江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏01行终191号 上诉人（原审原告）杨一擎，女，1955年5月2日生，汉族，住南京市秦淮区。 上诉人（原审原告）暨上诉人杨一擎委托代理人张建庭，男，1953年8月27日生，汉族，住南京市秦淮区。 被上诉人（原审）被告南京市秦淮区综合行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街33号-29。 法定代表人王军，南京市秦淮区综合行政执法局局长。 委托代理人王梅，江苏法德东恒律师事务所律师。 委托代理人平青，江苏法德东恒律师事务所律师。 上诉人杨一擎、张建庭因诉被上诉人南京市秦淮区综合行政执法局（以下简称秦淮区执法局）确认限期拆除决定无效一案，不服江苏省南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初521号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院查明，杨一擎、张建庭对秦淮区执法局依据宁城法秦限拆字（2017）第375277号《限期拆除决定书》（以下简称涉案限拆决定书）作出的宁城法秦强拆字［2017］第375277号《强制拆除决定书》不服提起行政诉讼，诉请撤销秦淮区执法局作出的宁城法秦强拆字［2017］第375277号《强制拆除决定书》。原南京铁路运输法院于2018年10月15日作出（2018）苏8602行初558号行政判决书，判决驳回杨一擎、张建庭的诉讼请求。杨一擎、张建庭对该判决提起上诉，南京市中级人民法院于2019年4月8日作出（2018）苏01行终1023号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。根据生效的（2018）苏8602行初558号行政判决书，查明以下事实：“2017年6月28日秦淮区执法局开始对涉案建筑物进行现场勘察。记录载明：秦淮区冬瓜匙107号有砖木结构建筑物五处，简易结构建筑物三处，共八处建筑物，总面积为424.32平方米，为杨一擎、张建庭所有。2017年7月3日，秦淮区执法局就涉案建筑物向南京市秦淮区建设房产和交通局发出《关于商请认定冬瓜匙107号建筑物性质的函》，请求确认涉案八处建筑物是否取得建设工程规划许可证，以及应办未办规划许可证情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2017年7月6日，南京市秦淮区建设房产和交通局作出《关于商请认定冬瓜匙107号建筑物性质的复函》，表明其未对涉案建筑物核发建设工程规划许可证，涉案建筑物属于无法采取改正措施消除影响的情形。2017年7月6日，秦淮区执法局就涉案建筑物涉嫌违建一案予以立案。2017年8月2日，秦淮区执法局就涉案建筑物向杨一擎、张建庭作出《限期拆除告知书》，告知其涉案建筑未取得建设工程规划许可证，拟对其作出限期拆除决定，责令其在限期内自行拆除。2017年8月11日，秦淮区执法局向杨一擎、张建庭作出并送达涉案限拆决定书，涉案限拆决定书载明：杨一擎、张建庭在秦淮区平方米建（构）筑物未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条的规定，限杨一擎、张建庭在收到限拆决定书之日起3日内自行拆除涉案建筑物。涉案限拆决定书告知杨一擎、张建庭申请行政复议和提起行政诉讼的权利、期限。杨一擎、张建庭至今未就涉案限拆决定书申请行政复议或提起行政诉讼。” 另查明，杨一擎、张建庭因与秦淮区执法局城建行政强制纠纷，曾提起多起诉讼。此外，杨一擎、张建庭还以南京市秦淮区住房保障和房产局（以下简称秦淮区房产局）为被告提起履职诉讼，诉请要求秦淮区房产局向秦淮区政府报请对杨一擎、张建庭位于东瓜匙107号的房屋作出征收补偿决定。原南京铁路运输法院于2020年5月28日作出（2019）苏8602行初1442号行政判决书，判决驳回杨一擎、张建庭的诉讼请求。杨一擎、张建庭对该案提起上诉，南京市中级人民法院于2020年11月2日作出（2020）苏01行终558号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。生效的（2019）苏8602行初1442号行政判决查明：杨一擎持有落款为1994年5月、加盖“南京市雨花台区土地管理局”印章的雨红东集建（宅）字第94-072号《集体土地建设用地使用证》，证载杨一擎在冬瓜匙107号用地面积510平方米，其中建筑占地414.4平方米，用途为宅基地。征收部门对冬瓜匙107号杨一擎户作房屋征收调查测绘统计建筑面积达668.16平方米。2018年1月31日，经南京康宁司法鉴定中心鉴定，姓名为“杨一擎”、编号为“雨红东集建（宅）字第94-072号”《集体土地建设用地使用证》上“南京市雨花台区土地管理局”印文与样本印文出自不同印章盖印形成。根据2018年8月8日原南京市国土资源局雨花台分局向秦淮区监察委员会作出的《关于陈秀华等四户土地使用证核实情况》载明，该局经翻阅档案资料，未查询到杨一擎等四户的土地申请及登记发证的资料；且将四户提供给征收部门的土地使用证与该局同时期颁发的土地使用证进行比对，分别存在土地证号重合问题、土地证使用版本问题、土地证记载内容问题，其中杨一擎户的土地证记载的相关内容不符合当时的规范要求。 又查明，因南京市机构改革，秦淮区执法局承继原南京市秦淮区城市管理行政执法局相关职能。 2020年2月25日杨一擎、张建庭诉至法院，请求法院依法判决：1.确认涉案限拆决定书无效；2.本案的诉讼费用由秦淮区执法局承担。 原审法院认为，被诉行政行为系2017年8月11日作出，从撤销涉案限拆决定书的角度看，杨一擎、张建庭起诉确已超期。但杨一擎、张建庭对秦淮区执法局作出的涉案限拆决定书提起诉讼，系请求确认该行政行为无效。由于无效行政行为自始无效，而且不因时间的经过而生效，故如诉请确认行政行为无效，可以不受起诉期限的限制。因此，对杨一擎、张建庭的起诉原审法院依法进行实体审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”与确认违法判决是从合法性角度对被诉行政行为的一种否定性评价不同，确认无效判决是对被诉行政行为从效力层面的一种否定性评价，且是对行政行为最严厉的否定性评价。对“重大且明显违法”的认定通常是违法情形已重大明显到任何有理智的人均能够判断的程度。原告诉请确认行政行为无效的，为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度，原告应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任。 本案中，杨一擎、张建庭诉请确认秦淮区执法局作出的涉案限拆决定书无效。首先，秦淮区执法局作为独立的行政执法主体，具体负责秦淮区行政区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑物具有进行调查、处理的法定职权，具有行政主体资格。其行政主体资格在生效裁判中业已被确认。其次，秦淮区执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》等相关规定作出限期拆除决定具有法律规范依据。第三，涉案限拆决定书的内容不存在客观上不可能实施的情形。秦淮区执法局业已根据涉案限拆决定书作出宁城法秦强拆字[2017]第375277号《强制拆除决定书》，且已执行完毕。第四，根据本案庭审审查情况及生效裁判查明事实，秦淮区执法局作出涉案限拆决定书过程中，履行了调查、告知、送达等程序，保障了杨一擎、张建庭的陈述申辩权利，程序合法。秦淮区执法局作出涉案限拆决定书并无重大且明显违法的情形。第五，杨一擎、张建庭以其与征收部门协商时，征收部门考虑杨一擎、张建庭实际情况对其提出的相应的补偿救助方法为由，反推秦淮区执法局行政行为无效，不具有事实和法律依据。杨一擎、张建庭与征收部门的协商情况不能成为否定秦淮区执法局行政行为的理由。 综上，杨一擎、张建庭并无证据证明秦淮区执法局作出涉案限拆决定书存在无效的情形，经原审法院释明，杨一擎、张建庭坚持诉请确认秦淮区执法局作出的涉案限拆决定书无效。因秦淮区执法局作出涉案限拆决定书不属于无效情形，对杨一擎、张建庭的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，原审法院判决：驳回杨一擎、张建庭的诉讼请求。案件受理费50元，由杨一擎、张建庭负担。 杨一擎、张建庭不服一审判决，向本院提起上诉称，其主要理由是：1.现有证据证明位于征收范围内的涉案房屋建设没有违法事实，征收部门确认其为合法建筑，一审判决没有依据合法证据查明案件事实。2.被上诉人没有任何合法证据能证明涉案房屋处在违法状态，作出涉案限拆决定没有法律规范依据。被上诉人作出涉案限拆决定书依据的法律是《中华人民共和国城乡规划法》,该法是2008年1月1日起施行的。而涉案房屋的建设时间至少在2002年2月10日之前，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定，《中华人民共和国城乡规划法》不能作为处罚涉案建筑的法律依据。3.秦淮区建房和交通局没有认定违建的行政主体资格；被上诉人没有充分调查、取证的情况下，没有按照法律规定需要听取多个有关部门（例如征收部门）的认定意见，仅凭秦淮区建设房产和交通局的《关于商请认定冬瓜匙107号建筑物性质的复函》作出涉案限拆决定书。综上，请求二审法院：1.依法撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求；2.判令本案的诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人秦淮区执法局辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，作为秦淮区违建查处的职权部门，被上诉人在调查确认了涉案房屋是违法建筑的基础之上，依法向上诉人作出并送达了涉案限拆决定书。上诉人在告知的期限内并没有复议与诉讼，现在涉案限拆决定书已经生效，并且已经得到了执行，涉案限拆决定书不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的无效情形，请求法院在查明事实的基础上依法驳回上诉，维持原审判决。 上诉人杨一擎、张建庭提起上诉后，原审法院已将双方当事人在原审中提交的证据与法律依据随案移送本院。原审法院认证称：杨一擎、张建庭提交的集体土地建设用地使用证，客观真实，来源合法且与本案存在关联性。本院经审查认为，根据生效的（2019）苏8602行初1442号行政判决，该证据的真实性、合法性不能确认，一审对证据予以采信不当，本院予以纠正。原审法院对其他证据的审核、认证符合法律规定，本院予以确认。 本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 二审中，上诉人杨一擎、张建庭向本院提交如下证据：1.2021年1月22日南京市秦淮区住房保障和房产局秦房公复（2020）39号《张建庭信息公开申请回复》及信息公开申请表，用以证明征收部门根据宁政规字(2015)15号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第十六条第二款的规定和《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十二条规定，认定上诉人是合法建筑的产权人。2.2020年10月21日南京市秦淮区人民政府办公室2020-009-1号《政府信息公开申请答复书》，用以证明秦淮区政府未组织、实施过拆除东瓜匙107号建筑物的行为。3.2021年3月3日南京市秦淮区住房保障和房产局秦房公复（2021）1号《张建庭信息公开申请的回复》及附件、永乐南路（东瓜匙）居民补偿明细表、被上诉人对部分东瓜匙居民（93号、97号、98号、106号）限期拆除决定书、强制拆除决定书、强制执行记录、2021年3月4日南京市秦淮区建设局《张建庭信息公开申请回复》，用以证明永乐地块征收所有不符合《中华人民共和国城乡规划法》的建筑物均按照宁政规字(2015)15号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第十六条第二款的规定和《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十二条规定得到合法的征收补偿，被上诉人的限期拆除决定实质是配合征收，实际无效。4.2021年2月25日秦淮区执法局《政府信息公开申请答复书》，用以证明被上诉人所述集体土地建设用地使用证“公章是假的”是对上诉人的诽谤，没有任何证据证明这个公章是假的。5.2018年9月25日《永乐地块征收情况汇报》，用以证明如果涉案限拆决定书有效，就剥夺了上诉人以平等地位与征收部门进行征收补偿协商的权利。6.2021年3月25日南京市秦淮区人民政府办公室2021-007号《政府信息公开申请答复书》，用以证明：1.涉案限拆决定书对产权人认定无效，故涉案限拆决定书是无效的。2.本次征收是根据宁政规字(2015)15号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第十六条第二款的规定给予补偿；3.正是没有法律规范依据的涉案限拆决定书导致上诉人无法获得被认定为合法面积的征收补偿。 被上诉人质证称：对证据1的真实性、合法性认可，但是不认可关联性、证明目的。证据2的获取时间是在一审开庭之前，不认可其为新证据，对关联性、证明目的也不认可。对证据3、4的真实性、合法性予以认可，关联性、证明目的不认可。证据5，不认可其为新证据，并且这个材料上面没有落款盖章，真实性没有办法核实，合法性、关联性和证明目的也不予认可。对证据6的真实性、合法性认可，对关联性及证明目的不予认可。 本院经审查认证如下：上诉人提交的证据2、3、6，与本案不具有关联性，本院不予采纳。证据1、4也不能达到其证明目的，本院不予采信。证据5的真实性无法确认，本院不予采信。 本院认为，杨一擎、张建庭对秦淮区执法局作出的涉案限拆决定书提起的系请求确认该行政行为无效的诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”。为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度，原告应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任。 本院经审查认为，首先，秦淮区执法局作为独立的行政执法主体，具体负责秦淮区行政区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑物具有进行调查、处理的法定职权，具有行政主体资格。且其行政主体资格在生效裁判中业已被确认。其次，秦淮区执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》等相关规定作出涉案限拆决定书具有法律规范依据。上诉人称涉案建筑建造于《中华人民共和国城乡规划法》施行之前，即便如此，涉案建筑无建设规划许可手续也违反了当时的城乡规划法律法规，其违反城乡规划的事实持续到《中华人民共和国城乡规划法》2008年1月1日施行之后，秦淮区执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》作出涉案限拆决定书并无不当。第三，涉案限拆决定书的内容不存在客观上不可能实施的情形。秦淮区执法局已根据涉案限拆决定书作出宁城法秦强拆字[2017]第375277号《强制拆除决定书》，且业已执行完毕。第四，秦淮区执法局作出涉案限拆决定书过程中，履行了调查、告知、送达等程序，保障了杨一擎、张建庭的陈述申辩权利，程序合法。杨一擎、张建庭也未能举证证明秦淮区执法局作出涉案限拆决定书的行为存在重大且明显违法的情形，原审法院认定秦淮区执法局作出涉案限拆决定书无重大且明显违法的情形，并无不当。 综上，杨一擎、张建庭的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨一擎、张建庭负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 燕 审判员 黄 飞 审判员 谢宇飞 二〇二一年四月二十八日 书记员 陈晓君