黑龙江省七台河市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黑09行终19号上诉人（一审原告）：朱丛，男，1984年1月10日出生，汉族，勃利县利勃工程建设监理有限责任公司经理，现住勃利县。委托诉讼代理人：李秀华，黑龙江大正律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：七台河市应急管理局，住所地七台河市桃山区文华路109号。统一社会信用代码：11230900MB1563892D。法定代表人：季洪来，七台河市应急管理局局长。行政机关负责人：闫文昌，七台河市应急管理局副局长。委托诉讼代理人：王广超，七台河市应急管理局法规科科长。委托诉讼代理人：张馨月，七台河市应急管理局法规科科员。上诉人朱丛因与被上诉人七台河市应急管理局行政处罚一案，不服黑龙江省七台河市桃山区人民法院（2020）黑0903行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月25日受理后，依法组成合议庭，于2021年4月8日公开开庭审理了本案，上诉人朱丛的委托诉讼代理人李秀华，被上诉人七台河市应急管理局行政机关负责人闫文昌及其委托诉讼代理人王广超、张馨月均到庭参加诉讼。现已审理终结。一审法院认定事实，原告朱丛系勃利县利勃工程建设监理有限责任公司法定代表人，该公司系1995年7月7日建立的具备工程监理资质的监理单位，可以开展相应类别建设工程的项目管理、技术咨询等业务。2018年10月23日，原告公司与勃利县兴华房地产开发有限公司签订建设工程监理合同，工程名称：勃利县润育华庭一期B－2－1区棚户区改造工程项目，工程地点：勃利碾子河西侧西至亿达路南至通河街，监理期限：2018年10月1日至2019年12月31日。2019年6月17日早5点30分，上述工程项目施工地点发生坍塌事故，造成两人死亡的后果。事故发生后，七台河市人民政府成立“6.17”事故调查组，对案涉事故进行调查。调查组成立后，对相关人员朱丛、朱顺、侯国臣、张元练、王**福、肖立国、闫照军、张强进行调查询问，为查明事故原因，调查组委托牡丹江诚和工程咨询有限公司和哈尔滨市建筑工程研究设计院进行鉴定。牡丹江诚和工程咨询有限公司对该起檐板坍塌事故的结构安全性作出牡诚鉴字（2019）0625号鉴定报告，结论为：“勃利县润育华庭居住小区3号楼屋面檐沟构件按《民用建筑可靠性鉴定标准》判定，结构系统安全等级为du级，结构是不安全的。”哈尔滨市建筑工程研究设计院作出哈建研鉴字（2019）第25号技术鉴定书，认定檐板倾覆的主要原因为“屋面檐板受力钢筋位置下移，保护层过大，承载能力不满足设计要求，导致成型拆模后倾覆弯折”，结论为“勃利县润育华庭一期B－2－1项目工程3号楼D－5－9轴间檐板根部厚度及钢筋规格、间距等均符合设计要求，檐板受力钢筋保护层厚度不满足设计要求；受力钢筋下方未设置马凳、垫块。”2019年8月21日，被告做出七应急呈（2019）21号文件，“关于批准勃利县润育华庭小区“6.17”悬挑檐板坍塌事故调查报告的请示”，并附勃利县润育华庭小区6.17县挑檐板坍塌事故调查报告。2019年9月10日，七台河市人民政府做出七政函（2019）118号文件，“关于对七应急呈（2019）21号文件的批复”，内容：“一、事故调查组工作符合《安全事故调查处理程序》的规定，程序合法。二、同意事故调查组对事故原因分析和性质的认定。三、同意事故调查组对事故责任的认定及处理建议。由七台河市公安局依法对相关责任人立案侦查；由七台河市应急管理局依法对事故责任单位及人员实施处罚；由市住建局依法报请省住建厅对相关责任人员严肃处理。四、同意调查报告中提出的各项防范措施。”2019年9月16日，被告对原告单位的行政违法行为予以立案查处。2019年12月9日，被告作出（七）应急罚告（2019）第（0017）号行政处罚告知书和（七）应急听告（2019）第（0017）号行政处罚听证告知书，并向原告送达，原告提出申辩，被告予以答复，原告未申请听证。2019年12月13日，被告召开党组会议，研究勃利县润育华庭小区“6.17”事故处罚决定，并于当日作出（七）应急罚（2019）第（0017）号行政处罚决定书，决定给予原告15,791.73元罚款的行政处罚。2020年1月6日，原告向被告缴纳罚款。一审法院院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”被告有权作出行政处罚决定，被告的执法主体资格符合法律规定，原告对此不持异议。本案的争议焦点问题是原告要求被告撤销其作出的行政处罚决定书的主张能否成立。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”第二十九条规定了事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告。该条例第三十二条规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”本案，事故发生后，七台河市人民政府即组织调查组对事故进行调查，并对事故调查报告做出了批复，该批复对案涉事故的性质和责任作出认定，并要求被告对原告进行行政处罚。《安全生产法》第九十二条第（一）项规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款。”从被告向法院提交的其作出行政处罚的证据、依据审查，被告在调查过程中对相关人员进行询问并委托鉴定，调查结果显示原告对导致两人死亡的生产安全事故负有重要责任，其行为违反相关法律规定，被告对原告的处罚适当，处罚程序也符合法律规定。综上，被告对原告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，原告请求撤销的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告朱丛的诉讼请求。案件受理费50.00元由原告朱丛负担。上诉人朱丛的上诉请求，撤销黑龙江省七台河市桃山区人民法院（2020）黑0903行初33号行政判决。事实及理由：一、一审法院程序违法。1.首先，在被上诉人下发的两份2019年12月9日，（七）应急听证[2019]第[0016]号行政处罚听证告知书、2019年12月13日（七）应急听证[2019]第[0016]号行政处罚决定书在适用安全生产管理条例规定责令期限整改，而本案被上诉人并未向上诉人下发整改通知，被上诉人也从未要求上诉人提供案涉模板塌方的相关材料，也未查清上诉人在监理期间是否存在失管和失监的事实，也未提供施工企业在案涉拆模时应向上诉人提供申请和批准书证。为此被上诉人在查明事实中存在事实不清，程序违法。应依法撤销该出发决定书和告知书。2.本案不应对上诉人进行处罚，应其承担责任由建设单位和施工单位并对其行政处罚，依据《中华人民共和国建设法》第七十一条、第七十二条、第七十三条之规定，建筑施工企业对建筑安全事故隐患不采取措施：管理人员违章指挥、强令职工冒险作业，因而发生的重大伤亡事故或者其他严重后果的应承担责任，而本案施工方的雇佣人员私自作业，只能证明施工方的过错，监理公司不存在任何的责任。3.被上诉人未提供上诉人存在处罚事实的证据。根据2020年11月23日庭审过程中，根据行政诉讼法的证据规则，由被上诉人提供证据来证明上诉人违反相关规定及处罚事实的证据，而上诉人向法院提供了最后一组证据，（旁站、模板施工方案监理日记、建筑工程管理标准如拆模请求批准）同时根据被上诉人向法院提供的第三组证据，朱顺询问笔录，已证实旁站、朱丛的询问笔录已证实如果需要拆除模板有指令和报请，以上证据可以充分证实上诉人没有违反其相关规定不具有处罚的事实。另外说明被上诉人否认了应急管理局文件适用的条款，如果否认了该文件那么是否应当按程序下发相关的文件，请法院对其事实应当按照法律规定认定被上诉人程序存在瑕疵。二、原审法院适用法律错误。1.两份行政处罚决定书（0016、0017）适用法律错误：被上诉人依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项规定对上诉人进行的处罚不符合该条规定，首先上诉人是与勃利县兴华房地产开发有限公司签订的建设工程监理合同，其合同的性质是委托服务监理合同，上诉人不是建设单位也不是施工企业不存在生产经营，根据上诉人的经营范围是建设工程监理项目，不属生产经营单位，为此被上诉人适用的处罚条款错误应依法撤销。2.应急管理局文件在适用条款存在错误。首先，被上诉人认为上诉人在本次事故当中违反建筑安全生产管理条例第五十七条之规定：（1）未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查。（2）发现安全隐患事故未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的。（3）施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关部门报告的。（4）未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。根据本案被上诉人并未向法院提供上诉人发现案涉本次事故的隐患证据，而根合同第14条规定：在巡视、旁站和检验过程中，发现工程质量、施工安全存在安全隐患的，要求施工承包人整改，并报委托人，根据监理人的范围，每次拆模前施工单位都向监理人申请拆模，而本次的模板拆除未向监理人申请拆模，所以施工单位违反了其条款的规定，导致其后果，不应将其责任由监理公司承担，所以被上诉人适用五十七条之规定对上诉人进行处罚是错误的，没有法律依据，因上诉人并未发现或知道隐患工程，同时存在施工单位的管理漏洞。综上，一审法院对被上诉人所下发的处罚违反法律规定，适用法律错误，存在牵强性，损害上诉人企业利益及影响，请二审法院查清事实，正确的适用法律，切实维护上诉人合法权益。被上诉人七台河市应急管理局的答辩意见，一、案件事实,2019年6月17日8点02分,勃利县润育华庭小区B-2-1项目3号楼施工过程中发生一起悬挑檐板坍塌事故,造成2人死亡,直接经济损失330.74万元。答辩人按照市政府安排和依据相关规定,组织市公安局、市住建局市总工会、勃利县政府相关人员,邀请市纪委监委派员，成立事故调查组对该起事故进行调查。事故调查组通过现场勘查、调查取证等手段，查明了事故发生的经过、原因、人员伤亡和直接经济损失情况，认定本起事故是一起安全责任事故。2019年8月16日,答辩人向七台河市政府呈送《关于批准勃利县润育华庭小区“6.17”悬挑檐板坍塌事故调查报告的请示(附事故调查报告)》(七应急呈〔201921号),2019年9月12日答辩人收悉《七台河市人民政府关于对七应急呈〔2019〕21号文件的批复》(七政函〔2019]118号)答辩人按照《勃利县润育华庭小区“6.1悬挑檐板坍塌事故调查报告》中对事故责任单位和责任人的处理建议及市政府批复要求，依据《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规，对本案进行处理。经调查取证,勃利县利勃工程建设监理有限责任公司主要负责人朱丛，负责公司安全生产的全面工作，对公司的安全生产责任制贯彻落实不到位，对职工的安全教育培训不到位,临时更换监理不报备,违规使用超龄监理,内业资料造假,对本起事故负有主要领导责任。答辩人依法对上诉人朱丛下达行政处罚决定[(七)应急罚〔2019〕第(0017)号]。2019年11月23日,七台河市桃山区人民法院对本案进行开庭审理，并于2019年12月2日判决驳回朱丛的诉讼请求。二、答辩人作出的行政处罚决定适用法律正确《建设工程安全生产管理条例》第五十二条规定：“建设工程生产安全事故的调查、对事故责任单位和责任人的处罚与处理,按照有关法律、法规的规定执行。”《中华人民共和国安全生产法》第九十二第一项规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责,导致发生生产安全事故的,由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：(一)发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款；”答辩人作出行政处罚的依据是《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一项规定，《建设工程安全生产管理条例》第五十二条规定是答辩人适用《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一项规定的说明和依据。根据勃利县润育华庭小区“6.17”悬挑檐板坍塌事故调查报告，“6.17”悬挑檐板坍塌事故发生的主要原因是,施工时因悬挑构件钢筋保护层过大和钢筋位移偏离设计位置,屋面檐板钢筋位置和保护层厚度不满足设计要求,受力钢筋下方未设置马凳、垫块,导致成型拆模后倾覆弯折。上诉人单位未按《建设工程质量管理条例》第三十六条规定：工程监理单位应当依照法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同，代表建设单位对施工质量实施监理，并对施工质量承担监理责任。”《住宅工程质量通病防控规范》(黑龙江省地方标准DB23/T1403-2010)4.3.1-3施工：(1)严格控制现浇板的厚度和现浇板中钢筋保护层的厚度。板(简支、连续板)底层钢筋保护层应用细石混凝土垫块或塑料支卡，纵横间距不大于1.0m。负弯矩钢筋下面,应设置通长钢筋马凳，距支座200mm，再按间距不大于500mm设置,马凳主筋不小于φ16及4.3.2悬挑板钢筋保护层厚度超差防控规定：悬挑板负弯矩钢筋下应设置间距不大于500mm、直径不小于φ16的通长钢筋马凳，第一道马凳距支座200mm的技术标准履行监理职责，导致工程施工质量出现严重问题,对事故的发生负有重要责任。上诉人违反《中华人民共和国安全生产法》第十八条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：(一)建立、健全本单位安全生产责任制；”答辩人作为安全生产监督管理部门,经全面调查取证、核实,履行陈述申辩、听证权利告知程序,并对上诉人的陈述申辩内容进行复核,最终本案上诉人违法事实清楚、证据确凿,答辩人依据《建设工程安全生产管理条例》第五十二条和《中华民共和国安全生产法》第九十二条第一项的规定对上诉人作出行政处罚决定,适用法律正确,程序正当。三、上诉人单位系《中华人民共和国安全生产法》所调整的生产经营单位。《建设工程安全生产管理条例》第四条规定：“建设单位、勘察单位、设计单位施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位,必须遵守安全生产法律、法规的规定,保证建设工程安全生产,依法承担建设工程安全生产责任。”第十四条规定,工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理,并对建设工程安全生产承担监理责任。第三十九条规定：“国务院负责安全生产监督管理的部门依照《中华人民共和国安全生产法》的规定,对全国建设工程安全生产工作实施综合监督管理。县级以上地方人民政府负责安全生产监督管理的部门依照《中华人民共和国安全生产法》的规定,对本行政区域内建设工程安全生产工作实施综合监督管理。”《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产及其监督管理,适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定上诉人单位是经勃利县市场监督管理局登记并领取营业执照，从事经营活动的生产经营单位,根据《建设工程安全生产管理条例》的有关规定，其必须遵守安全生产法律、法规的规定,保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任，其行为受《中华人民共和国安全生产法》的调整。综上，答辩人对上诉人作出的行政处罚决定(七)应急罚〔2019〕第(0017)号,认定事实清楚,证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序。一审人民法院认定事实清楚,判决合法。请求二审人民法院依法驳回上诉人上诉,维持原判。二审期间，上诉人提供朱顺的上岗证，证明朱顺是该项目的监理人员，履行了监理职责。经被上诉人质证认为，真实性有异议，年验记录、变更记录等无公章，发证日期是2011年。与本案没有关联性。朱顺是临时替补人员，并没有按程序提前七天报备。因被上诉人对证据真实性有异议，本院对该证据不予认定。本院对双方当事人提供的证据及依据进行全面审查，认定案件事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，本案的争议焦点是一审认定事实是否清楚、适用法律是否正确及被上诉人对上诉人作出的行政处罚是否正确的问题。针对这个问题，《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款。”从被上诉人向一审法院提交的其作出行政处罚的证据、依据审查，在调查过程中对相关人员进行询问并委托鉴定，调查结果显示上诉人对导致两人死亡的生产安全事故负有重要责任，其行为违反相关法律规定。被上诉人七台河市应急管理局依据法律规定对上诉人朱丛处以15,791.73元罚款的行政处罚，上诉人朱丛于2020年1月6日向被上诉人七台河市应急管理局缴纳了罚款。故被上诉人七台河市应急管理局对上诉人朱丛作出的行政处罚决定，事实清楚、证据充分、程序合法、处罚适当、适用法律正确，上诉人请求撤销行政处罚的理由不成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人朱丛的上诉主张，无事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50.00元，由上诉人朱丛负担。本判决为终审判决。审判长 王 崴审判员 葛知博审判员 石 军二〇二一年四月十二日法官助理李金弟书记员张丽丽附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。