贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）铜中行初字第81号原告铜仁市万山区高楼坪乡新庄村雷打坡村民组。代表人吴定元，该组组长。委托代理人郭洪光，贵州鸿丰律师事务所律师。原告铜仁市万山区高楼坪乡青年湖村土地坳村民组。代表人杨正明，该组组长。委托代理人万祝佳，贵州献才律师事务所律师。委托代理人王志刚，贵州献才律师事务所律师。被告铜仁市万山区人民政府。法定代表人张吉刚，该区区长。委托代理人祝永飞，贵州新大陆律师事务所律师。委托代理人杨金福，铜仁市万山区人民政府法制办公室干部。被告铜仁市人民政府。法定代表人陈晏，该市市长。委托代理人谢平，贵州乾锦律师事务所律师。委托代理人罗小英，铜仁市人民政府行政复议委员会办公室干部。第三人铜仁市万山区高楼坪乡青年湖村小龙村民组。代表人向成光，该组组长。第三人铜仁市万山区高楼坪乡青年湖村井湾村民组。代表人向建军，该组组长。原告铜仁市万山区高楼坪乡新庄村雷打坡组（以下简称雷打坡组）、原告铜仁市万山区高楼坪乡青年湖村土地坳村民组（以下简称土地坳组）因不服被告铜仁市万山区人民政府土地权属处理决定和被告铜仁市人民政府行政复议决定，分别于2015年10月21日和2015年10月30日向本院提起诉讼。本院于2015年12月25日立案后，于2015年12月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月29日公开开庭审理了本案。原告雷打坡组的代表人吴定元及其委托代理人郭洪光，原告土地坳组的代表人杨正明及其委托代理人万祝佳，被告万山区人民政府的委托代理人饶井泉、杨金福，被告铜仁市人民政府的委托代理人谢平、罗小英，第三人万山区高楼坪乡青年湖村小龙组的代表人向成光，第三人万山区高楼坪乡青年湖村井湾组的代表人向明权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年6月15日，铜仁市万山区人民政府作出万府发〔2015〕23号《关于高楼坪侗族乡青年湖村小龙组和井湾组与青年湖村土地坳组及新庄村雷打坡组荒山权属处理决定》（以下简称〔2015〕23号处理决定），认定争议地共分为两块，其中一块争议地地名叫“白岩坡”面积为24.59亩，一块争议地地名叫“庙垅”地类为荒山，面积为12亩。对于争议地“白岩坡”的荒山权属，小龙组和井湾组共同出具的1963年《山林所有证》及1982年《集体山林管理证》能证明部分争议地属于其共同所有。雷打坡组和土地坳组分别出具的真实有效的证据证明部分争议地分别属于其所有。对于争议地“庙垅”的荒山权属，小龙组和井湾组共同出具的1963年《山林所有证》及1982年《集体山林管理证》能证明属于其共同所有，而土地坳组出具的证据不能证明争议地属于其所有。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《林木林地权属争议调查处理办法》第八条第三项、第十一条的规定，决定：争议荒山“白岩坡”四至界限为东抵文子冲田、南抵蜡岩夹路和菜园田、西抵雷打坡山林、北抵陆家田，总面积24.59亩，征地前所有权权属为小龙组和井湾组共同占三分之一，雷打坡组和土地坳组各占三分之一。争议荒山“庙垅”四至界限为东抵郭家田、南抵陆家土、西抵本队田、北抵向家田，面积为12亩，征地前所有权权属为小龙组和井湾组共同所有。雷打坡组和土地坳组不服，申请行政复议。铜仁市政府于2015年10月13日作出铜府行复决字〔2015〕47号《行政复议决定书》（以下简称〔2015〕47号复议决定）维持了〔2015〕23号处理决定。原告雷打坡组诉称，（一）被告万山区政府认定事实错误。1、第三人小龙村民组和井湾村民组自始自终都没有管理过争议地的事实。争议地成为原告雷打坡组与土地坳组的承包责任地时，第三人没有提出过异议。第三人提供的《山林所有证》、《集体山林管理证》没有登记在政府的土地承包登记清册的档案中，是假的。一轮承包前后第三人没有实际管理过争议地。2、第三人小龙组与井湾组对争议地提出所有权异议，不是在争议地被征用丈量土地时，而是在丈量之后一年到工程开挖之后才提出来的，为什么当时不提出，只因丈量时手中没有提出异议的证据，所有要等到炮制出“证书”才提出。3、第三人小龙组与井湾组提交的（63）字第0964号《山林所有证》来历不明，系伪造，其理由有：⑴该证发证期日写为：一九六叁年4月17日，数字大小写变换不合常规。⑵该证中线以下有拼接痕迹，导致印章边圈不正常衔接，形成印章边圈不圆的情形。⑶陈长兴任县长止于1962年12月，该证核发时间为1963年4月17日，陈长兴不该作为县长出现在证书上。⑷字号（63）字第0964号里的3字系由2字改为3字的。⑸该证上部骑逢中书写用毛笔黑墨，而其它地方则用钢笔兰色书写不合规范。第三人提交的《集体山林管理证》存在的问题有：①没有提供与之配套作为颁证依据的同期的山林所有证；②里面的字是在原字迹被抹掉以后再写的；③证件不可能没有字号；④印章不清楚；⑤不是原件。鉴于以上情况，原告将申请对上述二证作真伪鉴定。（二）被告的《处理决定》不以事实为依据，是随心所欲的胡乱处理。被告不按照自己认定的原告与第三人各自所占争议地面积的多少处理是不公正的，遗漏了原告另一村民在争议地有4亩林地的事实，原告在争议地实有林地14亩。请求撤销〔2015〕23号处理决定，判令被告重新作出行政行为。原告雷打坡组提交的证据、依据有：1、万山区政府的23号处理决定。证明被告已对白岩坡荒山做了处理。2、铜仁市政府的行政复议处理决定。3、山林所有证。证明小龙组向万山区政府提交了无效的山林所有证。4、任职时间表。5、集体山林管理证，来源小龙组，证明小龙组向万山区政府提交了集体山林管理证。6、复议申请书，证明原告不服处理决定提出申请复议。7、承包土地明细登记表，证明原告具有“白岩坡”林地10亩山林的合法有效证据的事实。8、承包土地基本情况登记表，证明原告具有“白岩坡”林地4亩山林的合法有效证据的事实。原告土地坳组诉称，1958年，政府颁发《土地房产所有权证》将白岩坡荒山确认给杨秀发（系原告村民组组长杨正明的祖父）所有。虽然，在初级社至高级社阶段，原告与第三人小龙村民组和井湾村民组合并为一个生产大队，其土地也由其共同耕作和管理，但在四固定时期原告与小龙村、井湾村分别以土地坳生产队和小龙生产队从事经营管理活动，土地亦经两组生产队长对其土地重新分配，并经组员同意后，生产队在各自分配的土地上进行耕作。土地承包下户时，原万山特区人民政府将该争议地发包给杨胜强，同时向杨秀坤颁发社员自留山证，用以证明在“白岩坡（又称白岩坡和小龙湾头代大坡一站）”的权属。杨胜强的《土地承包证》清楚地记载“蜡岩夹”，土地类型“荒山”，四至界限清楚。且杨胜强《土地承包证》上记载地块明细，能够与政府登记造册上所记载的地块明细吻合，足以证明在该四至界限内的权属系原告所有。然而，万山区政府却以原告村民杨胜强《土地承包证》登记总表上的林地总面积为1亩与荒山明细表合计面积不一致，同时从档案局调取的登记表档案底册记载“蜡岩夹”面积为一亩，无四至界限为由，不认可申请人的荒山权属，从而作出申请人在该争议地拥有部分土地权属，是没有法律依据的。“庙垅”由原告的村民在经营、管理，且“庙垅”地界绝大多数地方开垦为土，万山区政府亦颁发《土地承包证》予以确认，其极少数不宜开垦的土与土之间的界限等零星地方，均用于确认村民土地权属界线，不宜作为荒山处理。同时，原告提交本组村民《土地承包证》证实在争议地的权属。然而，被告却认为：“该证记载的是土，与本案争议无关联性，据此，对其证明目的不予支持。”事实上，争议荒山“庙垅”的四至界限内，绝大部分是原告的承包地。即便如第三人小龙村、井湾村所说庙垅的零星的土地界线荒山系“荒山”，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条规定，依法亦应归原告所有。被告万山区政府作出的〔2015〕23号处理决定，事实不清，证据不足，违反法律程序，被告铜仁市政府的〔2015〕47号复议决定予以维持不当。请求撤销〔2015〕23号处理决定和〔2015〕47号复议决定。本案诉讼费由被告承担。原告土地坳组提交的证据有：《土地房产所有证》证明1954年土改时“白岩坡”就是改给杨正明的祖父杨秀发的，也就证明土地坳组自始至终对白岩坡享有权属的事实。被告万山区政府和被告铜仁市政府答辩称，（一）答辩人作出的《处理决定》事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。争议地为两块，一块叫“白岩坡”面积24.59亩，另一块叫“庙垅”面积约12亩。2013年被征用为国有，无法恢复被征用前的原貌。因征收补偿分配问题，各方当事人为此发生争议，于是申请答辩人进行确权。答辩人依法受理后告知了各方当事人的权利义务，全面客观地进行了调查，听取了各方的意见，并组织调解。因各方分歧太大，答辩人依法作出《处理决定》，并告知了各方当事人的救济途径。1、土地坳组提供的1981年杨秀坤的社员自留山证，1998年杨胜强、杨胜兰第二轮土地承包证，杨秀良1984年土地承包证，除了杨秀坤的自留山证和杨胜强第二轮土地承包证能证明土地坳组在该地拥有荒山所有权之外，其余的只能证明在该争议地有田和土。但是杨秀坤的自留山证上记载的只有5分的面积。杨胜强的第二轮土地承包证上记载的面积19亩，但是在承包底册上只有1亩。杨胜兰的第二轮土地承包证记载在“庙垅”有土，但不能证明有荒山。2、雷大坡组提供的吴定昌的第二轮土地承包证，面积为10亩。但该证据记载的土地四至界限与土地坳组提供的土地权属凭证所记载部分重合，因此只能证明其有部分权属。3、小龙组、井湾组提供的1963年《山林所有证》，1982年《集体山林管理证》记载了争议地“白岩腊”面积为10亩，“小龙庙垅上”面积为3亩。这两份证据除了对“小龙庙垅上”记载的权属清楚外。其余的与土地坳组、雷打坡组提供的土地权属证书记载的四至界限部分重合。4、答辩人依职权调查走访了17个证人，但这些证人证言都只能证明各方当事人在“白岩腊”都拥有土地所有权。各方当事人提供的证据和答辩人依职权调取的证据都是真实有效。根据《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定作出〔2015〕23号处理决定是正确的。（二）被答辩人诉称小龙组、井湾组提供的（63）字第0964号《山林所有证》、《集体山林管理证》系伪造，理由不成立。目前为止没有任何证据能够否定小龙组、井湾组提供的证据。请求驳回两原告的诉讼请求。被告万山区政府和被告铜仁市政府向本院提供了证明行政行为合法性的以下证据、依据：1、法定代表人身份证明书、组织机构代码证。证明被告的主体资格。2、土地确权审批表、受理案件通知书。证明依法受理。3、送达回证。证明被告在行政确权阶段应当送达的文书均已送达。4、调解笔录、签到簿。证明被告组织当事人进行了调解。5、第三人的荒山确权书。证明案件来源。6、授权委托书10份。证明当事人各方都推荐了代理人。7、小龙组提交的证据，包括1982年小龙组山林管理证，杨秀炳、吴国华的证明，小龙组1963年的山林使用权证。证明小龙组自称对该案争议地拥有权属。8、土地坳组提交的证据。包括杨修良1984年的土地承包证，杨胜兰、陈春香、杨秀和、杨碧辉、杨胜强1998年土地承包证，杨秀坤1981年的自留山证，现场图。证明土地坳组自称对该案争议地拥有权属。9、雷打坡组提交的吴定昌1998年土地承包证。证明雷打坡组自称对该案争议地拥有权属。10、被告依职权收集的证据。包括对杨碧辉、杨秀前、杨再林、陆成桥、刘大苟、吴定新、吴国华、杨秀炳、吴国胜、杨政明、向成久、向建均、向成光、向长华、吴国荣、吴定昌、吴定泽的调查笔录；现场示意图；高楼坪乡政府的证明；土地坳组土地青苗勘丈登记表8份。证明该争议地地名“白岩坡”又叫腊岩夹、小龙湾头代大坡一站。地名“庙垅”又叫庙垅上、小龙庙凸上。土地坳村民组、小龙村民组、雷打坡村民组对“白岩坡”争议地拥有部分权属。小龙组对“庙垅”争议地拥有权属。11、争议现场示意图。证明争议地被征用后的状况。12、土地坳组和小龙组、井湾组的演变过程，土地坳组荒山面积。证明三个组的演变情况及土地坳组荒山面积的丈量。13、《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《林木林地权属争议处理办法》第八条。证明适用法律、法规依据。被告铜仁市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、第47号行政复议申请书。证明依法作出行政复议的事实。2、行政复议决定审批表、行政复议受理通知书及合并审查通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、行政复议申请补正通知书、行政复议案件文书审批表。证明行政复议程序的合法性。3、行政复议申请书4份和行政复议答辩书2份。证明原告提出复议申请和被告万山区政府进行答辩的事实。4、万山区政府第23号行政处理决定。证明万山区政府依法作出行政处理决定的事实。5、万山区政府作出行政处理决定的证据及相关材料。证明万山区政府依法作出23号行政处理决定证据是充分的，程序是合法的。6、律师事务所函；授权委托书；证明；吴定元、吴国建、吴德平的身份证复印件；吴忠胜等21人的户口簿复印件；行政复议文书的送达回证。证明⑴二原告、第三人及其委托代理人参加行政复议的事实；⑵行政复议程序的合法性。经庭审质证，（一）对被告提供的1、2、3、5、6、9、11、13号证据，原告雷打坡组、土地坳组及第三人均没有异议。4号证据，原告雷打坡组认为没有签字，第三人小龙组认为调解是事实，但没有调解成功；原告土地坳组和第三人井湾组没有异议。7号证据，原告雷打坡组认为山林管理证是乡政府颁发的，不符合法律规定；证人的证明是证人证言，应以政府颁发的土地使用权证作为颁证依据；小龙组1963年的山林所有证不是土地使用证，是“四固定”时颁发的，没有进行登记，第一轮土地下户又没有进行土地所有权和使用权登记，有异议。原告土地坳组认为山林管理证是当时的公社颁发的，合法性有瑕疵，字体不规范，署名的县长已卸任，对证据的三性持异议；证人没有出庭接受质询，对证明内容有异议。第三人没有异议。8号证据，原告雷打坡组认为与本案没有关联性。原告土地坳组对真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议，认为政府登记造册记载面积与实际面积不一致是政府造成的，拒绝承认不合法。第三人小龙组认为是有证据，属于本组的荒山必须要回来。第三人井湾组认为证据都差不多。10号证据，原告雷打坡组认为不能作为确权的依据。原告土地坳组认为第三人的村民与本案有利害关系，其证明不能作为定案依据，争议地一直是两原告在耕种管理，小龙组没有进行耕管，也没有异议，第三人对争议地没有权属。第三人小龙组、井湾组没有异议。12号证据，原告雷打坡组没有异议。原告土地坳组认为面积与四至界限不一致，有矛盾。第三人土地丈量是乡政府做的，争议的只是荒山。（二）对被告铜仁市政府提交了证明复议程序合法性的证据，两原告和两第三人均没有异议。（三）对原告雷打坡组提供的1、2、6号证据，被告和第三人均没有异议。3号证据，被告对真实性没有异议，但认为达不到原告的证明目的，没有任何证据能推翻该证据。第三人同意被告的意见。4号证据，原告没有作为证据提交，不予质证、认证。5号证据，被告和第三人对真实性没有异议，对证明目的有异议。7号证据，被告和第三人对真实性没有异议，对证明目的有异议，认为承包证与登记清册不吻合，与其他组有重合、冲突，只能证明其有部分所有权。8号证据，被告和第三人认为来源不明，不符合证据三性，不能作为证据使用。原告土地坳组对原告雷打坡组的证据均没有异议。（四）对原告土地坳组提供的《土地房产所有证》，原告雷打坡组和被告及第三人均没有异议。本院对上述证据认证如下：（一）对被告提供的1、2、3、5、6、9、11、13号证据，原告雷打坡组、土地坳组及第三人均没有异议。本院予以采信。4号证据，被告万山区政府组织调解过是事实，本院予以采信。7号证据中1963年山林所有证没有证据否认其真实性，本院予以采信。8号证据符合证据的三性，本院予以采信。10、12号证据，能证明原告与第三人在对争议地拥有部分权属，本院予以采信。（二）对被告铜仁市政府提交了证明复议程序合法性的证据，两原告和两第三人均没有异议。本院予以采信。（三）对原告雷打坡组提供的1、2、6号证据，被告和第三人均没有异议。本院予以采信。3号证据，没有证据否认其真实性，本院予以采信。4号证据，原告没有作为证据提交，本院不予采信。5号证据被告对真实性没有异议，本院予以采信。7号证据，被告对真实性没有异议，能证明原告雷打坡组对争议地有部分权属，本院予以采信。8号证据，来源不明，在行政处理和复议阶段均没有提供，不能作为证据使用，本院不予采信。（四）对原告土地坳组提供的土地房产所有证，原告雷打坡组和被告及第三人均没有异议。本院予以采信。经审理查明，第三人小龙组、井湾组原同属小龙生产队。原告雷打坡组、原告土地坳组与第三人小龙组、井湾组发生争议的荒山有两块。其中一块叫“白岩坡”（又称“蜡岩夹”或“小龙湾头代大坡一站”），四至界限为东抵文子冲田、南抵蜡岩夹路和菜园田、西抵雷打坡山林、北抵陆家田，面积24.59亩；另一块叫“庙垅”（又称“小龙庙凸上”或“庙垅上”），四至界限为东抵郭家田、南抵陆家土、西抵本队田、北抵向家田，面积为12亩。两块争议地内田土权属无争议。1963年4月17日，原玉屏县人民委员会给小龙生产队（即现第三人小龙组、井湾组，原属玉屏县管辖）颁发（63）字第0964号《山林所有证》，该证记载有“小龙湾头代大坡一站，面积10亩，东抵郭家田、南抵菜园田、西抵雷打坡山、北抵陆家田”、“小龙庙凸上，面积3亩，东抵郭家田、南抵陆家土、西抵本队田、北抵向家田”。1981年，原万山特区人民政府给土地坳组村民杨秀坤颁发社员自留山证，记载有“腊岩甲（夹），面积5分，东至文子冲田、西至胜祥田土、南至文家屋场田、北至大路”。1982年原万山特区高楼坪公社管理委员会颁发给小龙生产队《集体山林管理证》，该证与（63）字第0964号《山林所有证》记载争议地的面积和四至界限一致。1998年第二轮土地承包时，原告雷打坡组村民吴定昌的第二轮土地承包证记载有“白岩坡，林地，面积10亩，东抵文子冲田、南抵二队山、西抵大路、北抵郭家田”。原告土地坳组村民杨胜强的二轮土地承包证记载有“腊岩甲（夹），荒山，面积19亩，东抵杨胜祥土、南抵文家屋场、西抵杨碧辉土、北抵腊岩夹路”。2013年，争议地“白岩坡”和“庙垅”被征收征用变为国有，现已无法恢复被征用前的原貌。因涉及征收补偿费发放问题，各方当事人为被征地在征用前的权属问题发生争议。原告雷打坡组、原告土地坳组与第三人小龙组、井湾组均主张对争议地“白岩坡”拥有权属。原告土地坳组与第三人小龙组、井湾组主张对争议地“庙垅”拥有权属。纠纷发生后，万山区高楼坪乡人民政府多次组织各方当事人调解，未果。第三人小龙组和井湾组作为共同申请人向被告万山区政府提起确权申请，万山区政府立案受理后，于2014年3月10日就该权属纠纷相关事宜在高楼坪乡人民政府和青年湖村及新庄村进行了公告，公告期间无人提出异议。万山区政府经调查后作出了《关于高楼坪侗族乡青年湖村小龙组和井湾组与青年湖村土地坳组及新庄村雷打坡组荒山权属几处理决定》（万府发〔2014〕35号），原告土地坳组不服，向被告铜仁市政府申请行政复议。复议期间，万山区政府自行撤销了万府发〔2014〕35号处理决定，重新进行调查处理。2015年6月15日，被告万山区政府作出〔2015〕23号处理决定。原告雷打坡组、原告土地坳组不服，向被告铜仁市政府申请行政复议。被告铜仁市政府于2015年10月13日作出〔2015〕47号复议决定维持了〔2015〕23号处理决定。原告雷打坡组、原告土地坳组遂向本院提起诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地的所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”，被告万山区政府对本案林地（荒山）争议作出处理是履行其法定职责。《林木林地权属争议处理办法》第八条“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：……（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；”、第十一条“当事人对同一起林权争议能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由第三人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”。本案中，对于争议地“白岩坡”的荒山权属，原告雷打坡组、原告土地坳组分别提供其部分村民的社员自留山证、二轮土地承包证记载有争议地“白岩坡”荒山，社员自留山证、二轮土地承包证均是有权机关颁发的真实有效的合法凭证；第三人小龙组、井湾组提供的（63）字第0964号《山林所有证》，尽管原告雷打坡组对其真实性表示怀疑，但没有提供证据明确否定其真实性，且与第三人提供的《集体山林管理证》记载的“白岩坡”荒山面积、四至界限一致，故该《山林所有证》也应当是真实有效的合法凭证。对于争议地“庙垅”的荒山权属，第三人小龙组、井湾组提供的（63）字第0964号《山林所有证》记载有“庙垅”荒山的面积与四至界限，且与其提供的《集体山林管理证》记载的“庙垅”荒山的面积与四至界限一致。而原告土地坳组提供其村民二轮承包证只能证明其在争议地“庙垅”荒山内的土地拥有权属，不能证明其对“庙垅”荒山拥有权属。被告万山区政府经过调查、核实，在组织调解无果的情况下，根据各方提供的证据、依据，结合本案的具体情况作出处理，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。被告铜仁市政府立案受理后，告知了相应权利义务，履行了审查义务，作出并送达了复议决定，其复议程序合法。原告雷打坡组和原告土地坳组请求撤销被告万山区政府（2015）23号处理决定和被告铜仁市政府（2015）47号复议决定的理由不充分，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告铜仁市万山区高楼坪乡新庄村雷打坡村民组和原告铜仁市万山区高楼坪乡青年湖村土地坳村民组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告铜仁市万山区高楼坪乡新庄村雷打坡村民组和原告铜仁市万山区高楼坪乡青年湖村土地坳村民组各承担25元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  王 晋审 判 员  陈继霞代理审判员  吴万军二〇一六年六月十六日书 记 员  谢德英