江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终91号 上诉人(一审原告)林丽静，女，汉族，住江苏省江阴市。 被上诉人（一审被告）江阴市人民政府，住所地在江苏省江阴市澄江中路**。 法定代表人蔡叶明，该市市长。 委托代理人奚海清，江苏振强律师事务所律师。 委托代理人徐文东，江阴市人民政府房屋征收管理办公室征收管理科科长。 原审第三人江阴市人民政府房屋动迁管理办公室，住所地在江苏省江阴市大桥南路**。 法定代表人徐松岚，该办公室主任。 委托代理人马惠兰，江苏振强律师事务所律师。 委托代理人黄小华，江阴市人民政府房屋动迁管理办公室安置房建设管理科科长。 上诉人林丽静诉被上诉人江阴市人民政府（以下简称江阴市政府）、原审第三人江阴市人民政府房屋动迁管理办公室（以下简称江阴动迁办）房屋行政拆迁一案，不服江苏省无锡市中级人民法院（2018）苏02行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2013年8月9日，江阴动迁办向江阴市土地储备中心作出澄动备[2013]第9号备案通知书，载明：“你单位关于虹桥南路延伸段周边（工农村））地块项目拆迁的**手续已收悉该项目由你单位委托江阴市人民政府澄江街道办事处具体负责实施，涉及拆迁面积约8万平方米（具体详见规划范围），拆迁期限4个月。请你单位根据《江阴市市区集体土地房屋拆迁管理实施办法》及相关规定组织实施房屋拆迁。”该备案通知书自2013年11月22日起历经8次延期，现申请拆迁期限已延长至2018年12月31日。同年，江阴市土地储备中心与江阴市人民政府澄江街道办事处（以下简称澄江街道办）签订了拆迁实施委托书，约定委托人（江阴市土地储备中心）就江阴市梅园路东、应天河南、花山路西、芙蓉大道北侧地段的房屋拆迁委托澄江街道办负责实施。 另查明，吴某林1987年申请建房，吴某系吴某林儿子，吴某林户口于2014年4月20日因死亡注销，吴某与林丽静1993年2月25日登记结婚。2018年9月26日尹家角24号房屋已由吴某与澄江街道办（受江阴国土储备中心委托）签订《江阴市市区集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》，安置四套房屋。吴某于9月28日在四套房屋的《安置房选购确认书》上签字。林丽静作为韩某娥（吴某林妻子）、吴某的委托代理人也在协议书上签字。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十四条第一款规定，行政诉讼法第二十五条第二款规定的“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属。本案中，对拆迁行为有权提起诉讼的是吴某林，吴某林死亡后，其近亲属可以提起诉讼。吴某林有多个近亲属。公民死亡后其原告资格在多个近亲属中如何转移的问题，现有行政立法和司法解释并未予以明确，为此，可以参照民事立法中的继承法以及《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》等所确定的按起诉的顺位来确定原告资格的承继顺序。继承法第十条规定了法定继承顺序：“遗产按照下列顺序继承：第一顺序：配偶、子女、父母。第二顺序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。继承开始后，由第一顺序继承人继承，第二顺序继承人不继承。没有第一顺序继承人继承的，由第二顺序继承人继承。……”《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第七条规定：“自然人因侵权行为致死，或者自然人死亡后其人格或者遗体遭受侵害，死者的配偶、父母和子女向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，列其配偶、父母和子女为原告；没有配偶、父母和子女的，可以由其他近亲属提起诉讼，列其他近亲属为原告。”有第一顺序存在的排除第二顺序。行政诉讼可以参考民事诉讼确定顺位的做法来解决近亲属承继原告资格的问题。 吴某林有第一顺序继承人，林丽静没有提供证据证明第一顺序继承人丧失了继承权，作为吴某林的儿媳妇不能越过第一顺序继承人直接单独提起诉讼。行政诉讼法第四十九条规定了提起诉讼应当符合的条件。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定；”林丽静不具有本案的原告主体资格，起诉不符合法定条件，故对林丽静的起诉应裁定驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二款，第四十九条；《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回林丽静的起诉。 林丽静上诉称，一、原审裁定适用法律错误。林丽静是工农村集体组织成员，作为户主吴某林的儿媳，其子吴某的配偶，具有家庭成员身份，也就具有集体土地使用权。户主吴某林的死亡并不导致户的消灭，宅基地使用权仍然是家庭共有财产而非被继承人吴某林的个人财产，土地跟房屋是不可分割的不动产建筑物，无锡市中级人民法院单凭建房申请人已经死亡来适用继承法律关系，认定上诉人不具有原告主体资格错误。二、江阴市政府程序违法、越权行政、违法行政、滥用职权。江阴市土地储备中心不是适格的征收主体，江阴动迁办对江阴市土地储备中心的澄动备[2013]第9号备案通知书的批复属于越权行为。江苏省人民政府关于江阴市2103年度第9批次村镇建设用地的批复的批准日期是2013年12月31日，江阴动迁办于2013年8月9日核发了案涉备案通知书，征地批文还未审批，被上诉人就已经启动拆迁程序，构成程序违法。房屋拆迁许可前所需的建设项目批准文件、建设用地规划许可等相关材料均不具备，且案涉备案通知书历经多次延期，江阴动迁办在庭审过程中未出具其任何证据证明其多次延期的合法性，已构成程序违法。《关于明确纳入2013年江阴市国民经济和社会发展年度计划城区征收（拆迁）计划的通知》附江阴市城区2013年征收（拆迁）计划表内只有50户被纳入征收计划范围内，而案涉备案通知书征收的200多户，是借用彩虹桥南路延伸周边（工农村））地块项目名称擅自扩大拆迁范围是滥用职权、超越职权的违法行为。请求：1.撤销原审裁定，指令原审法院继续审理；2.判令江阴市政府行政行为违法，对主管人员追究法律责任；3.判令江阴市市区集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书JTZZ-0003181无效；4.审查江阴市市区集体土地房屋拆迁管理办法的规范性文件；5.上诉费由被上诉人承担。 被上诉人江阴市政府答辩称，林丽静不是吴某林的第一顺序继承人，不能越过第一顺序继承人直接提起本案诉讼，不具备原告主体资格。本案不属于行政诉讼受案范围。林丽静在上诉状中所提案涉备案通知书，拆迁期限延长批复等均属于政府内部行为，对外不产生法律效力。江阴市政府未对林丽静实施拆迁行为，林丽静起诉缺乏事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人江阴动迁办述称，林丽静不是吴某林的第一顺序继承人，不能越过第一顺序继承人直接提起本案诉讼，不具备原告主体资格。本案不属于行政诉讼受案范围。林丽静在上诉状中所提案涉备案通知书，拆迁期限延长批复等均属于政府内部行为，对外不产生法律效力。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。也就是说，行政诉讼的原告必须与被诉行政行为有利害关系。同时，《行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条规定，“具体的诉讼请求”系指请求判决撤销或者变更行政行为、请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效等具体情形，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。同时，结合《行政诉讼法》第二十六条规定，上述所称行政行为，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。本案中，林丽静诉江阴市政府工农村的拆迁行为违法，经一审庭审明确，林丽静本案拆迁行为包括案涉备案通知和拆迁延期申请行为。案涉备案通知行为是江阴市动迁办向江阴市土地储备中心作出的行为，案涉数次拆迁延期行为均由澄江街道办向江阴动迁办作出，上述行为均为行政机关内部行为，并不对林丽静的合法权益产生影响，故与林丽静无直接的利害关系，林丽静并不具备提起本案诉讼的原告主体资格，因此，原审法院驳回起诉并无不当。林丽静若对拆迁安置行为不满，可直接针对拆迁补偿行为提起诉讼。 综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  吴晓玲 审判员  朱 丽 二〇二一年四月二十日 书记员  任子悦