北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2021）京行终2251号上诉人（一审原告）于海燕，男，1975年10月22日出生，汉族，住北京市朝阳区。委托代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。委托代理人陶朦朦，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人陆昊，部长。委托代理人王胜娜，中华人民共和国自然资源部工作人员。委托代理人于林竹，中华人民共和国自然资源部工作人员。被上诉人（一审第三人）中铁十六局集团有限公司，住所地北京市朝阳区红松园北里2号。法定代表人程红彬，董事长。委托代理人谈小顺，北京大成律师事务所律师。委托代理人王光阵，中铁十六局集团有限公司工作人员。上诉人于海燕因国有土地使用权登记及行政复议决定一案，不服北京市第三中级人民法院（2020）京03行初195号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2010年10月22日，原中华人民共和国国土资源部（以下简称原国土资源部，因机构改革和职能调整，现相应职责由中华人民共和国自然资源部承担）将座落于北京市朝阳区红松园北里2号院1-11、20-23号楼土地使用权人登记为中铁十六局集团有限公司（以下简称中铁十六局公司），并为其颁发了京朝央国用（2010划）第00378号《国有土地使用证》（以下简称378号国有土地使用证）。于海燕不服，向中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）申请行政复议。自然资源部于2020年9月1日作出自然资复议［2020］443号（决）《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第一项的规定，决定维持自然资源部颁发的378号国有土地使用证。于海燕不服，诉至北京市第三中级人民法院（以下简称一审法院），请求撤销自然资源部为中铁十六局公司颁发的378号国有土地使用证的行政行为及自然资源部作出被诉复议决定的行政行为。一审法院经审理查明，1996年1月，原铁道部第十六工程局取得位于“朝阳区东坝红松园”地块的京朝国用（地）字第000141号《国有土地使用证》（以下简称141号国有土地使用证），宗地面积为38700平方米，土地用途为办公、住宅。2004年5月，原铁道部第十六工程局更名为“中铁十六局集团有限公司”，141号国有土地使用证土地使用者相应做变更。2007年6月，根据国务院机关事务管理局国管房地（2007）192号复函，将4040.39平方米的办公用地从141号国有土地使用证中分割出去，并作出让处理，141号国有土地使用证上土地使用权面积变更为34659.61平方米。2010年8月，因宗地坐落名称由“朝阳区东坝红松园”变更为“朝阳区红松园北里2号院1-11、20-23号楼”，中铁十六局公司申请变更登记，按规定提交了《土地登记申请书》、141号国有土地使用证、《房屋所有权证》《申请安装门牌、楼牌号审批表》《国务院机关事务管理局权属审核意见书》《说明》《关于朝阳区红松园北里2号院土地坐落变更和土地分割的复函》《土地权属来源说明函》《北京市国有土地使用权地籍调查表》《地籍测量成果》等材料。原北京市国土资源局受原国土资源部委托审查上述申请材料，并于2010年10月22日向中铁十六局公司颁发了378号国有土地使用证。于海燕不服，于2020年7月14日以北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）为被申请人向自然资源部申请行政复议。自然资源部经审查发现原北京市国土资源局颁发378号国有土地使用证系由原国土资源部委托办理，经与于海燕电话沟通，变更被申请人为自然资源部，并于7月31日向被申请人发送《行政复议通知书》。自然资源部于8月4日作出《行政复议答复书》，并提交了相关证据。9月1日，自然资源部作出被诉复议决定，9月10日向于海燕邮寄送达。另查，2020年4月15日，市规自委颁发京（2020）朝不动产权第0015605号《中华人民共和国不动产权证》，其中记载权利人：于凤书，坐落：朝阳区红松园北里2号院7号楼2层3-202，权利类型：国有建设用地使用权/房屋所有权，权利性质：房改房（成本价）等事项。于海燕在庭审中自认未缴纳过土地出让金。于凤书已于2005年11月8日去世，于海燕系于凤书之子。再查，378号国有土地使用证记载，使用类型：划拨，附记栏中备注：“仅限按规划用途使用，未经批准，不得转让、出租，或者从事其他以营利为目的经营活动。该宗地已房改，土地使用权为全体业主共同使用”。一审法院判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）第五条的规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。据此，土地行政主管部门依法具备受理土地登记申请并进行审查核发国有土地使用权证书的法定职责。同时，参照《在京中央国家机关用地土地登记办法》第三条第一款的规定，国土资源部委托北京市国土资源和房屋管理局直接办理在京中央国家机关用地的土地登记和发证。本案中，378号国有土地使用证上所记载的权利人中铁十六局公司属在京中央单位，该发证行为由原国土资源部委托原北京市国土资源局实施，其相应法律责任应由原国土资源部承担。后因机构改革和职能调整，原国土资源部相应职责现由自然资源部承担。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款及第六款的规定，自然资源部依法应当作为本案适格被告。同时，依据行政复议法第十四条的规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。本案中，于海燕不服原国土资源部颁发的378号国有土地使用证，向自然资源部提出行政复议申请，自然资源部依法负有行政复议的法定职责。《土地登记办法》第四十七条规定，土地权利人姓名或名称、地址发生变化的，当事人应当持原土地权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、地址变更登记。该办法第九条规定申请人申请土地登记，应当提交的相关材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。同时，《在京中央国家机关用地土地登记办法》第七条规定，在京中央国家机关用地单位申请土地登记时，应当提交《土地登记规则》规定的文件资料和有关机关事务管理局出具的土地登记申请审核意见。土地权属资料不齐全的，还应提交由有关机关事务管理局确认盖章的土地权属来源说明函。地籍调查由有关机关事务管理局会同北京市局组织进行的，还应提交申请登记宗地的地籍调查资料。上述规章第十一条规定，在京中央国家机关用地变更的，申请办理土地变更登记时，应当提交有关机关事务管理局出具的同意变更的意见。本案中，2010年8月，因宗地坐落名称由“朝阳区东坝红松园”变更为“朝阳区红松园北里2号院1-11、20-23号楼”，中铁十六局公司申请变更登记，按规定提交了《土地登记申请书》、141号国有土地使用证、《房屋所有权证》《申请安装门牌、楼牌号审批表》《国务院机关事务管理局权属审核意见书》《说明》《关于朝阳区红松园北里2号院土地坐落变更和土地分割的复函》《土地权属来源说明函》《北京市国有土地使用权地籍调查表》《地籍测量成果》等材料。原北京市国土资源局受原国土资源部委托依法受理，并审查申请材料，经审查认为中铁十六局公司提交的申请材料齐全、形式合法，符合登记条件向其颁发了378号国有土地使用证，符合上述法规及规章的相关规定。根据行政复议法第二十八条第一款第一项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，应当决定维持。本案中，自然资源部受理于海燕的行政复议申请后，履行了调查、作出被诉复议决定和送达等法定程序，复议结果正确，复议程序亦符合法律规定。综上，被诉国有土地使用权登记行为及被诉复议决定事实依据清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，一审法院予以确认。于海燕要求撤销378号国有土地使用证及被诉复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及第七十九条之规定，判决驳回于海燕的全部诉讼请求。于海燕不服一审判决，上诉至本院称，其一，一审判决认定事实不清，于海燕经房改取得了涉案土地上房屋的所有权，并取得了房屋产权证，拥有相应国有土地的使用权。自然资源部核发378号国有土地使用证之时，知晓上述房改事实，故378号国有土地使用证颁发错误，不应仅登记在中铁十六局公司名下，而应把全体业主列为共有权人。其二，中铁十六局公司在2010年向自然资源部申请办理案涉登记时，所提交的材料不齐全，且不符合法定形式，不应为其办理登记。其三，一审法院违反法定程序，剥夺于海燕及其代理人相互发问的权利。据此，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。自然资源部未提出答辩意见。中铁十六局公司未提出二审参加诉讼的意见。各方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查，一审法院认证意见正确，本院予以确认。结合上述有效证据，本院对一审法院查明的案件事实亦予以确认。本院认为，鉴于各方对自然资源部具有核发378号国有土地使用证及作出被诉复议决定的职权均无异议，本院经审查，一审法院的相关认定正确，本院对一审法院的认定予以确认。关于于海燕主张的土地使用权问题。如于海燕主张，其通过房改方式购买了涉案房屋，并取得了《中华人民共和国不动产权证书》。但涉案土地原本为中铁十六局公司通过划拨方式取得，于海燕亦认可其未缴纳过土地出让金，故于海燕通过涉案房屋占有的国有土地的划拨性质，并未因其购买涉案房屋并取得不动产权证书而改变。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，非经有权机关批准，并满足法定条件，划拨土地使用权不得转让。本案中，并无证据证明，经有权机关批准，中铁十六局公司曾向于海燕转让涉案土地的使用权。由此，“房改”这一特殊房产转让及取得方式，客观上造成了本案房地分离的实际情况：一方面，于海燕购买了涉案房屋并领取了不动产登记证书，对相应的国有土地处于事实上的合法占有和使用状态，另一方面，涉案土地的划拨性质并未因涉案房屋的转让而改变，土地使用权亦未经法定程序由中铁十六局公司转让至于海燕，但客观上因涉案房屋的转让已事实上处于受限制的状态。考虑这一特殊情况，自然资源部在378号国有土地使用证的备注栏进行了标注，对涉案土地的客观权利状况进行了明确。该标注也系告知中铁十六局公司，对涉案土地的使用及处分，应关注到于海燕的相应合法权益。据此，378号国有土地使用证并未实际侵害到于海燕主张的土地使用权，其以通过涉案房屋对相应国有土地的占有状态请求撤销378号国有土地使用证，亦不具备充分的请求权基础。同时应该关注到，378号国有土地使用证系基于141号国有土地使用证，对土地坐落位置等事项进行的变更、而非初始登记，土地权利人并未发生变化。基于此，自然资源部根据《土地登记办法》及《在京中央国家机关用地土地登记办法》的规定，审核了中铁十六局公司提交的变更登记材料，核发的378号国有土地使用证，符合上述法律规范的要求，程序亦无不当。对此及被诉复议决定的合法性，一审法院已经进行了论证，本院不再赘述。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，本院应予维持。于海燕的上诉理由，缺乏事实及法律根据，其上诉请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人于海燕负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  赵宇晖审判员  支小龙审判员  章坚强二〇二一年四月十二日书记员  张 曼书记员  周 晶