重庆市第四中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）渝04行终6号 上诉人（原审被告）重庆市黔江区规划和自然资源局，住所地重庆市黔江区城西街道文体路9号，统一社会信用代码11500114MB1625969F。 法定代表人甘启飞，该局局长。 委托代理人黄**强，该局工作人员。 委托代理人付明政，重庆森平律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）欧廷相，男，土家族，1946年4月4日出生，住重庆市黔江区。 委托代理人欧建华（系欧廷相之子），土家族，1980年4月21日出生，住重庆市黔江区。 被上诉人（原审原告）欧建华，身份情况同上。 上诉人重庆市黔江区规划和自然资源局（简称黔江区规资局）因与被上诉人欧廷相、欧建华土地征收补偿一案，不服重庆市黔江区人民法院（简称黔江区法院）（2020）渝0114行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黔江区规资局的委托代理人黄**强、付明政，被上诉人欧建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，欧廷相、欧建华系父子关系，共同承包经营在冯家街道中坝居委小地名“烂田二处”的一块承包地。因爱莉丝婚庆园建设项目需要，重庆市鸿庄建设开发有限公司（简称鸿庄公司）作为甲方，欧建华作为乙方，双方于2017年7月3日签订《关于欧建华家桥梁、土地征收补偿协议》一份，约定由鸿庄公司一次性补偿欧建华桥梁（桥墩、桥面、硬化路面、人工工资等）费用230000元，土地按照国家土地征收政策进行征收补偿，落实相关政策，双方还约定了其他事项。次日，黔江区人民政府冯家街道办事处（简称冯家街道办）转账支付欧建华230000元。由于欧建华认为有漏补项目申请补偿，2017年10月17日，鸿庄公司与欧建华签订《关于欧建华家土地征收补充协议》一份，约定由鸿庄公司一次性补偿欧建华家土地附属桥梁未征收补偿部分共计99732元（栏杆部分为18×142=2556元，彩钢瓦部分为120×125.1=15012元，挡墙部分为280×107.73=30164元，桥旁基础部分为280×164.63=46000元，另有机械损失6000元）。同月26日，冯家街道办转账支付欧建华99732元。2018年5月23日，重庆市人民政府作出渝府地〔2018〕603号批复，同意在黔江区冯家街道桥南社区1组等2个社区2个组转用、征收土地3.5688公顷用于黔江区爱莉丝庄园建设项目，欧廷相户位于冯家街道中坝社区小地名“烂田二处”的田在征地红线范围内。原重庆市黔江区国土资源和房屋管理局（简称黔江区国土房管局）针对欧廷相、欧建华的被征收土地制作了《野外征收土地情况记录表》，但只记载了土地面积，没有记载地上构附着物。2018年9月，欧廷相、欧建华向黔江区国土房管局提交申请，称根据《爱丽丝庄园弃土场进口道路及桥等现场收方记录》（简称《收方记录》）记载的地上构附属物，申请人“烂田二处”土地上便道左侧挡墙、水沟、涵管、进口门头等达21万元被漏补，请求黔江区国土房管局予以补偿。黔江区国土房管局收到申请后，于2018年11月7日作出《黔江区土地房屋征收办公室关于欧廷相欧建华申请事项的答复》，以未漏算为由，对欧廷相、欧建华的申请未予支持。欧廷相、欧建华不服提起诉讼，该答复被黔江区法院以（2018）渝0114行初108号行政判决予以撤销并责令重新履行法定职责。黔江区国土房管局经机构改革其职权由黔江区规资局继续行使。黔江区规资局于2019年10月5日重新作出《重庆市黔江区规划和自然资源局关于欧廷相欧建华的答复》（简称《答复》），认定了案涉漏补挡墙的体积、无涵管及进口门头等建构物，并依据该《答复》的认定数据按征地补偿标准计算出漏补的征地补偿款36300元支付给了欧廷相、欧建华。欧廷相、欧建华领取征地补偿款36300元后认为其申请漏补的征地补偿款仍然没有得到完全支付，因此提起本案诉讼。 原审法院认为，双方对案涉土地被依法征收均无异议，争议的焦点是黔江区规资局是否已针对欧廷相、欧建华被征土地上的构附属物补偿完毕。经审理已查明，欧廷相、欧建华与鸿庄公司在案涉土地的征地批复下达之前为了爱莉丝婚庆园建设项目的需要，在冯家街道办的参与下已达成了征收补偿协议及补充协议，但在两份协议中对地上构附属物的种类、数量记载不具体、不准确。案涉土地的征地批复下达前，黔江区国土房管局已开始土地权属调查，在欧廷相、欧建华与鸿庄公司签订征收补偿协议的同日，针对欧廷相、欧建华被征收的土地制作了《野外征收土地情况记录表》，但该记录表只记载了欧廷相、欧建华被征收土地的面积，没有记载地上构附属物，黔江区国土房管局陈述没有记载的理由是鸿庄公司已与欧廷相、欧建华就地上构附属物达成协议进行了补偿，因此没有必要再进行记载。然而欧廷相、欧建华在庭审中提供了《收方记录》，以该《收方记录》来证明地上构附属物的确存在漏补，记录上有当时的冯家街道办、中坝居委工作人员签名。黔江区规资局虽不认可该《收方记录》，但已生效的（2018）渝0114行初108号行政判决认为，鸿庄公司与欧建华签订的补充协议记载的挡墙为107.73立方米，与《收方记录》记载的右侧挡墙方量一致，故《收方记录》上记载的左侧挡墙并未纳入补充协议的补偿范围，当然《收方记录》上记载的左侧挡墙方量不能作为补偿数据，需要黔江区规资局进行调查，因此判决其重新履行法定职责。黔江区规资局委托了测绘机构针对左侧挡墙进行了测量，计算出了漏补的挡墙方量对欧廷相、欧建华补偿了36300元，但对《收方记录》记载的欧廷相、欧建华认为漏补的水沟、涵管、门头仍然没有补偿。于前所述，黔江区规资局作为法定的集体土地征收补偿部门，应当对被征地上构附属物准确核查，案涉争议产生后，其不能提供证据证明地上构附属物的种类、数量，对欧廷相、欧建华提供的《收方记录》亦不作调查核实，如该《收方记录》系谁制作、为什么补充协议记载的挡墙数据与其记载的右侧挡墙数据完全一致、政府及居委工作人员为何在该记录上签名、与征地补偿是否关联等，其在没有完全调查清楚欧廷相、欧建华被征地上构附属物的情况下，仅根据生效判决只就左侧挡墙方量进行测量补偿属于证据不足、认定事实不清，其没有依法履行法定职责，针对欧廷相、欧建华的申请所作出的《答复》应当撤销并重作。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决：一、撤销黔江区规资局于2019年10月5日作出的《答复》；二、责令黔江区规资局于判决生效之日起法定期限内针对欧廷相、欧建华的申请重新作出处理。案件受理费50元，由黔江区规资局负担。 上诉人黔江区规资局上诉称，一、原审判决超出诉请范围。欧廷相、欧建华在原审诉状中明确的请求为：“1.撤销2019年8月19日至10月5日作出的征地补偿和安置补助的通知与《答复》;2.判决支付已征用土地漏算的征地补偿款211137.6元;3.由黔江区规资局承担诉讼费用。”2020年3月24日第一次开庭审理时，经法庭当庭释明，欧廷相、欧建华将原起诉状上的三个诉讼请求变更为“只诉支付征地补偿款”和“由黔江区规资局承担诉讼费用”，放弃第一项“撤销征地补偿和安置补助的通知与《答复》”请求。原审法院的判决结果显然超出欧廷相、欧建华的诉请范围。二、原审判决证据分配不当。黔江区规资局根据(2018)渝0114行初108号行政判决书，依法重新履行法定职责，重新查看现场，核实了解案情，依法随机选取测绘机构，并且在欧廷相、欧建华现场见证下于2019年8月6日依法进行了测绘，根据出具的测绘报告，得出漏算的片石挡墙合计185.50立方米。黔江区规资局于2019年8月19日作出《关于告知欧廷相欧建华相关事宜的通知》，将涉案的测绘结果及“无涵管、进口门头等建(构)物”等事宜告知了欧廷相、欧建华，同时也告知了对结果异议的救济途径。黔江区规资局在收到欧廷相、欧建华的《关于不服重庆市黔江区规划和自然资源局征收欧建华、欧廷相土地补偿的通知》后，于2019年10月5日依法作出《答复》，并及时送达给欧廷相、欧建华。同时按照《重庆市土地管理规定》和黔江府发〔2013〕21号文件的规定，漏算的片石挡墙合计为185.50立方米，应补偿36300元，该款已于2019年11月以转账方式支付给了欧廷相、欧建华。但涵管、进口门头等建(构)物确实没有，也不存在左侧挡土墙204000元、土石方3900立方米等未支付的情况。在一审诉讼中，原审法院、测绘公司及双方当事人于2020年4月28日共同进行了现场查看和测绘，黔江区规资局作出的通知和《答复》客观真实，是正确的。因此，原审法院认为黔江区规资局没有对欧廷相、欧建华诉称的“水沟、涵管、进口门头等建(构)物”进行补偿，属于没有依法履行法定职责，明显不当，应该由欧廷相、欧建华提供证据证明诉称的“水沟、涵管、进口门头等建(构)物”客观存在及规格数量，举证责任在欧廷相、欧建华，黔江区规资局不承担此举证责任。原审判决认为黔江区规资局“没有对被征地上构附属物准确核查，案涉争议产生后，其不能提供证据证明地上构附属物的种类、数量”，该认定错误。三、原审判决撤销的理由不充分，判决结果不恰当。1.原判认为黔江区规资局没有提供证据证明欧廷相、欧建华诉称的“水沟、涵管、进口门头等建(构)物”客观存在和规格数量，没有进行补偿，属于没有依法履行法定职责的理由不成立。2.根据庭审可知，黔江区规资局对土地权属进行了调查，并按照征收规定开展工作，进行现场测量了解，制作了《野外征收土地情况记录表》、核实了现场相关的权利人，对争议的构建筑物的种类、数量依法重新核实，对欧廷相、欧建华提供的《收方记录》作了认真仔细的调查核实，在事实清楚的基础上，按照规定及时全额支付了费用。原审法院认为黔江区规资局的补偿属于证据不足、认定事实不清是错误的。综上，原审法院举证责任分配不当，判决理由不充分，适用法律不当，导致判决错误。请求撤销原判，驳回欧廷相、欧建华的诉讼请求，由欧廷相、欧建华承担本案的诉讼费用。 被上诉人欧廷相、欧建华辩称，黔江区规资局所说的事实及理由系颠倒黑白。一审时黔江区规资局的代理律师到现场看过，进口门头确实被拆除，涵管、水沟还在现场，挡土墙还有接近10米没有测量，经现场用皮尺测量，与《收方记录》吻合。有录像可以证明测绘公司认为无法进行测绘，但黔江区规资局称只要有个数据就行。请求驳回黔江区规资局的上诉请求。 原审中，黔江区规资局向原审法院举示了以下证据： 1.支付凭证、黔江征收办函[2019]300号；2.《重庆市黔江区规划和自然资源局关于欧廷相欧建华的答复》《关于不服重庆市黔江区规划和自然资源局征收欧廷相、欧建华土地补偿的通知》；3.关于告知欧廷相欧建华相关事宜的通知及送达回证；4.关于配合进行地上附着物调查登记的通知及送达回执；5.委托书；6.会议记录及测绘机构选择确认表等；7.2019年5月22日会议记录；8.（2018）渝0114行初108号行政判决书；9.申请书、协议等。 原审中，欧廷相、欧建华对黔江区规资局举示的证据发表如下质证意见：证据1中的黔江征收办函[2019]300号内容不清楚；证据2与客观事实不符；证据3中的送达回证无异议；证据4欧廷相、欧建华没有签字认可；证据5是黔江区规资局的单方行为，无关联性；证据6真实性无异议，但欧廷相、欧建华不认可选定的机构；证据7欧廷相、欧建华参加了会议但没有签字认可；证据8无异议；证据9达不到黔江区规资局的证明目的，不能作为本案的证据予以采信。 原审中，欧廷相、欧建华向原审法院举示了以下证据： 1.居民身份证复印件；2.黔江区冯家街道中坝社区居民委员会出具的证明；3.户口簿复印件；4.农村土地承包经营权证；5.照片；6.《爱丽丝庄园弃土场进口道路及桥等现场收方记录》；7.《关于欧建华家桥梁、土地征收补偿协议》；8.《关于欧建华家土地征收补充协议》；9.野外征收土地记录表；10.《黔江区土地房屋征收办公室关于欧廷相欧建华申请事项的答复》（2018年11月7日）；11.证明；12.收条三份；13.重庆市房屋建筑与装饰工程计价定额。 原审中，黔江区规资局对欧廷相、欧建华举示的证据发表如下质证意见：证据1-3具有真实性无异议；证据4不能达到欧廷相、欧建华的证明目的；证据5不具有真实性、关联性、合法性；证据6不具真实性、关联性、合法性，黔江区规资局未在场；证据7、8与本案无关联性，是欧廷相、欧建华与鸿庄公司形成的协议；证据9，增加的内容不是当时形成，真实性、关联性均有异议，达不到证明目的，与黔江区规资局举示的证据不能对应，黔江区规资局的证据中没有添加的内容，本案欧廷相、欧建华提交了两份野外征收土地记录表，但两份内容不一致；证据10、11无异议；证据12不具有真实性、关联性、合法性；证据13不是黔江区规资局履行职责所根据的规范性文件，达不到证明目的。 经原审举证质证，原审法院对黔江区规资局，欧廷相、欧建华举示的证据作如下认证： 1.黔江区规资局举示的证据1能证明其已向欧廷相、欧建华支付漏补的补偿款36300元，予以采信；证据2不能证明黔江区规资局依法履行了支付征地补偿款的法定职责，不予采信；证据3能证明黔江区规资局已将测绘结果告知欧廷相、欧建华，予以采信；证据4能证明黔江区规资局已通知欧廷相、欧建华配合测绘工作，告知了测绘时间，予以采信；证据5能证明黔江区规资局委托测绘机构对案涉挡墙进行了测绘，予以采信；证据6能证明黔江区规资局已通知欧廷相、欧建华选择测绘机构以及选择的过程，予以采信；证据7能证明黔江区规资局组织相关人员与欧建华就征收补偿问题进行过协调，予以采信；证据8能证明黔江区规资局于2018年11月7日作出的关于欧廷相、欧建华申请事项的答复已被黔江区法院判决撤销并责令重作，予以采信；证据9能证明案涉纠纷的由来，予以采信。 2.欧廷相、欧建华举示的证据1-4、11能证明其身份及家庭成员关系，予以采信；证据5无制作人、制作时间，不予采信；证据6，虽然已生效的（2018）渝0114行初108号行政判决认定鸿庄公司与欧建华签订的补充协议载明的挡墙方量与证据6载明的右侧挡墙方量一致，但该证据没有黔江区规资局的工作人员签名，仍需调查核实，因此不予采信；证据7、8能证明欧建华已与鸿庄公司就案涉土地签订了补偿协议，予以采信；证据9能证明案涉土地的征收记录，予以采信；证据10，因已被法院判决撤销，不予采信；证据12、13与本案不具有关联性，不予采信。 以上罗列的所有证据，原审法院已随案移送至本院。经审查，黔江区规资局在原审中提交的证据2证明欧廷相、欧建华不服黔江区规资局作出的《关于告知欧廷相欧建华相关事宜的通知》，向黔江区规资局提出书面异议，黔江区规资局作出《答复》的事实，应予采信，原审未予采信不当，予以纠正；欧廷相、欧建华在原审中提交的证据10证明2018年黔江区土地房屋征收办公室对欧廷相、欧建华提出的补偿申请作出答复的事实，应予采信，原审未予采信不当，予以纠正；原审法院对其余证据的认证符合证据规则，予以确认。 二审中，黔江区规资局向本院举示照片两张，旨在证明现场没有欧廷相、欧建华要求补偿的涵管、水沟、门头。 被上诉人欧廷相、欧建华质证认为，拍摄的地点是现场，照片是真实的，但照片中明显反映出有水沟，涵管被旁边房屋的地坝掩埋了部分，还有部分能够看见，欧廷相、欧建华提供照片可以证明。 本院审查认为，黔江区规资局在二审中举示的两张照片无拍摄时间、地点、拍摄人等备注信息，不符合证据的形式要件，且黔江区规资局陈述该两张照片拍摄于2021年1月14日，系形成于黔江区规资局作出本诉行政行为之后，故不能作为黔江区规资局作出本诉行政行为的证据，本院不予接纳。 本院二审查明，2019年７月11日，黔江区规资局委托重庆市文脉城市规划勘测信息服务有限公司（简称文脉公司）对欧廷相、欧建华户位于小地名“烂田”土地上的挡墙（堡坎）的方量进行测绘。文脉公司作出《爱丽丝庄园挡墙方量计算报告书》（简称《报告书》），载明爱丽丝庄园挡墙工程方量计算长度共27.35米，混凝土部分挡墙长度8.35米，填方为61.56立方米；砌石部分挡墙长度19米，填方为181.50立方米。黔江区规资局2019年10月５日作出《答复》，认定“涉案土地上存在砌石（片石）挡墙，为181.50立方米，存在水泥挡墙（桥墩），为61.56立方米，无涵管、进口门头等建（构）物”。黔江区规资局根据《测绘报告》向欧廷相、欧建华支付了砌石（片石）挡墙181.50立方米的补偿款36300元。欧廷相、欧建华在二审中自认水泥挡墙已在桥梁中予以了补偿，并表示进口门头已被拆除，不再主张。 另查明，欧廷相、欧建华在一审第一次庭审中明确其起诉的目的是要求黔江区规资局支付在征地补偿中漏算的征地补偿款，第二次庭审中明确其诉讼请求是撤销黔江区规资局作出的《答复》，判决黔江区规资局支付漏算的征地补偿费211137.6元。欧廷相、欧建华在一审中自认除了《收方记录》上的第２、３、７、８项（第２项是左侧挡墙、第３项是左侧涵管，第７项是进口门头，第８项是房屋旁水沟），其他项目已经补偿完毕。本院二审查明的其余事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案是欧廷相、欧建华诉黔江区规资局土地征收补偿案件。欧廷相、欧建华主张其被征收的“烂田二处”土地上有便道左侧档墙、涵管、进口门头、水沟，且认为这些地上构附属物未得到补偿，故于2018年9月向黔江区国土房管局提出补偿申请，黔江区国土房管局于2018年11月7日作出答复，经诉讼该答复被黔江区法院判决撤销并责令重新作出行政行为。黔江区规资局于2019年10月5日作出本诉《答复》，系对欧廷相、欧建华提出的补偿申请重新作出的行政行为，欧廷相、欧建华对该《答复》不服提起本案诉讼，请求撤销该《答复》并要求黔江区规资局支付漏算的征地补偿费211137.6元。故本案争议的焦点是：黔江区规资局作出的本诉《答复》是否合法，对殴廷相、殴建华支付征地补偿费的请求是否应予支持。 经查，1.殴廷相、殴建华举示的2017年6月12日的《收方记录》上有左侧挡墙、左侧涵管、进口门头、房屋旁水沟等地上构附属物及其数量的记载，该《收方记录》上有多人签名；殴廷相、殴建华主张该《收方记录》系当时爱莉丝庄园、冯家镇政府、黔江区规资局以及冯家镇中坝居委会的工作人员制作，并主张《收方记录》上有冯家镇政府的工作人员、冯家镇中坝居委会的工作人员以及殴建华本人的签名；殴廷相、殴建华主张举示的《收方记录》来源于黔江区国土房管局的工作人员，《收方记录》的原件在爱莉丝庄园。２.征收部门针对殴廷相、殴建华被征收的“烂田二处”土地制作了《野外征收土地记录表》，但表上只记载了土地面积，没有记载地上构附属物；黔江区规资局认为殴廷相、殴建华举示的《收方记录》来源于黔江区国土房管局的工作人员属实，但不代表黔江区规资局认可该《收方记录》。３.黔江区规资局作出本诉《答复》前，委托文脉公司对殴廷相、殴建华“烂田”土地上的挡墙方量进行测绘；文脉公司的工作人员说明其测绘的是地表上能看见的挡墙。４.一审法院组织双方当事人及测绘人员进行了现场查勘：（1）根据殴建华指认的测绘点，一审法院测出的挡墙长度是27.4米，殴建华陈述应减去混凝土１米，故根据殴建华的指认测出的砌石挡墙长度为26.4米；测绘人员陈述现场能看见的砌石挡墙经测量为19米；《报告书》上的砌石挡墙长度为19米，与殴建华指认测出的砌石挡墙长度相差7.4米，殴建华主张系因为修建公路和别人建房的院坝覆盖了这7.4米挡墙；双方当事人对于现场测量挡墙顶宽１米、底宽2.5米、高6.1米无异议。（2）经一审法院现场查勘，进口门头在现场已经消失，涵管与水沟能看见；黔江区规资局陈述“水沟与涵管确实能看见，涵管只看到一米多，但现场勘测时有一老人陈述水沟和涵管是他家的，不赞同水沟和涵管是欧建华的”。综上，黔江区规资局作为集体土地征收补偿部门，应当对被征地上构附属物的情况进行准确核查，依法履行征收补偿职责。本案争议产生时，涉案土地已被使用，原状已发生变化，在征收部门制作的涉案土地的《野外征收土地记录表》对地上构附属物未作记载，殴廷相、殴建华对其主张的地上构附属物已提供《收方记录》予以证明的情况下，黔江区规资局应当对《收方记录》的制作情况以及殴廷相、殴建华主张的地上构附属物情况进行调查核实。但从黔江区规资局本案举示的证据看，其作出本诉《答复》前仅对档墙问题进行了协调，委托测绘公司对挡墙的方量进行测绘，而对于《收方记录》以及双方争议的挡墙长度、挡墙基础、涵管、进口门头、水沟等情况未进行调查核实，其作出的《答复》事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。对于殴廷相、殴建华支付征地补偿款的请求，因尚需黔江区规资局进行调查裁量，本案不宜直接作出判决，应由黔江区规资局针对殴廷相、殴建华的请求重新作出处理。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。黔江区规资局的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市黔江区规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张红梅 审 判 员 蒲开明 审 判 员 黄 瑶 二〇二一年四月一日 法官助理 刘原菲 书 记 员 向芯颖