辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽01行终241号上诉人（原审被告）:沈阳市自然资源局，住所地沈阳市和平区南四经街149号。法定代表人：赵辉，该局局长。出庭负责人：杨世利，系该局副局长。委托代理人：孙鹏飞，该局工作人员。委托代理人：付赞如，系辽宁同方律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：蔡长纯，男，1979年4月4日出生，满族，身份证地址沈阳市沈北新区。委托代理人：帅辉，辽宁领帅律师事务所律师。上诉人沈阳市自然资源局（以下简称市自然资源局）与被上诉人蔡长纯行政处罚一案，不服沈阳市沈河区人民法院作出的（2020）辽0103行初74号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，被告沈阳市自然资源局于2019年11月8日作出沈自然资沈北罚决字2019013号《行政处罚决定书》，主要内容为：“经查，蔡长纯在未经过有批准权的人民政府批准的情况下，占用黄家街道达连社区土地硬化地面晾晒场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下:1.没收在非法占用的1366平方米土地上新建的建筑物和其他设施。2.限期十五日内拆除在非法占用的1030.6平方米土地上新建建筑物和其他设施，恢复土地原貌。3.依据《沈阳市规划和国土资源局行政处罚自由裁量权基准》拟对占用的2206.2平方米耕地予以每平方米20元人民币罚款处罚，罚款金额44124.0元人民币；对占有的190.4平方米其他土地予以每平方米10元人民币罚款处罚，罚款金额1904.0元人民币，共计46028.0元人民币。”原告不服，起诉来院。另查明，沈北新区黄家街道办事处于2019年4月29日向被告沈北分局作出《关于依法处理黄家街道达连社区辽河湿地南侧蔡长纯土地违法的请示》，主要内容为：“根据区自然资源局下发的2009年黄家街道卫星图斑施核查表的有关要求，我街道在土地排查过程中发现达连村村民蔡长纯在辽河湿地南侧未经审批，私自在农用地上建设了一处粮食晾晒场，水泥硬化面积约为1622平方米，一处粮食干燥塔。经向区环保部门核实，此处位于环保二类红线区，由于此处土地违法面积巨大，特提交区自然资源局土地执法大队依法处理。”被告执法大队工作人员于2019年5月24日现场核查后，于2019年7月4日作出沈自然资沈北责改字【2019】0914号《责令改正违法行为通知书》，责令蔡长纯3日内改正，清除在占用土地上建筑物或者其他设施，恢复土地原貌。被告于2019年7月14日立案后，告知原告接受调查，委托沈阳市勘察测绘研究院对土地界址点点位进行勘测，并经调查、询问、听证后，作出案涉行政处罚决定书。再查明，原告与其父亲蔡桂良等人系黄家乡达连村村民，以家庭承包形式承包17亩农业用地。原告作为沈阳市沈北新区九州丰种植专业合作社法定代表人，于2018年以合作社名义申请建占地总面积5675平方米的配套设施用地，沈北新区黄家街道达连社区居委会及沈北新区黄家街道在《设施农用地备案表》加盖印章。还查明，2019年7月2日被告沈北分局出具《国土规划及耕保证明材料》，载明：“该地块占地面积2396.6平方米，位于黄家××××村。1.1366平方米为土地利用总体规划确定的允许建设区，符合土地利用总体规划；1030.6平方米为土地利用总体规划确定的限制建设区，不符合土地利用总体规划。2.所占土地不是基本农田。”原审认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，被告作为沈阳市国土资源主管部门，具有作出被诉处罚决定的法定职权。本案的争议焦点：一是被告以蔡长纯作为行政处罚主体是否适格，二是案涉行政处罚决定书认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法。关于本案以原告作为处罚主体是否适格的问题。原告主张案涉建设及占用行为均是其父亲蔡桂良委托其实施的。经查,在被告工作人员对蔡长纯进行调查时,蔡长纯自认“晾晒场是我2014年6月份建设的”,其所在村委会主任也陈述系蔡长纯未经批准占地建设晾晒场,故对该主张,本院不予采信。蔡长纯未经许可占用耕地，建设晾晒场的行为,违反了《中华人民共和国土地管理法》四十三条之规定,应当依法承担行政法律责任。因此,被告以蔡长纯作为被处罚主体并无不当。关于案涉行政处罚决定书认定事实是否清楚，证据是否充分的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚。”第三十六条规定:“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外,行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据;必要时,依照法律、法规的规定,可以进行检查。”《国土资源违法行为查处工作规程》第8.2.4.6项规定：“现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的,不影响勘测进行,但可以邀请案件发生地村(居)委会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要时,可以采取拍照、录像等方式记录现场勘测情况。现场勘测应当制作《现场勘测笔录》。《现场勘测笔录》应当记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容,并附勘测图。《现场勘测笔录》应当由勘测人员、办案人员、当事人或者见证人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。”本案中,被告提供的《现场勘测笔录》系于2019年5月24日制作，但被告未提供证据证明现场勘测时告知原告，未提供该笔录中见证人“王某”身份的相关证明，该笔录中未注明当事人拒绝签名或不能签名的原因，且该笔录中的勘测情况载明“详见坐标测量回执”，而被告提供的《坐标测量回执》中体现测量日期为2019年7月10日，与本案中被告提供的《现场勘测笔录》日期相矛盾，故被告作出《现场勘测笔录》不符法律规定，其依据该勘测笔录认定“原告在非法占用1366平方米土地新建建筑物及其他设施及占用的2206.2平方米为耕地、190.4平方米为其他土地”事实不清，证据不足，案涉行政处罚决定书依法应予撤销。关于案涉行政处罚决定书程序是否合法的问题。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”本案中,被告于2019年7月14日立案，于2019年11月8日作出案涉《行政处罚决定书》,明显超过法定期限,且被告未向本院提交延长期限批准文书等证据，故被告作出的涉案行政处罚决定,违反法定程序，依法应予撤销。综上，本案被诉行政处罚决定认定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决撤销被告沈阳市自然资源局于2019年11月8日作出沈自然资沈北罚决字2019013号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告沈阳市自然资源局承担。上诉人市自然资源局上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求予以纠正。上诉人作出案涉处罚决定前，已到违法用地现场进行调查，但被上诉人不配合。案涉坐标测量回执是上诉人办理土地违法案件的调查证据，属于勘测材料的一部分，并不是勘测笔录的制作依据。综上，故原审判决错误，请求二审法院对此予以纠正。被上诉人蔡长纯答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，案涉处罚决定认定事实不清，程序违法应予撤销，原审法院判决正确，请求予以维持。本院审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。据此可知，上诉人具有案涉行政处罚的法定职权，原审法院对此认定正确，本院予以确认。关于本案的被处罚主体是否正确问题。上诉人在作出案涉处罚决定过程中，对蔡长纯进行调查笔录、村委会主任证人证言等证据可认定蔡长纯未经许可占用耕地，建设晾晒场的行为,故上诉人以蔡长纯作为被处罚主体并无不当，且双方当事人对此无异议，本院对此予以认定。本案的争议焦点是案涉行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚。第三十六条规定，除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外,行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据;必要时,依照法律、法规的规定,可以进行检查。《国土资源违法行为查处工作规程》第8.2.4.6项规定，现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的,不影响勘测进行,但可以邀请案件发生地村(居)委会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要时,可以采取拍照、录像等方式记录现场勘测情况。现场勘测应当制作《现场勘测笔录》。《现场勘测笔录》应当记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容,并附勘测图。《现场勘测笔录》应当由勘测人员、办案人员、当事人或者见证人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。前述法律、法规，是对行政机关对违法行为进行行政处罚过程中收集证据的实体性规定及程序性规定，行政机关在进行行政处罚时应予遵守。本案中,被上诉人提供的《现场勘测笔录》的制作不符合前述法律法规规定，其依据该勘测笔录认定的事实不清，证据不足。另，案涉行政处罚决定于2019年7月14日立案，直至同年11月8日方作出案涉《行政处罚决定书》,且被告未向本院提交延长期限批准文书等证据，故该处罚决定在程序上超过法定期限,违反法定程序的相关规定。综上，案涉行政处罚决定认定事实不清，程序违法，应依法撤销。据此原审法院撤销案涉行政处罚的判决并无不妥，上诉人的上诉没有事实依据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈阳市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  张宇声审判员  张振岭审判员  翟鸣飞二〇二一年四月二十二日书记员  刘  本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；