江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终11号 上诉人（原审原告）俞德进，男，1944年1月25日生，××族，住南通市通州区。 上诉人（原审原告）姜俞明，男，1970年2月18日生，××族，住南通市通州区。 两上诉人委托代理人陈兵，江苏紫琅律师事务所律师，系法律援助律师。 被上诉人（原审被告）南通市通州区东社镇人民政府，住所地南通市通州区东社镇东社街。 法定代表人曹铖，镇长。 应诉负责人瞿仪晨，副镇长。 委托代理人王玉华，江苏清心律师事务所律师。 上诉人俞德进、姜俞明因继续履行行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初436号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月12日立案受理后，依法组成合议庭于2021年3月29日公开开庭审理了本案。上诉人俞德进、姜俞明及共同委托代理人陈兵，被上诉人南通市通州区东社镇人民政府（以下简称东社镇政府）的负责人瞿仪晨及委托代理人王玉华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，俞德进与姜俞明系父子关系。1992年，俞德进向原南通县唐洪乡人民政府申请建房，原南通县唐洪乡人民政府于1992年2月10日通过审批，编号为0047803号南通县城乡居民建房用地报批表显示，俞德进户家庭人口组成为俞德进、妻子姜美英、女儿姜于芬、儿子姜于明（姜俞明），母亲张圣英。建房人口5人，申请建房占地面积126平方米，三棚面积15平方米。经审核同意该户拆除老住房6间占地150.5平方米，厕所间占地20平方米，新建住房5.5间占地125平方米，厕所1间占地15平方米，核准总宅基地266.2平方米。后俞德进户在南通市通州区东社镇××村××组建设农村房屋。姜俞明在南通市通州区东社镇杨港居（原唐南村）七组经营门店，并办理个体工商户营业执照。2013年，因唐洪路口改造提升工程需要，东社镇政府对俞德进户所有的房屋进行协议搬迁，并制订东社镇唐洪路口改造提升工程拆迁补偿安置方案。该方案明确了拆迁范围及政策规定、房屋拆迁补偿安置程序、房屋拆迁安置办法、拆迁补偿费支付、措施及要求等内容。其中第三条房屋拆迁安置办法中规定，本次拆迁采取统拆自建的方式进行安置。统拆自建的房屋安置在××居××#集居区，位于××居××组。2013年6月13日，江苏先河房地产土地评估有限公司（以下简称先河评估公司）出具房屋拆迁估价报告，对俞德进户房屋拆迁补偿价格进行了评估。评估报告显示，楼房合法面积245.57平方米，建安成新价753.30元每平方米，评估价为189613元；楼房合法面积25.17平方米及其他楼房面积111.35平方米的建安成新价为769.50元每平方米，评估价为107678元；其他面积楼房176.60平方米，建安成新价为1100元每平方米，评估价为194260元；其他面积中平房90.58平方米，建安成新价488元每平方米，评估价为44424元，以上房屋评估价总计535975元，另有装饰装潢168815元，该户合计704790元。房屋拆迁估价报告中另附无证房补偿报告，显示建筑面积24.63平方米，房屋结构为简易，补偿标准为100元每平方米，补偿价为2463元。俞德进与东社镇政府于2013年9月28日以先河公司出具的评估报告为依据，签订房屋拆迁补偿安置协议一份。主要内容为，被拆迁房屋楼房建筑面积合计558.69平方米，其中楼房合法面积270.74平方米，其他面积287.95平方米。平房面积115.21平方米，其他面积90.58平方米。被拆迁房屋的建安成新价补偿为535975元；装饰装潢补偿168815元；附属设施、设备、树木等补偿93594元；搬迁费补助4061元；按期搬迁奖励40611元；过渡补助费6498元；无证房补偿2463元；营业执照补偿8000元；增补28863元，合计888880元。 2013年9月24日，东社镇唐洪路口改造提升工程指挥部向俞德进出具承诺书，主要内容为：“唐洪路口改造提升工程是根据区委区政府统一部署，经区动迁办审核批准的，对东社镇唐洪路口改造提升工程地块进行拆迁，如果五年内，在俞德进的拆迁宅基地上进行商业地产开发建设门面房，该户购买门面房的价格按物价部门核定的成本价购买（面积为176.6平方米），特此承诺”。2013年10月28日，俞德进领取了75万元拆迁款，剩余拆迁款至今未领取。 2015年，俞德进与姜美英作为一户，姜俞明与张宏芬、姜丽华作为一户，张圣英作为一户，分别申请建房，经南通市通州区东社镇杨港社区居民委员会、南通市通州区东社镇建设服务中心、东社镇政府、南通市规划局通州分局审核批准，同意俞德进户在南通市通州区东社镇××居××号居民点新建占地面积60平方米，建筑面积120平方米的农村房屋；同意姜俞明户在南通市通州区东社镇××居××号居民点新建占地面积95平方米，建筑面积190平方米的农村房屋；同意张圣英户在南通市通州区东社镇××居××号居民点新建占地面积60平方米，建筑面积120平方米的农村房屋。俞德进自述上述房屋均已建成并实际居住。 2017年2月10日，原南通市国土资源局通州分局发出征地告知书，拟征收俞德进所在杨港社区集体土地约65.5亩作为商业用地。4月25日，南通市人民政府发出[2017]年（通州）第1号征收土地公告，决定征收包括东社镇杨港社区十六组在内的部分土地。 2018年7月16日，南通众盛汽车维修有限公司（以下简称众盛公司）与原南通市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同。同日，众盛公司与东社镇政府签订土地交付合同。8月3日，众盛公司取得国有土地使用权证，用途为商服用地。8月9日，众盛公司取得江苏省投资项目备案证，备案内容为：项目名称为汽车城建设项目，建设规模及内容为建设汽车4S店、维修车间、仓储车间、办公楼等基础设施及配套商业用房。2019年2月25日，众盛公司取得建设工程规划许可证。2019年5月5日，众盛公司取得建筑工程施工许可证。 2018年，俞德进向南通市通州区信访局信访，反映2013年拆迁至今仍有20%的拆迁费未拿到，青苗费未拿到，门面房176.6平方米未按当时承诺兑现，要求处理，并给付所产生的利息。东社镇政府于2018年6月6日作出东政信发〔2018〕15号关于俞德进信访事项的答复意见书，其中关于门面房176.6平方米未按当时承诺兑现问题，东社镇政府答复俞德进，如在俞德进、姜俞明拆迁位置上建设门面房，俞德进、姜俞明户在同等条件下有优先购买权，但到目前为止该地段未建设门面房。2020年3月10日、4月15日，俞德进、姜俞明向东社镇政府提出书面安置申请，东社镇政府未作出书面答复。 经一审法院要求，东社镇政府对照俞德进户居民建房用地报批表进行实地测量后，得出俞德进户住房宅基地中有部分在众盛公司取得国有土地使用权证的红线范围内，但众盛公司所建房屋并未占用俞德进、姜俞明住房宅基地，同时，俞德进、姜俞明所称的176.6平方米的门面房在俞德进、姜俞明审批建造的住房西侧，不在用地红线范围内。同时，东社镇政府明确认为案涉承诺书履行条件不成就，目前无法履行。一审审理期间，众盛公司出具书面情况说明，该公司未进行商业地产开发，所建房屋不对外出售。 俞德进、姜俞明认为东社镇政府出具的承诺书具备履行条件，故诉至一审法院，要求东社镇政府按照承诺书履行义务。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.案涉承诺书的性质。2.案涉承诺书的条件是否成就。3.若案涉承诺书履行不能，被告是否应当采取补救措施。 关于案涉承诺书的性质问题。一审法院认为，行政允诺是指行政主体为了实现一定的行政管理目的，依其行政职权和相应的法律法规、政策所作出的待条件成就时履行相关义务的信守性承诺。具体到本案中，案涉承诺书系由东社镇唐洪路口改造提升工程指挥部出具。东社镇唐洪路口改造提升工程指挥部系东社镇政府为了东社镇唐洪路口改造提升工程项目拆迁、建设临时成立的机构，该机构作出的行为，其权利及义务应当由东社镇政府承受。故东社镇唐洪路口改造提升工程指挥部出具的承诺书的法律后果应当由东社镇政府承担。从案涉承诺书的内容看，其形式上符合行政允诺的基本构成要素。但从出具承诺书的时间与背景看，先河评估公司于2013年6月13日出具了评估报告，之后东社镇政府与俞德进户就拆迁安置进行协商，东社镇政府于2013年9月24日向俞德进户出具了承诺书。同年9月28日，东社镇政府与俞德进、姜俞明签订了房屋拆迁补偿安置协议。案涉承诺书属于房屋拆迁补偿安置协议不可分割的一部分，应当与房屋拆迁补偿安置协议视为一个整体，并非单独的行政允诺。 关于案涉承诺书的履行条件是否成就的问题。案涉承诺书内容表述为：“如果五年内，在俞德进的拆迁宅基地上进行商业地产开发建设门面房，该户购买门面房的价格按物价部门核定的成本价购买（面积为176.6平方米）”。经测绘部门现场勘查并实地测绘，俞德进户的宅基地有部分在众盛公司开发的红线内，但该位置未建设门面房。根据本案查明的事实，案涉地块系用作商业服务地块，众盛公司亦表示其建设的房屋不对外销售，且承诺出具至今已逾五年，现有证据不能得出案涉承诺书已具备履行条件的结论。 关于案涉承诺书若履行不能，东社镇政府是否应当采取补救措施的问题。东社镇政府明确表示案涉承诺书不具备履行条件，目前也无法履行，俞德进、姜俞明要求东社镇政府采取金钱补偿等方式进行补救。根据上述分析，案涉承诺书并非行政允诺，而应当视为房屋拆迁补偿安置内容的一部分。如承诺书无法履行，对俞德进户安置补偿利益实质上产生重大影响的，东社镇政府应当采取相应的补救措施，反之，则无需采取补救措施。从东社镇政府提交的拆迁补偿安置方案、评估报告、拆迁补偿安置协议看，案涉房屋的拆迁采取的是统拆自建的方式。俞德进户在拆迁时，其合法建筑及其他建筑均进行了评估，且都根据拆迁补偿安置方案的规定给予了补偿，俞德进户的房屋评估报告补偿数额总计为707253元，最终补偿安置协议上的补偿金额为888880元，远超过评估报告确定的金额，该补偿数额并未损害俞德进户的合法权益。俞德进户在拆迁后，在集居区也申请自建了房屋。故对于俞德进户的拆迁安置补偿实质已经全部履行，俞德进、姜俞明要求东社镇政府采取补救措施，不应予以支持。 综上，俞德进、姜俞明要求东社镇政府按照承诺书履行或采取补救措施的诉请，无事实和法律依据。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回俞德进、姜俞明的诉讼请求。 俞德进、姜俞明不服，向本院提起上诉称，东社镇政府不履行案涉承诺书的内容，实质意味着对俞德进、姜俞明的被拆房屋补偿没有到位。在案涉拆迁过程中，俞德进户的其他房屋均获得了相应的补偿，但就176.6平方米的营业性用房未获得相应补偿。东社镇政府拒不履行承诺书的内容，侵犯了俞德进户就176.6平方米的营业性用房所享有的补偿利益，一审法院认定俞德进户所有房屋都获得补偿系事实认定错误。请求撤销一审判决，改判东社镇政府对俞德进户的损失进行赔偿。 被上诉人东社镇政府辩称，1.案涉众盛公司开发的商业项目距离俞德进户宅基地上房屋拆迁已经超过五年。2.众盛公司不具备商业地产开发的资格，其所建设的门面房属于招商引资项目，不对外销售，不属于商业地产开发。3.即使认定众盛公司建设的门面房属于商业开发项目，俞德进户的宅基地上也未建门面，而是属于绿化地带。案涉承诺书载明的三个条件均不具备，且俞德进户176.6平方米的房屋已经补偿到位。故俞德进、姜俞明要求东社镇政府履行承诺缺乏依据。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及一审判决的基本内容，本案争议的焦点是东社镇政府履行承诺的要件是否成就。 从本案查明的事实可见，东社镇政府履行承诺的前提是俞德进原宅基地上进行商业地产开发。根据《城市房地产开发经营管理条例》第二条规定，本条例所称房地产开发经营，是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进行基础设施建设、房屋建设，并转让房地产开发项目或者销售、出租商品房的行为。《商品房销售管理办法》第六条规定，商品房预售实行预售许可制度。第七条第一项规定，现售商品房的房地产开发企业应当具有企业法人营业执照和房地产开发企业资质证书。就本案而言，案外人众盛公司并非房地产开发企业，亦未取得房地产开发企业资质证书。众盛公司与原南通市国土资源局签订的国有土地使用权出让合同中载明，主体建筑物性质为汽车4S店、专业汽配市场及配套商业商务区。众盛公司取得的投资项目备案证亦载明，项目名称为汽车城建设项目，建设规模及内容为建设汽车4S店、维修车间、仓储车间、办公楼等基础设施及配套商业用房。众盛公司向一审法院出具的书面说明亦能印证案涉建设行为并非商业地产开发行为。上诉人以众盛公司受让案涉土地并建有门面房的事实即主张东社镇政府履行承诺的上诉理由不能成立，本院不予采信。 事实上，因上诉人主张的176.6平方米房屋并未取得合法批建手续，先河评估公司于2013年6月出具的评估报告中，已将该部分房屋以建安成新价的标准予以评估并纳入双方签订的补偿协议，上诉人因案涉176.6平方米房屋搬迁所应获得的补偿已经得到实现。俞德进户在协议签订后，已在集居区申请了自建房屋，且东社镇政府已全部支付了协议约定的补偿款，东社镇政府不履行案涉承诺亦不侵犯上诉人合法的安置补偿权益。 综上，在东社镇政府履行承诺的要件不成就，且上诉人的安置补偿利益已经得到实现的情形下，上诉人要求东社镇政府赔偿或补偿其搬迁损失的主张不能成立。一审法院经审理所作驳回上诉人诉请的判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人俞德进、姜俞明负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 审 判 员 鲍 蕊 二〇二一年四月八日 法官助理 冯禹源 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；