宁波市镇海区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0211行初26号 原告杜平，男，1981年9月3日出生，汉族，住浙江省宁海县。 委托代理人金广友（特别授权代理，系原告杜平舅舅），男，1960年11月1日出生，汉族，住浙江省宁海县。 被告宁海县一市镇人民政府，住所地浙江省宁海县一市镇一市村。 法定代表人胡卿，镇长。 委托代理人王海兵（特别授权代理），浙江海浩（宁海）律师事务所律师。 第三人宁海县人民政府，住所地浙江省宁海县县前街**。 法定代表人林坚，县长。 第三人宁海县一市镇牛台村股份经济合作社，，住所地宁海县一市镇牛台村 法定代表人：杜雪健，该经济合作社社长。 原告杜平诉被告宁海县一市镇人民政府土地行政征收案，原告杜平于2018年8月8日向宁波市奉化区人民法院提起行政诉讼。宁波市奉化区人民法院立案受理后，追加宁海县人民政府为本案第三人，并将本案移送宁波市中级人民法院管辖。宁波市中级人民法院于2019年3月11日立案受理后，追加宁海县一市镇牛台村股份经济合作社为第三人，并将本案移送本院管辖。本院于2020年5月14日立案受理后，因本案的审理须以宁海县人民法院作出的（2019）浙0226民初5205号民事判决为依据，本院于2020年8月17日裁定中止诉讼。本案现已审理终结。 被告宁海县一市镇人民政府联合宁海县交通重点工程建设指挥部于2017年2月15日发布公告，公告称，因G228工程一市段项目建设需要，依法对一市段集体所有土地作出征收决定，现公告如下：1.征收范围：线路由南往东北方向，涉及集体所有土地的村有：牛台村、一市村、缆头村、新山村等。2.补偿标准：根据《宁海县人民政府关于印发宁海县征地补偿安置规定的通知》等文件执行，海水养殖塘按相关规定予以补偿；3.征收时间：2017年1月1日起。自公告之日起，在公路规划红线征地范围内以及养殖塘的左右两侧边角塘，一律停钟、停养。已经种植、养殖的必须在规定时间内自行清除。对抗或阻挠国家工作人员等行为时，构成违法的，依法予以查处；构成犯罪的，依法移交司法机关追究刑事责任。 原告杜平诉称，座落于宁海县××镇××村村××亩的海塘（当地人俗称小塘），系原告爷爷杜锡聪等农户经宁海县人民政府批准，投资围海造地建成。杜锡聪过世后，该海塘一直由其家族，包括杜平等农户，进行维护、管理和使用。2017年2月15日，被告以Ｇ228工程一市段项目需要为由发布公告，征收包括原告海塘在内的沿线土地。但之前的2016年12月7日，被告就委托宁波汇信房地产估价有限公司对原告海塘及地上附着物进行了价值评估。2018年1月5日，被告又发布公告，要求所有被征收海塘的养殖户自行清理海塘、退出养殖。然而，在征收土地的过程中，原告从未看到宁海县人民政府发布的关于Ｇ228工程一市段项目土地征收的决定、公告。为此，原告先后于2018年4月28日、6月5日分别向宁海县人民政府和一市镇人民政府申请政府信息公开。同年5月18日，宁海县人民政府回复原告，未曾制作、保存过Ｇ228工程一市段项目土地征收的决定；7月17日，一市镇人民政府回复原告：未曾制作、保存过关于Ｇ228工程一市段项目征地的决定、公告，申请公开的信息依法不属于本机关公开。《中华人民共和国土地管理法》第46条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。根据上述规定，国家征收土地，征收土地主体只能为县级以上地方人民政府，由其发布公告并组织实施。然后被告仅是县政府以下的乡镇政府，宁海县交通重点工程建设指挥部，则是临时设置的内设机构、部门，均不符合国家征收土地资格主体要求。并且，从2018年5月18日，宁海县人民政府政府信息公开答复上来看，宁海县人民政府从未作出过土地征收决定。从2018年7月17日，被告一市镇人民政府的政府信息公开回复上来看，被告未作出过土地征收的决定。综上所述，请求人民法院依法确认被告发布的Ｇ228工程一市段项目征地的公告无效。 被告宁海县一市镇人民政府辩称，根据法律规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2017年2月15日，根据《省发改委关于228国道三门园里至宁海一市段公路工程可行性研究报告批复的函》发布的关于G228工程一市段项目征地的公告，仅仅是将征收土地的用途、范围、以及征地补偿标准、征收时间等事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为，而非征收公告。因此，原告对公告提起行政诉讼，被诉行政行为不属于行政诉讼的受案范围。2015年10月21日浙发改函[2015]311号的文件内容，是G228工程在建设之前，对该项目实施的可能性、有效性、技术标准和相应规范等方面进行论述，以求确定一个在发展上规范、技术上合理、经济上合算的最优方案的书面报告，并未涉及原告的实质性权利，原告与本案没有直接利害关系，请求法院依法驳回原告杜平的诉讼。 经审理查明，1985年6月8日，宁海县造地领导小组委托原宁海县农业局代办作为甲方与宁海县官岭乡牛台村褚孟春等联合体作为乙方签订《造地合同》一份，原宁海县官岭乡牛台村民委员会在乙方处加盖公章、褚孟春在乙方处签字，宁海县农业局在甲方处盖章。该合同约定，根据宁海县可供开发利用的土地资源，有计划地组织造地，甲乙双方进行联合开发，现根据官岭乡牛台村褚孟春户等联合体要求造地的报告，经领导小组实地踏看，同意在庵前小塘造地；第一条第3点约定，完成时间为1985年6月起至1986年4月底；第五条第1点约定，新造的土地属国家、集体所有，根据目前中央对农村责任制精神，乡村可承包给个人使用，联合体或者个人所造土地，亦比照此项精神待使用15年后，由乡村重新承包；第五条第2点约定，在承包期内应本着谁造田、谁受益、谁种谁收的精神，不得任意更换；第六条第4点约定，土地造成后开始使用的第二年起（即1987年）乙方应按国家规定负担农业税和其他税收。造地工程概算表《造地合同附件》的抬头为“宁海县官岭乡牛台村褚孟春等四户”。被告宁海县一市镇人民政府联合宁海县交通重点工程建设指挥部于2017年2月15日发布公告，公告称，因G228工程一市段项目建设需要，依法对一市段集体所有土地作出征收决定，现公告如下：1.征收范围：线路由南往东北方向，涉及集体所有土地的村有：牛台村、一市村、缆头村、新山村等。2.补偿标准：根据《宁海县人民政府关于印发宁海县征地补偿安置规定的通知》等文件执行，海水养殖塘按相关规定予以补偿；3.征收时间：2017年1月1日起。自公告之日起，在公路规划红线征地范围内以及养殖塘的左右两侧边角塘，一律停钟、停养。已经种植、养殖的必须在规定时间内自行清除。对抗或阻挠国家工作人员等行为时，构成违法的，依法予以查处；构成犯罪的，依法移交司法机关追究刑事责任。2017年3月27日，被告宁海县一市镇人民政府与宁海县一市镇牛台村村民委员会签订《G228国道工程一市段征地政策处理补偿协议》，约定征收一市镇牛台村设计规划红线范围内的集体土地。 另查明，原告杜平系杜钻赏之子，杜钻赏系杜锡聪之子，杜锡聪已去世。宁海县官岭乡牛台村褚孟春等联合体由褚孟春、褚来龙、杜锡聪、杜钻峰四户组成。1993年4月，褚来龙、褚孟春将自己对涉案土地享有的份额转让给杜锡聪。2001年后，牛台村合作社未重新发包。原宁海县官岭乡牛台村民委员会现为宁海县一市镇牛台村民委员会。宁海县一市镇牛台村股份经济合作社于2019年8月23日向宁海县人民法院提起民事诉讼，要求原告杜钻赏等人腾空占用的土地。宁海县人民法院于2020年作出（2019）浙0226民初5205号一审民事判决，判决原告杜钻赏等人腾空土地。原告杜钻赏等人不服，向宁波市中级人民法院提起上诉，宁波市中级人民法院于2021年2月4日作出二审裁定，裁定驳回宁海县一市镇牛台村股份经济合作社的起诉。杜钻峰、杜钻赏等人于2021年3月23日向宁波海事法院提起民事诉讼，要求确认杜钻峰等人对位于牛台村庵前的海塘享有使用权。 本院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案被诉行为系被告宁海县一市镇人民政府联合宁海县交通重点工程建设指挥部于2017年2月15日发布公告的行为，根据《造地合同》第五条第一点约定，使用者使用涉案土地满15年的，应由乡村重新承包，但本案中，土地满15年后，并未交还给乡村集体组织进行管理、使用，且涉案土地造地者系原告杜平爷爷杜锡聪等，原告杜平并非涉案土地造地者。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十一条的规定“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用”，开发者长期使用涉案土地亦须经县级以上人民政府依法批准。涉案土地系根据1985年宁海县造地领导小组与牛台村褚孟春等联合体签订的《造地合同》，经过围垦海塘形成，现虽由杜平等人使用，但涉案土地的土地性质争议及土地权属争议尚在其他法院审理中。 综上所述，原告杜平并非涉案土地的造地者，亦未提供证据证明县级以上人民政府已依法批准造地者可以长期使用涉案土地，原告杜平现提供的证据不足以证明原告与本案被诉行为具有利害关系。原告杜平可在涉案土地的土地性质争议及土地权属争议处理完毕后，再行主张权利。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告杜平的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长 于广学 审 判 员 徐 静 审 判 员 毛益波 二〇二一年四月十九日 代书记员 汪晓晓 附：本案适用的法律、法规： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；