福建省福州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2021）闽01民终1280号 上诉人（原审被告）：福州海晨建设发展有限公司，住所地福州市仓山区金山街道金桔路827号金水湾花园一区（原金山湾A地块）商业1二层01商场-01。 法定代表人：邱鸣，执行董事。 委托诉讼代理人：王兴，北京中银（福州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：郭丹丹，北京中银（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：福州市仓山区教育局，住所地福建省福州市仓山区万春巷23号。 负责人：林兴，局长。 委托诉讼代理人：王祺，福建闽众律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨清，福建闽君律师事务所律师。 上诉人福州海晨建设发展有限公司（以下简称海晨公司）因与被上诉人福州市仓山区教育局（以下简称仓山教育局）所有权确认纠纷一案，不服福建省福州市仓山区人民法院（2020）闽0104民初5304号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 海晨公司上诉请求：1.撤销一审判决，改判驳回仓山教育局的诉讼请求。2.本案一、二审诉讼费由仓山教育局承担。事实与理由：一、本案不能适用1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》（以下简称1993年规定）。1.《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定：“人民法院审理建筑物区分所有权案件中，涉及有关物权归属争议的，应当以法律、行政法规为依据。”1993年规定并非法律、行政法规定，不能作为本案确权依据。2.案涉《福州市国有土地使用权出让合同》第三条规定“……以上地块建设须符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求”，仅针对地块建设方面，本案合同项下宗地的规划建设完全符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求。一审法院将地方法规中对幼儿园权属的规定当成合同的约定部分，违反了合同双方的真实意思表示。3.依照《中华人民共和国物权法》第三十条之规定，合法的建造行为自建造行为成就时取得物权。无论以竣工的2008年9月还是以取得规划许可的2009年12月为标准判断建造行为的成就，均应当适用《中华人民共和国物权法》的规定。4.海晨公司购买的讼争幼儿园土地属于出让地，海晨公司为此支付了土地出让金，系案涉幼儿园建设用地使用权人，海晨公司出资建造幼儿园取得案涉幼儿园的所有权。二、一审法院既认为《福州市国有土地使用权出让合同》合法有效，项目建设须符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求，但却对国家法律、市政府规定只字不提，明显在事实认定和规范适用上采取双重标准。1.依照《中华人民共和国民法通则》第七十二条规定，财产所有权的取得只能依照法律规定或者当事人约定，而不能通过其他规范性文件来确定。2.依照《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定，涉及有关物权归属争议的，只能以法律、行政法规为依据；3.依照《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》（榕政综[2002]106号）第二条第4款明确规定：“小区配套用房由开发建设单位投资建设，幼托产权归属开发建设单位，房屋所有权证附记栏应记载‘小区’配套用房，不得改变使用性质”，在案涉项目土地出让、建设审批、竣工验收过程中福州市人民政府均明确规定小区配套幼儿园的产权属于开发建设单位所有。福州市人民政府作为省会城市的人民政府应当坚持最基本的诚实信用原则，不能要求开发建设单位将自有的幼儿园产权无偿交付给区教育行政主管部门。三、无论案涉幼儿园产权是否应当移交，都不应当无偿移交。案涉《福州市国有土地使用权出让合同》未约定案涉幼儿园应当无偿移交，福州市人民政府2019年出台《通知》要求无偿移交明显没有任何事实和法律依据。四、本案本质上属于国有土地使用权出让合同纠纷，1993年规定也并未规定幼儿园的产权归属，仅是规定移交。移交属于行为，履行一定行为属于债的范畴，仓山教育局直接提起确权之诉无法律依据。 仓山教育局辩称，一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。一、根据“法不溯及既往原则”，本案应适用1993年规定作为认定产权归属的依据。1.海晨公司与福州市国土局于2004年10月12日签订《福州市国有土地使用权出让合同》，海晨公司于2005年4月11日取得用地批文，均在2007年前。2.《中华人民共和国物权法》于2007年10月1日生效，《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》于2009年10月01日生效，根据“法不溯及既往”原则，上述法律、司法解释生效前应当适用当时的法律规定1993年规定。3.案涉《福州市国有土地使用权出让合同》第三条明确约定“地块的配套设施、配置等需符合有关规定要求，其它尚需符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规定要求”，一审判决并未违反《中华人民共和国民法通则》第七十二条规定。《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》（榕政综[2002]106）已失效，且属于政府规范性文件，效力低于地方性法规即1993年规定，两者冲突时，应当适用地方性法规。签订案涉《福州市国有土地使用权出让合同》之时，海晨公司应遵守1993年规定。4.根据2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条第四款规定，本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。二、1993年规定第七条明确规定诉争幼儿园产权归属仓山教育局，海晨公司应当配合将诉争幼儿园无偿移交仓山教育局。2019年3月7日福州市人民政府发布榕政综(2019)78号《福州市人民政府印发关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作实施方案的通知》，明确1993年3月7日至2007年10月1日期间取得用地批文的，根据《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，在此期间建设项目的配套幼儿园产权归属区教育行政主管部门，移交给属地区教育局，由市不动产登记中心先确权登记至开发建设单位名下，之后根据开发建设单位与区教育局签订的移交单，转移登记至教育局。案涉《福州市国有土地使用权出让合同》系双方真实意思表示，合同内容不违反法律法规的强制性规定，自签订之日起即成立并生效，对双方均具有法律约束力，双方均应本着诚实信用的原则履行各自的义务。海晨公司作为受让人，应按照出让合同约定进行投资开发。当时有效施行的1993年规定第七条已对幼儿园的权属进行明确规定，案涉幼儿园属于配套修建的公益性设施，且上述法律并未规定有偿移交，故海晨公司理应依约及遵守前述法律规定将产权无偿移交。 仓山教育局向一审法院起诉请求：1.判决确认坐落于福建省福州市仓山区金桔路826号金山湾Ｂ地块小区幼儿园（建筑面积3202.2平方米）房产所有权归仓山教育局所有；2.判决海晨公司立即将福建省福州市仓山区金桔路826号金山湾Ｂ地块小区幼儿园房产移交仓山教育局，并配合办理房屋登记手续；3.判令本案诉讼费用由海晨公司承担。 一审法院认定事实:2004年10月12日，福州市国土资源局（出让人）与海晨公司（受让人）签订《福州市国有土地使用权出让合同》（编号：榕地合［2004］133号）一份，约定：福州市国土资源局出让位于福州市仓山区金山橘园洲三环路与浦上路交叉口东北角，编号为宗地2004挂-22地块予海晨公司，出让面积246829平方米，用途为二类居住（含商业）；合同项下宗地的规划建设技术经济指标（土地使用条件）包括配12班幼儿园一所，用地面积3500平方米，建筑面积3000平方米；地块建设须符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求。 2005年，福州市人民政府分别作出榕政地［2005］11号、85号文件，同意将位于仓山区金山橘园洲三环路与浦上路交叉口东北角246829平方米的国有土地使用权出让给海晨公司，作为商业、居住的建设用地，上述地块的出让具体手续，由市国土资源局负责办理，有关土地使用要求，应按照市国土局与海晨公司签订的《福州市国有土地使用权出让合同》（编号：榕地合［2004］1××3号）的规定执行。 2006年9月20日，福州市城乡规划局向海晨公司出具了含有讼争幼儿园在内建设项目的编号为榕规（2006）建字第00××2号的建设工程规划许可证（附件）；2006年9月28日，海晨公司获得包括讼争幼儿园在内的建筑工程施工许可证（编号：350005200609210301），并于2008年9月26日通过幼儿园的竣工验收。 另查，1993年3月7日福建省第八届人民代表大会常务委员会第二次会议批准的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工、幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门”。 一审法院认为，《中华人民共和国物权法》第一百四十二条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”本案中，海晨公司与福州市国土资源局签订《福州市国有土地使用权出让合同》系双方真实意思表示，合同内容不违反法律法规的强制性规定，自签订之日起即成立并生效，对双方均具有法律约束力，双方均应本着诚实信用的原则履行各自的义务。海晨公司作为受让人，应按照出让合同约定进行投资开发。出让合同中关于土地使用条件规划了宗地配套建设幼儿园的位置、面积、规模及使用功能，虽然对于幼儿园的权属未明确约定，但批复及合同亦载明项目建设须符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求，而根据当时有效施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工、幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门”，已对幼儿园的权属进行明确规定，案涉幼儿园属于地方规定开发商应配套修建的公益性设施，海晨公司理应依约遵守前述规定将产权移交给教育行政部门。海晨公司主张仓山教育局无权提起本案诉讼，依据不足，一审法院不予采信。 2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条第四款规定，本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。本案海晨公司与福州市国土资源局系于2004年签订《福州市国有土地使用权出让合同》，故仍应适用1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，作为认定产权归属的依据。另就法律适用而言，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”，该条款一般性地规定了“法不溯及既往”原则，而有利追溯则体现为如果先前的行为或者关系在行为时并不符合当时法律规定，但依照现行法律是合法的，并且与相关各方都有利，就应当依照新法律承认其合法性并且予以保护。本案中，海晨公司与福州市国土资源局签订《福州市国有土地使用权出让合同》合法有效，合同的签订及建筑过程施工许可证颁发的时间均在2010年之前，根据前述法律规定，不存在法不溯及既往的例外情形，应当以当时的法规即1993年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》作为依据来认定案涉幼儿园的权属，因此，仓山教育局作为辖区内的教育行政主管部门诉请确认案涉幼儿园用房所有权归其所有，并要求海晨公司交还及协助办理产权登记，于法有据，予以支持。 综上，依据《中华人民共和国合同法》第六条、第八条，《中华人民共和国物权法》第三十三条、第三十四条、第五十六条、第一百四十二条之规定，经一审法院审判委员会讨论决定，判决：一、确认坐落于福州市仓山区金山街道金桔路826号金山湾Ｂ地块的小区配套幼儿园用房所有权属于福州市仓山区教育局；二、福州海晨建设发展有限公司于本判决生效之日起十日内将前述幼儿园用房交还给福州市仓山区教育局，并协助将前述房屋登记至福州市仓山区教育局名下。案件受理费85160元，由福州海晨建设发展有限公司负担。 二审中，双方当事人均未提交新证据。根据本案现有证据，本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为，案涉《福州市国有土地使用权出让合同》的签订时间及海晨公司取得用地批文的时间均在1993年3月7日至2007年10月1日间。海晨公司建设项目除应符合合同约定外，还应符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求。根据当时施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定，“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工，幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门。”可见，该地方法规已明确规定建设项目的配套幼儿园产权归属区教育行政主管部门。而海晨公司作为开发建设单位，理应知悉当时施行的与建设相关的地方法规。2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》虽经修正，但仍明确规定“本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。”海晨公司针对此节的上诉主张，并不能排除《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》在本案中的适用，此节主张，不予采纳，其关于诉争幼儿园产权移交前归其所有及不应无偿移交产权的主张，亦没有事实和法律依据。因此，海晨公司应依照上述规定将诉争幼儿园产权移交给仓山区教育局。 仓山教育局依据1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定主张对诉争幼儿园享有物权，属于物权确认纠纷，海晨公司主张仓山教育局不能直接提起确权之诉于法无据。 综上所述，福州海晨建设发展有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费85160元，由福州海晨建设发展有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 余秋萍 审 判 员 张 敏 审 判 员 张力群 二〇二一年四月十三日 法官助理 贲丹丹 书 记 员 林 舒