广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤02行终36号（2021）粤02行赔终12号上诉人（原审原告）刘连初，男，1965年2月17日出生，汉族，住广东省韶关市武江区××××××民委员会烂屋场第四村民小组。委托代理人陈雁，男，1998年8月11日出生，汉族，住广东省仁化县×××××××××××××××××××××××。系刘连初的儿子。委托代理人周林林，男，1990年12月19日出生，汉族，住湖南省衡南县×××××××××××××民小组。系刘连初的女婿。被上诉人（原审被告）韶关市武江区重阳镇人民政府。住所地广东省韶关市武江区××××××××。法定代表人郁杨，镇长。出庭负责人曾维佩，中共韶关市武江区重阳镇委员会委员。委托代理人董泽文，韶关市武江区重阳镇人民政府综合治理办公室副主任。被上诉人（原审被告）韶关市武江区自然资源局。住所地广东省韶关市武江区×××××××。法定代表人邱江，局长。出庭负责人龚艺璇，副局长。委托代理人欧阳杨，广东天行健律师事务所律师。上诉人刘连初因与韶关市武江区重阳镇人民政府（以下简称重阳镇政府）、韶关市武江区自然资源局（以下简称武江区自资局）镇政府行政强制、行政赔偿纠纷两案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初298号、（2020）粤0203行赔初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2007年2月10日，武江区重阳镇水口村委会（甲方）与刘连初（乙方）签订《关于租让水口村烂屋场地的协议合同》，约定甲方将烂屋场四队田上边的丰产地租让给乙方建蚕房及养殖业，面积约二十亩。乙方按每年每亩场地租金费30元上交甲方。合同期为四十年，即从2007年3月10日至2047年3月10日。2006年至2009年期间，刘连初在上述合同约定的重阳镇水口村烂屋场四队田上边的林地范围内陆续建造了四排杉木、石棉瓦结构，总计2800平方米的棚房，用于养鸡。但未办理用地批准手续和乡村建设规划许可证。2020年5月2日，重阳镇政府对刘连初发出《限期整改通知书》，内容有“经查，你未经主管部门备案、批准，在重阳镇水口小水洞占用林地开展畜禽养殖的行为，违反了《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的相关规定，现责令你于2020年5月5日前对鸡场及违法构筑物进行拆除，并立即复绿。”2020年5月2日，武江区自资局对刘连初发出韶武林执法[2020]第001号《责令停止违法行为通知书》，内容有“经调查核实，你在重阳镇水口村小水洞林地内占用林地养殖家禽的行为，违反了《中华人民共和国森林法》等相关法律法规规定。现责令你立即停止违法行为，到林业主管部门办理相关手续，未收到林业主管部门批复前不得以任何形式复工。否则，将严格依照《中华人民共和国森林法》等相关规定依法查处，达到刑事责任的将依法追究刑事责任。”同日，武江区自资局对刘连初发出韶武林执法[2020]第001号《关于对违法用地进行复绿的通知》，内容有“经调查核实，你在重阳镇水口村小水洞林地内占用林地养殖家禽的行为，违反了《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的相关规定。现请你及时对上述违法用地进行整改并立即进行林地复绿，并将复绿情况及时上报我局。”2020年5月6日，重阳镇政府对刘连初建于重阳镇水口村小水洞林地内靠近公路的两排大棚屋及一处养殖用房（共计1500平方米）进行了强制拆除，拆除后的棚房建筑材料留在现场。一审法院认为，重阳镇政府对刘连初建于重阳镇水口村小水洞林地内的养殖棚房进行强制拆除的行政行为违法，理由如下：根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，重阳镇政府拆除刘连初的养殖棚房前，须经过作出行政决定、进行催告、作出强制执行决定、进行公告等程序。而重阳镇政府只对刘连初发出了《限期整改通知书》（相当于催告），没有作出行政决定和强制执行决定、进行公告，就强制拆除了刘连初搭建的养殖棚房，不符合上述法律规定。关于刘连初要求武江区自资局和重阳镇政府赔偿经济损失903300元（包括1、800㎡的杉木柱、构架石棉瓦顶水泥砂浆地面硅板护围养殖棚304000元；2、700㎡的杉木柱、构架石棉瓦顶水泥砂浆地面硅板护围养殖棚238000元；3、100㎡的杉木柱、构架石棉瓦顶水泥砂浆地面石棉瓦护围养殖棚34000元；4、四砖柱水泥板面水池平台彻筑三座15000元；5、三相四线供电线路42500元；6、栏内水线、料线16000元；7、水泥立柱钢丝网高栏3800元；8、养殖预算利润25万元）的问题。第1-7项费用653300元，是刘连初称建设被拆的养殖棚房所投入的开支费用。《中华人民共和国森林法》（2009修改）第十八条第一款规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。”由于刘连初在重阳镇水口村小水洞林地内建设的2800平方米养殖棚房，既未取得林业主管部门审核同意占用林地和土地主管部门核准的使用土地批准手续，也未取得乡镇人民政府核发的乡村建设规划许可证，因此，该养殖棚房属于违法建筑，而违法建筑本身不受法律保护。故对刘连初要求武江区自资局、重阳镇政府赔偿其搭建养殖棚房的开支费用损失653300元，不予支持。至于第8项费用养殖预算利润25万元，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”的规定，我国行政赔偿以赔偿直接损失为主，原则上不赔偿间接损失。刘连初要求赔偿养殖预算利润25万元，由于该利润不属于直接损失，因此不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认韶关市武江区重阳镇人民政府2020年5月6日强制拆除刘连初在韶关市武江区×××××××水洞林地内建设的养殖棚房的行政行为违法。二、驳回刘连初的其他诉讼请求。上诉人刘连初不服一审判决向本院提起上诉称，刘连初于2007年2月10日与重阳镇水口村委签订了《关于租让水口村烂屋场的协议合同》，并经水口村村民会议的同意，取得当时处于丰产林公司管理的烂屋场四队田上边的林场使用权，经营范围是养殖业，如养鸡、养蚕等。村委会与丰产林公司在韶关市曲江区政府(当时经营的林地属于曲江区政府的管辖范围)进行了审批，依法取得该块林地使用权。刘连初的经营行为经过了村民会议的同意、履行了政府的审批手续，是合法合规的经营行为。重阳镇政府、武江区自资局拆除的涉案建筑不是违法建筑。养殖棚是刘连初用于养殖场的建设和经营，根据规定无需向规划部门申请办理建设用地规划许可证，属于合法建筑。按照《中华人民共和国畜牧法》及国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》、《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》明确指出了畜牧养殖用地的性质属于农用地，按照农用地管理，无需办理建设工程施工许可证。重阳镇政府、武江区自资局以环境整治或环保的名义对养殖场强拆，实质是用拆迁方法逃避合法补偿，该行政行为没有法律依据，是违法行政行为。因重阳镇政府、武江区自资局强拆的违法行政行为给刘连初造成了极大的经济损失，依法应予国家赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。刘连初于2007年对养殖棚进行建设经营养殖，投入了大量人力物力财力，刘连初于5月2日收到镇政府的限期三天自行拆除的《通知书》，5月6日，养殖场就被强行拆除，在强拆前没有发布拆除涉案建筑的公告。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”该行政行为违反法定程序，侵犯了刘连初的知情权、陈述、申辩等权利，未给刘连初留足自行拆除、搬离还能使用、利用的财产的时间，重阳镇政府、武江区自资局也未对物品交接情况进行公证或见证。刘连初因违法强拆行为导致经济损失903300元，重阳镇政府、武江区自资局应予以赔偿。一审判决确认行政行为违法，却没有判令给予刘连初合理的赔偿，属于事实认定错误和适用法律错误。上诉请求：一、撤销一审判决第二项；二、判令重阳镇政府、武江区自资局向刘连初赔偿因违法行政行为导致的经济损失903300元；三、判令重阳镇政府、武江区自资局负担本案的诉讼费用。被上诉人重阳镇政府、武江区自资局答辩称，一、刘连初非法占用林地事实清楚，武江区自资局向刘连初作出《责令停止违法行为通知书》《关于对违法用地进行复绿的通知》于法有据。刘连初在未到林业主管部门办理相关手续，未获得林业主管部门的依法批准，没有办理合法用地审批手续的情况下，于2007年擅自与武江区重阳镇水口村委会签订《关于租让水口村烂屋场地的协议合同》，并在武江区重阳镇水口村小水洞占用林地进行养殖场建设和经营，其非法占用林地事实清楚。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”《中华人民共和国森林法》第七十三条规定：“违反本法规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款……”武江区自资局作为土地管理行政部门，对刘连初非法占有土地和违法建设的行为均有监管职责，武江区自资局向刘连初作出《责令停止违法行为通知书》、《关于对违法用地进行复绿的通知》于法有据。二、武江区自资局在法律上不享有直接强制执行权，事实上武江区自资局未实施拆除刘连初违法建筑物、构筑物的行为，刘连初主张武江区自资局拆除其违章建筑并要求武江区自资局承担赔偿责任没有事实和法律依据。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。本案中，刘连初未经批准在非法占用的土地上新建养殖棚等建筑物及构筑物，且逾期没有改正，重阳镇政府对其实施拆除行为符合法律规定，刘连初主张赔偿没有依据。三、该违法建筑不属于法律保护的合法财产，刘连初主张赔偿没有依据。一审法院基于重阳镇政府强制拆除违法建筑的程序存在瑕疵而判决确认违法，并非基于刘连初的建筑属于合法建筑被拆除而判决确认违法，该违法建筑本身不受法律保护，刘连初主张赔偿没有依据。综上所述，刘连初的上诉请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，重阳镇政府拆除刘连初的养殖棚房仅作出《限期整改通知书》，未作出行政决定和强制执行决定、进行公告，程序违法，一审判决确认该强制拆除行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以认可。二、强拆行为被确认违法后，对当事人权益造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。刘连初在未到林业主管部门办理相关手续，未获得林业主管部门的依法批准，没有办理合法用地审批手续的情况下，在武江区重阳镇水口村小水洞占用林地进行养殖场建设和经营，其非法占用林地事实清楚，其建设的养殖棚属于违法建设，不属于其合法财产权益。行政机关对违法建设的拆除不会产生行政赔偿，但是涉案养殖棚的建筑材料属于刘连初的合法财产，有一定的残值，可再行利用或产生其他收益。行政机关在强制拆除时，应文明执法，对当事人的合法财产采取必要的保护措施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”的规定，刘连初的养殖棚建设于2007年期间，本院酌情确定其养殖棚建筑材料残值为2万元。至于刘连初主张的养殖预算利润25万元，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”的规定，该利润不属于直接损失，本院不予支持。综上所述，原判认定事实基本清楚，但对行赔偿的处理有误，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初298号、（2020）粤0203行赔初62号行政判决第一项；二、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初298号、（2020）粤0203行赔初62号行政判决第二项；三、韶关市武江区重阳镇人民政府应在本判决生效之日起三十日内向刘连初支付赔偿款2万元。四、驳回刘连初的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由被上诉人韶关市武江区重阳镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 万 靖审判员 陈理广审判员 邹征衡二〇二一年四月十二日书记员 罗智健