湖北省荆州市沙市区人民法院行 政 判 决 书（2021）鄂1002行初19号原告:罗永保，男，汉族，1969年11月21日出生，住武汉市新洲区，被告：荆州市沙市区人民政府朝阳路街道办事处，住所地湖北省荆州市沙市区朝阳路19号。法定代表人：李华飞，该街办主任。出庭负责人：陈志敏，该街办副主任。委托代理人：杨健，北京盈科（荆州）律师事务所律师。原告罗永保诉被告荆州市沙市区人民政府朝阳路街道办事处（以下简称朝阳街办）行政强制一案，于2021年1月18日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2021年3月9日公开开庭审理了本案。原告罗永保、被告朝阳街办的出庭负责人陈志敏及委托代理人杨健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告朝阳街办于2020年4月25日对原告罗永保在沙市区杨林堤路减速宿舍1栋东侧搭建的砖混房屋进行了强制拆除。原告诉称：1996年，原告作为原国有企业荆州减速机厂在职员工，按当时荆州减速机厂分房政策被分配到红星路市场减速机厂宿舍1栋平房4号。同减速机厂宿舍其它90多间平房一样，红星路市场减速机厂宿舍1栋平房4号没有产权。截止到2020年3月20日，之前二十多年，原告从未收到过红星路市场减速机厂宿舍1栋平房4号被定义为乱搭乱建房且要拆除的信息和指令。2020年3月21日始，荆州市沙市区杨林堤路社区居民委员会(以下简称杨林堤路居委会)电话联系原告，称红星路市场减速机厂宿舍1栋平房4号属无产权乱搭乱建房、限期自行拆除，否则依法强拆。2020年4月8日，在原告多次说明减速机厂宿舍1栋平房4号属原国有企业自建分配、并非个人搭建后，杨林堤路居委会称“居委会只上传下达，居民有异议需举证”。2020年4月13日，原国有企业改制组建的荆州市巨鲸传动机械有限公司出具了《关于红星路减速机厂平房及土地资产情况说明》的证明材料，证明减速机厂宿舍1栋平房1号—4号属原减速机厂自建、分配。原告于当日下午向杨林堤路居委会提交了证明材料，居委会收到材料后口头承诺材料会及时上报。2020年4月14日上午，杨林堤路居委会电话通知原告到居委会领取沙改指（2020）1号文件《2020年老旧小区改造片区违法建筑拆除工作意见》。原告于当日上午委托康友宝到杨林堤路居委会代领文件一份。2020年4月25日，杨林堤路居委会在没有通知原告或事先公示的情况下，对红星路市场减速机厂宿舍1栋平房4号破门强拆。2020年4月27日(4月26日星期天)，原告找到杨林堤路居委会和被告处要说法，得到雷同的口头回复称“减速机厂宿舍1栋平房1号—4号属无产权违建房、户主认可签字、依法拆除”。2020年4月27日，原告以国有企业分配的福利房被强行拆除，财物损坏应按相关拆迁规定予以赔偿的信访诉求上访荆州市政府信访办，市信访办告知原告应先找沙市区政府信访办，区信访办又将原告支到被告处，被告于当日出具编号20200427006的《受理通知书》。2020年5月13日，被告向原告出具《信访事项处理意见书》，内容为“减速机厂宿舍1栋平房1号—4号属违建房、户主认可签字，属致府依法拆除；减速机厂宿舍1栋平房1号—4没有产权，拆除后没有补偿”。2020年5月21日，原告向荆州市沙市区信访办提出复核被告非法强拆民房事件的申请，沙市区信访办以“非信访范畴”为由拒接受理。一、被告弄虚作假、越权越位强拆民房。1.沙改指（2020）1号文件《2020年老旧小区改造片区违法建筑拆除工作意见》明确规定持异议的违法建筑拆除工作流程为“有异议——业主举证——城管局审核——违法审核认定——违法建筑拆除通知”，该文件第二项第2条规定“区自然资源和规划分局负责违法建筑认定工作”。杨林堤路居委会4月13日下午收到原告证明材料，4月14日上午居委会就认为“涉案建筑属违建房应拆除”明显没有走职能部门审核认定的流程。2.2020年4月14日上午8点53分杨林堤居委会通知原告领取沙改指（2020）1号文件，之后同原告再无任何联系，被告所谓多次催促原告领取违建拆除通知系撒谎。3.2020年4月13日至4月25日之间，杨林堤路居委会根本没有向原告下达城管局的审核结果，更没有给原告下达《违法建筑拆除通知》及通知原告处理屋内物品；2020年4月25日房屋被强拆后，被告没有及时将房屋拆除结果送达或告知原告，且至今未出示减速机厂宿舍1栋平房4号属违建房的书面审核结果以及书面拆除通知。4.沙改指（2020）1号文件第二项第3条规定“监管主体区城管局负责违法建筑拆除工作指导”。荆州市自然资源和规划局沙市分局在收到沙市城管执法局出具的沙城管执法函(2020)20号《关于确认违法建筑的函》后，于2020年9月11日作出《关于认定罗永宝等四户违法建设的回函》。撇开回复函内容不表，城管执法局作为执法部门，弄虚作假，在涉案建筑拆除后向荆州市自然资源和规划局沙市分局出具《关于确认违法建筑的函》，本身存在先强拆、再认定、最后求证的违法行为。二、被告罔顾事实、断章取义、践踏原告利益。1.出具《信访事项处理意见书》的前提是核实，被告也强调“经核实”。但从4月27日信访受理到5月13日出具处理意见，被告从未就住房拆除相关事宜同原告进行过询问或联系，根本没给原告说话、举证、对质的机会。被告所称“杨林堤路社区就片区拆违工作前期做了相应的政策宣传及解释工作，是严格按照老旧小区拆违政策执行”的结论纯属被告一面之词。2.被告在《信访事项处理意见书》中定义“平房没有房产证，故属违规建房”没有依据。红星路市场减速机厂宿舍1栋平房4号是原国有企业给原告的福利分房，原告在当时状况下没有查询、甄别、鉴定所分住房合法与否的能力、权利和责任，且之前从未收到过涉案建筑被定义为违建房及要拆除的信息和指令。26年后认定为违建，依据是什么？即便定义为违建房，违建的主体是原国有企业荆州减速机厂、监管失职的是各级政府职能部门，不应该由原告承担违建责任。被告违法执法、强拆民房、损害原告合法利益。综上，请求人民法院依法判令确认被告强拆违法。原告向本院提交了如下证据（均为复印件）：1.《关于红星路减速机厂平房及土地资产情况说明》、《土地使用证附图》、身份证，拟证明原告按照沙改指(2020)1号文件《2020年老旧小区改造片区违法建筑拆除工作意见》要求出具持异议证明；2.通话记录；3.沙改指(2020)1号文件《2020年老旧小区改造片区违法建筑拆除工作意见》；4.《信访事项处理意见书》；5.《关于认定罗永保等四户违法建设的回函》；6.原告住房被拆图片；证据2-6拟证明①在收到原告出具的证明材料后不按沙改指[2020]1号关于《2020年老旧小区改造片区违法建筑拆除工作意见》流程执行，违法强拆；②强拆民房后出台罔顾事实、断章取义的《信访事项处理意见书》；③被起诉后弄虚作假，先强拆、再定违建、后求证。被告朝阳街办辩称：一、涉案建筑系未依法取得《建设工程规划许可证》，属于违法建设。根据《中华人民共和国城市规划法》(1990年实施)第三十二条、第四十条以及《湖北省城乡规划条例》第三十七条的规定，在城市规划区内新建建筑物，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。同时，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令限期拆除。本案涉案建筑位于荆州市沙市区××街道××路社区减速机厂1栋住宅楼东侧，系原荆州减速机厂(国企)自建房，建成于1993年，建筑面积约为80平方米，为企业职工福利房。被告根据荆州市沙市区老旧小区改造指挥部文件的相关规定，要求涉案的四名业主针对有异议的情况进行举证说明，四名业主仅提交一份由荆州市巨鲸传动机械有限公司出具的《关于红星路减速机厂平房及土地资产情况》的说明，未提供《建设工程规划许可证》或房产证等其他证明材料。后被告委托杨林堤路社区及城管工作人员分别向规划部门、不动产登记交易中心进行核实，证实涉案建筑未取得《建设工程规划许可证》，未办理房产证。据此，根据上述法律的规定，涉案建筑属违法建设。二、被告系负责本辖区违法建筑拆除工作的实施主体，具有依法处理违法建设行为的法定职权。根据《湖北省城乡规划条例》第四十八条第三款以及《2020年老旧小区改造片区违法建筑拆除工作意见》第二项第1条的规定，被告系负责本辖区违法建筑拆除工作的实施主体，具有依法处理违法建设行为的法定职权。本案涉案建筑属于未依法取得建设工程规划许可证的违法建设。据此，被告对其进行强制拆除系依法履行职权。三、被告针对涉案建筑作出的强制拆除行为系依据《2020年老旧小区改造片区违法建筑拆除工作意见》规定的违法建筑拆除工作流程。2020年3月底，沙市区老旧小区改造指挥部发布沙改指（2020）1号文件《2020年老旧小区改造片区违法建筑拆除工作意见》，就老旧小区改造工作的实施时间、职责划分、拆违原则、工作流程作出了总体安排。被告根据文件要求，委托杨林堤路社区协助处理对减速机厂1栋住宅楼东侧平房的拆除工作，杨林堤路社区工作人员随即开展宣传、疏导工作。2020年3月至4月，杨林堤路社区发布《通知》，清楚说明关于违章搭建的拆除事项，同时社区书记、网格员一一上门，多次向减速机厂1栋东侧平房的租户宣传小区违章搭建情况以及后续改造工作，并告知租户尽快通知业主并清空屋内物品。在此期间，社区工作人员多次电话联系原告等四名业主，表示如对拆违工作有异议，可以提供相关证明材料，社区将会报至上级部门。2020年4月13日杨林堤路社区收到荆州市巨鲸传动机械有限公司出具的《关于红星路减速机厂平房及土地资产情况说明》的证明材料，证明材料載明土地使用情况，且明确说明涉案建筑无房产证。当日，被告委托杨林堤路社区、城管工作人员分别向规划部门及不动产登记交易中心对四名业主提出的异议情况进行核实，证实涉案建筑未取得相关《建设工程规划许可证》，未办理房产证。2020年4月14日，减速机厂1栋东侧平房104户主康友宝前往杨林堤路社区，经社区工作人员解释说明后，针对违章搭建拆除事项确认、签字，并代1栋105户主毛志荣确认后签字。随后，杨林堤路社区工作人员仍多次上门确认租户及室内物品转移情况。2020年4月25日，在确认屋内人员及物品全部转移后，涉案建筑正式启动拆除。涉案建筑属未依法取得建设工程规划许可证的违法建设，被告针对涉案建筑作出的强制拆除行为系依据荆州市沙市区老旧小区改造指挥部文件规定的违法建筑拆除工作流程。综上，请求法院秉承着公平公正的原则依法判决。被告向本院提交了如下证据（均为复印件）：1.荆州市自然资源和规划局沙市区分局出具的《关于认定罗永保等四户违法建设的回函》，拟证明徐国华、毛志荣、康友宝、罗永保位于沙市区杨林堤路减速宿舍1栋东侧分别搭建的砖混房屋，未查询到相关《建筑工程规划许可证》，系违法建设，被告对此不应承担赔偿责任；2.荆州市沙市区老旧小区改造指挥部沙改指(2020)1号文件《2020年老旧小区改造片区违法建筑拆除工作意见》，拟证明朝阳街办系负责本辖区违法建筑拆除工作的实施主体，具有依法处理违法建设行为的法定职权；3.杨林堤路社区老旧小区改造实施方案公示；4.杨林堤路社区拆迁宣传工作记录；5.荆州市不动产登记交易中心不动产登记信息查询记录；6.杨林堤路社区2020年4月14日至4月27日拆违工作记录。证据3-6拟证明被告系依据荆州市沙市区老旧小区改造指挥部文件规定的违法建筑拆除工作流程图对涉案房屋进行强制拆除。经庭审质证，原、被告对双方提交的上述证据均发表了质证意见，本院已记录在案。本院对双方提交的证据中质证时均无异议的，依法予以确认，对有异议的证据综合认证如下：原告提交的证据1能够证实其向被告提出了关于涉案房屋系违建的异议，对该项证据的证明目的予以采信；原告提交的证据2与被告提交的证据4中部分内容一致，双方均认可通话记录中系记载的被告与原告之间的电话联系，依法予以采信；原告提交的证据3和被告提交的证据2一致，系老旧小区指挥部作出的文件，是老旧小区改造的依据，依法予以采信；原告提交的证据4系涉案房屋被拆除后发生的信访事项，与本案拆除行为合法性无关联，依法不予采信；原告提交的证据5与被告提交的证据1一致，对该证据的真实性予以采信，对于双方的证明目的将结合全案事实予以认定，在此不予论述；原告提交的证据6能够证实涉案房屋被拆除，依法予以采信。被告提交的证据3能够证实在拆除之前对相关方案进行了公示，被告提交的证据4、证据6能够证实其向涉案房屋的租户进行了上门说明，但不能证实直接联系了原告，其中的《通知》仅有毛志荣、康友宝签字，并无原告罗永保签字，对其真实性予以采信，但不能达到证明其依照工作流程图拆除涉案房屋的证明目的。被告提交的证据5能够证实涉案房屋未办理产权登记，依法予以采信。根据以上有效证据及当事人陈述，本院查明案件基本事实如下：依据《2020老旧小区改造片区违法建筑拆除工作意见》[沙改指（2020）1号]的规定，被告朝阳街办在辖区内作为实施主体负责违法建筑拆除和临时修复工作，区自然资源和规划局作为违法认定主体负责违法建筑的认定工作，区城管执法局作为监管主体负责违法建筑拆除工作指导。原告罗永保经原荆州减速机厂（原为国企，后改制为荆州市巨鲸传动机械有限公司）企业职工福利分房分得的杨林堤路减速宿舍1栋平房4号房屋，在此次改造项目范围内。该房屋建成于1993年，整体建筑面积约为80平方米，未办理相关审批手续，未办理产权登记。2020年3月，被告下属的杨林堤路社区在辖区内张贴了该片区老旧小区改造项目的实施方案，并安排工作人员上门至涉案房屋，告知其中的租户该房屋将被拆除，并告知其将物品搬离该房屋。同时，杨林堤路社区工作人员与原告电话联系，告知拆除事宜。2020年4月13日，原告向杨林堤路社区提交荆州市巨鲸传动机械有限公司出具的《关于红星路减速机厂平房及土地资产情况说明》及相关材料，提出对涉案房屋被认定为违章建筑的异议。2020年4月14日上午，杨林堤路社区电话通知原告及康友宝等人到居委会领取沙改指（2020）1号文件《2020年老旧小区改造片区违法建筑拆除工作意见》。当日中午康友宝到杨林堤路居委会领取该文件，并签收告知清空物品的《通知》，同时康友宝代替毛志荣签收该《通知》。2020年4月25日，杨林堤路社区组织人员对杨林堤路减速宿舍1栋平房4号房屋实施强制拆除。本院认为：根据《2020老旧小区改造片区违法建筑拆除工作意见》的规定，对于有异议的违法建筑拆除流程，需先经过提出异议、举证、城管局审核、违法建筑认定、拆除通知等程序后强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”，故对违法搭建的建（构）筑物进行拆除，应当依照前述法律规定进行公告并通知当事人限期自行拆除，且应当告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的救济渠道及期限。在当事人既不申请行政复议或提起行政诉讼，又不自行拆除的情形下，则行政机关可以依法强制拆除。在本案中，被告虽然履行了公告等程序，但未提交证据证实限期当事人自行拆除，也未证实告知了当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的救济渠道及期限，未保障当事人针对行政行为的救济权利，程序违法。此外，原告对于涉案房屋在强制拆除前提出了异议，被告虽然提供了相应证据证实该房屋确属违章建筑，但对于违章建筑的认定在强制拆除之后，违反了规定的程序，应确认强制拆除行为程序违法。由于涉案建(构)筑物已被拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，故应依法确认违法。荆州市沙市区人民政府根据住房和城乡建设部办公厅、国家发展改革委员会办公厅、财政部办公厅联合下发的《2020老旧小区改造片区违法建筑拆除工作意见》，对辖区内老旧小区进行改造，拆除违法建筑物，通过基础设施改造等措施，改善民生，应给予肯定性评价。但行政机关在行政过程中应当严格依法按照程序进行，否则难以获得相对人的理解和支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定,判决如下:确认被告荆州市沙市区人民政府朝阳路街道办事处于2020年4月25日强制拆除位于杨林堤路减速宿舍1栋平房4号房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告荆州市沙市区人民政府朝阳路街道办事处负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件诉讼费人民币50元，款汇至湖北省荆州市中级人民法院，账号：17×××30，开户银行：中国农业银行荆州市长江大学支行。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 陈 香人民陪审员 杨 芳人民陪审员 陈金伟二〇二一年四月十六日法官助理廖兆铭书记员彭聪