江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏01行终99号 上诉人（原审被告）南京市秦淮区住房保障和房产局，住所地南京市秦淮区瑞金路10号。 法定代表人张树桐，南京市秦淮区住房保障和房产局局长。 出庭负责人徐青。 委托代理人彭月辉，江苏圣典（六合）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王满贵，男，1950年6月13日出生，汉族，住南京市秦淮区。 委托代理人吴翩，江苏臻宇律师事务所律师。 原审第三人南京市秦淮区人民政府大光路办事处，住所地南京市秦淮区大光路大光里08幢。 法定代表人张源，南京市秦淮区人民政府大光路办事处主任。 委托代理人周金刚，江苏瑞律师事务所律师。 委托代理人吴虎，江苏瑞律师事务所律师。 上诉人南京市秦淮区住房保障和房产局（以下简称秦淮区房产局）因王满贵诉其与原审第三人南京市秦淮区人民政府大光路办事处（以下简称大光路办事处）强制拆除房屋一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，南京市秦淮区御道街102号-2房屋（以下简称涉案房屋）为公有房屋，所有权人为南京白下房产经营有限责任公司（以下简称白下房产公司）。2013年8月30日，白下房产公司与大光路办事处签订《南京市直管非住宅公房租赁合同》，将御道街102号房屋租赁给大光路办事处用于办公。2014年12月2日，大光路办事处（甲方）与王满贵（乙方）签订《借房使用协议》，协议的主要内容为：甲方将涉案房屋暂借给乙方使用，借期为两年，即从2015年1月1日至2017年12月31日止；借房期满后，乙方可以拆除房屋内的动产部分（如空调、电话等），但不动产部分（如地面和墙面的装修等）乙方不得拆除或损坏；房屋的一切所有权益归甲方，如遇国家建设需要拆迁时，协议随之无效，乙方不享受现行的任何拆迁政策待遇，无条件将房屋及时归还甲方，并按实际使用时间交纳房屋使用费。 2017年8月14日，南京市秦淮区人民政府作出宁秦府征字〔2017〕25号《南京市秦淮区人民政府征收决定》，征收秦淮区御道街60号内3幢、60号内南平房、60号内西平房、60号内食堂平房、70号、72号、78—122号（双号）；大光路12号、14号、20号3幢、20号平房、28号范围内房屋（以上门牌均含附号，具体征收范围以征收范围红线图为准）；确定南京市秦淮区房屋征收管理办公室（以下简称秦淮区征收办）为本次房屋征收部门。涉案房屋位于征收范围内。2018年3月6日，秦淮区征收办为甲方、白下房产公司为乙方、大光路办事处为丙方签订了《南京市国有土地上房屋征收与补偿协议》。2018年12月10日，涉案房屋被拆除。 一审审理过程中，王满贵述称：2002年到2018年年底，王满贵一直居住在涉案房屋内，对涉案房屋共进行了四次维修；秦淮区房产局在没有通知王满贵的情况下，趁王满贵外出时将涉案房屋拆除。秦淮区房产局述称：王满贵仅是借用涉案房屋且已经到期拒不腾房，王满贵不是被征收人，无权要求签订征收补偿协议及享受征收利益；大光路办事处将涉案房屋腾空后交于秦淮区房产局拆除。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也就是说，只要与被诉行政行为有利害关系，就应当具有原告资格。所谓“有利害关系”，是指被诉行政行为有可能对起诉人的权利义务造成区别于其他人的特别损害或者不利影响。房屋征收案件中，若实际使用人在被征收的房屋上有不可分割的添附或依法独立在其使用房屋开展经营活动，强制拆除房屋行为就有可能对实际使用人在房屋上的添附、屋内物品或其正当行使的经营权造成不同于其他人的特别损害或不利影响，应当认为实际使用人与该行政行为有利害关系，具有原告资格。本案中，王满贵提起行政诉讼，请求确认拆除其居住房屋的行为违法，其提供了涉案房屋被拆除前后的照片等初步证据材料，能够初步证明秦淮区房产局实施的强制拆除其借用房屋行为，可能侵犯其合法财产权益，王满贵与被诉的拆除行为有利害关系，具有本案原告资格。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第二十七条、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十九条、第三十四条规定、第三十五条的规定，除了被征收人即房屋所有权人应获得补偿外，对于存在租赁关系的非住宅租赁方也有权获得相应补偿。房屋征收部门前期在对征收范围内房屋的情况进行调查时，也应当包括对被征收房屋租赁情况的了解。本案中，涉案房屋被纳入征收范围之前即由王满贵借用，王满贵系涉案房屋的合法占有人和实际使用人。秦淮区房产局明知涉案房屋已借用给王满贵使用，但秦淮区房产局认为其只与涉案房屋的所有权人白下房产公司、公房承租人大光路办事处接触和协商，王满贵并非其征收补偿对象，故其无须与王满贵接触，秦淮区房产局该观点与上述法律法规不符。 在案证据不能反映秦淮区房产局已对王满贵与大光路办事处的借用关系、王满贵与大光路办事处就征收补偿的约定或协商、王满贵是否已将涉案房屋内的物品搬出等情况进行调查了解，在此情况下，秦淮区房产局仅凭其与白下房产公司、大光路办事处签署的补偿协议即将涉案房屋拆除，缺乏事实和法律依据，系违法行为。因涉案房屋已被拆除，无可撤销内容，故依法应当确认秦淮区房产局对涉案房屋的拆除行为违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，原审法院判决：确认秦淮区房产局于2018年12月10日拆除涉案房屋的行为违法。一审案件受理费50元，由秦淮区房产局负担。 秦淮区房产局上诉称：一、王满贵不是被征收人或公房承租人，也不是合法占用人，依法不享有涉案房屋的征收补偿利益。王满贵与大光路办事处签订的是《借房使用协议》，借用至2017年12月。借用到期后，在大光路办事处不同意续签并要求收回房屋的情况下，王满贵以拒不腾房为手段要求补偿和安置，属于违法占用。二、根据王满贵与大光路办事处的书面约定，王满贵不享受拆迁政策待遇，其对涉案房屋无任何征收利益。上诉人经查明情况，与产权人、公房承租人签订补偿协议后拆除房屋，符合先补偿后搬迁的法律规定。三、大光路办事处自行清退房客并搬空屋内物品后，将空房屋交与上诉人拆除，上诉人未对王满贵的实体权益造成直接损害，房屋拆除行为与王满贵的财产权益是否受损无行政法上的因果关系。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回王满贵的诉讼请求。 被上诉人王满贵辩称：一、被上诉人是适格的行政诉讼原告。被上诉人自2002年至2018年年底一直居住在涉案房屋内，居住期间陆续对房屋进行了四次修缮，是实际的使用人和占有人，上诉人的拆除行为对被上诉人的房屋使用权造成了影响。二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，房屋征收前应当先补偿后搬迁，上诉人未就相关的事项与被上诉人有过沟通，直接认定无需与被上诉人进行接触，无法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原审。 原审第三人大光路办事处述称：一、根据协议约定，王满贵已经放弃了遇到国家拆迁时所享有的权利，应无条件的将房屋交还，王满贵不是适格的诉讼主体。二、王满贵签订的协议在2017年12月到期，从原审第三人要求王满贵搬迁时起，王满贵就属于非法占用房屋。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回王满贵的诉讼请求。 二审中，原审第三人大光路办事处向本院提交了以下证据： 1．大光路办事处与王满贵沟通协调时的照片四张； 2．告知王满贵清退涉案房屋的书面告知一份； 3．大光路办事处与王满贵沟通协调的会议记录一份； 4．大光路办事处搬离房屋内物品的视频一份；上述证据共同用以证明大光路办事处曾告知王满贵将房屋腾空并移交，在房屋拆除之前，大光路办事处已将房屋内物品搬离。 经质证，上诉人秦淮区房产局对上述证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。被上诉人王满贵对证据1、3、4的真实性予以认可；对证据2的真实性、合法性、关联性均不认可。 本院经审查认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款规定，“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”本案中，原审第三人向本院提交的证据本应当在一审程序中提交，但是，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”考虑到原审第三人系涉案房屋的公房承租人，其对于房屋拆除行为具有独立的利益诉求，且其提交上述证据也并非出于证明上诉人行政行为合法的目的，故本院采纳原审第三人提交的证据以证实拆除房屋之前的相关情况。 原审法院查明的事实本院予以确认。本院另查明，涉案房屋被拆除前，大光路办事处曾要求王满贵清退房屋，王满贵未自行清退。2018年12月7日，大光路办事处将涉案房屋内的全部物品打包搬离，之后将房屋交付秦淮区房产局拆除。 本院认为，本案所诉的为拆除房屋行为，上诉人和原审第三人均提出拆除房屋行为未对王满贵的实体权利造成侵害，故本案应当首先审查王满贵与拆除房屋行为之间是否具有利害关系。 对于拆除房屋而言，判断当事人与之是否有利害关系，可以从四个方面考虑：1．当事人对房屋享有物权或当事人是公房承租人；2．当事人对房屋进行过添附；3．当事人有物品存放于房屋内；4．当事人基于合法事由占有房屋。如果上述所有条件均不符合，则当事人与拆除行为无利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，应当裁定驳回起诉。 第一，涉案房屋为直管非住宅公房，所有权人为白下房产公司，公房承租人为大光路办事处。大光路办事处又将涉案房屋出租于王满贵，但该租赁没有履行公房承租的相关手续，属于一般意义上的房屋租赁，故王满贵不是涉案房屋的公房承租人。因此，王满贵对涉案房屋不享有物权或公房承租权利。 第二，根据《借房使用协议》的约定，在合同期满或遇到征收拆迁时，王满贵不得拆除或损坏添附，且应将房屋无条件归还大光路办事处。因此，即便王满贵在涉案房屋上有添附，其在合同期满或遇征收拆迁之时，也已经丧失了对添附的权利。 第三，秦淮区房产局是在大光路办事处交付房屋后拆除，大光路办事处事先已经对涉案房屋进行了清空，故秦淮区房产局拆除房屋之时，房屋内已经不存在王满贵放置的物品。即便王满贵的物品确实发生了毁损，也不是因为秦淮区房产局的拆除行为所致，王满贵可以向大光路办事处主张。 第四，大光路办事处与王满贵签订的协议于2017年12月31日到期，王满贵支付租金也至该时，两方之后未就继续租赁房屋达成协议。因此，自2018年1月1日起，王满贵对涉案房屋已经不享有任何权利，在大光路办事处通知其清退房屋的情况下，王满贵继续占有房屋缺乏合法理由。 王满贵称房屋征收于租赁期内即已开始，其作为房屋实际居住使用人，享有征收补偿方面的权利。对此，本院经审查认为，本案所诉的是强制拆除行为，应当以拆除行为发生之日作为判断法律关系的基准时点。在拆除房屋时，王满贵的租赁期已满，其无权再以“实际居住使用人”为由主张拆除行为违法。至于王满贵在租赁期内能否享受征收补偿利益，其可以根据与大光路办事处签订的协议进行处理。 综上，王满贵与房屋拆除行为无利害关系，其不具备提起本案诉讼的原告主体资格。原审法院认定事实基本清楚，但适用法律有误。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一款第一项之规定，裁定如下: 一、撤销南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初117号行政判决； 二、驳回王满贵的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长 周 磊 审判员 付 双 审判员 王玉刚 二〇二一年四月十二日 法官助理杨富敏子 书记员曹洁