北京市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）京01行终244号上诉人（一审原告）高万宝（智力残疾人），男，1945年3月26日出生，汉族，户籍所在地北京市门头沟区。法定代理人高万芹（上诉人高万宝之妹），1956年6月5日出生，汉族，户籍所在地北京市门头沟区。委托代理人高万凤（上诉人高万宝之妹），1948年11月10日出生，汉族，户籍所在地北京市房山区。被上诉人（一审被告）北京市门头沟区潭柘寺镇人民政府，住所地北京市门头沟区潭柘寺镇鲁家滩村。法定代表人李岿然，镇长。委托代理人肖慧明，北京市门头沟区潭柘寺镇司法所所长。委托代理人袁琰，北京乾同律师事务所律师。上诉人高万宝因诉北京市门头沟区潭柘寺镇人民政府（以下简称潭柘寺镇政府）行政确认一案，不服北京市门头沟区人民法院（2020）京0109行初126号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，高万银、高万宝诉高万凤、高万芹、李学民确认合同无效纠纷一案，要求确认高万凤、高万芹与李学民于2001年12月22日签订的出售房屋证明无效。一审法院于2014年6月20日作出（2014）门民初字第1335号民事判决书，该判决书经审理查明部分载明：2001年12月22日，高万凤、高万芹与李学民签订出售房屋证明，约定高万凤、高万芹将自己村西的房屋卖给李学民，价款为2.2万元。高万凤、高万芹、李学民均认可上述出售房屋证明中出卖的房屋即为224号房屋。签订房屋出售证明后，高万凤、高万芹将224号房屋交付给李学民，李学民亦向高万凤、高万芹支付了相应的价款。现224号房屋由李学民居住使用，李学民的妻子马振艳系鲁家滩村村民。该判决书本院认为部分载明：由于224号房屋未取得合法的建房审批手续，法院不宜对224号房屋的原始权属情况作出认定。但即便224号房屋系高洪珍夫妇的遗产，高万凤、高万芹存在无权处分的情形，根据《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条的规定，出售房屋证明亦不因高万凤、高万芹的无权处分而无效。李学民的妻子马振艳系鲁家滩村村民，其有权享有该村的宅基地使用权，不能认定出售房屋证明存在农村宅基地非法流转的情形。高万银、高万宝主张上述出售房屋证明无效的请求被判决驳回，该判决已生效。再查，高万凤诉潭柘寺镇鲁家滩村委会物权确认纠纷一案，要求确认鲁家滩村委会向李学民出具的《宅基地权属证明》无效，并赔偿其损失60万元。一审法院于2017年6月28日作出（2017）京0109民初52号民事判决书，该判决书载明：224号房屋为鲁家滩村委会辖区内的农村集体土地上的房屋，没有房屋所有权证。该房屋被征收部门列入征收范围后，鲁家滩村委会公示宅基地权属证明，其中向李学民出具的《宅基地权属证明》中主要载明：在征收红线范围内，我村村民李学民，宅基地位于南街224号……，落款时间为2016年7月13日。2019年4月8日，高万宝、高万芹、高万凤向潭柘寺镇政府提交《申请书》，请求潭柘寺镇政府认定鲁家滩村委会出具的南街224号《宅基地权属证明》无效。2019年4月12日，潭柘寺镇政府作出不予受理决定。高万宝、高万芹、高万凤不服，提起行政诉讼。2019年9月4日，一审法院作出（2019）京0109行初95号行政裁定书，其中载明：“本案中，原告请求被告潭柘寺镇政府认定鲁家滩村委会出具的南街224号《宅基地权属证明》无效，但根据查明的事实，涉案的南街224号房屋已出售他人，高万宝、高万银要求确认合同无效的诉讼请求被法院驳回，且该房屋已被征收，物权已消失，原告并未提供证据证明其在诉讼时对南街224号房屋享有合法权益，而合法权益的存在是其受行政行为影响，并进而形成法律上利害关系的前提，故原告与履责事项之间并不具有利害关系，不具有提起本案履责之诉的原告资格，对其起诉应予驳回。”2019年10月25日，本院作出（2019）京01行终1113号行政裁定书，其中载明：“本案中，上诉人请求潭柘寺镇政府认定鲁家滩村委会出具的南街224号《宅基地权属证明》无效。但根据已查明的事实，涉案房屋已被高万芹、高万凤出售给李学民，相关买卖协议的效力已被法院生效判决所确认，且该房屋后又被征收，现已灭失。上诉人提交的在案证据不能证明其对涉案房屋享有合法权益，故一审法院认定上诉人与其提出的履责事项之间不具有利害关系，并以此为由驳回其起诉正确，本院予以支持。”上述判决已经发生法律效力。高万宝诉至一审法院，请求：1.确认未解决权属争议的南街224号宅基地，被潭柘寺镇政府确认为李学民所有行政行为无效；2.确认鲁家滩村委会确权南街224号宅基地为李学民所有超越潭柘寺镇政府委托权限；3.确认潭柘寺镇政府确认南街224号宅基地为李学民所有，未按书面形式作出的行政行为无效；4.确认潭柘寺镇政府对未取得审批手续的南街224号宅基地，确认为李学民所有行政行为无效；5.确认潭柘寺镇政府对转让具有无效条件的南街224号宅基地，确认为李学民所有行政无效；6.诉讼费由潭柘寺镇政府承担。2021年2月3日，一审法院作出裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，高万宝的多项诉讼请求中均涉及南街224号宅基地。但根据上述生效判决所查明及认定的事实，高万宝本案中提交的证据不能证明其对涉案房屋享有合法权益，亦不能证明其与南街224号宅基地存在利害关系，故其不具有提起本案诉讼的原告主体资格，对其起诉应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回了高万宝的起诉。高万宝不服，上诉至本院，其主要上诉理由为：一、一审法院认定事实错误。南街224号宅基地在转让给李学民之前，一直由上诉人占有使用，转让宅基地没有经过集体同意及备案，买房人没有取得宅基地使用权是事实，没有取得宅基地审批手续，不能认为宅基地完成转移，故不能认定该宅基地与上诉人没有利害关系。1.潭柘寺镇政府及村委会，均未向村民发放有关宅基地使用权证，一审法院认为上诉人未提供相关权属证书不符合实际。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人，认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益的，属于人民法院行政诉讼的受理范围。2.转让的宅基地只要没有取得审批手续就有利害关系，合同有效不等于审批手续。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第六十二条第四款的规定，亦不因合同有效不履行审批手续而取得宅基地使用权，只要李学民没有取得审批手续，该宅基地就与上诉人有利害关系。3.法律、法规、规章没有授权村委会对本村土地确权，其出具的南街224号《宅基地权属证明》内容记载村委会确权小组确权，确权主体不适格，而且记载1982年前系李学民的宅基地，亦不符合事实，应认定系非法的伪证明。被上诉人对村委会的确权证明不甄别真伪确认权属，属于重大违法。高万宝系行政行为利害关系人。4.根据土地管理法第十四条第四款规定，在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状，被上诉人认可伪证明而征收土地，与上诉人有利害关系。二、一审法院适用法律错误。转让的宅基地没有取得审批手续，依照土地管理法第六十二条第四款，不履行审批手续宅基地没有完成转移，被上诉人确认权属行政行为与上诉人有利害关系。依照土地管理法第十四条第一款、第二款及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，权属不清、没有解决宅基地争议、没有完成转移的宅基地，被上诉人作出的相关行政行为与上诉人均有利害关系。根据土地管理法第十四条第四款的规定，没有解决宅基地争议前即改变了土地利用现状，被上诉人的违法侵权行政行为与上诉人有利害关系。三、一审法院审判程序违法，未查清李学民没有取得宅基地审批手续的事实。四、一审法院遗漏诉讼请求第四项，一审法院未在“本院认为”中对没有取得审批手续的诉讼请求是否成立进行分析、论述，亦未在裁定书主文中对此项诉讼请求能否支持进行裁定。综上，请求：1.依法撤销一审裁定，改判发回重审；2.确认对没有取得审批手续和非法确权的宅基地及有争议与上诉人有利害关系，改判发回重审；3.确定没有解决宅基地争议前，被上诉人依据村委会的伪证明确认宅基地使用权，与上诉人有利害关系，改判发回重审；4.一审遗漏诉讼请求“未取得审批手续”的南街224号宅基地，确认为李学民行政行为无效，改判发回重审。被上诉人潭柘寺镇政府同意一审裁定，请求驳回高万宝的上诉，维持一审裁定。本院查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的应当裁定驳回起诉。本案中，高万宝在起诉状中所列1-5项诉讼请求均指向224号宅基地所关联的行为。但根据生效裁判查明的事实及在案证据不足以证明高万宝对224号宅基地还享有合法权利，进而不能认定高万宝与涉及224号宅基地的行为之间存在利害关系。据此，一审法院认定高万宝不具有提起本案诉讼的原告主体资格，裁定驳回其起诉符合上述法律及司法解释的规定。高万宝的上诉主张并非法院审查其与所诉行为之间是否具有法律上利害关系应予考量的因素，本院不予采纳。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。高万宝的上诉理由均缺乏事实及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 梁菲审 判 员 王贺审 判 员 王阳二〇二一年四月二十七日法官助理 邓玲书 记 员 牛捷附：法律规范依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……