广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂09行终47号 上诉人（一审原告）博白县东平镇东平街社区居民委员会十八队居民小组。 法定代表人刘国良，组长。 委托代理人潘妮，广西金大地律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）博白县自然资源局，地址：博白县博白镇城南六十米大道。 法定代表人李荣，局长。 委托代理人冯山，博白县自然资源局干部。 委托代理人庞丹凤，博白县自然资源局干部。 一审第三人博白县东平镇平地村民委员会十二队。 法定代表人刘上锋，队长。 委托代理人朱媛，广西顺运律师事务所律师。 一审第三人博白县东平镇平地村民委员会。 法定代表人刘上源，主任。 委托代理人刘上辉，村委会副支书。 委托代理人朱媛，广西顺运律师事务所律师。 上诉人博白县东平镇东平街社区居民委员会十八队居民小组（以下简称东平十八队）因与被上诉人博白县自然资源局、一审第三人博白县东平镇平地村民委员会十 -2- 二队（以下简称平地十二队）、一审第三人博白县东平镇平地村民委员会（以下简称平地村委会）集体土地所有权登记一案，不服博白县人民法院（2020）桂0923行初29号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月10日进行了庭询问话，上诉人东平十八队的法定代表人刘国良、委托代理人潘妮，被上诉人博白县自然资源局的委托代理人冯山、庞丹凤，一审第三人平地十二队的法定代表人刘上锋、委托代理人朱媛，一审第三人平地村委会的委托代理人刘上辉、朱媛到庭参加询问。本案现已审理终结。 2010年12月22日，博白县人民政府作出博集用（2010）第1710005号集体土地使用权证（以下简称05号证），05号证将坐落于东平镇东园路297.00平方米的土地（以下简称涉讼土地）登记给平地十二队使用。地类（用途）登记为农村宅基地；使用权类型为批准拨用宅基地。东平十八队不服05号证，向博白县人民法院提起行政诉讼，博白县人民法院受理审理后作出一审判决。 一审判决认定如下事实：博白县人民政府颁发给平地十二队的05号证登记的土地坐落于博白县，四至界址为：东接通道，西接空地，南接通道，北接刘卫东房屋，面积297平方米。涉讼土地原属平地村委会。1955年，平地村委会在涉讼土地建造九间鸭炉房并经营至2004年10月，几十年来从无异议。2004年12月2日，平地村委会与平地十二队签订《协议》，将涉讼土地转让给平地十二队建设使用。之后一直由平地十二队管理使用。2010年12月22日，博白县人民政府向平地十二队颁发了05号证。2018年5月，平地十二队将涉讼土地上的鸭炉房拆房建成二层铺面。东平十八队认为涉讼土地为其所有，遂发生本案纠纷。 一审判决另认定，2015年博白县不动产登记局成立，博白县人民政府颁发不动产证的职权由给博白县不动产登记局行使。2019年3月15日，根据《博白县机构改革实施意见》，组建成博白县自然资源局，博白县不动产登记局并入博白县自然 -3- 资源局。2018年7月11日东平十八队以博白县人民政府作为被告向玉林市中级人民法院起诉，玉林市中级人民法院于2018年7月16日作出（2018）桂09行初54号行政裁定，认为应将博白县不动产登记局列为被告，由博白县人民法院管辖，对东平十八队的起诉不予立案。原告不服向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2019年11月20日作出了（2018）桂行终823号行政裁定，维持原裁定。 一审判决认为，一、关于东平十八队是否具备原告主体资格问题。东平十八队提供有1983年的《山权、林权所有证登记底册》（存根），其中登记了圩头岭，涉讼土地坐落于圩头岭，05号证的行为有可能对东平十八队的权利义务造成损害或不利影响，因此东平十八队具有主体资格。二、关于东平十八队的起诉是否超过起诉期限问题。05号证的颁证时间为2010年12月22日，2018年7月11日东平十八队就以博白县人民政府作为被告向玉林市中级人民法院起诉主张其权利，玉林市中级人民法院以东平十八队的起诉错列被告为由不予立案，经广西壮族自治区高级人民法院二审维持原裁定。故，东平十八队于2020年7月2日向博白县人民法院提起本案诉讼，并没有超过起诉期限。三、关于05号证是否具备合法性问题。涉讼土地原属平地村委会集体所有。自1955年平地村委会在涉讼土地建造鸭炉房后，一直使用无异议。2004年12月，平地村委会将鸭炉房兑换给平地十二队后，一直由平地十二队管理及使用，亦无人提出异议。05号证登记的土地权属来源于兑换事实，将讼争土地登记给平地十二队符合法律规定。虽然05号证地籍档案遗失，但并不影响05号证的合法性和有效性。东平十八队不能提供确实充分的证据证明涉讼土地权属属其所有，一审判决驳回东平十八队的诉讼请求。 上诉人东平十八队上诉称，圩头岭在1962年“四固定”时就固定给上诉人所 -4- 有。1983年“林业三定”时，博白县人民政府亦是将圩头岭登记在上诉人名下。05号证将圩头岭登记给平地十二队，是未查清事实的情况下作出的错误行为，严重侵犯了上诉人的土地所有权。05号证程序严重违法，发证未经情况调查、四至勘界及确权公示等法律规定的程序。一审判决错误，应予撤销。上诉人上诉请求撤销一审判决，撤销05号证。 被上诉人博白县自然资源局答辩称，东平十八队在2018年10月25日东平镇综治办组织调解时就已知道颁证行为，而东平十八队提起本案一审诉讼超过了六个月的起诉期限；东平十八队不具备本案原告主体资格。平地十二队在2004年12月2日与平地村委会签订协议书，兑换得来本案涉讼土地，平地村委会在1955年时就在涉讼土地上建有房，并一直经营至2004年兑换时，东平十八队与本案被诉的05号证不存在利害关系，不具备本案原告主体资格，对其起诉应不予受理，受理后应驳回起诉。东平十八队的起诉没有事实和法律依据，平地村委会一直在涉讼土地上经营油行、鸭炉、酒饼厂管理到2004年从无异议，上诉人以1983年山权林权证主张涉讼土地权属没有事实和法律依据，平地村委会建房早于1983年发证，且颁发给东平十八队的山权林权证不包含房屋土地面积。被上诉人依照《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》颁发05号证给平地十二队，权属来源清楚，程序合法。一审判决正确，被上诉人请求本院驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人平地十二队和平地村委会认为颁证事实清楚，证据充分，程序合法，一审判决正确，请求本院驳回上诉，维持一审判决。 上诉人二审时向本院提交《平地大队四固定有关规定》（以下简称《四固定规定》）、广西金大地律师事务所律师潘妮对在《四固定规定》中的签名人员刘康才、刘福英的调查笔录及调查证人时某的照片4张，用以证明“圩头岭”在1962年“四固定”时固定给上诉人东平十八队。本院认为，《四固定规定》东平十八队在一审时 -5- 已经提供，不属于二审新证据，调查笔录及照片虽不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于“新的证据”的规定，但可作为《四固定规定》的补强证据，本院予以参考。 经审理查明，上诉人东平十八队与一审第三人平地十二队原同属平地村委会管理。被上诉人颁发给一审第三人平地十二队的05号证登记的土地位于“圩头岭”。对于涉讼“圩头岭”的权属来源，一审第三人平地十二队与平地村委会均不能提供土改、合作化、四固定时期或林业三定时期的证据证明权属属各自所有。1983年7月，博白县人民政府《山权、林权所有证登记底册（存根）》（以下简称《存根》）中，将“圩头岭”的山权、林权登记给东平十八队所有。2004年12月2日，平地村委会与平地十二队签订《协议书》，约定平地村委会将建于“圩头岭”的原鸭炉（酒饼厂）玖间房屋土地转让给平地十二队规划建设使用。2010年12月22日，博白县人民政府作出05号证，将涉讼土地登记给平地十二队作为宅基地使用。2018年7月11日，东平十八队不服05号证，将博白县人民政府列为被告向本院提起行政诉讼，本院于2018年7月16日作出（2018）桂09行初54号行政裁定，以东平十八队的起诉错列被告为由裁定不予立案，该裁定经广西壮族自治区高级人民法院终审维持。2020年6月17日，东平十八队以博白县自然资源局作为被告向博白县人民法院提起本案行政诉讼。 另查明，2020年7月17日，博白县东平镇国土规建环保安监站出具《证明》，内容为：“……因原土地管理所到现在的国土规建环保安监站的建设的多次搬迁，从而导致了平地村十二队集体土地使用权证博集用（2010）第1710005号证的原有地籍调查档案材料遗失了”。被上诉人博白县自然资源局在本案中不能提供05号证颁证的地籍档案材料。 本院认为，本案的争议焦点为：1、东平十八队是否具备本案原告主体资格； -6- 2、东平十八队提起本案行政诉讼是否超过法定起诉期限；3、颁发05号证的行政行为是否具备合法性。 关于东平十八队是否具备本案原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，东平十八队提供的1983年《存根》，其中登记有涉讼的“圩头岭”。因此，东平十八队与本案05号证的颁发存在利害关系，有权提起本案行政诉讼，具备本案原告主体资格。 关于东平十八队提起本案行政诉讼是否超过法定起诉期限的问题。本院认为，被诉05号证作出的时间为2010年12月22日，被上诉人博白县自然资源局不能提供证据证明上诉人何时知道被诉05号证的具体内容，根据本院（2018）桂09行初54号行政裁定内容可以确认，东平十八队在2018年7月11日已经对05号证提起行政诉讼，2018年10月25日博白县东平镇综治办组织调解时尚在诉讼程序之中，故被上诉人主张上诉人自2018年10月25日知道被诉行政行为后超过六个月才提起行政诉讼之理由不成立，上诉人提起本案行政诉讼并未超过法定起诉期限。 关于博白县证是否具备合法性的问题。本院认为，05号证的颁发不具备合法性。主要理由如下：一、平地十二队取得涉讼土地的权属来源不清。平地十二队主张通过与平地村委会签订《协议书》取得涉讼土地，而对于涉讼土地，平地村委会不能提供土改、合作化、四固定时期或林业三定时期的证据证明权属属其所有。相反，东平十八队提供的1983年《存根》，其中登记“圩头岭”的山权、林权为东平十八队所有，《存根》中有“博白县东平人民公社平地大队管理委员会”盖印，其中登记的山权、林权经过平地大队初审，大队对“圩头岭”登记给东平十八队应当是无异议的；另外，《存根》原件保存于博白县自然资源局，《存 -7- 根》一经作出便对其中登记的山权林权起到公示作用，《存根》登记的内容具有公信力，在没有充分证据予以否定或未经法定程序撤销的情况下，本院对《存根》登记的内容予以认定；再者，上诉人在一审时提供的《四固定规定》复印件，与二审补充调查《四固定规定》上签名的“刘康才、刘福英”的证言相互印证，亦证明了“圩头岭”在林业三定时期登记给东平十八队的事实，东平十八队对“圩头岭”土地权属具有合法的依据，且对于“圩头岭”林业三定登记给东平十八队之事实，被上诉人与一审第三人并不否认，其辩称当时仅固定林权未固定山权，此理由与本院查明的事实不相符。因此，上诉人东平十八队对于涉讼土地权属证据证明效力明显优于一审第三人，一审第三人平地村委会在没有证据证明其已合法取得涉讼土地所有权的情形下，在涉讼土地上建造房屋的行为，不属于对涉讼土地合法有效的管理，不能据此管理事实认定涉讼土地属平地村委会所有，其将涉讼土地以协议的形式转让给平地十二队可能侵犯了东平十八队的合法权益。博白县人民政府依据平地村委会对涉讼土地的管理事实及《协议书》，将涉讼土地登记给平地十二队作为宅基地使用，属认定事实不清，证据不足。二、颁证程序不具备合法性。本案中，由于被上诉人博白县自然资源局不能提供05号证发证的档案登记材料，05号证的地籍档案材料是否真实存在的事实存疑，本院综合本案到案证据不能判定05号证的地籍档案材料是否真实存在，对05号证的真实性本院亦无法判定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“……被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”之规定，应视为被上诉人对被诉05号证的发证程序没有相应证据，对于05号证是否经过申请、实地勘查、丈量及公告等法律规定的程序进行没有证据证明。故，被上诉人颁发05号证的程序亦不具备合法性。 综上所述，东平十八队是本案适格原告，其起诉未超过法定起诉期限，被上诉人给平地十二队颁发05号证的土地权属来源不清，证据不足，颁证程序违法，不具 -8- 备合法性，损害了上诉人的合法权益，应予撤销。一审判决认定事实不清，判决驳回东平十八队的诉讼请求错误，亦应予撤销。上诉人上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下： 一、撤销博白县人民法院于2020年12月21日作出的（2020）桂0923行初29号行政判决； 二、撤销博白县人民政府于2010年12月22日作出的博集用（2010）第1710005号集体土地使用权证。 本案一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人博白县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  林慧琪 审 判 员  梁文全 审 判 员  吕 博 二〇二一年四月十二日 法官助理  李 芸 -9- 书记员陈兰芳 附本判决所适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第七十条 -10- 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。