新疆维吾尔自治区高级人民法院   行 政 赔 偿 判 决 书   （2021）新行赔终1号   上诉人（原审被告）：阜康市自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市博峰街道办事处。   法定代表人：罗奕，该局局长。   委托诉讼代理人：王建新，男，该局工作人员。   委托诉讼代理人：孙美琪，阜康市水磨沟乡法律服务所法律工作者。   被上诉人（原审原告）：中国银行股份有限公司昌吉回族自治州分行，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州昌吉市宁边东路2号。   法定代表人：车树新，该分行行长。   委托诉讼代理人：陈斌，北京大成（乌鲁木齐市）律师事务所律师。   原审被告：阜康市人民政府，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市新运路1000号。   法定代表人：赵贤东，该市市长。   委托诉讼代理人：杨嘉琦，新疆博达律师事务所律师。   中国银行股份有限公司昌吉回族自治州分行（以下简称中行昌吉州分行）诉阜康市自然资源局及阜康市人民政府行政赔偿一案，昌吉回族自治州中级人民法院于2020年6月21日作出（2020）新23行赔初1号行政赔偿裁定，驳回中行昌吉州分行的起诉。中行昌吉州分行不服，向本院提起上诉。本院于2020年9月30日作出（2020）新行赔终11号行政赔偿裁定，撤销（2020）新23行赔初1号行政赔偿裁定，指令昌吉回族自治州中级人民法院继续审理。该院于2020年12月21日作出（2020）新23行赔初3号行政赔偿判决。阜康市自然资源局不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人阜康市自然资源局的委托诉讼代理人王建新、孙美琪，被上诉人中行昌吉州分行的委托诉讼代理人陈斌，原审被告阜康市人民政府的委托诉讼代理人杨嘉琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   一审法院审理查明，2014年3月20日，案外人新疆绿之梦林业发展有限公司（以下简称绿之梦公司）与阜康市九运街镇五运中心村签订《昌吉州农村土地承包经营权出租合同》，约定绿之梦公司租赁阜康市九运街镇五运中心村1087亩耕地种植竹柳。2014年9月6日绿之梦公司向阜康市林业局申请林权登记，2014年10月5日阜康市九运街镇五运中心村向阜康市林业局出具《林地权属证明》。2015年1月12日阜康市林业局在新阜政林证字（2015）第008号林权证上盖章，阜康市人民政府发放了该林权证，证载林地所有权权利人九运街镇五运中心村，林地使用权权利人绿之梦公司，面积为2007亩，林地使用期为13年，终止日期为2027年12月31日。   2015年6月8日，绿之梦公司在中行昌吉州分行贷款400万元，并以新阜政林证字（2015）第008号林权证作抵押担保。2015年6月9日，中行昌吉州分行取得A65005230号林权证抵押他项权证，抵押时间为一年，至2017年6月1日。   2017年9月18日，阜康市人民法院作出（2016）新2302执1166号执行裁定书，载明执行中对抵押物绿之梦公司林地使用权予以作价评估，评估价720万元，经阜康市人民法院委托拍卖，经三次拍卖无人竞买流拍，经中行昌吉州分行同意以流拍价460.8万元抵偿债务本金、相关费用及利息，遂裁定：将绿之梦公司名下的林权使用权作价460.8万元抵偿给中行昌吉州分行，所有权自裁定送达中行昌吉州分行时起转移，中行昌吉州分行可持本裁定书到登记机构办理相关产权过户登记手续。   2018年4月12日，阜康市林业局作出《关于拟撤销新阜政林证字（2015）第008号林权证（编号为A6500523061）的函》（阜林函字〔2018〕102号），载明“由于绿之梦公司在登记办理林权证时涉嫌程序违法，阜康市林业局决定拟于2018年4月20日前撤销该公司持有的林权证，请中国银行阜康支行接到此函后重新确定抵押物。我局对贵行出具的《他项权属证明》通知同时废止。”   2018年4月17日，阜康市林业局作出《关于撤销新阜政林证字（2015）第008号林权证及宗地登记的决定》（阜林决字〔2018〕2号），以案涉土地2008年已被阜康市人民政府确定为基本农田，2017年经自治区人民政府审批并经国务院备案已划定为永久性基本农田，绿之梦公司申请登记时未如实提供土地性质为由，撤销了新阜政林证字（2015）第008号林权证。2018年9月4日，中行昌吉州分行向阜康市人民政府提交了赔偿申请书。2018年10月29日，阜康市人民政府作出阜政赔决字〔2018〕1号不予行政赔偿决定书，认为中行昌吉州分行的赔偿请求不属于国家赔偿范围，林权证是行政登记，不是行政处罚；颁发新阜政林证字（2015）第008号林权证程序违法但权属明确，可在确认程序违法的前提下保留其权证效力，以维护办证行为的稳定性和林权主体的信赖利益，决定对中行昌吉州分行的赔偿请求不予赔偿。中行昌吉州分行于2018年11月1日收到该不予行政赔偿决定书。   中行昌吉州分行于2019年1月10日向阜康市人民法院提起诉讼，请求判令阜康市林业局赔偿460.8万元。2019年3月19日阜康市人民法院作出（2019）新2302行初2号行政裁定，以中行昌吉州分行未向阜康市林业局申请赔偿的情况下直接提起行政赔偿之诉违反法律规定为由，驳回中行昌吉州分行的起诉。   2019年7月12日，中行昌吉州分行向阜康市林业局提交了赔偿申请。2019年9月11日，阜康市自然资源局作出不予赔偿决定书，认为其撤销林权证符合法律规定，其已在撤销林权证前函告中行昌吉州分行变更抵押物，中行昌吉州分行未采取行动，颁发新阜政林证字（2015）第008号林权证程序违法但权属明确，可在确认程序违法的前提下保留其权证效力，以维护办证行为的稳定性和林权主体的信赖利益，林权证的撤销不影响实体权属，决定对中行昌吉州分行的赔偿请求予以驳回。中行昌吉州分行于2019年9月16日收到该不予赔偿决定书。   2020年4月15日，中行昌吉州分行向一审法院提起行政赔偿诉讼，请求判令阜康市人民政府、阜康市自然资源局向中行昌吉州分行赔偿460.8万元。   另查明：2019年因机构改革，阜康市林业局职权由阜康市自然资源局承接。   一审法院认为，本案争议焦点是阜康市人民政府、阜康市自然资源局是否应当赔偿中行昌吉州分行的损失，赔偿数额如何认定。一、阜康市人民政府、阜康市自然资源局是否应当赔偿中行昌吉州分行的损失。行政行为一经作出即为合法有效，在其被依法变更、撤销或者撤回之前，公民、组织对其信赖所形成的利益应该获得法律的保护。行政机关如因国家利益、公共利益或者其他法定事由，对有效的行政行为需要变更、撤销或者撤回，应当依据法定的权限和程序来进行，同时对行政行为相对人因信赖利益而遭受的财产损失予以补偿或赔偿。中行昌吉州分行由于不知道行政行为有瑕疵而与行政相对人绿之梦公司发生借贷及抵押关系，其由于行政机关对绿之梦公司的授益行为而带来的利益也应当受到保护。本案中，绿之梦公司取得的新阜政林证字（2015）第008号林权证，属授益性行政许可行为。阜康市林业局作出的《关于撤销新阜政林证字（2015）第008号林权证及宗地登记的决定》（阜林决字〔2018〕2号）已经写明案涉土地2008年已被阜康市人民政府确定为基本农田，2017年经自治区人民政府审批并经国务院备案已划定为永久性基本农田，故撤销了新阜政林证字（2015）第008号林权证。中行昌吉州分行通过法院执行取得案涉林木所有权，阜康市林业局作出的《关于撤销新阜政林证字（2015）第008号林权证及宗地登记的决定》，造成了中行昌吉州分行取得的林木所有权丧失，导致因信赖产生的财产利益遭受不可挽回的损失，故阜康市自然资源局应当赔偿中行昌吉州分行的损失。二、关于赔偿数额的确定。本案中，中行昌吉州分行给绿之梦公司贷款400万元，绿之梦公司以新阜政林证字（2015）第008号林权证作为抵押，后在强制执行程序中，法院将绿之梦公司名下的林权证项下林木作价460.8万元抵偿中行昌吉州分行债务本金、利息及相关费用。案涉林权证项下的林木价值经执行评估、拍卖确定为460.8万元，故中行昌吉州分行抵债获得的林权证的林木价值被执行法院确定为460.8万元。故阜康市自然资源局应向中行昌吉州分行赔偿460.8万元。三、关于阜康市人民政府、阜康市自然资源局提出的问题。（一）关于阜康市人民政府、阜康市自然资源局认为中行昌吉州分行起诉超过法定期限的问题。阜康市自然资源局在2019年11月11日至2020年5月6日期间对中行昌吉州分行提出的赔偿请求并未拒绝，故中行昌吉州分行起诉阜康市自然资源局并未超过法定期限。（二）关于阜康市人民政府、阜康市自然资源局认为中行昌吉州分行取得权利后怠于行使权利，未及时处置林木，不应赔偿中行昌吉州分行的问题。本案中，中行昌吉州分行因执行抵债成为林权权利人，绿之梦公司因投入形成的林权和林木价值属于中行昌吉州分行。在林权证未到期限的情况下，处置林木并非权利人的必然选择，且林权证被撤销,林木失去了合法保护，也没有了合法价值,故该院对该意见不予采信。（三）关于阜康市人民政府、阜康市自然资源局认为中行昌吉州分行请求的损失并非必然产生，穷尽所有手段仍无法追回绿之梦公司贷款时损失才实际产生，不应赔偿的意见。本案中在阜康市自然资源局撤销林权证时，中行昌吉州分行已经成为林权的实际权利人，撤证侵害的权利主体是中行昌吉州分行，故中行昌吉州分行存在客观损失，且阜康市人民政府、阜康市自然资源局未提供相应证据否认给中行昌吉州分行造成的损失。   综上，中行昌吉州分行的诉讼请求部分成立，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，判决：一、阜康市自然资源局在本判决生效之日起十五日内向中国银行有限公司昌吉回族自治州分行赔偿460.8万元；二、驳回中国银行有限公司昌吉回族自治州分行的其他诉讼请求。   阜康市自然资源局上诉称，一、我局不应承担赔偿责任。在颁发及撤销案涉林权证期间，该林权证有效。2017年9月18日阜康市人民法院以执行裁定书形式将案涉林权转移给中行昌吉州分行，此时中行昌吉州分行即开始享有该片林木的所有权及使用权。其作为抵押权人，在抵押期间应当对抵押物进行监管，防范贷款风险，此为法定义务。但中行昌吉州分行取得所有权后未对林木进行处置，也未对林地进行管护，导致林木枯死，被他人铲除，至2018年4月20日我局撤销林权证时，案涉林地上的林木已经全部灭失。中行昌吉州分行未尽到监管义务，放任抵押物的灭失所造成的损失应当由其自身承担或要求铲除其林木的人赔偿；二、中行昌吉州分行以460.8万元作为其赔偿数额没有事实及法律依据，应当承担举证不能的法律后果。中行昌吉州分行在2017年9月18日即开始享有案涉林权所有权，当时林地上的林木全部存活，价值460.8万元。但在2017年9月18日以后，由于中行昌吉州分行缺乏管护，导致林木部分死亡。据当地村民反映及我局现场勘查发现，至2018年4月20日我局撤销林权证时林木已死亡殆尽，案涉土地上林木的价值与2017年9月18日时的价值大有差别。因此阜康市人民法院执行裁定对林权作价460.8万元不能作为中行昌吉州分行主张赔偿的依据；三、本案不属于行政赔偿的受案范围，我局颁发及撤销林权证的行政行为合法。本案属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的国家不承担赔偿责任的情形。绿之梦公司恶意隐瞒了申报土地为基本农田的事实，其以欺骗的方式取得林权证并在基本农田上种植林木的行为违法，我局发现该违法行为后，依据相关法律规定撤销林权证符合法律规定。我局撤销林权证的行为未被确认违法，不符合行政赔偿的条件；四、中行昌吉州分行提起诉讼的时间已超过法定起诉期限。中行昌吉州分行于2019年7月12日向我局申请赔偿，我局于2019年9月11日作出不予赔偿决定书，并于2019年9月16日向中行昌吉州分行送达。无论是对我局作出不予赔偿决定的行为，还是对我局未在法定期限内作出是否赔偿决定的行为，中行昌吉州分行于2020年5月9日提起诉讼已超过法定起诉期限。综上，请求撤销一审判决，改判驳回中行昌吉州分行的诉讼请求。   中行昌吉州分行辩称，阜康市自然资源局的上诉请求没有事实和法律依据，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一、阜康市自然资源局主张其办理及撤销林权证的行为未给我行造成损失的说法不成立。1．阜康市人民政府和阜康市林业局颁发林权证的行政行为已被确认违法。2015年阜康市人民政府、阜康市林业局颁发给绿之梦公司的新阜政林证字（2015）新008号（编号：A6500523061）林权证的案涉土地在2008年已被阜康市人民政府确定为基本农田，2017年被自治区政府确认为永久农田，阜康市林业局于2018年作出《关于撤销新阜政林证字（2015）新008号林权证及宗地登记的决定》，故颁发林权证的行政行为已被确认违法；2．撤证行为给我行造成460.8万元的损失事实清楚。我行由于不知晓上述颁发林权证的行政行为存在瑕疵，而与绿之梦公司发生借贷及抵押关系，后阜康市人民法院作出（2016）新2302执1166号执行裁定，将绿之梦公司名下的林权证使用权作价460.8万元抵偿给我行，自此我行已通过司法确认的方式取得了该林权证的所有权。虽然我行通过司法确认了权利，但还需要到行政机关去办理林权证的变更登记才能够实现财产权利。本案中我行财产权利没有最终实现是阜康市自然资源局造成。二、阜康市自然资源局主张我行自身怠于行使权利与事实不符，也与本案无关。首先，阜康市人民法院向我行送达（2016）新2302执1166号裁定的时间是2017年12月底，并非阜康市自然资源局所称的2017年9月。2018年年初我行准备到林业局办理林权变更登记时被告知该林权有瑕疵不予办理变更登记，4月份接到正式通知林权证违法。因此我行来不及行使自己的权利，不存在怠于行使权利的问题。其次，在林权证未到期的情况下，处置林木并非权利人的必然选择。在该林权证被撤销后，林木失去了合法保护，也丧失了应有的价值，我行对于该林权证的权利也随之灭失。三、本案属于行政赔偿的受案范围。因阜康市人民政府和阜康市林业局颁发林权证的行政行为已被确认违法，由此导致林权证被撤销，造成我行取得的林木所有权丧失，我行因信赖产生的财产利益也到遭受不可挽回的损失，故其应当赔偿我行的损失，本案属于行政赔偿的受案范围。四、本案起诉未超法定期限。我行自2019年7月12日向阜康市自然资源局提出行政赔偿申请后，在2019年11月11日至2020年5月6日期间一直与阜康市自然资源局沟通要求重新答复，阜康市自然资源局并未拒绝，只说因为单位人员调整、要上会请示等原因要等等才能答复。我行出于信赖阜康市自然资源局能依法赔偿而选择等待的时间应当予以扣除。   阜康市人民政府述称，同意阜康市自然资源局的上诉请求和事实理由。   二审中，中行昌吉州分行向本院提交一份新证据：阜康市人民法院送达回证，证明该院于2017年12月21日向中行昌吉州分行送达（2016）新2302执1166号执行裁定。因当时是冬天，中行昌吉州分行不可能实际管理林地。在还未来得及接收案涉林地时，林权证就已经被撤销。阜康市自然资源局质证称，认可该证据的真实性、合法性，不认可关联性。执行裁定在2017年9月份已经下发了。撤证行为和中行昌吉州分行的损失没有直接关系。阜康市人民政府质证称对该证据没有意见。本院对该证据的真实性、合法性、关联性予以确认。   本院经审理查明，2015年6月9日，中行昌吉州分行取得A65005230号林权证抵押他项权证，抵押时间为一年，后展期一年，至2017年6月1日。   另查明，阜康市人民法院于2017年12月21日向中行昌吉州分行送达（2016）新2302执1166号执行裁定。   再查明，中行昌吉州分行于2019年11月11日至2020年5月6日期间，多次与阜康市自然资源局的相关工作人员通过电话联系，就阜康市自然资源局对错误颁证行为引发的赔偿问题未予以答复进行沟通、交涉。根据通话录音记载，阜康市自然资源局的相关工作人员在数次电话中分别作出将予以解决或需要等待等表示。   本院查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点是阜康市自然资源局应否对中行昌吉州分行的损失承担赔偿责任及赔偿的数额是多少。因行政行为具有公定力和确定力，行政机关登记发证行为一经作出即产生权利推定与信赖保护的法律效果，当事人因信赖该登记所得的权益应受到法律保护。本案中，中行昌吉州分行虽未在诉讼请求中明确提出请求确认行政机关的何种具体行政行为违法，但从其诉讼理由以及与阜康市自然资源局的交涉和法庭审理情况，可知中行昌吉州分行认为阜康市自然资源局违法发放林权证的行为已被确认违法，并针对该违法行为提起行政赔偿请求。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（１）原告具有请求资格；（２）有明确的被告；（３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（６）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（７）符合法律规定的起诉期限。”阜康市林业局作出的《关于撤销新阜政林证字（2015）第008号林权证及宗地登记的决定》系对其发放林权证行为的自我纠错，其在撤销决定中虽提出绿之梦公司未如实提供土地性质，但在本案中未提出相关证据证实，在本案中也从未提出发证行为合法的抗辩，故本院认为阜康市林业局该纠错行为表明其已确认发放林权证的行政行为违法，中行昌吉州分行提起的行政赔偿诉讼符合上述法律规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因阜康市林业局已撤销违法发放的林权证，导致中行昌吉州分行因信赖林权证的合法性而取得的权利失去合法依据，权利已不可能实现，故阜康市自然资源局应当对因违法发放林权证给中行昌吉州分行造成的损失予以赔偿。   关于赔偿数额的问题。因阜康市人民法院（2016）新2302执1166号执行裁定将绿之梦公司名下的林权作价460.8万元抵偿给中行昌吉州分行，故中行昌吉州分行的损失参照该数额计算符合本案实际，阜康市自然资源局认为撤销林权证时案涉土地上的林木价值远不及460.8万元的上诉理由缺乏事实依据，本院不予支持。   关于阜康市自然资源局提出的中行昌吉州分行怠于行使权利、未尽到保管义务，以及他人铲除林木导致林木灭失，其不应当承担赔偿责任的问题。因中行昌吉州分行于2017年12月21日才收到（2016）新2302执1166号执行裁定书，2018年4月17日阜康市林业局就作出了《关于撤销新阜政林证字（2015）第008号林权证及宗地登记的决定》，两者间隔时间约为四个月，中行昌吉州分行在短时间内未对林木进行处置并不能说明其存在怠于行使权利的情形。阜康市自然资源局认可在2017年9月18日执行裁定书作出时林地上的林木全部存活，价值460.8万元，其在本案中也未提供证据证实此后几个月内林木因疏于管护、他人铲除全部灭失，故本院对阜康市自然资源局该上诉理由不予支持。   关于中行昌吉州分行的起诉是否超过起诉期限的问题，因中行昌吉州分行提供证据证实其曾多次因赔偿问题向阜康市自然资源局进行主张，阜康市自然资源局也作出了予以解决的表示，故本案存在非因中行昌吉州分行自身原因超过起诉期限的情形，本院对阜康市自然资源局认为本案已超过法定起诉期限的上诉理由不予支持。   综上，原审判决认定基本事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。上诉人阜康市自然资源局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   本判决为终审判决。           审  判  长   马   荣   审  判  员   哈里木拉提   审  判  员   倪   敏   二 〇 二 一 年 四 月 三 十 日   书  记  员   郑 斯 尤