河南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）豫行终521号 上诉人（原审原告）郭俊强，男，1972年10月2日出生，汉族，住河南省洛阳市洛龙区。 委托代理人郭俊梅，河南大鑫律师事务所律师。 委托代理人冀雅娇，河南大鑫律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会。 法定代表人李金乐，该管理委员会主任。 委托代理人方涛，河南广文律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）龙门石窟世界文化遗产园区龙门石窟街道办事处。 原审第三人龙门石窟世界文化遗产园区龙门石窟街道办事处郭寨社区居民委员会。 原审第三人河南锦路路桥建设有限公司。 原审第三人河南锦路路桥建设有限公司洛阳分公司。 上诉人郭俊强因诉被上诉人龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会（以下简称龙门石窟管委会）、龙门石窟世界文化遗产园区龙门石窟街道办事处（以下简称龙门石窟街道办事处）、原审第三人龙门石窟世界文化遗产园区龙门石窟街道办事处郭寨社区居民委员会（以下简称郭寨居委会）、河南锦路路桥建设有限公司（以下简称锦路路桥公司）、河南锦路路桥建设有限公司洛阳分公司（以下简称锦路路桥洛阳分公司）强制清除地上物及毁坏土地一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（2020）豫03行初239号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人郭俊强原审诉讼请求：请求依法确认龙门石窟管委会、龙门石窟街道办事处强行毁坏郭俊强合法承包地及地上附着物的行政行为违法，本案诉讼费由龙门石窟管委会、龙门石窟街道办事处承担。 原审法院经审理查明：2014年3月1日，郭俊强作为乙方与作为甲方的郭寨居委会签订《土地承包协议》，协议主要内容：一、甲方将土地贰拾亩承包给乙方用于生产经营，但乙方无权转让和出租。二、甲方承包给乙方的土地位于洛栾快速通道以东，洛阳晨野工程机械有限公司以南，公交公司超限站以北。三、乙方每年每亩付给甲方小麦1000公斤，按每年赔偿时市场价格赔偿，于每年6月份十日内一次性付清。四、承包期限暂定20年，2014年3月1日至2034年2月28日止。在租赁期内乙方付给甲方土地管理费每年每亩100元。根据乙方生产经营需要，乙方可优先继续承包，甲方应予续租。……九、甲方因土地所有权纠纷造成乙方不能正常使用土地，甲方应赔偿乙方施工过程中投资费用。……。甲方郭寨居委会的代表人郭兴高、乙方郭俊强在该土地承包协议上签字。签订协议后，郭俊强对土地进行了平整，并在承包地栽种国槐等树木。 2014年4月1日，河南省人民政府《关于洛阳市2013年度第四批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土[2014]342号）批复同意洛阳市人民政府征收龙门镇等2个镇(办事处)裴村等农村集体经济组织集体土地41.2109公顷，其中郭寨村土地总面积3.3553公顷。2014年4月28日，洛阳市人民政府发布《关于实施征收洛阳市2013年度第四批乡镇建设用地的通告》（洛政通[2014]7号）。2015年10月20日龙门石窟街道办与郭寨居委会签订征地协议，征地协议约定郭寨居委会协助龙门石窟街道办事处组织实施征地工作，统筹使用征地补偿费用，同时对征地费用补偿数额、支付方式等进行了约定。同日，因王城大道工程所需，涉及部分征收土地，龙门石窟街道办与郭寨居委会就拆迁补偿问题签订协议，该协议约定龙门石窟街道办事处负责实施本协议征地范围内的征地补偿工作，乙方在签订协议后7日内清除地面全部附属物，确保建设工程及时用地。逾期不拆除的视为放弃自拆。龙门石窟街道办根据整个工程进展需要，统一组织拆除，费用由乙方承担。 另查明，本案争议的土地部分用于建设龙门园区郭寨社区一体化污水处理站建设项目，并由龙门石窟管委会与第三人锦路路桥公司、锦路路桥洛阳分公司签订《施工合同协议书》。郭俊强认为污水处理站项目占用其承包土地，龙门石窟管委会、龙门石窟街道办事处毁坏郭俊强合法承包地及地上附着物的行政行为违法。 又查明，庭审中，龙门石窟管委会称龙门石窟街道办负责地上附着物清除工作，龙门石窟街道办事处认可是其具体实施地上附着物的清除工作。 原审法院认为，郭俊强诉讼请求为确认龙门石窟管委会、龙门石窟街道办摧毁郭俊强合法承包地及地上附着物的行政行为违法，但根据本案庭审及原、被告等各方举证、质证情况，郭俊强所诉称的土地已被依法征收，具体实施征收工作及清除地面附着物系龙门石窟街道办事处。清除地面附着物的行为系事实行为，依据行政诉讼“谁实施，谁负责”的原则以及河南省高级人民法院《关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》第2条之规定，本案适格被告应为龙门石窟街道办事处。经向郭俊强释明，郭俊强坚持起诉龙门石窟管委会。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”之规定，郭俊强的起诉应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定,裁定：驳回郭俊强的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。 上诉人郭俊强不服原审裁定，提起上诉称：一、郭俊强庭审中提交的视频、照片证据显示，系龙门石窟管委会下设的建设局工作人员在现场组织实施强推郭俊强承包地的违法行为。原审法院组织看现场时龙门石窟管委会参与强推的工作人员也在场，龙门石窟街道办事处的工作人员也陈述对强推行为不知情，因此可以充分说明龙门石窟管委会参与组织实施了对郭俊强承包地的强推行为。二、原审法院适用法律错误。本案强推行为系龙门石窟管委会组织并直接参与实施的，应承担相应的违法责任，不属于一审法院适用的河南省高级人民法院《关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》的通知第一、二条规定的除外情形，应以龙门石窟管委会作为适格被告依法裁判。三、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、河南省高级人民法院《关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》的通知第一条规定，龙门石窟管委会在征收过程中实施的违法强推行为应当承担行政违法责任。四、本案强推行为系龙门石窟管委会、龙门石窟街道办事处共同实施，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，要求其共同承担行政违法责任，符合法律规定，一审法院认为龙门石窟管委会无任何责任，显属错误。综上，请求撤销原审裁定，并指令继续审理；本案诉讼费由龙门石窟管委会、龙门石窟街道办事处承担。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被诉的行为系强制清除郭俊强承包地上的地上附着物及毁坏承包地的行为，现龙门石窟街道办事处在一审庭审中认可该行为系其具体组织实施，且该事实与龙门石窟街道办事处与郭寨居委会就拆迁补偿问题签订的协议约定办事处“根据整个工程进展需要，统一组织拆除”相印证，故原审法院认定龙门石窟街道办事处为本案适格被告，向郭俊强释明后，裁定驳回其起诉并无不当。至于龙门石窟管委会工作人员是否在拆除现场，是否由管委会与与锦路路桥公司、锦路路桥洛阳分公司签订施工合同，均不能否认龙门石窟街道办事处具有对被征收土地进行统一组织拆除的行政职责，故对此项上诉意见，本院不予支持。郭俊强可以龙门石窟街道办事处为被告，向基层人民法院另行提起诉讼。 综上，郭俊强的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张同仁 审 判 员 于保林 审 判 员 荆向丽 二〇二一年四月十五日 法官助理 董亚伟 书 记 员 宁文煜