河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫13行终71号上诉人（一审原告）余松霖，男，1993年10月27日出生，汉族，住南阳市。委托诉讼代理人崔建丽，女，1971年1月24日出生，汉族，住南阳市。委托诉讼代理人雷幸，河南德慧律师事务所律师。被上诉人（一审被告）南阳市城乡一体化示范区管理委员会，住所地南阳市迎宾大道**。负责人张荣广，该管理委员会主任。出庭应诉负责人陈良，该管委会政法委书记。委托诉讼代理人温东旭，河南衡祥律师事务所律师。被上诉人（一审被告）南阳市城乡一体化示范区姜营街道办事处，住所地南阳市长江路与南三路交叉口。负责人刘伟，该街道办事处主任。出庭应诉负责人郑新久，该街道办事处副职。委托诉讼代理人张林，该街道办事处工作人员。委托诉讼代理人温东旭，河南衡祥律师事务所律师。一审第三人南阳市城乡一体化示范区白河街道办事处，住所地南阳市长江路**。法定代表人王超，该街道办事处主任。出庭应诉负责人苏威名，该街道办事处武装部部长。委托诉讼代理人袁泽雷，该街道办事处法制办主任。委托诉讼代理人温东旭，河南衡祥律师事务所律师。一审第三人南阳市拆迁安置建设开发公司，，住所地南阳市新华东路法定代表人马玉生，该公司总经理。委托诉讼代理人潘广群，北京达略（南阳）律师事务所律师。上诉人余松霖与被上诉人南阳市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）、南阳市城乡一体化示范区姜营街道办事处（以下简称姜营街道办事处）及一审第三人南阳市城乡一体化示范区白河街道办事处（以下简称白河街道办事处）、南阳市拆迁安置建设开发公司（以下简称拆迁安置公司）继续履行房屋补偿协议一案，不服河南省南阳高新技术产业开发区人民法院（以下简称一审法院）（2020）豫1391行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人余松霖的委托诉讼代理人崔建丽、雷幸，被上诉人示范区管委会的出庭应诉负责人陈良及委托诉讼代理人温东旭，姜营街道办事处的出庭应诉负责人郑新久及委托诉讼代理人温东旭，一审第三人白河街道办事处的出庭应诉负责人苏威名及委托诉讼代理人袁泽雷、温东旭，一审第三人拆迁安置公司的委托诉讼代理人潘广群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2014年8月22日白河街道办事处向示范区管委会上报关于姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案的请示。2014年8月25日，示范区管委会下达宛示范管文〔2014〕43号批复，同意白河街道办事处姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案。2015年3月27日，受委托方拆迁安置公司、白河街道办事处等相关单位人员入户丈量、登记，并出具了白河街道办事处姜营村被征收房屋查验单，该查验单上载明了产权人余松霖，房屋俯视图例及面积，丈量人签名，乡、村、组认定人的意见及签名，被征收人签名，拆迁安置公司工作人员的签名，加盖有“经会审认定程序合理”。2015年4月1日，拆迁安置公司（甲方）与余松霖（乙方）签订房屋征收补偿协议书（0968）。该协议书封面显示：征收项目名称为姜营村城中村改造项目，被征收人为余松霖，房屋征收部门为示范区管委会，委托实施单位为白河街道办事处。该协议书载明：乙方将建筑面积241.8㎡的房屋交由甲方拆除，共拆除房屋建筑面积384.71㎡。上述房屋（包括附属物）和其他各项补助费用共计补偿乙方人民币182229元，奖励30000元，合计212229元。2015年4月1日，白河街道办事处（甲方）与余松霖（乙方）签订征收安置住房意向书，约定被征收户经四级认定合法置换面积461.7㎡，意向户型面积120㎡、120㎡、110㎡、111.7㎡（实际面积以建成后房管部门测绘的面积为准）。2019年5月8日，示范区管委会解决姜营村问题专项工作组发布姜营村安置房选房公告（第49号），公告载明了第四十九批分房对象共3户，选房日期2019年5月8日，其中0968号余松霖的宅基地面积为144.63㎡。并注明调整原安置意见书安置面积，按照此公告公示的宅基地尺寸执行。另查明，余松霖诉示范区管委会、白河街道办事处、拆迁安置公司为征收拆迁补偿一案，于2019年8月20日向河南省方城县人民法院提起行政诉讼。方城县人民法院立案后，余松霖于2019年10月22日申请撤诉，方城县人民法院准许余松霖撤回起诉。2015年10月20日，南阳市人民政府下发宛政文〔2015〕88号，设立姜营街道办事处，其办事处具体设置为：辖原白河街道办事处的杨官营、姜营、引丰庄、李八庙、盆窑、龙王庙6个行政村。余松霖的房屋位于原白河街道办事处姜营7组。余松霖诉请要求被告履行的《南阳市城乡一体化示范区白河街道办事处姜营村城中村改造安置意向书（0962号）》，实际上应当为《南阳市城乡一体化示范区白河街道办事处姜营村城中村改造安置意向书（0968号）》（以下简称0968号《安置意向书》）。一审法院认为：一、关于本案原告主体资格及涉案行政行为可诉性问题，结合余松霖与白河街道办事处签订的征收补偿协议书、安置意向书等相关证据，可以认定余松霖为征收房屋的权利人和补偿安置对象，即余松霖是本案适格原告。余松霖认为被告及第三人不履行涉案行政协议的行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼，符合相关法律规定，属于人民法院行政案件的受案范围。二、关于行政行为责任主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案中，余松霖与白河街道办事处签订城中村改造征收补偿协议，实质上属于对集体所有的土地进行征收的行为，依据上述法律规定，征收的主体是县级以上地方人民政府。就本案涉及的征收补偿、安置等行为系白河街道办事处就关于姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案请示示范区管委会批示后，经示范区管委会批复，同意白河街道办事处姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案，并委托由白河街道办事处组织实施。从房屋征收补偿协议书（0968）载明的“征收项目名称为姜营村城中村改造项目，被征收人为余松霖，房屋征收部门为南阳市城乡一体化示范区，委托实施单位为白河街道办事处”内容也可以印证，房屋征收部门为示范区管委会，委托实施单位为白河街道办事处。但是示范区管委会委托或授权白河街道办事处组织实施姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置工作，没有法律、法规或者规章规定。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条的规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。本案中，白河街道办事处尽管是行政协议签约方，但其签约行为并非源于法律法规授权，而是基于示范区管委会的委托。故姜营街道办事处并非适格被告。三、关于余松霖的诉请是否能够支持的问题。虽然白河街道办事处与余松霖签订了0968号《安置意向书》，但因最初测量的宅基地面积时存在违规行为，对此示范区管委会成立了解决姜营村问题专项工作组，对安置户的宅基地面积通过卫星图进行重新测量，并对相关责任的违法犯罪线索移交相关机关进行追责。解决姜营村问题专项工作组对之前签订安置意向书等过程中存在的违规问题纠正后，于2019年5月8日作出《姜营村安置房选房公告》（第49号），解决姜营村问题专项工作组作出公告的行为，已经将原来的安置意向书予以改变。该行为符合行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为的特征，该行为属于具体行政行为。该具体行政行为，系示范区管委会解决姜营村问题专项工作组依照职权依法作出的行为，余松霖未对该行为申请复议或依法提起行政诉讼，也未提供有效证据证明该行为违法。综上，余松霖起诉要求被告履行0968号《安置意向书》的请求，因该安置协议已经被示范区管委会解决姜营村问题专项工作组作出的《姜营村安置房选房公告》这一具体行政行为所改变，故余松霖请求被告履行协议的诉请，无事实依据，法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条之规定，判决：驳回余松霖的诉讼请求。案件受理费50元，由余松霖负担。余松霖上诉称：一、一审法院认定的事实与其对于证据的采信存在严重悖论，认定的事实没有证据证明。一审法院认为因最初测量的宅基地面积时存在违规行为，示范区管委会成立了解决姜营村问题的专项工作组，对安置户的宅基地面积通过卫星图进行重新测量。但示范区管委会提交的2012年卫星拍摄图，仅显示无主宗编号0949的占地面积为127.5平方米，未显示该块土地系余松霖的房屋占地，且根据双方提交的安置意向书、征收补偿协议，选房公告上对余松霖房屋的编号均为0968，一审法院已经认定该证据不作为有效证据予以采信，但却作为一审判决依据的事实，严重违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定。二、解决姜营村问题专项工作组不是国家行政机关，其无任何职权作出对于公民有关权利义务的具体行政行为。二被上诉人不能提交其变更余松霖安置房屋的合法性的证据，也未提交任何规范性文件，应当视为没有相应证据，二被上诉人的行政行为是违法的、无效的。余松霖已经依法提交了0968号《安置意向书》、原宅基地勘验单、第49号选房公告等证据，足以证明二被上诉人违反0968号《安置意向书》是违法行为。三、一审法院对于被上诉人提交的聊天记录不予采信，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条的规定。四、一审法院关于被上诉人姜营街道办事处的诉讼地位认定错误。2015年10月20日，南阳市人民政府下发文件设立南阳市城乡一体化示范区姜营街道办事处，姜营村从白河街道办事处转辖于姜营街道办事处，姜营街道办事处承担了原白河街道办事处对于姜营村的所有职责。该事实是一审查明的事实，也是二被上诉人自认的事实。姜营街道办事处是违法改变0968号《安置意向书》的行政主体之一，是本案适格被告。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判支持余松霖的一审诉讼请求或将本案发回重审。一、二审诉讼费用均由二被上诉人承担。被上诉人示范区管委会答辩称：1.余松霖上诉理由不能成立。余松霖提到的有关证据的采信存在悖论，这个说法与客观事实不符。姜营街道办事处在选房公告上列的编号是姜营街道办事处列的编号，卫星图上的宗地编号是示范区管委会国土部门所作的宗地编号，两个编号不是一回事。2.余松霖认为有关土地测量是故意捏造与事实不符，更不符合情理。姜营街道办事处不可能故意捏造事实。3.余松霖诉请是要求继续履行原来的安置协议，姜营街道办事处提交了安置协议已经解除和变更不应当继续履行的证据，同时提供了国土部门出具的卫星图片，能够确定原安置协议中涉及到的部分土地并非为余松霖合法享有。因此协议解除具有事实基础。即使余松霖对该协议有异议，也应当另行诉讼来解决。一审法院根据安置协议已经解除的事实判决驳回诉请符合法律规定。4.余松霖所称的微信记录仅仅只能反映姜营街道办事处对其的关怀，并不能证实姜营街道办事处自认相关行为违法。对姜营街道办事处具有诉讼主体地位无异议，但余松霖上诉理由不成立，一审判决正确，请求维持一审判决。被上诉人姜营街道办事处答辩称：同示范区管委会答辩意见。一审第三人白河街道办事处述称：根据南阳市人民政府2015年的批文，姜营街道办事处成立后，相关拆迁安置补偿的职责已经划给姜营街道办事处，白河街道办事处已经不再承担相应的职责。一审判决适用法律准确，应当维持。一审第三人拆迁安置公司述称：拆迁安置公司接受委托签订了征收补偿协议，不承担相应的法律后果。且与余松霖所签订的征收补偿协议已将约定的各项补助费用支付完毕，余松霖请求继续履行原安置意向书的诉讼请求与拆迁安置公司无关。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与一审查明事实一致。本院认为，本案中，案涉房屋位于示范区管委会原白河街道办事处姜营村城中村改造征收补偿范围内，示范区管委会作为房屋征收部门，批复同意了《白河街道办事处姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案》，并要求白河街道办事处依法依规组织实施，故白河街道办事处与余松霖签订0968号《安置意向书》的行为应当视为受示范区管委会的委托实施的，示范区管委会是本案适格被告。后虽因行政区改变，余松霖所在的姜营村划归姜营街道办事处，但仍应当由委托机关示范区管委会履行相应的征收补偿职责，姜营街道办事处不是本案适格被告。关于余松霖请求继续履行0968号《安置意向书》的问题。因案涉区域最初测量宅基地面积时存在违规行为，示范区管委会成立了解决姜营村问题专项工作组，对安置户的宅基地面积依据拆迁前的卫星图片进行重新认定。根据双方提交的有效证据，余松霖与房屋征收部门签订的0968号《安置意向书》安置补偿房屋面积与余松霖宅基地卫星图片面积差距较大，导致余松霖依0968号《安置意向书》所获房屋补偿面积大大超过应补偿面积，有悖公平、合理的征收补偿原则。解决姜营村问题专项工作组对此问题于2019年5月8日作出《姜营村安置房选房公告》（第49号），将余松霖案涉房屋宅基地面积认定为144.63平方米。解决姜营村问题专项工作组作出的该选房公告应当视为示范区管委会对0968号《安置意向书》中安置面积的变更。余松霖未对该选房公告申请行政复议或提起行政诉讼，也未提供充分证据证明示范区管委会变更安置面积违法。根据《白河街道办事处姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案》第四条安置办法“（一）安置房置换办法：…每户置换安置房的建筑面积加上奖励的建筑面积之和，不得超过本户合法有效宅基地面积的2倍”的规定，余松霖要求继续履行0968号《安置意向书》中约定的461.7平方米安置面积无事实根据，一审法院驳回其诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人余松霖负担。本判决为终审判决。审判长 孙小刚审判员刘琳审判员尹乐敬二〇二一年四月十五日法官助理李慧书记员裴绍颖