浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）浙06行终18号 上诉人（原审原告）徐俊东，男，1982年2月28日出生，汉族，户籍地诸暨市，现住诸暨市。 被上诉人（原审被告）诸暨市人力资源和社会保障局。住所地诸暨市暨阳街道永昌路12号。 法定代表人杨永水，局长。 出庭行政机关负责人马丽学，副局长。 出庭行政机关负责人应仲九，副局长。 委托代理人毛卫东，浙江曦明律师事务所律师。 委托代理人朱国发，浙江曦明律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）中共诸暨市委诸暨市人民政府信访局。住所地诸暨市高湖路63号。 法定代表人王跃，局长。 出庭行政机关负责人李国女，其他行政负责人。 委托代理人吴镇呈，男。 委托代理人包立恒，浙江永大（杭州）律师事务所律师。 上诉人徐俊东因诉被上诉人诸暨市人力资源和社会保障局（以下简称“诸暨人社局”）、中共诸暨市委诸暨市人民政府信访局（以下简称“诸暨信访局”）劳动和社会保障行政管理其他行政行为一案，不服新昌县人民法院（2020）浙0624行初104号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月10日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。2021年1月20日，上诉人徐俊东，被上诉人诸暨人社局副局长马丽学及该单位委托代理人毛卫东、朱国发，诸暨市司法局委托代理人杨光明、王山到庭应询。2021年2月25日，上诉人徐俊东，被上诉人诸暨人社局副局长应仲九及该单位委托代理人毛卫东、朱国发，诸暨市司法局委托代理人王山到庭应询。本案现已审理终结。 上诉人徐俊东一审时诉称，2020年4月23日，诸暨市信访联席会议办公室印发《诸暨市社会矛盾纠纷调处化解中心工作人员考核办法（试行）》（诸信联办［2020］10号）。现经对照法律、行政法规等相关文件，原告认为该考核办法严重违法，应当撤销。为此，原告于2020年5月15日向被告提出投诉举报，被告收悉后以诸暨市信访联席会议办公室是一个议事协议机构，不是独立的事业单位为由，得出不属于被告管理范围的结论。原告不服，现对该回复提起行政诉讼。请求判决撤销被告2020年7月15日作出的《关于对诸暨市××室违法印发的（诸信联办［2020］10号）的实名投诉举报信的回复》，责令被告重新作出行政行为。 一审法院认为，提起履行职责之诉，对于原告来讲，需具有实体法上的请求权基础；对于被告来讲，需具有相应的法定职责。履行法定职责诉请成立的前提，是行政主体负有法律、法规、规章设定的职责。当行政主体有义务、有能力履行而存在不履行或不彻底、不正确履行的行为或者事实状态时，公民、法人或者其他组织才可以提起履行法定职责之诉。人力资源和社会保障机构负责指导本行政区域的劳动人事争议调解仲裁工作，组织协调处理跨地区、有影响的重大争议，负责仲裁员管理、培训等工作。劳动者与用人单位之间发生的劳动人事争议，由劳动人事争议仲裁委员会下设的实体化办事机构劳动人事争议仲裁院负责受理、调解、裁决。诸暨市劳动人事争议仲裁院为被告管理的公益一类事业单位，其干部人事、资产财务由被告统一管理。本案中，《诸暨市社会矛盾纠纷调处化解中心工作人员考核办法(试行)》(诸信联办[2020]10号)系诸暨市信访工作联席会议办公室印发的内部管理规定，规定本身未对原告权利产生直接影响，只有执行考核办法进行考核的行为，才会对相对人权益产生直接影响。原告与诸暨市信访工作联席会议办公室或者第三人之间关于考核办法是否合法、合理的不同意见，不属于劳动人事争议，被告及诸暨市劳动人事争议仲裁院均无权处理。原告请求被告责令第三人限期改正并废止考核办法，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，明显超出被告的职责范围。综上，原告之诉，不符合行政诉讼起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告徐俊东的起诉。本案诉讼费依法不予收取。 上诉人徐俊东上诉称：1.上诉人具有法律上的利害关系和实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第一条第二款第十项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。该解释第六十九条第一款第八项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。两个条文都用实际影响来表述。首先，实际影响和直接影响是两个不同的概念。文学词语上，实际对应的反义词有名义、空洞、理想、夸诞、表面、理论、幻想，直接对应的反义词有含蓄、沉吟、婉转、曲折、间接、辗转。在法律语言中，直接影响对应的就是间接影响，但绝不等同于实际影响。就文义解释而言，直接就是没有中间环节，从起点就到终点了，间接则有中间环节。其次，实际影响不要求是现实影响。实际影响包括已然发生的(即现实影响)和未然但确定会发生的两种情况。本案中，《诸暨市信访局2020年度局编干部绩效考核实施办法(试行)》适用于信访局局编行政事业人员。我是事业人员，属于该考核办法的受众，当然有直接关系。该考核办法中有直接扣分扣钱的规定，与上诉人的财产有利害关系。诸暨市信访局2020年度局编干部绩效考核实施办法(试行)》不仅与上诉人有直接的利害关系，而且产生实际影响。2.内部管理行为不适用于本案。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第二条第三款规定，行政诉讼法第十三条第三项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定。上诉人不是公务员，不在行政诉讼法第十三条的排除之列。同样是该司法解释，其中第一条第二款第五项规定的“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”，即通常意义上说的内部行政行为或内部管理行为。这条规定本身正确无误，但在本案中却不适用。该司法解释这一条款规定，其实有一个隐含的前提，那就是，直接针对行政内部行为提起的诉讼，不在行政诉讼范围之列。而上诉人提起的行政诉讼，直接针对的并不是行政内部行为，而是相关的行政机关依照法律规定履行法定职责正确与否的行政行为，这是有着重大区别的。司法解释当中对行政内部行为予以排除，与行政诉讼法将依法履行职责纳入诉讼范围，并不矛盾。被上诉人诸暨人社局认为内部行政管理行为不属于行政诉讼的范围的观点，本身也正确，但是在本案当中，这个观点不适用于本案，不具备对抗履行法定职责的效力。如果上诉人以诸暨信访局为直接被告而起诉行政内部管理，那么被上诉人诸暨人社局的答辩就是能够成立的，但上诉人没有起诉诸暨信访局为直接被告，而是以诸暨人社局为直接被告，诸暨信访局只是第三人，这是行得通的。况且，诸暨市信访工作联席会议办公室印发的《诸暨市社会矛盾纠纷调处化解中心工作人员考核办法(试行)》(诸信联办[2020]10号)并不是内部管理规定，它作用于入驻中心的机关(机构)和人员，这些机关和人员不隶属该中心。第三，本案属于行政诉讼受理范围。根据2014年3月14日最高人民法院〔2013〕行他字第14号《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。结合行政复议法和行政诉讼法的法律原则和法律逻辑，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政诉讼的，同样具有行政诉讼原告主体资格，行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为同样在人民法院受案范围内。本案中，《事业单位人事管理条例》第四十条规定，对事业单位人事管理工作中的违法违纪行为，任何单位或者个人可以向事业单位人事综合管理部门……投诉、举报，有关部门和机关应当及时调查处理。被上诉人诸暨人社局有及时调查处理的法定职责。诸暨信访局制定的文件与上诉人所在科室有着扣分和扣钱的利害关系，故举报行为与上诉人有为维护自身合法权益的必然联系性。因此，上诉人具有原告主体资格，被上诉人诸暨人社局履行法定职责正确与否属于行政诉讼法及其司法解释规定的行政诉讼受理范围。况且被上诉人诸暨人社局在对上诉人的回复函最后一段也明确告知上诉人如不服可以申请行政复议或行政诉讼的权利救济，现在行政诉讼应诉阶段却辩称不属于行政诉讼案件受理范围，是出尔反尔，有损政府公信力。综上，请求撤销(2020)浙0624行初104号行政裁定，发回重审。 上诉人诸暨人社局辩称：1.上诉人要求被上诉人诸暨人社局责令诸暨信访局限期改正，废止诸信联办[2020]10号考核办法，及逾期不改正对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，不属于诸暨人社局的法定职责范围；2.上诉人的答复属于信访回复，不属于行政案件的受理范围；3.上诉人要求废止的文件对上诉人没有实际影响，被上诉人诸暨人社局的回复对上诉人亦没有实际影响。综上，被上诉人诸暨人社局认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序得当，上诉人的上诉理由均不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 上诉人诸暨信访局辩称：1.诸暨市信访联席会议办公室并不等同于诸暨信访局，诸暨市社会矛盾纠纷调处化解中心目前已经是独立的机构，与诸暨信访局是完全不同的两个单位，上诉人对诸暨市社会矛盾纠纷调处化解中心考核有异议而起诉诸暨信访局，起诉对象不妥。且根据中共诸暨市委《中共诸暨市委诸暨市人民政府关于印发([2019]3号)文件之规定，诸暨市委市政府信访局属中共诸暨市委机构设置序列，故不符合行政案件被告第三人的主体资格。2.上诉人徐俊东现任诸暨市安华镇司法所所长，并非是诸暨市社会矛盾纠纷调处化解中心工作人员，《诸暨市社会矛盾纠纷调处化解中心工作人员考核办法(试行)》(诸信联办[2020]10号)与其并无直接利害关系，因此其不符合原告主体资格。3.诸暨市信访联席会议办公室所制定的《诸暨市社会矛盾纠纷调处化解中心工作人员考核办法(试行)》(诸信联办[2020]10号)并未明确规定具体实施时间，实际上该文件发文后也并未正式实施，所规定的的各项考核、扣分、扣钱等条款并未对任何当事人正式进行处罚，因而未对当事人的实体权利义务造成损害，上诉人认为该文件的实施侵害其合法利益，应当进行具体举证。4.《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。”该考核办法属于上述法律条款规定的范围，徐俊东起诉认为该考核办法违法应该撤销，不属于人民法院受理案件范围。综上，本案的原、被告主体资格以及起诉对象以及事项均不符合相关法律法规的规定。请求绍兴市中级人民法院驳回起诉。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。《事业单位人事管理条例》第四十条规定，对事业单位人事管理工作中的违法违纪行为，任何个人可以向事业单位人事综合管理部门等投诉、举报，有关部门和机关应当及时调查处理。本案中，被诉《诸暨市社会矛盾纠纷调处化解中心工作人员考核办法(试行)》(诸信联办[2020]10号)由诸暨市信访工作联席会议办公室印发。而信访工作联席会议是党委、政府领导信访工作的一种工作机制，诸暨市信访工作联席会议办公室是诸暨市信访工作议事协调机构，并非事业单位。据此，上诉人徐俊东要求被上诉人诸暨人社局进行调查处理，明显不属于被上诉人权限范围，应予裁定驳回起诉。综上，一审裁定理由不妥，但结论正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  蒋 瑛 审 判 员  范卓娅 审 判 员  张亚彬 二〇二一年四月九日 法官助理  魏晓靖 书 记 员  俞银星