湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘06行终15号上诉人（一审原告）：綦相杰，男，1982年3月15日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区。委托诉讼代理人：綦海清，男，1951年1月10日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区。系綦相杰之父。委托诉讼代理人李军，湖南省岳阳市三湘法律服务所工作者。被上诉人（一审被告）：岳阳市自然资源和规划局，住所地岳阳市岳阳大道东35号。法定代表人：陈峰，该局局长。委托诉讼代理人：李向欣，湖南坤中律师事务所律师。上诉人綦相杰诉被上诉人岳阳市自然资源和规划局（以下简称“市资规局”）要求撤销限期腾地决定书一案，不服岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初234号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。綦相杰上诉请求：撤销一审判决，改判撤销市资规局作出的岳资规字（2019）Ｌ71号《限期腾地决定书》，并由市资规局承担诉讼费用。事实和理由：一、一审判决认定事实不清，袒护市资规局滥用行政权力和不作为。1、主体认定事实不清，导致上诉人的参照国有土地上房屋拆迁补偿申请权、申辩听证权、产权置换权等合法权利被剥夺。在市资规局进行的一系列征拆工作过程中，市资规局从未找过綦相杰本人沟通，綦相杰本人也未授权綦海清进行任何签字和表态。市资规局作出的《限期腾地通知书》属于具体行政行为法律文书，姓名错误就代表该行政文书不能依法执行。即便市资规局在诉讼期间更正了綦相杰的名字，但不能由此认为此前因主体不适格产生的各项权利丧失情形归属于綦相杰本人自动放弃的结果，故市资规局对綦相杰的父亲綦海清进行张冠李戴的各种征拆工作，对綦相杰均不产生法律约束；2、一审判决对市资规局违反程序规定送达文书的行为予以认定和支持是错误的。法律规定的留置送达，只能是当事人本人拒绝在法律文书签收的情形下才能生效。市资规局送达文书时，綦相杰不在场，但市资规局作出的备注上却载明“已向本征收人告知权利，被征收人拒绝签名”，况且綦相杰的父亲并非与綦相杰同住，根本不符合法定送达的主体条件；3、对市资规局违反法定程序剥夺上诉人的申辩听证权行为进行错误认定和袒护。上诉人的父亲以补偿过低提出了明确的补偿要求和申辩意见，故并非上诉人家属放弃申辩权利，而是市资规局走过场，连上诉人房屋层高都没有测量清楚，根本没有对上诉人提出的意见进行答复和实质处理，也没有给上诉人及时申辩听证的机会，属于行政不作为；二、一审法院对本案关键证据的认定违反法定程序，其判决缺乏相应证据证明。首先《限期腾地决定书》产生法律效力的前提是前期征拆的工作程序和实体内容合法。质证时，市资规局提交的都是不完整的复印件，上诉人对其证据二中的《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》提出了证据异议，要求市资规局提供原件和审批单批复的附件即征拆范围红线图，但市资规局当庭无法提供，庭后也没有在法庭指定的期限内交上诉人质证，而上诉人提交的红线图恰恰证明上诉人的住房不在《岳阳十大片区棚改（旧城）航拍红线图》范围内，市资规局违法征拆。一审判决均没有对双方提交的该关键证据进行评判和认定。在没有证据证明上诉人的住房在征拆红线范围内的情况下，市资规局作出的《限期腾地决定书》就不具备合法性。其次，《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》对上诉人所在的“海棠社区”只是地域表述，海棠社区的土地房屋并非全部被征拆，上诉人的房屋是否在审批单批复的土地征拆范围内？最后，根据《湖南省征地程序暂行规定》第十一条的规定，责令限期腾地的前提条件是“征地补偿费用全额支付后，被征地的农村集体经济组织或农户拒不领取征地补偿费用、拒不腾地”然而，市资规局连上诉人的名字都没有搞清楚，账户未建立更谈不上支付补偿费，其作出的《限期腾地决定书》不符合以上法定前提条件；三、一审判决对市资规局违反国家“不低于被拆迁人原有生活水平”的法律规定且“同户不同价”的明显不公平行为予以变相保护，侵犯了上诉人的合法权益。1、因上诉人房屋所在地段并非处于岳阳棚户改造“十大片区”航拍红线范围内，故房屋装修都是按自行居住的标准进行高档装修。市资规局对坐落市区中心地段且属于规划小区房屋的各项补偿却不到30万元，远低于上诉人建房、装修的成本价格，加之市资规局拒绝上诉人选择产权置换，故上诉人凭区区不到2500元／平方米的拆迁补偿在岳阳市区××房安居的。但是在上诉人周边拆迁户中，却有补偿七、八千元甚至过万元的，市资规局对同地段、同面积的房屋居然出现如此巨大的补偿价格反差，对上诉人显失公平；2、房屋补偿应采取建筑重置成本补偿标准。上诉人房屋所在社区是此前已经进行城区规划改造的，整体综合环境及配套设施完全符合城市房屋标准。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，上诉人在城市中心区域新建和装修的房屋应按照国有土地上房屋的标准进行补偿，而无须所谓的书面申请；3、市资规局作出的《限期腾地决定书》适用的湘政函［2014］113号文件已经被废止，岳阳市政府在2019年7月公布了新的《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》，重新调整了征地拆迁补偿标准。根据集体土地上房屋“先补偿后拆迁”的原则规定，市资规局在断断续续、持续长时间的征拆期间，应当按照最新补偿标准进行补偿。被上诉人市资规局答辩称，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。綦相杰起诉请求：撤销市资规局作出的[2019]L71号《限期腾地决定书》，并由市资规局承担本案的诉讼费用。一审法院认定事实：2016年7月13日，岳阳市岳阳楼区发展和改革局批复同意对易家路周边棚户区改造项目拆迁共271户，拆除房屋建筑面积18516平方米，且项目全部实行货币补偿方式。2017年11月20日，湖南省人民政府审批同意岳阳市王家河街道办事处等7个办事处、海棠社区居委会等10个居委会农用地转用、土地征收的申请。2017年6月2日，原岳阳市国土资源局发布了《拟征地（使用土地）告知书》（岳土征拟告字（2017）60号）。2017年12月19日，岳阳市人民政府发布了《征收土地公告》（岳土征告字［2017］26号）。2018年9月12日，原岳阳市国土资源局发布了《岳阳市国土资源局征地补偿安置实施公告》。以上公告文书均在拆迁范围内予以了张贴。在征收迁拆过程中，原岳阳市国土资源局向綦相杰下达《房屋拆迁补偿安置通知》之前，对綦相杰进行了入户约谈，告知綦相杰房屋拆迁原则上应按《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函［2014］113号）文件的规定标准执行，但鉴于綦相杰方属于有房无户、有房少户（安置人口少于3人）的对象，可在三日内向项目部提出书面申请参照国有土地评估法进行补偿，且当即告知綦相杰，项目部现在将书面申请的文本交付给綦相杰，希望其将签字的书面申请在3日内提交的项目部，并要求綦相杰签收，綦相杰当即拒绝签收。后项目部工作人员又再一次提醒綦相杰，若其不提出申请，视为其放弃选择参照国有土地评估补偿的权利，项目部将对綦相杰房屋按照湘政函［2014］113号标准核算房屋拆迁补偿总款；市资规局已明确告知綦相杰申请评估法补偿的权利，綦相杰自身未在规定期限提出书面的评估申请。2018年9月27日，项目部工作人员向綦相杰留置送达了《房屋拆迁补偿安置通知》、《关于提供身份证原件办理补偿款存折的告知书》、《关于领取拆迁补偿款的告知书》等文书，并附有送达回证及送达照片。2019年9月24日，市资规局向綦相杰送达了《限期腾地告知书》并附有送达回证及送达照片。此后，根据綦相杰提出的申辩事项，项目部工作人员入户綦相杰住所，并制作了《对申辩的入户谈话记录》。2019年11月20日，市资规局向綦相杰送达了《限期腾地决定书》，并附有送达回证及送达照片。一审法院认为：本案的争议焦点为被诉限期腾地决定书是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。第四十五条规定，违反土地管理法律、法规，阻挠国家建设征收土地的，由县以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《湖南省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四十四条规定，征用土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行。根据上述行政法规规定，原岳阳市国土资源局经公示和发布《拟征地告知书》、《岳阳市人民政府征收土地公告》、《岳阳市国土资源局征地补偿安置实施公告》等一系列法定程序，对綦相杰的房屋进行了调查和确认，并将补偿标准、金额、安置方式等告知了綦相杰。綦相杰认为市资规局应当按照国有土地上房屋征收补偿标准对其房屋予以补偿的意见，没有法律依据，一审法院不予采纳。市资规局在对綦相杰依法应得的各项补偿费用予以了足额专户储存的情况下，有权责令土地占用人限期交出土地。綦相杰认为补偿安置不公平、不合理，属于补偿标准、安置方案争议，至于补偿标准、安置方案是否公平、合理，有无法律依据，应当由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。綦相杰对补偿标准、安置方案不服，仍然享有救济途径，并不影响其权利，补偿问题可以另行解决，不应影响本案征收土地方案的实施。在程序上，《湖南省行政程序》第七十三条规定：行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。对当事人、利害关系人提出的事实、理由、和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。市资规局在作出《限期腾地决定书》之前，作出了《限期腾地告知书》，告知了綦相杰享有陈述、申辩的权利。《限期腾地决定书》亦载明了强制执行的理由和依据，告知了当事人享有的权利。综上，为保证项目的顺利进行，市资规局作出《限期腾地决定书》，要求綦相杰腾出土地，符合上述行政法规的规定，程序合法。关于綦相杰主张采用产权置换安置方案。根据湖南省人民政府关于《岳阳市集体土地与房屋拆迁补偿安置办法》的批复（湘政函［2014］113号）第三十六条规定：市中心城区、县城关镇规划区范围内集体土地上房屋征拆原则上实行住房货币安置，其他主要区域采取安置房安置或宅基地拆迁安置，岳阳市岳阳楼区发展和改革局文件（岳楼发改投审［2016］62号）关于易家路周边棚户区改造项目建议书的批复明确指出，易家路周边棚户区改造项目全部实行货币补偿方式，綦相杰位于岳阳楼区王家河街道办事处的房屋采取的是货币补偿的方式，市资规局并未剥夺綦相杰的产权置换选择权。关于送达程序。2019年11月20日，市资规局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，向綦相杰送达了《限期腾地决定书》，该送达回证显示送达方式为留置送达，签收人一栏中注明，綦海清代綦相杰签，并注明有日期。綦相杰以其父亲綦海清无权代替其行使权利为由提出异议，一审法院不予支持，项目部自征收工作开始就与綦相杰取得了联系，并多次到访綦相杰家庭住址协商安置事宜，虽然双方就补偿方式未能达成一致，但綦相杰的父亲綦海清作为綦相杰的家庭成员应将项目部工作人员上门目的如实告知綦相杰，且其作为家庭成员理应告知了綦相杰具体事由，从该棚改项目的启动程序到项目部虽然向綦相杰送达了名字错误的法律文书，但项目部在第二榜中对綦相杰名字予以更正，项目部的送达程序存在瑕疵，无滥用职权和明显不当行为，亦不违反我国现行有效的法律法规的强制性规定，一审法院予以认可。综上所述，市资规局做出的《限期腾地决定书》，主体适格，事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回綦相杰的诉讼请求。案件受理费50元，由綦相杰承担。二审中，市资规局提交了綦相杰的邻居街坊李贵兵、綦德祥、朱迪坤、方菊英等4人的《房屋拆迁安置补偿协议书》及案涉海棠社区的航拍图，拟证明綦相杰的房屋位于征收区域内，綦相杰不认可以上证据，本院经质证认为以上证据真实合法，能够证明綦相杰的房屋在案涉被征收的区域。另查明，岳阳市人民政府发布的《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁安置办法》（岳政发[2019]2号）第五十七条第二款规定“本办法实施前，已发布《征地补偿安置方案实施公告》的，按公告确定的标准执行，未发布公告的按本办法执行”。本院二审查明的其他事实与一审的一致，对一审查明的事实本院予以确认。本院认为：本案争议的焦点为市资规局作出的岳资规[2019]L71号《限期腾地决定书》是否合法。首先，从实体内容上来看，征收綦相杰房屋所在的土地系经岳阳市岳阳楼区发展和改革局作出《关于易家路周边棚户区改造项目建议书的批复》岳楼发改投审[2016]62号、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单[2017]政国土字第1780号、岳阳市人民政府征收土地公告岳土征告字[2017]26号、原岳阳市国土资源局征地补偿安置实施公告岳土征补[2018]10号及公示公告后，作出的征收集体土地行政行为。为此，需征收位于案涉土地上的綦相杰的房屋，因綦相杰不同意签订补偿安置协议，项目部向綦相杰送达了《房屋拆迁补偿安置通知书》、《关于提供身份证件办理补偿款存折的告知书》、《关于领取拆迁补偿款的告知书》。綦相杰在收到以上文书后，因认为补偿标准过低等原因，不予认可，并不予腾地。进而市资规局向綦相杰下达了岳资规[2019]L71号《限期腾地决定书》。根据以上工作流程显示，市资规局根据岳阳市人民政府批准的征收土地方案，会同有关部门拟订了征地补偿、安置方案，在海棠社区予以公告公示，在征地方案公告并向綦相杰支付征地补偿费后，綦相杰拒不腾地的，市资规局向綦相杰作出[2019]L71号《限期腾地决定书》，以上行为均符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《湖南省实施办法》第四十四条规定。根据查明的事实，綦相杰的街坊邻居李贵兵、綦德祥、朱迪坤、方菊英等4人的房屋均在被征收土地的范围之内，且均签订了《房屋拆迁安置补偿协议书》，又根据案涉海棠社区的航拍图，足以证明綦相杰的房屋所在的土地在被征收的范围内，綦相杰上诉称其房屋所在的土地不在案涉被征收土地的范围之内的理由与事实不符，本院不予采纳。市资规局已将拆迁补偿款全额存入由第三方监管的市资规局岳阳楼分局的账户中，綦相杰上诉称，市资规局未全额支付征地补偿费用也与事实不符，本院不予采纳。其次，从市资规局作出岳资规[2019]L71号《限期腾地决定书》的程序上来看。市资规局对綦相杰送达《限期腾地告知书》后，进行了入户约谈，綦相杰就其异议已经陈述了意见和申辩。綦相杰主张未保护其选择产权置换补偿的权利，根据查明的事实，项目部入户对綦相杰进行了入户约谈，并作了入户谈话笔录，告知綦相杰“房屋拆迁原则上应按《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函［2014］113号）文件的规定标准执行，但鉴于綦相杰方属于有房无户、有房少户（安置人口少于3人）的对象，可在三日内向项目部提出书面申请参照国有土地评估办法进行补偿”，且当即告知綦相杰，项目部现在将书面申请的文本交付给綦相杰，希望其将签字的书面申请在3日内提交项目部，并要求綦相杰签收，綦相杰当即拒绝签收。后项目部工作人员又再一次提醒綦相杰，若其不提出申请，视为其放弃选择参照国有土地评估补偿的权利，项目部将对綦相杰房屋按照湘政函［2014］113号标准核算房屋拆迁补偿总款，故市资规局已明确告知綦相杰申请评估法补偿的权利，綦相杰因自身原因未在规定期限提出书面的评估申请，视为綦相杰对选择参照国有土地上房屋征收标准予以补偿的权利的放弃，故对案涉房屋是按照湘政函［2014］113号《湖南省人民政府关于的批复》第二十四条的规定的《住宅房屋结构、设施、装饰（修）要求及补偿标准》的规定予以计算补偿费用的，綦相杰主张按照评估价格计算补偿费用无法律依据，本院不予支持。关于綦相杰提出其从未授权其父亲綦海清签字的问题，虽然綦海清在《限期腾地决定书》上签收，但一审法院也并未认定綦海清与綦相杰形成委托授权关系，事实上也未影响綦相杰提起诉讼的权利，綦海清的签收行为，没有影响到本案的实质审理结果。关于綦相杰上诉提出的产权置换补偿主张，根据湘政函［2014］113号《湖南省人民政府关于的批复》第三十六条“市中心城区（含岳阳楼区、岳阳经济技术开发区、城陵矶临港产业新区、南湖风景新区）、县（市、区）城关镇规划区范围内集体土地上房屋拆迁原则上实行住房货币安置，其他主要区域采取安置房安置或宅基地迁建安置”及岳阳市岳阳楼区发展和改革局文件（岳楼发改投审[2016]62号）关于易家路周边棚户区改造项目建议书的批复：“易家路周边棚户区改造项目全部实行货币补偿方式”，故案涉地域采取的均是货币补偿方式，綦相杰上诉主张“产权置换”没有依据。綦相杰还主张应按照2019年5月6日岳阳市人民政府发布的《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2019]2号）规定的标准计算补偿款，但是岳阳市人民政府发布的《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2019]2号）第五十七条第二款规定“本办法实施前，已发布《征地补偿安置方案实施公告》的，按公告确定的标准执行，未发布公告的按本办法执行”。因本案的《征地补偿安置方案实施公告》是2018年9月12日发布的，该公告明确公示了按照湘政函［2014］113号《湖南省人民政府关于的批复》规定的标准执行，如果对綦相杰按岳阳市人民政府作出的《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2019]2号）规定的标准计算补偿款，则于法无据，对其他的被拆迁户也是不公平的，故綦相杰要求按《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2019]2号）规定的标准计算补偿款的理由不能成立，本院不予支持。综上，市资规局作出岳资规[2019]L71号《限期腾地决定书》的程序是合法的。最后，关于綦相杰上诉提出不到2500元／平方米的拆迁补偿在岳阳市区××房安居的，但是在上诉人周边拆迁户中，却有补偿七、八千元甚至过万元的，市资规局对同地段、同面积的房屋居然出现如此巨大的补偿价格反差，对上诉人显失公平的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，市资规局在实体、程序均合法的情况下，有权责令綦相杰交出土地，綦相杰认为补偿安置不公平、不合理，属于补偿标准、安置方案争议的问题，补偿标准、安置方案是否公平、合理，有无法律依据，应当由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。綦相杰对补偿标准、安置方案不服，仍然享有救济途径，并不影响其权利，补偿问题可以另行解决，不应影响本案征收土地方案的实施。综上所述，綦相杰的上诉理由均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由綦相杰负担。本判决为终审判决。审判长  刘景镔审判员  许震鹏审判员  王延红二〇二一年四月七日书记员  羿 林