四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川15行终55号 上诉人（原审原告）肖正全，男，1973年10月7日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 被上诉人（原审被告）宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心，住所地四川省宜宾市翠屏区上江北酒源路35号。 法定代表人罗涛，主任。 委托代理人何波，宜宾市翠屏区征地拆迁股股长。 委托代理人程德谦，四川舟度律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宜宾市翠屏区李庄镇人民政府，住所地四川省宜宾市翠屏区李庄镇文星街1号。 法定代表人汤冰霄，镇长。 出庭负责人邹虎城，党委副书记。 委托代理人邓乐，四川富绅律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）肖正强，男，1977年12月6日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 上诉人肖正全因与被上诉人宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心（以下简称翠屏区征地拆迁中心）、宜宾市翠屏区李庄镇人民政府（以下简称李庄镇政府）、肖正强履确定行政行为无效一案，不服四川省宜宾市翠屏区人民法院(2020)川1502行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对案件进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，谢明英有三子，分别为肖正全、肖正发、肖正强，以前均居住于宜宾市翠屏区××镇××村××组××号。2005年，肖正全因其他原因将户口从原上坝村2组39号迁出，成为城镇居民人口。谢明英于2008年重建住房，2009年2月16日，谢明英补充递交建房申请，申请时该户有农业户籍人口3人（谢明英、肖正强、肖正强之子肖鹏）。2009年3月19日，宜宾市翠屏区人民政府出具区国土宅建〔2009〕15号《关于李庄镇陈新明等19户农村村民修建住宅用地的批复》，同意包括谢明英在内的19户村民使用集体土地修建住宅。2013年3月11日，谢明英因病去世。肖正强成为××镇××村××组39号户主。2006年3月20日，四川省人民政府作出川府土〔2006〕87号《关于宜宾市2005年第二批乡镇建设用地的批复》，同意将......翠屏区李庄镇上坝村二、五、六组......作为宜宾市2005年第二批乡镇建设用地。2012年9月29日，四川省人民政府作出川府土〔2012〕946号《关于宜宾市2012年第6批城市建设用地的批复》，同意将......翠屏区李庄镇上坝村1、2、5、6社......作为宜宾市2012年第6批城市建设用地。2015年3月17日，宜宾市翠屏区人民政府发布征收土地公告〔2015年第4号〕，被征地村、社范围及面积为宜宾市翠屏区李庄镇上坝村1、2、5社8.9145亩。2015年3月20日，宜宾市翠屏区人民政府发布征地补偿安置方案公告〔2015年第6号〕。肖正强所在的××镇××村××组39号房屋位于此次征收范围内。2020年2月27日，征地部门对房屋进行丈量登记。4月22日，肖正强向翠屏区征地拆迁中心、李庄镇政府递交《申请》，肖正强（户主）、妻子康智珍、儿子肖鹏选择还房安置方式。肖正强同时出具《承诺书》，载明“我户提供的纳入安置人员中户籍、婚姻、生育、住房情况等证明材料等完全属实。”同日，肖正强（乙方）与翠屏区征地拆迁中心（甲方）、李庄镇政府（丙方）签订《房屋拆迁统建还房补偿安置协议》，一、补偿安置情况。（一）乙方自愿选择宜府发〔2014〕20号文件中规定的统建还房补偿安置方式，今后不再申请宅基地，不享受货币安置，应享受统建还房安置的人数为叁人（户主肖正强、妻子康智珍、儿子肖鹏）......（三）乙方被拆除房屋总面积为292.02㎡，其中：砖混结构99.02㎡，砖木结构174.8㎡，简易结构18.2㎡。扣除还房面积90㎡以后，甲方应补偿给乙方的金额为116763.2元（包括所有建构筑物及装修装饰）。翠屏区征地拆迁中心、李庄镇政府于4月28日、5月1日分别对肖正强户的房屋补偿款、按时搬迁奖励、提前搬迁奖励、暂住费等进行两次公示未收到异议，向肖正强支付了全部补偿款项。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；”本案翠屏区征地拆迁中心、李庄镇政府与肖正强签订的《房屋拆迁统建还房补偿安置协议》属行政协议。本案争议焦点在于案涉协议是否存在应当确认无效的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”因此，人民法院审查行政协议案件时，在适用行政法律规范的同时，也可以适用相应民事法律规范。《中华人民共和国民法总则》第一百四十四条规定“无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。”第一百四十六条规定“行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。”第一百五十三条规定“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”第一百五十四条规定“行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。”根据本案的证据及当事人的陈述，案涉协议不存在上述法律规定的应确认无效的情形。肖正全主张协议无效，主要理由是认为其因继承而获得案涉房屋所有权，征收单位却未与之协商签订协议。对于肖正全的主张，一审法院认为不能成立。理由如下：1.继承权并不直接等同于补偿安置权。虽然肖正全主张其系母亲去世后的继承人之一，案涉房屋作为遗产，其在未被剥夺继承权的情况下享有继承的权利，但是补偿安置系基于行政法律法规的规定，由行政机关与被搬迁对象协商对被搬迁财物进行补偿安置，既有对房屋的补偿，通常还考虑集体经济组织成员人口因素。肖正全在房屋修建之前就已主动将户口迁出成为城镇居民，并非案涉房屋所在集体经济组织成员，不属于被安置对象。因此，仅仅对案涉房屋享有继承权利并不等同于享有安置补偿权，各继承人可以通过民事诉讼途径另行主张对房屋补偿款项进行分割。2.农村宅基地系一户一宅，与户代表协商签订协议并不违反法律禁止性规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”针对集体土地征收中的村民自建房，通常都是以户为单位进行补偿安置，与户代表进行协商并签订协议。肖正强作为户主，征地部门与其协商并签订协议，并不违反法律规定。3.案涉补偿安置协议中的补偿款项包含了案涉房屋及装修装饰补偿价、搬迁补助等，安置面积公平合理，肖正强对补偿协议不持异议，补偿符合政策规定，未侵犯该户的安置补偿利益，案涉协议保障了各方的应得利益。综上，肖正全要求确认协议无效的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回肖正全的诉讼请求。案件受理费50元，由肖正全负担。 肖正全不服一审判决提起上诉称，肖正全2005年前系翠屏区××镇××村××组39号（现永胜村6组）农村居民，自农村集体土地以家庭为单位承包以来，肖正全在该农村经济组织拥有以母亲谢明英为户主的土地承包经营权，肖正全母亲于2013年3月去世后土地承包证户主变更为肖正强,但肖正全在农村经济组织的土地承包经营权依然存在。肖正全母亲遗留了以“谢明英”名义位于××镇××村××组（现永胜村6组）小地名“扇子田”的家庭自建住房两百多平方米。时至今日，肖正全依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条“承包期内，发包方不得收回承包地。国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包土地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿”及第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”的规定，肖正全在农村集体经济组织依法享有土地承包经营权。虽然户籍于2005年变更为城镇居民，但从未丧失农村土地承包经营权，且在农村继承并实际拥有了永久性住房，理所当然是农村集体经济组织正式成员。本案一审中，李庄镇政府、翠屏区征地拆迁中心均没有出示肖正全丧失农村土地承包经营权及肖正全失去农村集体经济组织成员资格的证据，也没有肖正全自愿放弃农村集体经济组织成员资格的证据。而一审法院认为肖正全户籍迁移成为城镇户籍人员后就不是农村集体经济组织成员的判断错误，违反了《农村土地承包法》禁止性规定。肖正全上诉请求：1.撤销四川省宜宾市翠屏区人民法院（2020）川1502行初122号行政判决；2.改判确认李庄镇政府、翠屏区征地拆迁中心与肖正强于2020年4月22日签订的《征地安置协议》无效；3.二审案件受理费由李庄镇政府、翠屏区征地拆迁中心承担。 翠屏区征地拆迁中心答辩认为，一、翠屏区征地拆迁中心与肖正强签订的《房屋拆迁统建还房补偿安置协议》合法有效，不存在法律规定的应确认无效的情形，故一审法院依法判决驳回肖正全诉讼请求符合法律规定，适用法律正确。本案案涉房屋位于宜宾市翠屏区××镇××村社区××组（原××镇××村××组39号），属宜宾市翠屏区月亮田片区建设项目范围，宜宾市翠屏区人民政府启动案涉片区建设项目征收工作取得了合法手续，属合法征收，有合法依据。同时，翠屏区征地拆迁中心根据翠屏区人民政府的工作安排承担房屋拆迁补偿安置的具体工作，主体适格。征收工作启动后至签订《房屋拆迁统建还房补偿安置协议》前，肖正强提交的书面申请和承诺书中清楚地载明其家庭人口情况，证明案涉拆迁家庭户未包括肖正全。肖正强的户籍登记信息也证明案涉房屋由肖正强一家三口居住符合征收补偿规定条件。所以，翠屏区征地拆迁中心的征收行为和征收主体合法，不具有《行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。二、肖正全不是适格的征收补偿对象。翠屏区征地拆迁中心根据相关证据资料和实地调查取证，证明肖正强系案涉房屋适格的征收补偿对象，根据《土地管理法》等相关规定，肖正全不是适格的征收补偿对象。农村宅基地系一户一宅，与户代表协商签订协议并不违反法律禁止性规定。三、继承权并不直接等同于补偿安置权。即使肖正全享有合法继承权，也应当通过民事诉讼确认其继承权和继承份额后，向肖正强主张权利。翠屏区征地拆迁中心对肖正强进行了足额补偿，案涉协议中的补偿款公平合理，肖正强在庭审中明确表示对案涉协议不持异议，补偿符合政策规定，未侵犯该户的安置补偿利益，即使肖正全可能享有继承权，也只能在已补偿范围内进行分配。肖正全在房屋修建之前就已主动将户口迁出成为城镇居民，并非案涉房屋所在集体经济组织成员，不属于被安置对象。四、翠屏区征地拆迁中心与肖正强于2020年4月22日签订的《房屋拆迁补偿安置协议》在前，自然资源部于2020年9月9日作出的《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》在后，根据“法不溯及既往”的法律适用原则，自然资源部于2020年9月9日作出的《答复》不能约束以前已经存在的法律行为。 李庄镇政府答辩认为，一、一审法院认定事实清楚、适用法律准确、判决说理清晰，二审人民法院依法应予维持。李庄镇政府与翠屏区征地拆迁中心、肖正强签订的《房屋拆迁统建还房补偿安置协议》不存在违反法律、行政法规的强制性规定、更不存在恶意串通，损害他人合法权益等应当被认定为无效的情形，因此该协议合法有效。二、肖正全的上诉理由与其起诉请求之间并无法律上的关系且适用法律错误，其上诉理由与一审诉请理由并无法律上的关联性，于理于法均不能成立，具体理由如下：1.肖正全起诉时的诉讼请求为要求确认李庄镇政府与征地中心、肖正强签订的协议无效，而并非要求确认其享有农村集体经济组织成员身份，更未要求确认其享有土地承包经营权、房屋财产权和安置补偿权。其在二审中提出的上述上诉理由，实为新的诉讼请求，依法应另案起诉。2.《房屋拆迁统建还房补偿安置协议》的具体内容是对肖正强户被拆迁房屋进行补偿安置的相关约定。而与肖正全是否是农村集体经济组织正式成员之间并没有必然的关系，因为农村宅基地系一户一宅，即便肖正全是案涉村集体经济组织成员，但其与肖正强并不是同一户，依法也不应当与肖正强户一同被安置。3.肖正全于2006年2月将户口迁往李庄镇下河街28号附3号，而现在适用《中华人民共和国农村土地承包法》〔2018年修订〕要求确认其依法享有集体经济组织成员身份，享有土地承包经营权，明显系适用法律错误，2018年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》不适用于2006年发生的事实。4.肖正全在诉状中称其依法享有对案涉房屋的继承权，李庄镇政府剥夺了其遗产继承权，而在上诉状中有提出其享有承包经营权、房屋财产权及安置补偿权，其上诉请求明显与一审的诉讼请求无关。 肖正强未作答辩。 二审期间，肖正全提交了办证时间分别为2008年12月和2016年的农村土地承包经营权证复印件，拟证明：虽然肖正全的户口迁出了农村，但肖正全依然享有农村土地承包经营权，属于农村经济组织成员。翠屏区征地拆迁中心质证认为肖正全不在2016年颁发的农村土地承包经营权证载明的承包人范围，肖正全在2016年已经将户口迁出，不属于农村经济组织成员。李庄镇政府与翠屏区征地拆迁中心的质证意见一致，并认为土地承包经营权与房屋拆迁安置补偿无关。本院经审查认为肖正全两份农村土地承包经营权证复印件与案涉《房屋拆迁统建还房补偿安置协议》是否有效，无直接关联。 二审经审理查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审争议焦点为案涉《房屋拆迁统建还房补偿安置协议》是否存在无效情形。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”的规定，如果行政协议存在重大违法或者存在违反合同效力强制性规定的情形，则行政协议无效。本案中，翠屏区征地拆迁中心、李庄正政府作为征收工作的事实单位，与作为被征收房屋户主的肖正强签订《房屋拆迁统建还房补偿安置协议》，双方的主体合法，协议内容不违反法律禁止性规定，该协议不存在无效情形。肖正全主张其属于被征收土地所在集体经济组织成员，应当进行安置，但征收单位是否应当对肖正全进行安置属于另一法律关系，其是否属于集体经济组织成员，与案涉《房屋拆迁统建还房补偿安置协议》是否无效，不存在法律上的因果关系。肖正全主张对案涉房屋原属谢明英所有的部分享有继承权，但即使肖正全享有案涉房屋的继承权，其继承的是财产权利，不影响案涉《房屋拆迁统建还房补偿安置协议》的效力，肖正全对继承问题应当另行主张。 综上，肖正全的上诉理由不成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人肖正全负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈伟林 审判员  叶 薇 审判员  骆 萍 二〇二一年四月十五日 书记员  张 莉