江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终53号 上诉人（原审第三人）陆惠芳，女，1924年1月22日生，××族，现住上海市浦东新区。 委托代理人陈晓聪，男，1947年8月15日生，××族，户籍地上海市浦东新区，现住上海市浦东新区。系上诉人陆惠芳之子。 委托代理人陈雪昌，男，1965年9月20日生，××族，户籍地上海市浦东新区，现住上海市浦东新区。系上诉人陆惠芳之子。 被上诉人（原审原告）陈剑峰，男，1977年5月9日生，××族，住启东市。 委托代理人张春荣，上海融盈律师事务所律师。 原审被告启东市惠萍镇人民政府，住所地启东市惠萍镇兴惠街119号。 法定代表人顾明霞，镇长。 应诉负责人施豪杰，副镇长。 委托代理人陆炜花，上海联洋律师事务所律师。 上诉人陆惠芳因撤销行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初310号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月19日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2017年10月25日，启东市惠萍镇人民政府（以下简称惠萍镇政府）委托启东市惠和镇村经济合作社（甲方）与陆惠芳（陈步达）户（乙方）签订《房屋拆除搬迁补偿安置协议》（以下简称协议），约定拆除坐落于原××村××组的两间面积为49.37平方米的平房，乙方选择产权调换房作为搬迁补偿安置方式，房屋拆除搬迁补偿款合计36153元，产权调换房地点为××家园。陆惠芳及其子女在协议上签字。协议签订后，该房屋被拆除。陈剑峰认为该房屋所有权人为陈剑峰而非陆惠芳，故提起本案诉讼，请求确认协议无效。 2018年4月20日，陈剑峰与其母亲张某以惠萍镇政府为被告向海门市人民法院提起诉讼，认为1970年陈剑峰的祖父陈步周经批准翻建五间平房，西边两间给大儿子即陈剑峰的父亲陈秀康作结婚用房，中间一间自住，东边两间给小儿子陈亚康。1989年启东市人民政府核发农村宅基地使用权证，因陈秀康不在家，村民小组将案涉房屋即陈秀康分得的两间平房的宅基地使用权证交给陈步周。2016年8月，案涉房屋遇拆迁，在陈秀康的弟弟陈亚康家中找到案涉房屋的宅基地使用权证。该宅基地使用权证户主姓名及房屋居住平面图上的名字均已涂改，户主“陈秀康”涂改为“陈步达”（系陈步周的兄弟）。保存在启东市惠萍自然资源所的启东市农村宅基地勘察登记表户主姓名及房屋四至平面图名字也被涂改为陈步达，请求确认惠萍镇政府保存的农村宅基地勘察登记表上户主姓名及房屋四至平面图上名字涂改的行为无效。2018年8月13日，海门市人民法院作出（2018）苏0684行初131号行政裁定书，认为被诉的农村宅基地勘察登记表是土地管理部门在核发宅基地使用权证的过程中作出的过程性行为，不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回张某、陈剑峰的起诉。 2018年8月30日，张某以原启东市国土资源局为被告诉至南通经济技术开发区人民法院，请求撤销陈步达名下的启东市农村宅基地勘察登记表，恢复陈秀康名下的启东市农村宅基地勘察登记表，并要求进行司法鉴定。南通经济技术开发区人民法院于2019年2月26日作出（2018）苏0691行初295号行政裁定书，认为张某的诉讼请求已受生效裁判文书羁束，裁定驳回起诉。张某不服，向本院提起上诉，本院于2019年6月24日作出（2019）苏06行终213号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。 2019年8月19日，张某、陈剑峰向南通经济技术开发区人民法院提起诉讼，要求确认惠萍镇政府拆除案涉房屋的行政行为违法，并要求惠萍镇政府依法向张某、陈剑峰作出征地拆迁补偿安置。在该案审理过程中，张某死亡，陈剑峰系其唯一继承人，陈剑峰于2020年4月申请撤诉，南通经济技术开发区人民法院依法裁定准许其撤诉。陈剑峰撤诉后随即提起本案诉讼。 另查明，陈剑峰持有案涉房屋的宅基地使用权证，编号为15×××49，房屋建筑面积为49.37平方米，核准宅基地面积为98.56平方米。该证户主姓名被涂改为“陈步达”，宅基地四至中“东至”被涂改为“陈步方”，南至记载为“父农田”。陈剑峰另持有编号为15×××48的宅基地使用权证，该证户主姓名被涂改为“陈步方”，宅基地四至中“西至”被涂改为“陈步达”，东至和南至记载为自农田。两证中户主年龄亦被涂改。启东市惠萍自然资源所留存的编号为15×××48的农村宅基地勘察登记表上，户主姓名被涂改为“陈步方”，家庭成员姓名、工作地点均系涂改，出生年月日未涂改，记载陈步方出生年月日为1918年2月18日，妻子韩金凤出生年月日为1921年2月19日，四至位置图中“西至”被涂改为“陈步达”。编号为15×××49的农村宅基地勘察登记表中户主姓名被涂改为“陈步达”，现住地址被抹去，家庭成员姓名、工作单位被涂改，第三位成员被抹去所有信息，户主妻子姓名被涂改为“陈亚芳”，四至位置“东至”被涂改为“陈步方”。 还查明，陈剑峰叔叔陈亚康户编号为15×××44的宅基地使用权证及农村宅基地勘察登记表中建筑面积及宅基地面积均进行了涂改。陈步周及其配偶季汉珍被登记在陈亚康户的农村宅基地勘察登记表家庭成员中，记载陈步周出生年月日为1918年2月18日，妻子季汉珍的出生年月日为1921年2月19日，与之前被涂改为陈步方户的农村宅基地登记表中家庭成员出生年月日一致。陈亚康户的农村宅基地勘察登记表中备注栏记载“陈步周老房未拆2010.3.21（小埭老房是陈步方、陈步达，编号48、49）2010.6.22”。前述三份农村宅基地勘察登记表备查户主签名盖章一栏均是加盖陈亚康的印章。宅基地使用权证中记载人口3人，农村宅基地勘察登记表中登记的成员有5人。 又查明，陈步方、陈步达解放后长期生活在上海，户口亦不在启东，均非案涉房屋所在地集体经济组织成员。被诉协议签订前，陈秀康户与陆惠芳户对房屋的权属存在争议。案涉房屋所在地的村民组长、生产队会计、附近村民反映案涉房屋系陈步周所建，分给儿子陈秀康。 一审法院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.陈剑峰是否有权提起本案诉讼。2.案涉协议是否应确认无效。 关于争议焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，陈剑峰主张案涉房屋系其父亲陈秀康所有，如该事实成立，陈剑峰作为陈秀康的继承人，惠萍镇政府与陆惠芳签订被诉协议显然侵犯陈剑峰的财产权益，故陈剑峰与被诉协议具有利害关系，有权提起本案诉讼。 关于争议焦点2，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。由此可见，人民法院审查行政协议效力时，在适用行政法律规范的同时，可以适用民事法律规范。 被诉协议系房屋搬迁补偿安置协议，由当事人根据意思自治原则自愿协商确定协议内容，但行政机关在签订协议前需查清房屋的权属。本案中，协议签订前，陈剑峰户与陆惠芳户存在房屋权属争议，在此情况下惠萍镇政府应查清房屋的权属。惠萍镇政府依据涂改的农村宅基地勘察表认定陆惠芳系房屋的权利人依据不足。该登记表存在明显瑕疵，不能单独作为确定产权的依据。首先，当地村民组长和周围邻居反映案涉房屋系陈步周所建，陈步达并非该组集体经济组织成员，陆惠芳不能说明案涉房屋的来源，也不能解释登记表上涂改的原因。其次，宅基地使用权证原件保存在陈剑峰处，陆惠芳不能解释为何不持有权证。第三，户主为“陈步达”的登记表上，配偶名字为“陈亚方”，而根据陆惠芳儿子陈雪昌陈述，其母亲陆惠芳未有过“陈亚方”这一曾用名，“陈亚方”的身份无法确认。如按照勘察登记表确定权利人，应认为案涉房屋系“陈步达”与“陈亚方”共同共有，“陈亚方”也应享有拆迁安置的权利。第四，编号为15×××44、15××48、15××49的三份宅基地使用权证和对应农村宅基地勘察登记表均被涂改，结合该三份权证和登记表看，“陈步方”的农村宅基地勘察登记表中记载的“陈步方”夫妇与陈步周夫妇的出生年月日完全一致，明显不符常情。另，登记表显示“陈步方”房屋南至“自农田”，“陈步达”房屋南至“父农田”，显然与事实不符。 综上，一审法院认为，惠萍镇政府认定陆惠芳系房屋所有权人依据不足，其在房屋权属不清的情况下签订协议明显违法，应确认无效。故依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款之规定，判决确认惠萍镇政府与陆惠芳户签订的协议无效。 陆惠芳不服，向本院提起上诉称，1.陈剑峰与案涉协议不具有利害关系，无权提起本案诉讼。2.惠萍镇政府与陆惠芳签订的协议合法有效。案涉房屋系陈步达祖传的房屋，该房屋从未经过翻建。陈步达的配偶、子女都在该房屋中居住过，虽然后来移居上海，但依然对房屋享有所有权。陈步周一直保管着案涉房屋的宅基地使用权证，应该早就明知权证上的登记内容，却未对涂改事宜提出异议。而国土部门所保管的农村宅基地勘察登记表记载的内容也与宅基地使用权证相一致。因此，案涉房屋系归陈步达所有，陈步达已经去世，惠萍镇政府选择与陈步达之妻陆惠芳签订协议，并无不当。请求撤销原判，驳回陈剑峰的诉讼请求。 被上诉人陈剑峰辩称，1.案涉房屋系陈剑峰父亲陈秀康所有，陈剑峰是陈秀康的继承人，惠萍镇政府与陆惠芳签订协议显然侵犯陈剑峰的财产权益，故陈剑峰与被诉协议具有利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。2.惠萍镇政府签订房屋补偿安置协议，系对国家财产的处置，应当进行审慎、客观的审查。在产权依据存在瑕疵的情况下，惠萍镇政府直接认定陆惠芳为房屋所有权人，未尽到审慎审查义务，所签订的协议缺乏依据，属于无效协议。请求二审驳回上诉，维持原判。 原审被告惠萍镇政府述称，1.陈剑峰无法证明其为案涉房屋的所有权人或权利继承人，陈剑峰与被诉协议不具有利害关系，不具有原告主体资格。2.惠萍镇政府依据有权机关颁发的权利证书的记载确认陈步达为案涉房屋的所有权人，由于陈步达已经去世，遂确定其继承人陆惠芳为权利人，已尽相应的审查义务。因此，惠萍镇政府与陆惠芳签订案涉协议具有事实和法律依据。请求驳回陈剑峰的诉讼请求。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于：1.陈剑峰是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。2.惠萍镇政府确定陆惠芳为案涉房屋所有权人并与之订协议的依据是否充足。 一、陈剑峰与被诉行政协议具有利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。判断提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织与行政行为是否存在利害关系应当以“可能性”为标准，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即可。至于是否现实存在利害关系则不属于原告资格审查的范畴，而属于实体审查的范畴。诉讼本身就是以存在争议为前提，只要争议存在，与争议有关的各方当事人就具有诉讼当事人的资格，而并非只有绝对胜诉的一方才具有当事人的资格。如果要求原告起诉时必须具备现实的利害关系，也就是要求原告在起诉的时候就必须要有胜诉的绝对把握，不符合诉讼规律。因此，在原告资格的审查中，只要有初步证据能够证明被诉行政行为具有侵犯其合法权益的可能性，即应当先认定其具有提起行政诉讼的原告主体资格。本案中，陈剑峰主张案涉被拆迁房屋所有权归其父亲陈秀康所有，陈秀康去世后，陈剑峰作为继承人，依法享有案涉房屋的所有权。陈剑峰持有案涉房屋的宅基地使用权证，且案涉房屋所在地的村民组长、生产队会计、附近村民反映案涉房屋系陈步周所建，分给儿子陈秀康。这些事实与证据可以表明，陈剑峰具有存在可保护利益的可能性，与案涉行政协议具有利害关系，具备提起本案诉讼的原告主体资格。 二、惠萍镇政府确定陆惠芳为案涉房屋所有权人并与之订立协议的依据不足。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条之规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属等情况组织调查。该条规定立法意旨在于，房屋征收与补偿关系着对私有财产的处置，明确财产权属是对财产作出处置、决定补偿对象的前提，因此房屋征收部门当然负有对被征收房屋权属进行调查、予以明确的职责。集体土地上的房屋征收也不能例外，在协议搬迁的场合，房屋征收部门应当在明确被征收房屋权属的情况下，与房屋所有权人签订房屋征收补偿安置协议。因此，本案中，惠萍镇政府负有对案涉房屋权属情况进行调查的职责，否则，惠萍镇政府签订案涉协议就缺乏相应的依据。 本案中，一方面，不动产权属凭证具备权利推定效力需以存在完备规范的公示外观为前提。在权证记载存在严重瑕疵，不能准确反映真实权利关系的情形下，此种权证不具有公信力，不能作为认定不动产权利归属的唯一凭证。15×××49号宅基地使用权证户主姓名被涂改为“陈步达”，宅基地四至中“东至”被涂改为“陈步方”。相应的15×××49号农村宅基地勘察登记表中，户主姓名被涂改为“陈步达”，现住地址被抹去，家庭成员姓名、工作单位被涂改，第三位成员被抹去所有信息，户主妻子姓名被涂改为“陈亚芳”，四至位置东至被涂改为“陈步方”。此种经过多处涂改且无任何材料反映权利人涂改原因及经过的权证记载已不具备完备规范的公示外观，不具有公信力，不能产生权利推定的效力。另一方面，在协议签订前，被上诉人陈剑峰与上诉人陆惠芳之间就案涉房屋就存在权属争议。现有证据不能证明陈步达为案涉房屋的所有权人。第一，当地村民组长和周围邻居均反映案涉房屋系陈步周所建，陈步达并非该组集体经济组织成员。第二，上诉人陆惠芳无法说明案涉房屋来源，未能就15×××49号宅基地使用权证被涂改的原因作出任何说明。而15×××49号宅基地使用权证保管在被上诉人陈剑峰处，被上诉人陈剑峰能够说明房屋来源，亦能说明上述权证被涂改的原因及大概经过，且陈剑峰所作说明与法院调查所作笔录相互印证。惠萍镇政府无视以上事实，仅以经过多处涂改的宅基地使用权证及宅基地勘察登记表登记的户主姓名确定案涉房屋归陆惠芳所有，明显不当。惠萍镇政府提出已尽审查义务的理由不能成立，本院不予采信。 综上所述，惠萍镇政府确定案涉房屋所有权归陆惠芳所有，并选择与陆惠芳签订协议，依据不足。一审法院依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款之规定判决确认被诉协议无效并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陆惠芳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 审 判 员 鲍 蕊 二〇二一年四月十三日 法官助理 冯禹源 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；