安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖12行终60号 上诉人（一审被告）阜南县自然资源和规划局，住所地安徽省阜南县鹿城镇赵集路49号，统一社会信用代码11341225MB163331X2。 法定代表人刘西恒，该局局长。 委托代理人张辉，该局职工。 委托代理人刘东坡，该局职工。 被上诉人（一审原告）阜南银泰汽车城置业发展有限公司，住所地阜南工业园区省道S328南侧、浩辉印染东侧机械电子产业园8号楼，统一社会信用代码91341225MA2NPK2A75（1-1）。 法定代表人葛亚宾，该公司经理。 委托代理人韩应征，安徽谈锋律师事务所律师。 阜南县自然资源和规划局因撤销缴纳违约金通知一案，不服安徽省临泉县人民法院（2020）皖1221行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 阜南银泰汽车城置业发展有限公司向一审法院诉称，其于2017年8月8日通过招拍挂方式在阜南县××牌××号土地，并与阜南县自然资源和规划局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，以114278400元价格受让位于省道Ｓ328北侧、南阳大道西侧，陶子河南侧、经九路东侧的184.32亩的土地，用于建设阜南国际汽车城项目。阜南银泰汽车城置业发展有限公司取得该宗土地使用权后，立即启动项目建设的前期各项工作，于2017年9月22日正式进场。但由于受政府环保要求，于2017年11月至2018年1月封闭停止施工；阜南县政府对阜南银泰汽车城置业发展有限公司的阜南国际汽车城规划方案进行多次评审调整，至2018年11月15日阜南县自然资源和规划局才向阜南银泰汽车城置业发展有限公司颁发建字第341225201300049号《建设工程规划许可证》及施工许可证。2018年12月6日，阜南县自然资源和规划局对阜南银泰汽车城置业发展有限公司作出《关于缴纳阜南县ＦＮ2017-26号宗地延期开工违约金的通知》，让阜南银泰汽车城置业发展有限公司每延期一日按照土地出让金总额的1‰标准缴纳延期开工违约金，从2017年12月8日计算至2018年11月15日违约金3908.3213万元。阜南县自然资源和规划局的行为是滥用职权，毫无道理，请求法院依法撤销阜南县自然资源和规划局作出的上述《关于缴纳阜南县ＦＮ2017-26号宗地延期开工违约金的通知》。 一审法院审理查明，2017年8月8日，阜南县自然资源和规划局（原为阜南县国土资源局）作为出让人与阜南银泰汽车城置业发展有限公司作为受让人签订《国有建设用地使用权出让合同》，以114278400元价格受让位于省道S328北侧、南阳大道西侧、陶子河南侧、经九路东侧的122876.96平方米（合计184.32亩）的土地，用于建设阜南国际汽车城项目；合同第十六条约定，“受让人同意在本合同项下宗地建设项目在2017年12月8日之前开工，在2019年12月9日之前竣工。”“受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。”第三十三条约定，“受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。”“受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金。”由于受政府大气污染防治、规划调整、办证审批等因素的影响，导致项目未能按合同约定时间开工。2018年12月6日，阜南县自然资源和规划局向阜南银泰汽车城置业发展有限公司作出《关于缴纳阜南县FN2017-26号宗地延期开工违约金的通知》，根据延期的时间，每延期一日按照土地出让金总额的1‰标准缴纳延期开工违约金，请该公司接到本通知30日内支付延期开工违约金3908.3213万元，否则将另加收违约金滞纳金。阜南银泰汽车城置业发展有限公司不服，于2019年12月2日向法院提起行政诉讼。 一审法院认为，本案争议焦点为：1、本案是否属于行政诉讼的受案范围；2、阜南县自然资源和规划局作出的《关于缴纳阜南县FN2017-26号宗地延期开工违约金的通知》是否合法。 关于本案是否属于行政诉讼的受案范围问题。本案审理的对象是阜南县自然资源和规划局作出的《关于缴纳阜南县FN2017-26号宗地延期开工违约金的通知》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第一款第（十二）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。阜南县自然资源和规划局作出的涉案通知的依据是双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十三条，而《国有建设用地使用权出让合同》根据行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定及行政协议司法解释的有关规定，明确规定矿业权出让协议等国有自然资源使用权出让协议属于行政协议的范围，阜南县自然资源和规划局作为行政机关，出让涉案土地的行为，是为了实现行政管理或者公共服务目标，是行使行政职权的行为，作出的涉案通知也是一种行政行为，属于行政诉讼的受案范围。阜南县自然资源和规划局辩称本案是民事案件的理由不能成立，依法不予支持。 关于阜南县自然资源和规划局作出的《关于缴纳阜南县FN2017-26号宗地延期开工违约金的通知》是否合法的问题。既然涉案通知属于行政行为，那么审查该行为就要从职权依据、认定事实、处理程序、适用法律等方面进行。本案中阜南县自然资源和规划局在法定期限内提举两份证据，即阜南县自然资源和规划局提举的第二组证据，双方当事人签订的《国有建设用地使用权出让合同》和涉案通知，超过法定举证期限当庭举证的一个证据，即阜南县自然资源和规划局提举的第一组证据。第二组2号证据涉案通知是本案审理的对象，其效力待定；第一组证据不适用于本案，最高法院已作出行政协议新的司法解释，相关规定已经取代了旧的规定；其有效证据只有一个，即第二组1号证据双方当事人签订的《国有建设用地使用权出让合同》，根据《国有建设用地使用权出让合同》的约定，对延建的认定没有提供证据支持，不能证明涉案通知的作出事实清楚，证据充分。在作出涉案通知之前，行政机关没有听取相对人的陈述和申辩，其处理程序也是违法的。 综上，阜南银泰汽车城置业发展有限公司起诉的理由成立，依法予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项之规定，判决撤销阜南县自然资源和规划局2018年12月6日作出的《关于缴纳阜南县FN2017-26号宗地延期开工违约金的通知》。 阜南县自然资源和规划局上诉称，上诉人既具有行政主体资格也具有民事主体资格，有权进行民事活动。上诉人向被上诉人发出的涉案通知是基于上诉人和被上诉人2017年8月8日《国有建设用地使用权出让合同》中的相关约定而发出的，该通知是基于平等民事主体之间应当履行的义务，不具有处罚性质，是民事行为，本案应是民事纠纷，应用相关民事法律关系调整。综上，一审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 阜南银泰汽车城置业发展有限公司向一审法院提交的证据、依据有：第一组：1、2017年8月8日阜南县FN2017-26号宗地出让合同；2、2018年12月6日关于缴纳阜南县FN2017-26号宗地延期开工违约金的通知。证明所签订的合同属于行政协议，其法律依据为行政诉讼法第十二条，如果本案是平等主体的民事关系，阜南县自然资源和规划局则无权向阜南银泰汽车城置业发展有限公司以发通知的形式索要违约金。因此，本案属于行政诉讼而非民事诉讼。第二组：1、阜南县城乡规划委员会会议纪要第2期；2、阜南银泰汽车城置业发展有限公司项目方案修改过程解析。证明该项目方案直到2018年5月9日才获得阜南规委会的批准，批准该方案时，有阜南县自然资源和规划局的工作人员李亚军（被告副局长）、刘东坡在场，同时阜南县自然资源和规划局到2018年11月15日才为阜南银泰汽车城置业发展有限公司颁发建设工程规划许可证及施工许可证，在此之前无法施工，阜南县自然资源和规划局又以此为理由要求阜南银泰汽车城置业发展有限公司支付开工违约金显然没有法律依据。 阜南县自然资源和规划局向一审法院提交的证据、依据有：第一组：最高人民法院关于审理国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释及民事案由第七十七条,都是现行有效的司法解释。证明阜南银泰汽车城置业发展有限公司所举的证据及效力没有该司法解释有效，不具有法律效力。第二组：1、2017年8月8日阜南县FN2017-26号宗地出让合同；2、2018年12月6日关于缴纳阜南县FN2017-26号宗地延期开工违约金的通知。证明阜南县自然资源和规划局是基于双方约定的条款行使民事权利。 以上证据均随卷移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，关于本案是否属于行政诉讼的受案范围的问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定,县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。第十条规定,土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件,由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设部门、房产管理部门共同拟定方案,按照国务院规定的批准权限报经批准后,由土地管理部门实施。第十一条规定,土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中,阜阳市自然资源和规划局作为土地管理部门，具有与阜南银泰汽车城置业发展有限公司签订土地使用权出让合同的行政职权。出让涉案土地的行为，是为了实现公共利益或者行政管理目标，属于土地管理机关行使土地管理职权的行政行为。因此,《国有建设用地使用权出让合同》属于行政协议，阜阳市自然资源和规划局依据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》作出的涉案通知亦是一种行政行为，属于行政诉讼的受案范围。 关于阜阳市自然资源和规划局作出的《关于缴纳阜南县FN2017-26号宗地延期开工违约金的通知》是否合法的问题。《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发[2004]10号）第二十条规定，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。参照上述通知规定，行政机关在作出行政行为时，应当注重程序正当，保障相对人的陈述权、申辩权等权利。阜阳市自然资源和规划局在作出案涉通知之前，未听取相对人的陈述和申辩，违反正当程序原则，依法应予以撤销。 综上，阜阳市自然资源和规划局的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阜阳市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 辉 审判员 耿牛牛 审判员 迟 莹 二〇二一年四月一日 法官助理刘迪迪 书记员孙爽爽 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；