山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鲁10行终24号上诉人（原审原告）许道芳，女，1980年2月26日出生，汉族，住威海市文登区。委托代理人叶岳挺，北京冠领律师事务所律师。委托代理人郭敏慧，北京冠领律师事务所律师。被上诉人(原审被告)威海市文登区综合行政执法局，住所地威海市文登区文山路**。法定代表人于春柏，局长。出庭负责人王冠峰，该局党委委员。委托代理人赵岩，该局法制宣传科科员。委托代理人王寿丽，山东联志律师事务所律师。上诉人许道芳因诉被上诉人威海市文登区综合行政执法局（以下简称文登区综合执法局）城建行政处罚一案，不服威海市文登区人民法院（2020）鲁1003行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定，2005年4月22日，经山东省人民政府批准，大水泊机场规划区成为威海市文登区独立地段的城市规划区。许道芳自2008年8月起，在威海市××区大水××镇大水××南建设房屋和养殖貂棚等，建设面积约1330平方米。2020年4月16日，文登区综合执法局予以立案并进行了询问、现场勘验等。2020年4月28日，威海市自然资源和规划局文登规划分局对上述建筑物的违法性作出认定：该建筑物位于大水泊机场规划区内，大水泊镇大水泊村南，建筑面积约1330平方米，未办理建设工程规划许可证，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条、《山东省城乡规划条例》第五十条、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条的相关规定，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法行为。2020年5月14日，文登区综合执法局对许道芳依法告知，许道芳未提出陈述申辩意见。2020年5月20日，文登区综合执法局作出文综执建罚字[2020]第17001号行政处罚决定书，对许道芳作出限十五日内拆除该违法建筑物的行政处罚。许道芳不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，根据《山东省人民政府法制办公室关于在文登市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（鲁府法发[2003]48号）及《威海市文登区机构编制委员会关于推进综合行政执法体制改革的实施意见》（威文编[2017]26号）的规定，文登区综合执法局有权对辖区城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设的行为行使行政处罚权。《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，文登区综合执法局提交的证据能够证实，许道芳未办理建设工程规划许可手续，在城市规划区内建设养殖场，且无法采取改正措施消除影响的事实。文登区综合执法局依法调查后，经告知，对许道芳的违法行为作出限期拆除违法建设的行政处罚决定，并无不当。综上，文登区综合执法局作出的行政处罚决定书事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。许道芳的诉讼理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回许道芳的诉讼请求。上诉人许道芳不服原审判决，上诉称，原审判决认定事实、证据采信、适用法律错误，依法应予撤销。1.涉案养貂大棚系农用地上的畜牧生产设施，而非建设用地上建造的建筑物、构筑物等。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。……前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)明确规定：“1202-设施农用地属农用地这一大类”。《中华人民共和国畜牧法》、《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）第二条第（二）款规定：“(二)其他企业和个人兴办或与农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织联合兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理。畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建(构)筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续。”本案中，上诉人经过大水泊村委会同意，在自家承包地(农用地)上搭设用于经营养貂的大棚，且该养貂大棚及石棉瓦房等系简易大棚，未改变土地用途，随时可复垦耕种，故根据《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）的规定，涉案养貂大棚依法属于农用上的畜禽舍等生产设施，而非建设用地建造的建筑物、构筑物等。2.被诉行政处罚决定适用法律错误。《城乡规划法》第二条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。”第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”即《城乡规划法》仅限于建设用地上建造的建筑物和构筑物等。涉案养貂大棚不属于建设用地上建造的建筑物和构筑物，被诉行政处罚决定却适用《城乡规划法》第四十条的规定要求上诉人建设养貂大棚办理建设工程规划许可证并依据该法第六十四条的规定对上诉人作出处罚，适用法律明显严重错误。此外，涉案养貂大棚所在地虽在2005年被批准划入大水泊机场规划区，但并不意味着该规划区内所有土地同时都属于城镇建设用地。涉案养貂大棚所在地目前仍属集体土地、农用地，上诉人享有合法土地承包经营权。直至目前，涉案土地仍未办理土地征收手续。3.最高人民法院很多判例一直强调保护行政相对人信赖利益原则。本案中，上诉人提交大水泊村委会向上诉人收费的证据材料，证明上诉人当初搭设养貂大棚明确经过村委会同意，且多年来一直向村委会交费，即上诉人建设养貂大棚经过政府允许，且多年来也从未有相关政府部门对其予以处罚或调查，现因涉案土地涉及土地征收，征收实施单位与上诉人在补偿安置问题上产生矛盾，文登区综合执法局为逼迁才违法将涉案养貂大棚认定为违法建筑。综上，请求二审法院在查明案件事实的基础上，依法判决撤销原审判决，发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人文登区综合执法局辩称，1.许道芳的行为构成非法建设的违法行为。许道芳于2008年8月起建设涉案养貂大棚，未办理建设工程规划许可证，在询问笔录中许道芳明确予以认可，该行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定。且涉案养貂大棚并未办理设施农用地备案手续，上诉人以此抗辩缺乏法律依据。2.被诉行政处罚决定程序合法、适用法律正确。上诉人主张《城乡规划法》仅适用于建设用地上的建筑物和构筑物等，系对法律的错误解读。《城乡规划法》第二条明确规定，在规划区内进行建设活动必须遵守本法。涉案建筑物位于城市规划区，被上诉人依据《城乡规划法》进行立案查处，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。双方当事人提交的证据一审期间已经质证。二审期间，上诉人补充提交威海市自然资源和规划局作出的政府信息公开申请答复书、大水泊镇人民政府对许道芳作出的关于许道芳同志申请相关信息公开的答复，证实涉案建筑物所在土地尚未被征收，仍属于村集体土地。经审查，该两份证据与本案待证事实无关联性，本院不予采纳。本院同意原审判决对原审证据的认证意见及认定的案件事实。本院认为，《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，《山东省人民政府关于文登市城市总体规划（2003-2020年）的批复）》、文登市城市总体规划等文件可以证实，上诉人养貂大棚所在区域已于2005年划入威海市城市规划区范围。《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）第三条第（一）项规定：“申请规模化畜禽养殖的企业或个人，无论是农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织还是其他企业或个人，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案。”本案中，上诉人建设养貂大棚时虽经村委同意，但未经乡（镇）人民政府同意，亦未向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请并进行审核备案，故上诉人主张涉案养貂大棚所处土地系设施农用地，不需要办理建设工程规划许可证，缺乏事实根据和法律依据。被上诉人对许道芳所作的询问（调查）笔录、威海市自然资源和规划局文登规划分局关于对许道芳建筑物的违法性认定及情况说明等证据可以证实，许道芳2008年建设涉案养貂大棚时未办理建设工程规划许可手续，且无法采取改正措施消除影响，被上诉人根据《城乡规划法》的上述规定，责令上诉人十五日内拆除涉案违法建筑并无不当。上诉人对被诉行政处罚决定作出的程序无异议，经审查，被诉行政处罚决定作出的程序符合法律规定。综上，原审判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人许道芳负担。本判决为终审判决。审判长  毕海燕审判员  李升臣审判员  宫晓燕二〇二一年四月十二日法官助理宫凡舒书记员汤静静