江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏06行终105号 上诉人（原审原告）李伟，男，1950年10月25日生，住南通市崇川区。 委托代理人钱琦，男，1987年11月27日生，住南通市崇川区，系上诉人李伟儿子。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区综合行政执法局，住所地南通市崇川区唐闸镇街道公园南苑31幢综合楼。 法定代表人顾斌，局长。 应诉负责人孙建，副局长。 委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。 上诉人李伟因与被上诉人南通市崇川区综合行政执法局（以下简称崇川执法局）责令限期拆除一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初583号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院查明，1993年12月，李伟的母亲李某办理了南通市××新村××幢××室房屋的《房屋所有权证》，后李伟在该房屋南侧院内,未取得规划许可手续擅自搭建了砖混结构建筑物。2002年7月，李某因病死亡。2020年6月23日，崇川执法局对该搭建行为立案查处。经现场勘查，案涉搭建的建筑物面积37.38平方米。崇川执法局对板桥社区工作人员（老小区改造小组第三组副组长）陈怡制作了调查询问笔录。同日，崇川执法局作出通崇综执改字[2020]31097号《责令改正通知书》，认定位于××新村××幢××室南侧建（构）筑物，未经规划许可，属违法建设，违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定，责令业主自收到本通知书之日起贰日自行拆除违法建设。逾期未改正的，将依法予以行政处罚。崇川执法局将该《责令改正通知书》张贴在案涉建筑物门上。李伟不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销崇川执法局2020年6月23日作出的《责令改正通知书》。 一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.本案是否属于行政诉讼受案范围。2.李伟是否具备原告诉讼主体资格。3.案涉建设行为是否超过追责时效。4.被诉责令改正通知书是否符合法律规定。 关于争议焦点1，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该规定表明，过程行为一般不具可诉性。可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。对于行政处罚而言，一个完整的行政处罚程序可能会经过立案、调查、责令改正、听证、处罚前告知、作出处罚决定并送达等一系列若干程序，其中处罚前的若干环节不单独产生行政法律上的效力，这些程序和环节只能通过最终结论行为的作出才能产生实际作用，过程性、阶段性的行为通常并不存在独立的价值，对当事人的权利义务通常也不产生独立的实际影响。这意味着当事人不能把完整的行政行为肢解成若干部分分别寻求救济，即不得对行政行为的某个程序单独提起诉讼，这是人民法院对行政行为进行司法审查的界限。程序性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。从案涉责令改正通知书载明的“逾期未改正的，本机关将依法予以行政处罚”的内容来看，如崇川执法局在法定期限内作出了终局性的处罚决定，则责令改正显然是行政处罚过程中的一个阶段性行为，但是直至案涉建筑物被强制拆除，崇川执法局也未作出任何行政处罚决定，据此情况，应当允许当事人对行政机关作出的若干程序行为中的最后一个行为提起诉讼。而且从案涉责令改正通知书的内容看，已对违法建设作出了认定，应当说已经对李伟的权利产生了实际影响，在崇川执法局后续未作出行政处罚决定的情形下，本案当属于行政诉讼受案范围。 关于争议焦点2，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据上述法律规定，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。此处的利害关系是指被诉行政行为对原告的权利义务在法律上已经或必将产生有利或不利的实际影响，且该利害关系必须是直接的、现实的，而非间接的或因事物普遍联系而产生的关联。就本案而言，虽然南通市崇川区××新村××幢××室房屋原登记在李某名下，但李某已于2002年7月去世，且李伟当庭陈述案涉××新村××幢××室院内搭建的房屋系其搭建，故李伟与本案存在利害关系，具有原告诉讼主体资格。 关于争议焦点3，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。该条规定了行政处罚的追责时效。根据该规定，行政机关对违法行为的追责时效一般为二年，即除法律另有规定外，行政机关应当在违法行为发生之日起二年内对违法行为人作出行政处罚；如果违法行为有连续或者继续状态的，应当在行为终了之日起二年内对违法行为人作出行政处罚；对于超过追责时效的违法行为，行政机关不予处罚。全国人大常委会法工委办公室作出的《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）明确，违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定，本法第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，李伟在未取得建设工程规划许可证的情况下，在其住房南侧擅自搭建建筑物，并不符合尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，虽然案涉违法建设行为已经实施完毕，但该行为对规划实施的影响仍然处于继续状态，只要该建筑未被拆除或依法采取改正措施，该影响就始终存在，故应认定为未超过行政处罚的追究时效。否则，如果对此类违法建设情形一律适用两年的追究时效，那么，本没有取得建设工程规划许可证的违法建筑，就可能因其在建设完毕两年内未被发现并查处，而成为合法建筑，这显然违背行政处罚法关于追究时效规定的本意，也必将导致城乡规划管理的混乱或虚无。因此，即便案涉建筑物如李伟所称建设完成上世纪九十年代初，但建设行为带来的违反城乡规划的事实从开始建设之日一直存续至今，应当认定违法行为处于继续状态，行政处罚时效应当从违法行为终了之日起计算，即李伟拆除该建筑，恢复土地原状之日起开始起算。因此，崇川执法局责令改正违法建设行为并未超过法律规定的追责时效。 关于争议焦点4，《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。城乡规划主管部门对于违反城乡规划的建设行为作出处罚主要目的在于消除建筑物违反规划的状态，恢复规划管理秩序。对违法建筑的强制拆除一般需履行立案审批、调查、事先告知、作出处罚决定、催告、作出强拆决定（或责成）、公告、执行等一系列环节，而案涉责令改正通知书应当说仅是其中的事先告知行为，目的是告知当事人其存在违法行为，并不是一个严格意义上的行政处罚决定。《国务院法制办公室对四川省法制办〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》(国法秘函[2000]134号)中明确，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时,应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定,《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”,不应当理解为行政处罚行为。因此，就行政处罚程序中的告知性程序行为而言，对这种告知行为包含的事实认定因素不宜提出过高要求，只要对建筑物的性质作出认定即可，不必像行政处罚决定一样必须明确事实的所有内容要素。同理，在作出责令改正通知书时也就没有告知当事人陈述、申辩和听证权利的强制性要求。根据《城乡规划法》第四十条第一款规定、第六十四条规定，被告作为具有法定查处职权的机关，经现场勘查、测量，结合调查情况，认定涉案建筑物未经许可审批，擅自建造，属于违章建筑，向李伟作出责令改正通知的行为，并无明显不当。 至于李伟提出的法律适用问题，《中华人民共和国立法法》第八十四条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。该法条是“法不溯及既往”法律原则的立法体现，该规定明确了“法不溯及既往”，为了更好地保护权利人权益法律作出特别规定的除外。“法不溯及既往”是指法律不得适用于其施行前发生的行为或事件，从而改变该行为或事件依据旧法所取得的效果。“法不溯及既往”既是一项立法原则，也是一项法律适用原则，遵从这一原则意味着行政机关在作出行政行为时应当依据行为时有效的法律、法规。虽然李伟自述违法搭建行为完成于上世纪九十年代，当时调整违反规划管理行为的应当是《中华人民共和国城市规划法》，该法同样规定了在规划区内建设需办理规划许可证件。但是，如前所述，虽然案涉违法建设行为已经实施完毕，但该违法行为对规划实施的影响仍然处于继续状态，只要该建筑未被拆除或依法采取改正措施，该影响就始终存在。正因为案涉违法建设行为存在继续状态，而崇川执法局调查处理时调整违反规划管理行为的是《城乡规划法》，故崇川执法局适用《城乡规划法》的规定作出责令改正通知，并不违反“法不溯及既往”的基本原则。 综上，李伟的诉讼请求不能成立，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李伟的诉讼请求。 上诉人李伟上诉称，案涉建筑为上诉人在自己具有土地使用权的院落内所搭建，按照当时的法律规定并不需要办理规划审批手续，不应认定为违法建筑。被上诉人并不具有对违法建筑的确认权，且上诉人的建设行为在1990年之前即已完成，已经超过法定追诉时效。被上诉人所作《责令改正通知书》认定事实错误。被上诉人还存在未按规定全程记录执法过程、未举行听证会、立案和查勘时间前后矛盾、仅选择小区1-17幢业主进行处罚等行政程序违法、处罚不公的情形，行政行为依法应予撤销。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求本院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人崇川执法局辩称，上诉人违反规划管理规定所搭建的建筑物属于违法建筑。该建筑物对规划实施的影响一直持续，被上诉人予以查处并未超过法定追诉时限。被上诉人在老旧小区整治活动中，发现上诉人的违法线索后予以立案查处，依法进行现场勘查及调查询问，行政行为的程序合法。上诉人所述的全程记录执法过程、举行听证等并非法定程序要求，上诉人所述的立案和查勘时间前后矛盾不实。此外，被上诉人系采取了分段查处方式，对案涉小区内的其他违建行为现已予查处，并不存在上诉人所述的选择性执法问题。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求本院驳回上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决一致，本院予以确认。 本院认为，任何单位和个人在城市规划区内进行建设，应当符合城市规划管理的规定。1985年1月5日实施的国务院《城市规划条例》、1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》以及现行的《中华人民共和国城乡规划法》均明确规定了上述原则。本案中，上诉人违反规划管理规定，未经城市规划管理部门审批同意，擅自在所购置的商品房前院落内搭建房屋扩大建筑面积的行为确实存在。虽然无法认定上诉人搭建该建筑物的准确时间，但上诉人提出的案涉建筑在1990建成即无需办理规划审批手续的主张，显然与上述法律法规的规定不符，本院不能予以支持。上诉人的违法行为对规划实施的影响持续存在，在现行的《中华人民共和国城乡规划法》施行后，上诉人违法行为仍未纠正，被上诉人依法予以查处并无不当。被上诉人根据集中行使处罚权的相关规定，具有对辖区内的规划违法行为进行查处的法定职责。被上诉人为消除上诉人违法行为对城市规划的影响，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定，对上诉人作出《责令改正通知书》，限期上诉人自行改正，并不违反法律规定。上诉人所述被上诉人无确认及查处违法建筑的法定职责，上诉人进行建设无需办理规划审批手续、案涉建筑不应认定为违法建筑及本案已经超过法定追诉时效的主张缺乏事实和法律依据，本院不予采信。 被上诉人在老旧小区整治活动中，经巡查发现上诉人的违法行为后予以立案查处，依法进行现场勘查及调查询问，并在查明上诉人的违法事实后作出《责令改正通知书》，行政行为的程序并不违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定。《中华人民共和国城乡规划法》中并未规定执法机关在作出责令违法行为人改正通知前，应全程记录整个立案查处的执法过程及必须进行听证的程序要求。此外，被上诉人在针对案涉小区违建行为整治过程中，采取了按楼号逐步查处的方式，被上诉人除先行对上诉人所在小区的1-17栋房屋的违建行为进行查处外，现亦已对其他楼栋的违建行为同样进行了查处。上诉人所述的被上诉人选择性执法、处罚不公、行政程序违法的主张不能成立，本院不予采信。 综上，一审判决并无不当，上诉人李伟的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李伟负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  郁 娟 审判员  鲍 蕊 二〇二一年四月二十六日 书记员  钱 殷 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；