江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏行终55号 上诉人（原审原告）毛传国，男，汉族，住南京市六合区。 委托代理人汤圣泉、何成龙，北京市中银（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市六合区人民政府，住所地南京市六合区雄州南路268号。 法定代表人周勇，南京市六合区人民政府区长。 委托代理人成晓西，南京市六合区房屋征收管理办公室工作人员。 委托代理人陈鑑，江苏雨花石律师事务所律师。 上诉人毛传国因诉南京市六合区人民政府（以下简称六合区政府）房屋征收补偿一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2020）苏01行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院认定： 六合区政府于2018年4月2日作出六政征字[2018]1号《六合区人民政府关于朝天街西侧(1、2、3、4号地块)旧城区改建项目房屋征收决定》(以下简称1号征收决定)，决定对东至朝天街，北至南门清真寺，西至龙池路，南至雄州西路范围内国有土地上房屋实施征收，并制定了《朝天街西侧（1、2、3、4号地块）旧城区改建项目房屋征收与补偿方案》，房屋征收部门为南京市合区房屋征收管理办公室（以下简称六合区征收办），房屋征收实施单位为南京市合区住房和城乡建设局（以下简称六合区住建局）。雄州街道龙池北村29号房屋的所有权人为毛传国，位于1号征收决定确定的征收范围内。 2018年4月2日，六合区住建局发布《关于朝天街西侧（1、2、3、4号地块）旧城区改建项目房屋评估机构报名的公告》，要求于2018年4月2日至4月4日，以书面申请形式向六合区征收办报名。2018年4月8日，六合区征收办向被征收人发放《关于协商选择朝天街西侧（1、2、3、4号地块）旧城区改建项目评估机构的意见表》，就评估机构的选定向被征收人征求意见。同日，六合区征收办发布《关于抽签选择朝天街西侧（1、2、3、4号地块）旧城区改建项目征收评估机构的通告》，载明因本项目被征收人对选择房屋征收评估机构未能协商达成一致意见，将以抽签方式确定评估机构，并公布了抽签时间、地点、公证机关等。2018年4月12日，在南京市合公证处的公证下，以抽签方式选定江苏佳事得房地产土地评估有限公司、中证房地产评估造价集团有限公司、博文评估造价公司南京分公司。2018年4月16日，房屋征收实施单位、博文评估造价公司南京分公司对雄州街道龙池北村29号房屋的权属、建筑面积、建筑结构、建筑年代等进行了实地查勘登记。2018年5月11日，六合区征收办向毛传国送达《未经登记房屋建设年代及面积认定通知书》，告知其未经登记面积共计100.55㎡，其中1991年12月31日之前建设的为2.77㎡，2007年5月1日后建设的为97.78㎡。该通知书一并载明如对认定结果有异议，可自送达之日起5个工作日内向六合区征收办书面提出，并告知了申请行政复议和提起行政诉讼的方式。2018年5月12日，博文评估造价公司南京分公司针对涉案房屋作出《房屋征收分户估价报告》和《南京市合区国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》，载明房屋建筑面积为86.19㎡，补偿金额合计1143138元。博文评估造价公司经核查，发现上述面积认定有误，于2019年7月10日重新向毛传国作出《房屋征收分户估价报告》和《南京市合区国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》，载明房屋建筑面积为74.87㎡，价值时点为2018年4月2日，补偿金额合计993001元。同日，博文评估造价公司作出《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附属物补偿结果表》，载明装饰装修评估补偿金额为11905元，附属物补偿金额合计153808元。2019年8月16日，博文评估造价公司作出《房屋征收分户估价报告更正说明》，载明5月12日的估价报告错将主体房屋一楼过道11.32㎡按照1992年前建设的房屋进行评估，实际应为2007年后所建，根据六合区未经登记房屋认定、处理规定，不应纳入评估补偿面积中，最终确定建筑面积为74.87㎡，评估金额为993001元。2019年8月23日，征收实施单位的工作人员在社区工作人员的见证下，向毛传国留置送达《房屋征收分户估价报告更正说明》，并附《南京市合区国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》。上述分户估价表载明了房屋建筑面积、价值时点、评估单价及总价，并载明对评估结果有异议的，10日内向房地产评估机构申请复核评估。毛传国收到后未向评估机构申请复核评估。征收部门就涉案房屋补偿问题，多次与毛传国及其儿子毛书清进行协商。因协商未果，六合区征收办与毛传国未能在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议。 六合区政府于2019年10月11日向毛传国作出六政征补（2019）13号《南京市六合区人民政府征收补偿决定书》（以下简称13号征收补偿决定书），决定如下：1.根据评估机构对房屋、装饰装修附属物和《朝天街西侧（1、2、3、4号地块）旧城区改建项目房屋征收与补偿方案》，对被征收人的货币补偿金额为：房屋的货币补偿款为993001元，装饰装修附属物补偿款为165713元，搬迁费为3744元，临时安置费为19766元，拆除水表、电表等补助费用为3290元，共计1185514元；2.以南京市合区河畔家园A区8幢1406室、建筑面积约为126.73㎡的房屋作为产权调换房，该房屋评估单价为每平方米9215元，按照优惠折扣八折、九折，计算置换房总价为974552元，最终征收部门应向被征收人结清差价210962元；3.被征收人应当在13号征收补偿决定书送达之日起16日内完成被征收房屋的搬迁。2019年10月25日，六合区政府向毛传国邮寄送达13号征收补偿决定书，并进行了张贴。 原审法院另查明，案外人唐志梅不服六合区政府作出的1号征收决定，向南京市人民政府申请行政复议，南京市人民政府于2018年8月10日作出[2018]宁行复第155号《行政复议决定书》，决定维持六合区政府作出的1号征收决定。唐志梅于2018年8月27日以南京市人民政府、六合区政府为被告向提起行政诉讼。经审理，一审南京市中级人民法院认为六合区政府作出的1号征收决定和南京市人民政府作出的上述复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，于2019年2月25日作出（2018）苏01行初479号行政判决，驳回唐志梅的诉讼请求。唐志梅不服提起上诉，后申请撤回上诉，二审法院于2019年12月16日作出（2019）苏行终635号行政裁定，准许唐志梅撤回上诉。 原审法院认为： 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二十六条的规定，六合区政府对于其作出房屋征收决定范围内的、房屋征收部门因与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。 根据双方当事人的诉辩意见和对被诉征收补偿决定合法性审查的需要，本案的争议焦点为六合区政府作出的13号征收补偿决定书认定事实是否清楚，程序是否合法，是否侵犯毛传国的合法权益。具体评判如下： 一、关于本案所涉房屋征收决定的合法性问题。1号《征收决定》明确其征收目的系为改善征收地块房屋老旧、地势低洼、基础设施落后的状况，改善居民生活条件，提升城市形象，该征收目的符合征补条例第八条第（五）项规定的情形，属基于公共利益的需要。根据现已查明的事实，生效行政判决已对1号征收决定的合法性予以确认。 二、关于对房屋面积的认定是否合法适当的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记薄确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”根据《朝天街西侧（1、2、3、4号地块）旧城区改建项目房屋征收与补偿方案》关于未经登记建筑认定和处理的规定，对1991年12月31日前建设的未经登记建筑，按照市场评估价格给予补偿，对1992年1月1日至2007年4月30日间建设的未经登记建筑，按照市场评估价格80%给予补偿，对于2007年5月1日以后建设的未经登记的建筑和超过批准期限的临时建筑，由房屋征收部门参照被征收房屋的重置价格予以适当补助，此部分未经登记建筑面积不计入安置面积。毛传国房屋的证载面积72.1㎡，未经登记面积100.55㎡，根据六合区政府提交的房屋征收评估实地查勘登记表、房屋面积认定配图及航拍图，毛传国1991年12月31日之前建设面积为2.77㎡，2007年5月1日后建设面积为97.78㎡。毛传国虽主张上述97.78㎡均于2007年5月之前建设，但未能提供任何证据，且在六合区征收办向其送达《未经登记房屋建设年代及面积认定通知书》，告知其未经登记面积的具体认定情况后，毛传国并未提出异议。因此，博文评估造价公司最终确定房屋建筑面积为74.87㎡，并无不当。 三、关于博文评估造价公司南京分公司针对毛传国房屋及附属设施作出的评估结果的合法性问题。首先，博文评估造价公司南京分公司系由征收部门在公证机关的公证下以抽签方式选定，程序合法。涉案分户估价报告、分户估价表、室内装饰装修及附属物补偿结果表，系由具有评估资质的评估机构和估价师出具的，形式上符合规定；其次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《房地产估价机构管理办法》第二十条第二款规定，分支机构应当以设立该分支机构的房地产估价机构的名义出具估价报告，并加盖该房地产估价机构公章。本案中，《房屋征收分户估价报告》《南京市合区国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》加盖了博文评估造价公司的公章。征收部门向毛传国送达了《房屋征收分户估价报告更正说明》和《南京市合区国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》，毛传国未在上述规定期限内申请复核、鉴定，六合区政府将博文评估造价公司南京分公司的评估结果作为13号征收补偿决定书的依据，并无不当。 四、关于对毛传国的补偿是否合法适当的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”本案中，毛传国在征收补偿协商过程中表示选择安置房。因六合区征收办与毛传国未能在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议，六合区政府向毛传国作出13号征收补偿决定书，认定房屋的货币补偿款为993001元，装饰装修附属物补偿款为165713元，搬迁费为3744元，临时安置费为19766元，拆除水表、电表等补助费用为3290元，以南京市合区河畔家园A区8幢1406室、建筑面积约为126.73㎡的房屋作为产权调换房，并确定装饰装修附属物补偿款165713元，搬迁费3744元，临时安置费19766元，拆除水表、电表等补助费3290元，符合上述规定，保障了毛传国作为被征收人的合法权益。 五、关于13号《征收补偿决定书》的作出程序是否合法的问题。行政行为的合法性不仅体现在实体内容上，同时也需要遵守法定的程序。《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。六合区政府提供的证据仅证明其向毛传国送达了《南京市合区国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》，该分户估价表并非分户评估报告，仅向原告送达分户估价表，不符合上述规定。鉴于该分户估价表载明了涉案房屋建筑面积、价值时点、评估单价及总价，并告知了被征收人对评估结果有异议的，10日内向房地产评估机构申请复核评估,未送达分户评估报告，并未侵犯毛传国的实体权益，应当以程序轻微违法为由确认被诉征收补偿决定违法。 综上，六合区政府作出的13号征收补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，保障了毛传国的合法权益，但由于存在程序轻微违法情形，应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，原审法院判决确认六合区政府于2019年10月11日作出13号征收补偿决定书违法。案件受理费50元，由六合区政府承担。 上诉人毛传国上诉称：1.房屋的合法建筑面积认定错误，损害了上诉人的合法权益。2.房屋征收补偿决定对上诉人房屋价值的补偿明显低于类似房地产的市场价。3.房屋征收补偿程序违法，未按照法定程序确定评估机构，评估分户报告未依法送达。请求本院撤销原审判决，改判支持上诉人要求撤销征收补偿决定的诉讼请求。 六合区政府答辩称，六合区政府作出征收补偿决定程序合法，事实清楚，适用法律正确，没有损害被征收人的合法权益。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”该条例第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，六合区政府作为案涉房屋所在行政区域的县级人民政府，对签约期限内达不成补偿协议的被征收人，具有作出房屋征收补偿决定的法定职责。毛传国的房屋在本次征收范围之内，有权对六合区政府征收补偿决定提起行政诉讼。 关于对房屋面积认定是否合法的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记薄确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”根据《朝天街西侧（1、2、3、4号地块）旧城区改建项目房屋征收与补偿方案》关于未经登记建筑认定和处理的规定，对1991年12月31日前建设的未经登记建筑，按照市场评估价格给予补偿，对1992年1月1日至2007年4月30日间建设的未经登记建筑，按照市场评估价格80%给予补偿，对于2007年5月1日以后建设的未经登记的建筑和超过批准期限的临时建筑，由房屋征收部门参照被征收房屋的重置价格予以适当补助，此部分未经登记建筑面积不计入安置面积。上诉人房屋的证载面积72.1㎡，未经登记面积100.55㎡，根据征收单位提交的房屋征收评估实地查勘登记表、房屋面积认定配图及航拍图，上诉人1991年12月31日之前建设面积为2.77㎡，2007年5月1日后建设面积为97.78㎡。上诉人虽主张上述97.78㎡均于2007年5月之前建设，但未能提供任何证据，且在六合区征收办向其送达《未经登记房屋建设年代及面积认定通知书》，告知其未经登记面积的具体认定情况后，并未提出异议。故征收补偿决定书确定的房屋建筑面积并无不当。 关于评估机构选定及补偿方案是否合法适当的问题。首先，博文评估造价公司南京分公司系由征收部门在公证机关的公证下以抽签方式选定，程序合法。涉案分户估价报告、分户估价表、室内装饰装修及附属物补偿结果表，系由具有评估资质的评估机构和估价师出具的，形式上符合规定；其次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一、二款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，征收部门向毛传国送达了《房屋征收分户估价报告更正说明》和《南京市合区国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》，毛传国未在上述规定期限内申请复核、鉴定，六合区政府将博文评估造价公司南京分公司的评估结果作为征收补偿决定的依据并无不当。最后，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”依据上述规定，六合区政府13号征收补偿决定，以评估报告确定的被征收房屋的市场价格，明确毛传国房屋货币补偿款、装饰装修附属物补偿款、搬迁费等补偿方案，同时，确定以南京市合区河畔家园A区8幢1406室、建筑面积约为126.73㎡的房屋作为产权调换房，能够保障被征收人的合法权益。 《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。本案中，六合区政府提供的证据仅证明其向毛传国送达了《南京市合区国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》，该分户估价表并非分户评估报告，仅送达分户估价表，不符合上述规定。鉴于分户估价表载明了案涉房屋建筑面积、价值时点、评估单价及总价，并告知了被征收人对评估结果有异议的，10日内向房地产评估机构申请复核评估,故对未送达分户评估报告的行为，原审判决以程序轻微违法为由确认被诉征收补偿决定违法，同时不撤销该征收补偿决定，并无不当。 综上，上诉人毛传国的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人毛传国承担。 本判决为终审判决。 审判长  马生安 审判员  黄 河 审判员  张贞伟 二〇二一年四月一日 书记员  张 丰 附：本判决适用的相关法律依据 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第四条第一款市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。 第十九条第一、二款对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。 第二十条第一款房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。 第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。 因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。 《国有土地上房屋征收评估办法》 第四条第一款房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。 第五条第一款同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。 第九条第三款对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记薄确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 ……