河南省洛阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021）豫03行终3号 上诉人(原审第三人)：栾川县康复医院，住所地：河南省栾川县兴华西路与八一路交叉口。 法定代表人：魏文生，院长。 委托诉讼代理人：李忠阁,河南鸾州律师事务所律师，特别授权。 被上诉人（原审原告）：关金坡，男，汉族，1969年11月12日出生，农民，身份证登记地河南省栾川县，现住河南省栾川县。 被上诉人（原审原告）：高文长，男，汉族，1951年6月15日出生，农民，身份证登记地河南省栾川县，现住河南省栾川县。 被上诉人（原审原告）：常西京，男，汉族，1953年11月25日出生，栾川县市场监管局退休职工，身份证登记地河南省栾川县，现住河南省栾川县。 被上诉人（原审原告）：崔宝献，男，汉族，1966年3月20日出生，农民，身份证登记地河南省栾川县，现住河南省栾川县。 被上诉人（原审原告）：崔景科，男，汉族，1963年6月22日出生，农民，身份证登记地河南省栾川县，现住河南省栾川县。 以上五被上诉人共同委托诉讼代理人：韩景隆，河南广文律师事务所律师，特别授权。 委托诉讼代理人：程翠，河南广文律师事务所实习律师，一般代理。 被上诉人（原审被告）：栾川县环境保护局。住所地:河南省栾川县钼都路。统一社会信用代码：11410324786220944G。 法定代表人：高红彩，局长。 出庭负责人：刘建新，副局长。 委托诉讼代理人：郑毅，河南钼都律师事务所律师，一般代理。 委托诉讼代理人：石常献，该局工作人员，一般代理。 上诉人栾川县康复医院因与被上诉人关金坡、高文长、常西京、崔宝献、崔景科，被上诉人栾川县环境保护局行政许可一案，不服河南省宜阳县人民法院（2020）豫0327行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年2月1日公开开庭审理了本案。上诉人栾川县康复医院的法定代表人魏文生及其委托诉讼代理人李忠阁，被上诉人关金坡、高文长、常西京、崔宝献、崔景科及其共同委托诉讼代理人韩景隆、程翠，被上诉人栾川县环境保护局出庭负责人刘建新及其委托诉讼代理人郑毅、石常献等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明：2018年6月23日，栾川县康复医院作为承租方、（案外人）栾川县医药公司作为出租方签订《租赁协议》，栾川县医药公司将自有座落在栾川县城八一路栾川县医药公司办公大楼（二至六楼），及兴华路临街三层楼出租给栾川县康复医院经营使用，租期为五年。2019年1月，被告栾川县环境保护局受理了栾川县康复医院报送的《建设项目环境影响报告表》，该报告表系由重庆九天环境影响评价有限公司针对栾川县康复医院改扩建项目编制，包括项目基本情况、建设项目所在地自然环境社会环境简况、环境质量状况、评价适用标准、建设项目工程分析、项目主要污染物产生及预计排放情况、环境影响分析、建设项目拟采取的防治措施及预期治理效果、结论与建议等内容。该报告表附有项目附件8份，分别为项目委托书、医疗机构执业卫生许可证、国有土地使用证、租赁协议、医疗废物处置协议、本项目医疗机构申请变更登记注册书、监测报告、罚款收据；还附有项目附图8份，分别为地理位置图、项目外环境关系及噪声布点图、项目地表水监测断面图、项目总平面布置图、项目各层平面布置图、栾川县城中心城区排水工程规划图、项目与饮用水源地位置关系图、项目及周边现状图。2019年2月15日，栾川县环境保护局在其单位网站发布了“关于2019年2月15日拟对栾川县康复医院改扩建项目环境影响评价文件作出审批意见的公示”。2019年4月22日，栾川县环境保护局作出栾环审〔2019〕17号《关于栾川县康复医院改扩建项目环境影响报告表的批复》，载明“栾川县康复医院：你单位报送由重庆九天环境影响评价有限公司编制的《栾川县康复医院改扩建项目环境影响报告表》收悉。该项目位于栾川县兴华西路和八一路交叉口，主要建设内容包括主体工程、公用工程、环保工程等，项目扩建后占地面积为3625.21㎡，医院改扩建后的诊疗项目为：预防保健科、内科、外科、妇科(限妇科专业)、儿科、眼科、耳鼻喉科、口腔科、急诊医学科、麻醉科、医学检验科、医学影像科、中医科、中西医结合科等，总投资70万元，其中环保投资8.4万元。经审查，该项目符合国家产业政策和相关规划，环评文件编制较规范，提出的环保措施可行，项目在我局网站公示期满。经研究，原则同意项目按照环评所列的地点、性质、工程内容和环保措施报批建设(本环评批复不含辐射环境事项)，你单位在项目实施中应全面落实环评提出的各项污染防治措施。重点要求如下：一、加强施工期环境管理，装饰施工材料及废弃物料应集中堆放，并采取围挡覆盖措施；生活垃圾收集后由环卫部门清运处理；合理安排施工时间，避免施工噪声对环境造成影响；污水处理站开挖地基产生的土方应及时清运，临时堆存应覆盖。二、医疗废水、生活污水经预处理+化粪池+污水处理站处理后满足《医疗机构水污染排放标准》(GB18466-2005)表2要求，方可排入市政污水管网。三、污水处理站应全部密闭，并将产生的臭气经抽风系统集中收集后经引风管道引至楼顶高空排放。四、规范设置医疗垃圾暂存间，健全管理制度，医疗垃圾要置于专用容器内包装严密后存放于医疗废物暂存间内，及时委托洛阳市环岭医疗废物集中处理有限公司收运处置。五、污水处理站产生的污泥经消毒后交由相关处理资质单位处理，不得随意倾倒。六、严格落实与栾川县医药局签订的协议内容。七、项目建成后，按照《建设项目环境保护管理条例》有关要求，自行组织竣工环境保护验收，验收不合格，不得投入运营。要依法加强运营期间的日常监管，确保污染防治设施正常运行和污染物稳定达标排放；对环保部门现场检查中发现的问题按标准整改到位。”五原告对被告作出的上述批复不服，提起行政诉讼。 原审法院另查明：1.五原告等住户居住在栾川县医药局家属楼，该家属楼与栾川县医药公司出租给栾川县康复医院使用的座落在栾川县城八一路办公大楼毗邻。2.2018年以来，原告关金坡等人就栾川县康复医院改扩建一事向栾川县信访局等多个部门进行反映。 原审法院认为：被告栾川县环境保护局对栾川县康复医院报送的《建设项目环境影响报告表》进行批复的行为系行政许可行为。行政机关作出行政许可行为，应事实清楚、证据充分、适用依据正确，还要遵守法定程序。《行政许可法》第四十七条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”我国现行法律、法规以及司法解释对“重大利益关系”未作明确的界定，但根据通常理解，对相邻关系人的生产、生活造成严重影响，超过利害关系人必要的容忍限度的，应当认定为具有重大利益关系。本案中，栾川县康复医院租赁栾川县医药公司办公大楼为经营医院使用，该医院经审批为综合性医院，其在经营中难免产生医疗污染物、有害废水、放射性元素等物质，对周围环境产生影响，五原告居住的楼房与该医院毗邻,直接影响包含五原告在内居民的日常生活，而且这种影响是长期的、持续的，故五原告等居民作为本案所涉审批项目直接相邻的利害关系人，应当认定存在重大利益关系。被告栾川县环境保护局仅在其本单位网站对拟审批项目进行公示并告知重大利害关系人有听证的权利，未在与审批项目相邻的居民区对公示内容进行张贴或直接向重大利害关系人送达有听证权利的告知书，不足以达到通知的效果，故不能认定被告向与审批事项存在重大利害关系的五原告在内的居民告知了有听证的权利。且2018年以来原告关金坡等人就栾川县康复医院改扩建一事向栾川县信访局等多个部门反映问题，被告对此情况应是明知的，也没有向五原告等人通知有听证的权利。综上，被告栾川县环境保护局未就被诉政审批事项告知五原告等人有听证权利，直接作出《关于栾川县康复医院改扩建项目环境影响报告表的批复》，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政许可法》第四十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条、第七十条之规定，原审法院判决撤销栾川县环境保护局作出的栾环审〔2019〕17号《关于栾川县康复医院改扩建项目环境影响报告表的批复》。本案受理费50元，由被告栾川县环境保护局承担。 栾川县康复医院不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决无事实依据，并且多为主观臆断。1.栾川县环境保护局是国家治理环保方面的行政机关，所做出的任何行为都是依照国家法律法规行使。在对上诉人报送的《建设项目环境影响报告表》进行批复前，已经在其本单位网站对拟审批项目进行公示并告知重大利害关系人有听证的权力，这是所有行政机关的告知方式，而一审法院认为不足以达到通知的效果，明显强词夺理。2.我国现行法律、法规以及司法解释对“重大利益关系”未作明确的界定，一审法院却凭主观臆断来进行理解。一审法官没有到现场了解，一审中的五名原告与上诉人的办公场所之间没有任何通道相连，根本不产生任何影响，并且他们也没有相应证据证明对其产生影响。这个问题栾川县政府也派人到实地进行勘验，并出具相应报告，这在一审中第三人已向法庭出示证据证明。一审法院不注重事实，完全又是主观臆断式的认为“上诉人在经营中难免产生医疗污染物，有害废水、放射性元素等物质，对周围环境产生影响”，首先，涉及医疗污染物的问题，上诉人与洛阳市环岭医疗废物集中处理有限公司长期签订合同，专门处理医疗废物问题；其次，针对有害废水，上诉人也是在栾川县环境保护监测站做过监测，都是在法律规定范围之内；最后，涉及的放射性元素问题，上诉人根本没有放射源，怎样产生放射性元素，况且被上诉人也没有任何检测依据。请求依法撤销河南省宜阳县（2020）豫0327行初30号行政判决书，并驳回一审原告的诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人关金坡、高文长、常西京、崔宝献、崔景科五人共同答辩：栾川县环境保护局作出批复多处违反法律规定，一审选择违反法律规定听证程序撤销该《批复》，符合法律规定。一、被告（被上诉人栾川县环境保护局，下同）在审批时未告知原告（五上诉人，下同）享有听证的权利，审批程序违法。本案被告对第三人环境影响评价报告表审批的行为属于行政许可的行为，应当适用《行政许可法》的相关规定。原告等居民在被告审批前，就该建设项目多次进行上访，被告栾川县环境保护局知道该建设项目与原告等居民有重大利益关系。根据《中华人民共和国行政许可法》四十七条的规定，行政机关对行政许可申请事项进行审查时发现行政许可事项涉及他人重大利益的，应当告知该利害关系人享有听证的权利，被告作出被诉具体行政行为时未告知原告，损害原告等人申辩、质证的权利，程序违法。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利…。”听证作为一项法律制度，是现代行政程序法基本制度的核心，是指行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织合法权益的决定前，向其告知决定理由和听证权利，公民、法人或者其他组织随之向行政机关表达意见、提供证据、申辩、质证以及行政机关听取意见、接纳其证据的程序。对何谓“重大利益关系”，我国现行法律、法规、规章以及司法解释虽无具体规定，但本案涉及原告等人的居住环境的安全，属于重大民生利益的问题，应当属于“重大利益关系”。另，在一审庭审中被告栾川县环境保护局，不能证明其履行告知听证的义务。二、上诉人所扩建的医院紧邻原告等人的房屋，医疗废物暂存间及化粪池与原告等居民共用一个院子违反法律强制性规定，且污染防治措施不具有施工可行性。污染防治措施不具有施工可行性，也是撤销批复的理由。1、本案第三人所建的医院属于综合医院（被告提交的环境评价报告表有记载），为保护居民××法律法规及规范性标准均要求医院与居民区有一定卫生防护距离。《医疗机构医疗废物暂存间设置要求》，（1）、医疗废物暂存间与医疗区、食品加工区和人员活动密集区相距20米以上，且方便医疗废物运送车辆出入；（2）、对房屋要求：面积不小于15平方米；国家标准GB18055-2012《村镇规划卫生规范》表4.1规定乡镇范围内医院、卫生院卫生防护距离（卫生防护距离指将可能受污染危害的人群隔离在固定污染源扩散范围之外的防护带。其距离以产生有害因素企业、场所的边界至住宅区之间的最短距离计算）为100米，GB为强制性标准、全国范围内统一标准。国家环保总局《关于公共卫生设施建设项目环境管理法律适用的复函》【（2004）97号】明确规定，建设公共卫生设施项目，必须严格遵守环境管理规定，不得开办在居民生活区及文教区，毗邻居民住宅。本案所涉建设项目毗邻居民住宅，且化粪池及污水处理站建在家属园内，可以说医院开在了居民区。2、一体化污水处理设备、化粪池无处设置和医疗废物暂存措施不具有施工可行性。《何某胜等6人诉佛山市生态环境局禅城分局行政许可及行政复议纠纷案》（2019）粤06行终494号，裁判观点：生态主管部门在进行建设项目环境影响审批时，如拟采用的污染防治措施需要永久性利用他人物权的，除了要审查环保措施的技术可行性外，还应考虑施工可行性。如不具备施工可行性，则表明该污染防治措施无法确保污染物排放达标，主管部门应不予批准。本案污水处理池计划建在原告等人使用权共用的土地上，侵犯原告等人的合法权利，不具有施工可行性。不具有施工可行性也可作为撤销批复的原因。三、建设项目选址意见书等符合环境保护法律法规和相关法定规划方面的材料是被告在对建设项目环境评价文件审批时必须提交的材料，被告在第三人未提交国土规划部门出具的建设项目选址意见的情况下，对其申请作出批复，明显违法。栾川县康复医院改扩建项目就是建设项目，建设项目应当取得建设项目选址意见书等符合规划的材料。《洛阳市城市规划管理条例》第22条规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设，必须向市、县城市规划行政主管部门申请领取选址意见书”。由此可见，申请领取选址意见书是项目建设必须申领的文件。根据《建设项目环境保护管理条例》第11条的规定，对选址、布局、规模等是否符合环境保护法律法规和相关法定规划是被告在审批时的法定职责。原告提交的洛阳市生态环境局《建设项目环境评价文件审批告知单》明确记载提交国土规划部门出具的建设项目选址意见是申请条件之一。本案所涉及的土地是国有划拨土地，依据《城乡规划法》第三十六条规定，第三人应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。本案被告在第三人提供申请材料（必须提交的）不全的情况下，仍作出批复，连基本的形式审查义务都未做到，被告未尽到法律规定的审查义务。此种情形被告应当依照《建设项目环境保护管理条例》第11条规定，对《环境影响报告表》作出不予批准的决定。第三人申请审批不符合申请条件，而被告在其不符合条件的情况下对此申请仍作出审批，该批复应予撤销。这也是撤销批复的一个理由。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院予以维持，依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人栾川县环境保护局答辩：一、依据《中华人民共和国环境影响评价法》第二条规定：环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。目前，环评实行的是分类管理和分级审批制度建设项目环评依据建设项目实施可能对环境造成重大、轻度、很小三个级别要求编制报告书、报告表、登记表。显然，环评不否认项目对环境造成影响，评价影的目的就是全面分析影响的原因，提出相应的对策措施。栾川县环境保护局认为栾川县康复医院委托专业机构编制的环评文件（报告表）所定规格准确，编制规范，按规定进行技术评审、拟审批公示，程序合法，不应予以撤销。二、《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定“行政许可证直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政区许可决定前，应当告知申请人、利害人享有听证权力。虽然，该法对重大利益关系未作明确界定。但答辩人认为，不同行业（专业）领域的行政许可，应遵从行业（专业）相关许可所依据的法律规定，环评行政许可依据的法律主要是《中华人民共和国环境影响评价法》，该法二十一条明确规定，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。报告表类项目未纳入听证范围，只有对环境造成重大影响，编制报告书的项目在审批前才要求听证。三、一审判决书指出医院运行产生医疗污染物、有害废水、放射性元素等，需要说明的是医疗废物只是暂存，有害废水有成熟的处理工艺和排放标准，这在环评中是十分明确的，不是某个人或律师说不可行就不可行的。该医院目前没有放射源，而且环保部门作出的行政许可不含该内容。同时，需要说明的是一审原告向法院提供了个别案例，但每一个案例都是不同的，甚至说不一定有参考性。四、答辩人在中国栾川网栾川县环保局端口上对项目拟审批作出公示。栾川网是栾川县县委、县政府唯一的合法网站。从生态环境部、河南省生态环境厅、洛阳市生态环境局的项目审批来看，也是在单位网站上公示。 经审理查明，本院查明事实与一审查明事实一致。 本院认为：《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”本案中，上诉人栾川县康复医院租赁案外人栾川县医药公司办公大楼为经营医院使用，其在运营中难免会产生医疗污染物、有害废水等物质，对周围环境产生影响。而关金坡等五被上诉人所居住的楼房与该医院毗邻,势必影响包含关金坡等五被上诉人在内相关居民的日常生活，而且这种影响是长期的、持续的，故关金坡等五被上诉人作为本案所涉审批项目直接相邻的利害关系人，应当认定与涉案批复存在重大利益关系。被上诉人栾川县环境保护局仅在其本单位网站对拟审批项目进行公示并告知重大利害关系人有听证的权利，未在与审批项目相邻的居民区对公示内容进行张贴或直接向重大利害关系人送达有听证权利的告知书，不足以达到通知的效果，故不能认定被上诉人栾川县环境保护局向与审批事项存在重大利害关系的包含关金坡等五被上诉人在内的居民告知了有听证的权利。且2018年以来关金坡等人就栾川县康复医院改扩建一事向栾川县信访局等多个部门反映问题，被上诉人栾川县环境保护局对此情况应是明知的，也没有向关金坡等人通知有听证的权利。故一审以栾川县环境保护局未就被诉政审批事项告知包含关金坡等五被上诉人有听证权利，违反法定程序为由撤销其做出的《关于栾川县康复医院改扩建项目环境影响报告表的批复》正确，本院予以维持。上诉人栾川县康复医院的上诉理由，依据不足，本院不予采信。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人栾川县康复医院承担。 本判决为终审判决。 审判长  吴爱国 审判员  邢玉玲 审判员  索如意 二〇二一年四月十日 法官助理尚鹏翔 书记员吕国卿 附：本案涉及的法律条文 《中华人民共和国行政许可法》 第四十七条行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十八条当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。