河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫08行终97号上诉人(原审原告)王三林，男，1964年9月15日出生，汉族，住温县。委托代理人王超飞，男，汉族，1991年2月28日出生，住址同上。委托代理人张亚翠，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温县赵堡镇人民政府。住所地：温县赵堡镇赵堡村大街。法定代表人刘虎臣，镇长。委托代理人路涛，该政府工作人员。委托代理人郭应涛，河南豫星律师事务所律师。上诉人王三林因行政协议一案，不服河南省温县人民法院（2020）豫0825行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人王三林及其委托代理人王超飞、张亚翠，被上诉人温县赵堡镇人民政府（以下简称赵堡镇政府）委托代理人路涛、郭应涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2018年8月26日,温县人民政府发布温政〔2018〕22号文件《关于印发温县太极镇棚户区改造一期项目征收补偿安置方案的通知》,根据该方案,征收部门为温县国土资源局,征收实施单位为温县赵堡镇人民政府。原告王三林系温县赵堡镇陈新庄村村民,其所诉房屋在上述征收土地批复及征收安置补偿范围内。2018年12月25日,陈黑保与温县赵堡镇人民政府签订编号为C6-72的《太极镇棚户区改造房屋搬迁补偿安置协议》,该协议载明了房屋、土地现状,陈黑保对房屋搬迁补偿方式亦进行了选择。陈黑保亦在测算单和房屋腾空移交确认单上签字。被告温县赵堡镇人民政府称陈黑保系原告王三林所在村民小组组长,该处土地系村小组集体所有,因此由陈黑保在涉案地块的补偿协议上签字,王三林曾租用村小组该处土地建煤球厂,相关部分补偿款已由小组支付给王三林。原告王三林认可其已领取该协议中部分补偿款164605.03元。原告王三林在得到补偿款后以与温县赵堡镇人民政府为被告向本院提起行政诉讼，要求确认编号为C6-72的《太极镇棚户区改造房屋搬迁补偿安置协议》无效。原审法院认为，关于被告的行政主体资格问题，2018年8月26日，温县人民政府发布温政〔2018〕22号《关于印发温县太极镇棚户区改造一期项目征收补偿安置方案的通知》，根据该方案，温县太极镇棚户区改造一期项目征收范围为赵堡镇陈家沟环村路东线以西、常阳路以北、东沟祖祠以东、中华太极馆以南区域内的土地、房屋及地上附着物（辛堂村、陈新庄范围）；征收部门为温县国土资源局，征收实施单位为温县赵堡镇人民政府。被告温县赵堡镇人民政府作为该项目的征收实施单位，由其签订补偿安置协议并不违反法律规定。因此，原告的该项理由不能成立。另一方面，关于陈黑保所签协议的问题，根据本院查明的事实，结合焦作市中院（2020）豫08行初43号裁定书认定的事实，原告因租用集体土地建设厂棚，已按照安置补偿方案领取了足够的补偿，其实际利益并未受损。被告虽因土地权属关系与陈黑保签订了安置补偿协议，但原告的相关权益已得到保障。因此，本案也不存在合同法五十二条无效的情形，原告请求确认合同无效的理由不能成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王三林的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告王三林负担。上诉人王三林不服，上诉请求：依法撤销河南省温县人民法院作出的（2020）豫0825行初70号行政判决书并依法改判。事实和理由：一、一审法院认定事实不清，适用法律错误，被上诉人没有法定授权、不具有实施征地拆迁工作的法定职责，判决驳回上诉人的诉讼请求明显不当。《土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用、保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用人就补偿安置等签订协议。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收补偿安置方案报市县人民政府批准后，由市县人民政府土地行政主管部门实施。县级以上政府以及市县人民政府土地行政主管部门是征收补偿安置方案的实施主体，而温县人民政府作出的温政（2018）22号关于印发《温县太极镇棚户区改造一期项目征收补偿安置方案的通知》，其效力不属于法律法规，该文件无权将县级人民政府的行政职权赋予给被上诉人。被上诉人非法定实施征收主体，无权实施征地拆迁工作，无权与上诉人签订补充安置协议。二、案涉协议非上诉人本人或者其家庭成员签字，协议的补偿款项也未能全额支付给上诉人，案外人陈黑保代替其签订协议并扣留部分补偿款项严重影响了上诉人的权益。《民法总则》第一百四十三条规定了民事法律行为生效的条件，具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。本案中，案涉协议是在强拆诉讼程序中，被上诉人为了证明自己拆除程序合法而提交的证据中获知案涉协议，并且该协议非其上诉人或其家庭成员签字，补偿协议的款项也未全额付给上诉人，对于屋内的物品损失也并没有补偿，严重损害了上诉人的合法权益。三、人民法院应当对案涉协议进行全面审理，不论该协议是无效的、可撤销的，或是部分可撤销的；同时，法院不应以程序性审理回避实体审理，应当对本案进行实体处理，以保障上诉人的合法权益。行政协议如何进行审理这一问题，目前我国司法实践中存在不统一的情况。哪些协议是无效的，哪些协议是可撤销的并没有十分统一的标准，法院应坚持实体处理为先，程序性处理在后。首先，案涉协议属于行政协议无效的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”；《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释（2019）17号）第十一条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职责、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应的法定职责进行合法性审查”；第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”。案涉行政协议签订主体为镇政府级别，主体资格不适格，属于《行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，应当确认无效。其次，无论案涉协议属于可撤销的或者是无效的情形，人民法院都应当进行全面审理，并作出相应判决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释（2018）1号）第九十四条规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”，上述法规规定了人民法院对行政行为应进行全面审理的原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；……（六）明显不当的”；《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释（2019）17号）第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形请求撤销的，人民法院经审理符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议”。综上所述，一审判决事实认定不清，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销，现上诉人依据《行政诉讼法》相关规定提起上诉，请贵院依法查明案件事实，依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人赵堡镇政府辩称，上诉人的上诉理由不能成立，应依法予以驳回维持原判。第一，关于答辩人称的诉讼主体资格问题，本案中答辩人赵堡镇人民政府根据温县人民政府温政（2018）22号文件安排，作为该项目的征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，有权与原告签订安置协议，因此原告的该项上诉理由不能成立。第二，双方签订的安置协议也不存在违反法律规定，属于合同无效的法定情形。该协议的效力已被生效的河南省高级人民法院和焦作市中级人民法院行政裁定书所认可。2018年12月25日，陈黑保与温县赵堡镇人民政府签订编号为C6-72的《太极镇棚户区改造房屋搬迁补偿安置协议》，该协议载明了房屋土地的现状，陈黑保对房屋搬迁补偿方式已进行了选择，陈黑保在测量单和房屋腾空移交确认单上签字，而陈黑保系王三林的村民小组长，该处土地系村集体所有，因此由陈黑保在案涉地块的补偿协议上签字。陈黑保所在的村民小组与王三林是租赁合同关系，王三林租用村民小组该处土地建维修厂。上诉人王三林虽然未在搬迁补偿协议上签字，但属于王三林所有的补偿款已由村民小组支付给王三林，王三林已认可其已领取该协议中的部分补偿款。以上事实河南省高级人民法院在（2020）豫行终1344号行政裁定书中予以认可。综上答辩人认为上诉人的上诉理由不能成立，应依法驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院予以确认。本院认为，首先，关于上诉人王三林称被上诉人不具有实施征地拆迁工作法定职责的问题。2018年8月26日，温县人民政府发布温政〔2018〕22号《关于印发温县太极镇棚户区改造一期项目征收补偿安置方案的通知》，根据该方案，温县太极镇棚户区改造一期项目征收范围为赵堡镇陈家沟环村路东线以西、常阳路以北、东沟祖祠以东、中华太极馆以南区域内的土地、房屋及地上附着物（辛堂村、陈新庄范围）；征收部门为温县国土资源局，征收实施单位为温县赵堡镇人民政府。被上诉人温县赵堡镇人民政府作为该项目的征收实施单位签订补偿安置协议并不违反法律规定。上诉人王三林该上诉理由不能成立。其次，关于上诉人王三林称协议系他人代签且其未能获得全额补偿款项的理由。王三林系租用集体土地建设厂棚，基于土地权属关系被上诉人可以与村民小组签订涉案补偿安置协议，另外，村民小组在收到补偿安置协议载明的补偿款项后也及时转交王三林一方，王三林也认可其实际领取了足够的补偿款项，其实际利益并未受损。上诉人王三林该上诉理由不能成立。综上所述，一审认定事实清楚，处理结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王三林负担。本判决为终审判决。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  李培军二〇二一年四月十五日书记员  张 健