江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终685号 上诉人（原审原告）李计顺，男，汉族，住江苏省徐州市泉山区。 上诉人（原审原告）刘传玲，男，汉族，住江苏省徐州市泉山区。 上诉人（原审原告）刘传平，女，汉族，住江苏省徐州市泉山区。 上诉人（原审原告）刘传友，男，汉族，住江苏省徐州市泉山区。 上诉人（原审原告）王修平，男，汉族，住江苏省徐州市泉山区。 以上五上诉人共同委托代理人满启春，江苏金汉都律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）徐州市泉山区人民政府,住所地在江苏省徐州市解放南路延长段**。 法定代表人庄红，该区区长。 委托代理人葛倩文，徐州市泉山区司法局工作人员。 委托代理人姬冉，江苏彭隆律师事务所律师。 上诉人李计顺、刘传玲、刘传平、刘传友、王修平（以下简称李计顺等五人）因与被上诉人徐州市泉山区人民政府（以下简称泉山区政府）其他行政行为一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2018）苏03行初340号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 李计顺等五人一审诉称：李计顺等五人为徐州泉山区**村民。李计顺在1990年8月20日从铜山区拾屯乡人民政府领取土地承包证书，承包了包括东南地0.27亩在内的丁楼集体土地。刘传玲在1990年8月20日从铜山区拾屯乡人民政府领取土地承包证书，承包了包括下节0.22亩在内的丁楼集体土地。刘传平在1990年8月20日从铜山区拾屯乡人民政府领取土地承包证书，承包了包括下节0.15亩在内的丁楼集体土地。刘传友在1990年8月20日从铜山区拾屯乡人民政府领取土地承包证书，承包了包括下节0.17亩在内的丁楼集体土地。王修平在1990年8月20日从铜山区拾屯乡人民政府领取土地承包证书，承包了包括东南地0.32亩的丁楼集体土地。李计顺等五人在上述承包土地上连续多年承包经营。2014年9月，丁楼村民委员会（以下简称丁楼委会）修路占用了上述部分土地。2017年11月，丁楼委会告知李计顺等五人政府已对该地征用并派人强行砍伐地上树木。当李计顺等五人要求丁楼委会及苏山街道办事处（以下简称苏山街道办）提供征迁公告时，苏山街道办说征迁公告贴完了没有剩余。苏山街道办告知李计顺等五人，政府只对上面的经济作物进行适当补偿，对土地没有任何补偿。苏山街道办制作了“二环北路西延、物流园技师学院北侧附着物补偿明细单”，直到近期徐州公路工程总公司作为施工单位开始到丁楼集体土地上施工，李计顺等五人才得知丁楼的部分集体土地因徐州二环北路西延工程（泉山段）施工而被征用。李计顺等五人多次通过苏山街道办想解决承包的东南地位置的土地补偿问题，但得到的答复为泉山区政府不同意向李计顺等五人进行任何补偿。李计顺等五人承包的土地被泉山区政府征用，泉山区政府应当按法律规定与李计顺等五人签订征地补偿协议，泉山区政府拒不履行其行政职责有违法律规定。综上，请求法院判令泉山区政府与李计顺等五人签订征地补偿协议。 泉山区政府一审辩称：1.经过调查了解，李计顺等五人所诉的涉案土地早在1986年左右即因建设铁路铜山货场被征用、收储并进行补偿，但涉案土地一直未使用，故李计顺等五人多年来无偿耕种涉案土地。2017年，因二环北路西延工程建设需要，由丁楼社区委员会负责清理涉案土地地上附着物，并对现存地上附着物进行补偿。2.李计顺等五人称“丁楼村的部分集体土地因徐州二环北路西延工程（泉山段）施工而被泉山区政府征用”与事实不符。泉山区政府并不具备征用集体土地的法定职责。即使二环北路西延（泉山段）工程需征用集体土地，土地征收与补偿事宜亦与泉山区政府无关。因此，泉山区政府不是适格被告。3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归集体经济组织所有，村民个人无权主张土地补偿费。综上，李计顺等五人诉求无事实及法律依据，请求法院依法驳回起诉。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。由于我国实行农村土地的集体所有制，农民承包的耕地被征收后土地补偿费归农村集体经济组织所有，之后再由农村集体经济组织依法予以分配。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，无论李计顺等五人所称的征收集体土地行为是否存在，其以自己名义针对土地补偿费问题提起诉讼，均不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》有关“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的明确规定，因此，李计顺等五人并非本案适格原告。另外，是否签订协议以及如何签订协议的问题，须由相关主体基于意思自治原则而决定，强制判令相关主体签订协议并不属于行政审判职权。综上，李计顺等五人提起本案诉讼不符合法定的起诉条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条、第六十九条第一款第（一）项、第（十）项及第三款之规定，裁定驳回李计顺等五人起诉。 李计顺等五人上诉称：1.上诉人的土地承包证为上世纪九十年代有关政府部门颁发，包含案涉地块，表明政府部门仍认可其为农用地。且此地块并无任何单位利用，一直由上诉人经营。泉山区政府称此地以前已被征收，应当对此承担举证责任，一审法院不经庭审直接裁定驳回起诉，程序违法。2.泉山区政府拆迁行为并无相关农用地转批手续，其拆迁行为存在违法之处。而上诉人失去承包地损失客观存在，泉山区政府应当对其作出补偿，上诉人符合起诉条件，无需通过半数以上村民提起诉讼。3.上诉人在开庭审理前根据泉山区政府的答辩及其证据将诉讼请求变更为泉山区政府对征收上诉人的承包地依法作出补偿，这与之前的诉讼请求本质上都是进行土地补偿。一审法院给予泉山区政府新的答辩期后，只向上诉人寄发了泉山区政府新的答辩状，没有对是否准许上诉人变更诉讼请求作出回应，未经开庭直接裁定实属不当。综上，一审法院没有经过开庭审理，对于泉山区政府的拆迁行为合法性没有进行审查就裁定驳回起诉，故提起上诉请求撤销一审裁定，依法改判。 被上诉人泉山区政府辩称，经过调查了解，李计顺等五人所诉的涉案土地早在1986年左右即因建设铁路铜山货场被征用、收储并进行补偿，但涉案土地一直未使用，故李计顺等五人多年来无偿耕种涉案土地。2017年，因二环北路西延工程建设需要，由丁楼社区委员会负责清理涉案土地地上附着物，并对现存地上附着物进行补偿。李计顺等五人的上诉请求不能成立，请求二审法院依法驳回。 本院查明，李计顺等五人所诉的案涉土地于1987年经批准，被征用建设九里山整车货场及九里山站，共征用土地1336.83亩。部分土地未实际使用，故李计顺等五人在案涉土地上种植树木。2017年，因二环北路西延工程建设需要，由丁楼委会负责清理案涉土地的地上附着物，并对李计顺等五人种植的树木进行了补偿，补偿费用百元至千元不等。其中刘传平、刘传友、王修平已经领取了该地上附着物补偿费，李计顺、刘传玲尚未领取。 本院认为，李计顺等五人主张泉山区政府违法征收其承包地并要求给予补偿。但根据本院查明的事实，案涉土地早在1987年即已被征收为国有，并不属于李计顺等五人的承包地，也非李计顺等五人提交的农村土地承包经营权证上载明的土地。即使李计顺等五人长期在该土地上种植树木，也不能因此获得该土地的承包经营权，其不享有要求泉山区政府与其签订土地补偿协议或者向其支付土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费的权利，故其一审起诉没有事实及法律根据，一审法院裁定驳回李计顺等五人的起诉，并无不当。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，对于已经立案的，应当裁定驳回起诉的案件，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。因此，一审法院未开庭审理迳行裁定驳回起诉，符合法律规定。 综上，李计顺等五人主张撤销一审裁定的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 臧   静 审 判 员 吴 晓 玲 审 判 员 张   伟 二〇二一年四月二十日 法官助理 见习张珂萌 书 记 员 刘   妍