江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终722号 上诉人（原审原告）马鞍山市超强金属加工有限公司，住所地马鞍山市花山区霍里镇凤山村。 杨儒英，该公司执行董事兼总经理。 委托代理人吴潮民，江苏朝明律师事务所律师。 委托代理人徐彩霞，江苏朝明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：常州市生态环境局，住所地常州市新北区龙城大道1280号市行政中心2号楼B座5楼。 法定代表人吴琪明，该局局长。 出庭应诉负责人钱炜，常州市金坛生态环境局副局长。 委托代理人徐连华，江苏金天虹律师事务所律师。 上诉人马鞍山市超强金属加工有限公司（以下简称超强公司）诉常州市生态环境局（以下简称常州环境局）行政处罚一案，不服江苏省江阴市人民法院（2020）苏0281行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，于2020年12月24日公开开庭审理了此案。上诉人超强公司的委托代理人徐彩霞，被上诉人常州环境局的出庭应诉负责人钱炜、委托代理人徐连华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，马鞍山市超强金属加工有限公司（以下简称超强公司）成立于2002年9月16日，经营范围为加工铸锻件、金属构件制作等，原法定代表人为汪辉，后于2019年12月17日变更为杨儒英。 2019年8月9日，常州市金坛生态环境局（下称金坛环境局）执法人员对超强公司租用的常州新蓝天汇丰钢结构有限公司（以下简称新蓝天公司）厂区2号厂房进行现场检查，对超强公司现场生产负责人汪国庆进行调查并制作笔录，汪国庆称：超强公司租赁新蓝天公司2号空置厂房进行钢结构件生产，未安装环保设施，生产项目也未通过环保审批及环保“三同时”验收。同年8月13日，金坛环境局对汪辉进行调查并制作笔录，汪辉称：超强公司自2016年5月1日起租赁新蓝天公司2号厂房，2016年8月建成投产，总投资约200万元，主要生产钢结构件，目前月产量约150吨，生产工艺为：钢管—切割—点焊—满焊—抛丸—喷漆—晾干—打包成品，主要生产设备为等离子切割机1台、满焊机1台、点焊机1台、抛丸机1台、喷枪1台等，主要产生工业废气有抛丸粉尘、焊接烟尘、喷漆废气，抛丸机有配套的除尘设施，焊接、喷漆工段未安装废气吸收处理设施，该生产项目未通过环保审批及环保“三同时”验收。 2019年8月14日，常州环境局进行立案调查。同日对新蓝天公司法定代表人刘荣桂进行调查并制作笔录，刘荣桂称：出租前，2号厂房作为仓库使用，有6台行车，环评报告上有相应说明，现在的等离子切割机、点焊机等生产设备均是超强公司投资建设的。同年8月20日，金坛环境局对汪国庆进行调查并制作笔录，汪国庆称：等离子切割机、点焊机等生产设备是超强公司从马鞍山的生产基地运输过来后安装建设的，租赁新蓝天公司2号厂房时里面只有留存的行车，其他都是空的。同年9月3日，常州环境局作出行政处罚事先（听证）告知书并同日送达超强公司，告知拟对其处以20万元的罚款及处罚理由，其有陈述、申辩和要求听证的权利。超强公司未申请听证，于9月10日提出书面申辩意见，称超强公司属于新蓝天公司的内部承包企业，企业的环评及相关需要配套建设的环境保护设施方案应由新蓝天公司负责实施，行政处罚对超强公司有失公允。同年9月23日，金坛环境局执法人员对超强公司进行检查，发现该公司等离子切割机、抛丸机、喷枪已停用，工作人员依然在使用点焊机、满焊机从事焊接作业。常州环境局经案审小组讨论，对超强公司申辩意见未予采纳，于同年11月29日作出常环金行罚[2019]63号行政处罚决定书（以下简称63号处罚决定），同年12月3日邮寄送达超强公司。 另查明，2016年4月，新蓝天公司（甲方）与超强公司（乙方）签订项目合作框架协议，约定：双方合作期限自2016年5月1日起至2022年4月30日止；甲方有偿提供所属2号厂房的部分车间和一楼办公用房给予乙方使用，乙方应向甲方支付使用费24600元/月；甲方提供5吨行车6台，乙方提供生产所需设备，乙方独立核算，自负盈亏，即乙方使用甲方厂房所产生的债权债务与甲方无关；乙方有权以甲方名义并以甲方资质对外经营并享受经营收益，但应向甲方支付管理费，乙方使用甲方资质产生业务的一切法律责任由乙方独自承担；甲方有权监督乙方使用该厂房内的设备设施，甲方有权在乙方租赁期间对涉及安全生产的部分进行检查，保证该厂房及设施设备处于正常运行状态和安全状态；合作期间，乙方应严格遵守国家法律、法规，以及甲方的管理要求，认真履行生产、消防、特种设备安全管理职责，乙方因经营产生的一切经济及法律责任，均由乙方自行承担。 再查明，2019年6月21日，常州环境局发布《关于印发的通知》，根据该通知，金坛环境局系常州环境局派出机构，组织开展本区域内生态环境保护综合执法工作。 原审法院认为，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，常州环境局作为常州市环境保护行政主管部门，对于本案具有依法处理的职责。 关于双方争议的行政处罚决定认定事实是否清楚、主要是违法行为责任承担主体应否为超强公司的问题，《建设项目环境保护管理条例》第二条规定，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的建设项目，适用本条例。第七条第一款规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。 根据上述规定，建设对环境有影响的建设项目，国家施行环境保护分类管理制度，应编制环境影响评价文件，且建设项目的主体工程与配套的环境保护设施需要符合“三同时”制度，建设项目主体工程与配套环保设施应分别进行竣工验收，配套环保设施按标准和程序验收合格后，建设项目方可投入生产或使用。本案中，超强公司租用新蓝天公司的厂房进行钢结构件生产，生产设备由其自行提供并建成投产，生产工艺含喷漆工段，生产过程产生抛丸粉尘、焊接烟尘、喷漆废气，会对环境造成影响，应属编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，该建设项目未通过环保审批及环保“三同时”验收，配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产或者使用，该违法事实清楚，证据确凿。超强公司作为钢结构件建设项目的建设者、生产者、经营者，其应配套建设符合标准的环保设施才能投入生产，且根据项目合作框架协议的约定，其为独立核算、自负盈亏的经营主体，因经营产生的一切经济及法律责任均由其自行承担，故超强公司应当认定为违法行为的责任承担主体。至于超强公司与新蓝天公司之间是否存在挂靠关系、承揽关系，属于二者之间的民事关系，不影响环保部门对违法责任主体的认定。汪辉作为超强公司的主要负责人，应承担相应的法律责任。 关于行政处罚决定程序是否合法的问题，《环境行政处罚办法》第五十五条规定，环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。本案中，常州环境局于2019年8月14日立案，同年11月29日作出63号处罚决定，扣除送达等时间，显然超过了法定办案期限。 据此，原审法院认为常州环境局所作行政行为程序轻微违法，但未对超强公司权利产生实际影响，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认常州环境局作出的63号处罚决定违法。 上诉人超强公司上诉称，原审判决认定事实不清，对违法行为责任承担主体的认定有误。上诉人因自身不具有开展相关业务的资质，故通过与新蓝天公司签订《单位工程内部承包协议》的方式，挂靠新蓝天公司。上诉人借用新蓝天公司资质对外开展业务时，要求新蓝天公司确保具备和其他对手单位开展业务的资质，即新蓝天公司负有配套建设符合标准环保设施方能投入生产的合同义务，新蓝天公司租赁给上诉人的2号厂房仅仅是以“仓库”名义申报环评手续进而导致上诉人受到行政处罚，故被上诉人行政处罚的对象错误。请求本院撤销原审判决，由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人常州环境局辩称：1、根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、《环境行政处罚办法》第十七条等规定，被上诉人具有作出行政处罚的法定职权。2、被上诉人作出的63号处罚决定程序合法。3、被上诉人作出63号处罚决定的事实清楚、证据确凿、适用法律正确。上诉人租用新蓝天公司的部分厂房及六台行吊车，新蓝天公司只收取租金，双方签订的《项目合作框架协议》能够证明双方是租赁关系。根据合作协议，上诉人财务独立核算、自负盈亏，故责任主体应当认定为上诉人。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审争议焦点为：一是被上诉人以超强公司作为行政处罚的责任主体是否适当；二是被上诉人作出63号处罚决定的程序是否合法。 关于被上诉人以超强公司作为行政处罚的责任主体是否适当的问题。《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。第十九条规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。该条文规范的是建设项目的生产者，因此超强公司在2016年开始租用新蓝天公司厂房进行生产时，相应的环境保护设施应当经验收合格后方可投入生产或者使用，但其未经环保验收即于当年投入生产的行为违反了法律规定。同时依据超强公司与新蓝天公司之间项目合作框架协议的约定，超强公司为独立核算、自负盈亏的经营主体，因经营产生的一切经济及法律责任均由其自行承担，因此超强公司应当被认定为本案环境违法行为的责任承担主体。至于超强公司与新蓝天公司之间是否存在挂靠关系以及新蓝天公司是否负有配套建设符合标准的环保设施的合同义务，属于二者之间的民事关系，不影响环保部门对环境违法行为责任主体的认定。据此，被上诉人对上诉人超强公司作出罚款20万元的行政处罚决定，符合《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定。上诉人上诉主张新蓝天公司应为本案环境违法行为责任主体的法律依据不足，本院不予采信。 关于63号处罚决定的程序是否合法问题。《环境行政处罚办法》第五十五条规定，环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。被上诉人常州环境局于2019年8月14日立案，同年11月29日作出63号处罚决定，即使扣除送达等时间，也已超过了法定办案期限。原审法院据此判决确认违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项和《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条之规定。 综上，上诉人超强公司的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持；原审法院确认常州环境局作出的63号处罚决定违法，并无不当，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人超强公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 姜 立 审判员 吕长城 审判员 于元祝 二O二一年四月二十六日 书记员 朱自强