南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）赣71行终44号 上诉人（原审原告）周玖根，男，1970年10月14日出生，汉族，住南昌市高新技术开发区。 委托代理人徐江帆，江西秦风（南昌县）律师事务所律师，律师执业证号13601200310939658。 委托代理人李川，江西秦风（南昌县）律师事务所律师，律师执业证号13601202010214258。 被上诉人（原审被告）南昌高新技术产业开发区管理委员会，住所地南昌市昌东大道7299号中节能国际中心2号楼，统一社会信用代码12360100491100216J。 法定代表人刘德辉，该管委会主任。 委托代理人李浩挺，江西豫章律师事务所律师，律师执业证号13601200910704956。 委托代理人肖杰，江西豫章律师事务所律师，律师执业证号13601201810036540。 原审第三人南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府，住所地南昌市高新区紫阳大道，统一社会信用代码1136010001453277X4。 法定代表人黄**，该镇镇长。 委托代理人王春玲，江西朗秋律师事务所律师，律师执业证号13601200411518475。 委托代理人张超逸，江西朗秋律师事务所实习律师，证号36012004110057。 原审第三人南昌高新技术产业开发区昌东镇瑶湖村民委员会，住所地江西省南昌市高新技术产业开发区昌东镇瑶湖村，统一社会信用代码54360121ME28884625。 法定代表人熊云华，该村委会主任。 上诉人周玖根因其诉被上诉人南昌高新技术产业开发区管理委员会（以下简称南昌高新管委会），原审第三人南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府（以下简称昌东镇政府）、南昌高新技术产业开发区昌东镇瑶湖村民委员会（以下简称瑶湖村委会）行政允诺一案，不服南昌铁路运输法院作出的（2020）赣7101行初576号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，周玖根在南昌高新技术产业开发区房屋，纳入南昌高新管委会的征迁范围。经周玖根与瑶湖村委会协商，瑶湖村委会于2012年6月15日向周玖根出具承诺书，承诺“如周玖根在2012年6月22日前将自己的房屋全部拆除，村委会在周玖根安置时按7人指标进行安置（含增加两个指标，增加指标部分按政策人均45平方米内，每平方米按400元计价）”。2012年6月15日，周玖根领取房屋拆迁补偿款68000元。昌东镇政府拆迁办主任徐涣然和瑶湖村委会书记周铁匠在上述承诺书上注明“经村委会与周玖根协商，同意按政策给周玖根7个分房指标”并签字。瑶湖村委会出具情况说明，指出周玖根没有按承诺书的时间拆除房屋，是2012年7月1日上午动拆的房屋。2012年7月1日，周玖根领取出售房屋（含砖渣）费用3000元。2017年4月7日，昌东镇政府下发《南昌高新区昌东镇农房征收安置工作实施方案》（以下简称《实施方案》），确定该方案适用于南昌高新区昌东镇辖区内被征收农房（拆除主住房屋）的安置；安置人口的计定时间：以同一项目（或自然村）安置房分配时间为准；凡年满16周年以上的未婚男性，每人可增加一个安置指标。2019年开始分房审批，周玖根获得6人指标合计2套135平方米的安置房。周玖根认为南昌高新管委会少给了1人指标45平方米，故诉至法院，请求判决南昌高新管委会履行拆迁补偿承诺书的义务补偿周玖根45平方米的房产。 原审法院认为，根据原、被告的诉辩主张，案件争议焦点在于：一、南昌高新管委会是否适格被告；二、案涉承诺书是否构成行政允诺；三、原告主张被告应当补偿原告45平方米安置房的理由能否成立。关于焦点一：《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”被告及昌东镇政府组织实施案涉房屋的征迁工作，原告将南昌高新管委会列为本案被告，具有充分的法律依据。因此，南昌高新管委会是本案适格被告。关于焦点二：行政允诺，指行政主体为履行自己的行政职责或达到某种目的（如招商引资、解决历史遗留问题等），向相对人作出的，承诺在相对人完成某一特定行为后由自己（或自己所属的职能部门）完成某种行为或给予某种利益的单方意思表示。被告提交的昌东镇拆迁房屋面积丈量计算表、2012年6月15日房屋拆迁补偿款收据等证据表明，瑶湖村委会接受政府委托从事具体征迁工作，其行为法律后果应当由被告南昌高新管委会及昌东镇政府承担。昌东镇政府工作人员及瑶湖村委会为推进征迁工作，向原告出具承诺书，承诺给予原告家庭7人指标进行安置，内容具体、明确，该承诺符合行政允诺的构成要件。关于焦点三：依法行政原则，要求行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为必须在其具有裁量权的处置范围内，且不违反法律的强制性规定，不会损害国家利益、社会公共利益。昌东镇政府及瑶湖村委会在征迁过程中，无正当理由单独对某一被征收人作出明显高于其他被征收人的承诺补偿内容，应当作出否定的评价，不予支持。因此，原告要求被告补偿原告45平方米安置房，理由不能成立，法院不予支持。诚然，确因国家利益、公共利益或者其他法定事由改变原行政行为，给当事人造成损失的，行政机关可以结合具体情况依法予以补偿或赔偿。但是，原告未能举证证明其于案涉承诺书确定的时间节点前拆除了房屋，且未主张存在其他损失，应承担举证不能的不利后果。综上，原告的诉请缺乏事实根据和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条的规定，判决驳回周玖根的诉讼请求。案件受理费由原告负担。 上诉人不服原审判决，上诉称，原审关于南昌高新管委会是适格被告以及对于承诺书是行政允诺的认定正确。但承诺书相当于拆迁补偿安置协议，原审未予认定错误。从实质内容看，承诺书是对上诉人一家的房屋拆迁后，对其安置补偿的书面承诺，应认定为拆迁补偿安置协议，被上诉人应该履行协议的内容，另外补偿上诉人45平方米的房产，该房产系对拆迁的奖励行为，在实际拆迁中普遍存在，政府应当遵照承诺履行。对于房屋拆除的时间点，根据承诺书手写内容“经村委会与周玖根协商，同意按政策给周玖根7个分房指标”，结合承诺书内容，能够证明房屋于6月22日前被拆除，如果没有按时拆除，不会写明上诉人可以获得7个分房指标。综上，请求法院依法改判原审判决。判令被上诉人履行拆迁补偿承诺书的义务，补偿上诉人45平方米的房产；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人辩称，原审法院裁判合法合理：一、上诉人并未授权瑶湖村委会超出政策补偿标准对上诉人征迁作承诺。昌东镇政府与瑶湖村委会单独作出的高于其他被征收人的政策承诺不应支持；二、上诉人系自身未履行与瑶湖村委会达成承诺书的拆迁时间。承诺书明确指出要在2012年6月22日之前拆除房屋，签字人员同意补偿也是基于承诺书中拆迁时间节点的要求，不可能在未完成时间节点要求的情况下对外作出超出政策规定的承诺。上诉人未按照承诺书的要求拆除房屋，而是拖到7月1日，在村委会多给了3000元费用进行调解后才同意拆除。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。 上诉人二审向法院提交证据（周玖根）客户账明细一份，其上显示周玖根收到房屋拆迁款时间为6月15日，以证明案涉房屋在6月22日之前已拆除。本院认为，客户账明细与上诉人证明事实之间无因果关系，且该份证据上诉人在第一审程序中无正当事由未提供，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”之规定，本院不予接纳。 二审查明的事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，双方当事人二审主要争议焦点在于：一、南昌高新管委会是否适格被告；二、承诺书是否构成行政允诺；三、履行允诺的对应条件是否成就；四、承诺书上允诺的具体内容是否合法；五、因履行不能行政机关应采取的补救措施。 一、南昌高新管委会是否适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，向周玖根出具的承诺书由瑶湖村委会落款盖章，并由村委会、昌东镇政府工作人员在其上签字确认。上诉人未能提供证据证明南昌高新管委会参与或委托昌东镇政府、瑶湖村委会作出案涉承诺，南昌高新管委会对此亦予否认。因此，南昌高新管委会并非本案适格被告，周玖根对南昌高新管委会的起诉应予驳回。瑶湖村委会并非行政机关，案涉承诺书所产生的法律责任应由昌东镇政府承担。 二、承诺书是否构成行政允诺。上诉人认为承诺书是行政允诺，从实质内容看，其也是行政协议，此种理解有误解。行政允诺和行政协议具有本质区别：行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议；而关于行政允诺，现存法律法规未就其内涵与外延作出清晰的界定，通说认为，行政允诺是指行政主体为了实现一定的行政管理目的，就特定事项向行政相对人作出的，在行政相对人完成相应行为后给予利益回报的一种单方意思表示。行政允诺一般向不特定的公民、法人或者其他组织作出，但司法实践也越来越倾向认为允诺对象不仅仅局限于不特定主体，只要符合行政允诺的实质性要件，针对特定主体亦能成立行政允诺行为。本案从承诺书内容看，系由于学苑中路建设，需要拆除周玖根所属房屋而制定。为了妥善安置拆迁户，瑶湖村委会同意若周玖根在2012年6月22日前将自己的房屋全部拆除，在周玖根安置时按7人指标进行安置（含增加二个指标，增加指标部分按政策人均45㎡内，每平方米按400元计价）。该承诺的对象是周玖根，由瑶湖村村委会加盖公章，昌东镇政府工作人员在其上签字确认，如周玖根完成承诺条件，其可获得承诺内容。由此可见，案涉承诺书符合行政允诺的全部要件。 三、履行允诺义务的对应条件是否成就。行政允诺包括允诺条件和允诺义务两个部分，在条件成就时，行政主体按照允诺履行相应的义务。本案承诺书上写明“周玖根在2012年6月22日前将自己的房屋全部拆除”，以此作为行政机关履行义务的对应条件。根据瑶湖村委会出具情况说明及出售房屋（含渣砖）收据，可知房屋拆迁时间是在2012年7月1日，故行政机关认为其履行允诺的对应条件未成就。但应当注意的是，承诺书上，昌东镇政府拆迁办主任徐涣然和瑶湖村委会书记周铁匠手写确认村委会同意按政策给周玖根7个分房指标，是对政府应当履行行政允诺义务的强调和认可。另，从承诺书制定目的来看，该行政允诺作出的目的是为了周玖根尽快拆除房屋，保障学苑中路建设项目顺利进行，周玖根虽然拆除房屋相比承诺书规定的6月22日晚九天，但迟延拆房时间不长，根据诚实信用原则和行政允诺之目的，结合昌东镇政府和瑶湖村委会工作人员签字认可，可认定履行允诺义务的对应条件已经成立。 四、承诺书上允诺的具体内容是否合法。依据依法行政原则，行政主体作出行政允诺必须在其职权范围内，且不违反法律的强制性规定，不损害国家利益、社会公共利益。在土地及房屋征收过程中，征收补偿款项均来源于公共财政，对征收补偿款不进行合理控制必然会对社会公共利益造成不利影响。行政机关在组织实施征收与补偿工作时，必须遵循法律法规，不能超出征收决定范围或者征收补偿方案确定的补偿标准。本案昌东镇政府和瑶湖村委会在案涉政迁过程中，对周玖根作出增加二个指标进行安置的行政允诺不符合南昌高新区昌东镇农房拆迁安置的一贯政策，明显高于其他被征收人的征收补偿标准，不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一款“征收土地应当给予公平、合理的补偿……”之规定，应认定承诺内容违法。 五、因履行不能行政机关应采取的补救措施。依据信赖保护原则，行政相对人基于对公权力行为的信任而做出一定的行为，这种行为所产生的正当利益应当予以保护。如果允诺内容违法导致履行不能，则应在尊重行政机关对违背现行法律的承诺自行纠正或不再履行的权力的同时，责令行政机关对相对人因承诺履行不能产生的信赖利益损失进行必要的弥补。本案周玖根根据昌东镇政府和瑶湖村委会做出的行政允诺，对房屋进行拆除，但因为承诺书允诺内容不符合法律法规和征收补偿政策导致行政主体允诺义务不能履行，昌东镇政府应采取补救措施，鉴于案件审理期间双方协商无法达成一致，为实质性解决行政争议，避免当事人讼累，本院确认昌东镇政府应采取补救措施的方式为补偿周玖根因行政允诺产生的信赖利益损失。因行政机关已经按照6人指标对周玖根户予以安置，本院参照案涉昌东镇政府下发《实施方案》规定的安置房购买单价，酌定昌东镇政府按45平方米安置房每平方米400元的标准，补偿周玖根18000元。 综上，案涉承诺书因违反法律规定不能履行，昌东镇政府依法应采取补救措施。周玖根的诉讼请求缺乏法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款、第七十六条、第八十七条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，判决如下： 一、撤销南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初576号行政判决； 二、确认南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府于2012年6月15日向周玖根作出的承诺书违法； 三、责令南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府采取补救措施，于本判决生效之日起30日内补偿周玖根18000元； 四、驳回周玖根对南昌高新技术产业开发区管理委员会的起诉； 五、驳回周玖根的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  项 伟 审 判 员  刘 巍 审 判 员  帅晨薇 二〇二一年四月九日 法官助理  郑 怡 书 记 员  刘婉盈