湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行终291号上诉人（原审原告）：谭金明，男，1958年3月12日出生，汉族，住湖南省长沙市岳麓区。被上诉人（原审被告）：湖南省人民政府。住所地：长沙市天心区湘府西路**。法定代表人：毛伟明，省长。委托代理人：张少波，湖南省司法厅工作人员。委托代理人：杨佼，湖南省司法厅工作人员。上诉人谭金明诉被上诉人湖南省人民政府驳回行政复议申请决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院(2020)湘01行初250号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院经审理查明：1998年12月，长沙市国土资源局编制建设用地项目呈报材料，经被申请人批准后上报省政府，申请征(拨)用岳麓区咸嘉村、西湖渔场范围内集体土地309.572亩。1998年12月28日，省政府作出（1998）政国土字第879号《国家建设征用土地审批单》（以下简称879号审批单），批准该用地申请。2004年8月30日，长沙市政府作出（2004）政地出字第029号《国有土地使用权出让审批单》（以下简称029号审批单），批准将96193.61平方米土地出让给长江置业(湖南)发展有限公司。2005年5月23日，长沙市政府发布了《征用土地方案公告》([2005]第27号)，该公告载明经879号审批单批准，征收成嘉湖街道咸嘉一组集体土地20.63公顷。2020年1月4日，原告向省政府提出行政复议申请，请求对879号审批单、029号审批单进行合法性审查；对长沙市政府2005年5月实施的征收土地行为确认违法。2020年4月28日，省政府作出《补正行政复议申请通知书》，告知原告879号审批单、029号审批单不适用《中华人民共和国行政复议法》第七条之规定，并请原告明确行政复议请求，确定究竟对征收土地行为中的哪一个具体行为提起行政复议。2020年5月7日，原告作出书面回复，拒绝补正行政复议申请。2020年6月1日，省政府作出《驳回行政复议申请决定书》（湘府复驳字[2020]34号），认为879号审批单、029号审批单不属于《中华人民共和国行政复议法》第七条的适用范围，“确认长沙市人民政府2005年5月征收土地行为违法”的复议请求不符合行政复议案件受理条件，决定驳回谭金明的行政复议申请。谭金明不服该决定，提起诉讼，请求判决：1.撤销省政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（湘府复驳字[2020]34号），责令省政府作出实体行政复议决定；2.审理长沙市政府2005年5月违法征收土地行为；3.判令省政府承担本案诉讼费用。另查明，刘立新、谭金明等人对879号审批单不服，于2005年8月3日向省政府申请行政复议。2005年10月19日，省政府作出《行政复议案件终止审理通知书》(湘府复终字[2005]第5号)，以刘立新、谭金明等人不具有申请行政复议的主体资格为由，决定终止本案审理。2019年8月7日，长沙市中级人民法院作出《行政判决书》[(2019)湘01行初138号]，判决撒销《行政复议案件终止审理通知书》(湘府复终字[2005]第5号)，责令省政府依法对刘立新、谭金明等人的行政复议申请重新作出处理，2019年12月13日，湖南省高级人民法院作出《行政判决书》[(2019)湘行终2038号]，判决驳回谭金明的上诉，维持原判。2019年10月11日，湖南省高级人民法院作出《行政裁定书》[(2019)湘行终914号]，认定:谭金明请求确认长沙市政府征地行政行为违法并补偿临时用地补偿费，而该行政行为发生于2005年5月，长沙市政府向社会发布了《征用土地方案公告》谭金明于2019年1月提起行政诉讼，超过了法定起诉期限，长沙市中级人民法院裁定不予立案并无不当。湖南省长沙市中级人民法院认为，一、被告省政府作出的驳回行政复议申请决定程序合法、正当。被告省政府收到原告提出的行政复议申请后，其在法定期限内进行了审查并作出了驳回行政复议申请决定书，其审查程序符合行政复议程序规定，程序合法。二、被告省政府作出驳回行政复议申请决定的结论正确。经查，谭金明曾于2005年8月3日就879号审批单的合法性向省政府申请行政复议，省政府目前仍就该审批单的合法性在进行审查，谭金明再就同一审批单提出行政复议申请，属于重复申请行为。029号审批单记载的内容是国有土地使用权出让，谭金明与国有土地使用权的出让没有法律上的利害关系，无权就该出让审批单提起行政复议。另外，征收土地行为包括征地批准、征地公告、补偿安置及限期腾地多个环节和不同行为，每个具体行为的实施主体均不相同。原告并未就征收土地行为进行区分，导致复议机关无法准确界定行政复议被申请人，原告笼统提出要求对征收土地行为进行合法性审查属于请求不明确。省政府经审查后作出了驳回复议申请的决定，该决定于法有据，并无不当。综上所述，被告省政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（湘府复驳字[2020]34号）认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，对于谭金明的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告谭金明的诉讼请求。本案受理费依法免交，不予收取。谭金明不服，提起上诉称：原审认定事实不清，上诉人要求对长沙市政府2005年5月征收土地的行为进行行政复议，符合法律规定，请求判决撤销原审判决，责令被上诉人予以行政复议，指令原审法院对征收土地的行为进行审理。湖南省人民政府口头答辩称：1.湖南省人民政府作出的行政复议决定程序合法。2.湖南省人民政府作出的行政复议决定内容合法。请求依法驳回谭金明的诉讼请求。当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。二审调查中，上诉人谭金明述称其申请复议的行政行为是长沙市政府2005年5月实施的征收土地行为，同时依据《中华人民共和国行政复议法》第七条，请求对879号审批单、029号审批单进行合法性审查。根据原审已经提交的证据及二审调查情况，二审另查明：1.2020年6月11日，湖南省人民政府作出湘府复决字〔2020〕29号《行政复议决定书》，确认879号审批单违法。2.2004年8月30日，原长沙市国土资源局与长江置业（湖南）发展有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，将位于咸嘉村108439.7平方米土地出让给该公司，同日，长沙市政府作出029号审批单，批准将96193.61平方米土地出让给长江置业(湖南)发展有限公司。3.因谭金明向咸嘉综合开发小区管委会国土办反映其住房有倒塌危险，经协商，确定采取提起征收安置的方式处理。2001年6月21日，谭金明与咸嘉综合开发小区管委会签订了《长沙市咸嘉综合开发小区拆迁安置协议》，确定谭金明的房屋补偿费为30519.38元，附属设施补偿费6340.62元，安置住房一套，建筑面积97平方米，位于咸嘉花园公寓楼**1门**房。谭金明在二审诉讼中称该协议没有实际履行。本院查明的其他事实与原审法院认定的事实一致。本院认为：根据原审查明的事实和诉辩双方意见，本案争议焦点是上诉人谭金明的复议申请是否符合行政复议受理条件。关于谭金明请求确认长沙市人民政府征收土地的具体行政行为违法的申请事项。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第三项规定，复议申请应有具体的行政复议请求。具体的复议请求首先是要求有明确的申请复议行政行为。征收土地行为是一个系列行政行为，包括征收审批、征收公告、补偿安置方案公告、签订征收补偿协议、发放征收补偿、强制腾地搬迁等多个独立的行政行为。谭金明在复议机关要求其明确复议申请请求之后，仍以征收土地行为为对象申请行政复议，复议请求不明确，该项复议申请事项应依法予以驳回。根据《中华人民共和国行政复议法》第七条之规定，申请人在对具体行政行为申请行政复议时，可以依法对行政行为所依据的规范性文件提出审查申请。谭金明所申请进行合法性审查的879号审批单系湖南省人民政府作出的批准征收集体土地的行政行为，029号审批单系长沙市人民政府批准协议出让土地的行政行为，此二者均不属于该法条规定的规范性文件，谭金明的该项申请不符合规范性文件附带审查的适用情形，依法应予以驳回。需要指出的是，涉案879号审批单虽经湖南省人民政府复议审查后确认违法，但未予撤销仍保留其效力，故其依法可以作为后续征收土地行为的依据。谭金明称涉案征地行为没有依据，系对法律规定的错误理解。谭金明曾于2019年1月21日起诉请求法院判决确认长沙市政府2005年5月征地行政行为违法并补偿临时用地补偿费，在人民法院已经作出不予立案的生效裁定之后，又于2020年1月再次对该征收土地行为申请行政复议并要求法院再次立案审查涉案征地行为，这显然不是对其实体权利进行救济的合法途径，其诉求难以得到司法机关的认可。综上，上诉人谭金明的上诉理由不能成立，本院不予支持。原判决认定事实清楚，处理结果并无不当，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案不收取二审受理费。本判决为终审判决。审判长 赵 旻审判员 黄一凡审判员 赫荣生二〇二一年四月十二日书记员 庞亦芝附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；