广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）粤01民终288号上诉人（原审被告）：增城县新塘镇群星敦厚洗漂厂，住所地广东省广州市增城区新塘镇群星村下西社下八亩。法定代表人：湛锡坤，职务：厂长。委托诉讼代理人：梁浩儒，广东法则明律师事务所律师。委托诉讼代理人：郑兵，广东民诚众信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市增城区新塘镇群星村下西经济合作社，住所地广东省广州市增城区新塘镇群星村下西社。法定代表人：湛进强，职务：社长。委托诉讼代理人：江红梅，广东诚堡律师事务所律师。原审被告：湛锡坤，男，1949年7月28日出生，汉族，住广州市增城区。委托诉讼代理人：梁浩儒，广东法则明律师事务所律师。委托诉讼代理人：郑兵，广东民诚众信律师事务所律师。原审第三人：广州市增城区新塘镇群星村民委员会，住所地广东省广州市增城区新塘镇群星南路16号。法定代表人：湛荣威。原审第三人：广州旭东金属制品有限公司，住所地广东省广州市增城区新塘镇群星村石巷西下八亩。法定代表人：石松。原审第三人：广州市大宏自动化设备实业有限公司，住所地广东省广州市增城区新塘镇群星村委会石巷西下八亩。法定代表人：刘宏。上诉人增城县新塘镇群星敦厚洗漂厂（以下简称敦厚洗漂厂）因与被上诉人广州市增城区新塘镇群星村下西经济合作社（以下简称下西合作社）、原审被告湛锡坤、原审第三人广州市增城区新塘镇群星村民委员会（以下简称群星村委会）、广州旭东金属制品有限公司（以下简称旭东公司）、广州市大宏自动化设备实业有限公司（以下简称大宏公司）土地租赁合同纠纷一案，不服广东省广州市增城区人民法院（2020）粤0118民初1409号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月19日立案后，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，依法适用第二审程序，由审判员独任审理。本案现已审理终结。敦厚洗漂厂上诉请求：1.撤销一审判决第一项，驳回下西合作社的全部诉讼请求；2.下西合作社承担全部本案全部诉讼费。事实和理由：首先，双方合同签订于1987年，当时《合同法》尚未生效，根据合同法司法解释（一）第一条、第三条的规定，关于合同期限的约定应适用当时的法律规定，而当时法律并未有超期部分无效的规定，因此合同是整体合法有效的。其次，根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十三条规定：“集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。”涉案租赁土地的性质为建设用地且一直用于厂房使用，因此合同约定的租期完全符合法律规定。再次，合同法第二百一十四条关于租赁期限最高二十年的规定属于一般法，具体到土地租赁尤其是建设用地租赁，应适用《土地管理法》以及《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》等特别法的规定，这是法律适用的基本原则。根据土地租赁特别法的规定，建设用地租赁并没有关于不得超过20年的禁止性规定。同时，我国《宪法》将保护各类民事主体财产权益和依法维护市场经济秩序作为经济活动的基本宪法精神，具体表现是契约精神、公平、诚实等民事原则，因此，肆意违约是违背诚信的做法，不应获得支持。最后，下西合作社在一审诉讼过程中已固定其诉讼请求未要求确认《土地有偿使用合同》整体无效，认为存在恶意串通、损害集体利益、变更使用主体、擅自转租未经民主议定程序等法定合同无效理由。基于围绕当事人请求进行审理这一基本诉讼原则，本案也应围绕下西经济社上述合同整体无效的诉请以及理由进行审理，对于是否存在因超期而导致部分租期无效的问题，因并非下西经济社诉请的内容，本案不应主动审理。根据《广东省高级人民法院关于审理集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第5点内容的精神，本案应在程序上驳回起诉，又或者针对下西经济社的诉请及其所依理据，在实体上驳回其诉请。下西经济社辩称：一、敦厚洗漂厂上诉理由、适用法律依法不能成立。1.敦厚洗漂厂错误解释合同法司法解释（一）第一条、第三条的规定。2.敦厚洗漂厂主张适用《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，不符合合同法解释（一）第二条、第四条。3.根据《土地有偿使用合同书》可知，租赁的土地性质为农用地，约定按当时粮所议价稻谷计算金额计款，现在敦厚洗漂厂主张为建设用地，即应当按照建设用地计付土地占用费；《土地有偿使用合同书》从1987年至今已历时33年，年代已经完全变化，不符合社会现状。合同法规定租赁合同期限不得超过二十年，符合大部分人民之利益。4.敦厚洗漂厂主张合同有效，即是希望继续支付33年前自定按当时粮所议价稻谷结算租金，而享受社会变迁之红利。5.敦厚洗漂厂现将集体土地出租给旭东公司等谋取私利，严重损害村民集体之利益，反而主张遵守宪法精神、契约精神、公平与诚信。二、八九十年代，因民主监管机制存在缺陷、不完善，下西经济社的集体土地沦落为村负责人谋取私利的资源，因存在原签订合同，村民集体无法收回土地，进行民主管理。1987年1月1日《土地有偿使用合同书》所签订的合同即是湛锡坤在任小组长期间，与自己设立的企业签订土地租赁合同；湛锡坤将实际使用约18739.74平方米土地，现仅每年支付约2万元的款项，将土地出租给旭东公司等使用，赚取高额租金（现建设用地每月每平方米约10元）。四、本案因无法穷尽罗列所有的实际使用土地的第三人，本案土地是湛锡坤签订租赁合同出租第三人享受收益的，因此原一审诉讼请求仅仅针对敦厚洗漂厂、湛锡坤提出主张返还土地及支付占用费，对于实际使用主体另案处理。集体的土地属于集体村民所有，并非属于某村长或者小组长所有，该土地虽未办理行政登记确权，但历年属于下西经济社集体所有，并由集体管理及收益，不存在权属争议。湛锡坤述称：其与敦厚洗漂厂的意见相同。群星村委会、旭东公司、大宏公司均未到庭陈述意见，也未提交书面意见。下西经济社向一审法院起诉请求：一、确认下西合作社和敦厚洗漂厂签订的《土地有偿使用合同书》无效；二、敦厚洗漂厂、湛锡坤将坐落于广州市增城区新塘镇群星村石巷西下八亩土地返还给下西合作社；三、敦厚洗漂厂、湛锡坤赔偿占用期间的土地使用费暂定100万元（按占用土地面积18379.74平方米按合同约定的计算方式的双倍或不低于当时当地的土地租金计算，从1999年10月17日起至返还土地使用权完毕之日止）；四、诉讼费用由敦厚洗漂厂、湛锡坤负担。一审法院认定事实：1987年7月1日，原增城县公证处出具一份证明书，内容为“兹证明增城县新塘镇群星村民委员会（甲方）的代表人湛炫棠，群星村下西生产合作社代表人湛锡源与增城县新塘墩厚洗漂厂（乙方）的代理人湛杰雄于一九八七年七月一日来到我处，签订前面的《土地有偿使用合同书》。合同书上，双方单位的印章及代表人湛炫棠、湛锡源，代理人湛杰雄的签字均属实。”。《土地有偿使用合同书》载明“出让方（甲方）增城县新塘镇群星村下西生产合作社受让方（乙方）增城县新塘墩厚洗漂厂经双方协商，甲方同意将土名下八亩的水浸田和香炉石污染田地皮二块有偿租给乙方。现经双方协商，同意签订本合同。具体条款如下：一、甲方同意将其辖内座落在新塘镇群星村下西生产合作社下八亩（土名）的内涝单造水浸田和香炉石污染的田地皮二块，面积共十五市亩。有偿出租给乙方建厂办工业使用。……二、租金按土地面积按租期年限分两段计收租期在二十年前为前段，即由一九八八年起至二OO八年止前（含二OO八）以每市亩每年租金为贰拾市担谷（二级稻谷），二十年后为后段即由二OO九年起每五年递增20%缴交，租金计算从一九八八年上半年开始。由乙方按当时粮所议价稻谷结算金额计款付给甲方。缴交租金的付款办法每年分为两次交付即上半年在六月三十日前交付全年租金的50%，下半年在十一月三十日前交完余下的50%……三、租用期限为五十年。从一九八七年七月一日起至二O三七年七月一日止。……合同期满后，……如不再租用的，本合同即自动失效，土地回归甲方所有，地面上的建筑物双方另行协商折价解决。……九、本合同一式四份，甲乙双方各执一份，群星村委会，增城县公证处各存一份。”，该合同甲方栏加盖“增城县新塘镇群星村民委员会”印章以及有“湛炫棠”“湛锡源”签名，乙方栏加盖“增城县新塘镇群星敦厚洗漂厂”印章以及有“湛杰雄”签名。一审法院依据下西合作社提供的《示意图》（红线范围总面积18379.74平方米合27.57亩，为A区+B区-C区面积）向广州市规划和自然资源局发函，该局作出《协助司法查询复函》如下，一、A区范围土地面积约16263平方米，部分土地在权利人为新塘镇群星村初庄经济合作社，土地证号为增集用（2004）第0400569号的一宗集体建设用地使用权内，占红线面积约2217.77平方米；部分土地在权利人为新塘镇群星村初庄经济合作社，土地证号为增集用（2012）第13002043号的一宗集体土地所有权内，占红线面积约210.09平方米；部分土地在权利人为新塘镇群星村下东经济合作社、新塘镇群星村下西经济合作社，土地证号为增集有（2012）第13020253-1/2号及增集有（2012）第13020253-2/2号的一宗集体土地所有权内，占红线面积约2.38平方米；其余土地无已确权登记信息。经查我区现行土地利用总体规划，建设用地面积为14091.56平方米，农用地面积为2148.11平方米，未利用面积为23.36平方米。二、B区范围土地面积约为1202.29平方米，无已确权登记信息。经查我区现行土地利用总体规划，建设用地面积为1202.29平方米。在本案的审理过程中，一、下西合作社陈述以下，（一）对于广州市规划和自然资源局《协助司法查询复函》内所载明的A区范围内的所涉及的三宗集体土地所有权、集体建设用地使用权的土地不主张要求敦厚洗漂厂、湛锡坤返还以及支付土地占用费，即其要求返还以及支付占用费的土地为复函内载明的未经确权的土地合计15035.05平方米。（二）双方合同约定的租赁面积是15亩，但实际敦厚洗漂厂、湛锡坤占用的面积为其主张的15035.05平方米。（三）其不主张要求旭东公司、大宏公司返还土地，亦不追加涉案土地上的其他实际占用人为当事人，其对此另行协商处理。（四）其不申请对涉案土地的租金进行评估。二、敦厚洗漂厂、湛锡坤陈述以下，（一）就涉案租赁土地，其只与下西合作社签署了租赁合同，其未向其他人承租土地。双方合同约定的租赁面积是15亩，但在承租时双方并未做具体四至测量，当时土地为内涝荒地，后在使用过程中，经不断改造至现状，即实际占用的面积为示意图的26、27亩，其无法对合同内所约定的15亩土地测绘出具体四至范围。（二）其无法确认承租土地范围在复函中未确权的15035.05平方米范围内。（三）涉案承租土地范围内有地上建筑物，地上建筑物未办理建设工程规划许可证。其将建筑物对外出租，除了出租给旭东公司、大宏公司以外，还有其他承租人。（四）1982年至2005年期间，湛锡坤是下西合作社的社长。三、群星村委会陈述以下，群星村委会并非出租方，其在《土地有偿使用合同书》盖章的原因是当时下西合作社没有印章。一审法院认为：下西合作社在庭审中明确表示对于《协助司法查询复函》内所载明的A区范围内所涉及的三宗集体土地所有权、集体建设用地使用权的土地即函内所记载的2217.77平方米、210.09平方米以及2.38平方米的土地不主张要求敦厚洗漂厂、湛锡坤返还以及支付土地占用费，下西合作社的上述表意，属于对自身权利的处分，一审法院予以准许。现一审法院针对下西合作社主张的相应土地面积进行审查其诉讼请求能否得到支持。首先，根据《协助司法查询复函》载明的内容，本案中下西合作社主张权利的土地均无相应权属登记，即其并无证据证明其是上述土地使用权的登记权属人，也没有证明取得上述土地权属人的授权，因此，下西合作社的上述行为可能涉及无权处分等行为，而根据法律规定，无权处分行为并不必然导致合同无效，其有赖于真正权属人的表意。另外，虽然下西合作社作为《土地有偿使用合同书》的签约方，在不清楚土地真实权属人以及合同对应的土地租赁范围四至的情况下，现不宜将涉案土地返还土地给下西合作社，下西合作社可待能够证明其有权收回涉案土地使用权的情况下，再行主张权利。其次，下西合作社并无证据证明敦厚洗漂厂、湛锡坤在签约及履约过程中存在恶意串通的情形，故一审法院对下西合作社提出该主张，不予采信。同时，根据《协助司法查询复函》的内容无法必然得出下西合作社在本案中主张的土地使用权面积所对应的土地性质是农用地性质的结论，因此下西合作社主张敦厚洗漂厂、湛锡坤擅自改变土地用途用于非农建设的主张，依据不足，一审法院不予采信。最后，在下西合作社并无证据证明其是涉案土地权属人的情况下，即上述土地属于下西合作社自身集体财产存疑的情况下，是否经民主议定程序并非是评定合同效力的必然条件。故下西合作社请求确认案涉合同整体无效的请求，依据不足。然又因《土地有偿使用合同书》于1987年7月1日签订，且约定的租赁期限为五十年，即从1987年7月1日至2037年7月1日。上述期限具备持续性，即在《中华人民共和国合同法》实施之后即1999年10月1日开始起算至2019年9月30日已经超过20年租赁期限。因此，即使在合同法实施之前的行为不受合同法规制，在合同法实施之后，租赁期限所具备的持续性特征，仍需遵循《中华人民共和国合同法》的规定。因此，一审法院认定《土地有偿使用合同书》中从2019年10月1日之后的租赁部分无效。综上，下西合作社主张返还涉案土地及支付占用费的诉请，一审法院均不予支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，判决如下：一、广州市增城区新塘镇群星村下西经济合作社和增城县新塘镇群星敦厚洗漂厂于1987年7月1日签署的《土地有偿使用合同书》中自2019年10月1日之后的租赁部分无效；二、驳回广州市增城区新塘镇群星村下西经济合作社的其他诉讼请求。一审案件受理费9650元，由广州市增城区新塘镇群星村下西经济合作社负担7820元，由增城县新塘镇群星敦厚洗漂厂负担1830元。经本院查明，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审中，当事人没有提交新证据。本院二审组织双方当事人现场勘查，当前涉案土地整体均用于工业用途，无法明确农业用地和建设用地的边界。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条的规定，第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。二审争议焦点是：涉案《土地有偿使用合同书》自1999年10月1日起计算超过20年部分的效力如何认定。2019年8月26日修订、2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第四款规定：“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”目前，国务院尚未出台上述具体办法。在法律、行政法规没有授权性或禁止性规定的情况下，司法实践应注意探寻规范效力层级次之的部门规章和地方政府规章，作为认定合同效力的依据。农村集体土地的出租、出让等属于国家宏观政策调整的范围，也属于《中华人民共和国民法典》第一百五十三条第二款所规定的公序良俗。只要当事人的民事法律行为符合有关规章规定，不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗，就应认定民事行为合法。国务院1990年5月19日发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定了有偿使用国有土地的方式包括：土地使用权出让、土地使用权转让、土地使用权出租和土地使用权抵押，以及不同用途土地的使用权出让最高年限。原国土资源部于1999年8月1日颁布的《规范国有土地租赁若干意见》第四条规定：“国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过５年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。”该规章系在《中华人民共和国土地管理法实施条例》已将国有土地租赁规定为国有土地有偿使用的一种方式的前提下制定的，对于国有土地租赁的最高年限有相应的约束力，是现行有效的关于国有建设用地出租期限的规定。广东省人民政府2005年5月17日通过的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十三条第二款规定：“集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。”上述规章规定，国有土地最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期，集体建设用地使用权出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。涉案土地包括集体建设用地面积为14091.56平方米，农用地面积2148.11平方米，经现场勘查，涉案土地整体用于工业用途，无法区分农业用地和建设用地范围，且经过长时间开发利用，涉案土地已然成为一个整体，加之其中农用地面积仅占小部分，故为涉案土地更好地整体开发利用，本院对涉案土地一并处理。根据前述规定，涉案土地租赁期限应参照同类用途国有土地使用权出让的最高年限确定。工业用地的国有土地使用权出让的最高年限为五十年，参照上述工业用地国有土地使用权出让的最高年限，最高租赁年限可为五十年。案涉的《土地有偿使用合同书》约定租赁年限共50年，从1987年7月1日至2037年7月1日止，没有违反上述关于集体经营性建设用地租赁期限应参照同类用途国有土地使用权出让的最高年限确定的规定，应为合法有效。集体经营性建设用地租赁合同，虽然可以适用《中华人民共和国民法典》合同编的一般规定，但鉴于涉案租赁合同的标的物具有特殊性，《中华人民共和国民法典》第三百六十一条因此规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理。”该条沿用《中华人民共和国物权法》的规定，以条款转介的方式将集体建设用地的流转划归《中华人民共和国土地管理法》等法律进行规制。因此，当《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国民法典》就集体经营性建设用地的租赁合同有关的问题规定不一致的，应当适用作为特别法的《中华人民共和国土地管理法》的特殊规定。一审法院适用《中华人民共和国合同法》关于租赁期限不得超过二十年的规定，认定案涉《土地有偿使用合同书》自1999年10月1日起计算超过20年部分无效，是适用法律错误，本院予以纠正。综上所述，敦厚洗漂厂的上诉请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国物权法》第一百五十一条，参照《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第四款（2020年1月1日施行），《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条，《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销广东省广州市增城区人民法院（2020）粤0118民初1409号民事判决；二、驳回被上诉人广州市增城区新塘镇群星村下西经济合作社的诉讼请求。一审案件受理费9650元，二审案件受理费3660元，由被上诉人广州市增城区新塘镇群星村下西经济合作社负担。本判决为终审判决。审判员  官润之二〇二一年四月十四日法官助理戴巧利书记员周蓓