江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏01行终140号 上诉人（原审原告）王莉，女，1994年12月26日生，汉族，住南京市溧水区。 委托代理人卞卫生，江苏宗域律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京溧水经济开发区管理委员会，住所地南京市溧水区开发区团山西路8号。 法定代表人贾晨，南京溧水经济开发区管理委员会主任。 委托代理人韩明忠。 委托代理人刘兵，江苏万禾律师事务所律师。 原审第三人南京溧水经济技术开发集团有限公司，住所地在南京市溧水经济开发区团山西路8号。 法定代表人朱骏，南京溧水经济技术开发集团有限公司董事长兼总经理。 委托代理人刘兵，江苏万禾律师事务所律师。 上诉人王莉因诉被上诉人南京溧水经济开发区管理委员会（以下简称溧水经开区管委会）、原审第三人南京溧水经济技术开发集团有限公司（以下简称溧水经开公司）不履行行政补偿职责一案，不服江苏省南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初635号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2003年8月，王白清家庭位于溧水区的房屋被拆迁，签订了统拆统建补偿安置协议书。王白清家庭有4人，户主王白清，妻子卞卫珍，双胞胎女儿王莉、儿子王杰，王莉与王杰出生于1994年12月。 2009年11月28日，溧水经开区管委会作出《关于2003年统拆统建人均未达到30平方米拆迁户解困房申购意见》（以下简称解困房申购意见），主要内容包括：“为解决2003年部分拆迁户住房困难，经开发区管委会研究决定，对安置在中城、碧水两小区的拆迁户（人均住房不足30㎡）申请购买解困房提出如下意见：一、申请购买解困房的条件、面积：1.2003年拆迁时未达到结婚年龄，当时已安置了30㎡的，现已办理结婚证，可按基准价申请购买（不超过）60㎡解困房；2.2003年拆迁时已达到结婚年龄，但未领取结婚证，当时已安置了60㎡的，现已办理结婚证，可按基准价申请购买30㎡解困房（另外，可以按成本价申请购买30㎡的安置房）；3.2003年后符合招女婿条件招婿的，（凭结婚证书、公证书），可按1、2条规定，购买解困房；4.享受人员截至期限，以2003年12月31日以前出生为准。……三、申请购买的批准程序：1.本人提出书面申请；2.居民小组同意并签章；3.居委会审核并签章；4.征收科审核并公示7日；5.分房领导小组审批。申请购房户需提供以下材料：1.身份证；2.户口簿；3.拆迁协议；4.安置房房产证（或房号和收据）；5.结婚证（招婿同时提供公证书）。”2012年11月，溧水经开区管委会又作出解困房申购意见，在2009年的解困房申购意见第一条中增加一项，称两个或两个以上孩子的家庭，只安置一人。 2019年6月，溧水经开区管委会向卞卫珍作出信访答复，载明：根据2012年解困房申购意见，两个或者两个以上孩子的家庭只能安置一人，一子一女户，只安置儿子，王杰与王莉只有一人符合解困房安置条件。 2019年10月，王莉委托律师向溧水经开区管委会发送律师函，要求溧水经开区管委会公开“关于辖区内2003年被拆迁户子女达到婚龄分配一套60㎡安置房的具体政策，同时针对王莉不能享受分房的理由给予合理的书面答复”。 2020年6月3日，王莉提起本案诉讼。 原审法院另查明，自2009年至今，溧水经开区管委会于2009年度、2012年度、2018年度组织了三批解困房申购。 原审法院审理过程中，王莉与溧水经开区管委会均确认双方并未就解困房申购事宜达成协议、口头承诺或作出行政决定。王莉述称：其至今尚未结婚；其符合2009年解困房申购意见第一条规定的申购条件，溧水经开区管委会应当允许其申购解困房；对于2009年解困房申购意见第三条规定的申购程序，其已经流转到第三步居委会审核并签章，但其对居委会审核签章的时间不清楚；实践中其他户有数个子女的都得到了安置，只有王莉这样的双胞胎女儿不能享受。溧水经开区管委会述称：王莉并未提出过解困房申请，但向其信访过；居委会掌握2012年解困房申购意见，故在居委会审核环节就将王莉筛选淘汰；前期组织的三批解困房申购均是按照2012年解困房申购意见执行的。 原审法院认为，王莉的诉求是要求溧水经开区管委会根据2009年解困房申购意见给王莉安置一套60㎡的解困房，诉讼类型属于履行之诉。王莉要求法院判决行政机关履行给付义务，前提是行政机关要有法定的、约定的、承诺的或其他来源的公法上一般给付义务，且给付理由成立。行政诉讼法第六十九条规定：“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”第七十三条规定：“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。”本案中，首先，王莉要求溧水经开区管委会履行给付义务的依据是2009年解困房申购意见，在这一申购意见中明确规定了申购主体、申购条件、申购程序、申购价格等内容，实际上构成了溧水经开区管委会在2009年对2003年拆迁安置在中城、碧水两小区的拆迁户的行政承诺。若王莉当时符合2009年解困房申购意见规定的申购条件和申购程序，溧水经开区管委会应当落实承诺。但是，虽然王莉出生于2003年12月31日之前，所在家庭符合申购主体要求，但其自述至今尚未结婚，未领取结婚证，明显不符合2009年解困房申购意见的规定。其次，行政机关可以作出行政承诺，也可以在符合正当程序要求的前提下变更行政承诺。溧水经开区管委会自述2009年解困房申购意见已细化为2012年解困房申购意见，实际上系对行政承诺进行了变更，至于该变更是否合法，不属于本案审查范围。第三，王莉主张其他被拆迁户有数个子女的存在同时享受解困房的情况，但该主张并不能成为王莉要求溧水经开区管委会对其安置解困房的理由，溧水经开区管委会向他人安置解困房的行为不能成为对王莉进行给付的依据。综上，王莉并不符合2009年解困房申购意见的申购条件，且没有证据表明溧水经开区管委会存在其他公法上的给付义务。 综上，王莉要求溧水经开区管委会对其安置一套60㎡的解困房的理由不能成立。原审法院依照行政诉讼法第六十九条之规定，判决驳回王莉的诉讼请求。案件受理费50元，由王莉负担。 上诉人王莉上诉称，一、原审法院认定事实错误。1.原审法院认为虽然上诉人出生于2003年12月31日之前，所在的家庭符合申购主体要求，但至今尚未结婚，未领取结婚证，明显不符合2009年解困房申购意见的规定。该认定与事实不符,因为已经取得解困房的子女百分之九十以上均未领取结婚证，在实际分房过程中被上诉人实际对是否领取结婚证并无具体要求，分房条件仅要求符合2003年拆迁时被拆迁户子女己出生，达到法定结婚年龄就可以享受该政策，原审法院未经调查核实，径行以该条款生硬判决上诉人不应该享受申购解困房，剥夺了上诉人的合法权益。2.原审法院还认定行政机关可以作出行政承诺，也可以在符合正当程序要求的前提下变更行政承诺。溧水经开区管委会自述2009年解困房申购意见己细化为2012年解困房申购意见，实际上是对行政承诺进行了变更，至于该变更是否合法，不属于本案审查范围。原审法院的上述认定同样是错误的，被上诉人原审开庭时已自认提供的所谓“2012年解困房申购意见”没有盖章，作为政府部门出台这种涉及重大民生的文件竟然没有盖公章,也未向特定相对人公示，不具有公信力。原审法院对被上诉人提交的该份证据的合法性应该主动审查，而不是刻意回避，更不能以此作为判决依据。二、原审法院适用法律错误。原审法院以未加盖公章、未公示的政府文件作为判决依据，显然是适用法律错误，应予纠正。综上，请求：一、撤销原审判决，依法改判支持上诉人原审诉讼请求或发回重审；二、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人溧水经开区管委会答辩称，一、原审判决认定事实并无不当。1.2012年发布的解困房申购意见对2009年发布的解困房申购意见进行了细化，主要是将“一子一女”和“两个女儿”的家庭如何申购解困房进行了明确，并不包括两个儿子的情形，该事实可以通过被上诉人在原审中提交的2009年、2012年、2018年解困名单可以得到完整反映。2.上诉人认为2012年解困房申购意见应当公示，被上诉人认为，没有任何一条法律规定对于该申购意见必须予以公示，且被上诉人在公示三批次解困名单时，该解困名单中包括“一子一女”和“两个女儿”的家庭申购情况，期间也没有任何人对此提出异议。3.虽然2009年解困房申购意见未对“一子一女”和“两个女儿”的家庭如何申购解困房进行明确，但在2009年第一批次解困时也是按照2012年解困房申购意见执行的，该事实可以通过被上诉人提交的2009年解困房申购名单完全可以得到反映。二、原审判决适用法律并无不当。虽然2012年解困房申购意见并未加盖公章，但并不影响人民法院将该证据作为定案依据，其理由是：在三批次解困时，均是按照2012年解困房申购意见执行的，尤其是2009年第一批次解困也是按照2012年细化后的申购意见执行。因此，2012年解困房申购意见是否盖章并无实际的意义，这也是该申购意见没有盖章的原因，原审法院据此作出原审判决并无不当。综上，本案认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应当予以驳回。 原审第三人溧水经开公司未在法定期限内提交书面答辩意见，在审理中答辩称同意被上诉人溧水经开管委会的意见，2009年和2012年解困房申购意见均非原审第三人制定，因此本案与原审第三人无关。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。 上诉人王莉提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据与法律依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的审核、认证符合法律规定。对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，2009年解困房申购意见中规定了解困房的申购主体、申购条件、申购程序、申购价格等内容，在该申购意见中明确规定：申请人在2003年拆迁时未达到结婚年龄，当时已安置了30㎡的，现已办理结婚证，可按基准价申请购买（不超过）60㎡解困房。上诉人王莉出生于2003年12月31日之前，虽然其所在家庭符合申购主体要求，但据王莉自述其至今尚未结婚，且未领取结婚证，因此其不符合2009年的解困房申购意见规定的上述申购条件。在此情况下，溧水经开区管委会对王莉的该项诉求并无给付义务。行政诉讼法第六十九条规定，原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。原审法院根据上述规定，经审查后认为王莉并不符合2009年的解困房申购意见中规定的申购条件，溧水经开区管委会给付义务的条件尚未成就，据此判决驳回王莉的诉讼请求正确。 王莉的诉求系要求溧水经开区管委会根据2009年的解困房申购意见给其安置一套60㎡的解困房，并非要求按照2012年的解困房申购意见安置解困房，其认为2012年的解困房申购意见未加盖公章以及对2009年的解困房申购意见的变更违法，不属于本案的审查范围，其该项上诉理由本院不予理涉。 综上，上诉人王莉的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王莉负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  黄 飞 二〇二一年四月十三日  书记员  刘 东