安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖行终417号 上诉人（一审原告）阮仁芬，女，1965年9月5日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。 上诉人（一审原告）刘良珍，女，1957年12月3日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。 上诉人（一审原告）徐圣贵，男，1940年7月17日出生，汉族，住安徽省长丰县。 被上诉人（一审被告）合肥市庐阳区人民政府，住所地安徽省合肥市濉溪路295号。 法定代表人陈伟，区长。 委托代理人孙绪，安徽众城高昕律师事务所律师。 委托代理人金宗婷，庐阳区政府办工作人员。 上诉人阮仁芬、刘良珍、徐圣贵因诉合肥市庐阳区人民政府（以下简称庐阳区政府）信息公开答复一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初234号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，2020年4月17日，原告向被告邮寄政府信息公开申请，请求公开：“五里拐村付兴伦、唐守桂、吴燕斌、付华、唐庆霞、高成英、阮仁文、武理英，吴邱村桃花苑小区顾圆好等户在森林公园拆迁时的分户补偿(安置协议）结果信息；付兴伦、唐守桂、吴燕斌、付华、唐庆霞等户在明发拆迁时的分户补偿（安置协议）结果信息”。2020年4月24日被告作出《政府信息公开补正告知书》并于4月26日邮寄送达原告。4月28日，被告收到原告补正后的《政府信息公开申请表》，申请公开：“高成英、阮仁文、武理英、顾远好、杨志英等户在森林公园拆迁时的分户安置补偿协议信息”。2020年5月9日被告与三位原告进行谈话，并制作《依申请公开件谈话笔录》，明确了需要公开的信息为“1.付兴伦户《城市森林公园房屋拆迁补偿安置协议书》；2.唐守桂户《城市森林公园房屋拆迁补偿安置协议书》；3.吴燕斌户《城市森林公园房屋拆迁补偿安置协议书》；4.付华户《城市森林公园房屋拆迁补偿安置协议书》；5.唐庆霞户《城市森林公园房屋拆迁补偿安置协议书》；6.高成英户《城市森林公园房屋拆迁补偿安置协议书》；7.阮仁文户《城市森林公园房屋拆迁补偿安置协议书》；8.武理英户《城市森林公园房屋拆迁补偿安置协议书》；9.顾元好户《城市森林公园房屋拆迁补偿安置协议书》；10.杨志荣户《城市森林公园房屋拆迁补偿安置协议书》；11.付兴伦户明发项目房屋拆迁补偿安置协议书；12.唐守贵户明发项目房屋拆迁补偿安置协议书；13.吴燕斌户明发项目房屋拆迁补偿安置协议书；14.付华户明发项目房屋拆迁补偿安置协议书；15.唐庆霞户明发项目房屋拆迁补偿安置协议书”。被告根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》“一事一申请”原则，对上述信息分别征询第三方意见，本案第三方书面回复被告不同意公开本户的《森林公园房屋拆迁补偿安置协议书》。2020年6月9日，被告庐阳区政府作出庐信〔2020〕第28号《政府信息公开申请答复书》，以原告申请公开的唐庆霞户《城市森林公园房屋拆迁补偿安置协议书》涉及个人隐私、且该户不同意公开为由，不予公开。原告不服，诉至该院，请求撤销庐阳区政府作出庐信〔2020〕第28号《政府信息公开申请答复书》，判令其重新作出答复，公开唐庆霞户在森林公园项目和明发项目拆迁时分户补偿安置协议。 一审法院认为，本案的争议焦点为案涉政府信息公开答复是否合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条规定，依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。本案中，原告申请公开的是唐庆霞户《城市森林公园房屋拆迁补偿安置协议书》，参考该院审理的关联案件，城市森林公园拆迁安置项目是2004年左右合肥城投公司根据拆迁许可制度实施的拆迁项目，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条定义的政府信息（是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息），拆迁人与被拆迁人所签订的拆迁补偿安置协议并非严格意义上的政府信息，但被告庐阳区政府为解决历史遗留问题，保存了上述信息，其仍应为公开主体。 原告申请公开唐庆霞户《城市森林公园房屋拆迁补偿安置协议书》涉及特定个人的政府信息，申请人并非个人信息的权利主体，按照当时的信息公开制度并没有对拆迁补偿安置协议强制公开的要求，被告根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条规定，对公开后可能损害第三人权益的，书面征求第三人意见，体现对第三人个人信息（含部分隐私）的尊重和保护，并未违反法律、行政法规的禁止性规定。综上，被告庐阳区政府作出的《政府信息公开申请答复书》事实清楚、适用法律并无不当。原告的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回阮仁芬、刘良珍、徐圣贵的诉讼请求。 阮仁芬、刘良珍、徐圣贵上诉称，征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况属于法定必须主动公开的范围。补偿安置协议内容并不属于个人隐私，即使协议中有可能记载了第三人及其家庭成员的个人信息，如果涉及隐私，也应当区分处理。在衡量是否涉及第三人隐私、公共利益、不公开造成的损害、行政权力的法律性规制之后，如果公开该信息并不会给第三人造成实质损害，是可以公开或者能够采取遮盖等方式公开主要信息的。同时，拆迁补偿、补助费用涉及公共资金，具有公共利益属性，亦不属于个人隐私保护的范围，应当接受社会监督。即使存在隐私权与相关人员的知情权、监督权的冲突，也应优先保护较大利益的知情权、监督权。涉案政府信息与上诉人的生活息息相关，上诉人作为被拆迁人，房屋已被强拆，至今未与拆迁方就拆迁补偿问题达成一致。上诉人申请政府信息公开是为了了解拆迁补偿标准是否在征收范围内同一适用，被上诉人在涉案征收补偿工作中是否做到公平、公正、公开、透明。在涉及第三方的情况下，政府信息是否公开，并不单纯取决于第三方是否同意，更要看是否确实涉及个人隐私以及是否因为公共利益的考虑而使个人隐私权进行必要的让渡。在本案，上诉人申请公开唐庆霞户的补偿安置协议，尽管一定程度涉及该户的个人隐私，但为了保证征收补偿的公开和公平，消除被征收人的疑虑和担心，法律对这类个人隐私进行了一定的让渡。 李家来诉庐阳区政府信息公开一案案情与本案相似。该案中，庐阳区政府同样以涉及他人隐私为由，对李家来申请公开的其他被征收人补偿安置情况未予公开。安徽省高级人民法院终审判决庐阳区政府重新作出答复。庐阳区政府根据该判决，重新作出答复，告知李家来前往大杨镇拆迁安置办查阅，并附了大杨镇拆迁安置办的联系方式。在该案中，庐阳区政府的处理和答复显然与本案不同。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 庐阳区政府答辩称，合肥市中级人民法院于2020年8月24日作出的（2020）皖01行再2号行政判决中已认定拆迁人与被拆迁人签订的拆迁补偿安置协议属于个人隐私，属于不予公开范围。涉案城市森林公园拆迁安置项目是2004年左右合肥城投公司作为拆迁人实施的拆迁项目，相应的补偿安置协议是由合肥城投公司与被拆迁人签订。补偿安置协议中涉及被拆迁人具体的拆迁、补偿、安置、搬迁费、过渡方式等诸多个人信息属于个人隐私，不是政府主动公开范围，不能等同于“房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放使用情况”，因此上诉人主张的（2020）皖行终654号行政判决对本案不具有参考性。上诉人申请公开的信息涉及具体第三人，上诉人并非该补偿安置协议的权利主体，唐庆霞户的补偿安置协议与上诉人的拆迁补偿安置没有关联性，不影响上诉人的权益，也不涉及公共利益。对于是否对公共利益造成重大影响，系答辩人依职权的合理性判断，上诉人没有证据证实该项信息不予公开存在对公共利益造成重大影响的法定事由。综上，答辩人作出的政府信息公开答复认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法，上诉人的诉请没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 一审原告阮仁芬、刘良珍、徐圣贵在法定期限内向一审法院提交了以下证据材料： 1.政府信息公开申请表，证明原告申请内容； 2.政府信息补正申请表，证明原告向被告补正； 3.政府信息公开申请答复书，证明被告拒不公开法定主动公开的政府信息； 4.身份证复印件，证明三原告的身份。 一审被告庐阳区政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据材料： 1.政府信息公开申请表、身份证复印件、快递单。证明：2020年4月17日，被告收到原告邮寄的政府信息公开申请表，请求公开：“五里拐村付兴伦、唐守桂、吴燕斌、付华、唐庆霞、高成英、阮仁文、武理英，吴郢村桃花苑小区顾圆好等户在森林公园拆迁时的分户补偿（安置协议）结果信息；付兴伦、唐守桂、吴燕斌、付华、唐庆霞等户在明发拆迁时的分户补偿（安置协议）结果信息”。 2.政府信息公开补正告知书、快递单及收件信息查询打印件、政府信息公开申请表及快递单、依申请公开件谈话笔录。证明2020年5月9日，原告最终明确申请公开的信息分别是10户《城市森林公园房屋拆迁补偿安置协议书》和5户明发项目房屋拆迁补偿安置协议书； 3.第三方意见征询单、第三方意见征询答复书。证明2020年5月13日，被告作出《第三方意见征询单》，第三方书面答复不同意公开； 4.政府信息公开申请答复书、EMS快递单、收件信息查询打印件。证明2020年6月9日，被告作出《政府信息公开申请答复书》并于次日邮寄送达原告。 上述证据均已随案移送本院。 本院审理查明，上诉人刘良珍、阮仁芬、徐圣贵向庐阳区政府申请公开唐庆霞户在森林公园项目和明发项目拆迁时分户补偿安置协议，庐阳区政府分别作出庐信［2020］27号、28号答复。27号答复称，经检索查询，没有唐庆霞户森林公园项目补偿安置协议，告知其该政府信息不存在；28号答复称，因唐庆霞户明发项目拆迁补偿安置协议涉及个人隐私，经征求唐庆霞户意见，其不同意公开，故不予公开。本案系上诉人不服庐信［2020］28号答复，即针对唐庆霞户明发项目拆迁补偿安置协议作出的答复不服而提起的诉讼。本院二审期间经调查，明发项目即合肥明发商业广场建设项目，该项目对应的拆迁项目为“庐阳区大杨镇集贸市场收储用地”，大杨镇政府和合肥市庐阳区房屋拆迁事务所共同制定了《庐阳区大杨镇集贸市场收储用地拆迁安置方案》。该《方案》载明：“拆迁时由镇政府委托拆迁事务所与被拆迁人签订房屋拆迁补偿安置协议，由大杨镇人民政府加盖公章后生效”。 本院审理另查明，2018年9月10日，李家来向庐阳区政府申请公开顾圆好户拆迁补偿安置等情况。庐阳区政府作出答复，称其并非拆迁补偿安置主体、相关信息涉及他人隐私，决定不予公开。李家来不服，遂提起诉讼。2019年10月11日，本院作出(2019)皖行终949号行政判决，认为李家来申请公开的信息涉及房屋拆迁分户安置补偿情况，属于应当公开的政府信息范围，庐阳区政府以涉及个人隐私为由答复不予公开，不符合法律规定。虽然涉案项目房屋拆迁发生在2004—2006年左右，相关安置补偿事宜原由其他单位负责，但李家来提供的相关会议纪要等证据，可以证明该项目拆迁遗留问题，已交由庐阳区政府负责协调解决。故庐阳区政府收到李家来的涉案政府信息申请后，有义务查明该申请所涉拆迁安置补偿事宜是否属于已交由其协调解决的遗留问题、是否已经签订拆迁安置补偿协议以及该协议具体由何单位签订、现保存在何处等，在此基础上再根据上述规定作出相应答复。庐阳区政府直接答复不予公开不当，判令其对李家来重新作出答复。2019年11月4日，庐阳区政府重新作出庐信（2019）第48号《政府信息公开告知书》，告知李家来前往大杨镇拆迁安置办查阅，并附了大杨镇拆迁安置办的联系方式。李家来对该答复仍不服，继而提起诉讼。该案一审判决驳回李家来的诉讼请求，李家来提起上诉。本院作出(2020)皖行终184号行政判决，查明顾圆好户的拆迁安置协议系合肥市庐阳区大杨镇人民政府与顾圆好户签订，该协议亦保存于大杨镇拆迁安置办公室。认为庐阳区政府基于上述事实，告知李家来负责公开该政府信息的行政机关名称及联系方式，系已履行法定告知义务，李家来的诉讼请求不能成立，依法不予支持。判决驳回上诉，维持原判。 本院认为，阮仁芬、刘良珍、徐圣贵上诉中提及的李家来诉庐阳区政府信息公开系列案件审理裁判情况属实。该系列案件与本案情况类似，当事人申请公开的均为具体征迁项目其他被征收人的补偿安置信息。前述案件与本案均涉及两个问题，一是知情权与隐私权如何平衡保护；二是信息公开主体如何认定。 关于知情权与隐私权的平衡保护问题。被征收人申请公开同一征收项目其他被征收人签订的补偿安置协议，因该协议涉及个人姓名、财产、住址等私人信息，能否公开、公开范围如何确定，行政和司法实践中均存在争议，处理和裁判结果不一。本院认为，征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况属于法定应当主动公开的信息。如果该信息涉及个人隐私，也应当区分处理，而不是以第三人不同意为由一律不予公开，前述李家来系列案件终审判决均持该观点。在已有生效判决未被依法改变的情况下，人民法院应当遵循既有判例，统一裁判标准，避免前后不一，使当事人无所适从。 关于案涉信息公开主体问题。从本院前述生效判决查明的事实来看，庐阳区政府虽负责协调解决案涉征收项目涉及的大杨镇范围内拆迁遗留问题，但具体拆迁补偿安置协议并非其直接签订和保存，而是由具体实施单位签订和保存。前述案件中，庐阳区政府告知李家来前往具体实施单位查阅。李家来不服而提起诉讼，案经本院审理，已作出终审判决，驳回其诉讼请求。本案中，唐庆霞户明发项目补偿安置协议并非庐阳区政府与其签订，上诉人阮仁芬、刘良珍、徐圣贵亦未提供证据证明庐阳区政府制作或者保存有相关协议，其既已知晓李家来相关案件裁判情况，如确有需要，可直接向具体签订和保存相关补偿安置协议的单位咨询、索取。当然，制作和保存相关信息的单位亦应依法妥善处理好保障被征收人知情权与保护个人隐私的关系，对应予公开与不宜公开的信息区分处理。至于上诉人关于判令庐阳区政府公开唐庆霞户森林公园项目补偿安置协议的诉讼请求，因庐阳区政府对其该项政府信息公开申请已另行作出庐信〔2020〕27号答复，告知其该项信息不存在，本案所诉行政行为并非庐信〔2020〕27号答复，故对其该项诉讼请求不予支持。 综上，一审判决驳回阮仁芬、刘良珍、徐圣贵的诉讼请求，理由虽有不当，但结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阮仁芬、刘良珍、徐圣贵负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年四月七日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -1-