湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行终122号上诉人（原审被告）：湖南省张家界市永定区人民政府。住所地：湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人：朱法栋，该区政府区长。委托代理人：汪**，该政府山林纠纷调处办公室工作人员。上诉人（原审第三人）：湖南省张家界市永定区天门山镇塘家村村民委员会。住所地：湖南省张家界市永定区天门山镇塘家村。法定代表人：赵永建，该村村委会主任。委托代理人：何宗信，湖南正诚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：湖南省张家界市永定区官黎坪街道杆子坪村村民委员会。住所地：湖南省张家界市永定区官黎坪街道杆子坪村**。法定代表人：赵英才，该村村委会主任。委托代理人：龙传贵，该村七组组民。委托代理人：吴胜军，湖南风云律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：湖南省张家界市永定区自然资源局。。住所地：湖南省张家界市永定区政府机关大院法定代表人：陈初英，该局局长。委托代理人：罗李华平，系该局工作人员。委托代理人：陈标，湖南风云律师事务所律师。湖南省张家界市永定区官黎坪街道杆子坪村村民委员会（以下简称杆子坪村委会）因诉永定区人民政府（以下简称永定区政府）、第三人永定区自然资源局、永定区天门山镇塘家村村民委员会（以下简称塘家村委会）集体土地所有权登记一案，湖南省张家界市中级人民法院于2019年7月8日作出（2019）湘08行初121号行政裁定，杆子坪村委会不服提起上诉，本院于2019年10月22日作出（2019）湘行终1616号行政裁定，撤销原裁定，指令原审法院继续审理。该院于2020年11月23日作出（2020）湘08行初24号行政判决。永定区政府和塘家村委会均不服，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1980年，原大庸县县办林场天门山林场，总面积88.6平方公里，杆子坪村及争议地三十六绞在其范围内，塘家村未划归天门山林场。1982年《山林树木登记表存根》载明，本案争议的三十六绞林地登记在大坪公社塘家大队名下，面积800亩，杉木100立方。1988年6月8日，王汉庆制作了杆子坪村委会和塘家村委会的《权属界线协议书》，将争议地划归到塘家村委会名下。2004年11月16日，永定区政府给塘家村委会颁发涉案定集有（2004）第348号集体土地所有证（以下简称348号证），土地总面积为1379.22公顷，杆子坪村委会主张权属的三十六绞1149亩林地在该证登记范围内。后来，杆子坪村与塘家村对“三十六绞赵德海屋下”林地发生争议，该争议林地与348号证有关，林地面积107亩，塘家村委会认为杆子坪村委会涉及争议林地的林权登记侵犯自己合法权益，向永定区政府申请撤销张定林证字（2012）第022601486号《林权证》。永定区政府认为塘家村委会2011年三十六绞林地林权登记界线范围与1988年《权属界线协议书》约定界线、348号土地证登记的界线一致，应视为合法有效登记，于2017年12月13日作出张定林决字[2017]006号处理决定（以下简称006号处理决定）：一、撤销张定林证字（2012）第022601486号《林权证》00198号林地登记的519亩林地林木所有权、使用权；二、争议林地107亩属于塘家村委会所有，其余的412亩林地仍属杆子坪村委会所有；三、发生在该处理决定之前关于争议林地、林木的各项收益不予清算。杆子坪村委会不服该决定，于2018年2月2日向原审法院提起诉讼，请求撤销永定区政府作出的006号处理决定。该院在7月3日开庭审理过程中，组织双方当事人对348号证进行了质证，并于7月27日作出（2018）湘08行初30号行政判决，驳回杆子坪村委会诉讼请求。杆子坪村委会不服，向本院提起上诉。本院经审查后，认为该案应先申请行政复议，对复议不服才可提起行政诉讼，未经复议直接起诉的，应当驳回起诉，故于2019年3月1日作出裁定，撤销原审判决，驳回杆子坪村委会的起诉。2019年5月28日，杆子坪村委会又向原审法院提起行政诉讼，请求撤销1988年6月8日的《权属界线协议书》和永定区政府给塘家村委会颁发的348号证及其对应的015－001－348号宗地图。在该案庭审过程中，杆子坪村委会申请撤回其第一项诉讼请求，即请求撤销1988年6月8日的《权属界线协议书》，原审法院当庭予以准许。2019年7月8日，原审法院作出（2019）湘08行初121号行政裁定，以杆子坪村委会起诉不符合受理条件为由裁定驳回起诉。杆子坪村委会不服，向本院提起上诉。本院经审理认为，本案348号证的合法性有待进一步审查，实体上有指令继续审理的必要，遂裁定撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。另查明，2019年7月12日，杆子坪村委会向张家界市人民政府申请行政复议，请求撤销348号证及对应的015－001－348号宗地图中1149亩土地登记。2019年8月7日，张家界市人民政府作出张政复决［2019］36号行政复议决定，以杆子坪村委会复议申请超过法定复议申请期限为由，驳回其复议申请。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《湖南省土地登记办法》第二十四条规定：“申请土地登记，申请人除按照本办法上述规定提交有关文件外，还应当提交以下文件、资料：（一）土地登记申请书；（二）单位法定代表人（或主要负责人）证明、个人身份证明或者户籍证明；（三））地上附着物的权属证明（四）原土地权属证书或者土地权属来源证明；委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人身份证明。”第二十八条规定：“县级以上人民政府土地管理部门对受理的登记文件进行审核后，应当将审核结果公告或者书面通知申请人。申请人及利害关系人对审核结果有异议的，可以向土地管理部门申请复查。”本案中，永定区政府为塘家村委会颁发348号证的主要依据是1988年的《权属界线协议书》。该协议书上塘家村负责人赵嗣后写成了“赵次后”，杆子坪村负责人赵先炳的盖章和杆子坪村委会的盖章均不清晰，且赵先炳本人陈述他并没有在该份协议书上盖章，负责制作该份协议书的界线调查人王汉庆也承认当时为了完成工作任务，自己私自在协议书上加盖赵先炳的私章和杆子坪村委会的公章。永定区政府依据该份协议给塘家村委会颁发348号证的主要证据不足。永定区政府提交的348号证土地登记档案中没有土地登记申请书、原土地权属证书或者土地权属来源证明等相关材料，也没有将审核结果公告或书面通知申请人，违反了《湖南省土地登记办法》第二十四条、第二十八条的规定，程序违法。同时，从查明的事实来看，争议地三十六绞在1980年属原大庸县天门山林场范围内，杆子坪村隶属于天门山林场，塘家村不在其范围内。1982年塘家村委会的《山林树木登记表存根》载明争议地三十六绞属塘家村。此争议地归属显然不清。在办理348号证的过程中，塘家村委会也并未提交该份《山林树木登记表存根》。仅凭1988年的《权属界线协议书》认定此争议地系塘家村委会所有，明显证据不足。从庭审情况看，杆子坪村委会、塘家村委会和永定区政府均认为348号证包含了争议地三十六绞，双方存在土地权属纠纷。因此，杆子坪村委会提出永定区政府颁证土地权属来源不明、颁证程序违法、颁证依据不足的理由成立，予以采纳。永定区政府给塘家村委会颁发的348号证主要证据不足，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项规定，判决撤销永定区政府给塘家村委会颁发的348号证。案件受理费50元，由永定区政府负担。永定区政府上诉称：一、原审判决认定事实有误。1.一审判决关于“348号证土地登记档案中没有土地登记申请书，原土地权属证书或土地权属来源证明等相关材料，也没有将审核结果公告或书面告知申请人”的认定事实有误。其在永定区自然资源局中找到了申请书。关于土地权属来源的证明材料在《土地登记收件单》上已经详细注明了“权属界线协议书八份”，这些材料在二审中提交了。永定区政府在办理348号证时是告知了申请人的，2004年7月28日，永定区国土资源局的大庸派出机构出示了登记权属的相关意见，并将该意见告知了塘家村委会。同日，塘家村委会在相关土地登记回执单上签了字。2.关于1988年的《权属界线协议书》。同一时期，杆子坪村委会分别与塘家村委会、双峡村委会、仙人溪村委会，所签的三份协议形式上是一样的（文书制作格式、经手人、负责人、指界人、上级机关确认方式等）。如果与塘家村委会的协议无效，那与其他两村的协议也可能无效。3.关于一审判决认为争议地归属不清的问题。争议地在1980年时在原天门山林场范围内，1982年塘家村委会的《山林树木登记表存根》载明争议地三十六绞属于塘家村委会所有。一审法院认为，根据《湖南省林木林地权属争议处理办法》第七条的规定，杆子坪村委会的权属登记图可以作为权属登记依据，但该办法第七条是附条件的规定，应当根据该办法第五条规定，权属认定以相关权属证书为准，不得擅自变更。塘家村委会有1982年的《山林树木登记表存根》及1988年的《权属界线协议书》，这两项证据材料足以认定涉案林地归塘家村委会所有。二、原审判决证据采信有误。三、原审判决遗漏了重要事实。1.杆子坪村委会在申办张集用（2004）第000015《集体土地所有证》（以下简称0015号土地证）时，提交了1988年与塘家村委会签订的《权属界线协议书》作为土地权属来源证明材料，证明杆子坪村委会认可了1988年的《权属界线协议书》效力。2.本案已经超过起诉期限。请求撤销（2020）湘08行初24号行政判决。塘家村委会上诉称：1.一审调查时没有查清赵嗣后的签名、私章模糊，没有申请书这三件事实，就否定了涉案所有权证的真实性、合法性。2.一审程序违法。杆子坪村委会起诉撤销348号证，这个证涉及全村两万多亩土地，但是申请撤销该证没有申请行政复议，违反行政诉讼法中关于行政复议的前置规定，同时，一审判决也违反了不告不理的诉讼原则。3.杆子坪村委会起诉撤销348号证的主要依据就是认为1988年的《权属界线协议书》系无效的，杆子坪村委会认为涉案协议书是经办人王汉庆伪造的。其在不动产登记中心查询到杆子坪村委会在申请相关权属证书时的依据也是1988年协议书。4.1980年塘家大队的《山林树木登记表存根》载明三十六绞地归其所有，1982年天门山杆子坪大队的《山林树木登记表存根》没有三十六绞林地。请求：1.撤销（2020）湘08行初24号行政判决，维持涉案348号证。2.本案受理费由杆子坪村委会负担。杆子坪村委会答辩称：一、一审判决书认定争议地归属不清，认定事实清楚，争议地历来就属于杆子坪村委会所有。二、一审判决认定涉案348号证没有经法定程序送达或公告公示，程序违法，认定正确。三、涉案《权属界线协议书》不能作为颁发348号证的依据。1.1988年的协议无效是因为该协议中赵嗣后的签名与塘家村委会跟其他村签订协议中赵嗣后的签名不同。王汉庆也自认制作权属协议书时伪造了赵嗣后的签名，只是根据赵嗣后单方提供的资料制作，且其所在村的书记也未签字，王汉庆也自认其私刻了该书记赵先炳的私章。2.塘家村委会称其用1988年协议书登记了杆子坪村0015号土地证，在涉案土地发生争议时，其找到职能部门询问相关权证，政府方回复没有，但是塘家村委会向政府提交了该协议，称是双方签订的。0015号土地证档案资料中没有土地登记申请书，其没有向政府提出申请。3.348号证的申请书也有问题，该笔迹与审批表的笔迹是一样的，与回执上塘家村书记签名不一致。4.塘家村委会与政府说赵先炳的私章在双峡村、仙人溪村的协议上都使用了，但根据调查，同时期赵先炳在银行贷款的私章与这三份协议的私章不一致。这三份协议书的私章都王汉庆私刻的。5.三份协议书配套的认定书中，杆子坪村委会没有签字，也没有盖章。所以这种协议书不能作为定案依据。四、一审判决没有超范围审理。请求维持原判。永定区自然资源局陈述称：1988年开始第一轮土地详查，1992年左右结束，产生了涉案《权属界线协议书》。2004年在该基础上，进行了政府主导的土地所有权初始登记，即以1988年协议书为基础进行所有权的登记。1.杆子坪村委会提到没有提供他们申请土地权属的资料是因为当时杆子坪村是由市国土资源局（管辖永定区城区、办事处与武陵源区）管理，永定区国土资源局管理乡镇，所以永定区国土资源局没有杆子坪村的资料，只有塘家村的资料。2.2004年发证是全区三百多个村统一发证，以政府文件公告的方式告知的。这次颁证是总登记，是不需要告知的。3.2004年发证时，不能确定1988年协议书的合法性、真实性，如果没有人反映这些协议书有问题，就默认是有效的。请求撤销一审判决。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实，予以确认。本院认为：本案的争议焦点在于杆子坪村委会诉请撤销永定区政府颁发给塘家村委会的348号证及相关宗地图是否符合法律规定。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。本案中，涉案协议书上塘家村负责人赵嗣后写成“赵次后”，且明显不是一人所写，杆子坪村委会的盖章均不清晰，没有证据证明该协议书上赵先炳的盖章系其本人加盖，负责制作该份协议书的界线调查人王汉庆也承认当时为了完成工作任务，私自在协议书上加盖赵先炳的私章和杆子坪村委会的公章。同时，没有证据证明杆子坪村委会知晓涉案协议书并予以追认。另外，348号证土地登记档案中也没有原土地权属的其他相关材料。永定区政府依据涉案协议书颁发348号证及相关宗地图给塘家村委会不符合《林木和林地权属登记管理办法》规定，依法应当予以撤销。综上所述，上诉人永定区政府、塘家村委会的上诉理由和诉请不能成立，依法不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由湖南省张家界市永定区人民政府、湖南省张家界市永定区天门山镇塘家村村民委员会各负担25元。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二一年四月十二日书记员  邹丹敏