安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖12行终44号 上诉人（一审原告）颍上新奥交通清洁能源有限公司，住所地安徽省颍上县六十铺镇，统一社会信用代码91341226065206210W。 法定代表人赵胜利，该公司总经理。 委托代理人方娇，该公司工作人员。 委托代理人尹峰，安徽卫东律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）颍上县六十铺镇人民政府，住所地颍上县六十铺镇，统一社会信用代码113412260031833838。 法定代表人杨平，该镇镇长。 上诉人颍上新奥交通清洁能源有限公司(以下简称“颍上新奥公司”)诉颍上县六十铺镇人民政府行政强制一案，不服安徽省颍上县人民法院（2020）皖1226行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 颍上新奥公司向一审法院诉称，2012年11月28日，安徽新奥清洁能源有限公司（以下简称“安徽新奥公司”）与颍上县六十铺镇人民政府签订了一份《关于交通清洁能源LNG项目建设合作框架协议书》，协议约定由安徽新奥公司在颍上县六十铺镇人民政府辖区内设立颍上新奥公司，进行交通能源LNG项目建设，推进当地节能减排，改善生态环境，促进颍上县六十铺镇人民政府方的社会经济发展。协议签订后，安徽新奥公司按颍上县六十铺镇人民政府方要求先期将1200000元的土地使用订金转入颍上县六十铺镇人民政府指定账户。安徽新奥公司在签订协议后，申请成立了颍上新奥公司公司。由于颍上县六十铺镇人民政府未能按协议约定办理土地使用权的审批手续，导致颍上新奥公司无法开工建设，双方签订协议的目的无法实现。经颍上新奥公司、颍上县六十铺镇人民政府多次协商，2017年5月22日，颍上县六十铺镇人民政府将安徽新奥公司所付的土地订金376400元返还，现仍有823600元未返还。请求法院判决解除安徽新奥公司与颍上县六十铺镇人民政府所签订的《关于交通清洁能源LNG项目建设合作框架协议书》特许经营的行政协议；返还颍上新奥公司方投资款823600元，并赔偿颍上新奥公司方的经济损失159229元（该损失按年利率6%计算，自2017年5月22日起计算至2020年8月12日起诉时，以后计算至该款还清时止）。 一审法院审理查明，2012年11月28日，颍上县六十铺镇人民政府与安徽新奥公司签订《关于交通清洁能源ＬＮＧ项目建设合作框架协议书》，载明:为发展低碳交通运输，以清洁能源替代汽、柴油，推进节能减排，改善生态环境，促进社会经济发展。经甲、乙双方协商，由乙方出资设立“颍上新奥公司”，双方就交通清洁能源ＬＮＧ项目建设，达成如下协议：……四、双方的权利和义务（一）甲方的权利和义务1、甲方应积极倡导推广车用ＬＮＧ，协助乙方拓展市场；2、甲方为乙方提供项目建设用地，并协调相关单位，保证水、电、路、通讯等设施到达项目用地处；3、项目立项后，乙方享受甲方扶持企业发展的相关优惠政策（以颍上县政府文件为准）；4、项目开工前所需的各项审批文件及资料，属于市（县）政府管辖范围内的由甲方负责办理，属于市、省级的手续由甲方协助乙方办理，但乙方应及时提供办理所需资料及相关费用，办理手续包括政府部门对可研、规划、备案、安评、环评等的批复文件。五、乙方的权利和义务1、本协议生效后三个月内，成立颍上新奥公司，负责本项目的建设运营和周边区域内车用ＬＮＧ业务的拓展，公司经营期间的各项税收在甲方所在地的税务机关缴纳；2、乙方在确认项目用地后，先期缴纳一定的土地使用订金；3、ＬＮＧ加注站必须符合国家相关标准；4、乙方保证施工期间的安全生产和ＬＮＧ项目的平衡运行，保证向用户足量供气，保证ＬＮＧ质量，施工期间和建成后运营期中的安全生产问题，乙方全部承担因安全事故产生的后果、责任，甲方不承担任何责任；5、乙方须按照规划设计指标合理用地，不得随意扩大占地规模；6、乙方要服从所在地各级政府领导，配合支持各职能部门工作，并及时建立基层党组织和工会、共青团等群众组织，营造企地共建，合作共赢的良好氛围。……2013年3月14日，颍上新奥公司成立。2013年5月13日，颍上新奥公司与颍上县六十铺镇人民政府颍上县六十铺人民政府签订1份《征地协议》，协议内容如下：一、征地的位置及范围：该地位于赵庄村××生产队。土地补偿标准及价格：甲方征用乙方土地补偿标准为33700元／亩，青苗费为1000元／亩（补一年）；二、总地亩数及补偿总金额：征用土地经双方认可总亩数是15亩，土地补偿款505500元整，青苗费15000元整；三、付款方式：乙方可一次性领取执照补偿标准应得款额，总计补偿款505500元整，青苗费15000元整；四、双方的责任和义务甲方必须按照本协议约定履约，乙方按甲方的要求，做好协调工作，签订征地协议，并在合同签订后10日内交付土地。2013年1月30日，安徽新奥公司向颍上县六十铺镇财政所转入土地款500000元；2013年4月9日，安徽新奥公司向颍上县六十铺镇财政所转入土地出让金500000元；2013年11月18日，安徽新奥公司向颍上县六十铺镇财政所转入土地预付款200000元。颍上县六十铺镇人民政府根据颍上县六十铺镇赵庄村村民委员会及村务监督委员会的申请将项目所在地的土地、青苗等补偿款823600元转入赵勇账户，安徽新奥公司在项目土地上修建了围墙。后因颍上县六十铺镇人民政府未能将土地交付使用，该项目停滞。2017年5月22日，安徽新奥公司向颍上县六十铺镇人民政府发出公函，申请将其转入颍上县六十铺镇人民政府账户中的土地补偿款剩余的376400元退还，颍上县六十铺镇人民政府于2017年7月7日通过银行转账已退还。2020年7月14日，合肥市市场监督管理局依安徽新奥公司申请，对该公司准予注销登记。2020年8月20日，颍上新奥公司提起诉讼。 一审法院认为，签订行政合同的目的在于履行行政职责,实现行政管理目标。涉案协议约定颍上县六十铺镇人民政府提供项目建设用地，颍上县六十铺镇人民政府将未纳入建设用地的农用地提供给企业使用，超出其行政管理职权。因此,颍上县六十铺镇人民政府与安徽新奥公司签订的涉案协议不是行政合同，不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定的行政机关“不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等”单方行为或者不作为行为情形，与上述列举的行政合同形式不符,故不属于行政诉讼的受案范围。况且，颍上新奥公司也并非合同一方的当事人，无证据证明其为承受安徽新奥公司权利的法人，其起诉也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定。综上,颍上新奥公司的起诉，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）、(四)项,《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第三款的规定,裁定驳回颍上新奥公司的起诉。 颍上新奥公司上诉称，被上诉人签订《关于交通清洁能源LNG项目建设合作框架协议书》是为了公共利益，为社会公共服务，不仅是为了节能减排，也是为了当地经济的发展。该协议约定的内容是由政府出面征收土地，并交付给上诉人使用，是政府依职权实施的行为，至于被上诉人是否超越职权，改变不了协议的性质，该协议的订立具有行政法权利义务的内容，符合行政诉讼的受案范围。上诉人是履行合同的一方当事人，享有协议中所约定的全部权利，承担协议约定的全部义务，具有本案诉讼的主体资格。综上，一审法院认定事实错误，适用法律不当，所作裁定不能成立。请求二审法院撤销一审裁定，将本案指令一审法院继续审理或指定本辖区内其他基层人民法院予以审理，支持上诉人的诉讼请求；诉讼费用由被上诉人承担。 本院经审理查明的事实与一审一致，对一审查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，被上诉人颍上县六十铺镇人民政府将未纳入建设用地的农用地提供给企业使用，超出其行政管理职权。因此，被上诉人与安徽新奥公司签订的涉案协议不符合法律规定的行政协议的形式，不属于行政诉讼的受案范围。且上诉人颍上新奥公司并非涉案协议的当事人，亦未提供承受安徽新奥公司权利义务的证据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定。综上,颍上新奥公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 辉 审判员 耿牛牛 审判员 迟 莹 二〇二一年四月十四日 法官助理刘迪迪 书记员孙爽爽 附适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。