山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁行终692号 上诉人（原审原告）张水芹，女，1962年11月4日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市牡丹区东方红西街999号。 法定代表人尹茂林，区长。 委托代理人赵春阳。 委托代理人于翔。 被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区住房和城乡建设局，住所地菏泽市东方红西街二所嘉苑。 法定代表人屠博宇，局长。 被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区南城街道办事处，住所地菏泽市牡丹区解放南街398号。 负责人仪海山，主任。 张水芹因诉菏泽市牡丹区人民政府、菏泽市牡丹区住房和城乡建设局、菏泽市牡丹区南城街道办事处土地行政强制一案，不服菏泽市中级人民法院2020年12月22日作出的（2020）鲁17行初557号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2006年12月山东省人民政府作出鲁政土字〔2006〕2365号建设用地批复，同意将包括涉案地块在内的农用地转为建设用地并征收。原告有使用的集体土地在批复征收范围内。2007年5月菏泽市人民政府作出菏政复〔2007〕33号批复，同意收回并挂牌出让包括涉案土地的2007-7号宗地国有土地使用权。2007年6月，菏泽时代置业有限公司竞得该地块国有土地使用权。2009年12月，菏泽时代置业有限公司办理菏国用（2009）第1××6号国有土地使用证。另查明，2009年10月，菏泽市牡丹区预算外资金管理局拨付南城2007-7号补偿资金。现有证据不能证明，原告领取了土地补偿金及青苗附着物补偿。还查明，2019年7月11日，菏泽市牡丹区人民政府作出关于牡丹区2019-6号地块房屋征收决定书并发布通告,对上述土地征收范围内的合法房屋进行征收。2020年9月24日，菏泽市牡丹区南城街道办事处组织实施了对涉案土地及地上附着物的清理行为。 以上事实，有当事人提供的菏政复〔2007〕33号批复、挂牌成交确认书、菏国用（2009）第1××6号国有土地使用证、牡丹区2019-6号地块房屋征收决定书及庭审笔录等材料在卷为证。 原审法院认为，一、涉案土地已被批准由农用地转为建设用地并征收为国有土地。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款及第四十五条第三款之规定，省、自治区、直辖市人民政府具有审批农用地转为建设用地以及批准征地的审批职权。二、实施土地征收应遵循法定程序。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《山东省土地征收管理办法》第三十三条也规定“征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。”三、被告菏泽市牡丹区南城街道办事处组织强制清理涉案土地时，未遵循前述程序性规定，既未能证明原告已经自愿交出土地，也未能证明原告已经领取相关补偿费用。四、被告菏泽市牡丹区人民政府及菏泽市××区住房和城乡建设局未实施强制清理土地的行为，不是本案适格被告。综上，原告诉请确认被告菏泽市牡丹区南城街道办事处强制清理土地行为违法的主张成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释［2018］1号）第六十九条第一款第（三）项之规定，判决：一、驳回原告对菏泽市牡丹区人民政府及菏泽市××区住房和城乡建设局的起诉；二、确认被告菏泽市牡丹区南城街道办事处强制清理土地的行政行为违法。案件受理费50元，由被告菏泽市牡丹区南城街道办事处承担。 张水芹不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决第一项，依法改判确认菏泽市牡丹区人民政府、菏泽市牡丹区住房和城乡建设局强制清理土地及地上附着物行为违法或发回重审，本案诉讼费全部由被上诉人承担。主要理由是：原审法院部分事实认定不清，法律适用有误。涉案土地未完成征收工作，菏泽市人民政府将涉案土地使用权挂牌出让，并颁发国有土地使用权证行为违法，不可作为被上诉人行政强制行为的合法依据予以确认。三被上诉人系实施被诉强制土地清理行为主体，应共同承担法律责任。涉案土地位于2007年土地征收2007-7号项目的征收范围内。被上诉人菏泽市牡丹区人民政府系法定的也是本案实际的征收主体，肩负主要征收职责，被上诉人菏泽市牡丹区住房和城乡建设局为本次征收部门，被上诉人菏泽市牡丹区南城街道办事处系本次征收具体实施人。三被上诉人共同实施了被诉强制土地清理行为，应为共同被告。一审法院认为菏泽市牡丹区人民政府以及菏泽市牡丹区住房和城乡建设局不是本案适格被告，属事实认定错误。 被上诉人菏泽市牡丹区人民政府二审答辩称，原审法院判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。 被上诉人菏泽市牡丹区住房和城乡建设局、菏泽市牡丹区南城街道办事处二审期间未提交答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审查明的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院认为,当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款及第四十五条第三款规定，省、自治区、直辖市人民政府具有审批农用地转为建设用地以及批准征地的审批职权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《山东省土地征收管理办法》第三十三条规定：“征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。” 本案中，根据原审法院查明的事实，2006年12月山东省人民政府作出鲁政土字〔2006〕2365号建设用地批复，同意将包括涉案地块在内的农用地转为建设用地并征收，上诉人使用的集体土地在批复征收范围内。2007年5月菏泽市人民政府作出菏政复〔2007〕33号批复，同意收回并挂牌出让包括涉案土地的2007-7号宗地国有土地使用权。2009年10月菏泽市牡丹区预算外资金管理局拨付南城2007-7号补偿资金。2019年7月11日，菏泽市牡丹区人民政府作出关于牡丹区2019-6号地块房屋征收决定书并发布通告,对上述土地征收范围内的合法房屋进行征收。2020年9月24日，菏泽市牡丹区南城街道办事处组织实施了对涉案土地及地上附着物的清理行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。菏泽市牡丹区南城街道办事处组织强制清理涉案土地，未遵循前述程序性规定，未能证明上诉人已经自愿交出土地，也未能证明上诉人已经领取相关补偿费用，原审法院判决确认菏泽市牡丹区南城街道办事处强制清理土地的行政行为违法，并无不当。虽然被上诉人菏泽市牡丹区人民政府系涉案土地及房屋的征收主体，菏泽市牡丹区住房和城乡建设局为涉案房屋的实际征收部门，但有职权者，并不必然是行为者。上诉人在原审中提交的证据不能证明被上诉人菏泽市牡丹区人民政府及菏泽市××区住房和城乡建设局具体实施了涉案强制清理土地及房屋的行为。原审法院认为菏泽市牡丹区人民政府及菏泽市××区住房和城乡建设局不是本案适格被告，并驳回上诉人对菏泽市牡丹区人民政府及菏泽市××区住房和城乡建设局的起诉，亦无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由张水芹负担。 本判决为终审判决。 审判长 韩 勇 审判员 蒋炎焱 审判员 陈 晖 二〇二一年四月十五日 书记员 李 倩