江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终1122号 上诉人(原审王德新)王德新，男，1948年9月9日生，居民身份证号码320106194809092816，回族，住南京市鼓楼区长江新村2号1501室。 被上诉人(原审被告)南京市鼓楼区人民政府，住所地南京市鼓楼区山西路124号。 法定代表人洪礼来，该区区长。 被上诉人(原审被告)南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。 法定代表人韩立明，该市市长。 上诉人王德新因诉南京市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）、南京市人民政府（以下简称南京市政府）不履行法定职责及行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2020）苏01行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，1998年10月24日，拆迁实施单位南京市鼓楼城镇建设综合开发（集团）公司（以下简称鼓楼城镇公司）与王德新签订补偿安置协议，确定对王德新原产权房采用产权调换形式予以补偿安置。该房安置后，由鼓楼城镇公司作为总表产权单位向其供水。后鼓楼城镇公司不再向分表用户供水。王德新要求鼓楼城镇公司恢复供水，但鼓楼城镇公司予以拒绝。2019年6月29日，王德新向鼓楼区政府邮寄《请求恢复供水等的特别报告》，要求鼓楼区政府对鼓楼城镇公司不予供水行为进行核查处理，对其恢复供水。2019年7月8日，鼓楼区政府批转街道阅处。2019年7月9日，宁海路办事处接批示件后，派工作人员前往现场，走访鼓楼城镇公司，了解情况并联系王德新，提出协商解决方案，但王德新不接受，仍要求鼓楼城镇公司恢复总表供水。2019年9月16日，王德新再次向鼓楼区政府邮寄《恢复、完善产权调换房配套设施申请书》（以下简称《行政申请书》），请求：1、立即恢复安置房供水，完善供水设施；2、赔偿自停水起至恢复供水期间给王德新造成的损失；3、向王德新赔礼道歉。2019年9月28日，鼓楼区政府批转街道阅处。宁海路办事处收到鼓楼区政府转办信后，再次派工作人员调查了解情况，并就王德新提出的请求内容与鼓楼城镇公司协调。 2019年11月20日，王德新认为鼓楼区政府未在法定期限内履行法定职责的行为违法，遂向南京市政府申请行政复议，请求事项为立即恢复安置房的供水，完善供水设施。南京市政府于同日受理王德新的行政复议申请，并于2019年11月21日书面要求鼓楼区政府提出答复。2020年1月6日，经审查，南京市政府认为，鼓楼区政府收到王德新的邮寄信件后，经区领导批示，交由下属街道阅处。宁海路办事处接到转办信后，派工作人员前往现场了解情况，走访鼓楼城镇公司相关单位，并联系王德新协调解决供水问题。因安置房系由鼓楼城镇公司拆迁安置而来，该房屋缺少供水系鼓楼城镇公司行为所致，故王德新请求事项并非鼓楼区政府的法定职责，且宁海路办事处经调查后，已告知王德新可就其所申请事项与鼓楼城镇公司协商解决或通过诉讼方式解决，其行为并无不当。王德新请求鼓楼区政府恢复供水及完善供水设施无事实根据和法律依据。2020年1月6日，南京市政府作出〔2019〕宁行复第220号《行政复议决定书》(以下简称《复议决定书》)，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第四十八条第一款第一项的规定，决定驳回王德新的行政复议申请。南京市政府于2020年1月7日将《复议决定书》邮寄给王德新与鼓楼区政府。王德新不服，提起本案行政诉讼，请求撤销《复议决定书》；责令鼓楼区政府履行监督管理职责，立即恢复供水，完善安置房供水设施。 王德新在庭审中陈述，拆迁之后，正常供水到2017年，之后就停水了；其于2000年获得安置房，2005年办理的产权证，当时供水也是正常的，但是供水用的是总表，所以供水没有到位，应当一户一表，因为被拆迁房屋是有单独水表的。现在总表还在但是不给用了，其去找过水务集团，确认总水表的产权人是鼓楼城镇公司；其曾经进行过信访，后又向鼓楼区政府提起了申请。但是鼓楼区政府是整个拆迁的主管部门，鼓楼城镇公司是鼓楼区政府的职能部门，鼓楼城镇公司实际上行使了职能部门的职责。 原审法院认为，本案的争议焦点是鼓楼区政府是否具有为安置房恢复供水、完善供水设施的法定职责；鼓楼区政府因王德新的申请所作的处理是否构成行政不作为；南京市政府作出的《复议决定书》是否合法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。根据上述规定，履责之诉中原告的诉讼请求能否获得人民法院支持，取决于被告是否具有相应的法定职责及原告要求履责的理由是否成立。 王德新向鼓楼区政府提出申请，要求恢复安置房的供水，完善供水设施，其认为鼓楼区政府具有上述职责的法律依据为原《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款，原《南京市城市房屋拆迁管理办法》第五条第二款、第六条第一款、第九条及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条第二款的规定，其理由为安置之初，供水设施虽不完善，但供水尚正常；近几年来被停水，属拆迁安置未到位。鼓楼区政府有义务、有责任督促鼓楼城镇公司恢复供水，否则应自行采取必要措施确保安置房能满足王德新基本的生活需求。《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月21日施行。本案中，王德新因拆迁获得安置房，拆迁安置发生于1998年，2000年实际占有安置房，2005年办理房产证，根据法不既往的原则，拆迁完成之后施行的法律法规，不能作为调整拆迁时的法律依据。原《城市房屋拆迁管理条例》、原《南京市城市房屋拆迁管理办法》等仅规定区、县人民政府对房屋拆迁工作的领导、监督管理，并无区、县人民政府具体实施拆迁工作的规定。因此，涉案拆迁开始至拆迁完成安置即王德新获得安置房期间，鼓楼区政府并无拆迁安置的职责，亦无直接保障、完善拆迁安置房供水的法定义务。王德新要求鼓楼区政府履行恢复因拆迁获得的安置房的供水、完善供水设施的法定职责的申请，缺乏相应的法律依据。王德新于2000年获得安置房后，供水用的鼓楼城镇公司总水表，供水正常，此后发生纠纷。鼓楼城镇公司系涉案拆迁的实施单位，现无证据证明其系鼓楼区政府的职能部门，也无证据证明其实施的涉案拆迁系受鼓楼区政府的委托而实施，故王德新在拆迁安置完成多年以后，因与鼓楼城镇公司发生的供水纠纷，而要求鼓楼区政府恢复安置房的供水、完善供水设施的理由不能成立，本院不予支持。 王德新曾就涉案供水问题进行过信访。王德新也曾于2019年6月29日向鼓楼区政府邮寄《请求恢复供水等的特别报告》，鼓楼区政府批转宁海路办事处处理，宁海路办事处进行了协调处理。2019年9月16日，王德新再次向鼓楼区政府邮寄《行政申请书》，要求鼓楼区政府履行法定职责，鼓楼区政府将该申请批转宁海路办事处处理，宁海路办事处亦向鼓楼区政府作出回复。在鼓楼区政府并无相应法定职责的情况下，鼓楼区政府将王德新的申请批转街道处理、对王德新的申请未直接作出答复，不构成行政不作为。 根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三十一条第一款的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。《复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者受理前已经履行法定职责的，行政机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，王德新于2019年11月20日申请行政复议，南京市政府于同日受理，并于2019年11月21日书面要求鼓楼区政府提出答复。经审查，南京市政府认为王德新请求鼓楼区政府恢复供水及完善供水设施无事实根据和法律依据，决定驳回王德新的行政复议申请。南京市政府于2020年1月6日作出《复议决定书》，并于2020年1月7日邮寄送达王德新与鼓楼区政府，符合上述法律规定，程序和实体并无不当。 王德新在本次申请中所提赔偿自停水起至恢复供水期间给王德新造成的损失、向王德新赔礼道歉等要求，并非履行法定职责的要求，在提起本案诉讼及行政复议中均未提出。王德新诉讼请求第2项为判令鼓楼区政府履行监督管理职责，立即恢复安置房的供水，完善被拆迁安置房供水设施。因王德新在涉案的履责申请中只要求鼓楼区政府履行恢复供水，完善供水设施的职责，未要求履行监督管理职责，其在复议申请中亦未提出。法院审查仅限于王德新向鼓楼区政府申请履行法定职责及行政复议请求事项的范围，故王德新在本次申请中的赔偿请求及本案诉讼请求中判令鼓楼区政府履行监督管理职责的诉讼请求，法院不予理涉。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王德新的诉讼请求。 上诉人王德新上诉称：1、鼓楼区政府始终未提供证据证明其不具有恢复供水，完善供水设施的职责。2、原审法院认为《国有土地上房屋征收与补偿条例》不适用本案错误。3、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，判决鼓楼区政府履行监管职责，立即恢复供水，完善供水设施。 被上诉人鼓楼区政府和南京市政府未向本院提交书面的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人王德新请求被上诉人鼓楼区政府立即恢复安置房供水，完善供水设施；赔偿自停水起至恢复供水期间给王德新造成的损失；向王德新赔礼道歉。王德新提出的行政复议请求，是责令鼓楼区政府立即恢复安置房供水，完善供水设施。本案争议焦点是鼓楼区政府是否具有恢复安置房供水，完善供水设施的法定职责。被上诉人南京市政府作出《复议决定书》，驳回王德新的行政复议申请是否合法。王德新在诉讼中请求鼓楼区政府履行监管职责，不属于本案审查范围。 王德新基于拆迁补偿安置，与拆迁实施单位鼓楼城镇公司签订补偿安置协议取得涉案房屋。涉案房屋的供水，是应当通过鼓楼城镇公司的总表供水，还是一户一表供水，取决于王德新与鼓楼城镇公司签订的补偿安置协议。如果该协议就供水问题未作规定，应当由王德新与鼓楼城镇公司协商解决，协商不能，可以诉讼解决。王德新请求鼓楼区政府恢复供水，完善供水设施，明显无事实根据和法律依据。南京市政府受理王德新的行政复议申请并审查后，在法定期限内作出《复议决定书》，驳回王德新提出的行政复议申请，符合《行政复议法》第三十一条第一款、《复议法实施条例》第四十八条第一款第一项等规定，原审法院判决驳回王德新的诉讼请求正确。 需要说明的问题是，鼓楼区政府收到王德新的《行政申请书》后，为了帮助王德新解决问题，将该事项转交属地办事处。宁海路办事处提交的《关于居民反映上海路157—1号供水问题办理情况的报告》中明确载明，“鼓楼城镇公司已协助其他6户店家（自费）向水务集团申请了水表到户，王德新当时知道，他表示用水少，没有参与水表到户。工作人员和水务集团了解到如果诉求人要求供水也可自行申请水表到户，费用由诉求人自行承担。”鼓楼城镇公司有关人员在该报告中表示，如果王德新认为鼓楼城镇公司的行为侵犯其合法权益，可通过司法途径解决。 综上，上诉人王德新的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王德新负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二一年四月二十六日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法》 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第四十八条第一款有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的； 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；