四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川行赔终49号 上诉人（原审原告）汶川宏基德源建材有限公司。住所地:四川省汶川县银杏乡兴文坪村街上组18号。 法定代表人周世洪，董事长。 委托代理人尹晓东，泰和泰律师事务所律师。 委托代理人刘真含，泰和泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）汶川县人民政府。住所地：四川省汶川县威州镇东街125号。 法定代表人旺娜，县长。 委托代理人王昊，北京炜衡（成都）律师事务所律师。 委托代理人边思瑶，北京炜衡（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）汶川县农业畜牧和水务局。住所地：四川省汶川县威州镇树人大楼。 法定代表人肖宏，局长。 原审第三人汶川县自然资源局。住所地：四川省汶川县威州镇。 法定代表人陈代军，局长。 上诉人汶川宏基德源建材有限公司（以下简称宏基德源公司）因诉被上诉人汶川县人民政府（以下简称汶川县政府）、汶川县农业畜牧和水务局（以下简称汶川县农水局）及原审第三人汶川县自然资源局（原汶川县国土资源局，以下简称汶川县国土局）行政赔偿一案，不服四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院（2018）川32行赔初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院审理查明，2015年9月23日，汶川县农水局提出《关于审批牛眠沟壅塞体清理及开采方案的请示》，2015年10月26日，汶川县政府作出汶府函〔2015〕263号《关于牛眠沟壅塞体清理及开采方案的批复》，原则同意汶川县农水局提出的《牛眠沟壅塞体清理及开采方案》，并要求其公开招标实施。2015年12月3日，宏基德源公司以竞拍方式取得牛眠沟壅塞体砂石开采权，并分两次缴纳保证金350万元。2015年12月25日，汶川县农水局以汶农牧水函﹝2016﹞16号《关于汶川宏基德源建材有限公司取得映秀镇牛眠沟壅塞体开采权的通知》，通知宏基德源公司“1.资源开采年限3年。自2016年1月1日至2018年12月31日止。3年期满后你公司自行撤除砂石加工工厂设备，自动退出。若3年内你公司未进行资源开采则视为自动放弃经营权。”2017年2月，中央环保督察组对四川省开展环保督察。宏基德源公司于2015年5月至7月完成《地震垮塌体和河道雍塞体清理整治项目环境影响备案报告》《砂石开采及建设用地地质灾害危险性评估报告》《汶川县宏基德源牛眠沟砂场水土保持方案报告表》。2017年7月31日，汶川县政府召开砂石资源规范管理工作会议，提出严格按照“三个一批”（即“取缔一批、限期一批、规范一批”）的原则，取缔不符合要求的砂石企业，规范砂石资源和砂石企业管理。2017年8月27日，中央环保督察组接到信访举报，举报汶川县砂石资源及砂石企业管理存在问题。2017年11月7日，汶川县农水局向汶川县政府提交汶农牧水〔2017〕199号《汶川县农业畜牧和水务局关于审定的请示》（以下简称199号请示）。2017年11月23日，汶川县政府召开第20次常务会议，对199号请示进行了研究，相关会议纪要载明：“加强与上级有关部门的沟通对接，依法依规修改完善后再议。”2018年4月4日，阿坝藏族羌族自治州环境保护大检查大整改工作领导小组办公室（以下简称州环保办）印发阿州环检办发〔2018〕4号《关于加强对砂石行业监督管理的通知》，要求“一是再次对辖区内的砂石企业进行摸排，请各县（市）人民政府务必举一反三，对辖区内的砂石企业进行分类摸排，摸清本辖区内的砂石企业现状。对于河道采砂企业，摸清是否按照《四川省河道采砂管理条例》出让河道采砂权，办理河道采砂许可证，是否存在无证开采情况；采砂和砂石加工企业是否办理工商许可、征占地手续，环保手续，是否存在侵占河道、废水直排、未采取大气污染防治措施等问题。二是加强砂石企业整改。根据摸排情况，对无证采砂的砂石企业进行依法取缔，并限期撤出机具设备，恢复砂石场原状。对办理了许可证的采砂企业和履行了相关手续的砂石加工企业，未按规范开采，影响河道行洪，生产废水直排，破坏生态环境的，限期整改不到位的，依法关停。对未履行相关手续的砂石加工企业进行依法取缔。”2018年4月4日，汶川县经济和信息化工业局通知国网阿坝州电力有限责任公司汶川县供电分公司（以下简称汶川供电公司）对宏基德源公司实施断电。2018年4月5日，汶川县国土局发出《责令停止违法行为通知书》，责令宏基德源公司立即停止砂石加工的行为，拆除制砂设备和设施。2018年10月29日，汶川县国土局对宏基德源公司作出2018002号《行政处罚决定书》，认定宏基德源公司建设砂石加工厂违法占用土地的行为，并限宏基德源公司30日内拆除在违法占用土地建设的砂石加工厂及其他构建物，恢复土地原状。2018年5月15日，州环保办阿州环检办〔2018〕17号《关于汶川县非法采砂问题整改督导情况的报告》中有“一、汶川县砂石生产基本情况，43家采砂企业获得资源配置后均未办理河道采砂和采矿许可手续，砂石加工厂占用地、环保等准入手续不齐备。二、督导工作展开情况（六）一是摸排阶段：3月31日至4月6日对企业情况进行了摸排，通过日巡夜查，发现企业白天停产，夜间生产......；4月4日要求县人民政府对企业采取断电措施，指定砂石企业整治方案，拆除机具、平整场地、恢复植被。三、整改情况（一）4.宏基德源砂场正向县人民政府及各相关职能部门申诉”的内容。2017年7月至2018年3月，宏基德源公司与汶川县政府及相关职能部门多次协商沟通未果，遂于2018年9月13日提起诉讼，请求：1.汶川县农水局返还违规收取的480000元资源补偿费；2.汶川县政府赔偿宏基德源公司因停产导致的各项损失2533377.87元。 一审法院认为，本案的争议焦点是：1.汶川县政府取缔宏基德源公司的行政行为是否合法，是否应该赔偿宏基德源公司因停产导致的各项损失共计2533377.87元；2.汶川县农水局是否违规收取了480000元资源补偿费，是否应该返还。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当符合下列条件，“（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项规定“依照行政诉讼法第四十九条规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料。”本案中，宏基德源公司提交的证据不能证明汶川县政府对其作出了取缔的行政行为，其起诉没有事实根据，不符合行政诉讼法规定的起诉条件。本案中，对宏基德源公司进行赔偿的前提是确认行政行为违法，而其未提供充分证据证明行政行为存在，故不存在违法确认和赔偿的问题。因此，宏基德源公司请求赔偿2533377.87元的请求，一审法院不予支持。 汶川县农水局是否违规收取480000元资源补偿费、是否应该返还的问题，属于行政机关履行职责之诉，宏基德源公司可以另行提起诉讼予以解决，故不在本案中进行评判。 一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告宏基德源公司的起诉。 宏基德源公司上诉称：（一）汶川县政府客观上确实实施了对宏基德源公司的取缔行为，具体地表现是2017年9月制定发布了《汶川县砂石企业“三个一批”实施方案》，将宏基德源公司确定为第三批关闭对象，并于2018年4月指示汶川供电公司切断了对宏基德源公司的供电服务。汶川县政府的取缔行为于法无据，侵害了宏基德源公司依法取得的砂石开采权。（二）宏基德源公司所提诉讼为行政诉讼，行政诉讼的目的是定纷止争，一审法院应依法对行政机关履行职责之诉进行裁判。一审法院要求宏基德源公司另案解决汶川县农水局违规收取480000元资源补偿费的问题，没有法律根据。（三）一审裁定事实不清，适用法律不当，驳回宏基德源公司起诉的处理，明显不公。宏基德源公司请求：撤销（2018）川32行赔初4号行政裁定，改判支持宏基德源公司的全部诉讼请求。 汶川县政府二审答辩称：（一）宏基德源公司未依法办理采矿许可手续和用地手续，其砂石开采活动违法。（二）汶川县政府没有对宏基德源公司作出行政处罚，也没有对宏基德源公司实施过行政强制，其对所属职能部门的工作要求，均没有对外的法律效力，依法不属于行政诉讼的受案范围。（三）宏基德源公司并无任何证据证明汶川县政府实施了违法取缔行为，其所称的各项损失是其自身违法行为造成，汶川县政府不应对宏基德源公司进行赔偿。（四）宏基德源公司要求汶川县农水局返还480000元资源补偿费的诉讼与宏基德源公司要求汶川县政府行政赔偿的诉讼，系针对不同行政主体的不同类型的两个行政诉讼，不属于可合并审理的案件范围，不能在本案中一并审理。汶川县政府请求：驳回宏基德源公司的上诉，维持一审裁定。 本院查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院进一步查明，宏基德源公司提起的确认汶川县政府对其取缔行为违法的行政诉讼，已被一审法院（2018）川32行初9号行政裁定驳回起诉，且被本院2020年8月31日作出的（2020）川行终531号行政裁定维持原裁定。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”本案是宏基德源公司在提起确认汶川县政府对其取缔行为违法的行政诉讼的同时，一并提起的行政赔偿诉讼。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条的规定，行政机关违法行使行政职权，造成公民、法人或者其他组织合法权益的损害，是相对人取得国家赔偿的请求权基础。行政诉讼的结果是本案处理的前提，因宏基德源公司提起的确认汶川县政府对其取缔行为违法的行政诉讼，已被一审法院（2018）川32行初9号行政裁定驳回起诉，且被本院（2020）川行终531号行政裁定维持原裁定，因此，宏基德源公司在本案中不具备请求行政赔偿的基础，其要求汶川县政府赔偿2533377.87元的请求没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”的规定。因此，一审法院关于宏基德源公司的行政赔偿起诉缺乏事实根据，不符合起诉条件的认定，并无不当。 宏基德源公司与汶川县农水局关于返还违规收取的480000元资源补偿费争议，与其起诉汶川县政府行政赔偿诉讼不属共同诉讼，按行政诉讼“一案一诉”的诉讼规则，两案确不宜作一案审理，且汶川县政府、汶川县农水局没有共同收取480000元资源补偿费，关于返还资源补偿费的争议，管辖权也不在一审法院，因此，一审法院告知宏基德源公司，返还资源补偿费争议属于行政机关履行职责之诉，应另案起诉，并无不当。 综上，一审裁定事实清楚，适用法律正确。宏基德源公司的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘洪峰 审判员  牟 琼 审判员  王代伍 二〇二一年四月十三日 书记员  庄子杨