西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）陕71行终289号 上诉人（原审原告）王纯召，男，XXXX年XX月XX日出生，汉族，公民身份号码：XXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省安康市汉滨区。 上诉人（原审原告）罗先娜，女，XXXX年XX月XX日出生，汉族，公民身份号码：XXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省安康市汉滨区。 上诉人（原审原告）王纯玲，女，汉族，公民身份号码：XXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省安康市汉滨区。 上诉人（原审原告）王纯勤，男，汉族，公民身份号码：XXXXXXXXXXXXXXXXX,住陕西省安康市汉滨区。 共同委托代理人吴成军，北京京麟律师事务所律师。 被上诉人安康高新技术产业开发区管理委员会。住所地:安康大道与花园大道交汇处安康国家高新区。 法定代表人罗武侠，该管委会主任。 委托代理人杨贵军，该局工作人员。 委托代理人魏书松，陕西宁康律师事务所律师。 原审第三人王海真，男，汉族，公民身份号码：XXXXXXXXXXXXXXXXX,住陕西省安康市汉滨区。 委托代理人杨凤梅，北京京麟律师事务所律师。 原审第三人李增改，女，汉族，公民身份号码：XXXXXXXXXXXXXXXXX,住陕西省安康市汉滨区。 委托代理人杨凤梅，北京京麟律师事务所律师。 上诉人王纯召、王纯玲、王纯勤、罗先娜与被上诉人安康高新技术产业开发区管理委员会（以下简称安康高新区管委会）及原审第三人王海真、李增改行政协议一案，不服安康铁路运输法院（2020）陕7101行初363号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，第三人王海真、李增改系夫妻关系，两人育有二子一女，即原告王纯召、原告王纯勤、原告王纯玲，原告王纯召与原告罗先娜系夫妻关系。第三人王海真在汉滨区XX村XX组XX号建有一处住房，庭审中经该院询问，原告及第三人一致陈述该房屋产权登记在第三人王海真一人名下。2017年4月13日，安康高新区土地统征储备中心（以下简称“高新区XX中心”）根据《中华人民共和国土地管理法》、《关于安康中心城市征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》、《安康高新区管委会关于印发安康高新区棚户区改造项目拆迁安置补偿实施方案的通知》的有关规定，作为合同甲方与第三人王海真（合同乙方）签订了《房屋拆迁安置协议书》，主要内容为：“对第三人名下的568平方米房屋（其中砖混结构447平方米，砖木结构121平方米，不含简易房及临时建筑）予以征收拆迁；确认乙方家庭安置人口为8人；乙方自愿选择实物安置方式进行安置；甲方提供的安置房为期房，位于建民社区；乙方被拆迁房屋以砖混结构为基准，按人均70平方米进行安置，安置面积为560平方米；乙方自愿放弃剩余的8平方米房屋补偿，享受拆迁补助8人共24万元；过渡安置期为24个月，补助费为每月8人共2400元，从乙方完成拆迁并经甲方验收确认之日起计算，甲方每半年支付一次，过渡期超过24月后补助费为每月8人共3200元，按年度支付；乙方应于2017年5月3日前自行搬迁、腾空房屋；拆迁附属物补偿、过渡费、补助、奖励共433972元。2017年4月13日，高新区XX中心向第三人王海真作出拆迁通知，限其在2017年5月3日前自行将房屋拆除，拆除后由高新区XX中心进行现场验收，第三人王海真在拆迁通知上签字捺印。2017年5月23日，高新区XX中心派员对第三人王海真户房屋拆除情况现场验收后向其作出《房屋拆迁验收通知单》，决定从当日起支付过渡费，并于当日将上述433972元汇入第三人王海真账户。第三人王海真的上述房屋已基本拆除完毕。2020年5月26日，高新区XX中心（合同甲方）与第三人王海真（合同乙方）签订《房屋拆迁安置补充协议书》，主要内容为：“因乙方户内结婚原因，新增人口1人，故可按人均70㎡进行安置，由乙方按照680元/平方米向甲方补差价，在甲方交付安置房时核算与结算；乙方享受拆迁补偿3万元、拆迁奖励2万元、经营性房屋5平方米，新增人口不享受过渡费及其他任何拆迁奖励政策；原协议其他条款不再变更。”第三人王海真及原告王纯勤在该协议书上签字捺印。高新区XX中心于2020年6月29日将该5万元汇入王海真账户。另查明，安康高新技术产业开发区及管理委员会于2009年12月31日经陕西省人民政府批准设立，2015年9月29日经国务院批准成为国家级高新技术产业开发区，享有地级市经济管理权。2017年7月31日安康市机构编制委员会作出《关于完善安康高新技术产业开发区体制机制机构设置的通知》（安编发[2017]29号），规定安康市国土资源局高新分局、土地统征储备中心承担土地管理、土地统征储备等方面的职责。 一审法院认为，被告高新区XX区，享有地级市经济管理权，高新区XX中心作为其内设机构，依照安康市机构编制委员会作出的《关于完善安康高新技术产业开发区体制机制机构设置的通知》，具有与被征收房屋主体签订《房屋拆迁安置协议书》的职权。虽然本案原、被告及第三人均未向该院提交涉案被拆迁房屋的房屋产权证书，但经该院在庭审中调查询问，原告及第三人一致陈述该房屋产权登记在第三人王海真一人名下，被告对此陈述亦无异议，该陈述已构成原告及第三人对案件基本事实的自认，该院依法予以确认。依照《中华人民共和国物权法》第十四条、第十七条之规定，不动产物权自记载于不动产登记簿时发生效力，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，因此第三人王海真是被征收房屋的唯一登记权利人。依照不动产物权登记公示原则，第三人王海真依法享有对被征收房屋的处分权，即使四原告依照家庭内部的约定对房屋享有共有产权，但未经不动产物权登记公示，不具有对抗第三人的法律效力，故原告主张第三人王海真与高新区XX中心签订《房屋拆迁安置协议书》系无权处分共有财产的意见，与事实和法律相悖，该院不予支持。四原告主张第三人王海真不识字、不知晓该协议内容、被村组干部欺骗蒙蔽的意见，属于行使撤销权的事由，经该院向四原告释明，四原告拒不同意变更诉讼请求为撤销之诉，故四原告上述撤销权事由与本案确认无效之诉无关，该院不予审查。高新区XX中心与第三人王海真签订的《房屋拆迁安置协议书》，双方主体资格均适格，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，不存在依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《中华人民共和国合同法》中规定的应当确认协议无效之情形，故原告主张确认被诉《房屋拆迁安置协议书》无效的诉讼请求，该院依法不予支持。关于原告一并请求该院确认《安康市人民政府关于安康中心城市建设征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》（安政发[2009]15号）文件无效、《安康高新区管委会关于印发安康高新区棚户区改造项目拆迁安置补偿实施方案的通知》(安高新管发[2016]30号)文件违法的诉讼请求，经该院当庭询问，原告请求审查该两份文件的原因是对征收补偿标准不服。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”故原告的该项诉讼请求不属于人民法院受案范围，该院依法不予支持。综上，原告王纯召等四人请求确认被告高新区管委会下属的高新区XX中心与第三人王海真、李增改签订的《房屋拆迁安置协议》无效，其理由不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王纯召、王纯玲、王纯勤、罗先娜的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王纯召、王纯玲、王纯勤、罗先娜负担。 上诉人王纯召、王纯玲、王纯勤、罗先娜向本院上诉称：1.被上诉人无签订该房屋拆迁补偿安置协议的职权，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款及《征收土地公告办法》第十一条规定，征地补偿安置方案的实施机关只有国土资源管理部门，其他机关没有该职权。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定，土地管理法及实施条例均规定土地出让的机关只有土地管理部门，故开发区管委会签订的土地出让合同无效，本案涉及的补偿安置方案的实施机关也只能由国土资源管理部门行使，开发区管委会无法定职权，该征地补偿安置合同无效。2、第三人单独处分共有财产和他人财产的行为无效。上诉人四人与第三人共同达成分家析产协议，有见证人现场见证并加盖村委会公章，虽然房屋产权证书名字为第三人王海真，但是分家析产后房屋的二层已经分配给长子王纯召、次子王纯勤所有，第三人无权处分家庭共有财产和不属于自己份额的财产，其单独处分行为无效。3、安政发[2009]15号《安康市人民政府关于安康中心城市建设征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》于2009年颁布实施，已经失效；《安康高新区管委会关于印发安康高新区棚户区改造项目拆迁安置补偿实施方案的通知》，管委会没有制定该文件的职权依据且与安康市城市规划区拆迁补偿安置规定相冲突，补偿政策低于安康市规定，故该通知违法。上述两份文件是签订本案《房屋拆迁安置协议书》的依据，应当对该文件进行合法性审查，一审认为上诉人该请求不属于法院审理范围属于适用法律错误。故请求：1、撤销安康铁路运输法院（2020）陕7101行初363号行政判决书；2、确认涉诉《房屋拆迁安置协议书》无效；3、确认《安康市人民政府关于安康中心城市建设征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》无效；4、确认《安康高新区管委会关于印发安康高新区棚户区改造项目拆迁安置补偿实施方案的通知》违法；5、本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人安康高新区管委会答辩称，一、其由安康市政府授予高新区范围内土地管理职能，并专设安康高新区土地统征储备中心具体实施土地征收补偿、房屋拆迁安置等工作，高新区XX中心具有签订征迁协议的合法职权。首先，安康市委市政府通过《市委、市政府支持安康高新区发展的意见》已经明确授予被告在高新开发区范围内的土地管理职权，行使相关职权具有合法的权利来源。其次，高新区XX中心是由市编办批准设立，具体实施高新区范围内土地征收补偿、房屋拆迁安置等职能的专门机关，与被拆迁户协商并签订拆迁安置协议是合法的。二、涉案房屋的拆迁经第三人确认面积，高新区XX中心与第三人签订房屋拆迁协议程序合法。首先，在协议签订前工作人员已经调查了解了房屋的基本情况，能够确定房屋为第三人所有。其次，对涉案房屋协议拆迁前已经对房屋面积及宅基地面积进行了现场丈量，第三人均签字确认，高新区XX中心依据事实与王海真签订了拆迁协议。第三，协议签订后，高新区XX中心向第三人王海真发出拆迁通知，及时告知了拆迁期限和过渡费发放条件，房屋拆除后双方进行了验收确认，前述程序均由第三人王海真签字确认。因此，对涉案的房屋拆迁安置程序符合法律规定。三、上诉人认为因第三人无权处分、协议显失公平的主张，没有事实根据和法律依据，依法不应予以支持。首先，经调查了解涉案房屋为第三人建设，房屋为一栋整体建筑，按照补偿安置方案的规定，一处宅基地上的房屋拆迁签订一个协议予以安置补偿。其次，上诉人所述的分户和分别赡养父母的协议，属于上诉人家庭内部协议不具有对外效力，且被上诉人并不知情。无论该协议是否存在，安置补偿标准是确定的相同的，因此不存在显失公平的情形。第三，涉案房屋属第三人所有，其签订协议属有权处分，上诉人主张共有没有事实根据。第四，房屋拆迁安置协议由双方协商一致后自愿签订，是双方的真实意思表示，且该协议已经履行，不存在法定无效的情形，因此上诉人的主张无事实根据，也无法律依据，其理由不能成立。四、拆迁安置协议所依据的规范性文件合法有效。首先，《关于安康中心城市征地拆迁和被征地农民养者保险有关问题的补充通知》由安康市人民政府制定发布，截止目前该规范性文件未被市政府明确废止且不与上位法冲突，该规范性文件合法有效。其次，《安康高新区管委会安康高新区管委会关于印发安康高新区棚户区改造项目拆迁安置补偿实施方案的通知》是经安康市政府批准制定发布的规范性文件，具体适用于棚户区改造项目的安置补偿。该文件不与其他规定冲突，故该规范性文件合法有效。综上所述，高新区XX中心与第三人王海真签订的房屋拆迁安置协议合法有效。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。 原审第三人王海真、李增改陈述称，其家庭于2011年已经分家析产，房屋第二层归王纯召、王纯勤所有，第三人无权处分。其他意见同上诉人的意见。 二审过程中上诉人向本院提交分家立户申请一份，拟证明涉案房屋第二层分配给上诉人王纯召和王纯勤所有，原审第三人无权处分。经法庭质证，被上诉人认为该证据形成于2011年11月8日，上诉人在一审时未向法庭提交，故不属于新证据。同时认为该申请与本案被诉拆迁补偿事宜无关联性，对该证明目的不认可。本院对该证据认定意见如下：经二审庭审核实，上诉人在二审中提交的分家立户申请系其无合理理由而在一审中未向法庭提交的证据，故不属于行政诉讼的新证据，本院不予接纳。 二审过程中被上诉人与各原审第三人均未提交新证据。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案审查的重点为涉诉《房屋拆迁安置协议书》是否有效以及一审判决的判决结果是否正确。关于该问题，本院评判如下： 首先，关于被上诉人是否具有签订上述《协议》的职权依据，本院认为，在规范性文件或市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，征收土地的行政职权归属于市、县人民政府，市、县人民政府将相应职权交由土地行政主管部门行使，人民法院对由此形成的执法惯例，不宜否定。同时一般来讲，开发区管理机构并不是县级以上人民政府，但根据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。国家级经济技术开发区管理委员会系人民政府的派出机构，有独立明确的管理权限和范围，有独立的财政预算和行政编制，具有行政主体资格，能够独立承担法律责任。安康高新区XX区，享有地级市经济管理权，高新区XX中心作为其内设机构，依照安康市机构编制委员会作出的《关于完善安康高新技术产业开发区体制机制机构设置的通知》，具有与被征收房屋主体签订《房屋拆迁安置协议书》的职权，对于上诉人的该部分上诉意见，本院不予支持。 其次，关于涉诉《协议》是否有效，本院认为，行政协议与行政机关单方作出的行政行为之区别在于，行政协议是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，同时又采用合同的方式。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定,人民法院审理行政协议案件,可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。因此，行政机关应当与行政相对人平等协商订立协议并按照协议约定履行各自义务，在出现纠纷时，应当根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。本案中，经一、二审法庭调查核实，涉案房屋产权登记在原审第三人王海真一人名下的事实，各方当事人均予以认可，因此，原审第三人王海真是涉案房屋的合法所有权人，并依法享有相应的处分权利。本案二审中，各方当事人认可涉诉《协议》系其本人签字并捺印，且对协议所反映的房屋状态、户内人口构成等因素均不持异议，故在上诉人及原审第三人未能向法庭提交有效证据证明协议签订时存在重大误解以及欺诈、胁迫等情形时，应当认为原审第三人王海真与被上诉人签订涉诉《协议》系其真实意思表示。至于上诉人提出王海真属于无权处分人的上诉意见，本院认为，本案当事人的分家析产行为并未向有关行政机关登记，依照不动产物权登记公示原则，王海真作为涉案房屋的所有权人，具有签订涉案《协议》的权利。同时，被上诉人作为具有相应行政职权的行政机关，要求其完全知晓当事人家庭内部的分配情况确实存在现实困难，也不利于征收补偿效率和征收补偿法律关系的稳定。因此，被上诉人根据实际情况与房屋权利人签订协议，无需查明家庭内部继承、分家析产等所有事项，补偿协议签署并实际履行后，相关继承人、合法使用权人可以就补偿所得自行分配或通过民事法律程序解决。 最后，关于上诉人提出的规范性文件附带审查问题，本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条规定，“公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。”经查，本案审查标的为原审第三人与被上诉人签订的《房屋拆迁安置协议书》，即行政协议，如前所述，行政协议与行政机关单方作出的行政行为之区别在于，行政协议是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。因此，一般情况下，当事人在签订行政协议时，属于在明确知晓协议内容及依据，并自愿处分、让渡权利的行为，该行为不同于一般的行政机关单方面作出的行政行为，不属于《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条规定的规范性文件附带审查范围。一审关于上诉人的该项诉讼请求不属于人民法院受案范围的意见并无不当，本院予以确认。 综上所述，上诉人的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元由上诉人王纯召、王纯玲、王纯勤、罗先娜负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 博 审 判 员  蒋蒙蒙 审 判 员  侯 斌 二〇二一年四月二十日 法官助理  段茗琪 书 记 员  雷 宁 1