广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤02行终21号（2021）粤02行赔终6号上诉人（原审原告）广东新众缘经贸有限公司。住所地广东省韶关市浈江区××××公里浈阳楼首层之一及二层。法定代表人郑娟霞，总经理。委托代理人黎丽娜，广东诺臣律师事务所律师。委托代理人许园园，广东诺臣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）韶关市武江区西河镇人民政府。住所地广东省韶关市武江区××××××××××××。法定代表人余聪，镇长。出庭负责人王成，中共韶关市武江区西河镇委员会副书记。委托代理人李静英，广东韶华律师事务所律师。上诉人广东新众缘经贸有限公司（以下简称新众缘公司）因与被上诉人韶关市武江区西河镇人民政府（以下简称西河镇政府）镇政府行政强制、行政赔偿案件，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初163号、（2020）粤0203行赔初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，新众缘公司是由郑娟霞作为法定代表人并取得营业执照的有限责任公司（自然人投资或控股），证载成立日期是2012年4月13日，登记的住所在韶关市浈江区××××公里浈阳楼首层之一及二层。2016年12月，新众缘公司通过与案外人广东春华投资有限公司（以下简称春华公司）签订《租赁合同》，约定春华公司将座落在韶关市武江区春华食品工业加工基地内的约4850平方米场地出租给新众缘公司使用，租金为1020元每个月，租赁期限自2016年12月8日起至2061年7月30日。新众缘公司称其租用春华公司的该场地用作公司冷库。2017年9月19日，韶关市住房和城乡建设管理局向市区拆除违法建筑工程联席会议办公室发出《关于的意见复函》，确认广东春华投资有限公司未有报建材料。同日，韶关市城乡规划局向市区拆除违法建筑工程联席会议办公室发出《关于的意见复函》，确认广东春华投资有限公司未取得《建设工程规划许可证》擅自进行建设，其违法建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的行为。2017年10月23日，韶关市城市管理行政执法局武江分局工作人员就涉案建筑物向广东春华投资有限公司的委托代理人李仰锋进行询问。李仰锋在询问笔录中称，其是春华公司的总经理助理，武江区西河镇原下坑石场东侧约200米处的两层框架建筑物为2017年4月动工建设，作为冷冻仓库使用，对于该建筑物有没有到相关部门办理手续的询问，李仰锋回答在办理中，未完善手续。2018年4月3日，韶关市环境保护局向广东省北江监狱发出《韶关市环境保护局关于协助推进饮用水源一级保护区违法问题整改工作的函》，函中载明由于春华工业园内杨梅园山庄、康味豆制品有限公司等经营单位在租用广东省武江监狱土地或厂房在武江十里亭饮用水源一级保护区内从事经营活动，故请求广东省北江监狱在饮用水源保护区整改工作中协助属地有关政府部门做好相关经营单位的清理整治工作。2018年6月23日，韶关市环境保护局向浈江区、武江区人民政府发出韶环函[2018]297号《关于清理十里亭饮用水源一级保护区违法违规建设项目和建筑物的函》，该函中明确载明新众缘公司系位于十里亭饮用水源一级保护区内的违法违规建设项目。2018年7月1日，西河镇政府向新众缘公司发出《告知书》，告知因新众缘公司建设在韶关市饮用水水源一级保护区内，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条的规定，现请新众缘公司于2018年7月30日前自行关闭或搬迁与供水设施和保护水源无关的建设项目并自行拆除所有广告。2018年7月，西河镇政府对新众缘公司所使用的房屋进行了强制拆除。西河镇政府主张其在拆除涉案房屋前，对涉案违法建筑进行了调查、核实，不仅有韶关市住房和城乡建设管理局以及韶关市城市规划局确认该建筑物未经报建，还有春华公司的委托代理人李仰锋确认该建筑物确实没有报建手续。在西河镇政府对涉案房屋进行强制拆除后，新众缘公司以韶关市武江区人民政府为被告向广东省韶关市中级人民法院提起诉讼。在该案诉讼过程中，西河镇政府出具《证明》一份，证明广东春华工业园位于西河镇下坑村委，在清拆过程中是西河镇政府组织实施的行为。广东省韶关市中级人民法院经审理后，认为该案被告不适格并向新众缘公司进行了释明，新众缘公司拒绝变更被告，该院遂裁定驳回新众缘公司的起诉。新众缘公司不服，向广东省高级人民法院提出上诉。广东省高级人民法院经审理后，于2019年12月25日作出终审裁定，驳回上诉，维持原审裁定。2020年6月3日，新众缘公司诉至本院，要求确认西河镇政府的强制拆除行为违法，并要求西河镇政府赔偿11588899.82元。对于前述赔偿款项涉及的项目，新众缘公司主张有建筑物损失5251259.163元、构筑物损失283627.9944元、冷库损失3657649元、机器设备损失360000元、财产损失1155363.66元、经营（停产停业）损失2630520元、搬迁补助费8000元，其中财产损失包括配线、线槽等室内装饰项目以及冷库内食品的损失，新众缘公司还向本院提交一份损失项目统计表，该表中明确其请求赔偿的项目内容、数量、单价、材料来源以及损失总计等内容。原审法院另查明，1998年9月7日，广东省人民政府作出粤府函[1998]358号《关于韶关市生活饮用水地表水源保护区划分方案的批复》，同意韶关市人民政府关于生活饮用水地表水源保护区划分方案，其中位于武江西河桥至什石园河段及其支流，水质保护目标为Ⅱ类，属于韶关市饮用水源一级保护区，陆域保护范围为相应一级保护区水域的两岸正常岸线向陆纵深1000米内的陆域范围。根据被告提交的遥感监测图斑显示，新众缘公司所承租广东春华投资有限公司的两层框架建筑位于韶关市饮用水源一级保护区范围内。又查明，新众缘公司提交韶府国用（1995）字第030100393号、030100394号《国有土地使用证》以及新众缘公司与春华公司签订的租赁合同，以证实新众缘公司所使用的土地来源合法。前述国有土地使用证上载明位于武江区山蕉路的0238001、0238002地块的土地使用者为广东省北江监狱。还查明，从西河镇政府提交的视频来看，涉案的建筑物、构筑物内基本处于清空状态，未见新众缘公司主张大冷库、电梯以及损失项目统计清单上所列的其他财物。原审法院认为，根据当事人诉辩意见及庭审查明的事实，本案的争议焦点为：一、新众缘公司是否具有本案原告诉讼主体资格？二、西河镇政府拆除新众缘公司所使用建筑物、构筑物的行为是否合法？三、原告请求西河镇政府赔偿11588899.82元应否予以支持？一、新众缘公司诉讼主体资格问题。从在案证据可以看出，新众缘公司通过与广东春华投资有限公司签订合同，承租春华投资公司的地方作为其公司冷库使用，而西河镇政府所拆除的建筑物正是广东春华投资有限公司的建筑物，因此新众缘公司与西河镇政府拆除房屋的行政行为具有利害关系，其依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，就西河镇政府的拆除行为提起诉讼符合法律规定，新众缘公司具有本案诉讼主体资格。二、西河镇政府拆除新众缘公司所使用建筑物、构筑物行为的合法性问题。新众缘公司在涉案地块上使用的建筑物、构筑物等未取得相关报建手续的事实有春华公司的总经理助理李仰锋的陈述、韶关市住房和城乡建设管理局以及韶关市城乡规划局的函等证据予以证实，从西河镇政府提交的遥感监测图斑以及韶关市环境保护局发出的韶环函[2018]297号《关于清理十里亭饮用水源一级保护区违法违规建设项目和建筑物的函》可知，新众缘公司所承租的广东春华投资有限公司的地块位于韶关市饮用水源一级保护区范围内，故该建筑物、构筑物确属建设在饮用水源一级保护区内的违法建筑。但对于未经报建的建筑物、构筑物的拆除，应当由有权机关根据法定程序进行。依据拆除时适用的《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第六十五条的规定，西河镇政府只有对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的项目享有拆除的职权。本案中，西河镇政府并未提交证据证实新众缘公司使用的涉案建筑物、构筑物等位于乡、村庄规划区内，其也不是《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款规定的县级以上人民政府，又未能提交证据证实其已依据《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行相关拆除工作，故其对前述建筑物、构筑物进行拆除的行为系属于超越法定职权、违反法定程序的行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项的规定，依法应予撤销，由于西河镇政府于本案的拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，新众缘公司请求确认西河镇政府拆除新众缘公司所使用的建筑物、构筑物的行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，予以支持。新众缘公司提交韶府国用（1995）字第030100393号、030100394号《国有土地使用证》以及新众缘公司与春华公司签订的租赁合同，仅能证实新众缘公司所使用的土地属于广东省北江监狱所有，并不能证实新众缘公司所使用的房屋系合法建筑。就新众缘公司主张韶关市饮用水水源保护区于2018年12月29日进行调整的问题，因该次调整发生在本案拆除行为之后，不能适用于本案，不仅如此，饮用水水源保护区的调整并不影响本案新众缘公司所使用的房屋确属违法建筑的事实问题。三、新众缘公司请求西河镇政府赔偿11588899.82元应否予以支持的问题。新众缘公司提交损失项目清单及相关证据材料，以证实西河镇政府的该次强拆给其带来了11588899.82元的损失。如前所述，由于涉案建筑物、构筑物未经依法报建，该建筑物、构筑物确属违法建筑，新众缘公司以其违法建筑要求西河镇政府对其分别赔偿5251259.163元、283627.9944元，不予支持。从西河镇政府提交的视频来看，涉案建筑物内基本处于清空状态，未见新众缘公司损失项目统计清单上所列财物，新众缘公司所列其他财产损失中的配线、线槽等已物化为违法建筑物不可分割的一部分，故对于新众缘公司要求西河镇政府对其冷库损失、机器设备损失、财产损失分别赔偿3657649元、360000元、1155363.66元，不予支持。其三，对于经营（停产停业）损失以及搬迁补助费，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定的赔偿方式和计算标准，不属于本次行政赔偿的审理范围，对于该两部分的损失，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认西河镇政府拆除新众缘公司所使用的韶关市武江区西河镇春华食品加工基地房屋的行为违法；二、驳回新众缘公司的其他诉讼请求。上诉人新众缘公司不服原审判决向本院提起上诉称：西河镇政府在其发出的《责令拆除告知书》中确定由新众缘公司自行拆除的时限内突袭强拆，出尔反尔，造成了新众缘公司无法及时搬离财物，西河镇政府突然强拆给新众缘公司造成了巨额损失，应当负赔偿责任。西河镇政府在原本给予新众缘公司一个月自行搬离的时间内，却突袭强拆于2018年7月5日即断了新众缘公司冷库的供电，造成了新众缘公司冷库内的大量冻品未能及时搬离而损坏，进而又于2018年7月14日对临建的建筑材料、大型冷库设施设备、电梯设备等本可以自行拆除再次利用的财产进行野蛮拆迁破坏，导致无法继续利用。根据行政诉讼的证据规则，西河镇政府无正当理由逾期提供证据的，应视为没有相应证据。原审法院竟无视证据规则，在不作任何具体查明的情形下就直接采纳了西河镇政府的证据。原审法院有意遗漏西河镇政府实施强制拆除的时间，回避了西河镇政府拆除程序严重违法的事实。原审判决对新众缘公司的诉讼主体资格相关事实认定严重错误，涉案冷库项目、房屋及附属设施明明是新众缘公司租地后自建的，原审判决为了掩盖西河镇政府的违法行为竟未经查实就采纳了西河镇政府提供的证据，将上述冷库项目、房屋及附属设施认定为是广东春华投资有限公司的，是错误的。新众缘公司的建筑物、构筑物虽然未经报建，但西河镇政府是以保护水源地为理由实施强制拆除的，应当依据广东省《关于印发部分市乡镇集中式饮水水源地保护区划分分案的通知》要求，对保护区内的主体应当予以补偿安置，合理补偿保护区内主体的损失。新众缘公司建筑物、构筑物中还有大量的建筑材料仍有继续利用的价值，只是由于西河镇政府的突袭强拆，导致无法利用，造成新众缘公司的财产损失，西河镇政府应当负赔偿责任。新众缘公司的所建设的建筑物主要是用作大型仓库、冷库，新众缘公司已被迫进行了货物搬移，新众缘公司除了对因政府强制断电导致的少量冻品损坏而导致的货物损失提出主张外，并未对已及时搬离的货物进行主张损失赔偿。再者，西河镇政府所提供的仅是经截取过的部分视频，而且都是从外围或者远处拍摄的视频，只看到的仓库的局部而看不到全部，而新众缘公司主张的财物均是建筑物内部或侧面的财产，不能仅凭仓库货物已搬离就断定仓库内部没有其他的财物。在新众缘公司已经提供了初步证据证明购买安装了冷库、电梯、卷闸门，而其他的钢筋构件、门窗、灯具、配电装置等各种具有回收利用价值的财物，如果西河镇政府否认拆除现场存在上述财物，那么西河镇政府就应当全面提供拆除现场的证据证明其主张，原审法院完全未考虑举证责任的分配，原审法院认为装修财物已经物化为违法建设的一部分，故不予赔偿的理由是极其荒谬的。目前，已经有相关的案例证明经营损失搬迁损失属于行政赔偿的范围。原审法院机械以《中华人民共和国国家赔偿法》的条款中没有规定停产停业损失以及搬迁费损失为由，认为不应当支持新众缘公司的赔偿请求，未考虑到适用《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，只要行政机关的违法行政行为造成了行政相对人的直接损失，及应当承担赔偿责任的基本法理。原审法院对新众缘公司提交的大量足以证明新众缘公司遭受实际损失的证据视而不见，仅仅选取部分材料即得出不予赔偿的结论缺乏事实依据。西河镇政府在违法强制拆除过程中没有对新众缘公司的财产及被拆除建筑物、构筑物内的物品进行清点登记造册，实施强制拆除时也没有制作执法笔录、现场拍照、录音录像，应当由西河镇政府承担举证责任。新众缘公司在区域已由水源一级保护区调整为二级保护区，西河镇政府作出涉案强制拆除行为早已失去了正当的执法基础。春华工业园的土地来源合法，基地建设项目也获得了区发改局的同意备案，新众缘公司基于对政府的信赖进行的项目投资建设，也应当依行政信赖利益保护原则获得保护和赔偿。上诉请求：一、撤销韶关市武江区人民法院作出的(2020)粤0203行初163号、(2020)粤0203行赔初41号行政判决第二项；二、判令西河镇政府因违法强拆给新众缘公司造成的建筑物损失5251259.163元、构筑物损失283627.9944元、冷库损失3657649元、机器设备损失360000元、财产损失1155363.66元、经营(停产停业)损失873000元、搬迁补助费8000元，共计11588899.82元；三、判令西河镇政府承担本案诉讼费用。被上诉人西河镇政府答辩称：本案涉案建筑为违法建筑，属于不合法财产不受法律保护。从现有证据充分证明新众缘公司主张的涉案建筑物属违法建筑，一审法院认定为违法建筑并无不当。由于现违法建筑是建筑在饮用水水源一级保护区内，也是与保护水源无关的建设，西河镇政府实施的强制拆除的行为客观上也是为公共利益的需要，有效及时清除影响饮用水一级水源污染危害。西河镇政府在对违法建筑实施强折中，现有的证据材料客观上也证实在强折时没有可移动的物品的存在，新众缘公司又不能提供被强拆除涉案建筑物中有其它合法财产的证据，不能获取国家赔偿。本案涉及对违法建筑进行强制拆除的行政赔偿，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定的“谁主张、谁举证”原则，也是要求行政相对人“在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实”的举证责任，在有关行政部门要求对饮用水水源一级保护区内整改时，新众缘公司已自行进行了搬迁整改，西河镇政府在实施强制拆除时的现场照片也反应涉案建筑物内处于清空状态，但新众缘公司仍然否定案件事实，但又不能提供证据证明在涉案建筑物内仍有没有搬迁的可移动物品。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点：一、西河镇政府拆除涉案建筑物、构筑物的行为是否合法；二、西河镇政府是否应当赔偿新众缘公司的损失。一、关于西河镇政府拆除涉案建筑物、构筑物的行为是否合法的问题。原《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款规定：“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”上述规定明确了未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，及在饮用水水源一级保护区范围内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。本案，新众缘公司在饮用水源一级保护区范围内使用的建筑物，应当由武江区人民政府责令拆除。西河镇政府不具有强拆除涉案建筑物的法定职权。其拆除涉案建筑物的行为，属于超越职权的行为，且未提供证据证实按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定进行拆除，应当确认西河镇政府强制拆除涉案建筑物的行为违法。二、关于西河镇政府是否应当赔偿新众缘公司损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”上述规定明确了获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成了损失。本案新众缘公司建设的建筑物、构筑物，未依照原《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，申请办理建设工程规划许可证，且涉案建筑物是在1998年被划定韶关市饮用水源一级保护区后所建的，属于与供水设施和保护水源无关的建筑物，结合韶关市环境保护局作出的韶环函[2018]297号《关于清理十里亭饮用水源一级保护区违法违规建设项目和建筑物的函》，涉案建筑物、构筑物可认定为违法建筑物、构筑物，依法不予赔偿，与违法建筑固化为一体、不可分离的装修材料和建筑材料，其损毁属于拆除行为的必然结果，因此也不能得到赔偿。鉴于新众缘公司主张有其他合法财产的损失，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，西河镇政府提供的照片、视频显示，新众缘公司已自行搬迁、涉案建筑物基本处于清空状态。综上所述，对新众缘公司的赔偿请求予以驳回。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律及所作判决正确，本院予以维持。上诉人新众缘公司上诉理由不充分，本院予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广东新众缘经贸有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  陈理广审 判 员  邹征衡二〇二一年四月十六日法官助理  罗 艳书 记 员  罗智健