河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终310号上诉人（原审原告）王熙，女，回族，2008年2月13日出生，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）王欣然，女，回族，2011年4月29日出生，住河南省中牟县。法定代理人史娜，女，汉族，1982年4月9日出生，住河南省中牟县。法定代理人毕新春，男，汉族，1968年12月9日出生，住河南省中牟县。二上诉人共同委托代理人郭银松，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市郑东新区白沙镇人民政府，住所地郑州市郑东新区白沙镇人民路1号。法定代表人许新太，镇长。委托代理人郭金歧，该镇计生办主任。委托代理人王烨莉，河南威鼎律师事务所律师。上诉人王熙、王欣然因诉被上诉人郑州市郑东新区白沙镇人民政府行政协议纠纷一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初292号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审结。原审法院查明：原告王欣然、王熙的法定代理人毕新春系郑州市郑东新区白沙镇小陈村四组的村民。2015年10月2日，毕新春与被告白沙镇政府签订编号为X4-095的《小陈村征迁补偿协议书》一份，该协议主要约定，毕新春家庭补偿人口为6人；经核算后，应兑付建筑物补偿款、院内附属物补偿款、搬家补助费三项共计507，109元；过渡费发放标准为房屋拆迁之日起按照600元/人/月的标准发放临时过渡费，按照100元/人/月的标准发放生活补助，按照100元/人/月的标准发放交通补贴；安置办法为对毕新春家庭安置人口界定及安置面积按照《回迁安置人口界定办法》执行。安置房面积为每人按照65平方米的房屋建筑面积为基本安置面积。其中45平方米的安置房无偿分配，另外20平方米按优惠价每平方2，100元价格购买。2015年9月23日，毕新春与二原告的母亲史娜登记结婚。2015年11月27日，史娜的四个子女（王熙、王若然、王欣然、王辰逸）将户籍从南阳宛城区迁入毕新春所在的白沙镇毕桥村72号。2020年8月16日，小陈村村民代表会会议表决通过了《小陈村回迁安置人口界定办法》，该《办法》第四条“回迁安置人口的界定”中“男方初婚或二婚，女方本人及随母再婚迁入的子女（4.3.4.1.2）”第2项规定“随母再婚迁入的子女年龄在18周岁以下最多只能由两个子女享受安置房分配购买待遇”；第六条规定：“回迁安置领导组分三榜对安置人员进行公示”。小陈村四组公示的回迁安置人口界定正式榜第一、二榜中，毕新春家庭享受安置房分配购买待遇的人员为毕新春、史娜、毕新春的母亲赵士英、毕新春的继子王辰逸及继女王若然，原告王欣然、王熙享受安置房完全阶梯价购房待遇。小陈村四组回迁安置人口界定正式榜第三榜公示，毕新春家庭享受安置房分配购买待遇的人员为毕新春、史娜、毕新春的母亲赵士英，王辰逸、王若然及原告王欣然、王熙，根据《小陈村回迁安置人口界定办法》，仅有两人享受安置房分配购买待遇，剩余两人享受安置房完全阶梯价购房待遇。2020年11月23日，原告家庭向被告白沙镇政府出具确认书，确认由王辰逸、王若然二人享受安置房分配购买待遇。原告王欣然、王熙对该安置待遇不服，诉至原审法院。原审法院认为：原告家庭的户主毕新春与被告白沙镇政府在2015年10月2日签订的《小陈村征迁补偿协议书》中约定“安置人口界定及安置面积按照《回迁安置人口界定办法》执行”。王辰逸、王若然及原告王欣然、王熙均是因其母亲史娜再婚、户籍一并迁入小陈村的子女，且年龄均在18周岁以下；根据《小陈村回迁安置人口界定办法》的规定，该家庭户中只能有两个子女可以享受安置房分配购买待遇，其他随迁子女作为特殊人口享受安置房完全阶梯价购买待遇。因此，是否属应享受安置房分配购买待遇人员，实质上是农村集体经济组织对于其集体所有土地征迁补偿利益在村民间的分配问题，属该村村民自治范畴内的事项，司法无权直接干预。且原告家庭已按照上述界定办法的规定向被告白沙镇政府确认由王辰逸、王若然二人享受安置房分配购买待遇的前提下，再行要求被告向原告王欣然、王熙分配65平方米安置房，理由不成立，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王欣然、王熙的诉讼请求。上诉人王欣然、王熙不服，上诉请求：1、撤销郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初292号行政判决书；2、判令被上诉人遵循诚实守信的行政原则，依法依约按照《小陈村征迁补偿协议书》的约定，为上诉人王欣然、王熙各安置基本面积为65㎡的房屋各一套（其中的45㎡为无偿分配，另外20㎡按优惠价2，100元/㎡”购买）；3、判令被上诉人承担本案一审、二审的全部诉讼费用。上诉理由：2015年10月2日，被上诉人郑州市郑东新区白沙镇人民政府与上诉人的法定代理人毕新春签《小陈村征迁补偿协议书》（以下简称“征迁协议书”），约定对毕新春家搬迁、拆除属于自家所有建筑物及附着物进行补偿和回迁安置。征迁协议书第四条约定，被上诉人为上诉人家进行补偿的人口为6人，补偿总金额为507，109元。征迁协议书第六条约定：上诉人家居住用房安置面积：每人按65㎡的房屋建筑面积为基本安置面积。其中45㎡的安置房无偿分配，另外20㎡由上诉人按优惠价2，100元/㎡价格购买。由被上诉人白沙镇人民政府的工作人员郭金岐签字确认的编号为X4-095的《村庄拆迁人口调查表》载明，白沙镇小陈村四组户主毕新春家的人口共6人，分别为毕新春、史娜、王**逸、王熙、王若然、王欣然。征迁协议书签订时，被上诉人白沙镇人民政府的工作人员及村组负责人均承诺上诉人家中6口人都会分到房。上诉人的法定代理人毕新春、史娜一直认为他们及4个孩子都会按《小陈村征迁补偿协议书》中约定的居住用房安置标准分到安置房，因为被上诉人已确认上诉人家庭人口为6人，且被上诉人从拆迁的第一个月开始一直是按6口人的标准在发放过渡费及交通补贴，补偿费也是按6口人发放的。但到2020年公布安置方案时，被上诉人承诺的每人都会无偿分配45㎡的安置房变为其中有2人被剥夺了该项权利。在向政府多个部门交涉无果的情况下，上诉人提起了本案诉讼，但一审法院驳回了上诉人的诉讼请求。上诉人认为，一审法院的判决存在诸多法律适用及事实认定错误。一、一审法院采用第三方小陈村村民代表会议表决通过的《小陈村回迁安置人口界定办法》作为裁判依据既违背合同的相对性原则，又违背《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》。《中华人民共和国民法典》第四百六十五条第二款规定：依法成立的合同，仅对当事人具有法律约束力。《小陈村征迁补偿协议书》的签订相对方是白沙镇人民政府，与小陈村村民代表无关，小陈村村民代表无权擅自变更上诉人法定代理人与被上诉人签订的征迁协议书。《中华人民共和国民法典》第五百五十一条规定：债务人将债务的全部或者部分转移给第三人的，应当经债权人同意。上诉人的法定代理人从未同意将《小陈村征迁补偿协议书》中约定的被上诉人分配安置房的义务转移给小陈村村民代表。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条规定：下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据。本案中，征迁协议书的签订时间为2015年10月2日，而《小陈村回迁安置人口界定办法》的制定时间为2020年8月16日。该界定办法比征迁协议书的签订时间晚了近5年。本案立案时间为2020年11月2日，而被上诉人提交《小陈村回迁安置人口界定办法》的时间为2020年11月23日。《小陈村回迁安置人口界定办法》既属于在作出具体行政行为后自行收集的证据又属于在诉讼程序中自行收集的证据，依法不能作为被上诉人未按行政协议约定的安置房分配标准履行义务合法化的证据。二、一审法院支持被上诉人按第三方小陈村村民代表会议表决通过的《小陈村回迁安置人口界定办法》来缩小当初征迁时的承诺属于单方改变合同内容，与诚信守信的行政原则相违背。在本案中，被上诉人白沙镇政府在签订征迁协议书时公布的居住用房安置标准只有一个：每人按65㎡的房屋建筑面积为基本安置面积。其中45㎡的安置房无偿分配，另外20㎡由被拆迁人按优惠价2，100元/㎡价格购买。根本没公布第二个标准，即65㎡的安置房屋全部为有偿分配。若被上诉人认为上诉人不适用征迁协议书中约定的居住用房安置标准，则应该事先或签协议时就告知上诉人的法定代理人并在协议里约定。在被上诉人只公布了唯一的居住用房安置标准且上诉人的法定代理人也信以为真的情况下，被上诉人就应该按征迁协议书约定的安置房分配标准履行义务。三、小陈村村民代表无权就安置房的分配作出决定。（一）首先小陈村村民代表不是征迁协议书的当事人，无权对协议约定的安置房分配标准单方作出变更。（二）拆迁安置房与征地补偿费是截然不同的两个概念，拆迁安置房是对房屋被拆迁居民的补偿安置，拆迁安置房所用的土地也不是小陈村的，建设资金也不是小陈村的，与村集体组织完全无关。依照《民法典》第231条规定，拆迁安置房的所有权取得形式为原始取得，属于政府所有，根本不属于小陈村，小陈村根本无权处分。一审法院认为安置房属于村民自治范畴内的事项没有任何事实和法律依据。（三）小陈村所在的白沙镇已于2014年年初正式划归郑东新区管辖，村民已转化为城市居民，《村民委员会组织法》只适用于农村居民，不适用于已转化为城市居民的小陈村居民。四、一审法院在认定拆迁补偿属于村民自治范畴时前后矛盾。如果依照法院的认定，拆迁补偿属于村民自治范畴，那白沙镇政府怎么有权在行政协议里直接约定上诉人全家6口人应得拆迁补偿款为507，109元呢？很明显拆迁补偿属于被上诉人有权决定的事项。拆迁安置房的分配也属于被上诉人有权决定的事项，现在多了一道手续，只不过是为某些人侵占被拆迁人应得的安置房提供空间及机会而已。五、一审法院主动查明上诉人家庭向被上诉人出具的确认书，不仅事实认定错误，而且程序、实体均错误。首先，一审法院并未见到确认书。实际出具确认书只是确认毕新春家本次分房为载明的王辰逸、王若然、毕新春、赵士英、史娜（赵士英为毕新春母亲，户口在其另一个儿子名下，分房时每个儿子分一半）以上4.5人。确认书只是确认有4.5人分到了房而已，并不能得出上诉人的法定代理人放弃主张本次被剥夺免费分房待遇的上诉人的权利，也不能得出上诉人无权就分房待遇向法院主张的结论。其次，史娜在出具该确认书时明确写明，上诉人王熙、王欣然应该同以上4.5人一样享受村民免费分房待遇。一审法院道听途说的内容里也有“上诉人家庭在确认书里注明了保留意见，认为上诉人也应享受分房待遇”的文字，但一审法院视而不见。一审法院审核认定证据时只看前半部分内容，对后半部分内容视而不见，对证据的分析判断不全面、不客观、不公正，违背《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的相关规定。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条的规定：未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。第三十八条第二款规定：人民法院依职权调取的证据，由法庭出示，并可就调取该证据的情况进行说明，听取当事人意见。而一审法院在一审庭审时根本未出示与确认书相关的证据，也从未听取当事人意见，就作为裁判依据，程序违法。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条第二款规定：人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。确认书的出具时间为2020年11月23日，距离征迁协议书签订时间晚了5年多，属于被上诉人作出具体行政行为时根本不存在的证据。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条的规定，人民法院依职权调取证据也只能是程序性事项的，直接影响诉讼当事人之间权利义务关系的证据，法院是不能依职权调取的。一审法院主动以自己所谓查明的情况（实际是法院自己的理解和想像，与实际内容根本不符）作为裁判依据属于违法行为。《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条及《民法典》第261条之规定，征地补偿费属于村集体决定事项，但未规定拆迁补偿费及拆迁安置房属于村集体决定事项。《民法典》第600条明确规定，村土地属于村民集体所有。《民法典》第266条规定，村民的房屋属于个人财产，属于个人所有不属于村集体所有，所以有关上诉人该房屋的拆迁补偿及拆迁安置属于村民一个人的家庭事务，村委无权插手。《民法典》第510条规定，合同生效后没有约定或约定不明确的，可以协议补充。不能达成补充协议的，按照合同相关条款来确定。本案按照补偿协议书的相关条款，得出的内容就是上诉人家的人口是6人，拆迁安置的标准是每人要分配65㎡的安置房，其中45㎡是免费的。综上所述，一审判决存在多处重大的事实认定错误和法律适用错误。请求二审法院撤销原判，依法改判，支持上诉人的全部上诉请求。被上诉人郑州市郑东新区白沙镇人民政府答辩如下：被上诉人与毕新春签订的《小陈村征迁补偿协议书》第六条，仅约定甲方对乙方安置人口界定及安置面积，按照回迁安置人口界定办法执行，协议并没有约定毕新春家应安置人口及安置面积。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持，上诉人的上诉理由不成立，应依法驳回上诉人的上诉。二审经审理查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，从案涉协议的内容来看，小陈村被征迁村民签订的《小陈村征迁补偿协议书》均与被诉征迁协议书系同一格式文本。协议书均规定“六、安置办法：甲方对乙方安置人口界定及安置面积按照《回迁安置人口界定办法》执行。1．安置房户型：……2．乙方居住用房安置面积……5．若乙方为非农业人口且在家有宅基地，可按优惠价2，100元/㎡价格购买一套安置房，人口数一人的只能购买65㎡”，而上诉人均系农业人口，显然不适用该条第5款的规定，由此可见，被诉征迁协议书系全村统一适用的格式化文本，文本中的条款并非均适用于上诉人。上诉人抛开协议第六条明确约定的“甲方对乙方安置人口界定及安置面积按照《回迁安置人口界定办法》执行”的前提，仅仅依据第六条第2款格式条款，就认为其应当享有安置房分配购买待遇，系对被诉征迁协议书的片面理解，故其诉讼请求缺乏明确的协议基础。当然，被上诉人对不同情形的被征迁村民全部适用统一格式条款的协议文本，且没有在协议中明确说明不符合《回迁安置人口界定办法》的将无资格获得协议“六、安置办法”中“2．乙方居住用房安置面积”条款中约定的居住用安置房，给上诉人造成一定误解，其行为确实存在不当。另，上诉人户籍系2015年11月随其母史娜再婚迁入小陈村，一并迁入小陈村的还有史娜的另外两名子女王辰逸、王若然，且四名子女的年龄均在18周岁以下。回迁安置时，小陈村村民委员会制定有《小陈村回迁安置人口界定办法》，根据该办法，上诉人家庭户中只能有两个子女可以享受安置房分配购买待遇，其他随迁子女作为特殊人口可以享受安置房完全阶梯价购买待遇。在上诉人家庭已经明确享受安置房分配购买待遇的子女是王辰逸、王若然的情形下，上诉人再请求享受安置房分配购买待遇，亦不符合安置政策的规定。关于上诉人所称的本案不适用《小陈村回迁安置人口界定办法》的问题，本院认为，本案系回迁安置过程中产生的纠纷，且小陈村回迁安置人口的确定实际适用的也是该办法，故上诉人认为该办法不适用于本案的理由不能成立。关于上诉人所称的确认书问题，上诉人在一审询问笔录中明确其向被上诉人出具了确认书，确认享受安置房政策的子女是王辰逸、王若然，并注明了保留意见，认为二上诉人也应享受分房待遇。一审根据上诉人的陈述作出事实认定，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王熙、王欣然承担。本判决为终审判决。审判长  崔航微审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二一年四月二十八日书记员  王一行