山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁01行终108号 上诉人（原审原告）曾宪利，男，1949年2月10日出生，汉族，住济南市。 委托代理人孔圆圆（系曾宪利之妻），女，1983年9月3日出生，汉族，住济南市。 委托代理人余文建，山东华剑律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府王舍人街道办事处，住所地济南市。 法定代表人郭翠翠，主任。 委托代理人杨怀春，该单位工作人员。 委托代理人张元峰，山东昌平律师事务所律师。 原审第三人郭玉兰，女，1948年10月18日出生，汉族，住济南市。 上诉人曾宪利因诉被上诉人济南市历城区人民政府王舍人街道办事处（以下简称王舍人街道办）、原审第三人郭玉兰拆迁安置补偿协议无效一案，不服山东省济南市历城区人民法院（2020）鲁0112行初527号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告与第三人原系夫妻关系，于2007年4月4日协议离婚，双方所签订的离婚协议书第一条约定：“经协商夫妻在张马屯村的宅基地以及地上建筑物、房内所有家用电器、家具归女方所有”。2016年张马屯村列入新东站张马片区拆迁安置范围内。第三人向历城区王舍人街道济南新东站片区建设工程指挥部（以下简称指挥部）提交了身份证、户口本、离婚证、离婚协议书等材料。被告称2016年1月10日济南市历城区人民政府委托正元地理信息有限责任公司山东分公司对涉案宅基地进行房屋测绘、地上物登记，并制作房屋面积一栏表、房屋测绘平面图、地上物登记明细表、住宅情况统计表等并经第三人签名确认。2016年5月24日，第三人所在的张马屯村委会出具集体经济组织成员证明，2016年5月25日，被告下属指挥部与第三人签订新东站张马片区住宅拆迁房屋安置补偿协议（以下简称《补偿协议》）、地上物补偿费用明细表、地上附着物调查登记表。《补偿协议》约定，需拆除第三人（宅基地使用权人）所属房屋及地上附着物，按人均安置面积47平方米安置；确定第三人家庭符合房屋安置的人口为2人，合计选择房屋建筑面积共94平方米。其中安置人口2人指原告与第三人。涉及的宅基地与离婚协议书中涉及的宅基地一致。后第三人选择了户型94平方米的房屋并领取了相应的补偿款项，《补偿协议》已履行完毕。 另查明，原告、第三人的户籍均登记在张马屯村26号。庭审中，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，原审法院向原告释明，如被诉行政行为不属于无效情形，原告是否变更诉讼请求为撤销被诉行政行为，原告明确表示坚持诉讼请求。 原审法院认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案属于请求确认行政协议无效的诉讼。人民法院对于行政协议无效的判断，既应适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于确认行政行为无效的规定，同时也需适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，为济南新东站片区建设工程项目，被告同第三人就需拆除的房屋及地上附着物达成《补偿协议》，所涉及的项目系典型的公共利益项目。被告王舍人街道办作为片区拆迁安置的责任主体，指挥部作为被告下属单位，具有就涉案房屋及地上附着物被征收一事签订协议的主体资格，《补偿协议》不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形；《补偿协议》系地方政府基于公共利益需要、积极推进相关项目所形成，涉案协议是系双方真实意思表示。涉案宅基地及地上建筑物在原告与第三人于2007年4月4日签署离婚协议时，经双方协商后，已归第三人所有，离婚协议书的内容系原告、第三人真实意思表示，经双方签字、民政部门盖章，具有法律效力。第三人持该证明同被告签订《补偿协议》具有现实合理性和可行性，被告在同第三人签订《补偿协议》时审查了第三人提交的材料，其已经尽到相应审查义务。同时被告在签订协议过程中程序合法，适用法律正确。故本案被告同第三人之间订立的《补偿协议》不存在上述法律规定的无效情形，原告要求确认《补偿协议》无效的诉讼请求，于法无据，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回原告曾宪利的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曾宪利负担。 上诉人曾宪利不服原审判决提起上诉，请求：1.撤销原审判决，发回重审，或者改判确认被上诉人与郭玉兰签订《补偿协议》的行为无效，撤销该协议；2.判决责令被上诉人采取补救措施，限期与上诉人签订房屋安置协议，并赔偿因延迟安置给上诉人造成的损失；3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、原审认定“被上诉人具有就涉案房屋及其地上附着物被征收一事签订协议的主体资格”没有证据支持，被上诉人并未提供其具有行政主体资格的证据。因此，被上诉人与郭玉兰签订安置补偿协议的行为违法，无效，所签协议应予撤销。二、上诉人系张马屯村固有的集体经济组织成员，是地号为05071xxxx的集体土地使用权的登记权利人，也是法定的被安置人。但被上诉人未与上诉人签订安置补偿协议,被上诉人的行为侵犯了上诉人被安置的权利，且给上诉人造成了多方面的损失。三、被上诉人与原审第三人签订协议的行为侵犯了国家利益。四、原审第三人假借上诉人的名义签订补偿安置协议，不仅损害了上诉人的合法权益，也损害了社会公共利益。补充上诉意见如下：第一，上诉人系涉案被诉行政协议的被征收主体，被上诉人擅自与原审第三人签订涉案安置补偿协议，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”的情形，应认定无效。第二，被上诉人在明知上诉人与原审第三人已离婚的情况下，仍然在房屋安置资料中将曾宪利标注为郭玉兰之夫，与原审第三人签订安置补偿协议，造成上诉人无法享有独立安置房屋，致使涉案行政协议无法实施，亦构成“重大且明显违法”行为。第三，在行政诉讼法及相关司法解释已明确规定“行政行为无效”情形的情况下，原审法院以合同法第52条作为认定行政行为无效的依据系适用法律错误。 被上诉人王舍人街道办辩称，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。在原审诉讼中上诉人坚持自己的诉求，上诉人的诉求没有法律依据。 原审第三人郭玉兰未提交书面意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，涉案《补偿协议》是由指挥部与原审第三人郭玉兰签订，而指挥部系由被上诉人王舍人街道办成立的临时机构，属于不具有独立承担法律责任能力的机构，其实施的行为应当由组建机关被上诉人王舍人街道办承担责任。行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案中，《补偿协议》系因被上诉人王舍人街道办为实施济南新东站片区建设工程项目所签订，属于行政机关在行使拆迁安置的行政管理职权过程中达成的协议，应属于行政协议。人民法院对于行政协议无效的判断，既应适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于确认行政行为无效的规定，同时也需适用民事法律规范中关于合同无效的规定。本案中，从原审法院查明的事实看，为实施济南新东站片区建设工程项目，被上诉人王舍人街道办与原审第三人郭玉兰就需拆除的房屋及地上附着物达成《补偿协议》，所涉及的项目属于公共利益项目,涉案《补偿协议》不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。根据涉案片区拆迁补偿安置办法的规定，原审第三人郭玉兰提供了签订拆迁安置协议所需的证明资料，被上诉人王舍人街道办签订协议时尽到了合理的审查义务。涉案《补偿协议》系双方当事人在协商一致的基础上自愿签订，并无证据证明存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。上诉人曾宪利经原审法院释明后拒绝变更诉讼请求，故原审判决驳回上诉人曾宪利的诉讼请求并无不当。 综上所述，上诉人曾宪利的上诉请求不能成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曾宪利负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙宝林 审 判 员 陈 伟 审 判 员 胡一帆 二〇二一年四月一日 法官助理 孙辉妮 书 记 员 常 玉