江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏06行终76号 上诉人(原审原告)江苏炭量源农业发展有限公司，住所地南通市海门区悦来镇刘普路8号。 法定代表人蔡宪治，董事长。 委托代理人沈建新，江苏炭量源农业发展有限公司总经理。 委托代理人范建达，江苏炭量源农业发展有限公司副总经理。 被上诉人(原审被告)南通市海门区自然资源和规划局，住所地南通市海门区长江南路398号。 法定代表人刘志凌，局长。 应诉负责人王兴华，该局党组成员、总规划师。 委托代理人王成，南通市海门区自然资源和规划局工作人员。 委托代理人孔德娥，江苏平帆律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市海门区人民政府，住所地南通市海门区北京中路600号行政中心10楼。 法定代表人沈旭东，区长。 委托代理人郭爱丽，南通市海门区司法局工作人员。 委托代理人俞嘉铃，江苏联佑律师事务所律师。 上诉人江苏炭量源农业发展有限公司（以下简称炭量源公司）因与被上诉人南通市海门自然资源和规划局（以下简称海门资源和规划局）、南通市海门区人民政府（以下简称海门区政府）责令限期拆除及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初776号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院认定，2014年3月25日，何仰东（乙方）曾与悦来镇同善村经济合作社（甲方）签订《土地租赁协议》，约定甲方将23、24组土地27.15亩以租赁形式承包给乙方，由乙方在刘普路西侧建造秸秆收购基地，租赁期为2014年3月25日至2027年10月30日，乙方须一次性支付赔青费每亩1000元，土地租金每年每亩1000元，管理费及协调费每年每亩500元，协议另约定付款方式、承包期满后的处理等事宜。何仰东签订上述协议后，实际由沈建新、何仰东、戴建国三个自然人使用土地，并进行了相应建设，用于经营秸秆收贮，炭量源公司的委托代理人沈建新明确陈述在签订协议后进行的建设未经任何行政审批。2015年6月3日，原海门市国土资源局对沈建新、何仰东、戴建国作出海国土监决（2015）255号《行政处罚决定书》，认定被处罚人未经批准擅自占用悦来镇同善村23组、24组农用地建设钢结构房等建构筑物，用于秸秆收购、处理，至调查时，被处罚人建设房屋等实际占地3634平方米，所用土地不符合悦来镇土地利用总体规划，对被处罚人作出退还非法占用的3634平方米土地，自接到该处罚决定书之日起十五日内拆除在该土地上新建的房屋等所有建构筑物，恢复土地原状，并处罚款18170元的行政处罚。2015年12月7日，原海门市国土资源局对沈建新、何仰东、戴建国作出海国土监决（2015）761号《行政处罚决定书》，认定被处罚人未经批准擅自占用悦来镇同善村24组农用地建设房屋等建构筑物，作饲料仓库和肥料晒场用途，实际占地3343.4平方米，不符合悦来镇土地利用总体规划，对被处罚人作出退还非法占用的3343.4平方米土地，自接到该处罚决定书之日起十五日内拆除在该土地上新建的房屋等所有建构筑物，恢复土地原状，并处罚款16717的行政处罚。 2015年，海门市悦阳秸秆有限公司（以下简称悦阳公司）成立，沈建新妻子为该公司的法定代表人。2016年，悦阳公司接手原由沈建新、何仰东、戴建国经营的秸秆收贮中心，由悦阳公司（乙方）与悦来镇同善村经济合作社（甲方）签订《土地租赁协议书》，约定承租甲方23、24组的土地32.32亩，租期租金与何仰东签订的协议一致。由于悦阳公司承租的土地涵盖了何仰东所签协议约定的承租土地，故悦阳公司所签协议的落款时间记载为原何仰东所签协议的落款时间，并由悦阳公司在原何仰东所签协议上加盖公司印章。 2017年5月，海门恒辉新能源科技有限公司（炭量源公司变更前的公司名称）（乙方）与悦阳公司（甲方）签订《秸秆综合利用项目土地合作经营协议》，约定甲方将其使用的土地与乙方合作经营秸秆炭化项目，期限自2017年5月1日至2021年12月31日止，甲方将土地按现状交付乙方使用，合作经营费用为每年47925元，乙方在合作经营期间如需建设，相关费用由乙方承担。一审庭审中，炭量源公司陈述两公司在合作经营期间，炭量源公司对秸秆中心进行了扩建、改建，但未经行政审批。悦阳公司按10%的比例投入并参与盈亏分配，对外经营、申报政策优惠等均是以炭量源公司的名义。2018年11月30日，经工商行政主管部门核准，海门恒辉新能源科技有限公司变更名称为炭量源公司。 2019年10月28日，海门资源和规划局在工作中发现炭量源公司在同善村23、24组刘普路西侧擅自建房，涉嫌违反《土地管理法》及《基本农田保护条例》，遂对炭量源公司进行调查，炭量源公司的委托代理人沈建新代表炭量源公司接受调查询问时陈述炭量源公司建房所在土地属于同善村23、24组农户，所建房屋用于秸秆收贮、秸秆粉碎房、仓库和办公等综合利用中心，2015年、2018年分别被原海门市国土资源局进行过行政处罚。执法人员经现场调查、勘查后，于2019年10月29日向炭量源公司作出《责令皋征违法行为通知书》[海悦（2019）28号]，告知炭量源公司无任何批准手续，擅自在同善村23、24组建房的行为，违反了《土地管理法》第四条第四款、第四十三条第一款的规定，根据《土地管理法》第七十六条第一款的规定，责令炭量源公司在收到通知书之日起7日内予以改正，恢复土地原状，逾期不改正的，将依法追究法律责任。炭量源公司在当日签收该通知书。 2019年11月4日，海门资源和规划局的工作人员对炭量源公司的自行改正情况进行核查，因炭量源公司并未自行改正，由承办人提交立案呈批表，经执法监察工作机构审批，海门资源和规划局负责人于11月6日审批同意就炭量源公司非法占地行为予以立案。11月7日，海门资源和规划局向炭量源公司送达《行政处罚告知书》[海自然资监告（2019）123号]，向炭量源公司告知认定的基本违法事实，拟作出的行政处罚及理由与依据，炭量源公司享有陈述申辩、申请听证权利。11月8日，炭量源公司向海门资源和规划局提交听证申请书。11月15日，海门资源和规划局向炭量源公司送达《行政处罚听证通知书》，告知炭量源公司听证的时间、地点、主持人、听证员、记录员等事项。11月21日，海门资源和规划局实际组织进行了听证，在听证过程中，就炭量源公司是否存在免于处罚或者减轻处罚的依据、处罚面积以及处罚标准进行了举证质证、发表意见。2020年1月5日，经负责人批准，海门资源和规划局以案情特别复杂为由，依据《国土资源违法行为查处工作规程》12.5条款之规定，决定将办案期限延长至2020年3月12日。经补充测绘，海门资源和规划局查明炭量源公司总用地面积14513平方米、已查处面积6977.4平方米（即上文255号、761号行政处罚决定的处罚面积之和）、建筑占地面积2701平方米、硬化面积4461.6平方米、绿化面积373平方米，炭量源公司实际使用面积扣除已被处罚面积及绿化面积后所用土地7162.6平方米中，一般农用地为5967.6平方米、耕地为1195平方米。1月22日，海门资源和规划局再次向炭量源公司送达《行政处罚告知书》[海自然资监告（2019）123-1号]，将重新认定的违法事实、拟作出的处罚、理由与依据、炭量源公司享受的陈述申辩及申请听证权利等向炭量源公司进行了告知。后炭量源公司未在规定期限内行使陈述申辩权，也未申请听证。2020年3月12日，海门资源和规划局作出海自然资监决（2019）123-1号《行政处罚决定书》（以下简称123-1号处罚决定书），查明：2017年5月，炭量源公司利用原沈建新等三人合资创办、位于悦来镇同善村23、24组的秸秆收贮中心进行了改造扩建。炭量源公司共占同善村23、24组集体土地7162.6平方米，新建了建筑占地2701平方米的彩钢房屋、4461.6平方米水泥场地等建构筑物，作秸秆收贮、秸秆粉碎车间以及办公用房等用途。炭量源公司所占用的土地不符合悦来镇土地利用总体规划，其中耕地为1195平方米、一般农用地为5697.6平方米。炭量源公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四条第四款、第四十四条第一款的规定，依据《土地管理法》第七十七条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）的规定，决定对炭量源公司作出如下处罚：退还非法占用的7162.6平方米土地，自收到本决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的彩钢房屋等所有建构筑物，恢复土地原状，并处罚款人民币71626元。海门资源和规划局向炭量源公司送达123-1号处罚决定书。 炭量源公司不服上述处罚决定，于5月4日向海门区政府邮寄行政复议申请，海门区政府于次日收悉，于5月8日向炭量源公司发出《行政复议告知书》，告知炭量源公司补正材料。经补正后，海门区政府于5月14日向炭量源公司发出《行政复议受理通知书》，向海门资源和规划局发出《行政复议答复通知书》。海门资源和规划局在规定期限内向复议机关提交答复书及证据、依据。经审查，海门区政府于2020年7月9日作出[2020]海行复第06号《行政复议决定书》（以下简称6号复议决定书），决定维持海门资源和规划局作出的上述处罚决定，并于当日向炭量源公司邮寄送达、向海门资源和规划局直接送达。 炭量源公司不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销海门资源和规划局作出的123-1号处罚决定及撤销海门区政府作出的6号复议决定书。 一审法院认为，关于123-1号处罚决定书认定事实及适用法律的问题。农业生产是国民经济最基本的产业，农用地是农业生产不可替代的生产资料，农用地的利用和保护不仅关系到农业、林业等行业发展，对稳定农业生产、促进国民经济可持续发展亦至关重要。18亿亩耕地作为一条不可逾越的红线，必然要求严格保护耕地，控制农用地转为建设用地，保障国家粮食安全。《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，炭量源公司利用原悦阳公司承租的悦来镇同善村23、24组的农用地经营秸秆收贮中心，建设了彩钢房屋、水泥场地等建构筑物。根据海门区悦来镇土地利用总体规划，炭量源公司使用的土地属于一般农用地与耕地，炭量源公司亦自认其进行的建设行为未经任何行政审批手续，未办理农用地转用审批手续，炭量源公司的行为已经违反了《土地管理法》的上述规定。针对处罚面积，海门资源和规划局经测绘认定炭量源公司总利用土地面积为14513平方米，在作出案涉处罚时，已经扣除了2015年已经给予行政处罚的用地面积合计6977.4平方米，并扣除绿化面积373平方米，从而认定炭量源公司非法占用土地面积为7162.6平方米，海门资源和规划局认定的违法用地面积并无不当。 关于量罚问题，《土地管理法》第七十七条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”海门资源和规划局针对炭量源公司未经批准非法占用的土地，要求炭量源公司予以退还，并恢复土地原状，符合法律规定。关于罚款数额问题，《土地管理法实施条例》第四十二条规定，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《江苏省土地管理条例》第五十一条规定：“违反土地利用总体规划，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，以及超过批准的数量非法占用建设用地或者未利用地的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处非法占用土地每平方米十元以上三十元以下的罚款。”《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》规定针对“非法占用一般农用地的”行为决定并处罚款的，“并处每平方米15元以上20元以下罚款”，针对“非法占用耕地的”行为决定并处罚款的，“并处每平方米20元以上25元以下罚款”，本案中，炭量源公司非法占用一般农用地及耕地合计7162.6平方米，海门资源和规划局在量罚时按10元/平方米，决定对炭量源公司并处罚款71626元，量罚显然并无不当之处。炭量源公司以沈建新等人于2015年被行政处罚时，系按5元/平方米的标准予以罚款，主张本案量罚过高明显缺乏法律依据。 关于程序问题。《国土资源违法行为查处工作规程》7.3规定，立案呈批核查后，执法监察工作机构认为符合立案条件的，应当填写《立案呈批表》，报国土资源主管部门负责人审批。符合立案条件的，国土资源主管部门应当在10个工作日内予以立案。12.5规定，作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起60日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过30日，案情特别复杂的除外。海门资源和规划局在工作中发现炭量源公司的违法行为，经调查后通知炭量源公司自行改正。因炭量源公司未按要求自行整改，故依据上述工作规程之规定，经呈批核查、负责人审批，于2019年11月6日立案。在无法按期结案的情况下，海门资源和规划局经研究认定本案属于特别复杂的情形，经负责人批准延期至2020年3月12日结案，并不违反上述程序规定。海门资源和规划局在作出处罚前向炭量源公司进行了处罚前告知，并根据炭量源公司的申请组织听证。根据炭量源公司在听证中发表的意见，重新进行测绘、调查。因涉及事实认定的调整，海门资源和规划局再次向炭量源公司进行处罚前告知，因炭量源公司未在规定期限内行使陈述申辩权、未申请听证，遂于2020年3月12日作出处罚决定，并向炭量源公司送达。故海门资源和规划局作出的123-1号处罚决定书程序合法。关于处罚决定书文号的问题，海门资源和规划局在首次向炭量源公司进行处罚告知时，告知书案号为123号，后因通过调查、听证等程序后，被告对认定的违法事实有所变更，又重新作出编号为123-1号的处罚告知书，最终作出的处罚决定书编号为123-1号，系根据其工作实际进行的编号，也并不违反公文制作的要求，并不构成程序违法的情形。 关于炭量源公司在庭审中提出其经营的秸秆收贮中心符合海门区政府关于秸秆综合利用的政策规定及相关文件精神，经营项目经当地镇政府审核后，获取相应政府补贴的问题。炭量源公司经营的秸秆收贮中心确实有利于提高秸秆综合利用率、改善农业生态环境，但经营者仍需依法依规办理用地手续，而不能未经批准擅自改变土地用途。 海门区政府在收到炭量源公司的行政复议申请后，依法通知炭量源公司补正材料，在炭量源公司按要求补正后，海门区政府依法履行了受理、通知答复、审查，在法定期限内作出复议决定并依法送达等程序。海门区政府作出的6号复议决定书程序合法、复议结论亦无不当。 综上，海门资源和规划局作出的123-1号处罚决定书、海门区政府作出的6号复议决定书在程序、实体上均无不当。炭量源公司的诉讼请求不能成立。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回炭量源公司的诉讼请求。 上诉人炭量源公司上诉称，上诉人主要经营业务是秸秆综合加工利用，该类用地属于设施农业用地，仅需向乡镇人民政府备案即可，无需办理农用地转用审批手续。上诉人的产业项目有助于农业生态环境的改善，当地乡镇人民政府亦多次对上诉人进行贴补，上诉人的用地行为并不违反法律规定。被上诉人海门资源和规划局机械适用《土地管理法》的规定，所作责令上诉人拆除的行政处罚违法。被上诉人在行政处罚程序中所制发的处罚告知书文号为123号，处罚决定文号却为123-1号，且处罚期限超过法定期限，行政处罚程序违法。请求本院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人海门资源和规划局辩称，上诉人系针对秸秆、废木料的生产经营企业，该经营项目用地不属于设施农业用地，上诉人所占土地分别用于办公用房、生产用房及硬化场地，属于建设用地。上诉人所占土地部分为一般农用地，部分为耕地，应当依照《土地管理法》规定办理农用地转用手续。被上诉人对上诉人未经批准非法占用农用地的行为予以处罚并无不当。上诉人的产业项目虽有利于环境治理改善，但仍应依法办理用地审批手续，被上诉人适用法律正确。被上诉人在听取上诉人的陈述申辩后，因案情复杂，需要对上诉人提及的相关事实予以重新调查而依法延长处罚期限，并不构成行政程序违法。被上诉人处罚决定书中文号123-1，与首次处罚告知书的文号123相区别，是因处罚决定与首次处罚告知中认定的事实有调整，该种文书编号行为并不违反法律规定。上诉人的上诉主张不能成立，请求本院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人海门区政府辩称，上诉人未经审批占用农用地及耕地进行建设的违法事实存在，被上诉人所作处罚决定合法。海门区政府行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。请求本院驳回上诉，维持一审判决。 经审理查明，一审判决认定的事实有相应证据证实，各方当事人无异议，本院予以确认。 本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：1.上诉人的用地是否为设施农业用地，是否需要依法办理农用地转用审批手续，被诉处罚决定适用法律是否正确。2.海门资源和规划局行政处罚程序是否合法。 关于上诉人的用地是否为设施农业用地，是否需要依法办理农用地转用审批手续，被诉处罚决定适用法律是否正确的问题。合理利用土地资源，切实保护耕地，是我国一项基本土地政策。《土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据该条规定，建设需占用农用地的，应办理农用地转用审批手续。设施农业用地本质上仍是农业用地，故不需要办理农用地转用手续。自然资源部和农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规[2019]4号）第一条中明确，设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作为种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接管理的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地。本案中，上诉人生产经营过程中，虽然使用的部分原材料来自秸秆，但并不属于直接用于作物种植的情形，上诉人系对农作物进行经营加工的企业，上诉人所占土地是用于办公用房、生产用房及场地建设，不属于该条规定的因作物种植所需的设施用地。上诉人未经批准将农用地改作建设用地，所占土地为农用地且部分为耕地，该行为违反了《土地管理法》第四十四条第一款规定，依法应予处罚。上诉人提出的其属于设施农业用地，仅需向乡镇政府备案，不应适用《土地管理法》第四十四条第一款规定的诉讼主张于法不符，本院不予采信。任何单位和个人占用土地，都应当符合法律法规的规定。上诉人所述的其产业项目有利于提高秸秆使用效能，有助于改善农业生态环境，并因此多次获得政府补贴的问题，并非上诉人违反土地管理法律法规的正当理由。上诉人应依照土地管理法律法规的规定，从合理利用土地资源，切实保护耕地出发，合理选址并依法办理建设用地审批手续后依法经营。 关于海门资源和规划局行政处罚程序是否合法的问题。海门资源和规划局发现上诉人的违法线索后，依法立案调查，在调查结束后对上诉人进行行政处罚前的告知，并根据上诉人的要求依法组织听证，对上诉人提出的意见进行调查核实，对上诉人的违法建、构筑物占地面积重新勘测，在查明事实后再次向上诉人作出处罚前告知，在上诉人未提出新的陈述申辩意见的情况下，作出被诉行政处罚决定，行政处罚程序并无明显不当。上诉人因案情复杂需要进一步进行调查取证依法延长办理期限，并不属于违法超过法定期限作出处罚决定的情形。至于海门资源和规划局所作的第一次处罚前告知文书的文号为123号，最终所作的处罚决定的文号为123-1号的问题，被上诉人为将第二次所作的处罚前告知书与第一次告知书区别，将第二次告知书的文号编为123-1号，最终所作处罚决定的文号与第二次处罚前告知书的文号保持一致，属于行政机关对同一案件不同文书的区别编号，该类编号行为并不影响当事人的权利，不构成行政程序违法。 综上，海门资源和规划局对上诉人所作的处罚决定合法，海门区政府所作行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，行政复议程序合法。上诉人炭量源公司的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人江苏炭量源农业发展有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  郁 娟 审判员  鲍 蕊 二〇二一年四月十九日 书记员  钱 殷 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；