河南省鹿邑县人民法院行 政 判 决 书（2021）豫1628行初24号原告：河南润发路桥置业发展有限公司，住所地河南省郑州市新郑市人民路与阁老路交叉口向北100米路西10巷**，统一社会信用代码91410184777951649X。法定代表人：刘明聚，职务总经理。委托诉讼代理人：张青昆，该公司职工。被告：鹿邑县自然资源局，，住所地河南省鹿邑县商砺路北侧统一社会信用代码11411725MB1C07491J。法定代表人：冯文君，职务局长。委托诉讼代理人：荣飞，该局工作人员。被告：鹿邑县人民政府，，住所地河南省鹿邑县紫气大道中段法定代表人：郭俊涛，职务县长。委托诉讼代理人：杨亚飞，该人民政府工作人员。原告河南润发路桥置业发展有限公司不服被告鹿邑县自然资源局鹿自规园罚决字〔2020〕第001号行政处罚决定及被告鹿邑县人民政府鹿政复决〔2020〕20号行政复议决定，于2021年3月16日向本院提起行政诉讼。本院于2021年3月16日受理后，依法由审判员宋琨适用简易程序公开开庭进行了审理。原告河南润发路桥置业发展有限公司委托诉讼代理人张青昆、被告鹿邑县自然资源局委托诉讼代理人荣飞、被告鹿邑县人民政府委托诉讼代理人杨亚飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告鹿邑县自然资源局于2020年10月9日作出鹿自规园罚决字〔2020〕第001号行政处罚决定，认定当事人河南润发路桥置业发展有限公司，于2013年6月18日在鹿邑县涡河北岸涡河大桥西侧路北（滨河路北侧）在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自开工建设房屋。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，已构成违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定作出1.没收违法建筑2.按工程造价的百分之九点九罚款肆佰壹拾柒万元玖仟壹佰肆拾陆元肆角（4179146.4）元的行政处罚。原告河南润发路桥置业发展有限公司不服，向被告鹿邑县人民政府申请行政复议，被告鹿邑县人民政府于2021年2月20日作出鹿政复决〔2020〕20号行政复议决定，决定维持被申请人作出的鹿自规园罚决字〔2020〕第001号行政处罚决定书。原告河南润发路桥置业发展有限公司向本院提出诉讼请求：1.撤销鹿邑县人民政府2021年2月20日作出的鹿政复决〔2020〕20号行政复议书；2.撤销鹿自规园罚决字〔2020〕第001号行政处罚决定书；3.本案的诉讼费由被告承担。事实和理由：一、鹿自规园罚决字〔2020〕第001号违反了行政处罚法一事不二罚原则。被告2019年9月28日作出鹿国土资执罚(2019)009号鹿邑县自然资源行政处罚决定书，对原告作出如下处罚：1.没收违法所得捌佰玖拾陆万叁仟伍佰叁拾伍圆整；2.处以违法所得50%的罚款，计罚款肆佰肆拾捌万壹仟柒佰陆拾柒圆五角整。2020年10月9日鹿邑县自然资源局以相同的事实与理由作出了鹿自规园罚决字〔2020〕第001号处罚决定书，处罚如下：1.没收违法建筑2.按工程造价的百分之九点九罚款肆佰壹拾柒万玖仟壹佰肆拾陆元肆角(4179146.4)元的行政处罚。从以上两次处罚的事实可以看出，被告作出的鹿自规园罚决字〔2020〕第001号违反了行政处罚法第24条的规定。而复议机关认定两次处罚针对的是两个违法行为，属于认定事实错误。二、原告不存在行政违法行为的故意和动机,被告鹿自规园罚决字〔2020〕第001号认定事实错误。根据周建(2011)75号周口市住房和城乡建设局文件关于项城市、鹿邑县、郫城县2011年城市棚户区改造项目计划的批复，鹿治理发(2013)5号关于河南润发路桥置业发展有限公司开发“涡之阳府邸”项目申请减免滞纳金的调查情况及处理建议和(2013)24号鹿邑县政府办公会议纪要两个文件均证明该项目属于鹿邑县重点招商引资及棚户区改造项目(项目规划占地面157亩)，根据周政文（2010）35号周口市人民政府文件，原告所实施的该项目是棚户区改造项目，并且取得了建设工程规划许可证，并非未经依法批准。根据鹿治理办(2014)4号关于河南润发路桥置业发展有限公司开发“涡之阳府邸”项目申请减免城市建设配套费的调查结果及处理建议，根据调查组认定“2010年5月以后，县委、县政府先后成立项目建设指挥部，分别由县委常委、县委办主任孙长岭，县委常委、县政府副县长李德来、县委常委、副县长李建华，县委常委、组织部长雷申任项目建设指挥长，对项目规划、申报等工作进行指导。参与项目建设的单位有县产业集聚区、县规划局、县住建局、县城管局、县粮食局、县人民武装部、县国土资源局等，2011年11月，该项目实施拆迁建设，为完成省市下达的棚户区建设项目任务，在省、市、县三级政府督办下，特别在2012年省住建厅、省审计厅多次现场督办工作进度情况下，项目建设指挥部要求，一边拆迁一边建设，一边补办手续进而造成项目部分未批先建的事实”。项目启动时原告要求严格按照各种法律规定办理好相关手续后再施工，项目建设指挥部迫于省住建厅、审计厅压力，进而要求原告一边拆迁一边建设，然后再补办各种相关手续，综上可以看出导致目前现状并非原告故意。三、鹿自规园罚决字（2020）第001号行政处罚决定书适用法律错误。(一)根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。由于原告积极响应鹿邑县委、县政府的号召，从大局出发，在2012年省住建厅、省审计厅多次现场督办工作进度情况下，按照项目建设指挥部要求，一边拆迁一边建设，一边补办手续进而造成项目部分未批先建的事实。鹿治理发(2013)5号鹿邑县治理囤地违法用地、土地闲置浪费问题工作领导小组下达文件可得知2013年6月6日由于项目建设指挥部原因导致5户没有拆迁，至今仍有个别户没有拆迁。对此未批先建的事实，鹿邑县人民政府应承担主要责任。(二)根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。即便原告的行为有未取得规划许可证进行建设的事实，作为管理部门的鹿邑县自然资源局也应该坚持处罚与教育相结合的原则责令整改，给原告一个改进的机会，而不是一棍子打死，应对企业的发展给予关心和指导。四、2.3.4.5号楼占地面积23亩，已办理土地使用证18.5775亩，约有5亩土地未办理土地使用证，属于林业用地，需要变更，按招商引资文件政府应积极协调相关部门办理。并且上述4栋楼于2014年开工建设，楼房主体已建8-10层，几年来没有处罚，现新开发商来解决问题楼盘，给予处罚不符合各级政府处理问题楼盘文件精神。五、处罚决定也违反了行政合理性要求，对原告造成未取得规划许可证进行建设的事实，不应当进行处罚或者从轻处罚。(一)2009年5月27日原告与鹿邑县人民政府签订了滨河小区开发建设合同书(后更名为涡之阳府邸小区)，根据合同第四条供地方式如下：按照中共鹿邑县委文件鹿发(2006)3号，中共鹿邑县委、鹿邑县人民政府关于加快城镇化进程的意见第三项深化城镇体制改革和制度创新第6条，深化土地使用制度改革，旧城区改造实行以拆代征，抵顶政府土地出让金。土地挂牌结束后政府及时为乙方(河南润发路桥置业发展有限公司)办理土地使用权证。(二)我国《行政处罚法》规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。被告在做出行政处罚前，在没有充分证据的情况下，不是根据违法事实、性质、情节以及社会危害程度来决定处罚种类与处罚幅度，而是将自由裁量权加以自由发挥，使行政权脱离了公正、合法的范畴。被告鹿邑县自然资源局辩称，一、被诉行政行为认定事实清楚，证据确实充分。被告在得到润发路桥公司涉嫌违法建设的线索后，及时进行了调查，经查：润发路桥公司建设的房屋于2013年下半年开始动工建设，该建筑位于鹿邑县涡河北岸涡河大桥西侧路北(滨河路北侧)涡之阳、府邸小区内，共四栋建筑，分别是二号楼(8层)、三号楼(9层)、四号楼(9层)、五号楼(10层),违法建筑总面积为38376平方米，框架结构。该四栋建筑在未取得《建设工程规划许可证》的情况下开工建设，润发路桥公司的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，属违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《河南省实施中华人民共和国城乡规划法办法》第七十一条的规定，参照《中华人民共和国城乡规划法》行政处罚载量标准，依法作出没收违法建筑并处罚款的行政处罚。上述事实有现场检查(勘验)笔录(附现场勒查示意图及现场照片)，询问笔录二份、自然资源局证明、鹿邑县建筑工程造价估价单等证据证实。被诉行政行为认定事实清楚，证据确实充分。二、被诉行政行为程序合法。被告在作出被诉行政行为时严格按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的法定程序作出的，具体的法定程序包括(一)受理和立案(案源、受理、审查、立案）；(二)调查和处理(××)、调查和收集证据、询问当事人及证人、回避、勘验检查、鉴定、证据收集及审查、作出处理决定；(三)告知和听证；(四)决定和送达(作出处理决定、送达处理决定)；(五)执行。三、被诉行政行为适用法律正确职权依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条，程序依据为《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十二条、第四十三条，实体依据为《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，河南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第七十一条。四、原告的起诉理由不能成立。(一)本案不违反一事不再罚原则。被告2019年9月28日作出的鹿国土资执罚(2019)009号行政处罚决定书，是对原告非法转让土地的行为作出的行政处罚。本案鹿自规园罚决字(2020)001号行政处罚决定书是对原告违法建设行为作出的行政处罚，非法转让土地行为和违法建设行为是两个不同的违法行为，理由如下：1、违法主体不同，非法转让土地行为具有两个或两个以上的违法行为当事人，同时具有转让方和受让方；违法建设行为只有一方当事人。2、两个行为发生的时间不同。3、两个行为违反不同的法律规定，非法转让土地违反的是《土地管理法》的相关规定；违法建设行为违反的是《城乡规划法》的相关规定。4、两个行为的客观表现不同，非法转让土地行为是未经批准实落了转让土地行为；违法建设行为是未取得建设工程规划许可进行了建设的行为。5、构成条件不同，非法转让土地行为中违法当事人通过非法转让土地从而获取非法所得；违法建设行为是未取得建设工程规划许可进行建设的行为，无需以获取非法所得为条件。6、作出处罚的内容不同，对非法转让土地行为作出的是没收违法所得的处罚，对违法建设行为作出的是没收违法建设的处罚。(二)原告称“涉案建筑已取得建设工程规划许可证”没有事实依据。涉案违法建筑2号、3号、4号、5号楼至今尚未取得《建设工程规划许可证》，在被告未查到涉案建筑办理《建设工程规划许可证》的资料，原告也未提供相应的证据材料。综上所述，被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告鹿邑县人民政府辩称，被告作出行政复议决定书的程序合法，并无不当。被告于2020年12月9日受理原告的行政复议申请，同时向鹿邑县自然资源局送达了《行政复议提出答复通知书》(鹿政复答字[2020]20号)，2020年12月16日，鹿邑县自然资源局向被告送达了行政复议答复书及证据材料。2021年2月5日，被告决定延期并将《行政复议延期通知书》送达至原告。被告根据鹿邑县自然资源局的答复书、案卷材料等材料，经过集体讨论研究，于2021年2月20日作出行政复议决定书并送达给原告。根据《行政复议法》、《行政复议法实施条例》对行政复议程序方面的规定，被告作出行政复议决定书的程序符合法律规定，并无不当。请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2009年5月27日，鹿邑县建设委员会、鹿邑县涡北工业园区与原告河南润发路桥置业发展有限公司签订了滨河小区开发建设合同书，由原告在河南省鹿邑县真源大道东侧涡河北岸建设滨河小区，该项目后改名为涡之阳府邸，于2010年10月29日动工建设。目前，该项目共有建成和在建楼房23幢，部分建筑至今未取得建设工程规划许可证，部分建筑占用土地至今未取得土地使用权。2019年10月28日，鹿邑县自然资源局对河南润发路桥置业发展有限公司鹿邑分公司作出鹿国土资执罚〔2019〕009号行政处罚决定，认定河南润发路桥置业发展有限公司鹿邑分公司未经依法批准，分别于2011年和2014年在鹿邑县产业集聚区姚庄行政村狄庄自然村村南，占用建设用地22465平方米，用于房地产开发，将该宗土地上的建筑物非法转让给业主的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条，属非法转让土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条的规定进行处罚，决定处罚如下：1、没收违法所得8963535元；2、处以非法所得50%的罚款，计罚款4481767.5元。2020年10月9日，被告鹿邑县自然资源局对原告河南润发路桥置业发展有限公司作出鹿自规园罚决字〔2020〕第001号行政处罚决定，认定当事人河南润发路桥置业发展有限公司，于2013年6月18日在鹿邑县涡河北岸涡河大桥西侧路北（滨河路北侧）在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自开工建设房屋。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，已构成违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定作出1.没收违法建筑2.按工程造价的百分之九点九罚款4179146.4元的行政处罚。原告不服，向被告鹿邑县人民政府申请行政复议，被告鹿邑县人民政府于2021年2月20日作出鹿政复决〔2020〕20号行政复议决定，决定维持被申请人作出的鹿自规园罚决字〔2020〕第001号行政处罚决定书。原告于2021年3月3日收到复议决定书，于2021年3月16日诉讼来院。以上事实有当事人提交的鹿邑县人民政府〔2013〕24号办公会议纪要、周口市人民政府周政文〔2010〕35号文件、鹿邑县治理工程建设领域突出问题工作领导小组鹿治理办〔2014〕4号文件、周口市住房和城乡建设局周建〔2011〕75号文件、鹿邑县治理囤地圈地违规用地土地闲置浪费问题工作领导小组办公室鹿治理发〔2013〕5号文件、建设用地规划许可证、国有土地使用证、行政处罚卷宗、行政复议卷宗在案佐证。本院认为，原告河南润发路桥置业发展有限公司在河南省鹿邑县真源大道东侧涡河北岸建设涡之阳府邸项目，目前共有建成和在建楼房23幢，被告提供的证据仅证实其中2号、3号、4号、5号楼未取得建设工程规划许可证，原行政行为即鹿自规园罚决字〔2020〕第001号行政处罚决定却认定原告“于2013年6月18日在鹿邑县涡河北岸涡河大桥西侧路北（滨河路北侧）在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自开工建设房屋。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条”“的规定，已构成违法”，决定对原告“根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条”“的规定，本机关决定对你作出1.没收违法建筑2.按工程造价的百分之九点九罚款肆佰壹拾柒万元玖仟壹佰肆拾陆元肆角（4179146.4）元的行政处罚”，其认定事实不清，主要证据不足，复议决定维持原行政行为，亦属主要证据不足。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条的规定，判决如下：撤销被告鹿邑县自然资源局2020年10月9日作出的鹿自规园罚决字〔2020〕第001号行政处罚决定及被告鹿邑县人民政府2021年2月20日作出的鹿政复决〔2020〕20号行政复议决定。案件受理费50元，减半收取计25元，由被告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。审判员 宋 琨二〇二一年四月二十一日书记员 李龙龙