湖北省孝感市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）鄂09行终15号上诉人（原审原告）熊望英，女，1947年10月29日出生，汉族，住湖北省应城市。上诉人（原审原告）杨德新，男，1941年11月17日出生，汉族，住湖北省应城市，系熊望英之夫。被上诉人（原审被告）应城市自然资源和规划局，住所地：湖北省应城市汉宜大道9号。法定代表人许明，该局局长。原审第三人杨炳生，男，1956年6月11日出生，汉族，住湖北省应城市。上诉人熊望英、杨德新因行政处理决定一案，不服湖北省孝昌县人民法院（2020）鄂0921行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认定，杨德新、熊望英系夫妻关系，二人于1971年在应城市城北街道办事处孙堰村建造三间红砖瓦房一幢。杨德新、熊望英1988年5月全家搬离该村。自1989年起，杨德新侄子杨炳生居住使用涉案房屋至今。因杨德新、熊望英与杨炳生对涉案该房屋所有权发生争议，杨德新、熊望英于2018年10月30日向应城市自然资源和规划局（原应城市国土资源局）递交信访材料，要求将涉案房屋登记确权在其夫妻名下，应城市自然资源和规划局于2018年11月15日作出《关于杨德新、熊望英反映孙堰村新堰湾宅基地办理不动产事项处理意见书》，处理意见为：鉴于全市农村集体土地确权登记工作目前还只是进行了现状调查，从调查举证的资料显示，对于信访的宅基地并没有登记发证。同时，根据不动产登记的相关法律法规，宅基地登记必须由使用权人申请并提交相关审批资料（包括村级批准）。对于有争议的宅基地必须经办事处和村集体调处或仲裁完成并达成一致意见后方可受理登记，因此在你们双方纠纷妥善解决前，我局将不会给任何一方登记发证。杨德新、熊望英不服该答复意见，此后又多次向应城市自然资源和规划局和孝感市自然资源和规划局进行信访投诉。2020年3月2日，应城市自然资源和规划局就上述信访事项，作出《关于杨德新申请孙堰村新堰湾宅基地房屋办理不动产事项处理决定书》，其处理结果与《关于杨德新、熊望英反映孙堰村新堰湾宅基地办理不动产事项处理意见书》处理意见完全一致。杨德新、熊望英遂提起本案诉讼。另查明，本案在审理过程中，经应城市不动产登记中心查询，杨炳生在应城市无房屋所有权登记记录。原审法院认为，杨德新、熊望英夫妇在本案中的实质诉求是请求依法撤销应城市自然资源和规划局作出的《关于杨德新申请孙堰村新堰湾宅基地房屋办理不动产事项处理决定书》和对杨炳生的房屋登记行为，并将涉案房屋登记在两原告名下。一、关于请求撤销《关于杨德新申请孙堰村新堰湾宅基地房屋办理不动产事项处理决定书》的问题。应城市自然资源和规划局根据杨德新、熊望英夫妇的来信反映，于2018年11月15日作出《关于杨德新、熊望英反映孙堰村新堰湾宅基地办理不动产事项处理意见书》的信访答复。此后杨德新就同一事项又多次向该局和孝感市自然资源和规划局进行信访投诉。应城市自然资源和规划局于2020年3月2日又向杨德新作出与原处理意见完全一致的《关于杨德新申请孙堰村新堰湾宅基地房屋办理不动产事项处理决定书》答复意见，仍属依信访途径作出的信访处理意见。根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。尽管应城市自然资源和规划局在处理决定书中告知了当事人申请行政复议和提起行政诉讼的权利，但该告知事项没有法律依据，属错误告知行为。杨德新、熊望英请求撤销应城资源规划局作出《关于杨德新申请孙堰村新堰湾宅基地房屋办理不动产事项处理决定书》的事项，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、关于请求撤销应城市自然资源和规划局对杨炳生房屋登记行政行为的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款规定：依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料。杨德新、熊望英作为本案原告，没有提交应城市自然资源和规划局对杨炳生进行房屋登记行政行为存在的证据材料，应城市自然资源和规划局亦明确表示并不存在对杨炳生涉案房屋进行登记的行政行为，不能证实请求撤销的行政行为存在的事实。因此，杨德新、熊望英请求撤销应城资源规划局对杨炳生进行房屋登记行政行为的事项，没有基本的事实依据，不符合行政诉讼法规定的起诉条件。三、关于请求将涉案房屋登记在两原告名下的问题。行政诉讼实行一案一诉的原则，请求撤销被诉行政行为与请求履行法定职责属不同的行政诉讼类型，不能在一个诉讼中一并提出。本案争议的涉案房屋由杨德新、熊望英夫妇建造，后由其侄子杨炳生自1989年起长期使用并居住至今，原告与第三人对涉案房屋的权属存在民事争议，杨德新、熊望英应通过合法有效的民事途径先行解决涉案房屋的权属争议，确认涉案房屋权属归其所有后，方可以向应城市自然资源和规划局申请不动产行政登记，不动产机构并无解决涉案房屋权属争议的法定职责。如在涉案房屋权属明确的情况下，应城市自然资源和规划局仍拒绝履行不动产登记职责，杨德新、熊望英可另行起诉。综上，杨德新、熊望英提出的请求不符合行政诉讼法规定的受理条件，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告杨德新、熊望英的起诉。杨德新、熊望英上诉称，1.一审审理程序违法，将被上诉人作出的《处理决定书》认定为信访处理意见，不予受理本案错误。2.上诉人依法享有案涉房屋不动产权利，2018年4月上诉人在城北国土资源管理所查阅不动产登记档案信息资料记载显示，案涉房屋登记在杨炳生名下，被诉行政行为有事实根据。3.被诉行政行为错误，且损害上诉人的不动产权利。请求二审撤销一审裁定，发回重审。应城市自然资源和规划局、杨炳生未提交书面答辩、陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，对于上诉人所称2018年4月在应城市国土资源局城北国土资源管理所查阅不动产登记档案信息资料记载显示，案涉房屋登记在杨炳生名下一事，本院到该所进行了调查。从该所当场从电脑中调出的信息资料显示，并非房屋权利登记档案，该所明确说明系进村调查数据成果图，不具有不动产权利登记的法律效力。本院电话告知了杨德新该调查结果，杨德新表示认可。本院认为，根据一审及二审查明事实，杨德新、熊望英请求撤销应城资源规划局对杨炳生进行房屋登记行政行为的诉讼请求，没有基本的事实依据，不符合行政诉讼法规定的起诉条件。杨德新、熊望英请求将涉案房屋登记在其名下的诉讼请求，不符合行政诉讼一案一诉的原则，且在杨德新、熊望英与第三人就涉案房屋的权属存在民事争议的情况下，杨德新、熊望英应当先行通过民事诉讼解决涉案房屋的权属争议。一审法院对杨德新、熊望英的上述请求裁定驳回起诉并无不当。关于杨德新、熊望英请求撤销《关于杨德新申请孙堰村新堰湾宅基地房屋办理不动产事项处理决定书》的诉讼请求。本院认为，该决定书内容有针对杨德新、熊望英信访事项的处理意见，也有告知申请人不予登记的内容。依照不动产登记暂行条例(2019修订)第二十二条第二项规定，登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：……（二）存在尚未解决的权属争议的。应城市自然资源和规划局作出的《处理决定》符合不予登记行政行为书面告知的形式要件，且该局在答辩状中亦自认其依照上述规定作出不予登记的《处理决定》。因此，一审法院认定该决定属于依信访途径作出的信访处理意见，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，适用法律错误。经审查，应城市自然资源和规划局在涉案房屋存在尚未解决的权属争议的情况下，作出不予登记行政行为，并书面告知申请人，该行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。但将信访事项处理回复与行政处理决定不加区别，一并书面告知确有不妥，造成杨德新、熊望英的误解以及不必要的诉累。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院应判决驳回原告的诉讼请求。一审对该诉讼请求裁定驳回起诉确属不当，但指令原审人民法院继续审理后驳回原告诉讼请求亦会增加当事人的诉累，且没有实际意义。本院审理中已向杨德新释明，并在本裁定中明确：该处理决定书中关于应城市自然资源和规划局调查了解情况的内容属于信访处理事项，人民法院不予审理，对被诉行政行为作出的裁判亦不涉及确认信访调查内容的法律效力，杨德新、熊望英与杨炳生之间的房屋权属争议相关事实应通过民事诉讼最终确认。综上所述，上诉人熊望英、杨德新的上诉理由部分成立。原审判决认定事实清楚，部分裁判内容不当，但处理结果未影响上诉人的行政利益及诉讼利益。本院已经指出并向上诉人释明，为减少诉累，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 毛 峰审判员 张耀刚审判员 彭 娟二〇二一年四月二十九日法官助理吴冬梅书记员罗自阳