浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）浙04行终30号上诉人（原审原告）黄伟华，男，汉族，1981年10月11日出生，住平湖市。被上诉人（原审被告）平湖市人民政府钟埭街道办事处，住所地平湖市永兴路1000号。法定代表人张杰，主任。委托诉讼代理人金芳明。委托诉讼代理人钱林华，浙江东港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平湖市人民政府，住所地平湖市当湖街道胜利路380号。法定代表人仲旭东，市长。委托诉讼代理人张冯跃。委托诉讼代理人林红依，浙江泽大（平湖）律师事务所律师。上诉人黄伟华因行政批准及行政复议一案，不服嘉善县人民法院作出的（2020）浙0421行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审查明，2020年4月27日，黄伟华向平湖市人民政府钟埭街道办事处（以下简称钟埭街道）提交《建房申请书》，申请在现有宅基地上进行住房翻建或加层。同月29日，钟埭街道对黄伟华的申请作出答复，对其申请不予批准。主要理由为：1.黄伟华户不属于撤销村组建制的在册常住居民首次建房，不能按照目前平湖市集体土地上申请建房所依据的《平湖市农民建房用地管理办法》审批；2.兴业新村自建房地块不是国有出让土地，不能按照国有出让土地审批建房。此外，钟埭街道在答复中建议黄伟华户参照《平湖市人民政府办公室关于平湖市建成区××房修缮管理工作的实施意见》，向所在社区提出房屋修缮申请。2020年5月8日，黄伟华向平湖市人民政府（以下简称平湖市政府）申请复议，请求撤销钟埭街道作出的答复。平湖市政府于同月11日受理后，组织了听证会，并于8月6日作出平政复字［2020］10号复议决定，认为黄伟华户于2000年8月4日后农转非，属非农户口，已不具有农村村民的身份，故其申请建房缺乏相应的前提条件。钟埭街道经审核后对黄伟华要求翻建或加层建房的申请作出答复并无不当，决定维持。原审另查明，黄伟华户为原平湖市当湖镇陆家桥村16组村民。2000年8月4日，经平湖市政府批复，同意当湖镇陆家桥村16组等三个村民小组开展撤建制工作，村民小组在册农业户口就地转为非农户口。2001年7月27日，黄伟华户以其父亲黄天根为户主申请建房，家庭成员包括黄伟华在内共计5人。同年9月11日，经批准黄伟华户拆除原有占地108平方米的住房及30平方米畜舍，在工业园区使用土地95平方米建住房，后黄伟华户建造目前兴业新村34号的二层房屋。该土地性质系农民集体所有。钟埭街道提交的户口簿显示，该住址的户内人口现有黄伟华及其母亲、女儿，黄伟华系户主。原审认为，坐落于平湖市的案涉房屋，系黄伟华户以其父亲黄天根为户主于2001年7月27日经填报《平湖市农村村民建房用地呈报表》相关流程申请建造，其所在地块的性质目前仍系农民集体所有。根据《平湖市农民建房用地管理办法》第二条“本市行政区划（不含乍浦镇）内的农民建房（包括翻建、迁建、新建）用地管理，适用本办法”的规定，因黄伟华户于2000年8月4日后农转非，属非农户口，已不具有农村村民的身份，黄伟华申请在现有宅基地上进行住房翻建或加层，缺乏农民建房用地相应的前提条件。因兴业新村自建房地块性质为集体土地，故黄伟华亦不能按照城镇规划区内进行工程建设的法律规范办理。钟埭街道于2020年4月29日作出的答复并无不当，对黄伟华请求撤销该答复并责令钟埭街道批准其申请的诉讼请求，不予支持。平湖市政府的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议程序并无不当，作出维持钟埭街道答复行为的复议决定正确。原审据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决驳回黄伟华的全部诉讼请求。案件受理费50元，由黄伟华负担。黄伟华上诉称，一、原审法院适用法律不清，未对上诉人不能在原房屋基础上加层的理由进行充分说明。1.原审法院认定的理由主要是依据《平湖市农民建房用地管理办法》，认为上诉人已经属于非农户口，不适用该办法，又因上诉人房屋的地块属于集体土地，也不能按照城镇规划区内进行工程建设的法律规范办理。因而目前像上诉人这种情况，没有法律法规可以适用，故上诉人不能加层。很显然，该逻辑是荒唐的。行政审批、行政许可确应依据法律法规来办理，但上诉人这种情形属于法律“真空”，没有法律法规可循并不当然能推断出即为禁止，“法无明文禁止即为允许”，原审法院在适用法律上明显存在严重的偏差。2.上诉人房屋地块，原本规划了三层住宅小区，整个小区仅包括上诉人在内的两三户因当时家庭经济困难才选择建了二层房屋，因此从当时的政策与规划来，上诉人在该地块加盖第三层并不违反任何禁止性规定，也是上诉人正常行使房屋使用权的一种方式，体现了公平原则。3.《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第三百六十二条规定，宅基地使用权人依法对集体所有土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。原审判决及被上诉人的认定，侵犯上诉人的合法宅基地使用权。请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。被上诉人钟埭街道辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、上诉人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国土地管理法》及《平湖市农民建房管理办法》的规定，在集体土地上申请使用，必须是该集体经济组织的村民，而上诉人已不具有农村村民的身份，故其申请在现有宅基地上进行住房翻建或加层，不符合上述规定，但上诉人的情形并非法律“真空”。上诉人所在的兴业新村，在当时村民申请建房用地时，并未在呈报表上注明或审核、审查意见中标明建造三层住宅，上诉人当初建造了二层住宅后，现又申请翻建或加层，明显不属于正当行使权利。而适用《民法典》第三百六十二条的规定，必须是依法经审批，在审批的范围内占有、使用或建造，而不是在取得土地后，可以任意要求翻建或加层。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。被上诉人平湖市政府辩称，一、被上诉人作出行政复议决定程序合法。被上诉人于2020年5月8日收到上诉人的行政复议申请材料，于同年5月11日依法受理，于7月2日组织了听证。因情况复杂，不能在60日内作出复议决定，依法延期30日，于8月6日依法作出被诉复议决定，并送达。二、被上诉人作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确。根据上诉人和钟埭街道提交的证据材料，被上诉人查明了本案的基本事实。上诉人于2020年4月27日向钟埭街道提交建房申请书，申请在现有宅基地上进行住房翻建或加层。钟埭街道于4月29日作出书面答复，告知上诉人要求原地翻建或加层的申请不予批准。上诉人户原为当湖镇陆家桥村16组村民，平湖市政府于2000年8月4日批复同意该村民小组撤销建制，村民小组在册农业户口就地转为非农户口。上诉人的父亲黄天根为户主于2001年7月27日申请建房，经批准拆除原有住房，在工业园区使用土地建造了二层楼房。《平湖市农民建房管理办法》第二条规定，本行政区域（不含乍浦镇）内的农民建房（包括翻建、迁建、新建）用地管理，适用本办法。因上诉人户已于2000年8月4日后农转非，属非农户口，已不具有农村村民身份，故其申请建房，缺乏前提条件。钟埭街道经审核后对上诉人提出的翻建或加层建房申请不予批准，并无不当。上诉人的上诉请求缺乏事实与法律依据，请求依法驳回。二审中，上诉人提交了以下证据：1.集体土地使用权证，证明上诉人有宅基地使用权，可以建房。2.股权证，证明上诉人是集体经济组织成员。上诉人称上述两份证据材料存放在家中，二审时才发现。经质证，被上诉人钟埭街道对上述证据的真实性均无异议，但认为证据1仅证明上诉人是宅基地的使用权人，并不能证明根据规定可以建房；而证据2即股权证用于分红，且2014年12月发放股权证前，上诉人户已从农业户口转为非农户口。被上诉人平湖市政府同意钟埭街道的质证意见。本院认为，上诉人未在一审程序中提供上述证据，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条所规定的可以在二审程序中提供的新的证据，本院不予采纳。经审理，原判认定的事实清楚，且双方当事人均无异议，本院予以确认。本院认为，案涉平湖市二层楼房，系由上诉人的父亲黄天根因原所在村民小组于2000年8月撤销建制后经批准异地建造，上诉人及其父母亲等户内在册农业户口在原所在村民小组撤销建后就地转为非农业户口。上诉人于2020年4月27日向被上诉人钟埭街道提交建房申请书，以现有房屋破旧矮小等为由申请在现有宅基地上住房翻建或加层。《平湖市农民建房用地管理办法》（平湖市政府第57号令）第二十五条规定：“市中心城区规划控制区外已撤销村组建制的在册常住居民首次搬迁建房用地，参照本办法规定审批。”钟埭街道经审核，答复上诉人其户不属于撤销村组建制的在册常住居民首次建房，不能按照上述规定审批建房，对上诉人提出原地翻建或加层的申请不予批准，并无不当。被上诉人平湖市政府经审查，作出被诉行政复议决定，维持钟埭街道的上述答复，事实清楚，适用法律正确，程序合法。虽然上诉人对案涉兴业新村34号房屋依法享有宅基地使用权，但其原家庭成员在2000年8月村组撤销建制后已就地转为非农户口，上诉人现不属于在册农业户口，故不能按照自己的意愿要求钟埭街道批准其对该房屋进行翻建或加层。而平湖市至今尚未出台规划区内已撤销建制居民的自建房加层及翻建审批政策，钟埭街道已在之前的信访答复中告知上诉人。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄伟华负担。本判决为终审判决。审判长  许艳华审判员  孙 军审判员  李 平二〇二一年四月十六日书记员  赵婉沁