湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)湘07行终40号 上诉人（原审被告）常德市武陵区自然资源局，住所地湖南省常德市武陵区朗州路545号。 法定代表人廖静，该局局长。 委托代理人饶力铭，男，1975年1月17日出生，汉族，常德市武陵区征地拆迁所工作人员，住湖南省常德市武陵区，代理权限为一般授权代理。 委托代理人施杰，湖南半毫米律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被上诉人（原审原告）黄四保，男，1949年1月11日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。 委托代理人杨大志，湖南金州（常德）律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人常德市武陵区自然资源局（以下简称武陵资源局）因与被上诉人黄四保不履行拆迁补偿法定职责一案，不服常德市鼎城区人民法院（2020）湘0703行初263号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，2007年，常德市武陵区人民政府因锦绣江南安置小区建设项目发布征收公告，黄四保在该项目征拆范围内有一处棚房被征拆。2009年2月2日，原常德市国土资源局武陵区分局（以下简称原武陵区国土分局）向黄四保出具承诺书，载明：“锦绣江南安置小区征地拆迁项目涉及你的棚屋拆迁，因该项目早已交地现正准备动工修造公寓楼，根据市政府领导的要求，你的棚屋需在2009年2月4日前拆除完毕。鉴于以上特殊情况，市政府秘书长张国政同志于2009年2月2日调度了相关会议，我局按照张国政秘书长的表态特向你承诺：1.从你的棚屋拆除完毕之日起，自行过渡18个月[过渡费按常政发（2007）11号文件规定及时支付给你]；2.在18个月过渡期满之前由我局负责联系并安排好给你的经济适用房（在经济适用房中选择户型最大的一种，由你自己按成本价购买）。如果18个月过渡期满后未交房，继续按有关文件规定支付过渡费直至交房为止。”后该棚房被拆除，拆迁工作人员饶力铭在承诺书上备注“黄四保棚屋拆除完毕之日为2009年2月13日”内容。2009年2月4日，常德市征地拆迁事务所作出常征附补字（2007）第0515——018号征收土地地上附着物补偿通知书，对黄四保补偿18个月过渡费10800元。黄四保领取了包含该笔过渡费在内的钱款共计40000元。后常德市武陵区征地拆迁所又于2010年至2015年1月29日期间作出了5份常征附补字（2007）第0101号征收土地地上附着物补偿通知书，向黄四保支付2010年8月13日至2013年2月13日期间的过渡费共计31500元。棚屋被拆除后，黄四保自行出资在东郊乡三闾社区购买房屋一栋。2011年5月10日，常德市人民政府发布常政征土字（2011）31号征收土地公告，告示征收武陵区东郊乡三闾港社区、高坪头社区农民集体所有土地一宗，用于紫东苑住宅小区项目。黄四保购买的房屋在该项目征收范围内。2015年6月2日，常德市武陵区征地拆迁所向黄四保作出常征附补字（2003）第87号征收土地地上附着物补偿通知书，对黄四保因紫东苑项目被拆除房屋予以公寓楼安置前补偿380813元。2015年9月28日，原武陵区国土分局公示紫东苑项目被拆迁户的安置资格名单，其中确定黄四保（黄学军）一户享有240平方米的安置资格。黄四保办理了安置户入住公寓楼的资金结算。2016年10月25日，常德市武陵区征地拆迁所作出常征补通字（2013）第87号征收房屋及附属设施补偿通知书，对因紫东苑项目拆除黄四保房屋支付2015年4月29日至2015年6月29日期间的过渡费2800元。黄四保认为其未获得早应获得的经济适用房及2015年5月31日之后的过渡费，遂诉至一审法院，请求：1.判令武陵资源局履行《承诺书》确定的给付黄四保常德市城区内一套最大面积经济适用房的拆迁补偿法定职责；2.判令武陵资源局按每月1800元的标准支付黄四保2015年6月1日至2020年8月13日的过渡费112355元及2020年8月13日之后的过渡费直至交房止。 另查明，黄四保系2003年将户籍迁入常德市武陵区东郊三闾港居委会7组，户籍地现未变更。其在锦绣江南安置小区项目中被拆除的棚房系租赁土地修建，用于居住和从事生猪养殖。锦绣江南项目的安置方式为异地重建安置。现常德市范围内已无经济适用房。因机构改革，原武陵区国土分局的相关职权职责现由武陵区自然资源局行使。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、承诺书确定的安排经济适用房及给付过渡费是否构成原武陵区国土分局的行政职责，原武陵区国土分局是否已经履行相应的职责？二、黄四保要求给付过渡费是否超过起诉期限？ 对于焦点一，行政机关履职义务既可来源于法律法规授权，又可来源于行政机关的单方允诺，即行政允诺。行政允诺是指行政主体为达到某种目的向特定或不特定的相对人作出的，承诺在相对人某种情况出现或完成了某一特定行为后由自己或者自己所属的职能部门完成某种行为或者给予某种利益的单方意思表示，属于单方授益性行为。一般包含条件和允诺义务两部分，条件成就时，行政主体允诺履行相应的义务。而案涉承诺书性质上即属于行政允诺。承诺内容构成承诺人应当履行的行政职责。 案涉承诺书系锦绣江南安置小区项目征地拆迁过程中形成，承诺人原武陵区国土分局当时作为征收组织实施机构，具有对被拆迁户予以安置补偿的职责，在该项目中拆除黄四保棚房后，应当向黄四保履行拆迁补偿的职责，原武陵区国土分局向黄四保出具承诺书的行为即系对黄四保履行拆迁补偿职责的具体行政行为，因原武陵区国土分局出具承诺内容未实现，其拆迁补偿职责实际未完成，其职权职责因机构改革现由被告行使，黄四保现就承诺义务未履行起诉原武陵区国土分局，主体适格。案涉承诺书的前提和基础是原武陵区国土分局作为征收组织实施机构，依法履行对被征收户进行拆迁安置补偿的职责，案涉承诺的条件是黄四保的棚屋拆除完毕，承诺的义务则是给付过渡费并提供一套经济适用房供黄四保按成本价购买。黄四保的棚屋于2009年2月13日已经拆除完毕，案涉承诺书的条件已经成就。原武陵区国土分局应当履行承诺义务。 而案涉承诺内容包含两项，一是给付18个月过渡费，二是给黄四保联系、安排好经济适用房，供黄四保选择购买，过渡期满后未交房的则继续按有关文件规定支付过渡费直至交房为止。第一项内容，已经于2009年2月4日实际履行完毕。对于第二项内容的履行问题，原武陵区国土分局并未安排经济适用房供黄四保购买，承诺内容并未直接履行，且因政策变化，经济适用房现已退出市场，该项承诺内容实际已无法履行。但人无信不立，国无信不治。对有利于相对人的承诺，行政机关可以履行，也有能力履行的，应当履行承诺；如允诺内容非因相对人的原因履行不能，则应在尊重行政机关无法履行的客观现实的情形下，责令行政机关对相对人因承诺履行不能产生的信赖利益损失进行必要的弥补。现原武陵区国土分局主张承诺义务已经间接履行，认为该承诺系对黄四保给予安置资格，根据2015年《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》的规定，符合安置条件的对象，只能享受一次公寓楼安置资格，黄四保在紫东苑项目中享受安置资格后，承诺内容即应视为履行，而黄四保则认为该承诺并非给予黄四保安置资格，而是对黄四保棚房被拆除产生损失的补偿，黄四保现并未获得此种补偿，原武陵区国土分局未履职。案涉承诺第二项内容的主要义务从字面上看，涉及经济适用房的购买，而黄四保提交的与案涉承诺书相关的行政审批内容却涉及对黄四保的居住安置，承诺书内容与审批内容存在差异，双方对承诺义务的理解产生了分歧，而对承诺内容的真实意思的理解是判断原武陵区国土分局是否已经间接履行允诺职责的重要依据；同时，案涉承诺又是基于武陵区国土分局因锦绣江南安置小区征地拆迁项目拆除了黄四保的棚屋这一事实作出，现承诺部分内容不能实现，武陵区国土分局妥善处理拆迁纠纷的职责目的也未实现，而黄四保对此并无过错，原武陵区国土分局应采取何种方式予以弥补，还有待原武陵区国土分局在查明承诺内容的真实意思及黄四保棚房拆迁利益是否得到保障的基础上，行使行政裁量权后作出处理。对于黄四保主张的过渡费，因系与经济适用房构成同一承诺内容，均是当时履行拆迁补偿职责的衍生义务，在联系、安排经济适用房已不能实际履行情况下，应采取何种补救措施，亦需由原武陵区国土分局调查后予以裁量处理，人民法院不宜直接干预。 对于焦点二，拆迁补偿的职责属于行政机关应主动履行的法定职责，案涉承诺内容是原武陵区国土分局在履行拆迁补偿职责过程中衍生的行政允诺义务，在允诺义务实际无法履行情况下，原武陵区国土分局应主动作出处理，但其一直未予以处理，原武陵区国土分局未履职行为处于持续状态，且案涉承诺义务并未载明履行时间，现黄四保起诉未超过起诉期限。对原武陵区国土分局关于黄四保起诉超过起诉期限的辩称意见，一审法院不予采纳。 综上，武陵区国土分局因履行拆迁补偿职责向黄四保作出了承诺，武陵资源局承继武陵区国土分局的职权职责后，在原武陵区国土分局的承诺履行不能情况下，应依法作出处理，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、责令武陵资源局自本判决生效之日起60日内对黄四保棚屋拆除的补偿事宜作出处理；二、驳回黄四保的其他诉讼请求。案件受理费50元，由武陵资源局负担。 上诉人武陵资源局上诉称，一审判决存在事实不清，法律适用错误，请求：一、撤销一审判决；二、驳回被上诉人的诉讼请求；三、被上诉人承担本案全部诉讼费用。具体理由如下：一、一审判决认定事实不清。武陵资源局向黄四保支付了2010年8月至2015年6月的过渡费及棚屋拆除补偿。2015年6月29日，黄四保享受了240平方米的公寓楼安置，不再需要过渡费。黄四保在紫东苑拆迁项目中享受了公寓楼安置资格，因公寓楼安置资格与经济适用房只可选择其一。依据常德市现有政策，一户只能享受一次安置，不能同时或累积分别享有经济适用房和公寓楼安置资格。因此，一审判决武陵资源局未履行行政补偿职责属于事实不清。二、一审判决适用法律错误。黄四保于2015年6月29日享受公寓楼安置，以及武陵资源局支付过渡费至2015年6月29日止时，武陵资源局已将承诺书的义务履行完毕，黄四保于2020年8月19日提起本案诉讼，超过起诉期限，一审认定黄四保的起诉未超过起诉期限错误。 被上诉人黄四保答辩称：一、黄四保的起诉符合法定起诉条件，未超过法定起诉期限；二、武陵自然资源局一审提供的证据和本案事实没有任何关联，黄四保要求武陵资源局履行承诺书的义务并不构成重复安置。据此，请求驳回上诉，维持原判。 当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，一审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院审理查明的事实予以认可。 本院认为，本案的争议焦点为：一、原武陵区国土分局作出的《承诺书》是否属于行政允诺行为，是否应当履行承诺义务；二、黄四保对本案的起诉是否超过起诉期限。 一、原武陵区国土分局作出的《承诺书》属于行政允诺行为，应履行相关承诺义务。行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。行政允诺是行政主体在法律、法规规定的基础上，在其自由裁量权范围内作出的单方授益性行为。行政主体在实施行政管理过程中，不仅要遵守法定义务，还应遵守因承诺而产生的给付义务。当行政主体对特定行政相对人做出了符合行政允诺事项的行为时，行政主体与行政相对人之间即成立具体的行政允诺法律关系。在行政相对人作出一对行为后，行政主体应按照其承诺的内容履行相应的给付义务。诚信原则是行政允诺义务的客观基础，只要承诺内容合法有效，行政主体要诚实守信，不得随意不履行或更改承诺内容。行政主体应当为行政相对人基于对承诺的信任而为一定行为后，承担起该承担的法律责任。也就是说行政主体对其承诺内容负有法定履行义务，行政主体不履行该允诺义务的，直接构成不作为。 本案中，原武陵区国土分局作出《承诺书》，目的是为顺利实施“锦绣江南安置小区”征地拆迁项目，要求黄四保的棚屋在2009年2月4日前拆除完毕，原武陵区国土分局则向黄四保作出了两点承诺，安排经济适用房供黄四保按成本价购买的问题，是承诺内容之一。由此来看，《承诺书》符合行政允诺的构成要件和特征。现黄四保的棚屋已经在规定时间内拆除完毕，根据诚实信用原则，原武陵区国土分局应当为黄四保安排经济适用房中的最大户型，供黄四保按成本价购买，但原武陵区国土分局一直未履行该承诺义务至今。因常德市住房保障政策发生变化，经济适用房现已退出市场，该项承诺内容实际已无法履行。武陵资源局应采取补救措施，依法履行承诺义务，将购买经济适用房的问题和过渡费的问题，一并作出处理。因此，一审法院认定原武陵区国土分局作出的《承诺书》属于行政允诺，并判令武陵资源局对上述补偿事宜作出处理并无不当。武陵资源局主张黄四保因紫东苑项目已享受公寓楼安置，现履行承诺属于重复安置的主张，因承诺内容不属于集体土地征收过程中的安置方式，且原武陵区国土分局在紫东苑项目实施中，对黄四保进行安置时，未将《承诺书》内容纳入进该项目中一并予以结算，故武陵资源局的该主张并无事实根据，本院不予支持。 二、黄四保对本案的起诉未超过起诉期限。原武陵区国土分局作出《承诺书》后，在条件成就时，一直未履行承诺义务。2013年黄四保的另外一套房屋纳入紫东苑项目的征地拆迁范围时，在征地补偿过程中，原武陵区国土分局也未一并处理《承诺书》中承诺的义务。后经济适用房因政策变化退出市场，原武陵区国土分局更未积极采取补救措施，处理相关事宜，拖延至今。由于原武陵区国土分局不履行承诺义务的违法行为一直处于持续状态，且《承诺书》中并未载明履行期间。据此，黄四保起诉未超过起诉期限，武陵资源局上诉称黄四保起诉超过起诉期限的理由，因无事实根据，本院不予支持。 综上所述，武陵资源局应当承担《承诺书》而产生的相关法律责任，依法采取补救措施处理相关补偿事宜，其上诉请求及理由，无事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人常德市武陵区自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄天伏 审 判 员 杨 晋 审 判 员 杨名夏 二〇二一年四月十九日 法官助理 赵阳娟 书 记 员 粟钟亚 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。