湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鄂01行终91号上诉人（原审原告）张桥梅，女，1963年1月2日出生，汉族，身份证住址武汉市洪山区，现住武汉市洪山区。被上诉人（原审被告）武汉市自然资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。法定代表人盛洪涛，局长。上诉人张桥梅因与被上诉人武汉市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）履行征地补偿安置法定职责一案，不服武汉市江岸区人民法院作出的（2019）鄂0102行初440号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月18日立案受理后，依法组成合议庭。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经合议庭合议对本案进行了不开庭审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，针对武汉市人民政府的《关于征收我市2009年度城中村改造第8批次建设项目用地的请示》（武汉政文［2009］77号），经湖北省人民政府批准，湖北省国土资源厅于2009年12月10日作出《省国土资源厅关于批准武汉市2009年度城中村第8批次建设用地的函》（鄂土资函〔2009〕1707号），同意征收武汉市汉阳区江堤乡丰收村、渔业村、红卫村，洪山区洪山乡东亭村、风光村，硚口区长丰街长丰村和东湖新技术开发区关山村集体建设用地60.4690公顷。依据前述征地批文，武汉市人民政府于2011年3月31日发布［2011］第67号《征收土地公告》，决定征收洪山区洪山乡东亭村5.9199公顷土地。同年4月7日，在东亭村××村务信息公开栏公示了该征地公告。张桥梅的房屋位于征地范围内。2017年3月20日，原武汉市国土资源和规划局作出武土征补洪公告［2017］第11号《征地补偿安置方案公告》，就征地补偿安置方案（征求意见稿）进行公告，以征求农村集体经济组织、农村村民及相关权利人的意见，并载明《征地补偿安置方案》经依法批准后，将在www.wpl.gov.cn智慧武汉-国土资源和规划网的征地信息专栏主动公开。2017年4月20日，武汉市人民政府作出武征案洪审〔2017〕第20号《征地补偿安置方案》。另查明，张桥梅就其在征地范围内的房屋补偿安置问题一直未与相关职权部门达成补偿协议，在张桥梅就其房屋未获得补偿安置的情况下，其房屋被拆除。2019年7月，张桥梅以武汉市人民政府及市自然资源规划局为被告向武汉市中级人民法院提起行政诉讼，要求武汉市人民政府及市自然资源规划局履行征收补偿安置法定职责。武汉市中级人民法院经审理后认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，武汉市人民政府在案涉土地征收中已经履行了相应的法定职责，负有征收补偿安置法定职责的行政机关系市自然资源规划局，案件的适格被告应是市自然资源规划局。经向张桥梅释明后，张桥梅拒不变更被告，故武汉市中级人民法院于2019年10月8日作出（2019）鄂01行初597号《行政裁定书》，驳回张桥梅的起诉。后张桥梅诉至原审法院，请求法院依法判决确认市自然资源规划局未对张桥梅履行征地补偿安置法定职责违法。还查明，张桥梅于2019年10月以洪山区人民政府为被告向武汉市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决确认洪山区人民政府对其房屋进行强拆的行为违法。经审理后，武汉市中级人民法院认为其起诉要求确认强拆违法超过法定起诉期限，作出（2019）鄂01行初883号《行政裁定书》，驳回张桥梅的起诉。经张桥梅上诉，湖北省高级人民法院作出（2020）鄂行终50号《行政裁定书》驳回其上诉，维持原裁定。原审法院认为，本案的争议焦点在于如何认定集体土地征收过程中负有补偿安置职责的行政主体。该认定方法应以法律、法规、规章的规定及理解为基本原则，以征收项目中具体的方案分工为标准，同时还应兼顾以便捷、有效解决当事人的补偿安置问题为基本导向。张桥梅房屋所在地块经湖北省国土资源厅2009年12月11日作出《省国土资源厅关于批准武汉市2009年度城中村第8批次建设用地的函》及武汉市人民政府于2011年3月31日发布的［2011］第67号《征收土地公告》被纳入征地范围，武汉市人民政府于2017年4月20日作出武征案洪审［2017］第20号《征地补偿安置方案》。根据《中华人民共和国土地管理法》（修订前）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。根据前述规定可以判定，修订前的《中华人民共和国土地管理法》规定市、县人民政府及其土地行政主管部门在土地征收及补偿安置组织实施方面有着相应的职责分工。具体来讲，市、县人民政府的职责主要体现为征收土地方案的公告和征地补偿、安置方案的批准等；土地行政主管部门的职责主要是负责对征地补偿、安置方案的组织实施。本案中，在庭审时经法庭询问，张桥梅向原审法院明确，其主张市自然资源规划局未对张桥梅履行征地补偿安置法定职责违法，具体而言指市自然资源规划局在土地征收过程中未对其实际进行补偿的行为违法。故本案中应当考量的是“对征地补偿、安置方案的组织实施”包含哪些具体的履职事项和内容？具体由何部门实施？原审法院认为，“对征地补偿、安置方案的组织实施”落实到被征收人获取补偿方面，具体细分，又涉及由谁和被征收人达成协议？由谁给付费用？无法达成协议时如何处理？如何推进行政强制等活动。全市的城中村改造土地征收安置补偿工作绝不仅仅是一个部门就能够完成的事项，这其中必然会涉及政府及其各个部门的不同分工。为推进武汉市城中村改造工作，武汉市先后出台了多个规范性文件加以规范和完善。《市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》（武政办［2009］36号）第三条、第四条均明确，城中村改造建设工作以区人民政府为责任主体。各有关区人民政府及相关部门对拆迁安置和改造建设项目进行监督管理。《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》（武政［2009］37号）第二条第（二）项规定，各区人民政府负责组织拆迁安置工作。参照前述规范性文件的内容可知，在我市城中村改造过程中，具体的征收补偿工作实际系由各区人民政府负责。且在本案审理过程中，修订后的《中华人民共和国土地管理法》于2020年1月1日实施，该法第四十七条第四款规定，拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。修订后的《中华人民共和国土地管理法》规定的内容与本市一直以来的做法亦相契合。故在本案中，单一的将“征地补偿安置职责”推至由“土地行政主管部门”承担与我市的做法及现行《中华人民共和国土地管理法》的规定相悖，也不利于张桥梅的征收补偿问题最终得到妥善解决。依据《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》（武汉市人民政府令148号）和《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》（武汉市人民政府令149号）规定，市土地行政主管部门主管全市征地补偿安置和征用集体所有土地房屋拆迁管理工作，同时负责江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区范围内的征地补偿安置的实施工作和征用集体所有土地房屋拆迁管理的实施工作，上述职权结合规章的具体内容看，市自然资源规划局作为市土地行政主管部门在集体所有土地的征收安置补偿中具体承担的是拟订征地补偿安置方案、发布征地补偿安置公告、对补偿登记进行调查核实、对用地单位报请暂停办理的事项进行核准并通知有关部门暂停办理相关手续、对房屋拆迁补偿安置实施方案进行审查等征地安置补偿的组织实施工作。本案中经查明，市自然资源规划局已完成了上述职权事项。故张桥梅主张市自然资源规划局未对其履行征地补偿安置的职责违法的观点，原审法院不予支持。需要说明的是，张桥梅现在面临的主要问题是如何实现其在土地征收过程中应获取的补偿利益，依据前文分析，其应当另行依法主张其权利。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张桥梅的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由张桥梅负担。上诉人张桥梅不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决事实认定不清，法律适用错误。1．上诉人张桥梅以被上诉人市自然资源规划局为被告提起诉讼具有事实依据、符合法律规定。2．原审判决认定被上诉人市自然资源规划局已完成相关职责，认定事实错误。3．原审法院适用新《中华人民共和国土地管理法》审理本案属于法律适用错误。4．被上诉人市自然资源规划局主张在起诉不履行法定职责案件中，上诉人张桥梅应以向行政机关提出申请为前提条件，该主张不成立。综上，上诉人张桥梅请求二审法院：1．依法撤销武汉市江岸区人民法院作出的（2019）鄂0102行初439号《行政判决书》。2．依法改判或发回重审。被上诉人市自然资源规划局未向法院提交书面辩论意见。各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以确认。本院认为，上诉人张桥梅提起本案诉讼诉讼目的是期待通过行政诉讼获取涉案房屋应享有的征收补偿安置利益。从原审法院查明的事实可知，张桥梅作为集体土地征收的被征收人，依法享有相应的征收补偿安置权利。2019年7月，张桥梅以武汉市人民政府及市自然资源规划局为被告向本院提起过履行征收补偿安置职责的行政诉讼，本院根据2004年8月28日实施的《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，依法认定市自然资源规划局负有履行征收补偿安置法定职责。后上诉人张桥梅于2019年12月向原审法院提起本案诉讼，在原审法院审理的过程中，新修订的《中华人民共和国土地管理法》于2020年1月1日起实施。该法第四十七条第四款明确规定，拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。由此可见，在原审法院审理过程中，因土地管理法的条文进行了修改，对于履行征收土地补偿的职责主体发生了变更，由市自然资源规划局变更为武汉市洪山区人民政府。故本案中应由武汉市洪山区人民政府对张桥梅履行征收补偿安置职责。原审法院虽判决驳回张桥梅的诉讼请求，但未影响其向武汉市洪山区人民政府寻求征收补偿的实体权利。综上所述，上诉人的上诉请求，本院不予支持。原审判决并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案一、二审案件受理费各50元，均由上诉人张桥梅负担。本判决为终审判决。审判长  朱金梅审判员  侯士宇审判员  程 艳二〇二一年四月六日法官助理李玲莉书记员范振伦