辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽03行终91号上诉人（一审原告）：田越，女，汉族，1962年4月5日出生，住所地：鞍山市铁东区。委托诉讼代理人：田红，女，汉族，1966年4月15日出生，住所地：鞍山市铁东区。(原告田越的妹妹)。被上诉人（一审被告）：鞍山市自然资源局，住所地鞍山市铁东区爱国街127号。法定代表人：陈望新，局长。委托诉讼代理人：邱继峰，局工作人员。一审第三人：鞍山嘉业房地产开发有限公司，住所地鞍山市铁东区民生东路38号3#商网。法定代表人：吴强，经理。委托诉讼代理人：杜平，公司的工作人员。上诉人田越因与被上诉人鞍山市自然资源局（以下简称市自然资源局）、第三人鞍山嘉业房地产开发有限公司（以下简称嘉业公司）国有建设用地使用权挂牌出让行为违法并赔偿一案，不服海城市人民法院（2020）辽0381行初194号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月20日立案后依法组成合议庭，于2021年3月23日公开开庭进行了审理，上诉人田越的委托诉讼代理人田红，被上诉人市自然资源局的委托诉讼代理人邱继峰，一审第三人嘉业公司的委托诉讼代理人杜平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，被告鞍山市自然资源局(原鞍山市国土资源局)经政府批准，指定鞍山市公共资源交易中心组织实施，于2013年1月8日将东民生路北地块(国资委办公原址北侧地块)国有建设用地使用权挂牌出让，鞍山市公共资源交易中心于2013年2月6日与第三人鞍山嘉业房地产开发有限公司(竞得人)签订挂牌出让成交确认书，后未签订土地出让合同。原告认为被告该土地非净地出让行为违法并要求赔偿损失诉至本院。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”的规定，被告鞍山市自然资源局具有土地的管理和监督的行政职权。本案中，被告根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”第十三条：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。”的规定，被告的挂牌出让成交确认行为适用法律、法规正确，实施程序合法。原告关于被告非净地出让行为违法及行政赔偿的主张，因土地出让有程序性和阶段性，是否为净地出让，涉及受让人合同目的能否顺利实现，是土地使用权出让合同关系中的重要内容，对当事人有关房屋安置补偿权利不产生直接影响，原告主张无相关证据予以证明，故原告的诉讼请求理由不能成立，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告田越的诉讼请求。上诉人田越不服一审法院上述行政判决，向本院上诉称，根据《土地法》十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受到保护，任何单位和个人不得侵犯”。及《国有土地上房征收与补偿条例》第十三条“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”。因此，国土局合法出让土地程序应是政府先对该土地上房屋实施征收补偿，收回该地国有土地使用权，而后国土局才可以净地公开挂牌出让该国有建设用地使用权。而非净地出让是土地上的房屋未经政府征收补偿，国土局就先卖地，土地出让程序倒置，这种出让土地行为严重违反土地法，严重侵害土地上房屋所有者的利益。本案经几次庭审查明2013年2月鞍山市自然资源（原鞍山市国土局）在涉案地（上诉人房屋所在地）房屋未被政府征收补偿，国有土地使用权未收回的情况下，违反法定程序、违反《土地法》，非净地挂牌出让涉案地土地使用权，并与第三人签订了《土地成交确认书》，收取保证金2520万元，在未与第三人签定土地出让合同情况下，陆续收取第三人共计壹亿零柒佰伍拾万元土地出让金(此金额2020年11月12日此案庭审中第三人承认，可调庭审录像和笔录证实)。该成交确认书是原国土局组织实施招拍挂出让涉案地确定第三人土地使用权的行政行为，至今此土地成交确认书这一行政行为未被撤销依然有效，2013年7月原市规划局依据此成交确认书，承认第三人摘牌购得涉案地有效，在规划图上把涉案地（上诉人居住地）当成空地圈给第三人作为山湖公馆二期开发，并把上诉人居住楼南侧30米处山湖公馆一期原规划7层楼改成高层28层，并于2017年1月规划核实验收。国土局这一违法卖地行为导致上诉人居住楼严重挡光，终日不见阳光，房屋严重贬值，财产遭到重大损失，上诉人房屋至今未被政府实施征收也没得到任何补偿。上诉人田越2018年11月在海城市人民法院首次起诉鞍山市自然资源局（原鞍山市国土资源局)2013年2月6日“非净地”挂牌出让国资委办公原址北侧地块(原告居住地)土地使用权给鞍山市嘉业房地产开公司违法并要求赔偿，诉讼请求为两个：“（一）原鞍山市国土资源局（现鞍山市自然资源局)2013年2月6日“非净地”挂牌出让国资委办公原址北侧地块(原告居住地)给鞍山市嘉业房地产开公司违法。（二）根据事实和法律、法規正确裁决，申请鞍山市自然资源局对我房屋进行鉴定并申请国家赔偿20万元”。海城法院以“本案中原市国土资源局出让土地行为和起诉人没有利害关系”为由作出（2018)辽0381行初290号行政裁定，对田越的起诉，不予立案。田越不服提起上诉，鞍山市中级人民法院作出（2019)辽03行终111号行政裁定“海城市人民法院违反法定程序，撤销海城市人民法院(2018)辽0381行初290号行政裁定本案由海城市人民法院继续审理。”海城市人民法院第二次受理审理后作出（2019)辽0381行初153号行政裁定，以“原告所诉原鞍山市国土局违法出让涉案土地行为无事依据”为由再次驳回田越的起诉。田越不服提起上诉，鞍山市中级人民法院作出（2020)辽03行终13号行政裁定，裁定“被上诉人案涉土地挂牌出让行为与田越有利害关系，其提起本案诉讼，符合法律规定，一审法院认为签订土地出让合同上诉人的起诉没有事实依据错误，本院予以纠正，撤销海城市人民法院(2019)辽0381行初153号行政裁定，本案由海城市人民法院继续审理。”海城法院2020年8月13日第三次重新立案后，于2020年11月12日公开开庭进行了审理。海城市人民法院2020年12月24日作出的（2020)辽0381行初194号“驳回原告诉讼请求”的判决，上诉人认为此判决严重违法。海城法院此次判决认为涉案地上房屋未经征收补偿，国土局先卖涉案地程序合法，这判决结果严重违反《土地法》。国土局招拍挂卖国有土地前提条件是净地才能出让，只有对国有土地上的房屋征收并补偿同时收回国有土地使用权，国土局才可以招拍挂卖涉案地国有建设用地使用权。本案（2020)辽0381行初194号判决书，海城人民法院认为：“根据《中华人民共和国土地管理法》第五条：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”的规定，被告鞍山市自然资源局具有土地的管理和监督的行政职权。本案中，被告根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条：“士地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”第十三条:“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。”的规定，被告的挂牌出让成交确认行为适用法律、法规正确，实施程序合法。”从上述判决书上明显看出海城法院认为“无论是否净地，只要国土局有计划通过招拍挂卖地就合法，此案未征收先卖地程序也合法。”上诉人认为根据《土地法》第13条规定，依法登记的土地所有权和使用权受到保护，任何单位和个人不得侵犯，我们居住的国资委原址北侧地块房屋未被征收情况下，我们拥有此土地使用权，原鞍山市国土资源局无权挂牌出让此地使用权。国土局出让该地违反法定程序，海城法院显然判决原市国土局出让该法案地程序合法是错误的。这好比不是你家的房子，你拿去卖，无论你以何种方式卖，终宄逃不过法律制裁，不仅要没收赃款，加倍赔偿房主损失、甚至还要坐牢。国土局非净地出让土地，就是这个道理，土地上的房屋所有者合法拥有该土地使用权，国土局就去卖此地，不是你的地，你去卖，无论土地局利用手中的权利，采用“表面上多么合理的方式”卖此地，终宄都是违法的，获取的非法卖地收入应上缴，对土地上房屋所有者造成的损害应加倍赔偿。这么浅显的道理，不懂法的普通百姓都能懂，而海城法院却执法犯法，一而再再而三判原国土局非净地出让涉案地合理合法，属严重违法不作为行为。海城法院认为“原告关于被告非净地出让行为违法及行政赔偿的主张，因土地出让有程序性和阶段性，是否为净地出让，涉及受让人合同目的能否顺利实现，是土地使用权出让合同关系中的重要内容，对当事人有关房屋安置补偿权利不产生直接影响，原告主张无相关证据予以证明，故原告的诉讼请求理由不能成立，本院不予支持。"上诉人认为原市国土局2013年违法非净地卖涉案地出让手续给第三人，是以牺牲涉案地上我们采光权、房屋巨大财产损失为代价的。国土局至今未交付第三人涉案地一寸土地，利用我们居住的涉案地买空卖空，卖土地出让手续，就轻松非法获取一亿多元土地出让金违，第三人用巨额非法买到的该地使用权手续顺利修改了山湖公馆一期规划7层改28层（见证据），达到建高层多建21层目的，并于2017年顺利得到规划验收，获取巨额利润，导致北侧30米处涉案地我所居住的两栋居民楼严重遮挡、居住条件恶化、房屋严重贬值、财产遭到巨大损失。这一非净地出让违法行为，造成严重后果，理应追宄原国土局法律责任，赔偿上诉人财产损失。七年过去了，政府通过原市国土局非净地违法卖我们居住地土地使用权获取亿元收，至今分文未对涉案地房屋实施征收，也未对我们财产损失评估赔偿。依据：《国家赔偿法》"第四条：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四)造成财产损害的其他违法行为。“因此上诉人要求根据事实和法律、法規正确判决鞍山市自然资源局对我房屋进行鉴定，并申请国家赔偿20万元，用于补偿我搬离此地，重新购值同地段、同类型、同建筑面积、不挡光的房屋差价及搬迁、简单装修所用。请求：1、请求裁决上诉人一审两项诉讼请求合理合法，撤销海城市人民法院2020年12月24日作出的（2020)辽0381行初194号“驳回原告诉讼请求”的判决；2、请求判决鞍山市自然资源局（原鞍山市国土局)2013年2月6日“非净地”挂牌出让国资委办公原址北侧地块(原告居住地)土地使用权给鞍山市嘉业房地产开公司违法；3.、依据事实和法律、法规正确判决鞍山市自然资源局对我房屋进行鉴定并申请国家赔偿20万元。被上诉人市自然资源局未做书面答辩，其委托诉讼代理人在庭审时辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。一审第三人嘉业公司未做书面答辩，其委托诉讼代理人在庭审时辩称，同意一审判决。本院审理查明的事实与一审法院认定事实基本一致。本院认为，根据相关法律规定，被上诉人市自然资源局（原市国土资源局）经市政府批准后具有组织实施土地使用权出让的职责。本案被上诉人市自然资源局（原市国土资源局）于2013年1月8日将原国资委北地块国有建设用地使用权挂牌出让，并于2013年2月6日与一审第三人嘉业公司签订《挂牌出让成交确认书》。上诉人田越一审请求判决被上诉人非净地出让行为违法及行政赔偿的主张，因土地出让有程序性和阶段性，且签订《挂牌出让成交确认书》对田越有关房屋安置补偿权利不产生直接影响，其主张无相关证据予以证明，故上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  史新宇审判员  顾 颖审判员  胡 明二〇二一年四月二十二日书记员  刘萌萌