江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终621号 上诉人（一审原告）刘锦红，女，汉族，住如东县。 被上诉人（一审被告）如东县人民政府，住所地如东县掘港镇富春江路1号。 法定代表人陈慧宇，该县县长。 一审原告顾旭，男，汉族，住如东县。 顾旭、刘锦红因诉如东县人民政府（以下简称如东县政府）房屋征收补偿一案，刘锦红不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初196号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，进行了书面审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2017年2月16日，如东县政府作出东房征字[2017]第01号房屋征收决定公告，顾旭、刘锦红的房屋在该征收范围内。同日，如东县房屋征收管理办公室向被征收人发放《房屋征收评估机构协商选定表》，要求被征收人在十家评估机构中选定八家评估机构，选定九家及以上的为无效选定表，顾旭在该表中勾选了八家评估机构。2月18日，如东县房屋征收管理办公室经统计，确认领取选票860张，收回选票695张，有效票691张，废票4张。其中选票最高的为江苏金土地房地产评估测绘咨询有限公司643票，位于选票第八位的为南通大成土地房地产评估有限公司545票，位于选票第九位的为江苏中莲土地房地产资产评估有限公司101票。如东县房屋征收管理办公室根据有效选票确定江苏金土地房地产评估测绘咨询有限公司、江苏跃龙土地房地产评估测绘有限公司等八家单位为案涉征收项目的价格评估机构，并将选定结果在征收范围内予以公告。 2017年3月10日，江苏跃龙土地房地产评估测绘有限公司根据委托方如东县住房和城乡建设局提供的顾旭户的房屋产权证、土地使用权证并经现场查勘后，作出苏龙东（2017）（征估）字第SH2-25号《房屋征收评估分户报告》。报告载明：被征收人为顾旭，房屋现状全部面积236.23平方米，房屋确认合法面积189.80平方米，未确认面积46.43平方米，土地取得方式为划拨。征收房屋评估价为1180236元，搬迁补助费4555元，临时安置补助费13666元，附属设施及装璜40281元，合计1238738元。3月12日，如东县房屋征收管理办公室向顾旭送达上述评估报告。2017年3月20日、3月30日、4月3日，房屋征收服务公司与顾旭、刘锦红就房屋征收补偿事宜进行协商，但未能形成一致意见。 2017年12月1日，如东县住房和城乡建设局向顾旭、刘锦红送达《房屋征收听证协调会通知书》，通知顾旭、刘锦红于12月5日下午至如东县房屋征收管理办公室参加补偿决定前的听证协调会。12月5日，如东县住房和城乡建设局组织多部门就顾旭、刘锦红户的补偿问题召开听证协商会，顾旭、刘锦红未参加。12月25日，如东县住房和城乡建设局向顾旭发出告知书，要求顾旭户在收到通知后三日内就补偿方式作出选择，顾旭户未及时作出选择。2018年2月1日，如东县政府作出东政征补字[2018]3号房屋征收补偿决定书（以下简称《3号补偿决定》）,认定：被征收人顾旭被征收房屋位于掘××镇××号，房屋证载建筑面积为189.8平方米，测绘面积236.23平方米，确认面积189.8平方米，房屋用途为住宅，该房屋位于征收范围内，应予征收。根据对被征收房屋的评估结果结合该区域征收补偿安置方案，顾旭户按货币补偿方式为：被征收房屋价值补偿1180236元、搬迁补助费4555元、临时安置费13666元、附属设施及装潢补偿40281元、货币化安置奖励补助52000元，合计1290738元。按产权调换方式为：被征收房屋价值补偿1180236元、搬迁补助费4555元、临时安置费13666元、附属设施及装潢补偿40281元，合计1238738元。补偿决定主文内容为：一、对被征收人实行产权调换补偿安置，坐落于掘××镇××号的房屋总补偿为1238738元。将坐落于县城爱民花园28幢502室建筑面积123.8平方米、阁楼面积54.82平方米、附房面积16.95平方米；28幢503室建筑面积123.8平方米、阁楼面积54.82平方米、附房面积18.55平方米的房屋作为产权调换房屋，以上安置房总价1159680.2元，由如东县房屋征收办公室管理依法与其结清被征收房屋价值与上述产权调换房屋价值的差价。若被征收人选择货币补偿，坐落于掘××镇××号的房屋总补偿为1290738元（含货币化安置奖励补助52000元），由如东县政府给付被征收人。二、被征收人应在补偿决定公告之日起15日内，与如东县房屋征收管理办公室办理坐落在掘××镇××号的房屋征收与补偿安置手续，并腾空交付该房屋。逾期不履行上述义务，如东县政府将依法申请人民法院强制执行。补偿决定同时告知了提起复议、诉讼的权利及期限。如东县政府于2月5日向顾旭、刘锦红送达，并将补偿决定在征收范围内予以公告。 一审另查明，2017年8月15日，符蔚芹等10人因不服如东县政府作出的东房征字[2017]第01号房屋征收决定向一审法院提起诉讼，请求撤销征收决定。一审法院经审理后作出（2017）苏06行初223号行政判决，驳回符蔚芹等10人的诉讼请求。符蔚芹等人不服，向江苏省高级人民法院提起上诉。 一审还查明，根据房屋所有权证及土地使用权证记载，案涉被征收房屋所有权人为顾旭，建筑面积合计189.8平方米。土地使用权人为顾旭，用地面积为180.4平方米，建筑占地110.3平方米。 一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。据此，如东县政府在顾旭未与如东县住房和城乡建设局达成补偿协议的情况下，有权对顾旭户被征收房屋作出补偿决定。 一、关于评估机构的选定是否合法的问题 征补条例第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条第二款规定，房屋征收部门规定被征收人协商选定房地产价格评估机构的时间应当不少于5个工作日。本案中，如东县房屋征收管理办公室于2017年2月16日向被征收人发放《房屋征收评估机构协商选定表》，于2月18日即根据收回的选定表确定了案涉征收地块的八家评估单位，评估机构协商选定的时间只有两个工作日，评估机构选定的程序不符合上述规定。考虑到本次征收一共确定了八家评估单位，且回收的选票中位居第九位的评估机构与位于第八位的评估机构的选票相差444票，即使等待协商选定评估机构的时间满足上述规定，且其余选票均集中于第九位评估机构的情形下，也不会改变最终的评估机构确定结果。因此，案涉评估机构的选定虽然程序上存在瑕疵，但该瑕疵尚未影响评估机构最终的选定结论。在江苏跃龙土地房地产评估测绘有限公司具有相应评估资质，且案涉征收地块的征收工作已近尾声的情形下，不宜仅以评估机构选定的程序瑕疵否定评估机构选定的结果，故对案涉评估机构选定的合法性予以认可。 二、关于《3号补偿决定》是否符合征补条例相关规定的问题 根据征补条例第二十五条、第二十六条规定，市、县级人民政府作出的补偿决定应当包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积等方面。该规定要求，补偿决定对补偿方式、产权调换的差价以及补偿金额支付期限应当予以明确。本案中，如东县政府在法定期限内未向法院提交用于产权调换房屋价格确定的证据，应当视为产权调换房屋价格的确定没有依据。其次，被诉补偿决定虽然确定了被征收房屋的价格和安置房价格，但未明确具体补差数额。被诉补偿决定中“由县征收办依法与其结清被征收房屋价值与上述产权调换房屋价值的差价”不具有确定性，且直至本案庭审中，如东县政府亦认为由于尚有其他费用的结算无法明确具体的差价数额。再次，如东县政府为确保顾旭、刘锦红对补偿方式的选择权，在补偿决定中明示了货币补偿与产权调换两种方式，对此予以认可。但是，对于顾旭、刘锦红如坚持不作选择，最终给予何种补偿方式未作进一步明确，且补偿决定中对产权调换的差价以及货币补偿的支付期限均未确定，导致补偿决定不具有确定力和执行力。综上，被诉补偿决定确定的产权调换房屋价格证据不足，未确定产权调换的具体差价、补偿金额的支付期限以及最终的补偿方式有违征补条例的规定。 三、关于补偿决定是否侵犯顾旭、刘锦红合法权益的问题 依法行政不仅要求行政行为的主体、内容、形式、程序符合法律法规要求，还要求行政行为合理、适当。征补条例确定的公平补偿原则，要求征收人在作出补偿决定时考虑被征收人的实际情况，本着有利生活的原则，给予被征收人人性化的安排和必要的照顾。协商达成补偿协议与依职权作出补偿决定，只是落实被征收人补偿待遇的不同路径、方式。对被征收人而言，协商是权利，而非义务。尽管应当鼓励行政机关与被征收人以平和的方式，通过协商达成补偿协议。但对于同一被征收人而言，无论是否愿意协商，协商成功与否，获得公平、合理的补偿均是不应被忽视的权利，与其他被征收人的补偿地位也是平等的，不能因确定补偿待遇的方式不同而厚此薄彼，更不能因拒绝协商或协商不成而受到不公正的对待。 本案中，被征收人顾旭已近84岁，补偿决定提供给顾旭的两套安置房均为多层住宅带阁楼的顶层。征收人在无证据证明选择顶层安置系出于被征收人的真实意思表示或更有利于保障被征收人权益时，这样的安置无疑是一种任性的安排，其行政裁量权的行使明显不当。而且，案涉征收决定所附补偿方案中有高层电梯住宅可供选择，如东县政府在庭审中亦明确，如顾旭愿意协商仍可提供高层电梯住宅安置。如东县政府在作出补偿决定时未考虑顾旭年事已高的实际情况，所作安置房的确定不具有合理性，侵犯顾旭的合法权益，不予支持。 对于双方争议的案涉征收决定所附补偿方案能否作为补偿决定依据的问题。根据《征补条例》《国有土地上房屋征收评估办法》《房地产估价规范》《房地产抵押估价指导意见》等规定，市、县人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；而给予公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。市、县人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿，以固定双方的权利义务，确保补偿的实质公平。对征收机关而言，被征收人愿意协商时，协商则是职责，在被征收人拒绝协商或协商不成时，及时作出补偿决定则是必须履行的法定义务。因此，在被征收人与征收实施部门未达成协议的情形下，由于房地产市场价格的波动，征收机关迟延作出补偿决定的不利后果不能转由被征收人承担。如东县政府所持同一征收地块应当自始适用同一补偿方案以及迟延作出补偿决定的不利后果应由顾旭、刘锦红承担的主张不能成立。 就本案而言，由于被诉补偿决定存在前述问题，如东县政府在重新作出补偿决定时是否应以征收决定所附补偿方案作为依据，应当结合当地房地产价格波动的实际情况，并以如东县政府在重新作出补偿决定时点能够获得公平补偿为原则予以确定，不能将房地产价格波动以及补偿决定滞后带来的不利影响施加于顾旭、刘锦红，以保障顾旭、刘锦红的征收利益。此外，如东县政府在重新作出补偿决定时，如因房地产市场价格波动需另行确定评估时点对案涉被征收房屋重新评估，如东县政府应当考虑到案涉评估机构选定的瑕疵问题，可另行与顾旭、刘锦红协商确定评估机构，完善评估机构选定程序，减少征收工作可能引发的矛盾纠纷。 对于顾旭、刘锦红提出的被诉补偿决定仅将顾旭列为被征收人侵犯其他共有人合法权益的问题。根据征补条例第二条规定，征收国有土地上个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。案涉被征收房屋登记的所有权人为顾旭，如东县政府在作出补偿决定时以顾旭为被征收人符合征补条例的规定。而且，对被征收房屋补偿利益的确定取决于被征收房屋的市场价格，与被征收房屋共有人的多寡无任何关联。被征收房屋的共有人可就补偿利益的分配问题进行协商，但并不因此影响被诉补偿决定的合法性。 对于顾旭、刘锦红提出的案涉征收决定程序不合法且不符合征补条例规定的理由，系对征收决定合法性提出的异议，在已对征收决定的合法性作出评判的情形下，顾旭、刘锦红针对征收决定合法性提出的异议不属于本案审查的范围，不予理涉。 综上，如东县政府所作被诉补偿决定不符合征补条例第二十五条、第二十六条的规定，所作补偿决定主要证据不足，补偿决定确定的安置房明显不当，侵犯顾旭、刘锦红的合法权益，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项规定，判决：一、撤销如东县政府于2018年2月1日作出的《3号补偿决定》；二、责令如东县政府于判决生效后六十日内重新作出房屋征收补偿决定。 上诉人刘锦红上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。 本院另查明，符蔚芹等人诉如东县政府房屋行政征收一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行初223号行政判决向我院提起上诉。我院于2020年9月29日作出（2018）苏行终931号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 本院认为： 一、评估机构的选定是否合法 征补条例第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条第二款规定，房屋征收部门规定被征收人协商选定房地产价格评估机构的时间应当不少于5个工作日。本案中，如东县房屋征收管理办公室以向被征收人发放《房屋征收评估机构协商选定表》的方式让被征收人协商选定评估机构，其于2017年2月16日发放表格，于2月18日即根据收回的选票确定了案涉征收地块的评估机构，不符合上述协商选定时间不少于5个工作日的规定。考虑到根据已经收回的选票统计，已超过半数的被征收人选择了被确定的八家评估机构，因此，案涉评估机构的选定虽然程序上存在瑕疵，但选定结果并无不当，本院认可一审法院对案涉评估机构选定合法性的认定。 二、案涉补偿决定是否合法 根据征补条例第二十五条、第二十六条规定，市、县级人民政府作出的补偿决定应当包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。本案中，被诉补偿决定未明确规定对顾旭的房屋采取货币补偿还是产权调换，不具有可确定性。同时，该补偿决定中对采取产权调换方式双方需结清的差价，以及采取货币补偿方式的支付期限均未作明确具体的认定，不符合征补条例的规定，影响了被征收人顾旭、刘锦红合法权益的实现。且如东县政府未考虑顾旭、刘锦红年事已高的实际情况，在补偿决定中提供的两套安置房均为多层住宅带阁楼的顶层，不具有合理性。综上，案涉补偿决定不符合征补条例的相关规定，一审法院判决撤销该补偿决定并责令如东县政府重新作出房屋征收补偿决定，并无不当。 三、上诉人的上诉理由是否成立 征补条例第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。本案中，在卷的房屋产权证、土地使用权证显示，案涉被征收房屋所有权人为顾旭，如东县政府在案涉补偿决定中将顾旭列为被征收人符合上述规定。上诉人主张如东县政府应将刘晓明、刘晓林和顾正兰列为被征收人以及一审法院应追加其三人为原告的主张无事实和法律依据，本院不予支持。 综上，一审法院对本案的审理认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。刘锦红的上诉理由不能成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘锦红负担。 本判决为终审判决。 审判长 史 笔 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二一年四月十三日 书记员 陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；