浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）浙06行终17号 上诉人（原审原告）徐俊东，男，1982年2月28日出生，汉族，户籍地诸暨市，现住诸暨市。 被上诉人（原审被告）诸暨市人力资源和社会保障局。住所地诸暨市暨阳街道永昌路12号。 法定代表人杨永水，局长。 出庭行政机关负责人马丽学，副局长。 出庭行政机关负责人应仲九，副局长。 委托代理人毛卫东，浙江曦明律师事务所律师。 委托代理人朱国发，浙江曦明律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）诸暨市司法局。住所地诸暨市暨阳街道城东路9号。 法定代表人张建平，局长。 委托代理人杨光明，浙江正众律师事务所律师。 委托代理人王山，浙江正众律师事务所律师。 上诉人徐俊东因诉被上诉人诸暨市人力资源和社会保障局（以下简称“诸暨人社局”）、诸暨市司法局劳动和社会保障行政管理其他行政行为一案，不服新昌县人民法院（2020）浙0624行初103号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月10日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。2021年1月20日，上诉人徐俊东，被上诉人诸暨人社局副局长马丽学及该单位委托代理人毛卫东、朱国发，诸暨市司法局委托代理人杨光明、王山到庭应询。2021年2月25日，上诉人徐俊东，被上诉人诸暨人社局副局长应仲九及该单位委托代理人毛卫东、朱国发，诸暨市司法局委托代理人王山到庭应询。本案现已审理终结。 上诉人徐俊东一审时诉称，2019年，诸暨市司法局制定和实施以完成不了信息考核就扣发工资的文件，并在年底扣除我450元工资。我在市府办工作十年间也有信息考核，都是只奖不罚，对于没有完成考核分数的科室和人员从未扣工资，而司法局却只罚不奖。据悉，5月份司法局党组通过的2020年的信息考核也依然采取这种办法，好像连同迟到早退也是属于扣工资的事项(新文件没机会看到)。我从市府办到司法局，每月工资比其他司法局行政编人员少1200元，也比他们少公车补贴五六百元，现在还要在我本已经很少的工资里扣钱，欺人太甚。现经认真对照法律、行政法规等相关文件，认为这种做法严重违法，应当改正。第一，以迟到早退、信息考核完不成为由从工资里扣钱的规定违法。公务员和事业编工作人员的工资待遇受法律保护，非因法定事由，不得降低工资或变相扣除工资。根据《事业单位工作人员处分暂行条例》第五条、第六条关于处分种类和期间的规定，按照从轻到重的程度排列分为：警告，记过，降低岗位等级或者撤职，开除。第七条规定了如果受到降低岗位等级这种处分的，就要根据相关的规定重新确定工资待遇。而根据《事业单位人事管理条例》第三十二条的规定，工资包括基本工资、绩效工资、津贴补贴。换句话说，在受到警告、记过这两种处分的情况下，工资待遇不变。迟到早退虽然属于违反工作纪律的行为，但光迟到早退一两次绝对不属于需要给予警告或记过的行为。信息考核不达标，更加不是属于违反纪律需要给予处分的行为。依照举重以明轻的法律逻辑和法理，结合前述规定，可以得出结论，迟到一两次、信息考核不达标，是绝对不能动工资待遇的。这样的法律理解可以从以下规定中得到印证，一是《关于公务员受处分工资待遇处理有关问题的通知》(人社部发[2010]105号)第一条规定，公务员受警告、记过、记大过处分的，不降低职务工资、级别工资和津贴补贴。只有在受降级处分时的，从受处分的次月起，降低一个级别，级别工资就近就低套入降低后级别相应的工资档次，相应降低按级别确定标准的津贴补贴。二是《关于事业单位工作人员和机关工人受处分工资待遇处理有关问题的通知》(人社部发[2012]68号)第一条规定，事业单位工作人员受警告、记过处分的，不降低岗位工资、薪级工资和津贴补贴，绩效工资按本单位有关规定发放。只有在事业单位工作人员受降低岗位等级或者撤职处分的，从作出处分决定的次月起，岗位工资、绩效工资、津贴补贴按新聘(任)岗位确定，薪级工资按每降低一个岗位等级相应降低两级薪级工资确定，最低降至新聘(任)岗位的起点薪级。因此，诸暨市司法局以迟到早退、信息考核完不成为由从工资里扣钱，不仅没有法律依据而且违反了前述规定。第二，该文件制定程序违法。我是事业编制工作人员，故受《事业单位人事管理条例》约束，也受其保护。根据《事业单位人事管理条例》第四条规定，事业单位应当建立健全人事管理制度。事业单位制定或者修改人事管理制度的，应当通过职工代表大会或者其他形式听取工作人员意见。从中可以看出，无论是哪种方式，都必须听取工作人员意见。诸暨市司法局文件制定过程中并没有听取工作人员意见，也没有听取职工代表大会的意见。第三，政策效果差，政治影响恶劣。如果事业单位(包括行政机关)具有将信息考核不达标就予以扣工资的权力，那么理论上凡是属于单位的各项工作都可以予以扣工资，这样的权力太大，太随意，是违法的，必须予以制止。单位加强信息考核工作，可以规定信息考核不达标的年底先进或优秀不得评选，也可以规定完成信息考核的予以适当奖励，等等方式进行督促，但单位无权规定在工资中直接扣除。 为此，原告于2020年5月15日向被告提出投诉举报，被告收悉后作出回复。原告不服，对该回复提起行政诉讼。理由如下：1.第三人2019年的信息考核没有征求科室长意见。2.事业单位可以制定绩效考核办法，但制定的考核办法内容也要有法可依有据可查。如公安机关有行政处罚的权限，但不代表公安机关可以对所有违法事实都予以行政处罚。被告只审查了第三人有制定了一分扣50元钱的规定，没有审查这种规定和做法的合法性和合理性。若行政机关有制定考核办法的权力，而不管这种考核办法中是否能扣钱以及扣除多少钱的内容合法性，那么行政机关或事业单位不如规定迟到一欠扣6000，一分扣5000好了，这样连工资都不用发了，为国家省钱，白得光干活不用发工资的事业人员，岂不更好!况且《诸暨市其他事业绩效工资实施办法》也是要求“根据考核结果，在分配中坚持多劳多得、优绩估酬”，这是奖励的办法，不是扣钱惩罚的办法。3.被告调查程序违法。首先，被告将三个不同的举报案件在一次笔录中进行调查，违反一案一查原则。其次，被告参与调查的两位同志，只有一人持有并出示有效的行政执法证，另外一名同志没有有效的行政执法证(即使有也没有出示过)。 综上，特提起行政诉讼，请求判决撤销被告2020年7月15日作出的《的回复》，责令被告重新作出行政行为。 一审法院审理认为，提起履行法定职责之诉，对于原告来讲，需具有实体法上的请求权基础；对于被告来讲，需具有相应的法定职责。履行法定职责诉请成立的前提，是行政主体负有法律、法规、规章设定的职责。当行政主体有义务、有能力履行而存在不履行或不彻底、不正确履行的行为或者事实状态时，公民、法人或者其他组织才可以提起履行法定职责之诉。 人力资源和社会保障机构负责指导本行政区域的劳动人事争议调解仲裁工作，组织协调处理跨地区、有影响的重大争议，负责仲裁员管理、培训等工作。劳动者与用人单位之间发生的劳动人事争议，由劳动人事争议仲裁委员会下设的实体化办事机构劳动人事争议仲裁院负责受理、调解、裁决。诸暨市劳动人事争议仲裁院为被告管理的公益一类事业单位，其干部人事、资产财务由被告统一管理。本案中，《诸暨市司法局2020年度局编干部绩效考核实施办法(试行)》系第三人制定的内部管理规定，规定本身未对原告权利产生直接影响，只有执行考核办法进行考核的行为，才会对相对人权益产生直接影响。原告与第三人之间关于实施办法是否合法、合理的不同意见，不属于劳动人事争议，被告及诸暨市劳动人事争议仲裁院均无权处理。原告请求被告责令第三人限期改正并废止实施办法，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，明显超出被告的职责范围。 综上，原告之诉不符合行政诉讼起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告徐俊东的起诉。本案诉讼费依法不予收取。 上诉人徐俊东上诉称：(2020)浙0624行初102号行政裁定认定，“《诸暨市司法局2020年度局编干部绩效考核实施办法(试行)》……只有执行考核办法进行考核的行为，才会对相对人权益产生直接影响”。现本案的诉请指向的就是2019年考核办法执行后的工资扣除行为，而(2020)浙0624行初103号行政裁定认为，“本案中，原告向被告投诉举报，提出三项请求，一是责令第三人限期改正，停止2019年和2020年以信息考核不达标、迟到早退为借口扣工资的违法行为，二是退还原告及其他人员被扣的钱，三是逾期不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。原告的三项请求，均非被告管辖范围。”两份行政裁定自相矛盾。上诉人认为，被上诉人诸暨人社局具有查处职责，一审法院应当实体审理。兹分析如下： 第一，被上诉人诸暨人社局具有相应的查处职责。《事业单位人事管理条例》第四十条规定，对事业单位人事管理工作中的违法违纪行为，任何单位或者个报，有关部门和机关应当及时调查处理。诸暨人社局有及时调查处理的法定职责。诸暨市司法局制定的文件与上诉人所在科室有着扣分和扣钱的利害关系，故举报行为与上诉人有为维护自身合法权益的必然联系性。因此，上诉人具有原告主体资源，被上诉人诸暨人社局履行法定职责正确与否属于行政诉讼法及其司法解释规定的行政诉讼受理范围。上诉人在举报阶段提出的三项请求的前两项请求属于行政诉讼受理范围。 第二，本案属于行政诉讼受理范围。根据2014年3月14日最高人民法院[2013]行他字第14号《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。结合行政复议法和行政诉讼法的法律原则和法律逻辑，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政诉讼的，同样具有行政诉讼原告主体资格，行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为同样在人民法院受案范围内。 况且被上诉人诸暨人社局在对上诉人的回复函最后一段也明确告知上诉人如不服可以申请行政复议或行政诉讼的权利救济，现在行政诉讼应诉阶段却辩称不属于行政诉讼案件受理范围，岂不是出尔反尔，有损政府公信力。综上，请求撤销(2020)浙0624行初103号行政裁定，发回重审。 被上诉人诸暨人社局辩称：1.第三人系行政机关，上诉人要求诸暨人社局责令第三人限期改正，退还上诉人及其他人员被扣的钱，及逾期不改正对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分均不属于诸暨人社局的法定职责范围；2.诸暨人社局的答复属于信访回复，不属于行政案件的受理范畴；综上，诸暨人社局认为本案一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序得当，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人诸暨市司法局辩称：1.诸暨市司法局根据诸暨市委市政府[2019]33号《2019市级机关工作目标责任制考核办法》文件的规定，结合本局实际情况制定《2019年度诸暨市司法局信息工作考评办法》符合法律法规之规定。2.上诉人所在科室因在工作中未能完成信息工作考评而扣发了部分绩效奖金，这是全体科室人员均被相应扣发，而非针对上诉人一个人作出扣发。该处理结果是完全依照上述考核办法的规定而作出的，程序合法，不存在违规违法情形。3.扣发奖金属于行政机关内部管理行为，不属于行政诉讼的受理的范围。4.根据《事业单位工作人员申诉规定》第七条之规定事业单位工作人员对人事处理不服应向原处理单位申请复核，对于复核决定不服的，才能向有关部门进行申诉。且根据该规定第十二条申请复核或者提出申诉、再申诉的时效期间为三十日。上诉人直接向诸暨人社局进行投诉举报的行为显然不符合上述法律规定。5.诸暨人社局并非诸暨市司法局的上级机关，诸暨市司法局的内部管理行为并不属于诸暨人社局的行政职责范围，诸暨人社局对上诉人举报投诉的回复不属于行政诉讼的受案范围。综上，原审判决事实认定清楚，法律适用正确，上诉人的上诉乏相应的事实及法律依据，请求依法驳回上诉，维持原判。 本院认为，履行法定职责诉请成立的前提，是行政主体负有法律、法规、规章设定的职责。当行政主体有义务、有能力履行而存在不履行或不彻底、不正确履行的行为或者事实状态时，公民、法人或者其他组织才可以提起履行法定职责之诉。本案中，上诉人徐俊东向被上诉人诸暨人社局投诉举报，提出三项请求，一是责令第三人限期改正，停止2019年和2020年以信息考核不达标、迟到早退为借口扣工资的违法行为，二是退还上诉人及其他人员被扣的钱，三是逾期不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。根据《事业单位人事管理条例》第四十条、第四十一条之规定，上诉人针对诸暨市司法局提出的上述三项请求，均非被上诉人诸暨人社局的职责范围。一审法院裁定驳回上诉人的起诉，于法有据，依法应予维持。 综上，上诉人的上诉理由，并无事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  蒋 瑛 审 判 员  范卓娅 审 判 员  张亚彬 二〇二一年四月九日 法官助理  魏晓靖 书 记 员  俞银星