福建省龙岩市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)闽08行终2号 上诉人（原审原告）丘敏兴，男，1963年1月23日出生，汉族，住福建省龙岩市长汀县。 委托代理人范上勤，福建至信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长汀县林业局，住所地福建省龙岩市长汀县汀州镇兆征路98号，统一社会信用代码11350821004100586X。 法定代表人曹伟清，局长。 行政机关出庭应诉负责人王水荣，副局长。 委托代理人张峻春，福建矩圆律师事务所律师。 委托代理人兰铁，男，1976年9月21日出生，汉族，住福建省长汀县。 原审第三人长汀县河田镇游坊村民委员会，住所地福建省长汀县河田镇游坊村李屋10-2号，统一社会信用代码54350821ME103692X1。 法定代表人游马林，主任。 原审第三人长汀县河田镇游坊村第一村民小组，住所地长汀县。 小组长游水桂，男，1958年1月10日出生，汉族，住福建省长汀县。 原审第三人长汀县河田镇游坊村第二村民小组，住所地长汀县。 小组长曾土长，男，1971年3月15日出生，汉族，住福建省长汀县。 原审第三人长汀县河田镇游坊村第三村民小组，住所地长汀县。 小组长游来发，男，1966年4月7日出生，汉族，住福建省长汀县。 原审第三人长汀县河田镇游坊村第四村民小组，住所地长汀县。 小组长李千材，男，1954年1月11日出生，汉族，住福建省长汀县。 原审第三人长汀县河田镇游坊村第五村民小组，住所地长汀县。 小组长李稂材，男，1953年6月20日出生，汉族，住福建省长汀县。 原审第三人长汀县河田镇游坊村第六村民小组，住所地长汀县。 小组长李合老，男，1958年3月4日出生，汉族，住福建省长汀县。 原审第三人长汀县河田镇游坊村第七村民小组，住所地长汀县。 小组长游金章，男，1970年8月3日出生，汉族，住福建省长汀县。 原审第三人长汀县河田镇游坊村第八村民小组，住所地长汀县。 小组长廖金应，男，1965年10月9日出生，汉族，住福建省长汀县。 上诉人丘敏兴诉被上诉人长汀县林业局林业行政补偿一案，不服福建省永定区人民法院（2020）闽0803行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月5日立案后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 一审判决查明，原告丘敏兴系福建省长汀县河田镇松林村村民。2005年10月16日，原告（乙方）分别与第三人××坊村××组（甲方）签订了《生态公益林管护主体管护合同》，××坊村××组将各自的生态公益林共计5978亩的林地、林木使用权均交由原告丘敏兴管护经营，期限为50年（从2005年10月16日至2055年10月16日止），原告（乙方）支付给××坊村××组（甲方）林地、林木使用费，合同对游坊村各组管护面积、管护费用及付款办法及有关权利义务进行了约定，其中合同的第六条第5点均约定：管护期内上级有关生态公益林的生态补助归乙方所有。该八份《生态公益林管护主体管护合同》均只有各小组组长的签名或签章以及第三人河田镇游坊村民委员会的印章及法定代表人的签章。2008年，河田镇游坊村进行生态公益林管护机制改革，对生态公益林管护机制改革方案、生态公益林补偿金等进行集体讨论后，于同年9月23日经长汀县林业局批复同意《河田镇游坊村生态公益林管护机制改革工作方案》，该方案规定：该村生态公益林管护的主要模式为股份均山，联户管护；生态公益林补偿款资金扣除护林监管员工资和村级监管费外，按权益人口平均分配等内容。同时还将××坊村××组每户人口、管护面积补偿费统计表及生态公益林管护权益证书发放核定花名册、2008年度生态公益林补偿金发放表等材料报送给长汀县林业局。2010年4月16日，长汀县人民政府颁发的汀证林证字（2010）第1××6、（2010）第1××6号、0××7号、0××8号、0××9号、0××0号、0××1号、0××2号、0××4号、0××5号、0××7号、0××8号、0××3号、0××4号、0××5号、0××6号、0××7号、0××8号《林权证》载明，涉案生态公益林的林地、林木所有权和使用权均为××坊村××组，共计5053亩。自2008年起至2018年8月止，被告长汀县林业局亦是根据《河田镇游坊村生态公益林管护机制改革工作方案》及有关规定将××坊村××组的生态公益林补偿基金发放给该村各户林农，从2008年始至2018年度生态公益林补偿基金均已经发放完毕。2017年11月14日，被告长汀县林业局就原告丘敏兴申请将2017年××坊村××组的生态公益补偿费发放给其的报告作出答复，认为原告反映的情况属于原告与××坊村××组的承包合同纠纷。2018年4月11日，长汀县河田镇游坊村第八村民小组、河田镇游坊村民委员会向长汀县人民法院提起诉讼，请求确认长汀县河田镇游坊村第八村民小组与丘敏兴签订的《生态公益林管护主体管护合同》无效。案经长汀县人民法院一审、龙岩市中级人民法院二审，判决驳回长汀县河田镇游坊村第八村民小组、长汀县河田镇游坊村民委员会的诉讼请求。2018年9月26日，原告丘敏兴向被告长汀县林业局递交《强烈要求林业主管部门停止将2018年度河田镇××坊村××组生态公益林补助款发放给××坊村××组村民的报告》。2019年1月15日，河田镇游坊村民委员会向长汀县林业局递交《请求暂停发放我村2019年度1-8组生态公益林补偿资金给丘敏兴的报告》。鉴于原告丘敏兴与××坊村××组山权、林权存在纠纷难以调解，被告长汀县林业局暂停发放××坊村××组2019年度涉案生态公益林补偿金。2019年12月26日，原告丘敏兴向被告长汀县林业局申请支付2014年至2018年××坊村××组共计5978亩生态公益林补偿款共计约481826.8元。被告长汀县林业局于2020年4月3日对此作出汀林信〔2020〕3号处理答复意见书，答复称××坊村××组2014年至2018年的生态公益林补偿金已拨付至游坊村各小组林农账户，建议原告通过法律途径解决补偿费归属问题。为此，原告提起本案诉讼，请求依法判决被告长汀县林业局支付原告丘敏兴2014年至2018年××坊村××组共计5978亩（《生态公益林管护主体管理合同》约定的林地）生态公益林补偿款共计375956.42元。 一审判决认为，依据《中华人民共和国森林法》第九条第一款、《福建省生态公益林管理办法》第六条、《福建省生态公益林条例》第五条第一款之规定，被告长汀县林业局对于生态公益林的补偿具有法定的管理职权。对此，各方当事人均无异议，该院予以确认。根据《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农〔2009〕381号）、《福建省森林生态效益补偿基金管理暂行办法》（闽财农〔2010〕33号）相关文件规定，森林生态效益补偿基金是用于公益林的营造、抚育、保护和管理的资金。该基金支出分为两部分，一是用于国有林业单位、集体和个人的补偿性支出，二是用于公共管护支出。公共管护支出是指：用于省级以上重点公益林监测、管护情况检查验收、森林火灾预防、重大林业有害生物防治与监测等开支，由省级财政部门和林业主管部门按照项目管理统筹安排。补偿性支出使用范围包括：重点公益林所有者的补偿费、直接管护费、村级组织监管费。本案涉案生态公益林为集体所有，补偿性支出经村民代表大会通过后，可分为所有者补偿费、村级集体组织监管费和直接管护费。其中所有者补偿费是指：“对纳入重点公益林范围内的林权所有者的补偿。所有者补偿费占全部补偿性支出比例一般不低于65%，具体比例由村民会议或村民代表会议审定，并按照责任共担、利益共享的原则由全体村民共享。”村集体组织监管费是指：“拨给村集体，用于从事重点公益林管护宣传、防火、防盗、防病虫害、监管护林员、管护质量检查及造林补植抚育等支出。该项费用占全部补偿性支出比例一般不高于15%。”直接管护费是指：“用于直接从事重点公益林管护工作的护林员（管护主体）工资。该项费用占全部补偿性支出比例一般不高于20%，具体标准应视当地公益林管护难易程度和农民平均收入情况而定，并在当年《重点公益林管护合同》中给予明确。”另，根据《福建省森林生态效益补偿基金管理暂行办法》第十条规定：“林业主管部门应与承担管护任务的国有林业单位签订重点公益林管护责任书，乡镇人民政府应与村集体签订重点公益林管护责任书。国有林业单位应与护林员、集体应与个人签订管护合同。”第十一条规定：“国有林业单位、集体和个人都应按照合同规定履行管护义务、承担管护责任，根据管护合同履行情况领取补偿基金。……在支付补偿性支出时，需提供按照《村民组织法》程序经村民代表通过的‘补偿性支出使用方案’和当期的补偿性支出公示情况……”。第十二条规定：“管护执行满一年时，国有林业单位、村集体或乡（镇）林业工作站要对管护情况进行考核，对符合管护责任书要求、完成管护任务的人员，兑现直接管护费，并继续履行合同……”。具体本案而言，首先，原告向该院提出诉讼请求：判令被告支付原告2014年至2018年××坊村××组共计5978亩生态公益林补偿款共计375956.42元。当庭审要求原告明确具体诉讼请求时，原告称因不清楚计算标准，无法具体明确每个村民小组每年按规定应发的生态公益林补偿款，其是按照被告作出汀林信〔2020〕3号处理答复意见书确认的总金额，对此被告称该答复意见是根据原告申请的生态公益林亩数按林农补偿费标准计算出的金额。事实上从被告提供的林权证载明××坊村××组的生态公益林的面积总共才5053亩，小于原告提供的其与××坊村××组签订的《生态公益林管护主体管护合同》所涉及的生态公益林5978亩的面积，且原告亦未明确其诉请的生态公益林补偿款具体是指森林生态效益补偿基金的哪项支出范围。其次，原告提供的其与××坊村××组签订的《生态公益林管护主体管护合同》，系由原告支付林地、林木使用权费用，××坊村××组无需支付管护费用，原告主张上述合同实际上是承包经营合同，但事实上原告并未在涉案的生态公益林从事经营活动，对该事实原告在庭审中亦认可。可见，原告与××坊村××组签订的《生态公益林管护主体管护合同》不属于真正意义上的公益林管护合同，原告亦无证据证明其对涉案公益林进行了管护或经营。另外，从被告提供的××坊村××组2010年颁发的林权证，其中游坊村1组、3组、4组、8组的生态公益林均存在由其各小组村民共同租赁种植、租期30年的情况，该情况与亦与原告提供的《生态公益林管护主体管护合同》存在冲突。第三，从本案在案证据看，原告与××坊村××组签订的《生态公益林管护主体管护合同》并未向河田镇林业站、长汀县林业局报备，河田镇游坊村民委员会也未将原告丘敏兴作为涉案公益林的承包者、经营者或管护人员列入《河田镇游坊村生态公益林管护机制改革工作方案》及生态公益林管护面积补偿费统计表等材料中向河田镇林业站、长汀县林业局进行报送申请对丘敏兴发放生态公益林补偿款。总之，原告丘敏兴既非涉案生态公益林的所有权人，也未提供充分证据证明其对涉案生态公益林进行经营和管护行为，且第三人河田镇游坊村民委员会亦不认可原告与××坊村××组签订的《生态公益林管护主体管护合同》，原告依据合同的约定诉请要求被告长汀县林业局支付2014年至2018年××坊村××组共计5978亩生态公益林补偿款共计375956.42元的理由不成立，依法不予支持。另，原告丘敏兴提起的是给付之诉，起诉期限的起算点为“知道或应当知道”行政机关未作出其所申请的特定行政行为之日。本案原告于2019年12月26日向被告长汀县林业局提出申请，被告于2020年4月3日对此作出了汀林信〔2020〕3号处理答复意见书。原告于2020年5月9日提起诉讼，未超过六个月的起诉期限，被告主张原告已超过起诉期限的理由不成立，依法不予采纳。综上，原告丘敏兴的诉讼请求缺乏事实与法律依据，该院不予支持。第三人××坊村××组经该院传票传唤无正当理由拒不到庭，依法可以缺席审理和判决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款之规定，判决：驳回原告丘敏兴的诉讼请求。本案受理费50元，由原告丘敏兴负担。 宣判后，丘敏兴不服，向本院提出上诉称：一审法院事实认定不清。1.上诉人与本案第三人所签订的《林地使用权、林木所有权转让合同》和《生态公益林管护主体管护合同》合法有效。上诉人依约履行了自己的义务，但依约行使权利时却受到部分村民的阻挠，致使生态公益林补偿至今分文未得。长汀县林业局是明知涉案林地由上诉人承包仍将相应生态公益林补偿款发放给第三人，显然存在过错。2.本案案涉林地面积为5978亩，而非一审认定的5053亩，上诉人一审诉请长汀县林业局支付2014年至2018年5978亩生态公益林补偿款375956.42元有合法依据。长汀县林业局作为生态公益林补偿款发放机关依法确定如何发放、发放比例，本案应由长汀县林业局提供案涉补偿款分配项目、比例、数额的依据。3.《生态公益林管护主体管护合同》的性质为承包合同。游坊村第一、三、四、八小组在将上诉人承包的林地交由其各小组村民共同租赁种植的行为违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十八、五十五、五十六、五十七条的规定，因部分村民的阻挠无法正常经营，一审法院将上诉人不能正常经营作为否认上诉人承包林地的依据是错误的。综上，请求撤销一审判决，依法支持上诉人一审诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由长汀县林业局承担。 长汀县林业局答辩称，1.一审法院判决认定事实清楚，证据充分。从本案证据的效力分析，原审第三人持有的林权证是国家机关颁发的公文式法律证件，而上诉人持有的是双方签订的管护合同且未经林业主管部门登记报备，其效力明显低于林权证，答辩人在未知晓上诉人与第三人之间存在管护合同关系的情况下，依据林权证载明的林权权利人和村委会上报的生态公益林管护名册，根据福建省《森林生态效益补偿基金管理暂行办法》【闽财农（2010）33号】等规定的补偿金发放方式，向村集体林权单位的林农直接发放生态补偿金，不存在任何过错，且上诉人在此期间从未主张过任何权利。2.上诉人主张答辩人下属单位河田林业站在之前案件中所作的答辩内容是对案件事实的陈述，并非对2005年就知道管护合同事实的确认，并且该案在审理过程中，上诉人主动撤回起诉，相关事实未经法庭查证属实，更不能作为认定本案事实的依据。3.一审法院已经查明，涉案生态公益林中有888亩已登记共青团长汀县委员会为权利人，原审法院认定涉案生态公益林5053亩是正确的。4.上诉人无法证明其自管护合同签订后，对涉案的生态公益林承包经营，亦未能证明其曾报告有关机关要求排除妨碍或维护自己的权利，且之前发生的相关毁林事件，均系村民报告并由镇政府进行处理，从另一方面证明上诉人没有履行合同义务。5.生态公益林补助金的发放比例，已在中央、省人民政府文件中有明确规定，并规定具体比例由村民会议或村民代表会议审议决定，无须答辩人提供，答辩人也无权决定。综上，一审法院认定事实清楚、证据确实充分，程序合法、适用法律正确，敬请二审予以维持并驳回上诉人上诉请求。 原审第三人长汀县河田镇游坊村民委员会述称，同意长汀县林业局答辩意见。 原审第三人游坊村第1-8村民小组均未作答辩。 二审中，各方当事人均未提交新证据。 二审中，丘敏兴对一审认定事实“2008年，河田镇游坊村进行生态公益林管护机制改革，对生态公益林管护机制改革方案、生态公益林补偿金等进行集体讨论后，于同年9月23日经长汀县林业局批复同意《河田镇游坊村生态公益林管护机制改革工作方案》，该方案规定：该村生态公益林管护的主要模式为股份均山，联户管护；生态公益林补偿款资金扣除护林监管员工资和村级监管费外，按权益人口平均分配等内容。同时还将××坊村××组每户人口、管护面积补偿费统计表及生态公益林管护权益证书发放核定花名册、2008年度生态公益林补偿金发放表等材料报送给长汀县林业局。”有异议，认为该方案违反了上诉人与第三人××坊村××组签订的合同和土地承包法的相关规定。同时，认为一审遗漏查明以下事实：1、2005年10月16日，上诉人分别与本案第三人××坊村××组签订了《林地使用权、林木所有权转让合同》和《生态公益林管护主体管护合同》，转让费是202888元，林地使用费是24万元，该遗漏事实是上诉人与××坊村××组涉案的总合同。2、长汀县林业局直接参与了上诉人与第三人××坊村××组合同的签订过程，第三人××坊村××组与上诉人已多次要求长汀县林业局解决双方的争议，2010年被上诉人的下属机构河田林业站多次会同河田镇政府的相关工作人员就双方的争议进行协调。3、上诉人与××坊村××组签订的管护合同的总面积是5978亩，长汀县林业局提供的林权证仅有5053亩，上诉人认为有部分林地未办理相关林权证，故长汀县林业局提供的亩数不能作为本案上诉人所承包的亩数的最终依据。长汀县林业局和河田镇游坊村民委员会对一审认定事实无异议。经审理查明，丘敏兴与游坊村四组签订的案涉合同经本院（2020）闽08民终1826号民事判决解除，综上，本院查明的事实及采用的证据与原审的一致。 本院认为，上诉人丘敏兴的诉请是要求被上诉人长汀县林业局发放生态公益林补偿款共计375956.42元。根据《福建省森林条例》第二条第一款规定，县级以上人民政府林业主管部门主管本行政区域内的林业工作。第三条规定，林业主管部门负责各项林业资金的使用管理，建立预算、决算制度，实行专款专用，并接受财政、审计部门监督。《福建省生态公益林管理办法》第六条规定，生态公益林的保护、经营管理由各级人民政府负总责，各级林业主管部门负责组织实施。县级林业主管部门、自然保护区、国有林场具体负责本辖区内的生态公益林建设、保护管理活动。故长汀县林业局对于本案案涉生态公益林的补偿具有法定的管理职权。《福建省森林生态效益补偿基金管理暂行办法》第十条规定：“林业主管部门应与承担管护任务的国有林业单位签订重点公益林管护责任书，乡镇人民政府应与村集体签订重点公益林管护责任书。国有林业单位应与护林员、集体应与个人签订管护合同。”第十一条规定：“国有林业单位、集体和个人都应按照合同规定履行管护义务、承担管护责任，根据管护合同履行情况领取补偿基金。……在支付补偿性支出时，需提供按照《村民组织法》程序经村民代表通过的‘补偿性支出使用方案’和当期的补偿性支出公示情况……”。本案中，××坊村××组2010年颁发的林权证载明，案涉5053亩生态公益林的林地、林木的所有权及使用权均属于××坊村××组。河田镇游坊村经村民代表通过了《河田镇游坊村生态公益林管护机制改革工作方案》，而后河田镇人民政府与村民小组代表人签订了《护林承包管护合同书》，据此长汀县林业局依据《××坊村××组每户人口、管护面积补偿费统计表》、《生态公益林管护权益证书发放核定花名册》、《2008年度生态公益林补偿金发放表》发放公益林补偿资金，符合法定程序。而丘敏兴出具的《生态公益林管护主体管护合同》虽约定××坊村××组将各自的生态公益林的林地、林木使用权均交由其管护经营，但结合在案证据来看，其提交的证据亦不能证明对涉案公益林进行了管护或经营，不属于直接从事生态公益林管护的人员，且其在2017年9月前从未向长汀县林业局就案涉生态公益林补偿金主张过权利。故一审判决判决驳回丘敏兴以《生态公益林管护主体管护合同》主张的诉请有事实和法律依据，丘敏兴的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丘敏兴负担。 审判长 丁 斌 审判员 许虹菁 审判员 林 磊 二〇二一年四月一日 书记员 邹 毓 附法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；