山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁15行终92号 上诉人（原审被告）：聊城市自然资源和规划局东昌府区分局。住所地：聊城市东昌西路131号。 法定代表人：岳彬祥，局长。 委托代理人：刘鹏，山东丽成律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：李连奎，男，1960年12月5日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区。 原审第三人：聊城市东昌府区郑家镇于家村村民委员会。住所地：聊城市东昌府区郑家镇于家村。 负责人：赵文礼，主任。 上诉人聊城市自然资源和规划局东昌府区分局因与被上诉人李连奎责令退还非法占用土地、罚款、没收非法财物一案，不服阳谷县人民法院（2020）鲁1521行初72号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。 原审法院认定事实：2017年11月25日，李连奎与聊城市东昌府区郑家镇于家村村民委员会（以下简称郑家镇于家村村委会）签订《土地租赁协议》，协议约定：李连奎租赁于家村北、东临金帝、西邻花园路于家广场路东、东西37米，南邻商户房、北邻车站路、南北200米的土地，每年向郑家镇于家村村委会支付12万斤小麦或者按当年小麦价格折款作为当年租金，租赁期限为50年……。2018年2月28日、3月5日，郑家镇建委、聊城市国土资源局东昌府分局张炉集中心所分别出具情况说明，证明案涉土地已办理用地手续，属于建设用地，且符合土地利用总体规划。原告李连奎于2018年3月在案涉土地上开工建设，至2019年10月建成三层商住楼。2019年10月4日，聊城市自然资源和规划局东昌府区分局对李连奎未经批准占用案涉集体土地建设商住楼的行为立案调查，当日向李连奎送达了接受调查通知书。10月8日，该局对李连奎进行调查询问并制作询问笔录和现场勘测笔录。后经内部会审并报经法制部门及主要负责人审核，该局拟对李连奎作出责令退还非法占用的土地、没收地上建筑物并处罚款49000元的处罚决定。2019年11月11日，该局将行政处罚事先告知书及听证告知书送达李连奎。2019年11月18日，郑家镇人民政府为李连奎出具情况说明，证明2017年郑家镇政府协助于家村委会办理了案涉土地的相关建设手续，符合郑家镇总体规划。依李连奎的申请，聊城市自然资源和规划局东昌府区分局于12月26日组织公开听证并于12月31日作出聊自然资规罚字（2019）269号行政处罚决定书，认定李连奎未经政府批准，于2018年3月擅自占用郑家镇于家村建设用地2450平方米（折合3.7亩）用于建设商住楼，建筑面积7350平方米，所占用土地现状为建设用地，规划地类为建设用地，符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《山东省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，对其作出如下处罚决定：1、责令李连奎将非法占用的2450平方米土地退还郑家镇于家村；2、没收在非法占有的2450平方米土地上新建的7350平方米建筑物和其他设施；3、对非法占有2450平方米土地处以每平方米20元的罚款，共计49000元。该处罚决定于2020年1月4日送达李连奎。李连奎不服，提起本案诉讼，请求撤销上述处罚决定。 原审法院认为，行政机关对公民、法人或者其他组织作出处罚决定，须事实清楚、证据确凿，同时遵循《中华人民共和国行政处罚法》和相关法律、法规规定的程序。案涉土地在聊城市人民政府《关于东昌府区2017年第3批次农用地转为建设用地的批复》所涉及的范围内，李连奎于2017年12月与于家村委会就案涉土地签订了租赁合同，且合同效力已经人民法院生效裁判确认，双方租赁关系成立，因此，李连奎系通过租赁方式取得案涉土地使用权，不属于“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”的情形，亦未违反有关土地管理法律、法规的规定，聊城市国土资源局东昌府分局以李连奎未经依法批准、擅自非法占地为由作出行政处罚决定，定性不当，适用法律有误。 《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”本案中，李连奎承租案涉土地后，经郑家镇人民政府层报东昌府区人民政府、聊城市人民政府审批变更土地用途，此后建设沿街商住楼，该宗用地符合土地利用总体规划，郑家镇建委、聊城市国土资源局东昌府分局张炉集中心所、郑家镇人民政府均同意建设该项目。李连奎取得案涉土地使用权后，除交付租金外，投资进行工程建设施工，现已实际建成并具备使用条件。由此可见，原告李连奎在案涉宗地上进行开发建设既未扩大土地利用面积或改变土地性质，也未违反城市规划和土地利用总体规划，同时改善了周边环境，带动了地域经济发展。基于以上因素考虑，行政机关应当选择对社会和行政相对人利益损害最小的执法手段，确保设定和实施的行政处罚与违法事实、性质、情节及社会危害程度相当。本案中，被告以李连奎未经依法批准，非法占地24550平方米用于建设商住楼为由，作出责令退还土地、没收地上建筑物和其他设施并处以罚款49000元的行政处罚，有违行政处罚法确定的比例原则。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。被告对李连奎作出的没收7350平方的建筑物和其他设施并处罚款49000元的行政处罚，属于上述规定中应当经过行政机关负责人集体讨论的情形，但被告在诉讼过程中未提交证据证明案涉处罚经过上述程序，属于程序违法。除上述情形外，案涉处罚决定还存在组织听证后未制作听证笔录以及未经审批超过法定期限作出决定的情形。 综上，被告作出的聊自然资规罚字（2019）269号行政处罚决定适用法律错误、处罚失当、且程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项、第（六）项之规定，判决撤销聊城市自然资源和规划局东昌府区分局对李连奎作出的聊自然资规罚字（2019）269号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告聊城市自然资源和规划局东昌府区分局负担。 上诉人聊城市自然资源和规划局东昌府区分局上诉称：一、案涉建筑物系商业类门头房，但其所占土地是农村住宅类建设用地；根据原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须申请使用国有土地”之规定，被上诉人属于典型的未经批准、非法占地行为。上诉人作出的行政处罚决定书对“违法行政行为”的认定正确。1、非法占地属实：案涉建设行为需要使用土地，根据法律规定应当申请使用国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。即不得使用属于集体经济组织所有的土地。而本案被上诉人进行违法商业开发所使用的土地，批复用途是于于家村村民住宅用地，被上诉人使用案涉土地进行商业建设属于非法行为。所以，被上诉人违法占用土地行为的认定确凿无疑。2、案涉占地行为未经批复：聊城市人民政府聊政字【2017】148号农用地转为建设用地批复(简称：用地批复)不是对被上诉人建设用地行为的批复，两者之间无任何关联。用地批复明确案涉土地用途为农村住宅类建设用地，根据前述法律条文，只有兴办乡镇企业、农民建设住宅以及乡镇公共设施和公共事业建设才能申请使用农民集体所有的土地；其他建设需要使用土地的，应申请使用国有土地。本案被上诉人的占地建设行为属于商业开发行为，而案涉用地批复仅是对原审第三人农用地转为住宅建设用地的批复，即案涉用地批复与被上诉人占地行为无关。所以，上诉人认为，被上诉人占地建设行为没有获得批准，其使用案涉土地进行商业开发属于违法行为。综上两点，案涉批复与被上诉人占地建设行为无关，依法其不得使用案涉土地进行商业开发行为；案涉行政处罚决定书对被上诉人“未经批准、违法占地行为”的认定有事实和法律依据。 二、上诉人作出的聊自然资规罚字(2019)269号《行政处罚决定书》认定事实清楚、处罚程序规范、适用法律准确。上诉人第一点上诉理由已经充分阐述作出行政处罚的事实认定和法律依据，至于原审判决提及的“听证程序未制作听证笔录”、“超过期限作出处罚决定”等内容属于认定错误，即使存在程序瑕疵亦不足以影响处罚决定的准确性。听证程序的初衷是保护被处罚人的陈述、申辩权利。根据上诉人的处罚卷宗材料，上诉人收到听证申请后依法及时组织听证，被申请人聘用两名代理人员充分行使了陈述、申辩权利并向上诉人提交了书面《代理意见》；同时，上诉人根据被上诉人的陈述、申辩形成了《听证报告》，对陈述、申辩内容进行了详细的辩解论证，以确保行政处罚的事实认定清楚、处罚得当。另外，被上诉人缴纳罚款的行政处罚履行行为，充分说明被申请人对违法事实的认知、对处罚内容的认可。 综上，被上诉人存在未经批准、违法占用集体住宅建设用地进行商业开发的行为；上诉人行政处罚决定书认定事实清楚、处罚得当，请二审法院依法撤销一审判决，维持案涉行政处罚的法律效力。 被上诉人李连奎未提交书面答辩意见。 原审第三人郑家镇于家村村委会未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。 本案经合议庭评议，本院认为。 聊城市人民政府作出《关于东昌府区2017年第3批次农用地转为建设用地的批复》，同意案涉土地转为建设用地，用于农村住宅建设。被上诉人李连奎与于家村委会就案涉土地签订了《租赁合同》，取得土地使用权，不属于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的情形，上诉人适用该条对被上诉人进行处罚属适用法律错误。 《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第七项规定，听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。国土资源部《国土资源听证规定》第三十三条规定，主管部门应当根据听证笔录，依法作出行政处罚决定。本案中，上诉人称收到被上诉人听证申请后依法组织听证，但未向一审法院提交听证笔录，应视为没有提交举行听证的相应证据。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定给予较重的而行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。上诉人对被上诉人作出的没收7350平方米的建筑物和其他设施并处罚款49000元的行政处罚，属于较重的行政处罚，但上诉人未经行政机关负责人集体讨论决定，不符合上述法律规定。 《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。本案中，上诉人2019年10月4日立案后，在未经审批延长期限的情况下，于12月31日作出行政处罚决定，超过了六十日的办案期限。 综上，一审判决撤销被诉行政处罚决定并无不当，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人聊城市自然资源和规划局东昌府区分局负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二一年四月二十二日 法官助理高明明 书记员任义凡