江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏06行终95号 上诉人(原审原告)宋枣和，女，1946年11月19日生，住南通市崇川区。 委托代理人王伟战，江苏启星律师事务所律师，系法律援助律师。 被上诉人（原审被告）南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市崇川区工农南路150号。 法定代表人凌建华，局长。 应诉负责人曹子宇，副调研员。 委托代理人段再光，该局工作人员。 委托代理人杨倩雯，该局工作人员。 被上诉人（原审第三人）南通市人民防空办公室，住所地南通市崇川区濠西路1号。 法定代表人朱桂华，主任。 委托代理人张叶语，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。 委托代理人薛可欣，北京市炜衡（南通）律师事务所实习律师。 上诉人宋枣和因与被上诉人南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）、南通市人民防空办公室（以下简称南通人防办）基本养老保险待遇认定一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初912号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，宋枣和出生于1946年11月，1970年6月进入原内燃材料厂工作，1996年11月达到法定退休年龄。原内燃材料厂于1970年6月组建(原名人防煤渣砖工场，后更名为市人防煤渣化工厂，1990年11月更名为南通市人防内燃材料厂)，属于南通人防办下属集体企业。因历史原因，内燃材料厂用工不规范，宋枣和进入该单位没有经劳动部门批准的招录手续材料。国家和省、市实行企业职工养老保险制度改革后，内燃材料厂没有按规定为宋枣和参加企业职工养老保险。1996年11月，为解决原进厂职工工龄和补交养老保险事宜，南通人防办向原南通市劳动局报送《请示》，要求补办确认杨明生、陶洪泉、宋枣和等九人工龄（其中在需要确认工龄职工花名册所列宋枣和的出生年月写成1946年12月）。1997年4月29日，原南通市劳动局作出《复函》，答复内容为：一、市人防内燃材料厂应按规定办理企业法人劳动管理登记，并为原有职工补办用工手续、签订劳动合同，参加社会保险。二、市人防内燃材料厂现有职工杨明生、陶洪泉、许建国、王应泉、许德祥、严淑华、季汉兵、高永生等八人，须补办用工手续，核定参加工作时间，并按通苏险（96）213号文件第26条的规定补缴养老保险费。补缴的年限和参保以后的缴费年限合并计算，作为计算社会性养老金的依据。退休时，按69号令第二十一条明确的新办法计发养老保险待遇，不进行新老办法对比。三、人防内燃材料厂已退休职工李秀英、钱秀芳、周巧英、杨秀英、褚桂英、胡秀珍、赵全珍、王巧英、唐美英、钱桂英、许盘珍、王友珍、陈和英、宋枣和等十八人，参照通苏险（96）213号文件第26条的规定，由企业一次性补缴养老保险基金后，列入社会养老保险统筹支付，其养老保险待遇仍按经认定的现标准执行。从97年7月1日起参加规定的正常调整。内燃材料厂根据《复函》规定为宋枣和等人一次性补缴保险后，于1997年5月13日为宋枣和补办了退休手续，原南通市劳动局在《南通市企业职工离退休（职）审批表》上签署“同意”意见并加盖印章，审批表载明单位名称南通市人防内燃材料厂（以下简称内燃材料厂），职工姓名宋枣和，出生年月1946年11月，参加工作时间1970年6月，退休时间1996年11月，离退休费274.1元，列入社会养老保险统筹支付，并从当年7月起参与养老金正常调整。 2020年8月10日，宋枣和向南通人社局邮寄《要求贵局履职申请书》，要求南通人社局主动纠正错误，补发宋枣和自1997年9月以来的退休工资差额并提高保险待遇。8月27日，南通人社局作出《关于宋枣和同志诉求的情况说明》，载明：1.宋枣和于1946年11月出生，法定退休时间为1996年11月。南通人防办《请示》时间为1996年11月，原南通市劳动局《复函》时间为1997年4月，在此期间，宋枣和已到达法定退休年龄。1997年5月，原单位根据《复函》内容为宋枣和补办了退休审批手续，退休时间为1996年11月，核定的退休待遇为274.1元/月。根据《复函》内容，宋枣和属于第三条明确的“已退休职工”。而宋枣和反映的杨明生、陶洪泉等8人，在单位补缴养老保险时，未达到法定退休年龄，属于《复函》第二条明确的对象，并无不妥。2.原单位为宋枣和一次性补缴养老保险后，根据《复函》内容，养老待遇按原单位核定的274.1元/月计发，不再重新核定，从1997年7月1日起参加规定的正常调整。3.宋枣和认为退休待遇与杨明生、陶洪泉等人存在差距，经查，杨明生、陶洪泉在原单位补缴社保后，仍继续参保缴费，与宋枣和相比较，他们的退休时间晚、缴费年限(工龄)长，退休待遇高于宋枣和属正常。宋枣和的退休待遇问题，是根据当时已明确的处理意见，对与宋枣和性质相同的18名已退休人员明确“由企业一次性补缴养老保险基金后，列入社会养老保险统筹支付；其养老待遇仍按经认定的现行标准执行，从97年7月1日起参加规定的正常调整。”宋枣和所主张的补发待遇差额的诉求并无依据，南通人社局不存在未正常履职的情形。 另查明，1996年12月25日，原南通市劳动局作出的《关于贯彻实施若干问题的意见》第26条规定，乡镇企业以及过去未纳入劳动管理的城乡其他经济组织的职工参加基本养老保险，从参保之日起缴纳养老保险费，建立个人账户，其在原单位的工作年限，不推算储存额。对部分老职工，如企业和本人有要求，经劳动行政部门批准，可通过补缴养老保险费的办法增加个人账户和续费年限。补缴时间以其在原单位的实际工作时间为上限，补缴基数以当地同期适用的最低工资标准（1995年前统一按1995年适用的标准）为下限，补缴的比例，1995年前统一按1995年的征集比例执行，1996年后分别按当年适用的征集比例执行。补缴的养老保险费，按规定的计账比例记入个人账户，与参保后新增的储存额累加，并按规定计息，补缴增加的缴费年限与参保以后的缴费年限合并，作为起计算社会性养老金的依据。退休时按《规定》第二十一条明确的新办法计发养老保险待遇，不进行新老办法对比。 2020年9月，宋枣和向一审法院提起行政诉讼，请求撤销南通人社局对宋枣和所作的《南通市企业职工离退休（职）审批表》，责令南通人社局重新审批宋枣和的退休待遇。 一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.宋枣和的起诉有无超过法定起诉期限。2.南通人社局核定宋枣和的退休待遇是否符合法律及政策规定。 关于争议焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。上述规定表明，当事人对行政行为不服提起诉讼的，一般起诉期限为六个月，但对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，虽然南通人社局审核的退休审批表的时间是1997年5月，但社会保险经办部门此后一直按此次核定标准支付和调整退休金，亦即被告核定退休金的行为对宋枣和的权利持续产生影响，故不能简单的以首次核定行为作为起诉期限的起算点。再者，宋枣和发现自己的养老保险待遇计算可能存在错误，于2020年8月10日向南通人社局提出履职申请，南通人社局在8月27日作出情况说明，宋枣和不服即提起诉讼，并未超过法定起诉期限。 关于争议焦点2，《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第一项规定，男年满60周岁，女年满50周岁，连续工龄满10年的全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，应该退休。《中华人民共和国社会保险法》第十六条规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不满十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。以上规定明确了女职工年满50周岁退休，实施养老保险制度改革以后，职工退休按照养老保险缴纳情况确定养老保险待遇。 国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号）明确，随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用。《江苏省人民政府贯彻国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定的通知》(苏政发[1992]11号)明确，江苏省所有全民所有制企业、县（市）、区以上城镇集体所有制企业职工和外商投资企业的中方职工均实行养老保险。县（市）、区以下城镇集体所有制企业职工、城镇私营企业职工和个体劳动者，可根据各地实际情况，逐步实行养老保险。《江苏省劳动局关于职工养老社会保险有关问题的处理意见》(苏劳险[1994]8号)规定，除国有企业和县（区）属以上城镇集体所有制企业职工以外，其他种类所有制企业，在未参加养老社会保险以前的工作时间，除国家和省另有规定者外，不得视同缴费年限。原南通市劳动局《关于贯彻实施若干问题的意见》规定，乡镇企业以及过去未纳入劳动管理的城乡其他经济组织的职工参加基本养老保险，从参保之日起缴纳养老保险费，建立个人账户，其在原单位的工作年限，不推算储存额。对部分老职工，如企业和本人有要求，经劳动行政部门批准，可通过补缴养老保险费的办法增加个人账户和续费年限。从前述规定可以看出，符合参保范围的企业及其职工应当参加养老保险，并按照规定缴纳养老保险费，职工达到法定退休年龄时才能纳入退休管理范围，享受社会统筹支付的养老保险待遇。就本案而言，内燃材料厂原为南通人防办下属集体企业，因历史原因，内燃材料厂用工不规范，宋枣和等职工进入该单位没有经劳动部门批准的招录手续材料。在实行企业职工养老保险制度后，内燃材料厂没有按规定为宋枣和等职工参加企业职工养老保险。按照当时的政策和实践做法，未纳入劳动管理，未缴纳社会保险费的集体企业或乡镇企业，退休职工的退休工资由企业自行承担。1996年11月，为解决原进厂职工工龄和补交养老保险事宜，南通人防办向原南通市劳动局报送《请示》，此时，南通人防办错误地将宋枣和的出生年月写成了1946年12月，故将其列入在职需要确认工龄的职工花名册。1997年4月29日，原南通市劳动局作出《复函》时，认定宋枣和的出生年月为1946年11月，此时，宋枣和已经超过法定退休年龄，故将其列入了已退休职工范围，从而根据《复函》的规定，在内燃材料厂为宋枣和等人一次性补缴保险费后，于1997年5月13日为宋枣和补办了退休手续，退休费按经认定的标准274.1元执行。此类为解决特定历史遗留问题而专门作出的处理，人民法院予以尊重。至于宋枣和提出的其与杨明生、陶洪泉等人待遇不同的问题，系适用不同社保政策所致，南通人社局在《情况说明》中的答复合情合理，应予以认可。 综上，宋枣和的诉讼请求不能成立。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宋枣和的诉讼请求。 上诉人宋枣和上诉称，上诉人与杨明生等人原均系南通人防办下属的内燃材料厂的正式职工。被上诉人1997年5月审核上诉人的退休待遇时，上诉人不属于已退休未参加社会保险的人员，应与杨明生等人一样属于在岗的现有职工。被上诉人未将上诉人与杨明生等人同等对待，而将上诉人作临时工性质退休，致使上诉人退休待遇一直低于杨明生等其他职工，被上诉人的行政行为违法。一审法院所作判决错误，请求本院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人南通人社局辩称，上诉人于1996年11月达到法定退休年龄，当时上诉人所在企业未为职工办理养老保险。为解决该遗留问题，原劳动局复函明确该企业可以对现有职工、已退休职工按相应文件规定分别补缴养老保险费的方式进保。1997年5月，被上诉人在上诉人所在企业为上诉人补缴社会保险费后，按照当时的政策结合上诉人退休年龄、工龄、社会保险费等情况审核办理了上诉人退休手续，被上诉人行政行为并无不当。被上诉人对上诉人退休待遇审核时，上诉人已经达到退休年龄，与杨明生等未达退休年龄的职工情形不同。杨明生等职工的工作年限、退休年龄、缴费年限、退休时间与上诉人不同，故养老保险待遇也不同，并不存在临时工或正式工的区分问题。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通人防办辩称，南通人防办作为上诉人所在的内燃材料厂的主管部门，已经按照当时养老保险制度改革的相关规定，为上诉人补缴了养老保险费，并将上诉人的工作年限、年龄等如实报送了劳动保障部门，南通人社局对上诉人退休待遇的审核并无不当，请求本院驳回上诉，维持原判。 经审理查明，一审判决认定的事实有相应证据，本院予以确认。 本院认为，在企业职工养老保险制度改革过程中，劳动人社部门针对部分企业未及时办理参保手续的情形，允许企业为职工补办参保手续，有利于充分保护职工的合法权益，人民法院应予尊重。本案中，宋枣和原所在单位内燃材料厂未按规定及时为职工办理企业职工养老保险，直接影响了已退休职工和现有在岗职工的养老保险待遇。为解决该实际问题，内燃材料厂的主管部门南通人防办向南通人社局（原南通劳动局）请示，南通人社局复函同意允许内燃材料厂为职工补办参保手续，对已达退休人员由企业一次性补缴养老保险基金后，列入社会养老保险统筹支付，对未达退休年龄的现有职工，补办用工手续，补缴原工作期间的养老保险费并继续参保，从而使得该厂已退休职工和现有职工均能纳入养老保险社会化统筹的范围，有利于保护宋枣和等原内燃材料厂职工退休后的养老待遇，本院应予支持。上诉人宋枣和于1996年11月达到法定退休年龄，属于上述复函中可以由原单位一次性补缴养老保险基金后直接享受养老保险金统筹发放的人员。在南通人防办内燃材料厂依照宋枣和的实际出生日期、进厂时间、工龄、工资等情况，为宋枣和补缴了一次性养老保险费后，被上诉人依照当时的养老保险待遇核定政策，针对宋枣和情况，审核确定宋枣和的养老保险待遇，被上诉人的行为符合法律规定。 职工的退休时间应按照法定退休年龄确定。劳动人社部门在职工已经达到法定退休年龄后，因补办参保手续而进行相应的退休待遇审核的时点，不是认定职工退休的时间点。本案被上诉人针对上诉人在退休时未依法参保的情况，复函允许用人单位为其补办参保手续，并在此后按参保情况办理退休待遇审核，是被上诉人依法履行补办审核职责，该复函作出时点及审核退休待遇的时点不是上诉人的退休时点。上诉人在1996年11月即已达到法定退休年龄。上诉人主张其在被上诉人1997年5月审核退休待遇时不属于已退休未参加社会保险的人员，明显缺乏事实依据。杨明生等当时尚未到法定退休年龄的人员，属于当时在岗的现有职工，上诉人与杨明生等人的情形不同。此外，在职工参保后，养老保险待遇的标准与职工的缴费情况、工作年限等直接相关，并不存在临时工或正式工的区别对待的情形。杨明生每月的退休待遇比上诉人多，系杨明生的工作年限、缴费年限、缴费总额、退休时间等情况与上诉人不同所致。上诉人所提出的其养老保险待遇低于其他职工系被上诉人未将其与其他职工同等对待，而是将其作为临时工对待所致的诉讼主张，明显缺乏事实和法律依据，本院不予采信。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人宋枣和的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人宋枣和负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  郁 娟 审判员  鲍 蕊 二〇二一年四月二十日 书记员  钱 殷 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。