四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川14行终7号 上诉人（原审原告）李巧玉,女,1977年4月19日出生,汉族,住四川省仁寿县。 委托代理人谢文刚，四川英冠律师事务所律师。 委托代理人周丽霞，四川英冠律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）仁寿县人民政府视高街道办事处。住所地：四川省仁寿县视高街道东升街西段1号。 法定代表人王昆鹏，主任。 委托代理人曾丽英，女，仁寿县视高街道副书记。 委托代理人欧云鹏，北京大成（成都）律师事务所律师。 原审第三人李成贵，男，1946年6月26日出生，汉族，住四川省仁寿县。 原审第三人何淑清，女，1949年2月27日出生，汉族，住四川省仁寿县。 上诉人李巧玉因与被上诉人仁寿县人民政府视高街道办事处（以下简称视高街道办）、原审第三人李成贵、何淑清撤销土地征收补偿协议一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2020）川1402行初222号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明，原告李巧玉原系四川省仁寿县视高镇奋勇村6组村民，系第三人李成贵、何淑清之女。2002年原告取得农用地100㎡宅基地的使用权用于建房并办理了《建设用地批准书》《村镇规划建设许可证》。2013年3月1日，仁寿县人民政府作出仁府发〔2013〕8号通知，该通知中安置办法第四条载明：各乡镇人民政府是辖区征地拆迁补偿安置工作实施主体，具体负责辖区内征地拆迁补偿安置工作。2019年5月10日，四川天府新区眉山管理委员会办公室印发天眉管办〔2019〕13号通知，载明依据仁府发〔2013〕8号通知的相关规定，结合该区域有别于农村区域的实际情况，本着公正、公平、公开的原则，制定国道213视高段集体土地上房屋拆迁补偿安置方案：一、拆迁范围，国道213二号桥至国道213与花海大道交叉口沿国道213两侧区域；二、拆迁补偿安置原则（一）坚持公正、公开、公平的原则；（二）集体土地上房屋拆迁补偿严格按照仁府发〔2013〕8号通知执行；（三）集体土地上的临街路门市补偿，以房屋资产价值评估结果和经营收益评估结果为参考依据；（四）拆迁补偿加奖励的原则；三、门市的认定：（一）临街临路房屋第一层主体以该房屋原始结构测量数据计算确定门市面积；房屋底层进出口通道、大门、车库、库房和生产、生活辅助用房不能认定为门市；五、奖励（一）门市奖励：（1）签约奖自本项目启动签约之日起30日内签订拆迁补偿协议，奖励临街临路门市评估总价20%；在31日至60日内签订拆迁补偿协议，奖励临街临路门市评估总价10%；在61日至90日内签订拆迁补偿协议，奖励临街临路门市评估总价5%；在91日后签订拆迁协议的不予奖励；（2）腾房奖按房屋面积计发签约腾房奖；自本项目启动签约之日起30日内签订拆迁补偿协议，并在签订协议后20日内腾空所有房屋经验收合格的，每平方米奖励600元；在31日至60日内签订拆迁补偿协议，并在签订协议后20日内腾空所有房屋经验收合格的，每平方米奖励400元；在61日至90日内签订拆迁补偿协议，并在签订协议后20日内腾空所有房屋经验收合格的，每平方米奖励200元；在91日及以后签订拆迁补偿协议的不予奖励。 2018年8月22日，原告李巧玉之夫陈为民在入户调查登记表（集体）、房屋基础装饰装修复核表上签字。2019年5月4日，原仁寿县视高镇人民政府（以下简称视高镇政府）委托武汉极点地理信息测绘工程有限公司成都分公司对李巧玉案涉房屋进行实地丈量，经测绘原告房屋总层数2层，建筑总面积163.24㎡，其中一层商业总面积76.11㎡。之后视高镇政府委托四川鼎泰房地产土地资产评估有限公司对原告位于××镇××村××组××地上房屋进行评估。2019年5月14日，第三人李成贵代原告签署拆迁门市面积确认书。该确认书载明面积76.11平方米。2019年5月14日，原告之夫陈为民在《仁寿县视高镇集体土地上零星林木果树登记表》《集体土地上构筑物及其他附属设施登记表》上签字。2019年6月17日，四川鼎泰房地产土地资产评估有限公司出具房地产估价报告载明，根据委托人提供的天眉管办〔2019〕13号通知、《估价委托书》《不动产权籍调查表》，估价对象土地实物状况：“坐落××镇××村×组，用途系宅基地”；建筑物实物状况：“坐落××镇××村×组，总楼层2层，所在楼层1层，用途商业、面积76.11㎡，评估单价20120元／㎡，评估总价1531333.2元。” 2019年7月17日，第三人李成贵、何淑清代原告李巧玉与视高镇政府签订《视高镇集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议》）载明：甲方为视高镇政府，乙方户主为李巧玉；房屋坐落地址为××社（原××村×组）；临街临路门市面积76.11平方米，补偿小计1685793.88元；家庭总人口1人，符合安置政策已安置1人；住房面积87.13平方米，补偿小计41822.4元；地上构筑物及附属设施补偿小计7210元；自来水、天然气、动力电户头费补偿3000元；拆迁奖励（腾房奖符合安置人员所占房屋面积87.13㎡、奖励标准600元/㎡，奖励金额52278元，临街临路门市签约奖306266.64元［1531333.2元×20%］），小计358544.64元；拆迁补偿及拆迁奖励总额2096370.92元；甲方为安置对象提供60平方米/人的安置房（清水房），符合安置政策已安置人员为户主李巧玉。协议还约定了双方的权利义务以及违约责任，视高镇政府及法定代表人、组长徐×、经办人杜××在协议甲方处签章，李成贵、何淑清在协议乙方处签字捺印。同日，李成贵、何淑清向视高镇政府出具《承诺书》载明，因女儿李巧玉不愿意签字，为了不影响这次拆迁奖励政策，家庭经济受损，郑重承诺本次签协议书负所有法律责任，且自愿签字无任何受胁迫、要挟。2019年8月2日、8月4日，何淑清签署旧房移交单，并于8月4日将案涉房屋交由拆迁公司，拆迁公司负责人杜××在移交单上签字。2019年11月14日，原告办理领款签字手续，领取了2096370.92元的存单。后原告对补偿安置协议不服，遂提起诉讼，请求：撤销李成贵代李巧玉签订的安置补偿协议。 另查明，原视高镇政府现已更名为视高街道办。案涉环天府新区快速通道（国道213线视高段）项目用地至今未取得征收土地及农用地转用审批手续，该项目于2019年6月18日正式启动签约程序，项目奖励分为三个阶段：第一阶段2019年6月18日至2019年7月17日，并于签约后20日腾空房并交付钥匙；第二个阶段2019年7月18日至2019年8月17日，并于签约后20日腾空房并交付钥匙；第三阶段2019年8月18日至2019年9月17日，并于签约后20日腾空房并交付钥匙。 还查明，第三人李成贵提交证据上载明的170559.32元，系拆迁公司负责人杜××向李成贵解释2019年7月17日签订与7月18日签订《补偿安置协议》，在拆迁奖励金额上的区别。 一审认为，本案的争议焦点为：是否应当撤销案涉补偿安置协议。 行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议。因此，本案被告视高街道办与原告李巧玉签订的《补偿安置协议》属于行政协议。因行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。对于行政协议撤销的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于撤销的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同撤销的规定。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定了当事人申请撤销合同的条件。本案中，基于环天府新区快速通道（国道213线视高段）项目建设这一社会公共利益所需，被告作为辖区征地拆迁补偿安置工作实施主体，在核实原告房屋面积、结构、集体土地上构筑物等相关信息，并向原告之父即第三人李成贵解释清楚奖励政策后，与原告父母即第三人李成贵、何淑清在平等、自愿、协商一致的基础上，签订《补偿安置协议》并不违反法律禁止性规定，亦不具有上述法律规定的可撤销情形。第三人虽称受政府工作人员胁迫签署协议，但其并未提供受胁迫的证据，签署协议后，原告于2019年11月14日前往被告处领取存2096370.92元存单，视为对其父母代签订协议的追认。故被告与原告父母签订《补偿安置协议》并未损害原告合法权益，原告请求撤销协议的理由不成立。 根据修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条第一款规定，本案涉及农村集体土地征收，由于环天府新区快速通道（国道213线视高段）项目至今未取得批文，应认定被告与原告父母代原告签订的协议所依托的征收行为未取得批准，属于所依托的征收行为没有依据的违法行为。本案所诉的补偿安置协议系为实现环天府新区快速通道（国道213线视高段）项目这一公共利益需要而签订，且原告房屋已拆除，无法恢复原状，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，确认被告与第三人代原告签订的《补偿安置协议》违法，但保留协议效力。 综上，第三人李成贵、何淑清代原告李巧玉与被告视高街道办签订的补偿安置协议，不符合撤销的法定要件，对原告的诉讼请求，该院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决：确认被告仁寿县人民政府视高街道办事处与第三人李成贵、何淑清于2019年7月17日代原告李巧玉签订的“视高镇集体土地上房屋拆迁补偿安置协议”违法。本案受理费50元，由被告视高街道办负担。 上诉人李巧玉上诉称：一审认定事实错误、适用法律错误。一、被上诉人无征地批文违法征地，故李成贵代上诉人签订的补偿安置协议违法，依法应撤销。二、被上诉人的征地行为不是为了公共利益，一审认定被上诉人为公共利益征地系认定事实和适用法律错误。三、根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，因重大误解、显失公平，以欺诈胁迫手段或乘人之危而订立的合同属可撤销的合同。李成贵、何淑清系受拆迁工作人员欺骗而签协议，且不签协议的业主是按1.8倍容积率赔付，上诉人因此损失几百万元，协议显失公平。四、上诉人的行为没有表示对补偿安置协议效力的追认。上诉人明确告知拆迁办工作人员不认可该协议，但其威胁上诉人如不领拆迁款就将该款给上诉人父母，因李成贵曾私扣上诉人钱财，故上诉人便前往领款，但非对协议的认可。请求撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人视高街道办辩称：一、答辩人对一审认定事实无异议。二、一审认为补偿安置协议虽被确认违法，但保留协议效力符合法律规定。因案涉项目属基础设施建设，属公共利益，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定。三、被答辩人的房屋所占土地性质为宅基地而非国有土地，1.8倍容积率计算方式仅适用于国有土地使用权证。四、答辩人依据被答辩人提交的《村民建住房用地审批表》认定其父母作为房屋共有人因家庭共同利益代其签订补偿安置协议，不违反法律法规的强制性规定。被答辩人的父母称受到答辩人的胁迫和欺骗才签订了补偿协议，但未提供相关证据予以证实，协议内容符合安置方案的规定。请求驳回上诉。 原审第三人李成贵、何淑清述称，上诉人的户口与原审第三人的户口是分开的，协议涉及的上诉人宅基地是自己买来修的，上诉人不同意签协议，原视高镇政府工作人员叫原审第三人代签，威胁不签的话就可能因签约期限而减少金额，诱惑原审第三人签的。 经审理查明，上诉人李巧玉的房屋总建筑面积为163.24㎡，其中底层门市面积为76.11㎡，其他房屋面积为87.13㎡。上诉人与视高街道办于2019年7月17日所签补偿安置协议中，其门市的补偿金额系以评估价20120元／㎡确定，其他房屋系按四川天府新区眉山管理委员会办公室印发的天眉管办〔2019〕13号通知载明的补偿标准220元／㎡和搬迁补偿、装饰装修补偿标准确定的金额。上诉人于2002年12月取得的《建设用地批准书》所附《农村村民建住宅用地审批表》载明，上诉人家庭总人口5人，其中包括上诉人之父母即原审第三人李成贵、何淑清；上诉人于同年12月取得的《村镇规划建设许可证》载明，建设者李巧玉，建设者人数5人；而上诉人主张协议显失公平参照的案外人李×等人于2000年、2001年的《建设用地批准书》所载内容与上诉人的批准书主要内容相同，但李×等人取得了《村镇（建制镇）建设用地规划许可证》《村镇（建制镇）建设工程规划许可证》《村镇（建制镇）建设项目工程选址意见书》，其中《用地规划许可证》上载明准予办理征用划拨土地手续，用地项目为商业、住宅，上诉人本案中未提供该两证一书。 本案查明的其他事实与一审查明的其他事实一致，本院予以确认。 以上事实，有一审判决载明双方当事人提供的并随案移送本院的证据和一审庭审笔录、二审询问笔录证实。 本院认为，本案争议焦点为上诉人李巧玉与被上诉人视高镇街道办签订的补偿安置协议是否符合法律规定的可撤销情形。 本案中，虽被上诉人视高街道办与上诉人李巧玉所签补偿安置协议涉及的集体土地征收未取得征地批复，但协议是否无效与签订该协议的事实根据是否合法，是不同的问题，其以案涉征地程序不合法为由，主张签订补偿安置协议不合法，于法无据；被上诉人作为仁寿县政府确定的案涉集体土地征收补偿安置的实施主体，有签订补偿安置协议的主体资格；故上诉人与被上诉人签订的补偿安置协议不构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，……”和协议签订时适用的《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”规定的导致协议无效的情形。 本案被诉的补偿安置协议虽系上诉人之父母即原审第三人在未得到上诉人授权的情况下以上诉人名义签订，但原审第三人作为案涉房屋宅基地的共同使用权人，代表其他共有人签订协议并无不当，且协议内容符合补偿安置方案的规定，上诉人在协议签订后已领取了协议约定的补偿款，应视为对协议的追认。上诉人主张协议系受胁迫和欺骗而签订，应予撤销的理由，无证据证实，该理由不能成立；上诉人主张协议显失公平而应撤销的理由，因协议涉及的房屋系农村集体宅基地上的房屋，无证据证实系国有土地上的房屋，上诉人所提供的建房证据与案外人建房证据类型及内容不尽相同，不能证实上诉人房屋的情形与案外人的房屋情形相同，故案外人的补偿安置与上诉人不具有可比较性，上诉人以此主张与被上诉人签订的补偿安置协议显失公平的理由，证据不足，案涉协议不构成《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”和《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第二项及第二款“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”规定的协议可撤销的情形，上诉人的理由及请求均不能成立。 综上，上诉人李巧玉主张应撤销其与被上诉人视高街道办签订的补偿安置协议的理由及请求均不能成立，本院不予支持；原审认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人李巧玉负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈继兵 审判员  姚俊辉 审判员  胡海东 二〇二一年四月十四日 书记员  沈 兰