江苏省镇江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏11行终5号 上诉人（原审原告）骆德生，男，汉族，1973年11月11日生，住句容市。 上诉人（原审原告）吴昌云，女，汉族，1976年8月27日生，住句容市。 两上诉人委托代理人范白云，江苏北固律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）句容市下蜀镇人民政府。住所地：句容市下蜀镇南大街74号。 法定代表人徐明，该镇镇长。 委托代理人张晓军，该镇工作人员 委托代理人范雪燕，江苏中坚汇律师事务所律师。 上诉人骆德生、吴昌云诉被上诉人句容市下蜀镇人民政府责令限期拆除一案，不服镇江市润州区人民法院（2020）苏1111行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告骆德生2009年9月21日通过竞买方式取得句容市下蜀集镇人民西路办公楼1-3层房屋（建筑面积700.36平方米），并与吴昌云在此共同经营丁丁酒店。2019年3月，被告接到举报称两原告在未办理建设工程规划许可等手续的情况下，在上述地址建设阳光房、消防通道及电梯等。被告的下属机构句容市下蜀镇综合行政执法局经初步调查，制作了现场检查记录及现场情况示意图，并于同年3月25日向句容市下蜀镇建设局发送了《下蜀镇综合行政执法局违法建设规划影响认定通知书》，请该单位根据现场勘查的情况提出对规划影响的认定意见。句容市下蜀镇建设局2019年4月2日作出答复，认定两原告在丁丁酒店北侧建设阳光房、消防通道及电梯，未办理建设工程规划许可，且该违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。被告根据上述答复，于2019年9月26日对上述违法建设立案查处，并于同年10月10日依法下发了《责令改正通知书》，要求两原告在接到该通知书一周内自行拆除上述违法建设。两原告自行拆除了顶楼部分构筑物，对其他违法建设未在规定期限内拆除完毕。被告下蜀镇政府于同年10月18日作出下综罚告字[2019]03001号《行政处罚事先告知书》，告知原告享有陈述申辩及申请听证的权利，因原告未行使上述权利，被告于2019年10月24日作出下综罚字[2019]03001号《行政处罚决定书》并当日送达原告，限原告于2019年11月24日之前自行拆除违法建设的阳光房、钢结构楼梯和室外电梯。原告不服，诉至原审法院，要求撤销案涉《行政处罚决定书》。 原审法院经审理认为：《城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，深化经济发达镇行政管理体制改革试点工作，推动简政放权，增强经济发达镇的经济发展、社会管理和公共服务能力，江苏省委办公厅及省政府办公厅印发了《关于赋予行政管理体制改革试点镇部分县级经济社会管理权限的意见》（苏办发[2014]1号），上述文件赋予了试点镇享有法律、法规、规章明确规定的部分县级政府及其部门经济社会管理权限，实施主体为试点镇的镇政府，且在其辖区范围内行使，实施过程中确保权责一致，该文件在附件中列明了“赋予行政管理体制改革试点镇部分县级经济社会管理权限基本目录”，其中包括了“未取得工程规划许可证或利用失效工程规划许可证实施建设”的行政处罚。后《省政府法制办公室关于句容市在下蜀镇开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函[2018]159号）确定，经研究并报经省人民政府同意，句容市可以在下蜀镇开展相对集中行政处罚权工作，统一由下蜀镇人民政府行使行政处罚权。句容市人民政府根据上述文件要求，于2018年11月16日作出了《关于印发在下蜀镇开展集中行政审批、综合执法工作意见的通知》，该文件的附件三中明确了被告被赋予的集中行政审批、综合执法的具体权限内容。因此，被告作为具有相对集中行政处罚权的镇政府，对两原告在下蜀镇范围内未办理建设工程规划许可建设的阳光房、钢结构楼梯及室外电梯，具有相应的处罚权。综合诉辩双方当事人的意见，本案争议焦点是案涉《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、程序是否合法且适用法律是否正确。 根据《行政处罚法》第三十六条、三十七条及三十八条关于行政处罚程序的规定，被告的下属机构句容市下蜀镇综合行政执法局接到他人举报，经两名执法人员对违法建设现场的检查及对违法行为人的询问，后向句容市下蜀镇建设局发送了《下蜀镇综合行政执法局违法建设规划影响认定通知书》，确认了两原告在未办理建设工程规划许可的情况下建设的阳光房、钢结构楼梯及室外电梯属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，两原告的上述行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款之规定即“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”被告在立案对案涉违法建设进行查处后，依法向两原告发出《责令改正通知书》，要求其限期拆除全部违法建设。因两原告未在规定期限内将全部违法建设自行拆除完毕，被告作出下综罚告字[2019]03001号《行政处罚事先告知书》，保障了原告享有的陈述申辩及申请听证的权利，最终根据《城乡规划法》第六十四条之规定，作出案涉《行政处罚决定书》并送达各方当事人，认定的事实清楚、依据充分，程序合法，并无不当。综上，两原告诉请撤销案涉《行政处罚决定书》没有事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回原告骆德生、吴昌云的诉讼请求。案件受理费50元，由原告骆德生、吴昌云负担。 上诉人骆德生、吴昌云上诉称：1、被上诉人对两上诉人进行行政处罚无职权依据。被上诉人作出行政处罚的依据是城乡规划法第六十四条之规定，而该条规定的实施机构是县级以上人民政府，而被上诉人作为乡镇级政府无上述权利，被上诉人提供的所谓授权文件无任何法律依据。2、原审判决书中提及的苏办发[2014]1号文件未送达给两上诉人，也未经两上诉人质证，程序违法。3、因上述规范性文件未经质证，导致两上诉人无法申请对规范性文件是否合法进行审查，原审判决认为两上诉人未对该规范性文件申请审查是错误的。请求：1、撤销原审判决并依法公正裁决；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人句容市下蜀镇人民政府答辩称：1、被上诉人具有相应的行政处罚职权。根据江苏省编制委员会办公室、江苏省人民政府法制办公室下发的《关于规范行政管理体制改革试点镇综合执法工作的意见》（苏编办发[2014]1号）、江苏省政府法制办公室下发的《省政府法制办公室关于句容市在下蜀镇开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函[2018]159号），句容市人民政府作出的《关于印发在下蜀镇开展集中行政审批、综合执法工作意见的通知》（句政发[2018]120号）等规定，被上诉人对违法建设具有行政处罚的职权。2、被上诉人作出的案涉行政处罚决定事实清楚、证据确凿，程序符合法律规定。3、被上诉人向法庭提供了苏编办发[2014]1号文件，也提供给上诉人的。上诉人提出该文是根据省委办公厅、省政府办公厅《关于赋予行政管理体制改革试点镇部分县级经济社会管理权限的意见》（苏办发[2014]1号）并应当提供该文件。而苏办发[2014]1号文件是由省委办公厅、省政府办公厅下发给各市县委、各市县人民政府，省委各部委，省各直属单位，并没有下发给各试点镇，所以被上诉人并未接受抄送，也并未留存该文件。上诉人认为是由于我方未提供苏办发[2014]1号文件导致其无法对苏办发[2014]1号提出规范性文件审查申请的理由不能成立。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。 上诉人骆德生、吴昌云提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。 本院经审理，上诉人对原审查明的事实异议认为苏办发[2014]1号并没有送达给上诉人。对其他事实无异议。被上诉人对原审查明的事实无异议。 针对上诉人的上述异议，本院经复核全案证据，在一审审理过程中，被上诉人作为证据材料提交的是苏编办发[2014]1号文件，该文已经送达给上诉人。故原审判决中关于苏办发[2014]1号一并送达的陈述错误，应予纠正。本院对原审法院查明的其他事实予以确认。 本院认为，本案中，根据苏编办发[2014]1号、苏府法函[2018]159号、句政发[2018]120号规定，被上诉人具有作出案涉行政处罚的职权。被上诉人的下属机构句容市下蜀镇综合行政执法局接到他人举报后，经过现场检查、对违法行为人进行询问、确认两上诉人在未办理建设工程规划许可的情况下建设的阳光房、钢结构楼梯及室外电梯属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形等程序后，依法向两上诉人发出《责令改正通知书》，要求其限期拆除全部违法建设。后因两上诉人未在规定期限内将全部违法建设予以拆除，被上诉人履行了告知陈述申辩及申请听证的权利后，作出了案涉行政处罚决定书并送达了各方当事人，并无不当。因被上诉人作出的《行政处罚决定书》中明确载明的职权依据是苏编办发[2014]1号，而不是苏办发[2014]1号文，且上诉人提出对苏办发[2014]1号文及苏府法函[2018]159号进行一并审查是在一审庭审中，未在一审开庭审理前提出，故一审法院不予理涉并无不当。 综上，上诉人的上诉请求及理由均不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人骆德生、吴昌云负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  肖 雄 审 判 员  曹 英 审 判 员  陈小娟 二〇二一年四月十六日 法官助理  汤 鸿 书 记 员  肖梦婕