江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏01行终50号 上诉人(原审被告)南京市建邺区人民政府南苑办事处，住所地南京市建邺区南湖路58号。 法定代表人郑军，南京市建邺区人民政府南苑办事处主任。 出庭负责人胡有璋。 委托代理人杨宏，国浩律师（南京）事务所律师。 被上诉人（原审原告）陶礼丽,女,1977年1月24日生，汉族，户籍地南京市建邺区。 委托代理人孙来平（南京市法律援助中心指派），江苏恩格律师事务所律师。 上诉人南京市建邺区人民政府南苑办事处（以下称南苑街道办）因与被上诉人陶礼丽最低生活保障资格或者待遇认定一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年2月3日，陶礼丽向南苑街道办下设的南苑街道社会救助服务中心提交南京市城乡居民最低生活保障申请表，认为本家庭因月人均收入低于南京市建邺区城市居民最低生活保障标准，申请享受最低生活保障。南苑街道办在收到陶礼丽的申请后，未向建邺区民政局报送，亦未向陶礼丽作出回复。2019年3月21日，陶礼丽向原南京铁路运输法院提起行政诉讼，要求南苑街道办履行为陶礼丽发放最低社会保障的法定职责，给予陶礼丽最低生活保障待遇并赔偿损失22800元（2017年8月至2019年3月）及承担诉讼费用。原南京铁路运输法院于2019年9月24日作出（2019）苏8602行初559号行政判决，责令南苑街道办于该判决书生效之日起十五个工作日内对陶礼丽于2019年2月3日提出的南京市城乡居民最低生活保障申请依法作出处理。南苑街道办不服该判决，向南京市中级人民法院提起上诉，南京市中级人民法院于2020年1月21日作出（2019）苏01行终883号行政判决，驳回了南苑街道办的上诉，维持原判。该判决书认为：“陶礼丽的户籍地在南京市建邺区，其于2019年2月3日向南苑街道办下设的南苑街道社会救助中心提交南京市城乡居民最低生活保障申请。根据上述规定，南苑街道办针对陶礼丽的涉案申请，具有依法作出处理的职权和职责。”该判决书生效后，南苑街道办于2020年2月14日作出《不予受理告知函》，称：“基于人户分离且符合户口迁移规定之事实，依据《南京市城乡居民最低生活保障条例实施细则》第十六条的规定，对于陶礼丽2019年2月3日提出的南京市城乡居民最低生活保障申请，南苑街道办不予受理。”陶礼丽对《不予受理告知函》不服，故提起本案行政诉讼。 原审法院另查明，原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初559号行政判决已发生法律效力，该行政判决书明确指出：“申请最低生活保障待遇，应当由户主或者其委托的人向户籍地管理机关委托的社区居民委员会、村民委员会提出书面申请，并提交相关材料。社区居民委员会、村民委员会受理申请后，应当进行公示、调查核实并将调查结果报送街道办事处、镇人民政府。街道办事处、镇人民政府应当对报送材料进行审核并将审核意见报送区、县民政部门。区、县民政部门应当对街道办事处、镇人民政府报送的材料进行审核，对拟批准的最低生活保障对象应当在其居住地公示，无异议的予以批准，决定不批准的，应当书面通知申请人，并说明理由。” 原审法院认为，《南京市城乡居民最低生活保障条例》（以下称《低保条例》）第五条第二款规定，市民政部门是本市行政区域内最低生活保障工作的行政主管部门。区、县民政部门和街道办事处、镇人民政府负责辖区内最低生活保障的具体管理审批工作。该条例第十八条第二款规定，申请人居住地与户籍地不一致的，居住地社区居民委员会、村民委员会应当配合户籍地社区居民委员会、村民委员会，进行前款规定的公示、调查核实及组织居民代表评议工作。该条例第十九条规定：“街道办事处、镇人民政府应当对社区居民委员会、村民委员会报送的材料进行审核，提出审核意见，报送区、县民政部门。该条例第二十条规定，区、县民政部门应当对街道办事处、镇人民政府报送的材料进行审核。对拟批准的最低生活保障对象，应当在其居住地公示五日，没有异议的，予以批准，并发放最低生活保障金领取证；有异议的，由管理机关进行调查，并作出决定。区、县民政部门对决定不予批准的，应当书面通知申请人，并说明理由。本案中，陶礼丽的户籍地在南京市建邺区，根据上述规定，南苑街道办应当对陶礼丽在2019年2月3日提出的案涉申请进行审核并提出审核意见，报送区民政部门，由区民政部门对南苑街道办报送的材料进行审核，并作出是否予以批准的决定。南苑街道办在人民法院作出判决责令其在15个工作日内对陶礼丽于2019年2月3日提出的南京市城乡居民最低生活保障申请依法作出处理后，依然作出案涉的《不予受理告知函》，明显不当，依法应予撤销。对于陶礼丽要求南苑街道办给予最低生活保障的诉讼请求，根据上述规定，最低生活保障由民政部门批准，并发放最低生活保障金领取证，因而陶礼丽该项诉讼请求于法无据，原审法院不予支持。据此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决：一、撤销南苑街道办于2020年2月14日向陶礼丽作出的《不予受理告知函》。二、判决南苑街道办于本判决书生效之日起十五个工作日内对陶礼丽于2019年2月3日提出的南京市城乡居民最低生活保障申请依法作出处理。三、驳回陶礼丽的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由南苑街道办承担。 上诉人南苑街道办上诉称：一、《南京市城乡居民最低生活保障条例实施细则》（以下称《低保条例实施细则》）系南京市人民政府根据国家、省有关文件规定和《南京市城乡居民最低生活保障条例》（以下称《低保条例》），结合南京地区实际情况而制定。在“申请人实际居住地与户籍地不一致”的情形下如何提起低保申请，《低保条例实施细则》第十六条己分两种情形作出了明确规定，即：1.申请人实际居住地与户籍地不一致，符合户口迁移规定的，应将户口迁至实际居住地后方可提出申请；2.不符合户口迁移规定的，申请人在户籍地申请，实际居住地街镇社会救助经办机构应配合做好相关调查工作。南苑街道办是基于被上诉人陶礼丽实际居住地与户籍地不一致且符合户口迁移规定的事实，依据该规定对其于2019年2月3日提出的南京市城乡居民最低生活保障申请作出案涉《不予受理告知函》，并无不当。二、南苑街道办依据《低保条例实施细则》第十六条作出案涉《不予受理告知函》，与原审法院在原审判决中援引并作为认定案涉《不予受理告知函》明显不当、依法应予撤销的主要法条依据之《低保条例》第十八条第二款规定并不抵触或违反。《低保条例》第十八条第二款解决的是低保申请受理后，对“申请人居住地与户籍地不一致的”，居住地与户籍地居民（村民）委员会如何配合进行公示、调查核实及组织居民代表评议问题。《低保条例》第十八条第二款并未对在“申请人实际居住地与户籍地不一致”情形下，申请人向何处提起申请的问题进行规制，对此，《低保条例实施细则》第十六条作出了与《低保条例》一致的具体规定，即不符合户口迁移规定的，申请人在户籍地申请，实际居住地街镇社会救助经办机构应配合做好相关调查工作。三、南苑街道办依据《低保条例实施细则》第十六条作出案涉《不予受理告知函》不违反《低保条例》第五条第二款、第十九条及第二十条的规定。低保审批工作分书面申请、受理、审核、审批四个程序实施。对于申请人提交的书面申请，视审查情况，将会出现受理或不予受理两种情形。南苑街道办基于被上诉人陶礼丽实际居住地与户籍地不一致且符合户口迁移规定的事实，依据《低保条例实施细则》第十六条作出案涉《不予受理告知函》系依法履行职责。综上，请求二审法院依法撤销原审判决第一项、第二项，改判驳回陶礼丽要求依法确认《不予受理告知函》违法并予以撤销的诉讼请求。本案的一、二审诉讼费用由被上诉人陶礼丽负担。 被上诉人陶礼丽答辩称，被上诉人与上诉人就低保问题已经诉讼多年，原审判决的内容及适用法律均正确，请求二审法院依法驳回上诉人南苑街道办的上诉请求，维持原判。 本案原审各方当事人提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审判决质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认定的证据予以确认。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《城市居民最低生活保障条例》（中华人民共和国国务院令第271号）第七条、第八条第一款规定，申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》。城市居民最低生活保障待遇，由其所在地的街道办事处或者镇人民政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级人民政府民政部门审批。管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。县级人民政府民政部门经审查，对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭，应当区分下列不同情况批准其享受城市居民最低生活保障待遇：（一）对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；（二）对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。作为南京市地方性法规的《低保条例》对南京市居民最低生活保障待遇的办理程序进一步予以明确。《低保条例》第十七条、第十八条、第十九条、第二十条规定，申请最低生活保障待遇，由户主或者其委托的人员向户籍地受管理机关委托的社区居民委员会、村民委员会提出书面申请，并提交申请人本人的身份证明、户籍证明、收入证明等有关材料；委托他人申请的，应当同时提交户主的委托书。有劳动能力的申请人，还应当提供所在街道、镇劳动和社会保障机构出具的就业登记证、培训和推荐就业记录材料。申请人提供的申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理；材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。社区居民委员会、村民委员会受理申请后，应当在申请人居住地将申请人名单及家庭收入等情况公示五日，并对申请人的家庭收入、财产状况和实际生活水平进行调查核实，提出调查意见，可以组织居民代表对申请人是否符合条件进行评议。申请材料、调查材料和评议结果应当报送街道办事处、镇人民政府。申请人居住地与户籍地不一致的，居住地社区居民委员会、村民委员会应当配合户籍地社区居民委员会、村民委员会，进行前款规定的公示、调查核实及组织居民代表评议工作。街道办事处、镇人民政府应当对社区居民委员会、村民委员会报送的材料进行审核，提出审核意见，报送区、县民政部门。区、县民政部门应当对街道办事处、镇人民政府报送的材料进行审核。对拟批准的最低生活保障对象，应当在其居住地公示五日，没有异议的，予以批准，并发放最低生活保障金领取证；有异议的，由管理机关进行调查，并作出决定。区、县民政部门对决定不予批准的，应当书面通知申请人，并说明理由。根据上述规定，因陶礼丽的户籍地在南京市建邺区，系在南苑街道办辖区内，对于陶礼丽在2019年2月3日提出的城市居民最低生活保障待遇申请，南苑街道办应当进行审核并提出审核意见，报送建邺区民政部门，由建邺区民政部门对南苑街道办报送的材料进行审核，并作出是否予以批准的决定。南苑街道办在陶礼丽于2019年2月3日提出城市居民最低生活保障待遇申请后未作出处理，经陶礼丽向人民法院提起行政诉讼、人民法院判决责令南苑街道办在15个工作日内对陶礼丽的该申请依法作出处理后，南苑街道办依然作出案涉的《不予受理告知函》，违反了上述规定，原审法院判决撤销南苑街道办作出的《不予受理告知函》并责令其依法作出处理并无不当。《低保条例实施细则》第十六条、第十七条、第二十条规定，申请人实际居住地与户籍地不一致，符合户口迁移规定的，应将户口迁至实际居住地后方可提出申请；不符合户口迁移规定的，申请人在户籍地申请，实际居住地街镇社会救助经办机构应配合做好相关调查工作。街镇社会救助经办机构对申请材料进行审查并作出决定：（一）申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理；（二）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，在5个工作日内一次性书面告知需要补正的材料；（三）明显不符合低保申请条件的，在5个工作日内书面告知申请人不予受理并说明理由。街镇社会救助经办机构应委托社区（村）在申请人家庭常住地所在社区（自然村、组）公示申请人名单及家庭收入等情况，公示期限不少于5个工作日。街镇社会救助经办机构应当在受理申请之日起15个工作日内（不含公示时间）对初审材料进行审核，提出书面审核意见，报送区县民政部门审批。情况复杂的，可以延长审核期限，但不得超过30个工作日。根据上述规定，街镇社会救助经办机构应当对申请材料进行审核、出具书面意见并报区民政部门审批，仅在申请人明显不符合低保申请条件的情况下方可书面告知申请人不予受理，而作为南京市地方性法规的《低保条例》第十七条要求申请人向户籍地的管理机关委托的机构提出申请，并未规定居住地与户籍地不一致的申请人不能向户籍地的相关部门提出城市居民最低生活保障待遇申请，且该条例第十八条第二款还要求“申请人居住地与户籍地不一致的，居住地社区居民委员会、村民委员会应当配合户籍地社区居民委员会、村民委员会，进行前款规定的公示、调查核实及组织居民代表评议工作。”故南苑街道办的上诉理由本院不予支持。 综上，上诉人南苑街道办的上诉请求和理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南京市建邺区人民政府南苑办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二一年四月六日 书记员 刘晓春