山东省德州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁14行终113号上诉人（原审原告）刘书利。被上诉人（原审被告）宁津县公安局。法定代表人夏玉坤，局长。委托代理人蒙艳菊，宁津县公安局工作人员。委托代理人郑宝星，宁津县公安局工作人员。上诉人刘书利因治安行政处罚一案不服山东省德州市宁津县人民法院（2016）鲁1422行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，原告刘书利联系郑纯明会同时集镇博古张村村民共10人于2014年12月3日到北京市天安门地区聚集信访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队予以训诫，并被分流至马家楼救济服务中心，后由宁津县长官镇政府工作人员将其接回宁津。12月16日原告刘书利又与刘焕君等4人到北京市天安门地区聚集信访，被北京值勤民警分流至马家楼救济服务中心，原告执意进入登记大厅，经接访工作人员再三劝说，原告在过安检之前被劝回，后由宁津县长官镇政府工作人员将其接回宁津。12月24日，原告刘书利与郑纯明再次到北京信访，长官镇政府工作人员于25日将其劝回后扭送至宁津县公安局。期间，原告多次向长官镇政府提出要钱。宁津县公安局接到扭送后，依法进行了受案登记、调查取证、并对原告进行了询问，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由和依据以及所享有的陈述、申辩权利，后经负责人集体研究决定于2014年12月25日作出宁公（刑）行罚决字[2014]00018号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二款、第二十条第（四）项之规定决定对原告刘书利处以行政拘留十五日并罚款一千元的处罚。现原告未交纳罚款，拘留已执行完毕。另查明，原告刘书利自2013年6月起因到中南海周边、天安门地区信访，曾五次受到北京市公安机关的训诫。2014年7月31日原告刘书利曾受过治安管理处罚。原审法院认为，一、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。根据上述规定，对原告刘书利涉嫌聚众扰乱公共场所秩序的行为，被告宁津县公安局作为原告刘书利居住地的县级以上人民政府公安机关，具有对其行为进行行政处罚的职责和管辖权限。二、法律赋予了公民诸多合法维权的途径，也要求任何公民必须采用合法手段维护自身权益。采取信访方式维权，亦应遵守法律规定，以不影响社会公共秩序为前提。根据《信访条例》第十八条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出……”第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集……”原告刘书利采取走访的形式提出信访事项，应到有关机关设立或者指定的接待部门、场所提出。天安门地区是国家重要公共场所，不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。原告刘书利在曾因到北京天安门地区走访，北京市公安机关依法进行训诫并告知其天安门地区、中南海周边不是信访接待场所的情况下，又联系郑纯明会同时集镇博古张村村民共10人于2014年12月3日到北京市天安门地区聚集信访，北京市公安局天安门地区分局对其行为进行了训诫，经长官镇工作人员劝说并接回宁津后，于12月16日与刘焕君等4人再次到北京市天安门地区聚集信访，原告的行为扰乱了正常的信访秩序和公共场所的正常秩序。故宁津县公安局认定原告聚众扰乱公共场所秩序事实清楚。三、原告刘书利聚众到北京天安门地区信访，参与事先商量、联系，且六个月内曾受过治安管理处罚。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二款、第二十条第(四)项之规定，作出处罚，适用法律正确。四、被告提交的证据能够证明被告对原告作出行政处罚过程中，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等相关规定，履行了受案登记、调查取证、事先告知、集体讨论、送达、通知家属等相应的法定程序。故被告作出的行政处罚程序合法。综上，被告宁津县公安局作出的宁公（刑）行罚决字[2014]00018号行政处罚决定书，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告要求确认违法，本院不予支持。原告要求赔偿损失没有事实和法律依据。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回原告刘书利的各项诉讼请求。上诉人刘书利上诉称：首先，一审认定事实错误，被上诉人一审没有提供证据证实上诉人在北京聚众扰乱公共场所秩序。一审法院认为上诉人涉嫌聚众扰乱公共场所秩序，但涉嫌只是一种不确定状态。其次，一审法院适用法律不当，本案应适用《行政处罚法》，与之相冲突的法规、规章不应适用。请求二审依法改判，维护上诉人合法权利。被上诉人宁津县公安局答辩称：一、案件事实。2014年12月3日，刘书利伙同郑纯明等10人到北京市天安门地区非法聚集上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队予以训诫，但刘书利不思悔改，分别于12月16日和12月24日伙同他人两次到北京上访，25日被长官镇政府工作人员劝回后扭送至宁津县公安局，刘书利聚众到北京天安门地区非正常上访的行为扰乱了正常的信访秩序和公共场所的正常秩序。以上事实有刘书利的陈述与申辩、同案人的陈述与申辩、证人证言、训诫书、德州驻京信访办证明等证据为证。二、法律依据。《信访条例》第十八条规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。第二十条规定：信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集……。第四十七条规定：违反本条例第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第四章第二条“在车站、码头、商场、公园、广场等公共场所……，或者非法聚集，……经劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止，符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二款规定的，以扰乱公共场所秩序、聚众扰乱公共场所秩序依法予以治安管理处罚。山东省高级人民法院、山东省人民检察院、山东省公安厅、山东省司法厅联合制定的《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》第五条第二款规定：信访人进京非访的，经北京市公安机关或户籍所在地、经常居住地公安机关教育、训诫后，再次进行非访，扰乱社会秩序的，由信访人居住地公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定予以行政拘留。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二款规定，聚众实施扰乱公共场所秩序的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。三、案件处理结果。刘书利明知北京天安门地区不是信访接待场所，也不允许信访人员滞留或聚集，在被多次训诫和行政处罚的情况下，仍然不听劝阻，组织、策划、串联信访人员进京非正常上访，扰乱了正常的信访秩序和公共场所的正常秩序。刘书利2014年7月31日因敲诈勒索被宁津县公安局行政拘留十五日并罚款一千元，在六个月内曾受过治安管理处罚，属于法定从重处罚情节。综上，2014年12月25日，宁津县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二款、第二十条第（四）项之规定，决定给予刘书利行政拘留十五日并罚款一千元的处罚。四、刘书利在上诉状中提出的两个问题。1、宁津县公安局认定刘书利聚众扰乱公共场所秩序的行为，有刘书利的陈述与申辩、同案人郑纯明等人的陈述、北京市公安局出具的训诫书、德州驻京办证明、长官镇政府接访人员及宁津县信访局工作人员的笔录等证据证明，事实清楚、证据充分，足以认定。刘书利对于“法院认为”“涉嫌”理解有偏差。一审法院判决书中的“法院认为”是法院基于对案件的审理后得出的观点、结论，宁津县公安局对刘书利的违法行为进行调查，调查阶段只能是涉嫌，只有做出行政处罚，才能最终认定违法行为。2、一审法院判决书中涉及的《公安机关办理行政案件程序规定》、《信访条例》是部门规章、行政法规，其没有与法律相冲突，不一致的地方，都是对法律的补充与完善，宁津县公安局对刘书利违法行为的处罚适用的是《治安管理处罚法》，是特别法，优于一般法《行政处罚法》。综上，宁津县公安局对刘书利聚众扰乱公共场所秩序的行为所做的行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，宁津县人民法院认定事实清楚，判决合法、合理，请求法院判决维持原判决，驳回上诉人的上诉请求，诉讼费由上诉人承担。本院审理查明的事实与原审法院认定事实一致。本院认为，第一，关于一审法院认定事实是否清楚的问题。根据一审中被上诉人宁津县公安局提供的对刘书利、郑纯明等人的询问笔录及刘书利的训诫书等证据，能够证实上诉人刘书利多次联系郑纯明等人于2014年12月3日、12月16日、12月24日去天安门地区附近上访，存在扰乱公共场所秩序的事实。一审法院关于公安机关行政案件管辖权的论述并没有否认上诉人的违法事实。因此，一审法院认定事实清楚。第二，关于一审法院适用法律是否正确的问题。首先，《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》同为法律，但《中华人民共和国治安管理处罚法》是特别法，根据特别法优于一般法的原则，一审法院适用《中华人民共和国治安管理处罚法》并无不当。其次，《信访条例》和《公安机关办理行政案件程序规定》虽分别为行政法规和部门规章，但均没有与《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的内容相抵触，因此，一审法院适用《信访条例》和《公安机关办理行政案件程序规定》并无不当。第三，关于被诉处罚决定是否合法的问题。上诉人存在多次聚众扰乱公共场所秩序的行为，且在六个月内曾受过治安管理处罚，符合从重处罚情形。被上诉人在立案后，依法进行了询问，查明了案件情况，并在被诉处罚决定作出前依法告知上诉人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知上诉人依法享有的权利，保证了上诉人的陈述和申辩权利，因此，被上诉人宁津县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二款、第二十条第（四）项之规定，给予刘书利行政拘留十五日并罚款一千元的处罚认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。综上所述，原审判决并无不当，依法应予维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘书利承担。本判决为终审判决。审 判 长  郭喜珂代理审判员  宋冬梅代理审判员  张存章二〇一六年六月二十四日书 记 员  袁 娜