江苏省镇江市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏11行终11号 上诉人（原审原告）陶宏华（曾用名陶某1），女，19××年×月×日生，汉族，住句容市。 委托代理人陈静，江苏德擎律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）句容市茅山镇人民政府。住所地句容市茅山镇。 法定代表人郭露，镇长。 委托代理人刘桂生，江苏刘桂生律师事务所律师。 原审第三人陶柏生，男，19××年×月××日生，汉族，住句容市。 上诉人陶宏华因与被上诉人句容市茅山镇人民政府（以下简称茅山镇政府）、第三人陶柏生行政协议一案，不服镇江市润州区人民法院（2020）苏1111行初94号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告陶宏华、证人陶某2及第三人陶柏生系兄弟姐妹关系，原告的户口于1998年9月2日迁出茅山镇。案涉房屋是在其父母于1973年左右建造的六间平房的基础上新建而成，其父母生前按照当时的农村风俗习惯将上述六间平房分给了三个儿子，即原告的三个哥哥。后因原告长兄拆除了其两间平房另行修建新房屋，由父母决定让原告给付长兄部分款项后，在该两间平房的旧址另行修建了两间房屋；此后，原告的另一兄长陶某2也拆除了原分给自己的两间房屋及分给陶柏生的一间房屋，一并修建了新房屋，仅陶柏生保留了原父母修建的一间房屋。2013年左右，原告在陶柏生原有房屋的西侧出资修建了两间房屋，因此形成了案涉五间房屋。 2018年3月5日，中共茅山镇委员会、茅山镇人民政府作出茅委发[2018]3号文件《关于成立茅山镇实施乡村振兴战略领导小组的通知》。2018年8月27日，中共句容市委全面深化改革领导小组作出句委改〔2018〕1号《关于批转茅山镇的通知》（以下简称《批转乡村振兴试点方案通知》），该通知附件《何庄村乡村振兴试点工作实施方案》，主要内容包括对何庄村整村实施村庄整理，按照统拆统建、一户一宅的原则，在坚持群众自愿的前提下，对何庄村进行整体拆迁，并采取就地安置、异地安置、货币安置等多样化安置形式；同时，该方案明确茅山镇作为实施主体，负责项目统筹、规划、设计、管理、运营。2018年9月10日，茅山镇实施乡村振兴战略领导小组作出[2018]2号文件《关于成立茅山镇振兴示范点何庄村村庄整理工作指挥部的通知》。2018年10月17日，由何庄村村庄整理工作指挥部（以下简称何庄指挥部）与本案第三人签订了案涉房屋的《村庄整理结算单》、《安置补偿费用结算单》、《奖励结算单》、《统一建房申请书》、《废弃房屋承诺》及《补偿安置协议书》等文件，选择了就地安置方式。原告认为其基于继承分割所得父母的遗产即由父母分给长兄的两间房屋，另两间房屋系其修建而成，故原告对此四间房屋享有所有权，被告误将原告的房屋作为第三人的房屋而与之签订的《补偿安置协议书》，系主要证据不足，且被告未告知第三人上述协议所涉房屋是否包括原告所有的房屋，第三人在重大误解的情况下签订的《补偿安置协议书》应予撤销。 审理中，原告提出因案涉房屋已被拆除，当庭变更第二项诉讼请求为请求法院判决确认被告于2020年6月11日对原告案涉其中四间房屋的拆除行为违法，并赔偿原告财物损失5万元（按160平方米，每平米950元重置价格进行赔偿），另误工费及精神损失6万元，共计11万元。后经原审法院依法释明，且原告变更后的诉讼请求系针对另一行政行为提出，与该案要求撤销案涉《补偿安置协议书》之诉讼请求，不可在同一个案件中一并主张，原告明确本案之诉讼请求仍系要求撤销案涉《补偿安置协议书》，并就原告所有的房屋与原告另行签订相应的“补偿安置协议”。因此，原告诉至原审法院，请求撤销镇江市润州区人民法院作出的（2020）苏1111行初94号行政裁定书；诉讼费由被上诉人承担。 原审法院认为：行政协议系行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的权利义务内容的协议，案涉《补偿安置协议书》属于行政协议，既具有行政管理活动“行政性”的一般属性，同时也具有“协议性”的特别属性。 关于原告、被告是否具备行政诉讼的主体资格,原审法院认为公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应符合法定起诉条件。根据《行政诉讼法》第二十五条之规定、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第（三）项规定（三）可知：其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。原审法院认为原告非案涉《补偿安置协议书》的相对人，只有确定了原告是与该协议本身具有利害关系且其固有利益受损的行政协议相对人以外的第三人，即具备原告主体资格。案件原告认为其与案涉《补偿安置协议书》具有利害关系的理由有二：一是原告认为其基于对父母遗产的继承享有对其中两间房屋的所有权；二是原告认为另于2013年左右修建的两间房屋其应出资建造而当然享有所有权。针对理由一，根据原告、第三人及证人的陈述及各方提交的证据反映的事实，原六间房屋并非遗产，而是上述当事人的父母生前对其财产进行了分配、处置，当时原告就未分得任何房屋，后因其长兄拆除旧房，另修新房，根据当时“一户一宅”之政策，只有拆除了旧房，才能另分得宅基地修建新房，且该两间房屋的相应权利因其长兄的拆除行为而灭失，原告所谓的购买原墙址另行修建房屋的陈述，未有当时申请修建房屋的合法手续予以证明，上述行为也是不符合法律规定的，原告并不因此获得该两间房屋的所有权；针对理由二，根据原告及证人的陈述另两间房屋系2013年至2014年期间由原告出资修建完成的，但原告此时已非该集体经济组织的成员，审理中也未提交当时申请修建房屋的合法手续，故即使原告出资建造，但不能当然认定原告享有所有权，且根据第三人的陈述，应是由其同意原告建造的，如两人之间另有约定，也属内部约定，不得对抗案涉《补偿安置协议书》；因此，考虑到原告和第三人的亲属关系，且原告现在户籍地址已经不是登记在何庄村，不属于本村集体经济组织成员，故被告认为原告系出资为第三人建房，并将上述房屋与第三人签订案涉《补偿安置协议书》，有相应的事实依据，并无不当，也不影响原告依据其与第三人的约定另行主张权利。综上，原告提供的证据材料不足以证明其对案涉《补偿安置协议书》存在利害关系，其起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条第（一）项之规定，依法应予裁定驳回起诉。 另，根据《行政诉讼法》第二十六条第五款、《行政诉讼法解释》第二十条第一款之规定可知：行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。因此，案件审理中虽然被告也非《补偿安置协议书》的一方主体，但根据《江苏省村镇规划建设管理条例》第四条之规定，县级以上人民政府建设行政主管部门和乡（镇）人民政府负责本行政区域内的村镇规划建设管理工作。因此，被告茅山镇政府具有负责本区域内村镇规划建设管理工作的职权。另中共句容市委全面深化改革领导小组《批转乡村振兴试点方案通知》明确了由被告作为何庄村乡村振兴试点工作的实施主体，负责项目统筹、规划、设计、管理、运营，该文件下发后，被告即成立了实施乡村振兴战略的领导小组并作出[2018]2号文件，成立了何庄指挥部。故何庄指挥部系由被告组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，其以自己名义与第三人签订案涉《补偿安置协议书》的行为，应视为受到了被告的委托，原告不服提起诉讼的，应由茅山镇政府作为被告承担相应的法律责任。 关于原告提起行政诉讼是否超过法定起诉期限，根据《行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；另根据《行政诉讼法解释》第六十四条第一款之规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。虽然案涉《补偿安置协议书》签订于2018年10月17日，但被告未有直接证据证明原告获知该协议书的具体时间，仅是通过原告获知案外人严安云的诉讼时间来推定，原审法院不予采信；因原告原向句容市人民法院递送的行政起诉状之落款时间为2019年10月18日，该法院移送的送达回证上未载明接受原告行政起诉状的时间，因此，宜认定原告的起诉并未超过法律规定的一年的起诉期限，故对被告认为的原告提起本案之行政诉讼已超过法定起诉期限之主张，原审法院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告陶宏华的起诉。案件受理费50元，退还给原告陶宏华。 上诉人陶宏华上诉称：一、原审认定事实错误。1、涉案两间祖宅至拆迁时始终存在，且被上诉人已经将该房屋纳入安置补偿范围，原审认定该房屋的权利因案外人拆除行为已经灭失属于认定错误。涉案原六间祖房经家庭析产后，三个兄弟各分得两间房屋。1982年，长兄陶某3搬出，另申请宅基地建房。但陶某3并未拆除原房，仅是将原房的房顶拆卸安装到新房上，房墙址仍保留。因上诉人顶父职已经工作，就出资帮助家庭购买了分给长兄的两间房屋并修建与父母同住。虽然该房屋修建后没有领取建房手续，但该两间房屋一直存续至拆迁，期间村集体没有提出要求拆除房屋。被上诉人在实施工作中，也对该两间房屋进行测绘，纳入了补偿范围。因此该两间房屋的权利并没有灭失，上诉人的户口仍在涉案房屋内，父母口头上承诺该两间房屋归上诉人所有。不论该购房行为是上诉人个人行为，还是替家庭出资购买，上诉人对该两间房屋均享有相应权益。2、涉案西侧两间房屋系上诉人出资为其母亲建设居住，母亲去世后并不当然属于第三人所有，上诉人有相应权益。鉴于上诉人与第三人的关系，被上诉人认为原告系出资为第三人建房，有事实依据，并无不当。根据原审庭审笔录第5页载明，第三人陈述了西侧两间房屋的建设情况可知上诉人是以其母亲的名义建房而非为第三人建造，归第三人所有。母亲去世后，房屋权属及相应的拆迁利益应当作为家庭共同财产依法分割，即使一审认定上诉人户口不在何家村，不能作为房屋的权利人，仍可基于继承对该两处房屋享有权属份额和补偿利益，有权对该部分房屋的补偿协议提出异议。上诉人具有利害关系。二、原审查明事实不清。被上诉人将涉案五间房屋认定为第三人所有并签订安置补偿协议不符合法律规定。20世纪80年代《土地管理法》尚未发布，农村宅基地尚未施行宅基地使用权登记确权，很多村民建房均没有办理建房手续、未领取权属登记。涉案的五处房屋均没有办理权属登记，被上诉人应当尊重历史、调查客观情况后进行合理合法的安置补偿，凡涉及遗产的，需要全部继承人共同协商确定补偿份额。而被上诉人为了提高动迁效率，直接根据户口就将五处房屋均认定在第三人的名下，对其进行安置补偿。综上，请求法院：依法撤销镇江市润州区人民法院作出的（2020）苏1111行初94号行政裁定书并发回重审；判令被上诉人承担本案的上诉费用。 被上诉人茅山镇政府答辩称：一审法院虽然对事实认定上存在诸多错误，但裁定驳回原告起诉的法律依据充分。一、证据的采信错误。一审法院对被上诉人提交的证据6及何庄村委会2019年11月8日的证据认为未提交原件，对其真实性、合法必不予认可是错误的。由句容市人民法院移送到润州法院，在2019年11月17日句容市法院的庭审笔录中第4页清楚的载明被上诉人提供了该证明的原件核实，上诉人对该证明未提出异议，在润州法院的庭审中审判人员问及上诉人及原审第三人对原在句容法院庭审时，由被上诉人提交证据的质证意见如何认定时，均回答同意在句容法院庭审时的质证意见，由此可知现在涉案房屋是2017年由原审第三人建设的（除陶柏生自身一间外），被上诉人是提供了原件的，而原审法院庭审时认为没有提供原件。二、认定事实错误。1、原审法院认定涉案四间房屋为上诉人父母遗产演变而来，在判决书的第8页第4行认为没有证据，但是到判决书倒数第3行又认为是由遗产演变而来自相矛盾。2、原审法院认定上诉人是在其长兄分得的两间房屋地址上另行修建的两间房屋是错误的，没有事实根据。上诉人称该房屋是在原墙的基础上仅仅盖了个屋面，原墙址未动，并且承认被上诉人将其纳入了勘察图当中，但是在整个的勘察现场图中并未显示该房屋。3、上诉人称涉案四侧两间房屋是2012年由上诉人出资为其母亲代建，事实不成立，该房屋在勘察图中也没有，而该勘察图是经过原审第三人和案外人陶某2确认过的，该图中根本没有上诉人所提出的四间房屋。事实上该房屋均为原审第三人陶柏生所有，其中两间是2017年建的，一间是其父母建设，在分家时分给了陶柏生。4、被上诉人与原审第三人签订协议是因为六处房屋的所有权人仅仅涉及到原审第三人，在签订协议的前一个月，双方就对该六处房产进行了签字确认分割，由此可见，该房屋就是原审第三人的。即便是由上诉人出资，也不能对抗善意第三人。三、起诉期限认定有误。在句容法院的庭审中，第三人清楚的陈述签订协议的当天是由上诉人亲自扶着他去签订协议，虽然其否认上诉人就在签订协议现场，但是第三人紧接着说出去以后就把签订协议的内容告知了上诉人，由此可见从签订协议的2018年10月至本案上诉人的一审起诉，早已超过行政诉讼法四十六条的规定六个月期限。 原审第三人答辩称：1、本人是残疾人，五保人，户口在茅山××何庄村。所享有房屋一共是五间，本人一间，父母四间，这四间房屋均经过大队的允许盖的。前两间房屋为老房，后两间详见笔录。当时的书记称由上诉人出钱建房不合法，应以母亲名义建房，以后房屋归属上诉人，并由上诉人照顾。2、当时房屋评估时，应由本人到场。但被上诉人未通知本人，本人也未委托其他人，评估单没有评估人签字，未曾知道具体如何评估。3、签订协议时，本人未到场，也未进门，却有本人的签名。拆迁办负责人通知本人回来把房屋分割一下，被上诉人和本人也签订了房屋分割协议，与陶某2也签订了房屋分割，因此请求法院支持上诉人的诉讼请求。 陶宏华提起上诉后，原审法院将当事人在原审法院提交的证据材料均随案移送本院。 本院复核全案证据查明：1、原审法院对被上诉人在原审中提交的证据6中何庄村委会2019年11月8日出具的证明材料，因未提交原件核实，不予认可其真实性、合法性。二审中，被上诉人向法庭提交原件，本院予以认可。2、根据原审原告、原审第三人及证人的陈述及各方提交的证据反映的事实，原六间房屋并非遗产，而是上诉人父母生前对财产进行了分配、处置，上诉人并未分得任何房屋。 本院认为:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第（三）项规定，下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。本院认为，根据现有证据，上诉人非案涉《补偿安置协议书》的相对人，不具备原告主体资格。一是根据现有证据表明，案涉六间房屋是上诉人父母生前对其财产进行的分配、处置，并非遗产，上诉人当时未分得任何房屋。后因其长兄根据“一户一宅”政策，拆除旧房，才可另分得宅基地修建新房，因此该两间房屋相应权利也因长兄拆除行为而灭失。上诉人所称其长兄并未拆除原房，仅是将原房的房顶拆卸安装到新房上，房墙址仍保留的叙述未有当时申请修建房屋的合法手续予以证明，该行为也与法律规定相违背，上诉人并不因此获得该两间房屋的所有权。二是上诉人户口已于1998年9月2日迁出何庄村，据上诉人陈述另两间房屋系其本人于2013至2014年出资修建完成，但上诉人此时并非该集体经济组织成员，不能认定上诉人享有所有权。即使其与父母或者原审第三人有建造约定，也是内部约定，不能对抗案涉《补偿安置协议书》相对人双方。三是就何庄指挥部与原审第三人陶柏生签订的《补偿安置协议书》本身而言，符合拆迁与产权置换规定与要求，合法合理，并未让陶柏生方受到损失。从签订的协议书、房屋及装饰装修评估表及现场勘查记录可知，标号为3、4、6的房屋属于原审第三人陶柏生所有，标记面积分别为70.03㎡、48.43㎡、46.91㎡，合计165.37㎡。安置方式采用的是一户一宅安置方式，安置地点在茅山镇何庄南部片区，安置面积为200㎡，最终选定建筑面积201.06㎡，户型D-5。何庄指挥部应付陶柏生182738元（拆除房屋补偿151938元+搬迁费2400元+临时过渡费7200元+家禽家畜补偿200元+农机具补偿500元+其他补偿20500元=182738元），陶柏生应付何庄指挥部安置房屋总额407500元（人口安置住宅面积×重置价+每户增加安置50㎡×成本优惠价+另购安置面积50㎡×市场优惠价=47500+8000+28000=407500元），两者轧差为224762元（182738元-407500元=-224762元）。由于苗木补偿费54762元、签协议奖励20000元，因此陶柏生仅需补给何庄指挥部差价150000元（224762元-54762元-20000元=150000元），而陶柏生也在领款人处并签字按压手印。作为以家庭为单位的房屋整体而言，何庄指挥部的产权置换符合法律规定。因此，上诉人并非与案涉《补偿安置协议书》存在利害关系，依法应当裁定驳回起诉。另，在句容法院庭审中，原审第三人陈述签订《拆迁补偿协议书》的当天是由上诉人亲自扶着他去签订协议，虽然其否认上诉人就在签订协议现场，但是签完出去之后就把协议签订的内容告诉了上诉人，已根据《拆迁补偿协议书》选取了房号，房号户主名字写得是陶宏华本人，均可知上诉人明知协议内容，已经选定房屋，现陶宏华又作出反悔，有违诚信原则。关于陶宏华与他人有关案涉房屋的权属争议，可依法另行处理。 综上所述，上诉人的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，裁判结果正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  肖 雄 审 判 员  曹 英 审 判 员  陈小娟 二〇二一年四月十五日 法官助理  左佳璇 书 记 员  史 慧