四川省凉山彝族自治州中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）川34行赔终4号 上诉人（原审原告）上海欧典建筑设计有限公司。住所地：上海市嘉定区曹新公路1352号1幢6755室。 法定代表人许建刚，该公司董事长。 被上诉人（原审被告）甘洛县财政局。住所地：四川省凉山州甘洛县新市坝镇团结南街1号。 负责人胥洪样，该局局长。 委托代理人王娇，甘洛县财政局工作人员。代理权限为一般代理。 委托代理人曹鹏，四川精伦律师事务所律师。代理权限为一般代理。 被上诉人（原审第三人）四川三盈招标代理有限公司。住所地：四川省成都市高新区盛和一路88号1栋1单元7层701号。 法定代表人徐沛玉，该公司总经理。 委托代理人符誉钟，该公司工作人员。代理权限为一般代理。 上诉人上海欧典建筑设计有限公司与被上诉人甘洛县财政局、四川三盈招标代理有限公司行政赔偿一案，不服四川省西昌市人民法院作出的（2020）川3401行赔初9号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人上海欧典建筑设计有限公司的法定代表人许建刚，被上诉人甘洛县财政局的负责人泽仁及该局委托代理人王娇、曹鹏，被上诉人四川三盈招标代理有限公司的委托代理人符誉钟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年5月7日17:36分，第三人四川三盈招标代理有限公司作为采购人四川省凉山彝族自治州甘洛县发展改革和经济信息化局的代理机构在四川政府采购网发布了《四川省凉山彝族自治州甘洛县发展改革和经济信息化局易地扶贫搬迁后续产业发展规划采购项目（第二次）竞争性磋商采购公告》，公告了采购项目名称、采购项编号5134352019000101、采购方式、采购人、采购代理机构名称、采购代理机构地址和联系方式、供应商参加磋商应当具备的资格条件和应当提供的相关证明材料等，还公告了获取磋商文件的开始时间：2019年5月8日，结束时间2019年5月14日；响应文件递交开始时间2019年5月20日10:00，结束时间2019年5月20日10：30，磋商文件售价为300元。2019年5月9日上海欧典建筑设计有限公司通过政府采购网获取了竞争性磋商文件，其未递交响应文件参与竞争性磋商活动。 2019年5月19日，上海欧典建筑设计有限公司采用邮政挂号信方式向第三人四川三盈招标代理有限公司递交了关于《甘洛县易地扶贫搬迁后续产业发展规划采购项目（第二次）》（项目编号：5134352019000101）的质疑书，质疑内容为：1、采购文件第二章投标人须知表第五条“低于成本价不正当竞争预防措施”项缺少明确的事实和法律依据，蓄意遗漏量化指标。违反了《四川省政府采购评审工作规程（修订）》第三十一条规定。2、采购文件第八章第3条“综合评分明细表”第三条“服务方案”项要求投标人提供规划方案，但未提供上位规划、城乡总体规划、相关专项规划及地形图CAD文件等最基本的方案基础资料，甚至连简化版本也没有，又不预留足够的合理设计时间，投标人根本无法据此做出评分要求的技术方案，除非本项目招标之前已事先介入，更为蹊跷的是除投标人外竟无其他任何投标人提出需要基础资料和合理设计时间完成规划方案，难道他们已事先介入或者能够闭门造车。3、采购信息公告中蓄意隐瞒财政部门受理政府采购投诉的联系方式，违反了《政府采购信息公告管理办法》第八条第（五）款之规定。4、招标文件售价300元违反《中华人民共和国招标投法实施条例》第十六条和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库（2014）214号）的规定。 2019年5月28日，第三人四川三盈招标代理有限公司针对上海欧典建筑设计有限公司的质疑，作出了质疑答复。2019年6月7日，上海欧典建筑设计有限公司向甘洛县财政局对第三人四川三盈招标代理有限公司作出的质疑答复提出投诉，2019年7月1日，甘洛县财政局作出了甘财处〔2019〕2号《甘洛县财政局投诉处理决定书》。该决定书认为上海欧典建筑设计有限公司投诉的事项不成立，驳回了其投诉。上海欧典建筑设计有限公司不服，于2019年8月20日向凉山州财政局申请行政复议，2019年9月10日，凉山州财政局作出凉财复决字〔2019〕6号《凉山州财政局行政复议决定书》，该决定书认为甘财处〔2019〕2号《甘洛县财政局投诉处理决定书》适用法律依据不正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三款第二目之规定，撤销甘财处〔2019〕2号《甘洛县财政局投诉处理决定书》，责令其重新作出投诉处理决定。 2019年10月23日，甘洛县财政局签收了凉山州财政局邮寄的凉财复决字〔2019〕6号《凉山州财政局行政复议决定书》。2019年11月15日，甘洛县财政局作出了甘财采〔2019〕处字第1号《甘洛县财政局投诉处理决定书》，其认定：上海欧典建筑设计有限公司的投诉事项为：投诉事项一、该项目为竞争性磋商，为非标采购方式，被投诉人四川三盈招标代理有限公司所引用的87号令《政府采购货物和服务招投标管理办法》完全不适用本项目。其所谓“低于成本价不正当竞争预防措施”项严重缺乏法律依据，蓄意遗漏量化指标，为评标人背离政府采购“最大限度市场化竞争，最高限度节约公告资源”的目标方针，滥用自由裁量权、肆意绞杀非内定供应商埋下伏笔，此举严重违反《四川省政府采购评审工作规程（修订）》第三十一条之规定。投诉事项二：采购文件第八章第3条“综合评分明细表”第三条“服务方案”项要求投标人提供规划方案，但未提供上位规划、城乡总体规划、相关专项规划及地形图CAD文件等最基本的方案基础资料，甚至连简化版本也没有，又不预留足够的合理设计时间，投标人根本无法据此做出评分要求的技术方案，除非本项目招标之前已事先介入，更为蹊跷的是除投标人外竟无其他任何投标人提出需要基础资料和合理设计时间完成规划方案，难道他们已事先介入或者能够闭门造车。投诉事项三：采购信息公告的发布不仅要遵循《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》之规定，同时更要满足政府采购信息管理的上位法律法规《政府采购信息公告管理办法》之要求。投诉事项四：招标文件售价300元违反《中华人民共和国招标投标法实施条例》第十六条和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库（2014）214号）的规定。针对投诉事项一：被投诉人四川三盈招标代理有限公司采购文件第二章磋商须知中一、供应商须知应知事项5条“低于成本价不正当竞争预防措施（实质性要求）”为：“在投标过程中评标委员会认为投标人的报价明细低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。”的预防措施不存在不合理性。在行政法律已对“低于成本价”的标准进行了量化的情况下，采购文件中未明确该量化指标并未违反《四川省政府采购评审工作规程（修订）》第三十一条之规定且该投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立。针对投诉事项二：采购文件第五章技术、服务要求中已详细列明服务项目的内容及相应任务，采购人及代理机构于2019年5月7日依法在四川政府采购网进行了公告，开标时间为2019年5月20日。针对投诉人上海欧典建筑设计有限公司投诉“不预留足够的合理设计时间，投标人根本无法据此做出评分要求的技术方案”的事项缺乏事实依据，投诉事项不成立。针对投诉事项三：投诉人上海欧典建筑设计有限公司未明确投诉事项，属于无效投诉。针对投诉事项四：根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二章第十条：“...磋商文件售价应当按照弥补磋商文件制作成本费用的原则确定，不得以营利为目的，不得以项目预售金额作为确定磋商文件售价依据，磋商文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日。...”之规定，该磋商文件的成本构成已在被投诉人四川三盈招标代理有限公司的《投诉答复说明》中列明，并参考其他社会代理机构标书售价，此投诉事项缺乏事实依据及法律依据，投诉事项不成立。综上所述，投诉事项不成立，根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部第94号令）第二十九条第二款之规定，驳回投诉。上海欧典建筑设计有限公司不服该投诉处理决定书，于2020年1月18日，向凉山州财政局提起行政复议，请求撤销甘洛县财政局作出的甘财采〔2019〕处字第1号《甘洛县财政局投诉处理决定书》；责令其依法行使监督职能，并严肃处理相关涉事人员；同时责令甘洛县财政局依法给予行政赔偿786500.00元。2020年3月12日，凉山州财政局作出凉财复决字〔2020〕1号《行政复议决定书》，其上载明1.甘洛县财政局作出的甘财采〔2019〕处字第1号《甘洛县财政局投诉处理决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，本机关决定维持。2.上海欧典建筑设计有限公司提出的786500.00元赔偿请求，不符合行政赔偿的赔偿范围，本机关决定不予支持。2020年3月12日，凉山州财政局用邮政快递向甘洛县财政局邮寄送达〔2020〕1号行政复议决定书。2020年3月13日，凉山州财政局用邮政快递向上海欧典建筑设计有限公司的委托代理人顾幸宪邮寄送达〔2020〕1号行政复议决定书，2020年3月26日，邮政物流跟踪信息显示：该快递已签收，他人代收。上海欧典建筑设计有限公司不服该复议决定，要求一审被告赔偿损失起诉至一审法院。 一审法院认为，行政赔偿是指行政主体及其工作人员违法行使职权，造成公民、法人或其他组织合法权益损害的，由国家承担赔偿责任。由此可见，行政行为具有违法性是承担赔偿责任的前提。本案，首先，甘洛县财政局作出的甘财采〔2019〕处字第1号《投诉处理决定书》合法。上海欧典建筑设计有限公司仅获取了磋商文件，并未实际参与政府采购活动，即未参与投标和磋商。因此，案涉竞争性磋商实际上没有对一审原告发生任何实际影响，一审原告作为未实际参与投标和磋商的公司没有事实依据要求甘洛县财政局赔偿。其次，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：国家赔偿的范围只能是直接损失。即行政行为与损失之间具有必然发生的、直接的因果关系。甘洛县财政局的投诉处理行为与一审原告是否中标没有关系。一审原告把要实际签定并履行合同才能获取的78.65万元政府采购金额，作为自己的预期收益列为损失没有法律依据。一审原告在劳动合同自行约定的工资收入，也不属于一审原告的直接损失。一审原告认为甘洛县财政局的行政行为造成其遭受经济损失没有事实依据，依法不属于国家行政赔偿的范围。综上所述，上海欧典建筑设计有限公司的诉讼请求，没有事实依据及法律依据，依法不予支持。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定判决驳回上海欧典建筑设计有限公司的全部赔偿请求。案件受理费依法不予交纳。 上海欧典建筑设计有限公司不服一审判决，向本院提起上诉，认为一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销，请求：1.撤销一审判决；2.判令被告赔偿因其行政行为违法给原告包括财产在内的合法权益造成的损害合计金额人民币128.65万元（含案涉项目政府采购预算金额78.65万元以及上诉人为投标、质疑、投诉和行政复议所发生的成本费用50万元）；3.本案诉讼费由被上诉人承担。其理由是：1.凉财复决字[2019]6号《凉山州财政局行政复议决定书》已明确确认甘洛县财政局行政行为违法，并责令其限期重新作出行政行为。甘洛县财政局的违法行为触犯了《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四款之规定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条以及《中华人民共和国国家赔偿法》第九条之规定，甘洛县财政局应依法履行其行政赔偿职责和义务。2.上诉人提交的交通发票、员工劳动合同、机票等均为合法凭证，真实发生因而有效，且与参加采购活动以及质疑、投诉、复议和诉讼活动所产生的成本高度关联并相符，在事实和逻辑方面均具有因果关系，依法应予采信。 甘洛县财政局辩称，1.行政赔偿发生的基础是具体行政行为违法。根据答辩人在行政案件中答辩的分析和阐述，无论是甘洛县财政局、凉山彝族自治州财政局还是本案第三人实施的行为均合法、有效。上诉人仅购买了磋商文件，并未实际参与投标和磋商，案涉竞争性磋商根本没有对上诉人发生任何实际影响，而甘洛县财政局对案涉竞争性磋商的进程并无实际操作和控制的权力，因此，上诉人没有任何法律和事实依据要求其进行赔偿。2.《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条明确规定国家赔偿的范围只能是直接损失。而直接损失是指由被诉行政行为直接造成的损失，即行政行为与损失之间具有必然发生的、直接的因果关系。甘洛县财政局的投诉处理行为不会直接导致上海欧典建筑设计有限公司中标与否。因此，上诉人要求答辩人赔偿78.65万元政府采购金理由不成立。同理，上诉人在行政赔偿上诉状中列出的为投标、质疑、投诉和行政复议所发生的成本费用，以及交通费、误工费等等，都不属于直接损失的范围，都与被诉行政行为没有必然的、直接的因果关系，且无有效证据支撑，纯属无中生有，胡搅蛮缠。综上，上诉人在行政赔偿上诉状中主张的所有的赔偿内容，均非《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条明文规定的直接损失，一审判决认定事实清楚，法律适用准确，请二审法院依法依理作出裁判。 四川三盈招标代理有限公司庭审中辩称，以甘洛县财政局的答辩意见为准。 上诉人上海欧典建筑设计有限公司向一审法院提交了以下证据： 1.《甘洛县易地搬迁后续产业发展规划设计采购项目》预算786500.00元；2.机票、住宿发票复印件（上海-成都，2019年5月16日），投标成本金额18600元（因自身原因未能提供原件）；3.员工劳动合同复印件（许建刚、张建、张丹），以三人各自底薪的2%提取；共计：3人*一天成本3万元*20天+差旅费18600元+项目采购预算786500元≈128.65万元。（因原件在重庆渝北区法院未能提供）。 被上诉人甘洛县财政局向一审法院提交了以下证据、依据： 第一组：快递公司出具的情况说明。 第二组：1.2019年7月1日，甘洛县财政局作出的甘财处〔2019〕2号《甘洛县财政局投诉处理决定书》；2.2019年9月10日，凉山州财政局的凉财复决字〔2019〕6号《凉山州财政局行政复议决定书》；3.2019年11月15日，甘洛县财政局作出的甘财处〔2019〕1号《甘洛县财政局投诉处理决定书》。 第三组：关于招标文件售价成本的函。 第四组：四川政府采购网页打印证据。 第五组：甘洛县发展改革与经济信息化局出具的《情况说明》。 适用的法律依据：1.《四川省政府采购评审工作规程》第三十一条；2.《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第九条、第十条；3.《政府采购信息公告管理办法》第八条；4.《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条；5.《中华人民共和国政府采购法》第五十六条。 被上诉人四川三盈招标代理有限公司未向一审法院提交证据。 以上证据材料及依据均已随卷移送本院。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理”的规定。上海欧典建筑设计有限公司要求甘洛县财政局承担赔偿责任的诉讼请求能否得到支持，应当以所诉的行政行为被依法撤销或者被确认违法为前提。由于上海欧典建筑设计有限公司提起行政处理上诉一案已被本院作出的（2021）川34行终30号行政判决驳回上诉，维持原判。因此，上海欧典建筑设计有限公司请求甘洛县财政局行政赔偿的上诉主张，没有事实根据和法律依据，亦应依法予以驳回。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费依法不收取。 本判决为终审判决。 审判长  胡智强 审判员  唐 波 审判员  金越琴 二〇二一年四月九日 书记员  杨 娇