青海省海东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）青02行终6号 上诉人（原审原告）海东市子林职业培训学校。 法定代表人张某1。 委托代理人郑某，系北京达略（南阳）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市人力资源和社会保障局。 法定代表人张某2。 委托代理人贺某、刘某。 被上诉人（原审被告）海东市人民政府。 法定代表人王某。 委托代理人马某。 委托代理人许某，系青海知安律师事务所律师。 上诉人海东市子林职业培训学校（以下简称子林学校）与被上诉人海东市人力资源和社会保障局（以下简称海东市人社局）、海东市人民政府行政许可一案，已由青海省民和回族土族自治县人民法院于2021年1月12日作出（2020）青0222行初30号行政判决。上诉人子林学校不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2021年4月13日公开开庭审理了本案。上诉人子林学校的法定代表人张某1及其委托代理人郑某通过互联网方式参加诉讼，被上诉人海东市人社局负责人魏某琪及其委托代理人贺某、刘某，海东市人民政府委托代理人马某、许某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明：原告海东市子林职业培训学校原名海东地区子林职业培训学校，于2009年4月14日经海东地区劳动和社会保障局批准成立，并颁发了《民办学校办学许可证》，负责人为张某1，许可证编号为6302214000010，有效期为2009年4月14日至2012年4月14日。2012年8月17日换发延续原告的《民办职业学校办学许可证》，有效期为2012年4月15日至2015年4月15日。2015年4月22日，平安区人力资源和社会保障局向被告海东市人力资源和社会保障局上报《关于海东市子林职业培训学校换领办学许可证的请示》。2015年5月20日，被告海东市人力资源和社会保障局同意变更（延续），学校名称变更为海东市子林职业培训学校，有效期为2015年8月17日至2018年8月17日，并向青海省人社厅出具《关于换发民办学校办学许可证的函》，同意延续原告《民办学校办学许可证》有效期，但原告至今未领取换发的《民办学校办学许可证》。 2019年4月15日，原告向平安区人力资源和社会保障局提交《政府信息公开申请书》，平安区人力资源和社会保障局移送被告海东市人力资源和社会保障局处理。被告海东市人力资源和社会保障局于2019年4月25日对原告要求政府信息公开的申请作出了答复，并于2019年4月30日给原告进行了送达。2019年4月26日被告海东市人力资源和社会保障局给原告发出通知，告知原告办理延续办学许可证和变更学校名称需提出正式申请并提交相关材料。 2019年6月9日，原告向被告海东市人力资源和社会保障局提交《关于申请延续办学许可证的报告》和《关于申请变更名称的报告》，要求延续办学许可证并变更学校名称。被告海东市人力资源和社会保障局收到原告的两份申请后，是否受理一直未作出答复，亦未作出是否许可的决定，原告遂分别向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月25日分别作出（2019）青0222行初32号、（2019）青0222行初34号行政判决书，判令被告海东市人力资源和社会保障局于判决生效后二十个工作日内对原告的两份申请作出答复。被告海东市人力资源和社会保障局于2020年5月22日分别作出东人社许字（2020）1号、东人社许字（2020）2号《不予许可决定书》，决定对原告申请民办职业培训学校办学许可证延续和民办职业培训学校更名均不予许可。原告不服，向被告海东市人民政府申请行政复议。被告海东市人民政府于2020年9月24日作出东府复决字（2020）3号《行政复议决定书》，决定维持被告海东市人力资源和社会保障局作出的东人社许字（2020）1号、东人社许字（2020）2号《不予许可决定书》。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。 原审法院认为：本案是行政许可一案，本案争议的焦点是：被告海东市人力资源和社会保障局作出的东人社许字（2020）1号、东人社许字（2020）2号《不予许可决定书》认定事实是否清楚、证据是否确凿、适用法律是否正确、程序是否合法。被告海东市人民政府作出的东府复决字（2020）3号《行政复议决定书》复议程序是否合法。《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。”《青海省民办职业培训学校管理办法（试行）》第二十三条第一款规定：“民办职业培训需要延续依法取得的办学许可证有效期的，应当在办学许可证有效期届满三十日前向原审批办学的人力资源和社会保障行政部门提出申请。”本案中，已确认的《青海省民办职业培训学校变更（延续）审批表》证实原告海东市子林职业培训学校的《民办学校办学许可证》至2018年8月17日到期。依照上述规定，原告需要延续办学许可证有效期的应当在办学许可证有效期届满三十日前向被告海东市人力资源和社会保障局提出申请，原告未在法定期限内提出申请，而于2019年6月9日向被告海东市人力资源和社会保障局提交《关于申请延续办学许可证的报告》，实属超过申请期限。故被告海东市人力资源和社会保障局决定对其民办职业培训学校办学许可证延续的申请不予许可符合法律、法规规定。《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（一）项规定，行政许可有效期届满未延续的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。本案中，被告海东市人力资源和社会保障局虽未办理原告《民办学校办学许可证》的注销手续，但原告未在法定期限内办理延续手续，其《民办学校办学许可证》因逾期而失效，现原告申请变更学校名称既无事实根据，亦无法律依据。故被告海东市人力资源和社会保障局决定对其民办职业培训学校更名的申请不予许可符合法律、法规规定。原告海东市子林职业培训学校向被告海东市人民政府提起行政复议申请后，被告海东市人民政府依法受理，并向双方当事人送达受理通知书。被告海东市人力资源和社会保障局进行了答辩，并提交了相关证据材料。被告海东市人民政府经审查后，依照《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定作出《行政复议决定书》，并送达双方当事人，所有程序均符合法律规定。原告海东市子林职业培训学校关于被告海东市人力资源和社会保障局未依法送达法律文书的主张，经查原告海东市子林职业培训学校和被告海东市人力资源和社会保障局住所地一致，原告办公场所长期关闭，其法定代表人张某1长期在河南老家居住，被告海东市人力资源和社会保障局在无法送达法律文书时，以短信形式告知原告去被告单位领取《不予许可决定书》并不违反法律规定。至于原告领取法律文书后是否在送达回证上签字，那是原告的权利，但原告不签字并不证明被告未送达。故原告主张的理由不能成立，法院不予采纳。原告关于被告海东市人力资源和社会保障局作出的《不予许可决定书》违法的主张，因《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第二十二条第二款并未规定办学许可的期限应当与民办学校的办学层次和类型相适应。民办学校在许可期限内无违法违规行为的，有效期届满可以自动延续、换领新证。故原告的此项主张无法律依据，法院不予采纳。原告关于被告海东市人民政府作出的《行政复议决定书》适用法律错误的主张因原告未提出该《行政复议决定书》违反了什么法律，且被告海东市人民政府《行政复议决定书》是依照《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定作出的，并不违反法律规定。故原告的此项主张理由不能成立，法院不予采纳。综上所述，被告海东市人力资源和社会保障局作出的东人社许字（2020）1号、东人社许字（2020）2号《不予许可决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。原告要求确认违法并给其延续办学许可证和变更名称的理由不能成立，法院不予支持。被告海东市人民政府作出的东府复决字（2020）3号《行政复议决定书》符合法定程序，原告要求撤销的理由不能成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告海东市子林职业培训学校的诉讼请求。案件受理费50元，由原告海东市子林职业培训学校负担。 上诉人子林学校不服，上诉称：1.一审法院认定事实错误，庭审时多次引导被告出示有利证据。学校成立后业务划归平安区人社局管理。2019年4月24日平安区人社局按照法规规定，告知（学校）由海东市人社局管理。被上诉人海东市人社局在2019年4月29日给上诉人发出的通知载明：我局始终未接到你校申请延续的正式报告，根据青人社厅发（2010）209号规定，请你单位（学校）提供相关资料后向我单位（市人社局）正式申请。上诉人随即于2019年6月9日向海东市人社局递交了关于申请延续办学许可证的报告和关于申请变更学校名称的报告。2.被上诉人不予许可决定书程序违法，应予以撤销。第一，被上诉人没有听取上诉人的陈述申辩，违反《行政许可法》第三十六条的规定。第二，《行政许可法》第四十六条、第四十七条规定，应该告知听证的权利，但是被上诉人未告知，程序违法。综上，上诉人在一审庭审时出示的答复和通知是平安区人社局和海东市人社局制作并送达的，均未提到学校申请延续和变更时效过期。故上诉人的申请未过期。请求：1.撤销（2020）青0222行初30号行政判决，依法改判；2.被上诉人承担一、二审诉讼费和上诉人为诉支出相关费用。 海东市人社局辩称，一、基本情况。海东市子林职业培训学校于2009年4月14日经海东地区劳动和社会保障局批准成立，负责人为张某1，许可证编号为6302214000010，有效期2009年4月14日至2012年4月14日。2012年4月进行了延期，有效期为2012年4月15日至2015年4月15日。2015年4月20日，平安区人社局向海东市人社局上报《关于海东市子林职业培训学校换领办学许可证的请示》（平人社字（2015）22号），申请海东市子林职业培训学校办学许可证延期。2015年5月20日，海东市人社局同意延续，并向省人社厅出具《关于换发民办学校办学许可证的函》。海东市子林职业培训学校可凭借《关于换发民办学校办学许可证的函》和申请材料向省人社厅备案并领取《办学许可证》，但海东市子林职业培训学校并未向省人社厅进行备案。2018年12月，海东市子林职业培训学校向平安区人社局申请办学许可延续申请和学校名称变更申请。但平安区人社局没有向市人社局提交正式报告。2019年4月15日，海东市子林职业培训学校分别向海东市人社局、平安区人社局申请政府信息公开。4月30日，海东市人社局对海东市子林职业培训学校申请政府信息事宜进行了答复，同时，对办理民办职业培训学校延续等事项进行了告知。2019年6月9日，海东市子林职业培训学校向海东市人力资源和社会保障局提交《关于申请延续办学许可证的报告》（东林职（2019）01号）和《关于申请变更名称的报告》（东林职（2019）02号）。经审查，海东市子林职业培训学校申请延续已超期且无正当理由，许可证已失效，不符合办理延续许可的法定要求。因此，海东市人社局作出《不予许可决定书》（东人社许字（2020）1号），对延期申请不予许可；《不予许可决定书》（东人社许字（2020）2号），对更名申请不予许可。2020年5月22日，告知张某1前来领取，但张某1以在河南老家为由，答复返回平安后领取。海东市人社局将《不予许可决定书》（东人社许字（2020）1号）和《不予许可决定书》（东人社许字（2020）2号）以信息形式发送给张某1，并不存在未依法送达的情形。2020年7月24日，海东市子林职业培训学校向海东市人民政府申请行政复议，2020年9月24日，海东市人民政府作出行政复议决定书，对海东市人社局作出的《不予许可决定书》1号和2号予以维持。二、原告申请延期和更名的许可申请不符合法定条件。根据省人力资源和社会保障厅《关于印发青海省民办职业培训学校管理办法（试行）的通知》（青人社厅法（2010）209号）第二章第二十条“民办职业学校需要延续依法取得的办学许可证有效期的，应当在办学许可证有效期届满30日前向原审批办学的人力资源和社会保障行政部门提出申请，并提交以下材料：《青海省民办职业培训学校变更（延续）审批表》三份；法定代表人或举办者签署的，并经民办职业培训学校决策机构同意的延续申请；办学许可证副本。”原告的《民办学校办学许可证》2015年5月20日开始被告同意延期，延长为三年，应当至2018年5月20日为止。但原告并未在规定时间内申请延期，而于2019年6月9日向被告提交《关于申请延续办学许可证的报告》，申请对其民办学校办学许可证进行延续，属于超期申请。《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（一）项规定，行政许可有效期届满未延续的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。由于海东市子林职业培训学校在行政许可有效期届满未办理延续手续，其《民办学校办学许可》已失效，不符合延续申请条件。因原告所持的《民办学校办学许可》已失效，更不符合办理更名的条件。另，目前没有见到上诉人提出其申请未超过30日法定期限说明的书面证据。关于听证的事项，民办办学许可不是法律规定应该听证的事项，上诉人没有听证的权利，所以行政许可决定书上没有说明听证。综上所述，被告海东市人社局作出的1号和2号《不予许可决定书》符合法律规定，请依法驳回原告诉讼请求。 被上诉人海东市政府辩称，上诉人对复议决定没有提出任何请求，且上诉状及陈述的上诉请求中没有要求撤销复议决定，在被上诉人陈述完答辩意见后要求撤销复议决定不符合法律规定。 上诉人在二审庭审中复述了一审的证据：证据1.张某1之母张某加的残疾证一份，证明张某1的母亲残疾且病重在家，是不可抗力，且办学许可证没有到期的时间，行政机关没有告知到期的时间，平安区人社局也没有告知学校的管理归市人社局，以上三个方面造成了上诉人没有及时申请延期，属有正当理由。证据2.海东市人社局《关于换发民办学校办学许可证的函》一份、证据3.平安区人力资源和社会保障局《关于对海东市子林职业培训学校政府信息公开申请事宜书面告知书》一份，证据2、3证明海东市人社局不公开信息的行为，该《函》和办学许可证上没有说明有效期限，造成上诉人不知道也不应该知道什么时候换证。证据4.海东市人社局《关于办理民办职业学校延期、更名、地址变更相关流程的通知》、证据5（一审证据7）手机短信截图一份，证据4、5证明海东市人社局要求上诉人办理延期的材料中没有说上诉人的办证期限超期，作出的不予许可决定书程序违法，且手机的截图不能视为送达，送达程序违法。 被上诉人海东市人社局对上诉人复述证据的质证意见为：证据1，张某1没有向行政机关说明母亲生病的情况，不是法定的不可抗力，法律没有规定被上诉人要履行相关的告知义务。证据2、3，上诉人于2015年3月20日填写的变更延续申请审批表上的办学许可证的期限是2015年8月17日至2018年8月17日。证据4、5，要求上诉人提供材料是针对上诉人申请的行政公开，且被上诉人已经予以了答复。因上诉人称可以送达的地点（商铺）一直是关闭的，便以短信告知上诉人前来领取行政决定，之后张某1来了，看到是不予许可的结果后拒绝签字并要求邮寄送达。 被上诉人海东市政府对上诉人复述证据的质证意见与一审一致。 被上诉人海东市人社局在二审中提交证据：证据1.青海省人力资源和社会保障厅职业能力建设处的证明1份，证明《关于印发青海省民办职业培训学校管理办法的通知》青人社厅发（2010）209号文件一直沿用至今，未被废止。证据2.海东中院（2013）东民一初字第14号民事判决书和青海省高级人民法院（2015）青民一终字第127号民事判决书，证明上诉人的办公地点已经被收回，不具备办学的实体条件。 上诉人对被上诉人海东市人社局提交的证据质证认为，证据1是无效的，省人社厅的文件没有公开，且没有报省政府审批，证明自己的文件有效是没有法律依据的，该文件已经失效。证据2，上诉人在平安大道237号有办公场所，且自行购买了办学场地2000平米，现在正常使用。被上诉人提交的该两份判决书与本案无关，不予质证，且超过了法定的举证期限。 被上诉人海东市政府对被上诉人海东市人社局提交的证据质证认为，证据1青人社厅发（2010）209号文件在省政府清理文件的目录中是保留的文件，且该文件明确是规范性文件，在2018年的清理目录中可以查到。证据2的真实性无异议，但本案的争议焦点是延续办学，是否具备实际的办学场地与本案无关。 被上诉人海东市政府的证据与一审一致，未提供新的证据。 本院对上述证据认证如下：上诉人复述的证据1，因上诉人未能提供其向相关部门告知张某1母亲病重需要延期申请的证据，故对其证明方向不予采信。证据2、3、4、5的认证与一审一致。对被上诉人海东市人社局提交的证据因超过法定举证期限，且无正当理由，不予认证。 本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案被诉行政行为是被上诉人海东市人社局对上诉人申请民办职业培训学校办学许可证延续和民办职业培训学校更名作出不予许可决定的行为。《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”第二十三条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。”《中华人民共和国民办教育促进法》第八条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府人力资源和社会保障行政部门及其他有关部门在各自的职责范围内，分别负责有关的民办教育工作。”据此，海东市人社局具有办理民办学校办学许可证延续和学校更名的职权。 《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。”《青海省民办职业培训学校管理办法（试行）》第二十三条第一款规定：“民办职业培训需要延续依法取得的办学许可证有效期的，应当在办学许可证有效期届满三十日前向原审批办学的人力资源和社会保障行政部门提出申请。”本案中，上诉人子林学校于2009年4月14日成立，并取得了《民办学校办学许可证》，有效期为三年，至2012年4月14日，2012年8月17日换发延续其《民办职业学校办学许可证》，有效期为三年，延续至2015年4月15日。2015年3月20日，上诉人已填报申请变更学校名称和延续办学许可证有效期的《青海省民办职业培训学校变更（延续）审批表》，庭审中，上诉人虽对该《变更（延续）审批表》中“办学许可证有效期2015年8月17日至2018年8月17日”的记载不认可，称不知道延续的期限，但上诉人已使用该《变更（延续）审批表》中更名后的学校名称“海东市子林职业培训学校”的名称及公章进行此次诉讼。据上述事实，上诉人对延续《民办学校办学许可证》有效期为三年以及延续至2018年8月17日的期限是知道或者应当知道的。另，根据2018年12月青海省司法厅《青海省人民政府及各部门、市州政府行政规范性文件目录》，青人社厅发（2010）209号《青海省民办职业培训学校管理办法》为“继续有效（保留）”的文件，并未失效。依照上述规定，上诉人需要延续办学许可证有效期的应当在办学许可证有效期届满三十日前向县级以上人力资源和社会保障局提出申请，但其未提供证据证明在法定期限内向平安区人力资源和社会保障局或海东市人社局提出过申请，也未能提供向相关部门告知张某1母亲病重，需要延期提交申请的证据，故上诉人于2019年6月9日向被上诉人海东市人社局提交《关于申请延续办学许可证的报告》，属超过申请期限，且无正当理由。同时，对上诉人子林学校需要延期取得办学许可有效期和学校名称更名事项的申请，被上诉人海东市人社局进行审查时是否需听取上诉人的陈述申辩及告知听证的权利问题。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条、第四十八条规定是行政机关对行政许可的申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人利益的，应当告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。应该告知申请人、利害关系人享有听证的权利。而本案审查的是“申请延续行政许可的有效期和学校名称更名”事项，并不是重新作出的行政许可行为即《民办学校办学许可证》，上诉人主张被上诉人海东市人社局未听取上诉人的陈述申辩、未告知听证的权利属程序违法的理由不成立。故，被上诉人海东市人社局决定对上诉人民办职业培训学校办学许可证延续的申请不予许可符合法律、法规规定，应予以支持。在《民办学校办学许可证》延续的申请未被许可的前提下，上诉人不能从事办学活动，故其再次申请变更学校名称为“海东市文体艺术职业培训学校”已无事实根据和法律依据。被上诉人海东市人社局决定对其民办职业培训学校更名的申请不予许可并无不当。 被上诉人海东市人民政府受理上诉人的复议申请后，向双方当事人送达受理通知书，被上诉人海东市人社局进行了答辩，并提交了相关证据材料。海东市人民政府经审查认为，根据《青海省民办职业培训学校管理办法（试行）通知》第二十条的规定，申请人子林学校在行政许可有效期届满未办理延续手续，《民办学校办学许可》已失效，请求变更名称及颁发许可证的行为不符合相关法律规定。该条款规定的是校长变更的条件，与本案更名事项不符，属适用法律错误。但复议机关海东市人民政府作出的《行政复议决定》认定事实清楚，处理结果并无不当。关于上诉人针对海东市人社局作出的东人社许字（2020）1号、东人社许字（2020）2号《不予许可决定书》即办学许可证延续和学校更名两个不同行政行为申请复议后，海东市人民政府对两个复议申请一并作出复议决定的理由是否正当的问题。行政复议机关应当根据复议申请人的具体申请有针对性地作出复议决定，但海东市人民政府以办学许可证延续是学校更名的前提，在《民办学校办学许可证》延续的申请未被许可的前提下，不存在更名事项为由，一并作出的《行政复议决定》虽有不妥，但理由正当。 关于一审法院对两个被诉行政行为没有分别起诉，经释明后，原告仍坚持合并审理，一审法院经合并审理一并作出判决是否属程序违法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”其中，“有具体的诉讼请求和事实根据”不仅要求提出类型化的诉讼请求，而且要有明确具体的被诉行政行为。尽管公民、法人或者其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个，这就是“一行为一诉讼”受理立案原则。但在同一案件中是否可以对多个行为进行审查，行政诉讼法并未进行完全限制。本案中，上诉人子林学校在起诉时提出的被诉行政行为海东市人社局作出的东人社许字（2020）1号《不予许可决定书》、东人社许字（2020）2号《不予许可决定书》、海东市人民政府作出的东府复决字（2020）3号《行政复议决定书》。其中，海东市人社局作出的东人社许字（2020）1号、东人社许字（2020）2号《不予许可决定书》是同一行政机关对办学许可证延续有效期和学校更名两个不同申请作出的两个行政行为，前行为是后行为的基础，具有牵连关系，海东市人民政府作出复议决定时是以办学许可证延续是学校更名的前提为由，一并作出的复议决定。子林学校也是基于复议机关只作出了一份复议决定，故提起了一起诉讼，且不同意分别审理。综上，因办学许可证延续有效期是申请学校更名的前提，在许可证延续有效期未被许可的前提下，上诉人子林学校不能从事办学活动，故其申请变更学校名称为“海东市文体艺术职业培训学校”已无事实根据和法律依据。因此，为避免程序空转、增加诉累，一审法院一并审理程序并无不当。 综上所述，被上诉人海东市人社局作出的东人社许字（2020）1号、东人社许字（2020）2号《不予许可决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。被上诉人海东市人民政府作出的东府复决字（2020）3号《行政复议决定书》符合法定程序。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，本院予以维持。上诉人子林学校上诉的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人海东市子林职业培训学校负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  丁 亮 审 判 员  薛红玲 审 判 员  兰海江 二〇二一年四月二十二日 法官助理  马玉兰 书 记 员  陈豆蓉