辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽行终225号上诉人（一审原告）：李长江，男，1964年11月10日出生，满族，住沈阳市皇姑区。委托诉讼代理人：迟璟，辽宁观策律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市人民政府，住所地沈阳市浑南区沈中大街206号。法定代表人：王新伟，该市政府市长。委托诉讼代理人：孙晨普，沈阳市司法局工作人员。委托诉讼代理人：秦铮，沈阳市司法局工作人员。李长江因诉沈阳市人民政府行政复议告知书一案，不服辽宁省沈阳市中级人民法院(2019)辽01行初686号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告因对沈阳市卫生健康委员会(原沈阳市卫生和计划生育委员会)于2018年8月8日作出的《答复意见》不服，于2018年11月5日向被告申请行政复议，被告于2019年1月25日作出《行政复议决定》(沈政复字[2018]250号)，责令沈阳市卫生健康委员会在法定期限内履行职责。沈阳市卫生健康委员于2019年3月1日对沈阳医学院附属第二医院作出了《关于妥善处理李长江纠纷投诉的通知》，后沈阳医学院附属第二医院于2019年3月8日作出《处罚决定》，对两名相关责任人作出了罚款处罚。因原告认为沈阳市卫生健康委员会没有依法履行行政复议决定，于2019年4月24日向被告提交《责令履行申请》，2019年4月26日，被告向沈阳市卫生健康委员会下发《行政复议决定履行情况答复通知书》，要求报送行政复议决定履行情况，2019年5月5日，沈阳市卫生健康委员会向被告报送了《关于行政决市中定履行情况的说明》。2019年5月31日被告向原告作出《行政复议告知书》(沈政复字[2019]81号)，原告对此不服，提起本案诉讼。一审法院认为，本案的焦点问题是原告请求被告监督沈阳市卫生健康委员会履行行政复议决定是否属于行政诉讼的受案范围。行政复议决定作为一种特殊的行政行为，具有行政行为确定力、拘束力和执行力，行政复议决定生效后具有不可争力，这种不可争力类似于司法裁判的既判力。行政复议决定的不可争力决定了行政机关是否履行行政复议决定应当属于生效法律文书是否得到执行的问题。本案中，沈阳市卫生健康委员会是否执行沈阳市人民政府的行政复议决定，属于下级行政机关是否执行上级行政机关的决定、命令，如果下级机关不执行则会承担相应的法律后果，这种后果体现的是内部行政关系，受行政监督法律调整。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款(八)项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为不属于行政诉讼的受案范围。此外，本案中沈阳市卫生健康委员会于2019年3月1日对沈阳医学院附属第二医院作出了《关于妥善处理李长江纠纷投诉的通知》，后沈阳医学院附属第二医院于2019年3月8日作出《处罚决定》，对两名相关责任人作出了罚款处罚。2019年4月26日，被告向沈阳市卫生健康委员会下发《行政复议决定履行情况答复通知书》，要求报送行政复议决定履行情况，2019年5月5日，沈阳市卫生健康委员会向被告报送了《关于行政决定履行情况的说明》。据此可以认定复议被申请人沈阳市卫生健康委员已经依据行政复议决定作出了新的行政行为，原告对此不服，可以通过行政复议或者行政诉讼的方式主张权利救济。综上，本案原告要求撤销《行政复议告知书》，责令被告监督沈阳市卫生健康委员履行行政复议决定的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围，原告的起诉不符合法定起诉条件，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款(八)项、第六十九条第一款(一)项的规定，裁定如下：驳回李长江的起诉。案件受理费50元，退还李长江。李长江上诉称，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。一、《行政复议告知书》（沈政复字[2019]81号）告知上诉人沈阳市卫生健康委员会已经履行了《行政复议决定》（沈政复字[2018]250号）的复议决定内容，故不需要再制作《责令履行通知书》，属于混淆事实。根据该告知书内容，沈阳市卫生健康委员会应该责令沈阳市医学院附属第二医院限期改正，逾期不改正的，给予警告并处三万元以下罚款；对沈阳市医学院附属第二医院负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。而这个行政复议决定的实际履行内容为：沈阳市卫生健康委员会向沈阳市医学院附属第二医院下达《关于妥善处理李长江纠纷投诉的通知》，这与行政复议决定的内容不符，而一审裁定却告知上诉人针对沈阳市卫生健康委员会作出的新的行政行为不服的，可以通过行政复议或者行政诉讼的方式主张权利救济，那么这样行政复议决定的确定力、拘束力和执行力则无从体现。二、上诉人认为其请求被上诉人监督沈阳市卫生健康委员会履行行政复议决定属于行政诉讼的受案范围。该行政复议决定是因上诉人引起的，行政复议决定的履行情况关系到上诉人的个人利益，不单纯是简单的上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为，故属于行政诉讼的受案范围。综上，1、请求二审法院依法撤销一审裁定，将本案发回重审或依法改判；2、本案诉讼费由被上诉人承担。沈阳市人民政府答辩称，一、答辩人对行政复议决定履行情况的督察行为属于行政机关内部监督行为，不属于行政诉讼受案范围。二、职权依据合法。三、主要事实清楚、证据确凿。经审查本案的各项证据材料，答辩人认为，沈阳市卫生健康委员会已经履行了《行政复议决定书》（沈政复字[2018]250号），于是做出了《行政复议告知书》，将此次督查结果告知了原告。四、适用依据正确。五、程序合法。综上，答辩人作为复议机关依法对行政复议决定履行了督查职责，作出的《行政复议告知书》不属于行政诉讼受案范围，请求法院驳回起诉。本院二审查明的事实与一审裁定认定的事实一致。本院认为，本案的焦点问题是上诉人李长江请求被上诉人监督沈阳市卫生健康委员会履行行政复议决定是否属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第三十二条规定：“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”可见现行法律规定对被申请人不履行行政复议决定的情形没有提供行政诉讼的救济途径，申请人应通过行政监督实现其目的。本案中，李长江请求沈阳市卫生健康委员会履行生效的行政复议决定，根据上述规定，复议机关对被申请人履行复议决定的责令职责，系基于复议机关与被申请人之间的行政隶属关系而形成的履行复议决定的监督权，本质上属于上下级行政机关的层级监督范畴。沈阳市卫生健康委员会是否执行沈阳市人民政府的行政复议决定，属于下级行政机关是否执行上级行政机关的决定、命令问题，关系到上级机关的监督职能是否得到实现，体现的是行政机关内部层级监督关系。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款(八)项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案上诉人请求撤销沈阳市人民政府行政复议告知书，责令被上诉人监督沈阳市卫生健康委员履行沈阳市人民政府行政复议决定书，制作《责令履行通知书》，实质是要求沈阳市人民政府行使行政机关内部层级监督管理职能，即上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款(八)项、第六十九条第一款(一)项的规定，一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人李长江的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 谭 斌审判员 曹丽华审判员 曹 弘二〇二一年四月二十八日法官助理宋斯文书记员安康