广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤02行终20号（2021）粤02行赔终5号上诉人（原审原告）韶关市武江区捷安驾驶培训教练场有限公司。住所地广东省韶关市武江区西河镇春华食品工业加工基地。法定代表人王建华，执行董事。委托代理人黎丽娜，广东诺臣律师事务所律师。委托代理人许园园，广东诺臣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）韶关市武江区西河镇人民政府。住所地广东省韶关市武江区××××××××××××。法定代表人余聪，镇长。出庭负责人王成，中共韶关市武江区西河镇委员会副书记。委托代理人李静英，广东韶华律师事务所律师。上诉人韶关市武江区捷安驾驶培训教练场有限公司（以下简称捷安驾培教练场）因与被上诉人韶关市武江区西河镇人民政府（以下简称西河镇政府）镇政府行政强制、行政赔偿案件，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初151号、（2020）粤0203行赔初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，捷安驾培教练场是由王建华作为法定代表人并取得营业执照的有限责任公司（自然人投资或控股），证载成立日期为2014年5月8日，登记的住所在韶关市武江区春华食品工业加工基地，该住所系捷安驾培教练场通过与案外人广东春华投资有限公司（以下简称春华公司）签订《租赁合同》租赁而来，前述租赁合同约定春华公司将座落在韶关市武江区春华食品工业加工基地内的约13570平方米场地出租给捷安驾培教练场使用，租金每平方米1.5元，租赁期限自2013年11月7日起至2023年11月7日，租赁期10年。同年11月6日，因对合同约定面积进行测绘后发现该面积与实际面积差异较大，双方当事人签订《租赁合同补充协议书》，将实际租赁面积确定为14361平方米，并对场地租赁的相应租金进行了调整。次年12月18日，双方当事人又签订《空地租赁补充合同》，约定春华公司将春华食品工业加工园中山下一片空地给捷安驾培教练场作为建设饭堂用地，租赁期限自2015年12月1日起至2023年11月7日止，租赁期约8年。2018年4月3日，韶关市环境保护局向广东省北江监狱发出《韶关市环境保护局关于协助推进饮用水源一级保护区违法问题整改工作的函》，函中载明由于春华工业园内杨梅园山庄、康味豆制品有限公司等经营单位在租用广东省武江监狱土地或厂房在武江十里亭饮用水源一级保护区内从事经营活动，故请求广东省北江监狱在饮用水源保护区整改工作中协助属地有关政府部门做好相关经营单位的清理整治工作。2018年6月10日，韶关市城市管理行政执法局武江分局的工作人员向捷安驾培教练场的总经理王建华进行调查询问。王建华在询问过程中明确表示其清楚其单位位于十里亭饮用水源一级保护区。韶关市城市管理行政执法局武江分局在笔录中将捷安驾培教练场违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条的规定，责令捷安驾培教练场自行拆除或关闭，逾期未完成的，将采取强制措施予以拆除或关闭等事宜告知捷安驾培教练场。2018年6月23日，韶关市环境保护局向浈江区、武江区人民政府发出韶环函[2018]297号《关于清理十里亭饮用水源一级保护区违法违规建设项目和建筑物的函》，该函中明确载明捷安驾培教练场系位于十里亭饮用水源一级保护区内的违法违规建设项目。2018年7月1日，西河镇政府向捷安驾培教练场发出《告知书》，告知因捷安驾培教练场建设在韶关市饮用水水源一级保护区内，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条的规定，现请捷安驾培教练场于2018年7月31日前自行关闭或搬迁与供水设施和保护水源无关的建设项目并自行拆除所有广告。2018年7月17日，韶关市城乡规划局向韶关市区市容市貌整治提升工作领导小组办公室发出《关于协助认定韶关市武江区××××××××等三十宗建筑物涉嫌“两违”建筑的通知的复函》，载明韶关市城乡规划局经核实，王建华的建筑物（指捷安驾培教练场）在该局未有规划报建资料。2018年7月，西河镇政府对捷安驾培教练场所使用的房屋进行了强制拆除。西河镇政府称其在拆除涉案房屋前，对涉案违法建筑进行了调查、核实，不仅有韶关市城市规划局复函确认该建筑物未经报建，还有捷安驾培教练场的法定代表人王建华确认该建筑物确实没有报建手续。在西河镇政府对涉案房屋进行强制拆除后，捷安驾培教练场以韶关市武江区人民政府为被告向广东省韶关市中级人民法院提起诉讼。在该案诉讼过程中，西河镇政府出具《证明》一份，证明广东春华工业园位于西河镇下坑村委，在清拆过程中是西河镇政府组织实施的行为。广东省韶关市中级人民法院经审理后，认为该案被告不适格并向捷安驾培教练场进行了释明，捷安驾培教练场拒绝变更被告，该院遂裁定驳回捷安驾培教练场的起诉。捷安驾培教练场不服，向广东省高级人民法院提出上诉。广东省高级人民法院经审理后，于2019年12月13日作出终审裁定，裁定驳回上诉，维持原审裁定。2020年5月19日，捷安驾培教练场诉至原审法院，要求确认西河镇政府的强制拆除行为违法，并要求西河镇政府赔偿6352672.5元。对于前述赔偿款项涉及的项目，捷安驾培教练场主张有建筑物、构筑物损失1674900元、装饰装修损失322300元、财产损失1716952.5元、经营（停产停业）损失2630520元、搬迁费8000元，其中财产损失包括铁架房屋、铝合金门窗、LED灯具、铁沙发等项目，捷安驾培教练场还向本院提交损失项目统计表一份，该表中明确其请求赔偿的项目内容、数量、单价、材料来源以及损失总计等内容。另查明，1998年9月7日，广东省人民政府作出粤府函[1998]358号《关于韶关市生活饮用水地表水源保护区划分方案的批复》，同意韶关市人民政府关于生活饮用水地表水源保护区划分方案，其中位于武江西河桥至什石园河段及其支流，水质保护目标为Ⅱ类，属于韶关市饮用水源一级保护区，陆域保护范围为相应一级保护区水域的两岸正常岸线向陆纵深1000米内的陆域范围。根据韶关市环境保护局发出的韶环函[2018]297号《关于清理十里亭饮用水源一级保护区违法违规建设项目和建筑物的函》显示，捷安驾培教练场所承租广东春华投资有限公司的地块位于韶关市饮用水源一级保护区范围内。又查明，捷安驾培教练场提交韶府国用（1995）字第030100393号、030100394号《国有土地使用证》以及捷安驾培教练场与春华公司签订的租赁合同，以证实捷安驾培教练场所使用的土地来源合法。前述国有土地使用证上载明位于武江区山蕉路的0238001、0238002地块的土地使用者为广东省北江监狱。还查明，从捷安驾培教练场提交的视频来看，涉案的建筑物、构筑物内未能清晰看见捷安驾培教练场损失清单中所列物品。原审法院认为，根据当事人诉辩意见及庭审查明的事实，本案的争议焦点为：一、西河镇政府拆除捷安驾培教练场所使用建筑物、构筑物的行为是否合法？二、捷安驾培教练场请求西河镇政府赔偿6352672.5元应否予以支持？一、西河镇政府拆除捷安驾培教练场所使用建筑物、构筑物行为的合法性问题。捷安驾培教练场在涉案地块上使用的建筑物、构筑物等未取得相关报建手续的事实有捷安驾培教练场法定代表人王建华的陈述、韶关市城乡规划局的函等证据予以证实，从韶关市环境保护局发出的韶环函[2018]297号《关于清理十里亭饮用水源一级保护区违法违规建设项目和建筑物的函》可知，捷安驾培教练场所承租的广东春华投资有限公司的地块位于韶关市饮用水源一级保护区范围内，故该建筑物、构筑物确属建设在饮用水源一级保护区内的违法建筑。但对于未经报建的建筑物、构筑物的拆除，应当由有权机关根据法定程序进行。依据拆除时适用的《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第六十五条的规定，西河镇政府只有对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的项目享有拆除的职权。本案中，西河镇政府并未提交证据证实捷安驾培教练场使用的涉案建筑物、构筑物等位于乡、村庄规划区内，其也不是《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款规定的县级以上人民政府，又未能提交证据证实其已依据《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行相关拆除工作，故其对前述建筑物、构筑物进行拆除的行为系属于超越法定职权、违反法定程序的行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项的规定，依法应予撤销，但由于西河镇政府于本案的拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，捷安驾培教练场请求确认西河镇政府拆除捷安驾培教练场所使用的建筑物、构筑物的行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，予以支持。捷安驾培教练场提交韶府国用（1995）字第030100393号、030100394号《国有土地使用证》以及捷安驾培教练场与春华公司签订的租赁合同，仅能证实捷安驾培教练场所使用的土地属于广东省北江监狱所有，并不能证实捷安驾培教练场所使用的房屋系合法建筑。就捷安驾培教练场主张韶关市饮用水水源保护区于2018年12月29日进行调整的问题，因该次调整发生在本案拆除行为之后，不能适用于本案，不仅如此，饮用水水源保护区的调整并不影响本案捷安驾培教练场所使用的房屋确属违法建筑的事实问题。另外，西河镇政府主张捷安驾培教练场自行拆除砖房、铁皮棚以及简易房等，因西河镇政府仅提交其自行制作的照片，未能提交其他有效证据证实其主张，对其该项抗辩意见不予采纳。二、捷安驾培教练场请求西河镇政府赔偿6352672.5元应否予以支持的问题。捷安驾培教练场提交损失项目清单，以证实西河镇政府的该次强拆给其带来了6352672.5元的损失。由于涉案建筑物、构筑物未经依法报建，该建筑物、构筑物确属违法建筑，捷安驾培教练场以其违法建筑要求西河镇政府对其赔偿1674900元，不予支持。捷安驾培教练场请求西河镇政府赔偿装饰装修中的捷安教练场装修款、沟盖板，因前述装修已物化为违法建筑不可剥离的部分，故对于该部分的损失，亦不予支持。捷安驾培教练场提交2016年8月24日深圳市赛特雷德科技有限公司出具的收据，以请求西河镇政府赔偿装饰装修中的驾考科二汽车考试模拟器，因该收据中仅载明“款项”，并未明确买卖的具体内容，故捷安驾培教练场提交该收据并不能证明系其购买前述考试模拟器所支出的款项，不仅如此，在捷安驾培教练场提供的视频资料中未能看见该考试模拟器，故对于捷安驾培教练场的该项请求，不予支持。对于捷安驾培教练场请求的铁架房屋（含装修）、铁皮棚、铝合金门窗、双层板房瓦、广告牌等小计151000元的损失，由于捷安驾培教练场提交前述项目除广告牌外的内容、数量及单价合计应为625802.75元，与小计的151000元不一致，在捷安驾培教练场未能说明前述项目的具体计算方式的情况下，综合考虑铁架房屋（含装修）、铁皮棚、铝合金门窗、双层板房瓦等已物化成为违法建筑物或者违法建筑物不可剥离的一部分，对于捷安驾培教练场的前述赔偿项目不予支持。对于捷安驾培教练场清单所列财产损失中的LED灯具、铁沙发、美的落地扇、桌椅等项目，从捷安驾培教练场提交的证据视频材料来看，并未能看见被拆除的建筑物中存在前述物品，不仅如此，捷安驾培教练场在庭审过程中主张其在西河镇政府发出告知书后已搬走部分文件资料，捷安驾培教练场先搬走价值较小的文件资料而将价值较大的电视机、桌椅等留在涉案建筑物内不符合常理，故不予支持其赔偿清单中“财产损失-2”所列LED灯具、桌椅、电脑等项目。对于经营（停产停业）损失以及搬迁补助费，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定的赔偿方式和计算标准，不属于本次行政赔偿的审理范围，对于该两部分的损失，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认西河镇政府拆除位于韶关市武江区西河镇春华食品加工基地中捷安驾培教练场有限公司的行为违法；二、驳回捷安驾培教练场的其他诉讼请求。上诉人捷安驾培教练场不服原审判决向本院提起上诉称：西河镇政府在其发出的《责令拆除告知书》中确定由捷安驾培教练场自行拆除的时限内突袭强拆，出尔反尔，造成了捷安驾培教练场无法及时搬离财物，西河镇政府突然强拆给捷安驾培教练场造成了巨额损失，应当负赔偿责任。西河镇政府在原本给予捷安驾培教练场一个月自行搬离的时间内，却突袭强拆于2018年7月5日对捷安驾培教练场进行了拆除，造成了捷安驾培教练场的驾驶培训设备以及屋内大量财物未能及时搬离，很多临建的建筑材料可以自行拆除再次利用的均被西河镇政府野蛮拆迁破坏，导致无法继续利用。根据行政诉讼的证据规则，西河镇政府否认给捷安驾培教练场造成财产损失的，应当由西河镇政府负举证责任。但本案中原审法院错误分配举证责任，完全未要求西河镇政府承担应当承担的举证责任，其对捷安驾培教练场的赔偿请求不予支持缺乏理据。原审法院有意遗漏西河镇政府实施强制拆除的时间，回避了西河镇政府拆除程序严重违法的事实。原审法院认为捷安驾培教练场提供的视频中未发现考试模拟器即不支持该项赔偿项目。如上所述，因为西河镇政府的突袭强制拆除，捷安驾培教练场无法及时固定证据，保留现场。捷安驾培教练场的经营项目为驾培教练场，考试模拟器属于基本设施，在捷安驾培教练场已经提供了初步证据证明购买安装了考试模拟器的证据后，如果西河镇政府否认拆除现场存在驾培考试模拟器，西河镇政府应当提供拆除现场的证据证明其主张，原审法院完全未考虑举证责任的分配，以及本案客观的案件事实，脱离了中立裁判的基本立场。按照一般的法律常理，如果主张的赔偿数额不一致，可以按照较低金额确定赔偿数额，而不是因为不一致就不予赔偿。捷安驾培教练场的建筑物、构筑物虽然未经报建，但本案中西河镇政府是以保护水源地为理由实施强制拆除的，应当依据广东省《关于印发部分市乡镇集中式饮水水源地保护区划分分案的通知》要求，对保护区内的主体应当予以补偿安置，合理补偿保护区内主体的损失。捷安驾培教练场建筑物、构筑物中还有大量的建筑材料仍有继续利用的价值，只是由于西河镇政府的突袭强拆，导致无法利用，造成捷安驾培教练场的财产损失，西河镇政府应当负赔偿责任。原审法院认为装修财物已经物化为违法建设的一部分，故不予赔偿的理由是极其荒谬的。目前，已经有相关的案例证明经营损失搬迁损失属于行政赔偿的范围。原审法院机械以《中华人民共和国国家赔偿法》的条款中没有规定停产停业损失以及搬迁费损失为由，认为不应当支持捷安驾培教练场的赔偿请求，未考虑到适用《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，只要行政机关的违法行政行为造成了行政相对人的直接损失，及应当承担赔偿责任的基本法理。原审法院对捷安驾培教练场提交的大量足以证明捷安驾培教练场遭受实际损失的证据视而不见，仅仅选取部分材料即得出不予赔偿的结论缺乏事实依据。西河镇政府在违法强制拆除过程中没有对捷安驾培教练场的财产及被拆除建筑物、构筑物内的物品进行清点登记造册，实施强制拆除时也没有制作执法笔录、现场拍照、录音录像，应当由西河镇政府承担举证责任。捷安驾培教练场提供的损失项目统计表中的每一项损失，均是有相应的证据证明或者有相应的赔偿计算依据的，但原审法院在法院查明内容中只字未提上诉人的证据依据，更没有逐项查明并认定所涉的哪些损失项目属于上诉人的合法财产，即以各种莫须有的严重违反逻辑常理和生活经验的理由拒不支持捷安驾培教练场的赔偿请求。捷安驾培教练场在区域已由水源一级保护区调整为二级保护区，西河镇政府作出涉案强制拆除行为早已失去了正当的执法基础。春华工业园的土地来源合法，基地建设项目也获得了区发改局的同意备案，捷安驾培教练场基于对政府的信赖进行的项目投资建设，也应当依行政信赖利益保护原则获得保护和赔偿。上诉请求：一、撤销韶关市武江区人民法院作出的(2020)粤0203行初151号、(2020)粤0203行赔初38号行政判决第二项；二、判令西河镇政府因违法强拆给捷安驾培教练场造成的建筑物、构筑物损失1674900元、装饰装修损失322300元、财产损失2191755.25元、经营(停产停业)损失2630520元、搬迁费8000元等共计6827475.25元；三、判令西河镇政府承担本案诉讼费用。被上诉人西河镇政府答辩称：涉案建筑为违法建筑，属于不合法财产不受法律保护。从现有证据充分证明捷安驾培教练场主张的涉案建筑物属违法建筑，一审法院认定为违法建筑并无不当。由于现违法建筑是建筑在饮用水水源一级保护区内，也是与保护水源无关的建设，西河镇政府实施的强制拆除的行为客观上也是为公共利益的需要，有效及时清除影响饮用水一级水源污染危害。西河镇政府在对违法建筑实施强折中也仅仅是部分强制拆除涉案建筑物，虽然一审法院认为提供的证据10中的标注为自行标注，但在拆除前后及清场照片中也清晰反应在强制拆除后场地内的现状，即仍然存在未拆除的建筑物。在强制拆除这部分建筑物时，从捷安驾培教练场提供的视频资料也证实在强折时没有可移动的物品存在，捷安驾培教练场不能提供被强拆除涉案建筑物中有其它合法财产的证据，不能获取国家赔偿。一审判决未予支持并无不当。本案涉及对违法建筑进行强制拆除的行政赔偿根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定的“谁主张、谁举证”原则，也是要求行政相对人“在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实”的举证责任，同时，在有关行政部门要求对饮用水水源一级保护区内整改时，捷安驾培教练场已自行进行了搬迁整改，包括自行拆除，在西河镇政府提供的证据10强制拆除现场照片，除反映强制拆除涉案建筑物内处于清空状态外（包括捷安驾培教练场提供的视频)，在强制拆除后清场照片中，也反应仍然有未强制拆除的建筑物（这部分也是捷安驾培教练场自行拆除)，现有的证据材料客观上也证实在强拆时没有可移动物品的存在，强制拆除仅仅只是建筑物部份，捷安驾培教练场认为还有可移动价值物品的情况根本不存在，况且又不能提供被强拆除涉案建筑物中有其它合法财产的证据，不能获取国家赔偿。关于捷安驾培教练场提出经营损失的问题，由于本案涉及的建筑物为违法建筑物，强制拆除也针对的是违法建筑，不属于强制拆除违法建筑中赔偿的范围，其主张的损失依法不能支持。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点：一、西河镇政府拆除涉案建筑物、构筑物的行为是否合法；二、西河镇政府是否应当赔偿捷安驾培教练场的损失。一、关于西河镇政府拆除涉案建筑物、构筑物的行为是否合法的问题。原《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款规定：“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”上述规定明确了未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，及在饮用水水源一级保护区范围内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。本案，捷安驾培教练场在饮用水源一级保护区范围内建设的建筑物，应当由武江区人民政府责令拆除。西河镇政府不具有强拆除涉案建筑物的法定职权。其拆除涉案建筑物的行为，属于超越职权的行为，且未提供证据证实按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定进行拆除，应当确认西河镇政府强制拆除涉案建筑物的行为违法。二、关于西河镇政府是否应当赔偿捷安驾培教练场损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”上述规定明确了获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成了损失。本案捷安驾培教练场建设的建筑物、构筑物，未依照原《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，申请办理建设工程规划许可证，且涉案建筑物是在1998年被划定韶关市饮用水源一级保护区后所建的，属于与供水设施和保护水源无关的建筑物，结合韶关市环境保护局作出的韶环函[2018]297号《关于清理十里亭饮用水源一级保护区违法违规建设项目和建筑物的函》，涉案建筑物、构筑物可认定为违法建筑物、构筑物，依法不予赔偿，与违法建筑固化为一体、不可分离的装修材料和建筑材料，其损毁属于拆除行为的必然结果，因此也不能得到赔偿。鉴于捷安驾培教练场主张有其他合法财产的损失，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，从本案现有的证据并不能证实捷安驾培教练场确实存在损失项目统计表中所列的物品或在强制拆除时仍未搬离。综上所述，对捷安驾培教练场的赔偿请求予以驳回。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律及所作判决正确，本院予以维持。上诉人捷安驾培教练场上诉理由不充分，本院予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人韶关市武江区捷安驾驶培训教练场有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  陈理广审 判 员  邹征衡二〇二一年四月十五日法官助理  罗 艳书 记 员  罗智健