河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终660号上诉人（一审原告）河南省清华房地产开发有限公司，住所地：郑州市金水区中州大道欢乐家园王庄社区服务站三楼。法定代表人邢菲，董事长。委托代理人胡留喜，河南千业（海口）律师事务所律师。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市人民政府，住所地：郑州市中原西路233号。法定代表人侯红，市长。委托代理人徐娜，郑州市金水区凤凰台街道办事处工作人员。委托代理人杨菁英，河南薄云天律师事务所律师。一审被告河南省人民政府，住所地：郑州市金水东路22号。法定代表人王凯，代省长。委托代理人罗伟，省政府办公厅工作人员。河南省清华房地产开发有限公司（以下简称清华房地产公司）因诉郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）、河南省人民政府（以下简称河南省政府）履行补偿职责一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初818号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人清华房地产公司的委托代理人胡留喜、马国杰，被上诉人郑州市政府的委托代理人徐娜、杨菁英，被上诉人河南省政府的委托代理人罗伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明：2010年9月9日，出让人郑州市国土资源局与受让人清华房地产公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。合同编号：豫（郑）出让（2010年）第0041号。2011年4月7日，案涉的B-3-1地块取得了《建设用地土地使用证》（编号：郑国用﹝2011﹞第0144号）。2012年11月12日，郑州市人民政府发布公告，根据郑州市城市总体规划和综合交通规划，市政府决定启动陇海路高架快速路建设工程。陇海路高架桥两侧红线内的房屋征收工作已经全面开展，将按有关规定依法依规予以征迁补偿。2013年1月18日，郑州市金水区人民政府发布金房征决﹝2013﹞1号《郑州市金水区人民政府房屋征收决定书》及附件《郑州市陇海路高架工程（商贸路-十里铺段）房屋征收补偿方案》。2013年2月25日，凤凰台街道办事处向金水区政府请示案涉地块项目土地部分指标调整的问题，其中提及：清华房地产公司就被占土地及损失不再要求赔偿，在满足原方案总建筑面积（即容积率）不变的前提下，就此地块的其他指标给予相应的调整，包括建筑密度、绿地率、住宅和商业比例及幼儿园等。2013年6月18日，《关于王庄城中村改造B-3-1地块控规调整的请示》（清华总字﹝2013﹞004号文件）显示，清华房地产公司向凤凰台办事处请示，建议由原地块性质的城镇住宅兼容商务金融调整为商务金融兼容住宅，在地上建筑面积与原控规要求建筑面积保持不变的前提下提高容积率和增大建筑密度，同时，地下一层规划为商业性质，并承诺可补交土地出让金。2014年3月12日，陇海路高架及九条下穿隧道工程金水区项目指挥部向清华房地产公司发出《关于征收河南省清华房地产开发有限公司开发王庄村城中村改造项目B-3-1地块部分土地的函》。该函件中明确：对B-3-1地块部分土地进行征收，征收范围占清华房地产公司开发王庄村城中村改造项目中的B-3-1地块3795.59㎡共计5.693亩。2014年12月25日，郑州市金水区房屋征收与补偿办公室（甲方）、陇海路高架及沈庄北路下穿隧道工程凤凰台街道办事处项目指挥部（乙方）与清华房地产公司（丙方）签订《陇海路高架工程征收河南省清华房地产开发有限公司国有土地货币补偿协议书》，协议中明确：征用土地3795.59㎡（5.693亩）。按照丙方当时缴纳土地出让金和止时的同期利息，共计赔偿金额人民币13211711.92元。2014年12月29日，乙方将该款项转入清华房地产公司的账户。（审理过程中，责令郑州市政府、河南省政府提交了该金额的计算依据:每亩土地出让款173.97万元/亩，共占用5.693亩，返还出让款本金为990.41121万元，利息部分3307599.82元。）2015年7月2日，郑州市城乡规划局《郑州市城乡规划局关于金水区王庄村城中村改造B-3-1地块规划情况变更的复函》（郑城规函﹝2015﹞313号）将该地块用地性质、容积率及其他指标变化情况函告郑州市国土资源局。2016年6月20日，出让人郑州市国土资源局与受让人清华房地产公司签订《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》。合同约定：对B-3-1地块面积调整为36140.81平方米，土地利用用途由城镇住宅、商务金融用地调整为商务金融、批发零售、住宿餐饮、城镇住宅用地。受让人同意因国有建设用地使用权依规划变更补缴土地出让金3055.85万元。2016年7月29日，清华房地产公司缴纳一般项目土地出让金3055.85万元；2016年8月3日，缴纳国有土地使用权出让契税2942642.56元。2016年8月19日，清华房地产公司取得编号为豫（2016）郑州市不动产权第0000156号不动产证书；2017年8月25日，郑州市城乡规划局颁发编号为郑规建（建筑）字第410100201709116号《建设工程规划许可证》。2020年4月7日，清华房地产公司认为郑州市政府不履行补偿职责行政行为违法，向河南省人民政府申请行政复议。2020年6月8日，河南省人民政府作出豫政复决﹝2020﹞65号《行政复议决定书》，认为：申请人已经与金水区政府签订征收补偿协议，并领取补偿款，郑州市政府对其国有土地上的规划进行调整，目的是维护申请人的财产权益，并未实施收回国有土体使用权的行政行为，申请人要求补偿的申请没有事实基础和法律依据，决定驳回其行政复议申请。清华房地产公司不服，提起一审诉讼，请求：1.判决确认郑州市政府、河南省政府未向其依法履行补偿职责违法；2.判决给予其35231.9600万元补偿；3.对《城乡建设或管理工程指挥部工作例会会议纪要》（郑建管指纪﹝2010﹞15号）合法性进行审查。郑州市中级人民法院一审认为：争议焦点有三点：1.清华房地产公司本案起诉是否超出起诉期限。2.河南省政府应否追加为一审被告。3.清华房地产公司的诉讼请求能否支持。首先，关于本案起诉期限的审查问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十九条规定，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。案涉复议决定于2020年6月28日作出，清华房地产公司于2020年7月6日签收，后于2020年7月20日提起本案诉讼，并未超出起诉期限的规定。故郑州市政府关于起诉超出起诉期限的答辩意见，不予采纳。其次，关于追加河南省政府为一审被告的问题。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的相关规定，河南省政府应为本案一审的共同被告。经本院依法告知追加，清华房地产公司不同意追加，故依照法律规定将复议机关河南省政府列为一审共同被告。关于郑州市政府是否是本案一审适格被告的认定问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，因公共利益需要，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。另，本案系认为郑州市政府不履行补偿职责行政行为违法，并经河南省人民政府申请行政复议，因此本案郑州市政府一审诉讼主体资格适格，且属于人民法院受案范围。再次，关于清华房地产公司的诉讼请求能否支持的认定问题。（一）关于案涉合同效力的认定问题。本案《国有土地建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）是清华房地产公司与郑州市国土资源局在协商一致的基础上签订，协议内容合法有效。在郑州市政府因陇海路高架工程建设的需要，需占用公司部分土地时，凤凰台街道办事处及金水区政府针对案涉土地的部分征收行为对清华房地产公司的影响及损失及时进行请示，寻求解决办法，在与清华房地产公司协商一致后签署了《陇海路高架工程征收河南省清华房地产开发有限公司国有土地货币补偿协议书》（以下简称《货币补偿协议书》）。鉴于B-3-1地块规划变更的情况，清华房地产公司与郑州市国土资源局签订了《出让合同（合同补充条款）》，双方就B-3-1地块面积的减少及规划的变更等情况达成了新的约定。前述《出让合同》、《货币补偿协议书》及《出让合同（合同补充条款）》均是各方真实意思表示，且不违法法律和行政法规的强制性规定，协议内容合法有效，依法予以认可。（二）关于清华房地产公司所签的《货币补偿协议》能否涵盖清华房地产公司所主张损失的认定问题。第一，目前我国法律关于收回国有土地使用权及补偿的法律规定一是《中华人民共和国民法典》第三百五十八条之规定，建设用地使用权期限届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依据第二百四十三条的规定对该土地上的房屋以及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金；二是《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项规定，因公共利益需要，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权；第二款规定“收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。但目前我国对“适当补偿”的标准并无明确的规定。第二，案涉的《国有土地建设用地使用权出让合同》第二十条约定，“在特殊情况下，根据公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿。”结合我国目前的司法实践，行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的，应遵循及时合理补偿原则，根据土地面积、使用年限及批准用途等参照市场地价水平经过专业评估后进行补偿，才公平合理，不违背立法本意。具体本案而言，案涉出让合同中有关于补偿应经过评估程序的约定，但政府在收回案涉部分土地时未经评估，以致于清华房地产公司作为土地被征收者在案涉土地被征收多年后仍对此存疑，引发诉讼，郑州市政府在案涉土地补偿程序上确实存在不妥之处。第三，本案诉争的实质在于《货币补偿协议》中以清华房地产公司当时缴纳土地出让金和同期利息计算补偿金额是否适当。2020年7月31日，最高人民法院《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》正式施行，明确了四类案件应当进行类案检索。清华房地产公司提交了最高人民法院的类案行政判决书，同时本院在审理过程中，也在“中国裁判文书网”中也对国有土地使用权被收回后如何进行补偿进行了类案检索。清华房地产公司提交的案例及本院检索的类案，均认为行政机关在收回国有土地使用权时，仅按照土地原成本价予以补偿并不符合《土地管理法》第五十八条第二款“合理补偿”的立法原意，财产征收征用应遵循协商一致和合理补偿原则，综合实际情况确定公平合理的补偿金额。但与本案明显不同的是，清华房地产公司所提交的两篇案例是政府未遵循法定程序便作出收回国有土地使用权并作出补偿决定或通知，而本案中，因公共利益需要征收清华房地产公司部分土地时，与其进行了充分的协商并达成了一致意见。虽然政府在收回清华房地产公司部分土地的国有土地使用权时未按照约定进行评估，但清华房地产公司已经签订了《货币补偿协议书》并领取了补偿金，且在案涉土地因公共利益需要减少部分面积时，清华房地产公司向政府申请提出变更用地性质，提高容积率和增大建筑密度等变更规划许可的方式以减少损失，相关行政部门对于其提出的变更申请积极予以解决，郑州市城乡规划局将该地块用地性质、容积率及其他指标变化情况函告郑州市国土资源局，清华房地产公司随后又与郑州市国土资源局签订了《出让合同（合同补充条款）》，并同意因规划变更补缴了土地出让金。其的上述行为表明其认可其与金水区房屋征收与补偿办公室所签订的《货币补偿协议书》中的补偿金额。综上，虽然案涉土地补偿金额的认定未经评估鉴定程序，但《货币补偿协议书》合法有效，市政府的行政部门基于清华房地产公司的请求，变更了案涉土地的规划许可，间接对其因土地面积减少可能造成的损失也予以了弥补。（三）关于清华房地产公司司法鉴定申请应否准许的认定问题。在本案审理过程中，清华房地产公司提交司法鉴定申请书一份，申请对B-3-1地块因征收面积减少部分产生的地上建筑物、构筑物及其附属物设施的价值和被收回的剩余年限建设用地使用权市场价格及评估认定的直接损失及以及因项目延期开发造成的损失进行鉴定。本案因建设陇海路高架的需要，导致了清华房地产公司案涉地块部分面积的减少，客观上造成其因规划变更及延期开发产生一定的损失。但其已与金水区房屋征收补偿办公室签订了国有土地房屋征收补偿协议书，并已领取了补偿款项，且与郑州市国土资源局就案涉出让合同达成了新的补充条款。因此在损失已经得到补偿的情况下，清华房地产公司依据原出让合同条款的约定申请法院对其损失进行鉴定，不予准许。综上，清华房地产公司的诉讼请求缺少事实根据和法律依据，依法不予支持。河南省政府作出的豫政复决﹝2020﹞65号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回河南省清华房地产开发有限公司的诉讼请求。清华房地产公司不服一审判决，向本院上诉称：1.一审判决适用《民法典》错误，本案发生在民法典施行前，应当适用当时的《城市房地产管理法》。2.其公司的损失客观存在，依法依约应得到补偿。3.一审判决认为“进行了充分协商并达成一致意见”的表述与法律规定、事实证据不符。一是违背原出让合同约定。没有按照原约定对收回土地的价格及损失进行评估并补偿。二是货币补偿协议仅为部分补偿，未包含全部损失。4.货币补偿协议无效。金水区拆迁办不是法定的收回土地和补偿协议的主体，市政府没有书面委托其代表市政府签订协议，补偿的土地出让金及利息处于随时被政府要求返还状态。5.《出让合同（合同补充条款）》的签订，对变更用地性质，提高容积率和增加建筑密度，不能作为收回土地弥补损失的依据。规划方面的调整不等同于行政许可，不属于收回土地补偿的前提，补充协议中未对补偿进行任何约定。没有证据证明其放弃损失补偿。6.一审判决认定事实与行政复议决定认定事实相反，维持省政府的复议决定错误。7.拒绝其对涉案损失评估申请，涉嫌歧视清华公司，袒护政府违约行为。综上，请求撤销一审判决，改判支持其的诉讼请求。被上诉人郑州市人民政府答辩称：清华房地产公司已经签订书面协议，并且得到了补偿，其诉请额外补偿不能成立。1.清华房地产公司于2014年12月25日签订的《货币补偿协议》后，领取了补偿款。2.根据其的申请，有关部门对清华房地产公司余下的土地进行调整，变更了土地使用性质，提高了容积率等，签订了《出让合同（合同补充条款）》，其同意变更并补缴了出让金。上述协议合法有效，现其又提出额外巨额补偿要求，没有合同或者法律依据，也严重违背诚实信用。根据《最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）》“8.补偿安置协议的效力，人民法院应当尊重依法订立的补偿安置协议的效力，被征收人已签订安置协议，领取补偿费用且交出土地后，又起诉征收行为的，人民法院不予立案”，上诉人的诉请不应支持。3.答辩人并没有实施相关具体行政行为。本案中，上述协议的签订及实施，答辩人并不是主体。4.清华房地产公司超过法定的复议期限，即使清华公司在复议后15天内起诉，也不能规避对原行政行为超过法定起诉期限，应当依法驳回其的起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定：原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。综上，请求二审法院依法驳回上诉人清华房地产公司的起诉。河南省人民政府答辩称：清华房地产公司已经与金水区政府签订征收补偿协议，并领取补偿款，清华房地产公司再要求补偿的申请没有事实基础和法律依据，应不予支持。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，（一）关于本案起诉期限及适格被告问题，本院与一审法院认定一致，不再赘述。（二）案涉三个协议（合同）系协议方在自愿协商的基础上签订，并不违反法律规定，合法有效。1.清华房地产公司与郑州市国土资源局《国有土地建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），该合同为清华房地产公司取得国有土地建设用地使用权的依据。2.因陇海路高架工程建设的需要占用清华房地产公司的部分土地，郑州市金水区房屋征收与补偿办公室、陇海路高架及沈庄北路下穿隧道工程凤凰台街道办事处项目指挥部与清华房地产公司三方签订《陇海路高架工程征收河南省清华房地产开发有限公司国有土地货币补偿协议书》（以下简称《货币补偿协议》），约定占用土地所涉及的土地出让金及利息予以返还清华房地产公司，已履行。该协议解决了被占用土地的补偿问题，同时也是对原《出让合同》的修改。3.鉴于涉案地块面积的减少及规划变更的情况，清华房地产公司与郑州市国土资源局签订了《出让合同（合同补充条款）》，就该地块面积的减少及规划的变更等情况达成了新的约定，清华房地产公司同意因变更规划补缴相应的土地出让金，且已履行。该协议解决了对原《出让合同》修改及新出让条件的确认。2016年8月19日，依据上述三个协议（合同），清华房地产公司取得编号为豫（2016）郑州市不动产权第0000156号不动产证书；2017年8月25日，郑州市城乡规划局颁发编号为郑规建（建筑）字第410100201709116号《建设工程规划许可证》。此时从签订土地使用权出让合同――修改（补充）合同――到颁发不动产证书，完成了案涉国有土地建设用地使用权出让的全部法律手续，也说明因土地减少产生的补偿已协商解决完毕。（三）清华房地产公司于2020年诉求郑州市政府给予损失补偿没有事实和法律依据，依法不予支持。1.对《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的理解，该条第一款第一项规定，因公共利益需要，可以收回国有土地使用权；第二款规定，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。目前对“适当补偿”的标准并无明确的规定，本案中，所签订的《货币补偿协议》对清华房地产公司的补偿包括了占用土地出让金的本金及利息，并不违反法律规定，符合合理补偿原则。2.对原《出让合同》第二十条约定的理解，“在特殊情况下，根据公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿。”一是各方均无提供证据证明案涉土地上存有建筑物、构筑物及其附属设施，故本案不涉及该部分。二是“剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿”。因双方对占用土地的补偿已经达成《货币补偿协议》且履行完毕，故无需再进行评估。3.此外，清华房地产公司向政府申请提出变更下剩土地的用地性质，提高容积率和增大建筑密度等变更规划许可的方式以减少损失，相关行政部门对于其提出的变更申请积极予以解决，随后所签订的《出让合同（合同补充条款）》，同意对用地性质，提高容积率和增大建筑密度等变更规划，清华房地产公司也按照变更后的规划补缴土地出让金。故对案涉土地的规划变更许可，间接对清华房地产公司因土地减少可能造成的损失给予弥补。综上，清华房地产公司的诉讼请求缺少事实根据和法律依据，依法不予支持，河南省政府作出的豫政复决﹝2020﹞65号行政复议决定，结果正确、程序合法。原审法院判决驳回清华房地产公司的诉讼请求正确，本院予以维持，清华房地产公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人河南省清华房地产开发有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  肖海生审判员  李 娟审判员  苗春燕二〇二一年四月十九日法官助理王红媛书记员董凯莉