江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏02行终61号 上诉人（原审原告）江苏大方广告有限公司，所在地江阴经济开发区靖江园区通江路50号。 法定代表人方骥宏，该公司总经理。 被上诉人（原审被告）江阴市综合行政执法局，所在地江阴市青山路136号。 负责人沈军，该局局长。 委托代理人朱彬，该局工作人员。 委托代理人马惠兰，江苏振强律师事务所律师。 上诉人江苏大方广告有限公司（以下简称大方公司）因与被上诉人江阴市综合行政执法局（以下简称江阴执法局）行政处罚一案，不服宜兴市人民法院（2020）苏0282行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审判决认定如下事实：2006年12月25日，原江阴市规划局向大方公司作出[2006]209号函，告知大方公司“经审核，同意你公司所报澄江镇革新村临时高炮广告设计方案，委托有资质的单位进行结构设计并办理相关建设手续后方可施工。”大方公司收到该函后，于2007年即初开工建设涉案高立柱广告设施，同年2月份竣工。2008年8月28日，江阴市城市管理局向大方公司作出了澄城广许（2008）第1823号准予行政许可决定书，载明：你单位申请在绮山桥北侧，锡澄高速东50米处设置户外广告（高炮）的设计方案，经现场勘查，已设置，鉴于其符合《江苏省城市容貌标准》的规定，根据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》和《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，准予补办行政许可。核定内容：1、形式：设置户外广告（喷绘布）；2、位置：高炮如效果图所示设置，位于绿化带内；3、设置时间：至2009年9月14日止；4、图案：严格按照核定的效果图制作。并注明：1、若遇政府亮化改造需无条件服从。2、设置须经设置地利害关系人同意，确保无异议。同时，在注意事项第4条载明：设置后如遇市政规划建设等原因需要改造、移位、拆除的应无条件服从等。 2019年11月28日，江阴执法局对涉案的高立柱广告设施涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设的行为立案调查。于同年12月20日向大方公司送达了限期提供合法手续及相关资料通知书，并于2020年2月14日就涉案高立柱广告设施的建设情况向该设施设置地澄江街道革新社区负责人进行了调查。同年4月10日向大方公司邮寄了限期接受调查通知书。同年4月15日大方公司回函江阴执法局，认为：1、江阴执法局不是《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）和《江苏省城乡规划条例》所规定的城乡规划主管部门，属主体不适格。2、要求大方公司接受调查一事没有法律依据，调查取证是行政单位自身的工作，并不是行政相对人分内之事，属滥用职权。3、大方公司的广告设施在江阴执法局文内所提的法律、法规出台前就已设立，属法律适用错误等。同年4月22日江阴执法局向大方公司邮寄送达了行政处罚听证告知书。因大方公司申请，江阴执法局于同年5月8日举行了听证会。江阴执法局经调查、复核，于同月15日作出澄综罚字［2019］2020号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），查明，大方公司于2006年12月25日取得江阴市规划局澄规函［2006］209号函（以下简称［2006］209号函）后，在未办理建设工程规划许可证的情况下在江阴市××街道××道××京沪高速东侧建设一处高立柱广告设施。经第三方检测公司（浙江中能工程检测有限公司）对该高立柱广告设施钢结构安全性评价，结论为“所检测广告牌安全评定等级为Ｃｓｕ级，广告牌结构强度不满足风压0.45ｋＮ／㎡的承载力要求”。江阴执法局认为，根据《城乡规划法》第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第二款之规定，在城市规划区内进行大中型户外广告固定设施建设的，应当向城市人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。［2006］209号函是规划部门出具的设计方案审查意见，并非建设工程规划许可证，且江阴市自然资源和规划局澄自然归函［2020］3号《关于商请核实位于××道北侧的高立柱广告设施相关情况的复函》（以下简称［2020］3号复函）也明确了该高立柱广告设施未办理建设工程规划许可证。大方公司建设高立柱广告设施，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，该行为的法律责任由大方公司承担。大方公司在听证过程中陈述、申辩的事实和理由，不影响本案行政处罚决定的作出，故江阴执法局不予采纳。因此，大方公司未取得建设工程规划许可证进行建设的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《城乡规划法》第六十四条规定，江阴执法局决定责令大方公司改正，并决定作出如下行政处罚：限大方公司在收到本决定书之日起五日内拆除位于江阴市××街道××道××京沪高速东侧的高立柱广告设施（立柱中心距芙蓉大道北边线9.07米、距京沪高速东边线42.57米）。并告知：如不自觉履行，江阴执法局将依法强制执行等。大方公司于同月19日收到该行政处罚决定，大方公司不服，向原审法院提起诉讼，请求判决江阴执法局依法撤销《行政处罚决定书》，并承担本案诉讼费用。 另查明，因江阴市城市综合管理局的委托，浙江中能工程检测有限公司于2019年12月12日作出GGJC1900906130鉴定报告，对江阴芙蓉大道北锡澄高速公路东高炮广告牌（即本案所涉广告牌）的钢结构安全性进行了鉴定。鉴定结论：所检测广告牌安全评定等级为Csu级，广告牌结构强度不满足风压0.45kN/㎡的承载力要求。建议：1、该广告牌建议拆除，或对广告牌结构进行加固处理，焊缝补焊，锈蚀构件、焊缝防腐处理，更换牌面；2、每次恶劣天气来前和过后均需对广告牌各支撑连接点进行松动检查；3、广告牌应定期进行维护。 又查明，根据江苏省《省委办公厅、省政府办公厅关于的复函》苏办[2017]26号和《无锡市编委关于江阴市城市管理局更名的批复》精神，将江阴市城市管理局更名为江阴市城市综合管理局，作为市政府工作部门，挂“江阴市综合行政执法局”牌子。2004年5月20日《江阴市城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案》中明确，市政府城市管理行政执法部门主要职能：（四）行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定对违法建设的行政处罚权。澄委办[2018]15号中共江阴市委办公室、江阴市人民政府办公室关于印发《江阴市城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知精神，江阴执法局根据权力清单，依法履行澄江街道范围内的城市管理行政执法职责。根据《江苏省人民政府关于江阴市城市总体规划的批复》（苏政复[2006]39号）的规定，江阴市城市规划区范围为江阴市全部行政区域。 再查明，《江阴市高立柱广告设施设置规划》中明确，“将全市域分为高立柱广告设施禁止设置区、控制设置区、允许设置区三个区域。禁止设置区是指禁止设置任何形式户外广告设施的区域（高速公路管理处管辖的高立柱广告位除外）。”涉案高立柱广告设施位于该规划中的禁止设置区。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定》、《江苏省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚工作的通知》、《江苏省人民政府办公厅关于江阴市开展相对集中行政处罚工作的函》、《无锡市人民政府关于江阴市开展相对集中行政处罚工作的批复》、《江阴市城市管理相对集中行政处罚工作实施方案》等有关文件精神，江阴执法局具有根据权力清单，履行澄江街道范围内的城市管理行政执法职责，被告主体适格。《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十八条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可、商品房预（销）售许可手续。前款所称的其他工程建设，包括广场、停车场、重点绿化工程、城市雕塑、大中型户外广告固定设施、大中型或者受保护的建筑物外立面装修，以及法律、法规规定的其他工程建设项目。”本案中，江阴执法局经调查，查明大方公司未取得建设工程规划许可证建设涉案高立柱广告设施，且该设施位于江阴市高立柱广告设施设置规划中的禁止设置区，属无法采取改正措施消除影响的情形，认定大方公司未取得建设工程规划许可证建设高立柱广告设施的行为违法，且该违法行为一直处于持续状态。江阴执法局按照程序，经立案、调查取证工作，并经告知、听证程序后，依据《城乡规划法》第六十四条之规定，对大方公司作出行政处罚决定，并无不当。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回大方公司的诉讼请求。 上诉人大方公司上诉称，上诉人于2006年11月21日向原江阴市规划局申报位于江阴市××镇××村××道××京沪高速东侧广告牌建设工程规划许可证，2006年12月25日，该局以澄规函（2006）209号函的形式表示同意上诉人的申请；2008年8月28日被上诉人作出了澄城广许（2008）第1823号准予行政许可决定书，后期上诉人多次向被上诉人申请延期并未有答复，根据2006年5月1日起施行的《无锡市市区户外广告管理办法》第十九条应当视为同意；2020年被上诉人在未对具有行政审批权的江阴市行政审批局进行相应的调查了解，却向江阴市自然资源和规划局了解上诉人的审批情况，并依据该局的复函作出上诉人未取得建设工程规划许可证应当依法进行行政处罚的决定，因此上诉人认为该处罚决定书属程序违法、认定事实不清，并对其提起诉讼。同时由于规划行政审批部门未依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，在行政许可受理后下发的行政许可不符合法律所规定的形式要件应当予以更正，遂于2020年6月将江阴市自然资源和规划局诉至原审法院（后经法院释明变更为江阴市行政审批局即（2020）苏0282行初46号），要求该局对涉案广告牌的审批形式予以更正，发放建设工程规划许可证，该案目前正在审理过程中。 综上，本案的审理应当以上诉人诉江阴市行政审批局一案的审判结果为依据，而在该案尚未有相应判决结果就对本案进行判决，明显违反《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十条第五项的规定。被上诉人未对具有发证资格的江阴市行政审批局进行调查取证，而向江阴市自然资源和规划局进行调查取证，明显属认定事实不清，目前被上诉人并无证据证明上诉人无法获得建设工程规划许可证，因此被上诉人根据《城乡规划法》第六十四条的规定处罚上诉人属法律适用错误。请求：1.依法撤销原审判决；2.确认被上诉人作出的《行政处罚决定书》违法予以撤销;3.本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人江阴执法局答辩称，违法建设的认定工作是江阴市自然资源和规划局的职责范围，其已经明确涉案的高立柱设施未取得建设工程规划许可证，江阴市行政审批局仅是具有建设工程规划许可证核发的行政职权，上诉人混淆了两个职能部门的职责范围。本案中上诉人未取得建设工程规划许可证，建设涉案的高立柱广告设施，且该设施位于《江阴市高立柱广告设施设置规划》中的禁止设置区，属于无法采取改正措施消除影响的情形，因此原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人提交的证据均已随卷移交本院。 经审查，原审法院对证据的认定正确，本院据此查明的事实与原审法院基本无异。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《省政府办公厅关于江阴市开展相对集中行政处罚工作的函》《无锡市人民政府关于江阴市开展相对集中行政处罚工作的批复》《江阴市城市管理相对集中行政处罚权办法》的相关规定，江阴执法局具有对辖区内违反城市规划管理规定的行为进行制止、查处、纠正的职权。 《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第三十八条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可、商品房预（销）售许可手续。前款所称的其他工程建设，包括广场、停车场、重点绿化工程、城市雕塑、大中型户外广告固定设施、大中型或者受保护的建筑物外立面装修，以及法律、法规规定的其他工程建设项目。本案中，江阴执法局在调查过程中向规划部门发函征询明确了涉案高立柱广告设施未办理建设工程规划许可证，该高立柱广告设施设置在江阴市高立柱广告设施设置规划中的禁止设置区，违法行为处于持续状态，符合上述规定应当限期拆除的情形。江阴执法局立案后，依法告知听证、陈述和申辩的权利，经调查后作出《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 综上，原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。大方公司的上诉请求缺乏事实依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江苏大方广告有限公司负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  王作化 审判员  马 云 审判员  崔晓萌 二〇二一年四月二十五日 书记员  陆 洲