江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏09行终10号 上诉人（原审原告）朱文斌，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人李绍林（系上诉人朱文斌之妻），××族，居民，住址同上。 委托代理人戴光琳（系上诉人朱文斌儿媳），××族，居民，住盐城市亭湖区。 被上诉人（原审被告）盐城市盐都区人民政府潘黄街道办事处，住所地盐城市盐都区潘黄街道镇中路1号。 法定代表人徐卫国，该街道办主任。 委托代理人万光德，江苏中盐律师事务所律师。 委托代理人束方萍，江苏中盐律师事务所律师。 原审第三人江苏盐西土地整理开发有限公司，住所地盐城市盐都区潘黄街道办事处美丽居委会1幢601室(E)。 法定代表人任冠祥，该公司董事长。 委托代理人万光德，江苏中盐律师事务所律师。 委托代理人束方萍，江苏中盐律师事务所律师。 原审第三人盐城市盐都区潘黄街道朱庄社区居委会，住所地盐都区潘黄街道开创路西城中央北侧。 法定代表人张俊良，该居委会主任。 上诉人朱文斌诉被上诉人盐城市盐都区人民政府潘黄街道办事处（以下简称潘黄街道办）、原审第三人江苏盐西土地整理开发有限公司（以下简称盐西公司）、盐城市盐都区潘黄街道朱庄社区居委会（以下简称朱庄居委会）房屋拆迁补偿协议一案，不服建湖县人民法院（2020）苏0925行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告朱文斌系被告潘黄街道办朱庄居委会三组的居民，在该村有宅基地，原告朱文斌在自己的宅基地上建有房屋，但未领取建设工程规划许可证和房屋产权证。2019年3月16日第三人朱庄居委会与第三人盐西公司签订委托拆迁协议书，朱庄居委会委托盐西公司负责处理该居委会境内的土地整理与房屋拆迁事宜，并负责对拆迁户的补偿安置等事项。2019年4月24日第三人盐西公司委托的房产地估价公司对原告朱文斌的房屋进行了价格评估，该评估报告并向原告朱文斌进行了送达。 2019年4月29日第三人盐西公司与原告朱文斌签订房屋拆迁补偿协议书，协议载明因朱庄水环境整治（二期）项目的需要，经双方协商就房屋拆迁补偿事项订立协议，协议约定原告房屋现状面积的438.68㎡，认定（合法）140㎡，第三人盐西公司应补偿朱文斌各项费用合计为1882838元，原告朱文斌必须在2019年5月5日前将房屋内的物品搬清腾空交付给第三人盐西公司验收拆除，第三人盐西公司在协议的甲方一栏盖章。同日原告朱文斌签订了选择安置房协议，2019年5月7日原告朱文斌在房屋腾空后将钥匙交给拆迁实施单位，并且领取了扣除安置房后的拆迁补偿款。原告朱文斌因认为自己的补偿金额不足，遂向原告法院提起诉讼。 另查明，根据盐城市市区“三治三化”专项行动指挥部文件的规定，搬迁项目的责任主体为属地镇政府或街道，被告潘黄街道办为案涉项目成立了拆迁项目指挥部，牵头组织拆迁工作。 原告法院认为，最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，第三人盐西公司与朱文斌于2019年4月29日签订的案涉房屋拆迁补偿协议，虽然一方是第三人盐西公司，但从协议的内容看，是水环境整治项目的需要，虽然朱庄居委会与盐西公司签订委托协议，但朱庄居委会的行为应视为受被告潘黄街道办的委托而实施，原告补偿款的领取也须经潘黄街道办工作人员的签名确认，故被告潘黄街道办作为本案的被告主体适格。案涉的协议应当属于行政协议，该协议是否应当撤销，应当适用行政诉讼法及相关司法解释、合同法相关规定予以审查。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。 《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。 本案中，案涉协议是否应当撤销应适用行政诉讼法及相关司法解释和合同法的相关规定来对协议本身进行评判与认定。原告朱文斌主张其是在重大误解的情形下签订的案涉拆迁协议，协议内容不是本人真实意思表示，但经审查该协议内容并不存在违反法定程序，超越职权等问题，也不存在胁迫、欺诈、重大误解或显失公平等情形，案涉房屋经过合法的评估机构进行价格评估，评估报告也送达给原告朱文斌，朱文斌并未提出异议，朱文斌在协议签订后选择了安置房并且领取了剩余的拆迁补偿款。因此案涉协议不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条和《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的可撤销情形。原告朱文斌要求撤销该拆迁补偿协议并重新补偿的理由不能成立，原审法院依法不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告朱文斌的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱文斌负担。 上诉人朱文斌不服一审判决，向本院提起上诉称，1、一审判决主要事实认定不清。案涉房屋搬迁项目是盐城市政府为实施“水环境整治”公共利益的需要，在未取得江苏省政府批准征收的前提下，授权地方政府采用“协议搬迁”方式，将涉及“水环境整治”集体土地上的房屋进行“预征收”。案涉征收补偿方案既没有经过盐都区人民政府论证，也没有经盐城市人民政府备案。被上诉人实施的案涉项目无合法的前置条件，房屋搬迁行为缺乏合法依据。上诉人的案涉房屋形成于1990年前，后经改建加层，实际面积为438.68㎡，但认定为合法建筑的面积仅140㎡，剩余均按违章建筑予以补偿。不符合违章建筑的认定程序及补偿标准不符合法律规定，协议中对补偿金额的确定缺乏有效的依据。二、一审适用法律错误。本案中无证据证明系被上诉人委托盐西公司实施案涉项目。一审法院推定朱庄居委会受被上诉人委托实施了案涉房屋搬迁安置补偿，因行政权禁止转委托，故朱庄居委会转委托盐西公司实施搬迁安置补偿的行为应认定无效，案涉协议应当以被上诉人或朱庄居委会的名义签订，但一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，变相认可盐西公司以自己名义签订案涉行政协议的合法性，属于适用法律法规错误。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，查明事实后发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人潘黄街道办答辩称，1、被答辩人错列主体。案涉项目为水环境整治项目，用地范围内的房屋所占土地为集体建设用地，收回集体土地使用权，按当时施行的《土地管理法》第六十五条规定，应由农村集体经济组织收回。案涉项目系朱庄居委会为收回本集体经济组织土地，对土地上的房屋通过协议补偿的方式进行搬迁，并委托盐西公司具体实施拆迁补偿的相关事宜，答辩人不是该项目的实施主体，亦不是法定的房屋征收主体。且案涉协议是盐西公司与上诉人签订的，答辩人不是协议的一方合同主体，故答辩人不能成为本案的被告。2、盐西公司与上诉人签订的房屋拆迁协议合法有效。朱庄居委会委托盐西公司处理案涉土地上房屋拆迁补偿工作，其采取协议补偿搬迁的办法，与上诉人协商一致后，签订拆迁补偿协议，符合法律规定。上诉人的房屋现状面积为438.68㎡，但因其不能提供《房屋所有权证》和《建设工程规划许可证》，根据盐城市的相关文件规定，土地使用权面积为200㎡，按容积率70%确定其合法建筑的面积为140㎡合法有据，并依据评估机构评估的价格予以补偿，对未登记的房屋，已按盐城市人民政府的相关规定进行了补偿，补偿价格客观公正。上诉人与盐西公司在协商一致基础上签订了《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》，协商的全过程是在上诉人所在村委会人员见证下进行的，不存在胁迫问题。此外还可以通过上诉人主动腾空房屋交付拆除，领取全部拆迁补偿余款和选择了安置房的事实予以印证。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，判决结果正确，被答辩人上诉无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人盐西公司、朱庄居委会的陈述意见同被上诉人的答辩意见。 当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院，本院对事实和证据的认定与原审法院无异。 本院认为，本案二审争议焦点为：1、潘黄街道办是否属于适格被告；2、上诉人朱文斌与盐西公司签订的案涉房屋拆迁补偿协议是否应予撤销。 关于潘黄街道办是否属于适格被告的问题。案涉拆迁协议系因朱庄水环境整治（二期）项目，需要将上诉人朱文斌位于该范围内的房屋进行搬迁而签订的，从潘黄街道房屋拆迁项目指挥部发布的朱庄水环境整治（二期）房屋拆迁项目奖励办法及公示事实来看，潘黄街道办是负责实施该项目搬迁工作的，属于为了实现行政管理或公共服务目标而实施的行政行为。在实施过程中，朱庄居委会虽与盐西公司签订《委托拆迁协议书》，将包括实施单位、评估机构选择、对被拆迁人的补偿安置等事项委托由盐西公司具体实施，但盐西公司在履行委托事项过程中的行为后果仍应当由委托人承担，因朱庄居委会不具备行政主体资格，故应由潘黄街道办承担相应法律后果。一审法院认定潘黄街道办为本案适格被告是正确的。 关于案涉协议是否应予撤销问题。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，从盐西公司与上诉人朱文斌签订的案涉房屋拆迁补偿协议的内容看，是为朱庄水环境整治项目，需将涉及区域的房屋进行搬迁，案涉协议的性质属于行政协议。因行政协议具有行政性和契约性的双重属性，在不违背行政法律规范的同时，可以适用民事法律规范进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”第二款规定：“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案中，上诉人朱文斌与盐西公司经协商后于2019年4月29日签订房屋拆迁补偿协议书、朱文斌户安置房选择协议，5月7日将房屋腾空交付钥匙，并领取了扣除安置房后的拆迁补偿款和特别奖金，双方已依照协议约定履行，并无证据证明案涉协议存在上述规定的可撤销情形，一审法院判决驳回上诉人朱文斌的诉讼请求并无不当。 综上，上诉人朱文斌的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱文斌负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周晓文 审 判 员 秦广林 审 判 员 李星星 二〇二一年四月八日 法官助理 施 惠 书 记 员 李 晖