郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）豫71行终213号上诉人（一审被告）济源市生态环境局，住所地济源市第二行政区5号楼。法定代表人成铖，局长。委托代理人马诗院，该局工作人员。委托代理人郑祥峰，河南剑光律师事务所律师。被上诉人（一审原告）济源市金莱精密铸造有限公司，住所地济源市承留镇虎岭村。法定代表人徐美玲，总经理。委托代理人黄为民，该公司员工。委托代理人杨志军，河南涛声律师事务所律师。上诉人济源市生态环境局（以下简称济源生态局）因与被上诉人济源市金莱精密铸造有限公司（以下简称金莱公司）责令改正行政行为一案，不服洛阳铁路运输法院（2020）豫7102行初202号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人济源生态局的委托代理人郑祥峰，被上诉人金莱公司的法定代表人徐美玲，委托代理人黄为民、杨志军到庭参加诉讼。本案提交本院审判委员会讨论后，现已审理终结。一审法院查明，金莱公司成立于2012年5月24日，位于济源市承留镇虎岭村。2012年5月17日，金莱公司委托济源蓝天科技有限责任公司编制了建设项目环境影响报告表；当日，济源市环境保护局同意金莱公司进行项目建设。2015年3月9日，金莱公司的生产项目建设环境保护验收合格，济源市环境保护局同意金莱公司的生产项目正式投入生产。2020年7月28日，济源生态局为金莱公司颁发排污许可证，有效期限自2020年7月28日至2023年7月27日止。10月13日，济源生态局工作人员到金莱公司现场检查。10月16日，济源生态局作出济环责改〔2020〕54号责令改正环境违法行为决定书（以下简称54号决定书），认定金莱公司未经审批建设的设备实为炼铁小高炉，责令其改正违法行为，停止炼铁小高炉生产使用，于10月底前拆除炼铁小高炉生产设备，清理原料，将改正情况书面报告济源生态局，并于当日送达金莱公司。一审法院认为，《河南省行政执法条例》第二十五条第一款规定，行政执法机关在执法过程中应当依照法定程序，全面、客观、公正、及时地收集证据。第二十六条规定，行政执法机关在作出行政执法决定之前，应当依法告知当事人作出行政执法决定的事实、理由和依据，并告知当事人享有陈述和申辩的权利。由此可见，行政机关必须要依法积极收集证据，查清事实，告知当事人将要作出的行政执法决定的事实、理由、依据以及享有陈述、申辩的权利，才能作出行政执法决定。该案中，济源生态局提供的证据并不能证实金莱公司建设的设备经审批验收后，至济源生态局作出54号决定书期间，金莱公司存在将设备改建为炼铁小高炉的行为，仅是济源生态局执法人员凭借自己的知识和经验认为金莱公司的设备实为炼铁小高炉，与金莱公司的提交的证据和陈述相悖。故济源生态局提交的证据不足以证实金莱公司存在将审批验收的设备改建为炼铁小高炉的违法行为。济源生态局在作出54号决定书前，也未告知金莱公司享有陈述、申辩的权利。故其作出的54号决定书，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项的规定，判决撤销济源生态局于2020年10月16日作出54号决定书的行政行为。上诉人济源生态局诉称，一审法院对案件认定错误、没有法律依据。被上诉人聘请专家对涉案机器设备作出的认定不能作为定案依据；54号决定书不能认定为“行政执法决定”；上诉人具有核对企业的生产设备和环保审批文件是否一致的权利和职责。综上，请求：1.依法撤销洛阳铁路运输法院（2020）豫7102行初202号行政判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人金莱公司辩称，上诉人的上诉理由没有事实根据和法律依据，54号决定书不具有合法性，请求法院驳回上诉，维持原判。二审中，当事人双方均认可，济源生态局在下发涉案54号决定书之前召开了会议。在会议上通告了金莱公司的违法行为和决定理由等情况，并询问其是否有异议，济源生态局称金莱公司没有提出异议。金莱公司则在诉讼过程中称其口头提出过异议。但没有其他证据证明金莱公司在54号决定书送达之前提起过异议。由于二审庭审过程中，当事人双方对金莱公司涉案的设备定性、原材料性质均作出了截然相反的认定意见，且一审的裁判理由为：“……，仅是被告执法人员凭借自己的知识和经验认为原告的设备实为炼铁小高炉，与原告的提交的证据和陈述相悖。故被告提交的证据不足以证实原告存在将审批验收的设备改建为炼铁小高炉的违法行为。”本院经合议决定，要求当事人双方于2021年3月23日到金莱公司实地勘察。2021年3月23日，金莱公司、济源生态局、河南省生态环境厅、河南省铸锻工业协会及河南省钢铁工业协会工作人员按照规定时间到达。经现场勘察查明，金莱公司已将涉案54号决定书责令其拆除的压球生产线等设备自行拆除，包含热风炉等热风装置在内的生产设备已经停止工作，该设备主体组成部分类似高炉生产工艺流程图中的高炉设备。金莱公司、济源生态局现场均认可金莱公司另有一台产量小于2吨的冲天炉，该冲天炉位于金莱公司铸造车间大门一侧。现场堆放有绝大多数成分为固体块状矿石颗粒物样材料堆和暗红色粉末材料堆，未见金莱公司所称的作为原材料用于加工铸造使用的废铁废钢块。此外，金莱公司在二审中提交以下证据作为新证据：济政复决〔2021〕第10号行政复议决定书。该复议申请人并非本案当事人，故该复议决定与本案无关，本院不予采纳。庭审中，本院询问金莱公司的年生产量，并要求其在庭后三日内提交该厂生产原材料的购买凭证和年产量的数据资料，金莱公司拒绝提交上述材料。本院认为，首先，行政诉讼中的行政相对人对某些事项具有一定程度的举证责任。济源生态局经现场检查，认为金莱公司自行增加了铸铁机、压球生产线，且生产原料和产品均发生了重大变化，济源生态局对此观点提交了现场执法视频、照片、现场检查记录等证据。金莱公司拒绝提交原材料购买凭证、年产量数据资料，也未提交其在后续加工生产过程中所用设备和其在建厂时申请项目备案、环境保护现场核查验收时的设备一致的证据，故其未完成证明自己的合法权益遭受了侵害和涉案行政行为违法的相关举证责任。其次，关于涉案54号决定书程序的问题。行政命令系行政主体依法要求相对人进行一定的作为或者不作为的意思表示。行政处罚指行政主体依照法定职权和程序对违反行政法规范，尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。此二者最大的区别在于行政命令具有强制力，而行政处罚主要体现的为制裁性。54号决定书在认定案件违法事实的基础上，以责令的形式规定了金莱公司改正的方式和期限，并告知了其拒不改正的法律后果。该决定书更多表达的是行政主体对特定相对人基于管理目的而做出的要求，且未涉及实际惩处制裁的内容，故应当定性为行政命令。根据《环境行政处罚办法》第十二条第二款的规定，行政命令不属于行政处罚，不适用行政处罚程序的规定。本案中，金莱公司未提交其向济源生态局提出异议的证据，故金莱公司认为济源生态局未保障其享有的陈述权、申辩权、听证权的理由不能成立。第三，关于涉案54号决定书中对金莱公司违法行为的认定问题。炼铁小高炉和精炼炉除设备外观不一致之外，生产所需的原材料也截然不同。依生活常识可知，氧化铁为红棕色粉末，可作为炼铁的原材料使用；而焦炭外观为灰黑色颗粒物。金莱公司现场堆放的暗红色粉末符合氧化铁的外观特点。此外，金莱公司现场没有任何其所称的作为加工原材料的废铁废钢块，其拒绝提交购买生产原材料的行为，则应当承担相应的法律后果。结合当事人双方的举证和现场勘察情况，关于金莱公司认为涉案54号决定书作出程序违法，认定事实不清的主张，本院不予认可。综上，一审认定事实不清，适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销洛阳铁路运输法院（2020）豫7102行初202号行政判决书；二、驳回济源市金莱精密铸造有限公司的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由济源市金莱精密铸造有限公司承担。本判决为终审判决。审 判 长  李建锋审 判 员  吴林轶审 判 员  李小菲二〇二一年四月十二日法官助理尚雪代理书记员  晁冬华附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。