江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏01行终184号 上诉人（原审原告）周桂霞，女，1939年12月6日生，汉族，住南京市秦淮区。 委托代理人王钢（系上诉人孙子），男，1988年2月2日生，汉族，住南京市秦淮区。 委托代理人李婧（系上诉人孙媳），女，1987年2月25日生，汉族，住南京市秦淮区。 被上诉人（原审被告）南京市城乡建设委员会，住所地南京市鼓楼区广州路185号。 法定代表人黄辉，南京市城乡建设委员会主任。 委托代理人张静。 委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。 原审第三人中证房地产评估造价集团有限公司，住所地南京市鼓楼区建宁路61号中央金地广场3幢1403-1406室。 法定代表人王军，中证房地产评估造价集团有限公司总经理。 委托代理人严坤。 上诉人周桂霞因诉被上诉人南京市城乡建设委员会（以下简称市城建委）、原审第三人中证房地产评估造价集团有限公司（以下简称中证公司）举报答复行为一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初778号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，2018年11月19日，中证公司对周桂霞作出编号为ＤＲＪＣＣ-003《房屋征收分户估价报告》、ＤＲＪＣＣ-003《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》、ＤＲＪＣＣ-003《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附属物补偿金额分户估价表》，其中ＤＲＪＣＣ-003《房屋征收分户估价报告》主要内容为：中证公司对周桂霞承租的坐落于来××-5被征收房屋（含委估建筑面积20平方米及相对应的土地使用权）进行了估价，经过综合测算，确定该房屋（含相对应的土地使用权）在价值时点2018年4月19日的被征收房屋价值为484758元（具体情况详见该户《房屋征收补偿金额估价表》）。 2018年11月24日，南京市秦淮区房屋征收管理办公室（甲方／征收部门）、南京市秦淮区人民政府双塘办事处（乙方／被征收人）、周桂霞（丙方／被征收房屋的直管公房承租人）签订宁秦府征字（2018年第8号）0003《南京市国有土地上房屋征收与补偿协议》（以下简称8号征收补偿协议），主要内容为：被征收房屋坐落于来××-5，为双塘办事处所有，由周桂霞承租使用；甲、丙方愿意按照由中证公司出具的房屋征收评估结果，确认被征收房屋的货币补偿金额为人民币484758元，甲方向丙方支付484758元；甲方向丙方支付各项补助费用93820元。该协议中附有中证公司作出的ＤＲＪＣＣ-003《房屋征收分户估价报告》、ＤＲＪＣＣ-003《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》、ＤＲＪＣＣ-003《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附属物补偿金额分户估价表》。 2019年6月4日，周桂霞出具《具结书》一份，主要内容为：“本人周桂霞位于来××14-5的房屋……，现已与南京市秦淮区房屋征收管理办公室、第二机床厂宿舍剩余地块征收指挥部签订征收补偿协议，该房屋的征收补偿款及补助款已全部结清。今后因该房屋所产生的一切纠纷均由本人承担，与南京市秦淮区房屋征收管理办公室、第二机床厂宿舍剩余地块征收指挥部无关。” 2020年4月24日，周桂霞向市城建委邮寄《履行查处职责申请书》一份，称周桂霞签订的8号征收补偿协议中附有中证公司于2018年11月19日出具的估价报告以及室内装修装饰评估表，周桂霞认为中证公司出具的报告是虚假报告，要求市城建委履行职责，对中证公司的虚假评估行为进行查处。2020年5月12日，市城建委向周桂霞作出《关于对履行查处职责申请的调查情况的回复》（以下简称涉案回复），告知周桂霞：中证公司出具的分户评估报告依据充分，勘察程序完整，符合相关法律法规的要求。2020年5月20日，周桂霞收到涉案回复。2020年5月25日，周桂霞向原审法院提起行政诉讼，请求：1．撤销市城建委于2020年5月12日作出的涉案回复，并责令其重新查处和回复；2．判令市城建委承担本案的诉讼费用。 原审法院另查明，2019年7月24日，周桂霞以南京市秦淮区房屋征收管理办公室为被告诉至原南京铁路运输法院，起诉要求变更8号征收补偿协议中房屋建筑面积为36平方米并补偿周桂霞人民币300万元。原南京铁路运输法院于2019年12月27日作出（2019）苏8602行初1232号行政裁定，查明如下事实：一、周桂霞曾签署一份落款日期为2019年5月8日的《放弃安置承诺书》，承诺：“此次征收，本人仅选择货币补偿，自愿放弃申购征收安置房和保障性住房。领取奖励后，不以任何理由要求征收部门提供安置房和保障房。”二、周桂霞曾签署一份《承诺书》，主要内容为：“本人承诺领取完所有征收补偿款后，就来××-5过渡房征收补偿事宜全部案结事了，本人不会到任何法院提起诉讼，大儿子王宁生、儿媳钱美华不能代表本人主张来××-5平房权利。”原南京铁路运输法院认为，诉权抛弃后不得再行实施，周桂霞自愿抛弃诉权，其再提起本案诉讼违反了自己所作权利抛弃的承诺，且周桂霞的征收补偿权益已经依法得到保障，周桂霞提起该案诉讼，明显缺乏权利保护必要，故裁定驳回周桂霞的起诉。周桂霞不服，提起上诉，本院于2020年7月2日作出（2020）苏01行终322号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，周桂霞向市城建委投诉反映中证公司在房屋征收补偿过程中所作评估报告为虚假报告，要求市城建委进行查处。对房屋的价值进行评估是征收补偿过程中为确定补偿金额的一个过程性行为。周桂霞在得知涉案评估报告后，并未提出异议，而是签订了8号征收补偿协议，8号征收补偿协议中明确约定甲、丙方愿意按照由中证公司出具的房屋征收评估结果确认被征收房屋的货币补偿金额，因此，8号征收补偿协议签订后，评估结果即被后续的房屋征收补偿行为所吸收，周桂霞签订8号征收补偿协议后已经实际履行完毕，市城建委对周桂霞本案投诉是否作出答复以及答复的内容如何对周桂霞的权利义务均不产生实际影响。其次，在（2019）苏8602行初1232号一案中，原南京铁路运输法院认定周桂霞自愿抛弃诉权，承诺就来××-5征收补偿事宜全部案结事了，周桂霞再提起诉讼违反了自己所作权利抛弃的承诺，且8号征收补偿协议已经实际履行完毕，周桂霞的征收补偿权益已经依法得到保障，周桂霞的起诉明显缺乏权利保护必要，裁定驳回周桂霞的起诉。本案中，周桂霞认为涉案评估报告的面积等存在问题向市城建委投诉，希冀再次启动行政诉讼程序对8号征收补偿协议所依据的评估报告进行审查，周桂霞无论通过何种方式启动行政诉讼，实质仍是对来××-5的征收补偿金额不服。周桂霞在签订协议后，已经承诺放弃针对来××-5补偿事宜的全部诉讼，因此，周桂霞就签订征收补偿协议前的任一个环节提起诉讼，均已缺乏行政诉讼权利保护必要，不属于行政诉讼受案范围。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，原审法院裁定：驳回周桂霞的起诉。 上诉人周桂霞上诉称：一、原审裁定认定事实错误。1．市城建委和中证公司并未提供证据证明中证公司注册房地产估价师张伟、严坤在秦淮区的工作人员陪同下，对来××-5房屋进行了实地勘查，不符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条的规定。2．涉案评估报告时间在涉案房屋被拆除以后，中证公司已无法对已经被拆除的房屋尤其是室内装饰装修部分进行实地勘查并做出评估。3．原审法院认定估价师实地勘察的事实没有证据支撑，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，相关证据涉嫌伪证，应当予以排除。4．《具结书》并非征收补偿协议的必备要素，原审裁定错误地将其作为上诉人放弃权利的证据引用。《具结书》能说明征收补偿协议是在显失公平的情况下被迫签订的，上诉人在所住房屋被强拆半年后被迫签订征收补偿协议和《具结书》，如果不签订《具结书》，就拿不到补偿款。其他被征收人在签订征收补偿协议时并未签订《具结书》，《具结书》并非征收补偿协议的必备材料。《具结书》放弃权利系基于征收补偿协议真实有效，但因评估报告违法，导致征收补偿协议无效，故上诉人并没有放弃自己的权利，且《具结书》上也未载明上诉人放弃对评估报告提出异议和要求市城建委进行查处的权利。5．原审裁定遗漏了中证公司虚假评估、出具虚假报告、违反法定送达义务的事实，这是征收补偿协议是否成立的重要基石。上诉人在签订征收补偿协议时才首次看到评估报告，此时房屋已拆除半年之久，上诉人无法行使提出异议的权利。结合最高人民法院（2020）最高法行申7628号指导案例，行政机关未依法送达评估报告，可能会剥夺房屋被征收人对房屋价值提出异议的权利，因此征收补偿协议应当撤销。二、原审裁定适用法律错误。1．涉案评估报告是征收补偿协议的重要参考依据，中证公司的违法行为对上诉人造成了恶劣影响，市城建委若正确履职会给上诉人带来积极的影响。2．《承诺书》不影响上诉人要求被上诉人履行法定职责的权利，上诉人在房屋被强拆半年后被迫签订补偿协议，《承诺书》是该协议的附件，根据相关规定，上诉人在签订补充协议时存在胁迫和重大误解情形，该协议理应被变更或撤销。3．本案是履行法定职责之诉，上诉人是否签订征收补偿协议与本案无关。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第三十二条的规定，市城建委对房屋征收中的虚假评估有查处的法定职责。综上所述，请求二审法院判决撤销原审裁定，并发回进行实体审理。 被上诉人市城建委辩称：一、根据上诉人提交的《履行查处职责申请书》，市城建委在了解情况后作出了涉案回复并邮寄送达上诉人，已经履行了法定职责。上诉人签订了征收补偿协议且已经履行完毕，现其仅对评估机构的评估行为提出质疑、要求调查属于信访事项，市城建委作出了受理、调查、答复等行为，涉案回复不直接设定新的权利义务，对上诉人实体权利义务不产生实质影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、涉案回复内容符合客观事实，并无不当。（一）上诉人认为估价师没有对涉案房屋进行现场勘查。经查，2018年5月17日下午，中证公司注册房地产估价师张伟、严坤在秦淮区的工作人员陪同下，对涉案房屋进行了现场实地勘查并制作查勘记录，经各方代表签字确认，并留存勘查时房屋现场照片。（二）上诉人持有的《临时居住使用证》不能作为合法有效的房屋权属证书，该证仅证明涉案房屋系临时安排过渡，不是分配或安置承租使用，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第二款规定，中证公司依据秦淮区房屋征收部门提供的《第二机床厂宿舍剩余地块危旧房改造及环境综合整治项目国有土地上房屋征收与补偿中未登记建筑认定意见表》中认定的补偿对象、房屋性质、用途和建筑面积出具评估报告，符合规定。（三）关于评估报告送达问题。中证公司于2018年11月12日向秦淮区房屋征收部门提供了涉案房屋的分户初步评估结果用于公示，公示期间安排注册房地产估价师进行现场解释工作，符合规定。公示期满后于2018年11月19日出具了涉案房屋的分户估价报告、分户估价表，并于2018年11月19日将上述估价报告和估价表提供给秦淮区房屋征收部门，符合规定。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。 原审第三人中证公司述称，同被上诉人的意见。 本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，公民、法人和其他组织行使诉权应依法按照法律规定的起诉条件进行，不符合法定起诉条件的，人民法院应当裁定不予立案，或者立案后裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，周桂霞向市城建委提交《履行查处职责申请书》，认为其签订的8号征收补偿协议中所附的中证公司于2018年11月19日出具的估价报告及室内装修装饰评估表是虚假的，要求市城建委履行职责，对中证公司的虚假评估行为进行查处。对被征收房屋的价值进行评估系征收补偿中的过程性行为，周桂霞已经于2018年11月24日签订了8号征收补偿协议，根据其出具的《具结书》，涉案房屋的征收补偿款及补助款已全部结清，征收补偿协议已经实际履行完毕。周桂霞在其针对涉案房屋的权益已被实际处分后再行向市城建委提出涉案申请，反映中证公司在征收补偿过程中出具虚假评估报告，要求对中证公司进行查处，市城建委已针对该申请作出涉案回复，该回复并未减损或加重周桂霞的权利义务，对其合法权益不产生实际影响。根据上述规定，依法不属于行政诉讼的受案范围。且周桂霞曾出具《承诺书》，载明“本人承诺领取完所有征收补偿款后，就来××-5过渡房征收补偿事宜全部案结事了，本人不会到任何法院提起诉讼”。周桂霞在自愿抛弃诉权后，又针对8号征收补偿协议依据的评估报告向市城建委邮寄涉案申请，进而提起本案行政诉讼，缺乏诉的利益，亦不属于行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回周桂霞的起诉并无不当。 本案二审审理中，上诉人周桂霞向本院提出向市城建委调取秦淮区第二机床厂宿舍剩余地块危旧房改造及环境综合整治项目（宁秦府征字〔2018〕8号）征收评估机构报名、网站公示及公证情况（包括但不限于市城建委对该项目评估机构的报名公示、报名结果公示、确定该项目评估机构公示及相关公证书）的申请。本院经审查认为，本案仅对周桂霞的起诉是否符合法定起诉条件进行审查，不涉及到案件实体审理，且周桂霞申请调取的证据与本案待证事实无关，亦不属于不能自行收集的证据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，故对周桂霞的申请，本院不予准许。 综上，上诉人的上诉请求依据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 路 兴 审判员 付 双 审判员 王玉刚 二〇二一年四月二十七日  书记员 曹 洁