江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终38号 上诉人（原审原告）秦健，男，1948年7月10日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人秦燕，女，1970年5月22日生，××族，住南通市崇川区。系秦健女儿。 委托代理人胡燕，女，1977年5月18日生，住南通市崇川区。系秦健儿媳。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区综合行政执法局，住所地南通市青年中路128号。 法定代表人顾斌，局长。 应诉负责人孙建，副局长。 委托代理人赵春红，江苏美德律师事务所律师。 上诉人秦健因行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初349号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月13日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，秦健户（原为秦鸭珍户）房屋位于原港闸区××街道××号。秦鸭珍系秦健母亲。秦鸭珍户83底册、现有房屋及宅基地平面图载明：该户常住农村农业人口为秦鸭珍、儿媳刘秀芬、孙子秦志坚、孙女秦燕，常住农村非农业人口为其儿子秦建（实际为秦健），其父秦生；现有房屋为正房三间58.85平方米、附房三间86.8平方米；另在现有房屋及宅基地平面图中正房北侧有厕所，具体面积未记载。1998年，秦鸭珍户申请拆除原房后建占地面积为79.8㎡的两层楼房，在其村民建房用地申请表中载明该户常住人口为秦鸭珍（户口在××××）、秦建（非农）、刘秀芬（户口在××××）秦燕（非农）、秦飞（孙儿，户口在××××）。在该户村民建房用地审批表中“村委会意见”栏载明“该户现有人口五人，其中农业人口3人，非农人口2人，原住房6间计154.9㎡，经集体商讨同意该户先拆除原房屋全部，清理与南邻界间的大小树木，在原地原后垟、东垟与前邻东垟一线直，翻建楼房两底两楼加楼梯间计79.8㎡，建后不得栽任何大小树木，不得堵塞西边的通道，建筑占地面积为79.8㎡，规划范围为201㎡，其中宅基地为133㎡，领取执照后由村放样”；在“新建房屋平面示意图”栏载明“建面：12.84*5+4.2*3.7=79.8㎡，宅：12.84*14.4=185㎡，厕所：16㎡，计201㎡”，同时在该栏处绘制了房屋及厕所平面图，厕所（16㎡）位于秦桂新厕所北侧，绘制人为陈连珍；“宅基地占地面积”栏载明“东西用地总长12.84米，南北用地总长10.36米”；“乡建设管理部门意见”栏载明“同意该户拆除原住房六间计154.9㎡，清理好附着物，后原地按规划改建两底两楼加楼梯间计79.8㎡……由村负责按规划图示实施放样，方可施工”；“乡土地管理部门意见”栏载明“同意该户拆除危房全部，清理好一切附着物后，在原宅基地内按规划改建，改建后总占地范围包括厕所在内为201㎡，宅基地为133㎡，抵自留地68㎡，请村委会负责按规划用地、图示实施放样，方可施工，宅基地位置不得变动。”后秦健户新建了“L”型两层楼房，但对于建房用地审批表中载明应拆除的西侧三间房屋，秦健户在拆除该房部分后又重新进行了建设，形成案涉的“L”型主宅向西1米一排东西朝向的砖混结构房屋（面积约76.85㎡）。 2019年7月15日，原南通市港闸区综合行政执法局（以下简称原港闸综合执法局）接到唐闸镇街道办事处通知，秦健所有的位于原港闸区××街道××号“L”型主宅向西1米、向北1米及向北6米处存在三处建筑物涉嫌违法建设。当日原港闸综合执法局至现场检查后发现：(1)秦健户“L”型主宅向西1米存在一排东西朝向的砖混结构房屋，长约14.5米、宽约5.3米、高约3米，面积约76.85平方米；(2)秦健户“L”型两层主宅向北1米河边紧邻秦桂新户厕所西侧存在一间南北朝向的砖混结构房屋，长约4米、宽约4米、高约2.5米，面积约16平方米；(3)秦健户“L”型两层主宅向北6米河边紧邻秦健户厕所西侧存在一间南北朝向的砖混结构房屋，长约4米、宽约4米、高约2.5米，面积约16平方米。2019年7月23日，原港闸综合执法局正式立案调查。2019年7月24日，原港闸综合执法局对××村委会工作人员李莉及秦健户村民建房用地审批表中的新建房屋平面示意图绘制人陈连珍进行了调查并制作了调查笔录。根据二人陈述，秦建户经审批重建房屋仅为一栋二层主宅，占地面积为79.8平方米，此外主宅北面还保留一间面积约16平方米的厕所，秦健户“L”型主宅向西1米一排东西朝向的砖混结构房屋、“L”型两层主宅向北1米河边紧邻秦桂新户厕所西侧一间南北朝向的砖混结构房屋及“L”型两层主宅向北6米河边紧邻秦健户厕所西侧一间南北朝向的砖混结构房屋均系秦健户在1998年主宅重建后建设的，该三处房屋未有审批记录。后原港闸综合执法局调取了秦鸭珍户建房用地申请表、审批表、私有房屋所有权登记申请书及村镇房屋所有权证存根，其中村镇房屋所有权证存根载明秦鸭珍户两层楼房建筑面积为159.4平方米。2019年7月29日，唐闸镇街道办事处建设办出具证明，主要载明查询到秦健户（原为秦鸭珍户）1998年8月4日的建房用地审批表，未能查询到该户在1998年8月4日后的房屋建设审批记录。2019年8月16日，唐闸镇街道新园社区居委会出具证明，主要载明上述三处房屋所处位置均在当时审批现场勘查范围内，且无相关审批记录。2019年7月30日，原港闸综合执法局向秦健邮寄送达了行政处罚事先告知书，告知秦健拟作出行政处罚的事实、理由、依据及享有的陈述申辩权利。2019年8月2日秦健向原港闸综合执法局提交了“依法行政告知函”及“陈述、申辩书”。原港闸综合执法局于2019年10月9日作出通港执法罚字第[2019]2243号行政处罚决定书（以下简称2243号处罚决定书）并邮寄送达，该决定书认定秦健户位于××村××号“L”型主宅向西1米的一排东西朝向的砖混结构房屋（长约14.5米、宽约5.3米、高约3米，面积约76.85平方米）、位于××村××号“L”型两层主宅向北1米河边紧邻秦桂新户厕所西侧的一间南北朝向的砖混结构房屋（长约4米、宽约4米、高约2.5米，面积约16平方米）及位于××村××号“L”型两层主宅向北6米河边紧邻秦健户厕所西侧的一间南北朝向的砖混结构房屋（长约4米、宽约4米、高约2.5米，面积约16平方米）没有办理相关的合法手续，也未经任何部门许可。其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十条第一款及《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定，根据《城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款的规定，决定责令秦健在接到该行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除上述房屋。秦健不服，提起诉讼，请求撤销2243号处罚决定书。 另查明，1.经实地勘察，秦健户现有房屋为：“L”型两层建筑面积为159.4平方米楼房，“L”型主宅向西1米一排东西朝向的面积约76.85平方米砖混结构房屋（案涉房屋），“L”型两层主宅向北1米河边紧邻秦桂新户厕所西侧一间南北朝向的面积约16平方米砖混结构房屋（案涉房屋），“L”型两层主宅向北6米、秦桂新户厕所北侧一间南北朝向的面积约16平方米的厕所，“L”型两层主宅向北6米河边紧邻秦健户厕所西侧一间南北朝向的面积约16平方米砖混结构房屋（案涉房屋）。该房屋位于原港闸区××街道××村，处于南通市中心城区范围内，属于城市规划区范围。2.《南通市港闸区村民建房用地管理暂行办法》[港闸政（92）第80号]第十条第（二）项规定，一至二人农业户宅基地面积不得超过八十平方米；三人以上农业户宅基地面积不得超过一百三十三平方米；……有农有非户中有两个以上农业户口，可享受三人以上农业户宅基地标准；……。第十二条规定，住房和附属建筑物的占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十，其中住房（包括厨房）的占地面积不得超过宅基地面积的百分之六十。3.根据《国务院法制办公室关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《省政府办公厅关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》、《南通市相对集中行政处罚权试行办法》、《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》规定，原港闸综合执法局是原港闸区政府相对集中行使行政处罚权的行政机关，具有行使原港闸区范围内城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。4.2020年，南通市港闸区与崇川区合并为南通市崇川区。 一审法院认为，原港闸综合执法局具有依法认定并查处案涉违章建筑的权限。《城乡规划法》第六十四条规定，在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门进行查处。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》《江苏省人民政府关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作通知》《南通市相对集中行政处罚权试点办法》《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》规定，原港闸综合执法局是原港闸区政府相对集中行使行政处罚权的行政机关，除经规划、绿化主管部门批准的在建项目外，在原港闸区范围内规划管理、绿化管理法律、法规、规章规定的行政处罚权均由原港闸综合执法局行使；除重大违法建设由规划部门进行认定外，一般违法建设由原港闸综合执法局认定。本案中，案涉三处房屋位于原港闸区，在南通市城市规划区域范围内，原港闸综合执法局具有依法予以认定并进行查处的职责。 2243号处罚决定书认定事实清楚。从秦健户（原为秦鸭珍户）83底册、现有房屋及宅基地平面图来看，当时该户在1983年时仅拥有两处房屋，一处为正房三间58.85平方米及附房三间86.8平方米，另一处为正房以北秦桂新厕所北侧的厕所。从1998年该户村民建房用地申请表及审批表来看，当时该户有五人（其中农业人口3人，非农人口2人），原住房6间计154.9平方米，先拆除原房屋全部后翻建两底两楼加楼梯间计79.8平方米楼房，改建后总占地范围包括厕所在内为201平方米，其中宅基地为133平方米，抵自留地68平方米。另外，根据该户建房用地审批表中“新建房屋平面示意图”来看，该户翻建后的全部房屋为两底两楼加楼梯间计79.8平方米的楼房及该楼房以北、秦桂新户厕所北侧的16平方米的厕所。而秦健户现有房屋为：“L”型两层楼房，“L”型主宅向西1米一排东西朝向的面积约76.85平方米砖混结构房屋（案涉房屋），“L”型两层主宅向北1米河边紧邻秦桂新户厕所西侧一间南北朝向的面积约16平方米砖混结构房屋（案涉房屋），“L”型两层主宅向北6米、秦桂新户厕所北侧一间南北朝向面积约16平方米的厕所，“L”型两层主宅向北6米河边紧邻秦健户厕所西侧一间南北朝向的面积约16平方米砖混结构房屋（案涉房屋）。在本案庭审中秦健表示，“L”型主宅向西1米一排东西朝向的面积约76.85平方米砖混结构房屋系1998年后秦健户在拆除原来三间房屋部分后又重新建好，“L”型主宅北侧案涉的两处房屋早已存在。而从83底册、现有房屋及宅基地平面图、该户村民建房用地申请表及审批表载明的内容及图示来看，均未有“L”型两层主宅向北1米河边紧邻秦桂新户厕所西侧一间南北朝向的面积约16平方米砖混结构房屋的记录。同时根据陈连珍及该村工作人员李莉在行政程序中的陈述，1998年经审批重建房屋仅为占地面积为79.8平方米的一栋二层主宅，此外主宅北面还保留一间面积约16平方米的厕所，案涉的三处房屋均系秦健户在1998年主宅重建后建设的。陈连珍系1998年秦健户建房用地审批表中“新建房屋平面示意图”绘制人，其陈述意见具有较高证明力。该两人陈述意见能相互印证，且与83底册及现有房屋及宅基地平面图、该户村民建房用地申请表及审批表相吻合，该两人陈述意见可作为认定案涉房屋形成时间的依据。故可以认定案涉三处房屋系1998年主宅建设时及以后所建。 即便如秦健所言，即“L”型主宅北侧案涉的两处房屋在1998年建房时早已存在。但根据《南通市港闸区村民建房用地管理暂行办法》[港闸政（92）第80号]第十条第（二）项及第十二条的规定，1998年时秦健户（原为秦鸭珍户）有农业人口3人、非农人口2人，该户享有宅基地应为133平方米，该户住房和附属建筑物的占地面积不得超过93.1平方米，其中住房（包括厨房）的占地面积不得超过79.8平方米，附属建筑物占地不得超过13.3平方米。同时根据秦健户1998年建房用地审批表内容及新建房屋平面示意图内容来看，1998年批建时核定两底两楼加楼梯间楼房计79.8平方米、厕所16平方米。而目前该户在秦桂新户厕所北侧已经有一间厕所面积约16平方米、“L”型两层主楼占地约为79.8平方米。因此，根据当时的建房政策，除“L”型两层主楼及秦桂新户厕所北侧一间南北朝向的面积约16平方米厕所外，其他房屋也属于应拆未拆的部分，其不具有合法性基础。 《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行，2008年1月1日废止）第三十二条、《城乡规划法》（2008年1月1日起施行）第四十条、《江苏省城乡规划条例》（2010年7月1日起施行）第三十八条对在城市、镇规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施需履行的审批程序进行了规定；《村庄和集镇规划建设管理条例》（自1993年11月1日起施行）第十八条对农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的审批程序进行规定；《城乡规划法》（2008年1月1日起施行）第四十一条第二款、《江苏省城乡规划条例》（2010年7月1日起施行）第四十二条对农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的相关审批程序也进行了规定。从上述规定来看，不管是在城市、镇规划区内还是在乡、村庄规划区内进行建（构）筑物的建设，都需要履行相应的审批手续，否则将对其建设行为的合法性作出否定性评价。根据唐闸镇街道办事处建设办及新园社区居委会出具的证明来看，在1998年8月4日后秦健户（原为秦鸭珍户）未有房屋建设审批记录，故原港闸综合执法局认定案涉三处房屋为违法建筑并无不当。 2243号处罚决定书适用法律准确。案涉三处房屋建设没有合法建设手续、未经有权部门许可，且一直持续存在，其违法行为属于持续状态并未予以消除，应认定其行为有继续状态。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，行政处罚追溯时效应该从行为终了之日起算。案涉三处房屋所在地块现属于南通市城市规划区域范围内，故原港闸综合执法局认定其违反了《城乡规划法》第四十条第一款及《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定并无不当。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款规定，在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。《住房和城乡建设部关于印发﹤关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见﹥的通知》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定，第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，秦健户的上述三处建设行为属于未取得相关部门建设工程规划许可即开工建设，且至今为止其违法状态并未消除。根据上述法律及规范性文件的规定，该违法建设行为属于上述规定无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。因此，原港闸综合执法局依据上述规定作出2243号处罚决定书，适用法律正确。 2243号处罚决定书程序合法。行政处罚类行政行为通常应当经立案、调查、告知、作出处理决定等若干基本程序。根据江苏省住建厅发布的《江苏省城市管理执法规范化建设标准（试行）》规定，适用一般程序处罚的案件应当自立案之日起90日内作出行政决定，案情特别复杂的，经城市管理部门主要负责人批准，可延长一次30日。本案中，原港闸综合执法局在现场检查后于2019年7月23日正式立案，之后进行了调查、并向有关部门进行了调查核实，在作出处罚决定前履行了告知程序，后于2019年10月9日作出2243号处罚决定书并送达。案涉行政处罚的方式、步骤、顺序及办案期限均合法，并无不当。 综上，案涉2243号处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回秦健的诉讼请求。 秦健不服提起上诉称，原港闸综合执法局不是《城乡规划法》中规定的县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，也无在集体土地实施行政处罚的职权；2243号处罚决定书中未载明执法依据，程序违法，不具有正当性；83底册不能证明未登记房屋在83年以前不存在。请求二审法院撤销一审判决，撤销2243号处罚决定书。 南通市崇川区综合行政执法局辩称，2243号处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。案涉房屋处于规划区域内，原港闸综合执法局有查处职权。请求二审法院维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：原港闸综合执法局有无作出案涉处罚决定的职权；2243号处罚决定书认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。 关于原港闸综合执法局有无作出案涉处罚决定的职权的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，除限制人身自由的行政处罚权外，国务院或者经国务院授权的省级人民政府可以决定由一个行政机关行使相对集中行政处罚权。《国务院法制办公室关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2000）157号）第一条规定，江苏省人民政府可以在南通市开展相对集中行政处罚试点工作。第二条第（二）项规定集中行使行政处罚权的行政机关的职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。《南通市相对集中行政处罚权试点办法》《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》则进一步明确，原港闸综合执法局是原港闸区政府相对集中行使行政处罚权的行政机关，除经规划、绿化主管部门批准的在建项目外，在原港闸区范围内规划管理、绿化管理法律、法规、规章规定的行政处罚权均由原港闸综合执法局行使；除重大违法建设由规划部门进行认定外，一般违法建设均由原港闸综合执法局进行认定。《城乡规划法》第二条规定，制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。可见，凡属于规划区内的建设活动均应受《城乡规划法》调整。结合南通市城市总体规划及港闸区规划建设用地梳理整合总图可以确定案涉房屋位于城市规划区域范围内。故原港闸综合执法局具有对案涉违法行为的查处职权。秦健称原港闸综合执法局不是《城乡规划法》规定的城乡规划主管部门，也无在集体土地实施行政处罚的职权，理由不能成立。 关于2243号处罚决定书认定事实是否清楚的问题。根据《城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，任何单位和个人从事建设活动，不管建设地点位于城市、镇规划区还是在乡、村庄规划区内，均应当取得县级以上人民政府城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证。本案中，结合现场检查笔录、现场照片、调查询问笔录、83底册、村民建房用地审批表以及一审法院现场勘查情况等可以确认，1998年对该户建房用地审批中明确要求该户先拆除原房屋全部后翻建两底两楼加楼梯间计79.8平方米楼房，改建后总占地范围包括厕所在内为201平方米，其中宅基地为133平方米，抵自留地68平方米。该户翻建后的全部房屋应为两底两楼加楼梯间计79.8平方米的楼房及该楼房以北、秦桂新户厕所北侧的16平方米的厕所。秦健户现有房屋状况包括面积，数目等发生了明显变化，原港闸综合执法局结合现场检查笔录、询问笔录、建房审批表等认定案涉三处房屋系1998年主宅建设时及以后所建并无不当。秦健称，83底册中部分房屋漏登记，案涉未登记房屋在83年之前就已存在。对此，本院认为，秦健户未能就该主张提供有效证据，且该主张与村民建房用地审批表中批准内容明显相悖，审批表中明确要求该户先拆除原房屋全部，秦建户未依照批准内容实施建房，该房屋应当属于应拆未拆房。 关于2243号处罚决定书适用法律是否正确的问题。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。参照《住房和城乡建设部关于印发﹤关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见﹥的通知》第四条规定，案涉违建当属“无法采取改正措施消除对规划实施影响”，原港闸综合执法局作出限期拆除的处罚决定于法有据。 关于2243号处罚决定书程序是否合法的问题。《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定了当事人的陈述申辩权。本案中，在作出处罚决定前，原港闸综合执法局依法履行了告知陈述、申辩权，对作出处罚决定的事实、理由、依据作出说明，听取申辩等法定程序，后于法定期限内作出被诉处罚决定。被诉处罚决定程序上符合法律规定。 综上，被诉处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决驳回秦健的诉讼请求正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人秦健负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  鲍 蕊 二〇二一年四月一日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；