江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终71号 上诉人（原审原告）南通恒通混凝土有限公司，住所地南通市崇川区龙潭路28号。 诉讼代表人江苏濠阳律师事务所，南通恒通混凝土有限公司管理人。 委托代理人蔡宏达，江苏濠阳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区住房和城乡建设局，住所地南通市青年中路128号。 法定代表人刘建新，局长。 委托代理人王继明，南通市崇川区住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人李小飞，江苏大仁律师事务所律师。 上诉人南通恒通混凝土有限公司（以下简称恒通公司）因兑现搬迁奖励一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初466号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2011年9月30日，南通市崇川区人民政府决定对滨江大桥桥头公园项目规划红线范围内国有土地上房屋实施征收。恒通公司在该项目征收范围内。 2016年3月14日，恒通公司位于任港街道范围内的房屋等全部资产经评估，评估价为5008.8万元。2016年5月6日，南通市崇川区任港街道办事处（以下简称任港街办）向南通市崇川区人民政府提交崇任办［2016］31号《关于恒通公司补偿的请示》（以下简称31号请示），对恒通公司的补偿，除了评估价5008.8万元外，建议增加自建房“三重两违”部分补偿540699.60元，在职职工人员退工费2796539.88元，另考虑自2011年9月30日启动拆迁以来，恒通公司经营逐步减少，拆迁后较多专业机械设备无法再投入使用，企业设备损失相对较大，该拆迁地块所涉项目建设时间紧、任务重，建议该企业在两个月内完成交地，按照评估价的12%给予奖励，3个月内交地按照评估价的10%给予奖励，4个月内交地按照评估价的8%给予奖励，5个月内交地按照评估价的6%给予奖励，6个月内交地按照评估价的4%给予奖励。 2016年5月11日，南通市崇川区城市建设指挥部第45号会议纪要（以下简称45号纪要）认定恒通公司的补偿除评估价5008.8万元，另认定自建房“三重两违”部分补偿540699.60元，在职职工人员退工费2796539.88元，补贴5454760.52元，总补偿5888万元。 2016年5月28日，南通市崇川区住房和城乡建设局（以下简称崇川住建局，甲方）与恒通公司（乙方）签订2015年版0001964号《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称1964号协议），协议采用填空式格式文本，约定搬迁恒通公司位于任港街道的厂房（含自建房屋4505.83平方米、简易房849.37平方米、棚披974.43平方米及构筑物）及设施设备等，补偿（补贴）总额合计5880万元（含奖励和人员清理费）；协议第五条第2项为逾期交房的违约责任条款，内容为“乙方自愿于本协议签订之日起日内，将搬迁房屋交给甲方，由甲方按照本协议第二条约定处置。乙方逾期交房的，按日支付本协议第三条乙方合计应得补偿（补贴）总额的万分之五的违约金给甲方”;日期未填写。协议尾部约定“合同签订之日内两个月内交清所有房屋及构筑物”。 因1964号协议约定的部分房屋已转让给南通宗泰建材有限公司，部分简易房及棚披系承租人刘具友搭建。经过诉讼，法院判决确认1964号协议中涉及他人受让或搭建房屋的补偿部分无效。 2019年1月7日，崇川住建局作出《关于变更1964号协议的决定书》，决定将1964号协议中的补偿款额5880万元变更为50699634元。恒通公司不服，提起行政诉讼。2019年11月25日，一审法院作出（2019）苏0691行初332号行政判决，将《关于变更1964号协议的决定书》中补偿额由50699634元变更为50708450元。因崇川住建局仅支付44925988.48元，尚余5782461.52元未付，恒通公司遂提起本案诉讼，请求崇川住建局支付搬迁奖励费5374760.52元。诉讼中，恒通公司同意预留100万元用于承租人刘具友的补偿结算，将请求的搬迁奖励费调整为4782461.52元。 另查明，在1964号协议签订后，恒通公司于2016年8月19日交付部分场地和房屋，其余房屋未能及时交付拆除，直至2019年4月拆除林海分公司厂房，1964号协议中约定拆除的房屋才全部拆除完毕。 一审法院认为，因恒通公司下属的林海分公司在滨江大桥桥头公园项目红线范围内，崇川住建局最终决定对恒通公司几个厂区全部进行征收。综合评估报告、31号请示、45号纪要可见，协议确定的5880万元补偿款的具体组成是评估报告载明的房屋及附属设施补偿5008.8万元，以及自建房“三重两违”部分补偿540699.60元、在职职工人员退工费2796539.88元、（奖励）补贴5474760.52元。补贴扣除属于已转让房屋的592299元奖励外，实际属恒通公司的奖励（补贴）为4782461.52元。该奖励（补贴）从31号请示及45号纪要内容可见，是为达到及时搬迁恒通公司厂房、确保项目考核而建议支付的按期搬迁奖励费。2016年5月28日签订的1964号协议特别约定了协议签订后两个月内交清所有房屋及构筑物，但直至2019年4月，林海分公司才得以拆除，远超1964号协议中约定的两个月的交付期限。恒通公司未及时交付房屋，影响了项目建设的顺利推进，不符合给付搬迁奖励（补贴）费的目的与前提。一审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回恒通公司的诉讼请求。 恒通公司不服，向本院提起上诉称，1964号协议中并未约定搬迁奖励费的支付条件，一审法院认为搬迁奖励费需要在协议约定两个月内交房才能享受没有依据，崇川住建局应当向上诉人支付搬迁奖励费4782461.52元。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人崇川住建局辩称，搬迁奖励费只有在上诉人恒通公司限期完成搬迁的情况下才可以享受，上诉人所属林海分公司于2019年4月才得以拆除，故不符合领取该奖励费的条件。按照1964号协议约定，上诉人恒通公司逾期交房需要承担的违约金已远超奖励费，一审法院不予支持上诉人恒通公司的诉讼请求正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院认定的事实和采信的证据予以确认。本院另查明，1964号协议第五条第8项第10目约定，“乙方应当承担赔偿、违约责任的，甲方有权在应支付给乙方的补偿款中扣除。” 本院认为，恒通公司主张的搬迁奖励4782461.52元，是在45号纪要载明的5474760.52元补贴的基础上，扣减南通宗泰建材有限公司应得的奖励并预留承租人100万元补偿款后的数额，崇川住建局对此予以认可。本案的关键是1964号协议是否约定了搬迁奖励的支付条件，崇川住建局能否行使债务抵销权。基于以下理由，恒通公司的上诉请求不能得到支持。 首先，1964号协议未约定搬迁奖励的支付条件。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。可见，房屋征收补偿协议是房屋征收部门为了公共利益，通过支付被征收人补偿费、提供产权调换房屋或周转用房等方式取得被征收人的房屋而与被征收人协商订立的行政协议。被征收人通过让渡房屋所有权的方式取得补偿安置权益，房屋征收部门承担补偿安置义务后取得被征收房屋所有权和相应土地使用权。征收双方当事人互相承担义务和享受权利。所以，案涉1964号协议应当是评价双方是否约定了奖励条件及崇川住建局是否应当履行奖励义务的基本依据。 虽然1964号协议采用的格式文本，但从协议第五条及协议尾部手书的“合同签订之日两个月内交清所有房屋及构筑物”内容可以看出，恒通公司应自签约之日起两个月内将被搬迁房屋交付崇川住建局，若逾期交房则按日支付补偿总额的万分之五的违约金。从1964号协议约定的内容来看，双方并没有约定搬迁奖励的支付条件。因此，恒通公司的实际交房时间是否超过约定期限，崇川住建局支付搬迁奖励的义务均不能免除。崇川住建局主张将31号请示作为搬迁奖励发放依据的理由不能成立。因为31号请示虽然设定了恒通公司在2个月至6个月内交房可享受补偿总额12%至4%不等的奖励，且经计算恒通公司在2个月内交房的奖励金额与45号纪要中的5374760.52元补贴金额基本相当，但31号请示只是任港街办形成的内部请示报告，并非1964号协议的附件，不能作为崇川住建局发放搬迁奖励的依据。 其次，崇川住建局有权行使债务抵销权。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据《中华人民共和国民法典》第五百六十八条规定，当事人互负债务，该债务的标的物种类、品质相同的，任何一方可以将自己的债务与对方的到期债务抵销；但是，根据债务性质、按照当事人约定或者依照法律规定不得抵销的除外。当事人主张抵销的，应当通知对方。通知自到达对方时生效。对房屋征收补偿协议而言，基于协议的行政属性，房屋征收部门在被征收人不按约交房时，只能依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条的规定，作出要求被征收人依约交房的书面决定，不能直接起诉被征收人交房并支付逾期交房的违约金，但这并不影响行政机关提出抵销的抗辩主张。在房屋征收双方当事人互负金钱债务的情况下，房屋征收部门可以依照《中华人民共和国民法典》的规定行使债务的法定抵销权，让已方债务与被征收人债务在对等额内相互消灭的同时，避免征收双方当事人分别履行所带来的不便，节省履行费用。 根据1964号协议约定，恒通公司应自2016年5月28日签约之日起两个月内交房，逾期将按日支付补偿总额万分之五的违约金。但恒通公司除于2016年8月19日交付部分场地及房屋外，直到2019年4月才履行了全部房屋的交付义务，比1964号协议约定的交房期限延迟两年半之久。恒通公司应支付的违约金已数倍于搬迁奖励。崇川住建局主张以违约金抵销搬迁奖励、未要求恒通公司支付尚余违约金，依法应予支持。事实上，根据1964号协议第五条第8项规定，恒通公司应当承担违约责任时，崇川住建局有权在应支付给恒通公司的补偿款中扣除违约金。现崇川住建局主张以违约金抵销搬迁奖励，符合约定。在崇川住建局向恒通公司主张抵销权后，恒通公司享有的搬迁奖励因抵销而归于消灭。 综上，1964号协议并未约定搬迁奖励的支付条件，恒通公司有权要求崇川住建局支付4782461.52元搬迁奖励，但恒通公司因逾期交房而应支付崇川住建局的违约金已远超搬迁奖励，崇川住建局要求以恒通公司承担的违约金抵销崇川住建局应支付的搬迁奖励补偿，符合法律规定和协议约定，恒通公司享有的搬迁奖励被违约金抵销后归于消灭。一审法院判决驳回恒通公司要求崇川住建局支付搬迁奖励的诉讼请求，结论正确，但理由不当，本院依法调整后予以维持。恒通公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人南通恒通混凝土有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  高 鸿 审 判 员  郭德萍 审 判 员  张祺炜 二〇二一年四月十二日 法官助理  王博然 书 记 员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；