湖北省公安县人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1022行初25号公益诉讼起诉人:公安县人民检察院。被告：公安县水利和湖泊局,统一社会信用代码11421022011409805P,住所地公安县斗湖堤镇荆江大道71号。法定代表人：王良虎，该局局长。负责人:易长权,该局副局长。委托代理人:马凌,该局政策法规与水资源股股长。委托代理人：童德安,湖北霞环律师事务所律师。公益诉讼起诉人公安县人民检察院(以下简称县检察院)要求确认被告公安县水利和湖泊局(以下简称县水利湖泊局)未依法履行水利监督管理法定职责违法一案，于2020年10月15日向本院提起行政公益诉讼。本院于同年11月2日立案受理后,于2020年11月4日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月27日召开庭前会议,并于2021年3月3日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人指派检察员曾宪成、检察官助理刘慧出席法庭，被告县水利湖泊局负责人易长权,委托代理人马凌、童德安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人县检察院诉称，公安县黄山头镇上升水厂(以下简称上升水厂)、公安县章田寺乡毛家水厂(以下简称毛家水厂)系公安县农村饮水安全工程，于2009年建成并投入使用，一直取用地下水作为饮用水水源。上升水厂位于公安县××头镇××村，为黄山头镇上升村、邵家村、曾口村、肖家嘴村、永新垸村、黄天湖渔场共6个村约15000余人供水，日供水量约900吨。毛家水厂位于公安县××毛家村，为章田寺乡毛家村、连台村、杉木村、祝家村、长春村、南阳村、刻木村共7个村约15000余人供水，日供水量约2000吨。上述两个水厂自建成运营，至今未取得取水许可证，且公安县疾病预防控制中心(以下简称疾控中心)从2018年9月至2020年7月，对上升水厂、毛家水厂的出厂水、末梢水进行了8次取样检验，除2019年10月毛家水厂抽检水质检验合格外，其余检测报告反映上升水厂、毛家水厂的供水水质不符合《中华人民共和国国家标准生活用水卫生标准》（GB5749-2006）。2020年7月24日公益诉讼起诉人向县水利湖泊局发出检察建议，建议其依法对上升水厂、毛家水厂的违法行为依法履行监督管理职责。该局工作人员于同日签收。县水利湖泊局于2020年9月25日书面回复：一是上升水厂、毛家水厂未取得取水许可证的事实客观存在,但上述二水厂属于关闭水厂,不能核发取水许可证;二是上述二水厂属于农村供水工程,依法免征水资源费;三是两家水厂供水水质不达标的事实客观存在;四是对水资源管理确实存在监管不到位的问题,上升水厂、毛家水厂自行抽取地下水供水,现已责令上述水厂在2020年11月底前停止抽取地下水,届时将采取拆除取水设施、对井口给予灌浆封堵;五是黄山头镇政府正在着手对上升水厂进行资产评估,预计2020年12月底可完成,待收回水厂承包经营权后并入麻豪口水厂;六是中河口水厂正在建设中,预计于2020年12月10日前完工通水,彻底解决毛家供水问题;七是待关闭上升水厂和毛家水厂地下水资源,分别接入麻豪口水厂和中河口水厂水源,供水水质即可达标。截止目前，县水利湖泊局仅责令上升水厂和毛家水厂在2020年11月底前停止抽取地下水,未采取其他有效措施,上升水厂和毛家水厂仍取用地下水且供应的水质不符合《中华人民共和国国家标准生活用水卫生标准》（GB5749-2006）。公益诉讼起诉人认为，上升水厂、毛家水厂属于农村供水工程,依法免征水资源费,但仍应取得取水许可证,其未经批准擅自取水长达十余年,其行为违反了《湖北省农村供水管理办法》(以下简称农村供水管理办法)和《中华人民共和国水法》(以下简称水法)的规定。县水利湖泊局作为公安县的水行政主管部门,负有取水许可审批、水资源费征收和农村供水用水监督管理职责。县水利湖泊局对上升水厂、毛家水厂未取得取水许可证、供水水质不符合生活用水卫生标准的行为,未依法履行监管职责,危及水资源和群众饮用水安全,损害了国家利益和社会公共利益。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定提起诉讼,请求:判令被告县水利湖泊局依法履行农村饮用水安全管理职责,采取有效措施保障公安县黄山头镇上升水厂、公安县章田寺乡毛家水厂饮用水取水合法、安全。在审理过程中,被告依法履行职责,公益诉讼起诉人变更诉讼请求:请求确认被告在提起公益诉讼前未履行水利监督管理法定职责的行为违法。公益诉讼起诉人为证明其诉请，向本院提交如下证据、依据:一、被告怠于履行职责致使公共利益受到侵害的证据第一组证据:上升水厂简介及照片、毛家水厂简介及照片。拟证明上升水厂、毛家水厂均属农村饮水安全工程,上升水厂为5个村约12800余人供水,设计日供水1200吨,毛家水厂为7个村约18000余人供水,设计日供水960吨。第二组证据:县疾控制中心检验报告及公安县农村饮水安全工程水质检测工作简报。拟证明县疾控中心自2018年9月至2020年7月,对上升水厂、毛家水厂的出厂水、末梢水进行8次取样检测,1次检验水质合格,7次检验水质不符合《中华人民共和国国家标准生活用水卫生标准》（GB5749-2006）。第三组证据:1.公安县农村饮水安全工程建设中心简介;2.公安县水利局关于明确各供水单位责任主体责任事项的通知;3.黄山头镇上升水厂承包经营合同。拟证明县水利湖泊局对上升水厂、毛家水厂的水质安全负有监督管理职责。第四组证据:1.公安县麻豪口水厂运行管理工作简介;2.麻豪口水厂负责人文爱民2020年9月11日的询问笔录;3.公安县农村饮水安全麻豪口水厂专用收据;4.上升水厂余建成2020年9月10日的询问笔录。拟证明麻豪口水厂取水于长江,能够满足麻豪口镇、藕池镇、黄山头镇居民的供水需求,上升水厂2020年2-3月曾用过麻豪口水厂的2600吨水,按0.75元/吨收费,后因成本过高上升水厂就没有使用麻豪口水厂的供水。第五组证据:1.公安县卫生健康局(以下简称县卫健局)行政处罚卷宗材料;2.湖北省非税收入缴款书。拟证明2019年7月毛家水厂的水质不达标被县卫健局行政处罚。第六组证据:1.上升水厂厂长余建成2020年7月17日询问笔录;2.章田寺水管所副所长胡章兵2020年7月20日询问笔录。拟证明上升水厂、毛家水厂没有办理取水许可证,供水水质不符合国家要求,县水利湖泊局也未依法履行监管职责。第七组证据:1.毛家水厂厂长邹琼2020年9月2日、10月15日调查笔录;2.上升水厂厂长余建成2020年10月15日调查笔录;3.行政执法委托书;4.公安县水政监察大队副大队长李义的询问笔录;5.2020年9月24日公安县卫生健康局对毛家水厂、上升水厂行政处罚事先告知书;6.上升水厂供水区村民徐永鹏、郑传胜、倪传琼、魏超、罗承季、李少华、潘珊、徐秋娥、何洁的证言,毛家水厂供水区村民严光华、魏开义、谭传华、邹生广、周成义的证言;7.视听资料黄山头镇曾口村四组村民刘明常家中饮用水照片、章田寺乡长春观村十组村民龚炎发家中饮用水照片、章田寺乡刻木村四组村民万现宇家中饮用水照片、章田寺乡刻木村十四组村民刘体红家中饮用水照片。拟证明检察建议发出后,县水利湖泊局仍未依法履行职责,对上升水厂、毛家水厂没有办理取水许可证和水质不达标的违法行为未依法进行监督管理,公共利益仍处于受侵害状态。二、检察机关履行了诉前程序的证据1.立案决定书;2.鄂公检四部行公建[2020]8号检察建议书及送达回证;3.公水字[2020]81号检察建议回复。拟证明针对被告县水利湖泊局对上升水厂、毛家水厂未依法履行监督管理职责的情形,公益诉讼起诉人县检察院发出了检察建议书,并于2020年7月24日送达给县水利湖泊局,由该局工作人员马凌签收。三、主体资格证据1.县检察院统一社会信用代码证书;2.中共公安县委公办文[2019]9号文件:关于印发《公安县水利和湖泊局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知;3.县水利湖泊局统一社会信用代码证书。拟证明被告的主体资格适格。四、法律依据1.最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》;2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款;3.水法、农村供水管理办法。被告县水利湖泊局提交答辩状辩称，公安县目前取用地下水的农村饮水安全工程有上升水厂、毛家水厂和孟家溪镇宝岗水厂,由于上述水厂建于“十一五”期间,投资标准低,且地下水处理工艺简陋,因地下水水质受环境影响,出水水质时有超标,供水投诉时有发生。1.关于上升水厂问题。2015年2月麻豪口水厂建成通水,供水范围覆盖麻豪口、藕池、黄山头三个乡镇,供水主管已连接至上升水厂。因上升水厂由地方政府承包给个人经营,经营者考虑生产成本一直没有使用麻豪口水厂水源供水,而是抽取地下水供水。2017年8月15日,县政府出台《公安县城乡供水一体化改革领导小组的通知》,要求黄山头镇政府收回承包经营权后并入麻豪口水厂。2020年7月,县水利湖泊局接到检察建议后,及时与黄山头镇政府联系,目前正在对上升水厂进行资产评估,预计在2020年12月底可完成资产回收后改由麻豪口水厂供应水源,不再抽取地下水。2.关于毛家水厂问题。为解决宝岗水厂、毛家水厂、章田寺乡集镇水厂等约37000余人的供水水源,县水利湖泊局于2019年启动中河口水厂建设,该工程预计2020年12月15日前可完工通水,将彻底解决毛家水厂和宝岗水厂的供水水源问题。3.关于取水许可问题。公安县目前取用地下水的农村饮水安全工程始建于“十一五期间”,项目建设根据有关规定由地方水行政主管部门负责,建成后应移交有关部门运营维护。当时由于投资标准低,且地下水处理工艺简陋及地下水水质因环境影响出厂水质时有超标,至今没有移交,仍由乡镇水管所代管。2017年3月,县水利湖泊局按照颁发取水许可证五年一个周期,对2012年前后核发取水许可证已经或即将到期的情况下,对全县所有取水用户的基本情况进行清理登记,符合《取水许可和水资源费征收管理条例》、《取水许可管理办法》的重新核发取水许可证。由于农村饮水安全工程所属的水厂没有取得企业法人资格且乡镇水管所只是代管,事业法人不得在企业兼职、领取营业证照的情况下,无法为其办理取水许可登记、核发取水许可证。2019年6月,水利部长江水利委员会启动了长江流域取水工程(设施)清理核查登记工作,公安县根据上级要求,分时间段对全县所有取水工程(设施)开展了清理、核查、整改登记发证等项工作,目前已基本完成,但考虑到上述水厂要分别并入麻豪口水厂和中河口水厂,暂未发放取水许可证。4.关于征收水资源费及水质问题。根据农村供水管理办法第六条规定,农村供水工程向农村居民提供生活用水的,依法免征水资源费。供水水质待关闭地下水源后,分别接入麻豪口水厂和中河口水厂水源,水质即可达标。被告开庭审理时辩称,上升水厂和毛家水厂现已全部整改完成,改由麻豪口水厂和中河口水厂供应水源,不再取用地下水,经卫生部门检测,水质全部达标;对以前水质不达标的问题,因县卫健局已经作出了行政处罚,根据一事不再处罚原则,县水利湖泊局不能再次作出处罚;关于非法取水的问题,该局在诉讼期间已分别作出立即停止违法行为,罚款21000元的行政处罚决定,被处罚单位已缴纳了罚款。综上,对于起诉认定农村安全饮水工程部分取用地下水作为水源的水厂没有核发取水许可证及水质不达标的事实客观存在,但没有依法收缴水资源费的事实不存在。对此,县水利湖泊局以此次公益诉讼为契机,依法履行法定职责,已全部整改落实到位,在今后的履职中加强监督与管理,切实维护国家利益和社会公共利益。被告向本院提交了以下证据材料及依据:1.统一社会信用代码证书和法定代表人身份证复印件;2.水利部水资管(2019)54号关于开展长江流域取水工程(设施)核查登记工作的通知;3.农村供水管理办法(属法律依据);4.县水利湖泊局关于组建农村供水总公司的请示;5.公安县农村饮水安全工程建设中心关于建立公安县农村饮水安全水费智能收费平台及费用支出的请示;6.公安县农村饮水安全工程建设中心关于公安县农村饮水安全水费智能收费平台水表编码的通知;7.县农村饮水安全工程自来水价格听证会召开的网站新闻;8.公发改审批(2019)84号关于《湖北省公安县2019年农村饮水安全巩固提升中河口水厂新建工程实施方案》的批复;9.中河口水厂新建工程简介;10.荆州市水利和湖泊局荆水函(2020)84号关于公安县2020年中央财政补助水利工程维修养护项目实施计划的批复;11.上升水厂管网维修养护县级验收意见及相关图片;12.藕池城乡水厂管网维修养护县级验收意见及相关图片;13.立案呈报表二份;14.行政处罚决定书二份;15.非税收入缴款凭证二份;16.水质检验报告三份。被告以证据1拟证明其主体资格,以证据2.4.5.6.7.8拟证明上升水厂、毛家水厂取用地下水及水质不达标的原因,以证据9.10.11.12拟证明上升水厂和毛家水厂的取水水源正在整改之中;以证据13.14.15拟证明对上升水厂和毛家水厂未经批准非法取用地下水的违法行为进行了行政处罚;以证据16拟证明整改后上升水厂和毛家水厂的水质已达标。经庭前会议证据交换和庭审举证、质证,被告对公益诉讼起诉人提交的所有证据的三性无异议。公益诉讼人对被告提交的证据发表如下质证意见:对被告提交的所有证据真实性、合法性无异议，对证据5.6.7.12的关联性有异议。本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人所列举的三个方面证据，客观真实，来源合法，与本案行政争议存在关联，被告无异议,本院对上述证据予以采信。被告所举的证据5.6.7.12与涉案二个水厂的行政争议无关联,本院对上述证据不予确认;证据3为法律依据,并非证据;被告所举的证据1.2.4.8.9.10.11.13.14.15.16客观真实，来源合法，与本案行政争议存在关联，公益诉讼起诉人无异议,本院予以采信。经审理查明,上升水厂、毛家水厂系公安县农村饮水安全工程，于2009年建成并投入使用，由黄山头镇水利管理所和章田寺乡水利管理所管理经营,一直取用地下水作为饮用水水源。上升水厂为黄山头镇上升村、邵家村、曾口村、肖家嘴村、新堤村约12800余人供水，设计日供水1200立方。毛家水厂为章田寺乡毛家铺村、联台村、杉木村、长春村、章田村、南阳村、刻木村约18000余人供水，设计日供水960立方。上述两个水厂自建成运营，至今没有取得取水许可证，经县疾控中心自2018年9月至2020年7月，对上升水厂、毛家水厂的出厂水、末梢水进行了8次取样检验，除2019年10月毛家水厂抽检水质检验合格外，其余检测报告均反映上升水厂、毛家水厂的供水水质不符合《中华人民共和国国家标准生活用水卫生标准》（GB5749-2006）。为保障国家利益和社会公共利益，公益诉讼起诉人于2020年7月24日向被告县水利湖泊局发出鄂公检四部行公建[2020]8号检察建议书，建议被告依法对上升水厂、毛家水厂的违法行为依法履行监督管理职责,并要求在两个月内作出书面回复。被告收到检察建议书后,于2020年9月25日向县检察院作出书面回复,主要内容为：一是上升水厂、毛家水厂未取得取水许可证的事实客观存在,但上述二个水厂均属关闭水厂,不能核发取水许可证;二是前述二个水厂均系农村供水工程,依法免征水资源费;三是两个水厂供水水质不达标的事实亦客观存在;四是对水资源管理确实存在监管不到位的问题,上升水厂、毛家水厂自行抽取地下水供水,现已责令上述水厂在2020年11月底前停止抽取地下水,届时将采取拆除取水设施、对井口给予灌浆封堵;五是黄山头镇政府正在着手对上升水厂进行资产评估,预计2020年12月底可完成,待收回水厂承包经营权后并入麻豪口水厂;六是中河口水厂正在建设中,预计于2020年12月10日前完工通水,彻底解决毛家水厂供水问题;七是上升水厂和毛家水厂待关闭地下水资源后分别接入麻豪口水厂和中河口水厂水源,其供水水质即可达标。截止诉前，被告县水利湖泊局仅责令上升水厂和毛家水厂在2020年11月底前停止抽取地下水,并未采取其他有效措施,致使上升水厂和毛家水厂仍取用地下水且供应的水质不符合《中华人民共和国国家标准生活用水卫生标准》（GB5749-2006）。公益诉讼起诉人认为,根据水法,被告县水利湖泊局作为公安县水行政主管部门,负有取水许可审批、水资源费征收和农村供水用水监督管理的职责;上升水厂、毛家水厂属农村供水工程,依法免征水资源费,但应取得取水许可证,二个水厂未经批准擅自取用地下水长达十余年。根据农村供水管理办法,被告县水利湖泊局与县人民政府环境保护、卫生部门应按职责分工对二个水厂水质不达标的行为履行监管职责。被告对二个水厂未取得取水许可证、供水水质不符合生活用水卫生标准的行为未依法履职,危及水资源和群众饮水安全,损害国家利益和社会公共利益。遂于2020年10月15日向本院提起行政公益诉讼。在本案审理过程中,上升水厂、毛家水厂的供水整改工程实施完成,上升水厂由麻豪口水厂直接提供水源,毛家水厂直接由中河口水厂提供水源,不再取用地下水,经县疾控中心检验,水质均符合《GB5749-2006》标准。2021年2月24日,被告对经营二个水厂的公安县黄山头镇水利管理所、公安县章田寺乡水利管理所未经许可,擅自取用地下水的违法行为分别作出公水罚[2021]2号、公水罚[2021]3号行政处罚决定。本院认为,水法第十二条第四款规定:“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”第六十九条规定:“有下列行为之一的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期采取补救措施,处二万元以上十万元以下的罚款;情节严重的,吊销其取水许可证:(一)未经批准擅自取水的;(二)未依照批准的取水许可规定条件取水的。”农村供水管理办法第五条规定:“县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内农村供水的规划、建设、监督与管理,具体工作由其所属的农村供水用水管理机构承担。”第六条规定:“农村供水工程向农村居民提供生活用水的,依法免征水资源费。”第七条规定:“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。”第四十八条规定:“直接从江河、湖泊或者地下取水资源的单位和个人,应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定,向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证,并缴纳水资源费,取得取水权。”第十九条规定:“供水单位应当履行下列义务:(一)供水应当符合国家规定的水量、水质、水压和供水保证率要求;……。”第三十四条第二款规定:“县级以上人民政府环境保护、卫生和水行政主管部门应当按照职责分工,加强对农村供水水源的保护和对供水水质的监测,定期组织有关机构对供水水质进行化验、检测,并公布结果。”第四十二条规定:“违反本法规定,供水单位有下列行为之一的,由县级人民政府水行政主管部门责令改正,并处1000元以上10000元以下的罚款:(一)供水不符合国家规定的水量、水质、水压和供水保证率要求的……。”根据上述规定,被告县水利湖泊局作为公安县水行政主管部门,对公安县黄山头镇上升水厂、章田寺乡毛家水厂未经批准擅自取水、供水水质不符合国家卫生标准的违法行为具有监督管理职责。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”本案中,被告县水利湖泊局在收到公益诉讼起诉人的检察建议书后,两个月内未完全履行法定职责,公益诉讼起诉人向本院提起行政公益诉讼,符合法定起诉条件。本案在审理过程中,被告县水利湖泊局责令公安县农村安全饮水服务中心对上升水厂、毛家水厂进行整改,由麻豪口水厂和中河口水厂直接供应长江水源和虎渡河水源,且经县疾控中心检测达标,涉案二个水厂的违法行为得以消除;对其整改前违法擅自取水的问题,被告已于2021年2月24日分别下达了公水罚[2021]2号、公水罚[2021]3号行政处罚决定书,同年3月2日罚款均已全部缴纳到位;对整改前水质不符合国家卫生标准的问题,因县卫健局已就该违法行为作出了行政处罚,根据一事不再罚的原则,被告不得对同一违法事实再作出重复处罚。故责令被告履行法定监督管理职责已无意义。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条规定:“在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院撤回起诉的,人民法院应当裁定准许;人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院应当判决确认违法。”被告在本案审理过程中,依法履行了监督管理职责,公益诉讼起诉人要求确认被告前期未履行监督管理职责行为违法的诉讼请求,本院予以支持。综上,为监督行政机关依法行政,保障国家利益和公共利益不受侵害,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(三)项及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条的规定,判决如下:确认被告公安县水利和湖泊局在公益诉讼起诉人公安县人民检察院提起公益诉讼前对黄山头镇上升水厂、章田寺乡毛家水厂未依法履行监督管理职责的行为违法。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。审 判 长  王 峰审 判 员  廖中平审 判 员  凡明君人民陪审员  刘 敏人民陪审员  关利强人民陪审员  肖志宏人民陪审员  胡正凤二〇二一年四月八日书 记 员  罗佳佳