河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终269号上诉人（一审原告）马仁琴，女，1933年11月21日出生，回族，住郑州市中原区。委托代理人海举，男，1979年4月7日出生，回族，住郑州市中原区。委托代理人张清周，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府。住所地：郑州市桐柏路200号。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人孙建凯，郑州市中原区莲湖街道办事处工作人员。委托代理人郑冉，河南正润律师事务所律师。上诉人马仁琴因诉郑州市中原区人民政府拆迁安置补偿一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初824号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明，马仁琴系郑州市中原区须水镇刁沟村居民，其在三队东南沟底有一处宅基地，于1982年3月4日取得郑州市郊区人民政府颁发的郑郊宅字N0.003840宅基地使用证，证载面积五分，东至空院，西至马香玉、南至沟边，北至坡跟。同日，马仁琴取得郑郊林字第N0.47428林权证，证载面积为五分，林木51株。马仁琴家庭在该处宅基上建有房屋。2000年1月6日，经过地籍调查、审批，马仁琴的儿子海建军取得坐落于刁沟三组村中另一块宅基地，并取得郑中原集用（2000）字第0670号集体土地使用证，证载使用权面积168.7平方米，土地登记卡显示土地权属来源于郑郊宅字NO.0003840宅基地使用证。2014年9月，马仁琴所在村庄进行城中村改造，马仁琴及其儿子海建军名下的两处宅基均在改造范围内。2014年9月9日，郑州市中原区人民政府设立的拆迁指挥部制定了《拆迁补偿安置方案》，该方案第四条拆迁补偿安置标准规定，本次棚户区（城中村）改造，以土地部门最终确认发放的宅基地使用证为准，村民安置以村民所持有合法有效宅基地使用证为依据或以人口（享受村民待遇人员）为依据两种办法，村民可选择按宅基，也可以选择按人口；选择以宅基地为依据的，以合法有效宅基地使用证证载面积的3倍计算回迁安置面积等内容。2014年9月25日，拆迁指挥部制定《补充方案》，对《拆迁补偿安置方案》中未明确事项进行了补充和解释。2014年8月2日及2014年8月31日，拆迁指挥部分别对马仁琴老宅，海建军新宅附属物进行了调查登记，海建军在两处宅基附属物普查表中签字确认。经过协商，2014年9月30日，海建军代表其家庭与拆迁指挥部签订《拆迁补偿安置协议》（协议编号：动3-088），协议约定海建军家庭自愿选择以人口为依据计算回迁安置面积，享受安置房人口9人，其中马仁琴系作为户主享受村民待遇资格，核算回迁安置面积为630平方米。该协议已实际履行。因马仁琴未能与拆迁指挥部就旧宅安置补偿问题协商一致，马仁琴未将涉案宅基上房屋及附属物交付拆迁指挥部，涉案宅基已无人居住使用，房屋及其附属物至今尚未拆除。现马仁琴提起本案诉讼，要求判令郑州市中原区人民政府对其名下老宅按照有效宅基进行3倍安置补偿。郑州市中级人民法院一审认为：（一）马仁琴起诉郑州市中原区人民政府履行安置补偿职责是否以向行政机关提出申请为前提条件。根据行政行为的启动机制的不同，可区分为依职权和依申请行政行为，前者行政机关根据其法定职权应主动作出，后者则是应行政相对人的申请而作出。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。该条文涉及的行政行为应当是指依申请的行政行为。具体到集体土地征收与补偿，相关法律规定并未将被征收人获得补偿安置的程序设定为一种依行政相对人申请才能启动的程序，市、县级人民政府的安置补偿职责应属于主动履行的法定职责，无需以申请为前提条件。本案中，涉案宅基地在刁沟村棚户区（城中村）改造范围内，郑州市中原区人民政府成立的拆迁指挥部负责该区域内的拆迁改造工作。马仁琴虽然未提供证据证明其向郑州市中原区人民政府要求安置补偿的证据，但涉案宅基已经调查登记，马仁琴称其对此向郑州市中原区人民政府多次反映符合常理，且郑州市中原区人民政府在庭审中也称马仁琴系因为要求补偿标准高而未能签订协议，因此即便郑州市中原区人民政府未收到过马仁琴的书面履职申请，也不能以此否认马仁琴本案要求安置补偿之诉的起诉条件，郑州市中原区人民政府该抗辩理由没有法律依据，不予采纳。（二）马仁琴的起诉是否超过起诉期限。刁沟村在2014年启动城中村改造，郑州市中原区人民政府认可涉案宅基在本次刁沟村城中村改造范围内，涉案宅基系因双方未能就安置问题协商一致而被搁置，郑州市中原区人民政府并没有明确否认涉案宅基不再进行拆迁改造，如果双方以后达成一致意见，涉案宅基交付郑州市中原区人民政府或被强制拆除，则郑州市中原区人民政府仍具有安置补偿职责，故郑州市中原区人民政府称马仁琴起诉超期的理由不能成立。（三）马仁琴的诉讼请求能否成立。马仁琴要求郑州市中原区人民政府按照《补偿安置方案》第四条中以宅基地为依据计算安置面积，该条款规定是以土地部门最终确认发放的宅基地使用证为准，以合法有效宅基地使用证证载面积为前提。虽然马仁琴曾于1982年取得涉案宅基地使用权，但涉案村庄在2000年统一进行了土地证的换发工作，涉案老宅未换发新证，而马仁琴独子海建军正是以该1982年宅基地使用证为权利来源在此次换发新证工作中申请获批了新的宅基。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。即便涉案老宅未被实际收回，但因批新老宅使用权已不具有有效性，涉案老宅不符合前述方案规定的有效宅基安置条件。实际上，马仁琴家庭已经选择以人口计算回迁安置面积，且马仁琴已经作为郑中原集用（2000）字第0670号海建军名下宅基地的户主享受了安置补偿利益，其再以老宅未获3倍安置补偿为由请求单独安置，亦不符合前述《中华人民共和国土地管理法》规定的“一户一宅”原则。更为重要的是，涉案的城中村改造项目并未进行法定的土地征收程序，涉案村庄改造实际系按照协议拆迁模式进行。由于双方对安置补偿未达成合意，马仁琴未交付老宅房屋及附属物，郑州市中原区人民政府至今未拆除涉案宅基上附属物，故本案尚不具备直接判决郑州市中原区人民政府对其老宅附属物予以补偿的基础。综上，马仁琴诉讼请求不成立。就涉案宅基上的附属物补偿问题，马仁琴可以与郑州市中原区人民政府另行协商解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回马仁琴的诉讼请求。上诉人马仁琴不服一审判决，向本院上诉称：（一）没有证据证明海建军名下宅基权利来源于马仁琴名下宅基，海建军名下宅基独立于马仁琴宅基，两个宅基并无关联。一审判决认定马仁琴儿子海建军名下宅基权利来源于上诉人名下宅基，属认定事实不清。（二）马仁琴持有有权机关颁发的宅基地使用权证及其存根，该宅基地使用权证合法有效，应受法律保护。一审判决认定因批海建军新宅基，马仁琴宅基地使用权已不具有有效性，属适用法律错误。（三）马仁琴和海建军名下各有宅基，系历史原因或有关机关过错所致。二人名下宅基均合法有效，应受法律保护，均应得到拆迁补偿安置。一审判决认定马仁琴诉请不符合“一户一宅”原则，属适用法律错误。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决、发回重审，或依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。郑州市中原区人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审判决。本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人马仁琴提起本案诉讼，请求人民法院判令被上诉人郑州市中原区人民政府对其名下老宅按照有效宅基进行3倍安置补偿。根据一、二审法院查明的事实，在马仁琴儿子海建军代表其家庭与被上诉人设立的拆迁指挥部签订的拆迁补偿安置协议中，马仁琴作为户主，已经按照村民待遇享受了相应的安置补偿利益。马仁琴和其儿子海建军不符合分户条件，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，其家庭只能拥有一处宅基地。虽然该老宅未被实际收回，但因其家庭已经实际获批了新的宅基地，该老宅使用权不再具有有效性，亦不能因该老宅的实际使用而重复得到以宅基地为基础的安置补偿利益。马仁琴主张其对老宅持有宅基地使用证和实际享有使用权，应依据该老宅获得相应的安置补偿，该主张不能成立。就老宅上的附属物补偿问题，马仁琴可另行主张。综上，马仁琴的诉讼请求不能成立，一审判决驳回其诉讼请求正确，依法予以维持。马仁琴的上诉理由不能成立，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持郑州市中级人民法院（2020）豫01行初824号行政判决。二审案件受理费50元，由上诉人马仁琴负担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 王凤强审判员 秦娜娜二〇二一年四月十三日书记员 张 玥