北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京01行终116号上诉人（一审原告）南精秀，女，1963年4月12日出生，住北京市石景山区。被上诉人（一审被告）北京市石景山区人民政府广宁街道办事处，住所地北京市石景山区广宁村新立街4号。法定代表人吴智鹏，主任。委托代理人高旭，北京市石景山区人民政府广宁街道办事处工作人员。委托代理人汪旭，北京秉道律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市石景山区人民政府，住所地北京市石景山区石景山路18号。法定代表人李新，区长。委托代理人贾富强，北京市石景山区司法局工作人员。委托代理人刘宏力，大沧海律师事务所北京分所律师。上诉人南精秀诉北京市石景山区人民政府广宁街道办事处（以下简称广宁街道办事处）、北京市石景山区人民政府（以下简称石景山区政府）责令限期拆除及行政复议案，不服北京市石景山区人民法院（2020）京0107行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，南精秀系中铁三局电务三段退休职工。位于北京市石景山区广宁麻峪电务三段3排10号（以下简称涉案地点）的公房系产权单位安排南精秀居住使用。2020年4月，北京市石景山区城市管理综合行政执法局（以下简称石景山区城管局）向规划部门发出函件，要求对位于涉案地点的建筑是否需要办理且是否已经办理规划审批及相关法律责任进行认定。规划部门于2020年4月17日向石景山区城管局出具了京规自（石）执函[2020]第006号《违法建设项目认定函》（以下简称《认定函》）并附相关测绘示意图、照片和相关情况说明，认定位于涉案地点在测绘示意图中标识为阴影部分的建筑物均未依法取得建设工程规划许可证，依据《北京市城乡规划条例》第九十二条第一款之规定，已构成违法建设。2020年6月1日，执法部门根据规划部门的《认定函》对涉案地点存在涉嫌违法建设的行为进行立案并开展调查。2020年6月5日，执法部门在涉案地点公房产权单位的上级单位中铁三局人员在场的情况下对涉案地点拍摄了现场照片，制作了《现场检查笔录》和《现场勘验笔录》，并委托具有相关资质测绘机构制作了测绘示意图。该测绘示意图与规划部门此前出具《认定函》所附的测绘示意图的阴影面积测量情况一致。在测绘机构制作的测绘示意图（以下简称测绘示意图）中，标的物1系建筑面积为21.61平方米的公房、标的物2的建筑面积16.40平方米、标的物3的建筑面积28.81平方米、标的物4的建筑面积8.97平方米、标的物5的建筑面积7.96平方米，其中标的物2、标的物3、标的物4和标的物5均标识为阴影部分。2020年6月19日，执法部门以案件情况复杂需要进一步调查为由办理了《案件延期审批表》，决定延长办案期限一个月。2020年6月30日，石景山区城管局与广宁街道办事处办理了《行政执法案件交接清单》，由广宁街道办事处继续办理本案。广宁街道办事处调取了关于涉案地点的测绘机构制作的情况说明、谷歌地球卫星照片以及北京市测绘设计研究院制作的包含涉案地点的测绘地形图，进行了涉案地点相关房屋建设情况的比对。广宁街道办事处曾向中铁三局调查了解了涉案地点有关房屋的建设和权属情况。中铁三局经过对广宁街道办事处调取的上述证据材料进行确认后认可：测绘示意图中标的物1属于该单位系统已经办理房屋权属证书的公房；标的物2是该单位在1993年建设标的物1同时建设的仓房和厨房，但并未取得建设工程规划许可证及房屋权属证书；阴影部分系房屋使用人于2003年之后，在未经过该单位办理任何审批手续的情况下个人自行改建、扩建或自建。广宁街道办事处于2020年7月17日向南精秀依法送达《权利义务告知书》，同时附测绘示意图。广宁街道办事处在《权利义务告知书》中告知南精秀，其在涉案地点居住使用房屋在测绘示意图中的阴影部分建筑经规划部门确认，未取得《建设工程规划许可证》，属于违法建设。广宁街道办事处在《权利义务告知书》中还同时告知了南精秀相关证据和法律依据，以及南精秀依法享有的陈述申辩权利、陈述申辩期限和相关法律后果。广宁街道办事处在2020年7月19日，以仍需要进一步调查为由进行了集体讨论，决定继续延长办案期限。南精秀于2020年7月21日到广宁街道办事处接受调查，广宁街道办事处于当日对南精秀制作了《询问笔录》。在《询问笔录》中，南精秀承认涉案地点房屋的公房性质，其于1996年搬入涉案地点，只是居住使用。南精秀对广宁街道办事处此前调查取得的测绘示意图、现场照片、谷歌地球卫星照片以及北京市测绘设计研究院制作的包含涉案地点的测绘地形图进行了确认。南精秀认可其于2005年在未取得建设工程规划许可的情况下自行将测绘示意图中标的物3、标的物4和标的物5进行了翻建、改建，并主张标的物2系单位建设。2020年8月6日，广宁街道办事处向南精秀依法送达了《限期拆除事先告知书》。南精秀于当日表示将进行行政复议。广宁街道办事处经过有关审核并经集体研究讨论后，于2020年8月14日对南精秀作出并依法送达京石广宁街道限拆字[2020]080002号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限拆决定），且在北京市石景山区人民政府官方网站的广宁街道办事处的政务公开网页上进行了公示。被诉限拆决定主要内容为：南精秀在北京市石景山区广宁麻峪电务三段3排10号搭建的砖混结构建筑物，具体为相关房屋测绘示意图中标识为28.81平方米的标的物3、8.97平方米的标的物4、7.96平方米的标的物5，现用于居住使用，搭建时间为2003年至2006年期间。根据实施建设行为时有效的《北京市城市规划条例》第三十二条规定，以及2019年4月28日施行的《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，搭建上述建筑物均应依法向规划部门申请办理建设工程规划许可证。经本行政机关向规划自然资源部门协查认定，该建筑物未取得规划许可手续，且该建筑物持续至今违反城乡规划的事实始终存在，属于违法建设，影响了本市城市规划管理秩序。现依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款的规定，决定：限南精秀收到本决定3日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期未拆除的，将报请石景山区政府责成有关部门依法强制拆除。如由执法机关实施强制拆除，依据《北京市城乡规划条例》第八十条第一款规定，强制拆除或回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担；当事人逾期不缴纳的，执法机关可依法加处滞纳金。南精秀对广宁街道办事处作出的被诉限拆决定不服，于2020年8月19日向石景山区政府申请行政复议，请求依法撤销被诉限拆决定。石景山区政府于2020年8月19日受理后，于2020年8月20日向广宁街道办事处依法送达了《行政复议申请书》及《行政复议答复通知书》。广宁街道办事处于2020年8月26日向石景山区政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料和法律依据。石景山区政府通过书面审查方式，于2020年9月8日作出了石政复[2020]49号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认定广宁街道办事处作出的被诉限拆决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持广宁街道办事处作出的被诉限拆决定，并依法分别向南精秀和广宁街道办事处进行了送达。南精秀在收到被诉复议决定后仍不服，遂提起本案行政诉讼。2020年12月22日，一审法院经审理认为，依据《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》等相关规定，广宁街道办事处现在具有依法查处辖区内违法建设的法定职责。广宁街道办事处在行政执法中接收及调查和收集的相关证据不仅能够证明位于涉案地点的测绘示意图中标的物3、标的物4和标的物5的自然情况、建设情况以及并未取得相关建设工程规划行政许可的情况，而且证据之间亦能够相互印证，已形成了有效证据链，因此广宁街道办事处作出的被诉限拆决定认定违法建设的事实清楚，证据充分。根据国家规划法律及北京市地方性规划法规规定，北京市行政区域内全部实施规划许可制度。由于测绘示意图中标的物3、标的物4和标的物5均系南精秀在未取得规划许可的情况下建设，且至广宁街道办事处作出被诉限拆决定前，南精秀仍未对上述建筑物取得相关规划许可，因此广宁街道办事处依据北京市地方性规划法规的相关规定作出被诉限拆决定，适用法律、法规并无不当。在本案行政执法工作中，执法部门经过立案并初步调查后，由石景山区城管局和广宁街道办事处办理了执法工作交接手续。广宁街道办事处继续进行了调查、取证，并经过集体讨论决定延长办案期限，且向南精秀依法进行了谈话询问，告知了相关情况和权利义务，并依法履行了限期拆除事先告知程序。广宁街道办事处经集体讨论研究后作出被诉限拆决定，依法向南精秀进行了送达，还依法进行了公示。因此广宁街道办事处作出的被诉限拆决定符合法定程序。虽然南精秀曾提出行政复议申请，但石景山区政府作出的被诉复议决定认定的事实、适用法律及行政复议程序均并无不当，结果亦无不当。由于南精秀不仅未能提供充分证据证明其在涉案地点建设测绘示意图中标的物3、标的物4和标的物5时曾经取得过建设工程规划许可手续，而且其在接受广宁街道办事处调查询问时还明确承认了其于2005年在未取得建设工程规划许可的情况下自行将上述建筑物进行了翻建、改建的事实，因此对于南精秀提出被诉限拆决定认定上述建筑物建设时间错误的诉讼意见，法院不予采纳。虽然南精秀对于测绘示意图中测量的相关建筑物面积提出异议，但并未提供充分证据予以反驳，故法院对其此项诉讼意见不予采纳。由于根据国家规划法律及北京市地方性规划法规的规定，北京市行政区域内全部实施规划许可制度，且城乡规划行政管理部门负责本行政区域内城乡规划管理工作，因此对于南精秀提出有关规划部门无权认定相关建筑物违法的诉讼意见，法院不予采纳。《北京市城市规划条例》自1992年10月1日至2009年9月30日有效，该条例第三十二条规定，建设建筑物必须办理建设工程规划许可证。由于南精秀在涉案地点建设测绘示意图中标的物3、标的物4和标的物5的时间正是在该条例有效期间之内，因此对于南精秀提出有关广宁街道办事处适用《北京市城市规划条例》第三十二条认定上述建筑物违法属于选择性适用法律的诉讼意见，法院不予采纳。广宁街道办事处对涉案地点上述建筑物作出被诉限拆决定时，2019年4月28日起施行的《北京市城乡规划条例》有效。该条例第二十九条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，建设工程应当依法取得规划许可。该条例第七十五条第一款规定，执法机关对于未取得规划许可证件的建设工程有权依法限期拆除。因此对于南精秀提出有关广宁街道办事处适用2019年施行的《北京市城乡规划条例》第七十五条进行处理属于适用法律错误的诉讼意见，法院不予采纳。由于《北京市城市规划条例》及《北京市城乡规划条例》相关规定并不与《中华人民共和国物权法》相关规定抵触，因此对于南精秀提出有关广宁街道办事处仅依据《北京市城市规划条例》和《北京市城乡规划条例》进行行政执法是违法和无效的诉讼意见，法院不予采纳。由于南精秀提出的有关广宁街道办事处拆除测绘示意图中标的物3、标的物4和标的物5应当进行国家赔偿以及拆除测绘示意图中标的物2亦属于不当的诉讼意见，均没有事实依据和法律依据，故法院不予采纳。由于南精秀并未能提供充分证据证明石景山区政府作出的被诉复议决定违法，因此对于南精秀提出有关石景山区政府作出的被诉复议决定违法的诉讼意见，法院不予采纳。综上所述，广宁街道办事处作出的被诉限拆决定以及石景山区政府作出的被诉复议决定，均具有事实依据和法律依据，执法程序亦均合法。对于南精秀提出的诉讼请求，法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了南精秀的诉讼请求。上诉人南精秀不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。主要理由有：一、被诉复议决定违法。自申请人提交申请到作出被诉复议决定用时21天，未给申请人补正材料的通知，申请人未能查阅证据依据材料，一审法院认为复议程序并无不当错误。案涉标的物2、3、4、5建于93年-06年，且3号标的物房本上有记载，在28年时间里没有任何部门作出停工通知单或违建通知书，现在拆迁了认定涉案房屋违法不合法理。谷歌地图存在错误，测绘不具有法律效力，高井规划一路项目没有取得建设土地使用权证和建设工程规划许可证等属于违法建设，政府不予处理。案涉房屋符合《铁路用地管理办法》，不需要办理规划许可，属于合法建筑。一审法院认定被诉复议决定结果亦无不当错误。二、被诉限拆决定违法。1.《认定函》不合法。《认定函》依据《北京市城乡规划条例》第九十二条第一款的规定，认为案涉房屋未依法取得建设工程规划许可证，其行为已构成违法建设是错误的。2.被诉限拆决定称该建筑持续至今违反城乡规划的事实始终存在，属违法建设。自1993年至2020年间，没有任何单位通知上诉人房屋是违法建设，案涉房屋系铁路用地，未违反《铁路用地管理办法》。且2015年纳入拆迁范围后不能补办任何手续。3.上诉人在2003年对标的物3、4、5进行翻建、改建、扩建时，没有任何单位出示过违法建设通知单，上述房屋不影响城市规划，符合《物权法》《铁路用地管理办法》，且向基地办公室汇报了情况，得到了领导的同意。4.适用法律错误。《认定函》适用2019年施行的《北京市城乡规划条例》，不能用该条例认定1997年所建房屋违法。被诉限拆决定适用《北京市城市规划条例》第三十二条认定违法建设，规避适用《北京市城市规划条例》第四十三条，不给上诉人采取改正措施的机会，适用《北京市城乡规划条例》第七十五条进行处罚，属于选择性执法。5.广宁街道办事处作出撤销限期拆除决定书撤销了京石广宁街道限拆字[2020]080006号《限期拆除决定书》，该决定书涉及的三排8号房屋与上诉人房屋属同样情况，应同等对待。三、广宁街道办事处强制拆除房屋测绘示意图中标注为标的物2的建筑物属于侵权行为。被上诉人广宁街道办事处同意一审判决，请求予以维持。被上诉人石景山区政府同意一审判决，请求予以维持。在法定举证期限内，南精秀向一审法院提交了下列证据：1.《铁路用地管理办法》，拟证明行政执法适用法律错误，且规划部门出具的相关函件是无效的；2.高井规划一路拆迁现场示意图，拟证明有关拆迁工作仍没有结束的情况；3.航拍图，拟证明广宁街道办事处收集的谷歌地球卫星照片是错误的；4.房屋权属证书中的北京市房屋登记表（平房附页），拟证明在相关房屋测绘示意图中标注为标的物3的房屋是合法的；5.房屋情况登记表，拟证明南精秀对有关房屋享有直接支配权利和产权单位分配南精秀房屋时即在相关房屋测绘示意图中标注为标的物1和标的物2的房屋原始面积情况；6.住房证明，拟证明有关房屋的产权虽然是单位的，但所有权人是南精秀，因此被诉限拆决定无效；7.物业分公司收款单四张，8.关于暖气安装费的缴费单一张，9.入网用户登记表，10.有线电视用户回执，证据7-10拟证明有关房屋是由南精秀使用并享有直接支配和排他权利的情况；11.被诉限拆决定，12.被诉复议决定，拟证明在相关房屋测绘示意图中标注为标的物1和标的物2的房屋是合法建筑。在法定举证期限内，广宁街道办事处向一审法院提交下列证据：1.《关于对北京市石景山区广宁麻峪电务三段3排10号建设的建筑涉嫌违法建设相关事项予以确认的函》，拟证明执法部门依法履行调查程序；2.《认定函》及房屋测绘示意图、照片和相关情况说明，拟证明相关建筑未取得规划审批手续的情况；3.《立案审批表》，拟证明执法部门履行法定立案程序；4.执法部门和测绘机构的《授权委托书》，拟证明执法部门依法委托测绘机构进行测绘的情况；5.测绘机构的营业执照和测绘资质证书，拟证明测绘机构具有相应测绘资质；6.中铁三局集团电务工程有限公司（以下简称中铁三局）的营业执照、《法定代表人授权委托书》、法定代表人身份证、受托人员身份证，拟证明中铁三局在行政程序中配合执法调查的委托情况；7.《现场检查笔录》，8.《现场勘验笔录》，9.《证据照片（图片）登记表》，证据7-9拟证明执法部门履行法定调查程序；10.《案件延期审批表》，拟证明依法延长办案期限；11.《行政执法案件交接清单》，拟证明广宁街道办事处具有本案的调查处理职责；12.房屋权属证书，拟证明有关公房权属情况；13.测绘机构出具的说明材料，拟证明根据房屋权属证书进行实际测绘的情况；14.谷歌地球卫星照片七张，拟证明有关调查情况；15.北京市测绘设计研究院制作的测绘地形图六张，拟证明有关调查情况；16.2020年7月14日对中铁三局委托人员制作的《询问笔录》，拟证明广宁街道办事处履行调查程序；17.《权利义务告知书》《送达回证》及见证人员身份证、工作证明，拟证明广宁街道办事处依法告知南精秀此前有关调查情况及其享有的权利和义务；18.2020年7月19日《集体讨论记录》，拟证明依法延长办案期限；19.2020年7月21日对南精秀制作的《询问笔录》及南精秀身份证，拟证明广宁街道办事处履行调查程序；20.2020年7月29日对中铁三局委托人员制作的《询问笔录》，拟证明广宁街道办事处履行调查程序；21.《限期拆除事先告知书》及《送达回证》，拟证明广宁街道办事处依法告知南精秀享有陈述和申辩的权利；22.《案件呈批表》和《审核意见书》，拟证明广宁街道办事处依法履行审批程序；23.2020年8月13日《集体讨论记录》，拟证明广宁街道办事处依法履行集体讨论程序；24.《限期拆除决定书》及《送达回证》和送达照片，拟证明被诉行政行为内容及履行送达程序的情况；25.被诉限拆决定的公示截图，拟证明广宁街道办事处履行公示程序。在法定举证期限内，石景山区政府向一审法院提交下列证据：1.《行政复议申请书》、南精秀身份证复印件、《限期拆除决定书》《行政复议接待笔录》《行政复议申请收据》《当事人送达地址确认书》，拟证明南精秀提出行政复议申请及石景山区政府立案的情况；2.《行政复议答复通知书》《送达回证》《行政复议答复书》、广宁街道办事处提交证据的目录及法律依据，拟证明石景山区政府进行行政复议的具体情况；3.被诉复议决定及《送达回证》和邮件查询记录截图，拟证明石景山区政府作出被诉复议决定的情况和依法送达情况。对于上述证据，一审法院认为，南精秀提交的证据11和证据12及广宁街道办事处提交的证据24中的被诉限拆决定和石景山区政府提交证据3中的被诉复议决定均是本案被诉行政行为，因此不得作为证据。南精秀提交的证据1不属于证据。南精秀提交其它证据均不能证明被诉限拆决定和被诉复议决定不具有合法性，只能证明相关证据本身的内容情况，法院对于能够证明的情况予以确认。广宁街道办事处和石景山区政府提交的其它证据均符合证据形式要件，且能达到其主张的证明目的，法院均予以确认。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。上诉人南精秀于二审期间提交下列证据材料：1.答复告知书，拟证明高井规划一路属于违法建设，南精秀的房屋并未影响了高井规划一路；2.政府信息公开答复，拟证明高井规划一路属非法拆迁；3.撤销限期拆除决定书，拟证明被诉限拆决定错误，对三排8号和三排10号应同等对待；4.搬迁（房屋、土地）测绘示意图，拟证明涉案房屋的所有权人是南精秀；5.2016年的面积公示，拟证明涉案房屋已进入拆迁程序，对房屋再作任何的改变都属于违法，变更产权变更性质等都不允许，当时南精秀的房屋面积是83平方米，并未违法；6.西北热电厂补偿方案，拟证明已进入拆迁，补办手续已是不可能；7.通知，拟证明已进入拆迁，补办手续已是不可能；8.住房协议书，拟证明房屋属于个人管理，单位不再负责；9.《北京市城市规划条例》，拟证明广宁街道办事处为达目的不惜让合法有效文件失效，凌架于法律之上；10.被告席上一杯水，拟证明石景山法院不公平，在小事上尚不能做到公平，在大事上更是有失公正。对于南精秀在二审程序中提交的证据，本院经审查，南精秀提交的证据1、2与本案被诉行为的合法性审查缺乏关联性，证据材料3-10不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于二审新的证据的规定，本院不予采纳。基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。本院认为，根据国家规划法律及北京市地方性规划法规规定，北京市行政区域内全部实施规划许可制度。1992年10月1日起施行的《北京市城市规划条例》（2009年9月30日失效）第三十二条规定，建设建筑物必须办理建设工程规划许可证。2019年4月28日起施行的《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，建设工程应当依法取得规划许可。该条例第七十五条第一款规定，执法机关对于未取得规划许可证件的建设工程有权依法限期拆除。由于南精秀在涉案地点建设测绘示意图中标的物3、4、5的时间是在该条例有效期间之内，故《北京市城市规划条例》可以作为认定上述建筑物是否属于违法建设的依据。广宁街道办事处提交的证据能够证明上述标的物的自然情况、建设情况以及并未取得相关建设工程规划行政许可的事实。广宁街道办事处依据案涉建筑物建设时有效的《北京市城市规划条例》第三十二条及作出被诉限拆决定时有效的《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款、第七十五条第一款之规定，认定上述建筑属于违法建设并作出限期拆除的决定，认定事实清楚，适用法律并无不当。执法部门经过立案并初步调查、执法工作交接、调查取证、集体讨论决定延长办案期限、调查询问、告知相关情况和权利义务、事先告知等程序，并经集体讨论研究后作出被诉限拆决定，依法向南精秀进行了送达并依法公示，被诉限拆决定符合法定程序。石景山区政府在行政复议过程中，亦履行了行政复议的相应程序，复议决定亦无不当。一审判决对上述问题的认定正确，本院予以支持。关于南精秀上诉所提高井规划一路项目及3排8号违法建设查处情况均与本案被诉行为的合法性审查不具有关联性，不属于本案审查范围，亦不能作为支持其上诉主张的依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人南精秀提出的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人南精秀负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  赵 锋审 判 员  王春光审 判 员  魏浩锋二〇二一年四月二十七日法官助理  肖 克书 记 员  宋 涛