广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤18行终19号上诉人（原审原告）：潘清妹，女，1966年8月29日出生，汉族，住清远市清城区。委托诉讼代理人：郭峰，北京德恒（广州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗思敏，北京德恒（广州）律师事务所实习人员。被上诉人（原审被告）：清远市社会保险基金管理局。住所地：清远市清城区鹿鸣路**清远大厦（市机关办公楼**楼）****。法定代表人：石辉成，局长。出庭应诉负责人：钟振华，副局长。委托诉讼代理人：古汉雄，该局干部。委托诉讼代理人：傅志坚，广东大观律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市人力资源和社会保障局。。住所地：清远市清城区人民二路**市机关办公大楼**楼**法定代表人：潘国标，局长。出庭应诉负责人：梁水新，该局四级调研员。委托诉讼代理人：罗新林，该局干部。委托诉讼代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。上诉人潘清妹因与被上诉人清远市社会保险基金管理局（以下简称市社保局）、清远市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）基本养老保险资格认定及行政复议一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2020）粤1803行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：2017年3月7日，潘清妹向市社保局提交《企业未参保人员一次性缴费纳入企业职工基本养老保险审核表》并附《情况说明》《染织会计凭证》《清远县广安染织厂工资发放清单》《广安染织厂工资本》等材料，申请一次性缴纳养老保险费年限为55个月，从1987年1月起至1991年7月止，总额为31966元。同年4月起，潘清妹开始享受养老保险待遇。2017年3月28日，广东省清远市公安司法鉴定中心应被告市社保局的要求对《广安染织厂工资本》《染织会计凭证》等材料中“黄炳森”印文进行鉴定，并作出《关于协助文检工作的函复》，结论为“这些差异点是不同印盖章印形成的本质性差异，故2份‘87年1月7日’工资发放清单上的‘黄炳森’印文与‘86年12月’的工资发放清单上的‘黄炳森’印文不是同一印盖章印的。”2018年11月15日，市社保局向清远市社会保险基金管理局清城直属分局、清远市清新区社会保险基金管理局发出清社保〔2018〕67号《关于对原市广安染织厂补缴事宜处理意见的通知》，内容为“关于部分参保人员根据《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》（粤人社发（2011）237号）的规定前来补缴原市广安染织厂（清远市冠龙纺织有限公司）工作时段的养老保险，经稽查科对其档案资料的调查，结合清远市公安局司法鉴定中心复函意见，确认原广安染织厂提供的档案资料原始真实性存疑，请你局按相关规定处理。”并附《部分补缴人员名单》，潘清妹等24人被列在该名单中。2019年2月，市社保局停止发放潘清妹的养老保险待遇。同年5月，潘清妹及案外人苏彩霞等4人向市社保局要求恢复养老待遇。同年5月24日，市社保局对潘清妹及案外人苏彩霞等人作出了清社保信访函〔2019〕13号《关于苏彩霞等人来访的回复》，告知潘清妹于2017年3月所提交的档案材料存疑，故不能恢复潘清妹的养老保险待遇。潘清妹对该答复不服，遂向市人社局申请行政复议。同年10月18日，市人社局作出清人社行复字〔2019〕13号《行政复议决定书》，认为市社保局作出的清社保信访函〔2019〕13号《关于苏彩霞等人来访的回复》认定事实不清，证据不足，决定予以撤销。2019年11月8日，市社保局向潘清妹发出清社稽〔2019〕第02号《清远市社会保险稽核通知书》，告知潘清妹于同年11月28日前提交养老保险补缴所需相关原始凭证资料。同年12月20日，市社保局对潘清妹进行了调查并制作了《社会保险稽核调查笔录底稿》。同年12月22日，市社保局对潘清妹作出涉案答复，该答复载明“您收到前述通知书后，未按该通知时限及要求向我局提交任何养老保险补缴所需的原始凭证，导致我局无法对您办理的养老保险补缴业务合规性进行认定。据此，我局决定不予同意恢复您的养老保险待遇……”潘清妹对该答复不服，遂向市人社局申请行政复议。2020年4月13日，市社保局向郭丽嫦等5人进行了调查并制作《社会保险稽核调查笔录底稿》，该5人分别于1985年至1987年期间进入原广安染织厂工作并于1991年至1994年期间离职，其均表示不认识潘清妹。同年4月17日，市人社局作出涉案复议决定，决定维持市社保局作出的涉案答复。潘清妹仍不服，遂向原审法院提起本案诉讼。另查明，潘清妹2017年3月向市社保局提交的《清远县广安染织厂工资发放清单》“单位”一栏显示其所属车间为“织布车间”。《广安染织厂工资本》同样载明其所属车间为“织布车间”，“主管”一栏盖有“王志勤印”的印章。根据被告清远市社保局调查取得的1987年至1989年的《广安染织厂工资本》显示，织布车间的工资本中“主管”一栏龙计连签字，准备车间的工资本中“主管”一栏则盖有“王志勤印”的印章。经分别对比潘清妹向市社保局提交的资料与市社保局调查取得资料中“王志勤”的印章，前者“志”字上部为“士”，后者“志”字上部为“土”，分别为两不同印章所盖印。潘清妹向市社保局提交的《情况说明》内容载明“根据公司档案资料显示，兹有潘清妹女士（身份证号x）曾于1987年01月至1991年12月在我公司转制前原清远市广安染织厂期间工作。由于历史原因，该员工在上述工作期间未参保，现其请求补缴1987年01月至1991年12月社保费。”文末落款人为“清远冠龙纺织有限公司”，日期为“2017年03月06日”。经查明，2016年12月15日，清远市冠龙纺织有限公司变更登记为清远市清新区冠龙房地产有限公司。与潘清妹同期向市社保局申请原广安染织厂企业未参保人员一次性缴费纳入企业职工基本养老保险的人员共有20人。自2018年11月15日市社保局发出《关于对原市广安染织厂补缴事宜处理意见的通知》并组织清远市社会保险基金管理局清城直属分局、清远市清新区社会保险基金管理局实施稽查后，包括案外人廖清梅等16人已办理退费，而潘清妹及案外人苏彩霞等4人则认为其应继续享受养老保险待遇，故向原审法院提起本案诉讼。原审法院认为，本案系不服劳动和社会保障行政管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据潘清妹的诉讼请求、市社保局及市人社局的答辩、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、潘清妹能否继续享受养老保险待遇；二、市社保局作出的涉案答复及市人社局作出的涉案复议决定是否合法。一、关于潘清妹能否继续享受养老保险待遇的问题。根据《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》“三、缴费办法”中“一次性缴费年限依据达到国家规定的退休年龄前建立劳动关系的工作年限确定。工作年限不含以国家干部（固定工）身份在国家机关、事业单位工作的年限。劳动关系通过个人的人事档案资料、劳动合同书、工资支付凭证等能证明本人曾有过的工作经历的材料，或人民法院、劳动仲裁委员会依法作出的生效法律文书进行确定。”的规定，潘清妹向市社保局提交的《情况说明》《染织会计凭证》《清远县广安染织厂工资发放清单》《广安染织厂工资本》等证明材料的真实性将影响其退休年龄前建立劳动关系的工作事实的认定及年限的确定。潘清妹提供《情况说明》拟证明其在原广安纺织厂的劳动事实，该说明的落款时间为2017年3月6日，落款人为“清远冠龙纺织有限公司”。但经查明，清远市冠龙纺织有限公司早已于2016年12月15日变更登记为清远市清新区冠龙房地产有限公司。因此，市社保局以此否认该证明的真实性及证明目的，并无不当。另外，潘清妹向市社保局提交的《染织会计凭证》《清远县广安染织厂工资发放清单》《广安染织厂工资本》等工资发放情况证明材料，其真实性同样存疑，主要表现在以下两方面：第一，根据市社保局调查取得的资料显示，原广安染织厂纺织车间主管为龙计连，准备车间主管为王志勤。根据潘清妹向市社保局提交的申请资料显示，潘清妹曾经的工作车间为纺织车间，主管为龙计连，但其提交的《广安染织厂工资本》“主管”一栏却盖有王志勤的印章，这操作显然违反企业的管理常规。而结合根据市社保局调查取得的《广安染织厂工资本》显示，每个车间的“主管”一栏均为其实际主管领导签字或印章，并不存在垮车间主管在工资本上签字或印章的情况。第二，潘清妹向市社保局提交的资料中王志勤的印章与市社保局调查取得同一时期资料中王志勤的印章明显不同，为两个不同印章。综上，根据《企业职工缺失存疑档案材料业务办理操作指引（试行）》第十二条“企业或个人提供的档案材料及辅助材料存在下列疑点的，应列为存疑材料：（一）提供的档案材料及辅助材料前后明显矛盾的；（二）提供的档案材料及辅助材料明显与当时的社会实际不符的，如材料的形式、印章、时间及盖章单位名称等内容……”的规定，市社保局将潘清妹提交的《广安染织厂工资本》等材料列为存疑材料，认定事实正确。此外，市社保局通过对郭丽嫦等人进行社会保险稽核调查，被调查人员均于原广安纺织厂纺织车间工作多年，其均表示不认识潘清妹。此调查能进一步佐证市社保局认为潘清妹提交材料存疑的主张。针对上述存疑材料，根据《企业职工缺失存疑档案材料业务办理操作指引（试行）》第十三条“存疑材料按以下方式进行甄别：（一）补充原件验证：若企业或职工提交的材料为复印件的，要求企业或职工在规定时间内提交材料原件……”的规定，在市人社局2019年10月18日撤销清社保信访函〔2019〕13号《关于苏彩霞等人来访的回复》的情况下，市社保局于同年11月8日向潘清妹发出清社稽〔2019〕第02号《清远市社会保险稽核通知书》，告知潘清妹提交养老保险补缴所需相关原始凭证资料并对潘清妹进行了稽核调查。潘清妹在规定时间内未能向市社保局补缴相关原始凭证等资料。根据《企业职工缺失存疑档案材料业务办理操作指引（试行）》第十七条“……企业或个人在社会保险经办机构规定时间无法提交辅助材料、或提供的辅助材料不予采信的，社会保险经办机构按现有材料审核相关业务，对确实无法证明其符合业务办理条件的，出具《办理结果告知书》，按相应流程告知和送达申请人……”及《社会保险稽核办法》第十二条“社会保险经办机构应当对参保个人领取社会保险待遇情况进行核查，发现社会保险待遇领取人丧失待遇领取资格后本人或他人继续领取待遇或以其他形式骗取社会保险待遇的，社会保险经办机构应当立即停止待遇的支付并责令退还……”的规定，潘清妹向市社保局提交的证明材料存疑且无法提交辅助材料予以进一步证实材料的真实性，市社保局据此停止原告的养老保险待遇，并无不当，符合相关法律法规的规定。二、关于市社保局作出的涉案答复及市人社局作出的涉案复议决定是否合法的问题。因潘清妹的养老保险待遇应予停止，故市社保局、市人社局依法受理潘清妹的有关申请，经取证、稽核调查后依法审查后分别作出涉案答复及涉案复议决定并向潘清妹送达。因此，市社保局作出的涉案答复及市人社局作出的涉案复议决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。综上所述，潘清妹请求撤销市社保局作出的涉案答复及市人社局作出的涉案复议决定，缺乏事实和法律依据，理由不充分，原审法院不予支持；市社保局、市人社局的抗辩理由成立，原审法院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回潘清妹的全部诉讼请求。案件受理费50元，由潘清妹负担。上诉人潘清妹不服原审判决向本院提起上诉，上诉请求：1.撤销原审法院作出的（2020）粤1803行初142号行政判决，全面支持上诉人的全部诉讼请求；2.本案诉讼费由两被上诉人共同承担。事实和理由：一、原审判决认定事实和适用法律均有错误。原审法院在法庭调查时，潘清妹能清楚地向法庭陈述工作细节，并提供领导和工友名字，充分表明潘清妹确实在原广安染织厂工作过。二、不应因申请材料的真实性存疑而撤销潘清妹的社保待遇。首先，潘清妹不应对申请材料的真实性、瑕疵负责。原广安染织厂集中办理退休社保，潘清妹持身份证去社保局，在社保局工作人员的安排指引下办理相关手续，相关材料是原广安染织厂提供、社保局整理，且已经过核验，材料的瑕疵应由原广安染织厂和社保局负责，不应由潘清妹负责。其次，出具《情况说明》时原广安染织厂名称刚刚变更，沿用原名称及使用原公章出具类似证明属于正常情况。《情况说明》是按社保局要求出具，经社保局审核，公章没有造假，潘清妹也没有造假。再次，在《会计凭证》《工资发放清单》《工资本》格式或内容与市社保局所掌握的有出入，只能说明二者一真一假，不能当然认定潘清妹所提交的申请材料是假的。本案涉及潘清妹的基本养老保障，事关潘清妹的重大切身利益，市社保局应搜集充分的证据证实孰真孰假，不应存疑撤销。三、市社保局提供的以下两组新证据有严重瑕疵。第一组证据（1988年1月工资发放表、1989年9月月饼发放明细、1989年度年终奖金发放明细）、第二组证据（1988年、1989年工资本）的收集时间不明，市社保局的《重新决定答复》内容并未显示是依据这两组证据作出，现有证据不能证实这两组证据是重新作出决定期间搜集，故市社保局没有搜集新证据而依据相同事实和理由作出相同的《重新决定答复》，违反《行政复议法》的相关规定，应予以撤销。另外，第一组证据没有提交给法庭，不能作为有效证据使用。第二组证据没有广安染织厂的盖章确认，其来源与真假不明，不能作为判断潘清妹工资表真假的依据。当时广安染织厂有临时工和正式工，他们的工资表通常是分开做的，格式方面有差异实属正常，故第二组证据无证明作用。被上诉人市社保局辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，二审法院应依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决；二、上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，依法应予驳回。上诉人无法证实自己曾在原广安染织厂工作过，其以虚假人事、工资发放材料虚构与原广安染织厂存在劳动关系。三、上诉人在2017年申请补缴养老保险时所交的申请材料存疑，无法证实与原广安染织厂存在劳动关系；四、上诉人不具备恢复养老保险待遇的资格，答辩人不予同意恢复其养老保险待遇有事实和法律依据。被上诉人市人社局辩称：一、市人社局作出的涉案复议决定程序合法。二、市人社局作出的涉案复议决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。综上，请求二审法院予以维持。二审期间，本案各方当事人均未向法院提交新证据。经审理查明，原判查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系基本养老保险资格认定及行政复议纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审裁定、判决和被诉行政行为进行全面审查”的规定，结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：市社保局作出的涉案答复和市人社局作出的涉案复议决定是否合法。《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》第九条“办理程序”第一款规定申请材料由申请人或原单位提供。《企业职工缺失存疑档案材料业务办理操作指引（试行）》第六条规定“个人在申报养老保险相关业务时，按办事指南备齐申报业务所需的档案材料。在告知档案存在材料缺失的，由本人收集相关辅助材料，在规定时间内提交社会保险经办机构”。潘清妹申请补缴在原广安染织厂工作期间的养老保险需要提交其在原广安染织厂的人事档案资料、劳动合同书、工资支付凭证等能证明本人曾有过的工作经历的材料，或人民法院、劳动仲裁委员会依法作出的生效法律文书，如未能提供，则不符合补缴条件。现潘清妹明确表示其在2017年3月向市社保局申请补缴养老保险费时只向市社保局提供其本人身份证，并未向市社保局提交证明其曾在原广安染织厂工作过的相关证明材料。市社保局向原审法院提交了有潘清妹签名确认的《会计凭证》《工资发放清单》《工资本》等申请材料，以证明上述申请材料是由申请方在办理补缴养老保险业务时提交给市社保局的，对此，潘清妹亦表示从未向市社保局提交过上述申请材料。市社保局经对相关申请材料进行核查，发现《情况说明》《染织会计凭证》《清远县广安染织厂工资发放清单》《广安染织厂工资本》等证明材料均有明显与事实不符的地方，其真实性存疑，如《广安染织厂工资本》上的“王志勤”印章与市社保局调取资料中的“王志勤”印章为两枚不同的印章所盖印。又如《情况说明》的落款单位为“清远冠龙纺织有限公司”，落款日期为“2017年03月06日”，经查，清远市冠龙纺织有限公司已于2016年12月15日变更登记为清远市清新区冠龙房地产有限公司等。据此，市社保局根据《企业职工缺失存疑档案材料业务办理操作指引（试行）》第十二条“企业或个人提供的档案材料及辅助材料存在下列疑点的，应列为存疑材料：（一）提供的档案材料及辅助材料前后明显矛盾的；（二）提供的档案材料及辅助材料明显与当时的社会实际不符的，如材料的形式、印章、时间及盖章单位名称等内容……”的规定，将上述申请材料列为存疑材料，并无不当。市社保局在收到市人社局作出的要求重新作出行政决定的行政复议决定后开展了调查取证工作，鉴于申请人潘清妹负有提交补缴养老保险所需相关证明材料的义务，且原广安染织厂已不存在，市社保局向潘清妹发出清社稽（2019）第02号《清远市社会保险稽核通知书》，要求潘清妹于2019年11月28日前向其提交补缴养老保险所需的相关证明材料，此已充分保障了潘清妹的申辩和举证的权利，但潘清妹一直未能提交相关证明材料，故应承担举证不能的法律后果。因潘清妹一直未能向市社保局提交能证明其符合恢复养老保险待遇条件的相关证明材料，市社保局根据《企业职工缺失存疑档案材料业务办理操作指引（试行）》第十七条“……企业或个人在社会保险经办机构规定时间无法提交辅助材料、或提供的辅助材料不予采信的，社会保险经办机构按现有材料审核相关业务，对确实无法证明其符合业务办理条件的，出具《办理结果告知书》，按相应流程告知和送达申请人……”及《社会保险稽核办法》第十二条“社会保险经办机构应当对参保个人领取社会保险待遇情况进行核查，发现社会保险待遇领取人丧失待遇领取资格后本人或他人继续领取待遇或以其他形式骗取社会保险待遇的，社会保险经办机构应当立即停止待遇的支付并责令退还……”的规定作出涉案答复，决定不予同意恢复潘清妹的养老保险待遇，并依法向潘清妹送达，并无不当。潘清妹对涉案答复不服，再次向市人社局申请行政复议，市人社局受理后，经审查认为潘清妹的养老保险待遇应当停止，遂作出涉案复议决定并依法向潘清妹送达，亦无不当。据此，市社保局作出的涉案答复及市人社局作出的涉案复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。另外，市社保局在收到市人社局作出的撤销《关于苏彩霞等人来访的回复》行政复议决定后，向潘清妹发出《清远市社会保险稽核通知书》，基于潘清妹未能在合理的期限内按市社保局的要求提交补缴养老保险所需的相关证明材料这一新事实，市社保局于2019年12月22日作出涉案答复，虽与其于2019年5月24日作出的清社保信访函〔2019〕13号《关于苏彩霞等人来访的回复》的处理结果一致，但涉案答复是基于上述新的事实和理由作出的，并未违反《行政复议法》第二十八条“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”的规定。潘清妹主张市社保局依据相同的事实和理由作出相同处理结果的涉案答复，违反了《行政复议法》的上述规定，故应撤销涉案答复，该主张依据不足，不予支持。综上所述，上诉人潘清妹的上诉请求理据不足，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潘清妹负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘永戈审 判 员 赖爱红审 判 员 郑外国二〇二一年四月八日法官助理 廖欣欣书 记 员 陈 熙附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；