江苏省泰州市中级人民法院民 事 判 决 书(2021)苏12民终84号上诉人（原审被告）：周京城，男，1974年12月29日生，汉族，住兴化市。委托诉讼代理人：陈芳，江苏江豪海信律师事务所律师。委托诉讼代理人：吴菁华，江苏江豪海信律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）：兴化市戴南镇光孝村民委员会，统一社会信用代码：54321281K13201130D，住所地兴化市戴南镇光孝村。法定代表人：于建亮，该村民委员会主任。委托诉讼代理人：费宗炳，兴化市戴南法律服务所法律工作者。上诉人周京城因与被上诉兴化市戴南镇光孝村民委员会（以下简称光孝村委会）土地租赁合同纠纷一案，不服江苏省兴化市人民法院（2020）苏1281民初5375号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月13日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。周京城上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判驳回光孝村委会的起诉；2.本案诉讼费由光孝村委会承担。事实和理由：1.光孝村委会原告主体不适格。《农村土地承包法》第三条规定，农村集体土地采取家庭承包经营制度。根据一审查明事实，周京城流转的案涉土地是花某等五户的自留地，光孝村委会只是代理人，没有提交这五户土地承包的委托材料，相应的诉讼主体和权利主体应该是花某五户而非光孝村委会。2.本案不宜由人民法院受理。本案是自留地流转产生的纠纷。自留地产生的纠纷虽然具有民事财产关系的表象，但法律对自留地的规定较为原则，仅有《宪法》第十条和《土地管理法》第九条，现行法律等均未对农村集体经济组织成员经营自留地的方式和自留地经营权的具体内容作出规定，故自留地制度主要属于国家政策调整范围，自留地经营权的具体内容未纳入国家法律调整范围，人民法院不宜对其进行法律评价并主管。3.一审认定周京城与光孝村委会2016年签订的《租用土地协议》有效是错误的。根据《土地管理法》等相关法律规定，不得改变农用地性质。上述协议已经改变了自留地的农用地性质，一审认定其有效错误。光孝村委会答辩称，1.《土地管理法》规定农村集体土地属村集体组织所有，案涉土地流转、租赁是受相关村民的委托，是上级的要求，符合法律、法规的相关规定，故光孝村委会具有原告主体资格。2.本案是土地租赁合同纠纷，属于人民法院受理范围。3.2016年12月31日的《租用土地协议》是在互利互惠、共同协商的基础上签订的，是双方真实意思表示。一审中双方都未对协议合法有效提出异议。根据不告不理原则，一审确认此协议有效完全正确。且协议已于2020年12月31日期满，无论协议是否有效，周京城都必须无条件腾空土地返还给光孝村委会。光孝村委会答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。光孝村委会向一审法院起诉请求：1.责令周京城立即无条件拆除光孝村东首的破旧厂房，让出土地归还光孝村委会；2.诉讼费用由周京城承担。一审法院认定事实：案外人花在田曾租用兴化市戴南镇光孝村村民花某、董某、董俊红、徐凤英、花在美的自留地建造厂房，2005年初，周京城从花在田处购得上述厂房，开办兴化市环球抛光厂。后花某、董某、董俊红、徐凤英、花在美将其自留地统一由光孝村委会出面出租，2005年12月18日，光孝村委会与周京城签订《办厂协议书》，协议约定，自留地共1.5亩，租期15年即从2005年12月至2020年12月31日，每年每亩租金1500元。2016年12月31日，周京城以兴化市环球抛光厂的名义与光孝村委会重新签订《租用土地协议》，协议约定：“租用土地面积为1.56亩，每年每亩租金1700元，全年租金2652元，每年12月20日前结清当年租金，租期三年，即从2017年1月1日至2019年12月31日，光孝村委会法定代表人于建亮及周京城分别在协议上签名。现因环境整治，光孝村委会拟收回出租的土地，要求周京城腾空、迁让，但因赔偿问题，双方未能达成一致，致纠纷发生。兴化市环球抛光厂现有厂房1间，附属用房7间，该厂房位于兴化市戴南镇光孝村东首，东边是河，西邻灌溉渠，南邻董兴贯的自留地，北邻张振华厂房，至今未办理用地审批手续，也未申请领取建设审批手续，更无房产权属手续。另，兴化市环球抛光厂也未办理工商登记。一审法院认为，依法成立的合同受法律保护。本案通过查证可以认定。2005年初，周京城因开办兴化市环球抛光厂之需，从案外人花在田处购得厂房，并于2005年12月18日，与光孝村委会签订《办厂协议书》，租用花某、董某、董俊红、徐凤英、花在美的自留地，该协议虽约定租期15年，期限截止至2020年12月底，但双方当事人在2016年12月31日又重新签订了《租用土地协议》，该协议约定租期3年，期限截止至2019年12月底，该协议是对2005年协议的更改，故双方约定的租赁期限应以2016年12月31日《租用土地协议》约定的期限为准。现租赁期限早已届满，且周京城开办的兴化市环球抛光厂无任何用地审批手续，亦未领取建设审批手续，更无房产权属手续，故周京城理应在赁期限届满后将所租用的土地清空返还光孝村委会，由光孝村委会交付给相关农户，但周京城至今未清空租赁的土地，其行为显属无理，应负该纠纷的全部责任。一审法院依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第二百一十二条、第二百三十五条，《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决：周京城应于判决发生法律效力之日起十日内将其开办兴化市环球抛光厂所租赁的光孝村委会兴化市戴南镇光孝村民委员会位于兴化市戴南镇光孝村东首1.56亩土地（东边是河，西邻灌溉渠，南邻董兴贯的自留地，北邻张振华厂房）腾空交付光孝村委会兴化市戴南镇光孝村民委员会。一审案件受理费50元（已减半），由周京城负担。二审中，周京城提交了针对其在案涉土地上所建房屋、设施等的搬迁补偿评估表，以证明当地镇政府对该地块要进行搬迁，认可周京城产权人当地身份，只是对搬迁价格有争议，没有谈拢；对于周京城的租赁行为，政府与村委会都认可，如果撤销，应当补偿周京城信赖损失。光孝村委会质证后未提出异议，合同到期后双方商谈，出于道义同意给予周京城一定的补偿，但是价格没有谈拢，周京城不同意，后来村委会才起诉。光孝村委会提交了徐凤英出具的情况说明以及证人董某、花某、范某、张某的证言。1.徐凤英情况说明反映，其父亲自留地0.24亩流转给村里，出租给周京城使用，其父亲病故后一直由其承继，村里一直把租金打到其丈夫账户上；其丈夫因病生活不能自理，其不能离家出庭作证。2.董某陈述，其自留地是委托村里统一出租，村里统一收租金再发放给其；村里要将其自留地出租给谁，其都同意；现在村里起诉周京城其也同意。花某、范某（花在美之妻）、张某（董俊红之母）陈述的事实与董某基本一致。周京城质证认为，对徐凤英的书证不予认可，不符合证人出庭作证规定；对另四户的证言，反映的委托范围不明确，光孝村委会有越权处置土地的情形；村委会属于转租给周京城使用，与其所称的委托关系不相符；按照委托关系认定，其认为诉讼主体应当是花某等五户人。本院认证意见：1.周京城提交的搬迁补偿评估表与本案没有直接关联，不予采信。2.关于光孝村委会提交的证据，本院询问周京城是否确认花某等五户将他们的案涉土地交由光孝村委会统一出租给其，周京城予以确认，并陈述这么多年一直是这么租的。因周京城的陈述与光孝村委会提交的情况说明、证人证言的内容能够吻合，本院对该组证据予以采信。本院对一审法院查明的事实予以确认。二审另查明：周京城一审中陈述，其与光孝村委会从2005年12月18日开始发生租赁关系，当时约定租期15年，年租金每亩1500元，2016年租金增涨至每亩1700元，所以双方重新签订合同。所有的租金其都是交给村里，其没有跟花某等五户结算过。以上事实，有一审庭审笔录为证。本院认为，综合双方当事人二审中的诉辩意见，本案二审争议焦点为：1.本案是否属于人民法院受理范围；2.案涉《租用土地协议》的效力；3.光孝村委会是否具有原告主体资格。根据已查明事实并结合相关法律规定，分析如下：一、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民法典﹥时间效力的若干规定》第一条第二款规定，民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。案涉《租用土地协议》的签订、履行以及租赁期限届满均在民法典施行之前，故应当适用当时的法律、司法解释的规定。二、关于争议焦点1双方当事人均确认案涉土地是花某等五户的自留地。自留地制度是我国在农业合作化时期形成的一个特殊土地经营制度，根据有关自留地制度的政策性文件，自留地是农村集体经济组织分配给成员长期使用的土地。现行法律对自留地制度并非未作规定。从现行法律层面分析，1.《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定，……宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定，本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。该法第三条第一款规定，国家实行农村土地承包经营制度。原《中华人民共和国物权法》第一百二十四条第二款规定，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。根据上述法律规定，因自留地被纳入了《中华人民共和国土地管理法》所规定的由农民集体所有的土地范围，故属于《中华人民共和国农村土地承包法》所规定的实行农村土地承包经营制度的土地范围，应受该法调整。对自留地依法应当实行农村土地承包经营制度。2.《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（2005年3月29日最高人民法院审判委员会第1346次会议通过）第一条第一款规定，下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：……（三）承包经营权流转纠纷。本案系自留地流转引起的纠纷，根据前述分析1，自留地应实行农村土地承包经营制度，故自留地流转纠纷属于农村土地承包经营权流转纠纷范围。根据上述法律规定，本案属于人民法院应当依法受理的案件范围。周京城认为自留地制度主要受国家政策调整以及现行法律未对自留地经营权作出规定，主张本案不宜由人民法院受理，于法不符，本院不予采纳。三、关于争议焦点2案涉协议系双方当事人真实意思表示，且并不违反法律强制性规定，应认定为合法有效。针对周京城就协议效力问题提出的意见及主张，《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据上述法律规定，在土地承包经营活动中，法律并未禁止将农用地用于非农建设，而是要求必须经过依法批准，办理农用地转用审批手续。案涉协议第五条也约定了“乙方（兴化市环球抛光厂）自己办理有关用地方面的手续”的内容，可见双方在签订协议时就已约定了法定审批事项，且周京城负有办理审批手续的义务。周京城至今未办理相应审批手续，既违反了上述法律规定，也违反了双方协议约定，现其以改变农业地性质为由主张案涉协议无效，不仅于法无据，并且有违诚实信用原则，本院不予支持。三、关于争议焦点3《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定，起诉必须符合以下条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。关于农村土地承包经营权流转纠纷，适格原告主体原则上应限于流转方（即土地承包方）或受流转方，土地发包方（即农村集体经济组织）不属于法定的流转行为主体，一般不得直接提起诉讼。但根据本案的具体情况，花某等五户已将案涉土地流转的权利交由光孝村委会统一行使，光孝村委会因此才与周京城签订了案涉协议，且双方早在2005年签订的《办厂协议书》中亦有关于土地流转方面的约定，表明周京城长期以来认可光孝村委会为流转合同相对人的态度。本案系光孝村委会依据案涉协议起诉，光孝村委会作为流转合同相对人，符合民事诉讼法规定的起诉条件，具有原告主体资格。周京城主张光孝村委会原告主体不适格，缺乏充分的事实和法律依据，本院不予采纳。综上所述，上诉人周京城的上诉理由不能成立，对其上诉请求应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由周京城负担（已交）。本判决为终审判决。审 判 长 高云审 判 员 吴玫审 判 员 陈雨二〇二一年四月七日法官助理 刘旭书 记 员 刘阳