新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）新行申48号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区金沙江路金沙江小区5-1-402。 法定代表人：陆建新，该公司总经理。 委托诉讼代理人：李风，上海市锦天城（乌鲁木齐）律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审上诉人）：乌鲁木齐市城乡规划管理局，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区准噶尔街299号益民大厦B区21楼。 法定代表人：张卫民，该局局长。 委托诉讼代理人：刘星宇，该局法规处工作人员。 委托诉讼代理人：芦陶叶，新疆邦本律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审上诉人）：新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区中山路462号广场联合大厦A座。 法定代表人：李宏斌，该厅厅长。 委托诉讼代理人：白明石，该厅法规处处长。 委托诉讼代理人：孟兴军，新疆元正盛业律师事务所律师。 被申请人（一审第三人、二审上诉人）：新疆中亚建材城有限公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区西虹东路9号。 法定代表人：米恩华，该公司董事长。 委托诉讼代理人：普鲁加甫，新疆建盈律师事务所律师。 再审申请人乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司（以下简称正茂公司）因其诉乌鲁木齐市城乡规划管理局（以下简称乌市规划局）、新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅（以下简称自治区住建厅）、新疆中亚建材城有限公司（以下简称中亚建材公司）建设工程规划许可及行政复议一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2020）新01行终119号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审查，现已审查终结。 正茂公司申请再审称，一、申请人具有本案原告主体资格。原审以乌市规划局的单方情况说明认定案涉土地不包含申请人的土地，证据不足；建设工程规划许可证是基于建设用地规划许可后的许可程序，申请人对建设用地规划许可具有行政诉讼的原告主体资格，即对建设工程规划许可具有原告主体资格；乌市规划局在原审中认可已将申请人的土地规划为中亚建材公司的配套停车场；二、乌市规划局核发被诉建设工程规划许可证主要证据不足，程序违法。一审中，乌市规划局未提交其作出行政行为的主要依据；案涉建筑设计红线图、蓝线图中均包含了申请人的土地，证实乌市规划局在中亚建材公司未完成拆迁、人防等手续的情况下向其核发《建设工程规划许可证》，陶瓷洁具城项目属“违法先建”；同时，乌市规划局在核发被诉建设工程规划许可证时，未依法告知申请人享有陈述、申辩、要求听证的权利，显属程序违法；三、本案属于因不动产提起的行政复议前置的案件，适用《中华人民共和国行政复议法》第9条、《中华人民共和国行政诉讼法》第45条规定的复议和起诉期限，申请人于2017年5月11日经委托代理人调查后得知乌市规划局作出被诉行政行为，于2017年6月27日申请行政复议，于2018年4月11日收到行政复议决定书后十五日内提起本案行政诉讼，并未超出法定起诉期限；乌市规划局认可其向中亚建材公司核发《建设工程规划许可证》后，申请人丧失了在自己享有土地使用权的土地上进行商业开发和建设的权利，故被诉行政行为对申请人的不动产物权造成了限制和损害。综上，请求依法再审本案。 乌市规划局辩称，一、申请人并非被诉行政行为的重大利害关系人，不具有原告主体资格。批准建设用地规划许可仅需考虑城乡规划，申请人使用土地于2000年即被列入拆迁范围，且申请人明知该事实，至此已丧失再次开发的权利，案涉《建设工程规划许可证》的核发与申请人的权利无任何关系，也并非该行为的利害关系人；二、本案并非因不动产提起的诉讼，只是涉及不动产相关内容，应适用最长五年的起诉期限，被诉行政行为于2007年作出，于2012年即已超过最长起诉期限。核发《建设工程规划许可证》并非行政确权行为，不适用行政复议前置程序，申请人的主张不能成立；三、我局根据《中华人民共和国城乡规划法》核发《建设工程规划许可证》内容合法、程序合法，适用法律正确。请求驳回再审申请。 自治区住建厅辩称，一、原审查明，被诉《建设工程规划许可证》不包含正茂公司的土地，其不是被诉行政行为的利害关系人，不具有原告主体资格；二、本案被诉行政行为不属于法定的行政复议前置程序的案件；三、乌市规划局所作的《建设工程规划许可证》符合法律规定，案涉陶瓷洁具城项目建设用地规划行为并非孤立存在，而是包含于整个华凌商贸城的建设用地范围内；四、本案已经超过起诉期限。综上，请求驳回再审申请。 中亚建材公司辩称，一、申请人早在1998年、2000年就知道案涉土地和房屋将用于华凌商贸城二期建设，并于1998年、2000年分别签订租赁合同，将案涉房屋和土地等租给了新疆华凌工贸（集团）有限公司（以下简称华凌公司），租期20年，故申请人早在2000年就丧失了诉讼权利；二、二审适用法律准确，本案已经超过了法定起诉期限；三、华凌商贸城建设规划项目包括陶瓷洁具城建设规划项目，符合乌鲁木齐市总体规划以及法律法规和有关规划审批程序，故自治区住建厅作出的［2018］7号行政复议决定书合法有效；四、我公司是华凌公司注册的全资子公司，案涉陶瓷洁具城建设项目是华凌商贸城建设项目总体规划的二期规划建设项目；五、此案属于“遗留拆迁问题”，应当尊重事实，适用2000年的法律法规和政策。综上，请求驳回申请人的再审申请。 经审理查明，1998年4月3日，正茂公司与华凌公司签订《场地租赁合同》，约定正茂公司将其位于乌鲁木齐市河滩北路的经营场地及场地内的全部房屋、配套的水、电、暖设施出租给华凌公司使用，租赁期限自1998年4月3日至2018年4月2日止。2005年12月14日，正茂公司与华凌公司签订《租赁合同》，约定正茂公司将其位于乌鲁木齐市河滩北路办公楼中的自有房屋出租给华凌公司使用，租赁期限自2006年1月1日至2018年4月2日止。 2010年5月，华凌公司未经正茂公司同意拆除了《场地租赁合同》所涉房屋。正茂公司诉至人民法院，请求华凌公司赔偿其财产损失2170665元。该案经乌鲁木齐市中级人民法院一审、本院二审，经本院主持调解，华凌公司赔偿正茂公司房屋灭失损失1700000元。 2018年4月2日《场地租赁合同》及《租赁合同》到期后，正茂公司诉至人民法院，分别请求华凌公司返还租赁场地及房产，支付2018年4月3日至2019年4月2日期间占用场地、房屋使用费并承担相应的违约损失。该两案经乌鲁木齐市水磨沟区人民法院审理，分别判令华凌公司向正茂公司返还租赁场地及房产，并支付正茂公司场地占用费1665149元、房屋占用费442433元，承担一审案件受理费及评估费等。上述判决发生法律效力后，双方在执行过程中达成执行和解。 本院认为，本案作为再审审查案件，系针对已经发生法律效力的判决、裁定进行审查。本案二审法院以超过起诉期限、不符合行政诉讼法规定的起诉条件为由驳回正茂公司的起诉，故本案争议焦点系正茂公司的起诉是否符合法定起诉条件。 公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件，其中起诉期限是审查要素之一。《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”据此，只有因导致不动产物权变动，即直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为提起的诉讼，才属于“因不动产提起的行政诉讼”。本案系正茂公司对乌市规划局于2007年8月28日核发的编号2007000410华凌陶瓷洁具城项目《建设工程规划许可证》不服提起的诉讼，根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，建设工程规划许可证是城市规划行政主管部门依法核发的，确认有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证。中亚建材公司依法取得《建设工程规划许可证》，只能证明其建设工程符合城市规划，经过了规划行政主管部门的审批，不能产生任何物权上的效力，更不会直接导致正茂公司享有的物权发生变更或消灭，故本案不属于因不动产提起的诉讼，应当适用五年而不是二十年的起诉期限。乌市规划局于2007年8月28日核发被诉《建设工程规划许可证》，申请人最迟应自该行为作出之日起五年内，即2012年8月27日前提起诉讼，于本案起诉时已经超过五年的最长起诉期限，依法应不予受理，已经受理的依法应当驳回起诉，二审裁定驳回起诉适用法律正确。 根据《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》，行政复议前置适用于行政机关确认土地、矿藏、水流、森林等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，并不适用于其他具体行政行为，本案被诉行政行为不涉及确认土地所有权或使用权，故不适用行政复议前置规定。行政复议法及行政复议实施条例虽未规定最长复议期限，但并不意味着行政行为作出后无论经过多长时间，申请人都有权在知道该行为之日起六十日内申请行政复议，这不符合行政复议救济程序设立的本意，同时会变相突破行政诉讼法中对起诉期限的规定，为维护行政法律关系的稳定性，应当参照行政诉讼法中最长起诉期限的有关规定确定行政复议最长申请期限。故申请人主张本案属行政复议前置案件以及其在行政复议法规定的期限内申请了行政复议的主张，均不能成立，本院不予支持。对申请人提出的程序及实体合法性问题，本案不予审查。 综上，正茂公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下： 驳回乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司的再审申请。 审判长 马     荣 审判员 哈 里 木 拉 提 审判员 倪     敏 二〇二一年四月二十八日 书记员 米阿力木阿卜拉