四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)川11行终56号 上诉人（原审原告）：黄国安，男，1955年10月20日出生，汉族，住四川省夹江县。 委托诉讼代理人：陈建荣，四川点道律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：夹江县自然资源局，住所地四川省夹江县迎春东路263号,统一社会信用代码11511026MB18501894。 法定代表人：季孟伦，局长。 委托诉讼代理人：徐永强，四川坤宏律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吴昊楠，四川坤宏律师事务所律师。 上诉人黄国安因诉被上诉人夹江县自然资源局（简称县自然资源局）行政协议一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2020）川1102行初210号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月27日受理后，依法组成合议庭，于2021年2月3日公开询问了本案。上诉人黄国安及其委托诉讼代理人陈建荣，被上诉人夹江县自然资源局的委托诉讼代理人徐永强参加了询问。本案现已审理终结。 一审法院查明,黄安银（已故）与翟淑芳（已故）共育五个子女，分别是黄国安、黄芹香、黄琴红、黄利枝、黄利容。二人位于杨浩村3社的案涉房屋由原审原告黄国安继承。 2011年8月9日，四川省人民政府对夹江县人民政府作出川府土〔2011〕626号《关于夹江县2011年第1批城市建设用地的批复》（简称川府土〔2011〕626号批复），同意将包括但不限于杨浩村3社在内的27.3768公顷集体农用地转为建设用地和上述农村集体原有建设用地13.2191公顷，合计40.5959公顷土地作为集体建设用地征收为国家所有，作为夹江县2017年第1批城市建设用地。原审原告黄国安继承的案涉房屋在该征地批文范围内。 2012年2月20日，夹江县人民政府和原夹江县国土资源局分别作出夹府公〔2012〕1号《征收土地公告》和《关于2011年第一批城市建设用征地补偿安置公告》。2017年1月16日，原夹江县国土事务管理所（简称原县国土所）与杨浩村3社签订了《征收土地协议书》。2017年3月27日，原县国土所（拆迁单位，甲方）与原审原告黄国安（被拆迁人，乙方）签订《黄国安补偿协议》，该协议约定：甲方对乙方建、构筑物和附属物搬迁补偿费为102874元（含过渡费和搬迁费，详见调查情况表和补偿结算清单）。按夹江县人民政府第48号令《夹江县征地补偿拆迁安置办法》（简称第48号令）规定，乙方房屋拆迁安置方式为统拆统建。该协议还对拆迁时间与奖励、付款方式等内容进行了约定。该协议对应的《建筑物、附着物、拆迁安置补偿结算清单》（简称《结算清单一》）载明的主体砖木一栏为141.9×600=85140。同年5月10日，原县国土所向原审原告黄国安转款117348元（补偿费102874元+房屋拆迁过渡费10217元+房屋拆迁奖励4257元）。 2019年11月12日，原县国土所（拆迁单位，甲方）与黄利蓉（被拆迁人，乙方）签订《征地拆迁补偿协议书》（简称《黄利容补偿协议》），该协议约定：甲方对乙方建、构筑物和附属物搬迁补偿费为22988元（含过渡费和搬迁费，详见调查情况表和补偿结算清单）。该协议“其它”部分约定为：该房屋为祖业，由黄国安、黄利蓉、黄芹香、黄琴红、黄利枝五兄妹继承，现黄利蓉申请对本人所属部分进行产权价购，不享受其他安置政策。该协议对应的《建筑物、附着物、拆迁安置补偿结算清单》（简称《结算清单二》）载明的主体砖木一栏为补价购28.38×（1500-600)=25542,应补过渡费28.38×6×6+28.38×6×9＝2554。该协议及清单均由原审原告黄国安代签。2020年1月9日，原县国土所向原审原告黄国安转款22988元。 一审另查明，2018年9月5日，原审原告黄国安与夹江县拓展城市基础设施建设投资有限公司就原审原告黄国安位于夹江县××路××号房屋签订《夹江县城区棚户区改造房屋模拟搬迁北街片区货币化安置补偿协议书》。 2020年6月4日，原审原告黄国安及黄芹香、黄琴红、黄利枝起诉原审被告县自然资源局履行法定职责一案，在该审理过程中，原审原告黄国安及黄芹香、黄琴红、黄利枝自愿撤回起诉，一审法院于2020年7月17日作出（2020）川1102行初101号行政裁定，裁定准予原审原告黄国安及黄芹香、黄琴红、黄利枝撤回起诉。 一审又查明，2018年5月16日，为确保成昆铁路扩能改造项目和规划区城建项目安置补偿工作顺利、有序推进，夹江县委常委、县政府常务副县长曾玉超在县政府第二会议室组织专题研究安置补偿的相关政策事宜，并于同月30日形成《议事纪要》，该纪要载明：针对唐世华、黄玉华、黄国安等拆迁户集体土地上存在两处合法宅基地及房产，分别在北街片区棚改范围内和其他项目征地拆迁范围内，坚持不重复安置原则，明确只能选择在一个项目中对房屋拆迁人员进行安置。如北街片区房屋选择棚改货币化安置补偿方式的，在其他集体土地上的房屋拆迁时按集体土地上房屋的补偿标准进行，不再享受人口安置。第48号令第二十三条规定：拆迁各类合法建（构）筑物的补偿标准：（一）选择现房（期房）安置的，按附件4执行；（二）选择货币安置的，按附件5、6执行；……。附件4为《搬迁各类建筑物和构筑物及其他作价补偿标准》，其中主体砖木建筑结构（砖柱或砖墙体代柱承重）为600元/㎡。附件5为《中心城市规划区内拆迁主体房屋货币安置补偿标准》，其中主体砖木建筑结构（砖柱或砖墙体代柱承重）为1500元/㎡。第三十条第一款第二项规定：“有下列情形之一的人员，不计入被拆迁安置对象：（二）通过继承、转让、赠送等形式取得的房产，在征地拆迁范围内取得常住户口、没有承包地、不参加分配的非被征地农村集体经济组织成员。”第三十七条第一项规定：“货币安置的，按以下规定办理：（一）凡未被计入拆迁安置对象的，对被拆迁人房屋拆迁实行货币安置。货币安置标准：中心城市规划区范围内按附件5执行，中心城市规划区范围外按附件6执行。拆迁主体房以外的建、构筑物按附件4执行。……。”因此，原审原告黄国安诉至一审法院，请求判决：1.依法变更原审原告黄国安与原县国土所于2017年3月27日签订的《黄国安补偿协议》第一条约定的拆迁补偿标准，由约定的作价补偿标准600元/㎡变更为价购补偿标准1500元/㎡（简称变更协议第一条约定）；2.责令原审被告县自然资源局支付原审原告黄国安拆迁补偿差额104722元；3.本案诉讼费由原审被告县自然资源局负担。 上述事实，有原审被告县自然资源局在举证期限内提交的川府土〔2011〕626号批复、《征收土地公告》《关于2011年第一批城市建设用征地补偿安置公告》《征收土地协议书》《黄国安补偿协议》《结算清单一》《黄利容补偿协议》《结算清单二》《议事纪要》《行政诉讼状》《夹江县城区棚户区改造房屋模拟搬迁北街片区货币化安置补偿协议书》、（2020）川1102行初101号行政裁定书；原审原告黄国安提交的《亲属关系证明》《房屋继承协议》《证明》《履行〈黄国安补偿协议〉申请书》《接收单》《关于黄国安反映拆迁补偿问题的回复意见》《拆迁房屋勘丈调查记录》《建筑物、附着物清点情况统计表》以及当事人陈述等证据予以证实。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定:“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》（简称行政诉讼法）第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，原审被告县自然资源局因“千佛大道”建设项目需要征用杨浩村3社的集体土地，与辖区内的村民原审原告黄国安就房屋补偿问题进行协商，在达成一致意见的基础上于2017年3月27日签订《黄国安补偿协议》，故该协议属于上述法律规定的行政协议。对于行政协议的订立和履行产生争议时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。原审原告黄国安诉请变更协议第一条约定的拆迁补偿标准，实质是请求撤销协议第一条约定，故应当参照合同法等民事法律规范的相关规定予以审查。原审被告县自然资源局提出原审原告黄国安超过起诉期限的主张不成立，一审法院不予支持。 本案中，原审原告黄国安于2017年3月27日在《黄国安补偿协议》上签字、捺印，且于同年5月10日领取的拆迁补偿款数额与涉案协议载明的金额一致，可以认定原审原告黄国安在2017年3月27日签订涉案协议时，对补偿各项明细内容已经知晓，但未对补偿内容提出异议，自愿签订了涉案协议。故应认定签订涉案协议及协议约定内容系双方真实意思表示，且未违反法律、法规的强制性规定，协议真实有效，双方均应按照协议约定的内容进行履行。 对于行政协议的变更，除当事人各方协商一致可以变更外，原告单方变更即便通过诉讼方式请求判决变更协议，也应当具有如情势变更等法定的法律依据和事实根据，否则不能变更协议。本案中，原审原告黄国安请求变更协议第一条约定的拆迁补偿标准，但没有提交任何证据证实《黄国安补偿协议》符合变更协议的法律规定。同时，即便原审原告黄国安请求变更协议第一条约定的拆迁补偿标准包含有撤销协议第一条约定的意思表示，但根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条关于“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议”的规定，经一审法院审理，原审原告黄国安同样没有提交任何证据证实，案涉协议条款存在上述法定可撤销的情形。并且参照《中华人民共和国合同法》有关可撤销合同的规定来判断，原审原告黄国安已经超过了撤销权的行使期限。即根据《中华人民共和国合同法》第五十五条关于“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权”的规定，权利人行使撤销权应自知道或应当知道撤销事由之日起一年内行使。该期间系除斥期间，不存在中止、中断或延长情形，超出该期间即丧失撤销权的行使权利。在案证据表明，案涉项目征地经有权机关批准后，夹江县的相关职能部门启动了征地程序，并就征地批复及补偿标准进行了公告，案涉协议涉及的核心问题是补偿标准问题，该标准已在协议中已明确载明，且《结算清单一》中也明确记载了补偿的各项明细，可以认定原审原告黄国安在涉案协议签订前对涉案项目及补偿情况明确知晓。在此基础上，原审原告黄国安才可能与原县国土所自愿达成协议。因此，原审原告黄国安行使撤销权的期限应从涉案协议订立时即2017年3月27日起算，原审原告黄国安于2020年9月23日提起本案诉讼，超过了法律规定的撤销权的行使期限。 此外，即使存在原审原告黄国安所述，原审被告县自然资源局已将案涉征地范围内的现房安置政策变更为货币安置的情形，原审原告黄国安已于2018年9月5日与夹江县拓展城市基础设施建设投资有限公司就原审原告黄国安位于夹江县××路××号房屋签订《夹江县城区棚户区改造房屋模拟搬迁北街片区货币化安置补偿协议书》，享受了货币化安置的待遇。安置的目的是为了解决被拆迁人因房屋被拆除后的居住问题，将住房安置转化为货币化安置，也是住房安置的一种方式，不违反法律规定。因此，在已经享受了货币化安置后，被安置人员即使还有其他被拆迁的房屋，也不能再次享受安置，包括享受货币安置，即原审原告黄国安不能再次享受案涉房屋的货币化安置待遇。《黄国安补偿协议》第一条不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款关于“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更”规定的可以变更情形。因此，对于原审原告黄国安请求变更协议第一条约定，以及在此基础上请求原审被告县自然资源局支付原审原告黄国安拆迁补偿差额104722元的诉讼请求，一审均不予支持。 对于原审被告县自然资源局提出原审原告黄国安系重复起诉的主张，一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条关于“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”的规定，本案原审原告黄国安前一个行政诉讼是因其与黄芹香、黄琴红、黄利枝四人要求原审被告县自然资源局履行补偿安置职责，系请求履职之诉。本案是原审原告黄国安认为拆迁安置补偿款计算标准错误而主张的变更之诉。前诉与后诉的当事人不同，诉讼请求也不相同，不构成重复起诉。故原审被告县自然资源局提出原审原告黄国安系重复起诉的主张不成立，一审法院不予支持。综上事实和理由，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原审原告黄国安的诉讼请求。案件受理费50元，由原审原告黄国安负担。 上诉人黄国安上诉请求撤销一审判决，改判支持其诉讼请求。其主要上诉理由如下：1.上诉人黄国安提起的是变更协议之诉而非撤销协议之诉，上诉人黄国安要求变更协议符合合同法和行政诉讼法第77条第1款的规定。案涉协议第三条约定对上诉人黄国安进行统拆统建安置，基于此上诉人黄国安才同意协议约定第一条的补偿标准。但协议签订后，因涉案房屋系上诉人黄国安继承所得，根据第48号令第三十条第二项的规定，上诉人黄国安不计入拆迁安置对象不享受住房安置，导致案涉协议第三条无法履行。故上诉人黄国安签订协议存在重大误解、显失公平，协议第1条约定的补偿标准损害了上诉人黄国安利益，其要求变更协议符合法律规定。2.上诉人黄国安在本案中主张房屋补偿标准而非住房安置问题。一审以上诉人黄国安已享受棚改安置为由拒绝调整案涉房屋补偿标准混淆了集体土地征收和棚改两个不同的法律关系。 被上诉人县自然资源局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人已按约履行协议，本案不存在重大误解、显失公平情形。且本案上诉人的起诉属于重复起诉并超过了起诉期限。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据上诉人黄国安的诉讼请求、事实和理由，其系认为案涉协议第三条客观上无法履行导致协议约定第一条的补偿标准过低，协议签订时存在重大误解、显失公平，诉请变更案涉协议第一条中的补偿标准，同时请求判决被上诉人县自然资源局履行变更后的协议第一条。据此，上诉人黄国安在本案中提起的属于协议变更之诉。综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点一是本案是否构成重复起诉，二是上诉人黄国安的起诉是否超过了请求变更的期限，三是若未超过期限，上诉人黄国安主张协议变更的事由是否成立。 关于争议焦点之一，即本案是否构成重复起诉的问题。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，上诉人黄国安提起的前诉系其与黄芹香、黄琴红、黄利枝四人要求被上诉人县自然资源履行补偿安置职责，系履职之诉。本案中，上诉人黄国安系认为拆迁安置补偿款计算标准错误而提起的协议变更之诉。前诉与后诉的当事人不完全相同，诉讼请求也不相同，一审据此认定本案不构成重复起诉并无不当。 关于争议焦点之二，即上诉人黄国安的起诉是否超过了变更权行使期限的问题。上诉人黄国安主张其系于2018年年底得知无法进行实物安置时才知晓变更事由，其后一直向相关部门信访，其起诉未超过期限。且本案系变更协议之诉并非撤销协议之诉，不应适用撤销权行使期间的规定。被上诉人县自然资源局则主张，协议签订于2017年3月27日，上诉人黄国安于2020年9月23日起诉请求变更协议超过期限。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。第十六条第一款规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。本案起诉时有效的《中华人民共和国合同法》第五十四条第三款规定，当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。根据前述规定，行政协议在以下情形可变更：一是双方当事人协商一致可以变更；二是在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益等情形，行政机关可单方变更；三是原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形并未请求撤销而是请求变更的，人民法院经审理认为符合可撤销情形的，可以尊重当事人意思自由判决变更该协议；四是原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形请求撤销的，人民法院经审理认为符合可撤销情形但基于撤销协议可能出现严重损害国家利益、社会公共利益等情形，可参照行政诉讼变更判决的规定直接判决变更协议。针对行政协议变更的前述四种情形，原告认为行政协议存在重大误解、显失公平情形未请求撤销而是请求变更的，该请求属于行政诉讼受案范围。在此情形下变更与撤销都具有使得相关协议条款效力终局性消灭的法律效果，变更权应与撤销权一致须在法定期间内行使，且该期间系除斥期间，不存在中止、中断或延长情形。本案中，上诉人黄国安认为案涉行政协议存在重大误解、显失公平情形未请求撤销而是请求变更，该请求属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。根据本案起诉时有效的《中华人民共和国民法总则》第一百五十二条第一款规定，当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内、重大误解的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起三个月内没有行使撤销权，撤销权消灭。本案中，上诉人黄国安于2017年3月27日签订协议，即使按照其陈述于2018年年底得知无法进行实物安置时才知晓变更（撤销）事由，其变更（撤销）权亦应当在前述规定期间内行使。但其于2020年9月23日才提起本案诉讼，已超过了法律规定的撤销权（变更权）的行使期限。据此，上诉人黄国安关于其行使的系变更权而非撤销权不应适用撤销权行使期间的上诉理由不能成立，对该项上诉理由本院不予支持。 需要指出的是，上诉人黄国安超过了法定期间请求变更协议，对于其变更事由是否成立可无需进行审查判断。一审在已认定上诉人超过了法定期间请求变更协议的情形下，又对上诉人黄国安请求变更的事由是否成立进行了审查和认定存有不当，二审对此予以指出。 综上所述，上诉人黄国安的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄国安负担。 本判决为终审判决。 审判长  易晓芸 审判员  罗喆予 审判员  钟小红 二〇二一年四月七日 书记员  钟云舒 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。