辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽02行终205号上诉人（原审原告）宋永海，男，1948年11月28日出生，汉族，户籍地辽宁省大连市旅顺口区，现住大连市旅顺口区。被上诉人（原审被告）大连市旅顺口区卫生健康局，住所地大连市旅顺口区新城大街1号。法定代表人王世海，该局局长。委托诉讼代理人陈伟，该局副局长。上诉人宋永海诉被上诉人大连市旅顺口区卫生健康局履行法定职责一案，不服大连市中山区人民法院（2020）辽0202行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人进行了询问。上诉人宋永海、被上诉人大连市旅顺口区卫生健康局的委托诉讼代理人陈伟到庭参加了询问。本案现已审理终结。原审法院认定事实，原告宋永海于1968年取得齐齐哈尔医士学校毕业证，1983年取得卫生技术人员职称证(外科医师)，1988年取得锦州医学院医疗专业大专毕业证，1998年原告晋级外科主治医师职称证书，依据外科主治医师职称，进行任职资格职业注册。于2001年5月1日注册执业医师，执业范围为外科专业，现执业机构为大连市旅顺口区宋永海诊所执业。后于2006年5月28日取得全科医学专业技术资格证书(中级)。2019年5月28日，原告宋永海向被告大连市旅顺口区卫生健康局申请将执业范围由外科专业变更为全科医学专业的申请，被告向原告出具《行政许可申请材料接收凭证》，并在工作现场审查后向原告出具《申请材料补正通知书》，告知原告申请材料不齐全，应“补充以下任意一项材料：第一项注册执业范围以外、同一类别全科医学相关专业的高一层次的省级以上教育部门承认的学历。第二项《医师变更执业范围申请表》和《医师变更执业范围业务培训考核证明》。”2019年6月6日，原告向被告递交申请补正材料，被告又出具《行政许可申请补正材料接收凭证》，再次审查出具《申请材料补正通知书》，补正材料内容与2019年5月28日告知补正内容一致。2019年9月16日，原告发函向旅顺口区区委领导申诉，案件进入信访程序，被告通过2019年11月28日信访局召开的协调会、2019年12月10日区委领导接访会，两次向原告解答、解读相关法律和规范性文件。2020年1月9日，被告出具《行政处理答复意见书》(大旅卫处理意见书(答复意见书)字[2020]2号)。原告收到答复意见书不服提起另案诉讼，并就本案向法院主张被告继续履行法定职责。原审法院认为，根据《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。”和第十七条“医师变更执业地点、执业类别、执业范围等注册事项的，应当到准予注册的卫生行政部门依照本法第十三条的规定办理变更注册手续”的规定，被告是本辖区内的卫生行政主管部门，有办理注册执业医师执业范围变更许可的法定职责。根据1999年5月1日起施行的《中华人民共和国执业医师法》第十三条规定“国家实行医师执业注册制度。取得医师资格的，可以向所在地县级以上人民政府卫生行政部门申请注册。”我国自1999年5月1日起开始实施医师执业注册制度，又根据《医师执业注册管理办法》第二十条第一款、《关于进一步加强医师执业注册管理工作的通知》第二项规定，以及《关于医师执业注册中执业范围的暂行规定》第六条规定：“医师注册后有下列情形之一的，可以向原注册主管部门申请变更执业范围：(一)取得注册执业范围以外同一类别其他专业的高一层次的省级以上教育部门承认的学历经在执业机构同意，拟从事新的相应专业的；(二)在省级以上卫生行政部门指定的业务培训机构，接受同一类别其他专业的系统培训两年或者专业进修满两年或系统培训和专业进通修合计满两年，并持有省级以上卫生行政部门指定的业务考核机构出具的考核合格证明，经所在执业机构管理部门同意，拟从事所培训专业的。”可知，本案争议的注册医师变更执业范围条件：第一，“医师注册后”方涉及变更执业范围问题。该注册是在1999年5月1日起我国开始实施医师执业注册制度之后进行的，并非原告认为的实施医师执业注册制度之前其取得的技术职称可视为注册。原告所述的《卫生技术人员职称及晋升条例(试行)》及原告原取得的卫生技术人员职称证书的“政策连续性问题”，是《中华人民共和国执业医师法》第四十三条规定的医师执业注册问题，而非医师执业注册之后涉及的执业范围变更问题。第二，取得“高一层次的学历”或者“两年系统培训”时间是在医师注册后，本案中时间要求是原告2001年医师执业注册之后取得，而非原告认为的其1988年取得的大专学历。原告1988年取得的大专学历及之前或之后的技术职称已经在原告申请医师注册时提供了注册所要求的条件，并满足于原告注册时的外科专业执业范围。现在，原告申请在外科执业范围外变更为全科专业，除取得全科医学专业技术资格证书外，还需要在原学历(大专)之上取得“高一层次的省级以上教育部门承认的学历”方可。综上，原告的请求本院不予支持。被告在受理原告的执业范围变更申请后，按照《中华人民共和国执业医师法》第十七条，《关于医师执业注册中执业范围的暂行规定》第六条、《卫生行政许可管理办法》第十二条规定进行审核并进行相应处理，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告宋永海的诉讼请求。上诉人宋永海上诉称，请求撤销原审判决，改判被上诉人履职为上诉人注册全科医学执业医师。主要事实与理由：上诉人于1968年取得中专毕业学历，依据1979年卫生部《卫生专业技术人员职称及晋升条例(试行)》，1983年晋级外科医师职称，进行了外科医师医学专业技术职务任职资格医师执业注册，发给外科医师《卫生技术人员职称证书》。依据1999年319号文件第二条，与上诉人《医师资格证书》使用说明第一条同一规定，“本证适用于1998年6月26日前按照国家有关规定已取得医学专业技术职称(职务)的人员”，由1968年中专毕业学历，1983年晋级外科医师，免试医师资格认证，1999年发给《医师资格证书》，依据《医师资格证书》进行执业医师注册，2001年发给外科专业《医师执业证书》，衔接并取代由原来的外科医师职称证书证明的医学专业技术职务任职资格医师执业注册制度，过渡到《执业医师法》颁布后施行医师资格考试制度和医师执业注册制度。上诉人在中专学历外科执业医师资格基础上，1988年锦州医学院毕业，完成了中专加大专学历的升级。上诉人持有外科专业《医师执业证书》(包括上述《医师资格证书》承前启后衔接作用)，持有全科医学专业主治医师职称证书，中专学历毕业证及其学历升级证明锦州医学院大专学历毕业证书，符合有关政策法规变更执业范围注册为全科医学专业执业医师的条件，应当给予注册全科学专业执业医师，享有相应的权利义务。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院予以改判。被上诉人大连市旅顺口区卫生健康局辩称，一、被上诉人行政行为的主体合法。被上诉人为旅顺口区人民政府组成部门，具有行政主体资格，能够独立承担法律责任，故被上诉人行政行为的主体合法。二、被上诉人的行政行为符合行政权限范围。《执业医师法》第四条“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。”第十七条“医师变更执业地点、执业类别、执业范围等注册事项的，应当到准予注册的卫生行政部门依照本法第十三条的规定办理变更注册手续”；《医师执业注册管理办法》（中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会令第13号）第九条“拟在医疗、保健机构种植业的人员，应当向批准该机构执业的卫生计生行政部门申请注册。”规定，被上诉人执业的大连市旅顺口区宋永海诊所为被上诉人批准的医疗机构，故被上诉人的行政行为符合行政权限范围。三、被上诉人行政行为的内容合法、适当。（一）被上诉人行政行为的法律、规章、规范性文件依据为：1、《执业医师法》第十七条“医师变更执业地点、执业类别、执业范围等注册事项的，应当到准予注册的卫生行政部门依照本法第十三条的规定办理变更注册手续。”2、《医师执业注册管理办法》（国家卫生和计划生育委员会令第13号）第二十条第一款：“医师变更执业地点、执业类别、执业范围等注册事项的，应当通过国家医师管理信息系统提交医师变更执业注册申请及省级以上卫生计生行政部门规定的其他材料。”3、《关于进一步加强医师执业注册管理工作的通知》（辽卫办发[2017]170号）第二项“医师变更主要执业机构、执业类别、执业范围的，应当办理变更注册，并提交《医师执业、变更执业、多机构备案申请审核表》及聘用证明、学历或培训证明等相关材料。”4、《关于医师执业注册中执业范围的暂行规定》（卫医发[2001]169号）“六、医师注册后有下列情形之一的，可以向原注册主管部门申请变更执业范围：（一）取得注册执业范围以外、同一类别其他专业的高一层次的省级以上教育部门承认的学历，经所在执业机构同意，拟从事新的相应专业的；（二）在省级以上卫生行政部门指定的业务培训机构，接受同一类别其他专业的系统培训两年或者专业进修满两年或系统培训和专业进修合计满两年，并持有省级以上卫生行政部门指定的业务考核机构出具的考核合格证明，经所在执业机构管理部门同意，拟从事所培训专业的。”“四、根据国家有关规定，取得全科医学专业技术职务任职资格者，方可申请注册全科医学专业作为执业范围。”5、《关于注册医师申请变更执业范围有关事宜的通知》（辽卫函字[2004]179号）“一、医师注册后拟申请变更执业范围的，需满足下列条件之一：（一）取得注册执业范围以外、同一类别其他专业的高一层次的省级以上教育部门承认的学历；（二）在省级以上卫生行政部门指定的业务培训机构，接受同一类别其他专业的系统培训2年或者专业进修满2年或系统培训和专业进修合计满2年，并持有省级以上卫生行政部门指定的业务考核机构出具的考核合格的证明。”（二）因上诉人提出行政许可申请的申请材料不符合《关于医师执业注册中执业范围的暂行规定》（卫医发[2001]169号、《关于注册医师申请变更执业范围有关事宜的通知》（辽卫函字[2004]179号）等文件要求，故被上诉人书面明确告知上诉人申请材料不齐全，应“补充以下任意一项材料：第一项注册执业范围以外、同一类别全科医学相关专业的高一层次的省级以上教育部门承认的学历。第二项《医师变更执业范围申请表》和《医师变更执业范围业务培训考核证明》。”（三）上诉人认为，其1983年取得卫生技术人员职称证并从事医疗工作，即应视为进行了执业注册，故其1988年取得的锦州医学医疗专业大专学历应视为注册后取得上级学历。事实上，我国自1998年颁布《执业医师法》后，才有了执业医师、医师执业注册、医师执业范围等法律概念和制度，在此之前，并不存在法律意义上的执业医师和医师执业注册。上诉人观点为其个人对法律和规范性文件的主观臆断和曲解，无任何法律法规和规范性文件作为依据。被上诉人为确保对规范性文件理解掌握准确，特就相关事项向大连市卫生健康委员会行文请示，市卫健委《关于医师变更执业范围相关问题的复函》（大卫函[2019]315号）明确：经请示省卫生健康委，医师注册是指医师根据《中华人民共和国执业医师法》取得医师执业证书，在《中华人民共和国执业医师法》颁布前从事临床医疗工作不能视为注册；《关于注册医师申请变更执业范围有关事宜的通知》（辽卫函字[2004]179号）文件中所说的“学历”，是指医师注册后取得的、比医师资格证书中标注学历高一层次的学历，而不是任意时间、任意不同层的省级以上教育部门承认的学历。市卫健委请示省卫健委后的复函，充分说明被上诉人对规范性文件理解、执行准确无误。（四）上诉人认为，如执业医师法颁布前从事临床工作不能视为注册，那么一些老专家，岂不都是在非法行医的观点，是上诉人对法治常识不了解而产生的错误推论。“法不溯及既往”是法治基本原则，《立法法》第八十四条也明确规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往”。综上，被上诉人的行政行为内容合法、适当。四、被上诉人对上诉人的行政许可申请处理程序合法。《卫生行政许可管理办法》（卫生部令第38号）“第十二条：卫生计生行政部门接收卫生行政许可申请时，应当对申请事项是否需要许可、申请材料是否齐全等进行核对，并根据下列情况分别作出处理：……（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内出具申请材料补正通知书，一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；补正的申请材料仍然不符合有关要求的，卫生计生行政部门可以要求继续补正”。上诉人于2019年5月28日向被上诉人递交了将执业范围由外科专业变更为全科医学专业的申请，被上诉人依法予以接收，出具了《行政许可申请材料接收凭证》，并立即对申请材料进行了审查现场出具了《申请材料补正通知书》（旅卫补字[2019]第001号）。上诉人于2019年6月6日向被上诉人递交了申请补正材料，区卫健局审批科现场出具了《行政许可申请补正材料接收凭证》（编号：20190606001）并立即对补正材料进行了审查，现场出具了《申请材料补正通知书》（旅卫补字[2019]第002号）。故被上诉人对上诉人的行政许可申请处理程序合法。以上四个方面充分说明：被上诉人对上诉人作出的行政行为是合法、有效的。基于以上事实和理由，被上诉人认为原审判决程序合法、认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立。恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院经审理查明，原审判决认定“1998年原告晋级外科主治医师职称证书”有误，应为1988年原告取得外科主治医师职称证书，本院予以纠正。本院查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据1999年5月1日起施行的《中华人民共和国执业医师法》第十三条规定“国家实行医师执业注册制度。取得医师资格的，可以向所在地县级以上人民政府卫生行政部门申请注册。”《医师执业注册管理办法》第二十条第一款规定“医师变更执业地点、执业类别、执业范围等注册事项的，应当通过国家医师管理信息系统提交医师变更执业注册申请及省级以上卫生计生行政部门规定的其他材料。”、《关于进一步加强医师执业注册管理工作的通知》第一条第三款第二项规定，“医师变更主要执业机构、执业类别、执业范围的，应当办理变更注册，并提交《医师执业、变更执业、多机构备案申请审核表》及聘用证明、学历或培训证明等相关材料。变更完成后，原注册自动注销。”《关于医师执业注册中执业范围的暂行规定》第六条规定：“医师注册后有下列情形之一的，可以向原注册主管部门申请变更执业范围：(一)取得注册执业范围以外同一类别其他专业的高一层次的省级以上教育部门承认的学历经在执业机构同意，拟从事新的相应专业的；(二)在省级以上卫生行政部门指定的业务培训机构，接受同一类别其他专业的系统培训两年或者专业进修满两年或系统培训和专业进通修合计满两年，并持有省级以上卫生行政部门指定的业务考核机构出具的考核合格证明，经所在执业机构管理部门同意，拟从事所培训专业的。”从上述规定可知，自1999年5月1日起我国开始实施医师执业注册制度，上诉人于2001年5月1日注册执业医师，依据前述规定，被上诉人在接到上诉人申请后，两次要求上诉人补齐所需材料，而上诉人并未提交符合变更执业范围所要求的相关材料，被上诉人告知不符合变更条件，并对上诉人作出了的相关书面答复，因此，被上诉人已经履行了相应的法定职责。上诉人主张实施医师执业注册制度之前其取得的技术职称可视为注册及其于1988年取得的大专学历已经符合注册变更执业范围的条件，本院认为，《中华人民共和国执业医师法》颁布之前，我国并没有医师执业注册制度，本案上诉人于2001年5月1日注册执业医师，其之前取得的技术职称并不当然视为已经被注册。况且被上诉人针对此类问题经向上级机关请示，大连市卫生健康委员会也作出了相应的复函，认为“一、……‘医师注册’是指医师根据《中华人民共和国执业医师法》取得医师执业证书，在《中华人民共和国执业医师法》颁布前从事临床医疗工作不能视为注册。二、原省卫生厅文件提出的‘医师注册后拟申请变更执业范围的，需满足下列条件之一：（一）取得注册执业范围以外、同一类别其他专业的高一层次的省级以上教育部门承认的学历’，该文件中所说的‘学历’是指医师注册后取得的、比医师资格证书中标注的学历高一层次的学历，而不是任意时间、任意不同层次的省级以上教育部门承认的专业学历。……”据此，上诉人并未提供其符合变更执业范围条件的证据，故其诉请要求被上诉人履行变更执业范围的法定职责缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。综上所述，上诉人的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持；原审判决适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元（已预交），由上诉人宋永海负担。本判决为终审判决。审判长 刘 杰审判员 李 健审判员 杨东辉二〇二一年四月二十五日书记员 陈彩虹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。