河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终252号上诉人（原审原告）刘杰，男，1980年9月24日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘金立，男，1973年6月17日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘廉魁，男，1991年7月7日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘廉政，男，1989年12月14日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘书林，男，1955年6月20日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘涛，男，1984年2月1日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘小国，男，1955年9月22日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘学中，男，1967年3月12日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘永阁，男，1991年4月2日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘永涛，男，1985年8月7日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘中林，男，1960年5月16日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）芦美妮，女，1962年8月8日出生，汉族，住河南省中牟县，系张**均之妻。上诉人（原审原告）张栋，男，2001年11月15日出生，汉族，住河南省中牟县，系张**均长子。上诉人（原审原告）王**，男，1982年12月22日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）张永华，男，1977年4月5日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）郑照军，男，1966年8月6日出生，汉族，住河南省中牟县。以上十六上诉人共同委托代理人宋散，北京市兰台（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）中牟县东风路街道办事处，住所地河南省郑州市中牟县解放路南段37号。法定代表人张中锋，主任。出庭应诉负责人任文盛，该单位副科级干部。委托代理人杨晨勇，该单位工作人员。委托代理人韦建，河南荣元律师事务所律师。上诉人刘杰、刘金立、刘廉魁、刘廉政、刘书林、刘涛、刘小国、刘学中、刘永阁、刘永涛、刘中林、芦美妮、张栋、王**、张永华、郑照军十六人因行政协议案，不服河南省中牟县人民法院（2020）豫0122行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：16原告共15户在原中兴路建有房屋，所占用土地性质为集体商业用地，办有集体土地使用权证。2014年，中牟县中兴路（西环路）拓宽改造工程启动，按照工程规划，16原告的房屋在拆迁范围内。被告东风路办事处负责案涉土地的拆迁工作，并陆续与刘杰、刘金立、刘廉魁、刘廉政、刘书林、刘涛、刘小国、刘学中、刘永阁、刘永涛、刘中林、王**、张**均（继承人为芦美妮、张栋）、张永华、郑照军签订了《中牟县中兴路改造征迁协议书》（以下简称《征迁协议》）。根据协议书约定，上述十五户均享受参照郑政文〔2009〕127号文件标准对附属物给予补偿，另享受拆迁奖励每人50000元和按照每亩20万元的标准对其有偿购买的商业用地予以补助。庭审中，十六原告均称与被告达成的《征迁协议》已履行完毕，原告对该协议均无异议。2014年7月至10月间，被告（甲方）再次与刘杰、刘金立、刘廉魁、刘廉政、刘书林、刘涛、刘小国、刘学中、刘永阁、刘永涛、刘中林、王**、张**均（继承人芦美妮、张栋）、张永华、郑照军（乙方）分别签订《中牟县中兴路改造征迁补充协议》（以下简称《补充协议》），《补充协议》均约定：“一、乙方享受2口人的安置，每人可从被拆迁的楼房面积中置换70㎡住房，置换面积共计140㎡，置换房源随本村城中村改造安置房中落实。二、置换的房缴纳的费用相当于被拆迁的房屋相同面积的补偿款（从一层到高层计算），费用在分房时5日内缴清。三、置换的房源在三年内给乙方，3年后如不能及时给乙方，甲方按市场商品房价格给予乙方一次性资金补贴。”《补充协议》签订后，被告一直未履行该协议，2019年5月14日，刘小国、郑照军向被告处就《补充协议》的履行信访，2019年8月17日，被告出具《信访事项处理意见书》称“2014年4月，中牟县中兴路拓宽改造项目启动，涉及六里岗临街集体商业户16户，按当时补偿政策已全部据实补偿，因群众出具有集体土地证、规划许可证及房产证，街道办事处向群众出具一份《中牟县中兴路改造征迁补充协议》。2016年4月，六里岗城中村改造项目启动，街道办事处就16户临街阶梯商业安置房问题报告上级城改部门，上级城改部门认为此补充协议违反城改政策，协议无效，不予支持。处理意见：综上所述，对信访人要求分配安置房不予支持。”2019年11月4日，被告出具《关于郑照军等16户反映中牟县中兴路改造房屋拆迁后安置房未分配问题的答复》，该答复显示：“根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。东风路办事处不具有签订房屋土地征收协议的主体资格，且如合同继续履行，损害了国家利益。故《中牟县中兴路改造征迁补充协议》为无效合同，此情况已于2019年8月10日书面告知你等16户。”原审再查明，2018年8月28日，张**均去世，有两位第一顺位继承人，原告芦美妮系张**均妻子，原告张栋系张**均长子。张**均与被告签订《中牟县中兴路改造征迁协议书》时，以其为户主的本户家庭成员包括芦美妮、张栋共三人。原审又查明，根据《中牟县中兴路道路拓宽、清阳街道路改造、滨河路道路新建等工程国有土地上房屋征收与补偿方案（草案）》（牟政通〔2014〕6号）和《中牟县人民政府关于征求公众意见及修改情况通报》（牟政通〔2014〕22号）文件规定，征收范围内的国有土地上合法房屋及附属物、构筑物，征收方式分为货币补偿与产权调换2种：货币补偿以被征收人房屋的房地产市场评估价格为准进行补偿；产权调换对选择产权调换的被征收户一并纳入城中村改造项目统一进行安置。被告称，中兴路拆迁时，未出台针对集体土地上房屋征收与补偿方案，实际实施拆迁补偿工作时，均按照郑政文〔2009〕127号文的标准对地上附属物进行了补偿。2016年4月，东风路办事处六里岗村启动城中村改造项目，至2018年5月底完成回迁安置，按照每人住宅60㎡，商业10㎡执行，本案原告均已在该次城中村改造项目中获得安置。原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。征收其他土地的土地补偿费和安置补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。本案中，中兴路拆迁安置未针对涉及的集体土地上房屋制定具体的征收与补偿方案，但根据其提交的国有土地上房屋征收与补偿方案可以看出，补偿原则是“货币补偿与产权调换二选一”，十五户原告分别与被告签订的《中牟县中兴路改造征迁协议书》中已经对地上附属物及土地补偿款按郑政文〔2009〕127号文标准补偿，上述补偿款也已经履行到位。原告在选择货币补偿且补偿款已经到位的情况下，又要求履行《补充协议》约定140㎡安置房，既要求货币补偿、又要求给予产权调换，已经超出中兴路拓宽改造工程拆迁补偿的标准，损害集体利益，该《补充协议》应视为无效协议。故原告要求被告履行上述15份《补充协议》的诉讼请求，本院不予支持。综上，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，经原审法院审委会讨论决定判决驳回原告刘杰、刘金立、刘廉魁、刘廉政、刘书林、刘涛、刘小国、刘学中、刘永阁、刘永涛、刘中林、芦美妮、张栋、王**、张永华、郑照军的诉讼请求。案件受理费每案50元，由十六原告负担。上诉人刘杰、刘金立、刘廉魁、刘廉政、刘书林、刘涛、刘小国、刘学中、刘永阁、刘永涛、刘中林、芦美妮、张栋、王**、张永华、郑照军不服，上诉请求：1.依法撤销原审判决，依法改判;2.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由:一、原审法院认定《补充协议》为无效协议事实不清，证据不足。原审法院已经查明，中兴路拆迁安置只出台了《中牟县中兴路道路拓宽、清阳街道路改造、滨河路道路新建等工程国有土地上房屋征收与补偿方案(草案)》(牟政通〔2014〕6号)，是针对国有土地上房屋的具体补偿方案，被上诉人也自认此次拆迁安置未针对集体土地上的房屋制定具体的征收与补偿方案。1.在诉讼过程中，被上诉人只提供了草案的复印件，未提供原件，该草案是否为最终的中牟县中兴路道路拓宽、清阳街道路改造、滨河路道路新建等工程国有土地上房屋征收与补偿方案，被上诉人未提供证据证明，原审法院采信一份国有土地上房屋征收与补偿方案的草案认定本案补充协议为无效协议，证据不足。2.上诉人的房屋均是集体土地上的地上建筑物，并非国有土地,该国有土地征收与补偿草案的补偿原则“货币补偿与产权调换二选一”不适用于上诉人的房屋拆迁安置，原审法院依据该补偿原则认定上诉人“既要求货币补偿，又要求产权调换超出补偿标准，损害集体利益”显然是认定事实不清。二、本案《补充协议》为有效协议，没有损害集体利益。上诉人通过出资购买中兴路的集体商业用地，并建设房屋用于经营。因被上诉人未针对集体土地上的房屋制定具体的征收与补偿方案，按郑政文〔2009〕127号文标准补偿，根本不足以弥补上诉人的价值损失，所以在被上诉人的主导下，经被上诉人与上诉人协商后,双方达成一致意见签订了《中牟县中兴路改造征迁协议书》和《补充协议》以弥补上诉人的损失。两份协议不存在损害集体利益的情形,是双方的真实意思表示，是有效协议。综上，原审法院认定事实不清，证据不足，请求二审法院依法撤销原审判决，查清案件事实，依法改判。被上诉人中牟县东风路街道办事处答辩称：原审认定补充协议无效认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。本院二审查明的基本事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。二审另查明，《中牟县中兴路改造征迁协议书》载明：二、甲方（即被上诉人）严格按照法律、法规依法征地，附属物补偿标准参照郑政文〔2009〕127号文件予以补偿，乙方（即上诉人）附属物补偿合计******元。四、对有偿购买的商业用地，给予补助，有集体土地使用证的每亩20万元，无集体使用证的每亩补偿15万元，乙方商业用地面积为***亩，土地补偿共*****元。本院认为：本案十六上诉人的一审诉求为“依法判令被告继续履行《中牟县中兴路改造征迁补充协议》”，即本案系行政协议履行之诉。行政协议系行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，其作为具体行政行为的一种具体表现形式，也应当与其他形式的具体行政行为一样遵循合法原则。因此，本案中，上诉人的诉求能否得到支持，前提和基础就是案涉补充协议的合法性，换言之，案涉协议是否合法应当是本案审查的先决问题。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施……。第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。参照当时有效的《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：……（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，依照上述法律规定，实施中兴路改造系为了公共利益需要，依法对上诉人的商业用房实施征收符合法律规定，但法定的有权征收机关应当为中牟县人民政府，尽管本案被上诉人是中牟县人民政府指定的具体负责征收实施单位，可以实施与征收拆迁有关的行政行为，但在其明知中牟县人民政府没有出台针对集体土地上房屋征收与补偿方案的前提下，为了按时完成上级布置的拆迁任务，便不顾其自身是否具有相关行政职权和相关授权，也不管有没有法律依据和政策支持，迳行与上诉人就相关土地及地上附属物的征收补偿问题签订案涉征迁协议及补偿协议，不仅将依法应当归属于六里岗村集体所有的土地补偿款，以协议的方式给予了上诉人，而且还将本不具有人员安置利益的集体土地上商业经营用房的拆迁以“补偿标准过低”为由通过签订案涉协议的方式赋予给上诉人，此举，既违反上述法律规定，也显然损害了村集体经济利益，因此，原审法院据此认定涉案补充协议无效，并驳回上诉人的诉讼请求的裁判结果正确，本院予以维持。但需要特别指出的是，诚实守信、依法行政是建设现代法治政府的必然要求。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，根据上诉人的一审诉求和案由，本案并非行政协议确认效力之诉，而是行政协议履行之诉，上诉人的诉求因案涉协议无效、丧失继续履行的前提和基础而未得到司法支持，但被上诉人中牟县东风路街道办事处对案涉协议的签订显然存在过错，上诉人如认为案涉协议因无效而不能得到履行给其造成了损失，可依法另行主张赔偿。被上诉人作为行政机关应当落实以人民为中心的思想，积极有效化解相关纠纷。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘杰、刘金立、刘廉魁、刘廉政、刘书林、刘涛、刘小国、刘学中、刘永阁、刘永涛、刘中林、芦美妮、张栋、王**、张永华、郑照军负担。本判决为终审判决。审判长  魏丽平审判员  张志立审判员  张 启二〇二一年四月二十九日书记员  方超楠