陕 西 省 高 级 人 民 法 院 民 事 判 决 书                       （2021）陕民终17号 上诉人(原审原告、反诉被告)：陕西恒达房地产开发有限公司，住所地西安市莲湖区丰镐西路12号屯门街道办事处院内31-35号房。法定代表人：邹志伟，该公司董事长。委托诉讼代理人：呼东红，北京市中兆（西安）律师事务所律师。委托诉讼代理人：潘静，北京市中兆（西安）律师事务所律师。上诉人(原审被告、反诉原告)：西安未央湖旅游开发区管理委员会（原西安市未央区未央湖旅游度假区管理委员会），住所地西安市未央区环南路3号。负责人：乔森，该管委会主任。委托诉讼代理人：赵淼，陕西智冠律师事务所律师。委托诉讼代理人：焦博，陕西摩达律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：西安市未央区人民政府，住所地西安市未央区龙首北路西段1号。法定代表人：刘国荣，该区区长。委托诉讼代理人：赵淼，陕西智冠律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：西安浐灞生态区管理委员会，住所地陕西省西安市浐灞大道1号。法定代表人：门轩，该管委会主任。委托诉讼代理人：杜肖芳，陕西丰瑞律师事务所律师。委托诉讼代理人：别若楠，陕西丰瑞律师事务所律师上诉人陕西恒达房地产开发有限公司（以下简称恒达公司）因与上诉人西安未央湖旅游开发区管理委员会（以下简称未央湖管委会）、被上诉人西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）、西安浐灞生态区管理委员会（以下简称浐灞管委会）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服西安市中级人民法院（2018）陕01民初8号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月10日作出(2019)陕民终502号民事裁定，发回重审。西安市中级人民法院经重新审理后作出(2019)陕01民初1892号民事判决，恒达公司、未央湖管委会均对该判决不服，向本院提起上诉。本院于2021年1月13日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人恒达公司的委托诉讼代理人呼东红、潘静，上诉人未央湖管委会的委托诉讼代理人焦博，上诉人未央湖管委会和被上诉人未央区政府的共同委托诉讼代理人赵淼、被上诉人浐灞管委会的委托诉讼代理人杜肖芳、别若楠到庭参加了询问。本案现已审理终结。恒达公司上诉请求：1.在一审判决第三项基础上增加赔偿金额557.05万元，并按恒达公司一审请求标准赔偿至实际支付之日；2.撤销一审判决第四项，改判支持恒达公司一审诉讼请求第二项、第三项。诉讼中，恒达公司将其第2项上诉请求变更为，改判未央区政府与未央湖管委会共同承担支付责任，浐灞管委会就未央区政府与未央湖管委会的共同支付责任承担连带责任。事实和理由：（一）未央区政府应与未央湖管委会共同承担返还土地款及赔偿责任。2000年5月31日征地合同是原西安未央湖旅游度假区管理委员会代表未央区政府行使职权与恒达公司签订，合同签订后的2000年9月8日未央区政府才设立未央湖管委会，取得事业编制。2003年1月28日恒达公司经未央区政府要求向未央湖管委会支付15万元，恒达公司取得西安市城乡建设委员会市建发（2002）74号立项批复等前期开发文件，也是经未央区政府认可和审批申报，并于2004年4月9日取得（2003）188号《建设用地规划许可证》。陕政土地批［2014］768号土地审批件下发后，恒达公司于2016年8月16日向未央区政府和未央湖管委会提交《关于“百合水乡”项目用地问题处理的申请报告》，但未得到答复。未央湖管委会取得事业编制时间早于征地合同签订时间，原西安未央湖旅游度假区管理委员会签订征地合同是受未央区政府授权委托，未央湖管委会收取征地款并为恒达公司办理部分审批手续，是授权行使未央区政府的权利，根据民法通则67条规定，未央湖管委会和未央区政府应负连带责任。征地合同无效是未央区政府迟迟不予追认所致，未央区政府应承担共同返还征地款及赔偿损失的责任。（二）浐灞管委会应承担连带责任。案涉土地于2004年8月因区划调整至浐灞管委会，浐灞管委会继受了该宗土地全部权利义务，是土地使用权利的实际受益人，其作为开发区准行政机关明知宗地上已设立了恒达公司权利，却故意漠视并与未央区政府相互推诿，损害恒达公司合法权益。一审中未央湖管委会、未央区政府与浐灞管委会拒不提交土地交接手续，依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五十七条规定，依法应作出对浐灞管委会不利的认证推定，浐灞管委会取得了土地利益和恒达公司支付的土地价款，应承担返还义务并赔偿损失。（三）一审减少赔偿数额没有法律依据。一审仅判令利息按年息6%的1.5倍计算至2020年6月共1642.95万元，对之后的损失没有支持，也没有明确仅计算至2020年6月而非915万元征地款返还之日止的原因。依据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理办法的通知》第七条规定，土地使用人不及时缴纳土地出让金应承担的违约金高达月息3分，案涉征地合同无效并非恒达公司责任，恒达公司也未按合同预期利益请求赔偿数额，仅要求赔偿2200万元，但一审对此并未支持，放纵政府违法责任，损害法律严肃性。被上诉人应承担至征地款全部返还完毕之日的利息。未央湖管委会辩称，未央湖管委会不是未央区政府的派出机构而是自收自支的事业单位，是独立法人，可以独立承担民事责任，此节已由陕西省高级人民法院（2017）陕行终字第363号行政裁定书查明。未央区政府未在合同中盖章、不是合同的相对方，本案与未央区政府无关。未央区政府既没有与恒达公司和未央湖管委会签订合同，也不存在任何法律规定应当承担连带责任的情形，一审判决未央区政府不承担连带责任正确。合同无效的根本原因是恒达公司未及时申办案涉土地的用地手续致使案涉合同无法被土地管理部门予以追认，应由恒达公司承担未央湖管委会的全部损失。《征地合同》第七章第1条约定，恒达公司负有办理有关土地手续的合同义务，在取得规划许可证后应当继续向土地管理部门申办土地手续。一审庭审中恒达公司认可《征地合同》约定由其负责办理土地手续。（2003）188号《建设用地规划许可证》中亦明确载明用地单位为恒达公司，申办土地手续的主体理应是恒达公司。合同签订后未央湖管委会为“百合水乡”项目办理了区以下的立项、取得了《关于建设百合水乡住宅园区项目建设书的批复》。国土资源部于2002年7月1日出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，对土地政策进行了调整与规范，明确商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌的方式出让。国土资源部出台的上述规定后，西安市城乡建设委员会作出《关于2002年3月28日前取得开发计划房地产开发项目批复》（市建发[2002]74号），将已经取得批复的项目作为历史遗留问题予以解决。至此，恒达公司仍然有资格办理相关土地手续。因此恒达公司应当在取得（2003）188号《建设用地规划许可证》后继续申办土地手续。恒达公司作为房地产开发企业应该非常清楚《建设用地规划许可证》的取得具有非常重要的意义，未央湖管委会无需催促，恒达公司就应当继续申请办理土地手续。（2003）188号《建设用地规划许可证》有效期内，未央湖管委会曾多次设法联系恒达公司以督促其尽快办理土地手续，但都未果。（2003）188号《建设用地规划许可证》失效后也多次设法联系过恒达公司均无法取得联系，恒达公司也未主动联系过未央湖管委会。一审庭审中恒达公司虽称因案涉土地区划调整至浐灞管委会而无法办理土地手续，但并未提供任何曾经申请办理过土地手续的证据予以佐证。因恒达公司延误办理土地手续的时机，才致使案涉合同无法被土地管理部门予以追认。未央湖管委会为履行案涉合同，对地上附着物、青苗等进行了补偿，完成了迁坟、三通一平等一系列工作，实际支出了465.497275万元。现因案涉合同被确认为无效，上述费用及利息均为未央湖管委会的实际损失，恒达公司应当赔偿上述实际支出费用465.497275万元及利息767.043377万元。因案涉合同被确认为无效后自始无效，合同中违约条款除明确约定在合同无效后单独有效的，都不能适用，因此恒达公司在上诉状中引用已经被确认为无效的《征地合同》中的违约条款于法无据。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理办法的通知》第七条实际上是对违约金的规定，在案涉合同被确认为无效后亦不应适用于本案，且案涉合同订立于2000年5月31日，而《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理办法的通知》施行于2006年12月17日，本案中并不能适用。综上，请求驳回恒达公司上诉请求。未央区政府辩称，未央区政府不是案涉合同的相对人，不是本案适格被告，也不存在任何法律规定应当承担连带责任的情形，恒达公司要求未央区政府承担责任既无事实根据也无法律依据，请求驳回恒达公司要求未央区政府承担责任的上诉请求。浐灞管委会辩称，浐灞管委会不是案涉合同主体，不享有合同任何权利，也不负任何义务，浐灞管委会成立后也未受让征地合同的权利义务，对合同任何一方均不应承担任何合同义务，同时，浐灞管委会也未因案涉合同取得任何财产。因此，浐灞管委会自始从未参与合同的签署、履行，与案涉合同不具有任何关联性。恒达公司要求浐灞管委会承担连带责任没有任何合同基础和法律依据。一审对合同无效后的法律后果处理是正确的，无效合同的主体为恒达公司与未央湖管委会，浐灞管委会作为合同主体之外的第三方，并未直接或通过其他主体收取恒达公司支付的任何款项，对于合同被认定无效后的法律后果也不应当承担任何责任。请求驳回恒达公司对浐灞管委会的上诉请求。诉讼中浐灞管委会补充答辩意见，恒达公司提出浐灞管委会明知案涉土地已经设立了恒达公司权益但故意漠视，没有任何证据和事实依据。未央湖管委会上诉请求：1.撤销一审判决第三项，改判驳回恒达公司赔偿损失的诉讼请求；2.撤销一审判决第五项，改判支持未央湖管委会一审反诉请求；3.本案一、二审诉讼费由恒达公司承担。事实与理由：恒达公司明知案涉土地为集体土地需办理变更手续，征地合同第七章第1条明确约定恒达公司负有办理土地手续的合同义务，（2003）188号《建设用地规划许可证》也明确载明用地单位为恒达公司，恒达公司作为房地产开发企业非常清楚建设用地规划许可的意义，应在取得许可后及时办理土地手续，但其在规划许可有效期内及失效后一直没有办理，案涉合同无效系恒达公司故意违约未及时办理用地手续所致，其应承担全部责任。合同签订后未央湖管委会为“百合水乡”项目办理了区以下的立项、取得了《关于建设百合水乡住宅园区项目建设书的批复》。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》出台后，西安市城乡建设委员会作出《关于2002年3月28日前取得开发计划房地产开发项目批复》（市建发[2002]74号），将已经取得批复的项目作为历史遗留问题予以解决。至此，恒达仍然有资格办理相关土地手续。但在（2003）188号《建设用地规划许可证》有效期内，以及《建设用地规划许可证》失效后恒达公司一直未办理土地手续。庭审中恒达公司虽称因案涉土地区划调整至浐灞管委会而无法办理土地手续，但并未提供任何曾经申请办理过土地手续的证据予以佐证。一审已认定合同无效主要原因系合同所涉土地省级规划部门变更了用地规划和土地交易政策变化所致，而未央湖管委会对此并无过错，反而是一审认定恒达公司履行有瑕疵，但一审却判决未央湖管委会按同期贷款利率年息6%的1.5倍向恒达公司支付利息，于法无据。未央湖管委会对合同无效并无过错，不应承担恒达公司的损失。一审判决未央湖管委会按同期贷款利率年息6%的1.5倍向恒达公司支付利息，无事实基础，利息计算应按每次调整贷款利率的时间点分段计算。一审认定的利息计算标准带有惩罚性质，未央湖管委会对合同无效并无过错，不应当承担惩罚性的利息。恒达公司办理手续故意延迟，属于恶意违约，却因无效合同而获益，严重违背了“违法者不能获益”的基本法律精神。恒达公司自2004年至2012年间从未向未央湖管委会主张过权利，恒达公司因自己的违约行为致使损失扩大部分应当由其自行承担。未央湖管委会为履行合同租赁了原西安市未央区草滩镇八家堡村（现西安市未央区未央湖街道办事处八家堡村民委员会）土地200亩，对地上附着物、青苗等进行了补偿，完成了迁坟、三通一平等一系列工作，并于2002年7月10日完成了上述土地的围墙圈建，总共支出465.497275万元。根据《征地合同》第六条第5项，应由恒达公司承担圈建围墙的费用，因此恒达公司应当返还未央湖管委会为履行合同圈建围墙实际支出的费用。现因案涉合同被确认为无效，未央湖管委会实际支出的上述费用均无法追回，应当认定为未央湖管委会的实际损失。未央湖管委会因履行合同实际支出的465.497275万元以及因支出该部分费用造成的利息损失均应由恒达公司承担。恒达公司辩称，未央湖管委会对一审判决事实部分的指责不正确，是其对法律曲解的说法，恰恰证明一审对未央区政府责任的放纵是不对的。本案案由是土地使用权出让合同纠纷，没有土地管理职能的未央湖管委会不应该成为合同主体，2000年的时候也不存在未央湖管委会这个单位，法律上不存在这个主体，是未央区政府招商引资将恒达公司引入项目，签订合同的时候让没有行政职能的原未央湖旅游度假区管委会签合同，因此合同主体只能是有行政职能的未央区政府。导致行政协议无效的责任不是因招商引资进来的恒达公司，是因为没有经过上级人民政府批准而导致无效，因为未央区政府和其派出单位没有行政职能就和恒达公司签订行政合同，未央区政府没有出让土地的权利，作为被招商引资进来的恒达公司没有导致行政合同无效的责任。本案是行政合同案件，适用法律应是土地合同的行政法律法规。现没有证据证明恒达公司放弃申请审批，怠于履行责任导致案涉合同无效，从行政诉讼到民事诉讼没有一份证据可以证明，因此未央湖管委会要求恒达公司承担一级土地整理费用，违背土地行政管理法规，其要求赔偿的三通一平、迁坟、青苗都是土地法规定由县级以上人民政府必须在土地出让前完成的法定义务，一审法院将其理解为土地出让的添附也不算错误，恒达公司认为这些费用应该由出让土地的机构支付，取得土地权利的实际受益人承担。浐灞管委会取得土地权利是明显的，2004年案涉土地划归浐灞管委会，浐灞管委会和未央湖管委会从未向恒达公司主张过土地损失赔偿，未央湖管委会的诉请从程序上就不应该得到支持。未央区政府述称，对未央湖管委会的上诉没有异议。浐灞管委会述称，对未央湖管委会的上诉没有意见。恒达公司向一审法院起诉请求：1.解除恒达公司与未央湖管委会签订的《征地合同》；2.未央湖管委会返还恒达公司人民币915万元征地款并赔偿恒达公司违约金2200万元；3.未央区政府和浐灞管委会连带承担返还恒达公司人民币915万元征地款并赔偿原告违约金2200万元的责任。诉讼中恒达公司变更诉讼请求为：1.确认《征地合同》无效；2.未央区政府和未央湖管委会共同返还恒达公司915万元征地款并赔偿损失2200万元；3.浐灞管委会连带承担返还恒达公司人民币915万元征地款并赔偿损失2200万元的责任。未央湖管委会向一审法院反诉请求：1.解除未央湖管委会与恒达公司签订的《征地合同》；2.恒达公司支付未央湖管委会违约金及损失1100万元整；3.反诉诉讼费由恒达公司承担。诉讼中未央湖管委会变更反诉请求为：1.确认《征地合同》无效；2.恒达公司返还未央湖管委会为履行合同实际支出的4654972.75元（包括对地上附着物、青苗等的补偿，完成了三通一平、迁坟、租赁土地等圈建围墙所必要的支付）；3.恒达公司赔偿7670433.77元；4.本案诉讼费由恒达公司负担。一审法院认定事实：2000年5月31日，未央湖管委会（甲方）与恒达公司（乙方）签订了《征地合同》，合同约定：乙方所征地位于辛王路以东、湖滨路以南、建设路以北、规划路以西。所征地面积为352980平方米（约合530亩）。所征地用途：住宅及商业配套用地。项目名称：百合水乡。征地价每亩70000元，合同总价3700万元。付款方式：本合同签定之日起，壹周内乙方向甲方支付900万元（玖佰万元）人民币。甲方在收到该款项之日起壹月之内负责给乙方圈地壹佰亩，交乙方使用。在未央湖二期工程（指规划图中的“北湖博览园”以下简称二期工程）动工前，乙方支付相应亩数征地款，甲方在壹月之内负责组织相应亩数的地，交乙方使用。在未央湖二期工程动工之日起壹月内支付剩余地款的80%，甲方在壹月之内组织圈建所征用的土地围墙，清理完地面附着物交乙方使用。在所征用土地围墙全部圈建完后10日内，乙方付清剩余款项。如乙方不能按时支付地款，除应承担延期付款的违约金外，甲方有权收回土地。围墙圈建费用由乙方承担。甲方责任：甲方提供给乙方征用的土地必须符合国家法律政策规定，系房地产开发用地。甲方协助乙方办理有关规划及《国有土地使用权证》，所需费用由乙方承担。甲方在2000年12月31日前将湖滨路修通，做通排水。乙方责任：乙方应按合同规定的时间和数额支付款项。乙方须在验线后积极办理有关手续，并组织动工建设，不得私自改变立项内容。乙方不得私自转让或买卖合同土地，如有特殊情况须经管委会审批通过。项目规划、审批须经管委会通过后方可上报。合同还约定：如果甲方不能如期向乙方提供土地，从违约日起甲方应向乙方支付已付款万分之五的违约金（按日计算）。如果乙方不能按合同规定支付款项，乙方应向甲方支付合同余款万分之五的违约金（按日计算）。双方订立合同后，原告恒达公司分别于2000年6月1日、6月7日，2003年1月28日，向未央湖管委会支付款项人民币500万元、400万元、15万元，共计支付915万元。2000年6月20日，未央湖管委会向恒达公司出具“未湖管字（2000）第011号”关于兴建百合水乡立项申请的批复，批复项目内容高级旅游度假别墅，项目规模为530亩。同日，未央湖管委会以“未湖管字（2000）第012号”向未央区计委提交“关于兴建百合水乡的立项申请”。2000年9月13日，西安市计划委员会向未央区计委下发“市计投发[2000]513号西安市计划委员会关于建设百合水乡住宅园区项目建议书的批复”，该批复项目占地200亩。2003年11月18日，西安市人民政府下发市政发[2003]135号“西安市人民政府批转市国土房管局关于治理整顿土地市场秩序有关问题处理意见的通知”。恒达公司后又相继取得西安市城乡建设委员会市建发（2002）74号立项批复，市规划局2002字第40号《建设项目选址意见书》，西安市发展计划委员会市计投发（2003）74号项目前期准备计划等政府文件，并于2004年4月9日取得编号为（2003）188号《建设用地规划许可证》。2013年2月26日，西安市政府召开关于研究讨论陕西恒达房地产有限公司“百合水乡”项目用地有关问题的专题会议。2016年5月16日，西安市国土资源局浐灞分局出具的情况说明载明：“百合水乡”原拟用地范围农用地转用和土地征收已于2014年12月31日经陕西省人民政府批准，并下发陕政土地批［2014］768号土地审批件，规划部门将该用地作为八家堡村城中村改造项目安置用地选址范围。2016年8月16日，恒达公司分别向未央区政府和未央湖管委会递交《关于“百合水乡”项目用地问题处理的申请报告》，但二被告未向恒达公司作出答复。另查明，西安未央湖旅游度假区管理委员会成立于1998年。2000年更名为西安未央湖旅游开发区管理委员会，为西安市未央区区政府直属事业单位，经费自收自支。根据《西安市未央区机构编制委员会关于成立西安未央湖旅游开发区管理委员会的通知》(未编发(2000)8号）文件，其主要职能是：“1、组织实施有关法律、法规和规章，并结合开发区实际制定有关管理制度。2、在市级有关部门指导下，编制开发区发展计划和建设规划，经批准后组织实施。3、受市级相关部门委托，审批开发区内的投资项目，负责开发区基础设施和公用设施的建设和管理，负责开发区内的环境管理。4、受有关部门委托，负责开发区的环境卫生、计划生育、园林绿化、劳动人事、财务监督等工作。5、对开发区的企业、事业单位进行协调、服务和管理。6、完成区人民政府交办的其它任务。”2016年，恒达公司依据《征地合同》，以行政合同纠纷为由，将未央区政府、未央湖管委会、浐灞管委会诉至西安铁路运输中级法院，西安铁路运输中级法院于2017年2月17日作出（2016）陕71行初320号行政裁定书，以涉案《征地合同》属于民事合同，不是行政协议，不属于行政案件的受案范围为由，裁定驳回原告恒达公司的起诉。恒达公司上诉至陕西省高级人民法院，陕西省高级人民法院于2017年9月25日作出（2017）陕行终363号行政裁定书，裁定：驳回上诉，维持原裁定。未央湖管委会反诉称，为实现征地合同，其向案涉八家村村民进行了补偿、圈建了围墙、实施了三通一平等工作，产生费用4654972.75元。并提供了2000（033）号湖滨路中路西须工程决算报告、2000（034）号湖滨路西路工程决算报告、2000（035）号湖滨路中路东段工程决算报告、租地合同、协议书、验收报告单、收款收据8份。以证明其主张的事实,要求由恒达公司承担该费用。一审法院认为，本案争议的焦点一，关于《征地合同》的效力。恒达公司与未央湖管理委订立的《征地合同》，基本内容为恒达公司征用位于辛王路以东、湖滨路以南、建设路以北、规划路以西，352980平方米（约合530亩）土地，费用每亩70000元，总价3700万元。未央湖管委会协助恒达公司办理手续，由未央湖管委会将符合合同约定条件的土地交付给恒达公司。从合同内容看，符合土地使用权出让合同的基本特征。现双方并无证据证明，双方订立的《征地合同》已经市、县政府土地管理部门追认，故依据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权纠纷案件适用法律问题的解释》第二条：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门予以追认的可以认定合同有效。”之规定，案涉《征地合同》应认定为无效。本案中，恒达公司、未央湖管委会均要求确认双方订立的《征地合同无效》，一审法院予以支持。焦点二，关于宣告《征地合同》无效的法律后果处理问题。依据《中华人民共和国合同法》第五十八条，“合同无效、被撤销后因合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”经查明，恒达公司为履行《征地合同》向未央湖管委会支付915万元，恒达公司要求返还，依据上述法律规定，恒达公司该请求应予支持。恒达公司在本案中另要求未央湖管委会赔偿损失2200万元。经法庭询问，恒达公司称其所主张的2200万元损失系按合同约定按日万分之五计算违约金或按月息一分五自2000年6月份计算至今，超过2200万元，其只主张2200万元。因双方合同无效，故恒达公司要求按已付合同价款日万分之五由未央湖管委会承担赔偿责任的主张不应支持。但利息作为恒达公司已付合同价的法定孳息，未央湖管委会应予返还。鉴于双方因本案纠纷涉诉时间长，恒达公司投入该项目系招商引资项目，酌情认定由未央湖管委会按同期银行贷款利率年息6%的1.5倍向恒达公司支付利息,自该钱款支付至未央湖管委会之日起计算至2020年6月，为16429500元。关于未央湖管委会称，案涉合同未经土地部门追认，系因恒达公司办理手续拖延，错失办理手续的时机所致，要求恒达公司赔偿其因履行合同产生的费用并承担利息问题。未央湖管委会在本案中称，其要求恒达公司承担的费用系因征地前租用恒达公司欲征土地，及按合同约定对征用土地进行圈建围墙、三通一平、迁坟、青苗补偿等所产生，未央湖管委会因履行合同产生的上述费用因属对案涉土地价值添附，故不宜认定为履行合同的损失。且，因宣告双方订立的《征地合同》无效，致恒达公司不再是未央湖管委会以上行为的最终受益人，与此同时，案涉《征地合同》未经土地管理部门追认，宣告无效，主要系因合同所涉土地省级规划部门变更了用地规划和土地交易政策变化所致，恒达公司办理手续虽有迟延，但只是履行合同瑕疵，故一审法院对未央湖管委会的该反诉讼请求不予支持。焦点三，未央区政府和灞管委会是否承担合同责任的问题。未央区政府、浐灞管委会均非合同当事人，恒达公司要求未央区政府浐灞管委会承担合同责任，于法无据，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第十一条、第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题>的解释》第二条、《中华人民共和国合同法》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十二条之规定，遂判决：一、原告陕西恒达房地产开发有限公司与被告西安未央湖旅游开发区管理委员会订立的《征地合同》无效；二、被告西安未央湖旅游开发区管理委员会于本判决生效后十日内向原告陕西恒达房地产开发有限公司返还征地款915万元；三、被告西安未央湖旅游开发区管理委员会于本判决生效后十日内向原告陕西恒达房地产开发有限公司赔偿相应的损失16429500元；四、驳回原告陕西恒达房地产开发有限公司其余诉讼请求；五、驳回反诉原告西安未央湖旅游开发区管理委员会其余反诉请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费197550元（原告已预交），由原告陕西恒达房地产开发有限公司负担59262元，由被告西安未央湖旅游开发区管理委员会负担138285元；反诉案件受理费87800元，由反诉原告西安未央湖旅游开发区管理委员会负担。二审查明其他事实与一审基本相同。另查明，2012年8月13日浐灞管委会向恒达公司出具的《关于百合水乡项目用地问题的函》，系恒达公司一审提交证据，一审中未央区政府、未央湖管委会质证认可真实性，浐灞管委会质证认为真实性待核实，二审中浐灞管委会认可该证据的真实性。浐灞管委会在该函中称收到恒达公司关于百合水乡项目土地遗留问题处理的申请，经核对相关资料并与未央湖管委会沟通了解，向恒达公司回复，项目拟用地属八家堡村集体土地，目前该用地未经省政府农用地转用及土地征收，待批准并完成土地征收，达到供地条件后，将依法按程序根据规划用途进行土地公开出让，届时恒达公司可参与竞买。本院于2017年9月25日作出（2017）陕行终363号行政裁定书，该裁定书查明，西安未央湖旅游度假区管理委员会成立于1998年，2000年更名为西安未央湖旅游开发区管理委员会，为西安市未央区区政府直属事业单位，经费自收自支。本案一审中未央湖管委会陈述，其为履行合同支出的465.497275万元分别支付给了八家堡村村委会，村民和施工人，其请求的赔偿损失767.043377万元是上述支出费用自支付之日起按银行同期贷款利率2倍计算至2020年3月17日的利息。二审中恒达公司陈述，其上诉请求第1 项中关于赔偿款数额应计算至款项全部支付之日止的请求，一审中并未提出。本院认为，恒达公司上诉请求赔偿数额应计算至款项全部支付之日止，因其二审认可该项请求在一审中并未提出，而本案其他当事人均明确表明不同意二审一并处理，故恒达公司该项上述请求不属于本案二审审理范围，本院不予处理。未央湖管委会依据无效合同取得恒达公司支付的土地款915万元，依法应予返还；因未央湖管委会实际占用恒达公司所付款项，应向恒达公司支付相应资金占用费，一审综合本案情况，酌情认定以年息6%的1.5倍计算的利息作为资金占用费，并无明显不妥；恒达公司在2020年5月12日一审庭审中明确陈述其请求的损失是计算至今的损失，故一审将利息计算确定至2020年6月，并无不当，本院予以维持。未央湖管委会认为其无过错，不应承担以惩罚性标准计算的利息，因一审酌定的标准并非过高带有惩罚性，故其主张不能成立。未央湖管委会还主张利息应按同期同类贷款利率调整时间分段计算，因一审已明确计算标准为酌定，并非严格依据中国人民银行发布同期同类贷款利率标准，故未央湖管委会该项诉讼主张亦不能成立。未央湖管委会还称恒达公司在2004年至2012年间从未主张权利，恒达公司因自身违约行为致使扩大损失部分应由恒达公司自行承担，因一审确定的利息性质是未央湖管委会通过无效合同占用资金，应在返还资金时支付的资金占用费，并非违约损失或恒达公司自行扩大的损失，故未央湖管委会该项诉讼主张仍不能成立。本案为合同纠纷，未央区政府和浐灞管委会不是案涉征地合同的主体，与恒达公司没有合同关系，恒达公司请求未央区政府和浐灞管委会承担相应责任，缺乏合同依据，不能成立。案涉征地合同是未央湖管委会改制前的原西安未央湖旅游度假区管理委员会与恒达公司所签，恒达公司称原西安未央湖旅游度假区管理委员会与未央湖管委会并非同一主体，该主张与本院生效裁定查明事实不符，不能成立。未央湖管委会系案涉征地合同主体，恒达公司并无证据证明未央湖管委会系代理未央区政府签订合同，其以代理为基础法律关系主张未央区政府应承担相应法律责任，缺乏事实基础，不能成立。恒达公司主张浐灞管委会拒不提交土地交接手续，应依法推定认为浐灞管委会取得了土地利益和恒达公司支付的土地价款，浐灞管委会应承担向恒达公司返还土地款并赔偿损失的责任。因即使能够认定浐灞管委会在行政区划调整和案涉土地交接过程中从未央湖管委会或未央区政府处收取了征地款，该款项处理亦应依据未央湖管委会或未央区政府与浐灞管委会之间的法律关系决定，恒达公司请求浐灞管委会向其返还并赔偿损失，缺乏法律依据，不能成立。未央湖管委会在本案中所支出的费用465.479275万元并非由恒达公司收取，上述费用所形成的物化成果也并非由恒达公司占有受益，故不能认定以上费用是恒达公司通过无效合同从未央湖管委会处取得，恒达公司不应承担返还责任。未央湖管委会称其支出费用是合同无效造成的损失，应由恒达公司赔偿。法律规定无效合同下的损失适用过错责任，案涉征地合同无效的原因是未经有权行政机关批准追认，未央湖管委会称恒达公司未及时办理手续存在过错，因依据2012年8月13日浐灞管委会向恒达公司出具的关于百合水乡项目用地问题的函可知，浐灞管委会在收到恒达公司要求解决土地问题的申请后，经核实确认当时案涉土地还未经省政府农用地转用及土地征收，达不到供地条件；而一审查明，2013年2月26日西安市政府召开专题会议研究解决百合水乡项目用地有关问题，说明有权行政机关当时就恒达公司申请解决的案涉土地问题进行了处理，虽最终案涉土地于2014年被征收并规划作为八家堡村城中村改造项目安置用地，至此案涉征地合同再无批准追认可能，但此亦非是恒达公司未申请办理土地手续所致，故未央湖管委会请求恒达公司赔偿其损失，依据不足，不能成立。未央湖管委会主张损失赔偿767.043377万元系前述费用465.479275万元的利息，因前文已述其请求恒达公司支付465.479275万元的依据不足，故该项费用的利息应由恒达公司支付的主张，亦依据不足，不能成立。综上，恒达公司、未央湖管委会的上诉请求均不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共计236368.03元，由陕西恒达房地产开发有限公司负担50793.5元，由西安未央湖旅游开发区管理委员会负担185574.53元。本判决为终审判决。  审 判 长  王小平审  判  员  赵  敏审  判  员  李勇杰 二〇二一年四月六日 法 官 助 理   王乐璋书   记  员   赵颖晨1