山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁01行终386号 上诉人（一审原告）杨兆栋，男，1963年12月25日出生，汉族，住济南市。 委托代理人邱洪奇，山东千舜律师事务所律师。 委托代理人侯梦真，山东千舜律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）济南市生态环境局，住所地济南市。 法定代表人肖红，局长。 负责人杜世勇，副局长。 委托代理人于保泉，济南市生态环境局槐荫分局工作人员。 委托代理人罗祥虎，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张小军，济南市司法局工作人员。 委托代理人张华林，济南市司法局工作人员。 杨兆栋诉济南市生态环境局、济南市人民政府行政处罚、行政复议一案，杨兆栋不服济南市历下区人民法院（2020）鲁0102行初288号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 2019年8月27日，济南市生态环境局作出济环罚字[2019]HY第024号《行政处罚决定》（以下简称024号处罚决定），以“杨兆栋作为企业负责人，在济南真彩印刷有限公司包装装潢印刷品印刷项目，环境保护设施未经验收，项目已建成并投产，该行为违法环保法律、法规有关规定”为由，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，决定对杨兆栋单位处以罚款五万元行政处罚。2019年12月16日，济南市人民政府作出济政复决字[2019]418号《行政复议决定书》（以下简称418号复议决定书），维持济南市生态环境局作出的024号处罚决定的具体行政行为。 一审法院认定事实：2019年7月26日，《环境违法行为立案审批表》记载：“案件来源为检查发现，立案号为[2019]HY第024号，案由为杨兆栋涉嫌违反建设项目环境保护管理条例案……。”2019年7月26日，《污染源现场监察记录表》记载“被检查单位名称为济南真彩印刷有限公司，法定代表人杨兆栋……现场监察结论为：2019年7月26日，对该单位进行现场检查联合玉清湖办事处，该单位正常生产，主要从事纸箱包装印刷制作生产，该单位已于2011年10月13日办理了建设项目环境影响报告表，但未经验收。现场未按危险废物管理要求落实，设置专职危险废物暂存间……。违法行为处理建议为：现场下达约见法人通知书”。该《污染源现场监察记录表》由杨兆栋在被检查单位现场负责人一栏签字。2019年7月29日，对杨兆栋的调查询问笔录记载：“……问:请问你在济南真彩印刷有限公司担任的职务？答：我是济南真彩印刷有限公司法定代表人，担任该公司总经理。问：请问你的姓名、……。问：请问你单位是否依法办理建设项目环境影响评价手续？答：我单位是于2011年10月13日向济南市槐荫区环境保护局依法申请办理建设项目环境影响报告表，项目名称为杨兆栋包装装潢印刷品项目，审批编号为济槐环建审[2011]188号。问：你单位是何时建成，并投产？答：2011年10月项目已建成并投产……问：为什么没有按照环评审批意见中第三项内容，依法完成建设项目竣工环保验收？答：主要是我没有认真学习环保法规，我已认识错误，并积极整改……”。2019年8月5日，济南市生态环境局作出济环责改字[2019]第HY2-04号《责令改正违法行为决定书》，主要内容为“当事人名称济南真彩印刷有限公司……我局于2019年7月26日对你单位进行了调查，发现你单位实施了以下环境违法行为：该单位‘包装装潢印刷品印刷’项目，在取得环评审批意见后，环境保护设施未经验收，已建成并投产。……上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，现责令你单位立即（接到本决定书之日起30日内）完成建设项目环保竣工验收。……”。该决定书由杨兆栋签名。2019年8月5日，济南市生态环境局作出济环罚听告字[2019]HY第024号《行政处罚听证告知书》，告知原告对其拟作出处以罚款五万元整的行政处罚，原告有要求举行听证的权利。2019年8月7日，原告提交《关于济南真彩印刷有限公司关闭停产停业报告》，主要内容为“济南市生态环境局槐荫分局：本公司自2011年9月在槐荫区西王府村设厂，主要生产加工牛皮纸纸箱（公司没有胶印印刷机）已于2011年9月办理了环境影响报告表，因本公司环境保护意识薄弱，不知环境影响报告表的要求，后续没有完善验收报告，现贵局要求整改及处罚。因公司近几年一直维持经营，效益不好，无力支付处罚及办理下步环境保护设备的投入，公司决定自2019年8月7日起，停产注销，不再继续生产经营。恳请贵局给予撤销行政处罚”。2019年8月13日济南市生态环境局槐荫分局制作重大行政处罚案件集体审议记录表。2019年8月27日，被告济南市生态环境局作出024号处罚决定书，主要内容为：“被处罚人：杨兆栋……一、环境违法事实和证据。经调查核实，2019年7月26日，我局执法人员依法对济南真彩印刷有限公司进行现场检查时，发现杨兆栋作为企业负责人，在济南真彩印刷有限公司包装装潢印刷品印刷项目，环境保护设施未经验收，项目已建成并投产。该行为违反环保法律、法规有关规定……。二、陈述申辩（听证）及采纳情况。我局于2019年8月5日告知你单位违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知你单位有权要求进行陈述申辩。你单位逾期未向我局提出陈述申辩要求，视为放弃权利……。三、行政处罚的依据、种类。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，我局决定对你单位处以如下行政处罚：处以罚款五万元整。……”。 一审法院另查明，2011年8月4日，济南市槐荫区环境保护局作出济槐环建管函[2011]180号《关于济南真彩印刷有限公司报批建设项目环境影响评价文件的函》，该函的主要内容为“济南真彩印刷有限公司：经我局初审，你单位在济南市槐荫区段店镇西王府村原村委大院内从事包装装潢印刷品印刷建设项目。……请你单位委托持有《建设项目环境影响评价资格证书》的单位编制该建设项目环境影响报告表。你单位在接到本批复之日起1个月内向我局报批环境影响报告表（一式五份及电子版）”。2011年10月13日，济南市槐荫区环境保护局作出的济槐环建审[2011]188号《审批意见》记载“一、济南真彩印刷有限公司包装装潢印刷品印刷项目位于济南市槐荫区段店镇西王府村……该项目未向有审批权的环保行政主管部门报批建设项目环境影响评价文件即开工建设并投产，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的有关规定，从环境保护角度分析，同意补办环保审批手续。二、该项目应重点做好以下工作：……。三、你单位要严格落实环评报告表提出的各项环保措施及我局的审批意见，建设项目的主体工程完工后，须向我局提交试生产申请，经批准之日起3个月内按规定程序完成该建设项目竣工环保验收，验收合格后方可投入生产。验收标准以国家颁布实施的最新标准为准。四、……。”2019年3月24日，济南市委办公厅、市政府办公厅印发《济南市生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革工作方案》，规定“区县环保局调整为市生态环境局的派出分局”。2019年4月16日，济南市生态环境局作出《关于启用部分单位行政处罚专用印章的通知》，授权槐荫分局使用“济南市生态环境局行政处罚专用章”进行行政处罚。2019年10月22日，被告济南市人民政府收到原告提交的行政复议申请书。2019年10月23日，被告济南市人民政府作出济政复办受字[2019]418号《行政复议申请受理通知书》。2019年12月16日，被告济南市人民政府作出418号复议决定书，主要内容为：“……综上，被申请人作出《行政处罚决定书》（济环罚字[2019]HY第024号），对济南真彩印刷有限公司的法定代表人杨兆栋罚款人民币五万元整，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，裁量适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关作出行政复议决定如下：维持被申请人作出的《行政处罚决定书》（济环罚字[2019]HY第024号）的具体行政行为。申请人如不服本决定，可以自收到本决定之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼”。杨兆栋不服024号处罚决定和418号复议决定，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销济南市生态环境局024号处罚决定书、撤销济南市人民政府418号复议决定书。 一审法院认为，关于被告济南市生态环境局作出涉案行政处罚决定的程序是否合法问题。《环境行政处罚办法》第五十五条规定“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。”本案中，被告于2019年7月26日立案后，已经履行现场监察，拍照取证，制作调查笔录、告知原告拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知享有陈述、申辩、听证等权利的程序环节，至2019年8月27日作出《行政处罚决定》止，也未超过规定的办理期限。被告济南市生态环境局作出涉案《行政处罚决定》的程序合法。 本案中，根据2011年10月13日济槐环建审[2011]188号审批意见记载“建设项目的主体工程完工后，须向我局提交试生产申请，经批准之日起3个月内按规定程序完成该建设项目竣工环保验收，验收合格后方可投入生产”的内容，结合被告济南市生态环境局向原告法定代表人杨兆栋制作的调查询问笔录内容、现场照片、现场监察记录等证据可以证实原告的建设项目于2011年10月建成并投产，并未按审批意见的要求完成建设项目竣工环保验收的事实。 根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”、第二十三条第一款规定“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”本案中，原告杨兆栋作为济南真彩印刷有限公司法定代表人对该公司直接负责，该公司在包装装潢印刷品印刷项目未按审批意见的要求完成建设项目竣工环保验收即投入生产，违反了《建设项目环境保护条例》的规定，被告济南市生态环境局对其作出责令改正及拟处罚告知，而原告却以提出停产停业为由请求撤销处罚，庭审中也未提供其已经整改的证据，故被告济南市生态环境局对原告作出罚款5万元的行政处罚，适用法律正确，裁量适当。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”。本案中，被告济南市人民政府于2019年10月23日受理原告的行政复议申请后。2019年12月16日，被告济南市人民政府作出418号复议决定依法送达，行政复议程序及决定合法。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告杨兆栋的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨兆栋负担。 杨兆栋不服一审判决上诉称，一、《环境违法行为立案审批表》、《污染源现场检查记录表》、《询问笔录》中涉及执法人员主体不一致、不具有真实性，不属于法定证据种类。二、[2019]HY第024号《行政处罚听证告知书》与《责令改正违法行为决定书》的内容不一致，应在责令改正违法行为期满之日起30日后告知听证或作出处罚。三、《重大行政处罚案件集体审议记录表》由济南市生态环境局槐荫分局作出，而非涉案行政处罚主体；未载明集体审议过程，违反了《环境行政处罚办法》第五十二条第二款“集体审议过程应当予以记录”之规定；未载明生态环境局负责人集体审议决定的过程，违反了《环境行政处罚办法》第二十二条第一款“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定”之规定；未载明由具有法律职业资格的人员进行审核的程序，违反了《行政处罚法》第三十八条第三款之规定。以上内容导致《重大行政处罚案件集体审议记录表》记载的内容真实性存疑，不应作为定案依据。四、024号处罚决定载明的涉案事实在2011年发生，已过行政处罚追责时效，且未载明行政处罚理由。涉案事实未造成污染后果，上诉人已自行关停，应当免于处罚。五、环境监察部门未按照《审批意见》第四条履行日常监督检查的职责。槐荫区环境保护局作出的《审批意见》不应作为本案定案依据；被上诉人一审未提交《济南市生态环境机构检测检查执法垂直管理制度改革工作方案》作为本案证据材料，其不应作为本案定案依据；被上诉人未提交《关于启用部分单位行政处罚专用印章的通知》作为本案证据材料，其不应作为本案定案证据。五、418号复议决定书载明的调查询问笔录、污染源现场检查记录表、现场检查照片的真实性存疑，导致认定事实错误、证据不足。请求：1.判令撤销济南市历下区人民法院（2020）鲁0102行初288号行政判决，改判撤销被上诉人济南市生态环境局作出024号处罚决定的行政行为，改判撤销被上诉人济南市人民政府作出418号复议决定的行政行为；2.本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人济南市生态环境局、济南市人民政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院维持原判，驳回杨兆栋的上诉请求。 经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。 本院认为， 一、关于024号处罚决定认定事实是否清楚。 济南真彩印刷有限公司于2011年10月13日办理了建设项目环境影响报告表，同月未经验收即建成并投产，至2019年7月26日济南市生态环境局对济南真彩印刷有限公司进行执法调查时，仍处于正常生产状态。以上事实有《污染源现场检查记录表》、杨兆栋《调查询问笔录》、现场取证照片等证据证实。同时济南市生态环境局槐荫分局于2019年7月29日对杨兆栋作出的《调查询问笔录》中，杨兆栋承认因自己未认真学习环保法规，其单位项目环境保护设施未经验收即建成并投产。故济南市生态环境局024号处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分。 二、关于024号处罚决定适用法律是否正确。 根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定，“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”同时第二十三条第一款规定，“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；……”济南真彩印刷有限公司违法行为清楚，被上诉人济南市生态环境局依据以上规定，对济南真彩印刷有限公司的法人代表及总经理杨兆栋作出处罚决定，适用法律正确。杨兆栋上诉称济南市生态环境局责令其改正的期限未届满即作出处罚决定不符合法律规定，该理由系对上述条款的错误理解。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，“责令限期改正”与“对直接负责的主管人员和其他责任人员”的处罚为并列关系，应同时适用。 三、关于024号处罚决定作出程序是否合法。 本案中，济南真彩印刷有限公司违法行为一直处于持续状态，济南市生态环境局于2019年7月26日立案查处并未超出法定期限。济南市生态环境局立案后，履行了现场监察、现场取证、调查询问、告知陈述申辩听证权利、集体审议等程序，并于2019年8月27日作出024号处罚决定，同时载明陈述申辩听证情况、告知申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限等程序，程序合法，且未超出《环境行政处罚办法》第五十五条规定的案件办理期限。济南市生态环境局槐荫分局作为济南市生态环境局的派出分局，可根据实际需要实施济南市生态环境局的部分行政职能，其在涉案行政行为中作出《重大行政处罚案件集体审议记录表》等并未违反行政程序规定。 四、关于418号复议决定处理结果是否正确，作出程序是否合法。 济南市人民政府于2019年10月23日受理上诉人杨兆栋的行政复议申请，同日向济南市生态环境局作出《提出行政复议答复通知书》并寄送。2019年12月16日，济南市人民政府作出**复议决定并依法送达各方当事人，行政复议决定结果正确，复议程序合法。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。杨兆栋的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨兆栋负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张振明 审 判 员 陈 伟 审 判 员 张启胜 二〇二一年四月八日 法官助理 刘 苗 书 记 员 郭 萍