河南省安阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫05行终99号上诉人（原审原告）安阳市殷都区西郊乡北士旺村民委员会，住所地安阳市殷都区西郊乡北士旺村。法定代表人郭运平，村委会主任。被上诉人（原审被告）安阳市殷都区自然资源局，住所地安阳市文峰大道西段501号四方地产五楼。法定代表人张庆，局长。出庭负责人郑卫平，副局长。委托代理人秦明军，安阳市殷都区自然资源局工作人员。委托代理人吴兴刚，河南大创律师事务所律师。原审第三人大唐安阳电力有限责任公司，住所地安阳市殷都区华翔路一号。法定代表人吕新茹，董事长。委托代理人赵翔宇，大唐安阳电力有限责任公司工作人员。委托代理人常国福，河南兴亚律师事务所律师。上诉人安阳市殷都区西郊乡北士旺村民委员会（以下简称北士旺村委会）因诉被上诉人安阳市殷都区自然资源局（以下简称殷都区自然资源局）及原审第三人大唐安阳电力有限责任公司（以下简称大唐电力公司）履行法定职责一案，不服安阳市殷都区人民法院（2020）豫0505行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。北士旺村委会向原审法院提起的诉讼请求是判令殷都区自然资源局限期履行行政职责：1.收取大唐电力公司的土地征地费3271000元；农民生活安置费6542000元；地上附着物补偿费40887500元；合计50700500元支付北士旺村委会；2.判令殷都区自然资源局收取大唐电力公司上列拖欠欠款法定利息（迟延履行金）：自1998年元月起按年利率0.6计付至判决履行完毕之日支付北士旺村委会。原审法院经审理查明，大唐电力公司由安阳电厂变更而来，北士旺村委会及大唐电力公司均予认可。1979年3月31日，河南省革命委员会基本建设委员会作出《关于安阳电厂储灰场征用土地的批复》（予革建征字[79]第34号），同意安阳电厂新建储灰场，征用铁西区柴库大队有关生产队和西郊乡公社卢士旺、北士旺大队有关生产队耕地194市亩，河滩地297市亩，共计491市亩。按照《国家建设征用土地办法》及有关规定进行补偿。1979年4月30日，安阳市革命委员会基本建设委员会作出《关于安阳电厂储灰场征用土地的批复》（安建征字[79]第19号），同意安阳市电厂新建储灰场，征用耕地194亩（其中：北士旺大队24亩、卢士旺大队80亩、柴库大队90亩），河滩地297亩，共计491亩。核拨土地有关问题由郊革委及有关部门办理，征地补偿问题由市房产局遵照《国家建设征用土地办法》的规定办理。1980年10月18日，甲方卢士旺大队、北士旺大队与乙方安阳电厂签订《安阳电厂建设贮灰场占用土地的协议书》，显示安阳电厂建设贮灰场需占用卢士旺大队、北士旺大队、柴库大队耕地共计约一百九十四亩，省电业局为了帮助被占地单位安排劳力出路问题拿出叁拾伍万元作为建厂补助。1980年12月22日，安阳市革命委员会作出《关于印发“安阳电厂新建储灰场征用土地补偿工作会议纪要”的通知》（安革[1980]196号），要求征地单位，被征地的区、社、对市直有关部门按照会议纪要执行。落款时间为1980年12月13日的《安阳电厂新建储灰场征用土地补偿工作会议纪要》显示安阳电厂、安阳市革命委员会电力会战灰场建设指挥部作为征地单位，柴库大队、北士旺大队、卢士旺大队作为被征地单位，安阳市房地产管理局作为结算征地补偿费单位在该会议纪要上加盖公章，会议纪要对耕地补偿原则和计算标准、35万元建厂补助费分配等问题进行了约定。1980年12月13日，加盖安阳电厂、卢士旺大队和安阳市房地产管理局公章的卢士旺大队土地征用补偿费结算清单显示总计为100255.22元，加盖安阳电厂、柴库大队和安阳市房地产管理局公章的柴库大队征用补偿费结算清单显示总计为248147.03，加盖安阳电厂、北士旺大队和安阳市房地产管理局公章的北士旺大队土地征用补偿费计算清单显示总计为195900.61元，加盖安阳电厂、安阳电厂灰场建设指挥部和安阳市房地产管理局公章的安阳电厂新建储灰场征用土地补偿费结算总合清单显示总计为545302.81元。1980年12月20日，安阳市基本建设委员会作出《关于安阳市电力会战灰场建设指挥部征用土地的批复》（安建征字[80]第113号），同意在征用北士旺大队耕地5亩，河滩地27.68亩作为建设灰场使用，核拨土地手续、征地补偿问题由市有关部门按照《国家建设征用土地办法》及有关规定办理。1982年1月8日，安阳市基本建设委员会作出《关于市电力会战灰场建设指挥部补征土地的批复》（安建征字[82]第1号），同意补征铁西区柴库大队河滩地2.01市亩，西郊公社卢士旺大队河滩地2.5市亩用于储灰场工程建设，核拨土地手续、征地补偿问题由市有关部门按照《国家建设征用土地办法》及有关规定办理。1997年8月1日，安阳电厂对坐落于柴库北的663.36亩国有土地提出土地登记申请，土地用途为工业（灰场），土地等级5级。1997年8月1日，安阳电厂出具土地登记法人代表身份证明书及土地等级委托书，证明张昉任该单位厂长，系该单位法人代表，张昉委托王志明全权办理本人在电厂灰场的国有土地使用权登记事宜。安阳市人民政府按照《土地登记规则》第六条的规定，经过地籍调查，卢士旺村法定代表人卢锁平、北士旺村法定代表人马保平、柴库村法定代表人吕永政分别在地籍调查表邻宗地指界人处签字捺印，经安阳市人民政府批准，于1997年12月颁发安国用（97）字第0144号国有土地使用证，土地使用者为安阳电厂，地址电厂路，用途工业（老灰场），北至北士旺，南至卢士旺、柴库，西至北士旺、卢士旺，东至北士旺、柴库，用地面积328381.23平方米。北士旺村委会于2008年以安阳市国土资源局为被告向安阳市殷都区人民法院提起行政诉讼，要求判决撤销其为大唐安阳发电厂颁发的安国用（97）字第0144号国有土地使用证和相关土地登记薄，安阳市殷都区人民法院裁定驳回了北士旺村委会的起诉，北士旺村委会提起上诉，安阳市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。北士旺村委会又于2016年以安阳市人民政府、安阳市国土资源局为被告、以大唐安阳发电厂为第三人向濮阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销安国用（97）字第0144号国有土地使用证和相关土地登记薄，濮阳市中级人民法院认为北士旺村委会已超过起诉期限，裁定驳回其起诉。北士旺村委会提出上诉。河南省高级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年11月28日，北士旺村委会向安阳市人民政府邮寄支付拖欠征地补偿安置费申请书，要求安阳市人民政府给付其村委会土地征用费、地上附属物补偿费及农民生产生活安置费。安阳市人民政府于2020年12月4月签收。原审法院认为：本案系北士旺村委会要求殷都区自然资源局履行法定职责。公民、法人或者其他组织提起的履行职责之诉应当具备以下条件：1.其向行政机关提出申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复；2.其申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。及要求行政机关依照其申请作出一个特定的行政行为，必须具有法定的权利依据；3.其向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权系行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵照管辖权的界限。这种管辖权既包括行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间关于管辖权的具体分工；4.其申请的行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政机关之间对于管辖权的具体分工；5.行政机关对于当事人所提出申请的拒绝，可能侵害的必须是当事人自己的主观权利。本案中，2019年11月28日，北士旺村委会向安阳市人民政府提起征地补偿。其申请内容为要求安阳市人民政府给付土地征用费、地上附着物补偿费、农民生产生活安置费。北士旺村委会提交申请事项是要求行政机关给付其征地费用，不是要求行政机关履行向大唐电力公司征收相关费用的法定职责。同时其提出申请的行政机关也不是殷都区自然资源局。殷都区自然资源局未收到北士旺村委会要求其履行向大唐电力公司征收费用的法定职责的申请。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九十三条的规定，原告要求行政机关履行法定职责，但未向行政机关提出申请的，人民法院应当裁定驳回起诉。北士旺村委会未向殷都区自然资源局提出要求履行法定职责的申请，其起诉应当驳回。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：国家征收土地的，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。故关于征地补偿问题应当是县级以上人民政府作为责任主体予以解决，殷都区自然资源局不是县级以上人民政府，其不具有收取大唐电力公司土地征收费、农民生活安置费、地上附着物补偿费法定职责。依据《确定所有权和使用权的若干规定》第十六条规定，《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征地土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的属于国家所有：1.签订过土地转移等有关协议的；2.经县级以上人民政府批准使用的；3.进行过一定补偿或安置劳动力的；4.接受农民集体馈赠的；5.已购买原集体所有的建筑物的；6.农民集体所有制其实单位转为全民所有制或城市集体所有制单位的。本案涉及的土地征用发生在1979年至1982年1月，符合上述规定十六条第1、2、3项的规定，土地所有依法属于国有。上述事实已经由濮阳市中级人民法院作出的（2016）豫05行初186号行政裁定书予以认定，即上述规定的第3项中本案涉及的土地已经进行过补偿或安置劳动力。北士旺村委会已经不具有对案涉土地的所有权和使用权，其要求行政机关履行的法定职责并未侵害北士旺村委会的合法权益，北士旺村委会的起诉应当予以驳回。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十六条、第六十六条、第九十三条之规定，裁定驳回北士旺村委会的起诉。上诉人北士旺村委会上诉称：原审裁定认定事实错误，适用法律错误。理由如下：一、北士旺村委会要求殷都区自然资源局收取大唐电力公司的土地征地费、农民生活安置费、地上附着物补偿费支付给北士旺村委会具有事实根据。北士旺村委会大唐电力公司于1980年10月18日签订的《安阳电厂建设贮灰场占用土地协议书》既约定了“占用土地”补偿标准，资金来源，补偿额的计算依据；亦约定了“征用土地”补偿标准、资金来源、补偿额的计算依据；两项约定均合法有效。案涉土地“先占用”“后征收”，1980年10月至1997年10月18年是“占用期间”，1997年10月后，经安阳市人民政府颁证征收为国有土地，至今为“征收期间”。北士旺村委会要求核算、收取、给付征收土地补偿费及利息，是由当事人经合同约定，受法律保护。2019年11月28日，北士旺村委会向安阳市人民政府提出申请，要求核算、收取、给付土地征收费、地上附着物补偿费及利息。安阳市人民政府转殷都区人民政府处理，殷都区人民政府安排殷都区自然资源局承办，殷都区自然资源局至今没有做出处理。二、北士旺村委会要求殷都区自然资源局收取大唐电力公司的土地征地费、农民生活安置费、地上附着物补偿费支付给北士旺村委会具有法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并“组织实施”。国土资源部《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（[2010]15号)规定：市县国土资源部门，根据征地规模与补偿标准，测算征地补偿费用，由申请用地单位提前缴纳预存征地补偿款。征地批后实施时，市县国土资源部门，要按照确定的征地补偿安置方案，及时足额支付补偿安置费用；应支付给被征地农民的，要直接支付给农民个人，防止和及时纠正截留、挪用补偿安置费的问题。三、《国家建设征用土地办法》（1958年公布实施)第四条规定：征用土地，须有有权批准本项建设工程初步设计的机关负责批准用地的数量，然后由用地单位向土地所在地的省级人民委员会申请一次或者数次核拨。用地单位申请核拨用地时，须送交征用土地申请书，并附对被征用土地者的补偿、安置计划。1997年3月31日河南省革命委员会基本建设委员会《关于安阳电厂贮灰场征用土地的批复》(予革建征字（79)第34号批复）违反了上述规定，不合法，该批复只能证明申请准予建设征用土地的数量，不能证明其按法定程序、向有批准权的河南省人民政府提交征地申请，更不能证明案涉土地取得河南省人民政府的征地批准。确定本案征地行为效力的，是安阳市政府1997年10月颁发的安国用（97)字第0144号国有土地使用证。综上，请求：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理，对本案作出实体判决。被上诉人殷都区自然资源局答辩称：原裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求：驳回上诉，维持原裁定。原审第三人大唐电力公司述称：原裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求：驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”公民、法人或者其他组织要求行政机关履行法定职责，应当以被申请的机关具有相应的法定职责为前提。本案土地征用行为发生于1979年和1980年，根据当时施行的《国家建设征用土地办法》第八条规定：“被征用土地补偿费或者补助费以及土地上房屋、水井、树木等附着物农作物的补偿费，都由用地单位支付。”《中华人民共和国土地管理法》（１９９８年８月２９日修订通过，自１９９９年１月１日起施行）第四十六条第一款规定：“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”当时的法律和我国目前的法律都没有规定区、县人民政府或区、县人民政府土地管理部门具有收取用地单位的土地补偿费并向被征地单位支付的法定职责。北士旺村委会要求殷都区自然资源局履行的职责明显不属于其法定职责，对其起诉，应当裁定驳回。原审裁定认定事实清楚，裁判结果并无不当。北士旺村委会的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  程晓丽审判员  王 霞审判员  阎丽杰二〇二一年四月十六日书记员  巨 娟