安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖12行终84号 上诉人（一审原告）李杰，男，1966年5月10日出生，回族，住安徽省临泉县。 委托代理人胡晓伟，北京京平律师事务所律师 被上诉人（一审被告）临泉县自然资源和规划局，住所地安徽省临泉县前进东路，统一社会信用代码113412210031732229。 法定代表人刘庆安，该局局长。 委托代理人安海彪，该局监察大队工作人员。 委托代理人侯允超，安徽文瑞律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）临泉县城关街道办事处，住所地安徽省临泉县城关街道人民西路，统一社会信用代码113412210031731778。 法定代表人王亦栋，该街道办主任。 委托代理人张海申，安徽文瑞律师事务所律师。 上诉人李杰诉临泉县自然资源和规划局及临泉县城关街道办事处不履行安置补偿协议一案，临泉县人民法院于2020年10月13日作出的(2020)皖1221行初5号行政判决，上诉人李杰不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 上诉人李杰向一审法院诉称，1、确认临泉县自然资源和规划局及临泉县城关街道办事处未按照约定履行与李杰签订的临集征字［2017］009号《临泉县城市规划区内集体土地上房屋征收拆迁补偿安置协议》及（古城集体土地）临拆补字［2017］009号《临泉县集体土地上房屋征迁补偿安置补充协议书》违法;2、判令临泉县自然资源和规划局及临泉县城关街道办事处继续履行与李杰签订的拆迁补偿安置协议及补充协议,将位于桃园××××＊2-225.36平方米的安置房交付给李杰进行安置,并允许李杰按照64500元人民币增购30平方米安置房;3、诉讼费由临泉县自然资源和规划局及临泉县城关街道办事处承担。事实与理由：李杰在安徽省××××自然村拥有房产一处,房地产权证编号为临房字第××号,因临泉县古沈子国遗址公园项目建设,李杰房屋位于该项目用地范围内而被政府征收。2017年7月15日,李杰与临泉县土地收购储备中心及临泉县城关街道办事处签订临集征字［2017］009号《临泉县城市规划区内集体土地上房屋征收拆迁补偿安置协议》及（古城集体土地）临拆补字［2017］009号《临泉县集体土地上房屋征迁补偿安置补充协议书》,该协议及补充协议书中明确规定了对李杰房屋进行拆迁的补偿及安置情况,选房原则是按照指定楼栋、先拆迁先选房的原则由李杰优先选定楼层和户型。协议签订后,李杰腾房并于2018年1月13日交付房屋钥匙,配合政府拆迁并保证了古沈子国遗址公园项目建设的顺利进行。2019年9月26日至10月2日,古城社区居民委员会对古沈国遗址公园一期拆迁户进行安置公示,只对126户中的94户400人给予安置。公示后古沈国遗址公园拆迁项目未被安置的拆迁户找城关街道办事处相关领导反映情况要求安置,城关街道办事处党工委书记王大波明确告知凡是买卖的都不符合安置条件都不给安置,如果不服可以依法起诉。李杰认为,临泉县土地收购储备中心作为隶属于临泉县自然资源和规划局的事业单位,其在履行行政管理职能过程中作出的行政行为违法,应当以临泉县自然资源和规划局为被告,现依据《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）等规定向贵院提起行政诉讼,望支持李杰的诉讼请求。 一审法院经审理查明，2016年10月21日，李杰与其子户口从临泉县城关镇胜利巷91号1户迁至城关镇××自然村××号。其在白果树的房屋系从他人处购买，办理了房地权证（临房字第××号）。其妻及其他子女户口在城关镇于××行政村××李庄。在小李庄拥有宅基地一处且建有房屋。临泉县城关街道办事处古城社区白果树、古城自然村（古沈国遗址公园）项目集体土地征收拆迁补偿安置实施方案于2016年6月27日公布实施，该方案第二条第（一）规定，安置人口认定期限：本方案发布之日为认定安置人口的截止日。2017年7月15日李杰与临泉县土地收购储备中心、临泉县城关街道办事处签订临集征字［2017］009号临泉县城市规划区内集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书、（古城集体土地）临拆补字［2017］009号补充协议书，约定被拆迁人（李杰）安置人口5人，被拆迁人李杰户安置在桃园××安置区，安置房两套112.68平方米，并就其他事项进行了约定。协议签订后，李杰交出房屋钥匙退出房屋领取了相关补偿款。2019年5月临泉县开展集体土地征收补偿安置协议自查自纠工作，临泉县自然资源和规划局及临泉县城关街道办事处认为上述拆迁安置协议中对李杰的安置约定与相关规定不符，李杰及家人不是古城社区被征收村集体经济组织成员，房屋是通过私自买卖取得的，不是村集体分配的，李杰在该村集体没有取得土地承包经营权，没有承担农业义务。根据临政办［2016］36号文件第三十二条和临政秘［2017］86号文件第二条第一款的规定，李杰及其家人不属于安置对象，故协议对李杰进行安置的约定属于没有依据，依法不应履行。李杰不服，提起诉讼。 另查明，诉讼过程中，李杰、临泉县自然资源和规划局及临泉县城关街道办事处申请庭外协调，无果。 一审法院认为，该案争议焦点为，1、临泉县土地收购储备中心与临泉县自然资源和规划局谁为该案适格被告；2、临泉县自然资源和规划局及临泉县城关街道办事处是否应当履行给予李杰安置的义务。 临泉县人民政府办公室（临政办[2011]18号）《关于印发临泉县集体土地征收补偿安置办法的通知》第五条规定，县国土资源部门负责全县集体土地征收补偿安置工作的计划编制、审查报批和监督管理工作，并可以委托其所属的县土地收购储备中心负责征地补偿安置的事务性工作。临泉县国土资源局（临国土资[2016]213号）《临泉县城关街道办事处古城社区白果树、古城自然村（古沈国遗址公园）项目集体土地征收拆迁补偿安置实施方案》第七条规定，具体拆迁实施单位为临泉县城关街道办事处，签订协议单位为临泉县土地收购储备中心。根据当时有效的（2020年3月20日废止）《征收土地公告办法》第十一条规定“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。从以上规定可以看出，作为临泉县人民政府土地主管部门的县自然资源和规划局是案渉拆迁区域范围内的土地征收人，其所属临泉县土地收购储备中心与李杰签订安置补偿协议的行为是在代行县自然资源和规划局的事务性工作，应当视为自然资源和规划局的行政行为。按照“谁行为，谁为被告”的原则，临泉县自然资源和规划局应为该案的适格被告，这与合同相对性原则并不矛盾。临泉县土地收购储备中心虽然拥有事业单位法人证书和组织机构代码，但其没有法律、法规授权的相应行政职权，其行为的法律后果应由临泉县自然资源和规划局承担，该收储中心不是该案的适格被告。 临泉县人民政府办公室（临政办[2011]18号）《关于印发临泉县集体土地征收补偿安置办法的通知》第五章“被征地农业人口安置”第三十条规定，因征地需要安置的农业人口，是指征地告知之日前被征地范围内依法享有土地承包经营权并承担农业义务的在籍常住农业人口，包括在籍子女、合法婚姻的婚入人员以及户口未迁出且在农村集体经济组织仍享有土地承包经营权的婚出人员。在卷证据显示，李杰是从他人处购买房屋，后迁入户口，其在古城社区白棵树村没有承包地并非该村集体经济组织成员，不属于安置办法中规定的安置人口。临泉县城关街道办在对拆迁工作自查中发现上述问题后，告知李杰不予安置，是行政机关在协议基础事实发生变化、履行协议会给国家利益或者公共利益带来重大损失时对案渉协议的单方变更、解除，符合法律规定，李杰要求临泉县自然资源和规划局履行行政协议对其进行安置理由不足，不予支持。临泉县自然资源和规划局及临泉县城关街道办事处在发现行政协议存在的问题后及时止付，但未作出书面的变更或解除决定，程序上存在瑕疵，在此应予指正。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款之规定，判决驳回李杰的诉讼请求。 李杰上诉称，1、一审法院认定事实不清、证据不足。上诉人的房屋具有房产证被拆迁应进行公平合理的补偿，被上诉人故意混淆“安置人口”的概念就是为了不履行法定的安置补偿义务。所谓安置义务实质就是房屋拆迁的补偿义务，协议里约定的安置房其实就是一种补偿方式，跟上诉人是否为该村集体经济组织成员没有任何关系。本案中征收的是上诉人的房屋，而非土地征收，且涉案土地早已纳入城市规划区，应按照市场价或产权调换的方式补偿，而非仅仅补偿重置价。2、双方签订的两个行政协议均合法有效，应当依约履行。3、一审法院对于被上诉人的证据认定严重违法。4、一审判决将上诉人不履行协议约定的安置义务认为是行政机关对案涉协议的单方变更、解除，完全是胡乱认定，没有任何事实和法律依据，严重违法。综上，请求1、依法撤销临泉县人民法院于2020年10月13日作出的（2020）皖1221行初5号行政判决；2、将本案发回重审，或改判确认被上诉人未按照约定履行与上诉人签订的临集征字［2017］009号《临泉县城市规划区内集体土地上房屋征收拆迁补偿安置协议书》及（古城集体土地）临拆补字［2017］009号《临泉县集体土地上房屋征迁补偿安置补充协议书》违法并判令其继续履行与上诉人签订的拆迁补偿安置协议及补充协议，将位于桃园新村××＊××＝225.36平方米的安置房交付给上诉人进行安置,并允许上诉人按照64500元增购30平方米安置房；3、本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人临泉县自然资源和规划局、临泉县城关街道办事处向一审法院提交的证据、依据有：第一组：1、统一社会信用代码证书；2、法定代表人身份证明书。证明临泉县自然资源和规划局具有应诉主体资格。第二组：1、李杰原籍于小村委会证明；2、李杰在小李庄的宅基地上所建房屋照片（两张）；3、李杰在原籍享受农业“三合一”补贴台账；4、李杰所买房屋原出卖人王俊询问笔录；5、古城社区证明；6、李杰在古城社区集体土地征迁时的拆迁补偿安置协议书7、临泉县人民政府《关于印发临泉县城关街道办事处西城社区、古城社区集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的通知》（临政秘［2017］86号）；8、临泉县人民政府办公室《关于印发临泉县城市规划区内集体土地征收补偿安置办法的通知》（临政办［2016］36号）。证明1、2017年4月14日临泉县人民政府《关于印发临泉县城关街道办事处西城社区、古城社区集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的通知》（临政秘［2017］86号）发布，李杰的房屋属于征收拆迁范围，临泉县自然资源和规划局、临泉县城关街道办事处与其签订了房屋拆迁补偿协议，并发放了房屋补偿款。2、房屋安置协议中对李杰的安置约定与相关文件规定不符，李杰及家人不是古城社区徐庄村集体经济组织成员，建房所占用的土地是通过私自买卖取得的，不是古城社区徐庄村分配的，李杰在古城社区也没有取得土地承包经营权，没有承担农业义务。李杰在原籍××街道××于××村××自然村享有承包地，仍是小李庄自然村集体经济组织成员。3、根据临政办［2016］36号文件第三十二条和临政秘［2017］86号第二条第一款的规定李杰及其家人不属于安置对象，故协议对李杰进行安置的约定属于没有依据，如果继续履行，将违反上述政策规定，损害国家利益，造成社会不公。根据我国行政诉讼法第七十五条的规定，该行政协议没有依据，属于重大且明显违法情形，属无效行政行为，依法不应履行。4、本案是行政协议纠纷，协议的当事人是临泉县土地收购储备中心、临泉县城关街道办事处与李杰，临泉县自然资源和规划局并不是协议的当事人，不是本案的适格被告。 上诉人李杰向一审法院提交的证据有:第一组：法释［2011］20号最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第五条，行政协议具有双面性,既有作为行政管理方式的行政性的一面也有作为公私合意产物合同性的一面，故行政协议属于一种行政行为，具有行政行为的属性，另根据最高人民法院关于适用行政诉讼法解释第二十条的规定，土地管理法和土地管理法实施条例均授权给县级以上人民政府的土地行政管理部门实施征地补偿的法定职责，而没有授予土地储备机构该职权，故土地储备机构签订的行政协议的法律后果应当由组建其的土地管理部门承担，综上该案被告主体适格。第二组：1、李杰身份证及本人户口本；2、临房字第××号《房地产权证》；3、李杰《房屋征收价格分户估价报告单》。证明临泉县自然资源和规划局委托安徽省富友房地产土地评估公司对李杰房屋及装修、附属物等价格进行了评估，李杰对涉案房屋享有所有权，其诉讼主体适格。4、临拆字［2017］009号《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》；5、临拆补字［2017］009号《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置补充协议书》。证明李杰就涉案房屋拆迁签订补偿安置协议及补充协议，约定了房屋补偿及安置情况，选房原则。6、（沈遗公园）（2017）074号《古沈园遗址公园项目拆迁房屋交付凭证》。证明李杰腾房交钥匙的事实。7、2019年9月26日至10月2日安置《公示》。证明古城社区居民委员会对古沈国遗址公园一期拆迁户进行安置《公示》。8、城关街道办事处党工委书记王大波录像《光盘》。证明临泉县自然资源和规划局明确回复对李杰的房屋不进行安置。 上述证据均已随案移送本院。 经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。依据采信的证据，二审认定的事实与一审判决认定的事实无异。 本院认为，上诉人李杰在被征收地没有宅基地和承包地，其在该村的涉案房屋是通过私自购买的方式获得，因此，上诉人一户并未取得被征收地集体经济组织成员资格。根据临政办[2011]18号《临泉县集体土地征收补偿安置办法》第三十条规定，因征地需要安置的人口，是指征地告知之日前被征地范围内依法享有土地承包经营权并承担农业义务的在籍常住农业人口。据此，上诉人不符合安置条件，不属于安置办法中规定的安置人口，其要求被上诉人履安置补偿协议对其进行安置，不符合前述办法的规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。故，一审判决并无不当，依法应予支持，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李杰负担。 本判决为终审判决。 审判长 郭 敏 审判员 耿牛牛 审判员 韩 笑 二〇二一年四月二十一日 法官助理李炳彤 书记员冯大方 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。