山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁15行终99号 上诉人（原审原告）：翟方义，男，1947年10月9日出生，汉族，农民，住莘县。 委托代理人：翟方智（上诉人之弟），男，1957年2月15日出生，汉族，住黑龙江省大庆市龙凤区。 被上诉人（原审被告）：莘县柿子园镇人民政府，住所地：莘县柿子园镇。 法定代表人：王保峰，镇长。 委托代理人：王增涛，管区书记。 委托代理人：王颖，山东鲁阳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：莘县柿子园镇侯行村村民委员会，住所地：莘县柿子园镇侯行村。 法定代表人：翟自华，村委主任。 上诉人翟方义因诉被上诉人莘县柿子园镇人民政府（以下简称柿子园镇政府）、莘县柿子园镇侯行村村民委员会（以下简称侯行村委会）行政赔偿一案，不服莘县人民法院（2020）鲁1522行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，原告翟方义系莘县柿子园镇侯行村村民，在本村有合法的承包土地。因实施邹五路南延工程，需占用包括原告承包地在内的部分村的集体土地。2017年5月31日和6月23日在政府采购信息网上分别公告了山东莘州投资集团有限公司莘县2017年县乡公路改造工程招标公告和中标公告。2017年10月20日被告柿子园镇政府作为甲方，被告侯行村委会作为乙方签订了《柿子园镇邹五路南延占地租赁协议》，约定以每亩地每年1000元的租金长期租赁侯行村土地87.54亩。 另查明，2017年9月，待村民收完玉米后，施工方对侯行路段在内的邹五路南延工程开始施工，原告承包地被占用并推成路基。此后被告柿子园镇政府支付被告侯行村委会两年的租金，被告侯行村委会又向原告银行账户汇款两次，共计18189元（2019年1月26日支付2017年8月31日至2018年8月30日的租金9169元，2020年5月31日支付2018年8月31日至2019年8月30日的租金9020元）。原告认为是被告莘县柿子园镇人民政府和被告莘县柿子园镇侯行村村委会共同实施了强制征收原告9.32亩承包地的行为，遂向本院提起行政诉讼，请求：1、依法判令被告退还原告在承包期内的9.32亩基本农田，并复耕成原址原貌：2、判令被告强制铲除原告所承包的基本农田上种的冬小麦，给原告造成直接经济损失人民币玖万(90000)元整给予赔偿(其中纯收入四万元，复耕后养地费伍万元。如果2020年9月30日前能播种冬小麦，则赔偿费玖万元不变，每拖后一年，应增加人民币两万元，直至结案)。 原告提供的土地承包经营权证记载其大路北一块地面积为9.32亩（土地编号为:3715221202180200102，土地承包合同编号371522120218020043J）。该地块全部被占用。二被告辩称原告实际地亩数为7.15亩，与土地承包经营权证记载面积10.14亩不符，未提供充分证据证明，本院不予采信，依法认定原告被占用土地面积为9.32亩。目前该土地上并未修路。 一审法院认为，一、关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。此前，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2000〕8号，已废止)第四十一条第一款对此种情形起诉期限的规定为从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过两年。根据上述司法解释的规定，如果行政行为作出于2018年2月8日之前，原告的起诉发生在2018年2月8日之后，如起诉日距离行政行为作出日不超过两年的，应视为其未超过起诉期限。具体到本案，本案被诉的行政行为作出时间为2017年9月，根据现有证据可以认定原告于2017年9月份即知晓本人承包地被占用，原告于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后的2019年6月18日向法院提起诉讼，依据此前有效实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，原告的起诉不超过两年起诉期限的规定，即未超过法定起诉期限。 二、关于被告侯行村委会是否是本案适格被告的问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”本案中，被告侯行村委会属于基层群众性自治组织，并非行政机关,其与被告柿子园镇政府签订《柿子园镇邹五路南延占地租赁协议》亦非依据法律、法规、规章的授权。被告柿子园镇政府与被告侯行村委会约定由被告侯行村委会在规定期限内交付土地及侯行村委会向被占地村民支付土地租金的行为也应视为受被告柿子园镇政府委托实施，原告对侯行村委会受被告委托而作出的行为不服，应以委托的行政机关即柿子园镇政府为被告，被告侯行村委会并非本案适格被告，依法驳回原告对被告侯行村委会的起诉。 三、关于原告要求被告返还土地并恢复原状的诉讼请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”本案中，被告占用原告的土地并未办理征地手续，涉案土地虽然已经被挖掘，但是目前并未实际占用修路，应当进行复垦并返还给原告。 四、关于原告要求赔偿损失的问题。被告因违法征收造成原告的损失应予赔偿。根据莘县人民政府对柿子园镇邹五路南延工程占地租金标准，以每亩每年1200元的标准为宜。关于原告要求的复耕后养地费50000元，无事实和法律依据，法院不予支持。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条、第三十六条第（三）项之规定，判决：一、责令被告柿子园镇政府于本判决生效之日起三十日内对原告的9.32亩土地进行复垦并返还；二、被告柿子园镇政府于本判决生效之日起十五日内按每亩地每年1200元的标准，自占地之日起即2017年9月至复耕完毕交付原告之日止赔偿原告损失，被告柿子园镇政府已经支付的原告的租金18189元从中予以扣除；三、驳回原告对被告侯行村委会的起诉；四、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告柿子园镇政府负担。 上诉人翟方义不服一审判决，上诉称：一、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第三款规定：“应当返还的财产损坏的，能恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的按损坏程度给予相应的赔偿金”。原审第一项判决只判令柿子园镇政府对上诉人的9.32亩土地进行复耕并返还，而没有判令“恢复原状”。原状是土地表层有近40公分左右的经过多年秸秆还田形成的腐殖土耕作层。由于被告挖深沟推路基，彻底破坏了种植耕作层，整个9.32亩土地表层腐殖土耕作层消失换成了不适合植物生长的生土，这种破坏至少需要5-6年才能恢复原来的生态状态。按5年每年每亩减产50%计算，柿子园镇政府应赔偿上诉人复耕后减产养地费50000元。原审第二项判决按每亩每年1200元的标准，自占地之日起(即017年9月)至复耕完毕交付原告之日止赔偿原告损失。每年每亩1200元的标准是根据莘县人民政府对柿子园镇邹五路南延工程占地租金标准。这一标准没有得到上诉人的同意。且远低于上诉人每年每亩的实际纯收入。本地区每年每亩土地的实际收入应该这样计算：现每年每亩产量：(小麦1200斤/亩、玉米1400斤/亩)；现市场价格：(小麦1.25/斤、玉米1.20/斤)；每年每亩总收入计：小麦+玉米=1.25元X1200斤+1.20X1400斤=1500元+1680元=3180元。每年每亩耕种总支出(种子、化肥、农药、人工等)约1034元。3180元-1034元=2146元，每年每亩纯收入为2146元。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持复耕后柿子园镇政府赔偿上诉人减产养地费50000元，按每年每亩2146元标准赔偿(自占地之日起即2017年9月至复耕完毕交付原告之日止)。 被上诉人柿子园镇政府辩称：一、涉案地块地质并未损坏，仍适宜耕种。2019年1月施工方虽将上诉人种植的小麦铲除，但仅是将案涉土地挖掘，并未毁坏土质，也未破坏种植耕作层。因后续未施工，近年来上诉人一直在涉案土地上种植农作物，现上诉人已在涉案土地上种植了小麦，早播种的小麦已经长出地面10公分左右，晚播种的小麦刚出苗，足以说明涉案地块仍适宜耕种。一审判决柿子园镇政府返还土地并进行复垦，是在查明事实基础上所作出的判决，应予维持。另，上诉人的地块持续耕种，现种植小麦，说明涉案地块地质未破坏，亦无需复垦。二、上诉人主张按土地每年每亩2146元的纯收入标准赔偿上诉人损失缺乏事实根据。一审法院根据莘县人民政府对柿子园镇邹五路南延工程占地租金标准，判决按每年每亩1200元的标准赔偿上诉人损失，更符合现实情况。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 被上诉人侯行村委会未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。因此,受害人单独提出行政赔偿请求，必须由行政机关先行处理。本案中，上诉人要求判令被上诉人退还承包土地并复耕成原址原貌、赔偿经济损失均属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿方式，上诉人单独提起行政赔偿诉讼应按照上述法律规定以赔偿义务机关先行处理为前提。上诉人在未向赔偿义务机关提出赔偿请求先行处理的情况下，径行单独提起行政赔偿诉讼，不符合起诉的法定要件。一审法院作出实体判决不当，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下： 一、撤销莘县人民法院作出的（2020）鲁1522行初67号行政判决； 二、驳回上诉人翟方义的起诉。 一、二审案件受理费均不予收取。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二一年四月二十二日 法官助理高明明 书记员任义凡