江苏省宿迁市宿城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏13行终100号 上诉人（原审原告）丁国梅,女,1953年7月13日出生，××族,住沭阳县。 委托代理人章敏，江苏苏安律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沭阳县住房和城乡建设局，住所地沭阳县康平路2号。 法定代表人郝建华，该局局长。 出庭应诉负责人武振刚，该局党委委员。 委托代理人高中新，江苏兆仕禾律师事务所律师。 原审第三人沭阳县南湖街道办事处中心居民委员会,住所地沭阳县广州路589号。 法定代表人张施勇，该居民委员会主任。 原审第三人章杰新，男,1951年10月6日生，××族,住沭阳县。 上诉人丁国梅因与被上诉人沭阳县住房和城乡建设局（下称沭阳住建局）、原审第三人沭阳县南湖街道办事处中心居民委员会（下称中心居委会）、原审第三人章杰新行政协议纠纷一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2020）苏1302行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月21日立案受理后，依法组成合议庭，并于2021年2月23日对本案进行公开听证，上诉人丁国梅的委托代理人章敏，被上诉人沭阳住建的出庭应诉负责人武振刚及委托代理人高中新，原审第三人中心居委会的法定代表人张施勇到庭参加听证。原审第三人章杰新经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案因审理需要扣除相应审限。本案现已审理终结。 原审经审理查明：丁国梅与章杰新系夫妻关系,涉案房屋属于二人共同共有，除用于自行居住外，章杰新还曾将涉案房屋用于经营旅社。涉案房屋未办理产权登记，占用土地性质为集体土地。2019年1月24日，沭阳县人民政府印发《沭阳县棚户区改造实物安置实施办法》，后沭阳县房屋征收办公室会同街道共同制定了《西南片区棚户区（城中村）改造项目房屋拆迁补偿安置方案》。该方案约定拆迁范围为：1.深圳路以南，淮沭新河大堤以东，新规划326省道以北，老沭河以西；2.宿迁大道以南，老205国道两侧，新规划326省道以北，同时约定属地街道村居委会负责棚户区（城中村）改造项目拆迁补偿工作，街道为监督责任主体。涉案房屋位于上述拆迁范围内。2019年1月22日，中心居委会作为委托方与沭阳县振顺房屋征收服务中心（下称振顺征收中心）签订委托合同，将中心居委会的拆迁事宜委托给振顺征收中心具体实施。2019年5月24日,章杰新与中心居委会、振顺征收中心签订《沭阳县西南片区棚户区（城中村）改造项目六期工程房屋拆迁补偿安置协议》，载明“甲方（委托拆迁方）：南湖街道中心居委会；乙方（被拆迁房屋所有权人）：丁国梅……丙方（受委托方）：沭阳县振顺房屋征收服务中心……为改善棚户区居住环境，经居民代表会议决议，通过甲乙双方共同协商，现就所涉房屋拆迁补偿安置有关事项订立如下协议并共同遵守……被拆迁房屋合法建筑面积163.78平方米。其中：住宅房163.78平方米……3.违法建筑339.74平方米。4.宅基地面积199.87平方米（以自然资源局出具的相关证明为准），宅基地大于房屋面积36.09平方米……二、补偿、补助金额……合计：人民币……（小写）￥1000087元整……乙方（被拆迁房屋所有权人）签章：丁国梅章杰新代签……”。现丁国梅主张涉案协议的签订未经其同意，诉至宿迁市宿城区人民法院，请求撤销涉案协议。 原审另查明，2020年6月23日，沭阳住建局向法院出具《情况说明》，载明沭阳西南片区棚改工作由其负责，法律责任也由其承担。 原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。”该案中，涉案协议签订目的是为了改善居民居住环境，是沭阳住建局依据沭阳县人民政府制定的《沭阳县棚户区改造实物安置实施办法》，在其职责权限内为履行行政管理职责而实施的行为。涉案协议条款中包含了房屋及附属设施补偿、签约及搬迁奖励、临时过渡费、搬家费等具体内容，体现的均为行政法律上的权利义务关系，具备行政协议的主体要素、目的要素、内容要素、意思要素等构成要件，而非平等主体间的民事权利义务关系。因此，涉案协议属于行政协议的范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”根据上述规定，提起行政诉讼的原告要么为行政行为的相对人，要么与行政行为之间存在法律上利害关系。该案中，涉案房屋属于丁国梅和章杰新夫妻共同财产，且涉案协议系章杰新代丁国梅签订，故丁国梅有权提起本案诉讼。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”第二款规定：“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”所谓可撤销合同，就是因意思表示不真实，通过有撤销权的当事人行使撤销权，使已经生效的意思表示归于无效的合同。本案中，丁国梅诉请撤销涉案协议，但其所举的证据不能证明涉案协议存在上述所规定的可撤销情形。就丁国梅关于涉案协议的签订未经其同意的主张，涉案协议虽是以丁国梅的名义签订，但涉案房屋属于丁国梅与章杰新夫妻共同共有。根据庭审查明情况，就涉案房屋的补偿安置事宜是由章杰新与中心居委会、振顺征收中心进行协商，经专业房地产估价机构评估后，双方签订了涉案协议。后章杰新将涉案房屋交付拆除，并持丁国梅的身份证原件领取了补偿款。庭审中，章杰新还主张其与中心居委会等人员协商时,相关人员承诺给予其更高补偿而没有兑现，但其未提供证据予以证实。因此，中心居委会和振顺征收中心有理由相信章杰新有权签订涉案协议。现行法律对于城中村（棚户区）改造的程序没有明确的规定，需要更多关注是否给予了相对人公平合理的补偿。涉案项目安置补偿方案参照了国有土地上房屋征收补偿标准，涉案房屋的补偿亦未侵害丁国梅的合法权益。关于丁国梅要求确认被告拆除其房屋行为违法的请求，涉案房屋系由章杰新根据涉案协议约定自愿交付拆除，故该请求没有法律依据。原审法院依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十四条及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了丁国梅的诉讼请求。案件受理费50元，由丁国梅负担。 上诉人丁国梅上诉称：一、涉案集体土地征收行为违法，土地征收行为应被确认无效；二、涉案房屋评估报告不具有客观性、合法性，不能作为征收补偿的有效依据，被上诉人根据评估报告签订的涉案补偿协议应认定为无效。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定补偿安置时房屋所在地已经被纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持。因此，本案应参照国有土地上房屋征收补偿标准，实际用于经营的房屋都应按照“住改非”予以补偿，而不应区分被征收的房屋是否沿街。根据《宿迁市市区国有土地上房屋征收评估技术细则》（宿政办发[213]131号）第十八条，“住改非”的范围包括沿街和非沿街，仅是补偿标准不同。《沭阳县棚户区改造实物安置实施办法》第九条规定了国有土地上棚户区改造项目房屋征收补偿安置标准，按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征补条例》）相关政策文件执行。县房屋征收部门依据《国有土地上房屋征收评估办法》，按照一定程序选定评估机构，由评估机构根据房屋征收时的市场评估价值确定棚户区改造安置补偿标准。集体土地上的棚户区改造项目房屋征收补偿安置标准，参照执行。因此，涉案项目评估机构选定程序存在以下违法之处：1.上诉人未参与评估机构选择；2.评估方法违法。涉案房屋用于经营旅社，属于营业用房，应选用收益评估法进行评估，按照住宅用途选用比较法评估违反规定，且明显低于住宅市场价；3.评估时点违法。《征补条例》规定以征收决定公告之日为评估时点，本案并未作出征收决定，以2019年4月30日为评估时间点违反法律规定；4.评估报告未送达上诉人和第三人，且存在少算面积、遗漏附属设施、同物不同价等问题。三、涉案补偿安置协议严重侵犯了上诉人合法利益，应当予以撤销。补偿协议中载明被拆迁房屋所有权人为上诉人，并未记载其他共有人，原审第三人章杰新未经上诉人同意，在上诉人不知情的情况下，被上诉人以给予章杰新更多补偿金为条件，哄骗章杰新签订了不知道补偿数额的空白协议，并向章杰新许诺签订协议后再从民政途径补偿章杰新8000元，至今也未实现，被上诉人的行为属于欺诈。四、被上诉人未经上诉人同意擅自拆除涉案房屋的行为属于违法行为。五、被上诉人出具的西南片区棚户区改造工作由其负责，并承担法律责任的《情况说明》没有法律效力，以该方式代替征收的法定审批程序违反法律规定。综上，请求撤销原审判决，发回重审或依法改判。 被告沭阳住建局辩称：一、涉案协议系平等主体之间签订，章杰新是上诉人的丈夫，其代为上诉人与中心居委会签订的补偿安置协议是民事协议，而非行政协议，本案不属于行政诉讼受案范围；二、涉案协议是双方自愿签订，评估报告只是作为双方签订协议的参考依据，对签订协议的双方没有决定性作用，并未侵犯上诉人的合法权益；三、涉案房屋所在区域属于集体土地，是居民自愿签订补偿协议后搬迁，目的是为了土地整理，并非是强制性的集体土地征收；四、住建局在一审中出具的情况说明并非自愿出具，不应发生法律效力。国有土地上房屋征收补偿是沭阳住建局的职责，但对集体土地上房屋征收补偿住建局仅起到指导作用，其指导行为不具有强制性。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人中心居委会述称，章杰新的房屋是民房，涉案协议是章杰新主动签订的，房屋是章杰新主动交付拆除的，补偿款也是章杰新领取的，不存在强迫或欺骗行为。评估报告仅是作为双方协议的参考，在此基础上进行协商，签订协议。沭阳县房屋征收办公室会同街道共同制定的补偿安置办法也只是作为签订补偿协议时的参考，不具有强制性。民房给予补偿拆除后，原宅基地就收回集体，不存在土地征收的行为。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人章杰新未发表陈述意见。 当事人原审提交的证据均已随案移送本院，原审法院对证据分析认定正确。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 二审补充查明，涉案协议签订后，章杰新将涉案房屋交付拆除。房屋拆除之后，章杰新于2019年5月30日以丁国梅的名义在签约、搬迁奖励凭证单上签字，该项费用计81890元，在临时过渡费、搬家费凭证单上签字，该项费用计7206元。2019年8月29日，章杰新持丁国梅身份证领取了面额为1089183元中国银行个人定期存单。 本案争议焦点为：上诉人丁国梅要求撤销涉案协议是否有事实和法律依据。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”第二款规定：“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案中，现有证据不足于证实涉案协议存在上述法律规定可撤销的情形。因现行法律对城中村（棚户区）改造行为的程序没有明确规定，涉案项目安置补偿方案参照了国有土地上房屋征收补偿标准，对涉案房屋及附属设、地大于房的土地等予以补偿，同时给予签约奖、搬迁奖、过渡安置费、搬家费等补偿，保障了上诉人丁国梅的合法权益。故，对上诉人丁国梅提出的撤销涉案协议的主张不予支持。关于上诉人丁国梅提出涉案协议未经其同意即签订违反法律规定，且章杰新受欺骗签订了不知道具体补偿数额的空白协议的意见。经查，涉案协议及领款手续上丁国梅的签名均系其丈夫章杰新书写，据此可推断章杰新对涉案协议的签订及各项费用的数额是明知，且认可的。因涉案房屋为丁国梅和章杰新共有，丁国梅或章杰新签订涉案房屋补偿安置协议均具有法律效力，故对丁国梅的该意见不予采纳；上诉人丁国梅提出，涉案房屋用于经营旅社，应按照“住改非”的政策规定予以补偿，按照住宅予以补偿侵犯了其合法权益。经查，沭阳县《西南片区棚户区（城中村）改造项目房屋拆迁补偿安置方案》第十条规定：“被拆迁人未经政府批准改变住宅用途用于商业经营的，但已取得营业执照、税务登记证、持续经营3年以上并缴纳相关税费的，沿政府命名道路两侧的第一排底层房屋，在按原住房性质用途评估补偿金（不含其它补偿、补助、奖励等）的基础上，增加80%补助……”。即便涉案房屋实际用于经营，也不符合上述规定要求，故对上诉人丁国梅的该意见亦不予采纳；关于上诉人提出拆除涉案房屋行为违法问题。经查，涉案房屋系章杰新自愿交付拆除，且房屋拆除行为与本案不是同一行政行为，本案对此不予理涉。 关于被上诉人沭阳住建局针对一审判决提出的异议，因其并未提出上诉，且当庭认可一审判决，故本院对其提出的意见不予理涉。 综上，原审判决认定事实正确，程序合法，适用法律正确。上诉人丁国梅的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人丁国梅负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘志群 审判员  周丽丽 审判员  谈 强 二〇二一年四月十九日 书记员  郝酝勤