湖北省武汉市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鄂01行终210号 上诉人（原审原告）陈冬成，男，1970年2月8日生，汉族，住武汉市新洲区。 被上诉人（原审被告）武汉市自然资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。 法定代表人盛洪涛，系局长。 被上诉人（原审被告）武汉市人民政府，住所地武汉市江岸区沿江大道188号。 法定代表人周先旺，系市长。 上诉人陈冬成因与被上诉人武汉市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）、武汉市人民政府（以下简称市政府）土地行政管理及行政复议一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2020）鄂0102行初217号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年2月5日受理后，依法组成合议庭。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了不开庭审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，2020年1月原告陈冬成向被告市自然资源规划局提交《查处申请书》，原告陈冬成将新洲区政府列为被申请人，要求被告市自然资源规划局依法查处新洲区政府未经批准暴力强占违法征收原告陈冬成位于仓埠街松林村承包地的违法行为。被告市自然资源规划局于2020年1月20日收到原告陈冬成的申请材料，于2020年4月9日向原告陈冬成作出《关于查处回复延期的说明》，告知新冠疫情期间不计入调查期限。后被告市自然资源规划局对原告陈冬成《查处申请书》所涉事项展开调查，该局核实了案涉土地征地的相关批准文件、征收土地公告、及征收土地补偿安置方案公告，向新洲区仓埠街松林村村委会进行了调查，该局工作人员还与原告陈冬成的家属共同到案涉土地用地现场调查指认。2020年5月17日被告市自然资源规划局根据调查掌握的事实向原告陈冬成作出《关于查处申请书的调查回复》，告知：“一、反映项目基本情况。经查，你所反映的用地项目为蓝剑驾校，拟用地面积约6.69公顷，位于新洲区××松林××村，该项目通过2个批次申报获得项目用地，分别是《省人民政府关于武汉市新洲区2015年度第6批次城市建设用地的批复》（鄂政土批〔2016〕193号，2016年3月4日），批复用地面积3.3336公顷和《省人民政府关于武汉市新洲区2017年度第19批次城市建设用地的批复》（鄂政土批〔2018〕1529号，2018年11月7日），含批复蓝剑驾校的用地面积3.3529公顷。2017年12月，在取得鄂政土批〔2016〕193号批准手续后，仓埠街松林湾村村委会开始对蓝剑驾校拟用地面积为6.69公顷范围进行场平和回填。包括了鄂政土批〔2016〕193号批准用地，和正在上报待批即后来省厅2018年批准的鄂政土批〔2018〕1529号范围内的批准用地。目前，获得鄂政土批〔2016〕193号批准手续的用地3.3336公顷土地已交付蓝剑驾校建设使用。二、反映问题的调查情况。（一）关于被申请人（新洲区人民政府）暴力强拆的问题。……你主张的承包土地是经松林村村委会会议研究决定，解除承包协议整体收回进行的整合备征，且相关补偿款均已到位，并未发现你所反映的新洲区人民政府暴力强拆等情形。（二）关于被申请人（新洲区人民政府）未经省厅批准强征、强占的问题。经查，你反映的蓝剑驾校占用的2个地块均进行了征收土地公告和征收土地补偿安置方案公告。你反映的被申请人（新洲区人民政府）在未得到省政府批准征收的情况下，就对申请人承包地进行强征的问题，……我局并未发现被申请人（新洲区人民政府）存在该行为。三、有关意见和建议。在调查过程中，你家人（柳桂娥）提到了对你征收补偿面积和征收补偿金的异议，对此，我局建议你依法寻求司法途径解决。”原告陈冬成的家人于2020年5月19日签收被告市自然资源规划局送达的《关于查处申请书的调查回复》，因不服回复结果，原告陈冬成在法定期限内向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2020年6月10日书面受理原告陈冬成的复议申请，当日向被告市自然资源规划局下达《行政复议答复通知书》，要求被告市自然资源规划局进行书面回复并提交作出行政行为所依据的证据及法律依据。2020年6月25日被告市自然资源规划局向被告市政府提交《行政复议答复书》及证据依据。被告市政府经审查，于2020年7月22日作出武政复决【2020】第140号《行政复议决定书》，认为被告市自然资源规划局作出的《关于查处申请书的调查回复》认定事实清楚，告知内容适当，程序合法，故决定予以维持。原告陈冬成不服被告市自然资源规划局2020年5月17日作出的《关于查处申请书的调查回复》及被告市政府作出的武政复决【2020】第140号《行政复议决定书》，诉至原审法院，请求判决：1、依法撤销被告市政府作出的武政复决【2020】第140号《行政复议决定书》；2、依法撤销被告市自然资源规划局作出的《关于查处申请书的调查回复》，并责令其依法重新作出调查回复；3、本案诉讼费用由两被告承担。 原审法院认为，当事人提出的要求行政机关履行法定职责之诉中，除了必须向行政机关提出履职申请之外，人民法院还应审查当事人所申请的事项是否有实体法上的请求权基础，行政机关是否具备相应的法定职责等内容，如果当事人向行政机关提出的申请事项不是该行政机关的法定职责，缺乏实体法上请求权基础，则当事人的起诉不具备《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件。原告陈冬成诉称的新洲区仓埠街松林村集体土地被纳入湖北省人民政府鄂政土批〔2016〕193号、鄂政土批〔2018〕1529号批准转建设用地的征地红线范围内，新洲区政府系发布征收土地公告的主体，原告陈冬成要求被告市自然资源规划局对新洲区政府违法强占强征土地的违法征收行为进行查处。根据《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》（武汉市人民政府令148号）和《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》（武汉市人民政府令149号）规定，市土地行政主管部门主管全市征地补偿安置和征用集体所有土地房屋拆迁管理工作，同时负责江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区范围内的征地补偿安置的实施工作和征用集体所有土地房屋拆迁管理的实施工作。从上述规定来看，被告市自然资源规划局作为市土地行政主管部门在集体所有土地的征收安置补偿工作中具体承担的是拟订征地补偿安置方案、发布征地补偿安置公告、对补偿登记进行调查核实、对用地单位报请暂停办理的事项进行核准并通知有关部门暂停办理相关手续、对房屋拆迁补偿安置实施方案进行审查等征地安置补偿的组织实施工作，上述规定并没有赋予被告市自然资源规划局对征收征用集体所有土地过程中的违法强拆强占行为以查处权，对征收征用集体所有土地过程中的违法强拆强占行为应该如何查处、查处的内容、查处的程序、查处的措施也没有作出明确规定。另，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》虽然赋予人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查的权力，明确规定了监督检查的具体措施和有关行政处罚措施，但每项行政处罚措施针对的违法行为很具体、很明确，并不包括征地安置补偿中的违法征收、强拆强占行为。在法律、法规、规章都没有明确授权的情况下，被告市自然资源规划局没有对征收征用集体所有土地过程中的违法征收、强拆强占行为进行查处的法定职责。综上所述，原告陈冬成要求被告市自然资源规划局对其申请事项履行查处职责没有事实及法律依据，缺乏请求权基础，其起诉不符合法定起诉条件。按照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款关于“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”的规定，原告陈冬成的起诉应予驳回。原告陈冬成认为其承包的集体土地未获足额补偿即被违法强制推平故存在违法征收强占土地的行为，可以通过其他方式寻求权利救济，其提起本案履职之诉不具有诉的利益。原告陈冬成针对被告市自然资源规划局作出的《关于查处申请书的调查回复》提起诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，其起诉应予驳回。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款的规定，因原告陈冬成对被告市自然资源规划局作出的原行政行为提起诉讼不符合起诉条件，应当对原告陈冬成对被告市政府作出的维持复议决定提出的诉讼请求一并驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款、第一百零一条第一款第（二）项、第二款、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告陈冬成的起诉。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，本案不交纳案件受理费。 上诉人陈冬成不服原审裁定，向本院上诉称，原审法院事实认定不清，适用法律错误。1.针对征收征用土地过程中存在的违法强推强占行为，被上诉人市自然资源规划局具有法定查处职责，被上诉人市政府在复议决定中予以认可。2.除了征收过程中存在的违法强推强占行为，上诉人陈冬成向被上诉人市自然资源规划局提起的查处申请还涉及补偿安置费用的确定及发放问题，此属于被上诉人市自然资源规划局法定的查处职责范围。3.在涉案土地未被批准征收的情况下，上诉人陈冬成的承包地即被违法强推强占，存在明显的未批先占，暴力强占的违法问题。4.上诉人陈冬成与村委会签订的承包协议明确约定承包亩数为60亩，且有相关证据可以辅助证明，其次，协议约定的补偿费用的归属不能违背法律法规等规定。综上，上诉人陈冬成请求：1.撤销武汉市江岸区人民法院作出的（2020）鄂0102行初217号《行政裁定书》；2.依法改判撤销被上诉人市政府作出的武政复决【2020】第140号《行政复议决定书》；3.依法改判撤销被上诉人市自然资源规划局作出的《关于查处申请书的调查回复》，并责令其依法重新作出调查回复；4.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人市自然资源规划局、市政府未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，公民、法人或者其他组织要求行政机关履行相应的法定职责，必须以相应的请求权规范为基础，即其申请行政机关履行法定职责的事项，应当属于行政机关法定职责范围内的事项。否则，行政机关是否作出答复以及是否拒绝履行职责，均与申请人无法律上的利害关系，且对申请人的权利义务不产生实际影响。本案中，法律法规并未规定被上诉人市自然资源规划局具有对政府在征收征用集体所有土地过程中违法征收、强拆等行为进行查处的法定职责，上诉人陈冬成请求被上诉人市自然资源规划局履行上述法定职责没有事实和法律依据，即无请求权基础，该局作出的被诉调查回复及被上诉人市政府作出的被诉行政复议决定，均对其权利义务不产生实际影响，原审据此裁定驳回上诉人陈冬成的起诉并无不当，依法应予维持。综上，上诉人陈冬成的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 根据《诉讼费用交纳办法》第八条第二项的规定，本案不交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈平 审判员  俞震 审判员  沈红 二〇二一年四月十五日 法官助理黄牧羚 书记员刘倩