河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书(2021)豫01行终279号上诉人（原审被告）新密市人民政府，住所地河南省新密市青屏大街86号。法定代表人程洋，市长。委托代理人韩冠军，新密市司法局工作人员。委托代理人李**，河南京原律师事务所律师。上诉人（原审被告)新密市自然资源和规划局，住所地河南省新密市西大街508号。负责人苏松杰，该局局长。委托代理人朱广琦，中队）副中队长。委托代理人张鹏博，河南京原律师事务所律师。被上诉人（原审原告）申海录，男，1963年12月4日出生，汉族，住河南省新密市。委托代理人刘书定，郑州市新密市大隗法律服务所法律工作者。上诉人新密市人民政府、新密市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）因与被上诉人申海录行政处罚及复议一案，不服河南省新密市人民法院（2020）豫0183行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。申海录一审诉讼请求：1.依法撤销新密市自然资源和规划局作出的新密自然资罚字〔2020〕64号行政处罚决定书和新密市人民政府作出的新密政（行复决）〔2020〕71号行政复议决定书，判令原告不承担行政处罚责任；2.本案诉讼费用由被告承担。一审法院经审理查明：2020年3月，新密市某部门在核实群众反映超化镇申沟村二组原组长申海录有关问题期间，发现2017年11月至2018年2月，申沟村二组原组长申海录等在申沟村二组北河地开采砂石，涉嫌非法采矿，将该问题线索移交新密市自然资源和规划局办理。新密市自然资源和规划局于2020年4月29日对申海录非法采矿一案立案调查，查实2017年11月至2018年2月期间，申海录未经批准，借用为村组修路和复耕土地之名，擅自在超化镇申沟村二组采挖砂石并对外销售，根据申海录本人及相关人员提供的销售票据及称重单，申海录对外销售采出的砂石违法所得为359600元。新密市自然资源和规划局认为申海录的行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》的规定，且属于情节特别严重，于2020年5月29日向申海录送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。2020年6月2日，申海录不服《行政处罚告知书》，提出陈述和异议申请书，2020年7月3日，新密市自然资源和规划局举行听证。2020年7月21日，新密市自然资源和规划局作出新密自然资罚〔2020〕64号行政处罚决定书，责令申海录停止一切非法开采行为，没收违法所得359600元，并处以违法所得50%罚款，计179800元，两项共计539400元。2020年8月10日，申海录向新密市人民政府申请行政复议，2020年11月5日，新密市人民政府作出新密政（行复决）〔2020〕71号行政复议决定书，维持新密市自然资源和规划局作出新密自然资罚〔2020〕64号行政处罚决定书。申海录对上述处罚决定书和复议决定书不服，诉至一审法院。一审法院认为：一、被告新密市自然资源和规划局作出的新密自然资罚〔2020〕64号行政处罚决定书认定事实不清。首先，新密市自然资源和规划局未查明本案涉嫌非法采矿的实际实施人。有关机关向新密市自然资源和规划局移交问题线索时，称“……申沟村二组原组长申海录等在申沟村二组北河地开采砂石……”，新密市自然资源和规划局调查本案所涉非法采矿案件过程中，在询问申沟村二组部分村民时，说法不一。有说是申海录在实施挖砂；有说他是以集体名义挖砂；有说二组多人参与，有人记账，有人管钱，各有分工；有群众代表说挖砂用于本组修路，商量过这事。从以上询问笔录可见，相关人员陈述并不一致，新密市自然资源和规划局对上述情况未作详细核实，在未查清现场违法采砂的是否还有其他人员，也未提供其他证据予以佐证的情况下，即认定采砂的实际行为人为申海录一人，属认定事实不清。其次，关于案涉采砂行为是申海录作为申沟村二组原组长的职务行为还是申海录个人的行为，还应该从采砂人员的多少、人员分工及所得收入的支出去向等情况进行综合认定。新密市自然资源和规划局依据申沟村二组2017年-2018年3月各项收支情况明细，认可违法所得数额为359600元，而对其他情况未予充分调查，便认定违法采砂系申海录的个人行为，属事实认定不清，其处罚依据证据不足。二、新密市自然资源和规划局作出新密自然资罚〔2020〕64号行政处罚决定书的程序违法。首先，听证程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：……（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；……。本案中，新密市自然资源和规划局于2020年7月3日举行听证，在听证程序的举证质证阶段，仅显示申海录向听证人员提交证据，而未显示调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，未显示给当事人进行申辩和质证的权利。在听证结束后，新密市自然资源和规划局工作人员于2020年7月9日又向申沟村二组部分村民进行询问，并制作询问笔录，该询问笔录亦未经听证质证，新密市自然资源和规划局的听证程序违法。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。而本案中，新密市自然资源和规划局在作出行政处罚前，未依法履行集体讨论程序，违反该条法律规定。综上，新密市自然资源和规划局作出的新密自然资罚〔2020〕64号行政处罚决定书认定事实不清,违反法定程序，应当予以撤销,新密市人民政府作出的新密政（行复决）〔2020〕71号行政复议决定书虽程序合法，但因新密自然资罚〔2020〕64号行政处罚决定书被撤销，而新密政（行复决）〔2020〕71号行政复议决定书亦应一并撤销。对原告要求撤销新密自然资罚〔2020〕64号行政处罚决定书和新密政（行复决）〔2020〕71号行政复议决定书的请求，一审法院予以支持。对原告要求判令其不承担行政处罚责任的请求，缺乏事实依据和法律依据，一审法院不予支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告新密市自然资源和规划局作出的新密自然资罚〔2020〕64号行政处罚决定书；二、撤销被告新密市人民政府作出的新密政（行复决）〔2020〕71号行政复议决定书；三、驳回原告申海录的其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由被告新密市自然资源和规划局承担。新密市人民政府和新密市自然资源和规划局上诉请求及事实和理由相同。其上诉请求：1.请求依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，或发回重审；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、新密市自然资源和规划局所作出的新密自然资罚［2020］64号行政处罚决定书，认定违法采砂系被上诉人申海录的个人行为，违法所得数额为359600元，事实清楚，证据充分。（一）关于原审中认定的违法采砂系申海录的个人行为。1、根据新密市自然资源和规划局提交的证据显示，市资源规划局在本案调查过程中，执法人员依法询问了超化镇申沟村二组部分村民，证明2017年11月至2018年2月期间，申海录曾在超化镇申沟村二组采挖砂石；后办案人员依法询问了被上诉人申海录，申海录对其未取得《采矿许可证》的情况不持异议，且其认可在超化镇申沟村二组采挖砂石并对外出售。2、关于申海录认为其采挖砂石并出售的行为系职务行为的申辩意见，其仅提供了申沟村二组于2017年10月6日的会议记录，该会议记录显示参加人员为申海录、申二旺、申金松、申云坡四人，不符合《中华人民共和国村民委员组织法》关于村民小组会议的形式要求，且多名证人均陈述称并未召开过村民会议。故原审中市资源规划局提交的证据，足以认定违法采砂是被上诉人申海录的个人行为。（二）关于原审认定的违法所得数额为359600元。据上所述，上述违法采砂系申海录的个人行为，且在市资源规划局对本案的调查过程中，砂石的买受人刘建设和高建朝均证实申海录出售砂石总价值为359600元，对此，有申海录销售砂石票据等证据佐证，该事实清楚。另外，被上诉人在申请听证期间，其提交了有63户申沟村二组组民签字的《证明》一份，拟证明其采挖砂石的行为系职务行为，但后经市资源规划局执法人员核实，该《证明》中有部分组民签字系在受蒙骗的情况下签署，并非他们的真实意思表示。且被上诉人提交的所谓的财务账目，均系个人制作，没有相关的票据予以证实。因此，市资源规划局作出的处罚决定认定被上诉人申海录在未取得《采矿许可证》的情况下，非法采挖砂石价值359600元，事实清楚，证据充分，原审判决认定明显不当。二、新密市自然资源和规划局作出的新密自然资罚［2020]64号行政处罚决定书，程序合法。1、市资源规划局的行政处罚听证程序，符合法律规定。本案中，市资源规划局经立案受理及调查取证，履行了行政处罚告知义务，并召开听证会听取被上诉人陈述申辩理由，对证据进行认真的核实之后，依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，在法定期限内作出行政处罚决定书，符合法定程序。在听证的过程中，虽然被上诉人提交了部分的证据，且在听证结束后，市资源规划局的工作人员对申沟村二组的部分村民进行了询问，但是，这仅是工作人员对于上述证据的核实过程，且最终市资源规划局也未采信被上诉人提交的证据，故，市资源规划局认定的据以作出行政处罚的事实、理由及依据未超出原告知范围，市资源规划局不再次组织听证，并未对被上诉人的权利义务产生实际影响。2、原审判决认定上述行政处罚前未依法履行集体讨论程序违法，认定错误。依据《行政处罚法》第三十八条的规定，行政处罚可以由行政机关负责人决定和行政机关负责人集体讨论决定。选择哪种方式，行政机关可以根据法律规定，结合案件具体情况作出决定。集体讨论前提是对案件情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，是否具备上述前提条件，是否需要集体讨论，属于行政机关自由裁量范畴。故，原审判决认定上述行政处罚来依法履行集体讨论程序违法，无事实及法律依据，认定错误。申海录辩称：应依法驳回二上诉人的上诉，维持原判。2010年4月至2018年3月答辩人担任新密市超化镇申沟村第二村民组（以下简称二组）村民组长，任职期间的2015年河南省修建商登高速公路征收二组耕地37.6亩，原计划在征收的土地内设高速公路上、下口收费站一座，因原计划的变更收费站被取销。商登高速实际征收二组耕地9.5亩，剩余28.1亩又退还给二组。退还的28.1亩耕地上堆满了因修建高速废弃的垃圾，垃圾下边是二组可耕用的村民责任田。高速公路修建者虽然付给二组清运垃圾费用和土地复耕费用10多万元（在申沟村委账户上存着），但却没有指定垃圾清运到何处。二组的几位村民代表在商量清运时犯了难，如果把这些垃圾清运到别处则需要很多资金，拨付的清运垃圾费和土地复耕费不但不够用，二组还要再倒贴上一部分资金，其结果是得不偿失。最后村民代表会议决定这些垃圾采取就地掩埋的办法：就是把退还耕地下面的石子沙子挖出来卖成钱，所形成的地坑再用高速废弃的垃圾填埋上，垃圾的表层再垫上1-1.5米的好土。采取这样的办法，一是部分村民的责任田也可恢复耕种，二是省下的垃圾清运费和土地复耕费作为集体收入，三是挖出的石子沙子卖的钱也作为集体收入，四是二组财务账上有了钱办任何事情都不作难。这是一举多得的事情。村民代表会议决议提交到2017年10月6日召开的村民会议上讨论决定，参加会议的村民和垃圾占地的村民一致表示同意，并在当天的会议记录上签字捺印。2017年10月27日二组的几位村民代表又联名签字，向新密市超化镇人民政府递交了加盖申沟村委印章的土地复垦申请书。答辩人作为时任的村民组长按照村民会议的决议组织实施，地下的石子、沙子被挖出后卖给新密市大隗镇河屯村刘建设石子加工厂746车，每车400元，共计收入298400元，卖给了刘小慧153车，每车400元，收入61200元。所卖石子、沙子均有记录凭证，拉石子、沙子的司机每次装车都在销售记录上签自己的名字。二组所卖石子、沙子收入共计359600元全部入了集体收入财务账。挖地下石子、沙子申沟二组有村民代表申二旺、村民王三、申海全等也在现场进行指挥并组织装车和记录，对他们三人村民组也支付了相应的劳动报酬，村民组财务章均有记载。所卖石子、沙子款，一是支付垃圾所占部分村民责任田的产量款；二是支付了填埋垃圾雇佣的铲车、钩机加油款；三是支付了二组购买电缆、水泵、塑料水管等材料款；四是支付了二组所欠村民地产和树木赔偿、日常杂工款；五是支付为二组70周岁以上老党员、老年人发放福利欠款。答辩人代表二组在挖掘地下石子、沙子履行职务中，全部是按照村民代表会议和村民会议所作出的决定行事，行使的是二组村民赋予组长的公权利，履行的是村民组长之职责，干的是有益于村民利益之事情，不是答辩人的个人行为。二组在2017年10月挖掘地下石子沙子、清运填埋垃圾，土地恢复原貌这一符合村民利益正确措施时，当年的12月被规划局的执法大队发现，规划局的执法大队负责人在经过了解二组挖地下石子、沙子的来龙去脉的全部情况后，认为答辩人是代表二组村民的利益，行使的是村民组长职务之行为，执法大队站在“想为民所想、利为民所谋、群众利益高于一切”的原则基础上，对答辩人代表二组行使权力没有作出任何处罚。现在涉案挖地下石子沙子的土地因紧靠商登高速，又被政府征收后已进行了栽植树木绿化。假如规划局要对答辩人代表二组为清运填埋垃圾而挖地下石子、沙子这一符合村民利益的正确措施，非要进行处罚的话，只能对二组进行处罚，规划局也不能对答辩人进行任何形式的处罚，因答辩人是时任的村民组长，规划局对答辩人作出的行政处罚不符合法律规定，答辩人不是本案适格的被处罚入主体。答辩人代表二组行使的是村民组长的职务行为，履行的是村民组长的公权力。二组是按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定依法设立的，属独立核算的民事主体，能独立承担行政、民事责任。规划局把答辩人作为被处罚的民事主体，其作出的新密自然资罚字(2020)64号行政处罚决定书混淆了黑白，颠倒了是非，答辩人不服该处罚决定，依法向市政府申请复议，然而市政府未做任何调查维持了规划局的行政处罚决定。规划局作出的被处罚主体错误，市政府作出维持行政处罚决定书的(2020)71号行政复议决定书同样是颠倒了黑白，混淆了是非，作出的行政复议决定同样错误，答辩人依法提起行政诉讼，新密市人民法院经过开庭审理，认为规划局作出的(2020)64号行政处罚决定书“认定事实不清，违反法定程序，应当予以撤销”，“新密市人民政府作出的新密政（行复决）(2020)71号行政复议决定书虽然程序合法，但因规划局(2020)64号行政处罚决定书被撤销，对新密市人民政府作出的（行复决）(2020)71号行政复议决定书也一并撤销。”答辩人认为，新密市人民法院作出的(2020)豫0183行初45号行政判决书审理程序合法，查明的事实清楚，适用法律正确，该判决正确。本院二审期间，二上诉人未提交证据，被上诉人申海录提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人二审争议的事实，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证。本案中，根据已查明的事实，一审法院认定案涉行政处罚决定书认定违法采砂系申海录的个人行为，属事实认定不清，其处罚依据证据不足，并无不当。另，新密市自然资源和规划局于2020年7月3日举行听证，在听证程序的举证质证阶段，仅显示申海录向听证人员提交证据，而未显示调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，未显示给当事人进行申辩和质证的权利，一审法院据此认定该听证程序违法，并无不当。经审查，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求，因事实和法律依据不足而不能成立。综上所述，新密市人民政府、新密市自然资源和规划局的上诉请求均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共计100元，由上诉人新密市人民政府负担50元，上诉人新密市自然资源和规划局负担50元。本判决为终审判决。审判长  吕家祥审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二一年四月二十六日书记员  王玉霞