西安铁路运输法院行 政 判 决 书（2016）陕7102行初00216号原告陈文进，男，汉族。委托代理人陈文化，男，汉族，系原告哥哥。被告西安市高陵区水务局。法定代表人张新祥，该局局长。委托代理人袁虎，该局干部。委托代理人李明，陕西宽明律师事务所律师。原告陈文进不服被告西安市高陵区水务局（以下简称水务局）于2015年10月16日作出高水改字第20151016号水行政处罚决定书，于2016年4月13日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月6日公开开庭审理了本案。原告陈文进、委托代理人陈文化、被告委托代理人李明、袁虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告水务局于2015年10月16日作出高水改字第20151016号水行政处罚决定书。被告审查认为，陈文进（高陵县晨曦金属表面处理厂）未经河道主管部门审批，私自在河道范围内建房建厂，违反《中华人民共和国水法》第三十七条第二款、《中华人民共和国防洪法》第二十二条、《陕西省河道管理条例》第三十六条的规定，依据《中华人民共和国水法》第六十五条、《中华人民共和国防洪法》第五十六条、《陕西省河道管理条例》第三十六条之规定，被告对陈文进（高陵县晨曦金属表面处理厂）依法作出处罚：1.立即拆除、恢复河道原貌（十日内）；2.处罚壹万元罚金。原告陈文进诉称，一、被告水务局作出的高水改字第20151016号水行政处罚决定书程序违法。2015年9月11日被告下发了高水告字（2015）0911号水行政处罚事先告知书，同年10月8日下发了高水听通字（2015）第001号水行政处罚听证通知书，但是被告并没有进行听证。被告在处罚前没有出示过处罚的事实证据和依据。二、滥用职权。2003年原告在陈家滩村三组的集体土地（有土地使用权证书）上创办小企业，水务局未经调查，便以原告在河道范围内建厂、建房下发高水改字第20151016号水行政处罚决定书。2012年9月11日涉案的厂区所在地已经出让给西安东庄置业有限公司，土地（用途）住宅。据此，原告的厂区所在地并非属于河道范围。现诉至法院，请求：1.依法撤销被告水务局作出的高水改字第20151016号水行政处罚决定书；2.诉讼费由被告承担。原告陈文进向本院提交以下证据（依据）：1.营业执照副本，证明高陵县晨曦金属表面处理厂系合法企业，被告处罚对象错误。2.村委会证明、三资清查情况汇总表。3.村组关于泾渭十路雨中情东侧地域情况说明。4.农村承包土地基本情况登记表。证据2、3、4均证明涉案厂区用地为集体土地。5.赖某证人证言，证明土地系集体用地，被告处罚的前提是要进行补偿。6.西安市人民政府45号令，证明被告占用耕地要进行补偿。7.关于处理泾河南岸GL-23-23号宗地前期遗留问题的请示，证明涉案厂区用地已经不是河道。8.集资收据、建设证明、评估证明、承包费收据，证明乡政府于2010年曾对高陵县晨曦金属表面处理厂进行评估，但没有赔付。9.陈鹏证言，证明目的同证据8。10.收条，证明涉案厂区用地为集体土地。11.《陕西省河道管理条例》第三条，证明河道的具体管理不属于被告的管理范围。12.《行政处罚法》被告未向我出示处罚的依据，程序违法。被告水务局辩称：一、被告办案程序合法。2015年8月被告水行政监察人员发现原告陈文进在泾河河道管理范围内建厂建房，经多次制止，但原告拒不接受被告的处理。经调查，被告于2015年8月31日作出高水立字【2015】第0831号水事违法案件立案决定书；同年9月1日对违法现场的违法建筑及违建面积进行现场勘察；同年9月2日作出高水改字【2015】第0902号责令改正通知书；同年9月11日作出高水告字【2015】第0911号水行政处罚事先告知书；同年9月22日作出高水听告字【2015】第0922号水行政处罚听证告知书；同年10月8日作出高水听通字【2015】第001号水行政处罚听证通知书；同年10月13日发布水行政处罚听证公告；同年10月16日在高陵区水务局召开行政处罚听证会；同日作出高水改字第20151016号水行政处罚（处理）决定书；同年10月19日作出水行政处罚案件结案报告；2016年4月16日作出高水催字第20160416号履行行政决定催告书；同年4月26日发出高水催字第20160416号催告书陈述答复。二、原告诉称被告超越职权、滥用职权与事实不符，于法无据。首先，被告水务局作出的高水改字第20151016号水行政处罚（处理）决定书内容：陈文进，你（单位）涉嫌未经河道主管部门审批，私自在河道范围内建房建厂，违反了《中华人民共和国水法》等相关法律规定，作出如下处罚令：（1）立即拆除，恢复河道原貌（十日内）；（2）处罚壹万元罚金。其次，《中华人民共和国防洪法》第二十一条、《陕西省河道管理条例》第三条均有规定，有堤防的河道为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地；无堤防的河道，根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定两岸堤防及护堤地。原告陈文进私自建房建厂所涉嫌的土地即在高陵区水务局所依法管辖的河道内，属于水务局管辖范围。综上，被告作出的高水改字第20151016号《水行政处罚(处理)决定书》程序合法，证据确凿充分，适用法律法规正确，请依法驳回原告的诉讼请求。被告水务局向本院提交以下证据（依据）：一.高水改字第20151016号水行政处罚（处理）决定书，证明被告作出的处罚决定书正确有效。二.高陵区水务局案件办理的系列材料（1.水事违法案件立案呈批表；2.陈文进等人的调查（谈话）笔录；3.现场勘（检）查笔录、平面图、照片；4.责令停止违法行为通知书；5.水行政处罚事先告知书（含情况说明2015年9月20日）；6.水行政处罚听证告知书；7.水行政处罚听证公告；8.水行政处罚听证通知书及听证笔录；9.水行政处罚（处理）决定书；10.水行政处罚案件结案报告。），证明被告作出的高水改字第20151016号《水行政处罚（处理）决定书》程序合法，证据确凿充分，是正确有效的。三.关于泾渭堡环形堤建设时间及位置确认的函及于西安市高陵区国土资源局查询的文件（陕西省水利厅80号文件、高陵县泾渭三角洲国有滩涂土地开发项目防洪工程II标段工程施工组织设计）、图纸，证明被告对本案有管辖权，作出的处罚决定在其职权范围内。四.组织机构代码证，证明是合法的行政主体，具有行政处罚权。经庭审质证，原告对被告提交的证据的质证意见如下：1.原告上述证据除“关于泾渭堡环形堤建设时间及位置确认的函”、“2015年9月20日的情况说明”外，其余证据的真实性均予以认可。2.上述证据除“2016年4月18日的谈话笔录、组织机构代码证”的证明目的外，其余证据的证明目的均不予认可。被告对原告提交的证据的质证意见如下：1.被告对原告提交的证据1、2的三资清查汇总表、4、6、11、12的真实性无异议。2.对证据2的村委会证明、3、5、8、9、10的真实性不予认可。3.对证据7不予质证。本院对上述证据作如下认证：1.原告对被告提交证据除“关于泾渭堡环形堤建设时间及位置确认的函”、“2015年9月20日的情况说明”外，其余证据的真实性均予以认可，本院对被告提交的上述证据的真实性予以确认。2.对被告提交的证据2中的“2016年4月18日的谈话笔录、4的证明目的予以认可。3.根据被告提供的其他证据，本院对被告提交的“关于泾渭堡环形堤建设时间及位置确认的函”、“2015年9月20日的情况说明”的真实性予以确认。5.被告对原告提交的证据1、2的三资清查汇总表、4、6、11、12的真实性无异议，本院对原告提交的该上述证据的真实性予以确认。6.根据原告提供的其他证据，对证据2的村委会证明、3、5、8、9、10的真实性予以确认。7.对原告的证据7，与本案无关联，对该证据不予认证。经审理查明，2015年8月被告水行政监察人员发现原告陈文进在泾河河道管理范围内建厂建房，经多次制止，但原告拒不接受处理。经调查，被告于2015年8月31日作出高水立字【2015】第0831号水事违法案件立案决定书，同年9月1日对违法现场的违法建筑及违建面积进行现场勘察，同年9月2日作出高水改字【2015】第0902号责令改正通知书，同年9月11日作出高水告字【2015】第0911号水行政处罚事先告知书，同年9月22日作出高水听告字【2015】第0922号水行政处罚听证告知书，同年10月8日作出高水听通字【2015】第001号水行政处罚听证通知书，同年10月13日发布水行政处罚听证公告，同年10月16日在高陵区水务局召开行政处罚听证会，同日作出高水改字第20151016号水行政处罚（处理）决定书，同年10月19日作出水行政处罚案件结案报告。另查，2016年10月16日的听证会因原告不服从听证纪律，听证随之终结。2016年6月28日被告作出了撤销高水改字第20151016号水行政处罚（处理）决定书的决定书。本院认为，本案的争议焦点是行政机关的行政处罚行为是否合法。依照《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《陕西省河道管理条例》的规定，被告作为区、县级人民政府的水行政主管部门有权对在本区域河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河堤提防安全和其他妨碍河道行洪的活动，责令行为人停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状，并可处以一定数量的罚款。亦有权对未经水行政主管部门同意，擅自修建临河建筑物、构筑物且防洪法未作规定的，责令其停止违法行为，补办手续，逾期不补办或补办未被批准的，责令其限期拆除并可处以一定数量的罚款。根据《中华人民共和国行政处罚法》之规定，行政机关作出行政处罚应以事实为依据，并严格遵循法定程序。本案中，被告对原告作出的高水改字第20151016号水行政处罚（处理）决定书，是依据原告擅自修建临河建筑物、构筑物，还是依据原告在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河堤提防安全和其他妨碍河道行洪的活动，根据原、被告陈述及双方提交的证据，无法确认该处罚依据的事实，属于行政处罚事实不清的情形。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政机关作出较大数额罚款等行政处罚决定的，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，被告水务局对其作出的水行政处罚（处理）决定，组织了事前听证活动，但在听证活动刚开始时却以原告有录像行为宣布终结听证活动，于法无据，构成处罚程序违法。原告诉称涉案土地属于陈家滩村三组的集体土地，现被政府出让给案外人，在集体土地上出现了住宅用地，土地性质不清，因此认为，被告的行政处罚事实不清。根据相关法律规定，河道管理范围是指：有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。《陕西省河道管理条例》第十九条规定：堤防安全保护区的土地权属不变，但使用方式应当符合河道堤防安全管理的要求。据此，土地性质与本案无关，故原告该主张，本院不予支持。综上，被告的处罚行为事实不清，程序违法，依法应予以撤销，但在诉讼期间，被告主动撤销了其作出的高水改字第20151016号水行政处罚（处理）决定书，原告仍坚持原诉讼请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告西安市高陵区水务局作出的高水改字第20151016号水行政处罚（处理）决定书违法。案件受理费50元，由被告西安市高陵区水务局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审 判 长  张成金代理审判员  白 敏代理审判员  江 海二〇一六年六月三十日书 记 员  亢 璐