瓦市政府作出《关于对的意见》，指出“太平湾管委会提出的《关于土城乡盐田土建部分动迁补偿分配的请示》，从内容看，我办认为属于管委会对解决信访问题的一种原则性意见，我办原则同意，建议发包方和承包方依据双方承包合同等协商解决之间的纠纷，如协商不成，通过诉讼方式依法维权”。另查明，2019年12月5日，中共大连市委办公室、大连市人民政府办公室下发关于《大连市深化园区改革方案》(大委办发〔2019)51号)的通知，撤销大连瓦房店太平湾临港经济区，其规划范围由瓦房店市管理。一审法院认为，《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称海域管理法)第三十条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”本案中，瓦市政府依法收回案涉盐田的海域使用权，故瓦市政府是收回海域使用权的主体，依法应对海域使用权人进行补偿，即瓦市政府系收回海域使用权的补偿主体，原太平湾管委会系接受瓦市政府的委托从事具体补偿工作，土城乡政府系案涉盐田的海域使用权人，是瓦市政府收回海域使用权的补偿对象，故瓦市政府系本案适格的被告，太平湾管委会及土城乡政府均不是收回海域使用权的补偿主体，不是本案适格的被告。本案原告刘希海主张瓦市政府应按一定比例向其支付盐田土建部分动迁补偿款，理由是因建设需要瓦市政府对其承包的盐田先动迁后补偿，政府相关领导代表政府向刘希海在内的5户承包者给出承诺，参照周边盐田动迁标准就高不就低进行补偿，而瓦市政府称《瓦市征地征海补偿办法》是瓦市行政区划内所有地区的动迁意见，任何个人都无权对瓦市政府做出的文件进行补充规定，瓦市政府已按该补偿办法履行补偿义务，瓦市政府认为本案系对盐田土建部分补偿款的分配引发的争议，属民事纠纷，而刘希海认为瓦市政府既然作出承诺则应当向其履行补偿义务，此系政府的补偿职责。从刘希海的诉讼主张看，刘希海提起本案诉讼目的在于由瓦市政府履行补偿职责，或由瓦市政府向其给付补偿款，或由瓦市政府按照承诺确定的比例，指示土城乡政府向刘希海支付补偿款；从瓦市政府是否具有补偿义务是否应当履行补偿职责的角度而言，本案应作为行政案件进行审查，本案的争议焦点为瓦市政府是否负有向刘希海支付补偿款的法定职责。关于本案的起诉期限问题，若瓦市政府应当向刘希海履行补偿职责，而未能履行，则瓦市政府的该项职责始终存在，该项诉讼请求不受起诉期限的限制。根据《瓦市征地征海补偿办法》(瓦政发〔2011〕23号)，该办法第一条“总的原则”第(八)项规定：“本办法未涉及到的补偿项目和标准、安置内容，由有关部门提出意见，报市政府研究决定，并出台补充细则。”第二条是关于补偿的具体规定，其中第二项为征用海域补偿规定，对“补偿对象”规定为“征用海域补偿对象是海域使用权人”，补偿内容规定为“包括港圈养殖、…盐田…”。关于盐田的具体补偿规定为“盐田补偿参照有资质评估机构的评估报告进行补偿。”从前述补偿办法的规定可知，瓦市政府收回海域使用权的补偿对象为海域使用权人，盐田作为海域，同样是对其海域使用权人进行补偿，对盐田具体的补偿项目及补偿数额参照有资质的评估机构的报告进行补偿，对该补偿办法中没有涉及到的补偿项目和补偿标准及安置内容，应由有关部门提出意见，报瓦市政府研究决定，并出台补充细则予以规定。实践中，补偿项目通常是指在行政征收、行政征用或撤回行政许可并收回使用权时，应当予以补偿的具体组成部分，也即予以评估的范围，补偿标准是指予以补偿的各组成部分其计算补偿数额的基准，安置内容一般是指对居民的住房安置或对企业的办公地的安置。本案中盐田土建部分属于收回盐田使用权应补偿的项目，而对盐田土建的补偿由评估机构进行评估计算出数额，补偿标准是为计算补偿数额而确定的，土建的补偿数额已经评估得出，则无需确定补偿标准，刘希海主张案涉土建补偿款的分配，应由瓦市政府按照《瓦市征地征海补偿办法》中的规定进行补充确定，但案涉盐田土建补偿款分配比例的确定，从其性质看，既不属于补偿项目、补偿标准，也不属于安置内容，瓦市政府法制办在对瓦市政府就《关于土城乡盐田土建部分动迁补偿分配的请示》提出的意见中，明确写明“盐田土建部分补偿款如何分配实质是发包人和承包人之间因承包合同引发的补偿款分配纠纷，…市政府法制办无权对该补偿款如何分配进行审核或提出意见。”案涉盐田自2011年被收回海域使用权，刘希海自2011年至2014年间从土城乡政府分批领取补偿款，在此期间，太平湾管委会从未向瓦市政府以书面形式请示如何解决案涉盐田土建部分补偿款的按比例发放问题，2018年因刘希海提起信访，太平湾管委会为回复信访问题，对2008年的风暴潮使案涉盐田遭受损失情况进行调查，并请律师事务所出具法律意见，然后根据律师事务所的意见向瓦市政府进行请示，而在2018年9月26日，太平湾管委会再次向瓦市政府就案涉盐田土建部分动迁补偿款分配进行请示时，明确表明由发包方与承包方协商议定，协商不成，由发包方和承包方通过诉讼的方式解决。由此可见，对于案涉盐田土建部分补偿款的分配，瓦市政府在补偿款发放的过程中，太平湾管委会并未就案涉盐田土建部分补偿款的分配向瓦市政府请示分配意见，瓦市政府也未就此出台细则，即便有相关个人以某种形式提出补偿意见，但不能作为瓦市政府应当直接对外进行补偿的依据，且从刘希海提供的证人证言看，对土建的补偿分配没有形成一致意见，据此，应视为太平湾管委会关于盐田土建补偿款的分配在发包人与承包人之间进行协调，因没有统一意见，没有协调成功；即便是2018年因信访引发督办，太平湾管委会就该问题向瓦市政府进行请示，其请示的意见及瓦市政府法制办提出的意见看，也均是由发包人和承包人协商解决，协商不成予以诉讼。因此，刘希海主张瓦市政府就案涉盐田土建部分补偿款的分配对其做出承诺，依据不足，不予采信。从法律规定看，海域使用管理法第三十条规定，收回海域使用权的，对海域使用权人进行补偿，《瓦市征地征海补偿办法》(瓦政发〔2011〕23号)对补偿对象的规定与海域使用管理法一致，且瓦市政府已将所有款项发放给作为盐场海域使用权人的土城乡政府，即瓦市政府就案涉盐场的具体补偿程序与其作出的规定相符，且不违反上位法，因此瓦市政府依照评估报告将所有款项支付给土城乡政府，则其对外的补偿义务，已经履行完毕，刘希海作为盐田承包人，并不是瓦市政府依法应当予以直接补偿的对象。综上，案涉盐田收回使用权的补偿工作，瓦市政府已经履行完毕，瓦市政府不负有向刘希海予以补偿的法定职责，刘希海称瓦市政府向其承诺对其予以土建部分的补偿没有事实依据及法律依据，刘希海请求瓦市政府向其支付案涉盐田土建部分的补偿款，依据不足。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决如下：驳回原告刘希海的诉讼请求。案件受理费100元(刘希海已预交)，由刘希海承担。刘希海上诉称，（一）一审法院认定土城乡政府是海域使用权人，系收回海域使用权补偿对象属于事实认定错误，上诉人刘希海应当为海域使用权人，系收回海域使用权补偿对象。（二）一审法院认定《瓦房店市人民政府关于印发瓦房店市征地征海补偿安置办法的通知》（瓦政发[2011]23号）（简称“瓦市征地征海补偿办法”）已经对补偿内容作出规定，属于认定错误。（三）一审法院认定瓦市政府依照评估报告将所有款项支付给土城乡政府后，对外补偿义务已经履行完毕，属于事实认定错误。（四）一审法院认为证人李某1、李某2证言相互矛盾，认为政府的口头承诺仅是相关个人以某种形式提出的补偿意见，不能作为瓦市政府对外补偿依据属于认定错误。（五）一审法院错误的认定瓦市政府与太平湾管委会的6份文件仅系协调上诉人与土城乡关于盐田动迁土建部分分配问题，因未协调成功，就应当由承包人与发包人进行诉讼。1.《关于对土城乡盐田动迁补偿督办信件办理情况的答复意见》(瓦太管发[2018]45号）文件第1页基本情况内容为“由于建港急需适用盐田作为港口建设的作业通道，因此在盐田具体补偿标准未确定的前提下，决定先占用后补偿”。2.《关于对土城乡盐田动迁补偿分配标准的请示》（瓦太管发[2018]50号）第1页内容为“《瓦市政府征地征海补偿办法》规定了盐田补偿参照由资质评估机构的评估报告进行补偿，但该办法没有明确规定动迁补偿中盐田土建工程的补偿款项所有者和经营者之间的分配标准。请市政府对盐田补偿对象分配标准予以明确”。3.《关于土城乡盐田土建部分动迁补偿分配的请示》（瓦太管发[2018]54号）第1页内容为“土城乡政府、王崴子村委会盐田土建部分补偿分配，参考周边乡镇类似情况，结合当地实际，由发包方和承包方协商议定”。4.《关于土城乡盐田土建部分动迁补偿分配的请示的意见》文件第2页内容为“原则上同意上述解决意见，建议承包方与发包方依据承包合同解决纠纷”。（六）一审判决适用法律错误。依据《中华人民共和国海域使用管理法》第30条规定，被上诉人瓦市政府作为动迁主体应依据该法律规定将海域补偿款直接向上诉人刘希海支付，现被上诉人瓦市政府将该动迁款直接给付了非海域使用人即土城乡政府，一审法院予以认定系适用法律错误。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请二审法院依法改判。瓦市政府答辩称，（一）一审法院认定土城乡政府为“海域使用权人”，由其获得盐田土建部分补偿是正确的。（二）一审法院认定23号文件已经对补偿内容作出规定，是正确的。（三）一审法院认为瓦市政府依照评估报告将所有款项支付给土城乡政府，对外补偿义务即已履行完毕，是正确的。（四）上诉人提出的证人证言不能作为按照比例享有补偿款的依据。（五）一审法院认定上诉人与土城乡政府关于土建部分分配问题未协商一致，应当进行承包人与发包人之间的诉讼是正确的。综上，一审法院查明事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。土城乡政府答辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求二审法院予以维持。（一）上诉人刘希海认为其为案涉海域使用权人的主张是错误的。涉及动迁的盐场归土城乡所有，刘希海是承包人，一审判决认定土城乡政府作为海域使用权人是正确的。（二）刘希海认为23号文件没有对补偿的内容作出规定是错误的。23号文件规定盐田补偿参照有资质评估机构的评估报告进行，一审判决依据将23号文件作为补偿的标准和依据是十分充分的。（三）一审判决认为瓦市政府依照评估报告将所有款项支付给土城乡政府，其对外补偿义务已经履行完毕，是正确的。刘希海索要该笔款项没有任何事实根据和法律依据。一审判决认为两位证人的证言相互矛盾不应予以认定，是尊重事实和法律。政府的动迁完全应当基于动迁的政策和文件规定，不能仅凭一、两个人的口头承诺来认定。刘希海关于盐田动迁土建部分的诉求是其与土城乡政府之间也即承包人与被承包人之间的争议，不属于动迁补偿纠纷。（四）本案当中瓦市政府作为动迁主体已经将动迁补偿款直接支付给被动迁人土城乡政府，土城乡政府也已经将盐田承包人应得的款项全额支付完毕，因此一审判决不存在适用法律错误的问题。本院经审理查明，案涉海域使用权人为大连土城盐场。其他事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，海域管理法第三十条第一款规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。”一审判决认定瓦市政府为收回案涉海域使用权的补偿主体正确，本院予以确认。土城乡政府不是案涉补偿责任主体。上诉人刘希海的诉讼请求为给付案涉盐场土建部分补偿款19,366,961.1元，故本案争议焦点为瓦市政府是否负有给付刘希海盐场土建部分补偿款的职责。海域管理法第三十条第二款规定：“依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”《瓦房店市征地征海补偿安置办法》中关于“征用海域补偿规定”部分也规定补偿对象为海域使用权人。案涉海域使用权人为大连土城盐场，刘希海只是通过与被上诉人土城乡政府签订租赁合同取得大连土城盐场的经营权，按照上述法律和补偿方案的规定，在正常情况下，刘希海不应享有盐场固定资产即盐田土建部分的补偿权益。刘希海主张盐田土建部分曾因风暴潮损毁由其重修，因而应当享有相应补偿。即使其关于对盐田土建设施进行了重修的主张成立，也没有改变该部分设施的权属性质，按照补偿方案的相关规定，瓦市政府仍然不负有对其补偿的职责，刘希海可以基于其与土城乡政府的租赁合同关系寻求救济。刘希海主张原太平湾管委会及土城乡相关人员曾承诺参照周边地区的标准补偿。从证人证言内容看，只有原太平湾管委会动迁安置服务保障局局长李某1的证言提及曾口头决定“就跟动迁户讲先参照周边标准补偿”，其他证人证言只能证明就相关问题进行过研究，但没有形成最终决议，故上述证人证言不足以证明刘希海的上述主张。况且，征收工作人员也无权就征收补偿权益在资产所有者和经营者之间进行分配作出决定。相关的请示、答复等文件均没有瓦市政府同意按照周边乡镇做法对案涉盐场土建部分进行补偿的结论性意见，不能证明刘希海的上述主张，一审判决对相关证据不予采信并无不当。因此，瓦市政府没有向刘希海补偿案涉盐场土建部分损失的职责。综上，一审判决正确，本院予以维持。刘希海的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人刘希海负担。本判决为终审判决。审判长 谭 斌审判员 曹丽华审判员 曹 弘二〇二一年四月二十八日法官助理宋斯文书记员安康