江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终791号 上诉人（原审原告）陈亚兴，男，汉族，住常州市钟楼区。 被上诉人（原审被告）江苏省自然资源厅，住所地南京市水西门大街58号。 法定代表人刘聪，江苏省自然资源厅厅长。 委托代理人贺凯，江苏省自然资源厅工作人员。 委托代理人张秋霞，江苏世纪同仁律师事务所律师。 上诉人陈亚兴因诉江苏省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）驳回行政复议申请决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院(2019)苏01行初595号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明： 2019年9月23日，陈亚兴向省自然资源厅通过邮寄方式申请行政复议，申请撤销复议被申请人常州市自然资源局（以下简称常州市资源局）作出的建字第320400201920023号《建设工程规划许可证》（以下简称涉案规划许可证）。省自然资源厅于2019年9月24日收到陈亚兴申请，经审查后于2019年9月26日向陈亚兴作出并邮寄送达《补正行政复议申请通知书》。经补正后，省自然资源厅于2019年9月29日向陈亚兴作出并邮寄送达《行政复议受理通知书》，对复议申请予以受理。同日，省自然资源厅向常州市资源局作出并邮寄送达《行政复议答复通知书》，常州市资源局于2019年10月16日作出《行政复议答复书》。 省自然资源厅经书面审查后，于2019年11月5日作出〔2019〕苏自然资行复第162号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称162号复议决定），认为：申请人陈亚兴原位于涉案项目范围的不动产已经拆迁，并由法院依法强制执行予以拆除，涉案项目建设工程规划许可并不直接涉及申请人的重大利益，申请人与涉案行政行为并无利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回陈亚兴的行政复议申请。省自然资源厅于2019年11月6日向陈亚兴邮寄送达该复议决定。陈亚兴不服162号复议决定，提起本案诉讼，请求撤销162号复议决定并责令重新作出行政复议决定，依法撤销涉案规划许可证。 原审法院另查明，陈亚兴原系常州市钟楼区怀德南路121-2号101室房屋（以下简称涉案房屋）的权利人。2012年1月10日，常州市城乡建设局就涉案房屋拆迁补偿问题作出（2011）常建裁钟第193号房屋拆迁行政裁决书（以下简称193号拆迁裁决），其中申请人为常州凯悦房地产有限公司（以下简称凯悦公司），被申请人为陈亚兴、沈红霞，裁决内容为由凯悦公司对陈亚兴、沈红霞实行房屋产权调换，陈亚兴、沈红霞在裁决书送达之日起30日内从涉案房屋自行搬迁。该拆迁裁决的合法性已经人民法院生效裁判予以确认。2012年11月19日，常州市城乡建设局向常州市钟楼区人民法院（以下简称钟楼区法院）申请准予实施强制执行193号拆迁裁决。钟楼区法院于2012年12月14日发布《公告》，决定限陈亚兴、沈红霞于2012年12月21日前，按照193号拆迁裁决确定的义务履行完毕，逾期不履行，将依法准予实施强制执行，后涉案房屋被强制拆除。 原审法院再查明，2018年10月12日，钟楼区法院作出（2016）苏0404破3号之六民事裁定书，裁定位于常州市××南侧、劳动西路西侧××56357.32平方米国有土地使用权归常州市金鹰科技发展有限公司（以下简称金鹰公司）所有。金鹰公司于2019年5月8日取得上述地块的不动产权证书。涉案房屋原建于该地块范围内。 2019年4月4日，常州市资源局将《跃进新村周边地块项目(金鹰世界)建设工程设计方案(深化)》在该项目施工现场、街道及常州市资源局网站上进行了批前公示。公示期间内，陈亚兴向常州市资源局提交《听证申请书》。2019年4月12日，常州市资源局向陈亚兴作出《补正听证申请材料通知书》，要求其补正提交其与涉案地块项目利害关系的相关权利证明材料。经补正后，常州市资源局于2019年4月22日向其作出《常州市自然资源局不予受理通知书》，称“经查你所主张的房屋已经被依法拆除，因此你不再是该项目的相关利害关系人。根据相关法律、法规规定，本部门决定不予受理”。陈亚兴不服该通知书，向常州市人民政府申请行政复议，常州市人民政府于2019年6月21日作出（2019）常行复第063号行政复议决定，认为该批前公示是常州市资源局作出建设工程规划许可证的前置行为，对陈亚兴听证申请不予受理的决定对陈亚兴权利义务不产生实际影响，决定驳回陈亚兴的行政复议申请。2019年6月11日，常州市资源局将审定后的《跃进新村周边地块项目(金鹰世界)建设工程设计方案(深化)总平面图》在常州市资源局网站进行批后公布。2019年6月27日，金鹰公司向常州市资源局提出核发建设工程规划许可证的申请。2019年6月28日，常州市资源局向金鹰公司核发了涉案规划许可证，并于2019年7月29日在常州市资源局网站进行了批后公布。 原审法院认为： 《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，陈亚兴不服常州市资源局作出的涉案规划许可证，向省自然资源厅申请行政复议。省自然资源厅作为常州市资源局的上一级主管部门，具有对陈亚兴提出的行政复议申请审查及处理的法定职权。 省自然资源厅于2019年9月24日收到陈亚兴的行政复议申请，经审查后在5日内书面通知陈亚兴补正，经陈亚兴补正后，于2019年9月29日受理陈亚兴的行政复议申请，并于同日向常州市资源局作出并送达《行政复议答复通知书》。在收到常州市资源局提交的书面答复及证据后，省自然资源厅经书面审查，于2019年10月16日作出162号复议决定。据此，省自然资源厅的行政复议程序符合行政复议法第十七条、第二十三条、第三十一条及行政复议法实施条例第二十九条规定，法院予以确认。根据行政复议法第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的方法。行政复议法实施条例第三十三条规定，对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。据此，听证并非行政机关作出行政复议决定的必经程序，省自然资源厅经书面审查作出162号复议决定，不违反上述规定。 行政复议法实施条例第二十八条规定了受理行政复议申请应当符合的条件。本案中，省自然资源厅以陈亚兴与涉案规划许可不具有利害关系为由，决定驳回行政复议申请，故本案争议焦点主要在于陈亚兴与常州市资源局颁发涉案规划许可证的行为之间是否具有利害关系。法院认为，根据行政复议法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，行政复议中的利害关系，指的是公法上的利害关系。具体而言，是指当事人的主观公权利可能受到行政行为的不利侵害。第一，当事人所主张的合法权益应当基于其自身，而非公共利益或他人权益。第二，该权益应当属于公法上的权利或利益，即根据行政机关作出行政行为所适用的行政法律规范，该权益属于行政机关在作出行为行为时所需要考虑和保护的因素。第三，当事人所主张的权益受损应当与行政行为具有法律上的因果关系。 具体到本案中，陈亚兴主张权益受损，系认为其是涉案地块上房屋的被拆迁人，其合法房屋被非法强拆且未能得到补偿安置。首先，根据钟楼区法院于2018年10月12日作出的（2016）苏0404破3号之六民事裁定书，涉案地块的国有土地使用权归金鹰公司所有，且金鹰公司已于2019年5月8日取得涉案地块的不动产权证书。其次，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”据此，从建设工程规划许可证的申办及核发对象来看，建设工程规划许可证系由建设单位或者个人在进行工程建设前向行政机关申办，由行政机关向建设单位或者个人核发。从申办建设工程规划许可证所应提交的材料要求来看，行政机关核发建设工程规划许可证，主要是对建设工程是否影响城市规划予以审查。因此，陈亚兴基于涉案地块上房屋被拆迁人身份所主张的权益，亦不属于常州市资源局作为城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证需要考虑或保护的范围。再次，陈亚兴所主张的权益受损与常州市资源局核发涉案规划许可证的行为之间，亦不具有法律上的因果关系。陈亚兴如认为因房屋强拆及未获得补偿安置等原因导致合法权益受损，应当直接就强拆行为及拆迁补偿问题主张权益。陈亚兴关于涉案房屋存在违法强拆，未获得补偿安置等诉讼主张，不属于本案行政复议案件的审理范围，法院未予理涉。 因此，陈亚兴与常州市资源局核发涉案许可证的行为之间不具有利害关系。陈亚兴的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的复议受理条件。省自然资源厅根据行政复议法实施条例第四十八条第二项规定作出162号复议决定，决定驳回陈亚兴的行政复议申请，具有事实根据和法律依据。 综上，陈亚兴的诉讼请求及理由缺乏事实和法律依据，法院均不予支持。省自然资源厅作出的162号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈亚兴的诉讼请求。 上诉人陈亚兴上诉称，原审判决认定其与涉案建设工程规划许可行政行为不具有利害关系错误，原审法院未查明涉案房屋系被司法强制拆除，还是行政强制拆除，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，依法支持其诉讼请求。 被上诉人省自然资源厅未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。 本院认为，根据行政复议法实施条例第二十八条第二项的规定，申请人与具体行政行为有利害关系，是行政复议申请应当予以受理的条件之一。根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，受理行政复议申请后，行政机关发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，金鹰公司取得案涉土地使用权系经人民法院生效法律文书确定，涉案建设工程规划许可行为亦系针对涉案项目建设单位金鹰公司作出，陈亚兴并非该行政行为的相对人。并且，常州市城乡建设局已经就陈亚兴涉案房屋拆迁补偿问题作出拆迁裁决，该拆迁裁决的合法性已经人民法院生效裁判予以确认。故省自然资源厅认为陈亚兴与常州市资源局作出的涉案建设工程规划许可行为没有利害关系，并据此作出162号复议决定，驳回陈亚兴提出的行政复议申请并无不当。 行政复议法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，省自然资源厅于2019年9月29日受理陈亚兴的行政复议申请，于2019年10月16日作出162号复议决定并送达，行政复议程序符合上述法律规定。原审法院判决驳回陈亚兴的诉讼请求并无不当。 综上，上诉人陈亚兴的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈亚兴负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二一年四月十九日 书记员 张莹莹 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法》 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （二）申请人与具体行政行为有利害关系； 第四十八条第一款有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；