江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏02行终28号 上诉人（原审原告）浦梅芬，女，1963年12月13日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。 委托代理人马志强（系浦梅芬之夫），男，1960年5月1日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。 被上诉人（原审被告）无锡市自然资源和规划局，住所地江苏省无锡市观山路199号市民中心10号楼。 法定代表人席永清，该局局长。 委托代理人王蔷，该局工作人员。 委托代理人孙昊，江苏漫修（镇江）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省自然资源厅，住所地江苏省南京市建邺区水西门大街58号建邺大厦。 法定代表人刘聪，该厅厅长。 委托代理人马春宁，该厅工作人员。 委托代理人安宁，北京大成（南京）律师事务所律师。 上诉人浦梅芬因与被上诉人无锡市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）、江苏省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）政府信息公开及行政复议上诉一案,不服无锡市梁溪区人民法院（2020）苏0213行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月13日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定事实如下：2019年4月10日，无锡市锡山区人民政府安镇街道办事处（以下简称安镇街道办事处）就浦梅芬反映的位于锡山区××镇街道××村××巷××号房屋（以下简称48号房屋）被认定为违建被拆除一事，作出安信复字［2019］7号信访事项处理意见书（以下简称7号信访处理意见书）。该意见书依据锡土资函［2016］2号《复函》（以下简称2号复函）等规定，答复浦梅芬其于1998年申请使用宅基地经批准后，原来的宅基地按照应拆未拆老房用地有关规定处理，退还集体经济组织，宅基地使用权证书应缴还注销。其反映的房屋属性不符合农村宅基地房屋拆迁安置条件及实施办法，诉求无政策依据。 2019年11月16日，浦梅芬以邮寄方式向市自然资源规划局提交政府信息公开申请表1份。该申请表载明：“无锡市国土资源局锡山分局：2016年2月19日，你单位作出的锡土资函[2016]2号《复函》，确认宅基地即编号为42乡（镇）05村03队35户使用证名下的宅基地按照应拆未拆老房用地有关规定处理等事项。故2019年3月1日相关单位对申请人48号房屋实施拆除。根据《政府信息公开条例》的规定，请你单位依法公开：你单位在依法履职作出2号复函过程中制作和获取的所有信息。”申请表同时指定提供方式为书面，获取方式为邮寄。市自然资源规划局2019年11月18日收到浦梅芬的申请后，于2019年12月6日作出锡自然资规信告（2019）0331号政府信息公开告知书（以下简称331号告知书），告知浦梅芬“依据《政府信息公开条例》第三十六条第（四）项，经检索后没有你申请获取的‘2016年2月19日，你单位作出的2号复函，确认宅基地按照应拆未拆老房用地有关规定处理等事项。故2019年3月1日相关单位对申请人48号房屋实施拆除。根据《政府信息公开条例》的规定，请你单位依法公开：你单位在依法履职作出2号复函过程中制作和获取的所有信息。’内容，故你申请的政府信息不存在。”同日，市自然资源规划局向浦梅芬邮寄了该告知书。浦梅芬不服，于2020年1月8日向省自然资源厅申请行政复议。经浦梅芬补正，省自然资源厅于2020年2月24日决定受理，并于同年2月26日分别向浦梅芬、市自然资源规划局发出行政复议受理通知书、行政复议答复通知书。2020年4月17日，省自然资源厅作出[2020]苏自然资行复第41号行政复议决定书（以下简称41号复议决定书），维持市自然资源规划局作出的331号告知书。复议决定书分别向浦梅芬、市自然资源规划局送达后，浦梅芬仍不服，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，安镇街道办事处援引2号复函作为依据之一，就浦梅芬反映的问题作出了信访处理意见。故2号复函涉及到浦梅芬的切身利益，在法律上存在利害关系，浦梅芬有权依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十九条的规定申请政府信息公开。市自然资源规划局具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的法定职责。 关于浦梅芬申请信息公开的事项范围的争议问题。浦梅芬在提交的申请表中，申请事项表述为：“你单位在依法履职作出2号复函过程中制作和获取的所有信息。”浦梅芬在庭审中对此的解释是既包括2号复函本身，也包括在制作复函过程中查询的有关房产登记信息。市自然资源规划局则认为，浦梅芬申请表中要求公开的事项表述很明确，从字面理解就不包括2号复函本身，而是要求公开作出复函的过程性信息；经检索该信息不存在，故331号告知书是针对浦梅芬所申请公开的事项作出的。 根据《政府信息公开条例》第二十九条第二款第（二）项的规定，公民申请获取政府信息的，政府信息公开申请应当包括申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述。浦梅芬的申请虽然标明了政府信息的文号，但其表述方式按文义通常可理解为并不包括2号复函本身，而只需要获取在作出2号复函过程中形成的其他相关信息。同时，在作出2号复函过程中形成的相关信息，具体包括哪些信息？尽管申请人使用了“所有”一词，但范围宽泛，仍属于指代不明。故浦梅芬在申请政府信息公开时，申请事项的表述未能准确、完整表达清楚本人的真实意思。市自然资源规划局按照申请表上通常的字面含义进行了理解，受理并依法进行检索后，作出“申请的政府信息不存在”的结论，并无不当。 经审查，市自然资源规划局作出的331号告知书符合《政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定,告知的程序、方式、期限均符合该条例的规定。省自然资源厅在收到浦梅芬提出的行政复议申请后，依据《行政复议法》规定进行了审查，并作出了维持331号告知书的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定，亦无不当。 形成本案行政争议的原因，系双方对浦梅芬申请信息公开事项的表述存在不同理解所致。一方面浦梅芬的申请事项确未准确、完整表达其真实意思，另一方面市自然资源规划局在收到书面申请后，按字面含义进行了信息检索，未能事前充分与浦梅芬沟通并加以指导。公民在申请信息公开时，并不都具有足够的行政法律知识或对相关行政程序熟悉。市自然资源规划局根据申请事项字面含义进行通常理解并作出331号告知书固无不当，但在浦梅芬申请表中已说明信息公开的详细理由、与其存在的利害关系并留有明确通讯方式的情况下，如能事先与浦梅芬取得联系，确认浦梅芬申请公开的事项是否包括2号复函本身、“所有信息”包含哪些内容，并依据《政府信息公开条例》第三十条的规定予以指导，然后再根据条例区分情况作出告知，或可避免本案争议、减少不必要的讼累。市自然资源规划局应在工作中予以改进。 综上，浦梅芬关于确认市自然资源规划局331号告知书违法并责令限期重新对申请事项作出答复、撤销省自然资源厅41号行政复议决定书的诉讼请求，因其请求信息公开的事项未能准确、完整表达其真实意思，理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《政府信息公开条例》第二十九条第二款第二项、第三十条、第三十六条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决驳回浦梅芬的诉讼请求。 上诉人浦梅芬上诉称：2019年3月1日，上诉人位于无锡市锡山区××镇××村××巷××号的祖宅被不明身份的人铲平，屋内所有家具和生活用品全部被埋，损失巨大，被摧毁房屋的《宅基地使用证》编号为42乡（镇）05村03队35户，至今没有任何单位或个人承认对此事负责，报警公安不理。2019年4月10日，安镇街道办事处作出7号信访处理意见书，将上诉人合法的宅基地房屋枉法认定为应拆未拆老房。2019年11月18日，上诉人向市自然资源规划局邮寄政府信息公开申请表，2019年12月6日，市自然资源规划局作出331号告知书，称“经检索后没有你申请获取的内容，故你申请的政府信息不存在。”上诉人认为该告知书违法，向省自然资源厅提起行政复议，2020年4月17日，省自然资源厅在未依法对市自然资源规划局告知书实体进行审查的情况下，枉法作出41号行政复议决定书。上诉人认为，市自然资源规划局既然作出2号复函，就应当在作出该复函过程中制作和获取了相关的信息，即作出该复函的事实和法律依据，而市自然资源规划局称没有申请获取的内容，显然不符合客观事实和法律，违反了《政府信息公开条例》的规定。原审法院诉讼中，二被上诉人在行政复议程序中提出的理由，均与行政诉讼中的理由不同，证明他们在行政复议过程中提供的事实和法律依据不成立，更证明其作出的行政行为违法。其次，原审判决认定上诉人在政府信息公开申请中的申请事项未准确、完整表达，没有事实依据。上诉人在政府信息公开申请表中的表述已经完整且确定。再者，市自然资源规划局认为上诉人的申请事项不清楚的情况下，有义务要求上诉人针对申请事项进行补正，而市自然资源规划局却直接作出答复，显然未依法履职。再者，市自然资源规划局检索的依据何在？原审判决认定事实错误，适用法律错误。请求：1.确认市自然资源规划局作出的331号告知书违法，并责令其限期重新对申请事项作出答复。2.撤销省自然资源厅作出的41号行政复议决定书。3.撤销原审判决。 被上诉人市自然资源规划局辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。上诉人的上诉理由与上诉人在一审当中的诉请事实和理由没有实质性的内容，除了增加了对一审法院的谩骂。所以被上诉人在具体答辩意见上以一审的答辩意见为准没有补充。请法院依法判决。 被上诉人省自然资源厅辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。市自然资源规划局根据上诉人对所申请公开信息的描述进行了信息检索，根据检索结果作出的331号告知书正确合法。答辩人作出的41号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定，未有任何不当。上诉人的上诉理由无事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院依法予以确认。二审审理中，本院曾询问市自然资源规划局：“作出复函的过程有无形成卷宗？”“除了咨询安镇街道外，行政机关内部有无讨论程序？”“除了2号复函外，有无制作或获取其他信息？”市自然资源规划局均回答“没有”。本院又询问：“对于本案的信息，你们是如何检索的？”市自然资源规划局回答：“它不是一个行政处罚或者登记类的行政行为，可以存在档案系统查询。我们检索，实际上表现为向锡山分局了解当时作出的一个过程。” 二审另查明，关于2号复函的信息公开问题，浦梅芬曾另案起诉安镇街道办事处和无锡市锡山区人民政府，本院于2020年11月25日作出（2020）苏02行终213号行政判决。该判决认为，2号复函引用《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定对相关宅基地的处理作出结论，显然属于履行行政管理职能的范畴。但由于该复函系对安镇街道办《咨询函》的回复，并非对外作出的行政行为，因此安镇街道办回复浦梅芬称该函为磋商信函，并无不妥，但磋商信函亦属于政府信息，只不过因为其属于过程性信息故而属于可以豁免公开的范围，因此安镇街道办回复称该信息“不属于政府信息”不妥，应予纠正。另外需要指出的是，2号复函虽然由原无锡市国土资源局锡山分局制作，但安镇街道办作为最初获取该政府信息的行政机关，并且实质上依据该复函对浦梅芬作出了“房屋不符合农村宅基地房屋拆迁安置条件及实施办法”的不利认定，因此，即使相关复函可以不直接予以公开，安镇街道办亦应对浦梅芬作充分说明，从而消除当事人对复函内容不必要的疑虑。最后，该判决维持了一审判决，即撤销安镇街道办相关信息公开告知书并责令其依法作出答复。 以上事实，有二审询问笔录、（2020）苏02行终213号行政判决书等证据在卷佐证。 本院认为，《政府信息公开条例》第二十九条第二款规定：“政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式；（二）申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式、途径。”第三十六条第四项规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。”本案中，浦梅芬向市自然资源规划局申请公开的信息为“你单位在依法履职作出2号复函过程中制作和获取的所有信息。”对此描述，浦梅芬与市自然资源规划局存在不同理解。浦梅芬认为既包括2号复函本身，也包括在制作复函过程中查询的有关房产登记信息。市自然资源规划局则认为，不包括2号复函本身，而是要求公开作出复函的过程性信息。按照《政府信息公开条例》第二十九条第二款的规定，浦梅芬的信息公开申请的描述显然并不符合“名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述”的要求，但市自然资源规划局未按照《政府信息公开条例》第三十条的规定要求信息公开申请人进行补正，亦存在一定的过错，原审判决对此已经作出指正，本院不再赘述。结合浦梅芬在上诉状中陈述的意见，其要求公开的信息是“作出2号复函的事实和法律依据”，实际上属于对2号复函的质疑。这并不属于政府信息公开程序所能解决的内容。事实上，通过本院二审中查明的情况，除了2号复函本身外，市自然资源规划局也并未检索到其他相关的信息。正如本院（2020）苏02行终213号行政判决所认定的，2号复函系根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定对案涉宅基地的处理作出的一种法律意见型的结论，且属于内部磋商信函，并不对外发生法律效力，其最终外化并影响当事人权利的形式表现在安镇街道办对案涉房屋的具体认定中。因此，即使本案中市自然资源规划局存在未要求补正的过错，但鉴于另案判决已经要求安镇街道办依法作出答复，故本案中亦没有必要要求市自然资源规划局就2号复函再行答复。此外，省自然资源厅在收到浦梅芬提出的行政复议申请后，在法定期限内进行受理、审查及作出复议决定并送达亦符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人浦梅芬的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人浦梅芬负担。 本判决为终审判决。 审判长 马 云 审判员 张学雁 审判员 崔晓萌 二〇二一年四月七日 书记员 张玲玲