山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁03行初287号 原告徐学锋，男，1973年4月8日出生，汉族，现住淄博市张店区。 委托代理人滕庆刚，山东长城长律师事务所律师。 被告淄博市人民政府，住所地：淄博市张店区人民西路8号。 法定代表人马晓磊，市长。 出庭负责人鹿斌佐，淄博市人民政府副秘书长。 委托代理人王继锋，淄博市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人高晓，山东致公律师事务所律师。 原告徐学锋诉被告淄博市人民政府行政补偿一案，于2020年11月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月9日立案后，当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月9日公开开庭审理了本案。原告徐学锋及其委托代理人滕庆刚，被告淄博市人民政府负责人鹿斌佐及委托代理人王继锋、高晓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告徐学锋诉称，2015年12月13日，原告与李纪友签订《农村土地承包合同书》转包合同一份。2016年11月份，淄博市人防办公室因“三防一青”教育训练基地建设，须征用原告的承包果园，但并未与原告就补偿事宜达成协议，而是与李纪友签订了地上青苗及附着物补偿协议，2016年12月14日原告向周村区人民政府提出“附属物的登记异议申请书”，周村区人民政府告知原告可向南郊镇政府提出主张，或通过诉讼途径解决。为此，原告特提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销淄博市人民防空办公室与李纪友签订的补偿协议，经周村区人民法院判决撤销了该补偿协议。经原告多次向周村区土地管理局申请查询淄博市人民政府用地手续，2015年至2017年12月期间均未办理合法用地手续，原告承包的果园也被夷为平地。诉讼期间原告通过淄博市人防办公室及南郊镇政府向淄博市人民政府请求对于原告的果园进行评估，制定补偿方案，同时也向有关部门信访，南郊镇政府回复，要求原告向人民法院提起诉讼，2019年10月原告再次向淄博市人民政府提出请求，依照征地程序制定补偿方案，无奈各被告均不答复，为此，2019年11月份依法提起行政诉讼，请求依法判令被告赔偿原告果园被占用的经济损失，法院以要求被告赔偿的请求不满法定期限为由，裁定驳回原告的诉求并责令被告补偿原告的经济损失，裁定书生效后被告仍不履行补偿义务，不对原告的果园及附着物进行评估补偿，为此原告依法提起诉讼，请求：1、请求依法判令被告征用原告承包的果园不履行补偿决定违法，判令被告依据2017年淄博市征地地面附着物和青苗补偿标准作出补偿决定。2、诉讼费由被告承担。经庭审释明，原告明确其诉讼请求为：判令被告依据2017年淄博市征地地面附着物和青苗补偿标准作出补偿决定。 原告向本院提交如下证据：证据1、地上青苗及附着物补偿协议书；证据2、荒山承包合同；证据3、农村土地承包合同书；证据4、房屋及其他地上附着物清点核量表；证据5、解除《农村土地承包合同书》通知书；证据6、淄国土资公开告知[2016]38号政府信息公开答复意见书；证据7、周国土资政不存告[2017]第01号政府信息不存在告知书；证据8、关于对徐学锋“附属物登记异议申请”的答复；证据9、周国土资政答[2017]第01号政府信息公开申请答复书；证据10、周国土资政告[2017]第05号政府信息告知书；证据11、周自然资政答[2019]第5号政府信息公开申请答复书；证据12、2018年2月9日山东省人民政府建设用地批件；证据13、2018年11月11日山东省人民政府建设用地批件；证据14、（2017）鲁03民终3010号淄博市中级人民法院民事判决书一份；证据15、（2019）鲁0306行初32号淄博市周村区人民法院行政判决书一份；证据16、地上青苗及附着物补偿协议书；证据17、（2020）鲁03行终15号淄博市中级人民法院行政判决书一份；证据18、EMS快递单1115289203177快递邮寄信息；证据19、关于淄博市政府“三防一青”工程征地占用徐学锋承包果园补偿或赔偿请求及EMS快递单1115289204577快递邮寄信息；证据20、（2019）鲁03行赔初29号行政赔偿裁定书一份；证据1-19号均证明被告具有补偿义务，证据20生效的行政裁定书要求被告完成市政府及其各职能部门对原告的补偿义务，该生效裁定书中已经明确表述了被告的义务应当向原告履行。证据21、淄博银马房地产服务有限公司测绘平面图，证明被告征用原告承包的果园，实际占用部分为108.68亩。证据22、核桃树苗购销合同，证明原告购买5300棵核桃。 被告淄博市人民政府答辩称，1、我机关已经对原告行政补偿事项进行调查处理。2020年6月5日，我机关收到行政补偿申请后，已经安排淄博市人防办处理徐学锋行政补偿事宜，市人防办与徐学锋多次沟通，并告知徐学锋应与李纪友就补偿金额自行协商或通过民事争议解决后领取补偿款，我机关已经就原告提出的行政补偿事项进行调查处理。2、原告与案外人李纪友签订的《农村土地承包合同书》未报丁家村村委会备案，不产生对外公示效力。2000年1月1日，淄博市周村区南郊镇丁家村村民委员会与李纪友签订《荒山承包合同》，2015年12月13日，徐学锋与李纪友签订《农村土地承包合同书》。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条规定“采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”在（2017）鲁03民终3010号判决书中，确认原告与李纪友签订的《农村土地承包合同书》系转包合同，但双方均未向丁家村村委会进行备案。直到2017年5月，丁家村村委会才知晓涉案承包地转包的事实，并以李纪友未经丁家村委同意私自转让为由向李纪友发出解除《农村土地承包合同书》。涉案地上附着物清点时间为2016年9月13日，在此期间，原告和李纪友的转包行为未报丁家村委会备案登记，不产生对外公示效力。在清点过程中，丁家村委会、李纪友及徐学锋并未提出存在转包情形，我机关及职能部门根据村委会与李纪友的承包合同确认地上附着物所有权人为李纪友，已经进行了审慎核实义务，并无不当。3、原告全程参与清点过程，但未在法定期限内对现场清点提出异议，不利后果自行承担。根据《山东省土地征收管理办法》第九条第二款规定，土地征收勘测调查清单应当由参与现场调查、清点、核实的各方共同确认。农村集体经济组织和农民对调查结果有异议的，应当当场提出，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当当场复核。据此，土地使用权人主动办理补偿登记是其法定义务，对清点结果有异议应当当场提出是地上附着物所有权人的法定义务。2016年9月13日，在清点地上附着物时，原告徐学锋及案外人李纪友全程参与清点过程，原告已经明知行政机关进行地上附着物清点，但未当场向行政机关提出异议，说明其是地上附着物权利人，而且在李纪友签字确认时也未提出异议，该行为表明原告已经认可由李纪友行使权利。我机关及职能部门清点程序合法，原告怠于行使异议权导致的不利后果应由其自行承担。4、涉案地上附着物评估报告合法，应当予以使用，原告主张按照2017年的补偿标准进行补偿缺乏事实及法律依据。根据（2018）鲁03行终193号行政判决书，原告徐学锋自2016年1月1日起承包使用涉案土地，自2017年5月5日解除承包合同。根据《山东省国土资源厅山东省财政厅关于淄博市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字〔2017〕354号），涉及的补偿标准在我市的施行日期是2017年11月17日。但是本案地上附着物清点时间2016年9月13日，在估价时点的价值为800029.00元，并附有《地上附着物清点核量表》，适用2014年评估标准并无不当，在2017年的补偿标准施行时，本案原告与李纪友签订的承包合同已经解除，涉案地上附着物的补偿费用已经按照2014年的补偿标准予以拨付，同时相关地上附着物已经不存在，故其诉讼请求无事实及法律法规依据。另外，在清点地上附着物时，原告与李纪友全程参与，且未对评估报告提出异议，能够反映地上附着物清点及评估的真实情况，应当作为地上附着物补偿依据。5、我机关对涉案地块地上附着物只产生一个补偿义务，补偿款已经足额提存。虽然徐学锋与李纪友作为平等的民事主体签订《农村土地承包合同书》，并约定了承包年限、承包费用以及承包期内地上附着物归属等问题，但本案所涉承包地块的地上附着物是作为一个标的物整体存在，淄博市政府对此只产生一个补偿义务，徐学锋与李纪友各自分得多少补偿款属于民事法律关系，我机关分别对二人做出补偿决定缺乏事实依据。根据《评估报告》，淄博市人防办已经将地上附着物补偿款800029.00元已经足额提存至丁家村村委会，经调查，李纪友已经领取375000.00元，徐学锋与李纪友可就款项分配另行协商或通过民事诉讼解决，我机关补偿决定合法且足额到位。综上，我机关在认定地上附着物权利人时已经履行审慎核查义务，地上附着物清点及评估合法，补偿足额到位，不存在原告所称不履行补偿决定的情形。另，没有直接证据证明本案原告在涉案土地征收行为中具有应当予以补偿的利益，根据行政诉讼法第三十八条之规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。在行政赔偿行政补偿案件中原告应当对行政行为造成的损害提供证据。对于本案而言没有证据证明本案原告在涉案土地征收行为中具有应当予以补偿的利益。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告淄博市人民政府向本院提交如下证据：证据1、原告徐学锋参与地上附着物清点的图片，证明徐学锋在地上附着物清点期间全程参与，明知清点地上附着物的事实，未说明其实地上附着物所有权人，也未对清点提出异议，征地过程中行政机关已尽到审慎核查义务。证据2、山东华安房估字（2016）第013号《地产估价报告》，证明:1、评估时间节点为2016年9月13日，评估报告依据2014年淄博市地上附着物补偿标准合法合规，评估金额为800029元；2、根据评估报告照片，徐学锋承包地并不是果园，不能依据果园的标准评估。证据3、淄博市中级人民法院（2017）鲁03民终3010号判决书，证明李纪友与徐学锋双方的转包合同于2017年5月5日已经解除，《山东省省国土资源厅山东省财政厅关于淄博市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字【2017】354号），涉及的补偿标准施行日期是2017年11月17日，合同解除时2017年补偿标准并未实施，地上附着物补偿应当执行2014年补偿标准。证据4、淄博市人民政府防空综合训练教育基地工程付款单、山东省资金往来结算票据，证明淄博市人民防空办公室已经分两次将案涉地上附着物及青苗补偿款足额拨付至周村区土地资金管理办公室和南郊镇政府。法律依据：《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第五条、《山东省土地征收管理办法》第九条第二款规定，证明:1、李纪友与原告签订承包合同应向村委会备案，因未备案导致的不利后果应当由其自行承担。2、原告徐学锋全程参与清点，应当对调查结果当场提出异议，因放弃该权利导致的不利后果应由其自行承担，原告应向李纪友主张民事权利。 经过庭审质证,原告徐学锋对被告淄博市人民政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性没有异议。但原告参与时多次和被告协商，要求签订补偿协议，被告均不予答复。在得知不与被告签订补偿协议的时候，原告与2016年12月份向政府提出了标的物异议申请，并非被告所述对该事实毫无异议。对证据2真实性没有异议，但是对该证据的合法性有异议，被告不能够提供该报告鉴定的依据。因被告没有合法的征地手续，原告曾多次向国家土管部门进行反映，且制止被告进行施工，且该报告自始至终没有向原告送达，对原告不具有任何的约束力。被告陈述不是果园，但在被告清点的数目中，有众多的果树，除了原告提供的5300棵购买合同书外，被告承认的数目里边有3750棵核桃树，能够证明核桃树已经栽在了原告承包的果园中。对于被告提供其他证据原告亦向法庭提交，包括徐学锋与李纪友之间的民事判决书，该判决书证明了原告是果园的主体，是承包合同书的履行主体，原告有权向政府要求补偿。 被告淄博市人民政府针对原告徐学锋提交的证据发表如下质证意见：证据1、根据评估报告确认地上附着物价值没有争议。证据2、说明李纪友是涉案土地承包人，市政府及职能部门认定李纪友为权利人并无不当。证据3、（1）该合同系转包合同，但未经周村区南郊镇丁家村村委会备案，不产生对外公示效力，在清点地上青苗及附着物期间，原告与李纪友均未告知转包事实存在，丁家村委会、市政府及职能部门均不知情。（2）合同约定“如在承包期限内遇国家建设或进行其它开发建设需征用土地时，应首先从征地款中保障向乙方支付实际经济损失和未履行年限的预期利益损失。”该约定，已经认可遇土地征收时，由李纪友向原告支付相应损失。证据4、一是说明清点时间为2019年9月，二是说明涉案土地上种树并非果园，不能按亩补偿，按棵补偿依据充分。证据5、解除合同通知证明直到2017年5月，丁家村委会才知道李纪友将涉案土地转包给徐学锋的事实。证据6、—10、2016年9月有前期清点的事实，和证据3评估清点时间一致，另外，徐学锋全程参与清点，并未对清点情况当场提出异议。证据征地手续合法。证据12、13无异议。证据14、法院确认李纪友与徐学锋签订的《农村土地承包合同书》是转包合同，根据《土地承包法》（2009年）第三十七条规定，采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。原告未向丁家村村委会备案，在清点期间市政府及职能部门对实际承包人并不知情。证据15、17质证意见：涉承包地块的地上附着物是作为一个标的物整体存在，我机关对此只产生一个补偿义务，徐学锋与李纪友在承包合同中约定所有权归属，各自分得多少补偿款属于民事法律关系，我机关分别对二人做出补偿决定缺乏事实依据。证据16与证据1属于同一证据。证据18、无异议。证据19、（1）行政补偿事宜市政府已经安排市人防办具体办理，市人防办与原告多次沟通，并要求原告与李纪友协商解决或通过民事诉讼途径解决。（2）原告主张按果园评估没有事实依据，另外，清点期间为2016年，2017年《淄博市征地地面附着物和青苗补偿标准》施行时间是2017年11月17日，适用2017年补偿标准缺乏事实及法律依据。证据19中的快递单号物流信息，不是我机关邮寄，不予质证。证据20、被告已经将补偿款提存至丁家村委会，补偿完毕。证据21、证明该测绘平面图只能证明占地面积，不能证明原告所建的是果园，而且原告与李纪友签订的是土地承包合同，根据现场清点的照片及清点核查表也不能证明原告承包的是果园。证据22、仅有购销合同，没有付款凭证，不能证明合同已经履行。另外也无法证明5300棵核桃树是否栽种，以及在清点期间成活率等问题，更不能证明是果园。上述各项证据均无法证明本案原告在涉案土地上，具有应当予以补偿的利益。 本院对证据认证如下：原告提交的证据1-22号与本案待证事实具有关联性，本院依法确认为有效证据予以采纳。被告淄博市人民政府提交的证据1-4号，原告对其真实性无异议，且上述证据与本案待证事实具有关联性，本院依法确认为有效证据予以采纳。被告提交的法律依据，本院将依法作出裁判。原被告各方对对方证据证明目的提出的异议，本院将依法作出裁判。 经审理查明，2000年1月1日，淄博市周村区南郊镇丁家村村民委员会与案外人李纪友签订《荒山承包合同》，丁家村村民委员会将村东的荒山承包给李纪友，约定合同签订后李纪友不准任意转让，若需转让须经淄博市周村区南郊镇丁家村村民委员会同意后方可转让，承包期三十年，自2000年1月1日至2030年1月1日。2015年12月13日，原告徐学锋与李纪友签订《农村土地承包合同书》，约定李纪友将其从淄博市周村区南郊镇丁家村村民委员会承包的荒山发包给徐学锋使用，承包期自2016年1月1日至2031年1月1日。以上事实亦在本院业已生效的（2017）鲁03民终3010号民事判决中确认。 2015年4月28日，被告淄博市人民政府召开会议专题研究“三防一青”教育训练基地建设推进工作，会议确定：成立“三防一青”教育训练基地建设推进领导小组，下设办公室在被告淄博市人防办集中办公等内容。2015年10月23日淄博市发展和改革委员会作出淄发改项审（2015）94号《关于“三防一青”教育训练基地项目立项的批复》，原则同意被告淄博市人防办报批的“三防一青”教育训练基地项目立项。2016年3月28日，被告淄博市人民政府再次召集会议，专题研究“三防一青”教育训练基地推进有关事宜，会议纪要载明：该项目已列入市重大项目，位于周村区凤凰山北侧，规划用地313.95亩，其中99.32亩以划拨形式供应，其余205.63亩办理土地流转手续。2017年12月14日淄博市发展和改革委员会淄发改项审（2017）72号《关于淄博市人民防空综合训练教育基地项目可行性研究报告的批复》，同意淄博市人民防空办公室建设淄博市人民防空“三防一青”综合训练教育基地建设内容、期限、总投资等。 2016年11月18日，淄博市人民防空办公室、周村区南郊镇政府与李纪友三方签订了《地上青苗及附着物补偿协议书》，约定：淄博市人防办一次性补偿李纪友地上青苗以及其他附着物损失800029.00元；周村区南郊镇人民政府作为协议监督方，在李纪友履行完拆除清理后将淄博市人防办支付的补偿款交付李纪友。协议签订后，淄博市人防办已分两次将上述补偿款转付南郊镇政府和案外人淄博市周村区土地资金管理办公室。自2017年3月14日，开始清理涉案被征收、租赁土地上的草地、果树，2017年5月22日，原告徐学锋以其转包种植的核桃树被他人砍伐为由报案，开始向有关行政机关、人民法院主张相关权益。 2017年5月5日，李纪友书面通知徐学锋解除双方签订的《荒山承包合同》，确认原告徐学锋与李纪友双方签订的《荒山承包合同》系转包，为有效合同，但无法继续履行。 2019年9月26日，淄博市周村区人民法院作出（2019）鲁0306行初32号行政判决，以遗漏被征收人即原告徐学锋为由判决撤销淄博市人民防空办公室、周村区南郊镇政府与李纪友三方签订了《地上青苗及附着物补偿协议书》。淄博市人民防空办公室、周村区南郊镇人民政府以涉案协议不属行政协议和超过起诉期限为由，提起上诉，本院于2020年2月25日作出（2020）鲁03行终15号行政判决，驳回上诉，维持原判。 2019年10月17日徐学锋向被告淄博市人民政府邮寄提出补偿请求申请书，被告淄博市人民政府未作出答复。2019年11月19日徐学锋向本院提起行政赔偿诉讼，请求依法判令被告淄博市人民政府、淄博市人民防空办公室、淄博市周村区南郊镇人民政府、淄博市周村区自然资源局、淄博市周村区财政局、周村区南郊镇丁家村村民委员会赔偿原告果园被占用的经济损失共计400万元。本院于2020年5月7日作出（2019）鲁03行赔初29号行政赔偿裁定书，以“《地上青苗及附着物补偿协议书》已被撤销，涉案《补偿协议》遗漏原告作为被补偿人，但不构成淄博市人民防空办公室、淄博市周村区自然资源局、淄博市周村区财政局、周村区南郊镇人民政府行政赔偿的基本法律要素，不符合《最高人民法院关于行政赔偿案件若干问题的规定》的有关条件”以及“原告起诉时未到被告淄博市人民政府履行职责的届满期限”为由，驳回原告徐学锋的起诉。 2020年11月6日，徐学锋提起本案行政诉讼，请求判令被告依据2017年淄博市征地地面附着物和青苗补偿标准作出补偿决定。 另查明，原告徐学锋转包的周村区南郊镇丁家村果园地部分区域，被淄博市人民防空办公室负责实施建设的“三防一青”项目实际占用,分两次被征收。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第四十七条第二款之规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条之规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。根据本案查明的事实，2000年1月1日，淄博市周村区南郊镇丁家村村民委员会与案外人李纪友签订《荒山承包合同》。2015年12月13日，原告徐学锋与李纪友签订《农村土地承包合同书》，约定李纪友将其从淄博市周村区南郊镇丁家村村民委员会承包的荒山发包给徐学锋使用，承包期自2016年1月1日至2031年1月1日。因此，足以证明原告徐学锋是涉案被征收土地上部分地上附着物和青苗的所有者。且淄博市人民防空办公室、周村区南郊镇政府与案外人李纪友三方签订了《地上青苗及附着物补偿协议书》已经被本院生效判决所撤销。原告徐学锋作为涉案被征收土地上部分地上附着物和青苗的所有者，有权基于其在涉案被征收土地上地上附着物及青苗未获依法补偿之理由，就行政主体未履行征地补偿安置法定职责提起行政诉讼。 《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一款规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。现行集体土地征收制度的本质是基于公共利益需要事实征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度，市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定行政主体。市、县人民政府有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平补偿的义务，在被征收人未签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或者其指定的土地管理部门依法应当以书面形式作出补偿安置决定，履行补偿安置义务。否则，被征收人可以依法请求市、县人民政府或者其指定的土地管理部门履行补偿安置职责，要求依法作出补偿安置决定。原告徐学锋作为被征收人并未与被告淄博市人民政府或者其他部门签订补偿协议书。现原告起诉要求被告淄博市人民政府作出补偿决定，被告淄博市人民政府应当履行补偿安置义务，依法对原告徐学锋在涉案被征收土地上的附着物和青苗进行调查核定并依法进行补偿，作出补偿决定。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决如下： 责令被告淄博市人民政府于本判决生效后三个月内依法对原告徐学锋在涉案被征收土地上的附着物和青苗进行调查核定并依法进行补偿，作出补偿决定。 案件受理费50.00元，由被告淄博市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  许 平 二〇二一年四月二十七日 法官助理  王敬波 书 记 员  王 琼