贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）黔27行终31号 上诉人（一审被告）都匀市自然资源局，住所地都匀市剑江中路79号原都匀市公安局大楼2-4楼。 法定代表人李劲松，局长。 被上诉人（一审原告）国电龙源都匀风力发电有限公司，住所地都匀市嘉和路2号嘉和城市风景1栋3单元9层附43号。 法定代表人张滨泉，董事长。 委托代理人李志刚，贵州正哲律师事务所律师，特别授权代理。 委托代理人杨孝敏，贵州正哲律师事务所实习律师。 一审被告黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地贵州省都匀市环东中路14号。 法定代表人钟阳，州长。 上诉人都匀市自然资源局因与被上诉人国电龙源都匀风力发电有限公司、一审被告黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称“黔南州政府”）行政处罚及行政复议一案，不服贵州省独山县人民法院（2020）黔2726行初101号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审原告诉称，一、被告都匀市自然资源局作出的行政处罚认定事实错误。原告在都匀市螺蛳壳建风力发电场是基于2010年8月与黔南州、都匀市、贵定县人民政府签订的《都匀市螺蛳壳、贵定黄龙山风电资源开发合作协议》，协议签订后，原告依法申请使用土地并获得贵州省国土资源厅、贵州省林业厅等相关部门的批准。2015年3月17日，都匀市人民政府公开发布了《关于贵州都匀螺蛳壳49.5MW风电场项目征地公告》和《征收补偿安置方案》，明确征地用途为螺蛳壳风电场项目。原告如约向都匀市人民政府全额支付了征地补偿款，在上述工作完成后原告才开始建设。2012年都匀市人民政府发布《都匀市人民政府关于调整螺蛳壳水源涵养林保护区的决定》（匀府发〔2012〕16号），将螺蛳壳水源涵养林调整为实验区，原告在实施前还于2016年3月23日取得都匀市人民政府《关于国电龙源都匀风力发电有限公司风力发电项目建设使用螺蛳壳自然保护区的批复》。2017年8月30日，都匀市人民政府突然发布《关于撤销匀府发〔2012〕16号文件的通知》，正是都匀市人民政府发布的前后两份自相矛盾的决定，让原告承担上亿元的经济损失，且根据法不溯及既往的原则，行政机关也不能以后续的规定对原告先前的行为进行处罚。二、被告都匀市自然资源局作出的行政处罚适用法律错误。都匀市人民政府发布《关于贵州都匀螺蛳壳49.5MW风电场项目征地公告》和《征收补偿安置方案》等，显然是以此行为并以公告的方式同意了原告使用土地的申请。故，被告都匀市自然资源局认定原告未经有权机关批准错误，其以土地管理法第四十三条作为处罚依据错误。三、被告都匀市自然资源局作出的行政处罚程序违法。行政处罚决定书没有载明行政处罚法第三十九条规定的行政处罚种类和依据、行政处罚的履行方式和期限的法定内容，属程序违法，行政处罚决定书上“拟对你（单位）作出如下行政处罚”的表述，违反了国土资源部《国土资源违法行为查处工作流程》第12.4.2的规定，即不符合行政处罚应当明确、具体的规定。而且，被告作出的行政处罚已经超过行政处罚时效。特此诉讼，请求：1.撤销被告都匀市自然资源局作出的匀自然资执罚〔2019〕（土）42号行政处罚决定；2.撤销被告黔南州政府作出的黔南府行复决字〔2020〕80号行政复议决定。 一审法院查明，都匀螺蛳壳风力发电场系原告的建设项目，于2013年3月取得位于都匀市江洲镇江边村，甘塘镇绿茵湖村、邦水村，都匀螺蛳壳自然保护区内10.2771公顷的用地预审，用地预审文件有效期限为两年，2015年3月11日，取得位于公顷集体土地的临时用地批准，临时用地批准期限为自批准之日起两年。从2015年起，原告在该范围内建设了风力发电设施，被告都匀市自然资源局于2019年10月12日向原告下发了《责令改正违法行为通知书》，责令原告在收到通知书之日起20日内拆除在违法占用的土地上建设的建（构）筑物，恢复土地原貌。同年10月18日，被告都匀市自然资源局又向原告下发了行政处罚告知书，拟对原告作出拆除在违法占用的土地上建设的建（构）筑物、恢复土地原貌的行政处罚，同月22日，告知原告申请听证权利，经原告申请，于同年11月4日举行了听证，于同月22日作出匀自然资执罚〔2019〕（土）42号行政处罚决定，行政处罚决定书于同日向原告送达，处罚决定书载明的与本案争议相关的内容为：你未经有权机关批准，在都匀市的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定；上述事实有下列证据证实：1.谈话笔录，2.身份证复印件，3.相关佐证材料；根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，本机关拟对你（单位）作出如下处罚：拆除违法占用土地上建（构）物，恢复土地原貌。处罚决定书告知了原告申请复议或起诉的权利。原告不服遂申请行政复议，被告黔南州政府于2020年3月9日受理后，于5月6日作出黔南府行复决字〔2020〕80号行政复议决定，复议决定认为原行政行为定性准确，事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，处罚适当，维持了匀自然资执罚〔2019〕（土）42号行政处罚决定。庭审中，被告都匀市自然资源局对处罚决定书“本机关拟对你（单位）作出如下处罚”中的“拟”字解释系笔误。 一审法院经审理认为，对于违法用地行为进行相应的处罚，是《中华人民共和国土地管理法》等法律的规定，被告都匀市自然资源局作为县级以上土地主管部门，对违法用地行为进行查处，是其法定职责。行政诉讼对于被诉行政行为审查的是证据是否确凿充分，程序是否合法，适用法律是否正确，本案在认定违法事实证据方面，仅有被告都匀市自然资源局执法人员对原告单位工作人员的一份谈话笔录，且该谈话笔录的来源存疑。此外，对原告作出处罚的结果是“拆除违法占用土地上建（构）物，恢复土地原貌”，参照原国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》第12.4.2(5)②规定，责令限期拆除、恢复土地原状的，应当写明拆除地上建筑物和其他设施的范围、内容，恢复场地平整或者耕地种植条件。既然处罚决定应当写明以上事项，在查处未经批准违法用地行为时，亦应当查明违法用地的范围，地上建筑物和其他设施的内容，违法占用的土地类别，违法占用土地的原状等事实，本案中，被告都匀市自然资源局未提供有效证据证明上述事实。程序方面，参照《国土资源行政处罚办法》第十二条、《国土资源违法行为查处工作规程》第7.3的规定，对于土地违法行为的查处，应当进行立案，并有《立案呈批表》，从本案被告都匀市自然资源局提供的证据中，对原告的处罚未经立案，程序违反规定。对于原告提出处罚决定书存在“本机关拟对你（单位）作出如下处罚”的文字表述，被告都匀市自然资源局对此已解释为笔误，且原告对该决定已经申请行政复议，故该处罚决定已不是拟作出的行政行为，而是已经对原告的权利义务产生了实际影响的行政行为。综上，被告都匀市自然资源局作出的匀自然资执罚〔2019〕（土）42号行政处罚决定，主要证据不足，程序违法，被告黔南州政府复议维持匀自然资执罚〔2019〕（土）42号行政处罚决定不当，应予撤销，撤销后不影响重新进行查处。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决撤销被告都匀市自然资源局作出的匀自然资执罚〔2019〕（土）42号行政处罚决定；撤销被告黔南州政府作出的黔南府行复决字〔2020〕80号行政复议决定。 上诉人都匀市自然资源局不服一审法院作出的判决，向本院提出上诉，请求：1.撤销贵州省独山县人民法院（2020）黔2726行初101号行政判决；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。其主要理由为：一、一审法院认定“对原告作出处罚的结果是‘拆除违法占用土地上建（构）物，恢复土地原貌’，参照原国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》第12.4.2(5)②规定，责令限期拆除、恢复土地原状的，应当写明拆除地上建筑物和其他设施的范围”，系认定错误。被上诉人在螺丝壳水源涵养林保护区修建风力发电设施，属于在临时用地上建永久性建筑物，其违法占地的事实有现场照片和相关书证佐证，上诉人对其作出“责令拆除违法占用土地上的建（构）物，恢复原貌的处罚决定”，指向范围具体、明确，程序合法。二、一审法院认定“参照《国土资源行政处罚办法》第十二条……，本案被告都匀市自然资源局提供的证据中，对原告的处罚未经立案，程序违反规定”，系认定错误。2019年10月12日，上诉人依法对被上诉人“未报即用”的行为进行立案（编号：匀自然资立【2019】]土09号），主要违法事实为“疑似违法占用土地，建设风力发电项目”。上诉人经现场调查，依据土地管理法第七十六条的规定对被上诉人作出的行政处罚，程序合法。三、2017年12月31日，中共贵州省委办公厅印发的黔党办发〔2017〕42号文件，明确“1.立即废止涉螺丝壳水源涵养林县级自然保护区的违法违规批复文件；2.对螺丝壳县级自然保护区违法违规行为进行查处，依法依规整顿规范开发建设活动；3.限期对螺丝壳风电场项目造成的生态破坏进行修复”。2019年12月31日，中共贵州省委办公厅印发的黔党办发〔2019〕23号文件，进一步明确“螺丝壳风电场项目部分风机位于黔南州都匀市螺丝壳水源涵养林县级自然保护区内，并涉及核心区和缓冲区”，要求“对应当拆除的风电设施，督促指导有关企业制定拆除和生态修复方案，按程序报批后组织实施”。可知，被上诉人建设的螺丝壳风电场项目位于县级自然保护区内，并涉及核心区和缓冲区，且存在未批先建的违法事实。因此，上诉人对被上诉人作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，恳请二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人国电龙源都匀风力发电有限公司及一审被告黔南州政府在法定期限内未向本院提交书面答辩意见。 上诉人都匀市自然资源局在二审审理期间向本院提交了如下证据：1.《立案呈批表》（编号：匀自然资立【2019】土09号）；2.螺丝壳风力发电项目现场照片；3.中共贵州省委办公厅文件（黔党办发〔2017〕42号）；4.《都匀市螺丝壳风电场勘测定界技术报告书》。经审查，上诉人提交的上述证据均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款的规定，对其在一审中无正当理由未提供而在二审中提供的证据，本院不予接纳。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，根据《国土资源行政处罚办法》第十二条、第十三条、第二十四条，以及《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，国土资源主管部门发现有涉嫌国土资源违法事实的，需按照线索核查-立案-调查取证-案情分析与调查报告起草-案件审理-作出处理决定等查处国土资源违法行为的基本流程进行处理。而本案一审中，上诉人都匀市自然资源局并未提供证据证明其在作出被诉处罚决定前已按上述基本流程履行了立案、调查取证、案件审理等程序，虽其在二审中向本院提交了《立案呈批表》，因该证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，视为没有相应证据，不能证实被诉处罚决定程序合法。另外，上诉人都匀市自然资源局作出被诉行政处罚决定的主要证据是其提供的落款日期为2015年8月24日的对被上诉人工作人员进行询问制作的谈话笔录、《责令停止违法行为通知书》。但是，在被上诉人提出该谈话笔录是上诉人于2019年作出处罚决定前才补充制作、该笔录的形成时间不真实之情况下，上诉人未能对此作出合理解释；被上诉人于2015年3月11日获得2年期限的临时用地批准，而上诉人于2015年8月24日作出的《责令停止违法行为通知书》认定被上诉人未经有权机关批准，擅自占用毛尖镇坪阳村集体土地修建风力发电站的内容与客观事实不符。故，该谈话笔录和《责令停止违法行为通知书》不能作为认定被上诉人违法占地的证据，上诉人作出被诉处罚决定的主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。 一审被告黔南州政府作出维持被诉处罚决定的复议决定不当，亦应依法予以撤销。 上诉人都匀市自然资源局的上诉理由无事实和法律依据，其上诉请求依法应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人都匀市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 夏 永 审判员 刘玉冰 审判员 冉 玲 二〇二一年四月十二日 法官助理蒲兴余 书记员张迪佳 附：本裁判文书适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。