河南省开封市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫02行终57号上诉人（一审原告）刘文海，男，1971年9月21日生，汉族，住开封市顺河回族区。委托代理人徐兴华，北京梵清律师事务所律师，特别授权。被上诉人（一审被告）开封市禹王台区住房和城乡建设局。法定代表人刘志刚，局长。委托代理人王鹏飞，该局工作人员，一般代理。委托代理人董其杭，河南师道律师事务所律师，一般代理。被上诉人（一审被告）开封市住房和城乡建设局。法定代表人刘宜，局长。委托代理人梁玉安，开封市房产管理经营总公司南关房管所工作人员，特别授权。委托代理人刘洪建，河南方迪律师事务所律师，一般代理。被上诉人（一审被告）开封市人民政府。法定代表人李湘豫，市长。刘文海诉开封市禹王台区住房和城乡建设局（下称禹王台区住建局）、开封市住房和城乡建设局（下称市住建局）、开封市人民政府（下称市政府）解危拆除决定及行政复议决定一案，开封市禹王台区人民法院于2020年12月21日作出（2020）豫0205行初38号行政判决，一审原告刘文海不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：原告刘文海的房屋坐落于开封市新门关街2号楼1单元7号，建筑面积为73.54㎡。开封市新门关街2号楼位于开封市禹王台区小南门外解放大道南段路西，始建于上世纪70年代末，为大板结构五层条式建筑，共三个单元，一梯四户；大板楼南侧紧靠大板楼又扩建了一个单元的砖混结构住宅。扩建后，开封市新门关街2号楼共有四个单元，共有住户75户，其中市住建局下属开封市房产管理经营总公司南关房管所管理的国有直管公房48户，剩余27户为私房。由于该栋楼房年代久远，房屋出现安全隐患，墙体出现裂缝，钢筋裸露等，直管公房管理人开封市房产管理经营总公司南关房管所向开封市房屋安全鉴定站申请对开封市新门关街2号楼房屋安全程度进行技术鉴定。经过现场查勘，开封市房屋安全鉴定站于2014年5月23日出具《鉴定报告》（鉴定编号：汴房安鉴字［2014］012号），鉴定结论：对照国家标准《危险房屋鉴定标准》JGJ125-99(2004版)之有关规定，结合开封市开元工程质量检测有限公司(14JC-0010号)检测报告，以及开封空分集团设计研究院有限公司出具的《大板房结构验算报告》，综合评定被鉴定房屋危险性评级为D级，即承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房。该楼房已无加固维修价值，建议整栋拆除。开封市房产管理经营总公司南关房管所收到鉴定报告后，于2014年6月向新门关街2号楼国有直管公房租赁户发出《危房通知》，告知房屋鉴定结论，请公房住户迅速搬离该楼，并从通知之日起停租。由于部分公房租赁户拒绝搬离，开封市房产管理经营总公司南关房管所又分别于2015年1月10日、2016年1月18日、2017年4月21日、2018年8月5日、2018年9月8日、2019年6月21日发出通知、告知、通告，要求立即搬离，以防发生安全事故。2020年5月20日，市住建局和开封市禹王台区人民政府向新门关街2号楼全体住户作出并张贴了告知书，要求全体住户自告知书张贴之日起15日内搬离该房屋。同时，张贴公告一份，该公告中确定了对新门关街2号楼的治理采用进行产权置换或自行搬迁的方式，住户与新门关街2号楼危楼迁安联合指挥部签订搬迁置换协议进行处置。原告刘文海未在规定时间内签约。2020年6月6日，禹王台区住建局和市住建局共同向原告刘文海作出并送达了202006号《解除危房决定书》，决定：责令你户立即停止使用位于开封市禹王台区新门关街2号楼1单元4层7号的危险房屋，在本决定送达之日起三日内腾空并拆除该危险房屋，并对你此处房屋和财产进行证据保全公证。2020年7月16日，刘文海因不服禹王台区住建局和市住建局作出的《解危拆除决定书》，向市政府提出行政复议申请，请求市政府撤销该解危拆除决定。经书面审查，市政府依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》相关规定，于2020年9月7日作出汴政复决〔2020〕50号《行政复议决定书》，维持被申请人作出的202006号《解危拆除决定书》，并于2020年9月9日将该《行政复议决定书》通过邮寄方式送达给原告。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。截至庭审时，被告禹王台区住建局和市住建局已将新门关街2号楼基本拆除完毕。开封市国土资源局《关于开封市“一渠六河”禹王台区段周边棚户区改造二期项目土地利用规划审查的复函》中，关于开封市“一渠六河”禹王台区改造二期项目征收范围为：东至小南门、西至元宏锦江小区东围墙、南至规划边界、北至南护城河。新门关街2号楼位于开封市禹王台区小南门外解放大道南段路西，不在此次征收范围内。开封市房产管理经营总公司南关房管所是自收自支型正科级事业单位，主要从事直管公房的经租管理等业务。开封市住房和城乡建设局下属单位开封市房屋安全鉴定站负责受理单位或个人委托的各类房屋的安全技术鉴定。一审法院认为，根据《城市危险房屋管理规定》第五条之规定，禹王台区住建局和市住建局作为县级以上房地产行政主管部门，依法具有对本辖区的城市危险房屋管理的职责。诉讼中原告对上述被告的职权并无异议。双方争议的焦点在于:1.开封市房屋安全鉴定站作出的《鉴定报告》（鉴定编号：汴房安鉴字［2014］012号）是否可以作为禹王台区住建局和市住建局对原告刘文海作出解危拆除决定书的依据。对此，本院认为，首先，根据《城市危险房屋管理规定》第六条规定，市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构（以下简称鉴定机构），负责房屋的安全鉴定,……。开封市房屋安全鉴定站是市住建局设立的房屋安全鉴定机构，具有受理单位或个人委托的各类房屋的安全技术鉴定的资质。其次，新门关街2号楼共有住户75户，其中国有直管公房48户，其余27户为私有房屋。国有直管公房所有权归国家所有，根据《城市危险房屋管理规定》第七条规定，房屋所有人和使用人可以提出房屋安全鉴定申请，开封市房产管理经营总公司南关房管所系代表国家行使公有房屋日常管理职责的事业单位，有权提出案涉楼房的房屋安全鉴定申请。再次，开封市房屋安全鉴定站按照《城市危险房屋管理规定》第八条关于鉴定程序的规定，受理开封市房产管理经营总公司南关房管所对新门关街2号楼进行房屋安全程度鉴定的申请后，经过调查、现场查勘、测试，检验测算、整理技术资料，全面分析后认定被鉴定房屋危险性评级为D级，即承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房。该楼房已无加固维修价值，建议整栋拆除，并向开封市房产管理经营总公司南关房管所出具了《鉴定报告》（鉴定编号：汴房安鉴字［2014］012号）。开封市房屋安全鉴定站作出属危险房屋的鉴定后，虽未按照《城市危险房屋管理规定》第十一条规定及时发出危险房屋通知书，但并不影响鉴定报告的有效性。另，关于原告庭审中称，因鉴定报告依据的《危险房屋鉴定标准》已经失效，鉴定报告亦应失效的意见。本院认为，根据《城市危险房屋管理规定》第十一条规定，……经鉴定属危险房屋的，鉴定机构必须及时发出危险房屋通知书；属于非危险房屋的，应在鉴定文书上注明在正常使用条件下的有效时限，一般不超过一年。开封市房屋安全鉴定站于2014年5月23日作出《鉴定报告》（鉴定编号：汴房安鉴字［2014］012号）的鉴定结论为被鉴定房屋危险性评级为D级，不存在有效期的限制。故原告认为鉴定报告失效的意见，本院不予采纳。综上，本院认为开封市房屋安全鉴定站作出的《鉴定报告》（鉴定编号：汴房安鉴字［2014］012号）可以作为被告禹王台区住建局和市住建局对原告刘文海作出《解危拆除决定书》的依据。2.被告禹王台区住建局和市住建局作出的解危拆除决定目的是否正当。原告认为，被告禹王台区住建局和市住建局以拆危之名义，实施征收，其房屋已纳入“一渠六河”项目范围，二被告目的不具有正当性。被告禹王台区住建局和市住建局认为，原告房屋未纳入“一渠六河”禹王台区段周边棚户区项目。本院认为，根据被告提供的开封市国土资源局《关于开封市“一渠六河”禹王台区段周边棚户区改造二期项目土地利用规划审查的复函》中原告房屋所在区域未列入“一渠六河”项目征收范围内。被告禹王台区住建局和市住建局因原告的房屋危险性评级为D级，需要整体拆除，在原告拒绝搬离的情况下，为了公共安全和住户的人身和财产安全，依据《城市危险房屋管理规定》的规定进行解危处置，目的正当。综上，被告禹王台区住建局和市住建局所作行政行为符合法定职权依据，事实清楚，证据充分，程序正当，适用法律、法规正确，并无明显不当。被告市政府所作行政复议认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告要求撤销解危拆除决定和行政复议的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，一审判决：驳回原告刘文海的诉讼请求。刘文海不服一审判决，上诉称：一、被诉《解危拆除决定书》缺乏事实依据，其所依据的《鉴定报告》的申请鉴定主体不适格、程序违法、结论错误。1.根据《城市危险房屋管理规定》第七条的规定，开封市房地产管理经营总公司南关房管所无权申请危房鉴定。2.鉴定机构与鉴定申请人系兄弟单位，存在重大利害关系，无法保证鉴定的客观公正。并且，危房鉴定申请前，市住建局在通知书中已经称案涉房屋为危房，之后又在未告知、未通知上诉人的情况下直接申请鉴定，鉴定报告作出后未依法送达上诉人。3.鉴定内容、依据、结论均不合法。危房鉴定并没有对上诉人的涉案房屋进行鉴定，仅对案涉楼房的公共部位进行了检查，鉴定结果对上诉人无效；检测鉴定单位在没有设计图纸、施工图纸的情况下，无法鉴定房屋是否满足“设计等级要求”，无法客观准确进行检测；鉴定人员通过目测检查得出“危险构件”仅有两个，且鉴定报告中没有按照《危险房屋鉴定标准》的要求记录危险构件数、危险构件百分比；案涉楼房的公共部位在2014年至2020年期间已经进行了修缮加固，2014年的鉴定报告不能反映楼房的真实情况，应当重新进行鉴定；《城市危险房屋管理规定》只是部门规章，不能作为作出强拆决定的依据，且拆除应当重建并给予政策优惠。二、禹王台区住建局、市住建局名为拆除危房，实为实现房屋征收目的，行政行为不具有正当性。1.被上诉人认定案涉房屋为危房后长达六年的时间里，上诉人正常使用案涉房屋，并未发生险情。三被上诉人等着安置资金到位、安置房建成（包括未建成的烂尾房）之后，多次强行要求上诉人先签订房屋征收安置（选房）协议再搬迁，甚至直接采取强制措施，这本质上是房屋征收安置补偿工作。2.市住建局的多份请示报告、批示报告及断水断电、搬离物品等行为，均显示出本质上是对上诉人的房屋进行征收安置，与“危房避险”无关。3.案涉楼房即使不在“一渠六河”项目征收范围内，仍不能证明不在其他项目中。且政府改变规划，导致案涉楼房压规划红线，也可证实三被上诉人是通过“解危拆除”达到房屋征收目的，被诉行政行为不具有正当性。三、在行政复议中，上诉人提出开庭要求，市政府未能当面听取上诉人意见，未能查明案件事实，作出的行政复议决定违反《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，应当予以撤销。综上所述，被诉《解危拆除决定书》认定事实不清、适用法律错误、程序严重违法、滥用职权、行政目的不正当，应当予以撤销；行政复议决定认定事实不清，适用法律不当，应当予以撤销。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求，或者发回重审；一、二审诉讼费用由三被上诉人承担。被上诉人禹王台区住建局、市住建局、市政府均未提交书面答辩状。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院认为，《城市危险房屋管理规定》规定的城市危险房屋主管行政机关，具有对城市危险房屋进行依法处置的法定职权,负责危险房屋的管理工作，保障城市房屋的居住和使用安全，促进房屋的有效利用。本案中，禹王台区住建局、市住建局负责本辖区的城市危险房屋管理工作，具有作出被诉《解危拆除决定》的法定职权。开封市房产管理经营总公司南关房管所作为案涉直管公房的管理人，负责案涉直管公房的日常管理工作，有权针对其管理的房屋申请房屋安全鉴定机构作出鉴定报告。开封市房屋安全鉴定站是市住建局依据《城市危险房屋管理规定》第六条规定设立的房屋安全鉴定机构，负责房屋的安全鉴定工作，其依法作出的鉴定报告能够作为禹王台区住建局、市住建局处理危险房屋的依据。依据鉴定报告，案涉房屋危险性评级为D级，需要整体拆除，禹王台区住建局、市住建局据此作出被诉《解危拆除决定》，认定事实主要证据充分，适用法律法规正确。关于上诉人刘文海提出的禹王台区住建局、市住建局是“通过‘解危拆除’达到房屋征收目的”的主张。首先，案涉房屋最早于2014年即被鉴定为危房,要求住户搬离，而“一渠六河”禹王台区段周边棚户区项目于2017年才着手实施，二者时间上有明显差距，亦无证据证明案涉房屋所属区域存在其他征收项目。其次，禹王台区住建局、市住建局提供的会议纪要、请示报告均显示，市、区人民政府针对案涉房屋所在楼房的处置，系以依法处置危险房屋为目的。刘文海并未提供证据证明其主张，故刘文海的该项主张，本院不予支持。市政府受理行政复议申请并经书面审查后作出汴政复决〔2020〕50号《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》对于行政复议审查程序的规定。该复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。综上所述，被诉《解危拆除决定》和行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，一审判决驳回刘文海的诉请并无不当。刘文海的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘文海负担。本判决为终审判决。审判长 李 昂审判员 何卫斌审判员 赵晓松二〇二一年四月十六日法官助理张世杰书记员闫路航