江苏省常州市新北区人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏0411行初134号原告王仁良，男，1958年4月18日生，汉族，户籍地常州市武进区。被告常州市武进区雪堰镇人民政府，住所地常州市武进区雪堰镇兴政路158号。法定代表人孙洋，该镇镇长。出庭行政负责人唐海锋，该镇副镇长。委托代理人吴伯华，江苏常运律师事务所律师。第三人常州市久久焊割器材有限公司，住所地武进区雪堰镇王允村54楼庄182号。法定代表人许圣言，该公司总经理。委托代理人邵益刚，北京市中伦文德（常州）律师事务所律师。原告王仁良诉被告常州市武进区雪堰镇人民政府（以下简称雪堰镇政府）行政违法一案，于2020年11月23日向本院提起行政诉讼。本院于12月2日立案，次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因常州市久久焊割器材有限公司（以下简称久久器材公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2021年3月30日公开开庭审理了本案，原告王仁良，被告雪堰镇政府的行政负责人唐海锋及委托代理人吴伯华，第三人的法定代表人许圣言及委托代理人邵益刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告雪堰镇政府与第三人久久器材公司于2019年7月17日签订了《武进区农村集体经营性建设用地租赁补充协议》，内容包括:1、根据《武进区农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》和合同法等法律法规及试点政策规定，双方本着自愿……原则，在原有双方签订的土地租赁协议（附后）基础上，订立补充协议。2、乙方（即久久器材公司）已经取得该集体经营性建设用地的使用权，原证号（该处空白）。3、协议约定该宗地集体经营性建设用地使用权租赁的年限为20年，自2018年1月1日(另一份协议版本为2018年12月31日)始至2037年12月31日止。4、租金参照武政办发（2010）74号文件，标准为8元/年·㎡，每年土地租赁价款总额为八千元。……8、甲乙双方在签订租赁合同后，三十日内到区国土管理部门、农村集体资产管理部门进行备案，并依照区不动产登记的相关规定，该宗地建设用地使用权登记可以登记在乙方名下。此外，该协议除甲乙双方签章外，有鉴证方常州市国土资源局雪堰中心国土资源所、常州市武进区雪堰镇农村产权交易站盖章。原告诉称，一、位于武进区××镇××村楼庄××号地块由原告夫妻于1997年以原武进市南宅龙凤家具城名以取得，后建厂房。2019年5月30日，原告与第三人签订了房屋及土地买卖合同，协议履行过程中原告发现被告与第三人伪造了日期为2018年1月1日起和2018年12月31日起的双头连体补充协议，武进不动产交易中心据此日期为第三人颁发了产权证。二、案涉物业2018年土地年租金由原告缴付，被告出证明由第三人所交，致使原告2018-2019年在案涉物业的经营活动变成非法而受到他人追究，被告严重侵犯了原告的合法权益。三、原告与第三人交易转让的是3亩，实际有3.36亩，第三人办证的1000平方中有200多平方不在转让范围内，现第三人根据与被告的协议办理了1000平方的不动产权证，侵犯了原告的权益。要求法院判决撤销案涉补充协议及地块编号3204121102300038的2018年度土地年租金交付证明。经释明，原告撤回第二项诉请，仅要求判决撤销案涉补充协议。原告提供的证据为：1、补充协议。2、雪堰镇财政所租金交付证明。3、雪堰镇政府情况说明。4、常州市久久焊割器材有限公司不动产权证。5、关于2018年土地年租金的通知。6、付款凭证。7、王允村委证明。8、土地及房屋转让合同。9、宗地图。10、微信及短信截图。被告辩称，根据《常州市武进区农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》和《关于集体经营性建设用地入市改革试点转让遗留问题处理的会议纪要》（武进区农村土地制度改革三项试点办公室第4号会议纪要）的规定，原告与第三人在入市前已发生集体土地使用权权属变更的，经镇政府同意，可凭权属转让合同，由现使用单位直接办理入市手续。故被告与第三人签订的补充协议是对相关权利的确认，即确认原告与第三人的土地转让合同是合法有效的，不是和第三人签订的行政协议。补充协议是第三人进行不动产权登记的过程性行为，不属于行政诉讼受案范围，请求法院驳回原告的诉请。被告提供的证据和依据为：1、关于印发《常州市武进区农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》的通知。2、关于集体经营性建设用地入市改革试点转让遗留问题处理的会议纪要。3、转让土地批准书（存根）。4、土地转让（划拨）申请单。5、土地权属转让报告。6、土地转让协议书。7、土地转让（划拨）现状平面图。8、王允村民委员会情况说明。9、雪堰镇政府情况说明。10、补充协议。11、土地及房屋转让合同。12、定金收条。13、人大常会字[2015]1号。14、中办发[2014]71号。15、国土资发[2015]35号。16、国土资发[2017]150号。第三人述称，其与原告交易的定金收条上明确了四至，后签订了房屋和土地转让合同，一共转让了3亩，其中就原告有土地使用权批复的1000平方第三人经与被告签订补充协议后委托代理人办了不动产登记，剩下1.5亩由第三人向村委继续租赁。经庭审质证，一、对被告提供证据1-7、9、11-16，原告认可真实性。对证据8，原告认为其缴纳了18年的租金，被告无权在补充协议中将2018年起权利方变更为久久器材公司。此外，原告提供了《全国人民代表大会常务委员会关于延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县××行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》，认为被告于2019年仍在实行经营性建设用地入市改革已经超过了法定的授权期限。第三人对被告的证据无异议。二、对原告提供的证据1-9，被告无异议，对证据10，被告对纠纷不知情。第三人对上述证据无异议，称因租赁原告厂房的玻璃厂搬离的补偿费用三方没有谈妥，产生了纠纷。本院对上述证据认证如下：对各方当事人就真实性均无异议的证据，与本案关联，本院予以采信。对被告提供的证据8，结合被告庭审陈述，能够证明租赁协议约定的租赁期限起始时间由2018年1月1日改为2018年12月31日，第三人与原告系2019年签订的房屋及土地转让合同，故对2018年租金由原告缴纳本院予以确认。此外，武进区雪堰镇财政所出具的土地年租金交付证明仅证明2018年的土地年租金和土地收益调节金已缴清，未证明系久久器材公司缴纳，原告对此存在误解。根据被告提供的证据1、2，各方当事人庭审陈述，及第三人庭后提交的（2020）苏0412行初72号案件证据材料，能够证明案涉补充协议为第三人不动产登记的申报材料之一。经审理查明，2017年2月21日，常州市武进区农村土地制度改革三项试点工作领导小组发布武土改［2017］1号《常州农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》，就农村集体经营性建设用地所有权不变的前提下，农村集体经营性建设用地使用权有偿方式发生转移进行了规定。该办法第十六条规定，“集体经营性建设用地可按出让、租赁、作价出资（入股）等有偿使用方式入市”，第三十六条规定“集体经营性建设用地使用权入市交易完成后，办理不动产登记；有地上建筑物的，同时申请登记。办理不动产登记时，应向区不动产登记交易中心提交土地登记申请书、申请人身份证明材料、《合同》、地价款、土地增值收益调节金缴纳证明和税收完税、免税或不征税证明等材料。”2018年6月25日，武进区农村土地制度改革三项试点办公室第4号会议纪要《关于集体经营性建设用地入市改革试点转让遗留问题处理的会议纪要》第一（2）条规定，“入市前已发生集体土地使用权权属变更的，经镇（开发区）政府同意，可凭权属转让合同，由现使用单位直接办理入市手续，调节金按转让合同与入市合同合并后计征。”2019年5月30日。原告王仁良与第三人久久器材公司签订了《土地及房屋转让合同》，将甲方（王仁良、汪琴仪夫妻）位于武进区××镇××楼××村楼××组的土地使用权及房屋所有权转让给乙方（久久器材公司），约定土地使用权使用面积为3亩。2019年7月17日，被告与久久器材公司签订了案涉租赁补充协议。2019年8月7日，第三人向不动产登记部门申请集体建设用地使用权，提交了营业执照、转让合同、案涉租赁补充协议、南宅龙凤家具城1997年6月从南宅粮油管理所受让的1000平方米集体土地的转让土地批准书及相关的转让协议等材料、建设用地批准书、雪堰镇政府出具的调节金已征收到位的情况说明、年租金交付证明，后经不动产地籍调查等，久久器材公司取得了苏（2019）武进区不动产权第0001715号、宗地面积1000平方米的集体建设用地使用权登记。另查明，原告王仁良、汪琴仪诉被告常州市自然资源和规划局、第三人常州市久久焊割器材有限公司行政登记一案，原告于2020年12月15日向常州市武进区人民法院撤回起诉，常州市武进区人民法院当天作出（2020）苏0412行初72号行政裁定书，准予原告撤诉。本院认为，本案的争议焦点在于案涉租赁补充协议的性质。根据集体经营性建设用地入市的相关规定及查明的事实，能够证明案涉协议指向的非原告与第三人合同转让的3亩集体土地，而是原告经营的龙凤家具城名下具有用地审批手续的1000平方米集体建设用地使用权（年租金8000元、标准为8元/年·㎡，折合面积即为1000㎡）。该补充协议系被告根据相关会议纪要规定的行政确认（审核同意）环节，作为第三人以现使用单位身份直接办理入市手续、进行不动产权登记的前置要件，属于程序性行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，案涉补充协议不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”据此，对原告起诉应裁定驳回。此外，根据原告及第三人庭审陈述，双方就转让房屋土地是否包含玻璃厂租用厂房及土地面积存在不同意见，该民事争议系解决案涉的1000平方米集体建设用地不动产登记行政争议的基础，应先行解决。原告已就不动产登记提起行政诉讼，后撤回起诉，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第七项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的”之规定，原告在不具备正当理由的情况下再行起诉不动产登记，将不符合受理条件。综上，案涉租赁补充协议非独立可诉的行政协议，而是第三人申请不动产登记的前置程序，不符合行政诉讼受案范围。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下：驳回原告王仁良的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。审 判 长  赵 旦人民陪审员  居建秋人民陪审员  程坚忠二〇二一年四月二十三日书 记 员  邹 晶附本裁定适用的相关法律依据：《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。