山东省济南市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2021)鲁01行终462号上诉人（原审原告）韩昌兰，女，1942年12月14日出生，汉族，住济南市。委托代理人邓丛丛，山东博约律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府唐冶街道办事处，住所地济南市。法定代表人付常勇，主任。委托代理人董明璐，山东元序律师事务所律师。原审第三人宋方平，男，1965年1月14日出生，汉族，住济南市。韩昌兰因诉济南市历城区人民政府唐冶街道办事处（以下简唐冶街道办）强制拆除房屋及行政赔偿一案，韩昌兰及唐冶街道办均不服济南市历城区人民法院（2019）鲁0112行初181号行政赔偿判决，向本院提起上诉，本院作出（2020）鲁01行终387号行政赔偿裁定，撤销原判，发回重审。济南市历城区人民法院重新审理后，作出（2020）鲁0112行初477号行政赔偿判决。上诉人韩昌兰不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1.2005年11月1日，济南市历城区东区唐冶新城建设指挥部下发通告，对唐冶新区程庄、彭庄等七村停止办理入户、分户以及禁止临时搭建等事项作出规定。2010年8月5日，唐冶新区管委会下发《唐冶新区程庄、彭庄等七村整合拆迁冻结通告》，其中再次规定从本通告公布之日起停止办理入户、分户手续。对于已迁入规划范围内且不符合正常户口迁入规定的人员不予安置。唐西村在上述冻结范围。同日，唐冶新区管委会再次下发《唐冶新区七村整合拆迁安置办法》，其中第七条对给予安置人员作出规定：1.被安置人为本村集体经济组织成员，在本村有合法集体建设用地使用证，现户口在本村且长期生活居住的人员。7.原户口及现户口在被征地拆迁村且在该村有集体建设用地使用证和住房并长期居住生活，在外无房改房或福利分房的非农村集体经济组织成员，本人与原户口及现户口为本村的配偶，子女是失业下岗人员的给予人均43㎡的房屋安置（结婚的子女也应提供在外无房改房或福利分房证明）。第八条对不予安置，但符合购买的人员作出规定：1.原户口及现户口在被征地拆迁村且在该村有集体建设用地使用证和住房并长期生活居住……。第九条对不予安置、不能购买的情况作出规定。2013年8月22日，历城区政府召开唐冶新区七村整合一期安置有关问题的会议并形成纪要，其中明确规定对在被征地拆迁村有房改房的人员，要严格按照国家政策执行。2.涉案房屋位于济南市历城区唐冶街道唐冶西村，农村宅基地使用权证地籍调查表中编号为15092xxxx，土地登记审批表编号为05094xxxx.载明涉案房屋的户主为原告韩昌兰之夫宋爱元，在其房屋登记中所使用名字除宋爱元外，还同时使用过宋爱远、宋艾源名字，其户籍登记用名为宋爱远。双方共有长女宋芳、次女宋歌、三女宋玲三名子女。韩昌兰原系唐冶小学教师。在七村整合过程中，唐冶街道办经过调查，涉案宅基地由宋方平使用，于2010年对涉案宅基地上的房屋及地上物进行测绘、丈量、调查登记时，均是宋方平签字，唐冶街道办即与宋方平签订了补偿协议，宋方平对案涉房屋清理后，即交付所在村委会，随后唐冶街道办会同唐西村对涉案宅基地上的房屋进行了拆除。2013年5月17日，宋方平与唐冶街道办签订了安置补偿协议，对宋方平家庭按照四口人进行安置，经双方对减各项费用后，唐冶街道办支付第三人各项补偿款7976.5元。自2017年起，原告向第三人了解得知其房屋拆迁后未予安置之事，多次到唐冶街道办及历城区政府反映未果。2018年3月24日，唐冶街道办制定《唐冶片区关于安置房遗留问题的意见》，其中第二条房改房问题作出如下规定，1.现户口在本村，有合法宅基地院落，夫妻二人有房改房是共有情况的，若其配偶为本村集体经济组织……，其房改房本人可按高于成本价低于市场价购买，即5500元/㎡，地下室按1000元/㎡，最大分房面积86㎡，并提供相关手续。2.原户口在本村，现户口不在本村，有合法宅基地院落，有房改房的，可按高于成本价低于市场价购买，即5500元/㎡，最大限购面积86㎡，并提供相关手续……。2019年8月15日，唐冶新区管委会针对唐冶片区七村整合安置中出现的遗留问题，安排所在村两委统一上报各村居民的选房资料，并将审核通过的七村居民，予以公示。原告及其家庭所有成员将选房资料上报给了村委会，但原告韩昌兰不在上述公示范围内。2020年9月30日，唐冶街道办再次对《唐冶七村整合遗留问题处理方案》进行公示，其中包含原告家庭，处理意见是按照2018年3月24日《唐冶片区关于安置房遗留问题的意见》第二条进行处理，即原户口在本村，现户口在本村，有合法宅基院落（独立院落，自己使用），有房改房的，可按高于成本价低于市场价购买，即5500元/㎡，最大限购面积86㎡，并提供相关手续。原告认为被告在其家人不知情的情况下，强制拆除原告房屋，该行为违法，因此要求赔偿，并且不同意唐冶街道办提供的上述购买方案，认为原告及其子女共计8人都应获得安置补偿。因此，诉至原审法院。关于本案的争议焦点问题，原审法院认定如下：一、关于涉案房屋所有权的归属及唐冶街道办拆除房屋行为是否违法2017年8月9日，唐西村出具证明，记载宋爱远在唐西村有宅基地一处，此宅基地内有北房五间，南房三间，东房二间，西房二间，其中南房三间归宋方平所有。本案原审2019年11月6日第二次开庭时，第三人宋方平陈述，涉案房屋是借住的其四叔的房屋，宅基地证及其房屋是宋爱远的，其中有三间南屋和大门是第三人返修的。当时其夫妻均是唐西村的村民，户口在唐西村，因此，参加了村里的旧村改造并分了房子。但是在拆迁调查过程中，宋方平陈述其并未通知本案原告，对于其妻子陈述的换宅基地的事情，宋方平不清楚。本案在原审二审时，宋方平陈述涉案房屋归宋爱远所有，签订协议以及领取补偿款时均未告诉过原告，从1993年到2010年期间，一直是宋方平使用和维护房屋，北屋是宋爱远盖的，南屋和大门是宋方平盖的。宋芳亦陈述，这些年韩昌兰等人并未回过村，一直在外居住。被告提交的房屋丈量登记表显示涉案宅基地土地证使用者是宋爱远，土地使用人是宋爱远，产权人处宋方平签字捺印。2013年5月17日，宋方平与被告签订安置补偿协议。本案至本次发回重审时，宋方平陈述，涉案房屋在2013年被拆除，拆除时自己清理了室内物品后，交由村集体拆除。唐冶街道办认可于2013年实施了拆除行为。原审法院审查认为，涉案宅基地的证载使用人为宋爱远，原审第一次开庭时，被告提交村委会出具的宋爱远、宋庆远互换宅基地的证明，对此，原告不予认可。本案发回重审后，被告不再提交该证据。涉案宅基地宋方平主张是借住的宋爱远的房屋，只有南门和大门其加盖的且签订拆迁安置协议、领取补偿款均未通知原告，对于本案一审时，唐冶街道办向其妻子了解的宅基地互换一事也不予认可，且对于互换宅基地一事，双方也均无证据提交。故原审法院认定宋爱远为涉案的宅基地的使用权人。涉案宅基地上的房屋至2003年土地双查时，房屋面积为181.21㎡（北屋114.51㎡，东屋14.32㎡，西屋19.87㎡，南屋14.07㎡，大门出厦18.44㎡），除去宋方平翻盖的南屋（14.07㎡）和大门（18.44㎡），剩余148.7㎡为宋爱远所有。韩昌兰作为宋爱远之妻，系该宅基地的共同使用权人和地上房屋的所有权人，唐冶街道办在拆除涉案房屋时并未告知韩昌兰，未保障其陈述和申辩的权利，也侵害了其财产所有权，该拆除行为又不可撤销，故应当确认行为违法。二、关于韩昌兰的房屋赔偿标准唐冶街道办在未通知涉案宅基地使用权人和涉该土地上房屋所有人情况下，通过和第三人签订安置协议的方式，拆除韩昌兰所有的房屋收回宅基地使用权，其行为违法，应予赔偿。涉案的宅基地使用权为宋爱远所有，地上物建筑面积共计181.21㎡，其中宋方平翻盖南屋（14.07㎡）和大门（18.44㎡），剩余148.7㎡为宋爱远所有。在集体土地征收中，因房屋是作为被征收土地的地上附着物进行赔偿、补偿的，而国家赔偿以直接损失为依据，现原告房屋早已被拆除，土地性质已改作他用，故原告要求将房屋恢复原状的诉求，已无法实现。其请求按照410万元赔偿标准和申请损失评估的请求，缺乏事实依据，原审法院不予支持。但其可以按照《唐冶新区七村整合拆迁安置办法》及其后续制定的《唐冶片区关于安置房遗留问题的意见》标准确定赔偿标准，其具体认定赔偿依据及标准认定如下:1.韩昌兰是否符合安置条件或者是否具备购买资格。首先，关于韩昌兰是否是村集体经济组织成员以及户口迁入情况。韩昌兰身份证地址为济南市历城区济钢新村东区45号楼4-102室。户口本显示，韩昌兰与宋玲于2017年8月10日，因购房由济南市历下区中海奥龙观邸花园7号楼701号迁入历城区唐城小区16号楼2-1102号。2019年11月4日，唐西村出具证明记载，2018年12月14日，我村成立股份经济合作社后，韩昌兰成为我村集体组织成员，享受村民待遇，其女儿宋玲，自2017年6月迁入我村后，成为我村集体组织成员。原告依据上述证明，主张原告及宋玲为集体组织成员，应予安置。被告则主张，在唐西村拆迁安置过程中，原告户口并不在唐西村，也不在该村居住生活，不应当享受安置。安置完成后，原告及宋玲才成为村集体经济组织成员，享受的是村民的股份制改革的股权待遇。其次，关于韩昌兰及其子女是否参加房改享有房改房的问题。2017年6月28日，济钢集团住房委员会办公室出具证明，证明韩昌兰于2015年6月参加房改，取得济南市历城区济钢新村东45-4-102号住房，现已出售。宋玲于1999年5月参加房改取得济钢新村东21-3-101号住房，现已离异房屋归男方所有。宋歌及其配偶刘洪波于2002年5月参加房改并取得济钢新村北7-6-602号住房，现已出售。2019年12月20日，济钢集团住房委员会办公室再次出具证明，记载原告配偶宋艾源已在济钢参加房改，2004年结算济钢新村东45-4-102住房。原告对此不予认可，坚持应以济南市房管局出具的查询结果为准，认定韩昌兰及其子女没有参加房改。原审法院审查认为，济南钢铁集团因为历史和体制的原因，其房改政策没有与济南市同步并轨进行，但其按照国家相关政策进行了公司内部的房改，其参与房改的职工均享受了国家规定的房改优惠政策，该集团对韩昌兰及其子女在其公司参加房改情况出具的证明，系依据公司内部掌握上述当事人房改情况向唐冶街道办出具，符合证据的真实合法关联三性，应予采信，故原审法院认定韩昌兰及其子女已在济钢集团享有房改房。2.按照《唐冶新区七村整合拆迁安置办法》的规定，2013年唐西村拆迁时，韩昌兰的情况符合该办法第九条之规定，即：本人为非被征地拆迁村集体经济组织成员，户口不在本村，但在征地拆迁范围内有房屋且有集体建设用地使用证，按鲁价费发〔2008〕178号文件的规定给予货币补偿。根据该办法，韩昌兰及宋玲属于不予安置，不能购买人员，其宅基地地上物应当给予货币补偿。2018年3月24日，唐冶街道办制订《唐冶片区关于安置房遗留问题的意见》，按照该规定第二条规定，韩昌兰及其子女宋玲有房改房，可按照低于市场价高于成本价5500元/㎡的标准，人均购置面积43㎡合计86㎡住房一套。2020年9月30日，唐冶街道办以《唐冶七村整合遗留问题处理方案》方式，对包含原告家庭在内的户安置遗留问题进行了公示，未予接受该安置方案。对此，原审法院审查认为，唐冶街道办制订的《唐冶新区七村整合拆迁安置办法》系针对整个七村整合制定的标准，应予得到执行。根据该规定第九条，韩昌兰家庭2013年期间并不符合安置条件。但至2018年3月24日，唐冶街道办制订《唐冶片区关于安置房遗留问题的意见》确定的购置住房标准，其安置条件也优于原安置办法，且唐冶街道办亦有房源可以安置，对此原审法院予以支持。韩昌兰主张安置的其余6人，在2013年安置完成后，均未成为唐西村集体经济组织成员，也不在该村居住生活，并不符合安置办法和遗留问题处理意见的安置条件，原审法院对该六人的安置请求不予支持。三、关于地上附着物、搬家费、奖励费赔偿标准涉案的宅基地地上物建筑面积共计181.21㎡，其中宋方平翻盖南屋（14.07㎡）和大门（18.44㎡），剩余148.7㎡为宋爱远所有。按照《唐冶新区七村整合拆迁安置办法》的规定，过渡安置费是针对可以享受安置的村集体经济组织成员，韩昌兰及宋玲在拆迁时并非唐西村集体经济组织成员，无法享受过渡安置费。同时韩昌兰及宋玲未在涉案房屋中居住，亦无法享受搬家费。但《唐冶片区关于安置房遗留问题的意见》第六条规定：对补偿安置办法研究后人员享受搬家费、奖励费及一个月过渡费。因此，按照上述意见，原告及宋玲应获得搬家费400元（200元/月×2人），过渡费400元（200元/月×2人），奖励费为1487元（148.7㎡×10元）。关于地上附着物的费用，按照鲁价费发〔2008〕178号文规定，其工程地上建（构）筑物补偿明细表的记载，费用为19085.4元，唐冶街道办应该以此标准赔偿韩昌兰地上物的损失。综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第十五条第一款、第三十六条第八项，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认被告唐冶街道办于2013年拆除原告韩昌兰位于济南市历城区唐冶街道唐冶西村（原农村宅基地使用权证地籍调查表中编号为15092xxxx，土地登记审批表编号为05094xxxx，使用人为宋爱元）房屋的行为违法；二、被告唐冶街道办于本判决生效之日起30日内在唐冶片区安置区内为韩昌兰及宋玲安置86㎡的楼房一套，韩昌兰及宋玲同时向唐冶街道办支付上述安置的86㎡楼房购房款473000元；三、限被告唐冶街道办自本判决生效之日起30日内支付原告韩昌兰及宋玲过渡费400元、搬家费400元，拆迁奖励1487元，地上附着物费用19085.4元；四、驳回原告韩昌兰的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告唐冶街道办负担。上诉人韩昌兰不服原审判决提起上诉，请求：1.依法撤销原审判决并改判支持原审的诉讼请求；2.依法判令被上诉人承担一审、二审全部的诉讼费用。事实和理由：一、在他人宅基地上建房，建造人不能取得所建宅基地上房屋的所有权。原审判决认定涉案宅基地上181.21㎡房屋中的148.7㎡房屋为宋爱远所有，属事实认定错误。二、被上诉人唐冶街道办违法拆除了涉案宅基地上属于上诉人韩昌兰所有的181.21㎡房屋，原审判决却仅为韩昌兰及宋玲安置86㎡的楼房一套，并需要韩昌兰支付高达473000元购房款，违反了《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定。三、被上诉人唐冶街道办制订的《唐冶片区关于安置房遗留问题的意见》属于行政指导，不具有强制力，原审判决不应按照该意见确定赔偿标准赔偿上诉人韩昌兰。原审法院直接用被上诉人唐冶街道办自己制订的《唐冶片区关于安置房遗留问题的意见》确定赔偿标准，缺乏法律依据，侵害了上诉人的合法权益。四、被上诉人唐冶街道办应该给予上诉人韩昌兰精神损害赔偿。五、原审程序存在明显瑕疵。在原审审理过程中，宋玲并未收到参加诉讼的通知，宋玲的合法权益在其本人不知情的情况下被处分，实属不当。被上诉人唐冶街道办未提交书面答辩意见。原审第三人宋方平未提交书面意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，涉案宅基地的证载使用人为宋爱远，被上诉人唐冶街道办在拆除涉案房屋时未保障上诉人韩昌兰陈述和申辩的权利，故原审法院确认唐冶街道办拆除涉案房屋的行为违法并无不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，唐冶街道办应当对韩昌兰的损失承担相应的赔偿责任。涉案房屋所占土地为集体土地，涉案强制拆除行为发生在集体土地拆迁改造过程中，赔偿不应低于补偿，即应结合涉案土地所在片区集体土地拆迁改造补偿情况，确保韩昌兰得到的赔偿不低于其依照拆迁改造应当获得的补偿。本案中，根据原审法院查明的事实，涉案房屋已在涉案片区拆迁改造过程中灭失，已无恢复原状的可能，故韩昌兰关于将房屋恢复原状的诉讼请求客观上已不可能实现，原审法院不予支持韩昌兰的该诉讼请求并无不当。关于赔偿问题，原审法院按照《唐冶新区七村整合拆迁安置办法》及《唐冶片区关于安置房遗留问题的意见》的规定作为赔偿依据及标准正确。根据《唐冶新区七村整合拆迁安置办法》的规定，韩昌兰户属于不予安置，不能购买人员，对其宅基地地上物应当给予货币补偿。根据《唐冶片区关于安置房遗留问题的意见》的规定，韩昌兰及宋玲有房改房，可按照低于市场价高于成本价5500元/㎡的标准，人均购置面积43㎡合计86㎡住房一套。《唐冶片区关于安置房遗留问题的意见》确定的安置条件优于《唐冶新区七村整合拆迁安置办法》，对韩昌兰户更为有利，且唐冶街道办亦有房源可以安置，故原审判决唐冶街道办为韩昌兰及宋玲安置86㎡的楼房并由韩昌兰及宋玲同时支付购房款473000元并无不当。韩昌兰主张的其余6人不符合上述安置办法和遗留问题的处理意见规定的予以安置条件，原审法院对韩昌兰的该主张不予支持并无不当。关于涉案房屋面积问题，宋方平在原审庭审中陈述其加盖了南屋和大门，韩昌兰一方对此未提出异议，故原审法院确定的涉案房屋面积并无不当，因该部分房屋补偿款唐冶街道办已支付给宋方平，韩昌兰如果对此仍有异议，其可另行向宋方平主张。根据在案证据，原审法院确定的其他赔偿项目及数额正确，本院予以支持。关于宋玲的合法权益是否在其未参加诉讼的情况下被处分的问题，经查，韩昌兰在诉讼中提供了宋玲的相关材料，其应系作为户代表提起本案诉讼，宋玲亦在本案中曾作为韩昌兰的委托代理人参加过诉讼，且原审法院系根据《唐冶片区关于安置房遗留问题的意见》的规定对韩昌兰与宋玲作为一户予以安置，已充分保障了韩昌兰户因房屋被拆除应得到的相关权益，原审程序并无不当。综上所述，上诉人韩昌兰的上诉请求不能成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人韩昌兰负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙宝林审 判 员 陈 伟审 判 员 胡一帆二〇二一年四月十四日法官助理 孙辉妮书 记 员 常 玉