山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁03行终84号 上诉人（原审被告）淄博市临淄区敬仲镇人民政府，统一社会信用代码113703050042194217，住所地：淄博市临淄区敬仲镇敬仲路22号。 法定代表人陈守强，镇长。 委托代理人路莹，山东正大至诚律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）苑天来，男，1969年8月4日出生，汉族，住淄博市临淄区。 上诉人淄博市临淄区敬仲镇人民政府与被上诉人苑天来确认强制清除河障行为违法一案，不服淄博市临淄区人民法院（2020）鲁0305行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院查明，原告系被告辖区内白兔丘南村人。2008年5月27日，崔海龙与其所在村白兔丘南村民委员会签订了《淄河滩土地承包合同书》一份，该合同书约定白兔丘南村民委员会将其所辖淄河滩土地承包给乙方复垦利用，承包期10年。原告、崔海龙与崔宝军为合伙人。原告的合伙人崔海龙一次性交清交足承包费26万元，土地范围“我村所有河滩地《注：深水井一眼》，东段由郑郭树林西一米处开始向西至河床，北从郑郭树林北头，白一村土地开始（老油漆路）向南至河床（还包括郑郭树林东我村0.6大亩），西边自河床西侧08年新修两条道路东路东边向东4米至崔郭、郑郭、白一村土地，北从老油漆路向南至河床”。2011年2月11日，原告的合伙人崔海龙与白兔丘南村民委员会又签订了《土地延包合同书》，延包期到2038年5月25日。合同签订后，原告、崔海龙与崔宝军在其承包的土地上种植了果树，建设了房屋。2019年5月9日，原告、崔海龙与崔宝军在其承包的土地上种植的树木、建设的房屋被铲除和拆除。之后，崔海龙上访。2019年11月7日，被告给原告的合伙人崔海龙发出《受理告知书》一份，内容为“您提出‘反映，他们于2008年开始承包村集体河滩地种植果树，与村委签订承包合同，合同期至2038年，经过多年经营果树进入旺果期。今年5月份，敬仲镇政府以河道治理的名义强行将果树全部铲除拉走，造成巨大经济损失，要求赔偿损失。’的信访事项我们决定受理。按照《信访条例》规定，将于2019年12月1日（注：最长不超过受理后60日）前办结并书面答复您。在此期间，您以同一事实和理由提出同一信访事项，本机和上级行政机关不予受理”。2019年12月31日，被告给原告的合伙人崔海龙出具了《信访事项处理意见书》，内容为“我镇农委主任张钧水、建环土主任边康自3月份接到通知后多次到相应河道内自建房、种植苗木的业户家中做工作，将政策明形势，力争取得群众的理解和支持，在规定时间内完成工作。原告所经营的213亩桃园，原系良田，因土沙生意兴隆，故自行开发经营。签订承包合同的只有原告自己，其余两人资金入股。镇工作人员实行包案制度，分别对其3人白天黑夜做解释工作，镇按照上级要求对河道内违规障碍物依法进行了清理。镇领导与原告次进行了见面沟通”。2020年1月20日，被告付给原告的合伙人崔海龙5万元，原告的合伙人崔海龙向被告出具了收条一份，内容为“今收到镇政府给予的物资补偿款5万元，年后如河道治理一并协商解决。”2020年5月8日，原告提起诉讼，案件导入临淄区行政争议审前和解中心处理，因处理无果，本院于2020年7月6日立案受理。诉讼中，原告主张其房屋和树木是被告毁损，而被告则主张是隶属于淄博市河湖管理委员会河长制办公室下属的不具有法人资格的敬仲镇河长制办公室所为。 原审法院认为，本案争议的焦点为，一、原告所诉是否超过了法定的起诉期限；二、原告的房屋及树木被拆除、铲除是否是被告所为，如果是被告所为，其行为是否合法；三、关于原告物资是谁拉走的问题。 关于焦点一，本案从立案时间看是2020年7月6日，该案是在临淄区行政争议审前和解中心和解无果的情况下立的案，经查，原告向本院推送起诉状的时间是2020年5月8日，从2019年5月9日到2020年5月8日不到一年的时间，故原告提起本案诉讼按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”之规定，未超过法定的起诉期限。关于焦点二，被告主张拆除原告房屋、铲除原告树木是敬仲镇河长制办公室所为，且不论敬仲镇河长制办公室的属性，仅从被告于2019年12月31日给原告的《信访事项答复处理意见书》中“我镇农委主任张钧水、建环土主任边康……”，而镇农委、建环土委显然不属于敬仲镇河长制办公室，再次，从“镇工作人员实行包案制度”看，也显然是指被告工作人员，故应推定原告的房屋被拆除、树木被铲除是被告所为，何况河长制办公室是依附于政府所设立。从被告提供的证据看，其拆除原告房屋、铲除原告树木，未确定原告房屋及树木的位置，也未履行法定程序，显属违法。关于焦点三，从原告于2020年1月20日所打收条“今收到镇政府给予的物资补偿款5万元……”看，尽管被告主张此款是为了稳控原告所为，但在原告予以否认的情况下，认定被告又无证据证明其主张。故应认定是对原告果园内的物资的补偿，从而也应认定原告果园内的物资是被告拉走的。综上，鉴于房屋已被拆除、树木已被铲除，被诉行政行为已无可撤销内容。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告淄博市临淄区敬仲镇人民政府于2019年5月9日拆除原告苑天来房屋、铲除原告苑天来树木、拉走原告物资的行为违法。案件受理费50.00元，由被告淄博市临淄区敬仲镇人民政府负担。 上诉人淄博市临淄区敬仲镇人民政府上诉称，一、原审判决认定被上诉人房屋被拆除、树木被铲除是上诉人所为属认定事实不清，该行为是淄博市河湖管理委员会河长制办公室下设的敬仲镇河长办公室执行上级指令的行为，该办公室不具备法人资格，不能承担执法责任。本案原审时上诉人举证了中共中央办公厅、国务院办公厅、山东省委办公厅、省政府办公厅、淄博市委办公厅、市政府办公厅关于推进河长制的意见，足以证实目前的河湖管理就是由各级河长制办公室进行管理，清理整顿河湖乱象是河长制办公室的职责不是乡镇人民政府的职责，且各级河长制办公室是垂直管理的，下级河长制办公室听取上级河长制办公室的安排和指令。本案对被上诉人房屋的拆除、树木的铲除均是镇河长制办公室依据全省河湖清违清障工作推进方案的通知、在省、市、区三级河长制办公室督办、周连华作为市河长、白和平作为区河长多次指示、批示的情况下，在督办规定的市验收的前一天完成的清障工作。认定该行为是镇河长制办公室的行为还是上诉人所为，要根据两者的职责分工以及这次执法是依据的哪些上级文件来确定，而不能依据镇政府的一个《信访事项短信息处理意见书》或者一张收条来认定。本案上诉人所举证的执法的文件均是上级河长制办公室发出的：1、2019年1月28日临淄区河长制办公室给镇河长制办公室下发的临河办通[2019]3号关于开展“深化清违整治构建无违河湖”的排查通知，文件内容包括2019年1月24日淄博市河湖管理委员会河长制办公室淄河长办[2019]5号《关于“深化清违整治构建无违河湖”专项行动问题排查工作的通知》及2019年1月21日山东省人民政府鲁政字[2019]16号《山东省人民政府关于印发山东省推动河长制湖长制从“有名”到“有实”工作方案的通知》；2、2019年2月27日山东河长制办公室印发的鲁河长办字[2019]6号《关于印发的通知》；3、临淄区河长制办公室于2019年3月8日转发的淄博市河湖管理委员会河长制办公室淄河长办[2019]11号《关于省河长办第三核查组对我市临淄区河湖清违清障核查发现问题进行督办的通知(第003号)》；4、2019年4月22日，临淄区河长制办公室给敬仲镇河长制办公室下发的淄博市河湖管理委员会河长制办公室《关于认真落实周连华同志指示精神，坚决完成河湖清违清障专项任务的函》；5、2019年4月30日，临淄区河长制办公室给敬仲镇河长制办公室转发的白和平有批示意见的淄博市河湖管理委员会河长制办公室《关于进一步认真做好河湖清违清障重点工作的通知》；6、2019年5月8日，临淄区河长制办公室给敬仲镇河长制办公室转发的淄博市河湖管理委员会河长制办公室《关于临淄区河湖清违清障工作市级审核验收情况的通报》。文件是上级河长制办公室发出的，那执行任务的主体一定是镇河长制办公室而不是上诉人，一定是镇河长制办公室在执行有权主体的指令。故原审判决认定系上诉人所为，显然是以偏概全，没有分析执法文件的形成主体、没有分析行为人的职责造成了认定行为主体的错误。同时上诉人认为镇河长制办公室不具备法人资格并非执法主体，依法不能承担执法责任。二、上诉人认为镇河长制办公室的清障行为不存在程序违法《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，禁止从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。本案被上诉人在河道内修建房屋、种植树木的行为显然是违背了该禁止性规定，严重影响了行洪的安全。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担”，依据该规定凡在河道内的阻碍行洪障碍物均应当无条件进行清除，至于这些行洪障碍物是否合法均不影响对其行洪障碍物性质的认定。故河长制办公室认定被上诉人的房屋、树木为行洪障碍物并要求被上诉人限期清除并无不当。镇河长制办公室的行为法律依据明确、执法程序规范，避免了之后台风引发的洪水损害广大人民群众的利益。原审判决认定未有上诉人责令被上诉人限期清除的证据，故不能认定上诉人在清除前已限期被上诉人清除，属法定程序缺失。上诉人认为这一认定与实不符，上诉人提供的录像资料清楚的可以证实，敬仲镇河长制办公室工作人员已多次通知被上诉人清除行洪障碍物，从录像中可以看出被上诉人不同意拆除行洪的障碍物的所有理由工作人员也都向区河长制办公室反映过，从2019年3月份到2019年5月8日，双方就拆除行洪障碍物已是多次协商，录像是最后一次告知被上诉人按上级要求，行洪障碍物必须拆除。如果这样的证据都不能证实已经通知被上诉人限期清除，实属对镇河长制办公室的苛责，该程序缺失的认定显然与实不符。三、原审判决将导致下级政府不敢听从上级政府的指令和安排、在事关行洪安全的问题上不敢作为的恶果。本案镇河长制办公室作为河长体系中最未一级的河长，只是听从上级河长制办公室的安排去执行清障任务，而且还是必须执行，不执行就要被约谈，还要被挂牌督办，各种考核、各种压力都被压到镇河长制办公室身上，镇河长不可能不听上级安排，不可能不按上级指示去执行，但现在判决确认定上诉人有错，下一步上诉人面临的就是高额的赔偿。这样的判决结果将导致以后下级政府不敢听从上级政府的安排，那怕涉及人民群众的安全也不敢作为。另外，本案原审判决上诉人的行为违法，实质就是说从中央到省到市到区的决策、指令、通知都是错的，上诉人认为既然牵涉到上级政府的决策、指令、通知是否正确，那显属重大复杂的案件，作为区县一级的法院无权作出这样的认定。对此，上诉人在原审中就认为认定中央到省到市到区的决策、通知、指令是否正确，至少应当由中级人民法院来认定，但该意见未被采纳。四、上诉人没有任何拉走原告物资的行为，原审对该事实的认定没有依据。综上，被上诉人房产及树木阻碍行洪，为保护人民群众的生命和财产安全，镇河长制办公室按上级指示拆除、铲除行洪的障碍物，该行为符合法律规定，淄博市临淄区人民法院(2020)鲁0305行初96号行政判决，认定执法主体有误，认定行政程序违法属认定事实不清，请求二审法院改判驳回被上诉人的起诉或者驳回其诉讼请求，判令被上诉人承担本案一、二审的全部诉讼费用。 被上诉人苑天来二审期间未答辩。 二审经审理查明的事实证据与原审判决认定的事实证据一致，本院依法予以确认。 本院认为，一、关于被上诉人苑天来的起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被上诉人苑天来向法院起诉的时间是2020年5月8日，涉案行政行为发生在2019年5月9日，且上诉人未告知被上诉人起诉期限，被上诉人苑天来的起诉未超过一年的保护期限。二、关于上诉人淄博市临淄区敬仲镇人民政府是否是适格被告的问题。根据《中华人民共和国防洪法》第三十八条之规定，防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。结合敬仲镇河长制办公室的设立依附于敬仲镇人民政府的实际情况，本案强制清除河障行为可以推定为上诉人淄博市临淄区敬仲镇人民政府的行政行为，上诉人淄博市临淄区敬仲镇人民政府是适格的被告。三、关于上诉人淄博市临淄区敬仲镇人民政府的强制清障行为是否合法的问题。上诉人淄博市临淄区敬仲镇人民政府提供的证据不能证明其对涉案房屋、树木、物资进行的强制清除行为，严格按照《中华人民共和国防洪法》第四十二条、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条规定的相关程序实施，属程序违法。鉴于涉案树木、房屋、物资已被强制清除，被诉行政行为已无可撤销内容，应依法确认上诉人淄博市临淄区敬仲镇人民政府的强制清障行为违法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人淄博市临淄区敬仲镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  许 平 二〇二一年四月十二日 法官助理  马继东 书 记 员  陈天琦