海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）琼行终253号上诉人（原审原告）五指山金龙农业开发有限公司，住所地五指山市河北沿河西路2号。法定代表人沈玲玲，董事长。委托代理人陆加航，海南新概念律师事务所律师。委托代理人钟绍芬，海南新概念律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）五指山市人民政府，住所地五指山市国兴路。法定代表人陈振聪，市长。委托代理人张德明，海南海大平正律师事务所律师。委托代理人王学武，五指山市南圣镇人民政府副镇长。原审第三人五指山市南圣镇同甲村委会永忠村民小组。法定代表人王仁琴，组长。原审第三人李刚。委托代理人王德晶，海南德银律师事务所律师。上诉人五指山金龙农业开发有限公司（以下简称金龙公司）因其诉被上诉人五指山市人民政府（以下简称五指山市政府）及原审第三人五指山市南圣镇同甲村委会永忠村民小组（以下简称永忠村民小组）和原审第三人李刚土地征收补偿一案，不服海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第228号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。五指山市政府的职能部门五指山市国土环境资源局（以下简称五指山市国土局）于2012年发布了《关于拟征收集体土地有关事项告知书》，内容是五指山市政府拟征收位于五指山市南圣镇永忠村周边部分集体土地，其中含本案涉案土地。2013年，五指山市南圣镇人民政府（以下简称南圣镇政府）将涉案土地的土地补偿款、青苗补偿款和附属物补偿款共5126532元支付给李刚。原审查明，2000年，永忠村民小组与通什讯通实业有限公司（以下简称讯通公司）签订《集体土地使用权出让合同》，约定永忠村民小组出让79000平方米的土地给讯通公司，讯通公司的法定代表人是李刚。2000年9月，讯通公司更名为五指山水满茶开发有限公司（以下简称水满茶公司），水满茶公司的法定代表人是李刚。同年12月，永忠村民小组与水满茶公司签订《补充协议书》，约定水满茶公司对前述出让土地拥有土地使用权。2001年1月15日，五指山市政府给水满茶公司颁发通集用（2001）字第03号集体土地使用证（以下简称第03号土地证），该证上写明土地使用者是水满茶公司，土地所有者是永忠村民小组，面积是79000平方米。2001年2月20日，水满茶公司向原通什市林业局申请颁发第03号土地证上7312棵荔枝龙眼等林木的林权证，申请表上的林地所有权利人为“水满茶公司、李刚”。同年3月15日，五指山市政府颁发了通林证字（2001）第6号林权证（以下简称第6号林权证），但该证上的“林地所有权人”、“林地使用权人”、“林木所有权人”、“林木使用权人”栏内均为空白。2001年12月，水满茶公司更名为五指山富兴水满茶开发有限公司，法定代表人由李刚变更为林岸科，李刚是公司股东之一。2008年4月，五指山富兴水满茶开发有限公司更名为金龙公司,法定代表人由林岸科变更为沈玲玲，股东变更为沈玲玲和解才能。至今为止，第03号土地证仍登记在水满茶公司名下，第6号林权证也未曾变更登记，但上述权证原件现均由金龙公司持有。金龙公司在一审庭审中自认：2008年公司更名后，聘请李刚管理公司的经济作物至2010年。永忠村民小组的法定代表人在一审庭审中陈述涉案土地上的林木为李刚于2001年所种植。原审另查明，2011年3月28日，案外人解金龙以户主名义参与了征收集体土地公告前的摸底青苗清点，并填写了《青苗补偿登记表》。该表上注明土地面积208亩，为山坡地，登记的花梨、沉香、龙眼等作物合计25480株，该表的“户主签名确认”栏内签名人为沈玲玲，金龙公司加盖了公司公章。2012年9月7日，五指山市国土局发布了《关于拟征收集体土地有关事项告知书》，拟征收位于五指山市南圣镇永忠村周边部分集体土地，要求在征地范围内有土地权属和他项权利主张的单位或个人在征地告知书发布之日起15日内，持有效证明材料到五指山市国土局提出申请，逾期视为自动放弃土地权属或他项权利主张。该告知书在永忠村民小组内张贴。此次征地涉及了第03号土地证项下的土地，面积为69.64亩。2013年1月26日至29日，南圣镇政府工作人员、永忠村民小组的干部和李刚共同清点了被征用土地上的青苗、地上建筑物、构筑物等，所填写的《青苗补偿登记表》记载：所在单位名称为永忠村民小组，户主为李刚，地名为“松贺水”，土地类型为坡地，面积为69.64亩，花梨、沉香、龙眼、荔枝等作物合计10424株，政府依据该登记表核算的青苗补偿款合计1971780元。《地上建筑物分类表》记载：“所在单位名称”为永忠村民小组，户主为李刚，“建筑物”分别为2001年混合2级红砖房面积82.8平方米，2004年砖木2级房面积39.2平方米，以及其他附属设施，政府依据该表核算的地上建筑物补偿款合计人民币135810.3元，另有引水管、铁阶梯、水泥柱、电线杆等附着物，该部分附着物补偿款为6274元。上述青苗和建筑物、附属物的总补偿款为2113864.3元，李刚在登记表上均签名捺印。2013年5月20日至12月12日，南圣镇政府分三次将土地补偿款3012667.7元和青苗及地上附着物补偿款2113864.3元转账支付给李刚。一审庭审中，各方当事人对本案涉及征收的土地面积为69.64亩无异议，金龙公司对政府与李刚清点的青苗、附着物的数量和核定的赔偿款数额均无异议。原审再查明，金龙公司得知李刚领取涉案土地的征用补偿款项后，提出异议。五指山市政府责成南圣镇政府理清相关事实并向李刚追回土地征收补偿款。南圣镇政府多次发函通知李刚退回土地征收补偿款，李刚已返还土地补偿款2019663.15元。2014年，南圣镇政府向五指山市人民法院提起民事诉讼，要求李刚返还土地补偿款，五指山市人民法院作出（2014）五民初字第341号民事判决书，判令李刚返还土地补偿款993004.55元给南圣镇政府。2015年，海南省第一中级人民法院作出（2015）海南一中民一终字第397号民事判决，维持了上述民事判决。一审庭审中，各方当事人对上述民事判决所认定的事实均无异议。原审认为，一、关于本案是否属于政府先行裁决的前置程序以及五指山市政府是否属适格被告的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决……”金龙公司对补偿标准和补偿数额均无异议，金龙公司主张的是政府发放征地补偿款对象错误，因此，本案不属于政府先行裁决的前置程序，应属于行政诉讼的受案范围，五指山市政府认为本案属于政府先行裁决的前置程序的理由不能成立。在本案的集体土地征收过程中，尽管具体征收工作由五指山市政府的下属职能部门完成，但五指山市政府是本次土地征收行为的决定者和实施主体，应为本案适格被告。五指山市政府辩称其不属于本案适格被告理由不能成立，不予采纳。二、关于五指山市政府与李刚的征地补偿行为是否违法问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”因此，涉案土地上附着物及青苗补偿费应发放给附着物及青苗的所有者。本案征地行为中，五指山市政府已于2012年9月7日委托五指山市国土局张贴了征地告知书，要求在征地范围内有土地权属和他项权利主张的单位或个人在征地告知书发布之日起15日内持有效证明材料向政府主张权利，逾期视为自动放弃土地权属或他项权利主张。2013年1月26日至29日，南圣镇政府工作人员、永忠村民小组的干部和李刚共同清点了涉案土地上的青苗和地上附着物，李刚在申领补偿款时也提供了涉案土地的《集体土地使用权出让合同》、《补充协议书》、《集体土地使用证》等基本证明材料。由于涉案土地为李刚担任讯通公司法定代表人时从永忠村民小组受让而来，并登记在水满茶公司名下，李刚为水满茶公司的法定代表人，结合李刚多年经管涉案土地上林木的事实，以及土地所有权人永忠村民小组的认可，且金龙公司在政府发布征地公告至给李刚发放最后一笔款前并未向五指山市政府提出权利主张，五指山市政府在仅有李刚主张权利的情况下，依据李刚提供的基本权属证明材料给李刚发放青苗和地上附着物的补偿款并无不当。至于金龙公司所主张的其已于2011年3月28日参与青苗清点问题，由于当时的清点为征地公告前的摸底调查清点，并非征地公告后的正式财产清点，金龙公司也未能证明当时已向五指山市政府出具了财产权属的有效证据，不能视为其已提出了权利主张，也不能当然推定五指山市政府应知道金龙公司为真正的土地使用权人或林木所有权人。据此，金龙公司主张五指山市政府向李刚发放青苗及地上附属物补偿款违法，无事实和法律依据，不予支持。三、关于五指山市政府是否应与金龙公司签订征地合同，并向金龙公司发放补偿款问题。由于金龙公司与李刚均主张对涉案土地上青苗及附属物享有权利，且依据双方在本案中的证据，反映出金龙公司与李刚均与涉案土地的经营管理存在一定的联系，因此，判断谁是涉案土地上的青苗及附着物的真正权属人是本案纠纷首先要解决的先决问题，而该问题属于民事权属确认问题，为民事法律关系，不属于行政诉讼解决的范围。现金龙公司在本案中未请求一并审查民事法律关系，对此不予审查，金龙公司应与李刚协商解决或另案诉讼解决。在金龙公司与李刚的财产权属争议未经依法确认之前，金龙公司要求五指山市政府与其签订征地合同并发放青苗及地上附着物补偿款无事实和法律依据，不予采纳。至于金龙公司主张的安置补助费，在农村集体土地的征收中，土地补偿费应归农村集体经济组织所有，安置补助费应发放给需要安置的农村集体经济组织成员，金龙公司并非需要安置的对象，其主张获得安置补助费亦没有法律依据，不予支持。综上，金龙公司的诉求无事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回金龙公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由金龙公司负担。上诉人金龙公司上诉称，一、原审判决支持五指山市政府对李刚的征地补偿行为错误。（一）五指山市政府应举证证明其对李刚的征地补偿行为的合法性。（二）《集体土地使用证》的原件为金龙公司持有，登记的权利人也是金龙公司的前身水满茶公司，水满茶公司经两次更名后变更为金龙公司，法定代表人也已由李刚变更登记为沈玲玲，五指山市政府一半以上的工作人员同时参与了2011年金龙公司到场的青苗清点及2013年李刚到场的青苗清点。在上述情况下，五指山政府依据李刚提供的《集体土地使用证》的复印件，未予查实金龙公司法定代表人变更情况，对李刚予以征地补偿，违反了法人与自然人系独立主体的法律规定，该行政行为违法。二、原审认定金龙公司诉请五指山市政府对其征地补偿不属于行政诉讼受案范围错误。确认本案相关土地权益依法属于行政机关职能，且本案相关土地权益也已经行政机关发证确认，五指山政府不与本案相关土地权益人金龙公司签订征地补偿协议并发放征地补偿款，却已将涉案土地征收并出让，其行政行为属于行政诉讼受案范围。综上，请求：一、撤销原判；二、改判确认五指山市政府与李刚的征地补偿行为违法；三、改判五指山市政府与金龙公司办理征地手续；四、改判五指山市政府参照向李刚支付安置补助费的标准向金龙公司支付安置补助费及利息损失；五、改判五指山市政府参照向李刚支付安置补助费的标准向金龙公司支付地上附着物及青苗补偿款和利息损失；六、本案诉讼费用由五指山市政府负担。被上诉人五指山市政府答辩称，一、原审判决认定事实清楚。（一）原审判决认定“原告在政府发布征地公告至给李刚发放最后一笔款前并未向政府提出权利主张，被告在仅有李刚主张权利的情况下依据李刚提供的基本权属证明材料给李刚发放青苗和地上附着物的补偿款并无不当”，认定事实清楚。金龙公司未在征收公告期内主张权利，已放弃权利主张。涉案土地为李刚担任讯通公司法定代表人时从永忠村民小组受让而来，并登记在水满茶公司名下，李刚为水满茶公司的法定代表人，且涉案土地一直由李刚经营管理，涉案土地上的林木也系李刚所种植，金龙公司在另案民事判决中也自认李刚经营管理涉案土地的事实。因此，南圣镇政府与李刚办理青苗及地上附着物补偿手续有事实根据。至于李刚与金龙公司及其现股东之间如何分配该补偿款，属其内部关系，应通过民事诉讼解决，与本案征地补偿行为无关，不影响征地补偿行为的合法性。因此，金龙公司要求确认五指山市政府与李刚的征地补偿行为违法并要求五指山市政府与其办理征地手续、向其支付补偿款的请求没有事实根据和法律依据。（二）原审判决认定“原告金龙公司与第三人李刚在本案中均主张涉案土地上的青苗及附属物享有权利……均与涉案土地的经营管理存在一定的联系，因此，判断谁是涉案土地上的青苗及附着物的真正权属人是本案纠纷首先要解决的先决问题，而该问题属于民事权属确认问题，为民事法律关系，不属于行政诉讼解决的范围”，认定事实清楚。本案中，谁是青苗实际投入人和谁是地上附着物所有人的争议属于涉及农村土地承包的民事纠纷，金龙公司混淆土地确权和青苗及地上附着物确权的区别，认为青苗及地上附着物确权是行政机关职能，是错误的。二、金龙公司上诉理由不成立。（一）青苗补偿费依法归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有，与土地所有权人及使用权人无关，金龙公司认为其持有《集体土地使用证》即享有地上青苗和附着物补偿款的观点错误。（二）安置补助费应支付给被征地的农民，金龙公司要求五指山市政府支付安置补助费及利息没有法律依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人永忠村民小组述称涉案被征土地的土地补偿费应归其所有。原审第三人李刚同意五指山市政府的答辩意见，并述称，生效的（2015）海南一中民一终字第397号民事判决已判决土地所有权归属永忠村民小组所有，青苗补偿款与地上附着物补偿款归李刚所有，金龙公司不享有本案所涉土地权利及地上附着物的实体权利，无权提起本案行政诉讼。若金龙公司的钱不能支付给李刚个人，则李刚个人支付的土地出让金也应当退还给李刚，金龙公司也应当将李刚种植农作物的等价补偿款支付给李刚。本院经审理查明，2001年2月20日，水满茶公司向原通什市林业局申请颁发第03号土地证上7312棵荔枝龙眼等林木的林权证，申请表上的林地所有权权利人为“水满茶公司、李刚”。2001年3月12日，原通什市林业局作出《关于通什市五指山水满茶有限公司申办林权证的请示》（通林字[2001]9号），其内容为：“根据通什市五指山水满茶有限公司申办林权证的申请，我局已派员到实地核实……该公司已在用地范围内种植优质荔枝、龙眼7312棵，合计118.6亩……该用地上所种植的荔枝、龙眼等林木，属通什市五指山水满茶开发有限公司所有财产……”2016年5月11日，在本院二审听证过程中，各方当事人均认可第6号林权证项下林木的所有权归水满茶公司,对该事实本院予以确认。本院查明的其他事实与原审认定一致，本院予以确认。本院认为，第一，关于五指山市政府将涉案征收土地的地上附着物及青苗补偿费2113864.3元发放给李刚是否合法的问题。李刚在申领涉案土地相关补偿款时虽提供了涉案土地的《集体土地使用权出让合同》、《补充协议书》及第03号土地证，但以上证据所涉及的相关权利主体均非李刚，并且金龙公司参与了征收集体土地公告前的摸底青苗清点，五指山政府没有尽到审慎审查的义务，将涉案征收土地的地上附着物及青苗补偿费发放给李刚，明显事实不清、依据不足，应予撤销。第二，关于五指山市政府是否应将涉案征收土地的地上附着物及青苗补偿费支付给金龙公司的问题。根据已查明的案件事实，虽然第6号林权证所载明的四项权利人均为空白，但是从办理林权证的申请书以及原通什市林业局《关于通什市五指山水满茶有限公司申办林权证的请示》（通林字[2001]9号）的内容看，该林权证所记载的林木的所有权人为水满茶公司，且二审听证过程中各方当事人也认可该事实。后来水满茶公司经工商登记变更为金龙公司，金龙公司承继水满茶公司的权利义务，因此，第6号林权证所记载的林木所有权归金龙公司。水满茶公司以及更名后的五指山富兴水满茶开发有限公司、金龙公司经营期间在涉案土地上所形成的附着物归该公司所有，并且李刚提供的证据并不能证明涉案征收土地的地上附着物及青苗归其个人所有。因本案各方当事人对涉案征收土地的地上附着物及青苗补偿费的数额2113864.3元没有异议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，五指山市政府应该将涉案征收土地的地上附着物及青苗补偿费2113864.3元给付金龙公司。至于金龙公司要求五指山市政府支付地上附着物及青苗补偿费的利息问题，虽然金龙公司在2011年参与了征收集体土地公告前的摸底青苗清点，但其在2012年五指山市国土局发布《关于拟征收集体土地有关事项告知书》后，没有积极申报权利，存在部分过错，因此，对金龙公司的该项利息主张本院不予支持。第三，关于金龙公司要求五指山市政府支付安置补助费的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督”的规定，在农村集体土地的征收中，土地补偿费归农村集体经济组织所有，金龙公司并非需要安置的对象，其主张获得安置补助费没有法律依据，不予支持。综上，原审判决虽认定基本事实清楚，但适用法律错误，判决结果不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十条第（一）项及第七十三条之规定，判决如下：一、撤销海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第228号行政判决；二、撤销五指山市人民政府将涉案征收土地的地上附着物及青苗补偿费2113864.3元发放给李刚的行为；三、责令五指山市政府将涉案征收土地的地上附着物及青苗补偿费2113864.3元，在本判决生效之日起两个月内给付五指山金龙农业开发有限公司；四、驳回五指山金龙农业开发有限公司的其他诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人五指山市人民政府负担。本判决为终审判决。xtiyk713734rcu2o8e案件唯一码审 判 长 赵敬义审 判 员 单 宇审 判 员 冯 坤二〇一六年六月二十八日法官助理 周 磊书 记 员 陈欣欣附：相关法律条文《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。撰稿:赵敬义校对:陈欣欣印刷：冼时平海南省高级人民法院2016年6月29日印制（共印35份）