甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）甘01行终16号上诉人（原审原告）薛生福，男，1957年1月15日出生，汉族，住甘肃省皋兰县。委托代理人薛寿铖（薛生福之子），1982年6月16日出生，汉族，住址同上。被上诉人（原审被告）永登县中川镇人民政府，住所地：甘肃省永登县中川镇兰州新区综合保税区C区。负责人陈志然，该镇镇长。委托代理人李佩学，该镇政府工作人员。委托代理人张玉青，甘肃诚域律师事务所律师。上诉人薛生福因继续履行房屋征收安置补偿协议一案，不服兰州市城关区人民法院（2020）甘0102行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月3日公开开庭审理了本案。上诉人薛生福及其委托代理人薛寿铖、被上诉人永登县中川镇人民政府（以下简称中川镇政府）的委托代理人李佩学、张玉青到庭参加诉讼。经本院依法通知，被上诉人中川镇政府的行政机关负责人未出庭，且未说明理由。一审法院经审理查明，2016年4月5日兰州新区党政办公室印发《兰州新区土地房屋征收补偿与安置方案》（新办发〔2016〕43号）和《兰州新区房屋征收货币补偿安置人口认定办法》（新办发〔2016〕42号）。2016年6月6日，兰州新区土地征收管理中心办公室印发《兰州新区房屋征收货币补偿农户人口认定领导小组会议纪要（第一次）》，上述文件规定了兰州新区房屋征收补偿与安置中被安置人口认定的具体条件。2017年11月8日，中川镇政府因新合制罐项目建设需要，征收薛生福位于××镇××村二社的房屋1处，并与薛生福签订《兰州新区中川园区房屋征收货币补偿安置协议》（以下简称《安置协议》），协议记载薛生福家庭成员在所辖派出所已经登记或者依法可以登记的人口共10人，包括薛生福长子薛寿铖、薛生福儿媳王永莉、薛生福之孙薛维、薛岳，房屋征收货币补偿金额合计为3200000元。庭审中，薛生福、中川镇政府双方均表示协议签订后中川镇政府向薛生福发放了货币补偿安置金630000元，向薛生福妻子俞昌林发放货币补偿安置金100000元。另查明，薛生福长子薛寿铖因入学将户籍迁入甘肃农业大学，后于2005年9月从甘肃农业大学退学，户籍仍留于甘肃农业大学。2010年10月28日薛寿铖将户口迁入皋兰县西岔镇，户籍类型为非农业家庭户，薛岳、薛维与薛寿铖登记在同一户口簿，王永莉户籍所载住址为甘肃省永登县××镇××村××社221号。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一款规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，薛生福、中川镇政府就案涉行政协议有争议的部分是涉及被征收人薛寿铖、王永莉、薛维、薛岳的补偿条款及内容，故本案的焦点问题是案涉兰州新区中川园区房屋征收货币补偿安置协议中涉及薛寿铖、王永莉、薛维、薛岳的补偿内容是否具有法律效力的问题。《兰州新区土地房屋征收补偿与安置方案》规定：“以2010年8月15日为时间节点进行统计，有承包地、有宅房、有农业户口的社集体经济组织农户确定为一次性货币补偿安置对象。对以下人口纳入农户货币补偿安置人口：（2）在校学生或2010年8月15日以后毕业至今未就业的。”《兰州新区房屋征收货币补偿安置人口认定办法》第三条规定：“2010年8月15日之前，在新区辖区内有承包地、有宅房、有农业户口的社集体经济组织成员，认定为货币补偿安置的人口。”《兰州新区房屋征收货币补偿农户人口认定领导小组会议纪要（第一次）》第四条规定：“原则上同意安置2010年8月15日前将户籍已落入新区的未就业毕业大学生，需提供人社就业部门出具的失业证明手续，并且只安置本人。”上述办法及方案规定了兰州新区房屋征收补偿安置人口认定的具体条件，该条件应当作为签订案涉行政协议的依据。本案中，薛寿铖因入学于2004年将户籍迁入甘肃农业大学，后于2005年从甘肃农业大学退学，2010年10月28日才将其户口迁入皋兰县西岔镇集体户，属非农业家庭户，2010年8月15日前，其并不属于在新区辖区内有承包地、有宅房、有农业户口的社集体经济组织成员，亦不是2010年8月15日以后毕业的学生，且其户籍系于2010年8月15日后迁入新区，故不符合上述方案及办法规定的补偿安置对象。被征收人王永莉的户籍位于甘肃省永登县××镇，其并非被征收范围内集体经济组织成员，被征收人薛岳、薛维与薛寿铖同为非农业家庭户，被征收人王永莉、薛岳、薛维均不符合补偿安置人口认定条件。案涉协议系具有行政主体资格的中川镇政府与薛生福签订，行政协议具有行政性、合意性和法定性的特征，但合意性必须遵守法律规定，不能牺牲公共利益或者第三者的利益，虽然案涉《安置协议》约定补偿安置人口为10人，但关于被征收人薛寿铖、王永莉、薛岳、薛维的补偿内容突破了安置补偿政策，应当视为该约定内容没有依据。同时，考虑到签订涉案协议应当遵循公平、合理的基本原则，如果继续履行不符合补偿安置政策的协议内容，不仅对涉案征收区域内的其他被征收人没有做到同等对待，也会增加在涉案项目中的公共支出，影响整个片区的补偿安置秩序，损害公共利益，故涉案协议中关于被征收人薛寿铖、王永莉、薛维、薛岳的条款内容属于无效情形。综上，薛生福要求中川镇政府按照房屋征收安置补偿协议中约定的被征收人数十人继续履行协议，缺乏事实及法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回薛生福的诉讼请求。案件受理费50元，由薛生福负担。上诉人薛生福上诉称，第一，上诉人与被上诉人依法签订的《安置协议》，双方意思表达明确。作出行政行为的行政机关和个人都应受到法律约束，承担法律责任。被上诉人应该对作出的行政行为负责，诚实守信，执行补偿安置协议。一审法院片面听取被上诉人没有任何根据和证明的说法并作为判决的依据，不符合行政诉讼法第四条的规定。第二，一审法院未对《兰州新区房屋征收货币补偿安置人口认定办法》《兰州新区房屋拆迁安置方案》等政策仔细研究调查就做出判决是不负责任的行为。根据《兰州新区房屋征收货币补偿安置人口认定办法》第二项的规定，薛维、薛岳应当认定为货币补偿安置人口。被上诉人提供的补偿政策规定因学迁出的在校学生在2010年8月15日前毕业并迁回兰州新区的大中专毕业生，2010年8月15日后毕业的大中专毕业生的妻子、子女都予以安置，充分证明补偿政策没有考虑到退学学生的安置补偿问题，且《兰州新区房屋征收货币补偿安置人口认定办法》不纳入货币补偿安置人口的规定也没有明确提出因学迁出的退学学生不予安置补偿。相比因学迁出的大中专毕业生，退学学生在以后的长远生计中处于劣势，更应该被纳入安置补偿人口。地方政府制定政策法规不全面、考虑问题不周详，导致上诉人长子不能依法被安置，明显有失公平性、欠缺合理性。第三，上诉人与被上诉人签订的补偿协议是针对家庭成员十人而不是六人。协议签订后，被上诉人在有效时间内并没有行使撤销权，应默认为被上诉人认可补偿协议为有效协议。并且上诉人的房屋在签订协议之后一个月内被拆除，上诉人的房屋被拆除的前提应该是补偿协议生效。被上诉人拆除了上诉人的房屋可以认为被上诉人默认补偿协议为有效协议。所以，一审法院单方面判定协议无效没有法律依据。第四，一审法院没有调查取证、合理分析案情，就以损害公共利益为由做出判定具有片面性。上诉人长子薛寿铖为退学学生，在兰州新区征收范围之内也属首例，法院应该考虑其特殊性。薛寿铖退学应该迁回原户口所在地成为农业户口，因当地政府将户籍冻结，导致其成为非农户口，此为不可抗拒因素。薛寿铖原本在西岔镇中川村二社生活，退学后依旧在中川村生活，政府部门拆迁安置应考虑薛寿铖为安置补偿人口。第五，《安置协议》明确表明，签订安置协议的依据为土地管理法以及《兰州新区房屋征收与安置方案》（新政发〔2016〕43号）等，一审法院判定协议无效的依据也是以上法律法规，是对上诉人的不负责任以及对国家法律法规不正当适用。综上，一审法院不以事实、证据为依据，没有深入了解、分析研究案情，一审判决违反法律法规，请求撤销兰州市城关区人民法院（2020）甘0102行初26号行政判决书，依法改判，判令上诉人与被上诉人签署的《安置协议》有效，被上诉人依法履行《安置协议》。被上诉人中川镇政府辩称，第一，答辩人与上诉人签订的《安置协议》属于无效协议，一审判决事实清楚，适用法律正确。2017年11月8日，答辩人与上诉人签订《安置协议》。协议签订后，答辩人上级单位审核时发现上诉人提交的家庭成员信息与实际不符。上诉人签订《安置协议》时存在欺诈行为，严重损害了国家利益，根据当时有效的《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款之规定，《安置协议》应为无效协议。第二，上诉人薛生福长子薛寿铖一家四口不符合《兰州新区土地房屋征收补偿与安置方案》中规定的补偿条件，请求依法驳回上诉人的诉请。答辩人调查得知，上诉人的长子薛寿铖及孙子薛维、薛岳均为非农户口，儿媳王永莉户口在永登县××镇××村，而非被拆迁房屋所在地的集体组织经济成员。根据《兰州新区土地房屋征收补偿与安置方案》之规定，货币安置对象以2010年8月15日为时间节点进行统计，有承包地、有宅房且有农业户口的本集体经济组织农户。上诉人长子薛寿铖、孙子薛维、薛岳及儿媳王永莉四人不符合补偿条件，因此，上诉人的诉请无事实及法律依据。综上，请求驳回上诉人的诉请。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”一审判决仅以被征收人薛寿铖、王永莉、薛岳、薛维的补偿内容突破了安置补偿政策应当视为该约定内容没有依据，继续履行不符合补偿安置政策的协议内容损害公共利益为由，认定涉案协议中关于被征收人薛寿铖、王永莉、薛维、薛岳的条款内容属于无效情形，事实和法律依据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销兰州市城关区人民法院（2020）甘0102行初26号行政判决；二、本案发回兰州市城关区人民法院重审。上诉人薛生福预交的二审案件受理费50元予以退回。审判长  柴宗奉审判员殷铭徽审判员王洋二〇二一年四月八日书记员蒙岚