江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终1050号 上诉人（原审原告）南通清宫文化传播有限公司，住所地南通经济技术开发区通盛大道******。 法定代表人何兰珍，该公司总经理。 委托代理人陆萍，该公司股东。 委托代理人许剑，北京市京师（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市经济技术开发区管理委员会，住所地，住所地南通市经济技术开发区通盛大道****iv> 法定代表人沈红星，该管委会主任。 应诉负责人周洪池，该管委会副调研员。 委托代理人顾迎斌，北京大成（南通）律师事务所律师。 委托代理人张斌，该管委会工作人员。 上诉人南通清宫文化传播有限公司（以下简称清宫文化公司）因诉南通市经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）继续履行行政协议一案，不服江苏省南通市中级人民法院(2018)苏06行初257号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明： 一、案涉协议订立的有关事实 2013年9月29日，开发区管委会（甲方）与陆萍（乙方）签订《投资协议书》一份，就陆萍拟在开发区投资建设运营清宫文化博览园项目达成一致意见，协议内容包括项目名称、项目内容、甲方承诺、乙方承诺和附则。其中，在第三项“甲方承诺”中约定甲方将给予乙方如下优惠条件：1.甲方根据乙方项目进度与投资规模，在能达商务区提供与项目相适应的地块，支持乙方项目一次规划、分布实施。2.甲方向凯源金典公司提供创业外包服务中心C座过渡性办公场所，建筑面积450平方米（以实测为准），并享受第一至第三年内房租全额补贴优惠扶持政策。租赁期限自入驻之日起计算。租金的减免以项目缴纳税收的开发区留成为上限。3.甲方协助乙方成立的凯源金典公司申请有关教育培训机构资质和图书发行资质，并在区内提供相应的培训空间，为乙方开展培训提供支持与服务，同时在区内学校内试点开展书法培训等课程。4.甲方对乙方开展的盈利性培训业务，根据乙方递交的课程及相关证明，给予相应的优惠扶持，具体内容另行议定。5.甲方对乙方所聘用符合开发区星湖人才计划所确定的标准和办法的高级人才和管理人员，提供相应人才公寓。6.甲方对乙方项目所缴纳的税收开发区留成部分，前三年给予财政100%的优惠奖励，第四至第六年给予乙方50%的优惠奖励；对乙方项目年收入12万元以上的高管、员工所缴纳的个人所得税开发区留成部分，给予前三年100%的优惠奖励，第四至第六年给予50%的优惠奖励。7.甲方协助乙方项目争取国家、省、市相关奖励或扶持，并提供优质服务。在第五项“附则”中约定，本协议书仅用作确认双方的投资合作意向，并不对乙方项目合同、章程等内容产生法律约束，甲方承诺将全力协助乙方推进项目的筹建。如果项目可行性研究经审查被认定不可行，双方同意终止本协议约定。 2014年3月7日，开发区管委会（甲方）与清宫文化公司（乙方）签订《清宫文化博览园项目补充协议书》，协议包括项目名称，项目选址、用地面积、用地性质及建设内容，项目外部条件，项目支持政策以及保密等内容。其中第二条中约定，1.项目选址：通盛大道东侧路东，宏兴路北。2.用地属性：项目用地116亩左右，为商办用地，使用年限按照国家规定为40年。第五条中约定，1.甲方负责提供符合国家相关规定和项目建设要求的土地用于“清宫文化博览园”项目建设。项目用地按照国家规定通过招拍挂依法出让给乙方。2.为支持项目建设和产业发展，甲方承诺将积极协调落实项目可以享受的国家、江苏省、南通市等各级政府的扶持政策，并全部兑现给乙方。3.鉴于项目公益性强、投资回收期长等特点，甲方同意：(1)甲方全力争取将“清宫文化博览园”项目列入2014年一2016年度内南通市、江苏省文化产业和现代服务业重点项目，在享受普惠政策基础上，享受重点项目有关扶持政策。(2)甲方给予协调项目建设应缴纳的基础设施配套费、白蚁防治、防雷等各项行政性建设规费的减免。(3)“清宫文化博览园”项目所缴纳的营业税、所得税，自应税之日起三年内甲方本级财政留成部分全额奖励给乙方，后两年按50%的比例给予奖励。(4)对进驻博览园项目的商户所缴纳的营业税、所得税，自应税之日起三年内甲方本级财政留成部分全额奖励给乙方，后两年按50%的比例给予奖励。(5)甲方将安排专人协助办理项目前期手续，启动土地招拍挂手续，争取在协议签订后半年内完成土地出让程序。(6)为保证项目顺利推进，甲方由主管领导牵头成立项目协调服务小组，及时帮助办理有关手续和协调解决投资过程中的相关问题。(7)甲方按照项目筹备建设进度，协助乙方办理工程规划许可证、设计方案报批、施工图审查、质监、安监、施工许可证等相关手续，协助乙方办理项目建成后的竣工备案、竣工验收、房屋产权证等手续。第七条约定，本补充协议为2013年10月签署的《投资协议书》的补充协议。自双方签字盖章之日起生效。 同日，开发区管委会（甲方）与清宫文化公司（乙方）还签订了《“清宫文化博览园”项目供地事项补充协议书》。协议第2条约定，“清宫文化博览园”项目用地为商办用地，其中办公面积不低于60%。乙方同意按招拍挂程序取得土地使用权，并承诺建成后总建筑面积80%以上由自己持有，不分割出售。第3条中约定，甲方同意向乙方优惠供地，土地使用权综合价格为20万元/亩。第4条约定，乙方拿地后，如成交价高于20万元/亩的部分由甲方用财政补贴方式给予乙方重点服务业项目专项扶持，分三期实施：一期为项目开工后一个月内，支付50%;二期在乙方项目投入运营且经营收入达到1000万元以上，支付40%;三期在项目整体竣工验收后一个月内，支付10%。第5条中约定，甲乙双方同意“清宫文化博览园”项目力争在2014年上半年完成供地工作。第9条约定，本补充协议为2013年10月签署的《投资协议书》的补充协议。本补充协议自双方签字盖章且乙方或其项目公司取得上述地块土地使用权之日起生效。 另外，清宫文化公司于2013年10月21日注册成立并领取营业执照，法定代表人陆萍，2018年4月10日变更为葛锦芳，2018年9月29日变更为何兰珍。清宫文化产业园开发南通有限公司于2017年3月21日注册成立，法定代表人陆萍，2018年4月10日变更为葛锦芳。 二、案涉协议履行的有关事实 2016年9月9日，清宫文化公司向开发区管委会提交《关于请求开发区管委会尽快启动供地程序的报告》，报告中载明，恳请开发区管委会能够加快拆迁进程，最迟于2016年底前启动土地挂牌。 2016年9月21日，开发区管委会向清宫文化公司发《函》，函中载明，市国土部门已经开始征地公告，项目用地招拍挂程序将于10月份正式启动。 2016年11月11日，开发区管委会作出《宏兴路北、龙腾路西地块征地房屋补偿安置方案公告》，公告中载明，所涉征地地块房屋补偿安置实施期限为2016年11月11日到2016年12月10日。 2016年12月28日，开发区管委会向清宫文化公司发《函》，函中载明，“清宫文化园”地块已于今;地块已于今年10月由国土部门进行了征地公告地尚存“钉子户”，未能全部完成拆迁工作，目前还不能实施供地。开发区管委会对“清宫文化园”项目的拆迁供地十分重视，于10月专门成立了拆迁工作推进班子，由一名开发区领导挂帅，整合各有关部门力量强力推进，并形成了依法强制交地的工作方案。根据现有法律法规，强制交地需要走一定的程序，时间上、过程中均有不确定性。开发区管委会将多措并举，综合施策，争取尽早完成拆迁供地工作。 2016年12月30日，开发区软件与信息服务产业园管理办公室向清宫文化公司作出《关于“清宫文化园”项目用地供地说明》，说明中第一项载明，“清宫文化园”项目地块目前尚存“钉子户”一户。按区现行的征地拆迁补偿办法，开发区按规定将其纳入社保，并进行了征地补偿。但该户在安置房和补偿方面提出非常过分要求，各方虽然进行了政策解释和说服教育等各种努力，但直到如今，也未被该钉子户采纳，从而造成供地搁置。第三项中载明，鉴于该钉子户无理纠缠和漫天要价，在无法有效说服的前提下，为推进项目建设，开发区管委会已决定依法采用强制交地方式,彻底解决该钉子户拆迁问题。强制交地一般在征地公告发布、在被拆迁人保障到位的基础上，由国土部门向法院提交交地申请。交地申请如被拆迁人未提出行政复议，按诉讼法规定，在6个月后生效。生效后即可进行强拆、交地。如被拆迁人提出复议或者行政诉讼，最长也有可能需要2年左右时间。 2018年9月26日，江苏省南通经济技术开发区人民法院作出（2018）苏0691民初1407号民事判决书，判决该案被告杨志明于该判决生效之日起十日内将位于南通开发区小海街道××组的房屋交由该案原告南通市经济技术开发区总公司拆除。 三、案涉协议发生争议后的有关事实 2017年7月31日，开发区管委会向清宫文化公司作出《告知函》，函中载明，按照2016年8月南通市人民政府批复的《南通经济技术开发区控制性详细规划》，清宫文化博览园项目选址地块用地性质为商业办公用地，而清宫文化博览园项目属于文化用地。在项目实施过程中，经相关部门研究，将用地性质从商业办公用地变更为文化用地不可行。综上，清宫文化博览园项目已无法继续进行下去。开发区管委会将尽最大的诚意，依法妥善处理善后事宜。 2018年2月14日，开发区管委会向清宫文化公司发《函》，函中称“对你公司提出的相关清宫文化园项目供地诉求，我委已充分听取和知晓。我委将本着依法合规的原则，在2018年3月15日之前，与你公司进一步沟通协商，妥善处理相关问题。” 2018年6月14日，清宫文化公司向开发区管委会提交《申请》，函中称“期待贵委能够认真重视我司诉求，在全社会都在招寻文旅项目的热潮中，尽快履行贵委与我司的合约，推进项目的建设和运营。” 四、其他相关事实 1.根据经南通市人民政府于2016年8月11日批复同意并由南通市规划局公布的《南通市经济技术开发区控制性详细规划》，本案清宫文化博览园项目所涉地块为商业办公混合用地。 2．根据南通市自然资源局公布的《南通市市区基准地价成果》（基准日为2017年1月1日及2018年1月1日）显示，南通市区（崇川、港闸、开发区）2016年度商服用地Ⅵ级的基准地价为2100元/平方米，2017年度的基准地价为2800元/平方米。本案清宫文化博览园项目所涉地块邻接Ⅵ级商服用地。 3，南通市政府办公室经南通市政府同意，印发《关于调整市区规划管理体制的实施方案》［通政办发〔2016〕125号］。该方案规定，设立市规划局开发区分局。将南通经济技术开发区、苏通科技产业园区管委会的规划管理职能划出，整合组建市规划局开发区分局，为市局派出机构，对南通经济技术开发区、苏通科技产业园区行政区域内的规划实施统一管理。在市区规划管理权限划分上规定，分局层面具体承担城乡规划的实施管理，负责区级和市局安排的相关规划编制项目的组织实施、报批，负责所辖区域内所有项目的技术审查、需上报市规委会及闭会期间决策的建设项目的预审和批后监管。2016年10月18日 本案审理中，原审法院曾询问清宫文化公司，如经审查案涉协议不能继续履行是否提出补偿请求和是否同意就补偿问题进行调解，清宫文化公司明确表示在本案中只请求开发区管委会继续履行案涉协议并拒绝就补偿问题进行调解。 原审法院认为： 开发区是地方政府为吸收外部生产因素、促进自身经济迅速发展而划出一定范围并在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域，开发区管理委员会是专门设置的管理机构。《江苏省经济技术开发区管理条例》（注：2004年6月17日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议第三次修正，案涉协议订立时有效，下同）第二章规定了开发区管委会的行政管理职责，其中第八条规定，开发区管委会是开发区所在市人民政府的派出机构，对开发区实行统一领导和管理。第九条规定，开发区管委会行使下列职权：……（二）按规定负责审批或者审核开发区内的投资建设项目；（三）负责开发区内的基础公用设施的建设和管理，管理开发区内的土地和房地产业；（四）管理开发区的财政收支。《江苏省开发区条例》（自2018年5月1日起施行，此前适用《江苏省经济技术开发区管理条例》）第二十三条规定，开发区管理机构作为所在地县级以上地方人民政府的派出机关，在规定的职责范围内行使经济管理权限，提供投资服务。根据上述规定，本案开发区管委会对其开发区实行统一领导和管理，具有对区内投资建设项目、土地、财政等行使经济管理的职责，包括通常所称的“招商引资”，即依法就相关发展项目与投资人订立行政协议的职权。 根据上述查明的事实及双方当事人的诉辩意见，本案争议的问题主要集中在四个方面：一是案涉协议的性质及效力如何认定；二是开发区管委会是否有权单方终止履行协议；三是开发区管委会单方终止履行协议是否具有事实和法律依据及程序是否合法；四是本案应如何处理和救济。 一、关于案涉协议的性质及效力认定 由于行政协议是一种新型的行政管理方式，相关的法律法规还不健全。《行政诉讼法》于2015年5月1日修订施行后，在第十二条第十一项首次将行政协议纳入了行政诉讼的受案范围。此后，最高人民法院在《关于适用若干问题的解释》第十一条中规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第十一项规定的行政协议。该解释虽然已因最高人民法院《关于适用的解释》施行而废止，但其中关于行政协议的定义，由于符合通说，仍然可以作为识别、认定行政协议的参照。《江苏省行政程序规定》第五章专门对行政合同的定义、订立、生效、变更及解除作了规定，其中第七十七条规定，本规定所称行政合同，是指行政机关为维护公共利益，实现行政管理目的，与公民、法人和其他组织之间，经双方意思表示一致达成的协议。该规定所称行政合同即是行政诉讼法中所称的行政协议。《江苏省行政程序规定》是江苏省人民政府发布的，属于地方政府规章。《行政诉讼法》第六十三条第三款规定，人民法院审理行政案件，参照规章。故在审理江苏省行政辖区内发生的行政协议争议时，依法可参照《江苏省行政程序规定》。 根据上述规定，行政协议首先是行政机关为实现公共利益或行政管理目标而与协议相对人订立的具有行政法上权利义务内容的协议，行政机关为了保证公共利益或行政管理目标能够实现，在订立协议时行使了其行政职权或利用了其行政职权带来的便利及资源，如给予各种财税优惠待遇等，因此该类协议具有明显的公共利益属性和行政职权因素，在订立主体、目的、内容上都与《合同法》调整的民事主体之间订立的协议明显不同，具有行政行为的属性，行政性是其首要特征。其次行政协议又是双方平等协商、意思表示一致的结果，在设立、变更、履行或解除上具有民事合同的一些特性，与行政法上通常意义的单方行政行为有所不同。因此，在识别、认定行政协议的性质、效力以及处理有关行政协议履行、变更、终止等争议时，既要立足其行政性特点，对涉及行使行政职权及影响公共利益或行政管理目标实现的，要主要适用行政法律法规，审查双方所作协议行为的合法性；同时又要兼顾其合同特性，遵循平等、公平、诚实信用等原则，尊重双方意思表示和约定，参照适用不违反行政法律法规的合同法的相关规定，以保护协议自由和交易秩序稳定。 从案涉协议的订立及内容看，案涉三份协议是开发区管委会作为甲方先后与陆萍、清宫文化公司订立的，目的是为了促使陆萍和清宫文化公司在开发区投资建设运营清宫文化博览园项目，系为实现公共利益需要；协议约定的开发区管委会的义务主要是为乙方提供与清宫文化博览园项目相适应的地块以及过渡性办公场所和相应人才公寓等，对案涉项目土地成交后给予财政补贴和在开发区税收留成部分内给予财政优惠奖励，协助启动土地招拍挂出让程序、推进项目筹建的相关手续和争取相关扶持政策等，这些义务均需要开发区管委会行使和利用其行政职权来履行，具有行政管理性质；三份协议都是在双方协商一致的基础上订立的，是双方的真实意思表示，并有双方盖章和签字，均已成立。因此案涉三份协议符合行政协议的特征，应当认定为行政协议，对由此引发的争议，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《江苏省经济技术开发区管理条例》的规定，案涉三份协议中约定的开发区管委会的义务均在其法定职责范围内。双方在诉讼中亦未提出案涉协议有法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的情形，故案涉三份协议合法有效。因双方在《投资协议书》中约定“如果项目可行性研究经审查被认定不可行，双方同意终止本协议约定”，参照《合同法》第四十五条规定，该协议为附解除条件的协议，如条件成就时，该协议失效。开发区管委会作为订立案涉三份协议的一方，已在协议上盖章、签字，应视为其已对案涉项目的可行性审查认定，不能再作为案涉项目的审查机关。案涉项目的可行性审查应是上级机关或案涉项目的相关主管部门。诉讼中，开发区管委会以该条约定作为其终止履行协议的理由之一，因其未能提出证据证实认定案涉项目不可行的审查机关、审查结论及相关依据，原审法院不予采纳。 关于案涉协议是否具有土地出让合同性质的问题。土地出让合同系受让人通过协议或招拍挂程序取得土地使用权后，与作为出让方的市、县人民政府土地管理部门订立的书面协议。案涉三份协议中虽含有涉及土地出让的条款，包括选址、面积、性质、使用年限、价格等，但总体上看，案涉协议订立的目的是为了招商引资，协议中涉及土地出让的条款是开发区管委会承诺的部分内容，实际上是其为促使陆萍和清宫文化公司在开发区投资建设运营清宫文化博览园项目所承诺提供的条件。协议订立时，所涉土地尚未征收，更未经过招标、拍卖、挂牌程序而成交，在时间上也不符合土地出让合同订立的时机。故不能因此认定案涉三份协议具有土地出让合同性质，开发区管委主张案涉协议订立主体不合格及案涉协议无效的理由不成立，原审法院不予采信。 二、关于开发区管委会是否有权单方终止履行协议 如上所述，行政协议与民事合同的本质区别是行政协议具有行政性特征，其实质是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，以其行政职权或其职权所带来的便利及资源优势等作为条件，或者说是以一定限度的公共利益的让与为代价，与对方协商订立的协议。当然这种让与是一种有限的让与，是为了获得更大的公共利益。这种行政性特征在行政协议履行过程中的突出表现就是，如果其公共利益或行政管理目标不能实现，行政机关同样可以通过行使其职权，单方决定变更或解除行政协议，即行政机关具有单方解除协议的优先权。 当然，行政机关单方解除协议必须受到严格限制，必须具备一定的条件才可行使，否则该权利就会被滥用，行政协议就失去了其存在和发展的基础。因此，行政机关单方解除协议必须是公共利益受到的损害达到严重程度。与普通的民事合同一样，行政协议双方也要承担一定的风险和后果，如果协议的履行仅是对公共利益造成了一定程度的损害，行政机关理应自行承担其后果；但是如果协议的继续履行，根本不能实现行政协议的目标，以致对公共利益造成严重程度的损害时，行政机关即可以行使其单方解除权。对此，《江苏省行政程序规定》第八十二条规定，行政合同受法律保护，合同当事人不得擅自变更、中止或者解除合同。行政合同在履行过程中，出现严重损害国家利益或者公共利益的情形，行政机关有权变更或者解除合同。行政合同在履行过程中，出现影响当事人重大利益、导致合同不能履行或者难以履行的情形，合同当事人可以协商变更或者解除合同。《合同法》第九十四条第（五）项也规定，有法律规定的其他解除合同的情形，当事人可以解除合同，亦就是说民事合同中也允许当事人在法定条件下单方解除合同。 结合本案查明的事实，开发区管委会于2017年7月31日向清宫文化公司发函，告知终止履行案涉协议，实质上是单方解除案涉协议的行为。开发区管委会作为行政主体，有权在其职责范围内订立案涉协议，同样也具有为维护公共利益或实现行政管理目的而单方解除案涉协议的优先权。 三、关于开发区管委会单方终止履行协议是否具有事实和法律依据及程序是否合法 行政机关单方解除行政协议的行为，是行使其行政职权的一种具体表现，归属于具体行政行为。人民法院审查该种解除行为，同样应从职权因素、事实与法律依据、解除程序等方面对其合法性进行评价。如果行政机关具有滥用职权、明显违反行政法律法规的情形，应认定其解除行为不合法，并依法作出相应处理。一般情况下，对于公共利益的界定，人民法院宜尊重和承认行政机关在判定公共利益问题上具有首次判断权。 案涉协议订立后，双方当事人即按照约定履行各自相应的义务。但由于案涉地块拆迁工作难度大，推进缓慢，开发区管委会未能在协议约定的时间履行“供地义务”，至本案诉讼时，仍有一户未能完成征收补偿工作。对此，在开发区管委会于2017年7月31日单方提出解除协议前，双方一直保持沟通、互信、互谅的合作态度，及时通报有关进展情况，并无纠葛。没有证据表明，“供地义务”未能在协议约定的期限内履行系开发区管委会故意所为，即开发区管委会对此并不存在过错。 由于开发区辖区内的土地价格不断上涨，按照国土部门公布的基准地价，至2017年度时，案涉项目所涉地块的基准地价已达到2800元/平方米，按一亩等于666.7平方米计算，每亩地基准地价为186.676万元，已明显高于协议签订时每亩地20万元的价格。经过招拍挂出让程序后的实际价格通常还可能高于该基准价。《“清宫文化博览园”项目供地事项补充协议书》第4条约定，清宫文化公司拿地后，如成交价高于20万元/亩的部分由开发区管委会用财政补贴方式给予清宫文化公司重点服务业项目专项扶持。根据该约定，如果在2017年当年，清宫文化公司取得案涉地块的土地使用权，开发区管委会每亩地就至少要补贴166.676万元。如按协议约定的项目占地面积116亩计算，至少要补贴19334.416万元。该数额巨大，已明显超过了订立协议时所预估的数额，且远远高于清宫文化公司支付的地价（2320万元），显失公平。开发区管委会如果继续履行协议，必将要支付巨额的补贴，不仅不能实现协议的目的，而且会使国有资产遭受巨大损失，造成公共利益的严重损害，也明显超出了开发区管委会的职责范围和支付能力。故开发区管委会单方解除协议符合《江苏省行政程序规定》第八十二条第二款规定的情形。 从解除的程序上看，通常情况下，行政机关作出某项具体行政行为时，应当采用书面形式，及时向相对人告知相关的事实、理由、依据、法定权利等事项，单方解除行政协议也不应例外。《合同法》第九十二条亦规定，合同的权利义务终止后，当事人应当遵循诚实信用原则，根据交易习惯履行通知、协助、保密等义务。第九十六条规定，当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。本案中，开发区管委会向清宫文化公司作出并送达了《告知函》，应视为其履行了告知程序或通知义务。故，开发区管委会单方解除案涉协议具有相应的事实根据和法律依据，履行了相关的程序，亦无滥用职权、明显违反行政法律法规的情形，并无不当。 此外，在案涉协议履行中还发生了财税政策变化和规划职能调整的情形，开发区管委会亦作为其单方解除协议的理由。1.由于国发〔2014〕62号通知于2014年11月27日即已公布，开发区管委会不仅没有及时告知清宫文化公司并与其协商变更协议相关内容，反而发函要求抓紧做好前期各项准备工作，直至此次诉讼中才提出协议中约定的有关财政优惠事项不可行，有违诚实信用原则。且国发〔2015〕25号通知中载明“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”实际上已对国发〔2014〕62号通知中的相关要求作了变更，开发区管委会亦未提供证据证明国务院是否有新的规定要求继续执行国发〔2014〕62号通知。2.案涉协议约定清宫文化博览园项目的用地性质为商办用地；该项目建设内容符合《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）中城市建设用地类的商业服务业设施用地的内容；《南通经济技术开发区控制性详细规划（2016-2020年）》显示清宫文化博览园项目选址所在区域为商业办公混合用地，即案涉项目的用地符合规划要求。开发区管委会既未提供证据证明案涉项目用地原先就不符合规划要求，也未提供证据证明上述控制性详细规划已有变化，以致案涉项目用地现在与规划不符合，故没有证据表明开发区管委会规划职能调整对案涉项目有影响。至于开发区管委会关于其曾试图将案涉地块的土地性质由商业办公用地变更为文化用地，以降低土地价格，但未可行的辩解，亦不能成为理由。是故，开发区管委会上述两点关于解除案涉协议的理由不成立，原审法院不予采纳。 四、关于本案应如何处理和救济 《行政诉讼法》第七十八条第二款规定，被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。行政协议既涉及公共利益，又涉及协议相对人的私益，是公益与私益的结合与互利。行政机关单方解除协议时，应遵循公平原则，依法对协议相对人予以补偿。本案中，开发区管委会在《告知函》中载明“将尽最大的诚意，依法妥善处理善后事宜”，视其已表示就补偿问题与清宫文化公司进行协商处理。诉讼中，开发区管委会也表达了这种意愿。原审法院曾询问清宫文化公司，如果经审理不能支持其要求继续履行协议的诉求，是否要求开发区管委会给予补偿，但清宫文化公司坚持要求开发区管委会继续履行协议，未对其损失提出主张并提供相应证据，故原审法院无法在本案中就具体补偿数额作出判决。开发区管委会在本案判决后应依法对清宫文化公司做出补偿，清宫文化公司亦可另行就此寻求救济。 综上所述，案涉三份协议系行政协议且合法有效；开发区管委会基于维护公共利益的需要，单方解除案涉协议合法有据；清宫文化公司请求开发区管委会继续履行案涉协议，原审法院不予支持。根据《行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回南通清宫文化公司的诉讼请求。 上诉人清宫文化公司上诉称：一、一审判决部分事实不清、证据不足：1.土地等级、价格是众所周知事实，还是需要证明的事实，一审认定事实不清；2.所谓“国有资产损失的数额”，一审事实认定不淸；3.国有资产或公共利益是否已经造成严重的实际损失，一审认定事实不清；4.究竟是清宫文化公司将导致国有资产流失，还是开发区管委会导致国有资产流失，一审认定事实不清；二、开发区管委会单方终止协议不具有事实基础、法律依据和程序依据：1.单方终止的告知函不具备事实基础；2.单方终止的告知函没有说明理由；3.单方终止的告知函没有履行程序；4.单方终止的告知函没有法律依据；三、一审法院认证时违反行政诉讼证据规则且适用法律错误：1.开发区管委会在2019年2月20日当庭交给清宫文化公司证据是举证失权，不是举证补强；2.一审法院在2019年3月29日依职权的调取的证据，未经质证；3.一审法院对合同法第九十三条第二款的适用错误；四、一审判决没有区分本案的诉讼标的：1.一审没有区分三份协议的“即时生效”与“附条件生效”；2.一审没有区分“不支持请求”与“支持请求”的合法性前提；五、一审判决对被上诉人的部分证据认定存有错误。请求本院：1.判决撤销江苏省南通市中级人民法院（2018)苏06行初257号行政判决书；2.判令开发区管委会继续履行“消宫文化博览园项目”行政协议（首要是“供地”义务)；3.判令开发区管委会承担本案的诉讼费用。 被上诉人开发区管委会二审答辩称：1.一审判决认定事实清楚，证据充分，不存在上诉状所述情形；2.被上诉人终止协议具有事实基础、法律依据和程序依据；3.一审判决认证未违反行政诉讼证据规则，适用法律正确；4.一审判决对本案的诉讼标的分析正确；5.上诉状对一审判决认定被上诉人证据提出的异议不能成立。综上，开发区管委会认为，上诉人的诉讼请求不能成立，请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案一审审理过程中，对案涉行政协议没有得到及时履行的原因、案涉土地的性质及规划是否具有调整的可能等相关事实并未完全查清。本案一审判决认定事实不清，证据不足,依法应当发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(三)项之规定,裁定如下: 一、撤销江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初257号行政判决； 二、发回江苏省南通市中级人民法院重审。 审 判 长 马生安 审 判 员 黄 河 审 判 员 沙永梅 二〇二一年四月十六日 法官助理 于 静 书 记 员 张 丰 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判;