山东省日照市中级人民法院行 政 裁 定 书(2021)鲁11行终101号上诉人（原审原告）日照市鲁艺建筑工程有限责任公司，住所地日照市东港区正阳路南首路东沿街二层二楼，统一社会信用代码913711006138050044。法定代表人费立强，执行董事兼总经理。委托代理人魏宇汗，北京市京师（青岛）律师事务所律师。委托代理人王鑫，北京市京师（青岛）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）日照市住房和城乡建设局，住所地日照市东港区济南路269号，统一社会信用代码1137110000422567X3。法定代表人刘加宝，局长。委托代理人王茜，山东舜铭律师事务所律师。委托代理人房祥慧，山东舜铭律师事务所律师。上诉人日照市鲁艺建筑工程有限责任公司（以下简称鲁艺建筑公司）因与被上诉人日照市住房和城乡建设局（以下简称日照市住建局）房屋拆迁安置行政补偿一案，不服日照市东港区人民法院(2020)鲁1102行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审查明，鲁艺建筑公司原拥有所有权证编号为日房字××号商业用房一套，位于日照市山东路与正阳路交汇处西北角。2008年，因实施山东路拓宽改造，鲁艺建筑公司自行搬迁，后涉案房屋被拆除，但鲁艺建筑公司未签订拆迁补偿协议，亦未支取拆迁补偿款。2019年5月24日，鲁艺建筑公司通过邮寄方式向日照市住建局提出拆迁纠纷裁决申请，要求对其已拆除的房屋依法实行房屋产权调换补偿，并按照2008年至今的标准支付搬家补助费、临时安置补助费、停产停业损失补助费。2019年6月25日，日照市住建局电话回复鲁艺建筑公司称，因拆迁房屋已经灭失，不予受理。鲁艺建筑公司不服该回复，于2019年8月2日向日照市人民政府申请行政复议，2019年9月17日，日照市人民政府作出日政复决字[2019]127号行政复议决定，确认日照市住建局电话告知鲁艺建筑公司不予以受理裁决申请的行政行为违法，并责令日照市住建局会同拆迁人于60日内对鲁艺建筑公司的房屋拆迁补偿问题予以处理。2019年11月15日，日照市住建局作出“关于2008年山东路拓宽改造工程涉及未支取房屋拆迁补偿款项处理意见的通知”，告知鲁艺建筑公司，2008年实施山东路拓宽改造项目的拆迁人日照市园林绿化养护中心已依法改制注销，如鲁艺建筑公司认可补偿标准及其原评估结果，可在15日内提出书面申请支取补偿款48.863228万元。鲁艺建筑公司不认可该补偿标准及评估结果，未支取上述补偿款。原审认为，涉案房屋因日照市山东路拓宽改造工程于2008年被拆除，根据当时实施的《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款规定，房屋拆迁管理部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理；第十条第二款规定，房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。本案中，根据上述规定，2008年时，日照市住建局作为城市拆迁管理部门只对拆迁工作有监督管理责任，不得实施具体拆迁工作。鲁艺建筑公司虽主张日照市住建局为拆迁人，但其提供的现有证据不能证明其主张，且根据已生效的日政复决字[2019]127号行政复议决定中关于“责令被申请人会同2008年山东路拓宽改造项目的拆迁人，自收到本决定书之日起60日内对申请人的房屋拆迁补偿问题予以处理”的裁决结果，应当确认日照市住建局并非山东路拓宽改造工程的拆迁人，故市住建局并非本案适格被告。经原审法院向鲁艺建筑公司释明后，鲁艺建筑公司拒绝变更被告。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，原审裁定：驳回鲁艺建筑公司的起诉。上诉人鲁艺建筑公司上诉称，一、被上诉人是否是拆迁人不影响其是本案适格被告，原审应按照上诉人的诉讼请求审理。上诉人在原审中的诉讼请求第一项是针对被上诉人作出的“关于2008年山东路拓宽改造工程涉及未支取房屋拆迁补偿款项处理意见的通知”不符合已生效的日政复决字[2019]127号行政复议决定并侵犯上诉人合法权益而提起的诉讼，诉讼请求第二项是人民法院应当判决责令被上诉人重新作出的行政行为，是根据日政复决字[2019]127号行政复议决定第二项提出的合理请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第三条规定：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。”第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，涉案行政行为是由被上诉人作出，且侵犯上诉人合法权益，上诉人有权提起诉讼，原审法院应当依法受理，并对涉案行政行为是否合法进行审查，并因该涉案行政行为使用法律、法规错误，应当判决责令被上诉人重新依法作出行政行为。被上诉人是否是拆迁人，只涉及作出补偿的主体，不影响涉案行政行为的违法性，不影响人民法院对其是否合法进行审查，也不影响上诉人提起诉讼的权利。即使原审认为被上诉人不是拆迁人，也仅影响上诉人第二项诉讼请求是否应当驳回的问题，与被上诉人是否是适格被告无关。二、被上诉人是本案的实际拆迁人，原审事实认定及作出事实认定的逻辑错误。原审认定被上诉人并非本案的实际拆迁人并没有直接证据证明，属原审裁定的事实推定，但该推定不符合演绎推理的方法论，明显逻辑错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条规定：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”第五十四条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”结合本案，原审应当先认定案件事实，再以法律为准绳作出裁判，而不是以法律规定作为演绎推定案件事实的大前提。按照原审“因法律规定房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，故被上诉人不是拆迁人”的逻辑，会得出“因法律规定不得杀人，故被告人没有杀人”的荒唐结论，且生效日政复决字[2019]127号行政复议决定全文未对涉案拆迁人主体作出调查认定，正因如此才表述为“责令被申请人会同2008年山东路拓宽改造项目的拆迁人……”，这在行政复议的听证程序笔录和案件研讨论证笔录中也可以看出。原审裁定将并不存在因果关系或逻辑关系的法律规定和生效日政复决字[2019]127号行政复议决定作为确认“被上诉人非拆迁人”的依据，既牵强附会又本末倒置，明显逻辑错误。三、原审向上诉人释明变更被告事项不符合案件事实及法律规定，有推脱审理之嫌。原审向上诉人释明变更被告为日照市人民政府，但经审理查明的事实是上诉人房屋是由被上诉人拆除。根据上诉人在原审提交的证据，协商签订补偿协议事宜的是被上诉人，通过招标由莒县金正房地产估价公司对上诉人房屋进行查勘评估的是被上诉人，支付补偿款项的也是被上诉人，在上诉人因不认可补偿标准而多次向日照市委市政府写信的情况下，也是由被上诉人向上诉人对接答复。退一步讲，按照原审庭审中被上诉人陈述“拆迁人是日照市园林绿化养护中心”，因日照市园林绿化养护中心曾是被上诉人的下设事业单位，如今已改制注销，其权利义务均应由被上诉人承担。自涉案房屋拆迁开始至今，从未有日照市人民政府参与，也没有任何证据指向日照市人民政府。原审明知起诉日照市人民政府应由日照市中级人民法院管辖，仍向上诉人“释明”变更被告错误。请求二审法院在查明事实基础上撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人日照市住建局答辩称，一、被上诉人根据日照市人民政府作出的日政复决字[2019]127号行政复议决定，于2019年11月15日作出《关于2008年山东路拓宽改造工程涉及未支取房屋拆迁补偿款项处理意见的通知》，该通知不对涉案房屋实体权利义务产生影响，不具有可诉性。二、上诉人不是本案的适格被告。《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款明确规定：“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门(以下简称房屋拆迁管理部门)对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。”该条例第十条第二款亦明确规定：“房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。”本案中，原日照市规划建设委员会是负责管理房屋拆迁工作的部门，而非山东路拓宽改造工程的拆迁人。三、被上诉人对涉案房屋未实施行政行为，且涉案房屋早已灭失。四、上诉人起诉已经超出法律规定的起诉期限。涉案房屋系2008年由上诉人自行拆除，意味着上诉人了解并认可补偿数额的情形下进行的拆除，如果上诉人与拆迁人未达成补偿协议，其应当向房屋拆迁部门提出裁决申请，或者自知道行政行为作出之日起60天内申请行政复议，或者按当时的规定在3个月内向法院提起诉讼，上诉人时隔10多年并未寻求上述救济渠道，明显超过法律规定的起诉期限。即使根据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。上诉人直到现在才提起行政诉讼，已明显超过法律规定的起诉期限。五、日照市园林绿化养护中心已注销改制，但其权利义务并非由被上诉人承担，被上诉人已在一审庭审中对此进行了明确，上诉人要求被上诉人承担责任没有法律依据。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。原审中各方提交的证据均已随案移送本院，二审中上诉人提交了4份证据：证据1.被上诉人日建请字[2016]101号文件《关于解决日照市鲁艺建筑工程有限责任公司拆迁征地补偿事宜的请示》，证明协商签订补偿协议事宜的是被上诉人，经招标委托莒县金正房地产估价公司对上诉人房屋进行查勘评估的是被上诉人，拆除上诉人房屋的是被上诉人，支付补偿款项的也是被上诉人，在上诉人因不认可补偿标准而多次向日照市委市政府写信的情况下，也是由被上诉人向上诉人对接答复。证据2.2008年5月27日，莒县金正房地产估价公司向上诉人出具的《山东路拓宽鲁艺建筑公司房屋附属物拆迁补偿明细表》，该补偿明细表金额即为被上诉人认定的地面附着物补偿款22.638628万元，进一步证明经招标委托莒县金正房地产估价公司对上诉人房屋进行查勘评估的是被上诉人。证据3.日政复决字[2019]127号行政复议听证(质证)笔录及案件研讨论证笔录，证明日照市园林管理处或者日照市园林绿化养护中心原是被上诉人下属的事业单位，且日政复决字[2019]127号行政复议仅对复议事项予以处理，并未对对涉案拆迁人主体做出调查认定。证据4.日建信公[2019]第003号政府信息公开告知书复印件，证明即使按照被上诉人的说法，其档案资料已经丢失，也无法确认拆迁人为其他人。被上诉人质证认为，1.上诉人提交的被上诉人向日照市人民政府请示工作的报告，不能证实被上诉人应当是本案的拆迁人或者实际拆迁人。2.上诉人提交的评估表，上诉人已经自认该评估表是在2008年5月拆迁的时候收到了该份评估报告，这就说明当时的拆迁人不但进行过合法的评估，而且也已将评估报告送达给了上诉人，上诉人并没有提出异议，而是将房屋自行进行了拆除，上诉人自行拆除房屋是对补偿方式、补偿数额认可的前提下所实施的行为。3.上诉人提交的研讨笔录、政府信息公开材料，对于本案没有任何实际意义。对于上诉人二审提交的4份证据材料，本院将结合查明的案件事实综合认定。本院二审认定的案件事实与原审一致。本院认为，本案争议的焦点问题系原审认定被上诉人日照市住建局不是适格被告是否正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告；……”本案中，被上诉人日照市住建局作为城市拆迁管理部门对拆迁工作负有监督管理责任，且上诉人鲁艺建筑公司虽主张被上诉人日照市住建局为涉案拆迁人，但其提供的证据材料却不能证明其主张成立，故原审法院认定被上诉人日照市住建局不具备被告主体资格正确，本院予以维持。而且，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定:“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉……”该解释第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的……”从查明案情看，原审法院在一审中业已履行释明义务，但上诉人拒绝变更被告，原审法院由此裁定驳回其起诉，并无不当。综上，上诉人鲁艺建筑公司的上诉主张不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，审理程序得当，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 阳 城审判员 高月玉审判员 王 田二〇二一年四月七日法官助理管珈琪书记员李娜