广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤08行终61号上诉人（原审原告）李腾明，男，1959年7月8日出生，汉族，住广东省吴川市×××××××××，公民身份号码：440××××××××××××911。上诉人（原审原告）李亚太，男，1962年9月10日出生，汉族，住广东省吴川市×××××××××，公民身份号码：440××××××××××××932。上诉人（原审原告）李亚旺，男，1967年12月8日出生，汉族，住广东省吴川市×××××××××，公民身份号码440××××××××××××916。上诉人（原审原告）李土泉，男，1996年12月21日出生，汉族，住广东省吴川市×××××××××××××，公民身份号码：440××××××××××××974。上述四上诉人的共同委托代理人冼日生，广东仁乐律师事务所律师。上述四上诉人的共同委托代理人冼琼炜，广东仁乐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）吴川市樟铺镇人民政府（以下简称樟铺镇政府），住所地：广东省吴川市××××××××。法定代表人杨鹏晖，镇长。原审第三人李康龙，男，1972年10月13日出生，汉族，住广东省吴川市×××××××××。公民身份号码：440××××××××××××914。上诉人李腾明等4人因建设用地规划许可一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2010）粤0891行初280号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，涉案土地位于吴川市×××××××××××××，面积120平方米。2013年2月15日，瓜屋村民小组向樟铺国土所出具说明，称该村表决人数共485人，同意将涉案土地分给第三人李康龙建房的人数441人，原告李亚太无理强占屋地，无人签名。同年3月1日，第三人李康龙填写了《吴川市××建设规划许可申请表》，以原住房由三兄弟同住，住房狭窄为由申请建房用地。瓜屋村民小组、樟铺村委会、吴川市樟铺镇规划建设办公室及被告樟铺镇政府先后在该审批表上盖章同意。同年3月28日，瓜屋村民小组作出《关于安排给李康龙户宅基地的公布》，载明经村民大会（村民代表会）通过，同意将涉案土地安排给第三人李康龙作宅基地使用。同年4月8日，瓜屋村民小组出具《关于安排给李康龙户宅基地公告结果说明》，载明该村民小组安排涉案宅基地给第三人李康龙，该地块符合一户一宅安排用地，于2013年3月28日至4月8日公布在本村社区门前专栏，并拍有照片，现张贴公告期满，期间未收到任何异议，请有关部门审批。同年11月17日，被告樟铺镇政府以樟铺镇规划建设办公室的名义向第三人李康龙颁发被诉樟乡字第【2013】169号《乡村建设规划许可证》，证载建设单位（个人）为李康龙，建设项目名称为新建住宅，建设规模为混合一层（120平方米），所附宗地图显示涉案土地东至巷1米、村道，南至集体空地，西至路3米、集体空地，北至集体空地。原审认为，本案属于规划行政许可纠纷。本案的争议焦点是原告李腾明、李亚太等人的起诉是否超过法定期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款的规定，“因不动产提起诉讼的案件”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。本案中，原告起诉请求撤销的是被告樟铺镇政府于2013年11月17日向第三人李康龙颁发的《建设用地规划许可证》，该颁证行为属于规划行政许可行为，仅对建设用地规划作出行政许可，并不引起不动产物权变动，故不属于因不动产提起诉讼的案件。根据上述规定，对该行政行为提起诉讼的最长期限为五年，自行政行为作出之日起算。原告于2020年才对该行政行为提起诉讼，明显超过了法定期限。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定：驳回原告李腾明、李亚太、李亚旺、李土泉的起诉。案件受理费50元，不予收取，于该裁定生效后退还给原告李腾明等人。上诉人李腾明等4人不服原审裁定，上诉请求：撤销（2020）粤0891行初280号行政裁定书，指令湛江经济技术开发区人民法院继续审理该案。事实和理由：一、一审法院对《最高人民法院关于适用的解释》第九条“行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地；不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地”作错误理解。正确理解应为，“因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”应包含“可能导致不动产物权变动而提起的诉讼”。《最高人民法院关于适用的解释》第九条规定：“行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地；不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地”，该规定“因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”，应作广义解释，即应包含“可能导致不动产物权变动而提起的诉讼”。因为该规定最后分句提到：“不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地”。如果将“因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”理解为仅包含导致不动产物权变动而提起的诉讼，那么最后的分句则是毫无作用的一句话。根据体系解释原则，哪种情况属于“不动产未登记”就能引起的诉讼?答案是：只有因行政行为“即将会导致”或者“可能会导致”物权变动的诉讼。本案是对《乡村建设规划许可证》提起的诉讼，导致纠纷的根本原因是土地权属问题，是不能将《乡村建设规划许可证》与土地权属割裂看待的。因此，对《乡村建设规划许可证》提起诉讼显然属于“可能会导致”物权变动的诉讼。本案应适用20年起诉期限的规定。一审法院适用5年起诉期限，显然是错误的，应予以纠正。二、本案被诉（2013）169号《乡村建设规划许可证》事实不清，证据不足，显然违法，即使本案起诉期限已过，一审法院在经过审理的情况下，应作出司法建议，建议吴川市樟铺镇人民政府自行纠正，自行撤销该证。樟乡字第（2013）169号《乡村建设规划许可证》项下的土地，与位于西边原告李亚太住宅相邻。该土地是人民公社时期由本村集体分给李腾明、李亚太、李亚旺一户（李腾明、李亚太、李亚旺系兄弟关系，父母已故）的自留地之中的土地，改革开放后该自留地转为李腾明、李亚太、李亚旺一户的承包地。当时由李腾明、李亚太、李亚旺之父在该土地上种植红薯、花生。此后因人口发展，村民居住区扩大，李腾明、李亚太、李亚旺改种果树、中草药、设厨房炉灶。目前，除遭李康龙毁坏外，尚存多棵水果树、山姜、水泥炉灶（10年）。此后原告李腾明、李亚太、李亚旺各自结婚成家生儿育女分户。先后由李亚太、李亚旺在将该自留地建房居住。只剩余150平方米空地（除路巷外120平方米），位于李亚太住宅西边。2007年李亚太在该120平方米土地上建厨房使用。因李亚太人口多，便运来红砖准备建房给儿子李土泉结婚时居住。2020年4月20日16时许，李康龙纠集多人将李亚太在上述120平方米土地内用红砖垒成的围墙推倒，毁坏李亚太电视机等财产，立即制止，李康龙称其已取得被上诉人颁发的建设规划许可证，由此发生纠纷。被上诉人内设机构吴川市樟铺镇规划建设办公室为李康龙核发的乡村规划许可证事实不清，证据不足，显然违法。即使本案起诉期限已过，一审法院在经过审理的情况下，应作出司法建议，建议吴川市铺镇人民政府自行纠正，自行撤销该证。被上诉人樟铺镇政府及原审第三人李康龙二审中未作书面答辩及陈述。案经本院二审审查查明，原审查明的事实清楚、证据充分，本院予以确认。本院认为，本案系建设用地规划许可纠纷。本案争议的焦点为：上诉人李腾明等4人的起诉是否已超过最长起诉期限？经查，李腾明等4人起诉请求撤销的是樟铺镇政府于2013年11月17日向李康龙颁发的《建设用地规划许可证》，该颁证行为属于对涉案用地的规划许可行为，并不引起涉案用地的不动产物权变动。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款以及《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款的规定，该案不属于因不动产提起诉讼的案件，而属于其他案件。故对该建设用地规划许可行为提起诉讼的最长起诉期限为五年，自该行为作出之日的2013年11月17日起算。据此，一审法院认为上诉人的起诉已超过了法定起诉期限的理据充分，本院予以支持。至于李腾明等4人上诉认为被上诉人颁发的涉案《建设用地规划许可证》行政行为事实不清、证据不足，即使其起诉已超过起诉期限，一审也应向被上诉人发出司法建议，建议其自行纠正撤销该证的意见。因涉案的《建设用地规划许可证》尚未经过合法性的实体审查，无法确定该行政行为是否违法，故李腾明等4人的该上诉意见缺乏理据，本院不予支持。综上，上诉人李腾明等4人上诉请求依法无据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 张智敏审 判 员 杨纯京审 判 员 麦江梅二〇二一年三月三十日法官助理 杨丹红书 记 员 梁罗芬附相关的法律条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。