广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤18行终13号上诉人：谢妙玲，女，壮族，住连山壮族瑶族自治县×××××××××××××××，是原审原告谢先堂的女儿。上诉人：刘桂英，女，汉族，住连山壮族瑶族自治县×××××××××××××××，是原审原告谢先堂的妻子。委托诉讼代理人：谢妙玲，身份信息同上，是刘桂英的女儿。上诉人：谢秀梅，女，壮族，住连山壮族瑶族自治县×××××××××××××××之二，是原审原告谢先堂的女儿。委托诉讼代理人：谢妙玲，身份信息同上，是谢秀梅的姐姐。上诉人：谢丽娟，女，壮族，住连山壮族瑶族自治县×××××××××××××××××，是原审原告谢先堂的女儿。委托诉讼代理人：谢妙玲，身份信息同上，是谢丽娟的妹妹。上诉人：谢秋坚，女，壮族，住连山壮族瑶族自治县×××××××××××××××，是原审原告谢先堂的女儿。委托诉讼代理人：谢妙玲，身份信息同上，是谢秋坚的妹妹。被上诉人（原审被告）：连山壮族瑶族自治县小三江镇人民政府，住所地：连山壮族瑶族自治县小三江镇。法定代表人：甘忠武，镇长。出庭负责人：聂佰斌，副镇长。被上诉人（原审被告）：连山壮族瑶族自治县人民政府，住所地：连山壮族瑶族自治县×××××××××××××。法定代表人：黄常雄，县长。委托诉讼代理人：唐远金，连山壮族瑶族自治县司法局工作人员。上述两被上诉人的共同委托诉讼代理人：陈百贤，广东贤祥律师事务所律师。原审第三人：谢先祐，男，壮族，住连山壮族瑶族自治县××××××××××××。上诉人谢妙玲、刘桂英、谢秀梅、谢丽娟、谢秋坚因林地、林木、山岭权属确权及行政复议案，不服广东省清远市清新区人民法院（2020）粤1803行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。谢先堂向一审法院起诉请求：1.撤销连山壮族瑶族自治县小三江镇人民政府作出的江府决〔2019〕1号《关于“广东山”林木林地权属的行政裁决书》；2.撤销连山壮族瑶族自治县人民政府作出的山府行复〔2020〕3号《行政复议决定书》；3.确定“广东山”的林地经营权归谢先堂所有。一审法院认定事实：谢先堂与谢先祐均是连山壮族瑶族自治县××××××××××××××的集体组织成员。争议的林地坐落于连山壮族瑶族自治县××××××××××××××××。争议林地的地名及四至，谢先堂与谢先祐均签字并认可为地名“广东山”，四至为东至冲止、南至山顶、西至广东凹、北至合口，面积为27.75亩。谢先堂持有连山壮族瑶族自治县人民政府（以下简称连山县政府）于1985年12月2日颁发的山府证字第№029997自留山使用证，其中第二栏山名“广東山”，面积3亩，四至为东至己山边企止、南至嶺顶止、西至旱冲合口企止、北至圹面止。谢先祐持有连山县政府于1981年10月22日颁发的山府证字第№13252社员自留山使用证，地名“广东山”，面积7亩，四至为东至冲止、南至旱冲起、西至岺顶止、北至广东冲口起。经连山壮族瑶族自治县小三江镇人民政府（以下简称小三江镇政府）现场踏查核实，作为谢先堂权属依据的自留山使用证中“广东山”的四至范围不包括涉案争议林地。作为谢先祐权属依据的自留山使用证中“广东山”的四至范围包括了涉案争议林地。1984年12月21日，谢先堂、谢先祐作为乙方与甲方连山壮族瑶族自治县营林公司签订合同编号为（85）山营（加）字二十九号的《连山壮族瑶族自治县林业有偿投资合同》，约定甲方有偿投资乙方营林资金，乙方以林产品偿还甲方投资；营林投资林地为“广东山”，四至为东至冲、南至旱冲、西至岺顶、北至冲，面积为25亩。同日，该合同在连山壮族瑶族自治县公证处办理了公证手续。因谢先堂与谢先祐就“广东山”的山林权属发生争议，原加田镇政府于2003年12月17日作出了《关于谢先堂与谢先祐在广东山山界纠纷处理决定书》，将争议林地的使用权确权归谢先堂。因机构改革，原加田镇政府于2004年1月1日合并到小三江镇政府。2004年2月16日，小三江镇政府作出《关于撤销〈关于谢先堂与谢先祐在广东山山界纠纷处理决定书〉的通知》，以申请人不明确、案由不明确、处理程序不合法、证据不充分、适用法律不符、林木所有权与林地使用权混淆不清为由，决定撤销该处理决定。谢先堂与谢先祐收到该通知后均没有申请行政复议或提起诉讼。2008年5月10日，谢先祐向小三江镇政府提出调处申请，要求谢先堂“归还一九八四年划给他造林的林地”。2016年11月29日，连山壮族瑶族自治县小三江镇林业站组织谢先堂与谢先祐到争议山林现场踏查，勾绘出争议范围图，并确认争议面积为27.75亩。谢先堂与谢先祐均签名确认。2016年11月30日，连山壮族瑶族自治县小三江镇林业站出具《证明》，证实2016年11月29日勾绘的“广东山”争议范围属于1984年签署的《连山壮族瑶族自治县林业有偿投资合同》的营林四至范围内。2017年4月5日，小三江镇政府的人民调解委员会向谢先祐发出《林权争议受理通知书》，受理其于2008年5月10日申请的“广东山”山林权属调处遗留案件。2018年8月30日，小三江镇政府阐明申请人谢先祐要求将争议的林木所有权、林地使用权归其所有，被申请人谢先堂要求将争议的林地使用权归其所有，依据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十条的规定，作出江府决字〔2018〕2号《关于“广东山”经营使用权属的行政处理决定》，决定将争议范围图的27.75亩“广东山”的林地经营权归谢先祐经营使用（以小三江镇林业站勾绘的争议范围图为准）。谢先堂不服，向连山县政府申请行政复议。2018年11月19日，连山县政府作出山府行复〔2018〕8号《行政复议决定书》，维持了小三江镇政府的上述处理决定。谢先堂仍不服，遂向一审法院提起行政诉讼。2019年5月24日，一审法院作出（2018）粤1803行初341号《行政判决书》，判决撤销上述处理决定及复议决定，并责令小三江镇政府于判决生效后六个月内重新作出行政处理决定。该判决现已生效。2019年11月18日，小三江镇政府作出涉案行政裁决，决定“将涉案争议林地使用权归谢先祐所有；涉案争议林地上的林木所有权归谢先堂所有；由谢先堂在本行政裁决书生效之日起180日内砍木还山给谢先祐。（以小三江镇林业站勾绘的争议范围图为准）。”涉案行政裁决依法向谢先堂及谢先祐送达。谢先堂不服，向连山县政府申请行政复议。2020年3月31日，连山县政府作出了涉案复议决定，维持了涉案行政裁决。谢先堂仍不服，遂向一审法院提起本案诉讼。诉讼中，连山县政府于2020年5月8日指派司法局有关工作人员组织谢先堂、谢先祐及案外人谢先琪等人到涉案争议林地处作现场勘查。谢先堂、谢先祐分别就自身所持有自留山使用证的“广东山”四至范围进行指认。针对上述现场踏查及指认图，连山县政府于庭审中表示，谢先堂所指认的其认为的“广东山”位置与其所持有的自留山使用证“广东山”四至不一致；第三人所指认的其认为的“广东山”位置与其所持有的自留山使用证“广东山”四至基本一致。且经连山县政府对比核实表示，谢先堂所持有的自留山使用证“广东山”的四至形成不了闭合线，且该山位置应在涉案争议林地的西北面。而谢先祐所持有的自留山使用证“广东山”的四至是可以形成闭合线的。小三江镇政府在庭审中亦同样表示谢先堂所持有自留山使用证的“广东山”四至不能形成闭合线。一审法院认为：本案是林业行政管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案需要审查的是小三江镇政府作出的涉案行政裁决及连山县政府作出的涉案复议决定，认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。本案中，谢先堂及谢先祐对争议林地的地名、四至范围、面积均没有异议。认定事实方面，首先，根据《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”的规定，本案中，谢先堂及谢先祐均向小三江镇政府、连山县政府提交了其持有的自留山使用证。经小三江镇政府现场踏查证实谢先堂所持自留山使用证中“广东山”的四至并不包括涉案争议林地。而谢先祐所持自留山使用证中“广东山”的四至包括了涉案争议林地。另外，连山县政府于诉讼中再次组织谢先堂及谢先祐到现场踏查并指认，连山县政府再次确认谢先堂所指认的其认为的“广东山”位置并非谢先堂所持自留山使用证中“广东山”的四至所在位置。而小三江镇政府、连山县政府在庭审中亦表明，谢先堂所持自留山使用证中“广东山”的四至不能形成闭合线，且该山位置处于涉案争议林地的西北面。因此，小三江镇政府结合现场踏查情况，根据谢先堂及谢先祐所提交的自留山使用证作为依据确认林地权属，并无不当。其次，根据《林木林地权属争议处理办法》第八条“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：……（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证……”的规定，本案中，在《连山壮族瑶族自治县林业有偿投资合同》签订时（1984年12月21日），谢先堂并未取得第№029997自留山使用证。而连山壮族瑶族自治县小三江镇林业站2016年出具的《证明》可证实涉案争议林地位于上述投资合同的营林四至范围内。该时间节点及《证明》所证实的内容可以更为合理地认证谢先祐所述“涉案争议林地林权为谢先祐所有，但其曾答应谢先堂允许谢先堂在涉案争议林地上种树”的主张。小三江镇政府以上述证据材料作为参考依据，决定涉案争议林地的林地使用权归谢先祐所有，林木所有权归谢先堂所有的事实认定合情合理。综上，涉案行政裁决事实认定清楚。适用法律方面，根据《林木林地权属争议处理办法》第十条“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”、第十二条“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。”及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第二十四条“县级以上人民政府依法受理和调处本行政区域内的林权争议。但是，乡镇、街道行政区域内个人之间、集体组织与个人之间林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议，由所在地乡镇人民政府、街道办事处受理和调处。”的规定，小三江镇政府根据其所查明的事实，依照上述法律法规作出涉案行政裁决，适用法律正确。程序方面，由于小三江镇政府的江府决字〔2018〕2号《关于“广东山”经营使用权属的行政处理决定》已被一审法院判决撤销，小三江镇政府基于上述处理决定的调查材料重新分析讨论，依一审法院生效判决在限期内作出涉案行政裁决并向各方送达，程序并无不当。据此，一审法院于2020年10月10日作出（2020）粤1803行初117号行政判决：驳回谢先堂的诉讼请求。本案一审受理费50元，由谢先堂负担。宣判后，谢妙玲、刘桂英、谢秀梅、谢丽娟、谢秋坚不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，改判撤销涉案江府决〔2019〕1号《关于“广东山”林木林地权属的行政裁决书》和涉案山府行复〔2020〕3号《行政复议决定书》，确定“广东山”的林地经营权归谢先堂所有；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由是：一、谢先祐虽曾于1981年取得了社员自留山使用证，但在1984年村集体重新分山时，村集体已经将涉案山林分给了谢先堂，并对此制作了《加田区高联乡拥希村自留山登记表》，故谢先祐持有的自留山已因重新分山而归于无效。谢先堂经重新分山已取得了涉案山林的权属，故谢先堂有权以权利人的身份签订《投资合同》，且双方已就涉案林地的争议于2003年经过处理，该处理决定附有双方签字确认的绘图，可以认定涉案山林的权属归谢先堂所有。二、如前所述，涉案山林权属归谢先堂所有，即使该自留山证因客观原因存在不闭合的情形，但亦不能否认该山林已分给谢先堂所有的事实。同时，加田镇政府此前已就涉案山林的权属进行处理，该处理决定已经发生效力，小三江镇政府未经核实就撤销该处理决定书，该撤销行为违法。三、涉案山林的权属归谢先堂所有，且并不存在任何争议，小三江镇政府在此情况下仍受理谢先祐的调处申请，连山县政府在复议时亦未依法确认涉案裁决违法，上述均属于程序违法，适用法律明显错误。小三江镇政府辩称：一、谢先祐持有的自留山证是合法凭证，而谢先堂持有的自留山证是因第二次分山所形成的，两者并不矛盾。且从现场踏查情况、投资合同和公证书等证据可知，涉案山林在谢先祐持有的自留山证范围内。同时，原加田镇政府作出的处理决定已经被撤销了，该决定书已不发生效力。二、谢先祐持有的自留山证经实地勘察，能够找到四至地物标，并能形成闭合线。而谢先堂持有的自留山证在实地仅能找到南、北两至地物标，无法形成闭合线。另外，涉案投资合同中载明的“广东山”的四至与谢先祐持有的自留山证四至基本相同，而谢先堂在签订该投资合同时尚未持有自留山证，无法证明其在“广东山”分配有自留山。小三江镇林业站出具的证明可以证实涉案争议地在该投资合同范围内，亦即证明涉案争议地在谢先祐持有的自留山证范围内。三、因谢先祐与谢先堂为兄弟关系，故谢先祐同意谢先堂参与上述投资合同的经营，但县公证处出具的公证书上仅有谢先祐的签名，从而亦印证了涉案争议地在谢先祐持有的自留山证范围内。因此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。连山县政府辩称：一、经小三江镇政府现场踏查，涉案争议地在谢先祐持有的自留山证范围内，答辩人其后亦到现场进行踏查，认定谢先堂持有的自留山证中载明的“广东山”宗地在争议地西北面，与争议地有鱼塘相隔。二、原加田镇政府因机构改革并入小三江镇政府，小三江镇政府作出的撤销原处理决定书的行为属于政府内部的纠错行为，故原加田镇政府作出的处理决定已不具有法律效力。因此，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人上诉请求没有事实和法律依据，请二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。谢先祐述称：对于涉案处理决定和复议决定没有异议，答辩人于1981年第一次分山时已经取得了涉案争议地的权属。本院经审理查明，一审判决查明的事实基本属实，本院予以确认。另查明，原审原告谢先堂于2020年10月20日因病死亡。连山壮族瑶族自治县×××××××民委员会于2021年3月26日出具《证明》，载明谢先堂与上诉人刘桂英为夫妻关系，谢先堂与上诉人谢妙玲、谢秀梅、谢丽娟、谢秋坚均为父女关系。本院认为，本案是林地、林木、山岭权属确权及行政复议纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定，结合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：涉案行政裁决和复议决定是否合法。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据”的规定，自留山证可作为林权争议的处理依据。在本案中，谢先堂和谢先祐均就涉案林地的权属问题提供了各自持有的自留山证，被上诉人小三江镇政府虽就双方提供的自留山证所载明的宗地四至到现场进行踏查，但其在涉案裁决书中仅简单认定谢先祐持有的自留山证包含涉案林地，而谢先堂持有的自留山证不包含涉案林地，并没有对现场地物标的情况进行详细说明，更没有对谢先堂持有的自留山证所载宗地四至中的何至与实地不符进一步说明。被上诉人连山县政府在复议期间并没有到现场踏查，而是在一审诉讼期间才组织了谢先堂、谢先祐和案外人谢先琪到现场踏查，经踏查后，连山县政府亦仅简单认定谢先祐持有的自留山证所载宗地四至与实地相符，并能形成闭合线，而谢先堂持有的自留山证所载宗地四至与实地不相符，不能形成闭合线，亦没有对现场实地的地物标情况和谢先堂持有的自留山证所载宗地四至与实地之间的关系进一步说明。而在二审庭审中，经本院询问，两被上诉人亦无法就谢先堂持有的自留山证所载宗地四至与实地之间的关系进行明确说明，而连山县政府则明确表示双方的自留山证均存在四至错位问题，但谢先祐持有的自留山证相对于谢先堂持有的自留山证更能与实地相符。同时，从小三江镇政府提供的现场勘查图来看，谢先堂持有的自留山证所载宗地四至的地物标与勘查图上所标示的地物标并不存在明显差异。因此，两被上诉人在核查涉案林地权属凭证时未能尽到尽职调查职责，在知道双方权属凭证均存在问题时仍简单采信其中一方的权属凭证并以此作为确权依据，属认定事实错误。另外，对于涉案林地的经营管理事实的认定，从现已查明的事实可知，涉案林地位于《连山壮族瑶族自治县林业有偿投资合同》约定的四至范围内，而谢先堂和谢先祐均是该合同的当事人，且谢先祐亦认可谢先堂于1985年起有在涉案林地上种植林木的事实，故不能以谢先堂在签订上述合同时尚未取得涉案自留山证及涉案公证书上没有载明谢先堂为村代表作为否定其在涉案林地上存在经营管理事实的依据。综上，小三江镇政府在重新调处时，应当就双方持有的自留山证所载宗地四至是否与实地相符进行认真核查，并在行政裁决书中进行详细说明。若经核查，双方所持的自留山证无法作为涉案林地的确权依据，小三江镇政府可依据涉案林地的经营管理事实、历史背景及地形地貌等实际情况进行合理确权。需要说明的是，谢先堂和谢先祐曾于2003年已就涉案林地的权属问题发生争议，原加田镇政府在调处时已到现场踏查，并对双方所持自留山证所载宗地四至是否与实地相符进行了较为详细说明，亦对涉案林地周边群众及干部进行了走访调查，上述调查材料形成的时间相对较早，较为直接，小三江镇政府在重新调处时可结合上述调查材料进行综合认定。综上所述，上诉人谢妙玲、刘桂英、谢秀梅、谢丽娟、谢秋坚的上诉理由成立，本院予以采纳。涉案行政裁决及复议决定未能查清事实，作出认定的主要依据不足，予以撤销。一审判决认定事实错误，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第七十九条、第八十九条第一款第二项、第三款和《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四十八条的规规定，判决如下：一、撤销清远市清新区人民法院（2020）粤1803行初117号行政判决；二、撤销被上诉人连山壮族瑶族自治县小三江镇人民政府作出的江府决〔2019〕1号《关于“广东山”林木林地权属的行政裁决书》和被上诉人连山壮族瑶族自治县人民政府作出的山府行复〔2020〕3号《行政复议决定书》；三、责令被上诉人连山壮族瑶族自治县小三江镇人民政府自接到本判决书之日起六个月内对本案林权争议重新作出行政裁决。本案一审受理费50元、二审受理费50元，均由被上诉人连山壮族瑶族自治县小三江镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘永戈审 判 员 赖爱红审 判 员 郑外国二〇二一年四月十三日法官助理 葛邵霞书 记 员 李芫霜附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四十八条经行政复议或者行政诉讼撤销的林权争议处理决定，作出该处理决定的人民政府应当在六个月内重新作出处理决定。重作处理决定的人民政府不得以同一事实和理由作出与原行政处理决定基本相同的处理决定，仅因违反法定程序需要重新作出的处理决定除外。