河南省郑州市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）豫01民终4158号上诉人（原审被告）：陈四官（又名陈峰），男，1973年8月15出生，汉族，住郑州市金水区。委托诉讼代理人：杨永军，河南英泰律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘宗楷，河南英泰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：郑州市兴通机动车驾驶员培训有限公司，住所地郑州市郑东新区中兴路相济路向东300米路**院。法定代表人：曹宏阳，系该公司经理。委托诉讼代理人：张文辉，河南元慧律师事务所律师。上诉人陈四官因与被上诉人郑州市兴通机动车驾驶员培训有限公司（以下简称兴通公司）土地租赁合同纠纷一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2021）豫0191民初2362号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月23日立案受理后，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，依法适用第二审程序，由审判员独任审理，于2021年3月31日公开开庭审理了本案。上诉人陈四官及其委托诉讼代理人杨永军，被上诉人兴通公司的委托诉讼代理人张文辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。陈四官上诉请求：1.撤销原判第一项，依法改判为驳回被上诉人在原审中全部诉讼请求或者发回重审；2.本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院根据郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团公司下发的联合《通告》即认定案涉《场地租赁协议书》为无效合同，属于适用法律错误，导致作出错误的判决。上诉人与被上诉人签订的《场地租赁协议》系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，依法成立并生效，双方都应当认真遵守。案涉《场地租赁协议书》并没有《合同法》第五十二条规定的导致合同无效情形。本案中，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团公司于2018年10月19日联合发出《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》只是政府一个管理性质的通知，并非法律、行政法规的强制性规定，一审根据该政府通知即认定合同无效属于适用法律错误，应予纠正。《合同法》第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”是指效力性强制性规定，而非管理性强制性规定，只有违反效力性强制性规定才导致合同无效，显然本案所涉《通告》并非效力性强制性规定。退一步讲，法律、行政法规并没有明确规定违反该通告的结果是导致合同无效，而且如使合同继续有效并没有损害国家利益和社会公共利益。二、一审法院认定事实不清，证据明显不足，故意偏袒被上诉人，导致作出错误判决结果。（一）一审法院对2018年10月19日联合通告内容理解有误，直接导致作出错误的认定结果。铁路桥下不属于该通告规定的拆除范围，案涉租赁场地及其附着物不属于该通告所称的“违法建(构)筑物”。该通告规定的对违法建(构)筑物拆除期限截止到2018年12月31日，然而实际上案涉场地在这期间一直由郑州市华山机动车驾驶员培训学校自2016年1月4日注册成立并正常经营至2019年1月11日注销为止。（二）上诉人在一审举证的第二组证据足以证明中国铁路总公司允许案涉铁路场地用做机动车驾驶员培训场地，上诉人享有对案涉铁路用地综合开发利用的合法资质和手续，被上诉人所称上诉人无权对外租赁案涉场地明显与事实不符，一审对此认定明显错误。（三）被上诉人及其法定代表人作为一个有着在铁路桥下经营驾校多年成熟经验的公司和成年人，是在充分了解案涉土地权属和状态后才与上诉人签订《场地租赁协议书》，且已实际履行近6个月，后因政府政策变化不可抗力因素导致协议不能继续履行，属于协议约定的不可抗力免责事由，上诉人并无违约过错，被上诉人仅交纳半年租金且已实际履行完毕，其无权要求返还，其具有不可推卸过错。被上诉人对案涉土地权属和状态完全了解，不存在任何重大误解或者欺诈成分。被上诉人法定代表人曹宏阳在其他类似铁路高架桥下也经营有培训场地，故在签订案涉场地租赁协议时，曹宏阳具有成熟的经验和认知。被上诉人要求退还已付租金并承担违约金无事实和法律依据。（四）上诉人在一审举证的第一组证据2019年9月29日曹宏阳与上诉人签订的《合作协议》载明双方共同经营、共同管理，利润各半，即便造成损失也应由被上诉人与上诉人共同承担，一审认定全部由上诉人承担明显错误。三、一审法院审理程序严重违法，对上诉人在法定期间内提出的反诉请求置之不理，既不并案审理也未在判决中作出认定，其作出的判决因程序违法应当予以撤销。四、上诉人有新的证据足以证明案涉租赁场地具有合法手续，在案涉《场地租赁协议书》有效租赁期限内铁路部门并未对其清理，一审法院认定上诉人对案涉场地无权对外租赁明显错误。五、上诉人收取案涉租金后是否上交给相应单位与本案无关，更不涉及案涉《场地租赁协议书》是否有效问题，一审以此为由认定合同无效明显错误。综上所述，原判决认定事实不清，证据明显不足，适用法律错误，程序违法，导致作出背离事实的错误判决，请求二审法院撤销原判第一项，依法改判或发回重审。兴通公司辩称：上诉人无权将涉案场地对外进行租赁，其并未取得出租涉案场地的权利，其并未从中国铁路郑州局集团有限公司合法取得涉案场地使用的权利。在签订协议时涉案场地已经不能对外进行出租，双方是2019年9月29日签订《场地租赁协议》，郑政通﹝2018﹞52号文件是2018年10月19日下发的，上诉人与被上诉人签订协议时该文件早已下发，其明知涉案场地被政府明确下文整治清理后还将涉案场地出租给上诉人，明显存在欺骗，所签《场地租赁协议》应是无效协议。郑政通﹝2018﹞52号通知内容可以看出整治范围是城区内铁路沿线两侧各50米，是包含桥下的，并非上诉人自己认为的不包含桥下。中国铁路郑州局集团有限公司郑州高铁基础设施安全科2020年1月1日下发的《公告》已经明确说明高铁桥下已清理完毕并有专人看守，且已封闭，后期已经进行了绿化。法院对此的认定是正确的。租赁协议签订后所租场地被上诉人一直无法正常使用，被上诉人支付40万元租金后因所租场地无法使用，已经给被上诉人造成了巨大的经济损失，给企业经营造成相当大的困难。一审判决事实清楚，程序合法，判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。兴通公司向一审法院起诉请求：1.依法解除双方签订的《场地租赁协议书》；2.判令被告偿还租赁费40万元；3.判令被告支付违约金8万元；4.诉讼费用由被告承担。一审法院认定事实：2013年8月1日，河南省铁路土地管理局郑州土地管理处出具《委托书》一份，载明：根据郑州市人民政府“关于加强高铁沿线综合整治工作的函”及有关铁路用地管理法律法规规定，为切实加强铁路用地的管理，保护铁路用地的完整，确保高铁行车安全。我单位同意将跨连霍高速公路特大桥116号桥墩至132号桥墩之间铁路用地(具体位置见用地平面图)交由郑州市金水区正光路101号院8号楼1单元10号侯学磊委托看护。看护期限自2013年8月1日起至铁路建设需要时止。委托事项：一、依据国家铁路有关法律法规，有权制止破坏现有铁路基础设施和电力、通讯、信号、安全标志等运输安全设施的违规行为。二、有权制止高铁桥墩下及两侧铁路用地或铁路线路安全保护区范围内，不得从事修建永久性建筑物、取土、开沟、修路、蓄水种稻(藕)、挖渠、筑水塘、挖塘养鱼等影响铁路运输安全的行为。不准经营易燃易爆危险等危及铁路行车安全的物品的行为。三、本委托书只作为看护使用，不得擅自转让、抵押、出租、转借、调换及其他形式的非法行为。四、保证在铁路需要时无条件交回所看护铁路用地，并自愿在通知期限内无偿拆除清理地表、、地上建筑物附属物。五、本委托书不得作为办理规划许可证、建筑许可证和房产证的依据。六、本委托书不作为占用铁路用地建房的依据。原告并向该院提交候学磊与陈峰签订的《联合经营协议书》复印件一份，并称该场地是陈峰和候学磊一起经营的，候学磊维堂陈峰进行招商、运营、管理，但是该行为均是无效的，候学磊并无权对外进行招商、运营、管理、其只有看护的权利。2015年10月22日，郑州铁路局土地林业管理办公室作出郑铁土林批字【2015】12号《关于拟对铁路用地实施土地综合开发利用的批复》，载明：郑州铁路经济开发集团有限公司北京经贸分公司，你公司《关于实施土地综合开发利用的请示》已收悉，依据中国铁路总公司《铁路用地管理办法》(铁总开发〔2015〕202号)、《铁路用地资产处置管理办法》(铁总开发〔2015〕203号)和《郑州铁路局铁路用地管理办法》(郑铁房〔2015〕178号)、《郑州铁路局铁路土地综合开发实施办法》(郑铁办〔2015〕24号)，现批复如下，原则同意你公司对郑州东站以北、石武客专祭城路约150亩空置地、管城区石化路陇海铁路线K563+850南侧、管城回族区救助管理站、社会捐助接收工作站西侧铁路空置地约5亩空置地进行综合利用。要严格按照铁路总公司和铁路局铁路土地综合开发的整体部署和要求，对土地开发利用项目，要坚持依法合规运作，实行项目负责制。加强市场研判、效益分析、风险评估，强化过程控制，提高项目开发质量，确保开发效益等。2015年12月15日，郑州铁路经济开发集团有限公司北京经贸分公司出具《委托书》，载明：根据(郑铁土林批字【2015】12号)批文，郑州市郑东新区107辅道与平安大道路口向西200米路北铁路线桥下第二个桥墩至第十三桥墩止，共计十一空的桥下所有范围，包含铁路桥梁下两边的延伸部分的土地，郑州铁路局有关单位批准已同意由郑州铁路经济开发集团有限公司北京经贸分公司开发利用现我公司委托候学磊同志，对该用地按照相关文件精神开发利用。如因对外租赁、施工不当等产生民事纠纷或造成经济损失，也全部由候学磊负责处理解决。如因铁路政策变化土地性质改为它用时此委托无效。2019年9月29日，案外人侯学磊向陈峰出具《委托书》一份，载明：我叫侯学磊，现将郑东新区107辅道以西100米高铁桥下，平安大道以北渭河以南土地开发使用权。全权委托陈峰同志招商，运营，管理，制度建立人事任免，及日常相关事宜处理全部有陈峰负责。委托有效时间十年。如因委托方手续不合法所产生的一切法律责任以及经济损失，全部有委托方承担与被委托方人无关。此委托具有法律效应。被告陈四官，又名陈峰，2016年8月30日，郑州铁路土木建筑工程有限公司任命其为公司新项目经理。被告称，被告享有对案涉铁路用地综合开发利用的合法资质和手续，原告所称被告无权对外租赁案涉场地明显与事实不符。2019年9月29日，原告作为乙方与陈峰作为甲方，签订《场地租赁协议书》一份，约定：一、甲方协助取得本场地所需地方政府和郑州铁路集团公司的文件审批；保证该场地使用权、开发经营权、等一切合法手续，由此给乙方造成的损失由甲方承担。二、甲方应给予合作方（乙方）经营权限的保障，保证乙方或乙方的合作方的正常经营活动并负责协调周边关系。三、甲方每年收取乙方租金80万元整，合同起止日期2019年12月1日至2025年11月30日止，租金每年递增5万元，累计递增到年租金90万元整为止封顶，合同有效期5年，合同到期乙方有优先续租权，租金每半年付一次到甲方指定账户，税费由双方各自承担，不再产生任何费用。乙方于2019年10月1日起进场使用，如因甲方与外部纠纷等原因，造成乙方推迟使用的，合同起止日期同等时间延后，五年后甲方若取得2025年-2029年的上级授权，双方续签合同租金每年90万元整至合同结束终止合同。四、租赁范围107辅道与平安大道路口向西200米路北铁路桥下第二个桥墩至第十三个桥墩止，共计11孔的桥下所有范围，包含铁路桥梁下两边的延伸部分（安全保护区内的土地），甲方负责保证现有硬化地坪及附属设施全部完整交接乙方。……六、如因政府政策变化或其他不可抗拒的情况下，造成乙方不能正常经营或合同目的不能实现的甲方概不负责，剩余租金计费全部退还给乙方，甲方授权乙方对该场地有权分租、转租、合作，甲方有义务协助乙方或乙方转租、合作或分租。乙方经营范围驾校训练场、停车场及其他等合法经营项目；七、如因乙方建设需要甲方协助配合乙方办理相关的施工、经营手续等，甲方负责配合协调并提供与铁路集团、、地方政府等相关的文件资料……十、甲乙双方应对遵守本协议的全部约定，违反合同约定即视为违约，违约方应当向守约方承担本协议总金额10%的违约金支付给守约方。2019年10月8日，曹宏阳向被告陈四官银行账户转款40万元，附言平安大道铁路桥下租金。原告称，原告已经向被告支付了租金40万元。被告称，真实性无异议，该租金恰能证明双方按照协议约定履行相应的义务。被告向该院提交陈峰与曹宏阳于2019年9月29日签订的《合作协议》一份，并称，曹宏阳系原告郑州市兴通机动车驾驶员培训有限公司个人独资企业法人，其与被告就开发驾校十一孔除外的所有空地自愿签订合作协议，共同经营、共同管理，约定甲方（被告）负责场地规划、招商、管理运营、铁路及政府外围关系协调对接，乙方（原告独资法人）负责场地管理，对外签订租赁协议，收租等事宜，利润各半，所收租金打到乙方指定账户，除去开支后双方共同分成。原告称，合作协议是以场地租赁为基础的，场地租赁协议已经无法履行，合作协议更是无法履行，场地租赁书的协议约定甲方每年收取租金80万元，合同起始时间是2019年12月1日起，原告自合同期内并无实际使用所租赁场地。2018年10月19日，郑州市人民政府中国铁路郑州局集团公司联合发出《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》，载明：为保障铁路运安全，改善沿线人居环境，达到绿廊连通，非机动车道连通和市政道路贯通，提升城市品位，塑造门户形象，根据有关法律及政策规定，现就铁路沿线绿化综合整治有关拆除事宜通告如下，拆除范围，城区内铁路沿线两侧各50米，其他区城铁路沿线两侧各100米；拆除事项，铁路沿线绿化综合整治范围内所有违法建（构）筑物；拆除期限，本通知下发之日起实施，至2018年12月31日止。2020年1月1日，中国铁路郑州局集团有限公司郑州高铁基础设施段安全科发出公告，载明：为加大高铁桥下外部环境整治力度，打击违法堆放、破坏、拆除等涉及铁路安全的违法行为，现高铁桥下已清理完毕并有管理人员看守，一旦发现违法行为一追到底。特此公告。原告称，在被告与原告签订合同之前，涉案租赁场地已经被政府进行清理也不允许对外出租，被告也无权对外出租，原告租被告的场地已经被清理完毕，无法使用，合同已无法履行。被告称，根据文件的内容显示也只是针对铁路沿线的绿化综合整治打造城市绿化生态长廊，与本案的案涉场地无关，不能达到其证明目的，不予认可。公告显示截至2020年1月1日铁路桥下已经清理完毕，而实际上原告实际使用案涉租赁场地日期截止到2020年4月份，明显相矛盾。不能达到其证明目的。根据原告所缴纳的租金，双方所签协议以实际履行，后期原告也没有按照协议约定履行支付租金的义务，故原告系违约方。原告称，在2019年9月份的时间，被告称铁路桥下有个场地出租，并且能够办理政府文件及铁路上的相关合法手续，能够在此进行长期的经营双方之后签订了场地租赁协议书，其自称在铁路上有关系，并能进行协调经营中的相关事宜。协议签订后按照被告要求将租金转给了叫陈四官的银行账户。之后开始进行筹备入住工作，一直不能正常进行入住及经营，经常有铁路及办事处人员进行阻止。原告多次要求被告解决此事，被告称一直在协调让进行等待，直到2020年1月1日场地被中国铁路郑州集团有限公司进行封闭并进行全部清理。事后得知铁路桥下郑州市政府与中国铁路局郑州局有限公司在2018年就下发文件对铁路沿线进行违法建筑拆除绿化等公告。被告早就知道该场地不能对外出租转让，并且其无权对外出租转让，甚至在使用的名字也是虚假的，事后知道本人就是欺骗行为。由于所交租金之后无法进行场地的使用，原告便多次找被告退还租金，被告均已各种理由推脱，诉至法院。被告称，有异议，我叫陈四官，曾用明陈峰，是郑州铁路局土木工程有限公司任命的项目经理，主要负责金水路以北平安大道以南的土地的开发和综合利用。原告驾校校长曹宏阳与我公司签订的有用地合同，即驾校的名字郑通驾校与我公司签订的用地合同，其驾校位置在相济路以南金水路以北桥下，第三空第5空在使用。由于驾校太多，发生了竞争，原告法人感觉经营困难，多次找我让帮忙找块地，我没有答应。后原告法人让其兄弟郑州公安局督查大队员工出面找我，我说平安大道北侧有个华山驾校搬走了，并且该块地不属于我公司所管，但是为郑州同一单位批准使用的土地。我让原告与侯学磊签订合同，原告称不信任不熟悉便委托我办理此事，并承诺我做代理校长向我发工资全盘运作。该争议的地块有合法手续，并提供有当事人及土地办的批文、委托侯学磊开发的委托书及侯学磊在看护时间的手续，看护手续是2013年下来的，2015年下达的正事批文，并且告知被告有合法手续，但是原告仅拿看护手续进行起诉。关于涉案土地性质被告称，土地性质属于国家铁路局，并且是经过铁路局批准进行综合利用开发的。被告所举证中国铁路局及郑州铁路局相关批复意见及管理办法以及被告所举证的合法授权委托书任命通知等证据足以证明被告对案涉场地享有开发利用对外租赁的手续正当合法。对涉案土地出租的依据是因为土地是登记任职公司名下，我受侯学磊委托对外出租，侯学磊是郑州铁路土木建筑有限公司批文。以上事实有原告提交的《场地租赁协议书》一份、委托书一份、浦发银行的跨行汇款回单一份、证明一份、2013年河南省铁路土地管理局给候学磊出具的委托书1份、看护人候学磊出具的《承诺书》一份复印件、候学磊身份证复印件一份、平面图一份复印件、候学磊与陈峰签订的《联合经营协议书》一份复印件、委托书一份复印件、郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司2018年10月19日作出的郑政通（2018）52号通告一份复印件、中国铁路郑州局集团有限公司、郑州高铁基础设施安全科发布的《公告》一份复印件、照片一份打印件、被告给原告发的短信截图一份、2018年10月17日河南政府文件下载版2018年8月24日郑州政府文件下载版、郑州整治铁路沿线环境12月15日前整改完毕新闻，被告向该院提交的2019年9月29日曹宏阳（被告法人）与被告签订的《合作协议》一份、国家企业信用信息公示系统查询截图一份、2019年9月29日原告与被告签订的《场地租赁协议书》一份、曹宏阳与陈四官微信聊天记录一份、被告2020年4月15日离场后现场拍摄照片两张、原告与被告签订《委托书》一份、《关于拟对铁路用地综合开发利用有关问题的批复》郑铁土林批字【2016】06号文件一份、郑州铁路土木建筑工程有限公司《委托书》和《任命通知》各一份、郑州铁路局关于印发《郑州铁路局铁路土地租借经营管理办法（试行）》的通知一份和《郑州铁路局铁路土地租借经营管理办法（试行）》一份、郑州铁路土木建筑工程有限公司《关于铁路土地综合市场开发的说明》一份、中国铁路总公司《关于加强高铁桥下土地保护性利用安全管理的意见》铁总安监【2017】180号文件一份、国家企业信用信息公示系统查询截图一份、证明一份、张杰身份证复印件一份、证人杨某书面证言一份、身份证复印件一份、证人夏某书面证言一份、身份证复印件一份、户口本一份、《关于拟对铁路用地实施土地综合开发利用的批复》郑铁土林批字【2015】12号文件一份、郑州铁路经济开发集团有限公司北京经贸分公司《委托书》一份、2019年9月29日侯学磊与陈峰签订的授权《委托书》一份及开庭笔录在案佐证。一审法院认为，2015年10月22日，郑州铁路局土地林业管理办公室作出郑铁土林批字【2015】12号《关于拟对铁路用地实施土地综合开发利用的批复》，同意郑州铁路经济开发集团有限公司北京经贸分公司对郑州东站以北、石武客专祭城路约150亩空置地、管城区石化路陇海铁路线K563+850南侧、管城回族区救助管理站、社会捐助接收工作站西侧铁路空置地约5亩空置地进行综合利用。被告称，土地性质属于国家铁路局，并且是经过铁路局批准进行综合利用开发的，被告所举证中国铁路局及郑州铁路局相关批复意见及管理办法以及被告所举证的合法授权委托书任命通知等证据足以证明被告对案涉场地享有开发利用对外租赁的手续正当合法。该院认为，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团公司于2018年10月19日联合发出《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》，对城区内铁路沿线两侧各50米，其他区城铁路沿线两侧各100米进行绿化综合整治。根据该通告，涉案土地不得再对外进行出租；且被告作为受托人未向该院提交证据证明其将收取原告的租金交付给相应单位。该院认定，原告与被告签订的《场地租赁协议书》系无效合同。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受的损失，双方都有过错的应当各自承担相应的责任。故原告诉请被告偿还租赁费40万元，该院予以支持；原告诉请被告偿还违约金，该院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：一、被告陈四官于本判决生效之日起十日内向原告郑州市兴通机动车驾驶员培训有限公司返还租赁费40万元；二、驳回原告郑州市兴通机动车驾驶员培训有限公司其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费4250元（已减半收取），由原告郑州市兴通机动车驾驶员培训有限公司负担600元，被告陈四官负担3650元。本院二审期间，双方当事人依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。本院查明的事实与一审法院查明的事实相同。本院认为，为保障铁路运输安全，改善沿线人居环境，提升城市品位，塑造门户形象，郑州市人民政府及中国铁路郑州局集团有限公司于2018年10月19日下发《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》（郑政通﹝2018﹞52号），规定拆除范围为城区内铁路沿线两侧各50米，其他区域铁路沿线两侧各100米。双方当事人系在通告下发之后的2019年9月29日签订《场地租赁协议》，一审法院根据郑政通﹝2018﹞52号通告确认案涉土地不得对外出租，并无不当。陈四官上诉称该通告载明的拆除范围非针对铁路桥下，其该主张没有事实依据。对兴通公司一审中提交的落款时间为2019年9月29日、委托人处署名“侯学磊”、被委托人处署名“陈峰”的委托书，陈四官不予认可；陈四官主张其受侯学磊委托开发案涉土地，未提交相应的证据。陈四官称兴通公司已实际承租使用案涉土地，但陈四官提交的证据不足以证明其该项主张。本院对陈四官的上诉主张不予支持。兴通公司认为因案涉场地被清理无法使用，主张陈四官返还租金40万元，一审法院予以支持并无不当。综上所述，陈四官的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决查明事实清楚，处理并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费4250元，由陈四官负担。本判决为终审判决。审判员  李传炜二〇二一年四月七日书记员  陈明真