湖北省荆州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2021）鄂10行赔终4号上诉人（原审原告）公安县通运湘鄂客运站（有限合伙），统一社会信用代码91421022MATQP58,住所地：公安县章庄铺镇新区。负责人洪梅，执行事务合伙人。委托诉讼代理人薛维华，男，1970年10月4日，住公安县，系洪梅丈夫。被上诉人（原审被告）公安县住房和城乡建设局，住所地：公安县斗湖堤镇油江路162号。法定代表人唐植顺，局长。负责人王良杰，副局长。委托代理人张家坦，湖北荆辉律师事务所律师。上诉人公安县通运湘鄂客运站（有限合伙）诉被上诉人公安县住房和城乡建设局行政赔偿一案，不服公安县人民法院（2020）鄂1022行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2021年3月23日，本院通知双方当事人到庭进行了法庭调查，听取了双方当事人的意见。本案现已审理终结。公安县通运湘鄂客运站（有限合伙）原审诉请：一、撤销被告于2020年4月9日作出的行政赔偿决定；二、被告赔偿原告经济损失1014.3万元。原审认定，原告是2007年4月9日经工商注册登记并经道路运输管理部门许可从事道路旅客运输站经营的合伙企业。2007年10月30日，原告以出让方式取得位于章庄铺新区.27平方米土地，后在该土地建设场站，并从事旅客运输站经营。2013年，二广高速公路荆州东岳庙至卷桥段改建工程经湖北省人民政府对其工程建设用地批复后，由荆州市东卷高速公路有限公司承建，被告于2014年10月23日为该公司颁发地字第GA2014161号《建设用地规划许可证》，其许可建设用地范围包括与原告相邻的原207国道路段。该路段改建为高速公路后，于2017年3月21日封网通车。被告作出的上述行政许可，经行政诉讼，于2017年11月28日被公安县人民法院判决确认违法。2018年10月31日，原告向被告申请行政赔偿，要求赔偿1014.3万元，被告于同年12月作出不予赔偿决定。随后，原告向公安县人民法院提起行政赔偿诉讼，公安县人民法院于2019年8月8日作出（2019）鄂1022行赔初1号行政赔偿判决，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服向荆州市中级人民法院提起上诉，在二审期间该院对客运站进行了现场察看并认定，“目前该客运站已关闭，由院墙围住。客运站与二广高速公路荆州东卷段紧邻，上诉人（原告）自认其自2017年3月21日起停业。”经二审荆州市中级人民法院作出（2019）鄂10行赔终10号行政赔偿判决，判决撤销公安县人民法院作出的（2019）鄂1022行赔1号行政赔偿判决和被告作出的不予行政赔偿决定，并责令被告三个月内作出行政赔偿决定。被告于2020年4月13日作出行政赔偿决定，决定给予原告246666.67元赔偿。原告对其赔偿数额有异议，向公安县人民法院再次提起行政赔偿诉讼。原审认为，按照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告应对其行政赔偿主张承担举证责任。本案中原告主张赔偿1014.3万元经济损失，对此，原告应提供证明发生该数额损害结果的事实以及其损害结果与被告的违法行为存在必然因果关系的证据。本案中，高速公路封网通车致原告不能继续从事被许可的道路旅客运输站经营，是因公共利益需要的情势变更所致，但原告由此所遭受的损失被告应予赔偿。原告主张1014.3万元的损失，但未能予以证明。故原告要求行政赔偿的请求没有事实根据。原告本次起诉提交的证据与在申请行政赔偿时向被告提交的证据基本一致，由此可以推定被告在答辩时已明知原告主张的赔偿数额缺乏证据。被告在明知原告的主张没有证据的情况下，提出应赔经营损失246666.67元，属于对已不利的陈述，可以视为是对原告造成经营损失损害及损害损失数额的自认。结合荆州市中级人民法院在前次行政赔偿诉讼二审判决中对原告经营受损、己停业实际情况的确认，故在原告举证不能的情况下，可以以被告自认的数额认定为停业损失。本案是行政赔偿诉讼，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第五项、第二十九条的规定，审理行政赔偿案件，人民法院仅就行政赔偿争议进行审查，行政赔偿决定是赔偿义务机关对自己的行政赔偿义务进行的先行处理，其先行处理只是单独提起行政赔偿诉讼的法定条件而并非行政赔偿案件的诉讼标的。故原告要求撤销行政赔偿决定的请求没有法律依据。综上，被告作出的违法行政许可行为造成原告的停业损失应按其自认数额予以赔偿；原告的赔偿请求除停业损失外其他损失均无事实依据，依法应予驳回；原告要求撤销行政赔偿决定的诉讼请求缺乏法律依据，亦依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、被告公安县住房和城乡建设局于本判决生效之日起10日内赔偿原告公安县通运湘鄂客运站（有限合伙）246666.67元；二、驳回原告公安县通运湘鄂客运站（有限合伙）其他赔偿请求；三、驳回原告要求撤销行政赔偿决定的诉讼请求。上诉人公安县通运湘鄂客运站（有限合伙）上诉称：一、原审法院对本案的审理程序严重违法。首先，上诉人向原审法院递交《鉴定申请书》，请求原审法院委托评估机构对上诉人因被上诉人的违法行为导致的损失进行鉴定，但原审法官未经合议庭合议就以“荆州市中级人民法院的判决未予撤销，该申请无意义”为由不予准许，在此情形下，原审判决又认定上诉人主张损失但未能予以证明，要求被上诉人赔偿没有事实依据，明显系滥用审判权剥夺上诉人的申请鉴定权，以此阻止上诉人举证，审理程序严重违法。其次，鉴于原审法官对上诉人申请鉴定的法定要求不予准许主张的理由，若本案继续由公安县人民法院审理，则所有诉讼程序必然形同虚设，除了增加上诉人的诉累、浪费司法资源外，将毫无意义，且王某法官明显不具有审理本案的职业素养，故上诉人依法向原审法院递交《异地审理申请书》，请求其提请上级人民法院指定本案异地审理，但王某法官未将该申请书转交上级人民法院，审理程序严重违法。再次，原审法院开庭审理本案时，临时决定变更合议庭组成人员，更换审判长，上诉人提出异议，王某法官不予理睬，上诉人无奈申请合议庭人员回避，王某法官当庭口头予以驳回，随后强行组织开庭，审理程序严重违法。二、荆州市中级人民法院作出的（2019）鄂10行终赔10号行政赔偿判决适用法律错误，不具有程序正当性，不能作为本案审理依据，原审判决实际将明显错误的荆州市中级人民法院的判决作为审理本案的依据，应予撤销。首先，《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”根据该法律规定，赔偿请求人对于赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不服的，应当依照上述法律规定，向人民法院提起行政赔偿之诉。其次，正如本案原审判决所认定的，“本案是行政赔偿诉讼，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第五项、第二十九条的规定，审理行政赔偿案件，人民法院仅就行政赔偿争议进行审查，行政赔偿决定是赔偿义务机关对自己的行政赔偿义务进行的先行处理，其先行处理只是单独提起行政赔偿诉讼的法定条件而非行政赔偿案件的诉讼标的”，故荆州市中级人民法院的判决对被上诉人应承担的赔偿责任不直接作出判决，而是责令被上诉人作出行政赔偿决定，适用法律错误，判决结果错误。再次，从荆州市中级人民法院判决的内容可以看出，该判决对于被上诉人应承担的赔偿责任作出了具体的认定，包括赔偿范围及计算依据、计算方法，但却没有直接对被上诉人应承担的赔偿责任作出判决结果，而是责令被上诉人作出行政赔偿决定，显然，在此情形下，被上诉人必然会按照该判决认定的赔偿责任作出行政赔偿决定，上诉人若不服提起诉讼，原审法院也必然会按原判决确定的赔偿责任作出裁决结果，若上诉人不服提起上诉的话，仍然由荆州市中级人民法院进行审理，结果也必然是继续维持该判决认定的赔偿责任，也就是说，在荆州市中级人民法院判决已经认定了被上诉人应承担赔偿责任的情况下，再责令被上诉人作出行政赔偿决定，实质是荆州市中级人民法院对行政行为的预先干预，使后续所有程序均流于形式，失去实质意义，等于剥夺了上诉人进一步需求司法救济的权利，增加了上诉人的诉累，浪费了司法及行政资源，明显不具有正当性。第四，从本案被上诉人作出的赔偿决定书的内容及原审法院对本案的审理程序，原审判决书的内容可以看出，荆州市中级人民法院作出错误判决后，上诉流于形式，已经实质剥夺了上诉人寻求司法救济权利。第五，最高人民法院发布的指导性案例（2019）最高法行申8132、8135、8137号行政裁定书明确认定：基于司法最终原则，人民法院对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决，保护赔偿请求人的合法权益，实质性解决行政争议，在当事人已经依照前述程序提出明确的赔偿请求，已经进入司法程序的情况下，人民法院不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定，使赔偿争议又回到行政途径，人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题，避免行政机关对赔偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的赔偿决定，最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济，增加当事人的诉累。因此，荆州市中级人民法院的判决明显适用法律错误，不能作为本案审理依据，原审法院以该错误的判决作出审理本案的依据，当然错误，应当依法予以撤销。三、原审判决认定上诉人未能举证证明主张的损失，要求上诉人赔偿没有事实依据，认定事实错误。首先，上诉人向被上诉人递交了鉴定申请，本案审理过程中又向原审法院递交了鉴定申请，请求委托评估机构对被上诉人的违法行为导致上诉人的经济损失进行鉴定，但是被上诉人未予委托鉴定，原审法院王某也违法剥夺了上诉人的申请鉴定权，阻止上诉人举证，不能因此认定上诉人未能举证证明主张的损失。其次，关于停业损失：上诉人提交的《鉴定申请书》中也包含了请求对该项损失委托进行鉴定的内容，不存在上诉人举证不能的情形，原审判决认定在上诉人举证不能的情况下，可以以被上诉人自认的数额认定为停业损失，明显不成立，被上诉人的违法行为不仅仅是导致上诉人无法继续客运经营，其他经营也因门前无通行道路而无法正常经营，这也应该属于基本的生活常识问题，上诉人剩余年限的经营损失应全部由被上诉人予以赔偿，而非仅限于被上诉人作出行政赔偿决定之日。四、原审法院认定事实错误，适用法律错误，判决结果错误，应予撤销。上诉人依法申请对被上诉人违法行为导致的损失进行鉴定，已经尽到了举证义务，原审法院不予准许不能作为认定上诉人举证不能的理由，原审判决明显认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。请求二审法院撤销公安县人民法院作出的（2020）鄂1022行赔初1号行政赔偿判决，改判被上诉人赔偿上诉人经济损失1014.3万元。被上诉人公安县住房和城乡建设局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审经审理查明，公安县通运湘鄂客运站不服本院作出的（2019）鄂10行赔终10号行政判决，向湖北省高级人民法院申请再审。2020年9月29日，湖北省高级人民法院作出（2020）鄂行赔申4号行政裁定书，裁定驳回公安县通运湘鄂客运站（有限合伙）的再审申请。二审查明的其他事实与原审判决一致，本院予以确认。本院认为，本案系因公安县住房和城乡建设局对二广高速荆州东岳庙至卷桥段改建工程用地规划许可违法但不撤销而引发的行政赔偿案件。本院二审作出的（2019）鄂10行赔终10号行政赔偿判决书，已生效，认定了涉案规划许可行为对上诉人的正常经营造成损失，两者之间存在因果关系，本院不再赘述。从上诉人公安县通运湘鄂客运站的起诉状及上诉理由来看，本案争议的主要焦点是公安县住房和城乡建设局承担行政赔偿责任的具体数额应如何确定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，被上诉人仅需对其违法行为给上诉人造成的直接经济损失承担赔偿责任。但上诉人应根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，对其提出的赔偿请求承担举证责任。从上诉人提交的证据来看，其主张的赔偿金额为人民币1014.3万元，具体包括：闲置资产价值9098000元、评估费15000元、加长围墙费用100000元、看护车站费用40000元、律师费220000元、差旅费200000元、误工费350000元、闲置教练车一台100000元及搬家费20000元等。上诉人除对其中闲置资产价值提交了湖北博智资产评估事务所出具的《关于公安县交通局、公安县通运湘鄂客运站委托资产价值评估咨询报告书》作为证据外，对其他损失上诉人仅列举了损失清单，未提供相应证据，依法应由其对未提供证据的损失承担举证不能的责任。审查上诉人提交的该评估报告不难发现，其评估目的是为征收补偿价值咨询提供参考；评估结论仅为本次评估目的服务；评估结果截至2017年12月30日已过有效期；评估的房产和土地使用权面积与权证不符。该评估报告依法不能直接作为本案计算上诉人经济损失的依据。但根据上诉人因涉案改建工程经营受损以及为此多年诉讼维权的实情，并考虑上诉人的举证能力，为实质化解行政争议，可将该评估报告作为计算上诉人实际经济损失的价值参考。该评估报告中评估的资产包括：固定资产（建筑物、构筑物、设备）、无形资产（土地使用权）和其他资产（21年经营权收益）三部分。对其中的固定资产、无形资产评估损失，被上诉人审查认为未受毁损，不予认可并无不当。经营权收益虽属预期利益，但其中确有证据证实已实际产生的经营损失可视为直接经济损失，依法应予赔偿。被上诉人公安县住房和城乡建设局在行政赔偿决定书中支持了公安县通运湘鄂客运站经营损失每年8万元，停业损失期间为3年1个月，赔偿246666.67元，合理合法，并无不当，本院予以支持。至于上诉人主张的剩余年限的经营收益损失，属其未及时调整经营策略，放任损害结果持续发生而扩大的损失，应由上诉人自行承担责任。关于上诉人提出原审法院程序违法的意见，经查，上诉人在原审期间虽提出了回避申请、异地审理申请，但不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条、第二十四条之规定,原审法院不予支持，并无不当。关于上诉人提出“鉴定申请书”未被采纳的问题，原审法院跟公安县通运湘鄂客运站作了释明，本案是对经营损失的评估，不是对整个车站被征收进行的评估，公安县通运湘鄂客运站的鉴定申请，与本案不具有关联性，并且原审法院找司法技术科咨询，对车站残值无法进行评估，公安县通运湘鄂客运站负责人洪梅明确表示没有必要进行评估，故原审法院不予支持，并无不当。综上，上诉人公安县通运湘鄂客运站的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  何炳松审判员  李爱民审判员  孙开炎二〇二一年四月一日法官助理王文娟书记员王健