福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)闽05行终162号 上诉人（原审原告）陈爱琴，女，1967年9月21日出生，汉族，住福建省惠安县。 委托代理人骆东如、张文祥，福建闽荣律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泉州市自然资源和规划局，住所地泉州市行政中心交通科研楼D栋6层。 法定代表人刘文发，局长。 委托代理人蔡天助，泉州市不动产登记中心工作人员。 委托代理人孙佳纯，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 原审第三人陈荣福，男，1974年7月11日出生，汉族，住泉州台商投资区 上诉人陈爱琴诉被上诉人泉州市自然资源和规划局及原审第三人陈荣福土地登记管理一案，不服泉州市丰泽区人民法院（2020）闽0503行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 上诉人陈爱琴上诉称，一、本案系行政争议，上诉人有权提起行政诉讼；原审法院称通过民事诉讼解决该争议属于认定事实不清，适用法律错误。上诉人并非主张婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销，而是主张被上诉人在颁证过程中认定事实不清、主要证据不足、严重违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(四)对行政机关作出的关于确认土地等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。因此，上诉人有权提起行政诉讼。第二，本案并非因上诉人和第三人关于涉案房屋所有权是否经由土地使用权证明书和具结书转移而引发的纠纷，而是因被上诉人违法确认土地使用权而产生的纠纷。行政行为一经作出即产生公定力、确定力、拘束力，倘若涉案《集体土地使用权》未被撤销，被上诉人对涉案土地使用权的确权效力就仍然存在，因此原审法院所称通过民事诉讼解决完全属于认定事实不清，适用法律错误，也必将使得上诉人疲于诉讼。二、被上诉人的颁证行为违法，依法应当撤销。第一，根据《福建省土地登记条例》第二十八条规定：“申请土地权属变更登记应当提交下列证件和材料：(一)变更登记申请书；(二)原土地权利证书；(三)变更后的房屋所有权证书；(四)身份证件。”第二十九条第一款规定：“土地使用权及其连同地上建筑物、其他附着物赠与、继承、析产、买卖、交换、分割、联建、联营、合资等涉及土地权属变更的，应当按下列规定提交变更依据材料：(一)买卖、交换、分割协议书，作价入股协议书，联建、联营或合资合同，继承、析产证明文书，经公证的赠与协议书；(二)有关土地税费的缴款凭据。”从被上诉人提交的证据材料看，没有土地变更登记申请书和继承、析产、赠与证明文书，也没有原产权人陈银法将其名下103214号集体土地使用证项下376.3平方米集体土地使用权赠与给第三人陈荣福的证明文件，该土地使用权变更登记行为主要证据不足，不符合法律规定。第二，《行政许可法》第五条规定，行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当公开。另根据该法第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在做出行政许可之前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。但是本案当中，被上诉人从未告知过上诉人，被上诉人的颁证行为严重违反法定程序。第三，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被上诉人重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的。因此，应当撤销泉台集用(2014)第100010号《中华人民共和国集体土地使用证》。 被上诉人泉州市自然资源和规划局答辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。 一、本案的实质是上诉人和第三人对登记行为有基础行为存在争议，应先行通过民事诉讼解决争议。因宅基地不能单独转让，本案中，行政机关是以第三人陈荣福提供的《土地使用权证明书》和《具结书》等土地权源变更材料，认定陈银法将涉案房屋处分给第三人，涉案宅基地使用权随房屋权属转移至第三人处，即《土地使用权证明书》和《具结书》是涉案宅基地变更登记的基础行为。现上诉人主张涉案宅基地和房屋未经分家析产，认为《土地使用权证明书》和《具结书》中的处分行为无效，实质是对登记行为的基础行为有异议。则属于《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定的当事人主张以登记行为的基础行为无效为由对登记行为提起诉讼的情形。因此，上诉人应当先解决其与第三人的民事争议，上诉人主张本案无须先解决民事争议的理由不能成立。另，自然资源的行政确权是指行政机关对公民、法人或者其他组织之间因自然资源的所有权和使用权问题发生争议，依法确认其权利性质及归属的行政行为。涉案登记行为是基于涉案房屋权属转移而引发宅基地使用权变更登记，并不是对有争议的自然资源进行确权，行政机关变更登记的行为不能视为行政机关对自然资源的确权行为。因此本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第(四)项的情形。 二、上诉人主张撤销涉案《集体土地使用权证》的理由不能成立1、涉案变更登记行为证据充分，上诉人主张变更登记行为主要证据不足的理由不能成立。根据泉台集用(2014)第100010号《中华人民共和国集体土地使用权证》的内档材料可知，2013年11月，第三人陈荣福向惠安县张坂镇国土资源局提交《变更土地登记申请审批表》、惠集建(95)字第103214号《集体建设用地使用证》、第三人和陈银法、上诉人、陈爱红的身份证复印件及户口簿复印件、常住人口登记表、曾玉英的户口注销证明、《土地使用权证明书》、《具结书》等申请材料，符合《土地登记办法》第四十条和《福建省土地登记条例》第二十八条规定的申请人变更土地登记应提交的材料。其中《土地使用权证明书》和《具结书》为《福建省土地登记条例》第二十九条第一款规定的变更依据材料，上诉人主张变更登记行为主要证据不足的理由不能成立。2、上诉人适用《行政许可法》主张涉案登记行为程序违法的理由不能成立。首先，涉案变更土地登记属于确认性登记，是对申请人通过处分行为获得房屋项下宅基地使用权这一事实予以确认和证明，不同于行政许可中准予申请人从事特定活动的行为。因此，变更登记不属于行政许可，相应也无需告知利害关系人享有听证的权利。其次，不论是《土地登记办法》还是《福建省土地登记条例》，均未规定变更登记需要将登记结果告知利害关系人，并告知利害关系人有申请听证的权利。 三、上诉人不享有涉案宅基地使用权，与被诉行政行为没有利害关系，不具有一审原告主体资格，且起诉超过法定起诉期限。 原审第三人陈荣福未陈述诉讼主张。 经审理查明，到庭各方当事人对一审法院查明的如下事实没有异议，本院予以确认：1995年，惠集建(95)字第103214号集体土地建设用地使用证载明土地使用者为陈艮法，土地坐落于张坂镇群力村杏坑，面积376.3平方米。2013年12月20日，惠安县张坂镇群力村民委员会出具证明书，载明陈银法与惠集建(95)字第103214号集体土地建设用地使用证使用者陈艮法确是同一个人。2014年3月10日，惠安县张坂镇群力村民委员会出具证明书，载明该村村民陈银法与1982年户籍簿陈银法与陈艮法属同一个人。2013年11月，第三人陈荣福提交变更土地登记申请审批表、土地使用权证明书、具结书。2013年11月，惠安县张坂镇群力村民委员会出具地籍调查表，建议按其实际用地面积376.3平方米登记。2014年3月19日，泉州市人民政府颁发涉案土地使用证，载明土地使用权人为陈荣福，坐落张坂镇群力村，使用权面积376.3平方米。陈银法与曾玉英系夫妻。共育有子女为：陈爱琴、陈爱红、陈荣福。曾玉英于2007年5月13日死亡。 本院认为，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼”。本案上诉人陈爱琴是以泉州市人民政府“在未经析产的情况下，将陈银法与曾玉英的宅基地直接批准拨用给陈荣福，并向陈荣福颁发涉案土地使用证”为由提起诉讼，而非主张据以办理登记的“继承”或者“析产”关系无效或者应当撤销。上诉人实质上是对登记行为的合法性提出异议，主张行政机关在办理登记时未尽合理的审慎义务。一审法院告知其应当先行解决民事争议，适用法律错误。 在本案审理时，原审第三人陈荣福亦主张在申请变更登记时未经陈银法同意。陈爱琴系其二姐，具结书和土地使用权证明书上“陈爱琴”的签名不是陈爱琴本人所签。该主张与上诉人陈爱琴是一致的。一审法院一方面另查明“庭审时，陈荣福述称其与他人及银行有经济纠纷，尚欠他人款项，另欠银行款项250余万元，涉案土地所在的拆迁指挥部已收到惠安县人民法院协助冻结陈荣福拆迁补偿权益的通知书”，另一方面则引导上诉人在没有登记机关作为第三方参与的情况下，先行解决双方当事人意见一致且并不存在的所谓“民事争议”，其结果显而易见。既可能直接否定行政登记行为的合法性基础，也可能侵犯其他债权人的合法权益。据此，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三、四项规定，裁定如下： 一、撤销泉州市丰泽区人民法院（2020）闽0503行初106号行政判决； 二、发回泉州市丰泽区人民法院重审。 审判长  陈鹏腾 审判员  王经艺 审判员  杨钊胜 二〇二一年四月十四日 书记员  苏水福 附：本案所适用的法律、司法解释： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。……