云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）云23行终11号 上诉人（原审原告）王彦彪，男，1971年11月13日出生，汉族，住云南省牟定县。 委托诉讼代理人马兴，云南佳信律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）牟定县共和镇人民政府。地址：牟定县共和镇发科街。 负责人张良先，系镇长。 出庭负责人杨晓宁，系副镇长。 委托诉讼代理人李忠培，云南馨雅律师事务所律师。代理权限为特别授权。 上诉人王彦彪因与被上诉人牟定县共和镇人民政府（以下简称共和镇政府）履行法定职责一案，不服元谋县人民法院（2020）云2328行初48号行政判决，向本院提出上诉。本院于2021年2月2日受理后，依法组成合议庭于2021年3月10日公开开庭进行了审理。上诉人王彦彪及其委托诉讼代理人马兴，被上诉人共和镇政府的出庭负责人杨晓宁及委托诉讼代理人李忠培到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审查明，原告王彦彪系牟定县共和镇兴和社区居委会西一居民小组（以下简称西一居民小组）村民。2016年，因牟定县棚户区改造，原告的房屋被依法征收，原告自愿选择货币补偿，并足额领取了补偿补助资金。2017年9月1日，原告王彦彪向西一居民小组申请占用自留地建盖住房；2019年10月15日，王彦彪向共和国土资源所书面申请，批准其在自留地上建盖住房。2019年10月22日，共和镇政府对该申请进行了审核，并签署同意对该户用地上报审批的审核意见。 一审认为，本案原告王彦彪起诉要求被告共和镇政府履行审批农村村民建设用地的法定职责，按照《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》（以下简称《土地管理法》）第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”规定，被告共和镇政府已于2019年10月22日按照当时有效的法律规定履行了审核的法定职责。按照《土地管理法（2019修正）》第六十二条第四款、第五款“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。”规定，被告共和镇政府自2020年1月1日起才享有对宅基地申请审批批准的权限，而原告王彦彪提供的证据不足以证实2020年1月1日之后，其向有权批准的被告共和镇政府提出过审批申请，且被告共和镇政府不予答复或不履行法定职责的情形。因此，原告王彦彪诉请被告共和镇政府履行法定职责的理由不成立，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告王彦彪的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告王彦彪承担（已交）。 上诉人王彦彪上诉请求：一、撤销（2020）云2328行初48号行政判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求，即判决被上诉人履行对上诉人王彦彪申请批准农村村民建设用地（宅基地）事项的法定职责，审核批准上诉人王彦彪申请农村村民建设用地（宅基地）100平方米的申请，并核发农村农民建设用地使用权证书。二、判令被上诉人承担本案的诉讼费用。主要事实和理由：一、上诉人依法符合宅基地申请条件，不存在不予批准宅基地的法定情形。上诉人的情形不属于《土地管理法》第六十二条第五款“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”规定的情况。上诉人购买的国有土地及地上房屋被行政征收，不属于该条款规定的“出卖、出租、赠与”的情形，也无其他法律规定国有土地及地上房屋被征收是阻碍申请宅基地的法定事由。上诉人获得的征收补偿款是基于该国有土地及地上房屋的所有权，上诉人选择货币自主安置，上诉人就有权利自己选择获得住房的方式和自主支配补偿款项的权利；而上诉人申请在西一居民小组的宅基地，是基于上诉人及家人是西一居民小组的村民的这一身份，享有村民待遇，且因征收无房可住，也符合上述法律规定的批准宅基地的条件，上诉人不因该国有土地被征收而丧失申请宅基地的资格，相反，因为征收使得上诉人无房居住，具备了申请宅基地用于建盖房屋的条件，故上诉人依法符合申请宅基地的条件。二、上诉人已经完成的申请宅基地审批手续，不因批准机关变更而无效。根据2020年1月1日实施的上述法律第六十二条第四款的规定，被上诉人共和镇政府就是宅基地的审核批准机关，无需再上报县级人民政府批准。王彦彪提出的宅基地申请，己按当时的审批流程，经兴和社区西一居民小组讨论同意，经共和国土所勘丈审核同意，经住房和城乡建设局规划审核盖章，经被上诉人共和镇政府审核同意，仅仅是报县人民政府批准环节尚未完成，也正是报批县人民政府批准期间，由于上述法律的实施，牟定县自然资源局作为牟定县人民政府的土地管理部门，不再具有宅基地批准的职能，转由被上诉人共和镇政府履行宅基地审核批准的职能。上诉人的宅基地审批流程，符合当时的相关法律规定及办事流程，不能仅以批准机关的变更，就否定上诉人己完成的前置程序的效力，被上诉人应当在上诉人已完成的现有审批流程的基础上，履行其批准宅基地的法定职责。更重要的一点是，被上诉人作为原审批流程中的审核机关，已经对上诉人的宅基地申请作出了审核同意的行政行为，在其具有了批准宅基地的职能之后，不应作出相反的审批意见，这不但没有法律依据，更会极大地损害一级人民政府的公信力。三、一审认为上诉人并未向被上诉人提出过宅基地批准申请，缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定：“行政机关被撤销或者职能变更的，继续履行其职权的行政机关是被告”。可见，被上诉人因《土地管理法》（2019）的实施，承继了原牟定县人民政府的宅基地批准职能，依法应当履行其法定职责。一审法院认为在2020年1月1日《土地管理法》（2019）实施以后，上诉人未向被上诉人提出过宅基地申请，实属忽略了被上诉人的职能范围，被上诉人依法应当具有的是审核批准的职能，而不是受理申请的职能，无论是新法还是旧法，申请人均是以户为单位向所在村民小组提出书面申请，而并非直接向被上诉人提出申请。一审认为上诉人没有向被上诉人提出过申请的认定实属错误。被上诉人应当承继原批准机关的职能，对上诉人的宅基地申请进行审批。综上所述，上诉人认为一审适用法律错误，被上诉人依法应当履行其审核批准的法定职责，请求二审支持上诉人的上诉请求。 被上诉人共和镇政府答辩称，上诉人的上诉没有事实及法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果客观公正，请求二审依法予以维持。 王彦彪向一审法院起诉请求：1.判令被告履行对原告王彦彪申请批准农村村民建设用地（宅基地）事项的法定职责，审核批准原告王彦彪申请农村村民建设用地（宅基地）100平方米的申请，并核发农村农民建设用地使用权证书；2.判令被告承担本案的诉讼费用。 经审查，一审法院经庭审质证认定的证据合法有效，可以证明一审认定的事实，本院依法予以确认。 根据在卷证据及二审庭审，二审查明，2019年10月15日原告王彦彪向西一居民小组申请占用自留地建盖住房，同年10月21日，经西一居民小组讨论，意见为：同意占用空地100平方米，建盖住房；10月22日，经牟定县共和镇兴和社区居委会审核，意见为：申请人属辖区棚改户，原有棚改土地为国有出让，同意小组意见；10月22日，经牟定县国土资源局共和国土资源所勘丈审核，意见为：经到实地勘丈、符合规划，同意对该户的用地上报审批；同年10月22日，经被上诉人镇政府审核，意见为：同意对该户用地上报审批。被上诉人镇政府遂上报牟定县自然资源局审批。2020年1月15日，牟定县人民政府向各乡镇人民政府、县级有关部门印发了《关于规范农村宅基地审批管理的通知》，该通知明确了农村村民住宅用地，由乡镇政府审核批准。因牟定县自然资源局未作出审批意见，上诉人王彦彪进行信访，2020年1月6日，牟定县自然资源局作出牟自然信复（2019）31号《关于王彦彪信访事项的答复意见》，该答复意见明确告知王彦彪因机构改革及新《土地管理法》自2020年1月1日颁布实施后，农村宅基地审批管理职能已划转县农业农村局和各乡镇。2020年2月至4月期间，上诉人王彦彪多次到县农业农村局、镇政府反映相关情况并请求审批宅基地。同年4月20日，被上诉人镇政府针对上诉人王彦彪反映的情况，作出了《关于王彦彪同志请求审批农村宅基地反映情况的回复》。 本院认为，王彦彪向人民法院起诉请求判令共和镇政府履行批准农村村民建设用地（宅基地）事项的法定职责系要求履行法定职责之诉。2020年1月1日施行的新修正的《土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。故镇政府具有对农村村民住宅用地进行审核批准的法定职责。上诉人王彦彪于2019年按照当时生效的《土地管理法》申请宅基地建房，在牟定县自然资源局审核批准期间，因新修正的《土地管理法》的施行，农村村民宅基地审核批准职能由原来的牟定县自然资源局调整为镇政府。被上诉人镇政府辩解认为职能调整后，上诉人王彦彪应该就宅基地建房重新向村民小组提出申请，并经居民小组集体讨论、公示，报居委会审查通过后，才能报镇政府进行审核批准。本案的关键问题在于，在原来的职能部门未作出审核批准意见前，职能部门进行了调整，调整后的职能部门是否应该继续履行前职能部门未完成的审核批准工作。本院认为，职能调整后，相关行政机关应当做好沟通、协调、对接工作，确保工作职能的连续性和稳定性。被上诉人镇政府要切实履行属地责任，优化审批流程，提高审批效率，为农民提供便捷高效的服务。故被上诉人镇政府前述辩解不成立。依据镇政府作出的《关于王彦彪同志请求审批农村宅基地反映情况的回复》，可看出上诉人王彦彪已向镇政府提出了审批宅基地的申请，故镇政府应当履行法定职责。至于是否批准并核发农村农民建设用地使用权证书属于行政职权范围，不属于司法审查范围。 综上，上诉人王彦彪的诉讼请求、事实及理由部分成立，本院部分予以支持。一审判决认定事实不清，适用法律错误，判处不当，应予撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十二条之规定，判决如下： 一、撤销云南省元谋县人民法院（2020）云2328行初48号行政判决； 二、责令被上诉人牟定县共和镇人民政府于本判决生效之日起十个工作日内对上诉人王彦彪的农村宅基地建房申请作出行政行为； 三、驳回上诉人王彦彪的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人牟定县共和镇人民政府负担（未交）。 本判决为终审判决。 审判长 刘 芳 审判员 杨 洁 审判员 吴启贤 二〇二一年四月一日 书记员 庞溪蕊