辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽14行终48号上诉人（原审第三人）王海申，男，1968年11月11日出生，汉族，农民，住绥中县。委托诉讼代理人杨静，葫芦岛市连山区水泥街道法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）王海生，男，1963年1月16日出生，汉族，农民，住绥中县。委托诉讼代理人王新春，男，1940年4月17日出生，汉族，农民，住绥中县，系王海生父亲。委托诉讼代理人赵荣鑫，辽宁凯阳律师事务所律师。原审被告绥中县加碑岩乡人民政府，住址绥中县加碑岩乡沟口村。法定代表人刘伟，该乡政府乡长。委托诉讼代理人陈洪军，该乡政府工作人员。委托诉讼代理人王建康，该乡政府工作人员。原审被告绥中县人民政府，住所地绥中县中央路一段12号。法定代表人郭彩学，该县县长。委托诉讼代理人王壮，该县政府复议应诉科科长。委托诉讼代理人吕克营，该县政府复议应诉科科员。上诉人王海申因土地（林地）行政确权及行政复议决定一案，不服建昌县人民法院（2020）辽1422行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年4月15日对本案进行询问审理。上诉人王海申及其委托诉讼代理人杨静、被上诉人王海生委托诉讼代理人王新春、赵荣鑫，原审被告绥中县加碑岩乡人民政府委托诉讼代理人陈洪军、王建康，原审被告绥中县人民政府委托诉讼代理人王壮、吕克营到庭参加询问，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，王海申与王海生，系绥中县××村葛条沟里屯村民，王海生持有1990年9月9日绥中县人民政府颁发的登记名字为王海生的证号为绥政林照第285号林照，该林照载明：山场地块名为果树洼，东至地边、南至地边、西至梁古、北至梁尖。王海申持有1990年9月9日绥中县人民政府颁发的绥政林照第283号林照，该林照载明：山场地块名为阳坡地山，东至横梁、南至下梁古、西至地边、北至上梁岗。两家的林地相邻，王海生居东，王海申居西。王海申方已经营争议的林地多年，二人均认可争议地大约4亩多，有果树34棵。绥中县加碑岩乡人民政府于2020年7月27日对王海生（申请人）与王海申（被申请人）之间位于绥中县××村葛条沟果树洼，阳坡地林地的土地权属争议作出加政决字（2020）1号关于骆杖子村葛条沟组王海生（果树洼）王海申（阳坡地）林地纠纷的处理决定。绥中县加碑岩乡人民政府依《中华人民共和国土地管理法》第十四条，作出“王海生与王海申争议的位于绥中县××杖子村××沟屯阳坡地林地的承包经营权属维持现状”之决定，王海生不服，向绥中县人民政府申请行政复议，2020年9月24日绥中县人民政府作出绥政复〔2020〕14号行政复议决定，维持加碑岩乡政府于2020年7月27日作出加政决字（2020）1号处理决定书。王海生不服，故诉至该院而成诉。以上案件事实，有绥中县加碑岩乡人民政府提交的确权申请方材料、身份证复印件、授权委托书、285号林照、大清契约、王新春的谈话笔录、林照复印件、现场果树照片、答辩书、王海申身份证复印件、谈话笔录、林地林木行政确权案件受理通知书、送达回执、举证、听证通知书、立案审批表、举证听证笔录、现场照片、现场勘验报告、不动产登记中心查阅复制林照台账、村委会情况说明、集体讨论会议记录；绥中县人民政府提交的证据1—77，以及各方的法庭陈述予以证实，经当庭质证及该院审查，载卷为凭。原审法院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理；个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。绥中县加碑岩乡人民政府具有依法作出争议地行政确权决定的法定职权。绥中县人民政府系被告加碑岩乡政府的上一级人民政府，具有对下一级人民政府作出的行政行为进行行政复议的法定职权；二、争议双方均没有林木林地的有效权属凭证而产生的有关林木林地有所有权和使用权的争议，属于林木林地权属争议。本案原告与第三人均持有权利凭证，参照国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚，或者双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形，也属于行政确权范围。本案原告与第三人之间的争议地，到底是否符合应当予以行政确权的情形，二被告对此事实并未查清；三、被告绥中县加碑岩乡人民政府依《中华人民共和国土地管理法》第十四条，作出“申请人与被申请人争议的位于绥中县××杖子村××沟屯阳坡地林地的承包经营权属维持现状。”之决定内容，未明确双方争议地的具体地理位置、面积，未明确争议双方对争议山林的实际界址，无法化解争议双方由来已久的争执，维持现状这一表述为辅助性表述语句，故处理结果不明确、不具体，亦无法予以执行，属于具体行政行为认定事实不清。综上，绥中县加碑岩乡人民政府作出的被诉行政行为认定事实不清，故绥中县加碑岩乡人民政府于2020年7月27日对王海生（申请人）与王海申（被申请人）之间的林地确权纠纷作出加政决字（2020）1号关于骆杖子村葛条沟组王海生（果树洼）王海申（阳坡地）林地纠纷的处理决定，应予撤销。因绥中县人民政府作出的绥政复〔2020〕14号行政复议决定，维持被申请人被告绥中县加碑岩乡人民政府于2020年7月27日对原告王海生（申请人）与第三人王海申（被申请人）之间的林地确权纠纷作出加政决字（2020）1号关于骆杖子村葛条沟组王海生（果树洼）王海申（阳坡地）林地纠纷的处理决定，对原行政行为予以撤销，隐含着应当同时撤销行政复议维持决定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告绥中县加碑岩乡人民政府于2020年7月27日对原告王海生（申请人）与第三人王海申（被申请人）之间的林地确权纠纷作出加政决字（2020）1号关于骆杖子村葛条沟组王海生（果树洼）王海申（阳坡地）林地纠纷的处理决定。二、撤销被告绥中县人民政府于2020年9月24日作出绥政复〔2020〕14号行政复议决定。案件受理费50元，由被告绥中县加碑岩乡人民政府、绥中县人民政府共同负担。上诉人王海申上诉称，一、一审判决错误，绥中县加碑岩乡人民政府、绥中县人民政府作出的决定认定事实清楚、适用法律正确。二、王海生与王海申争议林地相邻，上诉人居西、被上诉人居东，1981年村委会台账及1990年9月9日绥中县人民政府下发的林照四至清楚，面积5亩，如王海生认为争议地为4亩，上诉人就剩1亩。双方争议的边界时以梁古为界线，争议地的地貌因开地种树已经发生根本性变化，乡政府及县政府对梁古位置无法统一确定，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，《中华人民共和国森林法》第二十二条，两级政府作出的处理是正确的。三、依据上诉人出具的林照及村委会台账、现场图片可以确定目前上诉人管理的林地范围的使用权是属于上诉人的。该地块的山尖至山下是一个直线，上诉人父亲在林地范围内种植杏树、梨树、松树、杂树，已有30多年，边界一颗杏树已60余年。如果该地块有其面积，被上诉人及其父亲当年应该予以制止。被上诉人是恶意诉讼。四、请二审法院纠正一审判决本院认为部分适用的法律是《中华人民共和国森林法》第二十二条，非十七条。五、根据《土地权属争议调查处理办法》第五条第二项，本案争议地纠纷属于土地确权纠纷。请求二审法院1、撤销建昌县人民法院（2020）辽1422行初63号行政判决，依法改判或发回重审；2、恢复绥中县加碑岩乡人民政府作出的加政决字（2020）1号关于骆杖子村葛条沟组王海生（果树洼）王海申（阳坡地）林地纠纷的处理决定及绥中县人民政府作出绥政复〔2020〕14号行政复议决定。3、诉讼费由被上诉人承担。被上诉人王海生辩称，一、一审法院事实查证清楚，适用法律正确，应当依法维持原判，驳回上诉人的诉请。王海生与王海申相邻地域发生争议多年，因长期无法解决，才向人民政府申请确权。绥中县加碑岩乡人民政府林地纠纷的处理决定书认定争议林地的承包经营权属维持现状，未对双方争议林地确权予以认定。绥中县人民政府行政复议决定予以维持，从根本上对答辩人的确权申请进行了回避，该行政行为模糊不清，应当撤销。依据《林木林地权属争议处理办法》第十条规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准…经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。本案中，王海生的权属证书上有明确的四至，与实际林地位置可一一对应，而王海申所执有的林照四至与实际林地位置无法对应，对此情形加碑岩乡人民政府应当以事实为依据将争议林地明确权属，而非是维持现状。二、一审法院查清本案争议症结所在，撤销决定书和复议决定书正确。一审法院认定绥中县加碑岩乡人民政府作出的决定未明确双方争议地的具体地理位置、面积、未明确争议双方对争议山林的实际界址，无法化解争议双方由来以久的争执，维持现状这一表述导致处理结果不明确、不具体、亦无法予以执行，属于具体行为认定事实不清。因此，作出撤销绥中县加碑岩乡人民政府的处理决定及绥中县人民政府复议决定正确，应当支持。综上，一审法院事实认定清楚，法律适用正确，请人民法院依法驳回上诉，维持原判。原审被告绥中县加碑岩乡人民政府辩称，1999年加碑岩乡骆杖子村葛条沟里屯村民，王海生和王海申发生林地纠纷，经乡、村干部到现场勘察，双方当事人到现场指认，纠纷的林地面积大约四亩，纠纷地面上的附属物有果树34棵，树龄大约30年。答辩人根据《中华人民共和国森林法》第十七条经调查取证和实地勘察，查明争议地是扇子面形状地块，焦点是有两条梁古，里面一条，外面一条。如果确定是里面梁古，争议地是王海生的，如果确定外面梁古，争议地是王海申的。经调查，争议林地是王海申父亲王付春（已故）在原生产队解体的第二年1982年开地种植的果树，至今一直由王海申经营管理。通过对王海生谈话，王海申父亲王付春开地种树时，王海生知道，但没有进行制止，至1999年王海生才开始主张权利，经乡、村两级多次调解，一直没有结果。王海申父亲王付春开地种树距今近30年，王海生提供证据不充分，现场被破坏，无法辨认林照表明的梁古位置。依照《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十条，在协商未解决情况下，本着尊重历史和现实，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的确权原则，结合王海申对争议地经营管理多年的事实，作出确权决定合法有据。原审被告绥中县人民政府辩称，一、本案属于行政确权范围。争议双方系同村村民，争议事件长达二十余年，1990年两家分别取得绥中县人民政府颁发的林照，林照记载四至清楚。王海生居东，王海申居西，双方林照记载，东西以梁古为界。争议原因在于一是争议双方对梁古位置存在争议，王海生主张按照行政复议卷宗162页照片，照片中部的其上有石块垒成的呈梯田状分布的石墙所在山包为梁古，王海申称未予照片右侧山脚处一白色电线杆向上延伸为梁古。二是开荒种树确实使争议地地理地貌被破坏，无法确定梁古准确位置。争议地不存在双方权属凭证登记错误情况，属于行政确权范围。本案经乡政府人员现场勘查，争议地地貌确已发生根本性变化，对梁古位置辨认无法达成一致意见。虽然双方林照记载四至明确，但现场已无法还原现状，不能准确找到梁古位置，故无法通过林照作出权属认定。乡政府根据《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十条本着尊重历史和现实，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的确权原则，结合王海申对争议地经营管理多年的基本事实，对本案作出的处理决定于法有据，请求法院依法裁判。上诉人王海申未向原审法院提交证据材料。被上诉人王海生向原审法院提交证据材料有：加碑岩乡出具的函，拟证明王海生一直在找政府解决争议林的事情。原审被告绥中县加碑岩乡人民政府向原审法院提交证据材料有：证据1、确权申请方材料;证据2、身份证复印件;证据3、授权委托书;证据4、1990年9月9日285号林照;证据5、大清契约;证据6、王新春的谈话笔录;证据7、林照复印件;证据8、现场果树照片;证据9、答辩书;证据10、王海申身份证复印件;证据11、谈话笔录;证据12、林地林木行政确权案件受理通知书;证据13、送达回执;证据14、举证、听证通知书;证据15、立案审批表;证据16、举证听证笔录;证据17、现场照片;证据18、现场勘验报告;证据19、不动产登记中心查阅复制林照台账;证据20、村委会情况说明;证据21、集体讨论会议记录。原审被告绥中县人民政府向原审法院提交证据材料有：证据1、行政复议案件登记表,王海生申请行政复议一案的受理及办理情况；证据2、行政复议申请书,王海生因不服绥中县加碑岩乡人民政府作出的行政决定（加政决字（2020）1号，于2020年8月3日向绥中县人民政府提出行政复议申请；证据3、行政复议来件处理审批表,绥中县人民政府于2020年8月3日受理王海生行政复议申请；证据4、行政复议案件立案审批表,绥中县人民政府于2020年8月3日对王海生行政复议一案予以受理；证据5、行政复议申请受理通知书,绥中县人民政府向王海生书面告知受理其行政复议申请及相关权利；证据6、送达回执,绥中县人民政府于2020年8月3日向王海生（王新春代收）送达受理通知书；证据7、王海生身份证复印件,王海生自然状况；证据8、行政复议授权委托书及相关材料,王海生委托王新春作为其申请行政复议一案的代理人；证据9、当事人送达地址确认书,王海生书面确认其送达地址；证据10、《行政复议申请书》附件目录王海生于2020年8月3日申请行政复议时所提交证据清单；证据11、大清土地契约复印件,王海生父亲的祖辈在大清光绪时期购置土地的四至情况；证据12、王宝春的证言,证明1962年自留山下放按个人本产处理；证据13、王海富的证言,证明涉案争议地按山形地势来说是原告父亲王新春所有；证据14、王德军的证言,证明涉案争议地按梁古来说是原告父亲王新春所有；证据15、285号、283号林照台账,王海生、王付春（王海申父亲）名下林照记载四至情况；证据16、绥中县加碑岩乡人民政府行政裁决（加政决字（2020）1号）,绥中县加碑岩乡人民政府于2020年7月27日作出的行政处理决定；证据17、行政复议相关材料查阅登记表,王新春于2020年8月25日查阅绥中县加碑岩乡提交的书面答复等有关材料；证据18、申请人查阅后补充意见，王新春于2020年8月28日提交查阅行政复议相关材料后补充意见；证据19、行政复议答复通知书，绥中县人民政府于2020年8月3日向绥中县加碑岩乡人民政府书面告知提交答复意见及相关证据；证据20、送达回执，绥中县加碑岩乡人民政府于2020年8月3日签收《行政复议答复通知书》；证据21、法定代表人身份证明书,李守江系绥中县加碑岩乡人民政府法定代表人；证据22、李守江身份证复印件，李守江自然状况；证据23、行政复议授权委托书，绥中县加碑岩乡人民政府委托王健康为行政复议一案的代理人；证据24、行政复议答辩书,绥中县加碑岩乡人民政府于2020年8月7日提交答复意见；证据25、行政复议答辩书》附件目录,绥中县加碑岩人民政府于2020年8月10日提交王海生和王海申林地确权纠纷一案证据目录；证据26、林木林地行政确权案件集体讨论笔录,绥中县加碑岩乡人民政府于2020年4月24日经集体讨论，决定予以受理王海生和王海申林地确权纠纷一案；证据27、林木林地行政确权案件受理通知书，绥中县加碑岩乡人民政府于2020年4月28日告知王海生受理林地确权纠纷一案；证据28、林木林地行政确权案件受理通知书,绥中县加碑岩乡人民政府于2020年4月26日，决定予以受理王海生和王海申林地确权纠纷一案；证据29、林木林地行政确权案件受理通知书,绥中县加碑岩乡人民政府于2020年4月28日告知王海申在法定期限内提出答辩意见及相关证据；证据30、送达回执,绥中县加碑岩乡人民政府于2020年4月29日向王海生送达案件受理通知书；证据31、受理通知送达回执,绥中县加碑岩乡人民政府于2020年4月29日向王海生送达案件受理通知书；证据32、受理通知送达回执,绥中县加碑岩乡人民政府于2020年4月29日向王海申送达举证通知书；证据33、举证听证通知书,绥中县加碑岩乡人民政府于2020年5月20向王海生送达举证通知书；证据34、举证听证通知书,绥中县加碑岩乡人民政府于2020年5月20日向王海申送达举证通知书；证据35、立案审批表,绥中县加碑岩乡人民政府于2020年4月20日，决定予以立案王海生和王海申林地确权纠纷一案；证据36、举证听证笔录，绥中县加碑岩乡人民政府于2020年5月20日，对王海生和王海申林地确权纠纷一案进行举证听证会；证据37、照片三张,证明涉案争议地现场已被破坏，无法辨认林照标明的梁古位置；证据38、285号林照及存根,王海生名下林照记载四至情况；证据39、283号林照及存根,王付春（王海申父亲）名下林照记载四至情况；证据40、确权申请书,王海申于2020年4月20日向绥中县加碑岩乡人民政府申请林地确权；证据41、王海生身份证复印件,王海生自然状况；证据42、王新春身份证复印件,王新春自然状况；证据43、授权委托书,王海生委托王新春为林地确权案件的代理人；证据44、285号林照及林木执照,王海生林照记载四至情况；证据45、大清土地契约,王海生父亲的祖辈在大清光绪时期购置土地的四至情况；证据46、调查笔录,绥中县加碑岩乡人民政府工作人员对王新春询问其与王富春果树洼林权纠纷事宜；证据47、调查笔录,绥中县加碑岩乡人民政府工作人员对王新春询问其与王富春果树洼林权纠纷事宜；证据48、283号林照,王付春（王海申父亲）名下林照记载四至情况；证据49、现场果树照片5张,王海申用现场果树照片证明其土地经营范围合理合规；证据50、王海申答辩词,王海申于2020年5月9日向绥中县加碑岩乡人民政府提交答辩意见；证据51、王海申身份证复印件,王海申自然状况；证据52、调查笔录,绥中县加碑岩乡人民政府工作人员对时任骆杖子村村主任刘德利询问王海生、王海申林地争议发生时间、是否调解、了解情况等问题；证据53、调查笔录,绥中县加碑岩乡人民政府工作人员对王海申询问关于王富春果树洼林权归属事宜；证据54、调查笔录,绥中县加碑岩乡人民政府工作人员对王海申询问其与王新春果树洼林权纠纷事宜；证据55、调查笔录,绥中县加碑岩乡人民政府工作人员对王海玉询问关于王富春老洼山继承事宜；证据56、调查笔录,绥中县加碑岩乡人民政府工作人员对王海平询问关于王富春老洼山继承事宜；证据57、骆杖子村委会说明材料，骆杖子村村民委员会证实王新春与王海申林地争议从1999年开始，经乡政府、村委会多次调解未果；证据58、现场勘察报告。绥中县加碑岩乡人民政府经现场勘察，王海生、王海申纠纷地点坐落在加碑××乡××杖子村××组，王海生（果树洼），王海申（阳坡地），争议面积4亩，地面附着物果树34棵。由于开地种树近30年，现场已被破坏，无法辨认林照标明的梁古位置；证据59、会议记录2020年7月21日，绥中县加碑岩乡人民政府召开乡长会议，集体讨论王海生和王海申林地纠纷一案，决定将争议林地归属王海申一方；证据60、绥中县加碑岩乡人民政府行政裁决（加政决字（2020）1号,绥中县加碑岩乡人民政府于2020年7月27日对王海生和王海申林地纠纷一案作出行政决定；证据61、送达回执，王海申于2020年7月27日签收绥中县加碑岩乡人民政府向其直接送达行政决定书；证据62、送达回执王海生（王新春代收）于2020年7月27日签收绥中县加碑岩乡人民政府向其直接送达行政裁决决定书；证据63、第三人参加行政复议通知书,绥中县人民政府于2020年8月5日向王海生邮寄送达《第三人参加行政复议通知书》；证据64、送达回执,王海申于2020年8月10日签收绥中县人民政府向其送达《第三人参加行政复议通知书》；证据65、王海申身份证复印件；证据66、行政复议授权委托书及相关材料,王海申委托葫芦岛市连山区水泥街道法律服务所法律工作者杨静为王海生申请行政复议一案的代理人；证据67、行政答辩状,王海申于2020年8月14日向绥中县人民政府提交答辩意见；证据68、林照台账,王付春（王海申父亲）名下林照记载四至情况；证据69、现场果树照片6张,王海申用现场果树照片证明其土地经营范围合理合规，无侵占事实；证据70、案件集体讨论记录，2020年9月21日，绥中县司法局召开集体讨论会议，对王海生申请行政复议一案进行集体评议；证据71、绥中县人民政府法律文书审核处理单，绥中县人民政府领导于2020年9月24日同意并签发王海生行政复议一案的行政复议决定；证据72、绥中县人民政府行政复议决定书（绥政复〔2020〕14号）,绥中县人民政府于2020年9月24日作出行政复议决定；证据73、送达回执,王海申于2020年10月6日签收绥中县人民政府向其邮寄送达行政复议决定书；证据74、送达回执,王海生于2020年10月13日签收绥中县人民政府向其邮寄送达行政复议决定书；证据75、送达回执，绥中县加碑岩乡人民政府于2020年10月9日签收绥中县人民政府向其直接送达行政复议决定书；证据76、行政复议结案审批表,绥中县人民政府于2020年10月13日对王海生申请行政复议一案予以结案；证据77、争议地块现场照片,争议林地现状。上述证据材料已随卷移送至本院，本院经审理查明的事实与原审法院一致。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》（2019修订）第二十二条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理。故绥中县加碑岩乡人民政府具有作出争议地行政确权决定的法定职权，原审法院适用2009年修改的《中华人民共和国森林法》第十七条，本院应予纠正。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，绥中县人民政府具有对下一级人民政府绥中县加碑岩乡人民政府作出的行政行为进行行政复议的法定职权。本案中，绥中县加碑岩乡人民政府作出的林地纠纷处理决定内容为“王海生与王海申争议的位于绥中县××杖子村××沟屯阳坡地林地的承包经营权属维持现状。”经审查，王海申、王海生双方均有林照，林照记载着林地的坐落、面积、四至，双方均主张涉案争议地在各自的林照内，绥中县加碑岩乡人民政府在现场勘察时未对争议地进行实际测量，没有查清双方争议地的具体地理位置、面积及四至，其作出的林地纠纷处理决定内容为“王海生与王海申争议的位于绥中县××杖子村××沟屯阳坡地林地的承包经营权属维持现状。”该处理决定在争议地四至、面积、权属未予查清的情况下作出涉案处理决定系认定事实不清，应予撤销。另指出，“维持现状”的处理决定，属于内容不明确、不具体，不宜使用。绥中县人民政府虽履行了复议程序，但作出的绥政复〔2020〕14号行政复议维持决定，亦属认定事实不清，应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王海申负担。本判决为终审判决。审判长  曹宝泉审判员  花 勇审判员  程歆谦二〇二一年四月十九日法官助理王华书记员谭思朦本判决书援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；