湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行再1号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：金华，男，1964年4月18日出生，汉族，住湖南省新化县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张绍文，男，1954年1月10日出生，汉族，住湖南省娄底市娄星区。两再审申请人共同委托诉讼代理人：高建新，北京市中凯律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省人民政府。住所地：湖南省长沙市天心区湘府西路**。法定代表人：毛伟明，省长。委托诉讼代理人：吴文彬，湖南省司法厅工作人员。委托诉讼代理人：柳青青，湖南省司法厅工作人员。再审申请人金华、张绍文因与被申请人湖南省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服本院（2019）湘行终1486号行政判决，向最高人民法院申请再审。该院于2020年12月7日作出（2020）最高法行申6994号行政裁定，指令本院再审。本院受理后依法组成合议庭，于2021年1月19日公开开庭进行了审理。再审申请人金华、张绍文及其委托代理人高建新，被申请人省政府委托代理人柳青青、吴文彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2018年1月26日，曾永辉、陶胜君分别向新化县商务粮食局提交湖南省新建加油站（点）申报表，申报新建新化县三桥东加油站、新化县沿河路加油站。1月29日，新化县商务粮食局在该表上签署同意。2月5日，省商务厅在该表上签署同意。2018年6月4日，娄底市公共资源交易中心发布娄新国土出告字〔2018〕17号、18号国有建设用地使用权挂牌出让公告，土地位置分别是新化县经济开发区天子山路南侧、上梅街道办事处天子山路北侧，土地用途均为商服（加油站）。7月4日，金华、张绍文竞得上述公告所涉两地块的国有建设用地使用权，并与娄底市公共资源交易中心签订了成交确认书。2018年7月9日，金华、张绍文向新化县商务粮食局提交新建新化县资江三大桥西即沿河路加油站、资江大桥东加油站的申请。7月11日，新化县商务粮食局以该地段加油站项目规划确认文件省商务厅已经审批并处于有效期为由，对两金华、张绍文的申请不予受理。金华、张绍文不服，向省政府申请行政复议。10月19日，省政府收到金华、张绍文的申请。10月23日，省政府向省商务厅发送行政复议答复材料。11月2日，省商务厅向省政府作出答复并提交了相关证据材料。11月28日，省政府追加曾永辉和陶胜君为第三人并发送了参加行政复议通知。12月3日，曾永辉、陶胜君向省政府作出答复并提交了相关证据材料。12月20日，省政府作出湘府复驳字〔2018〕116号驳回行政复议申请决定（以下简称116号驳回复议申请决定）并向各方当事人邮寄送达。该复议决定认为金华、张绍文向商务部门申请核发规划确认文件前，第三人已取得了该规划确认文件，且核发规划确认文件时，金华、张绍文与案涉两宗地及拟建设项目并无法律上利害关系，其复议申请不符合受理条件，申请不具有申请行政复议的资格，决定驳回其行政复议申请。金华、张绍文仍不服，提起本案诉讼。请求撤销省政府作出的116号驳回行政复议申请决定。一审法院认为：本案的争议焦点是金华、张绍文与省商务厅作出的涉案规划确认行为有无利害关系。因省商务厅作出案涉规划确认行为时，金华、张绍文既未取得相关加油站规划点的规划确认文件，也未向省商务厅提出申请，同时，金华、张绍文当时也未竞得案涉土地的使用权，未签订土地成交确认书，对相关土地并无任何合法权益，因此，省商务厅作出案涉规划确认行为时，在法律上无需考虑，事实上也不可能考虑只是潜在申请人的金华、张绍文的利益，省政府认定金华、张绍文与省商务厅所作案涉规划确认行为即被申请复议行为无利害关系，并无不当，其据此认定金华、张绍文的申请不符合行政复议的受理条件并经法定程序在法定期限内作出116号驳回复议申请决定，具有事实根据，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项、第四十八条第一款第二项的规定，程序合法。金华、张绍文主张其与被申请复议行为具有利害关系，无法律依据，不予采信，其据此主张116号驳回复议申请决定违法并诉请撤销理由不成立，不予支持。金华、张绍文主张省商务厅所作案涉规划确认行为违法的问题，可通过申请行政监督的途径反映。金华、张绍文主张其为取得相关土地进行了投入存在损失的问题，与本案无关，应向有关行政机关寻求救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回金华、张绍文的诉讼请求。本案案件受理费50元，由金华、张绍文负担。金华、张绍文不服上述判决，提起上诉称：1.原审法院认定事实错误。省商务厅核发涉案加油站规划确认文件的行政行为违反城乡规划法、行政许可法和加油站用地出让政策与法律，应予撤销。金华、张绍文依法取得新化县经济开发区天子山路南侧、上梅街道办事处天子山路北侧加油站建设用地使用权，需办理加油站规划确认文件，省商务厅审批认定一个规划加油点只核发一个加油站规划确认文件，影响了金华、张绍文申请办理加油站规划确认文件，侵害了金华、张绍文的合法权益，金华、张绍文与省商务厅审批涉案加油站规划确认文件的行为存在利害关系。2.原审法院适用法律错误。省政府没有履行对省商务厅审批涉案加油站规划确认文件行为的合法性与合理性进行审查的职责，不能证明省商务厅的上述审批行为的合法性和适当性，也不能证明省政府作出的116号驳回复议申请决定合法。3.原审法院以行政行为发生的时间节点作为判断有无利害关系的唯一标准，以金华、张绍文与省商务厅审批涉案加油站规划确认文件的行为没有利害关系为由，支持省政府的复议决定，是选择性适用法律，刻意回避行政违法行为。请求：撤销原判；撤销116号驳回复议申请决定；将省政府和省商务厅列为共同被告。二审法院查明的事实与一审查明的一致。二审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法利益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”判断当事人与被诉行政行为之间是否存在利害关系，应当以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护当事人诉请保护的权利或法律上的利益作为主要标准。当事人主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对于事后形成的权益或者已经消失的权益，当事人无权申请行政复议或提起行政诉讼。本案中，省商务厅于2018年2月5日在案外人曾永辉、陶胜君提交的《湖南省新建加油站（点）申报表》中签署同意的确认意见，金华、张绍文于2018年7月4日竞得涉案国有建设用地使用权，并与娄底市公共资源交易中心签订了成交确认书。即省商务厅作出上述加油站（点）规划确认行为时，金华、张绍文尚未竞得涉案国有建设用地使用权，省商务厅在作出该规划确认行为时无法考虑金华、张绍文事后取得的涉案土地相关权益，金华、张绍文与该规划确认行为没有法律上的利害关系。省政府据此认为金华、张绍文的行政复议申请不符合行政复议受理条件，经过法定审查程序，并在法定期限内作出116号驳回复议申请决定，并无不当。金华、张绍文如对商务部门不予受理其新建加油站申请的行为不服，可以另行主张权利。综上所述，金华、张绍文的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人金华、张绍文负担。金华、张绍文申请再审称：1.省商务厅作出的新建加油站规划确认文件属于行政许可，应以取得相关土地使用权为前提条件，二者次序不能颠倒。省商务厅针对案外人新建加油站申请实施的规划确认行为明显不当，限制了再审申请人作为竞买人参与公平竞争，对其申报新建加油站规划确认文件的合法权益造成妨碍，再审申请人与该行政许可行为之间存在利害关系。2.原审法院的争议焦点与判决理由指向不同，前者是指在再审申请人竞得涉案土地使用权之后，其与省商务厅规划确认行为有无利害关系；后者回答的是省商务厅作出规划确认文件之时，再审申请人与该行政行为有无利害关系。省商务厅明知案外人不享有涉案土地使用权，仍然核发规划确认文件违法。3.原审判决未就省商务厅规划确认行为进行合法性审查，认定事实的证据不足，适用法律错误。请求：1.撤销湖南省高级人民法院（2019）湘行终1486号行政判决、湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初15号行政判决；2.撤销湖南省人民政府湘府复驳字（2018）116号驳回行政复议申请决定书。省政府答辩称：1.答辩人作出的复议决定程序合法。2018年10月19日，答辩人收到金华、张绍文提出的行政复议申请书，答辩人于同年10月23日向省商务厅发出《行政复议答复通知书》，要求其提交作出行政行为所依据的证据、依据和其他有关材料。根据案情需要追加曾永辉和陶胜君为复议第三人，并要求其提交书面意见及有关材料。2018年12月20日作出《驳回行政复议决定书》并送达给当事人。答辩人作出的复议决定程序合法。2.答辩人作出的复议决定内容合法。2018年2月，省商务厅作出涉案规划确认行为时，金华、张绍文既未取得相关加油站规划点的规划确认文件，也未向省商务厅提出申请，并且当时金华、张绍文也未竞得涉案土地使用权，未签订土地成交确认书，对相关土地并无任何合法权益，故金华、张绍文与省商务厅作出的涉案加油站规划确认行为无法律上的利害关系，不具有申请行政复议的主体资格，答辩人驳回金华、张绍文的行政复议申请并无不当。在再审中，金华、张绍文提交如下证据：1.娄底市公共资源交易中心娄新国土出告字（2018）17号、18号国有土地使用权挂牌出让公共项目档案资料中竞买人曾永林的资料。拟证明曾永辉、陶胜君未参与涉案土地竞买。2.自然资源部在2020年5月18日政府信息告知书。拟证明建加油站应先取得土地使用权。3.涉案土地转用、征收等相关文件以及土地征收补偿协议。拟证明省商务厅核发确认文件侵犯农村集体和国家财产权、再审申请人合法权益。4.相关部门投诉信及回复。拟证明再审申请人为维权多次投诉，再审申请人与涉案行政行为有利害关系。5.湖南省娄底市中级人民法院（2020）湘13行终133号行政判决及再审申请立案受理通知。拟证明因涉案省商务厅确认文件致使当地政府解除与再审申请人就涉案土地签订的成交确认书而导致诉讼。省政府质证意见为，除证据4中部分投诉信真实性无法核实外，其余证据真实性予以认可，但其证明目的不予认可。本院认为，上述证据均不属于新证据，且与本案没有关联，不予采信。原审认定的事实正确，本院再审予以确认。本院再审认为，本案争议焦点是金华、张绍文与省商务厅作出的案涉新建加油站的规划确认行为是否存在利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”根据上述规定，与具体行政行为是否具有利害关系是认定行政复议申请人资格和行政诉讼原告资格的重要标准。所谓利害关系，是指公民、法人、其他组织的权益受到行政行为影响，存在受到伤害的可能性。利害关系应限于法律上的利害关系，且一般仅指公法上的利害关系。判断是否存在公法上的利害关系，应以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护当事人诉请的权利或法律上的利益。当事人主张的权益，应以行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对于事后形成的权益或者已经消失的权益，当事人无权申请行政复议或提起行政诉讼，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律规定。本案中，省商务厅作出为案外人曾永辉、陶胜君核发涉案加油站规划确认文件的行政行为时，金华、张绍文虽然并没有竞得涉案加油站土地使用权，但因省商务厅当初对涉案加油站作出的规划确认文件具有排他性和时效性，在金华、张绍文竞得新建加油站土地使用权后因原规划确认文件效力仍在存续期间，省商务厅不能为金华、张绍文办理另外的规划许可，即因省商务厅原先的规划许可行为的存续导致金华、张绍文事后办理规划许可受到影响。因此，金华、张绍文通过竞拍方式与涉案土地使用权形成特殊权益后，其与省商务厅事先作出的原规划确认文件即形成法律上利害关系，金华、张绍文具有申请复议人资格。原一、二审法院、省政府仅以省商务厅作出确认文件时，金华、张绍文未竞得涉案土地使用权益，湖南省商务厅无法考虑其事后取得的涉案土地相关权益，金华、张绍文与该规划确认行为之间没有利害关系，属于适用法律错误，应予纠正。综上，再审申请人金华、张绍文的申请再审理由成立，对于再审请求予以支持。原审判决适用法律错误，应当予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销湖南省高级人民法院（2019）湘行终1486号行政判决、湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初15号行政判决；二、撤销湖南省人民政府湘府复驳字〔2018〕116号行政复议决定；三、责令湖南省人民政府在本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由湖南省人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二一年四月十二日法官助理张颢严书记员杨柳附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的；……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。