安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖15行终12号 上诉人（一审原告）杨军。 委托代理人杨念，湖北超视距律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局，住所地安徽省六安市经济技术开发区迎宾大道西苏埠路以北，统一社会信用代码113414007830998788。 法定代表人张玉师，该局局长。 委托代理人胡正发，安徽皖西律师事务所律师。 委托代理人冯运，安徽皖西律师事务所实习律师。 一审第三人安徽鄂皖新材料有限公司，住所地安徽省六安市经济开发区正阳路以东寿县路以北，统一社会信用代码91341500MA2MQTYJ30。 法定代表人王长青，该公司总经理。 上诉人杨军因与被上诉人六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局（以下简称六安经开区自然规划局）以及一审第三人安徽鄂皖新材料有限公司（以下简称安徽鄂皖新材公司）土地行政管理一案，不服六安市金安区人民法院（2019）皖1502行初56号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人杨军的委托代理人杨念，被上诉人六安经开区自然规划局法定代表人张玉师以及委托代理人胡正发、冯运到庭参加诉讼。一审第三人安徽鄂皖新材公司经本院传票传唤，无正当理由，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审查明：2016年3月28日，安徽鄂皖新材公司与六安市国土资源局签订六出（2016）2号国有建设用地使用权出让合同，取得宗地编号为六出（2016）2号涉案地块国有建设用地使用权，办理了皖（2016）六安市是不动产权第0000720号不动产权证。双方在合同中约定，受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回土地使用权。2019年3月27日，六安经开区自然规划局对安徽鄂皖新材公司涉嫌闲置土地进行立案调查，查实涉案地块自2016年6月23日至2019年4月18日未进行土建施工，闲置已达二年以上。2019年5月8日，六安经开区自然规划局对安徽鄂皖新材公司作出闲置土地认定书并送达。2019年5月9日，六安经开区自然规划局对该闲置土地进行公示。2019年5月10日，六安经开区自然规划局对安徽鄂皖新材公司作出闲置土地处置听证权利告知书并送达。2019年5月30日，六安市人民政府对六安市金安区人民政府、六安市经济开发区管理委员会作出六政秘（2019）71号《关于收回国有土地建设用地使用权的通知》，决定收回涉案土地。六安经开区自然规划局遂对安徽鄂皖公司作出收回国有建设用地使用权决定书并在皖西日报进行公告。 同时查明，2019年3月7日，杨军起诉湖北鄂皖高新科技有限公司、安徽鄂皖新材料有限公司、安徽鄂皖创博新材料有限公司、卢士海、黄薇、谢艳萍民间借贷纠纷一案在武汉市东湖新技术开发区法院（以下简称武汉东湖法院）立案。杨军同时提交诉讼保全申请，2019年4月28日，武汉东湖法院作出（2019）鄂0192民初1684号民事裁定以及（2019）鄂0192民初1684号之一裁定，查封安徽鄂皖新材公司所有的涉案该宗土地，查封期限为三年，裁定立即开始执行。2019年5月23日，武汉东湖法院向六安市不动产登记中心发送（2019）鄂0192民初1684号之一协助执行通知书，要求六安不动登记中心协助执行前述该宗土地查封事宜，查封期限为2019年5月23日至2022年5月22日。2019年5月23日，六安市不动产登记中心签章确认“查封安徽鄂皖新材公司（0000720）土地”。2020年8月5日，杨军向六安市自然资源和规划局提交行政复议申请，2020年8月10日，六安市自然资源和规划局出具不予受理行政复议申请决定书。杨军认为在六安经济开区自然规划局处罚决定前，已经完成涉案土地的查封，六安经济开区资源规划局收回土地的决定和程序不合法。同时，原告起诉时所列被告六安经济技术开发区管理委员会国土局在诉讼阶段更名为六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局。 一审认为：本案争议焦点为涉案收回国有建设用地使用权决定是否合法。第一，关于征收决定认定事实是否正确。六安经开区自然规划局提供的现场照片以及笔录可以证实，涉案地块自2016年6月23日至2019年4月18日未进行土建施工，闲置已达两年以上，对于超过两年未予开发动工的事实认定系正确。第二，关于征收决定适用法律是否正确。国土资源部下发的《闲置土地处置办法》规定，未动工开发满两年的，由是市县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用人下发收回国有建设用地使用权决定书，无偿收回国有建设用地使用权，闲置土地设有抵押权，同时抄送相关土地抵押权人。涉案闲置土地处理，适用法律正确。杨军主张涉案土地处于法院查封阶段，该收回行为违反了《国土资源部对收回被司法机关查封土地使用权问题的批复》（国土资函403号）相关规定。对该主张不予支持，首先，该批复系部门规范行文件，不属于行政诉讼法第五十二条、第五十三条规定的对行政行为合法性审查应当依据的法律、法规规章，并非行政行为合法性审查依据。其次，依据2010年12月18日《国土资源部关于公布已废止或者失效的规范性文件目录的公告》，该查封批复已于2010年失效，不能作为认定涉案收回决定是否合法的依据。查封土地系司法机关为保证案件执行而采取的保全措施，土地收回决定是行政机关依据相应的事实和法律做出的行政决定，二者分别是司法权与行政权的运用，两种权力行使应互相尊重。本案中，司法保全措施并不影响收回决定本身的合法性。第三，关于收回决定的程序是否合法。六安经开区自然规划局依据《闲置土地处置办法》相关规定，对涉案土地进行了闲置土地调查、认定，向安徽鄂皖新材公司送达了闲置土地调查通知书、闲置土地认定书，并告知其相应的听证权利。上述一系列行为符合闲置土地认定程序，对安徽鄂皖新材公司未依法及依约对土地进行开发建设造成土地闲置超过两年的认定，程序合法。杨军主张的政府无偿收回土地使用权，函请人民法院解除查封，必须保障债权人合法债权的实现等债权救济行为不属本案审查范围，不予以支持。综上，涉案土地收回决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回杨军诉讼请求。案件受理费50元，由杨军负担。 杨军上诉称：1.涉案土地收回决定损害了债权人利益。六安经开区自然规划局对查封保全是知晓的，表示会函告查封法院，也明确抄送查封法院，并询问安徽鄂皖新材公司就土地收回后的处置方案。可见该收回决定是对杨军权益的直接损害。2.根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条的规定，在法院依法查封、预查封土地使用权、房屋期间，不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。六安经开区自然规划局未与查封法院充分沟通，擅自收回涉案土地，违反了法律程序。3.国土资函403号《国土资源部对收回司法机关查封国有土地使用权问题的批复》规定，在司法查封期间，政府不得收回国有土地使用权。虽然该批复已经失效，但批复的精神应当延续并有效，同时最高人民法院和国土资源部等也就土地查封作出了规定。一审适用《闲置土地处置办法》系适用法律错误。该规定系部门规章，法律效力低，不能对抗法院享有的司法权。同时该规定只是对设有抵押权的土地的处置办法做出规定，并非是针对法院查封土地的情形。涉案土地使用权收回决定系严重违法，违反了诉讼法，也触犯了刑法。4.收回决定在地方报纸公告，受众少，政府部门在作出决定时已经知道查封法院是外地的，同时该地方报纸经网络查询显示已经休刊。向查封法院的送达，并没有按法定要求通过邮政邮寄，而是采取顺丰速运，也无回执及相关后续跟进工作。直至今日，杨军仍然未见到该份收回决定书。5.在撤销国有土地使用权证时，直接采取公告撤销方式，也是严重违法。对于相关权利救济，没有向抵押权人、查封人告知。收回国有土地使用权时，未依法告知原土地使用权人申诉权与应享有的其他权利。6.即使收回国有土地使用权，也应当对申请查封人的权利予以补偿，无偿收回针对的并非是查封权利人，本案杨军作为首封人，权利是应当受到保护的。根据上述国土资函403号规定，对于司法机关查封的国有土地使用权，政府不能收回。近年最高院也有审判意见认为，对于与本案类似的情形，政府应当函请法院解除查封，法院解除查封的条件是政府向债权人支付相应的债务及利息款项，结清查封土地上的债务。综上，请求依法改判。 六安经开区自然规划局辩称：1.杨军不是本案适格主体。杨军不是涉案土地使用权人，也不是土地使用权的抵押权人。杨军因为与安徽鄂皖新材公司的债务纠纷，查封了涉案土地使用权以保证债权将来可以得到实现。涉案收回土地行为即使会对将来司法拍卖所得价款用于清偿债务产生影响，也是间接影响，所得拍卖价款应优先清偿抵押债务，之后的剩余价款才能清偿其他债权。杨军所主张的权利属于司法执行程序性权利，不属于行政法上保护的权利或利益。2.本案已经超过法定起诉期限。杨军起诉已经超过法定的六个月期限。安徽鄂皖新材的实际控制人卢士海已于2019年5月31日签收了土地使用权决定书，六安经开区自然规划局并且在报纸上予以公告。按照常理，杨军应当及时关注安徽鄂皖新材公司的资产状况。3.本案不属于可撤销的行政行为。涉案收回决定有事实依据与法律依据，按照法定程序进行实施，土地使用权人以及抵押权人都未提出异议。在收回土地使用权时，政府部门无法预知也无需知晓在将来的债权纠纷中杨军会对土地使用权申请诉讼保全，且也没有法律规定不允许政府对司法查封的土地使用权予以收回。4.杨军所提出的最高院审判意见，并未经最高院审委会讨论通过，也未以公报形式予以刊登。同时意见中也明确认可土地闲置超过两年的，政府可以无偿收回，只是认为在收回时应当函请法院及时解封。但是对于函请的具体形式以及后果，并无具体意见。而且该意见也是依据2003年海南省人大常委会的决定。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》仅是规定不动产登记部门协助法院执行，是对不动产权属变更、转移登记的闲置，并不涉及土地使用收回。5.《闲置土地处置办法》虽然是部门规章，但是根据土地管理法、房地产管理法以及有关法律、行政法规所制定。对于闲置土地的收回以及抄送相关土地抵押权人都有相应的法律规定依据。6.即使根据网络查询《皖西日报》于2018年8月1日休刊，也仅是当天休刊，并没有证据证明一直处于休刊状态，公告时点显然不在休刊期间内。六安经开区自然规划局是根据《闲置土地处置办法》的规定，通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的具体信息。同时由于土地使用权人不申请行政复议及提起行政诉讼，也不履行相关义务，逾期不办理土地使用权注销登记，不交回土地权利证书，可以直接公告注销土地使用权登记及土地权利证书。7.杨军的债权并不是依附于涉案土地上的权利，杨军也并非抵押权人。涉案土地使用权收回决定是依职权作出，合法有效，不对杨军产生任何财产利益损害，不属于国家赔偿法规定的情形，也无证据证明收回决定给杨军造成了直接财产损害。同时杨军就涉案土地使用权，也并非当然的享有优先清偿权，如果安徽鄂皖新材公司进入破产，也只能是按比例甚至是无财产清偿。杨军试图通过行政诉讼获得全额清偿，是没有依据的。综上，请求维持原判。 二审确认一审查明的事实。 本院认为，安徽鄂皖新材公司取得土地使用权之后，长期没有进行动工建设，土地闲置已经超过两年，六安经开区自然规划局作出收回土地使用权决定是履行行政职权。《闲置土地处置办法》是国土资源部针对此事项的专门性规定，按照该规定处理系正确。同时在收回决定作出过程中，依法定程序进行了调查、告知，土地使用权人未提出异议，该收回决定应当认定为合法有效。 土地收回决定的行政行为与司法查封的诉讼行为，都属于国家机关行使公权力行为，如果发生权力指向重合，都应当依法运行，在法律框架内妥善解决。首先，对于司法查封的土地使用权，没有法律明确规定行政机关不得收回，所以涉案土地收回决定不存在违反法律禁止性规定的情形。其次，与本案情形相类似的是对设定抵押权土地的处理，按照对抵押权的相关规定，在收回时应当抄送抵押权人。从涉案土地收回的程序看，六安经开区自然规划局向查封法院送达了收回决定书，在程序上予以了告知，同时查封是法院的司法行为，向查封法院告知并无不当。进一步而言，抵押权是法定物权，权利人当然的享有优先受偿，司法查封与抵押权在权利效力上存在区别，权利人对于抵押权的权利实现期待与对司法查封的权利实现期待是不能等同的。同时就行政权力行使与民事权利救济的各自法益权衡来看，一方面，涉案土地长期闲置，客观上也需要予以处理才能保障土地效益发挥以促进发展；另一方面，杨军的所涉民事诉讼有多位被告，权利实现具备其他的可能性，同时涉案土地在杨军申请查封之前另有其他主体设定了抵押权，也实际上减少了杨军民事权利实现对土地的可依赖性。综上，杨军现以民事权利受损要求撤销土地收决定，不能成立。一审判决驳回诉讼请求，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由杨军负担。 本判决为终审判决。 审判长  张笑琳 审判员  颜 凯 审判员  张 菊 二〇二一年四月二十三日 法官助理 崔世敏 书记员张祺 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……