河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫01行终268号上诉人（原审原告）郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处坡刘村村民委员会，住所地河南省郑州市中牟县郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处坡刘村。负责人刘仁杰，主任。委托代理人邓楚微，河南经东律师事务所律师。委托代理人王子万，河南经东律师事务所律师。被上诉人（原审被告）中牟县自然资源和规划局，住所地河南省郑州市中牟县商都大道368号，统一社会信用代码：11410122MB165695XT。法定代表人刘国胜，局长。原审第三人中牟县公路管理局，住所地河南省郑州市中牟县省道223线与郑民高速交叉口路西，统一社会信用代码：124101224162116457。法定代表人张常锋，局长。上诉人郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处坡刘村村民委员会（以下简称坡刘村委会）因诉被上诉人中牟县自然资源和规划局（以下简称中牟县规划局）、原审第三人中牟县公路管理局土地行政登记一案，不服河南省中牟县人民法院（2020）豫0122行初110号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明事实：2000年11月26日，三官庙村委会与坡刘村委会签订《合同》，主要内容为：“双方经友好协商，签订耕地兑换合同，坡刘村委会将豫04省道南侧在校店村的非耕地19.24亩给三官庙村委会会，三官庙村委会会把豫04省道北侧耕地19.24亩给坡刘村委会。”签证单位为三官庙乡人民政府。2001年1月10日，郑州市中牟中三木器厂向中牟县土地管理局提出用地申请，拟在三官庙村东、豫04省道南、校店村北侧，使用三官庙村委会与坡刘村委会交换的土地19.24亩，建木器加工厂。2001年9月10日，中牟县人民政府下发《关于郑州市中牟中三木器厂等三个单位用地手续的批复》（牟政文〔2001〕59号），主要内容为：“根据郑政土［2001］225号、郑政土［2001］226号文件的批复精神，依据《中华人民共和国土地管理法》及省、市有关规定，经研究批复如下：一、郑州中牟中三木器厂占用三官庙乡东豫04道路南侧50KM处三官庙村集体土地1.2829公顷，作建木器加工厂使用。……请按照土地管理法律、法规的有关规定，认真组织实施，安排好被用地单位群众的生产和生活，落实补充耕地方案和开发复垦计划，确保实现耕地占补平衡。抓紧办理土地变更登记手续。”2001年10月10日，郑州市中牟中三木器厂（甲方）与郑州市公路管理局中牟县段签订《建设用地置换协议》（乙方）。主要内容为：甲方建设用地位于豫04省道南侧，面积15亩，乙方建设用地位于豫04省道北侧，面积15亩。双方同意将两块建设用地进行置换，置换后原公路段三官庙道班土地由中三木器厂使用，中三木器厂土地由公司段三官庙道班使用。乙方同意将原道班使用的土地上的建筑物及其他构筑物，附属物一并无偿换给甲方。本协议签订后双方到县土地部门办理变更登记手续，办理手续由甲方负责协调，费用由乙方支付。2001年10月15日，中牟县土地管理局向郑州市中牟中三木器厂颁发中牟县［2001］牟字第105号建设用地批准书。2001年11月15日，郑州市公路管理局中牟县段提出变更土地登记申请，申请事项为依据郑州市中牟中三木器厂与郑州市公路管理局中牟段签订的土地置换协议，将位于豫04省道北侧国有土地使用权6988.2㎡转让给郑州市中牟中三木器厂使用。2001年12月18日，中牟县人民政府为郑州市公路管理局中牟县段（现为中牟县公路管理局）颁发牟国用（2001）字第00343号（编号为“NO.014394442简”）国有土地使用证。坡刘村委会认为中牟县人民政府的颁证行为不符合土地利用规划、无事实根据和法律依据、程序违法，于2015年以中牟县人民政府为被告，中牟县公路管理局为第三人诉至郑州市中级人民法院，请求撤销中牟县人民政府颁发的编号为NO.014394442《国有土地使用证》。郑州市中级人民法院经审理认为：因《关于郑州市中牟县三木器厂等三个单位用地手续的批复》是独立的行政行为，原告如认为其合法权益受到侵害，也应是该批复将涉案土地转化为国有的行为所致，原告在未对《关于郑州市中牟县三木器厂等三个单位用地手续的批复》提出诉讼的情况下，直接起诉被诉颁证行为，缺乏前提和基础，不符合起诉条件。2016年8月22日，郑州市中级人民法院作出（2015）郑行初字第687号行政裁定，驳回坡刘村委会的起诉。2016年11月16日，坡刘村委会以中牟县人民政府、中牟县国土资源局为被告，诉至郑州市中级人民法院，请求确认中牟县人民政府作出的牟政文［2001］59号批复违法，该院作出（2016）豫01行初697号行政裁定，以所诉批复系过程性行为，不属于行政诉讼受案范围，原告起诉不符合法定起诉条件，且超过了起诉期限，驳回坡刘村委会的起诉。坡刘村委会提起上诉，河南省高级人民法院经审理认为：1．牟政文［2001］59号批复系中牟县人民政府针对中牟县土地管理局作出，中牟县土地管理局依据该批复作出了中牟县［2001］牟字第105号建设用地批准书，因此，中牟县土地管理局作出用地批准书的行政行为是对行政相对人的权利义务产生实际影响，中牟县人民政府的批复行为并不直接对坡刘村委会的权益产生影响的行政行为，属于过程性行为；2．关于起诉期限问题，因该行政诉讼是否超过法定起诉期限对案件处理结果无实际影响，故不再予以评判。2018年12月12日，河南省高级人民法院作出（2018）豫行终2429号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2019年12月9日，坡刘村委会以三官庙村委会为被告向一审法院提起民事诉讼，请求判决三官庙村委会履行其与坡刘村委会于2000年11月26日签订的《合同》，将豫04省道北侧的19.24亩土地【图号为I-46-60-（31），地号为21/141】交付给坡刘村委会；并赔偿坡刘村委会损失。一审法院在该案中查明：1．时任三官庙村干部冉允全称，2000年11月26日，三官庙村委会与坡刘村委会签订《合同》属实，签订换地合同的目的是为了办证，而不是真正的换地，实际上合同也没有履行；2．坡刘村委会与三官庙村委会均称，2000年11月26日签订《合同》时，没有召开村民大会或者村民代表大会。一审法院经审理认为：坡刘村委会与三官庙村委会签订《合同》时，未召开村民大会或村民代表大会进行讨论决定，违反了法律、行政法规的强制性规定，为无效合同，坡刘村委会的诉请证据不足，2020年6月1日，一审法院作出（2019）豫0122民初10540号民事判决，驳回坡刘村委会的诉讼请求。2020年8月13日，原告再次以中牟县人民政府为被告诉至郑州市中级人民法院，请求撤销中牟县人民政府颁发的编号为NO.014394442的《国有土地使用证》。2020年9月2日，坡刘村委会申请变更被告为中牟县自然资源和规划局。2020年9月3日，郑州市中级人民法院作出（2020）豫01行初917号行政裁定，将该案移送一审法院管辖。案件审理过程中，本院依法追加中牟县公路管理局为本案第三人。原审法院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，原告的诉请为撤销中牟县人民政府颁发的编号为NO.014394442的《国有土地使用证》，即牟国用（2001）字第00343号《国有土地使用证》。根据已查明的事实，原告曾于2015年以中牟县人民政府为被告，中牟县公路管理局为第三人向郑州市中级人民法院提起过撤销编号为NO.014394442的《国有土地使用证》的行政诉讼。虽然原告在本案中变更被告未中牟县自然资源和规划局，但这种变更系因行政机关职权变更、继承及法律变化所引起，故本案与前诉属于形式上的不同被告、法律上的同一被告。综上，原告提出本诉构成重复起诉，依法应驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项，裁定驳回原告郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处坡刘村村民委员会的起诉。上诉人坡刘村委会不服，上诉请求：1．依法撤销中牟县人民法院（2020）豫0122行初110号行政裁定书，发回中牟县人民法院继续审理或依法判决撤销编号为NO.014394442简的《国有土地使用权证》［土地使用权证号为牟国用（2001）字第00343号］；2．被上诉人承担本案的一、二审诉讼费用。事实与理由：一、一审法院在认定上诉人属于重复起诉方面，认定事实及适用法律均错误，本案不属于重复起诉上诉人虽然在之前起诉过中牟县政府要求撤销涉案土地使用权证，但郑州市中级人民法院认为上诉人诉请错误，应先对中牟县人民政府对《关于郑州市中牟县三木器厂等三个单位用地手续的批复》作出的牟政文［2001］59号批复提起诉讼，郑州中院据此作出（2015）郑行初字第687号行政裁定书，裁定驳回上诉人的起诉。上诉人立即提起征收程序违法诉讼，即中牟县人民政府作出的牟政文［2001］59号批复违法，经法院审理，郑州中院、河南省高级人民法院认为中牟县人民政府作出牟政文［2001］59号批复的行为属于过程性行为，不符合起诉条件，裁定驳回上诉人的起诉。以上均为程序上驳回起诉，并未进行实体审理。在上诉人的前面几次诉讼过程中，均牵涉到上诉人与郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处三官庙村村民委员会（以下简称“三官庙村委会”）之间签订的换地《合同》，该《合同》涉及的土地即为编号为NO.014394442简的《国有土地使用权证》对应的土地，上诉人对该《合同》提起诉讼，要求三官庙村委会向上诉人履行该《合同》确定的三官庙村委会应向上诉人置换的土地或赔偿损失，经法庭查明，三官庙村委会签订换地《合同》目的是为了办证，而不是真正的换地，实际上合同也没履行，坡刘村委会在签订换地《合同》时也未召开村民大会或村民代表大会，据此，中牟县人民法院作出（2019）豫0122民初10540号民事判决书，认定换地《合同》无效，驳回上诉人的诉讼请求。由于涉案换地《合同》被中牟县人民法院（2019）豫0122民初10540号民事判决书认定无效，上诉人获得了新的证据，立即提起本案行政诉讼，要求撤销编号为NO.014394442简的《国有土地使用权证》。对于以上事实，上诉人的两次行政诉讼，郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第687号行政裁定书、（2016）豫01行初697号行政裁定书及河南省高级人民法院（2018）豫行终2429号行政裁定书均是在程序上驳回了上诉人的起诉，并未对诉讼请求进行实体审理，况且，法院认为上诉人的以上两次行政诉讼的诉讼请求错误，要求上诉人另诉，上诉人也是按照法院的要求进行的另诉，并不存在过错，也不存在重复起诉的事实行为。对于未经实体审理，而是法院认为当事人诉请错误，当事人按照法院的裁判文书另诉，法院又驳回当事人起诉的，属于程序上的事项，不符合适用重复起诉的法律规定，因为已经提起诉讼的事项并未经裁判。再说，上诉人本次起诉的被告是中牟县自然资源和规划局，而不是前面诉讼的被告中牟县人民政府，后诉与前诉的当事人并不相同。二、一审法院认为本案与前诉属于形式上的不同被告、法律上的同一被告，没有法律依据，认定错误。一审法院认为被告主体的变更系因行政机关职权变更、继承及法律变化所引起，从而认为本案与前诉属于形式上的不同被告、法律上的同一被告，但一审法院并未找出行政机关职权变更、继承及法律变化的法律依据，在裁判依据里面也未引用任何法条，实际上并不存在相应法律规定。三、本案应继续审理，否则行政机关的违法行为无法得到纠正，上诉人无辜损失的土地也无法得到救济上诉人进行的前面两次行政诉讼，法院在程序上就驳回了上诉人的起诉；由于换地《合同》无效，上诉人诉请获得置换的土地或赔偿损失被法院驳回；如果法院再错误的认定本案与前诉属于重复起诉，再一次的驳回上诉人的起诉；不但被上诉人的违法行为无法得到纠正，上诉人无辜失去的土地也将无法得到救济，原本与涉案土地不存在任何利益关系的第三人中牟县公路管理局将是涉案土地的最大赢家。二审经审理查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的焦点为坡刘村委会的起诉是否属于重复起诉。（2015）郑行初字第687号以坡刘村委会在未对《关于郑州市中牟县三木器厂等三个单位用地手续的批复》提出诉讼的情况下，直接起诉撤销案涉颁证行为，缺乏前提和基础为由，裁定驳回坡刘村委会起诉。后坡刘村委会提起确认《关于郑州市中牟县三木器厂等三个单位用地手续的批复》违法之诉，一、二审法院均认为批复系过程性行政行为，遂裁定驳回坡刘村委会起诉。坡刘村委会在确认批复违法之诉被驳回后，再次起诉请求撤销案涉国有土地使用权证，不宜认定为重复起诉。故一审裁定驳回起诉不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销河南省中牟县人民法院（2020）豫0122行初110号行政裁定；二、指令河南省中牟县人民法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。审判长  崔航微审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二一年四月二十一日书记员  王一行