北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终270号上诉人（一审原告）张伟，男，1989年7月8日出生，汉族，住北京市朝阳区。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区房屋管理局，住所地北京市朝阳区三里屯南56号。法定代表人吴熙盛，局长。委托代理人王跃，女，北京市朝阳区房屋管理局干部。委托代理人郭杨，北京市康达律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）张某1，男，1961年2月7日出生，汉族，住北京市朝阳区。上诉人张伟因诉北京市朝阳区房屋管理局（以下简称朝阳区房管局）撤销公房承租人变更行为一案，不服北京市朝阳区人民法院（2019）京0105行初880号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月24日公开开庭审理了本案。上诉人张伟，被上诉人朝阳区房管局的委托代理人王跃、郭杨，被上诉人张某1到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。张伟向一审法院提起诉讼，请求法院判决撤销朝阳区房管局于2012年12月将涉案房屋承租人变更为张某1的行政行为；撤销朝阳区房管局2017年将涉案房产以成本价出售给张某1的行政行为；确认张伟应为涉案房屋承租人的变更对象并应由其以成本价购买涉案直属公房。一审法院经审理查明，涉案房屋的承租人原系李某，张某2系李某之夫，张某1系李某、张某2之子，张伟系张某1之子，张某2于2001年5月26日死亡，李某于2012年5月13日死亡。2012年12月21日，张某1向朝阳区房管局申请将涉案房屋的承租人由李某变更为张某1，并向朝阳区房管局提交《变更承租人申请书》、户口簿复印件、《北京市死亡医学证明书》《承诺书》《未再婚承诺》《北京市公有住宅租赁合同》、张某2的火化证、《变更房屋承租人申请审批表》《证明信》等材料。上述材料中《变更承租人申请书》《变更房屋承租人申请审批表》上均有“张伟”字样的签字，并且在签字上有加摁的指纹。朝阳区房管局经审核认为张伟提交的申请材料符合规定，遂同意了张某1的上述变更申请。2013年6月1日，朝阳区房管局出具《房屋和租金变动通知单》，明确涉案房屋的承租人由李某变更为张某1。2013年7月8日，朝阳区房管局与张某1签订《北京市公有住宅租赁合同》。另查，2017年3月8日，张某1向朝阳区房管局提交《购买直管公有住宅楼房申请书》。2017年6月28日，张某1和朝阳区房管局签订了《成本价出售直管公有住宅楼房协议书》。一审法院认为，《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》第二条规定，市房屋土地管理局是全市房屋的行政管理机关，区、县房屋土地管理局是本区、县房屋的行政管理机关(市和区、县房屋土地管理局及其下属管理机构统称房管机关)。本案中，朝阳区房管局作为朝阳区房屋行政管理机关，具有作出被诉公房承租人变更行为的法定职权。本案中，现有证据能够证明张某1具备变更为涉案房屋承租人的条件，故本案的焦点问题在于其是否取得了共同居住的其他成年家属的同意。对此，一审法院认为，行政行为一经作出具有相应的法律效力，法院的司法审查应当保持必要的谦抑，如没有确凿的证据能够否定该行为的合法性，对行政机关的判断应当予以尊重，以维持已形成的法律关系的稳定。本案中，被诉变更行为所依据的《变更承租人申请书》《变更房屋承租人申请审批表》中均有“张伟”字样的签字、加摁的指纹以及同意的表述。关于上述签字的真实性，经北京华夏物证鉴定中心鉴定，《变更承租人申请书》中“张伟”的签字不具有真实性，但无法确认《变更房屋承租人申请审批表》中“张伟”签字的真实性。因此，现有证据并不充分，尚无法达到证明被诉变更行为应当予以撤销的程度。在一审法院向张伟释明后，张伟明确表示不对上述签名上加摁的指纹进行鉴定，故张伟的诉讼请求缺乏相应的事实根据，一审法院无法予以支持。因张伟并非涉案房屋的承租人，其提出的其他诉讼请求一审法院一并予以驳回。关于张伟提出的张某1名下有房屋、张某1存在欠缴供暖费的主张，基于涉案变更行为作出时张某1名下已无其他房产，且涉案房屋系朝阳区房管局的直管公房，其作为管理者具有裁量、判断的权利，故张伟的该主张无法成为被诉变更行为应当予以撤销的事由。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张伟的全部请求。张伟不服一审判决，上诉至本院称：本案争议焦点在于被诉变更行为依据的《变更承租人申请书》《变更房屋承租人申请审批表》中“张伟”签字以及加摁指纹的真实性。经鉴定《变更承租人申请书》中“张伟”签字不真实但无法确认《变更房屋承租人申请审批表》中“张伟”签字的真实性。朝阳区房管局在首次开庭时提出两份证据均是2012年12月21日时任房屋管理员在物业部见证“张伟”和张某1共同写下，同时该管理员批示并签字，张某1也同意。第三次开庭时鉴定结论出来后，朝阳区房管局辩称房管员并不记得二份证据中的“张伟”签字是否为本人书写，但一定是本人摁的指纹，张某1仍坚持两份证据的真实性。两份同时签下的机关文件居然一个签字是假的，另一个无法判断真实性，管理人员前后矛盾给不出一个合理解释，签字不记得反而记得摁指纹，显然失职。上诉人与张某1一同居住，张某1在录音中承认从未告知其变更承租人的事情，怎么可能跟他一起去物业部签字，本案事实疑点太多。此外，《变更承租人申请审批表》管理员在签字当天批示“不欠供暖费”但实际该房屋欠费多年未交，张某1也认可此事。被上诉人辩称是房管员笔误后改称是固定格式，实际因为不收取而不审核欠费情况。但是双方签订的《北京市共有住宅租赁合同》明确写明合同终止应缴齐所有租金、供暖费及相关费用，房管员的虚假批示帮助张某1变更承租人。综上，被上诉人在变更承租人一事上并不能保证文件签写的规范性、严谨性，甚至房管员有造假嫌疑。至于指纹则没有鉴定的必要，上诉人与张某1同住一间卧室，趁上诉人熟睡取得其指纹很容易。基于此被上诉人的公房承租人变更行为不具有法律效力，理应撤销。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求，并判令朝阳区房管局承担一、二审诉讼费用。朝阳区房管局和张某1同意一审判决，请求予以维持。张伟在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.（2003）朝民初字第07932号《民事判决书》，证明亲属关系且一直共同生活；2.《供暖收费分户卡》，证明未缴纳供暖费；3.录音光盘，证明张某1从未跟张伟及王某沟通过承租人变更事宜；4.王某的证人证言，证明张伟对涉案承租人变更不知情。朝阳区房管局在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.《变更承租人申请》及申请材料；2.《变更房屋承租人申请审批表》《证明信》；3.《房屋和租金变动通知单》；4.《北京市公有住宅租赁合同》；5.《购买直管公有住宅楼房申请书》《成本价出售直管公有住宅楼房协议书》；6.《询问调查笔录》。以上述证据证明其作出的变更行为证据确凿、充分，并无明显不当。张某1未在指定期限内向一审法院提交证据。经一审庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：1.对张伟提交的证据：证据1能够证明涉案房屋原承租人及其与张伟、张某1之间的亲属关系，一审法院予以采纳；证据2-4不具有证明被诉变更行为违法的证明效力，一审法院不予采纳。2.对朝阳区房管局提交的证据：证据6系被诉变更行为作出后制作、形成，不具备证据的合法性，一审法院不予采纳；其他证据能够证明朝阳区房管局作出被诉变更行为的基本情况，一审法院均予以采纳。一审审理过程中，张伟向一审法院提出鉴定申请，要求对被诉承租人变更行为所依据的证据材料中《变更承租人申请》《变更房屋承租人申请审批表》中“张伟”的签字进行笔迹鉴定。后经摇号确定北京华夏物证鉴定中心为本案的鉴定机构。2020年3月30日，北京华夏物证鉴定中心作出编号20-WJB-9《不予受理函》，告知一审法院经该中心专家初检后认为，本案现有样本材料数量较少，样本材料不充分，样本材料的质量不能满足该中心鉴定要求，故决定不予受理。后，张伟向一审法院补充了样本材料。2020年7月6日，北京华夏物证鉴定中心向一审法院出具《函》，告知一审法院无法判断《变更房屋承租人申请审批表》上“张伟”的签字与比对样本上“张伟”的签字是否为同一人书写，要求一审法院确定是否继续委托该中心进行鉴定。后，一审法院向张伟征询了意见，张伟提出申请，要求征询其他具有资质的鉴定机构，但又撤回了该申请，要求北京华夏物证鉴定中心继续进行鉴定。2020年10月26日，北京华夏物证鉴定中心作出华夏物鉴中心[2020]文检字第285号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为：《变更承租人申请》上“张伟”的签字与样本上“张伟”的签字不是同一人所写；无法判断《变更房屋承租人申请审批表》“张伟”的签字是否为同一人书写。经一审庭审质证，一审法院对该鉴定意见书予以采纳。上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。二审诉讼期间,张伟向本院提出鉴定申请,请求对《变更房屋承租人申请审批表》中张伟签字上的指纹进行鉴定，本院经审查，同意进行鉴定，并经北京市高级人民法院摇号，委托北京盛唐司法鉴定所进行鉴定，后北京盛唐司法鉴定所向我院出具《终止鉴定告知书》，内容为：经审查，检材上“张伟”签名字迹处指印模糊不清，特征点不足，不够鉴定条件，致使鉴定工作无法继续进行，决定终止此次鉴定工作。后经张伟申请,本院于2021年4月7日发出征询公告,内容为:“各指纹鉴定机构：我院审理一起撤销公房承租人变更行为纠纷案件，需对涉案《朝阳区房屋管理局变更房屋承租人申请审批表》上张伟签名字迹处指印进行司法鉴定。委托要求为：鉴定该指印是否是张伟本人捺印，现有材料清单为：《朝阳区房屋管理局变更房屋承租人申请审批表》原件（需要鉴定机构自行调取）。有自愿接受以上条件承接该项工作的专业机构，请于2021年4月15日前提交“应询函”，法院将根据《北京市高级人民法院关于对外委托鉴定评估工作的规定（试行）》确定承担该项工作的鉴定机构。”征询期满后,无相关鉴定机构应询。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为：《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》第二条规定，市房屋土地管理局是全市房屋的行政管理机关，区、县房屋土地管理局是本区、县房屋的行政管理机关（市和区、县房屋土地管理局及其下属管理机构统称房管机关）。本案中，朝阳区房管局作为朝阳区房屋行政管理机关，具有作出被诉公房承租人变更行为的法定职权。本案中，现有证据可以证明张某1具备变更涉案房屋承租人条件，本案的争议焦点是张某1变更成公房承租人时是否取得了共同居住的其他成年家属张伟的同意。被诉变更行为所依据的《变更承租人申请书》《变更房屋承租人申请审批表》中均有“张伟”字样的签字、加摁的指纹以及同意的表述。关于上述签字的真实性，经北京华夏物证鉴定中心鉴定，《变更承租人申请书》中“张伟”的签字不具有真实性，但无法确认《变更房屋承租人申请审批表》中“张伟”签字的真实性。在一审法院释明之后，张伟明确表示不对上述签名上加摁的指纹进行司法鉴定，且二审诉讼期间,《变更房屋承租人申请审批表》中张伟签字上的指纹经鉴定机构认定不够鉴定条件并终止鉴定，经征询，无相关鉴定机构应询，故指纹的真实性无法确认。因现有证据不足以全部推翻涉案证据的真实性，尚无法达到证明被诉变更行为应当予以撤销的充分程度。至于张伟所提的张某1名下有房屋且存在欠缴供暖费等主张，基于涉案变更行为作出时张某1名下已无其他房产，且涉案房屋系朝阳区房管局直管公房，其作为管理者具有裁量、判断的权利，法院的司法审查对此保持必要的谦抑，故该主张亦无法成为被诉变更行为应当予以撤销的事由。因张伟并非涉案房屋的承租人，其提出的其他诉讼请求应一并予以驳回。综上，一审判决驳回张伟的全部诉讼请求并无不当，本院予以维持。张伟的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张伟负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇二一年四月十九日法官助理 王曼斐法官助理 陈金涛书 记 员 吴 倩