天津市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）津03行终45号上诉人（原审原告）天津市瑞鑫海贸易有限公司，住所地天津市东丽区军粮城街津塘公路八号桥南盛华储运公司院内办公楼101室。法定代表人付维海，总经理。委托代理人万升国。委托代理人吕桂锟，天津承讼律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市东丽区商务局，住所地天津市东丽区跃进路38号。法定代表人官成路，局长。委托代理人董斌。委托代理人刘金臣，北京中闻（天津）律师事务所律师。原审第三人天津市东丽区人民政府政务服务办公室，住所地天津市东丽开发区一经路20号。法定代表人杨国一，主任。委托代理人邢舟。委托代理人崔雅琼，泰和泰（天津）律师事务所律师。上诉人天津市瑞鑫海贸易有限公司因诉被上诉人天津市东丽区商务局煤炭行政处罚一案，不服天津市东丽区人民法院（2020）津0110行初238号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2020年3月26日，被告发现原告存在储存煤炭、收取仓储费的行为。2020年3月27日，被告召开第15次党组会议，一致同意对原告违法储煤行为立案调查。2020年3月30日，被告会同天津市东丽区市场监督管理局（以下简称“东丽市场监管局”）作出《立案通知书》并于当日送达。2020年4月3日，被告会同东丽市场监管局通过现场检查、拍照、询问等方式确认了原告仓库内确有储煤行为。2020年4月10日，被告作出《责令改正通知书》，告知原告存在未按天津市布局和总量控制计划设置经营性煤炭堆场，储存煤炭的违法行为，责令其于2020年4月17日前改正上述违法行为，逾期不整改的，将依法给予行政处罚，该通知书于当日送达。2020年4月21日，被告对原告储存煤炭的仓库现场取证，发现储存的煤炭未全部清理完毕。2020年4月24日，被告召开第20次党组会议，决定对原告下达《行政处罚事先告知书》并予以取缔。2020年4月26日，被告作出《行政处罚事先告知书》，拟对原告擅自设置的经营性煤炭堆场予以取缔，告知其陈述、申辩、听证权利，并于当日送达。因原告提出听证要求，被告于2020年4月30日作出《案件听证通知书》并于同日送达。被告因故决定延期，于2020年5月12日重新作出《案件听证通知书》并于同日送达。2020年5月20日，被告召开听证会，原告委托万升国和李玉杰到场参加。2020年5月22日，被告召开第26次党组会议，一致同意对原告下达取缔通知。2020年5月29日，被告作出行政处罚决定，对原告擅自设置的经营性煤炭堆场予以取缔，并于同日送达。原告对该处罚决定不服，提起诉讼，请求：1.撤销被告作出的商务罚决字（2020）第3号《行政处罚决定书》；2.诉讼费用由被告承担。另查，2018年4月26日，原告作出其实际运营的整个销售环节不存在煤制品在天津市及东丽区范围内道路运输和场地储存的书面保证。2018年11月12日，东丽市场监管局为原告核发营业执照，经营范围有仓储、煤炭销售等事项，并载明：依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。2019年9月16日，原告就新建煤炭仓储项目在东丽区行政审批局（即本案第三人）进行备案，备案证明中载明：备案文件所含项目相关信息包括建设地址、主要建设内容及规模、项目总投资以及资本金比例等投资意向性内容，需经各相关主管部门审定后确定。2019年12月5日，原告就新建煤炭仓储项目取得环境影响报告表的批复。再查，2019年12月，天津市商务局发布关于公布全市规划内经营性储煤场地的通知，将全市调整确认的5家企业规划内经营性储煤场地予以公布并通知，其中不包括原告。一审法院认为，根据《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第八条、第九条的规定，市商务行政主管部门应当根据本市城乡规划，结合本市环境保护的要求，制定本市经营性煤炭堆场的布局和总量控制计划，作出量化规定，经营性煤炭堆场应当按照布局要求进行设置，并符合环境保护的要求。本案中，天津市商务局已调整确认全市规划内经营性储煤场地为5家企业，并不包括原告，原告提供的备案证明、环评批复及营业执照等材料系其他行政管理事项的相关许可，不能证明其设置的经营性煤炭堆场符合布局要求和总量控制计划。故被告认定原告具有擅自设置经营性煤炭堆场的违法行为，并无不当。根据《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第五条的规定，被告是辖区内煤炭经营的行业管理部门，负责煤炭经营的监督管理工作，对违反上述管理规定的违法行为具有行政管理职权。根据上述规定第二十四条规定：“不符合本市堆场和民用煤配送网点的布局和总量控制计划，未取得营业执照擅自设置堆场和民用煤配送网点的，由商务行政主管部门会同工商行政管理部门予以取缔。”该条是关于擅自设置经营性煤炭堆场和民用煤配送网点的处罚规定，旨在严格控制不按有关布局和总量控制计划随意设置的行为。只有存在着部门间职责交叉事项时，才能由商务行政主管部门与工商行政管理部门会同执法，若不存在工商行政管理部门负责主管的事务时，由商务行政主管部门单独依据上述规定作出行政处罚，符合上述条款规定的法律意义。本案中，被告会同东丽市场监管局就原告擅自设置经营性煤炭堆场的行为于2020年3月30日立案，并共同调查取证，因原告已取得营业执照，故由被告单独对原告行为继续调查，并依据《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第二十四条作出行政处罚决定，并无不当。原告提出“权责清单中未赋予被告依据《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第二十四条单独作出行政处罚决定的权力，被告无相关职权”的主张。权责清单是相关部门在现行法律框架下，对行政机关具体权力和职责的梳理结果，该项梳理工作具有动态管理性，故权责清单不是权力的来源，清单之外亦可能存在其他权力。原告提供的证据不能证明被告不具有相关处罚职权，不予支持。被告作出行政处罚决定前，履行了立案、现场调查、召开党组会议、审批、通知、询问、责令改正、处罚前告知、告知陈述和申辩权利、听证、送达等程序，程序合法。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告天津市瑞鑫海贸易有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告天津市瑞鑫海贸易有限公司负担。上诉人天津市瑞鑫海贸易有限公司不服一审判决向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判支持其一审提出的诉讼请求；诉讼费用由被上诉人承担。理由是：1.一审判决认定事实及适用法律法规错误。《天津市煤炭经营使用监督管理规定》属于地方政府规章。依据《立法法》第八十二条的规定，规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。而《天津市煤炭经营使用监督管理规定》并没有提请本级人大或其常务委员会制定地方性法规，故不应作为被上诉人作出行政处罚的合法依据。此外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十三条规定，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。《天津市煤炭经营使用监督管理规定》无权设定“取缔”行政处罚。2.上诉人不存在行政违法行为，新建经营性煤炭仓储项目不需要任何行政许可或审批。被上诉人未提供须经审批的法律依据及相应程序。3.被上诉人没有作出本案行政处罚决定的职权，其系超越职权，不具有作出该行政处罚决定的主体资格。从天津市商务局的权责清单看，对于“煤炭行业管理”的行政处罚权清单只有“对煤炭经营企业煤炭存放违法行为处罚”，并没有对违反《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第二十四条规定的处罚职权。从天津市东丽区商务局的权责清单看，其对于“煤炭行业管理”的行政处罚权责清单只有“对煤炭经营企业未建立并保留购销台账的处罚”，并没有对于违反《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第二十四条规定的处罚职权，故被上诉人对上诉人作出行政处罚属于超越职权。依照《天津市经营性储煤场地布局规划》中监管职责的规定，按照《天津市煤炭经营使用监督管理规定》，天津市商务委负责本市煤炭经营的监督管理，具体负责八项工作，其中第六项是会同工商部门取缔不符合本市堆场和民用煤配送网点布局和总量控制计划、未取得营业执照擅自设置的堆场和民用煤配送网点。”依此文件规定，被上诉人并不具有取缔职权，从在案证据看，该职权应是市商务局的职权。4.被诉行政处罚决定在规章适用上存在错误，上诉人不符合规章规定的处罚条件。上诉人拥有营业执照，并非未取得营业执照擅自设置堆场，被上诉人作出的行政处罚不符合其所依据的《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第二十四条规定的条件要求，本案中上诉人是拥有营业执照并依法开展煤炭仓储业务。故被上诉人作出被诉行政处罚属于适用法规错误。综上，上诉人不存在行政违法行为，请求二审法院维护上诉人的合法权益。被上诉人天津市东丽区商务局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1.《天津市煤炭经营使用监督管理规定》为现行有效的地方政府规章，其效力应由有权机关决定，在相关有权机关撤销或者改变此规章前，其仍为有效的地方政府规章。被上诉人依照此规章的相关规定对上诉人作出处罚符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，《天津市煤炭经营使用监督管理规定》作为地方政府规章并非上诉人可提请人民法院审查的范围。2.新建经营性煤炭堆场需要经过审批，上诉人对此是明知的。根据《天津市煤炭经营使用监督管理规定》，不符合本市堆场和民用煤配送网点的布局和总量控制计划，未取得营业执照，擅自设置堆场和民用煤配送网点的，将由商务行政主管部门会同工商行政管理部门予以取缔。这说明堆场不得擅自设置，需要经过商务行政主管部门的审批，需要符合本市的布局和总量控制计划。上诉人未经批准，擅自设置经营性堆场，具有主观故意。上诉人在设置经营性煤炭堆场前已经向本案原审第三人天津市东丽区政务服务办公室办理备案以及环境影响报告表的报批工作，且原审第三人也明确说明上诉人向原审第三人申请办理备案及环评的许可后，仍应办理属于其他行政机关职能范围内的审批工作。3.上诉人在不符合本市经营性煤炭堆场的布局和总量控制计划的情况下，擅自设置堆场开展煤炭仓储业务，违反了相关规定，其取得营业执照也并不代表其可以设置经营性堆场，天津市商务局发布的《市商务局关于公布我市规划内经营性储煤堆场的通知》，将全市调整确认的五家企业规划内的经营性储煤场地予以公布，而上诉人不在此列，所以上诉人设置的经营性堆场不符合本市的布局和总量控制计划，违反了《天津市煤炭经营使用监督管理规定》，上诉人虽取得营业执照，但是取得营业执照不等同于其已经可以设置经营性堆场。4.被上诉人具有对上诉人作出行政处罚的主体资格和职权。根据《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第五条规定，被上诉人负有对本行政区域煤炭经营活动进行监督管理的权限和职责，有权对设置的经营性堆场是否符合本市布局和总量控制计划作出认定，并作出相应处理。另外，根据该规定第二十四条，在同时满足不符合堆场和民用煤配送网点的布局和总量控制计划下和未取得营业执照，擅自设置堆场和民用煤配送网点的两个条件下，才由商务行政主管部门会同工商行政管理部门予以取缔。对于有营业执照的企业，其设置堆场不符合本市布局和总量控制计划的，被上诉人有权单独在其职权范围内对这种违法行为予以处理。综上，请求二审法院依法裁判。原审第三人天津市东丽区人民政府政务服务办公室述称，不同意上诉人的上诉请求，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。其作为行政审批机关，在本案中为上诉人办理了固定资产投资项目备案登记以及环境影响评价行政许可，但该两项事项的办理与本案当中被上诉人审查的事项并不矛盾，属于相互独立的行政许可行为。上诉人在一审期间并未提出对《天津市煤炭经营使用监督管理规定》进行合法性审查的要求，且上诉人在行政处罚听证过程中亦未提出该主张，故上诉人的该主张理由不能成立。本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，《天津市煤炭经营使用监督管理规定》现行有效。根据该规定第八条、第九条，市商务行政主管部门应当根据本市城乡规划，结合本市环境保护的要求，制定本市经营性煤炭堆场和民用煤配送网点的布局和总量控制计划。经营性煤炭堆场和民用煤配送网点应当按照布局要求进行设置，并符合环境保护的要求。本案中，天津市商务局已于2019年12月30日作出《市商务局关于公布我市规划内经营性储煤场地的通知》，调整确认了全市规划内经营性储煤场地共5家企业，其中并不包括上诉人。上诉人提交的证据不能证明其设置的经营性煤炭堆场符合布局要求和总量控制计划，故被上诉人认定上诉人在不符合天津市经营性煤炭堆场的布局和总量控制计划的情况下，擅自设置经营性煤炭堆场开展煤炭仓储业务的违法事实，并无不当。根据《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第五条的规定，被上诉人是辖区内煤炭经营的行业管理部门，负责煤炭经营的监督管理工作，其具有对违反煤炭经营使用的违法行为进行查处的主体资格及法定职权。上诉人提出天津市商务局权责清单中未赋予被上诉人依据《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第二十四条单独作出行政处罚决定的权力，因天津市商务局权责清单并非规范性文件，不能证明被上诉人不具有作出被诉处罚决定的处罚职权，故对上诉人的该主张不予支持。根据《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第二十四条规定：“不符合本市堆场和民用煤配送网点的布局和总量控制计划，未取得营业执照擅自设置堆场和民用煤配送网点的，由商务行政主管部门会同工商行政管理部门予以取缔。”本案中，被上诉人会同东丽市场监管局就上诉人擅自设置经营性煤炭堆场的行为于2020年3月30日立案，并共同调查取证，因上诉人已取得营业执照，故由被上诉人单独对上诉人行为继续调查，并依据上述规定作出被诉处罚决定，并无不当。被上诉人作出被诉行政处罚决定前，履行了立案、现场调查、召开党组会议、审批、通知、询问、责令改正、处罚前告知、告知陈述和申辩权利、听证、送达等程序，程序合法。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人天津市瑞鑫海贸易有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 曹 伟审判员 吕本文审判员 魏 欣二〇二一年四月十四日法官助理张允春书记员王一强附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；