安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖12行终39号 上诉人（一审被告）阜南县自然资源和规划局，住所地阜南县鹿城镇赵集路49号，统一社会信用代码11341225MB163331X2。 法定代表人刘西恒，该局局长。 委托代理人董恩伟，该局法规监察股股长。 委托代理人张辉，该局工作人员。 被上诉人（一审原告）李丙友，男，1946年4月10日出生，汉族，住安徽省阜南县。 委托代理人孙东允，安徽裕德律师事务所律师。 委托代理人李韦，安徽裕德律师事务所律师。 上诉人阜南县自然资源和规划局因行政处罚一案，不服阜阳市颍东区人民法院于2020年10月26日作出的（2020）皖1203行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 被上诉人李丙友向一审法院诉称，涉案土地原属于苗集镇农机管理服务站，根据1992年9月30日颁布的《全国乡镇农机管理服务站管理办法（试行）》中第二条规定，农机管理服务站属于乡镇政府的职能部门。2004年改革后的农机管理服务站、面粉厂等机构使用的国有土地使用权进行出让。当时由苗集镇人民政府对外将苗集镇管理的农机管理服务站所占用的国有土地使用权进行出让，还包括苗集镇面粉厂、水利所、合作社等使用的国有土地。其按苗集镇政府的要求交纳土地出让金、与镇政府签订土地出让合同，严格按照要求来履行自己的义务，不存在非法占用苗集镇农机站国有土地的事实。其使用的国有土地面积1297.5平方米，其中东西长43.25米，南北宽30.00米，阜南县自然资源和规划局测量的土地远小于出让的土地使用证及出让合同中载明的南北长度和东西宽度。其在涉案土地上重建时，并未超出土地使用权证上载明的面积，更不存在占用村里沟塘一事。涉案土地出让行为至今已十五年之久，早已过了2年行政处罚时效。本案中如果因为土地出让程序不合法，而需要追究责任，被追究责任的人不应当是李丙友，其之所以购卖这块土地，也是基于对政府的信任。综上，阜南县自然资源和规划局对其作出的行政处罚决定，事实不清，证据不足，适用法律错误。故起诉要求，1、依法撤销阜南县自然资源和规划局作出的南自然资源和规划（罚）[2019]第30号行政处罚决定；2、本案诉讼费用由阜南县自然资源和规划局承担。 一审法院经审理查明，2004年3月4日李丙友与苗集镇政府签订土地出让合同，该合同载明：出让的地块位于苗集镇××路西侧，北至李洪文，东至苗柳路，南至生产路，西至李洪文，东西长43.25米，南北宽30米，面积为1297.5平方米；土地使用权出让年限为70年；该地块的土地使用权出让金为12万人民币等内容。李丙友于同日向阜南县苗集镇政府缴纳国有土地出让金12万元。该镇政府即将苗集农机站土地使用证上土地使用者改为卖给李丙友，并加盖该镇政府公章。李丙友于2011年3月未经批准，在争议的土地上建5间7层楼房。阜南县自然资源和规划局于2019年7月3日对李丙友非法占地一案立案调查，认定李丙友的行为已违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属非法占地。于2019年8月5日作出南自然资源和规划（罚）［2019］第30号行政处罚决定书，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条和《安徽省国土资源系统实施行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》之规定，决定对李丙友：1、责令其将非法占用原苗集镇农机站国有土地1136平方米退还给阜南县人民政府；占用苗集镇祥和村集体土地39平方米退还给苗集镇祥和村民委员会；2、对非法占用建设用地1136平方米和沟塘39平方米的行为，处一次性每平方米5元罚款，计5875元。由于苗集镇人民政府和李丙友之间转让土地行为，超出2年的行政处罚追诉时效，阜南县自然资源和规划局未给于处罚。李丙友不服上述行政处罚决定，遂提起行政诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案情节复杂，且对李丙友给予较重的行政处罚，阜南县自然资源和规划局未经过行政机关负责人集体讨论决定，并且该被诉行政处罚决定的作出，行政机关负责人未签发审查意见，属程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销阜南县自然资源和规划局作出的南自然资源和规划（罚）字（2019）第30号行政处罚决定的行政行为。 上诉人阜南县自然资源和规划局上诉称，国有土地使用权出让的主体是阜南县人民政府而非阜南县苗集镇人民政府。上诉人从立案到调查呈报、会审，从事先告知、听证告知到作出行政处罚，均依法进行，不存在程序违法问题。一审法院认定本案情节复杂，上诉人未经过行政机关负责人集体讨论决定与事实不符，上诉人监察大队队长董恩伟时任法规监察股股长，亲自主持集体讨论，并有会议记录为证。上诉人机关负责人在审查意见中签署本人姓名即代表审查同意的意见。请求依法撤销一审判决，维持上诉人所作处罚决定，并由被上诉人承担诉讼费用。 上诉人阜南县自然资源和规划局向一审法院提交的证据有：证据一、阜南县自然资源和规划局统一社会信用代码证书，根据《中华人民共和国土地管理法》的第5条、《安徽省实施土地管理法办法》第四条，证明主体资格合法及做出行政处罚的主体资格合法。证据二、对李丙友的问话记录、现场勘测记录、土地勘测定界技术报告书、现场勘测记录及现场照片、地类认定、规划证明、土地出让合同等其他材料，证明涉案土地的位置、现状及违法的事实。证据三、立案呈批表、调查报告、会审记录及处罚决定呈批表、行政处罚事先告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回执、听证举证答辩通知书、履行行政处罚决定催告书、送达回执及照片；证明该局处罚程序合法。证据四、《中华人民共和国土地管理法》第43条、44条、76条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》42条，《安徽省国土资源管理系统实施行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》的规定；证明对本案的处罚，主体适合，证据确凿，适用法律正确，程序合法。 被上诉人李丙友向一审法院提交的证据有:证据一、身份证，证明其主体资格。证据二、国有土地使用权出让合同，票据，证书，产权证明复印件一份；证明其对涉案土地具有合法的使用权；其受让的土地面积1297.5平方，远大于阜南县自然资源和规划局测量的面积；其在涉案土地上翻建房屋没有超过国有土地使用权面积更不存在侵占。证据三、涉案土地现状视频及照片两张；证明其受让的国有土地南边的生产路至今仍存在并正常通行，其并未越过生产路建房这一事实。证据四、村委会证明一份，证明其在原址上翻建房屋并未占用沟塘的事实。证据五、证人李某1、李某2、王某出庭作证。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认，二审查明的事实与一审无异。 本院认为，案涉行政处罚决定责令李丙友退还其非法占用的国有土地1136㎡及集体土地39㎡，并处以5875元罚款，结合该处罚决定的内容与李丙友所占用土地的来源、案涉土地的现状来看，本案应属于情节复杂、给予较重的行政处罚的情形。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。阜南县自然资源和规划局提供了2019年7月16日的违法案件审理记录用于证明该案已经经过集体会审，但行政机关职能部门负责人不等同于行政机关负责人，该审理记录中载明的参与会审的人员并非该局机关负责人，即使呈批后负责人同意该会审意见，也不等同于经过集体讨论决定，故该处罚决定违反法定程序。综上，阜南县自然资源和规划局的上诉理由不能成立，本院不予支持，一审判决并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阜南县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 郭 敏 审判员 耿牛牛 审判员 迟 莹 二〇二一年四月一日 法官助理李炳彤 书记员冯大方 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。