广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤01民终25504号上诉人（原审被告）：庾镜泉，男，1969年1月19日出生，汉族，住广州市花都区。委托诉讼代理人：陈曼兴，广东华宪律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市白云区钟落潭镇人民政府，住所地：广州市白云区钟落潭镇福龙路94号。负责人：邓勤虎，镇长。委托诉讼代理人：温燕萍，广东知先后律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗桂琼，广东知先后律师事务所律师实习律师。上诉人庾镜泉因与被上诉人广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称钟落潭镇政府）合同纠纷一案，不服广东省广州市白云区人民法院(2019)粤0111民初34481号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。上诉人庾镜泉上诉请求：1.撤销一审判决，驳回钟落潭镇政府全部诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由钟落潭镇政府承担。事实和理由：一、庾镜泉与钟落潭镇政府签订的合同应属无名合同，并不能简单认定为土地使用权出让合同或出租合同。在本案一审中，庾镜泉与钟落潭镇政府确认双方正在履行的是2004年3月5日签订的《良田镇工业园土地使用合同（租用）》（以下简称《良田镇租用合同》）。该合同第六条约定“乙方向甲方支付土地使用前期费用为3万元／亩，包括青苗、果树、山坟搬迁、建筑物补偿、场地填土平整”，第八条约定“乙方先按租地的形式使用土地”，第九条约定“甲方负责办理乙方所用地块的有关征地手续，并协助乙方办理建筑报建手续，消防、环保报批手续”，第十二条约定“甲方按有关规定向有关部门办理土地使用手续和报建手续”。从合同内容来看，庾镜泉的合同义务是支付土地使用前期费用，并先按租地形式使用时支付租金；而钟落潭镇政府的合同义务是为庾镜泉平整土地、办理征地、报建、消防、环保报批等手续。从合同的履行情况来看，庾镜泉已经按合同约定支付了相关前期费用和相应租金，钟落潭镇政府除交付土地之外，尚未履行其他的合同义务。可见，该合同中并未约定土地使用权出让合同应当具备的容积率等规划条件，也包含了土地使用权出租合同所不具备的办理征地、土地使用权手续等合同义务。故，双方签订和正在履行的合同并非法定的土地使用权出让合同，也并非一般意义上的土地使用权出租合同，而应属于具有租赁法律关系的无名合同。一审法院根据合同中的部分条款符合土地出租定义，即认定为土地使用权出租合同，是对案件事实的认定不清。二、庾镜泉目前占有涉案地块确系基于租赁关系。根据《良田镇租用合同》的约定，双方的真实意思表示是钟落潭镇政府为庾镜泉办理征地手续，并按有关规定向有关部门办理土地使用手续和报建手续之前，庾镜泉以租赁形式合法使用该地块。从钟落潭镇政府在一审中提交的证据显示，钟落潭镇政府对于涉案地块的权利来源于向土地权属人良田镇经济联合总社承租，而目前，钟落潭镇政府尚未按合同约定为庾镜泉办理征地、土地使用手续，故庾镜泉目前是基于租赁关系合法占有涉案地块。而且，自土地交付以来，庾镜泉每年都按合同约定向钟落潭镇政府支付足额租金，双方对此一直没有争议。故，庾镜泉目前占有涉案地块确系基于租赁关系，但并未违反双方的约定，也不违反法律规定。三、双方签订的合同合法有效，庾镜泉占有涉案地块合法、合理。一审判决简单粗暴的将《良田镇租用合同》认定为出租合同，然后再根据签订时的土地管理法第六十三条禁止将农民集体所有的土地的使用权出让或出租用于非农建设，以及不符合现行土地管理法第六十三条规定，即认定合同无效，显然不当。如前所述，该合同并非简单的土地使用权出让或出租合同，其合同最终目的是钟落潭镇政府为庾镜泉依法取得土地使用权属和报建手续，至于目前庾镜泉占有地块所依据的租赁关系，应当适用现行法律法规。因为原土地管理法第六十三条的禁止性规定使得农民不能分享集体建设用地的增值收益，导致农村土地价值无法显化，农民的土地财产权益无法得到有效保护，所以现行土地管理法删除了该条款，鼓励集体建设用地入市，这是积极的、具有进步意义的，庾镜泉与钟落潭镇政府的租赁法律关系应当适用新法。更何况从钟落潭镇政府与土地权属人、庾镜泉与钟落潭镇政府签订合同和交付土地以来，三方长期维持着稳定的租赁和转租赁关系，并无争议，若适用旧法去认定合同无效，显然有违立法本意。一审判决中以涉案地块未办理产权登记为由，不满足现行土地管理法第六十三条第一款关于农村集体土地可以“出让”(应为出租)的规定条件，认定合同无效，是对该法条的机械理解。现行土地管理法第六十三条并非禁止性规范，该法条之所以规定“经依法登记”，主要是强调集体经营性建设用地入市应当是权属清晰的，避免在流转过程中出现产权纠纷，影响当事人权利的实现。而本案中，涉案地块虽未办理权属登记，但其权属人是确定的，没有争议的，钟落潭镇政府在一审中确认其权利来源于向土地权属人广州市白云区良田镇良田村经济联合社承租该地块，而且自土地交付十几年来，三方未发生合同纠纷，更无发生土地权属争议纠纷。另外，土地权属登记工作的组织和实施者正是钟落潭镇政府，钟落潭镇政府却迟迟不为涉案地块所在的工业园土地办理农村土地权属登记，钟落潭镇政府以其自身选择性行政导致未为涉案地块未办理权属登记为由，主张合同无效，有失公平。四、认定合同无效将造成恶劣的社会效果。人民法院在认定涉案合同的效力时，不应仅仅从合同部分条款进行分析、判定，而应充分考虑合同签订的背景。双方签订合同的背景是在本世纪初，作为地方政府的钟落潭镇政府亟需发展当地经济，在东山区人民政府的领导下，规划了云竹工业园，并大张旗鼓招商引资。包含庾镜泉在内的诸多企业家影响政府号召，签订钟落潭镇政府拟定的合同，支付对应的资金，履行合同中约定的义务。钟落潭镇政府迟迟不能履行自身合同义务，却在土地价值大幅上涨后见利忘义，主张合同无效，要求返还土地。钟落潭镇政府如此做法，已经显示出钟落潭镇政府是毫无诚信、不合格的地方政府，让老百姓心寒。钟落潭镇政府如此主张，如被人民法院支持，将造成非常恶劣的社会后果，让老百姓日后如何相信政府的公信力，如何信仰司法公正。综上，请求二审法院依法撤销并予改判，支持庾镜泉的请求。被上诉人钟落潭镇政府对此答辩称：请求驳回庾镜泉上诉请求，维持原判。钟落潭镇政府向一审法院起诉请求：1.确认原广州市白云区良田镇人民政府与广州市花都区北兴恒宇饲料购销部于2002年12月30日签订的《良田镇工业园土地使用权合同》（以下简称《良田镇合同》）无效；2.确认原广州市白云区良田镇人民政府与庾镜泉于2004年3月5日签订的《良田镇租用合同》无效；3.庾镜泉向钟落潭镇政府返还位于钟落潭镇良田村、良田工业园G-06号地块（面积10000平方米）；4.本案诉讼费由庾镜泉承担。在庭审过程中因双方确认实际履行的合同为《良田镇租用合同》，钟落潭镇政府撤回第一项诉讼请求。一审法院认定事实：广州市白云区良田镇经济联合总社（甲方）与广州市白云区良田镇良田村经济联合社（乙方）于2002年11月30日签订《土地有偿使用合同书》及于2006年1月20日签订《的补充协议》，上述合同及补充协议约定根据广州市白云区云竹工业集聚区的总体规划，位于良田村东北面土名大牛岭京珠高速路的西至东山区工业园以东、四支渠以北、天成庄三支渠以南地段土地面积3000亩规划为云竹工业集聚区。乙方以出租形式将位于东山工业园东面至流溪河灌渠西面，西支渠北面至天成路南面，地块号为H-05至G-17、H-03至H-18，面积1043.52亩（附甲乙双方盖章的实侧地块面积图）交甲方使用。广州市白云区良田镇人民政府（甲方）取得上述土地后，与广州市花都区北兴恒宇饲料购销部（乙方）于2002年12月30日签订《良田镇合同》，合同约定：甲方有偿提供经市规划局、市国土局等有关部门批准的位于良田村北面东山工业园以东至京珠路以西地段属良田工业园用地范围，给乙方选址作兴建厂房企业用地。乙方选用地块编号为LT-，位于东山工业园东面，面积10000平方米，合15市亩，按批准的规划红线图面积为准，其位置与四至范围及现状的具体情况如本合同附图所示，附图经甲、乙双方签字确认。本合同项下的土地使用年限为50年，期满后按当时国家法规执行。本合同项下的土地，乙方向甲方支付的土地使用前期费用为3万元/亩，包括青苗、果树、山坟搬迁、建筑物补偿、场地填土平整。通水、通电、通路、通排水、排污等路管网线。合计费用为3万元/亩×15亩=45万元（人民币）。如乙方要求转作一次性征用付款时，则按当时工业园征地方案最低标准计算地价，已交的前期费用转作地价款。本合同项下的土地需向上级有关部门缴交有关征地税费，由乙方另行按实际支付。本合同项下的土地，乙方先按租地的形式使用土地，向甲方交纳的租金基数为每年1500元/亩，并按每5年递增10%计算。甲方负责办理乙方所用地块的有关征地手续，并协助乙方办理建筑报建手续，消防、环保报批手续，企业牌照报批手续，需交费由乙方负责。甲方负责乙方使用地块外的市政道路、供水、供电、排水、排污的路、管、线配套。地块内的上述配套由乙方自行负责。付款方式：首期在本合同经双方签字后5天内，乙方须以现金支票或现金，向甲方支付前期费用总额50%，即22.5万元。第二期在甲方将地块填土平整交付乙方使用后5天内（2003年3月31日前）支付前期费用总额20%，即9万元。第三期在（2003年12月底前）乙方建好厂房投产前交30%（13.5万元）。乙方向甲方交纳的租金时间为，首年租金在甲方交地给乙方使用之日起为计租日期。并一次性支付租金，今后的年租金，在每年的12月份支付下年租金。乙方向甲方支付首期款22.5万元后，90天内甲方要填好土平整场地交出地块给乙方使用，并按照有关规定向有关部门办理土地使用手续和报建手续。在土地使用期限内，甲方有权对乙方地块使用权的建设开发利用、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。乙方取得土地使用权后未按合同规定建设的或连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回土地使用权。如果由于甲方的过失致使乙方不能按期使用土地，甲方应赔偿乙方已付出价款按每延期一天计2‰的违约金。如果乙方不能按时向甲方支付地价款，从滞纳之日起，按每延期一天计2‰的滞纳金等等。签订上述合同后，庾镜泉依约定于2003年1月2日支付了第一期款项225000元，但主张钟落潭镇政府未交付土地，钟落潭镇政府表示不清楚当年交付土地情况。双方于2004年3月5日重新签订《良田镇租用合同》，合同约定由甲方将地块编号为G-06，面积10000平方米，15市亩，其中净面积8000平方米，路网分摊面积2000平方米地交给乙方作兴建厂房企业用地。该合同约定土地使用年限、前期费用、租金标准、付款方式、管理费、使用土地监督检查条款、违约责任等条款与《良田镇合同》约定的相应条款内容基本一致，另合同第二十条约定：本合同根据原双方在2002年12月30日签订的地块G-05面积，由于甲方未能交出土地给乙方，甲方将该地块G-11先作安排，乙方保留原地块待甲方交地后转作征用，再另行签订合同。双方确认《良田镇租用合同》是对《良田镇合同》的变更，签订《良田镇租用合同》后，原《良田镇合同》终止履行，庾镜泉在履行《良田镇合同》时已缴交的第一期款项转为《良田镇租用合同》第十一条约定的首期款，双方确认双方目前实际履行的是《良田镇租用合同》。庾镜泉抗辩钟落潭镇政府自2008年才交付土地，钟落潭镇政府表示不清楚具体交付土地日期。双方确认交付庾镜泉使用的地块为位于广州市白云区钟落潭镇良田工业园地块编号为G-06、G-07范围内的土地（10000平方米）。根据钟落潭镇政府提交的《关于我区镇级行政区划调整的通知》（云府[2004]32号）查明，广州市白云区良田镇人民政府从2004年6月8日起并入钟落潭镇政府。另查明，广州市花都区北兴恒宇饲料购销部成立于2002年7月19日，于2016年11月16日注销，登记经营者为庾镜泉。另查明，一审法院根据双方确认的涉案土地位置图，向广州市规划和自然资源局去函核实涉案土地情况，该局复函【《关于协助查询的复函》（穗规划资源协查【2019】1411号）】告知涉案土地无权属登记信息，土地现行土地利用现状含建设用地及未利用地。该地块在《建设用地规划许可证》【穗城规北片地字【1994】第121号的用地范围内，用地单位为东山区人民政府；该地块位于白云区××开发中心政府储备××钟××潭镇良田工业园地块（穗空港国规业务【2019】56号）红线范围内，该项目尚未开展用地报批；未查到《建设工程规划许可证》的信息。为进一步核实该地块属国有土地还是农村集体土地，以及总体规划、城乡规划的情况，是否经依法登记。一审法院再次向该局去函调查。该局复函【《关于协助查询的复函》（穗规划资源协查【2020】1742号）】告知涉案地块无集体土地登记信息、无相关产权登记记录，地块在2002年及现行土地利用总体规划中均规划为建设用地，在《广州市城市总规规划（2001-2010年）》和《广州市城市总规规划（2011-2020年）》中均规划为一类工业用地。以上事实，有土地有偿使用合同书、补充协议、良田镇合同、良田镇租用合同、关于我区镇级行政区划调整的通知、位置图、复函、收据和当事人陈述等证据证实一审法院认为，《良田镇合同》及《良田镇租用合同》均由良田镇人民政府签订，良田镇人民政府因行政区域规划调整并入钟落潭镇政府，钟落潭镇政府承继以上合同权利义务，有权就本合同提起诉讼。广州市花都区北兴恒宇饲料购销部系个体工商户，庾镜泉为登记经营者，恒宇购销部注销后，由庾镜泉继续承担涉案合同的权利义务，钟落潭镇政府将其列为庾镜泉符合法律规定。在本案中，钟落潭镇政府主张双方签订的上述合同为土地使用权出让合同，属于无效合同，故要求庾镜泉返还涉案土地。至此，一审法院主要围绕钟落潭镇政府诉请进行审查。首先，双方确认《良田镇租用合同》是《良田镇合同》的变更，双方实际履行的合同是《良田镇租用合同》。钟落潭镇政府要求确认该合同为无效合同。一审法院认为《良田镇租用合同》是否有效，主要审查该合同是否存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的属于无效合同的情形。钟落潭镇政府主张该合同为土地使用权出让合同，认为根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条的规定，其不具备签订涉案合同的主体资格，同时认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定涉案土地为农民集体土地，不能出让用于非农建设。故认为涉案合同应当认定为无效合同。《良田镇租用合同》约定良田镇政府向恒宇购销部交付土地使用五十年，由恒宇购销部向良田镇政府支付前期费用及租金，合同明确详细约定了每年的租金支付标准，一审法院认为以上内容符合一般关于土地出租的权利义务约定情形及定义，应认定以上合同属于土地使用权出租合同。双方签订《良田镇租用合同》后，钟落潭镇政府并未将约定的地块交付庾镜泉使用，而实际向庾镜泉交付位于广州市白云区钟落潭镇良田工业园地块编号为G-06、G-07范围内的土地（10000平方米），庾镜泉则按合同约定向钟落潭镇政府支付相应租金。双方在履行合同过程中实际已经改变原合同关于交付具体地块的约定。为查明交付的涉案地块属权、规划及登记情况，一审法院依法向广州市规划和自然资源局调查，该局函复告知涉案地块无权属登记信息、未查到集体土地登记信息及产权登记信息。根据双方确认该土地来源于广州市白云区良田镇良田村经济联合社，由广州市白云区良田镇经济联合总社向广州市白云区良田镇良田村经济联合社租赁所得，结合涉案地块位于广州市白云区钟落潭镇良田村的位置情况，另根据《中华人民共和国土地管理法》第九条的规定“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”的规定，涉案地块应认定为农村集体土地。钟落潭镇政府主张适用《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条的规定认定《良田镇租用合同》无效属于适用法律错误，因为该法条调整的是关于国有土地的出让，而调整农村集体土地出让行为，应当适用《中华人民共和国土地管理法》。《良田镇租用合同》签订于2004年3月5日，约定涉案土地用于兴建厂房企业用地，按合同签订时施行的《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第六十三条的规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《良田镇租用合同》约定将集体土地出让用于兴建厂房企业用地使用，明显违反了当时法律关于农村集体土地出让的禁止性规定，依法应当认定为无效合同。其次，根据现行的《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第六十三条第一款的规定“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”该条文对关于农村集体土地出让的规定进行了修订，规定了符合土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途并经依法登记的集体经营性建设用地可以出让，但经向广州市规划和自然资源局调查，该局复函告知涉案地块在《广州市城市总规规划（2001-2010年）》和《广州市城市总规规划（2011-2020年）》中均为一类工业用地，未查到集体土地登记信息，也查无相关产权登记记录。从以上反馈的信息看，涉案地块虽在广州市总体规划中规划为工业用途的建设用地，但并未进行依法登记，截至起诉时仍不属于符合出让条件。综上，《良田镇租用合同》签订时违反了当时施行的《中华人民共和国土地管理法》（1998修订）第六十三条关于农村集体土地不能出让用于非农建设的强制性规定，也不满足现行的《中华人民共和国土地管理法》（2019修订）第六十三条第一款关于农村集体土地可以出让的规定条件，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，该合同应认定为无效合同。涉案合同无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，庾镜泉因合同取得的位于广州市白云区钟落潭镇良田工业园地块编号为G-06、G-07范围内的土地（10000平方米）应当向钟落潭镇政府返还。综上所述，一审法院依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条、第十五条，《中华人民共和国土地管理法》（1998修订）第六十三条，《中华人民共和国土地管理法》（2019修订）第九条、第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条之规定，判决：一、确认原广州市白云区良田镇人民政府与广州市花都区北兴恒宇饲料购销部于2004年3月5日签订的《良田镇工业园土地使用合同（租用）》无效；二、于判决生效之日起二十日内，庾镜泉向钟落潭镇政府返还位于广州市白云区钟落潭镇良田村、良田工业园G-06、G-07范围内的土地（10000平方米）。一审案件受理费5620元，由庾镜泉负担二审中，当事人未提交新的证据。对当事人二审争议的事实，本院二审期间查明的事实与一审法院查明的事实一致，对一审法院查明的事实本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条的规定，第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。综合双方诉辩意见，本案二审的主要争议焦点问题为案涉合同是否有效的问题。根据钟落潭镇政府的诉讼请求，其请求确认涉案合同无效并基于合同无效而请求庾镜泉返还涉案地块，故本案应属于合同纠纷，并非一审所确定的物权保护纠纷，本院对此予以纠正。首先，《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十三条第一款规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”因《良田镇租用合同》由钟落潭镇政府与庾镜泉于2004年3月5日签订，该合同所涉土地为农民集体所有的土地，其利用现状含建设用地及未利用地，无证据显示该地块已经办理农用地转用审批手续、地上建筑物相关报建手续和建设用地规划许可，故《良田镇租用合同》约定将该土地用于非农业建设（用作兴建厂房企业用地），违反了上述法律的强制性规定，应认定合同无效。其次，即使按《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日修正）第六十三条第一款规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”可以通过出让、出租等方式进行流转的土地，其前提条件之一是需经依法登记的集体经营建设用地。现无证据证实涉案土地已经依法办理集体经营建设用地的登记手续，故《田镇租用合同》也不符合2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的适用条件，不存在新法与旧法确定合同效力的规定不同而应适用新法认定合同有效的情形。故而一审法院认定《田镇租用合同》无效，合法有据，本院予以支持。综上，庾镜泉上诉称一审认定合同无效错误无事实和法律依据，本院不予采纳。至于庾镜泉因涉案合同无效而产生的损失，其可另循法律途径解决。此外，因双方对涉案合同无效均有过错，故本院酌定本案一审案件受理费由双方当事人各自负担一半。综上所述，庾镜泉的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费8050元，由庾镜泉负担4025元，广州市白云区钟落潭镇人民政府负担4025元。二审案件受理费8050元，由庾镜泉负担。本判决为终审判决。审判长  庄晓峰审判员  李 琦审判员  刘 欢二〇二一年四月十二日书记员  胡 涛肖乔