青海省高级人民法院行政裁定书（2021）青行终19号之一上诉人（原审原告）兴海县唐乃亥乡下村村民委员会。住所：青海省海南藏族自治州兴海县唐乃亥乡下村。法定代表人马维福，该村委会主任。委托诉讼代理人马丽娟，青海鑫辰律师事务所律师。委托诉讼代理人张岳，青海鑫辰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兴海县人民政府。住所：青海省海南藏族自治州兴海县子科滩镇东大街3号。法定代表人哇多，该县县长。被上诉人（原审被告）海南藏族自治州人民政府。住所：青海省海南藏族自治州共和县恰卜恰镇城北新区州四大班子综合办公楼。法定代表人索南东智，该州州长。委托代理人李朝君，该州司法局工作人员。委托代理人宋天莲，该州政府法律顾问。原审第三人马进录，住青海省海南藏族自治州兴海县。上诉人兴海县唐乃亥乡下村村民委员会（以下简称下村村委会）因其诉兴海县人民政府（以下简称兴海县政府）、海南藏族自治州人民政府（以下简称海南州政府）林木所有权登记及行政复议上诉一案，不服青海省海南藏族自治州中级人民法院（2020）青25行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明：1992年4月3日，马进录向下村村委会提交申请报告，提出因栽树在狼头舌需要土地32亩，另还需在1亩自然林上加种树木，故申请审批33亩土地。下村村委会在申请报告上加盖村委会公章；2003年8月18日，马进录向下村村委会提交申请办理位于狼头舌32.4亩林地、水文站前1亩林地的林权证，下村村委会在申请上加盖村委会公章及村主任私章并注明情况属实。同日马进录填写林权证登记申请表，同年12月13日，兴海县政府为马进录颁发兴林证字（2003）第0138号林权证；2019年6月3日，下村村委会向海南州政府提交行政复议申请，同年8月30日，海南州政府作出南复决字［2019］01号行政复议决定，维持兴海县政府向马进录颁发的兴林证字（2003）第0138号林权证。一审法院认为，本案争议焦点在于兴海县自然资源局（原兴海县林业与环境保护局）的登记行为、兴海县政府的颁证行为和海南州政府的复议行为能否在本案中一并审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条，均规定了合并审理制度。如果当事人同时对同一行政机关作出的具有关联性的数个行政行为提起诉讼，要求一并审理，人民法院作为一个案件予以受理，可以减少当事人的诉累，节约成本，以达到实质性解决纠纷的目的，并不违反法律规定。但是，如果人民法院认为当事人所诉的数个行为是由不同主体作出，或者一个主体作出数个行为之间不具有关联性，或者存在其他不宜一并审理的情况，则可以不予一并审理。在诉讼中，人民法院应当向当事人释明并要求其明确其中一项诉讼请求后，对该项诉讼请求继续审理；如果当事人坚持不明确诉讼请求，应裁定驳回起诉。就是说，合并审理，是法定的起诉条件之一，对于不符合合并审理条件。起诉人坚持合并起诉的，裁定驳回起诉。合并审理应当符合以下条件：一、当事人的不同诉讼请求，必须是在行政法律关系上有联系的，不能把不相关的案件合并在一起审理；二、对这些诉讼请求，受诉人民法院必须拥有管辖权，不符合这一条件，就会违背行政诉讼法有关管辖规定；三、必须向同一人民法院提出，并适用同一诉讼程序，不属于同一人民法院管辖或者不适用同一诉讼程序，就不能对案件合并审理；四、必须能够达到合并审理的目的，使案件复杂化、给审理或裁判造成困难、降低审判效益的，不应合并审理。本案中，下村村委会的诉讼请求是确认兴海县自然资源局的登记行为违法、撤销兴海县政府的颁证行为和海南州政府的复议行为。以上诉讼请求中包含被诉行政行为的事实基础不同、依照的行政法律规范不同、涉及的行政法律关系不同，且受诉法院亦不同，兴海县自然资源局的登记行为应由兴海县人民法院管辖，兴海县政府的颁证行为和海南州政府的复议行为应由海南州中级人民法院作为共同被告管辖。因此，本案不符合合并审理的条件，经庭审释明，下村村委会不变更诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定驳回原告下村村委会的起诉。案件受理费50元，退还下村村委会。下村村委会上诉称：一审法院认定本案不符合合并审理条件错误，本案可以也应当合并审理。第一，被上诉人兴海县自然资源局在材料不齐全、事实不清楚的情况下，违反法定程序，为第三人马进录办理林权证确权登记，从而导致兴海县政府违规向马进录颁发林权证。兴海县自然资源局的登记行为与兴海县政府的颁证行为存在因果关系，二者不可分割，只有兴海县自然资源局进行了确权登记，兴海县政府才会为第三人颁发林权证。两个行政行为共同导致了上诉人的合法权益受到损害。因此，兴海县自然资源局与兴海县政府作出的行政行为事实基础一致，可以合并审理。第二，上诉人曾于2019年6月向被上诉人海南州政府提出行政复议申请，海南州政府于2019年8月作出复议决定，维持兴海县政府向第三人颁发的林权证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，兴海县政府的颁证行为和海南州政府的复议行为可以合并审理。第三，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定，因兴海县自然资源局和兴海县政府作出的行政行为存在密切的因果关系，两个行政行为之间不可分割，上诉人对该两个行政行为不服应该向海南州中级人民法院起诉，对海南州政府作出的复议决定不服，也应当向海南州中级人民法院起诉。因此，本案案涉行政行为的受诉法院一致。第四，案涉三个行政行为基于同一事实作出，具有内部相关性。将三个行政行为合并审理，更加方便人民法院查明案情、降低审判难度、提高审判效益。综上，请求：一、撤销青海省海南藏族自治州中级人民法院（2020）青25行初27号行政裁定，依法确认兴海县自然资源局的登记行为违法，并撤销兴海县政府向第三人颁发的林权证。二、撤销海南州政府作出的南复决字［2019］01号行政复议决定。三、本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。海南州政府答辩称：一、兴海县政府向第三人颁发林权证的行政行为合法，且被答辩人对上述事实知情。1992年，第三人向被答辩人书面申请提出因栽树之需在狼舌头需要土地33亩，被答辩人同意并在申请报告上加盖公章。2003年8月18日，第三人再次向被答辩人提出书面申请办理该地的林权证，被答辩人在中请书上加盖公章及时任村委会主任韩生奎的私章，并注明情况属实。2003年，兴海县成立林权证确认发放工作组到唐乃亥乡下村进行林地确权工作。第三人提出确权登记申请，经被答辩人村委会成员及环境保护林业局工作人员实地查验情况后完成了《使用林地现场查验表》，四至、面积数据准确，符合登记条件。2003年，兴海县政府为第三人颁发了林权证。第三人提交的加盖被答辩人公章的批准土地申请报告、颁发林权证的申请、村干部和县林权证确认发放工作组《使用林地现场查验表》都可以证明该林地的使用权归第三人的事实。2003年8月，兴海县政府派出了专门的工作组进村开展林权证确认发放工作，被答辩人受理申请并在12月取得林权证的下村农户包括第三人在内至少有17户，足以证明兴海县政府颁发林权证的行政行为合法有效，并且被答辩人对上述事实知情。二、答辩人作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法律规定。被答辩人就前述事实于2019年6月向答辩人提出行政复议申请，答辩人查清案件事实，正确适用法律规定，作出行政复议决定。不存在被答辩人所称未能查清事实，作出错误决定的情况。综上，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。兴海县政府、第三人的答辩意见与一审答辩意见一致。本院经审理查明的事实与一审法院认定事实一致，本院予以确认。本院认为，下村村委会起诉要求确认兴海县自然资源局的登记行为违法并撤销兴海县政府的颁证行为及海南州政府的复议行为。兴海县政府作为原行政机关，海南州政府作为复议维持机关，二者为共同被告有明确的法律规定，一审法院对此亦无异议。故本案重点审查兴海县自然资源局的登记行为有无与颁证及复议行为在一个案件中予以受理审查之必要。1998年7月1日施行的《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。2000年12月31日施行的《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。第十四条规定对于经过登记机关审查准予登记的申请，应当及时核发林权证。依据上述规定，登记行为作为颁证行为的事实基础及过程性行为，对颁证行为的合法性审查必然包含对登记行为的合法性审查，故下村村委会在已对颁证及复议行为提起撤销之诉的情况下，实无必要再对登记行为提起确认违法之诉。经本院释明及准许，下村村委会已撤回对兴海县自然资源局的起诉及上诉。一审法院认为本案不符合合并审理条件，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条规定的合并审理制度。首先，行政诉讼法第七十二条是关于履行判决的规定，一审法院在本案中适用该法条不当，本院予以指正。其次，合并审理是指两个或两个以上的单独诉讼，若有共同的诉讼标的或者法律关系，或基本事实之间具有相同性质的，人民法院可以将多个案件在同一个诉讼中进行审理。合并审理的价值在于将若干个高度关联案件通过一个诉讼程序完成全部审理工作，以提高司法效率，减少当事人诉累。本案实质需审查有无在起诉颁证行为时对登记这一过程性行为予以单独评价之必要，并非能否将两个或两个以上的单独诉讼进行合并审理的问题。一审法院对此认定不当。综上，一审裁定适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销青海省海南藏族自治州中级人民法院（2020）青25行初27号行政裁定；二、本案指令青海省海南藏族自治州中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 边红丽审判员 吴晓良审判员 孔 菲二〇二一年四月七日法官助理 江喜梅书记员 范献育