辽宁省本溪市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2021）辽05民终622号 上诉人（原审原告、反诉被告）：本溪市明山区牛心台街道办事处上牛村民委员会，住所地辽宁省本溪市明山区牛心台镇。 法定代表人：韩广河，该村委会主任。 委托诉讼代理人：张卫宁，辽宁明隆律师事务所律师。 上诉人（原审被告、反诉原告）：黄千有，男，汉族，1954年2月12日出生，住址辽宁省沈阳市皇姑区。 委托诉讼代理人：王闻达，辽宁申扬律师事务所律师。 上诉人黄千有因与上诉人本溪市明山区牛心台街道办事处上牛村民委员会（以下简称上牛村委会）合同纠纷一案，均不服辽宁省本溪市明山区人民法院（2020）辽0504民初1309号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 上牛村委会上诉请求：1.撤销一审裁定，依法改判解除双方于2005年09月26日签订的联合开发墓园书和补充合同书；2.黄千有腾退占用土地，恢复原状；3.黄千有承担本案全部诉讼费用。事实理由：一审判决认定事实与适用法律错误。一、2005年9月26日，双方签订了《联合开发墓园合同书》及《补充合同》，约定由上牛村委会提供土地，黄千有提供建设资金，经营范围为“绿化树葬”“黄千有负责办理民政、土地等部门批件时的费用”，在三年内完成墓园规划目标，对于墓园规划区内的550亩承包地即自留地实行退耕经济补偿，由黄千有承担。但在实际履行过程中，审批手续未能经过有关部门批准，黄千有也没有承担相关批件费用，致使合同未能履行。黄千有就擅自派人管理土地，黄千有支付的钱款并不是承包费用，而是按照合同书约定支付给农民土地补偿费款项，也没有栽种10万株树木的事实。黄千有未经政府主管部门审批的情况下占用林地、承包地，出卖墓地数百座，将所得资金全部归为己有。在一审过程中编造事实，以当地村民作为擅自或未经许可修建坟墓，并称报警处理。补充合同也是与合同书同时签订的，在未获得批准后，黄千有在未经上牛村委会同意情况下，违法占用林地和承包地(并非荒山)，出卖墓地，收取费用，谎称收取的是保证金，意图规避法律，逃避责任。根据各级政府部门通知对于黄千有的违法行为进行了认定。2017年5月17日林业站情况说明，2018年8月7日，本溪市明山区民政局下达《限期责令整改通知书》，责令黄千有停止在山林内经营活动和墓穴建设行为，黄千有签字接收。2020年6月30日，本溪市明山区林业局《关于做好林地内乱埋乱葬治理工作的通知》，黄千有存在林地内乱埋乱葬行为。2020年7月1日，本溪市明山区民政局下发明民告字【2020】第(2)号《整改通知书》，责令上牛村委会、老官东大岭山地承包者(承包者为黄千有)加强监管，立刻停止一切违法行为。致使事实上双方签订的合同已无法履行，应予解除。 黄千有辩称：黄千有同意本案应当发回一审法院进行实体审理，但不同意上牛村委会的其他主张。1.墓园未通过审批是因为上牛村委会根本没有履行过报批义务，而不是黄千有不承担报批费用。2.上牛村委会提供的证据无法证明黄千有存在未批先建、出卖墓地和乱埋乱葬的行为。3.2020年7月1日本溪市明山区民政局的整改通知书只能证明上牛村委会负有监管职责却不作为，放任甚至许可村民和外来人员乱埋乱葬。黄千有没有监管职权，乱埋乱葬行为损害的是黄千有的利益，黄千有尽到了劝阻、报警和投诉的义务，在行政部门不作为的情况下，不得已才让建坟者出具承诺书，因此对乱埋乱葬监管不力的责任与黄千有无关。4.本案项目如因政策变化无法审批，则应继续履行补充合同，黄千有继续使用土地50年，因此本案合同完全能够履行，上牛村委会认为合同无法履行故应解除的主张不成立。同时，上牛村委会是违约方，不享有合同解除权，其无权解除本案合同。 黄千有上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院进行审理。事实理由：一、一审法院对本案不进行实体审理的理由之一，是本案合同涉及办理审批手续，本案双方未取得相关手续就签订合同进行建设，违反法律规定，黄千有要求继续履行合同显系不当，故本案纠纷不属于法院受案范围。该理由毫无事实和法律依据，且违反民九会议纪要的规定，并严重程序违法，损害黄千有合法权益。《联合开发墓园合同书》约定双方联合开发墓园，上牛村委会提供土地，黄千有那样投资建设，上牛村委会负责办理土地、民政等部门各项相关的合法审批。该意思表示不违反法律和行政法规的强制性规定，完全合法，而且法律并不禁止在取得相关审批之前签订这种合同，按逻辑也应当是先签合同，然后再根据合同约定去办理相关审批。并且该合同是在黄千有受上牛村委会招商引资，项目已经得到政府立项审批的背景下签订的。因此，一审法院认为双方未取得相关手续就签订合同的行为违反法律规定，没有任何法律依据。其次，上牛村委会负有办理审批的义务，但一直没有办理，导致墓园至今没有开工建设。非但如此，上牛村委会还纵容甚至介绍村民到黄千有已经缴纳承包费的土地上建坟和掩埋未经火化的尸体，当地公安、民政等部门均不作为，最终迫使黄千有那样只能要求村民出具将来墓园开工时保证迁出的承诺书，其中一小部分村民缴纳了保证金，因此这是黄千有的维权行为，并非卖坟或者建设行为，一审法院认为黄千有未取得相关手续就进行建设，没有事实依据。再次，合同约定上牛村委会有义务清理集中原有旧坟，因此上牛村委会要求黄千有代为挖掘几个墓坑，但很快被民政部门叫停，后来还下达了责令整改通知，已整改完毕。该行为不属于建设行为，只是开工建设前的准备行为，合同的约定是合法的，履行过程中出现违法行为不影响合同效力，并且违法责任应当由上牛村委会承担，黄千有不存在违法行为。以上事实说明，《联合开发墓园合同书》的签订是合法的。根据《第九次全国法院民商事审判工作会议纪要》第37条、39条的规定，就《联合开发墓园合同书》来说，这是一个已经成立，但需经审批才生效的合同，其具备合同的有效要件，对双方具有拘束力，任何一方不得擅自解除，且黄千有有权要求上牛村委会继续履行报批义务。法院不得将其认定为无效合同，也不得认定为未生效，却按无效合同处理。据此，本案纠纷完全属于法院受案范围，一审法院理应进行实体审理。一审法院认为本案双方未取得相关审批就签订合同进行建设，违反法律规定，进而认为黄千有无权要求被上诉人继续履行合同，拒绝进行实体审理，实质是对本案合同效力的否定，是将其作为无效合同处理。此外，一审法院未进行实体审理，就在裁定理由中对本案关键性事实作出错误认定，并且暗指本案合同签订违法，该行为严重违反法定程序，如果生效，将严重损害黄千有的合法权益。二、一审法院对本案不进行实体审理的理由之二，是案涉项目立项久远，政策现已变化，在相关部门未作审批的情况下，黄千有要求继续履行合同显系不当，故不属于法院受案范围。该理由过于牵强，明显在剥夺黄千有依据合同所享有的合法权利。首先，根据“民九会议纪要”的规定，上牛村委会不履行报批义务构成违约，黄千有有权要求其继续履行义务，即使政策发生变化，但不去申请怎能知道是否符合政策，是否会被批准，因此政策变化无法作为驳回黄千有起诉要求对方履行报批义务的理由。其次，《补充合同》第4条约定，如因墓园经营的相关手续问题无法履行该项目，墓园规划区内的土地黄千有可继续使用五十年不变，在五十年里上牛村委会不再向黄千有那样收取任何土地等相关费用，在协议期内黄千有有权转让该项目。因此，即便政策变化导致墓园项目无法履行，根据该约定，双方的联合开发墓园关系也自动转变为普通的土地承包关系，黄千有有权按照农业用途(开发苗圃)继续使用土地。因此，黄千有有权依据《补充合同》要求继续履行，包括交付剩余未交付的836亩土地，以及配合办理苗圃手续等，此完全为人民法院的受案范围，一审法院没有任何理由不进行实体审理。三、上牛村委会一审中自认有严重违约行为，一审法院裁定驳回黄千有的反诉，是对上牛村委会的包庇。一审法院在原一审时已经进行过实体审理，现在又称不属于法院审理范围，不予实体审理，前后矛盾。上牛村委会在一审中承认，其与黄千有签订《联合开发墓园合同书》和《补充合同》并收取黄千有土地承包费后，又私下与韩广河就同一土地签订《牛心台街道办事处集体林家庭承包经营合同书》，韩广河利用该合同办理了林权证。此说明上牛村委会自认其与韩广河恶意串通损害黄千有利益，属于严重的违约，甚至涉嫌刑事犯罪。此外，上牛村委会还存在违约收取黄千有茶叶费、毁坏黄千有门窗玻璃等违约行为，给黄千有造成实际经济损失。因此，黄千有有权要求被上诉人承担违约责任，这属于人民法院的受案范围，一审法院不进行实体审理是错误的，是在包庇上牛村委会的违约行为。 上牛村委会辩称：同上诉意见一致。 上牛村委会一审法院起诉请求：1.判令解除上牛村委会于2005年9月26日签订的联合开发墓园合同书和补充合同；2.责令黄千有腾退占用土地，恢复原状；3.本案诉讼费用黄千有承担。 黄千有向一审法院反诉请求：1.判令上牛村委会履行报批义务，即办理墓园开发建设所需的省市民政、土地等部门的审批手续；2.判令上牛村委会向黄千有交付剩余836亩土地；3.判令上牛村委会配合黄千有办理苗圃手续；4.判令上牛村委会因将案涉土地重复发包给韩广河并办理林权证的行为向黄千有支付违约金（以上牛村委会2006至2020年期间从韩广河收取的承包费不当利益或黄千有的实际损失之间金额较大者为准，暂计546000元）；5.判令上牛村委会返还要求黄千有为其支付的购买茶叶费用15300元；6.判令上牛村委会赔偿其砸毁黄千有办公室门窗玻璃的损失350元；7.判令上牛村委会承担反诉全部诉讼费用。 一审法院认为，本案中上牛村委会与黄千有签订的联合开发墓园合同书及补充合同中涉及《中华人民共和国土地管理法》中关于建设占用地需要相关审批手续，以及《殡葬管理条例》关于建设公墓需要报请审批，但双方至今未取得相关手续就签订合同进行建设，显然违反上述法律规定，况且墓园立项的时间为2003年，至今已十七年之久，相关规定和政策均有变化，在相关行政主管部门对此项目未作出规划，处理和审批的情况下，双方要求法院确认解除或继续履行合同，显系不当，此案纠纷不属于人民法院受案范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条之规定，裁定如下：一、驳回上牛村委会的起诉；二、驳回黄千有的起诉。案件受理费200元，免交；反诉费4710元，免交。 经审理查明：2003年，经本溪市发展计划委员会、本溪市明山区林业局、本溪市明山区民政局批复，同意明山区牛心台溪泰安福园树葬墓地建设项目立项。2005年6月，上牛村委会向明山区政府相关部门申请村集体建树葬园林办公用房的建筑审批，审批回复意见：可先发选址意见书，待土地局批复后，再发建筑许可证。2005年9月26日，上牛村委会与黄千有签订联合开发墓园合同，主要内容：建设地点：本溪市明山区牛心台街道办事处上牛村老官东大岭；土地性质：上牛村委会集体土地（荒山）；启用企业名称：本溪市溪泰树葬园开发有限公司；墓园名称：本溪市溪泰安福园；联合方式：甲方（上牛村委会）提供1200亩老官司东大岭土地，乙方（黄千有）按墓园规划投建设资金；联合时间：五十年；双方责任与义务：甲方负责办理完善墓园合法批件，保证“三通”。乙方负责批件时费用，墓园规划设计，对墓园内约550亩农民承包及自留地实行退耕经济补偿（28亩承包地，522亩自留地）。同日，双方又签订补充合同，主要内容：由乙方自主经营，出任董事长担任公司法人，甲方出任副董事长；收益分配为每年结算一次，每墓位甲方提取200元；农民土地补偿金定为537285元，合同签订五日内乙方一次性付清；墓园逐步建设经营期间所闲置地块，乙方可自主使用。如因墓园经营的相关手续问题无法履行该项目，墓园规划区内的土地乙方可继续使用五十年不变，在五十年里甲方也不再向乙方收取任何土地相关费用；哺鸽洞前东南向墓园规划区内平地，要同时与农民签订退耕协议书，并确定土地数量及补偿金额，用地时再办理手续。以上联合开发墓园合同、补充合同签订后，黄千有投资修复山路、栽树、建设办公用房、雇佣人员值守等。自2005年至今，有大量他人坟茔埋葬在上述墓园开发用地内。2018年8月7日，本溪市明山区民政局向黄千有下发限期责令整改通知书，通知黄千有：从即日起停止一切经营活动和墓穴建设行为，并按照殡葬法律法规要求妥善安葬和处理，恢复自然植被原状。2019年9月25日，本溪市明山区民政局向上牛村委会下发限期整改通知书。通知上牛村委会：你村所属的东大岭山地存在未经批准散埋乱葬的行为，违反了《本溪市殡葬管理条例》第三十八条规定。我局现通知你单位，要加强监管，立刻停止一切违法行为，依据《本溪市殡葬管理条例》规定及时整改。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”上述规定对公民、法人或其他组织不履行未提起过行政诉讼的行政行为，规定了两种强制执行途径。一是有法律、法规授权的行政机关可以依法强制执行；二是没有法律、法规授权的行政机关可在法定期限内申请人民法院强制执行。本案中，2018年8月，本溪市明山区民政局就已经向黄千有下发限期责令整改通知书，2019年9月，本溪市明山区民政局又再次向上牛村委会下发了限期整改通知书。从2018年8月开始，本溪市明山区民政局作出限期整改的行政行为，属于《中华人民共和国民事诉讼法》第十二条所规定的行政诉讼受案范围。针对本溪市明山区民政局下发的限期责令整改通知书，黄千有和上牛村委会均未履行通知书中的义务。故应由相关行政部门依照相关行政规定进行处理。故一审法院驳回上牛村委会及黄千有的起诉并无不当。 综上所述，上牛村委会和黄千有的上诉请求均不能成立，应予驳回。一审裁定结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  周明辉 审判员  赵丹阳 审判员  许 晶 二〇二一年四月六日 书记员  宋光磊 附：本案所适用的法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。