新疆生产建设兵团第八师中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)兵08行终4号 上诉人（原审原告）:张学芝，男，1952年5月29日出生，住石河子市。 委托诉讼代理人：舒洪贵，北京京尚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：石河子市自然资源和规划局，住所地石河子市党政服务中心2楼20218室。 法定代表人：朱雪峰，该局局长。 委托诉讼代理人：潘福利，女，该局监察执法大队科员。 委托诉讼代理人：石新生，新疆初维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：新疆生产建设兵团自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区南湖北路516号。 法定代表人：刘亚康，该局局长。 委托诉讼代理人：蒲军，该局政策法规研究处处长。 上诉人张学芝因行政处理、行政复议一案，不服石河子市人民法院（2020）兵9001行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月4日受理后，依法组成合议庭，于2020年3月3日公开开庭进行了审理。上诉人张学芝及其委托诉讼代理人舒洪贵，被上诉人石河子市自然资源和规划局的委托诉讼代理人潘福利、石新生，被上诉人新疆生产建设兵团自然资源局的委托诉讼代理人蒲军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：2000年8月21日，张学芝与马某签订售房合同书，协议由张学芝出资1.8万元购买马某空宅基地，该宅基地长30米，宽19米，约定马某给张学芝房产证及协助其办理过户手续。 2002年5月9日石河子乡人民政府为张学芝颁发了“石乡房权管字第××号”私有房屋所有权证，该所有权证载明房屋所有人为“张学芝”，产权来源为“购买”，房屋座落在“六宫村”，结构为“砖木，砖混”，层数为“一层”，用途为“住宅”，自然间数为“柒间”，建筑面积为“壹佰伍拾陆平方米”，土地使用面积“陆佰肆拾平方米”。 2000年、2008年、2014年，张学芝在未办理相关规划审批手续、未取得建设工程规划许可证的情况下对该房屋进行了加建、翻建、扩建并新建了库房和四间平房，将原来156㎡的一层房屋建设成805.34㎡的砖混结构的二层建筑物（局部一层）。 2019年9月3日，八师违法建设专项治理工作人员与张学芝进行谈话，并对现场进行勘查。当日，石河子市自然资源和规划局同意对张学芝未向城乡规划主管部门申请办理相关规划审批手续，未取得建设工程规划许可证的行为立案查处。 2019年10月31日，石河子市自然资源和规划局作出石规令〔2019〕64号责令限期拆除违法建设决定书，告知原告作出行政决定的事实、理由及依据，交代了可以申请复议或提起诉讼的权利，并责令其收到决定书之日起15日内自行拆除违法建筑。同日，被告石河子市自然资源和规划局向原告公告了该决定的内容。 原告不服被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令〔2019〕64号《责令限期拆除违法建设决定书》，于2019年11月5日通过邮寄的方式向新疆生产建设兵团自然资源局申请行政复议，被告新疆生产建设兵团自然资源局于2019年11月8日收到并依法受理，2020年1月6日该局因案情复杂决定延期作出复议决定，2020年2月3日该局因新型冠状病毒肺炎疫情原因中止审理，2020年3月16日恢复审理，2020年3月18日作出兵自然资复决〔2019〕12号行政复议决定书维持石河子市自然资源和规划局作出的石规令〔2019〕64号《责令限期拆除违法建设决定书》并送达原告张学芝。 另查明：1.2019年5月5日，八师石河子市党委办公室及八师石河子市政府办公室下发师市党办发〔2019〕50号《关于印发〈第八师石河子市机构改革的实施意见〉的通知》，不再保留师市城乡规划管理局，将师市城乡规划管理局的职责与其他行政部门整合，组建师市自然资源和规划局。2019年5月31日，新疆生产建设兵团第八师石河子市自然资源和规划局正式挂牌成立。 2.2019年11月，石河子镇人民政府作出关于石河子乡人民政府发放的《私有房屋所有权证》无效的告知书。 原审法院审理认为:该案是一起因违法建设引发的行政纠纷。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”根据上述规定，石河子市自然资源和规划局作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，有权对本行政区域内违反城乡规划的行为依法作出处理。 该案争议的焦点是:一、涉案房屋是否为未经规划许可的违法建设；二、被告石河子市自然资源和规划局对原告涉案房屋作出的责令限期拆除违法建设决定是否合法；三、被告新疆生产建设兵团自然资源局作出的行政复议决定是否合法。 关于争议焦点一。1990年4月1日起实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”由上述法律规定可知，无论是《中华人民共和国城市规划法》还是《中华人民共和国城乡规划法》都规定了在城市规划区域内进行建设都应当向城市县级以上人民政府规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，方可进行施工。该案所涉及的原告使用房屋未取得城市规划行政主管部门相应的规划许可，被告石河子市自然资源和规划局调查核实后认定原告的涉案房屋属于违法建筑的证据充分。 关于争议焦点二。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该案中，被告石河子市自然资源和规划局于2019年9月3日进行立案调查，同日对原告制作了调查笔录、现场勘查记实表、拍摄了现场照片，并告知了原告享有的权利义务，于2019年10月31日被告石河子市自然资源和规划局依法作出了石规令〔2019〕64号《责令限期拆除违法建设决定书》。该院认为，被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令〔2019〕64号《责令限期拆除违法建设决定书》事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”故应当驳回原告的第一项诉讼请求。 关于争议焦点三。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”该案中，原告不服石河子市自然资源和规划局作出的限期拆除违法建设决定，在法定期限内向新疆生产建设兵团自然资源局申请行政复议，符合法律规定。被告新疆生产建设兵团自然资源局受理原告的复议申请后，在法定期限内作出了兵自然资复决〔2019〕12号行政复议决定书维持了被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令〔2019〕64号《责令限期拆除违法建设决定书》，该行政复议决定书事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条之规定，应当予以维持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告张学芝的诉讼请求。 诉讼费50元（原告已预付），由原告张学芝负担。 上诉人张学芝不服原审判决，向本院提出上诉称：一、原审判决未具体分析上诉人房屋各部分是否违反规划的情况，而是笼统而论，认为被上诉人石河子市自然资源和规划局认定违建证据充分错误。上诉人在2000年购买宅基地当年修建房屋部分（即《私有房屋所有权证》载明的156平方米一层房屋），不应当认定为违法建设，上诉人房屋所在范围2004年才划为石河子市城市规划区，而上诉人是2004年之前在农村宅基地上修建房屋，当时上诉人房屋所在地并不属于城市规划范围，不适用原审判决所援引的《中华人民共和国城市规划法》。被上诉人石河子市自然资源和规划局以2004年生效的石河子市城市规划，认定原告2004年之前修建的农村宅基地上的这部分房屋建设违反城市规划，明显错误。原审法院未对上诉人房屋不加区分石河子市城市规划实施前和实施后修建部分，笼统而论，是错误的。上诉人在2014年对2002年前修建的房屋进行翻建，是对该部分房屋的主体墙面进行修缮，并未改变2002年前修建房屋部分（第一层）的外形和使用性质，因此对该部分房屋的翻建，无需办理规划许可手续。综上，上诉人《私有房屋所有权证》载明的156平方米房屋部分，其建设和翻建无需办理规划许可证，不应当认定为违法建设。二、被上诉人石河子市自然资源和规划局责令上诉人限期拆除房屋，没有按照《新疆维吾尔自治区实施城乡规划行政处罚和行政强制规定》的相关规定进行处理，明显不当。上诉人原审中明确提出涉案行政行为明显不当，要求原审法院进行合理性审查，但一审法院置若罔闻。被上诉人石河子市自然资源和规划局未证明上诉人房屋建设具体违反了什么规划，以及是否达到“无法采取改正措施和消除影响”程度而要责令拆除，因此不能证明其责令拆除处理决定的合理性。《新疆维吾尔自治区实施城乡规划行政处罚和行政强制规定》第七条规定，城乡规划主管部门对未取得建设工程规划许可或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设的行为依法作出行政处罚决定前，应当对违法建设对城乡规划实施造成影响的程度，以及是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响等作出认定，形成书面意见。而被上诉人石河子市自然资源和规划局并没有对此进行书面认定，即决定上诉人房屋应责令拆除，违反了该规定。另根据该规定第八条第三款的规定，对建设工程进行维修、翻建、没有改建、扩建，且不违反详细规划的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，不应当采用责令拆除的处理方式，而上诉人翻建2000年修建的部分房屋属于这种情况。三、上诉人在原审中明确提出涉诉行政行为属于滥用职权，原审法院却进行审查错误。四、被上诉人石河子市自然资源和规划局向上诉人送达《两种限期拆除违法建设通知书》时，并未告知上诉人有陈述和申辩的权利。被上诉人石河子市自然资源和规划局并未向上诉人送达《行政案件权利义务告知书》也没有向上诉人解释说明。且房屋作为上诉人的重要财产，行政机关在作出责任拆除房屋之前，应当告知上诉人有申请听证的权利。但被上诉人石河子市自然资源和规划局未保障上诉人的该项权利。请求二审法院依法撤销一审判决，改判撤销被上诉人石河子市自然资源和规划局作出的石规令〔2019〕64号《责令限期拆除违法建设决定书》及被上诉人新疆生产建设兵团自然资源局作出的兵自然资复决〔2019〕12号行政复议决定书。 被上诉人石河子市自然资源和规划局辩称：上诉人未经城乡规划行政主管部门许可、未办理建设工程规划许可证，即在本市规划区内修建房屋805.34㎡，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《新疆维吾尔自治区实施〈城乡规划法〉办法》第三十五条的规定，所建房屋属违法建筑物。被上诉人石河子市自然资源和规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《新疆维吾尔自治区实施〈城乡规划法〉办法》第五十九条的规定，作出《责令限期拆除违法建设决定书》（石规令〔2019〕64号），责令其限期内自行拆除违法建筑。被上诉人石河子市自然资源和规划局所作行政决定符合法定权限和程序，行政行为合法。 被上诉人新疆生产建设兵团自然资源局辩称，被上诉人新疆生产建设兵团自然资源局作出的行政复议决定书认定事实清楚、适用法律准确、程序合法。 本院二审期间，上诉人对原审认定“2000年、2008年、2014年，张学芝在未办理相关规划审批手续……对该房屋进行了加建、翻建、扩建并新建了库房和四间平房”的事实有异议，认为2000年其未对房屋进行翻建。被上诉人石河子市自然资源和规划局对上诉人的异议不予认可，认为根据其对上诉人所做的调查笔录，上诉人认可2000年其新建房屋1栋面积150多平方米，说明2000年上诉人是有建房的。被上诉人新疆生产建设兵团自然资源局对上诉人的异议不予认可，认为一审认定事实正确。本院认为，根据被上诉人石河子市自然资源和规划局提交的调查笔录，2000年上诉人系新建房屋而非翻建房屋，故对上诉人提出的异议，本院予以采纳。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。一审期间，双方当事人提交的用以证实上述案件事实的相关证据，已经庭审举证、质证，本院予以确认。各方当事人在二审中均未提交新的证据。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。涉案房屋地处被上诉人石河子市自然资源和规划局辖区范围内,故其具有作出被诉责令限期拆除违法建筑决定的法定职权。上诉人主张行政机关滥用职权的上诉理由，不属于法院受案范围，故本院不作处理。根据上诉人和被上诉人的上诉理由及答辩意见，本案的争议焦点是:一、案涉房屋是否系违法建筑；二、被上诉人石河子市自然资源和规划局作出的责令限期拆除违法建设决定书,事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。三、被上诉人新疆生产建设兵团自然资源局作出的复议决定，事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。 关于焦点一。根据《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日实施）第三十二条和《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日实施）第四十条第一款的规定,在城市、镇规划区内进行建筑物建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。上诉人自述其于2000年8月购买村民马某的宅基地，并于当年进行翻建，2002年办理《私有房屋所有权证》，2008年其在《私有房屋所有权证》批准的面积内加盖了砖混结构的库房和5间平房，2014年其将建筑面积156平米的一层房屋翻建为两层。本院认为，上诉人在其使用的宅基地上分别于2000年、2008年、2014年修建、翻建涉案房屋,均未办理任何规划手续,违反了前述法律规定,所建房屋属违法建筑。上诉人主张其2000年购买宅基地当年修建的房屋部分不应当认定违法建设及其2014年对2002年前修建的房屋进行翻建并未改变房屋的外形和使用性质，对该部分房屋的翻建无需办理规划许可手续的上诉理由，缺乏法律依据,本院不予采纳。 关于焦点二。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据上述规定,在城市、镇规划区内,未按照建设工程规划许可证的规定进行建设且无法采取改正措施消除影响的,应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除。本案中,上诉人在修建、翻建涉案房屋时，未取得建设房屋规划许可，被上诉人石河子市自然资源和规划局认定该建筑属违法建筑,进而责令上诉人限期自行拆除,认定事实清楚,适用法律正确。被上诉人石河子市自然资源和规划局履行了相关调查程序并告知了上诉人享有陈述、申辩的权利后,作出被诉责令限期拆除违法建筑决定并送达,行政程序合法。故原审法院判决驳回上诉人要求撤销被诉责令限期拆除决定的诉讼请求,认定事实清楚,适用法律正确,并无不当。上诉人虽主张被上诉人石河子市自然资源和规划局程序违法，但其在《行政案件权利义务告知书》上捺印，应视为其已知道相关权利，且根据我国《行政处罚法》关于行政处罚种类的规定,并未将责令限期拆除作为行政处罚的种类，案涉《责令限期拆除决定书》并非是对上诉人建筑的行为予以惩罚、制裁,也没有对上诉人课以新的义务,而是要求上诉人自行纠正违法建设行为。故被上诉人石河子市自然资源和规划局的责令限期拆除决定不属于行政处罚行为，听证程序并非法定程序。因此，上诉人主张被上诉人石河子市自然资源和规划局作出行政行为程序违法，侵犯其合法权益的上诉理由，本院不予采纳。综上，上诉人请求撤销被上诉人石河子市自然资源和规划局作出的石规令〔2019〕64号《责令限期拆除违法建设决定书》的上诉请求，本院不予支持。 关于焦点三。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条的规定,行政复议机关收到行政复议申请后,应当在五日内进行审查,决定是否受理。行政复议原则上采取书面审查的办法。行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内,将行政复议申请书副本发送被申请人。行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中,被上诉人新疆生产建设兵团自然资源局收到上诉人的行政复议申请后,依法受理、作出复议决定并依法送达,其行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的上述规定,充分保障了申请人和被申请人的权利。因石河子市自然资源和规划局作出的石规令〔2019〕64号《责令限期拆除违法建设决定书》依据充分,适用法律、法规正确,程序合法,故被上诉人新疆生产建设兵团自然资源局作出兵自然资复决〔2019〕12号行政复议决定维持该决定并无不当。上诉人请求撤销兵自然资复决〔2019〕12号行政复议决定的上诉请求,本院不予支持。 综上，上诉人张学芝的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张学芝负担（已预交）。 本判决为终审判决。 审判长  杨新宝 审判员  商 栋 审判员  胡少丽 二〇二一年四月二十六日 书记员  陈 丽