安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖行终430号 上诉人（一审原告）王佑君等13人（名单附后）。 上诉人暨诉讼代表人王佑君，女，1963年11月15日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 上诉人暨诉讼代表人丁晓敏，女，1970年5月16日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 上诉人共同委托代理人翁冶中，江苏中祥律师事务所律师。 上诉人共同委托代理人黄元雨，江苏中祥律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）巢湖市人民政府，住所地安徽省巢湖市姥山路1号。 法定代表人汪功胜，市长。 委托代理人王文娟，巢湖市司法局工作人员。 委托代理人吴桦，安徽蒋平华律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路100号。 法定代表人凌云，市长。 委托代理人杨忠，合肥市司法局工作人员。 一审原告周世荣等12人（名单附后）。 王佑君等25人诉巢湖市人民政府房屋征收及合肥市人民政府行政复议一案，合肥市中级人民法院作出（2020）皖01行初274号行政判决。王佑君等13人不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年3月17日公开开庭审理了本案，上诉人陈登凯及上诉人共同委托代理人翁冶中，被上诉人巢湖市人民政府委托代理人王文娟、吴桦，被上诉人合肥市人民政府委托代理人杨忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年9月6日，巢湖市人民政府作出巢政〔2019〕33号《巢湖市人民政府关于对柴油机厂安置点及周边区域红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》（以下简称33号《征收决定》）。巢湖市房屋征收办公室为征收部门，征收实施单位为巢湖市凤凰山街道办事处和卧牛山街道办事处。2019年11月4日，案外人孟宪才针对33号《征收决定》向合肥市人民政府申请行政复议，请求予以撤销。2020年1月14日，合肥市人民政府作出合复决〔2019〕269号《行政复议决定书》（以下简称269号《决定书》），对33号《征收决定》的合法性予以充分阐述后作出了维持的复议决定，并于同日邮寄送达给孟宪才。在法定的起诉期限内，孟宪才未对269号《决定书》提起行政诉讼，269号《决定书》已经生效。 2020年2月23日、2020年2月28日王佑君等26人、安徽捷思新材料科技有限公司分别向该院提起行政诉讼，请求撤销33号《征收决定》。该院于2020年4月14日作出（2020）皖01行初111号行政裁定，驳回各原告的起诉。除钟礼慎外，其他原告均不服，向安徽省高级人民法院提起上诉。2020年6月29日，安徽省高级人民法院作出（2020）皖行终658号行政裁定，指令该院继续审理，并要求追加合肥市人民政府为共同被告。在该院继续审理期间，安徽捷思新材料科技有限公司主动申请撤回起诉，该院依法予以准许。2020年8月17日，王佑君等25人向该院递交书面申请，请求追加合肥市人民政府为本案被告，同时增加一项诉讼请求，即撤销269号《决定书》，该院于次日依法追加合肥市人民政府为本案共同被告，并依法通知各方当事人。 一审法院认为，巢湖市原柴油机厂职工家属住宅区数百户居民认为所居住的房屋破烂不堪、存在重大安全隐患，要求巢湖市人民政府将该地块纳入柴油机厂政府土地储备项目，巢湖市人民政府顺应该民意并作出的33号《征收决定》符合公共利益的要求；巢湖市人民政府提供的证据表明，该次征收符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且已纳入了巢湖市国民经济和社会发展年度计划；在33号《征收决定》作出之前，征收部门或实施单位进行了社会稳定风险评估，就征收补偿安置方案征求了意见，被告巢湖市人民政府在政府常务会议上对征收补偿安置方案进行了讨论，征收补偿安置费用得到保障，征收决定作出之前的各项工作符合相关规定，程序合法，内容合法。因此，33号《征收决定》合法。合肥市人民政府在行政复议申请的受理、审查调查和作出决定以及送达等方面符合法律规定，程序合法。269号《决定书》维持33号《征收决定》的结果亦正确。因此，269号《决定书》合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王佑君等25人的诉讼请求。 王佑君等13人上诉称，一、案涉征收决定不符合相关规划。被上诉人在一审中对于该征收决定是否符合规划，仅提供了一份“巢湖市城市总体规划图(2017-2035)”和一份“巢湖市中心城区土地利用总体规划图(2006-2020)”。一审判决仅凭该两图就认为案涉征收符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，证据不足。一审虽然认定上诉人提交的“责令被告提交证据申请书”的申请理由成立，但是在巢湖市人民政府拒不提交案涉规划时，仍然拒绝认可上诉人关于案涉征收决定不符合规划的主张；在没有任何规划证明的情况下，认定案涉征收决定符合公共利益的需要，基本事实认定不清、主要证据不足，而且适用法律、法规错误。二、案涉征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的其他规定。1、巢湖市人民政府未公布《柴油机厂安置点及周边区域房屋征收与补偿方案》的论证结果，违反《征补条例》第十条第二款“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”的规定。巢湖市人民政府以《柴油机厂安置点及周边区域房屋征收与补偿方案》(征求意见稿)的公告记录和论证会会议记录及意见表作为证明符合《征补条例》第十条第二款规定的证据，但是，这份《征收与补偿方案》的公告记录时间是2018年3月，而论证会会议记录及意见表的成立时间是2018年4月19日。显然，《征收与补偿方案》的公告记录并不能作为其已经对论证结果公布并征求公众意见的证据。2、巢湖市人民政府并未公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况，违反《征补条例》第十一条“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布”的规定，程序违法。3、巢湖市人民政府没有提供“征收补偿费用足额到位、专户存储”的证据，违反《征补条例》第十二条“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的规定。一审判决以巢湖市人民政府提供的临时安置费(12个月房租)发放记录和第三人的证明替代“征收补偿费用足额到位、专户存储”的法定要求，认定“征收补偿安置费用得到保障”，适用法律错误。4、巢湖市人民政府未向被征收人公布房屋面积调查结果，违反《征补条例》第十五条的规定。综上，一审判决认定事实不清，适用法律、法规错误。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 一审原告王佑君等25人向一审法院提供的证据为33号《征收决定》，证明被诉行政行为存在。 一审被告巢湖市人民政府向一审法院提供的证据为： 1.巢湖市信访联席会议办公室第十二期会议纪要，证明2016年12月14日，包含申请人在内的687户居民信访要求将柴油机厂职工住宅区纳入柴油机厂政府土地储备项目（申请人签名为信访人签名第九页画圈处）； 2.巢湖市2018年政府工作报告，证明柴油机厂征收工作符合社会公众利益要求，被纳入国民经济和社会发展年度计划； 3.巢湖市发改委《关于巢湖市2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划草案的报告》，证明征收工作被纳入国民经济和社会发展年度计划； 4.《巢湖市房屋征收计划汇报》，证明征收工作被纳入国民经济和社会发展年度计划； 5.巢湖市城市总体规划（2017-2035）、巢湖市中心城区土地利用总体规划图（2006-2020）、巢湖市栖凤山庄安置小区规划方案设计蓝纸，证明征收行为和安置点建设符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划； 6.巢湖市征收办《关于暂停办理柴油机厂安置点及周边区域房屋征收红线范围内相关手续的通知》，证明依法在征收范围确定后对征收范围内建设活动予以限制； 7.《柴油机厂安置点及周边区域房屋征收与补偿方案》（征求意见稿）的公告记录、张贴照片、论证会会议记录及意见表，证明依法对补偿方案予以公布并征求公众意见； 8.《选择房地产价格评估机构》公告及公示照片、选定评估机构现场会议照片、征询意见汇总表、（2018）皖巢公证字第1195号公证书，证明选择房地产评估机构程序合法、公正，相关证据真实有效； 9.巢湖市人民政府第二十四期常务会议纪要，证明《柴油机厂安置点及周边区域房屋征收与补偿方案》依法通过上会程序； 10.柴油机厂安置点地块征收项目的社会稳定风险评估程序相关材料（包含关于《柴油机厂安置点及周边区域房屋征收与补偿方案（征求意见稿）公开征求意见的公告》、被征收人意见表、相关会议记录、《凤凰山街道办事处社会稳定风险评估报告书》及备案证明、《卧牛山街道办事处社会稳定风险评估报告书》及备案证明），证明已按程序履行社会稳定风险评估程序； 11.柴油机厂安置点及周边区域房屋征收听证会相关材料（包括听证会公告、居民代表签到记录、会议议程表、会场图片、社区和公众代表的征询意见表、会议记录、听证会结论），证明依法履行了听证程序； 12.《巢湖市发改委关于同意栖凤山庄安置点工程立项的批复》《巢湖市发改委关于同意巢湖市长江西路北侧新建九年一贯制学校工程项目立项的批复》，证明安置点建设符合专项规划； 13.《巢湖市人民政府关于对柴油机厂安置点及周边区域红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》及征收红线图，证明征收行为及征收范围合法； 14.柴油机厂安置点及周边区域房屋征收终审认证公示（登报及网上公示），证明该征收行为依法实施了终审认证公示程序； 15.柴油机厂临时安置费（12个月房租）发放记录、柴油机厂安置点及周边区域房屋征收补偿安置资金证明，证明已依法保障被征收人的居住需要； 16.栖凤山庄安置点的建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、建筑工程施工许可证，证明安置点符合相关规划，且已在建设过程中； 17.《柴油机厂安置点及周边区域房屋征收指南》，证明189号批复为模拟征收； 18.（2019）皖01行初11号、（2019）皖01行赔初2号、（2019）皖行赔终176号、（2019）皖行终968号行政诉讼裁定书，证明相关行政诉讼情况。 一审被告合肥市人民政府向一审法院提供的证据为： 1.行政复议申请书及邮寄单，证明孟宪才向合肥市人民政府提起行政复议； 2.提出答复通知书（合复答〔2019〕269号）及送达回证，证明合肥市人民政府于收到复议申请之日起七日内，将副本发送给巢湖市人民政府； 3.行政答复意见书，证明巢湖市人民政府自收到之日起十日内提出了书面答复，并提交了有关材料； 4.延期通知书及送达回证，证明依法延期； 5.269号《决定书》及送达回证，证明合肥市人民政府及时作出行政复议决定。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，根据《征补条例》第八条、第九条的规定，因公共利益需要确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。旧城区改建的，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，案涉房屋征收区域为巢湖市原柴油机厂职工住宅区。案涉征收决定作出之前，包括部分上诉人在内的该住宅区众多居民曾以全体住户的名义向巢湖市人民政府反映，称该住宅区共有住户687户，房屋均为上世纪五、六十年代初期建设的砖木结构（其中还有三幢土坯墙），房龄达60多年，房屋破烂不堪，没有卫生间，有的房屋墙体开裂，地基普遍下沉，存在极大的安全隐患，请求将柴油机厂生活区和厂区土地一并收储开发，以便改善居住环境。为顺应案涉住宅区住户的要求，实施对危旧房集中、基础设施落后地段旧城区改建，巢湖市人民政府决定对该区域房屋进行征收，符合《征补条例》第八条规定的公共利益之需要。巢湖市人民政府提交的2018年12月27日在巢湖市第九届人民代表大会第三次会上的《政府工作报告》、巢湖市发展和改革委员会《关于巢湖市2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划草案的报告》等证据，可以证明案涉房屋征收符合当地国民经济和社会发展规划且已纳入年度计划。关于案涉征收是否符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的问题。巢湖市人民政府提供的案涉项目安置点建设用地规划许可证，可以证明安置点建设符合上述规划，该安置地点与原住宅区仅一路之隔，符合旧城区改建就近安置的原则。至于征收后案涉被征收房屋所在区域土地如何使用，巢湖市人民政府仅提供了《巢湖市发改委关于同意巢湖市长江西路北侧新建九年一贯制学校工程项目立项的批复》，并未提供具体建设项目及其规划审批文件。本案二审期间，巢湖市人民政府向本院提交情况说明，称目前案涉征收区域仅剩4户未签订补偿协议，原柴油机厂地块原规划用途为居住用地，目前未发生改变。结合该地块现状及群众意愿，其认为在该地建设一处学校和一处居民活动中心较为合适，但相关土地规划、报批等工作尚未开展，对于剩余土地的利用方式，暂时没有相关方案。对此，本院认为，旧城区改建征收房屋与能源、交通、水利等基础设施建设以及科技、文化、卫生、体育等公共事业征收房屋不同，后者有具体明确的建设项目需要使用征收区域的土地，可以根据该具体建设项目判断其是否符合相关规划。前者因危旧房集中、基础设施落后，改建具有一定的紧迫性，而征收拆迁需耗费大量时间，如果待征收拆迁完毕后再在原地建设安置房，被征收人将难以获得及时安置，给其生产、生活带来诸多不便，同时将会大幅增加临时安置费用，加重财政负担。为此，不少地方从实际出发，先行或者与征收同步就近建设安置房，这种做法既有利于被征收人及时获得安置，又能节约临时安置费用。至于征收区域的土地，在征收之前可能暂时没能确定具体建设项目，但将来无论任何建设项目使用该土地，均须依法申请建设用地规划许可，如果不符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，将难以合法开展建设活动。本案中，案涉征收区域房屋较为老旧，危房集中，基础设施落后，住户期盼改善居住环境已久。巢湖市人民政府启动房屋征收并同步建设安置房，就是为了满足被征收人改善居住环境的迫切需求。由于改建时间紧迫，巢湖市人民政府目前尚未完全确定征收区域具体建设项目，客观上现在难以审查该区域将来的建设活动是否符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。但本院必须指出，巢湖市人民政府及其规划主管部门应严格执行城乡规划法律、法规规定，确保案涉征收区域将来的各项建设活动符合相关规划。 根据《征补条例》第十二条的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。该规定目的是防止因资金不足导致被征收人无法得到及时补偿安置。本案中，巢湖市人民政府提供的柴油机厂安置点及周边区域房屋征收补偿安置资金证明、柴油机厂临时安置费发放记录、安置房建设施工许可等证据，可以证明其一部分补偿资金已经支付，一部分资金已经投入安置房建设，上诉人亦无证据证明该项目存在补偿安置无法兑现的情形，故案涉征收能够保障被征收人获得补偿安置的权利。根据《征补条例》第十条、第十一条的规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，巢湖市人民政府提供的《柴油机厂安置点及周边区域房屋征收与补偿方案》（征求意见稿）的公告记录、张贴照片、论证会会议记录及意见表、柴油机厂安置点及周边区域房屋征收听证会相关材料、巢湖市人民政府第二十四期常务会议纪要等证据，可以证明其补偿方案的确定已基本上履行上述程序。根据《征补条例》第十五条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。巢湖市人民政府提供的柴油机厂安置点及周边区域房屋征收终审认证公示（登报及网上公示），可以证明其已履行了上述调查登记和公布程序。 案涉征收决定系应该区域广大住户强烈要求而作出，绝大多数住户已经签订补偿安置协议，安置房亦已同步建设，相信很快即可满足住户改善居住环境之迫切需求。对于尚未签订补偿安置协议的个别住户，亦应平等对待，妥善做好补偿安置工作。征收实施部门可抓紧与其协商，如协商达不成一致，应及时报请巢湖市人民政府依法作出补偿决定，确保其得到公平补偿。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人王佑君等13人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王佑君等13人负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年四月六日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附1：上诉人（一审原告）名单 上诉人（一审原告）王佑君，女，1963年11月15日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 上诉人（一审原告）丁晓敏，女，1970年5月16日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 上诉人（一审原告）李立新，男，1960年3月5日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 上诉人（一审原告）钟庆平，男，1965年6月18日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 上诉人（一审原告）杜斌，男，1967年8月15日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 上诉人（一审原告）王平，男，1972年6月16日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 上诉人（一审原告）周楚，女，1972年11月11日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 上诉人（一审原告）陈登凯，男，1970年3月19日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 上诉人（一审原告）刘玉娥，女，1968年7月25日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 上诉人（一审原告）耿武，男，1975年10月7日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 上诉人（一审原告）许卫翔，男，1973年6月29日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 上诉人（一审原告）夏成全，男，1964年11月8日出生，汉族，住浙江省余姚市。 上诉人（一审原告）王成，男，1968年3月20日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 附2：一审原告名单 一审原告卢三保，男，1950年10月30日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 一审原告周世荣，男，1949年3月15日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 一审原告陈肖肖，女，1993年4月18日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 一审原告杨跃平，男，1970年7月16日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 一审原告童科，男，1974年7月8日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 一审原告龙涛，男，1978年5月10日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 一审原告杨忠良，男，1954年6月28日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 一审原告栗存好，男，1943年12月26日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 一审原告李磊，男，1981年1月6日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 一审原告钱光荣，男，1976年9月15日出生，汉族，住浙江省宁波市江北区。 一审原告刘康政，男，1975年8月27日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 一审原告曹荣华，男，1973年10月2日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 附3：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -1-