浙江省安吉县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0523行初40号 原告姚玲燕，女，汉族，1986年12月18日出生，住湖州市吴兴区。 委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。 被告湖州市吴兴区妙西镇人民政府，住所地湖州市吴兴区妙西集镇。 法定代表人张力，该镇镇长。 出庭应诉负责人卢锋，该镇党委委员。 委托代理人周峰，浙江六和（湖州）律师事务所律师。 第三人湖州市吴兴区××镇××村村民委员会，住所地湖州市妙西镇妙山村。 法定代表人胡定忠，该村主任。 原告姚玲燕诉被告湖州市吴兴区妙西镇人民政府（以下简称妙西镇政府）乡镇行政批准一案，于2020年4月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月27日依法立案受理后，于2020年4月28日向被告妙西镇政府发送了起诉状副本及应诉通知书，并依被告妙西镇政府的申请，向第三人湖州市吴兴区××镇××村村民委员会（以下简称妙山村村委会）送达了参加诉讼通知书。被告妙西镇政府在法定期限内向本院提交了答辩状及证据。本院依法组成合议庭，于2020年8月19日公开开庭进行了审理。原告姚玲燕及其委托代理人冯振兴，被告妙西镇政府出庭应诉负责人卢锋及委托代理人周峰到庭参加诉讼，第三人妙山村村委会未到庭参加诉讼。审理期间，经浙江省高级人民法院批准延长本案审理期限至2021年4月27日。本案现已审理终结。 原告姚玲燕诉称，2020年2月14日，原告姚玲燕在《湖州市吴兴区妙西镇人民政府政府信息公开申请答复书》中获悉，被告妙西镇政府作出了不准予原告姚玲燕在吴兴区××镇××村建造房屋的行政处理决定（没有向原告姚玲燕送达书面的处理决定材料）。原告姚玲燕曾于2017年通过妙山村村委会向被告妙西镇政府递交了原告姚玲燕户在本村选址建造房屋的申请。妙西镇政府以及妙山村村委会均同意在案涉地块建造房屋，在2017年10月12日第一次联审会议之前，镇政府下属的国土所以及妙山村负责建房报批人员共同对案涉地块是否符合规划进行了现场勘查。原告姚玲燕向妙山村村委会递交的建房申请中已明确了选址，且未变更过，若未明确选址，妙西镇政府在联合会审时无法对选址进行审查。原告姚玲燕选址后开工时间是2018年7月，基础工作在10月3日已完成，妙西镇政府换届后制止其施工。妙山村至慧心谷的道路起点、终点均在妙山村辖区内，不存在市政道路旁边修建房屋的情形。同时申请的5户人家选一块地共同建造房屋并非事实。原告姚玲燕对此不准予建造房屋的行政处理决定不服，认为被告妙西镇政府作出的前述决定存在明显的事实认定错误和适用法律错误且行政程序违法，应当依法撤销该决定。理由如下：一、原告主体适格。原告姚玲燕作为申请人，参加了本次宅基地申请；二、被告主体适格。被告妙西镇政府在案涉答复中明确：被告妙西镇政府以自己的名义作出了不准予建造房屋的行政处理决定，导致宅基地尚未审批通过；三、被告事实认定错误导致适用法律错误。1.被告妙西镇政府在2018年7月就原告姚玲燕在内的本村5户村民建房予以审批，并形成了同意本村5户村民准予建造房屋的决议，每户准予建房的宅基地面积均为120平方米。原告姚玲燕根据此决议出资与本村其他村民置换了建房所需的土地，并购置了建筑材料。因此，被告妙西镇政府在之后的行政审批程序中仅针对原告姚玲燕一户作出了与会议决议相反的处理决定，明显属于事实认定错误，并导致原告姚玲燕的合法权益严重受损。2.根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条第二款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积标准（包括附属用房、庭院用地），使用耕地的，最高不得超过一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不得超过一百四十平方米，山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过一百六十平方米。”原告姚玲燕申请的宅基地面积符合前述地方法规的规定，被告妙西镇政府作出的不准予建造房屋的决定违反了前述规定。四、被告行政程序违法。被告妙西镇政府作出该不准予原告姚玲燕建房决定时未告知原告姚玲燕，也未征求原告姚玲燕的意见，同时，也未征求吴兴区人民政府等主管部门的意见。 综上，被告妙西镇政府作出的不准予原告姚玲燕在吴兴区××镇××村建造房屋的行政处理决定实体和程序均严重违法，侵犯了原告的合法权益。原告姚玲燕诉请依法撤销被告妙西镇政府作出的不准予原告姚玲燕在吴兴区××镇××村建造房屋的行政处理决定，并责令被告妙西镇政府重新作出决定。 原告姚玲燕为证明其主张，向本院提供如下证据： 1.姚玲燕居民身份证，以证明诉讼主体的身份。 2.2020第1号《湖州市吴兴区妙西镇人民政府政府信息公开申请答复书》，以证明被诉行政行为（被告妙西镇政府以自己的名义作出了不准予建造房屋的行政决定）客观存在，本村5户村民同时申请建房，其他四户均予以同意。 3.妙信访复字[2019]14号《信访事项处理意见书》，以证明通过村委会向被告妙西镇政府申请新建住房的事实客观存在，被告妙西镇政府对此召开了两次联审会议。 4.2018年8月27日妙山村村委会出具的证明，以证明原告姚玲燕在案涉地址道路右侧建造房屋符合规划，并经过村委会的同意。 5.2018年11月12日妙山村村委会出具的请示报告，以证明原告姚玲燕拟建房屋位于本村王坞口处，符合建房要求，道路两侧均是王坞口，被告妙西镇政府收到原告姚玲燕的建房申请的事实客观存在。 6.妙山村村委会情况说明，以证明原告姚玲燕的选址符合要求，妙西镇政府通知妙山村村委会允许原告姚玲燕在选址位置先行开工建造房屋。 被告妙西镇政府答辩称，一、本案已过起诉期限。原告姚玲燕诉称其于2017年通过村民委员会向被告妙西镇政府递交了在本村选址建房申请，2018年10月原告姚玲燕因未经批准擅自施工，被责令立即停止违法行为，此时，原告姚玲燕已被告知其建房选址不符合规划要求且存在交通安全隐患。原告姚玲燕迟于2020年4月才向法院提起诉讼，要求撤销被告妙西镇政府做出的不准予建造房屋的行政处理决定并责令被告妙西镇政府重新作出决定，原告的起诉已超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定的一年的起诉期限，应当依法驳回其起诉。二、被告妙西镇政府并未作出不准予原告姚玲燕在妙山村建造房屋的行政处理决定。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。原告姚玲燕配偶于2017年向妙山村村民委员会递交建房申请，妙山村村民委员会征询了被告相关部门意见后，认为原告姚玲燕所在户符合建房的资质条件，但因选址问题，最终妙山村村民委员会并未正式填写《农村村民建房用地申请审批表》提交被告审核，被告妙西镇政府并未作出不准予原告姚玲燕在妙山村建造房屋的行政处理决定。三、原告姚玲燕擅自施工位置不符合规划条件且存在交通安全隐患。2018年10月3日，原告姚玲燕所在户在未取得审批的情况下擅自施工建设，被告妙西镇政府当即予以制止并送达了《责令改正违法行为通知书》，同时告知原告所在户该区域不符合农民建房的规划条件，且因处于妙山村至慧心谷新建道路坡道处，存在极大的交通安全隐患，建议原告所在户在妙山村其他区域另行申请选址建设。同时该区域土地性质为林地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在未办理农用地转用审批手续的情况下，该区域本身亦不符合房屋建设的规划要求。四、原告姚玲燕在诉状中的陈述并不属实。原告姚玲燕诉称被告妙西镇政府于2018年7月就其建房予以了审批，妙西镇政府认为原告姚玲燕诉称的审批并非申请宅基地建房审批手续中的乡镇人民政府的审批，仅仅是被告妙西镇政府针对原告所在户是否符合申请宅基地建房的资质条件协助村民委员会进行的审查。被告妙西镇政府始终都认可原告所在户申请宅基地建房的资质条件，然而申请宅基地建房除了资质条件外，申请人的选址亦应当符合相关规定。申请人既未以书面形式向被告妙西镇政府提交过申请宅基地建房的选址，被告妙西镇政府亦未收到过妙山村村民委员会提交的《农村村民建房用地申请审批表》，客观上无法直接作出不予准许的行政行为。综上，原告姚玲燕本次起诉无事实与法律依据，请求法院依法予以驳回。 被告妙西镇政府在法定举证期限内向本院提供如下证据： 1.责令改正违法行为通知书（存档联）。 2.送达回证。 证据1、2以证明原告所在户于2018年10月3日擅自在其自行选址位置施工建设，被被告妙西镇政府制止。 3.情况说明，以证明原告所在户向妙山村村委会递交申请后，因为选址问题，村委会未正式填写《农村村民建房用地申请审批表》递交给被告妙西镇政府。 4.吴兴区妙西镇土地利用总体规划（2006-2020年）附图及批复。 5.湖州市妙西镇总体规划（2008-2035）附图及批复。 证据4、5以证明原告姚玲燕擅自施工区域土地性质为林地且不符合规划。 6.照片（原告姚玲燕擅自施工区域），以证明原告姚玲燕擅自施工区域处于妙山村至慧心谷新建道路的右侧，处于道路坡道拐弯处，存在较大交通安全隐患。 第三人妙山村村委会未发表答辩意见，亦未提供证据。 对原、被告提供的证据，各方当事人质证意见如下：原告提供的证据，被告质证对证据1、2三性无异议，但对证据2的证明目的有异议，被告妙西镇政府并未直接对原告姚玲燕是否符合建房资格以及可以在妙山村进行房屋建造作出相应的审批决定，此前原告姚玲燕向村委会提交建房申请，被告妙西镇政府作为一级人民政府在选址方面进行了初步的选定，原告姚玲燕未根据前期初步选定的地址进行建设；对证据3三性无异议，对证明目的有异议，该信访答复书明确了第一次、第二次联合会审建房资质会议确定5户建房的初步选址为妙山村至慧心谷新建道路的左侧，然原告姚玲燕擅自在道路右侧建房，不符合选址及规划要求；对证据4真实性有异议，且无法达到原告姚玲燕的证明目的；对证据5有异议，原告姚玲燕户单独在王坞口道路右侧建房，与请示报告将王坞口作为集中建房安置地相违背；对证据6真实性有异议，被告并未通知原告可以在妙山村至慧心谷道路右侧建房，且村庄规划的制定、编制主体是乡级人民政府，村委会无该职权。被告妙西镇政府提供的证据，原告姚玲燕质证对证据1、2有异议，受送达人为施丹仁，送达对象错误，执法人员与送达人员不一致；对证据3有异议，称原告姚玲燕的选址从未发生过变化，该份情况说明系由被告妙西镇政府写好后让村委会盖章，并非村委会根据实际情况出具的说明；对证据4、5批复的真实性无异议，对附图及附图放大部分的真实性无法确认，且未将原告姚玲燕的选址与规划图进行套合，无法确定原告姚玲燕选址的规划用途；对证据6的真实性无异议，但航拍照片是在2019年1月以前拍摄的。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下认定：对于原告姚玲燕提供的证据1、2、3，被告妙西镇政府对其三性无异议，本院对其三性予以认定；证据4未载明电表安装位置，且与本案无关，不作认定；证据5，对该证据的真实性予以认定，但未证明妙西镇政府对该请示予以批准，故对符合建房要求的证明目的不予认定。 对被告妙西镇政府提供的证据1、2，被告妙西镇政府庭审中陈述在政府信息公开申请答复书、信访事项处理意见书等处均将姚玲燕丈夫施丹诚误写为施丹仁，且送达有见证人见证，故对证据1、2的真实性予以认定，下文将施丹仁均更正为施丹诚；证据4、5、6，原告姚玲燕对其真实性无异议，本院对其真实性予以认定； 原告证据6与被告证据3对2017年原告姚玲燕户提交了建房申请陈述一致，予以认定；被告证据3陈述妙山村村委会收到建房申请后上报妙西镇政府，《信访事项处理意见书》陈述两次对包括原告姚玲燕户在内的5户建房资质进行联合会审，故对村民委员会收到建房申请后上报了妙西镇政府相关意见该节事实予以认定，两份证据其余内容不一致，不予认定。 综上，本院认定本案事实如下： 2017年，原告姚玲燕户提交了建房申请，妙山村村委会收到建房申请后上报了被告妙西镇政府。被告妙西镇政府经过两次联合会审，均认为原告姚玲燕户具备建房资格条件。2018年10月，原告姚玲燕户在吴兴区××镇××村××村××慧心谷新建道路的右侧开挖地基运输土方，被被告妙西镇政府责令立即停止违法行为。2019年9月，原告姚玲燕向吴兴区信访局关于宅地基审批等事项进行信访。2019年10月23日，被告妙西镇政府回复称：“姚玲燕于2017年提交了建房申请（申请人为其配偶施丹诚），2017年10月12日，第一次联合会审建房资质，因涉及5户一起选定一块地，需实地再核实。2018年7月2日，建房审批小组第一次商量，5户均具备建房资格条件，拟建房地块（妙山村至慧心谷新建道路的左侧）由妙山村委牵头、统一规划，延山坡放样定点后统一上报审批。而该户于2018年10月1日未经审核同意，改变建房地点擅自在另一处林地（村道右侧）放样建设，被镇执法中队和国土所制止，原因是选址不符合新建农房布点规划、存在交通安全隐患”。后原告姚玲燕通过网站形式要求公开“2017年商量尚未动工会议熊玲娥、费佩美、陈增江、朱惠江、施丹仁五户农民建房审批会议记录”。妙西镇政府答复称：“为充分保障您的知情权，现将熊玲娥、费佩英（您申请的费培美并不存在，经查询后本机关主动更正为费佩英）、陈增江、朱惠江四户的《吴兴区农村村民建房用地申请审批表》提供给你，施丹诚户因建房申请不符合相关选址要求，尚未审批通过”。现原告姚玲燕诉请撤销被告妙西镇政府作出的不准予其在妙山村建造房屋的行政处理决定，并要求责令被告重新作出决定。 本院认为，原告姚玲燕诉撤销被告妙西镇政府作出的不准予其在妙山村建房的行政处理决定；被告辩称其未作出不准予原告在妙山村建房的决定。根据《信访事项处理意见书》《信息公开申请答复书》、被告答辩意见以及庭审情况，原告姚玲燕要求在××村××房，被告妙西镇政府虽未作出明确的决定，但确实不准予原告姚玲燕在现选址建房。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三、四款之规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位和个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”根据上述规定，原告姚玲燕户占用现选址的农用地建房，应先办理农用地转用审批手续，然后核发乡村建设规划许可证，此后依次向村民小组、村级组织、乡镇政府申请。姚玲燕户直接向妙山村村委会申请，却未办理农用地转用审批和乡村建设规划许可，未经过村民小组讨论，自然无法通过建房审批。综上，被告妙西镇政府不准予姚玲燕在现选址建房并无不当，原告诉请本院不予支持。被告妙西镇政府主张本案已过起诉期限。被告虽作出《责令改正违法行为通知书》，但通知书未明确告知原告在现选址建房不予审核批准，原告通过2020年2月的《政府信息公开申请答复书》领会到被告妙西镇政府不准予在此建房，并于2020年4月向本院起诉，并未超过起诉期限，故被告主张不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告姚玲燕的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告姚玲燕负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  李云兰 人民陪审员  钟建鸣 人民陪审员  张仲国 二〇二一年四月十九日 书 记 员  应亚青