安徽省宿州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖13行终94号 上诉人（一审被告）萧县公安局，住所地萧县龙城镇健康路南段，统一社会信用代码11341322003196133G。 法定代表人郑彪，局长。 负责人杨峰，副局长。 委托代理人朱满意，该局工作人员。 委托代理人汪磊，该局工作人员。 上诉人（一审被告）宿州市公安局，住所地宿州市银河一路，统一社会信用代码113413000031874058。 法定代表人张晓东，局长。 委托代理人杨威，该局工作人员。 委托代理人周一涛，安徽三联律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）丁作奎，男，1970年9月23日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。 委托代理人黄益玲，北京圣运（天津）律师事务所律师。 委托代理人张**，北京圣运（天津）律师事务所律师。 上诉人萧县公安局、宿州市公安局因被上诉人丁作奎诉其不履行查处职责及行政复议一案，不服安徽省萧县人民法院于2020年12月18日作出的（2020）皖1322行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月1日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，丁作奎系萧县圣泉乡芦屯行政村芦屯自然村村民，2020年3月16日向萧县公安局邮寄了《查处申请书》，申请萧县公安局对2020年3月13日其居住部分房屋及外墙被非法强制拆除导致财产损失的事实进行查处，并将结果书面向其告知。2020年3月18日上午11时许，萧县公安局指定萧县公安局圣泉派出所进行调查处理。萧县公安局圣泉派出所接警后，及时对丁作奎及在场证人徐某、张某、吴某、刘某分别进行了询问并制作询问笔录，调取了圣停拆字（2020）第3号《责令限期拆除违法建筑通知书》。萧县圣泉乡人民政府向公安机关出具《圣泉乡关于郑腰庄社区芦屯自然村拆除违建的情况说明》后，萧县公安局认为丁作奎于2020年3月14日提出控告的丁作奎家居住的部分房屋以及外墙被非法强制拆除导致财产损失案，没有犯罪事实，根据刑事诉讼法第一百一十二条之规定，决定不予立案，于2020年3月25日作出萧公（圣泉）不立字［2020］Ａ006号《不予立案通知书》（以下简称Ａ006号不予立案通知），并于当日送达丁作奎。丁作奎不服Ａ006号不予立案通知，于2020年3月27日向宿州市公安局提出行政复议申请，申请撤销Ａ006号不予立案通知，并责令萧县公安局积极履行法定职责，依法立案侦查。宿州市公安局收到复议申请后，于2020年3月31日向丁作奎送达行政复议申请补正通知书，要求丁作奎：1.变更《行政复议申请书》中的“诉讼请求”为“复议请求”；2.复议请求事项具体内容应符合行政复议法第六条之规定。丁作奎补正后，申请依法撤销Ａ006号不予立案通知，责令萧县公安局履行法定职责，依法对不法行为查处。宿州市公安局于2020年5月20日作出宿公复驳字［2020］1号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称1号驳回复议申请决定），认为萧县公安局在接到丁作奎的查处申请后，进行了调查取证，在查清系政府拆违行为之后，以没有犯罪事实为由，依据刑事诉讼法第一百一十二条之规定，作出Ａ006号不予立案通知，履行了法定职责。同时，经补正后丁作奎依旧提出复议请求要求撤销Ａ006号不予立案通知，依据行政复议法第六条之规定，该复议请求不属于行政复议受理范围，根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（一）项、第（二）项规定，决定驳回丁作奎的全部行政复议请求。丁作奎不服，提起本案行政诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”萧县公安局作为萧县人民政府公安机关，依法具有管理本辖区治安管理工作的职责。本案中，萧县公安局接到丁作奎的《查处申请书》后，予以受案登记，对其申请以刑事案件进行处理，经调查后认为现有证据无法证明有犯罪事实发生，根据刑事诉讼法第一百一十二条之规定，决定不予立案，遂作出A006号不予立案通知并送达丁作奎，即萧县公安局对于丁作奎所报案情已经履行了相关刑事侦查的职责。由于萧县公安局除应履行刑事侦查职责外，还负有管理本辖区治安管理工作的职责。对于丁作奎所申请查处的事项是否有违反治安等行政法律法规的相关规定，萧县公安局未作出相应处理并将处理结果告知丁作奎，其仅在A006号不予立案通知中告知了丁作奎控告提出的内容没有犯罪事实，存在未履行法定行政职责的情形，属行政不作为，萧县公安局应当对丁作奎的《查处申请书》作出行政处理。宿州市公安局认为萧县公安局按刑事诉讼法第一百一十二条规定，作出A006号不予立案通知，履行了法定职责，丁作奎申请撤销A006号不予立案通知的复议请求不属于行政复议范围，但未审查萧县公安局是否存在未履行治安管理法定职责，即认定丁作奎申请不符合行政复议法的规定，驳回丁作奎的行政复议请求，属认定事实不清，适用法律错误。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项、（二）项、七十二条、第七十九条的规定，判决：一、萧县公安局应于判决发生法律效力之日起在法定期限内针对丁作奎2020年3月14日的查处申请作出行政处理。二、撤销宿州市公安局于2020年5月20日作出的1号驳回复议申请决定。案件受理费50元，由萧县公安局和宿州市公安局共同负担。萧县公安局和宿州市公安局均不服，提起上诉。 萧县公安局上诉称，一、萧县公安局已经履行了查处职责。丁作奎《查处申请书》报称被损毁财产的金额为11698元，该数额已达到刑事案件立案标准，故萧县公安局将该案以刑事案件受案调查处理并无不当。经调查查明，丁作奎申请查处事项为行政行为，该事项不属于公安机关管辖，故依据刑事诉讼法第一百—十二条之规定，决定不予立案，并书面通知了丁作奎。至此，萧县公安局就《查处申请书》已经履行了法定职责。二、丁作奎对萧县公安局提起本案诉讼是滥用诉权。萧县公安局已经查明丁作奎所申请事项为政府组织的拆除行为，公安机关对该事项无管辖权。如丁作奎认为政府组织的拆除行为侵犯了其合法权益，应通过相应渠道向实施该行为的政府主张权利，而不应滥用诉权。丁作奎在提起本案诉讼的同时，也对政府拆除行为提起了行政诉讼，这足以说明丁作奎明知本案不属于公安机关管辖，却反复纠缠，浪费宝贵的司法资源。三、一审法院片面、机械的将公安机关的职责割裂为刑事和行政两个方面，显然系要求公安机关对每一个案件都要做出刑事和行政两个评价，明显错误，亦不现实。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回丁作奎的诉讼请求。 宿州市公安局上诉称，宿州市公安局收到复议申请后，依法作出行政复议补正通知书，在收到补正的行政复议申请书后，依法受理。经审查后，认定萧县公安局在接到丁作奎的《查处申请书》后，依法受理并立即进行调查，查清该行为系政府拆违行为，并依法作出了相应决定，不存在未履行法定职责的情形，且上述事项不属于公安机关履职治安管理职责的范畴，依据行政复议法实施条例第四十八条第一款（一）、（二）项之规定，驳回丁作奎的行政复议请求。综上，复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院认为萧县公安局未履行法定职责并撤销了驳回复议申请决定，无事实和法律依据，请求撤销一审判决，改判驳回丁作奎的诉讼请求。 丁作奎答辩称，一、萧县公安局具有法定的查处职责，其不履行法定的查处职责，侵害了丁作奎的合法权益。人民警察法第二条、第六条的规定，人民警察有保护公民的人身安全、人身自由和合法财产的任务，有预防、制止和侦查违法犯罪活动的职责，对公民的报警案件应当及时查处。公安机关办理行政案件程序规定第十条的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，本案中存在丁作奎申请查处所描述的违法行为事实，且违法行为发生在萧县公安局的辖区内，因此萧县公安局具有法定的查处职责，其不履行法定职责，违反法律规定。二、萧县公安局未履行法定职责造成了丁作奎的诉累。萧县公安局在可以查明案涉强拆行为系何单位具体实施，却简单以政府行为回复丁作奎，导致丁作奎不得不先后以萧县人民政府、萧县圣泉乡人民政府为被告提起诉讼，增加了丁作奎维权成本，亦造成司法资源的浪费。三、一审判决支持丁作奎的诉讼请求，真正体现了使作为弱势群体的丁作奎在本案中感受到了法律的公平和正义。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 经审理查明，一审法院查明案件事实清楚，本院予以确认。 另查明，丁作奎于2020年6月30日以萧县人民政府为被告向本院提起行政诉讼，请求确认萧县人民政府实施的拆除行为违法。本院经审理查明，案涉拆除行为系萧县圣泉乡人民政府实施，并向丁作奎释明，因丁作奎拒绝变更被告，本院于2020年7月28日作出（2020）皖13行初100号行政裁定，驳回丁作奎对萧县人民政府的起诉。丁作奎不服，提起上诉。安徽省高级人民法院于2020年10月21日作出（2020）皖行终948号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2020年11月16日，丁作奎以萧县圣泉乡人民政府为被告向萧县人民法院提起诉讼，请求确认拆除行为违法并责令恢复原状。2020年12月19日，萧县人民法院作出（2020）皖1322行初167号行政判决，确认萧县圣泉乡人民政府拆除行为违法，责令其于判决生效后30日内恢复原状。该判决已生效。 本院认为，本案的争议焦点为：一、萧县公安局和宿州市公安局能否在本案中作为共同被告；二、丁作奎对萧县公安局的起诉是否符合法定起诉条件。 一、萧县公安局和宿州市公安局能否在本案中作为共同被告 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，宿州市公安局作出的1号驳回复议申请决定，系以复议请求不属于行政复议受理范围为由，故该情形不属于复议机关决定维持原行政行为的情形，萧县公安局和宿州市公安局在本案中不能作为共同被告。经释明，丁作奎申请撤回对宿州市公安局的一审起诉，其选择以萧县公安局为被告，诉讼请求为要求萧县公安局履行查处职责，并将结果告知丁作奎。宿州市公安局亦同意撤回本案的上诉。本院认为，丁作奎申请撤回对宿州市公安局的一审起诉，宿州市公安局申请撤回本案上诉，不损害国家、集体及他人的合法权益，也不违反法律规定，本院予以准许。 二、丁作奎对萧县公安局的起诉是否符合法定起诉条件 原告提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。职权法定是判断行政机关是否依法履行职责的基本原则。公民、法人或其他组织起诉要求行政机关履行法定职责，应以行政机关负有相应的法定职责为前提。行政机关工作人员执行职务的行为不属于公安治安管理范围，对于行政机关履行社会管理职责的活动，公安机关亦没有相应的管辖权。但这并不意味着对行政机关工作人员执行职务的违法侵权行为当事人无救济途径。正因为行政机关及其工作人员的行政行为有合法行为与非法行为之分，才有了行政诉讼这一权利救济途径的出现，即公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照行政诉讼法向人民法院提起诉讼。本案中，经审查，丁作奎已就案涉拆除行为提起诉讼，萧县人民法院已作出判决，确认萧县圣泉乡人民政府拆除行为违法，责令其于判决生效后30日内恢复原状。由此可见，就2020年3月13日的拆除行为，因公安机关无相关职权，丁作奎虽未能通过向公安机关申请查处的方式进行权利救济，但其已通过行政诉讼方式进行了权利救济。丁作奎就不属于职权范围的事项向公安机关提出履职申请，并据此提起行政诉讼要求履行法定职责，不符合法定起诉条件，依法应驳回起诉。一审法院作出实体判决不当，本院依法予以纠正。 综上，丁作奎的起诉不符合法定起诉条件，依法应驳回起诉。一审作出实体判决不当，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第八十九条第一款（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（十）项之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省萧县人民法院于2020年12月18日作出的（2020）皖1322行初92号行政判决； 二、准许上诉人宿州市公安局撤回上诉； 三、准许被上诉人丁作奎撤回对宿州市公安局的一审起诉； 四、驳回丁作奎对萧县公安局的起诉。 一审案件受理费50元，退还被上诉人丁作奎；二审案件受理费50元，退还上诉人萧县公安局。 本裁定为终审裁定。 审判长  潘庆飞 审判员  程 旭 审判员  庄明义 二〇二一年四月二十二日 法官助理李枚娟 书记员戚萍 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十二条人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。