天津市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）津03行终104号上诉人（原审原告）天津双林汽车部件科技有限公司，住所地天津宁河现代产业区敏捷路**。法定代表人邬李兵，执行董事。委托代理人童丽玲，浙江法校律师事务所律师。委托代理人俞博文，浙江法校律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市规划和自然资源局宁河分局，住所地天津市宁河区芦台街道光明路**。法定代表人靳怀东，局长。委托代理人金莉歆，该局工作人员。委托代理人徐国颖，天津昭元律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市宁河区人民政府，，住所地天津市宁河区芦台街道光明路**法定代表人单泽峰，区长。委托代理人王冲。委托代理人李鑫，北京金台（天津）律师事务所律师。上诉人天津双林汽车部件科技有限公司（以下简称双林汽部件公司）因诉被上诉人天津市规划和自然资源局宁河分局（以下简称宁河规自局）、天津市宁河区人民政府（以下简称宁河区政府）收回国有建设用地使用权决定及行政复议一案，不服天津市宁河区人民法院（2020）津0117行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人双林汽部件公司委托代理人童丽玲、俞博文，被上诉人宁河规自局负责人韩冀及委托代理人金莉歆、徐国颖，被上诉人宁河区政府负责人张福旺及委托代理人王冲、李鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2014年，原告双林汽部件公司竞得津宁（挂）G2014-07号宗地国有建设用地使用权，该宗地位于天津宁河现代产业园区，土地平面界址为东至宁河区造甲城镇冯台村土地，南至宁河区造甲城镇冯台村土地，西至天津市人民政府土地，北至宁河区造甲城镇冯台村土地。2015年5月15日，原告与被告宁河规自局签订合同电子监管号为1202212015B00085的《天津市国有建设用地使用权出让合同（工业建设类）》，约定，该合同项下宗地建设项目在2015年5月15日之日起12个月内开工建设。上述合同订立后，原告约定期限内并未在该宗土地上开工建设。2017年6月2日，被告宁河规自局作出宁国土闲调［2017］010号《闲置土地调查通知书》，并于2017年6月5日送达原告。2017年10月26日，被告宁河规自局作出宁国土闲定［2017］010号《闲置土地认定书》，认定，宗地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因。上述认定书于2017年10月28日送达原告。2018年6月5日，被告宁河规自局作出《津宁（挂）G2014-07号宗地催告开工通知书》，要求原告说明情况并立即开工建设。上述通知书于2018年6月6日送达原告。2018年12月25日，被告宁河规自局作出《关于天津双林汽车部件科技有限公司津宁（挂）G2014-07号闲置土地的函》，要求原告须于2018年12月30日前取得开工手续，如仍未按时开工，将对该宗地履行无偿收回程序。该函于2018年12月26日送达原告。2019年4月19日，被告宁河规自局作出《关于天津双林汽车部件科技有限公司津宁（挂）G2014-07号宗地闲置土地处置方案的请示》，2019年5月15日，被告宁河区政府作出《天津市宁河区人民政府关于天津双林汽车部件科技有限公司津宁（挂）G2014-07号宗地闲置土地处置方案的批复》，原则同意被告宁河规自局拟定的原告宗地闲置土地无偿收回的处置方案。2019年7月12日，被告宁河规自局向原告送达规自宁闲听［2019］001号《闲置土地处置听证权利告知书》。原告申请听证后，被告宁河规自局于2019年7月31日组织听证会。后，形成听证意见为“天津双林汽车部件科技有限公司津宁（挂）G2014-07号宗地符合闲置土地未动工开发满两年无偿收回的法律规定，应予无偿收回”。2019年8月29日，被告宁河规自局作出津规自宁河闲收［2019］001号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定依法无偿收回闲置土地使用权。该决定书于2019年9月2日送达原告。原告不服，向被告宁河区政府申请行政复议，2019年11月6日，被告宁河区政府受理原告的行政复议申请，并依法向被告宁河规自局送达《行政复议答复通知书》，后进行调查。2020年6月1日，被告宁河区政府作出津宁政复决字［2019］第51号《天津市宁河区人民政府行政复议决定书》，决定，维持被告宁河规自局作出的津规自宁河闲收［2019］001号《收回国有建设用地使用权决定书》。原告不服，提起本次行政诉讼，请求：1．撤销被告宁河规自局于2019年8月作出的津规自宁河闲收［2019］001号《收回国有建设用地使用权决定书》；2．撤销被告宁河区政府于2020年6月作出的津宁政复决字［2019］第5l号《行政复议决定书》；3．本案诉讼费用由二被告承担。另查，被告宁河规自局曾协同宁河现代产业园区管委会督促原告拟定开工计划，预计于2018年3月前取得施工许可证，于2018年4月开工。该方案经被告宁河区政府同意。2018年12月13日，原告取得了涉案项目的《建设用地规划许可证》。2018年12月27日，原告取得了涉案项目的《建设工程规划许可证》。截至目前，原告并未在该宗土地上动工开发。一审法院认为，本案争议焦点为：1、被告宁河规自局作出涉案决定主体是否适格；2、原告双林汽部件公司是否因自身的原因造成土地闲置；3、被告宁河规自局作出行政行为是否符合法定程序和正当程序；4、被告宁河区政府作出行政复议决定程序是否符合法定程序。依照《中华人民共和国土地管理法》第五条、《闲置土地处置办法》第四条第二款的规定，被告宁河规自局具有对本行政区域内闲置土地进行调查认定和处置工作的主体资格和法定职权。《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定，国有土地使用权人取得土地使用权后，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。本案中，原告双林汽部件公司于2015年5月15日取得涉案土地使用权，但截至2018年12月30日前未取得开工手续，造成土地闲置超过两年，诉讼中，原告没有提供因政府原因或其他正当原因造成土地闲置。原告提出被告宁河规自局不应依据2017年10月26日作出的《闲置土地认定书》作为事实依据，没有法律依据，且其没有损害原告的实际权利。被告宁河规自局作出《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回原告国有建设用地使用权，有事实和法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条、第四十二条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；作出较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，被告宁河规自局经过调查取证，查明原告土地闲置的事实，告知原告拟无偿收回土地使用权的事实、理由及依据，并根据原告的申请组织召开听证会，听取其陈述、申辩意见，依法作出无偿收地决定，符合法定程序。原告提出被告宁河规自局先请示被告宁河区政府批准收地，后组织听证，违反正当程序，因为无偿收地案件的特殊性，且被告宁河规自局的做法没有损害原告的实体权利，对原告的此项主张，不予采纳。关于原告所称收地违背信赖保护原则，与被告宁河规自局认定闲置土地，无偿收地，是性质不同的行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，被告宁河区政府具有作出行政复议决定的主体资格和法定职权。被告宁河区政府在原告提起行政复议申请后，履行了受理、调查、作出行政复议决定、送达等行政手续，符合法定程序。原告提出的被告宁河区政府对本行政复议案件书面审理违反正当程序原则，于法无据，且被告宁河区政府没有损害原告的实际权利。综上所述，原告的诉讼请求没有事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决“驳回原告天津双林汽车部件科技有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告天津双林汽车部件科技有限公司负担。”上诉人双林汽部件公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1．撤销一审判决，依法改判撤销宁河规自局作出的津规自宁河闲收［2019］001号《收回国有建设用地使用权决定书》及宁河区政府作出的津宁政复决字［2019］第5l号《行政复议决定书》；2．一、二审诉讼费由二被上诉人承担。主要理由为：原审判决认定事实不清，未对是否采纳在案证据进行说理，未认定涉案宗地开工时间业已变更，适用法律明显错误，未依法予以排除诸多非法证据，裁判逻辑有违法律明确规定。宁河规自局不具有作出涉案决定的法定职权，根据土地管理法第三十七条第一款规定，无偿收回土地的主体只能是县级以上人民政府。宁河规自局未依法开展调查，径直以2017年出具的《闲置土地认定书》为依据作出涉案决定，缺乏法律依据。宁河规自局作出涉案决定属于行政处罚，违反行政处罚法的程序规定：闲置土地调查单只有一名调查人员签字，涉嫌伪造；未依法公开《闲置土地认定书》；涉案决定作出前未告知上诉人决定的事实、理由及依据，且涉案决定未载明事实和证据材料；听证程序中调查人员担任听证员，听证前已经宁河区政府批复同意无偿收回土地使用权，听证流于形式，不符合《天津市行政处罚听证程序》，严重违法。宁河区政府以书面审查方式作出复议决定违反正当程序原则。被上诉人宁河规自局辩称，其具有作出被诉行政行为的主体资格和法定职权，作出的《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉请求及事实理由均不成立。请求驳回上诉人的全部上诉请求。被上诉人宁河区政府辩称，其作出的行政复议决定程序正当合法，宁河规自局作出津规自宁河闲收［2019］001号《收回国有建设用地使用权决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。原审判决正确，应予以维持。请求驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人宁河规自局二审庭审过程中向本院提交一份证据：2016年至2020年涉案宗地遥感影像和现场照片，证明涉案宗地一直没有动工开发，还是原始情况。上诉人对于宁河规自局二审提交证据的质证意见为：1．该证据系宁河规自局于举证期限后提交，不予认可；2．上诉人并不否认涉案宗地没有实际开工的事实。宁河区政府对宁河规自局二审提交的证据没有意见。本院对各方当事人提交的证据认证如下：上诉人、宁河规自局、宁河区政府一审提交的证据具有真实性、合法性且与本案相关联，本院予以确认。宁河规自局二审提交的证据系超过一审举证期限提交，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的新证据，本院不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第五条第二款、《闲置土地处置办法》（2012修订）第四条第一款之规定，被上诉人宁河规自局具有对本辖区内闲置土地进行调查认定和处置工作的主体资格和法定职权。上诉人主张依据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第三十七条第一款规定，无偿收回土地的主体只能是县级以上人民政府，宁河规自局作出被诉行政行为超越法定职权。因涉案宗地性质为工业用地，不属于《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第三十七条第一款规定的适用情形，故该项主张不成立。《闲置土地处置办法》（2012修订）第十四条第（二）项规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。经审查，按照上诉人与宁河规自局签订的《天津市国有建设用地使用权出让合同（工业建设类）》要求，上诉人应于2016年5月15日前开工建设，宁河规自局已按照合同约定的期限、条件交付涉案宗地。上诉人直至2018年12月30日仍未取得施工许可证，未达到《闲置土地处置办法》（2012修订）规定的动工开发标准，构成“未动工开发满两年”。宁河规自局经调查于2017年10月26日作出《闲置土地认定书》，认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因，并于2019年8月29日依据上述规定决定收回涉案闲置土地使用权，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人主张其一直与政府方就涉案项目开工时间进行协调，涉案宗地开工时间业已变更。经审查，上诉人未按照合同约定向宁河规自局提出延建申请，亦未与宁河规自局就动工开发日期重新达成协议。上诉人提交的催告开工通知书等材料，系宁河规自局为督促上诉人尽快开工建设下达，不足以证明涉案宗地开工时间业已变更。经审查，宁河规自局作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》履行了调查、认定、门户网站公开、听证、报批等程序，程序合法。上诉人主张闲置土地调查单只有一人签字。该闲置土地调查单系在现代产业区相关人员见证下制作的对调查过程的描述，调查人员签名虽有瑕疵但不影响涉案宗地现状照片的真实性，亦不影响上诉人未动工开发满两年的事实认定。上诉人主张由调查人员担任听证员，同时宁河区政府听证前已批复同意收回土地使用权，使听证流于形式。综合考量听证材料、宁河规自局根据听证情况报批过程、上诉人未动工开发的事实等情况，在案证据不足以证明宁河区政府事先对闲置土地处置方案的批复行为对后续听证程序产生实质性影响，亦不足以证明听证员组成对听证结果公正性产生影响。本案上诉人主张收回土地使用权决定属于行政处罚，宁河规自局未告知上诉人作出处罚决定的事实依据及证据，违反行政处罚法程序规定。《闲置土地处置办法》（2012修订）系原国土资源部针对闲置土地如何认定及处理作出专门性规定的部门规章，宁河规自局作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》时应遵循其程序规定。宁河规自局在作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》前，先后多次向上诉人送达缴纳违约金通知书、催告开工通知书等文件，催促上诉人开工并告知可能面临无偿收回土地使用权的后果，已经履行告知义务，充分保障了上诉人的知情权。宁河规自局履行的程序既符合《闲置土地处置办法》（2012修订）的程序要求，又不违背行政处罚法的相关原则和精神。综上，宁河规自局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人宁河区政府作为行政复议机关受理上诉人提出的复议申请后，对被上诉人宁河规自局作出的被诉《收回国有建设用地使用权决定书》进行了审查，经延期、中止后在法定复议期限内作出行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人提出的宁河区政府采用书面审查方式违反正当程序原则，缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。关于上诉人主张一审法院未对是否采纳在案证据进行说理一节。行政诉讼法要求对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。一审法院结合案情对于当事人提交的证据进行综合评定但未逐一认证的做法，不符合行政诉讼法的上述要求，在今后工作中应予纠正。鉴于一审法院对于当事人提交证据已经进行公开质证，且原审查明事实清楚，程序合法，适用法律正确。故，一审判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人天津双林汽车部件科技有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 李 静审判员 吕本文审判员 刘金玲二〇二一年四月二十六日法官助理赵明书记员王一强附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……