安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终1125号 上诉人（一审原告）李家来，男，汉族，1966年3月23日生，住合肥市庐阳区。 被上诉人（一审被告）合肥市庐阳区人民政府，住所地合肥市庐阳区濉溪路295号。 法定代表人陈伟，区长。 出庭负责人丁仕旺，副区长。 委托代理人韦红章，大杨镇人民政府副镇长。 委托代理人高丽，北京德恒（合肥）律师事务所律师。 上诉人李家来因诉合肥市庐阳区人民政府（以下简称庐阳区政府）房屋拆迁管理其他行政行为一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初198号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年4月8日公开开庭审理了本案。上诉人李家来、被上诉人庐阳区政府出庭负责人丁仕旺及委托代理人韦红章、高丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 李家来一审起诉称，原告因庐阳区大杨镇森林公园拆迁安置问题，请求公开庐阳区政府经过会议纪要批准实施的拆迁安置会议纪要，该会议纪要批准顾元（远）好户的安置问题已于2018年实际落实。原告认为被告在履行房屋征收拆迁安置过程中，侵犯了原告享有房屋拆迁公平补偿的原则，且滥用职权给国家造成重大经济损失，应判决其行政行为违法。合肥市政府会议纪要批准被告具有拆迁安置主体资格，在履行顾元好户房屋拆迁安置过程中，以会议纪要的文件形式，对外发生了房屋安置行为，该会议纪要在房屋拆迁安置程序上，具有房屋拆迁安置补偿方案的同等行政效力，且大杨镇政府依照涉案会议纪要的批复，履行了顾元好户的房屋拆迁安置义务。依据（2019）皖行终949号行政判决书以及大杨镇庐大杨信（2020）第1号政府信息公开告知书，原告获知顾元好户被拆房屋约45平米，协议安置约140平米，且实际安置280平米的事实，严重侵害了原告和森林公园拆迁五百多户（拆一安一）享有公平补偿的法律原则。原告认为房屋拆迁安置机关本着公平、公正的行政职责，应依法对房屋拆迁的行政相对人做到公平、公正补偿，被告明知顾元好户拆迁房屋约45平米，却协议约定安置约140平米，而实际安置280平米的事实。上述事实，在（2019）皖行终949号行政案件法庭答辩中，被告均予以认可。综上，原告为维护自身合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条之规定以及房屋征收的行政相对人依法享有公平补偿的公平、公正的法律原则，请求判决被告庐阳区政府作出的会议纪要批复行政行为违法。 庐阳区政府一审答辩称，被答辩人的诉讼请求不明确。一、李家来请求法院判决答辩人作出的会议纪要批复行政行为违法。而会议纪要与批复不是同一行政行为。会议纪要是党政机关在行政管理过程中用于记载和传达有关会议情况和议定事项的具有法定效力和规范格式的文书，是党政机关讨论和决定问题的过程记录。而批复是指答复下级机关的请示事项时使用的公务文书，两者不是同一文种。李家来起诉时也未提供所谓的“会议纪要批复”，因此，李家来的诉讼请求不明确。二、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。会议纪要是党政机关讨论和决定问题的过程记录，目的是为最终解决某一具体问题和专题事项提供依据。案涉会议纪要是答辩人的内部讨论的过程性行为，属于行政法学上的内部行政，该会议纪要未向社会予以公示，因此被答辩人起诉时无法作为证据向人民法院提供。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案李家来所称的关于顾元好户拆迁安置面积的会议纪要对外并不产生法律效力，产生法律效力的是庐阳区大杨镇人民政府与顾元好户签订的拆迁安置协议。对于顾远好户的拆迁安置协议，答辩人已于2019年11月4日作出《政府信息公开告知书》中告知李家来前往大杨镇拆迁安置办查阅。因此，对于顾元好户产生法律效力的行政行为是保存于合肥市庐阳区大杨镇人民政府的拆迁安置协议书而不是会议纪要。李家来要求确认会议纪要违法的请求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。三、李家来所称的会议纪要与被答辩人没有利害关系，李家来不是本案适格诉讼主体。案涉会议纪要内容包括顾元好户的拆迁安置遗留等问题，会议内容不涉及李家来，因此该会议纪要与被答辩人没有利害关系。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，李家来与会议纪要不具有利害关系，不是本案适格诉讼主体。四、答辩人没有侵犯李家来的公平补偿权。2006年3月12日，李家来就其位于庐阳区大杨镇森林公园拆迁项目的拆迁房屋与安徽城建投资控股有限公司签订拆迁安置协议书，安徽城建投资控股有限公司履行了补偿安置义务，该协议现已履行完毕。因此，不存在答辩人侵害李家来公平补偿权利的情况。 一审法院审理查明，原告李家来认为被告庐阳区政府通过会议纪要的形式对案外人顾远好进行违法安置，请求依法判决被告作出的会议纪要批复行为违法。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告李家来起诉庐阳区政府作出的会议纪要，声称庐阳区政府通过此会议纪要对案外人顾元好违法安置。原告李家来诉讼时并未提供该会议纪要，即便该会议纪要客观存在，根据其陈述仅涉及对案外人的拆迁补偿安置事项，李家来并非此会议纪要的相对人，并不符合行政诉讼法规定的原告条件。另外，原告李家来因自己房屋拆迁补偿事宜曾反复提起大量行政诉讼，相关生效判决已对其补偿安置问题作出确定性意见，因此现对其他征迁户的补偿安置问题提起诉讼，已不具有利害关系，若补偿安置实施单位存在违法安置或其他违纪行为，可以通过其他非诉讼程序履行公民权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项的规定，裁定驳回原告李家来的起诉。 李家来上诉称，1、根据行政诉讼法第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。所谓利害关系是指被诉行政行为有可能对上诉人的合法权益造成区别于其他人的特别不利影响或者侵害。本案中，被上诉人的会议纪要批复行政行为，严重侵害了上诉人在同一拆迁项目享有公平补偿、区别于其他人对待的合法权益,上诉人具有行政诉讼法上的利害关系,有权提起诉讼。一审法院认为上诉人并非此会议纪要的相对人,不符合行政诉讼法规定的原告条件,属于裁判适用法律错误。2、一审法院认定上诉人的房屋安置补偿问题已经相关生效判决作出确定性意见,属于查明事实不清。(2019)庐房征补决第4号补偿决定、(2020)庐房征补决1号补偿决定均在审理和再审期间,一审法院以上诉人的房屋补偿问题,已经相关生效判决作出确定性意见,就此认定对其他征迁户的补偿问题提起诉讼,已不具有利害关系,没有事实依据。3、根据行政诉讼法的相关规定,人民法院审理行政案件,依法对行政行为的合法性予以审查,一审法院以上诉人并未提供该会议纪要为由,对涉案会议纪要的违法行为未尽审查职责,属于审判程序违法。根据(2020)皖行终654号行政判决,一、二审法院均以属于过程性信息为由驳回诉讼请求。本案中，上诉人在一审诉讼事实与理由部分,明确请求人民法院依法调取涉案会议纪要批复文件,一审法院未能依法调取,反而认定上诉人并未提供涉案会议纪要,分明是在保护政府机关违法行为,属于滥用审判职权,违反审判程序。4、根据行政诉讼法第六十六条之规定,涉案会议纪要批复拆迁45平米,实际安置280平米的违法事实，已在上述多次行政判决中得以体现,依据人民法院在审理行案件中,认为行政机关的主管人员或者直接责任人员有违法违纪的,应将有关材料移送检查机关的法律规定。一审法院认为上诉人若对补偿实施单位存在违法安置或其他违纪行为,可以通过其他非诉程序履行公民权利，而不履行案件移程序,属于利用审判职权。尽管上诉人有通过其他非诉程序履行公民权利的救济渠道,但不能免除人民法院将有关材料依法移交监察机关的法定职责。综上，一审裁定驳回上诉人的起诉,属于裁判适用法律错误,请求二审法院依法改判。 庐阳区政府答辩称，案涉会议纪要内容包括顾元好户的拆迁安置遗留等问题，不涉及被答辩人。2006年3月12日，被答辩人就其位于庐阳区大杨镇森林公园拆迁项目的拆迁房屋与安徽城建投资控股有限公司签订拆迁安置协议书，安徽城建投资控股有限公司履行了补偿安置义务，该协议现已履行完毕。因此，李家来户的拆迁安置已由安徽城建投资控股有限公司履行完毕，会议纪要不涉及李家来权利义务，李家来不是该会议纪要的利害关系人。案涉会议纪要是答辩人内部讨论的过程性行为，未向社会予以公示，因此答辩人在诉讼过程中无法作为证据向人民法院提供。该内部讨论的过程性行为，被答辩人无权申请法院予以调取并公开。被答辩人在上诉状中认为一审法院应履行将案件移送监察机关没有事实和法律依据。综上，李家来的上诉理由不能成立，请求驳回上诉维持原裁定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，只有合法权益受到行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织才能够提起诉讼，而所谓与行政行为有利害关系，也限于法律上的利害关系，而不宜包括反射性利益受到影响的当事人。本案中，上诉人要求撤销的案涉“会议纪要”，首先，“会议纪要”对其他被征收人如何补偿安置，均对上诉人的合法权益不产生实际影响，上诉人亦不具备对该“会议纪要”提起行政诉讼的原告资格；其次，该“会议纪要”属于行政机关的内部行政行为，并不属于对外产生法律效力的补偿决定，故不属于可诉的行政行为。至于案涉“会议纪要”是否存在违纪、违法问题，一审法院已经向上诉人释明了监督救济途径，本院不再赘述。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，李家来的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二一年四月九日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。