重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)渝02行终20号 上诉人（原审原告）：杨玉龙，男，汉族，1969年11月28日出生，住重庆市奉节县。 委托诉讼代理人：李红梅，重庆夔府律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘立安，重庆夔府律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：奉节县规划和自然资源局，住所地重庆市奉节县西部新区行政综合办公区4号楼，统一社会信用代码11500236008658528M。 法定代表人：杨前禄，该局局长。 委托诉讼代理人：张大伟，该局工作人员。 委托诉讼代理人：冯书国，重庆环法律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：奉节县白帝镇人民政府，住所地奉节县白帝镇浣花社区二组，统一社会信用代码115002367688758245。 法定代表人：王安兴，该镇镇长。 委托诉讼代理人：马灼彬，该镇人民政府工作人员。 委托诉讼代理人：陈宁，重庆环法律师事务所律师。 上诉人杨玉龙因诉被上诉人奉节县规划和自然资源局（简称县规资局）、奉节县白帝镇人民政府（简称白帝镇政府）履行行政征收土地丈量职责一案，不服重庆市奉节县人民法院（2020）渝0236行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年12月3日，重庆市人民政府作出《关于奉节县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2018〕1855号），同意奉节县将草堂镇欧营村12社等2个镇2个村3个社集体农用地2.0828公顷（其中耕地0.1497公顷）转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地0.3877公顷。杨玉龙所有的在坪上村7组的0.2720亩（770地块）、0.4666亩（770-1地块）土地在上述批准征收的土地范围内。2018年12月26日，奉节县人民政府发布《关于实施城镇规划建设项目征收白帝镇坪上村3社、7社和草堂镇欧营村12社部分集体土地的公告》（奉节府征公〔2018〕29号）。2019年1月5日，原奉节县国土资源和房屋管理局（简称原县国土局）拟订《关于实施城镇规划建设项目建设征收白帝镇坪上村3社、7社和草堂镇欧营12社部分集体土地补偿安置方案的公告》（奉国土房管公告〔2019〕2号）。2019年6月6日，奉节县人民政府作出《关于同意实施城镇规划建设项目征收白帝镇坪上村3社、7社草堂镇欧营村12社部分集体土地补偿安置方案的批复》（奉节府〔2019〕80号），同意原县国土局拟订的补偿安置方案。 白帝镇政府受县规资局的委托实施相关征地行为。白帝镇政府作为甲方与乙方白帝镇坪上村7社分别于2019年8月30日、2019年9月20日签订“600万方陶瓷建设项目土地及果树补偿协议”，协议约定由甲方共计支付乙方土地征收补偿费、成片脐橙园补偿费445315.5元，在协议签订后由乙方在协议签订之日起15日内将土地及果树补偿费等按名册发放给补偿对象户，乙方对地表所有的附着物在20日内进行清理……。2019年9月20日，白帝镇政府作为甲方与乙方白帝镇坪上村7组签订“奉节县600万平方米陶瓷项目征收土地补偿安置协议”，协议载明，甲方一次性支付土地安置指标22.5790个，安置补助费812846.14元；……协议签订后，乙方在10日内自行将全部果树、林木铲除……。白帝镇政府于2019年9月20日支付杨玉龙土地和附着物补偿25851元；于2019年9月25日支付杨玉龙土地安置费47186.51元、果园奖励6647.4元；于2019年9月27日支付杨玉龙土坟和碎石公路、室外电线补偿8590元；于2019年10月24日支付杨玉龙坟墓奖励30%部分540元，杨玉龙认可上述补偿费用已全部领取。杨玉龙认为白帝镇政府征收的0.2720亩（770地块）土地，在施工时将丈量红线以外的土地上的果树砍掉，实际征收土地面积超过了已经补偿的土地面积。杨玉龙遂向原审法院提起行政诉讼，要求判决责令县规资局及白帝镇政府对其位于奉节县坪上村朱家包果园土地重新丈量登记核实。 另查明，原奉节县国土资源和房屋管理局与原奉节县规划局于2019年2月15日合并为县规资局。 原审法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”的规定，县规资局系该县的土地行政主管部门，是法定的履行土地征收与补偿工作的行政职权机关，是本案的适格被告。《关于实施城镇规划建设项目征收白帝镇坪上村3社、7社和草堂镇欧营村12社部分集体土地补偿安置方案的公告》（奉国土房管公告〔2019〕2号）载明，白帝镇、草堂镇具体组织实施城镇规划建设项目征地区域内土地房屋的征收工作，白帝镇政府实际实施涉案征收补偿行为，是本案适格被告。 杨玉龙请求对其位于奉节县坪上村7组（朱家包）果园的土地（0.2720亩土地）重新丈量登记。原审法院认为，双方均认可涉案0.2720亩土地（770地块）在《关于奉节县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2018〕1855号）征收的土地范围内。白帝镇政府受县规资局的委托实施相关征地行为，白帝镇政府作为甲方与乙方白帝镇坪上村7社签订“600万方陶瓷建设项目土地及果树补偿协议”后，根据《关于实施城镇规划建设项目征收白帝镇坪上村3社、7社和草堂镇欧营村12社部分集体土地补偿安置方案的公告》（奉国土房管公告〔2019〕2号）的标准，于2019年9月20日支付杨玉龙土地和附着物补偿25851元；2019年9月25日支付杨玉龙土地安置费47186.51元、果园奖励6647.4元；杨玉龙认可上述补偿费用已全部领取，说明白帝镇政府的该征收补偿行为已经履行完毕。 关于杨玉龙认为白帝镇政府将案涉丈量红线以外的土地上的果树全部砍掉清除的问题。原审法院审理查明的事实是，白帝镇政府与白帝镇坪上村7社签订的“600万方陶瓷建设项目土地及果树补偿协议”“奉节县600万平方米陶瓷项目征收土地补偿安置协议”，均约定由白帝镇坪上村7社对被征收土地地表所有的附着物进行清理。杨玉龙没有举示证据证明铲除、清理地表附着物的行为系县规资局、白帝镇政府实施。杨玉龙主张的该事实，缺乏证据证明，不予认定。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨玉龙的诉讼请求。 宣判后，杨玉龙不服，向本院提起上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院依法改判并责令县规资局对其位于奉节县坪上村朱家包果园土地重新丈量登记核实。 原审中杨玉龙举示了如下证据：1.杨玉龙身份证复印件；2.草堂镇陶瓷厂项目征用草堂镇坪上村7社（部分）集体土地勘测定界土地征用面积分户表；3.草堂镇陶瓷厂工程项目征用坪上村7社（部分）集体土地勘测定界土地分户图；4.涉案土地照片15张，证明土地被征收前后的状况；5.重庆市奉节县白帝镇坪上村7组9号屋台上土地征用项目土地委托测量技术报告书；6.营业执照；7.工程设计资质证书；8.农村土地承包经营权证。 县规资局举示了如下证据：1.《重庆市人民政府关于奉节县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2018〕1855号）；2.《奉节县人民政府关于实施城镇规划建设项目征收白帝镇坪上村3社、7社和草堂镇欧营村12社部分集体土地的公告》（奉节府征公〔2018〕29号）;3.《奉节县国土资源和房屋管理局关于实施城镇规划建设项目征收白帝镇坪上村3社、7社，草堂镇欧营12社部分集体土地补偿安置方案的公告》（奉国土房管公告〔2019〕2号）;4.《奉节县人民政府关于同意实施城镇规划建设项目征收白帝镇坪上村3社、7社草堂镇欧营村12社部分集体土地补偿安置方案的批复》（奉节府〔2019〕80号）；5.600万方陶瓷建设项目土地及果树补偿协议2份;6.奉节县600万平方米陶瓷项目征收土地补偿安置协议；7.草堂镇陶瓷厂工程项目征用坪上村7社（部分）集体土地勘测定界土地分户图；8.草堂镇陶瓷厂项目征用草堂镇坪上村7社（部分）集体土地勘测定界土地征用面积分户表；9.600万方陶瓷项目征地白帝镇坪上村3、7社土地及附着物补偿分户花名册；10.600万方陶瓷项目征地白帝镇坪上村3、7社附属设施、土地安置分户花名册；11.奉节县600万平方米陶瓷项目征地房屋补偿明细表；12.财政授权支付凭证3张；13.批量代理业务明细表。 白帝镇政府举示了如下证据：1.统一社会信用代码证书；2.《奉节县规划和自然资源局关于实施城镇规划建设项目建设征收白帝镇坪上村3社、7社，草堂镇欧营12社部分集体土地补偿安置方案的请示》（奉节规资文〔2019〕60号）；3.《奉节县人民政府关于同意实施城镇规划建设项目征收白帝镇坪上村3社、7社草堂镇欧营村12社部分集体土地补偿安置方案的批复》(奉节府〔2019〕80号）。 原审法院认证意见为：杨玉龙举示的证据1-3真实、合法，与本案具有关联性，予以采信；证据4不符合证据形式要件，不予采信；证据5-8的真实性予以确认，但与本案不具有关联性。县规资局、白帝镇政府举示的证据真实、合法，与本案具有关联性，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院采信证据并无不当，本院予以采信。 原审法院查明事实与本院查明事实无异，本院予以认定。 本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”之规定，为维护自身合法权益，公民、法人或者其他组织可以针对行政行为提起诉讼。但是，并不是行政机关和行政机关工作人员作出的所有行政行为均可通过提起诉讼的方式对其合法性进行审查。可诉的行政行为是对外发生法律效力的行为，该行为对行政相对人的权利义务产生直接影响。尚处于酝酿、研究等内部程序或者为作出最终的行政行为而实施的准备行为均属过程性行为，不具有可诉性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项明确规定行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中杨玉龙请求被上诉人县规资局对其位于奉节县坪上村朱家包果园土地重新丈量登记核实，其实质主张是认为在土地征收补偿过程中对其补偿存在错误，杨玉龙本应直接针对县规资局的补偿行为提起诉讼，但其未依法行使诉权，却对征地补偿中的过程性行为提起诉讼，应予裁驳。鉴于杨玉龙对自己主张的事实未提供有效的证据，原审法院基于现有证据进行实体审查并判决驳回杨玉龙的诉讼请求并无明显不当。 综上，杨玉龙的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨玉龙负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  程   鸿   声 审 判 员  龙   江   莉 审 判 员  蒋   乾   巽 二〇二一年四月六日 法官助理  刘晶书记员熊雨来