安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖行终438号 上诉人（一审原告）黄德广，男，1963年12月28日出生，汉族，住安徽省巢湖市。 委托代理人龚权，江苏刘洪律师事务所律师。 委托代理人徐德发，江苏刘洪律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）巢湖市人民政府，住所地安徽省巢湖市姥山路1号。 法定代表人汪功胜，市长。 被上诉人（一审被告）巢湖市夏阁镇人民政府，住所地巢湖市巢柘路蟠龙街交汇口。 法定代表人翟亚兵，镇长。 委托代理人夏海轮，副镇长。 上诉人黄德广因诉巢湖市人民政府（以下简称巢湖市政府）、巢湖市夏阁镇人民政府（以下简称夏阁镇政府）不履行征地补偿法定职责一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初289号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 黄德广向一审法院起诉称，为响应政府退耕还林号召，2003年元月，夏阁镇和平行政村村民分别向村委会递交“安徽省退耕还林工程土地转让申请书”，表示“自愿退耕还林，由村委会统一安排。本人不再享受田亩生产经营权，也不承担所负担的义务。”同年元月20日，原告与村委会签订“巢湖市居巢区板桥乡土地承包经营权流转合同书”。2005年6月4日，原告与和平村委会在夏阁法律服务所办理“土地承包经营权流转合同书”的见证手续，该服务所出具（2005）巢夏见字第22号见证书。为确保明巢高速工程建设，两被告征收原告承包的5.71亩土地，虽然原告对每亩32930元的补偿标准没有意见，但两被告认为只能补偿原告土地征收补偿款的10%，原告认为两被告这种补偿方式是错误的，为维护原告合法权益，请求：1、判令被告立即将187859元(5.71亩×32930元=187859元)的土地征收补偿费支付给原告。2、被告承担本案全部诉讼费用。 巢湖市政府、夏阁镇政府一审答辩称，一、本案基本事实，2003年初，为完善退耕还林土地流转手续，夏阁镇采取由原土地承包经营权人出具《安徽省退耕还林工程土地转让申请书》，“自愿申请退耕还林Ｘ亩，由村委会统一安排”。后，村委会统一与造林大户签订了《巢湖市居巢区板桥乡（镇）土地承包经营权流转合同书》（以下简称《流转合同》），流转方式为“转包”用于退耕还林。2005年，因退耕还林补助款的分配问题，黄德广等造林大户与原土地承包经营权人之间产生纠纷，夏阁镇政府一度暂停发放补助款，以致成诉。案经原巢湖市居巢区法院（2006）巢居法行初字第8号行政判决确认，仅部分支持其退耕还林补助款。近日因明巢高速建设涉及部分土地征收，夏阁镇政府经调解，拟按10%的标准支付土地补偿及安置补助费至被答辩人，因被答辩人等5户不同意，调解未果。二、被答辩人不是有关土地补偿费的补偿对象。《中华人民共和国土地管理法实施条例》明确了土地的三项补偿的发放对象。其中土地补偿费的性质是将集体所有土地转为国有的补偿，根据“三级所有，队为基础”，应对集体经济组织（所有权人）的补偿，原则上应发放至村民组集体。地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。安置补助费则发放给被安置人员（即土地承包经营权人），被答辩人所提供的（2006）巢居法行初字第8号行政判决明确，“和平行政村黄村村民在土地转让申请书中，明确表示自愿放弃田亩生产经营权，但黄村村民并未放弃土地承包经营权，他们仍然是退耕还林的土地承包经营权人。”三、造林户的权益应通过与土地承包经营权人协商解决。如上，被答辩人不是三项补偿的发放对象，其法律地位类似于房屋征收补偿中的承租人。一方面，因发生土地征收的事实致使原土地流转协议客观上无法继续履行，虽不是三项补偿的对象，但可依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿；另一方面，第8号行政判决在明确村民仍是土地承包经营权人的同时，对于退耕还林的收益也区别分配、部分支持，相关做法更合情合法、利于稳定。四、答辩人已完全履行征地义务。本案中，答辩人已依法将征地补偿款项经由夏阁镇财政所发放至所在集体经济组织，相关征地补偿义务已履行完毕。被答辩人在起诉状事实与理由部分称其认可补偿标准，有异议的是征地补偿款的分配比例，而依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（七）项之规定，征地补偿费的使用、分配方案属于村民会议决定办理的事项，属于村民自治范畴。五、本案不属于行政诉讼受案范围。本案中，被答辩人的诉请为对土地补偿费的请求支付，不属于行政诉讼法的受案范围，依据《安徽省高级人民法院关于处理农村土地纠纷案件的指导意见》，对村民因土地补偿、安置费用的支付和分配引起的纠纷，人民法院应作为民事案件处理。综上，被答辩人的诉请缺乏事实与法律依据，请求人民法院依法驳回原告起诉或诉讼请求。 一审法院审理查明，为落实退耕还林政策，2003年初，巢湖市夏阁镇和平行政村村民分别向村委会递交《安徽省退耕还林工程土地转让申请书》，申请书载明“自愿申请退耕还林，由村委会统一安排，本人不再享受田亩生产经营权，也不承担所负担的义务”。巢湖市夏阁镇和平行政村村民委员会统一与包括原告在内的本行政村造林大户签订《流转合同》，用于退耕还林。本案原告于2003年1月20日与村委会签订上述《流转合同》，约定流转方式为“转包”，合同附表载明案涉流转土地坐落和面积。 2005年，因退耕还林补助款的分配问题，上述造林大户与原土地承包经营权人之间产生纠纷，本案原告黄德广向原安徽省巢湖市居巢区人民法院（现安徽省巢湖市法院）提起诉讼，请求夏阁镇政府组织发放2005年度退耕还林粮补粮贴16558.5元。该院于2006年7月11日作出（2006）巢居法行初字第8号行政判决，该判决认为“黄村村民并未放弃土地承包经营权，他们仍然是退耕还林地的土地承包经营权人”，遂判决部分支持该案原告黄德广的诉请，要求夏阁镇政府向黄德广发放2005年退耕还林补助款1577元。经原巢湖市中级人民法院调解，协调笔录载明：“一、当初小农户没有向行政村提交“土地转让申请书”的，一个月内完善；二是依法将黄德广户的土地经营权证及林权证依法尽快办下来。三是退耕还林款给黄德广确定为（四六开）9935.1元”。黄德广撤回上诉。 因明巢高速建设涉及案涉集体土地征收，夏阁镇政府拟通过调解方式，将征收土地补偿费用（青苗补偿费归原告，当事人双方无争议）的10%的支付给原告等造林户，另90%归土地承包经营权人。但包括本案原告在内的造林户均未与夏阁镇政府达成协议。巢湖市政府、夏阁镇政府当庭称述，“只是希望达成协议，如果不同意该方案就不会执行”。 一审法院另查明，本案原告诉请的“土地征收补偿费”（每亩补偿32930元）中，实际包括两部分，一是土地补偿费为每亩5180元，安置补助费为每亩27750元。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。” 本案各方对青苗补偿费均无异议，原告对案涉土地的青苗补偿费亦未提出诉请。原告诉请涉及的土地征收补偿费用中，包括土地补偿费和安置补助费。原告对于补偿标准无异议，但认为上述费用均应支付给原告本人。 对于土地补偿费问题，依据上述法规规定，应该归案涉被征收土地所在地的集体经济组织，尽管被告未举证证明已经将土地补偿费支付给了集体经济组织，但是原告诉请被告将土地补偿费直接支付给原告本人，没有法律依据，该院不予支持。 对于安置补助费问题，安置补助费是国家征收集体土地后，为保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农民的基本生活，解决因土地被征收而产生的剩余劳动力的安置问题而发放的专属款项。即，家庭承包土地具有基本生存保障的功能，安置补助费应当用于安置失去家庭承包土地的农民。根据上述法规的规定，原告请求支付安置补助费的条件为家庭承包的土地被征收且放弃统一安置。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》二十三条中对安置补偿费的权利主体亦作出相同规定，即“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。”故只有放弃统一安置的家庭承包经营户的农民，才是安置补助费的支付对象。本案中，原告提供了《流转合同》用以证明其权利，该《流转合同》系响应退耕还林政策签订，《流转合同》约定，案涉耕地流转方式为“转包”，根据当时有效的《中华人民共和国农村土地承包法》第三十九条（经2018年12月29日修正，现为四十四条）规定，“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。”根据该法律的规定，通过转包方式流转土地承包经营权的，承包经营权人并不能发生变更。此外，生效的安徽省巢湖市居巢区人民法院（2006）巢居法行初字第8号行政判决也对案涉村民流转土地的性质作出认定，即“和平行政村黄村村民并未放弃土地承包经营权，他们仍然是退耕还林地的土地承包经营权人”，该生效判决认定的法律关系对案涉被征收土地范围内的同类土地流转的性质均具有羁束力。因此，根据上述法律规定和生效行政判决的认定，本案原告户并非《流转合同》所涉土地的家庭承包经营权人，其以《流转合同》为权利依据，请求将安置补助费支付给其本人，同样不应予以支持。若认为原告作为造林大户取得案涉土地的家庭承包经营权，在实践中将造成可通过转包方式形成面积畸多的家庭承包地，挤占其他农村土地家庭承包方的利益，使以家庭为单位的土地承包制度处于失衡，对以家庭联产承包责任制为基础的农民社会保障体系造成冲击。 一审法院同时指出，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，“征地补偿费的使用、分配方案经村民会议讨论决定方可办理”。故土地补偿款的使用和管理依法属于基层群众自治范畴，并非被告可以直接决定的事项。该法第二十七条同时规定，“对于村民会议决定，乡镇政府可以依法责令改正”。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条亦规定，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决”。因此，夏阁镇政府作为基层人民政府对村民自治依法具有监督职责，在案涉集体经济组织未对征地补偿费作出村民会议决定的情况下，对于包括征地补偿费、安置补助费的分配一并进行调解符合法律规定精神，也有利于化解基层矛盾。但在本案中，土地补偿费归集体经济组织，安置补助费归家庭承包户，夏阁镇政府进行调解，并不能代替村民会议决定和法律规定，而是需要各方权利义务主体同意，不具有法律约束力。本案被告对此也予以认可，并表示原告如不同意该方案，该方案不予执行。 因此，被告夏阁镇政府并未就案涉土地补偿费用与有关主体之间实际签订协议和支付款项，即夏阁镇政府未就案涉征地补偿费用的分配作出发生法律效力的具体行政行为。本案原告对于诉争土地补偿费用的补偿标准并无异议，争议实质是该费用的分配纠纷，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第（四）项规定，承包地征收补偿费用分配纠纷，属于涉及农村土地承包民事纠纷。故本案也不应通过行政诉讼确定案涉补偿费用的分配比例。 综上，原告请求被告将诉争的土地补偿费用支付给原告的理由不成立，对其诉讼请求依法不应予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄德广的诉讼请求。 黄德广上诉称，上诉人是土地补偿费和安置补助费的权利主体。土地补偿费在现实生活中均是直接发给承包户的，上诉人签订的《流转合同》虽然名为流转实际是发包合同，当时被上诉人为了实施国家的退耕还林政策，将土地承包户的部分土地收回，集中发包给上诉人，被上诉人该行为如何确认是转包还是发包，关键是看以后的承包户的承包土地登记是否减少，减少了就是发包，没有减少就是转包。原巢湖市居巢区人民法院(2006)巢居法行初字第8号行政判决并没有实际履行，当时该案判决的补助费差不多是10%给黄德广，黄德广上诉至当时的巢湖市中级人民法院后，经二审法院调解，黄德广取得60%的补助费且已经履行，黄德广后撤回上诉。该案二审调解结果实际上是否认了(2006)巢居法行初字第8号行政判决结果，也是否定该判决关于转包的认定，然而本案一审判决仍直接采用该判决对于转包的认定明显是错误的。 被上诉人已经作出了具体行政行为。被上诉人已经依据(2006)巢居法行初字第8号行政判决作出了上诉人只拿10%的书面决定，原承包户均已签字确认，只是由于五个上诉人拒绝签字而没有实行。上诉人认为，被上诉人就五个上诉人与原承包户关于土地征收补偿费的争议已经作出决定，该决定就是一种具体行政行为。综上，一审判决在适用法律和认定理由上均存在错误，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 巢湖市政府、夏阁镇政府坚持一审答辩意见，并补充答辩称，中院调解行为与案件事实认定无关，其调解结果不能代表法院对案件事实的认定，且调解书不能作为确定案件事实的依据；上诉人所称决定是被上诉人以民事主体身份与上诉人协商时拟定的，不属于行政行为。请求驳回上诉人诉讼请求。 一审原告黄德广向一审法院提交了以下证据： 1、安徽省退耕还林工程土地转让申请书，证明我国第一轮承包时间是1983年至1997年，有的地方可能晚一点，承包期是15年，第二轮承包一般开始是1997年，期限是30年，据了解，夏阁镇地区在一轮承包结束后，第二轮承包没有开始； 2、巢湖市居巢区板桥乡土地承包经营权流转合同书及见证书，证明在2003年农户将自己部分承包的土地交给板桥乡后，由板桥乡政府作为发包人集中发包给原告。板桥乡政府与原告签订的经营权承包期限是50年，如果是上交的土地还有承包权的话，从承包的时间来看也是不符合国家法律规定的，何况夏阁镇地区第二轮承包根本没有开始，虽然是原承包人承包的土地，但实际也有一些变化； 3、刘传道和黄德广的安徽省农业税纳税通知书（2000年）； 4、刘传道和黄德广的村内兴办集体公益事业筹资登记本（2006年）； 5、胡晓波的安徽省农业税纳税通知书和村内兴办集体公益事业筹资登记本（2003年）。 证据3-5证明通过时间的对比和承包亩数的对比，2003年之前刘传道承包亩数是3.6亩，2006年是1.64亩，可以看出刘传道已经将部分亩数交还给了板桥乡，从其承担的农业税也可以看出减少了。黄德广的对比也是一样的。从胡晓波的证据来看，可以看出农户退还土地的义务全部转嫁到原告等5人身上。 6、安徽省巢湖市居巢区人民法院（2006）巢居法行初字第8号行政判决书，对其查明的事实部分没有异议，对其认定的理由和结论我们有异议，因此我们提起了上诉； 7、2020年两被告的土地征收协议（原告本人的青苗费补偿），证明2020年被告对原告承包的土地部分进行征收，青苗费也补偿给了原告，包含了案涉土地； 8、2020年两被告的土地征收协议（黄德勋的），证明被告将土地补偿费没有给原告； 9、2006年11月中级人民法院行政庭的协调笔录，证明对于2006年的巢湖市居巢区人民法院的8号判决书上诉后，中院审理过后组织双方进行调解，结果是黄德广享有六四分成，黄德广撤回上诉。 一审被告巢湖市政府、夏阁镇政府未向一审法院提供证据。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，根据上诉人黄德广起诉所称，案涉土地承包经营权流转合同签订于2003年。当时，国家尚未全面取消农业税费，农民种地收益低、负担重。不少农民家庭主要劳力外出或在当地从事非农业生产经营，承包的土地无力耕种，但农业税费仍需缴纳。在此情况下，无力耕种的农户将其承包地自行或者通过发包方将其承包地流转至种粮、造林大户的情形较为普遍。随着国家全面取消农业税费，农业补贴政策日益完善，从事农业生产收入增加，或者遇到流转的土地被国家征收，土地承包流转纠纷时有发生。土地系农民安身立命之本，国家实行农村土地承包经营制度，农村土地以农村集体经济组织内部的家庭为单位，每个符合条件的本集体经济组织成员均享有平等的承包权，土地按人口发包，且每人承包的土地面积、地类基本均等，这是最基础的承包关系，也是农民生活的基本保障。农民家庭承包土地后，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包的土地经营权，由他人经营。处理土地承包经营权流转而产生的纠纷，应当本着实事求是、依法、公平、合理的原则，综合考虑纠纷发生的原因、历史背景以及政策等情势变更情况，同时兼顾流转双方的利益。 本案中，首先，2003年案涉土地承包人向发包方提交的申请书中载明“自愿退耕还林，由村委会统一安排，本人不再享受田亩生产经营权，也不承担所负担的义务”。从该内容来看，其只是退耕还林，放弃该土地的生产经营权，并未明确放弃承包权。其次，2003年黄德广与村民委员会签订的《土地承包经营权流转合同书》载明，流转方式为转包，并非转让。第三，2006年黄德广与原承包权人因退耕还林补贴发生争议，后经人民法院调解，双方均同意按“四、六”比例分配该退耕还林补贴费用。从上述三点事实可以看出，黄德广取得的是案涉土地经营权，而非集体经济组织成员均等享有的基础承包权。故黄德广关于案涉土地原承包权人已丧失承包权，其已实际取得该土地承包权的上诉理由没有事实根据和法律依据。当然，黄德广已实际经营管理案涉土地多年，期间为维护和提高该土地生产能力必然会有一定的人力、财力投入，全面取消农业税费之前，其亦承担了相应义务，在分配该土地征收补偿款时，可综合考虑上述实际情况，给予其合理份额。但是，依照法律规定，征收集体土地的，土地补偿款、安置补助费均应支付给被征土地所在的集体经济组织，即土地所有权人，由其根据实际情况进行分配，征收实施单位等行政主体可以就分配问题进行指导、协调、调解，但并不能强制性干预或者代为行使集体经济组织的分配权。夏阁镇政府虽针对个别原土地承包权人提出了征地补偿款分配方案，但其一审中已明确表示，黄德广如不同意该方案，则该方案不予执行，故夏阁镇政府提出的分配方案并不是具有强制力的最终行政决定，对黄德广的权利义务不产生实际影响。黄德广可向案涉土地所在的集体经济组织主张权利，协商确定分配比例及数额，协商达不成一致的，可通过提起民事诉讼等法定途径解决纠纷。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人黄德广的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄德广负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年四月二日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -1-