江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终1646号 上诉人（原审原告）张志峰，男，汉族，住江苏省常州市溧阳市。 上诉人（原审原告）张来金，男，汉族，住江苏省常州市溧阳市。 上诉人（原审原告）史宇琴，女，1969年5月10日，汉族，住江苏省常州市溧阳市。 上诉人（原审原告）张亦勤，男，1953年6月18日，汉族，住江苏省常州市溧阳市。 上诉人（原审原告）张庚荣，男，1953年8月20日，汉族，住江苏省常州市溧阳市。 上诉人（原审被告）溧阳市人民政府，住所地在江苏省常州市溧阳市南环路**。 法定代表人叶明华，该市市长。 上诉人（原审被告）常州市人民政府，，住所地在江苏省常州市新**龙城大道** 法定代表人陈金虎，该市市长。 上诉人张志峰、张来金、史宇琴、张亦勤、张庚荣（以下简称张志峰等五人）因与上诉人溧阳市人民政府（以下简称溧阳市政府）、常州市人民政府（以下简称常州市政府）土地行政管理及行政复议一案，不服江苏省常州市中级人民法院（2018）苏04行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2007年7月12日，原江苏省国土资源厅作出《关于批准溧阳市2007年度第2批次村镇建设用地的通知》（苏国土资地函[2007]0072号），同意将溧城镇清安村部分集体建设用地征收为国有。溧阳市政府于2007年7月18日发布《溧阳市人民政府征收土地方案公告》（[2007]第007号）并公告。2007年8月10日，原国土资源局作出《溧阳市国土资源局征地补偿安置方案公告》（[2007]第007号），并于2007年8月15日公告张贴在张家村98号房屋外墙上。2007年7月12日，原江苏省国土资源厅作出《关于批准溧阳市2007年度第3批次村镇建设用地的通知》（苏国土资地函[2007]0073号），同意将溧城镇清安村部分集体建设用地征收为国有。溧阳市政府于2007年7月18日发布《溧阳市人民政府征收土地方案公告》（[2007]第020号）并公告。2011年7月11日，江苏省人民政府作出《关于溧阳市2011年度第1批次村镇建设用地的批复》（苏政地[2011]77号），同意将溧城镇清安村部分集体建设用地征收为国有。溧阳市政府于2011年7月18日发布《溧阳市人民政府征收土地方案公告》（[2011第002号）并公告。根据上述征收土地方案涉及的三个地块，2017年2月13日，溧阳市溧城镇人民政府发布《关于公布（征求意见稿）的公告》，对安置方案进行公告征求意见，告知相关单位和个人对征地房屋补偿安置方案内容有不同意见可以在7日内提出意见，在规定期限内溧城镇政府未收到相关单位和个人提出的反馈意见。2017年4月7日，原溧阳市国土资源局会同溧阳市财政局等相关部门联合向溧阳市政府提出《关于的请示》。2017年4月7日，溧阳市政府对《溧阳市清安片区征地房屋补偿安置方案》（以下简称《房屋补偿方案》）进行审查后，批准同意该方案。2017年4月9日，溧城镇人民政府发布《关于公示实施的通知》，并于2017年5月13日在公示栏中予以公告，《关于公示实施的通知》载明：“为切实做好溧阳市清安片区征地房屋补偿安置工作，市国土局、财政局、征收办、溧城镇联合拟定了《溧阳市清安片区征地房屋补偿安置方案》，并已报市政府批准，现予以公告实施。” 张志峰等五人不服溧阳市政府批准的《房屋补偿方案》，于2018年6月3日向常州市政府申请行政复议，常州市政府收到张志峰等五人的行政复议申请后，于2018年6月4日受理，将[2018]常行复第049号《行政复议申请受理通知书》送达张志峰等五人，将[2018]常行复第049号《提出答复通知书》送达溧阳市政府。溧阳市政府于2018年6月19日提交《行政复议答复书》，并一并提交相应证据材料。常州市政府于2018年7月26日作出复议决定，维持了溧阳市政府批准的《房屋补偿方案》，复议决定同日送达张志峰等五人和溧阳市政府。 原审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”溧阳市政府具有批准征地补偿、安置方案的法定职责。本案中，《房屋补偿方案》系《溧阳市国土资源局征地补偿安置方案公告》（[2007]第007号）中涉及征地补偿安置方案的细化和补充，由原国土资源局、财政局、征收办、溧城镇人民政府联合拟定，报溧阳市政府批准，拟定和批准程序符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，溧阳市政府具有批准案涉《房屋补偿方案》的法定职责。依照《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”常州市政府具有作出案涉行政复议的法定职责。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二至第四款规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”《征收土地公告办法》第八条的规定：“征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：(一)本集体经济组织被征收土地的位置、地类、、地类地上附，地上附着物和青苗的种类需要安置的农业人口的数量；(二)土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；(三)安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；(四)地上附)地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式农业人员的具体安置途径；(六)其他有关征地补偿、安置的具体措施。”征地补偿安置方案应当包含土地补偿费的标准、安置补助费的标准、地上附、地上附着物和青苗的补偿标准员社保安置方案等，在《溧阳市国土资源局征地补偿安置方案公告》（[2007]第007号）遗漏批准的情况下，案涉《房屋补偿方案》只涉及溧阳市清安片区征地房屋补偿安置范围、补偿标准及其补偿安置程序等，缺失其它补偿安置方案，显属不当。且根据《征收土地公告办法》第九条的规定，应当给予被安置对象十日的不同意见提出期限，本案中，溧城镇人民政府发布的《关于公布（征求意见稿）的公告》仅给予被安置对象七日的期限，显属不当。但鉴于原国土资源局已发布的《溧阳市国土资源局征地补偿安置方案公告》（[2007]第007号），包含了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《征收土地公告办法》第八条规定的全部补偿内容，溧阳市政府土地行政主管部门对溧阳市清安片区的征地补偿安置方案的实施实际上未侵害被征地对象的合法权益，如若撤销《房屋补偿方案》，将会引起该地块的重大社会隐患，给社会公共利益造成损害，故不宜撤销，但溧阳市政府在今后的工作中应当引以高度的重视并改进。常州市政府作出的复议决定适用法律错误，决定显属不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（六）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、撤销常州市政府作出的[2018]常行复第049号《行政复议决定书》；二、确认溧阳市政府批准《溧阳市清安片区征地房屋补偿安置方案》的行政行为违法。案件受理费50元，由溧阳市政府负担。 张志峰等五人上诉称，被诉《房屋补偿方案》严重违法，应予撤销。首先，《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第十二条第二款规定，征收宅基地涉及农民住房的，应当保障被征收人的居住条件。能够重新安排宅基地的，对其住房按照重置价格结合成新给予补偿；未能重新安排宅基地的，按照与被征收住房面积相当的原则安排住房，或者按照市场评估价格给予补偿。被诉《房屋补偿方案》未适用上述补偿标准，方案中也没有条款符合上述规定。其次，案涉《房屋补偿方案》中，建安价、成本价、市场价及定销价是否经建筑市场情况及对补偿安置地块实际调查，是否经溧阳市政府批准均无证据证明。第三，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释［2011］20号）第十二条第二款，案涉土地已纳入溧阳市城市规划区，有权参照国有土地上房屋征收的补偿标准要求补偿。案涉《房屋补偿方案》中也未涉及该部分内容，也未载明安置房的数量和面积，不符合《溧阳市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（溧政规［2016］16号）第十一条第（六）项，征地房屋补偿安置方案应当包括安置房的数量、地点、、地点结算标准等的规定，缺少法定内容。第四，除未依法履行征求公众意见的程序外，溧阳市政府亦未按照《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第二十九条的规定，提供由财政部门出具的征地补偿费用和被征地农民社会保障费用落实的相关凭证，也未在规定期限内办理征地房屋补偿登记手续、未将拟定的《房屋补偿方案》报市征地房屋拆迁管理部门审核；在《房屋补偿方案》批准前，也未由人力资源和社会保障部门对被征地农民的社会保障费用落实情况提出审核意见。综上，该违法的《房屋补偿方案》实施，对包括上诉人在内的被征收人补偿利益造成侵害，原审法院认为撤销将会引起该地块的重大社会隐患，给社会公共利益造成损害的理由没有事实依据。请求撤销一审判决，改判撤销溧阳市政府批准的《房屋补偿方案》。 溧阳市政府上诉称，案涉《房屋补偿方案》是在征地过程中的抽象行政行为，不属于行政诉讼的范围，应当裁定驳回起诉。《房屋补偿方案》是在原国土资源局已经作出相应的征地补偿安置方案的基础上，为进一步保障被征收人的权益，原国土资源局联合财政局、征收办、溧城镇人民政府制定了专门针对房屋的方案，并报上诉人批准，无论从形式上还是内容上都是合法的。请求二审法院撤销一审判决，驳回张志峰等五人的一审诉讼请求或起诉，诉讼费用由张志峰等五人负担。 常州市政府上诉称，案涉《房屋补偿方案》是对《溧阳市国土资源局征地补偿安置方案公告》所涉及房屋补偿安置的细化，无需再对其他如土地补偿安置等内容进行重复规定，内容合法，作出的程序合法。且《房屋补偿方案》并不直接设定房屋所有权人或使用权人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响。对房屋所有权人或使用权人产生直接影响的是后续具体的补偿安置、搬迁等行为。《房屋补偿方案》涉及人数众多的不特定对象，具有普遍约束力，属于行政规范性文件，且属于内部审批行为，亦不属于行政诉讼的受案范围。上诉人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。请求二审法院撤销一审判决，驳回张志峰等五人的一审诉讼请求或起诉，诉讼费用由张志峰等五人负担。 本院经审理确认原审查明的事实。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对当事人合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，张志峰等五人不服溧阳市政府批准的《房屋补偿方案》，向常州市政府申请行政复议。在常州市政府复议决定维持的情况下,张志峰等五人以复议机关和复议决定中的被申请人为共同被告提起行政诉讼,仍应根据其复议申请书所载明的申请审查的行政行为和复议决定为行政诉讼审查标的。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条有关“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向人民法院提起诉讼的,以在对外发生法律效力的文书上的机关为被告”的规定，本案应以对外发生法律效力的文书上的机关即原国土资源局为共同被告，并对复议决定和行政行为的合法性进行审查。现张志峰等五人以溧阳市政府为共同被告提起诉讼，而溧阳市政府批准案涉《房屋补偿方案》的行为，对当事人的权利义务并不产生实际影响，因而不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据上述法律规定，应当一并裁定驳回张志峰等五人对溧阳市政府和常州市政府的起诉。 《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法〔2011〕35号)规定,被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的,应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。本案中，张志峰等五人不服溧阳市政府批准的《房屋补偿方案》，以溧阳市政府为被申请人向常州市政府申请行政复议并无不当。但由于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条的规定可能存在认识上的不一致,一审法院在确定本案适格被告时未审慎审查，本院予以指出。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，裁定如下： 一、撤销江苏省常州市中级人民法院（2018）苏04行初70号行政判决； 二、驳回张志峰、张来金、史宇琴、张亦勤、张庚荣的起诉。 一、二审案件受理费50元，予以退回。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 二〇二一年四月二十日 法官助理 刘小花 书 记 员 任子悦