北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终371号上诉人（一审原告）张春辉，男，1954年11月19日出生，住北京市顺义区。委托代理人张华（张春辉之女），1980年3月19日出生，住北京市顺义区。委托代理人郭子僮，北京京云（上海）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市顺义区南法信镇人民政府，住所地北京市顺义区府前街47号。法定代表人王雪，镇长。委托代理人程国强，男，北京市顺义区南法信镇人民政府工作人员。委托代理人刘志鹏，北京允宏律师事务所律师。上诉人张春辉因强制拆除行为一案，不服北京市顺义区人民法院（2020）京0113行初329号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人张春辉及其委托代理人张华、郭子僮，被上诉人北京市顺义区南法信镇人民政府（以下简称南法信镇政府）委托代理人程国强、刘志鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年12月16日，南法信镇政府将张春辉位于北京市顺义区南法信镇十里堡村东侧的建筑物强制拆除（以下简称被诉强拆行为）。张春辉不服该行为，诉请一审法院确认违法。一审法院经审理查明，2002年3月，原北京市顺义区南法信乡十里堡村村民委员会（以下简称十里堡村委会）与杨某签订《土地租赁合同》，双方约定：十里堡村委会将位于小中河东北部的土地租赁给杨仁礼，总面积6867平方米，合10.3亩，租期自2002年4月1日至2022年3月31日，共20年。2002年6月1日，杨某与董某1签订《土地租赁合同书》，双方约定：杨某将荒地一块（东起泛华研究所西墙外杨树西叁米，西至小中河东堤角外，南起养殖厂北墙外杨树，北至东西路西口南侧）租赁给董某1，租赁期限为18年，董某1可自行出资在该租赁土地上自建厂房、办公用房……。2004年3月1日，董某1与张春辉签订《土地租赁合同书》，双方约定：董某1将土地一块（东起京城木材厂西墙外杨树西叁米，西至小中河东堤角外，北起仁和国大铁艺厂墙外，南至46米）租赁给张春辉，租赁期限为17年，张春辉可自行出资在该租赁土地上自建厂房、办公用房……。本案审理过程中，经一审法院调查，杨某称其2002年6月1日将土地租给董某1后，董某1将土地分为四块，并将其中一块租给了张春辉，张春辉租赁地块上的建筑物都是他自己建的。董某1称：2002年6月1日《土地租赁合同书》以及2004年3月1日《土地租赁合同书》中的董某2、董某1的名字都是其本人所签，两份合同中记载的四至虽然不完全一样，但实际上对应的是同一个地块，上述地块中的建筑物都是张春辉建设的，和董纪冬某1没有关系。张春辉称：其于2004年3月至9月在租赁地块上建设砖混钢结构建筑物3400平方米用于居住、存放物品，其中部分为二层。在案证据显示张春辉将部分建筑物用于出租。2017年12月7日，原北京市规划和国土资源管理委员会向南法信镇政府出具京规顺执函〔2017〕第327号《关于杨仁礼所建库房规划审批情况的函》，确认位于南法信镇十里堡村东侧，小中河东侧的由杨某所建房屋，总建筑面积12597平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。南法信镇政府称上述12597平方米建筑物包含本案所涉建筑物。2017年12月8日，南法信镇政府发布《公告》，内容为：经查，位于十里堡村小中河东岸建设的混合结构房屋，共25处，总建筑面积12597平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十一条第一款的规定，属于违法建设。且位于首都机场周边地区。依据《城乡规划法》第六十五条的规定和全市安全隐患大排查大清理大整治专项行动要求，公告如下：请上述违法建设的建设单位或所有人、管理人在本公告发布之日起7日内，到南法信镇政府主张权利，接受调查，或自行拆除违法建设。建设单位或所有人、管理人是个人的，请携带本人身份证、授权委托书、相关审批文件等材料；是法人或者其他组织的，请携带营业执照复印件、法定代表人身份证明、授权委托书、被委托人身份证等材料。逾期无人主张权利或者未拆除违法建设的，南法信镇政府将依据京规顺执函〔2017〕第327号规定，报经顺义区人民政府批准后对该处建设予以强制拆除。相关权利人在公告期限届满前应自行清理存放于该处违法建设内的财物；逾期不清理的，造成的损失由相关权利人本人承担。地址：南法信镇政府；联系人：张某；电话：X。张春辉称其看到上述《公告》后去南法信镇政府反映过情况，南法信镇政府于2017年12月12日接待了张春辉，张春辉提出《公告》给的时间太短，来不及找房、搬家、拆除。南法信镇政府则称《公告》发布后，无人主张权利。2017年12月16日，南法信镇政府将张春辉在十里堡村东侧所建建筑物强制拆除。强拆时，张春辉在场。关于物品的清理，双方各执一词。张春辉称：强拆前建筑物内有物品未清理完毕，南法信镇政府未清理物品导致物品被埋。南法信镇政府则称：拆除前经查验，涉案建筑物内无任何财物。南法信镇政府提交的视频拍摄时间较短，无法看出强拆时涉案建筑物内的物品情况。张春辉不服南法信镇政府拆除其建筑物的行为，在法定期限内直接向一审法院提起涉案之诉。一审法院经审理认为，根据各方当事人的诉辩意见以及庭审过程中当事人的陈述，本案的焦点问题有二：一、张春辉是否符合法定起诉条件；二、南法信镇政府实施的被诉强拆行为是否合法。一、关于起诉条件。本案中，现有证据可以证实张春辉系涉案建筑物的建设人，故其与被诉强拆行为具有法律上的利害关系，其起诉符合法定条件。二、关于被诉行为的合法性。《城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述规定，南法信镇政府对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有责令限期改正的法定职权；逾期不改正的，具有拆除违法建设的法定职权。《北京市城市规划条例》（1992年10月1日施行）第二条第二款规定：本条例适用范围是本市行政区域。第二十六条规定：城市规划行政主管部门对各项建设工程实行统一规划管理。土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。本条例所称的各项建设，系指新建、扩建、改建、翻建各类房屋建筑，市政管线、架空杆线、铁路、地下铁道、道路、桥梁、人防、防洪、公园、城市绿地、行道树、江湖水系、水源井、围墙、停车场、堆料场等建设工程和一切构筑物，以及城市雕塑、广告设施等。重要大街、传统文化街区和市人民政府规定的特定地区的现有建筑物改造和外部装修，视同建设工程。第三十二条第一款规定：新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区；第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。修改后的《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第二条第一款以及第二十九条第一款、第三款亦规定了与上述条款一致的内容。本案中，张春辉称涉案建筑物建设于2004年3月至9月，其未按照当时有效的法规规定取得建设工程规划许可证，此后亦未依法补办规划许可手续，即涉案建筑物的违法状态一直持续，故南法信镇政府将涉案建筑物认定为违法建设并无不当。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被诉行为发生时有效的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号令）第十七条规定：强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。第二十条规定：无法确定违法建设的建设单位或者所有人、管理人的，负有查处职责的机关可以通过在公共媒体或者违法建设所在地发布公告的形式督促违法建设单位或者其所有人、管理人依法接受处理，公告期限不得少于15日。公告期限届满，仍无法确定建设单位、所有人、管理人或者其拒不接受处理的，由负有查处职责的机关报经市或者区县人民政府批准后强制拆除或者没收。本案中，现有证据不能证明南法信镇政府在发布《公告》前对违法建设的相关方进行了调查，并无法确定建设单位、所有人、管理人，因此，其履行的《公告》程序缺乏正当性。因南法信镇政府未依法要求张春辉自行拆除违法建设并进行催告，未在现场公告强制拆除决定，未制作笔录，未针对物品清理情况摄制录像，亦未制作财物清单，因此，南法信镇政府实施的被诉强拆行为明显违反法定程序。因被诉强拆行为不具有可撤销内容，故应依法确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认南法信镇政府被诉强拆行为违法。张春辉不服一审判决，上诉至本院，其主要理由为：一、涉案建筑物合法，一审法院认定涉案建筑物系违法建设没有事实依据。一审法院认定涉案建筑物违法主要依据《关于杨某所建库房规划审批情况的函》《公告》，但《关于杨某所建库房规划审批情况的函》只能证明杨某所建库房没有取得乡村规划许可证，同时《公告》也并非针对涉案建筑物，该两份证据与本案无关，不能作为认定涉案建筑物违法的依据。涉案建筑物形成于2004年，当时《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》均未实施，根据当时有效的《北京市城市规划条例》第十四条、第十八条、第二十六条、第三十二条之规定，只有在城市规划区内新建、翻建房屋等才需要根据城市规划提出的规划设计要求核发建设工程规划许可证，乡村规划区内的建设行为不需要经规划部门审批，仅需要取得村委会的同意即可。而根据上诉人提交的《土地租赁合同书》，上诉人建设涉案建筑物已经取得村委会许可，一审法院认定涉案建筑物违法明显没有法律依据。涉案建筑物建成后，直至被强制拆除之前，虽未补办规划许可手续，但其合法性并未改变。即便被上诉人等单位在《城乡规划法》实施后认为涉案建筑物没有规划许可手续，也应当要求上诉人补办规划许可手续，而不是在要求上诉人更换屋顶后，同时将涉案建筑物认定为违法建设。二、一审法院超越职权，在未查明事实的基础上，作出认定涉案建筑物系违法建设的判决。根据《城乡规划法》等相关法律规定，认定违法建设的主体系规划主管部门或乡镇人民政府，人民法院并没有直接认定违法建设的职权。一审庭审中被上诉人并未提交涉案建筑物违的证据，违法建设查处部门并没有认定涉案建筑物违法，一审法院直接认定涉案建筑物违法，明显超越职权，一审判决应当予以撤销。综上，一审判决事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求或发回重审。南法信镇政府同意一审判决，请求二审法院予以维持。张春辉在举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.《土地租赁合同》；2.2002年6月1日《土地租赁合同书》；3.2004年3月1日《土地租赁合同书》；证据1至3证明张春辉系涉案土地的合法使用权人，地上附着物系其所建，张春辉系本案的适格主体；4.照片，证明涉案建筑物拆除前后的状况，拆除之前房屋内有大量的物品；5.《公告》，证明南法信镇政府主体适格；6.行政复议行使权利过程叙述，证明张春辉已经向南法信镇政府主张涉案土地及建筑物系张春辉所有；7.《北京市承揽合同》，证明张春辉系涉案建筑物的所有权人以及张春辉的损失情况；8.科莱拉库存单（含宣传页2页、价格表、库存货单），证明张春辉损失情况；9.张春辉库房损失清单，证明张春辉损失情况；10.杨某出具的《证明》，证明2001年，杨某自十里堡村租赁土地之后于2002年6月1日又将土地租给董某1，董某1于2004年3月将其中一块土地租给了张春辉，这块土地上的房子与杨某无关，系由张春辉自行建设；11.董某1出具的《证明》，证明2002年6月1日董某1从杨某处租得土地，又将该块土地于2004年3月租赁给张春辉，土地上的房屋是张春辉的，与董某1无关；张春辉已经按时缴纳了当年的租金；12.王某出具的《证明》，证明涉案房屋系张春辉委托王某建设以及所花费的人工费、材料费；13.《房屋租赁合同》；14.《瓷砖租赁协议》；15.《房屋场地租赁合同》；16.《房屋租赁合同》；证据13至16证明张春辉将库房出租并签订了房屋租赁合同，侧面印证了张春辉系该建筑的合法所有权人；该协议也约定如果不能按时履行，张春辉需要退还租金，南法信镇政府被诉强拆行为造成了张春辉的租金损失。南法信镇政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.《土地租赁合同》，证明涉案土地由杨某承租；2.《关于杨某所建库房规划审批情况的函》，证明涉案建筑物为杨某所建，未依法取得乡村建设规划许可证，属于违法建设；3.照片，证明南法信镇政府依法作出公告，告知涉案建筑物属于违法建设，相关权利人应主张权利并自行清理建筑物内物品；4.视频，证明涉案建筑物内物品已被自行清理。为核实本案相关事实，一审法院对案外人董某1、杨某进行调查，并制作两份谈话笔录。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：张春辉提交的证据2、3、4、5、7、10、11、13、14、15、16以及南法信镇政府提交的证据1中落款日期为2002年3月的《土地租赁合同》、证据2、3、4均客观真实、来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明张春辉建房用地的来源，涉案建筑物的相关情况，南法信镇政府向规划部门核实涉案建筑物的规划审批情况，发布《公告》等，可以作为本案认定事实的依据，予以采纳。张春辉提交的证据1与南法信镇政府提交的证据1中落款日期为2001年3月的《土地租赁合同》内容一致，经一审法院向杨某调查，杨某称该合同中的地块并非涉案地块，故上述证据与本案无关，不予接纳。张春辉提交的证据6、8、9系张春辉单方制作，无其他证据相佐证，且其中部分内容与张春辉无关，故对该部分证据不予采纳。张春辉提交的证据12系证人证言，因证人未出庭作证，不予采纳。一审法院制作的两份谈话笔录可以证明涉案建筑物的建设等情况，予以采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见，并对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案中，关于南法信镇政府实施被诉强拆行为的法定职权以及一审法院认定南法信镇政府实施被诉强拆行为违反法定程序的内容，张春辉与南法信镇政府均无异议，本院同意一审法院的认定。本案二审审理中，当事人争议的焦点是涉案建筑物是否属于违法建设。根据查明的事实，涉案建筑物建设于2004年，根据当时有效的《北京市城市规划条例》第二条第二款、第二十六条、第三十二条第一款之规定，在本市行政区域，新建、扩建或改建建筑物、构筑物等建设活动需申请规划许可。《北京市城乡规划条例》实施后，延续了规划许可制度。张春辉在涉案建筑物建设时及其后均未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可。规划主管部门亦确认涉案建筑物未依法取得乡村建设规划许可证。故南法信镇政府认定涉案建筑物为违法建设并无不当。张春辉主张《关于杨某所建库房规划审批情况的函》及《公告》并非针对涉案建筑物，不能依据其认定涉案建筑物为违法建设。综合2002年3月十里堡村委会与杨某签订的《土地租赁合同》、2002年6月1日杨某与董某1签订的《土地租赁合同书》、2004年3月1日董某1与张春辉签订的《土地租赁合同书》以及一审法院对董某1、杨某的谈话笔录的内容，《关于杨某所建库房规划审批情况的函》涉及的建筑物包含涉案建筑物，且张春辉认可其未取得规划许可手续。张春辉主张2004年涉案建筑物建设时城市规划区内建设房屋才需取得规划许可，乡村规划区内的建设行为不需要经规划部门审批，仅需村委会同意即可。如前述分析，根据当时生效的《北京市城市规划条例》第二条、第二十六条、第三十二条第一款之规定，北京市全部行政区域均实施规划许可，张春辉该项主张缺乏法律依据。张春辉主张南法信镇政府曾要求其更换涉案建筑物屋顶，即认可涉案建筑物的合法性，但南法信镇政府的该项要求并非规划许可，不能代替有权机关的规划许可。综上，张春辉上述主张涉案建筑物合法的理由不成立，本院不予支持。张春辉主张南法信镇政府在一审庭审中未提交涉案建筑物违法的证据，在违法建设查处部门并未认定涉案建筑物违法的情况下，一审法院直接认定涉案建筑物违法超越职权。南法信镇政府实施被诉强拆行为系基于其认定涉案建筑物为违法建设，亦向法院提交了《土地租赁合同》《关于杨某所建库房规划审批情况的函》等证据，一审法院对于南法信镇政府该项事实认定进行审查并无不当，不存在超越司法权直接认定涉案建筑物为违法建设的情形。故张春辉该主张亦不成立，本院不予支持。综上，一审法院判决确认被诉强拆行为违法并无不当，本院应予维持。张春辉的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张春辉负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二一年四月十九日法官助理 刘 毅法官助理 朱梦洁书 记 员 孙 利