湖北省武汉市东西湖区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0112行初37号公益诉讼起诉人：武汉市东西湖区人民检察院，住所地武汉市东西湖区吴中街**。法定代表人：魏号国，检察长。被告：武汉市东西湖区自然资源和规划局，住，住所地武汉市东西湖区临空港大道台商大厦**/div>法定代表人：吴冬，局长。委托代理人：吴林磊，单位员工。委托代理人：李宏，湖北今天律师事务所律师。公益诉讼起诉人武汉市东西湖区人民检察院（以下简称东西湖区检察院）诉被告武汉市东西湖区自然资源和规划局（以下简称东西湖区自然资源规划局）不履行法定职责一案，于2020年7月16日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月17日立案后，于2020年7月30日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年4月6日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人东西湖区检察院指派检察员杨秀红及其检察官助理周青，被告东西湖区自然资源规划局的法定代表人吴冬及其委托代理人李宏等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人诉称，2008年7月14日，张某与东西湖区人民政府东山办事处签订了《国有农业用地使用权租赁合同》，约定张某租赁位于东山办事处××处××力××队村南面约10亩的国有土地使用权，租金为10万元，租赁期限为30年。自2009年起，张某在该地块上开始动工建设农庄。该农庄主要用于兰花及树木培植，因不对外经营，张某农庄未向东山办事处提交农业设施的建设与用地的申请，也未取得东西湖区农业局关于同意发展设施农业项目的批复及东西湖区人民政府的批复。自2009年起，张某在租赁的农业用地（林地）上修建了一栋两层楼的砖混结构房屋，一层5间房，合计宽度19.17米，最大深度11.27米，占地面积198.87平方米；修建了一栋一层楼5间的砖混结构平房，布局呈L型，房顶上架设了白色夹心泡沫板鹏，平房每间占地面积约16平方米，合计约80平方米。建设上述房屋未向被告办理相关用地手续。2018年底至2019年一季度，在全国开展“大棚房”问题专项清理整治工作中，东西湖区东山街道办事处张某农庄项目属于应整治的违规项目之一。针对张某农庄擅自改变农用地用途建设房屋，致使农用地遭受侵害的违法事实，本院于2019年10月30日向被告送达武东检行公[2019]42011200022检察建议书。2019年11月27日，被告针对检察建议提出的问题回函称张某农庄项目用地面积12.2亩，未占用耕地，其中占地约0.8亩修建砖混结构房屋用于生活居住使用。经整改，东西湖区“大棚房”问题已通过国家、省、市验收。按照“大棚房”问题整改工作要求，其中占地面积约0.4亩砖混结构房屋已经拆除，剩余房屋作为该处兰花及树木培植配套农业管理、农资器具堆放使用。经该局和区农业农村局联席会议研究，认定该处建筑非农设施已清理并恢复农业用途，违法用地状态已消除。2020年7月1日和7月16日，经东西湖区检察院勘查发现张某农庄所修建的一栋两层楼的砖混结构房屋依然存在；一栋一层楼5间的砖混结构平房被拆除4间，尚余1间门窗均已拆除，但砖混框架未拆除完毕，房顶仍有白色夹心泡沫板棚；拆除的房屋土地上残留有大量砖渣，并未恢复原状。东西湖区检察院认为被告并未依法全面履行监管职责，未实质性督促张某农庄对擅自改变林地用途建设房屋行为进行整改，致使国家利益处于持续受侵害状态。在东西湖区检察院提起公益诉讼后，被告督促东山街道办事处完成了张某农庄房屋的农业设施备案手续，现变更诉讼请求为确认被告前期怠于履行林地监管的法律职责违法。公益诉讼起诉人东西湖区检察院提供的证据、依据：1-1《中华人民共和国土地管理法》、1-2《中华人民共和国森林法》、1-3、中共武汉市东西湖区委办公室、东西湖区人民政府办公室关于印发《东西湖区自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（东办文[2019]10号）（复印件），证明被告对辖区内的土地和林业资源负有管理和监督职责；2-1、《国有农业用地使用权租赁合同》及图示附件、张某的身份证复印件；证明张某于2008年7月租赁了位于东山办事处××处××力××队村南面约10亩的国有土地使用权；2-2、2020年6月12日，东西湖区检察院对张某农庄的负责人张某的父亲张某2的调查笔录及其身份证复印件，证明张某农庄未取得农业部门关于同意发展设施农业项目的批复，自2009-2010年起在租赁的农用地上建设砖混结构房屋，未在自然资源和规划部门办理相关用地手续；2-3、2020年6月24日，东西湖区农业农村局出具的《关于区人民检察院工作函的回复》，证明东西湖区农业农村局查询了历史档案资料，该局未作出对东山农场群力大队张某农庄的设施农业项目批复。2-4、2020年6月，被告出具的土地利用现状图，证明张某农庄建设房屋占用土地的现状是林地；2-5、2020年6月5日，被告出具的《土地性质情况的说明》，证明张某农庄“大棚房”问题占地面积约0.82亩，土地利用现状为林地，土地利用总体规划为林地；2-6、2019年1月，东西湖区检察院向被告调取的《“大棚房”问题专项清理整治违规项目情况表（另案处理）》，证明张某农庄违规占用农用地0.82亩（耕地0.82亩），属于应整治的违规项目之一；2-7、2019年3月4日，东西湖区“大棚房”问题专项清理整治专项行动工作专班办公室向张某农庄下达的《责令整改通知书》，证明张某农庄在东西湖区东山街群力大队，占用农用地0.82亩（耕地0.82亩）修建砖瓦房，经农业部门认定属于农业设施建设面积超标，责令其立即按设施农用地配套面积标准进行整改，2019年3月10日前按要求整改完毕；2-8、2020年6月11日，东西湖区检察院对被告执法大队队长吴林磊的调查笔录，证明张某农庄占用农用地建设的房屋未在被告办理相关用地手续，对于证据2-6、2-7中涉及的土地占地性质为耕地，而证据2-4、2-5中涉及的土地认定占地性质为林地，是由于2018年底全国开展“大棚房”问题专项清理整治行动，辖区涉及的问题数量较多，任务繁重，被告当时核实有误，现已核实占地性质为林地；2-9、2019年7月29日，东西湖区检察院在张某农庄项目拍摄的现场照片，证明张某农庄建设的砖混结构房屋存在非法占用农用地（林地）的事实；2-10、2008年5月20日、2010年10月17日、2018年3月30日、2019年5月1日张某农庄的卫星影像图，证明张某农庄在2010年10月已修建完成一栋楼房，后又修建一栋L型楼房，截至2019年5月1日，L型楼房拆除了一部分；3-1、武东检行公[2019]42011200022号检察建议书及送达回证，证明2019年10月30日，东西湖区检察院针对被告怠于履职的行为发出了诉前检察建议，督促其依法履行监管职责；4-1、2019年11月27日，被告《关于检察建议书的回复》，证明张某农庄存在“违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地”的违法用地行为，按照“大棚房”问题整改工作要求，拆除了部分房屋，剩余房屋作为兰花及树木培植配套农业管理、农资器具堆放使用，认定该处建筑非农设施已清理并恢复农业用途，违法用地状态已消除；4-2、2020年6月12日，东西湖区检察院对张某2的调查笔录，证明在2019年度“大棚房”问题清理整治行动中，张某农庄拆除了部分房屋，剩余未拆除的一栋两层楼砖混结构房屋是用于生活居住使用，被告《关于检察建议书的回复》中认定的“剩余房屋作为兰花及树木培植配套农业管理、农资器具堆放使用,违法用地状态已消除”不属实；4-3、2020年2月22日，张某农庄的卫星影像图，证明张某农庄2020年非法占用土地的状态与2019年5月1日时相同，即L型楼房拆除了一部分；4-4、2020年7月1日、7月16日，东西湖区检察院在张某农庄项目拍摄的现场照片，证明张某农庄非法占用林地的状态持续存在；4-5、2020年7月1日，武汉市东西湖区房产测绘中心出具的《房产测丈表》，证明张某农庄上剩余未拆除的一栋两层楼砖混结构房屋占地面积198.87平方米，剩余未拆除的一间砖混结构框架的平房占地面积29.66平方米，上述房屋合计占地面积228.53平方米；4-6、武汉市东西湖区房产测绘中心的营业执照、测绘资质证书及测丈人员刘某、李某的房产测量员职业技能证书、工作证明，证明武汉市东西湖区房产测绘中心是依法具有房产测绘资质的机构，其出具的《房产测丈表》合法有效。被告东西湖区自然资源规划局辩称，虽然相关文件将林业用地的监管权划归到自然资源和规划局是在2019年，但该文件的政策落地存在一定滞后，东西湖区是在2020年中才正式将林业用地的监管职责划归到被告。被告在获得林地用地监管职责后已对张某农庄擅自改变林地用途的行为已经进行了处罚，已督促张某农庄拆除了L型的五间房屋，且在东西湖区检察院起诉后，在被告督促下，张某农庄剩余的两层五间砖混结构房屋已办理了农业设施的备案登记，被告已经履行了法定职责。被告东西湖区自然资源规划局提供了以下证据、依据：证据一、关于印发《东西湖区自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》，证明目前关于林业相关监管职权在被告；证据二、东西湖区东山街设施农用地备案表，证明张某农庄的房屋已经进行了农业设施备案，被告已经履行职责。经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提供的证据无异议。公益诉讼起诉人对被告提供的证据无异议。本院对双方提交的证据均予以确认。本院经审理认定如下事实：2008年7月14日，张某与东西湖区人民政府东山办事处（以下简称东山办事处）签订了《国有农业用地使用权租赁合同》，约定张某租赁位于武汉市东西湖区东山办事处××处××力××队村南面约10亩的国有土地使用权，租金为10万元，租赁期限为30年。自2009年起，张某在该地块上建设农庄，主要用于兰花及树木培植。张某农庄未向东山办事处提交农业设施的建设与用地的申请，也未取得东西湖区农业局关于同意发展设施农业项目的批复及东西湖区人民政府的批复。自2009年起，张某在租赁的农业用地（林地）上修建了一栋两层5间楼的砖混结构房屋（占地面积198.87平方米）及一栋一层L型5间的砖混结构平房。建设上述房屋未向被告办理相关用地手续。2018年至2019年期间，在全国开展“大棚房”问题专项清理整治工作中，东山街道办事处认定张某农庄项目属于应整治的违规项目之一。东西湖区检察院后于2019年10月30日向被告送达武东检行公[2019]42011200022号检察建议书，建议被告对张某农庄违法占用农用地进行非农建设的违法行为依法履行监管职责，并要求被告在收到检察建议书后两个月内依法履行职责，并书面回复东西湖区检察院。2019年11月27日，被告回函称张某农庄项目用地面积12.2亩，未占用耕地，其中占地约0.8亩修建砖混结构房屋用于生活居住使用。经整改，东西湖区“大棚房”问题已通过国家、省、市验收。按照“大棚房”问题整改工作要求，其中占地面积约0.4亩砖混结构房屋已经拆除，剩余房屋作为该处兰花及树木培植配套农业管理、农资器具堆放使用。经该局和区农业农村局联席会议研究，认定该处建筑非农设施已清理并恢复农业用途，违法用地状态已消除。2020年7月1日和7月16日，经东西湖区检察院勘查发现张某农庄所修建的一栋两层5间的砖混结构房屋依然存在；一栋一层L型5间的砖混结构平房被拆除4间，尚余1间门窗均已拆除，但砖混框架未拆除完毕。东西湖区检察院遂以被告未全面履行监管职责为由向本院提起公益诉讼。在本案审理过程中，张某农庄的一栋一层L型5间砖混结构平房已全部拆除。在被告的督促下，2021年3月5日，张某为另一栋两层5间砖混结构房屋办理的设施农用地备案手续。本院认为，依据《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，公益诉讼起诉人东西湖区检察院有权对在生态环境和资源保护领域负有监管职责的行政机关不作为损害国家和社会公共利益的行为提起行政公益诉讼。依据《中共武汉市东西湖区委办公室、东西湖区人民政府办公室关于印发的通知》（东办文[2019]10号），被告作为武汉市东西湖区的林地等自然资源的行政管理部门，具有对辖区内违反土地（含林地）管理法律、法规行为进行监管和查处的法定职责。对于设施农业用地的管理应当依照自然资源部、农业部于2019年12月17日共同发布的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规[2019]4号）来规范。由自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定各类设施农业用地规模。市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责设施农业用地日常管理。设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。依照该规范性文件的规定，被告有对辖区内的设施农业建设的规模进行审核和监管的法定职责。本案中，张某农庄在其租赁的农业用地上修建一栋两层5间砖混结构房屋和一栋1层L型5间砖混结构房屋，未向东山办事处提交农业设施的建设与用地的申请，也未取得东西湖区农业局关于同意发展设施农业项目的批复及东西湖区人民政府的批复。其中已经有部分房屋被认定为农业设施建设面积超标，并被拆除。根据上述规范性文件，虽然设施农业用地的备案程序由乡镇政府完成，而对于未被拆除的一栋两层5间砖混结构房屋是否属于设施农业问题上，东西湖区检察院与被告存在认识上的不一致，但被告仍然应当履行对设施农业用地的监管职责，在东西湖区检察院向其送达检察建议后，其未督促张某办理相关备案手续，导致张某农庄的一栋两层5间砖混结构房屋性质上仍属于未经申请和用地同意而修建的房屋，既存在怠于履行职责的情形，亦不利于保证设施农业用地经营者的利益。综上所述，公益诉讼起诉人东西湖区检察院认为被告东西湖区自然资源规划局怠于履行监管职责的诉讼理由成立，其诉讼请求本院予以支持。本案诉讼过程中，张某在被告督促下完成了相关房屋的农业设施用地备案手续。为此，公益诉讼人向本院申请变更诉讼请求为确认被告前期怠于履行职责违法，本院予以准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项和《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认被告武汉市东西湖区自然资源和规划局怠于履行土地监管法定职责的行为违法。本案案件受理费50元，本院决定予以免收。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长 殷 璇人民陪审员 邹 芬人民陪审员 张先芬二〇二一年四月九日书 记 员 王 明