广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）粤01民终2012号上诉人（原审被告）：广州高新建设开发有限公司，住所地广东省广州经济技术开发区永和经济区摇田河大街79号。法定代表人：张威林，职务：董事长。委托诉讼代理人：刘致煌，广东广开律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄舜谦，广东广开律师事务所实习人员。被上诉人（原审原告）：广州市黄埔区永和街永岗社区田心经济合作社，住所地广东省广州市黄埔区永和街永岗社区田心经济合作社。法定代表人：罗金桃，职务：社长。委托诉讼代理人：郝志国，广东环球经纬律师事务所律师。上诉人广州高新建设开发有限公司（以下简称高新公司）因与被上诉人广州市黄埔区永和街永岗社区田心经济合作社（以下简称田心合作社）土地租赁合同纠纷一案，不服广东省广州市黄埔区人民法院（2019）粤0112民初5887号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月20日作出（2020）粤01民终4847号民事裁定，撤销广东省广州市黄埔区人民法院（2019）粤0112民初5887号民事判决，驳回广州市黄埔区永和街永岗社区田心经济合作社的起诉。田心合作社不服本院（2020）粤01民终4847号民事裁定，向广东省高级人民法院申请再审。广东省高级人民法院于2020年7月22日作出（2020）粤民申6534号民事裁定，指令本院再审本案。2020年12月8日，本院作出（2020）粤01民再184号民事裁定，撤销本院（2020）粤01民终4847号民事裁定，本案由本院继续审理。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。高新公司上诉请求：请求撤销一审判决第一项，驳回田心合作社的诉讼请求。事实和理由：一、高新公司与田心合作社之间建立的是涉案土地开发招商的合作关系，而非土地租赁合同关系。根据高新公司与田心合作社签订的《永岗村田心合作社留地返租协议书》（以下简称《留地返租协议书》）第二条第1项约定，高新公司负责涉案土地的招商工作。田心合作社土地多年来均处于闲置、荒废状态，经济难以发展。正因为如此，高新公司为盘活土地，与田心合作社就涉案土地进行合作，由田心合作社出地，高新公司负责土地招商工作，招商进驻企业负责土地上的建设并支付租金。一直以来，高新公司向田心合作社支付款项，仅是基于双方的招商合作关系。因此《留地返租协议书》实际上是为了双方就涉案土地共同开发招商的合作合同，应不受《中华人民共和国合同法》第二百一十四关于租赁期限的限制，田心合作社的主张没有事实与法律依据。二、高新公司是执行对永和经济区的开发管理职责，与田心合作社的合作模式遵循《合作开发永和经济区协议书》的约定。根据区管委会和永和镇政府于1993年签订的《合作开发永和经济区协议书》的约定，以区管委会提供项目、资金、人才、政策和管理经验，永和镇政府提供土地资源的合作方式共同开发永和经济区，包括田心合作社土地在内，区管委会为履行上述协议，对永和经济区进行统一规划和统一开发管理，据此特于1993年11月15日正式设立永和经济区管理局和广州经济技术开发区永和总公司具体负责永和经济区的开发建设和招商工作。因此双方签订《留地返租协议书》实则是执行区管委会在《合作开发永和经济区协议书》中所承担的对永和经济区进行统一规划和开发管理的职责。由此可见，双方是土地开发招商的合作关系。三、田心合作社在2018年1月确认部分涉案土地的使用期限至2035年1月13日。显然，1153.18平方米的使用期限在《和解协议》生效后没有超过20年。另外需要说明的是，在永安公司破产清算中，永安公司清算组依法对涉案土地上盖的A3栋仓库至2032年2月23日的经营权进行拍卖，2018年6月由欧阳庆球竞得。为此欧阳庆球于2018年6月6日与高新公司就A3栋仓库使用的涉案土地中的18377.82平方米土地签订了《土地使用协议》，使用期限至2032年2月23日，故该地块现在实际使用人是欧阳庆球。这进一步说明田心合作社对双方使用涉案地块进行招商合作的期限是认可的。综上所述，双方之间建立的是土地开发招商的合作关系，而非租赁关系，田心合作社主张超过20年的部分租赁期限无效的请求没有事实和法律依据。田心合作社辩称：本案一审事实清楚，适用法律正确。请求维持一审判决。1.对于法律适用问题，高新公司认为按照土地管理法的规定参照国有土地出让年限是对法条的误读，应当是集体经营性建设用地参照有国有建设用地的出租，而不是出让。民法典也明确出租年限不得超过二十年，因此现法律已经明确不存在歧义。广东省政府的相关规章不得用于合同效力的认定；2.现有土地的实际使用人不管是基于什么理由使用，本案在超过20年期限无效以后，实际使用人都可以根据合同或法律文书与土地所有权人进行进一步磋商，如果合法有效其也会按照约定让其继续使用，是否继续使用与本案合同效力无关。田心合作社向一审法院起诉请求：1.判令田心合作社与高新公司签订的《留地返租协议书》中超过20年租赁期限部分无效，即土地租赁期限从2004年7月15日截止到2024年7月14日。2.由高新公司承担诉讼费。一审庭审中，田心合作社变更诉讼请求为“《永岗村田心合作社留地返租协议书》中超过20年租赁期限部分无效，即土地租赁期限从2005年1月13日截止到2025年1月12日”。一审法院认定事实：2004年7月15日，广州经济技术开发区永和发展总公司（甲方）、永和镇永岗村田心经济合作社（乙方）、增城市新塘镇永岗村民委员会（丙方）签订《留地返租协议书》，约定：一、根据《合作开发永和经济区协议书》规定，田心合作社的自留地暂定30亩（以下简称“涉案土地”）。具体位置在村庄置换地北侧，见自留地红线图。如乙方与开发区的置换地协议及拆迁协议书不能签订，则将乙方自留地位置调整至田心社与明旺公司地块之间。最后面积以双方核定为准。二、为照顾田心社的利益，甲方同意作出如下承诺：1.甲方负责田心社的留地30亩（合20000平方米）的招商工作。在本合同生效半年后，甲方未招商成功，则由甲方承租该地块，租金为每年每平方米18元（人民币），考虑物价上涨因素，租金在现在的基础上每十年递增l0%，即从第二个十年起，租金为每年每平方米19.8元，从第三个十年起，租金为每年每平方米21.78元。从二ＯＯ五年一月十三日起按上述租金标准及递增条件租用此土地。在此期间，如甲方对该地块招商成功，且租金高于每年每平方米18元（人民币）的，则由甲、乙和用地单位三方调整本协议租金单价。2.如甲方租用此土地，甲方须在每年十二月三十一日前付清当年的租金给乙方。但在租用期最后一年的租金须提前在五月三十一日前付清当年的租金，租赁土地所发生的税金由甲方负责。乙方用三联收据到甲方收取土地租金。如超过三个月未付租金，乙方有权收回土地的使用权，因此引起的损失和责任由甲方负责。三、为保证乙方利益的实现，乙方必须做好如下的工作：l.同意按该地块的现貌出租，出租期限为三十年。租赁期间该地块的使用权归甲方所有，乙方不得以任何理由收回该地块或转作其他用途。租赁土地所发生的其它费用及法律责任，由租用方负责，租用期满后地块上的不动产和土地使用权归属乙方。八、本协议一式六份，各方各执两份，自各方授权代表签字并加盖公章后生效。该协议还约定了其他事项，丙方增城市新塘镇永岗村民委员会负责监督此协议的执行，未涉及丙方的其他权利义务。广州经济技术开发区永和发展总公司后更名为广州永和建设发展有限公司，并于2019年5月22日再次更名为广州高新建设开发有限公司。广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局于2010年3月23日向田心社作出穗萝国房[2010]16号《同意永岗村田心合作社使用土地通知书》，将位于永和经济区田心路以东、摇田河大街以北，面积为29698平方米的土地（合44.547亩）划给田心社作为自留地，同时要求田心社按区规划部门的要求使用。双方确认涉案土地包括在上述自留地范围内。经一审法院调查，广州开发区规划和自然资源局、广州市规划和自然资源局黄埔区分局复函称，涉案土地在现行土规（即《黄埔区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整方案》）中规划为城乡建设用地。高新公司在庭审中表示其于2009年招商成功，并于当年9月28日与广州永安房地产发展有限公司（以下简称“永安公司”）签订合作合同；在招商成功之前，租金由高新公司向田心社支付，招商成功后，永安公司将租金支付给高新公司，再由高新公司向田心社支付；永安公司拖欠租金后，亦是由高新公司向田心社支付租金。双方确认永安公司未与田心社签订土地租赁合同。田心社提交的《永岗社区田心社会议记录表》显示，经过会议后全体户长一致“同意按照有关国家法律法规起诉广州永和建设发展有限公司”“同意确认‘2004年7月13日合作社社员会议表决通过，同意与广州经济技术开发区永和发展总公司签订《永岗村田心合作社留地返租协议书》’”。上述事实有《留地返租协议书》《同意永岗村田心合作社使用土地通知书》《永岗社区田心社会议记录表》、复函及当事人陈述等证据证实。以上证据经过庭审质证，符合证据规则要求，一审法院予以采信。一审法院认为，田心社作为涉案土地的出租方，其经过集体讨论同意，可以作为原告提起本案诉讼。关于双方之间是否为土地租赁合同关系。根据《留地返租协议书》第二条第1款的约定，高新公司负责涉案土地的招商工作，但高新公司若未能在上述协议生效半年内招商成功，则由高新公司承租涉案土地。上述协议于2004年7月15日签订并生效，即高新公司未能在2005年1月14日前招商成功，则由高新公司自2005年1月15日开始承租涉案土地。高新公司在庭审中自认，其于2009年才招商成功，根据上述协议，应由高新公司承租涉案土地，且高新公司亦确认在招商成功前均是由其向田心社支付租金，在招商成功后，永安公司也是通过高新公司支付租金，高新公司是支付租金的主体，故一审法院认定双方之间是土地租赁合同关系，而非合作关系。关于《留地返租协议书》中租赁期限条款的效力问题。首先，根据田心社提交的证据，田心社在签订《留地返租协议书》前经过了民主议定程序。上述协议是田心社与高新公司的真实意思表示，除租赁期限条款外，其他条款未违反国家强制性法律规定，合法有效。其次，上述协议签订时间2004年7月15日，在《中华人民共和国合同法》实施以后，应适用《中华人民共和国合同法》的有关规定。《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款规定：“租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效”。本案的《留地返租协议书》约定的租赁期限为30年，明显超出法定最长的租赁期限，因此该协议约定的租赁期限超过20年部分依法应属无效，即租赁期限应从2005年1月15日起至2025年1月14日止。田心社主张的租赁期限起算日期有误，以一审法院认定为准。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》第一条之规定，判决如下：一、确认2004年7月15日签订的《永岗村田心合作社留地返租协议书》中租赁期限从2005年1月15日起至2025年1月14日止，超过部分无效；二、驳回广州市黄埔区永和街永岗社区田心经济合作社的其他诉讼请求。一审案件受理费100元，由广州高新建设开发有限公司承担。该案受理费已由广州市黄埔区永和街永岗社区田心经济合作社预交，由广州高新建设开发有限公司迳付给广州市黄埔区永和街永岗社区田心经济合作社，一审法院不予退回。经本院查明，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。高新公司二审提交如下证据：1.广州市黄埔区人民法院（2016）粤0112民初2628号民事判决；2.广州永和建设发展有限公司与欧阳庆球于2018年6月6日签订的《土地使用协议》；3.广州永安房地产发展有限公司破产清算文件。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条的规定，第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。二审争议焦点是：涉案《留地返租协议书》约定租用年限超过20年部分是否有效。2019年8月26日修订、2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第四款规定：“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”目前，国务院尚未出台上述具体办法。在法律、行政法规没有授权性或禁止性规定的情况下，司法实践应注意探寻规范效力层级次之的部门规章和地方政府规章，作为认定合同效力的依据。农村集体土地的出租、出让等属于国家宏观政策调整的范围，也属于《中华人民共和国民法典》第一百五十三条第二款所规定的公序良俗。只要当事人的民事法律行为符合有关规章规定，不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗，就应认定民事法律行为有效。国务院1990年5月19日发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定了有偿使用国有土地的方式包括：土地使用权出让、土地使用权转让、土地使用权出租和土地使用权抵押，以及不同用途土地的使用权出让最高年限。原国土资源部于1999年8月1日颁布的《规范国有土地租赁若干意见》第四条规定：“国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过５年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。”该规章系在《中华人民共和国土地管理法实施条例》已将国有土地租赁规定为国有土地有偿使用的一种方式的前提下制定的，对于国有土地租赁的最高年限有相应的约束力，是现行有效的关于国有建设用地出租期限的规定。广东省人民政府2005年5月17日通过的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十三条第二款规定：“集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。”上述规章规定，国有土地最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期，集体建设用地使用权出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。案涉土地属于集体建设用地，租赁期限应参照同类用途国有土地使用权出让的最高年限确定。工业用地的国有土地使用权出让的最高年限为五十年，案涉土地为集体经营性工业建设用地，参照上述工业用地国有土地使用权出让的最高年限，最高租赁年限可为五十年。案涉的《留地返租协议书》约定租赁年限为30年，从2005年1月15日至2035年1月14日止，没有违反上述关于集体经营性建设用地租赁期限应参照同类用途国有土地使用权出让的最高年限确定的规定，应为合法有效。集体经营性建设用地租赁合同，虽然可以适用《中华人民共和国民法典》合同编的一般规定，但鉴于涉案租赁合同的标的物具有特殊性，《民法典》第三百六十一条因此规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理。”该条沿用《中华人民共和国物权法》的规定，以条款转介的方式将集体建设用地的流转划归《中华人民共和国土地管理法》等法律进行规制。因此，当《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国民法典》就集体经营性建设用地的租赁合同有关的问题规定不一致的，应当适用作为特别法的《中华人民共和国土地管理法》的特殊规定。一审法院适用《中华人民共和国合同法》关于租赁期限不得超过二十年的规定，认定案涉《留地返租协议书》超过二十年部分无效，是适用法律错误，本院予以纠正。综上所述，高新公司的上诉请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国物权法》第一百五十一条，参照《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第四款（2020年1月1日施行），《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条，《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销广东省广州市黄埔区人民法院（2019）粤0112民初5887号民事判决；二、驳回被上诉人广州市黄埔区永和街永岗社区田心经济合作社的诉讼请求。一审案件受理费7834元、二审案件受理费7834元，均由被上诉人广州市黄埔区永和街永岗社区田心经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  官润之审判员  李 琦审判员  刘 欢二〇二一年四月十六日法官助理戴巧利书记员周蓓