湖南省郴州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）湘10行终70号 上诉人（原审原告）宜章县彭明学湿米粉小作坊。 经营者彭明学，男，1954年10月1日出生。 被上诉人(原审被告）宜章县市场监督管理局，住所地宜章县玉溪镇文明北湖杉山里11号。 法定代表人欧任青，该局局长。 上诉人宜章县彭明学湿米粉小作坊（以下简称小作坊）因诉宜章县市场监督管理局信访处理一案，不服湖南省桂阳县人民法院作出的（2020）湘1021行初277号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明：2014年9月17日，彭明学注册营业执照开办小作坊（注册号：431022600162570）。2015年2月10日，小作坊办理《湖南省制售分离食品小作坊生产许可证》（湘质监宜小作坊食许字第4310220010号），有效期至2018年2月9日，食品品种为其他粮食加工品[谷物粉类制成品（湿米粉）]。湘质监宜小作坊食许字第4310220010号小作坊生产许可到期后，小作坊未取得延续生产许可。 2018年2月28日，宜章县食药工商质量管理局工作人员到小作坊现场检查，经查验生产许可证和营业执照，认为小作坊未取得食品生产许可从事米粉食品生产活动，违反《食品生产许可管理办法》第二条第一款、《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，构成未取得食品生产许可从事米粉食品生产的行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，作出宜食药工质责改字[2018]001号责令改正通知书并送达彭明学，责令彭明学5日内改正。彭明学不服于2018年3月2日向宜章县人民政府申请行政复议。2018年5月7日，宜章县人民政府作出宜政行复决字[2018]2号行政复议决定，维持宜章县食品药品工商质量监督管理局作出的宜食药工质责改字[2018]001号责令改正通知。小作坊不服，遂提起行政诉讼。2018年9月20日，一审法院作出（2018）湘1021行初95号行政判决，驳回小作坊的诉讼请求。小作坊不服，向郴州市中级人民法院提起上诉。后因小作坊撤回上诉，郴州市中级人民法院作出（2019）湘10行终29号行政裁定，准予小作坊撤回上诉。 2020年10月14日,宜章县信访工作联席会议办公室将湖南省委第一巡视组受理的信访事项交付宜章县市场监督管理局，要求对信访人彭明学反映的“2018年2月，宜章县食品药品工商质量监督管理局根据‘郴州市禁止食品小作坊生产加工食品目录’,未予批准延期小作坊的许可,并于2018年5月对其小作坊进行了查封,给彭明学带来损失,请求依据《中华人民共和国行政许可法》对其进行合理补偿”的问题进行调查核实，依法处置。2020年10月18日,宜章县市场监督管理局作出宜市监信访复字[2020]4号《关于彭明学信访事项的处理意见书》（以下简称4号处理意见）并送达彭明学，彭明学拒签。2020年10月27日,彭明学向一审法院提起行政诉讼，要求一审法院依法撤销4号处理意见,判令宜章县市场监督管理局按照彭明学的实际损失给予补偿。 另查明，2017年1月9日，郴州市食品药品监督管理局印发《郴州市湿米粉专项整治方案》（郴食药监发[2017]2号），方案明确将全市湿米粉生产经营行业全部纳入食品生产许可管理。郴州市食品药品监督管理局发布《郴州市禁止食品小作坊生产加工食品目录（试行）》（郴食药监发[2017]42号），自2017年11月1日起施行，该目录其它粮食加工品类别（类别编号0104）谷物粉类制成品（米粉制品）禁止食品小作坊加工。 2015年4月，宜章县人民政府调整机构编制，将宜章县食品药品监督管理局、宜章县工商行政管理局、宜章县质量技术监督局职责整合成立宜章县食品药品工商质量监督管理局，后更名为宜章县市场监督管理局。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围。信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，宜章县市场监督管理局针对信访人彭明学反映的信访事项，作出4号处理意见，告知彭明学提出宜章县市场监督管理局未对其行政许可予以延续，依法给予补偿的要求没有依据。同时，告知彭明学不服4号处理意见的救济途径是提出复查申请，以及放弃救济的法律后果是该处理意见为信访事项的终结性意见。因此，彭明学所诉系有关行政机关对信访事项的处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。彭明学作为小作坊的经营者不服上述信访事项的处理行为，应当根据《信访条例》的规定申请复查、复核。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（一）项和第三款之规定，裁定：“驳回原告宜章县彭明学湿米粉小作坊的起诉。本案不收取案件受理费。” 上诉人小作坊上诉称：一、宜章县市场监督管理局作出的4号处理意见，其表面上是信访，但全文针对的是彭明学的行政赔偿申请，论述了不予行政补偿的事实、法规依据及其理由，故4号处理意见是可诉的行政行为。二、行政机关针对信访事项作出的具体的处理意见书、答复书、决定书都是属于可诉的具体行政行为。而登记、受理、交办、转送、复查、复核意见则不是具体行政行为。最高人民法院的有关规定没有把处理意见书行为列入不受案范围，故处理意见书属于人民法院行政诉讼的受案范围。三、根据《中华人民共和国行政许可法》和最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》的有关规定，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿和提起行政诉讼。请求：撤销一审判决，依法受理本案并支持诉求。 二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。二审另查明，2018年5月9日，宜章县食品药品工商质量监督管理局作出宜食药工质行强字〔2018〕20号实施行政强制措施决定书，对小作坊实施查封。2018年，彭明学向宜章县食品药品工商质量监督管理局申请补偿，但宜章县食品药品工商质量监督管理局未答复。2020年8月10日，彭明学向宜章县市场监督管理局提交了《小作坊行政强制查封损失补偿申请书》，请求依照《中华人民共和国行政许可法》第八条之规定给予小作坊50多万元的补偿。2020年10月9日，彭明学向湖南省委第一巡视组信访反映“2018年2月，宜章县食品药品工商质量监督管理局根据‘郴州市禁止食品小作坊生产加工食品目录’,未予批准延期小作坊的许可,并于2018年5月对其小作坊进行了查封,给彭明学带来损失,请求依据《中华人民共和国行政许可法》对其进行合理补偿”。2020年10月14日，宜章县信访工作联席会议办公室向宜章县市场监督管理局作出《关于交办湖南省委第一巡视组受理信访事项（第四批）的函》。2020年10月18日，宜章县市场监督管理局对彭明学作出的4号处理意见，主要内容载明：“你（单位）小作坊生产行政许可到期失效，未取得小作坊许可的延续，是你（单位）未达到申请生产行政许可的条件而造成的后果。我局于2018年5月9日对你（单位）经营的湿米粉小作坊经营设备实施查封强制措施，是你未依法经营产生的后果。你（单位）提出我局未对你（单位）的行政许可予以延续，依法给予补偿的要求没有依据，不属于《中华人民共和国行政许可法》第八条之规定的行政许可补偿调整范畴。根据《信访条例》第三十四条的规定，如不服本处理意见，信访人可自收到本处理意见书之日起30日向宜章县人民政府或郴州市市场监督管理局书面提出复查申请，逾期不申请复查，本处理意见书即为该信访事项的终结性意见。” 本院认为，本案争议的焦点是宜章县市场监督管理局作出的4号处理意见是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条第一款第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）、（十）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为和对公民、法人或者其他权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。也就是说,行政机关针对当事人的信访事项作出的答复意见以及相应的复查意见、复核意见,只要对公民、法人或者其他组织的权利义务没有产生实际影响，就不属于行政诉讼的受案范围。但是,如果信访答复意见、复查意见或者复核意见否定了既往的处理意见,对当事人的权利义务作出了不同于既往处理意见的安排或新的处理决定，在此情形下,无论是信访答复意见,还是信访复查意见、信访复核意见,只要可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益、对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了实际影响，就应当属于行政诉讼的受案范围。本案中，宜章县市场监督管理局作出的4号处理意见，认定彭明学提出宜章县市场监督管理局未对其行政许可予以延续，依法给予补偿的要求没有依据，其补偿申请不属于《中华人民共和国行政许可法》第八条之规定的行政许可补偿调整范畴。虽然，4号处理意见告知彭明学不服处理意见的救济途径是提出复查申请，以及放弃救济的法律后果是该处理意见为信访事项的终结性意见。但是，从现有的证据来看，4号处理意见实质属于宜章县市场监督管理局履行职责的行政行为，系以处理信访事项的形式对彭明学小作坊被行政强制查封损失补偿的申请进行了答复，对其申请不予支持，该处理结论不是重复处理，且对当事人的权利义务产生了实际影响，具有可诉性，应当属于行政诉讼的受案范围。一审裁定驳回其起诉错误，对其诉请应予审理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销湖南省桂阳县人民法院（2020）湘1021行初277号行政裁定； 二、本案指令湖南省桂阳县人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 （本页无正文） 审 判 长 曾光 审 判 员 施云 审 判 员 王洪 二〇二一年四月七日 法官助理 侯睿 书 记 员 林茜 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。