湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鄂01行终163号 上诉人（原审原告）杨晓萍。 委托诉讼代理人曾振钢，湖北谦顺律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市人力资源和社会保障局，住所地武汉市江岸区金桥大道111号凯旋名苑3栋。 法定代表人孙志军，局长。 委托诉讼代理人吴迪，该局工作人员。 委托诉讼代理人金文俊，湖北中和信律师事务所律师。 原审第三人武汉晨鸣汉阳纸业股份有限公司，住所地武汉经济技术开发区神龙大道33号。 法定代表人李海勇，董事长。 委托诉讼代理人周元满，该公司员工。 上诉人杨晓萍诉被上诉人武汉市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）社会保险行政审批一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2020）鄂0102行初232号行政判决书，向本院提起上诉。本院2021年2月1日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问当事人，均未提出新的事实和证据或理由，经合议庭决定本案不开庭审理。现本案已审理终结。 原审法院经审理查明，杨晓萍于1993年2月经原武汉市劳动局批准招工进入湖北省汉阳造纸厂工作，与之签订《劳动合同》，成为该厂的全民所有制劳动合同制工人。后因企业重组，1997年12月1日，原武汉轻纺化国有控股（集团）有限公司作出《关于湖北省汉阳造纸厂出资与山东晨鸣纸业集团股份有限公司合资组建武汉晨鸣汉阳纸业有限责任公司的批复》。1998年4月3日，杨晓萍与武汉晨鸣汉阳纸业股份有限公司（以下简称晨鸣纸业公司）签订《劳动合同》。同年6月5日，湖北省汉阳造纸厂向杨晓萍作出《解除劳动合同通知书》，决定于1998年6月5日起解除其与该厂的劳动合同。其后，杨晓萍多次与晨鸣纸业公司之间续订劳动合同。另查明，杨晓萍于2017年第四季度通过汉阳社保处提出特殊工种提前退休申请，自述工作经历为1993年2月至1997年5月在湖北省汉阳造纸厂从事蒸煮工；1997年5月至2005年12月在晨鸣纸业公司从事漂白工；2005年12月至2013年3月从事整选工。经查阅杨晓萍的档案材料，市人社局认为杨晓萍不符合申请特退的条件，但未向其出具书面审批意见。同年12月13日，市人社局通过汉阳社保处将杨晓萍的档案资料向其予以退还，档案袋上加盖了汉阳社保处的公章，且在其上注明“供93.2后有关依据8年以上”。2019年1月22日，杨晓萍补充有关材料后再次向汉阳社保处邮寄《特殊工种退休申请书》。因汉阳社保处未对其作出回复意见，杨晓萍于2019年4月12日向市人社局申请行政复议，请求市人社局责令汉阳社保处或由市人社局直接为其办理特殊工种退休手续。市人社局收到杨晓萍的行政复议申请后向其做出《行政复议告知书》，告知其领取养老保险待遇系该局的行政职权，如杨晓萍对市人社局特殊工种提前退休审批行为有异议，应以该局为被申请人向其上级部门湖北省人社厅或武汉市人民政府提出行政复议申请；如认为该局存在行政不作为，也请向上述机关提交证明材料。同年4月19日，杨晓萍向市人社局邮寄《特殊工种退休申请书》，申请市人社局为其办理特殊工种提前退休手续。因认为市人社局未对其作出答复，杨晓萍诉至法院，要求责令市人社局为杨晓萍办理特殊工种提前退休，并支付退休待遇。 原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条之规定，市人社局具有对特殊工种退休进行审核及审批的职责。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条规定：“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。……（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的”。《中华人民共和国社会保险法》第十六条规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号）第二条第（四）项规定，劳动保障部门要加强对特殊工种的管理和审批工作。设有特殊工种的企业，每年要向地市级劳动保障部门报送特殊工种名录、实际用工人数及在特殊工种岗位工作的人员名册及其从事特殊工种的时间。按特殊工种退休条件办理退休的职工，从事高空和特别繁重体力劳动的必须在该工种岗位上工作累计满10年，从事井下和高温工作的必须在该工种岗位上工作累计满9年，从事其他有害身体健康工作的必须在该工种岗位上工作累计满8年。《湖北省劳动和社会保障厅关于完善企业职工基本养老保险若干政策问题的暂行处理意见》（鄂劳社发[2007]59号）第十七条规定，原在国有、集体企业从事过国家规定的可以提前退休的特殊工种并达到规定年限的参保人员，与原企业解除劳动关系后，被其他企业录用或从事灵活就业并按规定接续养老保险关系的，达到国家规定的特殊工种退休年龄时，按原始档案记载审核认定。各行业提前退休的特殊工种范围，严格按照本行业主管部委规定的目录执行，不得跨行业比照。根据上述规定可知，特殊工种提前退休应当满足下列条件：首先，申请特殊工种提前退休的职工身份应当是全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人。其次，申请特殊工种提前退休需要满足上述规定中有关年龄、连续工龄、缴费年限以及特殊工种工作年限的要求才能办理。第三，特殊工种的范围应当严格按照本行业主管部委规定的目录执行。第四，对于其职工身份、是否从事特殊工种以及实际工作年限以职工原始档案的记载为审批依据。本案中，杨晓萍于1993年2月经原武汉市劳动局批准招工进入湖北省汉阳造纸厂工作，成为该厂的全民所有制劳动合同制工人。后因企业重组，1998年4月3日，杨晓萍与晨鸣纸业公司签订《劳动合同》。同年6月5日，湖北省汉阳造纸厂与杨晓萍解除劳动关系。故杨晓萍于1993年2月至1998年4月3日在湖北省汉阳造纸厂工作期间具有全民所有制企业工人身份，其后因晨鸣纸业公司并非全民所有制企业，故杨晓萍在该公司工作期间不具有全民所有制工人身份。杨晓萍在湖北省汉阳造纸厂工作时间总共为五年一个月，即使全部从事特殊工种工作，工作时间也未达到八年的期限。故此，市人社局认为其从事特殊工种工作年限累积不足八年，不符合特殊工种提前退休的条件，认定事实清楚，适用依据正确。市人社局受理杨晓萍2017年第四季度的申请后，经审核，认为杨晓萍不符合申报特殊工种提前退休条件，对其申请不予审批，但并未向其出具书面的审批意见。虽有关法律、行政法规并未具体规定办理特殊工种提前退休审批的程序，但从行政机关审批的正当程序出发，应当符合受理、审查、审批、结果告知的程序。正是因为市人社局未向杨晓萍出具书面审批意见，导致杨晓萍并不清楚知晓其未通过审批的理由，从而依据其自身的认识补充材料后于2019年4月19日再次向市人社局提交特殊工种提前退休申请，使得行政程序一直处于未完结的状态。市人社局制定的有关特殊工种提前退休审批工作规程中亦规定了申请、资格审查、申报、审核、公示的流程，也规定了应当向申请人送达审批结论告知书的程序。故本案中，市人社局虽针对杨晓萍提出的特殊工种提前退休的申请作出不予审批结论正确，但并无证据证明其将审批结论已向杨晓萍作出并送达审批结论告知书，程序违法。但基于杨晓萍通过案件的审理已清楚知晓其申请未予审批的事实及理由，判决市人社局再次向其作出审批结论已无意义。鉴于市人社局作出的不予审批的结论正确，该程序违法行为对杨晓萍的权利不产生实际影响。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：确认被告武汉市人力资源和社会保障局针对原告杨晓萍提出的特殊工种提前退休申请未予作出书面审批结论的行为程序违法。 上诉人杨晓萍不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院适用法律错误。原审法院参照的政策性办法与《中华人民共和国社会保险法》的立法精神相违背，且其孤立地参照政策性办法，未整体参照其他相关规定及细则。二、原审法院错误地适用法律，致使认定事实错误。三、被上诉人市人社局行政程序违法对上诉人的权利产生了实际影响。综上，请求：1、撤销武汉市江岸区人民法院（2020）鄂0102行初232号行政判决书，并依法予以改判，为上诉人办理国家特殊工种审批手续，并支付退休待遇。2、依法判令本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人市人社局答辩称：上诉人杨晓萍的特殊工种工作年限为五年一个月，未达到八年的期限，不符合特殊工种提前退休的条件。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求依法驳回上诉，维持原审判决。 原审第三人晨鸣纸业公司未向本院陈述意见。 各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审判决对证据的认证正确，本院对其采信的证据予以确认。二审认定的事实与原审判决相同。 本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条之规定，被上诉人市人社局具有对特殊工种提前退休进行审核及审批的职责。本案的争议焦点是上诉人杨晓萍是否符合特殊工种提前退休的条件及被上诉人市人社局不予审批的程序是否合法。一、关于上诉人杨晓萍是否符合特殊工种提前退休条件的问题。根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条、《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号）及《湖北省劳动和社会保障厅关于完善企业职工基本养老保险若干政策问题的暂行处理意见》（鄂劳社发[2007]59号）等的相关规定，特殊工种提前退休需经过严格的审批程序，必须满足一定的条件。即：首先，申请特殊工种提前退休的职工身份应当是全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人。其次，申请特殊工种提前退休需要满足上述规定中有关年龄、连续工龄、缴费年限以及特殊工种工作年限的要求才能办理。第三，特殊工种的范围应当严格按照本行业主管部委规定的目录执行。第四，对于其职工身份、是否从事特殊工种以及实际工作年限以职工原始档案的记载为审批依据。本案中，上诉人杨晓萍于1993年2月经原武汉市劳动局批准招工进入湖北省汉阳造纸厂工作，成为该厂的全民所有制劳动合同制工人。后因企业重组，1998年4月3日杨晓萍与原审第三人晨鸣纸业公司签订《劳动合同》，并于同年6月5日与湖北省汉阳造纸厂解除劳动关系。虽然其1998年至2013年期间一直在晨鸣纸业公司工作，但其仅在湖北省汉阳造纸厂工作期间（1993年至1998年），具有全民所有制企业工人身份。因此，被上诉人市人社局认为上诉人杨晓萍从事特殊工种工作年限累积不足八年，不符合特殊工种提前退休的条件，不予审批的结论正确。二、关于被上诉人市人社局不予审批的程序是否合法的问题。虽有关法律、行政法规并未具体规定办理特殊工种提前退休审批的程序，但从行政机关审批的正当程序出发，应当符合受理、审查、审批、结果告知等程序。被上诉人市人社局制定的有关特殊工种提前退休审批工作规程中亦规定了申请、资格审查、申报、审核、公示的流程，也规定了应当向申请人送达审批结论告知书的程序。因此，被上诉人市人社局仅仅是退还档案资料，而没有作出并送达审批结论告知书，其程序违法。鉴于杨晓萍所诉此案被上诉人已经答辩，法院已开庭审理，其现应知晓被上诉人对上诉人的申请未予审批的事实、理由和依据，再予判决被上诉人市人社局向其作出审批结论已无意义。被上诉人市人社局今后应完善并规范关于特殊工种提前退休审批工作，对申请人递交的申请给予书面的审批结论，认真履行该项职责。综上，原审法院判决“确认被告武汉市人力资源和社会保障局针对原告杨晓萍提出的特殊工种提前退休申请未予作出书面审批结论的行为程序违法”认定事实清楚，审判程序合法，上诉人杨晓萍的上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨晓萍承担。 本判决为终审判决。 审判长 肖 丹 审判员 刘 忠 审判员 陈小萍 二〇二一年四月一日 法官助理马颖杰 书记员姜淑娟