江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终902号 上诉人（原审原告）周全海，男，汉族，住江苏省如皋市。 被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，住所地在江苏省如皋市解放路1号。 法定代表人何益军，该市市长。 原审第三人如皋市白蒲镇顾岱村经济合作社，住所地在江苏省如皋市白蒲镇顾岱村22组。 法定代表人孙建娟，该经济合作社书记。 原审第三人陈凤英，女，汉族，住江苏省如皋市。 上诉人周全海因与被上诉人如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）、原审第三人如皋市白蒲镇顾岱村经济合作社（以下简称顾岱经济合作社）、原审第三人陈凤英撤销农村土地承包经营权证登记一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初254号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2005年8月31日，陈凤英丈夫曹正海与发包方顾岱经济合作社签订编号为皋2005农地合第补060319019的农村土地承包合同，由曹正海以家庭承包经营方式承包土地合计4.39亩，包含座园0.84亩以及陈佩（陈凤英父亲）转来的1.69亩，地块分为5块，即门口2块，大田2块，另（零）地1块，合同期限为合同签订之日起至2027年8月31日。 2016年11月10日，如皋市政府向陈凤英颁发苏（2016）第330058号(如皋市)《农村土地承包经营权证》，权证编码为320682105216190017J，载明陈凤英承包位于如皋市××土地4.4亩，承包地块总数5块，承包方式为家庭承包（户主陈凤英，其夫曹正海2012年3月去世），承包期限自1997年9月1日至2027年8月31日止。2017年6月24日，陈凤英与顾岱经济合作社补充签订农村土地承包合同（家庭承包方式），载明陈凤英承包位于顾岱经济合作社19组土地4.44亩（原承包合同面积为4.25亩，实测面积为4.44亩，确权4.44亩），地块总数5块，承包期限自1997年9月1日至2027年8月31日。 2005年8月31日，周全海与发包方顾岱经济合作社签订编号为皋2005农地合第补060319014的农村土地承包合同，由周全海承包土地合计1.32亩，地块分为3块，即座园0.88亩，门口0.46亩，玉乔门口0.43亩，合同期限为合同签订之日起至2027年8月31日。2016年11月10日，顾岱经济合作社与周全海签订农村土地承包合同（家庭承包方式），载明周全海承包位于顾岱经济合作社19组土地2.11亩（原承包合同面积为2.00亩，实测面积为2.11亩，确权面积2.11亩），地块总数4块，其中包含00050地块0.44亩，承包期限自1997年9月1日至2027年8月31日。在该合同签订后，周全海认为其已取得案涉争议地块的承包经营权，顾岱经济合作社应当交付该争议土地，遂与顾岱经济合作社多次交涉，未果后，最终提起本案诉讼。 2016年，顾岱经济合作社根据上级部署，开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，因该项工作外包给省测绘院，在发证过程中，发现19组陈凤英户数据存在差错，必须进行更正，重新签订合同和打印。故陈凤英案涉农村土地承包经营权证上载明的日期仍使用2016年的发证日期。对此，如皋市白蒲镇农村工作和社会事业局与顾岱经济合作社于2018年10月9日联合出具了《关于白蒲镇顾岱村19组陈凤英户土地承包证和承包合同日期的情况说明》，并分别加盖了公章。 2018年7月16日，顾岱村19组召开村民代表会议，内容为讨论19组周全海户土地确权过程中00050地块错误确权的情况。结论为：对于错误确权的周全海的00050地块面积0.44亩应予剔除。根据南通市人民政府和如皋市农村土地承包经营权确权登记相关政策规定，周全海户确权地块为3块，分别是座园0.88亩，周全海门口0.46亩，周全海门口路南0.43亩。同年9月27日，顾岱经济合作社向周全海邮寄通知，通知周全海解除顾岱经济合作社于2016年11月10日订立的农村土地承包合同中的00050地块的确权。周全海已收悉该通知。 周全海起诉时主张的00050地块一直由陈凤英实际耕种，各方当事人对此均无异议。 原审法院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点是如皋市政府向陈凤英颁发的农村土地承包经营权证认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。据此，如皋市政府具有向本行政辖区内农村土地承包方颁发农村土地承包经营权证的法定职权。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据上述规定，土地承包经营权证发放的依据是土地承包合同，登记则具有不动产物权的变动公示作用。农村集体所有的土地，依法由村集体经济组织或者村民委员会发包，即在发包方与承包方之间签订的承包合同依法成立之前提下，承包方即取得农村集体土地承包经营权。本案中，如皋市政府提交的陈凤英与顾岱经济合作社签订的农村土地承包合同、延长土地承包期土地丈量记录表等证据，可以证明自该农村土地承包合同生效时起，陈凤英即已取得该合同中载明地块的承包经营权。如皋市政府依据该承包合同及所附相关材料，并依照上述法律、法规等规定，向陈凤英颁发农村土地承包经营权证，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。 需要指出的是，本案中，周全海提供的2005年的农村土地承包合同并不能证明其自1997年8月31日起即第二轮农村土地承包开始起已经取得00050地块的承包经营权，且00050地块一直由陈凤英耕种系客观事实，周全海对此亦无异议。故周全海以其与顾岱经济合作社于2016年11月10日签订的承包合同中00050地块已约定由其承包，即意味着如皋市政府向陈凤英颁发案涉农村土地承包经营权程序违法的理由，无事实根据和法律依据。还需指出，周全海起诉时主张，顾岱经济合作社与其于2016年11月10日签订的农村土地承包合同中的00050地块已明确由其承包，但顾岱经济合作社又拒绝为周全海确权颁证。从查明的事实来看，周全海与顾岱经济合作社2016年11月10日签订的合同中确有“门口”，“地块缩略编码00050，原承包面积0.44亩，实测面积0.44亩，确权面积0.44亩”的记载，但顾岱经济合作社对于该合同中的00050地块系错误确权的理由已向周全海作出了明确说明，并以通知形式告知周全海，解除对周全海户00050地块的确权。因此，如果周全海认为其已经取得案涉争议地块的土地承包经营权，而顾岱经济合作社又拒不履行承包合同，则完全可以根据《农村土地承包法》的相关规定，通过协商解决，请求村民委员会、乡（镇）人民政府等部门通过调解、协商等解决方式处理。在当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的情况下，亦可以采取向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者直接向人民法院提起民事诉讼的方式加以解决。 综上，如皋市政府向陈凤英颁发案涉农村土地承包经营权证，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。周全海起诉要求撤销如皋市政府颁发给陈凤英的农村土地承包经营权证的理由，没有事实根据和法律依据。原审法院对周全海的诉讼请求依法不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周全海的诉讼请求。一审案件受理费50元，由周全海负担。 周全海上诉称：一、原审法院采信证据违法。1.上诉人原审庭审中举证《第一次全国农业普查住户表基本情况摸底表》证明上诉人1996年即有0.8亩承包田，原审第三人顾岱村经济合作社关于0.46亩的主张是错误的，原审判决对上诉人提供的该份证据只字未提。2.上诉人在原审中提供的证人周某1的证明与本案具有关联性，原审法院不予采信是错误的。上诉人1996年即有0.8亩承包田，加上周某11999年转入0.2亩，符合2016年11月10日合同中门口0.54亩和0.46亩总数，证明2005年由周玉乔处转进的0.43亩不在此处。3.2005年承包合同载明周玉乔门口0.43亩转予上诉人，上诉人已经实际承包上述土地，原审法院认为上诉人未实际承包上述土地是错误的。4.被上诉人如皋市政府提供的分田清册无制作人和当事人签字且多处涂改，与其在原审中提供的电脑截屏、仅有一页的规范性文件等书证一样，均未提供保管部门核对无误说明和加盖有效印章，不具有形式真实性。原审中2018年7月16日白蒲镇顾岱村19组村民代表会记录和2018年9月19日向上诉人周全海发出的解除承包合同通知这两项证据不能作为被上诉人如皋市政府2017年颁证的依据。5.原审判决认定上诉人认可证人周某2的证人证言不符合庭审事实。二、事实认定不清。1.采信非法证据认定事实。原审判决认可2018年7月16日白蒲镇顾岱村19组村民代表会的会议结论，上诉人认为该会议结论违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国土地承包法》的相关规定。2.认定数据错误。原审判决选择性忽略了陈凤英丈夫曹正海与发包方顾岱经济合作社签订的编号为皋2005农地合第补060319019的农村土地承包合同中土地登记面积登记处记载的减去1.23亩和0.4亩两块地的事实，且漠视合同中土地面积总数计算错误的事实，合同记载为5.64亩减去1.23亩再减去0.4亩，得数4.01亩，但经核算合同所载数据，应为5.62亩减去1.23亩和0.4亩，实际应为3.99亩，合同记载4.39亩错误，明显多记0.4亩。3.颁证时间调查不清。原审判决经审理查明“2016年，顾岱经济合作社根据上级部署，开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，因该项工作外包给省测绘院，在发证过程中，发现19组陈凤英户数据存在差错，必须进行更正，重新签订合同和打印。”但此处只是模糊说明在发证过程中发现差错，但未说明什么时候发现什么错误，又根据什么纠正错误，且未说明颁证实际日期和落款日期存在不一致的文件依据。4.上诉人所提行政诉讼只是针对被上诉人颁证的行政行为，并未提出民事诉讼请求，上诉人无论是在原审庭审阶段还是庭后书面答辩中，都从未主张上诉人1997年8月31日即取得00050地块的土地承包经营权。三、适用法律、法规和规范性文件不全面。1.原审判决土地归属依据错误。最高人民法院法释[2005]6号《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》对如何判断土地归属有明确的规定，并无谁占据归属谁的规定，原审判决认为陈凤英一直耕种00050地块，即证明其合法承包此地块属适用法律错误。2.审查行政行为是否合法，不仅应审查其程序形式是否合规，还应审查颁证过程中履职是否到位，是否符合规范性文件的特定条款。本案中，陈凤英2017年的承包合同相较于2005年的合同土地面积明显增加，签订时间显著落后于统一办理时间，且被上诉人承认数据有错误，应当修改等特殊情况，因此，被上诉人对错误是什么、何时发现错误、为什么错误、怎么解决错误、纠错是否合法等，是否尽到审验、调查、实地勘察责任，以及承包经营权变动是否载明等等，理应一并进行合法性审判，但被上诉人并未提供此类证据，原审法院亦闭口不谈。综上，原审判决认定事实和适用法律、法规均错误，请求二审法院依法撤销原审判决，依法改判，本案诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人如皋市政府未提交答辩意见。 原审第三人顾岱经济合作社、陈凤英未提交书面陈述意见。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为,根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定,承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定,农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后,国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第四条第一款规定,实行家庭承包经营的承包方,由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据上述规定,承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权,县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证,确认土地承包经营权。因此,颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为,而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为,颁发承包经营权证的主要依据是生效的农村土地承包经营合同书。本案中，被上诉人如皋市政府根据原审第三人陈凤英与顾岱经济合作社签订的农村土地承包合同、延长土地承包期土地丈量记录表等证据向陈凤英颁发农村土地承包经营权证的行为，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，并无不当。本案中上诉人周全海认为其享有案涉争议地块即00050地块0.44亩土地承包经营权，但根据原审法院查明的事实，结合顾岱村19组村民代表会议记录、顾岱经济合作社发给上诉人周全海解除00050地块确权通知以及原审第三人陈凤英一直实际耕种周全海主张的00050地块的事实，上诉人周全海的上述主张无事实依据，本院不予支持。如果上诉人周全海认为其已经取得案涉争议地块的土地承包经营权，而顾岱经济合作社又拒不履行承包合同，可根据《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，通过协商解决，请求村民委员会、乡（镇）人民政府等通过调解解决等方式处理。在当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的情况下，亦可以采取向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者直接向人民法院提起民事诉讼的方式加以解决。 综上，周全海的上诉请求和理由依法不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人周全海负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  吴晓玲 审判员  朱 丽 二〇二一年四月二十日 书记员  刘 妍