上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）沪01行终155号上诉人（原审原告）上海富扬温泉沐浴有限公司，住所地上海市宝山区祁连山路1868号。法定代表人王富。被上诉人（原审被告）上海市宝山区大场镇人民政府，住所地上海市宝山区大华路1469号。法定代表人孙兰，镇长。委托代理人武顺华，上海中联律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市宝山区人民政府，住所地上海市宝山区密山路5号。法定代表人高奕奕，区长。上诉人上海富扬温泉沐浴有限公司（以下简称：富扬公司）因政府信息公开及行政复议一案，不服上海市浦东新区人民法院（2020）沪0115行初979号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月1日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，2020年6月19日，富扬公司以网络媒介的方式向上海市宝山区大场镇人民政府（以下简称：大场镇政府）递交《信息公开申请表》一份，该表的“所需信息的内容描述（名称、文号或其他特征描述）”处为“申请公开关于XX路XX号富扬温泉沐浴的责令改正通知书”。大场镇政府经检索后，该政府信息不存在。2020年7月14日，大场镇政府作出文号为SQ002453521120200619002《告知书》（以下简称：被诉告知），主要内容为本机关于2020年6月19日收到你单位提出的申请，要求获取关于XX路XX号富扬温泉沐浴的责令改正通知书。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称：《政府信息公开条例》）第三十六条第（四）项、《上海市政府信息公开规定》第三十八条第（四）项的规定，答复如下：经检索，因本机关未制作，该政府信息不存在。在该被诉告知下列：“基于便民原则，本机关提供1份发给‘上海A公司XX路XX号’的《责令改正通知书》（以下简称：涉案通知书）复印件，请查收。”2020年7月16日，富扬公司收到被诉告知，并于2020年8月18日向上海市宝山区人民政府（以下简称：宝山区政府）申请行政复议，宝山区政府于同年8月24日予以受理。2020年9月22日，作出文号为宝府复字（2020）第087号《行政复议决定书》（以下简称：被诉复议决定），认为被诉告知认定系争信息不存在属实，并在法定期间内作出，大场镇政府便民提供涉案通知书保障富扬公司的知情权，富扬公司所谓通知书为虚假、未如实公开的主张，并无事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称：《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被诉告知。富扬公司不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉告知及被诉复议决定，并要求大场镇政府重新予以信息公开。原审另查明，2002年7月29日，大场镇政府作出文号为宝大府［2002］109号《宝山区大场镇人民政府关于同意开设“上海XX有限公司”批复》（以下简称为：《批复》），该《批复》载明：“经研究决定，同意你村国茂实业公司和社会自然人（江苏省扬州市XX乡XX村XX组XX号）王富，共同投资开办‘上海XX有限公司’。具体批复如下：一、企业名称：上海XX有限公司二、企业地址：XX路XX号……”。2002年10月1日，上海A公司（作为“甲方”）与王富（作为“乙方”）签订《协议书》一份，该协议第一条约定：“甲、乙双方拟共同举办富扬沐浴，设立地点为甲方的本市XX路XX号。”2002年11月4日，富扬公司注册成立。2017年2月23日，大场镇政府制发文号为（大场）城管改字［2017］第01972号的《责令改正通知书》即涉案通知书，内容为“上海A公司XX路XX号（富扬温泉餐饮客房）：经查，你（单位）于2017年2月23日10时00分在XX路XX号，因擅自搭建违法建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，本机关现责令你（单位）……”该涉案通知书的“签收人”处，签署人为“石某”。原审再查明，《上海市房地产权证》（编号为沪房地宝字（2003）第044630号）载明坐落于上海市宝山区XX路XX号处的房屋权利人为上海A公司。原审庭审中，双方确认上海市宝山区XX路XX号处房屋仅有一次违章建筑责令整改。富扬公司向原审法院提供一份同涉案通知书内容一致的“责令改正通知书”（以下简称：1972号通知书），仅在抬头处未有“上海A公司”的字样。原审审理期间，富扬公司表示大场镇政府未曾对其作出有关违章建筑的责令改正通知。原审认为，根据《政府信息公开条例》第四条第一款规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。该条第二款第（一）项为办理本行政机关的政府信息公开事宜。针对富扬公司申请办理的有关公开关于XX路XX号富扬温泉沐浴的责令改正通知书的申请，大场镇政府具有处理的职权。根据《行政复议法》第十三条之规定，宝山区政府作为大场镇政府的上一级地方人民政府，具有受理大场镇政府作出具体行政行为行政复议的法定职权。本案中，富扬公司以手持的1972号通知书为据，认为大场镇政府未能如实公开信息。而大场镇政府认为按照富扬公司申请的内容，经其检索未能发现信息，故无法提供。本案的争议焦点在于大场镇政府是否如实进行信息公开，原审分述如下：第一，从富扬公司申请公开的内容来看，首先，按照有关法律规定及大场镇政府的信息公开申请表上，要求公开的信息必须具有类似于名称、文号等显著性的标示。富扬公司向大场镇政府递交涉案信息公开申请，要求其提供有关“XX路XX号富扬温泉沐浴”的责令改正通知书。富扬公司在提交该申请之时，并未按照该信息公开表的要求，列明需要公开信息的专有名称或者专有文号，明显缺乏识别公开信息的单一性的标示。然其手中持有的1972号通知书中确包含着“（大场）城管改字[2017]第01972号”这样文书的字样，如其为真实获得该信息，其可直接予以描述，富扬公司在业已获取1972号通知书的前提下，但仍以“XX路XX号富扬温泉沐浴的责令改正通知书”的字样去申请其要获取的信息，实属不妥。其次，在无法获知文号或者名称的前提下，大场镇政府仅能从富扬公司所要求公开信息的内容的特征性角度，区别找寻富扬公司所需之信息。从提交申请的内容上看，富扬公司所需公开之信息包含了三个特征性描述：“XX路XX号”、“富扬温泉沐浴”、“责令改正通知书”等三项集合内容予以检索，在共同符合前述三者特征的文书，经大场镇政府内部检索，显然并不存在。最后，富扬公司认为“富扬温泉B公司名称的简称，大场镇政府理应知晓，以此为富扬公司为主体的责令整改。然富扬公司在审理期间，自认其并未作为相对人被认定过有关违章建筑，并作出责令整改之事宜，其在申请政府信息公开之时就应知客观上并不具备以其为相对人作出的有关行政行为，亦无存在作为该有关行政行为的载体文书，富扬公司在申请之前即应当知道并不具备该通知书的可能性。第二，从大场镇政府答复的情况来看，大场镇政府自收到富扬公司的信息公开申请后，交由相关职能部门处理。由于在无法明确的文号、名称的前提下，特征性描述的文件便成为具有可操作性的唯一选择。按照上述三项关键词的查找，显然无法有存在的有关信息。大场镇政府在本案诉讼期间向原审递交了其内部的流转单据，以证明其内部进行检索。原审认为，在无法证明富扬公司所申请之信息存在的可能之前，加之消极事实的证明周延难以覆盖的前提下，大场镇政府提供的该份流转单据足以证明大场镇政府完成了检索义务。大场镇政府作出的被诉告知具有事实和法律上的依据。且根据前述三项特征，大场镇政府结合“XX路XX号”、“责令改正通知书”两项区别性描述，基于便民原则，向富扬公司提供了涉案通知书，从另外一个侧面也说明了大场镇政府也履行完成了其内部信息的检索义务。富扬公司虽在本案中递交了1972号通知书，但是须注意的是，涉案通知书及1972号通知书上前部开头部分皆列明的是“富扬温泉餐饮客房”，而非是富扬公司在公开申请表中的“富扬温泉沐浴”的字样，两者霄壤之别。富扬公司庭审中认为，即便两者存有差异，但是按照《批复》的内容，大场镇政府理应知晓两者为同一主体，即为富扬公司。原审认为，第一，富扬公司的名称为“上海富扬温泉沐浴有限公司”，但批复上列明的企业名称为“上海XX有限公司”，一字之差，两者非为同一；第二，富扬公司的成立时间为2002年11月4日，明显晚于大场镇政府作出《批复》的时间；第三，公司的成立与否并非是大场镇政府的职责，应系市场监督管理部门的职权。无论是从事前的公司名称拟定、公司成立时间、法定职权设置各方面而言，大场镇政府都无进行事后干预，富扬公司亦未提交任何证据证明其告知过大场镇政府，原审无法认定大场镇政府亦知晓富扬公司成立之情况，亦无法推定大场镇政府理应知晓该名称。富扬公司以富扬温泉餐饮客房来推定大场镇政府知晓应为其本身较为牵强，富扬公司的该项观点，原审难以采信。另外，作为一份行政行为的文书载体，在形式上必须以相对人为前提。1972号通知书虽然在前部列明“XX路XX号（富扬温泉餐饮客房）”，但该首部分非为一个法律上的主体或者当事人，仅仅为一个地点进行的客观描述。按照《上海市房地产权证》所载，XX路XX号的房屋产权人为上海A公司。大场镇政府作为人民政府机关，其出具的相关文书必须符合法定形式，其留存的文书也须符合法律规定。大场镇政府作出有关违章建筑改正的通知书应当通知产权人即上海A公司，故涉案通知书较1972号通知书增列“上海A公司”理所应然。就有关于XX路XX号处的违章建筑责令改正的事宜，涉案通知书方为正式行政文书，大场镇政府对此留档毋庸置疑。且涉案通知书前部为手写字样的部分，在明显如有漏写或其他类此之显然错误的情况，行政机关随时予以更改，不仅是依法行政自行主动纠错的题中之义，更是及时行政提高效率的应有之举。故富扬公司以1972号通知书来证明大场镇政府未能真实全面提供信息的理由并不充足，富扬公司的该项意见，原审不予采信。第三，从富扬公司申请的目的及权益保护来看，富扬公司所持有的1972号通知书系富扬公司与他人在其他民事案件提供之证据材料，富扬公司在该民事案件中对该证据的真实性和所载事实的客观性无法核实，故此提出信息公开申请。诚然，人民政府具有让公众知晓其在履行法定职责时制作或保存的信息，但该信息的作用直接指向于信息的公示，而非用于其他在本案中的证据核实目的，本案中，富扬公司业已获得有关于“XX路XX号”的相关违章情况，只是无法核实该材料的真实性，故此申请信息公开。富扬公司的政府信息公开申请在目的上并不具有正当性，该材料的核查情况理应于民事案件中处理，亦应受民事案件的审判所拘束。另外，政府信息公开侧重于保护公众对政府信息的知情权，本案中，就“XX路XX号”相关的违章情况，富扬公司亦在其他民事案件中以1972号通知书的方式所知悉，即其对大场镇政府就该处的违章处理情况已经知晓，再通过政府信息公开的方式来予以核查，明显存在知情权益维护上的不经济性，大场镇政府通过以涉案通知书的方式保障富扬公司对涉案违章情况的知情权。富扬公司的有关于撤销被诉告知的诉讼请求，原审不予支持。宝山区政府经受理、答复程序后，作出被诉复议决定，证据充分，法律适用正确。至于程序方面，富扬公司认为其向宝山区政府申请阅卷的权利未得到保障。原审认为，虽然富扬公司与宝山区政府庭审中一致确认确有宝山区政府通知富扬公司来府阅卷之事宜，但双方并未就阅卷之具体时间、地点有明确的说明，加之宝山区政府即便给予富扬公司阅卷之便利，在未有法律事实改变之情况或者对富扬公司作出于己不利处分的情形，该无阅卷之事实亦无伤富扬公司有关于对其作出维持原告知书异议和救济的权利，换言之，并未对富扬公司的权利义务产生影响，故该行为并不具备改变被诉复议决定的事由。同时，需要指出的是，宝山区政府作为人民政府，常立杵木之信、多行尾生之抱，恪守信诺，以避瑕衅。综上所述，富扬公司要求撤销被诉告知及被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实证据和法律依据，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回富扬公司的诉讼请求。判决后，富扬公司不服，以原审法院认定事实、适用法律错误等为由，向本院提起上诉，请求撤销原判，依法改判支持其原审时的诉讼请求。经审理查明，原审查明的事实基本无误，本院予以确认。本院认为，《政府信息公开条例》第四条第一款规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。故被上诉人大场镇政府具有对政府信息公开申请依法进行处理的法定职责。《政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定，对政府信息公开申请，经检索没有所申请公开信息的，行政机关告知申请人该政府信息不存在。本案中，上诉人富扬公司向被上诉人大场镇政府申请获取“关于XX路XX号富扬温泉沐浴的责令改正通知书”。被上诉人大场镇政府收到申请后，经过审查，根据上诉人政府信息公开申请材料上载明的线索进行查询，以“XX路XX号”、“富扬温泉沐浴”、“责令改正通知书”等三项内容予以检索，未查询到同时符合该三项内容的相关信息，该政府信息不存在。被上诉人大场镇政府遂作出被诉告知，将相关查询结果对上诉人进行告知。同时，被上诉人大场镇政府基于便民原则向上诉人提供了相对人为“上海A公司XX路XX号”的《责令改正通知书》。在此情况下，可以认定被上诉人大场镇政府已就上诉人申请公开的信息进行了查询、核实，履行了法律规定的职责，上诉人现要求撤销被诉告知缺乏法律依据，本院不予支持。被上诉人宝山区政府收到上诉人的行政复议申请后，于法定期限内作出被诉复议决定，亦无明显不当。综上，上诉人提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海富扬温泉沐浴有限公司负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  岳婷婷审判员  李 弘审判员  侯 俊二〇二一年四月一日书记员  孙 莹附：相关法律条文1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……