北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终377号上诉人（一审原告）北京顺丰润霖科贸有限公司，住所地北京市顺义区。法定代表人曹敬东，总经理。委托代理人彭云晶，北京梵清律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市顺义区赵全营镇人民政府，住所地北京市顺义区赵全营镇牛板路101号。负责人刘川海，镇长。委托代理人董钟元，女，北京市顺义区赵全营镇人民政府村镇建设科科员。委托代理人王**，北京盛友律师事务所律师。上诉人北京顺丰润霖科贸有限公司（以下简称顺丰润霖公司）不服被上诉人北京市顺义区赵全营镇人民政府（以下简称赵全营镇政府）作出的（2020）第0008号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》）一案，不服北京市顺义区人民法院（2020）京0113行初284号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年4月12日公开开庭审理了本案，上诉人顺丰润霖公司的法定代表人曹敬东及委托代理人彭云晶，被上诉人赵全营镇政府的委托代理人董钟元、王**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年7月14日，赵全营镇政府作出《限期拆除决定书》，主要内容是：“经查，北京顺丰润霖科贸有限公司在北京市顺义区赵全营镇某村南路某号集体土地上建设1层砖混、钢结构建筑物9处，经测量，该建筑物建筑面积约7300平方米。北京顺丰润霖科贸有限公司的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第七十五条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令北京顺丰润霖科贸有限公司于2020年7月17日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”顺丰润霖公司不服上述《限期拆除决定书》，向一审法院提起行政诉讼。请求判令：1.撤销赵全营镇政府作出的《限期拆除决定书》；2.本案诉讼费由赵全营镇政府承担。一审法院经审理查明，2007年2月28日，北京顺义区赵全营镇某村经济合作社（甲方）与顺丰润霖公司（乙方）签订《土地承包合同书》，约定：“一、承包范围：赵全营镇某村南土地面积70亩，东至鸡场，南至高某地，西至潘某地，北至道。二、承包期限：从2007年2月至2027年2月28日止，承包期为20年。三、承包用途：果树、大棚、种植业、农作物等农业项目。四、承包费交付方式：每年土地承包费用为500元/亩，每年每亩承包费增加10元，自签订合同之日起每年2月28日前付清……六、甲方的权利和义务。1.甲方为乙方提供土地70亩，由乙方承包经营农业综合项目……4.同意乙方在承包的土地上进行与农业经营必要的建筑和办公用房……6.应积极配合乙方办理开发农业项目经营的相关手续，包括经营许可证。7.甲、乙双方或一方法人名称变更或法人代表变更时此合同仍然有效……七、乙方的权利和义务。1.承包经营甲方提供的土地70亩，搞农业综合项目的经营。2.接受甲方有关的意见，不得弃耕撂荒和改变土地的使用性质，如政策允许改变土地性质应当征得甲方同意……。”2020年6月4日，赵全营镇政府对涉案建筑物进行现场检查、勘验，并制作《现场检查笔录》《现场勘验笔录》。《现场检查笔录》《现场勘验笔录》记载：“位于北京市顺义区赵全营镇某村南路某号由顺丰润霖公司建设的砖混、钢结构建筑物9处，建筑面积约7300平方米，未能出示乡村建设规划许可证（临时乡村建设规划许可证）或相应的临时规划许可证。”被检查人意见、被勘验人意见处由史某电话征询曹敬东同意后代曹敬东在《现场检查笔录》和《现场勘验笔录》上签字，曹敬东对此表示认可。2020年6月4日，赵全营镇政府针对涉案建筑物对顺丰润霖公司法定代表人曹敬东进行询问，并制作《询问笔录》。曹敬东陈述如下：“1.涉案建筑物位于某南路某号，约7000平方米，砖混及钢结构，于2007年5月完工。2.涉案建筑物因特殊原因未经过审批，未取得规划许可证或其他审批文件。3.本公司是2007年招商引资而来，按照当年区、镇政府精神，政府要求在2007年5月前完成建设，经向当年国土局工作人员询问，属于顺义区政府自建工程，有当年政府盖章证明此建筑合法（专指工商出的）。因为上述缘由，我公司才未去办理相关审批手续。4.曾见过建设情况说明盖有镇政府公章，回去后积极寻找。”曹敬东在该《询问笔录》上签字，且有北京市顺义区赵全营镇某村（以下简称某村）村委会工作人员齐某作为见证人签字确认。庭审中，曹敬东称其陈述的合法审批指的是《企业住所（经营场所）证明》和2011年9月26日加盖某村村委会公章和赵全营镇政府公章的《关于北京顺丰润霖科贸有限公司的说明》（以下简称《说明》）。本案诉讼中，顺丰润霖公司提交了2011年9月26日由某村村委会和赵全营镇政府出具的《说明》，主要内容为：“北京顺丰润霖科贸有限公司于2007年成立，入驻我镇某村，位于某村村南路某号。此宗用地东为联庄鸡场，南为高速路绿化带，北为村级公路，西为灏某用地。按照顺义区农业委员会相关文件精神，进行农业设施建设，建设规模为砖混钢结构车间，办公用房，警卫室，农资用房等，总建筑面积6000平方米。2007年10月经村镇两级进行初验合格后向区主管部门已提出验收申请。截止到目前为止未发生新增违法建设。特此证明。”赵全营镇政府称其未保存《说明》的原件，亦未保存出具《说明》的背景资料、审批基础资料等相关档案材料，并称《说明》中载明的建筑物亦未取得相关验收手续，其认为《说明》的用途是为顺丰润霖公司办理工商登记使用，不能作为判断涉案建筑合法性的依据。本案诉讼中，顺丰润霖公司陈述如下：“1.其认可《限期拆除决定书》中记载的涉案建筑物的建筑面积为7300平方米。2.2007年其建设6000平方米建筑物：（1）两个层高8米的一层砖混钢结构库房，共4150平方米；（2）一个二层砖混钢结构办公室用房，共710平方米；（3）一个一层砖混结构值班室、警卫室，共1000平方米；（4）四个砖混结构公共卫生间，共100平方米；（5）两个锅炉房，共40平方米。另外建设机井一个、50亩苗圃并安装变压器两台，因没有实体建筑房屋，不计算在上述6000平方米内。3.2009年至2010年建设一层砖混结构工具房两个，共900平方米（车库与工具房为一体式结构，车库不单独计算面积）。4.2011年其建设一层砖混结构员工宿舍360平方米。5.2013年其建设一层砖混结构食堂，共40平方米。6.2013年其建设层高8米的钢结构种植育苗棚一个，外敷阳光板，共600平方米。7.其进行上述建设时未取得相关规划审批手续和设施农业备案。8.除机井、变压器、苗圃、种植育苗棚未被拆除外，上述7300平方米建筑物已由赵全营镇政府强制拆除。9.其实施的农业项目在京承高速顺义区段都市型现代农业走廊建设项目范围内，农业项目指的是苗圃和育苗，苗圃指的是树苗，育苗指的是树苗和菜苗。10.史某是顺丰润霖公司的股东及经营部经理，其负责涉案场地及建筑物的现场管理。”2020年6月5日，赵全营镇政府向北京市规划和自然资源委员会顺义分局作出《关于核实北京顺丰润霖科贸有限公司建筑规划审批情况的函》。同日，北京市规划和自然资源委员会作出京规自（顺）审批函[2020]第0050号《关于北京顺丰润霖科贸有限公司规划审批情况的函》，主要内容为：“经查，位于赵全营镇某村南的由北京顺丰润霖科贸有限公司建设的一层房屋9栋，总建筑面积7300平方米，未依法取得建设工程规划许可证。”2020年7月14日，赵全营镇政府作出《限期拆除决定书》。当日，赵全营镇政府将该《限期拆除决定书》向顺丰润霖公司送达，由史某在涉案场地现场接收，后史某将此情况电话告知曹敬东。在该《限期拆除决定书》的送达回证上备注：“拒签，留存影像资料。在见证人处有某村村委会工作人员齐某作为见证人签字确认。”顺丰润霖公司对此不服，遂在法定期限内直接向一审提起涉案之诉。另1，涉案土地的土地规划用途为一般农用地，土地利用现状是设施农用地。另2，涉案7300平方米建筑物已于2020年7月由赵全营镇政府强制拆除。一审法院经审理认为，《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正，以下简称《城乡规划法》）第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第六十二条第一款规定：乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。根据上述法律、法规规定，赵全营镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有作出责令限期拆除的法定职权。《北京市城市规划条例》（1992年10月1日施行）第二条第二款规定：本条例适用范围是本市行政区域。第二十六条规定：城市规划行政主管部门对各项建设工程实行统一规划管理。土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。本条例所称的各项建设，系指新建、扩建、改建、翻建各类房屋建筑，市政管线、架空杆线、铁路、地下铁道、道路、桥梁、人防、防洪、公园、城市绿地、行道树、江湖水系、水源井、围墙、停车场、堆料场等建设工程和一切构筑物，以及城市雕塑、广告设施等。重要大街、传统文化街区和市人民政府规定的特定地区的现有建筑物改造和外部装修，视同建设工程。第三十二条第一款规定：新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区。第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。修改后的《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第二条第一款以及第二十九条第一款、第三款亦规定了与上述条款一致的内容。本案中，涉案建筑物位于北京市乡村规划区内，分别建设于2007年至2013年期间，顺丰润霖公司未按照上述法规规定取得相应的规划许可手续，且涉案建筑物不属于可以责令限期补办手续的情形，涉案建筑物的违法状态一直持续，故赵全营镇政府认定涉案建筑物属违法建设并无不当，适用法律法规亦正确。赵全营镇政府在作出被诉《限期拆除决定书》之前，依法履行了现场检查、勘验和询问程序，告知了顺丰润霖公司依法享有申请回避、陈述、申辩的权利，并认定涉案建筑物的面积为7300平方米，顺丰润霖公司对此认可，赵全营镇政府在作出被诉《限期拆除决定书》后依法向顺丰润霖公司送达，顺丰润霖公司亦实际收到。因此，赵全营镇政府作出的被诉《限期拆除决定书》认定事实清楚、程序合法。综上所述，赵全营镇政府作出被诉《限期拆除决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。顺丰润霖公司的诉讼请求于法无据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回顺丰润霖公司的诉讼请求。顺丰润霖公司不服一审判决，向本院提起上诉。事实和理由：一、一审法院认定证据错误。一审法院对于上诉人在一审中提交的《企业住所（经营场所）证明》及《说明》不予采纳，对《京承高速顺义区段都市型现代农业走廊建设项目进展情况》及《关于落实夏书记批示精神全面推进京承路现代农业走廊建设的通知》不予评价，上诉人认为认定错误。本案并非简单的违法建筑认定，涉案建筑物系在政府招商引资鼓励发展农业项目的特定的历史背景下进行建设的，上述证据正是体现了该历史背景的真实存在，且证明上诉人建设涉案建筑物系在得到被上诉人及有关部门的同意之下进行建设的。在当时政府想大力发展地区经济，鼓励发展农业项目，为招商引资的企业开辟绿色通道的前提下上诉人才入驻某村进行经营建设。被上诉人作为一级人民政府，明确在有关文件上加盖公章，确认涉案建筑不是违法建筑，正是基于对人民政府的信任，上诉人才投资建设，且在当时上诉人申请过有关的审批手续，因审批部门并不完备且因政府的承诺，致使上诉人最终未能办理相关审批手续。综上，上诉人未取得规划建设审批手续系在特定的政策环境及历史背景下造成的，且上诉人并不是没有任何建设手续，其获得了被上诉人的允许和同意。在此种情况下，一审法院直接对有关证据不予采纳不予评价，脱离事实，违反合法性和合理性。二、一审法院认定事实未考虑政府招商引资政策及历史遗留原因即认定涉案建筑系违法建筑，系事实认定错误。目前，被上诉人作为当年的招商引资人认定上诉人的建设属于违法建设，被上诉人的此种行为至少给上诉人造成千万损失。根据北京高级人民法院的裁判准则及最高人民法院的诸多裁判案例，对于违法建筑的认定不应简单的以是否取得规划建设审批手续为认定标准，要综合考虑政府的招商引资及历史因素。另根据本案中上诉人提交的证据可证明，涉案建筑系在政府招商引资及属地政府承认其合法性的前提下建设经营，不应被认定为违法建筑，一审法院认定事实不清。三、被上诉人作出《限期拆除决定书》的程序违法。（一）被上诉人未依法行政权利告知程序，违反法律规定。本案中，首先，根据被上诉人在一审中提交的询问笔录证据可知，该询问笔录系被上诉人在进行事实方面的调查，而不是事实调查清楚之后拟对上诉人进行行政处罚前正式的告知权利。该询问笔录中虽然有告知权利等话语，但只能看作是本次调查询问过程中的权利告知保障，不能理解为上述法律规定中的权利的告知。其次，该询问笔录中的陈述及申辩的告知并未给予上诉人充分的时间，本案属于有历史原因的复杂的违法建筑认定案件，被上诉人作为行政机关未给予合法合理的申辩的时间，不符合上述法律规定及执法规范。再次，涉案建筑所有权人系顺丰润霖公司，被上诉人从未向顺丰润霖公司下发行政权利告知书，上诉人顺丰润霖公司未能进行有效陈述和申辩。综上，被上诉人未依法履行行政权利告知程序，违反上述法律规定，一审法院认定事实不清，适用法律错误。（二）被上诉人未对案件事实进行全面、客观及公正的调查。本案上诉人系被上诉人招商引资入驻某村的企业，被上诉人对此事应是明知。且在上诉人法定代表人曹敬东询问时已经明确告知缘由的情况下，被上诉人仍未进行历史事实的调查，直接以没有相关审批手续为由认定涉案建筑系违法建筑，明显系没有全面、客观、公正的调查本案件的事实。另外，被上诉人并未将涉案建筑调查清楚，根据其提交的证据，其目前查明的事实只是建筑物9处，共计7300平方米，予以辅助的证据只是照片和卫星图。至于每处建筑物的面积、结构、用途及建设时间、建设原因，被上诉人并未予以查明。虽然案件审理过程中，一审法院对此事向上诉人进行了核实，但是不能免除被上诉人作为行政处罚机关的法定义务，根据被上诉人提交的证据不能证明其已对案件事实予以调查清楚，故其作出的《限期拆除决定书》事实不清，应当予以撤销，一审法院认定错误。四、被上诉人作出的《限期拆除决定书》适用法律错误。本案《限期拆除决定书》中适用的法律规定为《北京市城乡规划条例》，《北京市城乡规划条例》系2009年10月1日正式实施，根据法不溯及既往的原则，该法律不约束涉案建筑。综上，请求：1.撤销一审判决，并依法改判支持一审诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费由赵全营镇政府承担。赵全营镇政府同意一审判决，请求二审法院予以维持。顺丰润霖公司在指定举证期限内向一审法院提交以下证据：1.《土地承包合同书》，证明顺丰润霖公司对涉案土地依法享有使用权，修建与农业经营必要的建筑和办公用房系顺丰润霖公司的权利。2.《转让协议》，证明顺丰润霖公司是涉案土地使用者和建筑物实际所有者。3.企业住所（经营场所）证明，证明涉案建筑物经赵全营镇政府认可，系合法建设。4.地图说明、卫星图，证明涉案建筑所在位置及建筑情况。5.《京承高速顺义区段都市型现代农业走廊建设项目进展情况》，证明北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）及相关部门鼓励现代农业建设。6.《关于落实夏书记批示精神全面推进京承路现代农业走廊建设的通知》，证明顺义区政府及相关部门鼓励现代农业建设。7.《限期拆除决定书》，证明该决定书对顺丰润霖公司实际权利产生影响，赵全营镇政府主体适格。经一审法院准许，顺丰润霖公司当庭向一审法院提交以下证据：8.全体党员村民代表决议，证明目的同证据1。9.《说明》，证明目的同证据3。赵全营镇政府在法定举证期限内向一审法院提交以下证据：1.《现场检查笔录》《现场勘验笔录》，证明2020年6月4日，赵全营镇政府依法对顺丰润霖公司位于某村南路某号的涉案建筑进行现场检查和现场勘验，涉案的9处砖混、钢结构建筑物，建筑面积约7300平方米，顺丰润霖公司未能出示乡村建设规划许可证（临时乡村建设规划许可证）。2.《询问笔录》，证明2020年6月4日，顺丰润霖公司的法定代表人曹敬东确认涉案建筑系顺丰润霖公司建设，于2007年5月建设完成，建设面积7000平方米左右，并称涉案建筑因特殊原因未经过审批，未取得规划许可证或者其他审批文件。3.《关于核实北京顺丰润霖科贸有限公司建筑规划审批情况的函》及附件、《关于北京顺丰润霖科贸有限公司规划审批情况的函》，证明位于赵全营镇某村南的由顺丰润霖公司建设的一层房屋9栋，总建筑面积7300平方米，未依法取得建设工程规划许可证。4.《限期拆除决定书》、送达回证，证明赵全营镇政府作出限期拆除决定书内容及送达情况。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：第一，《限期拆除决定书》系本案被诉行政行为，一审法院对此不予评价。第二，顺丰润霖公司提交的证据5、6系相关文件，一审法院对此不予评价。第三，顺丰润霖公司提交的证据2与本案被诉行政行为的合法性审查不具有直接关联性，一审法院不予接纳。第四，顺丰润霖公司提交的证据3、9不能证明其证明目的，对其证明目的，一审法院不予采纳。第五，顺丰润霖公司提交的其他证据及赵全营镇政府提交的其他证据均客观真实、来源合法，与本案具有关联性，能够证明涉案建筑物占用土地的来源及用途、赵全营镇政府进行现场检查、勘验、核实涉案建筑物的规划审批情况以及作出、送达《限期拆除决定书》等情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院均予采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见并对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条及《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第六十二条第一款之规定，赵全营镇政府有权查处辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为。本案中，涉案建筑形成于2007年至2013年期间，根据适时有效的《北京市城市规划条例》第二条第二款、第三十二条第一款之规定，在本市行政区域，新建、扩建或改建建筑物、构筑物等建设活动也需申请规划许可。此后，《北京市城乡规划条例》于2009年10月1日起施行，根据该条例第二条第一款、第二十三条之规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。2019年4月28日起施行的修订后的《北京市城乡规划条例》第二条第一款、第二十九条亦规定了与上述条款一致的内容。根据在案证据及已查明的案件事实，涉案建筑物在建设时及建成后未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可。赵全营镇政府在查处过程中依法对顺丰润霖公司进行了调查询问，告知其享有陈述、申辩权利，并进行了现场检查和勘验。向规划主管部门核实了涉案建筑的规划许可情况，查明涉案建筑未取得规划许可手续。赵全营镇政府依据《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》相关规定作出被诉《限期拆除决定书》，认定事实清楚，适用依据正确，程序并无不当。赵全营镇政府在对顺丰润霖公司相关人员进行调查询问时，已保证了其相应的程序权利。因涉案建筑未经有权机关作出相应的规划审批，且其违法行为系处于持续状态，并不存在尚可采取改正措施消除影响或可以责令限期补办规划手续的情形。因此顺丰润霖公司认为被诉《限期拆除决定书》程序违法以及适用法律错误等相关诉讼主张不能成立，本院不予支持。综上，一审法院判决驳回顺丰润霖公司要求撤销《限期拆除决定书》的诉讼请求并无不当，本院应予维持。顺丰润霖公司的上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京顺丰润霖科贸有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  胡林强审 判 员  王 菲二〇二一年四月二十五日法官助理  曹明洋书 记 员  刘琪蕊