江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏08行终76号 上诉人（一审被告）淮安市洪泽区岔河镇人民政府，住所地江苏省淮安市洪泽区岔河镇振兴路63号。 法定代表人赵华标，该镇镇长。 行政机关负责人滕维一，该镇副镇长。 委托代理人董光，江苏润知律师事务所律师。 委托代理人陈传华，淮安市洪泽区岔河法律工作者。 被上诉人（一审原告）夏明国，男，汉族，1970年12月25日出生，工人，住江苏省淮安市洪泽区。 委托代理人徐士友，江苏泗洲律师事务所律师。 一审被告淮安市洪泽区岔河镇淮徐村村民委员会，住所地江苏省淮安市洪泽区岔河镇淮徐村崔庄。 法定代表人田艾国，该村委会主任。 上诉人淮安市洪泽区岔河镇人民政府（以下简称岔河镇政府）诉被上诉人夏明国、一审被告淮安市洪泽区岔河镇淮徐村村民委员会（以下简称淮徐村委会）继续履行行政协议案，不服淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初327号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月3日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：原告夏明国与案外人夏明建系兄弟关系，原均为淮安市洪泽区岔河镇淮徐村崔庄组村民。1993年，原洪泽县人民政府分别向原告夏明国、夏明建颁发了《集体土地建设用地使用权证》，各自取得了崔庄组面积为200平方米的宅基地使用权，原告夏明国未在宅基地上建设房屋，夏明建在宅基地上建设了砖木结构的1号房屋98.1平方米、2号房屋19.54平方米，并领取了《村镇房屋所有权证》。 1996年案外人夏明建进城落户，将其宅基地上房屋出卖给原告夏明国，夏明建出具《收条》载明：“收到明国壹万元。夏明建96.1.14号”。由于该内容较为简单，原告夏明国、潘红梅夫妇与夏明建于2001年11月10日签订《协议书》，内容为：“经夏明国夫妻同意买卖夏明建房屋和前后左右树木等一套计壹万元，于1996年元月14日已经全部付清。另外从签订协议书兑钱之日起原夏明建的宅基土地使用权归夏明国所有。以后与夏明建无关。同时老园子也与夏明建无关。以前的协议（1996）无效。”该协议书有原告夫妻、夏明建及证明人夏明连签字。原告一直居住在案涉房屋内，并对房屋进行了修缮和加盖。 2019年8月7日，因实施“双减量”项目需要，淮徐村委会（甲方）受岔河镇政府委托，与原告夏明国（乙方）就上述房屋签订《搬迁补偿协议书》，约定：一、经第三方测量估价公司测量估计，夏明国搬迁补偿总金额为73256.81元，二、补偿明细内所有建筑物夏明国必须在2019年8月10日之前全部拆除、清障完毕或舍弃。三、经淮徐村委会验收合格后，一次性付清夏明国搬迁补偿费。……六、违约责任1、一方违约承担另一方违约金人民币1000元。2、如夏明国不按期拆除、清障，所有留存物淮徐村委会有权清除。补偿明细包括：平房52491.03元，辅房17230.98元，围墙（24砖墙）1364.8元，猪圈（厕所）600元，总补偿款73256.81元。次日，上述房屋交由淮徐村委会拆除，宅基地平整后交由原告耕种。岔河镇政府和淮徐村委会当庭认可如在2019年8月10日之前协商一致并签订协议，可另外补助提前搬迁奖8000元及搬迁费2000元。 此后，原告多次要求二被告按照《搬迁补偿协议书》约定支付搬迁补偿款，二被告以案涉房屋系由原告从他人处购买，房屋买卖协议无效，需要扣除已经支付的4万元为由，拒绝支付全部款项。原告不服，提起本案诉讼。 一审法院另查明：夏明建于2006年去世。2019年9月15日，夏明建之妻陈步兰、之子夏勇，以夏明国、潘红梅为被告，淮徐村委会为第三人向洪泽区人民法院提起民事诉讼，请求依法确认洪泽区岔河镇淮徐村夏明建宅基地及地上物的拆迁安置补偿权益归陈步兰、夏勇所有。主要理由为：“房屋系陈步兰、夏明建所建，宅基地权属登记人为夏明建。陈步兰、夏明建夫妇将该房出借给夏明国夫妇居住。因此安置补偿权益应当归陈步兰、夏勇所有。”2020年5月27日，经淮安市洪泽区人民法院东双沟法庭调解员调解，陈步兰、夏勇与岔河镇政府、淮徐村委会达成《调解协议》如下：“一、淮徐村委会向陈步兰、夏勇支付房屋搬迁补偿款40000元；二、陈步兰、夏勇就夏明建名下位于淮安市××区岔河镇××房屋及宅基地不再主张任何权利，自愿放弃房屋及宅基地的其余所有权益；三、双方就本次纠纷再无争议。”淮徐村委会从岔河镇政府领取40000元支付给陈步兰、夏勇。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地、房屋征收补偿协议等协议的。本案中，淮徐村委会受岔河镇政府委托，与原告夏明国就案涉房屋签订《搬迁补偿协议书》，现原告认为岔河镇政府不履行该协议约定义务，有权提起诉讼。淮徐村委会系受委托签订案涉协议，相关法律责任应当由岔河镇政府承担，淮徐村委会作为本案被告主体不适格，一审法院依法裁定驳回原告对淮徐村委会的起诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第三款规定，对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职责、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。第十九条第一款规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容。 本案中，原、被告双方主要争议焦点在于原告从他人处购买房屋的行为是否有效，原告能否作为案涉房屋的产权人签订《搬迁补偿协议书》，被告岔河镇政府认为原告购买房屋的行为违反“一户一宅”规定，主张原、被告签订的案涉《搬迁补偿协议书》无效。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。《中华人民共和国物权法》第三十九条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。《国土资源部印发〈关于加强农村宅基地管理的意见〉的通知》（国土资发[2004]234号）第十三项规定，严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。可见，相关法律、法规、政策未明确禁止同一集体经济组织成员间的房屋买卖、出租行为。本案中，原告夏明国与夏明建原来均是岔河镇淮徐村崔庄组的村民，系同一农村集体经济组织的成员，因原告在本村组没有建设房屋，原告夫妇与夏明建于1996年约定购买夏明建宅基地上的房屋及树木，后原告一家在购买的房屋内居住多年，并且对房屋进行了修缮和加盖。现在被告认为原告购买行为无效且认定原告无权作为房屋产权人签订案涉《搬迁补偿协议书》，显然没有事实和法律依据。并且，案涉《搬迁补偿协议书》仅涉及对房屋的拆迁与补偿，不涉及宅基地的征收补偿，原告作为房屋的买受人有权与被告岔河镇政府签订协议。可见，原、被告签订的《搬迁补偿协议书》，是双方当事人真实意思表示，既未违反法律、行政法规强制性规定，也不存在欺诈、胁迫、恶意串通、损害国家、集体、社会公共利益等《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国合同法》规定的协议无效、可撤销的情形。因此，依法认定原告与淮徐村委会签订的《搬迁补偿协议书》属于合法有效的行政协议。 原告在《搬迁补偿协议书》约定的期限内将案涉房屋全部拆除、清障完毕，岔河镇政府未在合理期限内向原告支付搬迁补偿款，显然属于未按照约定履行行政协议。被告应当按照约定向原告支付搬迁补偿款73256.81元并承担违约金1000元。关于原告主张的提前搬迁奖8000元、搬迁费2000元，被告认可且原告于2019年8月10日前签订协议符合支付条件，一审法院亦予以支持。关于被告岔河镇政府提出已向陈步兰、夏勇支付4万元拆迁款，不应再向原告支付该部分款项的观点，因淮徐村委会系根据其与陈步兰、夏勇达成的《调解协议》约定向二人支付拆迁款，本案原告未参与调解，该《调解协议》亦与原告无关，故对被告该项观点，一审法院不予采纳。 综上，被告岔河镇政府应当按照《搬迁补偿协议书》约定向原告支付搬迁补偿款73256.81元、违约金1000元、提前搬迁奖8000元及搬迁费2000元。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，判决被告淮安市洪泽区岔河镇人民政府于本判决生效之日起三十日内按照《搬迁补偿协议书》约定，向原告支付搬迁补偿款、提前搬迁奖、搬迁费及违约金共计84256.81元。 上诉人岔河镇政府上诉称：一、一审法院适用法律错误。一审法院认定被上诉人购买的房屋不违反法律禁止性规定，认为被上诉人与一审被告签订的行政协议属于合法有效的协议是错误的。被上诉人在拥有一份宅基地的基础上，不能购买夏明建的宅基地及住房，购买协议因违反法律强制性规定无效。房屋买卖协议是无效的物权转让协议，原房屋的产权人是夏明建、陈步兰，系夫妻共有财产，协议无陈步兰签字，其也不知道、不认可房屋及宅基地转让给夏明国的事实，故房屋买卖不产生物权变动的效力。二、一审法院适用程序错误。上诉人落实“双减量”项目而实施的土地整改项目是民心工程。陈步兰向淮安市洪泽区人民法院提起诉讼，法院主持调解下达成协议，一审法院审理本案应追加陈步兰、夏勇为第三人参加诉讼。三、一审查明的事实错误。一审法院关于被上诉人没有房屋的事实错误，事实上其在购买夏明建房屋时，还拥有两套房屋。被拆迁房屋及宅基地的收益仍然归陈步兰及被上诉人所有，但拆迁收益不全部属于被上诉人。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人夏明国辩称：一、被上诉人与案外人夏明建签订的协议书合法有效。被上诉人获批宅基地并未建房，其购买房屋后一直居住至被拆迁时。被上诉人与夏明建系兄弟关系，现拆迁时上诉人岔河镇政府称夏明建的妻子陈步兰、儿子夏勇对房屋买卖不知情违背常理。二、协议书是否有效，并不影响被上诉人与上诉人签订的行政协议的效力。三、一审法院法律适用程序没有错误。被上诉人对民事诉讼不知情，本案是行政协议争议的是协议是否有效的问题，陈步兰不是协议的主体，根本没有必要追加第三人。四、一审法院认定被上诉人没有建设房屋的事实是正确的。上诉人如有房屋，当时没有必要购买夏明建的房屋作为婚房，且上诉人没有证据证明被上诉人还有其他房屋，且在本组之外是否购买房屋与本案没有关联性。综上，请求驳回上诉，维持原判。 一审被告淮徐村委会的陈述意见同上诉人岔河镇政府的意见，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。 二审中，上诉人岔河镇政府提交村委会分钱记录（1997年），证明截止1997年9月，村组在分钱时，夏明国、夏明建仍保持1993年地基调查表所记载的状况，该证据与地基调查表相印证，土地使用权和宅基地处于分立状态，案外人夏明建还拥有合法的宅基地使用权。被上诉人夏明国质证认为，该证据不属于新证据，对证据的真实性、合法性有异议，与本案不具有关联性。一审被告质证认为，要求上诉人履行协议违反法律规定。本院经审查认为，上诉人二审中提交的材料不属于行政诉讼中的新证据，且与本案无关联性，故不予采信。 二审另查明：案外人夏勇、陈步兰诉夏明国、潘洪梅请求确认合同无效纠纷案，淮安市洪泽区人民法院已于2021年4月7日立案受理，案件正在审理中。 本案二审审理中，上诉人岔河镇政府申请追加案外人陈步兰为第三人参加诉讼。案外人夏勇、陈步兰亦认为其与行政协议有利害关系，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十六条的规定，向本院申请参加诉讼。本院对上述申请，经审查不予准许，已另发通知书告知。 本案争议焦点为：上诉人岔河镇政府与被上诉人夏明国签订的行政协议是否违法、无效，该行政协议是否应继续履行。 本院认为，首先，被上诉人夏明国作为买受房屋的权利人可以作为权利主体与上诉人签订被拆迁房屋的补偿安置协议。人民法院在行政审判中，一般不宜直接认定民事合同的效力。一审法院亦未在判决中确认被上诉人与他人之间的的买卖房屋合同无效。房屋买卖合同是否无效系被上诉人与合同当事人之间的民事争议，该民事争议应通过民事诉讼解决。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定的精神及实践，集体组织成员之间对建于宅基地上的房屋进行买卖并不禁止。集体土地房屋搬迁或征收，如一概不考虑买卖房屋实际现状，不利于农村社会秩序的稳定，也不利于行政机关履行房屋补偿安置的职责并开展集体房屋土地房屋征收与补偿工作。因此，结合夏明国居住涉案房屋多年的事实以及农村集体土地房屋拆迁的实践和房屋交易习惯，且考虑到充分保障被搬迁农村村民的基本居住权利，通常可以将房屋买卖后的实际居住人或实际权利人作为被拆迁房屋的补偿对象。 其次，上诉人与被上诉人签订的行政协议不存在违法或无效情形。上诉人岔河镇政府与被上诉人夏明国签订的行政协议系双方当事人真实的意思表示，不违反《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。该协议也不属于民事上合同无效的法律情形。上诉人主张被上诉人取得两块宅基地违反法律规定的问题。本案协议的内容是关于搬迁补偿的问题，房屋搬迁工作有别于集体土地房屋征收，有的也并不涉及到宅基地的征收补偿。故双方签订的行政协议合法有效。 第三，上诉人岔河镇政府应继续履行行政协议。行政协议兼具行政与民事双重属性。依法成立的协议，具有法律效力，协议各方应按照协议约定履行协议的内容。按照协议约定，被上诉人交付拆除房屋后具有按照约定获得补偿的权利。上诉人岔河镇政府与一审被告、案外人达成的调解协议，并未经被上诉人夏明国认可。该调解协议不能作为上诉人不履行行政协议的阻却事由。上诉人主张被上诉人还有其他房屋的问题。首先，该问题应是上诉人搬迁工作中需要查明的问题，上诉人并未提供证据证明该主张观点。其次，即便该主张成立，也不因集体组织成员在他处有房屋而对集体土地上房屋不享有搬迁补偿利益，上诉人也不能以此为由不履行补偿安置的法定职责。至于被上诉人与案外人的房屋买卖行为是否无效的问题，应由买卖合同的当事人通过民事诉讼途径来解决，上诉人不能因此而不履行已经签订的行政协议。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人淮安市洪泽区岔河镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  何正洪 审判员  孙志丹 审判员  王伏刚 二○二一年四月二十日 法官助理阴文婷 书记员陈青青