山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鲁10行终22号上诉人（原审原告）中航威海工程装备有限公司，住所地威海经济技术开发区崮山镇百尺所村南。法定代表人：梅中华，总经理。委托诉讼代理人：顾晓波，山东威扬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）威海市自然资源和规划局，住所地威海市环翠区文化中路99号。法定代表人：张刚，局长。出庭负责人：孙友，副局长。委托诉讼代理人：刘万鹏，威海市自然资源和规划局自然资源开发利用科科长。委托诉讼代理人：王卫东，山东时中律师事务所律师。被上诉人（原审被告）威海市人民政府,住所地威海市新威路1号。法定代表人：闫剑波，市长。委托诉讼代理人：黄子临，威海市司法局工作人员。委托诉讼代理人：王卫东，山东时中律师事务所律师。被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市省府前街1号。法定代表人：李干杰，省长。委托诉讼代理人：刘佳佳，山东省人民政府工作人员。上诉人中航威海工程装备有限公司（2013年8月28日中航威海建材装备有限公司变更为中航威海工程装备有限公司，以下均简称中航公司）因与被上诉人威海市自然资源和规划局、威海市人民政府（以下简称威海市政府）、山东省人民政府（以下简称山东省政府）无偿收回国有土地使用权及行政复议一案，不服山东省威海经济技术开发区人民法院（2021）鲁1092行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定，2013年7月10日，原威海市国土资源局与中航公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：威海-01-2013-0068），将位于威海经济技术开发区崮山镇××东、××北，面积123298㎡的涉案土地使用权出让给该公司。该合同第八条约定，本宗地的出让价款为4346.2545万元；第十二条第（一）项约定，本宗地的项目固定资产总投资不低于经批准或登记备案的金额66,581万元。本宗地建设项目的固定资产总投资包括建筑物、构筑物及其附属设施、设备投资和出让价款等；第十六条第一款约定，受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年1月20日之前动工，在2015年7月20日之前竣工。2013年7月20日原威海市国土资源局与中航公司签订《交地确认书》，原威海市国土资源局将涉案土地交付该公司。《交地确认书》第二条载明，交付的宗地面积为123298平方米。该公司对该宗地的四至范围、面积和土地条件没有异议，同意按地块现状接收。2018年11月2日，原威海市国土资源局经济技术开发区分局（以下简称原威海市国土资源局经区分局）作出《闲置土地调查通知书》，并于当日送达中航公司。2018年11月27日，原威海市国土资源局经区分局两名执法人员对中航公司的工作人员兰某某进行了询问并制作了询问笔录，被询问人称：“2013年5月20日，经威海市政府批准出让经区崮山镇五号路西、四号路北、经区崮山镇崮山路东、四号路北两宗国有建设土地，两宗土地批准面积分别是128508㎡、123298㎡。2013年6月19日，中航公司通过招拍挂方式取得两宗国有土地的使用权，并于2013年7月9日、7月10日与原威海市国土资源局签订《国有建设用地使用权合同》，2013年7月19日、7月20日分别签订《交地确认书》。2014年至2015年8月，中航公司对东、西场地进行土方开挖平整、地质勘察、车间施工图设计。2015年7月，中航公司与山东威建岩土科技有限公司签订《配套装备制作基地钢板预处理工场桩基工程施工合同》，8月完成东区15000平方米车间桩基施工。期间发生费用合计1033.09万元。施工现场只完成了基础设施，未进行厂房车间建设。2015年下半年，因海工市场持续低迷，公司承接海工项目风险较大，经上级单位研究决定调整规划，计划引进新项目，推进378亩土地项目建设，但目前未有新的实际性进展。2018年，中航公司依据威海市发展海洋强市的规划要求，中航公司持有的两宗土地项目被列入威海市高端船舶与海工装备配套产业园，中航公司正在与经济技术开发区管理委员会（以下简称经区管委）积极协调推进中。”被询问人同时认可两宗土地构成闲置。2018年12月18日，原威海市国土资源局作出《闲置土地认定书》（威国土经闲定字[2018]第2号），认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因造成的土地闲置。2018年12月27日，原威海市国土资源局向中航公司送达《闲置土地处置听证权利告知书》，告知其将对涉案宗地采取无偿收回国有建设用地使用权的方式进行处置及享有听证的权利。中航公司遂向原威海市国土资源局提交了落款时间为2018年12月29日的《行政处罚听证申请书》。2019年1月9日，威海市自然资源和规划局向中航公司送达了《听证通知书》，通知听证时间为同年1月18日、地点、听证员及记录员等事项。2019年1月14日，中航公司向威海市自然资源和规划局提交了《延期听证申请书》。2019年1月17日，威海市自然资源和规划局作出《听证延期通知书》。2019年1月29日，威海市自然资源和规划局就涉案土地闲置事项召开听证会并制作了听证会笔录。2019年4月1日，威海市自然资源和规划局向威海市政府提交《关于无偿收回中航威海建材装备有限公司两宗闲置土地使用权的请示》，依据《闲置土地处置办法》第二条、第十四条的规定，申请对中航公司两宗闲置土地依法无偿收回。2019年4月24日，威海市政府作出《关于无偿收回中航威海建材装备有限公司两宗闲置土地使用权的批复》（威政征字[2019]20号），同意将中航公司位于经区崮山镇五号路西、四号路北、土地证号为威经国用（2013）第115号和经区崮山镇崮山路东、四号路北，土地证号为威经国用（2013）第116号，共计378亩，用途为工业用地的两宗闲置土地依法无偿收回。2019年4月25日，威海市自然资源和规划局作出的威自然资收字[2019]2号《收回国有建设用地使用权决定书》，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报请威海市政府批准，依法无偿收回涉案闲置土地使用权。中航公司不服该决定书，向山东省政府申请行政复议。2020年9月30日，山东省政府作出鲁政复决字[2019]519号行政复议决定书，维持威海市政府批准作出的威自然资收字[2019]2号《收回国有建设用地使用权决定书》。另查明，中航公司称2014年9月25日开工，但并未取得施工许可证。再查明，中航公司提供的《企业变更情况》载明，2013年8月28日，中航威海建材装备有限公司变更为中航威海工程装备有限公司。原审法院认为，本案争议焦点是：一、威海市自然资源和规划局、威海市政府被告主体是否适格的问题；二、涉案土地是否构成闲置土地；三、涉案土地闲置原因；四、收回土地使用权决定以及复议决定程序是否合法、适用法律是否正确。一、关于威海市自然资源和规划局、威海市政府被告主体是否适格的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，威海市自然资源和规划局经威海市政府批准后作出《收回国有建设用地使用权决定书》，决定书上加盖的威海市自然资源和规划局公章，因此威海市自然资源和规划局为适格被告。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”威海市政府作为行政复议的被申请人，再据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，威海市政府亦为本案的适格被告。二、关于涉案土地是否构成闲置土地问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第三十七条第一款规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。”《中华人民共和国城市房地产管理法》（2009年修正）第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”本案中，首先，中航公司与原威海市国土资源局签订《国有建设用地使用权合同》，获得涉案土地使用权。《国有建设用地使用权合同》第十六条第一款约定，受让人同意在该合同项下宗地建设项目在2014年1月20日之前动工，在2015年7月20日之前竣工。而中航公司虽称2014年9月25日动工，但至今未取得施工许可证，不符合《闲置土地处置办法》第三十条“动工开发：依法取得施工许可证后，需深挖基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。”的规定。即截止到2018年11月2日原威海市国土资源局经区分局向中航公司作出《闲置土地调查通知书》，该公司超过上述《国有建设用地使用权合同》关于“2014年1月20日之前动工”的动工开发日期满一年未对涉案宗地进行“动工开发”。第二，《国有建设用地使用权合同》第八条约定，本宗地的出让价款为4346.2545万元；第十二条第（一）项约定，本宗地的项目固定资产总投资不低于经批准或登记备案的金额为66,581万元，本合同项下宗地建设项目的固定资产总投资包括建筑物、构筑物及其附属设施、设备投资和出让价款等。根据《闲置土地处置办法》第三十条规定，已投资额、总投资额均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费，因而本宗地的总投资额应为62,234.7455万元（66,581万元-4346.2545万元），而中航公司对两宗土地（包括另案一宗）共计投资1033万元，显然，项目投资额占总投资额远远不足25%。综上，威海市自然资源和规划局认定涉案宗地为闲置土地，事实清楚。三、关于涉案土地的闲置原因问题。2013年7月20日原威海市国土资源局与中航公司签订的《交地确认书》第二条载明，中航公司对该宗地的四至范围、面积和土地条件没有异议，同意按地块现状接收。中航公司称于2014年开始进行施工建设。根据以上情况，中航公司主张经区管委未按期完成协议约定的“三整一平”及其他配套与事实不符，因此，不是政府、政府有关部门的行为造成涉案宗地动工开发迟延。且威海市政府在行政复议程序中提交的经区管委及相关部门出具的证明材料等也能够证实涉案土地闲置不是政府原因造成。故中航公司主张政府原因导致土地闲置不成立。四、关于收回土地使用权决定以及复议决定程序是否合法、适用法律是否正确的问题。原威海市国土资源局经区分局向中航公司作出《闲置土地调查通知书》并送达该公司后，其两名执法人员就涉案宗地情况对该公司的相关工作人员进行询问并制作了询问笔录。2018年12月18日，原威海市国土资源局作出《闲置土地认定书》；同年12月27日，该局向中航公司作出《闲置土地处置听证权利告知书》，告知其听证的权利。中航公司提出听证申请，2019年1月9日，威海市自然资源和规划局作出《听证通知书》，该公司提出延期听证申请后，该局作出《听证延期通知书》并就涉案宗地闲置事项举行听证并制作了听证会笔录和听证会纪要。2019年4月1日，威海市自然资源和规划局向威海市政府报送《关于无偿收回中航威海建材装备有限公司两宗闲置土地使用权的请示》，同年4月24日，威海市政府作出《关于无偿收回中航威海建材装备有限公司两宗闲置土地使用权的批复》，同意将中航公司的两宗闲置土地依法无偿收回。同年4月25日，威海市自然资源和规划局对中航公司作出威自然资收字[2019]2号决定书，该行为符合相关法律法规规定，程序合法。山东省政府在接到中航公司的复议申请后，履行了立案受理、举证审查等相关法律程序，在法定期限内作出被诉复议决定，程序合法。涉案宗地未动工开发满两年，威海市自然资源和规划局、威海市政府依据《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”无偿收回涉案国有建设用地使用权，适用法律正确。综上，中航公司的诉讼请求于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回中航公司的诉讼请求。上诉人中航公司上诉称，一、原审法院认定涉案土地系闲置土地，属事实认定错误。1、涉案土地不符合《闲置土地处置办法》第二条关于闲置土地的规定。上诉人与原威海市国土资源局签订的《国有建设用地使用权合同》中约定合同项下宗地建设项目于2014年1月20日前动工。根据原威海市国土资源局经区分局执法人员对上诉人的工作人员所作的《询问笔录》可以证实，2014年至2015年8月，上诉人已对涉案土地进行土方开挖平整、地质勘察等工作，8月完成了桩基施工。2013年11月，上诉人取得包括涉案土地在内的378亩土地使用权，共支付土地出让金及相关税费9838.05万元。2014年至2017年4月，上诉人完成工程咨询、地质勘察、工程规划设计、土石方挖运、平整、车间桩基工程施工等，共计完成涉案土地基础建设投资1000多万元。截止目前，上诉人累计缴纳土地使用税金1147.07万元，已投入总成本共计12,018.21万元。2、被上诉人威海市自然资源和规划局认定涉案土地系闲置土地事实依据不足。威海市自然资源和规划局在闲置土地调查阶段仅对上诉人进行询问，并未向上诉人主管部门、项目施工许可部门、施工项目许可、备案等部门进行调查核实有关情况，导致其在调查阶段未查明有关事实，其作出涉案《收回国有建设用地使用权决定书》事实依据不足。虽然，其在行政复议阶段对上述有关部门就涉案土地有关情况进行补充调查，但根据行政诉讼法关于被诉行政机关举证责任的规定，被上诉人补充调查的相关证据材料不能作为其作出涉案《收回国有建设用地使用权决定书》的事实依据。综上，上诉人取得土地使用权后经规划报建动工开发建设，且累计投资成本已达12,018.21万元，被上诉人威海市自然资源和规划局认定涉案土地系闲置土地事实依据不足，不应被认定为闲置土地。二、原审法院认定涉案土地系企业自身造成的闲置，属事实认定错误。涉案土地中止开发建设系经区管委对涉案土地进行重新规划导致，属于政府、政府有关部门的行为造成，涉案土地不应无偿收回。2014年，涉案378亩土地被政府规划建设产业园，包括中航威海船舶设计中心和配套基地。2015年，为应对国际船舶市场长期低迷，中航威海船厂有限公司及时调整产品结构，战略引进和建设国内一流邮轮内装配套基地，计划建设高端邮轮配套产品项目。在此期间，上诉人也一直与经区管委就涉案378亩地的有关事宜等进行沟通。2017年8月，中航威海船厂有限公司上报威海经济技术开发区经济发展局（以下简称经区经济发展局）和经区管委，经区管委研讨将378亩地提升为高端船舶和海工装备配套产业园。该项目于2017年10月20日获得了经区经济发展局颁发的高端邮轮配套产品项目登记备案证明，项目执行年限为2017年10月至2020年9月；于2017年10月27日通过了环境影响审批。2018年，依据威海市发展海洋强市的规划要求，涉案土地规划项目被列入威海市高端船舶与海工装备配套产业园规划中。上诉人一直与经区管委相关部门密切配合，探讨合作开发方案。2018年，经区管委组建高端船舶与海工装备产业园规划组；召开专题会议，要求加快推进园区规划建设相关工作，议定尽快做好园区规划设计方案。根据威海市政府和经区管委的要求，上诉人委托哈尔滨工业大学（威海）和山东交通学院专家组研究制定高端船舶及配套产业园建设方案。2019年3月，高端船舶及配套产业园建设项目取消。综上，即使涉案土地构成闲置，原审法院在认定土地闲置原因时，不应忽视上诉人开发建设过程中与经区管委请示汇报情况及经经区管委同意改变规划方案情况，直接将其归责为企业原因。三、原审法院认定被诉收回建设用地使用权决定程序合法属事实认定错误。根据《山东省行政处罚听证程序实施办法》第七条的规定，当事人提出听证要求后，行政机关应在15日之内组织听证。本案中，上诉人于2018年12月29日提出听证申请，被上诉人威海市自然资源和规划局于2019年1月18日组织听证，超过15日期限。根据上述实施办法第五条、第十四条的规定，听证主持人应持证上岗，且听证结束后应制作听证笔录及听证报告，由行政机关负责人根据上述内容及法律法规作出决定。本案中，威海市自然资源和规划局提交的材料中无法证实听证主持人的合法资格，其一审庭后补充提交的听证笔录及听证会议纪要不应予以采纳，不足以证实保障了上诉人的陈述、申辩权利。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定，自然资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级自然资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。本案中，2018年11月，威海市自然资源和规划局进行闲置土地调查，2019年4月才作出《收回国有建设用地使用权决定书》，超过法定期限；且所作的内容没有体现上诉人陈述、申辩或者听证的情况，不符合该办法第二十九条的规定。综上，威海市自然资源和规划局经威海市政府批准作出的涉案《收回国有建设用地使用权决定书》事实依据不足，程序违法；山东省政府作出的复议决定认定事实错误。请求二审法院撤销原判，依法改判。被上诉人威海市自然资源和规划局辩称，一、涉案决定书对涉案土地系闲置土地事实认定准确。《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”根据《闲置土地处置办法》第三十条，已投资额、总投资额均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。本案中，涉案宗地《国有建设用地使用权出让合同》约定，该宗地的出让价款为4346.25万元；该宗地的项目固定资产总投资不低于经批准或登记备案的金额为66581万元……本合同项下宗地建设项目的固定资产总投资包括建筑物、构筑物及其附属设施、设备投资和出让价款等。根据调查询问笔录记载，上诉人陈述于2014年至2015年8月对本宗123298平方米涉案土地及相邻128508平方米共计约378亩两宗土地进行开挖平整，期间发生费用投资总额为1033.09万元，2015年下半年再无实际性进展；上诉人声称对涉案土地进行投资产生的费用并不能直接认定其符合“动工开发”的条件，投资额也远远不足25%，且上诉人也承认涉案土地超过两年未开工建设已构成闲置土地。更为关键的是，《闲置土地处置办法》第三十条规定，动工开发含义是“依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。”故满足“动工开发”的前提条件是要依法取得施工许可证。根据《威海市建设工程许可管理办法》第五条规定，各市、区建设局按照规定权限负责相应建设工程施工管理工作。威海经济技术开发区建设局出具证明文件证明上诉人并未对涉案土地申请办理过施工许可手续，且根据卫星影像图及现场照片显示，涉案土地现状仍为一片空地并没有动工建设的迹象。综上，涉案土地不符合《闲置土地处置办法》规定的“动工开发”的定义，且连续多年未开发建设，已构成土地闲置。二、涉案土地闲置原因为企业自身行为造成的。2013年7月20日，原威海市国土资源局与上诉人签订《交地确认书》，双方签字确认，上诉人对接收的土地现状并无异议，且上诉人声称于2014年开始进行施工建设，故不存在交付土地不符合出让土地条件的情形。此外，经区管委提出：涉案土地场地平整由崮山镇人民政府组织施工，2013年4月底已完成场地基本平整，达到进场施工条件。道路、水、电、暖、通讯、污水由威海经济技术开发区市政公用事业管理局施工，至2013年4月底，已将道路、水、电、暖、通讯、污水等配套至供地红线，履行约定提供的开工条件。关于上诉人提出的经区管委对涉案土地重新规划的问题，经区管委指出，2017年10月20日，通过省投资项目在线审批监管平台申报了高端邮轮配套产品项目，属于备案管理的项目，进行了登记备案，通过了环境影响审批，但上述两项行为不涉及土地重新规划的问题。综上，涉案土地未如期开发建设系企业自身原因导致，不属于政府、政府有关部门的行为造成土地动工开发延迟。三、将涉案土地作为闲置土地收回不存在不符合土地利用总体规划的问题。威海市自然资源和规划局组织地块出让必须要符合土地利用总体规划，否则不予出让。收回土地的行为对土地利用总体规划并没有任何影响，涉案土地出让后企业因自身原因长期未动工开发建设造成闲置，政府部门将其收回，其土地性质仍为建设用地，并不违反土地利用总体规划，且涉案土地长期闲置导致土地资源浪费，与现行倡导节约集约利用土地资源相违背。四、涉案闲置土地处置程序合法合规。根据《闲置土地处置办法》的相关规定，威海市自然资源和规划局对涉案土地依法进行了前期调查、认定，向上诉人下达闲置土地认定书、闲置土地处置听证权利告知书，告知其申请听证的权利。上诉人提出举行听证申请及延期听证申请，威海市自然资源和规划局于2019年1月29日举行听证，由于上诉人并未提交有效证据证明涉案土地并非企业自身原因造成闲置，威海市自然资源和规划局于2019年4月1日向威海市政府请示无偿收回涉案闲置土地，威海市政府于2019年4月24日批复同意无偿收回涉案土地。2019年4月25日，威海市自然资源和规划局依法向上诉人送达《收回国有建设用地使用权决定书》。综上，原审判决事实认定清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人威海市政府辩称，一、中航公司错列被告。如果从行政行为本身分析，收回国有土地使用权决定由威海市自然资源和规划局报经威海市政府批准后作出，而批复行为并非单独可诉的行政行为，因此威海市政府和威海市自然资源和规划局不可能共同作出一个闲置土地收回决定。如果从行政诉讼本身分析，根据“谁行为谁被告”的原则，中航公司应该列威海市自然资源和规划局和复议机关为共同被告。如果从行政复议本身分析，在复议程序中威海市政府为被申请人，中航公司在复议后提起诉讼，应该列威海市政府、山东省政府为共同被告。因此，无论从哪个角度，中航公司都不应该列威海市自然资源和规划局、威海市政府和山东省政府三个行政机关为共同被告。二、同意威海市自然资源和规划局的答辩意见。被上诉人山东省政府答辩称，中航公司对经威海市政府批准作出的《收回国有建设用地使用权决定书》的行政行为不服，申请行政复议。山东省政府于2019年10月10日收到该申请并依法予以受理，于2019年11月28日作出《行政复议中止通知书》，中止本案审理；之后于2020年9月24日作出《恢复审理通知书》，恢复案件审查。2020年9月30日，山东省政府作出涉案《行政复议决定书》，行政复议程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。双方当事人提交的证据一审期间已经质证。经审查，本院同意原审判决对原审证据的认证意见及认定的案件事实。本院认为，一、本案被告主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中，复议机关山东省政府作出行政复议决定，维持原行政行为即经威海市政府批准作出的收回国有建设用地使用权决定，故作出该原行政行为的行政机关和复议机关山东省政府是共同被告。《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，威海市自然资源和规划局经威海市政府批准后作出《收回国有建设用地使用权决定书》，决定书上加盖威海市自然资源和规划局公章，根据上述司法解释的规定，上诉人对收回国有建设用地使用权决定不服，应当以威海市自然资源和规划局为被告。《行政复议法实施条例》第十三条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”该规定与上述司法解释的规定存在区别。在行政复议程序中，山东省政府依据该规定，以批准机关威海市政府作为作出被诉原行政行为即收回国有建设用地使用权决定的主体，列其为被申请人参加行政复议程序。行政诉讼司法解释与行政复议法实施条例关于经上级行政机关批准的行政行为行政诉讼主体和行政复议主体的规定不一致，从行政诉讼和行政复议相互衔接的角度考量，列威海市自然资源和规划局、被申请人威海市政府为共同被告参加行政诉讼程序更为妥当。故本案威海市自然资源和规划局、威海市政府、山东省政府作为共同被告，主体适格。二、涉案土地构成闲置土地。《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”根据该办法第三十条之规定，“动工开发”是指，依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。已投资额、总投资额均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。本案中，涉案《国有建设用地使用权合同》约定合同项下宗地建设项目在2014年1月20日之前动工；出让价款为4346.2545万元；项目固定资产总投资不低于经批准或登记备案的金额为66581万元，该固定资产总投资包括建筑物、构筑物及其附属设施、设备投资和出让价款等。即合同约定的动工开发日期为2014年1月20日,总投资额应为62,234.7455万元（66,581万元-4346.2545万元）。而上诉人中航公司虽于2014年9月25日动工开发，但至今未取得施工许可证，且于2015年下半年中止开发，至自然资源主管部门启动闲置土地调查程序时已满两年；其对涉案宗地及相邻土地（即另案宗地）共计378亩土地已投资总额为1033.09万元，显然，项目已投资额占总投资额远远不足25%。故，威海市自然资源和规划局认定涉案土地为闲置土地，符合法律规定。三、本案符合无偿收回国有土地使用权的法定情形。根据《土地管理法》第三十八条，《城市房地产管理法》第二十六条，《闲置土地处置办法》第八条、第十四条第二款之规定，满二年未动工开发的闲置土地，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。本案中，根据有效证据证实，2013年7月20日原威海市国土资源局已按合同约定的期限、条件向中航公司交付涉案土地，经区管委等部门亦按期完成协议约定的“三整一平”及其他配套，涉案土地土地利用规划未进行修改，本案亦不存在其他政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟。同时，上诉人未提交证据证实因不可抗力造成动工开发迟延。故威海市自然资源和规划局在报经威海市政府批准后，无偿收回涉案国有土地使用权，亦符合法律规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第三款规定：“复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。”本案中，威海市政府作为被申请人在复议程序中提交的经区管委及相关部门的证明材料，系复议机关山东省政府在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为原行政行为即收回国有土地使用权决定合法的依据，上诉人主张该部分证据系事后补充调查，不能作为被诉行政行为合法的依据，理由不当，本院不予支持。四、被诉收回国有土地使用权决定和行政复议决定的程序合法。闲置土地的调查认定和处置应当适用《闲置土地处置办法》，上诉人依据《国土资源行政处罚办法》的相关规定主张收回国有土地使用权决定程序违法，本院不予支持。《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。”本案中，被上诉人威海市自然资源和规划局在作出收回国有建设用地使用权决定前，书面告知上诉人有申请听证的权利，并按照《国土资源听证规定》依法组织了听证，制作了听证会笔录和听证会纪要，充分保障了上诉人要求听证的权利及陈述、申辩权。上诉人依据《山东省行政处罚听证程序实施办法》的相关规定主张收回国有土地使用权决定程序违法，本院亦不予支持。威海市自然资源和规划局对中航公司作出威自然资收字[2019]2号决定书，符合《闲置土地处置办法》和《国土资源听证程序规定》的相关规定，程序合法。上诉人对山东省政府作出涉案行政复议决定的程序无异议，经审查行政复议程序符合法律规定，本院对复议程序的合法性予以确认。综上，原审判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中航威海工程装备有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  毕海燕审判员  李升臣审判员  宫晓燕二〇二一年四月二十八日书记员  汤静静