福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)闽05行终54号 上诉人（原审原告）程建闽,男,1960年11月28日出生,汉族,住福建省惠安县。 上诉人（原审被告）惠安县公安局,住所地福建省惠安县螺城镇北关洪厝篮下塘。 法定代表人李育杯,局长。 委托代理人汪荣生，男，该局民警。 委托代理人张江潮，男，该局民警。 被上诉人惠安县公安局治安管理大队,住所地福建省惠安县螺城镇北关洪厝篮下塘。 负责人王昭慰,大队长。 委托代理人黄维彬，男，该大队民警。 委托代理人苏国顺，男，该大队民警。 原审第三人程明芬，女，1976年10月28日出生，汉族，住福建省惠安县。 上诉人程建闽、惠安县公安局与被上诉人惠安县公安局治安管理大队、原审第三人程明芬公安行政处理一案，不服泉州市鲤城区人民法院（2020）闽0502行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2019年12月18日,原告程建闽向被告惠安县公安局报警称：2018年10月份左右,在福建省惠安县“两委”选举过程中,程明芬私刻公章、伪造文凭参加村党支部书记及村委会主任的选举,并当选村党支部书记及村委会主任。经被告惠安县公安局治安管理大队调查认定：2018年7月、9月，在福建省惠安县党支部书记、村委会主任换届选举过程中，第三人程明芬使用编号为2053067的福建省泉州华侨职业学校毕业证书（经福建省泉州华侨职业中专学校核查,该毕业证书系伪造的）作为参选材料参选村支部书记、村委会主任,第三人程明芬分别于2019年7月25日、9月17日当选村党支部书记、村委会主任。被告惠安县公安局治安管理大队认为，程明芬的行为构成使用伪造的证明文件,因该违法行为在六个月内没有被公安机关发现,已超过追究时效，2020年1月16日,被告惠安县公安局治安管理大队以自己的名义作出惠公（治安）行终止决定［2020］00001号《终止案件调查决定书》。原告不服，向被告惠安县公安局申请行政复议，被告惠安县公安局以被告惠安县公安局治安管理大队不能以自己的名义作出决定（被告惠安县公安局认可被告惠安县公安局治安管理大队违法行为超过六个月的追究时效），遂于2020年3月10日作出惠公行复［2020］第003号行政复议决定书，撤销被告惠安县公安局治安管理大队作出的终止案件调查决定书。原告不服二被告的决定，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告惠安县公安局作出的“惠公行复（2020）第003号”行政复议决定书及惠公（治安）行终止决字（2020）00001号”终止案件调查决定书。 原审法院审理过程中，原告向原审法院申请对第三人程明芬使用的涉案编号为2053067的福建省泉州华侨职业学校毕业证书的形成时间进行鉴定，经原审法院依法委托福建君驰司法鉴定所、福建华闽司法鉴定中心两家鉴定机构进行鉴定（鉴定结论要求说明，该毕业证书出具的时间是否在1992年至1995年间形成，鉴定该毕业证书的形成期间不要求精确到某年某月，只需要说明形成的年份或年份期间即可），两家鉴定机构分别说明尚不具备成熟的鉴定条件、受现有技术条件限制，鉴定被退回。 原审法院认为，行政机关作出行政行为，应当做到认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案中，第三人程明芬在参与福建省惠安县“两委”选举过程中，使用伪造的福建省泉州华侨职业学校毕业证书参选村党支部书记及村委会主任，并当选村党支部书记及村委会主任，第三人程明芬的行为同时构成使用伪造的证明文件、破坏选举行为，虽然第三人程明芬使用伪造的证明文件超过六个月的追究时效，但其破坏选举的结果仍处于持续状态，因此被告惠安县公安局治安管理大队根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款的规定认定第三人程明芬的违法行为已过追究时效作出终止案件调查决定书，系适用法律错误，被告惠安县公安局已将被告惠安县公安局治安管理大队的该终止案件调查决定书撤销，原审法院予以确认被告惠安县公安局治安管理大队作出的终止案件调查决定书违法。因被告惠安县公安局治安管理大队作出的终止案件调查决定书违法，且被告惠安县公安局没有指出被告惠安县公安局治安管理大队适用法律错误，再者被告惠安县公安局在行政复议决定中没有列程明芬为“第三人”，没有赋予第三人程明芬在行政复议程序中对案件进行陈述、申辩等权利。综上，被告惠安县公安局作出的行政复议决定书，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条之规定，判决：一、确认被告惠安县公安局治安管理大队于2020年1月16日作出的惠公（治安）行终止决字［2020］00001号终止案件调查决定书违法；二、撤销被告惠安县公安局于2020年3月10日作出惠公行复（2020）第003号行政复议决定书。 程建闽不服上诉称，一审判决并未明确责令惠安县公安局以刑事立案方式调查本案程明芬涉嫌破坏选举罪及伪造国家机关证件的行为，将会导致被上诉人继续推诿扯皮和执行不能的问题，第三人程明芬以违法犯罪手段当选村民委员会主任的现状并未得到纠正，矛盾并未得到根本性化解，无法起到息访息诉的司法效果。惠安县公安局存在明显的玩忽职守和徇私枉法包庇，充当犯罪嫌疑人程明芬的保护伞，上诉人有新的证据证明惠安县公安局办假案，本案第三人以伪造文凭的违法手段获取参选资格并当选村主任，其行为涉嫌破坏选举和基层村民自治，惠安县公安局对此事实不采取刑事侦查措施并予纠正，属于严重的玩忽职守，是置辋川镇许埭村成千上万的老百姓切身利益于不顾。上诉人请求改判责令惠安县公安局以刑事立案方式处理第三人程明芬涉嫌破坏选举罪及伪造国家机关证件的行为。 惠安县公安局不服上诉称，一、程明芬为选举而提供虚学历，属于选举委员会应当审查的条件，程明芬的行为并未导致辋川镇许埭村2018年选举秩序无法进行，其行为不属于破坏选举秩序的违反治安管理行为。一审法院认定程明芬的行为同时构成使用伪造的证明文件、破坏选举行为，以及虽然程明芬使用伪造的证明文件超过六个月的追究时效，但其破坏选举的结果仍处于持续状态，该认定事实错误。程明芬仅存在违法使用伪造的证明文件的违反治安管理行为。二、因复议决定撤销了终止案件调查决定书，对程明芬的合法权益未产生实际影响，未追加程明芬为第三人并无不当。一审法院认定事实错误，请求撤销一审判决，维持惠安县公安局作出的被诉复议决定。 惠安县公安局治安管理大队述称，惠安县公安局的上诉理由成立，村支委的选举活动不适用刑法第285条规定的破坏选举罪。根据选举法第三十条的规定，程明芬即使没有提供中专的证书，也依法享有选举资格。 经审查，程建闽、惠安县公安局提出上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院，各方当事人对一审查明的事实并无异议，本院予以确认。二审中，程建闽提供两份证据：1.石狮市东纺服装有限公司的企业登记信息查询材料，证明程明芬主张的厂在1995年尚未成立，其中专证明系2018年在选举时伪造的；2.惠安县人民政府的答辩状，证明县政府称已经刑事立案了。惠安县公安局质证对证据1的关联性不予认可，对证据2的真实性予以认可，但认为破坏选举罪系刑事犯罪，不是行政案件；惠安县公安局治安管理大队质证认为，证据1的关联性无法确认，无法核实是否属于程明芬所述的工厂；证据2的意见同惠安县公安局的一致。 本院认定如下，证据1与本案的关联性无法确认，本院对其关联性不予确认。证据2系惠安县政府在另案中的答辩意见，不能证明该案已经刑事立案，是否刑事立案应当以公安机关立案决定为准。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中,程建闽在一审中明确其请求撤销被诉《终止案件调查决定书》以及被诉《行政复议决定书》，系请求撤销多个行政行为，属于诉讼请求不明确。且被诉《终止案件调查决定书》已经由被诉《行政复议决定书》予以撤销，该行政行为在程建闽起诉时已经不存在，因此，程建闽起诉请求撤销被诉《终止案件调查决定书》，缺乏事实根据。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，惠安县公安局治安管理大队系惠安县公安局的内设机构，不属于具有独立主体资格的行政机关，其以自己名义对外作出《终止案件调查决定书》，其行为的承受主体是惠安县公安局，因此，惠安县公安局治安管理大队不是本案适格被告。惠安县公安局虽依据行政复议法之规定，决定撤销《终止案件调查决定书》，但该复议决定不属于法律意义上的行政复议决定，本质上属于其自行纠错的行为。若程建闽认为被诉《行政复议决定》侵犯其合法权益，可以另行提起行政诉讼，但不能在本案中一并提起诉讼。 综上，程建闽的起诉不符合上述法律规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，应予驳回。一审判决认定事实和适用法律均有误，应予撤销。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项规定，裁定如下: 一、撤销泉州市鲤城区人民法院（2020）闽0502行初97号行政判决。 二、驳回程建闽的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陈鹏腾 审 判 员 王经艺 审 判 员 杨钊胜 二〇二一年四月十二日 法官助理 何淑婷 书 记 员 潘李敏 附:本裁定适用的司法解释 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。