广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2015）中一法行初字第456号原告：邱林，男，汉族，住广东省中山市西区，公民身份号码×××0317。委托代理人：罗江民、谢东萍，、实习律师。被告：中山市城乡规划局，住所地广东省中山市东区，组织机构代码××。法定代表人：张珂，局长。委托代理人：张宗彩，该局工作人员。委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。原告邱林不服被告中山市城乡规划局（以下简称市城乡规划局）规划行政许可，于2015年12月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市城乡规划局送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月2日公开开庭审理了本案。原告邱林及其委托代理人罗江民、谢东萍，被告市城乡规划局的委托代理人张宗彩、黄嘉焯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市城乡规划局于2015年11月16日作出业务编号为280072015110002、项目号为2015025015的不予审批通知书，决定不予审批原告邱林提出的建筑工程设计方案审查申请。原告邱林诉称：2003年，我通过出让方式取得了位于中山市五桂山镇龙塘管理区“大山脚”的一宗建设用地，并获颁国有土地使用证，证号为中府国用（2003）第易290055号，地类（用途）为商住，使用权面积为柒佰捌拾伍点柒平方米。2015年1月5日，我向市城乡规划局提出了对该宗用地办理建筑工程规划许可证的申请，因市城乡规划局对我提出的申请未出具任何书面决定，仅口头告知不予受理，所以我于2015年5月6日起诉至中山市第一人民法院，该院于2015年10月12日作出（2015）中一法行初字第198号行政判决书确认市城乡规划局的行政行为违法。2015年11月2日，我再次向市城乡规划局提出上述申请，市城乡规划局于同年11月16日作出业务编号为280072015110002的市城乡规划局不予审批通知书。市城乡规划局认为，该地块位于中府办函（2013）252号《中山市五桂山龙石片区控制性详细规划调整》（以下简称《五桂山龙石片区控规》）内，按该控规要求，本地块南侧建筑红线退让规划马石公路道路红线距离为20米，送审方案与《五桂山龙石片区控规》不符，不予行政许可。我认为：1.我合法购入住宅用地，并于2003年取得中府国用（2003）第易290055号国有土地使用证，依照《中华人民共和国土地管理法》第十三条及《中华人民共和国物权法》第一百三十五条的规定，我有权在自己的土地上建房。而《五桂山龙石片区控规》对我土地使用权所作的限制性规定，因其属于规范性文件，效力低于法律法规，依据《中华人民共和国立法法》第九十六条的规定，该《五桂山龙石片区控规》无效。因此，市城乡规划局不能以此《五桂山龙石片区控规》作为不予许可的依据。2.我地块的建筑红线距离用地红线9.5米，用地红线距离公路边线8.5米，即我地块的建筑红线距离公路边线18米，我地块南侧前面有非机动车道，以及宽约30米的双向四机动车道，马石公路的对面是临近公路边而建的厂房，并且，结合我地块周边既有建筑的分布情况，根本不存在需要我地块再退让20米规划道路的情形，所以市城乡规划局不予许可不符合客观事实。3.我地块取得在前，该地块所涉片区的规划调整在后，并且对于市城乡规划局所称的规划调整，我完全不知情，市城乡规划局不能适用新的规定来限制我在先取得的土地使用权，因此，市城乡规划局依据《五桂山龙石片区控规》作出不予许可的决定理据不足。为此，请求：1.撤销被告市城乡规划局作出业务编号为280072015110002的市城乡规划局不予审批通知书，判令被告市城乡规划局为原告邱林的土地办理建设工程规划许可证（报建手续）；2.请求一并审查规范性文件即中府办函（2013）252号《五桂山龙石片区控规》的合法性；3.请求判令被告市城乡规划局承担本案的所有诉讼费用。原告邱林向本院提交了以下证据：1.国有土地使用证及附件；2.邱林地块的三线图；3.市城乡规划局不予审批通知书；4.邱林提供的自有土地及周边建筑自制图一份、邱林拍摄自有土地及周边建筑的照片三张。被告市城乡规划局辩称：1.我局依法享有在中山市行政区域内行使城乡规划管理工作的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，我局作为中山市城乡规划管理主管部门，负责中山市行政区域的城乡规划管理工作，有在中山市行政区域范围内核发建筑工程规划许可证的法定审批职权。2.我局依法向邱林作出市城乡规划局不予审批通知书，事实清楚、适用法律正确、程序合法，是合法有效的行政许可行为。2015年11月2日，邱林向我局提交中山市城乡规划局业务申请表，申请办理其名下位于中山市五桂山龙塘管理区“大山脚”土地的建设工程设计方案审查。我局于同日受理并向邱林出具规划业务受理书。经我局审查，发现邱林申请办理的涉案地块位于中府办函（2013）252号《五桂山龙石片区控规》内，按该《五桂山龙石片区控规》要求，涉案地块南侧建筑红线退让规划马石公路道路红线距离为20米，邱林的送审方案与《五桂山龙石片区控规》不符。鉴于前述事由，我局根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，于2015年11月16日出具市城乡规划局不予审批通知书，并于2015年11月19日送达给邱林。3.涉案地块的送审方案与《五桂山龙石片区控规》不符，是我局作出不予行政许可的直接原因。2013年10月8日，中山市人民政府作出中府办函（2013）252号《中山市人民政府办公室关于中山市五桂山龙石片区控制性详细规划调整的复函》，同意通过了《五桂山龙石片区控规》，同时明确《五桂山龙石片区控规》为五桂山龙石片区建设发展的法定文件，在该片区范围内的地块控制、道路交通、公共设施配套、市政等建设均应符合《五桂山龙石片区控规》要求。按照《五桂山龙石片区控规》的要求，涉案地块南侧建筑红线退让规划马石公路道路红线距离为20米，这与邱林的送审方案不相符。4.中山市人民政府享有调整《五桂山龙石片区控规》的法定职权，《五桂山龙石片区控规》的调整属具体行政行为而非规范性文件。故此，邱林提出审查《五桂山龙石片区控规》的合法性不属于本案的审理范围，该诉求应直接驳回。综上所述，我局作出具体行政行为事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。邱林的起诉理由缺乏依据，依法不能成立，恳请法院依法驳回邱林的诉讼请求，维持我局作出的具体行政行为。被告市城乡规划局向本院提交了以下证据、依据：1.市城乡规划局业务申请表、规划业务受理书、市城乡规划局不予审批通知书、建设工程方案审查业务批复领取单；2.邱林申请行政许可时提交的用地总平面图、《关于请求批准<；中山市五桂山龙石片区控制性详细规划（调整）>；的请示》、《中山市人民政府办公室关于中山市五桂山龙石片区控制性详细规划调整的复函》、中山市五桂山龙石片区控制性详细规划（调整）法定图则及管理图则；3.《中山市镇区机构设置和编制配备指导意见》、《机构编制（2012）》。经审理查明：2003年11月5日，邱林获颁位于中山市五桂山镇龙塘管理区“大山脚”的中府国用（2003）第易290055号国有土地使用证，地类（用途）为商住，使用权面积为柒佰捌拾伍点柒平方米。五桂山办事处作出《五桂山龙石片区控规》后，于2013年9月25日作出桂办请（2013）21号《关于请求批准<；中山市五桂山龙石片区控制性详细规划（调整）>；的请示》。中山市人民政府办公室于2013年10月8日作出中府办函（2013）252号《中山市人民政府办公室关于中山市五桂山龙石片区控制性详细规划调整的复函》，认为《五桂山龙石片区控规》基本符合《中山市城市总体规划》（2010-2020年）要求，原则同意《五桂山龙石片区控规》，《五桂山龙石片区控规》作为五桂山龙石片区建设发展的法定文件，在今后实施过程中，规划范围内的地块控制以及道路交通、公共设施配套、市政等建设均应符合《五桂山龙石片区控规》要求。《五桂山龙石片区控规》显示，邱林涉案商住用地南侧建筑红线退让规划马石公路道路红线距离为20米。2015年11月2日，邱林向市城乡规划局就涉案住宅用地提出建筑工程设计方案审查申请，并提交了申请表等材料。市城乡规划局于同日受理后，经审查，于2015年11月16日作出业务编号为280072015110002、项目号为2015025015的不予审批通知，认为邱林申请建筑工程设计方案审查的地块位于中府办函（2013）252号《五桂山龙石片区控规》内，按该控规要求，该地块南侧建筑红线退让规划马石公路道路红线距离为20米，送审方案与《五桂山龙石片区控规》不符，不予行政许可，依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，决定不予审批邱林提出的建筑工程设计方案审查申请。市城乡规划局并告知邱林享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。市城乡规划局于2015年11月19日向邱林送达了上述不予审批通知书。邱林不服，向本院提起诉讼，主张前述诉讼请求。另查明：庭审过程中，邱林陈述其地块的建筑红线与公路边线距离是18米。又查明：《中山市镇区机构设置和编制配备指导意见》的附件《中山市镇区综合指数一览表》显示五桂山办事处的类型是参照较大镇。《机构编制（2012）》显示，2012年4月，中山市24个镇区机构设置全部完成，中山市五桂山等5个街道办事处获准行使镇级人民政府行政管理权限。本院认为：市城乡规划局是中山市人民政府规划主管部门，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，市城乡规划局具有管理本行政区域内的城乡规划工作的职权与职责。结合本案原、被告双方的诉辩意见、举证质证情况及庭审意见，归纳本案的争议焦点如下：一、市城乡规划局作出的不予行政许可是否违法；二、《五桂山龙石片区控规》是否是规范性文件，是否属于附带审查的范围。关于争议焦点一。本院认为，本案中，邱林于2015年11月2日向市城乡规划局提出建筑工程设计方案审查申请，虽其于2003年取得了涉案土地使用权，但基于涉案土地位于《五桂山龙石片区控规》内，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条第一款“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。”、第七条“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据……”、《广东省城乡规划条例》第四十一条“建设单位或者个人申领建设工程规划许可证，应当持使用土地的证明文件、建设工程设计方案和法律、法规规定的其他材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府提出申请。规划条件要求编制修建性详细规划的，应当同时提交经审定的修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，应当同时提供房屋产权证明。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府依据经批准的城乡规划、规划条件、相关技术标准和规范对建设工程设计方案进行审查，提出审查意见。符合条件的，核发建设工程规划许可证。建设工程规划许可证应当载明建设项目位置、建设规模和使用功能等内容，附经审定的建设工程设计方案总平面图。……”、第四十二条“建设工程设计方案应当符合规划条件、相关技术标准和规范，文字标明的技术经济指标应当与图纸所示相一致。……”的规定，建设活动应当符合规划要求。因此，邱林的建设活动应当符合《五桂山龙石片区控规》的要求。按照《五桂山龙石片区控规》的要求，涉案地块南侧建筑红线退让规划马石公路道路红线距离为20米，而邱林的送审方案中涉案地块南侧建筑红线距离公路边线只有18米，与《五桂山龙石片区控规》不符。因邱林的送审方案与《五桂山龙石片区控规》不符，故其申请不符合条件。市城乡规划局根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”的规定，作出涉案不予审批通知书，于2015年11月19日将前述不予审批通知书送达给邱林，并告知其享有的救济途径和期限。本院认为，市城乡规划局对邱林的申请，不予许可，并不违法，其审批程序亦无不当。关于争议焦点二。本院认为，规范性文件对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力，而《五桂山龙石片区控规》所涉土地范围内的任一坐标地块均是唯一的、特定的，所影响的相对人也是特定的，就本案而言，涉案地块相应的规划结果所指向的行政相对人也是特定的。因此，《五桂山龙石片区控规》并非规范性文件，编制《五桂山龙石片区控规》的行为属于行政行为，《五桂山龙石片区控规》不属于附带审查的范围，故对邱林请求一并审查规范性文件即中府办函（2013）252号《五桂山龙石片区控规》的合法性的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，邱林请求撤销市城乡规划局作出业务编号为280072015110002的市城乡规划局不予审批通知书、判令市城乡规划局为邱林的土地办理建设工程规划许可证（报建手续）及请求一并审查规范性文件即中府办函（2013）252号《五桂山龙石片区控规》的合法性的诉讼请求，理据不充分，本院均予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告邱林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邱林负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  李添扶代理审判员  刘彩虹人民陪审员  骆文娟二〇一六年六月二十三日书 记 员  杨雪军黄丽梅第10页共10页