山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁01行终223号 上诉人（一审被告）济南市自然资源和规划局，住所地济南市。 法定代表人杨永斌，局长。 委托代理人孙廷业，济南市新旧动能转换先行区管理委员会建设管理部工作人员。 委托代理人郑成，山东齐鲁律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）谷连香，女，1963年6月6日出生，汉族，现住址济南市。 委托代理人吴来国，济南天桥华兴法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审原告）李殿翠，女，1964年4月2日出生，汉族，住济南市。 被上诉人（一审原告）谷绍南，女，1984年10月27日出生，汉族，住济南市。 两被上诉人共同委托代理人谷绍东（系李殿翠之子、谷绍南之弟），男，1988年2月5日出生，汉族，住济南市。 一审第三人谷有平，男，1963年2月28日出生，汉族，住济南市。 委托代理人吴来国，济南天桥华兴法律服务所法律工作者。 上诉人济南市自然资源和规划局，上诉人谷连香不服济南市天桥区人民法院（2020）鲁0105行初270号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年3月3日组织法庭调查。上诉人济南市自然资源和规划局的委托代理人郑成，上诉人谷连香及其委托代理人吴来国，被上诉人李殿翠、谷绍南的委托代理人谷绍东，一审第三人谷有平及其委托代理人吴来国到庭参与调查。本案现已审理终结。 一审法院查明，李殿翠与谷有平原系夫妻关系，二人婚后育有子女三人，即长女谷绍南、次女谷绍兰及儿子谷绍东。1992年11月10日，谷有平取得历城集建（92）字第0105097号《集体土地建设用地使用证》（已注销），在济南市历城区靳家乡谷家村获得住宅用地400平方米，李殿翠与谷有平共同建筑砖瓦结构镇皮北屋七间，即本案涉案土地及地上建筑物。2000年3月6日，李殿翠与谷有平经天桥区法院（2000）天民初字第340号《民事调解书》调解离婚，离婚协议第三项约定：“原、被告共同生活期间共同建筑镇皮北屋（砖瓦结构）七间，其中镇皮北屋（西头）二间归李殿翠及女儿谷绍南所有，北屋（中间）三间、（东头）镇皮二间及剩余的其他财产归谷有平及女儿谷绍兰、儿子谷邵东所有”。 2013年4月14日，第三人谷连香对涉案宅基地提交《土地登记申请书》，作为申请人申请办理宅基地使用权登记，宅基地面积为379.72平方米。被告受理第三人申请后，对涉案土地进行地籍调查，在《地籍调查表》权属调查记事及调查员意见中记载：“本宗地权属性质为宅基地使用权申请书与调查核实情况一致，经现场核实，界址清楚，权属无争议，本宗地及相邻宗地指界人均按规定到现场指界签字…”，在《宅基地权属调查现场记录表》家庭成员基本信息中记载，谷连香的身份系户主谷有平的“妹妹”，且该信息中仅有谷连香、谷有平的登记，无其他家庭成员记载。2013年10月20日济南市国土资源局天桥分局审批的编号为370105102247JC00093号《土地登记审批表》国土资源行政主管部门初审意见中记载“该宗地系农村集体建设用地使用权，用途为农村宅基地，宗地面积为379.72平方米，系分户而获使用权，原登记面积为400平方米。经初查，该宗地权来源清楚，证件合法，面积准确，无权属纠纷，无抵押查封等权利限制。原集体土地使用权证第105097号已公告注销，拟予为谷连香登记农村宅基地使用权379.72平方米”。2014年4月25日，被告为第三人谷连香颁发天桥集用（2014）第0416823号《集体土地使用权证》，土地使用权人登记为谷连香。现原告李殿翠、谷绍南以被告办证程序违法，认定事实不清为由诉至法院，要求判令撤销被告为谷连香颁发的鲁（2014）第0416823号《集体土地使用权证》。 一审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》规定：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”，故被告济南市自然资源和规划局具有作出本案被诉行政行为的职权资格。 关于办证程序及认定事实问题。涉案宅基地系1992年11月10日谷有平与李殿翠夫妻二人共同取得，并共同建设砖瓦结构镇皮北屋七间。谷有平与李殿翠调解离婚后，将共同所有的地上建筑物进行析产分割，约定的“镇皮北屋（西头）二间归李殿翠及女儿谷绍南所有”已经本院生效民事调解书予以确认，故两原告对涉案宅基地及房产享有合法的使用权。依据土地与地上建筑物的不可分割性，被告主张两原告因非涉案宅基地所在村居集体经济组织成员而不能享有涉案宅基地的使用权无法律依据。依据《中华人民共和国土地管理法》规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料”，依据《土地登记办法》规定：“申请人申请土地登记，应提交土地申请书、申请人身份证明材料、土地权属来源证明、地上附着物权属证明等材料”。2013年4月14日被告受理谷连香的登记申请，在进行入户调查时，未详尽审查申请人谷连香的身份信息，未能发现谷连香提交的户籍信息与涉案宅基地并非同一户籍，其并非户主谷有平的“妹妹”，被告对其身份登记不实，系未尽到严格审查义务。另外，被告未要求谷连香提供地上附着物权属证明，故未能查明涉案宅基地及地上建筑屋的实际使用权人情况，未向两原告告知有关权利义务，在《宅基地权属调查现场记录表》中亦未有两原告及其他家庭成员的记载，系认定事实不清，其作出的登记行政行为依据不足。被告将涉案宅基地使用权证办至第三人谷连香一人名下，侵犯了两原告的合法权利。两原告主张撤销被告为谷连香颁发的鲁（2014）第0416823号《集体土地使用权证》于法有据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决：撤销被告济南市自然资源和规划局于2014年4月25日为第三人谷连香颁发的鲁（2014）第0416823号《集体土地使用权证》。案件受理费50元，由被告济南市自然资源和规划局负担。 上诉人济南市自然资源和规划局不服一审判决上诉称：一、被上诉人不符合起诉的条件。本案中，被上诉人依据（2000）天民初字第340号民事调解书中对共建房屋的分割，主张撤销谷连香的宅基地使用权证。但（2000）天民初字第340号民事调解书中，调解双方仅是对共建房屋的处置，并不涉及对涉案院落宗地使用权的处置。被上诉人与涉案院落宅基地使用权的登记行为不存在行政法意义上的利害关系，其主张不符合起诉的条件。二、本案将济南市自然资源和规划局列为被告系主体错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，作出行政行为的行政机关是被告。本案涉案宅基地适用权证天桥集用（2014）第0116823号的颁证机关是济南市天桥区人民政府，登记机关是济南市天桥区自然资源局（原济南市国土资源局天桥分局），济南市济南市自然资源和规划局不是本案适格的被告。三、被诉宅基地使用权证的登记颁证行为，认定事实清楚，依据充分，程序合法。谷连香2013年4月14日提交了《土地登记申请书》，作为申请人申请办理宅基地使用权登记。济南市国土资源局天桥分局对谷连香提交的《宅基地权属调查现场记录表》等进行了审查，符合法定形式，依法受理了宅基地使用权登记申请。后对宅基地土地进行了地籍调查，结果为权属调查方法正确，地籍勘量准确。济南市国土资源局向谷连香核发宅基地使用权登记证的具体行政行为，适用法律符合我国《土地管理法》等法律法规的规定，程序合法。四、被上诉人的诉讼请求已经超过法定起诉期限。济南市国土资源局天桥分局土地管理所于2013年12月30日已经在谷家村村委会将拟发证情况予以张贴公示，已经尽到告知义务。至少在2013年12月30日被上诉人就应当知道该行政行为，现在起诉明显超过起诉期限。且2019年3月先行区进行拆迁房屋及附属物的测量清点工作，被上诉人的代理人谷绍东在其作为原告诉状里的陈述亦证明了被上诉人已经知情。请求撤销一审判决，依法改判；一、二审诉讼费由被上诉人负担。 上诉人谷连香不服一审判决上诉称：一、一审判决认定事实不清，遗漏重要事实。其一，被上诉人李殿翠与一审第三人谷有平经法院调解离婚时，只是拥有两间房屋的居住权，被上诉人的代理人在一审陈述时也曾向法庭说明这一事实。本案是宅基地使用权登记，被上诉人不具有本案原告主体资格；其二，被上诉人李殿翠与一审第三人谷有平离婚后，早已将户籍迁至济南市天桥区桑梓店镇石门孙村62号，并且已享有该村宅基地使用权，已不再是济南市天桥区大桥镇谷家村集体经济组织成员，不再享有该村村民待遇，如其在继续享有谷家村的宅基地使用权，违反“一户一宅”的分配原则；其三，农村宅基地所有权及集体所有，由村委会代表村集体进行分配。上诉人谷连香在该村仅有涉案一块宅基地，审批手续是经村委会同意并依法上报的，审报的程序和形式都是合法的。二、一审适用法律错误。涉案宅基的登记颁证行为是在2013年，且经过村委会的张贴公示，原告现在提起诉讼，已经超过法定起诉期限。并且被上诉人的代理人谷绍东在起诉状中陈述其于2019年3月拆迁丈量时得知本案的具体行政行为，起诉状载明的起诉时间为2020年7月7日，也已经超过一年。综上，一审判决认定事实不清适用法律错误，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。 被上诉人李殿翠、李绍南辩称，一、被上诉人具有本案原告主体资格。根据（2000）天民初字340号民事调解书，被上诉人享有涉案宅基地上两间房屋的所有权。根据《物权法》，房地应为一体，故被上诉人具有本案原告主体资格。且涉案宅基地上的家庭成员还有谷有平、谷绍兰及李殿翠、李绍南的委托代理人谷绍东、谷绍东的配偶李秋霞，将涉案宅基地使用权登记在谷连香一人名下，不但侵犯了被上诉人的合法权益，而且侵犯了谷绍东及其配偶李秋霞的合法权益。二、本案没有错列被告。2015年12月，济南市编委作出《关于市和县(市)区不动产统一登记职责和机构整合的通知》（济编发〔2015〕71号），将不动产登记职责整合到市和县国土资源主管部门，故济南市自然资源和规划局是本案适格的被告。三、登记机关未尽到合理审查的义务。其一，在《宅基地权属调查现场记录表》家庭成员基本信息一栏，谷连香与户主谷有平的关系为“妹妹”，谷连香的土地权属来源信息栏为“分户”，而填表说明关于“取得方式”，主要分为“批准使用、继承、本村购买、法院判决、历史上自建、回原籍落户”等，而真正的权属来源属于李殿翠与谷有平夫妻关系存续期间，共同申请批准使用而取得。由此看见，谷连香系提供虚假材料，以非法占有他人财产为目的，通过骗取手段获得的涉案宅基地使用权证，其二，在常驻人口登记卡中，记载有谷有平和谷绍东，而在为谷连香颁发的宅基地使用权证上只有谷连香一个人的名子，并未记载家庭共有。其三、谷有平与谷连香是在2014年3月28日登记结婚，也就是说谷连香申请宅基地登记的时候，谷连香与谷有平不是夫妻关系。其四，谷连香在2013年申请办理宅基地使用权证的时候，其虽与谷有平共同居住，但不属于事实婚姻，其关系不受法律保护。济南市自然资源和规划局认定他们为事实婚姻，为谷连香的发证行为属认定事实不清。综上，谷连香刻意隐瞒、提供虚假材料，以侵占他人财产为目的，涉嫌违法。济南市自然资源和规划局认定事实不清，土地登记行为程序不合法，依法应当撤销。 一审第三人谷有平述称，涉案宅基地使用权，最初是1984年，其在原山东省德州地区齐河县靳家乡取得的。因山东省行政区划调整，大约在1989年，其所在谷家村划归济南市历城区，1992年换发了宅基地证--历城基建（92）字第0105097号，土地使用权人为谷有平。涉案宅基地上北屋7间，是在1994年与李殿翠夫妻关系存续期间建造的。2000年经济南市天桥区人民法院调解，谷有平与李殿翠离婚，根据（2000）天民初字340号民事调解书，李殿翠与长女李绍南拥有北屋西头两间的居住权，剩余房屋归谷有平与次女李绍兰、儿子谷绍东居住。2000年与李殿翠离婚后，李殿翠的户口随暂时未迁走，但已经不实际在此居住。2009年李殿翠将户口迁出本村。房子虽是夫妻关系存续期间建造的，但其后的建房欠款均是第三人谷有平一人负担。 2001年开始，第三人谷有平与谷连香实际在一起居住生活，2014年3月28日登记结婚。因济南市行政区划调整，第三人所在村由历城区划归天桥区。2014年4月25日，济南市天桥区人民政府换发本证--天桥集用（2014）第0416823号《集体土地使用权证》，将土地使用权人登记为谷连香，历城基建（92）字第0105097号集体土地使用权证同时注销。为谷连香发证是合法的。其他意见与被上诉人谷连香的上诉意见相同。 本院经审理查明的事实同一审法院。 法庭调查期间，一审第三人谷有平提交一份未具日期（其他案件中显示签订时间为2019年3月）的《房产分配协议书》，载明“根据政府规划，本村为新旧动能转换区规划用地。谷家村村民户主谷连香，宅基地使用人谷连香，集体使用证（2014）第0416823号。经本家庭全体成员友好协商，达成以下共识：甲方谷连香、谷有平，乙方谷绍东。一、本次拆迁分配房产分配给甲方，按照房产证面积的百分之六十分配，乙方按照房产证面积的百分之四十分配。二、拆迁补偿地上附着物款全归甲方所有，乙方同意放弃分享权利。三、生活保障房按照相关规定人员甲乙双方的数量享受相关政策。四、村集体所分配的土地款，分配时甲乙双方完全按照各自的人口享受分配。乙方同意付给甲方两万元作为养老金。五、乙方同意所分配的百分之四十的房产面积（包括谷绍东、谷小暖、谷小乐、谷绍兰、谷绍南、李殿翠），与甲方所分配百分之六十的房产无任何干涉权，如有纠纷和争议，完全由乙方负责处理……。本协议一式两份，双方各执一份。”甲方谷连香、谷有平，乙方谷绍东分别在协议上签字捺手印。时任谷家村党支部书记谷绍东（与李殿翠代理人谷绍东重名）、村主任谷有明作为见证人在协议上签字捺手印。经庭审质证，李殿翠、谷绍南的代理人谷绍东对该份协议的真实性无异议。 法庭调查期间，李殿翠的代理人谷绍东承认，李殿翠在改嫁后的济南市天桥区桑梓店镇石门孙村62号拥有宅基地及承包土地。 本院认为，农村宅基地以户为单位，宅基地使用权证虽登记户主为使用权人，但宅基地使用权实际为家庭成员共有。本案中，谷有平、李殿翠于2000年离婚，根据（2000）天民初字第340号《民事调解书》，李殿翠、李绍南分得西头两间北屋。2009年，李殿翠、李绍南将户口迁出谷家村，并在其他村庄获得了宅基地及承包地。李殿翠、李绍南已经不是谷家村集体经济组织成员，不享有本村村民待遇，但仍然对上述两间房屋拥有相关权益。依据《土地登记办法》规定：“申请人申请土地登记，应提交土地申请书、申请人身份证明材料、土地权属来源证明、地上附着物权属证明等材料”。2013年4月14日济南市自然资源和规划局受理谷连香的登记申请，未详尽审查申请人谷连香的身份信息，未能发现谷连香提交的户籍信息与涉案宅基地并非同一户籍，对其身份登记不实，未能查明涉案宅基地及地上建筑屋的实际使用权人情况，在《宅基地权属调查现场记录表》中亦未有其他家庭成员的记载，将涉案宅基地使用权证办至谷连香一人名下，属于认定事实不清。 谷连香、谷有平与谷绍东签订的《房产分配协议》系对涉案房产将来征收、拆迁的安置利益在谷连香、谷有平与谷绍东之间的分配。李殿翠、古绍南并不知情，不能证明李殿翠、古绍南已经对其在原宅基地上拥有的房屋进行了处分，不能说明李殿翠、古绍南的起诉超过法定起诉期限。 综上，一审判决认定事清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审诉讼费各50元，均由济南市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张振明 审 判 员 张启胜 审 判 员 曹 磊 二〇二一年四月十四日 法官助理 靳 颖 书 记 员 张庆晨