河北省承德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）冀08行终18号 上诉人（原审原告）马春荣，女，住丰宁满族自治县。 上诉人（原审原告）付荣祥，男，住丰宁满族自治县。 二上诉人的委托代理人程树法，男,河北京润律师事务所律师。 二上诉人的委托代理人默立贤，男,河北京润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丰宁满族自治县拆迁工作领导小组办公室，住所地丰宁满族自治县。 法定代表人王罔，男，主任。 委托代理人轲进，男，河北凯宣律师事务所律师。 原审第三人丰宁满族自治县忠朴房地产开发有限公司，住所地丰宁满族自治县。 法定代表人李庆民，男，经理。 委托代理人付桂荣，女，河北付桂荣律师事务所律师。 原审第三人付荣华，女，住丰宁满族自治县。 原审第三人付荣起，男，住丰宁满族自治县。 原审第三人付荣喜，男，住丰宁满族自治县。 原审第三人付荣海，男，住丰宁满族自治县。 四原审第三人委托代理人金亚飞，男，河北京润律师事务所律师。 上诉人马春荣、付荣祥诉被上诉人丰宁满族自治县拆迁工作领导小组办公室（以下简称拆迁办）、原审第三人丰宁满族自治县忠朴房地产开发有限公司（以下简称忠朴公司）、原审第三人付荣华、付荣起、付荣喜、付荣海确认《拆迁补偿协议》（含拆迁补偿协议条文补充说明）、《拆迁补偿补充协议（2）》无效一案，不服河北省丰宁满族自治县人民法院（2020）冀0826行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年3月29日公开开庭审理了本案。上诉人付荣祥及二上诉人的委托代理人程树法、默立贤、被上诉人拆迁办的行政机关负责人刘晋成及委托代理人轲进、原审第三人忠朴公司的委托代理人付桂荣、原审第三人付荣华及四原审第三人的委托代理人金亚飞到庭参加诉讼。上诉人马春荣、原审第三人付荣起、付荣喜、付荣海经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：付兰庭（系原告马春荣的丈夫，原告付荣祥、第三人付荣起、付荣喜、付荣华、付荣海的父亲，已于2015年2月12日死亡）名下的丰房登字第x号房屋位于丰宁满族自治县沟，使用权人为付兰庭的丰集建（95）字第x号、使用权人为付荣海的丰集建（95）字第x号集体土地建设用地地块内。 2013年付兰庭作为乙方将其与付荣海拥有的集体建设用地及地上房屋与北京秦鼎房地产开发有限公司丰宁分公司作为甲方（2016年７月将其开发的大阁镇小西沟房地产开发项目转让给丰宁满族自治县忠朴房地产开发有限公司）签订《拆迁补偿协议》及该协议条文补充说明；双方就补偿条件、方式，置换面积计算、置换及补偿后果、拆迁期限及拆迁办法、开工期限交付期限、回迁安置办法等事项作出约定，房屋补偿面积每平方米置换楼房一平方米，院落空地面积每二平方米置换一平方米；乙方土地使用证面积（217.36平方米+233.80平方米），房屋建筑面积110.08平方米，经过甲、乙双方确认后补偿院落内置换楼房305.67平方米，院落外空地置换楼房面积135.26平方米，甲方北京秦鼎房地产开发有限公司丰宁分公司及乙方付兰庭、马春荣均在协议上签字盖章（无付荣海签字）。补充说明对热力、有线电视等基础设施进行补充，并约定甲方负责在和尚沟水泥厂道东为乙方办理宅基地手续完成后，该协议生效。 河北省人民政府以冀政转征函［2017］x号、x号及［2018］x号建设用地批复文件批准丰宁满族自治县人民政府征收集体建设用地，丰宁满族自治县人民政府作出的丰政土收字［2018］第x号关于收回国有土地使用权的批复，付兰庭享有使用权坐落于大阁镇北园子村的集体土地建设用地均包括在被征收地块之内。 2018年8月22日，原拆迁办向忠朴公司出具委托书，拟对大阁镇小西沟片区土地进行征收，现委托忠朴公司对大阁镇小西沟片区内商品房拆迁及其他附着物补偿安置出具拆迁方案，并与片区内附着物使用人进行协商拆迁安置，签订补偿安置协议，拆迁补偿方案不得超出县拆迁补偿标准。 此后，第三人忠朴公司入股的承德碧园宁盛房地产开发有限公司通过竞买取得案涉协议在内的土地不动产权证，并取得建设用地及建设工程规划等许可手续。 2019年5月25日，忠朴公司作为甲方与马春荣、付荣海作为乙方签订《拆迁补偿补充协议（2）》，该协议对以前的拆迁协议还建乙方楼房建筑面积440.93平方米进行补充说明，最终确认还建乙方楼房总面积330平方米，乙方可以选择三套高层住宅，每套面积110平方米，双方可按5200元每平方米互找差价，另甲方一次支付乙方货币补偿款197万元；乙方因搬家受阻，室内外物品折价5.8万元，甲方立即支付给乙方，物品归甲方处理，乙方签订本补充协议次日甲方开始拆除乙方西厢房；全部房屋交割完成后，甲方再一次性支付乙方货币补偿款197万元；乙方交付房屋完成后，支付乙方搬家费2万元，自交平房之日起，第二年（扣除法定不可施工日）如乙方未回迁，则甲方按每月1千元支付乙方逾期过渡费直至回迁通知日。……如与原拆迁协议内容相抵触，以本补充协议为准。落款处甲方中朴公司及乙方代表人付荣起、付荣喜、付荣华、付荣海、马春荣签字盖章。 2019年7月27日，第三人忠朴公司依据《拆迁补偿协议》及《拆迁补偿补充协议》拆除原告房屋。马春荣、付荣祥于2020年6月向原审法院提起行政诉讼，请求确认上述协议无效。 原审法院经审理认为：依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”之规定，被告拆迁办作为丰宁满族自治县人民政府行使制定、解释拆迁补偿安置政策，开展旧城改造项目的职能部门，对本案原告作出拆迁补偿安置工作是其法定职责，其委托第三人忠朴公司与被拆迁户签订拆迁补偿协议，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告”的规定，应视为被告拆迁办与原告签订的拆迁补偿协议。被告辩称该拆迁协议属于开发企业与原告及其亲属签订的民事协议，与其无关联性的答辩意见于法无据，原审法院不予支持。付兰庭和马春荣（当时另一名土地权利人付荣海正在监狱服刑）于2013年与北京秦鼎房地产开发有限公司丰宁分公司签订《拆迁补偿协议》，对补偿条件、方式及置换面积、补偿后果、回迁办法和开工期限、交付期限均作出约定，是双方真实意思表示，并且付荣海在签订《拆迁补偿补充协议（2）》之前未作出撤销的表示，应当视为其对《拆迁补偿协议》的效力予以追认；本案第三人付荣起、付荣喜、付荣华、付荣海及原告马春荣于2019年与忠朴公司签订《拆迁补偿补充协议（2）》时，虽然原告付荣祥称马春荣本人未在该协议上签字，但该协议第六条（2）关于“乙方代表人声明能全权代表全体家人意见，并代表乙方（马春荣、付荣海）签订本协议，出现问题，由乙方代表人全权处理”，到庭第三人付荣华称其不懂法，开发商让在协议上签字就签字，对于原拆迁协议不满意，其发表的参述意见与事实不符，且有悖常理，原审法院不予采信；付荣祥作为本案原告是因其继承付兰庭遗产，但到本案庭审时其未提供享有遗产份额的证据，而且补偿协议未损害被拆迁户的利益及其救济权利，因此原告请求撤销《拆迁补偿协议》的理由不能成立。被告拆迁办委托忠朴公司与原告签订的两份拆迁补偿协议，虽然个别权利人未在协议上签字，仅属于瑕疵行为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”规定的情形。第三人付荣起、付荣喜、付荣海经原审法院合法传唤无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。综上，第三人忠朴公司与被拆迁户签订的拆迁补偿协议合法有效，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条的规定，原审法院判决：驳回原告马春荣、付荣祥的诉讼请求。 上诉人马春荣、付荣祥不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求或发回重审，本案一二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由:《拆迁补偿协议》及《拆迁补偿补充协议(2)》上署名马春荣的签字均不是上诉人马春荣所签，一审判决没有对此重要事实予以查明，仅以协议中部分权利人“声明能全权代表全体家人意见，并代表乙方（马春荣、付荣海）签订本协议，出现问题，由乙方代表人全权处理”及“有悖常理，本院不予采信”为由，进行了模糊处理，而没有查明是否为马春荣本人签字这一重要事实。上诉人付荣祥是案涉房屋及土地使用权的合法继承人,一审判决认为“到本案庭审时其未提供享有遗产份额的证据”是明显的事实认定错误。马春荣、付荣祥均没有在案涉两份协议上签字，是典型的无权处分。涉案的《拆迁补偿协议》在未依法取得征地审批的情形下签订，缺乏事实和法律依据。两份协议非法处分了上诉人的权利，未取得上诉人的授权或事后追认,涉案协议补偿标准明显过低，无法保障原告等原有生活水平不降低，长远生计有保障，严重侵害了上诉人的权益，案涉的协议属于无效协议，且上诉人从未签署拆迁协议，也未许可任何人实施对涉案房屋的拆除，因此，不存在依据协议实施拆除的情形。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请二审法院支持上诉人的上诉请求。 被上诉人拆迁办答辩称：上诉人原有土地及房屋经过合法程序于2018年已被征收为国有土地，上诉人己不享有对土地及地上物的相关权益，上诉人不具有诉讼主体资格，其起诉不符合法定起诉条件。付兰庭一家于2013年3月10日与开发商签订的《拆迁补偿协议》是双方真实意思表示，协议内容不违反法律、行政法规的强制性规定。补偿方案为按户补偿，付兰庭(2015年2月12日去世）作为产权登记人及户主，可以代表本户成员签字，即使马春荣本人没有签字，协议中的补偿范围也包括了上诉人马春荣，即：协议中的权利包含属于马春荣的部分。根据一户一宅政策，付兰庭作为户主代表家庭成员在《拆迁补偿协议》中签字确认，并无不当，属于有效的财产处分行为。《拆迁补偿补充协议(2)》依据《小西沟片区集体（国有）土地上房屋征收补偿安置方案》，该协议所约定的内容并未侵犯上诉人的合法权益。付荣起、付荣喜、付荣华、付荣海等人作为代表在《拆迁补偿补充协议(2)》签字确认，当日付荣华、付荣海作为家属代表依据《拆迁补偿协议》及《拆迁补偿补充协议(2)》领取了忠朴房地产开发有限公司发放的58000元的搬迁补偿款。若部分上诉人未领取到该部分补偿款，其合法权益遭到了侵害，则该争议系补偿安置所得分配问题所产生的纠纷，应由上诉人马春荣与其子女或家属内部协商解决，协商不成提起民事诉讼，以解决其家庭内部的纠纷。《拆迁补偿补充协议(2)》是开发商取得(2018)丰宁满族自治县不动产权证第x号证书后签订的，属于开发商与上诉人家属之间的民事法律行为，不属于具体行政行为，协议效力的认定与被上诉人无关联性。上诉人立案起诉已超过法定的起诉期限。《拆迁补偿协议》于2013年3月10日签订，《拆迁补偿补充协议(2)》于2019年5月24日签订，上诉人向丰宁县立案起诉协议无效的时间是2020年6月，无论以哪一份拆迁补偿协议计算，上诉人的起诉均已超过法定的起诉期限。马春荣、付荣祥的上诉请求缺乏事实与法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。 原审第三人忠朴公司陈述称：上诉人要求确认《拆迁补偿协议》及《拆迁补偿补充协议(2)》无效第三人忠朴房地产开发有限公司没有异议。第三人付荣起、付荣喜、付荣华、付荣海在与第三人忠朴房地产开发有限公司签协议时做了虚假承诺，在与第三人忠朴房地产开发有限公司签订协议时存在全部过错，对造成无效协议的后果显然应承担全部责任。第三人忠朴房地产开发有限公司对涉案争议土地，在2018年已取得了合法使用权，并且该土地上己进行合法建设，故此，上述协议被确认无效后，已无法返还财产，第三人忠朴房地产开发有限公司同意按政府有关部门规定的补偿标准对上诉人及第三人付荣起、付荣喜、付荣华、付荣海合理合法进行补偿。 原审第三人付荣起、付荣喜、付荣华、付荣海的参诉意见于上诉人的上诉意见一致。 各方当事人向一审法院提交的证据随卷移送至本院。经庭审质证、认证，本院对各方当事人向一审法院提交的证据的确认与一审判决对证据的确认相同。 根据上述确认的合法有效证据，本院认定的事实与一审判决认定的事实无异。 本院认为，上诉人马春荣、付荣祥诉请确认2013年3月10日甲方北京秦鼎房地产开发有限公司丰宁分公司与乙方付兰庭签订的《拆迁补偿协议》（含拆迁补偿协议条文补充说明）和2019年5月24日甲方忠朴公司与乙方马春荣、付荣海签订的《拆迁补偿补充协议（2）》，两份协议均系被上诉人拆迁办为履行安置补偿职责委托开发商与被拆迁户签订拆迁补偿协议，应属于行政协议，被上诉人关于《拆迁补偿补充协议（2）》属于民事协议的答辩意见本院不予支持。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。”《拆迁补偿协议》（含拆迁补偿协议条文补充说明）系于2013年3月10日签订的，上诉人诉请确认该协议无效，本院不予审查。且拆迁补偿协议条文补充说明约定北京秦鼎房地产开发有限公司丰宁分公司负责在和尚沟水泥厂道东为乙方办理宅基地手续完成后该协议生效，但之后拆迁办委托忠朴公司进行拆迁安置补偿并重新签订了《拆迁补偿补充协议（2）》，对补偿安置事项重新议定，此事实表明对二上诉人的合法权益产生实际影响的是《拆迁补偿补充协议（2）》，故本院仅就《拆迁补偿补充协议（2）》是否合法进行审查。 根据征收补偿工作的惯例和实践做法，征收人与被征收人签订安置补偿协议一般以家庭或户为单位。2019年5月24日原审第三人付荣起、付荣喜、付荣华、付荣海在与忠朴公司签订《拆迁补偿补充协议（2）》时，书面声明“乙方代表人声明能全权代表全体家人意见，并代表乙方（马春荣、付荣海）签订本协议，出现问题，由乙方代表人全权处理”，征收人有理由相信原审第三人付荣起、付荣喜、付荣华、付荣海系代表其家庭签订的《拆迁补偿补充协议（2）》。且该协议约定的补偿标准明显高于《小西沟片区集体（国有）土地上房屋征收补偿安置方案》所确定的补偿标准，并未侵害被征收人的合法权益。被诉《拆迁补偿补充协议（2）》并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。 一审法院经审查认为被诉行政协议不属于无效情形，应对上诉人进行释明而未释明，但一审法院已经对撤销被诉拆迁补偿协议的理由进行审查，未对二上诉人的实际权益造成影响。且无论是撤销被诉补偿协议还是确认补偿协议无效，依照《小西沟片区集体（国有）土地上房屋征收补偿安置方案》的补偿标准重新作出的补偿协议都将低于现在签订协议的补偿标准，更加不利于保障二上诉人马春荣、付荣祥及其他四原审第三人付荣起、付荣喜、付荣华、付荣海的权益。 另，关于诉讼费问题，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十六条规定：“对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用行政案件交纳标准》。”二上诉人诉请确认被诉行政协议无效，不属于上述“对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼”，且自2018年2月8日起，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》已失效，第十六条不再具有法律效力。故本案属于行政协议案件，应当按照行政案件的标准收取诉讼费，一二审案件受理费共100元，由上诉人马春荣、付荣祥承担，其他一审案件受理费22480.00元、二审案件受理费22480.00元应当分别退回上诉人马春荣、付荣祥。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，马春荣、付荣祥的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案应退还一二审按照民事诉讼标准收取的诉讼费用44960.00元。本案一二审案件受理费共100.00元，由上诉人马春荣、付荣祥承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李小龙 审 判 员 刘松平 审 判 员 闫 鸿 二〇二一年四月九日 法官助理 朱志敏 书 记 员 薛莎莎