甘肃省高级人民法院行政赔偿判决书（2021）甘行赔终10号上诉人（原审原告）甘肃广商环保科技有限公司。法定代表人曾某，该公司董事长。上诉人（原审被告）白银市白银区人民政府。法定代表人张某。委托诉讼代理人雒某。委托诉讼代理人李某，甘肃为道律师事务所律师。上诉人甘肃广商环保科技有限公司（以下简称广商环保公司）与上诉人白银市白银区人民政府（以下简称白银区政府）行政赔偿一案，不服甘肃省庆阳市中级人民法院（2020）甘10行赔初9号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，广商环保公司于2012年7月30日注册成立，公司住所地为白银市白银区王岘镇吊地沟**，曾某为公司法定代表人。2017年6月5日，白银市白银区城市管理综合执法局向曾某出具了《责令改正通知书》，内容为“经查，你（单位）于2017年6月5日在白银区王岘镇吊地沟白榆公路西侧违章建房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十六条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，现责令你（单位）自收到本通知书之日起至叁日止，按下列要求改正，并接受复查：1.立即停止建设施工；2.提供土地使用证、建设工程规划许可证、开工许可证。逾期未改正的，本机关将依法予以处理”。2017年6月12日，白银市白银区城市管理综合执法局向曾某出具了《拆除违法（章）建筑通知书》，内容为“曾某，你于2017年6月5日，在白银区王岘镇吊地沟白榆公路西侧违章建房的行为，本机关于2017年6月5日做出限期责令整改通知书已于2017年6月5日送达了该决定，现已生效。由于你（单位）未按照规定履行，现决定于2017年6月12日对你（单位）的违法建筑进行依法拆除，拆除费用由你（单位）自行承担”。2017年11月20日，中共白银市白银区委、白银市白银区人民政府成立了白银金沟河（郊野段）生态综合治理工程指挥部和白银市防洪及综合治理项目指挥部。同年11月28日及12月28日，白银区政府分别发布了《关于限期清理整治强湾沟（又名西大沟）、吊地沟（又名金沟）河道行洪障碍物的通告》（二〇一七年第九号），内容主要是“...三、整治要求及措施：1.白银区强湾沟、吊地沟沿线范围内有合法承包地的农户，应当在12月5日前自带相关手续，到所在村委会登记，逾期不登记的，造成的后果自负。2.有关单位、个人擅自在河道违法修建建筑物、构筑物，堆放物料、倾倒弃渣、围垦河道、在河道范围内栽植树木、种植农作物及其他一切非法占用河道的，须在通告发布之日起七日内自行清除，恢复河道原状。3.在规定期限内拒不执行通告的，我们将依据...等法律法规进行强制清障，产生的费用由设障人承担。”及《关于禁止在金沟和西大沟规划区域内乱搭乱建的通告》（二0一七年第十一号），主要内容为“...一、白银金沟河生态综合治理工程规划区为白银区纺织路街道西大沟段至水川镇西大沟，金沟污水处理厂至三合段河道沿线区域。二、严禁在该规划区内河道及耕地上进行未经规划和施工许可的乱搭乱建、突击抢修行为，包括改建、扩建、翻修和新建等。未经规划和施工许可的各类建设，均属违法行为，不受法律保护。所有违法建设的建（构）筑物，在进行清理整治过程中，政府都不给予任何形式的补偿。三、所有已建成的违法建（构）筑物，自本通告发布之日起，限期15日内自行拆除，逾期不自行拆除的，启动行政强制措施，进行集中强制拆除。拆除费用由违法单位或当事人负担，并按照相关法律法规予以行政处罚。...”。2017年12月12日，白银金沟河（郊野段）生态综合治理工程指挥部办公室下发了《关于白银区清理整治金沟（又名吊地沟）、西大沟（又名强湾沟）侵占河道、违法障碍物和非法采（洗）砂行动的通知》，并确定了工作领导小组和实施方案。2018年3月21日，白银区水务局向曾某作出白水停字[2018］13号《责令停止违法行为通知书》，内容为“曾某：经查你（你单位）在王岘镇吊地沟河段河道管理范围内违章修建妨碍行洪的建筑物，以上事实有现场照片证据证实，涉嫌违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款、《甘肃省实施办法》第二十二条第一款的规定，现责令立即停止违法行为，听候处理。......现责令你单位1日内清除障碍物，逾期不清者，采取强制措施”，并向广商环保公司予以送达。2018年3月23日，白银金沟河生态综合治理工程指挥部按照其确定的实施方案对案涉厂房及设施进行了拆除，在拆除过程中，白银区公证处进行了现场公证，并对拆除现场的财产进行了登记、拍照及录像。2018年4月12日，广商环保公司不服白银区水务局作出的《责令停止违法行为通知书》，向白银区政府申请行政复议，要求：1.确认被申请人强拆申请人行政行为违法；2.赔偿强拆行为造成财产损失合计1800万元。2018年7月19日，白银市白银区人民政府作出白政复决字〔2018〕1号行政复议决定书，维持了《责令停止违法行为通知书》（白水停字[2018］13号）。广商环保公司不服该复议决定，2018年7月25日向靖远县人民法院提起行政诉讼，一、请求判决撤销白政复决字〔2018〕1号白银区人民政府行政复议决定书；二、请求判决白银市白银区水务局强拆行政行为和强拆程序违法。同时一并提起行政赔偿，请求判决：白银区人民政府和白银市白银区水务局赔偿强拆给甘肃广商环保科技有限公司造成的直接经济损失900万元；停止营业造成的各种合同损失和违约金损失等900万元，两项合计赔偿金1800万元。2018年8月16日，靖远县人民法院以行政赔偿案件需要以另一案的审理结果为依据，中止诉讼。靖远县人民法院于2018年10月22日作出（2018）甘0421行初19号行政判决，驳回甘肃广商环保公司的诉讼请求。甘肃广商环保公司不服向甘肃省白银市中级人民法院提起上诉，2019年5月30日，甘肃省白银市中级人民法院作出（2019）甘04行终1号行政裁定，认为“上诉人广商环保公司不服白银区水务局作出的强拆行为，向白银区政府申请复议，请求确认白银区水务局强拆行为违法，并赔偿其经济损失。而白银区政府作出复议决定时未针对复议请求，确认白银区水务局作出的强拆行为是否违法，而是维持了白银区水务局作出的《责令停止违法行为通知书》，因此被诉复议决定不属于复议机关维持原行政行为的情形。故上诉人广商环保公司的两项诉讼请求即撤销白政复决字（2018）1号白银区政府行政复议决定和确认白银区水务局强拆行为违法属于两个不同的诉，不能合并审理，应分别立案，白银区水务局和白银区政府也不能做共同被告。原审法院将白银区水务局和白银区政府列为共同被告，并将强拆行为和复议决定一并审查，属认定事实不清，违反法定程序。原审法院审理查明强制拆除行为系白银区政府成立的白银金沟河（郊野段）生态综合治理工程指挥部所实施，因该指挥部是白银区政府成立的临时机构，故认为白银区政府系该拆除行为的实施主体。原审法院既已查明白银区水务局不是适格被告，应当向原审原告释明，履行告知义务。但原审法院未履行告知义务，程序违法。综上，复议机关和原审法院在审理过程中，均未围绕原告诉讼请求展开审理，而是针对白银区水务局作出的《责令停止违法行为通知书》作出错误决定，属于认定事实不清，且违反法定程序，应予以纠正。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）、（四）项之规定，裁定：一、撤销靖远县人民法院（2018）甘0421行初19号行政判决；二、发回靖远县人民法院重审”。靖远县人民法院向广商环保公司告知后，广商环保公司同意将被告白银区水务局变更为白银区人民政府，并将诉讼请求变更为：请求判决白银区人民政府强拆行为违法。2019年10月8日，靖远县人民法院将本案移送原审法院立案。同年，10月21日将中止审理的行政赔偿案件移送原审法院。原审法院认为，广商环保公司提起的要求确认白银区政府强拆行为违法的行政诉讼，法院已于2020年6月2日作出（2019）甘10行初31号行政判决，确认白银市白银区政府于2018年3月23日强制拆除甘肃广商环保科技有限公司厂房及机器设备的行政强制行为违法，宣判后双方当事人均未上诉，现已发生法律效力。白银区政府拆除广商环保公司厂房及机器设备的行为虽被确认违法，但因广商环保公司建设厂房，无相关手续，且经白银区政府行政复议决定认定为违（法）章建筑。因此，对广商环保公司申请赔偿的建筑物不予赔偿。本案赔偿范围只考虑在强拆过程中造成广商环保公司存放的合法财产的损失。广商环保公司提供的损失清单与白银区政府公证处公证记录的物品相差较大，但从公证记录清单并结合原、被告提供现场照片、视频资料等证据证实，广商环保公司的财产损失应依据公证记录清单认定；经双方对拆除物品现场清点核对，丢失设备22个种类，广商环保公司自报价值610360元。由于白银区政府提供不出将拆除设备搬至指定地点并交由广商环保公司看管的证据，广商环保公司亦提供不出购买原设备的证据材料，对于广商环保公司丢失的设备结合设备的损耗程度，酌情由白银区政府赔偿50万元。对于广商环保公司申请赔偿损毁其空心砖的问题，经过比对原、被告提供的视频资料，结合证人证言可以认定当时空心砖并未放置在广商环保公司院内，与白银区政府拆除违章建筑并无关联，广商环保公司应另案主张权利，但为化解矛盾纠纷、减少当事人的诉累，结合广商环保公司提供的视频资料中空心砖的新旧程度以及白银区政府确实予以清理的事实，酌情由白银区政府赔偿5万元。广商环保公司申请赔偿的其他物品损失、停营损失、违约损失等赔偿请求，因无相应证据证实，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国赔偿法》第四条第一款第（二）项、第十五条、第三十六条第一款第（四）项及第（八）项之规定，判决：一、被告白银市白银区人民政府于本判决生效之日起15日内赔偿原告甘肃广商环保科技有限公司人民币550000元；二、驳回原告甘肃广商环保科技有限公司的其他赔偿请求。上诉人广商环保公司上诉称，1.原审判决认为广商环保公司建设厂房无相关手续，且经白银区政府行政复议决定认定为违法建筑，不予赔偿，明显错误。广商环保公司提供了房屋的相关手续，房屋明显合法；白银区政府的行政复议决定随着已经生效的（2020）甘10行初31号行政判决，已经判决“复议决定错误，应当纠正”，原审法院拿错误的证据去证明判决，实属认定事实错误。2.原审法院仅以白银区政府提供的《公证书》为判决唯一的依据，属于认定事实错误。由于该公证书来源不合法。原审判决赔偿明显不合理，在的东西因成了废品，无法交付，不在的东西也不应当打折半价赔偿。3.广商环保公司已经提供了照片、录像，以及强拆现场实物清单等一系列证据，但原审判决以无证据，不予支持错误。4.原审法院举证责任分配错误。白银区政府必须提供认定建筑物违法的规范性文件，应当提供强制执行全过程录像。还应退还广商环保公司存放贵重物品和原始发票和原始合同等证据的保险柜。因原始合同丢失，导致一个诉讼案件败诉赔偿，确实给其正常的生产经营造成损失，应当予以赔偿。综上，请求撤销原审判决，判决白银区政府赔偿强拆造成广商环保公司的直接损失1800万元。上诉人白银区政府上诉称，1.原审判决白银区政府赔偿广商环保公司设备损失和空心砖损失共计55万元，没有任何法律依据。广商环保公司未向法院提交购买设备的证据，无证据证明其财产损失。2.空心砖与白银区政府的拆除行为并无关联，不应由白银区政府赔偿。请求撤销原审判决，依法改判。白银区政府针对广商环保公司的上诉理由答辩称，1.广商环保公司所主张的财产损失赔偿数额，无事实和法律依据。首先，国家赔偿标准采用的是抚慰性原则，只赔偿直接损失和合法权益。本案广商环保公司的建设厂房系未经批准违法占用土地建房，属违章建筑，属非法利益，拆除行为并未致其合法权益受到任何侵害。法律是不保护任何违法行为的，对建设厂房的损失应由上诉人自行承担。因此，广商环保公司主张的厂房赔偿价格没有任何事实和法律依据，也不符合国家赔偿法的法定要求。其次，即便白银区政府的拆除行为被判决确认违法，但违法原因系未依法督促相关主管部门制作执行决定以及未按照法律规定履行法定程序，仅属程序违法，该程序违法并不影响对广商环保公司厂房建筑的违法认定。因此，本案白银区政府对违法行为的认定与广商环保公司的厂房财产损失赔偿无直接因果关系。最后，至于广商环保公司主张的停产停业损失、违约损失等诉求，既无任何证据支持，也不符合国家赔偿法的要求和标准。2.广商环保公司应当就其合法的财产损失承担举证责任，否则应当承担举证不利的后果。广商环保公司所主张的损失缺乏明确的证据支持，同时也没有任何证据证实在拆除过程中存在由于白银区政府的原因导致广商环保公司无法举证其财产损失的情形。广商环保公司针对白银区政府的上诉理由答辩称，1.白银区政府的上诉明显超过法定的上诉期限，属上诉无效。2.答辩人提供了足够的证据，白银区政府和白银区水务局答辩状也证明了“实施了全面的强制拆除”。3.白银区政府称“广商公司的物品、设备、铁货在拆除之前，已被广商环保公司转移并存放至蔡永强处”，属于歪曲事实和颠倒黑白，没有任何事实依据。4.白银区政府称“广商公司主张的设备、物品损失并不存在”前后矛盾，漏洞百出，没有任何事实依据。5.白银区政府再次违法搜集单方证据，使用没有真实性，没有合法性，没有关联性的所谓“证据”，使用证据来源明显违法。二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，白银区政府强制拆除行为已经被生效判决确认违法，广商环保公司对因该强制拆除行为对其合法权益造成的损害有请求国家赔偿的权利。本案主要争议在赔偿的范围、赔偿的标准以及举证责任分配。关于白银区政府是否应当赔偿广商环保公司的厂房损失、设备损失的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家赔偿法保护的是公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害，对于违法行为损害当事人非法利益的则不属于国家赔偿的范围。据此，当事人基于违法行为所付出的建造成本和因违法行为而带来的预期收益，不属于合法权益，不属于国家赔偿的范围。本案中，白银区城市管理综合执法局作出的《拆除违法（章）建筑通知书》和白银区水务局作出的《责令停止违法行为通知书》均认定被拆除的厂房属于违法建筑。广商环保公司对《责令停止违法行为通知书》申请复议，白银区政府作出维持的复议决定，广商环保公司对该复议决定未提起行政诉讼，故案涉厂房的违法性已经被生效行政决定所确认。因此，白银区政府拆除广商环保公司厂房及机器设备的行为虽被确认违法，但因广商环保公司的厂房不属于其合法权益，故不属于国家赔偿的范围。白银区政府在强制拆除厂房过程中，白银区水务局申请白银市白银区公证处对厂房内相关设备进行了保全登记，并制作了《公证书》。该《公证书》是公证机关依申请对强制拆除现场相关物品的描述，能够客观反映拆除现场广商环保公司设备情况，广商环保公司在无相反证据推翻该《公证书》所记载内容的情况下，该《公证书》具有合法的证明力。原审法院组织对登记的物品进行清点，并组织当事人进行确认，其中有22种物品丢失。由于白银区政府未向人民法院提交已经将保全登记的设备移交广商环保公司的证据，故应当承担不利的法律后果。因此，广商环保公司认为厂房损失应当予以赔偿以及《公证书》来源不合法的主张不能成立，本院不予采纳。关于广商环保公司主张的空心砖损失。从广商环保公司提供的视频资料看，空心砖未放置在院内，白银区政府清理空心砖的行为与本案的违法强制拆除行为并无关联，故广商环保公司请求白银区政府赔偿其空心砖损失，缺乏事实依据。原审判决白银区政府赔偿广商环保公司5万元空心砖损失不当，本院予以纠正。关于赔偿标准以及举证责任分配。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”据此，因被告原因导致原告无法举证的，应当由被告承担举证责任，被告亦不能举证的应当承担相应的不利后果。但是，原告对于其主张的屋内物品等除需要列举清单之外，还应提供相应证据证明该物品的价格，不能提供的亦应承担相应的不利后果。本案中，白银区政府强制拆除行为给广商环保公司合法权益造成的损失应当承担赔偿责任。白银区政府和广商环保公司均应对自己的主张承担相应的举证责任。广商环保公司主张案涉丢失的相关设备和物品价值为610360元，由于相关设备已经丢失，不具有评估和鉴定的条件，白银区政府和广商环保公司应当各自承担不利的法律后果。原审法院根据广商环保公司的主张，结合白银市白银区公证处制作的《公证书》，综合全案证据，酌情判决白银区政府赔偿广商环保公司设备损失50万元，并无不当。关于广商环保公司主张的停止营业造成的各种合同损失和违约金损失。根据该法第三十六条第（八）项的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。据此，行政机关因违法行为造成公民、法人和其他组织财产权损害的，按照直接损失予以赔偿。广商环保公司主张的各种合同损失和违约金损失不属于直接损失的范围，且无相应证据予以证实，原审判决不予支持，符合法律规定。综上，上诉人广商环保公司的上诉理由不能成立，上诉人白银区政府的部分上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国赔偿法》第四条第一款第（四）项、第三十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：一、撤销甘肃省庆阳市中级人民法院（2020）甘10行赔初9号行政赔偿判决；二、白银市白银区人民政府于本判决生效之日起30日内赔偿甘肃广商环保科技有限公司设备损失人民币500000元；三、驳回甘肃广商环保科技有限公司的其他赔偿请求。本判决为终审判决。审判长 陈金瑞审判员 朵利民审判员 薛 扬二〇二一年四月八日书记员 马恩亭