南宁铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）桂71行终47号 上诉人（一审原告）武某，女，1977年8月20日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市良庆区。 上诉人（一审原告）韦某，男，2010年3月21日出生，壮族，住广西壮族自治区南宁市良庆区。 法定代理人武某（系韦某的母亲），身份信息同上。 二上诉人共同委托代理人黄昆仑，广西宏松律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市自然资源局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区锦春路3-1号。 法定代表人林兢，该局局长。 委托代理人黄喆，广西万益律师事务所律师。 一审第三人南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁中心，住所地广西壮族自治区南宁市良庆区五象大道666号港保苑小区2号楼、8号楼。 法定代表人周志飞，该中心主任。 委托代理人钟建华，广西崇泰律师事务所律师。 委托代理人黄伟先，广西崇泰律师事务所律师。 上诉人武某、韦某因诉南宁市自然资源局履行确认安置人员资格职责，以南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁中心（以下简称良庆区征拆中心）为第三人一案，不服南宁铁路运输法院（2020）桂7102行初379号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年10月19日，原南宁市国土资源局发布南国土征预〔2018〕335号《关于玉洞大道南坛泽路东储备项目（地块四）项目征收土地预公告》，将对位于玉洞大道南侧、××东，规划蓝线范围内的35.6256公顷土地实施征地拆迁工作，征地拆迁后的土地主要用于南宁市土地储备中心申请的玉洞大道南坛泽路东储备项目的建设。同日，原南宁市国土资源局向良庆区征拆中心作出《委托书》（编号：（2018）ＷＸ0055号），委托良庆区征拆中心开展以下工作：“1、发送征收土地预公告，现场调查规划用地范围内涉及村组（单位）的土地权属、地类、面积和地上附着物情况；拟定征（拨）土地补偿安置方案；2、与被征（拨）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜，签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书；拨付征地拆迁费用；3、办理征地成本结算。”武某与其子韦某、其配偶韦日正（案外人）、其女韦啸（案外人）四人，共同居住在位于南宁市良庆区渌联坡10队的一栋房屋（编号：ＣＦ025）内，该房屋位于上述预公告的征收土地范围中。2020年5月22日，武某向良庆区征拆中心提交了《关于要求认定武某、韦啸、韦某的征收拆迁补偿安置资格的函》，要求认定武某、韦啸、韦某的征收拆迁补偿安置资格并予以办理相关拆迁补偿安置手续。2020年7月20日，良庆区征拆中心作出《关于武某反映问题的答复》，内容为：“原告武某的丈夫韦日正于2005年9月考入南宁市良庆区渌尧小学，属于在职在编教师，不符合征地拆迁安置条件；原告武某于2010年10月21日因夫妻投靠，将户口由广西武宣县二塘镇七星村民委员会七星村255号移入南宁市良庆区渌联坡10队281号，原告韦某于2010年3月21日出生，因韦日正为在职在编教师，其已经脱离集体经济组织不再享有农民身份，二原告属于户口挂靠人员，因此二原告不符合征地拆迁安置条件；原告武某的女儿韦啸生于2002年8月2日，是韦日正入编制前出生，可纳入征地应安置人员范围。”并于2020年7月23日送达给武某。武某、韦某遂向南宁市中级人民法院提起本案诉讼，要求南宁市良庆区人民政府、南宁市自然资源局进行征地拆迁安置资格认定。经南宁市中级人民法院释明，武某、韦某同意将被告变更为南宁市自然资源局，2020年9月28日南宁市中级人民法院裁定将本案移送一审法院处理。 一审法院另查明，南宁市自然资源局及良庆区征拆中心至今尚未与韦日正户签订征地拆迁补偿安置协议。 一审法院再查明，根据2019年1月27日南发〔2019〕5号《中共南宁市委南宁市人民政府关于印发的通知》，原南宁市国土资源局的职责由南宁市自然资源局行使，不再保留原南宁市国土资源局。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定;“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定；“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”并非所有的行政行为均属于可诉的行政行为，可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，即对公民、法人或者其他组织权利义务产生确定的、终局的实际影响的行为。 本案中，征地拆迁补偿安置人员的认定，系征地行政机关为作出征地拆迁补偿安置具体行政行为而实施的过程性行为，不具备最终的法律效力，对原告的权利义务不产生实际影响，故武某、韦某要求南宁市自然资源局对其二人作出安置资格认定行为的起诉，不具备可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。南宁市自然资源局及良庆区征拆中心至今尚未与韦日正户签订征地拆迁补偿安置协议，如二原告认为自身属于拆迁应安置人员，可以通过要求被告履行补偿安置职责来获取相应的权利救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项之规定,裁定驳回原告武某、韦某的起诉。 武某、韦某不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、一审裁定认定事实不清，适用法律错误。上诉人的请求是要求南宁市自然资源局认定上诉人符合征地拆迁安置条件的行政行为，该行政行为直接影响上诉人是否能够获得征地安置补偿，与上诉人的人身财产权益息息相关，依法应为可诉的行政行为。目前，上诉人在同村的相关亲属及涉案被征收土地的其他被征收户，大部分都在2020年3月至4月已与第三人签署征地拆迁补偿协议且已拿到了拆迁补偿款和限期签约额外奖励。然而，由于上诉人的征地拆迁安置资格没有得到认定，直接导致第三人拒绝与上诉人签订相关征地拆迁补偿协议，上诉人认为这对上诉人的实际权利义务产生了影响。即便是将来第三人会继续与上诉户协商签订补偿协议事宜，但上诉人已经等等待了将近一年的时间，将来更是一个遥遥无期的等待，上诉人无法和其他安置户一样获得补偿款和奖励。二、一审裁定违反法定程序。本案中，上诉人开始是将南宁市良庆区人民政府作为被告向南宁市中级人民法院起诉，后经该院多次释明后，上诉人才同意变更被告，之后便移送南宁铁路运输法院审理。审理过程中，南宁市自然资源局辩称，依据《南宁市人民政府关于集体土地征收与补偿安置人员认定有问题的补充通知》（南府发〔2013〕51号）政府规范性文件的相关规定，其对上诉人诉请的行政行为没有职权，不是适格主体，南宁市良庆区人民政府才是适格被告。那么，一审法院在审理本案时，首先就应依法审查并释明市资源局对该诉请的行政行为是否具有职权。若一审法院认为南宁市自然资源局不是适格被告，应当报请上级法院对案件进行指定管辖。否则，该一审裁定一经生效，就会造成认定征地拆迁安置资格的职权在于南宁市自然资源局。上诉人认为，一审法院未对南宁市自然资源局是否具有作出所诉行政行为的职权进行审查和释明，也未报请上级法院指定管辖，违反了法定程序。三、上诉人为妇女儿童弱势群体，应受法律保护，若其无法获得征地拆迁补偿安置资格的认定，将来被上诉人必定会以此为由拒绝履行补偿安置职责。请求：1.撤销南宁铁路运输法院作出的（2020）桂7102行初379号行政裁定，重新审理；2.案件受理费由南宁市自然资源局承担。 南宁市自然资源局答辩称，一、南宁市自然资源局不是涉案拆迁安置资格认定工作的实施主体，不是本案适格被告。根据《南宁市人民政府关于集体土地征收与补偿安置人员认定有关问题的补充通知》（南府发〔2013〕51号）第一条“关于集体土地征收与补偿安置人员认定工作的责任主体”的规定，各城区人民政府、开发区管委会为本辖区征地拆迁补偿安置人员认定工作的第一责任人，负责组织本辖区乡镇政府（街道办事处）、公安、民政、计生、人社、农业、住房、审计、监察等有关部门以及依法成立的征地机构等相关单位具体实施集体土地征收与补偿安置人员认定、审核工作。市国土资源行政主管部门（因机构改革，现为市自然资源行政主管部门）负责做好征地拆迁补偿安置人员认定工作的监督、管理、协调、指导，市级公安、民政、计生、人社、农业、住房、审计、监察等相关部门根据各自职责共同做好相关工作。本案中，城区人民政府才是征地拆迁补偿安置人员认定工作的第一责任人，南宁市自然资源局负责的仅是做好征地拆迁补偿安置人员认定工作的监督、管理。协调、指导工作。二、涉案拆迁安置资格的认定工作系过程性行为，不具有可诉性。可诉的行政行为应当是行政机关作出的发生法律效果的行为，必须对行政相对人或者利害关系人的权利义务产生实质的、终局性的影响的行为。本案中，征地拆迁补偿安置资格的认定，系征地部门为作出征地拆迁补偿安置具体行政行为而实施的过程性行为。涉案的《关于武某反映问题的答复》为第三人针对武某、韦某来函并依据相关政策文件进行的答复，是对武某、韦某为何不具有拆迁安置资格的解释说明，该答复并没有对武某、韦某的权利义务产生影响，故武某、韦某起诉的行政行为不具有可诉性。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应依法维持。 良庆区征拆中心陈述称，因玉洞大道南坛泽路东储备项目（地块四）建设需要，南宁市自然资源局2018年10月19日发布征收土地公告，上诉人所在户位于南宁市良庆区的房屋属项目征收土地范围内。根据南府发〔2013〕51号文件规定，上诉人不属于应安置人员范围，据此，征地部门不同意将上诉人武某、韦某作为拟申请安置人员列入双方协商的征地补偿安置协议书内。上诉人为此递交《关于要求认定武某、韦啸、韦某的征收拆迁补偿安置资格的函》，要求确认其安置资格。因未得到资格确认，上诉人提起本案诉讼。良庆区征拆中心认为，上诉人尚未与征地部门签订征地拆迁补偿安置协议书，本案的实质是上诉人要求将武某、韦某作为拟申请安置人员列入双方正在协商的征地补偿安置协议书内，第三人针对上诉人的诉请作出《关于武某反映问题的答复》并未给上诉人创设新的权利义务。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”之规定，本案不属于行政诉讼受案范围。一审裁定符合法律规定，二审应予维持。 通过查阅案卷，本院对一审法院认定事实予以确认。 本院认为，本案系集体土地征收补偿安置人员资格认定行政争议，被诉行政行为系行政不作为（要求作出安置人员资格认定）。从一审审理经过、在卷证据尤其是《南宁市人民政府关于集体土地征收与补偿安置人员认定有关问题的补充通知》（南府发〔2013〕51号）规范性文件规定及南宁市土地征拆工作实践看，南宁市各城区人民政府、开发区管委会负有认定南宁市集体土地征补安置人员资格的职责，具体到本案，即是南宁市良庆区人民政府负有认定武某、韦某是否属于征地应安置人员的职责。因南宁市自然资源局不负有武某、韦某要求履行的行政职责，武某、韦某以南宁市自然资源局为被告提起本案履责诉讼不当。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项的规定，错列被告已经立案的，应当裁定驳回起诉。一审法院裁定驳回武某、韦某的起诉并无不当，应予维持；对武某、韦某上诉请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持一审裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 彭峭岷 审 判 员 黄 雪 审 判 员 徐小晴 二〇二一年四月十八日 法官助理 胡亚楠 书 记 员 赵玉慧 附：相关法律条文 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。