江苏省盐城市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）苏09行终158号上诉人（原审原告）：朱长桂，性别××年××月××日出生，××族，居民。委托诉讼代理人：朱海涛（系朱长桂之子），性别，居民，户籍所在地盐城市大丰区，现住句容市。被上诉人（原审被告）：盐城市大丰区农业农村局，住所地盐城市大丰区健康西路15号。法定代表人：韦桂和，该局局长。出庭负责人：陈彤，该局副局长。委托诉讼代理人：张连，该局种植业科长。委托诉讼代理人：陈国明，江苏陈定喜律师事务所律师。上诉人朱长桂因与被上诉人盐城市大丰区农业农村局（以下简称大丰区农业农村局）不履行农补审核职责一案，不服东台市人民法院（以下简称一审法院）于2020年12月30日作出的（2020）苏0981行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月4日立案后，依法组成合议庭，公开进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，原告朱长桂系盐城市大丰区万盈镇金龙村村民，在该村享有土地承包经营权。1999年《农村承包户上交明细表》中载明原告朱长桂的承包耕地面积为7.87亩。2016年，原告朱长桂取得盐大政农地承包权（2016）第213455号《农村土地承包经营权证》，该证载明：承包方代表是朱长桂，承包方式为家庭承包，承包期限自1998年8月31日至2028年8月30日止，承包地二轮合同总面积为8.73亩，承包地实测总面积为10.24亩。2017年，原告朱长桂所在的金龙村村民委员会填报《江苏省农业支持保护补贴（耕地地力保护）分户登记清册（2017年）》及《江苏省农业支持保护补贴（耕地地力保护）分户统计表（2017年）》，向万盈镇人民政府上报本村补贴对象应享受的农业支持保护补贴面积及补贴金额，其中载明的朱长桂户应享受补贴面积为7.7亩，应发放补贴金额为924元。该924元补贴款于2017年7月发放到朱长桂“一折通”账户中。2018年，原告朱长桂所在的金龙村村民委员会填报《江苏省农业支持保护补贴（耕地地力保护）分户登记清册（2018年）》及《江苏省农业支持保护补贴（耕地地力保护）分户统计表（2018年）》，向万盈镇人民政府上报本村补贴对象应享受的农业支持保护补贴面积及补贴金额，其中载明的朱长桂户应享受的补贴面积为7.9亩，应发放补贴金额为948元。该948元补贴款于2018年8月23日发放到朱长桂“一折通”账户中。2019年5月5日，原告朱长桂前往银行查询其2018年1月1日至2019年5月4日期间的银行账户明细。2019年5月30日，因对朱长桂户2017年应享受的农业支持保护补贴的面积及金额登记错误（应补贴面积7.9亩，补贴金额948元，错误登记为补贴面积7.7亩，补贴金额924元），时任万盈镇金龙村支部书记丁建军，通过江苏农村商业银行向原告朱长桂“一折通”的账户汇转耕保补贴差额款24.82元。上述农业支持保护补贴均是以《大丰市1999年农村承包户上交明细表》中朱长桂的二轮承包耕地面积7.87亩作为计发依据。此后，原告朱长桂认为根据其所持有的土地承包经营权证，其应享有的农业支持保护补贴的承包地面积应为8.73亩，应发金额为1047.60元，故原告朱长桂于2019年10月向盐城市盐都区人民法院提起行政诉讼，后经该法院释明，原告朱长桂于2019年10月17日向一审法院邮寄行政起诉状。一审法院另查明，2017年6月21日，江苏省财政厅、江苏省农业委员会联合印发苏财基层〔2017〕14号《关于印发江苏省农业支持保护补贴（耕地地力保护）实施方案的通知》，其附件《江苏省农业支持保护补贴（耕地地力保护）实施方案》规定：农业支持保护补贴的补贴范围为在全省范围内，原则上对种地农民拥有承包权的耕地、村组机动地在农村土地二轮承包或土地确权时被确认的耕地、国有农场和国有农牧渔良种场的耕地给予补贴。补贴对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民。补贴计发依据可以是二轮承包耕地面积、计税耕地面积、确权耕地面积或粮食种植面积等，具体以哪一种类型面积或哪几种类型面积，以及补贴标准，由各设区市、县（市）结合本地实际自行制定。工作流程为：制定补贴实施方案、建立补贴清册、补贴面积和金额核实及公开公示、补贴面积和金额审定、补贴资金发放、总结上报。其中，乡镇人民政府组织对各村上报的补贴面积和金额进行核实，县（市、区）农业部门对各乡镇人民政府上报的相关数据进行汇总，并会同财政部门上报县（市、区）人民政府审定后，作为补贴发放的依据。县（市、区）财政部门根据县（市、区）人民政府审定的补贴面积和金额，组织乡镇财政所将相关数据录入《江苏省农民补贴一折通》信息系统，并审核确认后，将数据传送至代发银行直接打卡发放到户。2017年6月30日，盐城市财政局、盐城市农业委员会联合印发盐财基层〔2017〕19号《关于印发盐城市市本级农业支持保护补贴（耕地地力保护）实施方案的通知》，其附件《盐城市市本级农业支持保护补贴（耕地地力保护）实施方案》规定：补贴范围为农村土地二轮承包范围内的耕地、村组机动地（二轮承包被确认的耕地）、国有农场和国有农牧渔良种场的耕地。补贴对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民，农业支持保护补贴计发依据为二轮承包耕地面积，补贴标准为120元/亩。该实施方案第四条亦规定了补贴发放的流程，即登记核实、公开公示、资金发放、汇总上报，具体为：由村民委员会按照制定的补贴依据和补贴标准核实各补贴对象应享受的补贴面积，计算应享受的补贴金额，填报《江苏省农业支持保护补贴（耕地地力保护）分户登记清册》，加盖行政村公章后上报乡镇人民政府；乡镇人民政府组织对各村上报的补贴面积和金额进行审核，核实无误后加盖乡镇人民政府公章进行张榜公示，公示时间不少于7天，公示无异议后，由乡镇人民政府填报《江苏省农业支持保护补贴（耕地地力保护）分村汇总表》，加盖乡镇人民政府公章后连同《江苏省农业支持保护补贴（耕地地力保护）分户登记清册》报区财政局、区农委；各区根据乡镇人民政府审定的补贴面积和金额，组织乡镇财政所将相关数据录入《江苏省农民补贴一折通》信息系统，审核确认后，将数据传送至代发银行直接打卡发放到户；补贴资金发放结束后，区财政局、区农委及时总结补贴发放情况，形成书面报告，连同《江苏省农业支持保护补贴（耕地地力保护）发放情况汇总表》报市财政局、市农委。该实施方案第五条还规定，农业支持保护补贴工作由区人民政府（管委会）负总责，区财政局、区农委具体组织实施。各镇人民政府对上报数据的真实性负责，各区农业部门做好面积抽查复核工作，各区财政部门做好一折通系统数据录入工作。2018年7月4日，盐城市大丰区财政局、盐城市大丰区农业委员会联合印发大财镇〔2018〕5号、大农发〔2018〕91号《关于进一步做好2018年农业支持保护补贴（耕地地力保护）工作的通知》，该通知规定了2018年农业支持保护补贴（耕地地力保护）发放工作按照2017年的《盐城市市本级农业支持保护补贴（耕地地力保护）实施方案》要求执行，该通知同时明确了各镇（区）政府（管委会）是农业支持保护补贴（耕地地力保护）的责任主体，主要负责人是第一责任人，镇（区）农业、财政部门负责人是直接责任人。一审法院再查明，根据《盐城市大丰区机构改革方案》以及《中共盐城市大丰区委机构编制委员会办公室关于区农业农村局职责机构编制转隶方案的通知》（大编办[2019]24号）的规定，原大丰区农业委员会的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建大丰农业农村局，不再保留大丰区农业委员会。一审法院认为，原告朱长桂的诉讼请求虽然从表述上是要求被告补发2017年、2018年农业支持保护补贴款，实质上是对2017年、2018年应享受农业支持保护补贴的承包地面积有异议，要求被告对其应享受补贴的承包地面积履行复核的职责，将其应享受补贴的面积由7.87亩变更为8.73亩，并按照8.73亩的标准补发2017年、2018年的农业支持保护补贴。关于被告大丰农业农村局是否具有对原告应享受农业支持保护补贴的补贴面积及金额进行审核的法定职责问题。财政部、农业部《农业支持保护补贴资金管理办法》第二条规定，农业支持保护补贴资金是中央财政公共预算安排的专项转移支付资金，用于支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，以及国家政策确定的其他方向。第四条第二款规定，县级农业部门、财政部门要按照本省统一要求，共同做好组织实施工作。县级农业部门要认真组织做好本辖区内农业支持保护补贴相关数据审核汇总工作，包括农户基本信息、补贴面积、补贴标准、补贴金额等，并应对补贴给农民的资金进行7天公示。公示无异议后，县级财政部门会同农业部门应按照便民高效、资金安全的原则，及时通过“一卡（折）通”等方式将补贴资金直接发放给农民。另外，盐城市财政局、盐城市农业委员会联合印发的盐财基层〔2017〕19号《盐城市市本级农业支持保护补贴（耕地地力保护）实施方案》规定，农业支持保护补贴工作由区人民政府（管委会）负总责，区财政局、区农委具体组织实施。各镇人民政府对上报数据的真实性负责，各区农业部门做好面积抽查复核工作。本案中，根据查明的农业支持保护补贴资金的申报程序，即为村委会核实各补贴对象应享受的补贴面积，计算应享受的补贴金额，填报《分户登记清册》，每户农户签字确认，乡镇人民政府组织对各村上报的补贴面积和补贴金额进行核实，并加盖乡镇人民政府公章，进行张榜公示，公示结束后，上报区农业和财政部门，农业部门对上报的数据审核汇总，并会同财政部门上报区政府审定后，由区财政部门组织资金发放工作。综上，农业支持保护补贴资金工作由农业、财政部门组织实施，原大丰区农业委员会具有对其辖区范围内各乡镇人民政府所上报的应享受农业支持保护补贴的承包地面积及金额进行审核的职责。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据中共盐城市大丰区委机构编制委员会办公室印发的大编办[2019]24号文件，原大丰区农业委员会的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建大丰农业农村局，不再保留大丰区农业委员会。本案的被告应为继续行使原大丰区农业委员会职权的大丰农业农村局。关于原告的诉讼请求有无事实及法律依据的问题。根据盐城市财政局、盐城市农业委员会联合印发的盐财基层〔2017〕19号《盐城市市本级农业支持保护补贴（耕地地力保护）实施方案》中关于补贴计发依据及标准的规定，我市市本级农业支持保护补贴计发依据为二轮承包耕地面积，补贴标准为120元/亩。盐城市大丰区财政局、盐城市大丰区农业委员会联合印发的大财镇〔2018〕5号、大农发〔2018〕91号《关于进一步做好2018年农业支持保护补贴（耕地地力保护）工作的通知》中规定，2018年农业支持保护补贴（耕地地力保护）发放工作按照盐财基层〔2017〕19号《盐城市市本级农业支持保护补贴（耕地地力保护）实施方案》要求执行。因此，根据上述文件规定，盐城市大丰区2017年、2018年的农业支持保护补贴的计发依据为二轮承包耕地面积，而非确权登记面积，补贴标准为120元/亩。本案中，原告诉称的8.73亩承包地面积系土地承包经营权证中载明的确权登记面积，而非二轮承包耕地面积。另根据被告提交的1999年农村承包户上交明细表，原告二轮承包耕地面积实则为7.87亩，原告亦在该上交明细表中签章确认，因此，原告2017年、2018年应享受的农业支持保护补贴款为948元。因2017年对原告发放的农业支持保护补贴款有误，时任万盈镇金龙村支部书记丁建军于2019年5月30日通过银行转账的方式向原告“一折通”账户汇入耕保补贴差额款24.82元，故原告应享有的2017年、2018年农业支持保护补贴款的权益并未受到实质损害。现原告要求按照二轮承包确权登记的8.73亩面积作为农业支持保护补贴的计发依据，无事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告朱长桂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱长桂负担。朱长桂上诉称，根据上级文件的规定，农业支持保护补贴计发依据为二轮承包耕地面积，根据《农村土地承包法》的规定，土地承包面积应当以承包合同为准，土地承包经营权证为土地承包合同的确认证书。而1999年《农村承包户上交明细表》记载的承包面积为农户上交农业税的面积，并非承包面积。而且，万盈镇政府信息公开回复显示，上诉人2017年至2019年享受的补贴面积均不相同，被上诉人称农补是按1999年《农村承包户上交明细表》发放与事实不符，也不符合上级文件要求。综上所述，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。本案一二审诉讼费用由被上诉人承担。大丰区农业农村局辩称，1.一审法院认定农补计发依据为二轮承包耕地面积，而非确权登记面积，事实清楚，证据充分。是根据盐城市农补实施方案的规定，农业支持保护补贴的范围为二轮承包耕地面积，而非土地确权登记面积。1999年大丰区万盈镇金龙村上缴明细表载明，上诉人二轮承包耕地面积为7.87亩，该面积得到了上诉人的确认。万盈镇政府核定上诉人应享受补贴面积为7.9亩证据充分。上诉人补贴面积和补贴金额张榜公示期间和发放结束后均未提出过异议。2.2017年农业支持保护补贴计发面积为7.7亩系笔误，万盈镇政府发现后进行及时更正，并于2019年5月30日向上诉人的一折通账户汇入保护补贴差额款24.82元。一审判决认定上诉人享有的2017年、2018年农业支持保护补贴款权益并未受到实质性损害，事实清楚，证据充分。3.《关于印发盐城市市本级农业支持保护补贴（耕地地力保护）实施方案的通知》，是为落实省财政厅、省农委文件精神而制定的规范性文件，该文件虽非法律法规，但符合国家省相关政策文件精神。一审法院据此认定耕地地力保护补贴计算依据为二轮承包耕地面积，而非二轮承包确权登记面积并不违法。本院二审中，双方当事人均未提供新的证据和新的事实。本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点为：上诉人要求被上诉人按照8.73亩发放农业支持保护补贴是否有事实和法律依据。财政部、农业部《农业支持保护补贴资金管理办法》（财农[2016]74号）第四条第二款规定，县级农业部门、财政部门要按照本省统一要求，共同做好组织实施工作。县级农业部门要认真组织做好本辖区内农业支持保护补贴相关数据审核汇总工作，包括农户基本信息、补贴面积、补贴标准、补贴金额等，并应对补贴给农民的资金进行7天公示。公示无异议后，县级财政部门会同农业部门应按照便民高效、资金安全的原则，及时通过“一卡（折）通”等方式将补贴资金直接发放给农民。由此可见，县级农业部门应当按照本省统一要求组织实施农业支持保护补贴工作。本案中，上诉人要求被上诉人大丰农业农村局以该户2016年《农村土地承包经营权证》中“承包地二轮合同总面积”作为计发依据补发农业支持保护补贴。但根据江苏省财政厅、江苏省农业委员会联合印发的《关于印发江苏省农业支持保护补贴（耕地地力保护）实施方案的通知》规定，二轮承包耕地面积与确权耕地面积系两种不同的补贴计发依据，设区的市可以结合本地实际自行选择。而盐城市财政局、盐城市农业委员会在联合印发的《关于印发盐城市市本级农业支持保护补贴（耕地地力保护）实施方案的通知》中明确，盐城市市本级农业支持保护补贴计发依据为二轮承包耕地面积。故，被上诉人大丰农业农村局作为区农业主管部门，根据万盈镇政府上报的并经朱长桂盖章确认的《大丰市1999年农村承包户上交明细表》中“承包耕地面积”以及《江苏省农业支持保护补贴（耕地地力保护）分户登记清册》，核定朱长桂户二轮承包耕地面积以7.87亩计发农业支持保护补贴，符合省、市两级文件的要求，有事实和法律依据。上诉人在已领取7.87亩农业支持保护补贴后，继续要求被上诉人按照确权耕地面积8.73亩予以补发的上诉理由，依法不能成立。综上所述，上诉人朱长桂的上诉请求不能成立，依法不予支持。一审判决认定事实清楚，法律适用正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，案件处理意见：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱长桂负担。本判决为终审判决。审 判 长 冯殿明审 判 员 时 云审 判 员 周 和二〇二一年四月二十八日法官助理 范永龙书 记 员 陶 颖附:本案相关法律条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。