山西省运城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）晋08行终33号 上诉人（原审原告）李建群，男，1990年1月6日出生，汉族，住河津市。 委托诉讼代理人高西民，男，1948年7月18日出生，住陕西省韩城市。系韩城市龙门镇丰裕路社区推荐。 被上诉人（原审被告）河津市人民政府，住所地河津市泰兴东路一号。 负责人何伟，该市市长。 委托诉讼代理人魏克聪，山西聪锐律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）河津市僧楼镇人民政府，住所地河津市僧楼镇泰安大街中段。 负责人王文斌，该镇镇长。 出庭负责人李咏梅，该镇副镇长。 委托诉讼代理人李伟家，系农经中心主任。 委托诉讼代理人柏建芬，山西上韬律师事务所律师。 原审第三人河津市僧楼镇尹村村民委员会，住所地河津市僧楼镇尹村。 负责人师武军，系村主任。 委托诉讼代理人陈建功，系村委会副书记。 上诉人李建群因与被上诉人河津市人民政府、河津市僧楼镇人民政府、原审第三人河津市僧楼镇尹村村民委员会不履行颁发土地承包经营权证法定职责一案，不服临猗县人民法院（2020）晋0821行初49号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证；（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡(镇）人民政府补正。根据上述规定，河津市的农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作应由河津市的农业行政主管部门负责。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告申请的证据。第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。本案原告的诉讼请求是要求被告履行法定职责，对涉案土地依法进行确权登记，适格的被告应为河津市的农业行政主管部门：一、原告起诉时，列河津市人民政府、河津市僧楼镇人民政府为被告，被告答辩主体不适格，原告不是变更被告，而是追加河津市农林经济管理局为共同被告，被告不明确；二、在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案原告没有提交其向被告申请的证据予以证明，原告的起诉没有事实根据；三、原告申请对承包的土地进行确权登记，并没有提交其与所在的集体经济组织签订合法有效的土地承包合同，不具备确权登记的法定条件。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。本案原告要求判令被告履行法定职责，对原告承包经营的涉案土地进行确权登记，被告不明确，缺乏事实根据及理由，且不具备确权登记的法定条件，应裁定驳回起诉。关于原告诉求确权的涉案土地，应先予与发包方续签合法有效的承包合同，然后依据法定程序申请确权。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第四十九条、《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》第二条、第四条、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条第一款第一项、第十项、第三款之规定，裁定：驳回原告李建群的起诉。案件受理费50元，退还原告李建群。 上诉人李建群上诉称：一、1995年国家实行了二轮家庭承包土地经营权，当时上诉人全家共有三口人，共承包土地3.36亩，且颁发了家庭承包经营权证书，从1995年至2005年，上诉人一家按照国家法律法规享受着“家庭承包经营权”。二、2005年上诉人的父母还健在时，第三人以转包的形式将属于上诉人“家庭承包的西埝地”2.22亩作为本村的加工厂厂址，且定有协议（见原证据）。随后上诉人父母双亡（父亲2007年亡，母亲2009年亡）。直至2008年，第三人未曾建厂，又单方给上诉人一份“土地转包租赁证”，多年来，第三人随意调整所属上诉人的土地2.22亩，将上诉人的土地让其他人作为“坟地”使用，且用围墙围住该土地。强行每年给上诉人租金（从几百元至1980元），2016年至2018年，国家为了落实二轮承包具体实施“确权”，实施了“二轮承包的权证书”，收回了95年的“家庭承包经营权证”，重新补发新的“家庭承包经营权证书”，因上诉人当时在狱，无从知道二次的“家庭承包经营权证书”。直至2020年八月份，从其本家亲属口中知道，2018年河津市农村土地承包经营权“第005566号权证”在本家亲属手中，上诉人拿回后才知道其“行政违法”，这才引起了这次行政诉讼。三、此次“农村土地承包经营权证”是基于二轮承包的“权证”落实补发的“权证书”，而原权证书已经被二被上诉人收回，从1995年二轮承包时已经生效，而不是一审法院所认定：《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》法律规定溯及的法律效力。况且，”法规“中也对管辖权作出了明文规定是：“…县级以上人民政府…。”，所以，原审法院认定：主体不适格，是“牵强附会”。如若按照一审法院的说法，难道说是那一个人所作的“权证书”也应列为被告。四、法定的规定是本案依法依规的法律依据，并不是被上诉人的答辩作为依据进行审理。从一审判决书中不管是哪一条，都是以被上诉人的答辩进行了审理，“生拉硬套”的进行了法律上“原其误说”，所以，原审法院适法有误，望二审法院查清事实，还一个小小老百姓最起码的生存条件与一个农民“人权”归属。五、原审法院从未进行调查与落实，未曾“开庭审理”就径行“裁决”也是本案错裁定的原因之一，按照法律规定，被上诉人应出示1994年至1995年上诉人二轮承包的“农村土地承包经营权证”。此“上诉人的承包权证”是最原始的证据，按照法律规定，举证责任也是二被告上诉人的法定职责，在缺少“原始证据”的条件下，未开庭也未调查取证，明显地看出原审法院的偏袒行为是多么的严重。且上诉人所提供的证据完全可以证明第三人的违法行为的所在，而第三人与二被上诉人为违法行为寻找法律依据，是对法律的“亵渎”，明显地将二轮承包土地用围墙阻挡，多次的交涉又无结果。多次诉讼，其违法的行为照样执示。望二审法院只有“勘验”后，一切都会浮出水面。综上所述，上诉人认为原审法院不以事实证据为依据。轻信被上诉人的答辩而“径行”裁定，是违反法律法规，上诉人请求公正的审理此案，撤销原审判决，秉公而判。故请求，一、一要求撤销临猗县人民法院（2020）晋0821行初49号裁定。二、一审法院认定事实有错，且程序与适法有误，应予依法改判。 被上诉人河津市人民政府辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法裁定驳回上诉，维持原判。一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。（一）答辩人已履行相关法律职责，不是本案适格被告，《山西省人民政府办公厅关于印发山西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》晋政办发（2015）20号文件，第五条工作要求第（一）款明确了市、县政府的职责是负责组织、落实相关政策，答辩人在接到该通知后，便积极组织落实，印发了河政办发（2015）l7号文件《河津市人民政府关于全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》，安排部署相关工作，组织成立确权领导小组，并由相关部门以及村、镇开展了核查确认工作，市政府已履行了相关职责。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》的相关规定，河津市的农村土地承包经营权证备案、登记、发放等各项具体工作应由河津市农林经济管理局负责，故答辩人不是本案适格被告。（二）被答辩人上诉状中的陈述与事实不符。一审时，答辩人提交的《农村土地承包经营权登记簿》中，在《承包方调查表（表2）》和《承包地块点查表（表3）》承包方一栏中，均有被答辩人李建群的签名，签署时间分别为20l5年9月18日，2016年1月15日，即被答辩人于2015年9月份就已经知道重新补发新的“家庭承包经营权证书”一事，但被答辩人在上诉状中却谎称其2020年8月份才从本家亲属口中得知此事，明显与事实不符。二、一审法院作出裁定程序合法。（一）本案中，被答辩人的诉讼请求是请求答辩人履行法定职责，对其二轮承包的“土地”依法进行确权登记，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定：在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但一审时被答辩人并未举证证明其向答辩人提出过确权登记申请，事实上答辩人也从未收到被答辩人的确权登记申请，因此被答辩人的起诉不符合起诉条件。（二）在一审时，被答辩人列答辩人、河津市僧楼镇人民政府为被告后，又将河津市农林经济管理局追加为被告，属被告不明确，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。被答辩人的行为符合《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》中第三条第一款第一项和第十项的情形，因此在一审法院通过阅卷，对原、被告双方当面进行了询问、调查了解后，认为不开庭审理，作出驳回起诉的裁定程序合法。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求贵院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人河津市僧楼镇人民政府辩称：一、被上诉人河津市僧楼镇人民政府在本案中不是适格主体。本案诉讼主体不当，土地确权发证的机关并非被上诉人僧楼镇人民政府，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”，依据河政办发（2015）17号河津市人民政府办公室文件的规定，本次确权发证中河津市人民政府对各单位、各部门是有明确分工的。市、乡、村主要工作内容是：市农经部门负责具体组织实施，主要包括县信息化平台建设、测绘公司的招标、组织宣传发动、具体操作人员的组织培训、制订具体问题的解决方案和农村土地纠纷调解仲裁、调查公示表格、土地承包合同、登记簿的印制、承包经营权证的打印等；乡（镇）级负责原始资料的搜集、公示、确认、纠纷调解、权证的发放等；村级负责原始资料的搜集、配合地块的调查测量、纠纷调解，组织确认公示、承包合同签订等。按照以上行政法规及政府文件的要求，被上诉人不具有确权发证的职能，即河津市僧楼镇人民政府非本案适格主体。二、上诉人李建群在土地确权的各个环节过程中，均未提出自己土地权属确认有误的主张，亦未对已确权的承包地块情况提出异议，并签字、按捺手印予以认同了土地承包情况为“地块名称为柳林渠，1.14亩土地”的确权结果。2016年12月13日，上诉人李建群和僧楼镇人尹村村委会签订的编码为：1408821012080100006J《农村土地（耕地）承包合同》、2016年1月15日上诉人李建群签字确认的承包土地调查表（表3）承包地块草图、2016年5月1日上诉人李建群签字确认的承包土地调查结果核实表（表4）、2016年7月15日上诉人李建群签字确认的承包经营权公示结果归户表（表6），以上文件显示经过确权过程的几次核实，调查成果经审核公示确认，作为土地承包经营权确权的现实依据。上诉人李建群在以上确权的各个环节过程中对承包土地情况仅有地块名称为“柳林渠”1.14亩土地没有异议，并以签字按捺手印予以确认。三、上诉人在土地确权过程中及土地确权后均无对确权内容的异议及主张则无从谈起被上诉人河津市僧楼镇人民政府对被上诉人异议主张的内容有不履职不作为的情形。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请依法驳回上诉人李建群的上诉。 原审第三人河津市僧楼镇尹村村民委员会述称：94、95年左右李建群在我村还没有承包地，李长发去世后地租款都是李建群领取的。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人、或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第十五条规定，“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”本案中，上诉人李建群向原审法院起诉时以河津市人民政府为被告提起行政诉讼，本案属于法律规定的“对国务院部门或者县级以上政府所作的行政行为提起诉讼的案件”，应由中级人民法院作为管辖法院。原审法院对本案没有管辖权。上诉人李建群的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，应予驳回。原审法院裁定驳回上诉人李建群的起诉，结果正确，但理由不当。另，根据《山西省高级人民法院关于跨行政区域集中管辖行政案件的公告》第一条规定：“各中级人民法院实行一审案件相对交叉管辖”，“临汾、运城中院相互交叉”，“临汾中院管辖原由运城中院受理的一审行政案件，……”。第四条规定：“自2016年5月1日起，起诉人应当向跨行政区域管辖改革后有管辖权的人民法院提起行政诉讼……”。依据上述规定，上诉人李建群以河津市人民政府为被告提起行政诉讼，应向临汾中院起诉。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十六条、第八十七条、第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张晓波 审判员  林学武 审判员  裴黎杰 二〇二一年四月二十三日 书记员  余 婧