江苏省无锡市中级人民法院行 政 裁 定 书(2021)苏02行终64号上诉人（原审原告）浦兆伟，男，1967年7月26日生，汉族，住上海市杨浦区。被上诉人（原审被告）无锡市自然资源和规划局，住所地无锡市观山路199号市民中心10号楼。法定代表人席永清，该局局长。委托代理人葛妮娜，该局工作人员。委托代理人孙昊，江苏漫修（镇江）律师事务所律师。原审第三人周小龙，男，1988年4月29日生，汉族，汉族，户籍在南京市建邺区。上诉人浦兆伟因与被上诉人无锡市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）、原审第三人周小龙房屋预告登记一案，不服无锡市滨湖区人民法院作出的（2019）苏0211行初60号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审裁定认定事实如下：2014年9月19日，无锡瑞城置业有限公司（以下简称瑞城公司）与周小龙签订《商品房买卖合同》，约定瑞城公司将无锡市惠山区香缇花园XX-XX-XXX室（以下简称涉案房屋）以1731683元出售给周小龙，周小龙须于签约当日一次性全额支付购房款。该合同于同日进行备案，备案号为2014091902XX。2017年9月20日，周小龙向原无锡市国土资源局（以下简称市国土局）下属的不动产登记中心惠山分中心（以下简称惠山分中心）提交《无锡市不动产登记申请书》、涉案房屋的《商品房买卖合同》、周小龙的身份证，申请就涉案房屋进行预告登记。次日，市国土局作出苏（2017）无锡市不动产证明第0153740《不动产登记证明》，其上载明:“权利人周小龙，坐落：香缇花园XX-XX-XXX，其他：预告登记的种类：预售商品房买卖预告登记”。2017年9月20日，浦兆伟出借给周小龙110万元借款，同日，浦兆伟与周小龙签订《抵押借款协议》，约定周小龙向浦兆伟借款200万元，周小龙以涉案房屋作为抵押物担保该债务。而后，浦兆伟与周小龙按约以涉案房屋申请办理预购商品房抵押预告登记（以下简称抵押预告登记）。2017年9月21日，市国土局作出苏（2017）无锡市不动产证明第01537XX号《不动产登记证明》，其上载明：“权利人：浦兆伟；义务人：周小龙；坐落：香缇花园XX-XX-XXX；其他：担保债权的数额：人民币200万元，抵押方式：一般抵押；登记类型：抵押预告登记；担保范围：详见合同。”2018年9月25日，江苏省无锡市惠山区人民法院（以下简称惠山法院）作出（2017）苏0206民初6528号《追加当事人通知书》，对浦兆伟申请作为第三人参加瑞城公司诉周小龙商品房销售合同纠纷一案予以准许，并向浦兆伟邮寄了该案的诉状及相关证据。该案的诉状中载明因周小龙向瑞城公司购买的涉案房屋未支付购房款，瑞城公司主张解除就涉案房屋与周小龙签订的《商品房买卖合同》并要求周小龙配合办理注销涉案房屋的备案登记手续。后瑞城公司于2018年11月30日提出变更诉讼请求，认为周小龙在该案庭审辩称因瑞城公司的控股股东无锡中益产业发展集团有限公司向周小龙借款后未偿还，才将该借款本息转化为涉案房屋的购房款的意见，证据混乱且真实性存疑，故将诉讼请求变更为请求惠山法院判令确认涉案房屋的《商品房买卖合同》无效。2019年1月31日，浦兆伟向原审法院提交诉状提起本案诉讼。请求：确认市自然资源规划局就涉案房屋为周小龙办理的预告登记违法。另查明，根据2015年2月23日无锡市机构编制委员会《关于整合不动产登记职责的通知》（锡编[2015]6号）的规定，市国土局指导监督全市土地登记、房屋登记、林地登记、水域养殖登记等不动产登记工作，建立不动产统一登记制度。2015年12月28日起，我市市区实施不动产统一登记制度，全面颁布不动产产权证书。2019年2月25日，因机构调整，市国土局的房屋登记行政管理职责由市自然资源规划局继续行使。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案被诉房屋登记行为由市国土局作出，后经行政机关职权整合调整，现不动产登记行政管理职责已由市自然资源规划局行使，故市自然资源规划局为本案适格被告。关于本案的起诉期限，本案中的房屋预告登记作出时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年”。2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条将该规定修改为：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧，程序从新”并有利于保护行政相对人的原则，因此，新法实施之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用，本案浦兆伟的起诉期限应当适用两年的规定，浦兆伟在2019年1月31日向原审法院提交诉状并未超过法定起诉期限，对市自然资源规划局提出超过起诉期限的意见，原审法院不予采纳。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人的法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。审查行政行为与原告之间是否有利害关系，如果大致符合下列几个条件，就可以认定利害关系存在：（一）原告主张的是权利或者类似权利的利益；（二）权益的归属必须归属于原告，如果原告主张的利益归属于他人，或者属于公共利益，也不宜认定其与行政行为有利害关系；（三）权益受到损害是具有必然性，且此种受损是可以预见的；（四）原告主张的权利受到行政规范的保护，即原告所主张的利益从规范或者规范的目的来看，行政机关在作出行政行为时，本来也应当在考虑范围之内。一般而言，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款中所谓的利害关系，仅限于公法上的利害关系，而不包括私法上的利害关系。公法上的利害关系一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或者法律上的利益为重要标准。因此，公民、法人或者其他组织主张的权利，应当是行政机关在作出行政行为时已存在或者需要考虑的权益，原则上对事后形成权益或者已经消失的权益，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律另有特殊规定，公民、法人或者其他组织不能通过提起行政诉讼主张。本案中，浦兆伟认为市自然资源规划局在办理周小龙房屋预告登记单方申请过程中，未审核付款凭证即办理房屋预告登记的行政行为违法，浦兆伟认为市自然资源规划局就涉案房屋作出的预告登记行为与其有利害关系的主张，不予支持，理由如下：一、市自然资源规划局作出的涉案房屋预告登记行政行为的相对人为周小龙，而非浦兆伟，房屋预告行政登记中所涉及的系涉案房屋的预告登记权利，而该权益的归属方并非浦兆伟；二、本案中，浦兆伟的借款是否能得到清偿，取决于周小龙是否还款，即使周小龙不能偿还借款，导致浦兆伟需要以涉案房屋优先受偿实现其债权，但由于浦兆伟在涉案房屋上享有的是抵押预告登记，而非抵押权，因此其也不能通过其预告抵押权实现其债权。抵押预告登记实际上是一种对房屋登记之后设立抵押权的一种预先的排他性保全，其本身就需要房屋的预告登记转化为房屋登记后将抵押预告登记转化为抵押登记才能实现浦兆伟的债权。而房屋预告登记本身就可以因为合同无效、合同被解除等多项事由导致房屋预告登记消灭，浦兆伟债权受到损害，与本案中的预告登记行为之间不具有必然性。三、《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予以考虑的除外。浦兆伟的借款行为在周小龙单方申请办理涉案房屋预告登记时并未发生，市自然资源规划局在办理涉案房屋预告登记时，并未影响浦兆伟权益。综上，浦兆伟未能证明其权益受到损害，房屋预告登记并不在登记部门与浦兆伟之间设定行政法上的权利义务关系，浦兆伟与房屋预告登记不具有利害关系，因此，浦兆伟不具有原告主体资格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回浦兆伟的起诉。上诉人浦兆伟上诉称，原审裁定事实认定不清、法律适用错误，应予以纠正。一、上诉人和被上诉人的预告登记行政行为有利害关系。1.原审法院将利害关系等同于“权益受到损害”，错误地理解了“利害关系”含义，利害关系要解决的是诉讼主体资格问题，并不是以权益是否受到损害为标准。2.上诉人对被上诉人作出的预告登记行政行为具有法律上的利害关系，根据《无锡市房屋登记条例》第五十一条规定，预购商品房办理预告登记是办理抵押预告登记的基础和前提。3.上诉人是基于对被上诉人办理预告登记行为的信赖，才办理了抵押预告登记和出借款。被上诉人违法办理预告登记行为直接影响上诉人抵押预告登记中抵押权的实现和安全。4.因被上诉人未审查付款凭证，购房款恰有纠纷，惠山法院已判决《商品房买卖合同》无效，抵押权无法实现，这就是利害关系，是对抵押权的现实影响。5.如被上诉人依法审查付款凭证，就能发现错误并拒绝办理预告登记，就会不予办理抵押预告登记，没有抵押，上诉人不出借款就不会受到侵害。6.上海市杨浦区人民法院对抵押债权的终结执行裁定，证明违法登记行为已造成上诉人债权受损，被上诉人办证监管失职是重要原因。7.因预告登记这个“证”有瑕疵，使得上诉人无法对案涉房屋获得优先受偿权，开发商与第三人就付款争议引发诉讼，上诉人不断参加诉讼，交通费律师费等损失显而易见。8.如法院认定上诉人与预告登记没有利害关系，预告抵押登记制度将失去其前提和效力。二、被上诉人违法办理预告登记事实清楚、证据确凿。根据《无锡市房屋登记条例》第五十条的规定，原审第三人单方申请预告登记，提交并审查付款凭证是被上诉人应严格遵循的具体规定。三、原审法院适用法律错误。1.《最高人民法院关于适用的解释》第十三条的规定，适用情形是当事人基于私法上利害关系提起的诉讼，本案上诉人对原审第三人债权是抵押债权，上诉人对预告登记的诉讼，所基于的是抵押预告登记公法上的利害关系，上述规定不适用本案情形。即便参照上述规定，上诉人也属于“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予以考虑的除外”情形。2.上诉人符合《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定第六项其他与行政行为有利害关系的情形。上诉人原审诉求预购商品房抵押权受损害，上诉人是权利人，权益受损已实际发生。《无锡市房屋登记条例》第五十条审查付款凭证，其目的就是保护该行政行为相对人债权人利益，上诉人是原审第三人的债权人，行政机关在作出具体行政行为时，本来也应在保护或考虑范围内。3.上诉人虽不是预告登记行政行为相对人，但被上诉人违法办理预告登记行为，损害了上诉人合法权益，导致上诉人抵押权无法实现，上诉人与被上诉人的行政行为有利害关系。4.若上诉人无权诉讼，则上诉人对基于错误预告登记办理的抵押预告登记也无法救济，因预告登记未被确认违法或撤销，就是合法登记行为，不符合“有权利必有救济”基本原则。请求：一、撤消原审裁定；二、裁定原审法院依法受理本案诉讼。被上诉人市自然资源规划局答辩称，一、本案事实经过。2017年9月20日，登记机构受理了原审第三人单方申请的涉案房屋预告登记，收取了申请书、购房合同、身份证明，并于当天依法将申请事项记载于登记簿。2017年9月21日，登记机构办理了上诉人和原审第三人申请的抵押预告登记。2018年7月6日、10月11日，涉案房屋被上海市杨浦区人民法院查封。二、登记机构办理预告登记事实与法律依据充分。登记机构根据《无锡市房屋登记技术规程》第2.2.2和6.1的规定，为原审第三人办理了相应的预告登记。三、上诉人的请求没有事实与法律依据。1.涉案预告登记与上诉人无直接利害关系。与上诉人存在直接利害关系的是预抵押登记而非涉案预告登记，另根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条之规定，上诉人也应当先行解决民事争议。2.上诉人超过起诉期限。上诉人在2017年9月便已经知悉涉案预告登记行为，提起诉讼已超过一年的起诉期限。3.根据《无锡市房屋登记技术规程》的规定，办理预告登记不再要求收取“付款凭证”。取消“付款凭证”收件是为了进一步简化办证流程，加快登记的提速增效，方便群众登记。4.涉案预告登记的办理既保护第三人，也不侵犯上诉人以及国家、公共利益，不存在违法之说。上诉人以已办理抵押预告登记来免除其自身在民间借贷法律关系下应尽的审查义务没有任何依据，且有意混淆不同的法律关系。综上，请求驳回上诉人的上诉。原审第三人周小龙未陈述意见。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实基本一致，对原审裁定认定的事实本院予以确认。另查明，无锡东华会计师事务所有限责任公司（瑞城公司管理人，以下简称东华公司）诉周小龙、浦兆伟（第三人）商品房销售合同纠纷一案，经本院二审审理，于2020年12月4日作出（2020）苏02民终3349号民事生效判决：驳回上诉，维持原判。该判决确认周小龙与瑞城公司签订的5份《商品房买卖合同》无效，对于浦兆伟要求东华公司和周小龙继续履行合同、将案涉5套房屋登记至周小龙名下的上诉主张不予支持。该事实，有本院（2020）苏02民终3349号民事判决在卷佐证。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。行政诉讼中的利害关系，是指行政法上的利害关系，即行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的公民、法人或者其他组织的权利或利益，这种利害关系应当是具体的、客观的、特定的、现实的。根据本案查明的事实，市自然资源规划局作出预告登记行政行为的相对人是周小龙，预告登记行为发生时，浦兆伟与周小龙尚未办理抵押预告登记，预告登记行为对于浦兆伟不具有在法律上已经产生的影响，且并无法律规定行政机关作出预告登记行为时应保护或考虑后续抵押预告登记权利人的利益。同时，经本院生效判决确认，民事诉讼中周小龙对案涉房屋的所有权利都已经消灭，浦兆伟获得的预告登记抵押权只能转化为向周小龙主张损害赔偿的请求权，而其权利受损并不是预告登记行为所导致，即预告登记行为并不是浦兆伟无法实现抵押权的原因，不能因民事诉讼中浦兆伟取得诉讼第三人资格反推前置行政行为与其具有行政法上的利害关系。综上，原审裁定结论正确，浦兆伟的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王作化审判员  马 云审判员  崔晓萌二〇二一年四月三十日书记员  陆 洲