安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖行终425号 上诉人（一审原告）安徽白鹤烟花有限公司，住所地安徽省巢湖市居巢区散兵镇高林居委会山洼村。 法定代表人江家满，公司总经理。 被上诉人（一审被告）巢湖市人民政府，住所地安徽省巢湖市姥山路1号。 法定代表人汪功胜，市长。 上诉人安徽白鹤烟花有限公司（以下简称白鹤公司）因诉巢湖市人民政府（以下简称巢湖市政府）行政补偿一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初382号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 白鹤公司向一审法院起诉称，原告于2008年改扩建，投资将近千万成立公司。2013年12月底，被告根据安徽省人民政府皖政办〔2010〕61号文件、合肥市人民政府相关文件、巢湖市政府〔2012〕160号文件的规定，组织市直部分机关对原告企业实施关闭和退市，强行收缴原告《生产许可证》《企业法人营业执照》，采取“措施”拆除原告企业工房，只按其指定的原告资产总值588.24万元的50%计算补助款。原告当年的资产总值10099756.60元，被告没有依法委托评估机构对原告企业厂房、办公用房、附属设施、材料、半成品、树木、设备以及关闭退出造成的经营损失进行全面、合法的评估，仅告知原告资产总值588.24万元。既没有约定对原告不动产等其它物权损失的补偿，也没有约定对原告动产损失如何补偿。安徽省人民政府[2015]41号《专题会议纪要》第一款明确规定“对关闭退出的烟花爆竹生产企业，各市、县（市、区）政府一定要依法依规对其财产损失进行合理补偿”。被告不予补偿的行政行为于法无据，损害了原告合法的财产权和经济利益。原告一直没有放弃资产损失补偿的权益诉求，四处上访请求解决，但得不到合理答复。2020年8月3日，原告再次向被告递交了《请求巢湖市人民政府履行法定补偿职责的申请》，请求巢湖市政府履行法定职责，给原告合理的补偿，然而被告既不答复，也不与原告协商。被告的行为于法无据，于理不合。综上所述，原告认为被告对原告的请求申请不予答复，实质就是不予补偿，此行为损害了原告合法权益，造成原告不动产损害，其行为违法。请求依法判决确认被告不履行补偿原告被关闭退出造成损失的行为违法，判令被告补偿原告房屋建筑物、地表附着物、厂区配置损失577.075万元（利息另算），本案诉讼费用由被告负担。 巢湖市政府一审答辩称，一、原告烟花厂关停是被告依据上级文件执行的。根据《安徽省人民政府办公厅转发省安全生产监管局等部门关于烟花爆竹生产企业有序退出意见的通知》（皖政办〔2010〕61号）、合肥市人民政府常务会议纪要第102号等文件精神，更好的保护公共利益，调整产业结构，实现以人为本、科学发展的本质要求，“全省各地执法有序引导烟花爆竹生产企业关闭退出”，原告白鹤公司等巢湖市34家烟花爆竹生产企业在2013年底前要全部退出。被告根据上级文件，推进巢湖市花炮企业有序退出，原告被列为2013年度巢湖市散兵镇烟花炮竹生产企业有序退出企业之一，原告的安全生产许可证亦准予延期至2013年12月31日。二、被告已依法依规与原告签订协议，履行补偿责任，该协议已履行完成。根据上级文件“对关闭退出的烟花爆竹生产企业，各市、县（市、区）政府要依法依规对其财产损失进行合理补偿”，巢湖市散兵镇人民政府（以下简称散兵镇政府）与原告于2013年12月24日签订《巢湖市2013年度烟花爆竹生产企业有序退出和拆除补助协议书》(以下简称协议书），协议书中写明原告在2014年1月15日前拆除库房设施，散兵镇按原告资产评估总价588.48万元的50%即294.24万元支付补助款，该补助款的50%在原告药物生产线的库房等设施拆除验收合格后的10天内拨付，剩余50%作为保证金，在原告新项目投产验收合格后予以返还。原告依据协议上写明的其所享有的评估总值复核权，申请了资产复核评估，复核评估漏项评估值606900.89元。散兵镇政府在2015年1月将初始评估值的50%按协议书约定分开支付的金额1471200元及漏项评估值的50%即303450.445元支付给原告，该付款凭证上有原告江家满等人签字认可。基于该协议，原告出具委托书委托散兵镇政府拆除药物生产线的库房、设备等设施。另原告于2015年出具承诺书，承诺原应拆除的厂房保留以做转产用，如遇各级政府项目涉及拆除该房屋，原告自愿无条件拆除。由此可见，原告要求补偿厂房等损失无事实和法律依据。且上述协议书是基于双方真实意思表示所达成的协议，已实际履行完成。现原告要求被告另行支付补偿款，既违反协议约定也不符合法律规定的“合理补助”，法院不应予以支持。三、本案已过法定起诉期限。原告与散兵镇政府于2013年12月24签订协议书，评估复核于2014年1月评估结束并出具复核情况汇报，原告于2014年1月出具委托书委托散兵镇政府全权拆除协议书中协议拆除的厂房等设施。故原告于2013年已知晓该协议书评估金额，于2014年得知复核评估结果，并于2015年实际领取相关补助金。然原告至2020年10月才向合肥市中级人民法院提起诉讼，并称其于2020年8月3日向被告递交了《请求巢湖市人民政府履行法定补偿职责的申请》，即使如原告所言，曾寄出过该申请，但该申请于2020年8月3日提出，明显超过法定的期限，原告妄图以提交此申请达到规避诉讼期限的目的，法院不应予以支持。综上，原告诉讼请求缺乏事实与法律依据，请求驳回原告的起诉或诉请。 一审法院审理查明，2020年8月2日，原告向被告邮寄《请求履行给付补偿的法定职责的申请书》（邮寄单号为1125916688478），请求被告履行补偿因关闭、拆除原告厂房、办公用房及附属设施损失294.24万元和原材料、半成品、树木、设备等损失197万元，合计491.24万元（利息另算）。被告于2020年8月4日签收，但并未予以回复。为此，原告起诉至该院请求判令被告不履行补偿原告损失的行为违法，判令被告补偿原告前述损失，诉讼费用由被告负担。本案庭审前，原告将其补偿请求变更为判令被告补偿原告房屋建筑物、地表附着物、厂区配置损失577.075万元（利息另算）。 一审法院另查明，根据上级文件“对关闭退出的烟花爆竹生产企业，各市、县（市、区）政府要依法依规对其财产损失进行合理补偿”的要求，巢湖市散兵镇政府与原告于2013年12月24日签订协议书，协议书中写明原告在2014年1月15日前拆除库房设施，散兵镇按原告资产评估总价588.48万元的50%即294.24万元支付补助款，该补助款的50%在原告药物生产线的库房等设施拆除验收合格后的10天内拨付，剩余50%作为保证金，在原告新项目投产验收合格后予以返还。原告依据协议上写明的其所享有的评估总值复核权，申请了资产复核评估，复核评估漏项评估值606900.89元。散兵镇政府在2015年1月将初始评估值的50%按协议书约定分开支付的金额1471200元及漏项评估值的50%即303450.445元支付给原告，该付款凭证上有原告江家满等人签字认可，该协议所涉补助总额原告已经全数领取。基于该协议，原告出具委托书委托散兵镇政府拆除药物生产线的库房、设备等设施。另原告于2015年出具承诺书，承诺原应拆除的厂房保留以做转产用，如遇各级政府项目涉及拆除该房屋，原告自愿无条件拆除。 一审法院认为，本案的争议焦点为被告有无原告诉称不履行补偿职责情形，原告主张的补偿请求有无事实和法律依据。根据该院查明的事实，就本案所涉及的烟花炮竹生产企业有序退出和拆除补偿问题，原告已经与散兵镇政府达成协议，并实际履行完毕。对于原告主张该协议只是补助而不是补偿的观点，该院不予采纳，理由在于案涉协议就是针对原告企业退出和拆除补偿问题而由原告与散兵镇政府达成的协议，真实、合法、有效，亦已履行完毕。现原告仅凭其单方委托的评估机构所作出的评估意见来否定多年以前的协议，缺乏事实和法律依据。因此，被告并无原告所称的不履行补偿职责之情形，原告要求被告予以补偿的请求也缺乏基础事实依据和法律依据。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回白鹤公司的诉讼请求。 白鹤公司上诉称，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。被上诉人的关闭行为实质是撤回行政许可的行为，其实施该行政行为应当依法给予行政相对人补偿。安徽省人民政府专题会议纪要第41号《研究烟花爆竹生产企业关闭退出有关后续工作》明确指出，对关闭退出的烟花爆竹生产企业，各市、县政府要依法依规对其财产进行合理补偿。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额。上诉人的实际损失包括房屋建筑、机器设备、地表附着物、原材料、半成品、人员工资等，这些都应当属于补偿的范围。被上诉人至今没有履行补偿职责。 原审法院认定协议书就是被上诉人给予的补偿，并说已实际履行，其用补助代替行政许可法规定的补偿，认定事实错误。上诉人在庭审中已充分详细进行说明，无论从协议书字面上还是根据协议书内容分析，只能够确定这仅是散兵镇政府单方的补助协议书，而不是根据法律规定，合法、公平、公正地与上诉人达成的补偿协议书。“补助”与“补偿”两者是有明显区别的。“补助”是弥补、补充、帮助，强调道义上的帮助、救济，金额由补助方单方确定；“补偿”是弥补、补充、偿还，强调的是对损失的偿还，金额由双方根据损失确定，字面上的区别反映了两者法律性质的不同。本案中，被上诉人巢湖市政府具体实施烟花爆竹生产企业的退出，因此，给予相对人补偿的义务主体是巢湖市政府，散兵镇政府并非补偿义务主体。被上诉人与散兵镇政府签订协议书，只能是补助协议，并非补偿协议。在2013年当时的大环境背景下，根据文件要求、政策指导，各级政府要求所有的烟花爆竹生产企业全面有序退出，上诉人只有被动接受被上诉人主导的一系列行为，上诉人的知情权、申辩权、获得补偿权完全被剥夺。被上诉人没有依法给予合理补偿，仅支付给上诉人300多万元，与上诉人的实际损失相比有巨大差距，不具有合理性。 法律并未规定，补助与补偿不可以同时取得。在工作实际中，为了使具体行政行为更好、更快得到落实，在正常补偿之外，经常给予积极响应者补助、奖励和政策优惠，补助与补偿并不矛盾。本案中，上诉人获得补助款项并不妨碍依法应当取得补偿的权利，前者依据合法有效的补助协议，后者依据法律、政策规定。被上诉人对上诉人等烟花爆竹企业有序退出实施补助，依据各企业的资产评估总价予以计算补助款，因此为保证补助的客观、公平、公正，必须提供各企业的资产评估总价的评估报告。上诉人质疑资产评估总价588.48万元的真实性、合法性，认为存在少补、漏补、不补的情形，故而在庭审中一再要求被上诉人提供评估报告，原审法院也要求在庭审结束后七日内提供，然而到目前为止被上诉人并未提供。 上诉人诉求补偿577.075万元，有事实基础，合理合法。上诉人为支持自己的诉求，委托铜陵华诚房地产评估有限责任公司依法对原告2014年2月15日资产价值进行评估，评估的结果901.66万元，客观真实，程序合法有效。在被上诉人不能提供评估报告，又不申请重新评估的情况下，原审法院应当采信该评估报告。上诉人诉求的577.075万元补偿金额中，已将被上诉人支付的补助款（294.24万元和30.345万元）扣除。虽然上诉人并不认可被上诉人的补助属于补偿，但基于上诉人接受部分补助的事实，本着诚实信用、实事求是的态度可以将其视作部分补偿款。 本案中，原审法院存在违规情形，请求二审法院纠正。本案是2020年12月22日开庭，庭审后，要求上诉人庭后三日内提交邮政快递原件及代理词，同时要求被上诉人七日内提交资产评估报告。上诉人25日向原审法院提交快递原件，并询问被上诉人资产评估报告是否提交，法院答复尚未提交。28日上诉人即收到法院25日制作的判决书及退回的邮政快递原件及代理词，上诉人质询为何资产评估报告没有提交即下达判决，原审法院称说资产评估报告不提交不影响本案判决。上诉人还质询，原审法院多次要求被上诉人提供评估报告，之后又称不需要被上诉人的评估材料，前后矛盾。原审判决根本没提及被上诉人单方评估数字是否合法，对上诉人评估材料不采信，既然要求庭后提供相关证据，何以在证据尚未提交即进行了判决，且拒收上诉人的代理词明显不公平，违规违法判决。原审判决书中“虽然原告主张该协议只是补助而不是补偿的观点，本院不予采纳，理由在于案涉协议就针对原告企业退出和拆除补偿问题而由原告与散兵镇政府达成的协议，……”，原审法院没有针对上诉人提出的疑问给予解答，进行详细阐明说理。行政补助和行政补偿不但有字面的区别，更有法律意义不同，行政补偿要求主体合法、程序合法、内容合法、补偿合理，本案中无论从补偿主体、补偿程序，还是补助(偿)金额都不具备行政补偿的法律要求。原审法院认定的理由明显违反法律规定。 综上所述，原审判决事实认定错误，导致判决错误，严重损害上诉人的合法权益。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 一审原告白鹤公司向一审法院提供了以下证据： 1.原告企业营业执照和企业信息复印件，证明原告主体资格和自然信息，2014年该企业被强制吊销； 2.安徽省人民政府皖政〔2010〕61号、巢湖市人民政府〔2012〕160号文件，证明被告是2014年关闭退出白鹤公司的行政行为主体，原告是被告的行政行为相对人，依法享有关闭退出造成损失补偿请求权，被告是行政补偿义务主体； 3.安徽省人民政府（2015）第41号《专题会议纪要》，证明被告依法应当补偿； 4.原告企业2014年关闭时对全部资产统计表复印件，证明原告资产是10099756.6元，而被告只认定588.24万元，损害原告的合法利益； 5.《请求巢湖市人民政府履行法定补偿职责的申请》及邮件交寄单，证明被告2020年8月3日向被告申请补偿，但被告没有答复。 6.铜陵华诚房地产土地评估有限责任公司（2020）004号《房产咨询报告书》。证明华诚评估公司是安徽省具有资质的合法的大型房地产及土地评估公司。白鹤公司2014年2月15日被强行关闭时本公司实物资产（房屋建筑物、地表附着物、厂区配置等，不含半成品和库存原料合计209.7433万元）进行合法的评估价901.66万元。评估报告上的“评估对象安徽白鹤烟花公司实物资产（房屋建筑物、地表附着物、厂区配置）”包含原告起诉状所附证据四《安徽白鹤烟花公司2014年关闭时资产统计表》中第一“工房和防火屏障资产”和第二“动产资产”两项实物资产。并对原告统计表中的漏项实物进行了专业性的实事求是的认定。印证被告只认定资产总值588.24万元是错误的。 一审被告巢湖市政府向一审法院提供了以下证据： 1.协议书，证明原告与散兵镇政府已签订补助协议书，被告已履行补偿职责； 2.《关于巢湖市烟花爆竹生产企业现场复核情况的汇报》《统一付款凭证》，证明原告资产经过两次评估，散兵镇政府已按两次评估的价值按协议书约定比例支付给原告； 3.《安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业有序退出意见的通知》（皖政办〔2010〕61号）《合肥市人民政府常务会议纪要第102号》（2012年），证明被告根据上级文件执行烟花企业退出工作； 4.《委托书》，证明基于协议书约定，原告委托散兵镇政府拆除； 5.《承诺书》，证明原告承诺资源无条件拆除房屋； 6.《烟花爆竹生产企业安全生产许可证延期申请审批表》，证明根据上级文件准予原告安全生产证延期至2013年12月31日。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，烟花爆竹生产属高危行业，生产事故易发、高发，燃放烟花爆竹易造成环境污染，禁止燃放区域逐步扩大。因此，及时推进烟花爆竹生产企业转产和有序退出，是转变经济发展方式、调整产业结构、保护自然环境、保障群众人身财产安全的现实需要。基于上述需要而关闭烟花爆竹生产企业，并非行政处罚，对于证照齐全的的合法企业，有必要在经济上给予适当的补贴和帮助，支持其转型转产。同时，此种关闭又非行政征收，只需拆除部分必要设施，确保烟花爆竹不再继续生产即可，并不改变企业土地、房屋、生产设施设备等物权归属。因此，难以完全适用征收补偿标准。 本案中，白鹤公司2013年已与散兵镇政府签订退出和拆除补助协议，该协议载明了其资产评估总价、补助标准、补助金额。后经复核，原资产评估漏评部分亦已按该协议约定的标准予以补足。至2015年，上述协议已经全部实际履行，白鹤公司收到全部补助款项，协议约定应拆除的工（库）房已委托散兵镇政府拆除，部分房屋保留用于转产。在此情况下，白鹤公司又以上述协议载明的资产评估价值错误、补偿标准较低为由，请求判令巢湖市政府按照其2020年自行委托评估机构评估的资产总值对其履行补偿职责，缺乏法律依据和事实根据，一审判决驳回其诉讼请求并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人白鹤公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安徽白鹤烟花有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年四月一日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -14- -1-