江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终19号 上诉人（原审原告）季金涛，男，1976年4月24日生，××族，住南通市通州区。 被上诉人（原审被告）南通市通州区先锋街道办事处，住所地南通市通州区先锋街道秦家棣村2组。 负责人曹顾涌，主任。 应诉负责人江敏，副主任。 委托代理人葛志军，江苏清心律师事务所律师。 委托代理人吴丽华，江苏清心律师事务所律师。 原审第三人南通通扬房屋征收服务有限公司，住所地南通市通州区兴仁镇兴社社区四组。 法定代表人张海霞，总经理。 委托代理人袁卫东，南通通扬房屋征收服务有限公司工作人员。 委托代理人王小兵，南通通扬房屋征收服务有限公司工作人员。 上诉人季金涛因诉被上诉人南通市通州区先锋街道办事处（以下简称先锋街办）、原审第三人南通通扬房屋征收服务有限公司（以下简称通扬公司）行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初633号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，季金涛户籍地为南通市××××号，该户人口有季金涛及其妻子吴从梅、女儿季艳楠。1987年，季金涛父亲季汉新申请建房，获批宅基地187平方米，三棚42平方米，建筑占地92.5平方米，三棚占地15平方米。后季金涛在其父亲获批的宅基地上翻建楼房，但未取得相应的审批手续，亦未办理村镇房屋所有权证。 因南通市通州区宁启铁路站前广场工程需要，先锋街办拟对季金涛户所在区域进行协议搬迁，并制定了南通市通州区宁启铁路站前广场地块搬迁补偿安置方案。先锋街办委托中证房地产评估造价集团有限公司（以下简称中证公司）对季金涛户进行房屋搬迁评估，中证公司于2017年11月29日作出初步评估报告，该报告显示季金涛户搬迁补偿金额总计395411元。季金涛于2018年1月3日对该份评估报告进行拍照。后季金涛与先锋街办多次协调未果。2018年6月7日23时58分，季金涛在先锋街办已加盖公章的空白搬迁协议书上签字，并在空白的先锋镇拆迁补偿经费结算联系单、先锋镇拆迁按期交房奖励结算联系单、先锋镇拆迁搬迁费、过渡费付款联系单、搬迁安置购房凭证、交房验收证明单上签字捺印。 先锋街办提交了落款时间为2017年12月8日的由中证公司出具的通中证房估[2017]字第010-006号房屋搬迁估价报告，该报告显示季金涛户搬迁补偿金额总计499918元。 先锋街办提交的搬迁安置协议书中填写内容显示，被搬迁房屋座落于先锋街道××组；被搬迁居住房屋中，楼房主体建筑面积241.36平方米，阳台等其他面积21.04平方米，平房主体面积17.96平方米；在被搬迁居住房屋中，经认定的楼房主体合法面积180平方米，楼房超占已处理面积61.36平方米，平房超占已处理面积17.96平方米；被搬迁人应安置人口，农业人口2人，非农业人口1人，可安置面积180平方米，其中合法面积拆一还一面积180平方米。该协议第三条第三项内容为：被搬迁房屋建安成新价（按评估价）262666元；装饰、装潢补贴（按评估价）124810元；附属设施、树木等补偿53210元；按期交房奖励（按合法面积每平方米150元，违章建筑面积每平方米100元）34932元；搬迁费补助（合法面积每平方米15元）2700元；过渡费补助（过渡期24个月，按认定的住宅房屋合法面积每平米120元）21600元，以上六项合计499918元。季金涛以签订的是空白合同，合同中没有填写确定的数字和内容，协议损害其补偿利益等为由向一审法院提起本案诉讼，请求确认案涉搬迁安置协议书无效。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。本案中，季金涛提起的是确认行政协议无效之诉，故不应受起诉期限的限制。 关于案涉搬迁安置补偿协议是否存在无效情形的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度，原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任，被告一方亦可提出证据否定对方主张。就本案而言，季金涛要求确认案涉搬迁安置协议书无效的主张能否成立，可以从以下分析得出结论：第一，为辖区社会经济发展，先锋街办作为能够独立承担责任的基层政府，根据南通市通州区人民政府文件要求，对辖区内集体土地上房屋实行协议搬迁，不违反法律、法规的强制性规定。第二，季金涛认为案涉搬迁安置协议书系先锋街办以欺诈、胁迫的手段，在违背其真实意思的情况下订立的，但该情形属于合同可撤销的情形，故季金涛以该理由要求确认合同无效，显然不能成立。同时，季金涛自述在案涉搬迁补偿协议上签字时，有村支书及其朋友在场，从现有证据不能得出季金涛在签订案涉搬迁补偿协议时存在被欺诈、胁迫的情形。季金涛自述是在先锋街办对其提出的要求作出承诺的情况下，才在搬迁补偿协议上签字。季金涛作为完全民事行为能力人，对其签字的法律后果应当有清醒的认识，其在先锋街办已经盖章的协议上签字，应当对相应的法律后果承担责任。第三，季金涛户房屋并无建房审批手续，但其在搬迁范围内仅有一处住房，先锋街办根据相关的建房政策及先锋街办制定的搬迁补偿安置方案，以季金涛户的人口确认合法面积并无不当。季金涛户的房屋初评报告为395411元，最终搬迁协议上的补偿金额为499918元，远远超过初评报告，补偿金额实质上并未损害其合法权益。先锋街办亦不存在重大且明显违法的情形，季金涛主张要求确认案涉案涉搬迁安置协议无效，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回季金涛的诉讼请求。 季金涛不服一审判决，提起上诉称，1.季金涛户拥有合法的289.36平方米房屋、229平方米宅基地面积，所建住宅房屋占地面积与宅基地面积的比例为53%，小于70%，符合有关法律法规规定的房屋确权登记的要求。季金涛户房屋和宅基地如被依法征收，应当获得不低于289.36平方米安置房。2.《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方政府予以公告并组织实施。在有权机关未对季金涛户房屋依法作出房屋征收决定的情况下，先锋街办以宁启铁路站前广场用地为由要求季金涛户搬迁属于虚构事实、滥用职权，违反《中华人民共和国物权法》第四十二条规定。3.先锋街办骗逼季金涛签订搬迁安置协议，季金涛有权拒绝执行。该协议由于季金涛的拒绝执行已不可履行，先锋街办的强迫交易行为侵犯了季金涛户人身财产权利，违反了《中华人民共和国物权法》第四十二条规定。综上，请求本院撤销一审判决，确认案涉搬迁安置协议无效。 被上诉人先锋街办辩称，1.根据通政办发〔2016〕12号《区政府办公室关于印发通州区规范房屋搬迁补偿安置指导意见的通知》，先锋街办承担着辖区内集体土地上房屋征收搬迁工作，故先锋街办与季金涛协商搬迁事宜并签订《搬迁安置协议书》于法有据。2.先锋街办与季金涛签订的《搬迁安置协议书》不存在欺诈、胁迫等情形。3.案涉协议约定的搬迁安置人口、可安置面积、搬迁奖励、搬迁补偿等内容均符合相关建房政策及搬迁补偿安置方案，协议并未损害季金涛的合法权益，不存在重大且明显违法的情形，季金涛主张协议无效不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，季金涛的诉讼请求无事实和法律依据。请求本院驳回上诉，维持原判。 原审第三人通扬公司与被上诉人先锋街办的意见一致。 本院经审查，原审第三人通扬公司在一审庭审中提供的季金涛签字时的视频显示，季金涛签字时，被诉搬迁安置协议书中合计补偿金额一栏无填写字迹，故对一审法院认定季金涛系在空白协议上签字的事实予以确认。先锋街办在二审中陈述，通中证房估[2017]字第010-006号房屋搬迁估价报告系在季金涛签字之后制作，报告中的各分项补偿金额是根据协议上填写的补偿总额499918元而确定。 本院认为，本案的争议焦点在于案涉搬迁补偿安置协议是否存在无效情形。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 行政协议是行政机关在履行行政管理职责过程中，为实现公共利益或者行政管理目标，通过与公民、法人或者其他组织协商的方式达成的具有行政法上权利义务内容的一种协议。行政协议作为一种特殊的行政管理活动，既具有行政管理活动“行政性”的一般属性，也具有“协议性”的特别属性。因此，行政协议区别于单方行政行为的一个重要特点即是协议双方对协议内容在平等自愿的基础上达成一致意见，这是行政协议的效力基础。就本案中被诉协议所涉及的房屋搬迁安置补偿事项而言，安置面积与补偿金额是确定季金涛在房屋搬迁中所享受的安置补偿利益的最主要的条款，双方可以就此协商达成一致意见，并通过一定形式予以约定，以确定双方权利义务。被诉协议是以书面形式形成，根据协议签订时施行的《中华人民共和国合同法》第十一条规定，书面形式是指合同书、信件和数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件）等可以有形地表现所载内容的形式。第三十二条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。由此可见，协议双方的合意内容应当体现在书面协议中，由当事人签字确认。而如果协议中无以上内容，则无法确定协议双方所达成的关于行政法上的权利义务，对于此类缺乏基本合议要素的协议，应当认定存在重大且明显违法的情形。 本案中，先锋街办虽然提供了内容填写完整的《搬迁安置协议书》，但先锋街办在二审中陈述季金涛签字前只填写了安置面积180平方米以及补偿总金额499918元，其余内容均是季金涛签字之后予以补充完善。而从季金涛签字时的视频中可以看出，协议第二页补偿金额合计一栏中并无填写的字迹。故本院对季金涛提出的签字之时被诉协议内容空白的主张予以采纳。虽然季金涛作为成年人，应当知道签字的法律效力，但先锋街办作为协议的一方，是案涉搬迁工作的实施单位，在搬迁过程中起主导作用，更应当明白协议条款的约定对于确定和保护被搬迁人的利益具有重要的影响，因此，在与被搬迁人就安置补偿问题达成一致意见后，应当将合意的内容在协议中写明后交由被搬迁人签字。先锋街办让季金涛在空白协议上签字，现也不能提供其他证据证明在季金涛签字之时双方确已就安置面积180平方米以及补偿总金额499918元达成一致意见。在本案审理中，季金涛明确表示对被诉协议的内容不予追认。 综上，被诉《搬迁补偿协议书》未就双方的权利义务内容进行约定，属于重大且明显违法的情形，依法应当确认无效。一审法院虽然认定季金涛在空白协议上签字，但以协议约定的安置面积与补偿金额未侵犯季金涛的安置补偿利益为由驳回季金涛的诉讼请求，忽略了行政协议的合意性特征。在协议签订时内容空白、合意性基础不存在的情况下，人民法院也无权代替当事人判断行政机关添加的内容是否对当事人有利。本院对一审判决予以纠正。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条的规定判决如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院作出的（2020）苏0691行初633号行政判决； 二、确认上诉人季金涛与被上诉人南通市通州区先锋街道办事处于2018年6月7日签订的《先锋街道宁启铁路站前广场工程搬迁安置协议书》无效。 一、二审案件受理费各人民币50元，由被上诉人南通市通州区先锋街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二一年四月十二日 法官助理 郑华超 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十二条第一款行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。