江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)苏行终607号上诉人(原审被告)宿迁市宿城区河滨街道办事处，住所地宿迁市宿城区善达路1号。法定代表人孙明强，该街道办事处主任。委托代理人杨伟民，该街道生态环境和建设局工作人员。委托代理人李鑫，江苏苏沪律师事务所律师。被上诉人(原审原告)宿迁市大顺农牧渔有限公司，住所地宿迁市宿城区河滨街道半窑居委会原砖窑场院内。法定代表人林胜雄，该公司董事长。委托代理人时华君，江苏大楚律师事务所律师。宿迁市大顺农牧渔有限公司（以下简称大顺公司）诉宿迁市宿城区河滨街道办事处（以下简称河滨街道办）强制拆除房屋一案，江苏省宿迁市中级人民法院作出（2019）苏13行初108号行政判决，确认河滨街道办拆除大顺公司房屋的行为违法。河滨街道办不服，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。一审法院认定，林胜雄系台湾居民。2004年12月14日林胜雄与河滨街道半窑居委会签订《租赁合同》,双方约定半窑居委会将其下属企业砖窑厂的场地、厂房以及鱼塘约100亩土地租赁给林胜雄使用，建成“宿迁市大顺农牧渔有限公司”。经宿迁市宿城区人民政府、宿迁市发展和改革委员会、宿迁市对外贸易经济合作局等机关审批同意，林胜雄利用租赁的半窑砖窑厂场地投资设立大顺公司（台港澳自然人独资），2005年7月18日取得原宿迁市工商行政管理局颁发的营业执照。公司成立后，在原砖窑场地新建和翻建约1400平方米房屋。2015年12月大顺公司与宿迁市宝岛驾驶培训有限公司签订《房屋租赁合同》，将部分房屋租给宝岛驾驶培训公司使用。2018年5月9日宿迁市人民政府作出宿政发[2018]50号《关于开展京杭运河宿迁城区段沿线及骆马湖东岸环境综合整治的通告》，对京杭运河宿迁城区段沿线及骆马湖东岸环境开展综合整治。根据宿迁市人民政府的通告，2018年8月9日河滨街道办就大顺公司1402.6平方米房屋及相关资产以京杭运河河滨段沿线环境综合整治工作指挥部的名义与林胜雄签订《京杭运河沿线河滨街道环境综合整治房屋搬迁协议》，共补偿林胜雄2600024元。林胜雄和其代理人陈吉安在协议上签字。8月10日房屋被河滨街道办组织拆除。当天陈吉安向河滨街道办出具收到林胜雄补偿费260万元的收条。河滨街道办从涉案房屋内搬迁出的电脑、风扇、空调、办公桌椅、汽车驾驶模拟教学设备等大量物品分别堆放在黄河上院小区、宿迁市城管局宿城分局河滨大队、石篓社区党群服务中心等处。2019年3月林胜雄从半窑社区居委会领取电脑5台、电风扇15台、空调1台。大顺公司认为，2018年8月10日河滨街道办未经法定程序对该公司房屋进行价值评估、确认以及公司法定代表人未在拆迁补偿协议上签字盖章情况下，将房屋夷为平地，且公司内的实施、设备没有经同意就被搬之一空，随意露天堆放，给其造成了重大的财产损失。故请求确认河滨街道办拆除大顺公司房屋的行为违法。一审法院认为，本案的争议焦点：1.本案是否属于行政诉讼受案范围；2.大顺公司有无提起本案诉讼的原告资格；3.河滨街道办拆除涉案房屋行为是否合法。一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围问题。河滨街道办答辩称，涉案房屋是双方签订了房屋搬迁合同后被拆除的，因此本案是基于民事平等主体之间发生的经济纠纷，不属于行政诉讼受案范围。经查，河滨街道办是根据宿迁市人民政府宿政发[2018]50号《关于开展京杭运河宿迁城区段沿线及骆马湖东岸环境综合整治的通告》对辖区范围内京杭运河沿线环境开展综合整治。河滨街道办正是以京杭运河河滨段沿线环境综合整治工作指挥部的名义与林胜雄签订房屋搬迁协议，该协议首部载明：“根据宿迁市政府宿政发[2018]50号文件要求对范围内房屋及其附属设施综合整治，依照整治工作要求，现对乙方房屋进行搬迁。”而且该协议除约定补偿搬迁房屋费用外，还约定了搬迁奖励费。因此，该协议是河滨街道办为了实现行政管理而签订的，属于行政诉讼法规定的行政协议。协议双方并非平等民事主体。河滨街道办签订房屋搬迁协议，继而拆除房屋均系行政行为。大顺公司认为河滨街道办拆除房屋行为侵犯其权益，提起行政诉讼，符合行政诉讼法关于行政诉讼案件受案范围的规定。二、关于大顺公司有无提起本案诉讼的原告资格问题。河滨街道办答辩称，2004年12月14日河滨街道半窑居委会与案外人林胜雄签订租赁合同，将半窑居委会下属砖窑场的场地租赁给林胜雄使用。大顺公司仅系注册地位于半窑居委会原砖窑场，其既不是涉案房屋的所有权人，也不是房屋租赁人，对涉案房屋的处理无直接的利害关系，所以无权提出本案诉讼。经查：1.2004年12月租赁半窑砖窑厂场地的合同虽系林胜雄与半窑居委会签订，但该合同第一条即载明，林胜雄租赁场地的目的是设立大顺公司；2.经行政机关批准，2005年7月林胜雄在半窑砖窑厂场地投资设立了大顺公司，并翻建和新建涉案房屋进行经营；3.2018年8月9日河滨街道办与林胜雄签订的房屋搬迁协议上虽然没有大顺公司盖章，但林胜雄系该公司法定代表人。综上，大顺公司与涉案房屋具有利害关系，是提起本案诉讼的适格原告。三、关于河滨街道办拆除房屋行为是否合法问题。大顺公司诉称，河滨街道办未经其同意即拆除房屋。河滨街道办答辩称，拆除涉案房屋和搬迁室内实施、物品系经过林胜雄同意的，并不存在未经同意进行处置的情况。经查：1.被拆除前涉案房屋内有电脑、风扇、空调、办公桌椅、汽车驾驶模拟教学设备等大量物品需要搬迁，而且在8月9日签订的搬迁协议中双方也约定乙方自协议签订之日起7日内将房屋清空交付甲方。但河滨街道办于8月10日在搬迁人尚未妥善搬迁处置室内物品情况下即组织对房屋予以拆除。2.河滨街道办辩称，拆除房屋和处置室内物品是经林胜雄同意的，但诉讼中始终没有提供证据证明。而且在拆除房屋前没有对室内物品进行详细清点登记，拆除后也没有及时将物品交付或者通知权利人领取。因此，河滨街道办该答辩意见缺乏证据，不能成立。行政机关作出行政行为特别是拆除搬迁公民、法人或者其他组织房屋、设备等资产，对相对人权益影响重大，应当有充分依据，并遵循法定和正当程序。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款规定，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期间内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。本案中，河滨街道办在协议一方尚未妥善搬迁处置室内物品，未向其交付房屋情况下即组织对房屋予以拆除，显然缺乏依据，侵犯了对方的合法权益，应确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条的规定，判决确认河滨街道办拆除大顺公司房屋的行为违法。上诉人河滨街道办上诉称：1、大顺公司不具有提起本案行政诉讼的原告资格；2、上诉人河滨街道办明显不是本案的适格被告；3、一审法院认定涉案房屋在未交付情况下被拆除系认定事实错误；4、大顺公司提起本案之诉超过法定期限，故一审法院应当裁定驳回该公司的起诉；5、涉案被拆除房屋内的物品系经林胜雄同意搬离，且部分物品已由林胜雄领取，故一审法院认定河滨街道办在大顺公司尚未妥善搬迁处置物品的情况下，即拆除涉案房屋缺乏事实根据，适用法律不当。请求本院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人大顺公司的诉讼请求，或将本案发回重审。被上诉人大顺公司答辩称：其在获得批准以后一直经营至拆迁，上诉人河滨街道办拆除涉案房屋损害其合法权益，故其是提起本案之诉的适格原告；一审法院认定上诉人河滨街道办拆除涉案房屋的行为违法正确。请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，被上诉人大顺公司与涉案被拆除房屋具有利害关系，故其是提起本案诉讼的适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据上述规定，“谁行为，谁被告”是行政诉讼法确定适格被告的基本原则。由于涉案房屋系上诉人河滨街道办组织拆除，故该街道办是本案的适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，上诉人河滨街道办并未提供证据证明其在拆除涉案房屋时曾告知被上诉人大顺公司起诉期限，故依据上述法律规定，被上诉人大顺公司提起本案诉讼的法定期限为一年。2018年8月10日涉案房屋被拆除，被上诉人大顺公司于2019年8月7日提起本案之诉未超过法定期限。故上诉人河滨街道办称大顺公司提起本案之诉超过法定期限，一审法院应当裁定驳回该公司起诉的主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款规定，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期间内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。本案中，上诉人河滨街道办在拆除涉案房屋之前，未履行催告程序。且在涉案被拆除房屋内物品未妥善搬迁处置的情况下，上诉人河滨街道办即组织对房屋予以拆除违反上述法律规定。一审法院经审理，确认上诉人河滨街道办拆除涉案房屋的行为违法正确。综上，上诉人河滨街道办的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人宿迁市宿城区河滨街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长 蔡 霞审判员 张松波审判员 张 静二〇二一年四月一日书记员 张家松