青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）青行终25号 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人马某1，住青海省格尔木市金峰路金北社区。 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人王某，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）韩某1，住青海省格尔木市金北社区。 上诉人（原审原告）韩某2，住青海省格尔木市金北社区。 上诉人（原审原告）马某2，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）马某3，住青海省格尔木市金北社区。 上诉人（原审原告）马某4，住青海省格尔木市金北社区。 上诉人（原审原告）马某5，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）马某6，住青海省格尔木市金北社区。 上诉人（原审原告）马某7，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）马某8，住青海省格尔木市金北社区。 上诉人（原审原告）马某9，住青海省格尔木市金北社区。 上诉人（原审原告）韩某3，女1952年7月1日出生，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）马某10，住青海省格尔木市金北社区。 上诉人（原审原告）马某9，住青海省格尔木市金北社区。 上诉人（原审原告）妥某1，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）马某11，女1972年5月23日出生，住青海省格尔木市金北社区38号。 上诉人（原审原告）马某12，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）安某，住青海省民和回族土族自治县。 上诉人（原审原告）马某13，住青海省民和回族土族自治县。 上诉人（原审原告）马某14，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）马某15，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）妥某2，住青海省格尔木市。 以上上诉人共同委托诉讼代理人张某、方某，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）格尔木市人民政府。 法定代表人汪某 出庭负责人杨某。 委托诉讼代理人陈某，北京市汉卓（西宁）律师事务所律师。 委托诉讼代理人齐某，北京市汉卓（西宁）律师事务所律师。 上诉人马某1等23人因诉格尔木市人民政府（以下简称格尔木市政府）房屋行政征收一案，不服青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院（2020）青28行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。马某1等23人的诉讼代表人马某1、王某及其委托诉讼代理人张某、方某，格尔木市政府的副秘书长杨某作为行政机关负责人出庭应诉及其委托诉讼代理人陈某、齐某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告马某1等23名原告的房屋均位于在格尔木市金北片区，在格尔木市政府此次征收范围内。23名原告提交了土地使用证、庄基地批复、购买协议等证据，其中马某12、马某9（1965年）、马某9（1960年）、王某、马某5、马某146人有登记在自己名下的土地使用证，其余17人提交了原庄基地批复、登记在案外人名下土地使用证，仅签订房屋土地转让协议，未办理过户手续，但该23名原告均系金北社区居民并一直居住至今。 2016年3月18日，格尔木市第十三届人民代表大会第八次会议批准了《格尔木市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，明确将实行星园、银河、北五片区等区域棚户区改造、老旧小区改造等项目。 2016年8月5日，市政府作出《关于同意格尔木市城市近期建设规划（2015-2020年）的批复》。根据该规划，确定近期建设重点包括加快棚户区改造。8月29日，格尔木市城乡规划领导小组（城乡规划领导小组第五次专题会议）形成会议纪要，原则通过《北五片区控制性详细规划》。 2017年3月16日，市政府作出格政【2017】35号文件，向格尔木市人大常委会提请审议《格尔木市老城区改造工作方案》和《格尔木市老城区河滩片区改造拆迁实施方案》的报告。其中，工作方案中载明北五片区位于格尔木市区东北部，包括海湖、金南、金北、昆仑和河滩5个社区。同日，格尔木市十四届人大常委会第四次会议通过批准格尔木市老城区改造工作及河滩片区改造实施方案的决议。3月17日，海西州人民政府作出西政【2017】29号文件同意格尔木市老城区和河滩片区拆迁改造实施方案的批复。 2017年8月，市政府发布了《格尔木市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》（2016年修订版），并取得了青海省人民政府关于海西州及州属各县（市、行委）土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案的批复（青政函【2017】84号），在调整完善方案中明确提出北五片区改造，星园路棚户区等区域改造。12月28日，格尔木市城乡规划委员会（2017年城乡规划委员会第五次会议）形成会议纪要，原则通过《北四片区修建性详细规划》。 2018年2月27日，格尔木市发展和改革委员会作出关于格尔木市城市建成区棚户区改造项目符合“十三五规划”的审查意见：为加快格尔木市城市建成区棚户区改造步伐，更好的解决群众住房问题，我市已将城市建成区改造项目（2018-2020）纳入《格尔木市国民经济和社会发展第十三五规划纲要》，该项目符合“十三五规划”要求。 2018年3月8日，市政府第十四届即2018年第1次常务会议研究城市建成区棚户区改造工作方案（2018-2020年），原则同意《关于格尔木市建成区棚户区改造方案（2018-2020年）》。 2018年3月10日，格尔木市国土资源局作出《关于格尔木城市建成区棚户区改造项目用地审查意见》，内容为：格尔木城市建成区棚户区改造项目征收范围包括昆北、金南、金北、杨树巷、园林、建安、光明路社区、华荣小区、海湖、体育场、建兴巷、博爱巷、育红巷、盐湖和星园路社区（具体以格尔木市棚户区改造分解图为准）。涉及用地均在建成区范围内，符合《格尔木市土地利用总体规划（2006－2020）》。 2018年4月2日，格尔木市第十四届人民代表大会第四次会议审议了《格尔木市2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划草案的报告》，并于2018年4月4日通过会议决定批准，在国民经济和社会发展计划中明确提出实施老城区改造三年计划。 2018年5月3日，格尔木市人大常委会作出《关于批准格尔木市城市建成区棚户区改造（2018-2020年）工作方案的决议》（格人会【2018】24号）。5月11日，市政府办公室（格政办【2018】74号）文件通知印发《格尔木市城市建成区棚户区改造（2018-2020）工作方案》。 2018年7月，青海省化工设计研究院有限公司作出了《格尔木市北四片区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。 2018年8月30日，格尔木市住房和城乡建设局出具《关于格尔木市河滩片区和北四片区修建性详细规划符合城乡规划的审查意见》，内容为：为加快格尔木市河滩片区和北四片区棚户区改造，中国建筑西北设计研究院编制的《格尔木市河滩片区修建性详细规划》、青海省规划院编制的《北四片区修建性详细规划》经省级专家和市城乡规划委员会审议通过，两个规划符合格尔木市城乡规划要求。 2019年3月12日，格尔木市第十四届人民代表大会第六次会议审议了《格尔木市2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划草案的报告》，并于2019年3月14日通过会议决定批准。再次明确棚户区改造项目加快实施，加快老城区改造提升。 格尔木市住房和城乡建设局开设了专用账户，并自2019年3月29日到位资金6亿元、2019年5月31日到位资金3990万元、2019年7月25日到位资金5亿元、2019年10月21日到位资金2.3亿元。 2019年9月20日，在格尔木日报上发布了“关于格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案征求意见的公告”和“格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）”，同时发布了“关于格尔木市2019年城市建成区无产权房屋改造工作方案征求意见的公告”和“格尔木市2019年城市建成区无产权房屋改造工作方案（征求意见稿）”。同时，在征收改造区域内就相关公告和征求意见稿进行了张贴、公示，并通过格尔木电视台予以播放公示。同时，制定了《格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）和格尔木市2019年城市建成区无产权房屋改造工作方案（征求意见稿）公告意见登记表》，并安排专门工作人员向征收改造区域内的住户进行书面意见的征集，收集汇总了住户的书面意见。 2019年10月，格尔木市老城区改造领导小组现场指挥部办公室就“格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）”和“格尔木市2019年城市建成区无产权房屋改造工作方案（征求意见稿）”向工商科信局、公安局、农牧扶贫开发局、文体旅游广电局、财政局、水利局、市场监管局、政务服务监督局、自然资源局、审计局、交通运输局、应急管理局、发改委、林草局、司法局、统计局、人力资源、城管局、教育局、生态环保局、卫健委、东城区行委、西城区行委、察尔汗委员会等有关部门征求意见，并得到了各部门的书面回复。 2019年10月25日，格尔木市第十四届人民政府第33次常务会议，审议通过了《格尔木市2019年城市建成区无产权房屋改造工作方案》和《格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案》。 2019年10月26日，市老城区改造办作出了《关于格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）和格尔木市2019年城市建成区无产权房屋改造工作方案（征求意见稿）征求意见和修改情况的通知》，并在征收改造区域内进行了张贴、公示。 2019年10月30日，市政府作出《市政府关于格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》征收范围：一、西城区行政委员会。包括金南，金北等片区（具体以格尔木市2019城市建成区改造分析图为准）。二、东城区行政委员会。包括汽车站等片区。并于2019年11月2日，在格尔木日报上予以发布，同时通过格尔木电视台播放，在征收改造区域内予以张贴、公示。 2019年11月4日，在格尔木日报上发布了《格尔木市2019年城市建成区无产权房屋改造工作方案》；2019年11月5日，在格尔木日报上发布了《格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案》。同时，在征收改造区域内进行了张贴、公示。 还查明，《格尔木市2019年城市建成区无产权房屋改造工作方案》第四条第一项补贴范围：城市建成区范围内不具有合法手续的建（构）筑物。《格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案》第五条“房屋权属的认定及处理”第（三）项“其他性质的土地和房屋的处理”1.“具有有关部门颁发的《国有土地使用证》，无《房屋所有权证》的房屋，按被征收房屋评估价值予以征收补偿...”。 一审法院认为，关于马某1等23名原告是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被告市政府作出的《格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案》第五条房屋权属的认定及处理，第（三）项“其他性质的土地和房屋的处理”第1点“1.具有有关部门颁发的《国有土地使用证》，无《房屋所有权证》的房屋，按被征收房屋评估价值予以征收补偿”的规定，马某1等23名原告中，马某12、马某9（1965年）、马某9（1960年）、王某、马某5、马某146人拥有土地使用证，其余17人虽提交了原庄基地批复，登记在案外人名下土地使用证，仅签订房屋土地转让协议、未办理过户手续，但该23名原告均系金北社区居民并一直居住至今，属于格尔木市建成区，其房屋均在此次征收范围内，与被诉的行政行为有利害关系，有权提起诉讼，故23名原告具有诉讼主体资格。至于有无房屋所有权证或合法手续，使用何种方案是被告市政府如何补偿的问题，被告市政府认为马某1等23名原告未取得房屋所有权证或不动产权属证书的情形下，并非房屋所有权人，也就不属于《条例》所规定的被征收人，其原告主体不适格，无权对被告作出的征收决定提起行政诉讼的抗辩理由，本院不予支持。 关于被告市政府作出的(格政[2019]190号)《房屋征收决定》是否合法的问题。《条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，市政府具有本辖区内房屋征收与补偿的法定职权，是作出房屋征收决定的适格主体。 关于是否符合公共利益需要的问题。根据查明的事实来看，被诉的房屋征收决定所涉项目是政府组织实施的棚户区改造、老旧小区改造等项目，属于《条例》第八条规定的公共利益的需要。房屋征收决定载明的金南金北片区棚户区改造是格尔木市城市建成区棚户区2018-2020三年工作方案的一部分，其“四规划一计划”是一个整体。被告市政府提交了国民经济和社会发展第十三个五年计划、土地利用总体规划及批复、土地利用总体规划调整完善方案及批复、格尔木市2018年度-2019年度国民经济和社会发展年度计划及人大常委会决议、北五和北四片区修建性详细规划、城市近期建设规划及批复、格尔木市城市建成区棚户区改造（2018-2020年）工作方案及人大常委会决议，及（2019）青行终74号行政判决书、（2018）青28行初8号行政判决书、（2020）最高法行申5036号行政裁定书、（2019）青行终61号行政判决书、（2018）青28行初19号行政判决书等证据，足以认定被告市政府作出的房屋征收决定符合“四规划一计划”，符合《条例》第九条的规定。原告认为该房屋征收决定未列入“四规划一计划”，与事实不符，本院不予支持。 关于是否符合法定程序的问题。经查，庭审中被告提交了《格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案》（征求意见稿），并通过在征收区域内张贴、发布报纸公告、电视播放的方式征求意见，制作并收集了公众关于征求意见稿的意见登记表，听取了公众意见。同时，被告还向各有关部门征求了意见并将相关回复意见整理成册。修改方案后，被告制作了“征求意见和修改情况的通知”并通过在征收区域内张贴的方式予以公示。征收补偿方案定稿后，被告再次通过在征收区域内张贴、发布报纸公告的方式向社会予以公示。针对无产权改造方案，被告也参照征收补偿方案的程序开展了工作。故征收补偿方案依法予以公示并征求了公众意见，听取意见后进行了修改并再次公示，符合《条例》第十条、第十一条的规定。原告认为该征收补偿方案未充分征求其意见等理由与事实不符，本院不予支持。 被告市政府提交了社会稳定性风险评估报告、开户许可证和资金到账凭证、格尔木市第十四届人民政府第33次常务会议决定等证据。足以证明被告依法开展了风险评估工作，征收补偿费用专款专用、足额到位，并经市政府常务会议讨论通过。被告作出房屋征收决定后依法公示，并在征收区域内张贴、电视台播放的方式予以公示、以登报的方式予以公告、公告也载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼等权利。故被告作出的房屋征收决定符合《条例》第十二条、第十三条的规定。 关于马某1等23名原告提出的“应对房屋权属、区位、用途、建筑面积等进行调查并公布”的问题。被征收范围内房屋调查结果是否公布，与安置补偿问题关联更为紧密，不直接影响征收决定的合法性。房屋登记调查工作并非房屋征收决定作出前的必经程序，是否进行入户调查不影响征收决定的合法性。 关于马某1等23名原告提出的“评估机构的选定和评估结果”问题。庭审中，被告提交了关于2019年格尔木市城市建成区棚户区改造项目，房地产评估机构报名通知及公告、筛选结果公示、公众选择评估机构的登记表、评估合同及评估报告，足以证实评估机构的选定和评估结果的合法性，符合《条例》第十九条、第二十条的规定。另外，评估实际上是补偿程序的内容，与征收决定的合法性无关。房屋评估机构选定、房屋价值评估及安置房问题，属于征收补偿范畴，不影响征收决定的合法性。原告所提评估问题与本案无关。 综上，被告市政府作出的格政[2019]190号房屋征收决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，符合法律规定。马某1等23名原告要求撤销该房屋征收决定的请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告马某1、王某、韩某1、韩某2、马某2、马某3、马某4、马某5、马某6、马某7、马某8、马某9、韩某3、马某10、马某9、妥某1、马某11、马某12、安某、马某13、马某14、马某15、妥某2的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告马某1、王某、韩某1、韩某2、马某2、马某3、马某4、马某5、马某6、马某7、马某8、马某9、韩某3、马某10、马某9、妥某1、马某11、马某12、安某、马某13、马某14、马某15、妥某2负担。 马某1等23人上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应当依法撤销。具体理由如下：一、关于是否符合公共利益的问题，一审法院认定事实不清。被上诉人提交的证据并不足以认定涉案征收决定符合“四规划一计划”。被上诉人提交的2017年的《国民经济和社会发展规划》并未提及北五片区拆迁工作，2018年国民经济和社会发展规划计划执行中提及北五片区拆迁工作基本完成，但并未明确范围是否为涉案项目。2019年的国民经济和社会发展计划中并未提及北五片区的拆迁计划。同时，棚户区迁出和就地改造是两个完全不同的概念，被上诉人提供的《控制性详细规划》和《修建性详细规划》，不能证明本案征收决定符合专项规划的要求。《北五社区控制性详细规划》第82页，对金北社区近期改造主要为“设施带动，就地改造，多元融合”。在土地规划图远期中也能看出金北片区是以住宅用地为主，而非以商业开发为主。《北四片区修建性详细规划》第9页，关于金北社区的改造模式中明确为“设施填充，就地改造”而非“拆除重建”。本案征收项目以棚户区改造的名义全部拆除重建，不符合规划的要求。同时，被上诉人提交的《工作方案》与实际履行并不一致，方案第六项尊重民意以及第三条工作方法和工作计划第一款规定在原址基础上改造，但实际被上诉人实施的却是整体搬迁，与方案确定不一致。被上诉人未提供充分证据证明本案征收决定符合“四规划一计划”，甚至擅自更改规划内容，故应视其在不符合四规划一计划的前提下实施的违法征收。二、关于是否符合法定程序的问题，一审法院认定事实不清。（一）补偿安置方案不合法。1.补偿安置方案内容违法。涉案补偿安置方案内容中未明确安置用房面积，未附房源图，严重违反《青海省人民政府关于贯彻的实施意见》第三条第四款的规定。2.补偿安置方案未依法公告。被上诉人未提供征收范围内对补偿安置方案进行过公告和征求意见、以及及时公布修改情况的证据，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第5条、第11条以及《青海省人民政府关于贯彻《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施意见》第三条之规定。3.补偿安置方案未召开听证会。被上诉人未提交召开听证会的证据，违反《青海省人民政府关于贯彻《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施意见》第三条第（五）款第3项之规定。4.补偿安置方案未经政府常务会议讨论决定。根据青海省关于贯彻《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施意见第三条（五）市、县级人民政府确定征收补偿方案前，对国有土地上房屋征收范围较大、涉及被征收户数量大，西宁市超过1000户以上的，其余市、县超过100户以上的，应经市、县级人民政府常务会议讨论决定，涉案补偿安置方案未经政府常务会议讨论决定，违反法律规定。（二）社会稳定风险评估报告不合法。1.风险评估部门不全。根据《青海省人民政府关于贯彻《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施意见》第三条第六款的规定，市、县政府作出房屋征收决定前，应组织人大代表、政协委员、辖区（街道）办事处、辖区派出所及信访、房地产、建设、发展改革、国土资源等相关部门对征收项目进行社会稳定风险进行评估。被上诉人无证据证明上述相关部门参与进行了社会稳定风险评估。2.风险评估报告委托主体不合法。根据《青海省民政厅重大行政决策程序规定》第十一条以及《青海省发展和改革委员会关于印发省发展改革委法治建设有关工作制度的通知》第九条之规定，委托第三方出具的仅为评估意见，而非评估报告。而根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条之规定以及《青海省人民政府关于贯彻《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施意见》第三条第六款规定，评估报告作出的主体应为市县级人民政府，被上诉人提交的风险评估报告主体为格尔木市住房和城乡建设局，故涉案社会稳定风险评估报告的作出主体并不符合法律规定。3.风险评估报告内容不真实。根据《青海省民政厅重大行政决策程序规定》第九条和《青海省人民政府关于贯彻《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施意见》第三条第（六）款之规定。在社会稳定风险评估报告内容中提到涉案项目征收范围内人口普遍具有宗教信仰，普遍以家族形式居住，安置房源为楼房，涉案征收决定打破了被征收人原有的生活习惯和生活质量，调查表调查内容流于形式。（三）未进行房屋登记调查工作不合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定，“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”一审法院认为是否进行入户调查不影响征收决定的合法性。上诉人认为，房屋征收部门对房屋征收范围内房屋进行调查登记，是确定征收范围、确定被征收人数、拟定征收补偿安置方案、保证征收补偿费在征收决定作出前足额落实到位的前置必经程序，欠缺这一环节会造成征收程序违法。（四）评估机构选定程序严重违法。1.评估机构未协商选定，选取过程未公证。根据《青海省实施的若干规定》第九条规定，被上诉人并未提前5日将选定的时间、地点、程序要求等事项告知被征收人。公开抽号时，也并未邀请被征收人代表、被征收房屋所在地监察部门、街道（镇）、社区（村）组织代表等参与监督，也未提供摇号工作的全程录像，未邀请公证机关对评估机构的过程和结果进行公证，严重违反法定程序。被上诉人未提供证据证明评估机构选定的公众协商过程，也不能证明被征收人投票方式未能选定评估机构。涉案被征收人选择评估公司的权利未得到保障，故最后出现了四家评估公司共同评估的情形。被上诉人委托评估机构签订合同的时间是2019年10月30日，征收决定公告的日期是2019年11月2日。被上诉人先委托评估机构，后对征收决定进行公告，在征收决定作出前，被征收范围和被征收人数还不能确定，无法证明评估机构的选定充分征求了被征收人意见。2.评估机构资质不合法。根据青海省住房和城乡建设厅关于印发青海省实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》的若干规定的通知（青建房〔2013〕409号）第五条规定，房屋征收部门应邀请具有相应资质的评估机构参与。西宁海庆房地产评估有限公司资质等级三级（暂定），不具有征收评估的资质。3.评估委托合同主体不合法。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第六条及《青海省实施的若干规定》第十条均明确由房屋征收部门作为委托人，签订评估委托合同。涉案征收部门为格尔木市房屋征收与补偿中心，涉案合同委托主体是格尔木市老城区改造领导小区现场指挥部办公室的实施部门，该委托合同不具有合法性。4.评估师未签字不合法。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条的规定，整体评估报告应有估价师的签字，不得以印章代替签字，评估报告中的八位评估师皆未签字，该评估报告应属无效的评估报告。5.评估报告内容不真实。目录显示本报告“估价技术报告”截至到19页，附件内容从20页开始，被上诉人提供的材料与目录无法一一对应，并缺少第5页“估价师的声明”，明显为拼凑而成，评估报告内容不真实。四评估机构于2019年10月30日接受委托，2019年10月31日就出具了《评估报告》有背常理，且被上诉人未按照《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条要求提供被征收房屋内外部状况的照片或影像资料，也未提供有被征收人签字的《实地勘察记录》，并不能证明评估公司进行过实地勘察。《房地产征收价格咨询评估报告》的委托方为格尔木市城市建成区棚户区改造项目指挥部，其既不是征收主体也不是实施主体，不具有委托资格。6.评估时间节点不合法。估价结果显示的房屋单价与征收决定公告之日被征收房屋类似房地产市场价格差距甚远。公告日期2019年11月2日，评估报告的价值时间节点为2019年10月30日，不具有合法性。被上诉人提交的证据不足以证实评估机构的选定和评估结果的合法性，且涉案评估机构的选定程序早于征收决定作出之日，评估机构选定程序的合法性直接关系被征收人对征收决定合法性的认定，是本案必须要审查的程序之一。三、一审法院适用法律错误。一审法院依据《行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回了上诉人的诉讼请求。上诉人认为，应当依据《行政诉讼法》第七十四条的规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”依法确认涉案征收决定违法。综上，请求本院撤销一审判决并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。 格尔木市政府答辩称：1.马某1等23名上诉人并非本案的被征收对象，根据被上诉人发布的征收决定及载明的征收补偿标准系针对具有合法产权的被征收人，而本案中的23名上诉人并不具有合法产权，因此不属于《条例》规定的征收对象，被上诉人针对无产权房屋作出了市政府（2019）城市建成区无产权房屋改造工作方案（以下简称“无产权改造方案”），该方案与征收补偿方案和被告作出的征收决定有本质区别，本案的23名上诉人不属于征收决定所指向的对象，其无权对于被上诉人作出的征收决定提起行政诉讼。2.被上诉人所作出的房屋征收决定符合法律规定，征收符合公共利益的需要，并纳入格尔木市国民经济和社会发展第13个五年规划专项规划和重启规划，符合《条例》第八条、第九条规定，被上诉人针对格尔木市建成区老城区的改造制定2018-2020的工作方案，本案所涉的金南金北社区属于无产权改造方案中的一环，对于被上诉人的老城区改造房屋符合四规划一计划，已由（2019）青行终74号行政判决书、（2018）青28行初8号行政判决书、（2020）最高法行申5036号行政裁定书、（2019）青行终61号行政判决书、（2018）青28行初19号行政判决书查明认定的事实予以认定。3.被上诉人作出的房屋征收补偿方案征求意见稿和无产权房屋改造方案征求意见稿广泛征求各方意见并且按《条例》的规定进行公布，并未出现被征收人提出异议的情况，根据规定不需要听证。4.被上诉人在作出房屋征收前，已将征收的相关事项纳入国民经济和社会发展年度计划，财政资金做了充分安排，做到了足额到位、专款专用。5.被上诉人在作出征收决定前已委托青海化工设计研究院有限公司进行社会稳定风险评估。6.被上诉人在选定房屋征收评估机构过程中履行了报名、公示、筛选、投票等程序，另外关于评估并不属于作出征收决定前的事项，而是属于决定以后的补偿问题。7.被上诉人作出的房屋征收补偿方案所确定的补偿标准是由有资质的评估机构确定的，符合法律规定，同样对具体的补偿标准和数额属于补偿环节而不是征收决定的前置事项。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为，关于格尔木市政府具有作出被诉征收决定的法定职权，双方当事人均未提出异议，对此不予赘述；关于上诉人马某1等23人是否具有提起本案诉讼原告主体资格的问题，一审法院亦论述详尽，应确认一审法院的相关认定正确。本案争议的焦点是：被上诉人格尔木市政府作出的格政[2019]190号《格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》是否合法？ 关于被上诉人格尔木市政府作出的格政[2019]190号《格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》是否合法的问题。评析如下： 一、关于本案征收项目是否属于公共利益的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。本案中，根据查明的事实来看，征收决定系因格尔木市城市建成区棚户区改造项目而作出，符合对危房或者基础设施落后进行重新改建的保障性安居工程的需要，属于《条例》第八条规定的公共利益的需要。公共利益的基本类型主要包括保障性安居工程建设、旧城区改建等，据此，格政[2019]190号《格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，征收行为出于公共利益的需要。上诉人提出本案并非出于公共利益的需要，故不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条关于“公共利益需要确需征收房屋”规定的上诉理由不能成立。 二、关于本案征收项目是否符合四规划、一计划，即征收项目“合规划性”问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该条规定的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划成为四规划。保障性安居工程建设旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划称之为一计划。本案中，房屋征收决定载明的金南金北片区棚户区改造是格尔木市城市建成区棚户区2018-2020三年工作方案的一部分，其“四规划一计划”是一个整体。格尔木市政府于2013年制作《格尔木市土地利用总体规划（2006-2020年）》，后期制作《格尔木市土地利用总体规划调整完善方案（2006-2020年）》，上报至省级人民政府相关部门，并获得相关部门审议通过。经青海省海西蒙古族藏族自治州人民政府统一制作《海西州及州属各县（市、行委）土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》并上报至青海省人民政府后，青海省人民政府作出青政函（2017）84号批复，同意该方案的实施。与此同时，格尔木市政府在作出被诉征收决定之前，格尔木市发展和改革委员会、格尔木市国土资源局以及格尔木市住房和城乡建设局分别就格尔木市城市建成区棚户区改造项目是否符合“十三五规划”、用地规划、城乡规划进行审查并出具意见。从上述意见的内容来看，格尔木市已将城市建成区棚户区改造项目纳入《格尔木市国民经济和社会发展第十三五规划纲要》，符合“十三五规划”要求；格尔木市城市建成区棚户区改造项目用地符合《格尔木市土地利用总体规划（2006-2020年）》；《格尔木市河滩片区修建性详细规划》以及《北四片区修建性详细规划》符合格尔木市城乡规划要求。格尔木市2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划草案的报告将加快保障性住房、棚户区改造及市政基础设施建设步伐纳入2019年度国民经济和社会发展年度计划，并经2019年3月14日格尔木市十四届人大六次会议审议通过；另外，从青海省化工设计研究院有限公司出具的《格尔木市“北四片区”棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》记载的内容来看，格尔木市“北四片区”棚户区改造项目用地也已纳入国民经济和社会发展年度计划。故被诉征收决定符合“合规划性”要求。上诉人提出案涉征收决定不符合“四规划一计划”要求的上诉理由与查证的事实不符，不能成立。 三、关于本案征收项目是否拟定房屋征收补偿方案和征求意见的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。本案中，格尔木市老城区改造领导小组现场指挥部针对拟定的征收补偿方案向格尔木市委政法委、发展和改革委员会、住房和城乡建设局、城市管理综合执法局等二十一个单位发出征询意见函，大部分单位回复未提出异议，少部分单位提出了修改的意见建议。从格尔木市政府提交的向公众征求意见的《格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》来看，该征求意见稿于2019年9月20日登报公告，其中第一条明确载明《方案》征求意见期限为2019年9月20日至2019年10月22日。2019年10月26日，格尔木市政府公布对补偿方案的征求意见和修改情况，对共征求到意见建议六条进行了公示，直至正式的《格尔木市城市建成区国有土地上房屋征收与补偿方案》于2019年10月30日下发，已超过30日。且根据被征收人提出的意见修改补偿方案后予以公布，方案包括房屋征收范围、补偿方式、补偿标准和安置方法等事项，内容完整。 四、关于对征收补偿方案是否举行听证会并是否修改方案的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，2019年9月20日，在格尔木日报上发布了“关于格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案征求意见的公告”和“格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）”，并在征收改造区域内就相关公告和征求意见稿进行了张贴、公示。制定《格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）公告意见登记表》，安排专门工作人员向征收改造区域内的住户进行书面意见的征集，收集汇总了住户的书面意见。同时向工业商务科技和信息化局、公安局、农牧扶贫开发局、文体旅游广电局、财政局、水利局、市场监管局、政务服务监督局、自然资源局、审计局等有关部门征求意见，并得到了各部门的书面回复。根据征求的意见建议对征收补偿方案也予以了修改完善。因本案不存在多数被征收人认为征收补偿方案不符合上述条例规定的情况，故格尔木市政府未召开听证会并不违反相关规定。综上，格尔木市政府在不违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的前提下，结合当地经济发展、项目规划设计、被征收房屋的具体情况并结合多数被征收人的意见，制定《征收补偿方案》并无不当。可以认定案涉《征收补偿方案》的制定程序符合法律法规规定。 五、关于制定的社会风险评估报告是否经过政府常委会讨论的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，格尔木市政府提交了青海省化工设计研究院有限公司就格尔木市城市建成区棚户区改造项目进行社会稳定风险评估并出具的报告。该报告通过对该项目拆迁安置概况、项目合理性与合法性、可能产生影响社会治安的风险、解决矛盾的具体措施等方面进行综合分析，作出《格尔木市“北四片区”棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，认为北四片区棚户区改造项目可控性风险程度较低，为可实施项目。该报告虽非格尔木市政府及相关职能部门作出，格尔木市政府亦未提交相关证据对形成的社会稳定风险评估报告是否确已提交格尔木市政府常务会议审议讨论的问题予以证实，但从第三方出具报告更具客观真实性及参考价值考虑，由第三方进行社会稳定风险评估也并无不当，以上程序瑕疵并不影响案涉征收决定的合法性。 六、关于存储补偿安置资金是否到位的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，作出房屋征收决定前征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。应由金融机构出具证明。本案中，中国建设银行股份有限公司格尔木市分行、格尔木市财政局关于垫拨城市建成区棚户区改造项目资金的函、格尔木市财政局关于下达城镇保障性安居工程专项资金的通知、城镇保障性安居工程专项资金明细表等显示格尔木市财政局向格尔木市住房和城乡建设局的专用账户自2019年3月29日到位资金6亿元、2019年5月31日到位资金3990万元、2019年7月25日到位资金5亿元、2019年10月21日到位资金2.3亿元。已经完成征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。故上诉人提出被上诉人未完成足额到位、专户存储、专款专用且到账的资金达不到项目资金规模需要的理由不能成立。 七、关于马某1等23人提出一审判决认定“调查登记是房屋征收决定发布后所实施的行为，不是房屋征收决定发布前的必经程序，是否进行入户调查不影响征收决定的合法性。”错误的主张。经查，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。根据以上规定，房屋登记调查工作并非房屋征收决定作出前的必经程序，是否进行入户调查不影响房屋征收决定的合法性，不属于本案审查范围。一审法院此节认定并无不当，上诉人的该项上诉理由于法无据，不能成立。 八、关于马某1等23人所提补偿安置方案内容不合法、补偿标准明显过低，选定评估机构程序违法等上诉理由。经查，本案审查对象为格尔木市人民政府作出的格政[2019]190号《格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》的合法性问题，不涉及对补偿方案内容的实质性审查和评估机构的选定是否违法的问题。故马某1等23人关于此节的上诉理由亦不能成立。 综上，格尔木市政府作出被诉征收决定的程序和内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，一审判决对被诉征收决定合法性的认定并无不当，应当予以确认。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决驳回马某1等人的诉讼请求亦无不当，应予维持。马某1等人的上诉请求和理由缺乏事实根据及法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  韩英俊 审判员  吴晓良 审判员  孔 菲 二〇二一年四月十九日 书记员  郝 洋