江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终34号 上诉人（原审原告）许锦锋，男，1966年3月14日生，××族,住南通市崇川区。 委托代理人徐乐，江苏大仁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市通州区平潮镇人民政府,住所地南通市通州区建设街38号。 法定代表人马锋，镇长。 应诉负责人施晨飞，党委委员。 委托代理人王引，江苏清心律师事务所律师。 上诉人许锦锋因强制拆除房屋及房屋征收补偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初636号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2008年8月20日，南通市通州区平潮镇平东村村民委员会(以下简称村委会)与南通红日建设工程有限公司（以下简称红日公司）签订平东村公共服务中心办公楼建设工程施工合同，约定由红日公司承建村委会的公共服务中心办公楼工程。2009年1月20日，案外人郭载宏与平东村经济合作社签订售房协议一份，约定村委会将位于该村服务中心办公楼东侧北边楼房底楼，共六间，面积192平方米以20万元的价格出售给郭载宏，在郭载宏支付款项后，该房屋的所有权归郭载宏所有。后郭载宏将其购买的案涉六间房屋出租给平东村社区卫生服务站使用，租赁期限自2009年2月1日起计算，租期10年，租金每年2万。2009年5月15日，郭载宏与案外人程锦东签订售房协议，协议约定郭载宏将案涉六间房屋中的北边三间以10万价格出售给程锦东。2014年3月1日，郭载宏又与程锦东签订售房协议一份，协议约定郭载宏将案涉六间房屋以24.8万元的价格全部出售给程锦东，上述购房款程锦东均以对郭载宏享有的债权抵算。因租金问题，程锦东曾于2015年3月24日起诉陈志刚、赵振美、王琴珍、韩明兰房屋租赁合同纠纷案，要求四人返还租赁房屋，支付房屋使用费15000元。2015年6月24日，南通市通州区人民法院作出（2015)通潮民初字第00304号民事判决，判决陈志刚、赵振美、王琴珍、韩明兰将位于南通市通州区平潮镇平东村办公楼东侧北边二层楼房底楼六间（面积约192平方米）交还给程锦东，并给付程锦东房屋使用费15000元。关于房屋租赁合同的效力，该判决认定：“经庭审查明，程锦东在庭审辩论终结前，未提供案涉房屋的合法建设手续，也未领取房屋产权证，根据相关法律规定，郭载宏与四人签订的房屋租赁合同无效……郭载宏购得案涉房屋后与四人签订房屋租赁合同，在租赁期限内，郭载宏又将案涉房屋转让给程锦东，并在转让时通知了四人，程锦东因此取得案涉房屋的使用权。程锦东依法可以对该房屋行使占有、使用、收益的权利，在合同无效的情况下，四人仍应支付一定数额的占有使用费。” 2015年7月22日，程锦东与许锦锋签订抵押协议一份，内容载明：“因业务急需资金周转，程锦东有位于平东镇平东村村部办公楼东侧北边二层楼房底楼共六间，面积192平方米店面房。向许锦锋抵押借款人民币柒拾伍万元整。特订立此合同，双方签字生效。”2015年8月30日，程锦东与许锦锋签订产权转让协议书一份，将案涉六间房屋以75万元的价格转让给许锦锋。 因南通西站配套工程建设需要，南通市通州区平潮镇人民政府（以下简称平潮镇政府）拟定了《南通西站综合交通枢纽暨平潮高铁城西站配套工程一期房屋搬迁工程实施方案》。2019年6月24日，江苏先河房地产资产评估测绘造价咨询有限公司作出通先评(2018)平潮非搬字HT2-003号《房屋搬迁估价报告》，确定平东村社区公共服务中心房产、装饰装潢和附属设施树木以及资产设备的搬迁补偿额为3085262元（其中含案涉争议的六间房屋）。2019年7月10日，平潮镇政府与村委会签订了《通州区非居住房屋征收(搬迁)补偿协议》。同日，村委会与征收服务单位签订《房屋拆迁交接单》，将被搬迁房屋整体交付征收服务单位拆除。2019年8月21日，征收服务单位将案涉六间房屋拆除。许锦锋认为案涉六间房屋为其所有，平潮镇政府的拆除行为违法，故提起行政诉讼，请求一审法院判决平潮镇政府的强制拆除行为违法，并判令平潮镇政府依照拆迁相关法律、政策对许锦锋进行拆迁补偿安置。 一审法院另查明，因案涉房屋拆迁问题，程锦东于2019年6月27日报警，南通市通州区公安局平潮派出所接警后到场处理，接处警工作登记表记载处警经过及结果内容为：“报警人程锦东称原平东村部卫生室系法院判决给他的房子，现未经其同意开始拆迁。民警现场了解情况后与村委会负责人联系，告知程锦东到村委会协商，程同意”。2019年7月1日，程锦东再次报警，报警称在平东镇平东村村委会，双方因拆迁问题发生争吵。南通市通州区公安局平潮派出所接警后到场处理，接处警工作登记表记载处警经过及结果内容为：“接警后民警了解赶至现场，经了解拆房队的沈行福、余昌东在原平东村村委会拆路边的两层店面房的二楼房子，一层店面房的房主程锦东、许锦锋以拆迁未谈好为由阻止拆房，告知双方二层拆房不好阻止，一层的房子待争议解决好再拆，双方同意”。2019年7月17日，程锦东再次报警，报警内容为在平潮镇平东村老村委会店面玻璃被一男子敲坏了。南通市通州区公安局平潮派出所接警后到场处理，接处警工作登记表记载处警经过及结果内容为：“接警后，值班民警处警，到达现场后了解到：程锦东位于南通市通州区平潮镇老平东居委会门前的店面房拆迁，二楼已被拆掉，张娃误将一楼的三块玻璃（有部分损坏）当成废品敲坏准备拿走，与程锦东发生纠纷，后双方协调解决”。庭审过程中，程锦东明确认可案涉六间房屋已转让给许锦锋，相关权益由许锦锋享受。 一审法院认为，许锦锋具有本案原告诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。利害关系的判断主要应看行政行为是否对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。这种实际影响并不一定需具备现实性，只要具有可能性即可。就本案而言，许锦锋认为平潮镇政府拆除案涉六间房屋的行为侵犯其合法财产权益，案涉被拆除的六间房屋没有取得房屋所有权证，在不能完全排除许锦锋主张的权利可能受到行政行为侵害时，应当赋予其提起行政诉讼的资格。至于许锦锋的主张实体上能否得到支持属于实体审理的范畴。 被诉案涉六间房屋的拆除行为违法。因案涉地块属于协议搬迁，协议搬迁是基于财产权利人自愿让渡房屋、土地使用权前提下的一种搬迁方式，这种方式并不赋予行政机关强制执行的权力，而是在搬迁双方协商一致的基础之上，由被拆迁人自愿交付或拆除房屋，行政机关给予被拆迁人补偿安置。这种搬迁方式的特点体现为协商一致、自愿履行。依据处分权归属所有权人的原则，只有财产权利人对其被拆迁的房屋等财产享有合法的处置权，这种处置权体现为参与拆迁程序，包括签订拆迁协议、交付房屋等。因此，平潮镇政府应当与权利人协商，通过自愿交付房屋的方式拆除案涉房屋。本案中，双方对于案涉被拆除的六间房屋系建设在村委会集体土地上，且属于平东村社区中心的一部分并无异议，许锦锋主张案涉被拆除的六间房屋系经程锦东转让取得，认为南通市通州区人民法院生效判决已认定房屋所有权归其所有。而平潮镇政府提供了建设工程施工合同证明包括案涉六间房屋在内的平东村社区中心房屋系由村委会建设。虽然南通市通州区人民法院生效判决认定了案涉六间房屋并无房屋所有权证，但认定了程锦东对案涉六间房屋享有使用权。在案涉六间房屋的所有权人存在争议，而程锦东对案涉六间房屋存在使用权的情况下，平潮镇政府未考虑程锦东的合法权益，直接与村委会签订协议，并将案涉六间房屋拆除，显然系未经相关权利人的同意。 案涉房屋系在集体土地上所建造。通常，依据“房地合一”的原则，集体土地所有权的主体与地上附着物即所建房屋的所有权主体应当同一，集体土地所有权人对地上建筑物享有所有权，在案涉房屋未经登记公示权利主体的情况下，平潮镇政府基于拆迁前对土地使用权主体的调查，在难以获知房屋存在其他所有权人而案涉房屋由村委会所建，且房屋位于集体土地上的情况下，与村委会订立房屋安置补偿协议，并依据协议拆除房屋可视为经过了权利人同意。然而本案中房地主体出现了分离，根据各方当事人均无异议以及生效判决认定的事实，案涉六间房屋经过多次转让，生效判决确认程锦东对案涉六间房屋享有使用权，且程锦东、许锦锋明确对案涉六间房屋的权属提出主张。在房地主体不一致的情况下，应当判断平潮镇政府在相关权利人主张权利时，是否尽到相应的注意义务。纵观案涉房屋的拆除过程，平潮镇政府在拆除案涉房屋过程中，程锦东、许锦锋即多次报警，并向平潮镇政府提交了生效法律文书及转让协议等材料，应当推定平潮镇政府已经知晓程锦东或许锦锋对案涉六间房屋享有相应的权益，平潮镇政府在明知程锦东或许锦锋对案涉六间房屋享有权益的情形下，仍然强制拆除了案涉六间房屋，其拆除行为违法。 许锦锋要求平潮镇政府对其进行安置的请求不能得到支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯财产权，造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，许锦锋提出的要求平潮镇政府对其进行安置的诉请，实质是要求确认平潮镇政府拆除行为违法后的赔偿或者采取补救措施的问题。虽然平潮镇政府的被诉拆除行为违法，但案涉六间房屋的归属问题，是许锦锋主张本案赔偿或搬迁补偿权益的前提。案涉争议的六间房屋仅系被拆除的平东村社区中心房屋的一部分，在案涉六间房屋归属存在争议，而许锦锋又未能通过合法途径确认其对案涉被拆除房屋享有权利的情况下，许锦锋的主张不能支持。平潮镇政府表示相应的搬迁补偿权益在许锦锋对案涉房屋归属的争议未解决之前，不会直接向村委会发放，故许锦锋可以通过协商或民事诉讼途径先行确认其对案涉被拆除房屋享有权利，再向平潮镇政府主张要求赔偿或分割搬迁补偿权益。许锦锋要求进行安置的请求，因缺乏事实依据而不予支持。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认平潮镇政府于2019年8月21日拆除位于南通市通州区平潮镇平东村社区公共服务中心办公楼东侧北边楼房底楼六间房屋的行为违法，驳回许锦锋的其他诉讼请求。 许锦锋不服一审判决，向本院提起上诉称，1.上诉人依法对案涉六间房屋享有所有者权益，（2015）通潮民初00304号民事判决已经确认程锦东有权行使案涉六间房屋的占有、使用、收益、处分的所有者权益，程锦东又将房屋转让于上诉人，故上诉人取得案涉六间房屋的所有者权益。一审法院认为案涉六间房屋的所有者权益及归属存在争议，系认定事实错误。2.被上诉人通过与村委会签订补偿协议的方式，强拆上诉人的房屋，侵犯了上诉人的拆迁利益，上诉人要求被上诉人进行安置，符合法律规定。3.一审法院未对被上诉人与村委会签订的搬迁补偿协议及所依据的评估报告的合法性进行审查，程序违法。请求撤销一审判决第二项，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人平潮镇政府辩称，1.案涉六间房屋系村委会未经批准在集体土地上建造，属违章建筑，虽然几经交易，但其效力应通过民事确权解决。2.生效民事判决仅确认案外人郭载宏取得房屋的使用权，并非不动产所有权，不能认为此后的流转发生不动产所有权的变动。3.虽然强拆行为被确认违法，但上诉人应当首先解决房屋权利归属问题，且上诉人对违法建筑不享有合法权利，其要求损失赔偿或恢复原状也不符合规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院认定的案件事实和采信的证据予以确认。 本院认为，案涉六间房屋原由村委会所有，由村委会转让给郭载宏后，郭载宏又转让给程锦东，程锦东最后转让给上诉人许锦锋。双方当事人对案涉六间房屋经数次转让的事实没有争议。本案的关键是上诉人许锦锋是否有权获得案涉六间房屋的补偿利益。基于以下理由，上诉人许锦锋主张的补偿利益应予支持。 首先，案涉六间房屋不同于农村村民宅基地上的房屋，故不能以国家对宅基地及地上房屋权利主体的限定，来否定案涉六间房屋转让的效力。对案涉六间房屋转让合同的效力，在转让法律关系当事人对此没有异议且未经法定程序予以否定的情况下，被上诉人平潮镇政府无权对其效力作出否定性评判。南通市通州区人民法院（2015）通潮民初00304号民事判决虽然认为程锦东未提供案涉六间房屋合法建设手续，也未领取房屋产权证，房屋租赁合同无效，但肯定了程锦东对案涉六间房屋依法享有的占有、使用、收益的权利以及要求承租人支付房屋使用费的权利，认可了程锦东作为案涉六间房屋权利人的身份。被上诉人平潮镇政府一方面认为案涉六间房屋的权属存在争议、上诉人许锦锋应该通过民事途径确认房屋权利，另一方面却直接与村委会签订案涉六间房屋的补偿协议；一方面认为村委会是房屋权利人，另一方面又暂缓发放案涉房屋的补偿款，被上诉人平潮镇政府的行为本身自相矛盾。 其次，案涉六间房屋虽未取得批准手续属于违法建筑，但不影响上诉人许锦锋主张房屋的补偿利益。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》对被认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑作出不予补偿的规定，但案涉六间房屋位于集体土地而非国有土地上，即使是违法建筑也不意味着一律不予补偿，而应根据搬迁时的相关政策来确定。从被上诉人平潮镇政府制定的《南通西站综合交通枢纽暨平潮高铁城西站配套工程一期房屋搬迁工程实施方案》看，被上诉人平潮镇政府专门规定了搬迁范围内的违章建筑及临时建筑的补偿方法，并根据评估机构确定的包含案涉六间房屋在内的评估结果，与村委会签订了《通州区非居住房屋征收(搬迁)补偿协议》。因此，不管案涉六间房屋是否系违法建筑，上诉人许锦锋均有权获得相应的补偿利益。 最后，在搬迁工程启动后，上诉人许锦锋即明确提出对案涉六间房屋享有权利的主张，也曾在被上诉人平潮镇政府组织人员拆除案涉六间房屋时多次报警求助。在没有证据表明村委会对案涉六间房屋转让行为的合法性提出异议的情况下，被上诉人平潮镇政府明知房屋转让的事实却置上诉人许锦锋的补偿利益于不顾，迳行与村委会就案涉六间房屋的补偿事宜进行协商并签订协议，属补偿安置对象选择错误。 综上，案涉六间房屋的权利归属于上诉人许锦锋，无须通过不必要的、无谓的民事途径进行确认，上诉人许锦锋有权获得案涉六间房屋的补偿利益。被上诉人平潮镇政府在未与上诉人许锦锋就补偿事宜达成一致意见的情况下，即违法拆除案涉六间房屋，侵犯了上诉人许锦锋的搬迁补偿利益。一审判决确认被上诉人平潮镇政府拆除案涉六间房屋行为违法虽然正确，但以案涉六间房屋权利存在争议而驳回上诉人许锦锋判令被上诉人平潮镇政府依照相关法律、政策进行拆迁补偿安置的请求，认定事实错误，适用法律不当，依法应当改判。被上诉人平潮镇政府应当就案涉六间房屋的补偿事宜积极与上诉人许锦锋协商并达成一致意见，若协商不成则应当及时作出赔偿决定，且赔偿额不低于上诉人许锦锋依照相关法律、政策规定享受的补偿利益。上诉人许锦锋的上诉理由，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十二条之规定，判决如下： 一、维持南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初636号行政判决第一项，即“确认被告南通市通州区平潮镇人民政府于2019年8月21日拆除位于南通市通州区平潮镇平东村社区公共服务中心办公楼东侧北边楼房底楼六间房屋的行为违法”； 二、撤销南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初636号行政判决第二项，即“驳回原告许锦锋的诉讼请求”； 三、责令被上诉人南通市通州区平潮镇人民政府在本判决生效之日起六十日内针对上诉人许锦锋的案涉被拆除房屋作出赔偿决定。 一、二审案件受理费人民币各50元，均由南通市通州区平潮镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二一年四月九日 法官助理 王博然 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实或适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。