江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏行终145号 上诉人（原审原告）吴洲，男，汉族，住盐城市亭湖区。 被上诉人（原审被告）盐城市亭湖区人民政府，住所地盐城市亭湖区青年东路55号。 法定代表人盛艳，盐城市亭湖区人民政府区长。 委托代理人陈辉芳，盐城市亭湖区司法局副局长。 委托代理人邵爱军，江苏鼎睿律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）盐城市人民政府，住所地盐城市世纪大道21号。 法定代表人曹路宝，盐城市人民政府市长。 委托代理人周洋、陈惠，盐城市司法局工作人员。 上诉人吴洲因诉盐城市亭湖区人民政府（以下简称亭湖区政府）政府信息公开及盐城市人民政府（以下简称盐城市政府）行政复议一案，不服江苏省盐城市中级人民法院作出的（2020）苏09行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，2020年2月25日，吴洲在网上向亭湖区政府申请信息公开，要求公开“《亭湖区监察委员会、盐都区人民法院、区政府办公室、区政府法制办关于印发＜开展政府信息公开有关问题专项整治的实施方案＞的通知》（亭监发[2018]1号）”的政府信息。亭湖区政府审查后于同年3月17日作出（2020055）《盐城市亭湖区人民政府信息公开告知书》（以下简称2020055号告知书），认为吴洲申请公开的信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第二条的规定，不属于政府信息，决定不予公开，并于当日通过邮寄方式予以送达。吴洲不服该告知书，向盐城市政府提出行政复议申请，盐城市政府于2020年3月20日受理后，经审理于2020年5月7日作出〔2020〕盐政行复第26号《行政复议决定书》（以下简称26号复议决定），维持亭湖区政府作出的2020055号告知书。并于2020年5月8日通过邮寄方式向吴洲予以送达。 原审法院认为，根据政府信息公开条例第四条第一款：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作”的规定，亭湖区政府具有根据吴洲提出的政府信息公开申请作出答复的职责。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，盐城市政府具有对亭湖区政府的行政行为进行行政复议的法定职责。 关于吴洲申请公开的信息是否属于政府应当公开的范围。根据政府信息公开条例第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，吴洲申请公开的信息内容为“《亭湖区监察委员会、盐都区人民法院、区政府办公室、区政府法制办关于印发＜开展政府信息公开有关问题专项整治的实施方案＞的通知》（亭监发[2018]1号）”，因“亭监发[2018]1号”发文主体是盐城市亭湖区监察委员会，故该文件是以监察机关为制定主体并以监察机关文号制发的联合文件，不属于政府信息公开条例第二条中所规定政府信息。亭湖区政府以吴洲申请公开的信息不属于政府信息，决定不予公开，符合上述规定。 关于亭湖区政府作出的2020055号告知书程序是否合法的问题。根据政府信息公开条例第三十三条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。”本案中，盐城市政府于2020年2月25日收到吴洲的政府信息公开申请，于3月17日作出2020055号告知书并予以送达，在法定20个工作日期限内，程序合法。 关于盐城市政府作出的26号复议决定在程序和实体上是否合法的问题。根据行政复议法第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外……本案中，盐城市政府2020年3月20日受理吴洲的行政复议申请后，同日将行政复议申请书副本及行政复议答复通知书发送被申请人，同年5月7日作出26号复议决定，并于次日送达当事人，行政复议程序合法。根据行政复议法第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十三条规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持。盐城市政府受理吴洲的行政复议申请后，依法对亭湖区政府作出的案涉告知书进行审查，依据上述规定作出维持的行政复议决定，符合法律规定。 原审法院依照政府信息公开条例第二条、第三十三条第二款，行政复议法第十三条、第三十一条、第二十八条第一款第（一）项，行政复议法实施条例第四十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条之规定，判决驳回吴洲的诉讼请求。 上诉人吴洲上诉称：1、原审判决认定事实错误。亭湖区政府作出2020055号告知书时未引用具体法律条款，本案的基本案情与第41号指导性案例类似，原审法院对亭湖区政府的上述行为不予审查，对上诉人的诉讼理由不予回应，认定事实错误。2、原审判决适用法律错误。亭湖区政府作出2020055号告知书不予公开案涉政府信息未引用豁免条款作为依据的行为违法。政府信息公开条例调整的是政府信息公开行为，不是政府信息本身。案涉政府信息制定过程中亭湖区政府作为行政机关参与制定履行行政管理职能，其行政机关的性质不因盐城市亭湖区监察委员会牵头而改变。亭湖区政府作出的2020055号告知书适用法律错误，原审判决驳回上诉人的诉讼请求亦错误。本案应当参照最高人民法院（2020）最高法行申9332号行政裁定裁判要点作出判决。请求本院撤销原审判决，改判撤销盐城市政府作出的26号复议决定及亭湖区政府作出的2020055号告知书，责令亭湖区政府重新作出答复。 被上诉人亭湖区政府提交书面答辩意见称：上诉人申请公开的《亭湖区监察委员会、盐都区人民法院、区政府办公室、区政府法制办关于印发＜开展政府信息公开有关问题专项整治的实施方案＞的通知》，文号为“亭监发[2018]1号”，该文件结尾部分排名第一的为盐城市亭湖区监察委员会，证明该文件系由盐城市亭湖区监察委员会牵头制发，盐城市亭湖区人民政府办公室参与联合发文。该文件的牵头制定机关并非行政机关，该信息不是行政机关制定的政府信息。亭湖区政府在法定期限内作出2020055号告知书，并依法送达上诉人，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人盐城市政府提交书面答辩意见称：盐城市政府收到上诉人的行政复议申请后依法受理并告知上诉人；要求亭湖区府提出答复并提交作出具体行政行为的证据、依据和有关材料；在法定期限内做出行政复议决定，并依法定方式送达，程序合法。案涉信息是以监察机关为制定主体，并以监察机关文号制发的联合文件，不属于政府信息公开条例第二条所规定的政府信息。亭湖区政府依法作出2020055号告知书并以上诉人指定的方式送达，程序合法。盐城市政府作出26号复议决定维持2020055号告知书，复议决定合法。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，政府信息公开条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。上诉人向亭湖区政府提出政府信息公开申请，对所需信息描述为“《亭湖区监察委员会、盐都区人民法院、区政府办公室、区政府法制办关于印发＜开展政府信息公开有关问题专项整治的实施方案＞的通知》（亭监发[2018]1号）”。该文件是以监察机关作为制定主体并以监察机关文号制发的联合文件。根据《中华人民共和国监察法》第三条、第四条的规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严；监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。故上诉人申请公开的文件，不是行政机关在履行行政管理职能过程中制作或获取，以一定形式记录或保存的信息，依法不属于政府信息公开条例规定的政府信息。上诉人仅以亭湖区政府有关部门参与该文件的制定发文，主张该文件属于政府信息公开条例规定的政府信息，不能成立。亭湖区政府作出2020055号告知书，告知上诉人其申请公开的信息根据政府信息公开条例第二条的规定不属于政府信息，决定不予公开并依法送达，并无不当。盐城市政府在受理上诉人提出的行政复议申请后，经审查，在法定期限内作出26号复议决定并依法送达，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 第41号指导性案例明确，行政机关在作出具体行政行为时未引用具体的法律条款，其作出的具体行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。本案中，亭湖区政府作出2020055号告知书中已明确载明所适用的法律条款为政府信息公开条例第二条，故上诉人认为本案应当按照第41号指导性案例认定亭湖区政府作出的行政行为适用法律错误，不能成立。 最高人民法院（2020）最高法行申9332号行政裁定指出“行政诉讼判决驳回原告诉讼请求的法定条件并非原告诉讼请求不成立，而是被诉行政行为完全合法。如果被诉行政行为结果正确，但是理由不当，撤销重作又将会大量浪费行政复议和行政诉讼资源，严重损害国家利益、公共利益的，人民法院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，判决确认被诉76号复议决定违法，保留效力，而不是判决驳回原告诉讼请求。”本案中，亭湖区政府作出的2020055号告知书结果正确、理由适当，本案与（2020）最高法行申9332号案件不属同一情形，故上诉人认为本案应当参照该案作出判决的上诉理由，亦不能成立。 综上，上诉人吴洲的上诉理由和请求依法不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴洲负担。 本判决为终审判决。 审判长 齐 鸣 审判员 季 芳 审判员 陆轶群 二〇二一年四月一日 书记员 宋晶晶 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。