宁波市镇海区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0211行初51号 原告谢丽君，女，1974年6月12日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 被告慈溪市周巷镇人民政府，住所地浙江省慈溪市周巷镇环城北路**。 法定代表人叶曙明，镇长。 出庭应诉负责人周立平，副镇长。 委托代理人张金煜（特别授权代理），浙江煜华律师事务所律师。 委托代理人张沁（特别授权代理），浙江煜华律师事务所律师。 被告慈溪市人民政府，住，住所地浙江省慈溪市三北大街**/div> 法定代表人盛悠，市长。 委托代理人许陈琪。 委托代理人徐浙梃。 原告谢丽君诉被告慈溪市周巷镇人民政府、被告慈溪市人民政府土地行政许可及行政复议一案，原告谢丽君于2020年10月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月13日立案后，分别向被告慈溪市周巷镇人民政府、被告慈溪市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月8日公开开庭审理了本案。原告谢丽君，被告慈溪市周巷镇人民政府出庭应诉负责人周立平、委托代理人张金煜，被告慈溪市人民政府委托代理人许陈琪、徐浙梃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告慈溪市周巷镇人民政府于2020年4月27日作出（2020）2号农村村民住宅用地不予批准决定书，认为原告丈夫为非农业户口，且已享受过房改政策，不应将原告丈夫计入宅基地建房人口，原告要求扩建住房增加住宅用地面积的理由不成立，申请不符合规定条件。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款和慈政办法[2008]43号文件第二章第五条第一款第（三）项的规定，决定不予批准原告谢丽君提出的农村村民住宅用地申请。原告谢丽君不服，向慈溪市人民政府提出行政复议申请，慈溪市人民政府作出甬慈政复决字[2020]46号行政复议决定书，认为原告谢丽君提出的申请不符合《慈溪市农民建房用地管理办法》第二章第五条第一款中的规定，被告慈溪市周巷镇人民政府根据相关规定认定原告丈夫戴军已享受过福利分房，不得计入宅基地申请人数，并决定不予批准申请人扩建住宅用地申请事实清楚，证据充分，适用依据正确，处理适当，被告慈溪市周巷镇人民政府作出的不予批准决定书程序合法，依据充分，决定维持被告慈溪市周巷镇人民政府作出的（2020）2号农村村民住宅用地不予批准决定书。 原告谢丽君诉称，2016年8月，原告提交了《慈溪市农居自建房用地申请审批表》，经层层上报，于2016年10月31日通过了建房审批申请。因云城村的问题，迟迟不能动工建房。2018年4月，原告的家庭状况发生了重大变化，若按原审批建房50平方米，将不再能够满足原告家庭的需求。故，同年6月，云城村在建房区域进行简单铺路，与原告同时审批通过的几户村民建房之时，原告自己到被告慈溪市周巷镇人民政府的城镇规划建设办公室，重新提交了申请建房95平方米的《慈溪市农居自建房用地审批表》，拟变更合法建房面积从50平方米变成95平方米。同年9月，在原告的多次催问下，被告慈溪市周巷镇人民政府的工作人员向原告当面退还建房审批材料。因未同时给予《不予受理决定书》，原告拒收了该申请材料，也不同意村及村干部接收原告提交的材料。2018年11月24日，原告就审批建房事宜，向慈溪市人民政府提起行政复议，后于2019年3月11日收到行政复议决定书后的法定期限内，向人民法院提起行政诉讼。2019年11月7日，在行政诉讼过程中，被告周巷镇人民政府向原告出具了《农居自建房用地申请受理通知书》，却又于次日，向原告出具了《农居自建房审批材料退（补）件告知书》。上述通知书和告知书等均未送达给原告本人，原告的建房申请材料又被放置在了云城村。在法定期限内，就被告周巷镇人民政府的上述行为，原告再次向慈溪市人民政府提起行政复议，慈溪市人民政府于2020年3月23日作出行政复议决定书，确认周巷镇人民政府行政行为违法，责令在30个工作日内履行审核批准的工作职责。2020年4月9日，被告周巷镇人民政府出具了[2020]1号农村村民住宅用地不予批准决定书，2020年4月20日，又作出了周政撤（2020）1号行政决定书，撤销[2020]1号农村村民住宅用地不予批准决定书。随后，原告向被告慈溪市人民政府提出行政复议申请。2020年9月10日，原告收到被告慈溪市人民政府作出的甬慈政复决字[2020]46号行政复议决定书。 原告认为，1.被告慈溪市周巷镇人民政府的行政违法事实存在。被告慈溪市周巷镇人民政府收到原告建房申请事项时间为2018年6月，并非2019年11月7日。原告根据《土地管理法》第62条第4款、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第36条规定提出申请，被告慈溪市周巷镇人民政府应当依据《浙江省行政程序办法》第48条规定，在收到原告申请后，若认为材料不齐全的，应当场或者3日内一次性书面告知补正或者更正。《行政许可法》第三十二条第一款第四项规定，“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知原告需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理”。结合到本案中，不论受理通知书何时出具，受理时间须为被告慈溪市周巷镇人民政府于2018年6月收到原告的建房申请材料之日。（2020）2号不予批准决定书第一页中清楚载明“本机关于2019年11月7日正式受理”。可见，被告周巷镇人民政府受理原告的建房申请程序违法。 2.此外，被告周巷镇人民政府在实施具体行政行为时，行为过于反复，与信赖利益保护原则相违背，行政决定一经作出，非因法定事由、非经法定程序，不得撤销。本案中，被告周巷镇人民政府先是作出（2020）1号不予批准决定书，又作出周政撤（2020）1号行政决定书，又撤销（2020）1号不予批准决定书，之后再作出（2020）2号农村村民住宅用地不予批准决定书。可见，被告作出的行政行为作出频繁、反复，人为故意有意弱化拘束力，与行政法领域的信赖利益保护原则相悖离。 3.被告周巷镇人民政府送达不予批准决定书时，不同时退给原告原建房批文违法。原告为变更合法建房面积为95平方米，重新提交《慈溪市农居自建房用地申请审批表》的行为，系变更申请。原告作为行政许可变更申请人，系本人去被告工作人员办公室提交的建房申请材料，更明确向被告表示不同意云城村及村干部接收原告提交的建房申请材料。然后，被告在向原告送达（2020）2号农村村民住宅用地不予批准决定书时，未向原告同时退还依然合法有效的50平方米建房批文原件，显属违法。综上被告周巷镇人民政府在办理原告提交的建房申请过程中，违法事实确实存在。 4.被告周巷镇人民政府应及时为原告办理行政许可变更手续，被告慈溪市人民政府作出的行政复议决定依据适用错误。原告及配偶不存在宅基地申请不予批准情形。原告系独立一户，在××村××房，故云城村为原告安排一块宅基地，原告配偶系浙江省司法机关工作人员，其名下目前无房。故原告及配偶不存在法律规定的宅基地申请不予批准情形。原告于2018年6月向被告周巷镇人民政府提起建房面积变更申请，在《宁波市农村宅基地管理办法》与慈政办［2008］4号文件同时存在并生效前提下，依据立法法中的法律适用原理，应当适用宁波市人民政府出台的地方政府规章《宁波市农村宅基地管理办法》，而非慈溪市人民政府出台的规范性文件。根据《宁波市农村宅基地管理办法》第十一条第二款规定，原告配偶戴军完全可随原告共同申请宅基地。原告配偶戴军应属于《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十八条所列其他人员，其名下无法，根据该条规定，原告配偶有权利申请宅基地建房。被告作出的行为适用法律错误。此外，慈政办［2008］43号规范性文件第二章第五条第一款第三项条文，内容违法，申请对其进行合法性审查。根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十八条规定，“回乡落户的职工、军人和其他人员申请建造住宅用地的，应当持有原所在单位或者原户口所在地乡（镇）人民政府出具的无住房证明材料，其他基地面积按照当地标准执行。”从上述浙江省地方性法规看，若要申请建房，只要符合无房条件即可。《宁波市农村宅基地管理办法》第十一条第二款规定，“国家干部、职工的配偶是农村户口且干部、职工本人长期与其一起居住的，经其所在单位批准，可随其配偶申请宅基地。”从上述宁波市政府规章可以明确，国家干部随配偶申请宅基地的条件是经其所在单位批准即可。而慈政办［2008］43号第二章第五条第一款规定的内容，完全无视了上位法规定，横加了享受过福利分房等不得计入宅基地申请这一限定条件，被告慈溪市人民政府作出的复议决定中却认为不违反上位法规定，显然错误。综上所述，请求人民法院依法判决撤销被告慈溪市周巷镇人民政府作出的（2020）2号农村村民住宅用地不予批准决定书；判决撤销被告慈溪市人民政府作出的甬慈政复决字［2020］46号行政复议决定书；判决被告慈溪市周巷镇人民政府审批通过原告提出的变更建房申请；并申请对《慈溪市农民建房用地管理办法》第二章第五条第一款第三项规定一并进行合法性审查。 原告谢丽君在举证期限内向本院提供了以下证据：1.事情经过，用以说明原告谢丽君提出建房申请及相关送达情况；2.甬慈政复决字[2020]46号行政复议决定书，用以说明被告慈溪市人民政府作出复议决定维持的事实；3.被告慈溪市周巷镇人民政府作出的（2020）1号农村村民住宅用地不予批准决定书，用以说明被告慈溪市周巷镇人民政府作出不予批准决定的事实；4.户口簿及身份证各1份，用以说明原告配偶戴军符合宅基地申请条件的事实；5.原告与张志苗的对话录音及对应文字材料，用以说明原告谢丽君提出建房申请及相关送达情况。 被告慈溪市周巷镇人民政府辩称，1.被告作出的农村村民住宅用地不予批准决定书，不存在程序违法。受理建房审批申请的程序违法问题，已被慈政复决字[2020]3号行政复议决定书确认违法，并责令被告改正复议决定。原告现在本次诉讼中提出受理程序违法，属于重复起诉。且被告在第一次作出不予批准决定书时确实存在程序瑕疵，但已及时纠正，也没有侵犯原告的合法权益。且被告撤销（2020）1号农村村民住宅用地不予批准决定书，是经过法定程序依法撤销，并未侵犯原告的任何权益。2.原告提出的要求获批95平方米建房用地的申请不符合规定，被告作出的不予批准决定合情合理合法。原告使用农村住宅用地50平方米建造住宅的申请，已得到慈溪市人民政府批准。2018年6月，原告以家庭成员从1人增加到2人，提出扩建45平方米的申请。原告提出该申请时，已有准予用地建房文件在手，并非不能建房。原告扩建的理由为其与戴军结婚，家庭人口由1人变为2人。经被告审核，原告与戴军结婚系事实，但戴军系户籍在杭州的非农业户口，其所在单位的证明和杭州市住房保障和房产管理局出具的杭州市区住房保障（房改）审批审（备案）情况查询记录，证明戴军已享有过福利分房待遇，根据《慈溪市农民建房用地管理办法》规定，戴军不应计入宅基地建房家庭成员人数。因此，原告要求增加住宅用地面积的理由不成立。至于戴军享受福利分房后职务升迁以及在与前期离婚时将福利分房分配给前妻，因原告未提供依据，无法确定，且即使该情况属实，亦不改变戴军已享受过福利分房的事实。3.《慈溪市农民建房用地管理办法》对家在农村、配偶为农村户口且确需与配偶一起在农村居住的国家干部、职工，在符合一定条件下给予有待，作出可计入宅基地申请人数的规定，同时将“已享受过福利分房、集资建房、经济适用房待遇的”排除在外，并未限制缩小国家工作人员的宅基地使用权。该规定公平、合法，没有违反法律法规。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告慈溪市周巷镇人民政府在举证期限内向本院提供了以下证据：1.慈溪市农居自建房用地申请审批表两份、身份证两份、结婚证一份、户口簿两份、杭州市职工房改工龄职级专用证明单一份、杭州市住房保障（房改）审批（备案）情况查询记录一份，以上证据用以说明原告申请建房用地所提供的材料及原告的基本情况；2.农居自建房用地申请受理通知书、农居自建房审批材料退（补）件告知书、告知书各1份，用以说明被告依法作出不予批准的事实；3.周巷镇人民政府陈述申辩告知书两份、周巷镇人民政府农村村民住宅用地不予批准决定书两份、周巷镇人民政府行政决定书一份、原告陈述申辩数一份，送达回证两份，用以说明被告作出不予批准决定程序合法的事实。 被告慈溪市人民政府辩称，1.涉案复议决定事实清楚，证据充分。原告为慈溪市周巷镇云城村村民。2016年8月，原告申请在云城村新建房屋占地面积50平方米。同年10月31日，被告批准原告建房申请。2018年5月，原告以家庭成员增加其丈夫1人为由，申请扩建一间二层房屋计占地面积45平方米。此后，原告就该扩建住宅用地申请受理审批行为与周巷镇人民政府发生行政争议，继而引发复议、诉讼。2020年3月23日，被告作出行政复议决定书，确认周巷镇人民政府对原告提出的扩建住宅用地申请未履行审核并上报审批法定职责行为违法，并责令其依法履行审核批准职责。3月31日，被告慈溪市周巷镇人民政府作出陈述申辩告知书并于4月4日送达给原告，告知原告拟不批准申请的事实和理由、依据以及陈述申辩的权利。4月9日，慈溪市周巷镇人民政府作出不予批准决定书并于4月12日送达给原告。4月20日，慈溪市周巷镇人民政府以未保障原告陈述申辩期限为由作出行政决定，撤销上述不予批准决定。4月21日，周巷镇人民政府再次作出陈述申辩告知书，告知原告拟不批准的事实及陈述申辩权利。4月27日，周巷镇政府作出新的不予批准决定书。2020年9月9日，被告作出行政复议决定书，决定维持被告周巷镇人民政府于2020年4月27日作出的（2020）2号农村村民住宅用地不予批准决定书。2.涉案复议决定适用法律依据正确、处理适当。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定，被告慈溪市周巷镇人民政府具有对辖区内农村宅基地用地申请进行审核批准的法定职责。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十八条规定了回乡落户的职工、军人和其他人员应持有原所在单位或者原户口所在地乡（镇）人民政府出具的无房户证明，《慈溪市农村建房用地管理办法》相关规定并不违反上述需持有无房户证明的条件，可作为认定涉案行政行为合法的依据。本案中，结合《职工房改工龄职级专用证明单》等证据，被告周巷镇人民政府作出的不予批准决定事实清楚、证据充分，适用依据正确、处理适当。被告作出的复议决定适用法律依据正确、处理适当。3.涉案复议决定作出程序合法。被告于6月29日受理原告提出的行政复议申请，同年8月17日被告作出延期通知书，2020年9月9日，被告作出甬慈政复决字[2020]46号行政复议决定书并进行了送达。综上所述，被告办理涉案行政复议案件的受理、送达、期限等程序符合规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告慈溪市人民政府在举证期限内向本院提供了以下证据：1.行政复议申请书，用以说明原告申请行政复议的事实理由、复议请求、申请时间等，同时证明其复议申请复核受理条件；2.行政复议答复书、《慈溪市农居自建房用地申请表审批表》（2016年和2018年各1份）、《农居自建房用地申请受理通知书》、《农居自建房审批材料退（补）件告知书》、告知书、慈政复决字[2020]3号行政复议决定书、陈述申辩告知书、[2020]1号农村村民住宅用地不予批准决定书、周政撤（2020）1号行政决定书、陈述申辩告知书、（2020）2号农村村民住宅用地不予批准决定书、说明材料1份、《杭州市区住房保障（房改）审批（备案）情况查询记录》及《职工房改工龄职级专用证明单》，用以说明被告周巷镇人民政府作出的不予批准决定程序合法，事实清楚，证据充分；3.甬慈政复立字[2020]46号行政复议案件受理通知书、行政复议答复通知书、决定延期通知书及相应的送达凭证，用以说明被告受理、答复、延期决定程序合法；4.甬慈政复决字[2020]46号行政复议决定书及送达凭证，用以说明被告依法作出行政复议决定并送达当事人的事实。 经庭审质证，被告慈溪市庵东镇人民政府及被告慈溪市人民政府对原告谢丽君提供的证据1、证据5的真实性及与本案的关联性提出异议，认为原告谢丽君提供的相关证据系证明第一次行政复议之前的事情，与本案审理不具有关联性；本院认为，证据1、证据5系用以说明原告2018年提出建房用地申请的相关事实，该事实相关的被告慈溪市周巷镇人民政府不履行法定职责行为已在他案中被确认违法，上述证据与本案审理不具有关联性，本院不予确认；原告谢丽君对被告慈溪市周巷镇人民政府及被告慈溪市人民政府提供的证据真实性未提出异议，但认为上述证据无法证明被告行为合法的事实，被告慈溪市周巷镇人民政府作出的不予批准决定依据不足，本院对上述证据的真实性予以确认。本院对各方当事人无异议的其他证据予以确认。 经审理查明，原告谢丽君系慈溪市周巷镇云城村村民。2016年8月，原告谢丽君申请在××村××层房屋，共计占地面积50平方米。2016年10月31日，被告慈溪市周巷镇人民政府批准原告谢丽君该建房申请。2018年5月，原告谢丽君以家庭成员增加其丈夫1人为由，申请扩建一间二层房屋计占地面积45平方米。2019年11月7日，被告慈溪市周巷镇人民政府作出《农居自建用地申请受理通知书》，受理原告谢丽君扩建住宅用地申请，该受理通知书同时确认原告的农居自建房申请业务将在30个工作日内办结。2019年11月8日，被告慈溪市周巷镇人民政府作出《农居自建房审批材料退（补）件告知书》。2019年11月26日，被告慈溪市周巷镇人民政府作出《告知书》，告知原告谢丽君，其配偶戴军无法计入申请宅基地建房的家庭成员人数。2020年1月10日，原告谢丽君以被告慈溪市周巷镇人民政府拒绝履行建房审批法定职责为由向被告慈溪市人民政府提出行政复议。被告慈溪市人民政府于2020年3月23日作出慈政复决字［2020］3号行政复议决定书，确认被告慈溪市周巷镇人民政府对原告谢丽君提出的农村村民建造住宅用地申请未履行审核并上报市人民政府审批法定职责的行为违法；并责令被告慈溪市周巷镇人民政府自收到行政复议决定书之日起30个工作日内履行审核批准的法定职责。被告慈溪市周巷镇人民政府于2020年3月31日作出［2020］1号陈述申辩告知书，告知原告谢丽君陈述、申辩权。被告慈溪市周巷镇人民政府于2020年4月9日作出［2020］1号不予批准决定书，决定不予批准原告谢丽君提出的住宅用地申请。原告谢丽君于2020年4月10日向被告慈溪市周巷镇人民政府提出陈述申辩，被告慈溪市周巷镇人民政府于2020年4月20日作出周政撤（2020）1号行政决定书，决定撤销［2020］1号不予批准决定，并于2020年4月21日作出陈述申辩告知书，并于2020年4月27日作出（2020）2号农村村民住宅用地不予批准决定书。原告谢丽君不服，于2020年6月28日向被告慈溪市人民政府提出行政复议申请，被告慈溪市人民政府于2020年9月9日作出甬慈政复决字［2020］46号行政复议决定，决定维持被告慈溪市周巷镇人民政府于2020年4月27日作出的（2020）2号农村村民住宅用地不予批准决定书。另查明，原告谢丽君配偶戴军曾享受房改购房待遇。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准，被告慈溪市周巷镇人民政府具有对辖区内农村宅基地用地申请进行审核批准的法定职责。根据原告谢丽君申请时有效的《宁波市农村宅基地管理办法》第十一条规定，县（市）、区人民政府可以规定申请建房的其他情形，根据上述规定，县级人民政府可在不与法律法规相抵触情况下，根据本地区情况，规定其他可以建房情形。被告慈溪市人民政府根据当地情况制定的《慈溪市农民建房用地管理办法》在不与法律法规明显相抵触情况下，可作为本案审理的依据。根据慈溪市人民政府制定的《慈溪市农民建房用地管理办法》第五条规定，已享受过福利分房等待遇的，不得计入宅基地申请人数，原告谢丽君配偶戴军曾享受房改购房待遇，被告慈溪市周巷镇人民政府据此不予批准原告谢丽君提出的农村村民住宅用地申请并无不当。 原告谢丽君虽提出异议，认为被告慈溪市周巷镇人民政府作出的不予批准决定程序违法，未及时告知原告补正相关材料，存在拖延履性职责等情形；本院认为，被告慈溪市人民政府已于2020年3月23日作出慈政复决字[2020]3号行政复议决定书，确认被告慈溪市周巷镇人民政府未履行审核并上报市人民政府审批法定职责的行为违法，被告慈溪市周巷镇人民政府相关程序违法行为已在其他复议决定中被确认违法，本案审理的是经复议确认违法后，被告慈溪市周巷镇人民政府作出的新的不予批准决定，原告谢丽君就此提出的异议，不属于本案审理范围，本院不予采纳。 《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十八条第一款规定，回乡落户的职工、军人和其他人员申请建造住宅用地，应当持有原所在单位或者原户口所在地乡（镇）人民政府出具的无住房证明；《宁波市农村宅基地管理办法》第十一条第二款规定了国家干部的配偶是农村户口且长期一起居住的，经单位批准，可随其配偶申请宅基地；上述规定均未明确国家干部随配偶申请宅基地的，国家干部可一并计入宅基地申请人数，原告谢丽君以上述规定已明确为由要求其配偶戴军一并计入宅基地申请人数并无法律法规依据，原告谢丽君就此提出的异议，本院不予采纳。 被告慈溪市人民政府在复议程序中依法履行了受理、决定、送达等职责，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告谢丽君的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由原告谢丽君负担（已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作自动放弃上诉处理。 审 判 长  于广学 人民陪审员  沈云屏 人民陪审员  胡兰珍 二〇二一年四月一日 代书 记员  汪晓晓 附：本案适用的法律、法规： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 二、《中华人民共和国土地管理法》 第六十二条第四款农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 三、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》 第三十八条第一款回乡落户的职工、军人和其他人员申请建造住宅用地的，应当持有原所在单位或者原户口所在地乡（镇）人民政府出具的无住房证明材料，其宅基地面积按照当地标准执行。 四、《宁波市农村宅基地管理办法》 第十一条有下列情形之一的农村村民，可以申请宅基地： （一）因国家建设、垦区移民、灾毁等需要搬迁的； （二）实施村镇规划或旧村镇改造，必须调整搬迁的； （三）常住人口中已领取结婚证书且原有的宅基地面积低于分户后可达到规定面积90%的； （四）经县（市）、区人民政府批准引进的专业技术人员确需在农村安家落户的； （五）县（市）、区人民政府规定可以建房的其他情形。 国家干部、职工的配偶是农村户口且干部、职工本人长期与其一起居住的，经其所在单位批准，可随其配偶申请宅基地。 14