山东省无棣县人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁1623行初1号 原告马长杰，男，1967年12月16日出生，汉族，住无棣县。 委托代理人付治国、陈艳雪，山东易安律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被告无棣县自然资源和规划局，住所地：无棣县海丰十六路西首北国土大厦。 法定代表人刘豪德，局长。 出庭负责人孟隆重，副局长。 委托代理人王伟、时伟，山东民杰律师事务所律师，代理权限为特别授权。 第三人马风华，男，1973年11月23日出生，汉族，住无棣县。 原告马长杰不服被告无棣县自然资源和规划局及第三人马风华宅基地使用权登记一案,于2020年12月30日向本院起诉，本院于2021年1月5日立案受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年4月2日公开开庭进行了审理。原告马长杰及其委托代理人付治国、陈艳雪，被告无棣县自然资源和规划局负责人孟隆重以及委托代理人王伟、时伟，第三人马风华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告诉称，2000年10月，无棣县人民政府登记给原告集体土地使用证，使用权面积为396㎡（东至过道，西至过道，北至马如轩，南至空场），证件编号为棣集用（2000）字第001387号，原告亦一直使用并居住在上述宅基地的房屋内，实际支配控制上述宅基地及房屋。 被告在未经现场测量、未经原告确认的情况下，将滨州市北海经济开发区××镇××村（地号为371623106018ＪＣ00612）的182.65㎡集体土地使用权登记在第三人马风华名下，无事实及法律依据，存在违反法定程序的情形，该行政行为明显错误。原告于2020年8月2日到滨州市北海经济开发区××镇××村村民委员会领取集体土地使用权证时发现自己权益受损，经多方协调未果，请求依法判令确认被告2016年7月12日办理坐落于滨州市北海经济开发区××镇××村的滨集用（2016）第ＨＯ18612号集体土地使用权证土地使用权人为第三人马风华名下的行政行为违法，并依法撤销上述行政行为，将上述集体土地使用权登记在原告名下，诉讼费用由被告承担。 原告为支持自己的主张，向法庭提交了以下证据： 证据一、提交2000年10月无棣县人民政府登记给原告的集体土地使用权证一份，该证件的编号为棣集用（2000）字第001387号。证实原告合法拥有使用权面积为396㎡的集体土地，该土地北至马如轩，南至空场，东至过道，西至过道。原告一直使用并居住上述宅基地的房屋内，并实际支配控制上述宅基地以及房屋。 证据二、提交滨州市人民政府于2016年7月12日为原告登记的集体土地使用权证一份，编号为滨集用（2016）第H018615号；提交滨州市人民政府于2016年7月12日为第三人登记的集体土地使用权证一份，编号为滨集用（2016）第H018612号。该份证据与证据一相互印证，证实被告于2016年7月12日将滨集用（2016）第H018612号集体土地使用权证登记在第三人马风华名下，行政行为违法，侵害了原告的合法权益。 被告无棣县自然资源和规划局辩称，一、原告的起诉不符合法定起诉条件。原告与第三人系亲兄弟。原告提起诉讼要求撤销第三人的登记行为，并将登记在第三人名下的宅基地使用权变更其名下，究其原因是原告和第三人的父亲去世时将涉案宅基地上的房屋分给原告和第三人所引起，涉案宅基地使用权因继承而发生分割和确权。最高人民法院在（2019)最高法行申11089号案件中认为，公民、法人或其他组织在请求行政机关进行不动产登记时，不动产的权属应无争议。不动产权属关系不明，涉及的民事基础法律关系不清，当事人应先通过民事渠道确定不动产权属后再请求行政机关进行不动产登记，其直接起诉不动产登记行为，不符合法定起诉条件。北京市第二中级人民法院在（2020)京02行终10号裁决中认为，在行政行为涉及的民事行为存在明显争议的前提下，为实质化解行政争议，对于此类诉讼，应当由当事人首先通过民事诉讼解决民事纠纷为宜。在相关材料尚未经法定程序确认无效的情况下，当事人尚不具备提起行政诉讼的法定起诉条件。显然，本案民事基础法律关系不清、存在争议，原告应先通过民事渠道，确定涉案不动产权属关系后，再请求不动产登记机构进行不动产登记。故原告直接起诉不动产登记行为，不符合法定起诉条件。二、被诉登记行为程序合法。滨州北海经济开发区开展农村集体土地确权登记发证工作时，北海经济开发区的国土部门根据第三人的申请，经过认真审查，向原告和第三人分别登记了登记证书。被告作出的被诉登记行为有事实基础，且程序合法。请求驳回原告的起诉。 被告无棣县自然资源和规划局为证实自己的主张，向法庭提交了第三人马风华的集体建设用地和宅基地使用权确权登记发证文件资料档案原件及复印件各一份，证实被告在办理登记过程中，已按相关法律、法规规定，尽到了必要的审查、审核义务，相关事实清楚，程序合法，不存在违法或可撤销事项。 第三人马风华述称，原告没有和自己进行过协调，第三人办宅基证是因为第三人有房子才办的宅基证，也是通过村委会同意的，村委会开具的证明也交到了乡政府。第三人不同意原告的诉讼请求。 第三人开庭时提交2021年1月14日的《分家协议书》一份。 经庭审质证，原告对被告所提交证据的合法性和真实性均有异议：一、在土地申请表第二页申请人签字下方并未标明具体的年月日，申请时间不明确。二、被告并未通知本案原告进行指界，未向原告发放指界通知书和没有原告签名的指界通知书回执，且第三人签名的通知书回执也没有具体的年月日，该证据程序存在严重瑕疵。三、地基调查表第三页指界人原告的签名及按捺的手印是伪造，并非原告本人意思表示。四、对宗地草图原告不知情，草图第三页载明的“四邻界址清楚，无争议”不属实。五、对土地审批表第四页载明的“界址清楚，无异议，马风华使用的宅基地使用面积182.65㎡”不属实。六、该卷宗中载明的马风华的信息住址为无棣县××路××号××号楼××单元××室，有效期为2007年2月28日至2027年2月28日，可以得知，第三人马风华并非无棣县马山子镇马山子村村民，户籍也并未在该村，不享有取得涉案集体土地使用权证的前提条件。七、该卷宗中马山子村委会出具的村主任的身份证明书系复印件，也没有具体的出具时间，无法核实其真实性。八、该卷宗中最后一页，村委会出具的证明与代理人提出的第七项中的意见相互印证，无法证实马风晓签名的真实性，且该证明系复印件上加盖了所谓村委会的印章，存在重大瑕疵，且该证明落款的时间为2014年6月10日，而结合本案卷宗调查核实的时间为2014年4月20日，与2014年4月20日得出涉案耕地四邻界址清楚，无争议，相关结论是明显矛盾的，不能排除村委会证明后续补充的合理怀疑。综上，被告将涉案集体土地使用权证登记给第三人名下，实体程序均违法，严重侵害原告的合法权益。 第三人对被告提交的证据无异议。 经合议庭评议，合议庭认为，被告提交的证据因原告提出异议，只能证实被告在办理涉案集体土地使用权证过程中调查、审查和审核情况，无法证实原告的举证目的，无法证明第三人依法取得集体土地使用权的事实和法律依据，确认为无效证据。 对原告提交的证据，被告对证据的真实性、合法性均无异议，但对关联性和证明目的有异议。无棣县人民政府2000年登记的土地证，记载的土地北邻马如轩，2016年滨州市人民政府登记的马长杰和马风华的土地证记载北至马振琢，且2000年土地证土地面积是396㎡，2016年土地面积两证相加是381.66㎡，以上无法证实2000年土地证和2016年土地证是指同一块土地。 原告提交的证据第三人质证认为，对2000年登记的土地证有异议，因为第三人在1998年结婚就居住在该房屋，那时候就是第三人的房子，登记该证第三人不知道，第三人也没有授权，父母也没有告诉第三人。 经合议庭评议，合议庭认为，原告提交的二组证据虽然被告及第三人提出异议，但是能够证实涉案集体土地使用权的登记和变更登记情况，符合证据的关联性、真实性和合法性原则，依法确认为有效证据。 对第三人提交的《分家协议书》原告认为，对协议真实性有异议。首先该份分家协议书上没有原告签名确认，原告作为重要家庭成员对分家享有知情权，且该份协议出具的时间是原告起诉之后制作，对原告没有约束力，原告也不认可该份协议书上记载的相关内容。另外协议书不是被告在2016年作出具体行政行为时所依据的证据。 对第三人提交的《分家协议书》被告认为，对协议书真实性无异议，结合2014年6月10日村委会出具的关于第三人对部分案涉宅基地享有产权的证明，印证了原告与第三人在无产权争议的情况下，被告才登记的相关证书，被告所作出的行政行为合法有效。 经合议庭评议，合议庭认为，第三人提交的《分家协议书》因原告提出异议，上面没有原告签字同意，且制作时间为2021年1月14日，不能作为被告在2016年作出具体行政行为时所依据的证据，依法确认为无效证据。 根据以上证据及当事人陈述、质证、辩论意见，合议庭认定以下事实： 2000年10月，无棣县人民政府给原告登记了证件编号为棣集用（2000）字第001387号集体土地使用证，使用权面积为396㎡，四至为：东至过道，西至过道，北至马如轩，南至空场。原告于2020年8月2日到滨州市北海经济开发区××镇××村村民委员会领取了自己和第三人的集体土地使用权证。此时发现，滨州市人民政府于2016年7月12日给原告登记的滨集用（2016）第ＨＯ18615号《集体土地使用证》使用面积为199㎡，四至为：东至马风华，西至空地，北至马振琢，南至空地。给第三人登记的滨集用（2016）第ＨＯ18612号《集体土地使用证》使用面积为182.65㎡，四至为：东至空地，西至马长杰，北至马振琢，南至空地。因此，原告认为被告将涉案的182.65㎡集体土地使用权登记在第三人马风华名下，无事实及法律依据，存在违反法定程序的情形，该行政行为明显错误，据此，提起本案行政诉讼。 另查明，第三人马风华1992年考取技校，户口随即转为城镇户口，至今户口性质没有变更。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，原告作为行政行为的利害关系人有权提起行政诉讼；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使职权的行政机关是被告，滨州北海经济开发区马山子镇划归无棣县管辖后，被告依据《中华人民共和国土地管理法》对该辖区行使不动产登记管理职权，因此本案原、被告主体适格。本案当事人争议的焦点是原登记机关给第三人登记的滨集用（2016）第HO18612号《集体土地使用证》是否合法？具体分析如下： 一、2016年7月12日原登记机关给原告及第三人登记的《集体土地使用证》是对2000年10月无棣县人民政府登记给原告马长杰《集体土地使用证》的变更登记。对照棣集用（2000）字第001387号《集体土地使用证》四至，虽然2000年土地证土地面积是396㎡，2016年土地面积两证相加是381.66㎡，前后新旧证的面积不完全相等，但无法否认2016年登记的新证是对2000年旧证的拆分变更。 二、根据《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款、《中华人民共和国物权法》第一百五十二条的规定，宅基地的所有权属于农民集体，农民个人只享有占有和使用的权利，不享有所有权，因此，宅基地的使用权由符合条件的村民享有。非农村集体组织成员不能直接取得农村集体土地使用权。但是，由于房屋属于公民合法财产，并且房地产系不动产，按照房地一体原则，在取得集体土地上的房屋所有权的情况下，可以取得集体土地使用权。即非农村户口人员取得农村宅基地使用权有以下两种方式，一是在户口转为城镇户口前通过建造房屋取得房屋所有权；二是通过家庭分家析产、赠与、继承等合法途径取得集体土地上的房屋所有权。本案中，被告及第三人没有提供第三人自己建造房屋的证据，也没有在变更登记中提交第三人通过家庭分家析产、赠与、继承等合法途径取得房屋的证据，因此，第三人没有取得涉案集体土地使用权的事实依据，被告作出涉案被诉行政行为证据不足。 综上所述，公民、法人或其他组织在请求行政机关进行不动产登记时，不动产的权属应无争议。原行政机关为第三人作出的集体土地使用权登记，证据不足，无事实依据和法律依据，原告诉求撤销应予支持。被告辩称本案应先解决民事争议的主张，没有法律依据。第三人虽主张结婚时曾在涉案土地上的房屋居住，但居住不是取得房屋所有权的法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下： 一、撤销被告无棣县自然资源和规划局（原登记机关滨州市人民政府）作出的滨集用（2016）第HO18612号《集体土地使用证》行政登记； 二、被告无棣县自然资源和规划局于本判决生效后六十日内重新作出具体行政行为。 案件受理费50元，由被告无棣县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。 审 判 长  姜守华 人民陪审员  高维军 人民陪审员  吴金宽 二〇二一年四月八日 书 记 员  杜 渐