河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书(2021)豫01行终280号上诉人（原审被告）郑州市二七区房屋征收与补偿办公室，住所地郑州市**政通路**。法定代表人赵青，主任。委托代理人陈科，该单位工作人员。委托代理人曹湘琳，河南正润律师事务所律师。被上诉人（原审原告）乔秀荣，女，汉族，1937年1月15日出生，住郑州市。被上诉人（原审原告）张继领，男，汉族，1964年7月15日出生，住郑州市。二被上诉人共同委托代理人刘建，郑州市法律援助中心指派河南舒展律师事务所律师。原审第三人郑州市二七区五里堡街道办事处，住，住所地郑州市**建新街**/div>负责人楚振海，主任。委托代理人赵桢峰，河南点石律师事务所律师。原审第三人郑州市二七区五里堡街道办事处建新南街社区居民委员会，住所，住所地郑州市**建设东路与京广北路交叉口向西50米路北div>法定代表人吴磊，主任。委托代理人赵桢峰，河南点石律师事务所律师。上诉人郑州市二七区房屋征收与补偿办公室（以下简称二七区征收办）因与被上诉人乔秀荣、张继领及原审第三人郑州市二七区五里堡街道办事处（以下简称五里堡办事处）、原审第三人郑州市二七区五里堡街道办事处建新南街社区居民委员会（以下简称建新南街居委会）行政协议纠纷一案，不服河南省郑州市二七区人民法院(2020)豫0103行初161号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。乔秀荣、张继领向一审法院起诉请求：1、依法确认原告乔秀荣与被告二七区征收办签订的《征收住宅房屋补偿协议》无效；2、诉讼费由被告负担。一审法院认定事实：原告乔秀荣、张继领共同共有位于郑州市二七区金水路69号院1号楼11号房屋一套，并分别办理了不动产权证书（按份共有，乔秀荣、张继领各占50%）。2020年4月27日，郑州市二七区人民政府作出国有土地上房屋征收决定，对包括原告房屋在内的郑州市轨道交通7号线一期工程（二七区段）相关站点及区间内国有土地上的所有房屋及其附属物、构筑物实施征收。2020年6月13日，原告乔秀荣与被告二七区征收办签订《征收住宅房屋货币补偿协议》，但该协议仅有原告乔秀荣签字确认，无共有人张继领签字，协议第二条征收补偿款、第三条各项补助费用处空白。现涉案房屋已拆除。一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，涉案房屋为原告乔秀荣、张继领按份共有，各占50%产权，但案涉《征收住宅房屋货币补偿协议》中，仅有原告乔秀荣签字确认，另一共有人即原告张继领并未在协议中签字确认，且协议第二条、第三条涉及拆迁补偿款、各项补助费用部分均为空白，上述情形属于“重大且明显违法情形”，该协议应属无效。原告要求确认《征收住宅房屋货币补偿协议》无效的诉讼请求成立，一审法院予以支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第（四）项之规定，判决如下：确认原告乔秀荣与被告郑州市二七区房屋征收与补偿办公室签订的《征收住宅房屋补偿协议》无效。案件受理费50元，由被告郑州市二七区房屋征收与补偿办公室负担。二七区征收办上诉请求：1、依法撤销(2020)豫0103行初161号行政判决；2、依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、上诉人与乔秀荣签订的征收补偿协议不存在无效的法定情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案上诉人签订《征收住宅房屋货币补偿协议》（下称《征收补偿协议》）的行政主体资格合格，上诉人与乔秀荣、张继领签订的《征收补偿协议》是按照合法有效的《郑州市轨道交通7号线一期工程（二七区段）国有土地上房屋征收补偿方案》（下称《征收补偿方案》）签订的，不存在减损乔秀荣、张继领权利或者增加义务的情形，征收补偿协议内容也不存在客观上不能实施的情况，不存在其他重大且明显违法的情形。因此，本案所涉《征收补偿协议》并不存在无效的情形，不应认定为无效。二、张继领未在《征收补偿协议》签字并不构成协议无效。1、乔秀荣与张继领虽然对房屋各享有50%的产权，但是对于房屋实物在形态上并没有进行析产分割，房屋仍为两人共同使用，因房屋是按产权证整体面积进行补偿的而且涉及家庭内部共同使用空间、设施设备、公摊面积等进行的补偿，对于乔秀荣、张继领的被征收房屋也只能签一个补偿安置协议进行补偿安置，乔秀荣与张继领如果需要对补偿安置权益进行分割的话，可以自行协商分割。况且，上诉人与乔秀荣、张继领所签订的《征收补偿协议》是严格按照《征收补偿方案》的标准进行补偿的，无论张继领是否签字其权益都没有受到损害。2、乔秀荣与张继领是生活在一起的母子，本来是一个不动产证，这次轨道交通七号线征收过程中两人为了多要求补偿才将不动产证分成了两个，但两人仍属于共同生活，对房屋共同使用、共同所有的关系。在征收过程中也都是乔秀荣作为家长代表其家庭成员实施的房屋普查、验证、洽谈等工作，指挥部有理由相信乔秀荣对张继领有代表权，乔秀荣签订的《征收补偿协议》是代表其家庭所有成员签订的。退一步讲，假使乔秀荣没有张继领的代表权，《征收补偿协议》涉及乔秀荣的部分仍是有效的；根据委托代理的相关法律法规规定，对于《征收补偿协议》涉及张继领的权利义务部分属于效力待定，如果张继领拒绝委托和追认的，也只是对张继领不发生效力，属于对张继领不生效而不属于合同整体无效。三、《征收补偿协议》的空格部分也不造成《征收补偿协议》的无效。《合同法》第六十一条的规定，合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。也就是说，《征收补偿协议》未填入的内容法律后果是补充完善，而不造成协议无效。况且，本案所涉的《征收补偿协议》空格处的内容已经确定，并不是完全没有和客观上不能实施，也没有造成乔秀荣、张继领权利减损或义务增加一一征收补偿协议第二条的征收补偿款的第一空格是乔秀荣、张继领被征收房屋的市场评估价，其房屋价值已经作出评估为每平方米12431元，房地产市场评估总价值为481950元（详见二七区征收办一审提供的第四组证据中的《估价结果报告》），被征收房屋补偿款为房地产市场评估价上浮30%即626535元。这个数额是确定的，并不是未确定的；第三条的各项补助费用（一）至（四项），在相应条款都明确了计算方式和标准，可以计算出来，而第（五）项及第四条的奖励费本身就应该在《征收补偿协议》签订后，被征收人搬迁交验被征收房屋后，根据房屋中的设施设备实际情况再予填写的，奖励费是根据搬迁交付时间确定的（详见上诉人在一审时向一审法院提供的《关于乔秀荣所签的征收补偿协议的说明》）。因此，《征收补偿协议》中的空格部分并非是内容未确定，而是已经确定的，并不影响乔秀荣、张继领享有征收补偿、补助款。四、两被上诉人提起本案诉讼不具有正当性。两被上诉人提起本案诉讼并不是正当权利受到的损害，而是提出要求按两套房子对他们进行安置补偿，其要求没有事实根据和法律依据，远远超出《征收补偿方案》的补偿标准，上诉人无法满足他们的过高不合理要求，他们才提起了本案的诉讼。由于其提起本案诉讼的目的是为了迫使政府向其支付过高的不合理要求，其诉讼目的不具有正当性。五、认定《征收补偿协议》无效不利于纠纷的解决，不符合定纷止争效力优先原则。《征收补偿协议》是根据《征收补偿方案》签订的，乔秀荣、张继岭提出的超出《征收补偿方案》的要求无法得到支持，即使将《征收补偿协议》认定无效，仍然满足不了乔秀荣、张继岭的过高要求，最终对于乔秀荣、张继岭进行补偿时仍然需要按照《征收补偿方案》的标准进行补偿。因此，判决《征收补偿协议》无效，并不能解决实质性问题，反而使矛盾长时间得不到解决，造成问题的复杂化和加长问题的解决路程，造成公共资源司法资源的浪费，是不符合定纷止争和效力优先原则的。综上所述，本案《征收补偿协议》不存在法律规定的无效情形，也不存在侵害二被上诉人合法权益的情形，为了维护公共利益，减少矛盾，尽快解决问题，《征收住宅房屋货币补偿协议》应该予以维持。请求依法判决支持上诉人的上诉请求。乔秀荣、张继领辩称：请求依法维护一审判决，驳回上诉人的上诉请求。一、上诉人与乔秀荣签订的征收补偿协议是存在无效的法定情形的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案的《征收补偿方案》不是法律，不是法规，更不是宪法，当事人达不成协议的可以申请复议，可以到法院诉讼。我们是要安置房的，他们合伙骗我签个货币补偿协议。征收办的人从来不认真接待过我，都是让我找社区和街道办，而社区和街道办一直在糊弄我，2020年6月13日晚上20点多给我打电话，大约21点多到家接我去签字，等签过字大约就是23点多了，并且是星期六。因此签订协议的内容，时间都是违法的，手段也不对。二、张继领未在《征收补偿协议》上签字就足以构成协议无效。1、乔秀荣与张继领对房屋各享有50%的产权，两人都是房主，乔秀荣是妈妈，85岁高龄，不认字，张继领是儿子，认识字，两人维护共同房产，张继领的责任更大。2、房产证原本就是两个，共同共有，可以看看评估报告上的复印件，是征收办的人让我重办的房产证，因为我要求在钛合佳苑要两个房，征收办的人不给，我不愿意，我一直找，征收办的人就说，那你去分吧，分开我们就给你两个房和两份补偿，他认为我分不开，他想把我支开不找他，他是糊弄我的。退一步讲，房产证即使只有乔秀荣一个人的名字，没有张继领的名字，那么这次乔秀荣的签字也不能生效。因为乔秀荣是85岁高龄，不认字，她有儿子张继领是认字的是在一起生活的，乔秀荣签字时张继领没有在身边监护。三、《征收补偿协议》的空格部分也造成《征收补偿协议》无效。《合同法》第六十一条的规定，合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充：不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。这条的前提是合同生效后，本案的合同是欺诈的违法的，缺少共有人签字的没有给当事人原件的合同，无效合同是自签订之日起就是无效的。再说他的评估报告对房屋的作价我们是不满意的，有我们提交的复核评估回复函为证。四、两被上诉人提起本案诉讼有没有正当性，是法律说了算。我要求按两套房子进行安置补偿是我的权利，你有不给的权力，我有告的权利，法院有依法裁判的权力，我们到法院来就是来讲法的，论理的。五、定纷止争和效力是要以事实为根据，以法律为准绳的。不是把止争和效力突出出来，而把定纷忽略掉，《征收补偿方案》不是法律，不是法规，更不是宪法，司法的目标是公平正义。综上所述，本案《征收补偿协议》即存在法律规定的无效情形，也存在侵害被上诉人合法权益的情形，为了维护法律的正确实施。请求依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人五里堡办事处、建新南街居委会述称，均认可上诉人的上诉请求及事实和理由。本院二审期间，当事人没有提交新证据。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，涉案房屋为被上诉人乔秀荣、张继领各占50%产权按份共有，但案涉《征收住宅房屋货币补偿协议》中，仅有乔秀荣签字确认，另一共有人即张继领并未在协议中签字确认，且该协议第二条、第三条涉及拆迁补偿款、各项补助费用部分均为空白。一审法院根据相关证据及查明的事实，综合认定上述情形属于“重大且明显违法情形”，该协议应属无效，该认定并无不当，本院予以维持。经审查，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，本院予以维持。综上所述，郑州市二七区房屋征收与补偿办公室的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市二七区房屋征收与补偿办公室负担。本判决为终审判决。审判长  吕家祥审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二一年四月二十二日书记员  王玉霞