青海省高级人民法院行政判决书（2021）青行终5号上诉人（原审原告）马麻乃，住甘肃省和政县。上诉人（原审原告）易成元，住青海省西宁市。委托诉讼代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。委托诉讼代理人李阳，北京万典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西宁市人民政府，住所地：西宁市城中区南关街43号。法定代表人张晓容，该市市长。上诉人马麻乃、易成元因诉西宁市人民政府（以下简称市政府）驳回行政复议申请决定一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2020）青01行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查。一审法院经审理查明：根据被告市政府《关于西宁市2019年土地储备计划的批复》，曹家寨片区（东至青海民族大学、西至湟中路、南至南绕城路、北至八一路）的土地被列入西宁市城东区的土地储备范围，城东区人民政府于2020年3月25日发布《西宁市城东区房屋征收告知书》，决定对该范围内集体土地上房屋实施征收，又于同年5月21日发布《城东区人民政府关于曹家寨片区储备地项目一期涉及集体土地上房屋拆迁方案的通告》（以下简称《通告》），对拆迁补偿标准等进行公告。原告易成元于2014年5月18日通过与曹家寨村村民莫维林签订《西宁市房地产买卖契约》，购得修建于莫维林宅基地上的案涉房屋，该房屋位于青海省西宁市城东区曹家寨曹二路43号，在《通告》拆迁补偿范围内。易成元又于2015年1月3日向原告马麻乃出售其中部分房屋。原告认为城东区人民政府作出的《通告》行为严重违法，应予撤销，遂于2020年6月23日向被告市政府提起撤销《通告》的行政复议申请，市政府于2020年6月29日受理后，于2020年8月18日作出驳回复议申请决定并向原告送达。原告不服该决定，提起请求撤销的行政诉讼。另，案涉房屋的《集体土地建设用地使用证》登记在莫维林名下。2020年8月7日，城东区人民政府组织人员将案涉房屋强行拆除。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告易成元、马麻乃对被告市政府作出的驳回复议申请决定不服，有权提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项之规定，申请行政复议的公民、法人或者其他组织应当与被申请复议的行政行为具有利害关系。市政府在对被诉行政复议受理审查阶段，原告提交的《西宁市房地产买卖契约》《房屋买卖合同》证实易成元于2014年5月从案涉房屋的《集体土地建设用地使用证》持有人莫维林处购得案涉房屋，又于2015年1月向马麻乃出售其中部分房屋的事实，即原告提交的证据材料起到了初步证明作用，能够证明原告与被申请复议的城东区人民政府作出的《通告》行为可能具有事实上或者法律上的利害关系，故市政府在法定期限内对原告的行政复议申请予以受理并无不当。市政府在对原告的复议申请进入实体审查阶段后发现二原告均非案涉房屋所在的曹家寨村集体经济组织成员，其从原房主处取得房屋后并没有办理集体土地使用权变更登记，遂以原告与被复议《通告》行为“无利害关系，不具有行政复议申请主体资格”为由，作出驳回原告行政复议申请的决定。对于市政府的驳回复议申请决定是否正确是本案审查的焦点，本院认为：与被复议的具体行政行为具有法律上的利害关系，首先应该存在法律保护的合法权益，否则就不可能与司法争议发生联系，也就谈不上有法律上的利害关系；其次，应该发生损害复议申请人合法权益的损害事实，不具有现实性的损害事实，亦不存在法律上的利害关系；最后，具体行政行为与损害事实之间应当存在因果关系，否则也不具有法律上的利害关系。原告就城东区人民政府作出的《通告》的合法性向市政府申请复议，实质是对补偿方案内容更具体说是对拆迁补偿标准提出异议，且不论目前我国审判实践中对于集体土地征收补偿方案的可诉性存在不同认识，就本案而言，城东区人民政府作出的《通告》针对的是拆迁范围内集体土地上房屋的补偿，即补偿对象是集体经济组织内成员以产权证上的登记为基础的集体土地上房屋拆迁补偿，原告作为复议申请人应当与被复议《通告》行为之间具有法律上的利害关系，也就是应对案涉房屋享有法律保护的合法权益。原告在申请行政复议时仅向复议机关市政府提供二份房屋买卖合同，该合同系买卖双方私自交易产物，与我国土地管理法关于“农村宅基地使用权的主体仅限于本集体经济组织”的规定相违背，并不能证明原告对案涉房屋享有受法律保护的合法权益。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条也规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。上述规定中的土地实际使用人应当指合法的土地使用人，明显属于违法占地或没有任何权属来源的，仍然不具有行政复议申请人资格。原告作为复议申请人虽然是案涉房屋的实际使用人，但不能证明使用的“合法”性，对案涉房屋不享有应由法律保护的利益，与被复议的《通告》行为并没有法律上的利害关系，故不具有复议申请人资格。综上，被告市政府受理原告的复议申请后，经审查认定原告与被复议《通告》不具有利害关系，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”，决定驳回复议申请正确。原告的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告马麻乃、易成元的诉讼请求。马麻乃、易成元上诉称：一、撤销青海省西宁市中级人民法院作出的（2020）青01行初67号行政判决；二、撤销市政府作出的宁复（2020）8号驳回行政复议申请决定；三、判令被上诉人依法继续审理上诉人提起的行政复议申请。事实与理由：一是原审判决和被上诉人认定事实不清，《通告》与上诉人具有利害关系。1.上诉人系案涉房屋所有人与《通告》有利害关系。上诉人系房屋的所有权人，通过购买方式获得案涉房屋的所有权，城东区人民政府作出的《房屋调查登记表》《房屋信息统计表》也载明了上诉人系房屋所有权人，同时上诉人的房屋被城东区人民政府强制拆除一案经人民法院判决，认定上诉人与强制拆除行为有利害关系，则上诉人对城东区人民政府《通告》当然具有利害关系。上诉人2020年6月11日向城东区人民政府申请政府信息公开，申请公开“曹家寨片区土地储备项目一期办理的房屋征收决定、房屋征收决定公告、房屋征收补偿安置方案”，被上诉人复议决定确认城东区人民政府未履行信息公开职责行为违法，就是认定了上诉人与案涉曹家寨片区土地储备项目具有利害关系。2.上诉人是案涉房屋的所有人，是案涉土地的实际使用人与《通告》有利害关系。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”依据上述规定，土地使用权人和实际使用人都可以对行政机关的行政行为提起法律程序，即使案涉土地登记在莫维林名下，但是上诉人是案涉土地的实际使用人，并实际占用、使用、居住案涉房屋多年。莫维林对此项事实也未提出任何异议，也未就案涉房屋补偿安置方案的通告和此次房屋征收主张过任何权益。上诉人对案涉宅基地及房屋实际使用多年，将案涉房屋进行装饰装修并出租用于商业经营。因此上诉人对案涉土地上的房屋建筑物、附属物等享有所有权，《通告》对上诉人的合法权益产生实际影响。二是原审判决和被上诉人认定事实不清，《通告》不涉及土地补偿，仅是对土地上房屋的补偿，不能仅仅依据土地使用权证决定与拆迁补偿方案通告是否具有利害关系。依据土地管理法第四十八条第二款之规定征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。《通告》确定的补偿价格为1580元每平米，其中并不包含土地补偿费和安置补助费，仅是地上房屋的补偿费用，不能仅凭土地证书确定上诉人不在拆迁范围，与《通告》没有利害关系，上诉人作为房屋的所有人和土地的实际使用人，与《通告》具有利害关系。三是原审判决和被上诉人认定事实不清，青海省并未明确禁止农村村民住宅不能出卖、转让。依据《青海省农村宅基地管理暂行办法》第十二条规定，农村村民将原有住房出卖、出租、转让或赠与他人以及改变住宅用途后，不得再申请宅基地，也就是说住房可以出卖、转让。而本案上诉人就是购买的村民住房，并不违背青海省的规定。四是原审判决和被上诉人适用法律错误。原审判决和被上诉人对合法权益的认定错误。合法权益是当事人认为的合法权益，而不是行政机关认为的合法权益。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）规定，农村住宅基地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。根据上述规定，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者的特定身份相联系，非本集体经济组织成员，城镇居民除继承父母的房屋而取得宅基地使用权外，无权或变相取得。城东区人民政府作出的案涉《通告》属于国家土地储备征收，是将土地所有权从农民集体转移至国家作为储备土地，直接影响的对象是依法享有该集体土地所有权或使用权的主体，该主体与《通告》有利害关系，可以对此申请行政复议。本案中，根据查明的事实，上诉人马麻乃并非案涉房屋所在地的集体经济组织成员，易成元系城镇居民。两上诉人户籍均不在被征土地所在的集体经济组织，亦无证据证明其在该集体经济组织承包了耕地或者分配了宅基地，故其并非该集体经济组织成员，依法不能与该集体经济组织成员一样共同享有被征集体土地的所有权和其房屋所在土地的使用权。因此，马麻乃、易成元不具备对涉及集体土地所有权或者使用权变动的《通告》申请行政复议的主体资格。至于马麻乃、易成元在被征集体土地上购买有房屋的问题，其可依据相关购房买卖协议等依法主张权利。综上，被上诉人市政府以马麻乃、易成元与案涉征地《通告》之间没有利害关系为由决定驳回其行政复议申请，并无不当。一审判决驳回马麻乃、易成元的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人马麻乃、易成元的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人马麻乃、易成元负担。本判决为终审判决。审判长 边红丽审判员 吴晓良审判员 孔 菲二〇二一年四月二日法官助理 赵 瑾书记员 范献育