江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣行终122号上诉人（原审原告）盛火姩，女，汉族，1955年8月8日生，住弋阳县。委托代理人钟雪云，系盛火姩儿媳。被上诉人（原审被告）弋阳县人民政府，住所地弋阳县行政中心大楼。法定代表人陈敏，系该县县长。委托代理人陈金标，江西贤和律师事务所律师。委托代理人周红伟，江西贤和律师事务所律师。盛火姩因诉弋阳县人民政府征收或者征用房屋一案，不服上饶市中级人民法院（2020）赣11行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，盛火姩与江德兴（已故）系夫妻，江德兴在弋阳县住房，该房屋产权证号为弋房权证弋江镇字第××号，证载设计用途为住宅，结构为砖混，建筑面积294.34㎡。2019年3月25日，弋阳县人民政府作出弋府发［2019］1号《弋阳县人民政府关于下达弋阳县2019年国民经济和社会发展计划的通知》将弋阳县南岩镇棚户区（城中村）改造项目纳入弋阳2019年国民经济和社会发展计划，2019年6月28日，弋阳县发展和改革委员会出具证明，弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目符合弋阳县国民经济和社会发展规划。2019年7月1日，弋阳县自然资源局作出《关于弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目的用地预审意见》，同意通过用地预审并明确该项目拟选址弋阳县南岩镇（信江河南岸）。2019年7月2日，弋阳县自然资源局对该项目核发《选址意见书》和该项目拟选位置图。2019年7月9日，弋阳县发展和改革委员会作出弋发改字［2019］111号《关于弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目立项的批复》同意该项目立项。2019年8月5日，弋阳县棚户区（城中村）改造项目指挥部就弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目出具社会稳定风险评估备案表，确定该项目风险等级为低风险（Ｃ级），弋阳县委政法委同意备案。2019年8月17日，弋阳县自然资源局出具证明，证明弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目符合弋阳县土地利用总体规划、城乡规划、专项规划。2019年8月16日中国建设银行弋阳支行、江西银行上饶弋阳支行、弋阳蓝海村镇银行均出具资金证明，证明弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目指挥部办公室分别在该三家银行开设用于支付弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目房屋征收款专有资金账户并存入房屋征收补偿款。2019年9月17日弋阳县财政局作出《关于弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目资金筹集到位的承诺》表示该项目资金筹措方式为中央、省级财政补助，如资金未足额到位，由该局负责筹集。在通过前置审批手续后，弋阳县房屋征收补偿办公室拟定案涉项目《征收补偿安置方案（征求意见稿）》提交弋阳县人民政府，弋阳县人民政府分别于2019年7月22日、2019年8月1日、2019年8月7日召开棚改工作调度会（方案论证会），组织相关部门对该《征收补偿安置方案（征求意见稿）》进行论证。2019年7月23日，弋阳县房屋征收补偿办公室作出召开案涉项目《征收补偿安置方案（征求意见稿）》群众座谈会的公告并在征收范围内张贴，座谈会于同月26日召开，部分被征收人参加该座谈会。2019年8月15日，弋阳县人民政府在政府网站并在征收范围内公示《征收补偿安置方案（征求意见稿）》。2019年9月30日，弋阳县房屋征收补偿办公室作出《征收补偿安置方案（征求意见稿）修改情况》，2019年10月11日该《修改情况》在征收范围及弋阳县人民政府网站上公示。2019年12月20日，弋阳县人民政府召开常务会议，讨论通过案涉项目社会稳定风险评估报告及案涉征收决定。2019年1月20日，弋阳县人民政府作出弋府字[2020]10号《征收决定》，并附规划红线图和《征收补偿安置方案》，决定对弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目规划红线范围内的国有土地上所涉及的建筑物、构筑物及附属物实施征收。同日，该《征收决定》在政府网站及被征收范围现场予以公布、张贴。2020年1月13日，盛火姩提起行政诉讼要求确认弋阳县人民政府依据《弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》对其房屋征收行为违法，又于2020年4月19日撤回该案起诉。2020年8月20日，盛火姩再次起诉，要求撤销弋阳县人民政府对其房屋作出的案涉征收决定并由弋阳县人民政府承担诉讼费用。另查明，2019年9月30日，弋阳县自然资源局认定江德兴案涉房屋土地性质为国有土地，其中主房为出让土地，其他为划拨土地。原审法院认为，根据双方的诉、辩意见，本案主要争议焦点有二：一是盛火姩提起本案之诉是否超过法定起诉期限；二是案涉征收决定是否合法。就上述争议评述如下：一、关于盛火姩起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。判断行政相对人及利害关系人对具体行政行为知晓的时间点，除以行政机关依行政程序对行政行为内容予以公示的时间为依据之外，还应当考虑相对人和利害关系人对行为内容知晓的客观可能性。本案中，弋阳县人民政府虽然在2020年1月20日作出了案涉征收决定并于当天在政府网站和征收范围内予以公示，告知相应复议及诉讼的权利和期限，但随后一段时间因新冠疫情防控的需要，居民普遍居家隔离，被征收人对案涉征收决定内容的获取存在一定客观障碍，因此，盛火姩自述其于2020年3月得知案涉征收决定的内容是可信的。另外，弋阳县人民政府在弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目中发布《弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》后，盛火姩得知因案涉房屋在征收红线范围内曾于2020年1月向该院起诉，在该院立案后发现其提交了建设用地规划许可证，经向其释明，其撤回了起诉。法律设定行政诉讼起诉期限的积极意义在于敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定下来。从本案盛火姩的行为表明其并未怠于行使诉讼权利，而是一直积极主张诉权，因此不能认定其于2020年8月20日提起本案诉讼超过了起诉期限。二、关于根据本案征收决定的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征补条例》”）第八条规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，市、县级人民政府可基于由政府组织实施公共事业的需要以及依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要作出房屋征收决定。根据上述规定，市、县级人民政府是作出房屋征收决定的主体，弋阳县人民政府是法律规定的作出征收决定的职责主体，其有权作出本案征收决定，且案涉征收决定载明，本案征收项目为弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目，属于旧城区改建征收活动，因此具有公共利益属性。《征补条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。案涉征收项目是棚户区（城中村）改造项目，该项目国有土地上的房屋征收应当按照上述规定完成征收前置程序。本案中，弋阳县自然资源局作出的案涉项目《建设项目选址意见书》《用地预审意见》，符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划的证明，弋阳县发展和改革委员会作出的《关于弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目立项的批复》、该项目《符合弋阳县国民经济与社会发展规划的证明》以及《弋阳县2019年国民经济和社会发展计划表》等证据可证实，相关职能部门分别对案涉征收项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划已作审核和确认，并对案涉项目出具用地预审意见和项目选址意见，以上做法符合《征补条例》的规定，完成了案涉国有土地上房屋征收的前置报批行为，符合征收的条件。盛火姩认为弋阳县人民政府未履行征收前置报批手续没有事实依据。根据《征补条例》第十、第十一条之规定，市、县级人民政府应当将征收补偿方案予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，弋阳县人民政府在收到房屋征收部门拟定的《征收补偿安置方案（征求意见稿）》后，分别组织相关职能部门对该方案进行论证，通过在征收范围内张贴公告的方式通知、组织被征收人就《征收补偿安置方案（征求意见稿）》召开征求意见座谈会，部分被征收人到会发表意见并形成会议记录，2019年8月15日起弋阳县人民政府在政府网站和征收范围内继续公示该《征收补偿安置方案（征求意见稿）》，进一步向被征收人和社会公众征求意见。2019年9月30日，房屋征收部门作出《征收补偿安置方案（征求意见稿）修改情况公示》，案涉《征收补偿安置方案》作为《征收决定》附件一并提交弋阳县人民政府常务会议讨论通过。综上，弋阳县人民政府保障了被征收人对拟定的《征收补偿安置方案（征求意见稿）》陈述和反映意见的权利，并对《征收补偿安置方案（征求意见稿）》进行了修改、补充并将修改情况及时公示，征求意见的期限也符合法律规定，故，本案《征收补偿安置方案》作出的程序独立、合法，盛火姩认为本案《征收补偿安置方案》是以已签约的金国辉等58户参照《弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）国有土地上房屋征收补偿安置方案》作出亦没有事实依据。根据《征补条例》第十七条、第二十条、第二十一条之规定，市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括对被征收房屋价值、因征收造成的搬迁、临时安置、因征收造成的停产停业损失的补偿，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法对被征收人给予补助和奖励。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成，多数、随机选定。被征收人可以选择货币补偿和房屋产权调换两种方式。本案所涉《征收补偿安置方案》确定的补偿安置方式、评估机构选定办法、补偿范围和计算方式以及补助和奖励优惠政策等事项，并未与相关法律法规相违背。另需指出，虽然征收部门在补偿方案中确定了补偿参考价，但同时也注明被征收人对补偿参考价有异议的，参照评估机构的评估结果确定补偿金额。据此，案涉《征收补偿安置方案》确定的补偿参考价并不是确定被征收房屋价值的最终、唯一标准，该规定明确保障了被征收人在不认可补偿方案确定的补偿标准的前提下依法确定其房屋价值的途径与办法。综上，案涉《征收补偿安置方案》合法。根据《征补条例》第十二条之规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。案涉项目经过了社会稳定风险评估，评估报告经弋阳县人民政府召开政府常务会议审议同意，符合以上规定。《征补条例》第十二条还规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、转款专用。本案中，弋阳县人民政府提交的资金证明以及弋阳县财政局作出的筹集资金到位的承诺均证实棚户区改造项目指挥部办公室在三家银行开设征收补偿资金专用资金账户，用于支付征收补偿费用，符合专户存储、专款专用的规定。对于弋阳县人民政府在答辩及庭审中提出的盛火姩案涉房产的土地性质为集体土地，本案国有土地上房屋征收决定与原告没有利害关系的意见，其在庭审后提供证据证明并认可盛火姩案涉房屋土地性质为国有土地性质，因此，对盛火姩主体资格不再存有异议。对于盛火姩认为案涉房屋所在地部分属国有性质，部分为集体性质的意见亦没有相应证据证实，不予采信。另外，盛火姩案涉房屋在本案征收决定作出后，由弋阳县城市管理局以少批多建为由强制拆除，盛火姩已就该强制拆除行为向法院提起诉讼，一审已作出判决确认强制拆除违法，对其房屋的合法权益正在通过诉讼途径予以救济和保障。综上所述，弋阳县人民政府作出的《弋阳县人民政府关于对弋阳县2019年（城中村）改造项目国有土地上房屋的征收决定》行为程序合法、依据充分，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，盛火姩要求撤销该征收决定的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回盛火姩的诉讼请求。上诉人盛火姩上诉称，弋阳县人民政府于2020年1月20日作出弋府字[2020]10号房屋征收决定，是参照2017年10月28日至2019年4月8日征收上诉人房屋不合法。2015年原弋阳龙天茶叶厂东南角地块面积1514.29平方（2.27亩）已被征收。上诉人所占地面积354.4平方米，房屋建筑面积570.28平方米，属弋阳县南岩镇汤家村农村集体土地。上诉人占国有土地面积90平方米，房屋面积为294.34平方米。2020年1月20日，弋阳县人民政府将上诉人房屋参照“弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二（城北区）国有土地上房屋征收补偿安置方案”已签约的金国辉58户实施征收程序不合法。上诉人根本没有张贴征收决定公告，更没有告知上诉人土地用途及土地利用总体规划，城市总体规划，未进行社会稳定风险评估和房屋价格详估。2019年9月30日，弋阳县自然资源局“关于土地使用权人魏加才、俞智光、江德兴土地信息有关情况的说明”不能证明上诉人所占原弋阳县南岩镇汤家村农村集体土地354.4平方米，房屋建筑面积为570.34平方米，属于国有划拨土地，弋阳县人民政府没有任何证据证明原汤家村集体土地何时批复划拨国有土地。一审认定错误，请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审，诉讼费用由弋阳县人民政府承担。被上诉人弋阳县人民政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，弋阳县人民政府作出案涉征收决定符合法律规定。本项目征收的手续合法齐全。本项目已取得相应的规划、土地、立项等相关批文，符合弋阳县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，并已纳入弋阳县2019年国民经济和社会发展年度计划，符合《征补条例》第九条的规定。本项目征收程序正当、合法。根据《征补条例》第十条的规定，弋阳县房屋征收补偿办公室拟定了《征收补偿方案》（征求意见稿），并报至弋阳县人民政府。弋阳县人民政府分别于2019年7月22日、2019年8月1日、2019年8月7日多次组织相关单位参加《征收补偿方案》征求意见稿论证会，与会各部门的专家对该方案进行了论证。2019年7月24日，在本项目征收范围内张贴了召开弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目房屋补偿安置方案征收意见座谈会的公告，告知征收范围内房屋所有权人于2019年7月26日上午9点30分参加征求意见座谈会。2019年7月26日，座谈会如期召开，被征收人积极参与，会场秩序井然，大家畅所欲言，相关部门对座谈会上被征收人提出的意见进行了解释和说明。2019年8月15日，弋阳县人民政府在政府网站和被征收范围内继续公示《征收补偿方案》（征求意见稿），进一步向被征收人和社会公众征求意见，收集整理各被征收人提出的意见和问题后，于2019年10月11日，在征收范围内公布了《征收补偿方案（征求意见稿）修改情况公示》。根据《征补条例》第十二条的规定，于2019年8月5日，对本项目进行了社会稳定风险评估。在弋阳县人民政府作出房屋征收决定前，征收补偿资金已足额到位、专户存储。于2019年12月20日，弋阳县人民政府第80次常务会研究通过了案涉项目的社会稳定风险评估报告及案涉征收决定。2020年1月20日，弋阳县人民政府作出弋府字[2020]10号房屋征收决定，并在政府网站和被征收范围内公示。故本项目征收程序符合《征补条例》之规定，程序正当、合法。2.弋阳县人民政府不存在参照“弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二（城北区）国有土地上房屋征收补偿安置方案”对上诉人进行征收补偿的情况。上诉人作为弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目的被征收人，弋阳县人民政府一直明确表示是按照该项目的征收补偿安置方案进行征收补偿，不存在参照其他项目的方案进行补偿的情形。综上，上诉人的上诉请求没有事实依据及法律依据，请求予以驳回。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案所涉《征收决定》载明建设项目为弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目，具有社会公共利益的属性。弋阳县人民政府依据《征补条例》第八条规定，有权作出房屋征收决定。弋阳县自然资源局作出的案涉项目《建设项目选址意见书》、《用地预审意见》，符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划的证明，弋阳县发展和改革委员会作出的《关于弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目立项的批复》、该项目《符合弋阳县国民经济与社会发展规划的证明》以及《弋阳县2019年国民经济和社会发展计划表》等证据证明相关职能部门分别对案涉征收项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划已予以审核和确认，并对案涉项目出具用地预审意见和项目选址意见，符合《征补条例》第九条规定的征收条件。弋阳县人民政府在收到房屋征收部门拟定的《征收补偿安置方案（征求意见稿）》后，组织相关职能部门对该方案进行论证，通过在征收范围内张贴公告的方式通知、组织被征收人召开征求意见座谈会，征求意见期限超过了30日。《征收补偿安置方案》经过修改后作为《征收决定》附件一并提交被上诉人常务会议讨论通过，符合《征补条例》第十、第十一条的规定。案涉项目经过社会稳定风险评估，评估报告经弋阳县人民政府召开政府常务会议审议同意。弋阳县人民政府提交的资金证明以及弋阳县财政局作出的筹集资金到位的承诺均证实棚户区改造项目指挥部办公室在三家银行开设征收补偿资金专用资金账户，用于支付征收补偿费用，符合《征补条例》第十二条的规定。关于盛火姩房屋所占土地性质的问题，弋阳县自然资源局经审核原用地审批及相关资料，出具了书面材料认定盛火姩（江德兴）房屋土地性质为国有土地，其中主房为出让土地，其他为划拨土地。上诉人盛火姩上诉提出的其案涉房产的土地性质为集体土地的上诉主张没有事实依据，本院不予支持。上诉人盛火姩上诉提出本案所涉房屋的补偿安置系参照“弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二（城北区）国有土地上房屋征收补偿安置方案”来实施的，与本院查明的事实、证据不符，对该主张本院不予支持。综上，弋阳县人民政府作出的《征收决定》行为程序合法、依据充分，符合《征补条例》相关规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回盛火姩的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人盛火姩承担。本判决为终审判决。审判长 王 芬审判员 章 华审判员 彭彩玲二〇二一年四月二十一日书记员 张建平