辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽03行终32号上诉人（一审原告）：孙振苓，女，汉族，1958年2月12日出生，住址鞍山市铁西区。委托诉讼代理人：王振伟，辽宁弘扬律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：岫岩满族自治县杨家堡镇人民政府，住所地：岫岩县杨家堡镇兴开岭村。法定代表人：王浩明，镇长。委托诉讼代理人：谷云鹏，辽宁铭浩律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：岫岩满族自治县水利局，住所地岫岩满族自治县政府综合大楼。法定代表人：丛贵利，局长。委托诉讼代理人：张成安，该局工作人员。委托诉讼代理人：王希君，辽宁德奎律师事务所律师。上诉人孙振苓因诉被上诉人岫岩满族自治县杨家堡镇人民政府（以下简称镇政府）、岫岩满族自治县水利局（以下简称县水利局）确认采砂协议无效及行政赔偿一案，不服海城市人民法院（2019）辽0381行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月5日受理后依法组成合议庭，于2021年1月28日组织各方当事人进行询问，上诉人孙振苓及其委托诉讼代理人王振伟，被上诉人镇政府的镇长王浩明及其委托诉讼代理人佟志强、谷云鹏，被上诉人县水利局的委托诉讼代理人张成安、王希君参加询问。本案现已审理终结。一审法院查明以下事实，镇政府（甲方）于2008年4月1日与孙振苓（乙方）签订河道采砂经营承包合同，约定：一、甲方同意乙方在所辖区域河段经营采砂的行政区域和自然区域河段范围是：大洋河左岸河段，上头至团山村××××槐头道沟；下头至岭沟山山头为界；西至河中心为界；东至河岸边缘30米处。二、承包时间：乙方经营采砂时间为十年，即从2008年4月1日至2018年4月1日为止。三、价款：乙方十年内共计向甲方交纳采砂管理费人民币伍万元整。四、付款方式：合同签订后，乙方向甲方一次性交足十年的管理费。五、乙方在河道范围内采砂石必须经河道管理部门批准，按照批准的范围和作业方式开采，甲方根据职能出具相关手续，由乙方自己办理《河道采砂许可证》。合同签订后孙振苓交纳管理费，但未办理河道采砂许可证，于2008年4月至2009年11月底对现场进行河道清理、修建道路等施工，经营期间曾因无照经营、非法采砂、非法采金被岫岩县综合行政执法局行政处罚。2015年5月14日双方签订河道采砂经营承包补充合同，第二项承包时间：2018年4月1日至2028年4月1日止，其他条款与前份合同一致，原告未交纳本合同的管理费。另查，县水利局（原水利水产局）于2008年10月11日下发岫水字（2008）68号关于停止签订河道采砂合同的紧急通知，1、各乡镇人民政府(办事处)从本通知下发之日起，要立即停止与采砂业主签订河道采砂合同。2、已经与采砂业主签定2009年采砂合同或之前与采砂业主签订多年合同的，乡镇(办事处)要在2008年年底前中止合同的执行。并做好中止合同的善后工作。3、2009年及以后河道采砂的审批、管理事宜，待县政府政策出台后再予以执行。原告称于2019年初获知此通知后，对二被告提起行政诉讼，要求确认上述两合同无效，二被告共同赔偿原告各项经济损失合计人民币4701885.97元。审理期间，原告对损失提出司法评估，辽宁中正工程造价咨询事务所有限公司出具中正鉴字[2019]第007号工程造价鉴定意见书，评估原告清理河道、修建道路施工造价为3853533.97元。一审法院认为，本案争议焦点为：一、涉案两份合同是否属于行政诉讼受理范围；二、两份合同的效力及法律后果。关于争议焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第二条“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议”的规定，本案中，被告岫岩县杨家堡镇政府与原告签订两份河道采砂经营承包合同，第一份合同签订时间为2008年4月1日，第二份合同签订时间为2015年5月14日，是对第一份合同时间的延续，其符合行政协议特征，属于行政诉讼受理范围，故对被告岫岩县杨家堡镇政府和被告岫岩县水利局关于本案争议的协议不属于行政诉讼受理范围的辩解，本院不予采信。关于争议焦点二，根据《辽宁省河道管理条例》第四条“省、市、县水行政主管部门负责本行政区域的河道管理工作。发展改革、财政、公安、自然资源、林业草原、农业农村、交通运输、生态环境、住房城乡建设等部门在各自的职责范围内，做好河道管理相关工作。乡（镇）人民政府应当配合有关部门做好河道管理工作”、第五条“河道整治规划、采砂规划编制以及涉及的行政许可审批，按照下列规定执行：（一）流域面积五千平方公里以上河流主要河段及市际间界河（含对两个或者两个以上市影响较大的跨市河流），由省水行政主管部门负责”的规定，被告岫岩县杨家堡镇政府向本院提供的证据，不能证明其具有对所辖行政区域河段的河道采砂管理的行政职权，其与原告签订河道采砂经营承包合同，不具有行政主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，属于重大且明显违法情形，应确认两份协议均无效，故原告的该项诉讼请求，本院予以支持。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿”的规定，镇政府应返还给收取的管理费，孙振苓应退还涉案河段和用地。关于原告主张行政赔偿问题，因涉案的河道采砂经营属于国家自然资源，需以行政许可为前置条件，该协议第五条已明确约定，原告负有该义务，被告岫岩县杨家堡镇政府根据相关职能出具相关手续，原告在没有办理相关合法手续的情况下，进场投入施工，造成经济损失，存在过错，并非被告岫岩县杨家堡镇政府原因所致，故对原告要求被告承担赔偿责任的主张，本院不予支持。关于原告诉称被告岫岩县水利局系本案被告主体，并承担赔偿责任的主张，因无证据证明其对被告岫岩县杨家堡镇政府进行授权，并非协议相对人，故原告的该项主张，不符合法律规定，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条之规定，判决如下：一、确认被告岫岩满族自治县杨家堡镇人民政府与原告孙振苓于2008年4月1日和2015年5月14日签订河道采砂经营承包合同无效；二、被告岫岩满族自治县杨家堡镇人民政府于本判决生效后十日内返还原告孙振苓人民币50，000.00元(大写：伍万元整)；原告孙振苓于本判决生效后十日内退还涉案河段和用地；三、驳回原告孙振苓对被告岫岩县水利局的诉讼请求；四、驳回原告孙振苓的其他诉讼请求。案件受理费44415元，由被告岫岩满族自治县杨家堡镇人民政府承担1050元，余款43365元由原告承担。评估费40000元原告承担。上诉人孙振苓不服上述行政判决，向本院上诉称，请求撤销一审判决，依法改判二被诉人赔偿上诉人因履行合同造成的经济损失4651885.97元；诉讼费用由二被上诉人负担。事实与理由：1、一审法院认定事实不清。孙振苓与镇政府签订签订承包合同后，孙振苓为了合同的履行在镇政府领导的指导下进行了先期投入，其中包括购买设备及工具、雇佣人员及车辆进行清淤工作、修建道路、办电等先期工作，同时向杨家堡镇政府提出办理采砂许可证申请，要求出具相关手续，而但镇政府却对此置之不理，造成孙振苓至今未能办理采砂许可证，一审对此未予认定属于认定事实不清。2、一审法院对证据的采信不当。孙振苓提供的证据4与当时镇政府领导丛贵利的谈话录音是真实的，能够认定孙振苓先期的投入、清淤、修路都是在其指导下进行，镇政府是知情的并表示支持，同时也能认定孙振苓期间不断申请办理采砂证的事实，2019年前未曾告知承包合同无法履行的事实。证据5投入费用明细表但可以证明孙振苓进行了必要投入。证据6证人均出庭作证，合法有效，证人证言可以证明合同签订后孙振苓进行了雇人、雇车进行清淤、修路等实际投入。证据7协议10份真实有效，可以证明孙振苓支付了修路占地费，进行修路的事实。证据8证明了清淤修路的详细过程。证据9工程造价鉴定意见书是法院依法委托，可以认定清理河道及修建道路的费用。以上证据依法应予以确认。3、根据镇政府答辩及提供的证据可以证明镇政府对外签订采砂承包合同是县政府授权，并未经水利部门审批同意，是政策性规定，只要政府同意即可采砂并不需要办理采沙许可证。依据法律规定县政府及镇政府均无权对外签订河道采砂承包经营合同，属于重大且明显违法情形，存在重大过错。4、一审混淆了合同无效与未办理采砂许可证对本案影响，造成判决结果错误。一审认定河道采砂经营承包合同无效，唯一原因是因为镇没有相关管理河道的行政职权。作为行政机关，其应该充分理解法律赋予其的职权，其明知法律没有赋予其管理河道采砂的行政职权，仍与上诉人签订河道采砂经营合同，导致上诉人投资的巨大损失。反观孙振苓，其作为平常百姓，对各行政机关的行政职责不甚了解应属正常，其对合同无效不应该负有责任。一审法院在认定合同无效的前提下，完全无视了合同无效对本案的决定性的影响。根据一审判决引用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条，合同无效后，给原告造成损失的，法院应当判决被告予以赔偿。本案损失的发生是因为孙振苓在签订釆砂合同后，基于对杨家堡镇政府的信任，对合同有效的信赖，为履行该合同而进行了先期投入，清理河道，铺设道路等等行为，本案的损失完全是由于合同无效导致的，并非是因为没有采砂造成损失，与是否办理采砂许可证无关。而一审法院却认为，没有办理采砂许可证是造成本案损失的唯一直接原因，这是完全错误的。同时需要特别提出的是，2008年底岫岩县政府与水利局下发文件要求终止合同的执行，并要求镇政府做好善后工作，而镇政府却对孙振苓隐瞒这一重大事实，并于2009年指导上诉人为履行合同而修建道路，让上诉人又投资五十余万元。这是一种严重的欺诈行为。综上，上诉人在签订合同后并未进行采砂行为，均是为了履行合同作出的准备工作进行投入，因为镇政府无权对外承包采砂权，而与上诉人签订采砂承包合同，导致上诉人进行了大额投入，存在严重过错，因此对上诉人的损失应承担赔偿责任。被上诉人水利局未尽到管理义务，应承担管理过错责任。被上诉人镇政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应当驳回上诉，维持原判。二、上诉人与答辩人在2008年4月1日签订的合同强调了上诉人在河道内采砂石必须经过河道管理部门批准并办理《河道采砂许可证》后依法采砂，上诉人对采砂的相关规定是明知的。上诉人应承当由于其过错导致的任何责任，答辩人不承担任何责任。三、上诉人签订合同后未办理任何审批手续和《河道采砂许可证》就自行开展非法采砂活动至2009年，其修路也是为了经营砂石料外运车辆通行方便，在原道路的基础上进行适当的拓宽（并非按照国家公路工程修建标准修路），上诉人的所有行为均系其个人经营行为，其个人未按照法律、法规的规定合法经营。在孙振苓采砂被处罚后，岫岩县政府仍同意按规定继续经营，但上诉人本人不予办理，其本人应当承担一切法律后果及损失。被上诉人县水利局答辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律适当、程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院认为，本案的争议焦点为：1、原告孙振苓与被告镇人民政府与签订的两份河道采砂经营承包合同的合同效力问题；2、对原告清理河道、修路产生损失二被告是否有违法或过错行为，原告是否存在信赖利益问题，二被告是否应当承担赔偿责任；3、原告的损失如何确定。关于本案合同效力问题。应当依据合同签订当时的法律法规及其他有关规定予以确定。一审法院仅适用2013年2月1日施行的《辽宁省河道管理条例》不妥。关于二被告是否应当承担赔偿责任问题。应当首先查明原告清理河道及修路具体时间、起因、内容、经过；查明原告采砂许可证过程经过；查明岫水字（2018）68号文件下发后二被告履行文件的情况。从而对原告清理河道及修路行为的性质、二被告是否存在违法或过错行为、因果关系、原告是否存在信赖利益进行审查认定。一审法院在未查清上述基本事实的情况下，直接认定“原告在没有办理相关合法手续的情况下，进场投入施工，造成经济损失，存在过错，并非被告岫岩县杨家堡镇政府原因所致”，属于事实不清，证据不足。关于原告清理河道及修路的费用问题。本案原告清理河道时间发生在2008年，修路时间发生在2009年，场地现状已经不存在。如何认定原告所产生的费用，应当综合考虑评估报告结果及案件证据情况予以确定。一审法院对此仅描述评估报告情况不妥。综上，一审法院认定事实不清，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：一、撤销海城市人民法院（2019）辽0381行初85号行政赔偿判决；二、发回海城市人民法院重审。二审案件受理费44416元退还孙振苓。审判长 李 群审判员 史新宇审判员 胡 明二〇二一年四月十二日书记员 刘萌萌