湖南省岳阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）湘06行终140号上诉人（原审原告）：黄芳军，男，汉族，1971年5月15日出生，住岳阳市岳阳楼区。委托代理人：许冰梅，湖南用平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳市云溪区松阳湖街道办事处，住所地云溪区松阳湖街道象骨港路**。法定代表人：余宏亮，该办事处主任。委托代理人：徐溪桥，该办事处工作人员。委托代理人：周良宵，湖南奉宪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳市云溪区人民政府，住，住所地岳阳市云溪区云溪镇云中路/div>法定代表人：刘正仁，该区区长。委托代理人：姚轶，云溪区司法局工作人员。委托代理人：周良宵，湖南奉宪律师事务所律师。第三人：岳阳市云溪区松阳湖东风村村委会，住，住所地岳阳市云溪区松阳湖街道办事处东风村/div>负责人：李立新，村委会主任。上诉人黄芳军与被上诉人岳阳市云溪区松阳湖街道办事处（下称松阳湖街道办）、岳阳市云溪区人民政府（下称云溪区政府）及第三人岳阳市云溪区东风村村民委员会（下称东风村委会）确认行政行为违法、撤销行政复议决定及行政赔偿一案，不服岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初261号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开进行了审理，本案现已审理终结。黄芳军上诉请求：撤销岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初261号行政裁定，指令一审法院继续审理或改判支持上诉人的诉讼请求。事实与理由：一、一审法院认定事实错误。1、上诉人自1998年开始承包团湖，与东风村委会的承包合同采取3年或4年一签，合同到期自动续期的模式，2019年2月9日合同到期后，虽然没有签订合同，但上诉人仍继续在承包经营团湖，对于该事实一审中第三人也予以认可；2、松阳湖不是团湖，云溪区政府下文禁止在松阳湖养殖捕捞水产品但未提及团湖，团湖属于集体土地，是东风村的精养鱼池；3、上诉人承包团湖后投入了大量资金，进行了建设改造，加高了围堤、新筑水泥路、修建职工宿舍、架设电力设备、购置大量养殖设备等，将原租养鱼池改造成了精养鱼池。在被上诉人松阳湖街道办向上诉人出具《关于拆除易家垅组团湖精养鱼池的承诺书》（下称《承诺书》）中，承诺青苗费和附属设施补偿归上诉人，这些充分说明上诉人与被上诉人的强制挖除鱼池的行政行为具有利害关系。被上诉人松阳湖街道办在未作出行政决定、未告知权利义务及救济的情况下，擅自强行将鱼池挖除，给上诉人造成了巨大的经济损失，严重损害了上诉人的合法权益，上诉人完全具有原告主体资格。二、一审法院审理程序违法，一审法院对被上诉人的种种违法行为视而不见，在未向上诉人释明、并由上诉人作出选择对原行政行为和行政复议行为是否一并进行审理的情况下，驳回上诉人的起诉，显然程序违法。综上，一审法院认定事实错误，程序违法，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人云溪区政府和松阳湖街道办共同答辩称，一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。黄芳军于2015年2月8日与第三人签订的《东风村鱼池承包合同书》为固定期限承包合同，约定的承包期限为4年，自2015年2月8日起至2019年2月8日止，合同没有约定到期后自动续签。且第三人于2018年1月18日已书面通知黄芳军，将提前收回鱼池的承包权，故黄芳军并非涉案鱼池的承包人；二、承包合同到期后，黄芳军对涉案鱼池已无任何合法权益，松阳湖街道办挖除鱼池界堤的行政行为的相对人是本案第三人，与黄芳军无关，一审认定复议机关以黄芳军主体不符为由驳回其复议申请符合法律规定。在一审庭审中已履行法律释明义务，故一审驳回黄芳军的起诉完全正确；三、本案行政行为的目的具有正当性、程序具有合法性，且有充分的法律依据，《承诺书》的条件尚未成就，上诉人主张按照征收补偿的主张没有事实依据。综上，上诉人的上诉请求均不能成立，请求二审法院依法维持一审裁定。第三人东风村委会未发表意见。黄芳军向一审法院起诉请求：1、撤销云溪区政府岳云复字[2019]7号行政复议决定书；2、确认松阳湖街道办挖除团湖堤坝的行政行为违法；3、判令松阳湖街道办赔偿黄芳军经济损失2544394.8元；4、诉讼费由被上诉人承担。一审法院查明，团湖属东风村集体所有，一直由东风村村委对外发包。2015年2月8日，东风村委会（甲方）与黄芳军（乙方）签订《东风村鱼池承包合同书》，合同约定由乙方承包团湖作为鱼池用于养殖，承包时间为4年(2015年2月8日-2019年2月8日)，乙方每年向甲方支付承包金8000元，合计32000元。合同第七项约定，乙方在承包期内应对鱼池堤坝进行正常维修管理，承包期满后甲方不承担乙方对堤坝维修的任何费用。第八条约定，乙方在承包期内对甲方在鱼池上的房屋进行修缮，期满后因乙方未维修造成倒塌造成其损失乙方赔偿。但乙方在承包期内不能修建房屋等固定资产，乙方擅自修建房屋等固定资产期满后甲方不给予乙方任何补偿。第九条，乙方在承包期内国家需要征收土地，乙方无条件交出鱼池，终止合同，但甲方必须退还乙方未完成时间的承包金。2014年4月31日云溪区政府发布岳云政通[2014]3号文件，禁止在松阳湖养殖捕捞水产品。2018年1月10日云溪区政府发布岳云政通[2018]2号文件，再次重申禁止在松阳湖养殖捕捞水产品。2018年1月18日，东风村委会下达《通知》，告知黄芳军因政策原因需解除《东风村鱼池承包合同书》，要求黄芳军在通知送达之日起三日内搬离财物、鱼苗及所有移动的附属设施，并告知七日后将对黄芳军承包范围内的矮堤及堤坝予以拆除和挖除。2019年2月26日，《区第一总河长巡松阳湖问题交办单》要求松阳湖街道办于2019年3月10日前拆除东风村境内松阳湖围湖矮堤，即拆除团湖界址。2019年3月13日，松阳湖街道办出具的《关于区第一总河长巡松阳湖问题交办单的回复》中出，经多次与养殖户进行协调沟通，围湖矮堤已经全部拆除到位。涉案团湖矮堤于2019年3月被松阳湖街道办挖除，未对鱼池上的附属设施等损坏。2019年11月5日，黄芳军向云溪区政府申请行政复议要求确认松阳湖街道办挖除团湖堤坝的行为违法并对其进行赔偿。云溪区政府于2020年2月19日作出岳云复决字【2019】7号行政复议决定书，认定黄芳军不是团湖的权利人，与松阳湖街道办的拆除行为无利害关系，黄芳军的申请不符合复议条件，驳回了黄芳军的复议申请。一审法院认为，行政诉讼、行政复议均是公民、法人或其他组织的合法权益受到行政行为侵害时进行救济的制度。无论是先行经过行政复议，还是直接提起诉讼，当事人的主体资格均须以符合法定条件为前提。复议申请人起诉复议机关的驳回复议申请决定，虽然针对的是复议机关的复议行为，但人民法院仍然需要根据《中华人民共和国复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理条件进行审査。就本案而言，黄芳军既要求确认松阳湖街道办挖除团湖矮堤的行为违法，又要求撤销云溪区政府的行政复议决定，无论是针对哪个行政行为，都应先对黄芳军的主体资格是否符合法定条件进行审查。根据査明事实，团湖属东风村集体所有，黄芳军与东风村委签订的承包合同在2019年2月19日已到期，之后未续签合同，且在2018年1月18日，东风村村委下达了解除合同的书面通知，要求黄芳军搬离财物、鱼苗等。2019年2月19日后，黄芳军不再享有团湖的承包经营权。承包合同第七条、第八条约定，黄芳军在承包期内有对堤坝维修、房屋修缮等义务，在合同期满后不予补偿。且松阳湖街道办只是挖除了团湖的矮堤，并未对原告在鱼池的附属设施采取措施。故松阳湖街道办在承包期届满后挖除团湖矮堤的行为未损害黄芳军的合法利益，黄芳军与该行政行为不存在利害关系，其无权提起行政诉讼和申请行政复议。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。从上述规定可知，对于复议机关以复议申请不符合复议条件的事由驳回复议申请的决定，当事人可以起诉原行为，也可以起诉驳回复议申请的复议决定，但当事人不能同时起诉原行为与复议决定。黄芳军在本次起诉时，既要求撤销复议决定也要求确认行政行为违法，亦不符合法律规定。另外，行政赔偿的前提是行政机关的行政行为造成了当事人合法权益的损害，本案中黄芳军与松阳湖街道办挖除团湖矮堤的行为没有利害关系，故无权要求赔偿。至于其所述的征收补偿问题与本案无关，其与东风村委会的承包合同纠纷也可通过民事途径解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定：驳回黄芳军的起诉。案件受理费50元，由黄芳军承担。二审期间，各方当事人均未向本院提交新证据。本院二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。二审另查明，2019年3月12日，松阳湖街道农业综合服务站出具《关于拆除易家垅组团湖精养鱼池的承诺书》，称：“如遇国家征收，…精养鱼池青苗费和现有黄芳军个人投资游动设施…个人设施补偿费归黄芳军个人所有，团湖承包人黄芳军已加高围堤27.5米，固定设施费用由村与黄芳军共同所有，…”，二审调查时，被上诉人松阳湖街道办的委托代理人徐溪桥当庭承诺“被上诉人都认可，团湖若征收则按照承诺书执行没问题”。本院认为，本案系黄芳军认为强制拆除团湖围堤行政行为违法，复议机关认为其没有申请复议资格不当及请求行政赔偿而提起的诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，本案中，案涉团湖属东风村集体所有，黄芳军与第三人东风村委签订的最后一份承包合同到期时间是2019年2月18日，此后双方未续签合同，因此2019年2月19日后，黄芳军不再享有团湖的承包经营权，按照承包合同约定，除了可以取走的财物，黄芳军应该返还承包的水面及设施，且在2018年1月18日，东风村村委已经下达了解除合同的书面通知，要求黄芳军搬离财物、鱼苗等。故黄芳军上诉提出的“虽然没有签订合同，但上诉人仍继续在承包经营团湖”与事实不符，本院不予采信。在承包期结束以后。团湖的所有权人是东风村，上诉人黄芳军不再享有案涉水面的用益物权，所以松阳湖街道办实施挖除了团湖的矮堤的行政行为时，其行政相对人为东风村村委会，黄芳军与该行政行为没有利害关系。至于上诉人提出承诺书“充分说明上诉人与被上诉人的强制挖除鱼池的行政行为具有利害关系”的理由，因承诺行为与本案系不同行政行为，承诺行为产生的法律关系与本案不能混同。且被上诉人松阳湖街道办当庭承诺“被上诉人都认可，团湖若征收则按照承诺书执行没问题”，故双方基于承诺书产生的权利义务关系不是本案的处理范围。但是，一审关于诉讼费的负担处理不当，本院予以纠正，由原审法院退还上诉人一审案件受理费50元。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求均不予支持，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈 军审判员 刘景镔审判员 王延红二〇二一年四月十五日书记员 许子恒