云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院民 事 裁 定 书（2016）云26民终446号上诉人（原审原告）文山市住房和城乡建设局。组织机构代码：01521294－6。法定代表人杨立伟，局长。住所地：文山市西正街**。委托代理人刘江，云南鼎祥律师事务所律师（特别授权）。委托代理人刘天勇，云南鼎祥律师事务所实习律师（特别授权）。被上诉人（原审被告）黎忠云，男，1981年12月3日生，彝族，云南省文山市人，，住文山市上诉人文山市住房和城乡建设局因与被上诉人黎忠云房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服文山市人民法院（2016）云2601民初174号民事裁定。向本院提起上诉，本院于2016年5月30日受理后依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，2014年7月8日原、被告签订《文山市国有土地上房屋征收与补偿协议书》，原告征收被告黎忠云坐落于大以古片区的房屋及土地。后原告已按该协议向被告提供补偿金。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，房屋征收部门是由市、县级人民政府确定组织实施房屋征收与补偿工作的行政机关，本案房屋征收与补偿协议书签订的主体为行政机关与被征收人，该协议不属平等主体间签订的民商事合同。从合同目的看，房屋征收补偿合同是为了公共利益的需要，在法定义务内容上又体现出不可协商的行政的单方意志性，具有行政行为的特征。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项明确将房屋征收补偿协议纳入行政诉讼的受案范围，因此，本案《文山市国有土地上房屋征收与补偿协议书》属于行政合同。原告以房屋拆迁安置补偿合同纠纷主张被告应履行该协议书，限期腾空被征收的房屋交付给原告并结清产权调换差价及交清水电费的诉讼请求，不属人民法院的民事受案范围。原审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第二百零八条第三款的规定，裁定：驳回原告文山市住房和城乡建设局对被告黎忠云的起诉。案件受理费100元，不予交纳。一审裁定送达后，上诉人文山市住房和城乡建设局不服，向本院提起上诉，请求二审法院依法撤销文山市人民法院作出的（2016）云2601民初174号民事裁定，由我院审理本案或指定其他基层人民法院受理本案。上诉理由：一、文山市人民法院作出的民事裁定认定事实不清，应予纠正。文山市人民法院（2016）云2601民初174号民事裁定认为：“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，房屋征收部门是市、县级人民政府确定组织实施房屋征收与补偿工作的行政机关，本案房屋征收与补偿协议书签订的主体为行政机关与被征收人，该协议不属平等主体间签订的民商事合同。从合同目的看，房屋征收补偿合同是为了公共利益的需要，在法定义务内容上又体现出不可协商的行政的单方意志性，具有行政行为的特征。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项明确将房屋征收补偿协议纳入行政诉讼的受案范围，因此，本案《文山市国有土地上房屋征收与补偿协议书》属于行政合同。原告以房屋拆迁安置补偿合同纠纷主张被告应履行该协议书，限期腾空被征收的房屋交付给原告并结清产权调换差价及交清水电费的诉讼请求，不属人民法院的民事受案范围”。市法院的上述事实认定错误，应予纠正，理由是：1、关于签订《文山市国有土地上房屋征收与补偿协议书》的主体问题。在该协议书中，签订主体一方为黎忠云，另一方为文山市国有土地上房屋征收与补偿办公室（以下简称征收办），毫无疑问，黎忠云系公民个人，那么征收办属于什么主体性质？征收办系原房屋拆迁办（文山县房屋拆迁协调办公室）改变而来，是文山市人民政府（原文山县人民政府）组建的临时机构，不具有行政主体资格，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）的有关规定，受文山市住房和城乡建设局委托具体组织实施本市行政区域内的房屋征收与补偿工作，包括以自己的名义与被征收人签订房屋征收补偿协议等，其行为受文山市住房和城乡建设局监督，文山市住房和城乡建设局对其行为后果承担法律责任。鉴于征收办的主体性质特征，在双方协商签订《房屋征收与补偿协议书》时，黎忠云是为了维护自己的合法权益，征收办是为了完成受委托的征收任务，双方平等协商，地位相等，系平等权利主体。2、关于《文山市国有土地上房屋征收与补偿协议书》的合同性质问题。上述第1点理由说明，签订协议的双方当事人系平等主体，因此，双方经协商后签订的协议属于民商事合同范畴，受民商事法律法规调整。这与行政法上权利义务内容的协议有明显不同，行政协议（合同）的一方当事人必须是行政主体，享有行政权力，且签订合同的目的是为了实现行政管理职能，维护公共利益，在履行合同中行政主体享有行政优益权。从本案双方签订的《房屋征收与补偿协议书》中，我们看不出该协议具有行政合同的特性，而更符合民商事合同平等、自愿、有偿的特征。3、市法院认为“《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项明确将房屋征收补偿协议纳入行政诉讼的受案范围，因此，本案《文山市国有土地上房屋征收与补偿协议书》属于行政合同”。这一认定属对法律规定理解错误，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，按照该内容规定，在行政相对人认为行政机关不履行土地房屋征收补偿协议时，才能提起行政诉讼，而本案的实际情况却是达成补偿协议后，房屋征收部门履行协议，被征收人不履行协议，若提起行政诉讼，房屋征收部门又不具有原告主体资格，因此，本案明显不属于行政诉讼范畴。那么，如何来解决已经发生法律效力的《补偿协议书》呢？《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款规定赋予了房屋征收部门提起诉讼的权利，《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复（1996）12号）第二条对此作了进一步明确规定，因此，本案属于民事诉讼范畴。二、文山市人民法院作出的民事裁定适用法律错误，应予纠正。文山市人民法院（2016）云2601民初174号民事裁定根据错误认定的案件事实，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第二百零八条第三款规定驳回原告的起诉。市法院作出的民事裁定适用法律错误，应予纠正，理由是：1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第二十五条第二款规定“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”，按照该条规定，我国法律法规已经赋予对不履行房屋征收补偿协议的一方当事人，另一方当事人有起诉的权利，本案中的上诉人作为委托人，可以就被上诉人不履行补偿协议依法向人民法院提起诉讼。2、本案中双方当事人签订的《房屋征收与补偿协议书》属民商事法律法规调整的范畴，上诉人以房屋拆迁安置补偿合同纠纷为由提起诉讼，符合最高人民法院关于民事案件案由的规定，加之上诉人在起诉前向文山市人民法院申请过行政裁决执行，但经法院审查认为不属于行政裁决案件，已经排除了作为行政诉讼受理的条件，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项规定也排除了本案作为行政诉讼案件的可能。我国的诉讼分为三大类型，即刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼，本案所涉及的法律关系是典型的合同关系，也就不可能是刑事案件，而行政案件中行政机关或履行行政职能的机构也不可能成为行政案件的原告。该两类案件都不符合条件，显然本案只能属于民事案件。3、司法实践证明，本案上诉人的起诉符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的属于人民法院受理民事诉讼范围条件，应予受理。依据是《最高人民法院〈关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题〉的复函》（[2007]民立他字第54号），该复函是最高人民法院对下级法院在司法实践中就诉讼程序方面遇到的问题的答复，具有普遍的法律效力和指导意义，符合本案实际情况。《最高人民法院〈关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题〉的批复》（法复[1996]12号）第二条关于“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理”的规定对此更是明确具体。三、鉴于客观情况，在撤销一审裁定后，根据法律规定，上诉人强烈要求由文山州中级人民法院审理本案，或者指定其他基层人民法院受理。本案的受理可谓是一波三折，早在2015年9月6日，上诉人就作为申请人向文山市人民法院申请行政裁决被告知不能裁决。2015年10月30日，上诉人提起民事诉讼，文山市人民法院经立案审查后裁定不予受理，上诉人不服提起上诉，文山州中级人民法院依法裁定撤销文山市人民法院作出的裁定，认为本案应作为民事案件受理，并责成文山市人民法院立案受理。文山市人民法院于2016年1月15日立案受理后，于事实和法律不顾，再次将本案认定为不属于人民法院的民事受案范围，裁定驳回了上诉人的起诉。鉴于上述客观情况，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第三十七条、第三十八条的规定，上诉人强烈要求本案由文山州中级人民法院审理，或者指定其他基层人民法院受理。综上，文山市人民法院作出的（2016）云2601民初174号民事裁定认定事实不清，适用法律错误。上诉人作为行政职能机关，代表市人民政府对文山市凤凰路至文天二级公路联络线路建设项目规划区范围内国有土地上的房屋实施征收补偿，是在正常履行职责，在签订补偿协议后，由于被征收人不履行，上诉人依法起诉解决，却不能得到相关司法机关的认同，“告状无门”，上诉人感到十分的无助和困惑。一方面，在有法律明确规定该类纠纷属民事案件，上级法院又责成立案受理的情况下，一审法院应予受理而拒不受理，致纠纷无法得到妥善解决；另一方面，纠纷涉及的项目是文山市的重点建设项目，由于时间紧、任务重，州、市两级党委、政府领导又催促得急，在这个节骨眼上纠纷解决被耽搁了，工程进度也被耽误了，上诉人的工作压力更大了。难道法律规定有错吗？难道上级法院的裁定不执行了吗？为此，恳请文山州中级人民法院依法查清本案事实后，撤销原审人民法院的裁定，审理本案，或者指定其他基层人民法院进行审理，以维护法律的尊严，促进依法治国的进程。被上诉人黎忠云未作答辩。二审审理中，双方当事人均未向本院提交新证据。本院认为，房屋征收与补偿是事关社会稳定、人民安居乐业、经济社会稳定发展的重大事宜。首先，上诉人文山市住房和城乡建设局与被上诉人黎忠云于2014年7月8日签订了《文山市国有土地上房屋征收与补偿协议书》，上诉人已按协议履行了相应的义务，本案中被上诉人并未对房屋的补偿、安置等问题发生争议，故本案并不适用《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条（拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理）的规定，不应作为民事案件受理。其次，对上诉人在没有按相关规定做出要求被上诉人限期交付被征收的标的物的行政决定书前，直接申请人民法院强制执行，文山市人民法院不予受理并无不当。再者，上诉人文山市住房和城乡建设局应当按照有关规定和程序，依法作出限期交付被征收的标的物的行政决定书，如果被上诉人仍不按照决定书指定的时间交付被征收房屋，也未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，上诉人可根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条（被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料）及最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第二条（申请机关向人民法院申请强制执行，除提供《条例》第二十八条规定的强制执行申请书及附具材料外，还应当提供下列材料：（一）征收补偿决定及相关证据和所依据的规范性文件；（二）征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见；（三）社会稳定风险评估材料；（四）申请强制执行的房屋状况；（五）被执行人的姓名或者名称、、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况（六）法律、行政法规规定应当提交的其他材料。强制执行申请书应当由申请机关负责人签名，加盖申请机关印章，并注明日期。）的规定，依法向人民法院申请强制执行，由人民法院对征收补偿决定的合法性、正当性进行审查并作出是否准予执行的裁定。综上所述，本院认为，上诉人文山市住房和城乡建设局上诉理由不能成立，对于其上诉请求本院不予支持。一审法院认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，裁定结果适当。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费100元，不予交纳。本裁定为终审裁定。审 判 长  杨 琴审 判 员  沈盈吟代理审判员  张雯静二〇一六年六月二十日书 记 员  李大伟