湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行终94号上诉人（原审原告）：道县桥头镇桥头村第16村民小组。负责人：杨教贵，组长。上诉人（原审原告）：道县桥头镇桥头村第17村民小组。负责人：杨教积，组长。上诉人（原审原告）：道县桥头镇桥头村第18村民小组。负责人：杨文奇，组长。上诉人（原审原告）：道县桥头镇桥头村第19村民小组。负责人：杨文交，组长。上述四上诉人共同委托诉讼代理人：唐吉红，湖南天地人律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：道县人民政府。住所地：道县濂溪街道寇公街**。法定代表人：李天明，县长。委托诉讼代理人：蒋业红，该县调纠办工作人员。被上诉人（原审被告）：永州市人民政府。。住所地：永州市冷水滩区逸云路**法定代表人：朱洪武，市长。委托诉讼代理人：唐明，该市政府行政复议办公室工作人员。原审第三人：道县桥头国有林场。。住所地：道县桥头林场法定代表人：胡景团，场长。委托诉讼代理人：刘辉龙，该林场工作人员。委托诉讼代理人：包丕庆，该林场工作人员。原审第三人：黄维东，男，1945年9月5日出生，汉族，住道县。上诉人道县桥头镇桥头村第16、17、18、19村民小组（以下简称桥头村16、17、18、19组）因诉被上诉人道县人民政府（以下简称县政府）、永州市人民政府（以下简称市政府）林地权属确权及行政复议一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2020）湘11行初142号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省永州市中级人民法院审理查明，争执山场位于桥头村16、17、18、19组（原落洞村第1、2、3、4村民小组）村庄的东边方向，桥头村16、17、18、19组和道县桥头国有林场（以下简称桥头林场）均称争执山场为“黄沙塘”。争执山场四至为：东至从小儿田沿井眼长漕小路往北至寡冲小路，南至小儿田小路往西下至沟，西至地上小路，北从石六骨石山东山脚沿小路往东北方向下至寡冲小路。本案争执实质是山场界限之争，即桥头村16、17、18、19组的东边界限与桥头林场的西边界限之争。争执山的林木大部分为人工造杉木、松树，争执山场面积约330亩。桥头村16、17、18、19组提供的1972年的《团结协议书》是从林场复印的，与林场的表述一致，双方无异议。但双方在现场所指的界线不一致。桥头村16、17、18、19组所指界线在桥头林场所指界线东面翻过了一个山头，桥头村16、17、18、19组没有提供对争执山场进行现实管业的依据。桥头林场提供的1982年第0253号《山林所有证》计开第3栏填登“座落黑山脚”，其四至为：东至大界（倒水为塘头冲、白海源、唐家岭）平岌倒水接国有山的木耳山、小儿田止；南至黄沙塘直上小石山，接寡冲山脚横过黑山脚河口跟水库渠道边过胡芦冲水库外田脚下坡河边止；西从长茅岐山脚平岐直上界至顶以倒水为界；北至大界（倒水与冷饭冲、中与下家＜佳＞岭、外与李＜里＞竹江国有山交界）。经现场勘察，该证填登的“黑山脚”完全包含了争执山，并且比争执山范围要宽。桥头林场提供的1972年6月4日《团结协议书》和1972年道县革命委员会、双牌县革命委员会《关于落实国有和集体林权、山界的联合通知》（道革发字［72］027号、双革发字［72］097号）和附表《双牌县国营桥头林场国有山林登记表》，填登的“黑山脚”山场的四至包含了争执山场。1984年桥头林场与黄一兴、黄维东父子等12人签订的《承包联合经营合同》的西边界限（落洞村黑岭上的地田为界）与争执山场的四至界限相一致。证实桥头林场一直对争执山场进行了有效的现实管理。为进一步明确争执山场的界限及现实管理情况，县政府从县林业局档案室调阅了1982年县政府为桥头公社落洞大队第二生产队颁发的字第0041号《山林所有证》，该证计开第一栏填登的“石六骨”山场的东边界限非常清楚地记载了东至“小岭（国有林横路）”交界，证实现争执山场为桥头林场所有，且桥头村16、17、18、19小组在“林业三定”时期，对国有山场的界限是非常清楚的。另查明：桥头林场原来是双牌国营打鼓坪林场（1958年成立）的一个工区。1963年将该工区划归县政府后，便成立了现在的道县桥头国有林场。再查明：桥头镇落洞村1、2、3、4组于2016年7月与桥头镇桥头村合并为桥头村16、17、18、19组。2015年初，桥头林场向道县林业局申请办理上岭工区“黑山脚”山场中小地名为黄沙塘山场的林木采伐许可证时，桥头村16、17、18、19组以该山场归其所有为由，向道县林业局递交报告并进行阻止，从而引发了本次山林权属纠纷。经过桥头林场、桥头镇政府、道县林业局林政资源股与落洞村委会多次调解未果。桥头林场于2015年11月10日向县政府申请对上述山场予以确权。县政府受理该案后，委派县调纠办工作人员对争议山场进行了勘界调查，并组织争议双方进行调解。在调解无果后，依法作出了《道县人民政府关于“黄沙塘”山林权属争议处理的决定书》（道政处决字〔2020〕1号）（以下简称1号处理决定）。桥头村16、17、18、19组不服，申请行政复议，市政府作出《行政复议决定书》（永政复决字〔2020〕44号）（以下简称44号复议决定），维持了县政府作出的1号处理决定。桥头村16、17、18、19组仍不服，提起本案行政诉讼。请求撤销1号处理决定及44号复议决定，由县政府及市政府另行作出行政行为。湖南省永州市中级人民法院认为，本案争议焦点为1号处理决定及44号复议决定是否合法。经查，本案是桥头村16、17、18、19组与桥头林场对“黄沙塘”山场山林权属发生争议，根据《中华人民共和国森林法》第二十二条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，县政府有职权对争议山场权属作出处理，其作出1号处理决定主体适格。根据《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条“‘林业三定’时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理”的规定，因桥头林场持有的第0253号《山林所有证》计开第3栏填登的“黑山脚”山场完全包含了本案争议山场（黄沙塘），且有权属来源：1972年6月4日《团结协议书》和1972年道县革命委员会、双牌县革命委员会《关于落实国有和集体林权、山界的联合通知》（道革发字［72］027号、双革发字［72］097号）和附表《双牌县国营桥头林场国有山林登记表》等权属材料中填登的“黑山脚”山场均包含了本案争议山场。同时，桥头林场还有对争议山场现实管业的事实：1984年桥头林场与黄一兴、黄维东父子等12人签订的《承包联合经营合同》。故桥头林场对本案争议山场主张权属证据充分。而桥头村16、17、18、19组对争议山场没有提交有效的权属证书。虽然提交了第0253号《山林所有证》，但该证第一栏、第二栏登记的两处山场，只是与本案争议山场相邻，不在争议山场范围内。且其没有提交对争议山场现实管业的证据，故桥头村16、17、18、19组对本案争议山场主张权属证据不足。因此，县政府作出1号处理决定具有事实依据。县政府受理本案山林确权申请后，派工作人员对争议山场进行了深入调查、进行了现场勘界，并组织争议双方进行调解。在调解无果后，才依法作出了处理决定。故1号处理决定程序合法。综上，桥头村16、17、18、19组提出的诉讼请求，因没有事实和法律依据，该院不予支持。县政府作出的1号处理决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。市政府作出的44号复议决定维持了1号处理决定，并无不当，一并应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回桥头村16、17、18、19组的诉讼请求。桥头村16、17、18、19组不服上述判决，向本院提起上诉称：1．一审法院未对1972年6月4日《团结协议书》的三性进行核实。1972年6月4日《团结协议书》存在两个版本，落洞大队的“杨训林、杨教各、杨教炳、杨福珠”名字系同一人所书，且杨训林早在1959年已经离世，杨教各从未担任过副支书，并且从1972年6月4日《团结协议书》也不能得出争执山场“黄沙塘”属于桥头林场的结论。《团结协议书》对东至描述的塘头冲、白海源、唐家岭三个地名均在争议地的东北面，南至的“黄沙塘小横路”即在争议地“蜗牛”状的背部轮廓，而非争议地“蜗牛”状的底部轮廓。2．县政府在处理争议过程中，有失公平公正。《团结协议书》是争议双方山场权属来源的依据，县政府为桥头林场颁发的第0253号《山林所有证》改动了《团结协议书》对“黑山脚山场”南至内容，把“南至黄沙塘小横路接寡冲山脚横过黑山脚河口跟水库渠道边胡芦冲水库外田脚下坡河边上”改成了“南至黄沙塘直上小石山，接寡冲山脚过黑山脚河口跟水库渠道边过胡芦冲水库外田脚下坡河边上”。县政府认为第0041号《山林所有证》填登的“石头骨”山场东边界线“东至小岭（国有林横道）交界”的“国有林横道”就是“黄沙塘小路”，缺乏事实依据。3．上诉人从1973年至今，一直委派16组村民杨旺顺对争议的“黄沙塘”进行看管，杨旺顺的护林费用在1973年-1984年以记工分的方式支付，1984-2004年的费用由各组摊派。县政府及一审法院认为上诉人对争议的“黄沙塘”没有管业与事实不符。请求依法改判。县政府答辩称：一、县政府作出的1号处理决定，认定事实清楚、程序合法。桥头林场提供的第0253号《山林所有证》填登的“黑山脚”山场的四至与其提供的1972年6月《团结协议书》和1972年12月道县革委会、双牌革委会联合下发的《关于落实国有和集体林权、山界的联合通知》中记载的“黑山脚”山场的四至一致，完全包含了争议的“黄沙塘”山场，证实争议山场属桥头林场所有，且其来历清楚。其提供的1984年签订的《关于木耳山黄一兴父子12人承包桥头国营林场木耳山一块的合同书》（即《承包联合经营合同》）中承包给黄一兴父子经营的“木耳山”山场的四至包含了争议的“黄沙塘”山场，证实桥头林场对争议山场进行了长期的现实管业。县政府受理确权申请后组织争议各方进行了现场勘界、调查、调解，调解不成后依法作出1号处理决定，程序合法。二、上诉人对争议山场主张权属无证据证实。上诉人提供的1972年的《团结协议书》的内容与桥头林场提供的一致，该协议书中记载的“黑山脚”山场（包含了争议的“黄沙塘”山场）属桥头林场所有；上诉人在其《行政复议申请书》中也承认桥头林场对争议山场进行了长期的现实管业；上诉人没有提供能证实争议山场属其所有和现实管业的其他证据。请求驳回上诉、维持原判。市政府答辩称：市政府经过立案、书面审理后作出了复议决定，并依法送达了各方当事人。1号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。请求驳回上诉、维持原判。桥头林场陈述意见称：1．争议的“黄沙塘”山场是桥头林场“黑山脚”山场的一部分，该山场自桥头林场建场以来一直由桥头林场管理使用。1972年时，因周边部分村与该场部分山场发生纠纷，当时的零陵地区组织道县相关区、公社、大队及双牌县、桥头林场经实地察看、协商，达成了《团结协议书》，其中与当时的桥头公社坦口大队、和平大队、狮子山大队、落洞大队（即上诉人所在村）、建设大队达成的协议书中注明“黑山脚”山场属桥头林场所有，且记载的四至清楚，包含了现争议的“黄沙塘”山场。其后1972年12月由道县革委会与双牌革委会联合下发的《关于落实国有和集体林权、山界的联合通知》中的“黑山脚”山场也属桥头林场所有。林业三定时，县政府颁发的第0253号《山林所有证》记开第三栏登记的“黑山脚”山场的四至包含了争议的“黄沙塘”山场。上述证据证实争议的“黄沙塘”山场属桥头林场所有，来历清楚，证据确实充分。1984年，桥头林场与木耳山自然村的黄一兴父子签订合同，将现争议山场承包给其经营，其后，现争议山场一直由黄一兴一家人管理至今。2．上诉人对“黄沙塘”山场主张权属无证据证实。上诉人提供的《团结协议书》也证实争议的“黄沙塘”山场属桥头林场所有，且上诉人也承认桥头林场对争议山场一直进行现实管业；上诉人并没有提供能证实争议山场属其所有或现实管业的证据。因此，上诉人对争议山场主张权属无证据证实。综上，县政府作出的1号处理决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规准确，处理客观公正。请求驳回上诉、维持原判。原审第三人黄维东未提交陈述意见。当事人在一审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，《林木林地权属争议处理办法》第六条和《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。本案中，第0253号《山林所有证》系1982年“林业三定”时期所颁发，未有证据证明该证的合法性已被有权机关否定或撤销，故该证可以作为确定争议山场权属的依据。县政府经现场勘察，认定该证填登的“黑山脚”山场四至完全包含了争议的“黄沙塘”山场，上诉人对该事实亦未予否认。同时，桥头林场证实了自1984年以来对争议山场进行现实管业的事实。在上诉人对争议山场未提交有效的权属证明或长期现实管业事实证据的情形下，县政府结合桥头林场提交的相关权属证明、现场勘察及现实管业情况，认定争议山场“黄沙塘”属于桥头林场所有并无不当。在本院二审中，各方重点围绕第0253号《山林所有证》与《团结协议书》记载的“黑山脚”山场的南至范围是否一致展开诉辩。上诉人提出，第0253号《山林所有证》记载的“黑山脚”南至范围，将《团结协议书》中记载的“黑山脚”“南至黄沙塘小横路”篡改为“南至黄沙塘”，导致南至界线发生了实质性变动。因此，应当将县政府颁发第0253号《山林所有证》行为的合法性作为本案审理焦点，应以《团结协议书》来认定权属。被上诉人认为这一变化只是表述的不同而已，并不导致南至界线的实质性改变。对此本院认为，本案被诉行政行为是县政府作出的1号处理决定及市政府作出的44号复议决定，县政府为桥头林场颁发第0253号《山林所有证》的行为并非本案被诉标的，第0253号《山林所有证》仅是作为县政府确权的事实依据，故本院仅对该证的有效性进行审查。上诉人如果认为该颁证行为确有错误，应当按照《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条的规定，由原发证的人民政府负责处理。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，处理结论并无不当，依法可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人道县桥头镇桥头村第16、17、18、19村民小组共同负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赫荣生审判员  赵 旻二〇二一年四月十二日法官助理刘威书记员刘威（兼）附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……