江苏省无锡市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 (2021)苏02行赔终1号 上诉人（原审原告）曹建生，男，1955年2月25日生，汉族，户籍地无锡市北塘区，现住无锡市梁溪区。 被上诉人（原审被告）无锡市梁溪区惠山街道办事处，住所地无锡市惠麓东苑8号。 法定代表人赵磊，该街道办事处主任。 委托代理人庄升，该街道办事处工作人员。 委托代理人王久月，江苏吴韵律师事务所律师。 上诉人曹建生因与被上诉人无锡市梁溪区惠山街道办事处（以下简称惠山街道办）要求履行法定职责及行政赔偿一案，不服无锡市滨湖区人民法院作出(2020)苏0211行赔初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审裁定认定事实如下：无锡市梁溪区惠山街道造船二村XX号XXX室（以下简称造船二村XX号XXX室）的所有权人为曹建生，建筑面积为50.44平方米。2006年11月24日，因建设凤翔路工程项目需要，无锡市康源房屋拆迁有限公司（以下简称康源公司）（甲方）与曹建生（乙方）就拆迁造船二村11号402室房屋签订《无锡市城市住宅房屋拆迁补偿、安置协议书》（以下简称《拆迁补偿协议书》），并约定了各项补偿费用及搬迁时间等。后双方履行了该协议。2007年1月19日，曹建生申请购买无锡市市区经济适用房，经过无锡市行政服务中心等审批核准，曹建生家庭购买了坐落于无锡市梁溪区××号××室的经济适用房。 另查明，根据无锡市规划局锡规地许（2006）第048号、无锡市建设局拆许字（2006）第42号文件批准，无锡市城市重点工程建设办公室依法实施凤翔路建设工程。2006年11月，康源公司受无锡市城市重点工程建设办公室依法实施凤翔路建设工程委托，负责对凤翔路惠山段实施拆迁工作。在对曹建生的房屋实施拆迁工作过程中，惠山街道办协助拆迁方开展了相关的动员工作。 又查明，2018年8月30日，曹建生采用全球邮政特快专递EMS的方式向惠山街道办邮寄《赔偿申请书》，主要内容为：因惠山街道办少安置其一套房屋，侵犯了其合法权益，故要求惠山街道办重新安置一套房屋给其、并要求赔偿其误工费、车旅费、精神损害费2万元。次日，惠山街道办收到上述《赔偿申请书》。因惠山街道办未在法定期限内向曹建生作出是否赔偿的决定。曹建生不服，遂起诉至原审法院，请求判令惠山街道办作出赔偿决定并赔偿其误工费、车旅费、精神损失费2万元。后经审理，原审法院作出（2019）苏0211行赔初1号《行政赔偿判决书》，认为惠山街道办未在规定期限内作出赔偿决定，已构成行政不作为，曹建生主张赔偿的2万元损失未提供证据证明，不予支持，遂判决：一、责令惠山街道办在判决发生法律效力之日起一个月内对曹建生于2018年8月30日提出的赔偿申请作出赔偿决定；二、驳回曹建生的其他诉讼请求。该判决送达后，双方均未上诉。 2019年8月27日，惠山街道办向曹建生作出《行政赔偿决定书》，其上载明：“本街道认为：首先，你所属的造船二村11号402室房屋的拆迁方和实施方并非本街道。因此，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条之规定，本街道并不是赔偿义务机关。其次，即便你是符合经济适用房购买条件的被拆迁家庭，根据无锡市房产管理锡房改办（2005）2号文第4条之规定，因你未在签订《拆迁补偿协议书》之日起六个月内至无锡市置换中心登记购买经济适用房，故也只能作为自动放弃经济适用房购买权处理。因此，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第十四条之规定，决定如下:对你2018年8月30日提出的赔偿请求不予赔偿。如对本决定有异议，可在本决定书送达之日起三个月内向人民法院提起诉讼。收到该决定书后，曹建生向原审法院提起本案行政赔偿诉讼，请求判令：一、撤销《行政赔偿决定书》；二、惠山街道办重新安置一套房屋给曹建生；三、惠山街道办赔偿其误工费、车旅费、精神损害费2万元。 原审法院认为，曹建生提起的本案赔偿之诉不属于人民法院的受案范围。理由如下：首先，关于曹建生请求判令撤销《行政赔偿决定书》的问题，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定，人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理和裁判。因为，本案应当围绕曹建生的赔偿请求是否能成立进行审查，惠山街道办作出的《行政赔偿决定书》系对曹建生所主张的赔偿请求作出的先行处理，不属于行政赔偿案件的审查标的，故曹建生要求撤销《行政赔偿决定书》的诉讼请求，不属于本案审查范围，对此不予评述。其次，关于曹建生提出的请求法院判令惠山街道办按其赔偿申请重新安置其一套房屋并赔偿其误工费、车旅费、精神损害费2万元的问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。对此，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中对赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的案件，规定了具体的起诉条件，其中第二十一条第（4）项明确规定，加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。因此赔偿请求人所主张的加害行为已被确认违法，是当事人单独提起行政赔偿诉讼的必要起诉条件。本案中，曹建生认为惠山街道办少安置其一套房屋，侵犯其合法权益，故惠山街道办提出行政赔偿申请，要求：“1.赔偿义务机关重新安置其一套房屋；2.赔偿误工费、车旅费、精神损害费2万元。”现曹建生诉请法院支持其赔偿请求，是属于单独提起行政赔偿的诉讼，由于曹建生未提供证据证明所主张的该行为已被确认为违法，因此曹建生单独提起的行政赔偿诉讼不符合起诉条件，依法应当予以驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款之规定，裁定驳回曹建生的起诉。 上诉人曹建生上诉称，一、原审法院审判程序违法。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，本案根据曹建生向法院提起行政赔偿诉讼递交的《行政赔偿起诉状》可以证实，本案当事人之间的行政赔偿争议的焦点是：按照拆迁协议，曹建生要求惠山街道办应该重新安置一套房屋给曹建生，故法院应该围绕“惠山街道办是否应该重新安置一套房屋给曹建生”这个争议焦点进行审理与判决。原审法院裁定主文内容是驳回曹建生的起诉，原审法院篡改了行政赔偿诉讼中当事人之间的行政赔偿争议焦点。二、原审法院认定事实错误。（一）原审法院认为“原告曹建生提起的本案赔偿之诉不属于人民法院的受案范围”明显错误。曹建生是对惠山街道办作出的《行政赔偿决定书》不服，提起的行政赔偿诉讼。1.根据惠山街道办作出的《行政赔偿决定书》上最后的告知内容“如对本决定有异议，可在本决定书送达之日起三个月内提起诉讼”，充分证实曹建生提起的本案赔偿之诉属于人民法院的受案范围。2.根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条之规定，因本案赔偿义务机关拒不确认其没有重新安置一套房给曹建生的行为违法，故本案曹建生提起的行政赔偿诉讼完全符合人民法院的受案范围。(二)原审法院认为“本案应当围绕原告曹建生赔偿请求是否能成立进行审查”明显错误。理由是：本案争议焦点是“惠山街道办是否应该重新安置一套房给曹建生”。曹建生赔偿请求是否成立是惠山街道办审查的内容，不是法院审查的焦点。1.惠山街道办应该重新安置一套房屋给曹建生的事实与理由。2006年，因建设需要，曹建生原住房造船二村11号402室房屋动迁。当时在办理动迁手续时，拆迁公司按曹建生当时的实际情况，根据无锡市人民政府锡政发[2002]93号文件，拆迁公司(即无锡市经济适用住房管理中心)与曹建生签订了“曹建生可享受两套经济适用房”协议(证据是《北塘区凤翔南路项目定向安置房预审表》)。协议签订后，拆迁公司拆除了曹建生的房屋。因政府房源紧张，拆迁公司当时仅安置一套建筑面积为174.11平方米的房屋（其中79.11平方米的房屋还是曹建生自己按市场价购买，曹建生领取广石家园XX-XXX房产证）。曹建生一直去催问，可惠山街道办一直以“房源紧张”进行推诿。2017年5月，曹建生向惠山街道办提出申请，要求重新安置一套房屋。2017年5月19日，惠山街道办作出锡梁惠政信告字[2017]8号《信访事项答复告知书》(下称《答复告知书》)，告知曹建生：“曹建生目前反映少安置一套房屋的问题已超过购买期限、按自动放弃处理”。根据该答复书，惠山街道办认可拆迁时安置二套房屋给曹建生，现曹建生仅拿到一套，故惠山街道办应再安置一套房屋给上诉人曹建生。2.惠山街道办作出的《行政赔偿决定书》违法。(1)惠山街道办认为自己不是赔偿义务机关，此认为与事实不符。根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条和《国有土地上房屋征收和补偿实施办法》第四条的规定，因惠山街道办是负责本辖区内“房屋拆迁与补偿的管理工作”，而康源公司受无锡市城市重点工程建设办公室的委托，负责实施拆迁工作，其工作的性质不是管理性质。根据国务院《信访工作整改方案》，创新群众工作法，解决基层信访问题，基层信访由基层解决。曹建生少安置一套房屋的事由基层处理。根据惠山街道办2017年5月19日作出的《答复告知书》，证实惠山街道办是负责其辖区内“房屋拆迁与补偿管理工作”，同时，惠山街道办也默认了自己是赔偿义务机关。（2）惠山街道办作出的“不赔偿决定”理由不成立。曹建生儿子曹军于2009年5月25日才与薛文婷登记结婚。在2006年11月24日签订《拆迁补偿协议书》时，曹军还在读书。根据《北塘区凤翔南路项目定向安置房预审表》《拆迁补偿协议书》和《合同书》，证实经济适用房管理中心在预审时给曹建生及儿了曹军各一套经适房的购买资格。为什么经适房管理中心当时仅安置一套，主要原因是政府房源不足，房源紧张，不能够满足拆迁户的需求和要求，当时曹建生催问后也表示理解和接受。后曹建生发现，根据江苏省无锡市房产管理局锡房改办(2005)2号文件《关于进一步加强经济适用住房销售管理的意见》第四条规定，符合经济适用房购买条件的被拆迁家庭，应在签订《拆迁补偿协议书》之日起六个月内购买一套经济房房屋。曹建生就又到惠山街道办处去催讨要求购买，但惠山街道办每次总是回答无房源，等有了房源会立即电话告知上诉人。现惠山街道办却倒打一耙，不讲自己没有房源，致使上诉人不能在规定期限内购买到房屋，反而说“曹建生在规定期限内没有购房、作自动放弃购买”。三、原审法院适用法律错误。本案由于原审法院审判程序违法，认定事实错误，导致适用法律错误。综上，曹建生提起的赔偿之诉属于人民法院的受案范围。请求1.撤销原审裁定；2.判令惠山街道办按拆迁协议重新安置一套房屋给上诉人；3.判令惠山街道办赔偿上诉人工费、车旅费、精神损害费2万元。 被上诉人惠山街道办答辩称，本案中曹建生的起诉不符合行政赔偿案件的受理范围，原审裁定驳回起诉适用法律正确，应当予以维持。关于实体方面的答辩意见同原审答辩意见一致。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实基本一致，对原审裁定认定的事实本院予以确认。 本院认为，在行政诉讼中，人民法院应当对当事人起诉的行政行为和诉讼请求加以甄别，从而确定审理思路。本案中，虽然曹建生于2018年8月30日向惠山街道办邮寄《赔偿申请书》，惠山街道办于2019年8月27日向曹建生作出《行政赔偿决定书》，但从《赔偿申请书》的内容来看，曹建生认为因惠山街道办少安置其一套房屋，侵犯了其合法权益，故要求惠山街道办重新安置一套房屋给其并要求赔偿其误工费、车旅费、精神损害费2万元，而惠山街道办对该请求予以拒绝，由此引发本案诉讼。因此，本案曹建生实质上是要求惠山街道办履行重新向其安置一套房屋的职责并予以赔偿，本案应当对惠山街道办是否应当重新安置曹建生一套房屋进行审查，进而确定惠山街道办是否应当承担相应的赔偿责任。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。据此，行政诉讼应当对起诉是否有相应的事实根据进行审查。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 本案中，曹建生认为惠山街道办应当重新安置其一套房屋没有相应的事实依据。从原审中双方提交的证据来看，曹建生所有的造船二村XX号XXX室系2006年11月24日与康源公司签订《拆迁补偿协议书》后拆迁，惠山街道办并非与曹建生签订拆迁协议的主体。后曹建生购买了坐落于无锡市梁溪区××号××室的经济适用房，而曹建生在原审中提供的载明申购人为曹军的《无锡市市区购买经济适用房申请审批表》上，最后一栏核准意见为空白，且结合当时无锡市有关经济适用房的相关规定，惠山街道办并不具有对购买经济适用房的核准职能，故曹建生的主张没有事实依据，依法应当裁定驳回起诉，其一并提起的赔偿请求亦不能得到支持。 综上，原审裁定结论正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  王作化 审判员  马 云 审判员  崔晓萌 二〇二一年四月十二日 书记员  陆 洲