贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）黔27行终50号 上诉人（一审原告）解绍鋆，男，1974年2月20日生，汉族，住贵州省都匀市。 委托代理人吴兴阳，贵州桥城律师事务所律师，特别授权代理。 上诉人（一审被告）平塘县交通运输局，住所地贵州省平塘县金盆街道商务中心五楼，统一社会信用代码11522727009819020X。 法定代表人沈平刚，该局局长。 上诉人解绍鋆(以下简称解绍鋆)因与上诉人平塘县交通运输局（以下简称平塘县交通局）退还出租汽车经营权使用费一案，不服独山县人民法院（2020）黔2726行初163号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 解绍鋆一审诉称，2014年通过以五辆机动三轮车和五万元现金购得贵JU2906号出租车经营权，根据《平塘县城区客运机动三轮车出租客运面包车退市暨出租车上市公告》，当时每辆机动三轮车价值2万元，因此原告实际支付购买经营权费用15万元。2018年12月7日，原告以12.68万元与杨通明购买了贵JU2916号出租车经营权，该车辆经营权也是通过以五辆机动三轮车和五万元现金购得。2016年10月28日，贵州省人民政府办公厅发布了《省人民政府办公厅关于深化改革推进出租车行业健康发展的实施意见》，其中规定：“新增出租车经营权一律实行期限制和无偿使用。对原有出租车逐年收取经营权有偿使用费的，2017年1月1日起不再收取；一次性收取多年经营权有偿使用费的，由城市政府制定方案，采取优先配置经营权、延长经营期限或者货币退还等方式尽早实现经营权无偿使用。”2016年8月6日黔南州人民政府出台的《黔南州出租车行业改革实施意见》规定“自本意见实施之日起，对出租车经营权实行无偿使用，并全面清退已收取的经营权剩余期限有偿使用费。”平塘县人民政府出台的《平塘县巡游出租汽车行业改革剩余经营权有偿使用费清退工作方案》规定，“以办理道路运输证的时间计算，收取的巡游出租汽车经营权有偿使用费按月计算到2018年1月1日”。被告以该方案且只以5万元为购买经营权费的基数仅退还了2018年1月1日至2022年1月的费用，原告多次要求被告按省人民政府和州人民政府文件以15万元为基数退还自2017年1月1日至2022年1月的经营权费用，被告未支付。诉讼请求：1、判令被告退还贵JU2916和贵JU2906两部出租车经营权使用费138541.4元；2、判令被告以138541.4元为基数按月利率6%支付自2017年1月1日起的资金占用费至付清止。 一审审理查明：为出租车上市，2013年9月，平塘县相关部门制定了《平塘县城区客运机动三轮车出租客运面包车退市暨出租车上市公告》，公告在客运机动三轮车退市置换方式中规定，客运机动三轮车可选择以下方式之一进行退市置换，1、资金置换：每辆2万元，由平塘县易达出租车有限公司收购并作报废处理。2、实物置换：已登记的客运机动三轮车置换出租车经营权，按5辆客运机动三轮车置换1辆出租车经营权，并一次性缴纳8年的经营权使用费5万元。原告、杨通明在当年以5辆机动三轮车实物置换的方式取得了贵JU2906号、贵JU2916号出租车经营权，并缴纳了5万元现金的经营权使用费，经营权使用年限为8年。 2016年10月28日，贵州省人民政府办公厅发布了《省人民政府办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》，其中规定，新增出租汽车经营权一律实行期限制和无偿使用，对原有出租汽车，逐年收取经营权有偿使用费的，2017年1月1日起不再收取，一次性收取多年经营权使用费的，由城市政府制定方案，采取优先配置经营权、延长经营权期限或货币退还等方式，尽早实现经营权无偿使用，原则上2019年底前过渡完毕。2016年7月18日，黔南布依族苗族自治州人民政府发布《黔南州出租车行业改革实施意见》，在改革准入和退出制度中规定：自本意见实施之日起，对出租车经营权实行无偿使用，并全面清退已收取的经营权剩余期限有偿使用费。在实施步骤中规定，都匀市、瓮安县已经启动实施，至8月底结束，其他县（市）2016年10月底前完成。2018年6月22日，平塘县人民政府办公室发布了《平塘县巡游出租汽车行业改革实施方案》、《平塘县巡游出租汽车行业改革剩余经营权有偿使用费清退工作方案》，两方案规定，按照“谁缴费，退给谁”的原则进行剩余经营权有偿使用费清退，清退对象为现有的81辆巡游出租汽车的经营权所有权人，清退时间以2018年1月1日为节点，以办理道路运输证时间计算，收取的巡游出租汽车经营权使用费按月计算到2018年1月1日，剩余金额一次性清退。同年4月，出租车经营权有偿使用费剩余款打入出租车公司，由公司负责对出租车经营者发放。 至2018年1月1日，贵JU2906号、贵JU2916号出租车共运营了46个月，剩余经营权期限50个月。2018年12月17日，原告与贵JU2916号出租车车主杨通明以126000元价格转让了该车及经营权，转让未办理转让手续。2020年1月，出租车公司向原告退还了贵JU2906号、贵JU2916号出租车剩余经营权期限50个月的有偿使用费各26041.82元。 一审法院认为，退还出租汽车经营权使用费的前提条件是出租车经营权与行政机关存在经营权有偿使用的行政法律关系。贵JU2916号出租车原经营权虽以一次性缴纳8年经营权使用费的方式取得，但在原告转让该车辆及经营权前，出租汽车经营权有偿使用费已经取消，并且平塘县已经制定出台了《平塘县巡游出租汽车行业改革实施方案》及《平塘县巡游出租汽车行业改革剩余经营权有偿使用费清退工作方案》，明确了退费的起算时间及数额，及已经开始按该实施方案退费，也即意味着原告在转让车辆时车辆的经营权已无偿使用。贵JU2916号出租车的剩余经营权使用费退还给原告，是基于原告与原车主的合同关系和公司对转让的认可，并非与行政机关存在有偿使用的行政法律关系。综上，原告请求被告退还贵JU2916号出租车经营有偿使用费无事实及法律依据，理由不能成立，应予以驳回。对于贵JU2906号出租汽车的退费问题，本案中双方对退费的争议是用于置换出租汽车经营权的5辆机动三轮车是否属于缴纳的经营权使用费，退费时间节点应当从2017年1月1日起算还是从2018年1月1日起算。出租汽车经营权使用费是行政机关依据相关规定，对于出租汽车经营行政许可收取的费用，从《平塘县城区客运机动三轮车出租客运面包车退市暨出租车上市公告》可看出，出租汽车上市前，平塘县城区客运由机动三轮车、出租客运面包车经营，出租汽车上市后，原承担城区客运的机动三轮车、出租客运面包车必须退市，而出租汽车上市的前提条件之一是以5辆客运机动三轮车置换一辆出租汽车的经营权，该条件也是客运机动三轮车退市的方式之一，原告将客运机动三轮车以报废方式退市每辆补偿2万元视同为缴纳出租汽车经营权使用费，无法律依据。对于退费的时间节点，依据省人民政府、州人民政府的《省人民政府办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》、《黔南州出租车行业改革实施意见》，可以明确，2017年1月1日起不再收取出租汽车经营权有偿使用费，经营权无偿使用原则上2019年底前过渡完毕，黔南州从意见实施之日起对出租车经营权实行无偿使用，并全面清退已收取的经营权剩余期限有偿使用费，除都匀市、瓮安县8月底结束外，其他县（市）在2016年10月底前完成。具有层级关系的人民政府规范性文件，对同一事项不同规定，应当以层级高的规范性文件为准，故被告以2018年1月1日作为经营权有偿使用的时间节点不当，应当以高层级的规范性文件规定的2017年1月1日为准。按8年经营权有偿使用费5万元计算，每月为520.83元，原告已经取得了2018年1月1日之后剩余的经营权使用费，2017年1月1日至2018年1月1日的经营权使用费共计6250元被告应当退还给原告。至于原告要求被告支付占用资金利息的问题，2018年4月，出租车经营权有偿使用费剩余款已打入出租车公司，由公司负责对出租车经营者发放，并且退还经营权使用费不是文件一出台立即退还，而是根据各地实际在一定期限内完成，因此，原告支付利息的诉请不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条的规定，判决如下：一、被告平塘县交通运输局在本判决生效二十日内退还原告解绍鋆贵JU2906号出租车经营有偿使用费6250元。二、驳回原告解绍鋆的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告平塘县交通运输局负担。 解绍鋆不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.依法改判支持其一审诉讼请求；3.本案诉讼费由平塘县交通局承担。事实与理由：1.一审法院认定贵JU2916号出租车是上诉人在无偿运行期间取得，不认可上诉人与行政机关存在有偿使用的行政法律关系，明显属于适用法律错误。贵JU2916号出租车是上诉人与杨通明通过协议转让而得，一审判决也承认公司对转让的认可。上诉人认为其与杨通明通过转让协议已把贵JU2916出租车权利义务全部转让给上诉人，上诉人取得该车的转让前和转让后的全部权利和义务，包括燃油补贴、多余收取出租车经营权使用费等权利。出租车经营权转让在现实中普遍存在，一般司法实践均认可谁取得经营权谁就享受该出租车转让前和转让后所享有的权利义务。但一审法院认可上诉人转让协议，不认可上诉人取得贵Ｊ2916出租车权利明显与事实不符。2.《平塘县城区客运机动三轮车出租客运面包车退市暨出租车上市公告》已经明确每辆机动三轮车经营权和三轮车车身价值是2万元，该公告也是平塘县政府当时对机动三轮车车身价值和经营权价值认可。上诉人ＪＵ2916号出租车和ＪＵ2906号出租车均是分别通过五辆机动三轮车车身价值、经营权和五万元现金等价购买而来。所谓有偿取得不一定非要用现金交易，物物交换也是有权取得形式之一。一审法院以五万元为基数计算出租车经营权使用费明显忽视了机动三轮车车身价值和经营权价值，忽视了物物交换价值。 平塘县交通局不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销一审判决，驳回解绍鋆的一审诉讼请求。2.本案上诉费用由解绍鋆承担。事实和理由：一、一审判决没有支持解绍鋆要求退还贵JU2916出租车的经营权有偿使用费及将客运机动三轮车以报废的方式退市每辆补偿2万元视同为缴纳出租汽车经营权使用费的主张，符合法律规定，对此无异议。二、一审法院认定平塘县交通局收取解绍鋆贵JU2906出租车经营权有偿使用费的退费期限从2017年1月1日起开始计算，不符合省政府办公厅的文件规定，二审应依法予以纠正。2016年10月贵州省人民政府办公厅发布了《省人民政府办公厅关于深化改革推进出租车行业健康发展的实施意见》，该意见第一条第（三）项规定：“新增出租车经营权一律实行期限和无偿使用。对原有出租车逐年收取经营权有偿使用费的，2017年1月1日起不再收取；一次性收取多年经营权有偿使用费的，由城市政府制定方案，采取优先配置经营权、延长经营期限或者货币退还等方式尽早实现经营权无偿使用，原则上2019年底前过渡完毕。”因平塘县出租车经营权有偿使用费不是逐年收取的，而是一次性收取8年经营权有偿使用费，平塘县人民政府制定了《平塘县巡游出租汽车行业改革剩余经营权有偿使用费清退工作方案》，根据该方案第四条第（一）项第2款规定，从2018年1月1日，一次性退还原营运巡游出租车经营权有偿使用费剩余款（计算到月），平塘县交通局作为该项工作改革的主管部门，将2014年1月一次性收取ＪＵ2906出租车8年的经营权使用费有偿使用费5万元从2018年1月1日开始计算到2022年1月剩余的26041.82元全部退给了出租车公司，出租车公司也退给了解绍鋆，省政府办公厅文件的上述规定已经明确了原则上在2019年底前过渡完毕，而平塘县交通局按照县政府的清退方案在2018年1月1日就开始计算清退时间，较述文件规定还早了一年，但一审法院却单方将逐年收取经营权有偿使用费和一次性收取多年经营权有偿使用费的不同规定笼统认定为应从2017年1月1日开始计算清退时间不符合省政府办公厅上述文件规定，属于理解文件错误，二审法院应予以纠正。三、平塘县交通局退还ＪＵ2906出租车剩余的有偿使用费是按照平塘县政府制定的方案进行清退的，该方案属于行政规范性文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条、第一百四十六条、第一百四十七条规定，在一审过程中解绍鋆并没有提出对平塘县政府制定的《平塘县巡游出租汽车行业改革剩余经营权有偿使用费清退工作方案》的规范性文件审查，一审也没有依照上述规定听取制定机关意见就直接否定上述规范性文件，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》的相关规定，二审应予以纠正。 经二审审理查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：1.解绍鋆与平塘县交通局就案涉两台出租车是否存在特许经营法律关系；2.如存在前述法律关系，清退时间起点及清退标准如何确定。 关于第1个争议焦点。根据《贵州省城市公共交通条例》第三十五条第一款：“出租汽车客运经营权收取有偿使用费的，经批准后可以转让。”之规定，贵JU2916号出租车的经营权人为杨通明，解绍鋆与杨通明之间的转让行为未经批准，解绍鋆并未依法取得特许经营权，且平塘县政府制定的方案也明确清退对象为出租车经营权所有人，解绍鋆与平塘县交通局就该车辆并不存在特许经营法系关系，解绍鋆主张退还该车的剩余经营权使用费的上诉理由不能成立，本院不予采纳。对于贵JU2906号出租汽车，双方均认可解绍鋆为该车的经营权人，并已经实际退还2018年1月1日起该车剩余经营权使用费，分歧在于如何清退，本院将在下文阐述。 关于第2个争议焦点。关于清退时间起点，《省人民政府办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》规定2017年1月1日起不再收取出租汽车经营权有偿使用费，经营权无偿使用原则上2019年底前过渡完毕。《黔南州出租车行业改革实施意见》规定黔南州从意见实施之日（2016年7月8日）起对出租车经营权实行无偿使用，并全面清退已收取的经营权剩余期限有偿使用费。平塘县政府制定的《平塘县巡游出租汽车行业改革实施方案》及其附件《平塘县巡游出租汽车行业改革剩余经营权有偿使用费清退工作方案》规定剩余经营权有偿使用费清退时间以2018年1月1日为节点，收取的巡游出租汽车经营权使用费按月计算到2018年1月1日。上述三个文件规定的时间节点并不一致。一般而言，具有层级关系的人民政府规范性文件，对同一事项不同规定，应当以层级高的规范性文件为准，即应当以贵州省政府文件规定的2017年1月1日为准。故，一审以该时间节点作为清退起点并无不当。平塘县交通局主张该起点认定错误的上诉理由不能成立，本院不予采纳。 关于清退标准，《平塘县城区客运机动三轮车出租客运面包车退市暨出租车上市公告》确定的客运机动三轮车退市置换方式分为“资金置换”、“实物置换”，原客运机动三轮车经营者必须任选其一退市，“资金置换”方式即“每辆2万元，由平塘县易达出租车有限公司收购并作报废处理。”实为从政策上鼓励当时较为落后的客运机动三轮车有序退出城市客运市场，以达优化市场的目的，在该方式中可以获得的货币补偿金额不能认定为“实物置换”方式中机动三轮车价值，解绍鋆主张该情形下可获得的2万元视为以实物形式缴纳的经营权使用费的上诉理由不能成立，本院不予采纳。而平塘县政府制定的《平塘县巡游出租汽车行业改革实施方案》及其附件《平塘县巡游出租汽车行业改革剩余经营权有偿使用费清退工作方案》明确按照“谁缴费，退给谁”原则清退剩余经营权使用费，本案中，解绍鋆缴纳的8年经营权使用费为5万元，按96个月计算每月经营权使用费为520.83元，如前所述，清退起点应从2017年1月1日起计算，扣除解绍鋆已经取得的从2018年1月1日起剩余的经营权使用费，一审判决平塘县交通局支付解绍鋆从2017年1月1日至2017年12月31日共12个月的经营权使用费共计6250元并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。解绍鋆和平塘县交通局的上诉理由均不能成立，对其上诉请求，本院均不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉人平塘县交通运输局和上诉人解绍鋆各自缴纳的二审案件受理费50元，由二上诉人各自承担。 本判决为终审判决。 审判长  刘玉冰 审判员  夏 永 审判员  冉 玲 二〇二一年四月二十六日 法官助理周洪 书记员张曼予 附：本裁判适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。