江苏省南京市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）苏01行赔终9号 上诉人（原审原告）周小红，女，1982年3月1日生，汉族，户籍地南京市浦口区，住南京市雨花台区。 被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府桥林街道办事处，住所地南京市浦口区桥林街道浦乌路。 法定代表人陈金飞，南京市浦口区人民政府桥林街道办事处主任。 委托代理人郑雷。 委托代理人毛华贵，北京大成（南京）律师事务所律师。 上诉人周小红因诉被上诉人南京市浦口区人民政府桥林街道办事处（以下简称桥林街道办）行政赔偿一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行赔初34号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，关于周小红诉桥林街道办房屋行政强制纠纷一案，原南京铁路运输法院于2019年11月14日作出（2019）苏8602行初855号行政判决，确认桥林街道办拆除周小红位于南京市浦口区平方米房屋的行为违法。该判决已生效。 周小红向桥林街道办提出行政赔偿，要求桥林街道办对其经济赔偿1138280元。2020年2月21日，桥林街道办对周小红的行政赔偿申请作出《关于“行政赔偿申请书”的答复》，载明：“经核实，你前夫万其龙户籍及所有房屋位于桥林街道××社区××组，属于2016年浦口经济开发总公司Ｂ地块环境综合整治拆迁项目。在房屋调查登记时，你登记在万其龙户上，但万其龙没有提供你的户口簿，根据调查登记流程，所有房屋及附属设施均登记在户主万其龙名下，该户有效房屋面积227.37㎡，另有新建房屋面积85.56㎡。根据你与前夫万其龙达成的离婚协议，婚内财产18.63㎡的房屋归你所有，该面积可按照拆迁补偿政策计算相关补偿款，但不符合享受相关安置政策。你对此未予认可，至今未签订拆迁补偿协议（18.63㎡的房屋至今未拆）。你新建造的85.56㎡的房屋经街道城管、城建、第三方、审计单位及相关社区共同认定为新建房且无任何建房审批手续，属于违法建设，2018年桥林街道城管中队对该违建房进行了拆除。现你要求将85.56㎡的房屋、附属物按照现今市场价给予赔偿（包括装修费、家电家具损失费和18个月的租赁费等）。经核实，《南京市浦口区征地房屋拆迁补偿安置办法》（浦政规〔2014〕1号）、《实施细则》（浦政规〔2014〕2号）、《南京市浦口区征地房屋拆迁补偿标准》（浦政规〔2014〕3号）等三个文件，相关文件中对违法建设均没有补偿的规定；根据国家赔偿法的相关规定，只有合法权益受到损失，赔偿义务机关才对直接损失给予赔偿。因此，你的赔偿请求没有政策、法律依据”。周小红遂向原审法院提起本案行政赔偿诉讼，请求原审法院：1．判决桥林街道办赔偿周小红各类经济损失，包括：房屋损失1026720元（按原住地附近安置房兰桥雅居购买房屋最低价12000元计算，共85.56平方米）；房屋装修85560元（按每平方米1000元计算，共85.56平方米）；房屋内的家电家具损失8000元（电视冰箱等）；租住房屋的租赁费22000元（自2018年6月至2020年4月共计22个月，按当地最低租金1000元／月计算），以上共计1142280元；2．诉讼费用由桥林街道办承担。 原审法院另查明，涉案85.56平方米房屋系无证房，图示为砖砌简易房。周小红主张该房屋系其离婚后出钱所建，建房费用大约不到7万元，建房用时一个多月。周小红称其离婚后未分户，其仅将户口簿中周小红本人及孩子的户口页取走；因孩子读书，平时周小红带孩子居住在雨花台区，休息天回去打理。 原审审理中，周小红陈述其主张的家电家具损失8000元是估算的总价，包括电视机（老式创维32寸）、简易沙发、冰箱及生活用品（主要是被子及衣服）。周小红表示上述家电家具均系其在二手市场购买，不清楚规格、年限等基本情况。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”；第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”。获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。本案中，周小红所建85.56平方米房屋的合法性是决定其能否获得国家赔偿的因素之一。85.56平方米房屋系无证房，周小红未办理相关建设工程规划许可，即进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，涉案85.56平方米房屋属于未取得建设工程规划许可的违建。桥林街道办实施的拆除行为虽然被（2019）苏8602行初855号行政判决确认违法，但周小红未能提供建设85.56平方米房屋的相关审批手续，不能证明该房屋属于合法权益，也不能按照合法建设的标准予以赔偿，但可回收建筑材料属于周小红的合法权益。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要形式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”。第三十六条第（八）项规定，对公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。根据上述规定，行政赔偿的范围限于与违法行为有因果关系的合法权益的损失，该损失限于直接损失。且周小红对于其损失与违法行为存在直接因果关系负有举证责任，否则承担不利的法律后果。本案中，结合当事人主张、在案证据及生活实践等，原审法院酌定桥林街道办因拆除85.56平方米房屋的赔偿数额为42780元（500元/平方米×85.56平方米）。关于周小红主张的房屋内的家电家具等物品损失，周小红称家具家电均为二手市场购买，对其所述的家具家电等物品的规格、年限、使用情况等基本信息无法做出说明，原审法院对其主张该项损失为8000元不予支持，酌情考虑室内物品损失2000元。关于周小红主张的房屋装修85560元，因装修附着于房屋，既不属于合法权益的损失，周小红也无证据证明该损失，原审法院不予支持。关于周小红主张的房屋租赁费，因其离婚后即在外租房居住，该费用的产生与桥林街道办的拆除行为并无直接的因果关系，故原审法院亦不予支持。 综上，桥林街道办因拆除周小红自建的南京市浦口区平方米无证房屋应赔偿周小红各项损失合计44780元。周小红主张的其他损失无事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四款、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条的规定，原审法院判决：一、桥林街道办应于判决生效之日起三十日内就拆除周小红自建的位于南京市浦口区平方米房屋一次性赔偿周小红各项损失合计人民币44780元；二、驳回周小红的本案其他赔偿请求。 上诉人周小红上诉称：一、浦口区房屋征迁调查登记表中明确记载涉案房屋为上诉人周小红所有，被上诉人下属单位多人及上诉人周小红前夫均签字确认。二、原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初855号案件庭审时周小红己说明，因离婚无房居住，被上诉人下属城建局以未分户为由不予办理建房手续，桥林派出所以没有住房为由不予办理分户。上诉人在被上诉人下属单位互相不作为的情况下，无法办理相关建房手续，不得已建房自住，且农村家家户户都有无证房屋。涉案房屋为新建房系桥林街道办、城建局等单位私自认定，该认定标准并无法律依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条等相关法律条文均规定，违建房需要经过市县级人民政府调査认定和处理，桥林街道办无权认定，且其作为拆迁方更是无权对涉案房屋进行认定。三、浦政规〔2014〕1号、浦政规〔2014〕2号、浦政规〔2014〕3号三个文件并不适用本案，被上诉人并没有取得征地批文，属于协议拆迁。四、根据国务院办公厅2003年9月19日国办发明电〔2003〕42号通知精神，对由于历史原因造成的手续不全且属合理要求的房屋要制定政策，不能一刀切。此次协议拆迁中，并不以有无建房证为必要条件。（2019）苏8602行初855号案件庭审和判决中，被上诉人多次陈述涉案地块的违建在2016年4月已被全部拆除，被上诉人承认涉案房屋合法性，只因拆迁未能达成一致意见将其偷偷拆除。原审法院在没有证据证明涉案房屋为违建的情况下，不能主观认定上诉人的房屋为违法建筑。综上所述，请求二审法院：1．撤销原审判决；2．判决被上诉人承担行政赔偿责任，赔偿周小红的经济损失。 被上诉人桥林街道办辩称：一、生效判决已经确认上诉人的房屋没有合法的建房手续，属于无证房屋，上诉人在行政违法案件中也认可其房屋未领取建房手续。无论上诉人是否申请过建房，因并未得到批准，原审判决认定涉案房屋属于无证房屋正确。二、涉案房屋片区进行协议搬迁所适用的政策依据是浦政规〔2014〕1号等文件，被上诉人作为基层街道办事处，在征地拆迁及协议搬迁中均有相应政策依据。街道办事处作为执行单位，系依据政策予以补偿。原审法院考虑到涉案房屋虽然没有合法手续，但是建造房屋有成本，因此之前的同类案件中酌定按照400元每平方米的标准进行赔偿。本案中，原审法院考虑到相关的实际情况，提升到按照500元每平方米进行赔偿，已经考虑了上诉人的利益，被上诉人予以认可。上诉人要求给予高额赔偿既没有法律依据，也没有政策依据。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。 本案双方当事人向原审法院提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审查认为，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认定的证据依法予以确认。 二审中，上诉人周小红向本院提交了以下证据： 证据1．南京不动产档案管理中心不动产信息查询结果，证明上诉人名下没有房产。 证据2．万其龙的农村土地承包经营权证，证明上诉人属于涉案地块的村民。 证据3．浦口区房屋征迁调查登记表，该登记表是根据户口本进行登记的，登记时间是2016年4月14日。 证据4．浦口区征迁房屋平面图、房屋拆迁补偿测算表、浦口区征地房屋拆迁补偿安置协议，该协议是和万其龙签订的，证明原审判决中上诉人属于村集体土地成员，应该得到合理的安置补偿。 本院经审查认为，《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。上诉人提交的上述证据2-4均形成于原审开庭前，不属于可在二审中提交的新的证据，上诉人无正当理由未向原审法院提交，在二审中提交，本院不予接纳。上诉人提交的上述证据1与本案待查明事实无关联，本院不予确认。 原审法院认定事实属实，本院予以确认。 本院另查明，二审审理中，周小红陈述，其主张的房屋装修损失指的是其要拿到新的安置房，重新进行装修的损失。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，生效的（2019）苏8602行初855号行政判决已确认桥林街道办拆除周小红涉案85.56平方米房屋的行为违法，依据上述法律规定，桥林街道办应当对周小红因该违法拆除行为造成的直接损失给予赔偿。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。该司法解释第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。周小红在本案中所主张的损失包括房屋损失、房屋装修损失、房屋内的家电家具损失、租住房屋的租赁费损失。关于房屋损失，周小红主张按照原住地附近安置房价格12000元/平方米计算，共计1026720元。因周小红未能提供涉案85.56平方米房屋的房屋所有权证及土地使用权证，亦无建设工程规划许可证等相关规划审批材料，其要求参照涉案房屋周边合法建设房屋价格确定房屋损失没有相应的法律依据。涉案房屋为砖砌简易房，原审法院认定可回收建筑材料属于周小红的合法权益，并结合当事人主张、在案证据及生活实践，酌定桥林街道办因拆除涉案85.56平方米房屋的赔偿数额为85.56平方米×500元每平方米＝42780元并无不当。关于房屋装修损失，周小红主张按照1000元/平方米计算，共计85560元。但根据其在案件审理中的陈述，其主张的房屋装修损失系取得新的安置房，重新进行装修的损失，并非桥林街道办涉案拆除行为造成的直接损失，故原审法院对其该项主张不予支持并无不当。关于房屋内家电家具损失，周小红主张估算费用8000元，因其并未提供相应证据证明该项损失，原审法院根据其陈述，酌定室内物品损失2000元并无不当。关于租房费用，周小红主张按照1000元/月计算自2018年6月至2020年4月房租共计22000元。但根据其在审理中的陈述，其平时并不居住在涉案房屋中，故该项费用亦非桥林街道办涉案拆除行为造成的直接损失，原审法院对其该项主张不予支持并无不当。 综上，上诉人周小红的上诉理由缺乏事实和法律根据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 路 兴 审判员 付 双 审判员 王玉刚 二Ｏ二一年四月二十八日 书记员 曹 洁