广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤18行终77号上诉人（原审原告）：潘石连，女，汉族，住清远市清城区×××××××××××××××××。委托诉讼代理人：郭峰，北京德恒（广州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗思敏，北京德恒（广州）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：清远市社会保险和基金管理局，住所地：清远市清城区×××××清远大厦（市机关办公楼7号楼）一层至三层。法定代表人：石辉成，局长。委托诉讼代理人：王岳岳，该局工作人员。委托诉讼代理人：傅志坚，广东大观律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市人力资源和社会保障局，住所地：清远市清城区×××××××××××××××××××。法定代表人：潘国标，局长。委托诉讼代理人：罗新林，该局工作人员。委托诉讼代理人：何佩珊，广东金亚律师事务所律师。上诉人潘石连因与被上诉人清远市社会保险和基金管理局（以下简称清远市社保局）、清远市人力资源和社会保障局（以下简称清远市人社局）基本养老保险资格认定及行政复议一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2020）粤1803行初139号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。潘石连向一审法院起诉请求：1.撤销清远市社保局于2019年12月22日对潘石连作出的清社保函〔2019〕136号《关于重新决定潘石连恢复养老保险待遇要求的答复》及清远市人社局于2020年4月17日作出的清人社行复字〔2020〕3号《行政复议决定书》，恢复潘石连的养老保险待遇；2.诉讼费用由清远市社保局、清远市人社局负担。一审法院认定事实：2017年3月7日，潘石连向清远市社保局提交《企业未参保人员一次性缴费纳入企业职工基本养老保险审核表》并附《情况说明》《染织会计凭证》《清远县广安染织厂工资发放清单》《广安染织厂工资本》等材料，申请一次性缴纳养老保险费年限为41个月，从1987年1月起至1990年5月止，总额为23829.2元。同年4月起，潘石连开始享受养老保险待遇。2017年3月28日，广东省清远市××××××××应清远市社保局的要求对《广安染织厂工资本》《染织会计凭证》等材料中“黄炳森”印文进行鉴定，并作出《关于协助文检工作的函复》，结论为“这些差异点是不同印盖章印形成的本质性差异，故2份‘87年1月7日’工资发放清单上的‘黄炳森’印文与‘86年12月’的工资发放清单上的‘黄炳森’印文不是同一印盖章印的。”2018年11月15日，清远市社保局向清远市社会保险基金管理局清城直属分局、清远市清新区社会保险基金管理局发出清社保〔2018〕67号《关于对原市广安染织厂补缴事宜处理意见的通知》，内容为“关于部分参保人员根据《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》（粤人社发（2011）237号）的规定前来补缴原市广安染织厂（清远市冠龙纺织有限公司）工作时段的养老保险，经稽查科对其档案资料的调查，结合清远市×××××××××复函意见，确认原广安染织厂提供的档案资料原始真实性存疑，请你局按相关规定处理。”，并附《部分补缴人员名单》，潘石连等24人被列在该名单中。2019年2月，清远市社保局停止发放潘石连的养老保险待遇。同年5月，潘石连及案外人苏彩霞等4人向清远市社保局要求恢复养老待遇。同年5月24日，清远市社保局对潘石连及案外人苏彩霞等4人作出了清社保信访函〔2019〕13号《关于苏彩霞等人来访的回复》，告知潘石连于2017年3月所提交的档案材料存疑，故不能恢复潘石连的养老保险待遇。潘石连对该答复不服，遂向清远市人社局申请行政复议。同年10月18日，清远市人社局作出清人社行复字〔2019〕10号《行政复议决定书》，认为清远市社保局作出的清社保信访函〔2019〕13号《关于苏彩霞等人来访的回复》认定事实不清，证据不足，决定予以撤销。2019年11月8日，清远市社保局向潘石连发出清社稽〔2019〕第03号《清远市社会保险稽核通知书》，告知潘石连于同年11月28日前提交养老保险补缴所需相关原始凭证资料。同年12月20日，清远市社保局对潘石连进行了调查并制作了《社会保险稽核调查笔录底稿》。同年12月22日，清远市社保局对潘石连作出涉案答复，该答复载明“您收到前述通知书后，未按该通知时限及要求向我局提交任何养老保险补缴所需的原始凭证，导致我局无法对您办理的养老保险补缴业务合规性进行认定。据此，我局决定不予同意恢复您的养老保险待遇……”潘石连对该答复不服，遂向清远市人社局申请行政复议。2020年4月13日，清远市社保局向郭丽嫦等5人进行了调查并制作《社会保险稽核调查笔录底稿》，该5人分别于1985年至1987年期间进入原广安染织厂工作并于1991年至1994年期间离职，其均表示不认识潘石连。同年4月17日，清远市人社局作出涉案复议决定，决定维持清远市社保局作出的涉案答复。潘石连仍不服，遂向法院提起本案诉讼。另查明，潘石连于2017年3日月向清远市社保局提交的《清远县广安染织厂工资发放清单》“单位”一栏显示其所属车间为“织布车间”。《广安染织厂工资本》同样载明其所属车间为“织布车间”，“主管”一栏盖有“王志勤印”的印章。根据清远市社保局调查取得的1987年至1989年的《广安染织厂工资本》显示，织布车间的工资本中“主管”一栏为龙计连签字，准备车间的工资本中“主管”一栏则盖有“王志勤印”的印章。经对比潘石连向清远市社保局提交的1988年织布车间甲班三组的部分《广安染织厂工资本》与清远市社保局调查取得1988年织布车间甲班三组的部分《广安染织厂工资本》显示，两工资本所记载项目中“各项扣款”项下记载的分项以及两工资本所适用的表格格式均有不同。另外，经对比潘石连向清远市社保局提交的资料与清远市社保局调查取得资料中“王志勤”的印章，前者“志”字上部为“士”，后者“志”字上部为“土”，分别为两不同印章所盖印。潘石连向清远市社保局提交的《情况说明》内容载明“根据公司档案资料显示，兹有潘石连女士（身份证号441××××××××××××221）曾于1987年01月至1991年12月在我公司转制前原清远市广安染织厂期间工作。由于历史原因，该员工在上述工作期间未参保，现其请求补缴1987年01月至1991年12月社保费。”，文末落款人为“清远冠龙纺织有限公司”，日期为“2017年03月06日”。又查明，2016年12月15日，清远市冠龙纺织有限公司变更登记为清远市清新区冠龙房地产有限公司。再查明，与潘石连同期向清远市社保局申请原广安染织厂企业未参保人员一次性缴费纳入企业职工基本养老保险的人员共有20人。自2018年11月15日清远市社保局发出《关于对原市广安染织厂补缴事宜处理意见的通知》并组织清远市社会保险基金管理局清城直属分局、清远市清新区社会保险基金管理局实施稽查后，包括案外人廖清梅等16人已办理退费，而潘石连及案外人苏彩霞等4人则认为其应继续享受养老保险待遇，故向法院提起本案诉讼。一审法院认为：本案系不服劳动和社会保障行政管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据原告的诉讼请求、两被告的答辩、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、潘石连能否继续享受养老保险待遇；二、清远市社保局作出的涉案答复及清远市人社局作出的涉案复议决定是否合法。一、关于潘石连能否继续享受养老保险待遇的问题。根据《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》“三、缴费办法”中“一次性缴费年限依据达到国家规定的退休年龄前建立劳动关系的工作年限确定。工作年限不含以国家干部（固定工）身份在国家机关、事业单位工作的年限。劳动关系通过个人的人事档案资料、劳动合同书、工资支付凭证等能证明本人曾有过的工作经历的材料，或人民法院、劳动仲裁委员会依法作出的生效法律文书进行确定。”的规定，潘石连向清远市社保局提交的《情况说明》《染织会计凭证》《清远县广安染织厂工资发放清单》《广安染织厂工资本》等证明材料的真实性将影响其退休年龄前建立劳动关系工作事实的认定及年限的确定。潘石连提供《情况说明》拟证明其曾于原广安纺织厂的劳动事实，该说明的落款时间为2017年3月6日，落款人为“清远冠龙纺织有限公司”。但经一审法院查明，清远市冠龙纺织有限公司早已于2016年12月15日变更登记为清远市清新区冠龙房地产有限公司。因此，清远市社保局以此否认该证明的真实性及证明目的，并无不当。另外，潘石连向清远市社保局提交的《染织会计凭证》《清远县广安染织厂工资发放清单》《广安染织厂工资本》等工资发放情况证明材料，其真实性同样存疑，主要表现在以下三方面：第一，根据清远市社保局调查取得的资料显示，原广安染织厂纺织车间主管为龙计连，准备车间主管为王志勤。根据潘石连向清远市社保局提交的申请资料显示，潘石连曾经的工作车间为纺织间，主管为龙计连，但其提交的《广安染织厂工资本》“主管”一栏却盖有王志勤的印章，这操作显然违反企业的管理常规。而结合清远市社保局调查取得的《广安染织厂工资本》，每个车间的“主管”一栏均为其实际主管领导签字或印章，并不存在垮车间主管于工资本上签字印章的情况。第二，作为同期工资本，其所记载的项目及适用表格格式应该一致。但根据对比潘石连及清远市社保局1988年织布车间甲班三组的《广安染织厂工资本》，其记载项目中“各项扣款”项下记载的分项及表格格式均存在较为明显的差异。第三，潘石连向清远市社保局提交的资料中王志勤的印章与清远市社保局调查取得同一时期资料中王志勤的印章明显不同，为两不同印章。综上，根据《企业职工确实存疑档案材料业务办理操作指引（试行）》第十二条“企业或个人提供的档案材料及辅助材料存在下列疑点的，应列为存疑材料：（一）提供的档案材料及辅助材料前后明显矛盾的；（二）提供的档案材料及辅助材料明显与当时的社会实际不符的，如材料的形式、印章、时间及盖章单位名称等内容……”的规定，清远市社保局将潘石连提交的《广安染织厂工资本》等材料列为存疑材料，认定事实正确。此外，清远市社保局通过对郭丽嫦等人进行社会保险稽核调查，被调查人员均于原广安纺织厂纺织车间工作多年，其均表示不认识潘石连。此调查能进一步佐证清远市社保局认为潘石连提交材料存疑的主张。针对上述存疑材料，根据《企业职工确实存疑档案材料业务办理操作指引（试行）》第十三条“存疑材料按以下方式进行甄别：（一）补充原件验证：若企业或职工提交的材料为复印件的，要求企业或职工在规定时间内提交材料原件……”的规定，在清远市人社局2019年10月18日撤销清社保信访函〔2019〕13号《关于苏彩霞等人来访的回复》的情况下，清远市社保局于同年11月8日向潘石连发出清社稽〔2019〕第03号《清远市社会保险稽核通知书》，告知潘石连提交养老保险补缴所需相关原始凭证资料并对潘石连进行了稽核调查。潘石连在规定时间内未能向清远市社保局补缴相关原始凭证等资料。根据《企业职工确实存疑档案材料业务办理操作指引（试行）》第十七条“……企业或个人在社会保险经办机构规定时间无法提交辅助材料、或提供的辅助材料不予采信的，社会保险经办机构按现有材料审核相关业务，对确实无法证明其符合业务办理条件的，出具《办理结果告知书》，按相应流程告知和送达申请人……”及《社会保险稽核办法》第十二条“社会保险经办机构应当对参保个人领取社会保险待遇情况进行核查，发现社会保险待遇领取人丧失待遇领取资格后本人或他人继续领取待遇或以其他形式骗取社会保险待遇的，社会保险经办机构应当立即停止待遇的支付并责令退还……”的规定，潘石连向清远市社保局提交的证明材料存疑且无法提交辅助材料予以进一步证实材料的真实性，清远市社保局据此停止潘石连的养老保险待遇，并无不当，符合相关法律法规的规定。二、关于清远市社保局作出的涉案答复及清远市人社局作出的涉案复议决定是否合法的问题。因潘石连的养老保险待遇应予停止，故清远市社保局与清远市人社局依法受理潘石连的有关申请，经取证、稽核调查后依法审查后分别作出涉案答复及涉案复议决定并向潘石连送达。因此，清远市社保局作出的涉案答复及清远市人社局作出的涉案复议决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。综上所述，潘石连请求撤销清远市社保局作出的涉案答复及清远市人社局作出的涉案复议决定，缺乏事实和法律依据，理由不充分，不予支持；清远市社保局、清远市人社局的抗辩理由成立，予以采纳。据此，一审法院于2020年11月5日作出（2020）粤1803行初139号行政判决：驳回潘石连的全部诉讼请求。案件一审受理费50元，由潘石连负担（已预交）。宣判后，潘石连不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，支持上诉人的全部诉讼请求；2.诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由是：一、上诉人在广安染织厂工作过，原审法庭调查时，上诉人能够清楚地向法庭陈述工作细节并提供领导和工友名字。二、不应因材料的真实性存疑而撤销社保。广安染织厂集中办理退休社保，上诉人持身份证在社保局的指引下办理相关手续，相关材料是广安染织厂提供、社保局整理，已经过核验，材料的瑕疵应由广安染织厂和社保局负责，不应由上诉人负责。出具《情况说明》时单位名称刚刚变更，沿用原名称及使用原公章出具类似证明属于正常，且是按被上诉人要求出具，经过被上诉人审核，公章没有造假，在未经司法鉴定的情况下，不能仅根据公司单位名称变更而否定公章的真实性。《会计凭证》《工资发放清单》《工资本》格式或内容与被上诉人所称掌握的有出入，不能当然认定上诉人的是假的。被上诉人应搜集充分的证据证实真假，不应存疑撤销。三、被上诉人作出重新决定和行政复议决定的两组新证据有严重瑕疵。这两组证据的收集时间不明，不能证明是在重新作出决定的期间内搜集的，故被上诉人是依据相同事实和理由作出相同的决定，违反行政复议法规定，应予撤销。第一组证据没有提交给法庭，应视为没有。第二组证据没有广安染织厂盖章确认，来源不明，真假不明，且当时广安染织厂用工有临时工和正式工，工资本通常是分开制作，格式方面有差异实属正常。清远市社保局答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，二审法院应依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决；二、上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，依法应予驳回。上诉人无法证实自己曾在原广安染织厂工作过，其以虚假人事、工资发放材料虚构与原广安染织厂存在劳动关系。三、上诉人在2017年申请补缴养老保险时所交的申请材料存疑，无法证实与原广安染织厂存在劳动关系；四、上诉人不具备恢复养老保险待遇的资格，答辩人不予同意恢复其养老保险待遇有事实和法律依据。五、根据目前调查得出的结论，确实不能证实上诉人以广安染织厂职工名义补缴的材料真实性，如上诉人可提供当时补缴材料的原始凭证或其他辅助证明材料，证实其与广安染织厂的劳动关系，答辩人亦可依法恢复其养老保险待遇。清远市人社局答辩称：答辩人作出的涉案复议决定程序合法，事实清楚，证据确凿，适用法律、政策正确，请依法予以维持。本院经审理查明，一审判决查明的事实基本属实，本院予以确认。本院认为，本案系基本养老保险资格认定及行政复议纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审裁定、判决和被诉行政行为进行全面审查”的规定，结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：清远市社保局作出的涉案答复和清远市人社局作出的涉案复议决定是否合法。《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》第九条“办理程序”第一款规定，申请材料由申请人或原单位提供。《企业职工缺失存疑档案材料业务办理操作指引（试行）》第六条规定：“个人在申报养老保险相关业务时，按办事指南备齐申报业务所需的档案材料。在告知档案存在材料缺失的，由本人收集相关辅助材料，在规定时间内提交社会保险经办机构”。本案中，潘石连申请补缴在原广安染织厂工作期间的养老保险，需要提交其在原广安染织厂的人事档案资料、劳动合同书、工资支付凭证等能证明其曾在原广安染织厂工作的材料，或人民法院、劳动仲裁委员会依法作出的生效法律文书，如未能提供，则不符合补缴条件。现潘石连在上诉状及庭审笔录中均明确表示其在2017年3月向清远市社保局申请补缴养老保险费时只向清远市社保局提供其本人身份证，并未向清远市社保局提交证明其曾在原广安染织厂工作过的相关证明材料。清远市社保局向原审法院提交了有潘石连签名确认的《会计凭证》《工资发放清单》《工资本》等申请材料，以证明上述申请材料是由申请方在办理补缴养老保险业务时提交给清远市社保局的，对此，潘石连亦表示从未向清远市社保局提交过上述申请材料。清远市社保局经对相关申请材料进行核查，发现《情况说明》《染织会计凭证》《清远县广安染织厂工资发放清单》《广安染织厂工资本》等证明材料均有明显与事实不符的地方，其真实性存疑，如《广安染织厂工资本》上的“王志勤”印章与清远市社保局调取资料中的“王志勤”印章为两枚不同的印章所盖印。又如《情况说明》的落款单位为“清远冠龙纺织有限公司”，落款日期为“2017年03月06日”，经查，清远市冠龙纺织有限公司已于2016年12月15日变更登记为清远市清新区冠龙房地产有限公司等。据此，清远市社保局根据《企业职工缺失存疑档案材料业务办理操作指引（试行）》第十二条“企业或个人提供的档案材料及辅助材料存在下列疑点的，应列为存疑材料：（一）提供的档案材料及辅助材料前后明显矛盾的；（二）提供的档案材料及辅助材料明显与当时的社会实际不符的，如材料的形式、印章、时间及盖章单位名称等内容……”的规定，将上述申请材料列为存疑材料，并无不当。清远市社保局在收到清远市人社局作出的要求重新作出行政决定的行政复议决定后开展了调查取证工作，鉴于申请人潘石连负有提交补缴养老保险所需相关证明材料的义务，且原广安染织厂已不存在，清远市社保局向潘石连发出清社稽〔2019〕第03号《清远市社会保险稽核通知书》，要求潘石连于2019年11月28日前向其提交补缴养老保险所需相关原始凭证资料，此已充分保障了潘石连的申辩和举证的权利，但潘石连一直未能提交相关证明材料，故应承担举证不能的法律后果。因潘石连一直未能向清远市社保局提交能证明其符合恢复养老保险待遇条件的相关证明材料，清远市社保局根据《企业职工缺失存疑档案材料业务办理操作指引（试行）》第十七条“……企业或个人在社会保险经办机构规定时间无法提交辅助材料、或提供的辅助材料不予采信的，社会保险经办机构按现有材料审核相关业务，对确实无法证明其符合业务办理条件的，出具《办理结果告知书》，按相应流程告知和送达申请人……”及《社会保险稽核办法》第十二条“社会保险经办机构应当对参保个人领取社会保险待遇情况进行核查，发现社会保险待遇领取人丧失待遇领取资格后本人或他人继续领取待遇或以其他形式骗取社会保险待遇的，社会保险经办机构应当立即停止待遇的支付并责令退还……”的规定作出涉案答复，决定不予同意恢复潘石连的养老保险待遇，并依法向潘石连送达，并无不当。潘石连对涉案答复不服，再次向清远市人社局申请行政复议，清远市人社局受理后，经审查认为潘石连的养老保险待遇应当停止，遂作出涉案复议决定并依法向潘石连送达，亦无不当。据此，清远市社保局作出的涉案答复及清远市人社局作出的涉案复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。另外，清远市社保局在收到清远市人社局作出的撤销《关于苏彩霞等人来访的回复》行政复议决定后，向潘石连发出《清远市社会保险稽核通知书》，基于潘石连未能在合理的期限内按清远市社保局的要求提交补缴养老保险所需的相关证明资料这一新事实，清远市社保局于2019年12月22日作出涉案答复，虽与其于2019年5月24日作出的清社保信访函〔2019〕13号《关于苏彩霞等人来访的回复》的处理结果一致，但涉案答复是基于上述新的事实和理由作出的，并未违反《行政复议法》第二十八条“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”的规定。潘石连主张清远市社保局依据相同的事实和理由作出相同处理结果的涉案答复，违反了《行政复议法》的上述规定，故应撤销涉案答复，该主张依据不足，不予支持。综上所述，上诉人潘石连的上诉请求理据不足，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潘石连负担。本判决为终审判决。审 判 长 范晓萍审 判 员 刘永戈审 判 员 郑外国二〇二一年四月十二日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；