江苏省盐城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏09行终235号 上诉人（原审原告）施加洋，性别××年××月××日出生，××族，居民。 被上诉人（原审被告）盐城市自然资源和规划局（原盐城市国土资源局），住所地盐城市亭湖区毓龙东路59号。 法定代表人：徐增产，该局局长。 被上诉人（原审第三人）阜宁县自然资源和规划局（原阜宁县国土资源局），住所地阜宁县城南大厦C座。 法定代表人：丁红军，该局局长。 被上诉人（原审第三人）金扣娣，性别××年××月××日出生，××族，居民。 上诉人施加洋诉被上诉人盐城市自然资源和规划局行政决定一案，不服江苏省东台市人民法院（2020）苏0981行初135号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，1998年9月1日，原告施加洋与阜宁县施庄镇施庄村签订了农村土地承包合同，并领取了编号为“JL051801057”的《农村土地承包经营权证书》。2001年3月，阜宁县施庄镇对二轮土地承包面积进行核实，对施加洋户原承包面积流转出0.31亩，施庄镇二轮土地承包面积核实情况登记表备注中写明“小街道电信局征用扣除0.31”，户主签名一栏盖有施加洋私人印章。2001年3月1日，原阜宁县国土管理局以该县邮政局建设施庄邮政支局生产楼等项目为由，拟定了（阜）地呈字〔2001〕第4号《建设用地项目呈报说明书》，拟征用包括施加洋承包耕地的0.31亩耕地在内的0.5638公顷土地，并由阜宁县人民政府逐级上报盐城市人民政府和江苏省人民政府审批。同年5月17日，江苏省国土资源厅根据阜宁县人民政府的申请，作出苏国土资地复〔2001〕084号《关于阜宁县2001年度第四批次城市建设用地的批复》，主要内容是：一、同意阜宁县国土管理局拟定的农用地转用方案和补充耕地方案，将阜宁县施庄镇施庄村、陈良镇陈良村、永兴镇永兴村的集体农用地（耕地）0.4608公顷转为建设用地。二、同意阜宁县国土管理局拟定的征用土地方案，将阜宁县施庄镇施庄村、陈良镇陈良村、永兴镇永兴村的集体土地0.5638公顷（其中耕地0.4608公顷、交通用地0.0400公顷、未利用地0.063公顷）征归国有。同年5月20日，原盐城国土局以盐土征拨〔2001〕62号通知向阜宁县人民政府转发了江苏省国土资源厅的批复文件。2002年11月，阜宁县人民政府依申请向施仲舒、金扣娣、施问鹏、施俊亚、施耀明发放了《宅基地集体土地使用证》。原告施加洋认为该发证行为侵犯其农村土地承包经营权，向阜宁县人民法院提起诉讼。2003年3月29日，阜宁县人民法院作出（2003）阜行初字第7号《行政裁定书》，认为施加洋的诉讼主体资格不适格，裁定驳回施加洋的起诉。原告施加洋不服，向盐城市中级人民法院提起上诉。2003年6月27日，盐城市中级人民法院作出（2003）盐行终字第038号《行政裁定书》，以应当先行申请行政复议为由，裁定驳回上诉，维持原裁定。2003年9月5日，原告施加洋向盐城市人民政府申请行政复议。2003年12月1日，盐城市人民政府作出盐政复决字〔2003〕30号《行政复议决定书》，以案涉土地已经被征为国有，施加洋不具备申请人资格为由，决定对申请人施加洋的请求不予支持。原告施加洋不服该行政复议决定，于2004年1月18日向盐城市中级人民法院提起诉讼。盐城市中级人民法院审理过程中，原告施加洋于2004年4月5日自愿撤回诉讼。 2004年6月29日，原告施加洋再次向阜宁县人民法院提起行政诉讼，请求确认施加洋与施庄村所签承包合同有效，撤销施仲舒等五人的《宅基地集体土地使用证》，并拆除违法建筑赔偿损失。2004年11月10日，阜宁县人民院作出（2004）阜行初字第14号《行政裁定书》，以施加洋不具有主体资格为由，裁定驳回施加洋的起诉。原告施加洋不服，向盐城市中级人民法院提起上诉。2005年4月13日，盐城市中级人民法院作出（2005）盐行终字第0035号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。原告施加洋不服申请再审，盐城市中级人民法院、泰州市中级人民法院以及江苏省高级人民法院均裁定驳回施加洋的再审申请。原告施加洋又向最高人民法院申请再审，最高人民法院以（2010）行监字第37号函转江苏省高级人民法院复查。2013年9月11日，江苏省高级人民法院作出（2011）苏行监字第456号行政裁定予以提审，并于同年12月17日作出（2013）苏行再提字第0004号《行政裁定书》，撤销了盐城市中级人民法院（2005）盐行终字第0035号行政裁定和阜宁县人民法院（2004）阜行初字第14号行政裁定，并指令阜宁县人民法院审理。 阜宁县人民法院在再审开庭中查明，2004年4月，金扣娣等五人重新申请领取了国有土地使用权证，原领取的集体土地使用证同时被收回注销，遂于2014年10月20日作出（2014）阜行再初字第0001号《行政裁定书》，以施仲舒等五人《宅基地集体土地使用证》已被注销，具体行政行为已不存在为由，裁定驳回施加洋的起诉。原告施加洋不服，向盐城市中级人民法院提起上诉。2015年3月25日，盐城市中级人民法院作出（2015）盐行再终字第00003号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。因生效裁判文书认定阜宁县人民政府已经向金扣娣等五人发放了国有土地使用权证，2015年10月，原告施加洋以阜宁县人民政府为被告，向盐城市中级人民法院提起诉讼，请求法院确认讼争土地之性质，撤销阜宁县人民政府颁发的国有土地使用权证，返还施加洋的土地使用权，赔偿施加洋的一切损失。2015年10月19日，盐城市中级人民法院作出（2015）盐行诉初字第00080号《行政裁定书》，认为施加洋请求确认土地性质不属于人民法院行政诉讼的受案范围，施加洋起诉的土地已被征为国有土地，阜宁县人民政府的发证行为与施加洋无法律上的利害关系，施加洋不具有原告主体资格，裁定对起诉人施加洋的起诉，不予立案。原告施加洋不服该行政裁定，向江苏省高级人民法院提起上诉。2015年12月10日，江苏省高级人民法院作出（2015）苏行诉终字第00598号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。 原告施加洋对阜宁县人民政府向第三人金扣娣颁发《国有土地使用权证》的土地行政登记行为不服，向原盐城国土局邮寄《行政复议申请》及附件材料，申请纠正原阜宁国土局的错误发证行为，返还施加洋的财产。原盐城国土局于2018年8月24日收到施加洋的复议申请材料后，于当月27日向施加洋发出《补正行政复议申请通知书》，要求施加洋根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》之规定补正相关材料，并于同日向施加洋邮寄送达。经补正，原告施加洋于2018年9月1日向原盐城国土局重新邮寄提交《行政复议申请》及补正材料，请求撤销原阜宁国土局颁发给第三人金扣娣的国有土地使用权证。原盐城国土局于9月3日收到施加洋重新提交的行政复议申请，于当月5日作出《行政复议受理通知书》，决定对施加洋的行政复议申请予以受理。同日，原盐城国土局向原阜宁国土局发出《行政复议答复通知书》，要求阜宁国土局自收到行政复议申请书之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。因案涉土地登记行为与金扣娣存在利害关系，原盐城国土局通知金扣娣作为第三人参加行政复议，并向金扣娣依法送达了《第三人参加行政复议通知书》。2018年9月16日，原阜宁国土局提交行政复议答复书及相关证据材料。2018年11月1日，原盐城国土局向施加洋、原阜宁国土局、金扣娣分别作出《行政复议延期审理通知书》，通知行政复议决定延期30日作出，并向各方依法进行了送达。2018年11月23日，原盐城国土局作出13号《驳回复议申请决定书》，认为施加洋与案涉土地行政登记无利害关系，施加洋不具有提起行政复议的主体资格为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回施加洋的行政复议申请。2018年11月26日，原盐城国土局向施加洋邮寄送达了13号《驳回复议申请决定书》。 原告施加洋不服上述行政复议决定，于2018年12月4日以原盐城国土局、阜宁国土局为共同被告，向射阳县人民法院提起行政诉讼，请求确认原盐城国土局作出的13号《驳回复议申请决定书》属违法决定书，并申请法庭调查收集原阜宁国土局颁发给金扣娣具体的国有土地使用权证并予撤销。2019年12月30日，经射阳县人民法院释明，原告施加洋撤回对原盐城国土局的起诉，并撤回要求确认13号《驳回复议申请决定书》属违法决定的诉讼请求。2019年12月31日，射阳县人民法院作出（2019）苏0924行初1号《行政裁定书》，以施加洋提起的诉讼构成重复起诉，且施加洋与其要求撤销向第三人金扣娣颁发国有土地使用权证的行为无利害关系，施加洋不具有针对该行为提起诉讼的原告主体资格为由，裁定驳回原告施加洋的起诉。原告施加洋不服该行政裁定，向盐城市中级人民法院提起上诉。盐城市中级人民法院于2020年6月11日作出（2020）苏09行终222号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。后原告施加洋以不服原盐城国土局作出的13号《驳回复议申请决定书》为由，先后向盐城市盐都区人民法院、射阳县人民法院提起行政诉讼。盐城市盐都区人民法院分别于2020年6月28日、7月10日向原告施加洋作出《释明函》和《通知》，退回了原告施加洋的起诉材料。射阳县人民法院于2020年7月15日告知原告施加洋，本案应由原审法院管辖，并将施加洋的起诉材料一并邮寄至原审法院立案庭。 原审法院另查明，2016年3月11日，阜宁县机构编制委员会作出阜编〔2016〕2号《关于同意成立县不动产登记中心的批复》，将阜宁县房产管理局承担的房屋登记、阜宁县林业渔业局承担的林地登记、草地登记、渔业养殖登记等职能统一划转给阜宁国土局，成立阜宁县不动产登记中心，隶属于阜宁国土局管理。另根据《盐城市机构改革方案》和《中共盐城市委机构编制委员会办公室关于市自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》（盐编办通〔2019〕19号）的规定，原盐城国土局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市自然资源和规划局，不再保留盐城国土局。盐城国土局除监督防止地下水污染职责、农田整治项目管理职责、地质灾害防治相关职责以外的职责由盐城市自然资源和规划局行使。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一条规定，对县级以上各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，原告施加洋对阜宁县人民政府向第三人金扣娣颁发国有土地使用权证的土地行政登记行为不服，向原盐城国土局申请行政复议，要求撤销该土地使用权证。因阜宁县人民政府的土地登记职权变更由原阜宁国土局继续行使，原告施加洋以原阜宁国土局为被申请人向原盐城国土局申请行政复议，原盐城国土局作为原阜宁国土局的上一级主管部门，具有受理案涉行政复议申请并作出复议决定的法定职权。又因原盐城国土局除监督防止地下水污染职责、农田整治项目管理职责、地质灾害防治相关职责以外的职权由盐城市自然资源和规划局行使，因此，盐城市自然资源和规划局系本案的适格被告。 《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。该条例第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系，是行政复议申请应当予以受理的条件之一。第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。 上述规定表明，复议申请人与行政行为存在利害关系是申请人提起行政复议的前提条件之一，也是行政复议机关决定是否受理行政复议申请的条件之一。而判断是否存在利害关系要看原行政行为是否对申请人的权利义务产生直接的、现实的、客观的影响，而非间接的或因事物普遍联系而产生的关联，该利害关系应限于法律上的利害关系，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。行政复议制度是当事人认为具体行政行为侵害其合法权益而申请启动的救济程序，该程序必然要求当事人与被审查的具体行政行为存在着法律上的利害关系，进而才能通过纠正该具体行政行为的违法或者不当之处来救济当事人的合法权益，反之则不能启动该程序。具体到本案而言，尽管原告在案涉地块原先有承包土地，但法院生效裁判已认定案涉土地被征收为国有土地，原告与阜宁县人民政府向第三人金扣娣颁发国有土地使用权证的行为之间无法律上的利害关系。因原告并非利害关系人，故其明显不能以阜宁县人民政府向第三人金扣娣颁发国有土地使用权证违法为由申请行政复议，原盐城国土局在程序上驳回其行政复议申请亦不对其合法权益产生实际影响。基于行政复议程序和行政诉讼程序审查对象的高度一致性，原告的起诉不具有诉的利益可言，原审法院已无对原告所诉的驳回行政复议申请的决定再行实体审查的必要。 综上，原告的起诉不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回原告施加洋的起诉。案件受理费50元，于本裁定生效后退给原告施加洋。 上诉人施加洋上诉称，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。一审在没有确认土地被合法征用的前提下，没有理由认为“原告的起诉不符合法定的起诉条件”。阜宁县政府向金扣娣原先发放的是宅基地集体土地使用证，选址意见书规划图都在上诉人的土地之内，一审认为上诉人“并非利害关系人，不能对颁发国土证书违法为由申请行政复议”之观点错误，一审认为被上诉人“在程序上驳回其行政复议申请亦不对其合法权益产生实际影响。”上诉人对此不认同。被上诉人未履行行政复议法定职责，一审法院应当对复议决定实体审查。请求撤销一审裁定，对第三人的土地审批行为作全面审查，确认其合法性，判令被上诉人在一定期限内履行法定职责，履行给付义务。 被上诉人盐城市自然资源和规划局、阜宁县自然资源和规划局、金扣娣均未提交答辩意见。 当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对本案事实和证据的认定与原审法院无异。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼的案件应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。第六十九条第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，上诉人施加洋对阜宁县人民政府向金扣娣颁发《国有土地使用权证》的土地行政登记行为不服，向原盐城国土局复议申请纠正原阜宁国土局的错误发证行为，返还施加洋的财产。原盐城国土局作出13号《驳回复议申请决定书》，认为施加洋与案涉土地行政登记无利害关系，施加洋不具有提起行政复议的主体资格，决定驳回施加洋的行政复议申请。根据本案证据材料，上诉人讼争的承包地已被征收为国有，其与该土地已无法律上利害关系，其提起本案复议申请，不符合行政复议受理条件，原盐城市国土局驳回其复议申请并无不当，复议程序亦符合法律规定。上诉人曾就案涉发证行为提起行政诉讼，生效法律文书认定施加洋起诉为重复起诉，且与被诉发证行为无法律上利害关系。案涉行政复议决定对上诉人施加洋的合法权益不产生实际影响。上诉人提起本案行政诉讼，不符合行政诉讼法规定的起诉条件。 综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人施加洋的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 村 审判员 时 云 审判员 周 和 二〇二一年四月二十九日 书记员 陈本浩