浙江省玉环市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙1021行初34号 原告浙江长通电缆有限公司，住所地台州市路桥区峰江镇十份村。 法定代表人张雪琴，执行董事。 委托代理人沈毓明，北京大成（杭州）律师事务所律师。 被告台州市黄岩区院桥镇人民政府，住所地台州市黄岩区院桥镇学前街12号。 法定代表人章建荣，镇长。 应诉负责人黄禹祥，镇党委委员、副镇长。 委托代理人王正才，浙江桔洲律师事务所律师。 原告浙江长通电缆有限公司（下称长通公司）诉被告台州市黄岩区院桥镇人民政府（下称院桥镇政府）土地使用权出让合同一案，于2020年9月28日向台州市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2020年10月12日作出（2020）浙10行辖108号行政裁定，指定本院管辖。本院于2020年10月28日立案后，于当月21日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月1日公开开庭审理了本案。原告委托代理人沈毓明、被告院桥镇政府应诉负责人黄禹祥及委托代理人王正才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告长通公司诉称，2002年4月5日，被告院桥镇政府为了招商，根据市政府[1999]95号文件精神，经与院桥镇东鉴村达成《统一征地协议书》后征地。尔后于2002年7月3日与原告签订《土地出让补充协议》，将东二路北侧一宗面积35.37亩的土地出让给原告。协议对宗地的四至和出让价款都作了明确的约定，土地补偿费为88.425万元。协议签订后，原告据以对政府的信赖，按约支付了土地补偿费，并对受让土地的坡地进行了平整找平，由于出让地是未利用地，原告仅土地管理费用高达250万元。同时对地块外围村级道路进行了修善，支出15万元，地块围墙建设费用38万元，配电房和设备投入62万元。2003年11月15日，原告收到黄岩区国土资源局黄土资监字[2003]93号行政处罚决定书，认定原告违法占地，并处罚款31.191万元。经院桥镇政府协调，原、被告达成《征地差价补偿补充协议书》，原告按约向被告交纳了征地加价款，并向法院交纳了罚款。土地加价款每五年交纳一次，原告先后交纳了土地加价款147.819万元，新建厂房15000平方投资750万元，缴纳了土地使用税98.93755万元，厂房房产税20.30676万元，总计投入建设和支出费用共计1414.75431万元（不含出让土地转让款）。2019年，厂房被被告全部强行拆除，经原告带来了巨大的经济损失和声誉影响，该损失应当由被告承担赔偿责任。原告受被告招商邀请而投资兴办企业，土地是被告给予的出让用地，被告也已办理了征地手续，原告从未怀疑被告出让土地的合法性和安全性，也从未怀疑被告协调处理原告用地时与村民之间的矛盾的有效性，由于对政府的依赖，原告投入了大量的资金建厂经营，被告对其出让土地的合法、合规和原告用地不受权利追索负有合同义务和管理义务，从结果看，被告早就知道其出让的土地有权利瑕疵，但一直没有完善合规程序，也没有依法纠正，反而通过土地加价方式解决矛盾，让原告产生了被告工作务实的认识，对政府解决问题的有效性产生信赖，也使得原告不断增加投入，导致原告的损失不断扩大。原告认为，土地出让协议意思表示真实，符合2002年时的招商政策，也不违反当时的强制性法律法规，因此合同合法有效，即使作为行政机关的被告存在内部报请程序上的瑕疵，但内部瑕疵的完善不能损害作为合同相对人的原告的利益。故提出诉讼请求：判令被告全面履行《土地出让补充协议》，依法完善土地出让手续，并赔偿原告经济损失1414.75431万元；庭审中，原告变更诉讼请求：由被告返还土地补偿款88.4250万元，并赔偿1414.75431万元。 被告院桥镇政府辩称，原、被告于2002年7月3日签订的土地协议并不属于现行行政诉讼法调整的范围，应适用当时的法律、行政法规及司法解释，根据最高人民法院司法解释“关于审理行政协议案件若干问题”第二十八条的规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”。2015年5月1日前施行的未修改的行政诉讼法并没有行政协议的规定，故本案应属相关民事诉讼法律调整的范围。根据2015年4月22日最高院行诉法解释的规定：公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，根据当时《民法通则》等关于诉讼时效制度的一般规定，应当从其知道或者应当知道权利受到侵害之日起二年内向人民法院提起诉讼。原告在2003年11月即受到黄岩区国土资源局的处罚，明知双方签订的土地协议无法按规定办理报批手续，亦不存在诉讼时效中断、中止、延长情形，故原告的起诉已超诉讼时效，应驳回原告的诉讼请求。实际上，在土地出让协议签订后，原告仅支付了土地补偿费，协议约定的配套费106万元均未支付，且原告未按照协议的约定申请办理报批手续即擅自进行厂房建设，至在2003年11月即受黄岩区国土资源局拆除违建的行政处罚，2003年后国土主管部门下发文件规定经营性土地出让必须要经过招拍挂，造成原告取得的土地无法发行报批手续进行建设，协议无法履行报批手续进行建设的主要原因是土地出让的政策变化和原告自身原因。故原告的诉讼请求不能成立，请求法院依法驳回。 经审理查明，2002年7月3日，被告院桥镇政府为甲方，与乙方原告长通公司签订了一份《土地出让补充协议》，约定将坐落于东干路北侧占地面积为35.37亩的一宗土地协议出让给原告用于企业开发，同时约定：土地补偿费为88.425万元，配套费为106.11万元；乙方在协议签订之日起三天内一次性付清土地补偿费，配套费在2002年7月10日前付30万元，其余在报批前付清；该宗土地新的建设规划必须经镇政府（城建办）审核同意后方可实施等内容。原告在协议前即2001年12月7日已向被告支付了70万元，于2002年10月31日支付184250元。2003年11月15日，黄岩区国土资源局以原告未经批准擅自建厂房（用地面积20794平方米，四层建筑一幢、钢厂棚一幢的建筑占地面积为5082平方米）属非法占地行为为由，作出黄土资监字〔2003〕93号土地违法案件行政处罚决定：一、限原告接到本处罚决定书之日起1个月内对未批占用的5082平方米地面上全部建筑物予以拆除；二、限原告在接到本处罚决定书之日起1个月内对非法占用的20794平方米土地恢复种植条件并处每平方米15元讲311910元罚款。后原告缴付了罚款316910元，但并未拆除建筑和恢复种植条件。2006年4月26日，原告支付了土地加价款459810元；2011年1月23日，原、被告签订了一份征地差价补偿补充协议书，约定：该地块共计面积35.37亩，原征地价25000元/亩（款项已付），2006年5月按13000元/亩补价（款项已付），现按14000元/亩补价，合计人民币495180元；本次差价补偿后，在原告未办理用地手续的情况下，若有新的征地地价政策出台则按新政策执行，原告每五年须重新补足该地块的征地差价款等内容。协议签订后，原告于2011年1月28日支付土地加价款495180元，于2016年1月15日支付土地差价补偿款523200元。2019年年底，原告的厂房被全部拆除。 以上事实，有土地出让补充协议、处罚决定书、征地差价补偿补充协议、现金交纳单、汇票委托书、各种票据及当事人的当庭陈述等证据材料予以证实。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定；2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。同时，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》于2005年8月1日起施行，该解释已明确将国有土地使用出让合同纠纷界定为民事纠纷。本案中，原、被告订立协议的时间是2002年，且本案所涉的纠纷系土地出让合同的履行所引起，属于上述司法解释确定的民事争议的合同，应当按照民事诉讼案件提起诉讼。故本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，现已立案，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定如下： 驳回原告浙江长通电缆有限公司的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于台州市中级人民法院。 审 判 长  倪孔波 人民陪审员  郑秋波 人民陪审员  陈建梅 二〇二一年四月二十八日 代书 记员  黄硕丰 本判决所依据的相关法条 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： …… （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 ……