广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂01行终12号 上诉人（一审被告）南宁市武鸣区人力资源和社会保障局。法定代表人何生龙，该局局长。 委托代理人李忠元，该局工作人员。 委托代理人李群艳，该局工作人员。 被上诉人（一审原告）蓝日山。 委托代理人覃茂江，广西南国雄鹰律师事务所律师。 委托代理人丁焱，广西南国雄鹰律师事务所律师。 上诉人南宁市武鸣区人力资源和社会保障局（以下简称武鸣区人社局）因工伤认定不予受理一案，不服南宁市西乡塘区人民法院于2020年11月30日作出的（2020）桂0107行初218号行政判决，向本院提起上诉。本院受理本案后依法组成合议庭，于2021年3月3日组织双方当事人到庭就本案争议事项进行了调查和询问。上诉人武鸣区人社局的委托代理人李忠元、李群艳，被上诉人蓝日山的委托代理人丁焱到庭参加调查和询问。本案现已审理终结。 一审判决查明，2019年5月24日，蓝日山在××打磨天棚时，不慎被磨片飞中左眼受伤，随即被送到南宁市武鸣区人民医院就诊，后经该医院诊断为：1.左眼球挫伤;2.左眼前房积血;3.左眼睑裂伤;4.左眼晶体脱位;5.左眼外伤性白内障;6.左眼眶内侧壁骨折;7.窦性心动过缓;8.左眼玻璃体脱位;9.左眼虹膜根部离断;10.左眼瞳孔括约肌麻痹;11.左胸壁带状疱疹;12.左眼外伤性视网膜脱离;13.左眼视网膜出血;14.右眼中心性浆液性脉络膜视网膜病变。2020年6月12日，蓝日山向武鸣区人社局申请工伤认定。2020年6月19日，武鸣区人社局作出南武人社工伤不受字〔2020〕1号《工伤认定申请不予受理决定书》（以下简称被诉工伤认定不予受理决定），以蓝日山工伤认定申请已超过申请时限为由决定不予受理。蓝日山收到上述被诉工伤认定不予受理决定后不服，向法院提起行政诉讼。 另查明，2020年1月24日，广西壮族自治区新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作领导小组发布《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎防控工作的通告》，决定于2020年1月24日23时起启动重大突发公共卫生事件I级响应。2020年2月24日，广西壮族自治区新冠肺炎疫情防控工作领导小组发布《广西壮族自治区关于调整新冠肺炎疫情防控应急响应级别的公告》，决定自2月24日20时起，将广西新冠肺炎疫情防控应急响应级别由自治区重大突发公共卫生事件一级响应调整为三级响应。 一审判决认为，《工伤保险条例》第十七条第二款规定：“用人单位未按规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条规定：“由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。有下列情形之一耽误申请时间的，应当认定为不属于职工或者其近亲属自身原因：（一）不可抗力；（二）人身自由受到限制；（三）属于用人单位原因；（四）社会保险行政部门登记制度不完善；（五）当事人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼。”根据上述规定，用人单位在职工受伤后的30日内未提出工伤认定申请，工伤职工应该在事故伤害发生之日起1年内直接向社会保险行政部门提出工伤认定申请，由于不属于职工或者其近亲属自身原因等特殊情形耽误申请时间的，被耽误的时间不计算在上述1年申请时限内。本案中，双方当事人对于“原告用人单位在原告受伤后的30日内未提出工伤认定申请，本案原告受伤之日为2019年5月24日，原告于2020年6月15日向被告提出工伤认定申请已经超过了一年申请时限”的基本事实无异议，本案双方的争议在于蓝日山超期申请是否存在不计算在申请时限内的特殊情形。蓝日山主张在其申请工伤认定的申请时限内因需要加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作，广西从2020年1月24日23时至2020年2月24日20时启动了重大突发公共卫生事件I级响应，该公共卫生事件属于不可抗力，该期间为不属于职工或者其近亲属自身原因，应当不计算在申请时限内。《广西壮族自治区人力资源和社会保障厅关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间工伤保险工作的通知》（桂人社函〔2020〕30号）第三点规定“鉴于存在新型冠状病毒感染的肺炎患者、疑似病人、密切接触者隔离治疗期间或医学观察期间以及部分人员因政府实施隔离措施或采取其他紧急措施等原因不能正常出行、正常申办相关业务的特殊情形，因疫情防控措施等特殊原因的，用人单位提出工伤认定申请时限可以适当延长，疫情解除后原则上应在30日内提出工伤认定申请；职工本人及其近亲属因上述情形耽误工伤认定申请时间的，视为不可抗力因素，被延误的时间不计算在工伤认定申请时限内……”。根据上述文件规定，在疫情防控期间，职工本人及其近亲属存在因政府实施隔离措施或采取其他紧急措施等原因不能正常出行、正常申办相关业务的特殊情形，视为不可抗力因素，被延误的时间不计算在工伤认定申请时限内。具体到本案中，广西启动重大突发公共卫生事件I级响应期间政府实施联防联控，加强社会面管理措施，要求减少公众聚集活动，倡议公众减少外出，自觉落实防扩散措施，属于政府采取其他紧急措施等原因不能正常出行的情形，应视为不可抗力因素，蓝日山因此被耽误的时间不计算在工伤认定申请时限内。蓝日山2019年5月24日受伤，2020年1月24日23时至2020年2月24日20时该段期间因属于不可抗力不计算在工伤认定申请时限内，其于2020年6月15日向武鸣区人社局申请工伤认定未超过上述法律规定的一年申请时限。因此，本案武鸣区人社局作出不予受理蓝日山工伤认定申请的决定属于认定事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告武鸣区人社局2020年6月19日作出的被诉工伤认定不予受理决定；二、被告武鸣区人社局于本判决生效之日起15日内重新受理原告的工伤认定申请。案件受理费50元，由被告武鸣区人社局负担。 上诉人武鸣区人社局上诉称，一、上诉人作出的被诉工伤认定不予受理决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据《工伤认定办法》第六条的规定，社会保险行政部门应当受理的工伤认定申请，必须同时符合以下三个条件：工伤认定申请人提交的申请材料符合要求；属于社会保险行政部门管辖范围；在受理时限内提出。根据《工伤保险条例》第十七条第二款的规定，工伤职工提出工伤认定申请的时限，是事故发生之日起1年内。经上诉人调查核实，被上诉人蓝日山于2019年5月24日受到事故伤害，2020年6月15日才向上诉人邮寄工伤认定申请材料，显然已超过申请时限，不符合工伤认定受理条件。因此，上诉人决定不予受理蓝日山提出的工伤认定申请合法有效。二、被上诉人蓝日山一审提出的诉讼理由不成立。（一）蓝日山伤情并未严重到受伤1年内不能亲自申请工伤的程度，即便伤情严重，本人也可以委托他人代为申请。况且，蓝日山在去年7月1日就已出院。（二）新冠疫情发生，春节放假也仅仅比往年多3天，春节假期过后，除政府封锁隔离的以外，其他地方和人员都开始上班和办事。如果蓝日山不想亲自到武鸣申请工伤认定，也可以通过邮寄的方式递交申请材料。（三）住院和新冠疫情对工伤认定申请的影响，并不是发生在蓝日山工伤认定申请时限将要届满的时段。（四）蓝日山住院治疗和因新冠疫情而全国全区放假，均发生在蓝日山工伤认定申请时限届满前很长的一段时间，而完成工伤认定申请工作仅需几天而已。因此，蓝日山因住院治疗和新冠疫情而延误工伤认定申请的理由不能成立。三、一审判决理解法律错误，适用法律错误。（一）错误理解广西启动重大公共卫生事件I级响应期间防控的要求的政策规定。该防控要求中的“减少公众聚集活动”，要求是的减少，不是严禁，且这里称的公众聚集活动指的是集会、开会、歌舞会、球赛以及聚餐等活动；而“倡议公众减少外出”，并不是严禁外出。（二）事实上，广西启动重大公共卫生事件I级响应期间，春节假期过后，除政府宣布隔离的地区及其人员外，政府基于广西疫情风险等级低的实际情况，不仅不禁止公众外出，反而要求恢复正常的工作和生产生活秩序。2020年2月3日，广西壮族自治区新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作领导小组指挥部《关于做好春节后错峰返程加强疫情防控工作的紧急通知》要求，有序组织外省人员返桂工作，有序组织返工，加强农民工返程疏导，确保党政机关和企事业单位人员及时返岗，引导高校学生有序返校，做好运输组织工作。自2020年2月10起，广西各地陆续开始了复工复产，除政府封锁隔离的地区及其人员外，其他地区的人员，逐步恢复正常的生产生活，并不禁止人们外出办事。（三）一审判决引用《广西壮族自治区人力资源和社会保障厅关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间工伤保险工作的通知》（桂人社函〔2020〕30号）文件，但却错误理解文件精神，错将蓝日山当作该文件规定的因不可抗力因素耽误工伤认定申请的人。因为，蓝日山所在的县乡村屯即居住地并没有被封锁隔离，本人也不属于肺炎患者及相关人员被隔离。蓝日山的情形并不属于文件上所指的“存在新型冠状病毒感染的肺炎患者、疑似病人、密切接触者隔离治疗期间或医学观察期间以及部分人员因政府实施隔离措施或采取其他紧急措施等原因不能正常出行、正常申办相关业务的特殊情形”，并不能适用“职工本人及其近亲属因上述情形耽误工伤认定申请时间的，视为不可抗力因素，被延长的时间不计算在工伤认定申请时限内......”。（四）2020年2月24日，广西将新冠肺炎疫情应急防控级别由自治区重大突发公共卫生事件一级响应调整为三级响应，这是政府统筹疫情防控范围的变化，而不是疫情严重程度的降低以其对人们的防控措施要求的降低、减少。但一审判决却错误地理解为，一级响应期间，人们不应外出办事，调整为三级响应后，人们可以外出办事，从而认定2020年1月24日23时至2020年2月24日20时该段期间因不可抗力不计算在工伤认定申请时限内。综上所述，上诉人决定不予受理蓝日山提出的工伤认定申请合法有效，一审判决适用法律及判决结果均错误。为此请求撤销一审判决，一、二审案件受理费由被上诉人蓝日山承担。 被上诉人蓝日山没有提交书面的答辩意见，其口头答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 双方当事人除依据已向一审法院提交的证据陈述诉辩主张外，上诉人武鸣区人社局在二审期间提交了以下证据：1.广西壮族自治区新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作领导小组指挥部《关于做好春节后错峰返程加强疫情防控工作的紧急通知》，2.《广西壮族自治区人力资源和社会保障厅关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间工伤保险工作的通知》（桂人社函〔2020〕30号），3.天峨：关于做好工业企业复工复产工作的通知，4.广西坚持疫情防控与复工复产两手抓、两不误，5.自2020年2月24日20时起，广西调情防控响应级别由一级调整为三级，以上证据1-5证明：（1）春节假期过后，广西除个别封锁的地区和个别隔离的人群外，政府要求人们做好防控的同时，恢复正常的生产生活秩序，不禁止外出办理必须办理的事项；（2）蓝日山不存在政府采取紧急措施等原因不能正常出行的情形，不存在不可抗力因素；（3）一审法院将2020年1月24日23时至2020年2月24日20时该段期间因属于不可抗力不计算在工伤认定申请时限内，是主观臆断，没有依据。 本院认为，由于上诉人没有在一审程序中向法庭提供上述证据，且所提供的证据没有注明原始出处，均为网上下载打印，无法核实上述证据的真实性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第三十六条第一款“被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。”及《最高人民法院关于适用的解释》(法释〔2018〕1号)第三十四条“根据行政诉讼法第三十六条第一款的规定，被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据”的规定，本院对上诉人在二审中提供的上述证据不予接纳。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，双方当事人对于蓝日山于2019年5月24日受伤，于2020年6月15日向上诉人武鸣区人社局提出工伤认定申请的事实均无异议，本院予以确认。根据双方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点应为：被上诉人蓝日山提出工伤认定申请是否存在应当扣减申请时限法定情形的问题。 《工伤保险条例》第十七条第一款规定：“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。”第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条规定：“由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。有下列情形之一耽误申请时间的，应当认定为不属于职工或者其近亲属自身原因：（一）不可抗力；（二）人身自由受到限制；（三）属于用人单位原因；（四）社会保险行政部门登记制度不完善；（五）当事人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼。”根据上述法律法规的规定可知，提出工伤认定申请时限有两个起算点，一是用人单位必须在事故发生之日起30日内提出工伤认定申请；二是在用人单位未按规定提出工伤认定申请的情况下，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日起1年内可以直接提出工伤认定申请。因职工或者其近亲属自身原因逾期提交申请的，劳动社会保障部门不予受理；但因不属于职工或者其近亲属自身原因耽误申请时间的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内，即被耽误的时间应当予以扣除。该段时间的扣除属于时效中止而非中断，即扣除前时间与扣除后时间之和应在一年内，而不是重新计算申请时效。 2020年初，全国发生了众所周知的新冠肺炎疫情，广西从2020年1月24日23时至2020年2月24日20时启动了重大突发公共卫生事件I级响应，《广西壮族自治区人力资源和社会保障厅关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间工伤保险工作的通知》（桂人社函〔2020〕30号）第三点规定：“鉴于存在新型冠状病毒感染的肺炎患者、疑似病人、密切接触者隔离治疗期间或医学观察期间以及部分人员因政府实施隔离措施或采取其他紧急措施等原因不能正常出行、正常申办相关业务的特殊情形，因疫情防控措施等特殊原因的，用人单位提出工伤认定申请时限可以适当延长，疫情解除后原则上应在30日内提出工伤认定申请；职工本人及其近亲属因上述情形耽误工伤认定申请时间的，视为不可抗力因素，被延误的时间不计算在工伤认定申请时限内……”。根据疫情发生的事实以及上述文件的规定，在疫情防控期间，职工本人及其近亲属存在因政府实施隔离措施或采取其他紧急措施等原因不能正常出行、正常申办相关业务的特殊情形，应视为不可抗力因素，被耽误的时间属于法定应予扣除的期限。本案中，被上诉人蓝日山于2019年5月24日受伤，其应于2020年5月24日之前向上诉人武鸣区人社局提出工伤认定申请。但由于2020年1月24日23时至2020年2月24日20时该段期间属于不可抗力，不应计算在工伤认定申请时限内，该被耽误的这一个月时间应予以扣除。因此，蓝日山于2020年6月15日向上诉人武鸣区人社局申请工伤认定并未超过上述法律规定的一年申请时限。一审法院以上诉人武鸣区人社局作出的被诉工伤认定不予受理决定认定事实不清、证据不足为由予以撤销并无不当，本院予以支持。上诉人武鸣区人社局提出被上诉人蓝日山的居住地没有被隔离，其本人也不属于新冠患者，不属于上述文件所指的“存在新型冠状病毒感染的肺炎患者、疑似病人、密切接触者隔离治疗期间或医学观察期间以及部分人员因政府实施隔离措施或采取其他紧急措施等原因不能正常出行、正常申办相关业务”的特殊情形，不能适用“职工本人及其近亲属因上述情形耽误工伤认定申请时间的，视为不可抗力因素，被延长的时间不计算在工伤认定申请时限内......”的理由与法律规定相悖，故对上诉人武鸣区人社局主张蓝日山提出工伤认定申请已超过法定申请时限的理由，本院不予采纳。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当，本院予以支持。上诉人武鸣区人社局上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南宁市武鸣区人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审判长  彭晓霞 审判员  傅朝霞 审判员  戴声长 二〇二一年四月一日 书记员  岑冬梅 附相关法律条文： 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。