山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁15行终49号 上诉人（原审被告）：聊城市东昌府区应急管理局，住所地聊城市东昌府区松桂路**。 法定代表人：肖之旭，局长。 委托代理人：孙庆磊，该局工作人员。 委托代理人：高伟晓，山东慎远律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：聊城沃鑫工艺制品有限公司，，住所地聊城市东昌府区斗虎屯镇府前路西首路南 法定代表人：赵亚男，经理。 委托代理人：王焕鼎，该公司副经理。 委托代理人：林树智，山东鲁风律师事务所律师。 上诉人聊城市东昌府区应急管理局因与被上诉人聊城沃鑫工艺制品有限公司（以下简称沃鑫公司）罚款一案，不服聊城市茌平区人民法院(2020)鲁1523行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告因需续接四间钢构车间，2019年10月16日与孔祥越签订钢构制作安装协议，明确了双方的权利和义务，协议约定：钢结构制作安装概况、乙方的承揽范围、承包费、工期、质量要求、安全要求及出现事故全部由乙方负责；原告将续接四间车间的立柱、钢梁焊接及安装这部分事宜承揽给孔祥越。原告与孔祥越签订承揽合同后，孔祥越即以自己的技术、人员和设备在原告处进行四间车间立柱、钢梁的焊接及安装。2019年11月2日在钢构制作安装施工现场安装过程中，孔祥越雇佣的孔祥熙从高处不慎坠落亡故。（2020）鲁1502行初6094号民事判决书载明，死者亲属曾提起诉讼，沃鑫公司支付死者亲属10万元后，死者亲属撤回了起诉；死者亲属随后对承揽人孔祥越、沃鑫公司等提起诉讼，一审认定，根据死者的过错程度，一审法院酌定死者承担损失的30%，孔祥越作为雇主，承担损失的60%，沃鑫公司在选任承揽人时，未对承揽人的劳动能力、条件、安全防范措施等进行审慎审查，存在一定的过失，依法应承担10%的赔偿责任。 另查明，2020年1月7日，被告称接到《消费日报》记者采访，称其接到群众反映，得知原告涉嫌瞒报生产安全事故。被告于2020年1月13日进行了立案，2020年1月19日向原告送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。被告于2020年2月23日作出(东昌）应急罚[2020］002-1号《行政处罚决定书(单位）》并于当日送达原告，认定沃鑫公司将生产经营项目发包给不具备安全生产条件或相应资质的个人，发生高处坠落事故，造成一人死亡；事故发生后未按照国家有关规定报告负有安全生产监督管理职责的部门，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款、第八十条第二款的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项、《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十四条第二款的规定，决定给予处人民币伍拾万元罚款的行政处罚。 原审法院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项规定：“一般事故是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万以下直接经济损失的事故。”第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”第二十四条规定：“事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定。事故调查组组长主持事故调查组的工作。”《山东省生产安全事故报告和调查处理办法》第七条规定：“安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门接到事故报告后，应当按照下列规定上报事故情况，并通知公安机关、监察机关、人力资源社会保障行政部门、工会和人民检察院，同时上报本级人民政府。”第二十七条规定:“重大事故、较大事故、一般事故的事故调查报告，由负责组织事故调查的人民政府依照有关规定履行相关程序后，于收到事故调查报告之日起15日内批复给下级有关人民政府、事故调查组的有关成员单位和事故发生单位。有关机关应当按照批复意见，依法对事故发生单位及其有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分，并监督有关整改措施的落实。” 《中华人民共和国安全生产法》第九条、《生产安全事故和调查处理条例》第三十二条第二款、第四十三条的规定，对发生一般事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定。 本案中，案涉事故死亡一人，根据生产安全事故报告和调查处理条例的规定，必须由县（市、区）人民政府组成事故调查组进行调查，事故调查组的组长应当由负责事故调查的人民政府指定，并由公安机关、监察机关、人力资源社会保障行政部门、工会和人民检察院组成；事故调查组出具事故调查报告后，由负责组织事故调查的人民政府依照有关规定履行相关程序后，于收到事故调查报告之日起15日内批复给下级有关人民政府、事故调查组的有关成员单位和事故发生单位。有关机关应当按照批复意见，依法对事故发生单位及其有关人员进行行政处罚。被告辩称其行政处罚行为系依据《山东省安全生产举报管理办法》（鲁安监【2013】107号山东省安全生产监督管理局文件《关于印发的通知》）第十六条第二款之规定：“举报内容经核查属实，需要立案处理的，在主体合法、事实清楚、证据确凿、程序正当的前提下，依法给予行政处罚。”本案被告对原告的行为履行了核查程序，经查确系瞒报行为，故依法作出本案行政处罚。经查2015年11月1日起施行的《山东省安全生产举报管理办法》（有效期至2020年10月31日止）第十五条规定：“举报事实经查属实的，负有安全生产监督管理职责的部门要依法实施行政处罚或采取强制措施；举报事项为谎报、瞒报生产安全事故，经查实属实的，要根据事故等级，报请有管辖权的县级以上人民政府负责调查处理。”综上，本案中被告聊城市东昌府区应急管理局虽具有对区域内所发生的一般事故的单位及其有关责任人员进行处罚的法定职责，但其未经政府授权或委托组成调查组调查、出具调查报告、并经人民政府批复，就自行以瞒报生产安全事故为由对原告作出处罚，属程序违法，其行政行为依法应予撤销。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决撤销聊城市东昌府区应急管理局作出的(东昌)应急罚【2020】002-1号行政处罚决定书（单位）。案件受理费50元，由被告聊城市东昌府区应急管理局负担。 上诉人聊城市东昌府区应急管理局不服原审判决，上诉称:一审法院适用法律错误。1、事故调查报告是在事故经过、事故原因、事故损失、事故性质查明后，对事故责任进行相关认定。而上诉人作出的本次处罚针对的是被上诉人的瞒报行为，该行为是单独可罚违法行为。一审法院认为进行事故调查报告程序是处罚瞒报行为的必经程序且必须一并作出的观点明显错误。2、一审中上诉人提交的行政处罚案件调查报告，已经对被上诉人的瞒报行为进行了确认，被上诉人的瞒报行为客观存在且明显违法，上诉人作为县级人民政府安全生产监督管理部门，具有对被上诉人进行处罚的职责，上诉人依据《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》相关规定对被上诉人进行处罚，并无不当。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人沃鑫公司辩称：一、沃鑫公司不是该起事故的责任主体。沃鑫公司将续接四间车间厂房的立柱、钢梁制作安装工作交由孔祥越进行，与孔祥越之间属于承揽与定做的法律关系，并非《中华人民共和国安全生产法》第四十六条所列范围。孔祥越在承揽该项工作中，其雇佣人员孔祥熙受伤亡故，承担安全生产等责任的主体是孔祥越，而非沃鑫公司。二、沃鑫公司不存在任何瞒报行为。根据《中华人民共和国安全生产法》第八十条的规定，沃鑫公司并不是该起事故的安全生产责任主体，对于孔祥熙受伤亡故的事故，无法定义务立即向安全生产监督管理部门报告，且事故发生后，沃鑫公司的工作人员立即报告给当地派出所，并积极配合调查处理。三、上诉人的上诉理由不能成立。上诉人作出的行政处罚决定，既确定了该起事故属于安全生产事故，又认为存在瞒报事实。上诉人称，本次处罚针对的是沃鑫公司的瞒报行为，该行为是单独可罚行为。这一上诉理由，明显与上诉人作出的行政处罚决定书内容相背，不能成立。且沃鑫公司不属于安全生产事故责任主体，就不存在瞒报或谎报的情形，上诉人称本次处罚针对的是沃鑫公司的瞒报行为，纯属故意曲解法律，强词夺理。孔祥熙死亡的事故，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，必须根据规定的权限组成事故调查组进行调查，负责事故调查的人民政府对事故调查报告批复后，有关机关才能按照批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。上诉人仅以自己制作的行政处罚案件调查报告为据，对沃鑫公司进行行政处罚，在实体、程序等方面均违法。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。 本院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项、第十九条第二款、第二十二条第二款、第二十四条、第三十条、第三十二条等规定，事故死亡一人的，应由县级人民政府组成组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查，指定事故调查组组长。事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查报告应当包括事故发生的原因和事故性质、事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议等。负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。 同时根据《山东省安全生产举报管理办法》（有效期至2020年10月31日止）第十五条规定，举报事实经查属实的，负有安全生产监督管理职责的部门要依法实施行政处罚或采取强制措施；举报事项为谎报、瞒报生产安全事故，经查实属实的，要根据事故等级，报请有管辖权的县级以上人民政府负责调查处理。本案中，上诉人如认定对被上诉人的举报属实，被上诉人存在瞒报生产安全事故行为，应依法报请有管辖权的县级人民政府负责调查处理，并在事故调查组出具事故调查报告并经人民政府批复后按照批复意见，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。上诉人主张被上诉人存在瞒报生产安全事故行为，但在未履行上述报请程序的情况下径行作出本案被诉处罚决定，属程序违法。 上诉人主张作出的本次处罚仅是针对被上诉人的瞒报行为，该行为是单独可罚违法行为。上诉人依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项、《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十四条的规定作出被诉行政处罚决定，《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定的是对负有责任的生产经营单位进行的处罚，《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十四条规定是对事故发生单位对一般事故负有责任且有谎报或者瞒报事故情节的，处50万元的罚款。该两条法律规定均非上诉人主张的对瞒报行为单独处罚的法律规定，故上诉人作出的被诉行政处罚适用法律错误。 综上，一审判决撤销上诉人作出的被诉行政处罚决定，并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 案件受理费50元，由上诉人聊城市东昌府区应急管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二一年四月二十日 法官助理高明明 书记员任义凡