江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏09行终24号 上诉人（原审原告）李绍珍，性别××年××月××日生，××族，居民。 上诉人(原审原告）李绍兰，性别：××，××年××月××日生，××族，居民。 被上诉人（原审被告）盐城市盐都区人民政府潘黄街道办事处，住所地盐城市盐都区潘黄街道镇中路1号。 法定代表人徐卫国，该办事处主任。 委托代理人万光德、束方萍，江苏中盐律师事务所律师。 原审第三人江苏盐西土地整理开发有限公司，住所地盐城市盐都区潘黄街道办事处美丽居委会1幢601室(F)。 法定代表人任冠祥，该公司董事长。 委托代理人万光德、束方萍，江苏中盐律师事务所律师。 原审第三人郭龙宽，性别××年××月××日生，××族，居民。 上诉人李绍珍、李绍兰诉被上诉人盐城市盐都区人民政府潘黄街道办事处（以下简称潘黄街道办）、原审第三人江苏盐西土地整理开发有限公司（以下简称盐西公司）、原审第三人郭龙宽撤销房屋拆迁协议一案，不服江苏省建湖县人民法院（2020）苏0925行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告李绍珍、李绍兰系被告潘黄街道办朱庄居委会的居民，其父亲李付春于1984年7月以旧房损坏不能居住为由，申请改建主屋三间及厨房二间，该房屋在1996年12月份领取了房屋产权证，证载面积是119.25M2(包括厨房、猪舍)。1997年8月份第三人郭龙宽作为李付春的招赘女婿申请对李付春的房屋进行加层改建，拆除了原李付春的房屋并进行扩建加层，扩建后的房屋没有领取房屋产权证，2000年7月11日第三人郭龙宽对扩建后的房屋申领了土地使用证。2019年3月16日朱庄居委会与第三人盐西公司签订委托拆迁协议书，朱庄居委会委托盐西公司负责处理该居委会境内的土地整理与房屋拆迁事宜，并负责对拆迁户的补偿安置等事项。2019年4月第三人盐西公司委托的房地产估价公司对第三人郭龙宽的房屋进行了价格评估，该评估报告向郭龙宽进行了送达。 2019年4月29日第三人盐西公司与第三人郭龙宽签订房屋拆迁补偿协议书，协议载明因朱庄水环境整治（二期）项目的需要，经双方协商就房屋拆迁补偿事项订立协议，协议约定郭龙宽房屋现状面积540.24㎡，认定（合法）270.89㎡，第三人盐西公司应补偿郭龙宽各项费用合计为2793188元，郭龙宽必须在2019年5月5日前将房屋内的物品搬清腾空交付给第三人盐西公司验收拆除，第三人盐西公司在协议的甲方一栏盖章。同日第三人郭龙宽签订了选择安置房协议，后郭龙宽将房屋腾空并将钥匙交给拆迁实施单位，并且领取了扣除安置房后的拆迁补偿款。原告李绍珍、李绍兰因认为郭龙宽签订的拆迁补偿协议损害了自己的权益，遂向原审法院提起诉讼。 另查明，被告潘黄街道办为案涉项目成立了拆迁项目指挥部，牵头组织拆迁工作，被拆迁人补偿款的领取均须经过潘黄街道办相关人员的签字。 原审法院认为，最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，第三人盐西公司与郭龙宽于2019年4月29日签订的案涉房屋拆迁补偿协议，虽然一方是第三人盐西公司，但从协议的内容看，是水环境整治项目的需要，虽然朱庄居委会与盐西公司签订委托协议，但朱庄居委会的行为应视为受被告潘黄街道办的委托而实施，被拆迁人补偿款的领取也须经潘黄街道办工作人员的签名确认，故案涉协议属于行政协议，被告潘黄街道办作为本案的被告适格。 本案中，两原告父亲的房屋在第三人郭龙宽于1997年进行改建时已拆除，这可以从郭龙宽改建房屋的长度、位置等得到印证，郭龙宽改建的房屋虽未领取房屋产权证，但其已领取了土地使用权证，因此，案涉协议中的房屋不包含两原告父亲的旧房屋，两原告以第三人郭龙宽所签协议侵害其权益为由提起诉讼，缺乏事实根据，其要求撤销盐西公司代表潘黄街道办与郭龙宽签订的房屋拆迁补偿协议于法无据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李绍珍、李绍兰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李绍珍、李绍兰负担。 上诉人李绍珍、李绍兰不服一审判决，向本院提起上诉称，1、一审判决认定事实错误。原审第三人郭龙宽所建房屋与上诉人父亲李付春的房屋四址明显不同，是在李付春的房屋北边进行的新的建造，并依法向相关部门申请了合法的建房手续，不存在李付春的房屋被翻建的事实，李付春的权属证书也没有被注销，所有的证据都显示两个独立的产权明显存在，一审法院于事实不顾，进行错误认定，应予纠正。2、案涉拆迁协议是在威逼的情形下签订的，不是原审第三人郭龙宽的真实意思表示。被上诉人和原审第三人盐西公司为了拆迁，利用当地派出所将郭龙宽的儿子进行控制，迫于无奈，郭龙宽才在空白协议上签字，一审法院却对该证据不予理睬，明显偏袒被上诉人及盐西公司。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，撤销盐西公司与郭龙宽签订的房屋拆迁补偿协议，判令被上诉人及盐西公司就李付春的房屋对两上诉人进行补偿；被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人潘黄街道办答辩称，1、被答辩人错列主体。案涉项目为水环境整治项目，用地范围内的房屋所占土地为集体建设用地，收回集体土地使用权，按当时施行的《土地管理法》第六十五条规定，应由农村集体经济组织收回。案涉项目系朱庄居委会为收回本集体经济组织土地，对土地上的房屋通过协议补偿的方式进行搬迁，并委托盐西公司具体实施拆迁补偿的相关事宜，答辩人不是该项目的实施主体，亦不是法定的房屋征收主体，且案涉协议是盐西公司与郭龙宽签订的，答辩人不是协议的一方合同主体，故答辩人不能成为本案的被告。2、盐西公司与郭龙宽签订的房屋拆迁协议合法有效。朱庄居委会委托盐西公司处理案涉土地上房屋拆迁补偿工作，其采取协议补偿搬迁的办法，与郭龙宽协商一致后，签订拆迁补偿协议，符合法律规定。原审第三人郭龙宽于1997年9月领取《建设工程规划许可证》，将两被答辩人诉称的其父亲李付春的房屋进行了改建，案涉房屋所占土地于2000年2月登记给了郭龙宽，故两被答辩人父亲李付春的房屋已灭失。因李付春的房屋被郭龙宽改建，改建后的房屋已混同，故认定郭龙宽为房屋所有权人合法有据。案涉协议认定合法面积为270.89m2,并依据评估机构评估的价格予以补偿，对未登记的房屋，已按盐城市人民政府的相关规定进行了补偿，补偿价格客观公正。原审第三人郭龙宽与盐西公司在协商一致基础上签订了《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》，协商的全过程是在郭龙宽所在村委会人员见证下进行的，不存在胁迫问题。此外还可以通过原审第三人郭龙宽主动腾空房屋交付拆除，领取全部拆迁补偿余款和选择了安置房的事实予以印证。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，判决结果正确，被答辩人上诉无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人盐西公司、郭龙宽未提交书面陈述意见。 当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院，本院对事实和证据的认定与原审法院无异。 本院认为，本案二审争议焦点为：1、潘黄街道办是否属于适格被告；2、郭龙宽与盐西公司签订的案涉房屋拆迁补偿协议是否应予撤销。 关于潘黄街道办是否属于适格被告的问题。案涉拆迁协议系因朱庄水环境整治（二期）项目，需要将原审第三人郭龙宽位于该范围内的房屋进行搬迁而签订的，从潘黄街道房屋拆迁项目指挥部发布的朱庄水环境整治（二期）房屋拆迁项目奖励办法及公示事实来看，潘黄街道办是负责实施该项目搬迁工作的，属于为了实现行政管理或公共服务目标而实施的行政行为。在实施过程中，朱庄居委会虽与盐西公司签订《委托拆迁协议书》，将包括实施单位、评估机构选择、对被拆迁人的补偿安置等事项委托由盐西公司具体实施，但盐西公司在履行委托事项过程中的行为后果仍应当由委托人承担，因朱庄居委会不具备行政主体资格，故应由潘黄街道办承担相应法律后果。一审法院认定潘黄街道办为本案适格被告是正确的。 关于案涉协议是否应予撤销问题。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，从盐西公司与郭龙宽签订的案涉房屋拆迁补偿协议的内容看，是为朱庄水环境整治项目，需将涉及区域的房屋进行搬迁，案涉协议的性质属于行政协议。因行政协议具有行政性和契约性的双重属性，在不违背行政法律规范的同时，可以适用民事法律规范进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”第二款规定：“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案中，根据原审查明的事实及被上诉人提交的《村镇房屋所有权证》及附图的四址、《土地使用证》及附图四址、房屋简易平面草图、2005航测图、现场照片等证据，能够证明上诉人李绍珍、李绍兰的父亲李付春于1996年12月领取了《村镇房屋所有权证》，证载面积119.25m2。1997年8月，原审第三人郭龙宽作为李付春的女婿申请改建房屋，经批准领取了《建设工程规划许可证》，同意其加层。后郭龙宽拆除了李付春的房屋进行了扩建加层，扩建后的房屋没有领取房屋产权证。2000年7月郭龙宽领取了该房屋的土地使用权证等事实，因此，原李付春的房屋已被郭龙宽拆除改建，被上诉人潘黄街道办认定郭龙宽为房屋所有权人并与之签订房屋拆迁协议并无不当，两上诉人诉称该协议侵犯其合法权益没有事实依据。郭龙宽与盐西公司于2019年4月29日签订房屋拆迁补偿协议书、郭龙宽户安置房选择协议，5月4日将房屋腾空交付钥匙，并领取了扣除安置房后的拆迁补偿款和特别奖，双方已依照协议约定履行，并无证据证明案涉协议存在上述规定的可撤销情形，一审法院判决驳回上诉人李绍珍、李绍兰的诉讼请求并无不当。综上，两上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李绍珍、李绍兰负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周晓文 审 判 员 秦广林 审 判 员 李星星 二〇二一年四月六日 法官助理 施 惠 书 记 员 赵琦慧