重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2021)渝05行终130号上诉人（一审原告）重庆市江津区福渝建材有限公司。住所地:重庆市江津区珞璜镇合解村七社。法定代表人何正元，执行董事。委托代理人聂荣，北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市江津区规划和自然资源局。所在地：重庆市江津区鼎山街道元帅大道36号。法定代表人夏昭禄，局长。上诉人重庆市江津区福渝建材有限公司（简称福渝公司）诉被上诉人重庆市江津区规划和自然资源局（简称江津规自局）限期拆除行政处罚案，不服重庆市江津区人民法院作出的（2020）渝0116行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月15日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。江津自局于2020年1月9日作出江津规资[处罚决定][2019]134号《行政处罚决定书》,该决定书载明：“重庆市江津区福渝建材有限公司：我局于2019年11月1日对你单位违法占地一案立案调查。经查,你单位未经批准占用重庆市江津区路璜镇X村X村民小组的集体土地15864.12平方米修建砖厂的行为,违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定。上述违法事实有下列证据证实:1询问笔录;2勘界报告书;3现场照片。我局已于2020年1月2日依法向你单位作出《行政处罚告知书》,并于2020年1月3日通过公证送达方式送达你单位。你单位在规定的时间内未进行陈述、申辩、听证。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《重庆市国土资源房屋行政处罚裁量基准》第八条第五项的规定,决定处罚如下：1、责今重庆市江津区福渝建材有限公司退还违法占用重庆市江津区珞璜镇X村X村民小组的集体土地15864.12平方米；2、限重庆市江津区福渝建材有限公司在送达本处罚决定30日内拆除违法建筑,恢复土地原状。本决定送达当事人,即发生法律效力…。”一审法院审理查明：2019年11月1日,江津规自局行政执法大队工作人员接到群众投诉举报，该举报称福渝公司在重庆市江津区路璜镇X村X村民小组存在违法用地行为。因福渝公司涉嫌违法占地建设,江津规自局决定立案调查,对涉案土地进行现场勘查，并对涉案土地现状、性质进行了询问调查取证后,认定福渝公司未经批准占用重庆市江津区路璜X村X村民小组的集体土地15864.12平方米修建砖厂的违法行为。2020年1月3日,江津规自局在公证处的见证下，江津规自局的工作人员接通何正元的手机通话后，对方拒绝交流。随后江津规自局将《重庆市江津区规划和自然资源局行政处罚告知书》送与福渝公司的留守人员，但福渝公司的留守人员拒绝签收，江津规自局将其告知书张贴在办公室墙上。该告知书认定福渝公司未经批准占用重庆市江津区路璜镇X村X村民小组集体土地15864.12平方米修建砖厂行为，并告知在接到该告知书三日内向江津规自局提出书面陈述、申辩意见或举行听证，或者到江津规自局处进行陈述和申辩。逾期不提出视为放弃陈述，申辩和举行听证的权利，逾期后，福渝公司未申辩以及要求举行听证。江津规自局于2020年1月9日作出江津规资[处罚决定][2019]134号《重庆市江津区规划和自然资源局行政处罚决定书》,责令福渝公司限期六十天内自行拆除违法建设，恢复土地原状。2020年1月13日，江津规自局在公证处的见证下，向福渝公司的留守人员送达《重庆市江津区规划和自然资源局行政处罚决定书》。福渝公司不服，诉讼来院，请求撤销江津规自局做出的江津规资[处罚决定][2019]134号《行政处罚决定书》。另查明：2014年6月12日，福渝公司与珞璜镇X村民小组签订的《土地租赁合同》，租赁涉案的土地(租赁期限至2028年6月30日止)。2015年6月15日，重庆市江津区人民政府作出江津府第[2015]185号关于《重庆市江津区人民政府关于同意重庆市江津区福渝建材厂矿区临时使用集体土地的批复》，该批复如下：“一、同意将X镇X村民小组集体土地…，作为你厂使用临时用地，临时用地时间2年。临时用地期满后按照《土地复垦方案》组织复耕，归还土地给土地所有者；二、此项工程临时用地范围内不能修建永久性固定建筑，也不得出租和转让土地…”。随后，福渝公司在涉案土地上修建临时厂房。涉案临时用地到期后，福渝公司未拆除临时建筑，也未对土地进行复耕。有关单位并未重新批准涉案的土地作为福渝公司办厂临时用地。福渝公司在案涉土地上共修建办公楼2层，建筑面积772.42平方米；宿舍楼3层，建筑面积1446.55平方米；配电房2间，建筑面积139.57平方米；厂房1层，建筑面积10125.27平方米；棚房1层，建筑面积1652.53平方米；合计建筑总面积为14136.34平方米。2020年3月11日，福渝公司涉案办公楼2层（建筑面积772.42平方米）、宿舍楼3层（建筑面积1446.55平方米），共计2218.97平方米被有关部门拆除。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查。第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状…。因此，江津规自局对非法占用土地的行为具有监督检查及处罚的法定职责。本案中，重庆市江津区人民政府同意福渝公司在涉案土地上修建临时厂房，临时用地时间2年，并交代临时用地期满后按照《土地复垦方案》组织复耕，归还土地给土地所有者。涉案临时用地到期后，福渝公司未拆除临时建筑，也未对土地进行复耕。有关单位并未重新批准涉案的土地作为福渝公司办厂临时用地。江津规自局接到群众投诉后，对涉案土地进行现场勘查，并对涉案土地现状、性质进行了询问调查取证后,认定福渝公司未经批准占用重庆市江津区路璜X村X村民小组的集体土地15864.12平方米修建砖厂的违法行为符合客观事实，法院予以确认。福渝公司诉称江津规自局恶意启动本次行政处罚程序，行政目的不具备合法性没有事实依据，法院不予采信。江津规自局向福渝公司送达《重庆市江津区规划和自然资源局行政处罚告知书》时，与福渝公司的法定代表人何正元进行联系后，将该告知书送与福渝公司的留守人员，但福渝公司的留守人员拒绝签收。随后福渝公司将其告知书留置送达，应视为福渝公司收到该告知书。福渝公司述称未收到该告知书的理由不能成立，应视为福渝公司放弃陈述，申辩和举行听证的权利。综上,江津规自局做出的江津规资[处罚决定][2019]134号《行政处罚决定书》，事实认定清楚、证据确实充分、适用法律正确,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,经一审法院审判委员会讨论决定，判决驳回重庆市江津区福渝建材有限公司的诉讼请求。上诉人福渝公司不服上诉称，1、一审法院未采信上诉人提交的证据7，但未说明理由，一审法院对证据的采信不当；2、一审法院认定事实错误。上诉人通过与X镇X村民小组签订《土地租赁合同》取得涉案地块的土地使用权。修建房屋也是取得了临时用地批复文件。被上诉人依据《土地管理法》第四十四条规定对上诉人作出行政处罚缺乏法律依据。同时被上诉人作出的处罚决定中仅仅写明上诉人占用土地的面积，对上诉人取得涉案土地使用权的来源、土地上建筑的面积、建筑性质以及涉案建筑形成时间等基本事实皆未予以查明，严重违反《行政处罚法》第三十九条之规定。3、被上诉人在一天内完成违法线索登记、初步核查和立案审批工作，并在同一天对刘祥伦、廖成杰进行询问，严重违反违法建筑查处的规律和常理，缺乏合理性。被上诉人涉案告知书的送达程序违法，恶意剥夺了上诉人的陈述和申辩权。上诉人在2020年1月9日收到《行政处罚告知书》，2020年1月10日申请听证，并未超出规定时间，但被上诉人并未依法组织听证，程序严重违法。4、上诉人已经依法提出延期申请但主管部门未依法作出准许的决定的情况下，应当视为重庆市江津区人民政府同意上诉人继续使用涉案地块。因此，涉案房屋并未违反《土地管理法》等相关规定，也不属于违法建筑。一审判决认定事实不清。5、上诉人取得临时用地的期间是2015年6月15日至2017年6月14日。而被上诉人于2017年6月8日就发布了涉案地块的土地征收公告，涉案地块已经被纳入征收范围。因此上诉人的企业厂房依法应当予以补偿。综上一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决。福渝公司向一审法院提交了如下证据：1、2014年6月福渝公司与X镇X村民小组签订的《土地租赁合同》。2、江津规自局作出江津规资[处罚决定][2019]134号行政处罚决定书。3、重庆市工商行政管理局江津区分局制作的《证明》。4、2013年2月福渝公司与X镇X村民小组签订的《土地租赁合同》。5、《重庆市江津区人民政府关于同意重庆市江津区福渝建材厂矿区临时使用集体土地的批复》（江津府第[2015]185号）。6、《重庆市江津区国土资源和房屋管理局关于建设重庆铁路枢纽东环线工程拟征收集体土地的公告》（江津国土房管公[2015]47号）。7、福渝公司法定代表人何正元与珞璜镇姚XX副镇长的电话录音以及录音内容文字整理稿。8、《申请）、《申报书》、《情况说明》、《快递详情单》。江津规自局向一审法院提交了以下证据：1、违法线索登记表、违法案件初步核查报告、立案呈批表。2、刘祥伦询问笔录、廖成杰询问笔录、重庆市江津区福渝建材有限公司基本情况、现场照片。3、福渝公司新建部分勘测定界技术报告书（含土地利用总体规划图、土地利用现状图）。4、重庆市房产竣工面积测算报告书及公证书。经重庆市渝信公证处公证，重庆盛源土地房屋测量有限公司测绘，福渝公司在案涉土地上共修建办公楼2层，建筑面积772.42平方米；宿舍楼3层，建筑面积1446.55平方米；配电房2间，建筑面积139.57平方米；厂房1层，建筑面积10125.27平方米；棚房1层，建筑面积1652.53平方米；合计建筑总面积为14136.34平方米。5、行政处罚告知书及公证书。该行政处罚告知书由江津规自局单位工作人员赵XX、郭XX在重庆市渝信公证处的见证下于2020年1月3日送达给了福渝公司。6、听证申请书及邮寄凭证。7、行政处罚决定书及公证书。8、江津府地[2015]185号批复。重庆市江津区福渝建材厂曾于2015年6月15日取得临时用地批复，临时用地时间为2年，且不得修建永久性固定建筑，也不得转租和转让土地。9、证明。一审法院对证据认证如下：福渝公司提交的证据7真实性不予认可，其余证据真实性予以认可，证明目的不予认可。江津规自局提供的证据证明其作出行政处罚的程序及事实，且真实、合法，作为本案的定案证据。各方当事人向一审法院提交的证据，一审法院已随卷移送本院。对福渝公司提交的证据7，由于被上诉人并未提供充分的证据证明该证据的真实性存在问题，同时作为行政机关对该证据的真实性亦未提出鉴定等要求，故该证据本院予以采信。一审法院对其他证据的认证，本院予以确认。据此一审法院认定的事实，本院予以确认。本院另查明，2017年8月21日上诉人的法定代表人何正元向珞璜镇递交了临时用地延续申请。2017年8月23日，珞璜镇副镇长姚维洪在电话中明确告知何正元，上诉人在征地拆迁范围内，不可能再办（临时用地）延续手续。本院认为，江津规自局作为土地行政主管部门，有权对未经批准，违法占用土地修建建构筑物的行为进行处罚。（一）关于上诉人的临时用地许可行政机关是否已经同意延期的问题。《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。本案上诉人申请临时用地，2015年6月15日江津府地（2015）185号临时用地批复，同意上诉人的临时用地申请。并明确，临时用地时间2年，不得修建永久性固定建筑，临时用地期满后，上诉人组织土地复耕。根据上诉人提交的与珞璜镇姚维洪副镇长的电话录音，也只能证明上诉人于2017年8月21日向镇政府提交临时用地（延期）的申请。换言之，姑且不讨论上诉人提交申请的对象是否正确，仅仅是提交时间，上诉人亦未在临时用地期限届满三十日前提交，也不符合《中华人民共和国行政许可法》第五十条的规定。因此，无论珞璜镇政府是否及时答复上诉人的临时用地申请，上诉人依据《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定，主张其临时用地延期申请已经得到许可的主张不能成立。（二）关于被上诉人适用法律是否正确的问题。被上诉人适用的法律是：《中华人民共和国土地管理法》第七十七条，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条：依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《重庆市国土资源房屋行政处罚裁量基准》第八条规定违反土地管理规定，未经批准非法占地，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定应予处罚的，其具体裁量适用和罚款标准按以下规定执行：（五）违法行为尚未达到从重处罚程度，也不具备减轻或者从轻处罚条件的，其罚款额标准为每平方米10-20元。需要说明的是土地管理法修改后，原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，为修改后的《中华人民共和国土地管理法》第七十七的规定。而《中华人民共和国土地管理法实施条例》并未修改，导致被上诉人在适用的法律条文上，形式上看存在第七十六条与第七十七条的误差，但这并不影响被上诉人适用法律的正确性。本案中，临时用地许可到期后，上诉人并未取得临时用地延期许可，上诉人占用土地修建的房屋的合法性就不存在，其占用土地属于未经批准状态，故被上诉人适用该条规定予以处罚，符合法律规定。（三）关于被上诉人行政程序合法性问题。被上诉人在向上诉人送达的行政处罚告知书中明确告知上诉人如果要求进行听证的，可在接到告知书之日起三个工作日内向被上诉人提出申请。逾期不提出申请视为放弃举行听证的权利。上诉人在2020年1月3日收到告知书，提出听证申请的申请书落款时间是2020年1月9日，已经超过三个工作日。故上诉人认为被上诉人未举行听证，程序违法的理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由上诉人重庆市江津区福渝建材有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  文林华审判员  张小明审判员  封 莎二〇二一年四月六日书记员  游 欢