湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)湘07行终14号 上诉人(原审原告)张长友，男，1973年1月20日生，汉族，住湖南省汉寿县。 委托代理人罗大美，湖南三泽律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)汉寿县百禄桥镇人民政府，住所地湖南省汉寿县百禄桥集镇。 法定代表人何瑞，镇长。 委托代理人张颖，该镇政府政协联络处主任。 委托代理人詹朋，汉寿县司法局工作人员。 上诉人张长友因与被上诉人汉寿县百禄桥镇人民政府(以下简称百禄桥镇政府)行政补偿及规范性文件审查一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院(2020)湘0703行初242号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决认定，张长友自2012年起陆续在汉寿县百禄桥镇木梓潭水域投放钢架养殖网箱从事网箱养殖。后因洞庭湖区养殖环境整治，汉寿县人民政府于2018年发布《汉寿县天然水域环境整治专项行动三年实施方案》的通知(汉政办函[2018]55号)，相关方案明确：整治范围为县境内所有天然水域，包括洞庭湖、垸内河湖水库及沟港渠道；整治内容为清理范围内的网箱、矮围网围及所有水上附属设施等；整治时间为2018年12月30日前……；自行整改时间为2018年12月1日至2020年10月30日，按谁设置谁清除，谁发包谁解除的原则，有关个人、单位在规定时间内自行清理非法设置的网箱、两围及水上附属设施，并解除养殖承包合同……；县境内与西湖管理区交接水域、沅水、洞庭湖水域的所有网箱，具体包括百禄桥镇洞庭湖水域网箱等拆除在2018年12月30日前完成……；畜牧兽医水产局负责天然水域环境整治工作的综合协调，制订天然水域环境整治工作行动方案……；县财政局负责天然水域环境整治专项行动工作经费的组织及拨付……；相关乡镇、街道及高新区为本辖区内渔业水域环境整治工作的责任主体，负责按时完成辖区内的环境整治任务。张长友投放网箱的木梓潭在洞庭湖尾端，处于退养整治范围内。百禄桥镇政府于2018年6月26日发布《百禄桥镇网箱拆违行动方案》的通知(百政发[2018]23号)，明确：自2018年6月26日启动网箱禁养专项拆除行动……。对拆网及鲜鱼进行适当补助，初拟标准为竹木网箱每平方米5元(含自行拆除工时费1元)，钢架网箱每平方米6元(含自行拆除工时费1元)，鲜鱼每斤2元……。未在规定期限自行拆除网箱及附属设施的，由镇政府统一组织强制拆除，且该户渔民不再享受任何拆违奖补资金，对拒不执行拆除决定且现场阻扰拆违行动的，将依法严厉打击并追究相关法律责任。后百禄桥镇政府向范围内的养殖户发送限期自行拆除告知书，载明区域内的钢架网箱及附属设施于7月8日17时前自行拆除完毕。告知书载明了前述方案中确定的不按期拆除的后果。张长友知晓告知书内容后，于2018年6月下旬自行拆除了投放在木梓潭的49口钢架网箱，起鱼38336斤，并自行处理鱼及拆除的网箱材料。百禄桥镇政府按照每平方米6元、鱼每斤2元的标准给张长友核算了奖补款，网箱补偿54336元、鱼补偿76672元，共计131008元。百禄桥镇政府将范围内的所有养殖户33户的补偿款安排2018年、2019年两期支付，其中2018年应支付的补偿款898552元于2019年2月28日统一转账至百禄桥镇渔业队队长匡子凡账户，张长友从匡子凡处领取了其全部补偿款。后张长友认为百禄桥镇政府的补偿行为违法，于2020年7月8日提起诉讼，请求：1.百禄桥镇政府对拆除网箱依法重新进行合理的补偿；2.对百政发[2018]23号文件、湘政办发[2017]83号文件、汉政办函[2018]55号文件、湘政办函[2016]55号文件的合法性进行审查；3.百禄桥镇政府承担本案诉讼费。 另查明，湖南省人民政府办公厅于2016年5月9日发布《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》的通知(湘政办函[2016]55号)，相关方案明确：2017年底前，全面清理拆除洞庭湖矮围网围，其中面积5万亩(以县为单位)的2016年底前完成，严格控制洞庭湖新增人工养殖设施……；禁养区退养畜禽规模养殖场(户)和养殖网箱调查以2015年12月上报省畜牧水产局的数据为基础……；实施范围包括常德市……；引导养殖企业在规定时间内自行关停退养或异地拆迁，把养殖企业损失降低到最小程度……；省政府对2017年底前主动完成关停退养或异地拆迁的养殖场(户)给予奖励，实施以奖代补，退养补偿指导标准：养殖网箱每平方米70元，按此标准测算退养补偿资金，其中省级财政承担50%，市县财政共同分担50%……；各县市区人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策，及时向社会公开，对没有在本方案规定时间内自行退养的，省级财政不予补偿……；环保部门要切实加强监管，建立完善长效监管机制，坚决防止退养反弹……。该方案附件列明了洞庭湖区内湖和农村集中式饮用水地下水源取水地址名单，百禄桥集镇在名单之列。 还查明，张长友投放网箱的木梓潭属于外湖，未经相关政府部门批准授权，也未签订承包文件。汉寿县酉港镇人民政府也组织了对西酉河区域投放网箱的拆除，并形成了《西酉河拆除网箱奖补资金发放明细表》，奖补明细表载明：竹架网箱奖补标准为每平方米12.5元；钢架有网网箱的奖补标准均为每平方米52元；钢架无网网箱奖补标准均为每平方米31.2元。西酉河在汉寿县境内系内河，相关养殖户系从职能部门承包水域从事养殖。 一审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第二十八条“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量”的规定，百禄桥镇政府具有采取措施改善环境质量的职责。应省政府、县政府的要求，百禄桥镇政府开展辖区内木梓潭区域的网箱禁养拆除，张长友经宣传动员于2018年6月下旬拆除网箱，百禄桥镇政府由此完成了行政职责，而网箱拆除对张长友的实体权利产生了影响，双方虽然未签订补偿协议，但百禄桥镇政府发布拆除通知、予以奖补系针对辖区内每个网箱放置户，并根据张长友网箱面积核定了具体的奖补金额，此行为属于具体行政行为。百禄桥镇政府于2019年2月28日对张长友补偿到位，张长友本应至迟于2020年3月1日起诉，但起诉期限届满时，时值新冠肺炎疫情暴发期间，张长友起诉情况符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的属于因不可抗力、不属于自身原因耽误起诉期限的情形，故张长友起诉未超起诉期限。该案争议焦点为：1.百禄桥镇政府对张长友拆除网箱补偿131008元是否合法，百禄桥镇政府应否重新对其进行补偿？2.张长友申请审查的百政发[2018]23号文件、湘政办发[2017]83号文件、汉政办函[2018]55号文件、湘政办函[2016]55号文件，在本案中是否符合规范性文件的审查条件，如属于，是否合法？ 第一，根据省政府实施方案内容，开展清理、拆除洞庭湖矮围网围工作目的是治理养殖污染，系为公共利益牺牲个人利益，同时规定应将养殖企业损失降低到最小程度，降低损失的主要措施即予以奖励，以奖励代替补偿。百禄桥镇政府要求张长友退养、拆除网箱，张长友积极予以配合，百禄桥镇政府应对张长友进行奖补，百禄桥镇政府实际对张长友进行了奖补。现张长友提起诉讼实质系对奖补标准有异议。对于奖补标准问题，省政府实施方案规定各县市区人民政府可因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策，即赋予地方政府自行设置奖补标准的裁量权。汉寿县人民政府根据省政府的实施方案和汉寿县当地的实际条件，确定对2018年已拆除未补偿的网箱的退养补偿标准为每平方米4.38元。张长友的网箱系放置在外湖，非政府机构发包、未缴纳承包款，系占用公共水域作业，百禄桥镇政府在汉寿县人民政府确定的奖补标准上，略微提高该镇的奖补标准，按钢架网箱每平方米6元，鱼每斤2元的标准对张长友进行补偿，有事实依据。张长友主张应按省政府指导标准每平方米70元的标准或者相邻酉港镇的补偿标准进行补偿，因省政府实施方案规定省政府对2017年年底前主动完成关停退养的养殖户给予奖励，实施以奖代补，没有在实施方案规定时间内自行退养的，省级财政不予补偿。张长友主动退养时间系2018年6月下旬，不符合省级财政予以补偿的时间要求，其要求按省政府实施方案明确的指导标准进行补偿没有事实和法律依据。张长友所提酉港镇在汉寿县人民政府确定的2018年补偿批次中也有网箱，汉寿县人民政府对酉港镇的该批次拆除网箱，适用的奖补标准与对百禄桥镇的该批次网箱适用的奖补标准一致，均为每平方米4.38元。但酉港镇在执行汉寿县人民政府的奖补标准基础上，是否自行提高、提高多少均系酉港镇人民政府根据本镇的实际情况决定，不能普遍要求其他乡镇均按其标准执行。综上，张长友要求按照省政府指导标准或酉港镇人民政府执行的标准进行补偿均没有依据。 第二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。百禄桥镇政府并未向张长友作出书面补偿决定，也无其他载体载明百禄桥镇政府对张长友的补偿行为适用的依据，百禄桥镇政府在诉讼中仅明确其补偿行为依据的是湘政办函[2016]55号文件，而湘政办发[2017]83号文件和汉政办函[2018]55号文件并无关于百禄桥镇政府补偿标准的相关内容，百政发[2018]23号文件是百禄桥镇政府就网箱拆围工作形成的工作方案，对象特定，不能反复适用，不属于规范性文件，故张长友申请审查的百政发[2018]23号文件、湘政办发[2017]83号文件、汉政办函[2018]55号文件均不属于本案应审查的规范性文件范畴，不予审查。另，《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十九条规定“人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明……。”根据《中华人民共和国环境保护法》第二十八条规定，地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。湖南省人民政府作为省级人民政府，针对辖区内的环境保护目标和治理任务，有权制定相关政策或采取相应措施来改善环境质量。湘政办函[2016]55号文件系湖南省人民政府为维护洞庭湖区水环境生态安全、开展生态经济圈水环境综合治理工作制定的文件，在政务官网公示了相关方案，按程序备案，虽确定了补偿指导价，但同时规定了适用该指导价的条件，对于达不到适用指导价条件的补偿，也规定了各县级人民政府可以结合本地实际制定补偿标准，故该文件确定补偿标准的内容未增加公民、法人和其他组织的义务，也未减损其合法权益，符合法律规定。该文件可以作为百禄桥镇政府对张长友实施补偿的依据。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张长友的诉讼请求。案件受理费50元，由张长友承担。 上诉人张长友不服，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判百禄桥镇政府对拆除网箱依法重新进行合理补偿，并对网箱拆除补偿所依据的规范性文件进行审查；诉讼费用由百禄桥镇政府承担。事实和理由如下：1.一审认定事实错误，程序严重违法。百禄桥镇政府在庭审中辩称，其依据省政府关于网箱退养的文件，即湘政办函(2016)55号文件对张长友进行补偿，该文件明确了退养奖补指导标准是每平方米70元，张长友也主张按该标准进行补偿。在改文件的指导下，落实到百禄桥镇的养殖户退养政策具体实施时间为2018年6月，百禄桥镇政府此时才实施养殖退养拆除网箱行政行为，张长友此后才被迫进行网箱拆除。一审法院却称“张长友主动退养时间是2018年6月下旬”，认为张长友不符合省级财政予以补偿的时间要求(即2017年底主动退养)，要求按省政府实施方案明确的标准进行补偿没有依据，并以此驳回张长友的请求，该认定与事实不符，也不公平。2.一审法院认定不能普遍要求其他乡镇均按酉港镇补偿标准执行，与领导表态及信访回复“全县执行的标准一致”相矛盾，且认定该事实的证据系庭审后提供的证据。一审庭审后，百禄桥镇政府补充提交证据《关于拨付2018年汉寿县网箱拆除补偿资金的报告》和《2018年汉寿网箱拆除补偿资金明细》，拟证明汉寿县全县2018年统一施行的网箱补偿标准为每平方米4.38元。一审法院未组织开庭质证，仅拍照将证据发给张长友，要求张长友提交书面意见。张长友无法核实证据原件，也不认可庭审辩论后的证据，明确表示不认可该证据。一审法院却采信该证据，程序违法。3.百禄桥镇政府在诉讼中明确补偿标准为湘政办函(2016)55号文，但却未按该文件中“70元每平方米”的指导标准进行补偿，实际依据百政发(2018)23号文确定的补偿标准进行补偿。一审法院却称上述文件不属于应审查的规范性文件范畴，该认定与事实不符。一审法院既认定百政发(2018)23号文不属于规范性文件，又不对百禄桥镇政府依据此文件实施的具体补偿行为违法性进行认定，违背行政诉讼裁判精神，损害行政相对人的合法权益。4.一审法院认定百禄桥镇政府未对张长友作出书面补偿决定，也无其他载体载明百禄桥镇政府对张长友补偿行为适用的依据，却未依法进行裁判，属于适用法律错误。 被上诉人百禄桥镇政府答辩请求驳回张长友的上诉请求。理由如下：1.张长友的网箱放置在外湖，非政府机构发包，张长友占用公共水域进行养殖，未缴纳承包款。2.根据省政府的方案规定，2017年12月前完成主动退养，即可以奖代补，没有在此前主动退养的，省级财政不予补偿。张长友主动退养时间是2018年6月下旬，不符合省级财政奖补的条件，张长友要求按照省政府的补偿标准予以奖补没有法律依据。3.省政府的实施方案规定各县、市政府实施方案可因地制宜制定水域养殖补偿政策。酉港镇的奖补标准是根据该镇实际情况决定的，不能要求其他乡镇按照酉港镇的标准执行。4.湘政办函[2016]55号文件是省政府制定的文件，该文件确定的补偿标准内容未增加行政相对人的义务，可以作为百禄桥镇政府的补偿依据。 当事人一审提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，一审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。一审判决认定的事实本院予以确认。 本院另查明，2019年1月21日，汉寿县畜牧兽医水产局向汉寿县财政局出示《关于拨付2018年汉寿县网箱拆除补偿资金的报告》，该报告称，2018年汉寿县尚有拆除网箱341931平方米未补偿，涉及百禄桥镇、酉港镇等六个乡镇。现按全县统一标准每平方米补偿7.5元。请县财政拨付2564482元。相关人员在该报告上签署意见称，“属实，建议解决壹佰伍拾万元”，“建议在预算稳定调节资金中安排150万元，呈丁县长批准后执行”，并加盖汉寿县财政局印章。该报告附补偿资金明细表列明百禄桥镇网箱口数为1130口，网箱面积为249998平方米，补偿资金为1096400元，相关人员在该明细表上签署意见称，“网箱口数、网箱面积由各乡镇呈报后核实无误，补偿金额按每平方米4.38元落实”，并加盖汉寿县畜牧水产事务中心及汉寿县财政局的印章。 本院认为，本案的争议焦点为：1.百禄桥镇政府对张长友的补偿是否符合法律法规的规定？2.张长友诉请一并审查的规范性文件能否在本案中一并进行审查。 第一，百禄桥镇政府对张长友的补偿无明显不当。《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》(湘政办函[2016]55号)中指出，各县市区人民政府可因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策。据此，各地政府可根据本地实际情况自行确定奖补标准，汉寿县人民政府及相关职能部门结合汉寿县辖区的实际情况，统一确定2018年百禄桥镇等六个乡镇已拆除网箱未补偿情形的补偿标准，符合上述方案规定。根据查明的情况，虽然汉寿县畜牧兽医水产局出示报告请求按照每平方米7.5元拨付款项，但实际并未按照此标准拨付，最终汉寿县畜牧水产事务中心及汉寿县财政局均确认补偿金额按照每平方米4.38元标准予以落实。百禄桥镇政府结合当地实际，在最终确定的标准上略微有所提高，于《百禄桥镇网箱拆违行动方案》(百政发[2018]23号)中明确初拟补助标准为竹木网箱每平方米5元(含自行拆除工时费1元)，钢架网箱每平方米6元(含自行拆除工时费1元)，鲜鱼每斤2元，并实际按钢架网箱每平方米6元，鱼每斤2元的标准对张长友进行补偿，张长友也领取了相应的补偿款。据此，百禄桥镇政府对张长友的补偿无明显不当。 张长友主张按《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》(湘政办函[2016]55号)中提及的养殖网箱每平方米70元进行奖补。据查，该方案明确指出省政府仅对2017年底前主动完成关停退养或异地拆迁的养殖场(户)给予奖励，没有在实施方案规定时间内自行退养的，省级财政不予补偿。张长友退养时间系2018年6月下旬，不符合上述时间要求，且上述奖补标准系省政府确定的退养补偿指导标准，故张长友要求按该方案明确的指导标准进行补偿依据不足。张长友还主张按照汉寿县酉港镇人民政府确定的奖补标准对其进行奖补，因酉港镇在汉寿县人民政府及职能部门最终确定的奖补标准基础上，结合当地实际确定的奖补标准，仅限于酉港镇整治管辖范围内拆除网箱的奖补。张长友养殖区域不属于酉港镇，且养殖网箱放置在外湖，属于占用公共水域养殖，既非政府发包、也未向相关部门缴纳相关费用，故张长友要求按照酉港镇人民政府确定的标准进行补偿亦没有事实和法律依据。 第二，百禄桥镇政府对张长友的奖补金额是依据《百禄桥镇网箱拆围行动方案》(百政发[2018]23号)明确的标准予以确定，张长友在本案中请求一并审查该文件，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定的可以一并审查的规范性文件范围，一审法院称该文件不属于规范性文件不当。经查，该文件系百禄桥镇政府公开发布的、为贯彻落实省委、省政府关于洞庭湖生态环境区水环境综合治理的工作部署而制定的具体工作方案，没有与相关法律法规相抵触，也未违法增加行政相对人义务或减损行政相对人合法权益，无明显不当。张长友请求撤销该文件的主张依据不足，本院不予支持。另外，根据本院查明的情况，百禄桥镇政府不是依据湘政办发[2017]83号文件、汉政办函[2018]55号文件、湘政办函[2016]55号等文件确定的标准对张长友进行奖补，张长友在本案中请求对此三份文件进行审查，不符合法定可以一并请求审查的规范性文件范围，故本院不予审查。 张长友上诉称一审法院采信证据程序严重违法，经查，一审法院已将百禄桥镇政府庭后补充的证据材料交张长友质证，张长友代理人出示了书面质证意见，一审判决也进行了认证，以上程序无明显不当，张长友该项主张事实和法律依据不足，本院不予支持。 综上所述，张长友的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，判决驳回张长友的诉讼请求处理正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人张长友负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王继春 审 判 员 刘应典 审 判 员 唐招军 二〇二一年四月九日 法官助理 曾丰琪 书 记 员 杜 玲 附相关法律法规： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。 前款规定的规范性文件不含规章。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。