河南省郑州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2021）豫01行赔终11号上诉人（原审原告）王占荣，女，汉族，1949年12月22日出生，住河南省巩义市。上诉人（原审原告）刘涛，男，汉族，1976年3月14日出生，住河南省巩义市。上诉人（原审原告）刘波，男，汉族，1980年7月30日出生，住河南省巩义市。三上诉人委托代理人陈盼盼，河南瀛豫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）巩义市紫荆路街道办事处，住所地河南省巩义市健康路18号。法定代表人曹东伟，主任。出庭应诉行政机关负责人王朝业，党工委委员。委托代理人路遥，该单位社会治安综合治理中心主任。委托代理人康建乔，河南星光律师事务所律师。上诉人王占荣、刘涛、刘波因与被上诉人巩义市紫荆路街道办事处行政赔偿一案，不服河南省巩义市人民法院（2020）豫0181行赔初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审结。原审查明，原告王占荣与刘定坤（已亡故）系夫妻，原告刘涛、刘波系二人之子。刘定坤生前在巩义市紫荆路街道办事处大黄冶村十三组有一处宅基地，宅基地证号为巩集建（1992）字第024108号，宅基使用证载明用地面积为168平方米，建筑占地89.7平方米。2017年10月28日，巩义市紫荆办启动大黄冶村城中村改造工作，上述刘定坤名下的房屋位于大黄冶村城中村改造范围内。2017年11月16日和29日，该处宅基地上房屋分两次被强制拆除。王占荣、刘定坤、刘涛、刘波的户口均不在巩义市紫荆路街道办事处大黄冶村。涉案宅基地上的房屋建设类型为砖混平房。被告巩义市紫荆街道办提供的拆迁附属物登记明细表显示，砖混平房规格为11.5×7.9×3.4；室外楼梯8.5×0.6×3.4；砖混平房2.2×3.2×3.3；水泥地平6.9×7.2；砖围墙10.3×0.1×0.34。巩义市人民政府于2014年11月4日印发《巩义市人民政府关于印发巩义市征收集体土地补偿安置标准的通知》（巩政〔2014〕26号）（自2014年11月10日起实施，有效期五年），于2017年4月25日印发《巩义市人民政府关于印发巩义市城中村改造（合村并城）管理办法（暂行）的通知》（巩政〔2017〕8号），该文件第十条规定，市政府统一领导、组织、协调城中村改造（合村并城）工作，市城中村改造工作办公室（以下简称市城改办）具体负责全市城中村改造（合村并城）的指导管理工作。镇（街道）具体负责本辖区范围内城中村改造（合村并城）的组织实施。第二十六条规定了拆迁补偿与安置的依据为巩政〔2014〕26号文件。被告巩义市紫荆街道办于2018年1月29日作出的《紫荆路街道办事处关于批准大黄冶村城中村改造方案的请示》（紫办〔2018〕7号）中载明，大黄冶村城中村改造以合法有效宅基地给与补偿，补偿标准执行巩政〔2014〕26号文件。2018年5月8日，巩义市人民政府作出《关于紫荆路街道大黄冶村城中村改造方案的批复》（巩政文〔2018〕73号），原则同意实施。2017年10月28日，大黄冶村村民委员会制定了《大黄冶村城中村改造安置办法关键内容》。另查明，三原告与被告巩义市紫荆街道办确认强制拆除行为违法一案，本院作出（2019）豫0181行初125号行政判决，确认被告巩义市紫荆街道办对刘定坤宅基上房屋实施强制拆除行为违法。被告巩义市紫荆街道办不服本院判决上诉至郑州市中级人民法院，郑州市中级人民法院于2020年6月12日作出（2020）豫01行终179号行政判决，驳回上诉、维持原判。被告巩义市紫荆街道办在强制拆除过程中未采取拍照、录像等方式对涉案房屋内的财产进行清点登记及保管。巩义市城中村改造工作办公室于2017年12月11日收到紫荆路街道《关于对持有合法有效宅基手续的非农业户口予以合理安置的请示》（涉及新沟村、大黄冶村），该城中村改造工作办公室认为紫荆路街道提出的“对持有合法有效宅基手续的非农业户给予每户100平方米的住宅安置”的意见，尊重历史，原则可行，并建议：1．对持有合法有效宅基手续的非农业户不再进行商业及公建安置；2．在我市今后的城中村改造工作中，应遵照此意见执行。于2017年12月14日报请巩义市人民政府予以批复。2017年12月19日，巩义市人民政府同意该意见。原审认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第七条规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第三十六条第一款第八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给与赔偿。本案中，被告巩义市紫荆街道办强制拆除涉案宅基地上的房屋，该行为已被本院（2019）豫0181行初125号生效行政判决书确认违法，故被告违法强制拆除行为给原告的合法财产权益造成的直接损失，被告应当承担赔偿责任。一、关于原告的直接损失如何认定问题。本案行政赔偿责任的源起，系在紫荆街道办大黄冶村城中村改造过程中，原、被告双方未能就安置补偿事宜达成一致意见，被告巩义市紫荆街道办组织人员将涉案房屋强制拆除。国家赔偿制度的设立是为了弥补公民因国家行政权或司法权的违法运用而遭受的损失，使之恢复到未被侵害前的状态。对《国家赔偿法》第三十六条中的“直接损失”的理解，不仅包括赔偿请求人因违法拆除行为造成的直接财产损失，还应包括其作为被征收人所可能享有的全部房屋征收安置补偿权益。本案中，王占荣、刘定坤、刘涛、刘波的户口均不在巩义市紫荆路街道办事处大黄冶村，家庭成员全部为非农业人口，符合紫办〔2018〕7号文件规定的安置对象范围，刘定坤原籍在大黄冶村（家庭成员全部为非农业人口），且持有合法有效宅基证，三原告作为刘定坤宅基地使用权继承人，按照《大黄冶村城中村改造安置办法关键内容》第19条规定，可按68,000元的价格购买100平方米住宅。根据紫办〔2018〕7号文规定，被改造户具备分户条件的，需经国土部门和街道办事处、村“4＋2”工作法通过认定后，每户可按成本价购买100平方米的住宅面积。原告称其达到分户条件，应分得100平方米住宅、10平方米公建、30平方米商业，原告未提供相关证据证明其符合分户条件，原告的此项主张无事实根据，本院不予支持。按照《大黄冶村城中村改造安置办法关键内容》第7条规定，拆迁搬家补助费以每户为单位发放，标准为每人500元。第8条规定，被拆迁户主动配合征地拆迁安置工作实施的，且能够如期拆除到位的，每处合法有效宅基奖励5,000元，超出规定时间完成拆迁的，不再进行奖励。第11条规定，非农业人口只发搬家费，不发放借居费（非农业人口由村审核组和公安部门进行认定），因原、被告未能就安置补偿事宜达成一致意见，双方未签订安置补偿协议，被告违法拆除涉案房屋，原告主张的搬家补助费4,500元、搬迁奖励5,000元，本院予以支持。过渡借居费针对的是农业户口，其目的是为了补偿被拆迁的农业人员临时居住用房的费用，因原告为非农业户口，除了涉案房产外另有其他房产可以居住，不符合发放过渡借居费的条件，对原告主张的过渡借居费74,520元，本院不予支持。二、关于涉案房屋损失赔偿问题。涉案宅基地上的房屋为砖混平房，原告房屋面积加楼梯面积为99.165平方米（11.5×7.9＋2.2×3.2＋8.5×0.6÷4），按照巩政〔2014〕26号文件附件2规定的砖混平房每平方米补偿620元的规定，计算为61,482.30元。地平面积为49.68平方米（6.9×7.2），按照巩政〔2014〕26号文件附件2规定的室外水泥地坪每平方米补偿38元的规定，计算为1,887.84元。围墙面积为1.03平方米（10.3×0.1），按照巩政〔2014〕26号文件附件2规定的围墙每平方米补偿80元的规定，计算为82.40元。以上共计63,452.54元。三、关于涉案房屋室内物品损失赔偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，巩义市紫荆街道办强制拆除涉案房屋时没有对房屋内的物品妥善处置并保全证据，造成无法准确认定原告屋内物品损失的具体数额，巩义市紫荆街道办应当负有相应的责任。尽管原告不能证明其室内物品损失的具体情况，但对于合理的物品损失，巩义市紫荆街道办应当予以赔偿。原告主张的室内物品损失为55.489万元，但仅提供了《砸毁财产物品清单》，清单中包含祖上留下的红木家具价值46万，原告亦未提供有效证据予以证明，本院不予支持。结合原告主张的生活用品、家具家电等损失，酌情支持5万元。四、关于原告主张的其他损失问题。原告主张的误工费、交通费、精神损失属于行政机关侵犯人身权的赔偿范围，不属于本案侵犯财产权的赔偿范围。原告要求赔偿上述损失的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第一款第四项、第三十六条第一款第八项，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条规定，判决如下：一、被告巩义市紫荆路街道办事处于本判决生效之日起三十日内在大黄冶村安置房范围内按照68,000元的价格办理购买100平方米住宅的安置手续，并支付搬家补助费4,500元、搬迁奖励5,000元；二、被告巩义市紫荆路街道办事处于本判决生效之日起三十日内赔偿原告王占荣、刘涛、刘波房屋损失63,452.54元；三、被告巩义市紫荆路街道办事处于本判决生效之日起三十日内赔偿原告王占荣、刘涛、刘波房屋内财产损失50,000元；四、驳回原告王占荣、刘涛、刘波的其他诉讼请求。上诉人王占荣、刘涛、刘波不服，提起上诉。请求：撤销巩义市人民法院（2020）豫0181行赔初4号行政判决，发回重审或改判被上诉人向上诉人安置240平方米住宅、10平方米共建、30平方米商业房，并按照68,000元的价格为上诉人办理购买100平方米住宅的安置手续；向上诉人支付搬家补助费4,500元、搬迁奖励费5,000元；向上诉人给付附属物补偿款100,439元；赔偿上诉人室内财产损失100,000元；2．本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、被上诉人提交的巩义市政府市长批示与大黄冶村安置办法未经公布，且与市政府在先发布的巩政（2017）8号文不一致也与市政府在后批准实施的紫办（2018）7号文不一致，一审法院将其认定为补偿安置依据，系认定基本事实错误，应予撤销。（一）大黄治村作为一般城中村改造片区，应以巩政（2014）26号、巩政（2017）8号文、紫办（2018）7号文为安置依据。巩政（2014）26号文第九条明确“新农村建设、城中村改造、合村并城等拆迁改造项目，按市政府有关规定执行”。该文件自2014年11月10日起实施，有效期为五年。巩政（2017）8号文件第二条明确大黄治村属于一般城中村片区。第二十七条规定：“一般城中村被拆迁人选择产权调换的，以每处合法有效宅基地置换安置面积240平方米住宅、10平方米公建和30平方米商业。”第二十九条规定：“在一般城中村和合村并城村庄中，具备分户条件的，每户可按成本价购买100平方米的住宅面积。”紫办（2018）7号文件明确原籍在农村集体经济组织且持有合法有效用地手续的非农业人员属于安置对象。安置标准为被改造户以每户合法有效宅基地，安置240平方米住宅、10平方米公建和30平方米商业。被改造户符合分户条件的，需经国土部门和街道办事处、村“4+2”工作法通过认定后，每户可按成本价购买100平方米的住宅面积。2018年5月8日，巩义市政府作出《关于紫荆路街道大黄冶村城中村改造方案的批复》（巩政文［2018］73号），原则同意实施紫办（2018）7号所请示的改造方案。据此，大黄治村作为紫荆路办事处一般城中村片区，应按照上述文件规定的安置标准进行改造安置，以每处合法有效宅基地置换安置面积240平方米住宅、10平方米公建和30平方米商业。具备分户条件的，每户可按成本价购买100平方米的住宅面积。（二）被上诉人提交的巩义市政府市长批示与大黄冶村安置办法并未对外公布，且这两份文件与经巩义市政府批复实施的补偿安置文件不一致，不能作为安置依据。首先，这两份文件严重超出了举证期限且未作出合理说明，不应将其作为证据进行认定。其次，这两份文件系内部文件，仅有市长签名批示且未对外公布，不具有对外的法律效力，不能作为案涉项目补偿安置的依据。再次，上述请示及批示明确“对持有合法有效宅基地手续的非农业户给予每户100平方米的住宅安置”，与巩政（2017）8号文不区分农业户口和非农户口按照合法有效宅基地进行产权置换安置的标准即“以每处合法有效宅基地置换安置面积240平方米住宅、10平方米公建和30平方米商业”不一致。且巩义市政府在作出上述批示之后，于2018年5月8日批复实施紫办（2018）7号文，明确原籍在农村集体经济组织且持有合法有效用地手续的非农业人员也属于安置对象，安置标准同巩政（2017）8号文。因此，市长在先作出的内部批示与市政府在后对外发布的批复不一致时，应将市政府批复同意实施的紫办（2018）7号文作为案涉项目的改造安置依据。另，《大黄治村城中村改造安置办法关键内容》与巩政（2017）8号文、紫办（2018）7号文不一致。由于大黄治村村民委员会制定的上述改造安置办法与上级机关规定不一致，既没有加盖村民委员会印章，也没有对外公布，不能作为案涉项目的改造安置依据。因此，在巩义市政府批示与大黄冶村安置办法未经公布且与对外公布实施的补偿安置文件不一致的情况下，一审法院仍将其认定为补偿安置依据，系认定基本事实错误，应予撤销。二、一审判决在认定上诉人家庭属于紫办（2018）7号文规定的安置对象且持有合法有效宅基证的情况下，违反该文件的规定仅支持其以成本价购买100米住宅，自相矛盾，系认定事实错误，应予撤销一审法院认定，上诉人王占荣、刘定坤、刘涛、刘波的户口均不在大黄治村，家庭成员全部为非农业人口，符合紫办（2018）7号文件规定的安置对象范围，刘定坤原籍在大黄治村（家庭成员全部为非农业人口），且持有合法有效宅基证。然而，一审法院却直接依据与该文件相冲突的《大黄治村城中村改造安置办法关键内容》第十九条的规定判决被上诉人在大黄治村安置房范围内按照68，000元的价格办理购买100平方米住宅的安置手续，显然自相矛盾，应予撤销。三、上诉人家庭只有一处宅基地，有两个成年男孩，符合分户条件，一审法院在被上诉人未提供任何证据的情况下认定其不符合分户条件，系认定事实错误且有违行政诉讼举证规则，系适用法律错误，应予撤销。四、在上诉人举证证明被上诉人及大黄治村村民委员会同意向其给付附属物补偿款100，439元及赔偿室内物品损失100，000元的情况下，一审法院认定房屋损失63，452.54元、物品损失为50，000元，有违司法谦抑原则，应予撤销。首先，关于案涉房屋损失的问题，在案涉项目改造安置的过程中，被上诉人对上诉人家庭案涉宅基地上的附属物进行了调查、认定及核实，并制作了《大黄治村城中村改造项目拆迁附属物核算明细表》（紫荆办大黄治村13组刘定坤），对房屋结构、面积、单价、补偿金额等均作出了详细登记，明确本户附属物补偿款共计100，439元。其次，关于室内物品损失的问题。根据上诉人提交的王占荣与大黄治村长刘有亮等的通话录音可知，大黄治村村民委员会通过上诉人提交的房屋砸毁财产物品清单并通过研究决定赔偿上诉人室内物品损失100，000元。综上，一审判决认定基本事实不清，适用法律错误，且有违司法谦抑原则，应予撤销。根据《行政诉讼法》第八十五条、八十九条等相关规定，为维护上诉人的合法权益，特此上诉，请贵院依法公正审理，判如所请。被上诉人紫荆办事处辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能够成立，应当依法驳回上诉，维持原判。在具体改造过程中实施的是一村一策方针和政策。大黄冶村城中村改造安置办法关键内容系大黄冶村，经过村民代表大会讨论通过，且得到政府相关部门批准后实施至今。针对的是全部在大黄冶村范围内的所有集体土地上的建筑物和附属物，并非仅仅只针对被答辩人大黄冶村改造过程中的相关问题，均按照该关键内容和改造方案的规定执行。由于被答辩人的户籍均不在大黄冶村，不属于大黄冶村集体经济组织成员，其仅享有被拆迁地面附属物的继承权，案涉建筑物应根据改造方案和关键内容规定，对被答辩人进行补偿。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。二审时，上诉人提交一份《大黄冶村城中村改造项目拆迁附属物核算明细表》（共4页），该表载明刘定坤户附属物核算金额为100，439元，其中室外楼梯、砖混平房、水泥地坪补偿款65，926元，装修补贴5，022元，未加层补助29，367元，砖围墙补单124元。该表没有任何签名，亦未有任何签章。上诉人认为该表系大黄冶村委会核算，赔偿应参照该表。被上诉人认为大黄冶村、紫荆街道办没有决定的权利，决定补偿附属物补偿价格的权利在巩义市国土局，由巩义市国土局依据附属物明细表来核算价格。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，巩政〔2014〕26号文《巩义市征收集体土地补偿安置标准》第五条规定，依据房屋的不同结构，对拆迁房屋室内外装修进行补偿，砖混平房、平地砖窑补偿为每平方米50元。巩政〔2014〕26号附件3《巩义市征地拆迁农民住宅补偿安置意见》第十一条第（二）款，砖混平房、砖混楼房置换后，不再考虑其他差价（包括补偿标准基准价、层高加价等房屋构造补偿因素），建房之外的装修补助按本文有关规定给予补偿。大黄冶村村民委员会制定的《大黄冶村城中村改造安置办法关键内容》第二条有效宅基的安置第12款规定，合法有效宅基地范围内未加盖房屋的，依照原有主体建筑面积对拆迁户按每平方米300元的标准进行奖励补助……本院认为，虽然紫办〔2018〕7号文件第四条安置办法第（三）款安置标准，并未明确排除非农业家庭户，但是结合安置补偿工作实际、《大黄冶村城中村改造安置办法关键内容》及《关于紫荆路街道对持有合法有效宅基手续的非农业户口予以合理安置的意见》等大黄冶村城中村改造过程中客观上实际适用的安置政策，被上诉人认为对于上诉人这类全部家庭成员均为非农业人口的家庭户，应给予按成本价68，000元的价格购买100平方米住宅，符合相关安置政策，亦未损害上诉人的合法权益，一审判令被上诉人在大黄冶村安置房范围内按照68,000元的价格为上诉人办理购买100平方米住宅的安置手续并无明显不当，本院予以维持。关于上诉人主张的其符合分户条件，因上诉人均系非农业人口，亦未提交经国土部门和街道办事处、村“4+2”工作法认定其符合分户条件的证据，上诉人的该项主张不能成立，本院不予支持。关于上诉人主张的房屋及地上附属物损失。上诉人主张按照其二审时提交的《大黄冶村城中村改造项目拆迁附属物核算明细表》计算。上诉人认为其砖混平房及室外楼梯高3.4米，应按照每平方米638元计算，但巩政〔2014〕26号之附件2载明砖混结构平房补偿标准为每平方米620元，且巩政〔2014〕26号之附件3第十一条（二）款规定，砖混平房置换后，不再考虑层高加价，因上诉人选择房屋置换而非货币补偿，故其主张按每平方米638元标准计算的理由不成立。关于上诉人认为的一审认定楼梯损失金额错误问题。本院认为，双方认可的城中村改造项目拆迁附属物登记明细表载明的室外楼梯面积8.5×0.6×3.4，备注未折半（刘定坤、刘玉坤共有，已分割），一审以此面积的四分之一乘以房屋补偿标准620元，进而确定室外楼梯损失金额正确。巩政〔2014〕26号附件2围墙（24厘米厚砖墙、白灰、水泥砖筑）补偿标准为每平方米80元，一审参考该标准确定砖围墙损失金额并无不当。关于上诉人主张的房屋每平方米50元装修补助以及二层未加建补助，其一审时未以装修补助、加建补助的形式提出，但其主张的房屋赔偿金额实际上已经包含了上述两项损失。结合巩政〔2014〕26号附件2及《大黄冶村城中村改造安置办法关键内容》的相关规定，上述两项损失均系安置补偿时上诉人应获得的补偿利益，在赔偿案件中，理应予以支持。根据上诉人在二审时新提交的证据以及相关补偿标准，经核算，上述两项损失为（11.5×7.9＋2.2×3.2）×（50＋300）=34，261.5元，加上一审认定的其他房屋及地上附属物的赔偿金额63，452.54元，被上诉人应赔偿上诉人房屋及地上附属物等损失共97，714.04元。上诉人主张的过高部分，本院不予支持。关于室内物品损失。一审依据在案证据，根据经验法则，结合上诉人主张等，酌情支持5万元，并无明显不当。上诉人请求赔偿10万元，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上，上诉人部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、维持河南省巩义市人民法院（2020）豫0181行赔初4号行政判决第一、第三项；二、撤销河南省巩义市人民法院（2020）豫0181行赔初4号行政判决第二、第四项；三、被上诉人巩义市紫荆路街道办事处于本判决生效之日起三十日内赔偿上诉人王占荣、刘涛、刘波房屋及地上附属物等损失97，714.04元；四、驳回上诉人王占荣、刘涛、刘波的其他诉讼请求。本判决为终审判决。审判长  崔航微审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二一年四月二日书记员  王一行