安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖行终517号 上诉人（一审原告）尤福林，男，1982年11月15日出生，汉族，住安徽省天长市。 被上诉人（一审被告）安徽省天长市人民政府，住所地安徽省天长市炳辉中路商务中心十楼，统一社会信用代码11341181595718678C。 法定代表人贺家平，该市市长。 委托代理人祝发平，安徽扬天律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省天长市冶山镇人民政府，住所地安徽省天长市冶山镇关塘社区，统一社会信用代码113411810032132049。 法定代表人张长浩，该镇镇长。 委托代理人陆有昊，安徽诚天律师事务所律师。 上诉人尤福林因诉安徽省天长市人民政府（以下简称天长市政府）、安徽省天长市冶山镇人民政府（以下简称冶山镇政府）行政强制一案，不服安徽省滁州市中级人民法院（2020）皖11行初71号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 尤福林向一审法院起诉称，其系安徽省天长市冶山镇张巷村村民，于2018年1月23日与天长市冶山镇张巷村马云村民小组签订《土地流转合同》，承包该小组水稻良田，并约定在承包期内其有权使用水渠、塘坝水源，在塘坝、田间进行养殖，承包期为20年。现涉案水塘因金牛湖新区项目建设的需要被纳入政府征收范围，但双方未就征收补偿达成协议。2020年5月25日，因项目施工的需要，其承包的水塘被施工人员强挖。故其诉至法院，请求依法确认天长市政府、冶山镇政府强挖其承包的位于冶山镇张巷村马云村民小组的西至桥头子(田块名)，东至溢洪道，南至石坝塘埂，北至冲塘，面积为36.8亩的水塘行为违法，并提供土地流转合同、土地流转授权书、营业执照、稻田养殖龙虾核查表、报警记录、其与冶山镇刘虎副镇长的通话记录及光盘等证据证明。 天长市政府向一审法院辩称，其单位未组织任何人开挖尤福林承包地范围内的水塘。冶山镇政府是案涉地块的征收实施单位。挖塘行为是施工单位实施，其单位没有委托该单位实施。请求依法驳回尤福林的起诉。并提供金牛湖新区房屋征收补偿安置方案、治山镇政府出具的情况说明、安徽省人民政府皖行复﹝2020﹞266、267号驳回行政复议申请决定书等证据证明。 冶山镇政府向一审法院辩称，自2018年起，其单位作为天长市金牛湖新区征收实施单位，负责处理该区征地拆迁工作。南京信息工程大学金牛湖校区落户天长市金牛湖新区，用地范围包括案涉的冶山镇张巷村马云队水塘，涉地农户已经同意，项目所在的村、队也已分别同意该项目形式。项目开工前，其单位多次通知尤福林对其承包范围内地上附属物进行清理，并多次协商补偿事宜。因尤福林提出的补偿要求远远高于评估价，协商未果。为项目顺利进行，其单位同意施工单位对尤福林承包水塘开挖。因尤福林拒不履行清理义务，为确保工程顺利进行，该项目的施工单位经其单位同意开挖案涉水塘，具有法定免责事由。请求驳回尤福林的诉讼请求。 一审法院经审理查明，2018年1月23日，天长市冶山镇张巷村马云村民组（甲方）与尤福林（乙方）签订土地流转合同，张巷村民委员会系鉴定方。双方在合同中约定：甲方将本村民组23户农民所有承包地流转给乙方耕种，承包期为20年，即从2018年1月23日起到2038年6月5日止，在承包期内，为了便于生产，乙方可以优化改造，不可以破坏……在承包期内甲方依然享受国家拨给原有承包田的一切补贴，补贴由甲方到农户、与乙方无关。种田大户补贴有归乙方使用……国家政策如需开发乙方承包地，乙方应将甲方所需的土地划给甲方，乙方在总田亩中扣除租金，土地被征用的补贴归甲方所有，农作物赔清或其他归乙方所有，甲方不可私自索要土地，如本村组内部需要的可与乙方协商，或者合同期满。水库上沿马云队自改或其他自改的田亩三年不缴粮给乙方耕种，岗上100元/亩(每年)老人过世的坟地，甲方负责给乙方赔清。甲方现有的塘坝所有权仍属甲方所有，甲方所有的农户不得在塘中进行水产养殖，在承包期乙方有权使用水渠，塘坝的水源，在承包期内依法在塘坝，田间内养殖，甲方无权干扰，乙方需缴纳二千元一年，乙方一次性缴一万元预付款，剩余款承包期结束一次性缴清。本协议签订时，乙方需交甲方风险押金肆万元，甲方队长及村民代表负责保管押金，如在协议期间内依法不履行协议，风险金补偿甲方损失，不得退给乙方。乙方如履行协议，甲方在承包期满后负责退还乙方本金和利息或冲最后一年租金，同时甲方负责多退乙方负责少补……对于未承包的农户乙方一律不准私自接受，如有接受算毁约，甲方允许乙方田地自调，未承包户用电用水一律听从乙方统一安排，如有矛盾由甲方调解。本协议如遇国家政策改变，造成本协议不能实现的条款，本协议终止，双方可另行商定。2019年10月28日，安徽省人民政府批准对包括在天长市冶山镇冶山村、长兴社区、张巷村等地在内的27.4486公顷集体农用地征收，用于城镇建设。2020年3月23日，安徽省人民政府批准对天长市冶山镇张巷村、冶山村22.3286公顷的农用地转为建设用地并征收为国有。尤福林部分转包土地位于上述征收范围。冶山镇政府通知尤福林对其涉及征收范围内转包地上附属物进行清理，并协商补偿事宜。因补偿事宜协商无果，为了南京信息工程大学金牛湖校区项目能顺利建设，冶山镇政府让该项目施工单位对尤福林转包地内的水塘进行强挖。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，尤福林起诉要求确认天长市政府、冶山镇政府强制挖塘行为违法，但经审理查明其所诉的行政强制行为并非天长市政府组织或委托实施，天长市政府对此不知情，该单位不是本案适格的被告，尤福林起诉天长市政府属错列被告，依法应驳回尤福林对天长市政府的起诉。尤福林对冶山镇政府的起诉不属该院管辖，待裁定生效后，该院将另行裁定移送安徽省天长市人民法院管辖。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回尤福林对天长市政府的起诉。 尤福林上诉称，1、集体土地的征收是政府及其职能部门的法定职权，对于集体土地强制征收行为宜首先推定是市、县人民政府实施。冶山镇政府不属于法定具有行政强制职权的土地行政主管部门。在法律没有相应授权性规范的前提下，政府无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。天长市政府作为本行政区域内的征收实施主体，案涉强挖水塘等行为应首先推定为天长市政府实施。2、天长市政府并未提供相反证据证明案涉强挖行为系冶山镇政府实施，应当承担举证不能的后果。一方面，除冶山镇政府自认外，天长市政府仅提供了冶山镇政府出具的《情况说明》及《金牛湖新区房屋征收补偿安置方案》，安置方案针对的是征收区域的房屋而非土地，不能说明冶山镇政府是案涉集体土地征收的实施单位。另一方面，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，集体土地征收过程中，应由县级以上人民政府土地行政主管部门申请人民法院强制执行，冶山镇政府无权实施强挖行为。即使冶山镇政府实施了强挖行为，也应视为天长市政府的委托，应由天长市政府承担相应的法律后果。综上，请求撤销一审裁定，发回重审或依法改判。 天长市政府辩称，尤福林承包地范围内的水塘被施工单位强挖，天长市政府并不知情，亦未组织或委托他人开挖。施工单位对案涉水塘的开挖，是因项目工程的需要，经征收实施单位冶山镇政府同意的。本案中存在明确的强制行为实施主体，不适用推定天长市政府实施。天长市政府已提交证据证明金牛湖新区征地征收实施单位是冶山镇政府，冶山镇政府对开挖事实也作了自认，故本案不存在天长市政府举证不能。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回尤福林的上诉。 冶山镇政府辩称，自2018年起天长市金牛湖新区征地拆迁工作以来，冶山镇政府作为金牛湖新区征收实施单位，就南京信息工程大学金牛湖校区项目涉及承包地的补偿事宜与天长市冶山镇张巷村马云队集体经济组织成员达成一致，项目开工后已就尤福林承包地进行了评估并告知，因尤福林提出的补偿价过高，多次协商未果。经冶山镇政府多次通知，尤福林拒绝清理地上附属物。冶山镇政府为确保工程顺利进行，在尤福林拒不履行义务的前提下开挖具有法定免责事由，请求驳回尤福林的上诉。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款虽然规定了“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”但具体到强制行为主体的认定，不能仅根据上述规定推定所有的征收过程中的行为均由县级以上人民政府承担责任，只有在无主体对强制行为负责的情况下，才能根据举证责任及行为受益原则推定市、县级人民政府为强制行为主体。本案中，已查明尤福林承包的案涉水塘是冶山镇政府让施工单位实施强挖行为。天长市政府对被诉强挖行为并不知情，更未组织或委托实施。尤福林主张天长市政府为强挖主体，于法无据。根据“谁行为、谁被告”原则，原审认定尤福林起诉天长市政府系错列被告正确。经释明，尤福林拒绝变更被告，一审裁定驳回对天长市政府的起诉，符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，对镇政府所作的行政行为提起诉讼的案件不属于中级人民法院管辖，一审在驳回对天长市政府起诉后，另行裁定移送管辖，并无不当。 综上，尤福林的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  胡 萍 审判员  曹 晗 二〇二一年四月十二日 法官助理王春玲 书记员刘菊芳 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……