北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2021）京行终452号上诉人（一审原告）陈丽伟，女，1978年10月26日出生，汉族，住北京市朝阳区。委托代理人马丽芬，北京在明律师事务所律师。委托代理人张伟，北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。法定代表人文献，区长。委托代理人杨子砚，北京市朝阳区司法局工作人员。委托代理人田卫华，北京观韬中茂律师事务所律师。上诉人陈丽伟因驳回行政复议申请决定一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初631号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）于2020年8月20日作出朝政复字〔2020〕179号《北京市朝阳区人民政府行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：被申请人北京市朝阳区王四营乡人民政府（以下简称王四营乡政府）表示其未单独实施亦未连同被申请人北京市朝阳区王四营乡孛罗营大队村民委员会（以下简称孛罗营村委会）共同实施申请人复议请求所述之行为。申请人所提交的证据不足以证明王四营乡政府参与实施了该行为。孛罗营村委会承认其自行对申请人位于北京市朝阳区王四营乡孛罗营×号房屋（以下简称涉案房屋）实施了帮助腾退拆除的行为。孛罗营村委会既不是依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，也不是受王四营乡政府或者其他行政机关的委托而作出的行为，故不属于具体行政行为。因具体行政行为的存在是复议机关受理行政复议的前提，鉴于王四营乡政府未实施过申请人在复议请求中所述之行为，而孛罗营村委会所作的行为不是具体行政行为，其不是本案行政复议适格的被申请人，故申请人的复议申请不符合行政复议的法定受理条件。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第（二）项之规定，朝阳区政府决定驳回申请人提出的行政复议申请。陈丽伟不服，诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定，责令朝阳区政府对其申请事项重新作出复议决定。一审法院经审理查明：2020年6月20日，陈丽伟以王四营乡政府、孛罗营村委会为被申请人向朝阳区政府邮寄《行政复议申请书》及相关材料，其复议请求为：确认被申请人于2020年4月24日对申请人的涉案房屋及屋内财产进行毁损的行为违法。同年6月23日，朝阳区政府作出《行政复议限期补正通知书》，要求陈丽伟规范列明被申请人，重新提交《行政复议申请书》，并提交王四营乡政府实施了2020年4月24日对涉案房屋及屋内财产进行毁损的行为的证明材料。同年6月30日和7月1日，朝阳区政府分别两次收到陈丽伟提交的《补正说明》及相关补充材料。2020年7月2日，朝阳区政府作出《行政复议申请受理通知书》，决定受理陈丽伟提出的行政复议申请，并邮寄送达给陈丽伟。同日，朝阳区政府向王四营乡政府和孛罗营村委会作出《行政复议答复通知书》，并于当日送达王四营乡政府和孛罗营村委会。2020年7月8日，孛罗营村委会提交了《行政复议答复书》及相关证据材料，主张其是村民自治组织，并非行政主体，不是行政复议的适格被申请人，并自认是其单方面采取的行为，并未受到王四营乡政府或者其他行政机关的委托。次日，王四营乡政府提交了《行政复议答复书》及证据材料、法律依据等，否认对涉案房屋及屋内财产实施毁损行为，并主张未委托孛罗营村委会作出该行为。2020年8月20日，朝阳区政府作出被诉复议决定，驳回了陈丽伟的行政复议申请，并依法送达给陈丽伟、王四营乡政府和孛罗营村委会。陈丽伟收到后不服，向一审法院提起行政诉讼。另查，陈丽伟系王四营乡孛罗营村民。北京市朝阳区人民法院所作的（2014）朝民初字第15538号民事调解书载明，位于王四营乡孛罗营256号院内西厢房北数第一间归陈丽伟所有。2019年4月2日，孛罗营村委会形成《关于完成孛罗营安置房项目及村域重点工程地块范围内拆迁腾退的决议》，决议载明“村委会应对拒不接受腾退政策，拒绝拆迁腾退、严重影响广大村民整体利益实现的被腾退人，根据上级相关决策，联合相关部门，采取措施协助腾退，以确保重点村整治工作的顺利实施，确保广大村民整体利益得以实现”。2019年4月8日，孛罗营村委会作出《限期腾退公告》，告知仍未腾退的被腾退人“抓紧时间到拆迁公司商谈腾退事宜，签订《腾退补偿协议》，并于2019年4月11日前将腾空房屋交给拆迁公司。如被腾退人逾期拒绝协议腾退，将执行村民代表大会决议，采取必要措施协助被腾退人腾退，其产生的一切损失由被腾退人自行负责。”2020年4月8日，孛罗营村委会针对涉案房屋作出《限期腾退通知书》，告知陈丽伟在2020年4月15日之前不能签订腾退协议，孛罗营村委会将执行村民代表大会决议，代表广大村民的意愿对涉案房屋帮助腾退。同年5月7日，孛罗营村委会制发《工作通报》，并于7月7日出具《孛罗营村关于帮助村民腾退的情况说明》，称孛罗营村委会已于4月24日对孛罗营256号房屋院落进行了帮助腾退、拆除。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款之规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，朝阳区政府作为王四营乡政府的上一级人民政府，依法具有应陈丽伟所提行政复议申请作出行政复议决定的法定职权。本案中，朝阳区政府受理陈丽伟的行政复议申请后，依法向被申请人王四营乡政府、孛罗营村委会送达了《行政复议答复通知书》及相关材料，在王四营乡政府、孛罗营村委会提交答复及相关证据后，朝阳区政府对复议案件事实进行了审查。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，朝阳区政府于2020年7月2日受理陈丽伟的行政复议申请，2020年8月20日作出被诉复议决定，审查程序符合上述法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。第十条第四款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，陈丽伟向朝阳区政府提出复议申请，请求确认王四营乡政府、孛罗营村委会对陈丽伟的房屋及屋内财产进行损毁的行为违法。但孛罗营村委会作出的《关于完成孛罗营安置房项目及村域重点工程地块范围内拆迁腾退的决议》及《限期腾退公告》，明确在被腾退人拒绝腾退的情况下，将采取措施协助腾退。此外，孛罗营村委会出具的《工作通报》及《孛罗营村关于帮助村民腾退的情况说明》亦明确其组织力量对涉案房屋进行了帮助腾退。故本案现有证据不足以证明王四营乡政府单独或委托孛罗营村委会实施了毁损涉案房屋及屋内财产的行政行为。孛罗营村委会对涉案房屋实施的帮助腾退行为系孛罗营村村民自治的行为，而非具体的行政行为，故被诉复议决定认定王四营乡政府及孛罗营村委会均非本案适格的复议被申请人并无不当。综上，陈丽伟要求撤销被诉复议决定并责令朝阳区政府针对其行政复议申请重新作出复议决定的诉讼请求和理由不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回陈丽伟的诉讼请求。陈丽伟不服一审判决，向本院提起上诉称：第一，王四营乡政府和孛罗营村委会联合强制拆除上诉人涉案房屋事实清楚，证据确凿充分，一审法院就该事实和证据存在认定错误；第二，孛罗营村委会并无对上诉人房屋进行拆除的权限，一审法院认定属于村民自治行为错误；第三，涉案房屋被拆除系因建设项目需要，将上诉人的涉案房屋腾退属公权力范畴，不宜假借村民自治形式进行，故涉案房屋被拆除不应认定为系孛罗村委会自主实施，而应是在法定职权主体即王四营乡政府组织、命令下共同参与实施的强制拆除。综上，请求撤销一审判决，并将本案发回重审或依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。朝阳区政府未向本院提交书面答辩意见。一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。本案中，王四营乡政府在行政复议程序中提供的证据能够证明涉案房屋并非由其拆除，孛罗营村委会亦认可其实施了涉案房屋的帮助腾退行为，而陈丽伟提供的证据尚不足以证明其房屋系由王四营乡政府实施或委托孛罗营村委会拆除。故陈丽伟主张王四营乡政府对其房屋实施了拆除行为，并以王四营乡政府为被申请人申请行政复议，缺乏基本的事实根据，不符合行政复议受理条件。孛罗营村委会对涉案房屋实施的帮助腾退行为系孛罗营村村民自治行为，并非具体行政行为，其不是行政复议适格的被申请人，故陈丽伟以孛罗营村委会为被申请人申请行政复议，亦不符合行政复议受理条件。朝阳区政府依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回陈丽伟的行政复议申请并无不当，复议程序亦不违反法律规定。综上，一审法院判决驳回陈丽伟的诉讼请求并无不当，本院应予维持。陈丽伟的上诉请求缺乏事实及法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈丽伟负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘井玉审 判 员 哈胜男审 判 员 周凯贺二〇二一年四月十六日法官助理 杨 静书 记 员 张 曼书 记 员 康博伦