湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鄂05行终133号 上诉人（原审原告）湖北丽橙连锁酒店有限公司，统一社会信用代码91420500565471969H，住所地湖北省宜昌市西陵区陶珠路31号。 法定代表人郑则暖，该公司总经理。 委托诉讼代理人汪翊华，湖北筑予律师事务所律师。一般授权代理。 被上诉人（原审被告）宜昌市西陵区住房保障服务中心，统一社会信用代码12420502588247070B，住所地湖北省宜昌市西陵区西陵二路18号。 法定代表人黄圣民，该中心主任。 出庭负责人李宏，该中心副主任。 委托诉讼代理人杨利红，湖北百思特律师事务所律师。一般授权代理。 原审第三人方舟，男，1989年11月2日出生，汉族，住湖北省鄂州市鄂城区。 委托诉讼代理人黎明，湖北前锋律师事务所律师。特别授权代理。 上诉人湖北丽橙连锁酒店有限公司（以下简称湖北丽橙酒店）因诉被上诉人宜昌市西陵区住房保障服务中心（以下简称西陵区住保中心）、原审第三人方舟房屋征收补偿协议一案，不服宜昌市西陵区人民法院（2020）鄂0502行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月28日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审认定，2013年，出租方林飞（甲方）与湖北丽橙酒店（乙方）签订《房屋租赁合同》一份，约定：甲方将位于宜昌市意达大厦自有房屋六楼的一层房屋租赁给乙方，租赁房屋建筑面积1200㎡；租赁期自2013年6月1日起至2023年5月31日止，装修期截止后共计十年，第一年至第三年年度租金为22.5万元，第四年至第十年，租金每年递增比例为2%；乙方租赁该房屋用作酒店或商业经营。在合同解除方面约定：甲乙双方同意在租赁期间内，有下列情形之一的，本合同自动终止，双方互不承担违约责任，但甲方应退还乙方已支付本期租金中未履行部分的相应租金。A、不可抗力；B、政策性拆迁。其中对“政策性拆迁”具体约定如下：租赁期间如遇房屋拆迁，甲方同意乙方参与拆迁人的拆迁补偿谈判，乙方有权获得拆迁人给予的装修残值（含二次装潢）和经营损失的补偿。 2015年7月17日，方舟通过向林飞购买取得上述房产的所有权。房屋所有权证号为宜市房权证西陵区字第××号，共有情况为“单独所有”，规划用途为“办公”。2015年8月20日，方舟（出租方，甲方）与湖北丽橙酒店（承租方，乙方）签订《协议书》1份，约定原出租方林飞与湖北丽橙酒店签订的房屋租赁合同由方舟与湖北丽橙酒店于2015年9月1日起继续履行，林飞的相关权利义务由方舟承担，湖北丽橙酒店的权利义务不变。 2015年10月16日，宜昌市西陵区人民政府作出西房征决字[2015]6号《房屋征收决定书》，对西陵区献福路、环城东路、童家巷、学院街小学院墙合围区域房屋实施征收，并公布了《环城南路片区三期棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案》。次日，宜昌市西陵区人民政府发布《房屋征收决定公告》，案涉房屋在征收红线之内。经征求公众意见及民主推荐投票，选定宜昌市信德房地产咨询评估有限公司作为该项目房屋征收评估机构。宜昌市信德房地产咨询评估有限公司于2017年7月5日对案涉房屋出具《装修、附属物评估报告单》，对室内装饰、装修及附属物评估总价为752076元。2018年2月2日对案涉房屋出具《房屋征收分户评估报告》，对于房屋部分评估总价为10515078元（不含室内装饰、装修）。 2018年11月22日，方舟与西陵区住保中心签订第H3685号《房屋征收补偿协议》，对诉争征收补偿事宜达成一致意见：办公（生产）房补偿费10515078.48元、室内装饰装修补偿费752076元、空调迁移费10000元、电话、宽带迁移费380元、有线电视迁移费17280元、搬家费20478.6元、办证费240元。临时过渡费（3个月）189271.41元，合计11504804.49元，方舟于2018年12月7日前将房屋交付西陵区住保中心拆除。协议未约定经营用房停产停业损失补偿。湖北丽橙酒店认为西陵区住保中心在明知案涉房屋为湖北丽橙酒店承租并用于商业用途情况下，未通知湖北丽橙酒店参加征收补偿协商并以实际用途办公为基础与方舟签订《房屋征收补偿协议》的行为违法，遂诉至原审法院，请求判决：1.确认西陵区住保中心与方舟签订第H3685号《房屋征收补偿协议》违法；2.由西陵区住保中心支付湖北丽橙酒店经营用房停产停业损失费2750502元，流动资产损失费56076.26元，设施设备损失131445.50元，留守员工工资、社保及经济补偿金损失443068.96元，安保劳务费损失110999元；3.诉讼费由西陵区住保中心承担。 原审同时认定，2019年8月1日，湖北丽橙酒店因与方舟房屋租赁合同纠纷向宜昌市西陵区人民法院提起民事诉讼。诉讼中，湖北丽橙酒店申请对其酒店装饰装修、附属物、相关安防设施（按承租年份分摊后的现值）以及后期经营损失进行鉴定。经宜昌市西陵区人民法院委托，2019年12月9日，宜昌华海资产评估合伙事务所出具评估报告，其中载明：评估基准为2017年7月1日，湖北丽橙酒店房屋装饰装修715842.5元、后期经营损失2750502元。经宜昌市西陵区人民法院、宜昌市中级人民法院审理后，（2019）鄂0502民初2743号《民事判决书》、（2020）鄂05民终1105号《民事判决书》确认湖北丽橙酒店与方舟关于宜昌市西陵区环城东路7号意达大厦6楼（产权证号宜市房权证西陵区字第××号，规划用途办公，建筑面积1365.24㎡）的房屋租赁合同于2015年10月17日解除；方舟应支付湖北丽橙酒店房屋装饰装修补偿款752076元、返还履约保证金30000元；驳回湖北丽橙酒店要求方舟赔偿流动资产损失56076.26元（低易耗品）、设施设备损失131445.5元、后期经营损失2750502元、留守员工的工资社保及经济补偿金443068.96元、安保劳务费110999元的诉讼请求等。 另认定，2019年4月，原西陵区房屋征收与补偿办公室更名为西陵区住保中心。 原审认为，本案审查的被诉行政协议是西陵区住保中心于2018年11月22日与方舟签订的第H3685号《房屋征收补偿协议》。湖北丽橙酒店对西陵区住保中心作为征收实施单位具有签订征收补偿协议的法定职责无异议。本案的争议焦点为：1.第H3685号《房屋征收补偿协议》签订是否合法；2.湖北丽橙酒店主张的各项补偿请求是否应予支持。结合上述焦点及各方当事人主张的理由，现就六个问题分述如下： 一、湖北丽橙酒店诉讼主体资格问题。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。本案中湖北丽橙酒店诉求系要求西陵区住保中心补偿因承租房屋被征收而遭受的损失。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（简称被征收人）给予公平补偿。第十七条规定，对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值，因征收房屋造成的搬迁、临时安置及停产停业的补偿。根据上述规定，征收补偿的对象通常应当是被征收房屋的所有权人，但涉及用于经营的房屋被征收的情况，因征收给承租人造成的房屋装修及停产停业损失与房屋征收行为之间存在利害关系。从行政诉讼保护的对象来看，一是行政行为相对人，二是利害关系人。经营用房的承租人属于其他有利害关系的人，其利益应依法给予保护。故尽管一般情况下征收程序中被征收人仅为房屋所有权人，但承租人在对装饰装修、停产停业等损失补偿有异议时应享有救济的途径。故湖北丽橙酒店具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。 二、湖北丽橙酒店起诉是否超过法定期限问题。 方舟认为湖北丽橙酒店在民事诉讼中已知道被诉第H3685号《房屋征收补偿协议》的内容，故湖北丽橙酒店起诉已超过六个月的起诉期限。原审认为湖北丽橙酒店虽在民事诉讼审理中知晓被诉《房屋征收补偿协议》，但只有民事判决生效后，湖北丽橙酒店才能确定其权利义务是否因行政行为而受到不利影响。故其就相关争议提起的民事诉讼的审理期间属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”所规定的期限。在湖北丽橙酒店已就相关争议提起民事诉讼的情况下，其起诉期限应当从民事判决生效之日起算。本案中，（2020）鄂05民终1105号《民事判决书》于2020年6月24日作出，湖北丽橙酒店于2020年8月28日向原审法院提起行政诉讼，并未超出法定期限。 三、西陵区住保中心与方舟签订的第H3685号《补偿协议》合法性问题。 （一）关于协议签订主体的合法性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。根据上述规定，被征收房屋的房屋所有权人即为被征收人，本案中案涉房屋权属证书上记载的所有权人为方舟单独所有，西陵区住保中心将方舟作为被征收人与其签订征收补偿协议符合法律法规规定，并无不当。关于湖北丽橙酒店对评估机构选定及评估报告合法性的质疑问题，因湖北丽橙酒店并非被征收人，故评估机构选定未征求湖北丽橙酒店意见并不影响其合法性。关于装饰装修部分评估报告的送达问题，因湖北丽橙酒店在本案诉求中未主张装饰装修补偿，且后续民事诉讼中的评估报告评估价值低于征收程序中的评估报告确定的金额，故征收程序中未向湖北丽橙酒店送达评估报告并未减损湖北丽橙酒店权益。湖北丽橙酒店主张其与方舟签订的《租赁合同》中约定了湖北丽橙酒店有权参与征收补偿的协商，亦有权获得装修残值和经营损失，故应作为被征收人签订补偿协议。对此原审认为，房屋征收补偿关系与房屋租赁合同分属不同的法律关系，征收补偿协议系行政协议，应优先适用行政法律法规，且根据合同的相对性，该条款仅对合同当事人具有约束力，原则上湖北丽橙酒店基于租赁合同应享有的违约责任补偿应根据双方约定通过民事诉讼来解决。且如前所述，虽未将其列为被征收人，其作为征收利害关系人的相关权利亦可通过行政诉讼予以救济。 （二）关于协议内容的合法性。《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十四条规定，被征收人的姓名或者名称、房屋性质、房屋用途和建筑面积等，以不动产登记机构颁发的房屋权属证书的记载为准。本案中案涉房屋权属证书上记载的房屋用途为办公。故西陵区住保中心按照办公用途与被征收人签订征收补偿协议符合法律法规规定。另从第H3685号《房屋征收补偿协议》所涉补偿项目来看，关于房屋主体部分的补偿仅与产权人相关，承租人无权对房屋主体部分的补偿提出异议。第H3685号《房屋征收补偿协议》中与湖北丽橙酒店有利害关系的仅为室内装饰装修补偿。征收过程中，宜昌市信德房地产咨询评估有限公司于2017年7月5日对案涉房屋出具《装修、附属物评估报告单》，对室内装饰、装修及附属物评估总价为752076元。在湖北丽橙酒店与方舟的民事诉讼中，宜昌市西陵区人民法院委托宜昌华海资产评估合伙事务所出具评估报告，其中对房屋装饰装修部分评估价值为715842.5元。第H3685号《房屋征收补偿协议》确定的室内装饰装修补偿款752076元与征收过程的评估结果一致，且高于湖北丽橙酒店在民事诉讼中评估的金额。再者（2020）鄂0502民初2743号《民事判决书》及（2020）鄂05民终1105号《民事判决书》已支持湖北丽橙酒店装饰装修补偿的诉讼请求，判决方舟支付湖北丽橙酒店装饰装修补偿款752076元，湖北丽橙酒店在本次行政诉讼也未对装饰装修补偿提出异议。关于停产停业损失问题，在第H3685号《房屋征收补偿协议》中并未涉及，故认可第H3685号《房屋征收补偿协议》效力，与湖北丽橙酒店享有作为承租人的相关补偿请求权并不矛盾。第H3685号《房屋征收补偿协议》系双方真实意思表示，不违反相关法律法规，合法有效。且案涉房屋已交付拆除，除湖北丽橙酒店尚未领取的装饰装修补偿款外，协议其他部分均已履行完毕。湖北丽橙酒店主张第H3685号《房屋征收补偿协议》违法应予撤销，难以支持，但并不排除湖北丽橙酒店另行依照其与方舟的约定主张及分配停产停业损失的权利。 四、本案湖北丽橙酒店是否有权以自己名义直接向征收部门主张承租人的补偿利益。 虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定被征收房屋的房屋所有权人即为被征收人。但同时该条例第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第二十三条规定，因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。在此基础上，《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十七条第（二）款规定，被征收房屋存在租赁关系，生产经营者不是被征收人的，依照其与被征收人的约定分配停产停业损失补偿、室内装饰装修价值补偿。根据上述规定征收补偿的对象通常应当是被征收房屋的所有权人，但如果涉及用于经营的房屋被征收的情况，而所有权人又非实际经营者的情况时，承租人享有依照与产权人的约定分配停产停业损失补偿、室内装饰装修价值补偿的权利。 诚然，分配补偿权利不等同于可直接向征收部门主张补偿的权利。在存在租赁关系的房屋征收中存在两个法律关系，一个是征收人与被征收人之间的征收法律关系，另一个是出租人与承租人之间的租赁法律关系，两者之间既有独立性又有从属性，承租人据此具有双重身份，在租赁法律关系是承租人，在征收法律关系中是征收利害关系人。基于合同相对性原则，湖北丽橙酒店如果因承租房屋被征收而遭受的损失,应由房屋所有权人依照租赁合同进行补偿,如发生争议可通过民事诉讼等途径来解决。但若租赁合同已约定将征收作为违约责任免除情形的情况下，征收必然导致租赁合同客观上不能实际履行，个人利益因公共利益受损应得到补偿，而承租人权益通过民事途径得不到补偿。补偿应以实际利益受损为基础，房屋所有权人作为出租人并未因征收行为给其经营行为造成损失，缺乏享有停产停业损失的事实基础。而承租人的正常营业因征收行为而阻却，承租人系合法利益受损的一方，其损失应得到补偿。与此同时租赁协议约定承租人可享有征收人给予的停产停业损失补偿、室内装饰装修价值补偿，而所有权人与征收部门已签订的补偿协议中未包含上述承租人补偿利益。在此情况下房屋本身价值补偿可与承租人应享有的损失补偿分别计算，承租人可以自己名义主张上述请求补偿的权利。 具体到本案中，原审认为湖北丽橙酒店可直接向征收部门主张承租人的补偿利益存在以下几个方面考虑：1.湖北丽橙酒店在与原产权人林飞的租赁合同中已约定，租赁期间遇到政策性征收，双方互不承担违约责任，后方舟取得案涉房屋所有权后明确原协议继续履行，由方舟承担原出租方林飞相关权利义务。即因“征收”导致合同履行不能系双方约定的免责事由，湖北丽橙酒店无法基于租赁合同向出租人方舟主张违约责任。方舟在案涉房屋不存在经营行为，故没有遭受到停产停业的损失，而湖北丽橙酒店正常营业因征收行为而阻却，湖北丽橙酒店合法利益因征收行为受损应得到补偿。2.湖北丽橙酒店作为承租人在与产权人的租赁合同中明确约定“租赁期间如遇房屋拆迁，甲方（出租方）同意乙方（承租方）参与拆迁人的拆迁补偿谈判，乙方有权获得拆迁人给予的装修残值（含二次装潢）和经营损失的补偿”。根据双方协议，双方亦约定湖北丽橙酒店可享有征收部门给付的案涉房屋室内装饰装修补偿和经营损失补偿。3.湖北丽橙酒店已就租赁合同向法院提起民事诉讼，生效民事判决认为湖北丽橙酒店是否应获得后期经营损失是征收法律关系中的问题，故对湖北丽橙酒店要求方舟支付后期经营损失2750502元的诉讼请求未予支持。4.产权人方舟已作为被征收人与西陵区住保中心于2018年11月22日就案涉房屋征收补偿事宜达成一致意见，签订了第H3685号《房屋征收补偿协议》，协议内包含了装饰装修补偿，对此民事案件已予处理，湖北丽橙酒店亦无异议，不再予以评判。但关于停产停业损失，协议内未明确。开庭时西陵区住保中心称已与产权人方舟商定停产停业损失为零，所以协议内未列停产停业损失。方舟当庭予以否认，称西陵区住保中心未与其协商停产停业损失，且停产停业损失应由湖北丽橙酒店与西陵区住保中心自行协商。综合上述事实和补偿协议内表述，原审认为方舟并未处分湖北丽橙酒店停产停业损失补偿，也未获得停产停业损失补偿，湖北丽橙酒店关于案涉补偿协议已协商确立停产停业损失为零的辩解无事实与法律依据。就案涉房屋是否享有停产停业损失补偿，西陵区住保中心还尚未进行认定及补偿。5.产权人方舟当庭表示对于停产停业损失补偿应由湖北丽橙酒店和西陵区住保中心自行协商确定，即被征收人亦同意就承租人部分独立的补偿利益直接由承租人自行与征收机关协商。 综合全案上述情况，尽管通常情况下，在征收程序中不宜直接突破《国有土地上房屋征收与补偿条例》所确定的所有权人为征收人的限定，径直将承租人作为被征收人，但不排除上述特定情形下，在救济途径方面给予承租人直接向征收部门主张上述独立补偿利益的权利。虽然案涉房屋所有权人方舟与征收部门签订的房屋征收补偿协议原审确认其合法性，鉴于租赁协议约定了湖北丽橙酒店可享有承租人部分的补偿权益，而补偿协议内未包含停产停业损失的补偿，且生效的民事判决对湖北丽橙酒店向方舟主张停产停业损失补偿权益未予支持，湖北丽橙酒店的该项权益通过民事诉讼途径已无法救济，故方舟与西陵区住保中心签订征收补偿协议及生效的民事判决不应影响湖北丽橙酒店依法要求征收部门对其进行补偿。在案件的后续处理方面，案涉房屋主体部分的补偿以及装饰装修补偿均已处理，仅停产停业损失未予补偿。在停产停业损失计算上，需承租人配合提供相应材料，在支付方式上，如将补偿款交与所有权人，还需承租人再依照合同向所有权人另行主张，承租人的权益难以得到有效保护。将承租人排除在协商之外，转而由对经营活动并不知情的房屋所有权人代承租经营者主张权利，易产生新的矛盾纠纷，不利于纠纷的直接化解。因此，由征收人直接补偿承租人，在本案实践操作中更能够节约诉讼资源，有效保护承租人的合法权益，实现法律效果和社会效果的统一。 五、湖北丽橙酒店主张的补偿范围是否在征收相关法律法规及规范性文件规定的范围内。 关于案涉房屋征收是否造成湖北丽橙酒店经营损失，西陵区住保中心辩称湖北丽橙酒店与方舟的房屋租赁合同解除在先，征收决定公告发布在后，故征收行为与湖北丽橙酒店无关。原审认为，虽然湖北丽橙酒店与方舟之间的房屋租赁合同经法院认定已于2015年10月17日解除，但是湖北丽橙酒店与方舟签订《房屋租赁合同》在先，征收决定公告时，双方正在约定的合同期内，因征收决定发布后，合同客观履行不能，因此法院判决确认双方合同解除。房屋征收为因，合同解除为果，湖北丽橙酒店与房屋征收的行政行为有利害关系，房屋征收行为客观上会导致湖北丽橙酒店经营受损。 对于承租人来说，必然涉及多方面的损失，包括直接损失，比如装修投入损失、停产停业损失、职工安置费用等，也包括间接损失，如可得利益。但《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条确定的公平补偿原则并不意味着是全额补偿。具体损失补偿的范围和标准仍需以《国有土地上房屋征收补偿》和相关行政法规、规范性文件确定的事项为准。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十七条第（二）款规定，“被征收房屋存在租赁关系，生产经营者不是被征收人的，依照其与被征收人的约定分配停产停业损失补偿、室内装饰装修价值补偿”。根据上述规定，承租人可获得的补偿利益为室内装饰装修补偿和停产停业损失补偿，且需依照与产权人的约定为前提。本案中湖北丽橙酒店依照案涉租赁合同约定可获得的补偿为“拆迁人给予的装修残值和经营损失补偿”。但该补偿的获得需以“拆迁人给予”为前提，而征收部门的补偿需以法律、法规、规范性文件确定的事项为准。湖北丽橙酒店所主张的补偿事项为“1.停产停业损失费2750502元；2.流动资产损失费56076.26元；3.设备设施损失131445.50元；4.留守员工工资、社保及经济补偿金损失443068.96元；5.安保劳务费损失110999元”。如前所述，承租人仅可依照约定分配室内装饰装修补偿和停产停业损失补偿。其中装修部分的补偿，已在民事诉讼中予以审理确定。而湖北丽橙酒店在本案中诉请的流动资产损失费、设备设施损失、留守员工工资、社保及经济补偿金损失、安保劳务费损失已在民事诉讼中被驳回诉讼请求，且案涉房屋租赁合同中并未对其进行约定，亦不属于征收相关行政法律法规规定的补偿范围，原审对该部分的主张不予支持。 六、湖北丽橙酒店是否符合停产停业损失的补偿条件。 根据《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十七条第（一）款规定，因征收房屋造成停产停业，对被征收人给予停产停业损失补偿的，应当符合下列条件：（一）被征收房屋具有房屋权属证明或者经认定为合法建筑，且房屋用途为生产、经营性用房等非住宅房屋；（二）有合法、有效的营业执照，且营业执照上载明的住所（经营场所）为被征收房屋；（三）已办理税务登记并具有纳税凭证。《环城南路三期棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案》中亦载明“停产停业损失按照《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》执行”。本案中，湖北丽橙酒店租赁方舟所有的房屋经营酒店，现房屋被征收。该房屋具有房屋权属证明，其权属证书上记载的房屋用途为“办公”，有合法有效的营业执照、营业执照上载明的住所（经营场所）为被征收房屋、已办理了税务登记并具有纳税凭证，因此符合获得停产停业损失补偿的条件。 西陵区住保中心不认可湖北丽橙酒店享有停产停业损失理由为：1.湖北丽橙酒店租赁合同解除后实际经营至2019年，并未停产营业；2.案涉房屋规划用途为“办公”而非“商业”；3.湖北丽橙酒店持续经营纳税不满两年，不符合宜昌市房地产估价与经纪协会《关于印发宜昌市城区国有土地上房屋征收停产停业损失评估指导意见的通知》（宜市估价字[2019]5）号的规定。 关于理由一，根据（2019）鄂0502民初2743号《民事判决书》查明的事实，征收公告发布时间为2015年10月17日，而湖北丽橙酒店向方舟支付租金至2017年8月31日，在此期间征收行为必然影响湖北丽橙酒店经营，导致其经营收入减少，且虽征收公告发布后湖北丽橙酒店仍持续经营了一段时间，但最终湖北丽橙酒店内相关设施的搬离与重装势必会在一段期限内存在其经营临时性的障碍。西陵区住保中心及方舟认为湖北丽橙酒店仍在继续经营，并未产生经营损失的意见，不予采纳。 关于理由二，《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十七条第（一）款对房屋用途设定的条件为“生产、经营性用房等非住宅房屋”。非住宅房屋主要是指用于办公、生产和经营的房屋，主要包括商业用房、工业用房、机关事业单位办公用房以及其他公益事业用房。上述用途房屋在建造时，经过批准的规划设计确定的房屋用途就非住宅，在实际使用中也是用于经营场所，从事营利性经营活动。本案中的房屋规划用途为“办公”，类型上属于上述“非住宅”的范畴，实际使用中用于经营酒店，客观存在停产停业损失。西陵区住保中心称仅“商业”用途的房屋方可享有停产停业损失缺乏法律法规依据。 关于理由三，西陵区住保中心依据宜昌市房地产估价与经纪协会宜市估价字(2019)5号《关于印发宜昌市城区国有土地上房屋征收停产停业损失评估指导意见的通知》的规定，认为湖北丽橙酒店持续经营纳税不满两年，不符合文件规定，不应获得停产营业的损失。上述指导意见中规定：符合以下条件的被征收房屋，可以对其进行停产停业损失评估：（1）具有权属登记证明或经有关部门认定为合法建筑；（2）房屋设计用途为非住宅，或住宅改为商业经营性用房取得城市规划行政主管部门批准的；（3）具有合法、有效的营业执照，已办理税务登记并具有纳税凭证，且营业执照及税务登记证上载明的住所（营业场所）与被征收房屋一致；（4）房屋征收公告发布之日，房屋所有权人或承租人已持续经营、纳税2年以上。指导意见在《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》确定的条件上增加了“持续经营、纳税2年以上”的限制。上述指导意见系宜昌市房地产估价与经纪协会发布的指导意见，而《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》属于地方规章。指导意见增加限制条件应有法律法规规章依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条规定，因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。在案涉项目的《环城南路三期棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案》中亦明确停产停业损失按照《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》执行。故西陵区住保中心以持续经营未满2年为由否定湖北丽橙酒店享有停产停业损失缺乏法律法规依据。 需要说明的是，湖北丽橙酒店虽符合停产停业损失的补偿条件，但停产停业损失不等于后期经营损失。征收过程中停产停业损失系因征收行为给被征收人或作为承租人的经营者合法开展经营活动造成临时性障碍而产生，本质上是一种过渡性费用损失，而非全部后期经营损失。对于补偿标准，《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十八条规定，“因征收房屋造成停产停业损失的补偿，补偿金额可以由房屋征收部门与被征收人协商确定；协商不成的，可以委托具有相应资质的评估机构评估确定。”第三十九条规定，“因征收房屋造成停产停业损失的补偿，应当根据房屋被征收前的纳税情况、经营规模、停产停业期限等因素确定。”第四十条规定，“因征收房屋造成停产停业，被征收人选择产权调换的，停产停业期限按征收补偿协议约定的过渡期限计算；选择货币补偿的，停产停业期限按不超过六个月计算。”湖北丽橙酒店以评估报告中的后期经营损失为依据要求西陵区住保中心支付停产停业损失2750502元，缺乏法律依据，双方应另行协商或依法评估确定。 综上，第H3685号《房屋征收补偿协议》系产权人与征收部门双方真实意思表示，不违反相关法律法规规定，合法有效。但湖北丽橙酒店与产权人方舟的租赁协议约定了湖北丽橙酒店可享有承租人部分的补偿权益，而第H3685号《房屋征收补偿协议》内未包含停产停业损失的补偿，且湖北丽橙酒店的该项权益通过民事诉讼途径已无法救济，故湖北丽橙酒店作为承租人应享有的停产停业损失西陵区住保中心应对其单独予以补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十三条，《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十四条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十八、第七十二条的规定，判决：一、责令西陵区住保中心对湖北丽橙酒店的停产停业损失依法履行征收补偿职责；二、驳回湖北丽橙酒店的其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由西陵区住保中心负担。 上诉人湖北丽橙酒店上诉称：原审判决认定事实和适用法律均有错误，具体事实和理由为：一、原审认定西陵区住保中心与方舟签订的《房屋征收补偿协议》合法，是由于原审法院忽略了西陵区住保中心在《房屋征收补偿协议》签订和履行过程中的违法行为。本案中，应当认定案涉《房屋征收补偿协议》违法：其一，程序方面的违法。1.应当通知上诉人参与征收补偿评估洽商等事宜而未通知。2.案涉《房屋征收补偿协议》的签订时间严重违反法定期限。征收公告于2015年10月16日公布，依照法律规定，征收补偿协议应当于2016年2月前签订完毕；如在该期限内无法达成补偿协议，则应当立即作出补偿决定。但是在本案中，西陵区住保中心直到2018年11月22日才与方舟签订《房屋征收补偿协议》，距征收决定公告时间长达三年多，严重违反法定期限，导致湖北丽橙酒店的经营、财产、人员等等无法做出正确处置，损失严重。3.在未签订征收补偿协议的情况下，采取违法手段迫使上诉人搬迁。本案中，西陵区住保中心于2017年8月在没有与方舟以及湖北丽橙酒店签订征收补偿协议的情况下对案涉房屋设置了围挡，造成了湖北丽橙酒店经营停滞、人员出入不便；同时，还对案涉房屋采取停水、停电等手段，迫使湖北丽橙酒店不得不将房屋交付给西陵区住保中心爆破。案涉房屋爆破时，湖北丽橙酒店遗留在案涉房屋内的物品和设施设备均未能搬离。其二，实体方面的违法。湖北丽橙酒店曾多次向西陵区住保中心反映承租事宜，且湖北丽橙酒店东门店的营业执照及相关证照的注册住所地就在案涉房屋所在地址，而且湖北丽橙酒店在案涉房屋内的设施设备及物品，都足以证明西陵区住保中心是明知湖北丽橙酒店将案涉房屋用于酒店经营。但案涉《房屋征收补偿协议》却未纳入商业用途相关的补偿项目，明显侵害了上诉人合法权益。二、原审判决将补偿范围局限于停产停业损失，属适用法律错误。《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第九条规定，赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。基于西陵区住保中心在签订《房屋征收补偿协议》的过程中存在一系列违法行为，而该违法行为导致湖北丽橙酒店受到经营、资产和人员等各方面损失，且湖北丽橙酒店所受到的损失与西陵区住保中心的违法行为之间存在直接、必然的因果关系。因此，人民法院应当结合被上诉人行政行为造成上诉人的实际经济损失，责令被上诉人对上诉人的损失予以赔偿，而不应仅仅局限于《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》中所规定的停产停业损失要求被上诉人予以补偿。综上所述，原审判决虽然在一定程度上保护了上诉人的合法权益,但是由于其忽略了被上诉人在签订《房屋征收补偿协议》过程中的一系列违法行为，并错误地适用法律，导致判决存在错误，应当予以纠正，故请求：撤销（2020）鄂0502行初49号行政判决，依法改判确认西陵区住保中心与方舟签订的《房屋征收补偿协议》违法，并判令西陵区住保中心赔偿湖北丽橙酒店停产停业损失费2750502元、流动资产损失费56076.26元、设备损失费131445.50元、留守员工工资、社保及经济补偿金损失443068.96元、安保劳务费11099元；本案一审、二审诉讼费用全部由西陵区住保中心承担。 被上诉人西陵区住保中心辩称：一、西陵区住保中心有权与房屋所有权人方舟达成征收补偿协议，在方舟交付房屋后，西陵区住保中心有权对案涉房屋依法进行拆除。且湖北丽橙酒店不是被征收房屋所有权人，与西陵区住保中心的征收行为不具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据查明事实，方舟是案涉房屋所有权人，湖北丽橙酒店是案涉房屋承租人，后经民事生效判决双方房屋租赁合同于2015年10月17日解除。且西陵区住保中心已经与方舟达成协议，在征收范围内按照征《环城南路片区三期棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定进行了全面补偿，且已经履行完毕，西陵区住保中心依据此协议拆除案涉房屋的行政行为合法。湖北丽橙酒店依法不具有要求西陵区住保中心履行征收补偿职责或确认西陵区住保中心征收行为违法的原告资格。二、按照合同的相对性，湖北丽橙酒店与方舟之间的房屋租赁合同不能约束西陵区住保中心，这在民事判决中已有体现。西陵区住保中心征收行为没有造成湖北丽橙酒店产生停产停业损失，不应向湖北丽橙酒店支付停产停业损失。根据《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第四十条规定的“因征收房屋造成停产停业，……选择货币补偿的，停产停业期限按不超过六个月计算。”停产停业的合理过渡期不超过6个月。湖北丽橙酒店主张的停产停业损失过渡时间长达6年，远远超过了法定的合理时间，其提供的证据也不能证明2015年10月17日租赁合同解除之后6个月期间产生了停产停业损失。根据行政诉讼法举证规则，上诉人不能主张其实际产生了停产停业损失，当然不能获得支持。三、上诉人诉求的流动资产损失、设施设备损失、留守员工工资、社保及经济补偿金损失无任何法律依据，依法不应支持。综上所述，请求法院判决驳回上诉人的所有上诉请求，并依法改判被上诉人不需向上诉人的停产停业损失依法履行征收补偿职责。 第三人方舟辩称：1.案涉《房屋征收补偿协议》的签订程序是合法的，湖北丽橙酒店主张其没有参加征收补偿协议协商，没有表达过相关诉求不属实。实际情况为，方舟和西陵区住保中心之间关于房屋拆迁的补偿很早就达成协议，之所以长达几年没有签订协议正是因为湖北丽橙酒店作为承租人占用了房屋，提出了远远高于法律规定和实际情况的补偿要求。这一点在（2019）鄂0502民初2743号民事判决书第五页已载明。2.湖北丽橙酒店提出的据实赔偿停产停业损失，与实际情况不符。其提交的鉴定报告上清楚的反映了围挡修建后到2018年房屋拆除，酒店的经营一直在持续，并且经营收入并没有因为围挡的修建产生过任何影响。并且基于宜昌市西陵区人民法院的民事判决，上诉人在此期间没有支付任何房屋租金，所获得的收益几乎等于纯利润，在占用房屋的几年时间内获取了巨额收益，如果还支付湖北丽橙酒店停产停业损失，不仅存在重复计算，反而会使上诉人通过非法占用房屋拒不执行国家拆迁政策而获得巨额利润，因此请求二审法院驳回上诉。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，本案的被诉行政行为是西陵区住保中心与方舟签订的《房屋征收补偿协议》。结合各方当事人在二审中的诉辩意见，本案争议焦点为：一、西陵区住保中心与方舟签订的《房屋征收补偿协议》是否合法。二、湖北丽橙酒店的诉讼请求是否应予支持。 一、西陵区住保中心与方舟签订的《房屋征收补偿协议》是否合法。 1.关于协议签订主体的合法性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。该《条例》第二十五条规定，订立补偿协议的主体为房屋征收部门与被征收人。案涉被征收房屋权属证书上记载的所有权人为方舟单独所有，西陵区住保中心将方舟作为被征收人与其签订征收补偿协议符合法律法规规定，并无不当。湖北丽橙酒店主张其与方舟签订的《租赁合同》中约定了湖北丽橙酒店有权参与征收补偿的协商，故应作为被征收人签订补偿协议。原审法院对该主张未予支持，并已作详细论述，本院不再赘述。 2.关于协议的实体内容的合法性。《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十四条规定，被征收人的姓名或者名称、房屋性质、房屋用途和建筑面积等，以不动产登记机构颁发的房屋权属证书的记载为准。本案中，西陵区住保中心按照案涉房屋权属证书上记载的房屋用途为办公与方舟签订征收补偿协议符合法律法规规定。湖北丽橙酒店对于房屋权属证书登记提出异议，本院不予支持。在案涉《房屋征收补偿协议》中，约定了房屋装饰装修补偿，（2020）鄂0502民初2743号民事判决及（2020）鄂05民终1105号民事判决已支持湖北丽橙酒店装饰装修补偿的诉讼请求，判决方舟支付湖北丽橙酒店装饰装修补偿款752076元。湖北丽橙酒店在本次行政诉讼也未对装饰装修补偿提出异议。除湖北丽橙酒店尚未领取的装饰装修补偿款外，案涉《房屋征收补偿协议》其他部分均已履行完毕。第H3685号《房屋征收补偿协议》系双方真实意思表示，不违反相关法律法规，合法有效。该协议未约定案涉被征收房屋的停产停业损失补偿，但原审判决已责令西陵区住保中心对湖北丽橙酒店的停产停业损失依法履行征收补偿职责，其合法权益可得到保护。湖北丽橙酒店仅是案涉房屋的承租人，其提起本案行政诉讼，试图全部否定第H3685号《房屋征收补偿协议》效力，不利于案涉房屋合法所有权人的权利保护，且不利于行政补偿法律关系的稳定。 3.关于湖北丽橙酒店上诉称西陵区住保中心应当通知其参与征收补偿评估洽商等事宜而未通知的问题。据查，（2019）鄂0502民初2743号民事判决书里第五页载明：“在收到征收办的通知后，我公司积极配合，支持拆迁工作，但拆迁办的装修补偿政策对我们企业相当不合理……”，根据该陈述，西陵区住保中心通知了湖北丽橙酒店参与协商，只不过湖北丽橙酒店认为装修补偿政策不合理而未达成一致，故对湖北丽橙酒店主张其未参与征收补偿评估洽商事宜不予采信。湖北丽橙酒店上诉称西陵区住保中心在未与其签订征收补偿协议的情况下，对案涉房屋采取停水、停电等手段，但并未提供相关证据证明其主张，本院不予支持。 二、湖北丽橙酒店主张的各项赔（补）偿请求是否应予支持。 湖北丽橙酒店主张的各项赔（补）偿请求，原审法院已予充分阐述，本院均予以认可，不再赘述。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人湖北丽橙连锁酒店有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  闫玲玲 审判员  胡振元 审判员  胡建华 二〇二一年四月二十日 法官助理邹文娟 书记员揭黎