江苏省南京市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）苏01行赔初7号 原告吕绍林，男，1950年2月25日生，汉族，住南京市高淳区。 原告吕雪皎，女，1979年12月25日生，汉族，住南京市高淳区。 两原告共同委托代理人李前飞，北京大成（南京）律师事务所律师。 被告南京市高淳区人民政府，住所地南京市高淳区淳溪街道镇兴路228号。 法定代表人刘伟，南京市高淳区人民政府区长。 出庭应诉负责人夏崇茂，南京市高淳区人民政府副区长。 委托代理人陈火明。 委托代理人谷勇敢，江苏奋发律师事务所律师。 原告吕绍林、吕雪皎诉被告南京市高淳区人民政府（以下简称高淳区政府）行政赔偿一案，本院于2020年10月29日受理后，于2020年11月3日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月7日公开开庭审理了本案，原告吕绍林、吕雪皎及两原告共同委托代理人李前飞，被告高淳区政府的出庭应诉负责人夏崇茂、委托代理人陈火明、谷勇敢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吕绍林、吕雪皎诉称，两原告系父女关系，于2000年进行了分户。原告二人所有房屋位于高淳区桠溪镇，用途为住宅兼经营，占地面积约440㎡，房屋建筑面积为614.41㎡,均系合法建筑，依法应当受到法律保护。2015年8月至10月期间，被告为征收两原告使用的土地，在未经任何法定程序的情况下，将原告房屋（吕雪皎楼房及厨房294.41㎡+吕绍林购买政府平房320㎡）及附属物强行拆除，给两原告造成了重大经济损失，该违法行为经（2020）苏01行初121号行政判决予以认定。请求法院：1．责令被告恢复原状或赔偿原告损失8663313.95元，具体以评估机构评估为准（吕绍林损失包括房屋及附属设施3528080元、室内物品损失5120元、拆迁奖励费160000元、提前搬迁奖励费10000元、临时安置费520000元、搬家补助费11200元、装修补助48000元、租金损失4800元、差旅费和资料费10000元、精神损失200000元、律师费100000元，合计4597200元；吕雪皎损失包括房屋及附属设施3186464.45元、室内物品损失31500元、拆迁奖励费125400元、提前搬迁奖励费10000元、临时安置费395010元、搬家补助费8778元、装修补助44161.5元、租金损失4800元、差旅费和资料费10000元、精神损失150000元、律师费100000元，合计4066113.95元）；2．本案若产生鉴定费用由被告承担。 原告吕绍林、吕雪皎向本院提交的证据有： 1．原告身份证复印件、分家协议； 2．宅基地使用证、土地使用费收据、房屋产权变更契证、房款收据、卖房协议、契税税票；证据1、2共同用以证明原告合法拥有涉案房产，具有提起本案诉讼的主体资格。 3．房屋测量图表、室内装修及附属物补偿金额分户表，用以证明被拆除的房屋面积为614.41㎡，并另有部分附属物。 4．（2020）苏01行初121号行政判决书，用以证明被告对原告约620㎡房屋及附属物实施的拆除行为违法，该违法行为给原告带来了巨大的财产损失。 5．吕绍林户口簿； 6．吕雪皎户口簿； 7．吕雪慧户口簿；证据5—7共同用以证明房屋内的户籍状况。 8．生活照片、房屋照片、强拆时照片（共20页），用以证明房屋的相关状况。 9．吕绍林房屋图表、吕雪皎房屋图表，用以证明原告自行测量的房屋尺寸数据。 10．营业执照副本、个体户捐款光荣册，特种行业许可证、卫生许可证、兽医卫生合格证，用以证明房屋用途是经营饭店和旅馆等。 11．网页截图，用以证明桠溪农民集中居住区楼盘均价是7056元。 12．房屋拆迁补偿协议（吕祝平）、赔偿协议书，用以证明应当参照吕祝平户的情况进行赔偿。 13．房屋租赁协议、支付凭证，用以证明原告的租金损失。 14．信息公开告知书、高政规发〔2011〕3号文、高政规发〔2011〕4号文，用以证明应当按照现在的房价给予赔偿。 15．高房征字〔2017〕13号房屋征收决定及征收补偿实施方案，用以证明补偿标准一直上升，原告的损失不能按照当时的标准来计算。 16．照片，用以证明吕绍林信访时遭到拆迁人员的侵害。 17．照片，用以证明原告因被跟踪而受到精神损害。 18．委托代理协议、律师费发票、付款凭证，用以证明原告律师费的支出。 19．借条，用以证明原告在房屋被拆除后申请借地建房。 20．拆迁通知、芜申运河桠溪段拓宽改造工程项目拆迁补偿安置方案，用以证明原告收到的补偿方案与被告提供的有差异。 21．南京网络问政答复，用以证明拆迁部门确定签约地点有随意性。 22．地籍图户名补充，用以证明附近各户的具体位置。 23．其他户房屋照片，用以证明没有屋顶的房屋也获得了补偿。 24．老鸦窝地块房屋征收补偿安置政策，用以证明不同时期的安置政策标准不一致。 25．发票若干，用以证明原告维权产生的差旅费和资料复印费等。 被告高淳区政府辩称：一、原告被拆除房屋无法恢复原状，只能给付相应的赔偿金。被告按照上级政府的批复组织实施征收桠溪镇胥河村村集体土地，原告的房屋在征收范围内，即使原告房屋此前没有被拆除，此时也必然会被依法征收。原告在房屋被拆除后不久，就取得了一处宅基地异地自建安置房。因此，原告被拆除的房屋无法恢复原状，也无必要恢复原状。二、原告主张的精神损失费、律师费、差旅费和资料费，均无相应的法律依据。原告被拆除房屋系集体土地上的房屋，其要求按照国有土地上房屋进行征收评估并获得补偿安置，于法无据。原告被拆除房屋室内物品损失已由工程项目施工单位赔偿，原告再次要求赔偿与事实不符。原告在宅基地上自建安置房，应计入原告已获得的补偿安置内容，且对其过渡费产生影响。原告购置十间房屋中一部分已由高淳县桠溪镇人民政府（以下简称桠溪镇政府）与吕新木签订拆迁补偿协议，桠溪镇政府对吕新木进行了补偿安置。综上，请求法院查明事实，依法判决。 被告高淳区政府向本院提交的证据有： 1．芜申运河桠溪段拓宽改造工程项目拆迁补偿安置方案，用以证明该项目的拆迁补偿标准。 2．芜申线桠溪镇拆迁安置点情况说明，用以证明对被拆迁户统一安排了宅基地，原告已经获得街西安置点D型宅基地1套。 3．高淳区地籍管理所出具的地类图，用以证明吕绍林购买的十间房的土地性质为村集体建设用地。 4．房屋测量图表、房屋拆迁补偿金额评估表、室内装修及附属物补偿金额分户表，用以证明原告房屋拆迁评估的相关情况。 5．房屋拆迁补偿协议、被拆迁房屋照片，用以证明吕绍林购买的十间房中的一部分已由吕新木与拆迁实施单位签订协议，吕新木获得了补偿安置。 6．协议书，用以证明吕绍林与项目施工方江苏润港工程集团有限公司（以下简称润港公司）已就被拆房屋中的财产损失达成协议，且已经履行完毕。 经庭审质证，对于原告吕绍林、吕雪皎提交的证据，被告高淳区政府对证据1中身份证的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据1中分家协议的真实性不予认可；对证据2中宅基地使用证和土地使用费收据由吕绍林手写添加和改动部分的真实性不予认可；对证据2中其他证据的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据3中打印部分没有异议，对手写添加部分不予认可，对证明目的不予认可；对证据4的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的不予认可；对证据5—7的真实性、合法性、关联性均没有异议；对证据8的真实性、关联性不予认可；对证据9、10的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据11的关联性不予认可；对证据12中房屋拆迁补偿协议的真实性、合法性、关联性没有异议，对赔偿协议书的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可；对证据13的真实性有待核实；对证据14中信息公开告知书的真实性没有异议，对证明目的不予认可，对另两份文件的真实性予以认可；对证据15的真实性予以认可，对关联性不予认可；对证据16、17的真实性不予认可；对证据18的关联性不予认可；对证据19的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据20的真实性没有异议；对证据21、23、24的关联性不予认可；对证据22的真实性不予认可；对证据25的真实性、合法性、关联性均不予认可。 对于被告高淳区政府提交的证据，原告吕绍林、吕雪皎对证据1的真实性不予认可；对证据2的证明目的不予认可；对证据3的真实性没有异议，对证明目的不予认可；对证据4的真实性不予认可；对证据5的关联性不予认可；对证据6的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可。 本院经审查认为，原告提交的证据8无法反映原告的损失，与本案无关联性；证据9系原告自行绘制图表，仅代表原告的个人观点，不属于证据；证据11系其他房屋的市场情况，证据12系其他户的补偿情况，均与本案无关联性；证据13反映原告支付房屋租金发生在涉案房屋被拆除之前，该租金不属于拆除房屋导致的损失，与本案无关联性；证据15、24系其他地块的征收文件，与本案无关联性；证据16、17、23均无法反映原告所主张的情况；证据18系原告在民事诉讼中的委托代理协议及付款凭证，与本案无关联性；证据21所反映的内容与本案无关。本院对以上证据不予采信。原告提交的证据2中的宅基地使用证、土地使用费收据以及证据3均有部分涂改、添加，本院对于原告自行改动的部分不予采信。原告提交的其他证据和被告提交的所有证据，均形式真实、来源合法，与本案待证事实存在一定关联，本院予以确认。 经审理查明：一、原告的家庭情况。吕绍林与储丽君系夫妻关系，两人户籍地址为高淳县桠溪镇胥河村胥溪161号，吕绍林为户主。吕雪皎、吕雪慧系吕绍林与储丽君之女。吕雪皎为单独一户，户籍地址为高淳县桠溪镇胥河村胥溪161号。吕雪慧户籍于2015年1月21日迁往他处。 二、被拆除房屋的相关情况。吕绍林于1988年9月26日领取宅基地使用证，该证载明宅基地位于定埠镇胥溪村，宅基地面积为110.97平方米。吕绍林在宅基地上建设有三层主房及附属房屋。高淳县首信房地产测绘队（以下简称首信测绘队）经测量，该处房屋面积为主房220.2㎡、辅房43.61㎡。江苏金宏业土地房地产评估咨询有限公司（以下简称金宏业公司）于2011年4月20日出具拆迁补偿金额评估表，认定主房为砖混二等，辅房为砖木三等，补偿款合计195948元。 1994年4月12日，高淳县定埠镇人民政府（甲方，以下简称定埠镇政府）与吕绍林（乙方）订立卖房协议，约定甲方将服装厂厂房十间共320平方米出卖给乙方，高淳县人民政府于1994年4月20日颁发房屋产权变更契证。首信测绘队经测量，认定该处房屋仍属于吕绍林的部分面积为主房109.96㎡、辅房30.02㎡。金宏业公司于2011年4月20日出具拆迁补偿金额评估表，认定主房为砖木二等，辅房为砖木三等，补偿款合计88395元。高淳县地籍管理所曾出具图纸，载明该处房屋所在地块属于胥河村村集体建设用地。 桠溪镇政府与吕新木于2012年10月18日签订拆迁补偿协议，约定就桠溪镇胥溪村164号123.25㎡房屋给予吕新木相应的补偿。该协议后附有吕新木出具的承诺书，表明房屋的产权归吕新木所有，但未附有相关产权证件或吕绍林与吕新木签订的房屋买卖协议。 吕绍林于1989年在定埠中桥成立个体工商户，主营饭菜，兼营烟酒、旅馆。吕绍林经营的绍林旅社于1991年领取特种行业许可证，经营的吕绍林饭店于1993年领取卫生许可证。 三、房屋拆除及前期赔偿、补偿情况。2015年8月7日、10月19日、10月26日，吕绍林宅基地上房屋及吕绍林向定埠镇政府购买的房屋分三次被拆除。 2016年1月19日，润港公司（甲方）与吕绍林（乙方）签订协议书，载明：因乙方未能就房屋拆迁补偿达成协议，甲方采取保护性施工措施拆除了乙方房屋，就因拆房损坏的乙方家中部分财产，甲方折价补偿乙方8万元，精神抚慰金在乙方后续商谈房屋拆迁补偿时另作协商补偿。 原告已经获得一处D型宅基地用以安置，并已实际建成房屋，但尚未办理相应手续。截止目前，没有行政机关对原告作出补偿决定或赔偿决定。 四、征地拆迁过程。2016年9月29日，国土资源部作出国土资函〔2016〕558号批复，载明经国务院批准，同意南京市高淳区征收农民集体所有农用地、建设用地和未利用地，同意使用国有农用地、建设用地和未利用地，共计206.4774公顷，作为芜申线高溧段（高淳段）航道整治工程建设和拆迁安置用地。2016年10月8日，高淳区政府发布〔2016〕GL20号征收土地方案公告，载明根据国土资函〔2016〕558号批复，征收高淳区桠溪镇胥河村村集体土地18.9889公顷。2016年10月17日，江苏省国土资源厅作出苏国土资函〔2016〕828号函，向南京市人民政府转发国土资函〔2016〕558号批复，要求按照批复做好各项工作。吕绍林宅基地上房屋及吕绍林向定埠镇政府购买的房屋均在该征收范围之内。 桠溪镇政府曾作出拆迁补偿安置方案，载明：被拆迁户住宅类主房施行统拆统建原则，安置宅基地并给予货币补偿；辅房只有货币补偿，不安排宅基地；非住宅类房屋实行货币补偿，不另行安排土地。 五、关联案件情况。吕绍林、吕雪皎以高淳区政府和南京市交通运输局为被告向本院提起行政诉讼，请求确认强制拆除房屋及附属物的行为违法。本院于2020年9月7日作出（2020）苏01行初121号行政判决，驳回吕绍林、吕雪皎对南京市交通运输局的起诉，确认高淳区政府于2015年8月7日、10月19日、10月26日分三次组织拆除吕绍林宅基地上的房屋及吕绍林购买自定埠镇政府的房屋的行为违法。该判决目前已经生效。 六、高淳区政府对于补偿的意见。高淳区政府在本案中陈述：对于宅基地安置问题，同意在已经安置一处宅基地的基础上，再安置一处可建设面积相对较小的宅基地；对于房屋经营方面的补偿，同意按照房屋全部面积计算；同意补偿“提前搬家奖励”；同意按照惯例另行补偿“不突击装修补贴”“树木补偿”和“建房补贴”。 本院认为，本院于2020年9月7日作出（2020）苏01行初121号行政判决，确认高淳区政府组织拆除房屋的行为违法，该判决已经生效。本案系因房屋被违法拆除而引发的行政赔偿诉讼，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款的规定，高淳区政府应当承担相应的行政赔偿责任。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第四项规定，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。原告提出了恢复原状和支付赔偿金两种诉讼请求，由于涉案房屋所在地块已经被纳入征收范围，故恢复原状在事实上已不能，本案将以支付赔偿金方式处理原告的相关损失。房屋被违法拆除所导致的损失与房屋因征地拆迁应得的补偿高度关联，根据赔偿不低于补偿的原则，本案首先应当确定原告就涉案房屋可获得的补偿内容。 一、关于赔偿时点问题 涉案房屋的征收补偿工作持续时间较长，自2011年实际开展以来，原告至今未能获得全部补偿，相关部门也未向原告作出补偿决定。甚至于在房屋被拆除之后，没有行政机关承认组织拆除房屋，导致原告就拆除行为提起多次诉讼。以开展征收补偿工作的2011年或是以房屋被拆除的2015年作为赔偿时点，均不能完全弥补原告的全部损失。出于有效保障当事人利益的考量，本院认定应当以判决确认行政行为违法之日作为赔偿时点，即以2020年9月7日作为计算原告各项损失的时点。如需适用相关规范性文件计算原告可得征收补偿的，亦应当以2020年9月7日施行有效的文件为准。 二、关于房屋性质问题 涉案房屋分为两部分，其中一部分为宅基地上房屋，吕绍林已经领取了宅基地使用证；另一部分系吕绍林所购买房屋，行政机关对此颁发了房屋产权变更契证。原告认为其所购房屋属于国有土地上房屋，被告则认为涉案房屋均是集体土地上房屋。对于宅基地上房屋，双方对于房屋性质并无争议，该处房屋应当按照集体土地上住宅房屋进行补偿安置。对于所购买房屋，根据高淳县地籍管理所出具的图纸，该处房屋所在地块属于胥河村村集体建设用地。根据定埠镇政府与吕绍林签订的卖房协议，双方买卖的是“定埠服装厂原厂房”，房款收据上亦载明是“原乡政府办公房屋十间”。因此，吕绍林所购买房屋系集体土地上非住宅房屋。 三、关于房屋用途问题 原告提出其两处房屋均用于开设旅馆、饭店，原告为此提供了营业执照等相关材料，但无法确定原告用于经营的房屋面积、原告经营的持续时间等。被告在组织拆除涉案房屋前，未就此予以充分调查，没有形成关于经营状况的调查资料。鉴于被告同意按照全部房屋面积计算相应的经营损失，本院认定涉案房屋在被拆除之前均曾经用于经营。 四、关于房屋面积问题 原告主张经其自行测量，两处房屋共计约614㎡；被告主张根据测绘结果，宅基地上房屋为263.81㎡，所购买房屋为263.23㎡，但其中有123.25㎡已经出卖给吕新木。对此，本院经审查认为，相较于原告自行测量，测绘机构的测绘结果更具有可信力，现涉案房屋已经被拆除，无法重新测量，故应当以现有的测绘结果为准。对于房屋产权变更契证中记载的320㎡与现场测量结果不一致的问题，因该契证颁发于1994年，原告也陈述房屋后期有过翻建，故不排除房屋面积在翻建时发生了变化，对于该房屋的补偿应当以现实面积为准。对于原告是否将部分房屋出卖给吕新木的问题，原告对此予以否认，而被告提交的吕新木签订的补偿协议附件中，仅有吕新木本人的承诺书，并无吕新木已经取得该部分房屋权利的材料，更无原告同意出卖部分房屋的材料，故对于被告所称的房屋再次出卖一事，本院不予采信。被告仍应按照所购买房屋的全部面积，即263.23㎡对原告进行补偿。至于按照补偿协议已经实际支付给吕新木的补偿，由被告或其相关部门另行处理。 五、关于赔偿内容问题 《高淳区征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（高政发〔2016〕112号，以下简称《高淳区补偿安置办法》）第五条规定，征收集体土地涉及房屋的补偿安置方式分为货币补偿、统一建设两种。本案中，涉案房屋所在地块的补偿安置方式采取的是统一建设方式，相关部门已经安排了一处宅基地供原告建房，原告也已经建成。被告现同意再安排一处面积较小的宅基地，但对于安置的宅基地面积应如何确定，被告未能提供相关规范性文件作为依据。吕绍林与吕雪皎的户口均在南京市高淳区，但两人已经分户，故被告应当分别进行安置。被告在已经安排一处宅基地的基础上，应综合考虑人口、面积等因素，再安排一处宅基地。原告提出吕雪慧也应当获得宅基地安置，经查，吕雪慧户籍于2015年1月21日迁往他处，其已经并非当地集体经济组织成员，不应给予宅基地安置。 《高淳区补偿安置办法》第十九条第一款规定，住宅房屋实行统一建设的，其征收补偿款由原房补偿款和建房补偿款两部分组成。第二十条第一项规定，非住宅房屋的征收补偿款由原房补偿款和区位补偿款两部分组成。第二十一条第一款、第二款规定，征收补偿款中原房补偿款、装饰装潢的补偿费用由高淳区公布的房屋征收评估机构，按照《高淳区房屋征收评估技术导则》规定的标准结合成新评估确定。区位补偿款的标准由实施单位根据安置房房源的区位确定，并报国土资源管理部门审批后实施。《关于公布征收集体土地涉及房屋补偿安置标准的通知》（高政规发〔2016〕7号，以下简称《高淳区补偿安置标准》）第三条规定，征收集体土地涉及房屋补偿安置实行统一建设方式的，住宅房屋补偿安置的建房补助款标准为每平方米300元。因此，被告应当以2020年9月7日为基准时点委托评估机构评估涉案房屋的原房补偿款和装饰装潢补偿费用，并根据相关规定确定建房补偿款和区位补偿款。 《高淳区补偿安置办法》第二十条第二项对非住宅房屋的设施搬迁费用和停业补偿费用进行了规定，因此，被告应当据此计算吕绍林所购买房屋的相应补偿。《高淳区补偿安置办法》第二十二条第二款规定，自有营业用房及连家店证载用途为宅基地的，其营业用途的补偿由区政府制定具体的标准，不再另行安置和支付停业损失等其他补偿。因此，被告应当据此计算宅基地上房屋用于经营所产生的相应补偿。 《高淳区补偿安置标准》第四条、第五条规定了搬家费、自行过渡费、提前搬家奖励费、拆移补偿费等，被告应当据此计算原告相应的补偿。至于被告称依据相关惯例同意支付的“不突击装修补贴”“树木补偿”和“建房补贴”，被告仍应继续支付。 对于原告提出的室内物品损失，原告已经就室内物品赔偿问题与润港公司签订了协议，虽然该协议表述为“就因拆房损坏的乙方家中部分财产”，但考虑到该协议是在房屋被完全拆除之后签订，应当视为原告已经就当时损坏的所有室内物品与润港公司达成了协议，在此之后并无额外的物品损失。 对于原告提出的租房损失，该损失与过渡费的性质一致，在被告应当赔偿过渡费的情况下，不应再赔偿租房损失。 对于原告提出的精神损失费，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第三十五条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，侵犯人身权造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。本案中，并无证据证实原告的人身权因拆除房屋行为而受侵犯，故原告要求支付精神损失费的主张不应支持。 对于原告提出的维权差旅费、资料费、律师费，均不是行政行为违法导致的直接损失，不属于行政赔偿的范围。 六、关于裁判方式问题 本案是行政赔偿诉讼，一般而言，人民法院应当直接就赔偿内容作出判决，但是，在相关事实、证据和依据尚不明确或者需要行政主体先行作出行政判断时，人民法院可以在明确相关赔偿内容、标准或计算方法后，判决行政机关在一定期限内作出赔偿决定。本案与集体土地上房屋征收补偿高度关联，而该补偿内容尚需行政机关先行作出判断，包括重新组织评估、测算，本院暂无法在本案中直接认定原告的损失。因此，本案应由被告按照本院确定的上述方法或标准，作出内容具体明确的赔偿决定。如果原告对赔偿决定不服，可以再次提起诉讼。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款、第三十二条、第三十六条第四项、第八项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条之规定，判决如下： 一、责令被告南京市高淳区人民政府于本判决发生法律效力之日起60日内向原告吕绍林、吕雪皎作出赔偿决定； 二、驳回原告吕绍林、吕雪皎关于室内物品损失、租房损失、差旅费、资料费、精神损失费、律师费的赔偿请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 周 磊 审判员 李丹丹 审判员 沈 赵 二〇二一年四月八日  法官助理朱瑞娜 书记员韩卓君