贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔03行终136号上诉人（一审原告）：杨朝东，男，汉族，1982年9月23日出生，住贵州省绥阳县。委托诉讼代理人：龚建和，贵州宣典律师事务所律师。委托诉讼代理人：任启荣，贵州宣典律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：绥阳县自然资源局，住所：贵州省遵义市绥阳县洋川镇儒溪路2号，统一社会信用代码：11520323MB15388309。负责人：朱富刚，职务：局长。委托诉讼代理人：朱文清，贵州他山律师事务所律师。上诉人杨朝东与被上诉人绥阳县自然资源局履行房屋征收补偿安置协议纠纷一案，不服遵义市汇川区人民法院（2020）黔0303行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。杨朝东在一审中诉请：判决被告向原告支付征收房屋补偿款769093元（砖混结构房屋面积114.79㎡×2300元/㎡=264017元，生产用房、库房、办公用房面积114.79㎡×4400元/㎡=505076元，合计：6294620元）。一审法院经审理查明：2017年3月1日，绥阳县风华镇人民政府向绥阳县人民政府呈请审定《绥阳县Ｓ101道牛心至诗乡中学公路改扩建工程项目房屋征收安置补偿方案》（下称《安置补偿方案》），该方案明确了绥阳县Ｓ101道牛心至诗乡中学公路改扩建工程项目中房屋征收安置补偿分为货币化安置补偿和划地安置补偿两种方式，并分别确定了安置补偿的标准。2017年8月23日，绥阳县人民政府作出《关于的批复》，同意绥阳县风华镇人民政府按照《安置补偿方案》开展征收安置补偿工作。2018年2月26日，风华镇人民政府与杨朝东就征收杨朝东户位于绥阳县的房屋及其附属建筑物、构筑物的安置补偿问题，签订了《绥阳县Ｓ101道“牛心至诗乡中学公路改扩建”工程项目建设房屋及附属物构筑物征收安置补偿协议》（下称安置补偿协议一），约定：一、安置方式为风华镇人民政府根据实际情况划地集中安置；二、杨朝东被征收房屋面积229.58㎡（其中砖混结构229.58㎡，按货币补偿标准850元／㎡计算为195143元），房屋装修、附属设施补偿总计31784.24元，临时周转过度费按18个月计算，其中征收住宅114.79㎡，按每月6元／㎡计算补偿12397.32元；征收生产用房、库房、办公用房114.79㎡，按每月15元／㎡计算补偿30993.3元），搬家费：征收住房114.79㎡，按10元／㎡计算补偿1147.9元；征收营业房114.79㎡，按20元／㎡计算补偿2295.8元，征收奖励10000元。三、杨朝东户应在2018年3月26日前自行搬迁和拆除房屋。同日，双方签订《牛心至诗乡中学公路改扩建工程拆迁杨朝东经营性门面停业补偿协议》（下称安置补偿协议二），约定：因“牛心至诗乡中学公路改扩建工程”，须拆迁杨朝东的经营性门面面积63.92平方米，对造成的停业损失，经双方协商达成如下协议：一、门面建筑物、装饰部分按“绥阳县Ｓ101道牛心至诗乡中学公路改扩建工程项目房屋征收安置补偿方案”计价补偿，协议另签；二、对于门面拆迁后的停业损失，参照牛心大道洋川方案执行，按240元每平方米计算一次性补偿杨朝东停业损失共计16636.8元；三、对于网络、酒柜、烟柜和异地办烟证的一次性补偿20800元；四、（以上）一次性补偿杨朝东共计37436.8元，杨朝东在接到风华镇人民政府征拆补偿款（银行存单）之日起15日内自行搬迁，超出15日甲方可强行拆除。上述协议签订后，杨朝东履行了搬迁义务，所涉及的房屋及其附属建筑物、构筑物已全部拆除。绥阳县风华镇人民政府已向杨朝东支付各项补偿款共计300398.36元。一审审理中，双方当事人均认可由于政策原因，绥阳县风华镇人民政府无法以划地安置的方式就征收杨朝东户房屋及附属建筑物、构筑物等对其进行安置补偿，双方均同意以货币补偿方式替代履行。对于货币补偿的具体数额，杨朝东户要求按照前述协议确定的面积计算，绥阳县风华镇人民政府未予认可，双方因此形成争议，经协商未能达成一致意见。2020年6月23日，绥阳县风华镇人民政府向杨朝东等人出具《关于杨朝义等人反映事项的行政调解意见书》（下称《调解意见书》），就杨朝义等人要求以货币形式进行征收补偿安置作出回复：“在没有测绘公司出具有效《房屋调查表》的情况下，风华镇项目指挥部工作人员与杨朝义、杨朝东两户签订协议，对房屋拆迁细致算账，签约征收房屋面积杨朝义户为1268.65㎡，杨朝东户为229.58㎡。因政策原因，协议约定的划地安置方式无法执行。2018年8月7日，风华镇人民政府向县人民政府申请牛心大道项目执行《绥阳县棚户区改造房屋货币化安置补偿方案》，县政府已批复同意。执行货币化安置补偿方案后，需重新签订协议。经核查，前期划地安置时签约的数据由于工作人员业务不熟，算账不清，导致工作失误，多签出房屋面积258.21㎡，同时将车道102.82㎡算作了住房面积。后经第三方测绘公司出具的有效《房屋调查表》，您们两户被征收房屋总面积实际应为1137.2㎡。”针对杨朝义、杨朝东二户提出按照已签订的协议确定的各类被征收房屋及附属建筑物、构筑物、宅基地、建设用地面积进行补偿，风华镇人民政府提出处理意见：“1、由于相关政策原因，部分协议内容未落实，你们可根据协议第九款第（二）条对双方违约责任及纠纷解决办法之规定：‘双方发生争议，可自行协商解决。协商不成，任何一方均可向绥阳县人民法院提起诉讼。’2、房屋征收面积以第三方公司测量数据为准，相关补偿按绥阳县人民政府批复的《绥阳县棚户区改造房屋货币化安置补偿方案》为准。3、因重复测量签订的合同自始无效，我镇将依法向人民法院提出解除合同并对支付的补偿款进行追偿。”一审法院认为，本案中，双方争执的焦点为：一、绥阳县风华镇人民政府改变征收安置补偿协议内容，决定按照房屋征收面积调查平面图确定的杨朝东户被征收房屋及附属建筑物、构筑物面积计算对杨朝东进行货币化补偿的数额，有无充分、合法的依据？二、原告杨朝东要求按照安置补偿协议一、安置补偿协议二确定的房屋及附属建筑物、构筑物面积计算货币化补偿数额，判决被告按该补偿数额履行支付义务有无充分的依据？针对争议焦点一。首先，绥阳县风华镇人民政府提供了遵义顺城测绘有限公司出具的《房屋征收面积调查平面图》，以证明杨朝东户被征收的各类房屋及附属建筑物、构筑物面积，该《房屋征收面积调查平面图》并非正式的测绘报告，未载明进行测量的测绘人员姓名，未附有测绘单位及测绘人员资质，其测绘的合法性和结论的真实性、客观性难以确认。而在履行安置补偿协议一、二过程中，绥阳县风华镇人民政府并未查明安置补偿协议一、二确定的杨朝东被征收的房屋及附属建筑物、构筑物的面积与《房屋征收面积调查平面图》存在差异的具体原因，没有排除安置补偿协议一、二中房屋及附属建筑物、构筑物面积数量的形成存在合理事由的可能性，片面依照《房屋征收面积调查平面图》的内容确定货币化补偿的数额，其事实依据难谓充分。其次，该《房屋征收面积调查平面图》制作时间为2017年8月12日，而安置补偿协议一、二的签订时间为2018年2月26日，说明绥阳县风华镇人民政府与杨朝东签订安置补偿协议一、二时，已有充分条件获知《房屋征收面积调查平面图》的内容，但并无在案证据证明在安置补偿协议一、二签订前，征收部门或绥阳县风华镇人民政府已将测绘结果告知杨朝东，风华镇人民政府在此情形下直接变更安置补偿协议内容，未保障杨朝东的知情权和异议权，程序不当。第二，关于争议焦点二。因安置补偿协议一、二确定的被征收的房屋及附属建筑物、构筑物面积与《房屋征收面积调查平面图》载明的房屋及附属建筑物、构筑物面积存在差异，《房屋征收面积调查平面图》又是征收安置补偿实施单位委托的第三方测绘机构所出具的被征收房屋及附属建筑物、构筑物面积的佐证材料，虽然在本案中不能作为认定案件事实的有效证据，但并不妨碍其具有证明安置补偿协议一、二所确定的房屋及附属建筑物、构筑物面积可能失真失实的作用。因此，在进一步查明上述差异形成的原因，以排除安置补偿协议一、二所确定的房屋及附属建筑物、构筑物面积失真失实可能性之前，按照安置补偿协议一、二确定货币化安置补偿的数额有可能导致安置补偿不当，损害国家利益，故一审法院对原告的主张不予支持。第三，关于本案的处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”的规定，被告因没有变更安置补偿协议内容的合法依据，故应当承担继续履行的法律职责和合同义务。对于其继续履行的具体内容，如前所述，由于认定原告被征收的房屋及附属建筑物、构筑物的依据之间存在冲突，被告应当进一步补强事实依据以排除该冲突，以便查明杨朝东被征收的房屋及附属建筑物、构筑物面积的客观情况，并在此基础上与原告协商达成一致，变更征收安置补偿协议或签订新的征收安置补偿协议，无法通过协商达成一致的，应当在法定期限内对原告作出征收安置补偿决定并予以履行。据上，依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修正）第二十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，判决：一、被告绥阳县自然资源局进一步查明原告杨朝东在绥阳县S101道“牛心至诗乡中学公路改扩建”工程项目建设中被征收的房屋及附属建筑物、构筑物面积，根据查明的事实继续履行征收安置补偿义务，与原告杨朝东协商变更征收安置补偿协议或签订新的征收安置补偿协议并按约履行，或者对原告杨朝东作出征收安置补偿决定后予以履行。二、驳回原告杨朝东的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告绥阳县自然资源局负担。一审宣判后，杨朝东不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判。其上诉理由为：一、被上诉人因“绥阳县S101道牛心至诗乡中学公路改扩建工程项目”征收了上诉人位于风华镇牛心村牛心五组的房屋、附属设施和构筑物及土地，并由绥阳县风华镇人民政府与上诉人签订了相应补偿协议，上诉人选择划地集中安置。协议签订后，被上诉人一直未按照协议约定履行集中划地安置义务，经上诉人多次找风华镇政府履行未果，风华镇政府明确因客观原因，无法履行，只能按照经批准的涉案项目货币安置补偿方案重新进行补偿安置，但其将上诉人签订协议约定的房屋面积予以减少，由此导致上诉人与被上诉人就货币安置补偿未能达成一致意见，重新签订协议。二、一审法院判决结果超出了上诉人的诉讼请求，违背了上诉人的处分权，明显不合法。三、一审法院采信的证据与认定的事实存在相互矛盾，上诉人认为一审法院和稀泥。四、一审法院认为征收上诉人房屋、附属物、建筑物补偿标准无充分依据，显然是错误的，一审法院应当采信上诉人提供的《绥阳县棚户区改造房屋征收补偿协议》约定的标准。五、上诉人认为被上诉人将上诉人涉案房屋拆除两年后才提出面积异议，而一审法院认定涉案房屋面积失真失实，是在纵容被上诉人的违法行为。被上诉人二审答辩称，一、被答辩人签订的安置补偿协议中货币补偿部分已履行完毕，答辩人的诉请超出了真实的房屋面积。二、一审判决要求答辩人进一步查明事实并对被答辩人继续履行安置补偿义务，符合客观情况。三、被答辩人请求的赔偿标准畸高，没有事实和法律依据，被答辩人在一审诉讼中请求赔偿金额的计算标准不符合当地的实际，且没有相应的证据予以佐证。综上，一审判决适用法律正确，要求答辩人进一步查明事实后对被答辩人继续履行安置补偿符合客观情况，请求二审法院判决驳回被答辩人的上诉请求。双方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院，经审查，本院确认一审法院查明的案件事实。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条之规定。因项目实施需要，本案上诉人与绥阳县风华镇人民政府于2018年2月26日签订的《房屋征收补偿安置协议》属于行政协议，该协议在未被依法撤销、解除、确认无效或变更的情况下，对协议当事人均具有法律效力，依法应予履行。由于该补偿安置协议中约定的划地安置方式因客观原因无法实现、无法履行，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，被上诉人应当采取补救措施对上诉人履行补偿安置义务，即需要重新协商签订补偿安置协议以对原签订的《房屋征收补偿安置协议》进行变更，实行一次性货币补偿代替履行，在不能协商一致重新签订补偿安置协议的情况下，被上诉人应当依法作出单方变更决定以明确具体的补偿金额。本案中，被上诉人未与上诉人协商一致重新签订安置协议进行约定，也未单方作出变更决定明确具体的补偿金额，且被上诉人对上诉人要求补偿的房屋面积不予认可。故本案上诉人一审中诉请被上诉人支付其征收房屋补偿款6294620元。上诉人该诉请依据不充分，本院不予支持。本案系集体土地征收及集体土地上房屋征收引起的纠纷，但从上诉人诉请的目的来看，是要求解决房屋一次性货币安置补偿义务。为实质解决行政争议，减轻当事人讼累，一审法院按照履行补偿安置义务之诉进行审理并作出判决，其结果并无不当，上诉人主张一审法院判决结果超出了上诉人的诉讼请求，违背其处分权，不合法。其该上诉理由缺乏事实依据，本院不予采纳。针对涉案安置补偿的房屋，上诉人已与绥阳县风华镇人民政府签订了协议进行约定，现被上诉人认为协议约定的面积不正确。因涉案被征收房屋现已被拆除，无法现场准确核实涉案房屋的面积，故被上诉人在重新协商货币安置补偿或单方作出变更决定过程中，应本着实事求是，有错必究的原则，准确确定上诉人的涉案房屋面积，如不能提供充分证据证明协议约定面积有误的情况下，应充分尊重协议约定的面积。针对涉案房屋各部分的具体面积，即住宅、生产用房及附属设施各是多少面积，本案中，双方当事人均未提供相应的证据予以证明，故在重新协商补偿或作出单方变更决定过程中，结合房屋总面积以及相应的证据，被上诉人应依法进行固定和明确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，裁判结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨朝东负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  冯再军审判员  方 兵二〇二一年四月六日法官助理王喻庆书记员陈顺