云南省昆明市盘龙区人民法院行 政 判 决 书（2020）云0103行初53号原告：云南德雄化工有限公司。住所：禄丰县金山镇董户村。法定代表人：王江，系公司执行董事。委托代理人：孙剑飞，系云南孙剑飞律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人：杨泽坤，系云南孙剑飞律师事务所律师，特别授权代理。被告：云南省自然资源厅。住址：云南省昆明市盘龙区北京路1018号。法定代表人：刘佳晨，系该厅厅长。法定出庭负责人：赵乔贵，系该厅副厅长。委托代理人：罗薇，系云南瑞阳律师事务所律师，特别授权代理。被告：中华人民共和国自然资源部。地址：北京市西城区阜成门内大街64号。法定代表人：陆昊，系部长。委托代理人：张云川，一般授权代理。委托代理人：吴涤，一般授权代理。原告云南德雄化工有限公司（以下简称“德雄公司”）诉被告云南省自然资源厅、中华人民共和国自然资源部土地行政管理纠纷一案，本院于2020年10月14日受理后，依法向两被告送达起诉状副本及应诉通知书、举证通知书，两被告在法定期限内提交了答辩状和证据。本院依法组成合议庭适用普通程序，于2021年1月19日公开开庭审理了本案。原告德雄公司法定代表人王江及委托代理人孙剑飞、杨泽坤，被告云南省自然资源厅法定出庭负责人赵乔贵及委托代理人罗薇，被告中华人民共和国自然资源部委托代理人张云川到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告德雄公司于2020年1月17日申请撤销被告云南省自然资源厅于2004年2月17日作出云国土资用〔2004〕15号《关于云南滇中化工厂破产清算涉及土地估价报告备案和土地使用权处置方案的批复》（以下简称“15号批复”），被告云南省自然资源厅于2020年4月28日向其作出云自然资权益〔2020〕195号《云南省自然资源厅关于云南德雄化工有限公司申请撤销云国土资用〔2004〕15号文件等事项的意见》（以下简称“195号意见”），不予撤销15号批复。原告对该行政决定不服向被告国家自然资源部申请行政复议，被告国家自然资源部作出自然资复议〔2020〕370号（决）《行政复议决定书》，维持被告云南省自然资源厅作出15号批复和195号意见，驳回原告“督促被申请人纠正禄丰县政府对申请人的违法侵权行为，为原告办理土地有偿使用手续，办理土地变更登记”的复议请求。原告德雄公司诉称：2020年1月17日，原告向被告云南省自然资源厅提交《行政申请书》，请求撤销15号批复；制止、纠正禄丰县政府及其自然资源局（原国土资源局）关于原云南滇中化工厂四宗生产用地对原告的一系列违法侵权行为，督促、指导其落实政策，依法依规为原告办理该四宗土地的国有土地使用权出让等有偿使用手续，办理土地变更登记。2020年4月28日，被告云南省自然资源厅向原告送达195号意见，以“15号批复，严格按照2004年同时期国家、省对国有企业破产、改革涉及国有划拨土地资产处置相关文件规定要求批复，政策依据充分”为由，作出对原告“申请撤销15号批复的诉求不予支持，不予撤销15号批复”的决定，对原告的申请予以驳回；关于制止、纠正禄丰县政府及其自然资源部门违法侵权行为事项的请求，则建议原告自行与违法侵权责任人对接协商。原告不服，于2020年6月18日向被告国家自然资源部提交《行政复议申请书》，请求撤销195号意见和15号批复；并请求被告国家自然资源部督促被告云南省自然资源厅履职尽责，纠正禄丰县政府关于原云南滇中化工厂四宗生产用地对原告的一系列违法侵权行为，为原告落实政策，依法依规办理该四宗土地的国有土地使用权出让等有偿使用手续，办理土地变更登记。2020年9月15日被告国家自然资源部作出案涉《行政复议决定书》，以195号意见、15号批复事实清楚、依据正确、内容适当为由，决定维持；以原告“督促被申请人纠正禄丰县政府对申请人的违法侵权行为，为申请人办理土地有偿使用手续，办理土地变更登记”的申请事项，不属于行政复议机构职责范围，不符合行政复议受理条件为由，决定驳回该项请求。原告于2020年9月21日收到自然资复议〔2020〕370号（决）《行政复议决定书》。原告认为，案涉《行政复议决定书》、195号意见、15号批复、违反政策和法律法规，认定事实错误，应当依法撤销。一、15号批复中关于原云南滇中化工厂四宗生产用地的国有土地使用权要“按照禄丰县土地利用总体规划和城市建设规划的要求，以拍卖、招标和挂牌出让方式提供给新的土地使用者”的内容，存在违反政策和法律法规、否定司法拍卖结果、自相矛盾等错误，成为禄丰县政府及其自然资源部门违法侵权的依据，应当予以撤销。二、195号意见关于15号批复“严格按照同时期国家、省对国有企业破产、改革涉及国有划拨土地资产处置相关文件规定要求批复，政策依据充分，不予撤销”的决定，坚持错误，应当依法撤销。三、案涉《行政复议决定书》关于15号批复、195号意见“事实清楚、依据正确、内容适当”的结论和“维持”的决定错误，应当予以撤销，被告国家自然资源部无视事实和理由，拒绝原告提出的行政复议听证申请，在对15号批复、195号意见存在的问题和错误未作必要的调查研究的情况下，偏听偏信，得出了15号批复、195号意见“事实清楚、依据正确、内容适当”的错误结论，并作出了“维持”的决定，事实不清，缺乏依据、内容失当，依法应当予以撤销。禄丰县政府及其自然资源部门对原云南滇中化工厂四宗生产用地早已存在违法出让，甚至重复出让，以及非法处分原告在这些土地上的合法资产等严重违法侵权行为，造成了房权、地权长期违法分离，原告合法资产被侵占并被用于违法骗贷等严重后果，被告国家自然资源部负有监督检查、依法纠错的职责。在被告云南省自然资源厅拒绝履责的情况下，作为上级部门，被告国家自然资源部有义务根据法律授权，采取措施督促被告云南省自然资源厅履责并纠正其错误。综上所述，为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条、第七十九条之规定，特向法院起行政诉讼，请求一、判令撤销原云南省国土资源厅云国土资用〔2004〕15号《关于云南滇中化工厂破产清算涉及土地估价报告备案和土地使用权处置方案的批复》；二、判令撤销云南省自然资源厅云自然资权益〔2020〕195号《关于云南德雄化工有限公司申请撤销云国土资用15号文件等事项的意见》；三、判令撤销中华人民共和国自然资源部自然资复议〔2020〕370号（决）《行政复议决定书》；四、本案诉讼费由二被告承担。被告云南省自然资源厅答辩称：15号批复是严格按照2004年同期国家和云南省对于国有企业破产改革涉及的国有划拨土地资产处理的相关法律法规和政策文件的规定作出，有充分的法律依据和政策依据。其中第一条是依据国土资源部的1999年433号文件的规定，对相关的破产当中的涉及的土地估价和处置方案，报有权的国土行政主管部门审批，云南省自然资源厅行政主管部门，具有批复的权利；第二条是依照《最高人民法院有关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入国有资产等问题的批复》（法释〔2003〕20036号）等相关的法律法规和规范明确相关的划拨土地，不属于破产企业的破产财产，按照相关法律规定，应当由相关人民政府进行收回之后进行出让，因此15号批复的内容符合法律法规和相关政策的规定。二、云南省自然资源厅是依据云南滇中化工厂破产清算组于2003年12月12日提交的关于申请云南滇中化工厂破产清算土地评估结果备案和审批土地使用权处置方案的请示所反映的具体情况作出的15号批复。根据相关材料显示，云南滇中化工厂破产清算组向云南省自然资源厅提交请示的时间是2003年的12月22日，但是六天之后还未待云南省自然资源厅批复，就已经将滇中化工厂的破产财产交拍卖公司进行拍卖，在滇中化工厂破产清算组向云南省自然资源厅提交的请示当中，既未提及要将破产企业的房屋和地上设施进行拍卖，拍卖后又未向云南省自然资源厅进行报告相关情况，且其拍卖行为在云南省自然资源厅尚未作出15号批复，就已经实施，因此原告在明知破产拍卖财产清单没有包含案涉的国有划拨土地使用权的情况之下，仍参与竞买，应当承担相关风险；被告云南省自然资源厅作出的15号批复的内容并没有减损原告的权益，是对清算组所作出，也没有超越法律法规并限制原告取得土地使用权，所以15号批复符合法律法规的规定。三、195号意见系对15号批复的合法性进行解释的答复意见，不对申请人的权利义务产生影响，因此德雄化工公司不服不属于行政诉讼法规定的行政诉讼的受案范围，同时根据原告所提供的相关材料显示，其很早就知晓15号批复的内容及相关的法律规定，但其在2020年才提起诉讼，已经超过法律规定的起诉期限。综上，被告作出的15号批复及195号意见均符合法律规定，请求法院驳回原告的全部请求。被告国家自然资源部答辩如下：一、被告国家自然资源部负有行政复议的法定职责。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，原告不服被申请人云南省自然资源厅作出的195号意见及15号批复，被告提出行政复议申请，被告国家自然资源部负有行政复议的法定职责。二、被告复议审理程序符合法律规定。2020年6月22日，被告国家自然资源部收到原告提交的《行政复议申请书》，2020年6月30日，被告向云南省自然资源厅作出《行政复议通知书》（自然资复议〔2020〕370号（答）），要求其提交书面答复，制作证据目录，提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料并于7月1日寄送被告云南省自然资源厅，被告云南省自然资源厅于7月3日签收。2020年7月10日，被告云南省自然资源厅作出《行政复议答复书》并提交了相关证据。因情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，被告于2020年8月21日作出《行政复议通知书》（自然资复议〔2020〕370号（延）），并于8月24日寄送原告，原告于8月27日签收。2020年9月15日，被告国家自然资源部作出自然资复议〔2020〕370号（决）《行政复议决定书》并于9月18日向原告进行了邮寄，原告于9月21日签收。被告国家自然资源部按照《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条关于复议程序和时限的规定，在法定期限内作出了《行政复议决定书》并向原告进行了邮寄，程序合法，被告所作复议决定认定事实清楚，适用法律正确。原告向被告提出的复议申请事项，一是撤销195号意见；二是撤销15号批复；三是督促被申请人纠正禄丰县政府对申请人的违法侵权行为，为申请人办理土地有偿使用手续，办理土地变更登记。依据《关于印发的通知》(国土资发（1999）433号)“国有企业改革涉及的土地估价结果和处置方案，应经土地所在地市、县土地行政主管部门初审后，按企业隶属关系报同级人民政府土地行政主管部门审批。土地行政主管部门应在规定的时限内规范出具初审意见和土地估价结果及处置方案批复”、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第四十七条“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因拆迁、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让”，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局8号令，2019年7月24日废止）第六条“国有企业破产或出售的企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置”、《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》(法释〔2003〕6号)第一条“破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时有关人民政府可以予以收回，并依法处置”和《云南省国土资源厅关于深化国有企业改革的实施办法》(云国土资〔2002〕33号)“改制企业的生活设施、公益设施用地，可以按保留划拨方式处置”的规定，被告云南省自然资源厅在收到云南滇中化工厂破产清算组提交的《关于申请云南滇中化工厂破产清算土地评估结果备案和审批土地使用权处置方案的请示》后，经审查后作出15号批复，事实清楚、依据正确、内容适当同时，针对原告提交《行政申请书》请求撤销15号批复，制止、纠正禄丰县政府及其自然资源局关于云南滇中化工厂四宗生产用地对原告的一系列违法侵权行为等事项，被告云南省自然资源厅作出195号意见是针对原告要求撤销15号批复的请求事项，告知其15号批复严格按照2004年同时期国家、省对国有企业破产、改革涉及国有划拨土地资产处置相关文件规定要求批复，政策依据充分，不予撤销15号批复；二是针对原告反映要求制止纠正禄丰县政府及其自然资源部门违法侵权行为，告知其相关行为已经由云南省高级人民法院作出最终裁定，建议其与禄丰县人民政府及其自然资源主管部门对接协商，被告云南省自然资源厅将督促楚雄州自然资源主管部门加强指导、监督。被告云南省自然资源厅作出195号意见事实清楚、依据正确，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第三条和《行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围”的规定，原告请求“督促被申请人纠正禄丰县政府对申请人的违法侵权行为，为申请人办理土地有偿使用手续，办理土地变更登记”的申请事项，不属于行政复议机构职责范围，不符合行政复议受理条件。依据《行政复议法实施条例》第三十三条“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，原告提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”的规定，对于原告要求听证的复议请求，针对本次复议被告国家自然资源部决定不采取听证的方式进行审理。被告国家自然资源部依据《行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持被告云南省自然资源厅作出的《云南省自然资源厅关于云南德雄化工有限公司申请撤销云国土资用〔2004〕15号文件等事项的意见》(云自然资权益〔2020〕195号)和《关于云南滇中化工厂破产清算涉及土地估价报告备案和土地使用权处置方案的批复》(云国土资用〔2004〕15号)；并依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回原告“督促被申请人纠正禄丰县政府对申请人的违法侵权行为、为原告办理土地有偿使用手续，办理土地变更登记”的复议请求。综上所述，被告国家自然资源部作出的自然资复议〔2020〕370号（决）《行政复议决定书》程序合法、适用法律准确，故请求法院驳回原告的全部诉讼请求。被告云南省自然资源厅提交以下证据，证明其行政行为合法性：1.《关于云南滇中化工厂破产清算涉及土地估价报告备案和土地使用权处置方案的批复》；（云国土资用〔2004〕15号）；2.云南滇中化工厂破产清算组提交的《关于申请云南滇中化工厂破产清算土地评估结果备案和审批土地使用权处置方案的请示》，共同证明15号批复是依据云南滇中化工厂破产清算组提交的《关于云南滇中化工厂破产清算涉及土地估价报告备案和土地使用权处置方案的请示》所反映的具体情况进行批复，该批复符合相关法律法规的规定。3.云南滇中化工厂破产清算组《关于对云南滇中化工厂破产资产拍卖结果给予确认的请示》、云南国信拍卖有限公司《拍卖成交确认书》、（2003）昆盘证经字第2416号《公证书》、（2003）禄民破通字第01-11号禄丰县人民法院《通知》，证明原告向被告云南省自然资源厅提交《行政申请书》所附的证据材料显示，2003年12月22日云南滇中化工厂破产清算组向被告提交《关于云南滇中化工厂破产资产拍卖结果给予确认的请示》，2003年12月28日云南滇中化工厂破产资产交由拍卖公司拍卖，但是在该请示中，既未提及要求将破产企业的房屋和地上设施进行拍卖，拍卖后也未向被告报告相关情况，且拍卖行为在被告尚未作出15号批复前就已实施，由此产生的纠纷与被告作出的15号批复无关。4.云南省自然资源厅云自然资权益〔2020〕195号《关于云南德雄化工有限公司申请撤销云国土资用〔2004〕15号文件等事项的意见》；证明195意见是云南省自然资源厅对作出的15号批复的合法性进行解释的答复意见，不对原告的权利义务产生影响，云南德雄化工有限公司不服该意见的内容不属于《行政诉讼法》规定的行政诉讼受理范围。同时被告向法庭提交作出具体行政行为的相关法律依据，《国土资源部关于加强土地资产管理、促进国有企业改革和发展的若干意见》、最高人民法院法释〔2003〕6号、《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，以及《中共云南省委云南省人民政府关于深化国有企业改革的若干意见》《云南省国土资源厅关于深化国有企业改革的实施办法》，共同证明国有企业改革涉及的土地评估结果和处置方案，应经土地所在地市县土地行政主管部门初审后，按企业隶属关系报同级人民政府行政主管部门审批；划拨的国有土地使用权在企业破产时不属于企业的破产财产，应当由相关人民政府进行收回并且依法出让。经庭审质证，原告云南德雄化工有限公司对被告云南省自然资源厅提交的证据1、2、3的真实性、合法性、关联性予以认可，证明目的不予认可，证据2《关于申请云南滇中化工厂破产清算土地评估结果备案和审批土地使用权处置方案的请示》中第二条，土地使用权处置方式第一款为“生产、经营用地，随地上设施整体转让”，第三条第二款为“从保持稳定大局、妥善安置职工、保证破产清算顺利实施出发，由出资购买云南滇中化工厂破产资产的公司缴纳土地出让金，取得土地使用权，并负责原云南滇中化工厂部分职工的再就业。申请按云国土资〔2002〕33号文第二条（一）款第三项或者按云南省深化国有企业改革工作领导小组《关于印发的通知》（云企改〔2003〕3号）文的第八条执行，土地出让金按低限缴纳”。对证据4，即195号意见的关联性和真实性认可，但不认可合法性及证明目的，该份意见所罗列的政策及法律依据，均未提到国有企业破产或以有偿出让方式处置原划拨土地使用权时，必须以拍卖、招标、挂牌的方式进行。故被告云南省自然资源厅作出15号批复要求案涉土地使用权以拍卖、招标和挂牌出让方式提供给新的土地使用者，侵害了原告的合法权益，适用相关法律依据不合法。被告国家自然资源部对被告云南省自然资源厅提交的全部证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。被告国家自然资源部为证明其行政行为合法性提交以下证据：一、复议程序相关证据材料。1.《行政复议申请书》，2.《行政复议申请书》的邮寄凭证及查询记录，共同证明被告收到原告行政复议申请的时间。3.《行政复议通知书》自然资复议〔2020〕370（答），证明被告按期作出复议答复通知。4.《行政复议通知书》自然资复议〔2020〕370（答）的邮寄单及邮件查询记录，证明被告向被申请人邮寄了行政复议答复通知书。5.《行政复议答复书》，证明被申请人按期作出复议答复。6.《行政复议通知书》自然资复议〔2020〕370（延），7.《行政复议通知书》自然资复议〔2020〕370（延）的邮单及邮件查询结果，共同证明被告按期作出行政复议延期通知。8.被告向原告邮寄《行政复议决定书》自然资复议〔2020〕370（决）的邮寄及邮件查询结果，证明被告向原告邮寄了行政复议决定书，原告已签收。二、所作复议决定认定事实清楚，适用法律正确。9.《行政复议申请书》，10.《公证书》〔2003〕昆盘证字第2416号，11.《云南滇中化工厂破产财产拍卖清单》，12.《拍卖成交确认书》，13.《关于对云南滇中化工厂破产财产拍卖结果给与确认的请示》云滇化清算字〔2003〕30号，14.《通知》（〔2003〕禄民破通字第01-11号），15.《云南德雄化工有限公司请求给予办理原云南滇中化工厂厂区四宗土地使用权的请示》云德化字〔2004〕5号，16.《关于云南滇中化工厂破产清算涉及土地使用权处置的通知》禄国土资发〔2004〕19号，17.《关于申请云南滇中化工厂破产清算土地评估结果备案和审批土地使用权处置方案的请示》云滇化清算字〔2003〕24号，共同证明被告作出的复议决定事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、内容适当。原告德雄公司对被告国家自然资源部提交的证据的真实性、合法性、关联性无异议；对复议程序的合法性无异议，仅对复议认定的事实有异议。被告云南省自然资源厅对被告国家自然资源部提交的全部证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。原告德雄公司为证实其诉讼主张，向本院提交如下证据材料：1.中华人民共和国自然资源部自然资复议（2020）370号（决）《行政复议决定书》（2020年9月15日）；2.《行政复议听证申请书》（2020年9月9日）；3.中华人民共和国自然资源部自然资复议（2020）370号（延）《行政复议通知书》（2020年8月21日）；4.云南德雄化工有限公司致中华人民共和国自然资源部《行政复议申请书》（2020年6月18日），共同证明原告向被告国家自然资源部提起对被告云南省自然资源厅的行政复议，被告国家自然资源部维持了被告云南省自然资源厅的错误决定。5.云南省自然资源厅云自然资权益（2020）195号《关于云南德雄化工有限公司申请撤销云国土资用〔2004〕15号文件等事项的意见》（2020年4月28日）；6.云南德雄化工有限公司致云南省自然资源厅《行政申请书》（2020年1月17日），共同证明原告向被告云南省自然资源厅提出行政申请并被驳回。7.云南省禄丰县人民法院《通知》（2003）禄民破通字第01-11号（2003年12月31日）；8.云南滇中化工厂破产清算组《关于对云南滇中化工厂破产资产拍卖结果给予确认的请示》云滇化清算字（2003）30号（2003年12月31日）；9.昆明市盘龙区公证处《公证书》2003昆盘证经字第2416号（2003年12月29日）；10.云南国信拍卖有限公司《云南滇中化工厂破产财产拍卖清单》（2003年12月28日）；11.云南国信拍卖有限公司《拍卖成交确认书》（2003年12月28日），共同证明原告通过司法拍卖，买受了原云南滇中化工厂房屋、生产设备及其它设施等破产财产的所有权。12.云南德雄化工有限公司《请求给予办理原云南滇中化工厂厂区四宗土地使用权的请示》云德化字（2004）5号（2004年2月26日），证明原告按政策和法律规定，向禄丰县国土资源局提交了关于原云南滇中化工厂四宗生产用地的用地申请。13.禄丰县国土资源局禄国土资发（2004）19号《关于云南滇中化工厂破产清算涉及土地使用权处置的通知》（2004年3月10日）；14.云南省国土资源厅云国土资用（2004）15号《关于云南滇中化工破产清算涉及土地估价报告备案和土地使用权处置方案的批复》（2004年2月17日），共同证明禄丰县国土资源局依据《15号批复》将原告的用地申请强行搁置下来。15.禄丰县国土资源局禄丰国土资呈（2007）69号《关于禄丰永兴纸业应缴土地出让金的请示》（2007年8月2日）；16.禄丰县国土资源局与禄丰县开发投资有限公司《国有土地使用权出让合同》（4份）（2009年3月16日）；17.禄丰县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示（2012年9月7日）；18.禄丰县人民政府禄政复（2018）54号《关于收储禄丰县开发投资有限公司闲置土地的批复》（2018年7月20日）；19.禄丰县土地储备交易中心与禄丰县开发投资有限公司《国有土地使用权收回协议》（2018年9月15日）；20.禄丰县开发投资有限公司致工商银行禄丰支行《贷款申请书》（2009年3月19日）；21.中国农业发展银行农发云信贷审批（2012）00149号《信贷审批书》（2012年12月14日），共同证明禄丰县政府及其国土资源局关于原云南化工厂四宗生产用地实施了一系列违法侵权行为。22.楚雄州中级人民法院（2019）云23行初22号行政确权一案禄丰县政府《行政答辩状》（2019年7月22日）；23.楚雄州中级人民法院（2019）云23行初31号行政违法及赔偿一案禄丰县政府《行政答辩状》（2019年9月20日），共同证明禄丰县政府一直以《15号批复》为依据，拒绝原告按政策和法律规定提出的用地申请，并声称其违法侵权行为“并无不当”。24.云南省高级人民法院2018年云行申1号《行政裁定书》（2018年7月19日），证明法院依据《15号文件》对原告关于解决原云南滇中化工厂四宗生产用地历史遗留问题的诉讼请求作出了不利裁定。25.云南省高级人民法院云高法建（2018）7号《司法建议书》（2018年7月30日），证明省高院向禄丰县政府指出，其行政行为“影响了”原告的合法权益，应由其予以解决，依法妥善处理。被告云南省自然资源厅对原告德雄公司提交的证据提出以下质证意见：对第一组的1、2、3、4项证据真实性、合法性、关联性予以认可，但对证明内容不予认可，国土资源部的复议决定书不仅维持了被告云南省自然资源厅作出的相关决定，并对原告所提出的要求云南省自然资源厅督促、监督、纠正下级国土资源部门的违法行为的该条申请，依法予以驳回。对于证据5、6真实性、合法性、关联性予以认可，被告的答复对原告的权利义务未造成实质性的影响，不属于行政诉讼的可诉范围。对于证据7-12，真实性、合法性、关联性予以认可，原告自己认可其买受的相关的破产资产当中并未包含破产企业原能够使用的划拨国有土地使用权。对证据13、14的真实性、合法性、关联性予以认可，但对证明目的不予认可，《15号批复》合法合规，不存在禄丰县国土资源局因此强行将原告申请搁置下来的事实。对证据15-21，第15项证据因原告没有提交证据原件，故对真实性、合法性、关联性不予认可。对于16项证据，因原告提交了其在另案诉讼当中盖有禄丰县国土资源局相关公章的合同复印件，对证据的真实性、合法性予以认可，关联性不予认可；对于案涉土地在企业破产之后的处置主体，并非云南省自然资源厅且与本案所审查的相关批复的内容没有法律上的关联性。对于原告所提交的证据17、18、20、21，因未提交证据原件，对真实性、合法性、关联性不予认可。第19组证据，原告只提供了协议复印件，未得到相关土储部门的确认，无法确认其真实性。对证据22、23，真实性无法确定，作出答辩的主体并非被告，禄丰县人民政府在另案的行政答辩状中，认为涉案的土地并不在破产财产当中；职工安置是由破产清算组予以安置，在职工清算安置报告当中已经叙述得很详细，后期重新招用职工是双向选择的结果，明确原告购买的除土地以外的破产财产，是在破产清算后才竞拍购得的，在破产清算期间原告并没有参与；原告停止生产是因为市场的原因，并非该案涉土地所导致；相关出让行为是县政府的融资需要，该份证据证明了原告取得案涉破产财产之后，有关部门并未干涉原告使用地上财产的权利，原告一直在使用地上财产。对证据24、25的真实性、合法性、关联性均予以认可，证据24中已经明确原告德雄公司通过拍卖竞买得原滇中化工厂的房屋、建筑物、机器、设备等破产财产，并经人民法院民事裁定确认，滇中化工厂破产清算财产处理及分配方案载明国有划拨土地使用权不属于破产财产，由当地政府收回后以出让方式提供新的土地使用者，与案涉15号批复实质上一致。被告国家自然资源部对原告提交的证据的质证意见如下：对证据中1-4的真实性、合法性、关联性予以认可，但对证明的目的不予认可，被告国家自然资源部在审理中查明，被告云南省自然资源厅收到云南滇中化工厂破产清算组提交的《关于申请云南滇中化工厂破产清算土地评估结果备案和审批土地使用权处置方案的请示》后，云南省自然资源厅依据有关的政策，经审查后作出15号批复，事实清楚，依据正确，内容适当。同时针对原告提交的行政申请书，请求撤销15号批复，制止纠正禄丰县政府及其自然资源局关于云南滇中化工厂四宗生产用地对原告的一系列违法侵权行为等事项，被告云南省自然资源厅作出195号意见，一是针对原告要求撤销15号批复的请求事项，告知其15号批复，严格按照2004年同时期国家对国有企业破产改革涉及国有划拨土地资产处置相关文件规定要求批复政策依据充分，不予撤销15号批复；二是针对原告反映要求制止纠正禄丰县政府及其自然资源部门违法侵权行为，告知其相关行为已经由云南省高级人民法院作出了最终裁定，建议与禄丰县人民政府及其自然资源主管部门对接协商，被申请人将督促楚雄州自然资源主管部门加强指导监督，被告云南省自然资源厅作出的195号事实清楚，依据正确，内容适当。对于第2项，依据《行政复议法实施条例》第33条之规定，被告国家自然资源部认为原告要求听证的复议请求，经审核，决定不采取听证的方式进行审理。被告国家自然资源部作出的维持被告云南省自然资源厅195号意见；驳回申请人的督促被申请人纠正禄丰县政府对申请人的违法侵权行为，为申请人办理土地有偿使用手续、办理土地变更手续的请求，事实清楚，依据充分，程序合法，所以对原告的证明目的不予认可。其他质证意见同被告自然资源厅的质证意见。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定，对原、被告所提交证据真实性双方当事人均无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。各方对合法性及证明目的存有异议的证据，本院将在综述部分一并阐述。综合上述证据及原、被告双方在庭审中的陈述，本院依法确认以下案件事实：2003年12月22日，云南滇中化工厂破产清算组向被告云南省自然资源厅提交《关于申请云南滇中化工厂破产清算土地评估结果备案和审批土地使用权处置方案的请示》，2003年12月28日，经过拍卖程序，原告以245万元的价格购得云南滇中化工破产财产拍卖清单中的房屋、机器设备、车辆等财产。2004年2月17日，被告云南省自然资源厅作出案涉15号批复，载明“一是土地估价结果已经禄丰县国土资源局初审，土地估价报告已报省国土资源厅备案；二是云南滇中化工厂破产后，其原使用的4宗国有划拨生产用地土地使用权由禄丰县政府收回，注销土地使用证，并按照禄丰县土地利用总体规划和城市建设规划的要求，以拍卖、招标和挂牌出让方式提供给新的土地使用者；三是对原云南滇中化工厂的职工住宅及附属生活设施使用的国有划拨土地，同意继续以划拨方式提供使用；四是接到批复后，请到国土资源管理部门办理土地使用及变更登记等有关手续”。2004年2月27日，原告向原禄丰县国土资源局报送《云南德雄化工有限公司请求给予办理原云南滇中化工厂厂区四宗土地使用权的请示》，请求将云南滇中化工厂破产后其原使用的四宗生产用地使用权提供给原告。同年3月10日，原禄丰县国土资源局作出《关于云南滇中化工厂破产清算涉及土地使用权处置的通知》，告知原告，一是云南滇中化工厂破产后，其原使用的国有划拨生产用地土地使用权必须由禄丰县政府收回，并注销土地使用证；二是原告若需使用该4宗土地，建设项目必须符合禄丰县土地利用总体规划和城市建设规划的要求，以拍卖、招标和挂牌的出让方式取得土地使用权，缴纳出让金后方可使用；三是若未经批准擅自使用国有土地的，将按照有关规定处理。2020年1月14日，原告向被告省自然资源厅提交《行政申请书》，请求撤销案涉15号批复及制止、纠正禄丰县政府及其自然资源局关于云南滇中化工厂四宗生产用地对原告的一系列违法侵权行为，督促、指导其为原告落实政策，依法办理该四宗土地的国有土地使用权出让等有偿使用手续，办理土地变更登记。2020年4月28日，被告省自然资源厅作出案涉195号意见不予撤销15号批复；针对其请求制止禄丰县政府有关侵权行为的申请，因云南省高级人民法院已有最终裁定，建议其与禄丰县政府及自然资源主管部门对接协商，同时被告省自然资源厅将督促楚雄州自然资源主管部门加强指导、监督。原告对该195号意见不服，向被告国家资源部申请行政复议，被告国家自然资源部作出自然资复议（2020）370号（决）《行政复议决定书》，维持了案涉15号批复及195号意见，驳回原告“督促被申请人纠正禄丰县政府对申请人的违法侵权行为、为原告办理土地有偿使用手续，办理土地变更登记”的复议请求。原告不服诉至法院，提出前述诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，本案争议焦点为被告云南省自然资源厅向原告德雄公司作出云自然资权益〔2020〕195号《关于云南德雄化工有限公司申请撤销云国土资用15号文件等事项的意见》以及被告中华人民共和国自然资源部作出的自然资复议〔2020〕370号（决）《行政复议决定书》的合法性。（一）原、被告主体问题。依据《云南省土地管理条例》第三条第二款“县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作”之规定，被告云南省自然资源厅作为云南省人民政府的自然资源主管部门，有权对原告作出案涉195号意见，是本案适格被告；被告中华人民共和国自然资源部作为被告云南省自然资源厅的上一级行政主管部门，针对原告德雄公司的行政复议申请作出案涉《行政复议决定书》，是本案适格被告，原告德雄公司作为该案涉195号意见及《行政复议决定书》的相对人，以及案涉15号批复的利害关系人，是本案适格原告。（二）起诉期限问题。被告云南省自然资源厅认为案涉15号批复于2004年2月17日作出，已超过法律规定的复议和诉讼期限，但本案系原告德雄公司依据被告云南省自然资源厅于2020年4月28日作出的案涉195号意见，向被告国家自然资源部申请行政复议，并依据自然资复议〔2020〕370号（决）《行政复议决定书》提起的行政诉讼，故本案未超过起诉期限。（三）关于被告云南省自然资源厅向原告德雄公司作出案涉195号意见是否符合法律规定的问题。案涉15号批复系依据《关于印发的通知》（国土资发〔1999〕433号）“国有企业改革涉及的土地估价结果和处置方案，应经土地所在地市、县土地行政主管部门初审后，按企业隶属关系报同级人民政府土地行政主管部门审批。土地行政主管部门应在规定的时限内规范出具初审意见和土地估价结果及处置方案批复”、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第四十七条“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因拆迁、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让”、《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》（法释〔2003〕6号）第一条“破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时有关人民政府可以予以收回，并依法处置”和《云南省国土资源厅关于深化国有企业改革的实施办法》（云国土资〔2002〕33号）“改制企业的生活设施、公益设施用地，可以按保留划拨方式处置”之规定，由被告云南省自然资源厅向云南滇中化工厂破产清算组作出，上述有关规定至今并未因违法被废止，故据此作出的案涉15号批复依然合法有效；且原告明知其通过竞拍取得的破产财产并不包含土地，该批复仅确定了企业破产后土地的处理原则，并未对原告此后的用地及相关权证的办理产生实质影响，故被告云南省自然资源厅作出的该项“不予撤销”决定，符合法律规定。针对原告请求被告省自然资源厅制止、纠正禄丰县政府及其自然资源部门违法侵权行为事项，与其要求撤销15号批复分属行政监督权与行政决策权，原告在同一行政诉讼中一并请求，违反了行政诉讼一案一诉原则；同时根据云南省高级人民法院于2021年2月18日作出的（2020）云行终752号《行政判决书》，可知原告已就禄丰县政府处置案涉土地的行为申请行政复议并已另案进行诉讼，该生效法律文书亦判决责令楚雄彝族自治州人民政府受理原告的复议申请，原告请求纠正禄丰县政府及其自然资源主管部门就案涉土地所做行为的诉求，本院不应也无权进行重复评价。同时根据原告提交的《禄丰县自然资源局关于王江信访事项处理（答复）意见书》（禄自然资信处字〔2021〕2号），原告已就“其公司未能确定国有土地使用权问题”向中央第十巡视组信访，禄丰县自然资源局作为该信访件的办理单位对其作出答复，承诺与原告商定处置方案，原告的实体权利还将从其他渠道获得救济。综上被告省自然资源厅作出案涉195号意见不予撤销案涉15号批复、建议其与当地政府及自然资源主管部门协商，依法依规处理土地问题的答复，事实清楚、适用法律法规正确。（四）关于被告中华人民共和国自然资源部向原告德雄公司作出的自然资复议〔2020〕370号（决）《行政复议决定书》是否符合法律规定的问题。因原告对复议程序无异议，仅主张被告国家自然资源部作出的自然资复议〔2020〕370号（决）《行政复议决定书》认定事实错误，基于前述事实认定理由，原告要求撤销被告中华人民共和国自然资源部作出的自然资复议〔2020〕370号（决）《行政复议决定书》，本院依法不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第２目、第二十九条第一款之规定，判决如下：驳回原告云南德雄化工有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告云南德雄化工有限公司承担。如不服本判决，可于接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长  范文敏人民陪审员  蒋 芸人民陪审员  杨汝君二〇二一年四月十三日书 记 员  张 棵