南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）赣71行终137号 上诉人（原审原告）安义县振兴中小企业非融资性担保有限公司，住所地江西省南昌市安义县龙津镇东门路，统一社会信用代码913601237670493283。 法定代表人龚细长，该公司总经理。 委托代理人黄国庆，江西商海律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安义县自然资源局，住所地江西省南昌市安义县龙津镇人民路94号国土大厦，统一社会信用代码11360123MB1562363X。 法定代表人张江疆，该局局长。 委托代理人付海平，江西潦安律师事务所律师。 委托代理人杨文斌，江西潦安律师事务所律师。 原审第三人江西伟星实业发展有限公司，住所地江西省安义县工业园区凤凰西路，统一社会信用代码91360123598868639T。 法定代表人王仪腾，该公司总经理。 上诉人安义县振兴中小企业非融资性担保有限公司因其与被上诉人安义县自然资源局、原审第三人江西伟星实业发展有限公司（以下简称伟星公司）土地行政登记一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初321号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审认为，依照行政诉讼法第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，当事人提起行政诉讼的前提是与被诉的行政行为具有利害关系。“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。行政诉讼乃公法上诉讼，利害关系，一般也指公法上的利害关系。该案中，原告所诉的土地行政登记行为，为请求撤销被告向第三人颁发的案涉土地使用证，显然原告并非案涉土地使用证登记行为的行政相对人，其提起行政诉讼，就应具有公法上的“利害关系”。根据生效判决查明的事实，原告主张案涉土地使用证登记行为导致其与第三人土地使用权存在交叉或重合，但其提供的现场照片及委托第三方的测绘图纸，不能证明其所主张的权利受到案涉土地使用证登记行为侵害的可能。 该案发回重审后，一审法院于2020年7月9日向原告送达了举证通知书，但在举证期限届满前原告提交的证据与原审提交的基本证据没有太大变化，原告也未提出测绘的申请，原审二审认定的原告未提交与被诉行政行为具有利害关系相应证据的基本事实依然没有改变。同时，原告提交的国有土地使用权证及不动产权证所附的宗地图中与第三人相邻的一方标注为建设路，说明登记时其与第三人相邻的一方是规划为道路的，规划时是预留了道路建设用地的；尽管由于规划调整，建设路取消，但原告与第三人作为相邻人，两宗土地之间有一条天然灌溉水渠，水渠两岸分别有较宽的空地，客观上两宗地重叠的“可能性”也不大。因而，就现有证据，不能证明案涉土地使用证登记行为与原告存在公法上的利害关系，安义县振兴中小企业非融资性担保有限公司不具有原告资格。为保护当事人合法权益，监督行政机关依法行政，经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告安义县振兴中小企业非融资性担保有限公司的起诉。 上诉人安义县振兴中小企业非融资性担保有限公司不服一审裁定，上诉称：一、一审法院认定“现有证据，不能证明案涉土地使用证登记行为与原告存在公法上的利害关系”错误。首先，上诉人对被诉行政行为是否具有利害关系，仅负有初步举证责任，证明标准为是否具有“可能性”。其次，上诉人作为案涉颁证土地的相邻权人，与被上诉人作出的案涉土地颁证行为具有别人所不具有的利害关系，在地理位置上就具有被侵权可能。第三，上诉人递交的由三个有测绘资质的单位出具的三份鉴定资料均指向伟星公司的土地证与上诉人的土地证存在“部分重叠”这一事实。二、一审法院认为上诉人与伟星公司作为相邻人，两宗土地之间有一条天然灌溉水渠，水渠两岸分别有较宽的空地，客观上重叠的可能性不大，是错误的。上诉人与伟星公司之间的水渠并不是两宗地块的天然分界线，上诉人在取得地块时，该水渠就在上诉人的宗地内。三、上诉人的宗地与案涉土地是否存在重叠，一审法院将举证责任归责与上诉人是错误的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，被上诉人对其作出的行政行为是否合法具有举证责任，且应当举证证明其作出的行政行为的证据及规范性文件。在上诉人已经初步举证的情况下，一审法院应对该案进行实体审理。由于被上诉人在本案中未提交有关地籍调查资料、现场勘验、指界、权属资料、宗地图等能够查明是否存在“重叠”的关键性证据，因此，被上诉人承担相应的举证不能的后果，颁证行为违法。综上，一审法院认定事实错误、适用法律错误，请求二审法院依法查明事实，裁定撤销一审裁定，要求一审法院进行实体审理。 被上诉人安义县自然资源局答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。故本案的争议焦点是上诉人是否与被上诉人颁证给伟星公司的行政行为是否存在利害关系。行政诉讼法规定起诉要有事实根据，包括被诉行政行为的存在，被诉行政行为与起诉人主张的权利损害之间存在因果关系，因此上诉人主张被上诉人所颁给伟星公司的土地证与上诉人的土地证之间存在重叠应该提供证据证明，故举证责任在上诉人，但上诉人所提交的测绘报告不具有证据三性，该鉴定是上诉人单方委托的，且该鉴定没有鉴定人员签字，测绘报告上没有鉴定机构合法法人公章，因而在没有确定存在重叠情形下，上诉人没有诉讼主体资格。其次，上诉人提交的国有土地使用权证及不动产权证所附的宗地图中与伟星公司相邻的一方标注为建设路，尽管由于规划调整，取消了建设路，但是两宗土地之间有一天然灌溉水渠，水渠两岸分别有较宽的空地，客观上两宗地重叠的可能性也不大。综上，一审法院认定清楚，适用法律正确，恳请二审法院驳回上诉人上诉请求。 原审第三人伟星公司未作书面答辩。 本院查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案是本院发回重审后又上诉的案件，被上诉人于2014年10月9日颁发（2014）第10948号土地使用证给伟星公司，而非上诉人。上诉人在法定举证期限内始终未向一审法院提交相关证据，证明其与伟星公司登记使用的土地存在重叠的真实性，故上诉人与被诉行政行为没有利害关系的基本事实依然没有改变。从一审查明的事实看，上诉人与伟星公司相邻的一方规划时预留了道路建设用地，尽管由于规划调整取消，但案涉两宗土地之间有灌溉水渠，客观上两宗土地重叠的可能性不大。因此，上诉人不是被诉行政行为的相对人，且与被诉行政行为没有利害关系，一审法院以上诉人不具有原告主体资格为由裁定驳回起诉，符合法律的规定。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”本案中，上诉人并未在一审法院针对案涉土地提出测绘申请并提交测绘报告，应视为放弃举证权利。其在二审程序中提交“测绘报告”属于上述规定中的“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据”，被上诉人亦明确表示对该份证据不予质证，故本院不予接纳。 综上，原审法院裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  肖 康 审 判 员  胡少林 审 判 员  熊爱武 二〇二一年四月十二日 法官助理  贾飞扬 书 记 员  冯都悦