山东省济南市中级人民法院民 事 裁 定 书（2021）鲁01民终4034号上诉人（原审原告）：济南济发房产经营服务有限公司，住所地济南市。法定代表人：张兴连，董事长。委托诉讼代理人：崔慧平，北京市盛廷律师事务所律师。委托诉讼代理人：孙歆之，该公司员工。被上诉人（原审被告）：山东南晨物业管理有限公司，住所地济南市。法定代表人：杨明军，执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：方惠，山东鼎杰律师事务所律师。委托诉讼代理人：侯婷，山东鼎杰律师事务所律师。上诉人济南济发房产经营服务有限公司（以下简称济发公司）因与被上诉人山东南晨物业管理有限公司（以下简称南晨公司）物业服务合同纠纷一案，不服济南市槐荫区人民法院(2020)鲁0104民初4788号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2021年4月13日立案后，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》、《最高人民法院民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》第十八条、第二十条的规定，由审判员独任审理。本案现已审理终结。济发公司上诉请求：撤销一审民事裁定，指令济南市槐荫区人民法院审理本案。事实和理由：一审裁定认定本案属于行政协议纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼受案范围，适用法律错误。一、案涉《政府采购合同》、《公共租赁住房后期管理委托协议书》不属于行政协议，属于特殊的民事合同，适用《合同法》，其纠纷解决属于民事诉讼范畴。根据《政府采购法》第四十三条：“政府采购合同适用《合同法》，采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等自愿的原则以合同方式约定。”第七十九条：“政府采购当事人有本法第七十一条、第七十二条、第七十七条违法行为之一，给他人造成损失的，并应依照有关民事法律规定承担责任。”由此，政府采购合同明显属于民事合同，而且属于特殊的民事合同，其纠纷解决属于《合同法》的范畴，因为：一是，政府采购合同本质上属于平等主体之间订立的民事权利义务关系的协议；二是，政府采购合同属于民事主体基于平等自愿原则所订立的民事合同；三是，政府采购合同既包括当事人设立民事权利义务的协议，也包括当事人变更、终止民事权利义务的协议。基于以上理由，案涉《政府采购合同》、《公共租赁住房后期管理委托协议书》属于特殊的民事合同，适用《合同法》，其纠纷解决属于民事诉讼范畴。二、本案不属于《行政诉讼法》规定的行政诉讼案件的范围。《行政诉讼法》第十二条第十一项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”。最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”而案涉《政府采购合同》、《公共租赁住房后期管理委托协议书》系政府采购合同，不具有行政法上权利义务内容，不属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，明显不是《行政诉讼法》的调整范围。三、本案纠纷属于民事诉讼受案范围。本案系因上诉人为被上诉人垫付滨河新居公租房公共电费以及被上诉人在廉租房物业管理过程中欠付上诉人的水电费而产生的纠纷，上诉人向被上诉人追索上述费用属于上诉人依法行使民事权利，而不属于行政法上权利义务内容，因此本案纠纷属于民事诉讼受案范围。综上所述，一审裁定适用法律错误。南晨公司辩称，一审裁定对案件事实及涉案纠纷性质认定清楚，适用法律正确。本案所涉及的《政府采购合同》（济南市保障性住房管理中心、济南市政务服务中心、南晨公司三方签订）及《公共租赁住房后期管理委托协议书》（济南市保障性住房管理中心、南晨公司与济发公司三方签订）均系行政协议，非济发公司所称的特殊的民事合同。法释〔2019〕17号《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条对行政协议作了详细定义，并在第二条对行政协议类型进行列举。该规定第二条第（四）项明确指明“政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议”属行政协议，公民、法人或者其他组织就该行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。并且，就济南市保障性住房管理中心而言，其主要业务职能即为保障性住房的分配、出售，负责政府投资建设的保障性住房的维护及日常管理工作等。前述《政府采购合同》及《公共租赁住房后期管理委托协议书》也系济南市保障性住房管理中心为了保障性住房小区的日常管理，才将物业服务项目通过招投标方式进行政府采购，并将该项目委托给中标人即南晨公司而签订的。是以，一审法院对本案涉及的《政府采购合同》、《公共租赁住房后期管理委托协议书》的性质认定正确且有严格的法律依据。济发公司基于上述两份行政协议提起诉讼，应属行政协议纠纷，不属于民事诉讼的受案范围。一审法院以裁定形式驳回其诉讼，不存在适用法律错误。综上，请求二审法院驳回济发公司的上诉请求，维持原裁定！济发公司向一审法院起诉请求：一、判令南晨公司向济发公司支付垫付的公共电费152481.76元；二、判令南晨公司向济发公司支付水电费242560.34元；三、本案诉讼费用由南晨公司承担。一审法院经审查认为：本案系公共租赁住房在使用管理、物业服务过程中发生的纠纷。根据《济南市公共租赁住房使用管理办法》第二条规定，本办法所称的公共租赁住房是指市政府筹集建设的公共租赁住房(含原廉租住房)住宅和非住宅(公共用房、经营性用房、车库车位及其他设施设备等，其使用管理主要包括租赁管理、社区管理、物业服务、维修养护、资金管理、监督管理等内容。第四条规定，市住房保障管理部门为本市公共租赁住房管理主管部门，负责公共租赁住房租赁管理、动态及退出管理、维修养护、物业服务、监督管理等相关工作的协调指导。有关使用管理工作委托市保障性住房管理中心承担。第四十五条规定，公共租赁住房实行规范化物业服务。公共租赁住房物业服务可由符合条件的受托管理机构自行管理，也可通过招标投标方式选聘物业服务企业或其他专业性服务企业，承担小区内的全部或部分专项服务。第六十一条规定，公共租赁住房租金收入属于一般公共预算收入，按规定及时足额缴入国库，执行“收支两条线”管理。公共租赁租金收入专项用于偿还政府投资建设的公共租赁住房建设贷款本息和公共租赁住房维修养护、管理等支出。第六十二条规定，公共租赁住房管理开支包括管理服务费用、环境综合治理费、绿化卫生费、维修养护费、公用水电费、应退还的未发生租金、为符合条件的承租家庭减免的物业服务费、房屋空置期内的物业服务费等。济发公司要求南晨公司支付的滨河新居公用水电费，其依据是济南市保障性住房管理中心与南晨公司签订的《公共租赁住房后期管理委托协议书》，将物业服务项目工作委托给南晨公司。但从济发公司与南晨公司提交的证据看，滨河新居物业管理服务是济南市政务服务中心通过JNCZ-GK-2018-0354招标文件在国内以公开招标方式进行采购，经评标委员会确定，由南晨公司作为中标供应商，并于2018年12月24日，由济南市政务服务中心、济南市保障性住房管理中心与南晨公司签订了《政府采购合同》。同年12月26日，济南市保障性住房管理中心(甲方)与济发公司(乙方)、南晨公司(丙方)三方签订《公共租赁住房后期管理委托协议书》，约定：“根据《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》(济政办发[2018]31号)等有关规定，委托人(以下简称甲方)作为受市政府委托承担公共租赁住房管理的具体实施机构，现将本市公共租赁住房小区委托给受委托人(以下简称乙、丙方)负责具体租赁管理、物业管理服务、维修养护等工作，现就委托事宜签订如下协议：济发公司要求支付的公共水电费152481.76元，根据《济南市公共租赁住房使用管理办法》第六十二条规定，应是从公共租赁住房管理开支中支付的费用。且根据南晨公司提交的“济南市保障性住房小区物业服务项目招标文件”第14.2.2.1规定：按对小高层、高层、多层、商业每平方米的报价物业服务费单价、年合计数(不包含公共水电费……同样，济发公司诉讼请求的南晨公司对天和新居、天保新居、天成新居、八里桥新居公租房(廉租房)物业服务期间的水电费，亦是济南市政务服务中心通过招标文件在国内以公开招标方式进行采购，经评标委员会确定，由南晨公司作为中标供应商，并由济南市政务服中心、济南市保障性住房管理中心与南晨公司签订《政府采购合同》，选定南晨公司在四个公租房(廉租房)小区进行物业服务。济发公司诉讼南晨公司支付的224955.64元水电费，所依据的2019年4月10日济发公司向南晨公司送达一份《关于原廉租住房小区物业服务企业限期缴纳水电费的函》中载明：“以上1-5项共计224955.64元。请于2019年4月30日前，将上述费用交至我公司财务，缴款方式请联系所管小区的我公司项目主任，费用构成明细可与安全运行部查询确认。逾期我公司将向济南市保障性住房管理中心报告有关情况，从应该拨付的物业费补贴及空房物业费中扣除相应额度。特此函告。”一审法院认为，从济南市政务服务中心、济南市保障性住房管理中心与南晨公司签订《政府采购合同》以及济南市保障性住房管理中心接受市政府委托与济发公司、南晨公司三方签订《公共租赁住房后期管理委托协议书》的行为看，应是行政机关与相对人双方意思一致，所缔结发生的行政法上法律关系的合同，即行政合同。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收协议补偿协议的；《最高人民法院关于适用若干问题有解释》第十一条第一款规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。据此，本案应属于行政协议纠纷，应是行政诉讼法规范的内容。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项规定，起诉必须符合下列条件：(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。第一百二十四条第一项规定，人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：(一)依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知济发公司提起行政诉讼。因此，本案不属于人民法院民事诉讼受案范围，应当裁定驳回济发公司的起诉。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款的规定裁定：驳回济南济发房产经营服务有限公司的起诉。本院二审期间，双方均未提交新的证据。经审理，本院认定，一审法院认定事实属实，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《济南市公共租赁住房使用管理办法》第二条规定，本办法所称的公共租赁住房是指市政府筹集建设的公共租赁住房(含原廉租住房)住宅和非住宅(公共用房、经营性用房、车库车位及其他设施设备等，其使用管理主要包括租赁管理、社区管理、物业服务、维修养护、资金管理、监督管理等内容。第四条规定，市住房保障管理部门为本市公共租赁住房管理主管部门，负责公共租赁住房租赁管理、动态及退出管理、维修养护、物业服务、监督管理等相关工作的协调指导，有关使用管理工作委托市保障性住房管理中心承担。本案中，涉案小区系公共租赁住房，由市住房保障管理部门作为主管部门，有关使用管理工作委托市保障性住房管理中心承担。因此，济南市保障性住房管理中心对公共租赁住房的使用管理系受市住房保障管理部门委托的公共服务职能。济南市保障性住房管理中心为了实现公共租赁住房的公共服务目标，与济发公司、南晨公司三方签订的《公共租赁住房后期管理委托协议书》，符合上述司法解释行政协议的特征，系行政协议。济南市保障性住房管理中心根据《公共租赁住房后期管理委托协议书》将不同的管理工作分别委托济发公司、南晨公司各自执行，济发公司、南晨公司均据此建立与济南市保障性住房管理中心的委托关系，但济发公司、南晨公司之间并无直接法律关系。济发公司因受济南市保障性住房管理中心委托而收取水电费，在该法律关系中系济南市保障性住房管理中心的代理人，因此而产生的有关权利义务应由作为被代理人的济南市保障性住房管理中心承担。因济南市保障性住房管理中心与南晨公司签订的《公共租赁住房后期管理委托协议书》系行政协议，双方因该协议产生的纠纷不应通过民事诉讼的方式予以解决。一审法院裁定驳回济发公司的起诉并无不当。综上，济发公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判员 曹 强二〇二一年四月二十六日书记员 李佳琦