安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖12行终5号 上诉人（一审原告）阜阳洁正花卉盆景园，住所地阜阳市颍州区清河办事处卜子社区邢庄，统一社会信用代码L0368645-X。 负责人陶洁之，经营者。 委托代理人王伯辉，北京市易行律师事务所律师。 委托代理人王洪波，男，汉族，1982年10月10日出生，住安徽省阜阳市颍州区。 被上诉人（一审被告）阜阳市自然资源和规划局，住所地阜阳市颍州区文峰街道清河东路322号，统一社会信用代码：11341200MB19391321。 法定代表人杨增泓，局长。 委托代理人曹炯，阜该局工作人员。 委托代理人郭小洲，该局法律顾问。 上诉人阜阳洁正花卉盆景园（以下简称“洁正花卉园”）因规划认定一案，不服太和县人民法院于2020年11月26日作出的(2020)皖1222行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 上诉人洁正花卉园向一审法院诉称，阜阳市自然资源和规划局应阜阳市颍州区城乡管理行政执法局的申请，需要对洁正花卉园位于阜阳市颍州区清河街道办事处卜子社区邢庄的房屋是否属于违法建设及违法性质进行认定，于2019年6月21日向洁正花卉园送达了阜自然资源和规划告[2019]31号《阜阳市自然资源和规划局违法建设认定事先告知书》，该告知书告知洁正花卉园如对调查及查阅结果存在异议，请于告知书送达后3个工作日内提出异议并提供证明房屋具有合法规划许可的证明材料。2019年6月22日，洁正花卉园向阜阳市自然资源和规划局提交了《关于对[阜自然资源和规划告[2019]31号]的答复意见书》，该答复意见书明确提出了洁正花卉园对于告知书中相关问题的异议。然而，阜阳市自然资源和规划局不仅未就洁正花卉园提出的异议组织任何的听证，也没有充分考虑洁正花卉园提出的异议，就于2019年9月18日迳行作出了《回复函》。该《回复函》不仅认定事实错误，适用法律错误，而且严重违反了法定程序，该《回复函》不具有合法性，严重侵害了洁正花卉园的合法权益，请求法院依法予以撤销。 一审法院经审理查明，2019年5月24日，阜阳市颍州区城市管理行政执法局向阜阳市自然资源和规划局发函（阜州城管［2019］62号），要求阜阳市自然资源和规划局对洁正花卉园位于阜阳市颍州区清河街道办事处卜子社区邢庄的房屋是否属于违法建设及违法性质进行认定。2019年6月3日，阜阳市自然资源和规划局回函要求阜阳市颍州区城市管理行政执法局对申请认定的房屋建设时间、面积等予以书面说明。阜阳市颍州区城市管理行政执法局经两次补充、完善,进一步说明了本次申请认定的是1997年后至2006年前接建及扩建的面积为212.27平方米的房屋，不包括原阜阳市土地管理局1998年没收的房屋，并于2019年6月13日以阜州城管［2019］77号《关于对阜阳洁正花卉盆景园（法人代表：陶洁之）房屋认定的申请》要求对上述房屋是否属于违法建设及违法性质进行认定。2019年6月18日阜阳市自然资源和规划局作出阜自然资源和规划告［2019］31号《阜阳市自然资源和规划局违法建设认定事先告知书》并向洁正花卉园送达，2019年6月24日，洁正花卉园对阜阳市自然资源和规划局的告知作出“关于对［阜自然资源和规划告［2019］31号］的答复意见书》”。阜阳市自然资源和规划局根据颍州区城市管理行政执法局提供的调查材料、查明事实及有关规划档案于2019年9月18日向颍州区城市管理行政执法局作出《回复函》，并委托颍州区城市管理行政执法局向洁正花卉园进行了送达。该《回复函》认定洁正花卉园于1997年后至2006年前在原阜阳市××办事处××社区××现阜阳市××办事处××社区××庄所接建及扩建的上述房屋位于原阜阳市总体规划（1995-2010）、原阜阳市总体规划（2007-2020）及现行阜阳市总体规划（2012-2030）城市规划区范围内，该房屋未取得建设工程规划许可证，其建设行为违反了原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，且该处房屋所在地在阜阳市总体规划（2012-2030）中用地性质为居住用地，上述房屋违法建设性质不符合住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条及《安徽省城乡规划条例》第五十四条规定的尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。洁正花卉园不服，向法院提起诉讼，请求撤销阜阳市自然资源和规划局作出的上述《回复函》。 另查明，1998年5月5日，原阜阳市国土资源局以洁正花卉园私自买卖土地、未经批准建筑房屋和围墙，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款的规定为由，对洁正花卉园作出阜土（监）字（1998）第153号土地违法案件行政处罚决定:1没收其在非法转让土地上新建的建筑物（砖混结构平房四间，建筑面积100平方米）和周围围墙。2、处以罚款15000元整。限十五日内缴纳，到期不缴纳的，每日按罚款金额的3%加处罚款。如接受处罚，罚没物资按被处罚者优先购买的原则作价处理，处罚履行后，依法办理用地手续。洁正花卉园在履行了上述行政处罚决定后向阜阳市规划局和阜阳市人民政府提出颁发涉案土地的用地规划许可证和国有土地使用证，1998年11月17日，阜阳市规划管理局为洁正花卉园颁发了编号（98）072建设用地规划许可证。2006年1月25日，阜阳市人民政府为洁正花卉园颁发了阜州国用（2006）字第××号国有土地使用证。 一审法院认为，阜阳市自然资源和规划局作出的《回复函》已对涉案房屋是否属于违法建设及违法性质进行了实质认定，该认定行为属于行政确认范畴，对洁正花卉园的权利义务产生了实际影响，具有可诉性。对阜阳市自然资源和规划局辩称的阜阳市自然资源和规划局作出的《回复函》对洁正花卉园的权利义务不产生实际影响的观点，不予支持。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述法律规定，阜阳市自然资源和规划局作为阜阳市人民政府城乡规划主管部门，具有阜阳城市规划区范围内违法建设认定的职权。该案中，阜阳市自然资源和规划局作出的《回复函》对洁正花卉园涉案房屋的建设行为违反了原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，且涉案房屋所在地在阜阳市总体规划(2012-2030)中用地性质为居住用地，房屋违法建设性质不符合住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条及《安徽省城乡规划条例》第五十四条规定的尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形的认定，事实清楚，主要证据确实充分，不违反相关法律、法规的规定。洁正花卉园要求撤销阜阳市自然资源和规划局作出的该《回复函》的诉讼请求无相关证据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回洁正花卉园的诉讼请求。 洁正花卉园上诉称，1、一审法院所作判决认定事实错误,适用法律错误。该判决严重损害了上诉人的合法权益,依法应当予以撤销。被上诉人提供的证据存在多处问题，被上诉人在执法过程中取得的相关材料不仅在取得程序上不合法，而且相关材料的内容没有其他任何相关证据佐证，不应作为定案依据。2、一审判决违反了法定程序，没有依法传唤证人。综上，请求二审法院依法撤销一审法院作出的(2020)皖1222行初83号行政判决,并予以改判。本案一、二审的诉讼费用全部由被上诉人承担。 被上诉人阜阳市自然资源和规划局向一审法院提交的证据、依据有：1、组织机构代码证，证明阜阳市自然资源和规划局具有做出案涉具体行政行为的职权。2、现场勘验检查笔录，证明执法人员到现场勘验检查洁正花卉园房屋建设的现状。3、询问笔录、协助调查函、证明，证明执法人员对申请人房屋建设情况依法调查。4、查证报告、规划图，证明涉案房屋未取得建设工程规划许可证，该房屋违法建设性质不属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，依法应认定为违法建筑。5、颍州区城市管理行政执法局申请、函，证明颍州区城管局向阜阳市自然资源和规划局申请，要求对洁正花卉园房屋建设是否属违法建设以及是否属“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”情形予以认定。6、《阜阳市自然资源和规划局违法建设认定事先告知书》，证明已将拟处理决定事先告知洁正花卉园，并告知相关权利。7、洁正花卉园向阜阳市自然资源和规划局提交的答复意见书，证明洁正花卉园收到该告知书后仅向阜阳市自然资源和规划局递交答复意见提出异议，并未提供房屋具有合法规划许可的证明材料，阜阳市自然资源和规划局经审查后认为洁正花卉园提交的异议不能成立。8、阜自然资源和规划函[2019]409号回复函；证明依法作出回复函并送达。证据5-8证明阜阳市自然资源和规划局执法程序合法。证据9、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、《阜阳市人民政府办公室关于印发自然资源和规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（阜政办[2019]44号）、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、《行政处罚法》、《城市规划法》第三十二条、第四十条、《住房和城乡建设部关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、《安徽省城乡规划条例》第五十四条。证明阜阳市自然资源和规划局适用法律正确。 上诉人洁正花卉园向一审法院提交的证据有:1、营业执照（副本）；2、组织机构代码证；3、陶洁之身份证复印件，以上证据证明洁正花卉园的主体身份，系本案适格的原告。4、阜自然资源和规划函[2019]409号《关于对阜阳洁正花卉盆景园房屋认定申请的回复函》，证明《回复函》是阜阳市自然资源和规划局依据阜阳市颍州区城市管理行政执法局的申请对洁正花卉园的房屋作出的具体行政行为，且该具体行政行为与洁正花卉园有着法律上的利害关系。5、建设用地卷宗；6、建设项目选址意见书；7、建设用地规划许可证；8、国有土地使用证，证据5-8证明（1）、1998年5月5日，阜阳市土地管理局已经对洁正花卉园1995年占地建筑房屋和围墙的行为作出了行政处罚[阜土（监）字（1998）第153号《行政处罚决定书》]，（2）、阜阳市自然资源和规划局认定为违法建设的房屋（涉案房屋）是1998年5月27日阜阳市土地管理局按照被处罚者优先购买的原则作价出售给洁正花卉园的，即涉案房屋是洁正花卉园从政府相关部门购买的，说明涉案房屋是合法建设而非违法建设，（3）、洁正花卉园占地及建筑房屋和围墙的行为被政府有关部门处罚后，按照有关部门的要求依法办理了建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、国有土地使用证等相关手续，（4）、相关政府文件明确载明：建设规模为618平方米，且符合规划。故此，涉案房屋应属合法建设，而非违法建设。9、土地评估报告，证明（1）、该报告不仅载明委托评估人为阜阳市颍州区颍西街道办事处，而阜阳市颍州区颍西街道办事处正是举报涉案房屋涉嫌违法建设的举报人，（2）、该报告明确载明委托人提供的材料中包括《建设工程规划许可证》，为此，该份证据可以证明洁正花卉园办理了《建设工程规划许可证》，只不过《建设工程规划许可证》没有在洁正花卉园手中。10、荣誉及媒体报道，证明洁正花卉园为阜阳市农村致富起到了带头作用，作出了巨大的贡献，得到了阜阳市委、市政府及上级有关部门的充分肯定，同时有关部门曾多次陪同领导到洁正花卉园经营场所视察参观。 上述证据均已随案移送本院。 经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。依据采信的证据，二审认定的事实与一审判决认定的事实无异。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，上诉人洁正花卉园未能提供涉案建筑的建设工程规划许可证，被上诉人阜阳市自然资源和规划局经过查阅档案信息亦未发现上诉人具有涉案建筑的建设工程规划许可证。上诉人的涉案建筑位于原阜阳市总体规划(1995-2010)、原阜阳市总体规划(2007-2020)范围内，且影响现行阜阳市总体规划(2012-2030)的实施，不属于可采取改正措施消除影响的情形。阜阳市自然资源和规划局依据颍州区城市管理行政执法局的申请及其提供的相关证据，在履行了事先告知程序后作出被诉回复函，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人称其涉案房屋取得了建设工程规划许可证，只是该证未在上诉人手里掌握，从在案证据评估报告载明的内容可以证明。然而，本院经审阅该评估报告，虽然其列明估价依据有建设工程规划许可证，但是在后附的相应复印材料中，并无建设工程规划许可证，仅有建设用地规划许可证，因此，评估报告所载内容应属笔误，不能证明上诉人涉案房屋取得了建设工程规划许可证。综上，一审判决并无不当，依法应予支持，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阜阳洁正花卉盆景园负担。 本判决为终审判决。 审判长 郭 敏 审判员 韩 笑 审判员 耿牛牛 二〇二一年四月八日 法官助理李炳彤 书记员冯大方 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。