河南省漯河市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫11行终23号上诉人(原审原告)刘建生，男，汉族，1976年4月27日出生，住河南省临颍县。委托诉讼代理人许桂林，河南雪阳律师事务所律师。被上诉人(原审被告)漯河市人力资源和社会保障局。住所地：河南省漯河市黄河路647号。法定代表人宋耀生，该局局长。出庭负责人李新民，该局副局长。委托诉讼代理人宋城，该局工作人员。委托诉讼代理人尚本辉，河南信博律师事务所律师。被上诉人(原审第三人)河南双汇投资发展股份有限公司，住所地河南省漯河市召陵区双汇路1号。法定代表人万隆，该公司董事长。委托诉讼代理人赵贤德，该公司员工。上诉人刘建生因与被上诉人漯河市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、被上诉人河南双汇投资发展股份有限公司（以下简称双汇公司）工伤行政确认一案，不服河南省漯河市郾城区人民法院（2020）豫1103行初333号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年4月1日公开开庭审理了本案。上诉人刘建生委托诉讼代理人许桂林，被上诉人市人社局的出庭负责人李新民及其委托诉讼代理人宋城、尚本辉，被上诉人双汇公司委托诉讼代理人赵贤德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：原告刘建生原系第三人双汇公司员工，2020年3月辞职。原告诉称，2002年11月28日至2020年3月在第三人处工作，2003年3月的一天上午8点左右，原告在屠宰厂分割车间4号线剔后腿时，因刀不锋利，杠刀时，刀不慎从右手中滑脱，刀尖扎到了右脚足背上面受伤。后脚面红肿反复出现多次，消炎后恢复。2011年4月份以后，原告右脚无故出现明显肿胀，行走出现障碍，先后到郑州市第一人民医院、郑州大学第二附属医院、召陵区人民医院、漯河中心医院、洛阳正骨医院、上海第六人民医院、杭州富阳中医骨髓炎医院等按慢性骨髓炎治疗。直到2019年5月28日，原告再次到洛阳正骨医院（河南省骨科医院）治疗时，才正式确诊诊断为原告的伤病是2003年所受外伤后发展为放线菌感染。因此时原告的踝关节已被破坏，且仍有发展趋势，临床难治愈，针对放线菌发展方向不确定，医生建议截肢。原告对比医生所给保守治疗和截肢方案，考虑保守治疗时间长、费用高、痛苦大和治疗结果的不确定性，原告选择了截肢方案，2019年6月11日，原告做了右小腿截肢手术，住院52天后，手术刀口愈合出院。2020年3月27日，原告向被告市人社局提出工伤认定申请，申请确认其受到的伤害系工伤。2020年4月3日，市人社局向原告出具漯人社工伤补字［2020］97号《工伤认定补正材料通知书》，要求原告补充工伤认定申请表、劳动合同文本复印件或其他建立劳动关系的有效证明、医疗机构出具的受伤后诊断证明书或职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）、营业执照、身份证复印件、工伤事故报告、证人证言。原告补正后，2020年9月27日，被告市人社局以不符合《工伤保险条例》第十七条第一项规定的受理条件，作出漯人社工伤不受字［2020］2号《工伤认定申请不予受理决定书》，并于2020年9月28日送达原告及第三人。原告不服，诉至法院。原审法院认为：被告市人社局作为县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门，主管本行政区域内的工伤保险工作是其法定职责。本案争议焦点是原告刘建生向被告市人社局提出工伤认定申请时是否超过1年申请时效。《工伤保险条例》第十七条第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、××之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”该规定中“事故伤害发生之日”即是关于工伤认定申请时效起算时间的规定。在通常情况下，工伤事故发生后，伤害结果也随即发生，伤害结果发生之日也就是事故发生之日，对于“事故伤害发生之日”的理解不会产生歧义。但在工伤事故发生后，伤害结果并没有马上发生，而是潜伏一段时间后才会实际发生，即伤害结果发生之日与事故发生之日不一致的特殊情况下，“事故伤害发生之日”应当理解为伤害结果发生之日，并以之作为工伤认定申请时效的起算时间。本案中，原告诉称“涉案事故虽然发生在2003年3月，但当时伤害结果并没有实际发生，至2019年5月28日，被正式确诊为放线菌感染时，原告得知自己所受伤害系由涉案事故所致，这才是涉案事故伤害发生的时间。因此，原告提出工伤认定申请的时效，应从2019年5月28日医院确诊时开始计算，被告作出的《不予受理决定书》违反了《工伤保险条例》关于工伤认定申请时效的规定”。根据上述对《工伤保险条例》第十七条第二款中“事故伤害发生之日”的理解，原告申请工伤认定时不仅要提供证据证明原告在2003年3月发生了工伤事故，还要提供证据证明2019年5月28日洛阳正骨医院的对原告诊断证明与2003年3月原告所发生的工伤有因果关系。这时，“事故伤害发生之日”应为2019年5月28日。在此前提下，原告于2020年3月27日向被告提出工伤认定申请，才不超过1年的申请时效。但原告申请工伤认定时仅提供了证人证言证明2003年3月发生了工伤事故，没有提交医疗费、诊断证明等其他相关客观证据作证。且原告提交的证据也不能证明2019年5月28日洛阳正骨医院的诊断证明与2003年3月所发生的外伤有因果关系。故，法院对原告的上述诉称不予采信。因原告申请工伤认定时没有提供证据证明2019年5月28日洛阳正骨医院的诊断证明与2003年3月所发生的工伤有因果关系，被告依据原告关于“事故发生在2003年3月的一天上午8点左右”的自述，认为原告于2020年3月27日才提起申请，已超过法定申请时效，作出漯人社工伤不受字［2020］2号《工伤认定申请不予受理决定书》的并无不当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决驳回原告刘建生的诉讼请求，本案受理费50元，由原告刘建生负担。上诉人刘建生上诉称：1、一审判决改变被上诉人市人社局所作具体行政行为的事实和理由，驳回上诉人起诉，适用法律错误。被上诉人市人社局所作出的《工伤认定申请不予受理决定书》所依据的事实和理由是不符合《工伤保险条例》第十七条的规定，即上诉人未在事故伤害发生之日起1年内向被上诉人市人社局提起工伤认定申请。上诉人不服被上诉人市人社局作出的具体行政行为，依法向一审法院提起诉讼，其事实和理由也是针对被上诉人市人社局作出具体行政行为的事实和理由，请求一审法院确认：“工伤认定申请时效的起算时间应为事故伤害结果发生之日，而不是事故发生之日。”进而撤销行政决定书，一审判决对上诉人的这一意见予以了采纳，上诉人非常认可。中华人民共和国行政诉讼法第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”依据反向推论原则可以得出合法性审查当然包括作出行政行为的事实和理由，一审判决在认定被上诉人市人社局的具体行政行为不合法的情况下，应依法撤销行政行为，但一审判决却主动改变被上诉人市人社局作出的具体行政行为的事实和理由，以新的事实和理由变相支持被上诉人市人社局的具体行政行为完全适用法律错误。2、一审判决将工伤因果关系的举证责任分配给上诉人，适用法律错误。根据《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”工伤认定案件的举证责任是“举证倒置”原则，法律之所以这样规定，是因为在单位和职工之间，单位处于管理者的位置，职工对单位具有依附性和从属性，许多的文书、文件、材料（包含本案上诉人发生工伤时的治疗病历资料）均是由单位掌管，如果不实行“举证倒置”原则，职工的工伤权益就很难得到保障。在本案中，上诉人已就所受伤害的因果关系向法院提交了证人证言、请假申请、治疗病历及诊断证明等系列证据，已完成了作为原告的初步举证责任，是否存在因果关系应由被上诉人双汇公司进行举证。一审判决在被上诉人双汇公司未提交任何证据的情况下，以上诉人未提交证明存在因果关系的证据，驳回上诉人起诉，完全适用法律错误，也没有体现“司法公平、正义”的理念。3、一审判决驳回上诉人起诉，违反法定程序，变相减轻了被上诉人市人社局应尽的法定责任，也剥夺了上诉人的相关权利。《工伤保险条例》第十七条规定了工伤认定的期限，侧重于工伤认定的程序性处理，第十九条规定了被上诉人（社会保险行政部门）市人社局的法定责任和义务，即“根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实”侧重于实质处理。从《工伤保险条例》条款排序看，如果被上诉人（社会保险行政部门）认为超过申请期限，就不会再对工伤认定进行实质性审查，这可以从一审法院开庭审理期间的庭审情况得以证实和确认，被上诉人市人社局根本未就是否构成因果关系进行调查核实，也没有要求被上诉人双汇公司提供任何不构成工伤的证据，这一点被上诉人在一审庭审期间也予以认可。现一审判决直接以“不存在因果关系”为由，驳回上诉人的起诉，实际上是变现减轻了被上诉人市人社局应尽的法定责任，没有起到人民法院对行政机关的司法监督职责，会无形中助长行政机关的违法行为，破坏法治建设。同时，如果被上诉人市人社局所作出具体行政行为的事实和理由不是“超过申请期限”，而是“不存在因果关系”，上诉人完全可以向一审法院申请对是否存在因果关系进行鉴定，以还原事实的真相。但一审判决直接以“不存在因果关系”驳回上诉人的起诉，就相当于剥夺了上诉人的相关权利，上诉人的权利如何实现？权益如何保障？4、一审判决认定上诉人于2019年5月28日确诊伤病与2003年诉受外伤没有因果关系，认定事实不清，同时也不是一审判决应该审查的事实。上诉人自2003年在被上诉人双汇公司工作期间被剔骨刀尖扎伤右脚足背，到上诉人右脚反复肿胀，在双汇公司厂卫生院多次治疗，均被告知可能还存在炎症，到2011年4月份以后，上诉人右脚无故出现明显肿胀，行走出现障碍，前后到郑州市第一人民医院、郑州大学第二附属医院、召陵区人民医院、漯河中心医院、洛阳正骨医院、上海第六人民医院、杭州富阳中医骨髓炎医院等按慢性骨髓炎治疗，到2019年5月28日，上诉人病情被正式确诊诊断为放线菌感染，系因所受外伤发展所致，到上诉人被迫截肢的整个治疗过程看，上诉人对治疗医院的陈述均是因多年前（指的就是2011年）出现右足部肿胀、疼痛，××因的原因和部位就是上诉人在2003年所受外伤部位所引起。上诉人向被上诉人市人社局提交了上述相关病历，也向一审法院提交了上述病历，从治疗和病历的延续性上不难得出存在因果关系。一审判决在不该审查的情况予以审查且违背基本客观事实认定不存在因果关系，有违司法公正。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应依法撤销一审判决，依法改判并支持上诉人的一审诉讼请求；判令被上诉人承担本案受理费。被上诉人市人社局答辩称，上诉人自述事故发生在2003年3月，上诉人2020年3月27日才提起申请，已超过法定申请时效，不符合工伤认定申请受理条件，其作出的不予受理决定有事实和法律依据，一审判决维持，并无不当。被上诉人双汇公司辩称，上诉人申请工伤认定超过法定时限，且不存在任何中止、中断事由；上诉人后续诊断所患××与诉称的起初事故之间缺乏因果关系，无法支持其诉称的工伤认定时限应从事故伤害结果发生日开始计算，更无法证明其后续的病情属于工伤；上诉人对其自身病情和治疗以及工伤认定申请存在重大过失。市人社局依超申请时效不予受理，并无不当，依法驳回上诉人诉讼请求有事实和法律依据。二审查明除与一审一致的事实外，另查明，刘建生提交的杭州富阳中医骨髓炎医院病历主诉病史显示，患者2003年因刀伤致右足出血疼痛,到当地医院就诊,行清创缝合术,术后创口愈合良好。2012年开始患者右足开始出现肿胀、疼痛,伴行走不利,到郑州大学附属第一医院就诊，诊断为“右足骨髓炎”，住院15天。其后又到多家医院就诊。2019年5月28日，刘建生在洛阳正骨医院（河南省骨科医院）治疗，确诊诊断为放线菌感染，2019年6月11日，做了右小腿截肢手术。本院认为，根据《工伤保险条例》第十七条第一款规定，××防治法规定被诊断、××，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、××之日起30日内，向社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇到特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。第二款规定，职工或者其近亲属、工会组织直接向社会保险行政部门提出工伤认定的申请期限是在事故伤害发生之日或者被诊断、××之日起1年内。通常情况下，事故发生与伤害结果具有同步性，职工因事故受到伤害，伤害结果随即发生，此种情况下职工或者其近亲属、工会组织直接向社会保险行政部门提出工伤认定的申请期限是在“事故伤害发生之日”起1年内。但在一些特殊情况下，××在事故发生后，伤情处于潜伏状态，当时并无明显症状，伤害结果发生时间滞后于事故伤害发生时间。此种情况下，为落实《工伤保险条例》第一条规定的立法目的，即为了保障因工作遭受事故伤害职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，参照《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见》第八条第一款规定的精神，上述“事故伤害发生之日”应当理解为伤害结果发生之日,受伤职工经确诊并能证明伤害结果是由工作事故引起的，受伤职工申请工伤认定的时效应从伤害确诊之日起算。本案中，刘建生主张的伤害事故发生在2003年3月，即使伤害处于潜伏状态，但自2012年开始，其右足就开始出现肿胀、疼痛,伴行走不利等症状，经医疗机构诊断为“右足骨髓炎”，住院15天，伤害结果已经显现，其于2020年3月27日申请工伤认定，已超出上述《工伤保险条例》第十七条规定的申请期限。被上诉人市人社局据此作出漯人社工伤不受字〔2020〕2号《工伤认定申请不予受理决定书》不违反法律规定，一审判决结果正确，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘建生负担。本判决为终审判决。审判长  吴增光审判员  郭伟超审判员  汪立胜二〇二一年四月二十日书记员  张 静