江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终196号 上诉人（原审原告）施东芹，女，1973年7月10日生，住南通市通州区。 上诉人（原审原告）赵亚楠，男，1998年8月10日生，址同上。 两上诉人委托代理人陈品德，江苏海越（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市通州区先锋街道办事处，住所地南通市通州区先锋街道秦家埭村2组。 法定代表人曹顾涌，主任。 应诉负责人江敏，副主任。 委托代理人葛志军，江苏清心律师事务所律师。 委托代理人吴丽华，江苏清心律师事务所律师。 上诉人施东芹、赵亚楠因不履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初1156号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，施东芹系赵亚楠母亲，施洪根、蔡玉芳系施东芹父母，施东平系施东芹哥哥。1990年，施洪根作为户主在××村十组申请建三间平房，建房人口为4人，包括施洪根、蔡玉芳、施东平、施东芹，每人应享面积均为20平方米。经审批，同意该户拆除三间旧房42.2平方米，在规划线内建三间平房计80平方米。后该户实际建成二层楼房，并由施洪根、蔡玉芳取得房屋所有权证，证载建筑面积为219.4平方米。经南通蓝图测绘公司测绘，该楼房实际建筑面积为753.18平方米（含檐廊、阳台、夹层、连廊），该户另建造的平房建筑面积为75.9平方米，厕所建筑面积为22平方米，彩钢棚建筑面积为47.44平方米。 因先锋街道××村工业园区三期工程建设所需，南通市通州区先锋街道办事处（以下简称先锋街办）对工程范围内房屋实施协议搬迁。施洪根户位于先锋街道××村二十六组的房屋在搬迁范围内。2020年7月23日，先锋街办（甲方）与施洪根、施东平（乙方）签订搬迁安置协议书。协议书载明被搬迁房屋楼房主体建筑面积687.16平方米，阳台等其他面积66.02+8.84平方米，平房主体面积75.9平方米，厕所和棚批面积69.44平方米。经认定的楼房主体合法面积360平方米，未按章处理面积楼房327.16平方米，平房75.9平方米。被搬迁应安置人口为农业人口4+2+1人，可安置面积180+180平方米，合法面积拆一还一面积360平方米。乙方获补偿、奖励等费用合计1033113元。同日，施洪根、施东平进行了搬迁补偿费用结算并领取了搬迁安置购房凭证，合计安置面积360平方米。 因安置问题，施东芹于2020年5月19日直接向国家信访局进行网上投诉（信访号2020051912861），认为其应享受两套拆迁安置房，女儿必须与父母绑在一起拿房不合理。同年7月20日，先锋街办作出《关于施东芹信访问题的处理意见》，认为根据搬迁补偿安置方案，安置面积按房屋权属证书及批建手续记载的面积确定或根据本村本组现有人口按现行农民建房政策享受。农村居民建房审批是以户为单位，一般由夫妻和未婚子女组成，目前施东芹、赵亚楠两人户口在××村××组，施东芹户不符合农村居民建房审批政策。施东芹为出嫁女，户口虽在××村，拆迁时必须与父母作为一户一起进行安置。根据现行农民建房政策，安置面积3-5人户建筑面积180平方米，施东芹、赵亚楠与施东芹父母共四人合并安置180平方米。施东芹、赵亚楠不服提起诉讼，请求：1.撤销先锋街办于2020年7月20日作出的[2020]20号信访处理意见；2.判令先锋街办对施东芹、赵亚楠按一户3-5人标准（赵亚楠系独生子）进行拆迁安置。 另查明，2000年7月13日，施东芹、赵亚楠户籍由施洪根原户籍先锋镇××村××组××号（因村组合并，现户籍为先锋镇××村××组××号）迁至先锋镇××村××组××号。××××年××月××日，施东芹与赵怀泉办理离婚登记。××××年，赵怀泉与季红梅办理结婚登记。施洪根及妻子蔡玉芬、施东平及妻子魏荣英、施东芹、赵亚楠均为农业人口。 一审法院认为，信访事项办理意见是否可诉，关键看其是否具备行政诉讼法受案范围规定的行政行为的基本特征，主要应从内容和相对人信访申请事项等方面做出审查。本案中，施东芹提出的信访申请主要在于对其与父母合并安置不服，要求先锋街办以独立户予以安置。先锋街办实际以信访答复形式拒绝了施东芹、赵亚楠的请求，处理结果对施东芹、赵亚楠的权利义务产生实际影响，应当纳入行政诉讼的受案范围。施东芹、赵亚楠的两项诉请，均是基于补偿安置这一请求权基础，具有逻辑上的内在联系，不违反行政诉讼一行为一诉的原则。 关于施东芹、赵亚楠要求以独立户进行安置的主张能否成立的问题。首先，行政机关在协议搬迁过程中一般与户代表签订协议，并以户的名义核定相关安置补偿待遇。在先锋街办已经与户代表施洪根、施东平签订搬迁安置协议书的情况下，施东芹、赵亚楠施东芹作为共同建房申请人所应享有的安置补偿利益已经全部囊括在该协议项下。如因家庭内部纠纷导致施东芹、赵亚楠未能实际享受相应安置补偿利益的，施东芹、赵亚楠可依法通过民事析产的途径确定份额并维护自己应得的安置补偿利益。其次，施东芹作为出嫁女，未在本村组另行建房，其离婚后要求以独立户进行安置的主张与当地拆迁安置补偿政策不符。按照《通州区规范房屋搬迁补偿安置指导意见》及先锋街道工业园区三期地块搬迁补偿宣传资料可知，可安置面积按照被搬迁房屋的合法建筑面积或按符合村镇建房政策的安置人口确定，被搬迁房屋的合法建筑面积按房屋权属证书及批建手续记载面积综合确定。本案中，被拆除房屋的产权证载面积为219.4平方米，而该户以符合建房政策的安置人口计算可安置面积为180+180，先锋街办以有利于施东芹、赵亚楠的原则择后者计算可安置面积并无不当。从《区政府办公室关于进一步加强农村居民建房管理的通知》来看，该文件载明其适用对象所称的农村居民户，是指符合条件的农村集体经济组织成员，一般由夫妻和未婚子女及与其共同生活的父母所组成，并以公安部门界定的户口为依据。该文件还载明各类人员可享受的建房标准，即农村自建住房1-2人农业户建筑占地面积不超过60平方米，3-5人农业户建筑占地面积不超过90平方米。本案中，施东芹已离婚，且其父母已建有住房，两施东芹、赵亚楠的情形不符合上述文件中可单独申请建房的政策规定，先锋街办将两施东芹、赵亚楠与其父母作为一户以3-5人户建房标准核定可安置面积为180平方米（90*2）符合拆迁政策及拆迁惯例，并无不当之处。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 之规定，判决驳回施东芹、赵亚楠的诉讼请求。 施东芹、赵亚楠不服一审判决，向本院提起上诉称,1.施东芹、赵亚楠单独立户于先锋镇××村××组××号，南通市通州区公安局也办理了相关户籍登记，两人在户籍所在地未能享有建房待遇。施东芹、赵亚楠是独立家庭户，应当按照一户单独进行安置补偿。2.农村妇女无论是离婚还是结婚，宅基地使用权与男子具有同等待遇，先锋街办的拆迁政策以及一审判决明显与《中华人民共和国妇女权益保障法》《江苏省妇女权益保障条例》相悖，施东芹早在多年前已分户，而不是为了拆迁进行的分户。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人先锋街办辩称，施东芹离婚后于2013年与父母分户，在××村没有独立建房，其户口住址与施洪根户口住址是一致的。施东芹虽离婚但其父母已经建有住房，且父母建房时施东芹是作为建房人口进行相应的审批，故施东芹不符合单独申请建房的政策规定。先锋街办将施东芹、赵亚楠、施洪根、蔡玉芳合并4人，按照3到5人户标准安置180平方米并无不当。如果施东芹、赵亚楠没有被安置的话，施洪根户的安置面积只能是90平方米。先锋街办对施东芹、赵亚楠已经进行安置，并非没有安置，也不存在对施东芹、赵亚楠任何歧视的情形。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据一审法院所作判决及双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，施东芹、赵亚楠要求先锋街办对其按一户3-5人标准进行拆迁安置，理由是否成立。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，补偿安置的基础是征收土地，同时考虑被安置人口的数量。实践中，各地经济发展水平、生活习惯以及人口数量存在较大差异，因此，土地管理法及其实施条例将除耕地以外其他土地上的附着物的补偿，授权由各省、自治区、直辖市根据实际情况，因地制宜地制定相应的补偿标准。案涉地块实施的是协议搬迁，通州区、先锋街办根据当地实际情况制定的相关拆迁补偿政策，在不与上位法冲突的情况下，能够作为认定拆迁安置补偿的依据。 本案中，首先，“一户一宅”是农村村民建房的基本原则之一，以户为单位进行拆迁安置也是多数地方的习惯做法。实践中，由于“户籍”和“产权”相互关系的不顺畅，确实导致已经合法取得产权证书的村民尚未分户，或者已经分户但无相应产权证书的情况出现，由于不动产产权证书或者手续是证明不动产权属的基本材料，而户口分户登记仅仅是户籍管理层面的措施，因此，不能以户籍的不独立性否定产权的不独立性，但不能简单的以户籍的独立性来认定产权的独立性。根据施洪根户1990年的《南通县城乡居民建房用地报批表》来看，该户建房家庭成员包括施洪根、蔡玉芳、施东平、施东芹。此后，该户领取了所有权人为施洪根、蔡玉芳，建筑面积为219.4平方米的房屋所有权证，此外，该户家庭成员再未领取其他不动产权属证书或者办理建房审批手续。在此情况下，先锋街办在搬迁过程中，以整个大户为单位对施洪根户实施搬迁，并无不当。 其次，从现行法律规定看，仅仅落实到保障妇女获得补偿安置权益的程度，并没有规定能否单独安置，能否单独安置原则上要以当地政府的规范性文件为准。根据《通州区规范房屋搬迁补偿安置指导意见》及先锋街道工业园区三期地块搬迁补偿宣传资料，可安置面积按照被搬迁房屋的合法建筑面积或按符合村镇建房政策的安置人口确定，被搬迁房屋的合法建筑面积按房屋权属证书及批建手续记载面积综合确定。施洪根户被拆除房屋的产权证载面积为219.4平方米，而该户以符合建房政策的安置人口计算可安置面积为180+180平方米，先锋街办采取就高不就低的原则计算可安置面积并无不当。 再次，《区政府办公室关于进一步加强农村居民建房管理的通知》（通政办发[2013]55号）第三条规定了适用对象和享受标准，其中适用对象规定，本通知所称的农村居民户，是指符合下列条件的农村集体经济组织成员，一般由夫妻和未婚子女及与其共同生活的父母所组成，并以公安部门界定的户口为依据。享受标准规定，1-2人户人家建筑面积不超过45平方米，3-5人户建筑面积不超过180平方米。2020年7月23日，先锋街办与施洪根、施东平签订搬迁安置协议书，协议载明搬迁应安置人口为农业人口4+2+1人，可安置面积180+180平方米，合法面积拆一还一面积360平方米。先锋街办在诉讼过程中明确，安置人口4+2+1中的4为：施洪根、蔡玉芳、施东芹、赵亚楠，赵亚楠虽为独生子女，即使按2人计算，3-5人户建筑面积也不超过180平方米。先锋街办通过签订搬迁安置协议的方式，对施东芹、赵亚楠应享受的安置面积予以了安置，符合上述政策规定，未侵犯施东芹、赵亚楠的安置权益。 综上，施东芹、赵亚楠要求先锋街办对其按一户3-5人标准进行拆迁安置，理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。施东芹、赵亚楠的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人施东芹、赵亚楠负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二一年四月二十五日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。