辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽02行终86号上诉人（原审原告）张永政，男，1957年2月11日出生，汉族，住大连市甘井子区，被上诉人（原审被告）大连市自然资源局，住所地大连市中山区人民路72号。负责人刘东立，局长。委托诉讼代理人高宏瑞，男，该单位工作人员。委托诉讼代理人康志彬，北京市京都(大连)律师事务所律师。上诉人张永政与被上诉人大连市自然资源局(以下简称“市资源局”)土地行政管理行政处罚一案，不服大连铁路运输法院（2020）辽7103行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2008年底，原告张永政未办理用地审批手续，擅自在甘井子区××××村建设个人居住房屋。2019年1月28日，被告市资源局接举报后立案，并于当日对张永政进行询问并制作询问笔录，张永政称其于2008年底建设了案涉房屋用于看护果园及个人居住，案涉房屋未办理用地审批手续。根据大连大贸测绘服务有限公司出具的勘测定界图和大连市国土资源和房屋局甘井子分局出具的地籍审核证明表记载，张永政所占用的土地权属为夏家河子村村民集体所有，土地类别为农用地(旱地)，面积为332平方米，用地范围不符合革镇堡街道土地利用总体规划。案件经集体讨论后，市资源局于2019年8月23日向张永政送达了拟行政处罚告知书，张永政提出听证。2019年9月26日，市资源局举行听证会，会后决定重新进行测图和红线施划。2019年12月18日大连大贸测绘服务有限公司完成测绘并出具第二张勘测定界图，张永政在该图纸上签名。根据该勘测定界图的记载及办案人员当日的现场勘查，果园内方砖道路和简易仓库均系为张永政承包的樱桃园生产做配套服务，张永政建设的看护房用于个人居住使用，占地面积169平方米，总农用地面积169平方米，不符合革镇堡街道土地利用总体规划。经集体讨论，被告市资源局于2020年4月3日作出大自然资监土罚字[2020]第018号行政处罚决定书，并于2020年4月7日向原告送达。原告不服该行政处罚决定，遂向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十七条以及《中华人民共和国国土资源行政处罚办法》第五条的规定，被告市资源局作为县级以上人民政府土地行政管理部门，负有对本辖区内非法占有土地的违法行为进行查处的职权。关于案涉占地面积的认定，被告提供的测绘公司的勘测定界图足以证明案涉占地面积为169平方米，且有原告签字确认，故原审法院对原告所提异议不予支持。关于原告所提案涉房屋系农用辅助设施之主张，原审法院已查明，被告市资源局所查处的案涉房屋占地面积为169平方米，根据辽宁省自然资源厅、辽宁省农业农村厅、辽宁省林业和草原厅《关于加强和改进设施农业用地管理有关问题的通知》规定，看护房控制在单层、30平方米以内。案涉房屋占地面积已明显超出该通知规定的标准，且被告提供的经张永政本人签字确认的询问笔录和勘测笔录均证实案涉房屋系用于个人居住，应认定案涉房屋为个人居住用房。故本院对原告该主张不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。原告在没有按照上述规定办理审批手续的情况下，占用农用地建设个人住房，违法事实成立。原告取得土地租赁权的行为，并不能免除其建设占地按照法律规定办理审批手续的责任。故被告经过调查、集体讨论、处罚前告知、听证等程序，依据《中国人民共和国土地管理法》第七十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，按照《大连市国土资源和房屋局行政处罚自由裁量权指导标准》对原告作出行政处罚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求不成立，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回原告张永政的诉讼请求。上诉人张永政上诉称，请求依法撤销大连铁路运输法院(2020)辽7103行初1号行政判决，发回重审或改判撤销大连市自然监土罚字(2020)第018号自然资源行政处罚决定书；按法定原则，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实与理由：一、原审未准确认定案件事实，且不予查清。1、原审认为“关于案涉占地面积的认定，被告提供的测绘公司的勘测界定图足以证明案涉占地面积为169平方米，且有原告签字确认，故本院对原告所提异议不予支持”。2、原审认定案涉房屋性质“系用于个人居住，应认定案涉房屋为个人居住用房”有误。事实是，案涉房屋有工棚三间，每间9平方米，其余房间存放灌溉管带、挡鸟网具、农药及小型农用设备所用。且被上诉人并未提供案涉房屋为个人居住的证据。二、原审证据采信有误。1、原审认为上诉人“提供的证据1、3与本案无关联性；证据2照片的形成时间于原告提起诉讼之后，该证据不能证明案涉房屋被处罚时的真实使用状况及实际占地面积、(注：对此应是针对被上诉人而言)而证据1能直接证明上诉人是合法取得案涉土地使用权；证据2、3则证明案涉房屋是为农业生产服务的辅助设施。2、原审认为被上诉人“提供的全部证据与案件有关联性、内容真实、证据来源合法”，其实不然。三、原审适用法律不当。原审根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。而实际上案涉土地系设施农业用地，案涉房屋用途为农业生产服务，属设施农业辅助设施。依据自然资源部、农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》(以下简称《通知》)规定，属农用地，其是服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，不需要办理农用地转用审批手续。上述《通知》第三项设施农业用地规模(一)就规定“作物种植设施用地规模，生产设施用地根据生产需要合理确定。辅助设施用地原则上控制在项目用地规模的10%以内”。其中看护房，根据生产设施面积控制在30一80平方米。本案作物种植面积10亩，看护房远没有超出《通知》的规定。四、被上诉人提供证据的期限已超过法定15天期限，应视为所作行政行为无证据被上诉人“邮件收到日期2020年10月19日”，但19日是由16日涂改的。无论邮政妥投记录如何记载，因其涂改不具备真实性，故都不能作为收件日期的有效证据。而被上诉人是2020年11月3日提交证据，显见已过法定期限。综上，原审事实认定不准确，程序违法，适用法律不当。请求二审法院依法查明事实，公正裁决，以维护上诉人的合法权益。被上诉人大连市自然资源局辩称，一、一审判决认定事实清楚1.关于认定违法占地面积问题。通过一审庭审对被告提交证据的质证，可证明上诉人张永政未经土地主管部门批准，擅自在甘井子区××街道前××子村建设个人住房项目，未办理合法有效的用地审批手续经答辩人立案调查，张永政住宅、仓房、硬覆盖道路占地共332平方米，建筑面积280平方米，硬覆盖45平方米。后经听证程序，答辩人经重新调查，部分采纳了原告申辩意见，认定简易仓库和果园简易方砖道路为承包园地生产配套服务用途，不予处罚，但用于个人居住用房占地，仍属于违法占地行为。经大连大贸测绘服务有限公司出具的勘测定界图实测面积表明，住宅部分违法占地面积169平方米，建筑面积169方米。上诉人已在大连大贸测绘服务有限公司出具的勘测定界图上签字，确认了勘测成果，因此一审法院“关于案涉占地面积的认定，被告提供的测绘公司的勘测定界图足以证明案涉占地面积为169平方米，且有原告签字确认，故本院对原告所提出异议不予支持”的结论认定正确。上诉人要求“重新勘验”无法律依据。2.关于个人居住用房问题。在被上诉人对上诉人的询问笔录上明确记载，违法占地包括张永政住宅、仓房、硬覆盖道路，庭审中上诉人也承认169平方米建筑物用于居住使用，即便上诉人辩称该房屋也提供受雇个人居住，也属于居住用房。一审法院认定案涉房屋为个人居住用房依据充分。3.关于证据采信的问题。(1)上诉人提供的土地租赁合同、土地转包合同、夏家河子居民委证明及市中院的民事判决，只能证明其上诉人农用地土地经营流转问题，不能证明取得建设用地合法使用权。根据土地管理第四十四条规定，土地管理为用途管制，农用地改为建设用地必须办理农转用手续。被上诉人认为，上诉人混肴土地使用权性质，只说土地使用权，不说使用权性质，用农用地使用权代替建设用地使用权，是对土地管理法律的曲解。一审法院认定上述证据与本案无关联性是正确的；(2)上诉人提供的存放农机具照片系提起诉讼后形成，且无法证明存放案涉房屋，不具有证明效力，一审法院认定事实清楚；(3)上诉人提供的销售凭证，与违法占地处罚无关联性，一审法院认定正确；4.关于询问笔录合法性问题。上诉人以办案人员利诱使之在询问笔录上签字为由，认为该笔录不能作为定案证据。被上诉人认为，上诉人作为具有完全行为能力人，应对其行为负责，上诉人应该知道在询问笔录上签字的法律后果。同时，上诉人无证据证明办案人员存在利诱事实存在，其主张不应采信。5.关于证人出庭问题。一审证据举证届满前，上诉人未向法庭提出证人出庭申请，庭审中经合议庭询问是否有证人出庭，上诉人也表示没有证人出庭。庭审过程中，又要求勘测人员出庭说明情况，其请求不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十三条当事人申请证人出庭作证的，应当在举证期限届满前提出，并经人民法院许可的规定，其请求不予得到支持。一审法院认为上诉人已在勘测定界图上签字，确认勘测成果的真实性和合法性，勘测人员无必要出庭。上诉人认为一审法院决定符合法律规定。6.关于地籍审核证明问题。上诉人地籍审核符合法律法规规定。证明材料包括了上诉人证明违法占地权属、面积、地类、是否符合土地利用总体规划等情况，并有审核单位的盖章，要件齐全，上诉人异议不成立。7.关于执法程序问题。被上诉人严格按照《行政处罚法》、《土地管理法》、《国土资源违法行为查处工作规程》等法律法规的规定依法行政。严格履行对违法案件查处集体讨论程序，该程序履行情况在被上诉人证据目录中已有体现。案件超期系因客观情况和案件复杂情况所导致，客观方面，机构改革和疫情影响无法正常调查取证和实施案件流程，同时案件本身又经过听证后重新调查核实，影响了案件查处进度。本案被上诉人提交的证据已证明，延长办案时限已经被批准，符合特别复杂案件不受时限限制的规定。8.关于本案追诉时效的问题。本案上诉人违法占地行为因违法建筑物的存在，其违法行为属于持续状态，不存在违法行为超过追诉时效的问题。依据《行政处罚法》，在违法行为持续状态下，被上诉人依法查处上诉人违法行为符合法律规定。二、一审判决适用法律正确。上诉人援引自然资源部农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》(简称：国家两部规定)规定，以说明案涉房屋是服务于农业生产的农业设施，其占地不需要办理农用地转用审批手续，被上诉人认为这是对政策法规的片面理解和对基本事实的歪曲。1.本次查处的部分是原告的住宅部分，对于存放农业生产用具的简易仓库不在处罚之列。根据国家两部规定，设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等。根据现场调查，可明显确认该房屋用途为住宅不是看护用房(住房现场照片证据)，其用地也不属于农业设施用地。2.根据该规定，看护房标准执行“大棚房”问题专项清理整治整改标准。辽宁省自然资源厅、辽宁省农业农村厅、辽宁省林业和草原厅《关于加强和改进设施农业用地管理有关问题的通知》(简称：省三厅规定)规定，农业看护房应控制在30平方米以内，而该处罚住房面积已达169平方米，不符合看护房标准，应按照非法占地处理。3.国家两部规定还指出，设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。辽宁省三厅规定，设施农业用地经营者或者农村集体经济组织要及时将用地协议与农业设施建设方案一并报乡镇人民政府备案。乡镇人民政府在备案前应向县级自然资源和农业农村主管部门征求用地和项目的意见。不符合规定的，不予备案，不得动工建设。上诉人住房未经备案，未经主管部门审核，不属于设施农业用房。一审法院认定被处罚房屋不符合辽宁省三厅规定，且上诉人本人已在询问笔录和勘测笔录签字确认为个人用房，不支持上诉人将案涉房屋列入看护房的主张，符合事实情况和法律规定，被上诉人予以赞同。三、被上诉人在法定期限内提交答辩状和相关证据，有相关法律文书为证，且庭审中一审法院就双方送达法律文书时间和被上诉人提交答辩状和相关证据时间予以核实，上诉人并没有提出异议，现上诉人在无法律事实依据的情况下否定自述行为，不符合法律规定，应予驳回。综上，被上诉人认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应维持一审判决和被上诉人的行政行为；上诉人上诉请求无事实和法律依据应予驳回。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案焦点在行政处罚过程中，关于案涉占地面积的认定，案涉房屋的定性，但是该事实的认定均经过被上诉人调查及上诉人的签字确认，上诉人在行政行为中予以自认的相关事项及证据，在行政审判过程中直接使用不再予以审查。上诉人有关上诉事实理由与自认相违背，以行政行为中予以自认的相关事项及证据为准，故被上诉人大连市自然资源局作出大自然资监土罚字[2020]第018号行政处罚决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，应予以支持。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。本判决为终审判决。审判长  王少琨审判员  车兆东审判员  徐建海二〇二一年四月十日书记员  王 阳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。