福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽01行终230号 上诉人（一审被告）福州市台江区住房保障和房产管理局，住所地福建省福州市台江区达道路174号。 法定代表人薛榕生，局长。 委托诉讼代理人林杰，福建拓维律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）福州市土地房屋征收工程处，住所地福建省福州市五一中路71号。 法定代表人郑了然，总经理。 委托诉讼代理人林杰，福建拓维律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）福州富源有色金属制品有限公司，住所地福建省福州市台江区鳌峰路121号。 法定代表人林伟国，董事长。 委托诉讼代理人衷孙连、詹祝权，福建合立律师事务所律师。 上诉人福州市台江区住房保障和房产管理局、福州市土地房屋征收工程处因被上诉人福州富源有色金属制品有限公司诉其强制拆除房屋一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2020）闽0102行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，原告房屋被列入东扩企业搬迁安置3#地项目的征迁范围内。土发中心是该项目的业主。被告负责该项目的房屋征收补偿工作，被告委托第三人具体实施建设项目范围内房屋征收补偿工作。 土发中心于2008年1月24日向原告出具榕地中函[2008]146号关于收储福州富源有色金属制品有限公司用地的函，内容为根据我市总体规划，你司位于台江区鳌峰洲人民埕的10.743亩企业用地已纳入我中心收储范围。 原告于2010年4月10日与福州市江阴工业集中区管理委员会签订一份《福州市江阴工业集中区预约用地协议书》。 原告于2013年3月4日向土发中心出具该公司《无机盐加工项目搬迁情况说明》，内容为我司现厂区占地面积11亩，在其他地方租仓库15亩，勉强满足原料、固废等存储要求。上周看地只有25亩，无法满足我司用地要求。恳请贵中心解决我司搬迁用地问题。 福州市人民政府办公厅于2013年7月18日向市财政局、国土资源局、被告、福州市土地发展中心、台江区政府、江阴工业集中区管委会作出文件办理告知单，其中关于原告搬迁江阴工业区问题，鉴于江阴工业区用地紧张，先行开展新址厂区规划，若确实无法满足，再请江阴工业集中区管委会考虑等。 原告于2015年1月30日向土发中心出具《关于福州富源有色金属制品有限公司搬迁问题的报告》，内容：其遵照市政府对拆迁财产按照不可搬迁进行处置的意见，对所作的资产评估表中的缺漏项等问题于2014年7月18日给贵中心发函作了说明报告，尚未得到反馈。自从政府指示我司停产拆迁后，我司严格执行了政府的停产指令，由于拆迁进展一直不明了，随着时间的推移，我司负担不断加大，希望尽快给予答复。 第三人与原告签订编号为FY-001《房屋征收补偿安置协议书》，对原告坐落于福州市台江区鳌峰路121号房屋总面积7110.01平方米进行征收补偿，补偿费用29132640.68元;还约定原告保证于某时间前自行搬迁完毕，并将原房屋完整无损地交甲方拆除。 被告、第三人又与原告签订编号为FY-001《房屋征收补偿安置协议书》，约定内容与上述协议相同。该协议书备注2017年9月28日已付2000万元、2017年11月13日付9132640.60元。原告于2017年11月2日注销了自来水等，并将讼争房屋及强拆标的部分移交给土发中心及第三人。 被告（甲方）、第三人（乙方）与土发中心（丙方）签订《房屋征收补充委托合同》，约定：甲方委托丙方对本项目房屋征收补偿费用进行管理，并依法支付；乙方应当完成本项目范围内的产权注销、土地权属证书注销、地下人防设施注销后将房屋现状移交丙方。 2017年1月5日的《评估结果汇总表》，评估财产项目即房屋二次装修、建（构）筑物、机器设备（不可搬迁）、机器设备（可搬迁）、管道线路（不可搬迁）、苗木（不可搬迁），评估结果9372281元。原告在该报告备注：设备已移交。土发中心企业处两人签名、工程处两人签名。第三人一人签名。 原告于2017年9月27日向第三人出具《承诺书》，承诺原告于今年10月底前后交出征用土地。 第三人于2018年10月29日向原告出具《搬迁通知函》，内容：其已与贵司签订征收补偿协议，且补偿款足额拨付到位。目前正安排对已签约房屋进行旧屋拆除，请贵司于7日内自行对厂区内的生产设备进行迁移。如若逾期，土发中心将对厂区内设备进行拆卸后堆放于空地，届时设备损坏。遗失等一切财产损失由贵司自行承担。 原告于2018年10月31日向土发中心、第三人出具复函，内容：我司工厂搬迁事宜，就房屋建筑已签署补偿安置协议，对房屋二次装修、建（构）筑物、机器设备等赔偿金额三方代表在《评估结果汇总表》上签字确认，所涉款项未到位，赔偿协议也未签订。就上述事宜，三方尽快签订相应协议，所涉赔偿款必须到位。请贵中心和贵处在7日之内给予明确答复，否则视为同意我司的意见。 土发中心于2018年11月9日向原告出具榕地中函[2018]3379号关于福州富源有色金属制品有限公司地块征收有关问题的复函，内容：贵司房屋装修、建（构）筑物、机器设备、管道线路、苗木绿化等被征收资产由福建省华融资产评估土地房地产估价有限公司进行评估，根据市财政相关规定，评估报告须经财政投资评审中心合规性审核后方可生效。《复函》所附《评估结果汇总表》未经审核，不作为补偿依据。2017年11月初，在评估报告初稿未送审的情况下，贵司按现状移交了厂区土地及地面物，各方依照初稿所列设备清单进行盘点，并未对评估报告金额进行认定。被征收资产金额以合规性审核的批复为准。 原告于2018年11月13日向土发中心出具关于榕地中函[2018]3379号函的复函，内容：《评估结果汇总表》上经三方，具有法律效力。在所涉资产补偿款项未全部支付完毕和协议未签订之前，不得强制拆迁。若强制拆迁，贵处应按《评估结果汇总表》的重置价值补偿并赔偿损失。 2018年11月13日，福州市财政投资评审中心出具榕财投评［2018］1127号关于《福州富源有色金属制品有限公司位于福州台江区××路××号房屋装修、构筑物、管道线路、设备及存货搬迁费、苗木绿化工程征收资产评估报告》合规性审核意见。 第三人于2018年11月13日向原告出具《关于富源地块签约交地事宜的函》，内容：根据贵司关于搬迁通知函的复函内容，我处与业主单位抓紧推进装修、设备评估报告财审工作，现审核结果已出具，金额为3608444元。现告知贵司，请贵司于3日内至我处签订补偿协议。鉴于该地块交地任务紧迫，请贵司予以配合，切勿影响地块交地工作，避免造成不必要的损失。 原告于2018年11月13日分别向第三人出具《关于富源地块签约交地事宜的函》的复函及土发中心出具关于榕地中函[2018]3379号函的复函，内容均为：《评估结果汇总表》上经三方，具有法律效力。在所涉资产补偿款项未全部支付完毕和协议未签订之前，不得强制拆迁。若强制拆迁，贵处应按《评估结果汇总表》的重置价值补偿并赔偿损失。 土发中心于2018年11月对案涉房屋进行拆除。 一审法院认为，一、关于强制拆除主体的认定问题。该征收项目于2008年开始，原告确认于2013年停产。原告于2017年与第三人签订编号为FY-001《房屋征收补偿安置协议书》。原告又与被告、第三人签订相同编号的《房屋征收补偿安置协议书》，该协议中约定原告保证于某时间前自行搬迁完毕，并将原房屋完整无损地交甲方拆除。根据《房屋征收补充委托合同》的约定，被告、第三人将讼争房屋移交给土发中心，被告委托土发中心管理、支付房屋征收补偿费用。本案中，实际拆除人虽为土发中心，因土发中心仅是该项目业主，拆除也不在其职责范围内，根据上述合同的约定，系原告交付被告拆除，被告又交付土发中心拆除，虽被告在答辩状中否认其是拆除单位，但在庭审中辩论意见中明确承认原告将讼争房屋交给被告强制拆除，且从土发中心与原告的往来函件中均可说明被告对土发中心的行为均予以认可，因此，土发中心强制拆除行为的后果应由被告承担，应认定被告为强制拆除的主体。 二、关于本案拆除行为是否违法的问题。 原、被告对讼争房屋的主体部分已签订编号为ＦＹ-001《房屋征收补偿安置协议书》，被告也按约定履行支付了讼争房屋主体部分的补偿款29132640.68元义务。原告也在2017年1月5日的评估财产项目表上已备注“设备已移交”，且原告又于2017年9月27日承诺同年10月底前后交出其征用土地，原告于2017年11月2日注销了自来水等，但原告上述行为是基于土发中心及第三人对《评估结果汇总表》认可的基础上所作的行为，且从原、被告及第三人的往来函件中也说明当事人三方未对讼争房屋二次装修、建（构）筑物、机器设备、管道线路、苗木绿化等补偿金额达成共识。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。…”第二十八条“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”及《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”的规定，原告与被告就讼争房屋二次装修、建（构）筑物、机器设备、管道线路、苗木绿化等未达成协议，根据规定原、被告若达不成补偿协议，被告应按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告，本案被告仅向原告出具函件告知原告补偿金额，未与原告签订协议且未向人民法院申请强制执行的情况下，将涉案标的予以拆除，严重违法了上述法律法规的规定。因此，原告认为被告强制拆除其位于福州台江区××路××号房屋装修、建（构）筑物、机器设备、管道线路、苗木绿化等的行政行为违法的主张，有事实、法律依据，一审法院予以支持。因被诉的强制拆除行为不具有可撤销内容，故应确认违法。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认被告福州市台江区住房保障和房产管理局强制拆除原告福州富源有色金属制品有限公司位于福州台江区××路××号房屋的二次装修、建（构）筑物、机器设备、管道线路、苗木绿化等强制拆除的行政行为违法。 上诉人福州市台江区住房保障和房产管理局、福州市土地房屋征收工程处不服一审判决，向本院提起上诉称，一、上诉人已和被上诉人就涉案房屋签订了《房屋征收补偿安置协议书》，上诉人对涉案房屋的拆除行为是合法的。上诉人与被上诉人签订了编号为FY-001《房屋征收补偿安置协议书》，上诉人福州市台江区住房保障和房产管理局对涉案房屋进行了征收。同时，上诉人也依约将房屋征收补偿款支付给了被上诉人。在此情况下，被上诉人对涉案房屋的物权己消灭，涉案房屋已转为国有。且根据《房屋征收补偿安置协议书》约定，被上诉人已同意对涉案房屋进行拆除，并且上诉人也向其作出过《搬迁通知书》。对于已经转为国有的房屋，上诉人作为主管部门，交由土发中心进行拆除，是完全合法的，并不构成强制拆除行为。二、房屋的装修等属于房屋的附属物，对于附属物补偿未达成合意的，并不影响上诉人对房屋的拆除。本案被诉的房屋装修、建(构)筑物、机器设备、管道线路、苗木绿化等属于涉案房屋的附属物，其无法与涉案房屋进行分离，即不具有独立的物权。所以，被上诉人对涉案房屋物权处分后，涉案房屋的附属物也是一并处分。同时，上诉人依约对涉案房屋进行拆除时，是不可能不对装修等附属物造成影响。上诉人与被上诉人虽对附属物补偿未达成合意，但并不影响被上诉人原有物权的消灭，即并不影响上诉人对房屋的拆除的权利。相应的，上诉人对涉案房屋的拆除并不违法，一审判决错误。综上，一审判决认定事实错误，且适用法律、法规错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，依法应当予以撤销。请求：一、撤销一审行政判决，并驳回被上诉人的全部诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人福州富源有色金属制品有限公司未向本院提交书面答辩意见。 一审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，被上诉人福州富源有色金属制品有限公司系福州台江区××路××号房屋的二次装修、建（构）筑物、机器设备、管道线路、苗木绿化等被征收资产的所有权人，上述被征收资产被实施拆除，其有权提起本案诉讼。上诉人福州市台江区住房保障和房产管理局系案涉项目的征收部门，亦是上述资产所在房屋《房屋征收补偿安置协议书》的签订主体，其将案涉房屋及上述资产交由福州市土地房屋征收工程处强制拆除，系本案适格被告。根据正当程序原则，无论行政机关基于何种理由实施拆除行为，均应依法进行。本案中，上诉人向一审法院提供的证据材料无法证明其曾与被上诉人就案涉资产的补偿安置问题达成过协议或征收人曾对涉案资产作出过补偿决定，其对被上诉人所有的案涉资产实施拆除，缺乏依据。同时，亦无证据证明上诉人实施被诉行政强制拆除行为前已经履行了《中华人民共和国行政强制法》规定的行政程序，被诉强制拆除行为应确认违法。因被上诉人并未针对案涉房屋的拆除行为提起诉讼，故上诉人认为其与被上诉人就案涉房屋签订《房屋征收补偿安置协议书》，且被上诉人所主张的物品属于房屋附属物，对于附属物补偿未达成合意，不影响上诉人对房屋的拆除权利的主张，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元由上诉人福州市台江区住房保障和房产管理局、福州市土地房屋征收工程处共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 俞淑娟 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二一年四月十九日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 张密儿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。