江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏05行终239号 上诉人（原审原告）蒯培勤，男，汉族，住苏州市吴中区。 委托代理人王琨，江苏姑苏律师事务所律师。 委托代理人陈国扬，江苏姑苏律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）苏州市吴中区人民政府香山街道办事处，住所地苏州太湖国家旅游度假区北塘路2号3号楼。 法定代表人王华刚，主任。 委托代理人夏龙根，工作人员。 委托代理人钟韵康，江苏吴中益律师事务所律师。 上诉人蒯培勤因房屋安置一案，不服苏州市吴中区人民法院（2019）苏0506行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月14日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2015年4月15日，苏州市吴中区人民政府香山街道办事处（以下简称香山街道办）发布吴香办发[2015]7号《关于离婚人员安置的意见》（以下简称《安置意见》），对香山街道区域内离婚人员的安置作出规定，文件要求安置对象必须同时符合三个条件：1.离婚前为香山街道在册居民，且至今尚未迁移的，但挂靠性户口或照顾性户口迁入的除外；2.离婚后无住房的且无房屋转移的；3.离婚满五周年至今未再婚的，或原配偶再婚满二周年且本人未再婚的。据此，蒯培勤于2017年12月提交《香山街道离婚人员安置审批表》申请安置，申请理由为：2012年2月与徐凤娟离婚，至今没有再婚，位于胥口的一套房屋归徐凤娟所有，无居住场所，一直租住在外。审批表中，社区（村）调查意见为：蒯培勤名下无其他房产，至今无居住场所。经香山街道梅舍村村委会于2017年12月15日至2017年12月20日公示，公示结果无异议。社会事业科意见为：蒯培勤自2012年2月与徐凤娟离婚后，无其他婚姻登记信息。该审批表“建设管理科意见”“指挥部审核意见”“办事处审批意见”处未予填写盖章。2018年7月26日，香山街道办发布吴香办发[2018]31号《关于对离婚人员安置意见的补充规定》，主要内容包括：2015年4月15日之后，经过法院判决离婚，判决一方名下无住房，视为无住房；协议离婚或法院调解离婚中一方自愿放弃住房的视为房屋转移。在2015年4月15日之前的离婚人员或者在本规定发布前申请并经村（社区）公示的，按照吴香办发[2015]7号文件执行。 因蒯培勤申请安置审批未予通过，其向香山街道办提出信访诉求要求安置，香山街道办建设管理科于2019年7月15日作出《关于梅舍村蒯培勤信访事宜的答复》（以下简称《信访答复》），主要内容为：经核查，蒯培勤于2008年宅基地拆迁，根据拆迁安置协议，安置2套中户型，并已拿房。据不动产登记中心查询，其中一套香山花园xx幢xx室于2013年9月办证在蒯培勤名下，并于2016年4月将该房屋出售。还有一套舟山花园xx幢xx室于2014年10月办证在儿子蒯岳龙名下，并于2016年12月将该房屋出售。经街道拆迁安置指挥部会办认为：一、蒯培勤将拆迁安置房出售，不符合街道吴香办发[2015]7号文件第二条规定“离婚后无住房且无房产转移”；二、根据蒯培勤离婚协议，位于胥口的房产享有居住权，并不是无房居住。故蒯培勤不符合离婚人员安置对象的条件。 原审法院另查明，蒯培勤与徐凤娟于2012年2月21日签订《自愿离婚协议书》，其中就房屋的居住及分割部分载明：胥口镇前泾村xx浜xx号2间2层楼房归女方徐凤娟儿子蒯岳龙所有（注：房屋买卖必须经男方同意签字，男方在无房之前享有居住权）。两人于同日办理离婚登记。2019年7月29日蒯培勤的苏州市不动产（住宅）登记信息查询结果证明显示：蒯培勤为xx浜xx号住宅的权利人，名下无其他房屋所有权登记信息。 原审法院又查明，蒯培勤就吴中区梅舍村2组62号房屋于2008年签订房屋拆迁补偿安置协议书，获得安置房屋两套。其中，香山花园xx幢xx室于2013年登记于蒯培勤名下，舟山花园xx幢xx室于2014年登记于其子蒯岳龙名下。 关于两套房屋的售卖及转移登记情况，蒯培勤陈述，其于2010年1月25日将香山花园xx幢xx室出售给徐卫东，徐卫东于2014年3月11日将房屋出售给浦云霞，其于2016年直接过户至浦云霞名下。2011年2月23日将舟山花园xx幢xx室安置房出售给佘卫东，由其子配合过户。香山街道办建设管理科工作人员周金娟及香山街道办梅舍村副书记姚国平于2019年3月20日就蒯培勤出售香山花园xx幢xx室房屋的情况，向徐卫东本人做了调查，调查结果如下：蒯培勤于2008年1月31日拆迁，后安置在香山花园xx幢xx室（121m²），于2010年1月25日通过签订购房协议的形式，以50万元的价格卖于徐卫东。2014年3月11日徐卫东将此房卖于浦云霞。2016年此房屋产权自蒯培勤名下直接过户至浦云霞名下。姚国平、周金娟将以上情况制作了《关于调查蒯培勤香山花园房产的情况说明》，并在调查人处签字。香山街道办认可蒯培勤是在离婚前将香山花园xx幢xx室房屋出售，但认为应以不动产转移登记为准。 原审法院认为，本案的主要争议焦点为：一、香山街道办作出的《信访答复》是否属于行政诉讼受案范围？二、蒯培勤是否符合《安置意见》离婚人员安置条件？《信访答复》是否符合法律规定？ 关于争议焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。香山街道办作为吴中区人民政府的派出机关，在其行政区域内行使相应的行政职权。香山街道办通过发布规范性文件的形式，规定了香山街道区域内离婚人员安置的条件、标准、程序等，文件的实施是在该区域内发生行政效力和普遍拘束力的行为。辖区内居民蒯培勤根据《安置意见》申请安置，并按照流程要求经过村委会调查、公示，因在香山街道办建设管理科审核时被认为不符合安置条件，未能完成审批程序，蒯培勤遂提出信访要求安置。香山街道办作出的《信访答复》实质是对蒯培勤是否符合安置条件的审核认定结果，对蒯培勤的实体权利义务产生了实质影响。蒯培勤对此不服，当然具有提起本案行政诉讼的权利。香山街道办认为《信访答复》及不予安置的行为是内部行为，不是行政行为，是对“内部行为”的错误理解，其答复行为针对行政管理相对人即蒯培勤作出，具有外部效力和行政拘束力，是可诉的行政行为。 关于争议焦点二，根据《安置意见》及其补充规定的规定，蒯培勤系在2015年4月15日之前离婚的人员，且在补充规定发布之前申请安置并经村委会公示，故蒯培勤的申请安置应按照《安置意见》执行。对于《安置意见》中规定的安置对象须符合的三个条件，双方主要的争议在于蒯培勤是否属于“离婚后无住房且无房屋转移”之情形。蒯培勤与其前妻在离婚协议中约定殷家浜21号归儿子蒯岳龙所有，同时注明蒯培勤在无房之前享有居住权，因该房屋至今未进行转移登记，蒯培勤仍为殷家浜21号房屋的所有权人。故“无住房”无论是指名下无房产，抑或无房屋居住，蒯培勤均不符合条件。蒯培勤于2016年将其名下的拆迁安置房香山花园xx幢xx室转移登记至他人名下，亦不符合离婚后无房产转移的条件。综上，香山街道办作出涉案《信访答复》，对蒯培勤的情形经审核后决定不予安置，并无不当。由此，蒯培勤的诉请依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蒯培勤的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由蒯培勤负担。 上诉人蒯培勤上诉称，一、上诉人符合《安置意见》规定的安置条件，被上诉人应给予安置。上诉人于2012年2月21日与前妻离婚，离婚协议中约定将上诉人名下唯一一套位于吴中区胥口镇前泾村六组xx浜xx号的住宅归前妻及儿子所有，因上述房屋系宅基地房屋，无法办理产权转移手续，导致上诉人在离婚后无法配合前妻及儿子进行房屋过户。实际上上诉人已无法居住在上述房屋中，同时也无法享有处置的权利。二、上诉人离婚在前，被上诉人发布《安置意见》在后，不存在离婚后转移房屋的情形。上诉人不可能预知被上诉人会发布《安置意见》及补充规定，因而提前处理名下房产。三、香山花园xx幢xx室房屋系上诉人离婚前处置，被上诉人工作人员已经认可这一事实，上诉人符合离婚后无房产转移的条件。上诉人于2010年1月25日（离婚前）将上述房屋出售给徐卫东，后徐卫东于2014年3月11日将该房屋转卖给案外人浦云霞，为此上诉人于2016年12月在办理房屋产权证后直接配合将房屋过户至浦云霞名下。原审法院忽略了上诉人买卖房屋在离婚前，拿到拆迁房在离婚后，不得不在2016年才配合买房人过户房屋的事实，判决错误。综上所述，请求撤销原判并依法改判，撤销被上诉人于2019年7月15日作出《信访答复》对上诉人不予安置的行政行为，诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人香山街道办答辩称，对原审判决没有异议，上诉人的上诉理由不充分，不能成立，请求驳回上诉请求。 本院查明事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，被上诉人香山街道办发布的《安置意见》规定，离婚人员的安置对象必须同时符合以下三个条件：1.离婚前为香山街道在册居民，且至今尚未迁移的，但挂靠性户口或照顾性户口迁入的除外；2.离婚后无住房的且无房屋转移的；3.离婚满五周年至今未再婚的，或原配偶再婚满二周年且本人未再婚的。该意见同时规定，解释权归苏州市吴中区香山街道拆迁安置办公室所有。关于第二项“离婚后无住房且无房屋转移”的认定标准，被上诉人在一审庭审中陈述，对“无住房”的理解是没有房屋居住，“无房屋转移”是以不动产转移登记为准。因涉案《安置意见》系被上诉人就其辖区范围内离婚人员的安置政策所发布的规范性文件，被上诉人对该文件规定具有解释权，在不违反法律规定的情况下，本院对被上诉人提出的认定标准表示认可。本案中，上诉人于2012年离婚，香山花园xx幢xx室于2013年登记在上诉人名下，后于2016年自上诉人名下直接过户至案外人浦云霞名下，根据上述认定标准，上诉人不属于离婚后无房屋转移的情形。另外，在案证据显示，上诉人与前妻在2012年2月21日签订的《自愿离婚协议书》约定，xx浜xx号的房屋归儿子所有，协议同时约定房屋买卖必须经上诉人同意，且上诉人在无房之前享有居住权，故上诉人亦不符合“无住房”的认定标准。被上诉人经过核查，认为上诉人不符合离婚人员安置对象的条件，决定对上诉人不予安置并无不当。 综上所述，上诉人蒯培勤的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人蒯培勤负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 姚一鸣 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 姜雨昊 二〇二〇年十月十四日 法官助理 王雪麟 书 记 员 陆 婷