江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终2101号 上诉人（原审原告）张明钊，男，汉族，住江苏省连云港市赣榆区。 上诉人（原审原告）李传娥，女，汉族，住江苏省连云港市赣榆区。 被上诉人（原审被告）连云港市赣榆区人民政府，住所地在江苏省连云港市赣榆区青口镇琴岛路2号。 法定代表人李莉，连云港市赣榆区人民政府区长。 原审第三人张文迅，男，汉族，户籍地在江苏省连云港市赣榆区，现住江苏省连云港市赣榆区。 委托代理人吴志霞，江苏金禾律师事务所律师。 上诉人张明钊、李传娥因与被上诉人连云港市赣榆区人民政府（以下简称赣榆区政府）、原审第三人张文迅土地行政确认一案，不服江苏省连云港市中级人民法院（2017）苏07行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院认定，2016年8月22日，张明钊、李传娥因与张文迅宅基地纠纷，向原连云港市赣榆区国土资源局（以下简称赣榆国土局）提出申请，请求确认其享有赣马镇××村地号为15-19-269宅基地使用权，并申请颁发土地使用证。赣榆国土局收到申请后通知张明钊补充人民政府颁发的确定土地权属的凭证等证明材料。2016年9月19日，赣榆国土局受理该申请，向张文迅送达答辩通知书。案件受理后，赣榆国土局依法进行调查，后因案件事实复杂延长处理期限5个月。经调查，张明钊、李传娥系夫妻，张明钊与张文迅系叔侄。张明钊、李传娥夫妇于1976年在赣马镇××村建有堂屋3间、锅屋2间。1998年，张明钊全家由赣马镇××村搬至厉庄镇居住，房屋由张明钊哥哥张明同看管。1992年，张文迅实际居住该房屋，并在该房屋结婚。张文迅居住该房屋后多次对房屋进行修建，并修建了门楼。2013年，张文迅母亲去世时亦在该房屋办理丧事。2016年3月，张文迅拆除老房屋，翻建成3层楼房，张明钊向国土部门反映张文迅建房一事。双方就张文迅是否购买张明钊房屋争议较大，均未提供证据加以证明。原连云港市赣榆区国土资源局赣马国土资源所（以下简称赣马国土所）2005年曾把争议宅基地使用权人前期初步调查为张明钊，但因有争议，后没有对其发证。赣榆区政府根据赣榆国土局的调查情况认为，张明钊、李传娥诉争的宅基地上原自建老房屋已全部拆除，现有房屋为张文迅建造并居住，张明钊、李传娥对所述的宅基地使用权未提供充分有效的权利依据，张文迅主张获得该宅基地使用权也未能提供充分有效的权利依据。双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，双方都未能提供充分有效的证据材料。2017年8月18日，赣榆区政府依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第十九条的规定作出赣土权处[2017]第02号《宅基地权属争议案件决定书》（以下简称2号决定书），决定对张明钊、李传娥请求确认位于赣马镇××村地号为15-19-269的宅基地使用权不予确权。张明钊、李传娥不服该决定书，向原审法院提起本案诉讼，请求撤销赣榆区政府作出的2号决定书，判令赣榆区政府重新作出具体行政行为，并承担本案诉讼费用。 原审法院另查明，1997年3月30日，赣榆区政府（原为赣榆县人民政府）颁发给张文迅农村集体土地承包经营权证书，该证书记载“非承包土地登记表项下宅基地”0.27亩，即为双方争议的房屋宅基地。张明钊、李传娥曾于2015年10月21日向赣榆区人民法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销赣榆区政府颁发给张文迅土地承包经营权证书中非承包土地登记表项下宅基地一栏中的信息，该院经审理认为，非承包土地登记表项下宅基地一栏中的信息不属于权属确认，张文迅不能据此享有作为宅基地使用权的依据，该宅基地信息登记对张明钊无实质影响，遂判决驳回张明钊、李传娥的诉讼请求。张明钊、李传娥曾于2015年4月向赣榆区人民法院提起排除妨害民事诉讼，请求确认涉案宅基地上所建房屋归其所有，判令张文迅排除妨碍、搬出房屋。该院经审理认为张明钊、李传娥的起诉已经超过诉讼时效，作出（2015）赣民初字第2545号民事判决，驳回张明钊、李传娥要求确认该房屋归其所有并判令张文迅排除妨碍、搬出房屋的诉讼请求。张明钊、李传娥不服，向原审法院上诉，原审法院认为双方对于土地使用权属的争议，不属于人民法院受案范围，于2016年6月22日作出（2016）苏07民终1047号民事裁定，撤销一审判决，改判驳回张明钊、李传娥的起诉。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条第一款、《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，赣榆区政府在赣榆国土局依法充分调查的基础上，在法定期限内作出处理决定，程序合法。张明钊、李传娥主张享有涉案宅基地使用权，在申请确权阶段提供了张明钊、李传娥在国土部门调取的土地所有者（使用者）登记表格、原审法院（××）××裁定书、赣马镇××村村委会证明、原房屋照片等，赣马国土所已证实张明钊本人没有提交过土地登记申请书，土地所有者（使用者）登记表格上“张明昭”的签名不是张明钊本人签名，没有向张明钊颁发过土地证书。原审法院（2016）苏07民终1047号民事裁定书仅是查明上述表格登记事实，亦未对其作出确权认定。赣马镇××村村委会的证明、老房屋照片也仅是证实张明钊、李传娥于1976年建房的事实。张明钊、李传娥的举证尚不足以证明其主张。又因为张文迅自1992年实际居住该房屋至今，时间跨度较长，期间张文迅在该房屋结婚、办理其母亲丧事，多次修建房屋，最终重建3层楼房，但没有提供足以证明其购买张明钊、李传娥房屋的事实证据，致使涉案宅基地的权属问题属于无法查清的状态，赣榆区政府对张明钊、李传娥的申请作出不予确权的决定，符合历史和客观实际，且亦充分考量了叔侄之间的亲情关系，未造成矛盾的进一步扩大，该决定的作出具有正当理由，不违反法律、行政法规禁止性规定，不应界定为“行政不作为”的范畴，应当维持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回张明钊、李传娥的诉讼请求。一审案件受理费50元，由张明钊、李传娥负担。 张明钊、李传娥上诉称：第一，涉案宅基地使用权人应当为上诉人。上诉人提供了赣马镇××村村委会2015年出具的证明，能够证明上诉人建房的事实。赣马国土所的材料上载明涉案宅基地使用权人为上诉人，准予发证，由于张文迅的无故介入，导致没有发证。第二，张文迅自认其户口已经迁出卜都村，不可能成为该村宅基地的使用权人。上诉人只有涉案宅基地一处宅基地，不存在转让宅基地使用权的条件。张文迅并非本村集体经济组织成员，有自己的住房，也不符合受让条件。第三，上诉人从未将涉案宅基地上房屋卖给张文迅，张文迅在上诉人的宅基地上建房，与本案不具有关联性，不能因为其在涉案宅基地上建房，就牺牲上诉人的权益。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求或将本案发回重审。 赣榆区政府二审未提交答辩意见。 张文迅述称：上诉人于1992年将涉案房地产转让给张文迅，张文迅同时支付了全部购房款，所以赣榆区政府于1997年3月30日颁发给张文迅的农村集体土地承包经营权证书中载明涉案宅基地使用权人为张文迅。李传娥在1998年写给张文迅的书信中明确表示其愿意作价5000元出售涉案宅基地上原房屋；张文栋也出庭作证确认房屋出让给张文迅。赣榆国土局科长及工作人员于2018年2月15日对张怀叶所作询问笔录载明，上诉人亲口告知张怀叶，张文迅原有宅基地上房屋4间，因上诉人让张文迅将宅基地卖掉去买他家的宅基地及房屋，张文迅与张明钊系叔侄，所以购买了上诉人家宅基地并翻建房屋。张文迅母亲的丧事也在该房屋中办理，按照当地风俗，丧事只能在自己家办。自1992年购买涉案宅基地使用权及地上房屋后，张文迅在赣马镇××村村委会的许可下拆除翻建房屋并居住至今，涉案宅基地使用权及地上房屋应属张文迅。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2017年5月12日，赣马国土所出具《情况说明》，载明：1993年5月份，我所曾组织对赣马镇××村村民宅基地进行地籍调查，其中对地号为15-19-269号宗地，地籍调查表上使用者填写为张明昭，但邻宗地及本宗地权利人签字均为填表人代签，不是权利人真实签名。但是调查人员李勇、张定录等两人不是我所职工，是村里临时安排的，张明钊本人也没有提交过土地登记申请书。2005年办理土地登记时，张文迅父亲张明同提出宅基地使用权人是张文迅。因有异议，我所工作人员就在地籍调查表上注明“有纠纷”字样。因此，该宗土地就没有登记发证。 本院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条、第二十条的规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任；国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的人民政府颁发的确定土地权属凭证等材料。本案中，张明钊、李传娥及张文迅均主张为涉案宅基地使用权权利人，应当就各自提出的事实理由提供证据加以证明。张明钊、李传娥主张权利的证据，不足以证明其二人为涉案宅基地使用权权利人，赣马国土所出具的《情况说明》也能证明涉案宅基地使用权权属一直存在争议。赣榆区政府结合张文迅长期实际居住涉案宅基地上房屋，且在该房屋结婚、办理其母亲丧事，多次修建房屋等事实，对张明钊、李传娥的申请作出不予确权的决定，认定事实清楚、程序合法，不属于未履行法定职责的情形。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由张明钊、李传娥负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 二〇二一年四月十三日 法官助理 杨 光 书 记 员 刘 妍