南昌铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）赣71行赔终14号 上诉人（原审原告）江西省嘉隆实业有限公司，住所地江西省南昌市东湖区新货村27号。 法定代表人陈小平，该公司执行董事。 委托代理人熊劲松，江西人民律师事务所律师。 委托代理人汪晓燕，江西人民律师事务所律师。 上诉人（原审被告）南昌市东湖区贤士湖管理处，住所地江西省南昌市东湖区二七北路600号。 法定代表人黄际财，该处主任。 委托代理人胡文晶，江西华邦律师事务所律师。 委托代理人黄玲娟，江西华邦律师事务所律师。 原审第三人南昌市自然资源局青山湖分局，住所地江西省南昌市青山湖区青山湖大道899号。 法定代表人吴静，该局局长。 委托代理人杨荣海，该局法规科科长。 委托代理人陈建中，江西华昌律师事务所律师。 上诉人江西省嘉隆实业有限公司（以下简称嘉隆实业）、南昌市东湖区贤士湖管理处（以下简称贤士湖管理处）因行政赔偿一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行赔初56号行政赔偿判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，案涉房屋位于江西省南昌市东湖区印刷制品厂）。1998年9月11日，第三人向原告颁发郊土集建（98）字第025号《集体土地建设用地使用证》，载明：用地面积2.32亩，用途为企业用地。2001年10月9日，南昌市郊区房产管理局向原告颁发郊房权证04.05公字第0118号四本房屋权属证书，载明：01栋混合结构建筑面积655.45平方米、02栋砖木结构建筑面积152.99平方米、03栋砖木结构建筑面积148.99平方米、04栋混合结构建筑面积154.69平方米。后原告将案涉房屋作为经营性房屋使用，开设中型餐馆（嘉隆大酒店），办理了营业执照及餐饮服务许可证，期限为1998年1月9日至2028年1月8日。2015年4月23日，南昌市东湖区人民政府作出《补偿方案》，将案涉房屋纳入征收范围，因在征收期限内，未对案涉房屋签订征收补偿协议及下达征收补偿决定，案涉房屋被强制拆除，通过被告提供的视频资料，可以认定拆除时屋内仍有物品（空调、冰箱、电视、热水器及各种家具）未交付原告。经原告对被告起诉后，南昌铁路运输法院作出（2019）赣7101行初333号《行政判决书》，确认被告强拆案涉房屋的行政行为违法。判决生效后，被告未在法定期限内作出赔偿决定，故原告将被告诉至法院，要求判令：1．被告就地安置或调换同面积的国有土地上商品房，如不能还房，则赔偿房屋及装修69982689元、搬迁费6360元、停产停业损失2090829.6元、物品损失244025元、临时安置补助103028元，以上共计72426931元；2．本案鉴定费由被告承担。 另查明，1998年7月20日，南昌市郊塘山乡长巷村委会与原告法定代表人陈小平签订了《出售房屋产权及土地使用权协议书》，约定：为搞活经济，长巷村将案涉房产及围墙内场地出售给陈小平，陈小平出资500000元。协议签订后，原告缴纳了500000元给了长巷村委会，并于1998年9月8日向第三人（原南昌市土地管理局郊区分局）缴纳了8352元土地补偿费及13224元征地管理费，原告领取了盖有南昌市土地管理局郊区分局及南昌市郊区人民政府办公室土地专用章的两张事业性收费票据。 又查明，2015年5月19日，原江西省国土资源厅作出赣国土资核［2015］539号《江西省国土资源厅关于南昌市东湖区2015年第一批次城市建设用地的批复》，同意南昌市征收东湖区贤士湖管理处长巷村、公园村、贤湖村、永溪村的农村集体建设用地23.7423公顷，按呈报的土地开发用途用于住宅、商服项目建设。2015年4月23日，南昌市东湖区人民政府办公室作出东府办发［2015］29号通知，并附案涉地块的《补偿方案》，该方案载明：1．村集体房屋按房屋重置价格给予货币补偿或在安置小区公建部分按有关政策一定比例给予安置；2．村集体企业房屋补偿按房屋重置价格给予货币补偿；3．给予停产、停业补偿，按照工商营业执照登记的实际从业人数，给予每人6个月一次性最低工资标准补偿，最低工资标准以南昌市相关规定为准；4．村集体企业用地范围内“三通一平”及设备基础等投入由征收部门、贤士湖管理处、村委会等共同确认实际工程量后，按照现行建筑工程标准额由市造价管理部门测算造价，核实造价进行货币补偿。 还查明，原、被告分别于2019年10月18日、31日委托江西求实司法鉴定中心就案涉房屋价值及屋内装修价值予以评估，江西求实司法鉴定中心于2019年12月9日作出《1001号鉴定书》，载明：案涉房屋按照国有土地上同地段、同类型房屋标准，房屋价值为61188842元，（包含土地、房屋、房屋装修、地块内路网水电绿化等附属配套设施等总体价值，但不包括搬迁及停产停业补偿费用），其中房屋装饰装修价值为288369元。《1101号鉴定书》载明：案涉房屋按照集体土地上的房屋价值为1522897元，其中2.32亩集体土地征地补偿费价格为510400元，该房屋装饰装修价值为288369元，房屋市场价值为724128元（不含土地及房屋装修价值）。 再查明，2015年11月26日，南昌市东湖区旧城改造工作指挥部作出会议备忘录［2015］2号载明：“会议同意测绘号为P083，面积为1207.97平方米，房屋产权所有人为江西省嘉隆实业有限公司的房产按农房安置补偿政策予以还建安置。”案涉地块的集体产业用房均按照“拆一还一”或按照本集体组织人均面积给予安置地块集体产业用房的还建。2020年8月20日，原告请求放弃货币赔偿，只主张按照案涉房屋同等面积、同楼层、同地段安置临街集体产业用房，并支付申请过渡安置费等相关费用。经法院向南昌市东湖区人民政府发函，2020年9月8日作出《关于对的复函》，该函载明：1．关于产业用房安置的相关规定为在旧城改造（棚户区改造）中，将产业用地转为产业用房安置，集体产业用房采取配建模式，规划部门应当按照20%左右的比例在小区内配建非住宅房屋，非住宅房屋扣除小区配套用房屋外（包括社区管理用房、物业用房、文化站、卫生站用房），按产业用房安置标准（40平方米/人）核实村级产业用房后，以建设成本价回购，用于配套产业用房；2．村集体经济收入骤减，区政府按照保障长巷村村民原有待遇不变，村集体资金收支能平衡的原则，每年年初，由贤士湖管理处向区政府提出申请，由区财政暂借给长巷村村民生活补助费，产业用房还建待安置房建成后，在市旧改办政策进行调拨，目前尚未签订拆除补偿协议，2015年确定长巷村产业用房租金以320万元为基数；3．根据南昌市推进旧城改造工作指挥部办公室作出的《关于东湖区香江家具城旧城改造项目集体土地房屋摸底数据审核情况的回复》认定，上报村级产业用房测绘面积29313.1平方米，经复核，可安置面积29313.1平方米，上报村级产业用房其他测绘面积4520.3平方米，经复核面积4393.3平方米，核减127平方米；4．嘉隆实业房屋面积为1207.97平方米，另有钢棚7.76平方米。 原审法院认为，在审理行政赔偿案件时，确定赔偿数额时要坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要对行政机关违法拆除行为给予惩戒，也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。法院可以根据原告提出的诉讼请求以及结合案件具体情况，参照征收补偿方案的标准，确定行政赔偿项目和数额时应秉持赔偿不低于补偿的基本原则，直接对原告因征收拆迁所造成的各项损失予以裁判。 根据诉、辩双方的意见及查明的事实，本案争议的焦点即原告申请的赔偿项目是否符合法律规定及其可获得赔偿的具体金额。 一、案涉房屋价值的认定 （一）关于案涉房屋土地性质的认定。 《中华人民共和国土地管理法》第十七条规定：“征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”土地补偿费是国家建设需要征用农民集体所有的土地时，用地单位向被征地单位支付的款项。《中华人民共和国》第二十七条规定：“国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。”农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有，集体出资企业的所有权变动需要经本集体成员依照法定程序决定。原《征地管理费暂行办法》规定，征地管理费是指县级以上人民政府土地管理部门接受用地单位委托，采取包干方式统一负责、组织、办理各类建设项目征用土地的有关事宜，由用地单位在征地费总额的基础上按照一定比例支付的管理费用，但该费用因《关于取消、停征和免征一批行政事业性收费的通知》（财税［2014］101号）文件于2015年1月1日取消。但该办法中规定，只办理征地手续不负责征地工作的，不得收取征地管理费。本案中，虽原告缴纳了土地补偿费及征地管理费，但我国法律规定集体土地转变为国有土地必须经过征收及招拍挂程序，再由土地行政管理部门与土地受让者签订国有土地出让合同，而案涉土地并未完成上述流程，原告提交的土地权属凭证仍为集体企业土地，故案涉房屋仍属于集体企业用地上的集体产业用房。 （二）关于案涉房屋面积的认定。在房屋征收过程中，征收部门应当根据有效权属凭证及相关材料对被征收房屋的权属、面积、区位等作出认定。本案中，南昌市东湖区旧城改造工作指挥部于2015年11月26日作出［2015］2号会议纪要及南昌市东湖区人民政府作出的复函，载明案涉房屋经测绘面积为1207.97平方米，同意给予原告按农房补偿标准予以还建安置，故该院对该认定的1207.97平方米予以确认。 （三）关于案涉房屋赔偿方式及标准。因集体土地上房屋征收最大目的就是保证被征收人生产经营与居住的保障，因此，在赔偿案件中，赔偿的范围及内容仍应参照案涉地块补偿安置方案予以认定，参照案涉地块的《补偿方案》之内容，原告亦在该院的释明下，已明确表示选择产权调换的方式予以安置，不再选择案涉房屋价值金额的赔偿，故该院即以产权调换安置为本案赔偿的方式予以认定，就原告提出诉请的房屋价值赔偿金额不再予以分析。本案中，案涉土地自1998年原始登记为征用的村办集体企业，原告办理的土地证亦载明该土地为企业用地性质，原告办理的营业执照成立日期为1998年1月9日，至征收拆除前一直作为酒店使用，参照南昌市对产业用房的认定政策，自2001年起至征收拆迁前一直作为产业用房使用的，可以按产业用房给予安置。根据《补偿方案》中载明村集体房屋可在安置小区公建部分按有关政策一定比例给予安置，该院向南昌市东湖区人民政府了解的相关政策得到明确回复，案涉房屋基本按“拆一还一”的方式在安置区域内还建了集体产业用房，故原告请求获得产权安置的请求应予以支持，被告应在规定的安置区域内向原告安置面积为1207.97平方米的集体产业用房。 二、案涉屋内物品损失的认定 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，被告未对案涉房屋强制拆除时屋内物品进行保全或妥善处理，也未制作清单予以质证，为惩戒被告的违法强拆行为，依据原告提交的清单、照片及庭审的经过，案涉房屋内存在酒店营业所用的桌椅、空调等相关物品，该物品属于合理的生产经营用品，但原告主张上述损失为244025元，该价格属于新购物品的市场价格，没有计算物品使用折旧率，故该院酌定为200000元。 三、关于案涉房屋装修损失的认定 《补偿方案》中规定房屋装修的补偿应当由当事人协商或委托有资质的房地产估价机构评估，双方在本案审理过程中，均委托了江西求实司法鉴定中心对装修损失进行鉴定评估，评估装修价值为288369元，双方对此均无异议，故该院予以确认。 四、其他损失的认定 《国家赔偿法》第三十六条关于赔偿损失范围内“直接损失”的理解，不仅包括赔偿请求人因违法拆除行为造成的直接财产损失，还应当包含作为被征收人可能享有的全部房屋征收安置补偿权益，如产权调换安置房、搬迁费以及对动产造成的直接损失等，即符合国家赔偿法的立法精神。因此，根据本案的具体情况，参照《补偿方案》规定的相应项目及标准，该院酌情认定如下： 1．搬迁补助费。小型设备或其他货物的搬迁按照拆迁房屋建筑面积每平方5元，给予搬迁补助，故以案涉房屋1112.12平方米计算为5560.6元。 2．实物临时安置补助费。原告系村办企业，其房屋为村企业用房，虽《补偿方案》中规定企业用房没有临时安置补助费，但事实上根据东湖区政府的回复及相关文件可以认定，东湖区人民政府对长巷村集体企业每年租金损失仍给予3200000元的补助，故根据公平原则，参照案涉房屋的面积，该院酌定原告每年租金损失为300000元，至2020年为5年间共计租金损失1500000元。 3．停产停业补偿费。《补偿方案》中载明给予停产停业补偿按照工商登记实际从业人数，给予每人6个月一次性最低工资标准予以补偿，但原告未提供相关停产停业损失的相关证明，也未提交从业人员人数，根据被告向工商部门调查2016年原告从业人数为6人，故从有利于原告的角度出发，应按照南昌市东湖区最低月工资标准1680元予以计算，确认原告停产停业损失为60480元。 综上，原告因被告的强制拆除其房屋造成的损失，被告应当予以赔偿。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、被告南昌市东湖区贤士湖管理处应于本判决生效之日起六十日内在安置区域内对原告江西省嘉隆实业有限公司安置1207.97平方米的集体产业用房；二、被告南昌市东湖区贤士湖管理处应于本判决生效之日起六十日内赔偿原告江西省嘉隆实业有限公司装修损失288369元、物品损失200000元、搬迁补助费5560.6元、租金损失1500000元及停产停业损失60480元，以上损失共计2054409.6元；三、驳回原告江西省嘉隆实业有限公司的其他诉讼请求。 上诉人嘉隆实业不服原审判决，上诉称，1．原审法院判令向上诉人嘉隆实业安置1207.97平方米的集体产业用房是错误的，不足以赔偿损失。上诉人在原审审理过程中进一步明确诉讼请求，放弃货币补偿，要求按照涉案房产同等面积、同楼层、同地段安置临街经营性产业用房，并支付过渡安置费等相关费用至还房之日止。上诉人依法受让的土地使用权依据法律规定缴纳了土地补偿费及征地管理费后，依法应当转为国有土地，因第三人原因，错误颁发了集体土地使用权证，但并不影响土地的国有性质。依据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，对此情形应当按国有土地使用权及房产进行补偿。因此，原审法院判决贤士湖管理处用集体土地上的产业用房补偿有失公平，与上诉人被拆房产价值相差过大，并不足以赔偿上诉人的损失；2．原审法院对停产停业等其他损失的认定过低。根据鉴定机构出具的《1001号鉴定书》显示，整体平均租赁每年纯收益为1740元/平方米。案涉房屋面积为1207.97平方米，据此能够确定案涉房屋的年租金为2101867.8元，应按此标准计算至上诉人实际获取安置房之日止。同时，案涉房屋的搬迁补助费应按1207.97平方米计算，原审法院按1112.12平方米计算属事实认定错误。综上，原审法院判决贤士湖管理处以集体土地性质的产业用房安置上诉人，不符合法律规定，判决的其他损失低于上诉人实际损失，故，请求撤销南昌铁路运输法院（2020）赣7101行赔初56号行政赔偿判决，并改判：1．贤士湖管理处在安置区域内对上诉人安置1207.97平方米的国有土地性质的经营性产业用房；2．贤士湖管理处赔偿上诉人各项损失共554888.85元，并赔偿租金损失，租金按照年租金2101867.8元的标准付清至还建房交付之日。 针对嘉隆实业上诉意见，贤士湖管理处答辩称，1．南昌市郊长巷新货村27号房屋为集体土地建设用地使用证，此地块在征收时，南昌市土地储备中心于2015年向长巷村村委会支付征地补偿费，该款项已包含了南昌市郊长巷新货村27号房屋集体土地建设用地使用证应支付的征地补偿款。因此，嘉隆实业持有的集体土地使用权在未办理变更为国有土地使用权证之前，提出按国有土地使用权上的房屋进行赔偿，于法无据；2．嘉隆实业在《行政赔偿申请书》中称案涉房屋总面积为1275.86平方米，但（2019）赣7101行初333号确认案涉房屋产权证并确认强拆的总面积为1112.12平方米。故，应以法院确认的产权证及建筑面积为准；3．根据补偿方案的规定，村集体企业房屋安置补偿应按房屋重置价格给予货币补偿；4．对于原审判决的装修损失、物品损失、搬迁补助费及停产停业损失无异议，但根据补偿方案的规定，村集体企业房屋无临时安置补助费，对此诉请应予驳回；5．对于嘉隆实业公司主张的租金，因其并未在原审开庭中或之前主张，即使实际损失确实高于其所主张的损失，也应认为其自愿放弃此权益，法院应坚持无起诉，无回应的原则，但原审法院在未通知答辩人，也未进行举证、答辩的情况下，直接判决赔偿嘉隆实业租金损失于法无据。现嘉隆实业二审又主张按照年租金2101867.8元的标准付清至还建房交付之日无实施法律依据，应予驳回。综上，请求二审法院维护双方利益，依法判决。 上诉人贤士湖管理处不服原审判决，上诉称，一、原审判决违反法律规定的诉讼程序。嘉隆实业在起诉时请求就地安置或调换同面积的国有土地上商品房，如不能还房，则赔偿相应损失，上诉人据此进行了举证、答辩。原审开庭时，嘉隆实业也未提出变更或增加诉讼请求。直至庭审结束后，嘉隆实业将诉请变更成按案涉房屋同等面积、同楼层、同地段安置临街集体产业用房，且要求上诉人支付申请过渡安置费等相关费用。对此，原审法院未给予上诉人提供证据、答辩的机会，而直接按照嘉隆实业变更后的诉讼请求作出判决，且将嘉隆实业要求的临时安置补助费变更为租金损失，明显违反法律规定且超出法院责权权限范围。二、原审法院认定事实不清、适用法律错误。1．关于案涉房屋性质的认定。根据1993年修订的《经济合同法》第七条及1988年修订的《土地管理法》第二条的规定，1998年长巷村村委会与陈小平签订的《出售房屋产权及土地使用权协议书》为无效协议书；且依据现有相关证据也不能证明案涉房屋为村集体房屋。南昌市推进旧城改造工作指挥部办公室作出的《关于东湖区香江家居城旧城改造项目集体土地房屋摸底数据审核情况的回复》，复核村级产业用房的面积并未包含嘉隆实业1207.97平方米的登记面积。东湖区通过开会研究并同意嘉隆实业的房屋按农房安置补偿政策予以还建安置，即按照农房住宅“征一还一”还建安置。因此，可以明确嘉隆实业所有的房屋并非为村集体房屋；2．关于案涉房屋赔偿标准。本案在案证据显示嘉隆实业的房屋原为村集体企业用房，根据《补偿方案》第十一条“村集体企业房屋安置补偿按房屋重置价给予货币补偿”的规定，应按重置价进行货币赔偿。如嘉隆实业放弃货币赔偿而只选择房屋置换，根据南昌市西湖区朝阳洲类似问题的处理方法及2015年11月26日南昌市东湖区旧城改造工作指挥部作出的会议备忘录［2015］2号文件精神，上诉人同意嘉隆实业按照农房住宅“征一还一”还建安置；3．关于实物临时安置补助费。按《补偿方案》的规定，村集体企业房屋无临时安置补助费；嘉隆实业诉请的临时安置补助费为103028元，原审法院仅因嘉隆实业开庭后提出要求支付过渡安置费等相关费用，且未通知上诉人举证、答辩的情况下，直接将临时安置补助费变更为租金损失1500000元于法无据；区财政每年暂借给长巷村村民的320万元生活补助费是针对村集体房屋，嘉隆实业并非长巷村村民，且其房屋原为村集体企业用房，原审判决租金损失系混淆了村集体房屋与村集体企业房屋；退一步讲，若二者为同一性质房屋，而暂借的320万生活补助费是以29313.1平方米为基数计算租金。据此计算的话，嘉隆实业的1207.97平方米的房屋，每年只有不到13.2万元的租金。且，案涉房屋被强拆前，上诉人并未阻止嘉隆实业的正常使用，原审判决从征收决定下达之日计算上诉人支付案涉房屋租金，于法无据。综上，请求二审法院撤销南昌铁路运输法院（2020）赣7101行赔初56号行政赔偿判决书，发回重审。 嘉隆实业在二审期间未提交答辩状。 原审第三人南昌市自然资源局青山湖分局答辩称，1．答辩人颁发的土地证符合法律规定。1998年，嘉隆实业办理土地证时的《土地登记申请书》《土地登记审批表》均明确案涉土地为集体土地，土地用途为工业用地。因此，1998年9月1日答辩人颁发的《集体土地建设用地使用证》符合法律规定；2．答辩人不具有房屋征收与补偿的职责。答辩人既没有参与东湖区的拆迁工作，也没有对嘉隆实业的房屋实施任何拆除行为。综上，答辩人与本案无关，为维护国家机关的合法权益，请求二审法院驳回嘉隆实业的诉讼请求。 本院查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案系赔偿之诉，嘉隆实业一审起诉时的诉讼请求为要求进行赔偿，具体为“判令被告对原告就地或就近按原面积原楼层还国有土地商品房，或是货币赔偿”，后变更为以经营性产业用房产权调换的方式进行赔偿，此变更是对起诉时要求赔偿方式的明确确认，并未变更要求赔偿的诉讼请求，不违反法律规定。故，原审法院根据嘉隆实业选择确认的赔偿方式，对全案进行审查后作出判决，符合法律规定，贤士湖管理处的上诉主张不能成立，本院不予支持。 关于案涉房屋性质及面积的认定，本院认为，嘉隆实业提交的土地登记申请书、土地登记审批表及土地权属凭证均表明案涉房屋项下的土地系集体企业土地，虽其缴纳了土地补偿费及征地管理费，但并未履行法律规定的转变土地性质的相关手续，故原审法院认定案涉房屋为集体企业用地上的集体产业用房，并无不当。南昌市东湖区旧城改造工作指挥部作出的［2015］2号会议纪要确定案涉房屋测绘面积为1207.97平方米，并同意按农房补偿标准予以还建安置。据此，原审法院综合考量案涉土地的性质、案涉房屋经营的时长及南昌市对产业用房的认定政策，认定贤士湖管理处应向嘉隆实业安置1207.97平方米的集体产业用房，并无不当，本院予以确认。 嘉隆实业办理的营业执照成立日期为1998年1月9日，至2017年被拆除前一直作为酒店使用，现被强制拆除，贤士湖管理处理应对此造成的相应损失予以赔偿。原审法院从公平原则出发，考量东湖区政府每年对长巷村集体企业给予租金损失补助的事实，酌定以每年300000元的标准赔偿嘉隆实业的租金损失，符合本案实际，并无不当，本院予以确认。 另，原审法院参照《补偿方案》确定的搬迁补助费标准，以案涉房屋证载面积1112.12平方米为基数，酌定搬迁补助费金额，作为嘉隆实业的损失内容，金额合理，本院予以确认。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉请求均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长  项 伟 审 判 员  刘 巍 审 判 员  张庆文 二〇二一年四月九日 法官助理  戴 薇 书 记 员  刘婉盈