辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽02行终67号上诉人（原审被告）:大连市自然资源局。住所地大连市中山区人民路72号。负责人:刘东立,局长。委托代理人：宋文，该局工作人员。委托代理人：王世忠，辽宁方槊律师事务所律师。上诉人（原审被告）:大连市人民政府。住所地大连市西岗区人民广场1号。负责人:陈绍旺,市长。委托代理人：李梅，大连市司法局工作人员。委托代理人：董云非，辽宁本道律师事务所律师。被上诉人（原审原告）:旅顺绿叶食品加工厂。住所地大连市旅顺口区水师营街道前夹山村银河路188号。投资人:于德礼。上诉人大连市自然资源局、上诉人大连市人民政府与被上诉人旅顺绿叶食品加工厂对申请的答复及行政复议纠纷一案，不服大连经济技术开发区人民法院（2020）辽0291行初16号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。上诉人大连市人民政府于2019年11月27日作出大政行复字（2019）70号驳回行政复议申请决定，以被申请人大连市自然资源局没有相应法定职责为由，驳回申请人旅顺绿叶食品加工厂的行政复议申请。原审大连经济技术开发区人民法院于2020年11月5日作出（2020）辽0291行初16号行政判决认定：2012年，大连市国土资源和房屋局旅顺口国土资源分局对原告投资人于德礼申请补办原告土地使用证一事作出信访事项答复意见，表明土地使用权有争议，不能办理登记手续；本宗土地属于集体建设用地，需重新办理土地审批手续后，方能办理登记手续。次年，大连市国土资源和房屋局对此作出信访事项复查意见。2019年8月12日，原告向大连市国土资源和房屋局旅顺口国土资源分局提交《申请书》,申请事项:申请补办位于旅顺口区水师××街道前××山××路××号（宗地号:04××04号,土地证号04××04号）的土地使用证；理由是1996年核发的土地使用证丢失。2019年9月19日,大连市国土资源和房屋局旅顺口国土资源分局作出《关于申请补办土地使用证的答复》，载明：“根据《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》等相关规定,不动产登记不属于我局职权范围,请您向不动产登记机构进行申请”。原告针对该答复于2019年10月11日向大连市人民政府申请行政复议，大连市人民政府以大连市自然资源局为被申请人受理行政复议。经听取被申请人的意见后，大连市人民政府于2019年11月27日作出大政行复字（2019)70号《驳回行政复议申请决定书》，载明：依据行政复议法实施条例第十四条的规定，旅顺口分局为大连市自然资源局的派出机构，应以大连市自然资源局为被申请人；根据《不动产登记暂行条例》第十五条第一款及《不动产登记暂行条例实施细则》第二十二条第二款的规定,原告申请补办土地使用证,应向当地不动产登记机构提出申请,大连市自然资源局并非不动产登记机构,不具有相应法定职责,故依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款一项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。另查，2019年2月，中共大连市委办公室文件确定大连市自然资源局职能配置，职能包括负责自然资源统一确权登记工作。其后，大连市委机构编制委员会下发通知组建自然资源局市辖区分局。2019年10月，大连市委机构编制委员会确定大连市自然资源局的派出机构包括旅顺口分局。原审大连经济技术开发区人民法院（2020）辽0291行初16号行政判决认为：政府职能部门设立的派出机构并非独立的行政主体，除法律法规明确授权外，派出机构均是代表设立机构行使行政管理职权。本案原大连市国土资源和房屋局旅顺口国土资源分局在收到原告申请时，已经在履行大连市自然资源局旅顺口分局的职责，因此《关于申请补办土地使用证的答复》对外代表大连市自然资源局，该答复中“不动产登记不属于我局职权范围”对外的含义是不动产登记不属于大连市自然资源局职权范围。根据大连市委的相关文件，不动产登记工作由大连市自然资源局负责，因此大连市自然资源局以“不动产登记不属于我局职权范围”为由对原告的申请进行答复，明显不当，依法应予撤销。被告大连市人民政府的行政复议行为应一并撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告大连市自然资源局2019年9月19日作出《关于申请补办土地使用证的答复》的行政行为。二、撤销大连市人民政府作出大政行复字（2019)70号《驳回行政复议申请决定书》的行政行为。上诉人大连市自然资源局上诉请求:请求撤销大连经济技术开发区人民法院(2020)辽0291行初16号行政判决,改判驳回原审原告的诉讼请求或驳回起诉。事实理由：大连市自然资源局旅顺口分局于2019年9月19日作出的《关于申请补办土地使用证的答复》及大连市人民政府于2019年11月27日作出《驳回行政复议申请决定书》(大政行复字[2019]70号)法定职责明确、事实清楚、证据确实充分、法律适用正确,不具有被撤销的事实和理由。一、一审法院认定事实错误。1、大连市自然资源局旅顺口分局在答复中载明的“不动产登记机构不属于我局职权范围”,这里的“我局”是指“大连市自然资源局旅顺口分局”,并不是指上诉人,大连市自然资源局旅顺口分局不具有不动产登记的相关职责。根据中共大连市委机构编制委员会办公室文件《关于市自然资源局市辖区分局职能配制内设机构和人员编制的通知》(大编办发[2019]70号),大连市自然资源局旅顺口分局主要职责:(一)贯彻执行中央、省、市关于自然资源工作的方针政策、决策部署、法律法规规章以及规划、计划。(二)承担辖区内全民所有土地、矿产、森林、湿地、水、海洋等自然资源所有者职责和所有国土空间用途管制职责。(三)完成市自然资源局交办的其它工作。所以,补办土地使用权证不属于大连市自然资源局旅顺口分局的职责。2、上诉人主要职责,包括“负责自然资源统一确权登记工作”,但是,不是办理自然资源统一确权登记工作,自然资源统一确权登记工作,委托不同区域的不动产登记中心和分中心办理。3、大连市自然资源事务服务中心下设的大连市旅顺口土地储备整理(交易)中心(大连市不动产登记中心旅顺口分中心)受委托承担旅顺口区内土地、房屋等不动产登记的申请受理、查验登记资料、登簿和发证工作。原审原告申请补办土地使用证,应当向受委托承担不动产登记的申请受理、查验登记资料、登簿和发证工作的该土地所在区域的大连市旅顺口土地储备整理(交易)中心(大连市不动产登记中心旅顺口分中心)申请,向上诉人或上诉人的派出机构大连市自然资源局旅顺口分局申请,告知申请人“向不动产登记机构进行申请”,符合上诉人、大连市自然资源局旅顺口分局及大连市自然资源事务服务中心下设的大连市旅顺口上地储备整理(交易)中心(大连市不动产登记中心旅顺口分中心)的职责。二、一审法院适用法律错误。1、根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定,县级以上地方人民政府土地行政管理部门的设置及其职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。根据《辽宁省实施办法》第五条规定,省、市、县(含县级市、区,下同)、自治县人民政府的土地管理部门,主管本行政区域内城乡土地的统一管理工作。上诉人及派出机构大连市自然资源局旅顺口分局为大连市及大连市旅顺口区人民政府的土地管理部门,主管本行政区域内城乡土地的管理工作,具有法定职责。不动产登记的职责应当依照法律、法规规定实施。2、根据《不动产登记暂行条例》第七条规定,不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。大连市人民政府(市委)组建大连市自然资源事务服务中心受委托承担旅顺口区内土地、房屋等不动产登记的申请受理、查验登记资料、登簿和发证工作。大连市自然资源事务服务中心隶属于市自然资源部门的事业单位,是独立的法人主体单位。上诉人及上诉人的派出机构大连市自然资源局旅顺口分局不具有办理不动产登记的相关职责。3、根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十二条规定,不动产权属证书或者不动产登记证明污损、破损的,当事人可以向不动产登记机构申请换发。符合换发条件的,不动产登记机构应当予以换发,并收原不动产权属证书或者不动产登记证明。不动产权属证书或者不动产登记证明遗失、灭失,不动产权利人申请补发的,由不动产登记机构在其门户网站上刊发不动产权利人的遗失、灭失声明15个工作日后,予以补发。不动产登记机构补发不动产权属证书或者不动产登记证明的,应当将补发不动产权属证书或者不动产登记证明的事项记载于不动产登记簿,并在不动产权属证书或者不动产登记证明上注明“补发”字样。据此规定,不动产登记机构是法定不动产权属证书换发、补发、收及将不动产登记证明的事项记载于不动产登记簿的法定机构,其它机关或机构不具有补发和登记的相关职能。4、根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定,对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。原审原告向原审被告二申请行政复议,原审被告二将上诉人追加为行政复议的被申请人,上诉人是作为行政复议的主体参加复议和诉讼的,人民法院在审查作出行政行为的法定职责时,应审查作出行政行为的机关或机构的职责,不应当审查参加复议或诉讼的主体的职责。综上,一审法院认定事实错误,适用法律错误,请求撤销大连经济技术开发区人民法院(2020)辽0291行初16号行政判决,改判驳回原审原告的诉讼请求或驳回起诉。维持大连市自然口资源局旅顺口分局(原大连市国土资源和房屋局旅顺口国土资源分局,下同)于2019年9月19日作出的《关于申请补办土地使用证的答复》;维持大连市人民政府于2019年11月27日作出《驳回行政复议申请决定书》(大政行复字[2019]70号)。上诉人大连市人民政府上诉请求：1、撤销大连经济技术开发区人民法院(2020)辽0291行初16号行政判决书;2、依法改判驳回原审原告起诉或发回重审。事实理由：《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定:“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。大连市自然资源局作为大连市房产登记主管部门,依法具有本行政区域内的不动产权属登记管理职责。但是,根据《不动产登记暂行条例》第十五条第一款的规定,当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。根据《大连市自然资源事务服务中心(大连市土地储备中心)主要职责、内设机构和人员编制的规定》(大委办(2018)59号),大连市自然资源事务服务中心为大连市自然资源部门所属事业单位,受委托承担中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区、旅顺口区、普兰店区各类不动产登记申请的受理、查验登记资料、登薄和发证工作。大连市××土地储备××中心（大连市不动产登记中心旅顺口分中心)属于大连市自然资源事务服务中心的分支机构。所以,原审原告应当到大连市××土地储备××中心（大连市不动产登记中心旅顺口分中心)办公场所申请土地证补发。原审原告未通过上述场所,直接向大连市国土资源和房屋局旅顺口国土资源分局申请不动产登记不符合法律规定。针对原审原告申请,自然资源局旅顺口分局出于便民考虑作出答复,其称不动产登记不属于其职权范围,系指并不负责不动产登记的“事务性工作”。但实际上,自然资源局无论是否对原审原告的申请进行答复,均不对其的权利义务造成实质影响,原审原告对此不服不属于行政诉讼受案范围。另外上诉人强调,无论是行政管理领域还是司法领域,相对人应该按照法律法规要求办理有关事宜。不动产登记程序中,申请人也应该依法提出不动产登记申请,如将申请人向自然资源局甚至该局的任一内设机构或派出机构提出的不动产登记申请均认为是有效申请,必将扰乱行政机关工作秩序,影响行政管理工作的正常运行。综上,一审判决认定事实不清,请判如所请。上诉人大连市人民政府答辩意见：一、答辩人作出的大政行复字〔2019〕70号《驳回行政复议申请决定书》程序合法。2019年10月11日答辩人收到原审原告复议申请；2019年10月20日通知大连市自然资源局答复，该局于2019年10月25日进行答复并提交证据材料。答辩人经审查，于2019年11月27日作出决定,2019年12月6日送达复议当事人,符合法定程序。二、案涉决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，决定合理。根据《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》规定，原审原告申请补办土地使用证，应向当地不动产登记机构提出申请。一审被告大连市自然资源局虽然具有负责本地区自然资源统一确权登记工作的职权，但大连市自然资源局及大连市自然资源局旅顺口分局均非负责具体办理不动产登记的工作机关。原审原告向自然资源局提出申请，自然资源局在答复中，将具体负责登记工作的机关向原审原告进行告知，其结果并无不当，其性质属于告知行为,该行为本身，未对原审原告权利义务造成实质影响，不应属于行政复议受案范围，同样亦应不属于行政诉讼受案范围。综上，一审判决适用法律错误，请依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人旅顺绿叶食品加工厂答辩意见：一、大连经济技术开发区人民法院作出(2020)辽0291行初16号行政判决，认定本案的事实清楚，适用本案的法律正确，依法应当维持。二、上诉人上诉的理由不充分，缺乏基本事实证据证明和法律依据上支持，应当依法给予驳回。本院经审理查明：二审中，各方当事人对原审查明的事实均无异议。又查明,2018年10月26日中共大连市委办公厅（大委办[2018]59号）文件关于《大连市自然资源事务服务中心（大连市土地储备中心）主要职责、内设机构和人员编制规定》中载明：“设立大连市自然资源事务服务中心，加挂大连市土地储备中心牌子，机构规格相当于正局级，为市自然资源部门所属事业单位”。其中“三、内设机构及分支机构，九个分支机构，分别是：大连市××土地储备××中心（大连市不动产登记中旅顺口分中心）……”。认定上述事实的证据有当事人提交的、经原审法院庭审质证并随卷移送上诉审法院的证据，本院询问记录、上诉状等在卷为凭。本院认为：根据2019年2月3日中共大连市委办公室、大连市人民政府办公室(大委办[2019]37号)文件关于《大连市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制》中确定上诉人大连市自然资源局职能配置，职能包括负责自然资源统一确权登记工作。2019年10月15日中共大连市委机构编制委员会办公室（大编办发[2019]70号）文件《关于市自然资源局市辖区分局职能配置内设机构和人员编制的通知》中组建上诉人大连市自然资源局市辖区分局，派出机构包括旅顺口分局。以及，2018年10月26日中共大连市委办公厅（大委办[2018]59号）文件关于《大连市自然资源事务服务中心（大连市土地储备中心）主要职责、内设机构和人员编制规定》。前述文件明确规定，上诉人大连市自然资源局职能包括负责自然资源统一确权登记工作、大连市自然资源局旅顺口分局是上诉人大连市自然资源局的派出机构、大连市不动产登记中心旅顺口分中心是上诉人大连市自然资源局所属事业单位的下设机构。因此，前述文件规定结合本案具体案情，自然资源统一确权登记属上诉人大连市自然资源局职能，案涉的不动产登记应由大连市不动产登记中心旅顺口分中心具体承办。由是，上诉人在原审辩称和上述诉称“我局不具有办理不动产登记的相关职责”职权依据错误。原审法院认为上诉人答复理由明显不当，应予撤销，并无不当；原审法院并认为对认可同一理由的行政复议行为应予撤销，并无不当。需要指出的是，上诉人大连市自然资源局认可原大连市国土资源和房屋局旅顺口国土资源分局属于其派出机构，上诉人大连市自然资源局在原审中并未要求追加原大连市国土资源和房屋局旅顺口国土资源分局为原审被告并由其承担相应责任，由是，就原大连市国土资源和房屋局旅顺口国土资源分局在《关于申请补办土地使用证的答复》中称“不动产登记不属于我局职权范围,请您向不动产登记机构进行申请”而言，因该答复不准确，指向不明确，由此导致诉累，其应以此为鉴。综上所述，被诉答复行为和被诉行政复议职权依据错误，应予撤销。二上诉人上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原审判决。二审案件受理费人民币计100元（已预交），由上诉人大连市自然资源局、上诉人大连市人民政府各负担人民币50元。本判决为终审判决。审判长  王少琨审判员  许其睿审判员  李 健二〇二一年四月十六日书记员  葛美玲附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。