贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 民 事 判 决 书 （2021）黔27民终874号 上诉人（原审被告）：贵定县德新镇晓丰村沙子坡村民组。 负责人：王开贵，该组组长。 被上诉人（原审原告）：贵定县德新镇晓丰村益碗井村民组。 负责人：潘金玉，该组组长。 委托诉讼代理人：宋培宇，贵州正苍律师事务所律师。 上诉人贵定县德新镇晓丰村沙子坡村民组（以下简称：沙子坡组）因与被上诉人贵定县德新镇晓丰村益碗井村民组（以下简称：益碗井组）确认合同无效纠纷一案，不服贵州省贵定县人民法院（2020）黔2723民初1693号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月23日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 沙子坡组上诉请求：请求二审法院判决撤销一审判决，改判上诉人沙子坡组与被上诉人益碗井组于1997年4月10日签订的《关于益碗井一、二、三组与沙子坡二、三组山林界调解决定》有效，该调解决定新增加的“新”字无效。主要事实和理由：一、一审判决认定上诉人沙子坡组与被上诉人益碗井组于1997年4月10日签订的《关于益碗井一、二、三组与沙子坡二、三组山林界调解决定》系行政调解，上诉人沙子坡组认为是合法的。但一审判决同时又认定“集体经济组织、村民委员会或者其他负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”，两者是存在矛盾的。1、行政调解是行政机关在行政职权管辖范围对争议双方或多方发生的事务依职权组织双方或多方进行合理合法的调解，以解决争议双方或多方的矛盾，稳定社会治安。而集体经济组织、村民委员会或者其他负责人作出的决定，只能是在本集体经济组织、村民委员会或本村民组内作出的涉及内部事务的决定。当一个集体经济组织、村民委员会或者小组负责人代表本集体参与争议的相对方在行政机关组织下进行调解时，他的民事法律行为是代表本集体的，行为的法律后果是由本集体来承担的，除非违法。本案中，上诉人沙子坡组与被上诉人益碗井组所争议的是林地。乡政府为了解决双方的矛盾，才与村委会一起组织双方进行调解。如调解不成，或调解成功后双方或一方反悔，那么，乡政府就会依职权进行处理，作出处理决定。但是，当时由于调解成功后，双方或任何一方没有及时提出任何反对意见，才导致该调解决定一直在履行。按一审判决所认定的时间，到2013年才发生纠纷，该调解决定已履行了15年。2、人民法院予以撤销的民事法律行为是有法律时效的。根据《中华人民共和国合同法》第五十五条的规定，时效为一年。按我国《民法总则》第一百五十二条规定，当事人自民事法律行为发生之日起五年内没有行使撤销权的，撤销权消灭。本案中，上诉人沙子坡组与被上诉人益碗井组签订的调解决定，履行了15年，才重新发生争议，撤销权无论是哪一方，都早已消灭。3、上诉人沙子坡组与被上诉人益碗井组未签订《关于益碗井一、二、三组与沙子坡二、三组山林界限调解决定》之前，现巳分到益碗井村民小组（被上诉人益碗井组）每家每户的山林在1997年4月10日之前与争议山林属于上诉人沙子坡组与被上诉人益碗井组共同共有，上诉人沙子坡组与被上诉人益碗井组及原贵定县新铺乡政府干部、村支两委在山林土地现场脚踏手指，上诉人沙子坡组与被上诉人益碗井组于1997年4月10日双方签订《关于益碗井一二三组与沙子坡二三组山林界限调解决定》后，被上诉人益碗井组将协议约定由被上诉人益碗井组自行管理的山林土地分配给原益碗井一二三组每家每户，足以说明被上诉人益碗井组是认可1997年4月10日双方签订《关于益碗井一二三组与沙子坡二三组山林界限调解决定》，该调解决定是有效的。直到贵定海螺水泥厂征用上诉人沙子坡组山林土地时，被上诉人益碗井组为了达到侵占上诉人沙子坡组山林土地补偿款才与上诉人沙子坡组发生纠纷。被上诉人益碗井组向贵定县人民法院起诉主张《关于益碗井一二三组与沙子坡二三组山林界限调解决定》无效。二审期间，2020年7月9日，黔南州中级人民法院组织双方查看现场，被上诉人益碗井组组长潘金玉、诉讼代表人徐明高、雷侍霖，晓丰村支书张家发在现场一致认可对调解决定认定的界限和现场是相符的。上诉人沙子坡组认为，被上诉人益碗井组对调解决定认定的界限是认可的。一审法院认定事实错误，适用法律错误，导致判决错误。二、一审判决认定“因调解决定议定物权归属不明、未经村民小组会议决定、其中‘新’字是否真实约定不明、被告亦主张‘新’字无效，故没有法律效力，原告主张调解决定无效，予以支持”。这一认定非常牵强，且与事实不符。1、从调解决定的第一条、第二条来看，约定上诉人沙子坡组与被上诉人益碗井组管理林地的实际分界。这就明确了双方对林地管理的物权归属，且双方同属一个村民委员会。该调解决定不存在物权约定不明的情况。2、未经村民小组会议决定的问题，在组与组之间发生林地权属争议时，是不成立的。因为，村民小组会议决定，它只能决定属于本村民小组内部事务或处理原本就属于本组的财产或具有没有争议的物权。而本案所涉及的林地，权属上双方是有争议的，所以，才由乡政府与村委会来予以调处。3、“新”字无效的问题，是由于该“新”字是他人在双方签订调解决定后，另行加上去的，通过司法鉴定后，应认定为无效。一审判决认定该“新”字无效，是合法的。三、一审判决采纳被上诉人益碗井组提供的1985年贵定县人民政府第0004960号《贵定县山林所有证》是错误的。被上诉人益碗井组提供的这份第0004960号《贵定县山林所有证》，是被上诉人益碗井组从贵定县档案馆复印来的。经到贵定县档案馆调查了解，1985年，整个晓丰村无论是组或是个人的《贵定县山林所有证》，均只填写好证件，但未颁发给当事人，又将填写好的原件装订成册放入贵定县档案馆保管。该批《贵定县山林所有证》，属于未生效的山林所有证，不具有法律效力。在本案中，一审判决采纳为定案证据是错误的三、一审判决适用法律错误。本案中，被上诉人益碗井组请求是确认调解决定无效，这是一个由行政机关组织调解达成的协议，属于合同类协议。要认定该类协议是否有效，应依据我国《中华人民共和国民法通则》第五十八条和《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定来认定，但一审判决在认定本案所涉及的调解决定无效时，却没有依法适用该法律规定，故适用法律错误。 被上诉人益碗井组二审辩称：一、原判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请二审法院予以维持。二、上诉人沙子坡组的上诉理由不能成立，请二审法院予以驳回。第一、原判决认为双方争议的《关于益碗井一、二、三组与沙子坡二、三组山林界调解决定》属于行政调解，上诉人沙子坡组认为行政调解都是合法的，没有法律依据。因为行政调解达成的协议本质上仍然是民事协议，属于民事法律行为，因此，必须遵循相应的法律程序、符合相关的法律规定，否则就不具有法律效力。涉案调解决定，涉及5个村民小组、一百几十户村民的切身利益，既没依法召开村民会议或者村民代表会议，征得三分之二以上代表的同意，也没有最关键的当事人（原益碗井一组组长张忠元，沙子坡二组组长范成德、三组组长王立方签字认可），事后也没有得到追认，不仅程序违法，而且主体缺失，根据《中华人民共和国民法通则》第五十五条的规定，原判决认定无效是完全正确的。第二、《调解决定》系无效协议，不受法律关于除斥期间的限制，上诉人沙子坡组认为被上诉人益碗井组的撤销权消灭是理解错误。第三、被上诉人益碗井组一方的集体山林和村民的自留山，都是在1981年至1983年“林业三定”时期确权和划定的（有《中发【1981】）12号》文件可以证明），1984年经村民小组、村委会、新铺乡政府报送贵定县人民政府登记发证，1985年1月1日，贵定县人民政府填制了《贵定县社员自留山证》。上诉人沙子坡组上诉称该调解决定签订之前的山林是上诉人沙子坡组与被上诉人益碗井组共同共有，该调解决定签订之后被上诉人益碗井组才将山林分配给每家每户，与客观事实不符，请二审法院不予采信。第四、上诉人沙子坡组上诉称被上诉人益碗井组是认可该调解决定，是错误的。2020年7月9日，二审法院组织双方当事人查看现场时，目的是了解该调解决定列举的地名如“金成荣家公的坟”、“贺家土”、“陈放金家奶的坟”、“山王庙”等在什么地方，不是让双方确认山林界限，更不是询问被上诉人益碗井组是否认可该调解决定的划分结果。因此，被上诉人益碗井组的组长和诉讼代表人答复法官的询问，只是认可该调解决定上的几个地名在什么地方，绝不是上诉人沙子坡组上诉称的“一致认可对调解决定的界限和现场是相符的”，请二审法院不予采信。第五、关于一审判决采信被上诉人益碗井组提交第0004960号《贵定县山林所有证》的问题，上诉人沙子坡组认为该证未颁发给当事人，属于未生效的主张不能成立。该证是根据《中发【1981】）12号》文件第一条第一款“国家所有、集体所有的山林树木，或个人所有的林木和使用的林地，以及其他部门、单位的林木，凡是权属清楚的，都应予以承认，由县或者县以上人民政府办发林权证，保障所有权不变”的规定填制，虽因当年工作不细没有发到所有人手中而保存在档案馆，但登记时权属是清楚的，迄今也没有相反的证据与之冲突，因此该证是有效的，上诉人沙子坡组的上诉理由不能成立。第六、一审适用法律正确。综上，请二审法院驳回上诉，维持原判。 益碗井组向一审法院提出诉讼请求：1、判决确认《关于益碗井一、二、三组与沙子坡二、三组山林界调解决定》无效；2、诉讼费用由被告承担。 一审法院认定事实：包产到户前，益碗井自然村分为一、二、三三个生产队，后改称一、二、三组；沙子坡自然村有二个生产队，后改称沙子坡二、三组；原被告在并村并组前同属于新铺乡益碗井村，现同属于新铺乡晓丰村。1990年代中期，因村民对土地的使用引发争议，1997年4月10日，新铺乡干部召集益碗井村支书钟守文、村委会主任任达荣、益碗井三组组长金必文、二组组长陈启芳、沙子坡一组组长黄兴明调解，张家海记录，作出调解决定，在场人江洪礼、江开山、杜忠祥、金成学签名，村委会、新铺乡盖印。2013年，益碗井村民金成学在争议地种植核桃。2018年3月，雷侍霖在争议地大岩项种植刺梨苗。2018年6月1日，沙子坡部分村民拔掉雷侍霖刺梨苗94株、金成学核桃21株，再次引发原被告纠纷。原告诉讼前，原被告对调解决定进行核对，原告认为第2条第二行新增加一个“新”字，系调解决定签订后所加。1985年1月1日贵定县人民政府第0004960号《贵定县山林所有证》，载明新铺公社晓丰大队益碗井生产队山林6幅、面积20亩，为陈某某所有，其中含有大岩项山林。退耕还林验收表体现被告栽种的林木和树苗556.1亩，原告认为该土地原本属于原告。 一审法院归纳一审争议焦点：1、原被告争议的实质；2、调解决定是合同，还是乡政府通过当事人意思自治解决争议的决定（行政调解）；3、调解决定有无效力；4、原被告实体争议的处理。 一审法院认为：《中华人民共和国合同法》（下称合同法）指出“合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”。本案原被告争议的实质为农村集体土地确权，调解决定系乡政府组织当事人协商土地所有权归属形成的协议，系行政调解，非民事主体在所有权明确基础上产生的土地使用权转让等合同，不能依据合同法审查其效力。《中华人民共和国物权法》指出“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”。《中华人民共和国村民委员会组织法》指出“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布”。因调解决定议定物权归属不明、未经村民小组会议决定、其中“新”字是否真实约定不明、被告亦主张“新”无效，故没有法律效力，原告主张调解决定无效，予以支持。《中华人民共和国土地管理法》指出“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”，原被告实体争议应依此处理。土地所有权和使用权确权前，原被告相关村民因具体民事行为产生的民事权利义务争议，依据相关法律规定解决。被告主张确认调解决定“新”字无效，虽未提起反诉，但基于上述调解协议无效理由，予以确认。依照《中华人民共和国民法通则》第五十四条，《中华人民共和国合同法》第二条第一款，《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款、第十一条、第十二条、第十四条第一款第二款，《中华人民共和国物权法》第六条、第七条、第九条、第十条、第十四条、第十六条、第十七条、第三十三条、第五十九条第一款、第六十三条第二款、第九十七条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款、第三款的规定，判决：原告贵定县德新镇晓丰村益碗井村民组与被告贵定县德新镇晓丰村沙子坡村民组于1997年4月10日签订的《关于益碗井一、二、三组与沙子坡二、三组山林界调解决定》无效。案件受理费50元，由原告贵定县德新镇晓丰村益碗井村民组承担25元，被告贵定县德新镇晓丰村沙子坡村民组承担25元。 二审中，双方当事人均未向本院提交新的证据材料。 一审法院认定事实清楚，本院予以确认。 本院认为，1997年4月10日，由乡干部组织涉案村、组负责人经过协商达到的调解决定属行政调解。该行政调解是国家行政机关处理平等主体之间民事争议的一种方法。国家行政机关根据法律的相关规定，对属于本机关职权管辖范围内平等主体之间的民事纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地解决矛盾纠纷。故行政调解不是行政行为，不具有强制执行力，应适用《中华人民共和国合同法》相关规定予以调整。一审法院认为不能依据《中华人民共和国合同法》的相关规定调整本案纠纷，属适用法律错误，本院予以纠正。根据一审查明的事实，在九十年代中期，涉案土地因使用权问题就引发争议。1997年4月10日，由当时的新铺乡干部召集益碗井村支书钟守文、村委会主任任达荣、益碗井三组组长金必文、二组组长陈启芳、沙子坡一组组长黄兴明调解，张家海记录，作出调解决定，在场人江洪礼、江开山、杜忠祥、金成学签名，村委会、新铺乡盖印。虽然其中益碗井组一组组长没有在该调解决定上签字，程序上存在瑕疵，但该调解决定作出了，双方当事人按该调解决定执行至2013年前均无纠纷。2013年，益碗井村民金成学在涉案土地上地种植核桃后，才引发本案争议。经本院审查，从该调解决定的内容来看，并未违反国家法律、法律的强制性规定，且从签订该调解决定后，各方当事人已经实际履行长达15年之久，故应当认定该调解决定是双方当事的真实意思表示，依法成立有效。一审法院判决贵定县德新镇晓丰村益碗井村民组与贵定县德新镇晓丰村沙子坡村民组于1997年4月10日签订的《关于益碗井一、二、三组与沙子坡二、三组山林界调解决定》无效，于法无据。 综上所述，上诉人贵定县德新镇晓丰村沙子坡村民组的上诉请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销贵州省贵定县人民法院（2020）黔2723民初1693号民事判决； 二、驳回被上诉人贵定县德新镇晓丰村益碗井村民组一审诉讼请求。 一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人贵定县德新镇晓丰村益碗井村民组负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆育义 审判员  莫玉魁 审判员  吴美岭 二〇二一年四月十二日 书记员  罗文媛