江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏07行终210号 上诉人（原审原告）赵海兰（系周立标妻子），女，1964年7月9日出生，汉族，住江苏省射阳县。 上诉人（原审原告）周伟（系周立标儿子），男，1987年6月26日出生，汉族，住江苏省射阳县。 两上诉人共同委托诉讼代理人：田甜，江苏一正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）灌云县人力资源和社会保障局，住所地江苏省灌云县伊山镇小鸭河路288号。 法定代表人焦加成，该局局长。 出庭应诉负责人孙正威，该局党组成员。 委托诉讼代理人姚丽，该局工作人员。 委托诉讼代理人杲先亮，江苏永信律师事务所律师。 原审第三人江苏农垦盐城建设工程有限公司，住所地江苏省盐城市永宁路8号。 法定代表人戴苏文，该公司总经理。 委托诉讼代理人赵海明，该公司副总经理。 委托诉讼代理人田洪群，江苏一正律师事务所律师。 上诉人赵海兰、周伟因与被上诉人灌云县人力资源和社会保障局（简称灌云县人社局）、原审第三人江苏农垦盐城建设工程有限公司（简称农垦盐城公司）不履行给付工伤保险金职责一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2020）苏0791行初261号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了书面审理，并于2020年12月10日公开听证听取各方当事人意见。本案现已审理终结。 原审法院认定，江苏江南电力有限公司（简称江南电力公司）为其承建的江苏国信灌云风电场工程升压站电器设备安装、调试土建施工及集电线路施工工程项目参加工伤保险并缴纳工伤保险费110044.62元。2018年6月25日，灌云县社会保险征缴中心为以上参保事实开具《参保证明》。江南电力公司承包江苏国信发电公司风电场工程升压站电气设备安装、土建施工及集电线路施工，并将该工程升压站土建施工分包给农垦盐城公司，周某是土建项目部炊事员。2019年6月18日6时35分许，周某驾驶电动自行车前往五图河农场买菜途中，与一辆电动三轮车发生碰擦，经灌云县医院抢救无效，于2019年6月27日死亡。2019年7月25日，灌云县人社局受理农垦盐城公司对周某的工伤认定，并于2019年9月10日作出灌人社工认字〔2019〕第122号《认定工伤决定书》，认定周某为工伤。2019年12月5日，农垦盐城公司向灌云县人社局申请工伤赔偿，灌云县人社局于2019年12月16日作出答复，灌云县人社局以农垦盐城公司没有及时申报建筑业企业从业人员名单，也未在事故发生后48小时内向灌云县人社局申请确认并提供相关有效证明为由，不予支付周某的工伤保险待遇。赵海兰、周伟不服该决定，起诉至原审法院。 原审法院另查明：农垦盐城公司在庭审过程中称其不知晓关于印发连云港市建筑业从业人员参加工伤保险暂行办法的通知》（连人社规发〔2015〕6号）（简称6号暂行办法），其未在工地公某参保人员名单，未申报从业人员变化情况，在周某发生工伤事故后未向灌云县人社局补办参保登记。 原审法院认定上述事实的证据有：赵海兰、周伟提交的《施工合同》《建筑业企业从业人员工伤保险参保证明》《认定工伤决定书》、工伤赔偿申请书、顺丰速运电子存根及快递查询、《不予支付工伤保险待遇的答复》；灌云县人社局局提交的6号暂行办法、《认定工伤决定书》《不予支付工伤保险待遇的答复》以及庭审中三方的陈述。 原审法院认为，人力资源和社会保障部、住房和城乡建设局、安全监管总局、全国总工会联合下发的《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发〔2014〕103号）（简称103号意见）第五条规定：健全工伤认定所涉及劳动关系确认机制。建筑施工企业应依法与其职工签订劳动合同，加强施工现场劳务用工管理。施工总承包单位应当在工程项目施工期内督促专业承包单位、劳务分包单位建立职工花名册、考勤记录、工资发放表等台账，对项目施工期内全部施工人员实行动态实名制管理。施工人员发生工伤后，以劳动合同为基础确认劳动关系。对未签订劳动合同的，由人力资源社会保障部门参照工资支付凭证或记录、工作证、招工登记表、考勤记录及其他劳动者证言等证据，确认事实劳动关系。相关方面应积极提供有关证据；按规定应由用人单位负举证责任而用人单位不提供的，应当承担不利后果。103号意见对建筑业行业参保项目实行动态实名制管理作出了规定。6号暂行办法对建筑项目从业人员动态实名制管理作出了更具体的规定。6号暂行办法第八条规定：建筑业企业完成从业人员参保工作后，应当按规定在工地的显著位置公某参保人员名单。第九条第一款规定：建筑业企业在施工过程中从业人员发生变化的，应当在15日内向社会保险经办机构申报。第十条规定：因建设工程需要临时增加或调用的从业人员，以及未及时申报工伤保险参保的从业人员，在施工过程中发生工伤的，建筑业企业应当在事故伤害发生后48小时内向社会保险经办机构申请确认，并提交职工招录表和记工考勤卡等有效证明。经确认后，社会保险经办机构应当允许其补办参保登记，享受工伤保险待遇。因为建筑业企业是按项目参加工伤保险，而建筑业用工流动性较大，为了便于监督和管理及有利于确认发生伤害时是否属于用工单位的员工，防止建筑企业与其他人员恶意串通，骗取工伤保险待遇，才对项目从业人员动态实名制管理作出详细规定。若建筑业企业没有按照上述规定落实动态实名制管理的要求，社会保险经办机构将不承担支付工伤保险待遇责任。赵海兰、周伟称农垦盐城公司是外地企业，不知晓6号暂行办法，且灌云县人社局在江南电力公司缴纳工伤保险时并未告知或书面通知企业要申报企业从业人员名单，6号暂行办法于2015年出台，并在全市范围内适用，农垦盐城公司作为建筑行业企业，并分包了在连云港的工程项目，即视为其对该办法已知晓，且赵海兰、周伟也无证据证明灌云县人社局未告知其要申报人员名单。因此，对赵海兰、周伟的该观点，原审法院不予采纳。 本案中，农垦盐城公司未按照6号暂行办法第八条的规定，在工地的显著位置公某参保人员名单，也未按照第九条的规定将从业人员变化的情况在15日内向社会保险经办机构进行申报，亦未在周某发生事故伤害后48小时内向社会保险经办机构申请确认，其应对未落实动态实名制管理要求导致的不利后果承担责任，灌云县人社局不承担工伤保险责任。灌云县人社局作出的不予支付工伤保险待遇的答复证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。综上，赵海兰、周伟的诉讼请求原审法院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回赵海兰、周伟的诉讼请求。案件受理费50元由赵海兰、周伟承担。 上诉人赵海兰、周伟不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判被上诉人履行支付工伤保险待遇的行政职责;案件诉讼费用由被上诉人负担。事实和理由：一、6号暂行办法不是法律、法规、规章，企业并不知晓该文件，不能作为裁判依据；二、周某已被认定为工伤，其是案涉工程土建项目部的职工，案涉项目已经参保；三、被上诉人收取企业的工伤保险费却拒绝支付职工工伤保险待遇，违背工伤保险制度设立初衷，不利于保护农民工和减轻企业负担。 被上诉人灌云县人社局辩称:一、江南电力公司于2018年8月25日在灌云县人社局为灌云风力发电工程升压站工程购买建筑业企业从业人员工伤保险，而周某在2019年2月13日才入场工作，江南电力公司没有尽到申报义务，也未在事故发生后48小时内向社会保险经办机构申请确认，并提交职工招录表和考勤证明等，被上诉人不应支付工伤保险待遇；二、6号暂行办法相关条款是基于103号意见中“对项目施工期内全部施工人员实行动态实名制管理”作出的规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人农垦盐城公司述称:一、江南电力公司没有提供名单的事实无证据证明；二、工伤保险费是江南电力公司缴纳的，其是分包单位，并不知晓规范性文件规定的内容，被上诉人推卸责任，没有尽到社会责任。 二审中，各方当事人未提交新证据。上诉人提起上诉后，原审法院已将原审证据和依据随卷移送本院。本院经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据原审法院确认的证据，本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院另查明，2019年12月5日，农垦盐城公司向灌云县人社局提交的《工伤赔偿申请书》（简称案涉申请）中未明确具体项目和金额，仅笼统表述为“工伤保险赔偿金”。2019年12月16日，灌云县人社局向农垦盐城公司作出《不予支付工伤保险待遇答复》（简称答复），其中明确以下内容：“贵司要求支付周某的建筑业从业人员工伤保险待遇，我局认为不符合支付条件，理由如下：……贵司没有及时申报建筑业企业从业人员名单，也没有按上述规定在发生伤害后48小时内向社会保险经办机构申请确认并提供相关有效证明。综上，贵司违反了6号暂行办法第九条、第十条之规定。我局依照上述规定不予支付周某的建筑业企业从业人员工伤保险待遇。”本案诉讼中，各方当事人均未对由农垦盐城公司作为申请人，申请支付周某工伤保险待遇一事提出异议。 本案二审的争议焦点为：在给付行政领域，行政主体应采取何种履职行为方显适当。就本案而言，即被上诉人灌云县人社局针对原审第三人农垦盐城公司的案涉申请作出的答复是否合法，需如何适当履责。 本院认为，一、现实行政中，“法无授权不可为”，没有法律、法规、规章依据，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织权益或者增加其义务的决定。103号意见中第一条明确以下内容：“建筑施工企业应依法参加工伤保险。针对建筑行业的特点，建筑施工企业对相对固定的职工，应按用人单位参加工伤保险；对不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工，按项目参加工伤保险。”103号意见作为国家部门性规范性文件，对涉及建筑施工企业用工参保的方式作出了具体指引，即对不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工，以建筑项目为单元参保，而非以自然人逐个参保的形式完成对职工工伤保险的缴纳，该国家部门性工作文件，在不违反法律、法规、规章规定的前提下，其效力应予以确认。6号暂行办法是结合103号意见以及《转发人力资源社会保障部住房城乡建设部安全监管总局全国总工会关于进一步做好建筑业工伤保险工作意见的通知》（苏某发〔2015〕86号）（简称86号通知）精神，为规范本市建筑业从业人员参加工伤保险所制定的具体工作办法。其中第九条规定：“建筑业企业在施工过程中从业人员发生变化的，应当在15日内向社会保险经办机构申报。建筑业企业申报的参保职工的工伤保险关系，自缴费到账次日起生效。”第十条规定：“因建设工程需要临时增加或调用的从业人员，以及未及时申报工伤保险参保的从业人员，在施工过程中发生工伤的，建筑业企业应当在事故伤害发生后48小时内向社会保险经办机构申请确认，并提交职工招录用表和记工考勤卡等有效证明。经确认后，社会保险经办机构应当允许其补办参保登记，享受工伤保险待遇。”上述两条规定内容是行政机关行使具体监督管理职责的体现，具有明显的行政管理性特征，但其中并未具体明确建筑业企业不按规定履行义务的直接不利后果，诸如不按上述规定履行义务，受伤害职工的工伤保险待遇由用人单位自己承担等内容。是故，暂先不论针对建筑业企业科以上述假设不利负担条款的法理层面评价问题，灌云县人社局在如此规定不明情形下，迳行依据此条作出答复，明显缺乏法律依据。原审法院在原审判词中代替行政主体对该条款作出扩张性解释，无法律依据支撑，本院不予支持。 二、获得物质帮助是我国公民的一项重要的宪法上的权利。经工伤认定的受伤害职工，应依法、及时享受工伤保险待遇。《中华人民共和国社会保险法》第三十六条以及《工伤保险条例》第五章中相应条款对经工伤认定的职工所应享受工伤保险待遇问题进行了明确。本案中，案涉工伤保险待遇申请是农垦盐城公司基于其主张的已为受伤害职工周某缴纳工伤保险费之事实而提出，该申请从性质上审查，虽与可由受伤害职工周某近亲属提起的先行支付工伤保险待遇申请存在差异，但均隶属给付行政范畴，灌云县人社局的处理结果必将影响受伤害职工周某近亲属赵海兰、周伟能否及时享受社会保障利益。本院认为，保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，针对如本案诉争的民生权益保障事宜，灌云县人社局作为本地区有管辖权的社会保险经办机构，应在履职中虑及我国工伤保险制度中确立的最大限度的保障受伤害职工依法及时获得医疗救治和经济补偿之内在价值。在考量应否作出该授益性行政行为时，需首先着眼于受伤害职工周某权利继受人的权益保障问题，而不宜单一、片面的仅从规制建筑业企业的角度来理涉本案所涉工伤待遇支付这一问题。且灌云县人社局的本案诉讼意见与103号意见文首部分提及的“目前仍存在部分建筑施工企业安全管理制度不落实、工伤保险参保覆盖率低、一线建筑工人特别是农民工工伤维权能力弱、工伤待遇落实难等问题”之立法要义不符，偏离了103号意见所彰显的保障农民工工伤待遇落实之主旨。 三、本案的关键问题应聚焦在受伤害职工周某是否在涉案参保建筑项目内工作之事实，而非仅停留于农垦盐城公司有无违反6号暂行办法第九、十条规定层面。6号暂行办法第十二条第二款规定：“未参加工伤保险的建设工程项目，从业人员发生工伤事故，依法由用人单位支付工伤保险待遇。”质言之，若有充分证据证明受伤害职工周某在事故发生时并非在参保建筑项目范围内工作等重要事实，那么其用人单位亦或其近亲属即均不能以其已参保为理由申请给付工伤保险金。由此看来，灌云县人社局在答复前须首要查明周某工作的客观事实，而非舍本逐末，仅以农垦建设公司违反施工人员动态实名制管理规定为由，径直间接剥夺了受伤害职工周某近亲属赵海兰、周伟可能及时享有的工伤保险金权利。可见，灌云县人社局该履职行为缺乏事实依据和法律依据支撑，涉案答复应予撤销。退而言之，即便6号暂行办法中针对建筑业企业违反施工人员动态实名制管理规定明确增设了相关不利负担条款，行政主体在实际执法过程中也应恪守实事求是原则，履行调查核实义务，并应遵循案件本身所反映的基本事实，围绕我国工伤保险制度的立法精神作出正确的价值判断，要极力避免僵硬、刚性执法，并有违公序良俗原则。 四、行政机关为实现其某一行政目标而采取的手段，应当能够实现该目标，并以必要为限度，在可以实现行政目的的各种手段中，应当选择对当事人权利影响最小的手段，为此付出的成本与获得的效益不能显失均衡。本案中，灌云县人社局具有对建筑业企业参加工伤保险、领取工伤保险待遇等情况进行督查处理职责。6号暂行办法第十八条规定：“社会保险行政部门对建筑业企业参加工伤保险情况实施督查。对未为从业人员办理工伤保险参保手续和缴纳工伤保险费的建筑业企业，责令其限期办理参加工伤保险手续，逾期仍未缴费参保的，依法给予处罚。”第二十一条规定：“建筑业企业、工伤职工或者其近亲属骗取工伤保险待遇的，由社会保险行政部门责令退还，处骗取金额2倍以上5倍以下的罚款；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”针对建筑业企业未履行参保规定或实施恶意骗保，乃至违反施工人员动态实名制管理规定等行为，对社会保险行政部门而言，均属于干预行政范畴，社会保险行政部门完全可主动采取相应处理措施，以规制、理顺实践中遭遇的相关问题，而非被动采取如本案“禁令”之手段加以替代。 本院另需指明的是，本案所涉《工伤赔偿申请书》中所载内容无明确的款项、金额等，农垦盐城公司的此项申请并非属于严格意义上的给付请求范畴，更多体现在要求灌云县人社局依法作出履责行为层面。本案诉讼中，各方当事人就受伤害职工周某是否在涉案参保建筑项目内工作等事实尚存争议，赵海兰、周伟等提交的有关证据无法判明已经灌云县人社局在行政程序期间作出审查，故从司法权尊重行政机关首次判断权的角度考量，本案争议事实问题尚需灌云县人社局进一步调查核实后确定，灌云县人社局需严格履行审慎审查义务，在判明受伤害职工周某实际工作情况后依法作出正确处理决定。 综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予改判；上诉人的上诉理由部分能够成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第二项、最高人民法院《关于适用的解释》第九十一条规定，判决如下： 一、撤销连云港经济技术开发区人民法院（2020）苏0791行初261号行政判决； 二、撤销灌云县人力资源和社会保障局于2019年12月16日向江苏农垦盐城建设工程有限公司作出的《不予支付工伤保险待遇答复》； 三、责令灌云县人力资源和社会保障局于本判决生效后60日内针对江苏农垦盐城建设工程有限公司的《工伤赔偿申请书》重新作出处理。 一、二审案件受理费用各50元，由被上诉人灌云县人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 季 审判员 王小姣 审判员 黄文波 二〇二一年四月十四日 书记员 徐 瑞 法律条文附录 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； … 二、最高人民法院《关于适用的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。