广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终194号上诉人（原审原告）：广州市白云区××××××××××。法定代表人：陈润好，园长。被上诉人（原审被告）：广州市白云区钟落潭镇人民政府。法定代表人：邓勤虎，镇长。委托代理人：陈广杰，该府工作人员。委托代理人：宋泳棋，广东知先后律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府。法定代理人：苏小澎，区长。委托代理人：张玮，该府工作人员。委托代理人：李晟晨，该府工作人员。上诉人广州市白云区××××××××××（以下简称幼儿园）因与被上诉人广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称钟落潭镇政府）、广州市白云区人民政府（以下简称白云区政府）采取保护性约束措施及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1842号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年，广州市住房和城乡建设委员会作出穗房鉴备证字荔湾003号《广州市房屋安全鉴定单位备案证书》，证书内容如下：根据《广州市房屋安全管理规定》，广州祥泰房屋鉴定有限公司已办理广州市房屋安全鉴定单位备案。2017年12月20日，广州市白云区教育局作出登记注册证书号BY*****7《广州市×××××审批登记注册证书》，证书内容如下：经审查，符合举办幼儿园的基本条件，准予注册，特发此证。名称：广州市白云区××××××××××；地址：广州市白云区×××××××××××；负责人：陈润好；办园性质：集体办；举办者：广州市白云区××××××××民委员会；办园规模：12个班；有效期限：4年；办学层次：幼儿园；办学形式：全日制。2018年6月28日，钟落潭镇政府向广州市白云区教育局作出《关于建议暂停幼儿园办学资格的函》，主要内容记载如下：……根据《房屋结构可靠性检测鉴定报告》，该教学楼存在“承重墙体墙面抹灰层局部脱落，部分墙体开裂，部分钢筋砼板开裂、露筋绣蚀”、“抽检的个别钢筋砼梁、板混凝土强度不满足规范的限值要求、大部分墙体受压承载力不满足要求；部分钢筋砼梁配筋不满足承载力要求”等问题，不满足抗震及可靠性相关要求，建议拆除重建为框架结构房屋……因此我镇建议暂停幼儿园的办学资格，并对该教学楼进行整体拆除，把整个幼儿园用地物归原主交还**二小，以解决村民读书难的问题。我镇会积极配合教育部门，努力做好幼儿园师生的分流工作，并在**村规划新建一所幼儿园，请贵局大力支持。2018年7月3日，广州祥泰房屋安全鉴定有限公司作出祥泰鉴字[2018]0373《建筑结构可靠性（安全性、使用性）鉴定报告》，主要内容记载如下：委托单位：广州市白云区钟落潭镇人民政府；房屋地址：广州市白云区××××××××××教学楼；鉴定日期：2018-06-16；鉴定结论及处理意见：一、鉴定结论：1.依照《建筑抗震鉴定标准》（GB50023-2009）的相关规定，该房屋的抗震性鉴定结论为该房屋的抗震性能不满足7度重点设防类（乙类）建筑的抗震设防要求。2.根据《民用建筑可靠性鉴定标准（GBJ50292-2015）》，该房屋现时结构的可靠性等级评定为Ⅲ级，可靠性不符合本标准对Ⅰ级的要求，显著影响整体承载功能和使用功能；应采取措施，且可能有极少数构件必须立即采取措施。二、处理建议：1.该房屋综合抗震能力及可靠性均不满足使用要求，必须采取综合抗震加固措施后方可继续作为教学用房使用。鉴于该房屋为教学用房，且该房屋为混合结构，采取综合抗震及可靠性加固的工程量较大，建议拆除重建为框架结构房屋。2.房屋实施加固或重建工程时，应委托有资质的设计和施工单位对该房屋进行设计和施工，以确保房屋安全。2018年7月5日，广州市白云区××××××××××对幼儿园作出《责令整改通知书》，主要内容如下：经检测反馈,发现贵单位正在使用的教学楼存在结构和构件承载力不足,抗震能力不足等问题,存在极大的安全隐患,为确保幼儿安全，根据《广州市学校安全管理规定(试行)》中第十九条的有关规定,在没有消除安全隐患前,本中心责令你单位:1、立即停止使用该幢教学楼。2、立即制订书面整改方案,并将幼儿转移到安全场室进行教学。3、对该幢教学楼进行围蔽防护、设置安全警示。4、2018年7月9日(星期一)前将书面整改方案及围蔽防护、设置安全警示图片交本中心。该通知书备注“7月5日上午10:00，在指导中心四楼陈润好拒绝领取签收《责令整改通知书》经手人幼教专干和安全专干”。2018年7月10日，广州市白云区×××××××民委员会（以下简称村委会）向广州市白云区教育局、广州市白云区××××××××××作出《情况说明》，主要内容记载如下：我单位于2018年7月5日收到广州市白云区××××××××××关于幼儿园的《责令整改通知书》，并于当日将该整改通知书抄送一份给幼儿园。直至2018年7月10日，我单位发现幼儿园并未在整改要求的时间内对该教学楼进行围蔽防护和设置安全警示，教学楼仍在正常使用。鉴于幼儿园办学负责人对上级的整改要求置若罔闻，置之不理，我单位恳请上级教育主管部门督办解决此事，以避免因该园继续办学对幼儿的人身安全产生极大隐患。2018年7月13日，广州市白云区×××××××委会作出云教函〔2018〕194号《广州市白云区教育局关于停止使用幼儿园存在不安全因素的教学楼的函》，主要内容如下：鉴于你单位为幼儿园举办者，为保障幼儿园师生安全，我局经研究，责令你单位在2018年8月1日后停止使用该幼儿园存在不安全因素的教学楼，并进行安全围蔽。请你单位认真履行好举办者责任。2018年7月16日，村委会对家长作出《关于幼儿园暂停办学的告知书》，主要内容如下：村民委员会是幼儿园的举办者。日前，我村委接到广州市白云区教育局《关于停止使用幼儿园存在不安全因素的教学楼的函》及钟落潭镇政府聘请的有资质的鉴定公司出具的《房屋结构可靠性检测鉴定报告》，幼儿园教学楼存在严重安全隐患，已不适合继续办学。为确保幼儿安全，我村委将于2018年7月23日起停止使用该幼儿园区并立刻实施围蔽。此举给各位家长带来的不便，我村委深表歉意。为此，我村委已积极联系各政府及镇内各幼儿园，全力做好幼儿的入学安置工作，凡幼儿园2018年6月在册的中、小幼儿并入读其他证照齐全的幼儿园的，可凭入读证明到我村委领取转园补贴每人800元，**村户籍幼儿还可领取一次性交通补贴每人200元，具体办理方法可与我村委联系。原告不服被告钟落潭镇政府在2018年7月23日对原告幼儿园的教学楼进行围蔽处理，于2019年2月向白云区政府申请行政复议。白云区政府于2019年2月18日作出云府行复〔2019〕59号《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服上述不予受理行政复议申请决定，提起行政诉讼。2019年11月28日，广东省高级人民法院作出（2019）粤行终1417号行政判决，认定原告的教学楼“于2018年7月23日被钟落潭政府强制围蔽处理”，并判决撤销白云区政府2019年2月18日作出的云府行复〔2019〕59号《不予受理行政复议申请决定书》，责令白云区政府自收到判决之日起六十日内针对原告幼儿园的申请复议行为重新作出处理。该判决书于2019年12月24日送达白云区政府。2020年2月19日，白云区政府作出云府行复〔2019〕431号《行政复议延期审理通知书》，告知当事人将行政复议决定延期至2020年3月23日前作出。2020年3月19日，白云区政府作出云府行复〔2019〕431号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了原具体行政行为，并于2020年3月20日将被诉复议决定邮寄送达原告。2020年4月15日，广州铁路运输中级法院作出（2020）粤71执7号执行裁定书，认定白云区政府在执行立案（2020年3月11日）之前已受理原告的行政复议申请，并决定延期审理，白云区政府已履行（2019）粤行终1417号行政判决确定的法律义务。原告幼儿园对被告钟落潭镇政府在2018年7月23日对原告的教学楼进行围蔽的处理及被诉复议决定不服，诉至原审法院。诉讼中，钟落潭镇政府确认围蔽行为现场指挥单位是其内设机构。原审法院认为：广东省高级人民法院作出（2019）粤行终1417号行政判决，认定原告的教学楼“于2018年7月23日被钟落潭政府强制围蔽处理”。诉讼中，钟落潭镇政府确认围蔽行为现场指挥单位是其内设机构。原审法院确认钟落潭镇政府于2018年7月23日将原告的教学楼强制围蔽处理。《中华人民共和国行政强制法》第二条第一款、第二款规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”钟落潭镇政府于2018年7月23日将原告的教学楼强制围蔽处理，属于行政强制措施。《幼儿园管理条例》第八条第二款规定:“幼儿园的园舍和设施必须符合国家的卫生标准和安全标准。”《中小学幼儿园安全管理办法》第十四条第一款规定:“举办学校的地方人民政府、企业事业组织、社会团体和公民个人,应当对学校安全工作履行下列职责:(一)保证学校符合基本办学标准,保证学校围墙、校舍、场地、教学设施、教学用具、生活设施和饮用水源等办学条件符合国家安全质量标准……”《广州市学校安全管理规定(试行)》第十九条第一款、第二款规定:“学校举办者应当提供符合安全标准的校舍、场地。学校应当对其建筑物、构筑物、附属设施、配套绿化、地质灾害隐患进行安全管理。发现存在安全隐患的,学校应当及时向教育行政部门或者中等职业学校的主管部门提出书面报告,并立即采取停止使用、围蔽防护、设置警示和有效整治等安全防范措施。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助……”村委会作为原告的举办者,应保证学校符合基本办学标准,保证学校围墙、校舍、场地等办学条件符合国家安全质量标准。根据《房屋安全鉴定报告》等资料,原告涉案教学楼的抗震性能及可靠性不符合要求,存在安全风险,村委会作为原告的举办人,应及时停止使用原告存在安全隐患的教学楼,并对该教学楼采取围蔽防护等安全防范措施。钟落潭镇政府作为镇一级人民政府,对村委会的工作给予支持和帮助，具有协助村委会对原告存在安全隐患的涉案教学楼实施围蔽防护的职权。生命安全优先于原告的经济利益，钟落潭镇政府在原告教学楼可能存在安全隐患，而原告拒绝围蔽教学楼的情况下，为保护原告就读幼儿、教职员工等的人身安全，强制围蔽原告教学楼具有必要性和迫切性。钟落潭镇政府的强制围蔽行为属于行政强制措施，实施时依法应履行给予原告陈述申辩的权利、制作现场笔录等法定程序。本案中没有证据证明钟落潭镇政府履行了上述程序，行政复议机关对此未予指出。但因本案被诉行政强制措施的实施具有必要性和迫切性，原审法院对该程序违法情形予以指出，原告的诉讼请求原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广州市白云区××××××××××的诉讼请求。案件受理费50元，由原告广州市白云区×××××××××××担。上诉人幼儿园不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院确认了被上诉人钟落潭镇政府对上诉人涉案教学楼实施围蔽的行政强制措施，认为其强制围蔽教学楼具有必要性和迫切性。被上诉人钟落潭镇政府采取的围蔽行为严重违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定、第十九规定。云教函（2018）193号复函要求在2018年8月1日后围蔽涉案教学楼，但被上诉人钟落潭镇政府提前至7月23日突然围蔽。另，广州市教育局穗教育行复（2018）第3号复议决定书查明，2018年7月6日广州天鉴房屋安全鉴定有限公司出具的《房屋完损性鉴定报告》（天鉴鉴字（2018）0845号）鉴定结论为：评定广州市白云区×××××××××××（旧楼）房屋为基本完好房，可作为教育用途正常使用。涉案教学楼未达到需要紧急处置的条件，但被上诉人钟落潭镇政府急于围蔽，属于违法执法。二、（2019）最高法行申820号、（2019）最高法行申818号行政裁定书以及最高人民法院2018年5月15日发布的人民法院征收拆迁典型案例的第三、四、八号案例的司法观点认为房屋安全鉴定的委托人应该是房屋所有人或使用人。本案是被上诉人钟落潭镇政府委托鉴定，主体不适格，且鉴定报告也一直没有送达上诉人，对于围蔽原告教学楼的行为也没有事前通知及听取上诉人意见，不符合正当程序。被上诉人钟落潭镇政府在围蔽的同时又违法强制拆除原告使用的其他教学楼，但对围蔽的教学楼未采取任何后续措施，系被上诉人为了达到无偿收回上诉人办学场地而利用行政优势地位。三、根据《广州市房屋安全管理规定》第二十三条、第二十四条规定，对上诉人教学楼进行安全鉴定义务的应是上诉人及上诉人房屋安全责任人，而不是被上诉人钟落潭镇政府。综上，被上诉人钟落潭镇政府没有任何法律法规依据对上诉人有实施围蔽强制措施的行政强制权和执行权，请求：一、撤销广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1842号行政判决；二、确认被上诉人钟落潭镇政府在2018年7月23日对上诉人的教学楼进行围蔽处理的行政强制措施违法；三、撤销被诉复议决定。被上诉人白云区政府二审答辩称：一、被上诉人白云区政府的二审答辩意见与一审答辩意见一致；二、广州铁路运输法院作出的一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确。本案中村委会是幼儿园的举办者，钟落潭镇政府协助举办者村委会对存在安全隐患的涉案教学楼实施围蔽防护行为并无不当，请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人钟落潭镇政府二审未提交答辩意见。经二审审查，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，《中小学幼儿园安全管理办法》第十四条第一款规定:“举办学校的地方人民政府、企业事业组织、社会团体和公民个人,应当对学校安全工作履行下列职责:(一)保证学校符合基本办学标准,保证学校围墙、校舍、场地、教学设施、教学用具、生活设施和饮用水源等办学条件符合国家安全质量标准……”《广州市学校安全管理规定(试行)》第三十五条第一款规定：“发现学校区域或者学校周边区域存在危害学生人身安全的情形或者重大安全隐患，学校应当即时采取适当的预防措施并向有关部门报告。当地人民政府和有关部门应当依法及时处理，消除安全隐患。”根据上述规定，钟落潭镇政府具有保证学校围墙、校舍、场地等办学条件符合国家安全质量标准，消除学校区域或者学校周边区域安全隐患的法定职责。钟落潭镇政府获知涉案校舍可能存在安全隐患情况下，委托有资质鉴定机构进行房屋安全鉴定，在鉴定报告认定涉案教学楼的综合抗震能力及可靠性均不能达到作为校舍使用安全标准情况下，及时采取停止使用、围蔽防护、设置警示等防范措施，以消除安全隐患，并无不当。被诉复议决定维持被诉强制围蔽行为亦无不当。上诉人认为涉案房屋属基本完好，但不能证明该房屋达到了作为校舍使用的安全标准，上诉人认为房屋仍可作校舍正常使用，不具备紧急处置条件主张的依据不足。被上诉人钟落潭镇政府实施围蔽措施时存在未告知、未听取陈述申辩等程序问题，但该程序问题尚不足以影响围蔽防护措施的实施，原审法院将其作为程序瑕疵予以指出，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人竹三村幼儿园的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元由上诉人广州市白云区××××××××××负担。本判决为终审判决。（本页无正文）审 判 长 杨立志审 判 员 彭铁文审 判 员 金 霞二〇二一年四月二十三日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪