辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽01行初219号原告：沈阳市中海沣运物流仓储有限责任公司。住所地沈阳市大东区。法定代表人：那岳，系该公司总经理。委托代理人：杨秀枫，系辽宁盛税律师事务所律师。被告：沈阳市大东区人民政府。住所地沈阳市大东区。法定代表人：李刚，系该区区长。委托代理人：吴建平，辽宁同方律师事务所律师。委托代理人：关雅铖，系该政府工作人员。被告：沈阳市大东区前进街道办事处。住所地沈阳市大东区榆林大街28号。法定代表人：吕亚龙，系该街道办主任。委托代理人：孙斌，系北京隆安律师事务所沈阳分所律师。委托代理人：郭长清，系该街道办工作人员。原告沈阳市中海沣运物流仓储有限责任公司（以下简称中海沣运公司）与被告沈阳市大东区人民政府（以下简称大东区政府）、沈阳市大东区前进街道办事处（以下简称前进街道办事处）强制拆除违法并赔偿一案，于2018年11月19日向本院提出行政诉讼，本院于2019年2月21日作出行政裁定书认为前进街道办姐沈阳市大东区城市管理综合行政执法局自认被诉强拆行为由其实施，应以以上二者为被告，原告不同意变更，故裁定驳回原告的起诉。原告上诉后，辽宁省高级人民法院于2019年12月25日作出行政裁定书认为应以大东区政府及前进街道办事处为被告，指令继续审理。本院于2020年4月22日立案，依法组成合议庭，于2020年6月8日、2020年7月13日、2020年8月24日对本案进行了公开审理。原告沈阳市中海沣运物流仓储有限责任公司的委托代理人杨秀枫，被告沈阳市大东区人民政府的委托代理人吴建平、关雅铖，沈阳市大东区前进街道办事处的委托代理人孙斌到庭参加了诉讼，本案现已审理完结。原告中海沣运公司诉称，原告系依法注册成立的仓储物流企业，2009年8月，经前进街道望花村委员会及被告前进街道办事处同意，原告租用望花村67亩建设用地用于建设库房、办公楼、开办仓储物流项目。原告陆续投入近5000余万元用于场地平整、铺设地下管网、建设库房及办公楼，每年业务纯收入近300万元人民币。2018年5月13日，被告前进街道办事处在未向我单位下达任何手续的情况下，动用大型机械将我单位库房、办公楼及附属设施强制拆除。我单位认为，被告强制拆除行为给我单位造成了巨额损失，应予赔偿。2018年9月，我单位以沈阳市大东区前进街道办事处为被告向铁西区法院起诉，请求确认强拆行为违法并赔偿，街道办事处实施了拆除行为，但大东区政府印发《大东区拆建控违工作实施方案》，通过印发《大东区拆建控违工作实施方案》的形式授权街道办进行拆违工作，属于委托，相应责任应由沈阳市大东区城市治理工作领导小组办公室承担，沈阳市大东区城市治理工作领导小组办公室系大东区政府组建但不具有独立承担法律责任能力的内设部门，应由大东区政府承担责任，故提起本案诉讼，请求本院确认二被告2018年5月13日强制拆除原告库房、办公楼及附属设施的行为违法，判令二被告拆除行为给原告造成的经济损失共计人民币60，190，000元，并判令被告承担诉讼费。被告大东区政府辩称，一、大东区政府作出《大东区拆违控违工作实施方案》(以下称“《方案》”）系依法实施的人民政府组织体系内的行政领导、管理、组织行为。1、大东区政府作出《方案》具有职权依据、法律依据依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条（一）、(二）、(五）规定，大东区人民政府依法具有执行上级人民政府的决定、命令；领导所属各工作部门工作及管理本区域城乡建设事业的职权。2、大东区政府作出《方案》具有事实依据2018年3月2日沈阳市人民政府发布《拆违通告》，大东区人民政府作为沈阳市人民政府的下级人民政府，依法应当执行沈阳市人民政府的决定、命令。大东区政府为了执行上级人民政府的决定、命令，作出《方案》，具有事实依据。3、大东区政府作出《方案》安排所属各工作部门工作，属于人民政府组织体系内的行政组织、管理行为，不属于行政委托、行政授权如前所述，大东区政府作出《方案》，设立领导小组系为了执行上级人民政府的决定、命令而设立的领导组织。该等领导小组是为了履行《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的行政管理、领导、组织职权的领导组织形式，非为内设机构。《方案》安排所属工作部门拆违工作，依法不属于行政委托、授权行为，而属《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的法定人民政府组织体系内的行政管理、领导、组织职权的行使行为。区执法局、前进街道办作为大东区人民政府的拆违工作部门，接受大东区人民政府的领导，对违法建筑物实施拆除系属《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条规定的作为区政府所属工作部门接受大东区政府领导而实施的工作。依《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，大东区人民政府与作为其工作部门的区执法局、前进街道办也不可能产生行政委托、行政授权法律关系。综上，大东区政府作出《方案》，领导所属工作部门实施上级人民政府的决定、命令属于内部行政组织、管理行为，不属于行政委托、行政授权。4、大东区政府作出的《方案》对原告不会产生实际影响如前所述，《方案》属系大东区政府发布的内部文件，该文件内容系属大东区区域内控违、拆违工作领导、安排。该文件不直接在大东区政府与原告之间设定行政权利义务。对原告产生实际影响的是区政府所属拆违工作部门具体实施行政强制拆除行为。因此，从此层面上看，《方案》也不应被视为大东区人民政府对所属拆违工作部门的行政委托、行政授权并将大东区政府直接外化为本案的被告。二、区执法局和前进街道办作出的拆除行为合法。1、区执法局具有作出案涉强制拆除行为的法定职权、事实依据、法律依据，且拆除行为程序正当（1)区执法局具有实施案涉强制拆除行为的法定职权①《城乡规划法》第十一条第2款规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”；第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设”；第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。《沈阳市相对集中城市管理行政处罚权规定》第三条第2款规定“各区、县（市）城市管理行政执法分局在本辖区内行使相对集中城市管理行政处罚权。”；第九条规定本市城市管理行政执法机关行使下列职权：(一）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。上述法律规定可以看出，区执法局有权对违反《城乡规划法》第六十四条规定的未取得建设工程规划许可证的行为作出责令限拆的行政处罚，在区执法局作出行政处罚行为后，大东区政府依据《城乡规划法》第六十八条的规定责成区执法局与前进街道办共同实施案涉强制拆除行为，故区执法局作出案涉拆除行为具有职权依据。②2018年3月2日沈阳市政府下发的《拆违通告》，第三条规定“区、县（市）人民政府是违法建筑整治工作的实施主体。规划、公安、房产、行政执法等部门，应当按照各自职责，做好违法建筑整治工作”，依据《拆违通告》，区执法局作为职权部门有权按照法律规定行使违法建筑物的拆除职责。（2）区执法局实施案涉强制拆除行为具有事实依据原一审中前进街道办向一审法院提交了沈阳市规划和国土资源局大东分局（现更名为沈阳市自然资源局大东分局）于2018年3月29日出具的《关于核查大东区榆林南路中海沣运物流所属建筑规划审批手续的报告》，该报告明确了被答辩人所属建筑物未办理规划审批手续。被答辩人未经规划审批即建设的行为违反了《城乡规划法》第六十四条之规定，所建建筑物应被认定为违法建筑物。2020年5月12日，沈阳市自然资源局大东分局出具《关于沈阳市中海沣运物流仓储有限责任公司诉大东区政府行政补偿纠纷案涉我局相关情况的说明》第3项“规划情况”载明：“中海沣运公司建设时间为2009年，根据我局规划科调查，根据《沈阳市城市总体规划（1996至2020年）》此时该位置为城镇规划区”。第4项“核发手续情况”载明“经我局规划科查档，该公司未在我大东分局办理规划审批手续”。上述材料可以看出，被答辩人所建建筑为未取得建设工程规划许可证，为违法建筑物，案涉区域为城镇规划区。此为区执法局作出案涉拆除行为的事实依据。（3)区执法局实施强制拆除行为具有法律依据《城乡规划法》第十一条第2款、第六十四条、第六十八条、《拆违通过》第三条；《沈阳市相对集中城市管理行政处罚权规定》第三条第2款、第九条（一）是区执法局作出案涉拆除行为的法律依据。（4）区执法局实施案涉拆除行为程序正当区执法局在案涉拆除行为作出之前，已经向规划部门核实被答辩人所属建筑物未取得规划审批手续。此后与前进街道办一起到被答辩人处张贴拆违通告，告知被答辩人案涉建筑物为违法建筑，并贵令被答辩人作出自行拆除行为。后被答辩人并未自行拆除，故区执法局依法组织强制拆除，拆除行为程序正当。2、前进街道办根据属地化原则，依据《方案》工作部署、大东区政府的责成行为与区执法局共同实施了案涉强制拆除行为。三、被答辩人向答辩人主张行政赔偿无法律依据尽管区执法局和前进街道办在作出案涉拆除行为时可能程序存在瑕疵，但是被答辩人所建建筑物为违法建筑物的客观事实存在。根据《国家赔偿法》第二条对于合法权益进行赔偿的规定，被答辩人无权就违法建筑物要求答辩人进行赔偿。四、被答辩人主张的拆除房屋面积与实际情况不符，存在虚高。1、案涉拆除行为系区执法局和前进街道办委托辽宁泓润达建筑工程有限公司实施。在对被答辩人的房屋进行拆除后，区执法局委托辽宁行健房地产土地评估有限公司对辽宁泓润达建筑工程有限公司拆除面积进行评估，评估报告确定的被答辩人建筑物总拆除面积为13680平方米。而被答辩人的起诉状附件《赔偿项目明细表》拆除房屋面积为16656.61平方米，被答辩人主张的拆除房屋面积存在虚高。2、辽宁行健房地产土地评估有限公司出具的评估报告并未包括《赔偿项目明细表》中的围墙、沥青地面、水泥地面、动力电等其他附属设施，被答辩人提交的明细与实际不符。五、被答辩人主张的违约损失、利润损失及停产停业损失无法律依据。1、《国家赔偿法》第三十六条规定了“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：(八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”，由此可见。《国家赔偿法》仅是规定了对直接损失给予赔偿。而被答辩人主张的违约损失、利润损失不属于直接损失，该两项主张无法律依据。2、依据《国有土地上房屋和征收补偿条例规定》，停产停业损失基于政府对于国有土地上房屋征收给予被征收人的补偿，而案涉拆除行为是基于被答辩人的违法行为所导致，其主张停产停业额损失无法律依据。综上，案涉拆除行为的实施主体为区执法局和前进街道办，该两机关作出的拆除行为合法。案涉建筑物为违法建筑物，被答辩人无权要求赔偿。故请求人民法院依法驳回被答辩人对于答辩人的起诉或直接驳回被答辩人提出的诉讼请求。被告前进街道办事处辩称，一、涉案房屋属于违法建筑，答辩人依照沈阳市及大东区人民政府的决定对其实施拆除，合法合理。被答辩人与沈阳望花实业有限公司签订的《租赁协议》中，租用期限为10年，自2010年6月30日至2020年6月30日，沈阳望花实业有限公司允许被答辩人在租赁土地上修建临时房屋。根据协议，被答辩人只能在租赁土地上修建临时房屋，即活动板房等。但是答辩人拆除的是砖瓦结构的永久性房屋，该批房屋没有办理建设规划审批手续，既没有土地使用许可证，也没有施工规划许可证和工程许可证，属于纯粹的违法建筑。答辩人依据2018年沈阳市人民政府下发的《沈阳市人民政府关于全面整治违法建筑的通告》和大东区人民政府印发的《大东区拆建控违工作实施方案》，对违法建筑实施拆除，属于合法行为。二、答辩人开展拆违工作程序合法。拆除违建之前，答辩人向有关部门核查过涉案建筑物的法律性质，沈阳市规划和国土资源局大东分局于2018年3月29日出具《关于核查大东区榆林南路中海沣物流所属建筑规划审批手续的报告》，确认该批建筑物未办理审批手续，属于违法建筑。2018年4月，在拆除涉案建筑物前，答辩人向被答辩人送达过《沈阳市人民政府关于全面整治违法建筑的通告》，要求其限期自行拆除，被答辩人对此不予理睬，答辩人为了贯彻落实市政府、区政府的政策，才将该处违建强行拆除。即便强拆程序有瑕疵，答辩人也是为了尽快落实市、区政府关于整治违法建筑的政策，行为没有错误，不应当对拆除的违建承担赔偿责任。三、被答辩人不是适格主体，其对所拆建筑物没有请求赔偿的权利。被答辩人提交的《赔偿项目明细表》中所列建筑物的建筑时间均为2009年，但是被答辩人与沈阳望花实业有限公司签订租赁协议中约定，租期自2010年6月30日起。土地租用前即存在的建筑物，应当归沈阳望花实业有限公司所有，被答辩人无法证明其为所拆建筑物的所有权人，因而对所拆建筑物没有请求赔偿的权利。四、被答辩人提交的《赔偿项目明细表》中所列各项损失的预估价值，没有任何依据，纯属漫天要价。第三人前进街道办辩称，其同意大东区政府的答辩意见。原告向本院提供的证据有：1、营业执照、道路运输经营许可证、停车场审检合格证，证明原告系合法成立的仓储物流企业，具有道路运输经营资质和停车场开办资质；证据2、辽政地字[2000]28号、沈政地征字（2005）0033号土地批件，证明案涉土地已经省、市人民政府批准转用为建设用地；3、东陵区项目建设可行性预审意见，证明2009年8月7日，东陵区前进街道村委会、前进街道办事处已书面同意原告在案涉土地上新建厂房和办公楼；证据4、租赁协议及附图，证明2009年8月22日，原告出资人与沈阳望花实业有限公司就案涉土地签订租赁协议，原告取得案涉土地使用权，租赁期限自2010年6月30日至2020年6月30日。5、房产税、城镇土地使用税缴税凭证，证明原告就案涉房屋及土地始终缴纳房产及土地使用税，证明原告使用土地、建筑房屋合法；证据6、电费发票，证明原告一直实际经营至被强制拆除前；证据7、照片、视听资料、现场平面图，证明强拆前现场状况、强拆过程、迁拆后现场状况；证据8、行政答辩状、9、大东区拆建控违工作实施方案，证明大东区前进街道办事处受大东区人民政府委托实施的拆违工作；证据10、退租收据、租赁合同、承租人复印件等，证明原告因被原告强拆蒙受违约损失情况。被告大东区政府向本院提交的证据有：第一组证据：1、2018年3月29日沈阳市规划和国土资源局大东分局出具的《关于核查大东区榆林南路中海沣运物流所属建筑规划审批手续的报告》一份。2、2020年5月12日，沈阳市自然资源局大东分局出具《关于沈阳市中海沣运物流仓储有限责任公司诉大东区政府行政补偿纠纷案涉我局相关情况的说明》一份。3、国务院关于沈阳市城市总体规划的批复（国函［2000]4号）。4、沈阳市自然资源局大东分局地籍科出具的城市规划区附图一份。证明原告所建建筑物并未取得建设工程规划许可证，为违法建筑物。建筑物所在区域为城镇规划区。第二组证据：5、区执法局和前进街道办到原告处张贴《拆违通告》照片一张。证明区执法局已经告知原告其所建建筑物为违法建筑物要求其在限定时间内自行拆除。区执法局已经在拆除行为作出履行了行政处罚告知程序。第三组证据：6、2018年12月30日《大东区市容环境整治拆除服务（一）三期一包辽宁泓润建筑工程有限公司拆除违章建筑面积审核估报告》一份。证明评估报告确定的总拆除面积为13680平方米，原告的起诉状附件《赔偿项目明细表》拆除房屋面积为16656.61平方米，原告主张的拆除房屋面积存在虚高。评估报告并未包括《赔偿项目明细表》中的围墙、沥青地面、水泥地面、动力电等其他附属设施，原告提交的明细与实际不符。被告前进街道办事处提交的证据有：证据1、《沈阳市人民政府关于全面整治违法建筑的通告》，证据2、《大东区拆建控违工作实施方案》，证明街道办事处开展拆违工作，系执行市政府、区政府的工作要求；证据3、《关于核查大东区榆林南路中海沣物流所属建筑规划审批手续的报告》证明案涉建筑属于违法建筑；证据4、街道办事处工作人员向原告送达《沈阳市人民政府关于全面整治违法建筑的通知》的照片，证明街道办事处曾向原告送达过通告，要求原告限期自行拆除。经质证，本院对以下证据作如下确认：中海沣运公司提供的证据1的真实性、合法性、关联性予以确认；证据2的真实性、合法性予以确认，关联性不予确认；证据3-6、8-9的真实性、合法性、关联性予以确认；证据7的真实性、合法性、关联性予以确认，但不能实现其证明目的；证据10不予确认。对被告大东区政府提交的第一组证据予以确认；第二组证据予以确认，但不能实现其证明目的；第三组证据予以确认。对被告前进街道办事处提交的证据本院予以确认。经审理查明，2009年8月22日沈阳市望花实业有限公司与那岳签订《租赁协议》约定将药库东边榆林南路31号，67亩土地租赁给那岳，做物流仓储用地，土地按实际测量为准。租赁期限10年，自2010年6月30日至2020年6月30日。后那岳在此处进行投资建厂，即原告中海沣运公司。2009年8月7日，东陵区前进街道望花村委会、前进街道办事处出具《东陵项目建设可行性预审意见》同意沈阳市中海沣运物流仓储有限责任公司新建厂房和办公楼项目。后原告开始投资建设，经营物流仓储项目。2018年3月29日沈阳市规划和国土资源局大东分局作出《关于核查大东区榆林南路中海沣运物流所属建筑规划审批手续的报告》，载明案涉建筑未办理规划审批手续。2018年12月30日《大东区市容环境整治拆除服务（一）第三期一包辽宁泓润建筑工程有限公司拆除违章建筑面积审核评估报告》，评估报告确定的总拆除面积为13680平方米。2018年5月13日案涉房屋及厂房被拆除。本院认为，关于被诉拆除行为是否合法的问题，实施行政强制行为应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，按照法定的程序、条件、范围实施。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五、第三十七条及第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定，经书面催告当事人履行义务，告知当事人陈述、申辩权利，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关有权依法作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，具有强制执行权的行政机关可以依法强制拆除。根据以上规定，行政机关实施行政强制行为，应当依照法定程序。被告未经法定程序，强制拆除原告房屋的行为程序违法，属于违法行政强制行为。关于被拆除建筑面积的认定，被告在拆除后委托辽宁行健房地产土地评估有限公司对原告建筑拆除面积进行测量，评估报告确定的总拆除面积为13680平方米，对被拆除建筑面积已进行了初步证明，虽该评估报告系单方委托，但原告未提交能够充分证据证明其主张的拆除面积，经法院释明，原告亦不同意申请重新测绘，故本案认定拆除面积为13680平方米。关于赔偿问题，本案审理中原告自述系村委会招商引资建立的企业，村委会并非行政机关，不具有代表政府行使招商引资行政职权的职能。虽然东陵区前进街道望花村委会、前进街道办事处出具《东陵项目建设可行性预审意见》同意沈阳市中海沣运物流仓储有限责任公司新建厂房和办公楼项目，但缺少项目办意见及预审意见的审批手续，村委会及前进街道办事处并非建设规划审批部门，不具有规划审批职权，原告应在完成建设审批手续的情况下进行施工建设，现原告在未取得合法建设规划审批的之前进行施工建设，且在建设完毕及经营多年之中亦未办理相关手续，属于违法建设，原告对案涉建筑不具有合法权益，但大东区政府在拆除过程中采取暴力强制拆除手段拆除，造成中海沣运公司建筑材料损失，大东区政府应当予以赔偿。大东区政府应赔偿中海沣运公司建筑材料损失2，052，000元[150元/平方米×13680平方米]。关于原告主张的围墙被拆除的损失，因案涉围墙亦属于违法建筑，也应按照建筑物残值予以赔偿，参考房屋赔偿残值，酌定赔偿围墙建筑残值50元/米×619.8米=30，990元。关于原告主张的平整场地、沥青地面、水泥地面、地下热网、地下排水、地下消防、地下下水、地上电缆电线、动力电、供暖设施的损失，因上述系建筑的附属设施，不具有独立价值，其价值包括在建筑的赔偿之内，且被告实施的拆除行为并未对上述主张的项目予以拆除，不属于拆除导致的损失，不应予以赔偿。关于原告主张的违约损失、停产停业损失、利润损失，因案涉房屋未经审批，不属于合法建筑，对于上述损失不应予以赔偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第（四）项、第三十二条，判决如下：一、确认被告沈阳市大东区人民政府强制拆除原告沈阳市中海沣运物流仓储有限责任公司的建筑行为违法；二、被告沈阳市大东区人民政府赔偿原告沈阳市中海沣运物流仓储有限责任公司损失2，082，990元；三、驳回原告沈阳市中海沣运物流仓储有限责任公司其他赔偿请求。上述款项被告于本判决生效后三十日内一次性支付原告。本案诉讼费50元由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  史越洋审判员  杜 娟审判员  范嘉才二〇二一年四月十六日法官助理刘婧书记员张舒本案判决所依据的相关法律一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；二、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。