济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁71行终221号 上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地山东省济南高新区舜华路66号。 法定代表人王宏志，主任。 委托代理人张会丽，山东鲁舜律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）靖华，女，1975年12月21日出生，汉族，住山东省济南市历城区，现住山东省济南高新区。 被上诉人（原审原告）王靖仪，女，2003年2月10日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 法定代理人靖华（系王靖仪之母），女，1975年12月21日出生，汉族，住山东省济南市历城区，现住山东省济南高新区。 靖华、王靖仪诉济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）不履行行政补偿职责一案，高新管委会不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初393号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2013年3月18日，靖华离婚后投靠父母，将户籍从威海市环翠区戚家夼60号内308号迁回济南市历城区港沟镇大汉峪村二区320号。2013年5月16日，靖华之女王靖仪亦将户籍迁至大汉峪村二区320号。户主为靖华。 2008年12月24日，高新管委会下发《济南高新管委会关于大汉峪村委会旧村改造工程项目的核准意见》，同意大汉峪村委会在济南市旧村（居）改造工作领导小组批复文件（济村改字〔2008〕2号）的总体范围内实施旧村改造工程项目。2010年5月31日，大汉峪村两委发布《公告》，公告载明，“大汉峪村全体村民，我村旧村改造工程进度顺利，对旧村拆迁按照相关文件制定了拆迁办法，特公告如下：1.以公安部门出具户口本上的门牌号及受益人所有房产为一户，村民凭户口本上享受安置的人员和土地使用证，选择我村制定的两条补偿办法的其中一条。（详见合同）2.拆迁日期，从6月1日至……”等三条内容。2015年3月27日，大汉峪村委会出台《二期分房方案》,方案载明：“……经村两委会认真研究，经党员及村民代表大会通过，制定了二期分房方案：一、户口截止日期为2015年4月30日24时，以户口本人员为准。二期分房只限于本村集体组织成员家庭及已签定拆迁安置补偿合同人员，其他情况人员待后期研究后处理。二、分房户型安排……。三、对不足90平方剩余面积，30平方以内按每平方5500元，30平方以上每平方6500元计价处理。四、自2011年1月1日至2015年4月30日，新增村集体经济成员，每人需交18000元安置费…….”等六项内容。2010年6月10日，靖义田（靖华之父）作为户主与大汉峪村委会签订《房屋拆迁安置补偿合同》，合同包含对“享受安置待遇的人员，按照每人安置住房40平方米，生活保障房20平方米，总计60平方米，安置人口6人，安置总面积共计360平方米”等安置补偿内容。安置的人员中不包括靖华、王靖仪。 靖华、王靖仪要求村委会对其进行房屋安置，大汉峪村委会以其不符合《村民享受土地补偿管理制度》等为由拒绝。2016年1月5日。大汉峪村委会通过靖义田的银行账户，向靖华支付补助费194500元，高新管委会提交的收据，载明：今收到大汉峪村旧村改造安置房补助（靖华），由根据村协议30平方米×5500元、10平方米×6500元、扣应交40000元、（人/1平方4500元），人民币壹拾玖万肆仟伍佰零拾零元零分（194500元），靖义田在名字处捺手印。之后，王世祯（靖华之母）向舜华路街道办反映女儿及外孙分房问题，舜华路街道办出具《不予受理告知书》。2019年8月2日，靖华、王靖仪向舜华路街道办提交《请求履行纠正大汉峪村侵害集体经济组织成员权益职责申请书》（以下简称《履职申请书》），请求向二人分配120平米安置房，补发村民待遇及生活补助费。舜华路街道办于9月29日作出《关于的复函》（以下简称《复函》），告知靖华、王靖仪其请求不属于行政裁决内容，应当通过集体经济组织依照法定程序内部解决。靖华、王靖仪不服，向高新管委会提起行政复议，请求确认被申请人舜华路街道办不履行法定职责，对申请人《履职申请书》不予受理的行为违法，责令其限期对申请人的请求依法作出处理决定。2020年1月23日高新管委会作出行政复议决定书，认为舜华路街道办作出的《复函》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，驳回申请人靖华、王靖仪的行政复议申请。靖华、王靖仪于2020年6月11日向原审法院提起诉讼。 另查明，2006年2月26日，大汉峪村委会制定的《村民享受土地补偿管理制度》“5.已迁出又迁回的姑娘及其他一律不享受村民待遇；……8.以后进户口除正常结婚、生育的发放，其他人员一律不发。”2006年2月25日，大汉峪村委会的会议记录记载：离婚、再婚，有一方不迁出的、再迁入的不享受村民待遇，带来的子女不发。2010年6月3日及6月7日大汉峪村村民代表会议记录，分别记载了“有户口，无房产的子女，每人40平方”、“没房产的：安置40㎡扣1.2万、不给予2万”等与安置房屋有关的内容。 还查明，2018年11月份，大汉峪村委会对大汉峪村集体经济组织成员进行了张榜公布，靖华、王靖仪榜上有名。2020年4月22日，济南高新区舜华路街道大汉峪村股份经济合作社向靖华、王靖仪发放了济南高新区农村集体经济组织股权证书。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、高新管委会是否为本案适格被告；二、靖华、王靖仪起诉是否超出起诉期限；三、靖华、王靖仪是否应享受安置补偿待遇。具体分述如下： 一、关于高新管委会是否为适格被告 本案系基于旧村改造背景下，靖华、王靖仪就安置补偿问题提起的诉讼。对旧村改造适格责任主体的认定，应结合当事人提供的证据，以及旧村改造资金来源、旧村改造后土地归属、行政机关在旧村改造中的作用等因素进行审查和认定，而不能仅以村委会与村民签订安置补偿合同进行判断。本案中，济南市旧村（居）改造工作领导小组办公室印发济村改办字（2007）4号《关于原则同意先行确认高新区大汉峪村、小汉峪村、徐家居、南胡村旧村（居）改造总体策划方案的通知》、济村改字〔2008〕2号《关于高新区金桥办事处草山岭居、徐家居、南胡村、北胡村、大汉峪村、小汉峪村旧村（居）改造总体策划方案的批复》，两文件均明确要求高新管委会认真履行职责，充分发挥指导、协调、服务与监督的职能，积极做好村民安置和社会保障等工作。同时，还明确了大汉峪村除村民安置用地、生活保障用地和机动用地外，其余土地全部由政府统征储备。中共济南市委、济南市人民政府《关于加强和规范城区旧村（居）改造工作的意见》亦规定，区政府及镇（办）为旧村（居）改造实施的组织主体，村（居）委会为旧村改造的建设主体，相关土地的出让金在做相应扣除后，用于补贴旧村改造。本案中，虽然大汉峪村委会参与旧城建设，并与村民签订安置补偿合同等，但由于村委会不具有安置补偿的职责，其行为可视为受高新管委会的委托，相应的法律责任应由委托机关承担。综上所述，高新管委会是本案适格被告。 二、关于靖华、王靖仪起诉是否超出起诉期限 《最高人民法院关于适用的解释》第六十六规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案中，大汉峪村委会向靖华支付补助费后，靖华、王靖仪不认可，向舜华路街道办提出安置补偿等要求，在收到《复函》后，向高新管委会提起行政复议。高新管委会于2020年1月23日作出行政复议决定，靖华、王靖仪于2020年6月11日首次向原审法院提交材料，故其起诉未超过法定起诉期限。 三、关于靖华、王靖仪是否应享受安置补偿待遇 《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居”。由此可见，保障“户有所居”是行政机关安置补偿所应遵循的原则，避免被征收人居无定所也是行政机关应考虑的因素。本案中，靖华因离婚携女儿王靖仪将户籍迁回大汉峪村，且迁回户籍时间在大汉峪村委会出台《二期分房方案》截止时间之前。此时，高新管委会如有证据证明靖华、王靖仪已在他处分配有农村宅基地，或者是在城镇已进行了福利性购房，又或是其他已享受到居住权保障政策的情况下，可以不对其进行安置补偿。而本案中，作为安置补偿主体的高新管委会在没有上述证据的情况下，仅因不符合《村民享受土地补偿管理制度》的规定不对靖华、王靖仪进行房屋安置，缺乏事实依据。 同时，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条第一款规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”根据上述规定，村集体经济组织虽然依法享有自主决定自治范围内事项的权利，但是，必须符合法律、法规的规定，不得剥夺村集体经济组织成员依法应当享有的基本权利。本案中，在大汉峪村旧村改造期间，靖华、王靖仪分别于2013年3月18日、5月16日将户口迁入大汉峪村，后期张榜公示的《大汉峪村集体经济组织成员名单》亦包括靖华、王靖仪。大汉峪村委会以靖华、王靖仪不符合《村民享受土地补偿管理制度》的规定，仅对靖华进行了40平方米房屋货币补偿，支付补助费194500元，将其排除出安置范围之外，违背了上述法律规定，故该管理制度不能作为否定靖华、王靖仪获得安置资格的依据，应当予以纠正。 综上所述，高新管委会作为本案适格被告，具有对靖华、王靖仪补偿安置的职责。高新管委会应依据当时有效的法律法规和政策，在查清当年大汉峪村旧村改造时制定的拆迁安置补偿方案、查清靖华、王靖仪具体情况的前提下，再履行补偿安置职责。具体而言，就是作出补偿安置决定，决定是否给予靖华、王靖仪安置补偿。在确定靖华、王靖仪符合安置条件的前提下，参照当时大汉峪村其他集体经济组织成员的安置补偿标准，考虑已支付给靖华补助款的因素，充分保障靖华、王靖仪享受的补偿安置利益不低于其他集体经济组织成员。 综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决高新管委会于判决生效之日起六十日内履行对靖华、王靖仪的安置补偿责任。 高新管委会对原审判决不服，向本院提出上诉，请求判决撤销（2020）鲁7101行初393号行政判决，并驳回靖华、王靖仪的诉讼请求。事实与理由：1.原审法院推定高新管委会为适格被告，系适用法律错误。（1）大汉峪村旧村改造在2008年，应适用当时的法律法规政策。根据中共济南市委、济南市人民政府《关于加强和规范城区旧村(居)改造工作的意见》的规定可知，履行补偿安置职责的责任主体为村委会，并非区政府或乡镇人民政府。一审法院以上诉人为旧村居改造的组织主体为由，却枉顾“组织主体”的职责范围，系对政策的理解错误。（2）原审法院以济村改办字（2007）4号文件、济村改字〔2008〕2号文件均明确上诉人具有履行补偿安置职责系对两份文件的错误理解。该两份文件中要求高新区认真履行职责，并采用了列举的方式明确了职责的具体内容即“指导、协调、服务与监督”，高新管委会并无补偿安置职责。一审法院仅以高新管委会应该认真履行职责为由，推定高新管委会具有补偿安置职责，系采用断章取义方式对该两份文件的错误理解。2.一审法院适用法律错误。被上诉人要求履行补偿安置职贵的实质是对大汉峪村拆迁补偿安置政策中规定的第5条“已迁出又迁回的姑娘及其他一律不享受村民待遇”有异议，即对安置补偿标准有异议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定、《征收土地公告办法》第十五条第一款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条均规定，对补偿安置标准有异议的，应当通过行政裁决的方式解决。大汉峪村的拆迁补偿安置政策第5条符合时有效的中共济南市委、济南市人民政府《关于加强和规范城区旧村(居)改造工作的意见》《济南市统一征用土地暂行办法》《济南市人民政府关于印发实施中有关问题处理意见的通知》第四条第(二)款规定，即离婚后回原籍的投靠父母的妇女不予安置。被上诉人将户籍迁入大汉峪村的时间为2013年，迁入后并未界定为大汉峪村集体经济组织成员以及享受村民待遇，而是在2018年才界定为集体经济组织成员。原审法院片面的理解为只要是户籍迁入，就应当享受村民待遇，就应当享受补偿安置，系对集体经济组织成员的错误理解，户籍迁入仅是界定为集体经济组织成员的条件之一。原审法院以上诉人未查明被上诉人是否安置过的事实为由，判决上诉人履行安置补偿职责，适用法律错误。 靖华、王靖仪答辩称，1.根据(2020)最高法行申5250号判决，就本案而言，关键看大汉峪村改造资金来源、大汉峪村改造后土地归属、行政机关在城中村改造过程中的作用等因素进行综合考量。在一审庭审期间，上诉人委托代理人不止一次的提到建房资金来源于征地补偿款。且经过政府信息公开得知，大汉峪村城中村改造后的集体土地已经被济南市人民政府征收，故高新管委会系本案适格被告。2.原审法院适用法律正确。（1）高新管委会提出的本案系对补偿安置标准有异议的，应当通过行政裁决的方式解决，不属于人民法院的受案范围，被上诉人不认可。大汉峪村委会2006年2月26日制定的《村民享受土地补偿管理制度》，系该村的土地征收补偿款分配制度，并非上诉人所说的大汉峪村拆迁补偿安置政策，本案中没有拆迁安置补偿方案或补偿办法，何来对补偿标准有异议?（2）根据山东省高级人民法院(2019)鲁行终1675号行政判决，本案中，靖华于1975年12月21日出生在大汉峪村，1993年考取山东省化工学校，将户籍迁到学校；1999年8月在历城区郭店镇登记结婚。自2000年到威海市一家民营企业打工，户籍迁到新单位的集体户上，同年在威海市环翠区购买了商品房，2001年将户籍从单位集体户迁出，落户至威海市环翠区戚家夼60号。离婚后于2013年3月18日将户籍自威海市环翠区迁回大汉峪村。靖华的女儿王靖仪，于2003年2月10日出生，父母离婚后随母亲靖华生活，于2013年5月16日户籍迁入大汉峪村。从靖华的经历来看，其没有享受其他农村集体经济组织成员待遇，且属于大汉峪村集体经济组织成员。高新管委会没有证据证明靖华的大汉峪村集体经济组织成员身份被取消。 本院认为，结合双方当事人的诉辩主张，本案二审期间的审查重点主要集中在以下四个方面： （一）本案争议是否属于对补偿标准有异议的情形 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。本案中，从原审查明的事实和双方当事人的诉辩意见来看，高新管委会未对靖华、王靖仪予以安置补偿，争议核心在于是否应对其安置补偿，而非补偿标准的争议。高新管委会提出的本案争议属于对补偿标准有异议，应通过行政裁决的方式解决的上诉理由，无事实及法律依据，本院不予采信。 （二）高新管委会是否具有对大汉峪村村民进行安置补偿的职责 本案中，根据靖华、王靖仪在原审中提交的济南市旧村（居）改造领导小组《关于高新区金桥办事处草山岭居、徐家居、南胡村、北胡村、大汉峪村、小汉峪村旧村（居）改造总体策划方案的批复》可知，济南市旧村居改造领导小组于2008年作出对大汉峪村旧村（居）改造总体策划方案的批复，批复中明确了除了大汉峪村需要的村民安置用地、生活保障用地、机动用地外，其余土地全部由政府统征储备。2010年6月，大汉峪村村民委员会启动安置补偿签约，后于2015年进行二次分房。另据高新管委会二审期间向本院陈述，案涉片区于2011年征收。结合中共济南市委、济南市人民政府《关于加强和规范城区旧村（居）改造工作的意见》关于“在该地招、拍、挂出让总价款中，扣除市政府按协议出让土地应收缴的出让金后，剩余部分的90%返还给旧村（居），用于补贴旧村（居）综合改造”的规定，大汉峪村旧村改造项目与实施涉案的土地征收行为具有关联性，因此，高新管委会应对大汉峪村村民的安置补偿承担法定的行政职责。高新管委会上诉主张其不应承担安置补偿职责，理据不足，本院不予支持。 （三）靖华、王靖仪应否获得安置补偿的考量因素 依据《中华人民共和国土地管理法》及《国务院关于进一步深化城镇住房制度加快住房建设通知》精神，保障户有所居是行政机关补偿安置所应遵循的基本原则。就靖华而言，其家庭或者离婚后其本人享有的“在农村或者城镇只能享受一次分配宅基地建房或者福利性购房”这一基本居住权益应得到保障。靖华、王靖仪在二期分房方案公布前将户籍迁入大汉峪村，关于二人如何分配安置房的问题，二期分房方案并未明确，仅表示“其他情况人员待后期研究后处理”。靖华是因离婚将户籍迁回原集体经济组织的“外嫁女”，关于“外嫁女”及其子女能否在该集体经济组织获得安置补偿待遇的问题，根据最高人民法院、山东省高级人民法院审理类似案件的裁判情况，结合本案实际，本院认为应从以下几个方面予以综合考量：一是“外嫁女”及其子女的户籍在征地补偿方案最终确定时是否在该集体经济组织；二是征地补偿方案最终确定时，“外嫁女”及其子女是否在该集体经济组织实际生产、生活；三是“外嫁女”及其子女是否以该集体经济组织的集体资产为基本生活保障；四是“外嫁女”及其子女在该村是否履行应尽的村民义务。五是“外嫁女”及其子女是否在其他农村集体经济组织享受了宅基地分配使用、安置补偿，或在城镇中享受了福利性购房；六是该集体经济组织村民会议、村民代表会议讨论决定的意见。 需要指出的是，如果“外嫁女”不在娘家居住生活，则很难与娘家村集体形成固定的生产、生活关系，但应区分“外嫁女”是否存在外出务工情形。各级党委、政府一直以来高度重视农村外出务工人员权益。国务院于2006年出台的《关于解决农民工问题的若干意见》传递出明确的政策导向，即要保障农民工依法享有的民主政治权利，农民工户籍所在地的村民委员会，在决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。因此，对于长期在外务工人员，不能以其并非在村内长期居住为由否定其安置资格。政府在进行安置补偿时，应予以充分考量。 还需要指出的是，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，我国农村实行村民自治，村民会议或者村民代表会议经讨论，可以对涉及村民利益的事项作出决定。但是村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。保障妇女儿童权益、实行男女平等是我国的基本国策。并且，《中华人民共和国妇女权益保护法》第三十二条、第三十三条明确规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等当面，享有与男子平等的权利；任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因此，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯妇女、儿童权益为代价所作出的村民会议、村民代表会议决定，不能作为否认“外嫁女”及其子女获得安置补偿待遇的依据。 （四）高新管委会应如何履行补偿安置职责 如前所述，高新管委会有对大汉峪村村民进行安置的法定职责。靖华、王靖仪以其是集体经济组织成员为由要求享受安置补偿待遇。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，“……尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”因此，高新管委会应按照本院前述考量因素对靖华、王靖仪的请求进行全面审核，在查清二人具体情况的前提下，再履行作出补偿安置决定的职责，决定是否给予靖华、王靖仪安置补偿。 原审法院判决高新管委会在查清靖华、王靖仪具体情况的前提下，履行补偿安置职责，决定是否给予靖华、王靖仪安置补偿，却并未向高新管委会明确是否给予靖华、王靖仪安置补偿的考量因素，本院对此予以指正。但鉴于原审法院判决结果并无不当，本院予以维持。 综上，高新管委会的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由济南高新技术产业开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年四月七日 法官助理张洁 书记员张赛