河南省信阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫15行终134号上诉人（原审原告）周玉国，男，汉族，1956年11月27日出生，住信阳市平桥区。委托代理人赵慧，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）信阳市平桥区平西街道办事处。住所地：信阳市平桥区平西路中段。统一社会信用代码11411503556903395B。法定代表人郑明辉，该办事处主任。委托代理人冯哲，该办事处司法所长。委托代理人熊庭富、王坤，河南上品律师事务所律师。原审第三人信阳大阳置业有限公司。住所地：信阳市羊山新区恒大名都12号楼。统一社会信用代码91411500563714728R。法定代表人贾飞，该公司执行董事兼总经理。上诉人周玉国因其诉被上诉人信阳市平桥区平西街道办事处（以下简称平西办事处）及第三人信阳大阳置业有限公司确认强拆行为违法一案，不服信阳市平桥区人民法院（2020）豫1503行初121号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人周玉国，被上诉人平西办事处的委托诉讼代理人冯哲、王坤到庭参加诉讼，原审第三人信阳大阳置业有限公司经传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，原告周玉国系信阳市平桥区平桥镇平桥村（现为平桥区平西办事处滨湖居委会）一组村民，农村土地承包时该组为原告一家6人分配了责任田，后该责任田被原告家翻修为一大、一小两个鱼塘用来养鱼，鱼塘旁边建有看护棚等附属设施。后上述鱼塘所在区域被划入第三人信阳大阳置业有限公司“信阳恒大御景湾”项目范围的F2地块，且位于第三人2012年3月28日取得的信市国用（2012）第30037号国有土地使用证和信市国用（2012）第30038号国有土地使用证的用地范围内。2019年4月24日上午九点左右，有未穿制服的不明身份人员将原告家的案涉鱼塘用大型挖掘机全部损毁和填埋，并将鱼塘旁边的看护棚等附属设施破坏。原告当即拨打110报警称，在信阳市平桥区狮河北路，恒大御景湾施工队在对其鱼塘进行拆迁，寻求帮助。信阳市公安局平桥分局平西社区警务中队《接处警登记表》记载的处警情况为：现场平西办事处、恒大御景湾及纠纷鱼塘方当事人均在现场，建议双方通过协商解决，或通过向法院诉讼解决拆迁补偿费用问题，并告知当事人勿发生打架等违法行为。2019年11月24日，原告周玉国以信阳市平桥区平西街道办事处为被告，向法院提起诉讼，请求确认强行损毁其鱼塘的行为违法。2019年12月13日，信阳市平桥区人民法院作出（2019）豫1503行初161号变更被告通知书，要求原告变更被告。2019年12月18日，原告递交《变更被告申请书》，请求将被告信阳市平桥区平西街道办事处变更为信阳市平桥区人民政府。2019年12月24日，信阳市平桥区人民法院作出（2019）豫1503行初161号案件移送函，将该案移送至信阳市中级人民法院。信阳市平桥区人民政府在该案中答辩称，其未作出强制拆除行为，原告起诉的强制拆除行为系信阳市平桥区平西街道办事处实施，根据《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政主体是被告，其不是该案适格被告。信阳市中级人民法院经审理认为，根据河南省高级人民法院《关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》第十条“街道办事处以自己的名义作出的行政行为，当事人不服提起诉讼的，以街道办事处为被告”的规定，本案应当以信阳市平桥区平西街道办事处为适格被告，该案依法已不属于该院管辖，已经立案的，应依法裁定驳回起诉；遂于2020年8月14日作出（2020）豫15行初69号行政裁定：驳回原告周玉国的起诉。2020年8月27日，原告周玉国再次以信阳市平桥区平西街道办事处为被告提起诉讼，请求确认被告平西办事处对其鱼塘强行损毁的行为违法。原审另查明，为核实其鱼塘所在的平桥区平桥镇平桥村一组集体土地征收的合法性，原告周玉国于2019年5月分别向河南省人民政府、河南省自然资源厅提出政府信息公开申请，之后又向信阳市自然资源和规划局提出政府信息公开申请，申请公开该区域的集体土地征收为国有土地的批准文件及申报材料。河南省人民政府答复称，周玉国所申请地块的征地批文不存在，其申请的其他信息非本机关制作，不属于本机关公开范围；河南省自然资源厅答复称，该厅没有周玉国申请的政府信息。信阳市自然资源和规划局答复称“经认真核实，我单位无平桥区平桥村一组集体土地征收有关的征地批准文件及申报材料”。原审认为，本案中，原告周玉国诉请确认违法的强行损毁鱼塘行为发生于2019年4月24日，其为此首次提起行政诉讼的时间为2019年11月24日，后因被告主体变更案件被移送管辖和级别管辖问题被裁定驳回起诉而耽误的时间均不属于其自身原因造成，该被耽误的时间依法不计算在起诉期限内，因此，其本次起诉的时间仍应确定为2019年11月24日。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。根据上述规定。因案涉损毁鱼塘行为发生当日原告周玉国即知道并报警，故其最迟应于2019年10月24日提起行政诉讼，而其却于2019年11月24日才提起行政诉讼，显然已超过了法定起诉期限，依法应驳回其起诉。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定：驳回原告周玉国的起诉。上诉人周玉国上诉称，上诉人系河南省信阳市平桥区平桥镇平桥村村民，在平桥镇平桥村一组合法分配8亩口粮田，后翻修为鱼塘来养殖鱼，并靠养鱼维持生计，2019年4月24日上午九点左右，有未穿制服的不明身份人员用大型挖掘机将上诉人的8亩鱼塘全部损毁和填埋，并且将鱼塘旁边的看护棚等附属物全部破坏，上诉人事后均有报警，但是公安机关拒绝出警，此强行损毁上诉人承包鱼塘的违法行为已经造成上诉人财产的重大损失。故此，上诉人于2019年6月19日通过EMS方式向信阳市公安局平桥分局邮寄查处申请书，请求其对强行损毁原告鱼塘的违法行为立案查处，并依法追究相关人员法律责任。信阳市公安局平桥分局未在法定的期限内履行查处职责，上诉人起诉至信阳市平桥区人民法院，请求确认信阳市公安局平桥分局不履行法定职责违法，并责令其限期履行。在庭审过程中，信阳市公安局平桥分局作出答辩状以及接处警登记表，明确表示损毁鱼塘的违法行为系被上诉人信阳市平桥区平西街道办事处（以下简称“平西街道办”）作出的政府行为，同时第三人信阳大阳置业有限公司也参与其中。被上诉人及第三人在未履行任何法定程序的情况下，违法强行损毁上诉人鱼塘的行为严重违法，侵害了上诉人的合法权益。上诉人遂以被上诉人平西街道办为被告，起诉至信阳市平桥区人民法院，平桥区人民法院受理后，向上诉人作出《变更被告通知书》，要求上诉人变更被告为平桥区人民政府，待上诉人变更被告后，一审法院移送至河南省信阳市中级人民法院，经河南省信阳市中级人民法院审理，认定一审法院移送错误，该案被告并非信阳市平桥区人民政府，不属于信阳市中级人民法院管辖，遂作出（2020）豫15行初69号行政裁定，驳回起诉。据此，上诉人于2020年8月27日，再次以平西街道办为被告起诉至平桥区人民法院，请求确认被上诉人平西街道办强拆行为违法。2021年2月28日上诉人收到河南省信阳市平桥区人民法院作出的（2020）豫1503行初121号行政裁定，认为上诉人超过6个月的起诉期限，不符合起诉条件，驳回了上诉人的起诉。上诉人认为此裁定书认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销，具体理由如下：一、关于对本案起诉期限的起算时间计算错误，应从上诉人明确强拆主体之次日起算，一审法院认定事实错误。关于“知道或者应当知道行政行为内容之日”的确定。一审法院认定上诉人的起诉超过法定期限，适用《行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。但是本条款适用的关键在于如何判断上诉人“知道或者应当知道”。上诉人认为，行政行为作为一种法律行为，首先必须满足法律行为的基本要件。所谓法律行为是主体以意思表示为内容，并能产生法律上相关效果的行为。所以针对“行政行为内容”，重点是首先要确定一种行为是否是行政行为。2019年4月24日，有不明身份人员将上诉人的鱼塘拆除，并且将附属房一并拆除，当时拆除时，拆除人员均身着便服，上诉人根本无从知晓强拆主体。上诉人当时的确报警，但是公安机关并未出警，更无从得知是否是被上诉人所进行的拆除。2018年6月19日，上诉人向信阳市公安局平桥分局申请查处该违法行为，因为信阳市公安局平桥分局不履行查处职责，起诉至平桥区人民法院，在诉讼过程中，上诉人始知其房屋是被上诉人所拆。至此上诉人方知是被上诉人组织第三人实施的强拆行为，是一种行政行为，所以上诉人知晓行政行为内容之日应当是从上诉人于2019年11月4日收到信阳市公安局平桥分局作出的答辩状及证据之次日起算，上诉人于2019年11月4日得知违法强拆行为系被上诉人实施的，随即马上于11月12日提起诉讼，期间经历了一审法院认定被上诉人系平桥区政府的派出机构而拒绝立案，几经波折，方于11月24日予以立案。上诉人对于强拆违法行为，从未放弃过自己的诉权，而是通过多种方式维护自己的合法权益，一审法院枉顾事实，驳回起诉明显有误。一审裁定认为应当从房屋强拆之日起开始计算起诉期限不符合法律的规定。根据《行政诉讼法》第四十九条的规定，原告提起诉讼应当有明确的被告，被告必须明确是当事人行使诉权的基本条件之一，但是本案中如上所述，上诉人的涉案鱼塘以及附属看护房在被强拆前没有任何政府机关下达过任何正式的法律文书。也并不知晓是被上诉人平西街道办实施的强拆，上诉人当时根本无法确定，所以必然无法行使诉权。一审法院在上诉人无法知晓何确定被告的情况下就开始计算其起诉期限，显然限上诉人于法律上的不能。二、本案属于行政机关违法强拆案件，一审法院适用六个月起诉期限有误，属于适用法律错误，应当予以纠正。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，上诉人的鱼塘及附属房屋于2019年4月24日遭到被上诉人的非法强拆，在强拆当时上诉人不仅不知道强拆主体，更没有任何一个行政机关告知上诉人所享有的救济权利。被上诉人实施违法强拆行为，亦未告知上诉人起诉期限。故此，对于行政机关的违法强拆类案件，不仅应当从知道或者应当知道之日起计算起诉期限，更应当适用一年的起诉期限，而并非六个月起诉期限。一审法院认定上诉人起诉超过六个月期限，明显是属于对于法律及司法解释的错误理解，据此而驳回上诉人的起诉，明显有误，恳请二审法院予以纠正。纵观本案一审裁定，明显的属于未审先定，以结果推导过程，一审的庭审过程中，上诉人一方从未提及在2019年4月24日报警后就已经知悉了被上诉人为本案强拆主体，反而提供充分的证据证明上诉人是在2019年11月4日方获知被上诉人为强拆主体，一审法院强行推定并且据此驳回起诉。枉顾本案的事实，在法定起诉期限一年内，上诉人从未对于自己的诉权以及救济权予以放弃，而是一直在积极寻求法律救济，由于一审法院强行要求上诉人变更被告，并错误移送，在获得信阳中院的裁定书后，上诉人在一周内便重新提起诉讼。正是由于一审法院的错误，使得此违法强拆行为直到2021年方作出裁定，然而此裁定令上诉人大跌眼镜，上诉人在获知强拆主体的一周内提起本案第一次诉讼，又在一周内再次提起诉讼，足以见得上诉人对于自己权利是在穷尽救济途径的行使。就本案法律适用而言，法律设置起诉期限制度的初衷是惩罚在权利上睡眠者，但上诉人在整个过程中没有任何怠于行使职权之处。一审法院却错误认定起诉起点时间，并错误适用行政诉讼法的诉讼期限。当行政相对人历尽千辛万苦，穷尽一切法律手段确定行为主体后，法院可以以从行为发生之日已超过六个月为由驳回起诉。本案一审裁定对我国行政诉讼中起诉期限制度的目的、功能、具体制度均缺乏全面理解，认定事实和适用法律均存在重大错误，为维护合法权益，现依法向贵院提起上诉，请在查清本案的事实后，依法作出公正裁判。被上诉人信阳市平桥区平西街道办事处辩称，上诉人起诉时称不明身份人员将其8亩鱼塘毁损和填埋，如果其知道是平西街道办事处所为，起诉期限当然应该按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月内提出起诉；上诉人周玉国没有案涉8亩水塘的有效权利凭证，对该8亩水塘不享有合法权益。原审裁定驳回其起诉正确，请求予以维持。原审第三人信阳大阳置业有限公司未提交书面陈述意见。二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”，本案中，被诉强拆行为是一个事实行为，强拆机关并没有告知当事人诉权或者起诉期限，应适用上述一年起诉期限的规定。上诉人周玉国自2019年4月24日知道被诉强拆行为，于2019年11月24日提起本案诉讼没有超过法定起诉期限。上诉人关于其起诉没有超过法定期限的上诉理由成立，本院予以支持。原审裁定认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销信阳市平桥区人民法院（2020）豫1503行初121号行政裁定；二、指令信阳市平桥区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 李 锋审判员 李洪宇审判员 阮晓强二〇二一年四月十四日法官助理杨砚犁书记员樊鑫