江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终70号 上诉人（原审原告）周克芳，女，1968年5月25日生，××族，住海安市。 委托代理人丁婷婷，女，1993年3月4日生，××族，住海安市。系上诉人周克芳之女。 被上诉人（原审被告）海安市大公镇人民政府，住所地海安市大公镇人民中路4号。 法定代表人鲁竞，镇长。 应诉负责人沈军，副镇长。 委托代理人吴亚东，海安市大公镇人民政府工作人员。 委托代理人崔传官，江苏锦润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海安市人民政府，住所地海安市长江中路106号。 法定代表人谭真，市长。 委托代理人尹春燕，海安市司法局工作人员。 上诉人周克芳因不履行被征地农民社会保障法定职责及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初655号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月19日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，周克芳原籍大公镇××村××组××号，程小坤、程某原籍宿迁市宿豫区来龙镇来龙居委会××组××号。周克芳于2018年4月8日、程小坤、程某于2018年4月18日迁入海安市大公镇××村××组××号。该户原有户主丁志忠及成员丁婷婷。丁志忠系周克芳丈夫，丁婷婷系周克芳、丁志忠之女，程小坤、程某分别为丁婷婷的丈夫、儿子。该户参与二轮土地承包时分田人口为丁志忠、丁婷婷。因××村××组土地大部分已被征用，2018年4月3日，于坝村经济合作社公布社保对接方案，××村××组整组对接，安置时间截点为2017年9月1日。2018年6月12日，于坝村经济合作社报送××村××组被征地农民社会保障名单，该户丁志忠、丁婷婷在名单之列，周克芳、程小坤、程某不在名单中。 2019年12月19日，周克芳向海安市农业农村局、海安市大公镇人民政府（以下简称大公镇政府）、于坝村村民委员会（以下简称于坝村村委会）邮寄《被征地农民对接社会保障申请》，请求落实周克芳、程小坤、程某被征地农民社会保障，并要求被征地农民社会保障资金标准按照94798元办理。海安市农业农村局进行了电话答复。大公镇政府未作回复。 2020年4月16日，周克芳以海安市农业农村局、大公镇政府、于坝村村委会为被申请人向海安市人民政府申请行政复议，要求被申请人依法履职，依各自职责核实、审核、确认周克芳及其家人程小坤、程某3人为被征地农民，将名单报批至海安市人力资源和社会保障局落实社会保障，被征地农民社会保险资金标准按2019年被征地的94798元确定。海安市人民政府于2020年4月22日向周克芳邮寄补正行政复议申请通知书，告知周克芳所提行政复议申请不符合法律规定，需要进行补正，主要内容如下：1.如认为海安市农业农村局和大公镇政府未依法履职的，应分别以海安市农业农村局和大公镇政府为被申请人提出行政复议；2.于坝村村委会是基层群众性自治组织，不属于行政机关，将其列为被申请人以其未依法履职为由提出复议申请，不符合行政复议法的规定；3.如以行政机关未依法履职为由提起行政复议，复议请求应为请求确认未依法履职行为违法，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为；4.如需委托他人代理的，提交委托手续及受委托人的身份证明。2020年4月25日，周克芳分别以海安市农业农村局、大公镇政府为被申请人重新提交行政复议申请。海安市人民政府对周克芳针对海安市农业农村局提出的复议申请已另案作出复议决定。对周克芳针对大公镇政府提出的复议申请，海安市人民政府于4月27日受理，并通知大公镇政府提交书面答复。大公镇政府在规定的期限内提交了书面答复。2020年6月8日，海安市人民政府作出行（2020）海政复第11号行政复议决定书（以下简称11号复议决定书），认为大公镇政府无周克芳申请的相应职责，决定驳回周克芳的行政复议申请，并于6月15日向周克芳邮寄送达，于6月16日向大公镇政府送达。周克芳不服，诉至一审法院，请求撤销11号复议决定书，判令大公镇政府履行审核周克芳及程小坤、程某3人为被征地农民，被征地农民社会保障资金标准按2019年的94798元办理，以便落实被征地农民社会保障。 一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.大公镇政府是否存在不履行法定职责之情形。2.海安市人民政府作出的复议决定是否合法。 关于争议焦点1，《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第五条第二款规定，被征地农民的名单由被征地的农村集体经济组织商定后提出，经乡（镇）人民政府审核，并在被征地农村集体经济组织所在地公示后，报市、县（市）人民政府确定。该规定表明，在确定被征地农民名单事宜中，乡镇人民政府的职责是审核被征地的农村集体经济组织商定提出的被征地农民名单。本案中，于坝村经济合作社向大公镇政府报送的被征地农民名单中并没有周克芳、程小坤、程某，在于坝村经济合作社并未将该三人商定为被征地农民的情况下，周克芳要求大公镇政府直接将该三人审核为被征地农民于法无据。《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第二十三条第二款规定，被征地农民社会保障资金的最低标准按照当地农村最低生活保障标准的1.1倍乘以139计算。具体标准由市、县（市）人民政府确定，并报省人民政府备案。可见，被征地农民社会保障资金的标准是由市、县（市）人民政府确定，大公镇政府不具有确定被征地农民社会保障资金标准的职权。综上，大公镇政府并不存在不履行法定职责的情形。需要说明的是，大公镇政府在收到周克芳的申请后未作答复有失妥当，海安市人民政府在复议决定书中也已指出，故不再另作评判。 关于争议焦点2，海安市人民政府收到周克芳的行政复议申请后，依法要求周克芳进行补正材料，并在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定、送达等程序，程序合法，实体上亦无不当。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回周克芳的诉讼请求。 周克芳不服，向本院提起上诉称，1.周克芳、程小坤、程某三人于2018年迁至××村××组。2019年××村××组有土地被征收，其中包含周克芳家的承包地。××村××组成员依法召开村民小组会议商定，同意将周克芳、程小坤、程某三人作为被征地农民，并提交被征地农民名单。故周克芳、程小坤、程某三人已经具备享受被征地农民社会保障的法定条件。大公镇政府未履行将周克芳、程小坤、程某三人审核为被征地农民的法定职责，属于行政不作为。2.海安市人民政府经复议认定周克芳家的承包地在2017年9月1日前已被全部征收，周克芳、程小坤、程某三人不享有土地承包权以及大公镇政府无认定职权错误。3.海安市大公镇于坝村经济合作社作为第三人参加了一审诉讼，但一审判决遗漏该第三人，构成程序违法。请求撤销一审判决，支持周克芳的一审诉讼请求。 被上诉人大公镇政府辩称，根据《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第五条规定，大公镇政府虽有权对被征地农民的名单进行审核，但该审核应当以农村集体经济组织商定的被征地农民的名单为前提。本案中，周克芳、程小坤、程某三人并没有被确定为被征地农民，故上诉人周克芳要求大公镇政府将其直接审核为被征地农民并享受相应的待遇，于法无据。上诉人周克芳要求享受的社会保障资金标准，大公镇政府亦无权予以确定。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人海安市人民政府同意被上诉人大公镇政府的答辩意见。同时认为，海安市人民政府所作行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，未侵犯上诉人的合法权益。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。本院另根据海安市人民政府于一审中提交的原海安市国土资源局大公国土资源所出具的情况说明、大公镇××村××组农村土地承包合同书底册、婚进人员承包地被征（收回）及安置补偿情况证明认定以下事实：丁志忠户的承包地于2017年9月1日前已被全部征收。周克芳在原籍大公镇××村××组拥有承包地，周克芳虽已提出自动放弃上述承包地的申请，但未经大公镇政府批准。 本院认为，根据《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第五条第二款规定，被征地农民的名单由被征地的农村集体经济组织商定后提出，经乡（镇）人民政府审核，并在被征地农村集体经济组织所在地公示后，报市、县（市）人民政府确定。上述规定表明，大公镇政府负有对农村集体经济组织商定的被征地农民名单的审核权，但无权直接确定未纳入被征地农民名单的人员为被征地农民。本案中，上诉人周克芳虽主张××村××组成员召开村民小组会议商定周克芳、程小坤、程某三人为被征地农民，但于坝村村委会对此予以否认，且于坝村村委会提出的征地名单中并无周克芳等三人。在此情形下，上诉人周克芳诉请大公镇政府直接确认其为被征地农民缺乏法律依据，本院不予采信。因上诉人周克芳等三人并未被确定为被征地农民，其主张大公镇政府按2019年征地标准落实被征地农民社会保障的请求没有事实根据，本院不予支持。 对于上诉人周克芳提出的一审判决遗漏第三人的问题。本院经审查，一审法院在审理中书面通知海安市大公镇于坝村经济合作社作为第三人参加诉讼，海安市大公镇于坝村经济合作社亦到庭参加诉讼。一审法院在判决中未将海安市大公镇于坝村经济合作社列为当事人确实不当。鉴于本案的审理与海安市大公镇于坝村经济合作社并无法律上的利害关系，海安市大公镇于坝村经济合作社依法不是应当参加本案诉讼的第三人。在一审判决实体并无不当的情形下，本院如仅以一审判决漏列不应当参加诉讼的当事人为由发回重审，不仅增加各方当事人的讼累，也会造成司法资源的浪费。本院对一审判决存在的程序问题予以指出，希望一审法院以此为戒，严格遵守审判程序，切实树立司法权威。 综上，上诉人周克芳诉请大公镇政府审核确认周克芳、程小坤、程某三人为被征地农民并享受相应征地保障的理由不能成立，海安市人民政府所作复议决定符合法律规定。一审法院经审理所作驳回上诉人诉请的判决结论正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周克芳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 审 判 员 鲍 蕊 二〇二一年四月十二日 法官助理 冯禹源 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；