山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁02行终209号 上诉人（原审原告）孙淑芳，女，1939年10月26日出生，汉族，住青岛市市南区。 委托代理人王彩燕，女，1971年5月4日出生，汉族，住青岛市市南区，系上诉人孙淑芳之女。 被上诉人（原审被告）青岛市自然资源和规划局，住所地青岛市市南区。 法定代表人姜德志，局长。 出庭负责人刘弘，一级调研员。 委托代理人李飞，该局工作人员。 委托代理人熊纪奎，北京大成（青岛）律师事务所律师。 原审第三人青岛天兴房地产开发有限公司，住所地青岛市市北区。 法定代表人段红飚，董事长。 委托代理人姚文轩。 上诉人孙淑芳因诉被上诉人青岛市自然资源和规划局、原审第三人青岛天兴房地产开发有限公司工程规划许可一案，不服青岛市市南区人民法院于2020年12月24日作出的（2020）鲁0202行初126号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年3月17日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上诉人孙淑芳的委托代理人王彩燕，被上诉人青岛市自然资源和规划局的出庭负责人刘弘及委托代理人李飞、熊纪奎，原审第三人青岛天兴房地产开发有限公司的委托代理人姚文轩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，涉案项目名称为泰山路、吉林路片旧城改造（南区、北区）。2002年被告（原青岛市规划局）向第三人青岛天兴房地产开发有限公司颁发青规选址字（2002）xx号《建设项目选址意见书》和青规用地字（2002）xx号《建设用地规划许可证》，其中规划用地性质：居住用地，可兼容用地性质为商业金融用地。2005年12月30日，原青岛市国土资源和房屋管理局与第三人签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案项目土地总面积28007.1平方米出让给第三人，其中南片面积17568平方米，北片面积10439.1平方米，出让宗地用途为商业、住宅、幼儿园。2013年4月3日，被告原青岛市规划局向第三人核发建字第370200201302036号《建设工程规划许可证》，涉案项目南区总建筑面积145184.11平方米，其中地上建筑面积120082.71平方米（其中商业30933.83平方米、住宅87762.57平方米、幼儿园1386.31平方米），地下25101.4平方米。2015年3月26日，被告原青岛市规划局作出建字第370200201502016号《建设工程规划许可证》：内容与建字第370200201302036号《建设工程规划许可证》一致。该许可证备注：注销建字第370200201302036号《建设工程规划许可证》，本许可证附图仍按370200201302036号《建设工程规划许可证》附图执行。 2016年4月25日，青岛市人民政府向原青岛市国土资源和房屋管理局作出青政地字〔2016〕xx号《关于同意青岛天兴房地产开发有限公司补缴位于市北区××路××号国有建设用地使用权出让金的批复》：同意涉案项目南区建筑面积变更为120082.21平方米，因建筑面积增加，需补交国有建设用地使用权出让金29251851元。2016年5月10日，原青岛市国土资源和房屋管理局与第三人根据上述批复签订《国有土地使用权出让合同》变更协议。 2018年8月27日，原告孙淑芳作为被拆迁人与拆迁人青岛市市北区民生安居建设中心签订房屋安置定位协议，选择涉案项目南区安置房屋一处。原告对被告审批变更涉案项目土地性质的行为不服，提起行政复议。2019年11月13日，青岛市人民政府作出青政复驳字〔2019〕784号《驳回行政复议申请决定书》，以超过五年的复议申请期限为由驳回复议申请。原告对该复议决定不服，提起行政诉讼。2020年9月，青岛市中级人民法院裁定该案按照撤诉处理。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”本案孙淑芳起诉要求确认原青岛市规划局颁发的建字第370200201502016号《建设工程规划许可证》变更用地性质的行为违法，而《建设工程规划许可证》属于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，如对该行为不服，可通过业主委员会提起诉讼，也可以由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主提起诉讼，孙淑芳个人提起本案诉讼，不具备原告主体资格，应裁定驳回其起诉。经另查，涉案项目自规划部门2002年审批的项目选址意见就确定规划用地性质为居住兼商业金融用地，后2005年的国有土地使用权出让合同约定的用地性质亦为商业、住宅、幼儿园，2013年规划部门颁发南区《建设工程规划许可证》记载的建设规模中包括商业、住宅和幼儿园，2015年的《建设工程规划许可证》核准的建设规模并未发生变化，因此涉案土地使用性质未发生变化，2016年因建筑面积补缴土地出让金行为不涉及土地使用性质的变更，孙淑芳现对用地性质提起诉讼已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的最长五年起诉期限。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第二项之规定，裁定：驳回原告孙淑芳的起诉。案件受理费人民币50元，予以退回。 上诉人孙淑芳不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《中华人民共和国物权法》第四条规定，本案所涉土地性质的变更问题对上诉人的回迁造成了直接影响，侵犯了上诉人个人合法权益。二、根据《青岛市城乡规划条例》第三十条规定，原青岛市规划局在审批过程中，无视土地的有关证明文件即青土资房合[2005]xx号《国有土地使用权出让合同》所写明的南区土地性质为商业性质，仍然违规批准了被诉建设工程规划许可证。三、根据《青岛市城乡规划条例》前述规定，2013年的涉案《建设工程规划许可证》已无效，故2015年重新申请的被诉《建设工程规划许可证》与前证无任何关联，不存在延续性。综上，原审法院适用法律错误，请求撤销原审裁定。 被上诉人青岛市自然资源和规划局答辩称，一、孙淑芳所诉行政行为涉及业主共有利益，作为单个业主，孙淑芳不具备本案诉讼主体资格，原审法院驳回其起诉合法有据。《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。本案中，被上诉人发放建设工程规划许可证属于上述规定的涉及业主共有利益的行政行为，孙淑芳作为单个业主不具备提起本案诉讼的主体资格，原审法院据此驳回孙淑芳的起诉具有事实和法律依据。二、涉案项目规划用地性质自2002年起始终是商住综合用地，没有变更，孙淑芳于2020年提起本案诉讼要求确认土地性质变更违法显然超过了五年起诉期限，原审法院据此驳回其起诉合法有据。涉案项目系旧城改造项目，从2002年发放的规划选址意见书及建设用地规划许可证、再到2013年发放的建设工程规划许可证，涉案项目规划用地性质始终为商住综合用地，没有发生变化，孙淑芳所诉规划用地性质变更行为本身并不存在，从2002年发放规划选址意见书距其提起本案诉讼已经超过十八年，远远超过五年的起诉期限。因此，原审法院驳回孙淑芳的起诉具有事实和法律依据。综上，请依法驳回上诉，维持原审裁定。 原审第三人青岛天兴房地产开发有限公司述称，同被上诉人答辩意见一致。 各方当事人在原审中提供的证据已经原审法院庭审质证，并已随电子卷宗移送本院。二审庭审时，上诉人明确表示对原审法院认定的事实不持异议。经审查，本院确认原审法院认定的事实成立。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。由此可见，原告与被诉行政行为存有利害关系是行政诉讼进入实体审查的必要前提之一。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”本案中，上诉人孙淑芳原审起诉的是要求确认被上诉人于2015年3月26日为原审第三人青岛天兴房地产开发有限公司颁发的建字第370200201502016号《建设工程规划许可证》变更用地性质的行为违法。本院认为，从该《建设工程规划许可证》所载的内容上看，建设项目名称为泰山路、吉林路危房改造项目（南区），建设规模为总建筑面积145184.11平方米，其中地上建筑面积120082.71平方米（商业30933.83平方米、住宅87762.57平方米、幼儿园1386.31平方米），地下25101.4平方米。显然该许可证系被上诉人对南区整个建设项目的建设工程规划许可，属于被上诉人作出的涉及业主共有利益的行政行为。因此，上诉人对该许可行为不服，根据上述规定，可通过所在的业主委员会提起诉讼，也可以由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主提起诉讼。现上诉人以个人名义提起本案行政诉讼，显然不符合上述规定，不具备本案原告主体资格，原审法院据此裁定驳回其起诉，结果并无不当。 根据原审法院查明的事实并经核对被上诉人于2013年4月3日为原审第三人颁发的建字第370200201302036号《建设工程规划许可证》的内容可知，被上诉人先后为原审第三人颁发的2013年、2015年《建设工程规划许可证》（南区）记载的建设项目名称及建设规模等内容完全一致，因此本案被诉《建设工程规划许可证》所涉土地使用性质与2013年规划许可证相比，并未发生变化。因此，当事人如认为变更涉案土地性质的行为违法，亦不应首先通过起诉被上诉人于2015年3月26日颁发的建字第370200201302036号《建设工程规划许可证》予以救济。 综上，原审裁定事实清楚，适用法律正确，裁判结果并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉请求及理由均缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李国宁 审判员  孙志刚 审判员  李玉兰 二〇二一年四月十五日 法官助理杨竣童 书记员王 崧 书记员 张淑杰