安徽省六安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖15行终41号 上诉人（一审原告）六安天之润生态农业有限公司。 法定代表人李成铜，该公司总经理。 委托代理人吴小松，安徽徽航律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）六安市叶集区水利局，住所地安徽省六安市叶集区花园路政务区南区办公楼4楼。 法定代表人万汉亿，该局局长。 出庭负责人洪涛，该局副局长。 委托代理人何启伍，安徽金六州（叶集）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）六安市叶集区平岗街道办事处，住所地安徽省六安市叶集区平岗街道锦园路，统一社会信用代码11341504003226849G。 法定代表人辛乃光，该办事处主任。 委托代理人胡正发，安徽皖西律师事务所律师。 委托代理人杨武飞，安徽皖西律师事务所律师。 六安天之润生态农业有限公司（以下简称天之润公司）因诉六安市叶集区水利局（以下简称叶集水利局）、六安市叶集区平岗街道办事处（以下简称平岗办事处）水库行政登记一案，不服安徽省六安市叶集区人民法院作出的(2020)皖1504行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭经阅卷、质证进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院审理认定：2014年2月26日，天之润公司与平岗五里桥村村委会签订《土地承包经营权流转合同》一份，约定天之润公司以转包的方式从五里桥村村委会总计流转土地1106亩，流转期限30年，从2014年2月26日至2044年2月25日，合同签订后，实际流转400余亩土地。 另查明：解大堰水库位于平岗××××村，1979年10月1日主体工程开工，同年12月1日竣工验收，系小（1）型反调节水库，总库容为102.9万立方米，主坝类型为均质土坝。2015年12月，该水库进行过除险加固工程，耗资316.62万元，均由国家财政负担。 再查明：天之润公司流转的案涉土地，部分在××库区范围内。2017年，平岗办事处向叶集水利局申请，将解大堰水库登记为准公益性水库，但至庭审前未获批。 一审法院审理认为，人民法院行政诉讼的受案范围有明确的法律规定。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。结合本案案情，平岗办事处向叶集水利局申请，将解大堰水库申报为准公益性水库，再由叶集水利局层报，但至今未获批，属于过程性行为，不具有事实上的最终性，也未影响公民、法人或者其他组织的合法权益。故原告天之润公司要求确认被告申报解大堰水库为准公益性水库的行为违法，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项、第十项、第六十九条之规定，裁定：驳回六安天之润生态农业有限公司的起诉。案件受理费50元，原告六安天之润生态农业有限公司已预交，全额返还。 天之润公司上诉称，一、一审认定涉案水库系1979年10月主体工程开工，同年12月1日竣工，与事实不符。实际是由上诉人于2014年承包经营流转土地后将水淹田改建为水库。被上诉人申请将水库登记为公益性水库，会导致上诉人无法将水淹田复耕或改作其他用，被上诉人申报登记行为是具体行政行为，属于人民法院受案范围。二、一审法院庭审后变更审判人员，审理程序违法。请求：依法撤销原审裁定，依法改判；一、二审案件受理费，由被上诉人承担。 叶集水利局辩称，一、上诉人未对水库大坝进行修建，也没有为水库大坝修建进行投资，与解大堰水库不具有利害关系，不具有诉讼主体资格。二、答辩人仅负责依职权办理注册登记，管理单位平岗街道办事处于2017年向答辩人申报解大堰水库为准公益性水库，申报行为系平岗街道办事处完成，与答辩人无关。三、平岗街道办事处申报解大堰水库为公益性水库的行为不具有可诉性。四、上诉人的起诉已超过起诉期限。 平岗办事处辩称，一、将解大堰水库申报为准公益性水库不是具体行政行为，不具有可诉性，申请并未获得批准，该行为不具有事实上的确定性，不影响上诉人的合法权益。二、答辩人诉讼主体不适格，答辩人仅仅是水库的管理单位，并非主管部门，对水库进行大坝注册登记是水库主管部门的法定职权。三、答辩人对解大堰水库履行管理职责并未侵害上诉人的合法权益，水库的功能本就是灌溉、生态、旅游、养殖等，申报登记为公益性水库，对上诉人的生产经不产生任何妨碍。四、将解大堰申报为准公益性水库时间是2017年1月12日，上诉人于2019年起诉已超过诉讼时效。五、一审开庭时已告知合议庭组成人员具体姓名，上诉人未申请回避，说明上诉人已同意变更后的审判人员参审，一审审理程序合法。 天之润公司向一审法院提交了以下证据材料： 一、统一社会信用代码复印件，证明被告诉讼主体适格； 二、大堰湖生态农庄项目投资协议书、叶集试验区招商项目引资人认定书，证明该水库为原告新建；平岗办事处负责为原告所投资项目办理相关证件，原告修建水库系基于对平岗办事处的信赖及履行与平岗办事处所签署的协议； 三、叶集住房和城乡建设局信息公开网于2015年8月12日发布的关于叶集试验区大雁湖生态风景项目规划符合性的初审意见，证明原告在此修建水库符合规划要求； 四、土地承包经营权流转合同、叶集区平岗街道五里桥村民委员会出具的证明、大堰湖土地流转到户清册，证明原告流转的土地400亩； 五、叶集区平岗街道解大堰水库村级河长公示牌、叶集区平岗街道解大堰水库防汛责任人公示牌照片、小型水库大坝注册登记申报表，证明案涉水库已经被申报为准公益性水库，水库注册登记机构为叶集水利局，水库主管部门为叶集水利局，管理单位为平岗办事处； 六、叶集区平岗街道五里桥村村民委员会出具证明，证明原告将所流转的土地中近300亩水淹田改挖为水库的事实； 七、证人尤某的当庭证言，证明水库系原告修建。 叶集水利局向一审法院提交以下证据材料： 一、水库大坝登记证书，证明解大堰水库管理单位为叶集区平岗街道办事处，主管部门为平岗水利站，原告与解大堰水库不具有利害关系； 二、《水库大坝注册登记办法》第2条、第3条和第5条规定，证明平岗办事处是水库大坝的注册登记申报单位，叶集水利局是水库大坝的注册登记单位，平岗办事处申请解大堰水库为准公益性水库的行为是其职务行为，其行为未侵害原告的合法权益，且申请也未获得许可。故叶集水利局不是适格被告，原告的诉请也不具有可诉性。 平岗办事处向一审法院提交以下证据材料： 一、水库大坝注册登记证，证明解大堰水库的规模是小（1）水库，该水库的管理适用《安徽省水库安全管理办法》；解大堰水库的注册登记机构为区水利局，并非平岗办事处，被告主体不适格； 二、六安市水利局（2015）第25号文件，证明解大堰水库于2015年12月份进行过除险加固工程，耗资316.62万元，全部由国家财政负担，该水库为国有水库；解大堰水库积水面积1.18平方公里，约合1770亩，与原告诉称的700亩水域显然不是同一水域。 上诉证据材料均已随案移送本院。二审证据材料同一审，经审查，一审法院对案件证据和事实的审查认定符合法律规定，二审予以确认。 本院认为，《水库大坝注册登记办法》第一条规定，为掌握水库大坝的安全状况，加强水库大坝的安全管理和监督，根据国务院发布的《水库大坝安全管理条例》，制定本办法。《安徽省小型水库安全管理办法》第一条规定，为了加强小型水库安全管理，保证小型水库安全运行，保障人民群众生命财产安全，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。从以上法规规定可以看出，对小型水库大坝进行注册登记，是为了水库运行安全进行管理和监督的需要，并不涉及对水库所有权、使用权或者其它生产经营权的确认和划分。本案中，平岗办事处向叶集水利局申报解大堰水库大坝注册登记亦是出于水库运行安全管理的目的，不是对水库产权归属的登记确认，并不影响上诉人依据法律规定和相关招商引资协议、土地承包经营流转合同的约定进行生态旅游和农业开发等生产经营活动，没有侵犯上诉人的合法权益，对上诉人权利义务不产生实际影响。另，平岗办事处对水库大坝的申报注册行为，只是注册登记的前期准备、论证的过程性行为，具有不特定性，并非成熟可诉的具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故，上诉人的起诉不符合法定条件，一审法院裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张笑琳 审判员  颜 凯 审判员  张 菊 二〇二一年四月十三日  法官助理 崔世敏 书记员余瑶 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。