江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终50号 上诉人（原审原告）顾云华，女，1958年9月2日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人吴国勇，男，1956年10月5日，××族，南通市崇川区，系顾云华配偶。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区综合行政执法局，住所地南通市崇川区唐闸街道公园南苑31幢综合楼。 法定代表人顾斌，局长。 应诉负责人孙建，副局长。 委托代理人马永东，南通市崇川区综合行政执法局工作人员。 委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区虹桥街道办事处，住所地南通市青年西路121号。 法定代表人王楠，主任。 应诉负责人陈建，副主任。 委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。 上诉人顾云华因诉被上诉人南通市崇川区综合行政执法局（以下简称崇川执法局）、南通市崇川区虹桥街道办事处（以下简称虹桥街办）责令限期拆除一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初953号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，约在2008年，顾云华从他人处购买了南通市××新村××幢××室房屋，并办理了房屋所有产权证书，产权记载面积为39.86平米。同时顾云华在该房屋院内南侧搭建阳光房约11.54平米，并对约11.36平米的其它无证建筑进行加固。 2020年3月20日，崇川执法局对崇川区××新村××幢××室房屋南侧存在违章搭建立案查处。同日，崇川执法局进行现场勘查，案涉建筑物面积约22.9平方米。2020年9月14日，崇川执法局对虹东社区工作人员（社区邻里社干）冯某制作了调查询问笔录，并进行现场勘查、拍照取证。2020年9月14日，崇川执法局、虹桥街办共同作出《通知》并交付顾云华，《通知》载明：新村××-××居民同志，根据崇川区老旧小区改造工作要求，老旧小区综合改造范围内所涉违章建筑将限期拆除。请您在2020年9月22日前将本户所涉所有违章（含底楼院内）自行拆除，逾期执法部门将组织集中拆除。老旧小区改造是一项重大的惠民工程，希望广大居民大力支持，积极配合拆除所有违建，为高标准完成改造项目，营造优美居住环境而共同努力！并在最后注明百份以上不盖章。顾云华不服该《通知》，提起本案诉讼，请求撤销崇川执法局、虹桥街办作出的《通知》。 另查，南通市崇川区实施老旧小区改造，总共摸排了约252个老旧小区；今年排定12个老旧小区，共需改造住宅楼272幢；所在各街道办是参与实施单位之一。 一审法院认为，案涉《通知》属于行政诉讼受案范围。一个完整的行政处罚程序可能会经过立案、调查、责令改正、听证、处罚前告知、作出处罚决定并送达等一系列若干程序，其中处罚前的若干环节不单独产生行政法律上的效力，这些程序和环节只能通过最终结论行为的作出才能产生实际作用，当事人不得对行政行为的某个程序单独提起诉讼，可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。从案涉《通知》载明的“请您在2020年9月22日前将本户所涉所有违章（含底楼院内）自行拆除，逾期执法部门将组织集中拆除”的内容来看，如崇川执法局在法定期限内作出了终局性的处罚决定，则《通知》显然是行政处罚过程中的一个阶段性行为，但是直至本案裁判前，崇川执法局也未作出任何行政处罚决定，且该《通知》对顾云华负担了义务，对违法建设作出了认定，应当说已经对顾云华的权利产生了实际影响，本案当属于行政诉讼受案范围。 案涉《通知》合法正确，并无明显不当。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。城乡规划主管部门对于违反城乡规划的建设行为作出处罚主要目的在于消除建筑物违反规划的状态，恢复规划管理秩序。对违法建筑的强制拆除一般需履行立案审批、调查、事先告知、作出处罚决定、催告、作出强拆决定（或责成）、公告、执行等一系列程序，而案涉《通知》应当说仅是其中的事先告知行为，目的是告知当事人其存在违法行为，并不是一个严格意义上的行政处罚决定。《国务院法制办公室对四川省法制办〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》(国法秘函[2000]134号)中明确，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时,应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定,《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”,不应当理解为行政处罚行为。因此，就行政处罚程序中的告知性程序行为而言，对这种告知行为包含的事实认定因素不宜提出过高要求，只要对建筑物的性质作出认定即可，不必像行政处罚决定一样必须明确事实的所有内容要素。 根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；办理上级人民政府交办的其他事项。虹桥街办是崇川区老旧小区改造项目范围内的属地乡、镇一级人民政府，其作为实施参与方，对老旧小区改造的实施推进等负有不可推卸的职责，其有权更有义务与其他部门共同顺利推进项目进展直至最终完成。 按照《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条规定，崇川执法局作为具有查处职权的机关，经现场勘查测量、拍照取证，结合调查情况，认定涉案建筑物未经许可审批，擅自建造，属于违章建筑，联合属地的虹桥街办向顾云华作出《通知》，告知其老旧小区综合改造范围内所涉违章建筑须在一定期限内自行拆除，逾期不拆除将集中予以拆除，并无明显不当。至于顾云华所述的崇川执法局、虹桥街办未在案涉《通知》上加盖印章不符合正规执法程序的问题，结合崇川区整个老旧小区改造工作实际，崇川执法局、虹桥街办在《通知》中直接告知行政相对人“百份以上不盖章”，在末尾处直接予以署名，并非遗漏或遗忘，且本案中崇川执法局、虹桥街办并未辩称其非作出主体，此种做法符合客观工作实际，并无明显不当。需要指出的是，崇川执法局、虹桥街办制作的《通知》存在笔误，今后执法中应予注意。 综上所述，崇川执法局、虹桥街办共同作出的案涉《通知》符合法律规定，并无不当之处，顾云华的诉讼请求不能成立，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回顾云华的诉讼请求。 顾云华不服一审判决上诉称，1.被上诉人执法程序严重错误。根据《城乡规划法》的规定，应由规划管理部门对违章建筑认定，执法部门根据规划部门的认定再启动执法程序。本案中，被上诉人未经规划部门认定违章建筑，即通知上诉人限期拆除，程序严重缺失。2.《通知》作为带有强制处罚内容的公文未加盖公章，违反了《党政机关公文处理工作条例》第九条、第十三条的规定。3.被上诉人提交的证据，未经传唤调查人员和证人到庭质证，违反了《行政诉讼法》第四十三条的规定，一审程序明显违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持顾云华的诉讼请求。 被上诉人崇川执法局辩称，1.《通知》不是具体行政行为。《通知》是对辖区所有存在违法建设的居民发出的，并不能引起顾云华户违法建设拆除的效果。2.《通知》实质上是宣传性质材料，属于“观念通知”范畴，因此，百份以上不盖章并无不当，且符合工作实际。3.即便《通知》属于具体行政行为，崇川执法局的行为也合法有据。根据崇川执法局现场勘察、对比航拍图、调查知情人等，认定上诉人户违法建房的事实清楚。上诉人未经审批擅自建房已经违反了《城乡规划法》第四十条、《城市规划法》第三十二条规定，《通知》适用法律正确。通知不是行政处罚，其目的是提醒上诉人自行处理违法建设，对此法律并无程序规定。况且崇川执法局已经履行了立案审批、现场勘察、调查取证等程序。综上，崇川执法局与虹桥街办共同作出的《通知》并无不当，请求二审法院驳回上诉，维持原判决。 被上诉人虹桥街办在二审中的答辩意见同崇川执法局一致。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案二审的争议焦点在于：一是被诉《通知》是否属于可诉的行政行为；二是被诉《通知》是否合法。 关于被诉《通知》是否属于可诉的行政行为的问题。判断某一行政行为是否可诉的一个重要因素是该行为是否属于对特定的相对人的权利义务产生实际影响的行为。从被诉《通知》作出的背景看，该《通知》主要是要求居民在老旧小区改造工程中积极配合拆除违建，具有一定的宣传作用，但《通知》中明确要求顾云华户在某一特定时间内拆除违法建构筑物，是对顾云华苛以一定的义务。故《通知》属于对顾云华的权利义务产生实际影响的行政行为，应当纳入行政诉讼的受案范围。 关于被诉《通知》是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，建设行为应当经过规划主管部门的许可，取得建设工程规划许可证才可实施。本案中，崇川执法局提供的证据能够证明顾云华在合法建筑周边从事附加搭建行为，顾云华未提供任何证据证明该搭建行为经过了合法的审批手续。故崇川执法局作为查处违法建设的职能部门作出案涉《通知》事实清楚。顾云华提出的应当由规划管理部门对违章建筑先予认定的主张于法无据，本院不予采纳。因顾云华的房屋所附的建构筑物系违法搭建，即使顾云华购买之时已存在，顾云华作为实际占有、使用人仍负有拆除义务，以消除违法状态。顾云华提出的购买之前违法建筑即已存在，不应处罚的理由不能成立。 案涉拆除违法建设的行为是老旧小区改造中的一项重要内容，虹桥街办作为辖区政府的派出机关，对所辖区域内的老旧小区工作具有行政管理职责。故虹桥街办与崇川执法局共同向顾云华发出案涉《通知》并无不当。 虽然案涉《通知》是向顾云华发出，要求顾云华拆除违法建筑，但内容都是老旧小区改造中对住户提出的具有共性的要求。基于该工程涉及面广、工作量大、采用格式化通知的特定情形，对于顾云华提出的该《通知》中两被上诉人未盖公章的行为违法的主张不予采纳。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。一审法院在庭审中组织当事人举证、质证，审判程序合法。故一审判决应予维持。顾云华的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人顾云华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二一年四月二日 法官助理 郑华超 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；