江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏01行终105号 上诉人（原审原告）连云港金诺新材料有限公司，住所地连云港市赣榆区柘汪临港工业园。 法定代表人胡鹏岩，该公司总经理。 被上诉人（原审被告）连云港市生态环境局，住所地连云港市海州区海昌南路**。 法定代表人唐光普，该局局长。 委托代理人徐国新。 委托代理人卢炜，江苏榆和律师事务所律师。 上诉人连云港金诺新材料有限公司（以下简称金诺公司）诉被上诉人连云港市生态环境局（以下简称连云港市环境局）行政处罚一案，金诺公司不服江苏省灌南县人民法院（2020）苏0724行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，金诺公司于2014年9月16日注册成立，法定代表人胡鹏岩，，住所地在连云港市赣榆区柘汪临港工业园经营范围为工程塑料改性生产、工程塑料销售、各类商品及技术的进出口业务。同年9月，金诺公司经原连云港市赣榆区环境保护局（以下简称原赣榆环保局）原则同意其环评结论，审批同意其塑料改性加工项目建设，并要求其严格执行“三同时”制度，试运行期满需验收合格后方可进行生产。2019年10月8日，金诺公司与连云港赣榆经纬建筑工程设计有限公司（以下简称“经纬公司”）签订关于塑料改性加工项目的技术咨询合同，合同约定经纬公司为其编制环境影响评价报告变动分析、环保技术咨询服务，双方还签订环境检测合同，合同约定经纬公司为其提供验收检测，并出具检测报告及验收报告。同年12月，经纬公司按约定为金诺公司制作了塑料改性加工项目变动环境影响分析报告，该报告中认定虽然金诺公司减少了9台双螺杆注塑机，但仍能满足原环评中的设计生产能力，不会加重不利环境影响，不属于环评的重大变动。 2019年12月9日，原赣榆环保局环境执法人员至金诺公司进行立案调查，并对该公司授权的工作人员胡训金进行现场询问，告知其权利义务，并制作检查、调查询问笔录。根据现场检查、询问，原赣榆环保局发现：金诺公司东边厂区塑料改性加工项目在未通过“三同时”验收情形下，自2017年投产以来陆续生产，最后一次生产是在距检查一周前，现场车间内堆放大量尼龙颗粒原料和产品改性塑料颗粒；西边厂区两条塑料颗粒加工生产线项目未报批环境影响评价文件，该车间内螺杆挤出机和塑料粉碎机正在生产，现场存放有废旧渔网、废塑料等原料以及经过清洗粉碎后的塑料。监察要求该公司塑料改性加工项目未经验收禁止生产，该项目生产线立即停止生产。同年12月19日，原赣榆环境监察局作出行政处罚建议书，建议责令金诺公司立即停止环境违法行为，并建议对金诺公司及其法定代表人胡鹏岩分别处以罚款人民币贰拾万元、伍万元。次日，原赣榆环境监察局作出调查终结报告。2020年1月7日，原赣榆环保局就金诺公司“塑料颗粒加工项目”无环评审批手续已建成投产、“改性塑料加工项目”未通过验收而投产事宜，进行了负责人集体讨论。同年1月8日，该局作出行政处罚事先（听证）告知书，并于当月10日送达，金诺公司于当月13日提交听证申请。连云港市环境局于2020年4月14日作出行政处罚听证告知书，于次日送达金诺公司，并于当月28日组织召开听证，于当月30日作出听证会报告，结论为：违法事实清楚、案件办理程序合法、适用法律正确、裁量适当，对该公司提出“不应当给予行政处罚”的请求不予采纳。2020年5月9日，连云港市环境局对金诺公司作出连赣环罚字[2020]1号行政处罚决定书（以下简称1号处罚决定），认定金诺公司存在“塑料颗粒加工项目”无环评审批手续已建成投产、“改性塑料加工项目”未通过验收投入生产环境违法事实，遂依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，责令金诺公司立即停止违法行为，并对其处以罚款人民币贰拾万元，于当月11日送达金诺公司。当月12日，金诺公司自行组织验收组对年产4000吨改性塑料加工生产线进行竣工环境保护验收，其结论是该生产线项目通过环保验收。金诺公司对1号处罚决定不服，提起本案行政诉讼。 原审法院认为，连云港市环境局负责辖区内生态环境的监督执法，具有查处辖区内生态环境违法问题的法定职责。本案的争议焦点主要体现在三个方面：一、连云港市环境局作出行政处罚的程序是否违法；二、金诺公司是否存在“改性塑料加工项目”未通过验收投入生产的违法事实；三、金诺公司是否存在“塑料颗粒加工项目”无环评审批手续已建成投产的违法事实。 关于连云港市环境局作出行政处罚的程序是否违法问题。金诺公司提出连云港市环境局现场检查询问的胡训金并非其法定代表人或负责人，且胡训金的授权委托书系后补，违反法定程序。经查，连云港市环境局现场检查执法人员具有执法资格且符合法定数量，所调查询问对象系金诺公司工作人员，并现场依法告知了检查时当事人的权利义务，依据现场客观情况所制作的调查询问笔录符合法定形式，即使无金诺公司授权委托材料，也并不影响该现场调查询问笔录的真实有效性。况且该授权委托书上盖有金诺公司印章，及法定代表人胡鹏岩、授权责任人胡训金的签名，系金诺公司作出并提供给连云港市环境局，委托内容为：由授权责任人全权代表金诺公司与环境部门对接处理公司环保问题，代表法定代表人签署相关文件，并承担相应法律责任。即使该委托书并非检查当时作出，也系金诺公司对被调查询问对象身份的进一步确认。 关于金诺公司是否存在“改性塑料加工项目”未通过验收投入生产的违法事实问题。金诺公司提出该项目生产线至今未建成，检查之前已与有资质公司签订协议，并于2020年5月通过自主验收，受处罚时其正处于调试验收状态。经查，其一，金诺公司“改性塑料加工项目”已完成基础建设及设备的安装、检测，据其出具的环评变动分析报告，部分设备的减少并不影响其年产4000吨改性塑料制品生产能力，即使如金诺公司所述未完全建成，但该公司仍具备生产条件、能力；其二，依照原环境保护部于2017年颁布的《建设项目竣工环境保护验收暂行管理办法》规定，自主验收建设单位应当通过其网站或其他便于公众知晓的方式，向社会公开其环保设施竣工日期、调试起止日期、验收报告，还应当向所在地县级以上环境保护主管部门报送环保验收报告，并接受监督检查。即使金诺公司“改性塑料加工项目”自行组织了验收，但该自主验收意见系2020年5月12日作出，而金诺公司事实上自2017年就开始进行断续的未通过验收而投产的行为，并非调试，且该违法事实至连云港市环境局检查之日一个星期之前还存在，连云港市环境局对该违法事实进行处罚符合法律规定。 关于金诺公司是否存在“塑料颗粒加工项目”无环评审批手续已建成投产的违法事实问题。金诺公司提出，连云港市环境局人为区分其公司为东西厂区，而金诺公司只用了东厂区，2000年建成并投产的西厂区两条塑料颗粒生产线并非2014年登记注册的金诺公司所有。经查，根据现场检查情况，结合金诺公司《建设项目环境影响报告表》中项目平面布置图等证据，该两条塑料颗粒生产线存在于金诺公司厂区范围内，且被检查时由金诺公司生产使用，即使该生产设施所有权不归金诺公司，但金诺公司作为该生产设施的使用者、受益人，应当履行环评报批义务，确保环保设施经验收合格才能投产使用，而检查之时该“塑料颗粒加工项目”处于无环评审批手续已建成且未验收而投产状态。连云港市环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，对金诺公司上述违法行为进行处罚符合法律规定。 据此，连云港市环境局以《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定的最低处罚标准对金诺公司进行处罚，裁量合理得当。连云港市环境局作出的1号处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，对金诺公司请求撤销1号处罚决定的诉讼请求不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回金诺公司的诉讼请求。 上诉人金诺公司上诉称：1、原审法院认定事实错误。一是上诉人的“改性塑料加工项目”自2014年立项以来一直处于调试和后续验收阶段，并不存在未通过验收投入生产的违法事实；二是上诉人并不存在“塑料颗粒加工项目”无环评审批手续已建成投产的违法事实，被上诉人的执法人员未核实清楚上诉人所在的具体场地，将与上诉人无任何关联的同院其他场地中的陈旧设备认定为上诉人的设备，以此认定上诉人“塑料颗粒加工项目”无环评审批手续并已建成投产明显不当，上诉人也并非该项目的受益人。2、1号处罚决定程序违法。被上诉人的工作人员先随机调查了并非上诉人法定代表人或者负责人的胡训金，为使作出的行政处罚看似合法，后又让上诉人的法定代表人补了胡训金的授权委托手续，明显违反法定程序。请求本院依法撤销原审判决和1号处罚决定。 被上诉人连云港市环境局未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，本案主要争议焦点为连云港市环境局作出的1号处罚决定作出程序是否合法。行政程序是行政机关作出行政行为时所应当遵循的步骤、方式、时空等要素构成的一个连续过程。法律规定作出行政行为的顺序、步骤，不仅是为了提高行政管理和行政执法的效率，也是对行政权力运行的规范和约束。行政行为的作出应当依照法律规定的顺序、步骤进行，不能跳跃或者颠倒法律规定的顺序、步骤实施，否则会侵犯行政相对人的合法权益，也会损害法律的权威。连云港市环境局在本案中履行了行政处罚的立案、调查取证、告知权利、组织听证、文书送达等行政程序，在形式上虽然具有完整性，但在行政程序的步骤、顺序上不符合法律规定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定……”根据该款规定，只有在行政执法人员对违法事实调查终结的前提下，才能启动行政处罚的决定程序，而听取当事人的陈述、申辩意见以及组织听证等均属于调查程序中的环节。本案中，虽然被诉1号处罚决定于2020年1月7日经过了原赣榆环保局的集体讨论决定程序，但在被上诉人连云港市环境局于同年4月28日组织该案听证后，原审在卷证据中并无听证后再次进行集体讨论决定的相关证据。故本案中被上诉人作出的1号处罚决定系调查未终结即作出，违反法定程序。 综上，被上诉人连云港市环境局作出1号处罚决定的程序违法，依法应予撤销。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项、第八十九条第一款第二项和第三款等规定，判决如下： 一、撤销江苏省灌南县人民法院（2020）苏0724行初18号行政判决； 二、撤销连云港市生态环境局作出的连赣环罚字[2020]1号行政处罚决定； 三、责令被上诉人连云港市生态环境局于本判决生效之日起三个月内，对上诉人连云港金诺新材料有限公司案涉违法行为重新作出行政处罚。 一、二审案件受理费人民币100元，由被上诉人连云港市生态环境局负担。 本判决为终审判决。 审判长  朱建新 审判员  陈 迎 审判员  吕长城 二〇二一年四月九日  书记员  余 颖 附：本判决适用的相关法律规范 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条第一款第三项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （三）违反法定程序的； 第八十九条第一款第二项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。 第三款人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。