江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏10行终46号 上诉人（原审原告）王惠余，男，1947年11月9日出生，汉族，住扬州市邗江区。 委托代理人倪强，江苏乐助律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬州市自然资源和规划局，住所地扬州市文昌中路**。 法定代表人周正权，局长。 原审第三人扬州绿洲置业有限公司，住，住所地扬州市城北乡三星路三星村村委会/div> 法定代表人李根喜，总经理。 原审第三人瞿世鲲，男，1976年2月21日出生，汉族，住扬州市邗江区。 原审第三人江苏省金陵建工集团有限公司，住，住所地南京市建邺区白龙江东街**/div> 法定代表人范广锋，董事长。 上诉人王惠余因与被上诉人扬州市自然资源和规划局（以下简称扬州自规局）、原审第三人扬州绿洲置业有限公司（以下简称绿洲公司）、瞿世鲲、江苏省金陵建工集团有限公司（以下简称金陵建工公司）不动产抵押登记一案，不服扬州市江都区人民法院（2020）苏1012行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月5日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 扬州自规局于2019年2月2日受理抵押人绿洲公司、抵押权人金陵建工公司提出的不动产抵押登记申请，对绿洲公司位于扬州市三星路东侧，北外环南侧，面积30010平方米的土地使用权办理抵押登记，登记被担保主债权3500万元。不动产登记审批表记载的收件编号为2019020200141。 原审查明：2019年2月2日，甲方金陵建工公司、乙方瞿世鲲、丙方绿洲公司签订一份借款合同，合同约定：乙方向甲方借款3500万元，借款期限2019年2月2日至2020年2月1日，丙方以坐落于扬州市××星路东侧、北外环南侧的土地作为对甲方承担连带责任的抵押担保。当日又签订一份抵押合同，合同约定：为确保金陵建工公司与绿洲公司签订的借款合同的履行，绿洲公司同意以坐落于扬州市××星路东侧、北外环南侧面积30010平方米土地抵押给金陵建工公司，担保主债权为3500万元。同日，绿洲公司、金陵建工公司共同就涉案30010平方米土地，向扬州自规局所属的市不动产登记中心申请抵押权登记。申请时向市不动产登记中心提供了不动产登记申请书、抵押合同、借款合同、土地抵押承诺书、申请人的营业执照、法定代表人身份证、委托书及代理人的身份证、缴费凭证。市不动产登记中心受理后，经查询不动产登记档案，认为登记的涉案土地使用权人为绿洲公司，绿洲公司有权处分。经对申请材料进行审查后，为申请人办理了涉案抵押登记。2019年7月29日，绿洲公司向市不动产登记中心提交情况汇报称，对市不动产登记中心办理的涉案抵押登记没有异议。 原审认为：依照《不动产登记暂行条例》第六条、第七条的规定，扬州自规局具有办理不动产登记的职权。《中华人民共和国公司法》第一百五十一条规定了股东有权为了公司的利益以自己的名义直接向人民法院提起诉讼的情形。本案中，以绿洲公司主要资产办理抵押登记，对持有公司20%股权的原告的财产权益有实质影响，故原告作为绿洲公司股东，在公司已明确表示对涉案抵押权登记无异议，不愿意提起诉讼的情况下，其认为涉案登记行为侵害公司利益，有权依照公司法第一百五十一条第三款的规定提起本案行政诉讼。《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条规定：“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（一）申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致；（二）权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致；（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；（四）法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全。”本案中，原告以他人伪造公司印章办理涉案抵押权登记为由请求撤销涉案抵押权登记行为，提供了文书司法鉴定意见书。该鉴定意见书仅能证明办理抵押登记时申请材料中的绿洲公司印章与绿洲公司在其他场合使用的印章不一致，因原告未能提供绿洲公司印章经过备案的证据，公安机关在受理伪造公章的报案后，亦未认定伪造公章行为，且从公安机关调取的证人证言亦不足以认定他人伪造绿洲公司印章的事实，故原告关于涉案抵押登记材料中绿洲公司印章系伪造的意见依据不足，不予采信。原告认为，抵押登记申请材料中借款合同的借款人与抵押合同中的借款人不一致，被告未尽审查义务。本院认为，本案中的登记原因文件即抵押合同中的当事人、抵押物等内容与抵押登记申请书的内容一致，被告办理的抵押登记的对象亦是绿洲公司为金陵建工公司3500万元债权所提供的抵押担保。抵押合同记载的债务人与借款合同约定的债务人不一致，属于担保责任承担争议，不影响抵押登记的合法性。被告经查阅登记档案，认定涉案土地使用权人为抵押人绿洲公司，被告作出的抵押权登记有事实依据，且登记程序亦符合上述法律规定。原告如对涉案抵押担保合同和借款合同的效力或履行有异议，可另行通过其他途径解决，亦可在发生新事实的情况下依法向被告申请更正或撤销涉案抵押登记。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了原告王惠余的诉讼请求。 上诉人王惠余上诉称：首先，原审未对被上诉人的行政行为是否合法进行审查，违反了行政诉讼法第六条规定；其次，原审认定事实错误。2012年初，由上诉人、王莆天夫妇、江苏伟利投资有限公司三方为开发扬州市城北乡境内一块商业用地成立绿洲公司，首期为拿地投入了4000万元。土地使用权证办妥后，因无资金开发土地一直闲置，公司完全处于停业待解散状态至今。被上诉人在2019年2月办理抵押登记期间，绿洲公司的公章、执照一直由该公司的法定代表人金治生保管。2019年4月，当绿洲公司的股东发现公司的土地被抵押后即告知金治生。同年5月6日，绿洲公司致函被上诉人，申明不认可此次抵押，指出用于抵押登记的印章系伪造。同年11月13日，金治生向公安机关还陈述，办理抵押登记使用权的土地使用权证是李根喜借的，其未授权任何人制作或使用绿洲公司和伟利公司的公章。上述事实充分证明，2019年2月2日由被上诉人所办理的抵押登记是虚假的。最后，被上诉人未尽审查义务、程序违法。本案所谓的申请人在申请登记时，提供了《抵押合同》和《借款合同》，但《抵押合同》的借款人是绿洲公司，而《借款合同》的借款人是瞿世鲲。在两份合同借款人明显差异的情况下，被上诉人在审查时未能尽到注意义务。同时，被上诉人在办理登记过程中，单人查勘现场、同一人复审和核定，也不符合法定程序。综上，请求二审法院依法撤销一审判决并改判支持上诉人的一审诉求。 被上诉人扬州自规局未答辩。 原审第三人绿洲公司、瞿世鲲、金陵建工公司未陈述意见。 原审当事人向原审法院提交的证据均已录入一审判决书并已随案移送本院。经审查，原审对证据的分析、认证正确，所查明的事实本院依法予以确认。 本院另查明，上诉人王惠余是绿洲置业公司的股东和监事，持有公司20%股权。2020年4月9日，金陵建工公司以瞿世鲲、李根喜、江苏精湛光电仪器股份有限公司、绿洲置业公司、李东、何光彦为被告，向扬州市邗江区人民法院提起民间借贷纠纷诉讼。该院于2021年2月10日作出（2020）苏1003民初1970号民事判决书，确认涉案《借款合同》中关于绿洲置业公司向原告金陵建工公司提供土地使用权抵押担保的条款，不符合法律规定，抵押担保行为无效，同时判决：“一、被告瞿世鲲应于本判决发生法律效力之日起十日内给付原告金陵建工公司借款3500万元及利息（以3500万元为基数，自2019年4月23日起至实际还款之日止，按照年利率24%计算），并承担律师代理费68万元；二、被告绿洲置业公司对被告瞿世鲲不能清偿部分的二分之一承担赔偿责任……；五、被告绿洲置业公司承担赔偿责任后，有权向债务人瞿世鲲追偿；……” 本院认为：本案的核心问题是，上诉人王惠余作为绿洲置业公司的监事和股东，是否有权以个人名义提起本案诉讼。 从一审查明情况看，上诉人王惠余因认为有人伪造了绿洲公司的公章并以绿洲公司拥有的土地使用权为他人借款提供抵押担保，被上诉人所属的市不动产登记中心在办理抵押登记时未尽到审查义务，导致绿洲公司权益受损，因其是绿洲公司的监事和股东，故以其个人名义提起股东代表诉讼。 根据公司法相关原理，公司和股东人格互相独立。公司具有独立的人格，公司独立于公司股东而存在，公司股东原则上不能代表公司。一般情况下，公司股东既不属于行政诉讼法规定的一般意义的公民、法人或者其他组织，也与行政行为不具有利害关系，且行政诉讼法及相关司法解释亦未赋予公司股东具有行政诉讼法上的原告主体资格。股东一旦出资，就丧失了对其所出资资产的所有权，股东以出资资产获得的是出资人享有的股权，一般不具有原告主体资格。但在特定情形下，为保护股东的合法权益，法律也赋予了公司股东严格的救济途径，根据《中华人民共和国公司法》第一百五十一条规定，他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失的，有限责任公司的股东、股份有限公司连续一百八十日以上单独或者合计持有公司百分之一以上股份的股东，可以书面请求监事会或者不设监事会的有限责任公司的监事向人民法院提起诉讼；监事有本法第一百四十九条规定的情形的，前述股东可以书面请求董事会或者不设董事会的有限责任公司的执行董事向人民法院提起诉讼。监事会、不设监事会的有限责任公司的监事，或者董事会、执行董事收到前款规定的股东书面请求后拒绝提起诉讼，或者自收到请求之日起三十日内未提起诉讼，或者情况紧急、不立即提起诉讼将会使公司利益受到难以弥补的损害的，前款规定的股东有权为了公司的利益以自己的名义直接向人民法院提起诉讼。此外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十六条规定：“股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。”上述规定表明，通常情况下，如果行政机关的行政行为侵害了公司的合法权益，公司的股东大会、股东代表大会、董事会、监事会等可以以公司名义提起诉讼，在上述机构未能够依法履行相应职责的情况下，法律允许股东个人提起诉讼，但要符合公司法一百五十一条规定的前置程序。之所以设置这些前置程序，是因为一方面，从公司自身角度讲，公司具有独立的法律人格，股东虽然是公司的创设者，但在法律上与公司属于不同的主体，公司的独立人格应该受到尊重。股东意志应当尽可能地通过公司自身的一系列制度形成公司意志并以公司的名义对外表达。另一方面，从行政诉讼的角度讲，在行政行为对特定团体及其成员的利益造成普遍影响的情况下，首先赋予其中受影响最深，事实上蒙受最大不利的主体以诉权，才能充分发挥诉讼的权利救济功能，更好的保护相关利害关系主体的合法权益。因此，对于一个针对公司作出的行政行为，虽然其也会对公司的组成人员造成一定的影响，但应当首先考虑由公司这个行政行为的直接相对人，同时也是受该行为影响最大的主体提起诉讼。本案中，上诉人王惠余同时担任绿洲公司的监事和股东，完全可以凭借其监事身份以公司名义提起诉讼，但王惠余却选择了以个人名义提起股东代表诉讼，违背了诉权行使具有先后顺序的原则，其提起本案诉讼，不具备原告主体资格，应当裁定驳回起诉。原审认可王惠余的原告主体资格并作出实体判决不当，本院依法予以纠正。 需要指出的是，本案中所发生的行政争议只是表面现象，其实质是上诉人对绿洲公司借款抵押的民事行为不服，故只要解决了民事争议，相应的行政争议即可顺利解决。而就该借款抵押行为的效力，扬州市邗江区人民法院在（2020）苏1003民初1970号《民事判决书》中，已经作出无效的确认，即便有关当事人提出上诉，二审法院最终也会在民事诉讼中对此作出相应的评判。也就是说，绿洲公司的合法权益，已经通过民事诉讼的方式正在得到维护。 综上，原审对王惠余的起诉作出实体判决，适用法律不当，本院依法予以纠正。上诉人王惠余提出的上诉理由和请求不能成立，本院不予采纳。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销扬州市江都区人民法院（2020）苏1012行初128号行政判决； 二、驳回王惠余的起诉。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长 李 勉 审判员 徐沐阳 审判员 王岚林 二〇二一年四月十五日 书记员 居 真 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……