安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖02行终37号 上诉人(原审原告)无为县天成汽配有限公司，住所地安徽省无为市十里墩镇社令行政村，统一社会信用代码913402255770746455(1-1)。 法定代表人吴国金，总经理。 委托代理人夏薇，安徽夏薇律师事务所律师。 委托代理人闫迪，安徽夏薇律师事务所律师。 上诉人（原审被告）无为市十里墩镇人民政府，住所地安徽省无为市十里墩镇十里墩街道，统一社会信用代码113402170032742420。 法定代表人陈赟，该镇政府镇长。 委托代理人谢万云，该镇政府副镇长。 委托代理人鲁拥军，安徽鲁拥军律师事务所律师。 上诉人无为县天成汽配有限公司（以下简称天成汽配）诉上诉人无为市十里墩镇人民政府（以下简称十里墩政府）行政协议行政补偿一案，不服安徽省无为市人民法院(2020)皖0225行初102号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审查明，2010年11月22日，天成汽配为乙方与十里墩政府为甲方签订《汽车配件公司项目合作协议》，约定：“一、甲方提供乙方土地约30亩……二、土地价格：甲方所供土地按每亩五万元计价，包括土地补偿费、安置费、青苗费、国有土地办证费。三、付款方式：本协议签字十五日内，乙方付甲方土地款壹佰万元，余款在交付乙方国有土地证时一次付清。四、供地时间：本协议……甲方交付乙方土地，并负责……通信等杆线迁移工作，一年内办好国有土地使用手续……五、甲方协助乙方办理项目立项、建设过程中的一切手续，费用由乙方承担……”协议签订后，十里墩政府分别于2010年12月7日、2010年12月31日、2012年7月3日以土地征用款收取天成汽配30万元、40万元、20万元。 2013年3月8日，原无为县国土资源局为出让人与原告为受让人签订电子监管号3414222013B00318的《国有建设用地使用权出让合同》，约定原无为县国土资源局以1489812元向原告出让编号为2012-G51、坐落于十里墩政府所辖社令村、总面积14606平方米的宗地，并约定地块规划红线范围内的地上架空线和地下管线由原告迁移等事项。合同签订后，十里墩政府于2013年6月6日以土地出让金（借款）名义收取天成汽配120万元，并于同年6月21日以土地出让金名义将1279812元上解至原无为县非税收入管理局账户用以缴纳天成汽配应付的2012-G51宗地土地出让金；天成汽配于2013年7月2日将21万元土地出让金汇入原无为县非税收入管理局账户，至此，2012-G51宗地土地出让金1489812元缴毕。2013年7月3日，原无为县会计核算中心向十里墩政府拨付2012-G51宗地土地出让金返还款1489812元。同日，十里墩政府向天成汽配返还该宗地土地出让金75万元。2013年7月2日，天成汽配向原无为县土地储备中心缴纳开工保证金、竣工保证金、集约用地保证金共计9万元。2014年2月19日，天成汽配向原无为县地方税务局办税服务中心缴纳2012-G51宗地所涉契税59592.48元。2014年2月25日，天成汽配向无为县大地地产评估事务所交纳5959元土地出让评估费。2014年9月23日，天成汽配向原无为县国土资源局缴纳2008-3置换调整报批规费33577.22元。2014年10月10日，天成汽配向原无为县国土资源局缴纳土地登记费、证本费共计996元。2016年1月5日，天成汽配支付厂区内杆线迁移费用137000元。2016年1月18日，天成汽配向原无为县国土资源局交纳复垦保证金48006元；同日，天成汽配向原无为县土地开发利用服务站缴纳测绘费1066元。期间，天成汽配向合肥海轩信息工程有限责任公司交纳项目方案编制服务费12135.92元。 2013年6月30日，原告为乙方与被告为甲方签订《补充协议》，约定：“1、甲方原先提供社令伍湾村共28.4亩土地（其中：厂区内21.9亩、公路边与厂区围墙外6.5亩），在原先协议5万／亩的基础上增加至5.5万元／亩，每亩增加0.5万元……2、甲方应及时帮助乙方办理国有土地证，办证费用所需的149万元，由乙方垫付，上交县国土资源局，待该款返还甲方后，扣除乙方尚欠甲方征地补偿款66万元，余款甲方一次性返还乙方。3、乙方厂区内的杆线迁移以及办证费用，按原先签订协议执行……” 2014年9月25日，天成汽配为乙方与十里墩政府为甲方签订《补充协议》，约定在前两份协议的基础上达成补充协议如下：“1、由于用地指标不足，甲乙双方同意10.46亩没有用地指标土地按3.3万元／亩的标准结算；2、如乙方以后对10.46亩土地依法完善用地、规划和建设等相关手续，甲方予以协助，费用由乙方自行承担……”协议签订后，天成汽配于2016年1月27日向被告缴纳征地准备金348365.48元、预缴报批规费291116.50元、社保资金89165.50元，共计728647.48元，2017年11月21日，因涉嫌在该10.46亩土地上违法建设等问题，天成汽配向无为县土地大队缴纳罚款115200元。2020年6月5日，天成汽配通过给据信函的邮递方式向被告寄送返还土地出让金等费用的申请，同月6日，十里墩政府收发室签收。 原审认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但它是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的双方行为。故而，行政协议既有行政性，又有民事契约性，虽然行政机关与协议相对方本质上不属于平等的民事法律主体，但两者却是以平等协商的方式订立并履行协议。也正是基于这种平等性和双方性，当行政协议的订立和履行出现纠纷时，既要审查行政协议的契约效力性，又要审查行政协议行为特别是订立、履行行政协议等行为的合法性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则使用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。本案的争议焦点为案涉《汽车配件公司项目合作协议》及两份《补充协议》是否有效，天成汽配可否根据上述协议约定要求被告返还土地出让金及相关费用。《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条规定：“具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事法律行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”三份协议签订时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”具体到本案中，被告在明知自己不具备集体土地或国有土地使用权出让资格及未办理用地审批手续的情况下，与天成汽配签订案涉三份土地使用权有偿转让协议，将所辖社令村约28.4亩（后约21.9亩土地转为国有）、10.46亩集体土地使用权出让给天成汽配用作工业项目用地，并收取土地出让金，而天成汽配对此知情或应当知情，违反了法律的强制性规定，侵害了社令村的权益，亦损害了社会公共利益，故该三份协议属无效协议。 协议无效，因协议取得的财产应当予以返还。本案中，天成汽配陆续向十里墩政府支付30万元、40万元、20万元、120万元土地出让金及348365.48元征地准备金、291116.50元预缴报批规费、89165.50元社保资金，十里墩政府通过己方账号为天成汽配向原无为县非税收入管理局缴纳2012-G51宗地土地出让金1279812元并返还天成汽配75万元土地出让金，两相冲抵，十里墩政府尚需返还天成汽配798835.48元。协议无效，自始无效。天成汽配诉称的其他费用或系天成汽配履行《国有建设用地使用权出让合同》己方杆线迁移义务应自行承担的费用，或系因自身违法行为被土地行政执法部门科处的罚款，或系办理2012-G51宗地相关权证所需费用，亦非十里墩政府收取，故天成汽配要求十里墩政府返还或支付该部分款项，无事实与法律依据，原审不予采纳。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决无为市十里墩镇人民政府于本判决生效后三十日内给付无为县天成汽配有限公司798835.48元。案件受理费50元，由无为市十里墩镇人民政府负担。 上诉人无为县天成汽配有限公司上诉称，1、上诉人与被上诉人签订的《汽车配件公司项目合作协议》及两份补充协议是合法有效的，一审判决适用法律错误；2、即使部分合同无效，也是被上诉人单方过错，被上诉人应当按照合同约定返还已经办证部分的土地出让金，未办证部分，被上诉人应当全部返还并赔偿上诉人的损失。 无为市十里墩镇人民政府答辩称，原审查明的主要事实清楚、证据确凿充分，适用法律正确，上诉人天成汽配的上诉理由依法不能成立。原审依法认定协议无效，但对于728647.48元应从返还款项中核减，被上诉人仅需返还上诉人70188元。天成汽配截至目前仍未办理10.46亩土地的征用，但实际使用至今因此被上诉人应依法承担违法用地的法律后果还应向上诉人返还10.46亩土地。 上诉人无为市十里墩镇人民政府上诉称，1、728647.48元系上诉人为天成汽配转款，上诉人对该款项无返还义务，应在798835.48元中予以核减；2、被上诉人天成汽配截至目前仍未办理10.46亩土地的征用，但实际使用至今因此被上诉人应依法承担违法用地的法律后果还应向上诉人返还10.46亩土地。请二审依法改判。 经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、上诉人天成汽配原审提出的诉讼请求不明确具体，无事实根据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：有具体的诉讼请求和事实根据；”结合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条之规定“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；……”本案中上诉人天成汽配提出的诉讼请求主要为两项，一是要求上诉人十里墩政府返还其土地出让金2293176.17元，二是给付其137000元。首先，本案两项诉讼请求均不符合上述法律规定。其次，关于2293176.17元的构成上诉人天成汽配未予明确。最后，该返还义务的提出基础不明，是基于要求十里墩政府履行协议约定义务，还是认为因十里墩政府原因导致天成汽配遭受损失索要的补偿费用，亦或是认为协议无效双方各自负有的返还义务，上诉人未予明确。 二、上诉人天成汽配与上诉人十里墩政府共签订了三份协议，分别为《汽车配件公司项目合作协议》及两份补充协议。《汽车配件公司项目合作协议》约定十里墩政府提供天成汽配30亩地，2013年6月30日的补充协议约定28.4亩土地每亩增加0.5万元。2014年9月25日签订的《补充协议》则是另行约定了10.46亩没有用地指标的土地结算价格，故该份协议虽名为补充协议，但却是关于出让10.46亩土地的专项规定，与前两份协议应属不同法律关系，不应在同一案件中予以审理。 另《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）明确规定：任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。本案中如查证确存在违规返还土地出让金的情况，应由有关责任主体依法予以纠正，确保土地出让收入及时足额缴入地方国库。 综上，一审判决认定事实清楚、但适用法律不当。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第十项及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 一、撤销无为市人民法院(2020)皖0225行初102号行政判决； 二、驳回无为县天成汽配有限公司的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇二一年四月十二日 法官助理胡小燕 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； (二)有明确的被告； (三)有具体的诉讼请求和事实根据； (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。