河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)冀06行终4号 上诉人（原审第三人）贾敬伟，男，1978年9月17日出生，汉族，现住河北省保定市唐县。 被上诉人（原审原告）贾套春，男，1939年3月1日出生，汉族，现住河北省保定市唐县。 委托代理人王江涛，唐县光明路华信法律服务所基层法律服务工作者。 原审被告保定市自然资源和规划局，住所地河北省保定市朝阳北大街**。 法定代表人陈绍辉，该局局长。 委托代理人乔鹏举，该局法律顾问。 上诉人贾敬伟因被上诉人贾套春诉原审被告保定市自然资源和规划局（以下简称保定市自规局）行政复议一案，不服河北省高碑店市人民法院（2020）冀0684行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明,本案涉案土地位于唐县。1989年5月10日，唐县人民政府向贾敬伟之父贾春胜就涉案土地颁发了宅基地证。贾春胜已去世。2017年4月20日，贾套春向唐县国土资源局（现唐县自然资源和规划局）提交申请，申请撤销上述宅基地证。唐县国土资源局经调查，认为该宅基地证登记内容与附图不符，且与实际占地范围不符，属于错登，应予更正。2018年8月3日，唐县国土资源局向贾敬伟作出《通知》，通知贾敬伟：“限你自接到本通知之日起三十个工作日内到我单位办理更正登记，更正的结果为注销，逾期不办理，我单位将予以公告，公告期满无异议或异议不成立，依法予以注销”。2018年9月29日，唐县国土资源局作出《关于注销贾春胜宅基地证的公告》，将贾敬伟持有的涉案宅基地证予以注销。贾敬伟对唐县国土资源局作出的上述公告不服，于2018年11月28日向保定市自规局申请复议。2019年1月22日，保定市自规局作出保国土资复决字［2018］第9号行政复议决定书，认为唐县国土资源局公告注销的是贾春胜的宅基地证，但贾春胜已经死亡，不具备法律主体资格，不存在对权利人已经死亡的宅基地证进行更正登记的情况，贾敬伟只是宅基地证的持有人，不是权利人，因此，向其送达通知和注销公告属于主体错误，决定撤销唐县国土资源局于2018年9月29日作出的《关于注销贾春胜宅基地证的公告》。贾套春不服于2019年3月25日向高碑店市人民法院起诉，高碑店市人民法院作出（2019）冀0684行初36号行政判决书，认为本案贾套春因认为涉案宅基地证侵占了其宅基遂申请撤销该宅基地证，唐县国土资源局也正是因为贾套春的申请才作出《关于注销贾春胜宅基地证的公告》。因此，贾敬伟基于该公告提起的复议，贾套春应为同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民，且复议决定的作出涉及到贾套春重大权益，贾套春应作为复议程序的第三人参加行政复议。故，保定市自规局未通知贾套春参加行政复议即作出保国土资复决字［2018］第9号行政复议决定书的行为，程序违法，因此撤销了保定市自规局作出的保国土资复决字［2018］第9号行政复议决定书。2020年4月3日，保定市自规局重新作出保国土资复决字［2018］第9-1号行政复议决定书，以同样的理由决定撤销唐县国土资源局于2018年9月29日作出的《关于注销贾春胜宅基地证的公告》。贾套春不服，向本院起诉。 另查明，2019年6月19日，贾套春向仁厚镇人民政府申请对争议土地使用权确权，2019年10月18日，仁厚镇人民政府作出仁政决字（2019）第（05）号土地使用权纠纷处理决定书，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，决定如下：一、申请人贾套春对争议的368.7平方米的宅基地有使用权（含被申请人贾敬伟建房房基所占用的63.08平方米）,也就是1982年3月3日分家单所分宅基地面积。四至按1982年3月3日分家时的四至为准。二、被申请人贾敬伟对争议的368.7平方米的宅基地无使用权。贾敬伟只对自己所分得的224.1平方米(16.6米×13.5米）有使用权。四至按1982年3月3日分家时的四至为准。目前双方就此处理决定的行政诉讼正在定州市人民法院审理中。唐县人民政府就本辖区宅基地管理先后下发过以下规范性文件，1987年唐政（87）55号《关于农村宅基地清理发证工作实施细则》、（1999）122号关于印发《唐县清理农村宅基地工作实施方案》的通知、（2018）106号《唐县人民政府关于1987年宅基地清理有关问题的决定》。（2018）106号文规定：对1987年宅基地清理时流失在外、在县国土资源局没有宅基地清理档案或有档案与档案不一致的红色宅基地证。乡镇政府和县有关部门在处理土地权属争议案件中,一律按无效证处理。 原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《河北省农村宅基地管理办法》第十三条、《土地登记办法》第十五条规定，我国农村施行一户一宅政策、土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。唐县国土资源行政部门有权对本辖区范围内宅基地登记错误的情况进行调查处理。本案案涉贾春胜名下的宅基地证，经唐县国土资源局调查，宅基地证载明的使用面积与登记时的现状不符、证载附图错误且没有土地登记档案。贾春胜死亡后，其子贾敬伟作为该家庭的主要成员及该宅基上房屋的继承人持有该证，唐县国土资源局通知贾敬伟到国土局进行更正，因其未在规定的时间内到国土资源局办理更正登记，唐县国土资源局作出注销公告。虽然通知在内容的表述方面欠恰当，但处理结果正确。保定市自规局以“贾春胜已经死亡，不具备法律主体资格，不存在对权利人已经死亡的宅基地证进行更正登记的情况，贾敬伟只是宅基地证的持有人，不是权利人，因此，向其送达通知和注销公告属于主体错误”为理由撤销唐县国土局的注销公告属认定事实有误，适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第4目的规定，属适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项的规定，判决撤销保定市自规局于2020年4月3日作出的保国土资复决字[2018]第9-1号行政复议决定书。 上诉人贾敬伟不服上诉称，一、一审法院认为唐县自然资源和规划局对贾春胜宅基地证的注销处理结果正确，存在严重的事实认定错误。（一）贾春胜宅基地证的发放时间为1989年5月**日，当时的测量手段与现今存在较大差异；同时，根据农村传统，早期为规范宅基地使四至范围更加方正，进行了适度的调整对换。一审法院未经调查核实，将形式上使用面积和登记面积的差异作为认定被诉注销行为结果正确的理由，偏离了客观事实。（二）贾敬伟方持有加盖唐县人民政府公章的合法宅基地证，证明该证是经过行政部门依法核实确定的，必然有土地登记档案，唐县自然资源和规划局主张已找不到该证档案是其自身不作为和渎职行为导致，相关责任应由保管土地档案的行政部门承担，不能因此否认贾敬伟方持有宅基地证的合法性。一审法院未依法核实“找不到土地登记档案”情况的真实性，片面认定了本案事实。（三）在案涉宅基地证存在的情况下，宅基地权属清楚。唐县自然资源和规划局欲注销案涉宅基地证，却未谈及被注销后相关宅基地的权属划分，该行为将引起权属纠纷，其行为明显属于不作为。二、一审法院适用法律错误，采纳了唐县人民政府的规范性文件否认了贾春胜宅基地证的合法性。唐县人民政府先后下发的《关于农村宅基地清理发证工作实施细则》《唐县清理农村宅基地工作实施方案》的通知、《唐县人民政府关于1987年宅基地清理有关问题的决定》属于规范性文件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条之规定，法院可以主动审查规范性文件，对不合法的规范性文件不能在审理中适用或者参照适用，更不能作为判决的依据，即使当事人未请求对规范性文件予以审查，法院亦应当向指定机关提出司法建议。一审法院认可了以上规范性文件的效力，并采纳了第三个文件，支持了被诉注销宅基地证行为。但该文件与法律相关规定冲突，不具有合法性，不能适用或者参照。三、保定市自规局作出被诉复议决定的理由正确。唐县自然资格和规划局注销贾春胜宅基地证的行为违法违规，向宅基地证持有人送达通知书和注销公告无法律、法规规定，保定市自规局对其行为予以撤销并无不当。综上，请求：1.撤销一审判决，依法改判驳回贾套春的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由贾套春负担。 被上诉人贾套春答辩称，一、贾敬伟持有的其父贾春胜1989年5月10日的宅基地证，与事实不符。县、镇政府查不到案涉宅基地证的档案材料，有相关证明。证载附图存在明显错误，有争议的宅基地是贾套春家祖业宅，有宅基地平面图和县国土局丈量时绘制的草图为证，上面有贾敬伟的签名。1982年3月，父母给贾春胜、贾套春哥俩分了家，将宅基地分为南北两端。贾春胜坚持要北面方正一块，南边刀把形的一块归我。但案涉宅基地证标注西东均为24.8米，明显侵占贾套春宅基地，且平面图上东西填写错误，足以看出填发证人未到过争议地块现场。1982年3月的分家单是真实有效的，贾春胜所有宅基地证为假。二、唐县人民政府的三个规范性文件合法有效，人民法院参考该文件作出判决，正确。三、被诉复议决定未根据贾套春提供的证明材料进行实事求是地调查。综上，一审法院判决公正，请求驳回上诉，维持原判。 原审被告保定市自规局答辩称，一审认定事实不清，应当撤销一审判决，维持复议决定。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点系被诉保定市自规局保国土资复决字[2018]第9-1号《行政复议决定书》的合法性问题。 根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《河北省农村宅基地管理办法》第十三条规定，我国依法实行农村村民一户一处宅基地制度，即宅基地是以户为单位申请，并由行政机关颁证宅基地证，宅基地证所涉宅基地使用权由该户家庭成员共同享用，户主仅是家庭成员的代表。案涉宅基地证户主虽为贾春胜，但该证下所涉宅基地使用权实为该户家庭成员共同享有，其死亡并不直接导致案涉宅基地证作废，即案涉宅基地证仍具有法律效力，行政机关在符合法律规定的条件下亦可对该证作出更正、转移及注销等行政行为。保定市自规局以贾春胜已经死亡，不具备法律主体资格为由，认定不存在对权利人已经死亡的宅基地证进行更正登记的情况，属认定事实错误。 送达通知和注销公告系为告知当事人相关行政行为，保障当事人及时进行权利救济。在贾春胜死亡后，案涉宅基地证未及时变更该证户主，贾敬伟作为贾春胜之子及该宅基上房屋的继承人持有案涉宅基地证。基于上述客观情况，唐县国土资源局向贾敬伟送达通知和注销公告，切实保障了该户基于案涉宅基地证享有的权利，并无不当。保定市自规局以贾敬伟只是宅基地证的持有人，不是权利人为由，认为唐县国土资源局向其送达通知和注销公告属于主体错误，实属不当。 综上，保定市自规局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目的规定，作出被诉复议决定，撤销唐县自然资源和规划局（原唐县国土资源局）2018年9月29日《关于注销贾春胜宅基地证的公告》，主要证据不足，事实不清，适用法律、法规错误。一审法院判决撤销被诉复议决定并无不当，且其对涉案通知及注销公告的认定亦无不妥。贾敬伟的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贾敬伟负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 明 审 判 员  别道齐 审 判 员  褚铁军 二〇二一年四月十五日 法官助理  南佳凤 书 记 员  宋海东