辽宁省辽河中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）辽74行初23号 原告江苏中澳航空科技股份有限公司，住所地江苏省盐城市射阳经济开发区福建路东侧北三环路南侧。 法定代表人：杨光，该公司董事长。 委托诉讼代理人：赵睿，该公司员工。 委托诉讼代理人：张庆梅，辽宁大东律师事务所律师。 原告赵文星，男，1964年6月15日出生，汉族，住辽宁省盘锦市兴隆台区。 委托诉讼代理人：赵文明（赵文星哥哥）,住辽宁省盘锦市兴隆台区。 委托诉讼代理人：王福日，辽宁大东律师事务所律师。 被告盘锦市人民政府，住所地辽宁省盘锦市辽东湾新区宏冠大厦。 法定代表人：汤方栋，该市人民政府市长。 委托诉讼代理人：王方皓，辽宁辽河律师事务所律师。 被告盘锦市兴隆台区人民政府，住所地辽宁省盘锦市兴隆台区市府大街18号。 负责人：耿敏，该区区长。 委托诉讼代理人：张新，该区司法局工作人员。 委托诉讼代理人：赵琳琳，辽宁油海律师事务所律师。 第三人盘锦市自然资源局，住所地辽宁省盘锦市辽东湾新区。 法定代表人：袁宏志，该局局长。 原告江苏中澳航空科技股份有限公司、赵文星诉被告盘锦市人民政府、盘锦市兴隆台区人民政府，第三人盘锦市自然资源局不依法履行行政协议及行政赔偿一案，本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原告诉称：请求法院判决被告全面履行《中兴公园移交协议书》中的义务、赔偿原告各项经济损失：1.因被告未履行协议义务，造成原告方用益物权得不到实现的损失（待评估）；2.因合同目的不能实现造成的经营损失，包括但不限于原告方安置员工的费用；3.合同目的中的被告方应给予原告方财政支持的逾期费用约五千万元（协议第10条附件中的财产评估报告）；4.因被告未履行协议造成原告方财务方面资金成本的上升，包括但不限于被迫到江苏和湖南再创业另行投资的财务成本。事实与理由：盘锦市人民政府为城市建设需要，对外进行招商引资。盘锦市人民政府的下属单位盘锦市公园管理处根据盘锦市人民政府的要求分别于1999年12月6日、2000年10月10日与原盘锦渤海房地产综合开发公司（后被原告吸收合并）分别签订了《盘锦市中兴公园合作开发建设协议书》和《中兴公园合作开发建设补充协议书》，约定由盘锦渤海房地产综合开发公司自筹资金开发建设盘锦中兴公园，合作期限内盘锦渤海房地产综合开发公司取得中兴公园的经营权、设施建筑产权、土地使用权，园区内合作期限30年截止到2032年，东西两侧建筑期限50年截止到2052年。正当中兴公园以及中兴天池宫步入正轨之际，盘锦市人民政府2009年在工作报告中决定收回中兴公园并重新改造（提前终止合作开发协议，即提前收回中兴公园的经营权、土地使用权、建筑设施产权）。2010年6月11日，盘锦市人民政府出台《会议纪要》第7期（以下简称《会议纪要》），明确提出了对中兴公园实施整体拆迁改造以及安置方案。盘锦市人民政府在《会议纪要》中承诺给予原告办理包括中兴天池宫在内的相关房地产证照手续作为政府收回中兴公园的利益交换条件，并决定相关部门配合完成上述工作。2010年9月24日，盘锦市人民政府责成盘锦市公园管理处作为甲方、盘锦市城乡规划建设委员会作为主管部门与盘锦渤海房地产综合开发公司和盘锦中兴置业集团有限公司（二公司被原告吸收合并）根据《会议纪要》内容签订《中兴公园移交协议书》（以下简称移交协议书）。移交协议书第二条、第三条明确约定甲方负责为乙方无偿办理相关房地产权属证书以及相关事项作为收回中兴公园的前置条件，并且将《会议纪要》以及《公园造价评估报告》，、《天池宫地形图》作为移交协议书的三个附件。移交协议书签订后，甲方一直拖延履行义务，此间原告无数次要求盘锦市人民政府兑现承诺，但始终未果，双方因此也产生矛盾，致中兴公园的改建未能顺利进行。2016年6月，盘锦市人民政府指令盘锦市兴隆台区人民政府负责完成对中兴公园改造的遗留问题，原告遂多次向盘锦市兴隆台区人民政府反映并要求其全面履行移交协议书中的义务，始终未果。2017年6月15日，盘锦市兴隆台区人民政府领导约谈原告代表，明确表示拒绝履行承诺并告知原告政府是无偿收回公园，中兴公园由此开始改建。2017年7月27日，原告以盘锦市兴隆台区人民政府为被告、盘锦市人民政府为第三人向盘锦市中级人民法院提起关于强制拆除行政行为违法的诉讼，至今未有实质进展。原告认为第三人盘锦市公园管理处、第三人盘锦市自然资源局(原盘锦市城市规划建设委员会）接受被告盘锦市人民政府委托与原告签订《中兴公园移交协议书》，故被告盘锦市人民政府应为本案适格被告。 被告盘锦市人民政府辩称，盘锦市人民政府不是本案适格被告，案涉事项及协议与盘锦市人民政府无关，盘锦市人民政府不应承担履行义务和给付责任。1.原告将盘锦市人民政府列为本案被告打破了合同相对性原则。《中兴公园移交协议书》系原告与盘锦市公园管理处、盘锦市城乡规划建设委员会签订，依据《中华人民共和国民法典》及相关规定，原告不得突破合同相对性，将盘锦市人民政府列为被告。2.针对案涉拆迁问题及《中兴公园移交协议书》，盘锦市人民政府与盘锦市公园管理处、盘锦市城乡规划建设委员会不存在任何委托关系，原告起诉状中所述不属实。 被告盘锦市兴隆台区人民政府辩称，盘锦市兴隆台区人民政府不是本案的适格被告，请法院驳回原告的起诉。盘锦市兴隆台区人民政府不是《盘锦市中兴公园合作开发建设协议书》《中兴公园合作开发建设补充协议书》《中兴公园移交协议书》一方当事人，《中华人民共和国民法典》第四百六十五条第二款规定：“依法成立的合同，仅对当事人具有法律约束力，但是法律另有规定的除外”，根据合同相对性原则，盘锦市兴隆台区人民政府不具有履行上述协议书的权利义务。 第三人盘锦市自然资源局未做答辩。但出具情况说明，盘锦市自然资源局是2018年底全市党政机关机构改革工作中新组建的政府工作部门，整合承接了原盘锦市国土资源局、盘锦市规划局、盘锦市测绘局和盘锦市海洋渔业局的全部或部分工作职能。原盘锦市城乡规划建设委员会“城市建设管理责任”未纳入其职能范围，其亦未承接中兴公园改造建设项目，对原告的诉求，不具有全部或部分独立请求权，案件处理结果与其没有法律上的利害关系。盘锦市自然资源局作为本案第三人参加诉讼主体不适格。 经审理查明：2010年6月3日，盘锦市人民政府召开六届政府第七次业务会议，专题研究中兴公园拆迁有关问题，形成《市政府业务会议纪要》（第7期），同意中兴公园整体拆迁，时限为2010年3月31日至7月1日，原则同意盘锦市住建委作为中兴公园改造工程拆迁人，负责与盘锦渤海房地产综合开发公司签订中兴公园移交协议书。2010年9月24日，甲方盘锦市公园管理处与乙方盘锦渤海房地产综合开发公司、盘锦中兴置业集团有限公司（二公司已被本案原告江苏中澳航空科技股份有限公司吸收合并）及主管部门盘锦市城乡规划建设委员会三方签订了《中兴公园移交协议书》。盘锦市公园管理处隶属于盘锦市城乡规划建设委员会管理。2010年12月21日，盘锦市机构编制委员会下发盘编发[2010]77号文件，将盘锦市公园管理处和盘锦市绿化处整合，组建盘锦市园林管理处，隶属于盘锦市住房和城乡建设委员会。2016年5月4日盘锦市机构编制委员会下发盘编发[2016]35号文件，将盘锦市林业局并入盘锦市园林管理处，组建盘锦市林业和园林绿化局。2018年12月30日，中共盘锦市委办公室下发了盘委办发[2018]98号文件，决定撤销盘锦市政府直属事业单位盘锦市林业和园林绿化局，相应人员和编制分别划入盘锦市林业和湿地保护服务中心和盘锦市城乡建设事业发展服务中心。根据盘锦市人民政府2013年8月27日下发的盘政发[2013]10号文件，2013年9月16日，盘锦市住房和城乡建设委员会与盘锦市兴隆台区人民政府签署《第四批市级行政权限下放交接书》，盘锦市住房和城乡建设委员会将中心公园在内的园林绿化方面建设维护管理权限下放、移交给盘锦市兴隆台区人民政府。 另查明，盘锦渤海房地产综合开发公司和盘锦中兴置业集团有限公司于2011年已被盘锦中澳航空科技有限公司吸收合并。2016年6月3日，盘锦中澳航空科技有限公司经核准变更登记为盘锦中澳航空科技股份有限公司。2018年1月10日，盘锦中澳航空科技股份有限公司经核准变更登记为江苏中澳航空科技股份有限公司。 本院认为，本案的争议焦点为盘锦市人民政府是否是本案适格被告。原告起诉请求二被告全面履行《中兴公园移交协议书》中的义务并赔偿损失，主张盘锦市人民政府以《会议纪要》的方式实际参与了协议书的签署和履行，盘锦市人民政府在职权范围内做出许诺，《会议纪要》已经对外发生法律效力，盘锦市人民政府应承担相应责任。案涉《会议纪要》只是一种内部行政行为，不对行政相对人的权利义务产生直接影响，只有在其转化为对外发生法律效力的行政行为时，才具有法律上的效力，本案中，实际对外发生法律效力并影响原告权利义务的是《中兴公园移交协议书》，案涉《会议纪要》形成的意见已经转化为外部行政行为即案涉行政协议《中兴公园移交协议书》，该《中兴公园移交协议书》的签订双方为盘锦市公园管理处和盘锦渤海房地产综合开发公司、盘锦中兴置业集团有限公司，且中兴公园的相关管理权限已经移交给盘锦市兴隆台区人民政府，故盘锦市人民政府不是本案适格被告。《辽宁省高级人民法院关于行政案件集中管辖实施办法（试行）》第七条第一款规定，本院管辖对盘锦市人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件，故本院对本案无管辖权。原告在起诉状中将盘锦市公园管理处列为第三人，因盘锦市公园管理处现已不存在，本案不再将其列为第三人。 依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告江苏中澳航空科技股份有限公司、赵文星的起诉。 一审案件受理费50元，退还原告江苏中澳航空科技股份有限公司。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  吴培波 审判员  肖 波 审判员  吴 蕾 二〇二一年四月二十六日 法官助理周琦 书记员栾雅妃