昆明铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2021）云71行终23号上诉人（原审原告）张先良，男，汉族，1970年2月3日生，住云南省昆明市富民县。委托代理人李嵘馨，云南弘同律师事务所律师。被上诉人（原审被告）富民县款庄镇人民政府，住所地富民县款庄镇马街**，统一社会信用代码11530124015127573A。法定代表人蒋朝霞，该镇镇长。委托代理人李乾，云南八谦律师事务所律师。原审第三人富民县款庄镇徐谷村民委员会，住，住所地富民县款庄镇徐谷村委会徐谷地村一社会信用代码54530124ME0764220G。法定代表人李祖军，该村委会主任。委托代理人董诗桃，云南八谦律师事务所律师。张先良因诉富民县款庄镇人民政府（以下简称款庄镇政府）、第三人富民县款庄镇徐谷村民委员会（以下简称徐谷村委会）其他行政行为一案，不服昆明铁路运输法院作出（2020）云7101行初69号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月24日公开开庭审理了本案。上诉人张先良及委托代理人李嵘馨，被上诉人款庄镇政府的行政机关负责人镇长蒋朝霞及委托代理人李乾，原审第三人徐谷村委会主任李祖军及委托代理人董诗桃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2019年，由款庄镇政府、富民县农业农村局等部门组成的联合调查组经过调查发现，张先良的《土地承包经营权证》中名为狗灰洞的土地是已发生法律效力的款政〔2008〕23号《款庄乡人民政府关于张先良与丁正才山林地使用权争议的处理决定》中确认的回头山村一队二组的集体土地，调查组认为张先良构成了非法侵占集体土地。2020年7月30日，款庄镇政府向徐谷村委会作出款政通〔2019〕42号《款庄镇人民政府关于责令徐谷村委会督促回头山村一队二组收回张先良侵占大松棵集体土地使用权的通知》，责令徐谷村委会督促回头山村一队二组收到通知后3日内召开村民会，将张先良侵占的大松棵集体土地使用权收回。徐谷村委会收到该通知后，于2020年10月11日召开集体会议，讨论决定自行收回张先良侵占的涉案土地。2019年10月11日，徐谷村委会书面通知张先良自行清除涉案土地上的附着物，并告知如未按期清除，将聘请第三方进行清除。因张先良不予清除，徐谷村委会聘请第三方于2019年10月16日清除了涉案土地上的附着物。张先良认为款庄镇政府作出的前述通知侵犯其合法权益，于2020年3月5日向一审院提起诉讼，请求确认前述通知违法，同时提出行政赔偿申请。另查明，富民县人民政府于2020年9月4日作出《关于同意撤销滇（2017）第011670号〈农村土地承包经营权证〉的批复》，同意撤销张先良的《土地承包经营权证》。一审法院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，款庄镇政府对村民委员会不履行法定义务的行为具有法定的监督职责。本案中，款庄镇政府向徐谷村委会制发涉案的通知，系款庄镇政府履行对基层群众性自治组织监督职责的行为，该行为所涉内容尚需徐谷村委会讨论决定，不直接对张先良创设权利义务，并未对张先良的权利义务产生实际影响，该行为不属于行政诉讼受案范围。张先良起诉请求确认涉案的通知违法，不符合法律规定的起诉条件，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，裁定驳回张先良的起诉。案件受理费五十元，退还张先良。张先良上诉称，1.款庄镇政府对徐谷村委会作出的政通〔2019〕42号《款庄镇人民政府关于责令徐谷村委会督促回头山村一队二组收回张先良侵占大松棵集体土地使用权的通知》属于行政机关对特定组织作出的具体行政行为，该具体行政行为侵犯了上诉人的土地承包经营权，实际减损了上诉人的合法权利，属于行政诉讼的受案范围，一审法院认定事实不清，适用法律错误。2.张先良不存在非法侵占集体土地的行为，款庄镇政府作出前述通知的具体行政行为，没有事实法律依据，明显不当，侵犯了张先良合法的土地承包经营权，应当依法予以撤销。3.款庄镇政府作出前述通知的具体行政行为，侵犯了张先良合法的土地承包经营权，给张先良造成了实际损害，张先良有权获得赔偿。被上诉人款庄镇政府庭审中口头辩称，本案一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当，请求二审法院依法维持一审裁定，驳回张先良的上诉。原审第三人徐谷村委会述称，一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，论述充分，依法应当予以维持。请求二审法院依法驳回张先良的上诉。二审中，张先良提交了以下材料：第一组《农村土地（耕地）承包合同》，欲证明原审第三人与张先良签订的《农村土地（耕地）承包合同》依法成立并生效，张先良不存在非法侵占集体土地的行为，被上诉人作出涉案通知的具体行政行为没有事实法律依据。第二组：村民签名名单两份，欲证明2016年回头山村土地确权过程中，包括张先良在内的全村几十户村民均存在第一次确权错误，后重新签订《农村土地（耕地）承包合同》的情况，即先后与原审第三人签订过两份《农村土地（耕地）承包合同》，第一份合同当即作废被被上诉人及原审第三人收回，后一份成立并生效，并据此办理《农村土地承包经营权证》。张先良取得《农村土地承包经营权证》的过程符合法律规定，被上诉人作出涉案通知的具体行政行为没有事实法律依据。第三组：《立案监督申请书》《通知书》《12户村民重新核指面积情况说明》，欲证明原审第三人为逃避合同义务，企图请求法院确认其与张先良签订的《农村土地（耕地）承包合同》无效，法院已作出不予受理的决定。《农村土地（耕地）承包合同》以及《农村土地承包经营权证》合法有效，被上诉人作出涉案通知的具体行政行为没有事实法律依据。第四组：照片和视频2段，欲证明被上诉人作出涉案通知的具体行政行为直接导致了原审第三人执行被上诉人的行政命令，将张先良辛苦种植的玉米毁损，给张先良造成实际的、严重的财产损害。上述材料经庭审质证，款庄镇政府及徐谷村委会除对第三组材料中的《立案监督申请书》的“三性”无异议外，对其余材料的“三性”及全部材料的证明目的均不予认可，认为上述土地承包合同是张先良与当时的村小组组长恶意串通签订的无效合同。本院认为，张先良提交的上述材料，均与本案无关，不能作为本案的证据采信。本案经二审审理，一审判决认定的事实均有相应的证据支持，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第八项、第十项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为和上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为均不属于法院行政诉讼的受案范围。本案中，张先良所诉款政通〔2019〕42号《款庄镇人民政府关于责令徐谷村委会督促回头山村一队二组收回张先良侵占大松棵集体土地使用权的通知》的内容系款庄镇政府针对徐谷村委会回头山村一队二组位于大松棵的集体土地被张先良侵占的问题，责令徐谷村委会督促回头山村一队二组召开村民会议将该土地使用权收回集体管理使用的工作指示。可见，涉案通知具有内部层级监督行为的特征，其需进一步转化为徐谷村委会的意思表示才对外产生实际影响。涉案通知本身对外不产生法律效力，不直接对张先良产生行政法上的权利义务，故张先良针对该行为提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。一审法院据此裁定驳回其起诉并无不当，本院应予维持。张先良的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  艾年玉审判员  李 宴审判员  董亚昆二〇二一年四月六日法官助理韩华华书记员肖潇