河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫16行终32号上诉人（原审原告暨诉讼代表人）李奎良，男，1963年6月2日出生，汉族，住河南省鹿邑县太清宫镇陈楼行政村李庄，公民身份号码：412725196306021113。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）孙伯淼，男，1948年1月12日出生，汉族，住河南省鹿邑县太清宫镇陈楼行政村李庄，公民身份号码：412725194801121112。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）李贵启，男，1953年7月7日出生，汉族，住河南省鹿邑县太清宫镇陈楼行政村李庄，公民身份号码：412725195307071118。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）李奎明，男，1956年11月14日出生，汉族，住河南省鹿邑县太清宫镇陈楼行政村李庄，公民身份号码：412725195611141133。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）李井民，男，1952年3月26日出生，汉族，住河南省鹿邑县太清宫镇陈楼行政村李庄，公民身份号码：41272519520326111X。上诉人（原审原告）王金得，男，1949年3月6日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）李井付，男，1949年10月20日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）李艳铃，女，1970年3月10日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）李山林，男，1968年9月27日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）李奎民，男，1947年10月16日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）李团结，男，1971年12月11日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）李景启，男，1957年8月10日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）李奎林，男，1963年12月25日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）李奎亲，男，1966年1月8日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）李奎章，男，1966年12月8日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）李连社，男，1969年2月7日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）张赴英，女，1953年8月9日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）陈玉兰，女，1969年10月3日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）李奎喜，男，1968年4月29日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）李奎山，男，1965年4月27日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）李奎一，男，1952年4月6日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）李魁庭，男，1977年4月28日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）李奎先，男，1956年11月11日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）李景才，男，1955年6月11日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）杨永明，男，1946年8月7日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）李奎学，男，1966年4月2日出生，汉族，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）芦玉萍，女，1968年12月3日出生，汉族，住河南省鹿邑县。委托代理人朱艳姝，北京京平律师事务所律师。委托代理人乔岗，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）鹿邑县自然资源局。住所地：河南省鹿邑县商砺路北侧。统一社会信用代码：11411725MB1C07491J。法定代表人冯文君，该局局长。委托代理人荣飞，该局工作人员。原审第三人鹿邑县太清宫镇陈楼行政村村民委员会。住所地：河南省鹿邑县太清宫镇陈楼行政村。法定代表人李魁元，该村委会主任。委托代理人席学礼，该村委会推荐的公民。上诉人李奎良、孙伯淼、李贵启、李奎明、李井民等27人诉被上诉人鹿邑县自然资源局不履行法定职责一案，上诉人不服鹿邑县人民法院（2020）豫1628行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人诉讼代表人李奎良、李井民及上诉人的委托代理人朱艳姝，被上诉人鹿邑县自然资源局的委托代理人荣飞，原审第三人鹿邑县太清宫镇陈楼行政村村民委员会的委托代理人席学礼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，鹿邑县自然资源局于2019年由原鹿邑县国土资源局并入组建。2017年9月以来，位于河南省鹿邑县太清宫镇陈楼行政村的一处集体土地被作为所谓的“鹿邑县太清宫镇陈楼行政村拆迁安置区”“十里文化长街陈楼拆迁安置区”（以下简称“陈楼拆迁安置区”），由多户拆迁户建房使用。2017年9月26日，有关单位向包括27名上诉人在内的村民发放了相应数额的“陈楼占地补偿和青苗费”。27名上诉人主张“陈楼拆迁安置区”包括27名上诉人原使用的土地，其中王**勤、李井玉夫妻家庭原由王**勤出面参与投诉、复议、诉讼行为，王**勤去世后，由李井玉参与诉讼。2018年5月5日，27名上诉人向鹿邑县国土资源局邮寄查处违法用地申请书，申请鹿邑县国土资源局查处“陈楼拆迁安置区”的违法占地行为。2018年5月6日，鹿邑县国土资源局收到27名上诉人邮寄的查处违法用地申请书。2019年7月18日，鹿邑县自然资源局作出鹿自然资执处〔2019〕002号行政处理决定，以第三人鹿邑县太清宫镇陈楼行政村村民委员会为被处理单位，就“陈楼拆迁安置区”违法占地一案，“对当事单位作出如下处理：自接到本处理决定之日起，限期当事单位30日内依法申请办理土地供地手续”。原审认为，鹿邑县自然资源局在接到群众举报鹿邑县太清宫镇陈楼行政村非法占地情况后，指定执法人员进行了实地调查。进行了询问及现场勘测。调查了涉案土地规划变动情况。被诉行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。鹿邑县太清宫镇政府对境内的十里文化长街段、问礼大道段、太清宫景区周边棚户区改造项目实施了征地拆迁。为了妥善安置拆迁居民，需新建安置区集中安置。其中，十里文化长街陈楼拆迁安置区，位于陈楼行政村王庄村北。经鹿邑县太清宫镇政府申请，鹿邑县人民政府作出了《鹿邑县人民政府关于局部调整鹿邑县土地利用总体规划（2010-2020年）方案的请示》【鹿政文（2019）4号】。2019年4月26日，河南省人民政府作出了《河南省人民政府关于鹿邑县土地利用总体规划局部调整的批复》。上诉人要求责令鹿邑县自然资源局对占地单位作出退还非法占用上诉人土地的处理决定没有事实与法律依据，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决：驳回李奎良、孙伯淼、李贵启、李奎明、李井民、王金得、李井付、李艳铃、李井玉、李奎民、李团结、李景启、李奎林、李奎亲、李奎章、李连社、张赴英、陈玉兰、李奎喜、李奎山、李奎一、李魁庭、李奎先、李景才、杨永明、李奎学、芦玉萍的诉讼请求。案件受理费50元，由上诉人负担。上诉人李奎良、孙伯淼、李贵启、李奎明、李井民等27人上诉称，一审法院认定上诉人的诉请请求没有事实与法律依据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了上诉人的诉讼请求，上诉人认为该判决认定事实不清、适用法律错误。具体理由如下：一、被诉行政行为认定事实不清、适用法律错误。依据《中华人民共和国土地管理法》第四条：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”、第二十一条：“土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。”第二十六条：“经批准的土地利用总体规划的修改，须严格执行”第二十六条：“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。”、第四十二条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”、第四十四条：“建设占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”根据上述法律规定，我国对土地用途实行管制制度，编制土地利用总体规划，规定土地用途。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。土地利用总体规划实行分级审批，人口在一百万以上的城市的土地利用总体规划由省政府审查同意后，报国务院批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，上诉人承包的土地系农用地，该土地作为陈楼拆迁安置区进行建设，应当办理征地和农用地转用审批手续才能使用，未经上述批准的占地行为均系非法占地行为，被上诉人并没有提交上诉人承包土地被征收和办理农用地转用审批手续的证据，被上诉人应当依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定对占地单位作出责令退还非法占用的土地，对违法土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上的新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的处理决定，以维护上诉人的合法财产权益。被上诉人辩称上诉人承包的土地在查处过程中已经由鹿邑县人民政府作出《鹿邑县人民政府关于调整鹿邑县土地利用总体规划（2010-2020）方案的请示》鹿政文（2019）4号。2019年4月26日，河南省人民政府作出了《河南省人民政府关于鹿邑县土地利用总体规划局部调整的批复》，被上诉人作出的处理决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，上诉人认为依据土地管理法第二十一条的规定，人口在一百万以上的城市的土地利用总体规划的制定和修改需经省政府审查同意后报国务院批准，据官方统计，鹿邑县的人口已经达到一百二十万左右，远远超过了一百万，该县土地利用总体规划的修改必须由河南省人民政府审查同意后报国务院审批，河南省人民政府对该县的土地利用总体规划并没有修改的审批权限。因此，被上诉人提交的上述证据不具有合法性，一审法院不应当予以采纳。一审法院以此为据认定被诉行政行为合法，上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据属于认定事实不清、适用法律错误，依法应当撤销。综上所述，被诉行政行为认定事实不清、适用法律错误，上诉人的诉讼请求于法无据，应当予以支持。一审法院作出的判决认定事实不清、适用法律错误，依法应当撤销。请求撤销一审法院作出的（2020）豫1628行初61号行政判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人鹿邑县自然资源局答辩称，一、被诉行政行为认定事实清楚，证据确实充分。鹿邑县自然资源局在接到群众举报鹿邑县太清宫镇陈楼行政村非法占地的情况后，及时进行了实地调查，经查：太清宫镇陈楼行政村村民委员会未经依法批准，于2017年9月份在太清宫镇陈楼行政村村室东侧占用耕地12116平方米，林地8628平方米，用于拆迁安置建房。在案件查处过程中，涉案土地已经县政府同意调整规划，于2019年1月31日上报省政府，2019年4月30日，经河南省人民政府关于《鹿邑县土地利用总体规划局部调整的批复》（豫政土[2019]478号），2019年5月31日鹿邑县人民政府《关于鹿邑县2019年第四批建设用地增减挂钩项目用地布局调整及实施规划的批复》（鹿政文[2019]24号），涉案土地已调整为规划村镇建设用地。由于该宗地已取得集体建设用地审批手续，但未依法申请办理登记手续。违反了《中华人民共和国土地管理法》第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”和《不动产登记暂行条例实施细则》第四十条“依法取得宅基地使用权，可以单独申请宅基地使用权登记。依法利用宅基地建造住房及附属设施，可以申请宅基地使用权房屋所有权登记。”的规定，根据以上法律法规规定，已构成非法占用土地的事实。二、被诉行政行为程序合法。鹿邑县自然资源局在作出被诉行政行为时严格按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的法定程序作出的，具体法定程序包括：（一）受理和立案；（二）调查和处理；（三）告知和听证等；（四）决定和送达；（五）执行。三、被诉行政行为适用法律正确。职权依据：《中华人民共和国土地管理法》（2004版）第六十六条。程序依据：《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条至第四十条。作出行政行为的法律依据包括：《中华人民共和国土地管理法》（2004版）第十二条、第四十四条，《不动产登记暂行条例实施细则》第四十条。四、上诉人的上诉理由不能成立。上诉人称“鹿邑县属于人口在一百万以上的城市，土地利用总体规划应当报国务院批准”没有法律依据。根据国务院2014年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城市规模划分标准中对人口的统计，是以城区常住人口为统计口径，城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到居民委员会所辖区域和其他区域。按照上述规定，鹿邑县不属于该规定中人口在一百万以上的城市。所以，依据《中华人民共和国土地管理法》（2004版）第二十一条、第二十六条的规定，涉案的鹿邑县土地利用总体规划的局部调整由河南省人民政府批准符合法律规定。鹿邑县太清宫镇政府对境内的十里文化长街段、问礼大道段、太清宫景区周边棚户区改造项目实施了征地拆迁。太清宫镇陈楼行政村为了妥善安置拆迁居民，需新建安置区集中安置。其中，十里文化长街陈楼拆迁安置区，位于陈楼行政村王庄北。经鹿邑县太清宫镇政府申请，鹿邑县人民政府作出《鹿邑县人民政府关于调整鹿邑县土地利用总体规划（2010-2020）方案的请示》（鹿政文〔2019〕4号），2019年4月26日，河南省人民政府作出了《河南省人民政府关于鹿邑县土地利用总体规划局部调整的批复》。并且，本案已对被收回集体土地的原土地使用权人作出补偿。李奎良等27人要求责令答辩人对用地单位作出退还非法占用土地的处理决定没有事实与法律依据。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持一审判决。原审第三人鹿邑县太清宫镇陈楼行政村村民委员会述称，上诉人主体不适格，该涉案土地系经过严格的程序实施的，且上诉人已经得到了合理的补偿，当时并无异议，因此主体不适格。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，案涉地块地上房屋已经建成。本院认为：一、本案为上诉人提起的不履行法定职责之诉，法院主要审查被上诉人是否已经履行了相应法定职责。结合本案情况，鹿邑县自然资源局已经针对27人的申请作出了处理决定，限期当事单位30日内依法申请办理土地供地手续，“申请办理土地供地手续”包括办理土地使用证，但办理土地使用证的基本前提是土地利用符合规划要求，处理决定中的“申请办理土地供地手续”亦应包括完善用地规划方面的手续。因村集体已经实际收回上诉人使用的集体土地，河南省人民政府也已批复将案涉地块规划调整为建设用地，鹿邑县人民政府也批复将上述区域列为增减挂钩项目建新区，且被安置户也实际建起房屋，涉及公众利益，被上诉未作出责令退还土地的决定，而作出限期当事单位30日内依法申请办理土地供地手续的处理决定，该处理方式符合本案客观实际。上诉人如果认为第三人未完全履行该处理决定，属于处理决定执行过程中的问题，不能据此否定处理决定的合法性。上诉人要求判决责令被上诉人作出退还土地的决定无事实法律依据，也不符合本案实际，一审法院不予支持，并无不当。二、上诉人要求查处所涉部分地块原为上诉人承包地，陈楼行政村村民委员会收回集体土地使用权，安置给其他被征收户作为宅基地建房使用，符合公共利益属性，可以依法收回土地使用权，并应当给土地使用权人适当补偿，村集体也实际对上诉人进行了补偿，上诉人若认为补偿权益受损，可以向村集体依法主张。土地使用权被收回后，集体土地的性质并没有改变，不是集体土地征收，无需履行征收程序，上诉人认为应当履行土地征收程序无法律依据。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李奎良、孙伯淼、李贵启、李奎明、李井民等27人负担。本判决为终审判决。审判长 胡文建审判员董小厂审判员 闫       政二〇二一年四月六日书记员 朱   展   鹏