海南省海口市中级人民法院   行政裁定书   （2021）琼01行终15号   上诉人（原审原告）王丹，女，1990年1月16日出生，公民身份证号码XXX，黎族，现住海南省海口市琼山区。   被上诉人（原审被告）琼中黎族苗族自治县人力资源和社会保障局，住所地海南省琼中黎族苗族自治县国兴大道199号。   法定代表人庄洁，局长。   委托代理人韩清光，该局工作人员。   委托代理人蔡兴春，海南佐宸律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海南省人民政府，住所地海南省海口市国兴大道9号省政府办公楼。   法定代表人沈晓明，省长。   委托代理人高冰雁，海南省司法厅工作人员。   上诉人王丹因诉被上诉人琼中黎族苗族自治县人力资源和社会保障局（以下简称琼中人社局）、海南省人民政府（以下简称省政府）工伤保险资格认定及行政复议一案，不服海口市龙华区人民法院（2020）琼0106行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。   被诉行政行为：2019年6月28日，琼中人社局作出（琼中）劳工伤认字[2019]第41号《不予认定工伤决定书》（以下简称41号《不予认定工伤决定书》），认为王丹的父亲王国清不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，故对王国清所受伤害决定不予认定或者视同工伤。王丹不服，申请行政复议。省政府于2019年12月31日作出琼府复决[2019]220号复议决定（以下简称220号复议决定），维持琼中人社局作出的41号《不予认定工伤决定书》。王丹仍不服，诉至海口市龙华区人民法院，请求撤销41号《不予认定工伤决定书》及220号复议决定。   原审查明，王丹的父亲王国清系琼中黎族苗族自治县卫生健康委员会（原琼中黎族苗族自治县卫生和计划生育委员会，以下简称琼中卫健委）的工作人员。2018年6月19日18时15分许，王国清驾驶摩托车从单位回家，到其住所楼下时，突然发生侧翻，随即被邻居扶起并送往琼中黎族苗族自治县人民医院抢救。经医院诊断为1.左侧基底节脑出血；2.脑疝形成；3.高血压病3级（极高危）。2018年7月11日，王国清所在单位琼中卫健委向琼中人社局提交王国清工伤认定申请材料。琼中人社局经调查核实后，于2018年9月10日作出（琼中）劳工伤认字[2018]第75号《不予认定工伤决定书》(以下简称75号《不予认定工伤决定书》，认为王国清受到的伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形。故对王国清所受伤害不予认定或者视同工伤。同时告知当事人享有提起行政诉讼和申请行政复议的权利和期限。该决定书分别于2018年9月18日、2018年9月29日送达琼中卫健委和王国清。王丹不服该决定书，于2018年10月23日向琼中黎族苗族自治县人民法院（以下简称琼中法院）提起行政诉讼，诉请撤销75号《不予认定工伤决定书》，并依法重新作出认定。琼中法院经立案审查，于2018年12月11日作出（2018）琼9030行初24号《行政判决书书》（以下简称24号《行政判决书》，以王国清所受伤害并不属于工伤，75号《不予认定工伤决定书》应予维持为由，判决驳回王丹的诉讼请求。在诉讼过程中，琼中黎族苗族自治县公安局交通管理大队（以下简称琼中交管大队）于2019年1月17日出具琼中公证字[2019]9001号《道路交通事故证明》（以下简称9001号《道路交通事故证明》，记载了王国清发生事故的时间、地点及该事故造成王国清受伤及其驾驶的普通二轮摩托车局部摩擦损害的结果，未对交通事故责任进行划定。之后，王丹不服24号《行政判决书》，向海南省第一中级人民法院（以下简称海南一中院）提出上诉。海南一中院经审查，于2019年4月11日作出（2019）琼96行终15号《行政判决书》（以下简称15号《行政判决书》），以琼中人社局作出的2018年9月10日作出75号《不予认定工伤决定书》主要证据不足，且对法律条文理解错误；一审判决虽然认定事实清楚，但适用法律错误，且处理不当为由，判决撤销24号《行政判决书》和75号《不予认定工伤决定书》，并责令琼中人社局限期对王丹的工伤认定申请重新作出行政行为。据此，琼中人社局对王国清的工伤认定申请再次进行调查，并于2019年5月20日向琼中交管大队发出琼中人社函[2019]130号《关于出具交通事故责任认定书的函》，要求琼中交管大队对王国清摔车事故出具《交通事故责任认定书》。2019年5月23日，琼中交管大队向琼中人社局回复琼公交管函[2019]45号《关于出具交通事故责任认定书的复函》，称王国清摔车事故发生时并未与其他车辆或行人有接触，排除他人在事故中承担的责任，王国清应承担事故的全部责任。经重新调查核实，琼中人社局于2019年6月28日作出41号《不予认定工伤决定书》，认为王国清在此次事故中应承担全部责任，其所受的伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，决定不予认定或者视同工伤。同时告知各方当事人享有提起行政诉讼和申请行政复议的权利和期限。该决定书分别于2019年6月28日、2019年7月1日送达王国清及琼中卫健委。王丹不服该决定书，于2019年8月21日向海南省人力资源和社会保障厅申请行政复议。根据省政府集中行政复议职责工作的要求，海南省人力资源和社会保障厅将王丹的行政复议申请移送省政府，省政府于2019年8月28日依法受理该案后，于2019年9月3日向琼中人社局送达了《行政复议答复通知书》。在琼中人社局答复后，省政府经审查于2019年12月31日作出220号复议决定，认为琼中人社局作出的41号《不予认定工伤决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持琼中人社局作出的41号《不予认定工伤决定书》，同时告知当事人享有提起行政诉讼的权利和期限，该决定书分别于2020年1月3日、2020年1月6日送达琼中人社局、王丹。   另查明，在本案审理过程中，琼中交管大队于2020年4月16日向王国清作出《关于决定撤销和的通知》，载明经相关调查核实，可以确认王国清本次住院原因在于其自身高血压等基础性疾病导致，与交通事故无关，即王国清发病前不存在发生交通事故的基本事实。根据《道路交通事故处理程序规定》第五十九条规定“道路交通事故认定应当做到事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、责任划分公正、程序合法”。据此，《事故证明》及《复函》两份文书均不符合法律的规定，不具有法律效力。综上，基于上述事实和理由，《事故证明》和《复函》的出具缺乏基本事实根据，不符合法律规定，依据《公安机关内部执法监督工作规定》第13条之规定，决定依法撤销《事故证明》和《复函》。   原审认为，本案的争议焦点为：一、琼中人社局作出41号《不予认定工伤决定书》认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确；二、省政府作出的220号复议决定是否符合法律规定。   一、关于琼中人社局作出的41号《不予认定工伤决定书》认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确的问题。本案中，王国清系在下班途中自行驾驶摩托车突发事故受伤。根据《工伤保险条例》第十四条“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……(六)在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的;”的规定，此种情形下被认定为工伤的必要条件是所发生的事故为交通事故，且非本人负主要责任。又根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”……情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”的规定，是否由本人负主要责任应由有权机构出具相关法律文书，如前述法律文书不存在，由法院结合相应证据进行审查。本案中，琼中交管大队所出具的交通事故证明及认定王国清应承担事故全部责任的函件均已被撤销，现有证据无法确定王国清所受伤害系交通事故造成，亦无法确定王国清承担何种事故责任，因此认定王国清所受伤害为工伤的基础事实已不存在，故琼中人社局通过立案、调查核实等程序后，根据《工伤保险条例》第十四条、第十五条的规定，作出41号《不予认定工伤决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。   二、关于省政府作出的220号复议决定，是否符合法律规定的问题。省政府作为行政复议机关，经过立案受理，书面审查后，认为琼中人社局作出的41号《不予认定工伤决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”的规定，决定维持琼中人社局作出的41号《不予认定工伤决定书》。省政府作出的220号复议决定，符合法律规定。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……。”的规定，省政府于2019年8月28日受理王丹的行政复议申请，于2019年12月31日才作出行政复议决定，超过法定审查期限，属于程序瑕疵，应予纠正。   综上，琼中人社局作出的41号《不予认定工伤决定书》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。省政府作出的220号复议决定，符合法律规定，均依法应予维持。王丹的诉请于法无据，依法应予驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王丹的诉讼请求。案件受理费50元，由王丹负担。   上诉人王丹上诉称，一、原审判决认定事实不清、证据不足。原审未查明琼中人社局作出具体行政行为程序违法的事实。琼中人社局再次作出不予认定为工伤的决定，采用的证据琼中交管大队出具的《复函》是违法行政行为，而琼中人社局所作出的不予以认定工伤也是程序违法。根据正当程序的要求，在琼中人社局作出涉及王国清重要权益的工伤认定的过程中，理应告知上诉人有提出异议和证据的权利，尤其是在可能作出对王国清不利的行政决定时，更应当主动听取上诉人的意见。琼中人社局未告知上诉人相应的权利义务，剥夺了其陈述和申辩的权利，属于程序违法。   一审法院以琼中交管大队撤销其对王国清做的交通事故证明及认定王国清承担事故全部责任的函件为由驳回上诉人的诉讼请求，称琼中人社局作出的41号《不予认定工伤决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人至今也未见到琼中人社局提供证据能够直接证明王国清不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条的规定，所以琼中人社局作出的41号《不予认定工伤决定书》的依据是什么。   原审判决认定“本案中，琼中交管大队所出具的交通事故证明及认定王国清应承担事故全部责任的函件均已被撤销，现有证据无法确定王国清所受伤害系交通事故造成，亦无法确定王国清承担何种事故责任，因此认定王国清所受伤害为工伤的基础事实已不存在，故琼中人社局通过立案、调查核实等程序后，作出41号《不予认定工伤决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确”属于认定事实错误、证据不足[原审判决第22页，第10行]。首先，并无证据证实王国清所受工伤基础事实不存在。原审提供的15号《行政判决书》、《疾病证明书》、《住院病案首页》、急救单等证据足以证实王国清客观遭受伤害，交通事故证明及复函仅是作为证据的一种，该证据被撤销后并不导致事故的客观事实灭失。而且15号《行政判决书》该份生效判决已经明确，这是一起交通事故只是无证据能够证明事故责任，才让琼中人社局重新做工伤认定。根据人力资源社会保障部对十三届全国人大三次会议第5161号建议的答复《人社建字[2020]166号》的答复明确了，上下班途中交通事故工伤认定的建议。其次，并无证据证实王国清所遭受的伤害不属于交通事故。交通事故是指车辆在道路上因过错或者意外造成人身伤亡或者财产损失的事件，本案中并无任何证据证实王国清因自身原因导致车倒的事故，如医学专家性论证、鉴定意见等。恰恰相反，根据《道路交通安全法》第三十条规定“道路出现坍塌、坑漕、水毁、隆起等损毁或者交通信号灯、交通标志、交通标线等交通设施损毁、灭失的，道路、交通设施的养护部门或者管理部门应当设置警示标志并及时修复。公安机关交通管理部门发现前款情形，危及交通安全，尚未设置警示标志的，应当及时采取安全措施，疏导交通，并通知道路、交通设施的养护部门或者管理部门”。根据《道路交通事故程序处理规定》第七章第一节的规定，交警部门在作出事故责任划分必须要有证据，对现场进行勘验、登记，结合事故的现场、天气、地点、道路等多种因素对交通事故作出认定。其次，该规定第六十七条道路交通事故基本事实无法查清、成因无法判定的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人，并告知申请复核、调解和提起民事诉讼的权利、期限。本案中由于王国清驾驶回家的道路存在坍塌、凹陷存在安全隐患，导致王国清在正常驾驶的情况下出现交通事故，其所遭受的伤害为交通事故伤害。   二、琼中人社局作为行政机关其作出的行政行为应承担举证责任；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。   三、省政府在受理后未查明41号《不予认定工伤决定书》依据证据的合法性进行审查。省政府在上诉人提出复议申请后并未对琼中人社局作出的行政行为的证据进行审查，而是维持了琼中人社局的错误行政行为。   综上所述，根据最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题》的规定，第一条人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。   前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。而一审法院认定事实不清，证据不足，却支持二被上诉人的错误且证据不足的行政认定，请二审法院根据本案现有证据做出公正判决，撤销一审判决并依法改判，撤销41号《不予认定工伤决定书》。根据行政诉讼法第七十一条人民法院判决被告重新做出行政行为，被告人不得以同一的事实和理由做出与原行政行为基本相同的行政行为，如果琼中人社局没有有力的证据证实王国清的情况不属于工伤，应当认定王国清的情况属于工伤。   四、原审判决适用法律错误。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条的规定仅是对交通事故造成工伤后责任认定的规定，并非对是否存在交通事故进行规定。   本案应当适用《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的认定工伤情形。首先，王国清是在下班途中遭受伤害。其次，王国清遭受的是交通事故伤害。再次，王国清在该交通事故中不存在故意或者重大过失等过错行为。   综上，请求二审法院：1.撤销原审判决并依法改判支持上诉人一审的诉讼请求；2.一、二审诉讼费由二被上诉人承担。   被上诉人琼中人社局辩称，一、41号《不予认定工伤决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规准确。王丹上诉称，未见到琼中人社局提供证据直接证明王国清不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条的规定。《工伤保险条例》第十四条、第十五条明确了应当认定为工伤和应当视同为工伤的情形，即只有符合上述情形，才能认定或者视同为工伤。在王国清工伤认定行政诉讼一审中，琼中人社局提供了26份证据证实王国清系在下班后回家途中自己驾驶摩托车行驶至原县计生委宿舍路段处时发生侧翻。事故发生时并未与其他车辆或行人有接触，排除他人在事故中承担的责任，王国清在该起事故中承担全部责任。王国清受到伤害的情形明显不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的情形。因此，琼中人社局作出的41号《不予认定工伤决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规准确，王丹的上诉理由不成立。   《道路交通事故证明》及《关于出具交通事故责任认定书的复函》撤销后，王国清亦不符合认定或者视同工伤情形。琼中人社局于2019年6月28日作出41号《不予认定工伤决定书》，王丹不服，申请行政复议。2019年12月31日，省政府作出220号复议决定，维持41号《不予认定工伤决定书》。王丹不服，向海口市龙华区人民法院提起行政诉讼。一审期间，琼中县公安局交通管理大队于2020年4月16日作出《关于决定撤销和的通知》，确认王国清不存在发生交通事故的基本事实。因此，《道路交通事故证明》撤销后，王国清受到伤害的情形亦不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的情形，同样不能认定或者视同为工伤。   综上，一审法院在充分了解案件的情况下，认为现有证据无法证明王国清所受伤害系交通事故造成，亦无法确定王国清承担何种事故责任，因此认定王国清所受伤害为工伤的基本事实已不存在，故琼中人社局通过立案、调查核实等程序后，根据《工伤保险条例》第十四条、第十五条的规定，作出41号《不予认定工伤决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。恳请二审法院依法驳回上诉，维持原判。   被上诉人省政府的答辩意见和琼中人社局的答辩意见一致。   本院认为，根据行政诉讼法第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。有权提起行政诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起行政诉讼。本案中，关于工伤认定的对象是王国清，即行政行为的相对人是王国清，且王国清尚在医院治疗并未死亡，故王国清系本案的适格原告，其女儿王丹不是适格原告，无权以原告的名义直接提起诉讼，故王丹以原告的名义起诉，不符合法定的起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审法院未对原告主体资格进行严格审查，迳行作出判决，程序违法，适用法律错误，应予撤销。王国清有权以原告名义提起行政诉讼，若其丧失诉讼行为能力，由其近亲属作为法定代理人进行诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：   一、撤销海口市龙华区人民法院（2020）琼0106行初5号行政判决；   二、驳回王丹的起诉。   本案不收取案件受理费，上诉人王丹预交的一、二审案件受理费各50元，共计100元，应予退回。   本裁定为终审裁定。   审判长 张伟伟   审判员 孙 晓   审判员 张珂瑜      二〇二一年四月七日   法官助理 梁 汕   书记员 郑惠芳   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定事实基本不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提出上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。