北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）京行终780号上诉人（一审原告）侯瑞明，男，1967年1月16日出生，汉族，户籍所在地北京市延庆区。上诉人（一审原告）郭凤山，男，1965年9月10日出生，汉族，户籍所在地北京市延庆区。上诉人（一审原告）田树亭，男，1967年10月28日出生，汉族，户籍所在地北京市延庆区旧县镇北张庄村中二区。上诉人（一审原告）褚继京，男，1965年11月14日出生，汉族，户籍所在地北京市延庆区。上诉人（一审原告）赵秋连，女，1970年1月27日出生，汉族，户籍所在地北京市延庆区。上诉人（一审原告）吴志强，男，1955年3月5日出生，汉族，户籍所在地北京市延庆区。六上诉人之共同委托代理人张伟，北京在明律师事务所律师。六上诉人之共同委托代理人马丽芬，北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市延庆区人民政府，住所地北京市延庆区湖北西路1号。法定代表人于波，区长。委托代理人张金花，北京市延庆区司法局工作人员。委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。上诉人侯瑞明、郭凤山、田树亭、褚继京、赵秋连、吴志强（以下简称侯瑞明等六人）因行政复议决定一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京04行初812号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。因不服北京市延庆区人民政府（以下简称延庆区政府）作出的延政复字［2020］第64号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），侯瑞明等六人诉至一审法院请求依法撤销被诉复议决定，责令延庆区政府对侯瑞明等六人的行政复议申请予以受理并作出复议决定。一审法院裁定认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件；起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。属于人民法院受案范围是提起诉讼的法定条件。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称最高法院适用解释）第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，属于行政复议法规定的行政复议范围，是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。本案中，《延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目石河营建材城内集体土地非住宅房屋腾退公告》（以下简称《腾退公告》）及所附的《延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目集体土地上非住宅房屋腾退实施方案》（以下简称《腾退实施方案》）属于对腾退补偿方案及腾退相关事项进行的公示、告知，且没有强制腾退内容，并未直接为侯瑞明等六人设定权利义务。因此，对侯瑞明等六人的权利义务并不产生实际影响。侯瑞明等六人申请行政复议的行为不属于行政复议范围，明显不符合行政复议受理条件，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故侯瑞明等六人的起诉不符合法定起诉条件，依法应予裁定驳回。综上，一审法院依照行政诉讼法第四十九条第（四）项、最高法院适用解释第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回了侯瑞明等六人的起诉。侯瑞明等六人不服一审裁定，上诉至本院称，其一，上诉人购买的房屋位于石河营建材城内，一直在缴纳土地占用费，《腾退公告》及《腾退实施方案》将上诉人的房屋纳入腾退范围，确定的补偿标准过低，侵害了上诉人对房屋享有的合法权利。其二，北京市延庆区延庆镇人民政府（以下简称延庆镇政府）就是依据《腾退公告》强制拆除了上诉人的房屋，《腾退公告》及《腾退实施方案》实际是以腾退代替征收，属于行政复议的范围。故一审裁定错误，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。延庆区政府未向本院提交书面答辩意见。经查，2020年10月21日，侯瑞明等六人针对《腾退公告》及《腾退实施方案》，以延庆镇政府为被申请人，向延庆区政府提出行政复议申请。另查，《腾退公告》的作出主体为延庆镇政府、北京市延庆区延庆镇石河营村民委员会和中建京北投资发展有限公司，主要内容为：延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目石河营建材城内集体土地非住宅房屋腾退入户调查工作已经完成。《腾退实施方案》已通过石河营村村民代表审议、区住建委审核、腾退指挥部确认并报区政府备案。为保障被腾退人的合法权益和腾退工作的有序实施，现将《腾退实施方案》及腾退相关内容公告如下：一、《腾退实施方案》；二、腾退范围：棚户区改造和环境整治项目范围内石河营建材城内集体土地非住宅房屋；三、腾退奖励期限：2020年7月25日-8月23日（共30天）。该公告后附具了《腾退实施方案》，该方案第一条内容为“在延庆镇小营村、石河营村区域范围内，实施集体土地上非住宅腾退的，均适用本方案”，第二条包含有“本方案所称‘腾退人’是指中建京北投资发展有限公司”的内容，第四条内容为“腾退人以腾退公告形式告知被腾退人，腾退公告应载明腾退人、工程名称、腾退范围和签约奖励期限等相关事项”。2021年3月2日，本院作出（2020）京行终7820号行政裁定，查明：2016年7月6日，延庆区政府授权北京市延庆区住房和城乡建设委员会，通过招投标方式确定小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目的实施主体。2017年2月3日，延庆区政府作出《关于小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目有关事项的批复》，同意中建京北投资发展有限公司作为小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目实施主体。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，只有针对具体行政行为，公民、法人或其他组织方可申请行政复议。根据最高法院适用解释第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，已经立案的应当裁定驳回起诉。本案中，侯瑞明等六人系针对《腾退公告》及《腾退实施方案》提出的行政复议申请，两行为是否属于延庆镇政府作出的可申请复议之行政行为，系本案的争议焦点。参考最高法院适用解释第一条第二款第（十）项的规定，行政行为需满足对相对人权利义务产生实际影响的条件，即需产生创设、剥夺、限制或削弱相对人权利义务的法律效果。如某行为仅系对其他行为或事实状态的描述，对相对人权利义务产生影响的系其描述之其他行为或事实状态，则该行为仅为事实性的宣告行为，因不具备上述形成性条件故非行政行为。根据本院另案查明的事实，延庆区政府系涉案棚户区改造和环境整治项目的责任及实际推动主体，《腾退实施方案》中明确的“腾退人”中建京北投资发展有限公司，也系延庆区政府确定的涉案棚改项目的实施主体，延庆区政府亦应保障相关当事人因涉案棚户区改造和环境整治项目的实施而应依法获得的相应安置补偿的权利。侯瑞明等六人申请复议的《腾退公告》及《腾退实施方案》，均系该项目推进实施中的重要环节。其中，《腾退公告》仅是将已经存在并经有关机关核准的《腾退实施方案》的核准过程以及确定的相关内容进行了公示性宣告，同时根据《腾退公告》的记载，延庆镇政府也并非《腾退实施方案》的制定主体或核准机关。故《腾退公告》并未直接设定、剥夺、限制或削弱侯瑞明等六人的权利义务，延庆镇政府虽然在《腾退公告》及所附的《腾退实施方案》上加盖了公章，但不能据此认定该公告及方案属于延庆镇政府的行政行为，也无法据此认定，侯瑞明等六人所主张的以腾退替代征收、确定之腾退范围及标准等系延庆镇政府的意思表示。据此，侯瑞明等六人申请复议的《腾退公告》及《腾退实施方案》不属于被申请人延庆镇政府作出的可申请复议的行政行为，由此引发之争议亦不属于法院行政诉讼的受案范围。一审法院裁定驳回侯瑞明等六人的起诉，并无不当。本院应予维持。侯瑞明等六人的上诉理由，缺乏事实及法律根据，其上诉请求本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 刘井玉审 判 员 哈胜男审 判 员 周凯贺二〇二一年四月二十七日法官助理 张钰杰书 记 员 秦静羽