安徽省濉溪县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0621行初273号 原告河南锦达建设有限公司，住所地河南省林州市采桑行政路37号，统一社会信用代码91410581587062744G。 法定代表人任卫云，该公司总经理。 委托代理人胡军，该公司员工。 委托代理人魏峰,安徽安港律师事务所律师。 被告淮北市交通运输综合行政执法支队，住所地安徽省淮北市孟山北路72号，统一社会信用代码123406006941479972。 法定代表人丁言柱，该支队支队长。 参加诉讼行政机关负责人王**怀，该支队副支队长。 被告淮北交通运输局，住所地安徽省淮北市淮海中路130号，统一社会信用代码113406000030833157。 法定代表人韩海林，该局局长。 两被告共同委托代理人赵涛，安徽北方之光律师事务所律师。 原告河南锦达建设有限公司（简称锦达建设公司）不服被告淮北市交通运输综合行政执法支队（简称执法支队）作出的《行政处罚决定书》及淮北交通运输局（简称交通局）作出的《交通运输行政复议决定书》，于2020年12月1日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向执法支队及交通局送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年12月28日公开开庭进行了审理。原告锦达建设公司的委托代理人胡军、魏峰，被告执法支队副支队长王**怀及其与交通局的共同委托代理人赵涛，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 执法支队于2020年8月12日作出《行政处罚决定书》（编号：皖淮北交罚[2020]2100016号）（简称《2100016号处罚决定》），查明：锦达建设公司在施工中偷工减料，存在未按照工程设计图纸、施工技术标准施工的行为。依据《建设工程质量管理条例》第六十四条的规定，决定给予罚款419423元的行政处罚。锦达建设公司不服，向交通局复议。2020年11月11日，交通局作出皖淮交复决［2020］1号《交通运输行政复议决定书》（简称《1号复议决定》），决定维持《2100016号处罚决定》。 原告锦达建设公司诉称，原告系2019年淮北市烈山区古饶镇农村公路扩面延伸工程（03）标段的中标人及施工人当时招标文件明确载明，本项目主要包含濉刘路-大储家等6条道路，共计里程13.062千米，施工内容为路基、路面、涵洞等，工程总金额为11983519.79元。2020年6月1日，执法支队对该工程进行调查，发现濉刘路-大储家路段混凝土层面低于设计值20厘米，且两个低于极值18.5厘米，遂依据《建设工程质量管理条例》的规定，按照合同总造价的3.5%给予处罚。后原告向交通局申请复议，该局维持了执法支队的处罚决定。原告认为，执法支队及交通局就处罚事实的认定存在冲突，《2100016号处罚决定》中未说明处以合同总价款3.5%罚款的法律依据，两被告均认为应当按照合同总价款的百分比进行处罚错误。综上，两被告所作出的决定无事实和法律依据，不合理不合法。为此，请求依法撤销执法支队于2020年8月12日作出的《2100016号处罚决定》及交通局于11月11日作出的《1号复议决定》。 锦达建设公司为支持其诉讼请求向本院提交如下举证： 1.《2100016号处罚决定》、《1号复议决定》。证明执法支队作出了行政处罚，原告不服向交通局复议，交通局作出维持原处罚的决定书。 2.施工招标文件、一阶段施工图设计（03标段）。证明建设单位在招标文件及设计图纸中均说明03标段施工中主要设计6条路段，并且包含路面、路基、涵洞、路标等分项分部设计方案及施工；涉案工程存在分部分项和单位工程的事实，被告不应按照标段合同金额进行处罚。 被告执法支队辩称，依据第三方检测机构的鉴定结果可知，原告所施工项目的水泥砼面层厚度不符合设计要求，低于设计标准，公路路面承受压强能力降低，造成工程质量事故。本局进行立案、调查、取证，对原告涉嫌偷工减料的违法行为，作出了处罚决定。该处罚决定认定事实清楚，适用法律准确，处罚适度，程序合法，请依法驳回原告的诉讼请求。 执法支队在法定期限内向本院提交如下证据、依据： 1.《2100016号处罚决定》、送达回证、立案登记表、询问笔录、案件处理意见书、违法行为通知书、执法证。证明对原告作出的处罚决定程序合法。 2.建设工程施工合同、监理通知。证明原告承建涉案工程道路，约定合同价款为11983519.79元，涉案工程不合格，监理公司向其发送监理通知。 3.《2019年全省农村公路扩面延伸工程巡检报告（淮北市）》、安徽省交通运输厅作出《关于淮北市烈山区古饶镇农村公路建设突出问题责令整改的通知》、《安徽省交通运输厅关于2019农村公路建设养护工程质量巡检情况通报》。证明涉案工程存在水泥砼层厚度不符合设计要求，低于设计标准，公路路面承受压强能力降低等问题。 被告交通局辩称，本局作出的《1号复议决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请依法驳回原告的诉讼请求。 交通局在法定期限内向本院提交如下证据、依据：行政复议申请书、交通运输行政复议决定书、行政复议答复通知书、送达回证。证明本局收到复议申请书后依法作出复议决定，并送达当事人；本局作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确、程序合法。 经庭审质证，执法支队及交通局对锦达建设公司所举证据质证意见如下：对证据1的“三性”均无异议，执法支队作出的行政处罚认定事实清楚，交通局作出的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。对证据2的真实性无异议，原告依据施工招标文件依法投标，并与案外人淮北市烈山区古饶镇政府签订了建设工程施工合同，该合同约定的合同价款是唯一的。针对原告所述，合同分路段及包含的项目均涵盖在原告与古饶镇政府所签订的合同范围之内，对于涉案工程无第二个合同，对于涉案工程的金额也无其他约定。因此，执法支队依据合同价款作出行政处罚，认定事实清楚。 锦达建设公司对执法支队所举证据质证意见如下：对证据1的真实性、关联性无异议，合法性存疑；执法支队依据的法律规定模糊，无具体的处罚标准，且依据相关规定涉案工程并未达到一般质量事故的程度，其所提交的证据也不能证实依据相关法律规定已造成一般质量事故。对证据2的“三性”均无异议，建设工程当中明确了工程名称是“03标段”，该标段中涉及至少六个单位工程，其中一个单位工程出现问题，不应按照标段合同总额进行处罚。对证据3的“三性”均无异议，但无法证实涉案工程构成一般质量事故。 交通局对执法支队所举证据的“三性”均无异议。 锦达建设公司对交通局所举证据质证意见如下：对复议申请书的“三性”无异议，但该申请书后所附单位工程的工程量清单，恰恰证实涉案的公路即使存在质量问题，也不应按照“03标段”的合同总额来计算处罚金额，同时也能够证实涉案路段即使出现质量问题，也未达到一般质量事故的程度；对复议决定书的真实性无异议，但该决定书中认定涉案工程已造成工程质量一般事故，却未举证证实工程质量一般事故所存在的事实，不具有合法性；同时，原告在起诉状中已提到了两个规定和条例的法律关系，两被告适用“上位法优于下位法、新法优于旧法”基本原则的前提不存在；对通知书和送达回执的真实性无异议。 执法支队对交通局所举证据的“三性”均无异议。 本院对上述证据审核认定如下：原被告所举证据中的《2100016号处罚决定》及《1号复议决定》，系本案被诉行政行为的载体，不作证据审核。双方所举的其他证据材料，能够证明本案的基本事实，来源和形式合法，与本案具有关联性，对其证明效力均予以认定。 根据上述认定的证据材料及庭审中当事人的陈述，审理查明的事实为：2019年1月，淮北市烈山区古饶镇人民政府（简称古饶镇政府）通过招标代理机构就《2019年淮北市烈山区古饶镇农村公路扩面延伸工程（03标段）》发布施工招标文件，《招标须知》中载明：质量标准要求为合格，承包方式为施工总承包……锦达建设公司中标后，在2019年3月与古饶镇政府签订了《建设工程施工合同》,合同约定：承包范围主要包含濉刘路-大储家等6条道路，总长13.062公里，含路基、路面、安全设施等，合同价款11983519.79元……2019年10月9日-10月13日，安徽省公路工程检测中心受安徽省公路管理服务中心的委托，对淮北市各县区的农村公路扩面延伸工程质量进行了抽检，案涉工程即在抽检之中。后该检测中心出具的《2019年全省农村公路扩面延伸工程巡检报告（淮北市）》中列举了本次抽检所存在的问题，其中案涉工程濉刘路-大储家存在以下问题：路面未灌缝、路肩未培土、水泥混凝土路面芯样厚度（设计值20厘米）实测值（19.3、13.5、16.2厘米，）两处明显低于《公路工程质量检验评定标准》规定的极值（18.5厘米）。2019年10月15日，案涉工程的监理机构向锦达公司下发监理通知，要求其对上述问题立即整改，保证工程质量。2020年5月28日，安徽省交通运输厅成立调查组对案涉工程（濉刘路-大储家项目）路面厚度不够未整改完成等问题进行调查，后该厅对交通局作出责令整改通知，要求交通局督促交通运输主管部门、项目法人对工程质量问题限期整改，并督促相关部门对该项目参建单位、涉及人员进行调查，对有关单位和人员进行追责问责…… 2020年6月8日，执法支队对锦达建设公司就案涉工程在施工中存在的上述问题予以立案，经调查、核实，认定锦达建设公司在施工中偷工减料，存在未按照工程设计图纸及施工技术标准施工的行为，违反了《建设工程质量管理条例》第二十条的规定，并依据该条例第六十四条的规定作出《2100016号处罚决定》,决定给予锦达建设公司419423元处罚。锦达建设公司不服,于2020年9月14日向交通局申请复议,2020年11月11日交通局作出《1号复议决定》,维持执法支队作出的《2100016号处罚决定》。 本院认为,依照法律规定，行政机关作出行政行为，应当具有法定职权，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。依据《建设工程质量管理条例》第四十三条的规定，执法支队作为负责本行政区域内的交通建设工程质量的监督管理部门，具有作出本案被诉行政行为的法定职责。锦达建设公司对《2100016号处罚决定》及《1号复议决定》在作出程序方面均无异议。本案争议的主要焦点是《2100016号处罚决定》法律适用是否正确。 《建设工程质量管理条例》第二十八条规定，施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得擅自修改工程设计，不得偷工减料；第六十四条规定，违反本条例规定，施工单位在施工中偷工减料的……或者有不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的其他行为的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款……该条例明确规定了施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得偷工减料，否则应以工程合同价款为基数予以处罚。本案中，安徽省公路工程检测中心对锦达建设公司所施工的案涉工程质量进行抽检，其结果为：存在水泥混凝土路面芯样厚度低于设计值（20厘米），且有两处明显低于《公路工程质量检验评定标准》规定的极值（18.5厘米）,该行为显属上述条例中规定的“未按照工程设计图纸和施工技术标准施工的行为”；另，锦达建设公司亦自认在案涉工程的施工中存在偷工减料的行为。执法支队依据《建设工程质量管理条例》对该公司的上述行为进行调查并作出处罚，适用法律正确。 对于锦达建设公司主张本案应参照《公路水运工程质量监督管理规定》予以处罚的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。本案中，锦达建设公司诉称执法支队不应依据《建设工程质量管理条例》，而应参照《公路水运工程质量监督管理规定》对其进行处罚。《公路水运工程质量监督管理规定》系部门规章，《建设工程质量管理条例》系行政法规，锦达建设公司之主张显然不符合行政诉讼法的上述规定，本院不予支持。另，锦达建设公司辩称，其所中标的03标段工程主要有六条公路，其中濉刘路-大储家路段分项工程存在质量问题，但不应按照合同总价款的百分比例进行处罚。本院认为，《建设工程质量管理条例》第六十四条使用的文字表述是“工程合同价款”而不是“分项工程价款”，故对其抗辩不予采纳。 综上，执法支队对锦达建设公司作出的《2100016号处罚决定》行为，证据充分,适用法律法规正确,程序合法，量罚适当。交通局作出的《1号复议决定》,程序合法,适用法律正确。锦达建设公司的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九之规定，判决如下： 驳回原告河南锦达建设有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告河南锦达建设有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省淮北市中级人民法院。 审 判 长  张 侠 审 判 员  张勤爱 人民陪审员  丁方芹 二〇二一年四月二日 书 记 员  桑婉清 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。