安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖行终406号 上诉人（一审被告）怀宁县人民政府，住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇政和路128号。组织机构代码113408220031231534。 法定代表人余学峰，县长。 被上诉人（一审原告）江文，男，1975年11月1日出生，汉族，住安徽省安庆市怀宁县。 委托代理人赵光辉，安徽国恒律师事务所律师。 委托代理人孙豆豆，安徽国恒律师事务所实习律师。 被上诉人（一审原告）蒋永翠，女，1955年6月20日出生，汉族，住安徽省安庆市怀宁县。 委托代理人赵光辉，安徽国恒律师事务所律师。 委托代理人孙豆豆，安徽国恒律师事务所实习律师。 一审第三人怀宁县高河镇人民政府，住所地怀宁县高河镇，组织机构代码113408220031236391。 法定代表人余深华，该镇镇长。 怀宁县人民政府因江文、蒋永翠诉其房屋行政强制拆除一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2020）皖08行初104号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 江文、蒋永翠向一审法院起诉称：蒋永翠与江文系母子关系，二人在高河大河圩堤左岸自建一处约200平方米符合相关规划要求的房屋。2020年5月12日，怀宁县防汛抗旱指挥部向高河镇防汛抗旱指挥部发出《关于拆除高河大河河道内阻水房屋的通知》(怀防指【2020】11号)，认定原告房屋严重威胁防洪安全，要求高河镇防汛抗旱指挥部立即组织力量对房屋进行强制拆除。次日，高河镇防汛抗旱指挥部组织多部门工作人员利用大型工程机械将原告房屋全部毁损，给原告造成了巨大的经济损失。原告房屋自建造以来，从未有任何行政机关告知原告该房屋危害河岸堤防安全和阻碍河道行洪，被告亦未提供证据证明该房屋违反有关河道整治规划，原告也从未见过被告针对该房屋提出的清障计划和实施方案。因此被告认定原告房屋阻碍高河大道行洪，严重威胁防洪安全，无任何事实及法律依据。被告实施案涉强制拆除行为未对原告履行催告程序，未告知原告有陈述、申辩的权利，亦未向原告送达行政强制执行决定书等相关文件，强制拆除程序严重违法。依照《中华人民共和国防洪法》第三十九条、第四十二条的规定，有权认定河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物并组织强行拆除行政行为的为县级以上人民政府防汛指挥机构，怀宁县高河镇人民政府防汛指挥部不具备该项职权。案涉强制拆除行为系高河镇防汛抗旱指挥部受怀宁县防汛抗旱指挥部委托实施，而怀宁县防汛抗旱指挥部不具有独立承担法律责任能力，故怀宁县人民政府系本案适格被告。应当承担案涉强制拆除行为的法律后果。 综上，被告作出的上述行政强制行为没有事实与法律依据，且违反法定程序，严重侵害了原告的合法权益。请求：1、依法确认被告2020年5月13上午强制拆除原告房屋及附属物的行政强制行为违法:2、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院经审理查明：原告蒋永翠与原告江文均系怀宁县高河镇高河居委会下湾村民组居民，二人系母子关系。2016年下半年，怀宁县人民政府启动高河大河整治项目。因两原告在高河大河圩堤左岸自建一处房屋，2020年5月12日，怀宁县防汛抗旱指挥部向高河镇防汛抗旱指挥部发出《关于拆除高河大河河道内阻水房屋的通知》(怀防指[2020]11号)，通知称“你镇高河社区下湾组村民蒋永翠自建住房，原建于高河大堤左岸提防。因高河大河综合治理，左岸堤防后退，该房屋未按工程拆迁计划及时拆除，致使阻碍高河大河行洪，严重威胁防洪安全。现根据《中华人民共和国防洪法》第42条规定，你镇防汛抗旱指挥部应立即组织力量对该建筑物依法拆除。”2020年5月13日，高河镇防汛抗旱指挥部根据怀宁县防汛抗旱指挥部的上述通知，组织人力和机构对该建筑物予以拆除。 另查明，怀宁县防汛抗旱指挥部是怀宁县委、县政府成立的常设机构，但不具备独立的法人资格。高河镇防汛抗旱指挥部系由高河镇党委和政府成立机构，亦不具备法人资格。 一审法院认为，本案争议焦点为：被告与第三人于2020年5月13日强制拆除原告建于高河大坝左岸的房屋的行为是否合法。 首先是怀宁县人民政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定:“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门……”。由此可见，县级以上人民政府设立的防汛指挥机构是指挥本地区的防汛抗洪工作的法定机构，而各地根据工作需要设立的乡镇级防汛抗旱指挥部并非依法设立的机构。该法第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除;逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”根据该条规定，有权对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物组织强行拆除的是县级以上人民政府防汛指挥机构，乡镇级人民政府防汛指挥机构不具备该项职权。《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”；第三款规定:“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，怀宁县防汛抗旱指挥部向高河镇防汛抗旱指挥部发出《关于拆除高河大河河道内阻水房屋的通知》(怀防指[2020]11号)，要求不具备强制拆除职权的高河镇防汛抗旱指挥部组织力量对原告房屋进行拆除，其行为应认定为行政委托。又由于怀宁县防汛抗旱指挥部不具有独立承担法律责任能力，故组建该机构的怀宁县人民政府系本案适格被告，应当承担案涉强制拆除行为的法律后果。被告怀宁县人民政府辩称自己不是适格被告的理由与法不符，不能成立。 其次是本案强拆行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，并告知当事人依法享有的陈述权和申辩权。根据该法第三十七条的规定，当事人经催告后无正当理由逾期不履行行政决定的，行政机关可以作出强制执行决定，强制执行决定应当以书面形式作出，并且在强制执行决定书中应当告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。本案中，怀宁县防汛抗旱指挥部认定原告的房屋阻碍河道行洪，威胁防洪安全，其有权依照《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，责令被告限期清除，被告逾期不清除的，其有权组织强行清除。现原告的房屋已被强制拆除，但被告在举证期限内未提交证据证明其已事先书面催告原告并告知原告陈述权和申辩权，亦无证据证明被告已向原告送达了强制执行决定书，显然被告的强制执行程序违反了《中华人民共和国行政强制法》的上述规定。至于被告辩称被强拆的房屋属于违法建筑，且当时处于汛期，该建筑物成为阻碍行洪的障碍物的问题，其一，即使案涉建筑物属于违法建筑，但法律法规并未授权行政机关强制拆除违法建筑可以不经法定程序；其二，虽然防洪法第四十二条、第四十五条规定了防汛指挥机构在紧急防汛期间有采取紧急措施的权力，但汛期与紧急防汛期并非同一概念，被告未提供任何证据证明其强制拆除原告房屋时正处于紧急防汛期间，因此被告的该辩解理由亦不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告怀宁县人民政府强制拆除原告建于高河大河圩堤左岸房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告怀宁县人民政府负担。 怀宁县人民政府上诉称：1.其不是本案适格被告。《关于拆除高河大河河道内阻水房屋的通知》(怀防指[2020]11号)所通知对象是高河镇防汛抗旱指挥部，并非被上诉人，案涉被诉行政行为也是由高河镇防汛抗旱指挥部实施，怀宁县防汛抗旱指挥部向高河镇防汛抗旱指挥部发出《关于拆除高河大河河道内阻水房屋的通知》的行为不应认定为行政委托。2.被拆除的构筑物是简易彩钢棚，不是被上诉人的生活住房且属违法建筑物。3.案涉被拆除的构筑物位于高河大河河道内，成为阻碍行洪的障碍物。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 江文、蒋永翠向一审法院提交以下证据：1.原告身份证、户口本复印件，证明原告基本身份事项。2.《关于拆除高河大河河道内阻水房屋的通知》(怀防指[2020]11号)，证明被告委托怀宁县高河镇防汛抗旱指挥部实施强制拆除行为。3.视频光盘、录音、录像文字摘要，证明高河镇防汛抗旱指挥部受怀宁县防汛抗旱指挥部委托实施了被诉强制拆除行为。 怀宁县人民政府向一审法院提交以下证据和法律依据： 证据：1.组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明被告身份信息。2.《关于拆除高河大河河道内阻水房屋的通知》，证明通知的对象是高河镇防汛抗旱指挥部。3.《江文户违章建筑拆除情况说明》，证明案涉构筑物由高河镇防汛抗旱指挥部组织清除。4.《关于调整高河镇防汛抗旱指挥部组成人员的通知》，证明高河镇防汛抗旱指挥部具有独立承担法律责任的能力。5.案涉构筑物全景照片两张、室内照片两张，证明案涉构筑物坐落于整治后的高河大河河道内，该构筑物内地坪倾斜、凹凸不平，没有水电等基本生活设施，不是原告生活居住的房屋。 法律依据：1.《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条、第四十四条；2.《中华人民共和国防洪法》第四十二条；3.《安徽省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》第二十九条。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对案件证据的认证符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为：本案争议焦点是，1、本案被告怀宁县人民政府是否适格；2、案涉强制拆除行为是否合法。现评判如下： 一、在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。所谓“谁行为，谁被告”，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为。如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。本案中，根据《中华人民共和国防洪法》第三十九条的规定，乡镇级人民政府防汛指挥机构不具备对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物组织强行拆除的职权，故高河镇防汛抗旱指挥部根据怀宁县防汛抗旱指挥部下发的《关于拆除高河大河河道内阻水房屋的通知》(怀防指[2020]11号)，做出案涉强制拆除行为，应认定为行政委托。怀宁县防汛抗旱指挥部作为怀宁县人民政府设立的不具有独立承担法律责任能力的机构，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，一审认定怀宁县人民政府系本案适格被告正确。 二、根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款的规定，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。本案中，怀宁县防汛抗旱指挥部以蒋永翠自建房屋阻碍高河大河行洪为由，作出《关于拆除高河大河河道内阻水房屋的通知》，本案所涉强制拆除行为系对上述行政决定的强制执行行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应载明当事人依法享有陈述和申辩权。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。据此，针对行政机关作出的行政决定或命令，执行机关应当向当事人催告，催告当事人履行拆除义务，并听取当事人的陈述申辩，对陈述申辩作出处理。经催告履行期满后，当事人仍不履行拆除义务的，执行机关依法作出强制执行决定，确定强制执行的具体时间，送达当事人，当事人到期没有自行履行，行政机关依法执行。本案中，怀宁县人民政府、怀宁县防汛抗旱指挥部、以及高河镇防汛抗旱指挥部均未提供证据证明其在强制执行程序中作出过催告书，告知蒋永翠陈述申辩权；作出过书面强制执行决定书，向当事人送达。案涉强制拆除程序明显不当。且怀宁县人民政府亦未提供任何证据证明其强制拆除涉案房屋时正处于紧急防汛期间，故不适用《中华人民共和国防洪法》第四十二条、第四十五条关于“防汛指挥机构在紧急防汛期间有权采取紧急措施”的规定。 综上，一审判决确认怀宁县人民政府强制拆除行为违法，并无不当。怀宁县人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理50元，由上诉人怀宁县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  蒋春晖 审判员  安 翔 二〇二一年四月六日 法官助理王春玲 书记员陈维为 附:相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……