河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）冀行终114号 上诉人（原审原告）赵峰，男，1965年6月9日出生，汉族，住邢台市信都区。 被上诉人（原审被告）邢台市信都区人民政府。住所地：邢台市信都区泉北西大街1001号。 法定代表人戴建亮，该区区长。 委托代理人张占辉。 委托代理人郭志敏，河北同欣律师事务所律师。 上诉人赵峰因诉邢台市信都区人民政府（以下简称“信都区政府”）催告通知书一案，不服邢台市中级人民法院（2020）冀05行初74号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，对于不符合行政诉讼法第四十九条的规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。人民法院经过阅卷、调查、询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。根据上述法律规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法律规定的起诉条件。其中，所诉的行为应属于行政诉讼受案范围，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了法院受理行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定，“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后，当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”本案中，赵峰诉请“请求依法判决被告作出的《催告通知书》侵犯了原告的合法权益，行为违法，判决撤销”，但案涉《催告通知书》系信都区政府依照上述法律规定申请法院强制执行前的过程性行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼法的受案范围。故赵峰提起本案诉讼不符合行政诉讼法规定的法定起诉条件，对赵峰的起诉依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（六）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回赵峰的起诉。 上诉人赵峰不服一审裁定，向本院提起上诉主要称，上诉人及赵剑飞有权依照《行政诉讼法》第二条、《行政强制法》第八条规定,提起行政诉讼。一、《催告通知书》要求履行义务的主体不存在,案涉《催告通知书》为无效的行政行为,《补偿决定》非法无效。1、起诉状中,上诉人以确凿的事实和依据,证明案涉《催告通知书》指向的主体原赵三冬名下的190.87平方米权益不复存在。其权益早已拆分为上诉人经营中的134.09平方米建筑面积汽修门店和赵书和(赵剑飞)56.78平方米住宅。案涉《补偿决定》依照赵三冬房本(住宅)存根作出的评估、补偿,不符合基本事实,严重侵害了上诉人和赵书和(赵剑飞)的合法权益2、邢西政补决字(2019)第13号《补偿决定》针对上述上诉人建筑面积134.09平方米汽修门店,权属登记是邢市国用(2009)第220号土地使用权证,该《补偿决定》业经(2019)冀05行初171号判决确认被上诉人行为违法。案涉《催告通知书》指向的190.87平方米权益,包含了上诉人134.09平方米汽修门店,明显认定事实错误。该催告通知书应受中级人民法院生效判决的羁束。而被上诉人在答辩状第二页倒数第十行“原告所说的继承析产协议及公证书以及原告和赵书和的土地使用权证,原告从未向答辩人出示过,答辩人并不知情”。3、调查是补偿的基础,是为合理地对每一个被征收人进行补偿的前提,同时也是保证同一征收范围内所有被征收人公平补偿的基础。被上诉人没有对现场房屋及附属物分单元和类别进行拍照、录像、编号,建立档案,做到一户一档。针对同一块权益作出了两个《补偿决定》(12、13号),认定事实错误。 被上诉人在征收工作中,没有按照《征补条例》第十五条规定履行职责,认定事实不清,对权益人主体认定错误。4、《补偿决定》所依据《房地产估价报告》不符合《国有土地上房屋征收评估办法》和《房地产估价规范》要求，有重大差错。邢西政补决字12号《补偿决定》违法,应予撤销。二、案涉《催告通知书》属违反《征补条例》和《行政强制法》的违法行为,属可诉行政行为。 1、案涉《催告通知书》不同于一般意义上的程序性告知,还给行政相对人直接设定了限期的义务,催告和强制执行势必侵害上诉人和赵剑飞的合法权益。2、本案不同于一般的行政强制执行案件,一般性的行政强制执行,申请人不用履行义务。本案因房屋征收而起,有其特殊性,房屋征收活动应主要依照《征补条例》相关规定执行,就是政府应该先行履行对被征收人的补偿义务,才能要求被征收人履行义务。被上诉人不能简单套用《行政强制法》第五十四条规定作出案涉《催告通知书》。3、案涉《补偿决定》程序违法。《征补条例》第二十七条规定:“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后,被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”这就明确说明了房屋征收强制执行的前提是先对被征收人进行补偿,履行对被征收人的补偿义务。结合本案事实被上诉人作出的邢西政补决字12号《补偿决定》,没有任何证据证明用于产权置换的房屋已经确定,货币补偿款已经专户存储。置换的房屋的具体位置、单元、楼层、面积、朝向等,专项存储账号的名称,是哪一个银行等,被上诉人均举证不能,不能真正保证上诉人的补偿权利。所谓的用于置换的房屋已经预留,货币补偿款已经提存不属实。因此,在被上诉人没有先履行补偿义务的前提下,程序违法。作出案涉《催告通知书》就是违反《征补条例》的违法行为。4、被上诉人称依据《行政强制法》第五十四条规定作出案涉《催告通知书》,纵观其内容,只是要求上诉人履行相关义务,却没有依照该法第三十五条规定,作出给付上诉人置换房屋具体位置面积和货币补偿款专户存储的账号等涉及金钱给付内容,没有履行被上诉人应该履行的义务,案涉《催告通知书》实属违法。5、案涉催告通知书存在《行政诉讼法司法解释》第一百六十条规定(二)、(三)、(四)项的情形,人民法院应当裁定不准予执行。三、上诉人有权提出执行异议和案外人异议。上诉人及利害关系人赵剑飞依照《民事诉讼法》第225、227条规定,有权对执行行为和执行标的提出异议。案涉12号《补偿决定》是按赵三冬的房本存根作为补偿依据,是按照住宅进行评估认定的,被上诉人和房地产估价公司的现场调查明显不符合法律规定,对上诉人合法经营的汽修门店视而不见,《补偿决定》与事实明显不符,严重侵害上诉人和利害关系人赵剑飞的合法权益。上诉人和赵剑飞提起诉讼,于法有据。四、被上诉人的应诉人员不适格。本案被上诉人委托代理人信都区工作人员郝莉莉,其身份不符合最高人民法院《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》法释【2020】3号中第二条规定;本案被诉行政行为涉及上诉人重大财产权益,人民法院应依照《规定》第四条规定,通知行政机关负责人出庭应诉。一审法院显然没有尽到职责,通知行政机关负责人应诉。郝莉莉作为信都区政府一名普通工作人员,没有资格代理戴建亮区长参加本案诉讼。该案涉及上诉人的重大财产权益,实施强制拆除老百姓家的重大事项，应由行政机关负责任人出庭。五、案件按照非诉执行案件审理,没有法律依据。 上诉人对《补偿决定》提起诉讼,行使了法律赋予的权利。案涉《催告通知书》严重侵犯了上诉人和赵剑飞的合法权益,属违反《征补条例》和《行政强制法》的违法行为,属可诉行政行为。上诉人与赵剑飞提起诉讼,于法有据。请求依法撤销一审裁定，确认案涉《催告通知书》违法，予以撤销。 被上诉人信都区政府提交答辩意见称，一、本案所涉催告通知书不具有可诉性,上诉人赵峰起诉请求确认答辩人给其送达的催告通知书违法并要求撤销不属于行政诉讼的受案范围,该诉请没有任何法律依据。上诉人是答辩人依法征收的化工研究所及周边区片棚户区改造项目的被征收人。征收决定作出后,因上诉人未在签约期限内与邢台市信都区房屋征收补偿办公室达成补偿协议,因此答辩人依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定,对上诉人的被征收房屋依法作出了补偿决定。上诉人不服提起行政诉讼,请求撤销补偿决定。邢台市中级人民法院经过审理,依法驳回了上诉人的诉请,上诉人上诉后,河北省高级人民法院也已作出了驳回上诉,维持原判的终审判决。但上诉人仍不履行,为此答辩人依法向邢台市信都区人民法院申请强制执行。依据《行政强制法》的相关规定,答辩人申请人民法院强制执行前,应当催告当事人履行义务,为此答辩人依法向上诉人送达了涉案的催告通知书。该催告通知书是答辩人申请强制执行的过程性行为,本身就不具有可诉性,更不属于行政诉讼法规定的受案范围中的任何一种,上诉人起诉请求确认该催告通知书违法并要求撤销没有任何法律依据,一审法院裁定驳回上诉人的起诉完全正确。二、上诉人称答辩人催告其履行的邢西政补决字（2019）第12号补偿决定对应的赵三冬名下的权益已不复存在,权益人已转换为赵书和、赵峰,系两处独立房产主张,与答辩人调取的产权登记不一致,该补偿决定并未损害赵三冬及其继承人的合法权益，化工研究所及周边区片棚户区改造项目的征收补偿工开始后,由于上诉人一直未向征收部门提交其被征收房屋的房屋所有权证及土地使用权证,答辩人在作出补偿决定之前,向相关部门进行了查询。经查询,位于化工研究所及周边区的房产（房屋所有权证存根号:3055975）,证:载房屋建筑面积98.22ｍ2;土地证号不详,实测占地面积为188.6ｍ2,产权登记在赵三冬名下,但并未查询到上诉人的产权登记。上诉人所说的继承析产协议及公证书以及上诉人和赵书和的土地使用权证,上诉人从未向答辩人出示过,答辩人并不知情,上诉人并未持有房屋所有权证。依据《征补条例》的规定答辩人征收的是房屋,房屋被征收后,国有土地使用权同时收回。因此答辩人针对赵三冬名下的房产作出补偿决定并无不当。更何况答辩人在补偿决定中已经明确:由于该房产的产权人赵三冬已经去世,该房产现由赵峰居住和使用,故该补偿决定对已知继承人赵峰作出。如产权人赵三冬还有其他继承人,则待其继承人的身份经合法程序和法律文书确认后在按照相关法律规定确定各继承人对补偿决定中的补偿金额或安置房产的份额。补偿决定中的货币补偿金额已经提存，应安置房产已经预留。至于上诉人所说的13号补偿决定与本案无关。第13号补偿决定之所以被法院确认违法，是由于答辩人撤销该补偿决定后，上诉人依然不同意撤诉，故法院才依据《行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定判决确认违法。但是该判决并不能否认上述第12号补偿决定的合法性，该补偿决定并未损害赵三冬及其继承人的合法权益。至于上诉人在上诉状里罗列的其他理由，也是其在其他已经被法院驳回诉请的案件的起诉状里的理由，与本案没有关联性，更不能成为其请求撤销催告通知书的依据。综上，本案所涉催告通知书不具有可诉性，上诉人的起诉请求不属于行政诉讼的受案范围。请二审人民法院查明事实，依法驳回上诉人的上诉。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，信都区政府对赵峰作出的邢西政补决字（2019）第12号《补偿决定》，已经人民法院生效判决认定合法，信都区政府依照《中华人民共和国行政强制法》第五十四条的规定，向人民法院申请强制执行前的催告行为，属于过程性行为。根据上述规定，赵峰诉请撤销案涉《催告通知书》，不属于人民法院行政诉讼受案范围。故一审裁定驳回赵峰的起诉，并无不当，依法应予维持。关于信都区政府一审委托其工作人员作为诉讼代理人参加诉讼是否符合法律规定的问题。《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》是规范行政机关负责人出庭应诉活动的规定，在一审程序中，一审法院对本案并未开庭审理，且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条之规定，信都区政府可以委托其工作人员为诉讼代理人参加诉讼。综上，上诉人赵峰的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 江 悦 审判员 邱振刚 审判员 李冠华 二〇二一年四月七日 书记员 张 秀