济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁71行终189号 上诉人（原审被告）黄岛区珠海街道办事处马厂村股份经济合作社（原黄岛区珠海街道办事处马厂村村民委员会），住所地山东省青岛市黄岛区珠海街道办事处马厂村。 法定代表人李世军，主任。 委托诉讼代理人董汉琼，山东润杰律师事务所律师。 委托诉讼代理人刘仁凯，山东润杰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）李宗涛，男，1974年3月29日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 李宗涛因诉黄岛区珠海街道办事处马厂村股份经济合作社（以下简称马厂合作社）责令交还土地一案，马厂合作社不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初282号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告李宗涛系马厂村村民，就案涉土地持有南集用（2013）第84151657号《集体土地使用权证》。2018年6月3日，马厂村召开全体党员、村民代表大会，会议内容为村居重大事项关于村居改造方案决议，通过了房屋拆迁方案，推选马厂村入户评估公司，违章违法建筑物不预评估。2018年7月1日，马厂村全体党员、村民代表大会选举了11名搬迁委员会成员。2018年11月11日，青岛市黄岛区珠海街道办事处作出《安置补偿方案》（征求意见稿）并在马厂村村务公开栏公示。2020年3月31日，被告组织召开了村两委会和村民代表会议，表决通过并形成《决议》，决议内容为：一、收回马厂村集体土地使用权；二、按照《安置补偿方案》的补偿方式对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、马厂村集体土地上尚未拆除的房屋及附着物限期予以自行拆除，如不拆除的，由村委会负责拆除。2020年5月29日，青岛市黄岛区人民政府对《决议》作出38号《批复》，同意由珠海街道办事处指导被告，依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十六条之规定，收回马厂村原村址范围区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。被告将该《批复》张贴于村公务栏。2020年6月9日，被告向被原告李宗涛作出并送达《限期交回集体土地使用权通知书》，根据《土地管理法》第六十六条、38号《批复》及《决议》，原告应于2020年4月3日前拆除区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，但至今仍未交回土地使用权，其行为严重损害了村集体和大多数村民的利益，通知被上诉人务必于2020年6月13日前执行决议，逾期将依据决议内容收回土地使用权并拆除地上房屋及附着物。原告对该《限期交回集体土地使用权通知书》不服，遂提起本案诉讼。另查明，2019年8月23日山东省人民政府作出《关于青岛市黄岛区2019年第15批次建设用地的批复》（鲁政土字B〔2019〕22号），批复同意将包括马厂村在内的农用地、未利用地转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地，总计土地18.8149公顷。2019年9月3日青岛市人民政府发布《青岛市人民政府征收土地公告》（2019年青黄第18号），该公告载明，征收土地的地块八涉及马厂村土地0.0610公顷（村庄0.0280公顷、公路用地0.0330公顷），该宗土地用于公路用地；地块九涉及马厂村、刘家园村2个村土地，其中马厂村土地6.1429公顷（村庄5.9568公顷、公路用地0.1861公顷），刘家园村土地3.9634公顷，该宗土地作为中低价位、中小套普通商品用房。原告的房屋及案涉土地位于上述征收土地范围内，原告的房屋已被拆除。 原审法院认为，一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。根据该规定，村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，被告作为村民委员会，依据《土地管理法》第六十六条向原告作出《限期交回集体土地使用权通知书》，收回案涉土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，系本案适格被告。因此，本案属于行政诉讼受案范围。被告关于作出《限期交回集体土地使用权通知书》是村民自治行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围的意见，依法不予支持。 二、关于被告作出的《限期交回集体土地使用权通知书》是否合法问题。《土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《山东省土地征收管理办法》第三十三条规定，征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。本案中，被告马厂村委会依据《土地管理法》第六十六条的规定，可以收回集体土地的使用权。而案涉土地已于2019年8月23日经山东省人民政府批复同意转为建设用地并征收，2019年9月3日青岛市人民政府已发布2019年青黄第18号《青岛市人民政府征收土地公告》，被告于2020年6月9日就已被征收的案涉土地作出《限期交回集体土地使用权通知书》，不符合上述法律规定，属于超越职权，依法应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决撤销被告青岛市黄岛区珠海街道办事处马厂村民委员会于2020年6月9日向原告李宗涛作出的《限期交回集体土地使用权通知书》。 上诉人马厂合作社不服一审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人诉讼请求或发回重审。事实与理由：一、一审法院认定上诉人与被上诉人撤销《限期交回集体土地使用权通知书》纠纷之诉是行政诉讼受案范围系适用法律错误。1.上诉人收回集体土地使用权，向被上诉人作出《限期交回集体土地使用权通知书》的行为并非依据《土地管理法》的规定，而是依据村民代表会议关于收回集体土地使用权的相关决议，不属于《土地管理法》授权的履行行政管理职责的行为。2020年3月31日，马厂村召开全体村民代表会议，表决通过收回集体土地使用权事宜，并形成了会议决议。上诉人有义务执行会议决议，履行法定义务，上诉人遂代表村民集体向被上诉人作出《限期交回集体土地使用权通知书》。因此，上诉人向被上诉人作出《限期交回集体土地使用权通知书》的行为是执行村民集体会议决议的行为，不属于在《土地管理法》授权的情形下履行行政管理职责，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2.《土地管理法》第六十六条的规定，仅是村集体收回土地使用权的程序性规定，并非赋权条款。马厂村集体是马厂村辖区集体土地的所有权人，根据我国《宪法》、《物权法》等法律的相关规定，所有人依法对自己的财产所享有占有、使用、收益和处分的权利。同时，我国《村民委员会组织法》规定，村民委员会有权依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。因此，在村民自治的范畴下，马厂村集体作为土地所有权人通过民主自治方式收回土地使用权，给予使用权人相应补偿，符合法律规定，马厂村集体收回土地使用权是土地所有权人行使占有、使用、收益和处分权利的真实写照，符合法律规定，在实际操作过程中应当遵循《土地管理法》的相关程序性规定，而并非接受《土地管理法》的授权行使行政管理职责。3.上诉人与被上诉人之间系平等民事主体关系，上诉人作出《限期交回集体土地使用权通知书》的行为是在村民自治的范畴下履行集体决议的行为，不是依据法律授权行使行政管理职责的行为。村集体收回土地使用权并非是村民委员会与个人之间的管理与被管理的关系，马厂村委会依据村集体会议决议，向被上诉人作出《限期交回集体土地使用权通知书》的行为也不是法律授权的履行行政管理职责的行为，而是村民集体共同协商决定内部事务的意思自治行为，体现的是村集体的意志，不是任何行政机关或个人的意志，其性质不属于法律授权的行政管理行为。村委会相应作出了《限期交回集体土地使用权通知》，该行为系在基层民主自治的框架下开展的民主决策集体事务的内部行为，不是依据《土地管理法》授权的履行行政管理职责的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、涉案集体土地并未完成征收，上诉人收回集体土地使用权与征收行为无关，二者并不冲突，上诉人作出《限期交回集体土地使用权通知书》符合法律规定，一审法院认定事实不清、适用法律错误。征收是以国家强制力为后盾实现以行政权取得集体、个人财产所有权并给予适当补偿的行政行为；收回集体土地使用权是村民集体作为土地所有权人在符合国家法律规定的条件下消除地上用益物权并给予适当补偿的村民自治行为，二者之间没有法律逻辑对抗，并不产生适用冲突。并且没有任何法律规定，在国家征收尚未完成、土地权属性质尚未转变的过程中，村民集体作为土地所有权人不得收回土地使用权。马厂村自2018年4月份起已经启动了村庄搬迁改造工作，而涉案土地于2019年8月23日才经山东省政府批复同意转变为建设用地，并同意报请机关开展土地征收工作，该批复系土地用途变更的批准文件并非土地性质转变的凭证。2019年9月3日，青岛市人民政府作出《征收土地公告》，标志着征收工作正式开始，在完成部分阶段性工作之后，因被征收区域内尚未实现地面附着物清零，征收人无法获取土地所有权，导致征收停滞，一直保持现状至今，此时征收工作仍未完成，被征收区域内的土地所有权仍为马厂村集体所有。与此同时，马厂村的搬迁改造工作也进入到了收回土地使用权、出让土地所有权的重要环节，2020年3月31日，马厂村依既定计划召开村民代表会议，表决通过了收回本村辖区内集体土地使用权的决议，2020年6月9日，上诉人根据决议规定，依法向被上诉人作出《限期交回土地使用权通知书》，该行为程序符合规定，适用法律正确，应当予以维持。三、撤销《限期交回土地使用权通知书》将严重损害即成公共利益，造成难以弥补的后果。从2018年4月份马厂村开展搬迁改造工作至今，上诉人已经与全村绝大多数村民签订了安置补偿协议，拆除房屋并支付了相应补偿款项，收回了全村辖区内的集体土地使用权。马厂村开展搬迁改造、收回土地使用权体现的是绝大多数村民的共同意愿。包括被上诉人在内的极少数房屋未交回土地使用权，已经严重阻碍了搬迁改造进程，致使土地所有权无法出让、安置房屋无法开工建设、村民无法按时回迁，已经严重影响了村集体的公共利益，如撤销该通知书，马厂村既已形成的绝大多数村民的公共利益将失去其存在的法律基础，造成难以弥补的后果。并且被上诉人的房屋已经于2020年7月7日拆除，不存在可撤销的内容。因此，即便上诉人作出《限期交回土地使用权通知书》存在程序上的法律疏漏，也不应当予以撤销。 被上诉人李宗涛答辩称，一、本案属于行政诉讼受案范围。《土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”第六十六条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；按照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”根据上述规定，马厂村委会为完成村庄搬迁改造，对李宗涛作出《限期交回集体土地使用权通知书》中收回其所占集体土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，马厂村委会是本案适格被告，因此本案属于行政诉讼受案范围。二、马厂村委会作出的《限期交回集体土地使用权通知书》违反《土地管理法》第四十七条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，案涉土地已于2019年8月23日经山东省人民政府批复同意转为建设用地并征收，2019年9月3日青岛市人民政府已发布2019青黄第18号《青岛市人民政府征收土地公告》。马厂村委会于2020年6月9日就已被征收的案涉土地作出《限期交回集体土地使用权通知书》，没有事实依据和法律依据，超越职权，依法应予撤销。 本院认为，本案的争议焦点为：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、上诉人作出的《限期交回集体土地使用权通知书》是否合法。 关于本案是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。根据该规定，村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人依据《土地管理法》第六十六条向被上诉人作出《限期交回集体土地使用权通知书》，收回案涉土地，其行为符合《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定的村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼受案范围。上诉人提出的不属于人民法院行政诉讼的受案范围的上诉理由，不能成立。 关于上诉人作出的《限期交回集体土地使用权通知书》是否合法的问题。本案中，案涉土地已于2019年8月23日山东省人民政府作出《关于青岛市黄岛区2019年第15批次建设用地的批复》（鲁政土字B〔2019〕22号），批复同意将包括马厂村在内的农用地、未利用地转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地，总计土地18.8149公顷。2019年9月3日青岛市人民政府发布《青岛市人民政府征收土地公告》（2019年青黄第18号），该公告载明，征收土地的地块八涉及马厂村土地0.0610公顷（村庄0.0280公顷、公路用地0.0330公顷），该宗土地用于公路用地；地块九涉及马厂村、刘家园村2个村土地，其中马厂村土地6.1429公顷（村庄5.9568公顷、公路用地0.1861公顷），刘家园村土地3.9634公顷，该宗土地作为中低价位、中小套普通商品用房。马厂村委会于2020年6月9日针对被上诉人李宗涛作出《限期交回集体土地使用权通知书》。《土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《山东省土地征收管理办法》第三十三条规定，征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。本案中，虽然上诉人马厂村委会于2018年6月3日召开全体党员、村民代表大会，会议内容为村居重大事项关于村居改造方案决议，通过了房屋拆迁方案，并与2018年7月1日，马厂村全体党员、村民代表大会选举了11名搬迁委员会成员。2018年11月11日，青岛市黄岛区珠海街道办事处作出《安置补偿方案》（征求意见稿）并在马厂村村务公开栏公示。2020年3月31日，上诉人组织召开了村两委会和村民代表会议，表决通过并形成《决议》，决议内容为：一、收回马厂村集体土地使用权；二、按照《安置补偿方案》的补偿方式对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、马厂村集体土地上尚未拆除的房屋及附着物限期予以自行拆除，如不拆除的，由村委会负责拆除。2020年5月29日，青岛市黄岛区人民政府对《决议》作出38号《批复》，同意由珠海街道办事处指导上诉人，依据《土地管理法》第六十六条之规定，收回马厂村原村址范围区域内的集体土地使用权，马厂村村委会可以收回集体土地的使用权。但案涉土地经山东省人民政府批复同意转为建设用地并征收，青岛市人民政府已发布2019年青黄第18号《青岛市人民政府征收土地公告》后，依据《土地管理法》第四十七条《山东省土地征收管理办法》第三十三条的规定。上诉人于2020年6月9日就已被征收的案涉土地针对被上诉人作出《限期交回集体土地使用权通知书》，不符合上述法律规定，依法应予以撤销。因此，上诉人的上诉理由不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人黄岛区珠海街道办事处马厂村股份经济合作社负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小鲁 审判员  窦玉康 审判员  王维东 二〇二一年四月二十一日 法官助理刘文文 书记员贾若羿