辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽03行终112号上诉人（原审被告）：海城经济开发区管理委员会，所在地：海城市兴海大街234号。法定代表人：李**飞，系该管委会主任。委托诉讼代理人：胡永胜，系该管委会工作人员。委托诉讼代理人：黄岩，辽宁盈夏律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：苏祥文，男，1953年10月22日出生，汉族，住海城市。委托诉讼代理人：魏东新，辽宁弘扬律师事务所律师。上诉人海城经济开发区管理委员会因行政补偿一案，不服鞍山市千山区人民法院（2021）辽0311行初29号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。上诉人海城经济开发区管理委员会的委托诉讼代理人胡永胜、黄岩，被上诉人苏祥文的委托诉讼代理人魏东新参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告原系海城市验军管理区委员会下辖的小甲村村民委员会的村民，在政府机构改革后，验军管理区己合并至被告处，该地区的失地保障金的审批和发放的职权亦转移至被告处，原告系以家庭联产承包土地方式为经济来源的村集体经济组织成员之一，第一轮土地承包时也己分得部分土地并耕种，2002年原告曾经把户口迁出小甲村的农业户籍，落户到海城市铁西管理区的非农户籍，但继续承包土地并耕种，2007年原告又将户口迁回本村。2010年该地区动迁，同年5月，原海城市验军管理区委员会开始向原告发放失地保障金，至2018年10月原告的失地保障金总额己经发放39933元（每月补发550元）。从2018年11月份开始政府部门停发了向原告发放失地保障金，原告开始主张权利，向社区、原验军管理区相关部门寻求解决途径，未果。2020年10月22日原告诉至本院要求被告公开收回土地保障金的信息，后经本院释明撤诉。2020年11月27日，原告收到了原海城市验军管理区委员会下属部门劳动和社会保障所作出的《小甲社区苏祥文失地保障金的处理意见》。该处理意见以原告户口迁出为由，停发原告的失地保障待遇并欲追缴2010年5月至2018年10月间的失地保障金39933元。尔后，再行本次诉讼。要求依法撤销被告下属部门验军管理区劳动和社会保障所作出的《小甲社区苏祥文失地保障金的处理意见》并判令被告补发失地保障金及赔偿利息合计14000元。原审法院认为，本案的争议焦点是原告应否享受失地保障金。本案需要解决的第一个问题是原告的主体资格问题。本案中原告是小甲村村民，按照第一轮承包方式来看，其亦是集体经济组织成员之一，土地承包方式是家庭承包联产责任制承包方式，其是农民，承包土地并耕种土地是其赖以生活的唯一来源，虽然其于2002年将户口转入海城市铁西管理区，但对于现阶段户口己广泛开放的情形下，户籍性质己经不是介定一个农户生存来源的唯一条件，看一个农户是否还应保留土地承包经营权要综合分析和认定，原告仅是将户口到了本市另一个管理区，他的生存条件还是依附于所承的土地上，被告下属部门介定的“小甲村二轮土地延包时有地人口界定至2004年4月30日止本集体经济组织成员的在册人口，经农经站、小甲社区确认，小甲社区苏祥文不具有下轮承包资格”不符合法律和政策性规定，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。第二款规定：任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。该法第二十六条规定：承包期内，发包方不得收回承包地。第二款规定：承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。第三款规定：承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。第四款规定：承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。所以，被告下属部门作出的《小甲社区苏祥文失地保障金的处理意见》，将原告的承包土地未经合法程序收回的行为侵犯了原告的合法权益，又因该行为不是村民委员会的决定，属于行政行为，原告具有诉讼的权利，其具有原告的主体资格，本院对此予以支持。第二个问题需要解决的是《小甲社区苏祥文失地保障金的处理意见》是否是可诉的行政行为，应否受司法审查？根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》第二十七条规定：市级政府负责本地被征地农民社会保障办法的制定、组织推进和监督指导工作。县（市、区）政府负责本地被征地农民社会保障的组织实施和社会保障各项资金的落实工作。根据上述规定，海城市人民政府应该作为土地征收的组织实施主体，负有落实被征地农民社会保障的法定职责，负责本地被征地农民社会保障的组织实施和社会保障各项资金的落实工作，其应履行主体责任，责令相关部门积极作为，将保障被征收人合法权益的政策落实到位，切实维护被征收人的合法权益。而被告作为市政府下设的管理区，就是具体负有落实工作的主体，原落实主体验军管理区己被撤销，被告作为继续行使职权的机关应履行职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定:行政机关被撤销或者职权变更，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，本案的被告是适格被告，但是其下属部门并没有作出的《小甲社区苏祥文失地保障金的处理意见》的权利，故该意见应当受司法的审查，应予撤销。第三个问题需要解决的是原告所诉是否有理问题。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》也指出，被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决，社会保障费用不落实的不得批准征地;土地出让中价款必须首先足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足。根据该政策的解读，解决好被征地农民就业、住房、社会保障，确保被征地农民基本生活长期有保障问题是民生的一项大问题。《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第五条规定地：符合条件的被征地农民，男年满45周岁、女年满40周岁以上的，应全部纳入养老保障范围，其他人员是否纳入养老保障范围，需征得农民本人同意。被告己经对原告进行了失地补偿金的发放，原告符合办理失地保障条件，还应继续作为。被征地农民的社会保障权不完全等同于社会保险范畴社会保障权，突出体现在补偿性上。具体说来，被征地农民社会保障作为一种征地补偿方式，用以解决失地农民的生产生活，其性质上融合了补偿权和社会保险保障权，作为一种替代货币补偿的方式存在。《暂行办法》第九条规定：被征地农民养老保障统筹账户资金，以被征地农民所需养老保障资金总额为基数，按照不低于30%的比例，由政府从土地出让金净收益中提取。被告作为负责本地被征地农民社会保障的组织实施和社会保障各项资金的落实工作，其应履行主体责任，责令相关部门积极作为，将保障被征收人合法权益的政策落实到位，切实维护被征收人的合法权益。故，对于原告所诉的应补偿从2018年11月至2020年10月失地保障金13200元及赔偿利息800元，合计14000元问题本院不予司法审查，原告可根据被告履行的具体行政行为后再行诉讼和寻求解决途径。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（五）项、第七十二条的规定，判决：一、撤销海城经济开发区管理委员会下属部门劳动和社会保障所作出的《小甲社区苏祥文失地保障金的处理意见》；二、本判决生效后海城经济开发区管理委员会依法重新作出行政行为。三、驳回原告其它诉讼请求。上诉人海城经济开发区管理委员会不服原审法院上述行政判决，向本院提起上诉称，苏祥文诉海城市经济开发区管理委员会行政补偿一案，原审法院判令撤销上诉人下属部门劳动和社会保障所做出的《小甲社区苏样文失地保障金的处理意见》（以下简称处理意见），同时判令上诉人在判决生效后依法重新作出行政行为。原审法院认为，被上诉人有承包本集体经济组织土地的权利，土地被征收后，被上诉人有依法获得失地保障金的权利。上诉人的下属部门作出的《处理意见》属于行政行为，且上诉人的下属部门无权作出该行政行为。上诉人认为，原审法院认定事实错误。失地保障金发放的前提条件是被上诉人是否实际承包本集体经济组织的土地，本集体经济组织是否应当分给其承包地。小甲社区的村民代表大会决定被上诉人无权承包本村土地，上诉人的下属部门是根据小甲社区的决定作出的应《处理意见》，本案的根源在于小甲社区的村民代表大会决定是否合法，是否侵犯被上诉人的权益。而小甲社区的决定不是行政诉讼审理范围。上诉人下属部门的《处理意见》只是意见，并不是具体行政行为。意见是供对方参考而不属于决定。上诉人的下属部门不是行政机关，不是行政机关作出的行为当然不属于行政行为。所以原审法院认定上诉人下属部门作出《处理意见》的行为属于行政行为的认定是不正确的。另外，海城市经济开发区管理委员会也不是行政单位。是事业单位，无权作出具体行政行为。法院判令上诉人在本判决生效后再作出具体行政行为，不具有可行性。不符合法律规定。小甲社区苏祥文失地保证金的处理意见不是一个具体的行政行为。具体来说，我们做出处理意见的时候并不是针对被上诉人苏祥文作出的，而是针对小甲社区作出的。同时在一审判决当中，一审法院认定是上诉人将被上诉人的承包土地未经合法程序收回，这个是不符合实际情况。收回土地是小甲社区的意思表示，同时我们也有证据证明停发社会保障金是小甲社区单方作出的，因此我们不应当成为本案的被告。综上，请求二审法院：1、依法撤销本案一审行政判决书。2、诉讼费由被上诉人承担。被上诉人苏祥文答辩称，请求二审驳回上诉，维持原判。关于上诉人海城经济开发区管理委员会在二审提供证据小甲社区2018年7月2日对含苏祥文在内的人员作出的暂不发放补偿款的公示一节。依据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，本院对上诉人在二审程序中提供该证据依法不予接纳。二审经审理查明，苏祥文就本案提供一份验军管理区劳动和社会保障所2019年9月5日《小甲社区苏祥文失地保障金的处理意见》（以下简称《处理意见》），内容为：小甲社区：你社区享受失地保障待遇人员苏祥文。验军管理区在2018年度失地保障人员核查待遇时，发现苏祥文户籍已于2002年迁出，小甲二轮土地延包时有地人口界定是至2004年4月30日止本集体经济组织成员的在册人口，经农经站、小甲社区确认，小甲社区苏祥文不具有在小甲社区二轮土地承包权资格，对苏祥文本人的失地保障待遇予以停发并追缴2010年5月—2018年10月失地保障金计：39933元。审理中，苏祥文确认小甲社区于2020年11月将《处理意见》交付苏祥文并向其催要已取得的失地保障金；海城经济开发区管理委员会确认验军管理区已经划归海城经济开发区管理委员会，但对小甲社区是否执行该《处理意见》表示并不清楚。本院认为，苏祥文作为原审原告就本案起诉共提出两项诉讼请求：1.请求撤销验军管理区劳动和社会保障所2019年9月5日《处理意见》；2.请求判令海城经济开发区管理委员会补发苏祥文2018年11月至2020年10月失地补偿金13200元及赔偿利息800元合计14000元。关于苏祥文提出的第1项诉讼请求，因验军管理区已经划归海城经济开发区管理委员会，故海城经济开发区管理委员会应对原验军管理区劳动和社会保障所作出《处理意见》的行政行为的合法性负有举证证明责任，因海城经济开发区管理委员会在本案审理中未就作出该《处理意见》的职权、适用法律及法定程序等方面提供相应证据及法律依据，而该《处理意见》内容直接涉及对苏祥文权利义务的处理，在苏祥文确认小甲社区已向其交付《处理意见》并催要已取得保障金的情形下，海城经济开发区管理委员会并不能说明该《处理意见》的具体执行情况，故对原审判决撤销原验军管理区劳动和社会保障所作出2019年9月5日《处理意见》，本院依法予以维持；对海城经济开发区管理委员会提出要求驳回苏祥文对该《处理意见》起诉的上诉请求，本院依法不予支持。关于苏祥文提出的第2项诉讼请求，系要求海城经济开发区管理委员会履行法定职责。在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。因在海城经济开发区管理委员会否认的情况下，苏祥文就本案未提供相应证据证明已向海城经济开发区管理委员会正式提交要求履行法定职责的申请，依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”之规定，故对苏祥文提出的第2项诉讼请求，本院依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、维持鞍山市千山区人民法院（2021）辽0311行初29号行政判决书判决主文第一项、第三项；二、撤销鞍山市千山区人民法院（2021）辽0311行初29号行政判决书判决主文第二项。二审案件受理费50元，由上诉人海城经济开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  周庆文审判员  张 冬审判员  刘元玲二〇二一年四月二十日书记员  韩 健