济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁71行终259号 上诉人（原审原告）管晓燕，女，1966年3月27日出生，汉族，住青岛市即墨区。 被上诉人（原审被告）青岛市即墨区潮海街道关东村村民委员会，住所地青岛市即墨区潮海街道蓝鳌路**。 法定代表人范剑波，主任。 委托诉讼代理人侯伟，山东德衡律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市即墨区潮海街道办事处，住，住所地青岛市即墨区黄河三路**/div> 法定代表人王海涛，主任。 委托诉讼代理人侯伟，山东德衡律师事务所律师。 原审第三人范贤武，男，1969年3月3日出生，汉族，住青岛市即墨区。 上诉人管晓燕因诉被上诉人青岛市即墨区潮海街道关东村村民委员会（以下简称关东村委会）、青岛市即墨区潮海街道办事处（以下简称潮海街道办）以及原审第三人范贤武确认集体土地上非住宅房屋搬迁补偿协议无效一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初234号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，管晓燕与第三人范贤武曾系夫妻关系，双方于2018年11月5日办理离婚登记手续。2018年，关东村委会与原告及第三人签订《（关东村编号：F-13）即墨中心城区东部片区集体土地上非住宅房屋搬迁（商业及服务类）房屋补偿协议》（以下简称《房屋补偿协议》），双方就搬迁房屋的补偿事宜达成一致，潮海街道办作为见证方在《房屋补偿协议》上盖章。另查明，2020年1月10日，青岛市即墨区人民政府发布《征收土地公告》，被征地村庄包括青岛市即墨区潮海街道关东村。 原审法院认为，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议是指，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，案涉《房屋补偿协议》系搬迁人关东村委会与被搬迁人管晓燕、范贤武之间就被搬迁房屋的补偿事宜达成的协议，虽然潮海街道办作为见证方参与，但协议的主要目的和内容是约定搬迁人与被搬迁人之间的搬迁补偿事宜，并不具有行政法上的权利义务内容，故案涉《房屋补偿协议》并不属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。另外，案涉《房屋补偿协议》的签订时间为2018年，管晓燕未提交证据证明该协议签订时涉案土地已被征收。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回管晓燕的起诉。 上诉人管晓燕不服一审裁定，向本院提出上诉，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。其要事实和理由为：（一）原审法院认为案涉《房屋补偿协议》不属于行政协议，但上诉人认为属于行政协议。1.即墨市人民政府在2017年3月27日作出即政发〔2017〕17号文件《即墨市人民政府关于积极推进旧城区社区改造实施意见》，推进改造原则是“政府主导，街道实施”。根据房屋搬迁补偿方案第74条第一项，潮海街道办作为改造项目实施主体，负责对搬迁改造工作实行全过程监督指导。上述文件表明，潮海街道办是改造项目的实施主体及涉案协议的签订主体。旧城区村庄改造项目是政府行政管理事项范畴，改造本身涉及宅基地管理安置房的规划建设等，行政管理事项并非村民自治范畴，组织和责任主体都是街道以上政府机关。村委会组织法也未赋予村委会进行村庄改造的权利，其作为基层自治性组织无权行使行政管理职权，只能对街道办的拆迁工作进行协助，无权实施搬迁。2.根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题》第五条第二项的规定：“认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人”案涉《房屋补偿协议》属于上述情形，属于行政协议，本案应为行政诉讼。3.根据最高人民法院有关“民事合同与行政合同的区分标准”判断的司法观点，案涉《房屋补偿协议》主体之一为行政机关，协议的目的是实现行政机关的行政职责，完成行政任务，行政机关居于主导地位，合同内容体现出不平等的行政管理关系，明显属于行政协议。（二）原审法院认为涉案《房屋补偿协议》的签订时间为2018年，管晓燕未提交证据证明该协议签订时涉案土地已被征收，违背事实和基本常识，违反法律。1.案涉协议没有具体日期，只有2018年字样，而事实是拆迁协议在2019年8月30日签订，山东省人民政府作出《关于青岛市即墨区2019年第15次城市建设用地的批复》的时间是2019年11月30日，青岛市即墨区人民政府在关东村张贴《征收土地公告》是12月12日。原审没有查清事实。2.被上诉人借上诉人被抓到看守所之际，用多种方式恐吓威胁上诉人老公，逼迫其按照被上诉人的意志签订协议，违反了《中华人民共和国合同法》第三条、第五十二条合同的规定，应属无效。协议上只有两个公章，一个是签订协议的村委会，法定代表人范剑波，一个是见证人，潮海街道办事处，法定代表人于杰，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，这样的协议也是无效的。这些证据都能证明案涉协议无效。（三）原审法院审理案件的过程中，徇私舞弊，程序违法，严重侵害了上诉人的诉讼权利（以上陈述有庭审录像完整版为证）。 被上诉人关东村委会答辩称，（一）原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。1.涉案《房屋补偿协议》不属于行政协议。涉案《房屋补偿协议》是在关东村以民主自治形式搬迁过程中签订。2018年关东村委会依据《中华人民共和国村民委员会组织法》召开村民代表大会，就关东村集体土地上房屋实施搬迁改造以及搬迁补偿方案等事项进行表决，在决议事项合法有效表决通过后进行了公告，在公告期内上诉人并未提出任何异议，并与关东村委会签订了涉案《房屋补偿协议》，由此可见该协议并不具有任何行政属性，不属于行政协议。2.涉案《房屋补偿协议》在签订时，涉案搬迁房屋占用的集体土地并未被征收。即墨区政府在2020年1月10日发布了征收集体土地公告，虽然关东村位于征收范围内，但区政府征收的是集体土地净地，不涉及地上房屋等附着物，且涉案《房屋补偿协议》是在2018年关东村以民主自治形式搬迁过程中签订的，由此证明，涉案《房屋补偿协议》签订时，涉案搬迁房屋占用的集体土地并未被征收，同时，涉案《房屋补偿协议》的签订与即墨区政府2020年1月开始进行的集体土地征收并无关联性。2.涉案《房屋补偿协议》中仅就上诉人与关东村委会的权利义务进行了约定，并未涉及潮海街道办的任何权利义务内容，潮海街道办在涉案《房屋补偿协议》中仅是见证方，既不具有协议主体地位，又没有行使行政职权，故涉案协议不属于行政协议。（二）原审法院审理程序合法。在一审庭审中，管晓燕申请被上诉人律师予以回避的请求无事实和法律依据，一审法院依法予以当庭驳回，程序合法，并无不当。一审法院严格按照《中华人民共和国行政诉讼法》关于行政诉讼一审普通程序的规定进行了庭审程序，并不存在任何偏袒答辩人以及滥用职权、徇私舞弊的情况。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，庭审程序合法，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人潮海街道办辩称，（一）涉案《房屋补偿协议》不属于行政协议。涉案《房屋补偿协议》是在关东村以民主自治形式搬迁过程中签订。2018年关东村委会依据《中华人民共和国村民委员会组织法》召开村民代表大会，就关东村集体土地上房屋实施搬迁改造以及搬迁补偿方案等事项进行表决，在决议事项合法有效表决通过后进行了公告，在公告期内上诉人并未提出任何异议，并与关东村委会签订了涉案《房屋补偿协议》，由此可见该协议并不具有任何行政属性，不属于行政协议。（二）涉案《房屋补偿协议》在签订时，涉案搬迁房屋占用的集体土地并未被征收。1.即墨区政府在2020年1月10日发布了征收集体土地公告，虽然关东村位于征收范围内，但区政府征收的是集体土地净地，不涉及地上房屋等附着物，且涉案《房屋补偿协议》是在2018年关东村以民主自治形式搬迁过程中签订的，由此证明，涉案《房屋补偿协议》签订时，涉案搬迁房屋占用的集体土地并未被征收，同时，涉案《房屋补偿协议》的签订与即墨区政府2020年1月开始进行的集体土地征收并无关联性。2.涉案《房屋补偿协议》中仅就上诉人与关东村委的权利义务进行约定，并未涉及潮海街道办的任何权利义务内容约定，潮海街道办在涉案《房屋补偿协议》中仅是见证方，既不具有协议主体地位，又没有行使行政职权，故涉案协议不属于行政协议。（三）一审法院在案件审理过程中，程序合法。在一审庭审中，管晓燕申请律师回避于法无据，一审法院依法予以释明，其申请回避的理由不成立并当庭驳回，程序合法，并无不当。一审法院严格按照《中华人民共和国行政诉讼法》关于行政诉讼一审普通程序的规定进行了庭审程序，并不存在任何偏袒答辩人以及滥用职权、徇私舞弊的情况。上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在一审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为，本案争议的焦点是涉案《房屋补偿协议》是否属于行政协议。从形式上看，涉案搬迁房屋补偿协议的名称为《（关东村编号：F-13）即墨中心城区东部片区集体土地上非住宅房屋搬迁（商业及服务类）房屋补偿协议》，该协议涉及集体土地上非住宅房屋搬迁补偿，并未涉及土地征收事项。从协议订立的主体看，协议一方为上诉人，另一方为关东村委会，潮海街道办在该补偿协议中仅是见证方，该协议只对订立协议的双方当事人具有约束力。从协议的内容看，协议就上诉人与关东村委会之间的权利义务进行约定，无约定潮海街道办事处相关权利义务内容，也无涉及其他行政机关的权利义务的约定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案中，订立涉案《房屋补偿协议》双方当事人均非行政机关，协议内容并不具有行政法上的权利义务，也不属于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条列举的行政协议类型的范围，上诉人主张该《房屋补偿协议》为行政协议的上诉理由本院不予支持。原审法院认定“案涉《房屋补偿协议》不属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围”并无不当。上诉人所称“原审法院审理案件的过程中，徇私舞弊，程序违法，严重侵害了上诉人的诉讼权利”的情形不存在。《中华人民共和国人民法院法庭规则》第十七条规定的法庭纪律已在原审开庭时当庭宣布，根据该条规定，在庭审活动中诉讼参与人应当服从审判长或独任审判员的指挥，尊重司法礼仪，遵守法庭纪律。诉讼参与人发言或提问，应当经审判长或独任审判员许可。上诉人在原审庭审中申请律师回避没有法律依据，不听从审判长指挥等情形不符合法庭规则，其不在庭审笔录上签字不影响诉讼程序的进行，原审法院在法定期限内对本案依法作出裁判，程序合法。 综上，上诉人的上诉理由不能成立。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王维东 审判员  窦玉康 审判员  王小鲁 二〇二一年四月二十一日 法官助理刘文文 书记员贾若羿