浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）浙09行终13号 上诉人（原审原告）张月萍，女，1969年10月26日出生，汉族，住陕西省西安市周至县。 委托代理人（特别授权代理）慕建新，山东华夏明德律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）郭海伦，山东华夏明德律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）舟山市人力资源和社会保障局，住所地浙江省舟山市新城海天大道681号市行政中心东一号楼。 法定代表人陈芬芬，局长。 出庭应诉负责人吴新利，该局分管领导。 委托代理人（一般授权代理）庄云，该局工作人员。 委托代理人（一般授权代理）王良平，浙江六和（舟山）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）被告舟山市人民政府，住所地浙江省舟山市新城海天大道681号。 法定代表人何中伟，市长。 委托代理人（一般授权代理）王娇琼、陈杰。 原审第三人舟山群岛新区海纳服务有限公司，住所地浙江省舟山港综合保税区企业服务中心301-828室（自贸试验区内）。 法定代表人周良海，总经理。 上诉人张月萍因与被上诉人舟山市人力资源和社会保障局（以下简称舟山市人社局）、舟山市人民政府及原审第三人舟山群岛新区海纳服务有限公司（以下简称舟山海纳公司）工伤行政确认及行政复议一案，不服舟山市定海区人民法院（2020）浙0902行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月4日立案受理后，依法组成合议庭，并于2021年4月12日公开开庭审理了本案。上诉人张月萍的委托代理人慕建新、郭海伦，被上诉人舟山市人社局的出庭应诉负责人吴新利及委托代理人庄云、王良平，被上诉人舟山市人民政府的委托代理人王娇琼、陈杰到庭参加诉讼。原审第三人舟山海纳公司经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼，不影响本案审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，本案原告张月萍系死者孟伍锁配偶。舟山海纳公司系一家私营有限责任公司（自然人或私营企业控股），经营范围包括但不限于劳务合作，劳动和社会保障事务代理服务、劳务派遣、船员管理服务等。威海市鑫安渔业有限公司（以下简称威海鑫安公司）系一家（自然人独资）有限责任公司，经营范围包括海洋捕捞、海水养殖、水产品加工及经纪代理服务，公司实际负责人为李波，法人代表为李波妻子。2019年4月30日，舟山海纳公司、威海鑫安公司、李波三方签订一份《代理协议书》，涉案有关代理权利义务的主要内容包括：舟山海纳公司为威海鑫安公司办理工伤保险代理服务，按舟山最低工伤保险基数标准为劳务人员办理工伤保险，所需费用由威海鑫安公司承担；劳务人员的劳动合同签订及工资、福利、奖金等费用发放不由舟山海纳公司负责，而由威海鑫安公司负责，并且由威海鑫安公司将劳动合同与工资发放清单交舟山海纳公司备案；由于国家政策性的变化而影响两公司业务正常合作的，双方都有权立即解除本协议。该《代理协议书》有关工伤处理的主要内容包括：劳务人员在工作期间发生工伤的，威海鑫安公司应及时通知舟山海纳公司，由舟山海纳公司承担工伤认定申请和劳动能力鉴定；工伤申请结束后，由威海鑫安公司按照《工伤保险条例》规定承担用人单位的义务，因工伤引起的费用，除社保机构按政策规定支付外，其他费用均由威海鑫安公司承担，与舟山海纳公司无涉。另约定，李波为威海鑫安公司可能对舟山海纳公司造成的损失承担连带赔偿责任。《代理协议书》签订后，舟山海纳公司自2019年5月起为威海鑫安公司代理千人以上渔船船员（非舟山本地船员，亦非舟山本地用工）在舟山市参加工伤保险业务（未缴纳其他社会保险）。本案死者孟伍锁从2019年9月2日起以舟山海纳公司职工名义进行参保，至2020年5月9日停保。据现有材料反映，孟伍锁于2019年9月5日在鲁荣渔5××××号渔船作业时不慎身亡。2019年10月8日，舟山海纳公司作为申请人，就死者孟伍锁伤亡事故向舟山市人社局提出的工伤认定申请，并提供相关材料（《工伤认定申请表》、死亡证明、户口簿、证人证言、威海鑫安公司书面证明、舟山海纳公司营业执照以及授权委托书、代理协议书）等，舟山海纳公司在《工伤认定申请表》中表述孟伍锁系其派遣至威海鑫安公司的员工。舟山市人社局收到上述工伤认定申请后，认为申请材料不完整，遂于当月12日向舟山海纳公司送达补正材料告知书，要求补正“1.劳动合同书原件及复印件；2.鲁荣渔5××××号渔船船舶所有证书复印件；3.司法机关或者有关行政主管部门结论；4.受托人身份证复印件”等材料，并告知限期在同月22日前补正，逾期不补正或补正后仍不符合要求的，不予受理。逾期后，舟山海纳公司仅补正受托人的身份证复印件，其他材料仍未能补正。同年10月23日，舟山市人社局作出编号2019004《工伤认定申请不予受理决定书》，以舟山海纳公司逾期未补正劳动关系等材料为由，根据《浙江省工伤保险条例》第十六条第二款规定，决定不予受理。次日，舟山市人社局将该不予受理决定书向受伤害职工（家属）和舟山海纳公司进行送达，但都由舟山海纳公司予以签收。2020年4月20日，张月萍（死者孟伍锁配偶）不服被诉不予受理决定，向舟山市人民政府申请行政复议。因复议申请所涉申请期限、申请材料、复议请求等存在疑问，经补正后，舟山市人民政府于同年5月7日受理了张月萍的复议申请。同日，舟山市人民政府一并向舟山市人社局和舟山海纳公司寄送《行政复议答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》，并于同年6月8日以听证方式进行了审理，后于同年6月28日作出被诉复议决定，并于同月30日将被诉复议决定书送达各方当事人。 原审法院另查明，一、本案是系列案件之一。自2019年5月起至同年底，舟山海纳公司为威海鑫安公司代理了千人以上非舟山本地用工船员，以舟山海纳公司职工名义（部分船员形式上与海纳公司签订有《劳动合同书》）在舟山市参加单工伤保险。同年5月29日起，舟山海纳公司陆续就上述参保的船员伤亡事故向人社部门提出工伤认定申请。其中在舟山市本级人社部门申请工伤认定的有50余件，在舟山市普陀区人社部门申请工伤认定的有9件。同年8月底，舟山市人社局发现舟山海纳公司工伤认定申请行为异常后，组织人员赴山东向威海鑫安公司实际负责人李波和投保船员进行实地调查。事后，舟山市人社局确认调查结果为，舟山海纳公司与其为威海鑫安公司代理的在舟山市参加工伤保险的船员之间不存在劳动关系，两公司之间包括船东与舟山海纳公司之间也不存在挂靠关系。二、与本案同时期发生的另外一起舟山海纳公司提出的工伤认定申请中，在舟山市人社局中止工伤认定程序后，该案死亡船员毛某某近亲属提出劳动仲裁后提起民事诉讼，诉请确认毛某某与舟山海纳公司存在劳动关系，案经一、二审，舟山市中级人民法院（2020）浙09民终498号生效民事判决维持原审驳回诉讼请求判决。三、舟山市人社部门对该系列案件作出分类处理，对赴山东调查结果确认前已经认定工伤的，等待司法判决后再决定是否纠错；对赴山东调查结果确认后尚未受理的，作出不予受理工伤认定申请；已经受理的，作出驳回工伤认定申请。在本案成讼前，舟山市人社局已经对绝大多数舟山海纳公司代威海鑫安公司参保的人员作出退保处理，将保险费用退还给了舟山海纳公司。 原审法院认为，本案是一起工伤认定申请不予受理而引发的行政争议，对该行政争议审查的重点有二，一是申请人提交的材料是否完整；二是舟山市人社局作出的不予受理决定是否有法律依据。一、根据《工伤保险条例》第十八条第一款第（二）项、《浙江省工伤保险条例》第十五条第一款第（二）项以及《工伤认定办法》第六条第（一）项规定，工伤认定申请人应当提交劳动合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的其他证明材料。而本案中，申请人舟山海纳公司在申请阶段和补正阶段均未能提供该公司与死者孟伍锁之间的劳动合同文本或者双方存在事实劳动关系的其他证明材料，故申请人提交的材料是不完整的。二、根据《浙江省工伤保险条例》第十六条第二款规定，“申请人逾期不补正或者补正后仍不符合要求的，应当在逾期之日起三日内或者收到补正材料的三日内，决定不予受理，出具不予受理通知书并书面说明理由”。本案舟山市人社局于2019年10月12日发出补正通知书，限申请人舟山海纳公司于当月22日前补正劳动合同和船舶所有证书等，但舟山市人社局在一审庭审中强调后者仅指船舶所有权证书，而非船舶的全部证书。原审法院认为，船舶证书有无非本案关键之所在，劳动合同文本才是本案需补正的关键材料。逾期后，申请人并未补正劳动合同文本或者双方存在事实劳动关系的其他证明材料。故舟山市人社局于同年10月23日作出被诉不予受理决定，于法有据。三、关于原告主张死者孟伍锁以舟山海纳公司职工名义参保，即使申请人未能提供劳动合同文本，参保之事实也足以视为已经提供了与用人单位存在劳动关系的其他证明材料一节，原审法院认为，根据舟山市人社局赴山东的实地调查结论，并参照业已生效的毛某某诉舟山海纳公司劳动关系确认一案的判决结果，可以确认本案死者孟伍锁与舟山海纳公司之间客观上确实不存在劳动关系（包括事实劳动关系），亦不属于舟山海纳公司劳务派遣至山东渔船上工作的职工。而通过审查威海鑫安公司与舟山海纳公司之间签订的《代理协议书》，亦可以确认两公司之间包括船东与舟山海纳公司之间并不存在挂靠关系。至于舟山海纳公司在《工伤认定申请表》上填写死者孟伍锁系其派遣至威海鑫安公司工作的船员，只是其履行《代理协议书》中约定的配合申请工伤保险的需要，在没有其他证据佐证的情况下，并不能据此得出双方存在劳动关系的结论。故，鉴于死者孟伍锁与舟山海纳公司客观上不存在劳动关系，威海鑫安公司或船东与舟山海纳公司亦不存在挂靠关系，则舟山市人社局作出不予受理决定亦是于法有据。四、被诉复议决定经过受理，以及受理后通知各方当事人参加行政复议，并通过听证方式进行审理，最后作出被诉复议决定并送达决定书，程序合法；认定申请人舟山海纳公司逾期没有补正相关材料，亦是事实清楚；维持被诉不予受理决定，结果亦是正确。五、本案需要指正的是，根据《工伤认定办法》第二十二规定，社会保险行政部门应当自工伤认定决定作出之日起20日内，将《认定工伤决定书》或者《不予工伤认定决定书》送达受伤害职工（或者近亲属）和用人单位，决定书送达参照民事法律有关送达的规定执行。该办法第二十三条规定，职工或者近亲属、用人单位对不予受理决定不服或者对工伤认定决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。涉案法律文书虽然是《不予受理决定书》，但仍应比照《不予工伤认定决定书》进行送达。舟山市人社局审查认定舟山海纳公司非孟伍锁实际用工主体，未向死者孟伍锁近亲属直接送达《不予受理决定书》，此节送达不符合法律规定。但鉴于决定书送达的主要目的是告知决定内容及保障当事人后续申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，而复议机关舟山市人民政府对死者孟伍锁近亲属提出的行政复议申请仍予以受理，未损害当事人的行政复议申请权，该送达为瑕疵。至于原告主张的送达回证上没有两个以上送达人签名问题，属于文书格式瑕疵，但不影响文书效力。故，原审法院予以指正，望舟山市人社局加强法律文书的送达工作的规范性。综上，被诉不予受理决定和复议决定，主要证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告主张撤销无事实和法律依据，原审法院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张月萍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张月萍负担。 宣判后，张月萍不服，向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实错误，《工伤认定申请材料一次性补正告知书》程序和内容均严重违法，要求补正的材料增加了当事人义务，造成当事人补证不能。另外舟山海纳公司在补正期限内针对可以补充的材料向被上诉人舟山市人社局邮寄，但被拒收退回。二、一审法院适用法律错误，被上诉人舟山市人社局对舟山海纳公司提出超出法律法规要求的材料，故不能以此为由不受理工伤认定申请。三、假设舟山海纳公司与孟伍锁双方不存在劳动关系，一审判决也是错误的。上诉人配偶孟伍锁实际用工在鲁荣渔5××××号渔船，通过威海鑫安公司介绍挂靠海纳公司参加工伤保险。舟山海纳公司具有《海洋船舶船员服务机构资质证书》（许可证号：乙09057）,经营范围也涵盖人力资源服务。其开展业务均符合法律规定。而在本案中，孟伍锁以舟山海纳公司职工的名义参加工伤保险，是典型的挂靠关系。一审判决仅引述《代理协议书》即认为孟伍锁所从事的具体工作的单位或组织与舟山海纳公司不存在挂靠关系，是错误的。另外，一审判决提高了受理工伤认定申请的标准。综上，请求本院依法撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人舟山市人社局辩称，一、原审判决认定事实清楚。舟山海纳公司申请孟伍锁为工伤死亡，但未提供孟伍锁与舟山海纳公司存在劳动关系的证明材料，根据《工伤保险条例》第十八条第一款第（二）项、《浙江省工伤保险条例》第十五条第一款第（二）项及《工伤认定办法》第六条第（一）项之规定，认定舟山海纳公司提交材料不完整，符合法律规定。另外原审判决认定孟伍锁与舟山海纳公司不存在劳动关系正确。另外，根据毛某某诉舟山海纳公司的劳动关系确认案，以及舟山海纳公司、威海鑫安公司、李波三方所签订的《代理协议书》及李波调查笔录，均可以认定舟山海纳公司仅为威海鑫安公司代理工伤保险缴纳，双方也不存在所谓的劳务派遣关系，也不是挂靠关系，即孟伍锁与舟山海纳公司不存在劳动关系。二、原审判决适用法律正确。原审判决认定本案不属于《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条规定的五类特殊的工伤保险责任情形，适用法律正确。且原审判决主要是以舟山海纳公司未提供孟伍锁与舟山海纳公司之间的劳动合同文本或双方存在事实劳动关系的证明材料为由，认定提交材料不完整，符合法律规定，并未提高受理标准。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求本院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人舟山市人民政府辩称，一、该府作出舟政复〔2020〕15号行政复议决定程序合法。2020年4月20日，上诉人因不服舟山市人社局作出的行政行为提出行政复议申请。经复议机关释明后于同年4月26日向上诉人寄送《行政复议补正通知书》，同年5月6日上诉人提交补正材料。次日，复议机关予以受理，向上诉人寄送《行政复议受理通知书》，并告知其在行政复议中的相关权利义务；同日，向舟山市人社局及行政复议第三人舟山海纳公司寄送行政复议相关材料。同年6月8日，复议机关召开听证会对本案进行听证审理。同年6月28日，复议机关作出舟政复〔2020〕15号行政复议决定，并于同年6月30日送达上诉人，且一并告知权利救济途径。上述复议案件办理流程合法。二、该府作出舟政复〔2020〕15号行政复议决定正确恰当。根据《浙江省工伤保险条例》第十五条、第十六条第一款第三项和第二款等规定，舟山市人社局作出的涉案不予受理决定事实认定清楚，证据确凿，程序合法，应予以维持。故复议机关依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第一项之规定，维持舟山市人社局涉案不予受理决定，并无不当。三、舟山市定海区人民法院作出（2020）浙0902行初31号行政判决，案件审理程序合法，判决结果正确。综上，请求贵院依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人舟山海纳公司未向本院提交书面答辩意见，亦未到庭参加二审庭审。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审庭审中，上诉人向本院提交一份EMS邮件，拟证明上诉人于2020年10月将涉案工伤认定申请材料寄送给舟山市人社局，但被拒收退回。上诉人对该邮件当庭拆封并交各方当事人质证。经二审庭审质证，被上诉人舟山市人社局认为该证据与本案不具有关联性，上诉人在本案被诉不予受理决定作出后时隔一年重新寄送工伤认定申请材料，已经超过法定期限；且材料中并未包括孟伍锁与舟山海纳公司之间的劳动合同文本或者双方存在事实劳动关系的其他证明材料，不符合工伤认定受理条件。被上诉人舟山市人民政府同意被上诉人舟山市人社局的质证意见。本院认为，上诉人提交的该份证据与本案审查舟山市人社局作出被诉不予受理决定以及舟山市人民政府作出被诉复议决定的合法性并无关联，故不予采纳。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实相同，故对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。被上诉人舟山市人社局作为舟山市级社会保险行政部门，具有受理、审核工伤认定申请并作出工伤认定相关决定的法定职权。根据各方当事人的诉辩意见，本院对本案审理重点归纳并评议如下： 一、关于被上诉人舟山市人社局作出被诉工伤认定申请不予受理决定是否正确合法的问题 根据《工伤保险条例》第十八条第一款第（二）项、《浙江省工伤保险条例》第十五条第一款第（二）项规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。《浙江省工伤保险条例》第十六条第二款规定，“申请人逾期不补正或者补正后仍不符合要求的，应当在逾期之后起三日内或者收到补正材料的三日内，决定不予受理，出具不予受理通知书并书面说明理由。”本案中，原审第三人舟山海纳公司在提出涉案工伤认定申请时向被上诉人舟山市人社局提交了《工伤认定申请表》、死亡证明、户口簿、证人证言、威海鑫安公司书面证明、舟山海纳公司营业执照以及授权委托书、代理协议书等材料，但未提供死者孟伍锁与舟山海纳公司之间的劳动合同原件及复印件，或者双方存在事实劳动关系的其他证明材料。被上诉人舟山市人社局于2019年10月12日向申请人舟山海纳公司送达《工伤认定申请材料一次性补正告知书》，告知补正材料须在10月22日之前补正，逾期不补正或者补正后仍不符合要求的，不予受理。原审第三人舟山海纳公司仍未在指定期限内补正劳动合同书原件及复印件等相关材料。故被上诉人舟山市人社局于同年10月23日作出被诉工伤认定申请不予受理决定，并依法告知权利救济途径，事实认定清楚，适用法律正确。 二、关于被上诉人舟山市人民政府作出被诉行政复议决定的合法性问题 根据《行政复议法》第十二条第一款规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。被上诉人舟山市人民政府具有受理、审查并作出本案被诉行政复议决定的法定职权。 本案中，申请人即上诉人张月萍因对被上诉人舟山市人社局作出的被诉不予受理决定不服，提出行政复议申请。被上诉人舟山市人民政府经释明并通知补正，于2020年5月7日经审批后受理该行政复议申请，经通知答复、组织听证，于同年6月28日作出被诉舟政复〔2020〕15号行政复议决定并邮寄送达各方当事人，且一并告知上诉人权利救济途径，符合行政复议程序规定。各方当事人对行政复议程序合法性亦无异议。被上诉人舟山市人民政府作出被诉复议决定，认为被申请人舟山市人社局作出的涉案不予受理决定事实认定清楚、证据确凿、程序合法予以维持，复议决定结论正确。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人张月萍的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张月萍负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王卫东 审 判 员 周 杰 审 判 员 岑锦山 二〇二一年四月二十八日 法官助理 方 园 代书记员 斯洲慧