江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏12行终102号 上诉人（原审原告）陈思，性别男，1980年3月12日生，汉族。 被上诉人（原审被告）泰州市公安局交通警察支队姜堰大队，住所地江苏省泰州市姜堰区罗塘街道振宇路。 负责人孟敏，大队长。 委托代理人于兴春，该大队工作人员。 委托代理人许鹏，该大队工作人员。 被上诉人（原审被告）泰州市人民政府，住所地泰州市凤凰东路**。 法定代表人朱立凡，市长。 委托代理人孟丽娜，泰州市司法局工作人员。 上诉人陈思因罚款及行政复议一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院(2021)苏1202行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2020年9月19日20时41分，陈思所有的苏Ｍ×××××号轿车在太宇××路段停放。2020年10月19日，泰州市公安局交通警察支队姜堰大队（以下简称交警支队姜堰大队）作出《公安交通管理简易程序处罚决定书》（编号：3212841823268882），主要内容为：被处罚人陈思于2020年9月19日20时41分，在太宇××段实施机动车违反规定停放、临时停车妨碍其他车辆、行人通行的，驾驶人不在现场的违法行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称道路交通安全法）第五十六条、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第六十三条的规定。依据道路交通安全法第一百一十四条、第九十三条第二款、《江苏省道路交通安全条例》第五十六条第十八项，决定处以50元罚款。陈思不服该处罚决定向泰州市人民政府（以下简称泰州市政府）申请行政复议。2020年12月30日泰州市政府作出[2020]泰行复第136号《行政复议决定书》，主要内容为：本机关认为，本案中当事人的车辆未按规定停放，被申请人予以处罚符合法律规定，被申请人的处罚决定依法应予维持。需要说明依法通过的规划理应得到尊重，规划实施中存在的问题不能推定为规划无效；法律规定的应当是必须遵循的义务，并无排斥其他情形亦可如此，即规定的是底线而非天花板；妨碍行人通行是状态及可能性，而不必实际造成拥堵或无法通行的后果，道路交通安全法规定的处理措施还包括拖离违法行为点，即授权管理机构根据现场情形进行裁量，情节影响处理方式但不影响性质判定。同时需要指正的，公安交警部门亦应主动回应群众需求，积极与其他部门协调、沟通，采取有效措施改善老旧小区周边的停车难问题，从根本上化解矛盾。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，本机关决定：维持被申请人交警支队姜堰大队2020年10月19日作出的《公安交通管理简易程序处罚决定书》。 原审中，交警支队姜堰大队提交了电子图片、道路横断面图、道路照片、《城市道路交通规划设计规范》（节选）等证据。 陈思在起诉状中诉称，陈思的车辆没有停放在道路上，所停位置属于绿化路沿，整条绿化带乔木树池与灌木带之间的间隙只有0.6米。陈思针对该处罚申请行政复议期间交警支队姜堰大队辩称陈思车辆所停位置为人行道；但其所举证据并不能证明该区域为人行道。紫墅园小区建成于2007年，无地下停车位，从2007年至2018年该区域均可正常停车，此后并无新的规定该区域不可停车，只是在2020年文明城市创建期间进行小区雨污改造后重新铺设了绿化地砖（2020年7月份)。停车位不足的情况下，交管部门未履行法律规定的职责及时增建、改建、扩建停车泊位，对正常停车的车主随意处罚，处罚法律依据不足。泰州市政府以“依法通过的规划理应得到尊重，规划实施过程中存在的问题不能推定为规划无效”为由维持该处罚决定。陈思认为该理由不成立。首先，交警支队姜堰大队所提供的道路横断面图并不能证明太宇路按该图建造过人行道。事实上陈思停车区域与交警支队姜堰大队提供的道路横断面图不一致。其次，无论什么样的规划，在实施过程中不按规划图纸去实施就不可能得到图纸所设计的结果，也是对规划的不尊重。根据《城市综合交通体系规划标准》的规定，人行道的最小宽度不应小于2.0米，且与车行道之间设置物理隔离。国务院颁布的《城市道路管理条例》第七条规定，县级以上城市人民政府应当组织市政工程、城市规划、公安交通等部门，根据城市总体规划编制城市道路发展规划。市政工程行政主管部门应当根据城市道路发展规划，制定城市道路年度建设计划，经城市人民政府批准后实施。《城市道路管理条例》第十七条的规定：城市道路的设计、施工，应当严格执行国家和地方规定的城市道路设计、施工的技术规范。城市道路施工，实行工程质量监督制度。城市道路工程竣工，经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。因此，泰州市政府维持该处罚决定的理由并不成立。现陈思诉至法院，请求法院依法撤销上述处罚决定及复议决定。 原审法院认为，本案的争议焦点为：案涉行政处罚决定及复议决定是否符合法律规定。 道路交通安全法第五条第一款规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。交警支队姜堰大队依法具有道路交通安全管理的行政职权。 道路交通安全法第五十六条规定，机动车应当在规定地点停放。禁止在人行道上停放机动车；但是，依照本法第三十三条规定施划的停车泊位除外。在道路上临时停车的，不得妨碍其他车辆和行人通行。本案中，陈思对于其停车事实无异议，但认为其停车位置并非人行道。对此，法院认为，城市人行道通常指城市市区除城市规划建设实施的机动车道、非机动车道以及有标志允许机动车通行的地方和公共停车场、点以外的可供行人通行的场所，包括：按城市规划建设的人行道；道路虽不属于城市道路范围但允许行人通行的场所；虽个别时段允许机动车及非机动车通行，但主要供行人通行的场所。本案中，陈思车辆停放地点位于机动车道外侧，与车道有路牙石作明显区分，且可供行人通行，符合通常意义上的人行道的特征，应认定陈思的停车地点为人行道。需要说明的是，陈思在庭审中认为其停车地点为绿地，根据《泰州市绿化条例》第三十二条第一款第二项规定，“禁止下列破坏绿化以及绿化设施的行为：（二）在绿地内停放车辆、践踏绿化、堆放物品、倾倒垃圾、饲养禽畜，在林地内倾倒垃圾、饲养牲畜，在树木以及绿化设施上拴挂、钉钉、刻划、晾晒、缠绕、架设电线或者照明设施、涂抹或者粘贴宣传品。”因此，即便陈思认为其在绿地停车亦不被上述规定所允许。关于绿地停车的上述阐述与本案并无直接关联，仅作为对陈思相应观点的回应。交警支队姜堰大队根据调查的事实，作出案涉行政处罚决定，依据上述规定作出处罚决定，并进行送达，事实清楚，适用法律正确，程序合法。另，对于陈思提出的人行道规划及施工问题，本案中不予理涉。 陈思不服交警支队姜堰大队作出的处罚决定书，向泰州市政府申请行政复议，泰州市政府具有对交警支队姜堰大队作出行政复议处理决定的法定职权。泰州市政府在受理陈思的行政复议申请后，依法进行审查，在法定期限内，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项作出行政复议决定，程序合法，适用法律正确。 综上，陈思要求撤销案涉行政处罚决定书及复议决定书的诉讼请求，原审法院依法不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决驳回陈思的诉讼请求。案件受理费25元，由陈思负担。 陈思不服，向本院提出上诉，请求撤销原审判决，并依法改判。理由如下：1.原审法院将案涉停车区域定位为人行道，没有法律依据。上诉人车辆所停区域既不符合2019年3月开始实施的《城市综合交通体系规划标准》中人行道的最小宽度不应小于2.0米的规定，亦不符合2019年3月之前实施的《城市道路交通规划设计规范》中人行道的要求。只有符合国家标准，才属于道路交通安全法第五十六条所称的人行道。2.原审法院认定上诉人车辆所停区域位于机动车道外侧亦不符合事实，上诉人车辆所停区域北侧的太宇路为混合道路，该混合道路并未区分机动车道、非机动车道和人行道。行人、机动车和非机动车日常均可在太宇路上通行。实际上太宇路并未建设过人行道，上诉人车辆所停区域其实是绿化带。 被上诉人交警支队姜堰大队在二审中答辩称，人行道是指城市市区除城市规划建设实施的机动车道、非机动车道以及有标志允许机动车通行的地方和公共停车场、点以外的可供行人通行的场所，包括按城市建设规划的人行道，道路虽不属于城市道路，但允许行人通行的场所；虽个别时段允许机动车及非机动车通行，但主要供行人通行的场所。上诉人的违法行为地应当属于人行道的范畴。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。 被上诉人泰州市政府在二审中答辩称，泰州市政府作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。 本院经审理除确认原审查明的事实外，另查明，陈思在二审中提交证据调取申请书，申请调取紫墅园小区开发建设的土地红线图。陈思认为，其车辆所停的区域属于紫墅园小区的土地红线范围内，该位置属于紫墅园小区的公共区域，不属于城市道路的范围，交警支队姜堰大队将案涉区域定位为人行道是没有任何依据的。 本院再查明，陈思车辆所停区域位于太宇××路段一侧，该区域路段铺设地砖，同时路段中间铺设黄色盲道。太宇路没有专门划分机动车道、非机动车道和人行道。陈思车辆所停区域的北侧路段两边划分了部分停车位。 本院认为,本案的争议焦点是：陈思车辆所停区域是否属于人行道的范畴。 根据道路交通安全法第三十六条、第一百一十九条的规定，道路是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。根据道路条件和通行需要，道路划分为机动车道、非机动车道和人行道的，机动车、非机动车、行人实行分道通行。没有划分机动车道、非机动车道和人行道的，机动车在道路中间通行，非机动车和行人在道路两侧通行。故所谓人行道，应指除机动车道、非机动车道以及有标志标明允许机动车通行的地方和公共停车场以外的，功能或者主要功能为供不特定行人通行的场所。它不仅包括按城市规划建设的人行道，还包括其他供不特定行人通行的广场、公共场所等。本案陈思车辆所停的区域位为太宇路，该路段并未明确区分机动车道、非机动车和人行道。对于此种情况，依照上述法条和一般人的常识，机动车应该在道路中间通行，非机动车和行人在道路两侧通行。陈思车辆所停的区域位于太宇路道路的一侧，该区域铺设了便于行人通行的砖块，同时还铺设了方便盲人通行的盲道，其主要目的即是为了方便不特定行人通行。交警支队姜堰大队据此认定该区域属于城市人行道范畴，并无不当。 陈思主张该区域不符合相关法律规定的人行道的最小宽度及相关标准，故不能认定其为人行道。本院认为，相关法律之所以规定了人行道的最小宽度，系为了在道路规划时，政府相关部门及设计单位能够留有足够的空间来保障行人的通行权利。该规定属于人行道的设计标准，并非属于人行道的本质属性。同时人行道的范畴亦不仅仅只包括按照城市规划设计的人行道。陈思以道路的宽窄来否定案涉路段属于人行道，系对相关法律的狭隘理解，本院不予支持。 陈思主张案涉区域在紫墅园小区的土地红线范围内，属于紫墅园小区的公共区域，不属于城市道路的范围。本院认为，根据道路交通安全法第一百一十九条的规定，道路是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。可见，单位管理范围内的用地与道路（包括人行道）并不冲突，单位使用区域可以作为城市道路（包括人行道）使用。即使上诉人停车的区域属于紫墅园小区的土地红线范围内，但该区域已属开放区域，不仅供该小区人员通行，同时也供其他不特定行人通行，属于供人通行的公共场所。故，该区域是否属于紫墅园小区的土地红线范围，不影响其人行道的认定。 除此之外，本院了解到本案在审理过程中，陈思再次在太宇路相同的区域违停，被交警支队姜堰大队再次处罚。陈思现又以与本案同样的事由向泰州市海陵区人民法院提起行政诉讼，请求撤销行政处罚。本院认为行政行为一经作出即具有效力，在被有权机关撤销前，其具体内容对相关组织及人员产生法律上的约束力，相关组织及人员应当遵守。陈思即使对该处罚决定不服，亦不可采取重复违法的方式来表达自己的诉求。当然，本案有其特殊之处，紫墅园小区作为老旧小区，当初建成时没有建设地下停车场。虽然小区外侧划分了部分停车位，但仍然难以满足小区人员住户日益增长的停车需求。对于此种特殊情况，交管部门不能以罚代管，而应当积极回应群众需求，协同相关部门采取有效措施解决老旧小区停车位不足的问题，从根本上解决“停车难”这一社会矛盾。 综上，原审法院判决驳回陈思的诉讼请求正确，且程序合法，本院依法予以维持；上诉人的上诉请求不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人陈思负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘春生 审 判 员 苏媛媛 审 判 员 蔡 鹏 二〇二一年四月十四日 法官助理 冯 露 书 记 员 郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；