湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行终186号上诉人（原审原告）吴校春，男，1964年11月16日出生，汉族，住涟源市。被上诉人（原审被告）涟源市人民政府，住所地涟源市政府机关大院。法定代表人刘杰，该市市长。委托代理人杨振业，该市司法局工作人员。被上诉人（原审被告）娄底市人民政府，住所地娄底市娄星区湘中大道**。法定代表人杨懿文，该市市长。委托代理人易鼎涛，该市司法局行政复议科工作人员。委托代理人龚娜，该市司法局应诉科工作人员。上诉人吴校春因与被上诉人涟源市人民政府、娄底市人民政府行政管理及行政复议决定一案，不服娄底市中级人民法院（2020）湘13行初54号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，原告吴校春系涟源市村民。2008年10月30日，被告涟源市人民政府向原告颁发了湘090311704304004号《农村土地承包经营权证》，其中载明有一处承包地块情况为：地：地块名称青山脚下积0.97亩，等级一，地，地类旱土本农田否，四至空白。因该《农村土地承包经营权证》中青山脚下土地没有四至的记载，并且与同村竹山组吴宗桃等人发生了纠纷，原告要求将该青山脚下的土地权属进行确认。2019年以来，原告多次向涟源市人民政府服务网进行申请，涟源市湄江镇、涟源市行政审批服务局分别在网上进行了答复。由于问题一直未得到解决，2020年1月18日，原告以邮寄的方式向涟源市人民政府递交《土地权属争议裁决申请书》，请求涟源市人民政府对青山脚下的土地权属予以确认。2020年2月14日，涟源市司法局（具体承办涟源市人民政府的行政裁决事项）以原告的申请事项属于农村土地承包经营权纠纷，不属于行政裁决的受理范围为由，作出涟政议不受字［2020］1号《行政裁决案件不予受理通知书》。原告不服，向娄底市人民政府申请行政复议，请求：1、确认涟源市人民政府对吴校春申请土地使用权属裁决案不予受理违法；2、依法对吴校春持有的《农村土地承包经营权证》中青山脚下0.97亩地的四至范围进行确权认定。娄底市人民政府经负责人批准延期后，于2020年9月22日作出娄府复决字［2020］16号行政复议决定，驳回吴校春的行政复议请求。吴校春不服该行政复议决定，遂提起本案行政诉讼，请求：1、判定由被告涟源市人民政府对涟源市××镇××村非法建矿泉水厂被拆除的位置所处土地进行权属裁决，确认土地使用权。2、判定由被告涟源市人民政府对我已经发放的《土地承包经营权证书》青山脚下0.97亩地四至不清，空间位置不明的给予确定，履行法定职责。3、判定被告娄底市人民政府对原告的请求给予重新支持。另查明，原告认为其在诉状中要求确权的涟源市××镇××村非法建矿泉水厂被拆除位置所处土地，就是在原告承包经营权证中青山脚下0.97亩旱土里面。原审认为，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第一、二款规定,“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括:（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷;（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷;（三）因收回、调整承包地发生的纠纷;（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷;（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷;（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷”。《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正）第五十五条规定，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案中，原告吴校春因湘090311704304004号《农村土地承包经营权证》中青山脚下土地没有四至的记载，并且与同村竹山组吴宗桃等人发生了纠纷，申请对该《农村土地承包经营权证》中青山脚下的土地权属进行确认，符合前述《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款第四项规定的情形，属于农村土地承包经营纠纷。前述农村土地承包法第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，可以协商、请求调解、申请仲裁、向法院起诉等，没有规定申请行政裁决。因此，被告涟源市人民政府以原告的申请事项属于农村土地承包经营权纠纷，不属于行政裁决的受理范围为由，作出涟政议不受字[2020]1号《行政裁决案件不予受理通知书》，符合相关法律规定。娄底市人民政府作出驳回吴校春的行政复议请求的行政复议决定，并无不当。原告提出的第一、二项诉讼请求的确权土地对象相同，该诉讼请求和理由不能成立，不予支持。据此判决驳回了吴校春的全部诉讼请求。上诉人吴校春提出：上诉人申请的土地确权事项，经过了涟源市人民法院和娄底市中级人民法院的民事判决，均是按照《土地管理法》的规定，告知上诉人对于土地权属不明的，应当先由人民政府确定权属。现上诉人按照民事判决的指引申请确权却不予支持，而是告知上诉人应当申请仲裁，作出了法律途径互相矛盾的判决，导致上诉人无法维护自己的合法权益。上诉人请求由涟源市政府对其发放的《土地承包经营权证书》青山脚下0.97亩土地四至不清，空间位置不明给予确定，履行法定职责，人民法院应当予以支持。请求二审撤销原判，支持上诉人之诉讼请求。被上诉人涟源市政府答辩称：根据《土地承包法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，本案属于农村土地承包经营权纠纷，应当依法通过仲裁或诉讼解决；答辩人不予受理行政裁决申请符合法律规定，不存在不作为；请求二审依法驳回上诉，维持原判。被上诉人娄底市政府答辩称：本案系属于农村承包经营权纠纷所引发的案件，依照《土地承包法》和《土地权属争议调查处理办法》的规定，涟源市政府无权单方确认承包地的四至范围，上诉人申请确权的内容不属于涟源市政府的法定职责，对其申请予以驳回并无不当。答辩人进过复议后予以驳回亦无不当。请求二审依法维持原判。当事人提交的证据材料已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定案件事实的依据。本院二审予以确认。本院认为，本案争议的焦点在于涟源市政府不予受理上诉人吴校春的确权申请是否合法。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第一、二款规定,“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括:（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷;（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷;（三）因收回、调整承包地发生的纠纷;（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷;（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷;（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷”。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案中，上诉人吴校春因其持有的《农村土地承包经营权证》中“青山脚下”土地没有四至的记载，并且与同村竹山组吴宗桃等人发生了纠纷，属于农村土地承包经营纠纷。根据上述法律规定，因土地承包经营发生纠纷的，可以协商、请求调解、申请仲裁、向法院起诉等，没有规定申请行政裁决。因此，涟源市政府以上诉人的申请事项属于农村土地承包经营权纠纷，不属于行政裁决的受理范围为由，作出的《行政裁决案件不予受理通知书》，符合相关法律规定。娄底市政府作出驳回吴校春的行政复议请求的行政复议决定，并无不当。本院还要指出的是，《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，国家实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。该规定意即土地的所有权只属于全民所有和集体所有，个人不具有土地所有权的主体资格。《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条、第二十二条、第二十三条、第二十四条规定，农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织发包，土地承包经营权的取得及承包土地的内容包括承包地名称、坐落、面积、土地类型等，是以发包人与承包人签订的承包合同为依据，县级政府向承包方颁发土地承包经营权证只是对土地承包经营权的确认。因此，根据上述法律规定，吴校春承包的土地属于村集体所有，其承包经营权证的内容是基于承包合同的约定，其承包经营权依附于发包方对发包地的所有权。在承包合同对承包地“青山脚下”的四至范围未作约定以及该承包地权属不明，且该承包地的权属另有他人主张的情况下，吴校春应当请求发包人申请确权，而不是以个人名义申请承包地的土地所有权或使用权，涟源市政府亦无职权就该承包地的四至径行确认。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当。上诉人吴校春的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴校春负担。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  黄一凡审判员  赵 旻二〇二一年四月六日书记员  杨雅婷