贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔03行终63号上诉人（原审第三人）：凤冈县东方红国有林场。住所地：凤冈县琊川镇茅台村东方红林场。法定代表人：敖维武，该林场场长。被上诉人（原审原告）：凤冈县永安镇龙山村村民委员会。负责人：潘胜伦，该村委会副主任。被上诉人（原审原告）：凤冈县永安镇龙山村桃坪组。负责人：高方福，该组组长。二被上诉人委托代理人：彭皓东，贵州于道律师事务所律师。原审被告：遵义市人民政府。住所地：遵义市汇川区人民路343号。法定代表人：黄伟，该市市长。原审被告：凤冈县人民政府。住所地：贵州省遵义市凤冈县龙泉镇龙凤大道60号。法定代表人：马华，该县县长。委托诉讼代理人：杨堤。委托诉讼代理人：匡忠堂。原审第三人：任昌波，男，汉族，生于1967年3月26日，贵州省凤冈县人，住凤冈县。原审第三人：任飞，男，汉族，生于1973年10月15日，贵州省凤冈县人，住凤冈县。原审第三人：任魁，男，汉族，生于1975年10月13日，贵州省凤冈县人，住凤冈县。上诉人凤冈县东方红国有林场因与被上诉人凤冈县永安镇龙山村村民委员会（以下简称龙山村委会）、凤冈县永安镇龙山村桃坪组（以下简称桃坪组），原审被告凤冈县人民政府、遵义市人民政府及原审第三人任昌波、任飞、任魁林地权属确权及行政复议纠纷一案，不服贵州省正安县人民法院（2020）黔0324行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。凤冈县人民政府于2019年8月28日作出凤府行处[2019]8号《行政处理决定书》，决定：凤冈县永安镇龙山村大银坳争议林地，四至界畔为：东抵叶梅、任永信、任克林、任昌波、丁朝会林地，南抵高腾明、朱克进、任昌永、任克丰、朱克昌林地，西抵曾廷秀、王昌友、王昌华、任永周林地和高峰组集体退耕土，北抵凤冈县东方红国有林地，面积约558.54亩林地所有权属国有。二被上诉人不服，向遵义市人民政府申请行政复议，遵义市人民政府于2019年12月26日作出遵府行复（2019）294号复议决定，维持凤冈县人民政府作出的凤府行处[2019]8号《行政处理决定书》。原审法院查明，争执林地大银坳（又名大坡），位于永安镇龙山村，四至界畔为：东抵叶梅、任永信、任克林、任昌波、丁朝会林地，南抵高腾明、朱克进、任昌永、任克丰、朱克昌林地，西抵曾廷秀、王昌友、王昌华、任永周林地和高峰组集体退耕土，北抵凤冈县东方红国有林地，面积约558.54亩。第三人东方红国有林场成立于1966年，系全额拨款的国家事业单位，创办单位为正安县林业局。1972年，东方红林场接管了大银坳养羊场后，由县林业局指派专人开展植树造林，逐步形成了大银坳林场。在落实“林业三定”政策时，为了方便管理和进一步实施造林，东方红林场于1984年7月1日将大银坳林地发包给当地的村民任克型，并签订《国有林承包合同书》，并在凤冈县公证处进行了公证。1984年9月2日，东方红林场编制了《造林设计说明书》，并绘制了《凤冈县国有东方红林场1984年大银坳规划造林设计范围图》，对包括争执林地在内的大银坳林地作了详细的造林编制规划。任克型与凤冈县林业局先后三次签订贷款合同：分别于1985年3月13日贷款10000元；1986年3月13日贷款1600元；1988年7月25日贷款2000元。贷款合同载明了贷款用途：“为了林业事业的发展，建立商品用材林基地……贷款资金必须用于发展林业生产……”。1995年承包人任克型病故，经凤冈县林业局和东方红林场决定，其子任昌波、任飞、任魁继续承包管护。2010年11月25日，第三人任昌波、任飞、任魁办理了“林木采伐许可证”后实施采伐时，原告桃坪组对此提出权属异议，认为争执林地大银坳系其集体山林，并阻止第三人采伐，双方发生纠纷。2015年7月29日，东方红林场向被告县人民政府提出确权申请。县人民政府于2016年6月15日作出凤府行处（2016）3号行政处理决定书，因龙山村桃坪组向京小组、迎丰小组不服申请复议，复议期间，县人民政府以错立当事人为由，作出凤府行处（2016）5号行政处理决定，决定撤销凤府行处（2016）3号行政处理决定书。县人民政府经补充调查后，于2017年4月20日作出凤府行处（2017）2号行政处理决定书，被申请人不服申请复议，在复议过程中，县人民政府以存在程序瑕疵为由，于2017年9月29日作出凤府行处（2017）5号行政处理决定书，决定撤销凤府行处（2017）2号行政处理决定书。撤销后再次于2019年8月28日作出凤府行处（2019）8号行政处理决定书，被申请人不服申请复议，被告市人民政府作出遵府行复（2019）294号行政复议决定书，维持了凤冈县人民政府作出的处理决定。原告不服，向遵义市中级人民法院提起诉讼，请求撤销二被告作出的行政处理决定，遵义市中级人民法院裁定将本案移交本院审理。原审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第二十二条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”的规定，凤冈县人民政府具有对本案争议林地作出行政处理决定的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”和第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，遵义市人民政府作为凤冈县人民政府的上一级地方人民政府，具有作出本案行政复议决定的法定职权。被告凤冈县人民政府在受理确权申请后，及时履行了受理、调查、送达等法定程序，告知了当事人举证答辩的权利，充分听取了当事人的陈述意见，其作出的《处理决定》程序合法。被告遵义市人民政府受理复议申请后，在法定期限内送达了答复通知书、参加行政复议通知书等，并在全面审查原行政行为的基础上，作出《复议决定》并送达各方，其程序合法。本案的争议焦点是集体林地转化为国有林地是否合法。被告凤冈县人民政府在凤府行处（2019）8号《行政处理决定书》中的县人民政府认为部分明确载明“一、从争议林地的历史演变来看，1968年凤冈县食品公司在永安镇大银坳荒地上开办养殖场养羊之前，争执林地属申请人（本案原告）集体所有是实，但自凤冈县食品公司在争执地上成立养羊场后，争执林地的权属事实已经发生改变，即由原来的集体所有变更为国有。”，从上述载明的情况看，被告凤冈县人民政府认可争执林地在1968年之前属原告集体所有。同时结合原告提交的《桃坪大队山林登记清册》来看，其中第四页明确载明：集体山林：地名“大坡”，上半幅，荒坡，300亩；下半幅，杉林，150亩。争执林地大银坳又名大坡。虽然该“清册”载明的面积450亩与被告实测的面积558.54亩不符，但根据上世纪六七十年代测量仪器、测量方式与现在存在较大差异，导致“清册”上的面积与现在实地测量的面积不符，系普遍存在的现象，符合当时的客观实际，不能仅仅以此为由予以否定。综上，从上述被告凤冈县人民政府认可的事实及原告提交的证据来看，足以说明争执林地在1968年以前系原告桃坪组集体林地。根据原《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；4、接受农民集体馈赠的；5、已购买原集体所有的建筑物的；6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。”之规定，被告并未提供任何证据证明本案争执林地由集体所有转化为国家所有系合法转化的事实，仅仅以第三人东方红国有林场从1972年开始一直在争执林地上开展植树造林工作及进行了相应的造林规划设计等为由，将原集体所有的林地决定为国家所有，不符合上述法律、法规的规定。综上，被告作出的行政处理决定认定事实不清、适用法律、法规错误，应予撤销。被告遵义市人民政府在审查凤冈县人民政府作出的处理决定的过程中，未尽全面审查义务，维持了凤冈县人民政府的处理决定，故应一并撤销。综上所述，被告凤冈县人民政府作出的凤府行处（2019）8号《行政处理决定书》及遵义市人民政府作出的遵府行复（2019）294号《行政复议决定书》认定事实不清、证据不足、适用法律法规错误。依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；”之规定，判决：撤销被告凤冈县人民政府作出的凤府行处（2019）8号《行政处理决定书》及遵义市人民政府作出的遵府行复（2019）294号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告凤冈县人民政府承担。原审宣判后，原审第三人凤冈县东方红国有林场不服原审判决，向本院提起上诉。凤冈县东方红国有林场上诉请求：1.依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，维持原凤冈县人民政府作出的“凤府行处（2019）8号”行政处理决定书及原遵义市人民政府作出的“遵府行复（2019）294号”行政复议决定，维护上诉人现在经营的山林边界和林木权益。事实和理由：原审判决认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。一、诉讼争议地从1972年下半年上诉人计划在当地植树造林创建林场时起，已经不是集体土地，上诉人也不是从被上诉人桃坪组处获得的土地，因此原审法院将上诉人当时经营的土地认定为被上诉人集体所有明显错误。二、原审法院忽略上诉人长期经营的事实，仅就林地归属而谈，没有考虑到该林地上巨额的林木财产归属。按照1996年《林木林地权属争议处理办法》第十二条“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属。”之规定，诉讼争议地的林木财产也是上诉人的，原审法院未明确该林木财产归属是不恰当的。三、原审法院对《确定土地所有权和使用权的若干规定》的理解有误。上诉人并没有从被上诉人桃坪组处得到土地，不存在双方需要签订有关协议；上诉人本部在凤冈县琊川镇万佛山脚，与大银坳相距近90公里，是当时县林业局安排才到大银坳创办林场，而县林业局当时在从事植树造林活动中是可以代表县革命会的；被上诉人前身桃坪大队两次派遣大队干部参加指界，即便当时大银坳争议地在1968年前属于上诉人前身桃坪大队所有，也应当可以认为当时桃坪大队已经放弃权益、捐赠给国家或者当时本身就不是桃坪大队所有。原审法院错误地将1968年前属于被诉人桃坪组前身桃坪大队所有，推断出1972年以后仍然属被诉人桃坪组前身桃坪大队所有是错误的。四、原审法院忽视被上诉人桃坪组申请权力超过时效的问题。自1972年上诉人在大银坳创建林场至2010年被上诉人村民阻止上诉人采伐林木已经过了37年，期间被上诉人桃坪组前身桃坪大队从未主张过任何权益，超过了民法通则规定的权益主张最大时效。五、原审中被上诉人提供的“山林清册”来源不明，没有形成证据链，不能推断1972年后争议地权属仍然属于被上诉人所有。六、原审法院对上诉人身份问题审查不严，二被上诉人没有资格提起诉讼。上诉人与被上诉人凤冈县龙山村村民委员会不存在权益纠纷，其不宜作为利益主体参加诉讼；被上诉人桃坪组前身是桃坪大队，而上诉人与当时的桃坪大队是没有权属争议的，被上诉人桃坪组也不能代表全体村民意志，没有资格提起大银坳林权纠纷争议。被上诉人龙山村委会、桃坪组答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确依法应当予以维持。一、原审判决充分尊重了历史。答辩人的集体林地于1966年通过《林地清册》依法盖章确认了答辩人的集体林地范围。答辩人村民严格按照土地清册的明确内容对诉争林地进行造林管理至今。因此，被答辩人认为诉争林地自1972年至2010年期间从未提出过权属异议并不正确。二、被答辩人无任何证据直接证明诉争林地于1972年演变成国有林场。三、答辩人的诉求并未超过诉讼时效和起诉期限。答辩人与被答辩人的权属纠纷，属于《中华人民共和国物权法》调整的范围，物权不受诉讼时效限制。四、诉争地不属于国有林地，不存在被答辩人收益和损失。被答辩人不应在没有任何手续的情况下，将本属于答辩人的诉争林地变为国有。原审被告凤冈县人民政府述称，同意上诉人凤冈县东方红国有林场提出的上诉请求，建议依法改判维持我府作出的凤府行处（2019）8号《行政处理决定书》。一、原审判决审理查明的事实与判决结果相互矛盾。原审审理查明争执林地自1972年至2010年由凤冈县东方红国有林场及第三人任昌波、任飞、任魁长期经营管理，且期间上诉人从未提出权属异议，足以证明争执林地事实上属于国有的客观事实。我府正是认定这一客观事实，并依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条将争执林地明确国有，然而原审法院仍然以我府作出的处理决定事实不清为由，将凤府行处（2019）8号予以撤销。二、原审判决未充分考虑特定历史时期的客观事实。1972年，上诉人接管争执林地大银坳养羊场时正处于动荡时期，各项工作处于混乱状态，档案资料缺失在所难免。三、被上诉人的诉讼请求已超过起诉期限。上诉人自1972年在争执林地创办林场至2010年发生纠纷长达38年，被上诉人早已超过起诉期限。四、原审判决未充分考虑争议林地承包人任昌波、任飞、任魁的承包利益。五、原审判决未充分体现社会效果与法律效果的统一。原审判决以争执林地由集体转化未国有的程序不规范和手续不完善为由，否定争执林地早已属国有的客观事实，将会导致无数类似的国有林场资产流失。原审第三人任昌波、任飞、任魁未提交书面陈述意见。本案原审的证据已随案移送本院（原审卷宗）。本院二审查明的事实与原审一致。本院认为，本案的争议焦点是：案涉《行政处理决定书》及《行政复议决定书》是否合法。《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”1972年，东方红林场接管了大银坳养羊场后，由县林业局指派专人开展植树造林，逐步形成了大银坳林场。同时，东方红林场将争议林地纳入了规划设计之中，并于1984年形成书面的《造林设计说明书》及《凤冈县国有东方红林场1984年大银坳规划造林设计范围图》。另外，争议地在上诉人于1972年接管养羊场后，长期由上诉人及原审第三人任昌波、任飞、任魁进行管护，并植树造林，因此，将争议林地的所有权确定为国有更有利于安定、更有利于保护、培育和合理利用森林资源，故案涉《行政处理决定书》处理恰当。凤冈县人民政府作为具有对本案争议林地作出行政处理决定法定职责的行政机关，在受理确权申请后，及时履行了受理、调查、送达等法定程序，告知了当事人举证答辩的权利，充分听取了当事人的陈述意见，故作出的案涉《行政处理决定书》合法。遵义市人民政府作为具有作出本案行政复议决定的法定职权的行政机关受理复议申请后，在法定期限内送达了答复通知书、参加行政复议通知书等，在全面审查原行政行为的基础上，作出《行政复议决定书》并送达各方，故案涉《行政复议决定书》合法。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，本院予以纠正。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销贵州省正安县人民法院(2020)黔0324行初37号行政判决；二、驳回凤冈县永安镇龙山村村民委员会、凤冈县永安镇龙山村桃坪组的诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由凤冈县永安镇龙山村村民委员会、凤冈县永安镇龙山村桃坪组承担。本判决为终审判决。审判长  唐永群审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二一年四月八日法官助理张萍萍书记员张华丽