江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终96号 上诉人（原审原告）南通市新存发建材有限公司，住所地南通市崇川区观音山镇三桥村四组。 法定代表人冒乃存，总经理。 上诉人（原审原告）南通市崇川区群发建材经营部，住所地南通市崇川区观音山镇三桥村四组。 经营者冒乃存,男，1965年11月3日生，住南通市崇川区。 两上诉人共同委托代理人马鹏程，江苏博事达律师事务所律师。 两上诉人共同委托代理人王维，江苏博事达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区观音山街道办事处，住所地南通市崇川区胜利路88号。 法定代表人陆兴，主任。 委托代理人闻胜华，南通崇川经济技术开发区建设局工作人员。 委托代理人李小飞，江苏大仁律师事务所律师。 上诉人南通市新存发建材有限公司（以下简称新存发公司）、南通市崇川区群发建材经营部（以下简称群发经营部）因诉被上诉人南通市崇川区观音山街道办事处（以下简称观音山街办）撤销履行行政协议决定一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初902号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2012年原南通市崇川区政府发布决议，决定对园林路北延项目范围内房屋实施协议搬迁，发布了协议搬迁公告以及房屋协议搬迁补偿安置方案。新存发公司、群发经营部经营场所位于园林路北延项目协议搬迁范围内。后新存发公司、群发经营部与拆迁工作组就协议搬迁事宜未达成一致意见。 2015年3月起，国家土地督察南京局对南通市开展土地例行督察，冒乃存所使用的观音山镇三桥村四组堆场被列为违法用地重点整治对象。2015年5月22日，南通市土地例行督察工作领导小组办公室发布《关于报送土地例行督察反馈问题整改方案的通知》，要求南通各县（市）、区政府等针对问题清单，按照整改任务和时间要求，制定详细整改方案，确保各类问题按照保质保量整改到位。按照该通知附件二的要求，崇川区拟拆除复耕地块6月10日前应完成拆除复耕面积40%，9月20日前必须全部完成拆除复耕工作。随后，观音山街办根据市、区督查整改工作要求，于6月9日清晨组织人员力量，对新存发公司、群发经营部地面违章建筑和设施进行了拆除，对违法用地上的堆放物进行了清运，至6月10日凌晨达到整改要求。 此后，因上述强制拆除行为，新存发公司提起数个行政诉讼。2017年3月28日，在江苏省高级人民法院主持和江苏三级法院承办法官的见证之下，观音山街办（甲方）与新存发公司、群发经营部（乙方）达成了调解协议。该协议就双方拆迁补偿安置的权利义务及违约责任等均作具体约定，其中第八条约定，乙方被拆之后的物品，包括但不限于机器设备、货物、办公用品、生活用品等，甲、乙双方共同确认现存放于：(1)南通市观音山街道三桥村社区(村委会)(以南通市崇川区观音山街道三桥社区(村委会)现存物品、资料为准)；(2)堆放于乙方码头（以现状为准）；(3)堆放于乙方码头附近的三桥村四组(以现状为准)。甲方应根据乙方的要求，协调当地社区(村委会)等相关部门，临时向乙方提供水、电力、道路、临时用房等便利条件，由乙方将前述物品自行处理并运离现有场地；如因乙方处理上述(2)、(3)所述物品需要，甲方同意乙方临时使用乙方码头运输。前述所有物品的处分权均归乙方，因此产生的所有费用由乙方自行承担，期间与第三人产生的矛盾纠纷与甲方无关，甲方可视情给予相应协调。 签订调解协议后，新存发公司向江苏省高级人民法院递交书面撤回上诉申请。2017年3月29日，江苏省高级人民法院出具（2016）苏行终1149号、1150号行政裁定书，准许新存发公司撤回上诉。 2017年4月6日，观音山街办向冒乃存账户支付7480448元。4月7日，观音山街办向江苏博事达律师事务所账户支付2209552元。 2017年6月5日，观音山街办向群发经营部出借500KVA变压器一套，约定年底归还。 2018年3月，新存发公司、群发经营部向观音山街办发出协调申请，要求观音山街办依照调解协议协调相关部门为新存发公司、群发经营部恢复生产提供便利。2018年12月24日，观音山街办向新存发公司、群发经营部发出《关于履行调解协议的通知书》，要求新存发公司、群发经营部限期将被拆除的所有物品运离现有场地。2019年1月8日，新存发公司、群发经营部向观音山街办发出告知函，认为上述通知书内容与客观实际不符，新存发公司、群发经营部处理货物的唯一办法为就地销售，不存在继续经营，因行政许可延期被搁置及特种设备年检等原因，新存发公司、群发经营部只能偷偷处理货物，处理速度缓慢。2019年2月18日，观音山街办向新存发公司、群发经营部发出催告书，认为协议签订后观音山街办已按约支付款项，新存发公司、群发经营部一直未将被拆除的物品运离现有场地，相反利用场地继续经营，观音山街办据此通知新存发公司、群发经营部限期运离现有场地，但新存发公司、群发经营部至今未履行物品运离义务，现催告新存发公司、群发经营部在收悉催告书之日十日内将全部物品予以搬离。催告书中还载明，新存发公司、群发经营部享有陈述、申辩权，并告知提交意见的联系人及联系方式。2019年2月24日，新存发公司、群发经营部向观音山街办发出告知函，认为目前尚不具备搬离条件，货物未处理完毕的根源在于观音山街办违反调解协议第八条的约定，要求观音山街办尽快组织相关部门协调处理货物。2019年8月30日，新存发公司、群发经营部再次向观音山街办递交协调申请书，要求观音山街办尽快协调相关部门为新存发公司、群发经营部恢复生产提供便利。9月18日，观音山街办回复新存发公司、群发经营部称，观音山街办已在达成调解协议后的十个工作日内将拆迁补偿款全额支付给新存发公司、群发经营部，根据协议第八条，观音山街办业已向新存发公司、群发经营部提供了水、电、道路等便利条件供新存发公司、群发经营部处理现有货物和运离场地。运离条件早已具备，2年过后，新存发公司、群发经营部现场货物只增不减，新存发公司、群发经营部实际上一直在配货销售，港口许可证和特种设备年检、年审均非调解协议约定的内容，新存发公司、群发经营部应自觉履行协议，尽快运离现场。10月11日，冒乃存因道路施工堵住堆场出口而拨打110，民警至现场处理，施工工地负责人出示了施工设计图和合同等，要求冒乃存自行找相关部门反映情况，后民警对该警情作民事纠纷调解。10月15日，新存发公司、群发经营部向观音山街办提出协调申请，称唯一出行道路于10月11日被封死，要求观音山街办为之提供道路辅助。 2020年3月4日，观音山街办作出观办发[2020]78号《履行行政协议决定书》（以下简称78号决定书）并向新存发公司、群发经营部邮寄送达，认为2017年已与新存发公司、群发经营部达成调解协议，协议签订后观音山街办已按约支付969万元，但新存发公司、群发经营部并未将被拆除物品搬离现有场地而是恢复部分设施设备继续经营。2018年12月24日，观音山街办作出《关于履行调解协议的通知》，2019年2月18日，观音山街办作出《催告书》并告知陈述、申辩权。新存发公司、群发经营部在已经足额获得补偿、经催告后仍未将物品搬离的行为违反了《调解协议》的约定，依法应当承担继续搬离的义务。遂根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款之规定，决定新存发公司、群发经营部在收悉决定书之日起30日内将位于三桥四组经营场所的全部物品予以搬离。决定书中载明了复议、诉讼权。新存发公司、群发经营部不服提起诉讼，请求撤销78号决定书。 一审另查明，观音山街办于2019年4月19日曾向原崇川区人民法院提出执行申请，要求法院裁定准许强制执行案涉调解协议。同年5月13日，该院立案庭向观音山街办出具释明函，认为观音山街办的申请无法律依据，遂将材料退回观音山街办。 一审法院为了解堆场实际情况，于2020年11月9日前往堆场现场查勘。通往堆场进出口的道路通畅，不存在道路被封堵的情形。 一审法院认为，案涉争议在于被诉决定书的作出是否合法有据，关键在于新存发公司、群发经营部有无按约履行搬离现场的义务，其搬离现场的条件有无成就。 首先，对于行政赔偿、补偿以及行政机关行使自由裁量权的案件，人民法院可以进行调解。案涉调解协议是为一揽子解决强制拆除行为而引发的一系列行政争议而形成的最终协议。该协议约定了双方的权利、义务，建立在双方多次协商、充分沟通的基础之上，在省高院主持下、三级法院法官见证下自愿签订，体现出协议双方的真实意思表示，协议真实有效。 其次，协议双方均应当依照协议约定诚信履行义务。结合案件所引发的背景及调解协议的内容来看，观音山街办的义务在于及时支付拆迁补偿款，新存发公司、群发经营部的义务在于及时清运物品并搬离现有场地。在对协议第八条的理解上，新存发公司、群发经营部认为，“由乙方将前述物品自行处理并运离现有场地”是指对现场残留物料加工处理成成品后销售清运。对此，一审法院认为，新存发公司、群发经营部占用土地的行为已经被相关部门在土地督察中认定为违法用地，并在此背景下进行了拆除，如允许新存发公司、群发经营部利用现有物料继续生产经营，不仅纵容了新存发公司、群发经营部的违法行为，还与强制拆除的目的相悖，亦违背调解协议的签订初衷。从系列诉讼案件的执法背景及新存发公司、群发经营部诉请来看，签订案涉调解协议的目的在于新存发公司、群发经营部及时清运堆放物以达到土地督察所要求的土地整改要求，观音山街办据此支付相应拆迁补偿款。因此，对该条约定的理解，应当结合拆除案件的背景、执法目的等作出合理、恰当的解读，即新存发公司、群发经营部及时清运物品并搬离现场。新存发公司、群发经营部所谓的生产加工成成品后销售清运的说法，不予采纳。此外，观音山街办按照调解协议的约定，已经足额支付拆迁补偿款969万元，也为新存发公司、群发经营部清运所需提供了水、电、临时用房等便利条件，已经履行了协议所约定的义务。且经现场查勘，堆场附近的水路、陆路均不存在运输障碍，新存发公司、群发经营部理应秉持诚实守信的原则，积极履行清运搬离的约定义务。至于新存发公司、群发经营部所提及的协调相应行政许可、特种设备年检等，均非调解协议中所约定的观音山街办之义务，观音山街办作为乡镇一级人民政府，亦无权干涉其他行政机关依法履行行政管理职责。新存发公司、群发经营部以观音山街办未履行协调义务为由拒绝搬离，于法无据。 最后，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款规定，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。本案中，新存发公司、群发经营部未能依照调解协议的约定履行义务，观音山街办在作出被诉决定书之前，已向新存发公司、群发经营部发出通知书及催告书，告知新存发公司、群发经营部需履行的义务及相应履行期限并赋予其陈述、申辩权。因此，观音山街办作出被诉决定前已向新存发公司、群发经营部履行了告知义务，新存发公司、群发经营部经催告仍不履行，观音山街办作出被诉决定书，程序并无不当。 综上，78号决定书认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，新存发公司、群发经营部要求撤销的诉讼请求依法不能成立。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回新存发公司、群发经营部的诉讼请求。 新存发公司、群发经营部不服提起上诉称，调解协议系崇川区政府委托被上诉人与上诉人签订，不属于被上诉人的职权范围，被上诉人无权作出78号决定书。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》施行于2020年1月1日，被上诉人作出78号决定书的时间是2020年3月4日，但被上诉人没有在2020年1月1日后履行催告义务，被上诉人提交的2019年2月18日的催告书不能作为履行催告程序的证据。被上诉人除付款外，还要履行协调义务，但被上诉人有义务协助而不为，上诉人有权拒绝搬离。调解协议的第八条是当时各方同意由被上诉人协调水电、道路等便利条件，上诉人以就地配料销售的方式腾空场地。一审法院机械解读协议条款，属事实认定错误。上诉人通道被20公分高的路牙阻挡，目前的道路现状不允许大型车辆正常进出场地。请求撤销原判，改判支持上诉人的一审诉请。 被上诉人观音山街办辩称，调解协议的主体是上诉人与被上诉人，被上诉人有权要求上诉人履行协议，并在上诉人拒不履行协议的基础上作出78号决定书。上诉人以多种形式要求上诉人履行调解协议，将现有经营场所内的物品全部搬离，属于催告。被上诉人已经履行调解协议约定的协调义务。对道路部分，上诉人仅在2019年10月因园林路人行道施工提出短暂异议，但该时间已超出上诉人应运离物品的合理期限，且此后不久上诉人进出道路即恢复正常。上诉人借用变压器时出具的借条可以认定，上诉人运离物品的合理期限应当在6个月左右，但上诉人在协议签订后至今长达4年的时间内均未能履行物品运离义务，已严重违背诚信原则。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于被上诉人作出的78号决定书是否合法有据，具体包括被上诉人是否有权作出决定；被上诉人作出决定的程序是否合法；被上诉人要求上诉人限期运离物品的条件是否成就。 关于被上诉人是否有权作出决定的问题。从查明的事实看，案涉调解协议是上诉人的经营场所房屋及相关设施设备被强制拆除后，在江苏省高级人民法院的主持下而与被上诉人达成的调解协议。结合《关于观音山三桥村四组堆场拆除情况说明》，被上诉人作为实施拆除行为的主体，与上诉人达成了调解协议。该调解协议属于行政协议，被上诉人作为调解协议的一方当事人，基于其行政机关的身份，在上诉人不履行调解协议的情况下，有权作出要求上诉人履行协议的书面决定。 关于被上诉人作出决定的程序是否合法的问题。上诉人主要的异议在于被上诉人没有履行催告程序。从被上诉人提交的2018年12月24日的关于履行调解协议的通知书、2019年2月18日的催告书及2019年9月18日的关于协调申请书的回复来看，被上诉人均向上诉人提出了限期运离物品的主张，催告上诉人自觉按照调解协议的约定履行义务，履行了催告程序。在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》施行之前，催告程序已有相关规定，上诉人认为被上诉人必须在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》施行之后再行催告的主张属于误解，本院不予采信。 关于被上诉人要求上诉人限期运离物品的条件是否成就的问题。按照调解协议第八条约定，被上诉人协调当地社区（村委会）等相关部门，临时向上诉人提供水、电力、道路、临时用房等便利条件，上诉人将前述物品自行处理并运离现有场地。自2017年3月双方达成调解协议，至2020年3月被上诉人作出决定，长达3年时间，虽然调解协议中没有约定具体的运离时间，但上诉人在如此长的时间内未能将物品运离，明显超过了一个合理期限。被上诉人按约支付了拆迁补偿款，为上诉人提供了便利条件，上诉人按约应当履行将物品自行处理并运离现有场地的义务。在审理过程中获知，上诉人之所以仍未能将物品运离，是基于其采用就地配料销售的方式腾空场地。结合土地督察整改的背景及被上诉人强制拆除的目的，上诉人将运离物品理解为就地配料销售，明显不符合调解协议的签订目的。一审法院将此解读为上诉人及时清运物品并搬离现场并无不当。至于上诉人提到的道路问题，上诉人在2019年10月因园林路人行道施工提出过异议，此时距协议签订已过去了两年半时间。经一审法院现场查勘结合上诉人提交的现场照片，目前并不存在道路被封堵的情形。上诉人认为目前大型车辆无法正常进出场地与其拖延履行协议不无关联，上诉人要求被上诉人协调将现有道路开个口子，供其通行的主张不符合现实，上诉人应当积极寻找其他的方法解决运输的问题。被上诉人要求上诉人限期运离物品的条件已经成就。 综上，被上诉人作出的78号决定书合法有据，一审法院经审理后所作判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人南通市新存发建材有限公司、南通市崇川区群发建材经营部负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二一年四月二十三日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；