湖南省双峰县人民法院行 政 判 决 书（2021）湘1321行初10号原告肖建德，男，汉族，1957年4月2日生，住娄底市娄星区。原告颜玉桃，男，汉族，1943年8月7日生，系娄底市娄星区黄泥塘办事处离退处散户。原告彭梦国，男，汉族，1978年2月1日生，住娄底市娄星区。原告颜迎兵，男，汉族，1974年8月8日生，住娄底市娄星区。原告颜庆雄，男，汉族，1982年9月22日生，住娄底市娄星区。原告颜玉桃、彭梦国、颜迎兵、颜庆雄共同特别授权原告肖建德参与诉讼。被告娄底市自然资源和规划局，住所地娄底市湘中大道1号。法定代表人朱昌美，系该局局长。委托代理人吴建光，系该局干部。委托代理人胡志强，系湖南人和人（娄底）律师事务所律师。第三人涟源钢铁集团有限公司，住所地湖南省娄底市黄泥塘。法定代表人肖尊湖，系该公司执行董事。委托代理人肖慧才，系该公司机动部副部长。委托代理人郭飞跃，系该公司法律事务部工作人员。原告肖建德、颜玉桃、彭梦国、颜迎兵、颜庆雄不服被告娄底市自然资源和规划局行政处罚一案，本院于2021年1月7日受理后，依法追加涟源钢铁集团有限公司（简称涟钢集团）为第三人参与诉讼。本案依法由审判员罗正学担任审判长，与人民陪审员周咏芳、宋红枚组成合议庭，书记员贺军担任记录，于2021年4月19日公开开庭进行了审理。原告肖建德、颜玉桃、颜庆雄与被告娄底市自然资源和规划局的特别授权委托代理人吴建光、委托代理人胡志强及第三人涟钢集团的委托代理人肖慧才、郭飞跃到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告肖建德等诉称：涟钢集团与原告住处毗邻。历史以来，就有一条公路从高溪通往娄底，涟钢集团在未办理任何合法征地手续、未经相关部门批准同意的情况下，于2017年擅自在涟钢一大桥和高溪西大桥设立门卫室，没有涟钢集团制发的出入证，任何人员和车辆不得通行，严重限制了高溪村、南阳村和斗光村的居民人员与车辆通行。原告等人多次向被告举报反映，被告不履行职责，不对涟钢集团的违法建设作出行政处罚，原告只好向法院提起行政诉讼，请求法院判令被告履行法定职责。双峰县法院受理后，于2020年6月28日依法作出判决：责令被告娄底市自然资源和规划局在该判决生效后三十日内对涟钢集团未取得建设工程规划许可证建设门卫岗亭的行为依法作出处理。并且，判决被告娄底市自然资源和规划局负担案件受理费50元。判决后，被告娄底市自然资源和规划局于2020年8月26日作出娄自然资罚字[2020]103号行政处罚决定书，该处罚决定书仅对涟钢集团作出了罚款处罚，并没有对违法建设作出应予拆除的处罚决定。被告明显存在变相包庇、纵容涟钢集团的违法建设行为，没有依法履职。鉴此，众原告请求法院依法判决：1、撤销被告娄底市自然资源和规划局作出的娄自然资罚字[2020]103号行政处罚决定书；2、责令被告娄底市自然资源和规划局对涟钢集团未办理征地合法手续、未取得工程建设许可证进行违法建设的门卫岗亭重新作出限期拆除的行政处罚决定。原告为支持其诉讼请求，在举证期限内，向本院提交了如下证据：1、国务院关于禁止在公路上乱设站卡、乱罚款、乱收费的通知，拟证明涟钢严重违反该禁令，在钢城南路（涟钢一大桥）、钢城西路（涟钢西大桥）非法设置门卫检查站，严重妨碍行人车辆通行。2、2018年12月14日娄底市规划局关于肖建德信访事项德答复意见书。拟证明该处门卫室所封闭的钢城西路，涟钢（集团）现在并没有办理任何批准文件和征地用地手续，责令涟钢与居民协商，妥善解决问题。3、2019年7月11日娄底市自然资源和规划局关于肖建德控告我局不作为的答复意见书。拟证明涟钢（集团）在钢城西路、钢城南路设置门卫室，没有权威部门的政府批文和征地用地手续，责令涟钢（集团）办理相关手续。4、2018年8月19日涟钢（集团）内部收据。拟证明涟钢严重违反1994年7月20日国务院发布的关于禁止在公路上乱设站卡、乱罚款、乱收费的通知，涟钢是一个企业，无执法权，无检查权，无处罚权，更无权对外进行处罚。5、钢城西路（西大桥门卫）和钢城南路（一大桥门卫）图片。拟证明历史以来这条公路是高新、南阳、斗光三个村经钢城西路、钢城南路通往娄底，娄底市公交公司的12路公交车也从这2个门卫经过（高新西门至娄底火车站），涟钢设置门卫检查严重违法。6、2019年10月23日湖南省自然资源厅作出湘自然资访查（2019）3号信访事项复查意见书。拟证明娄底市资源和规划局查明：1、钢城南路至钢城西路的2个门卫涟钢未取得土地使用权证。2、未取得娄底市规划主管部门合法的建设工程规划许可证。3、未取得临时建设的批准。4、娄底市自然资源和规划局依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，有权也有责任依法处理。7、2020年1月21日湖南省人民政府复查复核委员会作出湘政信复核字（2019）42号信访事项复核意见书。拟证明告知原告依法应当通过行政复议或行政诉讼等法定途径解决。8、图片。拟证明涟钢职工违法检查原告人行、车辆通行，侵犯原告的合法权益、人权。9、被告提交湘国（2005）第316号和湘国用（2010）第13号土地使用权证。拟证明湘国（2005）第316号与被告第一次提交给双峰县人民法院湘国用（2010）13号是两个不同的版本，两份土地使用权证有造假之嫌。10、被告提交的测绘资料（图纸）。拟证明该图纸有造假之嫌，与土地使用权证不符。被告娄底市自然资源和规划局答辩称：1、2020年4月至12月，被告经过调查，确认涟钢集团于2017年7月至11月在涟钢一大桥和高新西大门建设的门卫亭未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑，违法总建筑面积为58.17平方米，建于涟钢集团用地红线范围之内，目的是为了进一步完善炼钢厂区一体化封闭式管理，规范企业内部治安保卫，提升厂区物流及转运效率，规避物资流失风险，属于可以采取改正措施的情形，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，于2020年8月27日向涟钢集团作出并送达了案涉行政处罚决定书，对涟钢集团处罚款4000元，并要求涟钢集团及时补办建设工程规划许可证。现涟钢集团已如数缴纳罚款且向被告提交了申请补办建设工程规划许可证所需资料。综前所述，被告作出的案涉娄自然资罚字[2020]103号《行政处罚决定书》事实认定清楚，适用法律正确，内容、程序均符合法律规定。2、被告向涟钢集团作出的案涉行政处罚系根据双峰县法院作出的（2020）湘1321行初26号生效裁判作出的执行行为。依照《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第一条第（七）项规定本案不属于人民法院关于受理行政诉讼的受案范围，请求人民法院驳回原告的起诉。被告娄底市自然资源和规划局为支持其诉讼主张，在举证期限内，向本院提交如下证据：1、行政处罚案件结案报告。2、询问调查笔录。3、现场勘查笔录。4、受托人身份证。5、行政执法案件立案审批表。6、违法建筑现场照片。7、行政执法案件调查报告。8、行政执法案件处罚审批单。9、拟行政处罚告知书及审批表。10、行政处罚决定书及送达回证。11、土地权属证明及测绘资料。12、执法证件。以上证据拟共同证明被告娄底市自然资源和规划局依法依规对涟钢集团的违法建设进行了立案查处。13、湖南省非税收入一般缴纳款。拟证明涟钢集团已按照规定缴纳了罚款。14、营业执照及授权委托书。拟证明涟钢集团是按法律规定成立的公司，具有合法的授权委托手续。15、请求办理门卫亭不动产的函。拟证明涟钢集团已向被告申请办理不动产权证。第三人涟钢集团述称：1.没有事实和证据证明原告与案涉行政处罚具有关联性。况且，相关民事判决已确认原告与第三人之间并无利害关系，案涉两门卫亭对原告并无不利影响。2、案涉行政处罚决定是合法的，两门卫亭不应被拆除。3、第三人自觉履行了案涉行政处罚决定所确定的义务，并正在依法申报补办不动产登记。综前所述，第三人请求法院驳回原告的起诉。第三人涟钢集团未向本院提交证据。经庭审质证，本院对原、被告的证据作如下认定：对原告的证据：被告对原告的证据6、7无异议。认为证据1系国务院于1994年颁发，该规定业已废止。对证据2、3、4、5、8、9、10的“三性”均无异议，仅对证明目的持异议。认为相关信访答复意见书并未明确涟钢集团未办理相关批准文件及征地用地手续；该收据系第三人自行作出，其是否有权设卡罚款应由有关部门依法作出规定，该收据无法体现是否为罚款。也不能证明第三人设卡罚款或乱收费的事实存在；图片系原告自行拍摄，只能说明钢城西路的现状，并不能证明涟钢集团设置门卫是违法的；从被告提交的（2010）13号土地使用权证可知涟钢集团依法取得了土地使用权证，并不存在土地使用权证造假行为。第三人涟钢集团同意被告对原告证据1的质证意见，但认为不能实现原告的证明目的，因为涟钢集团是在自己具有合法用地手续的土地上为了生产而设置门卫岗亭。对证据2、3、4、5、6、7的真实性无异议，对合法性和关联性持异议，认为第三人是在具有合法用地手续的土地上建立岗亭，不需要得到原告的同意。况且，原告所指的公路乃第三人所修建，原告提交的图片不能证明该路是社会道路，公交车经过仅是第三人自愿将自己的合法权益属给付公交使用的。笫三人设置门卫岗亭的土地取得了土地使用权证，只是尚未办理相关规划手续。对证据8的“三性”持异议，认为第三人设置门卫岗亭没有侵害原告的合法权益，第三人允许原告办理免费通行证而通行方便。对证据9无异议，认为原告明知第三人对土地有合法权益，却多次恶意诉讼而故意浪费司法资源。对证据10的关联性持异议，认为不能达到原告的证明目的。对被告娄底市自然资源和规划局的证据：原告对被告的证据1-10的真实性无异议，但认为该证据恰恰证明被告包庇第三人违法设置岗亭，未在规定期限内立案查处，未按照生效判决和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，作出限期拆除的决定，故不能达到被告的证明目的。对证据11的真实性、合法性持异议，认为土地权属面积与测绘资料面积明显不符，地类用途和审批的用途明显不符。测绘资料图无测绘时间，无图号，测绘图无印章。土地权属证明湘国用（2005）第316号与被告第一次提交给双峰县法院的湘国有（2010）第13号严重不符，两个土地使用权证有伪造之嫌，故不能达到其证明目的。对证据12的内容无异议，但认为不能达到其证明目的。证据13-14不需质证。对证据15的“三性”持异议，认为土地使用权证有造假之嫌，故不能达到被告的证明目的。第三人涟钢集团对被告的证据无异议。当事人对证据真实性无异议，但对关联性与合法性存异议的证据，本院结合证据的“三性”原则予以适当认定；当事人对内容存异议及是否能够实现其证明目的的证据，本院结合案情予以合理采信。根据上述认定的证据及各方当事人的陈述，本院确认如下案件事实：原告肖建德等认为涟钢集团在××村××村××村的村民与车辆正常通行，于2018年12月10日向原娄底市规划局实名举报，要求对涟钢集团的此一行为进行查处。2018年12月14日，原娄底市规划局出具《关于肖建德信访事项的答复意见书》，告知原告：涟钢集团的门卫室所封闭的位置在涟钢厂区的用地红线范围内。原告肖建德等对此答复不服，因原娄底市国土局与原娄底市规划局于2019年1月合并为娄底市自然资源和规划局。原告肖建德等即控告被告娄底市自然资源和规划局行政不作为。2019年7月11日，被告娄底市自然资源和规划局作出《关于肖建德等控告我局行政不作为的答复意见书》，表示将进一步加大工作力度，在督促涟钢集团按要求做好周边居民通行保障工作的同时，责令第三人涟钢集团补充完善相关手续，依法依规开展建设。原告不服此答复，于2019年8月6日向湖南省自然资源厅提起复查申请。2019年10月23日，湖南省自然资源厅作出湘自然资访查［2019］3号《信访事项复查意见书》，告知肖建德等人：如申请人认为被申请人（指本案被告）在答复之后未及时履行对违法建设的查处职责，即认为被申请人存在行政不作为之嫌，申请人有权申请行政复议，也可直接提起行政诉讼，并维持了被申请人作出的前述答复意见。原告不服，再次向湖南省人民政府复查复核委员会申请复核。2020年1月21日，湖南省人民政府复查复核委员会作出湘政信复核字（2019）42号《信访事项复核意见书》，告知原告其所反映行政机关不作为并要求拆除影响居民通行的违规建设门卫岗亭等问题，应当依法通过行政复议或者行政诉讼等法定途径解决，不属于信访程序受理的范围，亦不属于信访复查复核程序受理的范围，并撤销湖南省自然资源厅作出的《湖南省自然资源厅信访事项复查意见书》（湘自然资访查［2019］3号），驳回申请人肖建德提出的复核申请。基此，原告肖建德等人于2020年3月诉至本院，请求判令被告涟源市自然资源和规划局履行职责，对涟钢集团新建的涟钢一大桥门卫和高溪西大桥门卫的违法建设进行依法查处。本院于2020年6月28日作出（2020）湘1321行初26号行政判决书，责令被告娄底市自然资源和规划局在本判决生效后三十日内对涟钢集团未取得建设工程规划许可证建设门卫岗亭的行为依法作出处理。按此判决，被告娄底市自然资源和规划局于2020年8月26日作出娄自然资罚字［2020］103号行政处罚决定书，决定对第三人涟钢集团的违法建设行为处罚款4000元。第三人涟钢集团于2020年8月31日缴纳了罚款，并向被告娄底市自然资源和规划局申请办理不动产权证（尚在办理中）。原告肖建德等认为该行政处罚决定畸轻，被告应当对第三人作出限期拆除门卫岗亭的行政处罚，由此，肖建德等众原告于2021年1月7日再次诉至本院，并提出前述诉讼请求。审理过程中，原告肖建德称因笔误将娄自然资罚字［2020］103号行政处罚决定书写成了102号，请求将笫一项诉讼请求中的“102”更正为“103”，即本案围绕被告作出的娄自然资罚字［2020］103号行政处罚决定书而展开，此一要求获本院准许。本案争议的焦点是：被告娄底市自然资源和规划局于2020年8月26日作出娄自然资罚字[2020]103号行政处罚决定书是否合法。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，案涉两处门卫岗亭位于第三人涟钢集团用地红线范围内，因未取得建设工程规划许可证，故属于违法建筑而应予行政处罚。但是，第三人建此门卫岗亭的目的是为了进一步完善炼钢厂区一体化封闭式管理，规范企业内部治安保卫，提升厂区物流及转运效率，规避物资流失风险。同时，第三人涟钢集团对包括众原告在内的周边村民可办理通行手续，并未造成行人与车辆通行不便，况且，第三人涟钢集团已主动缴纳罚款并申办不动产登记，已体现了法律效果与社会效果的有机统一，故案涉门卫岗亭符合尚可以采取改正措施消除影响规划实施的法定情形，并非必须拆除的违法建筑。由此可见，被告娄底市自然资源和规划局于2020年8月26日作出的娄自然资罚字[2020]103号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告肖建德等提出的诉讼主张与客观事实不符，于法无据，本院对其诉讼主张不予支持。至于被告辩称该局系根据法院的生效裁判而作出的执行行为，认为本案不属于行政诉讼的受案范围而请求法院驳回原告的起诉。对此，由于被告是基于自身职权而作出案涉行政行为，故本院对被告此一诉讼主张不予支持。同时，因本院此前生效判决已确认众原告与案涉事实存在利害关系，故本院对第三人以原告与本案无利害关系为由而请求法院驳回原告起诉的诉讼主张亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，判决如下：驳回原告肖建德、颜玉桃、彭梦国、颜迎兵、颜庆雄的诉讼请求。案件受理费50元，由原告肖建德、颜玉桃、彭梦国、颜迎兵、颜庆雄负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院或者直接向湖南省娄底市中级人民法院提交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于湖南省娄底市中级人民法院。审 判 长  罗正学人民陪审员  周咏芳人民陪审员  宋红枚二〇二一年四月二十六日书 记 员  贺 军附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。