文书内容山东省滨州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鲁16行终32号上诉人（原审被告）无棣县海洋发展和渔业局，住所地：山东省无棣县海丰十七路水务大厦。法定代表人孙殿平，局长。参加诉讼行政机关负责人邵洪武，副局长。委托代理人冯建新，山东正鉴律师事务所律师。被上诉人（原审原告）杨风凯，男，1966年10月20日出生，汉族，住山东省无棣县。委托代理人宋克成、张恺歆，山东布朗律师事务所律师。上诉人无棣县海洋发展和渔业局因被上诉人杨风凯诉其强制拆除养殖设施一案，不服无棣县人民法院（2020）鲁1623行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年2月25日公开开庭审理了本案，上诉人无棣县海洋发展和渔业局的出庭负责人邵洪武及委托代理人冯建新，被上诉人杨风凯及委托代理人宋克成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告杨风凯于1991年办理了农转渔手续，在无棣县××镇××村承包滩涂从事海产养殖。原告起诉称承包面积102.834公顷。自2001年始，杨风凯向原无棣县海洋与渔业局（以下简称县海洋局）缴纳海域使用金，至2016年止。2015年6月，县海洋局为杨风凯颁发了涉案养殖证两本，分别为鲁无棣县府（海）养证［2015］第00005号和鲁无棣县府（海）养证［2015］第00006号，期限为2015年6月29日至2020年6月28日。2018年10月25日，无棣县人民政府作出批复，同意县海洋局注销杨风凯的涉案养殖证。2002年1月25日，山东省人民政府（鲁政字〔2002〕34号）文件批准建立“无棣贝壳堤岛与湿地系统省级自然保护区”；2004年2月27日，山东省人民政府（鲁政字〔2004〕86号）文件批准“无棣贝壳堤岛与湿地系统省级自然保护区”更名为“滨州贝壳堤岛与湿地系统省级自然保护区”；2006年2月21日，经《国务院办公厅关于发布山西五鹿山等22处新建国家级自然保护区名单的通知》（国办发〔2006〕9号）文批准“滨州贝壳堤岛与湿地系统自然保护区”为国家自然保护区。2011年3月12日，《国务院办公厅关于调整辽宁蛇岛老铁山等3处国家级自然保护区的通知》（国办函〔2011〕22号）文件批准了滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区调整方案，调整后核心区面积为15547.28公顷。无棣县汪子岛及周围滩涂处于滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区的核心区内，杨风凯的养殖设施也位于保护区核心区的滩涂中。2018年6月8日，中共滨州市委、滨州市人民政府（滨委〔2018〕100号）文件关于印发《滨州市贯彻落实中央环境保护督查组督查反馈意见整改方案》的通知，要求滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区核心区内养殖项目要逐步退出，其中涉及杨风凯水产养殖1932亩。2018年3月19日，滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区管理局向杨风凯下达了《关于退出保护区核心区养殖的通知》，要求其限期退出养殖、拆除养殖设施；2018年3月28日，县海洋局向杨风凯下达了《无棣县海洋与渔业局关于退出保护区核心区养殖活动的通知》，但原告没有在通知的期限内自行拆除养殖设施，退出养殖。2018年10月、11月，杨风凯涉案滩涂养殖设施被拆除。一审庭审中，原告提出申请，请求法院调查2017年后被告拒收海域使用金的情况。原审法院认为，该情况与本案被告收回行政许可不具有关联性，故不予调查。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此，原告认为被告的行政强制行为侵犯了其财产权益，有权提起行政诉讼。本案双方争执的焦点为，被告拆除原告养殖池的行为是否符合法律规定。具体分析如下：一、被告作为有权机关对原告作出了行政许可。通常认为，行政行为的法律效力源自行政机关行使行政职权或履行法定职责的公权力属性。具有法律效果的行政行为一经作出，即产生公定力、确定力、拘束力、执行力等效力。这些效力同时及于单方作出行政行为的行政机关和权利义务受行政行为影响的公民、法人或其他组织。基于行政法律关系稳定的考虑，行政机关在行政行为效力存续期间原则上不得再行作出变更、撤销、废止等行为。最高人民法院在（2018）最高法行再201号判决中认为，国务院发布的国发〔2004〕10号《全面推进依法行政实施纲要》要求行政机关依法行政必须遵守诚实守信原则。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。对历史遗留问题的处理，行政机关应当本着实事求是、尊重历史，符合现实的原则，本着保持谦抑、格外谨慎、有利于当事人的态度，依法作出客观、公正处理，切忌出尔反尔，来回“翻烧饼”。撤销已经生效的行政决定，必须要遵循正当程序原则，听取利害关系人的陈述、申辩意见，查明案件事实，依法作出撤销决定。县海洋局为杨风凯颁发的鲁无棣县府（海）养证[2015]第00005号和鲁无棣县府（海）养证[2015]第00006号养殖证属于行政许可。行政许可一经作出，即具有公定力、确定力，对于行政机关和相对人都产生约束力。对于行政机关而言，其自我纠错将会受到严格限制，只有符合法定情形的，行政机关才有权予以撤销或变更。根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第八条规定，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。二、被诉撤销许可行为是否违反法定程序。最高人民法院在（2016）最高法行再104号判决中认为，行政机关撤销行政许可应该受到限制。行政许可法对撤销行政许可的程序虽未作出具体规定，但该法总则第五条第一款规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”；第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权……”。撤销行政许可亦属于实施行政许可。该案中，广东省林业厅在未事先告知的情况下，即作出撤销中科电站行政许可的决定，严重侵犯了中科电站依据前述法律规定享有的陈述权、申辩权，同时违反了前述法律规定的公开原则，属于严重违反法定程序。国务院国发〔2004〕10号《全面推进依法行政实施纲要》规定“行政机关实施行政管理，……要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”本案中，原告在养殖场的养殖行为，不符合现行环境保护规定，退出保护区核心区养殖，有利于促进环境保护、国民经济和社会的发展。但县海洋局先给原告颁发养殖许可证，后注销许可证的行为属于收回行政许可，被告作出减损行政相对人权益的行政行为，应当履行正当程序。县海洋局虽然于2018年3月28日向杨风凯下达了《无棣县海洋与渔业局关于退出保护区核心区养殖活动的通知》，但其没有按照行政许可法规定的程序作出收回行政许可决定，更没有履行给予行政相对人陈述、申辩、听证等权利，也没有按照行政许可法的规定给予适当补偿。三、被告是否具有实施代履行拆除原告养殖池的条件。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第五十条规定，有关行政机关行使代履行的权力，必须符合条件和程序。这些条件包括：一是针对排除妨碍、恢复原状等可代为履行的义务；二是限于三个领域和目的，即为了保障交通安全、防止环境污染和保护自然资源；三是事态已到了严重的程度，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的状况；四是代履行属于“帮助性”“做好事”的行为，而不是“破坏性”“对抗性”行为。此外，行政机关实施代履行，还必须符合法定程序。根据行政强制法第五十一条规定，正常的程序和步骤是：第一步，代履行前送达决定书；第二步，代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；第三步，实施代履行；第四步，代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。该条还规定，代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。在本案中，被告拆除原告养殖池的行为并不是在紧急状态下，不符合代履行的程序。被告辩称代履行的主张无事实和法律依据。被告强制拆除原告的养殖池既没有执行依据，也没有按照行政强制法关于“没有强制执行权的行政机关应该申请人民法院强制执行”的规定申请人民法院执行；在强制执行过程中，更没有履行作出强制执行决定，催告、公告等程序。综上所述，被告拆除原告养殖池的行为程序违法，原告诉求被告行为违法，符合法律规定，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一条之规定，判决：确认被告无棣县海洋发展和渔业局拆除原告杨风凯养殖池的行为违法。案件受理费50元，由被告负担。原审被告无棣县海洋发展和渔业局不服一审判决提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。事实与理由：被上诉人杨风凯提起本案诉讼没有事实和法律依据，应予驳回。一审判决认定事实错误，适用法律不当，应予撤销。一、上诉人拆除涉案海域内设施事实清楚，证据充分，程序合法。1.生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，全国生态环境保护大会对新时代推进生态文明建设确立了重大原则，在实践中须严守“三大红线”，即生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线。本案上诉人对被上诉人实施的涉案行为，正是基于被上诉人存在违法及超越这“三条红线”等行为而实施的。对此，上诉人在一审提交了山东省人民政府《关于建立无棣贝壳堤岛与湿地系统省级自然保护区的批复》（鲁政字〔2002〕34号）等文件、中共滨州市委、滨州市人民政府《关于印发的通知》、《无棣县关于省环保督察组反馈滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区海水养殖项目退出整改验收台账》、《核心区、缓冲区盐田制卤及养殖活动对滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区生态影响专题报告》等书证。证实涉案海域因国家环境保护需要必须立即清理，上诉人为了国家环境保护大计对确需立即拆除的海域内设施进行拆除，并无不当。2.上诉人根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条、第三十二条的规定，按照无棣县人民政府《关于有序退出滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区范围内养殖活动的实施方案》等规定和要求，依法向被上诉人送达了滨海保函〔2018〕12号《关于退出保护区核心区养殖的通知》等通知，告知其应予拆除养殖及管护措施，并应按要求退出保护区；对逾期未拆除设施，根据国家相关法律、法规，予以集中拆除。上诉人拆除涉案用海设施和构筑物，合法正确，并无不当。二、被上诉人杨风凯提起的本案诉讼不属于行政争议范畴，应予驳回。1.上诉人实施的涉案行为是根据国务院有关部门的决定，贯彻落实“环境保护”问题专项行动，基于中央环境保护督察组督察反馈意见等事宜而进行的，属于执行政策性的处理行为。因此，被上诉人的起诉不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。2.上诉人实施涉案行为时，被上诉人对涉案海域已不享有使用权，其无权以此再行主张权利。因为涉案海域是基于被上诉人按期缴纳海域使用金才准许其使用的。被上诉人自2016年起一直未交纳海域使用金，因此其已丧失涉案海域使用权，被上诉人在丧失使用权后达两年的时间里拒不搬离、清理，上诉人作为涉案海域的管理人，有权随时责令被上诉人撤离并拆除海域内设施。再者，涉案海域只是被上诉人的经营场所，并非被上诉人的居住场所。上诉人实施的涉案行为即使存在争议，也属于民事范畴，并非行政争议，被上诉人本案诉求依法应予驳回。三、被上诉人一审诉讼没有事实和法律依据，其诉求依法应予驳回。1.被上诉人在一审中提供的证据一并不能证实其在涉案区域从事海产养殖的行为具有合法性。因为被上诉人是否系“渔业人口”与其是否享有涉案海域使用权，并不具有法律上的因果关联性和证明效力性。再者，“渔业户口”并非就必然进行海域养殖或享有养殖权，只是一种户口属性，应依据其属性享有户口应有待遇，并不具有特殊性。2.被上诉人在一审中提供的证据二只是其持有的一份证书，并不代表其在本案发生时仍享有相关使用权等权利，也并不能证实上诉人具有违法行为。事实上，被上诉人在本案发生时对涉案海域已不享有使用权，且其证件已被行政机关依法注销。四、一审判决认定事实错误，适用法律不当，应予撤销。1.一审法院未对上诉人诉求事项是否属于行政诉讼受案范围依法进行审查，导致民事与行政审判混淆，致使错误受理并审理本案。2.一审法院认定注销涉案海域使用权证书违反法定程序，是错误的。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十八条规定“违反本法规定，按年度逐年缴纳海域使用金的海域使用权人不按期缴纳海域使用金的，限期缴纳；在限期内仍拒不缴纳的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权”，被上诉人在长达两年的时间里未交纳涉案海域使用金，行政机关在告知被上诉人相关事项后，被上诉人拒不履行，行政机关据此注销被上诉人的海域使用权证书符合法律规定。3.一审法院认定上诉人涉案行为不符合代履行的规定，是错误的。假设本案上诉人与被上诉人之间存在的是行政争议，根据行政强制法第五十条的规定，被上诉人在违反国务院有关部门贯彻落实“环境保护”问题专项行动等的情形下，上诉人为了保护环境资源，防止自然资源持续发生破坏，对被上诉人在已不享有使用权的海域上存在的应予拆除的设施进行拆除，不具有“破坏性”和“对抗性”，且符合法律规定，并无不当之处。被上诉人杨风凯辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一、无论是上诉人注销被上诉人养殖证还是拆除被上诉人养殖设施的行为均违反法定程序，系违法行为。1.上诉人并未提供其合法注销被上诉人养殖证的依据。本案上诉人注销前后均不存在行政许可法第七十条规定的应当注销行政许可的情形，上诉人注销被上诉人养殖证的行为既缺乏事实依据也没有法律依据。上诉人在未告知被上诉人的情况下，迅速完成了养殖证的注销，然后为其拆除养殖池找到一个合理的借口。在此过程中被上诉人被动地失去了知情权、陈述权、申辩权及听证权等，因此，该注销行为明显违法。2.上诉人在注销被上诉人合法持有的养殖证后进行的养殖区域拆除工作，是建立在违法行为基础之上的行为，亦无法律依据。即使上诉人是为了响应政策对划入环保区域的水域进行清退活动，其也应当按照规定公示告知，并制定相关的使用权补偿费和安置补助费标准进行补偿，而不是违法实施拆除清退。上诉人在拆除被上诉人养殖设施过程中始终未按照《山东省国有渔业养殖水域滩涂使用管理办法》第十五条至第十九条的规定履行水域滩涂使用权收回程序，严重违反相关法律规定且侵害了被上诉人的合法权益。3.上诉人称其系根据政策行使代履行权力，但上诉人并无证据证明其拆除行为具有紧急性、紧迫性，其当时也没有证据证明被上诉人的养殖设施将对自然资源造成破坏或会造成环境污染，其行为并不符合代履行的条件。二、被上诉人未持有海域使用权证系上诉人不作为导致而非被上诉人的过错。根据《山东省国有渔业养殖水域滩涂使用管理办法》第八条的规定，上诉人向被上诉人颁发养殖证说明了被上诉人符合水域使用的行政许可条件，被上诉人使用的系海域，上诉人应当同时颁发海域使用权证。上诉人在庭审中也认可曾收取被上诉人的海域使用金，因此上诉人仅颁发养殖证而未颁发海域使用权证系其不作为所致，并非被上诉人的过错，不应由被上诉人承担该行为后果。且当地仅颁发养殖证而未颁发海域使用权证的情况普遍存在，被上诉人并非个例。另外，2017年之后系上诉人拒收海域使用金导致被上诉人无法缴纳而非被上诉人拒绝缴纳，该情况也非个例，被上诉人在一审中也申请了一审法院实地调查取证。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题有二，一是被上诉人杨风凯提起的本案诉讼是否属于行政诉讼的受案范围；二是被诉强制拆除行为是否合法。一、关于被上诉人杨风凯提起的本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围的问题。杨风凯提起本案诉讼的请求为确认上诉人无棣县海洋发展和渔业局强制拆除其滩涂养殖池的行政行为违法。对该被诉拆除行为，上诉人并不否认由其实施，但主张系为贯彻落实“环境保护”问题专项行动等相关事宜而进行，属于执行政策性的处理行为，且杨风凯对案涉海域已不享有使用权，案涉争议应属于民事范畴。根据本案业已查明的事实，因杨风凯涉案养殖设施位于滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区核心区内，上诉人基于自然环境和自然资源保护的需要，在向杨风凯下达退养通知，杨风凯未履行自行拆除义务的情况下，实施了强制拆除行为。该行为系上诉人作为海洋行政主管部门，为实现行政管理目标，而对行政相对人即被上诉人杨风凯作出的行政强制执行行为，因该行为引发的争议属于行政争议，杨风凯提起的本案诉讼属于人民法院行政诉讼的受案范围。即使被诉行为存在上诉人提及的落实上级政策和专项行动等因素，也不影响其属于可诉性行政行为的性质认定。至于杨风凯对涉案海域的使用权问题，亦属于海域主管部门与杨风凯之间的行政法律关系，因此产生的争议同样属于行政争议。上诉人关于本案不属于行政诉讼受案范围的主张缺乏法律依据，依法不能成立。二、关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款规定，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。《中华人民共和国渔业法》第十一条规定，单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。《山东省国有渔业养殖水域滩涂使用管理办法》第六条规定，公民、法人或者其他组织使用水域滩涂从事养殖生产的，应当向县级人民政府海洋与渔业行政主管部门提出申请。使用海域从事养殖生产的，应当同时提出海域使用申请。本案中，县海洋局对杨风凯涉案养殖设施进行强制拆除主要基于两方面理由，一是因养殖设施位于滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区核心区内，为保护环境确需拆除；二是认为杨风凯对涉案海域已不享有使用权。杨风凯系于1991年在涉案海域从事养殖生产，并自2001年开始向县海洋局缴纳海域使用金，涉案区域最早批准为“无棣贝壳堤岛与湿地系统省级自然保护区”的时间为2002年，因此杨风凯养殖设施建设在前、自然保护区成立在后，上诉人对该事实亦予以认可。同时，杨风凯持有的两本养殖证记载养殖权期限为2015年6月29日至2020年6月28日，其虽无海域使用权证，但根据其向县海洋局缴纳海域使用金的事实，结合养殖证记载内容，可以认定杨风凯系基于对海域行政主管部门的信赖，经行政许可使用涉案海域从事养殖活动。自然保护区建立后，因杨风凯涉案养殖设施位于保护区核心区内，为保护自然环境和自然资源，杨风凯应当停止养殖活动，退出保护区。县海洋局向杨风凯下达退养通知，无棣县人民政府批复同意县海洋局注销杨风凯涉案养殖证的系列行为，应当视为对杨风凯使用涉案海域及从事养殖生产的行政许可的收回行为。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条规定，自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。《山东省国有渔业养殖水域滩涂使用管理办法》第十三条规定，因公共利益或者国家安全的需要，有下列情形之一的，原批准使用水域滩涂的县级以上人民政府可以依法收回水域滩涂使用权：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的环境和资源保护、防灾减灾、市政公用等公共事业的需要；（四）法律、法规规定的其他公共利益的需要。第二十三条规定，县级以上人民政府应当依法对水域滩涂使用权人或者实际使用人给予补偿。第二十八条规定，补偿到位后，水域滩涂使用权人或者实际使用人应当在补偿安置协议规定的期限内清理附着物，并移交水域滩涂；县级以上人民政府收回使用权证书，并办理注销手续。水域滩涂使用权人或者实际使用人未在规定期限内移交水域滩涂的，由县级以上人民政府责令限期移交，逾期不移交的，由县级以上人民政府依法申请人民法院强制执行。本案县海洋局收回对杨风凯使用涉案海域及从事养殖生产的行政许可，应当给予杨风凯合法合理的补偿，并应根据上述规定履行申请人民法院强制执行的程序。县海洋局在未给予杨风凯相应补偿，履行法定强制执行程序的情况下，径行对杨风凯涉案养殖设施实施强制拆除明显不当，上诉人主张拆除行为事实清楚，证据充分，程序合法无事实和法律依据，不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人无棣县海洋发展和渔业局负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙长青审 判 员 牛淑华审 判 员 庞 辉二〇二一年四月十九日法官助理 陈彤辉书 记 员 李嘉正