北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2021）京行终1313号上诉人（一审原告）北京金春时代商场有限公司，住所地北京市门头沟区增峪路********。法定代表人臧冰，董事长。委托代理人杨华，北京市在线律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市门头沟区人民政府，，住所地北京市门头沟区新桥大街**法定代表人喻华锋，代区长。委托代理人王雷，北京市门头沟区人民政府工作人员。委托代理人袁琰，北京乾同律师事务所律师。一审第三人国网北京市电力公司，住，住所地北京市西城区前门西大街**/div>北京金春时代商场有限公司（以下简称金春公司）因诉北京市门头沟区人民政府（以下简称门头沟区政府）行政处理一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京04行初267号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。门头沟区政府于2020年4月20日向国网北京市电力公司门头沟供电公司（以下简称门头沟供电公司）作出《关于协助停止为违法建设提供供电服务的函》（以下简称《停止供电函》），主要内容为：根据北京市规划和自然资源委员会门头沟分局2020年3月26日出具的《关于北京市门头沟区增峪路19号建筑物贰处建筑物规划审批情况的函（京规门执函【2020】第0001号）》（以下简称1号函），北京市门头沟区人民政府大峪街道办事处（以下简称大峪街道办）辖区内地址为增峪路19号的贰处建筑物（以下简称涉案建筑）未依法取得建设工程规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，属于违法建设。4月13日，依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，大峪街道办向涉案建筑的投资建设主体北京金春土产经理部（以下简称金春经理部）开具了《限期拆除决定书》（【2020】001号，以下简称1号限拆决定），要求其在规定时间内履行决定书中内容。同时，根据《北京市禁止违法建设若干规定》第二十一条中“市政公用服务单位办理供水、供电、供气、供热等服务手续时，应当查验建设工程的规划许可证件或者房屋产权证明，对没有规划许可证件或者房屋产权证明的，不得提供相应服务”的规定，现请你公司配合大峪街道办对此处违法建设办理停止供电相关事宜。金春公司不服，向一审法院提起行政诉讼，请求确认门头沟区政府作出《停止供电函》的行政行为违法并予以撤销。一审法院经审理查明，2013年3月19日，金春公司与北京市电力公司签订《高压供用电合同》，用电地址位于北京市门头沟区增峪路19号。2020年3月20日，大峪街道办对涉案建筑涉嫌违法建设进行立案调查。2020年3月26日，大峪街道办向北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）发出《关于协助调查我辖区涉嫌违法建设行为的函》。同日，市规自委作出1号函，载明涉案建筑总建筑面积13234.97平方米，未依法取得建设工程规划许可证。2020年4月13日，大峪街道办向金春经理部作出1号限拆决定，主要内容为：“你单位在北京市门头沟区增峪路19号建设的贰处建筑物，点位①为地上4层地下1层的钢筋混凝土结构建筑，地上，地上**单层建筑面积3208平方米，总面积12833.24平方米；地下；地下**建筑面积208平方米；点位②为砖混结构平房，南北长20.8平方米，东西宽9.3米，面积为193.44平方米。贰处建筑物总面积为13234.97平方米，经规划自然资源部门协查复函证明，该建筑物未依法取得建设工程规划许可证，属违法建设……你单位搭建违法建设的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，影响了本市城市规划管理秩序，依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款规定，本行政机关决定：限你单位收到本决定15日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期未拆除的，本行政机关将报请门头沟区人民政府责成有关部门依法强制拆除……”2020年4月20日，门头沟区政府向门头沟供电公司作出《停止供电函》。2020年4月22日，门头沟区政府在门头沟供电公司填制的《停电工作单》中“政府执法部门签字（盖章）”一栏加盖公章，并书写“请配合大峪办事处开展停电相关工作”。该《停电工作单》载明的“注意事项”为：“对违法建设采取停电措施，应当满足以下条件：1.区县级及以上政府部门提供《行政处罚决定书》；2.执法部门出具《协助执行通知书》；3.政府部门在《配合政府部门开展违法建设治理停电工作单》上签字盖章；4.政府执法部门主导；5.履行了停电告知手续；6.采取了防范设备重大损失、人身伤害的措施；7.不影响社会公共利益或者危害社会公共安全；8.不影响其他用户正常用电；9.严格执行现场安全工作规程。”2020年4月22日，门头沟供电公司向金春公司送达《停电通知书》，一并送达了门头沟区政府作出的《停止供电函》的复印件，还向金春公司出示了上述《停电工作单》。其中，门头沟供电公司向金春公司送达的《停电通知书》的内容为：“根据门头沟区人民政府《关于协助停止为违法建设提供供电服务的函》，我公司将于近期对你公司停止供电，具体停电时间依据政府安排另行通知，请做好相关准备。如停电可能导致你公司发生安全等重大风险隐患的，请及时向门头沟区人民政府书面报告，并在本通知确定的停电时间前向我公司提供门头沟区人民政府作出的同意不停电的书面意见，否则我公司将按时停电”。在本案一审庭审过程中，金春公司与国网北京市电力公司（以下简称国网北京公司）一致认可2020年4月22日当日对涉案建筑停止了供电。在本案一审庭审过程中，门头沟区政府述称，尽管查处涉案违法建设的行政机关是大峪街道办，但经与国网北京公司沟通，国网北京公司要求由区政府发出协助停止供电的函，故其以自己的名义作出了《停止供电函》；国网北京公司述称，如果要求其配合停止供电，需要区级以上政府向其发出通知。另，金春经理部不服大峪街道办作出的1号限拆决定，向门头沟区政府申请行政复议。门头沟区政府于2020年6月22日作出行政复议决定，维持了大峪街道办作出的1号限拆决定。金春经理部仍不服，以大峪街道办和门头沟区政府作为共同被告向北京市门头沟区人民法院提起行政诉讼，请求撤销大峪街道办作出的1号限拆决定和门头沟区政府作出的行政复议决定。北京市门头沟区人民法院经审理，于2020年9月10日作出（2020）京0109行初88号行政判决，驳回了金春经理部的诉讼请求。金春经理部不服该行政判决，上诉至北京市第一中级人民法院。北京市第一中级人民法院于2020年11月27日作出（2020）京01行终630号行政判决，判决驳回上诉，维持一审判决。一审法院认为，本案系因门头沟区政府向门头沟供电公司作出《停止供电函》引发的行政诉讼案件。根据查明的事实，依据相关法律法规的规定，重点围绕各方当事人的争议焦点，就相关问题分别阐述如下：第一，门头沟区政府作出《停止供电函》的行为依法属于行政诉讼受案范围，金春公司具有针对该行政行为提起行政诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，门头沟区政府于2020年4月20日向门头沟供电公司作出《停止供电函》，要求门头沟供电公司配合大峪街道办对涉案建筑办理停止供电相关事宜。门头沟供电公司于2020年4月22日向金春公司送达《停电通知书》，并在《停电通知书》中载明以门头沟区政府作出的《停止供电函》为依据，还向金春公司一并送达了该《停止供电函》的复印件。此外，门头沟供电公司向金春公司出示了《停电工作单》，该《停电工作单》上亦加盖了门头沟区政府的公章。尽管《停止供电函》是门头沟区政府向门头沟供电公司作出的，门头沟区政府并未直接向金春公司送达《停止供电函》，但《停止供电函》的内容涉及对涉案建筑停止供电问题，金春公司又是与门头沟供电公司就涉案建筑签订了《高压供用电合同》的用电人，且门头沟供电公司在送达《停电通知书》《停止供电函》的复印件并出示《停电工作单》的基础上对涉案建筑停止了供电，因此门头沟区政府作出《停止供电函》的行为对金春公司的权利义务产生了实际影响，该行为依法属于行政诉讼的受案范围。同时，金春公司的权利义务受到该行为的实际影响，其与该行为具有利害关系，依法具有针对该行为提起行政诉讼的主体资格。门头沟区政府认为《停止供电函》只是其向门头沟供电公司提出的建议，并非行政诉讼受案范围，且金春公司不具有提起行政诉讼的主体资格的主张，于法无据，不予支持。第二，门头沟区政府向门头沟供电公司作出《停止供电函》的行为具有相应的事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方、地方性法规为依据规章。北京市第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议于2009年5月22日通过了《北京市城乡规划条例》，自2009年10月1日起施行。2019年3月29日，北京市第十五届人民代表大会常务委员会第十二次会议对该条例进行了修订，修订后的《北京市城乡规划条例》自2019年4月28日起施行。为了加强城乡规划管理，制止和查处违法建设，北京市人民政府根据《北京市城乡规划条例》的规定，于2011年1月10日颁布了《北京市禁止违法建设若干规定》，自2011年4月1日起施行。2020年10月13日，北京市人民政府颁布了新的《北京市禁止违法建设若干规定》，自2020年11月15日起施行。本案中，门头沟区政府于2020年4月20日作出《停止供电函》，对该行政行为合法性的审查应当依照经北京市第十五届人民代表大会常务委员会第十二次会议修订的《北京市城乡规划条例》，并应参照北京市人民政府于2011年1月10日颁布的《北京市禁止违法建设若干规定》。《北京市城乡规划条例》第八条第一款规定：“城乡规划工作是各级人民政府的重要职责。市人民政府领导本市的城乡规划工作。区人民政府按照规定权限负责本行政区域内的城乡规划工作。乡镇人民政府按照规定权限负责本行政区域内的相关城乡规划工作。街道办事处在区人民政府的领导下配合规划自然资源主管部门做好城乡规划管理的有关工作，参与辖区设施规划编制、建设和验收。”《北京市城乡规划条例》第六十二条第一款规定：“乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。”《北京市城乡规划条例》第六十五条规定：“市政公用服务单位办理供水、供电、供气、供热、通讯等服务手续时，应当查验建设工程的规划许可证件或者不动产登记证明，对没有规划许可证件或者不动产登记证明的，不得提供相应服务；未取得规划许可的建设项目进行施工的，市政公用服务单位及其他单位不得提供施工用水、用电。对没有规划许可证件或者不动产登记证明，已办理相关服务手续或者提供服务的，市政公用服务单位应当采取合理措施予以纠正。”《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第一款规定：“区县人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，组织、协调有关行政机关制止和查处违法建设。乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设。街道办事处负责本行政区域内禁止违法建设相关工作。”《北京市禁止违法建设若干规定》第二十一条第三款规定：“市政公用服务单位办理供水、供电、供气、供热等服务手续时，应当查验建设工程的规划许可证件或者房屋产权证明，对没有规划许可证件或者房屋产权证明的，不得提供相应服务。”依据上述规定，门头沟区政府依法负责本行政区域内禁止违法建设工作，组织、协调有关行政机关制止和查处违法建设。同时，市政公用服务单位在办理供电等服务手续时，依法负有查验建设工程的规划许可证件或者不动产登记证明的法定义务；对于没有规划许可证件或者不动产登记证明，但已办理相关服务手续或者提供服务的情形，依法负有采取合理措施予以纠正的法定义务。从本案查明的事实看，大峪街道办是对涉案建筑涉嫌违法建设予以立案调查并作出1号限拆决定的行政机关。但国网北京公司在本案庭审中明确述称，“如果要求其配合停止供电，需要区级以上政府向其发出通知”。门头沟供电公司填制的《停电工作单》亦载明，“区县级及以上政府部门提供《行政处罚决定书》”是对违法建设采取停电措施应当满足的条件之一。基于以上法规和规章的规定以及实际情况，在市规自委已作出1号函，认定涉案建筑未依法取得建设工程规划许可证，且大峪街道办已认定涉案建筑属于违法建设并作出1号限拆决定的情况下，门头沟区政府向门头沟供电公司发出《停止供电函》，告知门头沟供电公司涉案建筑未取得建设工程规划许可证且大峪街道办作出1号限拆决定等相关事实，并明确援引《北京市禁止违法建设若干规定》第二十一条第三款的规定，要求门头沟供电公司配合大峪街道办对涉案建筑办理停止供电相关事宜。门头沟区政府作出该行政行为具有相应的事实根据和法律依据，与其依法承担的“负责本行政区域内禁止违法建设工作，组织、协调有关行政机关制止和查处违法建设”的行政管理职能并不相悖，亦不违反《北京市城乡规划条例》和《北京市禁止违法建设若干规定》的相关规定。第三，金春公司以门头沟区政府作出《停止供电函》时“涉案建筑属性未作出依法认定”等为由认为被诉行政行为违法的意见不能成立。金春公司在本案诉讼中提出，门头沟区政府在涉案建筑的属性尚未得到依法认定的情况下中断供电是违法的。对此，一方面，本案被诉行政行为系门头沟区政府作出《停止供电函》的行为，该行为的主要内容是门头沟区政府向门头沟供电公司告知涉案建筑未取得建设工程规划许可证且大峪街道办作出1号限拆决定等相关事实，并明确援引《北京市禁止违法建设若干规定》第二十一条第三款的规定，要求门头沟供电公司配合大峪街道办对涉案建筑办理停止供电相关事宜。从《北京市禁止违法建设若干规定》第二十一条第三款的规定看，市政公用服务单位负有“对没有规划许可证件或者房屋产权证明的，不得提供相应服务”的义务。《北京市城乡规划条例》第六十五条亦规定，“已办理相关服务手续或者提供服务的，市政公用服务单位应当采取合理措施予以纠正”。不难看出，门头沟区政府向门头沟供电公司作出《停止供电函》是以市政公用服务单位本就具有的相关法定义务为基础的。门头沟区政府作出《停止供电函》的行为与其直接对涉案建筑“中断供电”的行为并不完全等同。另一方面，在门头沟区政府作出《停止供电函》之前，市规自委已作出1号函，认定涉案建筑未依法取得建设工程规划许可证，且大峪街道办已认定涉案建筑属于违法建设并作出1号限拆决定。大峪街道办作出的1号限拆决定并未被有权机关予以撤销，亦未被有权机关认定为违法或无效。因此，金春公司认为门头沟区政府作出《停止供电函》时“涉案建筑的属性尚未得到依法认定”的主张与事实不符，依法不予支持。金春公司又提出，涉案建筑具有补办手续的极大可能，不能简单地被认定为违法建设。就此问题，经金春经理部针对1号限拆决定提起行政诉讼，人民法院已作出生效判决，驳回了金春经理部要求撤销1号限拆决定的诉讼请求。显然，金春公司的上述主张亦缺乏事实根据和法律依据，不予支持。综上，金春公司要求确认门头沟区政府作出《停止供电函》的行政行为违法并予以撤销的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回金春公司的诉讼请求。金春公司不服一审判决，以门头沟区政府通知停电行为不具备合法性基础等为由向本院提起上诉，请求撤销一审判决，并依法改判。门头沟区政府和国网北京公司均未提出上诉答辩和参加二审诉讼的意见。一审证据材料均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，门头沟区政府基于1号函和1号限拆决定等事实情况，并依据《北京市禁止违法建设若干规定》第二十一条第三款的规定，于2020年4月20日向门头沟供电公司作出《停止供电函》，具有相应的事实根据和法律依据，该行政行为并无不当。一审法院对相关问题的论述本院予以认可，不再赘述。一审法院判决驳回金春公司的诉讼请求正确，本院予以维持。金春公司的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京金春时代商场有限公司承担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 霍振宇审 判 员 赵世奎审 判 员 周凯贺二〇二一年四月二十九日法官助理 毕婷婷书 记 员 胡佳明