江苏省镇江市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏11行终18号 上诉人（原审原告）江苏金坛建工集团有限公司。住所地：常州市金坛区金城东环一路669号。 法定代表人董锡定，该公司董事长。 委托代理人范培军，江苏常金律师事务所律师。 委托代理人周巍，江苏常金律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）镇江市自然资源和规划局。住所地：镇江市南徐大道699号。 法定代表人陈跃生，该局局长。 委托代理人任妍，该局经济技术开发区分局工作人员。 委托代理人李承举，江苏博事达（镇江）律师事务所律师。 原审第三人镇江开诚置业有限公司。住所地：镇江新区大港银山南路。 破产管理人江苏汇典律师事务所。住所地：镇江市檀山路8号冠城金融街。 委托代理人朱媛，江苏汇典律师事务所律师。 原审第三人江苏瀚瑞投资控股有限公司。住所地：镇江新区大港港南路401号经开大厦（原金融大厦）15层。 法定代表人王东晓，该公司董事长。 委托代理人姚永霞，江苏中坚汇律师事务所律师。 委托代理人朱奇，江苏中坚汇律师事务所律师。 上诉人江苏金坛建工集团有限公司（以下简称金坛建工公司）诉被上诉人镇江市自然资源和规划局（以下简称镇江市自规局）房屋所有权登记一案，不服镇江市润州区人民法院（2020）苏1111行初235号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院查明：原告系案涉不动产土建安装工程的承包方，2012年9月30日所有承建工程竣工交付，后因镇江开诚置业有限公司（以下简称开诚公司）未按约给付工程款，原告于2017年10月20日诉至镇江经济开发区法院，在该案审理中，原告未主张其对案涉不动产的建设工程优先权，后经开区法院于同年12月18日作出（2017）苏1191民初第2843号民事判决，要求开诚公司于该判决生效之日起十日内给付原告金坛建工公司尚欠的工程款10954183.26元及利息2571176.89元（自2017年10月20日起至实际付清之日止的逾期利息以10954183.26元为基数按月息1.2%计算）。上述判决生效后，原告通过向被告申请信息公开获知被告于2015年1月28日违法为开诚公司办理了案涉不动产的初始登记，次日，开诚公司将案涉不动产转移登记至第三人江苏瀚瑞投资控股有限公司（以下简称瀚瑞公司）名下。现原告诉至法院，认为在开诚公司未提供竣工验收材料的情况下，被告违法作出案涉不动产初始登记行为，阻碍了原告作为案涉不动产承包方的建设工程优先权的行使，严重侵害了原告的合法利益，审理中原告明确诉讼请求为：1.确认被告于2015年1月28日作出的对镇江新区扬子江路99号1幢、3幢、5幢初始登记在镇江开诚置业有限公司名下的不动产登记行为（以下简称案涉不动产初始登记行为）违法；2.判决撤销被告作出的案涉不动产的初始登记行为；3.本案诉讼费由被告承担。另查明，2018年6月21日，经开区法院作出（2018）苏1191破申5号民事裁定书，受理了开诚公司的破产申请，并于同年8月8日指定江苏汇典律师事务所担任开诚公司管理人。 原审法院经审理认为：根据《行政诉讼法》第四十九条第（一）项之规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；另根据《行政诉讼法解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。因此，债权人即使认为行政行为对其债权行使有不利影响的，通常情况下不具有提起行政诉讼的原告资格，债权作为相对权，其实现主要依赖于债务人履行其义务，债权人不得向除债务人以外的包括行政机关在内的第三方主张。本案中，原告作为案涉不动产土建安装工程的承包方，经开区法院（2017）苏1191民初第2843号民事判决确认了其对开诚公司享有债权，但原告在该案中并未主张其作为建筑工程承包人的优先受偿权，现原告以被告作出的案涉不动产初始登记行为违法且损害其优先受偿权为由，提起本案行政诉讼，根据上述生效判决确认的事实，原告与开诚公司在2015年3月签订《关于镇江和诚乐业中心宿舍工程结算和付款协议》，确认了竣工交付时间为2012年9月30日，并对工程款分期支付方式进行了约定，则原告在提起该民事诉讼时，根据最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复（自2002年6月27日起施行）第四条之规定“建设工程承包人行使优先权的期限为六个月，自建设工程竣工之日或者建设工程合同约定的竣工之日起计算。”已然丧失其作为建筑工程承包人的优先受偿权。另《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（以下简称《最高院关于房屋登记案件的规定》）第四条规定“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”虽然上述规定是针对债权人对房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记提出诉讼，本案系债权人对房屋登记机构为债务人办理房屋初始登记提起诉讼，但因转移登记与初始登记均属于对不动产物权变动的法定情形，且行政机关作出上述行政行为时的职权依据、法律依据无本质区别，故上述司法解释的精神可以适用本案。根据本案查明的事实，原告既未在法定期限内主张其作为建筑工程承包人的优先受偿权，也未按照《最高院关于房屋登记案件的规定》中的法定方式对债务人的相关财产施以限制，在此情况下，要求被告在作出案涉不动产初始登记行为的同时预见该行为对不特定的债权人可能产生的不利影响，没有相应的法律依据，且不符合一般登记规则。此外，因在立案后作出实体判决前，还要对诉的适法性进行审查，只有适法的诉，才能进行实体审理，因此，关于原告提出的案涉不动产初始登记行为合法性问题系本案实体审理阶段的焦点问题，不属于本案现阶段审查范围，现本案实体裁判条件尚不具备。综上，原告与案涉不动产初始登记行为之间无行政诉讼法上的利害关系，原告的起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告江苏金坛建工集团有限公司的起诉。案件受理费50元，退还给原告江苏金坛建工集团有限公司。 上诉人金坛建工公司上诉称：1、一审法院适用法律错误，应当予以撤销，上诉人的起诉符合起诉条件。行政诉讼法司法解释第十三条作出了承认债权人原告资格的例外情形，《房屋登记办法》也规定了行政机关办理初始登记时需要的资料，在于保护建设工程施工方的利益，本案中被上诉人在办理初始登记时具有需要考虑和保护的法律上的利益。《最高院关于房屋登记案件的规定》发布于2010年，早于行政诉讼法及司法解释，根据新法优于旧法的原则，本案中不应参照适用。利害关系应当做从宽解释。2、被上诉人未提供任何证据，一审证据能够证明被上诉人行为违法。无论上诉人的起诉是否符合起诉条件，应对案涉行政行为是否具有违法性一并作出裁判，才能解决当事人诉累、实质化解行政争议。请求撤销原审裁定，依法支持上诉人一审诉请；一、二审案件受理费均由被上诉人承担。 被上诉人镇江市自规局辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持一审裁定。 原审第三人开诚公司述称：同意上诉人的上诉理由及意见。 原审第三人瀚瑞公司述称：原审裁定事实认定清楚，法律适用正确，裁定认为原审原告不具有诉讼主体资格，符合事实和法律。请求维持一审裁定，驳回上诉人的上诉请求。 上诉人金坛建工公司提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。 经审理，各方当事人对原审查明的事实均无异议。 本院经复核全案证据，对原审查明的事实予以确认。另查明，上诉人承建的镇江新区扬子江路99号1-5幢，被上诉人初始登记时将1-5幢建筑登记编号为1幢、3幢、5幢，总面积一致。（2020）苏1191民初1653号民事判决载明“镇江新区乐业中心1-20栋公共租赁住房及地下车库项目的公租房性质已经过确认，同时该项目登记在瀚瑞公司名下。” 本院认为：本案中，根据《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》第四条之规定，上诉人已经丧失其作为建筑工程承包人的优先受偿权。故上诉人与被上诉人作出的案涉不动产初始登记行为之间无行政诉讼法上的利害关系，不具备本案行政诉讼原告主体资格。故上诉人的起诉不符合法定的起诉条件，依法应不予立案。鉴于本案已立案，依法应驳回起诉。被诉房屋所有权初始登记行为是否违反法律规定属于案件实体审理的问题，不属于本案现阶段审查范围。 综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 肖 雄 审判员 曹 英 审判员 陈小娟 二〇二一年四月十六日 书记员 肖梦婕