辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽14行终69号上诉人（原审被告）绥中县沙河镇人民政府，住所地绥中县沙河镇沙河村。法定代表人赵文博，该镇镇长。行政负责人邵宏成，该镇副镇长。委托诉讼代理人魏莹，辽宁同方律师事务所律师。被上诉人（原审原告）江士斌，男，1949年8月20日出生，满族，农民，住辽宁省绥中县。委托诉讼代理人杨占成，辽宁通政律师事务所律师。原审第三人绥中县沙河镇冯万村村民委员会，住所地绥中县沙河镇冯万村。法定代表人王仲举，该村村主任。原审第三人张军，男，1968年9月24日生，汉族，个体，住绥中县。委托诉讼代理人万中国，男，1964年12月26日生，满族，农民，住绥中县。（系张军表哥）上诉人绥中县沙河镇人民政府因土地确权处理决定一案，不服建昌县人民法院（2020）辽1422行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年4月21日对本案进行询问审理。上诉人绥中县沙河镇人民政府行政负责人邵宏成及其委托诉讼代理人魏莹、被上诉人江士斌及其委托诉讼代理人杨占成，原审第三人绥中县沙河镇冯万村村民委员会法定代表人王仲举，原审第三人张军及其委托诉讼代理人万中国到庭参加询问，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2005年5月20日，江士斌申请建商住楼，批准用地面积220平方米，建筑面积250平方米，并取得建设工程规划许可证，规划部门出具了江士斌拟建综合楼位置平面图。江士斌持有的一书三证，包括编号为2005052号村镇规划选址意见书、用地单位为江士斌的编号为2005030建设用地规划许可证、建设单位为江士斌的编号为2005048建设工程规划许可证、江士斌的村镇建设工程申请审批和农村村民住宅用地审批承包手续。批准后江士斌没有建成楼房，后江士斌在批准的原址向东挪建成了临时房屋，后又在该房西侧建成一个仓房，该仓房西侧与闫家岭大沟相邻，后江士斌在仓房西侧沿沟边垒墙与仓房相连，形成一个院落。2007年8月2日，第三人冯万村委会与第三人张军签订承包闫家岭大沟的合同，第三人张军认为江士斌墙位于其承包地块之内，于2010年12月3日，将江士斌所垒院墙扒倒，江士斌诉至绥中县人民法院一，要求排除妨碍，一审判决驳回江士斌诉讼请求，二审撤销一审判决，发回重审，重审期间绥中县人民法院向被告沙河镇人民政府发司法建议，要求对江士斌垒墙地段的权属进行确权。绥中县沙河镇人民政府于2013年3月18日作出沙政字第一号处理决定书，将争议地段确认给第三人张军使用，江士斌不服诉至该院，该院于2013年10月20日作出（2013）建行初字第00031号行政判决，以主要事实不清、证据不足为由予以撤销。2014年8月12日江士斌以绥中县沙河镇人民政府行政不作为向该院起诉，该院经审理，于2014年11月30日作出（2014）建行初字第00045号判决，责令绥中县沙河镇人民政府，在判决生效后60日内对江士斌与第三人的土地争议作出处理。绥中县沙河镇人民政府于2015年1月5日做出沙政处字第一号处理决定，将争议垒墙地段使用权归第三人张军，江士斌不服，向该院起诉。该院经审理于2015年6月2日作出（2015）建行初字第00026号行政判决，撤销绥中县沙河镇人民政府于2015年1月5日作出的沙政处字（2015）第1号处理决定，限令绥中县沙河镇人民政府于判决生效后60日内重新作出处理。绥中县沙河镇人民政府于2015年12月28日做出沙政处字（2015）第2号处理决定，争议地段不在江士斌建设用地范围内。张军承包合同是否合理，不在沙河镇人民政府职权范围内，建议双方进行民事诉讼，由人民法院裁决。江士斌不服，于2016年6月22日诉至该院要求撤销沙政处字（2015）第2号处理决定，该院于2016年12月12日作出（2016）辽1422行初18号行政判决，判决驳回江士斌的诉讼请求，江士斌不服该判决，上诉至葫芦岛市中级人民法院，该院于2017年5月作出（2017）辽14行终31号行政裁定，裁定撤销（2016）辽1422行初18号行政判决，发回重审。发回重审后，该院于2017年10月12日作出（2017）辽1422行初29号判决，判决内容为撤销被告绥中县沙河镇人民政府于2015年12月28日作出的沙政处字（2015）第2号处理决定，绥中县沙河镇人民政府在判决生效后60日内重新作出处理。绥中县沙河镇人民政府不服该判决，上诉至辽宁省葫芦岛市中级人民法院，葫芦岛市中级人民法院于2018年1月12日作出（2017）辽14行终162号判决，驳回上诉，维持原判。绥中县沙河镇人民政府于2018年3月15日一作出沙政处字（2018）第1号处理决定，处理结果为争议地段归××镇冯万村委会集体所有和使用，江士斌不服该处理决定，诉至该院。该院（2018）辽1422行初第19号行政判决书，判决撤销沙政处字（2018）第1号处理决定，责令沙河镇人民政府于判决生效后60日内重新作出处理。2019年1月31日，沙河镇人民政府作出沙政处字（2019）第1号处理决定，决定内容为1、以江士斌现有住房东墙为基准，垂直向西12米，以房屋南墙为基准向北十米，共计120平米，属于江士斌原商住楼批复面积。2、从江士斌现有住房东墙12米处，再往西4米至16米处属田间作业路，归村集体所有和使用。3、从16米处再往西为荒沟内按村委会合同执行为张军承包使用。江士斌不服该决定，诉至该院，该院作出（2019）辽1422行初11号行政判决书，撤销沙政处字（2019）第1号处理决定，责令判决生效后60日内重新作出处理。绥中县沙河镇人民政府不服该判决上诉至葫芦岛市中级人民法院。2019年10月10日，葫芦岛市中级人民法院作出（2019）辽14行终116号行政判决书，驳回上诉，维持原判。沙河镇人民政府于2019年12月14日作出沙政处字（2019）第3号处理决定，以江士斌一书两证已经失效；土地承包经营权证为复印件主张对垒墙所占土块拥有使用权不成立为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十三条之规定，作出如下处理决定：争议人江士斌对位于闫家岭（九组）果树承包地西头垒墙地段没有合法使用权。江士斌不服该决定，因而形成本案。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。从该条规定可以看出，被告具有解决本案争议的法定职权。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十九条规定，调查处理意见应当包括以下内容（一）当事人的姓名或者名称、地址，法定代表人的姓名、职务。（二）争议的事实理由和要求。（三）认定的事实和适用的法律法规等依据。（四）拟定的处理结论。第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议参照本办法执行。《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》（辽宁省人民政府1996年5月7日，辽宁省人民政府令第69号）第三十六条、第三十七条规定，政府对土地权属争议调解不成的，应当作出决定，并制作决定书，土地权属争议处理决定书应当载明下列事项，（一）申请人的名、地址；（二）被申请人的名称、地址；（三）申请人和被申请人陈述的土地权属争议的事实、证据；（四）作出决定的依据和决定内容；（五）不服决定的复议、起诉期限。绥中县沙河镇人民政府沙政处字（2019）第3号处理决定所列争议人为本案原告江士斌、本案第三人张军、第三人冯万村委会。在处理本案争议时，其结论为本案原告江士斌对位于闫家岭（九组）果树承包地西头垒墙地没有合法使用权。从本案的实际情况来看，是被告沙河镇人民政府依法定职权，处理土地使用权争议，推究《中华人民共和国土地管理法》第十四条、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十九条规定的法律、法规规定的精神，应为行政机关依法明确土地所有权和使用权，以达到定纷止争的作用。被告沙河镇人民政府在处理本案争议时其用否定原告使用权的方式作为处理结论，属于未明确土地使用权，明显不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，经本院审判委员会讨论决定判决：一、撤销被告沙河镇人民政府于2019年12月14日作出的沙政处字（2019）第3号处理决定书。二、被告沙河镇人民政府于本判决生效后六十日内就涉案争议土地使用权重新作出处理。案件受理费50元，由被告沙河镇人民政府承担。上诉人绥中县沙河镇人民政府上诉称，一审适用法律错误。一、上诉人依据查明的事实针对申请事项做出否定性处理结论，做出结论的方式合法、合理。上诉人查明的事实显示，被上诉人作为申请人对要求确权的土地没有使用权。至于两方第三人皆针对被上诉人的确权申请提出了抗辩，但两方第三人相互之间对土地权属不发生争议。据查证，争议地块现为承包地西侧出入通道的北端附近，确实处于第三人张军承包合同范围，由于被上诉人向外移占土地，致使拉秋道西移、变窄，故而通道北端进入了第三人张军承包合同范围。对于该地块土地权属与实际使用需求之间的平衡，两方第三人选择自行协商解决，未产生争议。上诉人对被上诉人的确权申请做出否定性结论，做出结论的方式合法、合理。二、被上诉人对争议地块不存在土地使用权。被上诉人主张对争议地段或者拥有建设用地使用权，或者拥有土地承包经营权。对于被上诉人以“一书两证”主张对争议地段拥有建设用地使用权。首先，被上诉人自“一书两证”发放之日起一年内未开工建设，一年期满对一书两证”未申请延期且至今也未申请过延期，同时，土地的闲置期已经超过2年；其次，被上诉人所建房屋不符合“一书两证”的许可内容，其建造正房、耳房以及与耳房相连的位于争议地段的围墙不在“一书两证”批复的位置，房屋本身也非建设工程规划许可证批准的商住楼，所建房屋为临时建筑、违章建筑。确定土地所有权和使用权的若干规定第52条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。《辽宁省实施办法》第38条规定，建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的有效期限为一年。期满需要延期的，应当在有效期满三十日内依法办理延期手续。延期只能进行一次，延期的期限不得超过一年。有效期满未办理延期手续的，上述许可证、书自行失效。综合土地闲置的时间、房屋院落的实际位置、房屋本身的实际情状，以及前述法规、规章的规定可知，本起纠纷发生时原批准的集体土地使用权已经过期、部门规章明确规定不能确权，“一书两证”过期、辽宁省地方性法规规定自动失效，争议地段不在“一书两证”批复的位置范围内、被上诉人未就争议地段取得集体土地使用权。因此，被上诉人以“一书两证”主张其对争议地块拥有使用权的主张不成立。对于被上诉人以“土地承包经营权证”主张对争议地段拥有土地承包经营权。被上诉人提供的证据为一九九六年的土地承包经营权证复印件，前述证书相应的承包期为一轮土地承包时。然而，经向填写土地承包经营权证的经办人员核实，一轮土地承包时全村的果地四至都没有标明，二轮土地承包时承包合同书上也没有标明果地四至。而被上诉人提供的承包经营权证复印件上果地一栏却出现了明确的四至，证书有明显涂改痕迹。为核实真实数据，上诉人于2018年3月组织对被上诉人果地实际占用面积进行GPS打点测量，被上诉人也在场。经GPS测量，被上诉人承包地实际占地面积为6.396亩。该结果虽比2015年首次测量结果有微小缩减，但是此微小缩减是两次测量时持仪器人员在绕果地行走过程中产生细微偏差所致，属于合理误差。无论是2015年首次测量、还是2018年再次测量，GPS测量结果均超过6亩。上诉人对比GPS测量结果与果地承包面积，计算出果地实际占地超出承包面积0.446亩，进而认定毗邻GPS打点测量范围西经度边缘的争议地段不在土地承包经营权范围内，事实依据充分，结论正确合理。因此，被上诉人以承包经营权证主张其对争议地块拥有使用权的主张亦不成立。综上，上诉人根据实际争议情况，以否定被上诉人使用权的方式做出处理结论，处理的方式合法合理，做出的处理结论并不遗留权属争议纠纷。一审认定处理结论明显不当，请求1.请求撤销(2020)辽1422行初6号行政判决书，驳回被上诉人的诉讼请求。2.上诉费用由被上诉人承担。被上诉人江士斌未提交书面答辩意见，但在询问中辩称，上诉人做出的处理决定错误，一审判决正确，上诉人的上诉理由不成立，应当驳回上诉维持原判。原审第三人绥中县沙河镇冯万村村民委员会未提交参述意见。原审第三人张军未提交参述意见。上诉人绥中县沙河镇人民政府向原审法院提交证据材料有：证据1、农村村民住宅用地审批呈报表、设工程申请审批表、村镇规划选址意见书、建设用地规划许可证，建设工程规划许可证、拟建综合楼位置平面图、土地承包经营权证，证明原告在确权申请中主张的权利本质以及相应的依据；证据2、答辩书两份，证明各第三人对原告行政申请行政事项的回应内容；证据3、承包冯万村闫家岭大沟合同书，证明第三人张军承包闫家岭大沟的合同具体约定事项，以及第三人张军行政答辩书的事实依据；证据4、询问调查笔录，包括原告所在村委会人员，以及与原告果地南北相邻土地使用权人陈述的原告果地及南北相邻土地西侧整体自然地貌情况，以及现存的建筑物情况。原告本人陈述的其果地西侧自然情况，第三人张军陈述的承包闫家岭大沟时苟彪东侧的自然地貌情况及建筑物情况，原告自认，第三人张军陈述；证据5、勘验笔录，证明原告房屋的实际占地位置；证据6、GPS测量图、执法记录仪影像、调查询问笔录，证明对原告果地进行GPS打点测量的过程及测量结果；证据7、土地承包合同书，证明果地未标明四至。证据8、材料二份。证明原告建房时间，修建的房屋为平房，以及土地管理部门曾对原告占地圈墙进行过调查处理的事实。被上诉人江士斌向原审法院提交证据材料有：证据1、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、村镇规划选址意见书、辽宁省村镇建设工程申请审批表、农村村民住宅用地审批呈报表（旨在证明四至，西邻沟，明显印证涉案土地是在审批范围内，原告具有合法的使用权）、拟建综合楼位置平面图；证据2、李勇涛证实材料；证据3、曹向伟证实材料；证据4、耿文才证实材料；证据5、村民签名名单；证据6、2019辽14行终116号行政判决书。原审第三人绥中县沙河镇冯万村村民委员会未向原审法院提交证据材料。原审第三人张军未向原审法院提交证据材料。上述证据材料已随卷移送至本院，本院经审理查明的事实与原审法院一致。本院认为，上诉人沙河镇人民政府沙政处字〔2019〕第3号处理决定所列争议人为江士斌、张军、第三人沙河镇冯万村村委会。该处理决定对于案涉的垒墙地段没有进行实际测量，没有确定该地的面积及四至界址，即作出“争议人江士斌对位于闫家岭（九组）果树承包西地头垒墙地段没有合法使用权”的决定，该决定内容不明确、不具体，无法达到定纷止争的作用，亦无法予以执行，属于行政行为认定事实不清。另该处理决定适用《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十三条的规定，属于适用法律错误。一审法院判决正确，应予维持。涉案争议地权属争议已经过若干次的审理、重作，循环诉讼，至今未能定纷止争。绥中县沙河镇人民政府重新作出处理决定时，在各方当事人自愿的情况下，多做协调工作，化解当事人之间的矛盾，实质性解决纠纷。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人绥中县沙河镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  程歆谦审判员  花 勇审判员  席 贺二〇二一年四月二十六日法官助理王华书记员谭思朦本判决书援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；