江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏12行终52号 上诉人（原审原告）靖江市康辉汽配有限公司，统一社会信用代码×××63Ｋ，住所地靖江市开发区建安路**。 法定代表人马剑波，该公司总经理。 委托代理人陈智俊，江苏江豪海信（靖江）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）靖江市自然资源和规划局，统一社会信用代码×××641，住所地靖江市阳光大道**。 法定代表人沙旭东，局长。 委托代理人夏铭杰，该局工作人员。 委托代理人李静，江苏骥江律师事务所律师。 上诉人靖江市康辉汽配有限公司（以下简称康辉公司）因责令交还土地及罚款一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2020）苏1291行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，康辉公司成立于2001年4月20日,法定代表人为马剑波,经营范围为:汽车零部件、砂轮、切削工具制造、销售；金属材料、机械设备、电子产品、五金、交电、化工原料、化工产品销售(依法须经批准的项目,经相关部门批准后方可开展经营活动)。2019年8月26日，靖江市自然资源和规划局（以下简称靖江市自然资源局）接到反映康辉公司在靖江市开发区建安路3号存在改变土地用途情形的举报后，于同日向靖江市人民政府报告康辉公司土地违法情况，并对康辉公司进行调查，康辉公司书面委托黄东处理公司土地使用性质变更的相关事宜。黄东反映：“我单位经营较困难及（考虑）职工安置的实际情况，准备将靖江市开发区建安路3号地块改作对外经营，以增加收入，减轻公司的负担。”同日,靖江市自然资源局制作现场勘测笔录,主要内容为:康辉公司位于城南园区办事处建安路3号，擅自将工业用地改变为商业用地，改变面积为9880平方米。康辉公司委托代理人黄东在勘查笔录上签名。2019年8月28日，靖江市国土资源局监察二中队出具核查报告，载明：经核查，康辉公司未取得合法用地手续的情况下，擅自改变靖江市建安路3号地块的土地用途14.8亩建酒店，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定，建议市局立案查处。2019年9月10日,靖江市自然资源局对康辉公司擅自改变土地用途的违法行为立案查处，并向康辉公司送达了接受调查通知书。靖江市地籍测绘管理所出具的康辉公司用地勘测定界图显示：康辉公司擅自改变土地用途面积为3938平方米。 2019年11月4日，靖江市国土资源监察大队以案情特别复杂需对案件重新进行调查取证为由，根据《国土资源违法行为查处工作规程》第十二条第五款的相关规定，向靖江市自然资源局申请延期作出行政处罚，经靖江市自然资源局主要负责人批准同意。 2019年11月29日,靖江市自然资源局向康辉公司送达行政处罚及听证告知书,康辉公司于2019年12月3日向靖江市自然资源局提交听证申请报告。靖江市自然资源局于12月6日向康辉公司送达听证通知书,于12月18日举行听证,康辉公司法定代表人马剑波及委托代理人丁伟参与听证，在听证阶段康辉公司陈述:1.康辉公司严格按照土地使用用途进行建设，领取了工业使用用途的房产证，康辉公司不存在变更土地用途的行为;2.2013年5月8日，康辉公司根据规划调整需要向当时的规划委员会提交了变更土地用途的报告，到目前为止，行政部门没有履行规划调整的职能系行政部门不作为在先；3.康辉公司不存在土地管理法第八十条规定的违法情形。 靖江市自然资源局于2020年1月16日作出靖自然资监字[2020]第02号《行政处罚决定书》，对康辉公司作出如下处罚：1.责令交还3938平方米未按批准用途使用的土地；2.处改变用途的3938平方米土地每平方米10元的罚款，罚款金额合计人民币39380元。康辉公司不服，诉至法院，请求判决撤销靖江市自然资源局作出的行政处罚决定。 原审法院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《国土资源违法行为查处工作规程》第一条规定,靖江市自然资源局作为县级人民政府土地行政主管部门,对管辖地域内的土地违法行为具有作出行政处罚的职权。本案的争议焦点为：行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。 《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”康辉公司未依法办理用地转用手续进行，擅自将3938平方米工业用地改变用途作经营性用地使用，违反了上述规定，已构成擅自改变土地用途的违法事实。靖江市自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条（修改前为第八十条）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条之规定作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，且量罚适当。 康辉公司主张案涉房屋建设符合工业用途，康辉公司将工业用途的房屋出租给他人使用，系第三方在康辉公司出租的房屋内进行商业经营。该陈述与与其在靖江市自然资源局执法人员调查时的陈述不一致，康辉公司在行政处罚程序中未举证予以证明，超过举证期限向法院提交房屋租赁协议未向法院说明合理理由,法院不予采信。即使存在租赁协议，康辉公司对承租人将工业用房用作酒店经营应明知，主观上亦存在违法的共同故意。故对康辉公司的上述主张法院不予支持。 关于处罚程序,法院根据《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源违法行为查处工作规程》的规定审查认为,靖江市自然资源局在违法线索登记、核查、立案、调查取证、延长办案期限、调查报告起草、组织听证、作出处理决定等程序符合规定,且在拟作出处罚前已经按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定向康辉公司告知了拟作出处罚的相关内容及所享有的陈述、申辩权利,其在法定期限内作出处罚决定,行政处罚程序合法。 综上,康辉公司要求撤销靖江市自然资源局作出的行政处罚决定,欠缺事实和法律依据,法院不予支持。据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，裁判驳回康辉公司的诉讼请求。 康辉公司不服，上诉至本院称：1.案涉土地上从事商业性活动的主体并非本案上诉人，原审法院认为系上诉人未办理用地转用手续，擅自将工业用地改变用途作经营性使用，事实认定错误；2.案外人靖江市康惠园酒店取得营业执照的行政审批行为应视为行政部门认可靖江市康惠园酒店可以使用案涉土地上的房屋从事商业经营活动。基于对行政机关行政审批行为的合理信赖，上诉人不存在“擅自”将工业用地改变用途作经营性使用的主观故意；3.案涉土地的使用权证上虽记载为工业用地，但不能仅按照工业用地的性质来认定上诉人是否存在违法事实，需要综合考虑案涉土地的特殊情形。据上诉人了解，案涉土地按照靖江市的总体规划已经调整为商业用地规划，案涉土地周边也已经成为了大量居民生活集聚的居住区、生活区，案涉土地已经不具备作为工业生产的条件。上诉人早在2013年5月8日就向当时的规划委员会提交变更土地用途的报告，但是行政部门变更案涉土地用途的审批至今尚未能落实，因此不能按照总体商业规划使用土地的责任不在上诉人，而在于行政机关没有及时为上诉人变更土地用途。综上，请求二审法院撤销原审判决并依法改判。 被上诉人靖江市自然资源局答辩称：1.行政处罚程序中上诉人的工作人员已对相关的违法用地事实进行了陈述，充分证明了上诉人擅自改变土地用途的违法事实；2.租赁协议是上诉人在一审庭审后方向法院提供的，在行政处罚时未向被上诉人提供，依法不能作为被上诉人作出行政处罚的相关依据。而且，上诉人作为工业土地使用权人，应按法律规定用途予以使用，其擅自变更土地用途作为经营用地使用，是适格的行政相对人；3.上诉人陈述的曾提供土地用途变更申请，但这仅仅是申请程序，截止目前上诉人没有提供土地用途变更的手续。综上，被上诉人作出的行政处罚是正确的，请求二审法院予以维持。 原审原告、原审被告提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。 原审判决认定的事实与本院经审理查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点系被上诉人靖江市自然资源局作出的行政处罚决定是否合法，综合评判如下： 《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”第十九条规定：“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。”第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”由上述规定可知，我国实行土地用途管制制度，建设单位使用国有土地的，必须严格按照原定用途使用，确需改变土地用途的，应当履行相应报批手续，否则应当承担相应的法律后果。 本案中，康辉公司未依法办理用地转用手续进行，擅自将3938平方米工业用地改变用途作经营性用地使用，明显违反了上述规定，已构成擅自改变土地用途的违法事实。被上诉人靖江市自然资源局依照《中华人民共和国土地管理法》第八十一条之规定及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条之规定作出案涉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，量罚得当。 关于上诉人康辉公司上诉称案涉土地上从事商业性活动的主体并非本案上诉人的问题，原审法院已经充分论述，本院予以认可，不再赘述。 关于上诉人上诉称基于对行政机关行政审批行为的合理信赖，上诉人不存在“擅自”将工业用地改变用途作经营性使用的主观故意的问题。本院认为，营业执照是工商行政登记部门对民事主体取得法人资格或个体工商户资格，从事经营活动的行政许可，并不涉及对经营场所性质的确认，亦不会改变场所所占土地的法定用途，故上诉人该上诉意见，于法无据，本院不予采信。 关于上诉人上诉称应综合考虑案涉土地特殊情形的问题。本院认为，案涉地块的土地利用总体规划并未发生任何变更，上诉人虽上诉称曾于2013年提交变更土地用途的申请，但并未获得相关部门许可，如上诉人对此有异议应依法寻求救济，上诉人在土地用途变更申请未获批准时即擅自改变用途作经营性用地使用，具有主观故意，违反相应法律法规，依法应当承担法律责任。上诉人所称城市总体规划变更与土地用途并无法律上关联，故上诉人该上诉意见，于法无据，本院不予采信。 另外，关于被上诉人的行政职权及行政处罚程序的合法性，上诉人于一、二审中均未提出异议，且一审法院已经依法予以审查，本院予以认可。 综上，被上诉人靖江市自然资源局作出的案涉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由及请求，于法无据，本院依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人靖江市康辉汽配有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 鹏 审判员 刘春生 审判员 苏媛媛 二〇二一年四月一日 书记员 王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。