辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽14行终38号上诉人（原审被告）：葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局。住所地：葫芦岛市龙港区锦葫路中段**。行政负责人：钟巍，葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局局长。委托诉讼代理人：张伟，葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局工作人员。委托诉讼代理人：宋宇，辽宁开智律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：毕攻园，男，1973年6月21日出生，汉族，无业，住葫芦岛市龙港区。委托诉讼代理人：冯树仁，辽宁开德律师事务所律师。上诉人葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局因被上诉人毕攻园诉其强制拆除行为违法并赔偿一案，不服兴城市人民法院（2019）辽1481行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月22日公开开庭审理了本案。上诉人葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局的行政负责人钟巍及其委托诉讼代理人张伟、宋宇，被上诉人毕攻园及其委托诉讼代理人冯树仁到庭参加诉讼。辽宁众益城房地产土地资产评估有限公司的估价师王峰、尹英、苏峰到庭参加质询。本案现已审理终结。原审法院审理查明，1999年11月，锦州铁路分局锦州土地管理站在《占用铁路用地补签协议书》上加盖印章，准许占用者毕攻园在葫芦岛市××区葫支线马仗房站建两处314平方米住宅，占用期间自1999年11月至铁路用地时止。2000年左右，原告依该协议书建设两处房屋，面积共计336平方米。2016年8月4日，葫芦岛市××区机构编制委员会发葫龙编发[2016]51号《关于成立龙港区城市管理综合执法大队的批复》的文件，确定该大队为葫芦岛市××区住房和城乡建设局所属事业单位。2016年9月24日，葫芦岛市龙港区人民政府为保障该区重大环保项目“西渠”环境综合治理工程的施工，发布了《龙港区重大环保项目施工强制拆除违法建筑的通告》，原告所建两处房屋在此区域内。2016年10月10日，原告与“城管部门”有关负责人签订《保证施工协议》，内容为：因区重大环保工程工期紧张，急需开工建设，沿途必须经过毕攻园房屋二间，经城管部门协调施工方与房主毕攻园达成如下协议：1.无条件保证施工顺利进行，但施工方尽量降低房屋的破损程度；2.城管部门同意房主毕攻园在暗渠施工完以后原址原面积恢复，不得再出现违章扩建行为；3.考虑到房主毕攻园因家境困难，城管部门协调施工方给1吨水泥，2吨沙子，作为恢复房屋建筑材料。2016年10月12日，龙港区住建局与龙港区城市管理综合执法大队联合出具情况说明，主要内容为：由龙港区住建局对原告两处房屋面积、现状给予确认，原告配合施工拆除房屋，对其灭失后的房屋待今后政府对该地块征收时，上述房屋与周边其他现有房屋享受同等待遇。但原告未在该情况说明上签字。同日，龙港区城市管理综合执法大队强制拆除了原告的两处房屋。原告所建案涉房屋未办理用地及建设许可，未办理房屋产权登记。2019年5月8日，龙港区政府将区住建局下属城市管理综合执法大队等部门整合为葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局。原审法院认为，本案争议焦点有二，一为该强制拆除房屋行为是否合法；二为是否应予赔偿。一、有关该强制拆除房屋行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，对于建筑物是否评定为违法建筑以及如何作出行政决定等，均已作出明确规定。另根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十七条和第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，具有行政强制执行权的行政机关有权依法强制执行。对违法建筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据以上规定可知，行政机关实施强制拆除行为，应当遵循法定程序。本案中，龙港区人民政府责成被告所属部门城市管理综合执法大队行使强制拆除原告房屋职权，但在诉讼中被告未提供有效证据证明其已依法履行了相应程序，应承担举证不能的法律后果，该行政行为属于违法行政强制行为，因涉案房屋已被拆除，不具有可撤销内容，故应依法确认该强制拆除房屋行为违法。二、有关是否应予赔偿的问题。根据《国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，原告确实不能提供该房屋的建设审批手续和产权登记凭证，但原告的房屋被强制拆除前，龙港区住建局下属城管部门相关工作人员与原告签订了保证施工协议。后又因工程施工线路需要，由龙港区住建局和城市管理综合执法大队共同出具了情况说明，在情况说明中“对其灭失的房屋待今后政府对该地块征收时，其上述房屋与周边其他现有房屋享受同等待遇”。可见，龙港区住建局对原告的房屋按无照房予以考虑，并未认定为违章建筑，故本次审理过程中，经葫芦岛市中级人民法院委托辽宁众益城房地产土地资产评估有限公司按无证房屋进行评估，评估为302400元。该评估价值，能客观、公正的反映出建筑成本，也就是原告遭受的直接经济损失。综上，因原告所诉确认被告强制拆除房屋行为违法的诉求于法有据，应予支持；有关赔偿各种经济损失90万元的诉求，因无有效证据予以支持，且缺乏事实和法律依据，故本院在结合案情基础上以评估价值确定赔偿数额。被告的辩解因缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项的规定，判决：一、确认被告葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局强制拆除原告毕攻园所建设的位于葫芦岛市××区××北社区西沟渠两处房屋行为违法；二、责令被告葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局于本判决生效之日起三十日内赔偿原告毕攻园房屋直接损失302400元及利息（本金302400元，利息从2016年10月12日起计算至给付之日止，按中国人民银行同期存款利率计算）。本案受理费50元，鉴定费6000元，由葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局负担。上诉人葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局上诉称，原审认定事实错误，被上诉人房屋属违章建筑，上诉人强制拆除违章建筑的行为合法，不应予以赔偿。原审确认“强制拆除房屋行为违法”属认定错误。强制拆除行为事实清楚，依据合法，适用法律正确。2016年9月24日葫芦岛市龙港区人民政府为保障该区重大环保项目“西渠”环境综合治理工程的施工，发布了《龙港区重大环保项目施工强制拆除违法建筑的通知》，被上诉人所建两处房屋在此区域内。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十七条和第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，具有行政强制执行权的行政机关有权依法强制执行。上诉人已履行了相应的告知程序。即：在强制拆除前，上诉人与被上诉人多次协商，并签订了《保证施工协议》，说明上诉人已履行了相应的告知程序，因此程序合法。被上诉人的房屋未办理用地及建设许可，未办理房屋产权登记，属违章建筑是不争的事实。原审按无照房予以考虑没有依据。被上诉人的房屋属违章建筑，不应按无照房进行鉴定。违章建筑是指未取得拟建工程规划许可证(原址、选址建房意见书)，在规划区以外建设，违反《土地管理法》《城乡规划法》《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关法律法规的规定动工建造的房屋及设施。而无照房是有建设的审批手续，但由于一些特殊原因而没有办理产权证。被上诉人的房屋明显属于违章建筑，原审按照无照房进行鉴定明显不合理。葫芦岛市中级人民法院的同类生效判决对此类房屋判令不予赔偿，原审应参照此判决进行裁判。同类案件，葫芦岛市中级人民法院(2016)辽14行初7号行政判决书已发生法律效力。该份判决认定的事实为：“原告没有提供有关该房屋的合法建筑手续，也没有提供地上附着物及占用土地合法使用的证据，被告的拆除行为是否侵犯了原告的合法权益，不能确定”，判决驳回了原告补偿的诉讼请求。而本案中，被上诉人也不能提供有关案涉房屋的合法建筑手续，上诉人的拆除行为没有损害其合法权益。综上所述，原审认定事实错误，被上诉人房屋属违章建筑，上诉人强制拆除违章建筑的行为合法，不应予以赔偿。被上诉人的违法行为在先而判令赔偿，将会纵容此类行为的发生，有失公平公正，请求二审法院撤销原判，依法改判上诉人不承担赔偿责任。被上诉人毕攻园答辩称，一审判定上诉人“强制拆除答辩人房屋行为违法”认定事实清楚,适用法律正确。《行政强制法》第四条是对强制拆除建筑物行政强制实施应当按照法定程序。强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式,并应当载明履行义务期限、方式、当事人享有的陈述权和申辩权等内容。上诉人虽有2016年9月24日《龙港区重大环保项目施工强制拆除违法建筑的通告》，但不是强制执行程序决定书，不明确是针对答辩人的。上诉人提供证据证明，毕攻园的房屋己被确认为无照房屋,待征收时享有无照房屋待遇。一审依据拆迁无照房屋标准给付赔偿并无不当。《国务院关于加强法制政府建设的意见》(国(2010)33号)16条“要平等对待行政相对人,同样情形同等处理。行政执法机关处理违法行为的手段和措施要适当适度,尽力避免或者减少对当事人权利的损害。要严格规范裁量权,避免执法的随意性”。毕攻园《占用铁路用地补钱协议书》、《借用铁路平面图》有“锦州铁路分局锦州土地管理站”公章,批准建房之地314平方米建设2处住宅是铁路用地,占用期间自1999年11月起至铁路用地时日止。龙港区人民政府2016年9月24日《通告》后,2016年10月10日,上诉人答辩人签订《保证施工协议》确定:同意毕攻园在上诉人暗渠施工不得出现违章扩建行为,并给1吨水泥,2吨沙子,作为恢复答辩人房屋建筑材料行政协议,实质这是对答辩人房屋确认为无照房屋,并非是确定为违法建筑。上诉人作出《情况说明》确定:“对其灭失后的房屋待今后政府对该地块征收时,其上述房屋与周边其他现有房屋享受同等待遇”。上诉人提供(2016)辽14行初7号行政判决书不适用本案。本案提供证据证明,是上诉人方提供确认答辩人建筑为无照房屋。综上所述,上诉人的上述理由无一成立,一审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求二审维持原判。本院经审理查明事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局对毕攻园未经审批建设的房屋实施强制拆除行为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，被告在实施强制拆除前，应当履行催告、制作强制执行决定书等程序，并依法送达行政相对人。葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局拆除毕攻园的房屋前，并没有认定被强制拆除房屋的性质，也没有证据证明向毕攻园送达相关程序的法律文书，亦没有制作强制执行决定书。原审法院判决被诉行政行为违法，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据《国家赔偿法》第二条第一款及《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，依法有权要求赔偿。故葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局因违法强拆行为造成毕攻园合法权益的损失应予赔偿。毕攻园虽未提供该房屋的建设审批手续和产权登记凭证，但该房屋被拆除前双方因该房屋已经形成了明确意见，葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局应当按照达成的意见对毕攻园的房屋按无照房予以赔偿。原审法院根据葫芦岛市中级人民法院委托评估机构对被拆房屋进行了评估鉴定，在评估过程中，评估公司对于房屋的使用年限问题仅依据原告的口头陈述确有不妥，但该年限的认定并不能从根本上影响评估价值，评估公司认定涉案无照房屋每平方米900元的评估结果应属合理价值。原审法院据此判决葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局对毕攻园的损失予以赔偿并无不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局负担。本判决为终审判决。审判长  袁晓芳审判员  佟江秋审判员  孙 彬二〇二一年四月六日法官助理侯多书记员周婷婷本判决书援引的相关法律条款：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。