浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）浙11行终8号 上诉人（原审原告）：李细界，男，汉族，1952年2月17日出生，住浙江省丽水市莲都区。 委托诉讼代理人：刘小乐，北京盈科（丽水）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：丽水市水利局，浙江省丽水市城东路99号。统一社会信用代码：11332500002645347Q。 法定代表人：林宇清，该局局长。 出庭负责人：封亮，该局副局长。 委托诉讼代理人：李光耀，浙江晟耀律师事务所律师。 委托诉讼代理人：林栋，浙江晟耀律师事务所律师。 上诉人李细界因与被上诉人丽水市水利局水利行政管理行政处罚一案，不服浙江省丽水市莲都区人民法院（2020）浙1102行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明：案涉地块坐落于丽水市莲都区××村上埠圩。2007年6月14日，丽水市莲都区河道采砂管理办公室与原告李细界互为甲乙方签订《丽水市莲都区河道采砂权有偿出让合同》，约定：甲方将丽水市莲都区××村上埠圩土地的砂石资源采砂权出让给乙方，采砂权期间为2007年5月至2009年5月，采挖后应及时回填平整被开采的区域，符合河道、航道整治要求。矿区范围为《丽水市莲都区苏埠村李细界砂场普查地质报告》（2006年7月）编号1到5。后原告未按照合同要求超范围填埋了河道。2013年6月至2016年6月，原告将坐落于莲都区联城镇苏埠村上埠圩的土地出租给50省道莲都段改建工程路面标项目经理部作为石料加工厂等临时用地。该用地范围与采矿范围不完全重合。2018年12月，案涉被填埋水域中计5774平方米被政府用于建设绿道。自2019年6月开始，被告丽水市水利局陆续收到对原告涉嫌未经批准擅自在河道管理范围内围垦湖泊、河流等内容的投诉件。2019年7月，经原告现场指界、确认，丽水市国土勘察测绘规划院出具《瓯江大溪莲都区联城镇苏埠村上埠圩土地权属界线认定》，水域及水利设施用地17488平方米。2019年8月12日，被告就原告涉嫌未经批准擅自在河道管理范围内围垦湖泊、河流一案予以立案。2019年10月28日，被告作出丽水利罚先告字［2019］第5号《行政处罚事先告知书》，拟作出没收违法所得202021.5元。后原告申请听证，被告于2019年11月25日召开听证会。被告听取原告意见后，于2020年1月21日作出丽水利罚先告字［2020］第1号《行政处罚事先告书》，拟处罚款49000元。后原告再次申请听证，被告于2020年3月20日召开听证会。被告听取原告意见后，于2020年3月25日作出丽水利罚决字［2020］第1号《行政处罚决定书》，处罚款49000元。2020年4月10日，原告足额缴纳罚款。2020年6月29日，原告提起行政诉讼。另查明，2020年2月25日，被告工作人员会同丽水市国土勘察测绘规划院工作人员、原告及苏埠村干部赴案涉地块就案涉水域及水利设施用地面积进行进一步测量核实2020年3月2日，该用地面积经原告核实确认无异议。被告于2019年8月9日制作的调查（询问）笔录及2020年3月20日制作的听证笔录中，原告对案涉水域及水利设施用地面积均予以认可。 原审法院认为：对非法围垦河道的违法行为，在未恢复原状、 又未采取补救措施之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应从违法行为终了之日起计算。本案中，原告李细界未经水行政主管部门批准，擅自填埋围垦河道，至今未恢复河道原状，亦未采取补救措施，故被告丽水市水利局于2019年8月12日予以立案查处符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定。依照2004年与2009年案涉地块航拍对比图及丽水市国土勘察测绘规划院出具的《瓯江大溪莲都区联城镇苏埠村上埠圩土地权属界线认定》，本案中原告确实存在超范围填埋河道的事实，且案涉水域及水利设施用地范围及面积系经原告核实确认，故原告主张其未超范围填埋河道及面积未达17488平方米与事实不符。同时，被告作为本行政区域内水行政主管部门，负责水资源的统一管理和监督工作。本案中，相关部门退还押金的行为并非水行政主管部门的审批行为，原告围垦河道的行为至今未取得审批手续的事实客观存在，依法应予处罚。《中华人民共和国水法》第六十六条规定，围湖造地或者未经批准围垦河道的，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款。《浙江省水行政裁量基准》关于围湖造地或围垦河道规定，面积在500平方米以上的，责令停止违法行为，在规定期限内排除障碍或者采取其它补救措施，处三万元以上五万元以下的罚款。故，被告作出丽水利罚决字[2020]第1号《行政处罚决定书》，认定原告未经批准围垦河道，对其处罚款49000元，并无不当。综上，原告要求撤销被告行政行为的主张，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李细界的诉讼请求。 上诉人李细界不服原审判决，向本院提出上诉请求：撤销丽水市莲都区人民法院（2020）浙1102行初56号行政判决；撤销被上诉人丽水市水利局作出的“丽水利罚决字[2020]第1号”行政处罚决定。事实与理由：一、原审判决认定事实存在错误，且依据不足。1、原审判决遗漏了下述事实。上诉人根据采砂合同约定，对开采的瓯江大溪苏埠村上埠圩河段进行回填平整并经多部门联合验收通过，同时“砂管办”也全额退还上诉人上交的砂场平复押金40万元，以上说明被上诉人丽水市水利局等多部门对案涉瓯江大溪苏埠村上埠圩河段砂场回填平整工作是认可的。2、原审判决仅认定2020年2月25日、3月2日对案涉区域进行面积测量及核实的事实，但对上诉人超范围填埋河道的具体面积未作认定。3、被上诉人行政处罚决定认定超范围填埋面积为17488平方米的事实证据不足。上诉人并不认可2020年2月25日、3月2日对案涉区域进行面积测量及核实的事实，且绿道建设本身会新增填埋面积，故在绿道建成后进行所谓的面积测量及核实不具有客观性。二、本案不应认定存在行政违法，被上诉人作出行政处罚决定适用法律错误。上诉人已全面履行合同约定，并进行回填平整，不属于围湖造地或者未经批准围垦河道的行为，不应行政处罚。三、被上诉人作出行政处罚决定明显不当。即使上诉人对砂坑回填平整的部分高度有超出原河道水面高度，也没有影响河道航道通行，没有造成危害后果，依法也不予行政处罚。四、被上诉人在回填行为发生十年后作出的处罚行为不符合诚实守信原则。上诉人依合同约定，填埋行为发生在2007-2009年间，被上诉人于2019年才立案调查，而在这十年期间，未有任何单位要求上诉人进行整改。且在市水利局牵头的联合集中整治中，也未提出上诉人超范围填埋河道的违法行为。故上诉人李细界有理由信赖同样是行政机关的“采砂办”及联合整治执法组验收的结果，据此说明本案不存在需要恢复河道原状，采取补救措施的问题。五、被上诉人丽水市水利局作出行政行为时程序违法。被上诉人对上诉人李细界做调查询问笔录时只有一名工作人员在场，另外一名工作人员的签名属于事后补签，违反行政处罚法的规定。综上，被上诉人丽水市水利局作出的“丽水利罚决字[2020]第1号”行政处罚决定，存在主要证据不足，适用法律错误、违反法定程序且明显不当的情形。据此，上诉人请求二审法院判决撤销原审判决，并撤销被上诉人丽水市水利局作出的“丽水利罚决字[2020]第1号”行政处罚决定。 被上诉人丽水市水利局答辩称：一、答辩人作出《行政处罚决定书》（丽水利罚决字[2020]第1号）程序合法。答辩人依照法律规定在法定时间内履行法定职责，完成通知送达等工作。另对于询问笔录中关于记录人前后不一致系工作人员在署名时失误造成，并不存在程序违法的事实。二、一审判决认定案件事实清楚，证据充分。1、被答辩人未按照合同要求超范围填埋了河道。2、根据丽水市国土勘察测绘规划院出具的报告可以证实被答辩人围垦填埋水域面积为17488平方米，且被答辩人在询问笔录和听证会上对填埋行为及面积均予以认可。3、不存在被答辩诉称“经水利、航管、区砂管办等多部门联合验收”的情况，不违反“诚实信用原则”。区砂管办退还押金的行为不代表对围垦行为的认可，且其他部门无权对案涉违法行为进行处罚。另外，根据市国土部门提供的影像图显示2011年围垦案涉水域已经基本被填埋。关于被答辩人向法院申请调取整治方案的问题，答辩人并不掌握被答辩人所要求申请调取的《莲都区瓯江干流禁采和集中整治方案》，但根据答辩人提交的《丽水市人民政府办公室关于印发瓯江干流（莲都-青田）全面禁止河道采砂工作方案的通知》，能说明该文件涉及事项为全面禁止河道采砂事项，并不涉及原告诉称的多部门联合验收的情形。三、一审法院适用法律正确。答辩人根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《浙江省水行政裁量基准》等规定对被答辩人作出案涉行政处罚决定适用法律正确，并无不当。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审中上诉人李细界向本院提交证据材料：证据1，联城街道苏埠村上埠圩地块划界情况；证据2，丽水市城建测绘中心有限公司测绘图；证据3，李细界租用田地面积清单、苏埠村农户责任田面积清单；以上证据共同待证：确认联城街道苏埠村上埠圩地块总面积为39595.27平方米，其中：苏埠村农户责任田面积11654.6平方米，李细界承包调换地块面积24349平方米，村集体地面积3591.57平方米。另绿道及两侧绿化面积为7110.87平方米，该绿道及两侧绿化面积加上前述地块总面积39595.27平方米，合计为46706.14平方米。据此，上诉人回填平整砂坑时超出的面积即绿道范围内的位置，与被上诉人处罚决定认定的面积不符，且在政府绿道范围内超面积回填平整不具有危害后果。 二审期间，被上诉人未提交新的证据材料。 对于上诉人李细界提交的证据材料，被上诉人丽水市水利局质证认为，三份证据的形成时间是在一审判决之后由上诉人自行委托测绘队所形成，且测绘图与实际范围不符，不足以推翻一审法院认定的面积，据此对三份证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。 二审诉讼过程中，上诉人于2021年1月11日向本院提交申请，申请本院对莲都区联城镇苏埠村上埠圩部分区域段瓯江绿道现场进行查看，并依职权到丽水市水利局调取“2009年10月起关于莲都区瓯江干流禁采和集中整治报告等相关材料”。本院经审查认为，本案是二审案件，超范围填埋是否会造成危害后果不影响本案的审查，故本案诉讼过程中没有必要现场查勘。对于上诉人要求本院依职权调取的证据材料，被上诉人丽水市水利局于2021年3月24日向本院出具书面情况说明，认为其不持有“2009年10月起关于莲都区瓯江干流禁采和集中整治报告等相关资料”，无法提供。 对上诉人李细界在二审期间提交的证据材料，本院认为该组证据材料是在二审期间上诉人与其所在的村委会自行委托形成的，在没有其他证据予以佐证情况下，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条规定，该三份证据不能推翻上诉人在询问笔录和听证会上认可的17488平方米的超范围填埋面积数据。 李细界提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料全部随案移送本院。 二审经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，根据在案证据可以证明上诉人李细界未经水利行政主管部门批准，超范围填埋围垦河道面积达500平方米以上，依法应予处罚。关于相关部门押金退还行为的问题，只能说明相关部门和上诉人李细界采砂合同的履行情况，不能证明该行为系水行政主管部门的审批行为，且本案无其他证据可以证明上诉人李细界获得围垦河道的审批，其未取得审批手续的事实客观存在，应予处罚。对于上诉人认为丽水市水利局作出行政行为过程中违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定存在程序违法的主张，本院认为本案被上诉人在作出行政行为过程中虽然存在瑕疵，但不影响行政相对人实体权益，属于可以治愈的程序瑕疵，该瑕疵不会对行政裁量结果产生实质性的影响。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李细界负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 程建勇 审 判 员 单欣欣 审 判 员 苏伟清 二〇二一年四月一日 法官助理 陈俊如 代书记员 杨 玲 代书记员 郭 慧