贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)黔27行终30号 上诉人（一审原告）黔南交通运输集团三都汽车运输有限责任公司，住所地贵州省三都水族自治县三合街道都江路**。 法定代表人杨素伟，该公司经理。 委托代理人韦红权，贵州义文律师事务所律师，特别授权代理。 被上诉人（一审被告）三都水族自治县应急管理局，住所地贵州省三都水族自治县三合街道办事处猴场新区。 法定代表人左秀光，该局局长。 委托代理人石鸿帅，一般授权代理。 委托代理人韦绍苗，贵州群众律师事务所律师，特别授权代理。 被上诉人（一审被告）三都水族自治县人民政府，住所地贵州省三都水族自治县县府西路行政中心**。 法定代表人杨显龙，该县政府县长。 委托代理人杨顺含，一般授权代理。 上诉人黔南交通运输集团三都汽车运输有限责任公司（以下简称三都汽车运输公司）与被上诉人三都水族自治县应急管理局（以下简称三都县应急局）、三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）罚款及行政复议一案，不服都匀市人民法院作出的(2020)黔2701行初155号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年4月9日公开开庭进行了审理，上诉人三都汽车运输公司的法定代表人杨素伟、委托代理人韦红权，被上诉人三都县应急局委托代理人石鸿帅、韦绍苗及被上诉人三都县政府的委托代理人杨顺含到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审原告诉称，被告三都县应急局2020年3月20日对原告作出行政处罚决定，针对原告名下的贵Ｊ×××××客运车辆出现道路交通事故问题，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款的规定，对原告给予罚款人民币20万元。该行政处罚书中未说明原告的行为违反《中华人民共和国安全生产法》的哪一条规定，直接适用《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款的规定对原告进行行政处罚，原告认为被告三都县应急局的行政处罚事实不清、证据不足，适用法律错误。原告不服被告三都县应急局前述行政处罚决定，于2020年3月22日向被告三都县政府申请行政复议。被告三都县政府于2020年6月22日作出行政复议决定。原告认为被告三都县政府作为复议机关，应该按照《中华人民共和国行政复议法》第三条第三项和第四条之规定，公平公正地针对被告三都县应急局对原告作出行政处罚所依据的事实和适用的法律进行审查，而不是对被告三都县应急局作出行政处罚的理由进行补充和提出新的处罚理由。原告依据相关法律法规之规定，已经对贵Ｊ×××××客运车辆安装了符合国家标准的ＧＰＳ（社会化卫星定位系统监控平台），并配备有专职监控人员对贵Ｊ×××××客运车辆进行动态监控，该车辆有动态监控的管理台账，原告对贵Ｊ×××××客运车辆已经尽到法律法规规定的管理职责。因此，被告三都县应急局认为原告未对本公司运营车辆及驾驶员的状态进行实时核查，认为原告的管理不善是造成此次交通事故的原因之一，是没有事实和法律依据的。被告三都县政府没有充分调查核实本案的案件事实,错误地维持被告三都县应急局的行政处罚决定，依法应予以撤销。综上所述,请求人民法院依法撤销被告三都县应急局的行政处罚决定以及被告三都县政府作出的行政复议决定。 一审法院经审理查明，2019年5月8日，原告三都汽车运输公司驾驶员韦学刚驾驶贵Ｊ×××××号中型普通客车，由苗龙驶往三都县城方向，当日17时25分许，客车行驶至国道321线1068ＫＭ＋200ＫＭ路道处时，韦学刚驾驶的车辆右前部碰撞行驶方向道路右侧防护栏后坠落至垂高4.7米的河流中，造成乘坐人韦艳香当场死亡，驾驶员韦学刚与其他乘坐人不同程度受伤的道路交通事故。事故发生后，三都水族自治县安全生产委员会向三都县政府请示成立“5·8”交通事故调查组。同年6月4日，三都县政府作出关于成立“5·8”道路交通事故调查组（以下简称事故调查组）的通知，成立由三都县应急局、县公安局、县交通运输局、县人社局、县纪委监委等单位组成的事故调查组，组长左秀光，副组长韦恒钊、潘忠凡，成员有侯维兵、陆义用、林勇、龙泉、杨秀文、白明明、胡坤、李旺圣、李家恒、王福林。2019年6月24日，三都水族自治县公安局交警大队作出《道路交通事故认定书》，认定驾驶员韦学刚疲劳驾驶是造成事故的直接原因，由韦学刚承担此次事故的全部责任。同年10月25日，事故调查组作出《三都水族自治县“5·8”道路交通事故调查报告》，认定此次事故为生产安全责任事故，类别为道路运输事故，建议由县应急管理局依照一般事故对原告处以200000元罚款，并于同年11月7日报请三都县政府批复。2020年2月14日，三都县政府作出批复，同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定，同意事故调查组对有关责任人和责任单位的处理建议。同年2月24日，被告三都县应急局根据三都县政府作出的批复对“5·8”道路交通事故立案查处。同年3月6日，被告三都县应急局向原告发出《行政处罚听证告知书》。同年3月20日，被告三都县应急局作出（三）应急罚决〔2020〕0320-01号《行政处罚决定书》，认定2019年8月8日原告公司营运车辆在国道321县1061公里＋200米（下羊芒）处发生一起客运中巴车翻下路坎，造成1人死亡，2人受伤。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，决定给予原告罚款200000元的行政处罚。原告不服该处罚决定，于同年3月22日向被告三都县政府申请行政复议。被告三都县政府于同年6月22日作出三府行复决字〔2020〕7号《行政复议决定书》，决定维持被告三都县应急局作出的上述行政处罚决定。原告不服，向法院起诉，请求判决如上述诉请。 一审法院经审理认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。”及第三十二条第二款“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚”的规定，被告三都县政府有权对一般生产安全事故进行调查，并根据调查报告作出批复。被告三都县政府作出《关于三都水族自治县“5·8”道路交通事故调查报告的批复》，批复同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定，同意事故调查组对有关责任人和责任单位的处理建议，被告三都县应急局其后对原告作出行政处罚实质上受该批复所拘束，在该批复未经法定程序撤销前，被告三都县应急局依据该批复，适用《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定给予原告罚款200000元的行政处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。被告三都县应急局在作出行政处罚决定前，已依法告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及享有陈述和申辩的权利，程序合法。至于被告三都县政府作出上述批复的合法性，不属于本案审查范围，应不予审理。被告三都县政府作出维持上述行政处罚决定的行政复议决定程序合法，亦并无不当。原告三都汽车运输公司诉请撤销上述行政行为的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告三都汽车运输公司的诉讼请求；案件受理费50元，由原告负担。 上诉人不服一审判决，向本院提出上诉，请求：一、撤销都匀市人民法院2020年10月14日作出的（2020）黔2701行初155号行政判决，将案件发回重审或依法改判为撤销被上诉人三都县应急管理局作出的（三）应急罚决〔2020〕0320-01号行政处罚决定以及被上诉人三都水族自治县人民政府作出的三府行复决字〔2020〕7号行政复议决定。二、一、二审诉讼费用由二被上诉人承担。其主要理由为：一、一审判决已查明被上诉人三都县应急局未依法向上诉人发出《行政处罚告知书》，根据《行政处罚法》第三十一条、第四十一条的规定，则应当依法作出被诉行政处罚等行为依法不能成立的结论。二、一审判决经审理查明的“2019年8月8日原告公司营运车辆在国道321县1061公里+200米处发生事故，造成1人死亡2人受伤”的事实不存在。三、被上诉人三都县应急局提交的《三都水族自治县“5·8”道路交通事故调查报告》，载明：三都县“5·8”道路交通事故调查组的组成人员共有十三人。该报告调查小组成员签字处只有八个人签名，其中莫梅和韦红云这两个人均不是事故调查组成员。事故调查组成员超过半数没有在事故调查报告上签名，因此，“5·8”事故调查报告违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条的规定，是违法的证据，一审法院未对该证据进行合法性审查，在一审判决中予以确认是错误的。四、被上诉人三都县应急局提交的《三都水族自治县人民政府办公室关于三都水族自治县“5·8”道路交通事故调查报告的批复》，是被上诉人三都县政府依据违法和涉嫌造假的“5·8”事故调查报告所作出，是错误和不合法的，且该批复作出的时间超过法定时限，违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的规定，一审法院认为该批复不属于本案审查范围，并在一审判决中予以确认是错误的。五、根据《安全生产法》第二条规定，被上诉人三都县应急局不具有本案行政处罚权，且该处罚决定关于上诉人违法事实的表述，只是案涉事故损害结果的表述，无上诉人的任何违法行为记载或表述，存在行政处罚主要事实不清等问题；该处罚决定记载的五种违法证据只能佐证事故损害结果事实，不能证明上诉人有违法事实，且事故认定书、事故调查报告等均存在明显违法；救济指示也与实际现行救济体制不符，三都水族自治县人民法院不能受理该案件。六、一审被诉复议行为完全符合《行政复议法》第二十八条应当被撤销的情形规定。综上所述，一审法院认定事实及适用法律错误，应当予以撤销，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 被上诉人三都县应急局辩称，一、本案上诉人诉请是撤销行政处罚决定，依法应当就行政处罚所依据的事实和法律予以审查，《事故调查报告》系三都县人民政府据职权作出，在没有撤销前当然的具有确定力。若上诉人对事故调查报告有异议的，应当另行起诉。《事故调查报告》所依据的基础事实清楚，对事故的经过、原因及事故性质和责任认定正确。被上诉人三都县应急管理局除提交处罚所依据的事实《事故调查报告》外，还向法院提供《事故调查报告》所依据的基础事实。即：道路客运企业应当在经营许可范围内从事经营活动，上诉人存在长期超出经营范围经营，并形成隐患。根据《贵Ｊ×××××车视频提取经过说明》、吴安雄询问笔录（应急局笔录）等证据证明，涉案车辆案在案发时动态监控装置发生故障。《事故调查报告》认定：上诉人未实时对车辆、驾驶员状态视频巡查，车辆视频在发生故障后，没有做好维修保养工作，并定性为生产安全责任事故。事故调查报告认定事实清楚，定性正确。适用法律正确。二、行政处罚决定书未载明具体违法条款，不属于“适用法律、法规错误”情形。《行政诉讼法》第七十条规定“适用法律、法规错误”强调的是“错误”，针对是错误的适用相关法律、法规导致作出错误的行政行为发生，进而损害行政相对人的实体权利。“错误”和没有载明违反具体法条有本质的差别。即使认定为处罚决定书没有引用违反条款，仅系文书制作瑕疵，并没有对上诉人实质权利发生影响，上诉人主张未载明具体违法条款，系适用法律、法规错误的理由不成立。三、被上诉人县应急管理局作出的行政处罚行为程序合法。被上诉人县应急管理局在立案后，向上诉人送达了行政处罚告知书，听证告知书，并经行政机关负责人集体讨论决定作出行政处罚，其程序符合法律规定。四、关于超期作出的《事故调查报告》的效力问题。若经法院认定《事故调查报告》存在超期情形，但实体结论并无不当，仅程序轻微违法，是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项及《行政诉讼法司法解释》第九十六条第一项“处理期限轻微违法”情形，属于不可撤销的行政行为，不影响其行政效力。五、关于上诉人主张未收到《事故调查报告》调查报告的问题。事故调查报告系三都县人民政府作出，事故调查报告送达等相关问题应当由三都县人民政府处理，且上诉人在一审起诉状中并没有明确提出，其二审提出已经超出一审审理范围。应急管理局在给其处罚告知书、听证权利告知书等已经告知上诉人处罚依据的事故调查报告，故上诉人的上诉理由不成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 被上诉人三都县政府在答辩期内未提交书面答辩意见，其在庭审中辩称，三都县政府基本认可被上诉人三都县应急管理局处罚过程中查清的案件事实，并依据相关法律法规对上诉人做出处罚事实调查清楚、适用法律正确，被上诉人三都县政府收到上诉人行政复议申请之后，经初步审查认为上诉人提出的申请符合行政复议的受案范围，在规定时限内作出受理通知书，答复通知书及复议决定并送达，程序合法。 二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 二审另查明，2019年4月1日，因职能调整，原三都县安全生产监督管理局的职责已划入被上诉人三都县应急局的职责范围。 本院认为，本案的争议焦点为：1.被上诉人三都县应急局是否具有行政处罚权；2.被上诉人三都县应急局作出的案涉处罚决定及被上诉人三都县政府作出的案涉复议决定是否合法。 关于第一个争议焦点，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”及第六十二条第一款第二项：“安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：（二）对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定；……”的规定，本案中，原三都县安全生产监督管理局的职责已划入被上诉人三都县应急局，因此，被上诉人三都县应急局作为三都县安全生产监督管理行政部门,有权对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，其具有对安生生产违法行为依法实施处罚的职权。上诉人认为被上诉人三都县应急局不具有本案行政处罚权的上诉理由无事实及法律依据，本院不予支持。 关于第二个争议焦点，行政机关在其职权范围内有对违法行为作出处罚的权利，但作出的处罚决定需事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款第二项及第三项：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；……”的规定，行政机关对当事人作出行政处罚,应当载明行政行为所依据的法律、法规。未适用应当适用的法条或者适用法律条文错误等,均属于适用法律、法规错误，这里的依据包括定性的依据和处罚的依据。本案中，被上诉人三都县应急局作出案涉处罚决定认定的上诉人营运车辆在国道321线1068KM+200KM（下羊芒）处发生一起客运中巴翻下路坎，造成1人死亡，2人受伤的违法事实，该事实只能反映发生交通事故造成了人员伤亡，并不能对违法行为人的违法性质予以准确的定性，且案涉处罚决定中对违法事实的认定只载明违反了《中华人民共和国安全生产法》，未具体到“条、款、项、目”，故该处罚认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。被上诉人三都县政府未依法审查三都县应急局作出的案涉处罚决定事实是否清楚，适用法律是否正确，即作出维持处罚决定的复议决定明显不当，亦应予以撤销。一审认定被上诉人三都县政府作出的案涉处罚决定合法，从而判决驳回上诉人的诉讼请求错误，依法应予撤销。综上，上诉人的上诉理由部分成立，对其上诉人请求，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销都匀市人民法院（2020）黔2701行初155号行政判决； 二、撤销被上诉人三都水族自治县应急管理局于2020年3月20日作出的（三）应急罚决〔2020〕0320-01号行政处罚决定； 三、撤销被上诉人三都水族自治县人民政府于2020年6月22日作出的三府行复决字〔2020〕7号行政复议决定。 一、二审案件受理费共100元，由被上诉人三都水族自治县应急管理局、三都水族自治县人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 冉 玲 审判员 刘玉冰 审判员 夏 永 二〇二一年四月九日 法官助理周洪 书记员薛亮 附：本裁判文书适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。