湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)湘07行终41号 上诉人（原审原告）湖南创元铝业有限公司，住所地湖南省桃源县盘塘镇廻龙庵居委会创元产业园。 法定代表人谭振明，董事长。 委托代理人许建强，该公司工作人员。 委托代理人吴宏达，该公司工作人员。 被上诉人（原审被告）常德市生态环境局，住所地湖南省常德市武陵区洞庭大道**。 法定代表人呙滨辰，局长。 出庭负责人许平，该局党组成员、总工程师，分管法规与标准工作负责人。 委托代理人佘冰卉，该局公职律师。 委托代理人寇建英，湖南博集律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常德市人民政府，，住所地湖南省常德市武陵区朗州路** 法定代表人邹文辉，市长。 委托代理人吴芳，常德市司法局工作人员。 委托代理人娄琴，常德市司法局工作人员。 上诉人湖南创元铝业有限公司（以下简称创元公司）与被上诉人常德市生态环境局（以下简称市环境局）、常德市人民政府（以下简称市政府）责令改正及行政复议一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院（2020）湘0703行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年3月24日公开开庭进行了审理，创元公司的委托代理人许建强、吴宏达，市环境局的分管负责人许平、委托代理人佘冰卉、寇建英，市政府的委托代理人吴芳、娄琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决认定，创元公司于2001年10月成立，从事生产铝锭、加工铝制品以及以上产品自销。因“去产能、调结构”，2016年1月关停电解铝生产线，改为铝制品加工。2002年，经湖南省电力公司批准，创元公司投资建设从鼎城区灌溪铁山220kv变电站至创元公司自建220kv变电站的220千伏铁创II线输变电工程（以下简称铁创II线），由湖南省电力开发总公司具体承建，2007年9月21日完成验收并投入使用，但一直未进行环境影响评价文件的报批。2019年6月，常德市鼎城区环境保护局接到群众对案涉铁创II线的信访投诉。经调查，因该项目跨桃源、鼎城两个县域，涉及多部门及行业，专业性强，遂于同年9月19日上报市环境局。同年10月11日，市环境局的行政执法人员进行现场检查，拍照录像，形成的现场检查笔录显示创元公司未能提供铁创II线的相关环评、验收手续以及检测数据等资料。对创元公司负责人的调查笔录显示该公司认可无环评资料。同月24日，市环境局立案，11月11日，市环境局认定：根据《建设项目环境保护分类名录》（环境保护部令第44号）之规定，创元公司铁创II线属于核与辐射类输变电工程应当编制环境影响报告表的建设项目，但自2007年9月投入使用至今未办理环保审批手续，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）第二十五条、《建设项目环境保护条例》第十九条第一款的规定，遂依据《环境影响评价法》第三十一条第一款、《建设项目环境保护条例》第二十三条第一款的规定，作出常环责改字（2019）33号《责令改正违法行为决定书》（以下简称33号责改决定），责令市环境局收到决定之日起立即改正违法行为，在配套建设的环境保护设施未验收合格前，铁创II线不得投入生产或使用。创元公司收到该决定后不服，于2020年1月10日向市政府申请行政复议。市政府立案受理后，向市环境局送达了答辩通知书，市环境局提交了答辩文书及证据。因案情复杂，市政府将审理期限延长30日。2020年4月7日，市政府作出常政复决字（2020）13号《行政复议决定书》（以下简称13号复议决定），维持市环境局的33号责改决定，13号复议决定于2020年4月13日送达给创元公司与市环境局。创元公司不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销市环境局33号责改决定及市政府13号复议决定；2.由市环境局及市政府承担本案诉讼费用。 另查明，2013年4月，桃源县人民政府发布《关于规范工业项目招商引资优惠政策的意见》，在“进一步规范招商引资优惠政策”中提出“落户湖南桃源工业集中区且符合上述优惠条件的工业项目，县政府提供三通一平用地”。2018年4月25日，桃源县人民政府作出《关于进一步规范工业项目招商引资优惠政策的意见》，其中在工业项目优惠政策方面明确由政府负责“七通一平”（其中包括通电）。 一审法院认为，本案的争议焦点是33号责改决定与13号复议决定是否合法。 一、市环境局认定创元公司系铁创II线建设环境法律责任主体适当。本案是环境保护行政主管部门因创元公司对案涉建设项目未办理环保审批手续而责令改正。根据现行《环境影响评价法》的规定，办理环保审批手续的法律责任主体是建设单位，对“建设单位”这一法律概念，不能孤立、片面地理解为只有建设行为人才是建设单位，对项目投资建设并对建设项目能实际支配、管理、控制的所有权人更应属于环境保护管理法律规定的“建设单位”的范畴。建设行为人在一般情形下是按照与项目投资所有权人的约定实施具体建设活动，主要体现投资项目建设所有权人的建设意图。如果将“建设单位”狭义地理解为建设行为人，一旦建设行为完成，所有权人在项目接收后的继续使用过程中就可以此推诿甚至无视环境影响评价报批及环境保护配套设施建设的法律义务。如此，就给投资建设项目的所有权人降低建设成本、不上环境保护配套设施开了方便之门，也将极大地增加环境保护行政管理的难度和环境保护行政管理成本，降低管理实效，导致的环境损害及治理成本最终将由全社会承担。另从环境法律责任履行的便宜角度，由实际管理者或者所有者承担办理环评审批的法律义务也更为适当。本案中，湖南电力建设开发总公司将铁创II线建成后即移交给创元公司投入使用至今，创元公司即是铁创II线的投资建设主体，也是该项目资产所有人，创元公司对该项目工程的管理、合法运营、管理使用具有控制支配的权利，也负有按照环境保护行政管理法律法规的规定履行环境保护及依法建设使用的法定义务。因此，市环境局将创元公司作为责令改正违法行为的法律责任主体并无不当，也有利于环境保护政策的落实。创元公司提出自己不是建设单位，市环境局认定其为办理环评审批手续责任主体不当的理由不予支持。 二、铁创II线需要履行环评审批手续。首先，铁创II线于2002年取得电力主管部门审批，2007年6月开始建设，依据1978年国家计委、国家建委、财政部《关于基本建设项目和大中型划分标准的规定》，电压220千伏（22万伏）的送变电工程项目属于中型建设项目，也属于1999年《建设项目环境保护分类管理名录（试行）》中对生态环境有一定影响但不改变生态环境结构和功能的中等规模以下的建设项目，即对环境可能造成轻度影响的建设项目，应当编制环境影响报告表。其次，依据2007年开工建设时有效的2002年《建设项目环境保护分类管理名录》（原国家环保总局14号令）的规定，“500千伏以下，非敏感区；直流输电的，需要编制环境影响报告表”。这里“500千伏以下，非敏感区”与“直流输电”是二者择一即可的选择性限制条件，非创元公司理解的要同时满足的并列条件。铁创II线即属于“500千伏以下，非敏感区”范围，应根据该《名录》的规定编制环境影响报告表。最后，由于创元公司从2007年开始建设至今未按照上述规定履行办理环评审批手续的义务，根据《建设项目环境保护分类名录》（环境保护部令第44号），亦可以确定案涉项目属于应当编制环境影响报告表的范围。因此创元公司应办理编制环境影响报告表并履行审批的法律义务。 创元公司认为其属于交流输电而非直流输电，实际为送电线路工程，不属于上述规定的范围。如前所述，由于市环境局并未将交、直流输电性质作为判断创元公司是否应当办理环评审批手续的标准，故不再赘述。关于是否是送电线路工程，根据在案证据，虽创元公司提供的《竣工验收签证书》等将其称为“送变电线路工程”，但在湖南省电力建设开发总公司的文件中亦将案涉项目称为“输变电工程”。可见，电力专业部门也未对此做绝对明确的区分。现行有效的《中华人民共和国电力法》中也只有“输变电工程”的法律概念，因此只能视为名称表述的差异，且“输变电工程”这一表述更符合现行法律规范，创元公司以此主张铁创II线是与输变电工程不同性质的电力工程，因而不属于办理环评审批手续范围的主张，缺乏充分的事实与法律依据。 三、市环境局适用现行的法律依据对创元公司作出处理并无不当。铁创II线2002年取得审批，2007年9月完成建设并投入使用，自建设开始至今，创元公司均未编制环境影响报告表报市环境局审批，也未通过建设项目环境保护设施竣工验收，其行为违反了《环境影响评价法》第二十五条、第三十一条，《建设项目环境保护条例》第十九条第一款、第二十三条的规定。由于创元公司需配套建设的环境保护设施未建成、未经验收的违法状态一直从项目建设开始持续至今，因此，市环境局适用上述现行有效的法律规定对创元公司的违法行为作出认定和处理，未违背《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要》中法律适用的原则精神。创元公司认为市环境局适用法律错误、违反法不溯及既往原则，属于对该《纪要》中“行政相对人的行为发生在新法施行之前”规定不全面、不准确的理解。由于创元公司的行为一直持续到环境保护新的法律法规施行之后，故适用行为持续期间新颁布并生效的法律法规处理并无不当，且责令改正行政命令是要求创元公司改正现行有效的法律法规确定的违法行为，应属于该《纪要》中确定的“按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定”这一除外条款的适用范围。因此，创元公司的上述理由不能成立。 四、市环境局作出行政决定程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定:“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《环境行政处罚办法》第十一条第一款规定:“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。”改正环境违法行为才是执法的目的，行政处罚只是促使行政相对人改正违法行为的手段。因此，一旦发现环境违法行为，环境保护主管部门就应当及时作出责令改正的行政命令，而不能以罚代改，一罚了事。如此理解才符合立法原意，环境保护主管部门才能在行政检查过程中发现环境违法行为，即迅速开展行政执法活动并及时有效的制止环境违法行为，以免造成更严重的环境损害后果。《环境行政处罚办法》第十二条第一款第三项规定“责令停止生产或者使用”应属于行政命令，不同于行政处罚。《环境行政处罚办法》中未过多规定行政命令实施的程序，立法本意也是为提高制止环境违法行为行政执法活动的效果。该案中，市环境局经立案、现场检查、拍照录像、调查询问、作出行政决定并送达，履行了基本的行政程序，合法适当。创元公司提出该案属于重大复杂案件，未经集体讨论属于程序违法，且行政决定存在先作出后审批的程序问题。因现行有效的环境保护法律法规及规章未明确要求作出责令改正行政命令需要行政机关集体讨论，对于先作出后审批的问题属于行政机关文书审签内部流程，不影响行政行为对外的法律效力。对于上述瑕疵，市环境局在以后的工作中应予注意。根据市环境局提供的调查笔录、现场检查笔录及现场照片等证据能证明执法过程中均有两人以上工作人员参加，创元公司提出市环境局一人办案的问题，无充分确凿的证据证实。故创元公司的上述主张均不能成立。 五、市环境局的行政行为符合比例原则，未损害创元公司的信赖利益。所谓比例原则，是指行政机关在进行行政管理过程中可能给公民、法人或者其他组织造成损害的，应当选择对相对人权益最小侵害的方式。市环境局经现场检查发现创元公司多年存在的环境违法行为，根据环境管理法律法规责令创元公司立即改正违法行为，在配套建设的环境保护设施未验收合格前，铁创II线不得投入生产或使用，此内容与创元公司的违法情形相当，符合比例原则的要求，无明显不当。创元公司还称政府在招商引资中违背通电的承诺，导致该公司投资建设铁创II线，且从筹建到竣工已近20年，现市环境局对创元公司作出处理，有违诚信原则，未综合考虑政府政策及企业历史状况。因该案是因投诉引起的调查处理，市环境局未拖延执法，且无论项目建成及使用时间多长，只要违法行为持续，就应按照环境保护管理法律法规的规定处理。法律面前人人平等，无论创元公司是否属于政府招商引资企业，均要按照环境保护法律法规的要求履行环境保护法律责任，依法办理环境影响评价审批手续，不应以属于招商引资项目为由取得法律的豁免。当然，如政府部门在招商活动中确实存在违约失信的行为，并导致创元公司的信赖利益受损，创元公司可以通过其他救济途径另行主张，但以此否定环境保护行政主管部门行政行为的合法性与合理性，依据不足。 关于市政府行政复议决定合法性的问题。市政府收到创元公司的复议申请后，经登记受理、通知答辩、延期审理、证据审查、作出决定并送达，其行政复议程序合法。创元公司提出的复议机关一人办案程序违法，及事后补签审批意见的程序问题，无充分证据证明。且该程序属于内部流程，不影响对外的法律效力。创元公司还称行政复议决定作出前需经集体讨论，无充分的法律依据，均不予支持。 综上，市环境局对创元公司作出的33号责改决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。市政府作出13号复议决定程序合法。创元公司提出的请求，事实与法律依据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回创元公司的诉讼请求。 上诉人创元公司不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.撤销市环境局作出的33号责改决定；3.撤销市政府作出的13号复议决定；4.市环境局、市政府承担一、二审诉讼费用。事实和理由如下：一、一审法院未查清事实，认定创元公司为铁创II线建设单位无法律依据和证据。根据《工程建设项目开工申请报告》、《铁创线20KV送电线路工程竣工验收签证书》等证据，铁创II线的建设单位为湖南省电力建设开发总公司。只有建设单位才有法定权利、义务与监理单位签订监理合同，而铁创II线的监理合同证明创元公司不是建设单位。铁创II线的审批、建设期间，电力企业实行政企合一管理模式，创元公司没有资质涉及电力线路的建设。铁创II线是由湖南创元发电有限公司垫资、由湖南省电力建设开发总公司作为建设单位、施工单位为湖南创业电力输变电工程有限公司建设，一审法院将线路使用人创元公司认定为建设单位不当，市环境局认定创元公司的违法事实依据不足。二、一审法院忽视基本事实和历史客观事实，对市环境局、市政府违反诚实守信及合理行政原则的行政行为未予纠正与制止，反而认为符合比例原则、未损害创元公司的信赖利益。铁创II线竣工验收已近20年，当时为市、县重点招商引资项目，属于重点工业规划项目，市环境局、市政府未综合历史政策和实际，未遵循合理行政原则，有损创元公司信赖利益。三、一审法院未纠正市环境局适用法律的错误，反而支持其认定的事实。市环境局、市政府认为创元公司违反《环境影响评价法》，该法2003年9月1日才实施，而铁创II线审批时间为2002年7月15日，竣工时间为2007年9月，市环境局、市政府运用的《建设项目：环境保护分类名录》的规定为2017年版本。另铁创II线为送电线路工程，相关法规并未规定送电工程线路需要编制环境报告书、环境影响报告表。送变电与输变电有一定区别，但一审法院将送变电认为是输变电有悖常理。四、市环境局、市政府在行政执法过程中存在1人办案、没有集体商讨处理、没有行政负责人审批，代签、事后补签审批意见等程序违法的情形，一审法院未予纠正，而仅认为是工作瑕疵。 被上诉人市环境局答辩请求驳回上诉，维持原判。理由如下：一、一审法院认定事实清楚。1.根据《国网常德供电公司关于创元公司相关情况说明》中资产核实情况可以证明，铁创II线的出资人和资产所有人均为创元公司。2.根据《关于湖南创元电厂（2×300MW）工程环境影响报告书的批复》可以证明，创元公司作为铁创II线的环境法律责任主体，向环境主管部门提出审批环境影响报告书的请求。3.创元公司作为铁创II线的投资者、所有者、使用者，对其管理、合法运营、使用具有控制支配的权利，铁创II线专用于创元公司，用户有且仅有创元公司，该公司为直接受益人。创元公司在享受权利的同时，应负有按照环境保护行政管理法律法规的规定履行环境保护及依法建设使用的法定义务。二、一审判决适用法律正确。1.环境保护配套设施是环境保护法律法规赋予企业的义务，不应以招商引资项目为由获得法律豁免。且桃源县人民政府招商引资时并未承诺在“通电”时置环境保护法律法规于不顾。2.创元公司自投资建设开始至今，一直未编制环境影响报告表报市环境局审批，违法行为一直持续，故适用持续期间新颁布并生效的法律法规处理并无不当。三、一审法院认定市环境局行政决定程序合法，理由充分。33号责改决定属于行政命令，市环境局在作出该命令之前，依法立案、现场检查、拍照录像、调查询问，符合法定程序。 被上诉人市政府答辩请求驳回创元公司的上诉请求。理由如下：1.创元公司不服市环境局作出的33号责改决定申请复议，市政府是法定的行政复议机关。2.市政府作出的13号复议决定程序合法。3.一审判决认定事实清楚，适用法律准确，证据确实充分，程序合法，应予维持。 当事人一审提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，一审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。一审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：1.市环境局将创元公司认定为违法责任主体是否正确；2.市环境局作出33号责改决定认定违法事实是否清楚，适用法律是否准确；3.市环境局作出33号责改决定程序是否合法。 第一，市环境局将创元公司认定为违法责任主体并无不当。 根据查明的情况：1.创元公司在一审庭审中、上诉状中均承认铁创II线系其垫资建设的，在二审庭审中也陈述2016年3月前创元公司是湖南创元发电有限公司的股东。2.创元公司提交的竣工验收签证书中记载项目法人为湖南晟通科技集团有限公司常德事业部，表格中亦记载项目法人为创元公司。3.湖南省电力建设开发总公司湘电建[2007]29号文件表明，湖南省电力建设开发总公司系铁创II线的总承包方。4.2019年9月10日，市环境局鼎城分局对时任创元公司负责人邵建华调查时，邵建华称铁创II线属于创元公司的资产，认可创元公司无环评资料。5.同年10月8日，创元公司与湖南湘健环保科技有限公司签订了《220kv铁创Ⅱ回送变电线路环境影响评估委托合同》。6.同月11日，市环境局再次对邵建华调查，其亦认可该局9月10日对其调查的内容，表示不能提供铁创II线的环评、验收文件及批复。7.国网湖南省电力有限公司常德供电分公司出具的《关于湖南创元铝业有限公司相关情况的说明》载明，创元公司出资建设铁创Ⅱ线612（资产属于客户创元公司），铁创Ⅱ线612未办理资产移送相关手续，故在系统中无台账，属于创元公司的资产，附件中有创元公司的电费明细单。综上，可以认定创元公司是铁创II线的投资主体、项目法人、资产所有人，铁创II线建成后也专供创元公司使用至今，只是鉴于铁创II线建设时电力体制背景，未将创元公司列为建设单位。市环境局经调查，将创元公司认定为办理铁创II线环境影响评价审批手续、建设配套环境保护设施的责任主体，证据充分，也符合现实情况，并无不当。创元公司称其不是铁创II线的建设单位就不是办理相应环评手续、履行环保设施“三同时”验收制度的责任主体，依据不足，本院不予支持。 第二，市环境局作出的33号责改决定认定违法事实清楚，证据充分，适用法律法规无明显不当。 《环境影响评价法》第十六条第一款及第三款规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。根据国务院环保总局制定公布的《建设项目环境保护分类管理名录》，属于“500千伏以下，非敏感区”输变电工程及电力供应范围的，应当编制环境影响报告表。本案中，铁创II线属于“500千伏以下，非敏感区”电力工程范围，根据上述规定，应当编制环境影响报告表。 《环境影响评价法》第二十五条规定，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。第二十六条规定，建设项目建设过程中，建设单位应当同时实施环境影响报告书、环境影响报告表以及环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施。《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。第十九条规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。本案中，如前所述，铁创II线应当编制环境影响报告表，但根据查明的情况，铁创II线未编制环境影响报告表，相应的环境保护设施亦未经过环保设施验收合格，而主体工程已建设完成并投入使用。根据《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》以及全国人大常委会法制工作委员会作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》相关意见，铁创II线的上述情形同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为，应依照《环境影响评价法》第三十一条、原《建设项目环境保护管理条例》第二十八条（即现行有效的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款）的规定分别作出相应的处罚。同时，上述意见还指出，违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态的，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。 故此，市环境局经调查认定铁创II线存在“未批先建”且违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为，事实清楚，证据充分，适用《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款、第二十三条第一款的规定，责令改正案涉线路工程的违法行为，在配套建设的环境保护设施未验收合格前，案涉线路项目不得投入生产或使用，并无不当。但因铁创II线“未批先建”的违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现，市环境局引用《环境影响评价法》第二十五条、第三十一条第一款的规定不当，本院予以纠正。 第三，市环境局作出33号责改决定程序无明显不当。 根据查明的情况，市环境局经立案、现场检查、调查询问、经审查讨论，作出33号责改决定并送达，以上程序并无明显不当。创元公司称市环境局先作决定后审批的问题，属于行政机关文书审签内部流程，不影响该行政决定的法律效力。创元公司称市环境局一人办案的问题，与法院查明的事实不符。创元公司还称33号责改决定作出前未经集体讨论程序违法的主张，法律依据不充分。故创元公司认为市环境局程序违法的主张均不能成立，本院不予支持。需要指出的是，铁创II线的违法行为自建设至今持续时间已十余年，市环境局未主动行使管理职责，至2019年因他人投诉才予以调查处理，属于怠于行使职责，今后的工作中应予注意。 另外，市政府作出13号复议决定维持33号责改决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合法律法规的规定。市政府收到创元公司的复议申请后，登记受理、通知答辩、延期审理、审查并经审批后作出复议决定并送达，程序并无不当。创元公司称市政府一人办案、事后补签审批意见的主张，与法院查明的情况不符；创元公司还称复议决定作出前未经集体讨论，程序违法的主张，法律依据不充分，本院不予支持。 综上所述，创元公司的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，处理结果正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人湖南创元铝业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘应典 审 判 员 王继春 审 判 员 唐招军 二〇二一年四月十九日 法官助理 曾丰琪 书 记 员 谢 毅 附相关法律法规： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。