辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽14行初93号原告：建昌县鑫河润滑油有限公司。住所地：建昌县谷杖子乡腿蓬沟村。法定代表人：丛培霞，建昌县鑫河润滑油有限公司经理。委托诉讼代理人：丛有彬，男，1967年6月27日出生，汉族，建昌县鑫河润滑油有限公司实际负责人，住建昌县。委托诉讼代理人：张丽荣，辽宁益行律师事务所律师。被告：建昌县人民政府。住所地：建昌县朝阳路一段29号。法定代表人：张祥波，建昌县人民政府县长。委托诉讼代理人：韩国武，建昌县人民政府法制办公室主任。委托诉讼代理人：李雷明，辽宁兴连律师事务所律师。原告建昌县鑫河润滑油有限公司（以下简称“鑫河公司”）诉被告建昌县人民政府强制拆除行政行为违法并赔偿一案，于2019年4月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月5日召开审前会议，2020年5月21日、2020年6月9日、2021年4月20日三次公开开庭审理了本案，鑫河公司的实际负责人丛有彬及其委托诉讼代理人张丽荣，被告建昌县人民政府的委托诉讼代理人韩国武、李雷明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。鑫河公司诉称，原告企业于2012年3月15日依法成立，系建昌县人民政府招商引资企业。2012年初开始经被告相关部门批准，原告完成了相关企业的选址、占地、规划建设审批等各项手续，投资1800多万元，至2014末完成了企业的建设和设备的购入、安装调试等工作，初步具备了生产条件。鑫河公司在完成建设即将投产之际，被告建昌县人民政府却告知不能生产并拆除所建企业，后鑫河公司获知早在2011年4月建昌县境内大黑山改为白狼山国家级自然保护区，鑫河公司所建的企业厂址竟然建在白狼山国家级自然保护区范围之内，故必须在拆除之列，2018年11月建昌县人民政府及有关部门将我企业厂房、设备强制拆除。原告认为企业系政府招商引资项目，本应给予相应政策和方便条件，企业已经完善选址、占地、规划建设等各项工作情况下，政府并未阻止，基于对人民政府的信赖，建成厂房、安装设备，而被告明知大黑山包括延伸至谷杖子乡腿蓬沟的山地范围为国家级自然保护区，却在企业建设前的选址时不告知原告选址限制范围，被告违背诚实信赖原则是造成我企业不能生产的根本原因。原告企业所占土地于2016年划为建设用地，在具有多种解决方案情况下，被告没有事先履行告知、听证等法定程序，没有载明原告享有陈述、申辩的权利，没有任何拆除手续、未经原告同意就强行拆除原告企业厂房及设备，其行为违法，给原告造成巨大经济损失，故诉至本院，请求支持原告的诉讼请求。鑫河公司向本院提交如下证据：1、视频录像；2、告知书。以上2份证据证明建昌县人民政府违法实施强制拆除原告厂房设备的行政行为；3、建昌县人民政府的证明;4、建昌县招商局的说明；5、腿蓬沟炼油厂概算造价说明、村委扩大会记录；6、关于建昌县鑫河润滑油有限公司年产调和润滑油、基础油3.0万吨建设项目建设情况的说明（谷政发［2017］7号）；7、合同书、村民代表大会记录；8、批准表；9、用地申请；10、辽宁省葫芦岛市企业投资项目备案确认书（建经贸备字［2012］9号）；11、建设项目选址意见书；12、辽宁省葫芦岛市企业投资项目备案确认书（建经贸备字［2012］12号）；13、乡村建设规划许可证；14、基本建设项目审批表；15、非税收一般缴费收据（2张）、建昌县非税收入管理办公室行政事业性收费专用函；16、关于建昌县鑫河润滑油有限公司基建项目追加核准的批复（建发改［2014］175号；17、建设工程竣工验收消防备案受理凭证；18、照片19张。以上16份证据证明原告是建昌县人民政府和乡人民政府招商引资的企业，两级政府给予优惠政策，建厂选址都是经过县、乡政府同意。原告选址在谷杖子乡腿蓬沟村是经过乡人民政府以及规划、发改委、经贸委等相关行政机关批准确认，原告对选址地点在自然保护区范围内根本不知情，被告应当告知而未告知。两级人民政府及各行政机关在明知原告选址地点在国家级自然保护区范围内，仍然批准建厂，原告是在不知情的情况下，基于对政府机关的信赖进行投资建设，被告对原告在自然保护区内建厂存在全部过错。原告投资建设完成具备生产条件后，有关部门对原告申请验收不予验收，导致原告工厂未开工，给原告造成生产经营和利润损失。19、葫芦岛市人民政府关于局部修改建昌县谷杖子乡雷家店等十个乡镇土地利用总体规划（2006－2020年）的批复（葫政［2016］73号）；20、建昌县建设用地管制分布图（3张）；21、关于润滑油加工项目的说明；22、关于建昌县鑫河润滑油有限公司新建年产调和润滑油、基础油3.0万吨建设项目环境影响报告表的批复（建环学［2012］57号）；23、建昌县技术监督局的证明。以上6份证据证明2016年原告建厂选址地点谷杖子乡由限制建设区修改为允许建设区。原告工厂经环保部门批准，产品符合环保要求，不是危险品，不是规定在自然保护区内建设必须要拆除的项目，强制拆除不具有合理性。同时证据10、12、16同时证明经被告各行政部门批准后，原告投资1800万元在建昌县谷杖子乡腿蓬沟村占地建厂；24、三个房屋所有权证及赔偿明细。证明所建设的房屋已经合法取得所有权证，并不是非法建筑，同时被告应当对强制拆除造成的损失予以赔偿。被告建昌县人民政府答辩称，答辩人未批准鑫河公司在国家级自然保护区内建厂，鑫河公司在未取得相关的审批手续的情况下直接建厂，属于未批先建，其所形成的建筑物、构筑物等属于违法建筑。2011年11月鑫河公司负责人丛有彬与腿蓬沟村村民委员会签订承包林地合同，在未取得林地征地审批和农转用审批手续的情况下，将林地铲平，建设办公房、油罐等。2012年建昌县国土资源局对鑫河公司作出了建国土资行政罚字［2012］125号行政处罚决定，鑫河公司未申请复议和诉讼，2017年2月10日鑫河公司并未改变违法状态，建昌县公安局对丛有彬非法占用农用地案立案侦查，目前该案经人民法院判决丛有彬犯非法占用农用地罪，所以鑫河公司的行为属于典型的未批先建行为。已经建成的建筑等均属于违法建筑。鑫河公司不存在合理损失，答辩人也不应当对其进行赔偿。鑫河公司向发改委等部门备案的项目为建设合成润滑油生产线，2015年6月县安监局在现场检查时发现鑫河公司安装的生产设备为典型的常减压炼油装置，与其项目备案内容不符，当即下达了强制措施决定书（建）安监管强措字［2015］第（2001）号决定，责令鑫河公司将常减压炼油装置立即拆除，但鑫河公司始终没有履行该决定。即使在各项审批手续齐全的情况下，因所建设的生产装置是国家明令禁止的小炼油项目，也是不允许生产、经营的，鑫河公司私自改变立项备案建厂的行为系其个人造成，与答辩人无关。因此鑫河公司要求答辩人赔偿损失没有任何法律依据。请求法院驳回原告的起诉。被告建昌县人民政府向本院提交如下证据：1、合同书及村民代表会议记录。证明鑫河公司为建设炼油厂与腿蓬沟村委会签订土地承包协议，未办理占地审批手续；2、国土资源局行政处罚决定（2015）125号；3、林业局关于建昌县谷杖子鑫河润滑油有限公司擅自改变林地用途的情况说明；4、企业投资项目备案确认书（建发改备［2012］9号）；5、建昌县鑫河润滑油有限公司现场安全检查意见；6、安监局强制措施决定书（2015）第（2001）号。以上5份证据证明鑫河公司因未办理占地审批而受到行政处罚，所建生产装置与项目备案内容不符，不符合国家产业规定而被责令拆除；7、刑事判决书。证明鑫河公司负责人丛有彬犯非法占用农用地罪被处以刑罚；8、公证处保留的强制录像光盘（4张）。证明被告的强制拆除合法。2020年6月15日原告鑫河公司向本院提交鉴定申请，本院组织原告、被告依法选定辽宁众益城房地产土地资产评估有限公司作为该案诉讼标的的评估机构，评估基准日选定为2020年11月5日，原、被告提供评估资料进行评估，委估资产的估价价值为8435650元，原告鑫河公司预交评估费用168713元。经庭审质证，本院对当事人提交的证据认证如下：被告建昌县人民政府向本院提交8份证据来源合法，具备真实性、关联性，能证明被告对原告的厂房、设备实施了强制拆除，但其证明合法拆除的目的本院不予采信。原告鑫河公司向本院提交的证据1－2具备真实性，关联性，本院予以采信；3－23来源合法，具备真实性、关联性，能够证明鑫河公司是建昌县人民政府和乡人民政府招商引资企业，且经过了相应的建厂选址程序、相关内容经行政机关批准确认；证据24与本案存在关联性，能够初步证明被告对原告的厂房进行拆除所造成的损失，但对于其证明赔偿数额的观点不予采信。本院委托辽宁众益城房地产土地资产评估有限公司委估资产的估价价值为8435650元，原告鑫河公司预交评估费用168713元。该评估事项与评估结论内容一致，评估方法符合行业规范，经庭审质证，其评估结果本院予以采信。经审理查明，鑫河公司是建昌县人民政府招商引资企业，自2012年开始，经建昌县人民政府及相关部门审批，鑫河公司进行了企业建设的选址、占地、规划建设审批、用地合同等各项手续，完成了企业用房建设及设备购入安装等工作。2018年10月16日建昌县人民政府作出告知书称“根据中华人民共和国自然保护区管理条例相关规定，你（单位）所有违法建筑设施GPS点：……自接到本告知书之日起，5日内自行拆除，恢复保护区生态条件。否则，建昌县人民政府将组织相关部门依法强制拆除，并追究相关法律责任”。庭审中，建昌县人民政府称于2018年10月22日开始进入鑫河公司厂内，并于同年11月初对鑫河公司的厂房设备进行强制拆除。鑫河公司于2019年4月3日向本院提起行政诉讼，请求判决被告建昌县人民政府强制拆除行政行为违法并赔偿损失。案件审理过程中，双方同意协调解决，至2020年5月双方没有达成一致意见。另查明，建昌县人民检察院指控丛有彬（鑫河公司的经营人）犯非法占用农用地罪，向建昌县人民法院提起公诉。建昌县人民法院于2018年11月20日作出（2017）辽1422刑初268号刑事判决认定丛有彬犯非法占用农用地罪。丛有彬不服该判决，向葫芦岛市中级人民法院提起上诉，葫芦岛市中级人民法院于2019年2月19日作出（2019）辽14刑终13号刑事判决驳回上诉，维持原判。本院认为，建昌县白狼山保护区原名为大黑山，2011年4月被批准为国家级自然保护区。建昌县人民政府2012年以前对于鑫河公司招商引资时，并未告知厂址所在地为国家级自然保护区，且其相关部门还相继为其审批相关手续，鑫河公司基于对政府机关的信任，进行了企业用房建设及设备购入安装。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，被告建昌县人民政府在对鑫河公司的厂房及设备实施强制拆除前，首先应当作出认定为违法建筑的决定；其次应当履行催告、制作强制执行决定书、送达等程序；再次行政相对人收到催告后有陈述和申辩的权利。经催告，行政相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定并依法送达行政相对人。被告建昌县人民政府对于鑫河公司厂房及设备实施强制拆除前，没有认定鑫河公司厂房及设备属于违法建筑，没有履行催告、制作强制执行决定、送达等程序，亦没有给予行政相对人陈述和申辩的权利，故应当认定被告建昌县人民政府的强制拆除行为违法。被告建昌县人民政府庭审中辩称，建昌县人民法院作出一审刑事判决认定丛有彬犯非法占用农用地罪，案件上诉后，二审法院判决驳回上诉，维持原判。该有罪判决不能当然认定鑫河公司的厂房及设备属违法建筑，且该判决认定丛有彬有罪的判决生效时间是2019年2月19日，被告建昌县人民政府对鑫河公司的厂房及设备拆除时间是2018年11月初，因此该有罪判决不能作为被告建昌县人民政府拆除鑫河公司厂房及设备的有效证据，被告建昌县人民政府认为因此拆除鑫河公司的厂房及设备的理由不能成立。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿”，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。故被告建昌县人民政府因违法强拆行为对原告鑫河公司造成的损害应予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任”。原告鑫河公司向本院提交鉴定申请，本院组织原告、被告依法选定辽宁众益城房地产土地资产评估有限公司作为该案诉讼标的的评估机构，由原、被告双方向评估机构提供评估资料，评估机构出具的估价报告应当予以采信，被告建昌县人民政府应据此对原告鑫河公司的损失予以赔偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，判决如下：一、确认被告建昌县人民政府强制拆除原告建昌县鑫河润滑油有限公司的厂房及设备的行政行为违法；二、被告建昌县人民政府于本判决发生法律效力之日起15日内赔偿原告建昌县鑫河润滑油有限公司各项损失共计人民币8435650元。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费50元，评估费168713元，均由被告建昌县人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  陈丽娟审判员  袁晓芳审判员  孙 彬二〇二一年四月二十一日法官助理侯多书记员周婷婷本判决援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。