贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）黔27行终89号 上诉人（一审原告）莫云才，男，1959年10月17日生，布依族，住贵州省贵定县。 上诉人（一审原告）莫云和，男，1963年11月15日生，布依族，住贵州省贵定县。 共同委托代理人王雯征，贵州义文律师事务所律师，特别授权代理。 共同委托代理人叶思颖，贵州义文律师事务所实习律师，特别授权代理。 被上诉人（一审被告）贵定县云雾镇人民政府，住所地贵州省贵定县云雾镇，统一社会信用代码11522723009810800。 法定代表人柯崇圣，该镇政府镇长。 出庭应诉负责人陆绍银，该镇政府副镇长。 委托代理人李灵，贵州贵达（贵定）律师事务所律师，一般授权代理。 委托代理人朱一月，贵州贵达（贵定）律师事务所实习律师，一般授权代理。 上诉人莫云才、莫云和（以下简称二上诉人）因与被上诉人贵定县云雾镇人民政府（以下简称云雾镇政府）不履行行政补偿法定职责一案，不服龙里县人民法院（2020）黔2730行初46号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭于2021年4月22日公开开庭进行了审理。二上诉人委托代理人王雯征、叶思颖，被上诉人云雾镇政府副镇长陆绍银及委托代理人李灵、朱一月到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 二上诉人一审诉称，位于贵定县云雾镇（原窑上乡）锅厂组小地名“石牛坡”林地自包产到户就由原告户承包经营，2009年12月被告向原告颁发了林权证，林地面积334.47亩。林种类型是“薪炭林”，林地使用期限70年。被告没有对原告发出任何通知，也没有与原告进行协商，在原告的林地上毁林开荒，造成原告损失。现案涉林地没有使用价值，被告毁林开荒的行为侵害了原告的合法权利，给原告造成严重的经济损失，原告依法提起诉讼，请求判决确认被告毁林开荒行为侵害原告合法权利，并判决被告履行对原告作出书面赔偿决定的职责，本案受理费由被告承担。 一审查明：2009年12月7日，经贵定县人民政府、贵定县林业局登记颁证，莫云才、莫云和二户取得贵府林证字（2009）第5227232000208－1／1号林权证，确认位于贵州省贵定县云雾镇（原窑上乡）小地名“石牛坡”（东抵山顶岭岗、南抵山顶岭岗、西抵本村窑上街上邹士林承包山小路、北抵岭岗）林地所有权人为民委员会、林地使用权及林木所有权、使用权人为莫云才、莫云和二户，面积334.47亩，主要树种为栎树、林种为薪炭林。2009年11月12日贵定县窑上乡民委员会与贵定县窑上乡人民政府签订《贵定县窑上乡土地开发项目协议书》，约定贵定县窑上乡民委员会同意将本村范围内未利用土地交由贵定县窑上乡人民政府进行开发，开发后的新增耕地所有权仍属贵定县窑上乡民委员会且不得收取任何费用。2009年12月8日，贵定县窑上乡锅厂组村民童学彬等十六人（含原告莫云和、莫云才）与都匀市康富林民族科技开发有限责任公司签订《荒山承包开发种植协议》，将本村组水利沟坎上、锅厂背后坡至烂山的荒坡承包给都匀市康富林民族科技开发有限责任公司开发种植茶叶及其他经济作物，承包期为50年，承包费按每年一元计算。2010年1月8日，贵定县窑上乡人民政府作出《关于在进行土地开发立项的请示》（窑政请〔2010〕1号），请示对位于野猪坡荒山进行土地开发立项。贵定县人民政府于2010年7月5日作出《关于申报2010年度土地开发项目的批复》（贵府函〔2010〕44号），同意贵定县国土资源局《关于申报2010年度土地开发项目的请示》。贵定县国土资源局于2010年8月10日作出《关于对贵定县窑上乡野猪坡土地开发项目实地踏勘报告》，认定经现场踏勘，窑上乡野猪坡符合立项要求，项目可研报告提出的开发方案和工程措施基本可行，其中未利用土地（荒草地）830亩。贵定县国土资源局经审查后于2010年8月10日作出《关于贵定县窑上乡野猪坡开发项目立项的审查意见》［贵国土资报（2010）110号］，报贵定县土地开发整理项目工作领导小组。认可符合土地开发项目立项要求。2011年11月22日贵定县国土资源局作出对窑上乡人民政府的《关于贵定县窑上乡野猪坡土地开发项目规划设计及预算的批复》［贵国土资复（2011）160号］，批复项目建设规模为13.4973公顷，新增耕地面积11.5603公顷，预算总投资685754元。土地开发项目实施后，2012年基本完工，并于2014年组织验收和决算。2019年2月自然资源部办公厅下发《自然资源部办公厅关于开展储备补充耕地核查（第一批）的通知》，要求对开展补充耕地核查整改工作，确保补充耕地真实可信。贵定县自然资源局于2019年3月15日向贵定县人民政府请示进行立项整改，于2019年5月22日作出《关于贵定县补充耕地核查整改项目立项的批复》（贵自然资复〔2019〕12号），批复同意贵定县金海投资开发有限责任公司上报的贵定县补充耕地核查整改项目立项，建设规模为300.95公顷；并于同日作出《关于贵定县补充新增耕地核查整改项目、规划设计及预算批复》（贵自然资复〔2019〕13号），明确项目建设规模300.95公顷，包括窑上乡野猪坡片区共计十六个片区的整改区域，总项目投资预算894.3579万元。后经招投标，由贵州麒麟盛虹建筑工程公司中标，并由贵定县金海投资开发有限责任公司与贵州麒麟盛虹建筑工程公司于2019年7月1日签订《建设工程施工合同》，约定由贵州麒麟盛虹建筑工程公司自2019年7月2日开工，于2020年7月2日竣工。经比对，原告户持有贵府林证字（2009）第5227232000208－1／1号林权证登记的贵定县窑上乡锅厂组小地名为“石牛坡”林地大部分包含在贵定县窑上乡野猪坡片区土地开发及整改项目中。原告遂提起本案诉讼。 另查明，原贵定县窑上乡人民政府已合乡并镇为贵定县云雾镇人民政府。 一审法院认为：经村委会同意，由政府组织贵定县窑上乡野猪坡片区土地开发项目，实际系土地整理的改良土地行为。依照2004年8月28日修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十一条之规定，县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境；地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。据此，被告贵定县云雾镇人民政府及原贵定县窑上乡人民政府具有土地整理的法定职权，且被告认可实际组织实施了案涉土地整理行为，是本案适格被告。 根据审理查明的事实，被告提出2019年新增耕地核查整改项目是由贵定县自然资源局经贵定县人民政府批准实施，则应认定为贵定县人民政府组织实施的土地整理行为。原告起诉贵定县云雾镇人民政府而并未起诉贵定县人民政府，则本次诉讼应认定为对2012年原贵定县窑上乡人民政府的土地整理行为提起诉讼，一审在本案中不再对2019年新增耕地核查整改项目进行审理。 被告关于原告的起诉超过法定起诉期限的主张，没有证据证实原告早已知道或应当知道被诉行政行为，故一审不予采信。土地整理，即按照土地利用规划确定的目标和用途，采取措施对土地利用状况进行综合整治、调整改造，提高土地利用率和产出率，改善生产生活条件和生态环境的过程。土地整理具有明显的优化改善作用，需要资金投入。2011年1月8日修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条第三款规定土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担；而原告要求的给付补偿款的请求并没有法律依据。本案中，2009年11月12日贵定县窑上乡村民委员会与贵定县窑上乡人民政府签订《贵定县窑上乡土地开发项目协议书》，将本村范围内未利用土地交由贵定县窑上乡人民政府进行开发，贵定县窑上乡村民委员会及原告均不承担任何费用，对原告而言实际是受益而非损害。由此可见，村委会作为村集体土地的管理人对政府组织的土地整理是知情并授权的，被告依法定职权组织土地整理也是符合法律规定的。结合被告提供的土地整理前的照片及贵定县国土资源局于2010年8月10日作出《关于对贵定县窑上乡野猪坡土地开发项目实地踏勘报告》，可以看出土地整理前案涉土地虽在林业登记为“薪炭林”（以提供柴炭燃料为主要经营项目的灌木林或乔木林，大多在较贫瘠的土地上），实际为荒坡。正是因为利用价值不高，原告户才有可能在分山到户时从村组集体承包经营300余亩；也正是由于利用价值不高，原告长期未实际经营管理，才会在2012年土地整理后近八年后才得知土地整理的事实。故，政府的土地整理行为，并未损害原告的合法权益，原告主张要求被告履行行政补偿的给付义务理由并不成立，相关诉讼请求依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告莫云才、莫云和的诉讼请求。案件受理费50元，由原告莫云才、莫云和负担。 莫云才、莫云和不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，改判支持其一审诉请；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实及理由:1.上诉人的林权证是2009年颁发，上诉人并未将林木采伐来烧炭，林木也没有遭到任何破坏。一审法院认为上诉人的林地实为荒地，但没有任何证据证明。2.其已经向一审法院提交林地现状照片，可以看出上诉人林地周边没有被整改的林地依然绿树成荫，与被上诉人提交的被整改林地的荒凉现状，二者形成鲜明对比，一审认定上诉人的林地为荒地严重脱离客观事实。3.一审法院认为案涉林地被整改后未损害上诉人权利反而增加了该土地的价值，该结论与客观事实不符。 被上诉人在二审期间未提交书面答辩意见，其当庭口头辩称，上诉人上诉事实及理由不能成立，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 上诉人及被上诉人在二审举证期限内均未提交证据。 经二审审理查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。 本院另查明，二审庭审中，经向二上诉人特别授权代理人进行询问，其明确本案诉请为要求被上诉人就2012年因整理土地而破坏其案涉林地的行为履行补偿职责。 本院认为，本案的争议焦点为应否支持二上诉人要求被上诉人对其履行补偿职责的诉讼请求。 本案系因被上诉人（原贵定县窑上乡人民政府）整理二上诉人案涉林地引发的争议。依照2004年8月28日修订《中华人民共和国土地管理法》第四十一条：“县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境；地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”及2011年1月8日修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条第三款：“土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。”的规定，土地整理是按照土地利用规划确定的目标和用途，采取措施对土地利用状况进行综合整治、调整改造，提高土地利用率和产出率，改善生产生活条件和生态环境的过程。土地整理具有明显的优化改善作用，需要资金投入，所需的费用按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。本案中，被上诉人云雾镇政府根据与贵定县窑上乡民委员会签订的《贵定县窑上乡土地开发项目协议书》，于2012年对包含案涉林地在内的“野猪坡”土地进行整治具有法律依据，上诉人系该土地整理行为的受益者。二上诉人认为被上诉人对土地整理后，将原来的林地进行破坏，侵害其合法权益，因此要求被告进行补偿。本院认为，目前我国无相关的法律法规规定土地整理需由土地整理部门向土地使用人进行补偿，二上诉人主张由被上诉人向其履行补偿职责没有法律依据。至于案涉林地经过整理之后是否具有经营使用价值、对二上诉人的使用权是否造成损害，被上诉人提供的贵国土资耕保函〔2014〕15号《贵定县国土资源局关于贵定县窑上乡野猪坡土地开发项目的验收意见》证明其组织实施的包含案涉土地的整治通过相关部门验收，当时达到了新增耕地的验收标准。若上诉人坚持认为此次土地整理未达到标准、案涉土地不适宜耕种，也应当是土地整治未达到预期目标的问题，但并不构成对上诉人合法权益的损害，上诉人以土地整治未达到预期目标而向被上诉人主张补偿没有事实依据。另，需要指出的是，二上诉人诉请被上诉人云雾镇政府履行补偿职责，不属于云雾镇政府依法应当主动履行的法定职责。本案二审庭审中，上诉人主张其曾口头向被上诉人提出补偿申请，但未提交任何证据予以证明，而被上诉人亦予以否认，因此上诉人直接起诉要求被上诉人履行补偿职责不符合法律规定，但鉴于上诉人该项诉请于法无据及减少诉累之考量，本院对该程序性问题不再另行处理。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。二上诉人上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费各50元，由上诉人莫云才、莫云和承担。 本判决为终审判决。 审判长  刘玉冰 审判员  夏 永 审判员  冉 玲 二〇二一年四月二十二日 法官助理周洪 书记员张曼予 附：本裁判适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十条人民法院对公开审理和不公开审理的案件，一律公开宣告判决。 当庭宣判的，应当在十日内发送判决书；定期宣判的，宣判后立即发给判决书。 宣告判决时，必须告知当事人上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。