江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)苏01行终83号 上诉人（原审原告）程世文，男，1947年2月28日生，汉族，住南京市秦淮区。 委托代理人韦雪萍，北京德恒（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区综合行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街33号-29。 法定代表人王军，南京市秦淮区综合行政执法局局长。 委托代理人王梅，江苏法德东恒律师事务所律师。 委托代理人平青，江苏法德东恒律师事务所律师。 上诉人程世文因诉被上诉人南京市秦淮区综合行政执法局（以下称秦淮区执法局）城建行政强制一案，上诉人不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初108号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理。 原审法院经审理查明，位于秦淮区的房屋（以下称案涉房屋）所在土地原为南京市秦淮区红花街道红花村村民委员会（以下称红花村委会）的集体土地。2002年，红花村委会将该地块出租给南京珠江客运有限公司（以下称珠江客运公司），双方签订租赁协议。2008年，经红花村委会同意，南京龙珠宾馆有限公司（以下称龙珠公司）取代珠江客运公司，继承珠江客运公司在前述租赁协议中的权利义务。2009年，南京苏秦电力设备安装有限公司（以下称苏秦电力公司）与龙珠公司签订合作协议，约定苏秦电力公司出资600万元，享有南京市秦淮区大明路××号工业园50%的房屋所有权和土地使用权。2013年，龙珠公司、苏秦电力公司与南京珠江汽车租赁有限公司（以下称珠江租赁公司）、程世文签订《关于变更投资方名称的补充协议》，约定将秦淮区大明路××号的产权占有人变更为珠江租赁公司、原苏秦电力公司变更为自然人程世文。2014年，珠江租赁公司将大明路××号工业园区内Ａ栋厂房的房屋所有权与土地使用权以700万元的价格出让给苏秦电力公司。2016年7月22日，南京市秦淮区人民政府（以下称秦淮区政府）就南京市秦淮区南部新城红花机场地区Ｃ4—Ｃ8地块棚户区改造工程项目作出宁秦府征字〔2016〕9号《南京市秦淮区人民政府征收决定》，位于大明路××—××号的案涉房屋被划入项目征收范围内。2018年10月28日，南京市秦淮区人民政府红花办事处（以下称红花街道办）针对大明路××—××号房屋，以苏秦电力公司为被调查人，作出《关于原苏秦电力设备安装有限公司房屋评估确认意见》，其中载明：由北京仁达房地产评估有限公司南京分公司出具的《南京市房屋征收调查测绘成果图》，房屋编号为1—37号，总建筑面积为7020.19平方米，其中测绘图中房屋编号为2—16、23—37，建筑面积为5902.05平方米归属苏秦电力公司（程世文）所有。 原审法院另查明，自2016年4月13日起，秦淮区执法局就南京市秦淮区大明路××—××号的6493.68平方米建（构）筑物，向苏秦电力公司、珠江租赁公司先后作出《限期拆除告知书》《限期拆除决定书》《履行行政决定催告书》《强制拆除公告》《强制拆除决定书》《强制拆除通知书》。2018年11月29日，秦淮区执法局开始对案涉房屋进行强制拆除，拆除前进行了物品清运。后经数次拆除工作，现案涉房屋已被全部拆除。 原审法院再查明，程世文系苏秦电力公司的法定代表人。程世文曾以秦淮区政府为被告向南京市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认秦淮区政府拆除其厂房的行为违法，并予以行政赔偿。南京市中级人民法院经审理，于2019年12月16日作出（2019）苏01行初349号行政裁定书，认为程世文提交的证据不足以证明其对所主张的《南京市房屋征收调查测绘成果图》中编号为2-10、14-16、23-29的房屋具有所有权，无法认定程世文具有提起该案诉讼的原告主体资格，同时认为现有证据能够认定案涉房屋的拆除行为系由秦淮区执法局实施，程世文提交的证据不足以证明秦淮区政府实施了强制拆除行为，故裁定驳回程世文的起诉。程世文不服，上诉于江苏省高级人民法院，案号为（2020）苏行终173号。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼，但应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，程世文主张其对《南京市房屋征收调查测绘成果图》中编号为2—10、14—16、23—29的房屋具有所有权，但并未提交相应的产权证明材料等足够的证据加以证明。程世文提交的《关于变更投资方名称的补充协议》中虽约定将《合作协议》中的苏秦电力公司变更为程世文，但协议内容中并未明确有关房屋的具体指向，无法与其所称具有所有权的房屋相互对应，故无法认定程世文具有提起本案诉讼的原告主体资格。因此，程世文提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条所规定的起诉条件。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回程世文的起诉。 上诉人程世文上诉称，原审裁定认定事实错误，适用法律法规错误。1.上诉人的案涉厂房是2002年1月1日因红花街道办招商引资、扩展税源，由珠江客运公司与红花村委会签订了为期30年的集体土地租赁协议；经街道同意批准新建办公厂房一处，南京市秦淮区农村集体资产管理办公室颁发了编号为0103081的集体资产产权登记证。后经红花村委会同意，龙珠公司取代珠江客运公司，集体资产产权登记证变更为龙珠公司，并继续经营。2009年12月30日，龙珠公司与苏秦电力公司签订合作协议，约定共同经营大明路××号工业园的土地，该园区所有的房屋、设施等各占50%，利润按比例分成。2010年，经红花街道办城管科现场勘察，红花街道办同意上诉人在工业园区做出整改完善、出具承诺说明并交给红花街道城管。2013年1月5日，龙珠公司、珠江客运公司、苏秦电力公司、程世文签署《关于变更投资方名称的补充协议》，程世文出资600万元，约定将秦淮区大明路××号的产权占有人变更为珠江租赁公司、原苏秦电力公司变更为自然人程世文，程世文出资了600万元。2015年12月27日，红花街道办因征收需要，委托北京仁达房地产评估有限公司南京分公司对大明路××号房屋出具了《南京市房屋征收调查测绘成果图》。2018年10月28日，红花街道办对大明路××号房屋以苏秦电力公司为被调查人，出具《关于原苏秦电力设备安装有限公司房屋评估确认意见》，确认测绘图中房屋编号为2〜16,23〜37,建筑面积为5902.05平方米归属苏秦电力公司（程世文）所有；其中编号为11-13、31-37的面积为2127.53平方米的房屋系珠江租赁公司转让给苏秦电力公司，编号为2-10、14-16、23-29的厂房、面积为3774.52平方米的所有权为程世文所有。在2016年4月27日秦淮区执法局与程世文的视频资料谈话中，秦淮区执法局明确表态说：我们没有讲你是违建，我们说你是无证房，是按违法建设认定程序走。直至目前秦淮区执法局并未向上诉人送达《停工（核查）通知书》等相关违建认定。2.国法函〔2001〕42号复函颁布后，相关单位颁发了南京市农村集体资产产权登记证、产权证明，并持续收取程世文的土地租赁费、房产税和土地使用税。3.关于程世文的原告主体资格问题，苏秦电力公司与程世文共同拥有大明路××号房屋的产权和相应的土地使用权，并没有进行分割，秦淮区执法局发出的拆除手续也应通知到程世文，但程世文从未接收到任何通知。4.案涉房屋的所在土地性质原审法院未能查清。2001年大明路地块已收归国有，如案涉房屋的土地性质是国有,规划许可是必需的，但被上诉人查询的结果显示没有规划许可。原审裁定认定案涉房屋所在地块的土地性质在2002年时还是集体土地，故当事人按集体土地办理相关手续合法。5.程世文于2019年申请政府信息公开后，才知晓大明路××号于2001年由集体土地变更为国有土地。2016年7月22日，秦淮区政府就秦淮区南部新城红花机场地区Ｃ4-Ｃ8地块棚户区改造工程项目作出宁秦府征字〔2016〕9号《南京市秦淮区人民政府征收决定》，程世文位于大明路××号的案涉房屋被划入项目征收范围内。2018年10月28日，红花街道办对大明路××号房屋以苏秦电力公司为被调查人，作出《关于原苏秦电力设备安装有限公司房屋评估确认意见》，确认测绘图中房屋编号为2〜16,23〜37，建筑面积为5902.05平方米的房屋归属苏秦电力公司（程世文）所有。6.上诉人的房屋被拆除是在征收期间发生，被上诉人以拆违方式强行拆除上诉人房屋，上诉人至今未拿到任何补偿款项。7.被上诉人作出的行政处理决定、强制执行决定虽为生效的行政行为，但并非合法合理的行政行为，原审法院应当对案涉厂房是否为合法建筑物进行实质审查。原审法院认为被上诉人作出的《限期拆除决定书》《强制拆除通知书》为已经生效的行政行为，直接推定《限期拆除决定书》《强制拆除通知书》合法、合理，认定上诉人的厂房为违法建筑物，上诉人认为该认定与事实不符。原审法院应当对案涉厂房是否为合法建筑物进行实质审查。8.上诉人的房屋为合法建筑物。房屋被拆是在秦淮区政府征收期间发生，秦淮区政府已将上诉人的房屋列入征收范围，在秦淮区政府未对上诉人进行合法补偿的情况下，被上诉人以拆违方式强行拆除上诉人房屋。被上诉人根据南京市规划和自然资源局宁规函字〔2016〕33号文作出《限期拆除告知书》。上诉人向南京市规划和自然资源局申请政府信息公开，南京市规划和自然资源局并没有认定案涉房屋为违法建筑。上诉人的房屋被拆除是在秦淮区政府发布征收公告之后，如果上诉人的厂房为违法建筑，则秦淮区政府无需对其进行征收。南京市秦淮区住房保障和房产局分别于2019年9月20日、2019年11月18日作出了秦房公复〔2019〕7号、〔2019〕10号政府信息公开告知书，可以证明程世文的房屋已于2016年7月22由秦淮区政府作出征收决定，同时相关的征收补偿款仍缴存在专项账户内。9.原审法院违背了《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的规定，未在事关产权保护的司法方面体现法治理念。上诉人所有的案涉厂房为当年秦淮区政府招商引资项目，根据上述规定，上诉人未能就案涉房屋提供建设规划审批手续系历史原因所造成，案涉厂房为合法建筑物。10.原审法院不应适用《中华人民共和国行政处罚法》作出判决，而应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》确认被上诉人强制拆除案涉房屋行为违法。综上，上诉人认为，原审裁定认定事实与适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审裁定，改判确认被上诉人拆除上诉人案涉房屋的行为违法。 被上诉人秦淮区执法局没有提交书面答辩意见，当庭答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人不具备行政诉讼的主体资格。案涉房屋属于违法建筑，不属于产权共有的情形。被上诉人做出的案涉行政行为合法合理、执法对象明确无误，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 本院对于原审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼，但应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”该法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，被上诉人秦淮区执法局作出的《限期拆除决定书》《履行行政决定催告书》《强制执行决定书》等行政执法文书均以苏秦电力公司、南京珠江汽车租赁公司为行政相对人且已经送达程世文，程世文未能提交证据证明其在收到上述行政法律文书后，向被上诉人秦淮区执法局提出过案涉房屋为其所有的陈述申辩意见或者对案涉房屋的归属问题就《限期拆除决定书》等申请行政复议或者提起行政诉讼。程世文主张其对《南京市房屋征收调查测绘成果图》中编号为2—10、14—16、23—29的房屋具有所有权，但未能提交相应的产权证明材料等证据予以证明。程世文提交的《关于变更投资方名称的补充协议》中虽约定将《合作协议》中的苏秦电力公司变更为程世文，但协议内容中并未明确有关房屋的具体指向，无法与其所称具有所有权的房屋相互对应，且亦没有其他证据能够予以印证，故程世文提交的证据不足以证明其具有提起本案诉讼的原告主体资格，因此，程世文提起的本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条所规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。程世文的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，故原审法院裁定驳回程世文的起诉符合行政诉讼法律法规规定。本案中，原审法院裁定驳回了上诉人程世文的起诉，并未对本案进行实体审理，上诉人程世文提出的案涉房屋的合法性及所在土地性质等上诉意见属于实体审理范畴，本院不予理涉。 需要指出的是，在本案二审期间，被上诉人秦淮区执法局仅委托律师作为本案的委托代理人，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的相关规定，被上诉人秦淮区执法局在今后的工作中应当予以注意。 综上，上诉人程世文的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚、适用法律法规正确、审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二一年四月八日 书记员 刘晓春