江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏02行终60号 上诉人（原审原告）黄息元，男，1962年7月2日生，汉族，住宜兴市。 委托代理人何福民，浙江亮明法律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宜兴市自然资源和规划局，所在地宜兴市解放东路191号。 法定代表人黄朝奎，该局局长。 委托代理人陈瑛，该局工作人员。 委托代理人张锦超，江苏天哲（宜兴）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无锡市自然资源和规划局，所在地无锡市观山路199号。 法定代表人席永清，该局局长。 委托代理人吴超，该局工作人员。 委托代理人夏仁嵘，江苏英特东华律师事务所律师。 上诉人黄息元因与被上诉人宜兴市自然资源和规划局（以下简称宜兴自然资源规划局）、无锡市自然资源和规划局（以下简称无锡自然资源规划局）答复意见及行政复议上诉一案,不服江苏省宜兴市人民法院（2020）苏0282行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月3日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定事实如下：2020年1月22日，无锡自然资源规划局收到黄息元邮寄的《履职查处申请书》，请求依法对宜兴市人民政府（以下简称宜兴市政府）未经批准非法征收黄息元位于××镇××村××庄××＃房屋的违法行为进行查处，并依据职责对宜兴市政府作出处理，追究有关人员责任，将查处结果书面回复黄息元。同时提交了申请人黄息元的身份证复印件、集体土地使用权证复印件、房屋所有权证复印件、宜兴市政府《关于官林化工集中区卫生防护距离内居民房屋征收结果公示》、江苏省自然资源厅《信息公开告知书》、江苏省人民政府（以下简称省政府）《信息公开答复书》、宜兴市政府《依申请公开答复书》、无锡自然资源规划局《信息公开告知书》、无锡市政府《告知书》、宜兴自然资源规划局《信息公开告知书》等材料。同日无锡自然资源规划局将黄息元的投诉事项转交宜兴自然资源规划局调查核实，并要求其将调查处理情况及时反馈举报人。宜兴自然资源规划局经调查，于同年3月17日作出宜自然资规信复字［2020］007号《信访事项处理意见书》（以下简称《信访事项处理意见书》），告知黄息元“经了解，由于官林镇化工集中区转型升级，需要对化工园区红线外500米设立生态保护区，因此，对在此范围内的村庄实施了房屋征收，但未征用土地。因只是征收地上房屋，你所述地块未进行征地，所以不存在征收土地的情况。根据你反映的内容，若你对地上房屋在拆迁过程中的相关行为不服，应该向房屋拆迁主管部门的上级部门反映。”该答复于同月20日向黄息元邮寄送达，黄息元不服该答复，于同年4月26日向无锡自然资源规划局申请行政复议，请求撤销宜兴自然资源规划局作出的《信访事项处理意见书》，责令宜兴自然资源规划局履行法定职责，并追究有关人员责任，无锡自然资源规划局经审查于同年6月15日作出［2020］锡自然资规行复第3号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《驳回复议申请决定书》），决定驳回黄息元的行政复议申请。黄息元仍不服，向原审法院提起诉讼。 还查明，黄息元于2019年12月4-6日分别向江苏省政府、江苏省自然资源厅、无锡市政府及无锡自然资源规划局、宜兴市政府、宜兴自然资源规划局等部门申请公开“官林化工集中区转型升级”项目的征地批复及申报材料、该项目的“一书两证”、用地预审文件、拟征地公告、征地公告、征地补偿安置方案及公告等政府信息。相关单位经检索，分别告知黄息元其位于××镇××村××庄××＃房屋所在地的土地未进行征收，未制作保存相关信息、相关信息不存在等。 又查明，2019年7月15日，宜兴市官林镇人民政府（以下简称官林镇政府）在宜兴市政府网>政府信息公开>市政府信息公开目录>房屋征收栏目公开发布了“关于官林化工集中区卫生防护距离内居民房屋征收工作结果公示”。在其中的整改措施及成效中的第2条载明：2018年12月19日，经无锡市政府批准“宜兴市官林化工集中区”更名为“宜兴市新材料产业园”，新园区规划范围有调整。至2019年6月底前，在对园区新规划四至范围500米卫生防护距离内的323户居民进行房屋征收及安置工作完成后，已符合园区新规划调整后的卫生防护距离要求。黄息元的××庄××＃房屋在该323户居民房屋之中。 另查明，2020年3月31日，黄息元向本院提起诉讼，请求确认宜兴市政府未经批准非法征收其位于××镇××村××庄××＃房屋的行为违法，本院经审查查明，××镇××村××庄××＃房屋系黄息元的合法财产，在官林化工集中区建设中，黄息元于2018年8月21日与官林镇建设管理服务所签署了《腾房交拆验收单》，载明其房屋于2018年8月21日14时58分腾空完毕，同意交付拆除。次日，戈庄25＃房屋被拆除。2018年9月7日，黄息元签署《化工园区房屋征收选房单》，载明黄息元自选房屋是后渎小区6栋801、801和车位6栋68号。黄息元未提交充分证据证明宜兴市政府实施了征收行为，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉，于同年9月21日作出（2020）苏02行初30号行政裁定书，裁定驳回黄息元的起诉。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。履职之诉，并不意味着公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务。本案中，黄息元向无锡自然资源规划局提出履职申请，请求对宜兴市政府未经批准非法征收其位于××庄××＃房屋的违法行为进行查处，及对有关人员追责。无锡自然资源规划局将该申请转交宜兴自然资源规划局处理，宜兴自然资源规划局经调查，未发现宜兴市政府在黄息元投诉的地块实施非法征地及拆迁行为，黄息元也未提供宜兴市政府非法征收其涉诉房屋的相关证据，宜兴自然资源规划局将调查情况向黄息元告知，已履行了相关的职责。无锡自然资源规划局受理黄息元的复议申请后，经审查作出行政复议决定，并无不当。但宜兴自然资源规划局将黄息元提出的要求其履职申请以《信访事项处理意见书》的形式答复表述不当，在以后工作中应予纠正。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条之规定，判决驳回黄息元的诉讼请求。 上诉人黄息元上诉称，宜兴市政府是征收行为的参与者、组织者。一、从征收主体上看，“关于官林化工集中区卫生防护距离内居民房屋征收工作结果公示”在宜兴市人民政府网站上发布，如若不是宜兴市政府主导的此次征收就不会在宜兴市政府信息公开网上发布征收信息。官林镇政府无能力也无财力对规模庞大的农村宅基地及房屋的征收。二、从征收合法性上看，此次征收明显属于“未批先征”行为。从该征收的实际结果上看，在征收方与被征收方签订的房屋征收补偿协议书中第五条第四项约定，房屋征收后，被征收方不再享有宅基地的使用权。由此看出，宜兴市政府、官林镇政府实际为以征收房屋为名，行征收农民集体所有土地之实。对农民集体土地上的房屋征收涉及宅基地，必须由相应的政府机关及相应的职能批准才能征收，而这些手续必须层层审批，最终由省级人民政府批准后才能实施土地征收。根据征收公示结果，需要对四至范围500米卫生防护距离内323户居民进行房屋征收。那离化工局不到3米的都山村为什么不拆除?从这一点可看出实际上宜兴市政府看重是这323户的土地利益，而不是关心百姓的身体健康问题。被上诉人无锡自然资源规划局在接收到上诉人投诉后未依法进行查处并转交宜兴自然资源规划局办理，该局未进行查处并追究责任人，并将上诉人的投诉作为信访事宜处理，已经是行为违法。上诉人提出行政复议后，无锡自然资源规划局作出维持的复议决定，亦是违法。综上，请求撤销原审判决，撤销宜兴自然资源规划局《信访事项处理意见书》，撤销无锡自然资源规划局《驳回复议申请决定书》,责令二被上诉人重新履行查处职责。 被上诉人宜兴自然资源规划局答辩称，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。对于本案中宜兴市政府是否实施征地行为，此前黄息元已就违法征地行为进行过诉讼，且法院已经作出了生效判决，该判决认定了没有违法征地的事实。在本案中，被上诉人在接到上级部门的交办单后，对黄息元所提出的宜兴市政府进行违法征地的举报进行了调查，调查的结果是由官林镇政府与黄息元以及所涉的相关农户，以平等协商的形式签订的拆迁。黄息元与官林镇政府虽然没有签订书面的补偿安置协议，但已经亲笔签名房屋同意交拆。尽管官林镇政府使用了征收这一用词，但其与法律意义上讲的具有强制性的征收不是同一法律概念。因此，我局依法给予黄息元书面答复，说明其所举报的相关事项的调查结果以及我局的意见。我局的行为是符合法律规定的。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人无锡自然资源规划局答辩称，我局在收到黄息元提出的复议申请后，依照法定程序，经过法定的审查义务，最终作出驳回行政复议申请的决定，整个程序合法、事实清楚。一审法院判决所查明的内容是清楚的，法律适用是正确的，上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”职权法定是判断行政机关是否依法履行职责的基本原则。公民、法人或者其他组织起诉要求行政机关履行法定职责，应以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提。本案中，黄息元向无锡自然资源规划局提出履职申请，请求对宜兴市政府未经批准非法征收其位于××庄××＃房屋的违法行为进行查处，及对有关人员追责。该申请系要求一个行政机关对另一个行政机关的行政行为进行查处，明显混淆了对一般违法行为的举报查处和对行政行为不服的救济途径。当事人对行政机关的行政行为不服，可以通过行政复议、行政诉讼等途径进行救济，但不可能通过要求给予行政处罚的方式进行救济。尤其在无锡自然资源规划局将该申请转交宜兴自然资源规划局处理后，如果由宜兴自然资源规划局对宜兴市政府的行政行为进行监督，更违反了行政机关内部层级监督的体系。更何况，根据黄息元自己提供的江苏省自然资源厅《信息公开告知书》、省政府《信息公开答复书》、无锡自然资源规划局《信息公开告知书》等证据，案涉地块并未被征收。本院（2020）苏02行初30号行政裁定亦认定黄息元未提交充分证据证明宜兴市政府实施了征收行为。因此，宜兴自然资源规划局对黄息元的履职查处申请按信访事项处理并作出《信访事项处理意见书》，并无不当。无锡自然资源规划局亦以黄息元的申请实质上是举报，属于信访事项为由，驳回其复议申请，亦并无不妥。 综上，原审法院认定事实清楚，审判程序合法，在适用法律方面，虽未依据上述《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定裁定驳回起诉，但驳回诉讼请求的结论并无改判的必要。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄息元负担。 本判决为终审判决。 审判长 马 云 审判员 张学雁 审判员 崔晓萌 二〇二一年四月二十八日 书记员 张玲玲