湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘01行终64号上诉人（原审原告）易海军，男，1960年11月15日出生，汉族，住湖南省长沙市望城区。委托代理人易军，男，1964年12月4日出生，汉族，住北京市西城区，系上诉人易海军弟弟。被上诉人（原审被告）望城经济技术开发区管理委员会规划建设局，住所地湖南省长沙市望城区同心路**。法定代表人欧洋，局长。委托代理人刘杰，望城经济技术开发区管理委员会工作人员。委托代理人阮文，湖南华湘律师事务所律师。原审原告易军，男，1964年12月4日出生，汉族，住北京市西城区。原审原告易运华，女，1952年1月11日出生，汉族，住湖南省长沙市望城区。原审原告易杏元，女，1949年4月27日出生，汉族，住湖南省长沙市岳麓区。上诉人易海军因与被上诉人望城经济技术开发区管理委员会规划建设局（以下简称望城经开区规划局）、原审原告易军、易运华、易杏云行政处理一案，不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初732号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：2010年12月20日，甲方（转让方）黄金镇桐林坳社区桐林坳村民组与乙方（受让方代表）易军签订《转让协议》，鉴证方为黄金镇桐林坳社区。该《转让协议》主要内容如下：“一、‘转让标的’：该转让地为望城县黄金镇政府在2006年耐火材料厂和2007年桐林学校征收用地的重建安置地。甲方经过组民代表大会通过，报经社区和镇政府同意，进行转让。黄金镇政府此重建安置性质证明及转让许可文件见本合同的附件。”，“三、付款条件及方式：……甲方负责将登记为甲方指定的第三方的《建设用地规划许可证》、《建房用地许可证》等手续办结，将已登记为甲方指定的第三方《建设用地规划许可证》、《建房用地许可证》原件交给乙方……”。长沙市望城区金山桥街道办事处（以下简称金山桥街道办）分别于2020年5月12日、29日向望城经开区规划局提交《关于撤销金山桥街道高铁西城项目易海军户以他人名义办理乡村建设规划许可证的函》及《关于请求撤销易海军借用郑佰凡、张国文的名义办理乡村建设规划许可证的报告》，主要内容为：街道在项目拆迁中，通过资规局档案查询，发现房屋实际持有人涉嫌以他人名义办证。……易海军2015年在金山桥街道桐林坳社区桐林坳组建房一栋，占地面积394.8平方米。经查，该房屋为易海军持有使用，并在分别以郑佰凡、张国文名义取得的望国土集建字［2013］第1763号、1764号《农村集体土地建设用地批准书（个人建房）》许可用地上建成，该两本证经长沙市望城区人民政府望府案土字［2016］16、15号《行政处理决定书》予以撤销。现通过资规局档案查询，以上建筑在2013年4月15日，以郑佰凡、张国文名义办理了乡字第［2013］006、007（0经开区）《乡村建设规划许可证》。另易海军在××街道××社区××组有一栋90年代楼房。……针对易海军户在金山桥街道桐林坳社区桐林坳组所建的建筑以他人名义办理《乡村建设规划许可证》的情况，请求望城经开区规划局从专业技术和建设规范的角度依法对以上两本《乡村建设规划许可证》予以撤销。2020年5月27日，望城经开区规划局向金山桥街道办作出望经规函[2020]27号《关于撤销金山桥街道高铁西城项目易海军户以他人名义办理乡村规划许可证的复函》，主要内容为：望城经开区规划局没有为易海军户在桐林坳社区桐林坳组核发《乡村建设规划许可证》；2013年4月11日，望城经开区规划局依程序为郑佰凡、张国文核发了《乡村建设规划许可证》。2020年5月29日、6月2日，望城经开区规划局分别找易海军和危铁刚进行调查，并制作了调查笔录。2020年6月4日，望城经开区规划局向易海军送达《告知书》，主要内容为：经查，郑佰凡、张国文分别系望城县黄金镇桐林坳社区黄土岭组、周家咀组村民，未婚，无子女。2011年5月20日、13日，原望城县黄金镇桐林坳社区在支付郑佰凡、张国文一定费用并取得同意后，以郑佰凡、张国文名义提交《建房规划用地申请书》。2011年6月12日、18日，桐林坳社区对郑佰凡、张国文申请建房规划用地出具“经公示无异议”证明。2011年11月30日、9月15日，国土、规划、黄金街道（原黄金镇）共同现场踏勘，形成了《望城县个人建房现场踏勘登记表》。桐林坳村民小组、桐林坳社区、黄金城乡规划建设环保管理办公室、黄金街道办（原黄金镇）、国土资源中心共同签署意见，加盖公章，形成了《个人建房规划用地审批情况》。2013年4月11日，望城经开区规划局核发了乡字第[2013]006、007（0经开区）《乡村建设规划许可证》，批准的建设位置均为金山桥街道桐林坳社区桐林坳组，建设规模均为100㎡×2F=200㎡，原望城县黄金镇桐林坳社区以郑佰凡、张国文名义提交的《建房规划用地申请书》，郑佰凡、张国文虽然本人同意，但并非其本人实际建房需要，郑佰凡、张国文现已死亡，其常住人口于2016年4月19日被注销。其生前并未持有、使用过乡字第[2013]006、007（0经开区）《乡村建设规划许可证》，该两证办理后，实际持有和使用人均为易海军户，现已建成房屋。上述两证系采取欺骗等手段取得，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，望城经开区规划局拟对乡字第[2013]006、007（0经开区）《乡村建设规划许可证》予以撤销，易海军户在接到该告知书之日起五个工作日内，可向望城经开区规划局提出陈述申辩，逾期未提出的，视为放弃陈述和申辩的权利。2020年6月12日，望城经开区规划局以易海军作为行政相对人作出两份《行政处理决定书》，认为乡字第[2013]006、007（0经开区）《乡村建设规划许可证》系采取欺骗等不正当手段取得，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，分别决定撤销以郑佰凡名义取得的乡字第[2013]006（0经开区）《乡村建设规划许可证》、撤销以张国文名义取得的乡字第[2013]007（0经开区）《乡村建设规划许可证》。另查明，本案所涉及的“望城经济开发区规划建设局”即为“望城经济开发区管理委员会规划建设局”；涉案《转让协议》中列明的乙方（受让方代表）为易军，该协议的末尾乙方签名处为易军、易海军、易运华、易杏元（以下简称易军等四人），即涉案与易军相关事项，均是以易军为代表的易军等四人相关事项。还查明，在本案原审审理过程中，望城经开区规划局于2020年8月6日分别作出望经规补字[2020]1号、2号《补正告知书》，并于次日送达易海军，告知易海军该局作出的涉案《行政处理决定书》遗漏了编号，予以补正，补正编号分别为望经规撤销字[2020]1号、2号。再查明，易军等四人2020年6月15日提起本案诉讼后，于2020年7月24日提交了《变更诉讼请求》，列明了八项诉讼请求。在原审庭审过程中，法庭曾就该问题向易军等四人释明，易军等四人明确表示不变更亦不撤销任何一项诉讼请求，且强调要坚持其在《变更诉讼请求》中所提出的八项诉讼请求。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、《湖南省实施办法》第三十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。本案中，易军等四人在××街道××社区××组有一栋90年代楼房，不符合再申请宅基地的条件。望城经开区规划局在收到金山桥街道办提交的《关于请求撤销易海军借用张国文、郑佰凡的名义办理乡村建设规划许可证的报告》后，即着手开始调查。经查，望城经开区规划局作出的乡字第［2013］006、007（0经开区）《乡村建设规划许可证》的对象系郑佰凡、张国文，但实际持有并使用该两本《乡村建设规划许可证》的系易军等四人，易军等四人系以他人名义申请办理等不正当手段取得了涉案规划许可证。据此，望城经开区规划局认为依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，该两本《乡村建设规划许可证》应当予以撤销，并于2020年6月4日向易海军户送达了《告知书》，告知其享有陈述和申辩的权利。期满易海军户未提出异议，望城经开区规划局据此作出［2019］1号、2号《行政处理决定书》。该处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。易军等四人关于其不是该两本《乡村建设规划许可证》的持有人、使用人的诉称与事实不符，关于其不是涉案行政处理决定的行政相对人的诉称亦于法无据，均不予支持。故易军等四人关于判决撤销望城经开区规划局作出的［2019］1号、2号《行政处理决定书》的诉讼请求应予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案审查的是望城经开区规划局作出的[2019]1号、2号《行政处理决定书》的合法性问题。易军等四人提起本案诉讼时，提出了八项诉讼请求，经法庭释明，易军等四人拒绝变更其诉讼请求。经审查，易军等四人提出的其他诉讼请求，不属于本案审理范围，依法均应予以驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回易军等四人的全部诉讼请求。案件受理费50元，由易军等四人负担。易海军不服上述判决，向本院提起上诉称：1.原审程序违法，未依易军等四人的请求调取有关证据，故意排除客观事实不予认定，违法要求易军等四人裁减诉讼请求并排除其90%诉讼请求，庭审程序违法，仅对处理决定书的程序合法性进行审查，未对实体合法性进行审查，未对被上诉人所有实体违法进行认定和判决，依据变更前的诉状故意篡改易军等四人的陈述。2.原审认定事实错误。被上诉人的行政处理决定书自认违法办证的事实，被上诉人全程主导和颁发了违法假证，易海军从未参与，被上诉人的假证未送达易海军，也未经过公证转让给易海军，被上诉人认定以郑佰凡、张国文名义办理的《乡村建设规划许可证》的实际持有人和使用人为易海军，认定事实错误。易海军不是违法证件的申办人，从未参与任何办证事项，也不是违法假证的领取人。易海军不是中标人，无资格在中标土地上建房，没有使用假证的客观需要。易海军与违法假证既无事实关联性，也无法律关联性。被上诉人多次故意有组织违法，应承担无过错侵权损害责任。综上，基于原审程序和实体违法，二审新增请求：1.确认原审审理程序违法，责令原审法官向上诉人书面道歉。2.确认原审法院拒绝调取证据请求的行为违法。3.确认原审判决违背基本客观事实，应予撤销。基于原审拒绝90%诉求，重新请求：4.确认易海军全程未参与被上诉人批量办理和颁发[2013]006、007号等七份违法《规划证》的行政行为违法。5.确认被上诉人在公开拍卖土地给易军并到现场放线定位后，以郑佰凡和张国文名义办理和颁发[2013]006、007号《规划证》的行为违法，是滥用职权和玩忽职守的违法行为。6.确认被上诉人认定易海军实际持有和使用《规划证》，是违背基本事实的违法行为。7.确认被上诉人认定易海军是望经规撤销字[2020]1号、2号《行政处理决定书》行政相对人的行为是故意栽赃诬陷易海军的违法行为。8.确认被上诉人撤销已失效《规划证》的[2020]1号、2号《决定书》的程序和实体违法。9.撤销[2020]1号、2号《决定书》。10.判决被上诉人承担其违法行为构成侵权和损害的全部责任。被上诉人望城经开区规划局答辩称：1.被上诉人仅作出望经规撤销字[2020]1、2号《行政处理决定书》，本案审查的是该决定书是否合法。上诉人原审诉讼请求中的1-7项均不是单独作出的行政行为，不属于行政诉讼审理范围，原审法院予以驳回正确。上诉人的上诉请求中新增的1、2项诉讼请求亦不属于行政诉讼审理范围，应予驳回。2.上诉人申请调查的证据与本案不具有关联性，原审程序合法。本案审理的是望经规撤销字[2020]1、2号《行政处理决定书》是否合法，上诉人申请调查的证据均系为了证明《规划证》出具的合法性问题，与本案不具有关联性。上诉人认为涉案《规划证》系违法办理，即其认可《规划证》应当被撤销，与其提起的诉讼自相矛盾。3.被上诉人依法撤销涉案《乡村建设规划许可证》，事实依据充分，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，完全正确。被上诉人作出的涉案两本《乡村建设规划许可证》对象是张国文、郑佰凡，但根据相关证据，张国文、郑佰凡并无实际建房需要，以张国文、郑佰凡名义办理的《农村集体土地建设用地批准书（个人建房）》、《乡村建设规划许可证》均交给易海军实际持有并使用，故望城区人民政府以上诉人为行政相对人作出撤销涉案《农村集体土地建设用地批准书（个人建房）》的行政处理决定书并送达，上诉人未提出异议。被上诉人依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，作出行政处理决定书撤销涉案两本《乡村建设规划许可证》亦合理合法。另，被上诉人调查并确认事实后，向上诉人送达《告知书》并告知相应权利，期满其未提出异议，被上诉人在此情形下作出涉案《行政处理决定书》并依法送达，程序合法。4.若上诉人有损失，应依据《重建安置地转让协议》向相对方主张权利。涉案《行政处理决定书》对相关证件的办理过程有清晰的描述，并未陈述系上诉人直接办理涉案证件，但不能因此否认该证件应当撤销的事实。望城区人民政府撤销涉案地块的《农村集体土地建设用地批准书（个人建房）》时，该地上已不能建房。但《乡村建设规划许可证》系有权行政机关作出且已生效，不能因《农村集体土地建设用地批准书（个人建房）》的撤销而失效，故撤销是必然的，且在被上诉人的职责范围内。通过上诉人的陈述可知，其实际上认可不能依据涉案《乡村建设规划许可证》建房，建房的依据是其与桐林坳村民小组签订的《重建安置地转让协议》。且不论该协议是否有效，办理涉案地块的相关证件系桐林坳社区及桐林坳村民小组的约定义务，那么，若办理的证据不符合合同规定或给上诉人造成了损失，上诉人应当向合同相对方桐林坳村民小组及桐林坳社区主张权利。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。各方当事人向原审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。二审查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案中，被上诉人作出撤销涉案两本《乡村建设规划许可证》的被诉行政处理决定的事实理由是：郑佰凡、张国文没有实际建房需要，其取得涉案许可时隐瞒了其将转让涉案许可证这一事实，易海军系冒用他人名义取得涉案许可。对此，本院认为，被许可人取得行政许可后是否实际从事相关行为不是准予行政许可的条件，故认定被许可人未实际建房即属以欺骗手段取得行政许可，依据不足，不予采信。当事人取得许可后是否转让相关行政许可证件，不属颁发许可证的审查因素，行政机关颁发许可证时也不要求当事人提供相关材料，故当事人申请许可时未说明其将转让许可证，不属于隐瞒，将之认定为以欺骗手段取得许可，理由不成立，不予采信。涉案许可的被许可人为郑佰凡、张国文，不是易海军，涉案许可证是行政许可的载体，不是行政许可本身，被上诉人主张易海军持有郑佰凡、张国文的涉案许可证，即属冒用他人名义取得涉案许可，混淆了行政许可载体与行政许可本身，理由明显不成立，亦不予支持。被上诉人根据上述事实理由，依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”的规定，作出被诉行政处理决定，属适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的；……”的规定，对被诉行政处理决定应予撤销。被上诉人主张其依据撤销相关《农村集体土地建设用地批准书（个人建房）》的程序中易海军是行政相对人，故易海军为撤销涉案《乡村建设规划许可证》的程序中的行政相对人，没有法律依据，不予支持。易海军等四人在原审中的诉讼请求表述不规范，原审综合其各项诉讼请求，并结合起诉的事实和理由，确定被诉行政行为为望城经开区规划局作出的撤销涉案两本《乡村建设规划许可证》的行政处理决定，并无不当。易海军在二审新增诉讼请求，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，本案不予审查。易海军等四人向原审申请调取的证据与被诉行政行为的合法性审查无关，原审法院未予准许，并不违反法律规定。易海军主张的原审其他程序违法问题，明显不成立，不予支持。需要指出的是，被诉行政处理决定的编号应为望经规撤销字[2020]1、2号，原审误列为望经规撤销字[2019]1、2号，本院予以纠正。综上，原审判决适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初732号行政判决；二、撤销望城经济技术开发区管理委员会规划建设局作出的望经规撤销字[2020]1、2号行政处理决定。本案一、二审案件受理费各50元，共100元，由被上诉人望城经济技术开发区管理委员会规划建设局负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 戴 莉审判员 傅美容二〇二一年四月九日书记员 刘烁星附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。