江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终33号 上诉人（原审原告）黄爱东，男，1971年9月21日生，××族，住启东市。 上诉人（原审原告）陈燕美（系黄爱东之妻），女，1976年1月24日生，××族，住址同上。 上诉人（原审原告）黄河源（系黄爱东之子），男，1997年9月9日生，××族，住启东市。 陈燕美、黄河源的委托代理人黄爱东，系本案上诉人。 被上诉人（原审被告）启东市汇龙镇人民政府，住所地启东市汇龙镇人民中路288号。 法定代表人沈波，镇长。 应诉负责人李雷兵，副镇长。 委托代理人李建章，启东市汇龙镇人民政府工作人员。 委托代理人陈卫东，江苏东疆律师事务所律师。 上诉人黄爱东、陈燕美、黄河源（以下简称黄爱东等人）因要求履行安置补偿法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初340号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，陈国飞育有两女，长女陈燕燕，次女陈燕美，两女婚后均在原籍居住生活。陈某系陈国飞的母亲。黄爱东、陈燕美于1997年2月24日登记结婚，婚后黄爱东将户口迁至陈国飞户，即汇龙镇××村××组××号。黄爱东、陈燕美婚后居住在汇龙镇××村××组，并在陈国飞楼房北侧盖面积为70.15平方米的平房（11号房），东南侧盖面积为97.49平方米的平房（6号房）用于出租，在陈某两间平房上叠建两间房屋及楼梯，面积共计77.33平方米（含阳台6.13平方米），用于居住。黄爱东、陈燕美建造的房屋均无合法审批手续。2018年陈燕美、黄爱东单独立户，为汇龙镇××村××组××-××号。 2018年11月13日，江苏海正土地房地产评估有限公司对陈国飞户、陈某户的房屋及附属设施进行评估，黄爱东、陈燕美所建××号房评估价为35476元，附属设施评估价为7728.80元，××号房评估价为25532元，附属设施评估价为780元，陈某原房屋上加建的房屋评估价为58390.03元，附属设施评估的价值为17188.28元。2019年1月25日，汇龙镇城北村经济合作社代表被告就陈国飞建造的有关合法建筑面积房屋、无证建筑面积房屋（包含了××号房和××号房）与陈国飞、陈燕燕分别签订房屋拆除搬迁补偿协议，对相关房屋及附属设施进行补偿，其中陈国飞签订了两份协议，陈燕燕签订了一份协议。与陈国飞签订的两份房屋拆除搬迁补偿协议中，一份系关于陈某遗产房的补偿协议，该协议中涉及的房屋包括黄爱东、陈燕美在陈某房屋上加建的部分；另一份补偿协议中包括黄爱东、陈燕美所建××号房及××号房，该份协议中包含了陈国飞所建的合法面积房屋141.85平米。与陈燕燕签订的协议分摊了陈国飞户所建合法面积房屋中的132.29（115.06+17.23）平米。上述协议中，均约定实行定销房安置。陈国飞户房屋签订协议后，房屋安置均是按照合法建筑面积核定安置面积，并未按照家庭人口核定安置面积。协议签订后，被告对陈国飞、陈燕燕进行了安置。2019年2月11日，陈燕美、黄爱东具信要求启东市汇龙镇人民政府（以下简称汇龙镇政府）对其予以家庭户安置。后黄爱东等人向一审法院提起行政诉讼，要求汇龙镇政府给予182平方米的定销房空方安置面积。后黄爱东等人以先要确认案涉协议无效为由申请撤诉，并提起（2019）苏0691行初1143号诉讼案件，一审法院于2020年4月16日作出判决，驳回其诉讼请求，黄爱东等人遂提起本案诉讼，请求法院判决汇龙镇政府对黄爱东户按照278平方米予以定销房安置。 另查明，启东市在农村集体土地上房屋搬迁过程中进行安置，实行“就高不就低”的惯常做法，也即哪种安置面积计算方法有利于当事人，就按照此种方法核定安置面积。启东市人民政府启政办发[2015]84号《关于调整城市规划区范围内集体土地上房屋搬迁补偿安置办法的通知》规定，住宅房屋搬迁安置原则上采取产权调换的方式安置，实施产权调换安置方式安置的，搬迁户可以选择房屋合法产权面积进行产权调换，也可以选择按家庭人员核定进行产权调换，选择房屋合法产权面积作为产权调换方式进行定销房安置，安置面积最高不超过合法面积的140%，选择按家庭人员核定作为产权调换方式安置面积的，根据该户符合该区域农村建房条件的农村村民人口数每人40平米计算，同时按照每人不大于10平米提供套型调整面积。按照启城建指办[2018]第8号文的规定，房屋搬迁过程中安置面积的确认，有两种确认方式，一种是按照房屋产权面积进行安置的面积确认，一种是按照家庭人员享受安置安置面积确认安置面积。按照房屋产权面积确认的安置面积按照合法面积乘以1.4系数计算安置面积待遇；按照家庭人员确认的安置面积按照农村居民为40平米/人、农转居人员30平米/人、城镇居民25平米/人、未婚独生子女照顾按照2人计算，靠套型照顾面积每人不大于10平米计算。陈国飞在申请建设上述合法产权房屋时，陈燕美作为家庭组成人员进行申建。黄爱东父母约在1992年建设房屋时，黄爱东作为家庭成员进行报建。黄爱东是农业家庭户口，陈燕美是农转居人员户口性质（土地工），黄河源是城镇居民户口性质。1994年12月10日陈燕美因土地工由汇龙镇××村××组迁往汇龙镇印刷厂，2018年5月2日因夫妻投靠由汇龙镇人民中路××号迁至汇龙镇××组××-××号。黄河源原户籍地汇龙镇××××号，2018年9月11日因大中专招生迁出市县外，2020年1月20日因迁出恢复至汇龙镇××××号。黄爱东原户籍在南阳镇××组，其与陈燕美结婚后于2004年7月迁入汇龙镇××组。因黄爱东户籍迁入在土地二轮承包后，故黄爱东在城北××××组无承包地，陈燕美和黄河源在该村也均无承包地。陈燕燕于1994年12月7日因土地工由汇龙镇××村××组迁往汇龙镇棉纺厂。陈国飞所签订协议所享受的安置面积为141.85*1.4≈198.59平米，陈燕燕所签订协议所享受的的安置面积为[120.06+34（陈燕燕之子陈飞按34平米应批面积计算）]*1.4≈215.7平米，案涉合法面积房屋享受的安置面积合计约为414.29平米。 一审法院认为，案涉诉讼不属于重复诉讼，黄爱东等人撤回前述诉讼乃是因其对案涉相关协议的效力持有异议，相应协议的效力经法院判决确认后，其可以再行就相应的安置补偿待遇主张救济，案件争议焦点在于汇龙镇政府是否应当给予黄爱东等人278平米的安置面积待遇。 首先，案涉地块房屋的搬迁补偿安置已经到位。房屋搬迁补偿安置，主要是对被搬迁地块范围内所在房屋的家庭成员予以补偿安置，因对所在地块的房屋和土地予以占用，进而需要对被占用的房屋和地块范围内长期居住生活的家庭人员，按照政策规定，在合法界定占用土地房产范围和进行价值评估的基础上予以货币补偿或安置，解决该家庭人员的生产生活问题。本案中，案涉房屋的补偿安置，采取的是按照房屋合法面积核定安置面积的方式予以核定可享受安置面积，最终核定可安置面积约为414.29平米，已经对案涉合法房屋及房屋所占宅基地使用权之丧失进行了充分的补偿安置。如若按照家庭人口数进行相应的安置面积核定，按照陈国飞夫妇及黄爱东等人的现户籍及户口性质，至多只能享受到240平米（50*2+50+40+25*2）的安置面积待遇。按照合法房屋面积核定安置面积待遇，远远超过按照家庭人口核定的安置面积待遇，亦保证了案涉房屋家庭人口核定安置面积的不受侵犯。 其次，陈燕美、黄爱东、黄河源在案涉地块并无合法房屋且陈燕美、黄爱东已经享受过建房待遇，黄河源为城镇居民，亦不能享受空方安置面积待遇。案涉协议的签订所涉合法房屋并非黄爱东等人所有，而是陈燕美之父陈国飞等所建，黄爱东所述建设的6号房、11号房等房屋，并非其取得合法用地手续和建造审批手续的房屋，对于上述房屋的拆除等无需对黄爱东等人予以拆迁安置，且对于案涉房屋的补偿问题，在相应的协议诉讼案件中黄爱东等人又予以了认可。陈燕美、黄爱东在原来各自的户籍地居住生活时，都已经作为原来的家庭成员享受了宅基地核批待遇。黄河源作为城镇居民，非该村集体经济组织成员，依法也不能享受宅基地核批待遇。故不论是基于合法房屋的拆除还是应批宅基地面积待遇，黄爱东等人也均不能获得空方安置面积待遇。且参照原《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，补偿安置的基础在于征收土地，黄爱东等人也并无承包经营地在本次搬迁中被征收。 再次，黄爱东等人请求按照独立户给予空方安置不符合政策规定。根据《户口登记条例》第十九条规定，公民因结婚、分户等是由引起户口变动的时候，由户主或者本人向户口登记机关申报变更登记。户口分户登记仅仅是户籍管理层面的措施，不涉及补偿安置问题。启城建指办[2018]第8号文规定，可享受安置面积的待遇的核定可以有两种方式，退一步讲，即便是按照家庭人员核定安置面积陈燕美等亦不符合条件。该文第六（四）规定，婚嫁后户籍在搬迁区域但前期已经享受过建房待遇的独生女（含其子女），婚嫁后户籍在搬迁区域不符合招婿条件的（含其子女），不能按家庭人员计算享受面积。本案中，陈燕美户籍早已迁出后因夫妻投靠再迁回，其已经在汇龙镇享受了建房待遇，按照政策规定，不能按照家庭人口核定可享受安置面积。且陈国飞实际上已经将合法面积的房屋拆迁利益分摊一部分给予陈燕燕家庭，由其家庭在合法房屋面积享受的安置权益范围内享受相应的拆迁利益。故在案涉房屋搬迁过程中，汇龙镇政府不存在侵害黄爱东等人应享受搬迁利益之情形，对于拆迁利益之分割，黄爱东等人可以通过民事诉讼途径在大家庭内部予以解决。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄爱东等人的诉讼请求。 黄爱东等人不服一审判决，向本院提起上诉称,1.一审法院认定陈燕美和黄爱东已经享受建房待遇错误，陈燕美和黄爱东婚前都没有单独建房，婚后也没有作为一家庭户单独建过婚房，仅凭陈国飞户建房报告中有名字而推断陈燕美享有建房待遇错误。1992年，黄爱东正在部队服役，启东市农村宅基地勘查登记表和建房报告有质的区别，且黄爱东二审也提交了启东市南阳镇人民政府出具的《农村宅基地住房调查核实情况表》，证明黄爱东未享受过建房指标。2.一审法院认定黄河源作为城镇居民不能享受空方安置面积待遇以及不能享受宅基地核批待遇错误，根据启建设[2009]23号文件2.1.3条及启政发[2004]7号文件49条，有资格享受拆迁安置待遇。3.一审法院认定案涉地块房屋安置补偿已经到位错误。黄爱东户的三处房屋及附属设施已经补偿，但搬迁补助费、误工补助费、临时安置补助费等都没有补偿，房屋安置也没有落实，尽管黄爱东户的三处房屋没有合法手续，但这三处房屋已经存在几十年，且村委会给予编号，是黄爱东户唯一居住的房屋，由于汇龙镇政府没有给黄爱东户核批面积，黄爱东户只能选择安置面积。4.一审法院认为按照房屋合法面积核定安置面积待遇超过按照家庭人口核定安置面积待遇错误。陈国飞和陈燕燕户是独立家庭户，黄爱东户也应当按照一家庭户进行安置，根据户口登记簿，黄爱东户独立分户的事实是明确的。5.一审判决适用法律法规及拆迁政策不全面、充分和准确。对黄爱东等人提交的启政发[2004]7号文件、启建设[2009]3号文件、启住建[2012]89号文件既不定性也不说理。综上，一审判决在认定事实、适用法律法规以及政策方面存在“十大”错误，请求二审法院撤销一审判决，改判汇龙镇政府对黄爱东等人按照一家庭户予以安置。 被上诉人汇龙镇政府辩称，1.案涉地块拆迁适用的政策是启城建指办[2018]8号文件，该地段拆迁采取两种方式，一种是按照房屋合法面积进行安置，一种是按照启政发[2004]7号文件第49条规定的家庭人口核定享受安置面积，两种方式就高不就低，陈国飞户采取的是按照房屋合法面积核定安置面积。2.安置补偿的基础是征收土地，要有一定的宅基地来置换，黄爱东在城北没有承包地，黄河源是非农户，将黄爱东父子不列为安置人口是适当的，陈燕美及其父母、姐姐陈燕燕在城北已经享受了核批面积的房屋，是整个家庭来享受的而不是每个人独立享受的，因此无须对陈燕美独立安置。3.黄爱东等人在城北没有合法房屋，黄爱东在原来的父母家已经建有房屋，案涉××号房、××号房已经进行了补偿。4.黄爱东户口从南阳镇迁入城北所在的拆迁区域，是基于其与陈燕美结婚而发生变动，陈燕美从城北迁出以后，后又夫妻投靠迁回，黄河源户籍不在拆迁区域也不在城北，因结婚发生户籍变更登记只是户籍管理层面的措施，不能仅凭结婚将户口迁入而要求补偿安置。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，1990年，陈国飞户申请建房，该户家庭成员包括陈国飞、施菊英、陈燕燕、陈燕美，经村民委员会、土地、规划部门审批，同意该户的建筑占地面积98平方米。1994年，陈国飞户再次提交建房申请，此时该户的家庭成员仍为陈国飞夫妇及两女儿，申请建房的理由为大龄青年结婚用房，经审批，该户原有房屋建筑面积206.7平方米，新建房屋建筑占地34平方米。此后，陈国飞户再无建房审批手续。 本院认为，根据一审法院所作判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，黄爱东等人要求汇龙镇政府对其作为一家庭户按照278平方米予以定销房安置，是否具有事实根据，是否符合法律及政策规定。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，补偿安置的基础是征收土地，同时考虑被安置人口的数量。实践中，各地经济发展水平、生活习惯以及人口数量存在较大差异，因此，《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例将除耕地以外其他土地上的附着物的补偿，授权由各省、自治区、直辖市根据实际情况，因地制宜地制定相应的补偿标准。案涉地块实施的是协议搬迁，启东市、汇龙镇根据当地实际情况制定的相关拆迁政策，在不与上位法冲突的情况下，应当作为认定拆迁安置补偿的依据。启城建指办[2018]第8号《汇龙镇城北××村南侧项目集体土地上房屋搬迁补偿与安置方案》对案涉地块的房屋搬迁补偿安置方式、安置面积计算进行了规定。该方案明确了房屋搬迁的两种方式，即按房屋产权面积进行安置以及按家庭成员享受面积进行安置。其中，第六条第一项规定，对于按家庭人员享受安置面积的，原户籍登记在被搬迁房屋且有下列情形之一的，可视为该家庭内农村居民：1.家庭人员中上全日制大中专院校前未农村居民的在校学生；2.入伍前为农村居民的现役义务兵、士官；3.劳教或者服刑前为农村居民的在押人员。第六条第四项规定，下列对象不能按家庭人员计算享受面积。1.婚嫁后户籍在搬迁区域但前期已享受过建房待遇的独生女（含其子女）；2.婚嫁后户籍在搬迁区域，不符合招婿条件的（含其子女）；3.户籍不在本搬迁区域的人员（包括建房申请时有其名字的人员）。 本案中，首先，“一户一宅”是农村村民建房的基本原则之一，以户为单位进行拆迁安置也是多数地方的习惯做法。实践中，由于“户籍”和“产权”相互关系的不顺畅，确实导致已经合法取得产权证书的村民尚未分户，或者已经分户但无相应产权证书的情况出现，由于不动产产权证书或者手续是证明不动产权属的基本材料，而户口分户登记仅仅是户籍管理层面的措施，因此，不能以户籍的不独立性否定产权的不独立性，但不能简单的以户籍的独立性来认定产权的独立性。根据陈国飞户的建房审批手续及领取权属证书的情况来看，陈国飞户于1990年、1994年分别提出建房申请，均是以户为单位，家庭成员包括陈国飞夫妇及两女儿，黄爱东等人在城北××××组××号所建房屋没有单独的建房审批手续或者房产证书，在此情况下，汇龙镇政府在搬迁过程中，以整个大户为单位对陈国飞户实施搬迁，并无不当。 其次，从现行法律规定看，仅仅落实到保障妇女获得补偿安置权益的程度，并没有规定能否单独安置，能否单独安置原则上要以当地政府的规范性文件为准。根据启城建指办[2018]第8号文件来看，案涉地块的搬迁可以按房屋合法面积或者家庭成员享受面积人口计算安置面积，并采取就高不就低的原则，陈国飞户根据房屋合法面积计算安置面积大于根据家庭成员享受面积计算安置面积，故汇龙镇政府据此与陈国飞户签订搬迁协议，并未侵犯该户其他家庭成员的安置利益。 再次，启东市人民政府《市政府关于印发启东市实施细则（试行）的通知》（启政发[2004]7号）第四十九条明确，农村村民建房用地指标：1.平房用地指标：1人户43平方米；2至3人户66平方米；4人以上户99平方米。2.楼房（含楼梯间）用地指标：2至3人户68平方米；4人以上户98平方米；单人户不允许单独建楼房，如因投靠等原因需建楼房的，可给予20平方米建房用地指标，与投靠方合山建房。由此可见，启东市农村建房2至3人户的用地指标均为68平方米，陈国飞户1990年建房用地98平方米，1994年陈燕燕结婚申请建房时，保留了陈国飞户68平方米的用地面积，汇龙镇政府认为陈燕美的核批面积从1990年至1994年并未减损，符合上述文件中2至3人户用地指标的规定。 最后，能否单独安置，还应符合启城建指办[2018]第8号文件中认定人员性质的相关规定。按照启东市拆迁补偿安置政策，多女儿户，只能确定选择一个女儿作为招婿对象，享受婚房安置政策。虽然这一政策并不显得十分公平合理，但符合当地的乡规民俗，而且对独女户或多女户家庭而言，也不损害被拆迁户的拆迁补偿安置权益，故人民法院也不宜强加干涉。黄爱东是农业家庭户口，其原户籍在南阳镇××组，其与陈燕美结婚后于2004年7月迁入汇龙镇××组。陈燕美是农转居人员户口性质（土地工），1994年12月10日陈燕美因土地工由汇龙镇××村××组迁往汇龙镇印刷厂，2018年5月2日因夫妻投靠由汇龙镇××路××号迁至汇龙镇××组××-××号。黄河源是城镇居民户口性质，原户籍地汇龙镇××××号，2018年9月11日因大中专招生迁出市县外，2020年1月20日因迁出恢复至汇龙镇××××号。从黄爱东等人户籍的性质及变更情况来看，汇龙镇政府认定黄爱东属于婚嫁后户籍在搬迁区域，不符合招婿条件的人员，黄河源属于户籍不在本搬迁区域的人员，具有事实根据和政策依据。 综上，黄爱东等人要求汇龙镇政府对其作为一家庭户按照278平米予以定销房安置，理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。黄爱东等人的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄爱东、陈燕美、黄河源负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二一年四月八日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。