湖北省黄石市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鄂02行终28号上诉人（一审原告）毛惠群，女，1970年6月7日出生，汉族，住黄石市黄石港区，委托诉讼代理人吴刚，北京云亭律师事务所律师。被上诉人（一审被告）黄石市黄石港区住房保障局，住所地黄石市湖滨大道73号。法定代表人张志云，局长。委托诉讼代理人敖英姿，湖北太圣律师事务所律师。上诉人毛惠群因行政协议纠纷一案，不服黄石市黄石港区人民法院（2020）鄂0202行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审查明，2017年，黄石市黄石港区人民政府准备启动上港路片棚户区改造项目。在此之前，征收实施单位黄石××区上港路片棚户区改造工作指挥部就已于2016年5月在上港路片所属大桥社区居委会的配合下，召集上港路片棚户区居民选定了4家房地产评估机构作为此改造项目的房屋征收评估机构，并于2017年对毛惠群的房屋进行了预评估。2017年6月1日，毛惠群将被征收房屋的产权证交给了征收实施单位。2017年6月9日，征收实施单位（甲方）与毛惠群（乙方）签订了《黄石××区国有土地上房屋协商搬迁协议书》（以下简称《搬迁协议》），协议约定：乙方选择以货币补偿629954元（包含被征收房屋价值、临时安置过渡费、室内装修补偿费、家用设施设备拆除迁移费、搬迁补助费、奖励款、救助款、附属物补偿款等）的方式补偿；乙方同意甲方对乙方房屋征收实行协商搬迁补偿，并对甲方的征收及相关行政行为无任何异议；本补偿协议在征收公告前签订，签订搬迁协议户数在协商搬迁期限内达到总户数的98%，如未达到生效条件，本协议终止；协议搬迁达到生效条件，甲方如作出项目征收决定，本协议视为甲乙双方签订的被征收房屋征收补偿协议，并具有同等法律效力，乙方不得主张废止、撤销本协议及相关条款。同日，毛惠群将被征收房屋的产权证交给了征收实施单位。2017年11月30日，为实施上港路片棚户区改造项目，黄石市黄石港区人民政府作出港政发[2017]26号《关于上港路片房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），决定征收位于黄石市黄石××区大桥社区，东临江边、南临吉雄地块、西至十四中、北至上港路的国有土地上房屋，征收期限2017年12月3日至2018年1月31日，房屋征收部门为原黄石××区住房保障与房屋征收管理局（2019年3月25日更名为黄石市黄石××区住房保障局），征收实施单位为黄石××区上港路片棚户区改造工作指挥部。毛惠群位于黄石市黄石××区上港路313-18号的房屋在征收范围内。2018年1月，评估机构出具了毛惠群被征收房屋的评估报告书，评估结果与预评估结果一致。2018年7月16日，毛惠群领取了上述补偿款并腾退了被征收房屋。因毛惠群认为涉案《搬迁协议》存在重大违法行为，诉至法院请求确认黄石市黄石××区住房保障局及其委托的黄石××区上港路片棚户区改造工作指挥部与毛惠群2017年6月9日签订的《搬迁协议》无效。本案审理过程中，毛惠群在一审法官行使释明权，告知其可以变更诉讼请求为撤销被诉行政行为时，其明确表示不变更诉讼请求。一审认为，原黄石港区住房保障与房屋征收管理局作为黄石港区人民政府确定的房屋征收部门，有权实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作，并可以依法委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为承担法律责任。该局现已更名为黄石市黄石××区住房保障局，故是本案适格的被告。无效的行政行为，自始无效，对行政相对人不产生相应的拘束力。因此，确认行政行为无效的诉讼不应受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。涉案《搬迁协议》系行政协议，属于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条的受理范围，故对黄石市黄石××区住房保障局主张起诉已超过法定起诉期限，以及本案不属于人民法院行政案件受案范围的观点均不予支持。涉案《搬迁协议》签订时，黄石港区人民政府尚未对毛惠群房屋所在地块作出《征收决定》，但《搬迁协议》已约定，如作出项目征收决定，本协议视为甲乙双方签订的被征收房屋征收补偿协议，并具有同等法律效力，因此，《搬迁协议》签订之时，应属附生效条件的协议。黄石港区人民政府于2017年12月作出的港政发[2017]26号《征收决定》已将毛惠群房屋所在地块列入了征收范围，《征收决定》实际上已对《搬迁协议》所涉及的征收主体、征收部门、征收实施单位、征收补偿标准等问题进行了明确，因此《搬迁协议》至黄石港区人民政府作出《征收决定》之时，已不存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，《搬迁协议》与房屋征收补偿协议具有同等法律效力。关于毛惠群主张《搬迁协议》剥夺了其对房地产价格评估机构法定选择权及对评估报告的异议权，对其房屋所在区域的商品房评估时点早于《征收决定》6个月，变相侵占了其应得的补偿款的意见，一审法院认为，征收实施单位在签订《搬迁协议》之前，已在当地居委会的配合下，召集拟征收房屋的居民选定了房地产评估机构，毛惠群未参与选定评估机构的活动应属其自主处分权利的行为，并且，毛惠群在签订《搬迁协议》之时，已清楚地了解了协议中对其房屋价值的补偿数额，其未提出异议，也未拒绝签订《搬迁协议》，说明其在签订《搬迁协议》时对其应得的房屋补偿数额并无异议，且毛惠群是否参与选定评估机构、评估价格是否合理并非判断行政协议是否无效的法定标准，故对此项意见不予支持。鉴于毛惠群拒绝变更诉讼请求，且涉案《搬迁协议》已实际履行完毕，对其要求确认涉案《搬迁协议》无效的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回毛惠群的诉讼请求。上诉人毛惠群不服一审判决，向本院提起上诉称：一、黄石市黄石××区住房保障局创设并采取提前签订《搬迁协议》的方式，变相架空、废止了《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于征收程序和征收事项的规定，属于重大且明显违法的行为，许水云等起诉浙江省金华市婺城区人民政府撤销房屋征收决定案等相关高院判决均不认可与本案类似《搬迁协议》。二、上诉人是否参与选定评估机构，评估价格是否合理是判断《搬迁协议》是否无效的法定标准之一，其从未参与自家房屋的评估过程，没有见到评估报告，《搬迁协议》剥夺其对房地产价格评估机构法定选择权及对评估报告的异议权，协议中对涉案房屋所在区域的商品房评估时点早于《征收决定》6个月，变相侵占了其应得的补偿款，侵害了其法定补偿利益，而《搬迁协议》恰恰剥夺了这些最核心的权利，明显属于重大违法行为。三、《搬迁协议》本质上属于行政协议而非民事协议，法院首先应以《国有土地上房屋征收与补偿条例》《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》等行政法律法规来审查认定该协议的合法性，而不是依据《中华人民共和国合同法》来认定。故请求：撤销一审判决，依法改判案涉协议无效，由黄石市黄石××区住房保障局承担本案一、二审的诉讼费。经审理查明，一审判决认定的事实属实，本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款的规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。因行政协议兼具行政性和合同性的特点。对于行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也适用民事法律规范关于合同无效的规定。依据《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条第二款关于民法典实施前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但另有规定除外的规定，本案参照适用《中华人民共和国合同法》的相关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。该条中的“强制性规定”，是指效力性强制性规定，即法律及行政法规明确规定违反将导致合同无效的规范。本案中，《搬迁协议》系毛惠群与黄石市黄石××区住房保障局就案涉房屋补偿安置事宜在自愿协商的基础上的真实意思表示，其本身内容并不存在前述法律规定的重大明显违法、损害国家利益、公共利益和他人合法权益等无效情形，且毛惠群已领取了补偿款，涉案协议已实际履行完毕，一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定向毛惠群释名涉案协议不属于无效情形，毛惠群拒绝变更诉请，一审据此判决驳回其诉讼请求并无不当。对于行政协议无效的审查认定，法院在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益和他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。上诉人主张该协议无效的理由是认为黄石市黄石××区住房保障局未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》规定的程序，组织被征收人参与选择房地产评估机构，且评估价格不合理，损害了其获得法定补偿利益的权利，上诉人提出的上述意见均不能证明案涉搬迁协议属于前述法律规定的无效情形。对于上诉人列举的最高人民法院案例-许水云诉金华市婺城区政府房屋行政强制及行政赔偿案，因该案案情与本案并不相同，故该案例不能作为本案裁判的参考依据。另，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十九条规定，当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。上诉人毛惠群在二审期间申请法院调取房地产评估机构湖北玖誉房地产评估有限公司黄石分公司、湖北九洲房地产评估经济事务所的全部估价档案资料并申请作出本案房屋估价报告的房地产评估师出庭作证，该证据与其诉请案涉行政协议无效并无关联，本院对此不予准许。综上，毛惠群上诉请求不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人毛惠群负担。本判决为终审判决。审判长 尹 策审判员 刘海军审判员 南又春二〇二一年四月八日法官助理汪静书记员陈雅琪