安徽省黄山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖10行终19号 上诉人（一审原告）许连才，男，1973年1月24日出生，汉族，住安徽省祁门县。 被上诉人（一审被告）黄山市自然资源和规划局，住所地安徽省黄山市屯溪区长干东路203号，统一社会信用代码11341000MB176714XY。 法定代表人徐东海，局长。 被上诉人（一审被告）黄山市人民政府，住所地安徽省黄山市屯溪区天都大道1号。 法定代表人孙勇，市长。 上诉人许连才诉被上诉人黄山市自然资源和规划局、黄山市人民政府行政行为及行政复议一案，不服安徽省黄山市屯溪区人民法院（2021）皖1002行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 许连才向一审法院起诉称，其系祁门县祁山镇先锋村陈河组村民，在该村拥有的合法承包地（毛小丘茶园、上水碓基本农田）被违法占用，但未得到相应的补偿和安置。为查明祁门县S326省道（灯塔段）改线拓宽工程项目的相关信息，2020年8月12日，其向祁门县自然资源和规划局申请，占用祁门县祁山镇先锋村陈河组汪石坑组、谢家山组、新源组的土地建设，祁门县S326省道（灯塔段）改线拓宽工程项目的征地批文和建设用地批准书的政府信息。祁门县自然资源和规划局于2020年8月27日作出答复:2013年开始征地和2019年征地是使用同一批复信息（皖政〔2015〕747号）。由此可见建设祁门县S326省道（灯塔段）改线拓宽工程项目明显属于违法占地，违法占地面积大（500亩），性质极其恶劣。依据土地管理法、国土资源行政处罚办法之规定，许连才申请对祁门县S326省道（灯塔段）改线拓宽工程项目违法占地行为予以立案督办查处，同时对相关涉嫌玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为进行责任追究，依法追究违法违纪的行政责任和刑事责任。于是，许连才向黄山市自然资源和规划局提交《查处祁门县S326省道（灯塔段）改线拓宽工程违法征地、非法卖地、违法占地申请书》，黄山市自然资源和规划局收到后，于2020年10月23日作出《告知函》，该《告知函》明显认定事实不清，适用法律错误。许连才不服，向黄山市人民政府申请行政复议，黄山市人民政府于2021年1月22日作出黄政复决〔2020〕90号《行政复议决定书》，维持了上述《告知函》，严重违法。许连才仍不服，诉至法院，请求：1.撤销黄山市自然资源和规划局于2020年10月23日作出的《告知函》；2.责令黄山市自然资源和规划局重新作出答复；3.撤销黄山市人民政府于2021年1月22日作出的黄政复决〔2020〕90号《行政复议决定书》；4.本案诉讼费用由黄山市自然资源和规划局、黄山市人民政府承担。 一审法院认为，许连才以祁门县S326省道（灯塔段）改线拓宽工程项目违法占地为由，要求黄山市自然资源和规划局查处祁门县人民政府、祁门县自然资源和规划局违法征地、非法卖地、违法占地行为，并依法追究行政责任和刑事责任。该申请行为性质是对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。根据土地管理法的规定，任何单位和个人都有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。但是，检举和控告只是为查处违反土地管理法律、法规的行为提供了证据或者线索，而上级行政机关或者纪检监察部门对所反映问题的调查和处理属于行政机关内部的层级监督和法纪监督，对检举控告人的权利义务并不产生实际影响。根据行政复议法、行政诉讼法的规定，该类行为不属于行政复议、行政诉讼的受理范围。因此，许连才不服黄山市自然资源和规划局对其检举控告的调查处理结果，提起诉讼要求撤销该局作出的《告知函》，不符合行政诉讼的受理条件，依法应不予立案，已经立案的，应当驳回起诉。对黄山市自然资源和规划局所作的并不属于行政诉讼受理范围的行为，也不能允许许连才通过复议的方式导入诉讼程序，应当一并驳回其对复议决定的起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款、第一百三十六条第七款的规定，裁定：驳回原告许连才的起诉。案件受理费50元，予以退还。 许连才不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实不清。（一）许连才向黄山市自然资源和规划局提交《查处祁门县S326省道（灯塔段）改线拓宽工程违法征地、非法卖地、违法占地申请书》，实际系要求其履行法定职责，查处或责令其下属单位查处本案中的违法人员及违法行为，但是其却拒绝履行法定职责，明显严重违法。（二）一审法院错误认为本案属于内部层级监督，认定事实错误。（三）黄山市人民政府没有查明本案基本事实，错误认定本案属于内部层级监督，作出予以维持的行政复议决定，认定事实不清。二、一审法院适用法律错误。（一）根据土地管理法第六十七条、第七十四条的规定，依法查处本案中违法人员及违法占地行为，明显属于黄山市自然资源和规划局等土地管理部门的法定职责，但其拒绝履行职责，适用法律错误。（二）根据行政复议法第二条、第六条的规定，许连才的行政复议申请符合法律规定，但一审法院认为本案属于内部层级监督，适用法律错误。（三）根据行政诉讼法第二条、第十二条的规定，许连才有权提起本案诉讼，本案属于人民法院受案范围，一审法院裁定驳回许连才的起诉，系适用法律错误。综上，请求二审法院：1.撤销一审裁定；2.撤销黄山市自然资源和规划局于2020年10月23日作出的《告知函》；3.责令黄山市自然资源和规划局重新作出答复；4.撤销黄山市人民政府于2021年1月22日作出的黄政复决〔2020〕90号《行政复议决定书》；5.本案一、二审诉讼费用由黄山市自然资源和规划局、黄山市人民政府承担。 二审经审理查明，许连才就其“承包的位于‘上水碓’的1.8亩承包地被强制推平填土”的事实，反复多次提起行政诉讼或行政复议： 一、2019年6月，许连才向本院提出确认祁门县人民政府行政强制行为违法的诉请，本院于2019年12月4日作出（2019）皖10行初16号行政判决，确认祁门县人民政府于2019年1月29日对许连才位于“上水碓”1.8亩承包地组织实施强制清除地上附着物的行为违法。该判决已生效。 二、2020年2月，许连才依据（2019）皖10行初16号行政判决向本院提起行政赔偿诉讼，请求判令祁门县人民政府就违法占地填埋行为导致许连才地上附属物损毁赔偿损失共计110万元，本院于2020年12月29日作出(2020)皖10行赔初1号行政赔偿判决，判令祁门县人民政府于判决生效后三个月内，对其于2019年1月29日组织实施的强制清除行为，给许连才位于“上水碓”1.8亩承包地的地上附着物（茶树和桂花树）造成的直接损失，作出赔偿决定。许连才不服提起上诉，安徽省高级人民法院于2021年4月20日作出(2021)皖行赔终32号行政赔偿裁定，撤销本院(2020)皖10行赔初1号行政赔偿判决，并发回本院重审。 三、2020年3月，许连才要求祁门县自然资源和规划局对其“承包的位于‘上水碓’的1.8亩承包地被强制推平填土”的事项作出处理，祁门县自然资源和规划局以其反映的问题已经法院判决处理为由，对其反映问题不予受理。许连才不服，向黄山市自然资源和规划局提出行政复议申请，请求：1.确认祁门县自然资源和规划局作出的《不予受理告知书》违法；2.责令祁门县自然资源和规划局重新作出书面答复。黄山市自然资源和规划局于2020年7月1日将该申请转送黄山市人民政府。2020年7月6日，许连才又以同一行政复议请求及相同的被申请人、事实和理由向黄山市人民政府提出行政复议申请。2020年7月7日，黄山市人民政府作出黄政复不受字〔2020〕4号《不予受理行政复议申请决定书》，认为上述《不予受理告知书》未对许连才的权利义务造成影响，不符合具体行政行为的特征，不属于行政复议受案范围，决定不予受理。许连才不服，向本院提起行政诉讼，请求：1.撤销黄山市人民政府于2020年7月7日作出的黄政复不受字〔2020〕4号《不予受理行政复议申请决定书》；2.责令黄山市人民政府受理许连才提出的行政复议申请。本院于2020年7月27日作出（2020）皖10行初22号行政裁定，对许连才的起诉不予立案。许连才不服提起上诉，安徽省高级人民法院于2020年9月27日作出（2020）皖行终945号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 四、2020年3月，许连才向祁门县公安局提交《警务督察申请书》，申请内容为：1.对祁门县公安局相关责任人参与征地拆迁的行为启动警务督察程序；2.对祁门县公安局相关责任人参与毁坏许连才桂花树、早茶树的行为进行查处；3.祁门县公安局恢复许连才的土地原状；4.将受理情况、处理结果书面告知许连才。2020年5月19日，祁门县公安局作出祁公（信访）不受字〔2020〕6号《不受理信访事项告知书》，告知许连才其申请事项“属于本机关按法定程序办理的事项，依法应直接向局纪检监察室提出，不按信访程序受理”。许连才不服，向祁门县人民政府提出行政复议申请，请求：1.撤销祁门县公安局于2020年5月19日作出的《不受理信访事项告知书》；2.责令祁门县公安局重新作出答复。2020年8月3日，祁门县人民政府作出祁政复不受字〔2020〕13号《行政复议不予受理决定书》，认为许连才提出的复议请求是对信访事项处理意见不服，该复议请求不符合行政复议受理条件，决定不予受理。许连才不服，向本院提起行政诉讼，请求：1.撤销祁门县人民政府于2020年8月3日作出的祁政复不受字〔2020〕13号《行政复议不予受理决定书》；2.责令祁门县人民政府受理许连才提出的行政复议申请。本院于2020年8月19日作出（2020）皖10行初23号行政裁定，认为许连才因承包地被实施强制清除地上附着物的同一事实，在经司法审查并已获救济途径的情形下，仍从不同角度、向不同的行政机关反复提出诉请，背离了公民依法、正当且理性地行使权利的正常范围，不具有依法应予救济的诉讼利益。许连才的行为妨碍了行政管理和诉讼秩序，明显属于滥用诉权，没有通过审理判决加以解决的实际价值或必要性。为避免行政和司法资源的浪费，对许连才今后提起的类似诉请，可不再进行受理和审查。故对许连才的起诉不予立案。该裁定已生效。 五、2020年4月，许连才向黄山市人民政府提交《行政案件败诉追责申请书》，要求黄山市人民政府：1.对祁门县人民政府的相关责任人启动行政案件败诉追责程序；2.对祁门县人民政府的相关责任人参与毁坏许连才桂花树、早茶树的行为进行查处；3.责令祁门县人民政府恢复许连才的土地原状；4.将受理情况、处理结果书面告知许连才。因黄山市人民政府未作回应，许连才认为黄山市人民政府未履行法定职责，遂以黄山市人民政府为被申请人于2020年6月10日向安徽省人民政府提出行政复议申请，请求确认黄山市人民政府不履行职责行为违法，并责令黄山市人民政府对许连才的追责申请作出答复。安徽省人民政府于2020年6月12日作出皖行复〔2020〕179号《不予受理行政复议申请决定书》。许连才不服，向安徽省合肥市中级人民法院提起诉讼，请求：1.撤销安徽省人民政府于2020年6月12日作出的皖行复〔2020〕179号《不予受理行政复议申请决定书》；2.责令安徽省人民政府受理许连才提出的行政复议申请。安徽省合肥市中级人民法院于2020年8月31日作出(2020)皖01行初223号行政判决，驳回许连才的诉讼请求。许连才不服提起上诉，安徽省高级人民法院于2020年11月10日作出（2020）皖行终1069号行政判决，驳回上诉，维持原判。 六、2020年9月12日，许连才以祁门县人民政府、祁门县自然资源和规划局为被申请人，分别向黄山市自然资源和规划局和安徽省自然资源厅提交《查处祁门县Ｓ326省道（灯塔段）改线拓宽工程违法征地、非法卖地、违法占地申请书》，请求：1.对祁门县人民政府、祁门县自然资源和规划局违法征地、非法卖地、违法占地的行为进行查处，违法占地位置位于祁门县祁山镇××、××、新源组；2.如果上述行为构成犯罪，请移交纪检监察、司法机关处理；3.将受理情况、处理结果以邮寄方式书面送达许连才。2020年9月21日，黄山市自然资源和规划局作出黄自然资告〔2020〕1号《告知书》，告知许连才将按照有关规定安排人员核查。2020年9月25日，安徽省自然资源厅作出《关于交办黄山市祁门县群众许连才查处申请事项的函》，将许连才申请查处事项交由黄山市自然资源和规划局调查核实，并告知其交办事项。2020年10月23日，黄山市自然资源和规划局向许连才作出《告知函》，认为经调查，祁门县Ｓ326省道（灯塔段）改线拓宽工程建设用地手续齐全、合法合规，未发现违法违规用地情况。许连才不服，于2020年10月30日向黄山市人民政府提出行政复议申请，请求：1.撤销黄山市自然资源和规划局于2020年10月23日作出的《告知函》；2.责令黄山市自然资源和规划局重新作出答复。2021年1月22日，黄山市人民政府作出黄政复决〔2020〕90号《行政复议决定书》，维持上述《告知函》。许连才不服，提起本案诉讼，请求判如所请。 七、2020年9月23日，祁门县公安局就许连才茶棵桂花苗被毁坏案作出祁公（治）行终止决字〔2020〕10号《终止案件调查决定书》，认为施工方将许连才案涉承包地推平，原田地上种植的桂花树和茶棵树苗被土方覆盖，该行为不属于违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚，决定终止调查。许连才不服，向祁门县人民政府提出行政复议申请，请求：1.撤销祁门县公安局于2020年9月23日作出的祁公（治）行终止决字〔2020〕10号《终止案件调查决定书》；2.责令祁门县公安局重新作出答复。2020年12月15日，祁门县人民政府作出祁政复决〔2020〕19号《行政复议决定书》，驳回许连才的行政复议申请。许连才不服，向安徽省祁门县人民法院提起行政诉讼，请求：1.撤销祁门县公安局于2020年9月23日作出的祁公（治）行终止决字〔2020〕10号《终止案件调查决定书》；2.责令祁门县公安局重新作出答复；3.撤销祁门县人民政府于2020年12月15日作出的祁政复决〔2020〕19号《行政复议决定书》。该案正在安徽省祁门县人民法院审理过程中。 八、2020年11月26日，许连才以安徽省自然资源厅为被申请人，向安徽省人民政府提出行政复议申请，请求撤销案涉《告知函》并责令重新作出答复。2020年12月2日，安徽省人民政府作出皖行复〔2020〕421号《不予受理行政复议申请决定书》，认为安徽省自然资源厅既不是《告知函》的作出机关，也不是《告知函》的批准机关，许连才将其列为被申请人，不符合法律规定，该行政复议申请不符合行政复议受理条件，决定不予受理许连才提出的行政复议申请。许连才不服，向安徽省合肥市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1.撤销安徽省人民政府于2020年12月2日作出的皖行复〔2020〕421号《不予受理行政复议申请决定书》；2.责令安徽省人民政府受理许连才提出的行政复议申请。该案正在安徽省合肥市中级人民法院审理过程中。 本院认为，本案的起因是许连才认为祁门县S326省道（灯塔段）改线拓宽工程项目建设过程中，祁门县人民政府、祁门县自然资源和规划局存在违法征地、非法卖地、违法占地的行为，申请黄山市自然资源和规划局进行查处，并依法追究相关违法违纪行为的行政责任和刑事责任。在黄山市自然资源和规划局作出案涉《告知函》后，许连才提起本案之诉，认为黄山市自然资源和规划局未履行查处职责，实质上是对黄山市自然资源和规划局的调查处理结果不服。因此，本案二审的争议焦点为：法院是否应当受理许连才提起的诉讼。 《中华人民共和国土地管理法》第七条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。第六十七条第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案中，许连才向自然资源主管部门申请查处政府及有关部门土地违法行为，系对违反土地法律、法规的行为提出检举和控告，属于投诉举报行为。投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，也是行政机关获取违法线索的重要渠道。黄山市自然资源和规划局收到许连才的申请后，进行调查核实，作出《告知函》将调查处理结果告知许连才，已依法履行了法定职责。该《告知函》只是对许连才举报土地违法事项处理意见的告知，没有创设新的权利义务关系，没有增加或减少许连才的实体权利义务，对许连才的合法权益不产生实际影响。因此，许连才的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应裁定予以驳回。同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。据此，对黄山市人民政府作出的维持《告知函》的行政复议决定，应当一并驳回。 另，针对许连才承包地地上附着物被强制清除的事实，本院生效判决已经确认祁门县人民政府强制行为违法，且正在审理许连才提起的行政赔偿诉讼，许连才的权利已获救济途径。在此情况下，许连才仍从不同角度、向不同的行政机关反复申请行政复议或者提起行政诉讼，不具有依法应予救济的诉讼利益。许连才的行为妨碍了行政管理和诉讼秩序，明显属于滥用诉权，不具有通过审理判决加以解决的实际价值和必要性。 综上，许连才的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审法院裁定驳回许连才的起诉，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  朱继全 审判员  孙 健 审判员  蒋 薇 二〇二一年四月二十七日 法官助理陈虹 书记员刘德生 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；