山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁行终617号 上诉人（原审原告）徐汉来，男，1960年12月22日出生，汉族，住阳谷县。 委托代理人吕静，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）阳谷县人民政府，住所地阳谷县振兴路11号。 法定代表人彭志国，县长。 被上诉人（原审被告）阳谷县石佛镇人民政府，住所地阳谷县石佛镇石佛村。 法定代表人于乾芳，镇长。 委托代理人侯典谟。 被上诉人（原审被告）阳谷县公安局，住所地阳谷县谷山路北路66号。 法定代表人于俊海，局长。 委托代理人董长江。 被上诉人（原审被告）阳谷县自然资源和规划局，住所地阳谷县黄山南路1号。 法定代表人费利民，局长。 原审第三人阳谷县石佛镇徐楼村村民委员会，住所地阳谷县石佛镇徐楼村。 法定代表人徐俊刚，村主任。 委托代理人孙天鹏，山东鸣远律师事务所律师。 徐汉来因诉阳谷县人民政府、阳谷县石佛镇人民政府（以下简称石佛镇政府）、阳谷县公安局、阳谷县自然资源和规划局（以下简称阳谷县资规局）、原审第三人阳谷县石佛镇徐楼村村民委员会（以下简称徐楼村委会）行政强制一案，不服聊城市中级人民法院2020年8月12日作出的(2020)鲁15行初150号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2010年8月24日，阳谷县人民政府、石佛镇政府、徐楼村委会三方签署《复垦协议书》，阳谷县人民政府和石佛镇政府拟对徐楼行政村居民点进行改造后实施复垦。2011年1月石佛镇政府作出《征迁安置补偿实施方案》，对征迁范围、征迁补偿安置原则、房屋的征迁补偿安置、征迁安置补偿的组织实施进行了规定。2020年1月29日徐楼村委会作出《徐楼村新农村建设有关情况公告》，对房屋拆迁奖补政策、新村建设、土地增减挂奖补、门市房、分房标准进行了规定。原告诉称其在徐楼村有房屋，四被告将其房屋强制拆除，请求法院依法确认四被告强制拆除原告房屋的行为违法。另，第三人徐楼村委会称其对原告的房屋实施了拆除行为。 原审法院认为：《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条规定：“本办法所称增减挂钩，是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于农民安置、农村发展、城镇建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新项目区（以下简称项目区），通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积不减少、质量有提高，建设用地总量不扩大，城乡用地布局更合理的土地整治措施。”据此，城乡建设用地增减挂钩，是保持土地平衡的政策性措施。本案中，原告根据阳谷县建设用地增减挂钩事宜的新闻报道、《复垦协议书》、阳谷县人民政府作出的《听证纪要》等证据，认为被告阳谷县人民政府作为建设用地增减挂钩的责任主体，具体负责项目组织实施，具有强拆原告房屋的动机和利益，阳谷县人民政府是被诉强拆行为的实施者。根据上述规定及相关的会议内容显示，阳谷县人民政府仅是对全县城乡建设用地增减挂钩工作进行宏观指导，《复垦协议书》也仅是对徐楼行政村居民点进行改造后实施复垦的协议约定。在第三人徐楼村委会称其对原告房屋实施了拆除行为，且被告阳谷县人民政府明确否认其实施了拆除原告房屋行为的情况下，结合原告庭审中陈述阳谷县人民政府未在拆迁现场来看，现有证据并不足以证明阳谷县人民政府组织实施了本案被诉强制拆除行为，难以认定阳谷县人民政府为拆除行为的责任主体，原告要求确认被告阳谷县人民政府强拆其房屋行为违法没有事实根据，本案应驳回原告对阳谷县人民政府的起诉。因本案驳回了原告对阳谷县人民政府的起诉，故本案应由基层人民法院管辖。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条之规定，裁定驳回原告徐汉来对被告阳谷县人民政府的起诉；本案移送阳谷县人民法院管辖。 徐汉来不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定，发回重审或改判支持上诉人原审诉讼请求。主要理由是：原审法院裁定事实认定不清，法律适用错误。阳谷县人民政府是开展增减挂钩工作的责任主体，具体负责项目组织实施，其余三被上诉人在实施中具有协助职责。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。强拆现场有充足证据证明四被上诉人联合实施被诉强制拆除行为。原审第三人作为基层群众自治组织，无权调动相关行政机关的大量公务车辆与人员参与房屋拆除。 被上诉人阳谷县人民政府二审期间未提交答辩意见。 被上诉人石佛镇政府二审期间提交书面答辩意见称，本案被诉强拆行为系事实行为，被上诉人和原审第三人提交的证据足以证明强拆行为并非包括石佛镇政府在内的政府及机关直接实施。被上诉人阳谷县人民政府在土地增减挂钩项目中的组织协调行为，均系配合性管理活动，属宏观指导范畴。原审法院举证责任分配公平，在徐楼村委会举证证明其确为拆迁实施主体后，上诉人仍应负有举证责任，而不能排除其进一步举证义务，更不能主观臆断。 被上诉人阳谷县公安局二审期间提交书面答辩意见称，上诉人称阳谷县公安局参与强拆与事实不符，阳谷县公安局没有参与对上诉人房屋的强拆。 被上诉人阳谷县资规局二审期间提交书面答辩意见称，根据《山东省人民政府办公厅关于深化城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见》（鲁政办［2016］72号）第四项第一条的规定，阳谷县资规局的工作职责是负责政策技术指导、项目审查、日常监管和验收。阳谷县资规局未实施被诉强制行为，不是本案适格被告。 原审第三人徐楼村委会二审期间提交书面陈述意见称，村委会根据村民意愿，自主实施拆迁行为，并未接受其他被上诉人的委托与授权，其他被上诉人并未参与拆迁。原审法院根据举证责任分配原则，驳回上诉人的起诉是正确的。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院，本院二审查明的事实与原审法院基本一致。 本院认为：判断行政诉讼的被告是否适格，既要审查该机关是否是行政行为的作出者，亦应审查行为者是否具有行政主体资格。倘若存在授权、委托等职权转移情形的，则应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条等条款的规定，确定适格被告。对于多个行政主体实施或参加的行为，在确定适格被告时，要根据作出行政行为的行政主体是否具有法定职权、在行政行为中的参与程度和具体分工、有无接受委托或指令等情形，结合相关实体法律规范予以综合判定。但有职权者，并不必然是行为者。 《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条规定，本办法所称增减挂钩，是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于农民安置、农村发展、城镇建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新项目区（以下简称项目区），通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积不减少、质量有提高，建设用地总量不扩大，城乡用地布局更合理的土地整治措施。第四条规定，增减挂钩试点工作应当由县（市、区）人民政府负责组织实施，乡（镇）人民政府配合做好相关工作，相关部门分工合作，共同推进。据此，城乡建设用地增减挂钩，是保持土地平衡的政策性措施，并非土地征收行为，该政策由县（市、区）人民政府负责组织实施，乡（镇）人民政府配合做好相关工作。本案中，2011年1月石佛镇政府作出《征迁安置补偿实施方案》，对征迁范围、征迁补偿安置原则、房屋的征迁补偿安置、征迁安置补偿的组织实施等进行了规定。2020年1月29日徐楼村委会作出《徐楼村新农村建设有关情况公告》，对房屋拆迁奖补政策、新村建设、土地增减挂奖补、门市房、分房标准等作了规定。上诉人提起本案诉讼，主张涉案房屋系由阳谷县人民政府、石佛镇政府、阳谷县公安局、阳谷县资规局共同组织实施强拆，并提交了阳谷县人民政府《听证纪要》《复垦协议书》、新闻报道等网站截图、徐楼村委会《徐楼村新农村建设有关情况公告》、聊城市自然资源和规划局《政府信息公开申请答复书》《房屋打分公示表》以及房屋强拆现场视频光盘及照片等证据。但上诉人提交的上述证据仅能证明阳谷县人民政府负有对全县城乡建设用地增减挂钩工作具有组织协调、宏观指导的职责，不能证明阳谷县人民政府具体组织实施了涉案强拆行为。城乡建设用地增减挂钩是保持土地平衡的政策性措施，也是由一系列行为组成的。虽然根据《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的规定，阳谷县人民政府是该政策的实施主体，但在没有直接证据能够证明阳谷县人民政府组织实施强拆，且原审第三人徐楼村委会明确自认其为涉案房屋强拆主体的情况下，原审法院根据石佛镇政府作出的《征迁安置补偿实施方案》及徐楼村委会作出的《徐楼村新农村建设有关情况公告》等证据，结合上诉人提交的现场视频及照片以及上诉人在原审庭审中的陈述，认为现有证据不足以认定或推定阳谷县人民政府具体组织实施了涉案强拆行为，并无不当。原审法院裁定驳回上诉人对阳谷县人民政府的起诉，并根据行政诉讼法的有关规定将本案移送到具有管辖权的人民法院审理，亦无不当。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  韩 勇 审 判 员  蒋炎焱 审 判 员  陈 晖 二〇二一年四月六日 法官助理  刘 美 书 记 员  李 倩