北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终386号上诉人（一审原告）周学永，男，1947年9月22日出生，住北京市通州区。上诉人（一审原告）周琛，女，1981年2月6日出生，住北京市通州区。上诉人（一审原告）周璇，女，1986年1月15日出生，，住北京市通州区。被上诉人（一审被告）北京市通州区住房和城乡建设委员会，住所地北京市通州区车站路49号。负责人孙奎亮，主任。委托代理人张洋洋，男，北京市通州区住房和城乡建设委员会工作人员。委托代理人秦国栋，北京市致宏律师事务所律师。上诉人周学永、周琛、周璇（以下简称三上诉人）因房屋拆迁管理行政行为一案，不服北京市通州区人民法院（2021）京0112行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年4月15日公开开庭审理了本案。三上诉人周学永、周琛、周璇，被上诉人北京市通州区住房和城乡建设委员会（以下简称通州区住建委）的委托代理人秦国栋、张洋洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月14日，通州区住建委收到北京市通州区人民政府（以下简称通州区政府）转办的三上诉人提交的《违法强拆赔偿查处申请》及相关材料，反映北京某建设集团有限公司（以下简称某公司）公示的合法宅基地面积错误、在未与三上诉人签订拆迁补偿安置协议情况下违法强制拆除被拆迁房屋等问题，申请通州区住建委依法查处，具体请求为：1．查处某公司强制拆除通州区张家湾镇上马头村×号宅基地上房屋（以下简称×号院落）的行为违法；2．查处北京市通州区张家湾镇上马头村委会（以下简称上马头村委会）代签《集体土地上房屋拆迁补偿协议》（以下简称《058号协议》）和《通州区东方化工厂周边棚户区改造项目（张家湾片区）住宅交房验收单》（以下简称《交房单》）的行为违法，确认《058号协议》和《交房单》无效；3．查处上马头村委会以村民决议的方式收回三上诉人唯一宅基地使用权的行为违法；4．依法裁定三上诉人房屋被强制拆除的赔偿款金额，单价按照某公司在上马头村拆迁指挥部公示的5家房地产评估公司评估的52058元/平方米为准；5．依法裁定三上诉人房屋的合法拆迁安置补偿金额；6．赔偿三上诉人因房屋被强制拆除造成的直接损失，共计281614．23元（统计至2020年4月5日）；7．赔偿周璇2019年误工费73万元；8．赔偿农转非直接损失，已发放每人3个月的退休金，涉及三上诉人家庭中2人，共计10200元（统计至2020年1月15日）；9．判定上马头村委会支付三上诉人村级补助款90万元及相应的农转非安置补助款。2019年6月2日，通州区住建委作出《关于的回复》（以下简称《首次回复》）。三上诉人不服，于9月10日向北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）申请行政复议。12月5日，市住建委作出京建复字[2020]127号《行政复议决定书》（以下简称《127号复议决定》），认为通州区住建委虽然进行了相应的调查，但对于某公司依据上马头村委会代签的《058号协议》拆除三上诉人房屋的问题应予调查处理，故撤销了通州区住建委的《首次回复》，责令通州区住建委重新作出处理。2021年1月5日，通州区住建委作出《关于的回复》（以下简称《二次回复》）。主要内容为：1．三上诉人反映的上马头村×号院落在涉案项目房屋拆迁许可证范围内，在《东方厂周边棚改项目（上马头村）集体土地上住宅房屋拆迁补偿与安置方案》（以下简称《上马头村拆迁安置方案》）规定的给予全额提前搬家奖励费期限内，被拆迁人与拆迁人未达成一致签订拆迁补偿协议，上马头村委会为了大多数村民的集体利益召开村民代表大会，以村民自治方式收回了宅基地使用权，之后该宗宅基地上房屋被拆除。截至目前，上马头村×号院落被拆迁人与拆迁人仍未就该宗宅基地的拆迁补偿安置内容达成一致，被拆迁人未签订拆迁补偿协议。2．依据调查结果，通州区住建委认为某公司应当就上马头村×号院落拆迁补偿安置问题与被拆迁人签订拆迁补偿协议，其行为违反了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（以下简称《管理办法》）中第十一条“拆迁人与被拆迁人应当就房屋拆迁补偿安置事宜签订书面协议……”的规定，通州区住建委已责令某公司规范拆迁程序，依法认定被拆迁人，严格按照相关法律法规及《上马头村拆迁安置方案》执行，督促其与上马头村×号院落被拆迁人尽快达成一致，签订拆迁补偿协议，维护被拆迁人的合法利益。3．关于三上诉人申请事项中第二项要求查处上马头村委会代签行为并认定其代签的《058号协议》及《交房单》无效以及第三项要求查处上马头村委会以村民决议的方式收回宅基地使用权行为违法等内容，属于村民自治范畴，不属于通州区住建委职责范围，并无查处及认定的权力；4．关于三上诉人申请事项中第四至第九项中请求依法判定房屋被强制拆除的各项赔偿款、补偿补助等款项，通州区住建委也无权认定，建议三上诉人与某公司协商或通过司法途径解决。5．针对上马头村×号院落的拆迁补偿问题，三上诉人作为申请人已于2020年12月18日向通州区住建委提出裁决申请，通州区住建委于12月21日受理，在裁决过程中将对该案件进行调查和调解，促进被拆迁人与拆迁人签订拆迁补偿协议，若双方无法达成一致，通州区住建委将按法定程序作出裁决，保障双方的合法权益。三上诉人不服通州区住建委针对其前三项申请事项所作出的回复内容，提起本案行政诉讼。三上诉人不服，诉至一审法院，请求依法确认通州区住建委不依法履行法定职责的行为违法，撤销通州区住建委作出的《二次回复》，并责令其对三上诉人所提第一项至第三项申请重新作出回复。一审法院经审理查明，上诉人周学永和上诉人周琛、周璇系父女关系，×号院落集体土地建设用地使用证登记的土地使用权人为周学永。2011年11月10日，一审法院作出（2011）通民初字第16482号民事调解书，经调解×号院落内北房五间中西数第一间、第二间分别归周琛、周璇所有。2017年12月6日，通州区住建委向某公司颁发京建通拆许字[2017]第27号《房屋拆迁许可证》，启动北京市通州区东方厂周边棚户区改造土地开发项目，×号院落位于项目范围内，三上诉人未与拆迁人达成一致意见。2017年12月30日，上马头村委会组织召开村民代表会议，形成《会议决议》，决议内容为：“为了不让广大村民受损失，享受提前搬迁奖励费，100%签约奖励20万。经镇政府提议，提交村民代表会议决议。对未签约的村民进行收回宅基地使用权，由村民代表入户征求意见，由村委会代为签约。村民与代表愿与村委会一同承担此次决议。”《会议决议》盖有上马头村委会印章，有李宝兰等10人签字字样。同日，上马头村委会与某公司就×号院落签订《058号协议》，乙方（被拆迁人）为周学永，《058号协议》乙方处盖有上马头村委会的印章以及刘某等四人的签字。2018年1月4日，上马头村委会就×号院落签署《交房单》，在被拆迁人处盖有上马头村委会印章以及刘某等四人的签字，拆迁公司、测绘公司、拆除公司、拆迁人分别签字确认接收。2018年1月13日，×号院落内房屋被拆除。2020年4月14日，通州区住建委收到通州区政府转办的三上诉人提交的《违法强拆赔偿查处申请》及相关材料。4月15日，通州区住建委向三上诉人作出《告知书》，对三上诉人的申请已导入行政事项，并已转至通州区住建委征收中心依法办理。5月13日、5月15日，通州区住建委分别对某公司、上马头村委会、张家湾镇政府、三上诉人进行调查询问并调取《058号协议》《会议决议》《交房单》等相关证据材料。在调查中，上马头村委会认可经村民代表会议作出决议，收回×号院落的宅基地使用权，由其代替×号院落签订《058号协议》和《交房单》，但未参与到实际拆除工作；某公司认可未与三上诉人签订房屋拆迁安置与补偿协议，在上马头村委会签订《058号协议》《交房单》后，由其拆除×号院落内房屋；张家湾镇政府表示未参与×号院落内房屋的拆除工作。2020年6月2日，通州区住建委作出《首次回复》，主要内容为：1．某公司不存在违法拆迁行为；2．关于上马头村委会收回宅基地使用权的行为属于村民自治范畴，不属于通州区住建委的查处范围；3．关于三上诉人要求确认上马头村委会签订的《058号协议》《交房单》无效以及要求赔偿、补偿等申请事项，通州区住建委无权认定，建议三上诉人与某公司协商或通过司法途径解决。三上诉人不服，于2020年9月10日向市住建委申请行政复议。12月5日，市住建委作出《127号复议决定》，撤销《首次回复》，并责令通州区住建委在法定期限内重新作出处理。2021年1月5日，通州区住建委对某公司再次进行调查询问，并向某公司发送通住建委函[2021]3号《关于责令北投集团规范拆迁程序的函》（以下简称《3号函》），主要内容为：1．依据《管理办法》中第十一条“拆迁人与被拆迁人应当就房屋拆迁补偿安置事宜签订书面协议……”，责令某公司规范拆迁程序，依法认定被拆迁人，严格按照相关法律法规及《上马头村拆迁安置方案》执行，尽快与上马头村×号院落被拆迁人达成一致，签订拆迁补偿协议。2．对于依据上马头村委会代签的《058号协议》《交房单》给被拆迁人造成的损失，建议某公司与被拆迁人协商解决。同日，通州区住建委作出《二次回复》。三上诉人不服，提起本案行政诉讼。一审法院另查，2020年12月13日，三上诉人向通州区住建委提交《房屋拆迁行政裁决申请书》。12月28日，通州区住建委组织三上诉人与某公司进行调解。12月30日，通州区住建委出具《中止裁决决定书》。2021年2月10日，通州区住建委作出《恢复裁决决定书》。一审法院经审理认为，根据《管理办法》第四条的规定，通州区住建委具有对本行政区域内集体土地上房屋拆迁进行管理和调查处理的法定职责。针对三上诉人所提第一项申请事项，根据《管理办法》第三条第二款规定，本办法所称被拆迁人是指对被拆除房屋拥有所有权的单位或者个人。第十一条规定，拆迁人与被拆迁人应当就房屋拆迁补偿安置事宜签订书面协议。协议应当规定补偿安置方式和标准、搬迁期限、违约责任等内容。本案中，经通州区住建委调查，某公司作为拆迁人并未与上马头村×号院落的被拆迁人签订书面协议，而是依据上马头村委会签订的《058号协议》《交房单》拆除了上马头村×号院落内房屋，某公司的行为违反了上述规定，通州区住建委据此向某公司发送《3号函》，责令其整改并采取补救措施，已经履行了房屋拆迁管理职责，不存在怠于履行法定职责的情形，故对于三上诉人要求通州区住建委对其第一项申请事项重新作出答复的诉讼请求，一审法院不予支持。针对三上诉人所提第二项和第三项申请事项，因被申请查处对象为上马头村委会，而上马头村委会并非涉案项目的拆迁人，通州区住建委无权对上马头村委会的行为进行认定并查处，三上诉人应当依法通过其他途径进行救济，而事实上，三上诉人已经就上马头村委会通过召开村民代表会议的行为收回宅基地使用权的行为向张家湾镇政府提出了查处申请，并就张家湾镇政府的履责行为提起了行政诉讼，故对于三上诉人要求通州区住建委就此重新答复并履行查处职责的诉讼请求，一审法院不予支持。针对三上诉人所提第四项至第九项申请事项，主要涉及到要求某公司进行赔偿、上马头村委会给予补助以及请求通州区住建委对房屋拆迁安置与补偿进行裁定的内容。其中要求某公司给予赔偿和上马头村委会给予村级补助的事项，并非通州区住建委的职权范围，通州区住建委已建议某公司与上马头村×号院落被拆迁人协商解决，亦建议三上诉人与某公司协商或者通过司法途径解决，并无不当。关于上马头村×号院落的拆迁补偿与安置问题，在通州区住建委处理三上诉人的本次履责申请过程中，三上诉人已向通州区住建委提出了房屋拆迁行政裁决申请，通州区住建委亦予以受理，目前房屋拆迁行政裁决程序正在进行中。故通州区住建委针对三上诉人所提第四项至第九项申请事项亦依法进行了答复，不存在怠于履责情形，现三上诉人对此并未提起行政诉讼，一审法院亦不持异议。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回三上诉人的诉讼请求。三上诉人不服一审判决，上诉至本院，其主要理由为：一审法院和被上诉人均只针对某公司未与被上诉人签订协议违法进行认定，并未对某公司为签订拆迁协议就将上诉人的房屋强制拆除行为是否合法进行认定。被上诉人并未针对上诉人《查处申请》第一项问题进行正面回复，仅回答了一部分，故并未依法履职完毕。上诉人认为：被上诉人虽然给某公司发函责令其整改并采取补救措施，但是并没有实际整改措施，例如应该告诉某公司整改的具体内容、完成的标准、完成时间、如果未按时按质完成被上诉人如何追究某公司的相关责任及惩罚措施等等。截止目前，某公司并未进行任何实质性整改措施。根据《管理办法》第三条第二款的规定，结合本案中三上诉人均为房屋所有权人，所以三上诉人均应该是被拆迁人，而某公司并未按照《管理办法》进行认定，也就直接证明某公司并未进行整改，也就证明被上诉人并未履职完毕。上诉人于2021年2月25日收到被上诉人作出的通建裁字(2020)第17号《房屋拆迁纠纷行政裁决》，整篇裁决内容中，对于某公司违法强拆的事实只字不提，也没有针对某公司违法强拆的过程进行认定，故被上诉人不履职的事实成立。2020年12月5日，市住建委作出《127号复议决定》，其中明确认定：“被申请人为本辖区内房屋行政主管部门，具有负责本行政区域内的集体土地房屋拆迁管理工作及对违法行为进行查处的法定职责”。同时明确“被申请人应对北投依据村委会代签的拆迁协议拆除申请人房屋的行为进行调查处理”。被上诉人并未对某公司拆除上诉人房屋行为是否合法进行处理，故证明被上诉人并未履职。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回一审法院重新审理；一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。通州区住建委同意一审判决，并请求维持。三上诉人向一审法院提交如下证据：1．《二次回复》，证明通州区住建委仅针对北投集团未与三上诉人签订《058号协议》的行为违反了相关法律作出认定，未针对某公司依据上马头村委会代签的《058号协议》和《交房单》强制拆除三上诉人房屋的行为是否违法作出答复，亦未对其他诉求作出答复；2．《违法强拆赔偿查处申请》及证据清单，证明三上诉人向通州区住建委提出申请的事实；3．（2020）京0112行初604号行政裁定书，证明三上诉人提出的被拆迁人及面积认定等问题属于行政裁决程序中的认定内容，故在收到上述裁定后向通州区住建委申请了行政裁决；4．通建裁字（2020）第17号《房屋拆迁纠纷通知单》，证明通州区住建委有受理三上诉人的行政裁决申请的职责，三上诉人的裁决申请仅包含被拆迁人及面积认定、某公司未与三上诉人签订协议就强制拆除房屋行为是否违法等内容，该裁决申请的内容与三上诉人提交的《违法强拆赔偿查处申请》的内容不同；5．《127号复议决定》，证明三上诉人提起的诉求属于通州区住建委的法定职责，通州区住建委需对三上诉人的申请重新回复；6．通建中字（2020）第17号《中止裁决决定书》，证明通州区住建委依据某公司提出的三上诉人房屋已灭失且超出搬迁期限为由中止房屋拆迁行政裁决程序，并且未明确具体重启时间。在案件审理中，三上诉人向一审法院提交了证据：7．《首次回复》《恢复裁决决定书》以及《房屋拆迁行政裁决申请书-完整版》，证明通州区住建委的履责过程。通州区住建委在法定举证期限内向一审法院提交如下证据：1．《违法强拆赔偿查处申请》，证明三上诉人要求通州区住建委进行查处的事实；2．《北京市通州区人民政府办公室信件处理单》《行政事项移送告知书》《告知书》，证明通州区住建委收到通州区政府转来的申请，通州区住建委依法受理并告知三上诉人；3．《询问笔录》四份，证明通州区住建委依法向某公司、上马头村委会、张家湾镇政府、周琛进行调查；4．《058号协议》以及《会议决议》《交房单》、（2018）京0112行初119号行政裁定书、（2018）京03行终667号行政裁定书、（2018）京0112行初58号行政判决书、（2018）京03行终668号行政判决书，证明通州区住建委依法调取了相关证据；5．《127号复议决定》，证明市住建委责令通州区住建委在法定期限内重新作出处理；6．2021年1月5日与某公司制作的《询问笔录》、授权委托书、《3号函》，证明通州区住建委依法调查，并责令某公司尽快与三上诉人达成一致，签订补偿协议等；7．《二次回复》及EMS快递和签收记录，证明通州区住建委已对三上诉人作出回复并送达；8．《房屋拆迁行政裁决申请书》《中止裁决决定书》，证明三上诉人申请裁决，通州区住建委已依法受理。同时，通州区住建委向一审法院提交《管理办法》第四条、第十一条、第十二条、第二十六条作为法律依据。经庭审质证，一审法院对以上证据作如下确认：《二次回复》系本案被诉具体行政行为，不能作为证据使用；三上诉人和通州区住建委提交的其他证据客观真实，形式合法，与本案被诉行政行为具有直接关联性，能够反映三上诉人提出申请、通州区住建委依法调查、履行的情况，一审法院均予以采信，但对于三上诉人欲证明通州区住建委并未依法履职的证明目的不予采信。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见。二审期间，三上诉人向本院提交了一份（2021）京0112行初19号北京市通州区人民法院行政判决书作为证据，证明某公司依据《会议决议》和村委会代签的交房单及拆迁协议拆除×号院落的行为属于违法违宪的行为，北京市通州区人民法院已经对此做出了认定。经审查，本院认为三上诉人在二审期间提交的证据与被诉《二次回复》的合法性审查不具有直接关联性，本院不予接纳。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《管理办法》第四条的规定，通州区住建委具有对本行政区域内集体土地上房屋拆迁进行管理和调查处理的法定职责。本案中，三上诉人请求通州区住建委查处的事项共计九项，二审庭审中，三上诉人明确表示不再坚持查处申请的第二项至第九项查处内容，仅对《二次回复》中对第一项查处内容的答复有异议。通州区住建委针对三上诉人所提第二项至第九项申请事项亦依法进行了答复，不存在怠于履责情形，本院不持异议。三上诉人请求查处的第一项内容为：查处某公司强制拆除×号院落的行为违法。根据《管理办法》第三条第二款规定，本办法所称被拆迁人是指对被拆除房屋拥有所有权的单位或者个人。第十一条规定，拆迁人与被拆迁人应当就房屋拆迁补偿安置事宜签订书面协议。协议应当规定补偿安置方式和标准、搬迁期限、违约责任等内容。通州区住建委收到三上诉人的查处申请后，经过调查后发现某公司并未与×号院落的被拆迁人就房屋拆迁补偿安置事宜签订书面协议，而是依据上马头村委会签订的《058号协议》《交房单》拆除了×号院落，针对某公司违反上述规定的行为，通州区住建委向某公司发送《3号函》，责令某公司整改并采取补救措施，据此一审法院认定通州区住建委已经履行了房屋拆迁管理职责，不存在怠于履行法定职责的情形并无不当，本院不持异议。三上诉人对《二次回复》作出的程序没有异议，经审查，《二次回复》作出的程序符合法律规定，本院不持异议。综上，一审法院判决驳回三上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。三上诉人的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人周学永、周琛、周璇负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二一年四月二十五日法官助理 孙畅阳书 记 员 孙 利