湖南省长沙市岳麓区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0104行初2号原告吴桂兰，女，汉族，1965年9月3日出生，住长沙市岳麓区。委托代理人彭国刚，男，汉族，1960年7月8日出生，住长沙市岳麓区。系原告丈夫。被告长沙市岳麓区望岳街道办事处，住所地长沙市岳麓区杜鹃路**。负责人人周云。委托代理人陈明智，该单位工作人员。委托代理人张家兴，湖南裕生律师事务所律师。原告吴桂兰（以下简称原告）诉被告长沙市岳麓区望岳街道办事处（以下简称被告）行政管理及行政赔偿一案，于2018年12月12日向本院提起行政诉讼，2019年3月22日本院作出（2018）湘0104行初413号行政裁定书，驳回原告的起诉，原告不服，向长沙市中级人民法院提出上诉，长沙市中级人民法院于2019年7月31日作出（2019）湘01行终559号行政裁定书，裁定撤销（2018）湘0104行初413号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年10月29日立案后，另行组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭进行审理，并于2021年1月15日公开开庭审理了此案。原告及其委托代理人彭国刚，被告委托代理人陈明智、张家兴到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2018年8月24日，被告组织人员对“城投融资40亩项目”范围内的青苗菜地及地面设备等地表附着物实施清理（以下简称清表行动），原告户承包的集体土地位于清表行动范围内。被告在举证期限内向本院提供了如下证据、依据：证据一、长沙市岳麓区人民政府【2013】第059号《征收土地方案公告》、长沙市国土资源局岳麓区分局发布的【2014】第151号《征地补偿安置方案实施公告》。拟证明被告所实施的行为均有法可依，严格按照法律规定进行。证据二、《征地补偿安置方案实施公告》发布照片。拟证明被告已向原告告知拆迁安置的相关事宜，严格按照法律程序办事。证据三、岳发改投字【2012】80号《岳麓区发展和改革局关于岳麓区“103号令”农民拆迁安置房建设立项的批复》。拟证明长沙市麓山城市建设投资有限责任公司有权进行谷山村拆迁安置建设项目，并且原告在本次拆迁安置规划范围内。证据四、（2015）岳行初字第00166号和（2015）长中行征终字第00158号行政判决书、执行申请书、执行结案通知书、存折。拟证明原告房屋系经司法诉讼后强制执行拆除，并已将补偿款项支付给原告。法律依据：《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府第103号令）第六条第（四）项。原告诉称：湖南省人民政府[2013]政国土字第147号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（以下简称政府审批单）申请用地单位是长沙市国土资源局；征地后建设项目是长沙市岳麓区“103号令”农民拆迁安置房地块二项目，承建农民拆迁户安置房，属公共利益用地。被用地单位是岳麓区望岳街道谷山村。被告发布的《通知》对建设项目进行变更，即由长沙市岳麓区“103号令”农民拆迁安置房地块二项目改变为城投融资40亩项目建设（该项目用地即上面政府审批单批准用地）内地表附着物清除；这里的城投即长沙市麓山城市建设投资有限责任公司（以下简称城投公司），它是企业的组织形式，以营利为目的的社团法人。融资40亩项目建设，即这40亩地由城投公司用来筹集资金，进行商业牟利。该《通知》发布的建设项目已经变更了政府审批单批准用地，以地牟利，其实质是非法转让、倒卖土地使用权。其行为违反了《中华人民共和国宪法》第十条、《中华人民共和国土地管理法》第二条、《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国刑法》第二百二十八条的规定。综上，请求法院判令确认被告于2018年8月24日对原告承包经营土地地表附着物及设施实施的清除行为违法并赔偿经济损失32万元。原告在举证期限内提供了以下证据证明其诉讼主张：证据一、政府审批单。拟证明涉案清表土地是农民安置地，用于建设安置农民住房。证据二、限期自行清除地表附作物（青苗、菜地）及设施的通知。拟证明该通知中项目名称与批文不一致，与被告提供的两个规范性文件项目名称不一致，完全是两个不一样的项目。证据三、土地承包经营证。拟证明原告有合法的土地承包经营权，被告应当对原告给予补偿。证据四、湖南省高级人民法院（2016）湘行申459号行政裁定书。拟证明被告的安置补偿不合法。证据五、2018年9月17日长沙晚报复印件。拟证明以地融资是违法违规的，被告通知中所说的40亩项目建设是违法违规的。证据六、录像光盘一张。拟证明清表行动是由被告组织实施的。证据七、城市公共绿地行政许可现场查勘苗木清单、长沙市岳麓区砍伐城市树木许可证（岳管许决伐字第16号）。拟证明清表行动中砍伐的树木属于原告的私人财产，应当依法赔偿原告的所有损失。证据八、信访事项复查意见书。证据九、复查申请书。证据十、信访投诉。证据十一、关于彭国刚信访事项的处理意见书。证据八至证据十一拟共同证明被告给原告的补偿事实不清，证据不足，适用法律不当，给原告的补偿不合法，被告在本案答辩时提出的意见与之前对原告作出的信访回复意见相同，这个意见已经被被告的上级机关岳麓区人民政府认定为事实不清，证据不足，适用法律不当。被告辩称:一、原告申请行政诉讼主体错误。长沙市麓山城市建设投资有限责任公司（以下简称城投公司）的“岳麓区103号令农民拆迁安置房”项目，是由长沙市岳麓区发展和改革局批准立项的，同意城投公司在××街道××房，是合法承建。望岳街道征拆指挥部发出的《限期自行清除地表附着作物（青苗、菜地）及设施的通知》并不是作出更改土地使用用途的通知，也不是行政行为，未对原告权利义务产生实质影响，仅是对限期自行清除地表附着物及设施相关事项的告知书，是被告依据《长沙市征地补偿实施办法》第六条规定所具有的法定职责。因此，被告并未作出违法改变土地使用用途的行政行为，不是行政诉讼的主体。二、被告的征地行为有法所依，并且严格按照法律规定的程序进行。被告依据岳麓区人民政府［2013］第059号征收土地方案公告及［2014］第151号征地补偿安置方案实施公告进行征地拆迁及安置补偿，依法向原告送达了征地补偿安置方案实施公告，要求其在2014年11月11日前实施拆迁腾地，而原告拖延未腾地。被告于2018年6月7日发布《限期自行清除地表附作物（青苗、菜地）及设施的通知》。被告的所有行为均是按照法律规定和法律程序进行的，原告应当按期拆除地表附着物及设施。综上所述，被告严格遵照法律及相关程序进行行政行为，有法所依，有法必依。原告所称的更改土地使用用途一事并不存在，也非被告所管辖。因此，被告请求驳回原告的诉讼请求。对被告提供的证据，原告经当庭质证认为：对证据一至证据三真实性无异议，合法性有异议，涉案建设项目的征地合法性有异议。证据四，该案不仅经过了一审、二审，还经过了再审，省高院作出的再审裁定书才是最终的生效文书，再审裁定书说明对原告户的征地补偿是不合法的，该案的判决只是针对原告的房屋，不是针对原告的土地，被告没有提供证据证明就土地征收给予原告补偿。对原告提供的证据，被告经当庭质证认为：对证据一无异议。证据二的真实性无异议，证明目的有异议。证据三的真实性无异议，只能证明原告户位于拆迁安置项目范围内。证据四，原告提出的补偿安置争议不属于行政争议而是民事争议，不属于本案的审查范围。证据五，与本案无关。证据六，从录像内容不能确定实施清表行动的主体和时间。证据七，真实性、合法性有异议，该证据无原件，清单中所列树木也不能确定为原告所有。证据八至证据十一是关于原告房屋拆迁问题，与本案无关。经庭审质证，本院对上述证据作如下分析与认定：原告的证据一至证据六、证据八至证据十一，被告对其真实性均无异议，可以作为本案的定案依据。证据七，该证据原告不能提供原件供核对且无其他证据印证，不予采信。被告的证据一至证据三，原告对其真实性无异议，对其合法性提出的异议没有事实和法律依据，该证据可以作为本案的定案依据。证据四为人民法院依法作出的发生法律效力的裁判文书，可以作为本案的定案依据。根据以上采信的证据和庭审中各方当事人的陈述，本院确认如下案件事实：2013年3月31日，湖南省人民政府作出（2013）政国土字第147号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收岳麓区望岳街道谷山村范围内集体土地2.7056公顷作为长沙市岳麓区“103号令”农民拆迁安置房地块二项目建设用地。据此，长沙市岳麓区人民政府于2013年10月24日在谷山村范围内发布了[2013]第059号《征收土地方案公告》，原长沙市国土资源局岳麓区分局于2014年8月8日、2014年10月31日分别发布了相应的《征地补偿安置方案征求意见公告》和《征地补偿安置方案实施公告》，原告户的房屋位于本次征收土地范围内。原长沙市国土资源局岳麓区分局依据《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》规定的补偿标准，核算了原告户的房屋补偿费、房屋设施补偿费、购房补助费、房屋搬迁补助费、室外设施补偿费、生产用房补偿费、房屋过渡补助费、农用工具和牲畜补助费等拆迁补偿费用。因原告拒绝腾出土地，原长沙市国土资源局岳麓区分局于2015年3月11日作出岳国土资腾【2015】15号《限期腾地决定书》。原告不服，向长沙市人民政府申请行政复议，长沙市人民政府于2015年6月16日作出长政复决字【2015】第360号《行政复议决定书》，决定维持岳国土资腾【2015】15号《限期腾地决定书》。原告仍不服，于2015年7月7日向本院提起行政诉讼，要求撤销上述《限期腾地决定书》和《行政复议决定书》。本院经审理后，于2015年10月8日作出（2015）岳行初字第00166号行政判决，认定上述行政行为主体适格，事实清楚，程序合法，适用法律准确，驳回原告的诉讼请求。一审判决后原告向长沙市中级人民法院提出上诉，长沙市中级人民法院于2016年4月18日作出二审判决，驳回上诉，维持原判。原告又向湖南省高级人民法院申请再审，湖南省高级人民法院于2017年4月28日作出（2016）湘行申459号行政裁定，驳回原告的再审申请。被告下属征拆指挥部于2018年6月7日发布了《限期自行清除地表附作物（青苗、菜地）及设施的通知》（以下简称《通知》），内容为：为加快启动城投融资40亩项目建设，实现早日腾地，请广大居民于2018年6月9日前自行清除该项目内地表附作物（青苗、菜地）及设备，逾期未清理的，街道指挥部将适时组织清表行动，所造成的损失自行承担。2018年8月24日，被告组织人员对《通知》范围内的土地实施了清表行动，原告户承包经营的集体土地位于清表行动范围内。另查明，1.原、被告双方均认可本案清表行动范围属于（2013）政国土字第147号《农用地转用、土地征收审批单》批准的征地范围内。2.据原告提交的吴桂兰户土地承包经营权证记载，原告户承包土地面积共计8分0.4厘。3.原告主张其经济损失包括租用其他村民土地的租金损失、自有土地可得租金收入、蔬菜销售收入损失及涉案土地上已栽种的蔬菜等种植物损失、长沙市岳麓区砍伐城市树木许可证（岳管许决伐字第16号）和城市公共绿地行政许可现场查勘苗木清单中记载的树木价值。4.原、被告均认可在本案清表行动实施前，原告户在征地拆迁过程中应当获得的青苗补偿费尚未完成核算和支付。本院认为：一、关于被诉行政行为合法性的问题。被告实施的清表行动，主要内容在于对土地所有权人或者使用权人在土地上的种植物、附属设备等实施强制清除，属于强制腾地的一种形式。根据《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第三款的规定，征地补偿费用没有足额支付到位的，被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人有权拒绝腾地。本案中，原告户未签订拆迁补偿协议，该户的青苗补偿费也未完成核算，对于该户的承包经营土地不具备实施强制腾地的法定条件。即便涉案土地符合强制腾地条件，被告亦无作出强制腾地决定的法定职权。因此，被告明知原告户的青苗补偿费尚未完成核算，对原告户的承包经营土地实施清表行动，既违反了法定程序，也超越了法定职权。被告认为其实施被诉行政行为系依据《长沙市征地补偿实施办法》第六条第（四）项的规定履行法定职责，该条规定为“乡（镇）人民政府、街道办事处承担下列征地补偿安置工作：（四）协助处理征地补偿纠纷及遗留问题。”本案中被告实施的清表行动并不属于该规定的范畴。综上，原告要求确认被诉行政行为违法的诉讼请求，理据充分，本院予以支持。二、关于被告提出的赔偿请求。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民财产权的，受害人有取得赔偿的权利。被告的行政行为违法造成原告的经济损失，应当承担赔偿责任。第一，被告在原告户青苗补偿费未核算的情况下损毁原告承包经营土地上的种植物，造成原告户的承包经营土地在后续征收补偿程序中无法就其土地用途、种植作物内容等进行准确的核算，被告应当参照《长沙市人民政府关于调整长沙市市区征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》（长政发【2018】17号）关于青苗补偿中最高项补偿标准，即一类专业菜地8000元/亩（另按专业菜地标准的20%包干补偿生产设施费用）的标准赔偿原告的青苗补偿费损失，原告户承包经营土地面积为0.804亩，青苗补偿费为9600×0.804=7718元。第二，原告本可以回收利用的青苗价值，被告应当予以赔偿，原、被告双方均无法提供充分的证据证明涉案苗木的准确价值且涉案财物已经损毁，根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本院酌情确定上述财物价值为20000元。以上两项赔偿共计27718元。原告主张的租用其他村民土地的租金损失、蔬菜销售收入损失，未提供证据证明，本院不予支持。三、关于原告主张的长沙市岳麓区砍伐城市树木许可证（岳管许决伐字第16号）和城市公共绿地行政许可现场查勘苗木清单树木价值的赔偿问题。经查，该两份材料原告均只提供复印件，未能提供原件，对其真实性无法核实。且从两份复印件来看，长沙市岳麓区砍伐城市树木许可证（岳管许决伐字第16号）作出单位为长沙市岳麓区城市管理和行政执法局，城市公共绿地行政许可现场查勘苗木清单的作出单位为长沙市岳麓区园林管理局，申请单位均为长沙市麓山城投土地开发有限责任公司，均与本案行政行为无直接联系，且庭审中原、被告均表示无法确定具体实施树木砍伐的单位。因此，上述材料中所涉行为不属于本案的审查范围，原告要求被告赔偿清单中树木价值的损失，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，判决如下：一、确认被告长沙市岳麓区望岳街道办事处于2018年8月24日对原告户承包经营土地上的青苗实施清理的行为违法。二、被告长沙市岳麓区望岳街道办事处赔偿原告吴桂兰经济损失人民币27718元，该赔偿款应在本判决生效之日起三十日内付清。本案案件受理费50元，由被告长沙市岳麓区望岳街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  刘翰旻人民陪审员  杨清树人民陪审员  林建明二〇二一年四月二十七日书 记 员  钟烨瑾附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。