江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终973号 上诉人(原审原告)潘福贵，男，汉族，住丹阳市。 委托代理人潘春艳，女，汉族，住址同上。 被上诉人(原审被告)江苏省人民政府，住所地南京市北京西路**。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 上诉人潘福贵因诉江苏省人民政府（以下简称省政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（以下简称南京中院）（2019）苏01行初662号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2019年1月22日，潘福贵向镇江市法制办邮寄《查处违法行为申请书》，要求镇江市政府对丹阳市人民政府、丹阳市人民政府房屋征收办公室、原丹阳市国土资源局在房屋征收过程中的违法行为进行查处。 2019年4月17日，镇江市司法局向潘福贵作出镇司监复[2019]2号《关于潘福贵反映相关问题的答复》（以下简称2号《答复》），对其查处申请书中的相关问题进行了答复。 2019年6月16日，潘福贵以镇江市政府为复议被申请人，向省政府提出行政复议申请，复议请求为：一、确认镇江市政府作出的2号答复违法，并依法撤销；二、责令镇江市政府对潘福贵请求查处的事项履行法定职责，并将查处结果以书面形式作出答复。 2019年6月19日，省政府向潘福贵作出《告知函》，称2号《答复》系由镇江市司法局作出，如对镇江市司法局作出的具体行政行为不服，应当以镇江市司法局为被申请人，向镇江市政府或江苏省司法厅申请复议。省政府于2019年6月21日向潘福贵邮寄《告知函》。 2019年6月25日、2019年6月28日、2019年7月6日，潘福贵的代理人潘春燕先后三次向省政府邮寄回复函，认为镇江市政府是适格的复议被申请人，并要求追加镇江市司法局作为复议被申请人。2019年7月17日，潘福贵的代理人潘春燕向省政府邮寄催告函，要求省政府尽快立案审理。 原审法院认为，本案争议焦点是潘福贵提出的行政复议申请是否符合法定的受理条件，省政府对涉案行政复议申请的处理是否合法。 复议请求包括两项，第一项是认为2号《答复》违法，第二项是要求镇江市政府履行法定职责。对于第一项复议请求，由于2号《答复》是镇江市司法局作出，潘福贵如对该答复不服，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第十一条的规定，应当以镇江市司法局为被申请人，向镇江市人民政府或江苏省司法厅申请复议。潘福贵提出，其是向镇江市政府提出查处申请，镇江市司法局是代表镇江市政府进行答复，其行为的法律后果应当由镇江市政府承担。法院经审查认为，潘福贵的理由是建立在行政委托的基础上，但从2号《答复》来看，其并没有表明镇江市司法局是受镇江市政府的委托作出答复，相反，镇江市司法局是以直接收到了潘福贵的查处申请而作出答复。因此，2号《答复》是由镇江市司法局独立作出，其法律后果不应当由镇江市政府承担。 对于第二项复议请求，潘福贵是要求镇江市政府对其下级行政机关在房屋征收过程中的违法行为进行查处。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，行政复议的范围应当是行政机关直接设定行政相对人权利义务或者对利害关系人权利义务直接产生影响的行为，并不包括行政机关基于上下级关系而形成的层级监督行为。上级行政机关是否受理层级监督申请、是否启动层级监督程序，并不会影响当事人的合法权益，当事人可以通过直接针对下级行政机关作出的行政行为申请行政复议或提起行政诉讼来维护合法权益。因此，潘福贵所主张的镇江市政府不履行法定职责，明显不属于行政复议受理范围。 《行政复议法》第十七条第一款规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”对于潘福贵提出的第一项复议请求，省政府已经根据《行政复议法实施条例》第二十二条的规定，告知潘福贵变更复议被申请人后向相应的行政复议机关提出，其处理符合法律规定。对于潘福贵提出的第二项复议请求，由于该请求本身并不属于法定的行政复议受理范围，省政府虽未单独对此作出不予受理决定，但省政府通过《告知函》已经产生同样的法律效果，故法院认定省政府的处理亦无不当。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回潘福贵的诉讼请求。 上诉人潘福贵上诉称：1、潘福贵是向镇江市人民政府提出《查处违法行为申请书》。2、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条第一款的规定，镇江市人民政府具有查处违法征收行为的法定职责。3、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销一审判决并依法改判或者发回重审，判决确认省政府不履行法定职责违法，责令省政府受理其行政复议申请并依法审查。 被上诉人省政府未向本院提交书面的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《行政复议法实施条例》第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。上诉人潘福贵向镇江市人民政府法制办公室邮寄《查处违法行为申请书》，由于法制办公室的职能已并入司法局，镇江市人民政府将《查处违法行为申请书》交由镇江市司法局处理具有一定的合理性。镇江市司法局调查后已作出2号《答复》。潘福贵认为2号《答复》违法而申请行政复议。由于2号《答复》系镇江市司法局作出，镇江市人民政府不是适格的行政复议被申请人，省政府作出《告知函》，告知潘福贵可以向镇江市人民政府或者江苏省司法厅申请复议并无不当。原审法院判决驳回潘福贵的诉讼请求正确。 需要强调的是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条第一款虽然规定，任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。但上述核实、处理行为是上级行政机关对下级行政机关征收补偿行为的内部监督，并不直接设定当事人新的权利义务，依法不属于行政复议的受理范围。从潘福贵递交的《查处违法行为申请书》内容来看，其主要是对丹阳市人民政府的房屋征收补偿行为不满。房屋征收与补偿的主体均是丹阳市人民政府，潘福贵认为丹阳市人民政府的房屋征收补偿行为侵犯其合法权益，应当依法对房屋征收决定、房屋补偿决定申请行政复议或者提起行政诉讼。潘福贵依法享有法定的、简便、快捷的救济途径不行使，在明知省政府并非征收与补偿主体、解决不了其补偿安置问题的情况下，反而请求上级政府法制办公室查处，对查处行为不服进而向省政府申请复议，最终以省政府为被告提起本案诉讼，目的明显不具有正当性。 综上，上诉人潘福贵的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回潘福贵的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人潘福贵负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二一年四月二十一日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；