甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）甘01行终10号上诉人（原审原告）钱文英，女，1955年3月13日出生，汉族，住甘肃省兰州市红古区。委托代理人许宝林（钱文英之子），1982年9月10日出生，汉族，住址同上。委托代理人王玉鸿（钱文英儿媳），1990年4月26日出生，汉族，住甘肃省兰州市西固区。被上诉人（原审被告）兰州市红古区平安镇人民政府，住所地:兰州市红古区平安镇张家寺村凤凰路1号。负责人张海峰，该镇政府镇长。出庭应诉负责人董青山，该镇政府副镇长。委托代理人周厚民，该镇政府工作人员。委托代理人丁俊彦，甘肃恒亚律师事务所律师。上诉人钱文英因不履行行政登记职责一案，不服兰州市城关区人民法院（2019）甘0102行初212号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月1日公开开庭审理了本案。上诉人钱文英的委托代理人许宝林、王玉鸿，被上诉人兰州市红古区平安镇人民政府（以下简称平安镇政府）的出庭应诉负责人董青山及委托代理人周厚民、丁俊彦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认为，当事人起诉要求确认行政机关不履行法定职责违法的，应以被诉行政机关具备当事人所申请履行的法定职责为前提。本案钱文英依据《兰州市红古区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》向平安镇政府提交申请，要求平安镇政府履行的职责为对其申请书所述位于红古区××镇××村的集体土地进行更正登记，颁发农村承包土地经营权证。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一、二款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”第七条第（三）项规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述法律规定，农村家庭承包的土地承包经营权证颁发的一般程序是：农村土地承包关系确立后，由发包方将相关材料报送乡（镇）人民政府，乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出申请，由同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。钱文英提交的《兰州市红古区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》中亦明确由区政府向农户依法颁发农村土地承包经营权证，因此，平安镇政府作为乡（镇）人民政府针对钱文英的申请不具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责。同时，《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。”第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（四项）规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（四）土地承包经营方案。”第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”本案中，根据钱文英向一审法院提交的相关证据及庭审查明的事实，案涉土地系钱文英从其婆婆魏桂兰处流转而来，因魏桂兰所属家庭成员内部对该土地分配问题引发纠纷，兰州市红古区××镇××村村民委员会（以下简称河湾村委会）未对该土地进行发包，钱文英至今未与河湾村委会签订土地承包合同，因此，关于案涉土地的承包经营问题，应属村民自治事项，在河湾村委会未与钱文英确立土地承包关系的情形下，平安镇政府没有对案涉土地直接作出更正登记的处理职责，平安镇政府仅对土地承包经营工作及引发的纠纷有指导、协调职责。综上，钱文英所诉平安镇政府不履行法定职责缺乏事实及法律依据，据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回钱文英的起诉。案件受理费50元，待裁定生效后退还钱文英。上诉人钱文英上诉称，本案的争议焦点是：被上诉人是否具有对上诉人申请事项进行处理的法定职责以及被上诉人是否在法定期限内履行了法定职责。上诉人在一审中提供的证据形成完整的证据链，证明上诉人申请事项是被上诉人法定职责范围，被上诉人在法定期限内没有对上诉人的申请作出处理答复。首先，上诉人申请事项属于被上诉人法定职责范围，一审法院适用法律错误。上诉人是河湾村村民，隶属被上诉人管辖。上诉人在2015年根据农村土地承包法的规定，经发包人河湾村委会同意，流转承包了涉案农村土地，按照规定签订了书面《农村土地流转合同书》，并且依据《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十四条的规定，报请被上诉人进行了合同鉴证。依据农村土地承包法第二十三条的规定，上诉人依法取得涉案农村土地的承包经营权，是涉案农村土地的合法承包经营权人。2017年，平安镇河湾村根据农业部、甘肃省人民政府、兰州市红古区人民政府的安排进行农村土地承包经营权确权登记颁证工作。被上诉人的上级人民政府根据土地管理法、农村土地承包法等法律规定颁布《兰州市红古区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》《红古区农村土地承包经营权登记试点整镇推进实施方案》等规范性文件。《兰州市红古区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》第二条第（三）项、第四条第（一）项明确规定被上诉人是河湾村土地确权登记工作行政主体，第三条规定被上诉人负有平安镇河湾村确权登记勘误修正的职责。根据农村土地承包法第十二条、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第六十一条的规定，被上诉人是河湾村土地确权登记行政主体，按照上级人民政府要求进行河湾村土地确权登记工作，并且将确权登记工作中产生的错误登记更正，将正确确权登记成果汇报上级人民政府用于农村土地承包经营权确权登记颁证是其法定职责。上诉人发现在被上诉人负责实施的2017年河湾村确权登记工作中，将上诉人流转的承包土地错误登记到他人名下，依据法律以及《兰州市红古区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》规定向被上诉人申请勘误修正变更错误登记，将正确确权结果上报上级人民政府，依法向上诉人颁发《农村承包土地经营权证》，保护上诉人合法财产是被上诉人执行上级指令履行法定职责的要求。据此，被上诉人具有对上诉人申请事项进行处理的法定职责。第二，一审法院认定事实错误。上诉人的一审诉讼请求是要求人民法院判决被上诉人履行法定职责，依据法规以及兰州市红古区人民政府规范性文件要求，变更由被上诉人组织实施的河湾村土地确权工作中产生的错误，将正确结果上报被上诉人的上级行政机关，由上级机关依法向上诉人发放农村土地承包经营权证，并没有要求由被上诉人直接向上诉人发放农村土地承包经营权证，一审法院将上诉人的诉讼请求改为上诉人要求被上诉人直接向上诉人颁发农村土地承包经营权证，进而认定被上诉人不具有颁发农村土地承包经营权证职责，裁定驳回上诉人的起诉错误。在被上诉人没有提供任何证据的情况下，一审法院臆断发包方没有将涉案农村土地发包，继而认定被上诉人没有对涉案土地直接作出更正登记的职责，以此为由驳回上诉人的起诉。实际情况是，发包方依据农村土地承包法的规定在2015年就与上诉人签订了流转土地合同书，并由被上诉人进行了合同鉴证。因此，一审法院认定事实错误。一审法院漠视上诉人的诉求，没有在审限内作出裁定。上诉人申请事项是被上诉人的法定职责范围，被上诉人没有在法定时间作出处理答复，是行政不作为的违法行为。一审裁定认定事实错误，适用法律错误，请求依法撤销兰州市城关区人民法院(2019)甘0102行初212号行政裁定书，判令被上诉人平安镇政府依法履行法定职责。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人平安镇政府辩称，第一，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人诉被上诉人履行法定职责缺乏事实及法律依据。涉案土地承包经营问题属村民自治事项，须经河湾村委会讨论决定后，签订土地承包合同。被上诉人仅对河湾村委会的工作给予指导、支持和帮助，不能干预村民自治范围内的事项。2020年8月7日以前，河湾村委会并没有对涉案土地的发包方案形成决定，更没有签订承包合同。河湾村委会对涉案土地没有直接作出更正登记的法定职责。第二，上诉人诉被上诉人履行法定职责缺乏事实依据。2020年8月7日，河湾村委会召开村民代表大会，就钱文英与许信文3.39亩土地归属问题进行了会议讨论表决。经讨论，15名参会人员全票同意按照魏桂兰与钱文英签订的土地流转合同发包涉案土地，即给予钱文英发包1.5亩，许信文发包1.89亩。河湾村委会于当日将会议决定进行公示。2020年8月18日，河湾村委会通知钱文英、许信文在7至15天内到村委会签订土地承包合同。综上，一审裁定认定事实清楚，证据确实充分，法律适用正确，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条第一款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十四条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，县级以上地方人民政府具有向承包方颁发土地承包经营权证的法定职责。本案中，上诉人钱文英分别于2019年4月25日、5月15日及7月25日向被上诉人平安镇政府邮寄递交申请书，以经发包方同意，其婆婆魏桂兰将涉案承包地流转给钱文英，平安镇政府在确权登记核准农户承包地法定权属时，将其承包的农村土地错误登记到许信文名下为由，请求平安镇政府将错误登记的土地予以变更（更正），并给其颁发农村土地承包经营权证。在二审庭审中，上诉人钱文英提供了涉案承包地上标记为“钱文英”的照片和标记为“许信文”的照片，以证明被上诉人平安镇政府于2017年8月2日将涉案承包地登记在钱文英名下，2017年11月19日又错误登记在许信文名下，其在公示期间发现登记错误，申请变更错误登记。被上诉人平安镇政府则主张涉案承包地既标记在钱文英名下，也标记在许信文名下仅是钱文英和许信文对土地的指认，并不代表平安镇政府对涉案承包地的确权，该土地承包存在争议。上诉人钱文英亦陈述河湾村委会就涉案土地尚未与其或者案外人签订承包合同。《兰州市红古区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》其中“三、方法步骤”“（二）权属调查阶段”规定：“3.调查核准农户承包地法定权属关系。组织村组发包方代表、承包地农户及毗邻地跨承包经营农户，完成农户承包地指界确认工作，核实农户承包地四至界限、空间位置等法定权属关系。”根据上诉人钱文英和被上诉人平安镇政府的陈述，涉案承包地标注为“钱文英”和“许信文”是在权属调查阶段指界确认时，钱文英、许信文各自认为是涉案土地的承包人而在地块签字确认图上所做的标记。平安镇政府既没有对该承包土地确权，也没有以此上报登记，故不存在钱文英要求的将其承包经营的土地错误登记予以变更的问题，平安镇政府也不具有向承包方颁发土地承包经营权证的法定职责。因此，上诉人钱文英请求履行的法定职责不属于平安镇政府的权限范围。一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，裁定驳回钱文英的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。关于上诉人钱文英提出的一审法院将其诉讼请求改为要求被上诉人平安镇政府直接向其颁发农村土地承包经营权证，进而认定被上诉人平安镇政府不具有该职责，裁定驳回起诉错误的主张。经审查，上诉人钱文英在一审中的诉讼请求笼统表述为请求确认平安镇政府行政不作为违法，一审法院结合起诉状及其申请书内容，认定其所诉行政不作为系不履行向其颁发农村土地承包经营权证的职责并无不当。上诉人钱文英和被上诉人平安镇政府均陈述河湾村委会就涉案土地尚未与钱文英或者案外人签订承包合同。上诉人钱文英应先行解决其与发包方河湾村委会的土地承包经营问题。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  柴宗奉审判员殷铭徽审判员王洋二〇二一年四月十二日书记员蒙岚