江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏行终441号 上诉人（原审原告）吴江市黎明建筑构件有限责任公司，住所地在江苏省苏州市吴江区平望镇中鲈村27组。 法定代表人张小明，该公司总经理。 被上诉人（原审被告）苏州市吴江区平望镇人民政府，住所地在江苏省苏州市吴江区平望镇西新街8号。 法定代表人赵伟，该镇镇长。 被上诉人（原审被告）苏州市吴江区人民政府，住所地在江苏省苏州市吴江区开平路1000号。 法定代表人王国荣，该区区长。 上诉人吴江市黎明建筑构件有限责任公司（以下简称黎明建筑公司）因与被上诉人苏州市吴江区平望镇人民政府（以下简称平望镇政府）、苏州市吴江区人民政府（以下简称吴江区政府）确认强制拆除行为违法及行政赔偿一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2018）苏05行初84号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2017年2月6日，吴江区政府成立苏州市吴江“两减六治三提升”专项行动领导小组（以下简称263领导小组），263领导小组下设办公室。2017年10月26日，263领导小组办公室发布吴263办[2017]55号《关于印发的通知》，该通知明确设立吴江“散乱污”综合整治协调领导小组，该领导小组办公室设在吴江××××领导小组办公室，主要负责制定工作方案、协调组织、动员部署、督促检查和考核评比。各区镇作为“散乱污”专项整治的责任主体，具体负责实施辖区内“散乱污”整治工作。2018年3月30日，平望镇政府对黎明建筑公司位于苏州市××区平望镇××、××（中鲈村浦北地区）的厂房建筑实施了强制拆除。 一审法院另查明，2018年4月6日，黎明建筑公司以吴江区政府和平望镇政府作为被申请人，向苏州市人民政府申请行政复议，要求确认拆除其建筑的行为违法，对所有被拆除建筑恢复原状并赔偿内部设备损失。苏州市人民政府于2018年5月3日向黎明建筑公司作出（2018）苏行复告第47号《告知函》，告知黎明建筑公司具体整治工作系由平望镇政府负责实施，黎明建筑公司述称的建筑被拆事宜应以平望镇政府作为被申请人，向吴江区政府申请行政复议。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项规定，对于错列被告且拒绝变更的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。黎明建筑公司提起本案诉讼，要求确认吴江区政府和平望镇政府拆除其建筑行为违法，并请求对所有被拆除建筑恢复原状及进行赔偿。根据已查明事实，平望镇政府具体负责实施其辖区内的“散乱污”整治工作，并在2018年3月30日对涉案厂房建筑实施了拆除，在拆除过程中吴江区政府下设的吴江“散乱污”综合整治协调领导小组办公室主要负责协调组织、动员部署、督促检查等工作，并未实施对涉案厂房的拆除行为。黎明建筑公司在向苏州市人民政府申请行政复议时，已经知晓平望镇政府系涉案拆除行为的实施主体，其在向一审法院提起行政诉讼时仍将吴江区政府和平望镇政府列为共同被告，属于错列被告，经一审法院释明，黎明建筑公司拒绝变更被告，依法应当驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定：驳回黎明建筑公司的起诉。 黎明建筑公司上诉称：1.吴江区政府应作为本案被告。拆除行为作为具体行政行为，应该且必然包括行为前准备、行为中控制、行为后监督等一系列工作。一审法院不应孤立地看待强制拆除这一行政行为，组织协调、动员部署、监督检查工作不应独立于强制拆除工作。且吴江区政府承认其指导、策划了上诉人所在地房屋的环境整治工作，并在一审时提交了由其自身制定的《吴江深入开展“散乱污”企业专项整治实施方案》，该方案明确了环境整治的措施为依法取缔、整合搬迁、整治改造，而为了落实这些改造，需要吴江区政府纠集多个部门共同进行，这样的组织力度是平望镇政府无法达到的，在本案强制拆除的行政行为中，吴江区政府全程实际参与，如果吴江区政府不承担违法拆除的责任，是不合理也不合法的。2.本案拆除时组织队伍浩大，不可能是平望镇政府一力所能及。事实上，在上诉人房屋被违法拆除前后，区长亲自进行开会指导和检查工作，有理由认为吴江区政府参与了强制拆除的行政行为。随后又接连两次强制拆除了上诉人其他房屋，这样密集的整治行为，其后必然有吴江区政府的授意。3.本案的本质是以整治为由的拆迁，吴江区政府不承担责任影响社会稳定。全国范围内开展263专项活动，上诉人已积极配合整改，并向被上诉人承诺如需配合环境整治可无条件服从等，但吴江区政府和平望镇政府仍强制拆除上诉人多处房屋。此行为在当地造成了恶劣影响，对于社会稳定和法治建设也起到负面作用。综上，一审法院认定事实与适用法律均错误，吴江区政府应当承担违法拆除的责任，故提起上诉请求撤销一审裁定。 被上诉人平望镇政府答辩称：1.上诉人错列被告。平望镇辖区内的“散乱污”治理工作由平望镇政府具体负责实施，拆除工作虽由吴江“散乱污”综合整治协调领导小组进行协调，但拆除行为并非其直接实施。黎明建筑公司向苏州市人民政府申请行政复议时，已经知晓平望镇政府系涉案拆除行为的实施主体，仍将吴江区政府列为共同被告，属于错列被告，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项规定，应驳回上诉人的上诉。2.上诉人被拆除的建筑系违法建设，且属于“散乱污”重点治理对象。上诉人被拆除的建筑未办理规划审批手续，未取得建设工程规划许可证，属于违法建设，且违法建筑位于吴江区政府明确的整治重点区块范围内，对周边环境存在不利影响，应当依法拆除。平望镇政府在2018年1月23日已通过官方微信公众号“平波台”发布《平望镇人民政府关于开展“散乱污”企业（作坊）专项整治行动的公告》，明确了整治范围。且平望镇政府制作了“散乱污”企业（作坊）清单，将黎明建筑公司被拆除的建筑清晰标明为整治对象。平望镇政府多次主动上门告知上诉人相关政策，上诉人均拒绝听取，不予理睬。此外，平望镇政府在公共区域也张贴有公告，确保上诉人有足够途径了解整治政策。黎明建筑公司被拆除的违法建筑均为其非法出租给他人以获取非法利益，出租房屋仅有简单装修，不存在黎明建筑公司所称遗失内部设备等损失。3.平望镇政府拆除上诉人违法建设系依法行使职权，履行法定职责。由于黎明建筑公司所建违法建筑属于平望镇中鲈村范围，系乡、村庄规划区内，平望镇政府是有权拆除违法建筑的适格主体，平望镇政府拆除违法建筑是依法履行法律所赋权力的表现，黎明建筑公司应当为其违法建设承担相应法律后果。综上，上诉人错列被告，且平望镇政府拆除违法建筑是依法行使职权，拆除过程中不存在遗失设备等损失。请求驳回上诉，维持一审裁定。 被上诉人吴江区政府未提交答辩意见。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，本案二审的争议焦点为吴江区政府是否对黎明建筑公司房屋实施强制拆除行为，是否应将吴江区政府列为共同被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据已查明的事实，平望镇政府具体负责实施其辖区内的“散乱污”整治工作，并在2018年3月30日对涉案厂房建筑实施了拆除。平望镇政府系被诉行政行为的作出主体。吴江区政府下设的吴江“散乱污”综合整治协调领导小组办公室主要负责协调组织、动员部署、督促检查等工作，并未实施拆除行为。因此，吴江区政府并非本案适格被告。 黎明建筑公司在提起本案诉讼前，曾向苏州市人民政府申请行政复议，复议过程中已经知晓平望镇政府系拆除行为的实施主体，其在向一审法院提起行政诉讼时仍将吴江区政府和平望镇政府列为共同被告，属于错列被告。经一审法院释明，黎明建筑公司拒绝变更被告，一审法院据此裁定驳回起诉，并无不当。 综上，黎明建筑公司的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  臧 静 审 判 员  吴晓玲 审 判 员  张 伟 二〇二一年四月十二日 书 记 员  刘 妍 见习书记员  毕明月