江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏10行终100号 上诉人（原审原告）利群时代商贸有限公司江都店，住所地扬州市江都区东方红路2号。 负责人孙海涛，总经理。 委托代理人陶卫星，江苏首维律师事务所律师。 委托代理人郭海燕，该单位职员。 被上诉人（原审被告）扬州市江都区市场监督管理局，住所地扬州市江都区龙城路52号。 法定代表人林永贵，局长。 委托代理人于金琼，江都区市场监督管理局食品安全总监。 委托代理人凡颖，江苏众仁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬州市江都区人民政府，住所地扬州市江都区江淮路388号。 法定代表人朱莉莉，区长。 委托代理人王桂雨，扬州市江都区司法局副局长。 委托代理人任盼，扬州市江都区司法局工作人员。 上诉人利群时代商贸有限公司江都店（以下简称利群江都店）因与被上诉人扬州市江都区市场监督管理局（以下简称江都区市监局）、被上诉人扬州市江都区人民政府（以下简称江都区政府）罚款、没收违法所得及行政复议一案，不服高邮市人民法院（2020）苏1084行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月4日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 2019年12月30日，江都区市监局向利群江都店作出扬江市监案字（2019）30106号《行政处罚决定书》（以下简称第30106号处罚决定），认定利群江都店作为食品经营企业，对被抽检食品未能建立健全食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第五十三条第二款的规定；其销售不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（以下简称《食品安全标准》）要求的食品，违反了《食品安全法》第三十四条第（四）项的规定，属于销售超限量使用食品添加剂的食品的行为，依法应当予以处罚。依照《食品安全法》第一百二十四条第一款第（三）项、第一百二十六条第一款第（三）项的规定，决定对利群江都店责令改正，给予记警告，并处没收违法所得36元，罚款人民币50000元，合计50036元，上缴国库。利群江都店不服，于2020年3月9日向江都区政府申请行政复议。2020年6月5日，江都区政府作出（2020）扬江行复第4号《行政复议决定书》（以下简称第4号复议决定），维持了第30106号处罚决定。 原审查明：原告利群江都店在其经营场所三楼设立专柜销售扬州仙女庙食品厂生产的食品，并按销售金额的18%按月提取利润。原告作为经营主体，消费者在该专柜选购食品后去原告收银台结算，并由原告向消费者开具正式的收据发票。原告与食品厂之间是联销合作关系，该专柜的食品由食品厂直接供货，通过原告收货区自行带入，不走原告的进货流程，原告进货数量无记录，销售记入该专柜的电脑，电脑台账只能反映该商品的总销售量，反映不出具体批次的销售情况。原告不清点该专柜的食品品种、数量，也不清楚该食品的成本价格，没有相关进货查验记录及凭证，仅将案涉食品销售记入系统台账。 2019年6月24日，江苏省市场监督管理局委托江苏省食品药品监督检验研究院对原告销售的“下马酥”肉松饼（148克/盒）（生产批次：2019年6月4日）进行抽样送检。受江苏省市场监督管理局委托，扬州市产品质量监督检验所经检验于2019年7月22日出具《检验报告》（No：YSP194882），检验结论为：经抽样检验，脱氢乙酸及其钠盐（以脱氢乙酸计），防腐剂混合使用时各自用量占其最大使用量的比例之和项目不符合《食品安全标准》要求，检验结论为不合格。2019年7月30日，江都区市监局收到承检单位出具的上述《检验报告》。江都区市监局认为原告的行为涉嫌违反《食品安全法》第三十四条第（四）项的规定，于2019年7月30日立案后开展了现场检查、询问调查等调查取证工作。同日，将该《检测报告》送达原告，原告未提出复检要求。原告销售的不合格批次（2019-6-4）“下马酥”肉松饼（148克/盒）20盒，其中14盒用于抽样。上述不合格批次产品货值共计200元，获利36元。 江都区市监局经调查认为，原告作为食品经营企业，对被抽检食品未能建立健全食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证，其行为违反了《食品安全法》第五十三条第二款的规定；原告销售不符合《食品安全标准》要求的食品，违反了《食品安全法》第三十四条第（四）项的规定，属于销售超限量使用食品添加剂的食品的行为，应当予以处罚。2019年10月21日，江都区市监局向原告送达了行政处罚听证告知书，对原告进行拟处罚告知。2019年10月23日，原告向江都区市监局提出听证申请。2019年10月28日，经该局负责人批准，同意延长办案期限30日。2019年11月28日，经该局集体讨论，再次延期办理。2019年12月27日，该案依法举行了听证会。2019年12月30日，经集体讨论决定，江都区市监局依照《食品安全法》第一百二十四条第一款第（三）项、第一百二十六条第一款第（三）项之规定，对原告作出第30106号处罚决定。 原告不服，于2020年3月9日向江都区政府申请行政复议。因案情复杂，经审批，江都区政府延长办案期限30日。2020年6月5日，江都区政府作出第4号复议决定，维持了第30106号处罚决定。 原审再查明，扬州市产品质量监督检验所具备作出案涉《检验报告》的检测资质，资质有效日期至2023年9月7日。 原审认为：关于第30106号处罚决定合法性问题。1、《食品安全法》第五十三条第二款规定：食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限应当符合本法第五十条第二款的规定。第一百二十六条第一款第（三）项规定：违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（三）食品、食品添加剂生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件，或者未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录和销售记录制度；……本案中，根据被告查明的事实，可以证实原告对被抽检食品未能建立健全食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证，其行为违反了《食品安全法》第五十三条第二款的规定。原告所举证据不能证明其履行了法定义务。2、《食品安全法》第三十四条第（四）项规定：禁止生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品。第一百二十四条第一款第（三）项规定：违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：……（三）生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品；……本案中，原告销售的“下马酥”肉松饼经抽样检验为不合格，违反了《食品安全法》第三十四条第（四）项的规定，属于销售超限量使用食品添加剂的食品的行为。3、被告江都区市监局针对原告的上述违法行为，依照《食品安全法》第一百二十四条第一款第（三）项、第一百二十六条第一款第（三）项之规定，对原告作出第30106号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。被告江都区市监局依法履行了受理、调查、听证与陈述、申辩权告知、听证、集体讨论决定、送达等程序，程序合法。对于原告在本案中提出的有关辩解，因无事实与法律依据，且被告江都区政府在行政复议决定中已作了详细的辨析，本院不再赘述，对原告的辩解本院不予采信。4、需指出的是，根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条第一款的规定，案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。被告江都区市监局在2019年11月28日集体讨论决定继续延期时，并未确定延长的合理期限，存在不当，但于同年12月30日作出案涉行政处罚决定，并未明显超过合理期限。被告江都区政府作出的第4号复议决定程序合法，其作出的维持复议决定并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了原告利群江都店的诉讼请求。 上诉人利群江都店上诉称：一审判决认定事实不清、适用法律不当。理由是：1、上诉人不是食品生产企业，也不是食品经营企业，而是除食品经营企业以外的食品经营者。2、《食品安全法》第五十条第二款规范的是食品生产企业，与上诉人无关，第五十三条第二款规范的是食品经营企业，也与上诉人无关，因此，上诉人无需根据该法条的规定建立进货查验记录，该法规第一百二十六条第一款第（三）项规定也不能作为认定上诉人违法并处罚上诉人的法律依据。3、经被上诉人调查认定，上诉人案涉货值共计200元，获利36元，属于违法所得较小；上诉人主观无故意；违法行为持续时间较短（仅此一次），社会危害性较小；及时中止了违法行为，并消除或减轻了危害结果；积极配合市监局查处违法行为并有立功表现等等。根据《江苏省市场监管领域轻微违法行为免于处罚规定》第十六条之规定，上诉人违法行为轻微并及时予以了纠正，没有造成危害结果，依法应免于行政处罚。4、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第（四）项规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。就本案而言，上诉人认为自己的行为即使违法也应属于符合上述法条的规定，属于违法行为轻微；5、即使案涉行为需要处罚，上诉人认为，在一个行政区域内（江苏省）对于违法行为如何处罚的范围判定及认定标准应该是一致的，而根据2020年2月19日苏州市制定的《全市市场监管系统一般违法行为从轻减轻行政处罚清单》及《南通市市场监管领域涉企一般违法行为从轻减轻行政处罚清单》（征求意见稿），均规定了案涉行为仅是“没收违法所得和违法生产经营的食品，处5000元以下的罚款”。上诉人认为，被上诉人作出的处罚决定罚款金额远远超过其他地区的规定，属于滥用职权，有法不依，应依法予以纠正。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人一审的全部诉讼请求。 被上诉人江都区市监局辩称：1、上诉人自称属于“除食品经营企业以外的食品经营者”，因此《食品安全法》第五十三条第二款规范对其无约束力，系对法律条文的错误解读。首先，从涵盖范围上来讲，“食品经营者”包含了“食品经营企业”在内的一切从事食品生产经营活动的主体，上诉人既属于“食品生产经营者”，也属于“食品经营者”中的“食品经营企业”；其次，《食品安全法》确立了食品安全治理的四大原则，即预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，其中风险管理是基本原则中的核心要义。该法在总则中明确了约束的行为及主体，在后续相关章节中明确了对“者”的普遍性要求。在此基础上，按照风险管理要求，对不同风险等级主体和行为的要求进行了区分，对风险较高主体的义务责任则给予进一步强化和提升。因此，通过《食品安全法》第五十三条规定的内容可以看出，《食品安全法》第五十三条第一款以及第二款分别对“食品经营者”、“食品经营企业”进行了规定，即普遍约束从事食品经营者在采购食品，应当按照第一款之规定履行查证查验义务，而特别对于食品经营企业，还需要按照第二款之规定建立食品进货查验记录制度。因此，本案中，上诉人不仅受到《食品安全法》第五十三条第一款的普遍性约束，还需按照五十三条第二款之规定履行义务。2、上诉人认为其违法行为可以不予处罚或者减轻处罚无任何依据。《行政处罚法》第二十七条规定了应当依法从轻或者减轻行政处罚的情形，但上诉人的行为并不符合上述规定；上诉人提及的苏州市、南通市的相关从轻减轻处罚规定，其适用的情形也与本案存在不同，并不适用于本案。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人江都区政府辩称：首先，第4号复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。其次，上诉人申请复议后，江都区政府依法履行了受理立案、通知答复、依法延长办案期限、在规定期限内作出复议决定并送达等程序，符合法定要求。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 上诉人利群江都店提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。经审查，原审对证据的分析、认证正确，所查明的事实本院依法予以确认。 本院认为：本案二审争议焦点在于：一是第30106号处罚决定适用法律是否正确；二是被上诉人江都区市监局应否对上诉人的违法行为减轻处罚。 食品安全是“舌尖上”的安全，涉及人民群众的生命健康。为了确保食品安全，国家建立了从食品生产、采购、运输、销售等全过程的食品安全监管制度。所谓食品进货查验，是指食品经营者根据国家有关规定，对供货者的资质和购进食品的安全性进行检查，符合规定的才予以采购的制度。这是法律对食品经营者规定的一项重要法律义务，其目的是为了对食品销售者销售的货源进行追溯，保证食品经营者所销售食品的安全。 《食品安全法》第五十三条第一款规定：食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明(以下称合格证明文件)。第二款规定：食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限应当符合本法第五十条第二款的规定。从上述规定可以看出，第一款中所称的“食品经营者”，包括了所有的食品经营主体，既包括了企业，也包括了个体工商户。第二款所称的“食品经营企业”，只包括企业。也就是说，所有的食品经营者（包括企业和个体工商户）均具有查验的义务，而食品经营者中的企业除了履行检验义务外，还应当履行记录义务。执行进货查验制度，不仅是保证食品安全的措施，也是保护食品经营者自身合法权益的重要制度。食品经营者根据规定对购进的食品进行检查验收，发现存在食品安全问题时，可以拒绝验收进货。如果食品经营者不执行进货查验制度，对不符合食品安全标准的食品予以验收进货，则需要对不符合食品安全标准的食品负责。本案中，作为食品经营企业的上诉人，对被抽检的食品采取放任态度，未能建立健全食品进货查验制度，其行为违反了《食品安全法》第五十三条第二款的规定，应当给予相应的行政处罚。 食品添加剂应当在技术上确有必要才能使用，且应当在食品安全标准规定的适用范围和用量限度范围内才能使用。《食品安全法》第三十四条第（四）项规定：禁止生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品。本案中，上诉人销售的“下马酥”肉松饼，经有权部门检测食品添加剂超标，不符合GB2760-2014《食品安全标准》要求，违反了上述法律禁止性规定，也应当给予相应的行政处罚。 在上诉人存在两个不同违法行为的情况下，被上诉人江都区市监局依据依照《食品安全法》第一百二十四条第一款第（三）项、第一百二十六条第一款第（三）项之规定，并考虑到上诉人销售的不合格产品货值金额少，能积极配合调查等从轻情节，对上诉人作出第30106号处罚决定，具有相应的事实与法律依据，处罚程序也符合法定要求，并不存在畸重情形。 上诉人还提出，参照苏州市、南通市出台的市场监督领域一般违法行为从轻减轻处罚清单，本案所涉违法情形应当予以减轻处罚或者免于处罚。对此，一方面，苏州市、南通市的相关规定在适用上具有地域限制，并不当然在扬州地区适用；另一方面，上述两地区的规定并不包含“未建立食品进货查验制度”的违法情形，故上诉人的该点上诉理由不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确。上诉人利群江都店的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，本院判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人利群江都店承担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长  李 勉 审 判 员  徐沐阳 审 判 员  王岚林 二〇二一年四月二十七日 法官助理  杨青松 书 记 员  居 真 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；