北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2021）京行终2260号上诉人（一审原告）曾桂玲，男，1981年7月2日出生，汉族，户籍所在地北京市西城区。被上诉人（一审被告）国家烟草专卖局，住所地北京市西城区月坛南街55号。法定代表人张建民，局长。委托代理人秦一词，国家烟草专卖局工作人员。委托代理人李国斌，北京市中伦律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）云南中烟工业有限责任公司，住所地云南省昆明市世博路6号。法定代表人陈卫东，董事长。委托代理人宋云苍，北京大成（昆明）律师事务所律师。上诉人曾桂玲因诉国家烟草专卖局政府信息公开及行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京01行初503号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。2020年5月18日，针对曾桂玲于同年2月26日和同年3月26日两次提出的政府信息公开申请，国家烟草专卖局分别作出《国家烟草专卖局信息公开答复表》（2020年第2号，以下简称第2号答复）及《国家烟草专卖局信息公开答复表》（2020年第3号，以下简称第3号答复）。曾桂玲不服第2号答复和第3号答复，向国家烟草专卖局申请行政复议。同年7月21日，国家烟草专卖局作出《国家烟草专卖局行政复议决定书》（国烟法复决〔2020〕1号，以下简称被诉复议决定）。曾桂玲仍不服，诉至一审法院。曾桂玲起诉至一审法院称，1.国家烟草专卖局遗漏其申请国家烟草专卖局责令其依法公开曾桂玲2020年2月26日提出的第二项、第四项中的国务院国资委《关于施行有关问题的函》(国资厅产权〔2008〕80号，以下简称80号文)、第五项申请信息，以及同年3月26日提出的全部三项申请信息（已公开的一件信息除外）的复议请求，未在复议决定主文中作出相关决定。2.80号文、《烟草行业国有资产监督管理办法》(财建〔2012〕635号，以下简称635号文)分别是国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）、中华人民共和国财政部（以下简称财政部）向国家烟草专卖局的发文，国家烟草专卖局作为最初获取的行政机关，负有依法公开的义务，而不能仅以非其制作文件为由不予公开。3.国家烟草专卖局不予公开其2020年2月26日申请公开的第二项关于决定或批准云南中烟工业有限责任公司（以下简称云南中烟工业公司）设立、改制的文件，并未实质审查其不同意公开的理由并排除上述文件不公开不会对公共利益造成重大影响，违反了此类涉及第三方信息的法定审查义务；同时，上述文件明显不构成《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称反不正当竞争法）规定的商业秘密，且即使属于商业秘密，也可以区分处理；此外，不予公开答复援引法律表述不严谨，被诉复议决定亦未对此予以审查。4.《国家烟草专卖局关于印发烟草行业多元化经营企业管理暂行规定的通知》（国烟办〔2007〕461号，以下简称461号文）早已通过《中国烟草年鉴（2007）》对外公开，供烟草行业内外不特定公众在生产、生活和科研中正式使用，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定，461号文并不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）所指的内部工作流程。5.鉴于云南中烟工业公司是国家烟草专卖局所属烟草单位，中国烟草总公司无权授权其以《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》第十六条“省级或省级以上国有资产监督管理机构”的身份“出具意见”，但却对其作出了相关授权，这就应当直接视为国家烟草专卖局以中国烟草总公司的名义，根据财政部下发给国家烟草专卖局的《关于烟草行业国有资产管理若干问题的意见》第一条规定，在国有产权有偿转让过程中制作的文件。曾桂玲以上述理由起诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定，判令国家烟草专卖局对曾桂玲申请国家烟草专卖局责令其依法公开曾桂玲2020年2月26日申请的第二项、第四项中的80号文、第五项申请信息，以及同年3月26日申请的全部三项信息（已公开的一件信息除外）的复议请求，作出复议决定。一审法院经审理查明，2020年2月26日，曾桂玲向国家烟草专卖局邮寄提交《国家烟草专卖局信息公开申请表》，所需信息的内容描述为：“1.《国家烟草专卖局中国烟草总公司机关公文处理办法》（国烟办文〔2009〕341号）。2.国家烟草专卖局（或中国烟草总公司）决定或批准云南中烟工业公司设立（2003年）、改制为云南中烟工业有限责任公司（2011年）的文件。3.《国务院办公厅关于印发国家烟草专卖局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔2008〕99号)‘二、主要职责（三）组织贯彻执行国家财务会计制度，依法对所属企业的国有资产行使出资人权利，经营和管理国有资产，承担保值增值责任，管理监督烟草行业财务资金，组织实施烟草行业内部审计工作’所指的国家烟草专卖局所属企业名单(如所属企业指的是中国烟草总公司，可不必提供)。4.国务院国资委《关于施行有关问题的函》(国资厅产权〔2008〕80号)要求下发对象之一的（国家）烟草局‘请你们认真核查所涉及的有关国有股东所持上市公司股份情况，如有错误或遗漏请予纠正、补充’、‘请你们在20个工作日内将核查结果函告我委’，请提供上述国务院国资委函件，以及国家烟草专卖局将相关核查结果函告国务院国资委（或财政部）的文件。5.国家烟草专卖局（或中国烟草总公司）授权云南中烟工业公司以《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》第十六条‘省级或省级以上国有资产监督管理机构’的身份‘出具意见’[即作出《云南中烟工业公司关于云南红塔集团有限公司转让所持云南白药集团股份有限公司股份的批复》(滇烟工投资〔2009〕387号)]的文件。6.2009年12月2日至2012年1月17日期间，国家烟草专卖局（或中国烟草总公司）向国务院国资委报送的关于云南红塔集团有限公司协议转让（陈发树）所持云南白药集团股份有限公司股份事项的请示文件，以及国务院国资委的相关批复文件。”国家烟草专卖局于2020年2月27日收到曾桂玲的信息公开申请后，于同年4月30日向云南中烟工业公司发函，向其征询曾桂玲申请的第二项信息是否同意公开。同年5月6日，云南中烟工业公司向国家烟草专卖局作出复函，认为曾桂玲申请公开的第二项信息涉及企业商业秘密，建议不公开。同年5月18日，国家烟草专卖局作出第2号答复，并于次日向曾桂玲邮寄送达。第2号答复的主要内容为：一、根据政府信息公开条例第十六条规定，曾桂玲申请的“《国家烟草专卖局中国烟草总公司机关公文处理办法》（国烟办文〔2009〕0341号）”系国家烟草专卖局内部工作流程，故国家烟草专卖局不予公开。二、根据反不正当竞争法、政府信息公开条例第十五条、三十二条相关法律法规，曾桂玲申请的“国家烟草专卖局（或中国烟草总公司）决定或批准云南中烟工业公司设立（2003年）、改制为云南中烟工业有限责任公司（2011年）的文件”涉及第三方云南中烟工业公司相关利益，国家烟草专卖局书面征求了云南中烟工业公司意见，云南中烟工业公司书面回复“上述文件涉及商业秘密，建议不公开”。因此，曾桂玲申请的上述文件国家烟草专卖局不予公开。三、根据政府信息公开条例第二十九条、第三十条规定，曾桂玲申请的“《国务院办公厅关于印发国家烟草专卖局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔2008〕99号)‘二、主要职责（三）组织贯彻执行国家财务会计制度，依法对所属企业的国有资产行使出资人权利，经营和管理国有资产，承担保值增值责任，管理监督烟草行业财务资金，组织实施烟草行业内部审计工作’所指的国家烟草专卖局所属企业名单(如所属企业指的是中国烟草总公司，可不必提供)”内容不明确，请在收到答复后7日内补正文件名或文号后再做申请。四、根据政府信息公开条例第十条，曾桂玲申请公开的“国务院国资委函件”系国资委有关的文件，国家烟草专卖局并非适格的公开主体，建议向国资委提出依申请公开申请相关文件；根据政府信息公开条例第二十九条、第三十条规定，曾桂玲申请公开的“国家烟草专卖局将相关核查结果函告国务院国资委（或财政部）的文件”内容不明确，请在收到答复后7日内补正文件名或文号后再做申请。五、根据政府信息公开条例第二条规定，曾桂玲申请的“国家烟草专卖局（或中国烟草总公司）授权云南中烟工业公司以《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》第十六条“省级或省级以上国有资产监督管理机构”的身份“出具意见”[即作出《云南中烟工业公司关于云南红塔集团有限公司转让所持云南白药集团股份有限公司股份的批复》(滇烟工投资〔2009〕387号)]的文件。”系相关企业信息，不属于国家烟草专卖局公开范围。六、根据政府信息公开条例第二十九条、第三十条规定，曾桂玲申请的“2009年12月2日至2012年1月17日期间，国家烟草专卖局（或中国烟草总公司）向国务院国资委报送的关于云南红塔集团有限公司协议转让（陈发树）所持云南白药集团股份有限公司股份事项的请示文件，以及国务院国资委的相关批复文件。”内容不明确，请在收到答复后7日内补正文件名或文号后再做申请。2020年3月26日，曾桂玲再次向国家烟草专卖局邮寄提交《国家烟草专卖局信息公开申请表》，所需信息的内容描述为：“1.根据《国务院关于第二批清理规范192项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》(国发〔2016〕11号)附件中第139项内容，可知：国家烟草专卖局依据‘《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国资委令第12号）、《烟草行业国有资产监督管理办法》(财建〔2012〕635号)、《中国烟草总公司国有资产管理办法》(中烟办〔2012〕276号)’，曾设定中介服务事项‘卷烟、烟用二醋酸纤维素及丝束项目申请报告编制’。为此，请提供上述依据之一的《烟草行业国有资产监督管理办法》（如有不适合公开的部分，可作区分处理）。2.《国家烟草专卖局关于印发烟草行业多元化经营企业管理暂行规定的通知》（国烟办〔2007〕461号）。3.《国家烟草专卖局关于省级局（公司）和工业公司设置多元化经营管理机构的通知》(国烟人〔2006〕388号)，以及云南中烟工业公司设置多元化经营管理机构后上报国家烟草专卖局的备案文件、国家烟草专卖局同意备案的文件。”国家烟草专卖局于2020年3月27日收到曾桂玲的信息公开申请后，于同年4月27日作出延期答复告知书，告知曾桂玲延长至同年5月26日前答复，并于次日向曾桂玲邮寄送达。同年5月11日，国家烟草专卖局向云南中烟工业公司发函，向其征询是否同意公开《中共云南中烟工业公司党组关于工业公司机关机构设置及人员编制等有关问题的请示》（滇烟工党〔2003〕5号）。同年5月14日，云南中烟工业公司向国家烟草专卖局作出复函，认为上述文件涉及企业商业秘密，建议不公开。同年5月18日，国家烟草专卖局作出第3号答复，并于次日向曾桂玲邮寄送达。第3号答复的主要内容为：一、根据政府信息公开条例第十条，曾桂玲申请的“根据《国务院关于第二批清理规范192项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》(国发〔2016〕11号)附件中第139项内容，可知：国家烟草专卖局依据‘《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国资委令第12号）、《烟草行业国有资产监督管理办法》(财建〔2012〕635号)、《中国烟草总公司国有资产管理办法》(中烟办〔2012〕276号)’，曾设定中介服务事项‘卷烟、烟用二醋酸纤维素及丝束项目申请报告编制’。为此，请提供上述依据之一的《烟草行业国有资产监督管理办法》（如有不适合公开的部分，可作区分处理）”非国家烟草专卖局制作文件，国家烟草专卖局并非适格的公开主体，建议向财政部提出依申请公开申请相关文件。二、根据政府信息公开条例第十六条，曾桂玲申请的“《国家烟草专卖局关于印发烟草行业多元化经营企业管理暂行规定的通知》”属于内部工作流程，故国家烟草专卖局不予公开。三、根据政府信息公开条例第三十六条第二项规定，曾桂玲申请的“《国家烟草专卖局关于省级局（公司）和工业公司设置多元化经营管理机构的通知》(国烟人〔2006〕388号)”国家烟草专卖局依法公开，详见附件；根据反不正当竞争法、政府信息公开条例第十五条、第三十二条相关法律法规，曾桂玲申请“云南中烟工业公司设置多元化经营管理机构后上报国家烟草专卖局的备案文件、国家烟草专卖局同意备案的文件”涉及第三方云南中烟工业公司相关利益，国家烟草专卖局书面征求了云南中烟工业公司意见，云南中烟工业公司书面回复“上述文件涉及商业秘密，建议不公开”。因此，曾桂玲申请的上述文件国家烟草专卖局不予公开。曾桂玲于2020年5月20日收到第2号答复和第3号答复后不服，于同年5月27日向国家烟草专卖局申请行政复议，请求：1.撤销第2号答复及第3号答复。2.责令被申请人国家烟草专卖局依法公开其2020年2月26日提出的全部六项申请信息，及同年3月26日提出的全部三项申请信息（已公开的一件信息除外）。同年6月3日国家烟草专卖局作出《答复通知书》。同年6月12日，被申请人作出答复书，并提交相关材料。同年7月21日，国家烟草专卖局作出被诉复议决定，国家烟草专卖局认为：政府信息公开条例第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。政府信息公开条例第三十六条第五项规定，所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，80号文和635号文分别为国资委和财政部制作的文件，被申请人并非上述文件的制作机关，且被申请人已经依法履行了告知义务，告知申请人向国资委和财政部提出申请，应当认定被申请人的答复内容符合法律规定。政府信息公开条例第十六条规定，行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。本案中，《烟草行业多元化经营企业管理暂行规定》系内部工作流程性质的文件，依法可认定为不属于政府信息公开的范围。虽申请人已从年鉴获得，但并不影响上述文件作为内部工作流程的属性，故应当认定被申请人的答复内容符合法律规定。政府信息公开条例第三十条规定，政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。本案中，关于所属企业名单、烟草局回函、云南中烟股份转让请示文件、云南中烟股份转让批复文件，被申请人在答复中要求7日内补正文件名或者文件号再做申请，属于在答复中履行告知程序，未保障申请人补正申请内容的权利，且根据政府信息公开条例第三十六条规定，被申请人的告知程序不属于政府信息公开的法定答复方式。故应当认定被申请人答复内容不符合法律规定。政府信息公开条例第三十二条规定，依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。本案中，被申请人认为云南中烟设立和改制文件、云南中烟上报文件、烟草局备案文件三项信息均涉及第三方云南中烟工业公司的合法权益，故书面征求云南中烟工业公司意见，云南中烟工业公司答复不同意公开。被申请人经审核云南中烟工业公司答复意见后向申请人作出不予公开的答复，已经履行了信息公开法定职责。故应当认定被申请人的答复内容符合法律规定。政府信息公开条例第二条规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，中国烟草总公司作为独立的企业法人，作出的授权文件属企业信息，故应当认定被申请人的答复内容符合法律规定。政府信息公开条例第三十三条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在前款规定的期限内。本案中，因疫情等原因，被申请人虽然作出了政府信息公开答复，但程序上未能在法定期限内履行答复义务，违反了政府信息公开条例规定。鉴于被申请人已对申请人2月26日提出的《国家烟草专卖局信息公开申请表》中第二项、第四项中的80号文、第五项，以及申请人3月26日提出的《国家烟草专卖局信息公开申请表》中第一项、第二项、第三项作出了答复，且认定事实清楚、适用法律正确，复议中，对申请人2月26日提出的《国家烟草专卖局信息公开申请表》第一项也已经同意公开，再责令被申请人重新作出答复已无必要。国家烟草专卖局根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第三项之规定，决定：一、同意向申请人公开其2月26日提出的《国家烟草专卖局信息公开申请表》第一项“《国家烟草专卖局中国烟草总公司机关公文处理办法》（国烟办文〔2009〕341号）”。二、确认被申请人因未在法定期限内作出的第2号答复、第3号答复程序违法。三、撤销被申请人作出的第2号答复第三项关于“国家烟草专卖局所属企业名单”、第四项关于“国家烟草专卖局将相关核查结果函告国务院国资委（或财政部）的文件”、第六项关于“2009年12月2日至2012年1月17日期间，国家烟草专卖局（或中国烟草总公司）向国务院国资委报送的关于云南红塔集团有限公司协议转让（陈发树）所持云南白药集团股份有限公司股份事项的请示文件，以及国务院国资委的相关批复文件”的答复内容，责令被申请人收到被诉复议决定书之日起在法定期限内对申请人该部分政府信息公开申请事项重新作出答复。国家烟草专卖局于2020年7月23日向曾桂玲邮寄送达被诉复议决定书，一并邮寄了《国家烟草专卖局中国烟草总公司机关公文处理办法》（国烟办文〔2009〕341号）。曾桂玲于次日收到后不服，于同年8月2日向一审法院提起行政诉讼。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，曾桂玲是第2号答复、第3号答复以及被诉复议决定的相对人，其具有本案原告的诉讼主体资格。国家烟草专卖局及云南中烟工业公司关于曾桂玲不具有本案原告诉讼主体资格的诉讼主张，一审法院不予支持。根据政府信息公开条例第三十三条的规定，国家烟草专卖局作为收到政府信息公开申请的行政机关，具有作出政府信息公开答复的行政职责。根据行政复议法第十四条的规定，对国务院部门的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门申请行政复议。国家烟草专卖局作为国务院部门，具有受理行政复议申请和作出行政复议决定的行政职责。根据政府信息公开条例第三十三条第二款和第三款的规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复，需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日；行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在前款规定的期限内。本案中，国家烟草专卖局收到曾桂玲寄交的政府信息公开申请书后，在依法扣除国家烟草专卖局向云南中烟工业公司征询意见期间的基础上，仍然超出法定答复期限，构成程序违法。根据行政复议法第二十八条第一款第三项第三目的规定，具体行政行为违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。国家烟草专卖局在被诉复议决定主文中确认第2号答复和第3号答复违法正确。根据行政复议法第三十一条第一款的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过三十日。本案中，国家烟草专卖局于2020年5月27日收到曾桂玲寄交的行政复议申请书，于同年7月21日作出被诉复议决定，并于同年7月23日邮寄送达。国家烟草专卖局作出被诉复议决定的程序合法。根据曾桂玲所提诉讼请求及其理由，曾桂玲当庭陈述的意见和庭后补充提交的意见陈述书，以及国家烟草专卖局的答辩意见，本案的焦点问题是国家烟草专卖局对曾桂玲申请公开的下列信息不予公开的行为及复议决定是否符合法律规定：第一，曾桂玲申请公开“《国家烟草专卖局中国烟草总公司机关公文处理办法》（国烟办文〔2009〕341号）”。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第一款的规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。本案中，国家烟草专卖局作为国务院部门，既是作出原行为的行政机关，又是复议机关，国家烟草专卖局作出第2号答复告知曾桂玲不予公开，国家烟草专卖局在复议程序中作出被诉复议决定同意向曾桂玲公开该项信息，并向曾桂玲邮寄了其申请公开的信息。曾桂玲对国家烟草专卖局向其公开的信息没有异议。经一审法院审查亦不违反法律和法规的规定，国家烟草专卖局在复议程序中向曾桂玲公开该信息的行为并无不当。第二，曾桂玲申请公开“国家烟草专卖局（或中国烟草总公司）决定或批准云南中烟工业公司设立（2003年）、改制为云南中烟工业有限责任公司（2011年）的文件”。根据政府信息公开条例第十五条的规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。根据该条例第三十二条的规定，依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项的规定，依法属于不予公开范围，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。根据反不正当竞争法第九条第四款的规定，本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。本案中，国家烟草专卖局以该信息内容涉及云南中烟工业公司的商业秘密为由不予公开。经一审法院审查，国家烟草专卖局向一审法院提交的相关文件，符合反不正当竞争法第九条第四款的规定，涉及云南中烟工业公司的商业秘密，且不存在依法应当作区分处理的情形。国家烟草专卖局以涉及商业秘密为由不予公开并无不当。曾桂玲关于撤销被诉复议决定相关内容的诉讼请求缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。第三，曾桂玲申请公开“国务院国资委《关于施行有关问题的函》(国资厅产权〔2008〕80号)”，以及曾桂玲申请公开“《烟草行业国有资产监督管理办法》(财建〔2012〕635号)”。根据政府信息公开条例第十条第一款的规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。根据该条例第三十六条第五项的规定，所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，行政机关告知申请人并说明理由，能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项的规定，依法不属于被告公开的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。根据上述规定，在没有其他法律或法规规定的情况下，政府信息的制作机关是公开政府信息的责任主体。行政机关获取的其他行政机关制作的政府信息，公开义务机关仍然是制作机关，在该信息的制作人是公民、法人或者其他组织，而非行政机关的情况下，最初从公民、法人和其他组织获取的行政机关才是公开义务机关。上述规定中的最初获取政府信息的行政机关，并不包括从其他行政机关获取政府信息的行政机关。本案中，上述文件的制作机关分别是国资委和财政部，并非国家烟草专卖局，国家烟草专卖局作出第2号答复告知曾桂玲应当向国资委、财政部申请政府信息公开，其已经履行了告知义务，符合法律和法规的规定。国家烟草专卖局作出被诉复议决定认定该项告知符合法律规定正确，一审法院应予支持。曾桂玲关于国家烟草专卖局是最初获取机关负有政府信息公开义务的诉讼主张，系对上述规定中“最初获取”的误解，曾桂玲的该项诉讼主张缺乏法律依据，一审法院不予支持。第四，曾桂玲申请公开“国家烟草专卖局（或中国烟草总公司）授权云南中烟工业公司以《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》第十六条‘省级或省级以上国有资产监督管理机构’的身份‘出具意见’[即作出《云南中烟工业公司关于云南红塔集团有限公司转让所持云南白药集团股份有限公司股份的批复》(滇烟工投资〔2009〕387号)]的文件”。根据政府信息公开条例第二条的规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，该文件系由中国烟草总公司制作，该公司并非行政机关，国家烟草专卖局作出第2号答复告知曾桂玲该信息属于企业信息并非国家烟草专卖局公开范围并无不当。曾桂玲的相关诉讼主张缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。第五，曾桂玲申请公开“《国家烟草专卖局关于印发烟草行业多元化经营企业管理暂行规定的通知》(国烟办〔2007〕461号)”。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项的规定，不符合法定起诉条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。政府信息公开条例第一条规定，为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。本案中，曾桂玲自认并经一审法院核实该文件已经通过《中国烟草年鉴（2007）》对外公开。政府信息公开条例第一条规定了该条例的立法目的是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。曾桂玲明知该文件已经公开，且知悉准确的获取途径，其仍然就该项信息向国家烟草专卖局提出政府信息公开申请，进而提起行政复议和行政诉讼，其提起的该项诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，依法应当驳回其该项起诉。第六，曾桂玲申请公开“《国家烟草专卖局关于省级局（公司）和工业公司设置多元化经营管理机构的通知》(国烟人〔2006〕388号)，以及云南中烟工业公司设置多元化经营管理机构后上报国家烟草专卖局的备案文件、国家烟草专卖局同意备案的文件”。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项的规定，政府信息不存在，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。本案中，国家烟草专卖局已经向曾桂玲公开了上述388号文件，国家烟草专卖局以涉及云南中烟工业公司商业秘密为由对其他文件不予公开。经一审法院审查，上述388号文件仅规定相关单位应当设置多元化投资经营管理机构，并没有规定相关单位设置多元化投资经营管理机构之前或之后应当上报国家烟草专卖局备案的程序，亦无证据证明存在因该事项而进行上报备案的情况。国家烟草专卖局向一审法院提交的相关涉及商业秘密的材料，是云南中烟工业公司成立时公司所有机构设置的文件，该文件并非曾桂玲申请公开的信息。因此，曾桂玲申请公开的上述信息不存在，国家烟草专卖局作出第3号答复告知曾桂玲不予公开的结论并无不妥，曾桂玲关于撤销该项决定的诉讼请求缺乏事实依据，一审法院不予支持。综上，国家烟草专卖局不予公开曾桂玲申请公开上述信息的结论及相关复议结论并无不当。关于第2号答复、第3号答复及被诉复议决定的其他部分，曾桂玲明确表示没有异议，一审法院经审查，对其合法性予以确认。曾桂玲关于国家烟草专卖局在复议决定中存在漏审情形的诉讼主张，经查，国家烟草专卖局在复议程序中对曾桂玲所指漏审事项均进行了审查，并在被诉复议决定的理由部分进行了评述，认定被诉答复的相关答复内容合法。因国家烟草专卖局作出被诉答复的时间超过法定期限，国家烟草专卖局在被诉复议决定的主文中确认第2号答复和第3号答复违法。因此，国家烟草专卖局对曾桂玲的复议请求已经进行了全面的审查，曾桂玲关于国家烟草专卖局漏审的诉讼请求缺乏事实依据，一审法院不予支持。曾桂玲的其他诉讼主张亦缺乏事实和法律依据，一审法院对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曾桂玲的诉讼请求。曾桂玲不服一审判决上诉至本院，请求撤销一审判决，撤销被诉复议决定，判令国家烟草专卖局对曾桂玲2020年2月26日申请的第二项、第四项中的80号文、第五项信息以及同年3月26日申请的全部三项信息（已公开的一件信息除外）的复议请求，重新作出复议决定。国家烟草专卖局、云南中烟工业公司未提交二审答辩意见。一审证据均已随案移送本院，经审查本院认为，一审法院的认证意见以及事实认定正确，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，曾桂玲系第2号答复、第3号答复以及被诉复议决定的相对人，其具有本案原告的诉讼主体资格。根据政府信息公开条例第三十三条、行政复议法第十四条的规定，国家烟草专卖局具有作出政府信息公开答复的行政职责。国家烟草专卖局作为国务院部门，具有受理行政复议申请和作出行政复议决定的行政职责。根据政府信息公开条例第三十三条第二款和第三款的规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复，需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日；行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在前款规定的期限内。本案中，国家烟草专卖局收到曾桂玲寄交的政府信息公开申请书后，在依法扣除国家烟草专卖局向云南中烟工业公司征询意见期间的基础上，仍然超出法定答复期限，构成程序违法。根据行政复议法第二十八条第一款第三项第三目的规定，国家烟草专卖局在被诉复议决定主文中确认第2号答复和第3号答复违法正确。根据行政复议法第三十一条第一款的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过三十日。本案中，国家烟草专卖局于2020年5月27日收到曾桂玲寄交的行政复议申请书，于同年7月21日作出被诉复议决定，并于同年7月23日邮寄送达。国家烟草专卖局作出被诉复议决定的程序合法。本案的焦点是：国家烟草专卖局对曾桂玲于2020年2月26日申请公开的第二项、第四项中的80号文、第五项信息以及同年3月26日申请公开的全部三项信息（已公开的一件信息除外）不予公开的行为及复议决定是否符合法律规定。关于曾桂玲2020年2月26日申请的第二项，申请公开“国家烟草专卖局（或中国烟草总公司）决定或批准云南中烟工业公司设立（2003年）、改制为云南中烟工业有限责任公司（2011年）的文件”。根据政府信息公开条例第十五条、第三十二条的规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项的规定，依法属于不予公开范围，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。根据反不正当竞争法第九条第四款的规定，本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。本案中，根据国家烟草专卖局提交的相关文件，可以认定不予公开的该第二项信息符合反不正当竞争法第九条第四款的规定，涉及云南中烟工业公司的商业秘密，且不存在依法应当作区分处理的情形。国家烟草专卖局以涉及商业秘密为由对此不予公开并无不当。关于曾桂玲2020年2月26日申请的第四项，申请公开“国务院国资委《关于施行有关问题的函》(国资厅产权〔2008〕80号)”以及曾桂玲于同年3月26日申请的第一项，申请公开“《烟草行业国有资产监督管理办法》(财建〔2012〕635号)”。根据政府信息公开条例第十条第一款的规定，行政机关获取的其他行政机关制作的政府信息，公开义务机关仍然是制作机关，在该信息的制作人是公民、法人或者其他组织，而非行政机关的情况下，最初从公民、法人和其他组织获取的行政机关才是公开义务机关。上述规定中的最初获取政府信息的行政机关，并不包括从其他行政机关获取政府信息的行政机关。本案中，上述文件的制作机关分别是国资委和财政部，并非国家烟草专卖局，国家烟草专卖局作出的答复告知曾桂玲应当向国资委、财政部申请政府信息公开，其已经履行了告知义务，符合法律和法规的规定。关于曾桂玲2020年2月26日申请的第五项，申请公开“国家烟草专卖局（或中国烟草总公司）授权云南中烟工业公司以《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》第十六条‘省级或省级以上国有资产监督管理机构’的身份‘出具意见’[即作出《云南中烟工业公司关于云南红塔集团有限公司转让所持云南白药集团股份有限公司股份的批复》(滇烟工投资〔2009〕387号)]的文件”。根据政府信息公开条例第二条的规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，该文件系由中国烟草总公司制作，该公司并非行政机关，国家烟草专卖局作出的答复告知曾桂玲该信息属于企业信息并非国家烟草专卖局公开范围并无不当。关于曾桂玲同年3月26日申请的第二项，申请公开“《国家烟草专卖局关于印发烟草行业多元化经营企业管理暂行规定的通知》(国烟办〔2007〕461号)”。根据政府信息公开条例第一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项的规定，本案中，曾桂玲自认并经一审法院核实该文件已经通过《中国烟草年鉴（2007）》对外公开，曾桂玲明知该文件已经公开，且知悉准确的获取途径，其仍然就该项信息向国家烟草专卖局提出政府信息公开申请，进而提起行政复议和行政诉讼，一审法院以曾桂玲提起的该项诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益为由，依法驳回曾桂玲的该项起诉并无不当，本院予以支持。关于曾桂玲同年3月26日申请的第三项，申请公开“《国家烟草专卖局关于省级局（公司）和工业公司设置多元化经营管理机构的通知》(国烟人〔2006〕388号)，以及云南中烟工业公司设置多元化经营管理机构后上报国家烟草专卖局的备案文件、国家烟草专卖局同意备案的文件”。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项的规定，政府信息不存在，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。本案中，国家烟草专卖局已经向曾桂玲公开了上述388号文件，该文件仅规定相关单位应当设置多元化投资经营管理机构，并没有规定相关单位设置多元化投资经营管理机构之前或之后应当上报国家烟草专卖局备案的程序，亦无证据证明存在因该事项而进行上报备案的情况。因此，曾桂玲申请公开的上述信息不存在，国家烟草专卖局作出的答复告知曾桂玲不予公开的结论并无不妥，曾桂玲关于撤销该项决定的诉讼请求缺乏事实依据。据此，国家烟草专卖局不予公开曾桂玲申请公开上述信息的结论及相关复议结论并无不当。另外，曾桂玲在二审期间提出，关于国家烟草专卖局未给其邮寄《国家烟草专卖局中国烟草总公司机关公文处理办法》（国烟办文〔2009〕341号）的问题。本院经审查认为，曾桂玲在一审期间对此并未提出异议，且在一审法院向其核实是否收到该文件时，其已明确表示收到，故其在二审中表示未收到该文件的主张缺乏事实依据，对此本院不予支持。关于第2号答复、第3号答复及被诉复议决定的其他部分，经审查，本院同意一审法院意见不再赘述。综上，一审法院判决驳回曾桂玲的诉讼请求并无不当，本院应予维持，曾桂玲的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人曾桂玲负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 赵宇晖审 判 员 章坚强审 判 员 支小龙二〇二一年四月十六日法官助理 李程程书 记 员 果 然书 记 员 韩 靖书 记 员 李 晴