江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终89号 上诉人（原审原告）新沂市华硕新型墙体材料有限公司，住所地在江苏省新沂市棋盘镇曹刘村。 法定代表人陆敬良，该公司经理。 委托代理人倪爱娟，江苏茂通律师事务所律师。 上诉人（原审原告）新沂市棋盘镇巨龙新型材料厂，住所地在江苏省新沂市棋盘镇曹刘村。 法定代表人陆敬良，该厂厂长。 委托代理人倪爱娟，江苏茂通律师事务所律师。 上诉人（原审被告）新沂市马陵山风景名胜区管理处，住所地在江苏省新沂市马陵山风景名胜区。 法定代表人徐强，新沂市马陵山风景名胜区管理处处长。 委托代理人田文宝，江苏苏源律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新沂市人民政府，住所地在江苏省新沂市市府路**。 法定代表人陈堂清，新沂市人民政府市长。 上诉人新沂市华硕新型墙体材料有限公司（以下简称华硕公司）、新沂市棋盘镇巨龙新型材料厂（以下简称巨龙厂）诉上诉人新沂市马陵山风景名胜区管理处（以下简称马陵山管理处）、被上诉人新沂市人民政府（以下简称新沂市政府）行政强制拆除并附带赔偿一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，华硕公司系响应新沂市政府的招商引资政策在新沂市××镇选址建厂的新型墙体材料企业，于2009年9月注册成立，公司类型为有限公司（自然人独资），经营范围为新型墙体材料加工、销售。该公司设立时经新沂市发展改革及经济贸易委员会备案，并通过了原新沂市环境保护局环评审批同意建设。华硕公司与新沂市××镇曹刘村民委员会签订土地流转合同，在该地块投资建设。后因区划调整，华硕公司厂房所在地由棋盘镇划入马陵山管理处。2010年10月，华硕公司投资人因经营需要在华硕公司原址又注册设立巨龙厂，类型为个体工商户，资产没有区分，经营范围与华硕公司一致，之后投资人即以巨龙厂名称进行生产、经营交纳税收等。至2013年起，华硕公司工商登记状态一直为吊销。2016年12月24日，江苏省人民政府办公厅以苏政传发〔2016〕333号电传方式下发《省政府办公厅关于在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》，徐州市人民政府办公室于12月26日以徐政办传〔2016〕233号电传方式作出《市政府办公室关于进一步做好全市砖瓦生产企业专项整治工作的通知》。12月31日新沂市政府办公室下发新政办传〔2016〕56号《市政府办公室关于印发新沂市砖瓦生产企业专项整治工作实施方案的通知》，要求辖区内各单位认真落实，组织实施，对无市场监管、国土、发改、环保等审批手续的，一律按照彻底断水断电、彻底捣毁生产设备、彻底清理厂房、彻底没收生产原料、彻底没收产品的要求关闭取缔；对有审批手续但污染防治不到位的，一律停产整治，整治完成后，经政府研究同意后，方可恢复生产。2017年2月18日，马陵山管理处根据整顿要求，向华硕公司、巨龙厂发出《拆除砖窑厂紧急通知》，责令华硕公司、巨龙厂自行组织清理窑体、拆除生产设备设施、处置产品，做好窑厂拆除取缔后的善后工作。同时，告知华硕公司、巨龙厂“即日起，我处将组织力量对辖区内砖窑企业逐一进行拆除，望自觉配合”。马陵山管理处曾借款给巨龙厂要求加快拆除速度。根据华硕公司、巨龙厂提供的视频资料，华硕公司、巨龙厂厂房设备于2017年2月20日、23日被分次拆除，剩余部分直至3月拆除完毕。巨龙厂根据当地环保部门要求，为企业达标新上脱硫脱硝烟气除尘设施，于2017年2月16日向新沂市政府提出环保验收申请，有关部门正在验收批办过程中。华硕公司申请设立企业过程中向登记机关提交的企业住所产权说明中所载明的“建筑面积600平方米的房屋系棋盘镇政府所有”的表述，仅是为设立企业而作出的产权说明，实际上在企业设立时是空地，厂房设施等均是建厂时所建设。华硕公司、巨龙厂认为新沂市政府、马陵山管理处未告知拆除的依据以及诉权，拆除行为违法，向原审法院起诉请求：1.判令确认马陵山管理处、新沂市政府拆除华硕公司及巨龙厂厂房、附属设施及设备的行政行为违法；2.判决马陵山管理处、新沂市政府赔偿因拆除行为给华硕公司及巨龙厂造成的经济损失2600万元或责令恢复原状至巨龙厂正常经营；3.本案诉讼费用由马陵山管理处、新沂市政府承担。原审中，经双方共同选定，原审法院委托江苏中勤资产评估房地产估价有限公司于2018年5月21日对涉案被拆除厂房、机器设备、树木、存货等资产进行了评估，并出具了苏中勤评报字[2018]第28号评估报告。庭审质证过程中，双方均明确不要求评估人员出庭说明情况。华硕公司、巨龙厂对该评估报告认为相对客观不要求复核；新沂市政府认为其没有实施拆除行为，对评估报告不要求复议；马陵山管理处认为评估报告表述不全，目前树木长势良好没有毁损，房产没有土地及房屋权属证书，评估报告记载不全，勘查数据及评估依据有误等。马陵山管理处在告知复核期限届满后向原审法院递交申请复核材料，但其没有提供相关材料证实。原审法院对评估报告的价格认定予以采信。 原审法院认为，关于原告主体资格问题。华硕公司、巨龙厂投资人均为同一人，企业资产没有分割，在诉讼过程中，华硕公司、巨龙厂出具书面意见，同意对案涉财产作为共同权利人。且新沂市政府、马陵山管理处在多次调查统计中以及马陵山管理处两次拆除通知中均载明主体为“新沂市华硕新型墙体材料有限公司（新沂市××镇巨龙新型材料厂）”，在企业被拆除且物品毁损的情况下，华硕公司、巨龙厂作为共同原告主张权利并无不当。新沂市政府在此次整治活动中，按照上级机关文件提出整治要求，责令区域范围内企业进行整改，但现有证据不能体现新沂市政府实际参与了拆除，新沂市政府不是本案适格被告。根据影像资料等相关证据并结合拆除通知等，能够认定组织实施被诉拆除行为的是马陵山管理处，该管理处是本案的适格被告。 关于被诉行政行为的合法性问题。各级人民政府为彻底解决砖瓦生产企业环境污染问题开展各种整治活动，其目的是保护环境，有着积极的社会意义。但在实际实施过程中应当依法进行。一、关于马陵山管理处实施被诉行为的事实依据。马陵山管理处提供的依据之一江苏省人民政府办公厅苏政传发〔2017〕55号明电对整治工作的内容，主要是针对超标排放等大气污染违法行为要求依法严肃查处。而马陵山管理处针对本案的答辩意见，主要认为华硕公司、巨龙厂存在违法用地、违法建设、违法采矿行为，且无环保审批手续。根据查明事实，华硕公司设立时作为当地政府招商引资项目，在公司设立时经相关职能部门立项审批，当地政府对该公司土地使用提供了便利条件，并出具厂址证明等协助注册登记。华硕公司设立时亦按照规定委托具备资质的机构进行环评并经主管部门同意后投资建设并生产，华硕公司投资行为是基于对政府招商政策的信赖。根据马陵山管理处调取的国土部门统计资料显示，新沂市区域内二十余个砖瓦生产企业大都没有合法的用地手续，在此情况下，不能简单将违法用地、违法建设等责任推由华硕公司、巨龙厂承担。马陵山管理处在向华硕公司、巨龙厂发出拆除通知时，未出示环境保护主管部门对华硕公司、巨龙厂单位存在污染的认定或查处证据，亦未向华硕公司、巨龙厂出示华硕公司、巨龙厂是否存在污染或者污染超过法定标准的相关资料，直接强制要求拆除华硕公司、巨龙厂显属事实不清。马陵山管理处两次发出紧急通知，并实际参与拆除，该行为属行政强制行为。案件审理过程中，马陵山管理处未向原审法院提供证据证明其按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，赋予华硕公司、巨龙厂陈述和申辩的权利，程序亦不符合法律规定。综上，马陵山管理处对华硕公司、巨龙厂企业实施的拆除行为应确认违法。 关于华硕公司、巨龙厂诉请的赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为”；第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”本案中，马陵山管理处对华硕公司、巨龙厂企业实施拆除，缺乏事实依据且违反法定程序，对华硕公司、巨龙厂的损失应予赔偿。因华硕公司、巨龙厂所在地划归马陵山风景名胜区，结合目前对环保的形势要求，华硕公司、巨龙厂主张恢复原状的请求不能实现。对华硕公司、巨龙厂的损失确定以货币方式予以赔偿。关于赔偿范围，因华硕公司、巨龙厂使用的土地系租用集体土地，本次评估不含土地价值。关于地上附着物赔偿问题。原审法院认为，就地上房屋的权属及机器设备等情况，新沂市政府当时负责招商引资的负责人向法庭陈述工商登记资料中“企业住所产权证明”中载明曹刘村提供给华硕公司、巨龙厂使用的房屋在当时并不存在，仅是为了工商登记提交手续而出具。故该区域地上房屋应当认定为华硕公司、巨龙厂所建，因华硕公司、巨龙厂无办理相关权属证书的客观条件，故对该部分厂房及办公用房采取集体土地上附着物重置价值结合成新率进行评估，评估结论中有关建筑物部分5821700元应予赔偿。新沂市政府负责招商引资的负责人对企业客观存在的两条生产线及设备亦进行了详细陈述，结合华硕公司、巨龙厂列举的设备清单及影像资料确定设备数量及毁损情况，该部分设备根据使用年限及成新率进行了折算确定价值，价值为3015990元。因华硕公司、巨龙厂认可在拆除过程中自行处置了部分被拆除设备残值约人民币80万元，该部分收益应从评估价值中予以扣除。马陵山管理处认为华硕公司、巨龙厂将设备转移至其他厂区，但未有证据证实，该观点不予采信。关于其他资产部分，因马陵山管理处在拆除过程中未形成影像资料或其他证据证实拆除现场客观状况，该部分以华硕公司、巨龙厂提供的录像及清单综合分析认定。华硕公司、巨龙厂列举现场有页岩石、煤矸石、煤泥煤灰等原料损失，但结合华硕公司、巨龙厂提供的影像资料不能体现该部分物品存在，该部分物品损失，不予支持。华硕公司、巨龙厂提供的影像资料能够显示成品砖、半成品砖客观存在，但不能体现华硕公司、巨龙厂所列举的数量，该部分物品酌情以评估价值的20%损失予以认定，即人民币213600元；评估价值中关于华硕公司、巨龙厂所列举的花木价值，在诉讼过程中，马陵山管理处陈述该部分物品尚维持现状，华硕公司、巨龙厂亦予以认可，但华硕公司、巨龙厂认为厂房被拆除后其无法继续该部分花木种植，该部分树木评估价值155600元亦列入赔偿范围，树木全部交由马陵山管理处自行处理。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条规定，原审法院判决：一、驳回华硕公司、巨龙厂对新沂市政府的起诉；二、确认马陵山管理处对华硕公司、巨龙厂实施拆除行为违法；三、马陵山管理处在判决书生效之日起15个工作日内向华硕公司、巨龙厂支付赔偿款8406890元；四、驳回华硕公司、巨龙厂的其他诉讼请求。一审案件受理费50元及评估鉴定费用70000元由马陵山管理处负担。 华硕公司、巨龙厂上诉称，马陵山管理处听从新沂市政府指示进行违法强制拆除，新沂市政府是违法强制拆除的直接责任人，应当承担相应的赔偿责任。原审法院委托鉴定部门评估上诉人的财产损失为1390余万元，原审判决仅支持部分损失不当，被上诉人应当对鉴定评估的全部损失承担赔偿责任。综上，请求撤销原审判决第一项、第三项、第四项，确认新沂市政府为强制拆除行为违法主体，与马陵山管理处共同承担赔偿责任，判令新沂市政府与马陵山管理处赔偿华硕公司、巨龙厂财产损失1390万元及造成的营业损失600万元（以1390万元为基数，按同期银行贷款利率的1.5倍计算5年期限）。 马陵山管理处上诉称，1.华硕公司营业执照在2013年被吊销，巨龙厂是个体工商户，与华硕公司是两个不同的行政相对人，对两个主体的情况应当分别进行审查。被拆除的对象或者属于华硕公司，或者属于巨龙厂，两者不能同案起诉、同案处理。2.巨龙厂2010年10月成立，在2017年2月16日才提出环保验收申请，严重违反“三同时”制度；华硕公司2010年8月报批环保审批时，巨龙厂尚未成立，华硕公司报请审批的文件不能转让给巨龙厂使用。3.马陵山管理处并未拆除华硕公司及巨龙厂的地上房屋设施，原审法院认定全部地上建筑被拆除，认定事实错误。4.华硕公司及巨龙厂生产过程中非法取土，严重破坏环境。根据马陵山管理处提供的借据及拆除录像能够看出，华硕公司及巨龙厂积极参与拆除过程，马陵山管理处没有采取行政强制及执行措施，既不属于违法拆除，也不应承担赔偿责任。5.马陵山管理处对评估报告已提出申请复核，但原审法院以复核超过期限、没有提供材料为由而不予采纳，未对申请理由是否成立予以审查，程序存在瑕疵。综上，请求撤销原审判决，改判驳回华硕公司、巨龙厂的诉讼请求或将本案发回重审，本案一、二审诉讼费由华硕公司、巨龙厂负担。 新沂市政府二审未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2010年10月14日，华硕公司投资人因经营需要，在该公司原址注册设立巨龙厂，经营范围与华硕公司一致。2010年11月1日起，巨龙厂按照定额标准进行纳税申报至2017年4月30日。 本院认为，关于华硕公司、巨龙厂的原告主体资格及马陵山管理处是否为本案适格被告，原审判决进行了充分阐述，本院予以确认。巨龙厂与华硕公司经营范围一致，注册成立后，以该厂名义进行生产经营、缴纳税款，故原审法院认定华硕公司、巨龙厂能够作为共同原告主张权利，并无不当。马陵山管理处作为直接实施强制拆除行为的主体，原审法院将其认定为适格被告，亦无不当。 关于马陵山管理处实施的强制拆除行为是否合法。行政机关作出行政行为，不仅要结果正确，而且要程序合法。本案中，华硕公司、巨龙厂经营新型墙体材料生产，由新沂市发展改革与经济贸易委员会3203810906036号企业投资项目备案通知书准予备案，华硕公司委托南京科泓环保技术有限责任公司出具了环境影响评价报告，原新沂市环境保护局就华硕公司“年产20000万块页岩空心砖生产线”项目进行了环境保护现场勘察并在勘察表中审批“同意建设”。马陵山管理处认为华硕公司、巨龙厂既未经过用地审批也未通过环保审批，系违法经营的砖窑厂，应予拆除，亦应按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，先责令限期改正，逾期不改正的，再申请人民法院强制拆除。马陵山管理处并未提交相应证据证明在强制拆除华硕公司、巨龙厂的厂房及设施前，依法履行了法定程序。马陵山管理处未经前述法律规定的程序，仅仅以发通知、通告的形式予以代替，即直接对华硕公司、巨龙厂的厂房及设施予以强制拆除，所实施的行政强制行为在程序及形式上均不符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。 关于马陵山管理处向华硕公司、巨龙厂赔偿的数额。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第七条的规定，国家机关和国家工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，马陵山管理处对华硕公司、巨龙厂的厂房及设施等实施强制拆除行为违法，应当就造成华硕公司、巨龙厂的损失予以赔偿。华硕公司、巨龙厂的经营虽然存在手续不完备的情形，但该公司于2010年8月起经过新沂市发展改革与经济贸易委员会、原新沂市环境保护局的审批，办理了工商及税务登记，开展经营具有一定的依据，对华硕公司、巨龙厂包括直接损失在内的合法权益应当予以保护。马陵山管理处认为华硕公司、巨龙厂系非法经营且厂房未拆除、设施系自行拆除而不能提出行政赔偿请求的观点，没有法律依据，本院不予支持。原审法院根据双方共同选定评估机构的评估结果，参照损失的具体情况、结合当事人自述作出赔偿数额认定，符合法律规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”马陵山管理处主张原审认定的赔偿范围超过其拆除的范围，但未提供其拆除时制作的拆除范围和具体物品清单等证据，也未提供证据证明原审法院纳入赔偿范围的物品并非其拆除，故对马陵山管理处的上诉请求，本院不予支持。 华硕公司、巨龙厂主张应当按照评估报告中的评估价值进行赔偿，但该数额系依据评估报告中的物品原值所定，华硕公司、巨龙厂未能提供证据证明成品砖、半成品砖的损失确为其所陈述的数量，原审法院按照实际情况酌情确认赔偿数额，并无不当。对华硕公司、巨龙厂的上诉请求，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由新沂市马陵山风景名胜区管理处负担50元，由新沂市华硕新型墙体材料有限公司、新沂市棋盘镇巨龙新型材料厂负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 二〇二一年四月七日 法官助理 杨 光 书 记 员 刘 妍 实习书记员金维钰