江苏省连云港市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）苏07行终21号上诉人（原审被告）连云港市海州区板浦镇人民政府，住所地在连云港市海州区板浦镇新区大道1号。法定代表人陈**，该镇镇长。出庭负责人徐宁，该镇人大主席。委托诉讼代理人范斌、李美娇，江苏尚扬律师事务所律师。上诉人（原审第三人）高成英，女，1951年2月20日生，汉族，住连云港市海州区。上诉人（原审第三人）赵占科，男，1949年12月26日生，汉族，住连云港市海州区。被上诉人（原审原告）方美荣，女，1967年5月7日生，汉族，住江苏省灌云县。委托代理人方美军、张洋，江苏方美军律师事务所律师。上诉人连云港市海州区板浦镇人民政府（以下简称板浦镇政府）、赵占科、高成英与被上诉人方美荣强制拆除房屋、设施一案，连云港经济技术开发区人民法院于2020年7月6日作出（2020）苏0791行初40号行政判决，原审被告板浦镇政府、原审第三人高成英、赵占科不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了书面审理，并听取了各方当事人的意见。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2013年12月15日，高成英、赵占科因养猪需要周转资金，向方美荣借款50000元。后因高成英、赵占科一直拖欠未还款。2016年1月27日，高成英、赵占科补写1张借条，约定其于2017年1月17日前偿还方美荣借款。同日，高成英、赵占科又向方美荣出具一张欠条：赵占科因养猪没有钱周转，借方美荣50000元，由于2013年12月15日开始到现在一直没有还钱，现经赵占科和方美荣双方同意以养猪场所有财产全部抵押，到2017年1月27日如不还现金，养猪场所有权全部由方美荣接管，养猪场所有权全部由方美荣所有。2016年10月，高成英、赵占科因无力还款将养猪场交给方美荣。2016年10月14日，方美荣将养猪场承包给案外人宗保法、冯某使用。2017年6月19日，海州区人民政府作出《海州区禁养区内规模养殖场、养殖小区关闭拆除、关闭转产补偿方案》，要求对海州区畜禽禁养区内规模养殖场、养殖小区实施关闭拆除、关闭转产补偿。涉案养猪场位于关闭拆除范围内。板浦镇政府与赵占科签订《海州区板浦镇畜禽养殖禁养区关闭拆除补偿协议》，协议约定赵占科承诺于2018年8月15日前关闭养猪场，并同时拆除养猪场，板浦镇政府给付赵占科养猪场关闭拆除费用127644元、养猪场费用580元、拆除工程费用5802元，合计133446元。2018年8月，赵占科指示其女儿自行拆除涉案养猪场。补偿协议落款日期为2018年7月15日，实际签订协议时间大约为2019年中秋节之后。板浦镇政府于2020年1月7日将补偿款支付给赵占科、高成英夫妇。原审另查明，2019年7月18日，方美荣向海州区法院提起诉讼，请求：1、确认高成英、赵占科于2016年1月27日向方美荣出具的欠条中借款事实有效；2、确认方美荣对涉案养猪场享有占有、使用权。海州区法院经审理后，认为高成英、赵占科出具给方美荣欠条中涉及养猪场所有权部分，因养猪场无所有权证，故欠条系部分有效部分无效，方美荣要求确认借款事实部分有效的诉讼请求，法院予以支持。关于方美荣要求享有对养猪场的占有、使用权的诉讼请求，因养猪场已经被拆迁，无法继续使用，故对方美荣的该项诉讼请求不予支持，但方美荣对拆迁之前的养猪场享有占有、使用权利。海州区法院于2019年12月3日作出(2019)苏0706民初6479号民事判决，判决：一、高成英、赵占科于2016年1月27日向方美荣出具的欠条中借款事实部分有效；二、驳回方美荣其他诉讼请求。原审法院认为，涉案养猪场未办理权属登记，方美荣与高成英、赵占科约定2017年1月27日偿还借款，但在还款期限届满前的2016年10月，高成英、赵占科因无力还款而主动将养猪场移交给方美荣，方美荣也实际接收了养猪场并将养猪场对外出租。上述情况表明高成英、赵占科已经将养猪场折价归方美荣所有。并且在2016年10月至2020年1月7日板浦镇政府支付高成英、赵占科补偿款之后，高成英、赵占科一直未向方美荣偿还借款，这一事实也印证了方美荣与高成英、赵占科之间的债权债务关系因高成英、赵占科将养猪场折抵给方美荣而消灭。综上，方美荣已经取得涉案养猪场的权属。板浦镇政府作为养殖场关闭拆除工作的实施机关，其应负有查清养猪场真实权利人的法定职责，但现有证据不能证明高成英、赵占科系涉案养猪场的真实权利人。板浦镇政府在事实不清的情况下，与高成英、赵占科签订补偿协议，并指示高成英、赵占科拆除养猪场，其行为证据不足且程序违法。因高成英、赵占科并非实施关闭拆除养猪场的法定主体，根据职权法定原则，应由板浦镇政府承担拆除养猪场的法律责任。原审法院对方美荣要求确认板浦镇政府强制拆除养猪场等财产行为违法的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认板浦镇政府拆除方美荣位于海州区板浦镇东北村埝西组后新河北养猪场猪舍等财产的行为违法。案件受理费50元，由板浦镇政府承担。上诉人板浦镇政府上诉请求：1.撤销原审判决，依法改判驳回方美荣的原审诉讼请求或发回重审。2.二审诉讼费用由方美荣承担。事实理由：1.方美荣并非是涉案养猪场的权利人，海州区人民法院（2019）苏0706民初6479号民事判决并未对养猪场权利人作出认定，该份判决不足以证明方美荣是涉案养猪场的权利人。2.方美荣与高成英、赵占科借款协议中“到2017年1月27日如不还现金，养猪场所有权由方美荣所有”的约定属于流质条款，该约定无效。3.涉案养猪场系高成英、赵占科自行拆除，板浦镇政府与赵占科签订补偿协议的行为系行政指导行为，不具有强制性，不属于行政诉讼的受案范围。上诉人高成英、赵占科上诉请求：1.撤销原审判决，依法改判驳回方美荣的原审诉讼请求或发回重审。2.二审诉讼费用由方美荣承担。事实和理由：1.原审法院认定方美荣是养猪场权利人缺乏事实和法律依据。上诉人是涉案养猪场的权利人是村里众所周知的事实。2016年1月27日，上诉人与方美荣签订的借款协议是方美荣写的，上诉人不识字，在对协议内容并不知情的情况下按了手印。2.上诉人听村里人说有拆迁补偿金，就把自家养猪场拆除以换取拆除补偿金，补偿协议是上诉人自愿与板浦镇政府签订的。被上诉人方美荣辩称：1.板浦镇政府关于方美荣不是涉案养猪场权利人的上诉理由无事实和法律依据。方美荣是涉案养猪场实际权利人已经经人民法院生效裁判文书确认。涉案养猪场未经不动产登记，高成英、赵占科设定抵押权的标的及方美荣依据抵押取得的标的均为涉案养猪场的占有、使用、收益的权利。板浦镇政府关于流质条款无效的上诉理由系其对法律理解错误。2.板浦镇政府拆除涉案养殖场的行为是以省市区文件为依据作出的具有强制力的行政行为，高成英、赵占科夫妇拆除养猪场的行为是依据其与板浦镇政府签订的《拆除补偿协议》而为，故本案属于行政诉讼受案范围。3.高成英、赵占科关于其是涉案养猪场权利人的上诉理由无事实和法律依据，高成英、赵占科关于其听说有拆迁补偿金后拆除养猪场以换取拆迁补偿金的上诉理由，恰恰说明高成英、赵占科擅自拆除养猪场的动机是为占有拆除补偿金。原审法院审理期间，上诉人板浦镇政府向原审法院提交了以下证据及法律法规依据：1.《关于印发海州区禁养区内规模养殖场、养殖小区关闭拆除、关闭转产补偿方案》，证明：2017年6月19日海州区政府下发文件要求板浦镇政府对辖区内养殖场进行整治并进行拆除补偿。该文件第三页第三条第三款对拆除工程费标准进行确认，该项目由谁拆除，工程费就支付给谁。2.《海州区板浦镇畜禽养殖禁养区关闭拆除补偿协议》，证明：按照上述规定，板浦镇政府与赵占科签订补偿协议，约定赵占科于2018年8月15日前，就涉案养猪场实施关闭并拆除，拆除费用按照10元/平方支付给赵占科。该协议签订后，赵占科夫妇自行拆除了涉案养猪场。3、（2018）苏0706执2890号、3362号连云港市海州区人民法院通知书、江苏灌云农村商业银行转帐支票存根及结算业务申请书，证明：海州区法院要求板浦镇政府协助，板浦镇政府于2020年1月7日将款项133446元支付完毕。法律法规：苏政发[2015]175号《省政府关于印发江苏省水污染防治工作方案的通知》、《连云港市水污染防治工作方案》。被上诉人方美荣向原审法院提供了以下证据：1.(2019)苏0706民初6479号《民事判决书》，证明：高成英、赵占科与方美荣之间存在借贷关系，因未能按时还款，以涉案养猪场冲抵借款。方美荣在涉案养猪场拆除前对其享有占有权及使用权。2.涉案养猪场拆除前后照片7张，证明：方美荣自2016年10月成为养猪场的实际使用人，至今尚有部分未拆除。上诉人高成英向原审法院述称：2016年5月7日我去东北，方美荣是6日晚上去我家里的。第二天早上8点我去东北的路上，她拦住了我，和我说今年冬天还她三万元。如果今年冬天不还钱，就要还她五万元。因为我不识字，根本就不知道方美荣在条子上写的是五万元并且要我把养猪场给她使用。方美荣当时让我按手印，我就按了，我不可能因为欠她几万元钱就把养猪场给她的。上诉人板浦镇政府、高成英、赵占科提起上诉后，原审法院已将上述证据随卷移送本院。认定上述事实的证据均经原审人民法院庭审质证，本院亦予以确认。本院经审理查明的事实与原判相同。本院认为，连云港市海州区人民政府《海州区禁养区内规模养殖场、养殖小区关闭拆除、关闭转产补偿方案》规定，各相关镇、街道、开发区是海州区禁养区内规模养殖场、养殖小区关闭拆除、关闭转产工作的责任主体，负责完成辖区畜禽禁养区内规模养殖场、养殖小区关闭拆除、关闭转产任务。板浦镇政府作为乡镇一级政府，按照海州区人民政府的工作安排，对其辖区畜禽禁养区内养殖场有关闭拆除职责，系本案适合被告。2018年7月15日，板浦镇政府与高成英、赵占科签订涉案《海州区板浦镇畜禽养殖禁养区关闭拆除补偿协议》，后高成英、赵占科依据协议的约定，将养猪场自行拆除。方美荣称其系涉案养猪场的实际权利人，诉至原审法院要求确认板浦镇政府强制拆除行为违法。但在案证据证实，涉案养猪场实系高成英、赵占科自行拆除，高、赵二人拆除养猪场系依据上述“拆除补偿协议”为之，该拆除行为已被前置“拆除补偿协议”吸收，不宜认定为系板浦镇政府实施了二次行政强制行为，对方美荣形成法律意义上影响的行为是前置“拆除补偿协议”，而非后续拆除事实行为，故方美荣主张系板浦镇政府实施了强制拆除行为并要求确认违法，无事实和法律依据。方美荣的原审诉讼请求依法应予驳回，板浦镇政府、高成英、赵占科提出的上诉请求，依法应予支持。原审法院判决板浦镇政府强制拆除养猪场行为违法属于认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销连云港经济技术开发区人民法院（2020）苏0791行初40号行政判决；二、驳回方美荣的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元均由方美荣负担。本判决为终审判决。审 判 长  李 季审 判 员  王小姣审 判 员  黄文波二〇二一年四月九日法官助理  马俊峰书 记 员  徐 瑞法律条文附录《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……