辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽14行初197号原告连山区锦郊街道峰诺汽配商行，住所地葫芦岛市连山区连山街集资楼58号。经营者郑敏，女，1977年4月26日生，汉族，现住连山区。委托诉讼代理人刘振维，该商行工作人员。委托诉讼代理人葛立庚，辽宁凯阳律师事务所律师。被告葫芦岛市连山区人民政府，住所地葫芦岛市连山区东城中路9号。法定代表人张猛，该区区长。委托诉讼代理人孟祥满，连山区司法局公职律师。委托诉讼代理人佟月明，辽宁兴连律师事务所律师。第三人颜超，男，1998年4月15日生，满族，司机，现羁押于葫芦岛市看守所。第三人辽宁煜梽新型建材有限公司，住所地连山区塔山乡老官堡村白草山。法定代表人李连顺，该公司经理。原告连山区锦郊街道峰诺汽配商行（以下简称峰诺汽配商行）诉被告葫芦岛市连山区人民政府（以下简称连山区政府）撤销事故调查报告批复一案，于2020年11月19日向本院提起行政诉讼。本院于当日受案后，于2020年12月3日向被告连山区政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月24日依法公开开庭审理了本案，原告峰诺汽配商行委托诉讼代理人刘振维、葛立庚，被告连山区政府委托诉讼代理人孟祥满、佟月明到庭参加诉讼，第三人颜超因羁押未到庭参加诉讼，第三人辽宁煜梽新型建材有限公司经本院依法传唤后，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告连山区政府于2020年10月22日作出葫连政〔2020〕172号《关于连山区锦郊街道峰诺汽配商行“7.18”一般车辆伤害事故调查报告的批复》，该批复的主要内容为：一、同意事故调查组对该起事故性质的认定，是一起生产安全责任事故。二、同意事故调查组对事故单位的行政处罚建议，由区应急管理局依法执行。三、同意事故调查组对颜超的处理建议，由公安连山分局立案侦查。四、同意事故调查组对郑敏的处理建议，由区应急管理局依法执行。五、同意事故调查组对盖凯明、洪高胜的处理建议，由辽宁煜梽新型建材有限公司按照公司内部奖惩制度予以处理。六、事故调查组提出的事故防范和整改措施建议是可行的，事故相关单位要认真吸取事故教训，切实做好安全生产，防止类似事故的发生。连山区锦郊街道峰诺汽配商行，要严格落实企业安全生产主体责任，建立健全全员岗位责任制、安全管理规章制度和操作规程，加强员工安全教育培训，加大对驾驶员的安全管理力度，提高员工的安全意识。辽宁煜梽新型建材有限公司，要依法在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上，设置明显的安全警示标志，对外来车辆要严格执行检查登记制度，对本单位员工要加强日常管理；严格落实生产安全事故隐患排查治理制度，及时发现并消除事故隐患；加强员工安全教育培训，并依法为从业人员缴纳工伤保险。特此批复。原告峰诺汽配商行诉称，2020年7月18日下午，原告司机颜超驾驶辽Ｐ×××××号汽车给第三人辽宁煜梽新型建材有限公司送货单，在行驶至连山区装配式建筑产业园区配套道路1885米处时，左侧后视镜将行走在路中间的张树志刮倒，致使其颅脑损失死亡。被告于2020年10月22日作出葫连政〔2020〕172号《关于连山区锦郊街道峰诺汽配商行“7.18”一般车辆伤害事故调查报告的批复》，葫芦岛市连山区应急管理局依据该批复拟对原告及原告经营者进行行政处罚。根据国家生产安全监督管理总局《关于生产安全事故认定若干问题的函》（政法函〔2007〕39号）的规定“生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故属于生产安全事故”，未发生在生产经营活动场所和范围内的事故不属于《生产安全事故报告和调查处理条例》调整范围。此次事故不发生在原告及第三人辽宁煜梽新型建材有限公司生产经营活动场所和范围，原告不是事故发生单位，与死者不存在劳动关系，非原告安全生产事故，该批复认定原告为事故责任者与事实不符，责任主体错误。根据《中华人民共和国安全生产法》第二条，《中华人民共和国道路交通安全法》第一条、第二条、第七十七条、第一百一十九条，涉案事故所发生的道路穿越第三人辽宁煜梽新型建材有限公司厂区，但《事故调查报告》中“事故路段情况”已将该道路的路产路权明确界定为“连山区政府的配套道路，路权属于连山区政府国有资产”，《申辩人辽宁省招标投标监管网》查询的《连山区新型建材产业园区道路工程中标结果公示》所记载的招标单位，可以确认案涉事故所发生的地点并非属于第三人辽宁煜梽新型建材有限公司厂区内，更非发生在原告的经营场所。涉案事故应定性为道路交通事故，非安全生产责任事故，应依照《中华人民共和国道路交通安全法》进行处理。被告认定为安全生产事故错误，该批复对原告权利义务产生实际影响，其针对的事故调查报告中已含有事故责任认定及对事故责任者的处理建议，请求人民法院1、撤销葫连政〔2020〕172号《关于连山区锦郊街道峰诺汽配商行“7.18”一般车辆伤害事故调查报告的批复》。2、诉讼费被告承担。原告峰诺汽配商行向本院提交的证据材料有：证据1、最高人民法院（2019）最高法行申7949号行政裁定书，证明案涉的批复具有可诉性；证据2、关于连山区锦郊街道峰诺汽配商行“7.18”一般车辆伤害事故调查报告的批复。证据3、行政处罚告知书。证明批复存在其认定事实、适用法律错误。被告连山区政府辩称，原告所诉的涉案批复不具有可诉性。被告对《连山区锦郊街道峰诺汽配商行“7.18”一般车辆伤害事故调查报告》所作的批复属于内部批示性文件，属于上级行政机关基于下级行政机关的请示所作的批复，在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。连山区应急管理局并没有把涉案批复送达给原告，也没有对原告作出进一步的处罚决定，因此涉案批复没有对原告的权利义务产生实际影响。请求法院依法驳回原告起诉。被告连山区政府在举证期限内未向本院提交证据材料，但在诉讼过程中提交了2021年3月16日连山区人民政府作出葫连政〔2021〕17号关于撤销葫连政[2021]17号《连山区锦郊街道峰诺汽配商行“7.18”一般车辆伤害事故调查报告的批复》的批复。本院对原被告的证据认证如下：原告提交的证据1与本案不具有关联性，本院不予采信。原告提交的其他证据与符合证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信。被告提交的关于撤销葫连政[2021]17号《连山区锦郊街道峰诺汽配商行“7.18”一般车辆伤害事故调查报告的批复》的批复是在举证期限届满后提出，其撤销涉案批复的事实本院予以采信。本院经审理查明，郑敏系峰诺汽配商行的经营者，峰诺汽配商行的经营范围是汽车配件、汽车饰品、润滑油、防冻液的销售。2020年7月18日下午，峰诺汽配商行职工颜超驾驶辽Ｐ×××××客车到辽宁煜梽新型建材有限公司送料单，进入辽宁煜梽新型建材有限公司门岗，行使至连山区装配式产业园区配套道路1885米处，将同向徒步行走的辽宁煜梽新型建材有限公司职工张树志刮倒，致张树志颅脑损伤死亡。事故发生后，连山区政府成立了由区应急管理局、区总工会、公安连山分局相关人员组成连山区锦郊街道峰诺汽配商行“7.18”一般车辆伤害事故调查组（以下简称事故调查组），邀请区纪委监委、葫芦岛市公安局交通警察支队巡防一大队参与事故调查。2020年10月22日，事故调查组作出《连山区锦郊街道峰诺汽配商行“7.18”一般车辆伤害事故调查报告》，报告了事故的基本情况、事故发生经过及救援情况、事故发生原因及性质认定、对事故责任者及责任单位提出处理建议、事故防范和整改措施。2020年10月23日，连山区政府作出作出葫连政〔2020〕172号《关于连山区锦郊街道峰诺汽配商行“7.18”一般车辆伤害事故调查报告的批复》，同意事故调查组对本次事故系生产安全责任事故性质的认定等内容的批复。2020年12月10日，葫芦岛市连山区人民检察院向连山区应急管理局送达《检察院建议书》，认为事故调查组对连山区锦郊街道峰诺汽配商行“7.18”一般车辆伤害事故性质及对相关当事人（单位）的行政处罚，系适用法律错误，该起事故应适用《中华人民共和国道路交通安全法》调整。连山区应急管理局和事故调查组对该《检察院建议书》讨论研究后，同意芦岛市连山区人民检察院对该起事故性质的认定和其他建议。2021年3月16日，连山区政府作出葫连政〔2021〕17号关于撤销葫连政[2021]17号《连山区锦郊街道峰诺汽配商行“7.18”一般车辆伤害事故调查报告的批复》的批复，同时同意对事故性质的重新认定，按照道路交通事故处理。另查明，连山区应急管理局曾对峰诺汽配商行、郑敏进行拟行政处罚的事先告知，峰诺汽配商行申请听证，现涉案批复已被连山区政府撤销，连山区应急管理局未作出行政处罚决定。本院认为，本案是撤销事故调查批复案件，争议焦点为涉案批复是否可诉，如果可诉，该批复认定事实是否清楚、适用法律是否正确。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。上述规定可知，连山区政府具有对生产安全事故做出批复的法定职权。其作出的安全生产事故批复是有关机关对事故单位峰诺汽配商行进行后续处罚的依据，故安全生产事故批复对外具有拘束力和执行力，对峰诺汽配商行的权利义务产生影响，属于可诉的行政行为。连山区政府主张批复系内部行政行为对峰诺汽配商行的权利义务不产生权利义务影响的主张，本院不予支持。另，峰诺汽配商行向本院提供了涉案批复原件，连山区政府主张未向峰诺汽配商行送达，本院不予采信。关于涉案批复认定事实问题，本案中，涉案批复从内容上确认了事故性质为生产安全事故，该认定是建立在事故调查组对事故原因认定的基础上作出的，故对涉案批复合法性的审查需要对事故报告认定的事故发生原因及性质认定进行审查。根据《生产安全事故报告和调査处理条例》第二条规定可知，生产安全责任事故是指生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第五项规定，“交通事故”，是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。参照《最高人民法院关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》意见，根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的，安监部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调査处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。”本案中，事故调查报告认定事故发生的直接原因是峰诺汽配商行职工颜超驾驶过程中，在未鸣笛的情况下，超越行人时发生误判，车辆左侧后视镜刮蹭到在道路中间的行人张树志，致张树志身体失去平衡，后脑撞击水泥路面，颅脑损伤死亡。间接原因之一是峰诺汽配商行，作为事故车辆所在单位，负责人未履行企业安全生产主体责任，未依法建立安全生产责任制、规章制度，安全意识淡薄，对员工疏于日常管理，未进行相关安全教育培训，对事故发生负有管理责任。根据涉案事故发生的直接原因，该起事故属于峰诺汽配商行司机颜超驾驶车辆在道路上因过错造成他人人身伤亡，而未履行安全生产教育和培训义务不是发生事故的直接原因，依据前述法律规定，在《中华人民共和国道路交通安全法》有特别规定的，应当适用特别规定。故，涉案事故系道路交通安全事故非生产安全事故，涉案批复认定事实不清、适用法律错误，进而导致对事故责任者和责任处理意见亦认定错误。连山区政府虽于2021年3月16日作出撤销涉案批复的批复，改变了原违法行为，但峰诺汽配商行仍要求确认违法，综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定，判决如下：确认被告葫芦岛市连山区人民政府于2020年10月22日作出葫连政〔2020〕172号《关于连山区锦郊街道峰诺汽配商行“7.18”一般车辆伤害事故调查报告的批复》违法。案件受理费50.00元，由葫芦岛市连山区人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  曹宝泉审判员  花 勇审判员  程歆谦二〇二一年四月十二日法官助理王华书记员谭思朦本判决书援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；