新疆维吾尔自治区石河子市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）兵9001行初83号 原告孙道年，男，1964年11月21日出生，汉族，系个体工商户，住石河子市。 委托诉讼代理人房栋，新疆文舵律师事务所律师。 被告石河子市东城街道办事处，机构地址新疆维吾尔自治区石河子市开发区东六路51号。 负责人马现丰，系该办事处主任。 委托诉讼代理人张自强，系该办事处征迁办主任。 委托诉讼代理人李连军，上海汉盛（石河子）律师事务所律师。 被告石河子市自然资源和规划局，机构地址新疆维吾尔自治区石河子市党政服务中心2楼20218室。 负责人朱雪峰，系该局局长。 委托诉讼代理人韩新科，男，系该局执法监察大队主任科员。 委托诉讼代理人石新生，新疆初维律师事务所律师。 原告孙道年因要求确认被告石河子市东城街道办事处对原告的房屋实施的拆除行为违法、要求被告石河子市东城街道办事处及被告石河子市自然资源和规划局赔偿违法强制拆除行为造成的财产损失，于2020年10月20日向本院提起诉讼。本院受理后，于2020年10月22日向被告石河子市东城街道办事处送达了起诉状副本及应诉通知书，诉讼中，原告孙道年增加石河子市自然资源和规划局为第二被告，本院于2020年12月8日向被告石河子市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月5日公开开庭进行了审理。原告孙道年及其委托诉讼代理人房栋，被告石河子市东城街道办事处委托诉讼代理人张自强、李连军，被告石河子市自然资源和规划局委托诉讼代理人韩新科、石新生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告石河子市自然资源和规划局于2019年10月31日作出石规令[2019]60号《责令限期拆除违法建设决定书》，查明原告孙道年未向城乡规划主管部门申请办理相关规划审批手续，未取得建设工程规划许可证，即在石河子市规划区范围内（东城街道明珠社区）建设建筑面积为801.09m2砖混结构的三层建筑物（局部二层），该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十五条关于工程建设应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的规定，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的行为。被告石河子市自然资源和规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《新疆维吾尔自治区实施办法》第五十九条的规定，责令原告于收到决定书之日起15日内自行拆除。原告不服，向新疆生产建设兵团自然资源局申请行政复议，新疆生产建设兵团自然资源局于2020年4月7日作出兵自然资复决[2019]24号《行政复议决定书》，维持被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令[2019]60号《责令限期拆除违法建设决定书》，被告石河子市东城街道办事处于2020年1月2日强制拆除了该房屋。 原告孙道年诉称，2005年5月24日，原告购得案外人吕新义的六宫村宅基地及地上房屋，并取得原石河子乡人民政府颁发的《私有房屋所有权证》，该权属证书批准房屋建设面积为497平方米，土地使用面积为572平方米。2019年10月31日，被告石河子市自然资源和规划局作出石规令[2019]60号《责令限期拆除违法建设决定书》。原告不服被告石河子市自然资源和规划局作出的上述具体行政行为，提出复议，新疆生产建设兵团自然资源局于2019年12月31日依法受理。2020年1月2日，新疆生产建设兵团自然资源局复议审理期间，被告石河子市东城街道办事处将原告所有的上述房屋强制拆除。2020年4月8日，原告收到行政复议决定书，该决定书维持被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令[2019]60号决定。2020年11月10日，石河子市人民法院作出的（2020）兵9001行初25号行政判决，确认被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令（2019）60号《责令限期拆除违法建设决定书》违法。原告认为被告实施的强制拆除行为不仅违反法定程序，而且严重损害了原告的合法财产权益，理由如下：首先，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机构可以依法强制拆除。”被告作为强制拆除行为的实施主体，在复议机关审理期间且尚未超过提起行政诉讼法定期限的情况下，于2020年1月2日在原告法定权利救济期内实施强制拆除的行为属程序违法；其次，原告于2005年5月依法取得了原六宫村宅基地使用权及地上房屋所有权，系原告的合法财产。根据信赖利益保护原则，原告在取得该宅基地使用权及地上房屋所有权时，对行政机关作出的行政处分已产生信赖利益，这种信赖利益因其具有正当性应依法得到保护，行政机关不得撤销这种信赖利益，如确需撤销亦应先行补偿原告的信赖利益损失；另，2020年4月16日，原告就本案向第八师中级人民法院提起诉讼，该院审查后告知原告“石河子市东城街道办事处是石河子市人民政府的派出机关，属于能够独立承担法律责任的行政主体。石河子市人民政府委托石河子市东城街道办事处行使行政职权，实质上是行政授权行为，而非行政委托行为”，并以此为由不予立案，要求原告针对石河子市东城街道办事处提起诉讼。综上所述，被告在2020年1月2日实施的强制拆除行为不仅违反法定程序而且严重损害了原告的合法财产权益，明显不当，有违诚信原则。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”原告诉至法院，请求：1.依法确认被告于2020年1月2日对原告所有的位于原石河子乡六宫村306栋房屋实施的强制拆除行为违法;2.判令被告赔偿原告因违法强制拆除行为造成的财产损失1201635元[计算方式：原告所有的房屋建筑面积801.09平方米×1500元/平方米，以评估价值为准]；三、判令被告承担本案的诉讼费、送达费及鉴定费用。 针对其陈述，原告向本院提交了以下证据： 1.《私有房屋所有权证》。该所有权证载明所有人为“孙道年”、房屋座落在“六宫村”、产权来源为“购买”、结构为“砖木、砖混”、层数为“一层”、用途为“住宅”、自然间数为“陆间”、建筑面积为“壹佰陆拾肆平方米”、土地使用面积为“伍佰柒拾贰平方米”、发证单位为“石河子乡人民政府”、发证时间为“二00五年五月二十四日”，拟证明：（1）原石河子乡人民政府颁发《私有房屋所有权证》的行为系行政机关作出的具体行政行为，原告对该权证登记范围内的土地及地上房屋依法享有使用权及所有权；（2）2005年5月24日，原告取得该权证时，行政机关认定原告通过购买方式取得的涉案房屋所有权及土地使用权系合法行为，是原告合理信赖的事实根据，原告在行政机关依法确认的土地使用面积内、原有房屋基础上的扩建行为不应被认定为违法建设行为，对原告的既得利益和合理期待应当予以保护；（3）被告对原告购买并依法登记的2002年前建设的房屋和后期在原有房屋基础上扩建的房屋未加区分一并拆除，其该行为违反了行政比例原则，损害了原告的合法财产权益的事实； 2.(2020）兵9001行初25号行政判决书。拟证明：（1）因违反正当程序原则，石河子市自然资源和规划局作出的石规令（2019)60号决定已被石河子市人民法院作出的(2020）兵9001行初25号行政判决书确认违法。被告以石规令（2019)60号决定书作为强制拆除原告房屋的依据，既不具有合法性，也不具有关联性。被告根据该决定实施强制拆除的行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，属于违反法定程序作出的具体行政行为；（2）该行政判决书中已查明原告的房屋于2020年1月2日被强制拆除的事实； 3.现场照片及视频。拟证明：（1）2020年1月2日晚8时许，被告对原告的房屋实施强制拆除。被告在原告申请复议期间及夜间实施强制拆除的行为违反法定程序；（2）被告违反法定程序实施的行政强制行为直接导致原告客观上无法举证证明因该行政强制行为导致的实际财产损失，因此应当由被告承担本案关于行政赔偿的举证责任及由此产生的不利后果；（3）被告对原告的房屋包括扩建部分的强制拆除并未采取审慎、合理的拆除方式，拆除前既未通知原告，也未对原告房屋的财产进行清查登记，直接造成原告的建筑材料及室内家具全部毁损，被告的拆除方式显然超过必要限度，应当承担赔偿责任。 被告石河子市东城街道办事处对原告提交的上述证据表示，对私有房屋所有权证的真实性、合法性、关联性均不予认可，称原告不是本村村民，无权购买该村村民的宅基地及地上房屋，该所有权证是石河子乡人民政府颁发的，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农村宅基地证由县一级人民政府有关部门颁发，故石河子乡人民政府无权颁发。该所有权证记载的面积也与实际被拆除的建筑物面积不符，原告不应享有权利；对(2020）兵9001行初25号行政判决书的真实性无异议；对现场照片及视频的真实性无法确认。 被告石河子市自然资源和规划局对原告提交的上述证据表示，原告不是本村村民，无权购买村集体土地、宅基地及宅基地上房屋，原告在农村购买宅基地的行为违法，且原石河子乡人民政府颁证的行为也违法，乡人民政府无权批准宅基地的使用权；对判决书的真实性予以认可，对关联性不予认可，判决书确认被告石河子市自然资源和规划局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》程序违法，没有撤销该决定书，其内容依然有效。被告石河子市自然资源和规划局作出决定，但没有实际执行，是石河子市人民政府授权被告石河子市东城街道办事处执行的；视频和照片不能证明行为主体，因此不具有关联性。 被告石河子市东城街道办事处辩称，1.原告所建房屋为违法建筑，依法应由被告石河子市自然资源和规划局负责强制拆除，被告石河子市东城街道办事处根据被告石河子市自然资源和规划局作出的决定组织施工，故被告石河子市东城街道办事处并不是本案所涉强制拆除的行为主体。依据《师市关于进一步加强八师石河子市违法建设治理工作的意见》文件的规定，各职能部门要联合相关执法单位具体负责本部门职能管理范围内违法占地、违法建设、私搭乱建行为的查处和对违法建筑的拆除工作。该文件对各职能部门职责范围作出详细划分，被告石河子市自然资源和规划局负责对违法建筑进行认定，提出处理意见，配合相关职能部门开展对违法建设进行拆除的工作，而东城街道办事处仅负责牵头组织对辖区存量违法建设进行拆除。2019年10月13日，经被告石河子市自然资源和规划局调查，认定原告所建房屋为违法建筑，责令限期15日内自行拆除。履行期限届满，原告未自行拆除，被告石河子市东城街道办事处根据被告石河子市自然资源和规划局作出的决定组织施工，拆除了该违法建筑。因此，被告石河子市东城街道办事处并非本案强制拆除行为的主体，而是组织施工单位；2.原告所建房屋为非法买卖宅基地后翻建的房屋，原告不具有所有权，不受法律保护，故依法不应获得赔偿。国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。原告不是本集体经济组织的成员，其买卖宅基地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，即便其已取得房屋所有权证，但该行为也因违反法律的强制性规定而属于无效行为。由于原告买卖宅基地的行为违反法律的规定，其对在该宅基地上翻建的房屋并不当然的享有所有权，故原告无权向被告石河子市东城街道办事处主张赔偿；原告所建房屋已被石河子市自然资源和规划局认定为违法建筑，故根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，原告无权获得赔偿。综上，请求驳回原告的起诉。 被告石河子市自然资源和规划局辩称，孙道年诉石河子市自然资源和规划局违法强制拆除其房屋并要求赔偿其财产损失无事实依据，被告石河子市自然资源和规划局并未对原告的房屋实施强制拆除的行为，原告以被告石河子市自然资源和规划局强制拆除其房屋为由对石河子市自然资源和规划局提出行政诉讼系诉讼对象错误，原告所列被告主体不适格，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告石河子市东城街道办事处在法定期限内向本院提供了其作出被诉行政行为的证据、依据： 1.《关于进一步加强八师石河子市违法建设治理工作的意见》（师市发[2017]76号）文件。拟证明文件规定“两违”建筑的查处工作，各职能部门要联合相关律法单位具体负责本部门职能管理范围内违法占地，违法建设，私搭乱建的查处和拆除工作，石河子市自然资源和规划局负责对违法建设进行认定，提出处理意见，配合相关职能部门开展违法建设拆除工作，而东城街道办事处仅负责牵头组织对辖区存量违法建设进行拆除； 2.石河子市自然资源和规划局于2019年10月13日作出的石规令[2019]60号《责令限期拆除违法建设决定书》； 3.石河子市自然资源和规划局《公告》。拟证明：（1）2019年10月13日，被告石河子市自然资源和规划局经调查，认定原告建设的房屋未办理规划审批手续，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城市规划法》等法律、法规的规定，属于无法采取改正措施、消除对规划实施的影响的行为；（2）被告石河子市自然资源和规划局责令原告自收到《决定书》之日起15日内自行予以拆除，并告知其逾期不拆除，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定强制拆除，《处罚决定》于当日公告；（3）履行期限届满后，原告未自行拆除，被告石河子市东城街道办事处根据被告石河子市自然资源和规划局的安排，组织施工拆除违法建筑的事实； 原告孙道年对被告石河子市东城街道办事处提交的上述证据表示，对证据1的真实性予以认可，证明的目的不予认可，被告石河子市东城街道办事处是强制拆除的行为主体，主体适格；对《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》的真实性、合法性、关联性予以认可，证明的目的不予认可，2005年5月24日，原石河子市石河子乡人民政府向原告颁发了《私有房屋所有权证》，原告取得该《私有房屋所有权证》后陆续在原有房屋基础上实施扩建，原告实施扩建的行为均在石政发[2019]36号公告发布之前，原告并未在公告发布之日后实施扩建，不具有不当增加补偿费用的行为，其合法财产理应纳入房屋征收补偿范围之内；对证据2的真实性、合法性予以认可，关联性及证明目的不予认可，原告称石河子市人民法院（2020）兵9001行初25号判决书确认被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令（2019）60号《责令限期拆除违法建设决定书》违法，被告以该决定书作为强制拆除原告房屋的依据不具有合法性，被告根据该决定实施的强制拆除行为违反法律的规定;对石政发[2019]36号附件《八师石河子市明珠社区地上建筑物征收补偿方案》真实性、合法性、关联性予以认可，证明目的不予认可，原告系合法取得《私有房屋所有权证》，与该方案列明的不予补偿的情形不符，原告应得到补偿,该征收补偿方案明确了在公告发布后实施的五种行为不予补偿，原告取得私有房屋所有权证及扩建的行为均发生在公告发布前，因此不应纳入不予补偿的范围;对《石河子市征收土地告知书》的真实性，合法性，关联性予以认可，证明目的不予认可，理由是该告知书未送达原告，原告对该告知书载明的原告在征收程序中享有向石河子市自然资源和规划局提出听证申请的救济权利不知情，被告对原告作出不利的行政行为时未向原告告知重要的程序性权利，显然违反了程序正当原则，对相对人孙道年的权益造成了侵害。 被告石河子市自然资源和规划局对被告石河子市东城街道办事处提交的上述证据无异议。 被告石河子市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据： 石河子市人民政府石政发[2019]33号《关于印发八师石河子市征收明珠社区集体建设用地和地上建筑实施方案（试行）的通知》文件。拟证明明珠社区拆迁主体是东城街道办事处的事实，称对两违实施强拆行为的主体为被告石河子市东城街道办事处。 原告对被告石河子市自然资源和规划局提交的上述证据的真实性予以认可，原告称该份证据证实本案实施强制拆除的主体为被告石河子市东城街道办事处，并认为原告的房屋并不属于两违建筑，不应当被强制拆除。 被告石河子市东城街道办事处对被告石河子市自然资源和规划局提交的上述证据的真实性无异议，但认为按照这份文件被告石河子市东城街道办事处是征收主体，原告所诉的涉案房屋不属于本次征收的范围，是两违工作组按整治拆违进行的，与本次征收无关。 综合原、被告的质证和辩论意见，本院认为，本案涉诉行政行为是行政机关对房屋进行强制拆除的行为，而非作出行政决定的行为，且已查明强制拆除行为是由被告石河子市东城街道办事处实施的，其实施该拆除房屋的行政行为依据是由被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令[2019]60号《责令限期拆除违法建设决定书》，又因被告石河子市自然资源和规划局作出该决定书的行为已被石河子市人民法院（2020）并9001行初25号生效行政判决书确认违法，故本案中不再审查被告石河子市自然资源和规划局作出石规令[2019]60号《责令限期拆除违法建设决定书》的行政行为。原告提交的证据仅能反映涉案房屋的来源，不能证明该房屋权属归属的合法性；对于两被告提交的证据的真实性原告予以认可，本院予以采信。 经质证、认证，本院确认如下事实： 2019年9月2日，被告石河子市自然资源和规划局对原告孙道年违法建设的行为进行立案调查。经查，2010年原告孙道年未向城乡规划主管部门申请办理相关规划审批手续，未取得建设工程规划许可证，即在石河子市规划区范围内（东城街道明珠社区）建设建筑面积为801.09m2砖混结构的三层建筑物（局部二层）。被告石河子市自然资源和规划局认为原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十五条关于工程建设应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的规定，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的行为，遂于2019年10月31日对原告作出《责令限期拆除违法建设决定书》，告知原告作出行政行为的事实、理由及依据，交代了可以申请复议或提起诉讼的权利，责令原告于收到决定书之日起15日内自行予以拆除，并于2019年11月2日向原告留置送达了该决定书。原告不服该决定，向新疆生产建设兵团自然资源局申请行政复议，新疆生产建设兵团自然资源局于2020年4月7日作出兵自然资复决[2019]24号《行政复议决定书》，维持了被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令[2019]60号。涉案房屋于2020年1月2日被石河子市东城街道办事处强制拆除。 本院认为，本案是一起因强制拆除违法建设引发的行政纠纷。被告石河子市自然资源和规划局作出《责令限期拆除违法建设决定书》、被告石河子市东城街道办事处据此在原告申请行政复议期间强制拆除涉案房屋事实清楚。本案争议的焦点是：一、被告石河子市东城街道办事处强制拆除涉案房屋之行为是否合法；二、二被告应否赔偿原告被拆除房屋的损失。 关于争议焦点一。《中华人民共和国行政强制法》第五条规定：“行政强制的实施，应当适当。”第十三条规定：“行政强制执行由法律设定；法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”根据上述法律规定，建筑物所在的市县级以上人民政府授权的有关部门，有权按照行政强制法的规定强制拆除违法建筑，强制拆除违法建筑应当事先予以公告，并在法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限届满后实施；实施强制拆除前，应当发出催告履行通知书，要求被处罚人在合理的期限内自行拆除。本案中，被告石河子市人民法院作出的（2020）兵9001行初25号生效判决书确认了被告石河子市自然资源和规划局作出石规令[2019]60号《责令限期拆除违法建设决定书》行为违法，但没有撤销该决定书，即该决定书内容依然有效，原告未办理建设工程规划许可证即建设房屋的事实存在，其涉案房屋系违建；石河子市人民政府授权被告石河子市东城街道办事处对违法建设进行拆除，即被告石河子市东城街道办事处有权实施拆除行为，是本案涉诉行政行为的实施主体；被告石河子市东城街道办事处在原告针对被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令[2019]60号《责令限期拆除违法建设决定书》申请复议，复议机构尚未作出复议决定前就对涉案房屋进行强制拆除，其该行为违反上述法律规定的程序，因此属于程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”本案中，被告石河子市东城街道办事处强制拆除原告涉案房屋之行为程序违法，应当予以撤销，但鉴于原告未办理建设工程规划许可证即建设房屋的违法行为确实存在，且涉案房屋已于2020年1月2日被强制拆除，撤销被告石河子市东城街道办事处作出的强制拆除行为已经没有意义。根据上述规定，应当判决确认被诉行政行为违法。 关于争议焦点二。宅基地属于农民集体所有，宅基地使用权只能由集体组织成员享有，建设在宅基地上的房屋不能向非集体成员的第三方转让。本案中孙道年不是涉案房屋所在村集体成员，其无权在农村宅基地上建设房屋，其未经审批在他人宅基地上建设的房屋被确认违法建设。国家赔偿是对合法权益予以赔偿，原告对违法建筑物不享有合法权利，故本院对其赔偿请求不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告石河子市东城街道办事处于2020年1月2日强制拆除原告孙道年位于石河子乡六宫村306栋房屋的行政行为违法； 二、驳回原告孙道年要求被告石河子市东城街道办事处和被告石河子市自然资源和规划局赔偿原告损失的诉讼请求。 诉讼费50元（原告已付），由被告石河子市东城街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆生产建设兵团第八师中级人民法院。 审判长  蒋学雷 审判员  吕江红 审判员  吾尼拉 二〇二一年四月六日 书记员  李 红 1