广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1584号上诉人（原审原告）梁月友，女，1943年6月21日出生，汉族，住广东省肇庆市端州区。上诉人（原审原告）林树文，男，1964年6月22日出生，汉族，住广东省肇庆市端州区。上诉人（原审原告）林树斌，男，1966年11月25日出生，汉族，住广东省深圳市福田区。上诉人（原审原告）林树阳，男，1970年12月11日出生，汉族，住广东省深圳市罗湖区。上列上诉人的共同委托代理人李力、廖毅，均系广东国政律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市端州区人民政府，住所地广东省肇庆市端州区古塔中路15号。法定代表人申翰杰，区长。委托代理人刘杰，肇庆市端州区人民政府城东街道办事处工作人员。委托代理人刘颖智，广东丹明律师事务所律师。上诉人梁月友、林树文、林树斌、林树阳因诉被上诉人肇庆市端州区人民政府（以下简称端州区政府）房屋征收补偿决定案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2018）粤12行初230号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年9月21日，根据肇庆市委十一届第121次常委会议和第十二届58次市政府常务会议精神，肇庆市发展和改革局函复肇庆市住房和城乡建设局同意在肇庆市端州区城中路北侧实施肇庆两广总督府修复重建工程项目、在肇庆市端州区城中路实施肇庆端州府（包公府衙）修复重建工程项目、在肇庆市端州区宋城路南侧实施肇庆（端州区）古城墙修缮保护工程项目。同年9月，第三方评估机构广东同益达工程顾问有限公司对上述三项目出具社会稳定风险评估报告，报告显示三项目符合广东省、肇庆市国民经济和社会发展规划的要求，符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划、《肇庆市城市总体规划（2010-2020）》和《肇庆府城保护与复兴修建性详细规划》中实施规划要求，与肇庆市城市总体规划符合性一致，三项目的社会稳定风险等级为低风险。2016年9月30日，端州区政府发布《关于征求对肇庆市府城复兴项目国有土地上房屋征收补偿方案的意见的通知》，公开征求公众对被征收范围内的国有土地上房屋征收补偿方案的意见。2016年10月26日，端州区政府就上述三项目成立肇庆府城保护与复兴项目征拆工作指挥部，指挥部同时设立东片区分指挥部和西片区分指挥部，以人民南路为界，分别负责项目范围内东、西片区的征拆工作。2016年11月2日，端州区政府召开七届27次常务会议，原则通过《肇庆府城保护与复兴项目国有土地上房屋征收补偿方案》。2016年11月4日，端州区政府下发端府函〔2016〕168号《肇庆市端州区人民政府关于印发的通知》，并将《肇庆城府保护与复兴项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称涉案《征收补偿方案》）在征收范围内进行了公告。2017年12月1日，端州区政府召开八届16次常务会议，原则同意《肇庆市端州区人民政府关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定》，该决定仍执行端府函〔2016〕168号《通知》确定的补偿标准。相关征收补偿费用亦已按要求存入“肇庆府城保护与复兴项目征拆工作指挥部办公室”专户。同日，端州区政府发布端府通〔2017〕39号《肇庆市端州区人民政府关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定的公告》（以下简称涉案《房屋征收决定公告》）和肇端府征决字〔2017〕第33号《肇庆市端州区人民政府关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定》（以下简称“涉案《房屋征收决定》”）。原告梁月友、林树文、林树斌、林树阳的房屋在上述征收决定确定的征收范围内。2018年3月18日，端州区政府向原告梁月友、林树文、林树斌、林树阳送达《关于前来选定房地产评估机构进行评估的通知书》，要求参与摇珠选定房地产价格评估机构。2018年3月19日，端州区政府公示《关于邀请房地产及土地评估机构结果的公告》，将参加摇珠的房地产价格评估机构予以公示。2018年3月21日，端州区政府摇珠确定涉案的评估机构为广东衡达房地产土地资产评估与测绘有限公司（以下简称衡达评估公司），并予以公示。2018年3月29日，端州区政府向原告梁月友、林树文、林树斌、林树阳留置送达了由衡达评估公司作出的《房地产咨询复函》（编号：肇衡函字2018-03105号）。2018年4月29日，端州区政府向原告梁月友、林树文、林树斌、林树阳送达了衡达评估公司作出的《房地产估价报告》（衡肇房估2018-0424E号），林树文予以签收。2018年5月10日，端州区政府作出肇端补决字〔2018〕第17号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称涉案《房屋征收补偿决定》）并向原告梁月友、林树文、林树斌、林树阳送达，林树文予以签收。另查明，2018年4月19日，肇庆市城乡规划局端州分局作出《关于对米仓巷76号建（构）筑物进行定性的复函》，认定未能查到米仓巷76号北侧原不予入契（13.12平方米）及原二层楼顶加建的建筑物（8.59平方米）的相关规划许可资料。肇庆市端州区米仓巷76号房屋的《房屋所有权证》（粤房字第XX号）载明，涉案的房屋登记的房屋建筑面积为102.91平方米。再查明，肇庆市端州区住房和城乡建设局于2018年3月12日出具一份《关于制定府城项目征拆房屋补偿标准的情况说明》，该说明详细载明端州区政府制定府城项目补偿标准的参考依据，并认为对征拆范围内的居住性住房按进行补偿合理合法。原告梁月友、林树文、林树斌、林树阳不服上述《房屋征收补偿决定》，提起本案诉讼，请求：1.确认被告端州区政府于2018年5月10日作出的涉案《房屋征收补偿决定》违法，并依法予以撤销；2.判令被告端州区政府于30日内与原告协商并就肇庆市端州区米仓巷76号房屋征收补偿方式、补偿金额等相关事项订立公平合理的补偿协议；3.一并审查涉案《房屋征收决定公告》、《房屋征收决定》的合法性，确认其不能作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。原审法院审理认为，本案系国有土地上房屋征收补偿行政纠纷。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条的规定，本案审理主要对被告端州区政府于2018年5月10日作出的涉案《房屋征收补偿决定》是否合法进行全面审查以及是否对涉案《房屋征收决定公告》《房屋征收决定》的合法性进行一并审查。一、关于诉讼主体问题。原告梁月友、林树文、林树斌、林树阳是涉案被征收房屋的继承人，其不服被告端州区政府作出的涉案《房屋征收补偿决定》，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项的规定，原告梁月友、林树文、林树斌、林树阳有权提起行政诉讼，其为本案适格原告。又依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款和第八条的规定，被告端州区政府有作出涉案征收决定的职权，其为本案适格被告。二、关于被告端州区政府作出的涉案《房屋征收补偿决定》的合法性问题。根据审理查明的事实，肇庆府城保护与复兴项目涉及的肇庆两广总督府修复重建工程项目、肇庆端州府（包公府衙）修复重建工程项目和肇庆（端州区）古城墙修缮保护工程项目属于肇庆市重点文化建设项目，符合肇庆市国民经济和社会发展规划的要求，符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划。被告端州区政府在作出涉案《房屋征收决定》前进行了社会稳定风险评估并经端州区政府常务会议讨论同意通过。同时，端州区政府就肇庆府城复兴项目国有土地上房屋征收补偿方案征求了公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况在征收范围予以张贴公示，公示期间未有证据证实有被征收人或相关权利人提出过异议。涉案《征收补偿方案》对于房屋的补偿标准，原则上确定为房屋补偿按照补偿方案地上房屋建筑物补偿标准补偿，或者由拆迁人和被拆迁人共同委托有资质的评估机构进行评估，以评估价进行货币补偿。需要特别指出的是，关于涉案《房屋征收补偿决定》作出的程序问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”因被告端州区政府与原告梁月友、林树文、林树斌、林树阳在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，端州区政府有权作出补偿决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条规定，端州区政府先后向原告梁月友、林树文、林树斌、林树阳送达了《关于前来选定房地产评估机构进行评估的通知书》《关于邀请房地产及土地评估机构结果的公告》，经摇珠确定涉案的评估机构为衡达评估公司。衡达评估公司评估鉴定作出《房地产估价报告》（衡肇房估2018-0424E号），原告梁月友、林树文、林树斌、林树阳在规定期限内未书面申请复核评估。因此，端州区政府在衡达评估公司作出《房地产估价报告》（衡肇房估2018-0424E号）的基础上，作出涉案《房屋征收补偿决定》并向原告梁月友、林树文、林树斌、林树阳进行送达，林树文予以签收。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项、第九条、第十条、第十一条第一款、第十二条、第十三条第一款、第十九条第一款和第二十一条的规定，被告端州区政府作出涉案《房屋征收补偿决定》的程序和内容并无不当，符合相关规定。三、关于一并审查涉案《房屋征收决定公告》《房屋征收决定》的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”本案中，被告端州区政府根据涉案《房屋征收决定公告》《房屋征收决定》对涉案征收房屋作出征收决定。规范性文件是一种抽象行政行为，是面对不特定对象可以反复适用的规则。这一特性意味着规范性文件具有广泛的适用性，涉及面宽、影响面广。经审查，涉案《房屋征收决定公告》《房屋征收决定》均明确了征收范围为：“按照项目建设需要分期实施，肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）内的土地和地上建筑物及其附属物”。该份征收决定明确了具体的征收范围，并非针对不特定主体反复适用的规范性文件，因而针对涉案《房屋征收决定公告》《房屋征收决定》的合法性不予一并审查。综上所述，被告端州区政府作出的涉案《房屋征收补偿决定》事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规准确，程序合法。原告梁月友、林树文、林树斌、林树阳请求判决撤销上述补偿决定的理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回原告梁月友、林树文、林树斌、林树阳的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由梁月友、林树文、林树斌、林树阳负担。上诉人梁月友、林树文、林树斌、林树阳不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。主要理由：一、一审判决查明事实不清。1.错误认定端州区政府已将征收补偿款存入专户。2.错误认定端州区政府对房地产评估机构的选定程序合法。3.错误认定上诉人房屋面积。一审判决没有正确认定“涉案房屋实际上有一部分面积属于合法建筑但只是经登记，该建筑属于历史遗留问题”这一事实，导致对上诉人的房屋面积认定错误，损害其权益。实际上，被征房屋面积不少于125.58㎡。4.未对端州区政府剥夺其获得房屋产权调换方式补偿权利的事实作出认定。二、一审判决适用法律错误。1.端州区政府作出涉案《房屋征收补偿决定》时，未依法向上诉人送达评估报告，剥夺其复核、鉴定的救济机会。2.涉案《房屋征收补偿决定》公告程序违法。3.涉案《房屋征收补偿决定》对被征面积认定错误。4.涉案《房屋征收补偿决定》对被征房屋的房地产评估结论错误。评估机构错误把估价对象用地认定为“划拨用地”，导致遗漏被征房屋的土地使用权价值。评估机构采用市场比较法进行评估，但始终不能证明对被征房屋的价格评估符合《房地产估价规范》第5.2.3条的规定。5.涉案《房屋征收决定公告》《房屋征收决定》，适用面广、影响面大，属于规范性文件，应当接受法院的合法性审查。该征收决定本身不具有合法性，故在此基础上作出的涉案《房屋征收补偿决定》也是错误的。被上诉人端州区政府坚持一审时的答辩意见，二审补充答辩称：一、关于资金到账问题，整个府城项目是肇庆市人民政府立项，把房屋征收拆迁部分下移到端州区政府执行，故市政府成立项目领导小组，而该区府成立征拆指挥部。整个项目并非均由该府执行，其是执行市政府指示，负责征收拆迁的一部分。故前期的项目筹备与后期的项目建设均与该府无关。发改委审批函复已经明确，本项目采取的是政府购买服务的方式实施，肇庆市住房和城乡建设局是项目购买的主体，而肇庆市古城文旅投资开发有限公司为承接主体。相关融资账户并不在该府控制，该府无法举证。对此该府已充分说明，且项目中已签补偿协议的，资金从未紧缺，该府已举证了相关银行流水。二、关于选定评估机构的程序问题。该府对评估机构的选定过程已经充分举证，最终通过摇珠确定的评估机构符合《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的规定，合法合理。上诉人上诉称有自行选择评估机构的权利无法律依据。涉案房屋的初评报告，因上诉人拒收，该府通过张贴送达；涉及米仓巷76房屋的《房地产估价报告》，由林树文予以签收。该府已以书面通知形式告知上诉人有异议的权利。三、关于房屋面积，实际是上诉人要把非法构筑物纳入征收范围，上诉人主张的125.58㎡，多出部分无任何合法证明，是上诉人事后自行加建，已被定性为违章建筑，依法不予补偿。五、对于产权置换问题，端府函〔2016〕168号《通知》第四款已有相关规定，上诉人诉称只有一种选择，没有事实根据。经审查，本院对原审法院查明认定的事实予以确认。另查明，本院于2020年5月29日作出（2019）粤行终638号行政判决，对肇端府征决字〔2017〕第33号《肇庆市端州区人民政府关于肇庆府城保护与复兴项目房屋征收范围（二期）房屋征收决定》进行全面合法性审查，确认该房屋征收决定的合法性。本院认为，上诉人并未在法定起诉期限内对涉案《房屋征收决定》及公告提起行政诉讼，该房屋征收决定的合法性已在另案中被生效判决确认，且本案被诉行政行为为房屋征收补偿决定，原审法院对上诉人关于附带审查房屋征收决定及公告的请求不予审查，并无不妥，本院予以确认。本案二审争议焦点是端州区政府作出的涉案《房屋征收补偿决定》是否合法，结合各方诉辩，问题又可细分为三：一、涉案补偿决定是否存在遗漏补偿面积的情形。二、涉案补偿决定所确定的货币补偿金额是否准确，是否做到公平合理。三、涉案补偿决定是否保障了当事人对补偿方式的选择权。关于问题一，依照《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款关于“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准”之规定，对于被征房屋面积的确定一般以不动产登记的面积为准。从上诉人持有的土地使用证、房屋所有权证以及房地产权档案详细资料、不动产登记资料查询结果证明显示，涉案米仓巷76号房屋产权登记的宗地面积为64.51㎡、建筑（套内）面积为102.91㎡，用途为宅基地。端州区政府以上述产权登记面积作为评估和补偿的面积，不存在遗漏面积的情形。上诉人主张补偿面积应不少于125.58㎡，但欠缺有效证据佐证，而且从上诉人持有的房屋产权证附记中已明确记载“北面3.20×4.10平房属规划范围不准入契”，肇庆市城乡规划局端州分局出具的《关于对米仓巷76号建（构）筑物进行定性的复函》亦明确涉案房屋的北侧原不入契平房及原二层楼顶加建的建筑物（8.59㎡）未办理过规划许可手续并不可再补办手续，故对该上诉主张，本院不予支持。关于问题二，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条第一款规定：“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。”因此，被征房屋价值，既包括被征房屋的本身价值，也包括被征房屋所占用范围内土地使用权价值。对于被征房屋价值的补偿，双方协商补偿不成的，由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。本案中，尽管征收补偿决定中被征房屋价值的货币补偿金额是依据评估公司的估价结果作出，但该估价结果所评估房屋补偿单价为每平方3852元，仅约为涉案《房屋征收补偿方案》中所确定住宅补偿标准即每平方7500元的50%。因端州区政府提供的补偿依据即估价结果中对房屋价值项目的评估仅有估价总数，并未区分房屋本身的价值以及划拨国有土地使用权价值的具体数额，经本院要求，端州区政府向本院提交了衡达评估公司出具的《说明》，该《说明》仅表明了具体评估方法，但未按要求对相关估价结果的具体构成作出细分。从端州区住房和城乡建设局2018年3月12日出具《关于制定府城项目征拆房屋补偿标准的情况说明》《分析说明》看，本案估价报告的房屋估值单价甚至低于2017年第四季度府城片区二手房的平均成交均价。因端州区政府不能提供相应证据证明被征房屋价值的补偿单价仅约为补偿方案所确定补偿标准50%的合法性，也未能作出其他合理说明，即使该府在评估价格基础上上浮10%确定最终补偿数额，仍不足以认定其作出的涉案《房屋征收补偿决定》的公平合理，不符合上述行政法规有关“不得低于类似房地产的市场价格”的规定，对该补偿的合法性，本院不予认可。关于问题三，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，端州区政府作出的涉案《房屋征收补偿决定》仅提供了货币补偿的方式，未提供房屋产权调换的补偿方式，未明确产权调换的房屋以及被征房屋价值与产权调换房屋价值的差价，剥夺了被征收人的选择权。端州区政府辩称被征收人若需要产权置换仍可按补偿方案选择安置房，该府未剥夺被征收人对补偿方式的选择权，因与上述法规规定不符，本院不予采纳。综上所述，端州区政府作出的涉案《房屋征收补偿决定》所依据的事实不清、证据不足，未充分保障被征收人对补偿方式的选择权，应当认定为违法，依法应予以撤销并重作。原审判决驳回上诉人的全部诉讼请求错误，本院予以撤销并改判。需要指出的是，考虑到涉案古城修复项目的公益性，同时兼顾补偿的公平合理，端州区政府重作之时，对被征房屋重新评估的价值时点，不再以房屋征收决定公告之日而应以2018年5月10日（即被撤销的涉案《房屋征收补偿决定》作出之日）作为时点。综上，上诉人梁月友、林树文、林树斌、林树阳的上诉请求理由成立，本院予以支持。原审判决错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：一、撤销广东省肇庆市中级人民法院（2018）粤12行初230号行政判决；二、撤销肇庆市端州区人民政府2018年5月10日作出的肇端补决字〔2018〕第17号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定书》，责令肇庆市端州区人民政府在收到本判决之日起60日内重新作出补偿决定。本案一审、二审案件受理费各人民币50元，均由肇庆市端州区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二一年四月九日书记员  杨海萍