河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书(2021)豫01行终276号上诉人（原审原告）李顺亭，男，1963年8月17日出生，汉族，住河南省新郑市。委托代理人黄姗，北京楹庭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新郑市自然资源和规划局，住所地河南省新郑市中兴路**政通大厦。负责人赵淑梅，局长。委托代理人李杰，工作人员。委托代理人罗保贤，河南瀛豫律师事务所律师。上诉人李顺亭因与被上诉人新郑市自然资源和规划局行政确认一案，不服河南省新郑市人民法院（2020）豫0184行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。李顺亭一审诉讼请求：1.请求依法确认被告未履行查处违法占地职责行政不作为违法；2.请求依法查处“上跨G107芦家立交桥改建工程、S321省道（新郑市郭店镇芦家桥路段）拓宽建设项目违法占用申请人土地，并依法将申请人的土地恢复原状”；3.诉讼费用由被告承担。一审法院认定事实：2020年7月30日，李顺亭向新郑市自然资源和规划局以邮寄信件方式提出查处违法占地申请，请求依法查处“上跨G107芦家立交桥改建工程、S321省道（新郑市郭店镇芦家桥路段）拓宽建设项目违法占用申请人土地，并依法将申请人的土地恢复原状”。2020年8月3日，新郑市自然资源和规划局收到申请。2020年9月11日，新郑市自然资源和规划局作出《立案呈批表》，对此予以立案；2020年9月15日，新郑市自然资源和规划局向新郑市交通运输局作出《接受调查通知书》；后新郑市自然资源和规划局调取了案涉土地有关审批文件、裁定文书及占压草图等证据材料。2020年11月11日，新郑市自然资源和规划局作出《延期下达违法案件处理决定呈批表》，以案件复杂需延期为由将办理期限延期1个月；2020年12月11日，新郑市自然资源和规划局作出《延期下达违法案件处理决定呈批表》，以案件复杂需延期为由将办理期限延期3个月。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《国土资源行政处罚办法》第三十二条：“国土资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”根据新郑市自然资源和规划局作出的《立案呈批表》、《接受调查通知书》、《延期下达违法案件处理决定呈批表》以及其调取的案涉土地有关审批文件、裁定文书及占压草图等证据材料，可以证明被告新郑市自然资源和规划局对原告李顺亭的查处申请已经及时作出相应的处置，已履行法定职责，原告主张被告未履行法定职责的理由不能成立。关于原告主张查处“上跨G107芦家立交桥改建工程、S321省道（新郑市郭店镇芦家桥路段）拓宽建设项目违法占用申请人土地，并依法将申请人的土地恢复原状”的问题，是被告行使行政职权的范围，不属于本案行政诉讼的审查范围。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李顺亭的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李顺亭负担。李顺亭上诉请求：1．请求依法撤销一审(2020)豫0184行初117号行政判决；2．请求依法确认被上诉人未依法履行查处违法占地职责行为违法并继续履行职责；3．诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：上诉人系河南省新郑市郭店镇村民，1996年新郑市人民政府招商办商业市场街，1996年底至1997年初，申请人等53家商户向财政部门、土地局（所）、建设局等相关部门支付土地出让费、规划费等取得河南省新郑市郭店镇铜佛赵村集体土地使用权。2019年开始河南锦路路桥建设有限公司开始施工建设“上跨G107卢家立交桥改建工程”（该工程处于国道G107和省道S321交汇处），2019年6月底该项目建设占用了申请人的门前土地。申请人向新郑市自然资源和规划局申请公开该项目建设用地的征地审批手续，得知该项目不存在征地批准文件。申请人在没有见到任何征收批准文件，也没与获得公平合理的土地征收补偿费用的情况申请人的集体土地被非法占用，上跨G107芦家立交桥改建工程、S321省道（新郑市郭店镇芦家桥路段）拓宽建设项目非法占用申请人集体土地的行为严重违反原《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及自然资源部关于土地征收的立法精神。上诉人依法向被上诉人申请查处第三人的违法占地行为，但是被上诉人对上诉人的查处申请置之不理，上诉人认为被上诉人没有依法履行查处违法占地的职责，特向法院提起诉讼，一审法院作出一审判决，驳回上诉人的诉讼请求，上诉人对一审判决不服，具体理由如下：一、上诉人与被上诉人查处涉案S321工程违法占地行政行为之间存在利害关系。上诉人系河南省新郑市郭店镇村民，1996年新郑市人民政府招商企业占用了郭店镇铜佛赵村第二组农用耕地350多亩，承诺划出原豫04与上跨G107芦家立交桥交汇处西南侧一块土地兴办商业市场街，1996年底至1997年初，上诉人等53家商户向财政部门、土地局（所）、建设局等相关部门支付土地出让费、规划费等取得河南省新郑市郭店镇铜佛赵村集体土地使用权。上述事实上诉人提供了证据1-8可以证明，其中证据8中铜佛赵村二组委员会的会议记录中明确包括上诉人在内的临街商铺拥有门前到路边石的土地使用权，2019年6月底S321工程项目建设占用了上诉人的门前土地，侵害了上诉人的土地使用权。二、涉案S321工程存在违法占地的情形，被上诉人有查处违法占地的职责。根据原《土地管理法》第43条、44条规定，除法律另有规定外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；其中建设占用土地涉及农用地的，应办理农用地转为建设用地的转用审批手续。同时，第45条规定，只有国务院，省、自治区、直辖市人民政府有权批准土地征收。上诉人向新郑市自然资源和规划局申请了该项目建设用地的征地审批手续，得知该项目不存在征地批准文件。而依据《土地管理法》第七十六条的规定，对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，涉案土地在未经有批准权的人民政府批准征收为国有前，涉案项目占用集体土地行为就属于违法占地行为，被上诉人有查处职责。三、被上诉人没有依法履行查处职责，侵犯了上诉人的合法权益。上诉人依据《国土资源执法监督规定》、《国土资源行政处罚办法》的相关规定，2020年7月30日向被上诉人邮寄了查处违法占地申请书等材料，根据邮寄单号查询显示被上诉人2020年8月3日已收到上诉人邮寄的查处违法占地申请。至今，上诉人没有收到被上诉人关于上诉人申请查处违法占地的任何回复，同时根据被上诉人提交的证据材料可知被上诉人立案受理了上诉人查处涉案S321项目违法占地的申请，只是简单地认为涉案项目取得发改委的批复，没有调查该立项批复的合法性，更没有调查涉案项目占用土地是否取得涉案土地的使用权，就认定涉案项目不存在违法占地，明显违背土地管理法的相关规定，被上诉人没有依法履行查处违法占地的职责。侵害了上诉人的合法权益。四、被上诉人没有在法定期限内履行职责违背法律规定，被上诉人作出延期处理决定没有法律依据。根据《行政诉讼法》第四十七条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中关于被上诉人履行查处违法占地职责的期限法律法规没有明确规定，履职期限应当根据行政诉讼法的规定为两个月。本案中上诉人依据《国土资源执法监督规定》、《国土资源行政处罚办法》的相关规定，2020年7月30日向被上诉人邮寄了查处违法占地申请书等材料，根据邮寄单号查询显示被上诉人2020年8月3日已收到上诉人邮寄的查处违法占地申请。也就是说被上诉人应当在2020年10月3日之前履行查处违法占地的职责。本案中，被上诉人至今没有履行查处职责明显违法。法律指全国人大及其常委会制定的规范性文件。法规则主要指行政法规、、地方性法规民族自治法规及经济特区法规。虽然被上诉人提出根据所谓的相关规定决定延期作出处理明显违背法律规定，《国土资源行政处罚办法》不属于法律法规，一审法院以《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定，认定被上诉人可以延期作出处罚决定，明显违背《行政诉讼法》第四十七条的规定，也就是说被上诉人没有在两个月内作出查处职责违背法律规定。综上，被上诉人未在法定期限内履行法定职责侵害了上诉人的合法权益。综上所述，被上诉人不履行查处第三人违法占地的职责，严重侵害了上诉人的合法权益，上诉人为维护自己的合法权益，请求依法支持上诉人的上诉请求。新郑市自然资源和规划局辩称：一、答辩人不存在不履行职责的行政违法行为。（一）在案的《立案呈批表》、《接受调查通知书》及调取的案涉土地有关审批文件、裁定书及占压草图等等材料证明了答辩人已经在法定期限内依法对上诉人的查处申请已经及时作出了相应的处置，已履行法定职责，上诉人主张答辩人未履行法定职责的理由不成立。《行政诉讼法》第四十七条规定的是开始履行职责的期限，并非作出处理决定的期限。上诉人向答辩人反映称河南锦路公司违法占地，答辩人经多方调查，于2020年9月11日认定违法人系新郑市交通运输局（有明确的行为人），答辩人当天予以立案，不违反《国土资源行政处罚办法》第十二条及《行政诉讼法》第四十七条等规定。（二）在案的延期下达违法案件处理决定呈批表等材料证明了因案情复杂，答辩人依法予以延期。答辩人对涉案工程占地情况的调查正在进行中，相关工程系省市重点工程，涉及面广、情况较复杂，调查结果的得出及作出处理决定需要一定的时间，答辩人依据《国土资源行政处罚办法》第三十二条依法予以延期，符合相关规定。答辩人为推动本案尽快向前推进，还专门向新郑市人民政府进行汇报（见2020年12月23日情况汇报），请求市政府协调有关部门和单位采取相关措施。现案件正在依法办理中，并不存在不履行职责的情形。一审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条判决驳回原告的诉讼请求，并无不当。二、涉案工程属于省市重点工程，并未占用上诉人主张其使用的土地，上诉人主体不适格。涉案工程系省重点工程，其占地距离上诉人主张使用的土地还有一段距离，即该工程并未占用上诉人主张其使用的土地，在案证据亦不能证明占用上诉人土地，上诉人主体不适格。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求对此予以维持。本院二审期间，当事人没有提交新证据。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定：县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：国土资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。本案中，根据已查明的案件事实，2020年7月30日，李顺亭向新郑市自然资源和规划局以邮寄信件方式提出查处违法占地申请。2020年8月3日，新郑市自然资源和规划局收到申请。2020年9月11日，新郑市自然资源和规划局作出《立案呈批表》，对此予以立案；2020年9月15日，新郑市自然资源和规划局向新郑市交通运输局作出《接受调查通知书》；后新郑市自然资源和规划局调取了案涉土地有关审批文件、裁定文书及占压草图等证据材料。李顺亭于2020年10月19日向一审法院提起本案诉讼时，新郑市自然资源和规划局并未超过法定的一般案件自立案之日起60日内作出行政处罚决定的期限。另根据新郑市自然资源和规划局立案后所做的上述工作，可以认定新郑市自然资源和规划局对李顺亭的查处申请已经及时作出相应的处置，已履行其法定职责。一审法院以李顺亭主张新郑市自然资源和规划局未履行法定职责的理由不能成立，不予支持李顺亭的该主张，并无不当，本院予以维持。一审法院关于李顺亭主张查处“上跨G107芦家立交桥改建工程、S321省道（新郑市郭店镇芦家桥路段）拓宽建设项目违法占用申请人土地，并依法将申请人的土地恢复原状”的问题，认为是新郑市自然资源和规划局行使行政职权的范围，不属于本案行政诉讼的审查范围。因该诉讼请求是李顺亭向新郑市自然资源和规划局提起的案涉《查处违法占地申请书》的请求事项，根据本案查明的事实，新郑市自然资源和规划局对李顺亭的查处申请已经作出相应的处置，故一审法院的该认定并无不当，本院予以维持。综上所述，李顺亭的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李顺亭负担。本判决为终审判决。审判长  吕家祥审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二一年四月二十日书记员  王玉霞