江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏07行终122号 上诉人（原审被告）连云港市海州区板浦镇人民政府，住所地连云港市海州区板浦镇新区大道**。 法定代表人陈**，该镇镇长。 出庭行政机关负责人葛加龙，该镇党委统战委员。 委托代理人严学荣，江苏田湾律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）连云港市板浦水务有限公司，住所地连云港市海州区板浦镇南门外。 法定代表人张明华，该公司总经理。 委托代理人钟玉红，江苏润国律师事务所律师。 上诉人连云港市海州区板浦镇人民政府（以下简称板浦镇政府）诉被上诉人连云港市板浦水某有限公司（以下简称板浦水某公司）行政行为一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2019）苏0791行初584号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人板浦镇政府葛某作为行政机关负责人出庭应诉，该镇委托代理人严学荣、被上诉人板浦水某公司法定代表人张明华、委托代理人钟玉红到庭参与诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2003年6月6日，原灌云县板浦镇政府（甲方）与张明华（乙方）签订板浦自来水厂出售合同书，甲方将板浦自来水厂整体出售给乙方（包括土地、房产及其它资产），出售价格为80万元。合同第三条第二款第4项约定，企业改制后，乙方须保证供水网络随城镇范围扩大而相应延伸，确保居民及单位用水供应。否则，甲方有权采取招商引资等方式扩建水厂，确保用水供应。第三条第二款第5项约定，乙方应保证供水质量达到国家标准，确保用水卫生安全。合同约定张明华享有镇区供水权，合同还约定了其他内容。合同签订后，张明华支付了80万元的改制款，成立灌云县板浦水某有限公司，并办理了土地使用权证（证载面积5067平方米）及房屋所有权证（684.48平方米）。板浦镇区划从灌云县变更为海州区后，原灌云县板浦水某有限公司名称变更为连云港市板浦镇水某有限公司，法定代表人为张明华。 2019年1月22日，板浦镇政府向板浦水某公司及张明华发出《关于商请临时停水的函》内容主要为：板浦镇区自来水改造工程是市区两级高度关注的居民饮水安全的民生工程，前期在征得板浦水某公司及张明华同意的前提下，对公司资产进行评估，同时实施管网改造工程，为确保春节前市区自来水能够在板浦镇区并网入户，提请板浦水某公司于2019年1月24日上午8时至2019年1月26日下午6时暂停供水，以便新老管网对接。如不配合，由此造成的一切影响与后果由板浦水某公司及张明华承担。2019年1月23日，板浦水某公司及张明华对板浦镇政府回函，内容主要为：出售合同签订后，张明华履行了约定的义务，2018年，板浦镇政府在未经张明华同意且无协商办理任何水厂回购或收购手续的情况下，把连云港市自来水有限责任公司作为板浦镇供水单位，并且板浦镇政府和连云港市自来水有限责任公司在板浦镇范围内组织供水网络设施工程施工，其行为已经严重违反了双方的合同约定，侵犯了张明华在板浦镇享有的供水权，造成了经营损失。经张明华与板浦镇政府多次协商未果。基于上述原因，张明华于2019年1月2日向海州区法院提起民事诉讼，要求板浦镇政府继续履行出售合同及要求板浦镇政府和连云港市自来水有限责任公司停止在板浦镇范围内进行供水网络设施施工建设。此次回函也提出了上述要求，且要求在双方解决争议前，维持供水现状，停止一切侵权行为。板浦水某公司同时表明，板浦镇政府《关于商请临时停水的函》内容对公司及张明华不产生任何事实上和法律上的约束力。2019年1月25日，板浦镇政府对板浦镇政府强行关闸停止其供水，并开挖管道对板浦水某公司的供水管网与市区进行对接。张明华打电话报警，称板浦自来水厂南门处，因为停水问题有人闹事。 另查明，板浦镇政府与板浦水某公司双方委托江苏先河房地产资产评估测绘造价咨询有限公司对该公司位于板浦镇范围内的相关房屋、土地、构筑物、装饰装修及附属设施、设施设备及供水管网等资产进行评估，评估价值为10592650元，有效期为2019年7月16日至2020年7月15日止。 再查明，张明华曾向海州区法院起诉板浦镇政府买卖合同纠纷一案，后张明华撤诉。板浦水务公司又向灌南县法院起诉板浦镇政府行政管理纠纷一案，因该案不属于环境资源案件集中管辖范围，灌南县法院裁定该案移送一审法院处理。 一审法院认为，城乡供水一体化发展就是通过统筹谋划，打破“一地一水”等供水方式，通过城市管网延伸、区域供水互通，大力改善乡镇及农村供水状况，实现农村供水与城镇供水在管理、服务、水质、水价等方面同标准。因此，实现城乡供水一体化发展具有重要的现实意义。 连云港市人民政府办公室于2018年8月6日印发《关于连云港市城乡供水“高质发展后发先至”三年行动方案的通知》重点任务中加快区域供水建设方面规定了海州区实施板浦镇区域供水工程。海州区委办公室、海州区政府办公室于2018年10月25日联合印发《的通知》也明确规定加快板浦镇区域供水项目建设，彻底解决农村区域供水问题。根据上述通知精神，市区两级政府将板浦镇区域供水纳入全市城乡区域供水一体化建设，要全面提升全市的供水综合能力和供水标准。因此板浦水某公司应当积极配合政府部门的工程建设，为当地百姓提供优质的饮用水。《江苏省城乡供水管理条例》第十三条规定，在城乡一体化供水管网覆盖区域内，设区的市、县（市、区）人民政府应当限期关闭乡（镇）村水厂，制定处置计划并组织实施。本案中，板浦镇政府和板浦水某公司双方共同委托对该公司的资产进行评估，表明板浦水某公司对供水一体化建设项目的初步认同，亦表明双方对该公司后期的处置基本达成了共识。但最终双方没有达成一致意见，在此情况下，板浦镇政府强行终止板浦水某公司的供水，并开挖管道对原告的供水管网与市区进行对接，没有合法依据，故其行为违法。 板浦镇政府辩称板浦水某公司的供水能力及供水质量均存在问题，根据双方签订的出售合同约定，板浦镇政府有权实施城乡供水一体化建设，且改造前征得了板浦水某公司的同意，但未提供有效证据予以证明，且板浦镇政府在庭审中也陈述了其与板浦水某公司没有达成水厂的回购意向，是边进行管网改造边与该公司协商。因此，对板浦镇政府的该辩解不予认可。综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认板浦镇政府于2019年1月25日强行终止板浦水某公司供水权的行为违法；二、确认板浦镇政府于2019年1月25日毁损、占有、使用板浦水某公司的供水管网等供水设施的行为违法。案件受理费50元，由板浦镇政府承担。 上诉人板浦镇政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判驳回板浦水某公司的诉讼请求或发回重审；本案一二审诉讼费用由该公司负担。事实与理由：1.板浦水某公司举证的《关于商请临时停水的函》和两次110报警记录不能证明板浦镇政府实施了该公司所称的“板浦镇政府终止其供水，强行毁损、占有、使用公司供水设施”等行为。实际上，2019年1月25日，因自来水水质差，板浦镇群众自发要求板浦水某公司停止供水，而非政府强制停止供水。而且，供水权并非法定权利，一审法院未阐明何为供水权却认定板浦镇政府侵犯板浦水某公司的供水权，缺乏事实和法律依据。2.板浦镇政府基于公共利益需要，为了改变板浦镇原来供水需求大时段经常停水、水质较差等问题，为了民众能够喝上安全高质量的自来水，决定对板浦镇的自来水管网进行改造，该改造工程是连云港市、海州区两级政府高度关注、重点推进。板浦镇政府对自来水管网改造是行使行政优益权，具有合法性。 被上诉人板浦水某公司辩称，公司在一审中提交的证据报警记录、接处警工作登记表及照片证实，2019年1月25日板浦镇政府擅自进入公司的经营场所，强行断电挖开供水管道等，强行将板浦镇政府的供水设施连接到公司的供水设施。一审庭审中板浦镇政府也认可在供水改造过程中商谈租赁、回购等解决方案，公司不同意租赁，双方商讨回购的可能性，双方委托第三方机构对公司的资产进行评估。评估报告作出后，板浦镇政府未按照评估报告进行补偿。故板浦镇政府强行进行管网对接是事实。板浦镇政府以维护老百姓利益为由，损害公司的合法权益。板浦水某公司的供水权是基于镇政府和公司达成的改制合同，该合同约定由我方向板浦镇供水。因此板浦镇政府的上诉请求和理由没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，双方当事人均未提交新的证据。上诉人板浦镇政府提起上诉后，一审法院已将证据和依据随卷移送本院。 经审理查明，一审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据一审法院确认的证据，本院认定的事实与一审法院认定事实相同。 本院认为，本案首先应当审查的事实前提是板浦镇政府是否实施了板浦水某公司诉称的终止其供水权利的行为，是否实施毁损、占有、使用该公司的供水管网等设施的行为。对此，根据板浦水某公司一审提交的报警记录、接处警工作登记表及照片，以及板浦镇政府发给板浦水某公司《关于商请临时停水的函》，再结合板浦镇政府在一审庭审中的陈述等情况，能够证实板浦镇政府实施了强行占用板浦水某公司供水管网，终止该公司向镇区居民供水等行为。上诉人板浦镇政府关于其未实施板浦水某公司诉称侵犯其权利行为的主张，与查明的事实不符。 关于板浦水某公司是否有向该镇居民供水的合法权利。2003年7月16日，原灌云县板浦镇人民政府于同板浦水某公司法定代表人张明华签订的《板浦自来水厂出售合同书》，约定后者享有向板浦镇区供水的权利。此后，该公司向板浦镇居民供水一直持续至本案争议发生时即2019年1月25日。基于双方之间的约定和持续供水多年的事实，以及近年来随着供水需求扩大该公司增加投入扩大再生产的信赖利益保护，应当认定板浦水某公司具有向板浦镇居民供水的权利。另外，根据《城市供水条例》第十九条规定，城市自来水供水企业和自建设施对外供水的企业，经工商行政管理机关登记注册后，方可从事经营活动。第二十条规定，城市自来水供水企业和自建设施对外供水的企业，应当建立、健全水质检测制度，确保城市供水的水质符合国家规定的饮用水卫生标准。板浦水某公司取得了海州区市场监督管理局颁发的营业执照、原海州区卫生局颁发的自来水集中供水卫生许可，截止板浦镇政府终止板浦水某公司供水时，该公司的经营符合法律规定要求。因此，板浦水某公司享有向板浦镇区居民供水的合法权利。板浦镇政府关于一审判决认定板浦水某公司享有供水权于法无据的主张，与事实和法律规定不符，本院不予支持。 关于板浦镇政府终止板浦水某公司供水、占用该公司供水管道等行为的合法性评价。根据《江苏省城乡供水管理条例》第三条第一款规定，城乡供水应当推进农村与城市同水源、同管网、同水质，实现城乡一体化供水。本案中，为实施城乡一体化供水，进一步提高供水能力以改善板浦镇居民的饮用水质量，连云港市人民政府作出《关于连云港市城乡供水“高质发展后发先至”三年行动方案的通知》，海州区人民政府作出《的通知》，均要求推进包括板浦镇在内的城乡供水一体化。因此，板浦镇政府实施城乡供水一体化，必然要终止板浦水某公司的供水，而占用该公司现有管道亦是物尽其用，避免增加额外的公共支出，符合公共利益。 但是，行政机关实施公益行为时，应当同时保护合法权益不受损害。板浦镇政府实施城乡供水一体化过程中，在未给予板浦水某公司相应补偿，未达成补偿协议，亦不存在不及时终止供水则公共利益受到严重威胁的紧急情形，强行终止供水，占用水某公司供水管道设施等行为缺乏法律依据，损害了板浦水某公司的合法权益。因此，板浦镇政府强行终止供水缺乏合法性。在将市区供水切入板浦镇管道时，占用、毁损了水某公司原有的供水设施，欠缺合法性。 因此，上诉人板浦镇政府的上诉请求和理由缺乏依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人连云港市海州区板浦镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 进 审判员 李 季 审判员 黄文波 二〇二一年四月十六日 书记员 周 杰 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……