安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖18行终28号 上诉人（一审原告）安徽省泾县桃花潭镇龙潭村新生村民组，住所地安徽省泾县桃花潭镇龙潭村新生组草塌里。 负责人丁自强，该村民组组长。 委托代理人董晗，上海市浩信（苏州）律师事务所律师。 委托代理人张小宁，上海市浩信（苏州）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）泾县自然资源和规划局（原泾县国土资源局）,住所地安徽省泾县泾川镇桃花潭东路,统一社会信用代码11341729MB1625539U。 法定代表人何俊中,该局局长。 委托代理人唐华，该局不动产登记中心主任。 委托代理人曹静，安徽泾川律师事务所律师。 一审第三人泾县桃花潭镇桃花潭学校，住所地安徽省泾县桃花潭镇文昌路13号。 法定代表人翟宝麟，该校校长。 上诉人安徽省泾县桃花潭镇龙潭村新生村民组（以下简称“新生村民组”）因诉被上诉人泾县自然资源和规划局（以下简称“泾县自规局”）、一审第三人泾县桃花潭镇桃花潭学校（以下简称“桃花潭学校”）建设用地使用权登记一案，不服安徽省泾县人民法院（2020）皖1823行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月7日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，1983年7月14日，泾县陈村人民公社龙潭大队新生生产队（以下简称“原新生生产队”，现为新生村民组）与泾县陈村中心小学签订了一份《协议书》，约定：“为贯彻、执行党和政府关于普及初等教育的政策，尽快改变陈村地区（现桃花潭镇）初等教育面貌，必须合理布局统一规划。现决定先办一所初具规模的中心小学。为此，拟将龙潭小学并入中心小学，将中心小学校址迁移至原十四局钢管厂旧址。该处原为国家征用，现为龙潭大队新生队部分社员重新垦植。为使建校、搬迁工作顺利进行，经双方充分协商达成如下协议：一、新建中心小学四至。经新生队同意愿将东至泾陈公路沿,西至劈洪沟(水田在外),南至蟹子坑,北至四合院北沿外地埂，划归学校。……三、社、队负责动员在上述建校范围内种植庄稼的群众顾全大局，为子孙后代着想，在八三年十月底前全部让出土地。在此前学校因施工需要若将本季庄稼毁坏、应酌情给予适当补偿费，但在十一月一日后任何单位或个人均不得在上述土地上种植。……”该协议书的鉴证单位为“泾县陈村人民公社管理委员会”及“泾县陈村人民公社龙潭大队管理委员会”。后泾县陈村中心小学更名为泾县桃花潭镇中心小学。2002年9月，泾县桃花潭镇中心小学向原泾县国土资源局提出颁发土地使用权证的申请，提交了经泾县桃花潭镇人民政府盖章确认的《关于学校所用土地的证明》以及《协议书》。原泾县国土资源局经界址调查、材料审查等程序，依据当时施行的《土地登记规则》，核发了案涉泾国用(2002)字第359号、泾国用(2002)字第360号两份土地使用权证。后泾县桃花潭中心小学因新建教学综合楼需用地，经泾县人民政府于2009年9月18日批准，同意该校教学综合楼使用校内国有建设用地415.4平方米，并提交了泾县人民政府泾土划拨字（2009）129号建设用地批复、“一书一方案”、泾县发展与改革委员会立项批复等材料。原泾县国土资源局经界址调查、材料审查等程序，依据《土地登记规则》，核发了案涉泾国用(2002)字第2745号土地使用权证。2016年，因部分农村中心小学调整设置，泾县桃花潭镇中心小学与泾县桃花潭镇初级中学合并调整为泾县桃花潭学校（九年一贯制学校）。原泾县桃花潭中心小学搬迁后，新生村民组认为当时系其将土地出借给泾县陈村中心小学使用，现学校已经搬迁，所借土地应当归还。此后，新生村民组发现诉争土地已经登记为国有，遂提起本案诉讼。请求：1.撤销泾国用(2002)字第359号、泾国用(2002)字第360号、泾国用(2009)字第2745号土地使用权证;2.本案诉讼费由泾县自规局负担。 一审法院认为，泾县自规局是主管本辖区内土地使用权证核发的行政管理部门。该案争议的焦点是诉争土地的权属来源是国家所有，还是借用新生村民组的集体土地。诉争土地原属十四局钢管厂，因当时建设陈村水库（国家级重大水利工程）由原十四局在陈村建设，该处被征为国家所有并建设成为十四局的钢管厂。后因陈村水库建成后，十四局撤离，留下钢管厂旧址，新生村民组的部分村民进行了复垦，以上事实已在《协议书》中予以确认，原泾县陈村人民公社、原泾县陈村人民公社龙潭大队作为鉴证人，对上述事实予以鉴证，依法可以采信。原国土管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定：《六十条》（1962年9月）公布时起至1982年5月《国家建设征地土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地、有下列情形之一的，属于国家所有，其中之一是经县级以上人民政府批准使用的。诉争土地原由全民所有制的十四局钢管厂使用，泾县人民政府为尽快改变陈村地区（现桃花潭镇）初等教育面貌，决定先办一所初具规模的中心小学，将龙潭小学并入中心小学，选址原十四钢管厂，显然是经泾县人民政府批准使用的。根据当时的法律规定，诉争土地为国有土地符合法律规定。《协议书》的签订并不是借用新生村民组的集体土地，而是与当时复垦的村民达成协议，让他们让出土地建校，并酌情予以适当的补偿。故泾县自规局核发案涉土地使用权证的行为，事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回新生村民组的诉讼请求。 上诉人新生村民组不服上述判决，向本院上诉称，一、一审判决认定事实不清、适用法律错误。1.仅依据1983年签订的《协议书》不足以认定诉争土地为国有。该《协议书》上没有当时生产队领导班子全体成员的签名且目前在世的时任生产队领导均否认该协议存在，故该协议的真实性存疑。即使真实，但因该协议的签订双方及见证方均非熟悉土地征收业务的专业人员，不理解“国家征用”的具体含义，故该协议不能作为执法和司法的依据。2.《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定：“……有下列情形之一的，属于国家所有：（一）签订过土地转移等有关协议的；（二）经县级以上人民政府批准使用的……”，泾县自规局于本案中始终未能提供证据证明钢管厂用地已经过县级以上人民政府批准且其在一审庭审明确否认存在十四局钢管厂的征用文件。一审判决依据《协议书》认定案涉土地经过了泾县人民政府的批准不能成立。3.一审判决认为“《协议书》的签订并不是借用龙潭村新生组的集体土地，而是与当时复垦的村民达成协议”错误。二、泾县自规局核发泾国用(2002)字第359号、泾国用(2002)字第360号土地使用权证不符合法定程序。1.根据《土地登记规则》（1995年版）第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告”，但泾国用(2002)字第359号、泾国用(2002)字第360号土地使用权证均未依法公告，程序违法。2.根据1999年4月8日原国土资源部《关于印发建设用地申请表等文件格式的通知》以及《土地登记办法》第二十六条规定，案涉土地的取得方式为划拨，故应当经过划拨程序，但泾县自规局始终未提供划拨决定，故案涉颁证行为不符合法定程序。三、一审判决对证据的认证不符合法律规定。泾国用(2002)字第359号、泾国用(2002)字第360号土地使用权证的《土地登记审批表》中，统一打印格式的“集体”字样被手写改为“国有”，故该份证据应当不予采信。综上，本案基本事实并未查清，一审判决以“历史原因”为由，将诉争土地直接认定为国有，明显不当。请求：1.撤销一审判决，改判支持新生村民组一审诉讼请求；2.本案诉讼费由泾县自规局负担。 被上诉人泾县自规局二审辩称，1.泾国用(2002)字第359号、泾国用(2002)字第360号、泾国用(2009)字第2745号土地使用权证发证事实清楚、程序合法。2.1983年7月14日签订的《协议书》是本案争议土地的权属来源之一，该协议由原新生生产队与泾县陈村中心小学签订，该协议中明确了案涉土地原为国家征用并且已建成十四局钢管厂的事实。自泾县陈村中心小学建校几十年以来，该土地一直由该学校实际使用。此期间，双方并未发生过权属争议。目前，该地块上仍然有桃花潭幼儿园在运营，还有部分土地被开发成生态停车厂。3.新生村民组关于《协议书》没有当时生产队领导签名故没有效力的理由不能成立，该《协议书》已加盖新生生产队的印章，应当认定为合法有效协议。4.根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款和第三款规定，案涉土地无论是此前由十四局钢管厂使用，还是在协议签订后由泾县陈村中心小学使用，都能确认案涉土地为国有性质。5.新生村民组提起本案诉讼之时超过了法定起诉期限。请求：驳回上诉，维持原判。 一审第三人泾县桃花潭学校二审期间未向本院提交书面答辩意见。 上诉人新生村民组于二审期间向本院提交了《关于新生队钢管厂土地复垦一事》的情况说明，拟证明：1.案涉土地在原十四局钢管厂使用之后又交给了全体社员重新垦植，而并非《协议书》中所书写的“由部分社员重新垦植”，故该《协议书》极有可能是在部分社员不知情的情况下签署，协议内容不真实；2.案涉土地并没有收归国有，其所有权仍属于新生生产队集体所有。泾县自规局认为：对该份证据的真实性、合法性、关联性均有异议，1.不能确定该证据上的签名和手印是否属实；2.即使签名和手印属实，该份证据也仅相当于当事人陈述，不能作为证明案件事实的旁证；3.该份证据在形式上将已经去世的人员也列为签名对象，不具有真实性和合法性；4.该证据中的新生村民组印章真实性存疑；5.无论案涉争议土地是否被复垦，均不影响1983年《协议书》签订的事实和效力。泾县桃花潭学校对新生村民组二审中提交的该份证据质证意见同泾县自规局。 本院对该份证据的认证意见为：该份证据中的证明人均系本案当事人新生村民组的村民，与本案讼争土地有直接的利害关系，在无其他证据与之佐证的情形下，本院对其真实性不予认可。另该证据实质上系证人证言，相关证人亦未到庭接受法庭询问，故本院依法不予采信。 本院二审查明的事实与一审法院认定的事实基本一致，但一审判决认定的“依据当时施行的《土地登记规则》之规定，核发了诉争的泾国用(2002)字第2745号土地使用权证”有误，应为“依据当时施行的《土地登记规则》之规定，核发了诉争的泾国用(2009)字第2745号土地使用权证。” 本院另查明，1983年7月14日原新生生产队与泾县陈村中心小学签订的《协议书》另约定：“四、上述范围内的土地自本协议签订之日起划归学校使用，任何单位或者个人不得干涉。五、本协议书一式五份。甲乙双方、教育局、大队、公社各执一份。从签字之日起生效。今后双方不得有异议。六、本协议书原件由陈村中心小学保存。” 本院认为，本案诉讼虽涉及泾县人民政府为泾县桃花潭中心小学颁发的泾国用(2002)字第359号、泾国用(2002)字第360号、泾国用(2009)字第2745号国有土地使用权证，但实际涉及的是新生村民组与泾县桃花潭中心小学之间的土地权属纠纷。本院认为，新生村民组关于诉争土地系其集体土地的主张不能成立，理由如下：1.案涉1983年7月14日原新生生产队与泾县陈村中心小学签订的《协议书》中不仅有协议双方当事人的签名、盖章，另有当时泾县陈村人民公社管理委员会及泾县陈村人民公社龙潭大队管理委员会作为鉴证单位加盖了公章。在该《协议书》未被依法撤销或确认无效之前，应当认定为真实有效，其所记载的内容可以作为本案处理新生村民组与泾县桃花潭中心小学之间权属纠纷的依据。2.案涉《协议书》载明：“……拟将龙潭小学并入中心小学，将中心小学校址迁移至原十四局钢管厂旧址。该处原为国家征用，现为龙潭大队新生队部分社员重新垦植……一、新建中心小学四至。经新生队同意愿将东至泾县陈村公路沿，西至劈洪沟（水田在外），南至蟹子坑，北至四合院北沿外地埂，划归学校……四、上述范围内的土地自本协议签订之日起划归学校使用，任何单位或者个人不得干涉……”。据此，诉争土地实际在《协议书》签订之前就已被国家征用，而不再属于原新生生产队的集体土地，且据该《协议书》记载系将诉争土地“划归学校”，即意味着所有权和使用权的转移，故新生村民组在本案中主张诉争土地系“借用”给学校使用，与事实不符，本院不予采信。3.新生村民组主张诉争土地系其集体所有，但其在本案中并未提举任何证据证明其系诉争土地的所有权人或者使用权人，故对其主张本院不予支持。新生村民组上诉称根据当时的法律规定，符合登记要求的宗地应予以公告，但泾国用(2002)字第359号、泾国用(2002)字第360号土地使用权证均未依法公告。关于此，本院认为，《土地登记规则》（1995年版）第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告……”。本案中，泾县人民政府在颁发泾国用(2002)字第359号、泾国用(2002)字第360号土地使用权证时未予公告，存在程序瑕疵，但该程序瑕疵并不影响前述两证的法律效力。鉴于之后的法律、法规对案涉土地登记情形不再要求予以公告，且考虑到本案土地争议系历史遗留问题、年代久远及学校实际占用案涉土地逾20年无争议等事实，故本院对前述程序上的瑕疵，无确认违法之必要。 综上，泾县自规局核发案涉土地使用权证的行为，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安徽省泾县桃花潭镇龙潭村新生村民组负担。 本判决为终审判决。 审判长 谢 贞 审判员 满先进 审判员 严荣荣 二〇二一年四月二十六日 法官助理王腾飞 书记员余亚琴 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……