江西省赣州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）赣07行终5号上诉人（原审原告）：江西弘乾中茂实业有限公司，地址：赣州市南康区龙岭赣南大道东侧中国·中部国际物流商贸城亚琦集团办公楼。法定代表人：梁平，总经理。委托代理人：李耀赣，该公司工作人员。委托代理人：曾剑，江西凯莱律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：信丰县自然资源局，地址：信丰县府前路1号。法定代表人：陈**金，局长。出庭机关负责人：邹志斌，该局党组成员。委托代理人：陈德胜，江西灵韵律师事务所律师。上诉人江西弘乾中茂实业有限公司因履行国有建设用地使用权出让合同一案，不服龙南市人民法院（2020）赣0727行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，2014年12月2日，信丰县人民政府办公室分别作出信府办字﹝2014﹞440号、441号、443号批复，同意中国赣州南部国际商贸物流综合体项目1号、2号、4号地块宗地国有建设用地使用权公开出让方案。该批复载明“供地方式：现状供地，地块范围内未作地质钻探和地下勘察，如涉及不良地质以及地上、地下电力、通信等设施设备的迁移及地下管道实施的建设由竞得人负责。”信丰县国土资源局以招拍挂的方式出让上述三块宗地。涉案《国有建设用地使用权网上拍卖出让须知》载明“土地开发程度：现状”。2014年12月31日，原告弘乾中茂公司参与竞买，并竞得上述三块宗地。2015年1月4日，原告与信丰县国土资源局就上述三块宗地分别签订《国有建设用地使用权成交确认书》，以总成交价5104万元竞得1号地块（地块编号DBG2014049），以总成交价5192万元竞得2号地块（地块编号DBG2014050），以总成交价5722万元竞得4号地块（地块编号DBG2014052）。2015年1月15日，原告与信丰县国土资源局就上述三块宗地分别签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：1.出让人将坐落于嘉定镇游州村的上述三块宗地，即1号、2号、4号地块出让给原告，并同意于2015年2月3日交付上述三块出让宗地；2.1号地块国有建设用地使用权出让价款为5104万元，原告应于2015年2月15日之前付款2552万元，于2016年1月15日前付款2552万元，2号地块国有建设用地使用权出让价款为5192万元，原告应于2015年2月15日之前付款2596万元，于2016年1月15日前付款2596万元，4号地块国有建设用地使用权出让价款为5722万元，原告应于2015年2月15日之前付款2861万元，于2016年1月15日前付款2861万元；3.出让人未按时提供出让土地而致使原告合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按原告已经支付的出让价款的1‰向原告给付违约金；4.出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，原告有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给原告造成的直接损失；5.原告应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记等等。2015年1月15日，原告与信丰县国土资源局就上述1号、2号宗地分别签订《国有建设用地交地确认书》，确认信丰县国土资源局已将上述1号、2号宗地实际交付给原告，原告同意接受。2015年1月20日，原告与信丰县国土资源局就上述4号宗地签订《国有建设用地交地确认书》，确认信丰县国土资源局已将上述4号宗地实际交付给原告，原告同意接受。2017年6月16日，原告将上述4号宗地出让价款全部付清。2018年8月9日，原告将上述1号、2号宗地出让价款全部付清。原告认为被告延期交付上述出让宗地，未办理土地使用权证，违反合同约定，遂诉至原审法院，要求判如所请。另查明，信丰县国土资源局于2018年8月14日向信丰县人民政府发出《关于对中国赣州南部国际商贸物流综合体项目免缴土地款滞纳金的请示的意见》，载明：鉴于中国赣州南部国际商贸物流综合体项目指挥部在《请示》中已明确1号和2号地未“净地”交付。信丰县嘉定镇人民政府于2018年8月29日向信丰县国土资源局发出《关于中国赣州南部国际物流园1号、2号地块土地征收情况的函》，载明：经相关部门核准确认，红线内仍有土地约0.3亩未征收，坟墓2座未搬迁，违章建筑1处未拆除，影响项目建设进展。且中国赣州南部国际商贸物流综合体项目建设指挥部、信丰县商务局均在该函上盖章确认。原告于2019年5月7日向被告发出《情况说明》，载明：经现场勘查，涉及4号地块有一座祖坟未迁移，导致无法按期净地交付，直至2018年11月才将4号地块净地交付。且信丰县嘉定镇人民政府在该《情况说明》上盖章确认。中国赣州南部国际商贸物流综合体项目建设指挥部于2019年6月19日向信丰县人民政府发出《关于请求不予以征收中国赣州南部国际商贸物流城项目1、2、3、4、6号地块逾期缴纳土地出让金产生的违约金的意见》，载明：经嘉定镇政府和项目建设指挥部核实，该公司逾期缴纳1号、2号、3号、4号、6号地块的原因为土地出让后，尚有遗留问题未处置到位造成的。2019年1月20日，信丰县印发《信丰县机构改革实施方案》，将县国土资源局的职责、县城乡规划建设局的规划职责以及其他有关部门的相关行政职能等整合，组建县自然资源局，作为县政府工作部门；不再不保留县国土资源局。原告诉讼请求：1.判令被告依约交付土地并办理1、2、4地块土地使用权证；2.判令被告依土地出让合同约定按日支付延期交付土地违约金，暂计至2020年4月12日为122,005,340元（4号宗地自2017年6月17日起至宗地交付止；1、2号宗地自2018年8月10日起至宗地交付止）；3.本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，信丰县国土资源局的职责已划归信丰县自然资源局，系法定的土地使用权出让主体，故信丰县自然资源局系本案适格的被告。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。国有土地出让合同是土地管理部门为实现土地行政管理的目标，行使法律赋予的土地行政管理法定职权，与国有土地使用权的受让人签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议范畴。本案系因原、被告履行《国有建设用地使用权出让合同》发生争议提起的诉讼，故应当属于行政诉讼的受案范围。原告弘乾中茂公司通过法定的招拍挂程序依法受让上述三块宗地，依法签订《国有建设用地使用权出让合同》，签约主体适格，合同当事人意思表示真实，合同内容不违反国家法律、行政法规的强制性规定，应认定合同合法有效，对双方当事人均具有法律约束力。根据原、被告双方签订的《国有建设用地交地确认书》以及现场照片等证据材料，可以证实上述三块宗地已经交付原告，并由原告实际占有使用。故原告主张由被告交付上述三块宗地的诉求，不予支持。根据《国有建设用地使用权出让合同》约定：原告应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。可知，办理土地使用权证应由原告持相关证明材料向被告提出申请，而被告否认原告曾向其提出过申请，且原告也未能提供证据证实其已经向被告提出了办理土地使用权证的申请。故原告主张由被告为其办理上述三块宗地土地使用权证的诉求，不予支持。关于原告主张由被告依土地出让合同约定按日支付延期交付土地违约金的问题。首先，根据《国有建设用地使用权出让合同》约定：出让人未按时提供出让土地而致使原告合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按原告已经支付的出让价款的1‰向原告给付违约金。本案中，被告已于合同约定交地期限届满（2015年2月3日）前交付上述三块宗地，并签订《国有建设用地交地确认书》，故不存在未按时提供出让土地或未按时交付土地的情形。其次，根据信府办字﹝2014﹞440号、441号、443号批复载明“供地方式：现状供地”、《国有建设用地使用权网上拍卖出让须知》载明“土地开发程度：现状”，可知案涉三块宗地均为“现状”出让。再次，根据《国有建设用地使用权出让合同》约定：出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，原告有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给原告造成的直接损失。原告主张上述三块宗地交付后仍有零星土地未征收、祖坟未搬迁、建筑物未拆除等情形，可主张由被告按照规定的条件履行义务；如造成原告损失的，可主张赔偿直接损失。综上，原告主张由被告按合同约定日1‰支付违约金122,005,340元（暂计至2020年4月12日），不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告江西弘乾中茂实业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江西弘乾中茂实业有限公司承担。上诉人江西弘乾中茂实业有限公司向本院提起上诉，要求：1.撤销龙南市人民法院作出的（2020）赣0727行初36号判决并判决支持上诉人原审全部诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院仅依据《国有建设用地交地确认书》及《国有建设用地使用权网上拍卖出让须知》确认案涉三块宗地的交付方式为“现状交付”从而认定被上诉人已完成行政协议约定的土地交付义务系对合同约定事实的断章取义及对现行法律的公然违背。（一）被上诉人于一审中出具的《国有建设用地交地确认书》已被信府办字【2015】195号批复所修正，不能作为信丰县土地资源管理局已交付土地的依据；行政机关对同一事实先后所作出的不一致的认定，应以最后的具体行政行为为依据。上诉人与被上诉人之间签订《国有建设用地交地确认书》这一具体行政行为中确定的内容已被信丰县人民政府第4次县长会议决议（办公室信府办字[2015]195号批复）所修正，【2015】195号批复是代表县一级人民政府作出具体政府行为的确认文件，是代表县政府行文的法定形式。该文件是代表县一级人民政府就土地交付事实作出的具体认定，是高于县国土资源局的有权机关作出的具体行政行为，无论从时间和效力上来看，都是优于《国有建设用地交地确认书》这一具体行政行为的。（二）根据国土资源部于2012年7月1日起施行的《闲置土地处置办法》第二十一条的规定，信丰县自然资源局交付涉案土地块应当依法净地交付；信丰县自然资源局向江西弘乾中茂实业有限公司签署交地确认书这一具体行政行为因违法而不能成立。从权利转移视角看，交付土地是让受让人享有对土地的完全控制权，而本案中被上诉人出具的《国有建设用地交地确认书》无法说明上诉人对案涉地块实现实际控制，且【2015】195号批复文件也对案涉地块未实际交付的事实进行了重新确认。二、从合同履行过程中形成的各种往来文件、函件等足以确认本案土地交付方式是指“净地交付”，而被上诉人未在约定的时间内将出让宗地净地交付给原告，依据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》已构成违约，依法应当承担违约责任。信丰县人民政府办公室信府办字【2015】195号批复中明确净地交付的原则、从信丰县嘉定镇人民政府《关于中国赣州南部国际物流园1号、2号地块土地征收情况的函》、信丰县国土资源局信国土资文【2018】192号意见、信丰县财政局信财核【2018】1420号审核意见、2019年5月7日江西弘乾中茂实业有限公司向信丰县自然资源局发出的《情况说明》、以及信南部国际商贸文【2019】1号意见这些文件，以行政确认的方式确认信丰县人民政府未净地交付的事实，并通过行政许可的方式对逾期支付土地款滞纳金给予免除。同时也可证明被上诉人信丰县自然资源局对于其未按合同约定完成案涉土地净地交付的事实，被上诉人对出让宗地内存在杆线及坟墓未迁移、部分农作物未清表等未拆迁问题是明知的，并因此作出如免缴土地款滞纳金的相应举措，现被上诉人主张其已按合同约定完全履行土地交付义务与事实严重不符，依据《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条的约定，被上诉人未净地交付已构成违约，应当承担相应的违约责任。三、原审法院已认定本案系属于行政协议纠纷案件，在行政主体与行政协议主体一致的前提下，土地使用权证办理义务系合同约定的土地交付义务之一，被上诉人未履行其行政协议义务已构成违约，原审法院判决相互矛盾，应当予以撤销并责令被上诉人依法履行行政协议约定的办理土地使用权证的附随义务。按《国有建设用地使用权出让合同》交付净地并为江西弘乾中茂实业有限公司办理土地使用权证是行政法对被上诉人履行行政职责的法定要求，是信丰县自然资源局的法定的职责和义务。本案中，行政主体与行政协议主体一致，且为上诉人办理土地使用权证是合同约定的被上诉人交付土地应当履行的义务之一，只有被上诉人及时为上诉人办理土地使用权证才算对行政协议即《国有建设用地使用权出让合同》的全面履行。本案中，被上诉人未予净地交付且拒不为上诉人办理土地使用权证，怠于履行行政职责，致使上诉人停工停业，无法开发生产达四年之久，造成上诉人重大经济损失，依法应当按照行政合同约定承担违约赔偿责任。如被上诉人不主张所谓土地款滞纳金，尽快为上诉人办出案涉土地使用权证，上诉人可以放弃向被上诉人追索合同违约赔偿。综上，一审法院认定事实不清，原判决互相矛盾，适用法律错误，应当予以撤销。被上诉人违约事实清楚，应当承担相应违约责任，恳请二审法院依法改判。被上诉人信丰县自然资源局答辩意见，一、案涉土地已按《国有建设用地使用权出让合同》约定时间交付，且上诉人已实际占有、控制该土地。根据一审查明的事实证实，上诉人分别于2015年的1月15日、1月20日将案涉土地进行了交付。而且，上诉人已实际占有、控制了该土地，并进行了相应的开发建设并获得利润。因此，一审法院认定答辩人已根据《国有建设用地使用权出让合同》约定期限将案涉土地进行了交付有事实及法律依据。二、土地现状交付系上诉人自己认可的事实，且该约定并不导致合同无效。1.根据信府办（2014）440、441、442号批复，案涉土地的供地方式为现状供地，《国有建设用地使用权网上拍卖须知》提示，土地开发程度为现状。上诉人作为有多年房地产开发经验的专业房地产开发企业，竞买申请前已详尽了解以上情形并至宗地现场勘验，对出让土地的现状已有充分、详尽的了解。因此，其对土地系现状条件出让是明知的。在这种情况下，其仍与答辩人签订《国有建设用地使用权出让合同》，并在签订合同后对案涉土地现状交付进行了确认，上诉人显然是认可现状交付的；2.虽然，国土资源部发布的《闲置土地处置办法》第二十一条的规定出让土地应满足一定条件，但至今为止没有任何法律、行政法规明确禁止“现状出让”的出让方式。《合同法》第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。而《闲置土地处置办法》属部门规章，不能作为认定合同效力的依据，因此，在司法实践中各级人民法院亦认为类似约定合法有效。上诉人以《闲置土地处置办法》第二十一条的规定否认现状交付的合法性，显然依据不足；至于上诉人称，《国有建设用地交地确认书》已被信府办字【2015】195号批复修正，该说法显然是站不住脚的。首先，该批复是仅仅针对第一期逾期缴纳土地价款不收取滞纳金所作出的批复，并未免除第二期逾期缴纳土地价款所产生的滞纳金（违约金），而且，政府的批复不能取代合同条款的约定；其次，双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》属民事合同，因此，滞纳金（即违约金条款）应由合同当事人协商确定，而不是通过县级人民政府的行政行为确定。三、上诉人要求答辩人依约履行“交付土地”及支付“违约金”的诉求，不属于行政诉讼的受案范围，对该两项请求应驳回起诉。上诉人在诉状中提出的“交付土地”“支付延期交付土地违约金”事宜，均系为双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》中的约定内容。对于双方履行《合同》中产生的纠纷，显然属于民事法律关系调整的范围，不属行政诉讼受案范围。上诉人如认为答辩人在履行《合同》中具有违约行为，则应依法提起民事诉讼，而不宜在本行政诉讼中提出。更为重要的是，上诉人在履行该合同过程中存在严重违约，应承担相应的违约责任，如法院受理上诉人的该二项请求，按《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，答辩人显然无权提起反诉，答辩人作为《国有土地使用权出让合同》合同主体应有的合法权利无法在本次行政诉讼实现。因此，上诉人的该二项请求不宜在行政诉讼中予以审理。而且，答辩人已就上诉人违约行为提起了民事诉讼，该案已由赣州市中级人民法院受理。四、关于上诉人要求办理土地使用权证的主张，因其至今未向答辩人提出过登记申请，故不存在答辩人不履行办证义务的情形。根据《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，不动产登记以申请登记为原则。截止答辩人答辩之日，上诉人没有向答辩人申请过不动产登记，故答辩人不存在不为其办理不动产登记的情形。综上所述，上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，为此，请求你院驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，本案系因当事人双方履行《国有建设用地使用权出让合同》引起的纠纷。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；……”该条司法解释明确列举了矿业权使用权出让协议属于行政协议，但并未明确将国有土地出让合同纳入到行政协议的审理范围，主要是考虑到目前对于国有土地出让合同属于民事合同还是行政协议存在较大争议，同时，民事审判部门也还在执行相关司法解释。本案中，上诉人在诉状中提出的“交付土地并办理土地使用权证”“支付延期交付土地违约金”主张，均系为双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》中的约定内容。对于双方履行国有建设用地使用权出让合同中产生的纠纷，应由民事法律关系调整。并且，被上诉人也认为上诉人违约，已在本院另行提起民事诉讼要求上诉人支付违约金，本院已受理并进行了审理[案号为：（2021）赣07民初25号]。为了保持统一的裁判尺度，上诉人应通过民事途径寻求救济，本案不宜作为行政案件进行受理，故对于上诉人的起诉，应予驳回。综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销龙南市人民法院（2020）赣0727行初36号行政判决；二、驳回江西弘乾中茂实业有限公司的起诉。一审、二审案件受理费共100元，退回给上诉人江西弘乾中茂实业有限公司。本裁定为终审裁定。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二一年四月六日书记员  黄 婷