河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫16行终47号上诉人(原审被告)周口市城乡一体化示范区管理委员会。法定代表人张建党，该管委会主任。委托代理人孟哲哲，系管委会工作人员，一般代理。委托代理人夏晨朋，北京安理（郑州）律师事务所律师，一般代理。被上诉人(原审原告)苑书霞，女，汉族，1976年5月11日生，住河南省周口市川汇区。委托代理人席炎飞，北京在明律师事务所律师，特别授权。原审被告周口市城乡一体化示范区房屋征收中心。法定代表人张喜梅，该征收中心主任。委托代理人张三勇，该征收中心工作人员，一般代理。委托代理人侯阳，该征收中心工作人员，一般代理。上诉人周口市城乡一体化示范区管理委员会因履行安置补偿一案，不服河南省周口市川汇区人民法院（2020）豫1602行初158号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周口市城乡一体化示范区管理委员会的委托诉讼代理人夏晨朋、孟哲哲，被上诉人苑书霞及其委托诉讼代理人席炎飞，原审被告周口市城乡一体化示范区房屋征收中心的委托诉讼代理人张三勇、侯阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明，苑书霞系周口市城乡一体化示范区陈滩社区集体经济组织成员，户口亦在本村，在本村享有医保和农用地，但在本村没有房屋。1997年苑书霞与陈滩村村民陈志强结婚。2003年2月20日，经周口市川汇区人民法院（2002）川民初字第1306号民事判决离婚。2019年5月12日，周口市城乡一体化示范区棚户区（城中村）改造征迁工作陈滩指挥部（以下简称“陈滩指挥部”）作出《周口市城乡一体化示范区棚户区（城中村）改造范围征收与补偿安置方案》，安置方案中的“安置办法规定：符合安置条件的居民每户只能享受一次安置政策，不允许跨户流转，且户与户之间不能调剂。家庭安置面积中，含老人人均40平方米的安置。家庭有多个男孩的，其中1998年12月31日前出生的正常安置，1999年1月1日以后出生的一个或多个男孩，共同安置120平方米。1998年以前无男孩，多个男孩都在1999年1月1日以后出生的共同安置360平方米。离婚的家庭男女双方共同享有正常安置。”2019年11月26日，陈志强与原周口市东新区（现为“周口市城乡一体化示范区”）文昌办事处陈滩社区居民委员会签订了补偿安置协议，苑书霞前夫陈志强、苑书霞与陈志强生育的女儿陈娜娜作为一户被安置。2020年9月15日，苑书霞以未获得补偿安置为由向周口市城乡一体化示范区管理委员会邮寄了补偿安置申请书，要求对其本人进行补偿安置。2020年9月16日，周口市城乡一体化示范区管理委员会收到苑书霞邮寄的补偿安置申请。2020年9月30日，周口市城乡一体化示范区管理委员会所属的周口市城乡一体化示范区房屋征收中心针对苑书霞的申请作出《关于对补偿申请书的回复》。内容是“经过向村组、办事处调查核实，您与陈志强于1997年结婚，育有一女儿，2002年离婚，离婚后未再婚，女儿由陈志强抚养。您的户口、责任田及医疗保险均在陈滩社区，情况属实。现陈志强再婚且生子，陈志强一家及你们共同的女儿已正常享受安置。经区棚改指挥部研判，你本人按照人均40㎡给予安置。请您在接到本回复5个工作日内，配合准备相关资料手续并签订周口市中心城区房屋征收与补偿安置协议。”2020年10月14日，苑书霞签收该回复。庭审时，周口市城乡一体化示范区管理委员会称，“管委会要求苑书霞带着身份信息等相关资料到周口市城乡一体化示范区房屋征收中心签订房屋征收与补偿安置协议，但是苑书霞不愿意签订，所以没有签订”。周口市城乡一体化示范区房屋征收中心称，“如苑书霞带着身份信息等相关资料到房屋征收中心，房屋征收中心就按该回复内容与苑书霞签订补偿安置协议，由于苑书霞没有签订补偿安置协议，其提出具体安置到哪个位置无法确定，过渡费已经给了前夫陈志强，苑书霞主张的过渡费不应该再给”。原审法院认为，本案争议的焦点为：一、涉案《关于对补偿申请书的回复》是否属于行政诉讼的受案范围。二、涉案《关于对补偿申请书的回复》是否合法。一、关于涉案《关于对补偿申请书的回复》是否属于行政诉讼的受案范围问题。首先，行政行为是指行政机关针对特定的人、特定的事作出的涉及其权利义务的行为。本案中，该回复针对的对象是苑书霞，内容针对苑书霞申请安置补偿这一特定事项，结果直接影响了苑书霞的权利和义务，故该回复属于行政行为。其次，可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。被诉回复并非像周口市城乡一体化示范区管理委员会、周口市城乡一体化示范区房屋征收中心所称，是对苑书霞申请事项的调查核实及相关事项的告知，而是如果苑书霞同意按回复中认定的人均40㎡给予安置，周口市城乡一体化示范区房屋征收中心就与苑书霞签订补偿安置协议。况且，周口市城乡一体化示范区管理委员会自收到苑书霞的安置补偿申请后，在2个月内除向苑书霞邮寄送达了被诉回复外并未向苑书霞作出任何补偿决定，因此，该回复内容即是对苑书霞补偿安置申请的决定，已对苑书霞的权利义务产生了实际影响。据此，《关于对补偿申请书的回复》属于行政诉讼的受案范围问题。二、关于涉案《关于对补偿申请书的回复》的合法性问题。首先，本案周口市城乡一体化示范区管理委员会具有对苑书霞申请事项进行补偿安置的法定职责。根据周口市人民政府作出的《周口市城乡规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置方案》周政（2012）64号文第四条规定“市人民政府负责城市规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置工作的监督。各区政府（管委会）负责本辖区城市规划区范围内集体土地上房屋征收与补偿工作。”由此可见，周口市城乡一体化示范区管理委员会具有对苑书霞申请事项进行补偿安置的法定职责。本案中，周口市城乡一体化示范区管理委员会收到苑书霞提交的房屋补偿安置申请后并未作出处理，也并未提供证据证明，其转交给周口市城乡一体化示范区房屋征收中心负责办理，周口市城乡一体化示范区房屋征收中心作为周口市城乡一体化示范区管理委员会的职能部门无权对苑书霞的申请作出补偿安置答复。其次，周口市城乡一体化示范区房屋征收中心作出答复的依据是经“研判”，该“研判”并没有法律依据，况且，回复中也未写明给予苑书霞安置40㎡房屋的理由及安置地点的具体情况，属认定事实不清。综上，《关于对补偿申请书的回复》属于行政诉讼的受案范围；周口市城乡一体化示范区房屋征收中心无权针对苑书霞的补偿安置申请作出《关于对补偿申请书的回复》，且该回复未引用相应的法律、法规及政策规定，未明确给予苑书霞补偿安置40㎡的理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（四）项之规定，判决：一、撤销周口市城乡一体化示范区房屋征收中心2020年9月30日针对苑书霞的申请作出的《关于对补偿申请书的回复》。二、责令周口市城乡一体化示范区管理委员会在判决生效之日起2个月内针对苑书霞的申请作出相应的补偿安置行政行为。案件受理费50元，由周口市城乡一体化示范区管理委员会承担。上诉人周口市城乡一体化示范区管理委员会不服，上诉称：一、周口市城乡一体化示范区房屋征收中心于2020年9月30日作出的《关于对补偿申请书的回复》只是对被上诉人申请第1页事项的答复，其并不具有法律上和事实上的可诉性，不属于行政诉讼受案范围，应当予以驳回其诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第八项规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人于2020年9月30日作出的《关于对补偿申请书的回复》只是对被上诉人已经安置的事实进行调查核实，以及对相关事项进行告知，例如履行相关手续、递交材料、到相关部门办理等，在庭审中，上诉人也明确了是否补偿、如何补偿等问题依据的是补偿安置方案，不是《关于对补偿申请书的回复》，《回复》本身并未对被上诉人的权利义务产生实际影响，其在本质上不属于具体行政行为，也不属于人民法院行政诉讼受案范围。而一审判决第8页中关于“而是如果原告同意按回复中认定的事项给予安置，周口市城乡一体化示范区房屋征收中心就与原告签订补偿安置协议”的认定不符合征收补偿事实和法律逻辑的，首先，关乎被上诉人利益的是征收补偿安置方案，前提是被上诉人符合法律以及该安置方案的规定；其次，补偿问题应当履行相关程序规定，而不是一个《回复》。因此，《关于对补偿申请书的回复》的内容不具有可诉性，应当予以驳回被上诉人的诉讼请求。二、关于一审判决对《回复》的合法性认定问题存在重大错误，房屋征收中心作为上诉人职能部门，有权对相关职权作出处理，且基于征收补偿安置方案对被上诉人进行了回复，应当予以维持。依照法律规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，本案中，房屋征收中心是上诉人的房屋征收部门，可以组织实施本行政区域内的征收与补偿工作，包括对本案中作出的《回复》，并无不当。关于《回复》的依据在庭审中已经明确，是依据法律规定和征收补偿安置方案，而一审判决第9页中称“依据是经研判”，显然偷换了概念，曲解了上诉人的意思表示。同时，研判也是一种负责任的工作方式和态度，并没有违反法律规定。综合上述，一审判决认定事实错误，望二审法院依法改判，或将本案发回重审。请求：一、撤销川汇区人民法院作出的（2020）豫1602行初158号行政判决。二、将本案发回重审，或依法改判驳回苑书霞对周口市城乡一体化示范区管理委员会的诉讼请求。三、本案诉讼费用由被上诉人苑书霞承担。被上诉人苑书霞辩称，第一，本案是否属于行政诉讼的受案范围，上诉人及征收中心在接受上诉人的申请以后，由中心作出答复，实际上已经对上诉人的补偿安置进行了实质性的处理。对上诉人的补偿安置也产生了影响。结合周口市城乡规划区集体土地上房屋征收补偿安置方案，即周政（2012）64号文件，已经明确了管委会具有对片区内的征收事项落实补偿安置的职责，管委会以及中心对当事人的申请进行处理是履行其职责的行为。综上，本案属于行政受案范围。第二，关于涉案的补偿答复的合法性问题，由中心作出答复并不具有职权依据：1.根据周政（2012）64号文件，进行征收补偿的法定职责应当归属于管委会，而非征收补偿中心。管委会及中心也没有提出任何中心具有法定职权的依据。根据行政诉讼法司法解释第二十条的规定，当事人不服提起诉讼的，应当以组建机关为被告。从这一点来看，中心也不具有处理的职权依据。2.管委会以及中心并没有举出任何委托中心处理任何关于补偿安置事项的手续，从这一点来看，中心也不具有进行相应处理的职权。第三，关于回复的具体事实部分，中心的答复事实不清证据不足，严重贬损村民合法征收补偿利益的情况，应当予以撤销。具体来说：1.两答复中，均提到了本案经过了研判，但并没有举示研判过程的依据，实际上也并没有进行充分的调查，导致了对当事人事实调查不清，出现两个当事人离婚近二十年，还要和前夫共同享受补偿安置的结果，被诉答复应当予以撤销。苑书霞早在2002年就已经与前夫离婚，且陈志强已经再婚，另外组建了家庭，将近二十年的离婚情况，中心及管委会均未予以考虑，而是以之前项目中苑书霞被他人代签处分了补偿利益为由拒绝予以安置。中心在对苑书霞进行答复的时候也认可了当事人户口、责任田、医疗保险均在陈滩，苑书霞视为本村的集体经济组织成员，作为独立一户，也应当独立的享受补偿安置。在庭审过程中，管委会和中心还提出了过度安置费都已经交给了陈志强，所以苑书霞不享有利益，这一点明显有违常理。苑书霞不可能去跟一个离婚二十年的前夫共享离婚安置补偿，结合苑书霞并没有其他住房的情况下，本次征收也应当保障苑书霞的基本居住权益。当事人拆迁至今，从来没有收到过任何拆迁补偿，包括作为村民的安置以及农用地的征收补偿。现在当事人的生活已经陷入严重混乱，希望两单位能够妥善处理。原审被告周口市城乡一体化示范区房屋征收中心述称，征收中心严格按照政策。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案是苑书霞申请上诉人履行法定职责的案件，应重点审查苑书霞的诉讼请求是否成立，上诉人对苑书霞的申请进行了回复，属于对苑书霞的申请作出了拒绝性决定，法院也应当对回复的合法性进行审查，但不能仅限于审查回复的合法性。苑书霞离婚时，没有对原居住的房屋进行分割，离婚后仍在该房屋居住生活，上诉人对该房屋进行征收补偿后，苑书霞对补偿的财产应当享有相应的份额。苑书霞在征收时没有单独的房屋，不属于单独按一户进行安置补偿的情况，上诉人愿意给苑书霞安置40㎡的房屋符合安置补偿政策，上诉人所作出的回复符合法律及政策规定，苑书霞的要求按一户进行补偿安置的请求不能成立，本院不予支持。一审对上诉人所作的回复按照一般行政行为进行审查不妥，属适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销川汇区人民法院（2020）豫1602行初158号行政判决；二、驳回苑书霞的诉讼请求。一、二审诉讼费各50元，由苑书霞负担本判决为终审判决。审判长 任成飞审判员胡文建审判员闫政二〇二一年四月六日法官助理范帅印书记员贺媛媛