贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）黔06行初1号原告朱国华，男，汉族，浙江省温州市人，个体工商户，住温州市鹿城区。委托代理人李文军，贵州邦宇律师事务所律师。一般代理。被告铜仁市人民政府。法定代表人陈晏，该市市长。委托代理人胡光辉，贵州驰铭律师事务所律师。委托代理人汪娟，铜仁市国土资源局干部。原告朱国华不服被告铜仁市人民政府（以下简称铜仁市政府）不履行法定职责，于2016年1月1日向本院提起诉讼。本院于2016年1月19日立案后，于2016年1月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月3日公开开庭审理了本案。原告朱国华及其代理人李文军，被告铜仁市政府委托代理人胡光辉、汪娟到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。2014年，原告朱国华与被告铜仁市政府土地管理行政登记一案，本院于2014年11月5日作出（2014）铜中行终字第09号判决确认原由原告朱国华与其合伙人联合竟投取得铜仁市碧江区鹭鸶岩路（原大庆中路125号）面积18120㎡的2009-TDCR-5宗地国有土地使用权被原铜仁地区行政公署（现被告铜仁市政府）登记在铜仁市铭园房地产开发有限公司（法定代表人为余春明）名下的行政行为违法。判决生效后，原告朱国华多次要求被告及其职能部门纠正违法行政行为并采取补救措施未果，遂向本院提起行政诉讼。原告朱国华诉称，贵州省铜仁市中级人民法院作出的（2014）铜中行终字第09号行政判决确认被告铜仁市政府批准的由铜仁市国土资源局将2009-TDCR-5宗地使用权人登记为铜仁市铭园房地产开发有限公司的行政行为违法。该判决生效以后，原告于2015年3月6日向被告铜仁市政府及其职能部门发送律师函，要求其尽快采取补救措施。被告的职能部门铜仁市国土资源局于2015年5月14日以判决没有责令采取怎样的补救措施等理由进行搪塞原告。后原告再次向有关部门和被告的职能部门铜仁市国土资源局书面反映，请求纠正违法登记行为并采取相应的补救措施，被告仍然拒不纠正违法行为，更没有采取具体的补救措施。请求：1、判决被告履行法定职责，纠正违法行为；责令被告采取相应的补救措施。2、本案诉讼费由被告承担。原告朱国华提交的证据有：1、身份证。证明诉讼主体资格。2、（2014）铜中行终字第09号行政判决书。证明确认被告2010年1月29日批准，由市国土局具体办理的将2009-TDCR-5宗地使用权人登记为铜仁市铭园房地产开发有限公司的具体行政行为违法。3、律师函。证明原告要求被告纠正违法行为并采取相应的补救措施。4、铜仁市国土局关于《律师函》的回复。证明（2014）铜中行终字第09号判决只确认违法，没有判决怎样采取具体的补救措施，请示中院后并按其要求处理。5、铜仁市国土局关于（2014）铜中行终字第09号判决执行难的请示。证明判决没有撤销登记行为，说明铭园公司还是合法的土地使用权人。故无法实际履行判决，也不再重新进行登记和纠正违法行为。6、关于对铜仁市国土局工作态度冷漠工作作风粗暴行政不作为情况反映。证明原告向铜仁市纪委反映，要求被告和职能部门纠正违法行为。7、报告（2015年9月8日）。证明由于职能部门没有纠正自己的违法行为，原告要求书面答复。8、市国土局给原告的书面答复。铜仁市国土局认为铭园公司仍是合法的土地使用权人，中院只判决土地登记行为违法，没有判决怎样采取补救措施，故市国土局不纠正违法行为。被告铜仁市政府辩称，（一）答辩人在之前的土地使用权登记过程中并无过错。答辩人的本案土地使用权登记行为是基于原告作出《关于退出与余春明联合竟地的声明》后办理的，后因联合竞买人内部发生纠纷才否认该《声明》，因此，答辩人的登记行为不存在任何过错。（二）（2014）铜中行终字第09号行政判决并未撤销答辩人的使用权人登记行为。（三）（2014）铜中行终字第09号行政判决并未责令答辩人采取相应的补救措施。（四）答辩人一直在积极履行补救行为。答辩人组织有关部门召开专题会议，提出解决方案，进行协调等。（五）解决本案的关键在于原告与案外人铜仁市铭园房地产开发有限公司的民事纠纷的解决。望各方共同努力和积极配合，化解矛盾。被告铜仁市政府提供的证据、依据有：1、被告组织机构代码证、法定代表人身份证明书。证明被告身份情况。2、朱国华、余春明签订的《联合竞买协议》。证明朱国华、余春明联合竞买2009-TDCR-6地块国有建设用地使用权。3、《竞买申请书》。证明朱国华、余春明联合提交《竞买申请书》，申请参加2009-TDCR-6地块国有建设用地使用权挂牌出让活动。4、《竞买报价单》。证明朱国华、余春明对2009-TDCR-6地块国有建设用地使用权的竞买报价为1728万元。5、《成交确认书》。证明朱国华、余春明联合竟得2009-TDCR-6地块国有建设用地使用权，并签订了《成交确认书》。6、保证金收款票据（NO:6606060、6606059）。证明朱国华、余春明两人共计缴纳了700万元保证金。7、朱国华签署的《授权委托书》。证明朱国华授权朱建宁在土地挂牌出让活动中全权代表朱国华。8、《国有建设用地使用权出让合同》（铜地国让（合）字[2009]11号）。证明朱国华代表联合竟得人签订了《国有建设用地使用权出让合同》。9、朱国华作出的《关于退出与余春明联合竞投的声明》。证明朱国华明确表示因其不能筹齐竞买资金，自愿放弃土地使用权，退出与余春明的联合，余春明返还朱国华已缴纳的保证金190万元，验资金100万元，其它费用20万元。今后应缴纳的出让金和其它费用由余春明一人承担，手续由余春明一人办理。10、余春明签署的《授权委托书》。证明朱国华明确表示因其不能筹齐竞买资金，自愿放弃土地使用权，退出与余春明的联合，余春明返还朱国华已缴纳的保证金190万元，验资金100万元，其它费用20万元。今后应缴纳的出让金和其它费用由余春明一人承担，手续由余春明一人办理。11、《变更申请》。证明因朱国华退出与余春明的联合竞投。以余春明为法定代表人的铜仁市铭园房地产开发有限公司申请变更自己为涉案地块的受让人。12、《国有建设用地使用权出让合同变更协议》。证明：根据朱国华《关于退出与余春明联合竞投的声明》以及铜仁市铭园房地产开发有限公司的《变更申请》，铜仁市国土资源局签订变更协议，将铜地国让（合）字[2009]11号中的受让人变更为铜仁市铭园开发有限公司。13、《企业法人营业执照》、铜仁市工商行政管理局出具的《证明》。证明铜仁市铭园房地产开发有限公司为余春明投资的有限责任公司，国土资源局土地登记材料齐全，登记行为合法。14、铜仁市中级人民法院（2014）铜中行终字第09号行政判决书。证明⑴判决并未撤销被告的土地使用权登记行为。⑵判决未明确责令被告采取补救措施。15、人民信访登记表三份。（2015年3月16日、2015年5月12日、2015年6月10日）。证明原告三次通过信访的方式反应，希望能够撤销颁发给铜仁市铭园房地产开发有限公司的土地使用权证，恢复到原始状态。被告工作人员认真对待，并告知其因判决未撤销该行为，无法满足其要求。16、《铜仁市国土资源局关于（2014）铜中行字第9号判决书执行难的报告》、国土资源法律文书送达回证。证明经过努力调解，但基于朱国华与余春明矛盾已激化。被告指示铜仁市国土资源局向铜仁市中级人民法院请示，希望就如何履行判决加以明确，该报告已送达给了铜仁市中级人民法院。17、铜仁市国土资源局向原告出具的《铜仁市国土资源局关于要求采取相应补救措施的答复》。证明被告的职能部门将判决生效后所作的一系列工作过程与结果向原告进行了书面的反馈。并未消极对待原告的请求。经庭审质证，（一）对被告铜仁市政府提供的1号证据，原告无异议。2、3、4、5、6、8号证据，原告认为与本案无关。7、10、12号证据，原告认为在（2014）铜中行终字第09号行政判决中已经质证，不再质证。9号证据，原告认为被告不纠错就在于该份声明，（2014）铜中行终字第09号行政判决已经认定无效，余春明本人也不承认该声明，被告凭什么来对抗不纠错，达不到被告的证明目的。11号证据，（2014）铜中行终字第09号行政判决认定是违法行为，达不到被告的证明目的。13号证据，原告认为只能证明在工商部门登记，不能证明登记合法。14号证据，原告对判决无异议，对被告的证明目的有异议，被告要完善程序，重新登记。15号证据，被告不纠错，导致原告多次上访。16号证据，原告称不知道，无法质证。17号证据，原告对真实性没有异议，但认为被告始终有抵触情绪，把矛盾推给法院，证明被告不履行行政行为。（二）对原告提供的1、2、3号证据，被告没有异议。4、5号证据，被告对真实性没有异议，对证明目的有异议，认为能证明被告采取了相应协调措施，而不是消极对待。6号证据，被告认为不符合证据的形式要件，达不到证明目的。7号证据，被告认为达不到证明目的。8号证据，被告对真实性没有异议，但认为达不到原告的证明目的，能证明被告以积极对待原告的诉求，以书面形式进行回复。本院对上述证据认证如下：（一）对被告铜仁市政府提供的1号证据，原告无异议，本院予以采信。2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、15号证据，与本案无关，本院不予采信。14号证据，是与本案有关的生效判决，本院予以采信。16号证据，因被告职能部门与法院没有行政隶属关系，本院予以采信。17号证据，系被告职能部门向原告作出答复，本院予以采信。（二）对原告提供的1、2、3号证据，因被告没有异议，本院予以采信。4、8号证据，被告职能部门对原告的要求作出了回复，本院予以采信。5号证据，因被告职能部门与本院之间不适用请示，本院不予采信。6号证据，与本案无关，本院不予采信。7号证据，被告不否认原告提出书面请求的事实，本院予以采信。经审理查明，2009年8月31日原铜仁地区国土资源局（现铜仁市国土资源局）根据原铜仁地区行政公署（现被告铜仁市政府）批复同意对原铜仁地区外贸车队片区18120㎡（宗地号2009-TDCR-5）国有土地进行挂牌出让，原告朱国华与其合伙人余春明联合竟得，出让人与受让人签订了《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》。2009年11月14日原告朱国华作出《关于退出与余春明联合竟投的声明》。2010年1月25日，原合伙人余春明独自成立以自己为法定代表人的铜仁市铭园房地产开发有限公司。同年1月29日，经被告铜仁市政府批准，铜仁市国土资源局将2009-TDCR-5宗地使用权人登记为铜仁市铭园房地产开发有限公司。2012年12月12日，原告朱国华以其签署了《声明》等，起诉合伙人余春明支付其他费用20万元，因余春明否认《声明》的效力，原告朱国华的起诉被驳回。2013年4月15日原告朱国华对被告的2009-TDCR-5宗地使用权人登记行为提出异议，后提起行政诉讼。本院于2014年11月5日作出（2014）铜中行终字第09号行政判决，判决确认被告铜仁市政府于2010年1月29日批准，由铜仁市国土资源局将2009-TDCR-5宗地使用权人登记为铜仁市铭园房地产开发有限公司的行政行为违法。该判决生效以后，原告于2015年3月6日向被告铜仁市政府及其职能部门铜仁市国土资源局发送《律师函》，要求被告纠正违法行为，尽快采取补救措施。铜仁市国土资源局于2015年5月14日以判决没有责令采取怎样的补救措施等理由回复原告。2015年9月8日，原告再次请求被告职能部门铜仁市国土资源局纠正违法行为，采取补救措施。铜仁市国土资源局于2015年5月14日以完全服从并积极主动那些履行生效判决等为由回复原告。因原告认为被告没有纠正违法行为和采取具体的补救措施，故向本院提起行政诉讼。本院认为，本案的焦点是：1、被告是否属于不履行法定职责。2、判决确认被告行政行为违法但不撤销行政行为的情况下，被告应当承担什么法律责任的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法适用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”的规定，对土地使用权的登记和颁证行为是被告的法定职责；撤销登记行为和颁证行为则不属于被告的法定职责。且生效的（2014）铜中行终字第09号行政判决已明确“为避免公共利益的重大损失，对被诉登记行为不予撤销”。本案中，被告铜仁市政府无权自行撤销被诉登记行为，其行为不存在不履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”的规定，采取补救措施是行政机关在保留被判决确认违法的行政行为的既有效力的前提下，在其职责权限范围内采取一些使被诉行政行为不失去效力的措施以及缓解、消除行政相对人负面影响的措施。本案中，已生效的（2014）铜中行终字第09号行政判决认定“铭园公司向登记机关提供的登记资料中缺少法律法规规定的完税或者减免税凭证，被诉登记行为存在程序违法”，被告在其职责权限范围内有权依法进行纠错并采取相应的补救措施。原告请求被告依法纠错并采取补救措施，理由充分，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下：责令被告铜仁市人民政府将2009-TDCR-5宗地使用权人登记为铜仁市铭园房地产开发有限公司的违法行政行为采取补救措施。案件受理费50元，由被告铜仁市人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  王 晋审 判 员  陈继霞代理审判员  吴万军二〇一六年六月二十九日书 记 员  谢德英