广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤18行终81号上诉人（原审原告）：何国英，男，汉族，住清远市清城区石灰塘一座304号。上诉人（原审原告）：邓维芬（曾用名：薛志繁），男，汉族，住清远市清新区××××××××××××××××。上诉人（原审原告）：陈华安，男，汉族，住住清远市清新区××××××××××××××××。上诉人（原审被告）：清远市自然资源局。住所地：清远市清城区×××××××交通大厦二层至六层。法定代表人：林英营，局长。委托代理人：黄晓文，清远市×××××××副主任。委托代理人：胡清锋，广东金亚律师事务所律师。上诉人何国英、邓维芬、陈华安诉上诉人清远市自然资源局不履行行政登记职责一案，均不服广东省清远市清新区人民法院（2020）粤1803行初137号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：何国英、邓维芬、陈华安因不服清远市中级人民法院作出的（2005）清中法民一终字第92号民事判决，向清远市中级人民法院提出再审申请。2006年5月19日，清远市中级人民法院作出（2005）清中法民监字第130号民事裁定，决定对该案进行再审。2007年4月23日，清远市中级人民法院作出（2006）清中法民再审字第34号《民事判决书》，该判决载明“在本案中，虽然土地使用权转让协议签订后没有办理土地使用权的变更登记手续，行为违法，但签订协议当事人可以通过补办变更登记手续来促使其土地使用权的转让行为合法。根据再审认定的事实，薛志繁等三人出资1000万元以龙须带公司的名义受让到附城东岗仓5691平方米土地使用权，在这受让过程中，龙须带公司没有出资，因此，在承包期届满后，附城东岗仓5691平方米土地的实际使用权人是薛志繁等三人，而不是龙须带公司……”，并判决“一、撤销清新县人民法院（2003）清新法民初重字第6号民事判决和本院（2005）清中法民一终字第92号民事判决……”2009年，原清远市国土资源局清城分局向原广东发展银行清远分行清新办事处颁发了清城区国用（2000）字第08085号国有土地使用证。同年8月3日，原广东发展银行清远分行向原清远市国土资源局清城分局提出申请，请求将清城区国用（2000）字第08085号国有土地使用证的土地使用权进行分割。同年8月28日，清远市人民政府将清城区国用（2000）字第08085号国有土地使用证的土地使用权分割为两块，并向原广东发展银行清远分行核发了清远市国用（2009）00681、00682号国有土地使用证。案外人陈适志经拍卖程序取得面积为3887.85平方米的清远市国用（2009）00682号国有土地使用证的土地使用权，并于同年9月8日取得清远市人民政府核发的（2009）00745号国有土地使用证。何国英、邓维芬、陈华安不服，遂向清远市清城区人民法院提起诉讼，要求撤销清城区国用（2000）字第08085号及清远市国用（2009）00681、00682号国有土地使用证，并判令清远市人民政府依照（2006）清中法民再审字第34号《民事判决书》所确认的事实将附城东岗仓5691平方米土地使用权证颁发给何国英、邓维芬、陈华安。诉讼过程中，清远市清城区人民法院认为核发清城区国用（2000）字第08085号国有土地使用证的机关是清远市清城区人民政府，而非原清远市国土资源局清城分局。何国英、邓维芬、陈华安将原清远市国土资源局清城分局列为被告不当，遂告知何国英、邓维芬、陈华安是否将原清远市国土资源局清城分局变更为清远市清城区人民政府，何国英、邓维芬、陈华安表示不变更，并放弃要求撤销清城区国用（2000）字第08085号国有土地使用证的诉讼请求。2010年11月18日，清远市清城区人民法院作出（2010）城法行初字第17号《行政判决书》，该判决“本院认为”部分载明“……至于原告请求判令被告清远市人民政府依清远市中级人民法院（2006）清中法再字第34号《民事判决书》所确认的事实限期把附城东岗5691平方米土地使用权证颁发给原告的诉讼请求，由于本案是对清远市人民政府核发清远市国用（2009）00681号和清远市国用（2009）00745号《国有土地使用证》的具体行政行为是否合法进行审查，清远市人民政府是否应向何国英、邓维芬、陈华安颁发附城东岗5691平方米土地使用权证的问题，属于另一个法律关系，本院在本案中不作处理，原告可通过其他合法途径解决……”，并判决“驳回原告邓维芬、陈华安、何国英请求撤销清远市政府核发清远市国用（2009）00681号和清远市国用（2009）00745号《国有土地使用证》的具体行政行为的诉讼请求。”何国英、邓维芬、陈华安不服，遂向清远市中级人民法院提起上诉。2011年1月26日，清远市中级人民法院作出（2011）清中法行终字第2号《行政判决书》，该判决“本院认为”部分载明“……上诉人邓维芬、陈华安、何国英虽然对该土地使用权属有转让的事实，本院作出（2006）清中法民再字第34号民事判决书也认为原附城东岗5691平方米土地使用权属的实际使用权人是上诉人，但上诉人当时未到国土部门办理土地转让手续，未领取合法的国土使用权证，清城区国用08085号国土使用证表明从法律事实上看涉案土地的国有土地使用证上的权属人仍属于第三人广东发展银行股份有限公司清远分行清新支行，上诉人对土地使用权属争议只是存在民事上的纠纷……”，并判决驳回上诉，维持原判。该判决已发生法律效力。2018年10月31日，何国英、邓维芬、陈华安向原审法院提起返还原物之诉，请求判令广发银行股份有限公司清新支行（广东发展银行清远分行清新办事处）返还何国英、邓维芬、陈华安的抵押贷款物城区府国用总字第0003404和[（1989）180×××××159号]国有土地使用证。同年11月6日，原审法院作出（2018）粤1803民初3756号《民事裁定书》，裁定不予受理何国英、邓维芬、陈华安的起诉。何国英、邓维芬、陈华安不服，遂向清远市中级人民法院提起上诉。同年12月14日，清远市中级人民法院作出（2018）粤18民终3738号《民事裁定书》，该裁定“本院认为”部分载明“……本院已发生效力的（2006）清中法民再字第34号民事判决书已明确上诉人可以通过补办变更登记手续来促使其土地使用权转让行为合法，但至今上诉人未成为附城东岗5691㎡土地的权属合法所有人。上诉要求返还的城区府国用总字第0003404和[（1989）第180×××××159]国有土地使用权证均不是登记在上诉人名下，上诉人不是上述两证的权利义务主体……”，并裁定驳回何国英、邓维芬、陈华安上诉，维持原裁定。2018年12月25日，何国英、邓维芬、陈华安向清远市自然资源局提交《申请书》，请求其“对广东发展清远分行清新办事处非法取得的清城区国用（2000）字第08085号国有土地使用证予以撤销。允许申请人按程序补办城区府国用总字第0003404和[（1989）第1802000159号]国有土地使用证5691㎡土地使用者变更登记为申请人。”该申请附件有（2006）清中法民再字第34号《民事判决书》及（2018）粤18民终3738号《民事判决书》。2019年1月31日，清远市自然资源局作出《关于何国英等人的答复》，告知何国英、邓维芬、陈华安完善登记手续并根据不同情况提交材料申请国有建设用地使用权转移登记。随后，何国英、邓维芬、陈华安向清远市自然资源局提交《异议书》，认为该答复要求条件欠妥及不切实际，故请求清远市自然资源局允许直接补办相关手续将土地权利人登记到何国英、邓维芬、陈华安名下。同年4月1日，就《异议书》的申请内容，清远市自然资源局作出了清自然资登记函〔2019〕8号《关于对何国英等人的答复》，该答复载明“一、对于涉案宗地使用权当中未办理涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的部分，可由薛志繁、何国英、陈华安你们三人持有关判决书（原件）及相关材料，正式向我局不动产登记中心申请转移登记，我局收到申请后，向原市对外经济贸易委员会的接管部门市商务局征求意见后，按程序公告并办理转移登记至薛志繁、何国英、陈华安你们三人名下。同时，根据不动产登记的稳定连续原则，我局不动产登记中心将在不动产登记簿上登记有关交易链事项。二、对于已经再次转让的部分土地，我局现正式告知你们三人，该部分土地无法恢复，若你们认为权利及利益受到损害，可以依法向法院起诉广发银行清远分行清新支行（原广发银行清新办事处）要求索赔……”同年12月19日，薛志繁、何国英、陈华安制作《上访书》并向清远市自然资源局信访，请求清远市自然资源局受理薛志繁、何国英、陈华安的土地使用权转移登记申请，将位于清远市清城区××××办事处东岗一路1638.43平方米土地登记到薛志繁、何国英、陈华安名下。2020年2月19日，清远市自然资源局作出清自然资信访字〔2020〕6号《关于何国英公民信访事项的答复书》，其处理意见为“你对要求办理登记的土地使用权属只是存在民事上的纠纷，其民事纠纷可通过协商或其他民事救济途径方式解决。”，并附（2010）城法行初字17号《行政判决书》及（2011）清中法行终字第2号《行政判决书》作为附件。同年4月，三原告通过邮寄方式向被告提交了《土地使用权转让登记申请书》及相关申请材料，要求办理清远市清城区××××办事处东岗路段1638.43平方米土地使用权转移登记。清远市自然资源局收到上述材料后，将材料直接退回薛志繁、何国英、陈华安。薛志繁、何国英、陈华安不服，遂向原审法院提起本案诉讼。原审法院认为，本案系不服土地行政管理纠纷。根据薛志繁、何国英、陈华安的陈述、清远市自然资源局的答辩以及各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是清远市自然资源局于2020年4月收到邓维芬、何国英、陈华安提交的要求办理清远市清城区××××办事处东岗路段1638.43平方米土地使用权转移登记的申请材料后予以退回该材料的行为是否合法，薛志繁、何国英、陈华安的诉讼请求应否予以支持。根据《不动产登记操作规范（试行）》“3.5受理结果”中“3.5.1受理条件……不动产登记机构对不符合受理条件的，应当当场书面告知不予受理的理由，并将申请材料退回申请人。”的规定，薛志繁、何国英、陈华安曾向清远市自然资源局提交相关申请资料，申请办理清远市清城区××××办事处东岗路段1638.43平方米土地使用权的转移登记，清远市自然资源局不予受理并将材料直接予以退回。清远市自然资源局若认为薛志繁、何国英、陈华安不符合登记申请条件，应书面告知不予受理的理由。故清远市自然资源局将薛志繁、何国英、陈华安申请材料直接退回且未书面告知不予受理理由的行为违法。至于薛志繁、何国英、陈华安是否符合办理上述土地使用权转移登记的问题。本案中，已生效的清远市清城区人民法院（2010）城法行初字第17号《行政判决书》及清远市中级人民法院（2011）清中法行终字第2号《行政判决书》已对清远市国用（2009）00681号、00745号国有土地使用证的合法性进行了审查，两判决也已对（2006）清中法民再审字第34号《民事判决书》所认定的事实进行了查明，在此情况下，两级人民法院依然判决确认清远市国用（2009）00681号及清远市国用（2009）00745号发证行为合法并认定薛志繁、何国英、陈华安对涉案土地使用权属争议只是存在民事上的纠纷。同时，薛志繁、何国英、陈华安亦于（2010）城法行初字第17号案的诉讼中，放弃要求撤销清城区国用（2000）字第08085号国有土地使用证的诉讼请求。因此，清远市自然资源局根据上述行政判决在有关答复中认定薛志繁、何国英、陈华安无权申请土地使用权转移登记，事实认定并无不当。至于如何评价清远市自然资源局先后三次对薛志繁、何国英、陈华安作出有关答复关联性的问题。清远市自然资源局先后三次对薛志繁、何国英、陈华安分别作出清自然资登记函〔2019〕1号、8号及清自然资信访字〔2020〕6号有关答复书，从该三份答复书的作出过程中可看出，清远市自然资源局在作出清自然资登记函〔2019〕1号、8号答复书时，是依照薛志繁、何国英、陈华安提交的（2006）清中法民再字第34号《民事判决书》及（2018）粤18民终3738号《民事判决书》两份判决书作为审查材料进行审查的；此时并未知晓（2010）城法行初字第17号《行政判决书》及（2011）清中法行终字第2号《行政判决书》。直至后来清远市自然资源局进一步核实发现有（2010）城法行初字第17号《行政判决书》及（2011）清中法行终字第2号《行政判决书》的存在，故作出清自然资信访字〔2020〕6号答复书。清远市自然资源局的先后三次答复是对薛志繁、何国英、陈华安主张的涉案1638.43平方米土地使用权情况的持续更新与全面审查，该行为并无不当。对于薛志繁、何国英、陈华安的申请，应以清远市自然资源局最后作出的清自然资信访字〔2020〕6号答复书为准。换而言之，根据现生效判决所认定事实，薛志繁、何国英、陈华安不具备申请涉案土地使用权转移登记的实质条件。因此，薛志繁、何国英、陈华安要求清远市自然资源局在法定时间内办理涉案土地使用权转移登记的诉讼请求没有事实依据，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条的规定，原审法院判决：一、确认被告清远市自然资源局于2020年4月收到原告邓维芬、何国英、陈华安提交的要求办理清远市清城区××××办事处东岗路段1638.43平方米土地使用权转移登记的申请材料未予书面告知不予受理理由，便将该材料退回的行为违法；二、驳回原告邓维芬、何国英、陈华安的其他诉讼请求。邓维芬、何国英、陈华安不服一审判决，向本院提起上诉称：一审法院认定事实不清，明显维护被上诉人的行政不作为，上诉人办理申请1638.43平方米登记的土地来源清晰合法，（2010）城法行初字第17号及（2011）清中法行终字第2号行政判决书对上诉人申请办理1638.43平方米土地使用权转移登记不具有法律约束力。一审判决适用法律错误，明知国土部门在为“假合同、假公章和冒充他人签名”取得的清城区国用（2000）第08085号国土证充当保护伞，却视为不见。清远市自然资源局依法依规作出的清自然登记函（2019）1号、8号答复以及《权籍调查表》、红线图不予以有效确认，却用“此时并未知晓”或“存在”字眼，规避（2006）清中法民再字第34号民事判决书以及（2018）粤18民终3738号民事裁定书认定的事实，上诉人可以通过补办变更登记手续来促使其土地使用权转让行为合法。为此，请求撤销原审判决第二项，改判支持其诉讼请求。清远市自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人已经明确告知邓维芬、何国英、陈华安不是涉案国有土地使用权的权属人。2018年12月至2019年12月期间，邓维芬、何国英、陈华安陆续向上诉人、市政府提交诉求及申办的请求资料（《申请书》、《异议书》、上访诉求），上诉人均积极核查、征求法律顾问意见、及时答复（详见：清自然资登记函〔2019〕1号、清自然资登记函〔2019〕8号、清自然资信访字〔2020〕6号）。第一、二次诉求答复中，由于邓维芬、何国英、陈华安未提交相关行政诉讼判决书等资料，上诉人登记部门在不知情况的情况下，上诉人没有明确拒绝邓维芬、何国英、陈华安的申请，并提出了解决问题的思路。在第三次诉求答复中，上诉人在查明事实的基础上，于2020年2月19日作出“你对要求办理登记的土地使用权属只是存在民事上的纠纷，其民事纠纷可通过协商或其他民事救济途逞方式解决。”的答复处理意见。2020年2月21日，邓维芬、何国英、陈华安签收了上述答复处理意见。二、邓维芬、何国英、陈华安申请办理涉案国有土地使用权登记至其名下不符合规定，上诉人将申请材料退回不存在违法性。首先，邓维芬、何国英、陈华安通过邮寄方式提交申请不符合法律规定的要求。邓维芬、何国英、陈华安通过邮寄方式向上诉人提交办理1638.43平方米土地使用权人登记申请。邓维芬、何国英、陈华安提交申请的方式不符合《不动产登记暂行条例》第十五条“当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。”和《不动产登记操作规范（试行）》“2申请”中的“2.1.1申请是指申请人根据不同的申请登记事项，到不动产登记机构现场向不动产登记机构提交登记申请材料办理不动产登记的行为。”规定的要求。上诉人不可能当场书面告知邓维芬、何国英、陈华安不予受理的理由。其次，上诉人退回申请资料不存在违法性。通过上诉人对邓维芬、何国英、陈华安的三次诉求答复，邓维芬、何国英、陈华安清楚地知道自身不具备申请登记土地使用权的资格，其仍申请不动产登记的行为属于滥用权利的行为。上诉人将其申请材料退回并不对被上诉人的合法权益造成实质性影响。综上所述，邓维芬、何国英、陈华安的申请不符合法律的规定，上诉人的行为并不具有违法性。请求二审法院依法撤销原审第一项判决。经审查，一审判决认定的事实属实，本院依法予以确认。本院认为：本案为不履行行政登记职责纠纷，二审审查的焦点问题是清远市自然资源局将签收的邓维芬、何国英、陈华安申请办理清远市清城区××××办事处东岗路段1638.43平方米土地使用权转移登记的材料予以退回的行为是否合法。《不动产登记暂行条例》第十五条第一款规定“当事人或者其代理人应当向不动产登记机构申请不动产登记”第十七条第一款第（三）项规定“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：......（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容”邓维芬、何国英、陈华安通过邮寄方式向清远市自然资源局递交申请办理土地使用权的转移登记材料符合现行法规规定，因并没有明确要求申请人必须亲自到不动产登记机构办公场所申请的规定。清远市自然资源局收到材料后认为材料不齐或者其他原因不能办理的，应当向邓维芬、何国英、陈华安出具不予受理的通知书，告知不予受理的理由。虽然清远市自然资源局在此之前针对邓维芬、何国英、陈华安申请办理土地使用权转移登记事宜作过三次答复，但每次内容并不相同，不属于重复答复。清远市自然资源局将邓维芬、何国英、陈华安的申请办证材料通过邮寄方式退回给邓维芬、何国英、陈华安且不作任何书面答复处理，显属不作为，原判确认清远市自然资源局退回材料的行为违法并无不当，本院予以维持。清远市自然资源局上诉认为邓维芬、何国英、陈华安必须亲自到不动产登记机构办公场所申请办理登记，因其引用的法条是修改前的《不动产登记暂行条例》，上诉无理，本院不予支持。由于清远市自然资源局并未对邓维芬、何国英、陈华安的申请办证登记是否受理作出明确答复，依法应当责令其在一定期限内作出书面答复。原判未责令清远市自然资源局在一定期限内履行法定职责不当，本院予以纠正。原审在清远市自然资源局未对邓维芬、何国英、陈华安的申请办证登记作出是否受理的情况下，直接对邓维芬、何国英、陈华安申请办理国有土地使用权转移登记的诉讼请求进入实体审查并判决驳回邓维芬、何国英、陈华安的上述诉讼请求超越了本案的审理范围，显属不当，本院对此予以撤销。综上，原判决认定事实清楚、适用法律有误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持广东省清远市清新区人民法院（2020）粤1803行初137号第一项；二、撤销广东省清远市清新区人民法院（2020）粤1803行初137号第二项；三、上诉人清远市自然资源局应当在收到本判决书之日起60日内对收到上诉人邓维芬、何国英、陈华安申请办理土地使用权转移登记的材料作出是否受理的书面答复，并说明理由。一、二审案件受理费各50元，由上诉人清远市自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 范晓萍审 判 员 刘永戈审 判 员 郑外国二〇二一年四月八日法官助理 廖欣欣书 记 员 李芫霜