江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣03行终14号上诉人（原审原告）黄海岩，男，1962年4月20日出生，汉族，住江西省萍乡市湘**。被上诉人（原审被告）萍乡市湘东区荷尧镇人民政府，住所地江西省萍乡市湘**荷尧镇萍洲村，统一社会信用代码11360313014579519B。法定代表人刘敏，该镇人民政府镇长。出庭应诉负责人滑海涛，该镇人民政府副镇长。委托代理人王福成，江西博韬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）萍乡市湘东区人民政府，住所地江西省萍乡市湘**湘东镇河洲村机关大院，统一社会信用代码11360313014579025K。法定代表人何超，该区人民政府区长。出庭应诉负责人李波，该区人民政府副区长。委托代理人童安萍，江西尚颂律师事务所律师。原审原告黄海岩诉原审被告萍乡市湘东区荷尧镇人民政府（以下简称荷尧镇政府）、萍乡市湘东区人民政府（以下简称湘东区政府）不履行申请土地复垦验收补偿职责及行政复议一案，萍乡市安源区人民法院于2020年12月28日作出（2020）赣0302行初77号行政判决。原审原告黄海岩不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月5日公开开庭审理了本案。上诉人黄海岩，被上诉人荷尧镇政府负责人滑海涛、委托代理人王福成，被上诉人湘东区政府负责人李波、委托代理人童安萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明，原审原告黄海岩于2020年4月2日向原审被告荷尧镇政府提出《关于开垦新的耕地请求验收补偿的报告》，请求荷尧镇政府对其开垦新的耕地进行验收确认，报请上级政府发放开垦新耕地的补偿。但荷尧镇政府未及时履行答复职责。后黄海岩向湘东区政府提出行政复议，请求：1.责令荷尧镇政府作为；2.延期发放退耕还林补助；3.审查批准征用土地是哪一级人民政府。湘东区政府于2020年7月14日收到黄海岩的行政复议申请后，于2020年7月16日向黄海岩送达了行政复议受理通知书，2020年7月17日向黄海岩送达补正行政复议申请通知书，要求黄海岩补正其行政复议第二项申请需要的材料：1.取得退耕还林补助证据、依据及相关资料；2.有权申请延迟发放退耕还林补助证据、依据及相关资料。并于2020年7月20日向荷尧镇政府送达了行政复议答复通知书，荷尧镇政府于复议期间2020年7月24日针对黄海岩提出的《关于开垦新的耕地请求验收补偿的报告》作出书面答复，并于当日送达黄海岩。答复书主要内容为：一、您对申请事项并未提供任何相关证明材料，如沪昆高速建设征收占用果园林的相关材料、您在已征收土地中的废弃土地上进行复垦所办理的相关行政审批手续，所以无法对您申请事项的真实性进行评估；二、退耕还林在程序上需要先向林业等主管部门申请立项审批，再进行退耕还林、验收审核、拨款补偿，因为您并未提供上述一系列手续，所以无法对您申请事项的合法性进行评估；三、您反映的部分相关土地已经被沪昆高速建设征收，那么该土地就已经属于国家所有，而不再属于集体所有，如您在政府已经征收的土地上进行造林等经营性活动，必须向当地政府申请审批；四、荷尧镇人民政府属于最基层人民政府，依法没有征收土地及土地确权的权利，也没有退耕还林的审批权限，更不是提起林业行政复议的对象。请您按相关程序向区有关林业、土地部门提起申请。湘东区政府于2020年9月7日作出湘府复决字〔2020〕第2号《行政复议决定书》，决定驳回黄海岩的行政复议请求，并于2020年9月11日向黄海岩送达。黄海岩不认可湘东区政府作出的复议决定并于2020年9月25日向一审法院提交起诉状，因黄海岩的诉讼请求不符合行政案件的受案范围，经一审法院释明后，黄海岩变更诉讼请求，即本案起诉状所列诉请。黄海岩在本院立案受理本案并向荷尧镇政府、湘东区政府送达起诉状副本后要求增加诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定，一审法院未予准许。另查明，黄海岩于2004年以中铁十一局集团四公司昌金高速公路项目经理部（以下简称昌金高速项目部）为被告，向萍乡市湘东区人民法院起诉，要求判令昌金高速项目部赔偿黄海岩的投资成本每亩9657元，21.867亩计211170元；判令昌金高速项目部赔偿黄海岩退耕还林3年的粮食补助，从2002年起至2004年以每亩补助稻谷250斤计14300斤；判令昌金高速项目部补偿黄海岩因石山放炮，造成不能居住，全家人与雇工不能劳动产生的误工费、车费9000元、搬家费500元。萍乡市湘东区人民法院审理查明：黄海岩从1997年起陆续承包荷尧镇横江村村民委员会和上云村村民委员会范围内多户村民的荒山荒地进行开荒及再造梯地经济林果园（园内除种有油茶树、板栗、杂交杨梅、美国布郎李等经济林外还套种多种药材）。至2002年黄海岩承包的荒山面积三十亩左右，并建造了附属设施：看守居住的房屋、砖混结构蓄水池、自己架设的电路、水管等。2002年下半年昌金高速项目部在昌金高速公路Ｋ513＋243至Ｋ518＋170区域施工，根据江西省交通厅昌金高速公路项目办公室提供的ＳＩＶ-11设计图纸的要求，除征用公路用地及公路沿线设施用地外还需临时租地用于取土及修便道，昌金高速项目部便于2002年12月7日、2002年12月25日、2003年2月28日与第三人横江村村民委员会、上云村村民委员会签订有关昌金高速公路取土场与修便道的临时租地协议，并依照江西省政府办公厅赣府厅字〔2002〕31号文件精神对临时租用土地进行了补偿，补偿款由第三人牵头发给原山、土户主。上述公路用地，公路设施用地（红线内）与临时租地（红线外）的范围正在黄海岩承包的梯地经济林果园内。红线内征用黄海岩果园而积9.839亩，黄海岩已领取果树等苗木补偿费19678元，以每亩2000元计价。红线外黄海岩受损的果园面积21.867亩的苗木损失在临时租地协议中没有提及。黄海岩于2004年1月18日、2004年9月27日在领取补偿费20000元和15000元。且2002年9月25日黄海岩与荷尧镇人民政府签订退耕还林合同中约定可得到一定数额的粮食补助亦因果园被毁无法实现。萍乡市湘东区人民法院于2005年12月30日作出（2004）湘民初字第54号判决，判决：昌金高速项目部和荷尧镇上云村村民委员会、荷尧镇横江村村民委员会应共同对黄海岩在红线外被损毁的面积21.867亩果园损失计78721.2元（以每亩3600元计算），品除已支付的35000元，余款43721.2元，限昌金高速项目部在判决生效后7日内付清，昌金高速项目部与第三人上云村委会、横江村委员会相互承担连带赔偿责任。后黄海岩反映荷尧镇政府因沪昆高速建设占用其57.7亩果园（含茶油林），未按省、市有关标准补偿执行到位，高速建设时，因取土、异土、异石等原因已无法耕作，要求政府对该林地恢复耕作问题。荷尧镇政府（甲方）于2018年10月18日与黄海岩（乙方）签订停访息诉承诺书，主要内容包括：1.镇政府在各级政府二次征用（收）黄海岩所经营果园时，将黄海岩权益与原土地承包人分开处置；并将二次征用（收）的土地必须按照梯地果园进行征用（收）。2.镇政府在各级政府二次征用（收）黄海岩所经营果园时，适当考虑沪昆高速第一次建设中对黄海岩所造成退耕还林项目收入、果树、出入路、水利、耕作泥土恢复等未补偿的损失，如果在“十三五”期末尚未启动二次征地，则帮乙方补偿恢复第一次征地损失。3.在二次征用（收）时，镇政府向上级部门提交申请报告，增加提高补偿毁损流转土地造梯地退耕还林果园的补偿标准给予补偿。充分考虑萍乡市湘东区海岩种养有限公司所经营的项目。一审认为，本案争议的被诉行政行为是湘东区政府所作行政复议决定是否合法以及荷尧镇政府和湘东区政府是否应对黄海岩开垦新的耕地进行验收确认并报请上级政府发放开垦新耕地的补偿；是否应延期发放退耕还林补助；是否应审查批准。关于湘东区政府所作行政复议决定程序合法性问题。本案黄海岩因荷尧镇政府未及时回复其于2020年4月2日向荷尧镇政府提交的《关于开垦新的耕地请求验收补偿的报告》，于2020年7月14日向湘东区政府提出行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查……”；第二十三条：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第二十八条：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行……”。依据上述规定，湘东区政府具有行政复议的法定职权，且其严格遵守法定程序对荷尧镇政府履职行为进行了依法审查，故其于2020年9月11日作出湘府复决字〔2020〕第2号《行政复议决定书》并向黄海岩送达，程序合法。关于黄海岩向湘东区政府提出复议申请要求湘东区政府责令被申请人作为的问题。根据黄海岩向荷尧镇政府提出的《关于开垦新的耕地请求验收补偿的报告》，其要求荷尧镇政府作为的内容为：对其开垦新的耕地进行验收确认，报请上级政府发放开垦新耕地的补偿。其一，湘东区政府针对荷尧镇政府没有及时就黄海岩提出的报告给予答复的问题，在复议期间向荷尧镇政府作出行政复议答复通知书，荷尧镇政府亦已根据通知作出答复，符合法律规定。其二，黄海岩所称因高速公路建设行为而导致泥土无法耕作，要求对其开垦新的耕地进行验收，根据《土地复垦条例》第二条、第三条的规定：“土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。生产建设活动损毁的土地，按照‘谁损毁，谁复垦’的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。”本案中，黄海岩要求荷尧镇政府对其开垦新的耕地进行验收以及报请上级政府发放开垦新耕地的补偿，但未提供湘东区政府或湘东区政府委托荷尧镇政府组织其参与土地复垦的证据材料，其要求荷尧镇政府对其开垦新的耕地进行验收确认，报请上级政府发放开垦新耕地的补偿的依据不足。关于黄海岩向湘东区政府提出复议申请要求荷尧镇政府延期发放退耕还林补助的问题。根据《退耕还林条例》的规定，县级以上地方人民政府林业、计划、财政、农业、水利、粮食等部门在本级人民政府的统一领导下，按照该条例和规定的职责分工，负责退耕还林的有关工作。县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同。退耕土地还林的第一年，该年度补助粮食可以分两次兑付，每次兑付的数量由省、自治区、直辖市人民政府确定。从退耕土地还林第二年起，在规定的补助期限内，县级人民政府应当组织有关部门和单位及时向持有验收合格证明的退耕还林者一次兑付该年度补助粮食。退耕土地还林后，在规定的补助期限内，县级人民政府应当组织有关部门及时向持有验收合格证明的退耕还林者一次付清该年度生活补助费。因此，退耕还林者应当持有退耕还林合同及验收合格证明，并凭借验收合格证明按规定领取补助。黄海岩虽然提供了其与荷尧镇政府于2002年9月25日签订的《退耕还林合同书》，但该合同的履行因2002年底至2003年修建昌金高速公路受到影响，一审查明，一是黄海岩2020年4月2日向荷尧镇政府提交《关于开垦新的耕地请求验收补偿的报告》中没有关于延期发放退耕还林补助的内容，荷尧镇政府针对黄海岩的复议申请及湘东区政府的答复通知书对该部分内容进行了答复；二是黄海岩没有提供验收合格证明；三是黄海岩没有提供荷尧镇政府通知其领取退耕还林补助的证据，故黄海岩要求延期发放退耕还林补助没有事实依据。关于黄海岩向湘东区政府提出复议申请要求审查批准征用土地是哪一级人民政府的问题。该事项不属于行政复议审查范围，湘东区政府因此作出复议决定驳回黄海岩该项复议申请符合法律规定。关于黄海岩诉请要求荷尧镇政府履行向上级申请验收并且补偿职责的问题，黄海岩在向荷尧镇政府提交《关于开垦新的耕地请求验收补偿的报告》及向湘东区政府申请复议过程中均未提出该要求，故非案件审查范围，不予认定。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回黄海岩的诉讼请求。上诉人上诉请求：撤销一审判决，请求二审审理：1.被上诉人不依法发放征地、安置、退耕、复垦补偿是否合法；2.查明昌金高速公路建设批准征收土地的人民政府并追加为被告（本案主体被告，系复垦义务人）；3.责令被上诉人向主体被告申请批准许可恢复57.7亩损毁耕地复垦造林，恢复退耕还林成果，延期发放退耕还林合同补偿，保护国家利益；4.责令被上诉人向主体被告申请许可上诉人开垦新的耕地57.7亩造林，发放耕地复垦补偿给予上诉人，解决有偿土地流转造林合同权益纠纷，保护公共利益；5.责令被上诉人向主体被告申请裁决，征地损毁有偿流转土地开荒造梯地林，退耕还林成果的补偿标准，补偿给上诉人，保护上诉人个人利益。事实与理由：被上诉人征地不合法；征收土地不作为，造成国家、集体、个人利益受损，不予依法复垦，补偿违法；民事赔偿款不是复垦补偿；被上诉人不履行停访息诉承诺书违法，不依退耕还林合同验收违法。被上诉人荷尧镇政府答辩称，上诉人的上诉请求超出了一审诉讼请求的范围；一审判决事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人湘东区政府答辩称，1.湘东区政府作出行政复议决定符合法律规定；2.黄海岩第三项诉讼请求要求湘东区政府履行向上级申请验收，并且补偿的职责，因其未向湘东区政府提出该申请，湘东区政府不存在依申请或者依职权履职的情形；3.黄海岩上诉增加的请求，不属于二审审理范围。4.一审判决事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。二审庭审中，黄海岩提交了：1.土地流转合同；2.向政府请求处理的申请；3.放火烧毁果园照片。荷尧镇政府、湘东区政府质证提出，上述三证据不属于新证据，与本案无关。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定，上述三证据不属于二审中的新证据，二审不予接纳。二审查明的事实与一审一致。二审补充查明，荷尧镇政府于2020年4月20日收到黄海岩提交的《关于开垦新的耕地请求验收补偿的报告》，报告载明，因沪昆高速建设时征收占用黄海岩57.7亩果园，因取土等原因造成无法耕作，黄海岩自行恢复耕作约28亩，并种上经济林。现请求验收确认，报请上级政府发放开垦新的耕地补偿，获得补偿后再把剩下约40多亩土地恢复造林。黄海岩在一审提出的诉讼请求为：1.撤销2020年9月11日湘东区政府行政作出的行政复议决定书；2.判决荷尧镇政府履行向上级申请验收并且补偿职责。本院认为,第二审人民法院对于上诉案件的审理，应围绕一审裁判在事实认定、法律适用是否正确以及程序是否合法进行审理，对于超出一审诉讼请求以外的其他请求，不属于二审审理的范围。因此，除黄海岩提出撤销一审判决以外的其他多项上诉请求，不属于本案审理的范围。根据一审裁判情况和当事人的诉辩意见，二审审查的焦点是：1.黄海岩请求荷尧镇政府履行申请土地复垦验收、补偿职责是否有事实和法律依据，荷尧镇政府是否依法负有相应职责；2.湘东区政府复议程序是否合法。关于焦点1，结合黄海岩《关于开垦新的耕地请求验收补偿的报告》及起诉状，黄海岩提出申请验收补偿的事实依据主要是其复垦了因昌金高速公路建设损毁的土地，法律依据主要为《中华人民共和国土地管理法》《土地复垦条例》。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”国务院发布了《土地复垦条例》（国务院令第592号）规范土地复垦活动，该条例第三条规定，生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦。第十八条第一款规定：“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。”该条规定明确了土地复垦义务主体。根据查明的事实，因昌金高速公路建设，黄海岩承包的果园部分被征收，其获得了青苗补偿，因昌金高速公路建设活动导致征收红线外受损的果园，其通过民事诉讼的方式获得了苗木赔偿。即使如黄海岩陈述，昌金高速公路建设损毁了土地，也应由《土地复垦条例》规定的土地复垦义务人依法进行复垦，黄海岩显然并非土地复垦义务人。黄海岩在承包果园内种植苗木的事实行为也不属于《土地复垦条例》规范的土地复垦活动，其请求验收补偿缺乏事实和法律依据。此外，对于行政相对人提起的履行职责之诉，还应审查行政机关对该行政相对人的请求是否负有相关行政义务。黄海岩向荷尧镇政府请求履行申请验收、补偿职责，但荷尧镇政府对于土地复垦等专项土地管理活动，并无相关法定职责。综上，黄海岩向荷尧镇政府提出的履行职责之诉，不能成立。关于焦点2，湘东区政府作出复议决定，驳回黄海岩的行政复议请求，并无不当。湘东区政府复议程序符合行政复议法的相关规定，一审已作相应阐述，二审予以认定。综上，上诉人黄海岩请求荷尧镇政府履行申请验收补偿职责的请求不能成立，湘东区政府驳回黄海岩复议请求并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。黄海岩的上诉请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄海岩负担。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇二一年四月十九日法官助理卢佳妮书记员刘诗怡