浙江省绍兴市上虞区人民法院 行 政 判 决 书 （2021）浙0604行初33号 原告高海燕，女，1978年1月22日出生，汉族，住嵊州市。 原告王玲锦，女，1953年1月25日出生，汉族，住嵊州市。 两原告委托诉讼代理人何妙富，浙江坚定律师事务所律师。 原告高泉荣，男，1950年8月19日出生，汉族，住嵊州市。 委托诉讼代理人高海燕，女，1978年1月22日出生，汉族，住嵊州市。系原告高泉荣之女。 被告嵊州市三江街道办事处，住所地嵊州市三江街道杨港路716号。统一社会信用代码：11330683742010670P。 法定代表人章展波，主任。 委托诉讼代理人裘沙泓，浙江三惟律师事务所律师。 第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司，住所地嵊州市三江街道圳藤村黄泥桥综合楼三楼，统一社会信用代码：91330683775739441F。 法定代表人张湘镇。 第三人高海鲁，男，1976年12月9日出生，汉族，住嵊州市。 原告高海燕、王玲锦、高泉荣诉被告嵊州市三江街道办事处，第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司、高海鲁房屋征收补偿安置协议及规范性文件审查一案，于2021年1月19日向嵊州市人民法院提起行政诉讼，并申请本案异地管辖。嵊州市人民法院报请绍兴市中级人民法院指定管辖，绍兴市中级人民法院于2021年1月28日指定本案由本院管辖。本院于2021年2月18日立案后，依法向被告嵊州市三江街道办事处及第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司、高海鲁送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年4月14日公开开庭审理了本案。原告高海燕及其委托代理人何妙富，被告嵊州市三江街道办事处副主任李俊杰、委托代理人裘沙泓，第三人高海鲁到庭参加诉讼，第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年10月24日，嵊州市城南新区管理委员会（三江街道）、嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为甲方，高海鲁为乙方，签订了编号140号的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》（以下简称案涉协议）。 原告诉称，一、法院己判决嵊州市政府对原告房屋征收违法，拆迁协议应以征收合法为前置程序和条件，没有上位法律依据，协议无效。二、我家8口人，土地证和房屋是王玲锦、高泉荣俩夫妻所有，高海鲁无权签订协议。土地证号分别为98一1242、98一1237、92一1974、总建筑面积1184.59平方米。2000年1月，原告王玲锦夫妻决定将92一1974号土地证房屋分予女儿高海燕所有，该房门牌号为高家村177号，房屋面积172.19平方米，法院判决嵊州市政府对原告房屋征收违法就是该房。高海燕有独立房屋，独立宅基地使用权，与女儿丁怿俩有独立户籍，有独立门牌号，一直在本村工作生活，被告严重侵害原告权益，并戶安置的“重置价”仅1000元/平方米多些，原告损失巨大，根本无法买房。政府应当按照产权人与被拆迁人一致原则补偿安置。三、原告没有签订补偿安置协议，没有委托他人代签，《合同法》规定协议无效。四、嵊州市拆迁补偿安置暗箱操作弄虚作假，没有公开公平。在我们三江街道高家村，与原告家庭情况完全一样的另三四户是分户安置的，补偿安置比原告多200万元。嵊州市人民政府征收违法，且颁布命令强行并户，擅自处置他人财产，剥夺了原告签约权利，请确认该征收协议无效。故原告起诉要求判令：1.确认2015年10月24日被告与高海鲁所签的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》无效；2.对嵊政(2015)15号文件《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》附件2第六条作合法性审查。 原告在举证期限内向本院提交了以下证据： 1.安置协议，证明申请人没有签名，被“并户”安置，该补偿安置协议书对申请人没有效力，强行“并户安置”，剥夺了独立安置权利； 2.联审确权表，证明9人多户并一户，株连安置不公正； 3.户口本，证明原告有独立户口； 4.房产契约、土地证、照片、拆迁房屋测绘图； 5.嵊州市私人建房用地呈报表、建设用地规划许可证、照片、拆迁房屋测绘图，证明原告有独立合法的房屋，房子原貌； 6.村证明，证明原告有独立合法的房屋； 7.行政判决书，证明房屋征收违法； 8.嵊政（2015）15号文件，证明文件内容违法； 9.当庭提供水费票据，证明原告高海燕住在涉案房屋里，由其缴纳水电费。 被告嵊州市三江街道办事处辩称：一、案涉协议合法有效。案涉协议性质为行政协议，既有行政性特征，也有合同性特征。因此，对案涉行政协议是否无效进行判定，既要适用行政法律规范中关于行政行为无效的规定，也要适用民事法律规范中关于合同无效的规定。首先，就行政性而言，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，嵊州市人民政府具有征收集体土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。嵊州市人民政府明确被告为案涉区域城中村改造项目的实施主体，被告据此委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与被征收人签订房屋搬迁补偿协议尚不构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。其次，就合同性而言，行政协议本质上具有民法上的合同性特征，即强调合同双方当事人的意思表示真实。若不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定”的无效情形，人民法院不应当认定为无效。本案中，协议中对房屋各项安置补偿事宜予以了明确约定，且补偿款发放到位，房屋也已拆除，补偿款中已经包含了原告的拆迁利益，未减损或侵害其合法权益。故被诉安置补偿协议应认定为双方真实意思表示，不存在合同无效之情形。相关生效判决虽确认了嵊州市人民政府征收原告房屋的行为违法，但并未撤销。且有权机关的征地批准文件是否作出并不影响被征收人对协议内容的认知，原告实质上是原告对分户安置问题持有异议，但这并不成为案涉协议无效的理由。故，本案并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国合同法》相关规定的涉及案涉协议无效的情形。二、(2015)15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》附件2第六条具有合法性。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第148条第二款规定：下列情形之一的，属于不合法，一、超越制定机关的法定职权或超越上位法律、法规、规章的授权范围的。二、与法律法规规章等上位法的规定相抵触的。三、没有法律法规规章依据，违法增加公民、法人、其他组织义务或减损合法权益的。四、未履行法定批准程序、公开发布程序、严重违反制定程序的。关于集体土地上房屋拆迁安置时的分户问题，法律上没有明确规定，嵊州市人民政府根据我市实际制定了案涉规范性文件，并不存在以上不合法的情况。综上，答辩人认为，涉案行政协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国合同法》相关规定协议无效的情形，且规范性文件也具有合法性，故请求法庭依法驳回原告的诉讼请求。 被告在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 1.安置补偿协议、补充协议、确权表、结算清单、评估报告、支付凭证、房票，证明原告作为该户户内成员因征收而享有的补偿权益已经通过由户主签订协议的方式得以实现，该协议不存在无效的情形； 2.房屋拆迁委托协议、营业执照，证明经嵊州市三江街道办事处合法委托处理具体拆迁事宜。 第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司未到庭陈述、亦未提交证据。 第三人高海鲁未陈述意见，亦未提交证据。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1—2的合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，该整户有权证的房屋已由被告确权评估，给予全部的安置补偿利益，不存在损害原告合法权益的；对证据3的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，公安户上的单独立户不能就推定享有独立的安置权利；对证据4中房产契约的真实性无法确认，也无法达到原告的证明目的，对土地证三性无异议，对照片，无法看出房屋的具体情况，真实性无法考证，测绘图系复印件，被告已提供了相应的图纸，故对真实性不认可，测绘图系签订协议前的过程性资料，应以被告提供的拆迁所附的测绘图为准；对证据5中呈报表的真实性、关联性无异议，对合法权益已确权安置，对房屋照片的真实性无法确认。对测绘图以被告提供的为准；对证据6的三性均无异议，但仅能证明原告有居住的情况，无法达到案涉协议无效；对证据7三性无异议，但对证明目的有异议，虽征收行为确认违法，但过程性的违法并不足以导致案涉协议的违法；对证据8，具有合法性，系安置补偿的依据，也未侵害原告的合法权益；证据9，已超过举证期限，不予质证。第三人对原告提供的证据都无异议，协议上的签字是代表我自己的部分利益，与我妹妹的利益无涉。 原告对被告提供的证据1的真实性、关联性均无异议，但对合法性有异议，协议侵害了原告的利益；对证据2的合法性有异议，对真实性、关联性无异议。第三人对证据真实性无异议，协议是我签的，但我代表的是我自己部分的利益，系我应得的利益。 本院对上述证据认证如下，原告提供的证据1、2、3、7、8，证据4中的土地证、证据5中的嵊州市私人建房用地呈报表、建设用地规划许可证，被告及第三人对真实性均无异议，本院依法对其真实性予以确认；剩余证据无法证明其证明目的，本院依法不予确认。被告提供证据的真实性，原告及第三人均无异议，本院依法对其真实性予以确认。 经审理查明，2013年5月10日，嵊州市三江街道桥南村村民委员会提出《关于桥南村事实城中村改造的申请报告》，5月20日嵊州市城南新区管理委员会（三江街道）作出《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》，并报嵊州市人民政府审批，被告于7月29日作出同意批复。2015年3月12日，嵊州市人民政府作出嵊政[2015]15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》。3月20日，被告将城南新区城中村改造项目中房屋和地上建筑物的具体征迁事务工作委托给嵊州市城镇房屋拆迁有限公司承办。2015年11月2日，嵊州市城南新区管理委员会（三江街道）发布《城南新区（三江街道）桥南社区高价区块城中村改造三号公告》，载明本区块内预签定房屋征收补偿安置协议书的签约率已超过90%，即日起，所有房屋征收补偿安置协议书生效。2015年10月24日，嵊州市城南新区管理委员会（三江街道）、嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为甲方，高海鲁为乙方，签订了编号140号的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。该协议安置人口包括高泉荣、王玲锦、高海鲁、杨春莉、高镒帆、高海燕、丁怿、高悦娟，协议就房屋安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、被征收房屋超面积补助款、奖励、其他经营补助款、临时安置补助费等各项安置补偿事宜进行了约定。所涉安置补偿款合计6900101元(其中现金支付补偿总额4334021元，房票安置总额2566080元)已履行完毕。协议所涉房屋已经拆除。 本院认为，本案争议焦点是案涉的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》是否应认定为无效及嵊政(2015)15号文件《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》附件2第六条是否合法。 嵊州市人民政府作出嵊政[2015]15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》,原告要求审查的附件2第六条并不存在超越制定机关的法定职权，违反法定程序，内容与上位法相抵触等不合法的情形，应属合法有效。 案涉协议性质为行政协议，既有行政性特征，也有合同性特征。因此，对涉案行政协议是否无效进行判定，既要适用行政法律规范中关于行政行为无效的规定，也要适用民事法律规范中关于合同无效的规定。首先，就行政性而言，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，嵊州市人民政府具有征收集体土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。嵊州市人民政府明确被告为涉案城中村改造项目的实施主体，被告据此委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与被征收人签订房屋搬迁补偿协议尚不构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。其次，就合同性而言，行政协议本质上具有民法上的合同性特征，即强调合同双方当事人的意思表示真实。若不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定”的无效情形，人民法院不应当认定为无效。本案中，协议中对房屋安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、被征收房屋超面积补助款、奖励、其他经营补助款、临时安置补助费等各项安置补偿事宜予以了明确约定。被告委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与原告所在安置户代表高海鲁签订了案涉协议，并未违反法律法规的强制性规定，之后高海鲁领取了协议约定的款项，案涉协议已实际履行完毕，三原告因征收行为应享有的补偿安置权益已通过案涉补偿安置协议的形式得以体现，未明显减损其权益。案涉协议亦不存在“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”等情形。本案并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国合同法》相关规定的涉及案涉协议无效的情形，对案涉协议的效力应当依法予以认可。 第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法进行缺席判决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条,《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  宋 燕 人民陪审员  金宁钢 人民陪审员  倪国锋 二〇二一年四月二十九日 书 记 员  徐淑娜 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第七十九条?原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。 第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。 根据行政诉讼法第五十八条的规定，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理，对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。