北京市第二中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2021）京02行赔终11号上诉人（一审原告）任慈，男，1959年8月22日出生，汉族，户籍所在地北京市房山区。委托代理人仲媛媛，北京易准律师事务所律师。委托代理人于云斌，北京易准律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市房山区琉璃河镇人民政府，住所地北京市房山区琉璃河镇北大街。法定代表人苏震宇，镇长。委托代理人张振华，北京市房山区司法局琉璃河司法所所长。委托代理人张旭，北京市博维律师事务所律师。上诉人任慈因诉北京市房山区琉璃河镇人民政府（以下简称琉璃河镇政府）行政赔偿一案，不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0111行赔初11号行政赔偿判决（以下简称一审赔偿判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。任慈一审诉称：任慈系北京市房山区琉璃河镇任营村（以下简称任营村）村民。2006年，经任营村批准，任慈分得涉案宅基地，并在此居住。2017年，因涉案宅基地上房屋破旧，无法确保居住安全，任慈向琉璃河镇政府领取建房登记表，由村委会盖章、村书记签字、村民代表签字认可后交给琉璃河镇政府村建科，之后任慈翻建房屋并居住。2019年11月19日，琉璃河镇政府作出琉政拆字〔2019〕第36号拆除决定书（以下简称36号拆除决定书），对任慈居住的房屋予以强制拆除。涉案房屋系任慈唯一宅基地上的住房，系合法建筑，并在翻建时履行合法的报批手续，已将建房登记表交至琉璃河镇政府处，且琉璃河镇政府未对此提出异议。另，任慈已就琉政限拆字〔2019〕第27号限期拆除决定书（以下简称27号限拆决定书）提起行政复议，北京市房山区人民政府（以下简称房山区政府）作出行政复议决定书，撤销了27号限拆决定书。琉璃河镇政府在行政复议决定尚未作出的情形下直接实施强拆行为，无事实及法律依据，侵犯任慈的合法权益。故任慈诉至法院，请求判决琉璃河镇政府赔偿其损失300万元。琉璃河镇政府一审辩称：任慈的诉讼请求没有事实和法律依据，请求予以驳回。理由如下：第一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条的规定，琉璃河镇政府对任慈房屋实施的拆除行为系依任慈申请实施，并非依职权作出的行政行为，故本案不属于行政诉讼受案范围。第二，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《北京市禁止违法建设若干规定》的规定，琉璃河镇政府具有查处违法建设的法定职责。根据国土卫片监测，涉案房屋已被纳入房山区2018年度卫星检测违法台账，琉璃河镇政府接到线索后，进行立案、现场检查、勘验、查询规划手续等程序，据此认定涉案房屋属于违法建设，并作出27号限拆决定书。同时，涉案建筑所占土地面积已超出法律相关规定，任慈未经批准建房且不符合村庄规划，琉璃河镇政府有权责令任慈限期拆除。第三，琉璃河镇政府的拆除行为系依申请实施，琉璃河镇政府实施拆除行为时已对屋内物品进行了清点，并由任慈自行拉走处理。琉璃河镇政府的拆除行为未对任慈造成任何损失，琉璃河镇政府不应承担赔偿责任。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条及第三十六条第（四）项、第（八）项规定，行政机关侵犯公民合法权益造成损害的，公民有取得国家赔偿的权利；应当返还的财产灭失的，行政机关应给予相应的赔偿金；对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案系任慈针对琉璃河镇政府2019年11月19日强制拆除行为提起的行政赔偿诉讼，一审法院已判决确认琉璃河镇政府强制拆除行为违法，故琉璃河镇政府应当对强制拆除任慈涉案建筑物给任慈合法权益造成的直接损失承担相应的赔偿责任。针对房屋的损失。受害人取得国家赔偿的前提是国家机关和国家机关工作人员行使职权对其合法权益造成了损害。农村村民建住宅，应取得相应用地批准手续后方可建设。《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修订）第六十二条第二款、第三款规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。本案中，建房用地系任慈租赁取得，并非其原有宅基地，任慈未办理建房用地批准手续，现有证据亦不能认定该土地符合土地利用总体规划，故任慈的涉案建筑物用地不符合相关法律规定。农村住宅建设工程，亦应依法取得乡村建设规划许可。任慈陈述涉案房屋建设于2017年，依据当时有效的《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日起施行）第二十三条、第四十一条规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。在规划农村地区，建设单位或者个人进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设和村民集中住宅建设的，应当向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府报规划行政主管部门核发乡村建设规划许可证。在规划农村地区，村民使用原有宅基地进行村民住宅建设，可以实行规划许可管理，规划许可管理应当依据村庄规划进行，管理应当与服务相结合，并发挥村民委员会的作用，具体办法由市人民政府制定。之后修订的《北京市城乡规划条例》仍延续规定了规划行政许可制度。任慈主张其领取并提交了建房登记表，结合本案证人证言、案件协查复函等证据材料，可以认定任慈虽提交了建房登记表，但其在建设房屋时未依法取得乡村建设规划许可。对于未取得乡村建设规划许可的村民住宅，行政机关在认定违法建设时，应充分考虑建造历史、使用现状、土地利用规划及本市有关用地建房政策等因素进行调查认定，不能仅依据是否取得乡村建设规划许可认定是否为违法建设。具体到本案中，结合任慈建房用地并非任慈原有宅基地、任慈未办理建房用地批准手续及未取得乡村建设规划等情况，涉案房屋不能认定为任慈的合法权益，故任慈针对房屋损失主张赔偿缺乏相应的事实和法律依据。另，《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（2007年11月23日修改，2020年7月30日废止）第六条规定，村民每户建房用地的标准，由各区、县人民政府根据本行政区域的情况确定，但近郊区各区和远郊区人多地少的乡村，最高不得超过0.25亩；其他地区最高不得超过0.3亩。一审法院注意到，琉璃河镇政府对任慈的房屋实施强制拆除时，对于超出上述用地标准的房屋实施拆除，同时保留200余平方米的房屋未拆除。琉璃河镇政府充分考虑任慈的特殊情况，在查处违法建设过程中注意采取保障任慈居住权的柔性执法方式，故予以肯定。任慈建设的房屋是其家庭在任营村的唯一住所，希望琉璃河镇政府作为属地政府，在查处违法建设的同时基于任慈的村民身份、居住情况、现实困难等情形，能够进一步考量及保障任慈家庭的基本居住权益。针对室内物品及建筑残值损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，任慈主张室内物品损失及建筑材料残值，但未提交相应的物品损失明细，亦未提交初步证据证明其主张，一审法院结合当事人庭审陈述、证人证言及财产清点清单，对任慈关于室内物品及拆除后建筑材料由琉璃河镇政府清理的陈述，不予采信，现有证据不能认定任慈存在室内物品及建筑材料残值损失，故对于任慈该项主张不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回任慈的赔偿请求。任慈不服，向本院提出上诉，请求撤销一审赔偿判决，改判支持其一审诉讼请求，诉讼费由琉璃河镇政府负担。任慈的上诉理由如下：一、一审法院认定事实不清。其房屋2017年进行的翻建曾办理过审批手续，并非初始建设；建房用地系经过房山区琉璃河镇任营村村民委员会（以下简称任营村村委会）同意作为宅基地使用，而非自部队租赁；其房屋没有取得规划许可手续是历史原因，该区域建房均无规划许可；琉璃河镇政府实施强拆时保留200余平方米房屋的事实，与本案无关。二、一审法院适用法律错误。本案应由琉璃河镇政府承担举证责任，一审法院分配举证责任有误；其房屋建设于《中华人民共和国城乡规划法》《北京市城乡规划条例》实施之前，不能仅以其未取得规划手续认定房屋并非合法建设。琉璃河镇政府同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，任慈提交了如下证据，以支持其诉讼请求：1.任营村村委会2018年12月13日出具的证明及证人任某出具的任慈家庭基本情况说明；2.房政复字[2019]459号行政复议决定书（以下简称459号复议决定）；3.照片4张；4.证明。在一审诉讼期间，琉璃河镇政府在法定期限内提交了如下证据材料：1.立案审批表；2.询问笔录；3.现场检查笔录；4.现场勘验笔录；5.房山区2018年度遥感监测图斑影像图988；6.《房山区利用2018年土地变更调查数据开展执法检查情况统计表》；7.《关于查询任慈在房山区琉璃河镇建设的建筑物是否取得规划许可的函》；8.北京市规划和自然资源会员会房山分局（以下简称规自委房山分局）案件协查复函；9.案件呈批表；10.27号限拆决定书及送达回证；11.《协查复函的补充说明》；12.财产清点清单；13.见证人身份证明；14.2020年6月5日证人任某证明；一审庭审期间，证人任某出庭作证。经庭审质证，一审法院对上述证据材料认证如下：任慈、琉璃河镇政府提供的证据及证人证言，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，故一审法院予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：因任慈在任营村建设的房屋涉嫌违法建设，琉璃河镇政府于2019年8月17日予以立案调查。同年8月19日，琉璃河镇政府对任慈进行询问，任慈陈述：2008年建设北房及东房，涉案地块最早由其向部队租赁，租期到2014年，后部队不再与任何人签协议；2017年翻建院内住房，翻建前向村委会申请，并上报到村建科；院内建筑面积包括北房约200平方米，东房、西房各约100平方米，车棚面积60平方米，西院162平方米。同日，琉璃河镇政府对现场进行了检查、勘验，并拍照，绘制了现场平面示意图。2019年11月6日，琉璃河镇政府向规自委房山分局查询任慈在任营村建设的建筑物是否取得规划许可；同年11月7日，规自委房山分局作出案件协查复函，称任慈于2017年至2018年期间在任营村建设的建筑面积约660平方米的建筑物，未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证。2019年11月11日，琉璃河镇政府作出27号限拆决定书。任慈不服，于2019年11月13日向房山区政府提起行政复议，房山区政府于2020年2月3日作出459号复议决定，以事实不清、程序违法为由，撤销27号限拆决定书。2019年12月25日，规自委房山分局作出协查复函的补充说明，称经深入调查并核实后，针对任慈在任营村建设的建筑物未核发过乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证。2019年11月19日，琉璃河镇政府对任慈涉案建筑物实施强制拆除。任慈不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2020年9月28日作出（2020）京0111行初73号行政判决书，确认琉璃河镇政府2019年11月19日强制拆除任慈涉案建筑物的行为违法。一审庭审中，任慈称其在任营村的建筑物，已被拆除面积约300平方米，现200余平方米尚未拆除。对此，琉璃河镇政府不持异议，称国土部门认定涉案土地上的建筑物均是违法建设，琉璃河镇政府为保障任慈居住权，按照新宅基地标准，现保留部分建筑物未予拆除。针对涉案建筑物被拆除后的建筑材料是否在现场，任慈在庭审中先后陈述不一致。另，任慈于一审庭审结束后向一审法院提出评估鉴定申请，申请对涉案房屋损失、屋内物品及装修装饰损失、建筑材料残值进行评估鉴定，因涉案建筑物已灭失，且不能认定涉案建筑物被拆除后建筑材料由琉璃河镇政府清理，故一审法院对任慈的申请未予准许。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条及第三十六条第（四）项、第（八）项之规定，行政机关侵犯公民合法权益造成损害的，公民有取得国家赔偿的权利；应当返还的财产灭失的，行政机关应给予相应的赔偿金；对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，琉璃河镇政府强制拆除涉案房屋的行为已经法院生效判决确认违法。在此情况下，如能确认任慈的合法权益因该拆除行为而受到直接损失，则琉璃河镇政府应就该损失承担相应的赔偿责任。据在案证据可知，涉案房屋用地并非经审批取得的宅基地，未办理《中华人民共和国土地管理法》所规定的建房用地审批手续，且不符合土地利用总体规划。房屋修建前并未办理规划许可手续，故无法认定涉案房屋系任慈的合法权益，任慈对房屋损失所提赔偿请求无事实根据及法律依据。关于室内物品及建筑材料残值，综合任慈一审庭审中的陈述及在案证据，无法证明该项损失存在，故任慈关于室内物品及建筑材料损失的主张不成立，本院不予支持。综上，一审法院判决驳回任慈的赔偿请求是正确的，本院应予维持。任慈的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审赔偿判决。本判决为终审判决。审 判 长  杨 波审 判 员  周建忠审 判 员  刘彩霞二〇二一年四月二十五日法官助理  朱彬彬书 记 员  范 维