广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）粤01民终2254号上诉人（原审被告）：广州市弘洋化纤织物有限公司，住所地广东省广州市白云区钟落潭镇良田工业园良园三横路6号（空港白云）。法定代表人：孙小平，经理。委托诉讼代理人：何雪琼，广东格林律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市白云区钟落潭镇人民政府，住所地广东省广州市白云区钟落潭镇福龙路94号。负责人：邓勤虎，镇长。委托诉讼代理人：温燕萍，广东知先后律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗桂琼，广东知先后律师事务所律师。原审被告：广州市碧蜜思香精香料有限公司，住所地广东省广州市白云区人和镇秀盛路三盛工业区。法定代表人：魏粦权，该公司总经理。委托诉讼代理人：何力新，广东金桥百信律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈小茗，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人广州市弘洋化纤织物有限公司（以下简称“弘洋公司”）、与被上诉人广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称“钟落潭镇政府”）、原审被告广州市碧蜜思香精香料有限公司（以下简称“碧蜜思公司”）合同纠纷一案，上诉人不服广东省广州市白云区人民法院（2019）粤0111民初34484号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月2日立案后，依法组成合议庭审理本案，本案现已审理终结。上诉人弘洋公司向本院上诉请求为：1.撤销原审民事判决；2.驳回钟落潭镇政府的全部诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费全部由钟落潭镇政府承担。事实与理由：一审判决认定事实不清，适用法律错误，所作判决错误，依法应予撤销；钟落潭镇政府诉讼请求无任何事实与法律依据，依法应予驳回。理由如下：1.一审法院直接对涉案地块权属作出认定并据此作出民事判决违反法律规定。根据我国《土地管理法》《土地管理法实施条例》《土地权属争议调查处理办法》等法律规定，我国土地权属的调查、土地权属争议处理等职能属于县级以上人民政府土地行政主管部门，如有关当事人对县级以上人民政府土地行政主管部门对土地权属的认定及处理决定不服的，依法应申请行政复议或者提起行政诉讼。广州市规划和自然资源局虽然明确“该宗地所在地块无权属登记信息”，但却明确涉案地块为“建设用地（地类性质为城市用地）”。现有证据已充分证明涉案土地为建设用地，一审法院仍坚持直接认定涉案地块属于“农村集体所有”，无任何依据。既然涉案地块权属不明，钟落潭镇政府自始至终也未提交任何证明涉案地块权属的证据，法院依法应直接驳回钟落潭镇政府的起诉。2.现有1994建用地通字第1125号《广州市建设用地通知书》、1994建用地通字第1240号《广州市建设用地通知书》、【94】穗城规北片地字121号《规划许可证》等证据已经充分证明涉案《广州市云竹工业集聚区土地使用权合同书》自签订至今，涉案地块性质均未发生变化一直为建设用地。对于农村集体土地，即便签订合同时尚未批准为建设用地的情形，根据《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第十三条，即便涉案地块属于农村集体土地，但地块早已被批准为建设用地且至今未变，即涉案合同自始不存在效力瑕疵，对其效力依法应予确认。一审法院称涉案合同违反了《土地管理法》第六十三条而无效，一审法院强行作出合同无效判决，明显错误。最高人民法院对于与本案同类型案件作出过判决——（2018）最高法民再465号，本案应予以参考。3.钟落潭镇政府突然提出本案诉讼属于典型的恶意诉讼，对其诉讼请求依法应予驳回。自2004年签订涉案《广州市云竹工业集聚区土地使用权合同书》以来，钟落潭镇政府除依据合同收取了有关土地费用外，还一直收取土地管理费收益，期间钟落潭镇政府不仅从未对合同效力、弘洋公司对涉案地块的占有使用等提出过任何异议，甚至弘洋公司对涉案地块的占有使用得到白云区政府层面及钟落潭镇政府声称的涉案地块权属良田村经济联合社、良田村居民委员会的反复认可。因此，不论涉案地块权属如何，涉案合同实体上还是程序上都是合法有效的。被上诉人钟落潭镇政府辩称，1.关于本案钟落潭镇政府权利来源，是由良田集体组织签订相关合同后取得，再与弘洋公司签订相关案涉合同，弘洋公司在一审期间对钟落潭镇政府的权利来源是无异议的。2.钟落潭镇政府与弘洋公司签订相关合同有相关依据，根据合同相对性，钟落潭镇政府的主体资格是适格的，有权提起本案诉讼。3.案涉地块的用地性质并非建设用地。一审判决书第9页已经查明，案涉地块“在《白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020）调整完善方案》中为建设用地（地类性质为城市用地）”，是规划为建设用地而非是建设用地。“在2004年土地利用总体规划中规划为建设用地；在《广州市城市总规规划（2001-2010年）》中规划为一类工业用地；在2004年控规导则中控制为一类工业用地，现行控规规划为一类工业用地。”因此，弘洋公司主张涉案土地为建设用地的上诉理由属于认定事实错误，依法应予以驳回。原审被告碧蜜思公司述称，（一）本案基本事实不清。1.涉案土地的权属不清，钟落潭镇政府诉讼主体资格存疑。钟落潭镇政府仅凭2002年11月10日白云区良田经济联合总社与良田村经济联合社签订的《土地有偿使用合同书》不能证明其拥有物权。若钟落潭镇政府不能提供相关权属证明，则钟落潭镇政府不具备诉权资格。2.对于涉案土地的历史沿革没有查清。弘洋公司在一审提供了1994建用地通字第1125号《广州市建设用地通知书》、1994建用地通字第1240号《广州市建设用地通知书》、【94】穗城规北片地字121号《规划许可证》、穗规函[2006]6828号关于申请分解核发《建设用地规划许可证》问题的复函、穗国土建用函[2007]59号《关于更改办理用地手续单位名称的复函》，这与一审法院向广州市规划和自然资源局的调查土地性质是吻合的。由上述证据可知：第一，1994年由当时的东山区政府取得涉案土地的建设用地，2007年经广州市政府批准涉案土地转由白云区政府享有；第二，涉案土地为工业用地，非农业用地；第三，土地权属属于白云区政府；第四，一审认定涉案土地属于农村集体所有的依据不足。（二）一审适用法律错误，认定合同无效的理由不能成立。1.本案应适用《城市房地产管理法》，还是《中华人民共和国土地管理法》，目前并不能有定论。因为涉案土地的权属不清，是国有还是集体所有悬而未决，法律适用也就无法确定。2.一审依据《立法法》第93条的规定，认定本案应适用1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》是完全错误的。《立法法》第93条体现的是“从旧兼有利”原则，而一审法院割裂适用。3.一审法院适用1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》63条的理解是错误的。（三）一审法院认定合同无效偏离司法实践的审判规则。（四）一审将涉案土地的合同判定无效是与国家的土地流转改革背道而驰；（五）本案一审判决有违政府的诚信原则和信赖利益保护原则。钟落潭镇政府向一审法院起诉请求：1.确认钟落潭镇政府与碧蜜思公司于2004年12月8日签订的《广州市云竹工业集聚区土地使用权合同书》无效；2.弘洋公司和碧蜜思公司共同向钟落潭镇政府返还位于良田村、良田工业园H-08号地块（面积15亩）；3.确认弘洋公司和碧蜜思公司于2010年7月6日签订的《关于股东合作变更协议》无效；4.本案受理费由弘洋公司和碧蜜思公司承担。庭审中，钟落潭镇政府撤回第3项诉讼请求。一审法院认定事实：2004年12月8日，钟落潭镇政府（甲方）与碧蜜思公司（乙方）签订《云竹合同》。合同约定，甲方将位于钟落潭镇良田村良田工业园H-08号地块（约15亩，土地面积按规划实际测量为准），给乙方用作工业项目开发使用，使用期限为五十年；乙方同意按每亩88000元付给甲方土地款及基础设施配套费，签订合同后七天内付750000元，2005年6月1日前付350000元，2005年12月31日前付清220000元；甲方负责工业园区内的公共区间的日常管理，包括道路、路灯、绿化等，以上维护保养、协调费在签订合同之日起，每亩每年乙方向甲方支付1500元，维护保养费用、协调费每隔5年递增10%，以此类推；乙方签订合同之日起，一年内仍未动工兴建，甲方有权收回地块，所收土地款不退回乙方。上述合同签订后，钟落潭镇政府向碧蜜思公司交付了涉案土地。2010年7月6日，碧蜜思公司（甲方，下同）与弘洋公司（乙方，下同）签订了股东变更协议。协议约定，涉案土地实为双方共同注资共同所有，因甲方无力继续投资，甲方决定全部退出并将自己份额权属的土地使用权转让乙方。协议上由良田镇政府设立的广州市云竹工业集聚区良田管理委员盖章确认。现涉案地块由弘洋公司占有使用。钟落潭镇政府与弘洋公司和碧蜜思公司均确认碧蜜思公司签订以上协议后，退出合同，碧蜜思公司原已缴纳费用，碧蜜思公司不申请退回，视为弘洋公司支付合同款，在碧蜜思公司退出合同后，由弘洋公司与钟落潭镇政府履行合同，涉案土地转由弘洋公司占有使用。为查明涉案土地的权属、规划、性质、产权登记情况，一审法院根据双方确认的涉案土地位置图，向广州市规划和自然资源局去函核实涉案土地情况，该局复函【《关于协助查询的复函》（穗规划资源协查【2019】1337号）】及【《关于协助司法查询复函》（穗规划资源协查【2020】1821号）】告知涉案土地无权属登记信息、无集体土地登记信息，在《白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020）调整完善方案》中为建设用地（地类性质为城市用地）；未查到相关《建设工程规划许可证》相关记录及产权登记记录。在2004年土地利用总体规划中规划为建设用地；在《广州市城市总规规划（2001-2010年）》中规划为一类工业用地；在2004年控规导则中控制为一类工业用地，现行控规规划为一类工业用地。再查，广州市白云区良田镇经济联合总社（甲方，下同）与广州市白云区良田镇良田村经济联合社（乙方，下同）于2002年11月30日签订土地有偿使用合同书。合同约定，根据广州市白云区云竹工业集聚区的总体规划，位于良田村东北面土名大牛岭京珠高速路的西至东山区工业园以东、四支渠以北、天成庄三支渠以南地段土地面积约3000亩规划为云竹工业集聚区；为加快工业区建设，乙方以租地形式将位于东山工业园东面至流溪河灌渠西面，西支渠北面至天成路南面，地块号为H-05至G-17、H-03至H-18，面积938亩的土地提供给甲方工业园使用。钟落潭镇政府表示涉案土地的权利来源于广州市白云区良田镇良田村经济联合社。以上事实，有土地有偿使用合同书、云竹合同、股东变更协议、照片、补充协议、广州市建设用地通知书、规划许可证、复函、节能登记表、备案证、申报表、确认函、报告、通知、协助司法查询复函及当事人陈述等证据证实。一审法院认为：本案的争议焦点为，一、本案是适用《中华人民共和国城市房地产管理法》还是适用《中华人民共和国土地管理法》。二、本案是适用行为时的法律还是适用新法。三、云竹合同的效力。四、钟落潭镇政府要求返还土地的请求能否得到支持。针对第一个争议焦点，《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”涉案地块的产权登记信息虽然无法查到，但涉案地块位于广州市白云区钟落潭镇良田村，不属于市区，结合钟落潭镇政府所述涉案土地的权利来源，一审法院认定涉案地块属于农村集体所有。从《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条的规定来看，该法的适用范围是针对国有土地上取得的土地使用权。而本案属于农村集体土地的流转，不符合《中华人民共和国城市房地产管理法》的适用范围，应适用《中华人民共和国土地管理法》。针对第二个争议焦点，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”根据上述规定，在法律未明确规定具有溯及力的情况下，不应适用于其施行前的法律事实，除非符合该法律规范的例外情形。云竹合同签订于2004年12月8日，签订时施行的是《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订），而故本案应当适用合同签订时的法律即1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》。针对第三个争议焦点，《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”本案钟落潭镇政府与碧蜜思公司签订合同，将涉案土地转让给碧蜜思公司用于非农建设，且不符合上述法律规定的例外情形，合同违反了法律的效力性强制性规定，应属无效。而且，本案也不存在适用行为时法律认定为无效但适用新法却认定有效的情形。2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第一款规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”从上述法律规定可知，以出让、出租方式进行流转的土地应当是依法登记的集体经营建设用地。现无证据证实涉案土地已经依法办理集体经营建设用地的登记手续。可见，本案不符合2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的适用条件，不存在新法与旧法确定合同效力的规定不同而应适用认定合同有效的法的情形。针对第四个争议焦点，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”如上所述，云竹合同无效，因该合同取得的土地应当予以返还。钟落潭镇政府与弘洋公司和碧蜜思公司均确认碧蜜思公司与弘洋公司签订《关于股东合同变更协议》后退出合同，原由碧蜜思公司对《云竹合同》享有的权利义务转由弘洋公司承继，钟落潭镇政府与弘洋公司建立合同关系。随后由弘洋公司继续履行支付相应费用及使用土地的权利义务，涉案土地实际使用人为弘洋公司。合同无效，作为合同一方的弘洋公司因该合同取得涉案土地当然应当向钟落潭镇政府返还。碧蜜思公司已经退出合同也未实际占用土地、已不负有返还土地义务，钟落潭镇政府要求碧蜜思公司返还涉案土地依据不足，一审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第八条、第六十三条，《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条，《中华人民共和国立法法》第九十三条之规定，一审法院判决如下：一、确认广州市白云区钟落潭镇人民政府与广州市碧蜜思香精香料有限公司于2004年12月8日签订的《广州市云竹工业集聚区土地使用权合同书》无效；二、于该判决生效之日起十五日内，广州市弘洋化纤织物有限公司向广州市白云区钟落潭镇人民政府返还位于广州市白云区钟落潭镇良田村良田工业园H-08号地块（面积约15亩）；三、驳回广州市白云区钟落潭镇人民政府其他的诉讼请求。本案一审案件受理费5650元，由广州市弘洋化纤织物有限公司负担，并于该判决书生效之日起十日内向一审法院交纳。经审理查明，一审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条的规定，“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。”根据双方诉辩意见，本案二审争议焦点在于:1.钟落潭镇政府是否具有原告主体资格的问题；2.涉案合同的效力问题。关于第一个争议焦点。根据钟落潭镇政府的诉讼请求，其请求确认涉案合同无效并基于合同无效而请求弘洋公司和碧蜜思公司返还涉案地块，故本案应属于合同纠纷，并非一审所确定的物权保护纠纷，本院对此予以纠正。鉴于钟落潭镇政府为涉案合同的当事人，其与涉案合同纠纷具有法律上的利害关系，其为适格的原告。弘洋公司以钟落潭镇政府并未提交涉案土地的权属证据为由认为其无原告主体资格，依据不足，本院对此不予支持。关于第二个争议焦点。首先，因涉案地块地处钟落潭良田村，不属于市区并结合钟落潭镇所述涉案土地的权属来源，一审法院认定涉案地块属于农村集体所有并无不当，本院予以维持。其次，虽广州市规划和自然资源局的复函载明涉案地块规划为建设用地、一类工业用地，但在各方当事人均未能举证证明涉案地块已经经过农用地转用审批手续或取得建设用地使用权证的情形下，弘洋公司上诉称涉案地块为建设用地依据不足，本院不予采纳。最后，涉案合同明确约定涉案地块用于非农用途明显违反合同签订时的法律即1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的法律强制性规定，应属于无效合同。综合上述分析，弘洋公司上诉称一审法院认定合同无效错误无事实和法律依据，本院不予采纳。至于弘洋公司因履行涉案合同而存在损失的，其可另循法律途径解决。此外，因双方对涉案合同无效均有过错，故本院酌定一审案件受理费由双方当事人各自负担一半。综上所述，弘洋公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费16680元，由广州市弘洋化纤织物有限公司负担8340元，由广州市白云区钟落潭镇人民政府负担8340元。二审案件受理费16680元，由上诉人广州市弘洋化纤织物有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 李 琦审判员 庞智雄审判员 刘 欢二〇二一年四月一日法官助理何美婷书记员吴嘉茵