浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）浙04行终59号上诉人（原审原告）平湖市丰裕制衣设备有限公司，住所地平湖市当湖街道平斜线通界段56号。法定代表人全春跃，总经理。委托诉讼代理人孟登高，北京在明律师事务所律师。委托诉讼代理人张叶，北京在明律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）平湖市人民政府当湖街道办事处，住所地平湖市当湖街道东湖大道688号。法定代表人金一，主任。委托诉讼代理人王群，浙江天卓律师事务所律师。原审第三人平湖市当湖街道事业综合服务中心，住所地平湖市当湖街道东湖大道688号。法定代表人王晓红，主任。委托代理人周水良，浙江天卓律师事务所律师。上诉人平湖市丰裕制衣设备有限公司（以下简称丰裕公司）因诉平湖市人民政府当湖街道办事处（以下简称当湖街道办事处）行政协议一案，不服浙江省嘉善县人民法院于2020年12月31日作出的（2020）浙0421行初70号行政判决，向本院提起上诉，本院于2021年2月23日立案受理后依法组成合议庭，本案现已审理终结。原审经审理查明，丰裕公司于2016年取得坐落于平湖市××街道××段××号××房的所有权，并从事经营活动。不动产权证书记载，土地使用权面积为2688.1㎡，房屋建筑面积为1988.86㎡。2020年6月19日，原审第三人（甲方）平湖市当湖街道事业综合服务中心（以下简称当湖街道事业服务中心）与一审原告（乙方）丰裕公司签订《平湖市“低散乱污”企业综合整治腾退补偿协议书》一份。协议书前言记载：根据《平湖市人民政府关于印发平湖市推进“低小散”企业“退散进集”三年行动方案的通知》（平政发〔2016〕159号）、《平湖市“低小散”企业腾退指导意见》（平退散办〔2017〕4号）、《平湖市“低小散”企业腾退指导意见的有关补充意见》（平两退两进发〔2019〕2号）、《平湖市工业园区改造提升实施方案》（平政办发〔2019〕40号）等文件精神，对当湖街道区域内的“低散乱污”企业进行腾退并给予补偿。协议书第一条约定，乙方同意将其位于平湖市××街道××村区域内所有的房屋、土地使用权、装修及附着物等资产进行腾退，明确了用地面积、有证房屋面积、无证建筑面积。第二条约定由甲方支付乙方补偿款合计7425366元，含土地、建筑物、附着物、设备评估总价6375115元，奖励及补助款1050251元（参照平湖市“低小散”企业腾退及国有土地上房屋征收政策）。第三条约定乙方同意在2020年6月20日前搬离厂房内设备及可移动设施，将房屋腾空后交付给甲方，并交付权属证书。第四条约定甲方在接收厂房后30个工作日内付清全部款项。该协议书还对其他相关事项进行了约定。平湖市中正房地产评估有限公司对丰裕公司的土地使用权、建筑物及装修、附属物及构筑物等固定资产的价值进行了评估，评估价合计4132042元；嘉兴联新资产评估有限公司对机器设备类价值进行了评估，评估价为1716081.36元，估价时间均为2020年2月27日。丰裕公司分别在《房地产估价报告三方确认表》及《资产评估报告三方确认表》上“被征收方”处签字盖章。《平湖市人民政府关于印发平湖市推进“低小散”企业“退散进集”三年行动方案的通知》（平政发〔2016〕159号）附件2“重点整治企业及认定”条件包含“工业园区、工业集聚区外实际占用土地面积20亩以下的且2015年销售收入500万元以下的企业”等情形，附件3“两创中心和工业园区准入相关要求”对企业准入作了相应规定。《平湖市“低小散”企业腾退指导意见》（平退散办〔2017〕4号）对腾退对象规定为列入全市“退散进集”“退低进高”范围内从事合法生产经营的企业、个体工商户，腾退方式规定为鼓励低小散企业采用货币补偿方式实施腾退。且规定补偿资金由镇街道自行筹措，市按有关文件给予镇街道适当奖励，各镇街道结合本地实际，制定具体的实施细则及操作办法。《平湖市人民政府办公室关于印发平湖市工业集聚点整治提升行动方案的通知》规定，对不符合规划布局、产业“低小散”、环境安全等隐患矛盾大、与周边区域不相协调的工业集聚点实施清退。该通知附件1“15个工业集聚点整治清单”中包含“当湖街道通界工业点”，区位性质为“批准控退”，拟处置方式为“清退”，丰裕公司位于该工业集聚点。其中“平湖经济技术开发区五一工业园”等4处集聚点拟处置方式为“整治管控”，“新埭镇洁具工业城”等4处集聚点拟处置方式为“整治提升”，其余7处为“清退”。原审另查明，当湖街道事业服务中心系当湖街道办事处举办的事业单位法人，业务范围包括承担相关公共服务事业性工作等，属于行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构。当湖街道办事处及当湖街道事业服务中心述称，当湖街道事业服务中心与丰裕公司签订案涉协议系经当湖街道办事处授权。《平湖市推进“低小散”企业“退散进集”三年行动方案》等均明确各镇（街道）为组织实施主体。原判认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。案涉腾退补偿协议系被告当湖街道办为实现行政管理或者公共服务目标，委托原审第三人当湖街道事业服务中心与丰裕公司签订，属于行政协议。本案的争议焦点为该协议是否存在可撤销的情形。因行政协议兼具行政与合同的双重属性，故审查行政协议是否具有可撤销情形，既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中，丰裕公司主张撤销该协议的主要理由为：①货币补偿并非唯一的腾退方式，还包括进入园区，第三人隐瞒了重要事实，系欺诈行为；②当湖街道事业服务中心未向丰裕公司提供合法有效的评估报告，协议中对丰裕公司不动产的估值及奖励、补助等均低于正常标准，显失公平；③当湖街道办事处不具有签订该协议的主体资格，应属无效。该院认为，其一，丰裕公司自述其年产值为100多万元，当湖街道办事处则称丰裕公司2019年的产值为59.86万元，纳税2.48万元，属于“低小散”企业，不符合入园条件，且称该集聚点共有77家企业，已通过政府工作人员上门、组织商会活动、村社区干部上门等方式宣讲政策，已有69家企业清退。结合当事人提交的规范性文件，丰裕公司并未举证证明其符合进入园区的条件，而且平湖市政府的文件中已明确“当湖街道通界工业点”集聚点拟处置方式为“清退”，当湖街道事业服务中心不存在隐瞒重要事实、存在欺诈的情形。其二，当湖街道事业服务中心委托平湖市中正房地产评估有限公司及嘉兴联新资产评估有限公司对原告的有关资产进行评估并不违反法律规定，丰裕公司也在《房地产估价报告三方确认表》及《资产评估报告三方确认表》上“被征收方”处签字盖章，即认可其效力；丰裕公司当庭陈述其2016年取得该地块使用权及地上建筑物共支付价款300多万元，而评估价远高于该金额，丰裕公司也未提供相应证据证实该评估价明显低于涉案房屋土地的价值，因此不存在显失公平的情形。其三，根据《平湖市推进“低小散”企业“退散进集”三年行动方案》等规定，各镇（街道）为“退散进集”行动方案的组织实施主体，当湖街道办事处具有相应的职权依据，当湖街道事业服务中心系当湖街道办事处举办的事业单位法人，受其委托与丰裕公司签订案涉协议并不违反规定，不存在协议无效的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。原告并未举证证明案涉协议存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条、《中华人民共和国合同法》第五十四条等关于可撤销合同的规定情形，经该院审查亦不存在行政行为无效的情形。综上，丰裕公司请求撤销案涉协议并无事实和法律依据，该院不予支持。原判据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回丰裕公司的诉讼请求。丰裕公司上诉称，一、当湖街道事业服务中心无权以自己的名义与其签订案涉行政协议，案涉协议无效。当湖街道事业服务中心没有就本案“清退”事项与其签订行政协议的权限，其以自己的名义签订的案涉行政协议的行为应认定为无效。二、当湖街道事业服务中心存在欺诈行为，隐瞒了重要事实，导致其产生重大误解。根据《平湖市关于印发平湖市推进“低小散”企业“退散进集”三年行动方案的通知》（平政发〔2016〕159号）明确，“对成长性好、科技含量高、节能环保型的小微企业，以整合入园为主帮助其加快‘个转企’、‘小升规’，实现做大做强”及《平湖市工业园区改造提升实施方案》（平政办发〔2019〕40号）的相关规定，货币补偿并未“腾退”的唯一方式，政府鼓励类似的科技型企业原地升级或者搬迁入园，继续创业。丰裕公司是获得科技型中小企业认定、拥有多项专利的优质企业，当湖街道事业服务中心却将其列为“低小散”企业，而不是政策所宣传的原地升级或者整合入园。当湖街道事业服务中心未提交向其公示过“腾退入园”信息的证据，属欺诈行为，导致其重大误解。三、案涉协议显失公平。以当湖街道事业服务中心提交的“评估结果”，其房屋价值为6375115元，按照《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条的规定，其停产停业损失应为318755.75元以上，仅停产停业损失一项不符合规定，显失公平。四、签订案涉协议时，当湖街道事业服务中心存在胁迫行为。在洽谈签约事宜时，将负责人的亲属关在屋中，且强制拆除了部分建筑，负责人承受巨大心理压力，不得已签订案涉协议。请求撤销一审行政判决，依法支持其一审诉讼请求，撤销案涉协议。被上诉人当湖街道办事处辩称，一审认定事实清楚，适用法律准确。一、《平湖市关于印发平湖市推进“低小散”企业“退散进集”三年行动方案的通知》（平政发〔2016〕159号）第七条第一款明确各镇（街道）为组织实施主体。当湖街道事业服务中心系其设立的事业单位法人，属于行政机关组建并赋予行政管理职能但不具备独立承担法律责任能力的机构，与丰裕公司签订案涉协议系其授权的，具有相应的职权依据。二、丰裕公司2019年的产值为59.86万元，纳税2.48万元，属于“低小散”企业，企业有证土地面积2688.1平方米，其不符合入园条件且根据《平湖市人民政府办公室关于印发平湖市工业集聚点整治提升行动方案的通知》明确“当湖街道通界工业点”集聚点拟处置方式为“清退”，其已通过政府工作人员上门、组织商会活动、村社区干部上门等方式宣讲政策，该集聚点共77家企业，已有69家企业清退。因此，一审法院认定其与当湖街道事业服务中心不存在隐瞒重要事实及欺诈的情形正确。三、丰裕公司对其相关资产评估产生的《房地产评估报告三方确认表》及《资产评估报告三方确认表》上被征收人处签字盖章，已认可其效力。丰裕公司的房屋价值为565.8883万元，按照《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条的规定，以被征收房屋价值即房产价值的5%计算停产停业损失28.2944万元补偿，其他补偿款的计算均符合法律法规政策依据，不存在显失公平的情形。四、丰裕公司认为案涉协议时，存在胁迫行为，没有事实依据。被上诉人当湖街道事业服务中心辩称，其与丰裕公司签订的《平湖市“低散乱污”企业综合整治腾退补偿协议书》合法、有效，不存在协议无效的情形。原审判决认定事实清楚、适用法律正确。其受当湖街道办事处委托，根据平政发〔2016〕159号等文件精神，对当湖街道区域内“低散乱污”企业进行腾退并给予补偿，不存在协议无效的情形。在签订案涉协议前，通过工作人员上门、组织商会活动、村社区干部上门等方式宣讲政策，不存在隐瞒重要事实、存在欺诈、胁迫的情形。经委托评估公司对丰裕公司资产进行评估，丰裕公司已在资产确认表上签字盖章认可评估报告的效力，评估价远远高于其取得该地块使用权及地上建筑物支付的对价，不存在显失公平的情形。丰裕公司上诉理由依法不能成立。二审时，丰裕公司提供了评估基准日为2020年2月27日的《固定资产——机器设备清查申报明细表》作为新证据，拟证明评估的机器设备有遗漏，当湖街道办事处及当湖街道事业服务中心对该证据材料的真实性、合法性、关联性均有异议，因对该证据材料的真实性、合法性无法确认，本院不予采纳。除“平湖市中正房地产评估有限公司对丰裕公司的土地使用权、建筑物及装修、附属物及构筑物等固定资产的价值进行了评估，评估价合计4132042元”中不包括对“土地使用权”的评估外，双方当事人对原审查明的其他事实均无异议，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为案涉《平湖市“低散乱污”企业综合整治腾退补偿协议书》是否符合法定的可撤销情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”首先，当湖街道事业服务中心系当湖街道办事处举办的事业单位法人，业务范围包括承担相关公共服务事业性工作，按照当湖街道办事处的指令与丰裕公司签订案涉腾退补偿协议，且得到当湖街道办事处的确认，属于受当湖街道办事处的委托，具有相应的职权依据，不属于协议无效的情形。其次，当湖街道事业服务中心已通过政府工作人员上门、组织商会活动、村社区干部上门等方式宣讲相关政策。按照丰裕公司的年产值及占地面积，属于“低小散”企业，根据平退散办〔2017〕4号《平湖市“低小散”企业腾退指导意见》规定的腾退方式，鼓励采用货币补偿方式实施腾退，且《平湖市人民政府办公室关于印发平湖市工业集聚点整治提升行动方案的通知》规定的“15个工业集聚点整治清单”中包含丰裕公司的“当湖街道通界工业点”，拟处置方式为“清退”。丰裕公司也未举证证明其符合进入园区的条件。因此，当湖街道事业服务中心并不存在欺诈或者隐瞒重要事实的情形。再次，根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条及平湖市相关规定，停产停业损失的补偿为被征收房屋价值5658883元的5%为282944元，并无不当。对于丰裕公司二审时提出应当适当补偿地基的主张无法律依据，不能证明案涉协议存在显示公平的情形。最后，丰裕公司主张签订案涉协议时，存在胁迫行为，因没有事实依据，依法不应予支持。综上，案涉《平湖市“低散乱污”企业综合整治腾退补偿协议书》并不存在无效或者可撤销的情形，原审法院判决驳回丰裕公司的诉讼请求，并无不当。丰裕公司的上诉理由，依法不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人平湖市丰裕制衣设备有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 金富祥审 判 员 许艳华审 判 员 李 平二〇二一年四月二十日法官助理 林清兴书 记 员 金惠芳书 记 员 张励丹12-11-