浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）浙07行终36号 上诉人（原审原告）高腾岗，男，1974年6月19日出生，汉族，户籍地浙江省金华市婺城区，现住浙江省金华市金东区东方兰庭Ｄ10栋4单元101室。 被上诉人（原审被告）金华市住房公积金管理中心，住所地浙江省金华市婺江东路66号。 法定代表人邱凌云，中心主任。 出庭行政负责人王**，副主任。 委托代理人钟以来。 委托代理人金剑婷，浙江金元律师事务所律师。 上诉人高腾岗因公积金管理行政行为一案，不服金华市婺城区人民法院（2020）浙0702行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，并于2021年3月8日传唤各方当事人进行询问。上诉人高腾岗，被上诉人金华市住房公积金管理中心的行政负责人王**及委托代理人钟以来、金剑婷到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，2020年7月6日，原告通过金华市住房公积金管理中心网上平台申请提取住房公积金账户余额，提取原因：购房自住住房提取，提取原因小类：购房新建住房-省外，申请提取金额210800，购房地址：广东省汕头市南澳县××镇××花园××幢××号。并提交身份证、离婚证、购房合同、契税发票、银行卡等材料。次日，被告在平台对原告本次申请作出处理：不通过。备注：购房人户口不在购房所在地，不能提取。原告婚姻状况：离异，户口在浙江省金华市，公积金缴存单位为金华市公安局交通警察支队，月缴存额5094元，截止至2020年8月14日，其公积金账户余额216045.25元。另查明，2012年8月21日，金华市住房公积金管理中心发布《关于停止办理购建省外住房提取公积金业务的通知》金管委〔2012〕9号，决定从二○一二年九月一日起，停止办理购建省外住房提取公积金及偿还购建省外住房贷款本息提取公积金业务（缴存人配偶或子女在缴存地购建住房除外），该通知公布于其网站政策法规栏中。 原审法院认为，根据《住房公积金管理条例》规定，直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市设立住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作，其职责范围包括审批住房公积金的提取、使用。被告金华市住房公积金管理中心，对本辖区内缴存义务人提出的提取账户余额申请，依法负有审核的职责，并应根据《浙江省住房公积金条例》规定，在审核期限内作出处理并答复申请人。本案中，被告拒绝原告提取公积金申请，是否合法。根据《住房公积金管理条例》以及《浙江省住房公积金条例》，职工因购买、建造、翻建、大修自住住房的，可以提取职工住房公积金账户内的存储余额。原告以购买自住住房为由，申请提取公积金，并提供购房合同等申请资料，被告应对其申请进行审核，符合提取条件的，及时发放。对于原告购买的商品房是否属于自住住房，相关的公积金管理条例以及《金华市住房公积金提取管理办法》均未对“自住住房”进行明确，但住房公积金制度是我国住房体制市场化改革后，国家为保障职工基本住房需求而设立的住房储金制度，具有个人所有、强制缴存，限定使用的特点。“保障职工基本住房需求”是公积金制度设立的原则和目的，也符合我国目前住房保障的基本国情。自住住房应以满足缴存人日常生活需要为前提，公积金的提取和使用也应当符合这一基本前提。各地实践中在此原则基础上，对公积金的管理、使用，制定具体细则或操作要求。金华市2012年出台的限制购买外省房屋的公积金提取政策也符合上述原则。本案中，原告购买的商品房位于广东省汕头市南澳县××镇鹿仔坑，而其户籍所在地、工作地、公积金缴存地均在浙江金华，原告称其可偶尔去广州居住，属于购买自住住房，明显不符合对自住住房的一般认知，也不符合公积金制度设立的基本原则。同时，原告也不符合金华市对于购建省外住房提取公积金的其他条件。被告据此认定原告不符合购买自住住房的要求，在法定期限内作出拒绝提取申请的处理，并无不当。但被告在拒绝原告申请时在备注栏中说明的理由，表述不严谨规范，在此予以指正。综上，原告的诉讼请求，无事实及法律依据，难以支持。被告的抗辩合法有据，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告高腾岗的诉讼请求。本案受理费人民币50元（原告已预交），由原告高腾岗负担。 高腾岗上诉称：1、一审判决中，法院认为“对于原告购买的商品房是否属于自住住房，相关的公积金管理条例以及《金华市住房公积金提取管理办法》均未对‘自住住房’进行明确”观点错误，与事实不符。由中国物价出版社出版，建设部住房制度改革办公室、国务院法制办农林资源环保司、建设部政策法规司联合编订，由刘志峰（建设部副部长）、曹康泰（国务院法制办主任）主编的《住房公积金管理条例释义》中对“自住住房”有明确的定义，《住房公积金管理条例释义》指出“自住住房”是指提取住房公积金的职工居住其内且对该房屋拥有所有权的住房，也就是说所购、建、大修住房的产权归职工所有。因此建设部对“自住住房”有专门的、明确的解释，明确指出界定“自住住房”的主要依据是对房屋的产权。2、一审判决中，法院认为“原告称其可偶尔去广州居住，属于购买自住住房，明显不符合对自住住房的一般认知”推断错误。既然法院认为“自住住房”定义不明确，则说明对“自住住房”的认知有多样性和不确定性。既然是不确定的认知，不能说上诉人的观点是不符合一般认知。因此一审法院的推断存在严重的逻辑错误。3、一审判决中，法院判决依据的法规错误。一审法院认为“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市设立住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作，其职责范围包括审批住房公积金的提取、使用”是依据《住房公积金管理条例》第九条之规定。第九条中的“管理”是一个广义的包含“缴存、提取、使用、管理和监督”所有内容的概念，作为一个泛指的、一般的管理概念，而条例第二十四条是有关公积金提取的特别条款，根据特别法优于一般法，特别条款优于一般条款的法律原则，因此当涉及住房公积金提取时应当执行的是条例第二十四条，而不是依据条例第九条，以及由条例第九条衍生而来的金管委[2012]9号文件。4、一审判决中，法院对“被告拒绝原告提取公积金申请，是否合法”的合法性审查适用法律错误。对合法性审查除审查《住房公积金管理条例》相关条款外，还应当审查立法法的相关规定。根据《中华人民共和国立法法》的第五章的相关规定：从法律效力上规定了宪法、法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章、地方部门规章的层级。金管委[2012]9号文件作为准地方部门规章，效力低于作为行政法规的《住房公积金管理条例》，立法法规定当下位法的规定与上位法的规定不一致时应当执行上位法的规定，并对下位法进行修改或撤销。同时立法法中第八十二条规定部门规章规定的事项应当是属于执行法律、法规或者国务院的行政法规、决定、命令的事项，也就是说作为行政法规的《住房公积金管理条例》第二十四条规定了可以提取的条款，金华市住房公积金管理委员会的文件只能是规定怎样提取的内容，而不能否定上位法有关公积金提取的规定。立法法第八十二条也明确规定，没有法律、行政法规、地方性法规定，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。金管委[2012]9号文件对法规规定的权利予以限制和剥夺，明显违反了立法法第八十二条之规定。综合以上三条内容看到，被上诉人在本案的行政行为中，适用法规不当，依据的地方部门规章与行政法规内容严重冲突、所依据的地方部门规章的制定违反法律的规定。5、一审法院在案件审理中主要证据不足。本案中对“自住住房”的认定是核心焦点问题，对于提取公积金条件的审查，如果一审法院认为需要审查是否入住作为判定“自住住房”的依据，则应当根据行政诉讼法的规定要求被上诉人举证上诉人没有入住的事实，而不能凭推断得出结论。因此在被上诉人没有提供关键证据的情况下，一审法院做出的判定明显不当。综上，一审判决事实不清、证据不足、逻辑混乱、适用法律错误。请求：撤销一审判决，对上诉人的原诉讼请求重新作出判决。 金华市住房公积金管理中心答辩称：一、一审法院所作判决，认定事实清楚，适用法律、法规正确，应当予以维持。首先，本案中上诉人以购买“自住住房”为由，申请提取公积金账户储存余额并提交了相关材料，我中心依法审查后，认为上诉人所购买房地产不符合购买自住住房要求，并在《住房公积金管理条例》规定期限内作出不予准许的决定，送达给上诉人，并告知相关理由，一审法院对以上事实认定清楚。其次，对于上诉人购买的房屋是否为“自住住房”的判断问题，虽然相关公积金管理条例中均未对“自住住房”的定义进行明确，但根据上诉人在广东省购房的情况，其购买的房屋明显不符合自住使用的条件，违反了住房公积金制度作为住房保障制度的基本原则，同时金管委[2012]9号《关于停止办理购建省外住房提取公积金业务的通知》也对购建省外住房提取公积金做出了限制，因此我中心依据《住房公积金管理条例》及金管委[2012]9号通知的规定，对上诉人作出不予准许提取的决定依据充分，符合相关法规、文件的规定，一审判决适用法律、法规正确。二、上诉人的上诉理由不能成立。上诉人主张《住房公积金管理条例释义》中对“自住住房”进行了定义，但该释义中明确定义“自住住房”应符合两个条件，即提取住房公积金的职工居住其内且对该房屋拥有所有权，根据上诉人的情况，明显不能满足居住其内的条件，故该释义不能支撑上诉人的主张。另外，上诉人关于一审法院认为“自住住房”定义不明确，等同于“自住住房”的认知有多样性和不确定性的主张不能成立，多样性或许存在，但是上诉人不能否认对于“自住住房”的定义确实是有一个普适的认识和判断的，也就是一审判决所称的一般认知，上诉人在并非自身户籍地、工作地、公积金缴存地购房房屋，是不符合关于“自住住房”的一般认知的，同时上诉人所称的偶尔去居住，也是不符合公积金作为住房保障性制度的设立原则的。综上，我中心作出的涉案行政行为并无不当，一审法院认定事实清楚、适用法律、法规正确，请求维持一审判决。 上诉人在二审期间提交了以下证据：广东省汕头市南澳县××镇××花园××幢××号房屋照片2张；电费缴费的微信截图1张；广东省汕头市南澳县××镇鹿仔坑云海花2幢2503号在百度地图中的经纬度截图一张，显示上述房屋的地点。上述证据证明该处房屋是上诉人用于自住的。被上诉人质证认为：对证据的真实性均无异议，但不能达到其证明目的，不能证明是自住住房。被上诉人在二审期间未提交新的证据材料。经审查，本院对上诉人提交证据的真实性予以确认。 经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，被上诉人金华市住房公积金管理中心作为依照国务院《住房公积金管理条例》第十条规定设立的独立事业单位，负责依法管理公积金相关事项，有权审批本市住房公积金的提取、使用，具有行政诉讼被告主体资格。本案中，关于上诉人为购买省外房屋申请提取公积金，是否符合法律法规及规范性文件规定的问题。根据《住房公积金管理条例》第二十四条第（一）项规定，职工购买、建造、翻建、大修自住住房的，可以提取职工住房公积金账户内的存储余额。同时，根据《住房公积金管理条例》第四条规定，住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。且该条例第九条规定，住房公积金管理委员会在住房公积金管理方面履行依据有关法律、法规和政策，制定和调整住房公积金的具体管理措施，并监督实施的职责。由此，对住房公积金的管理规定系由住房公积金管理委员会决策，其可以根据有关法律、法规和政策，制定和调整住房公积金的具体管理措施。金华市住房公积金管理委员会根据《住房公积金管理条例》的授权，作出的限制购建外省住房公积金提取政策的规定，不与法律法规及规章相抵触，也符合住房公积金制度保障城镇居民的基本住房权利的设立原则。被上诉人根据金华市住房公积金管理委员会作出的规范性管理规定，认为上诉人不符合金华市对于购建省外住房提取公积金的条件，对上诉人提取公积金的申请不予批准，并无不当。据此，一审认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高腾岗负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 张淑英 二〇二一年四月二十日 代书记员 刘灵玲 8- 7-