河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫09行终47号上诉人（原审原告）朱学都，男，1973年10月19日出生，汉族，住台前县。委托代理人吴成军，北京京麟律师事务所律师。委托代理人杨凤梅，北京市京伦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）台前县后方乡人民政府，住所地台前县后方乡后方村东。法定代表人孙常玉，乡长。出庭负责人张岭，副乡长。委托代理人孙继芳，河南濮东律师事务所律师。委托代理人王冰，河南濮东律师事务所律师。被上诉人（原审被告）台前县城市管理执法大队，住所地台前县纬六路综合楼8号楼二楼东。法定代表人王文才，局长。出庭负责人辛贺喜，副局长。委托代理人孙继芳，河南濮东律师事务所律师。委托代理人王冰，河南濮东律师事务所律师。朱学都诉台前县后方乡人民政府（简称后方乡政府）、台前县城市管理执法大队（简称台前县城管大队）强制拆除房屋及行政赔偿一案，朱学都不服河南省台前县人民法院作出的（2020）豫0927行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年3月9日公开开庭审理了本案。上诉人朱学都及其委托代理人吴成军、杨凤梅，被上诉人后方乡政府副乡长张岭、台前县城管大队副局长辛贺喜及二被上诉人共同委托代理人孙继芳、王冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：朱学都系台前县后方乡姜庙村村民，其涉案房屋于2016年7月份建造。2020年4月21日后方乡政府、台前县城管大队向朱学都送达20042108《责令限期拆除违法建筑决定书》，该《决定书》载明：建造的涉案房屋系违章建筑，责令其于本决定送达之日起7日内自行将房屋拆除，逾期依法强制拆除。2020年7月11日后方乡政府、台前县城管大队共同将朱学都的涉案房屋强制拆除。朱学都向台前县人民政府提出行政复议，2020年7月20日台前县人民政府作出台政复决字〔2020〕7号《行政复议决定书》，以认定事实不清，证据不足为由将20042108《责令限期拆除违法建筑决定书》予以撤销。2020年9月1日朱学都向河南省台前县人民法院提起行政诉讼，请求确认后方乡政府、台前县城管大队的强拆行为违法，赔偿财产损失，财产损失清单：1.主体265平方，418700元；2.地砖265平方，39750元；3.电路工料费265平方，43725元；4.内墙砖130平方，13000元；5.内墙漆700平方，14000元；6.大理石80平方，16000元；7.踢脚线120米，3600元；8.电动门2个，6400元；9.玻璃门2个，5200元；10.室内门3个，2940元；11.防盗门2个，6000元；12.灯具20个，1000元；13.马桶1个，2600元；14.楼顶大理石75平方，15000元；15.窗户10010元；16.不锈钢扶手20米，4000元；17.水井2个，2000元；18.楼顶保温2600元；19.大床2个，4500元；20.翻转1个，1000元；21.衣服、鞋2000元；22.门头广告牌5000元，安置费8000元，共计627025元，精神损害抚慰金20000元。原审法院认为：关于后方乡政府、台前县城管大队强制拆除朱学都涉案房屋行为的认定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。因朱学都的涉案房屋系2016年7月份建造，直至2020年4月后方乡政府和台前县城管大队对其依法查处时，该房屋已属于无法采取改正措施消除影响的情形，应有城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定。根据《中华人民共和国强制法》第三十四条，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据《强制法》的上述规定，有城乡规划主管部门先对朱学都作出限期拆除决定，在规定的期限内仍不履行，应进行催告，经催告后无正当理由仍不履行的，由强制执行机关作出行政强制执行决定，因本案拆除的系违法建筑物，还应当予以公告限期拆除，在法定期限内不依法行使复议、诉讼的权利又不依法拆除，行政机关可依法强制拆除。第六十条规定，行政机关不得在节假日强制执行。本案中后方乡政府、台前县城管大队在拆除朱学都的涉案房屋的过程中，没有履行上述法定程序，属于程序违法；因拆除行为已经实施完毕无可撤销性，应确认后方乡政府、台前县城管大队强制拆除朱学都涉案房屋的行为违法。对涉案房屋的拆除行为虽然程序上不完善但不影响拆除违法建筑的合法性不能成立。关于朱学都涉案房屋性质的认定，朱学都主张建造房屋占用的土地系自己的宅基地，提交了2份村委会证明，其中一份证明，没有落款时间，签字的人没有注明身份，证明的内容不具体不明确；另一份证明，没有出证人签字，证明内容称有宅基地图，前后两份证明内容不一致，有宅基地图而不提供。姜庙村委会作为基层组织，姜庙村的管理者，对本村村民的宅基地应该有详细的登记，即每户的宅基的坐落位置、四邻、面积大小，且自称有宅基地图而不提供，因此该两份证明不能作为朱学都主张建造房屋占用的土地系自己的宅基地的依据。朱学都提交的台前县侯庙镇姜庙村不动产权籍（地籍、房产）调查结果公示图，该图没有加盖单位印章，也没有相关单位认可，即便该公示图客观存在，也只能说明是不动产确权的一个环节流程，并不能证明最终的权属，故以上两证据不能证明朱学都是在自己的宅基上建造的房屋并已取得房屋所有的主张不能成立。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条，城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。第四十一条第二款，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。根据上述法律规定占用土地建造房屋应根据占用土地的性质进行申请报批，并符合城乡规划。本案中朱学都即不能证明建造房屋占用的土地属自己的宅基地，也未能证明依法取得涉案房屋占用土地的使用权，不符合物权法关于对房屋所有权因合法建造取得规定；因在其建造房屋时该片土地已被规划为工业用地，其未取得建设工程规划许可证进行建设，故朱学都建造涉案房屋的行为违法，建造的涉案房屋属违章建筑。关于朱学都请求赔偿损失的认定，朱学都请求后方乡政府、台前县城管大队赔偿财产损失、安置费共计627025元，精神损害抚慰金20000元。对上述请求的项目及数额后方乡政府、台前县城管大队均不予认可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第三款，在行政赔偿、补偿的案件中，应当对行政行为造成的损害提供证据。因后方乡政府、台前县城管大队的原因导致无法举证的，由后方乡政府、台前县城管大队承担举证责任。《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第四十七条第三款，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中后方乡政府、台前县城管大队在强制拆除朱学都的涉案房屋过程中没有按照《中华人民共和国强制法》的规定对拆除的物品进行录像，制作物品清单，因此对朱学都造成的损失应有后方乡政府、台前县城管大队承担举证责任，无法举证的承担不利后果，故对朱学都提交的房屋物品清单的各类物品予以认定，因朱学都不能证明其符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定支付精神损害赔偿金的情形，故其请求精神损害赔偿20000元的请求不予支持。本案不涉及拆迁征收亦未产生安置，故对朱学都请求安置费8000元不予支持。朱学都称其家人在强拆过程中被打，因提交证据不足以证实，故对该主张不予认定。参照《河南省审理违法征收、违法强拆类行政赔偿案件工作指南》第十三条，未经审批，改变土地用途、占用基本农田建设的违法建筑、超出期限的临时建筑被强制拆除，行政机关的强拆行为虽被确认违法，但因该类建筑不属于合法利益，赔偿请求人要求赔偿房屋价值损失的，不予支持。但违法拆除造成的合理建筑材料损失及室内物品损失，可予支持。本案中后方乡政府、台前县城管大队的强拆行为系违法拆除，但朱学都的涉案房屋系违法建筑，不属于合法利益，对违法建筑的拆除不会产生国家赔偿，但建筑本身违法并不意味着组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品亦随之变成非法财物，建筑材料及建筑内的物品属于当事人的合法财产，朱学都因违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产。本案后方乡政府、台前县城管大队在对违法建设实施强制拆除的过程中，因违反法定程序及采取的手段、方式不适当，导致建筑材料及建筑内的物品受到明显不合理、过度毁损，应当根据建筑材料及建筑内的物品的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。故根据朱学都提交的损失证据结合本案实际，对朱学都请求的数额河南省台前县人民法院酌定为60000元。综上，确认被后方乡政府、台前县城管大队强制拆除朱学都涉案房屋的行为违法，对朱学都请求的赔偿的数额河南省台前县人民法院酌定为60000元，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项、第七十四条第二款第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条，《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第四十七条之规定，判决如下：一、被告台前县后方乡人民政府、台前县城市管理执法大队强制拆除原告朱学都涉案房屋的行为违法。二、被告台前县后方乡人民政府、台前县城市管理执法大队共同赔偿原告朱学都财产损失60000元。上述款项于本判决生效之日起十五日内付清。本案受理费50元，由台前县后方乡人民政府、被告台前县城市管理执法大队负担。上诉人朱学都不服一审判决，上诉称：1.台前县城管大队隶属于台前县城市管理综合执法局，其所作行政行为应由台前县城市管理综合执法局承担责任，故本案适格主体应当是台前县城市管理综合执法局。上诉人本案起诉以台前县城管大队为被告，一审法院认为主体不适格应当告知上诉人变更被告。一审法院未告知上诉人变更被告，对行政主体认定错误。2.后方乡姜庙村开具的证明能够证实该村建设未办理建设用地规划许可证系因历史原因和农村现实，也无任何部门要求村民办理规划许可手续，故将上诉人未办理规划许可手续的房屋认定为违法建筑不当。上诉人房屋位于乡、村规划区，依法不需要办理建设用地规划许可证，一审法院适用法律错误。上诉人房屋已进行了不动产产权籍调查结果公示，该公示具有法律效力，其房屋并非违法建筑。案涉被拆除房屋登记在其儿子朱先一名下，《责令限期拆除违法建筑决定书》错将案涉房屋认定为上诉人所有，故上诉人本次起诉以朱学都名义提出。朱先一作为农村集体组织成员，有权分配宅基地建设房屋，上诉人的房屋不宜认定为违法建筑。3.案涉被拆除房屋总面积为265㎡，因该房屋不宜认定为违法建筑，强拆损失应当由被上诉人赔偿或置换同等面积的房屋，且被上诉人应当对房屋被毁物品负赔偿责任。请求：1.维持原审判决的第一项判决内容；2.撤销原审判决的第二项判决内容，并按照上诉人的一审赔偿请求进行改判或发回重审。被上诉人后方乡政府辩称：1.上诉人提交的证明及台前县侯庙镇姜庙村不动产权籍调查结果公示图均不能证明上诉人房屋占用的土地系其享有使用权的宅基地，上诉人认为自己建房处系自己享有所有权的宅基地也不符合土地管理法第六十二条的规定。2.根据台前县自然资源局回复函及台前县城乡总体规划图能证明上诉人违建房屋所占土地的使用性质为工业用地，且占压西环路（现黄河大道）建设红线，上诉人房屋属违法建设的事实清楚。本案上诉人既不能证明建造房屋占用的土地属于自己的宅基地，也未能证明依法取得涉案房屋占用土地的使用权。故上诉人建造涉案房屋的行为违法，涉案建筑属违章建筑。3.上诉人的房屋不属于合法利益。被拆违法房屋赔偿问题，对于合理建筑材料损失及室内物品损失的赔偿，被上诉人认可一审法院确定的赔偿数额。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人台前县城管大队辩称：台前县城管大队是本案的适格主体。其他答辩意见与后方乡政府的意见一致。本院经审理查明事实与一审查明的事实基本一致。但一审将上诉人的诉讼请求列为查明事实不当，对此予以指出。本院认为：一、关于案涉强拆行为是否合法的问题。按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关作出的限期拆除决定是查处违法建筑的必经程序和实施强制拆除违法建筑行为的基础。以限期拆除决定为基础，历经催告、公告等程序，如当事人未在法定期限内自行拆除，也未申请行政复议或提起行政诉讼，行政机关才可依法启动相关强制拆除程序。本案中，案涉限期拆除决定已被台前县人民政府作出的行政复议决定所撤销，二被上诉人对涉案建筑实施的强拆行为已丧失执行依据。在二被上诉人未作出其他强制拆除决定，也未履行相关催告、公告等程序便径行对案涉建筑实施拆除行为，程序严重违法，依法应确认违法。原审法院判决确认案涉强拆行为违法，并无不当，应予维持。原审判决认定涉案建筑为违法建筑事实不清。因案涉强拆行为已被确认违法，二被上诉人应当承担相应的赔偿责任。根据国家赔偿法及相关法律规定，当事人获得赔偿的前提是其合法权益受到侵害并造成损失，故案涉被拆除建筑是否属违法建筑系上诉人的相应赔偿请求是否得到支持的关键。本案中，二被上诉人主张案涉被拆除建筑系违法建筑，但其提交的证据尚不足以支持其该项主张。从本案二被上诉人提交的证据来看，二被上诉人未提交充分的证据证明案涉被拆除建筑的建设时间、所占土地是耕地抑或农业建设用地、违反的是城乡建设规划抑或道路建设规划以及建房时间与相关规划时间的先后等事实。在原审法院未就上述事实予以查清的情况下认定案涉被拆除建筑属违法建筑的事实不清，证据不足。原审法院应进一步查明涉案建筑是否违法建设的事实，重新对上诉人的赔偿请求作出裁判。综上，原审判决第一项确认案涉强拆行为违法事实清楚，应予维持。但对案涉被拆除建筑是否系违法建筑及赔偿部分认定事实不清，据此作出的赔偿判决项目不当，应予撤销并发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：一、维持河南省台前县人民法院作出的（2020）豫0927行初11号行政判决第一项；二、撤销河南省台前县人民法院作出的（2020）豫0927行初11号行政判决第二项；三、对上诉人朱学都的赔偿请求发回河南省台前县人民法院重审。案件受理费50元，由被上诉人台前县后方乡人民政府、台前县城市管理执法大队负担。本判决第一项为终审判决。审判长  陈忠生审判员  贾向阳审判员  崔树峰二〇二一年四月二十五日法官助理孙晨书记员栗丹阳