辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽行终202号上诉人（原审原告）：开原家兴牧业有限公司，住所地辽宁省开原市八棵树镇八棵树村。法定代表人：陈燕，该公司经理。委托诉讼代理人：周志哲，辽宁十安律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：开原市人民政府，住所地辽宁省开原市滨水新城九州路**。法定代表人：谭会波，该市市长。委托诉讼代理人：顾洋，铁岭市生态环境局开原分局工作人员。委托诉讼代理人：韩英杰，辽宁君扬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：铁岭市人民政府，住，住所地辽宁省铁岭市新城区金沙江路**/div>法定代表人：隋显利，该市市长。委托诉讼代理人：王奕尧，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：徐春黎，该市司法局工作人员。开原家兴牧业有限公司（以下简称家兴牧业）因诉开原市人民政府（以下简称开原市政府）、铁岭市人民政府（以下简称铁岭市政府）责令关闭及行政复议一案，不服辽宁省铁岭市中级人民法院（2020）辽12行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案，并于2021年2月23日组织双方当事人进行了询问。家兴牧业的法定代表人陈燕及委托诉讼代理人周志哲，开原市政府的委托诉讼代理人顾洋、韩英杰，铁岭市政府的委托诉讼代理人王奕尧、徐春黎到庭参加询问。本案现已审理终结。原审判决查明以下事实：2008年1月8日，家兴牧业注册成立，并领取了《营业执照》，登记类型为有限责任公司，法定代表人为陈燕，营业执照上的经营范围为配合饲料、浓缩饲料生产、销售，粮食收购、销售(依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动)。2019年1月9日开原市粮食局颁发《粮食收购许可证》，授予家兴牧业粮食收购资格。2010年6月17日，辽宁省环境保护厅作出辽环发〔2010〕29号文件批复，经省政府同意，原则同意铁岭市政府上报的《铁岭市饮用水水源保护区区划方案》，家兴牧业经营场所被划入清河水库饮用水水源二级保护区范围。2017年10月1日，辽宁省人民政府作出辽政〔2017〕212号文件批复，同意铁岭市政府确定的饮用水水源保护区范围，家兴牧业在清河水库饮用水水源二级保护区范围内。2018年4月24日，辽宁省环境保护厅、辽宁省水利厅联合下发辽环发〔2018〕36号文件，向各市人民政府印发了《辽宁省集中式饮用水水源地环境保护专项行动实施方案》，其中要求各市人民政府负责组织开展本辖区专项行动，2018年4月10日前，完成县级及以上城市水源地环境保护专项排查，建立问题台账清单，2019年年底前，完成县级及以上城市水源地环境保护专项整治。另查明，2019年5月29日，开原市环境保护局针对家兴牧业涉嫌在饮用水水源二级保护区内存在已建成排放污染物的建设项目的行为予以立案调查，并于当天进行了询问及现场检查。家兴牧业法定代表人陈燕在询问笔录中表示其单位原来有环保手续，现在已经找不到了；现场检查笔录记载，家兴牧业厂区内有两间库房，有一套烘干塔设备，有一台翻转机。2019年7月22日，开原市政府针对饮用水水源地环境保护事宜召开政府专题会议，并形成会议纪要。会议确定，由开原市政府对南城子水库和清河水库保护区内的16家排污企业实施关闭。2019年7月24日，开原市政府作出《责令自行关闭决定书》（开政责闭字〔2019〕013号），责令家兴牧业立即自行关闭。7月29日，开原市政府作出《实施关闭决定先行告知书》（开政闭告字〔2019〕013号）、《实施关闭决定听证告知书》（开政闭听字〔2019〕013号），告知家兴牧业依据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，拟对其予以关闭，其可以提出陈述和申辩意见，并可以提出听证申请。家兴牧业于2019年7月31日提出听证申请，开原市政府于8月5日向家兴牧业送达了听证通知书，并于8月14日举行了听证会。2019年8月26日，开原市政府作出被诉的开政闭决字〔2019〕013号关闭决定，以家兴牧业在清河水库饮用水水源地二级保护区内存在已建成的排放污染物的建设项目为由，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，责令家兴牧业自收到决定书之日起7日内自行关闭；逾期不关闭的，开原市政府将依法强制关闭。再查明，家兴牧业对开原市政府作出的关闭决定不服，于2019年10月18日向铁岭市政府申请行政复议，请求撤销开政闭决字〔2019〕013号关闭决定。铁岭市政府于2019年10月21日作出铁政行复答字〔2019〕21号行政复议答复通知书，要求开原市政府自收到该通知书之日起十日内依法提交包括书面答复在内的各种证据及材料。2019年11月1日，开原市政府作出开政行复答字〔2019〕8号行政复议答复书。2019年12月17日，铁岭市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，作出铁政行复延字〔2019〕9号延期审理通知书。2020年1月15日，铁岭市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项的规定，作出铁政行复中字[2020]8号中止审理通知书。2020年6月15日，铁岭市政府作出铁政行复恢字〔2020〕10号恢复审理通知书以及被诉的铁政行复决字〔2020〕14号《行政复议决定书》，决定维持被申请人开原市政府作出的《开原市人民政府关闭决定书》（开政闭决字〔2019〕013号）。同日，铁岭市政府作出铁政行复见字〔2020〕02号行政复议意见书，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十七条第一款的规定，提出如下意见：1.做好被关闭企业的稳定工作；2.区分企业经营情况区别对待并出台善后工作方案。原审法院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”开原市政府具有作出被诉关闭决定的法定职权。家兴牧业是清河水库饮用水水源二级保护区内已建成的建设项目，其经营活动存在对外排放污染物的事实。在开原市环境保护局对其进行调查询问过程中，家兴牧业法人表示企业原来有环保手续，现在已经找不到。开原市政府根据开原市环境保护局对家兴牧业所作的询问笔录、现场检查笔录等证据，认定家兴牧业属于在饮用水水源二级保护区内已建成的排放污染物的建设项目，主要证据充分。开原市政府依据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，对家兴牧业在饮用水水源二级保护区内已建成的建设项目作出责令关闭的决定，适用法律正确。开原市环境保护局对家兴牧业存在的问题进行了调查核实，开原市政府在作出责令关闭决定前告知了家兴牧业享有陈述、申辩以及申请听证的权利，并针对其申请召开了听证会，在听取家兴牧业的意见后，作出被诉责令关闭决定并将决定书送达给家兴牧业，行政程序符合法律规定。对于家兴牧业的复议申请，因开原市政府作出的责令关闭决定并不违法，所以铁岭市政府在依法受理行政复议申请后，经延期审理和中止审理后，于法定期限内作出了维持原行政行为的复议决定，程序符合法律规定，结论并无不当。关于家兴牧业要求即时恢复其企业生产的问题。本案中，家兴牧业属于在饮用水水源二级保护区内已建成的排放污染物的建设项目，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款之规定，应由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。故其该项诉请法院不予支持。但在家兴牧业经营场所被划入饮用水水源二级保护区之前，该企业已经成立并经营多年，因开原市政府关闭决定给其合法利益造成的损失，应当依法给予补偿,以达到实质性化解行政争议,保护行政管理相对人合法权益的目的。家兴牧业可以就其合法损失与开原市政府协商解决，亦可以要求开原市政府作出补偿决定，如对开原市政府的补偿或不予补偿决定不服的，可另循法律救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回开原家兴牧业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由开原家兴牧业有限公司负担。家兴牧业上诉称：其成立于饮用水水源地二级保护区划定之前，经营期间不存在任何违法行为，如果是为二级保护区建设需要，应与其协商迁移或给予征收补偿，开原市政府对其作出具有行政处罚性质的关闭决定，没有事实和法律依据，该关闭决定和铁岭市政府予以维持的复议决定均不合法。综上，请求撤销原判，改判撤销关闭决定和复议决定，恢复其企业生产。开原市政府答辩称：原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由与本案事实无关联关系，应驳回其上诉。铁岭市政府答辩称：原审判决查明事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”家兴牧业位于清河水库饮用水水源二级保护区内，开原市政府有权对该饮用水水源保护区范围内已建成的排放污染物的建设项目作出关闭决定。开原市环境保护局的调查询问笔录、现场检查（勘察）笔录和家兴牧业的工业企业污染物排放表证实，家兴牧业以一般烟煤为燃料从事粮食烘干，在生产过程中排放污染物。开原市政府依据上述证据以及家兴牧业在二级水源保护区内的测定图及说明，认定家兴牧业为饮用水水源二级保护区内已建成的排放污染物的建设项目，证据充分。开原市政府在作出关闭决定前，已依法履行调查核实、告知陈述、申辩等权利以及依申请召开听证会的程序，行政程序符合法律规定。综上，开原市政府作出的被诉关闭决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。有鉴于此，铁岭市政府按照法定程序作出维持该关闭决定的被诉复议决定，亦符合法律规定。家兴牧业作为饮用水水源二级保护区内已建成的排放污染物的建设项目，依法应予拆除或关闭，其要求撤销被诉关闭决定和复议决定并恢复企业生产的诉讼请求于法无据，原审判决依法驳回其诉讼请求并无不当。但家兴牧业在被划入饮用水水源保护区之前已依法成立并经营多年，开原市政府应对其作出关闭决定给家兴牧业合法利益造成的损失依法予以补偿，家兴牧业可就此问题与开原市政府进行协商或要求其作出补偿决定，亦可另循法律救济。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人开原家兴牧业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  于德江审判员  王 骞审判员  柳华颖二〇二一年四月二日法官助理刘禹书记员魏晓迪