江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏1291行初256号原告靖江市恒兴港口装卸服务有限公司，统一社会信用代码×××567，住所地靖江市新桥镇川心港闸南100米。法定代表人杨国，总经理。委托代理人（特别授权）曹焱、周楚强，北京冠领律师事务所律师。被告靖江市交通运输局，统一社会信用代码×××410，住所地靖江市中洲路12号。法定代表人黄玉平，局长。参与诉讼负责人李晓峰，副局长。委托代理人（特别授权）朱旭东，江苏骥江律师事务所律师。被告靖江市人民政府，统一社会信用代码×××86Ｋ，住所地靖江市阳光大道1号。法定代表人陈锋剑,市长。委托代理人（特别授权）朱飞、周征宇，靖江市司法局工作人员。原告靖江市恒兴港口装卸服务有限公司（以下简称恒兴港口公司）诉被告靖江市交通运输局（以下简称靖江市交通局）、靖江市人民政府责令限期改正通知及行政复议一案，本院于2020年10月9日立案后，依法组成合议庭进行审理。现已审查终结。原告恒兴港口公司诉称，经靖江市港口局、靖江市水利局等部门批准，靖江市港航港口服务有限公司（以下简称港航公司）于2009年与靖江市恒生混凝土制造有限公司（以下简称恒生混凝土公司）共同投资建设靖江市五圩港码头用于恒生混凝土公司提供砂石料装卸配套服务。2014年1月，为配合服从军事基地建设和靖江市政府国家一级口岸开放验收大局，港航公司与靖江市港口管理局、靖江市水利局、靖江市新桥镇人民政府（以下简称新桥镇政府）达成四方协议，约定将五圩港码头置换至川心港西侧江边，上述三行政机关协助港航公司办理行政许可手续，港航公司于2015年3月取得港口经营许可证。2014年3月10日，恒生混凝土公司与港航公司达成协议，约定川心港码头建设由恒生混凝土公司全权负责、全额投资，建成后作为恒生混凝土公司自备码头，自主使用、自主经营、自负盈亏，港航公司将港口经营许可证交由恒生混凝土公司投资设立的恒兴港口公司使用，恒兴港口公司使用川心港码头为恒生混凝土公司运输生产混凝土所需的原材料。2017年6月16日，港航公司续领港口经营许可证，许可期限自2017年6月16日至2020年6月16日。2017年12月20日，港航公司向靖江市港口管理局提交申请将川心港码头的港口经营许可证名称变更为恒兴港口公司。2019年3月18日，原告办理川心港码头岸线使用审批手续的申请材料获得靖江市交通局、靖江市水利局、泰州市靖江生态环境局、靖江市发展和改革委员会等部门审批。2019年5月14日，泰州市人民政府发布《泰州市推动长江经济带发展领导小组办公室关于切实做好部分利用长江岸线项目退出工作的通知》，港航公司川心港码头被列为2025年底前退出的项目。2020年6月15日，靖江市交通局为使原告提前退出经营作出靖交责改〔2020〕00001号责令改正通知书（以下简称责令改正通知），以原告未经依法批准、擅自建设港口设施使用港口岸线为由责令原告立即改正并自行拆除。原告向靖江市人民政府申请行政复议，靖江市人民政府作出〔2020〕靖行复第39号行政复议决定（以下简称行政复议决定），维持靖江市交通局的责令改正通知。原告认为两被告作出的行政行为缺乏事实依据和法律依据，虽然川心港码头建造于2014年，但原五圩港码头早于2009年就建造完成，原告为配合军事基地建设和市政府国家一级口岸开放验收大局作出牺牲，置换建设川心港码头费用投入达8000余万元，符合《关于严格管控长江干线港口岸线资源利用的通知》的要求，有权申请补办港口岸线使用审批手续；川心港码头依法取得港口经营许可证，并由原告实际经营使用多年，被告靖江市交通局作出责令改正通知违反法定程序，靖江市人民政府作出行政复议决定没有事实依据和法律依据，在行政复议中未召开听证会直接作出行政复议决定属程序违法，请求法院依法判决撤销靖江市交通局作出的责令改正通知及靖江市人民政府作出的行政复议决定。原告恒兴港口公司向本院提交港航公司签订的五圩港码头置换协议、滩涂租赁合同、港航公司与恒生混凝土公司签订的协议、港航公司名下的港口经营许可证、恒兴港口公司营业执照复印件、港航公司与恒兴港口公司签订的合作协议等证据。被告靖江市交通局辩称，其是具体实施港口行政管理职责的法定机关，原告未经依法批准建设港口设施使用港口岸线的违法事实客观存在，其从未向被告提交港口岸线使用审批手续，现原告不具备补办港口岸线使用审批手续的条件，被告作出责令改正通知适用法律正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告靖江市交通局向本院提交《泰州市委办公室、市政府办公室关于印发靖江市机构改革方案的通知》、江苏省人民政府作出的《省政府关于泰州港总体规划的批复》、恒兴港口公司与恒生混凝土公司出具的关于请求办理港口经营许可证的报告、交通行政许可申请材料清单、委托书、交通行政许可申请材料补正通知书、《交通运输部办公厅国家发展改革委办公厅关于严格管控长江干线港口岸线资源利用的通知》等证据。被告靖江市人民政府辩称，其作出行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法、正当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告靖江市人民政府向本院提交行政复议申请书、行政复议申请受理审查审批表、行政复议申请受理通知书及送达回证、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议延期审理通知书及送达回证、行政复议答复书、行政复议决定书及送达回证等证据。经审查查明，恒兴港口公司成立于2014年4月21日，经营范围包括港口经营（按许可证所列范围经营）、普通货物装卸、建筑用石、河卵石、废石。碎屑加工销售等。经检索，恒兴港口公司股东为杨恒生和杨国，出资额分别为1000万元。2014年1月26日，港航公司作为丁方与靖江市港口管理局（甲方）、靖江市水利局（乙方）、新桥镇政府（丙方）签订协议，载明：港航公司同意将五圩港码头置换搬迁至川心港西侧内港，新安置码头选址在川心港西侧港门口向里内港岸线100米，甲乙丙三方协助港航公司办理行政许可手续；港航公司临时使用岸线暂定使用期3年（自2014年3月起至2017年2月止），期满后港航公司继续申请使用该段岸线，占用范围为长江河道管理范围。2014年3月5日，港行公司与靖江市江滩管理处签订滩涂租赁合同，租赁滩涂位置位于靖江市新桥川心港西185米、面积10亩，租赁期限5年（自2014年3月5日至2018年12月31日）。2014年3月10日，港航公司与恒生混凝土公司签订协议，主要内容为：原五圩港码头为两单位合作共同投资建设，现置换搬迁至川心港西侧江边，考虑到川心港码头投资较大，甲方（即港航公司）决定退出，解除与乙方（即恒生混凝土公司）的合作关系，川心港码头建设由恒生混凝土公司全权负责、全额投资，恒生混凝土公司一次性补偿港航公司450万元。2015年3月17日，港航公司领取港口经营许可证，于2017年6月16日延长许可期限至2020年6月16日，靖江市交通局于2019年12月13日发布公告，对港航公司名下的港口经营许可证予以注销。2014年4月26日，港航公司与恒兴港口公司就川心港码头合作、管理事宜签订合作协议，约定由港航公司负责整个码头建设、管理所需各项审批手续和资料的申报完善、原件保管，并共同遵守原政府有关部门的“四方”协议，恒兴港口公司负责整个川心港码头的全部投资建设并作为码头现场经营者自主开展各项经营活动，港航公司不参与任何经营活动和承担经济责任，港航公司委派工作人员与恒兴港口公司负责人共同作为安全工作负责人，委派人员工资由恒兴港口公司负担，恒兴港口公司另行向港航公司支付管理费20万元等。恒兴港口公司在签订滩涂租赁合同、获得建设用鹅卵石加工技术改造项目备案通知书和环保部门环境影响评价报告后开展经营活动至今。原告提交的证据显示：恒生混凝土公司和港航公司曾于2017年9月向靖江市港口管理局申请将港航公司名下的港口经营许可证变更至恒生混凝土公司名下；2019年3月期间，恒兴港口公司曾填写靖江市沿江岸线占用项目申请完善行政审批手续，多家行政机关曾签署意见。2019年5月，泰州市推动长江经济带发展领导小组办公室发布通知，该通知附件中港航公司所占用333.09米长的长江岸线因地方产业结构调整被列入清理项目。2020年6月15日，靖江市交通局作出责令改正通知书，其内容为：“经调查，恒兴港口公司涉嫌存在下列违法行为：未经依法批准、擅自建设港口设施使用港口岸线；根据《中华人民共和国港口法》第十三条第一款、第四十六条第一款第二项的规定，现责令你单位对上述问题立即整改，内容如下：1.责令你单位于2020年6月16日17：30前向我局提交由港口行政管理部门批准的建设该港口设施的岸线使用审批手续。2.如逾期未提交港口行政管理部门批准的岸线审批手续或提交的港口岸线审批手续不符合法律规定，责令你单位于2020年6月23日前自行拆除违法建设的吊机、系缆桩等港口设施。逾期不改正的，本机关将依法采取其他行政措施”。原告向靖江市人民政府申请行政复议，靖江市人民政府于2020年6月23日制作行政复议申请受理审查审批表，同日受理原告的行政复议申请，向靖江市交通局送达行政复议答复书，靖江市人民政府于2020年8月21日作出行政复议延期审理通知书，于2020年9月21日作出行政复议决定，维持靖江市交通局作出的责令改正通知。另查明，2019年2月行政机关机构改革后，被告靖江市交通局内设公路水路管理科，负责管理全市港口岸线，承担全市港口规划（含港口岸线审批）工作，为靖江市人民政府港口行政管理部门。本院认为，行政诉讼法意义上的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。根据行政诉讼法理论上的行政行为成熟原则，对于行政程序中的对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，司法权不应过早介入进行司法审查，以免破坏行政权行使的独立性完整性。本案中，被诉责令改正通知书对于当事人是否存在违法行为表述为“你单位涉嫌存在未经依法批准、擅自建设港口设施使用港口岸线的违法行为”，而“涉嫌”一词的基本解释为“有跟某件事件发生牵连的嫌疑”。即通知书系港口行政管理部门在履行港口管理职责中作出的过程性行为，其对当事人是否存在违法事实尚未作出认定，不具备可诉行政行为的成熟性、终结性，尚未对当事人的合法权益产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。此外，《中华人民共和国港口法》第四十五条第一款规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府或者港口行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正决定的机关申请人民法院强制拆除违法建设的设施；可以处五万元以下罚款：（一）违反港口规划建设港口、码头或者其他港口设施的；（二）未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线的。”从责令改正通知书所载“逾期不改正的，本机关将依法采取其他行政措施”的内容来看，该通知书不能作为申请法院强制拆除违法建设设施的依据，同时也表明在原告逾期未改正的情况下，靖江市交通局将依法作出行政决定，才具有申请人民法院强制拆除违法建设设施的可能，对原告产生实际影响的是行政机关依照调查结果最终作出的终局行政行为。综上，本案被诉责令改正通知书应认定属于靖江市交通局对涉嫌违法建设港口设施、使用港口岸线的行为进行调查的阶段性行为，并非成熟的、可诉的终局性行为。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下：驳回原告靖江市恒兴港口装卸服务有限公司的起诉。本案不需缴纳案件受理费，已预收50元，待本裁定生效后，退还给原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。审 判 长  杨鑫森人民陪审员  王 敏人民陪审员  王少平二〇二一年四月八日书 记 员  杨 洁附法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百三十六条原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。