河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书(2021)豫01行终278号上诉人（原审被告）新密市自然资源和规划局，住所地河南省新密市西大街**。法定代表人苏松杰，该局局长。委托代理人谷志轩，中队）副中队长。委托代理人张鹏博，河南京原律师事务所律师。被上诉人（原审原告）河南温商棉业发展有限公司，住，住所地河南省新密市城关镇甘寨村/div>法定代表人朱建光，该公司总经理。委托代理人曹湘琳，河南正润律师事务所律师。委托代理人王梦瑶，河南正润律师事务所律师。上诉人新密市自然资源和规划局因与被上诉人河南温商棉业发展有限公司行政处罚一案，不服河南省新密市人民法院（2020）豫0183行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。河南温商棉业发展有限公司一审诉讼请求：1.依法撤销新密市自然资源和规划局作出的新密自然资罚〔2020〕112号行政处罚决定书；2.本案诉讼费用由被告承担。一审法院认定事实：2020年7月29日，新密市自然资源和规划局作出新密自然资罚〔2020〕112号行政处罚决定书，认定河南温商棉业发展有限公司于2016年8月，在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用位于新密市城关镇甘寨村九组、十二组东至王朝公路，西至空地，南至科威清洁能源有限公司，北至路的土地上建厂的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条、第五十九条、第六十条的规定，属于特别严重的违法行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条的规定，责令河南温商棉业发展有限公司退还非法占用的50458.6平方米的土地，并没收土地上新建的建筑物和其他设施，对11680.4平方米耕地，每平方米处以20元罚款，对38778.2平方米其他土地，每平方米处以10元罚款，罚款共计621390元。河南温商棉业发展有限公司对上述处罚决定书不服，诉至一审法院。一审法院认为，新密市自然资源和规划局作出新密自然资罚〔2020〕112号行政处罚决定书程序违法。首先，送达程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定,行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人,当事人不在场的,行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定,将行政处罚决定书送达当事人。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定,受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的,送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场,说明情况,在送达回证上记明拒收事由和日期,由送达人、见证人签名或者盖章,把诉讼文书留在受送达人的住所,也可以把诉讼文书留在受送达人的住所,并采用拍照、录像等方式记录送达过程,即视为送达。第九十二条第一款规定,受送达人下落不明,或者用本节规定的其他方式无法送达的,公告送达。自发出公告之日起,经过六十日,即视为送达。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十条规定,向法人或者其他组织送达诉讼文书,应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章,拒绝签收或者盖章的,适用留置送达;民事诉讼法第八十六条规定的有关基层组织和所在单位的代表,可以是受送达人住所地的居民委员会、村民委员会的工作人员以及受送达人所在单位的工作人员。本案中,被告新密市自然资源和规划局执法人员在送达《责令停止国土资源违法行为通知书》时，仅将文书粘贴至原告厂房门口进行拍照，未邀请基层组织或所在单位的工作人员到场；在送达《行政处罚决定书》时，亦采取将文书粘贴至原告厂房门口拍照的方式，虽然邀请原告住所地村委会的工作人员到场见证，但是被告在送达该两份文书的时候，均未提供证据证明原告的法定代表人、主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人拒绝签收或者盖章，即不能证明原告拒收上述文书而采用留置送达的方式送达文书，违反法定程序。其次，听证程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，虽然被告新密市自然资源和规划局在作出行政处罚前向原告送达了《行政处罚听证告知书》，告知原告对处罚认定的违法事实、处罚的依据及处罚的内容等有异议，有提出陈述或者申辩的权利，但未告知原告有要求举行听证的权利，违反了法定程序。2020年8月12日，被告向原告送达了新密自然资听字〔2020〕第2号听证通知书，定于2020年8月27日上午9时举行听证，而新密自然资罚〔2020〕112号行政处罚决定书已于2020年7月29日作出并送达，听证程序严重违法。综上，被告新密市自然资源和规划局作出的新密自然资罚〔2020〕112号行政处罚决定书违反法定程序，听证程序严重违法,应予撤销，对原告要求撤销该处罚决定书的请求，一审法院予以支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告新密市自然资源和规划局作出的新密自然资罚〔2020〕112号行政处罚决定书。本案诉讼费50元，由被告新密市自然资源和规划局承担。新密市自然资源和规划局上诉请求：1.请求依法撤销(2020)豫0183行初44号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，或者将本案发回重理；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决认定上诉人送达程序违法，事实不清，证据不足。（一）一审判决认定上诉人在送达《责令停止国土资源违法行为通知书》时，仅将文书粘贴至被上诉人厂房门口进行拍照，未邀请基层组织或所在单位的工作人员到场，认为送达程序违法，事实认定不清、证据不足。根据上诉人一审时提供的证据材料，可以证明对于被上诉人的非法占地行为，上诉人分别于2016年7月18日、2016年7月25日、2016年9月18日、2016年10月26日、2017年8月2日、2018年3月15日向被上诉人送达了《责令停止国土资源违法行为通知书》。其中2016年9月18日和2016年10月26日的《责令停止国土资源违法行为通知书》因被上诉人相关人员拒不签收，无奈才张贴在被上诉人厂房门口，对于另外4次《责令停止国土资源违法行为通知书》均直接送达给了被上诉人，且有被上诉人相关工作人员签名。故，被上诉人对上诉人认定其非法占地，并责令其停止违法行为的通知早已清楚，上诉人在2016年9月18日、2016年10月26日将《责令停止国土资源违法行为通知书》粘贴在被上诉人厂房门口行为并未影响被上诉人的权利义务。（二）一审判决认定上诉人不能证明被上诉人拒收，而采取将《行政处罚决定书》粘贴至被上诉人厂房门口拍照的方式，违反法定程序，认定事实不清，证据不足。上诉人的工作人员在制作并送达法律文书过程中，严格按照法律规定的方式送达。由于被上诉人公司没有工作人员，经上诉人工作人员多次联系被上诉人负责人，但是其称自己不在新密无法签收，拒不签收。无奈之下上诉人工作人员只能邀请被上诉人住所地村委会工作人员到场见证，并在送达回证上记明拒收的事由和日期，由送达人、见证人签名，通过将《行政处罚决定书》粘贴在被上诉人厂房门口方式进行了留置送达，以上程序有现场照片、送达回证等证据可以证明。此外，被上诉人提起的本案诉讼，恰好证明了被上诉人收到了上诉人留置送达的《行政处罚决定书》，被上诉人的权利义务未受到实质影响。二、一审判决认定上诉人听证程序违法，事实认定错误，证据不足。根据一审时上诉人提交的证据材料，可以证明上诉人于2020年7月29日作出了《行政处罚决定书》，在此之前，曾于2020年7月24日向被上诉人送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，送达地点在被上诉人公司法定代表人朱建光办公室，但朱建光以企业没钱交为由，拒不签收。至于被上诉人提交的上诉人于2020年8月12日向其送达的新密自然资听字[2020]第2号听证通知书，系被上诉人在收到上诉人送达的《行政处罚决定书》之后提出的，被上诉人提出的听证申请本身已经违反了法定程序，且上诉人在作出行政处罚决定前也已向上诉人履行了听证告知义务。故2020年8月12日，上诉人下发的听证通知，虽然存在瑕疵，但是未实际影响到被上诉人权利的行使。此外，由于被上诉人非法占地情节严重，而且拒不配合调查，给上诉人的调查工作带来极大的难度。为此，郑州市国土资源局于2017年10月18日向上诉人下发督办通知，要求上诉人向当地政府报告并启动联合办案机制，协调多部门共同调查处理。故，无论是被上诉人留置送达法律文书，还是被上诉人在收到上诉人送达的《行政处罚决定书》后仍提出听证申请，均是被上诉人为了逃避调查而为。综上所述，上诉人作出的新密自然资罚[2020]112号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据充分，程序虽然存在瑕疵，但是并未实质影响到被上诉人权利义务，应予维持，一审判决认定事实不清，证据不足，请求依法支持上诉人的上诉请求。河南温商棉业发展有限公司辩称：一审判决认定上诉人行政处罚决定书程序违法，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。一、上诉人作出的新密自然资罚[2012]112号行政处罚决定书送达程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有限规定，将行政处罚决定书送达当事人。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十条规定，向法人或其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达。本案中，上诉人向答辩人送达《责令停止国有资源违法行为通知书》、《行政处罚决定书》时并未向答辩人当场宣告，也未送达给答辩人的法人、负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人，上诉人仅自己在送达回执上书写拒签字样后就采用留置送达的方式，上诉人的送达程序严重违法，一审法院判决认定事实清楚。二、上诉人作出的行政处罚决定书听证程序违法。《行政处罚法》第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大额度罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。陈述、申辩、要求听证是行政机关作出行政处罚决定前当事人最基本、最重要的三项权利。本案上诉人虽向答辩人送达了《行政处罚听证告知书》，但该告知书仅告知答辩人如对处罚认定的违法事实、处罚依据及处罚内容有异议，有权提出陈述或者申辩的权利，并未告知答辩人有要求听证的权利，上诉人作出《行政处罚决定书》后才向答辩人送达听证通知书，但又未组织听证，上诉人作出的《行政处罚决定书》严重侵犯了答辩人的听证权利，程序严重违法，应当依法予以撤销。三、上诉人作出的《行政处罚决定书》认定事实错误。1、答辩人没有非法占用涉案土地。2014年新密市城关镇人民政府通过招商引资与答辩人达成投资意向，同意答辩人在新密市投资建设“棉绒物流产业园项目”，2014年新密市城关镇甘寨村委会作为出租方，答辩人作为承租方，城关镇人民政府作为鉴证单位签订《土地租赁合同》（下简称合同），将涉案土地出租给了答辩人，约定土地用途为：棉业物流园，棉业加工场地，以及商户住宿、办公用地。该地承租期限为30年，从2014年10月1日至2044年9月30日止。租金为每亩每年1000元。合同第五条第二款第一项约定，答辩人按照合同约定的用途和期限，有权依法利用和经营所承租的土地。涉案土地是城关镇政府、甘寨村委会同意并交付给答辩人使用，答辩人并不存在擅自占用的问题。2、涉案土地全部为建设用地，答辩人没有违法用地。新密市城关镇人民政府、甘寨村委会在将涉案土地出租给答辩人时，明确告知答辩人涉案土地全部为建设用地。新密市城关镇人民政府制定公布的新密市城关镇甘寨村村庄规划(2019-2035)村域土地使用现状图、村域综合现状图均显示答辩人占用的土地为工业用地。一审庭审中，上诉人也述称涉案土地为建设用地。答辩人使用的土地全部为建设用地，答辩人没有违法用地。四、答辩人的期待利益依法应予以保护。答辩人是应新密市政府、城关镇政府招商引资而来、是在政府指定范围的土地上建设项目，是和政府指定的土地出租人签订的土地租赁合同并按约定用途使用土地，项目是经过发改立项审批：在项目建设和使用土地的过程中，政府部门从未告知过有违法使用土地的情况，是政府部门多次督促原告加快建设速度，并下文督促多部门配合原告项目建设，现在答辩人基于对政府的信任和对行政行为公定力的认可建设运营了政府认可的项目，却出现了政府部门以各种理由损害民营企业营商环境的不和谐行为，答辩人的合理期待利益依法应予以保护。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。本院二审期间，当事人没有提交新证据。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，上诉人新密市自然资源和规划局在作出案涉新密自然资罚〔2020〕112号行政处罚决定书前，于2020年7月24日向被上诉人送达了新密自然资罚听告字〔2020〕112号《行政处罚听证告知书》，告知原告对处罚认定的违法事实、处罚的依据及处罚的内容等有异议，有提出陈述或者申辩的权利，但未告知原告有要求举行听证的权利，违反了法定程序。上诉人新密市自然资源和规划局于2020年7月29日作出案涉新密自然资罚〔2020〕112号行政处罚决定书并送达后，又于2020年8月12日向被上诉人送达了新密自然资听字〔2020〕第2号听证通知书，并定于2020年8月27日上午9时举行听证，该听证通知书并不能弥补案涉行政处罚的听证程序违法。因案涉新密自然资罚〔2020〕112号行政处罚决定书违反听证程序违法,一审法院判决撤销该行政处罚决定书，并无不当，本院予以维持。综上所述，新密市自然资源和规划局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人新密市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  吕家祥审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二一年四月二十二日书记员  王玉霞