山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁01行终211号 上诉人（一审原告）曹新兰，女，1946年11月12日出生，汉族，住济南市。 被上诉人（一审被告）济南市住房和城乡建设局，住所地济南市。 法定代表人陈勇，局长。 委托代理人高帅，该局工作人员。 委托代理人代光娜，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 上诉人曹新兰不服济南市历下区人民法院（2020）鲁0102行初314号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2019年7月13日，申请人吉其鹏（系曹新兰之夫，已故）向山东省住房和城乡建设厅提交《查处申请书》，要求对山东众和土地房地产评估有限公司作出的涉案三份评估报告中不尽职尽责的行为进行调查核实，若确实存在不公平、不合理的情况，请求予以纠正，依法保障申请人作为被征收人的合法权益。2019年7月31日，山东省住房和城乡建设厅书面告知申请人已将其申请转至济南市住房和城乡建设局。 2019年8月22日，被告济南市住房和城乡建设局作出《告知书》，载明：“吉其鹏：针对你反映的山东众合土地房地产评估有限公司涉嫌出具虚假或由重大差错的评估报告的问题，我局现将有关情况告知如下：一、经核实：2018年7月13日，你向山东众合房地产评估有限公司提交了《关于运署街55号、57号、59号住宅房屋评估报告的意见书》。2018年7月17日，山东众合土地房地产评估有限公司作出《对的回复》。2018年8月2日，你向山东众合土地房地产评估有限公司申请了复核评估。2018年8月8日，山东众合土地房地产评估有限公司作出《对的回复》。2018年9月5日，你向济南市国有土地上房屋征收和拆迁评估专家委员会申请鉴定。2018年9月17日，济南市国有土地上房屋征收和拆迁评估专家委员会作出《对山东众合土地房地产评估有限公司出具的‘历下区零散棚户区改造项目国有土地上非住宅房屋征收估价报告’（历下区运署街55,57号被征收房地产市场价值估价）的鉴定意见》。你提出的山东众合土地房地产评估有限公司出具虚假或者有重大差错评估报告的问题，根据《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范》第十一条‘复核与重新评估’与第十二条‘技术鉴定’相关规定，你已通过申请复核和专家鉴定的方式得到了回复，依据复核结果和专家鉴定意见，你反映的问题与事实不符。二、你提出的历下区零散棚户区改造项目协商选定评估机构问题，山东众合土地房地产评估有限公司是由历下区住建局及大明湖街道办事处在协商选定征收预评估机构期限内，组织被征收人自行协商选定的征收预评估机构，超过三分之二的被征收人已签字认可，符合《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》相关规定，你反映的问题与事实不符。特此告知。” 庭审中，原告称并未收到该《告知书》，对该《告知书》内容亦不予认可。被告在庭审中陈述，其作出涉案告知书后按照申请人提供的方式联系不到申请人，因联系地址历下区运署街57号已被拆除，该《告知书》未进行邮寄。 另查明，山东众合土地房地产评估有限公司分别于2018年7月5日作出众合评（征收）2018第LXLS-104-1号、众合评（征收）2018第LXLS-104-2号《历下区零散棚户区改造项目被征收住宅房屋分户评估报告》，于2018年8月1日作出众合评（征收）2018第LXLS-160号《历下区零散棚户区改造项目被征收非住宅房屋评估报告》，其中历下区运署街59号楼（证号济房权证历字第**0725号）实测建筑面积为朝向正向118.14㎡，评估单价为28470元/平方米，评估总价3363446元；建筑面积为朝向非正向68.34㎡，评估单价为28185元/平方米，评估总价1925881元。历下区运署街55、57号楼（证号为历032475）实测建筑面积为1层52.61㎡，评估单价为37850元/㎡，评估总价1991289元；2层52.61㎡，评估单价25738元/㎡，评估总价1354076元，合计3345365元。 2018年7月13日，申请人吉其鹏向山东众合房地产评估有限公司提交《关于运署街55号、57号、59号住宅房屋评估报告的意见书》。2018年7月17日，山东众合土地房地产评估有限公司作出《对的回复》。2018年8月2日，申请人吉其鹏向山东众合土地房地产评估有限公司申请了复核评估，2018年8月8日，山东众合土地房地产评估有限公司作出《对的回复》，载明：“吉其鹏先生：您送来的《申请复核评估报告》已收悉，……二被征收人未办理估价对象的《国有土地使用证》，根据《关于历下区零散棚户区改造项目征收拆迁中若干问题处理意见的会议纪要》的意见：‘运署街55号和运署街57号土地为商业用途、国有划拨，土地面积按照证载房屋基底面积1.2倍进行评估’……原评估结果维持不变。”2018年9月5日，申请人吉其鹏向济南市国有土地上房屋征收和拆迁评估专家委员会申请对涉案房屋重新鉴定评估，并于9月7日自愿选择了评估专家。2018年9月17日，济南市国有土地上房屋征收和拆迁评估专家委员会作出《对山东众合土地房地产评估有限公司出具的“历下区零散棚户区改造项目国有土地上非住宅房屋征收估价报告”（历下区运署街55,57号被征收房地产市场价值估价）的鉴定意见》，鉴定意见为：“1.评估机构出具的评估报告的估价程序、估价依据、估价假设、估价技术路线、估价方法选用、参数选取、估价结果确定方式基本符合《房地产估价规范》及《国有土地上房屋征收评估办法》（建房[2011]77号）、《济南国有土地上房屋征收评估技术规范（试行）》（济建发[2013]15号）的规定。2.报告中部分文字表述存在瑕疵，但对估价结果无实质性影响。” 2020年6月23日，山东省高级人民法院对曹新兰等4人诉济南市历下区人民政府、济南市人民政府房屋行政补偿及行政复议，不服济南市中级人民法院作出的（2019）鲁01行初680号行政判决上诉一案，作出（2020）鲁行终367号行政判决，载明：“……本院认为：……一、关于涉案房屋评估程序和结果是否合法的问题。关于评估机构选定程序的问题。本案中，涉案房屋先是通过被征收人协商选定预评估机构，在历下区政府作出征收决定后，在公示期间没有被征收人对评估机构提出异议，此时预评估机构转为正式评估机构，评估机构的选定不违反法律规定。关于评估结果是否合法的问题。本案中，涉案房屋评估报告的评估价值时点为房屋征收决定公告之日，评估机构考虑估价对象的坐落及位置、房屋和土地权益情况、实物状况、区位状况，根据有关法律法规、部门规章的规定，对房屋采取比较法和收益法，对土地采取基准地价系数修正法和市场比较法，由于涉案房屋未办理国有土地使用证，根据涉案土地的用途和使用权类型，对土地面积按照证载房屋基底面积1.2倍进行评估，测算出涉案房屋在房地合一情况下的综合市场单价为每平方米34084元。上述评估价值时点、评估依据、评估方法及评估结果符合法律相关规定，并无不当。关于评估结果应否采纳的问题。本案中，在涉案房屋评估报告送达被征收人后，被征收人对涉案房屋评估价格有异议，向评估机构申请复核，复核结果维持了评估结果，被征收人又向专家委员会申请鉴定，鉴定结论也维持了评估结果。由于涉案房屋评估结果已经复核和鉴定程序，曹新兰等人在诉讼中继续对评估结果提出异议，没有足够的事实依据，不予支持……” 一审法院认为，《房地产估价机构管理办法》第五条规定，市、县人民政府房地产主管部门负责本行政区域内房地产估价机构的监督管理工作。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四规定，房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正，给予警告，对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款，对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款，并记入信用档案；情节严重的，吊销资质证书、注册证书；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。被告济南市住房和城乡建设局作为济南市房地产主管部门，并作为山东众合土地房地产评估有限公司的资质发证机关，对原告申请事项具有查处的法定职责。 本案中，申请人吉其鹏于2019年7月13日向山东省住房和城乡建设厅提交《查处申请书》，2019年7月31日山东省住房和城乡建设厅书面告知已将其申请转至济南市住房和城乡建设局。被告济南市住房和城乡建设局于2019年8月22日作出涉案《告知书》回复原告，但该《告知书》并未能向原告实际送达。虽然本案审理过程中，被告将该告知书作为证据提交一审法院，原告也已实际收到并知悉该告知书内容，但被告送达涉案《告知书》的程序违法。 原告对《查处申请书》中所涉及的评估报告不服，已按照程序要求提交书面意见、申请复核评估并向济南市国有土地上房屋征收和拆迁评估专家委员会申请鉴定，原告也已经收到相应的回复及鉴定意见；结合山东省高级人民法院作出的（2020）鲁行终367号行政判决中“关于涉案房屋评估程序和结果是否合法的问题”的分析，本案中被告济南市住房和城乡建设局作出的《告知书》内容并无不当。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定判决：确认被告济南市住房和城乡建设局于2019年8月22日作出《告知书》的程序违法；驳回原告曹新兰的其他诉讼请求；案件受理费50元，由被告济南市住房和城乡建设局负担。 上诉人曹新兰不服一审判决上诉称，涉案评估报告虽经复核、重新鉴定程序，但并不能当然认定评估报告的作出符合法律规定，被上诉人仍应对违法评估行为履行法定查处职责，涉案评估报告存在以下违法之处:1.房地产估价师应当根据评估的对象和当地房地产市场价格，选用适合的一种或多种评估方法对被征收房屋价格进行评估。首先，案涉四合院属于上诉人建国前即通过有偿购买方式取得的私宅，具有历史价值，而被上诉人进行评估时，并未考虑历史价值因素；其次，被上诉人亦未参照周边房地产市场价格进行评估，从而导致评估价格严重偏低。2.评估对象的土地性质严重失实。其一，被上诉人在对案涉房屋进行评估时，评估人员未进一步核实土地权属性质，在无任何土地法律权属凭证，亦无土地行政主管部门地籍信息的情况下即按照划拨性质评估，严重侵犯上诉人的财产权益，违反资产评估的相关规定；其二，上诉人的房屋既然属于建国前购买所得的私产，依照《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》(2012行他字第16号)的规定，案涉房屋的院落、空地面积应当纳入评估范围。3.缺少现场调查程序。现场调查属于基本评估程序，注册资产评估师不得随意删减基本评估程序。涉案评估报告已自认未实地测量，而是仅凭委托方提供的建筑面积予以确认，明显违反资产评估应当进行现场调查的规定。对于评估过程中的其他事项，包括但不限于有无询价过程等工作底稿，有无评估结论分析说明等，均应在查清事实的基础上，严格审查。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。上诉请求：1.撤销一审判决并依法改判；2.上诉费用由被上诉人承担。 被上诉人济南市住房和城乡建设局在二审期间未向我院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点在于被上诉人济南市住房和城乡建设局作出的《告知书》是否合法。根据《房地产估价机构管理办法》第五条第三款之规定,济南市住房和城乡建设局具有对本市房地产估价机构进行监督管理的职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条第一款规定,任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。本案中，申请人吉其鹏认为山东众合房地产评估有限公司在受委托对历下区零散棚户区改造项目中进行房屋评估时违反相关的程序规定，向被上诉人提交《查处申请书》,要求被上诉人对山东众和土地房地产评估有限公司作出的涉案三份评估报告中不尽职尽责的行为进行调查核实，若确实存在不公平、不合理的情况，请求予以纠正，依法保障申请人作为被征收人的合法权益。被上诉人济南市住房和城乡建设局收到查处申请后，对吉其鹏举报的事项进行了全面调查,根据调查的情况作出涉案《告知书》，告知内容具有事实和法律依据。涉案评估报告已经过复核、重新鉴定的法定程序，且经人民法院生效判决予以采纳，该事实进一步印证告知内容的合法性和正当性。被上诉人济南市住房和城乡建设局作出涉案《告知书》后，未能在法定期限内送达申请人，存在程序违法。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人曹新兰的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曹新兰负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张振明 审 判 员 张启胜 审 判 员 曹 磊 二〇二一年四月六日 法官助理 石璐璐 书 记 员 韩琳琳