辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽行终581号上诉人（原审原告）：王福瑞，男，1954年7月9日生，汉族，个体，住辽宁省葫芦岛市连山区。被上诉人（原审被告）：葫芦岛市龙港区人民政府，住所地辽宁省葫芦岛市龙港区锦葫路76号。法定代表人：袁伶，该区政府区长。委托诉讼代理人：吴迪，龙港区司法局工作人员。委托诉讼代理人：杨红霞，辽宁益行律师事务所律师。王福瑞因诉葫芦岛市龙港区人民政府（以下简称龙港区政府）确认行政行为违法并撤销一案，不服辽宁省葫芦岛市中级人民法院（2020）辽14行初118号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原告王福瑞诉称，1、2005.11.19被告向龙港区公安分局制发《关于王福瑞涉嫌诈骗犯罪的情况报告》（BASZ-051，百案书证下同），文中5个“拆动迁”、9个“拆动迁补偿款”是《征收条例》（原)及数十个建设部规章、建设部对法规的解释、最高法对法规的解释、最高法规范性文件等强制规范的有固定涵义的专门法律用语。依最高法指导案例(2020)行申707号《裁定书》（BASZ-1703)“征收决定是补偿决定的法定前置程序，前置行为是后续征收补偿行为是否合法的重要证据，对案涉证据予以审杳是行使审判职责的应有之义，除非另案相关生效裁判己经对案涉征收决定或者征收补偿方案的合法性予以审查并确认。如果作为前提和依据的征收决定或征收补偿方案未被作出，或存在重大且明显违法不具有证明力等情形，则后续征收补偿行为将因缺乏合法依据和事实依据，而不具有合法性”。2、就被告从未持有市政府《征收决定》或原市拆迁办制发《拆迁许可证》诉求确认案，原告及企业2001、2004、2007、2012、2017己超过千次诉求。其中专递、复议、信息公开申请、行政诉讼、申请制发《行政复议意见书》、中央两办、中纪委、建设部、国务院法制办、省住建厅、四级检察院、四级法院等党政司法机关部门的复议书、裁判书、答复书、复函及专递件存根有1100多个。直至兴城市人民法院（2019)41号《裁定书》1页倒3行“原告葫芦岛丰川装饰城诉讼目的己经实现”所证葫芦岛市住房和城乡建设局（原拆迁的执法主体）2019.10.16《给兴城市人民法院复函》3行“2001年没有给该拆迁区域颁发过〈拆迁许可证>”（BASZ-790、791)，显为前述最高法指导案例裁判宗旨“后续征收补偿行为将因缺乏合法依据和事实依据，而不具有合法性”（因省府定性处罚拆除行为，没有拆迁及拆迁补偿成立的事实）。3、关于最高法前述707号裁判主旨的普遍约束力问题，最高法(2018)23号《意见》（BASZ-490)“确保类案裁判标准、适用法律两个统一。凡不同判的，需审委会决定意见及依据在裁判文书中公开”。而23号《意见》是最高法向中央体改小组汇报批复的最局法体制改革方案，是裁判规范的高压线:省高法2019年“1+7文件”重申了这个裁判规范的高压线:葫中法2020年也成文重申了这个裁判规范的高压线且为省高法网站面向全国公开，葫中法院长、审委会、主管院长、行政审判庭应当践行，如不践行则应出具有权力机关“合法性予以审查并确认”的依据（707裁判要旨）。4、第三人应依《复议法实施条例》57条对被告行为制发《复议意见书》纠错，然而申请16年不作为且不纠“补偿”表述，特别诉求裁判背书或知悉背书。请求依最高法（2020)行申707号裁判要点“征收决定是补偿决定的前置程序”规定，确认被告不出具2005.11.19《情况报告》之“动迁补偿”行为的前提依据《征收决定》（或)属无依据违法并撤消《报告》。被告龙港区政府答辩称，一、原告所诉的2005年11月19日《情况报告》并非行政行为，不具有可诉性。行政行为是行政主体行使行政职权，作出的能够产生行政法律效果的行为。原告所诉的《情况报告》答辩人既未行使行政职权，也不产生行政法律后果，实际上只是份控告材料。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了人民法院的受案范围，第四十九条第四项规定提起行政诉讼应“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。明显，原告所诉并非行政行为，更不属于人民法院受案范围，应裁定驳回其起诉。二、原告的诉讼请求也已经超过法定的起诉期限。原告要求确认2005年11月19日《情况报告》违法并撤销，暂不论其是否为行政行为，单从起诉期限上看，该报告出具时间为2005年11月19日，超过了法定的起诉期限。综上，请求法院驳回原告起诉。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，本案中，王福瑞主张撤销的是龙港区政府作出的《关于王福瑞涉嫌诈骗犯罪的情况报告》，该报告是龙港区政府与龙港区公安分局两个行政机关之间的内部文件，不属于对外发生法律效力的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故，原告王福瑞提起本案诉讼不符合法定的起诉条件。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告王福瑞起诉。一审案件受理费50.00元，免予收取。王福瑞上诉称，原审裁定以《关于王福瑞涉嫌诈骗犯罪的情况报告》“是龙港区政府与龙港区公安局两个行政机关之间的内部文件，不属于对外发生法律效力的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”驳回起诉是枉法裁判。1.龙港区政府与龙港区公安局是内部上下级关系，本案是区政府指令下属公安局作出指令事项的命令行为。2、是否成为被诉行政行为的另一个衡量标准是是否对外产生相应法律后果。客观上不可能有拆迁补偿款被诈骗，以“欲诈骗拆迁补偿款”对企业负责人实施抓捕，对外发生法律效力。3、因报案《报告》和成林代表区政府的报案《笔录》是作为诈骗假案证据载卷刑事卷宗的，既然不对外发生法律效力，如何理解依之作为报案证据和定案证据出现在刑事案卷之中。4、此案达到最高检渎职侵权立案标准，被告不仅不依高法704号裁判纠错反而封锁假案，持续侵权。5、一审立案时被立案庭剔除了省政府作为第三人，因为省政府《决定书》被废纸，《责令》也被拒绝执行，省政府应依法采取措施而不采取、佐证被告违法的责任事实，请求恢复列为第三人。上诉请求：1、依法和依最高法707号典型案例的类案判例裁判撤销被上诉人2005.11.19报案《报告》或确认违法；2、径行裁判，或指定管辖本案；3、应补列省政府为第三人；龙港区政府答辩称，上诉人所诉的情况报告为行政机关内部文件，不属对外发生法律效力的行政行为，不具有可诉性。上诉人的起诉已超过法定的起诉期限。原审裁定适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，公安机关作为同级人民政府的行政机构，二者存在隶属关系。但公安机关同时可以依据《中华人民共和国刑事诉讼法》的授权独立行使刑事诉讼职权。公安机关在行使刑事诉讼职权时，因同级人民政府没有该职权，其无权指令或者命令公安机关。因此，龙港区政府作出的《关于王福瑞涉嫌诈骗犯罪的情况报告》，并非指令或者命令行为，更非行使行政职权的行政行为，只能是刑事诉讼中的协作和配合行为。该报告并不能产生外部法律效力，即使作为刑事案件的证据，产生外部法律效力的只能是公安机关依照法律对刑事案件立案、侦查、预审、决定、执行强制措施等行为。上诉人主张是基于上下级关系的指令命令行为，以及该报告产生逮捕的外部法律效力，与法律规定相悖。原审法院将该报告认定为两个行政机关之间的内部文件，不属于对外发生法律效力的行政行为，符合法律规定。关于应否将省政府列为第三人问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。省政府不是作出《关于王福瑞涉嫌诈骗犯罪的情况报告》的行为人，亦非本案的复议机关，上诉人的该主张没有法律依据。关于被上诉人或者省政府的监督问题，与本案不属同一法律关系，不属同一行政行为，不符合“一行政行为一诉”的行政诉讼原则，上诉人要求在本案中一并处理，亦无法律依据。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙弘达审判员  席铁斌审判员  刘 毅二〇二一年四月二十五日法官助理黄忠学书记员曲宏