山东省菏泽市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁17行终74号 上诉人有(原审被告)东明县住房和城乡建设局，住所地东明县南华路南段18号。 法定代表人陈旭，局长。 委托代理人王留恩。 委托代理人乔国红，山东兴鲁明律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)山东滨州城建集团有限公司（即原山东滨州城建集团公司），住所地山东省滨州市滨城区黄河三路605号。 法定代表人曹庆训，董事长。 委托代理人姜磊，山东钧钰律师事务所律师。 委托代理人马卫峰，山东钧钰律师事务所律师。 原审被告东明县人民政府，住所地东明县工业路南段。 法定代表人孙迁国，县长。 委托代理人黄铁军。 委托代理人唐同同。 原审第三人中儒科信达建设集团有限公司（即原山东科信达建筑安装有限公司），住所地山东省济南市济阳区济阳街道华阳路368号总部中心B座7楼。 法定代表人高淑梅，执行董事。 委托代理人孙可。 委托代理人王宗军，山东博翰源律师事务所律师。 原审第三人东明县菜园集镇人民政府，住所地东明县菜园镇菜园集村。 法定代表人张纪帅，镇长。 委托代理人王明建，山东兴东律师事务所律师。 上诉人东明县住房和城乡建设局因被上诉人山东滨州城建集团有限公司诉其建筑招标处理一案，不服东明县人民法院（2020）鲁1728行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，采取阅卷、调查询问方式审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，菜园集镇政府就东明县菜园集片区××区建设项目进行第一次招标活动，因投标单位不足三家而流标。2019年11月16日，菜园集镇政府就东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）在相关网站上发布招标公告，并确定招标代理机构为华春建设工程项目管理有限责任公司，该招标公告载明：“一、招标条件。…。二、项目概况与招标范围。2.1项目名称：东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）；2.2建设地点：东明县菜园集镇，106国道东侧、庄周路西侧、东干渠南侧；…；2.5工程投资额：70650.7535万元；…；2.8承包方式：施工总承包；三、投标人资格要求：…；3.4潜在投标人及项目经理目前在投标期间不能处于失信企业状态；四、资格审查方法。本项目资格审查为资格后审。五、…。六、招标文件的递交。递交截止时间：2019年12月06日14:00分（北京时间），递交方式：东明县××室（中国银行东明县分行十楼）。七、开标时间及地点。开标时间：2019年12月06日14:00分（北京时间），开标地点：东明县××室（中国银行东明县分行十楼），逾期送达或者未送达指定地点的投标文件，招标人不予受理。八、发布媒介。：…。九、联系方式。…。”被告菜园集镇政府提交的载明落款时间为2019年11月的《东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）招标文件》第二章投标人须知、投标人须知前附表中1.4.1投标人资质条件、能力和信誉第4条载明：潜在投标人及项目经理目前在投标期间不能处于失信企业状态。上述《东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）招标文件》10.11解释权载明：“构成本招标文件的各个组成文件应互为解释，互为说明；如有不明确不一致，构成合同文件组成内容的，以合同文件约定内容为准，且以专用合同条款约定的合同文件优先顺序解释；除招标文件中有特别规定外，仅适用于招标投标阶段的规定，按招标公告、投标人须知、评标办法、投标文件格式的先后顺序解释；同一组成文件中就同一事项的规定或约定不一致的，以编排顺序在后者为准；同一组成文件不同版本之间有不一致的，以形成时间在后者为准。按本款前述规定仍不能形成结论的，由招标人负责解释。”上述《东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）招标文件》中第二章投标人须知10.12资格审查及开标时现场验证原件部分载明：“本项目资格审查方式为：资格后审。资格审查办法：合格制。开标现场投标单位须法定代表人或其授权委托人到场并须提供以下原件：…；⑻‘信用中国’网站（×××.ｃｎ）自行查询的无失信等信用记录截图并加盖单位公章；…。”上述《东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）招标文件》中第三章评标办法（综合评估法）、3.评标程序中3.1.2投标人有以下情形之一的，评标委员会应当否决其投标：（1）第二章“投标人须知”第1.4.1项规定的任何一种情形的；…。原告滨州城建公司（即原山东滨州城建集团公司）、第三人中儒科信达公司（即原山东科信达建筑安装有限公司）均参与了上述涉案项目的投标。2019年12月6日下午14:00分，涉案项目招标会议在东明县××室进行，经评审小组评审，评审小组的结论性意见为，中标候选人第一名为山东科信达建筑安装有限公司（即本案第三人中儒科信达公司），中标候选人第二名为山东滨州城建集团公司（即本案原告山东滨州城建集团有限公司），中标候选人第三名为原发建设集团有限公司。招标人菜园集镇政府并对上述中标候选人在相应媒体网站进行了公示，公示时间为2019年12月10日-2019年12月12日。菜园集镇政府已经就涉案项目与中儒科信达公司签订了施工合同，中儒科信达公司就涉案项目已经开工建设。 原告认为第三人中儒科信达公司项目经理杨学泉在投标期间属于失信被执行人，处于失信状态，违背招标文件第二章投标人须知1.4.1第4条“潜在投标人及项目经理目前在投标期间不能处于失信企业状态”、第三章3.1.2“投标人有以下情形之一的，评标委员会应该否决其投标：⑴第二章投标人须知1.4.1项规定的任何一种情形”的规定。2019年12月12日，原告基于其上述原因向招标人菜园集镇政府、招标代理机构华春建设工程项目管理有限责任公司提出了异议函，要求取消山东科信达建筑安装有限公司中标候选人资格，否决其投标。2019年12月18日，招标人菜园集镇政府、招标代理机构华春建设工程项目管理有限责任公司针对原告的异议作出了《东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）中标公示异议答复函》，该答复函载明“…，由贵公司（即原告）于2019年12月19日前提供更为直接真实具有说服力的原件证据。现答复如下：1、由于贵公司在2019年12月19日前未能再次提供新的原件证据，故对其原来提供的网页截图信息的真实性及实效性不能确认。2、基于慎重诚信公平原则，各方还是对贵单位原来提供的证据进行了研究及查询。…。经查证，杨学泉同志（系第三人中儒科信达公司项目经理）在以上平台中均未查询到失信信息，并符合招标文件中‘信用中国网站（×××.ｃｎ）自行查询的无失信等信用记录截图并加盖单位公章’之要求。另杨学泉同志未有履职不良信用记录，与招标文件投标人须知1.4.1投标人资质条件、能力和信誉第4条‘潜在投标人及项目经理目前在投标期间不能处于失信企业状态’一致。故杨学泉同志的个人行为不能与所属公司一并实施联合惩戒。至此，故驳回贵公司（指的是原告）的异议要求。…。”原告对上述招标人菜园集镇政府、招标代理机构华春建设工程项目管理有限责任公司出具的异议答复函不服，于2020年12月23日向被告东明住建局递交了《关于东明县菜园集片区××区建设项目的投诉函》，后又按照东明住建局的要求对投诉函及相关材料予以完善后于同年12月24日再次进行了递交，要求取消山东科信达建筑安装有限公司第一中标候选人的资格，依据招标文件3.4.1规定确定其为第一中标候选人。2019年12月25日，被告东明住建局受理了原告滨州城建公司的上述投诉，并于同日向第三人菜园集镇政府送达了东建招监字［2019］002号、东建招监字［2019］003号两份《山东省工程招标投标行政监督意见书》，在该两份监督意见书中通知菜园集镇政府暂停招标事宜，接受和配合建设主管部门的调查，于2019年12月26日前将相关招标投标资料送到东明住建局招标办，于2019年12月27日前将对东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）招标公告中的第3.4条、招标文件中的第1.4.1第4条款含义给予的书面解释和说明送达给东明住建局招标办。被告东明住建局对中儒科信达公司项目经理杨学泉是否为失信被执行人进行了调查。 2020年1月10日，被告东明住建局组织了其所谓的专家对原告滨州城建公司的投诉进行了评审，并出具了其所谓的专家审查意见，该专家审查意见载明：“经专家审查相关材料，一致认为：一、招标文件1.4.1第4条所要表达的意思应包括企业和项目经理，都不能处于失信状态。二、两家投标企业所提供的投标文件中，均未提供项目经理的诚信记录。三、在评审专家所列《评审记录表》的‘信用中国’项目中，只要求查询本单位信用截图，并未对项目经理的诚信状态进行要求。四、招标公告中约定，本标资格审查为资格后审，且根据《工程项目招标投标办法》第十七条、第二十条规定，资格后审为开标后的审查。五、根据投诉人2019年12月12日的投诉情况及监管部门调查资料显示，杨学泉的失信事件截止到2019年12月11日，项目经理执行案已经执行完毕，该案已经结案（详见《济南市济阳区人民法院结案通知书》2019鲁0115执恢229号）。综上所述，山东科信达建筑安装有限公司项目经理失信存在瑕疵，对其在本项目今后推进过程中的履职不产生实质性影响，可以确定为中标人。审查专家签名：黄铁军、乔献民、卢众、王国亮、王建明，落款时间2020年1月10日，”在东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）专家评审会签到表中载明黄铁军的工作单位为司法局，卢众的工作单位为财政局，乔献民的工作单位为监理公司，王建明的工作单位为山东兴鲁明律师事务所。2020年2月13日，被告东明住建局作出被诉投诉处理决定，决定维持东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）招标投标评标委员会的评定结果：“山东科信达建筑安装有限公司为第一中标候选人。”原告不服，向被告东明县人民政府申请行政复议，被告东明县人民政府于2020年5月8日作出被诉行政复议决定，决定维持被诉投诉处理决定。上述被诉行政复议决定维持被诉投诉处理决定的理由依据有“在中标公示期间，第三人项目经理（指的是杨学泉）把为他人担保的欠款还清，不再处于个人诚信失信状态，纠正了失信行为，消除了不良影响，完成了个人信用修复，不应再作为联合惩戒对象”、《菜园集镇人民政府关于对东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）招标文件中相关内容条款解释说明函》等。另查明，济阳县农村信用合作联社诉刘立振、刘俊武、杨学泉（刘立振、刘俊武、杨学泉系为刘德林借款提供的连带责任担保）保证合同纠纷一案，原济阳县人民法院受理后于2012年4月21日作出（2012）济阳商初字第228号民事判决书，判决刘立振、刘俊武、杨学泉于本判决生效后十日内偿还济阳县农村信用合作联社借款本金60000元及相应利息。上述民事判决生效后济阳县农村信用合作联社向济阳县人民法院申请执行，济阳县人民法院受理后于2012年12月17日作出（2012）济阳法执字第855号执行裁定书，以被执行人无可供执行财产，申请执行人亦提供不出其他可供执行财产线索为由，裁定（2012）济阳商初字第228号民事判决书的本次执行程序终结。2019年12月11日，济南市济阳区人民法院（即原济阳县人民法院）恢复上述民事案件的执行，同日作出（2019）鲁0115执恢229号结案通知书，通知济南市济阳区人民法院（2012）济阳商初字第228号民事判决书执行完毕（或履行完毕）。上述执行案件于2019年12月14日结案，于2019年12月16日对杨学泉（将杨学泉列入失信被执行人的发布时间为2015年6月30日）失信被执行人信息进行了屏蔽。 原审法院认为，《中华人民共和国招标投标法》第六十五条规定：“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。”《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十四条第二款规定：“投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。”《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条规定：“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内。”《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十一条第一款、第二款规定：“投诉人就同一事项向两个以上有权处理的行政监督部门投诉的，由最先收到投诉的行政监督部门负责处理。行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自收到投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定；需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内。”原告在中标候选人公示期间针对评标结果向招标人菜园集镇政府提出了异议。之后原告又对菜园集镇政府及招标代理机构出具的异议答复函不服向被告东明住建局投诉。根据上述法律规定，被告东明住建局具有受理上述原告投诉，并作出相应投诉处理决定的职权。《东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）招标文件》第一章招标公告第三项投标人资格要求3.4潜在投标人及项目经理目前在投标期间不能处于失信企业状态。《东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）招标文件》第二章投标人须知、投标人须知前附表中1.4.1投标人资质条件、能力和信誉第4条载明：潜在投标人及项目经理目前在投标期间不能处于失信企业状态。《东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）招标文件》第三章评标办法（综合评估法）、3.评标程序中3.1.2投标人有以下情形之一的，评标委员会应当否决其投标：（1）第二章“投标人须知”第1.4.1项规定的任何一种情形的；…。根据上述涉案建设项目招标文件的规定，投标人及项目经理在涉案建设项目投标期间均不能处于失信状态。第三人中儒科信达公司项目经理杨学泉因民事纠纷从2015年6月30日到2019年12月16日期间被济南市济阳区人民法院（即原济阳县人民法院）列为失信被执行人。针对涉案建设项目于2019年11月16日发布招标公告，于2019年12月6日开标。显然第三人中儒科信达公司项目经理杨学泉在涉案建设项目招投标期间属于失信被执行人，处于失信状态。招标人菜园集镇政府在中标候选人公示期间接到原告关于第三人中儒科信达公司项目经理杨学泉在招投标期间属于失信被执行人、要求取消第三人中儒科信达公司中标候选人资格、否决其投标的异议，经审查后应严格根据上述涉案建设项目招标文件的规定作出相应处理。第三人菜园集镇政府及其招标代理机构华春建设工程项目管理有限公司在其《东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）招标文件中相关内容条款解释说明函》中，对《东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）招标文件》所规定的“潜在投标人及项目经理目前在投标期间不能处于失信企业状态”的解释，不符合最高人民法院等九部门发布的《关于在招投标活动中对失信被执行人实施联合惩戒的通知》（法〔2016〕285号）中所规定的“一处失信，处处受限”、《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）第（十五）项所规定的“对守信主体予以支持和激励，对失信主体在…工程招投标、政府采购…从业任职资格、资质审核等方面依法予以限制或禁止，对严重违法失信主体实行市场禁入制度”的精神，也明显与涉案建设项目招标文件规定相悖。被告东明住建局没有提交《关于东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）投诉的专家审查意见》中所谓专家的有效身份情况，且该所谓的专家审查意见没有遵循涉案建设项目招标文件的相关规定，显然该专家审查意见结论依法不能成立，故本院无法对该审查意见的合法有效性予以认定。综上，被告东明住建局作出的维持东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）招标投标评标委员会评定结果的《投诉处理决定》，缺乏充分有效事实根据和法律依据，故本院对原告要求撤销被诉投诉处理决定的请求予以支持。《工程建设项目施工招投标办法》第十七条规定：“资格审查分为资格预审和资格后审。资格预审，是指在投标前对潜在投标人进行的资格审查。资格后审，是指在开标后对投标人进行的资格审查。进行资格预审的，一般不再进行资格后审，但招标文件另有规定的除外。”《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十条规定：“招标人采用资格后审办法对投标人进行资格审查的，应当在开标后由评标委员会按照招标文件规定的标准和方法对投标人的资格进行审查。”涉案建设项目招标文件中规定本项目为资格后审，根据上述招投标办法及实施条例的规定，资格后审的意思是在开标后按照招标文件的规定的标准和方法对投标人在投标期间的资格进行审查，并不是对投标人在开标后其是不是具有投标资格进行审查。《工程建设项目施工招投标办法》第二十条第一款规定：“资格审查应主要审查潜在投标人或者投标人是否符合下列条件：（一）…；（二）具有履行合同的能力，包括专业、技术资格和能力，资金、设备和其他物质设施状况，管理能力，经验、信誉和相应的从业人员；…。”第三人中儒科信达公司的项目经理杨学泉作为招标建设项目的重要管理人员，显然其信誉也至关重要，所以根据上述招投标办法的规定，也应按照涉案建设项目招标文件的要求对项目经理杨学泉的资格进行审查。第三人中儒科信达公司的项目经理杨学泉在涉案建设项目招标期间尚处于失信被执行人状态，显然被告东明县人民政府在其作出的维持被诉投诉处理决定的被诉行政复议决定中认为杨学泉“不再处于个人诚信失信状态，纠正了失信行为，消除了不良影响，完成了个人信用修复，不应再作为联合惩戒对象”等理由不能足以令人信服，被诉行政复议决定明显缺乏事实根据和有效法律依据，故对原告要求撤销被诉行政复议决定的诉讼请求也予以支持。第三人中儒科信达公司在涉案建设项目中的中标人资格，不是可诉的行政行为，即便是可诉的行政行为，原告应该以作出确认中儒科信达公司在涉案建设项目中具有中标人资格的相应行政机关为被告另行诉讼处理，故对原告要求撤销中儒科信达公司在东明县菜园集片区××区建设项目中中标人资格的第二项诉讼请求不予支持。诉讼费用不属于当事人主张请求的范围，具体如何负担由法院决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条、第一百三十五条、第一百三十六条规定，判决，一、撤销被告东明县住房和城乡建设局于2020年2月13日作出的东建招监字（2020）001号《投诉处理决定书》。二、撤销被告东明县人民政府于2020年5月8日作出的东政复决字（2020）17号《东明县人民政府行政复议决定书》。三、责令被告东明县住房和城乡建设局于本判决生效之日起三十个工作日内重新作出行政行为。四、驳回原告山东滨州城建集团有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告东明县住房和城乡建设局负担。 上诉人东明县住房和城乡建设局上诉称，一，一审法院认定事实错误。针对被上诉人的招标异议，华春建设工程项目管理有限责任公司作出《中标公示异议答复函》，并送达被上诉人，被上诉人对《中标公示异议答复函》不服向上诉人投诉，上诉人组织人员依法进行了调查。经查，“东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）中标候选人公示”，于2019年12月10日在《山东省建设工程招标投标管理信息网》、《中国招标投标公共服务平台》、《东明县人民政府网》、《东明县公共资源交易中心》上同时进行了发布。在录入过程中把山东科信达建筑安装有限公司项目经理“杨学泉”误写成了“杨学全”（招标人菜园集镇人民政府已在原发布媒体上予以更正处理）。工程第一中标候选人山东科信达建筑安装有限公司项目经理杨学泉在投标期间属于民事失信被执行人，且处于失信状态。该民事案件是2010年4月3日杨学泉等人为刘德林60000元贷款提供担保，刘德林没有以约按期还款，刘德林及杨学泉等担保人被济南市济阳区人民法院执行，并列入失信被执行人，济南市济阳区人民法院于2019年12月11日作出的（2019）鲁20115执恢号结案通知书，显示该案件执行完毕并已结案。上诉人在调查中没有发现杨学泉的民事失信行为与山东科信达建筑安装有限公司存在有任何关系。招标人东明县菜园集镇人民政府在东明县菜园集片区××区建设项目（第二次）招标公告、招标文件中对项目经理资信条件的要求表述不严谨，招标公告第3.4条、招标文件第1.4.1第4条表述模棱两可，资格后审要求提供的资格审查条件中，对招标公告第3.4条、招标文件第1.4.1第4条所涉及的内容均未作明确要求。从工程评标专家的评标结果分析，工程评标委员会在评标时依据的是工程招标文件中第10.12条和评标办法中的相关规定。上诉人在调查核实上述事实的基础上，根据本案相关材料，依据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》等法律法规和相关文件规定作出《投诉处理决定》。二，一审人民法院适用法律错误。招投标系市场行为，上诉人仅仅根据实际情况做出客观的《投诉处理决定书》，上诉人并没有直接招标而是委托相应的机构进行，任何瑕疵不应由上诉人承担责任。综上所述请求撤销山东省东明县人民法院（2020）鲁1728行初47号行政判决第一项、第三项判决或者发回重审。 其他当事人未提供书面答辩意见。 各方当事人原审中提供的证据均经庭审质证，二审中均未提供新的证据。经审查，本院对原审就相关证据效力的认定予以认可，并对原审查明的事实予以确认。 本院认为，被上诉人山东滨州城建集团有限公司参与涉案项目的招投标，对原审第三人中儒科信达建设集团有限公司的中标提出异议，并继而向上诉人投诉，上诉人具有依法调查并依法作出投诉答复的职责。本案中，上诉人向原审法院提供的“专家意见”未说明其以此为依据作出行政行为的根据，也未说明采信该“专家意见”的理由，加之，上诉人虽然认定涉案项目经理处于“失信状态”，但并未说明该“失信状态”对原审第三人中儒科信达建设集团有限公司的中标是否产生实质性影响及影响的大小，其引用的法律条文不具体，其法律条文与其行政决定内容也不完全一致等，属认定事实不清，适用法律错误，原审判决并无不当，一并撤销复议决定正确。原审适用的最高人民法院等九部门发布的《关于在招投标活动中对失信被执行人实施联合惩戒的通知》（法〔2016〕285号）、《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）的规定主要针对的是招投标活动的当事人。本案中，原审第三人中儒科信达建设集团有限公司在涉案投标活动中并非处于失信状态，其项目经理不属于投标当事人，相关法规文件对招投标活动的当事人聘请的项目经理及工作人员条件并未作出具体的规定，原审认为应当以此予以“限制或禁止”不当，本院予以指出。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，判决结果正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张天正 审 判 员 庞 宠 审 判 员 岳晓艳 二〇二一年四月十二日 法官助理 刘书辰 书 记 员 杨继霞