江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终651号 上诉人（原审原告）谢仁琴，女，1968年8月30日生，住海安市。 委托代理人黄桂银，男，1965年12月13日生，住址同上。系上诉人谢仁琴之夫。 委托代理人韩海祥，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海安市城东镇人民政府，住所地海安市城东镇迎宾路199号。 法定代表人任永峰，镇长。 应诉负责人金育红，副镇长。 委托代理人许立群，江苏紫石律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）海安家顺房屋拆迁有限公司，住所地海安市城东镇立发桥村25组。 法定代表人崔建华，执行董事。 委托代理人丁明琴，江苏紫石律师事务所律师。 上诉人谢仁琴因撤销房屋征收补偿安置行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初410号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月10日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，1998年9月14日，黄桂银作为申请人申请在原海安市立发乡××村××组（现城东镇××村××组）建房，申请表上载明家庭成员为五人，包括户主黄桂银、妻谢仁琴、子黄振、母亲及祖母。同年，黄桂银申请了江苏省村镇建设许可证及建筑施工许可证。房屋建成后，黄桂银、谢仁琴及儿子黄振等人均共同居住生活在上述房屋内。2019年5月10日，海安经济技术开发区管委会印发海开管委（2019）52号《海安经济技术开发区管委会2019年房屋征收工作意见》，明确2019年房屋征收工作。谢仁琴家房屋在征收范围内，并由海安市城东镇人民政府（以下简称城东镇政府）负责实施。同年，城东镇政府与海安家顺房屋拆迁有限公司（以下简称家顺公司）签订《房屋征收委托实施协议》，约定城东镇政府委托家顺公司实施房屋征收工作。在对谢仁琴家房屋实施征收工作的协商过程中，南通大成土地房地产评估有限公司对谢仁琴户作出了房屋征收评估报告，该报告显示重置价格补偿额为216000元、区位价补偿额为144000元、搬迁费补偿额为3600元、过渡费补偿额为12960元，对房屋超标、自建房价格评估奖励额为83323.88元，附属设施评估额为208006.40元。该评估报告谢仁琴在签订案涉协议之前已收悉知晓。2019年8月13日，家顺公司与谢仁琴及其儿子黄振签订《海安市城东镇房屋征收补偿安置协议》（以下简称搬迁协议），搬迁协议载明补偿、补助费用如下：1.建安重置价补偿额223560元，2.区位补偿额144000元，3.搬迁补助费3600元,4.临时过渡期六个月，临时过渡费12960元，5.超标自建房补偿150748.36元，6.附属设施设备等补偿额447399.65元，7.按时签订协议奖18378元，8.按时腾空交房奖18378元，9.放弃宅基地奖61776元，合计1080800元，同时载明选择界墩花苑安置房两套的安置方式。家顺公司在协议甲方委托代理人处盖章，谢仁琴作为乙方签字、摁印，黄振在乙方委托代理人处签字、摁印。当日，谢仁琴及黄振签订承诺书交家顺公司，明确因家中搬运物品较慢，请求推迟至9月13日交房。上述协议签订时，有谢仁琴所在界墩村村民委员会（以下简称界墩村委会）工作人员、城东镇政府工作人员及家顺公司工作人员在场，现场未有任何冲突、恐吓及争执等情形。双方签订上述协议时，协议中仅填写了征收补偿总额，各分项内容系城东镇政府工作人员将协议带回后根据评估报告单补填。后谢仁琴通过信息公开的方式取得上述内容填满的协议。 另查明，自2019年7月中下旬开始，城东镇政府工作人员及谢仁琴所在界墩村村委会工作人员、家顺公司工作人员进驻谢仁琴家开始协商拆迁补偿事宜。期间，双方就拆迁事宜产生过争执、纠纷，谢仁琴也向公安机关报警，民警也进行了现场处理，但并未发现因拆迁事宜产生争执纠纷之外的其他异常情况。 谢仁琴认为，其在明确表示反对的情况下，受城东镇政府胁迫、欺诈而签订空白协议，并非其真实意思表示，遂诉至一审法院，请求撤销上述搬迁协议。 一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，首先，为了辖区社会经济发展，城东镇政府作为具有能够独立承担责任的基层政府，根据海安经济技术开发区文件要求，在不违反法律、法规强制性规定的情况下，对辖区内的集体土地上房屋进行征收，并通过协议搬迁的方式进行，无违法之处。其次，城东镇政府委托家顺公司具体实施房屋征收工作，家顺公司根据当地集体土地上村民房屋征收补偿安置实施办法中规定的补偿范围、方式、标准，在平等、自愿、协商一致的基础上与谢仁琴之间达成涉案房屋征收补偿安置协议，内容真实有效，补偿金额也超过了有资质的评估公司评估的金额，无侵害谢仁琴家庭补偿权益的情形，应当认定为合法有效。综上，涉案协议签订主体合法，内容合法有效，无违法及明显不当之处，应受法律保护。 关于谢仁琴主张撤销请求能否成立的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除协议的，对撤销、解除协议的事由承担举证责任。该解释第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销协议。本案中，谢仁琴主张协议可撤销的主要理由在于其认为其所签订的是空白协议、签订协议时受到胁迫，违背其真实意思表示等情形。首先，谢仁琴签订协议之时，其与城东镇政府之间就房屋征收的补偿事宜达成了一致意见。从庭审查明的情况及城东镇政府提供的签订协议的现场录像来看，拆迁工作人员与谢仁琴户签订协议之时，协商确定了补偿款总额，虽协议中分项明细是城东镇政府在后期依据评估报告补填，但并不能否认双方之间就补偿总额达成的合意。而且，涉案协议签订之前，城东镇政府已对相关的房屋状况等进行了评估，并将评估报告单送交了谢仁琴户，保障了谢仁琴的相关权益。其次，涉案协议签订之时并无证据证明谢仁琴受到任何胁迫。根据城东镇政府提供的签订协议现场录像，涉案协议签订时，有界墩村委会工作人员、城东镇政府工作人员及家顺公司相关人员在场，签订协议过程中未见任何胁迫、威胁之情形。另外，如前所述，谢仁琴应当对主张撤销的事由承担举证责任，本案中，谢仁琴虽然提供了视频、报警记录用于证明其主张的受到拆迁工作人员威胁、胁迫的情形，但谢仁琴提供的证据均系在被诉搬迁协议签订之前形成，而内容是双方就补偿事宜协商过程中的争执行为，且公安部门处警后并未发现其他异常情况，所以并不能证明拆迁工作人员在签订被诉搬迁协议时对谢仁琴实施胁迫行为。再次，从协议的内容来看，补偿分项内容如建安重置价补偿额、超标自建房补偿、附属设施设备等补偿额等均比评估报告中数额要高出很多，未损害谢仁琴补偿权益。最后，被诉搬迁协议虽由谢仁琴及儿子黄振签字摁印，没有户主黄桂银的签名。但基于农村住宅“一户一宅”的特殊性、不可分割性、家庭成员共同生活的特点，在搬迁实践中，通常都是以户为单位进行补偿安置，协商时也通常是与户代表进行协商并签订协议，所以，谢仁琴及其儿子黄振的签字、摁印行为应推定为代表该户整体的意思表示。综上，谢仁琴主张撤销协议的事由难以认定，本院碍难支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回谢仁琴的诉讼请求。 谢仁琴不服，向本院提起上诉称，1.城东镇政府不是法定征收主体，没有合法征地批文，不具备签订补偿协议的主体资格。2.案涉房屋系黄桂银与谢仁琴的共同财产，仅谢仁琴在补偿协议上签字属无权处分，在未得黄桂银追认的情况下应属无效。3.协议签订时，协议中的内容均系空白，被诉协议载明的内容并非双方协商一致的结果。4.拆迁工作人员自2019年7月16日至7月29日和8月7日至8月13日下午签订协议时，一直滞留谢仁琴家中，对谢仁琴及家人持续不断骚扰，黄桂银多次报警求助。谢仁琴及儿子是在受到胁迫、迫于无奈的情形下签订了搬迁协议。一审法院仅以城东镇政府提交的签订协议时的视频认定协议合法有效与客观事实不符。请求撤销一审判决，支持上诉人的诉请。 被上诉人城东镇政府辩称，1.案涉搬迁系集体土地上的协议搬迁，城东镇政府具有与谢仁琴协商搬迁补偿事宜的职权。2.案涉房屋系农村自建房屋，并非黄桂银、谢仁琴夫妇的共同财产，黄桂银户的其他成员亦对房屋享有相应的权利。3.协议签订时双方已对补偿总价款进行了约定，并非谢仁琴主张的签订空白协议。4.谢仁琴提交的证据不能证明签订被诉搬迁协议受到拆迁工作人员的胁迫，相反，城东镇政府提交的视频能够反映谢仁琴、黄振系自愿签订协议。一审判决驳回上诉人的诉请正确，请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 被上诉人家顺公司同意被上诉人城东镇政府的答辩意见。 本院经审查，对一审判决认定的事实予以确认。另根据城东镇政府于一审中提交的签订协议时的视频资料及本院（2021）苏06行终78号行政判决补充认定以下事实：2019年7月17日至2019年8月11日间，城东镇政府组织单位工作人员、界墩村村委会工作人员、家顺公司工作人员进驻黄桂银家协商拆迁补偿事宜。拆迁工作人员无视黄桂银及家人的极力反对，长时间滞留黄桂银家中，存在深夜唱歌、大声喧哗、制造噪音等滋扰行为，严重影响黄桂银及其家人的正常休息。此外，双方还因商谈拆迁事宜产生争执和冲突，黄桂银多次向公安机关报警，报警时间分布于各个时间段，包括凌晨两三点。协议签订前数日，黄桂银离开案涉居所。2020年4月30日，黄桂银向一审法院提起诉讼，请求确认城东镇政府擅自进驻黄桂银住宅、限制黄桂银及其家人人身自由的行为违法；确认城东镇政府损毁黄桂银物品的行为违法并赔偿物品损失9100元及误工费18000元。该案经一、二审审理后，判决确认城东镇政府于2019年7月17日至2019年8月11日期间实施的长时间滞留黄桂银家中、干扰黄桂银及其家人正常休息等滋扰行为违法，驳回黄桂银的其他诉讼请求。 本院认为，行政协议是行政主体为了实现行政管理或者公共服务的目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议同时具备行政性和合同性的特点。其中，合同性的特点强调行政协议应当体现平等、自愿、协商的特征。对此，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈，重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。原《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款规定，一方以欺诈、胁迫或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。就本案而言，城东镇政府作为一级人民政府，为实现土地高效利用的行政目标，具有与房屋所有权人就房屋搬迁问题进行协商并确定双方搬迁补偿权利义务的职权。判断被诉搬迁协议是否合法有效主要应当审查搬迁协议是否系谢仁琴的真实意思表示。 众所周知，在协议搬迁过程中，搬迁协议的达成往往不可能一蹴而就，需要经历一个不断磋商的过程。搬迁协议体现的是搬迁双方就房屋搬迁及补偿等自愿协商的最终结果，也是搬迁双方进行协商的最终目的。因此，就判断搬迁协议是否属于被搬迁人真实意思表示而言，不能仅以搬迁人在协议签订时点是否对被搬迁人实施了欺诈、胁迫等非法行为为唯一依据，而应审查整个协议搬迁过程中，搬迁实施主体是否对被搬迁人实施了滋扰、胁迫、殴打等非法行为，且该行为足以影响被搬迁人在协议签订时的真实意思表达。具体到本案，为促成被诉搬迁协议的签订，城东镇政府组织本单位工作人员、家顺公司工作人员及村委会工作人员自2019年7月下旬至2019年8月11日进驻谢仁琴家中。在此期间，谢仁琴及家人多次明确反对拆迁工作人员入户协商，但多名拆迁工作人员仍长时间滞留谢仁琴家中，甚至深夜在谢仁琴家中唱歌、进食，制造各种噪音干扰谢仁琴及家人的正常休息。搬迁双方还为此发生过肢体冲突，谢仁琴之夫黄桂银多次向公安机关报警，甚至还有凌晨两三点报警。生效判决亦已确认城东镇政府于2019年7月17日至2019年8月11日期间实施的长时间滞留黄桂银家中、干扰黄桂银及其家人正常休息等滋扰行为违法。被诉搬迁协议虽然形成于8月13日，即与8月11日间隔一天，但搬迁工作人员在此前二十天左右的持续滋扰的违法行为以及黄桂银因不满协商搬迁事宜而离开居所的事实，足以影响谢仁琴在签订协议时的真实意思表达。谢仁琴提出的2019年8月11日至8月13日相关搬迁工作人员一直滞留在谢仁琴家中，以及谢仁琴在签订协议时所作“黄桂银何时能回家”的表述亦能佐证谢仁琴在签订协议时的心理状态。谢仁琴主张的是在受到胁迫、迫于无奈的情形下签订被诉搬迁协议的上诉理由具有事实根据，本院应予采信。城东镇政府仅以协议签订时双方比较平静的事实主张被诉搬迁协议合法的理由不能成立，本院不予支持。一审法院以此为由所作驳回谢仁琴诉请的判决错误，本院应予纠正。谢仁琴的部分上诉理由成立，本院予以采信。据此，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条、原《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初410号行政判决； 二、撤销海安市城东镇人民政府与谢仁琴、黄振于2019年8月13日签订的《海安市城东镇房屋征收补偿安置协议》。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人海安市城东镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二一年四月二十二日 法官助理 冯禹源 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十四条原告认为行政协议存在胁迫、欺诈，重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。 原《中华人民共和国合同法》 第五十四条下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销： （一）因重大误解订立的； （二）在订立合同时显失公平的。 一方以欺诈、胁迫或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；