山西省运城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）晋08行终63号 上诉人（原审原告）河津市清涧街道办事处杜家沟村民委员会，住所地：河津市清涧街道办事处杜家沟村。 法定代表人郭永康,该村村委会主任。 委托诉讼代理人张红刚，山西明厚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：河津市自然资源局，住所地：河津市新建街**。 法定代表人柴虎杰，该局局长。 委托诉讼代理人王建红，该局工作人员。 委托诉讼代理人原凌燕，河津市黄河法律服务所法律工作者。 原审第三人：中铝山西铝业有限公司，，住所地：河津市清涧街道龙门大道北段** 法定代表人郭威立，该公司执行董事。 委托诉讼代理人陈洁、孙若冰，山西大懿律师事务所律师。 上诉人河津市清涧街道办事处杜家沟村民委员会因国有土地使用权登记管理一案，不服临猗县人民法院（2020）晋0821行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定，第三人中铝山西铝业有限公司（原山西铝厂）是经国家计委批准建设的国家重点工程，经历年筹备，国家部委、省、地、市层层报批，于1979年开始征地建设，先后八次共征用河津市清涧（包括康家庄村、杜家沟）、樊村等村镇耕地19872亩多，河津市人民政府经批准分期划拨给山西铝厂。经山西铝厂申请，被告依照法定程序登记、审核报河津市人民政府审批，于1995年8月10日给山西铝厂颁发了河国用（土）字第G1427280101号--第G1427280111号共11个国有土地使用证。2000年根据国务院关于中国铝业公司重组上市的指示，中国铝业公司重组成功上市，中国铝业公司取得国家授权经营土地使用权，租赁给上市公司使用的土地需将原土地的划拨属性变更为中国铝业公司所属企业名下的授权经营地。2000年国土资源部下发了国资发（2000）105号《关于做好当前土地登记和城镇地籍调查工作的通知》，通知中规定“办理变更登记时，要简化手续，提高效率，减轻企业负担，降低企业改制成本”。2000年12月26日河津市人民政府组织国土资源局、山西铝厂及相关部门就关于山西铝厂土地使用证办理有关问题进行了专题研究，议定：为支持山西铝厂因上市需要完成土地产权界定等工作，市土地部门要采取灵活的操作方法，依法从快从简办理相关手续。因山西铝厂的历次征地均由原河津县人民政府采取征地大包干形式，且从未与周边被征地村发生过土地纠纷，故在地籍调查工作中，先由市政府代表四邻村到场指界，签字盖章。同时要求山西铝厂配合土地部门对上市部分土地中存在的违法占地问题作出处理，否则市政府不予核发土地使用证。形成会议纪要下发各相关部门。2004年5月28日第三人根据国土资函（2001）280号文《关于中国铝业公司改制土地估价报告备案和批准土地资产处置的复函》及中铝财字（2004）51号文《关于办理土地变更手续的通知》精神，向被告提出办理土地使用证变更手续申请。被告依据法律规定及相关文件精神，2004年11月份将原由国家征用划拨给山西铝厂的所有土地变更登记为50多个土地使用证，收回1995年确权登记颁发的11个国有土地使用证。11个土地使用证变更登记为50多个土地使用证，国家征用、划拨、授权第三人使用土地的事实没有任何变化。没有重新或补征土地并划拨，是对原征用划拨的土地根据山西铝厂个分支机构的占用地块、面积，土地权类型是划拨或授权经营属性登记颁证。原告所诉涉案宗地为山西铝厂一期灰渣堆场及管线。1983年山西铝厂一期建设第二次申请征地5519.34亩，1985年山西铝厂两排水出口、水源地、11#、12#公路、灰渣场、排洪企业站延长征地325.24亩，山西省人民政府征用土地通知书晋政征土字（1984）290号《关于山西铝厂征用土地的批复》批准征地5483亩，核减征地361.58亩，厂区灰渣沟批准征地427.58亩、厂区灰渣沟管线14亩、厂区灰渣沟排洪3.42亩；经相关部门丈量签字，山西铝厂灰渣沟实际占地438.79亩。1987年12月山西铝厂二期扩建工程第一步征地被批准征用4296.4亩，其中一期灰渣场征地7.97亩；1990年山西铝厂二期工程补征地106.92亩，一期灰渣沟增加征地8.39亩。1995年8月10日被告给山西铝厂颁发河国用（土）字第G1427280103号国有土地使用证，载明：土地使用者山西铝厂总厂灰渣堆场，土地座落清涧镇杜家沟，土地用途一期灰渣堆场，图号0103，总面积464.68亩，独自使用权面积464.68亩，给山西铝厂赤泥管线、堆场颁发河国用（土）字第G1427280108号国有土地使用证，载明：土地使用者山西铝厂赤泥管线、堆场，土地座落西沙洼，土地用途工业，图号0108，总面积2736.7亩，独自使用权面积2736.7亩。2004年8月10日山西铝厂（一期灰渣堆场及管线）申请国有土地使用权设定登记，申请登记面积为477.93亩，申请登记依据1984年12月20日晋政征土字（84）290号、1987年12月7日的晋政征土字（87）346号及边角地追加，附宗地草图一份，图号2-49-18-（03），预编地籍号82-11-（01）-037，登记机关进行地籍调查，宗地四至东、西、南均邻杜家沟，界址标示以宗地图坐标为界址边线，邻宗地指界人胡子龙、河津市人民政府。2004年9月28日承办人认为经地籍调查符合颁证条件，地，地籍股出具审查意见&ldquo初步审查，该宗地实际界址清楚，面积准确，权属合法，根据土地登记有关规定，建议市政府为该宗地办理国有土地使用权登记”，河津市国土资源局审核同意后，经河津市人民政府批准于2004年11月给山西铝厂颁发河国用（2004）第804号国有土地使用证，载明土地使用权人山西铝厂（一期灰渣堆场及管线），座落河津市清涧街道办事处，地，地号82-11-（01）-037，图号I-49-18-（03），地类工业用地用权类型划拨，使用权面积318620M2，独用面积318620M2，河津市人民政府在证书上加盖河津市人民政府土地登记专用章。原告认为被告颁发涉案国有土地使用证未按照规定进行地籍调查，违反法定程序，损害了原告的土地使用权益，于2020年10月12日向该院提起行政诉讼，请求撤销该国有土地使用证。 原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地县级人民政府不动产登记机构办理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案原告要求撤销河国用（2004）第804号国有土地使用证，该证上虽然盖有河津市人民政府的土地登记专用章，但不动产物权登记的职权现已由不动产登记机构所在的自然资源局承接。故河津市自然资源局为本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（三）有具体的诉讼请求和事实根据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第十二条第一项规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的与行政行为有利害关系：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。涉案土地灰渣堆场，由国家征用划拨给第三人使用，1983年征地438.79亩，1984年、1987年、1990年补征3次完成，1995年河津市人民政府给山西铝厂颁发了河国用（土）字第G1427280103号国有土地使用证，载明：土地使用者山西铝厂总厂灰渣堆场，土地座落清涧镇杜家沟，土地用途一期灰渣堆场，总面积464.68亩。原告作为相邻权人，对土地权属没有提出任何异议，法定起诉期限内，原告对该登记行为亦未提起诉讼，初始登记行为已经生效。2004年变更登记时，将山西铝厂一期灰渣堆场及管线的占地使用权合并，变更登记为河国用（2004）第804号土地使用证，载明：土地使用权人山西铝厂（一期灰渣堆场及管线），座落河津市清涧街道办事处，面积318620平米（477.93亩）。该证不仅仅是山西铝厂的一期灰渣堆场的占地使用证，还包括山西铝厂管线的占地使用证，座落地不仅仅是清涧镇杜家沟，而是清涧街道办事处，使用证上的面积必然大于原一期灰渣堆场单独使用的464.68亩面积数。国家征用、划拨、授权第三人使用土地的事实没有任何变化。变更登记换发的涉案土地使用证，并不减损或者增加原告的权利或义务，故原告与被告为第三人换发的涉案河国用（2004）804号国有土地使用证行为没有利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格。我国依法实行土地登记发证制度，依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，土地权属以登记为准。《土地管理法实施条例》第四条：农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。原告认为被告为第三人换发的涉案土地使用证，使用面积超出原一期灰渣堆场的使用面积，侵犯了其合法权益，但没有提交合法有效的证据证实超出面积的土地所有权或使用权归原告所有，原告的诉讼没有事实根据，不符合提起行政诉讼的受理条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”。本案原告：一、不具备本案的原告主体资格；二、提起的诉讼没有事实根据，不符合提起行政诉讼的受理条件。故依法应予驳回杜家沟委会的起诉。依照《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告河津市清涧街道办事处杜家沟村民委员会的起诉。 河津市清涧街道办事处杜家沟村民委员会上诉称，一、一审法院认定“案涉土地灰渣堆场，1983年征地438.79亩，1984年、1987年、1990年三次补征完成”，不符合事实。案涉土地灰渣堆场分别在1984年、1987年、1990年三次征用完成，不存在1983年征地438.79亩，之后再分三次补征的情况。山西铝厂征用土地，必须获得相应的审批，案涉土地灰渣堆场，经过三次审批，依据晋政征土字（1984）290号，批准厂区灰渣沟427.58亩，灰渣管线14亩，灰渣沟排洪3.42亩；依据晋征土字（1987）346号，批准灰渣场7.97亩；依据晋征土字（1990）224号，批准征地8.39亩，案涉土地灰渣堆场合计征地461.36亩。二、一审法院对2000年12月26日河津市人民政府《关于山西铝厂土地使用证办理有关问题的会议纪要》中关于颁证时地籍调查的议定事项概括不全。该会议纪要在第一条、第二条、第四条中对颁证过程中的地籍调查事项进行了议定。该三条中第一条规定了先采取灵活变通的方式由市政府代表四邻签字，以支持山西铝厂上市，第二条、第四条要求山西铝厂在市政府代表四邻签字的基础上，在确定时限内依法完善地籍调查，如果不能按期完善，将注销核发的土地使用证。该三条是会议纪要对地籍调查程序的完整议定，但一审法院仅对第一条内容进行了概括，而没有提及第二条、第四条的相关内容。三、一审法院将2004年被上诉人该原审第三人颁发国有土地使用权证认定为“变更登记”、“换证”，属于事实认定错误。土地登记设定登记和变更登记有各自的基本格式及特定内容，从被上诉人提交的登记申请表、审批表可以看出，登记资料中并无原宗地图和宗地分割图等与变更登记有关的内容，也没有变更前相关国有土地使用证登记资料，从所涉土地的面积看，河国用（土）字第G1427280103号国有土地使用证和河国用（2004）804号国有土地使用证涉及同一宗地，但面积不同，是新的颁证行为，并非“换证”。因此该土地登记的性质为设定登记而非变更登记。四、一审法院认定“2004年变更登记时，将山西铝厂一期灰渣场及管线的占地使用权合并，并更登记为河国用（2004）804号国有土地使用证”，没有证据证明，没有事实依据。五、一审法院认定“1995年河津市人民政府给第三人颁发了河国用（土）字第G1427280103号国有土地使用证，原告作为相邻权人，对土地权属没有提出任何异议，法定起诉期限内，原告对该登记行为亦未提起诉讼，初始登记行为已经生效。”属于事实认定错误。河国用（土）字第G1427280103号国有土地使用证的登记客体是灰渣堆场，所涉土地已包含在河国用（2004）804号国有土地使用证中，被上诉人对第三人颁发河国用（2004）804号国有土地使用证后，河国用（土）字第G1427280103号国有土地使用证即失去效力，上诉人无需对失去效力的河国用（土）字第G1427280103号国有土地使用证提出异议，更不存在超过法定的起诉期限后，上诉人无权提出异议之说。六、一审法院认为变“更登记换发的涉案土地使用证，并不减损或者增加原告的权利或义务，原告与被告为第三人换发的涉案河国用（2004）804号国有土地使用证行为没有利害关系”属于适用法律错误。河国用（2004）804号国有土地使用证登记面积为477.93亩，批准征用面积为461.36亩，比批准征用面积增加了16.57亩，必然导致作为四邻的上诉人土地减少了16.57亩，该证的颁发侵害了上诉人的土地权益。七、一审法院认为“原告没有提交合法有效的证据证实超出面积的土地所有权或使用权归原告所有，原告的诉讼没有事实根据”属于适用法律错误。从河国用（2004）804号国有土地使用证的宗地图可以看出，案涉一期灰渣堆场及管线的四邻为上诉人，上诉人是案涉土地灰渣堆场及管线相邻土地的实际占有人和使用人，从河国用（2004）804号国有土地使用证登记面积超出批准面积必然侵害了上诉人的土地占有和适用权益，且被上诉在颁发该土地使用证进行地籍调查时，没有让上诉人进行指界，确认土地限，上诉人与原审第三人存在土地权属争议，上诉人与被上诉人的颁证行为具有利害关系，只有撤销了被上诉人给原审第三人的颁证行为，才能按照相关规定解决双方之间存在的土地权属纠纷，双方才能按照法定程序依法进行登记。综上，请求1、撤销一审判决，依法判决撤销被上诉人给原审第三人颁发的河国用（2004）804号国有土地使用证；2、诉讼费用由被上诉人承担。 河津市自然资源局答辩称，一、上诉人作为原告主体不适格，原裁定认定正确，应予维持。案涉土地使用权属早已在1995年予以认定，上诉人在（1995）103土地使用权证有效期内为提起诉讼，初始登记合法有效。（2004）804号土地使用权证仅是因原审第三人上市的需要，基于（1995）被上诉人对所拥有土地使用权范围内部调整后的一次换发，换发前后原审第三人对应拥有土地使用的四址未发生任何变化，一审上诉人未提供证据证明案涉土地其拥有部分所有权，上诉人不属于案涉行政行为的相对人及利害关系人，上诉人无权提起诉讼。二、原审裁定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。案涉灰渣场地先后经过四次征用后合计征地面积464.68亩，并非上诉人所提的461.36亩。根据2000年国土资源部下发国资（2000）105号通知第三部分第5点要求：办理变更登记时，要简化手续，提高效率，减轻企业负担，降低企业改制成本，变更登记直接办理到最终土地使用权人。授权经营土地办理登记手续时，不涉及他项权利登记的，可依照被授权单位的意见，直接由土地使用人办理登记手续。故中铝公司取得国家授权经营土地使用权后，因使用土地属性需要变更，而原审第三人根据中铝公司的指示在办理土地变更登记时依照以上要求在从快从简的基础上完善地籍调查程序并无不妥之处，至于与安裁定是否提及会议纪要的其他两条条款并不影响对案件事实的认定。2004年河津市人民政府给原审第三人核发登记证书是基于原有登记证书的换发，该事实清楚，证据确凿。上诉人仅简单依据第三人提交资料、内容等而否定案涉颁证系变更登记、换证行为，毫无事实根据。（2004）804号土地使用权证登记面积是灰渣堆场及管线面积的合并，而灰渣场面积及管线的面积已提供证据印证，并不存在超占，且换发前后灰渣堆场及管线土地范围及四址并未发生变化，再者灰渣堆场及管线西东南邻杜家沟，并非四邻。上诉人无土地权属证书印证（2004）804号土地使用权证使用面积包含其土地，上诉人所谓的原审第三人超占必然导致其土地减少没有任何依据。2004年换证时，原审第三人仅申请对其适用范围内土地进行分割或合并，并不影响其他人权利，无需重复指界，依据2000年12月26日河津市人民政府《关于山西铝厂土地使用证办理有关问题的会议纪要》、发国资（2000）105号通知第三部分第5点，河津市人民政府作为案涉国有土地权利人进行指界，没有任何错误。综上，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。 原审第三人中铝山西铝业有限公司述称，上诉人不具有原告的主体资格，原审裁定驳回其起诉合法有据，案涉土地是国家征用后划拨给第三人使用，被上诉人向第三人换发河国用（2004）804号国有土地使用证没有违反法律规定也没有侵犯上诉人的合法权益，其上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持裁定。 本院审理中询问上诉人被诉行政行为具体侵犯了其土地使用权的方位及范围等，其表示不清楚，但认为被上诉人为原审第三人换发的案涉土地使用证上使用面积超出原一期灰渣堆场的使用面积就必然侵犯了其土地使用权益。 本院查明的其余事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为上诉人河津市清涧街道办事处杜家沟村民委员会提起诉讼主体是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，上诉人认为被上诉人为原审第三人换发的案涉土地使用证，使用面积超出原一期灰渣堆场的使用面积，侵犯了其土地使用权益，但在审理中始终未能明确被诉行政行为侵犯其土地使用权的方位、范围。一审法院认为上诉人与被诉行政行为没有利害关系裁定驳回其起诉，并无不当。上诉人上诉请求理据不足，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张晓波 审判员  林学武 审判员  裴黎杰 二〇二一年四月八日 书记员  王笑宇