江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏01行终172号 上诉人（原审原告）朱洪生，男，1958年5月11日生，汉族，户籍地南京市溧水区，住南京市溧水区。 委托代理人陈玲（系上诉人朱洪生之妻），女，1962年1月25日生，汉族，户籍地南京市溧水区，住南京市溧水区。 被上诉人（原审被告）南京市溧水区综合行政执法局，住所地南京市溧水区永阳街道天生桥大道68号。 法定代表人尹照生，南京市溧水区综合行政执法局局长。 出庭负责人范智荣。 委托代理人张远财。 委托代理人李鑫磊，江苏法德东恒（溧水）律师事务所律师。 上诉人朱洪生诉被上诉人南京市溧水区综合行政执法局（以下简称溧水区执法局）强制拆除设施、强制清除地上物及行政赔偿一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初531号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年5月18日，溧水区执法局向朱洪生、朱福康（系朱洪生儿子）作出宁城执溧限字［2016］第008号《限期拆除决定书》（以下简称8号限拆决定书），认为朱洪生、朱福康在溧水区内建设的约287平方米建筑物（构筑物），未办理建设工程规划审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设。依据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》，限朱洪生、朱福康在三日内自行拆除上述约287平方米违法建设。溧水区执法局作出的8号限拆决定书经南京市溧水区人民政府（以下简称溧水区政府）复议维持。朱洪生和朱福康遂以溧水区执法局和溧水区政府为被告提起城建行政强制决定及行政复议一案，诉请撤销8号限拆决定书及其复议决定。原南京铁路运输法院于2017年6月15日作出（2016）苏8602行初991号行政判决书，判决驳回朱洪生、朱福康的诉讼请求。朱洪生和朱福康对该案提起上诉，本院于2017年11月21日作出（2017）苏01行终691号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。 2017年12月13日，溧水区执法局催告朱洪生、朱福康并进行公告，督促其履行8号限拆决定书。2017年12月21日，溧水区执法局向朱洪生、朱福康作出宁城法溧［2016］008号《行政强制拆除决定书》（以下简称8号强制拆除决定书），决定对朱洪生、朱福康位于溧水区建设的约287平方米的违法建（构）筑物实施强制拆除。溧水区政府经复议维持了溧水区执法局作出的8号强制拆除决定书。朱福康诉至法院，要求撤销8号强制拆除决定书及其复议决定。原南京铁路运输法院于2018年8月1日作出（2018）苏8602行初327号行政判决书，判决驳回朱福康的诉讼请求。朱福康对该案提起上诉，本院于2018年11月27日作出（2018）苏01行终737号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2019年10月16日下午，溧水区执法局对朱洪生家287平方米的违法建设组织实施拆除。 原审法院另查明，朱洪生、朱福康在南京市溧水区存有多处建筑物，其中部分房屋领取了相关手续。朱洪生提交的1989年4月12日建筑许可证载明：同意朱洪生新建住宅楼房二层四间，建筑面积150平方米，宅基地使用面积113平方米，建房需经村镇建设办公室放样后施工。朱洪生持有的2003年2月22日的村镇工程建设许可证载明，建设位置为朱洪生本人住宅的门前西侧，建筑层数一层，建筑面积44平方米，结构类型为砖木。朱洪生持有的2008年11月6日的集体土地使用证载明，其拨用宅基地使用权面积为170平方米，坐落于溧水区，附图上注明“本宗地测量面积为：186.4平方米，本宗地核准使用权面积为：170平方米”。 经朱洪生、溧水区执法局当庭对强制拆除决定中涉及的287平方米建筑物位置以及朱洪生所诉的被拆除的“院墙、院大门、西门、大门头和水池”的位置进行指认，可以确认朱洪生所诉的“院墙、院大门、西门、大门头和水池”均与287平方米建筑物相连，位于强制拆除决定认定的建筑区域内，亦不在朱洪生持有的集体土地使用证附图所示的宅基地范围内。 审理中，朱洪生陈述其所建房屋及院落加上种植的树木所占土地有1400多平方米，其所有房屋及附属物均被拆除，宅基地被清表，溧水区执法局认定的287平方米不包括朱洪生的合法建筑，且对于朱洪生的合法建筑也没有保留。朱洪生当庭表示“我的合法面积我不说”，也拒绝出示或说明其房屋院落的平面图。 溧水区执法局陈述10月16日就是拆除了朱洪生287平方米的建筑物，朱洪生所述的大门、水池等都是在围墙之内，是一体的；溧水区执法局不清楚院落周围和院内树木是谁毁损；10月18日又去拆除了一次，拆的是院内的所有建筑。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第十七条第二款、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条等相关法律、法规、规章规定，溧水区执法局作为独立的行政执法主体，具体负责溧水区行政区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市规划管理规定的违法建筑物具有进行调查、处理的法定职权。本案中，溧水区执法局作出的8号限拆决定书和8号强制拆除决定书经人民法院审理，其合法性已经生效裁判确认。本案系朱洪生认为溧水区执法局对其院墙、院大门、西门、大门头和水池以及住宅周围及院内的树木强制拆除行为违法提起的诉讼，故本案的审查范围为溧水区执法局对上述事项的强制拆除行为是否合法，溧水区执法局对于朱洪生家其他建筑的拆除行为不属于本案审查范围。 行政强制法第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”该法第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，溧水区执法局于2016年5月18日作出8号限拆决定书并向朱洪生、朱福康送达，限其在三日内自行拆除上述约287平方米违法建设，并依法告知复议及诉讼期限。朱洪生、朱福康先后申请行政复议、提起行政诉讼，裁判生效后，又未按照上述8号限拆决定书的要求自行拆除违法建设。经催告、公告，仍未自行拆除上述违法建筑物，溧水区执法局遂于2017年12月21日作出并送达8号强制拆除决定书。朱福康亦对该决定书先后申请行政复议、提起行政诉讼，判决业已生效。溧水区执法局于2019年10月16日下午对8号强制拆除决定书中涉及的287平方米违法建筑实施强制拆除行为，具有事实和法律依据。朱洪生所诉的被拆除的院墙、院大门、西门、大门头和水池，均位于溧水区执法局现场勘查及调查时认定的287平方米违法建筑所在区域，与违法建筑部分相连，亦不属于朱洪生宅基地范围，溧水区执法局对287平方米违法建筑作出相应处理时必然涉及，因此，该拆除行为并无不当。朱洪生要求溧水区执法局将上述院墙、院大门、西门、大门头和水池恢复原状，无事实和法律依据，原审法院不予支持。 关于朱洪生提出其住宅周围及院内树木被毁断，溧水区执法局辩称不清楚是谁毁损的树木。在案证据能够反映，在2019年10月16日拆除当天，周围确有树木倒地，树木的毁损发生在溧水区执法局强制拆除期间，在溧水区执法局不能作出合理说明的情况下，原审法院推定树木毁断系溧水区执法局强制拆除行为造成。结合双方陈述，溧水区执法局已对朱洪生家包括合法建筑在内的所有房屋进行拆除，且宅基地已清表，对于清表时毁断树木情况溧水区执法局未作清点、登记，应承担不利后果。故原审法院对朱洪生主张被毁断的树木品种、规格、数量情况予以采信，认定溧水区执法局在强制拆除的同时毁断朱洪生房屋周围及院内树木。因该行为不具有可撤销的内容，原审法院依法确认溧水区执法局毁断朱洪生房屋周围及院内的49棵树的行为违法，49棵树包括：香樟树12棵、广玉兰树1棵、枣树5棵、柏树6棵、桃树1棵、枇杷树1棵、橙子树1棵、广玉兰树1棵、腊梅树2棵、桂花树3棵、栀子花树1棵、桂花树3棵、紫薇和香椿头树12棵。 根据行政强制法第八条第二款规定，“公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿”。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第三十二条第一款规定，“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式”；第三十六条第八项还规定，“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案中，朱洪生占地面积广大，在涉案地块已被清表的情况下，毁断树木已无恢复原状之可能。朱洪生可根据国家赔偿法第三十六条第八项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，请求溧水区执法局赔偿其直接损失。经原审法院充分征询朱洪生的意见，朱洪生拒绝接受其他赔偿方式，坚持要求溧水区执法局将被毁断的树木恢复原状。因朱洪生要求将被毁断的树木恢复原状既不具有现实可能性，也缺乏法律依据，原审法院不予支持。故根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款、第三十六条第八项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认溧水区执法局毁断朱洪生房屋周围及院内的49棵树（含香樟树12棵、广玉兰树1棵、枣树5棵、柏树6棵、桃树1棵、枇杷树1棵、橙子树1棵、广玉兰树1棵、腊梅树2棵、桂花树3棵、栀子花树1棵、桂花树3棵、紫薇和香椿头树12棵）的行为违法；二、驳回朱洪生的本案其他诉讼请求；三、驳回朱洪生的本案赔偿请求。案件受理费50元，由溧水区执法局负担。 上诉人朱洪生上诉称：一、上诉人朱洪生的住宅办理了审批手续且领取了集体土地使用证，证载本宗地测量面积为186.4平方米。二、上诉人朱洪生合法住宅及院内附属设施受到《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》以及《中华人民共和国民法通则》的保护，任何组织和个人不得侵入。被上诉人无任何权利、任何理由强制拆除住宅院内的合法附属设施。原审判决书中第二、三项内容未真正保护上诉人合法权利，属于违法判决。三、原审判决认定事实错误。连着合法住宅上的院墙、院大门、大门头、院西门、院内水池等附属设施不需要批准，都是上诉人的合法财产，受法律保护。被上诉人强制拆除上诉人附属设施的目的系侵占上诉人宅基地用于非法扩建观音寺。四、原审判决遗漏诉讼请求。被上诉人毁坏上诉人49棵树违法，必然涉及依法返还请求，一审判决驳回返还树木请求错误，而且本案诉讼请求中，上诉人并未提经济赔偿事项。综上，上诉人认为原审判决认定事实与适用法律均存在错误，请求法院依法撤销原审法院作出的(2020)苏0192行初531号行政判决书中第二、三项内容，并依法作出判决；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人溧水区执法局辩称，上诉人所诉的被拆除院墙、院大门、西门、大门、水池，均位于溧水区执法局现场勘验调查时认定的287平方米违法建筑范围内，与违法建筑部分相连，是不可分割的。被上诉人对287平方米建筑拆除必然会涉及以上建筑，因此，被上诉人的拆除行为并无不当，请求法院驳回上诉，维持原判。 原审原告、原审被告提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对一审判决认证的证据予以认可。本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于：一、溧水区执法局强制拆除“院墙、院大门、西门、大门头和水池”行为是否合法；二、朱洪生的树木被毁损是否系溧水区执法局所为；三、若溧水区执法局毁损朱洪生的树木，该毁损行为是否合法；四、原审法院驳回朱洪生行政赔偿请求是否适当。 关于争议焦点一，溧水区执法局强制拆除“院墙、院大门、西门、大门头和水池”行为是否合法。根据生效判决确认的《案件调查及现场勘察记录》中图示的287平方米违法建筑范围以及朱洪生在一审中确认的《案件调查及现场勘察记录》中院墙、院大门、西门、大门头和水池的位置，能够确认该部分附属设施与8号强制拆除决定书确认的287平方米违法建筑相连，也即该部分附属设施依附于违法建筑，并未依附于合法建筑，其亦无单独存在的价值，溧水区执法局强制拆除违法建筑时必然涉及该部分附属设施。而且，根据朱洪生在集体土地使用证附图中标示的院墙、院大门、西门、大门头和水池的位置，上述附属设施均不在证载土地面积范围内。故原审法院对朱洪生认为上述附属设施属于其合法房屋组成部分的意见未予采纳，本院予以支持。 行政强制法第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，8号强制拆除决定书的效力已经生效判决确认，溧水区执法局作为具有行政强制拆除执行权的行政机关，其强制拆除违法建筑时将上述依附于违法建筑的附属设施一并拆除并无不当，本院予以支持。 关于争议焦点二，朱洪生的树木毁损是否系溧水区执法局所为。本案中，溧水区执法局自认其在2019年10月16日实施了对朱洪生家院墙、院大门、西门、大门头和水池的拆除行为，否认毁损树木行为。但是，朱洪生提交的证据材料已初步证明院墙内外的树木在2019年10月15日时仍存在，但2019年10月16日当日树木均已被毁损。本院认为，溧水区执法局与2019年10月16日朱洪生家的树木被毁损之间存在高度关联性。溧水区执法局仅单纯否认其并非毁损树木的行为主体，但其未提供相反证据证明系其他主体、因其他原因、自主实施了侵害行为，且未受其委托，故原审法院推定朱洪生家的树木毁损系溧水区执法局所为，本院予以支持。 关于争议焦点三，溧水区执法局毁损朱洪生树木的行为是否合法。本院认为，第一，8号强制拆除决定书中决定强制拆除的范围针对的是违法建筑，并不包括院墙内外的树木，溧水区执法局毁损树木的行为已超出强制执行的范围。第二，根据生效裁判文书的记载，朱洪生家房屋所在地块已于2014年被列入东庐观音寺项目集体土地拆迁范围，朱洪生院墙内外的树木属于朱洪生的合法财产，属于拆迁补偿范围，溧水区执法局未经法定程序即强制清除，违反法律规定。第三，溧水区执法局在未核量地上物、未对树木种类、数量、规格等进行登记造册的情况下即实施强制清除行为，违反正当程序原则。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，溧水区执法局在未提供证据证明朱洪生家院墙内外树木种类、数量、规格的情况下，朱洪生主张其院墙内外共49棵树（含香樟树12棵、广玉兰树1棵、枣树5棵、柏树6棵、桃树1棵、枇杷树1棵、橙子树1棵、广玉兰树1棵、腊梅树2棵、桂花树3棵、栀子花树1棵、桂花树3棵、紫薇和香椿头树12棵），符合农村日常生活实际，本院予以支持。故原审法院确认溧水区执法局毁损朱洪生院墙内外49棵树的行为违法，本院予以支持。 关于争议焦点四，原审法院驳回朱洪生行政赔偿请求是否适当。朱洪生认为其在一审中并未提出行政赔偿请求，其认为请求恢复院墙等附属设施以及恢复树木原状并不属于行政赔偿请求，原审法院驳回行政赔偿请求错误。国家赔偿法第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。由此，恢复原状是行政赔偿的方式之一，朱洪生认为恢复原状不属于行政赔偿请求系对法律规定的误解。关于朱洪生请求恢复院墙等附属设施原状的赔偿请求，行政强制法第八条第一款规定，公民、法人或其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，溧水区执法局强制拆除院墙等附属设施的行为并未被确认违法，故朱洪生请求对上述附属设施予以赔偿无事实和法律依据，原审法院予以驳回并无不当。关于朱洪生请求恢复树木原状的赔偿请求，由于朱洪生在原审中坚持要求恢复树木原状且不接受其他赔偿方式，结合朱洪生的宅基地已被纳入拆迁范围且已被清表的事实，恢复树木原状已无现实可能，故原审法院对恢复树木原状的赔偿请求予以驳回，符合规定，本院予以支持。鉴于二审中朱洪生表示接受经济赔偿，虽然本案依照一审诉讼请求支持原审法院判决驳回朱洪生的行政赔偿请求，但各方当事人宜本着依法依规、合理预期等原则积极协商,就树木赔偿事项达成一致意见。若无法达成一致意见,溧水区执法局有义务比照当地合理的补偿安置标准履行相关赔偿义务。朱洪生如仍有异议,有权通过法定途径提出主张。 综上，上诉人朱洪生的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人朱洪生负担。 本判决为终审判决。 审判长 周 磊 审判员 沈 赵 审判员 李丹丹 二〇二一年四月八日  书记员 刘晓春