广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂行赔终41号 上诉人（原审原告）罗云连，女，1958年3月28日出生，汉族，原住北海市海城区（现为高德街道办事处）马栏细小岭村110-1号，现住北海市海城区。 委托代理人崔倩倩，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人杨洋，北京市京师律师事务所实习律师。 上诉人（原审被告）北海市海城区人民政府，住所地：北海市海城区长青北路13号。 法定代表人裴相春，区长。 行政机关负责人徐富诚，副区长。 委托代理人董庆江，广西桂三力（北海）律师事务所律师。 原审第三人北海俊辉房地产开发有限公司，住所地：北海市北京路东侧、西南大道北侧交汇处海尚芭黎2422号。 法定代表人陈秋忍，总经理。 委托代理人苏振豪，广西熙棣律师事务所律师。 罗云连、北海市海城区人民政府（以下简称：海城区政府）因行政赔偿一案，均不服北海市中级人民法院（2020）桂05行 -2- 赔初16号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年3月22日公开开庭审理了本案。上诉人罗云连的委托代理人崔倩倩、杨洋，上诉人海城区政府副区长徐富诚、委托代理人董庆江，原审第三人北海俊辉房地产开发有限公司（以下简称：俊辉公司）的委托代理人苏振豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 罗云连一审诉称,原告于北海市海城区马栏细小岭（亦称小小岭或小岭）村110-1号有合法房屋一处，该房屋所在区域经《广西壮族自治区人民政府关于北海市2011年第十七批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函［2012］592号）批准征收。2016年被告组织实施征收，后原告与被告就安置补偿协议未达成一致。2018年5月17日，原北海市海城区住房和城乡规划建设局（现为北海市海城区住房城乡建设和交通局，以下简称海城区住建局）对原告作出北城规建拆［2018］359号《限期拆除通知书》。2018年7月10日，被告对原告涉案房屋进行了强制拆除。原告不服被告的强制拆除行为进行诉讼，北海市中级人民法院作出（2018）桂05行初91号《行政判决书》，双方均提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院作出（2019）桂行终121号《行政判决书》，判决确认“北海市海城区人民政府于2018年7月10日强制拆除罗云连位于北海市海城区的行政行为违法”。原告依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第七条、第九条，《中华人民共和国物权法》第一百二十一条等相关规定， -3- 向被告提起赔偿申请。被告作出北城行赔字［2020］第6号《不予赔偿决定书》。现原告依法提起诉讼，请求：1.依法判令撤销被告作出的北城行赔字［2020］第6号《不予赔偿决定书》；2.依法判令被告赔偿原告位于广西北海市海城区平方米房屋；3.依法判令赔偿因其违法拆除行为给原告造成的损失共计610480元（包括屋内物品、搬迁费、过渡费、安置补助费及其他地上附着物等损失）。 北海市中级人民法院经审理查明，原告罗云连于2009年10月11日将户口迁入北海市海城区（现为高德街道办事处）马栏细小岭村113-2号，户口簿上记载的人数为3人。2018年5月17日，海城区住建局对原告作出北城规建调［2018］85号《行政执法调查通知书》，该通知书决定于2018年5月18日上午9时在北海市海城区，对原告在湖北××、××内建设平房情况进行调查，并告知原告携带涉案平房的规划报建、土地批准、房产证等手续前往上述地点接受调查。海城区住建局将该通知书张贴在涉案平房门口。2018年5月18日，海城区住建局对涉案平房进行现场检查勘验并制作《行政执法现场检查（勘验）笔录》，载明：建设面积为83.3平方米，检查（勘验）人、见证人均在笔录上签名，但“当事人”一栏没有人签名。同日，海城区住建局制作《行政处罚案件立案表》，予以立案查处。2018年5月21日，海城区住建局作出北城规建拆［2018］359号《限期拆除通知书》，认定原告未经城乡规划主管部门批准，在湖北××、××内建设平房的行为，违反了《中华人民 -4- 共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告于3日内自行拆除上述建（构）筑物，逾期将依法申请强制拆除。同日，海城区住建局工作人员将该《限期拆除通知书》张贴在涉案平房门口。2018年5月25日，海城区住建局作出北城住建［2018］58号《关于请求对××在小小××内××平房实施强制拆除的请示》，向被告海城区政府申请对原告位于细小岭村内的平房实施强制拆除。2018年7月10日，被告组织人员对原告的涉案平房进行了强制拆除。原告不服，向该院提起行政诉讼。该院于2018年12月24日作出（2018）桂05行初91号行政判决，判决“确认被告北海市海城区人民政府于2018年7月10日强制拆除原告罗云连位于北海市海城区马栏细小岭（亦称小小岭）村110-1号83.3平方米平房的行政行为违法”。原告不服，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，该院于2019年3月28日作出（2019）桂行终121号行政判决，判决“变更北海市中级人民法院（2018）桂05行初91号行政判决的判项为‘确认北海市海城区人民政府于2018年7月10日强制拆除罗云连位于北海市海城区马栏细小岭（亦称小小岭）村110-1号平房的行政行为违法’”。2019年11月22日，原告向被告提交《行政赔偿申请书》，请求被告赔偿因强拆行为给原告造成的损失。2020年1月20日，被告作出北城行赔字［2020］第6号《不予赔偿决定书》，决定不予赔偿。罗云连不服，提起本案行政赔偿诉讼。 -5- 另查明，北海市海城区人民法院于2018年6月8日立案受理原告起诉请求撤销海城区住建局作出的北城规建拆[2018]359号《限期拆除通知书》一案，并于同年9月12日作出（2018）桂0502行初38号《行政判决书》，认为原告的建筑物未取得建设工程规划许可证，违反规划法律规定。海城区住建局作出被诉《限期拆除通知书》，责令原告拆除建筑物,符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定。但海城区住建局未依法告知原告享有陈述、申辩的权利，程序违法，应予撤销。因该涉案建筑物已被拆除，没有可撤销的内容，遂判决确认海城区住建局作出的北城规建拆[2018]359号《限期拆除通知书》违法。宣判后双方当事人均提起上诉。该院于2018年12月6日作出（2018）桂05行终81号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。原告不服，向广西壮族自治区高级人民法院申请再审，该院于2020年3月12日作出（2019）桂行申686号《行政裁定书》，裁定驳回了原告的再审申请。 再查明，北海市海城区人民政府办公室于2005年7月7日下发的北城政发[2005]7号《关于撤销靖海镇改为高德街道办事处和撤销驿马镇改为驿马街道办事处的通知》载明：经研究，决定撤销靖海镇，改设为高德街道办事处，以原靖海镇的行政区域为该街道办事处的辖区。2008年12月24日，马栏村委会细小岭村十四、十五村民小组与第三人俊辉公司签订《细小岭“城中村”改造项目合作协议书》。同日，马栏村委细小岭村与第三人签订《高德办马栏村委细小岭村“城中村”项目合作改造安置方 -6- 案》。2009年1月20日，被告作出北政函[2009]3号《海城区人民政府关于同意马栏村委细小岭村十四、十五队“城中村改造的批复”》。同年4月29日，被告向北海市人民政府发出北城政报[2009]25号《关于要求同意马栏村委细小岭村十四、十五队实行“城中村”改造的请示》，北海市人民政府于同年6月2日作出北政函[2009]93号《北海市人民政府关于同意将海城区马栏村委细小岭十四、十五大队列入城中村改造项目的批复》，同意了被告的请示。2012年6月11日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函[2012]592号《广西壮族自治区人民政府关于北海市2011年第十七批次城市建设用地的批复》，同意将北海市海城区高德街道办事处马栏村委第十四、十五村民小组的集体农用地18.0228公顷转为建设用地并征收为国有，另征收马栏村委第十四、十五村民小组的集体建设用地19.7697公顷、集体未利用地0.1589公顷，共计37.9514公顷土地，作为北海市2011年第十七批次城市建设用地。2015年2月3日，北海市人民政府作出北政土字[2015]2号《北海市人民政府关于北海市2011年第十七批次城市建设用地征地补偿安置方案的批复》。而《北海市2011年第十七批次城市建设用地征地补偿安置方案》中载明：细小岭村十四、十五村民小组的地上附着物补偿标准按照《北海市人民政府关于同意调整北海市辖区征地拆迁附着物补偿标准的批复》（北政土字[2008]68号）及《北海市辖区各类苗圃苗木征地搬迁补偿移栽补偿标准》（北政发[2009]83号）执行。第三人于2013年至2019年，先后出台过五份针对细小岭“城 -7- 中村”改造项目用地范围内外来户的搬迁安置补偿方案。现行的2019年搬迁安置补偿方案中载明：“拆迁房屋补偿按北政发（2008）68号文件规定上浮30%”、“每个户口补偿人民币25000元，封顶4个户口”。 还查明,原告提供的《房屋买卖合同》中载明原告购房面积为80平方米。被告及第三人均不能提供证据证明原告被强拆房屋的实际面积。 北海市中级人民法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”、第四条第（四）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为”及《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿”的规定，本案被告海城区政府于2018年7月10日对原告罗云连位于北海市海城区的平房及附属设施实施强制拆除的行为，已被该院生效判决确认违法。该强制拆除行为对原告合法财产造成损害的，原告依法有权请求被告赔偿。 关于原告请求被告赔偿因强制拆除造成其房屋、屋内装饰装修及附属设施财产损失133500元的主张应否支持、如何支持的 -8- 问题。经查，原告的房屋位于细小岭村“城中村”改造项目用地范围内，第三人俊辉公司针对类似原告情形的“外来户”先后出台过五份补偿安置方案，且已有同类“外来户”按现行标准与第三人签订安置补偿协议获得补偿的先例。但原告在与第三人签订协议之前，其涉案房屋已被行政机关认定为违法建设，并被强制拆除，虽行政机关对涉案房屋作出的行政法律与事实行为均被法院生效判决确认违法，但原告亦不能提供证据证明涉案房屋属其合法财产。鉴于原告涉案房屋在被认定为违法建设并被强拆之前，已处于细小岭村“城中村”改造项目用地范围内，如按照违章建筑的赔偿方式判决被告赔偿原告房屋可回收利用的建筑材料损失，将造成原告与同处细小岭村“城中村”改造项目用地范围内的同类“外来户”的房屋补偿标准差距过大，有违合理性原则。故该院综合全案情况，兼顾各方当事人的责任分担和利益考量，参照该项目安置补偿主体第三人动态调整的对“外来户”的现行安置补偿标准，即2019年9月29日制定的《关于对小小岭村外来户购买农村集体房屋拆迁补偿安置规定（补充）》，来确定原告房屋损失的赔偿标准。经计算，原告被强拆房屋的损失金额为人民币127520元，由被告予以赔偿。 关于原告请求被告赔偿因强制拆除造成其物品损失220005元的主张应否支持、如何支持的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，原告在起诉时提交 -9- 了《财物清单》、强拆前及强拆现场照片，已尽初步举证责任。被告虽提交有强拆现场搬运屋内物品到屋外的视频，但未能提交强拆原告房屋前已依法当场返还原告物品的证据，或者已对原告相关物品进行清点、登记造册及经公证部门现场公证等相关证据保全的证据。因被告违法强拆致原告无法对物品受损情况举证的，依法应由被告承担举证责任。被告举证不能的，依法应承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。对于原告主张其家庭生活消费范围内物品的损失赔偿，原告提供有物品损失清单及相关照片予以证明，尽到初步证明责任，被告提供的证据不足以证明原告所列《财物清单》的生活用品不存在或者被告已经依法当场返还原告，故对原告主张的该部分物品损失予以确认。至于原告主张的超出其正常生活消费水平的贵重物品损失，则不能免除原告的举证责任，原告应当在其所列《财物清单》基础上，进一步提供证据证明涉案贵重物品的损失确实存在，否则依法应当承担举证不能的不利后果。对于原告所列清单的物品损失，因早已灭失，无法对价值进行评估。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实”的规定，赔偿标准可根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的， -10- 人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”之规定，在综合本案现有证据，结合日常生活经验、市场行情、本地实际生活水平及原告主张物品损失价值的合理性，基于公平、公正原则及符合常理考虑，由人民法院酌情确定原告该部分物品的损失金额。对原告主张的相关贵重物品损失，因原告未能提供证据进一步证明损失确实存在，未能完成举证责任，故对原告的该部分贵重物品损失不予确认。综上，该院酌情确定原告的物品损失为人民币40000元，由被告予以赔偿。 关于原告主张的赔偿位于北海市海城区平方米房屋及搬迁费、过渡费、安置补助费等损失256975元的主张，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”规定的直接损失的范围，原告所提该部分赔偿请求，该院不予支持。 关于原告请求撤销被告作出的北城行赔字[2020]第6号《不予赔偿决定书》的问题。因被告对原告作出的不予赔偿决定系赔偿义务机关对赔偿请求人的赔偿请求进行先行处理的程序性行为，并非独立可复议和诉讼的行政行为。原告的房屋、物品等损失已通过提起本案行政赔偿诉讼获得救济，故其所提该诉讼请求不能成立，该院不予支持。 综上所述，被告因违法实施行政强制致原告合法财产受到的 -11- 损失，依法应当予以赔偿。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、第九条第一款、第三十二条、第三十六条第（三）项、第（四）项、第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款、第三款的规定，判决如下：一、被告北海市海城区人民政府于本判决生效之日起三十日内，赔偿原告罗云连人民币167520元；二、驳回原告罗云连的其他赔偿请求。 罗云连上诉称：原审法院参照案涉项目安置补偿主体第三人动态调整的对外来户的现行安置补偿标准，即2019年9月29日制定的《关于对小小岭村外来户购买农村集体房屋拆迁补偿安置规定（补充）》的拆迁补偿标准严重错误。原审法院查明事实不清，酌定补偿损失数额无法弥补房屋被强拆导致屋内物品损失价值。根据最高人民法院指导性案例思想，征收引起的行政赔偿案件，应当全面赔偿，不得低于合法征收程序所应得的赔偿。根据最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定，征收农村土地时，未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿时房屋所在地已纳入城市规划区，权利人请求参照国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持。本案上诉人所居住的细小岭村已经在2005年改为高德街道办事处，根据北海市2013年至2023年城市总体规划，上诉人房屋位于城市规划区，应当按照周边国有土地上房屋价格进行赔 -12- 偿。请求事项：撤销原审判决，依法改判或发回重审。 海城区政府答辩并上诉称：一审法院认定其强拆行为对原审原告合法财产造成损害，原审原告有权请求赔偿存在错误。在涉案房屋为违法建筑的情况下，海城区政府强制拆除程序违法并未对原审原告的合法权益产生损害，一审法院判决海城区政府向原审原告赔偿房屋损失没有事实和法律依据。一审法院认定原审原告提供财务清单、强拆前及强拆现场照片，认为原审原告已尽初步举证责任，海城区政府提供的证据不足以证明原审原告所列《财务清单》的生活用品不存在或者海城区政府已经依法当场返还，故对原审原告主张的部分物品、树木损失予以确认，存在错误。《关于对小小岭村外来户购买农村集体房屋拆迁补偿安置规定（补充）》是原审第三人与拆迁户制定的民事协议，一审法院将该民事协议作为赔偿标准，没有法律依据。请求事项：撤销原审判决，并依法改判驳回原审原告的诉讼请求。 罗云连答辩称：海城区政府的强拆行为已被确认违法，根据行诉法第38条的规定，因被告原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，原审原告在一审时已经提交的财物清单以及强拆前现场照片票据等，已经尽到初步举证责任。海城区政府未能举证证明其在强拆中已依法当场返还原审原告的物品，或者将物品进行清点、登记、造册及公证等。原审原告十年前已将户口迁入细小岭村，并长期居住，虽然没有取得建房手续，但可以补办手续，不能认定为违法建筑，海城区政府依法应当赔偿不低于正常征收补偿获得的数额。 -13- 原审第三人俊辉公司答辩称：同意海城区政府答辩意见。 在二审庭审中，原审原告提交的《北海市城市总体规划（2013-2030）》图纸8张，拟证明涉案房屋所在的细小岭村在2005年已经划入城市中心城区；提交最高人民法院（2017）最高法行再101号行政判决书，拟主张本案应按照最高人民法院审理的上述案件处理。海城区政府和俊辉公司对以上两份证据的关联性不予认可。本院经审查认为本案与最高人民法院（2017）最高法行再101号案件案情不同，本案系因政府强拆违法违章建筑引发的行政赔偿案件，与涉案房屋是否划入城市中心城区无关联，故对以上两份证据不予采纳。据此，本院对经一审庭审质证、认证的本案证据予以确认，对一审判决查明的本案事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，行政相对人只有合法权益受到行政机关及其工作人员侵犯造成损害才可获得国家赔偿。本案中，原审原告未经城乡规划主管部门批准在细小岭村内建设涉案房屋的行为，违反了相关规划法律规定，涉案房屋不能认定为合法建筑。虽然海城区政府以及相关行政机关对涉案房屋作出的行政行为已被人民法院生效判决确认违法，但是原审原告被拆涉案房屋亦不能按照合法建筑标准予以赔偿。鉴于原告涉案房屋在被强拆之前已处于细小岭村“城中村”改造项目用地范围内， -14- 涉案房屋并非依法定程序进行征收，而是被行政机关违法强制拆除，如果按照违章建筑的赔偿方式判决赔偿涉案房屋可回收利用的建筑材料损失，将造成原审原告与同处细小岭村“城中村”改造项目用地范围内的同类“外来户”的房屋补偿标准差距过大，原审法院综合全案情况，兼顾各方当事人的责任分担和利益考量，参照该项目安置补偿主体第三人动态调整的对“外来户”的现行安置补偿标准，即2019年9月29日制定的《关于对小小岭村外来户购买农村集体房屋拆迁补偿安置规定（补充）》，来确定原审原告被拆房屋损失的赔偿标准，最大限度保护了原审原告的合法权益，并无不当。 关于原审原告请求赔偿因强制拆除造成其物品损失问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，原审原告在起诉时提交了《财物清单》、强拆前及强拆现场照片，已尽初步举证责任。原审被告虽提交有强拆现场搬运屋内物品到屋外的视频，但未能提交强拆原审原告房屋前已依法当场返还原告物品的证据，或者已对原审原告相关物品进行清点、登记造册及经公证部门现场公证等相关证据保全的证据。因原审被告违法强拆致原审原告无法对物品受损情况举证的，依法应由原审被告承担举证责任。原审被告举证不能的，依法应承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。对于原审原告所列清单的物品损失，因早已灭失，无法对价值进行评估，原审法院根据《最 -15- 高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实”的规定，在综合本案现有证据，结合日常生活经验、市场行情、本地实际生活水平及原告主张物品损失价值的合理性，基于公平、公正原则及符合常理考虑，对原审原告主张的超出其正常生活消费水平的贵重物品损失，因没有证据佐证涉案贵重物品的损失确实存在而不予确认，并酌情确定原审原告家庭生活消费范围内物品的损失由原审被告予以赔偿，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，并无不当。 关于原审原告主张的赔偿涉案房屋及搬迁费、过渡费、安置补助费等损失的问题，因不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”规定的直接损失的范围，故原审法院对原审原告所提该部分赔偿请求不予支持正确。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由均不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八 -16- 十九条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审不收取诉讼费用。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗秀文 审 判 员 陈 钢 审 判 员 古华强 二〇二一年四月十八日 法官助理 黄海铭 书 记 员 谭雅尹 书 记 员 黄世璇