浙江省绍兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）浙06行终56号上诉人（原审原告）徐俊东，男，1982年2月28日出生，汉族，户籍地诸暨市，现住诸暨市。被上诉人（原审被告）诸暨市人力资源和社会保障局。住所地诸暨市暨阳街道永昌路12号。法定代表人杨永水，局长。出庭行政机关负责人应仲九，副局长。委托代理人毛卫东，浙江曦明律师事务所律师。委托代理人朱国发，浙江曦明律师事务所律师。上诉人徐俊东因诉被上诉人诸暨市人力资源和社会保障局（以下简称“诸暨人社局”）劳动和社会保障行政管理其他行政行为一案，不服新昌县人民法院（2020）浙0624行初105号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月20日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人徐俊东，被上诉人诸暨人社局副局长应仲九及该单位的委托代理人毛卫东、朱国发到庭应询。本案现已审理终结。上诉人徐俊东一审时诉称，原告原籍金华武义，2008年北京大学法律硕士毕业之后，以引进人才的身份到诸暨市××室从事复议应诉工作，编制在诸暨市行政政策法规中心，至今已满十年。十年来原告共办理复议260余件，诉讼240余件。以一个诉讼案件1万元律师费算，原告为诸暨市人民政府省下200万元以上支出，绍兴市及其他区县几乎都请律师参加诉讼，而诸暨10年来律师参与市政府诉讼的总共不到20件。没有功劳，也有苦劳吧!然而，十年中，原告没有被评上任何先进，如党员先进，复议工作先进，先进积极分子，甚至在历年事业编制考核中单位也没有给过一次优秀的评价。同时也没有有利于晋升的培训或者作为后备干部。然而就是在这样的情况下，原告仍然收获诸暨百姓寄来两封书面感谢信。2008年引进包括原告在内的那拨人才时，中共诸暨市委、诸暨市人民政府告知是有安家费等等一系列政策文件的，只是到了诸暨后就说政策只对引进到企业的有效，文件明明没有这么写，这不是以言代策和歧视吗？我到诸暨10年，只有第一年的房租6000元是诸暨市人民政府办公室（以下简称“诸暨市××办”）报销的，之后其他啥都没有，如果这就是诸暨的人才引进政策，当年原告一定不会来，上帝看了也会觉得中共诸暨市委、诸暨市人民政府（或者是底下的部门和局长们没贯彻好）比她还能忽悠，全国人民都会“开心一乐”，就是绍兴其他县市区也会笑掉大牙。而不是北大硕士毕业引进来的人更会心凉凉，北大的尚且如此，其他学校毕业的更加情何以堪!原告认为，原告属于迁入引进的人才，身份证号为武义号码，身份证地址为诸暨地址，户口和档案都在诸暨，在诸暨人社局保管。根据《中共诸暨市委诸暨市人民政府关于进一步完善人才智力引进与人才培养的若干政策意见》(市委〔2007〕50号)第（七）项：对迁入引进的人才，按下列标准发给安家津贴：……5.具有硕士学位或副高级专业技术职称人员，3万元/人。故于2020年6月15日正式提出申请，要求发放承诺的3万元安家费。被告收悉后，于2020年7月3日作出回复，以虽然有文件，但在具体实施过程中，只有迁入引进到企业工作才享受津贴，迁入引进到机关事业单位的编内人员不能享受为由，不予支持原告的请求。原告认为，被告回复也认同原告属于迁入引进的人才。原告这种迁入引进到机关事业单位的编内人才与迁入引进到企业工作的人才都是依照《中共诸暨市委诸暨市人民政府关于进一步完善人才智力引进与人才培养的若干政策意见》(市委〔2007〕50号)及其实施细则这样一个相同的文件引进的，而这个相同的文件抬头是各镇乡党委、政府，各街道党工委、办事处，市级机关各部门，市属企事业单位，市级规模企业。也就是说，无论是引进到镇乡街道、部门、事业单位、还是规模企业的人才，都适用该文件。而该文件并没有明确规定这两种引进到不同单位的人才的待遇有区别对待的情况。故而，被告以具体实施过程的操作来否认文件上的一视同仁，没有法律文件依据和事实根据，现特提起行政诉讼，请求撤销被告2020年7月3日作出的《关于徐俊东同志来信的回复》，责令被告履行兑现无区别对待迁入引进人才的安家费3万元的承诺职责。一审法院审理查明，2007年6月4日，中共诸暨市委、诸暨市人民政府发布《关于进一步完善人才智力引进与人才培养的若干政策意见》（市委〔2007〕50号），其中规定：重点引进“两高一紧”七类人才，其中第五类为具有硕士学位或以上的人员；具有硕士学位或副高级专业技术职称人员，给予3万元／人安家津贴，三年内发放，由市财政和用人单位各负担50%。同日，中共诸暨市委办公室（以下简称“诸暨市委办”）、诸暨市××办发布《关于的实施细则》（市委办〔2007〕63号）,其中规定，迁入引进人才的安家津贴由政府发给的部分，应由个人提出申请、用人单位签署意见，向市人事局申报，经核实同意，由市财政局划入个人专门账户。2010年11月4日，中共诸暨市委、诸暨市人民政府发布《关于优秀人才引进培养的若干政策意见》（市委〔2010〕49号），其中规定，对迁入引进到我市机关、企事业单位工作的人才发给安家津贴。签订三年服务期协议的第（1）、（2）、（3）类对象，分别给予100万元、50万元、30万元的安家津贴；对迁入引进到企业工作并签订五年服务期协议的第（5）、（6）、（7）类对象，分别给予15万元、5万元、3万元的安家津贴。上述第（6）类为具有硕士学位或副高级专业技术职务任职资格的人员、高级技师。原告徐俊东原籍浙江省金华市武义县，2008年北京大学硕士毕业之后，被引进到诸暨市××办（法制办）工作，编制在诸暨市行政政策法规中心，属于全额财政拨款的事业编制。2020年6月15日，原告向被告诸暨人社局递交《关于发放安家费的正式申请书》，请求依照中共诸暨市委、诸暨市人民政府《关于进一步完善人才智力引进与人才培养的若干政策意见》（市委〔2007〕50号）发放3万元安家津贴。2020年7月3日，被告诸暨人社局作出《关于徐俊东同志来信的回复》：市委〔2007〕50号文件、市委办〔2007〕63号文件出台后，当时在对迁入引进具有硕士学位或副高级专业技术职务任职资格人员的安家津贴具体实施过程中，只有迁入引进到企业工作才能享受津贴，迁入引进到机关事业单位的编内人员不能享受。原告徐俊东不服该回复，遂提起本案诉讼。根据市委〔2007〕50号文件规定，原告徐俊东属于七类引进人才之一，但对于是否享受安家津贴规定不明。该院于庭审后向诸暨市委办、市府办致问询函，要求对文件作出解释。2020年12月28日，诸暨市委办、诸暨市××办作出回复：1.市委〔2007〕50号文件规定相对比较原则，对于政策适用对象、兑现主体、兑现程序尚不十分明确，市委〔2010〕49号文件系对市委〔2007〕50号文件的完善和细化，使之更具可操作性，但两个文件基本精神一致。市委〔2010〕49号文件明确规定，“对迁入引进到企业工作，并签订5年服务期协议的对象”给予安家津贴。2007年6月4日至2010年11月3日期间引进到诸暨市党政机关、事业单位工作的硕士人才不享受安家津贴。2.市委〔2010〕49号文件第六条规定“本意见由市人才办负责解释，自发布之日起执行。原有规定与本意见不一致的，按本意见执行”。在2010年11月4日之后申请安家津贴的，适用市委〔2010〕49号文件。3.截止目前，对2007年6月4日至2010年11月3日期间引进诸暨市党政机关、事业单位工作的七类人才，均未发放过安家津贴。一审法院认为，本案争议焦点有2个。1.关于本案是否属于行政诉讼受案范围。市委办〔2007〕63号文件规定，迁入引进人才的安家津贴由政府发给的部分，应由个人申请、用人单位签署意见，向诸暨市人事局申报，经核实同意，由诸暨市财政局划入个人专门账户，可见诸暨市人事局是发放安家津贴批准机关。由于机构改革，被告诸暨人社局承继了诸暨市人事局职责，迁入引进人才要求发放安家津贴，应当向被告申请。原告徐俊东向被告递交《关于发放安家费的正式申请书》，请求依照市委〔2007〕50号发放安家津贴，系请求被告履行法定职责。被告作出回复，认为迁入引进到机关事业单位的原告不能享受安家津贴。原告不服回复，提起本案诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。原告之诉，属于人民法院行政诉讼受案范围。2.关于被告作出的《关于徐俊东同志来信的回复》是否应当撤销。2004年以来，浙江省、绍兴市制定一系列人才培养政策。我省人才工作重点是加快“两高一紧”人才的培养，涉及领域包括高素质党政领导人才、优秀企业家人才、学术技术带头人才、高技能人才和农村实用人才，但财政补助、补贴均向引进企业工作的人才倾斜。部分县市对高级别人才及引进企业的人才给予安家津贴，引进党政机关和事业单位的一般人才则不能享受该待遇。本案中原告是否可以享受安家津贴，应当根据诸暨市的人才引进政策作出判断。从诸暨市委办、诸暨市××办所作解释，已经确定市委〔2010〕49号文件是对市委〔2007〕50号文件的明确，使之更具有可操作性，可见市委〔2010〕49号文件不改变市委〔2007〕50号文件精神，不创设新的政策规范，两者基本精神一致。从市委〔2007〕50号文件关于安家津贴“由市财政和用人单位各负担50%”的规定可知，文件所指“用人单位”为企业，至少不包含党政机关和全额财政拨款的事业单位和事业编制，否则就不是财政负担50%，而是财政负担100%，这一规定与诸暨市委〔2010〕49号文件规定完全吻合。市委办〔2007〕63号文件关于“安家津贴由政府发给的部分……”的规定，与市委〔2007〕50号文件一脉相承。诸暨市对2007年6月4日至2010年11月3日期间引进诸暨市党政机关、事业单位工作的七类人才均未发放安家津贴的情况，也说明诸暨市有关部门对于政策的理解和执行是一致而稳定的。因此，诸暨市委办、市府办作为诸暨市委、市政府的日常办事机构，其对文件作出的解释，具有权威性，且符合诸暨市人才政策制定、执行的实际情况。原告不属于安家津贴享受对象，被告于2020年7月3日作出的《关于徐俊东同志来信的回复》符合诸暨市相关文件精神。故原告关于撤销该回复的诉讼请求，该院不予支持。原告徐俊东提起本案诉讼，系因不服被告诸暨人社局作出的《关于徐俊东同志来信的回复》，被告诸暨人社局关于其非兑现安家津贴的履行主体、原告的诉求已经超过申请期限或起诉期限的答辩意见未在回复中阐述，与回复的合法性以及回复是否应当撤销无关，该院不予采纳。综上，被告诸暨人社局作出《关于徐俊东同志来信的回复》不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的应当撤销情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐俊东的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐俊东负担。上诉人徐俊东上诉称，一审判决有误。1.一审法院审理程序不到位。收到判决书后上诉人才知道，一审法院在2020年11月17日公开开庭后还向诸暨市委办、诸暨市××办发过问询函，诸暨市委办、诸暨市××办作出了回复解释。这个解释是否有盖章，是盖中共诸暨市委、诸暨市人民政府的公章还是盖诸暨市委办、诸暨市××办的公章，解释效力如何等问题，一审法院未再次开庭对该解释的真实性、合法性、相关性进行质证即作为证据且是主要证据驳回了上诉人的诉讼请求，程序违法。2.一审判决越俎代庖，将前述解释作为被上诉人诸暨人社局作出答复时的证据、依据使用。首先，该解释是马后炮，不具有相关性。这个解释作出日期是2020年12月28日，非2007年市委〔2007〕50号、市委办〔2007〕63号文件制定当时的解释，也不是前述两个文件到2010年文件期间的解释（2010年文件才开始明确引进到机关的人不享受安家费），更不是被上诉人于2020年7月3日作出《关于发放安家费的正式申请书》之前向诸暨市委办市府办发函询问调取的解释。其次，诸暨市委办、诸暨市××办作出了有利于他们的解释，不应被法院所采纳。2008年上半年，时任诸暨市政府副市长章月燕带队到北京高校去招聘引进我们这批研究生时，口头上明确说过有安家费。如果这两个文件明确规定引进到机关的没有安家费（除此之外也没有其他待遇享受了），那么诸暨市人民政府到高校招聘时断不会夸口有安家费。正因为两个文件规定不明确，所以诸暨市人民政府才可以在招聘人才时宣传有安家费，在引进人才后又说不能享受这种“左右逢源”的精致利己做法。这种在招商引资领域屡见不鲜的“忽悠”用在了人才引进上，不得不说2008年的中共诸暨市委、诸暨市人民政府厉害!除非财政、编制等专业出身，有多少应届大学生包括硕士研究生在毕业时懂得行政领域的“财政支出和用人单位支出”、“党政机关和全额财政拨款的事业单位和事业编制”等术语？就是一审法院也是借用了2020年12月28日诸暨市委办、诸暨市××办的解释才作出判决。所以，不能以圣人的标准要求引进人员对2007年两个文件的精确理解。况且2007年两个文件中既引述了“企业”也引述了“用人单位”，如“企业单位引进各类人才一律准入。事业单位引进高级职称专业技术人员和紧缺专业的全日制本科应届毕业生，其编制已满的可向市编委、市人事部门申请专项批办。党政机关重点引进年龄在35周岁以下、具有硕士学位以上的高学历人才。”说明企业和用人单位是严格区别的，企业不能代替用人单位，用人单位也不等同于企业。故一审法院对“财政支出和用人单位支出”中的用人单位理解为企业，是偷换了概念，缩小了用人单位的范围。从立法技艺上讲，当一种意思通过文字表述形成文件并予以公开施行，那么即使本身立法是这个意思，但因为文字表述问题导致没有表述出本来想表述的意思反而出现了另外一个意思，则就应当按照另外一个意思去施行，这是法律的明确性的应有之义，否则法律将让人无所适从。所有学过法律的人都知道的，表见代理和盖有印章的空白合同的法律效力问题，还有一个格式条款及解释适用的问题。“对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释。”2007年两个文件是招聘研究生人才到党政机关的宣言书、邀请函、福利券，是中共诸暨市委、诸暨市人民政府首批引进人才的格式合同和格式条款。当约定不明时，应依照前述法理与实务，作出有利于引进人才的解释。2020年12月28日诸暨市委办、诸暨市××办的解释中认定“截止目前，对2007年6月4日至2010年11月3日期间引进诸暨市党政机关、事业单位工作的七类人才，均未发放过安家津贴。”事实也确实是这么个情况。但法律正义与否、公平公正与否，不因现状人多而合法合理，也不因主张权利的人少而不合法合理。法院也不应惧怕人多或欺负人少去做判决。“存在即合理”，这是哲学上的命题，这个合理是终极意义上的合理，即存在的东西一定有着合理性（终极到在某个地方必定有其合理性），而这种合理性不能解决合法与否的问题，否则就是换一种说法叫“存在即合法”了。若真换成这句“存在即合法”，则其错误性不言而喻。所以，若安家费确实应当发放（谁叫制定文件时不明确呢!），则“2007年6月4日至2010年11月3日期间引进诸暨市党政机关、事业单位工作的七类人才，均未发放过安家津贴。”只能说明相同没有发放的情况有很多，都有待改正。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人诸暨人社局答辩称：1.一审法院程序正当。一审法院在开庭后征询诸暨市委办、诸暨市××办要求对文件作出解释，是一审法院为了更好的理解相关文件的规定，诸暨市委办、诸暨市××办所作的回复本身也不属于证据，一审法院亦没有当作事实认定的依据。2.上诉人不属于安家津贴享受对象。市委〔2007〕50号文件虽没有明确规定引入到诸暨市党政机关、事业单位工作的人才不能享受，但从其“安家津贴由市财政和用人单位各负担50%的”规定中可以看出，享受的对象至少不包含党政机关和全额财政拨款的事业单位和事业编制；从政策执行的实际情况看，引入到党政机关和事业单位人员均没有发放过。市委〔2010〕49号文件也明确只有引入企业工作的人才才能享受安家津贴。综上，被上诉人认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序得当，上诉人的上诉理由均不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理，本院对一审法院认定的基本事实予以确认。本院认为，根据市委办〔2007〕63号文件规定，诸暨市人事局（现为诸暨人社局）是发放安家津贴批准机关。上诉人徐俊东向被上诉人诸暨人社局递交《关于发放安家费的正式申请书》，请求依照市委〔2007〕50号发放安家津贴，系请求诸暨人社局履行法定职责。该局作出回复认为徐俊东系迁入引进到机关事业单位，故不能享受安家津贴。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。该诉讼属于人民法院行政诉讼受案范围。关于诸暨人社局作出的《关于徐俊东同志来信的回复》是否应当撤销的问题。徐俊东是否可以享受安家津贴，应当根据诸暨市的人才引进政策作出判断。从诸暨市委办、诸暨市××办所作解释，已经确定市委〔2010〕49号文件系对市委〔2007〕50号文件的完善和细化，但两个文件基本精神一致。从市委〔2007〕50号文件关于安家津贴“由市财政和用人单位各负担50%”的规定可知，文件所指“用人单位”为企业，至少不包含党政机关和全额财政拨款的事业单位和事业编制，否则就不是财政负担50%，而是财政负担100%，这一规定与市委〔2010〕49号文件规定完全吻合。市委办〔2007〕63号文件关于“安家津贴由政府发给的部分……”的规定，与市委〔2007〕50号文件一脉相承。诸暨市对2007年6月4日至2010年11月3日期间引进诸暨市党政机关、事业单位工作的七类人才均未发放安家津贴的情况，也说明诸暨市有关部门对于政策的理解和执行是一致而稳定的。该解释是对市委〔2007〕50号、市委〔2010〕49号两个文件的适用说明，而非对规则的再造。诸暨市委办、诸暨市××办作为诸暨市委、市政府的日常办事机构，其对文件作出的解释，具有权威性，且符合诸暨市人才政策制定、执行的实际情况。徐俊东不属于安家津贴享受对象，诸暨人社局于2020年7月3日作出的《关于徐俊东同志来信的回复》符合诸暨市相关文件精神。诸暨人社局作出《关于徐俊东同志来信的回复》不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的应当撤销情形。故徐俊东关于撤销该回复的诉讼请求，一审法院不予支持并无不当。综上，上诉人徐俊东的上诉理由均缺乏事实和法律依据。一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐俊东负担。本判决为终审判决。审 判 长  蒋 瑛审 判 员  范卓娅审 判 员  张亚彬二〇二一年四月十九日法官助理  魏晓靖书 记 员  俞银星