江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏行终144号 上诉人（原审原告）吴洲，男，汉族，住盐城市亭湖区。 被上诉人（原审被告）盐城市亭湖区人民政府，住所地盐城市亭湖区青年东路55号。 法定代表人盛艳，盐城市亭湖区人民政府区长。 委托代理人陈辉芳，盐城市亭湖区司法局副局长。 委托代理人邵爱军，江苏鼎睿律师事务所律师。 原审第三人盐城市亭湖区退役军人事务局，住所地盐城市建军东路84号。 法定代表人吕宝彬，盐城市亭湖区退役军人事务局局长。 委托代理人薛璟，盐城市亭湖区退役军人事务局工作人员。 委托代理人吴晨露，江苏善合律师事务所律师。 原审第三人盐城市公安局亭湖分局，住所地盐城市亭湖区长亭路1号。 法定代表人迮大猛，盐城市公安局亭湖分局局长。 委托代理人鲁春、王国伟，盐城市公安局亭湖分局法制大队民警。 上诉人吴洲因诉盐城市亭湖区人民政府（以下简称亭湖区政府）驳回行政复议申请决定一案，不服江苏省盐城市中级人民法院作出的（2020）苏09行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，2020年4月17日，吴洲以盐城市亭湖区退役军人事务局为被申请人向亭湖区政府提出行政复议申请，复议请求为：确认2020年3月27日盐城市亭湖区退役军人事务局未采取挂号邮寄或由申请人签收的方式送达盐城市公安局亭湖分局（以下简称亭湖公安分局）再次报送其颈椎伤残等级评定补充材料的行为违法。亭湖区政府审查后于2020年月4日20作出受理通知书，向盐城市××湖区退役军人事务局发出答复通知书，向亭湖公安分局发出参加行政复议通知书。经审理，亭湖区政府于2020年6月12日作出案涉〔2020〕亭政行复（决）字第23号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称23号复议决定），认为被申请人将申请人伤残等级评定补充材料退还第三人的行为属于行政机关内部运行的程序性行为，并不具有终局性及外部法律效力，对申请人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围，驳回吴洲的行政复议申请，并于当日通过邮寄方式向吴洲予以送达。吴洲不服该行政复议决定，提起诉讼请求法院依法撤销亭湖区政府作出的23号复议决定并判令其恢复审理。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可向上一级主管部门申请行政复议”的规定，亭湖区政府具有对盐城市××湖区退役军人事务局的具体行政行为进行行政复议的法定职责。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围……。第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，吴洲以盐城市亭湖区退役军人事务局为被申请人向亭湖区政府提出的行政复议请求为：确认2020年3月27日盐城市××湖区退役军人事务局未采取挂号邮寄或由申请人签收的方式送达亭湖公安分局再次报送其颈椎伤残等级评定补充材料的行为违法。因盐城市××湖区退役军人事务局将吴洲伤残等级评定补充材料退还亭湖公安分局以及采取何种方式退还材料的行为属于行政机关内部运行的程序性行为，不具有终局性及外部法律效力，该行为并未侵犯吴洲的合法权益，不属于行政复议法第二条规定的行政复议受案范围。亭湖区政府受理后，经审理，在法定期限内作出案涉23号复议决定并送达。案涉行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项之规定，判决驳回吴洲的诉讼请求。 上诉人吴洲上诉称：1、原审判决认定事实错误。被上诉人作出的〔2020〕亭政行复（决）字第15号《驳回行政复议申请决定书》载明，2020年3月11日亭湖公安分局到盐城市××湖区退役军人事务局现场送达上诉人因公负伤评残的有关材料。亭湖公安分局亦证明当日系到盐城市××湖区退役军人事务局报送上诉人因公负伤评残有关材料。案涉23号复议决定认定是亭湖公安分局到盐城市××湖区退役军人事务局处就涉军稳定工作和上诉人残疾等级申报一事进行交流沟通，与此前复议决定矛盾。原审判决对上诉人提交的证据及理由未予回应，即使上诉人的证据不成立，也不免除被上诉人对其认定的交流沟通的举证责任。2、原审判决适用法律错误。原审判决回避是否存在评残申报行为，未查明本案是否存在具体行政行为的情况下，以盐城市××湖区退役军人事务局退回材料行为属于行政机关内部运行的程序性行为，并不具有终局性及外部法律效力，并未侵犯上诉人的合法权益为由，驳回上诉人的诉讼请求属于适用法律错误。3、本案应当参照最高人民法院（2020）最高法行申9332号行政裁定、（2019）最高法行申11588号行政裁定作出判决。4、盐城市××湖区退役军人事务局将上诉人的评残申请材料退还亭湖公安分局，该行政行为终止了评残程序，具有终局性及外部效力，且对上诉人的权益产生了实际影响。根据《伤残抚恤管理办法》第十八条的规定，盐城市××湖区退役军人事务局向亭湖公安分局退上诉人评残申报材料，应当采取挂号邮寄或者由当事人签收的方式送达。被上诉人作出的(2020)亭政行复（决）字第21号《驳回行政复议申请决定书》以上诉人未能提供曾经要求盐城市××湖区退役军人事务局履行法定职责而该局未履行的证明材料为由驳回上诉人的复议申请，本案争议的送达手续是证明亭湖公安分局依上诉人的申请向盐城市××湖区退役军人事务局报送评残材料的法定证明材料，同上诉人存在直接利害关系。请求本院撤销原审判决，改判撤销被上诉人作出的23号复议决定并责令被上诉人恢复审理。 被上诉人亭湖区政府提交书面答辩意见称：盐城市××湖区退役军人事务局将上诉人伤残等级评定补充材料退还亭湖公安分局的行为属于行政机关内部运行的程序性行为，不具有终极性及外部性法律效力，对上诉人的权利义务不产生实际影响不属于行政复议的受案范围。被上诉人的行政复议程序完全合法，且复议程序中各个环节都在法定期限内完成。请求本院驳回上诉，维持原判。 原审第三人盐城市××湖区退役军人事务局、亭湖公安分局均未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据该条规定，提起一项行政复议的前提是公民、法人或其他组织认为某项具体行政行为侵犯其合法权益。根据《伤残抚恤管理办法》第六条、第九条、第十条的规定，申请残疾等级评定需经过申请人申请、所在单位报送、县级人民政府退役军人事务部门核对、市区的市级人民政府退役军人事务部门审查、残疾医学等级鉴定、省级人民政府退役军人事务部门初审、公示、审核等程序。本案中，上诉人认可盐城市××湖区退役军人事务局接收亭湖公安分局报送上诉人颈椎伤残等级评定补充材料后退还给亭湖公安分局的事实，故盐城市××湖区退役军人事务局以何种方式退还材料，并不对上诉人的权利义务产生实际影响。盐城市××湖区退役军人事务局接收亭湖公安分局报送上诉人颈椎伤残等级评定补充材料后退还给亭湖公安分局的行为系履行县级人民政府退役军人事务部门对报送的有关材料进行核对的行为，并不直接决定上诉人是否获得伤残等级评定，亦未对上诉人申请的因公负伤残疾评定作出终局性处理。被上诉人经审查，认为上诉人提出的行政复议申请不符合受理条件，并在法定期限内作出23号复议决定并依法送达上诉人，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决驳回上诉人要求撤销被上诉人作出的23号复议决定并责令被上诉人恢复审理的诉讼请求，并无不当。 最高人民法院（2020）最高法行申9332号行政裁定明确“行政诉讼判决驳回原告诉讼请求的法定条件并非原告诉讼请求不成立，而是被诉行政行为完全合法。如果被诉行政行为结果正确，但是理由不当，撤销重作又将会大量浪费行政复议和行政诉讼资源，严重损害国家利益、公共利益的，人民法院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，判决确认被诉76号复议决定违法，保留效力，而不是判决驳回原告诉讼请求。”最高人民法院（2019）最高法行申11588号民事裁定指出“关于法定起诉条件，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款罗列规定了十余种。就处理具体案件而言，有无比照审查次序，不可一概而论，原因是并非每个案件都必得全部涉及所列众多法定起诉条件。法定起诉条件只要不符其一，便应驳回起诉。尽管如此，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉需有事实根据和第四项规定的起诉事项属于人民法院受案范围这两个法定起诉条件却需优先审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第一章总则中的第六条规定的对行政行为进行合法性审查的原则决定了必须首先存在可诉的行政行为，第二章规定了行政诉讼的受案范围，进一步界定了可诉行政行为的种类。若不以存在可诉的行政行为为前提和基础，便审查是否具有原告诉讼主体资格、是否超过法定起诉期限、是否错列被告等法定起诉条件，则不合法定起诉条件之间的内在逻辑关系。在确定了存在可诉的行政行为之后，审查是否符合其他法定起诉条件才得以顺理成章。”本案中，上诉人中提出的行政复议申请针对的并非一项对其权利义务产生直接影响的行为，依法不符合行政复议的受理条件，与（2020）最高法行申9332号及最高人民法院（2019）最高法行申11588号案件均不属同一情形，故上诉人认为本案应当参照上述两份裁定作出判决的上诉理由，不能成立。 综上，上诉人吴洲的上诉理由和请求依法不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴洲负担。 本判决为终审判决。 审判长 齐 鸣 审判员 季 芳 审判员 陆轶群 二〇二一年四月一日 书记员 宋晶晶 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。