北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行终570号上诉人（一审原告）李清，男，1954年1月7日出生，汉族，北京市平谷区村民，住北京市平谷区。委托代理人李俊强（李清之子），1981年10月15日出生，汉族，北京市平谷区村民，住北京市平谷区。委托代理人黄艳，北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市平谷区园林绿化局，住所地北京市平谷区府前西街17号。法定代表人陈军胜，局长。委托代理人张伟建，北京市平谷区园林绿化局干部。委托代理人付学军，北京市时雨律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市园林绿化局，住所地北京市东城区安外小黄庄北街1号。法定代表人邓乃平，局长。出庭负责人戴明超，副局长。委托代理人申亮，北京市园林绿化局干部。委托代理人严权，泰和泰（北京）律师事务所律师。上诉人李清因诉北京市平谷区园林绿化局（以下简称平谷绿化局）作出的认定及北京市园林绿化局（以下简称市绿化局）行政复议一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0101行初423号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。2020年6月24日，平谷绿化局向李清作出《北京市平谷区园林绿化局关于金海湖镇韩庄村石家坟李清承包地“抢栽”树木的认定书》（以下简称认定书）。其主要内容为：2020年6月19日，首创嘉铭新城镇投资发展有限公司（以下简称首创嘉铭公司）向平谷绿化局提交《关于抢栽树木认定的申请》；2020年6月20日上午，园林绿化局会同金海湖镇政府工作人员到金海湖镇韩庄村与户主李清之子李俊强针对其石家坟地块地上物情况进行了解和现场核实，核实结果：地上物有核桃树、桃树、杏树、黑枣、油松，2011年政府对核桃树、桃树、杏树、黑枣进行了评估登统，油松为2016年-2017年栽植；2020年6月22日，首创嘉铭公司提交了佐证材料，包括《土地一级开发委托书》及补充协议（2011年3月16日-4月15日签订）、《地上物作价补偿通知单》2011年4月6日、《征地补偿安置公示》及公示照片（2011年12月5日）、北京市发展和改革委员会《关于平谷区金海湖小镇B地块土地一级开发项目延期的批复》（京发改[2013]1342号）、《土地承包合同》、2017年3月2日航片图、2018年4月9日航片图。平谷绿化局的认定依据为：1、地上物评估单（无油松）时间2011年4月6日；2、《征地补偿安置公示》及公示照片（含勘测定届图）时间2011年12月5日；3、油松栽植时间，了解结果为2016年-2017年，航片图分析栽植时间为2017年3月2日至2018年4月9日之间。平谷绿化局依据上述时间节点和《北京市人民政府办公厅转发市园林绿化局、市国土局关于遏止本市基础设施建设征地拆迁过程中抢栽抢种树木苗木行为意见的通知》（京政办发[2007]20号）文件第二条第二款规定，可判定韩庄村李清（李俊强）在石家坟栽植油松的行为属抢栽，属违法行为，清理时不用办理林木采伐许可证。李清不服认定书，于2020年6月30日向市绿化局申请行政复议。2020年7月7日，经补正材料后，市绿化局依法受理。2020年8月10日，市绿化局作出京绿复字〔2020〕3号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了平谷绿化局于2020年6月24日作出的认定书。李清一审诉称，李清的口粮田是一家人的基本生活保障。平谷绿化局以国家征收土地为由，作出抢栽树木认定书，“所为的抢栽树木前提必须有告知李清口粮田在征地范围的行为存在”。至今，李清及家人未收到告知文书，未得到任何补偿，未得到城镇职工安置待遇，即使是土地征收也应该由征地主体依法履行征地程序，按照征地程序让李清持原平谷县颁发的确权证到征收土地登记机构履行登记义务。根据上述事实，征收土地主体未履行征收土地程序的义务，至2020年李清的承包土地合同仍然存在经营权是合法有效的，土地经营权仍然是李清的，怎能得出抢栽树木的结论，很明显就是补栽补种而已。市绿化局作出的被诉复议决定存在超越法定职权擅自管理征地程序的行为，事实认定不清，证据不足，适用依据错误。京政办发[2007]20号文件不能约束李清直接由法律授权所取得的土地经营权合同。对此，人民法院应当依法保护土地经营权合同的效力。综上，李清向法院提起行政诉讼，请求1.判决撤销市绿化局于2020年8月10日作出的被诉复议决定；2.判决撤销平谷绿化局于2020年6月24日作出的认定书；3.诉讼费由平谷绿化局、市绿化局承担。平谷绿化局一审辩称，一、平谷绿化局具有作出涉案具体行政行为的法定职责。根据《中华人民共和国森林法》第九条规定，平谷绿化局作为县级以上地方人民政府的林业主管部门，具有主管本行政区域的林业工作的法定职责。根据《北京市人民政府办公厅转发市园林绿化局、市国土局关于遏止本市基础设施建设征地拆迁过程中抢栽抢种树木苗木行为意见的通知》（京政办发[2007]20号）第一条、第三条的规定，平谷绿化局作为区园林绿化管理部门，负有对本区基础设施建设征地拆迁过程中抢栽抢种树木苗木行为进行认定工作职责。二、平谷绿化局实施涉案具体行政行为过程中，行政程序正当合法。2020年6月19日，金海湖小镇B地块一级开发项目建设单位首创嘉铭公司向平谷绿化局提交《关于抢栽树木认定的申请》。当日，平谷绿化局工作人员听取该公司与金海湖镇政府工作人员关于金海湖小镇B地块土地一级开发项目中韩庄村关于李清石家坟2亩地上栽植树木情况的介绍。2020年6月20日，平谷绿化局到涉案地块金海湖镇韩庄村村委会，对李清之子李俊强就相关情况进行调查询问。当日，在李俊强的带领下，平谷绿化局工作人员与金海湖镇政府工作人员共同到涉案承包地块进行现场查勘。2020年6月22日，首创嘉铭公司提交了《土地一级开发委托协议书》、平谷区金海湖镇韩庄村第八届第三次村民代表大会决议、征地补偿安置公示及公示照片、《北京市人民政府关于平谷区二〇一一年度批次建设用地的批复》（京政地字（2011）294号）及《征地公告》（京平地征[2012]019号）、《关于平谷区金海湖小镇B地块土地一级开发项目延期的批复》（京发改[2013]1342号）、2017年3月2日航片图、2018年4月9日航片图、金海湖镇“抢栽”树木信息情况登记表、《地上物作价补偿通知单》《土地承包合同》等材料。经过上述调查询问、勘验现场、审阅书面材料的程序后，平谷绿化局经过综合分析，结合北京市相关规范性文件，作出本案被诉认定书并进行送达。平谷绿化局在实施涉案具体行政行为中履行了必要的调查程序，行政程序正当。三、平谷绿化局认定李清在涉案地块内栽植的油松属于抢栽违法行为，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。1、涉案地块属于土地征收拆迁项目。包括李清所承包的地块在内的金海湖镇韩庄村集体土地共计35.6854公顷，已被《北京市人民政府关于平谷区二〇一一年度批次建设用地的批复》（京政地字〔2011〕294号）批准征收，将农用地转为建设用地，由北京市土地整理储备中心平谷区分中心（以下简称平谷土储分中心）实施土地征收和土地一级开发工作。平谷区人民政府于2012年6月27日发布《征地公告》。因此，涉案地块属于土地征收拆迁项目，适用《北京市建设征地补偿安置办法》及《北京市人民政府办公厅转发市园林绿化局、市国土局关于遏止本市基础设施建设征地拆迁过程中抢栽抢种树木苗木行为意见的通知》（京政办发[2007]20号）文件规定。2、李清存在在征地公告发布之日后，在征地范围内新种植树木的行为。现有证据证明，李清曾与村委会签订土地承包合同，并在涉案承包的土地上栽植林木。2011年4月，涉案土地进行征地拆迁入户登统工作，登统表及地上物作价补偿通知单显示，李清承包地内栽种有核桃、黑枣、桃树、杏树、柳树。涉案土地获得征地批复后，平谷区人民政府于2012年6月27日发布《征地公告》。根据李清之子陈述，涉案地块在2016年-2017年栽植了油松，建设单位提供的2017年3月2日至2018年4月9日之间航片图也显示涉案地块明显出现林木增加的状况。前述证据能够充分证明李清承包地内油松栽植时间为2012年6月27日即平谷区人民政府发布《征地公告》之后。3、根据上述事实，平谷绿化局在调查分析后得出结论：依据《北京市人民政府办公厅转发市园林绿化局、市国土局关于遏止本市基础设施建设征地拆迁过程中抢栽抢种树木苗木行为意见的通知》（京政办发[2007]20号）文件第二条第二款的规定，以及时间节点分析，可判定李清在石家坟栽植油松的行为属抢栽，于2020年6月24日作出认定书，并进行了送达。综上所述，平谷绿化局具有作出对抢栽行为进行认定的法定职权，在充分正当履行调查职责的情况下，按照规范性文件的规定，作出认定书，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。李清的诉讼请求没有事实依据和法律依据，平谷绿化局请求法院依法驳回。市绿化局一审辩称，2020年6月30日，市绿化局收到李清之子邮寄的行政复议申请，其要求撤销被诉认定书。市绿化局经审查，认为申请人存在问题，遂要求李清之子补正。7月7日，市绿化局收到李清的补正材料，于当日依法受理。7月8日，市绿化局向平谷绿化局邮寄行政复议答复通知书。7月15日，平谷绿化局向市绿化局提交《行政复议答复书》及相关材料。市绿化局对平谷绿化局作出的认定书进行审查，于8月10日作出被诉复议决定，并于8月11日向李清和平谷绿化局分别邮寄送达。市绿化局在收到李清的行政复议申请后，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，履行了受理、答复通知、复议审查等行政复议程序，所作出的被诉复议决定符合法律规定。综上，市绿化局作出的被诉复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回李清的全部诉讼请求。一审法院经审理查明：1998年3月11日，发包方北京市平谷区金海湖镇韩庄村经济合作社（甲方）与承包方李清（乙方）签订《土地承包合同》，约定甲方将坐落在北京市平谷区金海湖镇韩庄村石家坟的集体土地2亩发包给乙方种植粮食作物，承包期自1998年6月30日至2028年6月30日止；甲方对发包的土地资源享有所有权。乙方享有经营管理权和成果收益权，经甲方同意享有继承权和土地转让权；有下列情形之一者，可变更或解除承包关系：1、政策性调整和国家集体占用耕地时……。2011年3月16日，平谷土储分中心（甲方）与北京嘉铭房地产开发有限责任公司、北京尚博雅投资顾问有限公司联合体（乙方）签订《土地一级开发委托协议书》，约定甲方委托乙方进行平谷区金海湖小镇（A、B地块）土地一级开发项目。2011年4月15日，平谷区金海湖小镇（A、B地块）土地一级开发实施主体变更为首创嘉铭公司。2011年4月，评估公司向李清作出《地上物作价补偿通知单》，载明李清承包地内栽种有核桃、黑枣、桃树、杏树、柳树。2011年7月6日，北京市平谷区金海湖镇韩庄村召开第八届第三次村民代表大会，讨论平谷土储分中心建设平谷区金海湖小镇B地块土地一级开发工程征用本村集体土地问题，并形成决议表决通过。2011年10月18日，平谷土储分中心作为甲方（征地方）与乙方（被征地方）北京市平谷区金海湖镇韩庄村民委员会签订《征地补偿安置协议》，约定甲方需征用乙方的集体土地位于平谷区金海湖镇韩庄村，总面积为535.28亩，以货币方式按时足额向乙方支付征地补偿费。2011年12月31日，北京市人民政府作出《北京市人民政府关于平谷区二○一一年度批次建设用地的批复》（京政地字〔2011〕294号），该批复载明：一、同意征收你区金海湖镇韩庄村集体土地共计35.6854公顷（535.28亩）；另使用国有土地供给3.0152公顷（45.23亩），以上合计38.7006公顷（580.51亩）。同意依据平谷区土地利用总体规划、北京市城市规划将上述农用地14.5607公顷（218.41亩）转为建设用地。二、同意由平谷土储分中心实施平谷区金海湖小镇B地块土地征收和土地一级开发工作后，纳入政府土地储备，其中经营性用地入市公开交易等。2012年6月27日，北京市平谷区人民政府发布《征地公告》。李清经营管理的土地有771.3133平方米在上述被征用的北京市平谷区金海湖镇韩庄村集体土地35.6854公顷内，李清在该土地上种植了松树、核桃树、柿子树。2020年6月19日，金海湖小镇B地块一级开发项目建设单位首创嘉铭公司向平谷绿化局提交《关于抢栽抢种认定的申请》。当日，平谷绿化局工作人员听取该公司与金海湖镇政府工作人员关于金海湖小镇B地块土地一级开发项目中韩庄村石家坟李清所承包地上栽植树木情况的介绍。2020年6月20日，平谷绿化局到涉案地块金海湖镇韩庄村村委会，对李清之子李俊强就相关情况进行调查询问。李俊强陈述于2016年-2017年期间在承包地内种植了华山松。当日，在李俊强的带领下，平谷绿化局工作人员与金海湖镇政府工作人员共同到涉案承包地块进行现场查勘，确认该承包地块上种植的是油松。2020年6月22日，首创嘉铭公司向平谷绿化局提交了相关材料。经调查询问、勘验现场、审阅书面材料等程序后，平谷绿化局于2020年6月24日作出认定书并送达李清。2020年6月30日，市绿化局收到李清之子李俊强邮寄的行政复议申请，李俊强要求撤销认定书。市绿化局经审查认为李清系行政行为的相对人，李俊强申请行政复议存在问题，遂要求补正。7月7日，市绿化局收到李清的补正材料，于当日依法受理。7月8日，市绿化局向平谷绿化局邮寄行政复议答复通知书。7月15日，平谷绿化局向市绿化局提交《行政复议答复书》及相关材料。市绿化局对平谷绿化局作出的认定书进行审查，于8月10日作出被诉复议决定，并于8月11日向李清和平谷绿化局分别邮寄送达。一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第九条规定，县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本行政区域的林业工作。平谷绿化局作为县级以上地方人民政府的林业主管部门，具有主管本行政区域的林业工作的法定职责。根据《北京市人民政府办公厅转发市园林绿化局、市国土局关于遏止本市基础设施建设征地拆迁过程中抢栽抢种树木苗木行为意见的通知》（京政办发[2007]20号）第一条、第三条的规定，平谷绿化局作为区园林绿化管理部门，负有对本区基础设施建设征地拆迁过程中抢栽抢种树木苗木行为进行认定的行政职责。根据《行政复议法》第三条的规定，市绿化局具有受理行政复议申请并作出复议决定的行政职责。平谷绿化局在受理金海湖小镇B地块一级开发项目建设单位首创嘉铭公司提交的《关于抢栽树木认定的申请》后，经过调查询问、勘验现场、审阅书面材料等程序后，并根据事实，结合北京市相关规范性文件规定，认定李清在承包土地上栽植油松的行为系发生在2012年6月27日即北京市平谷区人民政府发布《征地公告》之后，该行为依照《北京市人民政府办公厅转发市园林绿化局、市国土局关于遏止本市基础设施建设征地拆迁过程中抢栽抢种树木苗木行为意见的通知》（京政办发[2007]20号）文件的相关规定属于抢栽的违法行为，据此作出本案被诉认定书并依法送达。平谷绿化局在作出该认定的过程中履行了必要的调查程序，其行政程序正当。平谷绿化局作出的认定书，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。《行政复议法》第二十三条第一款规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。本案中，李清于2020年7月7日向市绿化局提交补正后的行政复议申请。市绿化局受理后，依法履行了通知答复、复议审查等法定程序，于2020年8月10日作出被诉复议决定，并履行了送达李清和平谷绿化局的法定职责，该复议决定符合法律规定。李清要求撤销该复议决定的诉讼请求，于法无据，不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李清的全部诉讼请求。李清不服一审判决，上诉至本院，认为：1.平谷绿化局并无职权作出涉诉“抢栽”认定；2.首创嘉铭公司以自己的名义、而非平谷土储分中心名义，提出抢栽抢种认定申请主体不适格；3.李清在案涉征地批文作出后有关部门长期不实施征地、村委会断水后未恢复供水的情况下补种油松，符合《中华人民共和国土地管理法》第三十八条，并非违法行为；4.平谷绿化局未明确抢栽油松数量，认定事实不清；5.平谷绿化局作出认定无须办理林木采伐许可证适用法律错误。请求：撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。平谷绿化局、市绿化局同意一审判决，请求予以维持。李清向一审法院提供了以下证据：1.土地承包合同，证明李清系涉案土地承包经营权人，对约定承包地旁边的荒地进行垦荒，实际承包地2.34亩，位于征收范围的仅1.16亩（771.3133平方米）。2.认定书，证明禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地；李清有权自行安排承包地的种植使用，且华山松系原来种植的桃树、核桃树、黑枣树因缺水枯死后补栽的，并非抢栽抢种。3.征地范围示意图；4.北京市平谷区人民法院（2020）京0117民初612号民事判决书和被诉复议决定；以上证据证明李清实际承包地2.34亩，仅1.16亩（771.3133平方米）被纳入征收范围内，并种植松树、核桃树、柿子树；2020年9月21日，确认结果为松树总量960棵，位于征地范围内为490棵。5.北京市平谷区人民法院（2020）京0117民初3071号民事裁定书，证明李清与北京市平谷区金海湖镇韩庄村村民委员会共同确认结果为松树规格10CM。6.证人证言，证明李清的承包地自2011年始被断水断电。平谷绿化局向一审法院提供了以下证据：1.关于抢栽抢种认定的申请；2.土地一级开发委托协议书；以上证据证明首创嘉铭新城镇投资发展有限公司于2020年6月19日向平谷绿化局提出申请，该公司作为建设项目的实施主体有向平谷绿化局提出涉案抢栽认定申请的资格。3.北京市平谷区金海湖镇韩庄村第八届第三次村民代表大会决议；4.《北京市人民政府关于平谷区二〇一一年度批次建设用地的批复》（京政地字〔2011〕294号）；5.《征地公告》（京平地征[2012]019号）；6.《征地补偿安置公示》及公示照片；7.《关于平谷区金海湖小镇B地块土地一级开发项目延期的批复》（京发改[2013]1342号）；以上证据证明平谷区金海湖小镇B地块土地一级开发项目已经取得用地批复，属于征地拆迁项目，属于（京政办发[2007]20号）文件的适用范围，北京市平谷区人民政府对该征地拆迁项目已于2012年6月7日发布《征地公告》。8.《地上物作价补偿通知单》；9.《土地承包合同》；10.金海湖镇“抢栽”树木信息情况登记表；11.2017年3月2日航片图和2018年4月9日航片图；以上证据证明2011年4月6日，对李清承包土地上地上物进行评估调查登记的树木中没有油松；涉案地块上的油松栽植时间为：李清亲属陈述在2016年-2017年，航片图分析为2017年3月2日至2018年4月9日；涉案地块油松栽植时间是在《征地公告》发布之后新栽植，按照（京政办发[2007]20号）属于抢栽行为。12.平谷绿化局的询问笔录、录音光盘及谈话录音书面整理稿；13.平谷绿化局核实录音光盘及谈话录音书面整理稿；以上证据证明李清亲属陈述涉案地块上油松栽植时间为2016年-2017年期间，按照（京政办发[2007]20号）文件属于抢栽行为。14.认定书；15.送达回证；以上证据证明平谷绿化局根据查明的事实和证据，按照（京政办发[2007]20号）文件的相关规定作出认定书，事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。16.被诉复议决定，证明市绿化局作出复议决定，依法维持平谷绿化局作出的认定书。市绿化局向一审法院提供了以下证据：1.行政复议申请书、邮寄凭证、行政复议案件处理审批表、行政复议申请材料补正通知书及中国邮政速递物流查询，证明市绿化局于2020年6月30日收到李清之子李俊强的复议申请，并在法定期限内要求其补正相关材料。2.补正后的复议申请书、委托书、证明信、北京市园林绿化局行政复议申请处理审批单，证明市绿化局对李清补正后的复议申请依法受理。3.行政复议答复通知书和行政复议申请书；4.邮寄凭单和查询单；以上证据证明市绿化局在法定期限内将复议申请书副本送达平谷绿化局，并要求其依法提交答复意见及证据等。5.行政复议答复书及证据目录、证据，证明平谷绿化局答复情况。6.行政负责人审查同意审批记录，证明市绿化局经行政机关负责人审批同意后，作出被诉复议决定。7.被诉复议决定，证明市绿化局作出维持决定书的复议决定。8.邮寄凭单，证明市绿化局在法定期限内作出复议决定，并履行了送达的法定职责。一审法院对上述经质证的证据材料作如下确认：李清提交的证据2、证据4中的被诉复议决定及平谷绿化局提交的证据14、16和市绿化局提交的证据7系本案被诉行政行为，不作为证据进行认证；李清提交的证据3、6不足以证明其目的，故不予采纳；李清提交的其他证据与平谷绿化局、市绿化局提交的其他证据与本案具有关联性，能够证明本案事实，予以采信。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定一审法院审理查明的事实成立。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第九条规定，县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本行政区域的林业工作。平谷绿化局作为县级以上地方人民政府的林业主管部门，具有主管本行政区域的林业工作的法定职责。根据《北京市人民政府办公厅转发市园林绿化局、市国土局关于遏止本市基础设施建设征地拆迁过程中抢栽抢种树木苗木行为意见的通知》（京政办发[2007]20号）第一条、第三条的规定，平谷绿化局作为区园林绿化管理部门，负有对本区基础设施建设征地拆迁过程中抢栽抢种树木苗木行为进行认定的行政职责。根据《行政复议法》第三条的规定，市绿化局具有受理行政复议申请并作出复议决定的行政职责。《北京市人民政府办公厅转发市园林绿化局、市国土局关于遏止本市基础设施建设征地拆迁过程中抢栽抢种树木苗木行为意见的通知》（京政办发[2007]20号）第二条第（二）条规定“《北京市建设征地补偿安置办法》（市政府令第148号）第十二条规定：区县人民政府应当自收到征收土地批准文件之日起10内在被征地的乡、镇、村进行征地公告。自征地公告发布之日起，对在征地范围内新种植的树木、苗木，不予补偿……”。本案中，平谷绿化局经过调查，认定李清栽植油松的行为发生在北京市平谷区人民政府发布《征地公告》之后，属于抢栽的违法行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。市绿化局受理后，依法履行了通知答复、复议审查等法定程序，所作被诉复议决定，亦无不当。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。李清所提上诉意见，无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各五十元，均李清负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 孙轶松审 判 员 徐 宁审 判 员 励小康二〇二一年四月二十八日法官助理 徐 蕾书 记 员 于 涵