浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）浙07行终24号 上诉人（原审原告）杭州欧益明昇科技有限公司，住所地：浙江省杭州市西湖区西园二路9号3幢3层。 法定代表人马加德，总经理。 被上诉人（原审被告）金华市生态环境局东阳分局，住所地：浙江省东阳市人民路269号。 法定代表人吴滨，局长。 上诉人杭州欧益明昇科技有限公司（以下简称“欧益明昇公司”）因其他行政行为一案，不服浙江省义乌市人民法院（2020）浙0782行初260号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明：东阳市汉洁环保工程有限公司（以下简称“汉洁公司”）成立于2016年12月23日，住所地位于东阳市南市街道××村。欧益明昇公司系汉洁公司的股东。2020年3月3日，汉洁公司向金华市生态环境局出具《项目实施终止情况说明》，载明该公司年利用6.6万吨工业固体废物资源化项目现改为由东阳纳海环境科技有限公司（以下简称“纳海公司”）实施东阳市3万吨／年固体废物处置与3万吨／年固体废物资源化利用项目。因此，在纳海项目实施后，汉洁项目即终止实施。2020年6月9日，纳海公司向金华市生态环境局东阳分局提交“东阳纳海环境科技有限公司3万吨／年固体废物处置与3万吨／年固体废物资源化利用项目环境影响报告书”，申请审批。2020年6月15日，金华市生态环境局作出受理决定。同日，金华市生态环境局东阳分局在东阳市政府门户网站上发布《2020年6月15日受理建设项目环评文件的公告》〔公告期：2020年6月15日-2020年6月24日（7个工作日）〕。2020年6月17日，金华市生态环境局东阳分局在东阳市政府门户网站上发布《2020年6月17日拟对建设项目环评文件作出审批意见的公告》〔公告期：2020年6月17日-2020年6月24日（5个工作日）〕。2020年6月28日，金华市生态环境局作出金环建东〔2020〕98号《关于〈东阳纳海环境科技有限公司3万吨／年固体废物处置与3万吨／年固体废物资源化利用项目环境影响报告书〉审查意见的函》，原则同意纳海项目的建设。 原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。在本案中，案涉《2020年6月17日拟对建设项目环评文件作出审批意见的公告》系金华市生态环境局东阳分局为金华市生态环境局作出纳海项目审查意见实施的过程性行为，且金华市生态环境局已于2020年6月28日作出金环建东〔2020〕98号《关于〈东阳纳海环境科技有限公司3万吨/年固体废物处置与3万吨/年固体废物资源化利用项目环境影响报告书〉审查意见的函》。故金华市生态环境局东阳分局作出《2020年6月17日拟对建设项目环评文件作出审批意见的公告》，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。欧益明昇公司提起本案诉讼并不符合法定条件，依法应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回欧益明昇公司的起诉。 欧益明昇公司上诉请求：1、依法撤销原审裁定，并指令原审法院继续审理。2、本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。事实与理由：一、上诉人具备提起本案行政诉讼的主体资格。（一）上诉人自身即具备提起本案行政诉讼的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”最高人民法院在（2019）最高法行申293号行终裁定书中载明，行政诉讼法所规定的“利害关系”，对保护规范理论所指称的法律规范的识别、援引和适用，既要参酌本行政管理领域的直接适用的法律规范，也要参酌相关领域的间接适用、潜在适用的法律规范；既要参酌法律规范的正面规定，也要参酌法律规范的负面规定；既要参酌保护当事人权益的法律规范，又要参酌制裁当事人行为的法律规范；既要看法律规范保障的权利（实体权利、程序权利、参与权利等），也要看违反法律规范要承担的法律责任；既要看当事人是否具有法律规范保护的权益，也要看违反法律规范可能招致的“不利益”；既要看行政行为本身是否会侵犯法律保护的权益，也要看行政行为的实施是否必然会对当事人造成不利影响。因此，在行政行为必然或者极有可能给当事人造成不利影响，减损当事人权益且缺乏其他渠道便捷渠道救济的情况下，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便将法律保护的利益扩大到值得法律保护且需要法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在“利害关系”，并承认其复议申请人资格和诉讼原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。具体到本案中，案涉环评项目的许可与一般的行政许可存在明显的差异，即具有更多外化的法律规范，更高的公众参与度，适用更多外化的有关公众参与及确定其利害关系的法律适用。故上诉人与案涉《公告》具有行政诉讼法意义上的利害关系，具备提起本案行政诉讼的主体资格。（二）上诉人即便作为汉洁公司的股东，亦具有起诉的权利。《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款：“他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失的，本条第一款规定的股东可以依照前两款的规定向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一款第（一）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”最高人民法院在（2016）最高法行再91号行政裁定书载明，《公司法》第一百五十一条第三款规定赋予了公司股东在他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失而公司怠于行使诉权的情况下以自身名义向人民法院提起诉讼的权利，但该规定并未将股东代表诉讼限制在民事诉讼范围内，公司股东亦有权提起行政诉讼。具体到本案中，在与案涉公告存在利害关系的东阳市汉洁公司（系有限责任公司）怠于行使诉权的情况下，上诉人作为该公司的股东具备以自身名义向人民法院提起诉讼的权利。二、本案依法属于行政诉讼的受案范围，原审法院认为案涉《公告》为过程性行为而不可诉无法律依据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”《环境影响评价公众参与办法》第二十二条：“生态环境主管部门受理建设项目环境影响报告书后，应当通过其网站或者其他方式向社会公开下列信息：（一）环境影响报告书全文；（二）公众参与说明；（三）公众提出意见的方式和途径。公开期限不得少于10个工作日。”第二十四条规定：“在生态环境主管部门受理环境影响报告书和作出审批决定前的信息公开期间，公民、法人和其他组织可以依照规定的方式、途径和期限，提出对建设项目环境影响报告书审批的意见和建议，举报相关违法行为。生态环境主管部门对收到的举报，应当依照国家有关规定处理。必要时，生态环境主管部门可以通过适当方式向公众反馈意见采纳情况。”根据上述规定可得，环评项目的行政许可有别于一般意义的行政许可，具有特殊性，与普通行政审批具有较大差异，法律规定方面也有差异，涉及内部过程性与外部过程性；其包括建设单位三公开、审批机构三公告，均属于外部过程，并非内部过程。最高院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释【2018】1号）第一条关于受案范围的规定之第二款，第（五）项“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”不属于行政诉讼受案范围。换言之，行政机关作出的行为产生外部效力的，则属于行诉的受案范围。具体到本案，案涉《公告》已对外公布，且《环境影响评价公众参与办法》等相关法律规范已对此进行了明确的规定。所以原审法院认为“案涉《2020年6月17日拟对建设项目环评文件作出审批意见的公告》系被告金华市生态环境局东阳分局为金华市生态环境局作出纳海项目审查意见实施的过程性行为，……故被告金华市生态环境局东阳分局作出《2020年6月17日拟对建设项目环评文件作出审批意见的公告》，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，系对法律适用与理解的错误。因为案涉公告并不是单纯的“告知性行为”，而是法定概念，以及法定要求，是一个外化的程序节点，并非《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项所规定的内部程序性行为，即两者并不是同一概念，况且，是否属于行政诉讼受案范围，更应当从公告行为的本质特征、法律效果是否对相对人的权利义务产生实际影响来判断。本案显然已对上诉人的权利义务产生实质上的影响，属于人民法院的受案范围。三、原审法院裁定驳回起诉，属于适用法律错误，恳请二审法院全面审理纠正后，指令原审法院继续审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条规定：“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。”在《2020年6月15日受理建设项目环评文件的公告》公告期未届满的情况下，被上诉人于2020年6月17日发布了案涉《公告》，且公告内容未提及环境影响报告书编制单位名称，上述行为显然违反了《环境影响评价公众参与办法》的相关规定，案涉《公告》在程序与实体上均违法，但原审法院并未就上述问题进行审查，却以不属于受案为由径行作出裁定驳回起诉，属于法律适用错误。故本案符合《解释》第一百零九条的规定，应当指令原审法院继续审理。 金华市生态环境局东阳分局未作书面答辩。 经审理，本院对一审查明的事实予以认定。 本院认为，案涉《2020年6月17日拟对建设项目环评文件作出审批意见的公告》，系被上诉人应纳海公司的申请，在发布受理建设项目环评文件公告之后继而发布的审批意见公告，而后被上诉人作出金环建东〔2020〕98号《关于〈东阳纳海环境科技有限公司3万吨/年固体废物处置与3万吨/年固体废物资源化利用项目环境影响报告书〉审查意见的函》。故，涉案的审批意见公告系多阶段行政行为当中的一个阶段，属于过程性行为，该行为本身并不对外产生行政约束力。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项之规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不妥。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 徐青雅 审 判 员 张淑英 二〇二一年四月二十五日 代书记员 余美子 8- 9-