江苏省连云港市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）苏07行赔终8号 上诉人（原审原告）连云港市板浦水务有限公司，住所地连云港市海州区板浦镇南门外。 法定代表人张明华，该公司总经理。 委托代理人钟玉红，江苏润国律师事务所律师。 上诉人（原审被告）连云港市海州区板浦镇人民政府，住所地连云港市海州区板浦镇新区大道一号。 法定代表人陈**，该镇镇长。 出庭行政机关负责人葛加龙，该镇党委统战委员。 委托代理人严学荣，江苏田湾律师事务所律师。 上诉人连云港市海州区板浦镇人民政府（以下简称板浦镇政府）诉上诉人连云港市板浦水某有限公司（以下简称板浦水某公司）行政赔偿一案，不服江苏省连云港经济技术开发区人民法院（2019）苏0791行赔初56号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人板浦镇政府葛某作为行政机关负责人出庭应诉，该镇委托代理人严学荣、上诉人板浦水某公司法定代表人张明华、委托代理人钟玉红到庭参与诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2003年6月6日，原灌云县板浦镇政府（甲方）与张明华（乙方）签订板浦自来水厂出售合同书，甲方将板浦自来水厂整体出售给乙方（包括土地、房产及其它资产），出售价格为80万元。合同签订后，张明华支付了80万元的改制款，成立灌云县板浦水某有限公司，并办理了土地使用权证（证载面积5067平方米）及房屋所有权证（684.48平方米）。板浦镇区划从灌云县变更为海州区后，原灌云县板浦水某有限公司名称变更为连云港市板浦镇水某有限公司，法定代表人为张明华。 2019年1月22日，板浦镇政府向板浦水某公司及张明华发出《关于商请临时停水的函》内容主要为：板浦镇区自来水改造工程是市区两级高度关注的居民饮水安全的民生工程，前期在征得板浦水某公司及张明华同意的前提下，对公司资产进行评估，同时实施管网改造工程，为确保春节前市区自来水能够在板浦镇镇区并网入户，提请板浦水某公司于2019年1月24日上午8时至2019年1月26日下午6时暂停供水，以便新老管网对接。如不配合，由此造成的一切影响与后果由板浦水某公司及张明华承担。2019年1月23日，板浦水某公司及张明华对板浦镇政府回函，内容主要为：出售合同签订后，张明华履行了约定的义务，2018年，板浦镇政府在未经张明华同意且无协商办理任何水厂回购或收购手续的情况下，把连云港市自来水有限责任公司作为板浦镇供水单位，并且板浦镇政府和连云港市自来水有限责任公司在板浦镇范围内组织供水网络设施工程施工，其行为已经严重违反了双方的合同约定，侵犯了张明华在板浦镇享有的供水权，造成了经营损失。经张明华与板浦镇政府多次协商未果。基于上述原因，张明华于2019年1月2日向海州区法院提起民事诉讼，要求板浦镇政府继续履行出售合同及要求板浦镇政府和连云港市自来水有限责任公司停止在板浦镇范围内进行供水网络设施施工建设。此次回函也提出了上述要求，且要求在双方解决争议前，维持供水现状，停止一切侵权行为。板浦水某公司同时表明，板浦镇政府《关于商请临时停水的函》内容对公司及张明华不产生任何事实上和法律上的约束力。2019年1月25日，板浦镇政府对板浦镇政府强行关闸停止其供水，并开挖管道对板浦水某公司的供水管网与市区进行对接。张明华打电话报警，称板浦自来水厂南门处，因为停水问题有人闹事。 另查明，板浦镇政府与板浦水某公司双方委托江苏先河房地产资产评估测绘造价咨询有限公司对该公司位于板浦镇范围内的相关房屋、土地、构筑物、装饰装修及附属设施、设施设备及供水管网等资产进行评估，评估价值为10592650元，有效期为2019年7月16日至2020年7月15日止。 再查明，张明华曾向海州区法院起诉板浦镇政府买卖合同纠纷一案，后张明华撤诉。板浦水务公司又向灌南县法院起诉板浦镇政府行政管理纠纷一案，因该案不属于环境资源案件集中管辖范围，灌南县法院裁定该案移送一审法院处理。板浦水某公司提起诉讼要求确认板浦镇政府终止其供水、毁损、占有使用其供水设施的行为违法的同时，一并提起本案行政赔偿诉讼。一审法院依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定，决定分别立案，并进行了合并审理。一审法院于2020年6月8日作出(2019)苏0791行初584号行政判决书，判决确认板浦镇政府终止板浦水某公司供水，并毁损、占有、使用该公司供水管网等供水设施的行为违法。 一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第十五条第一款规定：人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条规定：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 根据上述规定，当事人有权获得国家赔偿的是其合法权益受到侵害,并且应当对其主张的合法权益受到侵害的事实提供证据予以证明。本案中，板浦水某公司提供的照片等证据证明其供水管网被板浦镇政府开挖并与市区管网对接，板浦水某公司的该行为已被确认违法。资产评估报告是板浦镇政府在进行城乡供水一体化建设中，经与板浦水某公司双方共同委托，对水某公司所涉及的房屋、土地、构筑物、装饰装修及附属设施、设施设备及供水管网等资产进行的评估，是为板浦镇政府回购板浦水某公司资产提供的价格参考，且双方均予以认可。但因双方对资产回购事宜因赔偿数额、过户程序、公司职工安置等问题未达成一致意见，在此基础上板浦镇政府未经板浦水某公司同意，强行终止板浦水某公司供水并将公司供水管网与市区进行对接，侵害了公司的合法权益，应当按照该评估报告的评估总价即10592650元对公司进行赔偿。板浦镇政府辩称其仅是将供水管网对接，而板浦水某公司的房屋、土地等其他财产仍为该公司所有，被其所控制，即使需要补偿，仅需补偿供水管网的款项4675476元。对此，一审法院认为，板浦水某公司主要经营范围是自来水生产和供应等，而房屋、土地及其他资产是为自来水生产和供应所服务的，在板浦镇政府终止板浦水某公司供水并将供水管网与市区相对接后，板浦水某公司的主要经营项目便不复存在，而与之相配套并为之服务的房屋土地等资产也就失去了存在的价值，因此板浦镇政府应当按照资产评估报告的总价进行赔偿，而不仅仅对供水管网的价格进行赔偿。板浦水某公司在获得相应赔偿时，应当按相关规定，有义务协助板浦镇政府办理有关产权过户手续。 板浦水某公司主张的工人工资和工人安置费用以及5吨净水剂的损失，因板浦镇政府终止该公司供水，致其不能生产经营，故板浦水某公司的主张具有合理性，应当予以赔偿，但因板浦水某公司并未提供充分证据予以证明，故对板浦水某公司的该主张不予支持。板浦水某公司主张的14万多元接水费以及永平村欠1.8万元水费，非因板浦镇政府强制行为所致，且部分系板浦镇政府对权利的自行处置，可另行主张，对该两项费用不予支持。 综上，一审法院依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项的规定，判决：一、板浦镇政府于判决生效之日起三十日内赔偿板浦水某公司10592650元；二、驳回板浦水某公司的其它诉讼请求。 上诉人板浦水某公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.改判支持其关于要求板浦镇政府赔偿工人工资595000元、工人安置费503010元、5吨净水剂损失13000元，撤销一审判决中涉及上述费用证据不足的认定；2.判令板浦镇政府赔偿其接水费14万元及永平村欠水费1.8万元。事实与理由：1.板浦镇政府对板浦水某公司强行关闭停止供水，并开挖管道等违法事实已经（2019）诉0791行初584号行政判决书认定。在此过程中，板浦镇政府与公司协商，称工人工资由政府发放，工人由其全部回收安置，与板浦水某公司无关。2019年3月，板浦镇政府从其银行账户直接发放工人基本生活费及相关养老保险费用共计35000元。2019年4月-2020年6月，板浦镇政府称工人仍由其安置，但因企业回购问题未达成一致意见，要求以公司名义发放工人工资，由板浦镇政府出借款项，共发放工人工资59.5万元，镇政府对此事实予以认可。2.因板浦镇政府终止该公司供水，导致无法继续生产，公司终止与工人劳动合同需要支付经济补偿金，该批工人均为企业改制时留下的，需要支付安置费用共计503010元。3.因板浦镇政府终止该公司供水，导致无法继续生产，退还居民接水费14万元，且该笔费用已被板浦镇政府接收。永平村欠1.8水费亦因此无法收取，应当由板浦镇政府赔偿。因此，一审判决对上述费用不予支持错误。请求二审法院在一审判决赔偿数额基础上改判支持其上诉请求。 针对板浦水某公司的上诉请求，板浦镇政府辩称：其并未强行毁损、占有、使用板浦水某公司的供水管网等设施，未终止该公司供水权利，而是实施城乡一体化建设将板浦镇的供水管网与市区对接，故板浦镇政府不存在违法行政行为。因板浦水某公司未举证证明工人工资、工人安置费以及净水剂损失，尤其是接水费和永平村欠付的水费与其无关，一审判决对板浦水某公司的上述诉求不予支持正确。请求二审法院依法驳回板浦水某公司的上诉请求。 上诉人板浦镇政府上诉请求：撤销一审判决，依法改判或发回重审，一二审诉讼费用由板浦水某公司负担。事实与理由：1.一审法院未查清对接管网行为的实施主体，板浦镇政府并未实施毁损、占有、使用板浦水某公司的供水管网等设施的行为。2.板浦水某公司的财产只有供水管网被开挖对接市区管网，其他房屋、土地等财产均仍为该公司所有并控制，即使补偿也只应补偿供水管网的款项，一审法院判决其赔偿房屋、土地等其他财产，应当首先认定其行政行为的性质后才能决定赔偿。资产评估报告的确是双方在庭前共同委托评估形成的，但对该报告其并不认可，一审法院亦未向双方释明是否认可该评估报告，一审判决直接认定“双方均予以认可”缺乏事实依据。3.板浦镇政府基于公共利益需要，对行政协议的履行享有行政优益权。因此，一审法院按照评估报告中资产价10592650元赔偿板浦水某公司缺乏事实和法律依据。 针对板浦镇政府的上诉请求，板浦水某公司辩称：该公司在一审中提供的110报警记录以及板浦镇政府在一审陈述中均可证实镇政府损毁管道的事实。关于赔偿问题，因双方在诉前对板浦水某公司的合法财产委托评估，且该财产是公司为了经营自来水业务而使用，现板浦镇政府其供水，并将供水管网对接，导致公司经营项目不复存在，无法经营，配套的房产失去价值，一审判决依据评估价值进行赔偿具有事实和法律依据。而且，在一审中板浦镇政府并未对评估报告提出重新鉴定或异议，即使政府行使行政优益权亦应在合法前提下进行。公司财产是合法财产，板浦镇政府不能因为公共利益而免除赔偿责任。请求二审法院依法判决。 二审期间，板浦水某公司提交以下证据： 第一组证据，工资表、板浦镇政府发放工人工资的银行账户、工人工资的银行账户明细，证明2019年3月，板浦镇政府发放了2019年2月水某公司停产后的工人工资，16名工人共计23027元，且有工人的签字确认。第二组证据，单位缴费核定单和领款单，证明板浦镇政府为板浦水某公司直接向社保部门交付了16名工人2019年2月的养老保险11414.55元。第三组证据，日期为2019年3月至2020年6月的借据，证明板浦镇政府因双方没有达成协议，由其直接发放工人工资，与政府会计制度不符，因此要求板浦水某公司以借款的名义代政府发放工资及相关养老保险费用，每月是35000元。第四组证据，板浦水某公司发放工人工资的领款明细，证明板浦水某公司每月以借款的名义从政府拿到35000元，工人签字领取。第五组证据，电子缴费凭证，证明2019年3月至2020年6月，板浦水某公司从政府拿到缴纳公司工人的养老保险费用后代缴到社保部门。第六组证据，板浦水某公司终止劳动合同职工补偿统计表、工人的劳动合同及终止劳动合同通知书、板浦水某公司与工人签订的劳动合同，以及企业改制前政府与工人的劳动合同。证明因板浦镇政府终止板浦水某公司供水经营权侵犯合法权益，致公司无法继续生产经营，与工人终止劳动合同，对工人进行补偿。 板浦镇政府质证意见为：第一组证据的真实性、合法性没有异议，证明目的有异议。第二组证据中，对单位的缴费凭证真实性需要法庭核实，对于领款表三性均不认可，从领款表的签名看，很明显是一人所签，并非是员工本人签字，至于是否已经领取了该款项无从核实，且未提供相应的支付工资的凭证。第三组证据，借据的真实性没有异议，但是不能达到其证明目的，政府是借给水某公司发放工资而并非是水某公司代政府发放。而且，板浦水某公司每月向政府借款35000元以发放工人工资和缴纳社保，但是经核算板浦水某公司提供的工资表及社保缴费凭证每月总计都不到35000元。第四组、五组证据同第二组证据的质证意见。第六组证据三性不认可，终止劳动合同书由板浦水某公司单方制作，仅提供了快递单并没有提供员工签收该材料的证据，全日制劳动合同书落款处甲方都没有板浦水某公司的盖章，与乡镇企业劳动合同书签订的时间也不连续，且该公司提供的补偿统计表载明的数额是503010元，但其在一审中明确的诉讼请求中安置费是40万元，两者矛盾。另外，板浦水某公司提出安置费的时间是2020年6月10日，但是终止劳动合同书时间是2020年6月30日，证据明显是后补的。 本院认证意见：板浦水某公司提供上述六组证据旨在证明其存在额外支付职工工资损失和职工安置损失。该六组证据所反映事项涉及劳动争议是否存在，或应否存在，亦涉及相关职工的调查。在相关职工未到案诉讼，或相关费用是否实际发生未经有权部门作出认定的情况下，本院对此不予采信。 上诉人板浦镇政府、板浦水某公司提起上诉后，一审法院已将证据和依据随卷移送本院。 经审理查明，一审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据一审法院确认的证据，本院认定的事实与一审法院认定事实相同。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。本案中，板浦镇政府在实施城乡供水一体化过程中，对板浦水某公司的合法权益造成了损害，依法应当给予赔偿，板浦水某公司要求板浦镇政府赔偿的请求于法有据，应当予以支持。但是本案由人民法院径行作出赔偿判决，未考量板浦镇政府的行政首次判断权，宜由板浦镇政府先行作出赔偿决定。理由如下：1.在案证据尚未明确板浦水某公司因板浦镇政府侵权行为所致的损失数额。虽然双方在诉讼前共同委托第三方评估机构对板浦水某公司的资产进行评估，并形成了评估报告，从评估报告中列明的财产明细以及在案证据看，具体损失情况并未达到明确确定的程度。2.板浦水某公司主张的部分损失请求尚未实际发生。该公司主张因无法继续再行生产导致与工人解除劳动关系，请求赔偿相关经济补偿费用，该经济补偿费用尚无证据已经给付，且要经过劳动仲裁等法定程序予以确定，板浦镇政府对该笔费用提出了异议，目前暂不具备判决条件。3.因本案系由板浦镇政府实施城乡供水一体化工程所致，具备公共利益属性，本案的处理亦涉及板浦水某公司合法权益的保护，以及数十名工人的权益保护等问题，因此要实质化解本案行政争议，需要综合考量板浦水某公司的实际损失情况、该公司现有资产的盘活有效再利用、该公司的工人合法权益保障等多种因素。板浦镇政府作为该镇的行政管理者和案涉行为的实施者，具备保护辖区内合法权益的职责，了解本案的具体情况，由其先行作出赔偿决定更有利于本案纠纷的实质性化解。因此，一审法院径行判决板浦镇政府向板浦水某公司赔偿错误，本院予以纠正。 关于赔偿的原则、标准、范围问题。行政赔偿应当遵循依法赔偿、全面赔偿原则，板浦镇政府应当依据《中华人民共和国国家赔偿法》等相关规定，对板浦水某公司的损失依法给予全面赔偿。鉴于板浦镇政府的侵权行为系基于实施城乡供水一体化之公益目的，且对于板浦水某公司的资产已经在前期协商谈判过程中共同委托第三方机构进行了评估，板浦镇政府可结合该评估报告，从实质化解双方行政争议的角度出发，综合考量各涉案因素，合法、合理地赔偿板浦水某公司因案涉侵权行为导致的损失。 综上，对于上诉人板浦镇政府、板浦水某公司的上诉请求和理由，本院不予支持。一审判决错误，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销连云港经济技术开发区人民法院（2019）苏0791行赔初56号行政赔偿判决； 二、责令连云港市海州区板浦镇人民政府在本判决生效之日起九十日内按照本判决对连云港市板浦水务有限公司依法予以行政赔偿。 本判决为终审判决。 审判长 李 进 审判员 李 季 审判员 黄文波 二〇二一年四月十六日 书记员 周 杰 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……