江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏06行终23号 上诉人（原审原告）赵某，女，1985年7月8日生，××族，住南通市崇川区。 上诉人（原审原告）曹某甲，女，2015年9月16日生，××族，住南通市崇川区。 法定代理人赵某，系曹某甲之母。 委托代理人秦海洋，上海知谦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区秦灶街道办事处，住所地南通市崇川区国强路30号。 法定代表人瞿茂森，主任。 应诉负责人钟小牛，副主任。 委托代理人孙东强，江苏崇诚律师事务所律师。 委托代理人季亚楠，江苏崇诚律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）曹锋，男，1982年2月2日生，××族，住南通市崇川区。 被上诉人（原审第三人）羌美芬，女，1956年11月5日生，××族，住南通市崇川区。 上诉人赵某、曹某甲因与被上诉人南通市崇川区秦灶街道办事处（以下简称秦灶街道办）确认行政协议无效一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初873号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理,本案现已审理终结。 一审法院认定，曹某乙（已故）与羌美芬系夫妻，曹锋、曹红娟系曹某乙与羌美芬的子女。赵某与曹锋原系夫妻关系，曹某丙、曹某甲系赵某与曹锋的子女，赵某与曹锋于2018年3月协议离婚。 2000年，曹某乙户（常住人口情况为曹某丁、曹某戊、曹某乙、羌美芬、曹锋、曹红娟）申请建房，相关部门批准建设含厕所在内的建筑占地93平方米的二层十间的楼房一幢。2003年，经原南通市港闸区房屋产权管理办公室确权颁证，确认该户合法建筑面积为186平方米。2012年6月20日，曹某乙、羌美芬夫妇就××村××组的房屋制作了分家协议，明确曹某乙产权面积186平方米的二层楼房交给曹锋；曹某乙原来的老房地由曹红娟建房居住直至拆迁为止。2018年3月，赵某与曹锋协议离婚，双方约定该186平方米楼房中的楼下、楼上的西首北侧各一间约20平方米，合计40平方米归赵某所有，其余部分归曹锋所有。2018年11月23日，因王榨林港河整治工程的需要，秦灶街道办发布《王榨林港河整治工程房屋搬迁公告》，案涉房屋在该搬迁范围内，曹锋代表羌美芬户选择协议搬迁。在该户的货币补偿、协议搬迁申请表上载明，该户的家庭成员为羌美芬、曹锋、赵某、曹某丙、曹某甲、曹某戊、曹红娟及曹红娟之子朱某。曹锋在羌美芬户安置面积确认表中对常住人口情况及房屋合法建筑面积186平方米等信息予以签字确认。征收（搬迁）部门核定羌美芬户应享受安置面积250平方米。2018年12月7日，秦灶街道办委托江苏跃龙土地房地产评估测绘有限公司对羌美芬户被搬迁房屋进行了评估。2018年12月16日，曹锋代表羌美芬户与秦灶街道办就该户房屋搬迁补偿安置事宜达成一致意见并签订了房屋搬迁补偿安置协议，协议的主要内容为：被搬迁房屋坐落于港闸区××××组，合法建筑面积为186平方米；合计应得补偿总额为693800元；安置地点为××家园，限定价为1420元/平方米。协议订立后，2019年1月15日曹锋在《交房验收证明单》的“交房人”处签字，并将案涉房屋交付拆除。2019年7月，羌美芬户已经选定了3套安置房。 一审另查明，1.《王榨林港河整治工程搬迁补偿安置方案》（2018年11月15日发布）第五条第（一）项第3小条规定：该地块安置地点为××家园；安置面积按照港闸政〔2005〕32号文件规定执行（其中：如原夫妻双方户口同在被搬迁工程，已离婚五年以上〈以搬迁补偿安置方案公告时间为界〉，且至少一方已再婚，可结合法院判决书、民政部门备案的离婚协议书、建房审批资料、是否为本组集体经济组织成员等情况，考虑是否分户）；房屋安置原则按港闸政〔2015〕163号文件规定执行。2.《港闸区人民政府关于印发〈港闸区农民集中居住区建设管理暂行办法〉的通知》（港闸政〔2005〕32号）第九条规定，申请入住集聚区住房的建筑面积标准：……3.五人并三代以上（不含三代）农村村民户，每增加一人可增加35平方米，但最高不得超过250平方米；4.有婚嫁女的五人以上农村村民户，每增加一人可增加35平方米，但最高不得超过250平方米……。 2020年9月，赵某、曹某甲向一审法院提起行政诉讼，请求确认秦灶街道办与曹锋签订的《房屋搬迁补偿安置协议》无效。 一审法院认为，无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。故当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求，不受起诉期限的限制。结合当事人的诉辩意见，本案争议焦点为案涉房屋搬迁补偿安置协议是否存在无效情形，曹锋是否有权代表该户签订案涉房屋搬迁补偿安置协议、秦灶街道办有无侵犯赵某、曹某甲的合法权益。 人民法院审查行政协议案件时，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国民法总则》第一百四十四条、第一百四十六条、第一百五十三条、第一百五十四条对民事法律行为无效的情形作出了规定：(一)无民事行为能力人实施的民事法律行为无效；(二)行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效；(三)违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外；(四)违背公序良俗的民事法律行为无效；(五)行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。根据查明的情况，案涉房屋搬迁补偿安置协议的签订并不存在上述规定无效情形，曹锋代表羌美芬户与秦灶街道办就案涉房屋签订补偿安置协议并无不当，具体分析如下： 第一，案涉房屋搬迁补偿安置协议是协议双方协商一致的结果。行政协议是行政机关履行行政管理职能或者实施社会事务管理的一种方式，它不同于一般行政管理行为的单方性、强制性，更多地体现了协议签订双方的意思自治和意思表示一致。随着城市化进程加快，为加快城市化建设进程和土地集约化管理，行政机关在保证行政相对人充分合理补偿的情况下常通过行政协议方式实施土地、房屋的搬迁工作。本案即是行政协议下的房屋搬迁补偿安置。本案中，经过了前期公告、对案涉房屋的评估，在此基础上曹锋代表羌美芬户与秦灶街道办进行了充分地协商并达成了一致意思表示，之后曹锋代表该户将案涉房屋交付拆除并选取了安置房屋。从案涉协议签订到履行的一系列行为来看，完全体现了协议双方当事人的真实意愿，系双方真实意思表示。 第二，曹锋有权代表羌美芬户签订案涉房屋搬迁补偿安置协议。首先，曹锋作为案涉房屋的主要权利人，有权对案涉房屋进行处分。《中华人民共和国物权法》第九十七条规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。本案中，根据赵某与曹锋离婚协议的约定，赵某仅占案涉房屋楼下、楼上西首北侧各一间合计约40平方米，其余部分归曹锋所有。故曹锋所占份额已经超过三分之二，其有权行使案涉房屋的处分权。其次，案涉房屋搬迁补偿安置协议签订时赵某并不符合分户安置的条件，曹锋有权代表该户签订补偿安置协议。根据《王榨林港河整治工程搬迁补偿安置方案》规定，如原夫妻双方户口同在被搬迁工程，已离婚五年以上〈以搬迁补偿安置方案公告时间为界〉，且至少一方已再婚，可结合法院判决书、民政部门备案的离婚协议书、建房审批资料、是否为本组集体经济组织成员等情况考虑是否分户。虽然赵某与曹锋已于2018年3月协议离婚，但至《王榨林港河整治工程搬迁补偿安置方案》公告之日未满五年。故赵某在补偿安置过程中仍然属于羌美芬户，其不享有单独进行补偿安置的权利，曹锋有权代表该户签订补偿安置协议。 第三，案涉房屋搬迁补偿安置协议内容并未损害赵某、曹某甲的合法权益，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国民法总则》及有关司法解释规定的其他无效情形。首先，从案涉协议签订的过程及内容来看，案涉协议中有关补偿金额已经相关评估机构进行评估，协议双方在此基础上进行了充分地沟通协商，并不违反《中华人民共和国民法总则》的规定。其次，安置面积已经充分考虑羌美芬户（含赵某、曹某甲）的人口因素。根据《王榨林港河整治工程搬迁补偿安置方案》规定，安置面积按照《港闸区人民政府关于印发〈港闸区农民集中居住区建设管理暂行办法〉的通知》（港闸政〔2005〕32号）执行。该通知第九条规定，申请入住集聚区住房的建筑面积标准：……3.五人并三代以上（不含三代）农村村民户，每增加一人可增加35平方米，但最高不得超过250平方米；4.有婚嫁女的五人以上农村村民户，每增加一人可增加35平方米，但最高不得超过250平方米……。羌美芬户产权证记载面积为186平方米，故按产权证记载的面积进行安置所得的安置房屋面积小于按人口确定的安置面积。秦灶街道办按照人口确定该家庭户的安置面积250平方米，已经最大限度保护羌美芬户（含赵某、曹某甲）的合法权益。案涉房屋各权利人的补偿安置权益已得到充分保障，秦灶街道办并未损害案涉房屋相关权利人合法利益。 需要说明的是，认定案涉房屋搬迁补偿安置协议的效力，系基于曹锋有权作为羌美芬户（含赵某、曹某甲）代表而签订协议。该协议项下的补偿安置利益应由案涉房屋的所有合法权利人共同享有。相关补偿安置权益分配应由各方在平等自愿基础上进行协商，如协商不成，可通过民事诉讼途径予以解决。 综上，案涉协议合法有效，并未侵害赵某、曹某甲的合法权益，不存在无效之情形。赵某、曹某甲所举证据不能否定案涉协议合法性，其诉讼请求不能成立。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赵某、曹某甲的诉讼请求。 上诉人赵某、曹某甲上诉称，上诉人赵某在离婚时分得的房产在搬迁范围内，上诉人母女系该搬迁区域的村集体经济组织成员，被上诉人应与上诉人签订协议，并对上诉人进行安置补偿。被上诉人与上诉人前夫曹锋所签订的协议违法处分了上诉人的房产，严重侵害了上诉人的安置补偿利益，应当依法确认无效。请求判决撤销一审判决，依法改判。 被上诉人秦灶街道办辩称，案涉房产原为曹锋父亲经手所建，在曹锋与赵某离婚时虽约定其中的40平方米归赵某，但上诉人与曹锋签订的协议中已经对该40平方米进行了补偿安置，上诉人赵某、曹某甲不符合分户安置政策，相关的安置利益可以从曹锋所签订的协议中分享，一审判决并无不当。请求驳回上诉，维持一审判决。 原审第三人曹锋、羌美芬未作二审答辩。 经审理查明，一审判决认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。 本院认为，行政协议系行政机关为实现行政管理目的或公共服务等行政目标，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案被上诉人与曹锋就房屋搬迁补偿问题所订立的协议，系被上诉人为完成辖区内的房屋搬迁的行政管理目的而与曹锋协商所签订的协议，属于行政协议。与其他行政管理手段不同的是，行政协议兼具行政性与合同性双重属性。故本院在审查上诉人提出的案涉行政协议无效的诉讼请求是否成立时，应当依照行政法律法规的规定进行合法性审查，还应依照民事法律法规关于协议效力的相关规定，对协议是否存在无效的法定情形进行审查判断。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。原《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。 案涉协议系关于房屋搬迁补偿安置的协议，被搬迁房屋的各项补偿、安置的人员、安置方式、安置地点、安置房的结算方法等均直接涉及被搬迁人的补偿安置利益，是协议的重要组成部分，房屋搬迁各方当事人对上述事项完全协商一致，是协议签订的基础条件，也是行政协议合法的必然要求。本案中，首先，案涉楼房中的楼下及楼上西首北侧各一间房屋总计40平方米，系上诉人赵某所有。在房屋搬迁时，就补偿款金额与被上诉人进行协商、自主选择货币补偿或产权置换的安置方式等，是上诉人赵某应有权利。被上诉人在明知该部分的房屋系赵某所有，且赵某已经与曹锋离婚并已带曹某甲另行居住生活的情况下，未与赵某就搬迁补偿问题进行任何形式的协商，径行与曹锋签订协议，剥夺了赵某、曹某甲作为被搬迁人应享有的核对确认各项补偿金额、选择安置方式等权利，行政行为存在重大明显违法情形。其次，就案涉的40平方米两间房屋问题，曹锋在与秦灶街道办协商过程中明确说明了房产的权利人为赵某及曹锋与赵某已离婚的事实，曹锋并不具有处分该两间房产的权利。曹锋对其他权利人的房产权利进行的处分，属于无权处分。无权处分行为只有经权利人追认或者事后取得处分权才具有法律效力。秦灶街道办未能提供证据证明曹锋签订案涉协议获得了赵某、曹某甲的授权，该协议内容至今未能得到赵某、曹某甲的认可，秦灶街道办主张案涉协议合法有效，明显与原《中华人民共和国合同法》第五十一条的规定不符。第三、上诉人赵某、曹某甲的房屋产权清晰明确，该房屋已因被上诉人的搬迁行为被拆除，被上诉人负有对上诉人进行补偿安置的法定义务，且被上诉人对上诉人的安置补偿应当具体明确。被上诉人对该次房屋搬迁中上诉人赵某、曹某甲到底应享受哪些安置补偿利益至今仍未予明确，协议的内容已明显侵犯上诉人的合法权益。 综上，被上诉人搬迁上诉人赵某的房产，未与赵某进行任何协商，未能充分保护赵某、曹某甲的安置补偿利益，行政行为违法。曹锋无权处分上诉人的房产，所订协议未能获得上诉人的追认，该协议中涉及赵某的房屋补偿部分应认定为无效。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初873号行政判决； 二、确认南通市崇川区秦灶街道办事处与曹锋签订的《房屋搬迁补偿安置协议》中涉及赵某、曹某甲的补偿内容无效。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人南通市崇川区秦灶街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  郁 娟 审判员  鲍 蕊 二〇二一年四月六日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；