安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖12行终175号 上诉人（一审原告）阜阳市颍州区西湖镇梳庄村楼王庄前村民组。 诉讼代表人刘章平，男，1956年11月4日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 诉讼代表人王学言，男，1950年5月5日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 诉讼代表人程卫德，男，1967年3月1日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 委托代理人王慎龙，安徽亳乐律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）阜阳市自然资源和规划局，住所地安徽省阜阳市清河东路322号，统一社会信用代码11341200MB19391321。 法定代表人杨增泓，该局局长。 委托代理人张萌萌，该局工作人员。 委托代理人韩宪生，该局法律顾问。 一审第三人阜阳市颍州西湖风景名胜区管理委员会，住所地安徽省阜阳市颍州区西湖风景区办事处环湖路2号，统一社会信用代码12341200MBOL45072D。 法定代表人束浩然，该管委会主任。 委托代理人张运领，安徽弘大律师事务所律师。 上诉人阜阳市颍州区西湖镇梳庄村楼王庄前村民组（以下简称楼王庄前村民组）因土地划拨一案，不服安徽省阜阳市颍州区人民法院作出的（2020）皖1202行初190号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 楼王庄前村民组向一审法院诉称，其通过安徽省高级人民法院生效的裁定，并经查询阜阳市国土资源档案得知，阜阳市自然资源和规划局非法把其所有的土地约310余亩划拨给阜阳市颍州西湖风景名胜区管理委员会（以下简称西湖管委会）进行违法建设。阜阳市自然资源和规划局未经法定程序划拨涉案土地的行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条至四十九条、第五十三条、五十四条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条至二十三条、二十五条、二十六条以及国土资源部《划拨土地目录》第二条、三条之规定，应当认定为违法批地（违法划拨）。西湖管委会申报的项目不在原中华人民共和国国土资源部于2001年12月22日公布的《划拨土地目录》用地范围内，属违法申报。特此起诉，请求：1、判令确认阜阳市自然资源和规划局把其所有的土地310余亩（以实际勘察为准）审批（划拨）给西湖管委会进行建设的行为违法；2、诉讼费用由阜阳市自然资源和规划局承担。本案审理过程中，楼王庄前村民组将第1项诉讼请求变更为：请求确认阜阳市自然资源和规划局于2004年3月2日把90814平方米土地（涉及其土地约31亩）审批（划拨）给第三人西湖管委会进行建设的行为违法（未办理任何手续被第三人违法占用的其他土地，另行起诉）。 一审法院经审理查明，2004年3月，经阜阳市人民政府批准，原阜阳市国土资源局相继作出00231322、00231323、00231324号国有土地划拨决定书，分三次划拨给西湖管委会国有土地共计255877.9平方米。楼王庄前村民组部分村民在2018年起诉阜阳市人民政府征收行为违法时，认为西湖管委会进行建设使用的土地侵犯了其权益，后经阜阳市中级人民法院（2018）皖12行初166号、安徽省高级人民法院（2019）皖行终877号行政裁定，被驳回起诉。楼王庄前村民组部分村民在该次起诉中通过阜阳市人民政府的答辩及庭审举证，认为包括其承包地在内的400多亩土地被划拨给西湖管委会，遂以阜阳市自然资源和规划局划拨土地的行为侵犯其权益为由，一并提起确认划拨土地行为违法和行政赔偿的诉讼。 一审法院认为，起诉权作为一项救济权，应当在法律规定的期限内行使。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案楼王庄前村民组部分村民曾在2018年以涉案土地被违法征收为由向法院提起诉讼，在该次起诉中通过阜阳市人民政府的答辩及庭审举证，知晓包括其承包地在内的土地被划拨给西湖管委会。而此次诉讼一审裁定作出时间为2018年11月12日，也就是说，涉诉村民在该裁定作出前就已知道涉案划拨土地行为存在。在此情况下，楼王庄前村民组于2020年3月才向法院提起诉讼，且不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，显然已超过法定的起诉期限。综上，楼王庄前村民组的起诉超过法定的起诉期限，依法应当驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项、第三款的规定，裁定驳回楼王庄前村民组的起诉。 楼王庄前村民组上诉称，一审裁定认定事实错误，其知道案涉土地被划拨是在部分村民起诉阜阳市人民政府和西湖管委会一案二审裁定送达之后（2019年9月6日第一批送达），2019年9月6日代理人到安徽省高级人民法院复印证据材料（西湖管委会一审开庭时提供），高院的办案法官答疑解惑时告知代理人案涉土地被划拨给了西湖管委会。2019年11月全体村民召开会议决定就划拨行为起诉，但是不知道是哪一级政府实施的划拨行为，也不知道划拨的时间和面积，2019年11月8日，上诉人的代理人先后到有关单位调取相关资料，只有阜阳市国土资源档案馆同意拍张档案目录并口头告知案涉土地是阜阳市人民政府划拨给西湖管委会的，于是上诉人在2019年12月网上起诉阜阳市人民政府和西湖管委会，后来由于年终不立案及疫情原因导致2020年3月阜阳市中级人民法院才立案，法院内部管理及不可抗力原因引起的期限耽搁，不应由上诉人承担。在上诉人部分村民起诉阜阳市人民政府和西湖管委会的案件中，阜阳市人民政府并没有提供划拨决定书，西湖管委会也没有提交，且由于其证据是当庭提交，部分村民不予质证，不能作为阜阳市自然资源和规划局送达划拨行为的依据，也不能作为认定上诉人在2018年11月12日知道划拨行为的依据，更不能作为认定上诉人知道划拨行为具体内容的依据。综上，请求依法撤销一审裁定；指令安徽省阜阳市颍州区人民法院对本案继续审理。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。起诉期限设定的立法初衷，在于防止行政相对人怠于行使诉权，故本案中，在上诉人部分村民已就其起诉阜阳市人民政府、西湖管委会征地行为违法一案提起上诉的情况下，该案二审的审理期间应当依据上述规定予以排除，而不应计入起诉期限。 另一方面，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。知道或者应当知道行政行为内容的时点是起算起诉期限的前提和基础。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当是针对其确信是真实的行政行为。若起诉人尚对是否存在被诉行政行为存疑，便起算起诉期限，则有违设置起诉期限制度的本意。本案中，在上诉人部分村民起诉阜阳市政府及西湖管委会管委会征收行为违法一案中，被告阜阳市政府未提交涉案划拨决定书，而一审卷宗里虽有西湖管委会提交的涉案划拨决定书，但该部分村民认为其未在法定期限内提交证据，未予质证。因此难以认定上诉人于一审裁定作出之日就已经在行政诉讼法意义上知道或者应当知道该划拨行为。且即使上诉人知道了被诉行政行为，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和第四十九条第一款的规定，只有与行政行为具有利害关系的主体才能适格地提起行政诉讼。具体到本案中，前案二审裁判作出并生效后，才能确定其权利义务是否因行政行为而受到生效裁判的影响，因此从这个角度考虑，本案的起诉期限亦应当从上诉人部分村民起诉阜阳市人民政府、西湖管委会征地行为违法一案生效裁判作出之日起计算。上诉人部分村民起诉阜阳市政府、西湖管委会的案件，安徽省高级人民法院于2019年9月作出生效裁定，因此上诉人于2020年3月提起诉讼并未超过起诉期限，一审裁定以超过起诉期限为由驳回上诉人的起诉，适用法律错误。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零九条的规定，裁定如下： 一、撤销安徽省阜阳市颍州区人民法院（2020）皖1202行初190号行政裁定； 二、本案指令安徽省阜阳市颍州区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 郭 敏 审判员 耿牛牛 审判员 迟 莹 二〇二一年四月十四日 书记员 冯大方 附适用法律条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。