江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)苏12行终36号 上诉人（原审原告）周小明，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）泰州市自然资源和规划局，住所地江苏省泰州市凤凰东路51号。 法定代表人李兴国,局长。 委托代理人高雯，江苏众成信律师事务所律师。 上诉人周小明因建设用地使用权登记一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院(2020)苏1202行初276号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，周小明系泰州市姜堰区罗塘街道太宇村六组的集体经济组织成员，但涉案姜堰双河风情广场项目建设地块并不属于其宅基地或者承包经营权地块范围。2020年6月2日，周小明提交举报信，称“我们村集体组织正在发生一起违法被征用集体土地进行建设项目的行为，项目名称叫姜堰双河风情广场，项目位置在姜堰区××路东侧、汤河南侧。该项目地块属于姜堰区罗塘街道太宇村六组所有。该项目没有经过规划许可和建设工程项目许可就在违章施工，举报人多次拨打12345及官网举报投诉反映违法建设行为，可相关职能部门（自规局、市政府）行政不作为、不履职，任由违法建设行为继续发生，至今没有给予查处，特请上级部门及领导予以立案调查”。2020年6月11日，泰州市自然资源和规划局（以下简称泰州市自规局）作出泰自然资行告字[2020]5号行政履职情况告知书并送达至周小明，该告知书内容为：“1、姜堰双河风情广场项目位于姜堰区××街道××北侧、汤××侧、××姜××西侧、励才路东侧，总用地面积18154平方米，泰州市金姜堰旅游发展有限公司以招拍挂的方式取得该地块的使用权。该地块的土地征收、补偿问题，我局已于2020年2月予以书面答复（泰自然资行答字[2020]1号），在此不再重复答复。2、该项目已办理了《建设用地规划许可证》和《国有建设用地使用权证》，《建设工程规划许可证》正在办理之中。为满足工程封闭施工的要求及安全方面的考虑，建设单位沿东、北两条河河边建设了砖砌临时施工围墙，南侧为净业寺北围墙，西侧为拆迁后建的原有围墙，围墙范围内进行了‘三通一平’的场地整理工作，目前未进行其他建设。我局姜堰分局已提醒项目单位，如需建设，必须在取得合法手续后方可开工。依据《泰州市城市治理办法》第三章第十三条‘城市管理部门或县级市（区）人民政府确定的其他部门，依法查处建设用地上的违法建设行为’的规定，如项目单位在手续不完全的情况下开始施工建设，你可直接向姜堰区城市管理部门反映。综上，我局认为你反映的事项不在本部门立案调查范围内，对你的查处不予支持。”周小明对上述行政履职情况告知书不服，向江苏省自然资源厅申请行政复议，后复议维持。周小明不服，以请求撤销上述行政履职情况告知书和行政复议决定为诉求提起了行政诉讼，该案亦在二审审理过程中[案号为(2021)苏12行终35号]。 原审另查明，2019年2月19日，原泰州市国土资源局姜堰分局与泰州市金姜堰旅游发展有限公司（以下简称金姜堰公司）签订国有建设用地使用权出让合同，出让坐落于姜堰区××路东侧、汤河南侧的18154平方米宗地。2002年4月15日泰州市姜堰区不动产登记中心对上述宗地制作了不动产权籍调查表。2020年4月21日，金姜堰公司委托代理人填写姜堰区不动产登记申请表，对上述宗地申请登记。2020年4月28日金姜堰公司取得涉案的苏（2020）姜堰不动产权第0004300号国有建设用地使用权证。该证载明：权利人金姜堰公司、共有情况单独所有、坐落姜堰区××路东侧、汤河南侧、不动产单元号321204、115025、CB00370、W00000000、权利类型国有建设用地使用权、权利性质出让、用途批发零售用地、面积土地使用权面积18154平方米、使用期限国有建设用地使用权2019年3月5日起2059年3月4日止。另，2020年4月13日，泰州市自规局向金姜堰公司发放了地字第321204202000008号建设用地规划许可证，用地单位为金姜堰公司、项目名称双河风情广场开发建设项目、批准用地机关泰州市自规局、批准用地文号泰国土资[2018]储字第121号、用地位置姜堰区××路东侧、汤河南侧、用地面积18154平方米、土地用途零售商业用地、建设规模29046平方米，土地取得方式出让用地。 现周小明认为泰州市自规局为金姜堰公司办理涉案的《国有建设用地使用权证》不符合法律规定，诉至法院，请求法院依法判决撤销该证。 原审法院认为，本案的争议焦点是周小明是否具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此可知，有权提起行政诉讼的原告应系被诉行政行为的相对人或者其他与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。《最高人民法院关于适用的解释》对利害关系的界定进一步予以了明确，该解释第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。本案中，周小明在（2020）苏1202行初256号案件庭审中已明确，涉案姜堰双河风情广场项目建设地块并不属于其宅基地或者承包经营权地块范围，即其是基于姜堰区罗塘街道太宇村六组的集体经济组织成员的身份进行诉讼。周小明提供了所谓村民签名的“证明”，主张其在净业寺北侧、励才路东侧，风情广场建设项目地块有田地并种植农作物。关于该证明，根据周小明的自述，“在净业寺北侧、励才路东侧，风情广场建设项目地块有田地并种植农作物”，是指没有发证的，由村里统一安排的非耕地，即泥敦种植蔬菜，从2020年春天开始涉案地块建设开工就不可以种植了。关于该证据与周小明自认的事实不相符的问题，周小明解释为另案庭审时“因身体不适刚出院，头晕眼花说错了”。对此，原审法院认为，该证据中签名的真实性无法核实，签名人员身份也未提供任何证据予以佐证，该证据显然不符合证据形式要求，依法不予采纳。综上，周小明未能提供证据证明其是涉案地块的土地使用权人或者实际使用人，未能证明其对涉案地块享有合法权益，故不能认定其是涉案《国有建设用地使用权证》发证行政行为的利害关系人。 另外，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。故村集体经济组织或村民委员会以及过半数的村民可以以集体经济组织名义提起涉及农村集体土地的行政诉讼，而与被诉行政行为不具有利害关系的个别村民不能成为此类案件的适格原告。 综上，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项之规定，裁定驳回周小明的起诉。 周小明不服，向本院提起上诉，请求法院撤销原审裁定，并依法发回重审。理由如下：1.上诉人的诉讼请求为审查土地使用权征收及登记的前置条件是否合法，而原审法院审查对象却为土地使用权证登记流程是否合法，与上诉人的原审诉求并不一致；2.上诉人在姜堰双河风情广场项目建设地块中有0.21亩的土地用于农作物种植，上诉人与该项目建设具有利害关系；3.姜堰双河风情广场项目未缴纳土地招拍保证金及土地出让金，被上诉人却为金姜堰公司颁发了《国有建设用地使用权证》，被上诉人的行为系无效行政行为。 被上诉人泰州市自规局在二审中答辩称，原审裁定认定事实清楚，说理充分，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。理由如下：1.周小明仅为集体经济组织成员，案涉姜堰双河风情广场项目建设地块中并无周小明本人的宅基地或者承包经营地，周小明与被诉行政行为不具有利害关系，其个人不具备提起本案的主体资格；另外，周小明作为与被诉行政行为不具有利害关系的个别村民，其提起行政诉讼的行为不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，不能成为适格原告；2.周小明在原审中的诉求为：“请求法院依法判令撤销《国有建设用地使用权证》”，但在二审上诉状中却声称其诉求为“要求法院审查土地使用权征收和登记的前置条件是否合法”。周小明自行对诉请进行了更改，原审法院按照周小明的原诉求进行了审理，合法有据。 本院经审理除确认一审查明的事实外，另查明，(2021)苏12行终35号行政诉讼案件本院于2021年3月18日审结，已裁定驳回周小明的起诉。主要理由是：案涉姜堰双河风情广场项目建设地块并不涉及周小明承包经营地或者宅基地，姜堰双河风情广场项目建设地块是否取得规划许可、是否存在违章施工，对其权利不产生实质性影响。泰州市自规局所作的《行政履职情况告知书》与周小明不存在法律上的利害关系，周小明不具有提起本案行政诉讼的主体资格。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，周小明起诉要求撤销泰州市自规局向金姜堰公司颁发的《国有建设用地使用权证》，但案涉《国有建设用地使用权证》的相对人并非是周小明。故，本案的争议焦点是周小明是否是被诉行政行为的利害关系人。根据本院查明的事实可知，案涉姜堰双河风情广场项目建设地块已依法完成了征收、补偿等法定程序，周小明与该地块已无利害关系。故无论泰州市自规局将案涉地块使用权出让给谁，给谁颁证，对周小明的权利义务均不产生实质影响，周小明并非案涉被诉行政行为的利害关系人。 本案中上诉人原审诉求为撤销案涉《国有建设用地使用权证》，但在上诉时声称其原审诉请为“审查土地使用权征收及登记的前置条件是否合法”，上诉人的主张没有事实依据，本院不予采信。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”。故，即使周小明在二审中欲变更诉讼请求，亦不符合上述司法解释的规定，本院不予支持。 综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院依法予以维持；上诉人的上诉请求不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需缴纳诉讼费用。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 顾金才 审 判 员 苏媛媛 审 判 员 蔡 鹏 二〇二一年四月十六日 法官助理 冯 露 书 记 员 周雪琴 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；