辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽02行终52号上诉人（原审第三人）孙芳，女，1972年9月19日生，汉族，户籍所在地大连市沙河口区，现住大连市甘井子区。委托诉讼代理人邵士猛，辽宁同振律师事务所律师。被上诉人（原审原告）大连白云山庄，住所地大连市西岗区。法定代表人李开新，总经理。委托诉讼代理人陈望恒，辽宁鑫利律师事务所律师。委托诉讼代理人周信，辽宁鑫利律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市西岗区人力资源和社会保障局，住所地大连市西岗区长江路588号。法定代表人金平，局长。委托诉讼代理人王永震，大连市西岗区经济发展服务中心工作人员。被上诉人（原审被告）大连市西岗区人民政府，住所地大连市西岗区北京街77号。法定代表人吴开华，区长。委托诉讼代理人赵成伟，大连市西岗区司法局工作人员。委托诉讼代理人王岚，辽宁和昌律师事务所律师。上诉人孙芳因与被上诉人大连白云山庄、被上诉人大连市西岗区人力资源和社会保障局（以下简称西岗区人社局）、被上诉人大连市西岗区人民政府（以下简称西岗区政府）劳动监察行政决定及复议一案，不服大连市旅顺口区人民法院（2020）辽0212行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，原告大连白云山庄系全民所有制企业，经营范围为餐饮、住宿、会议服务等。2019年10月8日，第三人孙芳向被告西岗区人社局投诉，要求原告大连白云山庄为其补缴2006年4月至2018年8月期间的社会保险费。2019年10月14日，被告西岗区人社局对原告大连白云山庄作出《劳动保障监察责令改正决定书》（编号19020119），并于同日向原告送达。该决定书认定：原告未为员工孙芳缴纳2006年4月至2018年8月的社会保险费的行为违反了《中华人民共和国劳动法》第七十条的规定，根据《中华人民共和国劳动法》第一百条的规定，责令你（单位）为员工孙芳缴纳2006年4月至2018年8月的社会保险费。原告不服，于2019年10月22日向被告西岗区政府提起行政复议，要求撤销被告西岗区人社局作出的案涉责令改正决定书。2019年10月28日，被告西岗区政府向原告邮寄《行政复议受理通知书》，并于次日向被告西岗区人社局下达《行政复议答复通知书》。2019年11月4日，被告西岗区人社局向被告西岗区政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年12月17日，被告西岗区政府作出《行政复议决定书》（西政行复字〔2019〕1号），决定维持被告西岗区人社局作出的《劳动保障监察责令改正决定书》，并于2019年12月19日送达给原告大连白云山庄。另查，大连市西岗区人民法院于2019年5月13日作出（2019）辽0203民初1061号民事判决书，判决：孙芳与大连白云山庄自2006年4月3日起至2018年8月30日期间存在劳动关系。大连白云山庄不服，提出上诉，大连市中级人民法院经审理，于2019年9月20日作出（2019）辽02民终6358号民事判决书，判决：驳回上诉，维持原判。2019年11月4日，西岗区人社局提交给西岗区政府的行政复议证据材料中，由大连市社会保障事业服务中心出具的《社会保险缴费证明》显示，第三人孙芳自2006年8月至2019年9月以个人身份参保缴费。原审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作。第八十三条第三款规定，个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼。用人单位侵害个人社会保险权益的，个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。人力资源和社会保障部公布的《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二十七条第二款规定，“职工认为用人单位有未按时足额为其缴纳社会保险费等侵害其社会保险权益行为的，也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。社会保险行政部门或者社会保险费征收机构应当按照社会保险法和《劳动保障监察条例》等相关规定处理。在处理过程中，用人单位对双方的劳动关系提出异议的，社会保险行政部门应当依法查明相关事实后继续处理。”《劳动保障监察条例》第十八条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：……（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；……。根据上述规定，被告西岗区人社局对第三人孙芳投诉原告大连白云山庄未为其缴纳社会保险费，具有依法作出处理的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条第一款的规定，被告大连市西岗区人民政府具有办理原告所提出的行政复议申请的职权。本案争议的焦点是被告西岗区人社局作出责令原告大连白云山庄“为你单位员工孙芳缴纳2006年4月份至2018年8月份社会保险”的改正决定是否事实清楚，证据是否充分。《中华人民共和国社会保险法》第十条规定：“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。”该法第三十三条规定：“职工应当参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费。”第五十三条规定：“职工应当参加生育保险，由用人单位按照国家规定缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。”第六十四条第一款规定：“社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。”根据上述规定，职工应当参加社会保险并按规定缴纳保险费，其中职工工伤保险、生育保险费由用人单位缴纳，属于强制性规定。（2019）辽0203民初1061号民事判决及（2019）辽02民终6358号民事判决已经确认孙芳与大连白云山庄自2006年4月3日起至2018年8月30日期间存在劳动关系，二审判决于2019年9月20日作出后即发生法律效力，用人单位白云山庄应当为孙芳缴纳社会保险费，被告受理第三人孙芳的投诉，并作出责令原告为第三人缴纳社会保险费的改正决定，具有事实依据，符合上述法律规定。但是，行政行为的合法性要求，行政行为不仅要有事实，还要求事实清楚、证据确实充分，行政机关在作出要求违法行为人履行法定义务的行政行为，应当具有明确且可执行的履行内容。被告作出的责令改正决定未能查明2006年4月至2018年8月间应当缴纳社会保险的年缴费基数和此时间段应缴纳的本金数额以及滞纳金的计算情况，该行政行为尚未达到事实清楚、证据确实充分的合法性要求，且内容缺乏确定性和执行力。因此，被告西岗区人社局作出的被诉行政行为因主要证据不足，应予撤销。被告西岗区人社局依法履行了受理投诉、调查取证、作出责令改正决定、告知履行期限以及行政复议、诉讼权利等法定程序，程序合法。被告西岗区政府依法履行了受理复议申请、告知当事人答复和举证权利、依法作出复议决定等程序，复议程序合法。但因原行政行为主要证据不足，作出维持复议决定不妥，亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条、第一百三十六条第一款的规定，判决：一、撤销被告大连市西岗区人力资源和社会保障局于2019年10月14日作出的《劳动保障监察责令改正决定书》（编号19020119）；二、撤销被告大连市西岗区人民政府于2019年12月17日作出的西政行复字〔2019〕1号行政复议决定。上诉人孙芳上诉称，请求撤销原审判决，改判维持西岗区人社局于2019年10月14日作出的《劳动保障监察责令改正决定书》，维持西岗区政府于2019年12月17日作出的西政行复议(2019)1号行政复议决定书。主要理由是：被上诉人西岗区人社局于2019年10月14日作出《劳动保障监察责令改正决定书》，具有法定职权，认定事实清楚，适用法律正确，实施的行政行为合法。被上诉人西岗区政府作出的西政行复议(2019)1号行政复议决定书具体行政行为程序符合法律规定。原审法院也认定上述《劳动保障监察责令改正决定书》及行政复议决定书职权依据合法，复议程序合法。但原审法院认定该行政行为应具有明确且可执行的履行内容，而被上诉人未能查明2006年4月至2018年8月期间应当缴纳社会保险的基数和此时间段应缴纳的本金数额以及滞纳金的计算情况。原审认定事实错误。无法律规定西岗区人社局作出案涉《劳动保障监察责令改正决定书》必须由其计算出数额，计算数额标准在于大连白云山庄在人力和资源社会保障部门缴费基数，由人力资源和社会保障保险部门出具具体的补缴数额及滞纳金。即西岗区人社局无计算具体数额的法律依据，不论该局作出任何数额的行政处罚均会被撤销。西岗区人社局具有执法依据和权利，执法程序合法，作出的《劳动保障监察责令改正决定书》具有可操作性。西岗区政府作出的行政复议决定具有相应的权利并履行了相关的程序，其行政复议决定书合法有效。原审判决错误。原审判决撤销《劳动保障监察责令改正决定书》基于该行政行为具有不可操作性，但原审未责令二被上诉人重新作出具体的行政行为。上诉人的合法权益没有得保障，也无法实施。原审法院主观认定二被上诉人作出的具体的行政行为不具有合理性是错误的。结合实际情况，西岗区人社局作出的改正决定书具有强制执行的效力，企业只有接收到该文书，到相关的部门进行核定应该补交的保险数额，进行补交。被上诉人大连白云山庄辩称，同意原审判决，一、原审判决撤销案涉《劳动保障监察责令改正决定书》及行政复议正确。案涉《劳动保障监察责令改正决定书》及行政复议决定均属具体的行政行为，行政机关在作出具体行政行为时，应满足证据确实充分、事实认定清楚，且应有明确、具体、有针对性的履行内容。本案中，西岗区人社局作出的《劳动保障监察责令改正决定书》仅责令大连白云山庄为上诉人缴纳2006年4月至2018年8月的社会保险，但并未告知应缴纳社会保险的金额以及计算依据等，属根本无法履行的具体行政行为，缺乏确定性和执行力，缺乏合法性要求。西岗区政府复议维持该决定，同样缺乏合法性。综上，对于无可履行内容的行政行为，原审法院作出撤销的判决，认定事实清楚、适用法律正确。二、原审法院未判决西岗区人社局重新作出具体行政行为正确。根据《辽宁省人民政府关于调整一批行政职权事项的决定》辽政发（2018）35号文件、《大连市人民政府关于调整一批行政职权事项的决定》大政发（2019）23号文件之规定，社会保险费征缴由人社局转至大连市税务局实施，取消了人社局对用人单位不办理社会保险登记处罚的行政职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”可以做出责令改正行政行为的行政机关，应当同时具有行政处罚的职权。本案中，上诉人是在2019年10月8日向西岗区人社局投诉，西岗区人社局于2019年10月14日作出的案涉《劳动保障监察责令改正决定书》，而上述两份政府文件分别于2018年11月10日、2019年7月3日作出，根据政府文件的规定，无论是上诉人在投诉时，还是西岗区人社局作出案涉《劳动保障监察责令改正决定书》时，西岗区人社局已经没有对用人单位不办理社会保险登记处罚的行政职权，也无权作出责令整改的具体行政行为。因此，原审法院未判决重新作出行政行为是正确的。综上，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉人的全部请求，维持原判决。被上诉人西岗区人社局辩称，该局作出的具体行政行为应予维持，请求撤销原审判决。原审判决认为该局作出的行政行为应当具有明确且可执行的履行内容，于法不符，不利于维护法律实施，也不利于保护劳动者合法权益。该局依据区、市两级人民法院判决书及孙芳提交的社会保险费缴费证明已经明确证明了大连白云山庄未依法为孙芳缴纳社会保险费的违法事实。《社会保险费征缴暂行条例》第十条“缴费单位必须按月向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额，经社会保险经办机构核定后，在规定的期限内缴纳社会保险费。缴费单位不按规定申报应缴纳的社会保险费数额的，由社会保险经办机构暂按该单位上月缴费数额的百分之一百一十确定应缴数额；没有上月缴费数额的，由社会保险经办机构暂按该单位的经营状况、职工人数等有关情况确定应缴数额。缴费单位补办申报手续并按核定数额缴纳社会保险费后，由社会保险经办机构按照规定结算。”该条款明确了社会保险费数额是由社会保险经办机构确认的。《社会保险法》第八十六条“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”该条证明了社会保险费从欠缴至补缴完毕之前是不可能有一个明确的数额。该局在辖区法院执行局遇到一起案件，因有确定数额，人民法院执行局把明确的数额执行到账，但用人单位、劳动者没有把欠缴社会保险费补缴完毕，造成了违法行为得不到有效改正。本案属于不可替代行为请求权的执行，依据《民事诉讼法》第229条第二款、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第283条、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第60条规定，可以对被执行人处以罚款或拘留。结合本案情况，该局认定大连白云山庄存在未依法为孙芳缴纳2006年4月份至2018年8月份社会保险费的违法事实。根据《劳动法》第一百条之规定，该局作出责令改正违反劳动保障法律、法规的行为的责令改正决定书。综上，该局作出的《劳动保障监察责令改正决定书》认定事实清楚，法律、法规适用准确，程序合法，应予维持。被上诉人西岗区政府辩称，请求撤销原审判决，改判维持西岗区政府作出的行政复议决定并驳回原审原告的全部诉讼请求。具体事实和理由为：2019年10月8日，孙芳向西岗区人社局投诉大连白云山庄未为其缴纳自2006年4月至2018年8月的社会保险费用。西岗区人社局根据大连市中级人民法院（2019）辽02民终6358号民事判决和《社会保险缴费证明》等多项证据认定，孙芳与大连白云山庄自2006年4月3日至2018年8月30日期间存在劳动关系，大连白云山庄在上述期间并未依法为孙芳缴纳社会保险。西岗区人社局根据《中华人民共和国劳动法》第一百条作出《劳动保障监察责令改正决定书》（编号：19020119），并在该决定书中明确大连白云山庄应为其单位员工孙芳缴纳2006年4月至2018年8月份社会保险。据此，西岗区政府认为，针对大连白云山庄未为孙芳缴纳自2006年4月至2018年8月的社会保险费用这一问题，西岗区人社局进行调查后作出的《劳动保障监察责令改正决定书》认定事实清楚、适用法律正确，故依法作出维持决定并无不当。西岗区政府作为西岗区人社局的本级人民政府，在依法受理大连白云山庄复议申请并查明案件事实后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出西政行复字（2019）1号《行政复议决定书》，具备充分的职权依据、事实依据、法律依据，且程序合法，请求撤销原审判决，改判维持西岗区政府作出的行政复议决定并驳回大连白云山庄的全部诉讼请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，被诉《劳动保障监察责令改正决定书》作出时适用的2009年修订的《中华人民共和国劳动法》第八十五条规定，“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”第一百条规定，“用人单位无故不缴纳社会保险费的，由劳动行政部门责令其限期缴纳；逾期不缴的，可以加收滞纳金。”最高人民法院办公厅在关于对《关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函》的答复中认为，“一、关于《劳动监察责令改正指令书》的适用问题。在劳动和社会保障行政执法中，发现用人单位有违法行为，对违法行为轻微并能及时改正的，应口头责令其改正，对立即改正确有困难的，应下达《劳动监察限期改正指令书》，责令其限期整改，对拒不整改的，劳动和社会保障行政部门应依法给予行政处罚。对单位的违法行为，依法应给予行政处理或行政处罚的，劳动和社会保障行政部门可在责令其改正的同时，给予行政处理或行政处罚。”《最高人民法院关于劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的劳动监察指令书是否属于可申请法院强制执行的具体行政行为的答复》认为，“…劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的劳动监察指令书，不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为，人民法院对此类案件不予受理。劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的行政处理决定书，当事人既不履行又不申请复议或者起诉的，劳动行政部门可以依法申请人民法院强制执行。…”原劳动和社会保障部《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第三十五条第一款规定，“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；（三）对情节轻微，且已改正的，撤销立案。”从现有证据看，案涉《劳动保障监察责令改正决定书》作出的目的在于要求被上诉人大连白云山庄改正违法行为，属于劳动监察指令书或者劳动监察限期改正指令书的范畴，而非大连市西岗区人力资源和社会保障局针对被上诉人大连白云山庄应当改正而未改正违法行为时作出的行政处理决定，不属于可申请人民法院强制执行的行政行为，系不可诉的行政行为，不属于人民法院受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十六条、第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：一、撤销大连市旅顺口区人民法院（2020）辽0212行初7号行政判决；二、驳回原审原告大连白云山庄的起诉。被上诉人大连白云山庄预交的原审案件受理费人民币50元，上诉人孙芳预交的二审案件受理费人民币50元，予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  张国华审判员  徐建海审判员  胡俊杰二〇二一年四月六日书记员  张 琳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。