北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2021）京行终1954号上诉人（一审原告）北京乾坤绿源种养殖专业合作社，住所地北京市怀柔区桥梓镇后桥梓村**。法定代表人孟凡森，经理。委托代理人郭琴婷，北京京益律师事务所律师。委托代理人王元，北京京益律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市怀柔区人民政府，住，住所地北京市怀柔区府前街**/div>法定代表人于庆丰，区长。委托代理人郅景平，北京市怀柔区农业农村局副局长。委托代理人徐波，北京徐波律师事务所律师。上诉人北京乾坤绿源种养殖专业合作社（以下简称乾坤合作社）因诉北京市怀柔区人民政府（以下简称怀柔区政府）行政补偿决定一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京04行初641号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。怀柔区政府于2020年8月7日作出《北京市怀柔区人民政府关于北京乾坤绿源种养殖专业合作社畜禽养殖业清退补偿的决定》（怀政函[2020]181号，以下简称被诉决定），内容如下：按照《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治实施方案的通知》(怀政办发[2016]56号)、《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区畜禽养殖业清退工作补偿办法的通知》(怀政办发[2016]57号)、《北京市怀柔区农业局关于2017年畜禽养殖业清退工作的补充意见》(怀农业发[2017]19号)等相关文件要求，经核实，现就有关事宜决定如下：一、认定你合作社符合本区养殖业清退补偿范围的动物数量为肉牛22头。二、请你单位负责人携带有效证件，自本决定生效之日起10日内到怀柔区桥梓镇人民政府（以下简称桥梓镇政府）办理补偿事宜。乾坤合作社起诉至一审法院称，孟凡森系北京市怀柔区桥梓镇后桥梓村（以下简称后桥梓村）村民，2003年1月1日从后桥梓村村委会处租赁了该村村北的4.55亩土地进行肉牛等畜禽养殖。乾坤合作社于2011年3月2日成立。为了扩大规模，2013年开始，乾坤合作社与北京草缘生态农业科技有限公司（以下简称草缘生态公司）合作进行养殖。在此期间因内蒙古环境适宜养殖动物成长，为了保证养殖质量，乾坤合作社会不定期将养殖的牛羊移送至内蒙古养殖区，成长到一定阶段后再运回乾坤合作社处。2016年10月18日，怀柔区政府作出《北京市怀柔区人民政府关于畜禽养殖场（小区）整治的通告》（怀政发〔2016〕63号，以下简称《畜禽养殖场整治通告》），划定禁养区，乾坤合作社的养殖场位于禁养区范围内。2017年1月20日桥梓镇政府公布了《桥梓镇禁养区内畜禽养殖场、户综合整治工作方案》（以下简称《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》），方案中对养殖动物的销售补偿进行了具体规定。截至2017年3月8日，涉案养殖场的畜禽动物包括肉牛1070头、羊2050只、母猪40头、马3匹、驴3头。为了配合地方政府禁养规定，乾坤合作社陆续对养殖的动物进行处理，部分位于内蒙古养殖场养殖的牛羊也已运回处理。2017年涉案养殖场内的地上建筑物包括畜禽养殖舍以及附属物等被进行了评估并补偿，但相关政府部门迟迟未按照上述政策对涉案养殖场的畜禽动物进行补偿。在乾坤合作社多次找相关部门协商无果后，乾坤合作社向怀柔区政府提交了书面的《履行禁养补偿义务申请书》，请求怀柔区政府履行对乾坤合作社涉案养殖场的禁养补偿义务。怀柔区政府签收后，委托北京市怀柔区农业农村局（以下简称怀柔区农业农村局）办理，怀柔区农业农村局作出《答复意见》，声称鉴于目前无法确定乾坤合作社养殖动物的准确存栏数量，不能给予乾坤合作社补偿。乾坤合作社认为，怀柔区农业农村局答复不予补偿的事实和理由均不能成立。乾坤合作社将怀柔区政府诉至北京市第四中级人民法院，该院作出了（2020）京04行初22号行政判决书（以下简称22号判决书），判决撤销《答复意见》并责令怀柔区政府对乾坤合作社的补偿申请作出处理。怀柔区政府于2020年8月7日作出被诉决定，该决定认定的事实与客观情况严重不符，为保护乾坤合作社合法权益，乾坤合作社以上述理由起诉至一审法院，请求撤销怀柔区政府作出的被诉决定，判令怀柔区政府依据《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》对其重新作出补偿决定。一审法院经审理查明，2016年10月18日，怀柔区政府发布《畜禽养殖场整治通告》，主要内容为：“一、根据《畜禽规模养殖污染防治条例》《北京市水污染防治条例》有关规定，我区禁养区内的规模化畜禽养殖场（小区）要于2016年11月30日前关闭；逾期不关闭的，由镇乡政府牵头，相关部门配合，对其依法查处。二、根据2016年5月17日《北京市农业局关于禁止新建、扩建规模化畜禽养殖场的通知》（京农发〔2016〕121号）精神，全区范围内禁止新建、扩建规模化畜禽养殖场（小区）。三、禁养区外的规模化畜禽养殖场（小区），应对畜禽粪便、废物进行无害化处理，实现污水达标排放；未达标的，由区环保局进行依法查处。”2016年11月17日，北京市怀柔区人民政府办公室印发经怀柔区政府2016年第19次常务会议审议通过的《怀柔区畜禽养殖场整治方案》和《补偿办法》。《怀柔区畜禽养殖场整治方案》包括“整治范围、目标”“整治原则”“工作步骤及时间安排”“组织机构和职责分工”“补偿标准”“奖惩政策”“工作要求”等方面的内容。其中，该方案要求各镇乡政府及时组织人员将《畜禽养殖场整治通告》发放到各村、畜禽养殖场（小区）、户，在“发放通告的同时，第一时间将养殖场户的基本信息、养殖量登记造册，并由养殖场户负责人签字确认，镇乡政府签字盖章后留存并报区农业局备案”。该方案规定，补偿项目包括“养殖动物销售补偿”“固定资产补偿”“土地租金补偿”“停产停业补偿”，“养殖动物销售补偿”的标准为“母猪800元/头、商品猪300元/头、奶牛5000元/头、肉牛3000元/头、羊300元/只……”。2017年6月5日，原北京市怀柔区农业局制定《畜禽养殖业清退补充意见》，其中载明“以马、驴、骡养殖为主的养殖场户，补偿标准为：马1200元/匹（赛马补偿价格为2400元/匹），骡1200元/头，驴1200元/头”“各镇乡政府要履行属地管理职责，按照‘四见’的要求进行存栏数量统计，并对照日常监管中的登记数量（如免疫档案、周报等），对养殖动物存栏数量进行核实，原则上不高于2016年11月18日的存栏数量”等方面的内容。2019年9月23日，乾坤合作社向怀柔区政府提交《履行禁养补偿义务申请书》，要求怀柔区政府依法限期对其位于怀柔区桥梓镇后桥梓村北养殖场内养殖的畜禽动物按照《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》的标准进行补偿。乾坤合作社在该申请书中提出，截至2017年3月8日，涉案养殖场的畜禽动物包括肉牛1070头、羊2050只、母猪40头、马3匹、驴3头。怀柔区政府于2019年9月23日收到乾坤合作社提交的《履行禁养补偿义务申请书》后，责成怀柔区农业农村局办理。2019年11月10日，怀柔区农业农村局向乾坤合作社作出《答复意见》，主要内容包括：1.乾坤合作社的养殖场位于怀柔水库一级保护区，在怀柔区划定的禁养区域内，属于养殖业腾退关闭范围；2.在《畜禽养殖场整治通告》发布后，乾坤合作社从外地将大批牛、羊调运至养殖场，导致存栏数量迅速增加，已经远远超出养殖场规模，也超出养殖场往年平均存栏数量。乾坤合作社调运期间，桥梓镇政府工作人员多次劝阻并责令停止调运行为，但乾坤合作社始终未停止。……因此，在发布公告后，乾坤合作社违规调运至养殖场的畜禽不予统计、不予补偿；3.据桥梓镇政府反映，政府工作人员曾多次到乾坤合作社处登记养殖动物存栏数量情况，均被乾坤合作社人员（包括法定代表人孟凡森及其妻子）无故拒绝，导致政府登记工作无法开展；鉴于目前无法确定乾坤合作社养殖动物的准确存栏数量，根据《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》相关规定，不能给予乾坤合作社养殖动物的补偿。乾坤合作社收到该《答复意见》后，向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2020年6月12日作出22号判决书：“一、撤销北京市怀柔区农业农村局受北京市怀柔区人民政府委托于二〇一九年十一月十日对北京乾坤绿源种养殖专业合作社作出的《答复意见》；二、责令北京市怀柔区人民政府于本判决生效之日起六十日内对北京乾坤绿源种养殖专业合作社提出的行政补偿申请作出处理；三、驳回北京乾坤绿源种养殖专业合作社的其他诉讼请求。”2020年8月7日，怀柔区政府作出被诉决定。乾坤合作社不服，向一审法院提起本案诉讼。另查，乾坤合作社和怀柔区政府均认可乾坤合作社已经获得了关闭养殖场的固定资产补偿。一审法院经审理认为，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整及划定禁止养殖区域，或者因为对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，怀柔区政府于2016年10月18日作出《畜禽养殖场整治通告》，决定对划入禁养区内的规模化畜禽养殖场（小区）予以关闭。乾坤合作社和怀柔区政府均认可乾坤合作社的涉案养殖场在怀柔区政府划定的禁养区内，属于养殖业腾退关闭范围，亦认可乾坤合作社已获得固定资产补偿。乾坤合作社于2019年9月23日向怀柔区政府提交书面申请，请求怀柔区政府对其养殖场内养殖的畜禽进行补偿。依照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的上述规定，怀柔区政府具有依法审查乾坤合作社所提补偿申请并作出决定的法定职责。怀柔区政府具有依法补偿的法定职责。本案中，乾坤合作社向怀柔区政府提出书面申请，请求怀柔区政府对其养殖场内养殖的畜禽进行补偿，在诉讼过程中怀柔区政府主张《畜禽养殖场整治通告》发布后乾坤合作社从外地将大批牛、羊调运至养殖场，导致存栏数量迅速增加，已经远远超出养殖场规模和养殖场往年平均存栏数量，经桥梓镇政府工作人员多次劝阻并责令停止调运行为，乾坤合作社始终未停止调运行为，故对乾坤合作社违规调运至养殖场的畜禽不应认定在补偿范围内。然而，怀柔区政府提交证据不能证明其或相关部门就乾坤合作社调运畜禽行为的具体原因等情况进行了调查核实，亦未提供证据证明其或相关部门听取了乾坤合作社的相关陈述申辩意见。同时怀柔区政府提交的证据不能证明乾坤合作社的法定代表人孟凡森及其妻子等人员无故拒绝政府工作人员对养殖动物存栏数量进行登记，导致养殖动物的准确存栏数量无法确定。在此情况下，怀柔区政府主张乾坤合作社以骗取补偿金为目的违法倒运动物，将符合清退补偿范围的动物数量认定为肉牛22头，尚存在事实不清、证据不足的情形。根据《怀柔区畜禽养殖场整治方案》要求，养殖户清退补偿的范围应当包括四部分内容，即养殖动物销售补偿、固定资产补偿、土地租金补偿、停产停业补偿。本案中，怀柔区政府作出的被诉决定仅针对乾坤合作社养殖动物的补偿数量作出了认定，并未对乾坤合作社是否应当获得除固定资产补偿外的其他项目补偿的问题予以认定及处理，存在认定事实不清的情形。综上，怀柔区政府作出的被诉决定认定事实不清，证据不足，应当予以撤销。因乾坤合作社提出的行政补偿请求尚需怀柔区政府进行调查、衡量，故一审法院依法判决怀柔区政府针对乾坤合作社的补偿申请重新作出处理。由于乾坤合作社提出的补偿请求涉及对应予补偿的畜禽种类、数量等事实的查明，尚需怀柔区政府进行调查，故对乾坤合作社要求一审法院按照《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》径行判决怀柔区政府进行补偿的诉讼请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项、第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决：一、撤销北京市怀柔区人民政府于二〇二〇年八月七日作出的《北京市怀柔区人民政府关于北京乾坤绿源种养殖专业合作社畜禽养殖业清退补偿的决定》（怀政函[2020]181号）；二、责令北京市怀柔区人民政府于本判决生效之日起六十日内对北京乾坤绿源种养殖专业合作社提出的行政补偿申请作出处理；三、驳回北京乾坤绿源种养殖专业合作社的其他诉讼请求。乾坤合作社不服一审判决，以一审判决证据认定错误，事实不清，法律适用错误，导致本案争议未得到实际解决，侵害了乾坤合作社的合法权益为由上诉至本院，请求撤销一审判决中第二、三项判决内容，依法改判。怀柔区政府未提交二审答辩意见。一审证据均已随案移送本院，经审查本院认为，一审法院的认证意见以及事实认定正确，本院予以确认。本院认为，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定及怀柔区政府于2016年10月18日作出的《畜禽养殖场整治通告》，乾坤合作社的涉案养殖场在怀柔区政府划定的禁养区内，属于养殖业腾退关闭范围，怀柔区政府具有依法审查乾坤合作社所提补偿申请并作出决定的法定职责。怀柔区政府具有依法补偿的法定职责。本案中，乾坤合作社向怀柔区政府提出书面申请，请求怀柔区政府对其养殖场内养殖的畜禽进行补偿。怀柔区政府提交证据不能证明其或相关部门就乾坤合作社调运畜禽行为的具体原因等情况进行了调查核实，亦未提供证据证明其或相关部门听取了乾坤合作社的相关陈述申辩意见。同时怀柔区政府提交的证据不能证明乾坤合作社的法定代表人孟凡森及其妻子等人员无故拒绝政府工作人员对养殖动物存栏数量进行登记，导致养殖动物的准确存栏数量无法确定。据此，怀柔区政府主张乾坤合作社以骗取补偿金为目的违法倒运动物，将符合清退补偿范围的动物数量认定为肉牛22头，认定事实不清、证据不足。另，根据《怀柔区畜禽养殖场整治方案》要求，养殖户清退补偿的范围应当包括四部分内容，即养殖动物销售补偿、固定资产补偿、土地租金补偿、停产停业补偿。怀柔区政府作出的被诉决定仅针对乾坤合作社养殖动物的补偿数量作出了认定，并未对乾坤合作社是否应当获得除固定资产补偿外的其他项目补偿的问题予以认定及处理，存在认定事实不清的情形。综上，一审法院认定怀柔区政府作出的被诉决定认定事实不清，证据不足，应当予以撤销并无不当，本院予以支持。关于乾坤合作社要求法院按照《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》径行判决怀柔区政府进行补偿的问题，因乾坤合作社提出的补偿请求涉及对应予补偿的畜禽种类、数量等事实的查明，尚需怀柔区政府进行调查核实，故一审法院判决怀柔区政府针对乾坤合作社的补偿申请重新作出处理，并对乾坤合作社的该项主张不予支持亦并无不当，本院予以确认。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，本院应予维持，乾坤合作社的上诉请求没有充分的事实根据与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京乾坤绿源种养殖专业合作社负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 赵宇晖审 判 员 章坚强审 判 员 支小龙二〇二一年四月六日法官助理 李程程书 记 员 果 然