河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终366号上诉人（一审原告）徐长顺，男，1962年12月5日出生，汉族，住郑州市金水区。委托代理人赵书保，北京德和衡(郑州)律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市金水区人民政府。住所地：郑州市金水区东风路**。法定代表人魏东，区长。徐长顺因诉郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）行政协议一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初679号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，本案现已审理终结。徐长顺一审起诉请求：一、判令金水区政府支付拖欠徐长顺2019年10月31日之前的拆迁过渡费890568元；二、判令金水区政府自2019年11月1日起按银行同期存款利息标准赔偿徐长顺损失直至拆迁过渡费差额支付完毕止；三、诉讼费由金水区政府承担。事实与理由：2012年11月15日，金水区政府办公室作出《关于成立金水区科教新城合村并城项目指挥部的通知》，成立了金水区徐庄村合村并城项目指挥部等七个指挥部，启动郑州市金水区徐庄村的拆迁工作。徐长顺及其母亲两处宅基地地上附属物在2014年3月23日被拆除，同日合村并城指挥部与徐长顺就拆迁其中一处宅基地上房屋签订《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁协议书》，约定自协议签订之日指挥部向徐长顺支付过渡费，每半年的过渡费为50064元；过渡期限为36个月，若超过过渡期限，自逾期之月按徐长顺原领取标准的双倍支付过渡费。对于剩余过渡费随该协议约定一并执行。为完善手续，合村并城指挥部于2014年10月16日将2014年3月23日签订的拆迁协议作废，将两处宅基地上房屋面积累加，就拆迁两处宅基地上房屋的过渡费问题签订一份新《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁协议书》，将拆除两处宅基地上附属物总计过渡费（每半年100608元，超过36个月后双倍支付）写入新协议中，其他内容与原协议完全一致。2019年7月31日，郑州市金水区合村并城项目安置房建设指挥部（以下简称“安置房建设指挥部”）发布《通告》，称过渡费发放截止时间为2019年7月31日，安置房装修时间三个月（2019年8月、9月、10月）仍按原范围和标准发放过渡费，每户还可获得10000元回迁奖励。根据拆迁协议约定及安置房建设指挥部发布的《通告》，2014年3月23日至2016年3月22日指挥部应付过渡费为402432元，此期间的过渡费合村并城指挥部已足额支付；2016年3月23日至2019年10月31日应付1250568元（取整数）过渡费及10000元回迁奖励，而指挥部仅向徐长顺支付360000元过渡费及10000元回迁奖励；扣除已支付的过渡费，还拖欠徐长顺过渡费890568元（取整数）。合村并城指挥部的行为，违反了拆迁补偿协议的约定及相关法律规定，严重侵犯了徐长顺的财产权益。合村并城指挥部系金水区政府成立的机构，为维护徐长顺的合法权益，特诉至法院。郑州市中级人民法院一审查明：为做好金水区科教新城合村并城工作，2012年11月，金水区政府成立包括徐庄村合村并城项目指挥部在内的七个项目指挥部。2013年3月9日，徐庄村合村并城项目指挥部制订《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》及附件《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》。其中《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》关于过渡费的发放标准，可选择按照宅基地建筑面积计算，合法建筑面积504㎡以内的部分，按照12元/平方米/月的标准发放，不足504㎡，按照504㎡进行核算；超出504㎡，按照8元/平方米/月的标准发放。也可选择按照本户应安置面积，按照12元/平方米/月的标准发放。2014年3月23日，徐庄村合村并城项目指挥部（甲方）与徐长顺（乙方）签订《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁协议书（宅基地）》（以下简称《拆迁协议》），关于过渡费的发放，双方约定自签订协议之日起享受过渡费。发放时间为每半年发放一次。过渡期限为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按乙方原领取标准双倍支付过渡费。乙方半年过渡费共计50064元（按照建筑面积计算）。该协议第三条还约定：“在此次拆迁工作中，乙方享受搬家费、过渡费及搬迁奖励费。乙方附属（着）物补偿及人员安置工作随金水区徐庄村合村并城工作，按照统一标准一并进行。”后因徐长顺与其母亲的宅基地合并一起签订拆迁协议，2014年10月16日徐长顺与徐庄村合村并城项目指挥部（甲方）重新签订协议，约定以房屋总建筑面积1844平方米为基础，每半年发放过渡费100608元。原协议作废。2019年7月31日，安置房建设指挥部发布《通告》称,“村民过渡费截止时间为2019年7月31日，安置房屋装修期时间3个月（8月份、9月份、10月份），装修期截止时间为2019年10月31日，装修期过渡费仍按原范围和标准发放。”一审法院另查明：1.徐庄村合村并城项目指挥部已按照约定足额向徐长顺支付2014年3月23日至2016年3月22日的过渡费402432元。此外，徐庄村合村并城项目指挥部向徐长顺支付2016年3月23日至2019年10月31日期间的过渡费360000元及10000元回迁奖励费（包含2019年8、9、10三个月的装修费）。2.郑州金水科教新城建设指挥部于2012年8月下发的《关于加快郑州金水科教新城合村并城及土地管理的意见》载明：……二、合村并城政策……（七）搬迁过渡费标准发放依据安置面积按照12元/㎡/月标准发放。徐庄路安置方案第三项规定，被拆迁人可以选择按照建筑面积或应安置面积计算过渡费，同时规定，“过渡期限为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按被拆迁人原领取标准双倍支付过渡费”。根据合村并城安置方案第三部分第六项的规定，被拆迁人只能按照应安置面积计算过渡费。3.徐庄路安置方案的适用对象，是徐庄村位于徐庄路建设项目范围内房屋及附属物的权利人，但由于该安置方案相比于合村并城安置方案在过渡费等方面较为优惠，在推进徐庄路项目建设时同村的其他村民有较多的反对意见，金水区政府为推进工作，决定徐庄村所有村民暂时全部适用徐庄路安置方案。在原徐庄路于2015年10月完工后，徐庄村于2016年2月、3月份经“四议两公开”的程序，最终决定在该村全部适用合村并城安置方案，对全部村民均在同一位置按照统一标准一并补偿、一并安置。此后，从2016年4月27日开始，所有村民均按照合村并城安置方案的规定享受补偿安置，金水区政府并将相应款项转至被拆迁村民的银行账户。徐长顺也是按照上述标准及日期享受过渡费，期间一直到提起诉讼，未有证据显示提出过异议。郑州市中级人民法院一审认为：（一）涉案协议所涉及的过渡费与过渡期由协议双方共同进行了变更。涉案协议约定：“过渡期限为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按被拆迁人原领取标准双倍支付过渡费”。徐长顺从2014年3月23日按照建筑面积标准领取过渡费，一直到2016年3月，此期间为24个月。2016年2、3月份，徐庄村经过“四议两公开”的决议程序，全体村民统一变更为从2016年4月按照应安置面积、过渡期24个月计算和领取过渡费，金水区政府按这种标准拨付过渡费的状况一直持续到2019年10月。徐长顺自2016年4月起，按上述变更后的标准一直领取过渡费且未持异议，上述协议双方的行为应视为是对变更过渡费和过渡期的认可。徐长顺诉请按照涉案协议约定的36个月及按建筑面积计算过渡费，缺乏事实和法律依据。退一步讲，即使不把上述变更行为认定为协议双方认可的行为，而是认定为金水区政府行使行政优益权进行单方变更的行政行为，由于徐长顺未在2年的起诉期限内对这一变更行为提起行政诉讼，该变更行为已不具有通过诉讼撤销的可能性，也不应在本次诉讼中对变更行为的合法性进行审查，变更行为已产生法律效力。在此基础上，涉案协议所规定的过渡费标准，已变更为按应安置面积计算及24个月的过渡期，徐长顺的诉讼请求也不能成立。（二）涉案协议的变更行为与合村并城建设的背景相符。本案合村并城方案与徐庄路安置方案的主要区别，在于前者的过渡费按照安置面积计算，后者则由被拆迁人选择按建筑面积或按应安置面积计算。徐庄路开工时全村都适用徐庄路安置方案，徐庄路在2015年10月完工后，徐庄村通过民主决议的方式，全村统一适用合村并城安置方案，这在徐庄村是众所周知的事实。这一事实说明，适用徐庄路安置方案，只是一种临时性的过渡措施，在徐庄路完工后，上述安置方案的使命已经完成，需要继续实施合村并城工作，还应回到合村并城安置方案上来。（三）涉案协议的变更行为实质上改变了涉案协议中的违法部分。按照《河南省实施办法》第五十一条所规定的宅基地面积167平方米及郑州市对城中村建筑最高三层的规划限制，即使不考虑容积率等因素，本案徐长顺（包含其母亲）最多可享有501平方米建筑的合法权利，而其实际享有的建筑面积为1844平方米，如支持其在本案中的主张，则使其违法建筑部分与合法建筑面积部分同样享受安置权益，违反法治的基本要求。（四）涉案协议的变更行为更符合过渡费的本意。过渡费意在补偿村民丧失住房期间的租房费用，以保证村民居住权，按变更后的标准计算更符合过渡费的本质。关于徐长顺主张应按照其同村村民起诉的同类案件进行判决的问题，因本案与上述其他已经判决案件认定的事实并不相同，故本案应基于新的事实作出判决，徐长顺上述主张不予支持。综上，涉案协议的变更行为反映了协议双方当时的真实意思，符合当地的拆迁改造实际，应认定合法有效。徐长顺请求增加支付过渡费及相应利息的诉讼请求，缺乏事实、法律及合理性依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，一审法院判决：驳回徐长顺的诉讼请求。徐长顺不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）最高法院认定徐庄路建设协议合法有效，其效力高于拆迁政策。一审法院对上诉人同村居民同类案件也作出了支持诉讼请求的判决，一审法院的裁判与之前的类似案件裁判结果明显相反，违反司法裁判原则。（二）一审法院认定事实不清，被上诉人从未向上诉人公示过拆迁安置方案，现出现了三个安置方案，且三个版本安置方案中关于过渡费问题的内容存在明显不同，原审法院不应将其提供的安置方案作为认定案件事实的依据。被上诉人在历次庭审中对村委会相关审议、表决材料的表述互相矛盾，明显不真实、不合法，不能作为认定案件事实的依据。（三）一审法院认定2016年4月27日开始所有村民均按照合村并城安置方案的规定享受补偿安置，没有任何事实依据。（四）本案中双方既未签订新的协议，也无双方就变更协议内容达成一致意见的明示意思表示，一审法院关于双方已协商变更协议的认定，明显错误。（五）被上诉人在2016年3月之后降低过渡费标准，直接打进上诉人银行卡，上诉人根本就没有拒收可能，被上诉人从未告知过上诉人其发放过渡费的时间节点，上诉人在确定被上诉人不再发放过渡费时提起诉讼符合常理。被上诉人在拆迁时已明确对于建筑面积504平方米以内及超过504平方米之外部分按不同标准确定过渡费，说明政府已兼顾了农村宅基地、房屋的客观情况及政府的相关规定。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人金水区政府未提交书面答辩意见。除以下事实外，本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致：从2016年3月开始，徐庄村所有村民均按照合村并城安置方案的规定享受补偿安置。自2016年3月起，徐庄村合村并城项目指挥部开始按照《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》中以安置面积确定过渡费的标准向徐长顺支付过渡费。本院认为，徐长顺的上诉请求不能得到支持。徐长顺诉请判令金水区政府补足2016年3月23日-2019年10月31日的过渡费差额，实际是认为应按其与金水区政府签订的《拆迁协议》约定即原建筑面积标准支付过渡费。2016年3月23日-2019年10月31日这一过渡期分为两个阶段，第一年即整个过渡期的第25-36个月应按单倍计算，36个月之后按双倍计算，对此各方均无异议，本案主要争议焦点在于过渡费的单倍标准是按建筑面积还是按应安置面积计算。综合在案证据，本院认为，该标准应理解为后者。（一）《拆迁协议》所涉过渡费标准的变更行为已发生法律效力。2015年10月徐庄路完工后，徐庄通过“四议两公开”民主决议的方式，全村统一适用合村并城安置方案，即徐庄村全体村民的过渡费统一变更为从2016年3月按照应安置面积计算和领取。原徐庄路安置方案作为临时性过渡措施，随着徐庄路完工，已不再适应徐庄村合村并城工作的需要。金水区政府按应安置面积标准拨付过渡费的状况一直持续至2019年10月。而自2016年3月起至2019年10月向一审法院提起本案诉讼，徐长顺一直按变更后的标准领取过渡费，期间未提出异议。协议双方关于过渡费的变更支付和领受行为应认定为双方以自己的行为认可对《拆迁协议》中过渡费计算方法的变更，并按照变更后的协议实际履行，根据协议撤销权除斥期间一年的规定，该变更行为已经超出法院审查撤销的法定期限。即使按照不服政府单方变更行为起诉期限为两年的规定，该变更行为也不具有通过诉讼撤销的可能性。（二）实际变更行为亦纠正了协议本身“明显不当”部分。按照《河南省实施办法》第五十一条所规定的宅基地面积167平方米及郑州市对城中村建筑最高三层的规划限制，不考虑容积率等因素，徐长顺最多可享有501平方米建筑的合法权利，而其实际享有的建筑面积为1844平方米，如支持其按建筑面积计算过渡费的主张，会造成因不遵守法律法规规定而获利的后果，不符合法治的基本精神。（三）每月按变更后的每人100平方米的应安置面积计算过渡费为（400平方米×12元/月×2倍）9600元，更符合过渡费意在保证村民居住权、补偿村民丧失住房期间的租房费用的本意，而如按每月（504平方米×12元/月×2倍＋1340平方米×8元/月×2倍）33536元计算过渡费，数额巨大，明显与过渡费的本意相悖。综上，涉案协议的变更反映了协议双方当时的真实意思，应认定合法有效。徐长顺对变更行为超过了法定诉讼救济的期限，维护变更后法律关系的稳定性，符合当地的拆迁改造实际。徐长顺请求按原《拆迁协议》标准增加支付过渡费及相应利息的诉讼请求，缺乏事实、法律及合理性依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐长顺负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二一年四月十三日书记员  张 玥