辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）辽06行终29号 上诉人（原审原告）：鄢景伟，男，1972年4月27日出生，汉族，住辽宁省东港市。 委托代理人：胡冀东，系辽宁卓政(丹东)律师事务所律师。 委托代理人：刘彦，系辽宁卓政(丹东)律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：东港市水利局，住所地辽宁省东港市黄海大街**。 负责人：李福盛，系该局局长。 出庭应诉负责人：韩勇，系该局副局长。 委托代理人：何恒川，系辽宁仁正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：丹东市水务局，住，住所地辽宁省丹东市振兴区中心北路**/div> 负责人：王志丹，系该局局长。 委托代理人：徐文峰，系辽宁圣权律师事务所律师。 委托代理人：李储靖，男，1962年11月17日出生，汉族，系该局法规科工作人员，户籍地丹东市振兴区，现住丹东市新城区。 上诉人鄢景伟诉被上诉人东港市水利局、丹东市水务局停止违法行为、罚款及行政复议一案，不服丹东市振兴区人民法院（2020）辽0603行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案。上诉人鄢景伟的委托代理人胡冀东、刘彦，被上诉人东港市水利局出庭应诉负责人韩勇及该局的委托代理人何恒川，被上诉人丹东市水务局的委托代理人徐文峰、李储靖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审根据原告、被告举证并经庭审质证认定：原告鄢景伟系东港市景伟木制品加工厂业主，2020年3月21日，原告使用其亲属的挖掘机在东港市长安镇××村××组河道内进行采砂作业，并通过其朋友的翻斗车将砂料运至东港市景伟木制品加工厂内用于厂区修建，东港市长安镇派出所按照110指令，对该案进行了前期调查取证，并于2020年3月24日将该案移送至被告东港市水利局，被告东港市水利局经调查核实，原告鄢景伟在长安镇××村××水桥南300米处红石河河道内采挖河砂，采挖区域面积为20平方米，深0.5米。2020年4月8日，被告东港市水利局依照《辽宁省河道管理条例》第三十二条之规定作出东水罚字[2020]第003号行政处罚决定，决定给予原告鄢景伟：一、立即停止违法行为；二、限期3日内将挖采的砂石料回填至河道内恢复河道原貌；三、罚款人民币五万元的行政处罚。原告鄢景伟不服，向被告丹东市水务局申请行政复议，被告丹东市水务局经审查，于2020年6月17日作出丹行复字[2020]01号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，决定维持东港市水利局《行政处罚决定书》(东水罚字[2020]第003号)作出的第一、三项处罚决定；撤销第二项处罚决定。原告对此不服，诉至本院。 原审法院认为：根据《辽宁省河道管理条例》第四条“省、 市、县水行政主管部门负责本行政区域的河道管理工作。”的规定，被告东港市水利局对河道内采砂活动管理具有法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告丹东市水务局对受理原告的行政复议具有法定职权。本案中原告未办理河道采砂许可证在河道内从事采砂作业，虽原告认为其采砂行为符合《辽宁省河道采砂管理实施细则》第十六条规定的辩解意见，但根据该实施细则，适用该条款的采砂行为需符合两个条件，一是农村居民因自建住宅等非经营用途，二是零星、少量采挖，其中对于零星、少量虽没有具体的量化标准，但结合制定《辽宁省河道管理条例》及《辽宁省河道采砂管理实施细则》的目的，应以不影响防洪和供水安全，不破坏河道生态环境为判断标准，河砂为构成河床的主要因素，根据被告东港市水利局的现场勘测结果，原告的采砂行为已对河床造成了破坏，需人工恢复方可弥补，且原告采挖河砂的目的并非自建住宅，而是修建生产经营场所，因此被告东港市水利局作出的行政处罚决定第一项及第三项证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，被告丹东市水务局在收到原告的复议申请后，按程序对原告的复议申请进行了审查，所作出的行政复议决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故对原告的诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告鄢景伟的诉讼请求。案件受理费五十元由原告负担。 上诉人鄢景伟上诉称，1、请求依法撤销原审法院行政判决书并依法改判或发回重审；2、诉讼费用由两名被上诉人共同承担。理由：一、上诉人采砂行为是属于自用用途，而非倒卖砂石进行非法交易经营，上诉人符合《辽宁省河道采砂管理实施细则》第十六条一款规定，无需办理采砂许可证。涉案木材加工厂经营场地为长安镇红石村，其营业执照是个体工商户，上诉人不仅是其法定代表人，而且还是长安镇红石村村民，因此，上诉人符合《辽宁省河道采砂管理实施细则》第十六条一款规定，主体是农村居民条件，符合其主体规定。另外，上诉人采砂行为是属于非经营用途，上诉人所采砂石是用在自己的场地上而非他人的场地上，其符合自用用途。其次，一审法院的法律适用错误，这属于典型的类推解释，现行行政法规并未对农村居民自行采砂用于生产场所是否应当进行处罚作出规定。二、上诉人采砂量一共15立方米，市场价值500多元左右，回填的成本也就在500多元左右，符合《辽宁省河道采砂管理实施细则》第十六条一款规定“量少、零星”情况，不足以造成破坏的程度，原审法院认定事实有误。三、被上诉人东港市水利局对上诉人的行政处罚，违反了行政法合理性原则中的比例原则，处罚决定显失公正。综上，请求二审法院依法改判或发回重审，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人东港市水利局答辩称，被上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚适当。上诉人挖采砂石的行为系用于修建木材加工厂，属于生产经营用途，而非《实施细则》第十六条规定的农村居民自建住宅等非经营用途；且上诉人动用大型机械设备作业的方式不符合上述规定中零星、少量采挖的要求，同时上诉人未向被上诉人提出申请。上诉人提出的其他上诉意见均无事实根据和法律依据，请求贵院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人丹东市水务局答辩称：被上诉人作出的复议决定有事实依据，且程序合法，请求二审法院维持一审判决。 被上诉人东港市水利局向原审法院提交的证据有：东港市公安局长安派出所询问鄢明文笔录、东港市公安局长安派出所询问刘兆良笔录、东港市水利局询问鄢景伟笔录、现场检查勘验笔录、现场照片、案源登记表、案件移送书、立案审批表、集体讨论笔录、案件处理意见书、行政处罚事先告知书、听证告知书、责令停止违法行为通知书、行政处罚决定书、送达回证。 被上诉人丹东市水务局向原审法院提交的证据有：行政复议申请书、行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议决定书、送达回证。 上诉人鄢景伟向原审法院提交的证据有：营业执照。 上述证据均已随案移送本院。 庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即两名被上诉人作出的处罚决定及复议决定有无事实根据，适用法律是否正确，是否显失公正，对被诉行政行为和原审判决的合法性进行了辩论。各方当事人的辩论观点与其上诉和答辩观点一致。 本院认为，根据《辽宁省河道管理条例》第四条规定，被上诉人东港市水利局对河道内采砂活动管理具有法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，被上诉人丹东市水务局具有作出行政复决议决定的法定职权，本院予以确认。《辽宁省河道采砂管理实施细则》第十六条第一款规定，农村居民因自建住宅等非经营用途，需要在河道内零星、少量采挖砂、石、土料的，可免办采砂许可证，但应当向县级水行政主管部门或派出机构提出申请，由其出具开采证明后按指定地点开采，所采砂石不得经营销售或者用于其他用途。第二十三条第二款规定，违反本细则第十六条规定，农民以自建住宅等名义采砂，并进行经营销售或者用于其他项目的，由水行政主管部门责令停止，依法没收违法所得；情节严重的，按未办理河道采砂许可证进行采砂的情形依法处理。本案中，上诉人系东港市长安镇红石村村民，其木材加工厂位于红石村××组，采砂地点亦位于该村河道内。在被上诉人对上诉人的询问中，上诉人陈述采砂是为其木材加工厂建临时看护房用，主张应当属于免办采砂许可证的情形。根据上述实施细则规定，即使免办采砂许可证，也应当得到相关部门的批准，上诉人未经批准在河道内采砂属于违法行为。被上诉人东港市水利局处罚决定中认定上诉人系无证非法采砂，但无证非法采砂的前提是必须办理采砂许可证。本案上诉人采砂是用于其木材加工厂建临时看护房，是否属于免办采砂许可证的情况被上诉人没有进一步查明，对上诉人所采砂石是否直接用于经营没有进行调查核实，在此情况下即认定上诉人为无证非法采砂证据不足。另外，在被上诉人东港市水利局2020年3月24日的案件集体讨论中，记载的是上诉人非法采砂15立方米，另案村民郭某非法采砂200立方米，在没有对采砂的数量及用途进行考量区分的情况下，同样给予罚款5万元的处罚，缺乏客观公正性。故被上诉人东港市水利局作出的处罚决定事实不清，显失公正，应当予以撤销。被上诉人丹东市水务局作出的复议决定，对东港市水利局作出的处罚决定中存在的上述问题未予纠正，且撤销了处罚决定的第二项“限期3日内将挖采的砂石料回填至河道内恢复河道原貌”，违反了《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条的规定，属于认定事实不清，适用法律不当，也应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项，第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销丹东市振兴区人民法院（2020）辽0603行初89号行政判决； 二、撤销被上诉人东港市水利局于2020年3月8日作出的东水罚字[2020]第003号行政处罚决定； 三、撤销被上诉人丹东市水务局于2020年6月17日作出的丹行复字（2020）01号行政复议决定书。 三、责令被上诉人东港市水利局重新作出行政行为。 二审案件受理费50元，由被上诉人东港市水利局和丹东市水务局共同承担。 本判决为终审判决。 审判长  张广林 审判员  李 莉 审判员  仲莉宇 二〇二一年四月十四日 法官助理张泓泉 书记员高婧涵