西藏自治区拉萨市城关区人民法院行 政 判 决 书（2016）藏0102行初16号原告永清，女，1951年4月15日出生，藏族，拉萨市人，现住拉萨市城关区宇拓路**号，身份证号码5401021951********。委托代理人央金，北京市大成（拉萨）律师事务所律师。原告玉珍，女，1952年4月15日出生，藏族，拉萨市人，现住址不详，身份证号码5401021952********。委托代理人央金，北京市大成（拉萨）律师事务所律师。被告拉萨市国土资源局，住所地城关区政府2号楼五楼，组织机构代码73554270-8。法定代表人索朗慈仁，该局党组副书记、局长。委托代理人边巴卓玛，女，藏族，1981年7月18日出生，拉萨市人，该局地籍管理科科长，身份证号码5401021981********。委托代理人达瓦扎西，西藏珠穆朗玛律师事务所律师。委托代理人陈洁，西藏珠穆朗玛律师事务所律师。第三人西藏自治区商务厅。原告永清、玉珍请求被告拉萨市国土资源局颁发土地使用权证一案，于2016年5月27向本院提起行政诉讼，本院于2016年5月27日立案受理后，于2016年5月30日向被告拉萨市国土资源局送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭。经本院审查认为：西藏自治区商务厅同原告提起诉讼的具体行政行为有利害关系，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款之规定，通知西藏自治区商务厅作为第三人参加诉讼。并于2016年6月20日公开开庭审理，原告永清及委托代理人央金，被告拉萨市国土资源局地籍管理科科长边巴卓玛及委托代理人达瓦扎西、陈洁到庭参加诉讼。第三人西藏自治区商务厅经本院合法传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。原告永清、玉珍诉称，1999年11月29日西藏自治区贸易厅从拉萨市城市建设规划委员会取得建设用地规划许可证（编号为：990089），并确定：本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续，用地位置为：拉萨大河以西，市东郊苗圃以北，用地项目名称为：综合用地，用地面积为18668平方米。2000年1月4日西藏自治区商业厅从拉萨市土地管理局取得土地使用权证，土地使用权面积为18668平方米，地号为845，用途为综合用地，土地使用权类型为出让。2002年11月20日西藏自治区贸易局召开局机关各科室负责人会议就出让属于贸易局机关位于拉萨市城关区纳金乡固孜村18668平方米的土地使用权问题进行讨论及研究后一致同意将上述土地使用权出让，出让价款为80万元，出让价到账后再将土地红线图、土地使用权证交给受让方。并由受让方负责向国有土地管理部门缴纳规定应缴的所有费用及重新办理土地红线图等手续，并形成会议纪要。2002年11月原告玉珍与永清商议共同借款和出资从西藏自治区贸易局受让该局在纳金乡固孜村的土地使用权，用于修建一所孤寡老人院帮助那些无家可归的老人。2002年11月27日由原告玉珍与自治区贸易局签订《关于出让土地使用权的合同》，合同中约定由自治区贸易局将其位于拉萨市城关区纳金乡固孜村的18668平方米土地使用权出让给原告玉珍，出让价为80万元，该合同签订后原告永清从亲戚朋友处高息借款80万元支付给自治区贸易局，并由贸易局向原告玉珍出具收款收据。借款及高息直到2014年初永清才全部还清。2004年原西藏自治区商业厅、贸易局、外经贸厅合并成立西藏自治区商务厅。2009年7月7日全国第二次土地调查，土管局要求原告将受让的上述土地的相关证照交到土管局，为此二原告将自己的身份证、原自治区贸易局的土地使用权证、土地红线图、规划许可证等交给土管局。2013年11月25日自治区商务厅应两原告的请求，向拉萨市国土资源局出具《关于请为玉珍补办相关土地证的函》，请求被告拉萨市国土资源局补办土地使用权证及规划证和红线图。综上，原告永清在该宗土地上的投入除了购地款及利息110多万元，还在该地上投资了70多万元修建了围墙及八间房屋，并雇人看守及支付工资43万多元。原告自2003年至今一直在向拉萨市国土资源局请求办理土地使用权人变更手续，被告一直承诺办理但至今无果，现诉至法院，请求判决被告拉萨市国土资源局为原告永清办理土地使用权证。原告永清、玉珍向法庭递交以下证据材料：1、建设用地规划许可证复印件；2、土地使用权证复印件；3、【2002】05西藏自治区贸易局办公会议纪要复印件；4、《关于出让土地使用权的合同》原件；5、收据原件；6、声明原件；7、《关于出让土地使用权的补充协议》原件；8、全国第二次土地调查收件单原件；9、藏商便函【2015】102号《关于请为玉珍同志补办相关土地证件的函》原件；10、藏商便函【2015】103号《关于请为玉珍同志补办相关土地证件的函》原件；11、藏商便函【2015】151号复印件；12、情况说明原件；13、关于支付土地看守人员工资的情况说明原件。被告拉萨市国土资源局在法定期限内答辩，一、原告玉珍与原区商业厅（区贸易局）签订的《出让土地使用权的合同》真实性无法确认。2014年7月答辩人收到了“玉珍关于要求办理其与原商务厅土地转让合同涉及的有关土地的补办手续”的申请，经初步核实，目前该宗土地使用权人仍为西藏自治区商业厅，土地使用权面积18668平方米，土地取得方式为划拨。2014年9月26日，答辩人向自治区商务厅发函，要求自治区商务厅核实有关涉案土地转让的会议纪要的真实性等情况，后商务厅向我方回函称无法确定会议纪要的真实性，对土地出让合同的答复也不明确。二、即便原告玉珍与原西藏自治区贸易局签订了《出让土地使用权的合同》，但该合同效力应为无效。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，划拨土地未经批准不得转让。在本案中土地使用权类型为划拨，原区商业厅（区贸易局）从未向拉萨市人民政府报批过有关该涉案土地转让的相关事宜，更未缴纳土地出让金。根据《中华人民共和国合同法》的规定，我方认为玉珍和原西藏自治区贸易局之间签订的土地使用权转让合同应为无效合同。三、原自治区商业厅（区贸易局）对涉案土地的转让程序不符合法律规定。本案中的转让标的为国有土地使用权，且转让方为国家行政机关，受让方为个人，国家行政机关处置国有资产的程序应当符合国家有关规定。综上，请求驳回原告全部诉讼请求。被告拉萨市房产管理局向本院提交了以下证据：第一组：1、申请书原件；2、关于核实原区贸易局与玉珍土地使用权转让事宜相关问题的函原件；3、区商务厅关于原区贸易局与玉珍土地使用权转让事宜的复函原件。第二组：1、国有土地使用证；2、原商务厅书记明加身份证复印件；3、建设用地规划许可证（编号：950038）；4、建设用地规划许可证（编号：990089）；5、自治区商业厅涉案土地红线图；6、区贸易局证明；7、区高院民事调解书；8、区委员会文件有关“西藏自治区机构改革方案”；9、市城市规划管理局核定面积说明附红线图；10、生产用地核定；11、土地登记申请书（编号：004067）；12、宗地界线调查表（编号：004067）；13、宗地权属调查表；14、土地登记审批表（编号：004067）；15、土地归户卡；16、土地登记卡。第三人西藏自治区商务厅未到庭且未向本院递交证据。经庭审质证，原、被告的质证意见及本院对证据的认证如下：一、被告拉萨市房产管理局向本院提交的第一组证据分别为：1、申请书原件；2、关于核实原区贸易局与玉珍土地使用权转让事宜相关问题的函原件；3、区商务厅关于原区贸易局与玉珍土地使用权转让事宜的复函原件各一份；该组证据与原件核对无异，真实性原、被告均无异议，本院予以确认。该组证据证明：2014年7月5日，被告拉萨市国土资源局根据信访部门转来的原告玉珍请求为其办理土地转户手续的《申请》，被告拉萨市国土资源局向第三人西藏自治区商务厅核实，内容为：一、2002年11月20日形成的“西藏自治区贸易局办公会议纪要”【2002】05号内容的真实性；二、由玉珍与西藏自治区贸易局于2002年11月27日签订的“关于出让土地使用权的合同”内容的真实性；三、玉珍是否向西藏自治区贸易局支付合同所约定的出让对价80万元人民币；四、若土地使用权转让合同、会议纪要和付款情况的真实性无异议，则对原签订的土地使用权转让合同的效力和是否继续履行问题提交书面的意见。2014年10月21日第三人西藏自治区商务厅《复函》回复：一、2004年，西藏商业厅与西藏贸易局合并成立西藏自治区商务厅，由于该会议纪要系两厅合并前西藏贸易局文件，时间较长，经向会议纪要相关人员核实，都记不清该会议纪要，故原西藏贸易局2002年11月20日形成的“西藏自治区贸易局办公会议纪要”【2002】05号内容是否属实无法确定。二、因《关于出让土地使用权的合同》系徐莉与玉珍签订，还需向徐莉本人进行核实。三、两厅合并时，西藏贸易局向西藏商务厅移交68万元存折，并称是玉珍向原西藏自治区贸易局支付的土地出让金。二、被告拉萨市房产管理局向本院提交的第二组证据分别为：1、拉城国用（土登）字第856号国有土地使用证原件；2、原商务厅书记明加身份证原件；3、建设用地规划许可证（编号：950038）复印件；4、建设用地规划许可证（编号：990089）复印件；5、自治区商业厅涉案土地红线图复印件；6、区贸易局证明原件；7、区高院民事调解书复印件；8、区委员会文件有关“西藏自治区机构改革方案”复印件；9、市城市规划管理局核定面积说明附红线图原件；10、生产用地核定说明原件；11、土地登记申请书（编号：004067）原件；12、宗地界线调查表（编号：004067）原件；13、宗地权属调查表原件；14、土地登记审批表（编号：004067）原件；15、土地归户卡复印件；16、土地登记卡复印件。该组证据的真实性原、被告均无异议，本院予以确认。该组证据证明：该组证据系本案涉案土地在被告处的存档情况。1999年6月2日拉萨市土地管理局向西藏自治区商业厅颁发拉城国用（土登）字第856号国有土地使用证，用地面积为26539平方米，用途为农用地。1995年1月13日拉萨市规划管理局向西藏自治区商业厅颁发建设用地规划许可证（编号：950038），用地项目名称菜地，用地位置为东郊，用地面积为26539平方米。1995年11月24日，自治区商业厅更名为自治区贸易厅。1999年6月14日自治区贸易厅与西藏自治区拉萨市第一小学因采光发生纠纷，经西藏自治区高级人民法院调解：由西藏自治区贸易厅将现有农场中的7871平方米农用地划拨给西藏自治区拉萨市第一小学作为侵权补偿。1999年9月15日拉萨市城市建设规划委员会办公室撤销建设用地规划许可证（编号：950038）及红线图。1999年11月29日拉萨市城市建设规划委员会办公室向自治区贸易厅颁发建设用地规划许可证（编号：990089），用地项目名称菜地，用地位置为拉萨大河以西、市东郊苗圃以北，用地面积为18668平方米。原告永清、玉珍向本院提交第一组证据为：1、建设用地规划许可证复印件；2、土地使用权证复印件。该组证据系复印件，对该证据的真实性被告存异议，该组证据中，证据1与被告处存档的建设用地规划许可证（编号：990089）不一致。证据2因无原件且不完整，无法核实该复印件真实性，对该组证据本院不予认可。原告永清、玉珍向本院提交第二组证据为：1、【2002】05西藏自治区贸易局办公会议纪要复印件；2、《关于出让土地使用权的合同》原件；3、收据原件；4、声明原件；5、《关于出让土地使用权的补充协议》原件；该组证据中的2、3、4、5与原件核对无异，本院予以确认。该组证据证明：2002年11月27日，西藏自治区贸易局与玉珍签订《关于出让土地使用权的合同》，约定：西藏自治区贸易局将其位于拉萨市城关区纳金乡固孜村10500平方米的土地使用权出让给玉珍，出让价格为80万。同日，双方还签订了《关于出让土地使用权的补充协议》。2002年11月26日玉珍缴纳了80万元。原告永清、玉珍向本院提交第三组证据为：全国第二次土地调查收件单原件；该组证据与原件核对无异，原、被告对其真实性均无异议，本院予以确认。该组证据证明：2009年7月5日全国第二次土地调查，玉珍向第二次土地调查领导小组递交了权利人身份证复印件、土地使用权证复印件、红线图复印件及规划许可证复印件。原告永清、玉珍向本院提交第四组证据为：1、藏商便函【2015】102号《关于请为玉珍同志补办相关土地证件的函》原件；2、藏商便函【2015】103号《关于请为玉珍同志补办相关土地证件的函》原件；3、藏商便函【2015】151号复印件；该组证据中的1、2与原件核对无异，原、被告对其真实性均无异议，本院予以确认。该组证据证明：西藏自治区商务厅于2013年11月25日向被告拉萨市国土资源局出具的《关于请为玉珍同志补办相关土地证件的函》中，请求被告为玉珍补办其于2002年11月从原自治区贸易局以出让形式购得位于拉萨市东郊一块土地的土地证、规划证和红线图。西藏自治区商务厅于2015年10月21日向拉萨市人民政府出具《函》，称原西藏自治区贸易局在东郊的土地于2002年已转让形式出让给玉珍。原告永清、玉珍向本院提交第五组证据为：情况说明原件，该证据与原件核对无异，原、被告对其真实性均无异议，本院予以确认。该组证据证明：原告玉珍出具情况说明，证明二原告于2002年11月商议共同出资购买西藏自治区贸易局在纳金乡固孜村的一块土地。由原告玉珍出面签订合同。80万购地款因原告玉珍未能筹措，故该款全部由原告永清一人支付。原告永清、玉珍向本院提交第六组证据为：关于支付土地看守人员工资的情况说明原件。该证据与本案无关，本院不予确认。根据以上认定的证据，本院审理查明，2014年7月5日，原告玉珍向被告拉萨市国土资源局递交《申请》，请求为其办理土地转户手续，被告拉萨市国土资源局在收到原告玉珍的《申请》后，向第三人西藏自治区商务厅核实，内容为：一、2002年11月20日形成的“西藏自治区贸易局办公会议纪要”【2002】05号内容的真实性；二、由玉珍与西藏自治区贸易局于2002年11月27日签订的“关于出让土地使用权的合同”内容的真实性；三、玉珍是否向西藏自治区贸易局支付合同所约定的出让对价80万元人民币；四、若土地使用权转让合同、会议纪要和付款情况的真实性无异议，则对原签订的土地使用权转让合同的效力和是否继续履行问题提交书面的意见。2014年10月21日第三人西藏自治区商务厅《复函》回复：一、2004年，西藏商业厅与西藏贸易局合并成立西藏自治区商务厅，由于该会议纪要系两厅合并前西藏贸易局文件，时间较长，经向会议纪要相关人员核实，都记不清该会议纪要，故原西藏贸易局2002年11月20日形成的“西藏自治区贸易局办公会议纪要”【2002】05号内容是否属实无法确定。二、因《关于出让土地使用权的合同》系徐莉与玉珍签订，还需向徐莉本人进行核实。三、两厅合并时，西藏贸易局向西藏商务厅移交68万元存折，并称是玉珍向原西藏自治区贸易局支付的土地出让金。被告拉萨市国土资源局至今未向原告玉珍书面答复是否准予或不准予颁发土地使用权证。本院认为，被告拉萨市国土资源局具备土地使用权权属登记职能，故对被告在本案中的诉讼主体资格本院予以确认。本案的争议焦点为：一、本案原告永清的主体是否适格；二、被告拉萨市国土资源局是否存在违法行为。本院评析如下：一、本案原告永清的主体是否适格。2002年11月26日，原告玉珍向西藏自治区商业局支付80万元后，于当年11月27日与西藏自治区贸易局签订《关于出让土地使用权的合同》，约定了土地使用权出让的事宜。从合同的签订及价款的支付来看，玉珍系合同相对人具备相应的诉讼主体资格，但经庭审查明，永清是80万价款的真正支付人，并且实际占有合同约定出让的土地，即说明玉珍虽然是合同的签订人但是根据该合同享有相应权利和履行义务的人为永清，因此永清在本案作为原告符合法律规定，其具备相应的诉讼主体资格。二、被告拉萨市国土资源局在庭审中称，在2014年7月收到信访部门转交的原告玉珍的《申请》后，向第三人西藏自治区商务厅核实，之后未向原告作出口头或书面答复。对于被告称《申请》系信访部门转交，应当向信访部门答复的辩解意见，本院认为被告虽然是从信访部门收到原告玉珍的《申请》，但是申请的对象是本案被告并非信访部门，申请人及申请的内容未因信访部门的转交而发生改变，被告在收到后也向第三人发函予以了核实，这表明被告不但收到了申请，还对申请内容进行了核实，故对被告的该辩解，因无相应的事实和法律依据本院不予认可，对被告收到原告《申请》的事实予以确定。《中华人民共和国行政许可法》第三十七条规定，“行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。”第三十八条规定，“申请人符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”据此，被告在收到本案原告申请后，应当依法向申请人原告作出许可或者不予许可的书面决定，并告知相应的权利，但是至今被告并未向原告出具任何的书面决定予以答复，故本院认为被告的该行为违反了法定程序，应当认定违法，被告拉萨市国土资源局应当向原告永清、玉珍作出准予或不准予颁发土地使用权证的书面答复。第三人西藏自治区商务厅经本院合法传唤，无正当理由未到庭，也未向本庭提交任何书面陈述意见及证据，视为其放弃对庭审中原被告主张的事实和证据，进行辩驳的权利。现本庭依据证据及庭审查明的事实依法裁判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（法释[2000]8号）第四十九条第三款之规定，判决如下：被告拉萨市国土资源局在二十日内向原告永清、玉珍作出准予或不准予颁发土地使用权证的书面答复。案件受理费50元（原告已预交），由被告拉萨市国土资源局承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西藏拉萨市中级人民法院。审 判 长 次  拉审 判 员 索朗德吉人民陪审员 索朗卓嘎二〇一六年六月二十九日书 记 员 高  波