湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)湘07行终93号 上诉人(原审原告)湖南聚创鑫户外体育有限公司，住湖南省常德市柳叶湖旅游度假区柳叶湖街道白石社区六组。 法定代表人樊志祥，该公司经理。 委托代理人李志敏，湖南劲鸣律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。 委托代理人陈杰才，湖南劲鸣律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。 被上诉人(原审被告)常德柳叶湖旅游度假区柳叶湖街道办事处，住所地湖南省常德市柳叶大道东段。 法定代表人杨辉，该办事处主任。 委托代理人周桂莲，湖南广慈律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。 委托代理人王灿，该办事处工作人员。代理权限为一般授权代理。 原审第三人常德市车玛仕家具贸易有限公司，住所地湖南省常德市柳叶湖旅游度假区柳叶湖街道白石社区六组。 法定代表人胡冰，该公司总经理。 委托代理人陈国述，湖南相维律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。 上诉人湖南聚创鑫户外体育有限公司（以下简称聚创鑫公司）因与被上诉人常德柳叶湖旅游度假区柳叶湖街道办事处（以下简称柳叶湖街道办）强制拆除建筑设施及行政赔偿一案，不服常德市鼎城区人民法院（2020）湘0703行初294号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决认定：2013年10月，车玛仕公司向柳叶湖旅游度假区提交了农业项目报批表，项目内容是生态农庄、汽车电影，建设地点在柳叶湖街道白石村六组。乡、村盖章同意呈报，常德市规划局柳叶湖分局盖章并出具意见为：“项目符合规划要求，具体实施须严格按规划实施”，常德市国土资源局柳叶湖分局盖章并出具意见为：“选址需符合土地利用规划，不得改变土地性质及用途，使用建设用地需按程序报批。”2017年11月7日，聚创鑫公司与车玛仕公司签订了《房屋土地租赁合同》，合同约定聚创鑫公司租赁车玛仕公司原呈报使用的柳叶湖街道白石村六组约13亩土地及该土地上已建成的农庄、餐厅、茶楼、门卫室及绿化场地，双方还约定了租金支付及租期。合同签订后，聚创鑫公司对茶楼进行了装修，并修建了其他设施。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部联合印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知，要求自2018年9月至12月在全国范围内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化，《方案》对清理整治范围、主要工作任务、责任分工、工作步骤及工作要求进行了明确。2018年9月30日，湖南省农业委员会、湖南省国土资源厅向各市州、县市区人民政府及省直有关单位印发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知，要求认真贯彻执行。2019年2月15日，湖南省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室进一步下发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动督导的通知》，定于2月20日至3月30日以分片包干的方式到各市州开展“大棚房”问题专项清理整治行动督导行动。2019年3月10日，柳叶湖旅游度假区大棚房问题专项清理整治行动协调推进小组办公室、常德市规划局柳叶湖分局、常德市国土资源局柳叶湖旅游度假区分局对聚创鑫公司作出《柳叶湖旅游度假区“大棚房”问题专项清理违规项目告知书》，认定：经数据核对，聚创鑫公司的聚会玩吧为占用耕地的“大棚房”违规项目，该项目未经批准在耕地上实施建设，且未取得乡村建设规划许可证，根据《中华人民共和国土地管理法》、《湖南省实施办法》的相关规定，责令聚创鑫公司于告知书下达一周内自行拆除，恢复农业用途，限期内未拆除的将由相关职能部门采取强制措施。《告知书》于当日送达给聚创鑫公司法定代表人。从2015年3月15日开始，柳叶湖街道办组织下属的控违拆违办及城管中队及社区工作人员实施了对涉案建筑物及相关设施的拆除，拆除过程中，聚创鑫公司未予阻止，拆除的建筑材料聚创鑫公司自行搬走，室内物品经聚创鑫公司自行清点后运至柳叶湖街道办安排的房屋存放并将存放处的钥匙交给了聚创鑫公司。柳叶湖街道办还向聚创鑫公司支付了2万余元费用（含搬运费用及室内物品补偿）。 原审另查明，在聚创鑫公司起诉车玛仕公司租赁合同纠纷案件中，常德市武陵区人民法院委托湖南天平正大资产评估公司对属于聚创鑫公司的被拆除的财产损失进行了评估，经评估，上述资产于2019年3月13日市场价值为365850.60元。对该评估报告中所列的资产，车玛仕公司认可属于聚创鑫公司，不含车玛仕公司的财产。2019年9月16日，常德市武陵区人民法院作出（2019）湘0702号民初1275号民事判决，确认聚创鑫公司与车玛仕公司签订的《房屋土地租赁合同》有效并驳回了其诉讼请求。聚创鑫公司上诉后，常德市中级人民法院于2019年12月20日作出（2019）湘07民终2410号民事裁定，以一审判决未查清《房屋土地租赁合同》是否违反法律、法规等禁止性规定及其他理由撤销了一审判决并发回重审。 原审法院认为：一、聚创鑫公司具有本案诉讼的原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，有充分的证据证明柳叶湖街道办拆除的聚会玩吧的案涉建筑物及相关设施系聚创鑫公司财产，柳叶湖街道办的拆除行为对聚创鑫产生了实际影响，因此聚创鑫对柳叶湖街道办的拆除行为当然具有提起诉讼的资格。二、柳叶湖街道办实施的拆除行为程序违法。首先，本案并无充分确实的证据证明柳叶湖街道办是在聚创鑫公司明确表示同意的情况下实施的拆除行为，虽然柳叶湖街道办提供的证人证言证明在拆除时取得了原告同意，但聚创鑫公司在上级法院及本院的两次庭审中均予以否认，柳叶湖街道办也未取得聚创鑫公司的书面同意意见。相反，从《柳叶湖旅游度假区“大棚房”问题专项清理违规项目告知书》的内容以及柳叶湖街道办组织的人员可以推定，柳叶湖街道办实施的拆除行为明显带有一定的单方性和强制性，虽然聚创鑫公司在拆除现场未明确表示阻止，但不能以此否定柳叶湖街道办拆除行为的行政强制性质。其次，柳叶湖街道办对违反乡村规划的建设行为虽然具有一定的执法权能，但行政机关自行实施强制拆除是否合法，在具有法律赋予的行政强制执行权的前提条件下，还应当符合以下两个条件：一、应以生效的行政决定作为强制执行依据；二、应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可以依法强制拆除。在满足上述条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行。程序正当原则是行政执法应当遵循的重要原则之一，实施拆除行为也应当符合法定程序，而根据《行政强制法》的规定，实施行政强制措施和行政强制执行前都必须履行催告程序，并给予当事人陈述和申辩的权利，需要强制拆除的应当予以公告。本案中，虽然相关职能部门向聚创鑫公司送达了《柳叶湖旅游度假区“大棚房”问题专项清理违规项目告知书》，但柳叶湖街道办实施拆除时上述程序均未履行，也未告知聚创鑫公司陈述申辩的权利，且在《告知书》规定的一周期限未届满的情况下就实施了拆除行为，明显违反了法定程序，应确认违法。当然，不能因为柳叶湖街道办执法程序失当而否定其行为目的的正当性。土地资源是有限的资源，对土地资源特别是耕地的保护是我国的基本国策，十八亿亩耕地是我国耕地保护的红线，不容突破。“大棚房”问题系国家专项整治行动，柳叶湖街道办根据上级政府部门关于“大棚房”问题专项清理整治的政策文件执行，目的并无不当，亦是社会治理所必需。三、聚创鑫公司主张的财产损失不应予以赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”可见，只有当事人的合法权益受到违法侵害时，才能依照《国家赔偿法》的规定获得国家赔偿。具体到本案，聚创鑫公司租赁使用的房屋及自己建设的建筑物及相关设施所占用的土地既未办理农用地转用审批手续，建设时亦未办理建设规划许可手续，且占用了更严格保护范围内的耕地。属于“大棚房”问题专项清理整治的范畴，聚创鑫公司提出该项目前期已由车玛仕公司呈报柳叶湖规划及国土部门取得审批，但从其提交的证据来看，其建设行为合法的理由不能成立。因聚创鑫公司对其违法建设的案涉建筑物及相关设施不具有合法利益，也就不能依据《国家赔偿法》的规定获得赔偿。当然对于拆除后的建筑材料及室内物品，聚创鑫公司仍然具有合法权益。本案中，拆除后的建筑材料已由聚创鑫公司领取，室内物品经聚创鑫公司现场清点并搬离拆除现场存放于房屋内后，柳叶湖街道办将存放处钥匙交给聚创鑫公司，因此，上述物品已实际处于聚创鑫公司的控制和支配之下。同时，柳叶湖街道办对聚创鑫公司室内物品及搬运费用给予了适当补偿，并且，聚创鑫公司在拆除现场虽然未明确表示同意拆除，但亦未阻止。由此可见，柳叶湖街道办对聚创鑫公司合法财产权益已经尽到了注意保护的义务，在拆除过程中也并未采取野蛮、暴力等超过必要限度的非理性手段，因此，柳叶湖街道办的拆除行为虽然违反了法定程序，但对聚创鑫公司的合法利益并未造成损害，聚创鑫公司要求赔偿违法建筑物及相关设施损失的主张，难以支持。据此，原审法院遂判决：一、确认柳叶湖街道办拆除聚创鑫公司聚会玩吧建筑物及相关设施行为程序违法；二、驳回聚创鑫公司要求柳叶湖街道办赔偿380850.62元的诉讼请求。三、案件受理费50元，由柳叶湖街道办承担。 上诉人聚创鑫公司上诉称：一、涉案建筑既有车玛仕公司修建的建筑物及设施，也有聚创鑫公司修建的部分建筑物及设施，原审法院将其混同并认为属于聚创鑫公司的财产错误；二、原审法院对聚创鑫公司及车玛仕公司前期的建设行为已经部分取得许可的事实认定不清；三、原审法院未查清柳叶湖街道办拆除行为的性质；四、柳叶湖街道办应赔偿其合法利益损失。综上，上诉人聚创鑫公司请求：1、撤销常德市鼎城区人民法院作出的（2020）湘0703行初294号行政判决第一项内容，确认柳叶湖街道办拆除聚会玩吧建筑物及相关设施的行为违法。2、撤销常德市鼎城区人民法院作出的（2020）湘0703行初294号行政判决第二项内容，判令柳叶湖街道办赔偿其各项经济损失365850.62元及鉴定费15000元。3、一、二审案件受理费由柳叶湖街道办负担。 被上诉人柳叶湖街道办答辩称：一、原审判决认定事实清楚；二、聚创鑫公司同意拆除违法建筑；三、聚创鑫公司的赔偿请求不能成立。 原审第三人车玛仕公司认为本案的处理结果与其无关。 各方当事人一审提交并经质证的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院审理查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，原审法院对柳叶湖街道办拆除案涉建筑及相关设施的程序违法性以及案涉建筑自身的违法性论述全面，说理充分，无需赘述。关于聚创鑫公司提出的赔偿请求是否应予支持的问题。第一，聚会玩吧相关房屋、设施未经职能部门依法审批，占用严格保护范围内的耕地，属于“大棚房”问题专项清理整治的范畴，该公司在未经审批的情况下修建房屋、设施，造成的不利后果应自行承担。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，行政机关侵犯行政相对人合法权益，造成损害的，受害人有获得赔偿的权利。因此，对于违法建筑本身，不属于赔偿的范围。第二，关于拆除后的建筑材料及屋内物品问题。柳叶湖街道办在拆除“聚会玩吧”项目时，聚创鑫公司法定代表人樊志祥知情，案涉建筑物拆除后的建筑材料及屋内的物品经聚创鑫公司现场清点并搬离拆除现场并存放于事先准备房屋内后，柳叶湖街道办将存放建筑材料及物品的房屋钥匙交给聚创鑫公司，上述建筑材料及屋内物品已实际处于聚创鑫公司的控制和支配之下。同时，柳叶湖街道办对聚创鑫公司室内物品损失及搬运费用给予了适当补偿。综上，聚创鑫公司提出的赔偿请求，并非因柳叶湖街道办违法强拆行为导致，其赔偿请求没有法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人湖南聚创鑫户外体育有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王继春 审 判 员 刘应典 审 判 员 唐招军 二〇二一年四月十五日 法官助理 管宏明 书 记 员 王梦璇 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。