南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）赣71行终90号 上诉人（原审原告）新余洪阳置业有限公司，住所地江西省新余市高新区新城大道938号。 法定代表人赵洪臣，该公司总经理。 委托代理人荣向华，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人魏嘉志，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）分宜县人民政府，住所地江西省新余市分宜县广府路6号。 法定代表人胡军，该县县长。 委托代理人张郭俊，该县钤西街道办主任。 委托代理人易学宁，江西钤阳律师事务所律师。 上诉人新余洪阳置业有限公司（以下简称洪阳公司）因与被上诉人分宜县人民政府（以下简称分宜县政府）征收房屋一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初1137号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年11月，新余智汇工程咨询服务有限公司编制分宜县文教巷社区棚户区改造项目可行性研究报告。2019年11月8日，分宜县发展和改革委员会就钤西街办报送的《关于请求审批分宜县文教巷社区棚户区改造项目可行性研究报告的请示》作出批复，原则上同意该棚户区改造项目可行性研究报告。2020年3月23日，钤西街办发布房屋征收预告，预告知征收项目为文教巷社区棚户区改造项目，房屋征收部门与实施单位为钤西街办。钤西街办对征收预告进行了张贴。2020年4月1日，文教巷社区棚户区改造项目指挥部（以下简称项目建设指挥部）对该棚户区改造调查摸底情况进行了公示。 2020年4月2日，钤西街办对文教巷社区棚户区改造项目委托江西达飞安全技术服务有限公司进行了社会稳定风险评估，2020年4月27日，该公司作出风险评估报告，风险等级为低风险。2020年4月13日，项目指挥部发布了《文教巷社区棚户区改造房屋征收与补偿方案》（以下简称征补方案）征求意见稿的公告，在社区张贴公布，向公众征求意见。2020年5月11日，项目指挥部发布征补方案征求意见稿第二次征求意见的公告，再次张贴向公众征求意见。 2020年5月21日，分宜县第十六届人民代表大会第五次会议批准分宜县2020年国民经济和社会发展计划，提出着力改造含文教巷社区在内的棚户区改造提升。2020年5月23日，分宜县第十六届人民政府第70次常务会议，原则上同意了钤西街办提请的《关于批准印发的请示》。被告在“新余发布”、“分宜发布”公众号上公布宣传房屋补偿方案。2020年5月25日，分宜县政府根据《征收条例》及《新余市人民政府关于贯彻的意见》等规定发布了《分宜县人民政府关于文教巷社区棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称征收决定），决定对文教巷社区棚户区改造项目区域房屋实施征收。征收决定中同时公布了征收主体、征收补偿方案、征收部门及实施单位、签约期限等内容，并告知被征收人复议、诉讼权利。原告位于分宜县洪阳路的房屋在本次征收范围内。原告对分宜县政府征收决定不服，向该院提起诉讼，请求：1．依法撤销被告于2020年5月25日作出的征收决定；2．本案诉讼费用由被告承担。 原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，本案中，被告具备作出征收决定的主体资格。 根据《征收条例》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”及第九条“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”的规定，本案中，文教巷社区改造项目，符合国民经济和社会发展规划，符合社会公众利益。 关于征收补偿资金足额到位、专户存储、专款专用的问题，《征收条例》第十二条作出征收补偿费用在房屋征收决定作出前应当足额到位、专户存储、专款专用的规定，目的就是为了防止征而不补或补而不足的问题发生，保障全部被征收人得到依法补偿和妥善安置。本案中，虽然被告提交的证据不能证明其在房屋征收决定前按照《征收条例》第十二条的规定做到征收补偿费用＂足额到位、专户存储、专款专用＂，但其提供了房屋补偿款汇款明细，且实际征收中未发现征而不补或补而不足的问题，故对该问题不再进行违法确认，该院依法予以指正，被告今后应尽快将征收补偿费用按照＂专户存储、专款专用＂的要求进行严格管理。 根据《征收条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第十六条的规定，作出国有土地上房屋征收决定，一般包括以下程序：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见；市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告；公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项；房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。本案中，钤西街办按照《征收条例》的要求，在征收范围内张贴了房屋征收预告及征补方案，广泛听取被征收范围内各方意见，对该征收地块范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，且对征补方案组织相关部门及人员进行论证，就相关房屋征收评估事项进行告知，作出了风险评估报告等相关工作，征收前置程序合法、有效。被告分宜县政府作出的征收决定中明确了被征收的范围、面积、补偿方式等内容，并及时公告，告知了被征收人相应的救济权利，符合《征收条例》规定，并无不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告新余洪阳置业有限公司的诉讼请求。 上诉人洪阳公司不服原审判决，上诉称，一、原审法院未查明案涉征收决定的前置程序，认定案涉征收决定合法无事实依据。被上诉人未提供具体建设项目名称及相关的国有建设用地规划许可，也未能出示相关证据证明案涉项目已符合“四规划一计划”的要求。二、原审法院未查明案涉建设项目是否公共利益需要。被上诉人未提供案涉地块的控制性详细规划，但之前明确告知过上诉人案涉地块后续规划包含商品房开发建设项目，不属于公共利益需要。三、原审法院未查明案涉征收决定作出的程序。1．原审法院未审查征补方案的拟定、报送、审批及制定程序；2．案涉征补方案并未与相关部门进行论证，也未公开征求公众意见，未能保障被征收人的知情权、参与权和建议权，理事会本身亦不具有合法性和能代表全部被征收人的权利；3．被上诉人未能提供银行存款单及相关金融凭证证明在作出征收决定前，征收补偿费用已足额到位，且原审法院对此仅认为瑕疵无法律依据；4．被上诉人未组织上诉人和其他被征收人协商选定评估机构，理事会选定不具有合法性。综上，原审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院：1．撤销南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初1137号行政判决书，发回重审或改判；2．诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人分宜县政府答辩称，一、原审法院认定征收前置程序合法有效是有事实依据的。1．钤西街道办按照《征收条例》的要求，履行了张贴征收预告及征补方案、广泛听取意见、组织调查登记、论证征补方案、告知评估事项、作出风险评估报告等程序；2．答辩人在原审中提交的分宜县国民经济和社会发展第十三个规划纲要、分宜县分宜镇土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、分宜县2020年国民经济和社会发展规划。上述证据足以证明案涉项目符合“四规划一计划”的要求，前置程序合法、有效。二、案涉项目完全符合社会公共利益需要。分宜县文教巷社区基础设施落后、安全系数低，上诉人将仓库出租给他人开办鞋厂和饭店，带来了严重的环境污染。分宜县城乡规划中将仓储、生产厂房功能从文教巷社区剔除是为了提升社区的生活品质，消除安全隐患，完全符合社会公共利益需要，且有96%以上的被征收人同意征收。至于棚户区改造项目能否吸收社会改造资金，能否在保障被征收人利益的情况下适度吸收社会改造资金，法律、法规并无禁止性规定。三、答辩人作出案涉征收决定程序合法。答辩人在作出征收决定前，编制了项目可行性研究报告且经过县发展改革委的批复、发布征收预告并张贴、公示改造调查摸底情况、评估社会稳定风险、公布征补方案征求意见稿并张贴、发布征补方案第二次征求意见稿并张贴、县常务会议同意案涉征补方案，并在公众号上发布。且，为了充分尊重被拆迁户表达意愿，工作人员多次与被拆迁户沟通，由被拆迁户民主推选代表成立文教巷社区棚户区改造理事会对改造工作进行监督，评估报告也是由理事会选定的具有合法资质的评估机构出具，具有合法性，评估价格完全符合市场价格。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审查明的一致，本院予以确认。 本院认为，本案结合上诉人的上诉理由，具体分析如下： 一、关于案涉征收决定是否符合公共利益需要问题。《征补条例》第八条第（五）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”分宜县政府作出的案涉征收决定明确征收项目为“文教巷社区棚户区改造项目”，并明确征收目的是“加快城市建设，改变城市面貌，提升城市品位，改善群众居住环境”。新余智汇工程咨询服务有限公司于2019年11月出具的文教巷社区棚户区改造项目可行性研究报告中载明：本项目拟改造的棚户区存在房屋质量差、环境质量差、公共配套设施不完善、安全隐患大的问题。分宜县政府对文教巷社区棚户区进行改建，能够改善该区域居民居住、生活、生产环境，提升城市整体形象，有利于推动区域经济发展，符合公共利益需要。至于政府以市场化的方式具体实施，与征收决定的社会公共利益性并不矛盾。因此，本案所涉项目符合公共利益需要，分宜县政府依据上述规定，有权作出案涉征收决定。洪阳公司认为分宜县政府以公共利益之名行商业开发之实、案涉征收不符合公共利益需要的上诉理由不能成立，本院不予支持。 二、关于案涉建设项目是否符合“四规划一计划”问题。《征补条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”此条款中所称的规划和计划，可简称为“四规划一计划”。根据原审法院查明的事实，本案中分宜县政府提供的分宜县发展和改革委员会《关于分宜县2019年国民经济和社会发展计划执行情况与2020年国民经济社会发展计划草案的报告》及分宜县人大通过该报告的《决议》、《分宜县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、江西省分宜县城市总体规范（2007-2020）等证据，能够证明案涉项目符合“四规划一计划”，洪阳公司认为案涉征收决定不具备四规划一计划的前置条件的上诉理由不成立。 三、关于征补方案的程序问题。《征补条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，案涉征补方案两次向公众征求意见，并由分宜县政府组织案涉项目建设指挥部成员单位对征补方案进行论证后，提请分宜县政府常务会议研究讨论通过。在征补方案公示期间，未有超过半数的被征收人提出异议或修改意见，不具备应当组织听证会的情形。故，洪阳公司认为征补方案制定程序违法的上诉理由不成立。 四、关于征收补偿费用是否足额到位、专款专用问题。《征补条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”在案证据显示，文教巷社区棚户区改造项目建设指挥部办公室为案涉项目开立了专款账户。分宜县政府提交的账户交易明细、房屋补偿款汇款表、征收补偿明细表等证据能够证明征收补偿费用存入此专项存款账户，并只用于发放征收补偿相关费用，未违反上述规定。 五、关于评估机构选定程序问题。《征补条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”征补方案第十条规定：“房地产价格评估机构由居民理事会选定或随机选定。”在案证据显示，案涉棚改范围内成立了由被征收人代表组成的棚改项目理事会。根据征补方案规定，由理事会选定评估机构并无不当。 综上，分宜县政府作出的案涉征收决定，符合《征补条例》的规定，洪阳公司的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人新余洪阳置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 巍 审 判 员  项 伟 审 判 员  柳雨青 二〇二一年四月十六日 法官助理  戴 薇 书 记 员  刘婉盈