江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终57号 上诉人（原审原告）孔淑英，女，1967年1月22日生，××族，住南通市通州区。 上诉人（原审原告）任某，女，1992年5月5日生，××族，住南通市通州区，系孔淑英之女。 上诉人（原审原告）冯某，女，2014年8月7日生，××族，住南通市通州区，系任某之女。 法定代理人任某。 三上诉人共同委托代理人任金涛，男，1966年4月3日生，住南通市通州区兴仁镇，系孔淑英配偶。 三上诉人共同委托代理人周树荣，上海申浩（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区住房和城乡建设局，住南通市崇川区城港路58号。 法定代表人刘建新，局长。 委托代理人王继明，南通市崇川区住房建设服务中心工作人员。 委托代理人李小飞，江苏大仁律师事务所律师。 原审第三人孔平，男，1965年9月14日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人曹美华，女，1966年6月23日生，××族，住南通市崇川区，系孔平配偶。 上诉人孔淑英、任某、冯某因诉被上诉人南通市崇川区住房和城乡建设局（以下简称崇川住建局）安置面积行政确认一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初481号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，孔淑英与孔平系兄妹关系，孔淑英于1991年与任金涛登记结婚，居住生活在南通市通州区兴仁镇××村××组××号。任某系孔淑英之女，2014年嫁入如皋郭园镇，后育有一女冯某。孔淑英结婚后户口未从秦灶街道袁桥村迁出，任某及冯某户口跟随孔淑英。孔淑英户口所写地址“秦灶街道××村××组××号”是孔平户附属用房（厨房）之地址。孔淑英及任某夫家均有住房。 1999年孔平申请建房，因父母需挂靠子女合并建房，故家庭成员为孔平及其妻儿、父母等五人，经批准全部拆除原老房，原地翻建楼房，建筑占地93平米，宅基地133平米。后孔平户建成楼房一栋，并建有约36.96平米的附属用房（厨房间，未经审批）。2018年8月6日，秦灶街道办事处发布《港闸区丁家港横河通京大道以西段贯通工程房屋搬迁公告》及相应的搬迁补偿安置方案，对于红线范围内的房屋实施协议搬迁，安置面积按照港闸政〔2005〕32号《港闸区农民集中居住区建设管理暂行办法》（以下简称32号文）执行。孔平户位于红线搬迁范围内。2018年8月15日，经袁桥村经管员、秦灶街道经管站审核，原港闸区住建局最终核定《安置面积确认表》，载明孔平户常住人口为6人（孔平、曹美华、孔淑英、任某、冯某及孔平之子），其中农村集体经济组织成员4人、非农村集体经济组织成员2人（孔淑英、曹美华），确认孔平户房屋合法建筑面积186平米，宅基地133平米，安置人员6人，应享受安置面积225平米，其中享受空方补贴19.5平米。同日，孔平户签订了《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》和《房屋拆迁搬空旧房交接单》，并有评估报告佐证。同日，在原港闸区秦灶街道社会矛盾纠纷调处中心、人民调解委员会主持下，孔淑英、任某、冯某等三人与孔平达成秦调字第2018（026）号《社会矛盾纠纷调解协议书》，该协议书载明，因按照港闸区搬迁安置政策，孔淑英作为婚嫁女必须与父母、兄弟合并一户安置，安置面积为225平米，孔平、曹美华对增加的35平米一次性补偿孔淑英等三人人民币10万元，该补偿款于2019年1月30日以前以转账方式转给孔淑英，孔淑英等三人对孔平户的房屋安置不再有异议，由孔平户自行处理安排等内容。后因第三人孔平未能按约付款，孔淑英等三人于2019年10月24日向原南通市港闸区人民法院提起民事诉讼，请求解除上述调解协议。原港闸区人民法院经审理作出（2019）苏0611民初3413号民事判决书，认为依法成立生效的合同受法律保护，对当事人具有约束力，孔淑英等三人和孔平、曹美华于2018年8月15日签订的《社会矛盾纠纷调解协议》系当事人真实意思表示，且不违反法律规定，不损害其他权利人的合法权益，具有法律约束力，但孔平、曹美华经孔淑英等三人催告后不履行协议约定的债务，故依法判决解除双方之间签订的《社会矛盾纠纷调解协议书》。在该案件审理中，孔淑英等三人获悉了案涉《安置面积确认表》，三人认为该确认表侵犯了其安置补偿权益，遂向一审法院提起本案诉讼，请求确认《安置面积确认表》涉及孔淑英等三人的部分无效，责令崇川住建局对孔淑英等三人予以独立安置。 一审法院另查明，32号文第八条规定，农村村（居）民户有两个及两个以上儿子，其中一个已经达法定婚龄确需分户的；农村村民户、农村居民户愿意退出原有宅基地的；婚嫁女属农村集体经济组织成员，其他地方无固定住房，确需入住集居区的；可以向户口所在地村民委员或农村集体经济组织提出入住集居区申请。第九条规定，申请入住集居区住房的建筑面积标准：……2.三至五人农村村民户不得超过190平米；3.五人并三代以上（不含三代）农村村民户，每增加一人可增加35平方米，但最高不得超过250平方米；4.有婚嫁女的五人以上农村村民户，每增加一人可增加35平方米，但最高不得超过250平方米；……严格控制分户，农村村民户中，已婚独生子女与父母合并一户申请，多子女要明确其中的一个与父母合并一户申请；婚嫁女与其父母、兄弟合并一户申请……。 一审法院认为，本案争议在于案涉《安置面积确认表》核定的安置面积是否合法正确。第一，案涉房屋的搬迁补偿安置已充分到位。房屋搬迁补偿安置，主要是对被搬迁地块范围内所在房屋的家庭成员予以补偿安置，因对所在地块的房屋和土地予以占用，进而需要对被占用的房屋和地块范围内长期居住生活的家庭人员，按照政策规定，在合法界定占用土地房产范围和进行价值评估的基础上予以货币补偿或房屋安置，解决该家庭人员的生产生活问题。本案中，案涉房屋的补偿安置采取协议搬迁模式，秦灶街道办事处作为补偿安置的实施主体，与孔平就合法房屋以及附属建筑在协商一致的基础上签订了《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》，且按照32号文第九条规定，五人并三代以上（不含三代）农村村民户，每增加一人可增加35平方米，有婚嫁女的五人以上农村村民户，每增加一人可增加35平方米，婚嫁女与父母、兄弟合并一户申请，故崇川住建局（原港闸住建局）按32号文的规定最终核定孔平户六人可安置面积225平米（190+35），并无不当。案涉房屋的补偿及面积核定，已经对案涉合法房屋及房屋所占宅基地使用权之丧失等进行了充分的补偿安置。 第二，孔淑英等三人在案涉地块并无合法房屋。本案中，案涉协议的签订所涉合法房屋并非孔淑英等三人所有，而是本案第三人孔平申请所建。孔淑英等三人户口所在的南通市崇川区秦灶街道办事处袁桥村十九组9号，并非三人取得合法用地手续和建造审批手续的房屋，乃是孔平户未经审批建设的厨房，对于上述房屋的拆除等，无需对孔淑英等三人另行予以拆迁安置。孔淑英等三人之户籍，乃是挂靠在孔平户附属房屋内。再对照32号文第八条的规定，三人亦不符合申请建房或者入住集居区的条件。是故，不论是基于合法房屋的拆除还是应批宅基地面积待遇，孔淑英等三人均不能获得独立安置面积，作为独立一户安置，对于依附父母、兄弟的婚嫁女，在父母、兄弟房屋拆迁时应予考虑的安置利益，崇川住建局在核定安置面积时，已经合并一户核定，充分保障了孔淑英等三人的合法权益。 第三，孔淑英等三人应得利益应通过民事途径解决。《户口登记条例》中的“户”和《土地管理法》中的“户”显然并非同一概念，前者是针对户籍管理，后者是基于宅基地管理。《户口登记条例》第十九条规定，公民因结婚、分户等事由引起户口变动的时候，由户主或者本人向户口登记机关申报变更登记。户口分户登记仅仅是户籍管理层面的措施，不涉及补偿安置问题。本案中，孔淑英、任某在孔平与父母合并一户申请建造房屋时，并非孔平户的家庭成员，孔淑英、任某亦不符合32号文第八条规定的单独申请入住集居区的条件，其并未作为单独户予以宅基地审批，孔淑英结婚后只是户口未迁出而已，故而孔淑英等三人不能单独安置，在此情形下，三人与孔平夫妇方才签订了《社会矛盾纠纷调解协议书》。虽《社会矛盾纠纷调解协议书》被判决解除，但判决书亦表明孔淑英等三人与孔平夫妇于2018年8月15日签订的《社会矛盾纠纷调解协议》系各方当事人真实意思表示，且不违反法律规定，不损害其他权利人的合法权益，具有法律约束力，只因孔平方未履行而遭至判决解除。《社会矛盾纠纷调解协议》的判决解除，并不意味着孔淑英等三人既得拆迁利益的丧失，对于拆迁利益之分割，其可以通过民事途径在大家庭内部予以解决。 综上所述，一审法院认为崇川住建局作出的案涉《安置面积确认表》合法正确，未侵害孔淑英等三人的合法权益，孔淑英等三人所举证据不能否定《安置面积确认表》的合法性，其诉讼请求依法不能成立，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孔淑英等三人的诉讼请求。 孔淑英、任某、冯某不服一审判决，提起上诉称，1.孔淑英、孔平系兄妹关系，双方系各自独立的家庭户，三上诉人因户籍地的合法宅基地被征收，有取得房屋安置的资格。崇川住建局将三上诉人和孔平户合并一户安置于法无据，并且也没有对三上诉人真正落实安置面积。2.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼司法解释》）第一百四十一条规定，当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的依据。一审判决以三上诉人与孔平之间被迫签订的案涉《社会矛盾调解协议书》作为自愿合并安置的依据，事实认定不清，法律适用错误。3.一审程序违法。三上诉人申请追加户籍所在地村委会及街道办事处为共同被告，一审法院未同意。三上诉人提出对32号文进行合法性审查，一审法院在未审查32号文合法性的情况下将32号文作为判决依据。请求二审法院发回重审，或查明事实后依法改判。 被上诉人崇川住建局辩称，1.孔平户安置面积经孔平申报、村委会初审、街道办事处审核，最终崇川住建局根据32号文予以确认，该确认表并不存在《行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。2.三上诉人在搬迁地块无宅基地和房屋，其主张崇川住建局征收其合法宅基地缺乏事实依据。3.三上诉人关于一审法院未对32号文进行规范性文件审查，程序违法的理由不成立。根据《行政诉讼司法解释》第一百四十六条的规定，上诉人应在一审开庭审理前提出规范性文件审查请求，上诉人未在规定的时间内提起规范性文件审查要求，人民法院有权不予审查。4.袁桥村委会、秦灶街道办事处在《安置面积确认表》作出过程中仅作初审、审核，该行为是调查、审查的内部行为，最终案涉审批确认行为是由崇川住建局作出，三上诉人要求将上述两单位列为共同被告缺乏依据。5.三上诉人关于《社会矛盾纠纷调解协议》不能作为《安置面积确认表》合法性依据的理由不能成立。《行政诉讼司法解释》第一百四十一条第二款规定，针对的是在人民法院在审理行政案件过程中，一并审理相关民事争议时，对民事争议调解中当事人对民事权益的处分的情形。而本案《社会矛盾纠纷调解协议》并不是在人民法院审理行政案件一并审理民事争议过程中形成，且并未将该调解协议作为证据。综上,三上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人孔平称，孔淑英等三人与孔平不是一户，应单独享受安置，崇川住建局不应当将孔淑英等三人享有的35平方米与孔平户合并安置。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院另查明，三上诉人提起本案诉讼，先以秦灶街道办事处为被告，后经一审法院释明，于2020年9月9日将被告变更为崇川住建局。一审法院于同年9月16日向崇川住建局送达应诉通知书。9月27日，三上诉人增加“责令被告重新安置”的诉讼请求。 本院认为，本案的争议焦点在于：一、被诉《安置面积确认表》将三上诉人与孔平及孔平妻、子合并为一户计算安置面积225平方米是否合法；二、一审审理程序是否违法。 关于被诉《安置面积确认表》将三上诉人与孔平及孔平妻、子合并为一户计算安置面积225平方米是否合法的问题。崇川住建局作出被诉《安置面积确认表》的主要依据是原港闸区人民政府制定的32号文。32号文中规定婚嫁女与其父母、兄弟合并一户申请入住集居区住房的建筑面积。对于该规定的合法性，本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。婚嫁女因为婚嫁的原因，已经与配偶另行组建家庭，因此，一般情况下，婚嫁女不具有在婚前户籍所在地另行成立一户的条件。因此，32号文未赋予婚嫁女独立成户的权利并不违反上位法的规定。但鉴于实践中存在婚嫁女虽已结婚，但户籍仍然在婚前所在地的情况，我国法律未对该情形下婚嫁女应享受的安置面积作出强制性规定，32号文将婚嫁女并入父母、兄弟一户计算面积，该做法虽然与独立成户享受的安置面积有差距，但并未完全排除婚嫁女享受获取安置面积的权利，也不存在与上位法相抵触的情形。三上诉人提出的32号文违法的主张不能成立。 在房屋搬迁工作中，行政机关在被拆迁人让渡原有居住房屋及相应土地后，为保障被拆迁人的居住权益，会以确定一定安置面积的补偿方式以便被拆迁人另行安置居所。本案中，三上诉人虽然户口在搬迁范围内，但三上诉人在该地块并无合法住宅用于居住。因此，崇川住建局根据32号文的规定将三上诉人与孔平合并一户核定安置面积并无不当。孔平在《安置面积确认表》中签字确认，对此亦不持异议。故被诉《安置面积确认表》不存在违法情形。任某、冯某系孔淑英的女儿和外孙女，也不具备在案涉地块独立成户的法定条件，理当与孔淑英一并计算安置人口。三上诉人提出的任某、冯某不属于32号文规定的婚嫁女的情形，不应与孔平合并计算安置人口的主张不成立。根据32号文，孔平户按6人计算，安置面积为225平方米并无不当。 关于一审审理程序是否违法的问题。虽然一审法院未单独就32号文的合法性进行评述，但将32号文作为认定被诉行政行为合法的依据，也即肯定了32号文的合法性，本院不因一审法院说理欠缺而认定一审审理程序违法。虽然三上诉人所在地村委会及街道办事处也参与审核，但被诉《安置面积确认表》的最终审批机关是崇川住建局，三上诉人申请追加村委会及街道办事处为共同被告没有法律依据，一审法院未予采纳并无不当。本院注意到，一审判决所载的三上诉人的诉讼请求为“确认案涉《安置面积确认表》涉及原告的部分无效，责令被告对原告予以独立安置”，但一审法院未对崇川住建局是否应当对三上诉人予以独立安置这一诉讼请求予以评判。由于确认《安置面积确认表》的效力和履行安置义务属于两个性质不同的法律关系，且三上诉人提出后一项诉讼请求是在起诉状副本送达崇川住建局之后，人民法院在当事人无正当理由的情况下不予准许。故一审法院对三上诉人的后一项诉讼请求未予评判不应当认定为遗漏诉讼请求，三上诉人如果认为相关合法权益受到侵害，可另行寻求法律救济。 综上，一审法院判决驳回三上诉人的诉讼请求并无不当。三上诉人的上诉主张不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孔淑英、任某、冯某负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二一年四月十三日 法官助理 郑华超 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；