辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽14行终58号上诉人（一审原告）赵俊岩，男，满族，1968年1月28日生，住葫芦岛市连山区。委托代理人周振华，辽宁一鸣律师事务所律师。委托代理人张燕，辽宁一鸣律师事务所律师。被上诉人（一审被告）葫芦岛市自然资源局，住所地葫芦岛市龙港区海月路4号。负责人徐长顺，该局局长。委托代理人李铁，该局工作人员。委托代理人吕程，辽宁卓辰律师事务所律师。上诉人赵俊岩诉被上诉人葫芦岛市自然资源局行政处罚一案，不服兴城市人民法院（2020）辽1481行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月15日公开询问审理了本案。上诉人赵俊岩及其委托代理人周振华、张燕，被上诉人葫芦岛市自然资源局委托代理人李铁、吕程到庭参加了询问。本案现已审理终结。一审法院查明，葫芦岛市连山区杨郊乡缸窑村增岩建材厂为村办集体企业，土地所有权人为××乡缸××村，原告赵俊岩承包经营。2019年11月7日，葫芦岛市自然资源局对赵俊岩非法占地和破坏耕地立案调查，经对赵俊岩本人询问、现场勘测、地籍调查，经集体研究后，于2020年5月25日向原告赵俊岩留置送达《行政处罚听证告知书》，于2020年5月29日向原告赵俊岩留置送达《行政处罚告知书》，于2020年6月4日向原告赵俊岩留置送达《行政处罚决定书》。原告对处罚不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销该处罚决定。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，葫芦岛市自然资源局具有对违法用地查处职权。葫芦岛市自然资源局对赵俊岩进行处罚时已扣除合法占地面积4279平方米和旱地已恢复耕种面积3192平方米，处罚事实清楚，证据确实充分。关于送达问题。行政法律文书的送达应当适用民诉法的相关规定，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事实和日期，由送达人，见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”葫芦岛市自然资源局依据该规定进行留置送达，送达程序合法。关于处罚主体问题。葫芦岛市连山区杨郊乡缸窑村增岩建材厂为村办集体企业，赵俊岩在承包经营期间违法占地，处罚主体应是违法行为人，而非村办企业，赵俊岩庭审时提供葫芦岛市连山区杨郊乡缸窑村俊发建材厂的个体工商户营业执照，该营业执照经营场所为葫芦岛市连山区杨郊乡缸窑村与本案不具有必然联系。综上，葫芦岛市自然资源局作出的处罚决定，事实清楚，程序合法，原告的诉请无事实及法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告赵俊岩的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人赵俊岩上诉称，一、被上诉人的行政处罚事实依据不足。（一）行政处罚认定上诉人破坏耕地没有事实依据。行政处罚中认定上诉人破坏耕地3192平方米，但是该块耕地并不存在，面积3192平方米更是无从谈起。在处罚过程中，仅有一块地，上诉人曾经短暂在农闲时堆放少量砂石，且早已恢复，一直耕种很好，被上诉人仅就该地块找过上诉人，根本没有提过其他耕地，其他耕地根本不存在。（二）行政处罚超占其他集体土地没有事实依据。处罚决定书中认定上诉人超占其他集体土地13805平方米，但根据土地勘测定界图显示该地块为采矿用地，该地也属于建设用地的一种。根据《地基证明表》显示也符合土地用地规划，另外上诉人交纳合法使用费用，有合法的使用权利来源，并不属于超占，采矿用地本身就可以用于工业生产堆放材料的土地，尽管没有依法审批办理土地使用证。但依法不属于改变土地用途，该处罚无事实和法律依据。（三）土地中由其他人使用土地没有查明。被上诉人认定的上诉人违法占地范围中，此前有连山区杨郊乡缸窑村所建的白灰窑、白灰加工厂和煤矿所占土地，上述土地上诉人并没有实际占用使用，不能认定为上诉人违法占地并进行处罚。该处罚决定书处罚对象和事实存在错误。被上诉人没有查清事实就将上述地块作为上诉人违法事实进行认定毫无依据。二、被上诉人的行政处罚程序违法。（一）处罚主体错误。本案中，上诉人是葫芦岛市连山区杨郊乡缸窑村增岩建材厂的负责人，后又是葫芦岛市连山区杨郊乡缸窑村俊发建材厂的负责人，其行为均是以建材厂的名义进行生产和占用土地，按照《行政诉讼法》和《民事诉讼法》及《民法总则》的规定，不应将上诉人列为处罚主体。（二）另外，其他程序违法行为。被上诉人没有出示执法证，调查时同一执法人做笔录，违反行政处罚法的规定。另外，没有给予上诉人申辩和陈述的权利，处罚告知书并没有给上诉人送达，现场调查上诉人并没有到场，且勘察人也没有在现场笔录上签字。综上，为了维护上诉人的合法权益，提起上诉，请求1、撤销一审判决，依法改判支持上诉人原审诉讼请求或发回重审。2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人赵俊岩向一审法院提交以下证据：1、处罚决定书，用以证明处罚行为存在；2、土地使用证，用以证明原告对4279平方米土地具有合法使用权；3、承包协议书，用以证明与村里签有协议并非擅自占用集体土地；4、照片，用以证明旱地3176平方米已恢复种植，认定破坏耕地处罚依据不足；5、营业执照，用以证明处罚主体错误，不应对个人进行处罚。被上诉人葫芦岛市自然资源局答辩称，一、答辩人作出的葫自资连罚字[2020]601号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚结果适当。二、本案是上诉人实施的破坏耕地和非法占地的违法行为，本案的处罚主体正确。三、本案行政处罚程序合法，上诉人主张未给予其申辩和陈述的权利，依事实及法律均不能成立。被上诉人葫芦岛市自然资源局向一审法院提交以下证据：行政处罚卷宗，用以证明作出的行政处罚事实清楚，程序合法。上述证据已随卷移至本院，一审法院对证据的认证意见本院予以确认。经审理查明，2020年6月4日，葫芦岛市自然资源局作出葫自资连罚字[2020]601号行政处罚决定书，该处罚决定书的主要内容为“赵俊岩：我局于2020年4月12日对你违法占地一案立案调查。经查，你于2001年经连山区政府批准，开始建增岩建材厂，至今非法超占集体土地的行为，属于破坏耕地和非法占地。违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、四十三条、四十四条之规定，上述违法事实有下列证据证实：当事人的询问笔录、当事人身份证复印件、现场勘测笔录及现场照片、地籍证明表、其他相关证实材料。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条的规定，决定处罚如下：1、根据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条的规定，责令你限期治理所破坏的3176平方米耕地，恢复原种植条件，并处以每平方米10元的罚款，罚款金额为叁万壹仟柒佰陆拾元整（31760元）。2、根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定：责令你退还非法占用的其他集体土地13805平方米，并处以每平方米10元的罚款，罚款金额为壹拾叁万捌仟零伍拾元整（138050元），恢复土地原状”。并于同日以留置送达的方式将该处罚决定向被处罚人赵俊岩送达。另查明，在被处罚的13805平方米集体土地中，有一条公共道路，该道路非赵俊岩所建设。本院认为，本案的争议焦点是葫芦岛市自然资源局作出的葫自资连罚字[2020]601号行政处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法。关于被诉行政处罚决定认定事实的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”的规定，本案中，赵俊岩在一审、二审及本院组织现场勘查时明确认可其有占用集体土地的行为，但对于葫芦岛市自然资源局作出被诉行政处罚所认定的面积有异议。结合本案有效证据，虽然葫芦岛市自然资源局作出被诉行政处罚决定认定赵俊岩违法用地面积为破坏耕地3176平方米，非法占用其他集体土地13805平方米，并提交勘测定界图和现场勘测笔录对违法用地面积予以证明。但其未提交证据证明破坏3176平方米耕地的行为和非法占用的13805平方米集体土地的行为均系赵俊岩所为。另，关于赵俊岩主张被处罚的13805平方米集体土地中道路非本人占用土地建设的问题。经本院现场踏勘，该道路确实存在，属于公用道路。且葫芦岛市连山区杨郊乡缸窑村民委员会出具情况说明，证明该道路为村上的公用道路，不是赵俊岩建材厂的内部道路。被诉行政处罚决定将该道路面积认定为赵俊岩非法占用，主要证据不足。故，被诉行政处罚决定在未查明案涉破坏耕地3176平方米及非法占用其他集体土地13805平方米是否全部是赵俊岩违法占有的前提下以赵俊岩违法用地面积为破坏耕地3176平方米，非法占用其他集体土地13805平方米进行处罚，系认定事实不清，主要证据不足。故，被诉行政处罚决定依法应予以撤销。但赵俊岩违法事实存在，行政机关应查明事实后，重新作出行政处罚。一审判决驳回赵俊岩的诉讼请求属于认定事实不清，本院依法予以改判。关于赵俊岩主张葫芦岛市自然资源局在作出被诉行政处罚决定时未给予其陈述、申辩权利的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”的规定，葫芦岛市自然资源局在赵俊岩拒绝签收的情况下，以留置送达的方式向赵俊岩送达了行政处罚听证告知书、行政处罚告知书、行政处罚决定书，邀请见证人到场并留存照片记录载卷，该送达程序符合上述法律规定。另，上述文书中亦交代了赵俊岩享有听证、陈述申辩、提起复议或诉讼的权利，且赵俊岩也在法定期限内主张权利。故，对赵俊岩提出的该项主张，本院不予支持。综上，葫芦岛市自然资源局作出的葫自资连罚字[2020]601号行政处罚决定主要证据不足，依法应予撤销。一审法院认定事实不清，本院依法改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销兴城市人民法院（2020）辽1481行初127号行政判决；二、撤销葫芦岛市自然资源局于2020年6月4日作出的葫自资连罚字[2020]601号行政处罚决定；三、责令葫芦岛市自然资源局重新作出行政行为。一、二审案件受理费，共计100.00元，由葫芦岛市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  杨春雷审判员  程歆谦审判员  花 勇二〇二一年四月二十二日法官助理陈冠宇书记员谭思朦本判决援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。