山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁10行终43号上诉人（原审原告）谷梅君，香港永久居民。委托代理人毕明君，山东胶东律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荣成市海洋与渔业局，住所地荣成市观海东路140号。法定代表人李新安，局长。委托代理人王麦全，该局党委委员。委托代理人于明怀，山东荣顺律师事务所律师。原审第三人尹远富。委托人孙竟塰，山东海行家律师事务所律师。上诉人谷梅君因认为荣成市海洋与渔业局不履行行政处罚法定职责及行政赔偿一案，不服荣成市人民法院（2015）荣行初字第51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，荣成市海洋与渔业局通过巡查发现尹远富存在未取得海域使用权围海施工的行为，于2014年10月21日立案调查，同日对尹远富进行询问、对施工现场进行检查并向其送达责令停止违法行为通知书。经集体讨论，2015年4月15日，荣成市海洋与渔业局对尹远富作出并送达荣海执处罚（2014）022号行政处罚决定书，责令尹远富退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处罚款人民币48000元。因尹远富在接到处罚决定书后仍存在未经批准擅自实施海洋工程建设的行为，2015年4月30日、5月14日、9月15日荣成市海洋与渔业局几次对尹远富的施工工具采取先行登记保存措施。针对谷梅君2015年4月28日信访反映的因尹远富围建码头、参池，影响其养殖车间用水问题，2015年5月13日，荣成市海洋与渔业局会同谷梅君及尹远富对现场进行查看，并组织谷梅君与尹远富进行协商解决。2015年5月16日，荣成市海洋与渔业局向中国海监山东省总队石岛支队呈送《关于荣成市宁津街道办事处马栏耩村民尹远富涉嫌非法占用海域填海相关情况的报告》，报告中认为“尹远富在原围海案件的基础上进一步实施填海工程，属于二次违法填海”，并根据《山东省海域执法规程》第四条的规定，申请省总队对尹远富非法占用海域填海的行为指定管辖。2015年6月9日，威海市海监支队会同荣成市海洋与渔业局单位执法人员对尹远富进行了约谈，要求其立即停止违法行为，履行已下达的行政处罚决定，尽快自行恢复海域原状，积极主动处理好与周边的纠纷，消除不良影响。因尹远富对荣成市海洋与渔业局作出的荣海执处罚（2014）022号行政处罚决定书未申请行政复议或提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定书确定的义务，2015年10月26日荣成市海洋与渔业局向原审法院申请强制执行。2015年11月9日原审法院作出（2015）荣行执字第252号行政裁定书，对荣成市海洋与渔业局作出的荣海执处罚（2014）022号行政处罚决定书准予强制执行。现谷梅君认为荣成市海洋与渔业局虽对尹远富的违法行为采取一定措施，但未制止住其违法行为，存在行政不作为，现请求法院判令荣成市海洋与渔业局对尹远富继续实施的违法行为作出处罚，判令荣成市海洋与渔业局赔偿因其行政不作为给谷梅君造成的经济损失500万元。庭审中荣成市海洋与渔业局称关于尹远富继续实施的涉嫌非法填海工程，上级主管部门对案件管辖问题尚未作出回复。原审法院认为，荣成市海洋与渔业局在巡查过程中发现尹远富存在未取得海域使用权围海施工的行为，遂决定立案，通过询问当事人、现场检查，经集体讨论决定对尹远富作出处罚决定，因尹远富在法律规定的期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，经荣成市海洋与渔业局催告又未主动履行义务，荣成市海洋与渔业局在法定期限内申请法院强制执行，故荣成市海洋与渔业局对尹远富围海施工的行为履行了依法查处的法定职责，符合合法性的要求。荣成市海洋与渔业局对尹远富实施的围海行为作出处罚决定后，尹远富继续实施的涉嫌违法填海行为，荣成市海洋与渔业局在采取相应的制止措施的同时，根据《山东省海域使用执法规程》第四条第二款规定的“市、县级海洋行政主管部门及其海监机构发现的涉嫌违法填海行为，须报经省海洋行政主管部门及其海监机构确定管辖”向中国海监山东省总队石岛支队请示管辖，故荣成市海洋与渔业局对尹远富继续实施的涉嫌填海行为已履行法定职责，在其未经上级主管部门授权取得管辖权的前提下，谷梅君请求法院判令荣成市海洋与渔业局对尹远富继续实施的填海行为作出处罚，于法无据，故谷梅君该诉讼请求不符合法律规定，原审法院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”本案荣成市海洋与渔业局已按法律规定履行职责，不存在行政不作为行为，谷梅君要求荣成市海洋与渔业局赔偿因其行政不作为给谷梅君造成的经济损失500万元，无事实依据，原审法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回谷梅君的诉讼请求。上诉人谷梅君不服原审判决，上诉称，1、根据上诉人提交的现场照片和投诉报案可以证实，原审第三人的围海行为一直持续，被上诉人没有履行阻止、处罚的法定义务。2、被上诉人提交的《关于荣成市宁津街道办事处马栏耩村民尹远富涉嫌非法占用海域填海相关情况的报告》中载明，“发现尹远富对北侧围海坝体进行加固施工，并有意向在此修建养殖码头”。原审第三人不仅存在围海行为，还存在建造码头的行为，故被上诉人按照海洋养殖用海的标准对原审第三人进行处罚错误，应当按照围海造码头的处罚标准进行处罚，处罚标准明显过低。3、被上诉人称其于2015年5月16日向上级部门就管辖问题提交报告，但截至一审开庭时已经半年时间未确定管辖权，属于行政不作为。被上诉人应当就管辖问题对上诉人进行说明。4、上诉人曾申请原审法院对现场进行勘验，原审法院认为原审第三人已经承认其围海的违法行为，没有勘验的必要。上诉人认为原审第三人违法行为持续进行，被上诉人未采取有效措施进行阻止和处罚，属于行政不作为，有必要进行现场勘验。上诉人申请二审法院对现场勘验并调取2014年10月至二审开庭时的卫星图，予以证实原审第三人围海行为的连续性和规模性。5、自2015年4月15日后，原审第三人继续施工，上诉人几十次向被上诉人投诉其违法行为，但被上诉人未作出相应的处罚，严重损害上诉人的合法权益。综上，请求二审法院撤销原判，改判被上诉人对原审第三人接到行政处罚决定书后继续大规模围海的行为继续作出处罚，赔偿上诉人损失500万元。被上诉人荣成市海洋与渔业局答辩称，1、被上诉人依法对原审第三人未取得海域使用权围海施工的行为作出行政处罚，并在法定期限内申请法院强制执行，履行了依法查处的法定职责。2、被上诉人对原审第三人实施的围海行为作出处罚决定后，原审第三人继续实施涉嫌违法填海行为，被上诉人在采取相应的制止措施后，根据《山东省海域使用执法规程》第四条第二款的规定，对涉嫌违法填海行为，须报经省海洋行政主管部门及其海监机构确定管辖，被上诉人向中国海监山东省总队请示管辖，被上诉人对原审第三人继续实施的涉嫌填海行为已经履行了法定职责。3、被上诉人不存在行政不作为的情形，上诉人也没有提交要求赔偿损失的事实证据，故其要求被上诉人承担赔偿责任没有事实和法律依据。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人尹远富述称，请求法院驳回上诉，维持原判。一审期间，被上诉人荣成市海洋与渔业局提交以下证据、依据证明其已经履行法定职责：1、荣海执处罚（2014）022号行政处罚决定书及相关证据复印件1组；2、先行登记保存证据通知书、送达回证、现场照片、执法日志等证据复印件1组；3、执法日志、现场照片等证据复印件1组；4、催告通知书及送达回证复印件各一份；5、被上诉人向中国海监山东省总队石岛支队呈送的《关于荣成市宁津街道办事处马栏耩村民尹远富涉嫌非法占用海域填海相关情况的报告》复印件一份；6、《关于对宁津马栏耩尹远富非法用海进行约谈的纪要》复印件一份；7、行政复议申请书及撤回行政复议申请书复印件各一份；8、责令立即停止违法行为告知书、送达回证、先行登记保存证据通知书及现场照片等证据复印件1组；9、行政处罚强制执行申请书复印件一份；10、荣成市人民法院（2015）荣行执字第252号行政裁定书复印件一份。11、法律依据：《中华人民共和国海域使用管理法》第三条、第三十九条、第四十二条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、第五十一条、《山东省海域使用执法规程》第四条、第二十九条、第四十七条、《荣成市人民政府关于调整海域使用金征收标准的通知》。上诉人谷梅君提交以下证据：1、照片41张；2、视频资料一份；3、信访事项实体性受理告知书一份；4、信访事项处理意见书一份。原审第三人尹远富未提交证据。二审调查结束后，上诉人提交以下证据：1、2015年10月10日被上诉人出具的《谷梅君信访事项答复》，予以证实被上诉人自认其系本案的海洋行政主管部门；2、中共荣成市委、荣成市人民政府信访局出具的证明，予以证实信访部门确定本案的主管部门系荣成市海洋与渔业局；3、挂号信回执，予以证明上诉人多次向被上诉人及相关政府部门投诉举报；4、香港特别行政区政府驻山东联络处对上诉人的回函，予以证实上诉人投诉至香港特别行政区政府驻山东联络处，该联络处将有关材料转交国家海洋局、威海市政府信访局、中央纪律检查委员会。经质证，各方当事人对一审证据坚持其一审期间的质证意见。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见。上诉人二审调查结束后提交的证据，属于其在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，本院不予接纳；且证据1中被上诉人称其作为海洋行政主管部门将按照程序依法严肃处置，证据2信访部门表示将信访事项交由被上诉人处理，均不能证实上诉人的主张，证据3、4与本案无关联。上诉人申请调取2014年10月至二审开庭时的卫星图，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条、第二十四条之规定，本院不予准许；上诉人申请现场勘验与本案待证事实无关，本院亦不予准许。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条规定：“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。”第五十条规定：“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定。但是，本法已对处罚机关作出规定的除外。”部门规章《海洋行政处罚实施办法》第三条规定：“县级以上各级人民政府海洋行政主管部门是海洋行政处罚实施机关（以下简称实施机关）。实施机关设中国海监机构的，海洋行政处罚工作由所属的中国海监机构具体承担；未设中国海监机构的，由本级海洋行政主管部门实施。中国海监机构以同级海洋行政主管部门的名义实施海洋行政处罚”。第五条规定：“除法律、法规另有规定外，海洋行政处罚由违法行为发生地的实施机关管辖”。第六条规定：“违法行为发生地不明确或者无法查明的，法律、法规有明确规定的，按照规定确定管辖；法律、法规没有明确规定的，按照规章规定和职责权限确定管辖”。根据上述规定，对非法占用海域、围海、填海的行为，县级以上海洋行政主管部门具有行政处罚权；除法律、法规另有规定外，海洋行政处罚由违法行为发生地县级以上海洋行政主管部门管辖。本案中，被上诉人荣成市海洋与渔业局对原审第三人尹远富未取得海域使用证围海施工的行为作出行政处罚决定后，上诉人谷梅君又信访反映尹远富继续实施围建码头、参池的行为。针对谷梅君信访反映的问题，被上诉人对尹远富的施工工具采取了先行登记保存措施，并组织谷梅君与尹远富进行协商，同时向中国海监山东省总队石岛支队请示指定管辖。被上诉人履行了一定法定职责，但未对尹远富是否继续实施违法行为进行立案调查并根据调查结果做出相应处理决定，属于未完全履行法定职责。被上诉人称其已经履行法定职责的理由不当，本院不予支持。尹远富是否确有应受行政处罚的违法行为，应当由被上诉人荣成市海洋与渔业局依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国海域使用管理法》及《海洋行政处罚实施办法》，按照法定程序根据调查结果作出决定，故上诉人谷梅君要求法院直接判令被上诉人作出处罚决定亦不当，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，公民的合法权益因国家机关或其工作人员行使职权造成损害的，有权取得国家赔偿。本案中，上诉人谷梅君所主张的养殖池损失与被上诉人的行为之间不存在因果关系，其要求被上诉人赔偿损失的请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定荣成市海洋与渔业局已履行法定职责不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：一、撤销荣成市人民法院（2015）荣行初字第51号行政判决书；二、被上诉人荣成市海洋与渔业局于本判决生效后十五日内对原审第三人尹远富涉嫌违法行为立案调查；三、驳回上诉人谷梅君要求被上诉人荣成市海洋与渔业局赔偿损失的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由上诉人谷梅君、被上诉人荣成市海洋与渔业局分别负担50元。本判决为终审判决。审 判 长  毕海燕审 判 员  马树芳代理审判员  宫晓燕二〇一六年六月二十八日书 记 员  马芳坤