江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏01行终186号 上诉人（原审原告）北京华联综合超市股份有限公司南京第五分公司，住所地南京市江宁经济技术开发区利源中路77号。 负责人郭韶伟，北京华联综合超市股份有限公司南京第五分公司总经理。 委托代理人糜泽毅。 被上诉人（原审被告）南京市江宁区市场监督管理局，住所地南京市江宁区金箔路666号。 法定代表人汤卫宁，南京市江宁区市场监督管理局局长。 委托代理人李淼。 委托代理人王佳文，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。 上诉人北京华联综合超市股份有限公司南京第五分公司（以下简称华联超市第五分公司）诉被上诉人南京市江宁区市场监督管理局（以下简称江宁区市场局）没收违法所得、罚款一案，不服江苏省南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初486号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年8月至2018年9月，华联超市第五分公司从江苏晨林商贸有限公司购进郑州佳龙食品有限公司生产的佳龙手撕素牛排（调味面制食品）120袋，进价为2.4元/袋，购进佳龙劲爆素鸭掌（调味面制食品）120袋，进价为2.5元/袋，华联超市第五分公司销售的佳龙手撕素牛排、佳龙劲爆素鸭掌（以下简称涉案食品）执行标准均为DB41/T515，产品配料中均标注含有脱氢乙酸钠、阿斯巴甜。 2018年10月9日，江宁区市场局接到案外人李初明投诉，称华联超市第五分公司销售的涉案食品超范围使用食品添加剂，要求查处。2018年10月12日，江宁区市场局对华联超市第五分公司进行了现场调查，查明涉案食品已不在该店销售，截止当日，华联超市第五分公司销售佳龙手撕素牛排（调味面制食品）79袋，以3.9元/袋的价格销售了3袋，以3.5元/袋的价格销售了76袋，库存41袋，库存食品的销售价格为3.5元/袋，货值金额为421.2元，获利88.1元，销售佳龙劲爆素鸭掌（调味面制食品）37袋，销售价格为3.5元/袋，库存83袋，货值金额为420元，获利37元。2018年11月22日、2019年1月16日，华联超市第五分公司对库存的涉案食品作退货处理。其后，江宁区市场局认为李初明举报的违法事实不成立，未对华联超市第五分公司进行处理。 2018年10月9日，江宁区市场局同时接到李初明的另一投诉，称北京华联综合超市股份有限公司南京江宁分公司（以下简称华联超市江宁分公司）销售的佳龙芝麻素烤翅、佳龙手撕素牛排超范围使用食品添加剂脱氢乙酸钠、阿斯巴甜，要求赔偿、处罚、予以奖励。江宁区市场局经调查，认为违法事实不成立，并书面告知李初明。李初明不服，申请行政复议，南京市江宁区人民政府经复议，决定维持原行政行为。李初明不服，于2019年1月30日向原南京铁路运输法院提起诉讼。原南京铁路运输法院经审理，于2019年6月27日作出（2019）苏8602行初252号行政判决，认为佳龙芝麻素烤翅、佳龙手撕素牛排作为方便米面制品，应当适用GB2760-2014，不能添加脱氢乙酸钠、阿斯巴甜，江宁区市场局认为李初明举报的违法事实不成立，系认定事实不清，适用法律错误，故判决撤销复议决定书和江宁区市场局的书面告知书，并责令江宁区市场局就李初明的举报重新作出调查处理。 2019年7月4日，江宁区市场局以（2019）苏8602行初252号行政判决为由，重新启动对李初明举报的华联超市第五分公司销售涉案食品涉嫌违法所进行的调查程序，依法确认了前期查明事实。2019年9月30日，江宁区市场局对本案依法延长办案期限。2019年10月16日，江宁区市场局对华联超市第五分公司作出行政处罚听证告知书，载明涉案食品配料中标注含有脱氢乙酸钠、阿斯巴甜，违反了GB2760-2014标准的要求，华联超市第五分公司销售涉案食品的行为违反了当时适用的2015年起施行的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）第三十四条第四项的规定，构成经营超范围使用食品添加剂食品的行为，根据食品安全法第一百二十四条第一款第三项、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第二十七条第一款第四项的规定，拟没收违法所得125.1元，拟罚款30000元，同时告知华联超市第五分公司可以要求举行听证，有权进行陈述和申辩。次日，华联超市第五分公司向江宁区市场局申请举行听证。2019年10月21日，江宁区市场局向各方当事人送达听证通知书，并于2019年11月1日举行了听证。2019年11月7日，江宁区市场局作出江宁市监罚〔2019〕07024号行政处罚决定书（以下简称涉案处罚决定书），并送达华联超市第五分公司。涉案处罚决定书载明：华联超市第五分公司销售的涉案食品属于调味面制品，但配料表中均标注含有脱氢乙酸钠、阿斯巴甜，违反了GB2760-2014标准的要求，华联超市第五分公司的行为违反了食品安全法第三十四条第四项的规定，构成经营超范围使用食品添加剂食品的行为；根据食品安全法第一百二十四条第一款第三项、行政处罚法第二十七条第一款第四项的规定，决定没收违法所得125.1元，给予华联超市第五分公司罚款30000元的行政处罚。 华联超市第五分公司不服，向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销江宁区市场局作出的涉案处罚决定书；2.江宁区市场局承担本案诉讼费用。 另查明，2018年8月，举报人向江宁区市场局举报华联超市第五分公司销售小马哥豆角干、小马哥盐焗鸡筋、小马哥相思卷涉嫌非法添加脱氢乙酸钠。江宁区市场局经调查，于2019年2月15日作出江宁市监罚〔2018〕07030号行政处罚决定书（以下简称07030号处罚决定书），认为华联超市第五分公司销售上述食品的行为构成经营超范围使用食品添加剂食品的行为，依据食品安全法第一百二十四条第一款第三项、行政处罚法第二十七条第一款第四项的规定，决定没收违法所得453.1元，罚款30000元。 再查明，江宁区市场局立案后，华联超市第五分公司曾对涉案食品公告召回，未召回成功。 原审法院认为，华联超市第五分公司对江宁区市场局作出涉案处罚决定书的职权、行政程序等事项并无异议，原审法院经审查，依法予以确认。虽然江宁区市场局收到相关举报系在2018年10月，但本案并非江宁区市场局依申请直接启动的行政程序，而是江宁区市场局在发现自身行政行为有误后，基于自我纠错于2019年7月4日依职权重新启动的行政程序。 本案的争议焦点一为江宁区市场局就涉案食品作出涉案处罚决定书是否违反一事不再罚的原则。根据行政处罚法第二十四条的规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本案中，涉案处罚决定书处罚的行为是华联超市第五分公司销售佳龙手撕素牛排（调味面制食品）、佳龙劲爆素鸭掌（调味面制食品）的行为，07030号处罚决定书处罚的行为是华联超市第五分公司销售小马哥豆角干、小马哥盐焗鸡筋、小马哥相思卷的行为，并非同一行为。虽然两次销售的食品均是因为超范围使用食品添加剂而违法，行政机关可以合并处理，但在未能合并处理的情况下，行政机关分别作出行政处罚，并未违反行政处罚法关于一事不再罚的原则。 本案的争议焦点二为江宁区市场局作出涉案处罚决定书对华联超市第五分公司罚款30000元是否合法，是否存在明显不当。根据食品安全法第一百二十四条第一款第三项规定，经营超范围使用食品添加剂的食品，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得，违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款，情节严重的，吊销许可证。根据行政处罚法第二十七条规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”根据《国家食品药品监督管理总局办公厅关于调味面制品在食品添加剂使用标准中食品类别归属问题的复函》规定：调味面制品归为方便食品进行监督抽检和合格判定。根据GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》标准要求，方便食品不得添加脱氢乙酸纳、阿斯巴甜。本案中，涉案食品作为调味面制品，属于方便食品，应当适用GB2760-2014，不得添加脱氢乙酸钠、阿斯巴甜。现涉案食品明确标注添加脱氢乙酸钠、阿斯巴甜，华联超市第五分公司销售涉案食品的行为，依法构成经营超范围使用食品添加剂食品的行为。华联超市第五分公司有销售涉案食品的违法行为，有违法所得，虽然货值金额不高，但相关食品已被消费者食用，其行为并非没有危害后果，只是未造成严重危害后果。关于罚款30000元，虽然对比货值金额来说略高，但已是江宁区市场局综合考量后作出的减轻处罚，并无明显不当。 综上，华联超市第五分公司要求撤销涉案处罚决定书无事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回华联超市第五分公司的诉讼请求。案件受理费50元，由华联超市第五分公司负担。 上诉人华联超市第五分公司上诉称，涉案处罚决定书严重违法且明显不当，原审法院认定错误应予撤销改判。上诉人严格履行了进货查验义务，无销售不合格食品的故意，即使所销售食品不合格，其性质和情节也极其轻微，并未产生危害后果，上诉人有法定减轻处罚和不处罚的情形，被上诉人的涉案处罚决定书未能全面考量相关事实和法律，且有一事两罚嫌疑，应属违法。1.对于涉案食品超范围使用添加剂的问题，上诉人认为涉案食品的生产、销售资质齐全，食品也经过专业机构检测合格，至于《国家食品药品监督管理总局办公厅关于调味面制品在食品添加剂使用标准中食品类别归属问题的复函》对该类食品的类别进行调整，上诉人囿于经营能力、精力所限制，确实难以发现。上诉人认为，食品安全法所要求的食品经营者的进货查验义务并不包括对食品标准内容是否合法的实质性审核，也不包括对于食品专业类别属性的审核。2.上诉人销售涉案食品货值金额仅841.2元，获利125.1元，违法情节轻微，上诉人也及时对食品进行公示召回，涉案食品并未造成实质性危害后果。涉案处罚决定书也认可上诉人主动积极配合案件调查。因此被上诉人作出的罚款3万元处罚显然畸重。3.涉案处罚决定书的立案时间为2018年10月9日，与被上诉人另案07030号处罚决定书的立案调查时间相同，本来属于同一案件应合并处理，却被行政机关分两次共罚款六万元，违反了一事不再罚的规定。此外，上诉人在被上诉人管辖区域内还有另外两家关联超市，因为是统一采购管理也经营同样商品，如果涉案处罚决定书不予撤销，另外两家超市可能受到同样处罚。综上，请求法院：1.撤销原审判决，撤销被上诉人作出的涉案处罚决定书；2.判令本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人江宁区市场局辩称，原审判决认定的事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉，维持原判。 原审认定的事实属实，本院予以确认。 本院认为，根据食品安全法第六条第二款、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条、第七条的规定，江宁区市场局作为县级以上市场监督管理部门，具有作出涉案处罚决定书的法定职权。 本案系江宁区市场局在发现自身行政行为有误后依职权重新启动的行政程序。江宁区市场局于2019年7月4日予以立案，经开展现场检查、询问等调查工作，并办理了案件延长期限程序，于2019年10月16日作出行政处罚听证告知书，告知了华联超市第五分公司拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩权利，于2019年11月1日举行了听证程序，后于2019年11月7日作出涉案处罚决定书，符合《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》的相关规定，行政程序并无不当。 食品安全法第一百二十四条第一款第三项规定：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：……（三）生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品；……”行政处罚法第二十七条规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”根据《国家食品药品监督管理总局办公厅关于调味面制品在食品添加剂使用标准中食品类别归属问题的复函》规定：调味面制品归为方便食品进行监督抽检和合格判定。根据GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》要求，方便食品不得添加脱氢乙酸纳、阿斯巴甜。本案中，涉案食品作为调味面制品，属于方便食品，应当适用GB2760-2014标准，不得添加脱氢乙酸钠、阿斯巴甜。被上诉人经调查认定，涉案食品明确标注添加脱氢乙酸钠、阿斯巴甜，上诉人销售涉案食品的行为，构成经营超范围使用食品添加剂的食品的违法行为。被上诉人针对该违法行为，依据上述法律规范，在法律规定的处罚种类和幅度范围内，作出涉案处罚决定书。同时被上诉人在涉案处罚决定书中已对上诉人依法履行了食品进货的查验工作，且主动配合调查取证的情节予以考量并认定为减轻处罚的情形。故被上诉人作出的行政处罚已进行综合裁量，涉案处罚决定书并无明显不当，可予以维持。而原审法院认定涉案处罚决定书与07030号处罚决定书处罚的行为并非同一销售行为，行政机关分别作出行政处罚，并未违反一事不再罚原则，亦无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，应予维持。上诉人华联超市第五分公司的上诉请求，缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人北京华联综合超市股份有限公司南京第五分公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 燕 审 判 员  谢宇飞 审 判 员  黄 飞 二〇二一年四月八日 法官助理  陆亚东 书 记 员  陈晓君