贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)黔27行终20号 上诉人（一审原告）钱顺有，男，1953年4月4日生，汉族，住贵州省瓮安县。 上诉人（一审原告）邓国碧，女，1955年7月6日生，苗族，住贵州省瓮安县。 二上诉人共同委托代理人钱真发，男，1979年11月20日生，苗族，住贵州省瓮安县,系二上诉人之子，特别授权代理。 被上诉人（一审被告）瓮安县人民政府，住所地贵州省瓮安县行政新区政府大楼。 法定代表人黄桂林，该县政府县长。 委托代理人粟源林，特别授权代理。 一审第三人田景财，男，1966年2月21日生，汉族，住贵州省瓮安县。 一审第三人田景有，男，1970年2月1日生，汉族，住贵州省瓮安县。 上诉人钱顺有、邓国碧与被上诉人瓮安县人民政府及一审第三人田景财、田景有林业行政登记一案，不服都匀市人民法院（2020）黔2701行初90号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审原告诉称，其与二第三人均系瓮安县建中镇高榜村（现为果水村）上坝组村民，1989年12月2日，原告钱顺有为修建房屋，用其房屋宅基地及周围的承包地（地名为顺山田）、自留地与第三人之父田应明（已故）调换位于公路边的承包地（地名为岩脚土），并由当时村组干部等人见证签订《协议书》，村委会也同意并加盖公章。土地互换后，原告在公路上边的承包地上建房，将公路下边的承包地用于耕种（该承包地东抵宋国华房屋、南抵宋政友房屋、北面和西面均抵公路）。后由于原告年老体衰，遂将该地送给第三人耕种，但第三人却称享有该地块的承包经营权霸占至今拒不返还。2016年，原告与第三人因公路下边的承包地发生纠纷，经建中镇调解未果，被告就暂未予登记，只在图斑上注明“集体”字样。争议期间，原告向瓮安县人民法院提起诉讼，请求判令第三人返还该地块的承包经营权，该院判决驳回了原告的诉请。原告不服向黔南州中级人民法院上诉，黔南州中级人民法院将该案发回重审。重审过程中，第三人提供了被告颁发的黔（2019）瓮安县农村土地承包经营权第067596号《农村土地承包经营权证》。原告到瓮安县农村工作局了解才得知，被告已将争议地块登记在田景有名下，登记依据为村委会原主任赵成前写的一份虚假证明。原告认为，被告发现原告与第三人对案涉地块发生争议，理应按照相关规定由双方协商解决，或经乡镇人民政府调解处理，协商或调解不成，再由仲裁单位仲裁或者人民法院判决。被告仅凭村委会出具的证明就将争议地块错误登记给第三人，超越了权限，违反了程序，且与事实不符。被告的颁证行为侵害了原告的合法权益，故起诉至法院，请求撤销被告瓮安县人民政府黔（2019）瓮安县农村土地承包经营权第067596号《农村土地承包经营权证》中第5227251042101601053号地块（地名屋基土）的登记，诉讼费由被告负担。 一审法院查明，原告钱顺有、邓国碧与第三人田景财、田景有均系瓮安县建中镇果水村（原高榜村）上坝组村民。1984年6月20日，被告瓮安县人民政府向第三人之父田应明颁发《土地使用证》，载明该户承包地名为“岩脚土”的3块土，面积为3.3亩。1989年12月2日，原告钱顺有与第三人之父田应明签订《协议书》，约定钱顺有用“原屋基地和团转责任田地全部”调换田应明“公路边责任地二块”作为迁居建房用地。1998年10月30日，第三人田景财（《土地承包合同书》及《承包耕地情况登记表》写作“田井才”）与原建中乡高榜村民委员会签订《土地承包合同书》，继续承包了包括“岩脚土”在内的集体土地，面积仍为3.3亩。2017年6月21日，瓮安县建中镇果水村民委员会与第三人田景有签订《农村土地（耕地）承包合同》，将包含地名为“屋基土”（面积为0.84亩）的集体土地发包给第三人田景有户。后原告与第三人因“屋基土”权属发生争议。2018年12月10日，瓮安县建中镇人民调解委员会组织双方进行调解并作出《人民调解处理意见书》，认为二原告之子钱真好户住房门口马路下面土（一块）属于田景财户，双方已经调换并由钱真好户建房的宅基地属于钱真好户。2019年4月5日，被告瓮安县人民政府向第三人田景有户颁发了黔（2019）瓮安县农村土地承包经营权第067596号《农村土地承包经营权证》予以确认。二原告认为被告将原两户调换的“屋基土”登记给第三人的颁证行为侵害其合法权益，故向人民法院提起诉讼，请求判决撤销被告瓮安县人民政府颁发给第三人的上述《农村土地承包经营权证》中关于“屋基土”地块的登记，诉讼费由被告负担。 一审法院经审理认为，土地承包经营权自土地承包合同生效时设立，而承包合同自成立之日起生效。本案中第三人田景有与瓮安县建中镇果水村民委员会签订《农村土地（耕地）承包合同》后，即取得争议土地的承包经营权，被告依据该承包合同向第三人颁发争议《农村土地承包经营权证书》，是对以第三人田景有为户主的家庭已经取得的土地承包经营权进行确认和公示。同时，争议地“屋基土”（原地名为“岩脚土”）在第一、二轮承包过程中，均由第三人户承包经营，第三人田景有与村集体签订的《农村土地（耕地）承包合同》载明的承包方代表、承包地块、承包期限等内容也与《农村土地承包经营权证书》一致。原告虽与第三人户互换土地，但并未提供证据证明互换的土地包含了争议地“屋基土”，且也未进行登记。故第三人田景有与村集体签订的《农村土地（耕地）承包合同》未经法定程序被撤销或被确认无效前，被诉登记颁证行为并无不当，原告钱顺有、邓国碧诉请撤销的理由不能成立，应不予支持。二原告如认为村集体将其互换承包经营的“屋基土”发包给第三人田景有的行为侵犯其合法权益，可通过另行提起民事诉讼来主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，判决驳回原告钱顺有、邓国碧的诉讼请求；案件受理费50元，由原告钱顺有、邓国碧负担。 上诉人不服一审法院作出的判决，向本院提出上诉，请求：1.撤销都匀市人民法院（2020）黔2701行初90号行政判决。2.改判撤销瓮安县人民政府黔（2019）瓮安县农村土地承包经营权第067596号证书中的第5227251042101601053号地块的登记。3.案件受理费由被上诉人承担。其主要理由为：1.上诉人于1989年12月2日与第三人签订了《土地互换协议》，该协议载明：田应明公路边责任地二块调上诉人原屋基地和团转责任田地全部及相应约定，该土地互换协议并经原属村委会研究同意。该协议书签订后双方均交换了原登记在自己名下的土地，并相互使用互换后的土地。上诉人利用互换过来的公路边责任土的一块修建了房屋，其中另一块耕种多年后，由于上诉人身体致残原因无力进行耕种，遂将该土地交由第三人免收租金进行耕种。在1998年10月11日第二轮农村土地延续承包时，第三人仍将互换了的土地与村委会续签土地承包合同并登记在其名下。登记承包土地地名为“岩脚土”二块。根据这种情形，按照《农村土地承包法》第17条：承包方享有下列权利....（二）依法互换、转让土地承包经营权的规定，上诉人与第三人之间的土地互换经村委会研究同意，该土地互换是符合法律规定的。但互换后未经土地承包经营权变更登记的特殊情形，根据《农村土地承包法》第35条；土地承包经营权互换、转让的，当事人可以向登记机构申请登记。未经登记的，不得对抗善意第三人的规定，第三人与村委会在第二轮土地续承包中，仍将互换的土地登记在其名下。上诉人与第三人的土地互换客观事实是未经登记，但上诉人系善意与本案第三人发生土地互换，虽未经登记但属不得对抗善意的第三人。2.被上诉人在频发案涉《农村土地承包经营权证》书时，果水村集体未成立承包小组及拟订和公布承包方案，又未召开本集体成员的会议讨论承包方案。第三人与果水村委会在签订《农村集体土地承包合同》时。应依照我国《农村土地承包法》第20条：“土地承包应当按下列程序进行。（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组。（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案。（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案。（四）公开组织实施承包方案。（五）签订承包合同的相关规定。”的规定进行，果水村委会未经上述程序与第三人签订承包合同不符合法律规定。被上诉人未对村集体与第三人之间签订《农村土地承包合同》是否程序合法进行审查，即向第三人颁证，显属行政违法。一审法院仅凭一审第三人及被上诉人一面之词，就否定了互换土地已包含“屋基土”的客观存在的事实，其认定事实及适用法律错误，应予以撤销。综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 被上诉人瓮安县人民政府及一审第三人田景财、田景有在二审期间未提交书面答辩及陈述意见。 二审期间上诉人在举证期限内向本院提交《证实材料》《集体土地建设用地使用证》，用以证明：出具证实材料的是当时果水村主任，签订互换协议时候，争议土地只有两块，即公路边上下各一块，并没有一审第三人所说的三块的情况；其中一块土地用于上诉人修建房屋，另一块土地被一审第三人占用。 经质证，被上诉人及一审第三人对上诉人所举示的证据的质证意见为：对《证实材料》的真实性及证明目的不认可，认为出具该材料的人是1988年在村里任职，争议地“岩脚土”是王应明在1984年取得了一轮土地使用证，载明了是三块土地，出具证实材料的人对84年的证不知情。对《集体土地建设用地使用证》真实性认可，对证明目的不认可，从84年签订互换协议来看，互换土地的目的就是用于建房，没有其他用途，坎下土地应归一审第三人所有。 本院对上诉人提交的证据认证如下：《集体土地建设用地使用证》来源合法，客观真实，与本案有关联性，本院予以采信。《证实材料》属于证人证言，上诉人亦无其他证据相印证，对该证据本院不予采信。 二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 二审另查明，上诉人与王应明签订协议后，上诉人于1993年在互换后的土地上修建房屋，并办理了《集体土地建设用地使用证》。 本院认为：本案的争议焦点是：被上诉人向一审第三人田景有颁发黔（2019）瓮安县农村土地承包经营权第067596号《农村土地承包经营权证》的行为是否合法。 《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据生效的承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，承包经营权证颁发行为并不直接设定承包经营权利、义务，其仅是对集体经济组织成员依法享有承包经营民事权利的确认行为。因此生效的农村土地承包经营合同是行政机关确认土地承包经营权的必要前提和事实基础，本案中，瓮安县建中镇果水村村民委员会与一审第三人田景有签订《农村土地承包合同》，对相关地块的名称、面积、四至范围等内容的进行记载，该合同未被撤销或确认无效前，应为合法有效。被上诉人根据合同记载的内容对一审第三人田景有已取得的土地承包经营权进行了确认，同时根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条：“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”的规定，案涉《农村土地（耕地）承包合同》载明的承包方代表、承包地块、承包期限、面积等内容与《农村土地承包经营权证》记载的内容一致。故被上诉人向一审第三人颁发案涉《农村土地承包经营权证》依据充分，程序合法，一审法院驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。 需要说明的是，土地承包经营权证只是土地承包经营权的物质载体，撤销土地承包经营权证并不必然导致土地承包经营权的灭失，从本案查明的事实来看，上诉人与一审第三人实为土地权属纠纷，该纠纷的基础法律关系为双方签订的《土地互换协议》的有效性，因此上诉人若认为一审第三人承包的土地侵犯了其权利，上诉人可另行通过民事诉讼主张权利，本院对土地互换协议不作实质性审查，亦不属于本案审理的范围。综上，上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求，应不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钱顺有、邓国碧负担。 本判决为终审判决。 审判长 冉 玲 审判员 刘玉冰 审判员 夏 永 二〇二一年四月七日 法官助理周洪 书记员薛亮 附：本裁判文书适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。