江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行终382号 上诉人（原审被告）连云港市生态环境局（连云港市赣榆生态环境局），住所地连云港市海州区海昌南路**。 法定代表人唐光普，该局局长。 委托代理人徐国新。 委托代理人雷磊，江苏榆和律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）连云港市伯凡肉鸡养殖有限公司，，住所地连云港市赣榆区厉庄镇厉庄村 法定代表人徐凡，该公司董事长。 委托代理人徐长征（系徐凡父亲），1976年8月15日生，汉族，住连云港市赣榆区。 委托代理人苗茁，江苏田湾（连云）律师事务所律师。 原审被告连云港市赣榆区人民政府，，住所地连云港市赣榆区青口镇黄海东路** 法定代表人李莉，该区区长。 委托代理人安军。 上诉人连云港市生态环境局（原审被告系连云港市赣榆生态环境局）因与被上诉人连云港市伯凡肉鸡养殖有限公司（以下简称伯凡公司）行政命令一案，不服江苏省灌南县人民法院（2019）苏0724行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2002年，伯凡公司法定代表人徐凡的父亲徐长征从厉庄村村委会承包一处非基本农田建设养殖场用于养鸡，后成立伯凡公司，陆续补办营业执照等手续，经营项目主要为肉鸡养殖及销售。期间，伯凡公司法定代表人由徐长征变更为徐凡。2019年6月6日，原连云港市赣榆区环境保护局（以下简称原赣榆环保局）行政执法人员对伯凡公司进行现场检查，发现伯凡公司肉鸡养殖项目处于连云港市赣榆区厉庄镇商住区内，属于畜禽养殖禁止养殖区。当月9日，原赣榆环保局作出赣环责改字〔2019〕36号责令改正违法行为决定书（以下简称36号责令改正决定），认定伯凡公司的上述行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定，根据该条例第三十六条规定，责令伯凡公司立即改正环境违法行为，限于6月21日前停止非法养殖。 2019年7月8日，伯凡公司向连云港市赣榆区人民政府（以下简称赣榆区政府）申请行政复议并要求补偿设备拆装、搬迁等费用。次日，原赣榆环保局作出赣环撤字〔2019〕1号撤销行政行为决定书，以36号责令改正决定所引法律依据存在错误为由撤销该决定。经听证后，赣榆区政府于2019年9月2日作出〔2019〕赣行复第2号行政复议决定书（以下简称2号复议决定），认定原赣榆环保局作出的36号责令改正决定援引法律依据错误，依法应予撤销，但鉴于该局已撤销该决定，无需再行撤销，而伯凡公司的补偿要求等内容不属于行政复议的受案范围，遂确认36号责令改正决定违法。 原审另查明，2019年10月8日，连云港市赣榆生态环境局（以下简称赣榆环境局）重新作出赣环责改字〔2019〕36-1号责令改正违法行为决定书（以下简称36-1号责令改正决定），认定伯凡公司违反《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定，根据该条例第三十七条规定，责令伯凡公司立即停止在禁止养殖区域建设畜禽养殖场的违法行为。 原审法院认为，本案争议焦点为原赣榆环保局作出的36号责令改正决定是否合法。原赣榆环保局认定伯凡公司违反《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条关于在禁止养殖区域建设畜禽养殖场、养殖小区的规定，适用该条例第三十六条规定对伯凡公司所涉畜禽养殖事宜作出责令改正违法行为的决定。但是，《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十六条系对各级人民政府环境保护主管部门、农牧主管部门以及其他部门未依法履职应承担法律责任的规定，原赣榆环保局适用该条规定对伯凡公司所涉畜禽养殖事宜作出责令改正违法行为决定，确系法律适用错误，赣榆区政府在2号复议决定中亦确认该决定违法。鉴于原赣榆环保局已对该决定予以撤销并重新作出行政行为，故原审判决确认36号责令改正决定违法，但不再撤销，并驳回伯凡公司的其他诉讼请求。 上诉人连云港市生态环境局上诉称：1、伯凡公司在本案中的诉讼请求已在赣榆区政府作出的2号复议决定中得到解决，不应再提起本案诉讼；2、原审法院不应列赣榆环境局为本案被告，应以复议机关即赣榆区政府为单独被告。综上，请求本院撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人伯凡公司答辩称：1、被上诉人的诉讼请求在2号复议决定中没有解决，有权提起本案诉讼；2、因赣榆区政府维持了原行政行为，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，被上诉人将赣榆环境局列为本案共同被告具有事实和法律依据；3、上诉人在上诉理由中并没有认为原审认定事实错误或适用法律法规错误，其要求撤销原审判决没有任何事实和法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 原审被告赣榆区政府答辩称：1、赣榆区政府行政复议程序合法；2、赣榆区政府作出的2号复议决定合法。被上诉人在行政复议的请求中涉及到重新审批养殖场所、政府协调土地养殖合同改签、改变土地使用性质、补偿费用和各种损失等内容不属于行政复议程序的处理范围，且上诉人撤销36号责令改正决定的依据是适用法律错误，其对违法事实将进行研究并作出相应决定，被上诉人对此可另行主张。为此，赣榆区政府还向上诉人送达了《行政复议意见书》，要求上诉人对原查处的涉嫌违法行为作出研究处理，依法做好善后工作。请求本院查明事实，依法裁判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，原审法院已于2020年4月9日立案受理伯凡公司针对赣榆环境局作出的36-1号责令改正决定提起的行政诉讼。伯凡公司在该案起诉状中将赣榆环境局、赣榆区政府列为共同被告，诉讼请求包括要求撤销36-1号责令改正决定并确认赣榆环境局责令其停止养殖的行政行为违法、要求赣榆环境局赔偿其行政行为给伯凡公司造成的经营损失、要求赣榆区政府履行行政补偿职责等，基本涵盖伯凡公司在本案中提出的全部诉讼请求。原审法院已于2020年12月17日对该案开庭审理，目前尚未宣判。 本院认为，二审主要争议焦点为原审法院对被上诉人伯凡公司提起的本案行政诉讼予以受理并作出实体判决是否合法。根据原审在卷证据载明，伯凡公司在一审起诉状中共提出了四项主要诉讼请求：第一项诉讼请求为要求确认原赣榆环保局作出的36号责令改正决定违法，但该项诉讼请求实际上已经在赣榆区政府作出的2号复议决定中得以实现，原审法院即使认为36号责令改正决定违法，也不宜再重复作出确认违法的否定性法律评价。第二项、第三项诉讼请求是要求赣榆环境局对伯凡公司停止养殖的经营损失予以赔偿，但该项诉讼请求与赣榆区政府作出的2号复议决定的合法性并无关联，伯凡公司应当以连云港市生态环境局为单独被告依据《中华人民共和国国家赔偿法》等规定向原审法院依法主张。第四项诉讼请求为要求赣榆区政府对伯凡公司及时作出行政补偿决定并依法对其进行补偿，但该项诉讼请求与伯凡公司第二项、第三项赔偿损失的诉讼请求属于不同法律关系；伯凡公司如果认为赣榆区政府负有对其作出补偿的法定职责，也应当以赣榆区政府为单独被告依法向有管辖权的人民法院另行主张，而不应在本案诉讼中一并提出。因此，伯凡公司在原审诉讼中提出的多项诉讼请求无法在同一行政诉讼中予以审理裁判，其提起的本案行政诉讼并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的法定起诉条件。原审法院本应对伯凡公司进行释明，建议其变更适格被告和诉讼请求；若伯凡公司不接受法律释明，原审法院应当依法裁定驳回其起诉。但该院在未进行法律释明的前提下，即对伯凡公司提出的多项属于不同法律关系的诉讼请求一并作出了实体判决，且在裁判说理中仅对36号责令改正决定的合法性进行了评判，而未对伯凡公司提出的其他多项诉讼请求是否成立进行裁判说理，系认定事实不清，适用法律错误，本院二审予以纠正。 然而，考虑到伯凡公司已对赣榆环境局其后作出的36-1号责令改正违法决定向原审法院提起了行政诉讼，同时提出的诉讼请求也基本涵盖了其在本案原审诉讼中提出的全部诉讼请求，且原审法院也已开庭审理尚未宣判，本院再裁定撤销原审判决发回重审已无实际意义，只会增加各方当事人的诉累，不符合诉讼便利原则。 综上，上诉人连云港市生态环境局的上诉理由部分成立；原审判决认定事实不清，适用法律错误，本院二审予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下： 一、撤销江苏省灌南县人民法院（2019）苏0724行初16号行政判决； 二、驳回连云港市伯凡肉鸡养殖有限公司的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长 陈 迎 审判员 姜 立 审判员 刘尚雷 二○二一年四月九日 法官助理吕长城 书记员朱自强 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉。