河南省许昌市中级人民法院行 政 裁 定 书河南省许昌市中级人民法院行政裁定书（2021）豫10行终98号上诉人（原审原告）：朱广宪，男，汉族，1953年3月29日出生，住址：河南省长葛市。委托诉讼代理人：蓝海幻、秦李阳（实习），北京市两高律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长葛市自然资源和规划局，住所地长葛市东区行政8号楼。法定代理人：刘金红，任该局局长。出庭负责人：曹合振，男，汉族，1970年2月19日出生，住长葛市建设路33号。系该局副局长。委托代理人：杨宪军，河南华灿律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：长葛市和尚桥镇人民政府，住所地长葛市建设路166号。法定代表人：贾少华，任该镇镇长。委托诉讼代理人：陈晓旭，男，汉族，1976年10月16日出生，住长葛市。系镇政府工作人员,任第一管理区区长。委托诉讼代理人：靳娇娇，河南华灿律师事务所律师。上诉人朱广宪因诉被上诉人长葛市自然资源和规划局、第三人长葛市和尚桥镇人民政府行政确认违法一案，不服长葛市人民法院（2020）豫1082行初55号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审查明：原告是和尚桥镇秦公庙社区居委会二组村民，其在该社区二组承包有4.02亩基本农田，用于种植农作物，承包期限自1998年9月21日至2028年9月20日止。2019年10月12日河南省人民政府对许昌市人民政府关于长葛市2019年度第三批城乡增减挂钩试点项目征收土地的请示，同意长葛市征收和尚桥镇茶杨社区一组等7个农村集体经济组织集体土地共35.1805公顷（其中耕地31.2635公顷），作为长葛市2019年度第三批城乡挂钩试点项目建新区用地，其中包含和尚桥镇秦公庙社区居委会二组集体耕地18.2158公顷。2019年11月21日长葛市人民政府作出（2019）第07号征收土地方案公告，内容为公告河南省人民政府批准的建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村（组）及面积、土地补偿安置费标准等，同日长葛市自然资源和规划局作出（2019）第07号征地补偿安置方案公告，内容为土地补偿安置费标准、地上附着物补偿费、社保费用补偿标准、被征地村（组）实际征地补偿费用等。2020年7月8日中原银行股份有限公司长葛市和尚桥镇会计核算中心代工户向原告朱广宪代发款项380230.38元。2020年7月29日第三人和尚桥镇人民政府组织人员将原告及秦公庙社区居委会二组其他村民的承包地上的农作物清除，被告长葛市自然资源和规划局及长葛市公安局均在清除现场。另查明，2020年8月11日许昌市中级人民法院告知张景周等38名起诉长葛市人民政府行政强拆一案的起诉人，认为其提供的证据材料不能证明该强拆行为系由长葛市人民政府组织实施或者直接参与实施，起诉长葛市人民政府系错列被告，应以县级以上人民政府土地行政主管部门或者其他以自己名义实施强拆行为的行政主体为被告。2020年8月28日秦公庙社区居委会二组村民赵书臣向许昌市中级人民法院起诉长葛市人民政府，要求确认长葛市人民政府强制拆除地上附着物、毁坏土地的行为违法，许昌市中级人民法院作出（2020）豫10行初120号行政裁定书，以赵书臣未提供证据证明长葛市人民政府组织实施或者直接参与实施了强制拆除，起诉长葛市人民政府属于错列被告，其提起诉讼不符合管辖规定为由，对赵书臣的起诉不予立案。原审认为，本案争议焦点为被告长葛市自然资源和规划局是否为适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。本案中,朱广宪既未能提供该清除行为是由长葛市自然资源和规划局组织实施的证据,也未能提供该清除行为是由长葛市自然资源和规划局直接实施的证据,其认为是长葛市自然资源和规划局实施了该强制清除行为,证据不足。第三人和尚桥镇人民政府已认可朱广宪的承包地上农作物系由该镇政府组织人员予以清除,故朱广宪将长葛市自然资源和规划局列为被告不符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(二)项规定,提起行政诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告；……，该条款所谓“明确的被告”,不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述,而且还要有初步证据证明被诉行政行为是该行政机关所为。朱广宪对长葛市自然资源和规划局的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件,其起诉应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款之规定，裁定如下：驳回原告朱广宪的起诉。朱广宪上诉请求：1.依法撤销长葛市人民法院作出的（2020）豫1082行初55号行政裁定，指令长葛市人民法院重新审理本案；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：上诉人在河南省长葛市和尚桥镇秦公庙社区居委会二组有承包地4.02亩，系基本农田，承包期限至2028年9月20日止。上诉人一直在自家承包的耕地上进行耕种，以种植田地作为经营收入。根据河南省人民政府作出的《政府信息公开申请答复书》（豫政办依申复[2020]298号），上诉人得知，上诉人承包地所在地块的土地已于2019年10月12日被《河南省人民政府关于长葛市2019年度第三批次城乡挂钩试点项目征收土地的批复》（豫政土[2019]1079号）批准征收。2020年7月29日，由长葛市自然资源和规划局、综合执法局、公安局等多个政府部门“联合执法”，强行推平上诉人耕种的地上附着物、毁坏上诉人承包地，此违法行为给上诉人造成了巨大的损失。上诉人认为，上诉人对涉案土地享有合法的土地使用权，上诉人耕种的地上附着物系上诉人的合法财产，被上诉人在未依法实施征收、未进行任何告知的情形下，不顾上诉人的阻拦，强行拆除上诉人地上附着物、毁坏上诉人土地的行为明显违法，严重侵害了上诉人的财产权益及人身安全。被上诉人的行为严重侵害了上诉人的合法权益，上诉人诉至一审法院后，一审法院作出（2020）豫1082行初55号行政裁定，以上诉人的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件为由，裁定驳回起诉。上诉人认为一审法院裁定驳回起诉，事实认定错误，上诉人的起诉符合法定起诉条件，具体理由如下：一、被上诉人长葛市自然资源局是此次强行拆除上诉人地上附着物、毁坏上诉人土地的行为主体，一审法院认为上诉人不符合行政诉讼法规定的起诉条件，属于事实认定不清，法律适用错误。第一，根据我国《行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。被征收人位于征收范围内的合法土地等被强制拆除后引发诉讼的，人民法院应当根据前述规定结合职权法定原则及案情确定适格被告，被征收人提供的证据能够证明市、县人民政府土地行政主管部门或征收管理机构组织实施强制拆除的，应当以市、县人民政府土地行政主管部门或征收管理机构为被告。结合本案，根据上诉人提供的通过政府信息公开得到的材料，上诉人承包地块上存在征收项目，存在《河南省人民政府关于长葛市2019年度第三批次城乡挂钩试点项目征收土地的批复》（豫政[2019]1079号）及相关土地征收公告、征地补偿安置方案公告。按照上述文件及法律规定，在行政机关内部档案中，案涉地块已于2019年按照集体土地征收流程进行了征收报批，长葛市自然资源和规划局为组织实施主体，即该地块征收工作由长葛市自然资源和规划局负责对上诉人承包地实施征收补偿、收回土地承包经营权证、清理地上附着物等具体征收行为。同时，根据上诉人一审提供的视频及照片证据，可以直接证明被上诉人长葛市自然资源局于2020年7月29日当天出现在强拆现场，并联合市公安局、市综合执法局等多个政府部门对上诉人土地强征，实施了指挥现场工作人员推平地上附着物、平整土地的行为。上诉人的证据形成了完整的证据链，足以证明系被上诉人在组织实施土地征收过程中，强制拆除了上诉人的土地及地上附着物。第二，根据行政诉讼法律法规规定，上诉人起诉时，只需初步证明符合起诉条件即可，进一步的证明责任应由被上诉人承担。本案中，上诉人提供的证据足以直接证明被上诉人实施了被诉行政行为，而被上诉人并未提供相反证据推翻该事实。被上诉人若认为案涉强制拆除行为与其无关，应当举证证明案涉土地并非由其实施拆除，而不是仅凭答辩意见进行口头申辩。在没有相反证据的情况下，其应当对强拆土地的行为承担责任。反观上诉人，在举证能力有限的情况下，已经通过书证、视听资料等多种证据证明被上诉人实施涉案强拆行为，上诉人已经尽到应尽的举证义务。被上诉人在一审期间并未出示任何证据推翻其与案涉强拆行为之间的关联性，也未举证证明其出现在现场有其他合理的理由，被上诉人应当承担举证不能的不利后果。第三，2020年7月29日的拆除行为涉及长葛市多个行政职能部门、调动了上百名行政机关工作人员、甚至到了对相关路段进行临时封路的程度，此种规模的人员调动和执法活动不可能是镇政府组织的，故即使有第三人的工作人员在现场，也只是参与联合执法、在现场配合，并不能证明第三人主导了拆除行为，更不能说明其有能力对此承担责任。第三人虽在一审庭审中口头承认是其自主强制拆除上诉人的土地，但未提供相关证据，未提供会议纪要、工作方案、记录或其他材料证明其陈述具有合理性、符合一般常识，故第三人的口头陈述不能免除被上诉人的举证责任，亦无法免除被上诉人应承担的违法后果。第四，上诉人提供了许昌市中级人民法院立案二庭《告知书》及裁定，许昌市中级人民法院业已告知，根据上诉人的证据不能证明长葛市人民政府组织实施或参与实施了被诉行为，应以县级以上土地行政主管部门或其他以自己名义实施强拆行为的行政主体为被告。即许昌市中级人民法院的观点为：在没有其他主体事先告知以自己名义实施强拆行为的情况下，如果没有其他证据、只能靠征收案件中推定强拆主体原则确定被告，不宜直接推定给长葛市人民政府，而应以长葛市自然资源局为被告。故上诉人以被上诉人为被告提起一审诉讼属于许昌市中级人民法院根据河南省高级人民法院相关规定释明后采取的行为。一审法院应当保证司法统一性，减少当事人诉累，其驳回上诉人起诉的裁定不当。第五，强拆行为系行政事实行为，行政法意义上的行政机关“实施”了强拆行为并不是说必须由该机关工作人员直接以物理手段实施拆除行为，而是综合考虑行为的产生背景及目的性、行政机关的职责及义务等情况，判断该行为是否与其有关。因此，结合法律规定和本案在案证据、土地最终用途以及土地征收实施主体为被上诉人等情况综合判断，对上诉人案涉土地的强制拆除不应当认定系第三人自主实施，而应当根据职权法定原则，认定为系职权主体与非职权主体的关系。乡镇人民政府本无以自己的名义实施强制拆除的法定职权，本案适格被告主体应当为长葛市自然资源和规划局，其应依法承担相应的法律责任。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误，其作出的行政裁定侵犯了上诉人的诉权，请求支持上诉人的诉讼请求，维护上诉人的合法权益。长葛市自然资源和规划局辩称，上诉人的上诉理由不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应当维持一审裁定，理由如下：一、上诉人应对主张的事实进行举证，本案不适用依据职权进行推定的规则。上诉人应举证而未完成举证。上诉人主张被上诉人实施了清除行为，其应当举证。其提供的证据只能证明被上诉人的工作人员在现场出现过，不能证明实施清除行为，其不能达到证明标准。如果证据充分无需推定，上诉人主张推定已经说明证据不能证明是被上诉人实施。因此，没有完成举证，无法认定其主张的事实存在。按照举证规则，只有举证义务一方的证据达到证明标准后，对方才有义务提出相反证据。由于上诉人的证据未达证明标准，被上诉人没有义务举证所诉行为不是自己所为，被上诉人也没有义务通过证明是其他主体实施的方式来证明不是自己实施。因此，上诉人关于被上诉未提供证据推翻其主张事实的理由不能成立。对于被上诉人的工作人员出现在现场的原因已作合理说明，到现场是依据规定，无需举证证明。此外，本案不适用依据职权进行推定的规则。只有在行政行为系秘密实施，行为相对人没有线索了解行为人的前提下才能适用推定规则。本案不具备该前提，案涉清除行为公开进行，且部分原告在现场，其完全知道行为人身份，原告朱明智在一审中陈述有和尚桥镇的杨书记在场印证了这一点。镇政府已经认可清除附着物，对此无需举证，上诉人否认和尚桥镇政府实施的主张不成立。按照上诉人的主张，镇政府没有能力实施，从而认为是被上诉人实施。如果是这样，被上诉人应当具备高于镇政府的能力，具有镇政府所没有的组织多部门、调动上百人、进行道路封锁的能力。上诉人主张是被上诉人实施，有义务举证证明或提供依据说明被上诉人具备上述能力，但上诉人既未举证也未提供依据，该主张不能成立。二、被上诉人没有清除附着物的职权，没有依据职权进行推定的条件。《征地补偿安置方案公告》第六条载明，方案由长葛市自然资源和规划局组织实施。这说明依据公告，组织实施的对象是补偿安置方案，而不是清除附着物和清理土地。《征收土地方案公告》结尾规定是土地部门确认之日起抢建、抢种的地上附着物不予补偿，同样也没有载明土地部门可以清除附着物。《省政府土地征收批复》规定许昌市自然资源部门对征收土地方案的实施情况进行跟踪和检查，没有载明长葛市自然资源或土地部门可以清除地上附着物。截至目前上诉人没有指出上述文件中何处显示被上诉人有“清理地上附着物”的职权，也未提出被上诉人有清理地上附着物职权的法律依据。因此，上诉人关于按照上述两个公告、省政府批复及法律规定，被上诉人为组织实施主体，负责清理地上附着物的主张不能成立。三、中院立案庭的告知不代表已经确认被上诉人实施了清除行为。理由如下：第一、中院释明的原因是没有证据证明长葛市政府实施了被诉标的，释明内容是以土地行政部门和其他实施行为的机关为被告，这已经充分说明中院立案庭也认为实施行为是适格被告的必备要件，这一立场也是法律的规定的立场。第二、即使释明以土地部门为被告，也是对程序的指引，该指引不包含已经确定土地部门实施了所诉的行为，不包含对最终承担责任主体的认定。因为立案庭没有对案件进行实体审理，不可能对实施主体和责任承担主体进行认定。即使依据该指引起诉土地部门，还是以土地部门是否实施了所诉的行为为依据来确定是否是适格被告，是否是责任承担者。因此，上诉人曲解中院立案庭的意思，以立案庭对程序的释明来否定一审法院在进行实体审理后的处理结果。长葛市和尚桥镇人民政府述称，案涉土地已被国家征收，相关补偿款也已经拨付完毕，由上诉人接收，土地和附属物的所有权已归国家，故上诉人与本案不具有利害关系，上诉人主体不适格，应当依法驳回上诉人的诉讼请求。二审经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致，本院予以确认。根据上诉人及被上诉人、第三人诉辩意见，本案二审争议焦点是：1.上诉人是否具备提起本案诉讼的主体资格；2.长葛市自然资源和规划局作为本案被告是否适格。本院认为，一、关于本案原告诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，上诉人朱广宪所承包的土地及地上附着物于2020年7月29日被清理和清除，上诉人与清理土地及清除附着物的行为存在法律上的利害关系，因此上诉人有权提起本案诉讼具备诉讼主体资格。二、关于如何确定本案被告的问题。长葛市自然资源和规划局虽然为《征地补偿安置方案》的组织实施主体，但不能以此推定长葛市自然资源和规划局为清理土地及清除地上附着物的组织者或者实施主体。清理土地及清除地上附着物的行为系事实行为，在第三人已自认以及又无其他证据证明被诉行为系长葛市自然资源和规划局所为的情况下，根据“谁行为，谁被告”原则，长葛市自然资源和规划局非本案适格被告，上诉人朱广宪应以具体实施者为被告，以维护自己的合法权益。故一审裁定驳回上诉人的起诉，于法有据，本院应予肯定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审受理费50元，退还上诉人朱广宪。本裁定为终审裁定。审判长 李 杰审判员 朱雅乐审判员 张 靖二〇二一年四月二十八日法官助理田宜诺书记员杨甜甜邮编：461000地址：许昌市魏都区前进路与魏文路交叉口