广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）桂02行终106号 上诉人（一审原告）王东生，男，1958年12月18日生，汉族，住广西柳州市城中区。 被上诉人（一审被告）柳州市城中区城市管理行政执法局（以下简称城中区执法局），住所地柳州市立新路52号。 上诉人王东生因诉城中区执法局规划行政强制决定纠纷一案，不服柳州市城中区人民法院2015年12月31日作出的（2015）城中行初字第48号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决查明：王东生未取得《建设工程规划许可证》在柳州市城中区东环大道“两面针股份有限公司”东面搭建建筑物，砖混、砖木及简易结构，总建筑面积为96.25平方米。城中区执法局在巡查中发现该涉嫌违法的加建建筑，遂进行立案调查。城中区执法局于2014年9月23日作出柳城管城中规划类行决字[2014]第370号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》，责令搭建建（构）筑物的当事人限期拆除违法建筑，并告知其提出诉讼、复议的权利。该处罚决定书已于2014年9月23日张贴于涉案建筑物外墙上，进行公告送达。搭建建（构）筑物的当事人在法定期限内未提出行政复议及行政诉讼，也未履行限期拆除义务。2014年10月10日，城中区执法局作出柳城管城中规划类行催字[2014]第370号《柳州市城市管理行政执法强制执行催告书》和柳城管城中规划类公字[2014]第370号《关于限期自行拆除违法建设的公告》并张贴于涉案建筑物外墙上进行公告送达。要求搭建建（构）筑物的当事人自收到文书之日起十日内自行拆除违法建设，如未履行，将依法强制执行。但王东生没有提出陈述申辩，也没有自行拆除违法建筑。2015年4月27日，柳州市城中区人民政府作出城中政复〔2015〕12号文，对城中区执法局的请示予以批复，同意城中区执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，对本案的违法建设进行强制拆除。2015年4月28日，城中区执法局作出柳城管城中规划类执决字[2014]第370号《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》（以下简称370号决定），并予以送达。王东生对该强制执行决定书不服，诉至法院。在本案审理过程中，王东生向法院提出鉴定申请，要求对行政处罚决定书、强制执行催告书以及关于限期自行拆除违法建设的公告的送达回证中“龙辉”、“郭峰”的签字以及签字形成时间进行鉴定，以证明城中区执法局送达程序不合法。由于城中区执法局对上述三份文书均采取公告的送达方式，且已提供了有街道办事处人员在场见证公告粘贴的现场照片予以证实，因此送达回证中“龙辉”、“郭峰”的签字是否是其本人所签以及签字形成时间是否一致均不能否认公告已粘贴的事实。故王东生所申请的鉴定与本案的事实认定无直接联系，法院对王东生提出的鉴定申请不予准许。 一审判决认为：综合当事人双方的分歧意见，本案有4个争议焦点：1、城中区执法局是否具备作出被诉行政行为的法定职权问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处权……”。依照上述规定，国务院于2002年8月22日作出国发〔2002〕17号文，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。据此，广西壮族自治区人民政府在桂政函［2005］220号《关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》中：“同意柳州市在城市规划区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。设立市、城区城市管理行政执法局，分别作为市人民政府、城区人民政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的行政机关。”在职责方面：“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为，对违反城市规划编制单位资质管理规定的行为的行政处罚权。”因此，城中区执法局对城乡规划范围内未经规划许可搭建建筑物的行为具备行政处罚权。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定，行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。故城中区执法局对所辖区域内的违法建筑具有相应的执法权。2、城中区执法局作出强制决定，认定事实是否错误问题。首先，城中区执法局作出强制决定是有处罚决定书作为依据的。涉案房屋未经规划部门批准搭建的事实客观存在，王东生至今未能提供建房的合法手续。城中区执法局在调查时无法确定违法建设的当事人，即以搭建建筑物的当事人为对象作出了限期拆除的处罚决定，且该处罚决定已进行了公告送达，公告期届满后即对该建筑物的搭建人产生效力。但仍无人针对处罚决定在法定期限内提起行政复议及行政诉讼，也未对违法建设自行拆除，在此情况下，城中区执法局根据已生效的行政处罚作出行政强制执行决定，依据充分，符合法律的规定。其次，针对王东生提出的在农用地上搭建必要的农业生产设施，不需要办理《建设工程规划许可证》的观点和对拆迁范围内由于历史原因造成手续不全的房屋，不应拆除，而应依据现行法律法规补办手续的观点，这些应属于对行政处罚决定所提出的异议，不在本案的审理范围内。3、城中区执法局作出行政强制决定，适用法律是否错误问题。王东生认为其搭建行为是在2002年，而《中华人民共和国城乡规划法》是在2008年才颁布，因此不能适用《中华人民共和国城乡规划法》对当时的行为作出强制拆除决定。即使王东生称自己的的搭建行为是在2002年，但王东生在搭建时并未按当时的法律规定取得合法的用地和建房的审批手续，因此，从搭建之日起王东生的建筑就是违法建筑，这种违法状态并不因时间的流逝而转变为合法。2008年《中华人民共和国城乡规划法》颁布后，王东生仍未按《中华人民共和国城乡规划法》的规定完备该建筑的审批手续，因此，王东生搭建的建筑物的违法状态依然持续，城中区执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》对王东生建筑物现存的违法状态作出强制拆除决定适用法律正确。4、城中区执法局作出行政强制决定程序是否合法问题。王东生认为城中区执法局将其的房屋认定为无主房屋，采取公告送达的方式送达行政处罚决定书、强制执行催告书、限期拆除公告书是错误的。该案中，城中区执法局在行政处罚阶段经调查无法确认房屋建设人，故以搭建建筑人当事人作为行政相对人作出行政处罚决定，并已将文书粘贴在涉案建筑墙上采用公告的方式送达了文书。王东生如认为该房屋是自己所建，应及时向城中区执法局进行反映，但直至强制决定书作出为止，王东生一直未提出异议。故城中区执法局以公告的方式送达作出的催告书、公告书，已保障了相对人的陈述权和申辩权，程序并无违法。综上所述，城中区执法局作出行政强制决定依据充分，程序合法。王东生要求撤销该决定理由不成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审判决：驳回王东生的诉讼请求。 上诉人王东生上诉称，一、一审判决认定事实错误。1.上诉人的房屋位于柳州市××中区XX村，不在《关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》适用的城市规划区范围。而且，对于土地和建筑物的管理是县级以上人民政府土地行政主管部门和城乡规划部门、镇政府的职权。因此，被上诉人没有对上诉人房屋作出处罚和作出强制执行的执法权。2.根据国土资发[2010]155号即国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定，生产设施和附属设施用地无需办理规划建设手续。因此，一审认定涉案房屋未经规划部门批准搭建错误。3.被上诉人没有行政处罚权，其作出的“责令限期拆除”行政处罚决定不应理解为行政处罚，被上诉人据此作出的强制执行决定无依据。4.在农用地上搭建必要的农业生产设施，不需要办理《建设工程规划许可证》，而且，对拆迁范围内由于历史原因造成手续不全的房屋，不应拆除，而应依据现行法律法规补办手续，不能对上诉人的房屋作出处罚并作出强制执行决定。5.上诉人的房屋在2002年建成，而《中华人民共和国城乡规划法》是在2008年1月1日起施行，适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定去处罚该法施行前的行为，违反了《中华人民共和国立法法》第九十三条“法不溯及既往”的规定，而且，被上诉人适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定作出该《强制执行决定书》显属法律适用错误。6.结合本案的所有证据，均不能证明被上诉人送达了处罚决定书、行政强制催告书、限期拆除公告书，也不能证明处罚决定书、行政强制催告书、限期拆除公告书适用公告送达符合法律规定。7、根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十五、第三十六、第三十七条、第三十八条的规定，被上诉人应当催告当事人履行义务，通知当事人在场，听取当事人的陈述和申辩，制作现场笔录。被上诉人违反法律规定作出《行政处罚决定书》，且未向上诉人送达《行政处罚决定书》和《限期拆除公告书》。被上诉人于2015年4月28日作出《强制执行决定书》，于4月29日7时30分开始拆除涉案房屋，程序违法。二、一审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出驳回上诉人诉讼请求的判决，显属适用法律错误。三、一审判决程序违法，应予撤销。1.一审于2015年8月6日向被上诉人送达起诉状副本，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条的规定。2.一审对上诉人提出鉴定的申请不予准许，导致认定事实错误，枉法作出判决。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误，程序违法。故提起上诉，请求依法撤销一审判决。 被上诉人城中区执法局在本案二审期间未提交答辩意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。根据以上证据，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院认为，行政机关作出行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法的，依法应予维持。本案中，王东生在未办理建房审批手续的情况下，在柳州市城中区东环大道“两面针股份有限公司”东面搭建砖混、砖木及简易结构建筑物共计96.25平方米。经城中区执法局查处后认定为违法建筑。城中区执法局据此作出柳城管城中规划类行决字[2014]第370号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》，并将该处罚决定张贴留置于涉案房屋处。由于王东生未按该处罚决定规定的期限自行拆除违法建筑，城中区执法局经催告和公告后依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条之规定，作出决定依法对涉案房屋组织强制拆除的370号决定，该决定主要证据充分，适用法律正确，程序合法，裁量适当，依法应予维持。 关于城中区执法局是否具有作出本案被诉行政行为的法定职权和行政主体资格问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定及《国务院关于进一步相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2012]17号文），广西壮族自治区人民政府有权作出《关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函[2005]220号），决定一个行政机关来行使有关行政机关的行政处罚权。因此，城中区执法局具有作出本案被诉行政行为的法定职权和行政主体资格。一审法院对于城中区执法局的法定职权和行政主体资格的认定并无不当。王东生上诉称城中区执法局不具备作出本案被诉行政行为的执法权的观点，与国发[2012]17号文中国务院已对省、自治区、直辖市可以决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作进行了普遍性授权的事实明显不符。其关于涉案建筑物位于柳州市××中区XX村，不在城市规划区范围的理由亦不能成立，本院不予采信。 关于城中区执法局适用法律是否正确问题。本院认为，虽然王东生主张其涉案建筑物于2002年建成，但其后王东生一直未取得合法的用地和建房的审批手续，即其涉案建筑物的违法状态一直持续到《中华人民共和国城乡规划法》施行后。因此，城中区执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定及城中区人民政府的批复，对涉案建筑物作出强制拆除决定适用法律正确。王东生上诉称城中区执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》处罚该法施行前的行为，违反了《中华人民共和国立法法》“法不溯及既往”原则的观点，属对法律的错误理解，本院不予采信。其上诉称城中区执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定作出强制执行决定属法律适用错误的观点亦不能成立，本院不予采信。 关于城中区执法局作出强制执行决定的程序是否合法问题。本院认为，根据查明的案件事实，处罚决定书、行政强制催告书、限期拆除公告书的送达过程有现场照片可以证实，并有见证人到场见证和签字认可，且城中区执法局送达上述文书时，王东生不在现场，因此，城中区执法局采用留置送达的方式符合法律规定，其送达程序并不构成违法。王东生上诉称无证据证明城中区执法局送达了处罚决定书、行政强制催告书、限期拆除公告书，适用公告送达方式送达处罚决定书、行政强制催告书、限期拆除公告书不符合法律规定的观点与事实不符，理由不能成立，本院不予采信。 关于一审程序是否违法问题。本院认为，虽然一审未在法定时限内向城中区执法局送达起诉状副本，但该瑕疵并未对案件的审理和当事人的权利产生实质影响，故王东生关于一审程序违法的上诉观点不能成立，本院不予采信。 对于是否需要办理《建设工程规划许可证》、对拆迁范围内由于历史原因造成手续不全的房屋是否应拆除和不予准许鉴定申请是否程序违法的问题，本院亦赞同一审判决的分析意见，不再赘述。 至于行政处罚和行政强制执行行为的合法性问题，因不是本案的审查对象，本院不予置评。 综上，王东生的上诉理由不充分，其上诉请求本院不予支持；原判认定事实清楚，审判程序合法，判决正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由王东生负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  郭 涛 代理审判员  闭玲玲 代理审判员  黄筱贝 二〇一六年五月二十六日 书 记 员  张 楠