天津市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）津03行终58号上诉人（原审原告）德商实业（天津）集团有限公司，住所地天津自贸试验区（空港经济区）环河南路****房间。法定代表人李海欣，总经理。委托代理人刘向浩，该公司职工。委托代理人张卉羽，该公司职工。被上诉人（原审被告）天津港保税区规划国土和建设交通局，住所地天津，住所地天津空港经济区西三道**>法定代表人姚立，局长。出庭负责人杨楠，副局长。委托代理人田海宁。委托代理人李福磊，天津金展律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津港保税区管理委员会，住所地天津空港，住所地天津空港经济区西三道**div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人洪世聪，主任。委托代理人迟建东。委托代理人杨越伦。上诉人德商实业（天津）集团有限公司因诉被上诉人天津港保税区规划国土和建设交通局（以下简称保税区规建局）、天津港保税区管理委员会（以下简称保税区管委会）土地行政处罚一案，不服天津市滨海新区人民法院（2020）津0116行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2013年3月20日,原告与原天津市滨海新区规划和国土资源管理局（以下简称原滨海新区规国局）签订《天津市国有建设用地使用权出让合同》,约定原告受让位于天津空港经济区××宗地编号为津滨保（挂）2012-38号、面积21486.3平方米、用途为商务金融用地的土地。本合同项下的国有建设用地使用权出让年期为40年，自出让人向受让人实际交付土地之日起计算。2014年2月20日前受让人就合同项下宗地建设项目取得《施工许可证》，施工设备及人员进场进行勘探或动土施工。后原告于2013年7月19日取得上述土地的房地产权证，其上载明原告为涉案土地的权利人，权利终止日期为2053年5月12日。原天津空港经济区规划和国土资源管理局（以下简称空港规国局，现其职能由被告保税区规建局行使）于2015年7月14日作出津空规国函［2015］15号《闲置土地调查通知书》，以上述宗地存在超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发，涉嫌构成闲置土地，要求原告自接到通知书之日起30日内提供相关证明材料，通知书于2015年8月13日向原告送达。2015年8月27日原告向原空港规国局提交了申辩报告，主张涉案宗地不存在延期开工情形。2016年4月20日原空港规国局作出《关于尽快提供闲置土地调查有关材料的通知》，要求原告于2016年4月30日前针对涉案土地的闲置原因提供证明材料，逾期将以企业自身原因向原告下达闲置土地认定书，并履行后续处置手续，并于2016年4月21日向原告送达。2016年7月19日原空港规国局对原告进行调查，原告在调查笔录中称未开工既存在企业自身不熟悉业务的原因，也存在国家政策调整的原因。2016年9月8日原空港规国局作出津空规国函［2016］82号《闲置土地认定书》，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因，并于当日向原告送达。2016年9月原空港规国局（甲方）与原告（乙方）签订《土地收回暨限期开工协议书》，约定甲方依法收回上述土地的国有建设用地使用权，土地权属证书暂不注销；乙方应在2016年9月30日前取得上述宗地的开工手续并按《闲置土地处置办法》第三十条达到动工开发标准；如乙方履行了约定内容，甲方报经本级人民政府同意后，解除该协议。如乙方未履行约定内容，甲方报经本级人民政府批准后，下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，公告注销土地权属证书。原空港规国局于2017年1月17日作出津空规国函［2017］4号《开工督促函》，以原告于2016年11月15日取得该项目的桩基部位施工许可证，但一直未实施建设，督促原告抓紧进场施工，并于当日向原告送达。2017年5月2日原空港规国局对项目现场进行勘查，《现场勘查笔录》中记载现场建设情况：未动工，有原告方人员签字。2017年9月1日原空港规国局进行听证，原告方进行了陈述及举证。2018年1月18日原空港规国局（甲方）与原告（乙方）签订《的补充协议》，约定暂停闲置土地收回程序，重新约定开工时间为2017年9月20日，竣工时间为2019年4月30日。根据市委办公厅、市政府办公厅联合发布的《天津市2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》要求，2017年10月至2018年3月期间停止施工，该因素消除后，乙方应立即复工，否则甲方继续履行无偿收回土地使用权程序。2018年4月12日天津空港经济区建设工程管理中心作出［2018］建质安监改（0000Ａ5002）号《天津空港经济区建管中心安全监督抽查责令暂停施工通知书》，认定桩基施工单位、监理单位无管理人员在场履约，责令原告自查，对查出的问题予以纠正，并以正式文件书面报送总队，并向原告送达。2018年7月18日,被告保税区规建局作出《关于推动华泰办公楼项目开发建设的函》（津保规建函［2018］51号）载明项目处于停工状态，尚未取得正式《施工许可证》，要求原告加快推动项目开发，并于2018年7月19日向原告送达。天津市规划和自然资源局滨海新区分局收到被告保税区管委会向其发出的《关于无偿收回德商实业（天津）有限公司名下闲置土地的函》后，于2019年7月4日向天津市滨海新区人民政府发出津规自滨［2019］373号《关于对天津港保税区德商公司闲置土地无偿收回使用权的请示》，天津市滨海新区人民政府于2019年7月11日作出津滨政函［2019］123号《天津市滨海新区人民政府关于对天津港保税区德商公司闲置土地无偿收回使用权的批复》，同意无偿收回涉案土地使用权。2019年10月9日被告保税区规建局对无偿收回涉案土地使用权一案进行听证，原告方进行了陈述及举证。被告保税区规建局于2019年10月15日作出津保规建函［2019］88号《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回涉案国有土地使用权，原告于2019年10月15日收到决定书。原告于2019年11月28日提出行政复议申请，被告保税区管委会于2019年12月11日作出受理决定，于2020年1月22日作出津保管复决字［2020］001号《行政复议决定书》予以维持，并于2020年1月22日向被告保税区规建局直接送达，向原告邮寄送达后，原告于2020年2月11日签收。原告对被诉收回决定书及被诉复议决定书均不服，诉至法院，请求：1、撤销被告保税区规建局作出的津保规建函［2019］88号《收回国有建设用地使用权决定书》;2、撤销被告保税区管委会作出的津保管复决字［2020］001号《行政复议决定书》。另查明，2013年2月21日天津空港经济区规划建设管理局向原告作出《关于天津空港经济区华泰汽车研发销售中心规划建筑设计方案的批复》，其中第二条第4项总建筑面积56792平方米，其中地上42970平方米，地下13360平方，地下13360平方米日审查机构为天津中远建工科技信息咨询有限公司的《天津市建设工程施工图设计文件变更部位技术审查合格书》中变更内容一栏载明因规划要求地下车库面积增加，……总建筑面积由56309.99平方米变更为58507平方米。被告保税区规建局于2018年8月13日出具的《关于华泰汽车研发中心项目缴纳城市基础设施配套费的证明》中载明该项目规划建筑面积共58507平方米，包含1号办公楼、2号办公楼、3号办公楼以及地下车库，原告已缴纳了该项目城市基础设施配套费。原告于2016年11月15日取得建设单位为原告、工程名称为华泰汽车研发销售中心桩基工程、建设地址为空港经济区东至中环东路，南至东三道，西至规划路的建筑工程施工许可证。2017年10月24日原告（甲方）与上海闸北城市建设有限公司（乙方）签订《建设工程施工合同》，约定甲方将华泰汽车研发销售中心桩基工程发包给乙方，工程地点位于天津空港经济区××路××道××，工程内容包含但不限于灌注桩的施工方案编制、工程桩的施工等内容，工期自2017年10月5日至2017年11月14日。上海闸北城市建设有限公司于2018年5月20日完成合同工期内全部工程量。天津港保税区行政审批局于2018年3月16日向原告作出《关于华泰金融中心项目备案的证明》。2018年4月25日原告取得建设项目名称为华泰汽车研发销售中心的建设工程规划许可证。再查，根据美丽天津一号工程指挥部于2016年11月12日作出的《关于严格今冬施工工地扬尘污染管控的通知》要求，2016年11月15日至2016年12月31日全市所有在建施工项目一律停止施工，特许施工项目除外。原告的施工项目不属于特许施工项目，上述期间原告停工。根据滨海新区建设工程质量安全监督管理支队于2017年9月26日作出的《关于加强2017-2018秋冬季停工工程项目安全管理的通知》，2017年10月1日至2018年3月31日全市建设工程将停止土石方作业，水泥搅拌及浇筑工程。上述期间原告停工。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《天津市土地管理条例》第四条、《闲置土地处置办法》第四条、《天津港保税区条例》第五条、第六条第五款及《滨海新区规划国土局关于对进行调整的通知》的规定,被告保税区规建局作为被告保税区管委会下设的土地管理部门负责土地供后管理,具有作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》的行政主体资格及法定职权。因涉案土地存在超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发，涉嫌构成闲置土地，原空港规国局于2015年8月13日向原告送达《闲置土地调查通知书》，开展调查，要求原告自接到通知书之日起30日内提供相关证明材料，符合《闲置土地处置办法》第五条的规定。经调查后，原空港规国局于2016年9月8日作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因，并于当日向原告送达，符合《闲置土地处置办法》第九条的规定。2017年9月1日原空港规国局对无偿收回涉案土地使用权一案举行听证，保障了原告方陈述及举证的权利。2019年10月9日被告保税区规建局对无偿收回涉案土地使用权一案举行听证，保障了原告方陈述及举证的权利。后天津市规划和自然资源局滨海新区分局收到被告保税区管委会向其发函后，向天津市滨海新区人民政府请示，天津市滨海新区人民政府作出批复，同意无偿收回涉案土地使用权。被告保税区规建局于2019年10月15日作出被诉收回决定书，并送达原告，符合《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定。被告保税区规建局作出被诉收回决定书程序合法。关于原告主张其与原空港规国局先后签订的《土地收回暨限期开工协议书》及《的补充协议》是对土地出让合同中开工时间的重新约定。一审法院认为，上述两份协议是在涉案土地被认定为闲置土地并符合无偿收回条件的前提下签订，根据上述协议的内容，上述协议并非是对土地出让合同中开工时间的重新约定，而是行政机关对涉案土地使用权暂缓无偿收回，如原告未在上述协议约定的期限内达到《闲置土地处置办法》规定的动工开发标准，行政机关将继续履行无偿收回土地使用权程序。故对原告上述主张，不予支持。根据《闲置土地处置办法》第三十条的规定，“动工开发”是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之，地基施工完成三分之一部分施工许可证，虽取得桩基部分施工许可证，但其在涉案土地上的施工行为不符合《闲置土地处置办法》规定的动工开发标准。原告主张因行政机关的不作为导致原告未取得上述许可证，未举证证实，不予采信。根据《天津市国有建设用地使用权出让合同》的约定，原告应于2014年2月20日前在涉案土地上开工建设，因涉案土地存在超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发，被告保税区规建局调查后将涉案土地认定为闲置土地，具有事实根据及法律依据。此后涉案土地未动工开发满两年，原告也未在《土地收回暨限期开工协议书》及《的补充协议》约定的期限内达到动工开发标准，且协议及补充协议已考虑到政府停工指令及规划变更影响，天津空港经济区建设工程管理中心作出的《责令暂停施工通知书》是对原告施工违规行为的查处，原告不应以其作为影响施工进度的正当理由，故被告保税区规建局依据《闲置土地处置办法》第十四条规定，作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确。被告保税区管委会受理原告行政复议申请后，履行了送达、通知、审查等义务，并在法定期限内作出《行政复议决定书》，向原告及被告保税区规建局送达，程序合法。综上，被诉《收回国有建设用地使用权决定书》事实认定清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法。被诉《行政复议决定书》亦程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告德商实业（天津）集团有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告德商实业（天津）集团有限公司承担。上诉人德商实业（天津）集团有限公司不服一审判决向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法将本案发回重审或改判支持其一审提出的诉讼请求；诉讼费用由被上诉人承担。理由是：1.根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定，连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，被上诉人保税区规建局不属于县级以上人民政府，故其无权作出国有土地使用权收回决定。2.根据《天津市土地管理条例》第六十条规定，连续二年未动工开发的，经市人民政府批准无偿收回用地单位的土地使用权。被上诉人保税区规建局依据津滨政函[2019]123号《天津市滨海新区人民政府关于对天津港保税区德商公司闲置土地无偿收回使用权的批复》作出收回土地使用权决定违法，天津市滨海新区人民政府无权批准无偿收回国有土地使用权。3.被上诉人保税区规建局作出闲置土地无偿收回决定前举行听证的时间为2019年10月9日，其向滨海新区政府请示的时间为2019年7月4日，滨海新区政府批复时间为2019年7月11日，由此可以看出被上诉人保税区规建局在举行听证听取上诉人陈述申辩之前已经作出了决定，其无视上诉人陈述申辩的权利属于程序严重违法。4.《的补充协议》中约定开工时间为2017年9月20日，根据《闲置土地处置办法》第十二条规定，除前款第四项（协议有偿收回国有建设用地使用权）规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。故闲置土地调查和认定应当重新进行，被上诉人保税区规建局仍然依据协议签订前的调查和认定作出收回决定，严重违反了法定程序。此外，即使不认定《的补充协议》是对开工时间的重新约定，上诉人也并未违反补充协议的约定，被上诉人保税区规建局无权继续无偿收回土地，因在补充协议签订后，上诉人取得了桩基施工许可证并进行了桩基施工，完全履行了补充协议的约定，并且上诉人在完成了桩基施工之后，已经满足了动工开发的条件，被上诉人保税区规建局依据错误的土地闲置理由作出违法的收回土地决定，依法应当予以撤销。被上诉人保税区规建局辩称，不同意上诉人的诉讼请求，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。根据《天津港保税区条例》第五条的规定，市人民政府在保税区设立管理委员会，作为在保税区履行相应行政管理和公共服务职能的法定机构，具体负责保税区的区域开发，产业发展投资，促进企业服务等工作。《闲置土地管理办法》明确规定了市、县一级的国土资源主管部门有权作出收回土地决定，故保税区规建局具有作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》的法定职权。此外，保税区规建局作出收回土地使用权决定之前已经履行了闲置土地的认定、听证等相关程序，2019年10月之所以对上诉人进行再次听证，是为了进一步保证上诉人的权利，并非作出收回土地使用权决定的法定程序，因此，保税区规建局作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》符合法律规定。被上诉人保税区管委会辩称，其具有作出被诉行政复议决定的主体资格，作出的行政复议决定程序合法。保税区规建局作出的被诉《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。综上，请求二审法院维持原判。本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《闲置土地处置办法》第四条，《天津港保税区条例》第五条、第六条第五款及《滨海新区规划国土局关于对进行调整的通知》的规定，被上诉人具有作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》的主体资格和职权。上诉人主张保税区规建局无权作出收回土地使用权决定，缺乏法律依据，本院不予支持。《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。第三十条规定，动工开发是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；适用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之，地基施工完成三分之一取得项目主体部分的施工许可证，且涉案项目需挖深基坑，基坑并未开挖完毕，桩基项目亦未经验收，故不符合上述规定的动工开发的法定要件。上诉人主张其已取得了桩基部分的施工许可，并完成了桩基施工，已经满足了动工开发条件的主张，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。上诉人与原滨海新区规国局于2013年3月20日签订的《天津市国有土地建设用地使用权出让合同》约定，2014年2月20日前，上诉人就本合同项下宗地建设项目已取得《施工许可证》，施工设备及人员已进场进行勘探或动工施工。上诉人未按照上述合同约定的时间动工开发，2016年9月8日，原空港规国局已对上诉人作出《闲置土地认定书》，认定涉案宗地存在超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的情况，为闲置土地。直至被上诉人保税区规建局作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》时，涉案土地已经超过两年未动工开发，根据上述规定，被上诉人保税区规建局有权向上诉人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。虽然原空港规国局分别于2016年9月和2018年1月又与上诉人签订了《土地收回暨限期开工协议书》及《的补充协议》，但上述协议是在涉案土地被认定为闲置土地并符合无偿收回条件的前提下签订，系行政机关对涉案土地使用权暂缓收回，根据上述协议的约定，上诉人如未在协议约定的时间内动工开发，行政机关将继续履行无偿收回土地使用权的程序。因上诉人在《的补充协议》约定的期限内仍未达到动工开发的标准，故被上诉人保税区规建局作出《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚，适用法律正确。上诉人主张《的补充协议》是对开工时间的重新约定，其并未违反补充协议的约定，被上诉人无权作出无偿收回土地决定的理由不能成立。本案被上诉人保税区规建局在作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》之前已经天津市滨海新区人民政府批准，同意无偿收回涉案土地使用权，且履行了两次听证程序，充分听取了上诉人的陈述和申辩意见，符合《闲置土地处置办法》第十五条的规定，上诉人主张被上诉人保税区规建局于2019年10月9日举行的听证系在天津市滨海新区人民政府批准同意无偿收回涉案土地使用权之后，属程序违法的主张缺乏法律依据，本院不予支持。被上诉人保税区管委会作为行政复议机关受理上诉人提出的复议申请后，对被上诉人保税区规建局作出的被诉《收回国有建设用地使用权决定书》进行了审查，在法定复议期限内作出行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人德商实业（天津）集团有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 曹 伟审判员 吕本文审判员 魏 欣二〇二一年四月九日法官助理张允春书记员王一强附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；