河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫15行终79号上诉人（原审被告）信阳市浉河区住房和城乡建设局。住所地：信阳市浉河区东方红大道67号。法定代表人朱晓波，局长。出庭应诉负责人方霞，该局党组成员。委托代理人苏长宏，河南天宾律师事务所律师。委托代理人余海鹰，河南银辉律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王秀梅，女，汉族，1970年3月31日出生，住信阳市平桥区。委托代理人任桂洋、李颖，北京创为律师事务所律师。原审被告信阳市住房和城乡建设局。住所地：信阳市羊山新区新五大道与十八大街交叉口。法定代表人张立英，该单位局长。出庭应诉负责人吕靖，该副局长。委托代理人查君舰，河南文赢律师事务所律师。上诉人信阳市浉河区住房和城乡建设局因被上诉人王秀梅诉其强拆行为违法确认及行政复议争议一案。不服河南省信阳市浉河区人民法院（2020）豫1502行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人信阳市浉河区住房和城乡建设局出庭负责人方霞及其委托代理人苏长宏、余海鹰，被上诉人及其委托代理人任桂洋、李颖，原审被告信阳市住房和城乡建设局出庭应诉负责人吕靖及委托代理人查君舰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，原告王秀梅原房屋位于浉河区北京路125号北京路返迁安置综合楼1单元3层302号，房权证号信房权证浉河区字第××号。2020年7月21日被告信阳市浉河区住房和城乡建设局依据《危房拆除决定书》、《危房拆除强制执行决定书》（已另案处理）将原告房屋拆除。原告王秀梅向信阳市住房和城乡建设局申请复议，请求确认被告信阳市浉河区住房和城乡建设局实施的强制拆除原告王秀梅房屋及其附属物的行政行为，被告信阳市住房和城乡建设局于2020年9月29日作出《行政复议决定书》（信建复决【2020】11号）认为：根据本案涉案房屋的实际情况，被告信阳市浉河区住房和城乡建设局系依照《城市危险房屋管理规定》的相关规定对涉案房屋作出处理，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定并不存在根本性冲突。在案涉危险房屋存在可能造成严重社会危害，对人民群众生命财产安全带来巨大威胁的情况下，原告王秀梅逾期未履行相应义务，被告信阳市浉河区住房和城乡建设局采取紧急措施对本案房屋进行强制拆除，不能认定为以拆除代征收执法目的不当，原告王秀梅提出的复议理由依据不足，不予支持，综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。原告起诉请求：1．依法确认被告信阳市浉河区住房和城乡建设局2020年7月21日实施的强制拆除原告房屋及其附属物的行政行为违法；2．依法撤销被告信阳市住房和城乡建设局作出的信建复决（2020）11号《行政复议决定书》。原审另查明，2020年1月20日，信阳市浉河区人民政府发布《关于对浉河区城市有机更新五里墩片区一期（棚户区改造）国有土地上房屋实施征收决定的公告》（公告【2020】1号），决定对包括原告房屋在内的浉河区城市有机更新五里墩片区一期（棚户区改造）房屋依法实施征收，征收人：信阳市浉河区人民政府，征收部门：浉河区房屋征收管理办公室，征收实施单位：浉河区五里墩办事处，房屋征收期限：2020年2月24日-2020年4月23日，并发布房屋征收补偿安置方案。危房鉴定申请人胡廷蛟2020年5月1日与征收实施单位达成的国有土地上房屋征收补偿协议书（甲方为征收实施单位，乙方为胡廷蛟），该协议书第七条载明：本协议书签订之日，乙方将被征收房屋相关的产权或具有法律效力的资料原件（《房屋所有权证》）交付给甲方后，被征收房屋的所有权归甲方，甲方有处置权…；在鉴定时因部分房屋被拆除，房体构件已大面积损毁、坍塌。原审认为，2020年元月，浉河区人民政府发布《浉河区城市有机更新五里墩片区一起（棚户区改造）国有土地上房屋实施征收决定的公告》，原告的房屋位于该片区之内，与原告拥有同一幢楼房屋的部分被征收人与政府达成征收补偿协议，房屋已拆，该楼房出现大面积坍塌，自然存在居住和使用安全危险因素的存在。《城市危险房屋管理规定》第五条规定：建设部负责全国城市危险房屋管理工作，县级以上地方人民政府房地产主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。被告信阳市浉河区住房和城乡建设局有做出危险房屋拆除决定的权利。针对可能出现危险因素的房屋，为维护人民群众的生命和财产安全，信阳市浉河区住房和城乡建设局做出危险房屋拆除决定符合国民经济发展和社会发展计划，符合公共利益需要，符合城市美化建设需要。《城市危险房屋管理规定》第七条规定：房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。委托时委托人已与征收部门达成征收补偿协议，房屋已拆除，不符合《城市危险房屋管理规定》第七条中规定的房屋所有人或使用人的主体；河南鼎丰房屋安全鉴定有限公司出具的检测鉴定报告结论为：必须立即采取措施，但未明确措施的内容是否为“拆除”，且该鉴定报告中无鉴定对象“适修性”类别，故被告信阳市浉河区住房和城乡建设局作出的危房拆除决定书证据不足、程序违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定：实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。原告房屋位于征收范围内，还没有与征收单位签订征收补偿协议，但房屋已被强制拆除。《行政强制法》第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式做出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据：（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以做出立即强制执行决定。被告信阳市浉河区住房和城乡建设局未告知强制执行的时间、未制作、送达立即强制执行的决定。《行政强制法》第三十八条规定催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接受或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。被告信阳市浉河区住房和城乡建设局无证据证明在无法直接送达的情况下进行手机信息送达相关决定书等。故被告信阳市浉河区住房和城乡建设局强制拆除原告王秀梅房屋的行为证据不足、存在程序瑕疵。但该行为不影响原告实体程序权利的行使，对原告后期房屋的征收补偿也无任何实质影响，现原告房屋已拆除，撤销决定书已无实际意义。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条：行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有证据。被告信阳市住房和城乡建设局未提交其作出复议决定程序合法的证据，视为其没有证据；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定：行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的。本案原告申请复议的不是行政机关不履行法定职责，被告信阳市住房和城乡建设局依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项作出复议决定，属于适用法律错误。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条、第七十九条之规定，经审判委员会讨论决定，判决：一、确认被告信阳市浉河区住房和城乡建设局2020年7月21日强制拆除原告王秀梅房屋的行为违法；二、撤销被告信阳市住房和城乡建设局于2020年9月29日作出《行政复议决定书》（信建复决【2020】11号）。上诉人信阳市浉河区住房和城乡建设局上诉称，一、一审判决认定危房鉴定委托人不具有申请危房鉴定的主体资格。该认定事实错误。上诉人浉河区住建局在一审举证期限内已经提交了危房鉴定申请人房屋产权证明等充分证据，证明危房鉴定申请人系涉案楼层房屋的所有权人。其提出鉴定符合《城市危险房屋管理规定》第七条规定。而且，被征收房屋所有权发生变动的时间节点应当以安置补偿协议履行完毕或者是不动产产权完全丧失为依据。本案委托人申请鉴定时安置补偿协议未履行完毕，其不动产产权并未发生变动或丧失，鉴定申请人具有提出鉴定的资格。二、一审判决认定河南鼎丰房屋安全鉴定有限公司出具的检测鉴定报告未明确措施内容是否为拆除，无鉴定对象“适修性＂类别，认为拆除证据不足，该判决认定明显错误。1、在事实方面。该房屋危险性的事实是明确的。被上诉人同案中同区域的房屋所人在庭审发表质证意见中亦表示因害怕房屋结构不稳定而搬出房屋。2、在依据方面。案涉整栋楼经鉴定为最高等级的Dsu级的危险房屋。根据《危险房屋鉴定标准》第6.1.4条对危房级别的阐述“4、D级：承重结构已不能满足安全使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整栋危房”。根据《民用建筑可靠性鉴定标准》GB50295-2015第11章第11.03条规定“对评为Csu-Dr、Dsu-Dr和Cu-Dr的鉴定单元和子单元，宜考虑拆换或重建”。第12章第12.0.3条“对承重结构或构件的安全性鉴定所查出的问题，应根据其严重程度和具体状况有选择地采取下列处理措施：．．．5、拆除部分结构或全部结构。”另外，关于鉴定对象“适修性”问题根据《民用建筑可靠性鉴定标准》GB50295-2015第11章11.0.1条规定“民用建筑的适修性评估．．．这次修订本标准，考虑到它毕竟不是可靠性鉴定的构成部分，对它的应用未作强制性规定。”因此鉴定对象“适修性”类别并非强制要求。鉴定报告并不违反相关规定。另外，涉案房屋位于征收区域范围内，涉案危房没有修复价值和修复必要。3、从拆除的紧迫性来看，该建筑处在居民区以及交通主干道路北京大街一侧，严重影响本楼和周边群众以及不特定人群安全，对其拆除具有紧迫性和必要性。综上，该危险房屋属于《城市危险房屋管理规定》第九条第四款规定的“属于整幢危险且无修缮价值，需立即拆除的房屋”。上诉人浉河区住建局作出整体拆除决定具有相应事实和法律依据。三、上诉人浉河区住房和城乡建设局的送达程序合法有效，且已经实际送达至被上诉人手中。上诉人浉河区住建局在送达涉案文书时登门前往被上诉人居住地，被上诉人拒不开门，上诉人邀请了当地基层组织工作人员进行见证，说明情况，并在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，采取留置送达的方式把诉讼文书留在受送达人的住所；并采用拍照、录像等方式记录。浉河区住建局的送达方式符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定。同时，被上诉人已针对该行政文书向人民法院提出行政诉讼，并在举证中将上诉人浉河区住建局下达的相关文书作为证据予以提交，证实被上诉人已实际收到涉案文书，上诉人浉河区住建局的送达程序合法有效。四、上诉人浉河区住建局作出的强制行为合法有效。上诉人在作出涉案行为前，先后向原告下达《危险房屋告知书》、《危房限期搬离通知书》、《危房拆除决定书》、《催告书》以及《危房拆除强制执行决定书》，充分保障了当事人的知情权，陈述和申辩权和行政复议以及行政诉讼的权利，该拆除行为的程序符合《中华人民共和国行政强制法》、《城市危险房屋管理规定》的有关规定。同时，鉴于危房的危险性和拆除的紧迫性，在履行完程序的立即予以拆除具有必要性。亦充分保障被上诉人知情权。综上所述，上诉人浉河区住建局履行相应管理职责，为及时消除安全隐患，按照相关规定对涉案房屋进行拆除的行为事实充分，程序合法，内容适当。请求二审依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人王秀梅辩称：危房鉴定委托人不具有鉴定危房申请的主体资格，依据《城市危险房屋管理规定》第七条，房屋已被拆除，不符合使用人主体身份；检测鉴定报告结论为“采取措施”，没有明确措施的内容是拆除，依据《城市危险房屋管理规定》第十四条的规定，危险房屋鉴定标准是强制性行业标准，对房屋进行危房鉴定必须适用该标准，案涉鉴定公司适用的标准是民用房屋可靠性鉴定标准，将被上诉人房屋鉴定为危房，不符合城市危险房屋管理的相关规定。依据上诉人的自述，涉案房屋是征收范围内没有修复必要，体现了其按照危房对被上诉人的房屋进行拆除系对征收搬迁工作的配合。两决定书的送达为通过短信方式或直接张贴在门上的方式送达，不符合民事诉讼法有关送达的规定，上诉人应采用直接送达的方式送达，在无法直接送达的方式下可以采用留置送达，采用手机信息送达及直接张贴在门上的送达方式不符合法律规定。上诉人的强拆行为违反了行政强制法和城市危险房屋管理的有关规定，并未保障被上诉人对其危房认定进行陈述和申辩的权利，被上诉人在决定书告知的复议期提起行政复议，在此期间上诉人将被上诉人的房屋予以拆除，其应该在危房拆除决定、强制决定执行书，经人民法院依法审理确定其合法后才能依法拆除，故其拆除行为严重违法。请求驳回上诉，维持原判。原审被告信阳市住房和城乡建设局述称同意上诉人的上诉意见。二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款的规定，实施房屋征收应当先补偿，后搬迁。本案中，被上诉人王秀梅的房屋位于信阳市浉河区北京路125号北京路返迁安置综合楼，属于被征收范围的房屋，上诉人信阳市浉河区住房和城乡建设局未能与被上诉人签订安置补偿协议，亦未及作出安置补偿决定，上诉人在与返迁安置综合楼部分被征收人签订安置补偿协议后，对该综合楼部分已签订安置协议的被征收人的房屋进行了拆除，后又以该部分已签订了安置协议的被征收人的名义对被上诉人所在的综合楼进行危房鉴定，并以案涉房屋属于危房为由组织强制拆除，有借“危房”之名促征收之嫌，目的不正当，强制拆除行为应确认为违法。上诉人虽先后向被上诉人下达了《危险房屋告知书》《危房限期搬离通知书》《危房拆除决定书》《催告书》及《危房拆除强制执行决定书》等文书，但上述文书送达程序并不符合《中华人民共和国行政强制法》规定的程序，程序违法。原审被告作出驳回复议申请的复议决定不当，应予撤销。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长 李 锋审判员 李洪宇审判员 阮晓强二〇二一年四月十五日法官助理杨砚犁书记员樊鑫