江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏03行终43号 上诉人（原审原告）秦允忠，男，1939年10月8日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审被告）徐州市铜山区拾屯街道办事处，住所地徐州市铜山区北三环外9号。 法定代表人李健，该办事处主任。 出庭应诉负责人刘利，该办事处副书记。 委托代理人刘奕辰，江苏彭城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）徐州市铜山区公安局，住所地徐州市铜山区北京南路329号。 法定代表人杨锐，该局局长。 委托代理人李国魁，徐州市铜山区公安局法制大队工作人员。 被上诉人（原审被告）徐州市铜山区城市管理局，住所地徐州市铜山区彭祖路人防大厦8楼。 法定代表人刘鹏程，该局局长。 委托代理人李昌杰，该局法律顾问。 上诉人秦允忠因诉上诉人徐州市铜山区拾屯街道办事处（以下简称拾屯街道办）、被上诉人徐州市铜山区公安局（以下简称铜山公安局）、徐州市铜山区城市管理局（以下简称铜山城管局）强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初438号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明： 秦允忠在徐州市××××村有房屋。2004年4月3日，徐州市人民政府向秦允忠颁发徐土国用（2004）第25285号土地使用权证，载明座落于九里区××村，使用权面积362.8㎡等。秦允忠还取得上述房屋的房屋所有权证，建筑面积共计164.5㎡。 2017年7月18日，徐州市铜山区人民政府作出《铜山区人民政府关于印发的通知》（铜政发[2017]73号），将《疏港铁路及××通道××段拾屯街道办事处房屋征收补偿方案》予以印发。该方案载明，征收范围为拾屯街道办沿线涉及村民及企业单位的房屋及地面附属物（详见规划红线图）；征收实施单位为被告拾屯街道办；征收期限为40天；该方案还对房屋及其他附着物的补偿标准及搬迁奖励等作出明确规定。 2017年8月11日，徐州市铜山区人民政府作出铜政公[2017]31号房屋征收公告，载明徐沛快速通道和疏港铁路项目是徐州市重点工程，其中徐沛快速通道马坡段、沿湖段、拾屯段和疏港铁路拾屯段房屋征收已进入实施阶段，现将有关事项公告如下。征收范围为徐沛快速通道马坡段、沿湖段、拾屯段和疏港铁路拾屯段沿线涉及的村民、企事业单位房屋及地面附属物；征收实施单位为徐州市铜山区马坡镇人民政府、徐州市铜山区沿湖农场管委会、拾屯街道办；房屋征收期限为40天（2017年8月14日至2017年9月22日）；征收补偿文件为拾屯街道办执行《铜山区人民政府关于印发的通知》（铜政发[2017]73号）等。 2016年1月25日，负责征迁的工作人员到秦允忠家进行了现场丈量等工作。2018年11月30日，拾屯街道办对秦允忠的涉案房屋予以拆除。 在庭审中，拾屯街道办陈述，搬出的物品都放在村委会了，秦允忠房屋内几乎没有物品。秦允忠陈述，损失清单上的物品都是没有搬出来的，村委会没有原告物品。 另查明：秦允忠等5人曾就铜政公[2017]31号房屋征收公告向徐州市中级人民法院提起行政诉讼。该院经审理查明，“2014年12月27日，中华人民共和国国土资源部向江苏省人民政府作出《关于272省道徐州至沛县工程建设用地的批复》--国土资函[2014]710号，同意徐州市铜山县（铜山区政府前身）征收农民集体所有建设用地17.4345公顷等。2015年12月15日，铜山区政府发布《征收土地方案公告》--铜政公[2015]第15号，公告记载征收拾屯街道××××村集体建设用地3.1618公顷及补偿登记等其他内容。2015年12月15日，徐州市铜山区国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》—[2015]第15号，公告记载了土地补偿安置标准、地上附着物补偿标准、补偿方式等内容。2015年12月31日，江苏省人民政府向徐州市人民政府作出《关于徐州港顺堤河作业区铁路专线工程建设用地的批复》--苏政地[2015]819号，同意将拾屯街道××××村等42.8731公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将拾屯街道××××村等4.6455公顷集体建设用地等征收为国有。2016年1月15日，铜山区政府发布《征收土地方案公告》--铜政公[2016]第1号，公告记载征收拾屯街道××××村集体建设用地0.9646公顷及补偿登记等其他内容。2016年1月15日，徐州市铜山区国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》—[2016]第1号，公告记载了土地补偿安置标准、地上附着物补偿标准、补偿方式等内容。2017年6月14日，徐州市铜山区房屋征收办公室发布房屋征收调查公告，记载：徐沛快速通道铜山段建设工程已列入《铜山区2017年度城建重点工程计划》，该项目需对拾屯街道办事处等部分村民及企事业单位房屋、地面附着物进行征收。……2017年7月18日，铜山区政府印发《疏港铁路及××通道××段拾屯街道办事处房屋征收补偿方案》--铜政发[2017]73号。2017年8月11日，铜山区政府作出铜政公[2017]31号房屋征收公告。铜山区政府的代理人在诉讼中称，31号公告与上述《征收土地公告》《征地补偿安置方案公告》是基于同一征收事实作出。张学连、蔡凤英、秦允忠、王万董、张洪军等五原告的房屋处于31号公告范围内。房屋占用的土地原为集体建设用地，2004年，地方政府在涉案地块统一为居民办理国有土地使用权证。” 张学连、蔡凤英、秦允忠、王万董、张洪军等还就《疏港铁路及徐沛快速通道铜山段拾屯街道办事处房屋征收补偿方案》向徐州市中级人民法院提起行政诉讼。徐州市中级人民法院经审查作出(2018)苏03行初197号行政裁定，认为该方案未直接对五原告的权利义务产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。 秦允忠一审诉讼请求为：1、请求确认三被告拆除涉案房屋行为违法；2、判令将涉案房屋恢复原状或按照政府认定的面积以8000元每平方米进行货币赔偿，并赔偿相应的物品损失及安置费用。 一审法院认为：一、涉案房屋在疏港铁路及××通道××段项目征收范围内，征收实施单位为拾屯街道办。且拾屯街道办明确表示，因秦允忠宅基地在征收范围内，其按照市政府的要求，基于征收将涉案房屋强制拆除，故拾屯街道办是拆除主体，是适格被告。铜山公安局、铜山城管局否认其参与了被诉强制拆除行为，现有证据亦不能证明铜山公安局、铜山城管局实施了强制拆除行为，故铜山公安局、铜山城管局不是适格被告，依法应当裁定驳回对铜山公安局、铜山城管局的起诉。 二、本案系征收补偿过程中引发的行政强制纠纷，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定，行政机关对建筑物需要强制拆除的，应先依法作出行政决定，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人无正当理由，逾期仍不履行行政决定，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，秦允忠案涉房屋位于拾屯街道××××村，该村集体土地先后被征收为国有，后因徐沛快速通道和疏港铁路项目建设，徐州市铜山区人民政府对该项目范围内房屋进行征收。拾屯街道办应就征收补偿问题与秦允忠充分协调，协商不成需要强制拆除，亦应按照法律规定的程序进行。拾屯街道办未提交已经经过前述程序的证据，不能证明其依照法定程序实施了强制拆除行为，因此拾屯街道办强制拆除涉案房屋程序违法，依法应予撤销。因拆除行为已经完成，不具有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，依法应确认被诉拆除行为违法。 三、拾屯街道办应当就征收补偿问题与秦允忠协商，并签订征收补偿协议。在不能达成协议的情况下，征收部门应当按照法律规定的征收程序，对被征收涉案房屋依法进行征收安置补偿。依据相关法律规定，无论是集体土地征收，还是国有土地上房屋征收，依法享有作出征收补偿决定法定职权的机关，均为县级以上人民政府。本案中，拾屯街道办对处于征收中的涉案房屋在没有安置补偿的情况下予以拆除，秦允忠对享有合法权益的涉案房屋被拆除后的相关损失应按照法律规定的征收补偿安置程序、标准等依法向房屋征收主体主张，秦允忠就涉案房屋在征收背景下被拆除的相关房屋、过渡费等补偿利益应按照法律规定的征收补偿程序、征收补偿方案确定的标准等依法向房屋征收主体另行主张。对于室内物品的损失，拾屯街道办作为该征收项目的征收实施单位，是强制拆除的直接实施者，对强拆现场状况最为了解，其就涉案房屋进行强制拆除后，应当主动与秦允忠就室内物品赔偿问题进行协商；在赔偿问题不能协商一致的情况下，行政机关应当结合拆除现场状况及时、主动作出赔偿决定，履行赔偿职责，而非消极、被动等待起诉后由人民法院就赔偿问题进行判决。鉴于双方对拆除时室内物品相关情况陈述不一，人民法院亦不宜直接替代行政机关就相关赔偿数额等具体问题作出首次判断。拾屯街道办在涉案房屋进行强制拆除后，其应对造成的室内物品损失作出合理的赔偿决定。 综上，一审法院遂判决：一、确认被告徐州市铜山区拾屯街道办事处强制拆除原告秦允忠位于徐州市铜山区××办事处××村房屋的行为违法；二、责令被告徐州市铜山区拾屯街道办事处于本判决生效之日起三十日内就强制拆除行为给原告造成的室内物品损失作出赔偿决定；三、驳回原告秦允忠的其他起诉。案件受理费50元，由被告徐州市铜山区拾屯街道办事处负担。 秦允忠不服一审判决，向本院上诉称：1、对于秦允忠的赔偿请求，符合行政诉讼法规定的起诉条件，一审法院应就赔偿问题直接审理并作出实体裁判。2、录像等现有证据能证明铜山公安局、铜山城管局联合强拆涉案房屋，仅凭拾屯街道办不可能完成强拆行为。3、秦允忠的赔偿请求具有相应事实依据，证据充分，应得到支持。综上，拾屯街道办、铜山公安局、铜山城管局应共同承担责任，一审法院要求秦允忠向房屋征收主体另行主张权利错误，请求二审法院依法改判。 拾屯街道办不服一审判决，向本院上诉称：拾屯街道办按照徐州市政府要求，严格履行国家相关法律规定，合法征收，并无任何行政违法行为。涉案宅基地在征收范围内，拾屯街道办按照规定对涉案宅基地及其地上附属物依法进行了摸底登记，并按照法律规定的补偿标准制定了征收补偿方案，按照征收文件的要求通知秦允忠自行拆除，但其在限期内拒绝搬迁，拾屯街道办依法进行了强拆。拾屯街道办依法履行了丈量、协商、催告等拆迁法定程序。2、拾屯街道办同意按照相关规定对涉案房屋、宅基地进行补偿。涉案房屋拆除时，秦允忠已将室内物品搬出，仅有少量存放于拾屯街道办，但秦允忠不愿领取，秦允忠不存在物品损失，一审法院判令拾屯街道办赔偿室内物品损失没有依据。因此，请求二审法院依法改判。 被上诉人铜山公安局、铜山城管局辩称，其未对涉案房屋进行强拆行为，其不是适格被告，不应承担赔偿责任。 各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。二审期间，双方当事人均未提交新证据。 本院二审查明的事实同一审查明事实一致。 本院认为，一、关于适格被告及拆除行为是否合法的问题。涉案房屋处于征收范围内，拾屯街道办为征收实施单位。拾屯街道办认可其组织实施了拆除行为，现无证据证明铜山公安局、铜山城管局参与实施或组织实施了拆除行为，结合存在征收的背景，一审法院认定本案适格被告为拾屯街道办并驳回秦允忠对铜山公安局、铜山城管局的起诉，并无不当。涉案房屋未给予补偿便被拆除，且现有证据不足以证明秦允忠自愿交付拆除涉案房屋，一审法院确认强制拆除行为违法具有法律依据。拾屯街道办上诉主张拆除行为合法，无证据证实，不予支持。 二、关于案涉房屋被违法拆除的后续赔偿问题。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，违法行政行为对财产权造成损害的，赔偿义务机关应给予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。因涉案拆除行为被确认违法，拾屯街道办应对此造成的损失承担相应赔偿责任。因涉案房屋处于征收范围且已被拆除，秦允忠要求恢复原状没有法律依据，不予支持。涉案拆除行为造成秦允忠部分动产损失，根据本案实际情况，一审法院责令拾屯街道办作出赔偿决定给予行政赔偿，并无不当。秦允忠主张的房屋、安置费等与征收相关的损失，属于征收过程中必然获取的利益，其可通过征收补偿程序予以弥补。 综上所述，秦允忠、拾屯街道办的上诉请求均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人秦允忠、徐州市铜山区拾屯街道办事处各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  吴艳丽 审判员  黄传宝 审判员  徐 冉 二〇二一年四月十二日 书记员  王珠玛