宁波市奉化区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)浙0213行初46号 原告顾小红，女，1966年12月2日出生，汉族，浙江省余姚市人，住浙江省余姚市。 委托代理人（特别授权代理）胡红刚，男，1987年7月8日出生，汉族，浙江省龙游县人，住浙江省龙游县，系原告顾小红的女婿。 被告余姚市自然资源和规划局，住所地余姚市兰江街道南兰江西路**。 法定代表人陈国军，局长。 出庭应诉负责人张焕钦，副局长。 委托代理人徐文杰，该局工作人员。 委托代理人（特别授权代理）黄纪锋，浙江姚城律师事务所律师。 被告余姚市人民政府，住，住所地余姚市兰江街道北兰江路**/div> 法定代表人徐云，代市长。 委托代理人谢建文。 委托代理人桑建明，浙江鑫浩律师事务所律师。 第三人杨爱女，女，1960年8月28日出生，汉族，浙江省余姚市人，住浙江省余姚市。 原告顾小红与被告余姚市自然资源和规划局（以下简称余姚市资规局）、余姚市人民政府、第三人杨爱女行政许可、行政复议一案，于2020年9月23日向本院起诉，本院于同月28日诉前调立案，并于同日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2020年10月9日正式立案，并依法组成合议庭，于2021年2月2日依法公开开庭审理了本案。原告顾小红及其委托代理人胡红刚，被告余姚市资规局的出庭应诉负责人张焕钦及其委托代理人徐文杰、黄纪锋，被告余姚市人民政府的委托代理人谢建文到庭参加诉讼。第三人杨爱女经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告余姚市资规局于2019年8月28日在余泗私字（2019）第211号《余姚市泗门镇私人建房规划建设和用地申请审批表》中作出农村村民住宅建设规划许可的行政行为。被告余姚市人民政府于2020年9月14日作出甬余政复（2020）27号《行政复议决定书》的行政行为，决定维持余姚市自然资源和规划局作出余泗私字（2019）第211号规划审批行为。 原告顾小红起诉称：原告房屋坐落于第三人杨爱女的案涉审批房屋的背面,案涉房屋的建设规划许可审批过程存在不合法、不符合事实的问题。 第一，根据余姚市泗门镇人民政府提供的《四邻参照意见表》复印件（其拒绝提供原件核对），根据法律规定不能与原件核对一致的复印件为无效证据，且该表伪造了原告的签名，签写时间存在问题,该意见表于2018年4月20日制作,而非2019年7月开展新的审批时制作。 第二，第三人杨爱女于2019年7月13日申请批建房屋时,根本不存在审批表中记载的“现有住房2.5间”以及相应占地面积、建筑面积的事实。根据《中华人民共和国物权法》第一百五十四条规定，宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。 在新建房屋规划、用地平面图布置图与四邻位置关系图含糊不清,没有明确的数字。房屋前后、左右间距没有根据《余姚市城乡规划管理技术规定》中有关住宅间距的规范要求执行,侵犯了原告的权利。“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”,该行政行为在审批过程中超越了法律的特权。因被告余姚市资规局的违法审批,侵犯了原告的采光权、通风权及出行权,原告为了实现自己的合法权利,向被告余姚市人民政府提起复议,后者断章取义,维持了前者的行政行为。 为此，原告向法院起诉，请求法院判决撤销被告余姚市资规局在余泗私字（2019）第211号《余姚市泗门镇私人建房规划建设和用地申请审批表》中作出农村村民住宅建设规划许可的行政行为及被告余姚市人民政府作出甬余政复（2020）27号《行政复议决定书》的行政行为。 原告向本院提供了以下证据：1.《宁海县个人建房用地呈报表》、《行政复议决定书》、《乡村建设规划许可证》、余姚市泗门镇泗信访复字（2018）459号《信访事项处理意见书》、《行政处罚决定书》各一份，用以证明第三人杨爱女未批先建、超面积占用宅基地，已被责令停工整改以及受到行政处罚；案涉余泗私字（2019）第211号《余姚市泗门镇农村私人建房规划建设和用地申请审批表》的批文手续是后补的，根据《信访事项处理意见书》应当先整改到位，符合要求后再补办审批手续，现未整改就进行了补办，不符合程序，应当撤销的事实。2.宁波市余姚市泗门镇农村乱占耕地建房摸排情况第一批公示（及附件）文件、余姚市资规局《政府信息公开告知书》各一份，用以证明第三人杨爱女违法违建乱占耕地建房，原告户不存在乱占耕地建房的事实。 被告余姚市资规局答辩称：一、被告作出案涉农村村民住宅建设规划许可的行政行为，事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。 1.被告作出行政行为依据的事实清楚，程序合法。2018年4月10日，余姚市泗门镇小路下村村民杨爱女在原有宅基地上拆旧建新，向所在村提出建房申请，经杨爱女所在村民委员会同意并公示后，持相关文件，向余姚市泗门镇人民政府提出建房申请。经审查杨爱女在册人口2人，实际人口2人；原有房屋2.5间，占地面积96.67平方米，建筑面积193.34平方米；申请新建房屋3间，占地面积90平方米，建筑面积180平方米，申请建房用地未占用耕地，选址符合《余姚市泗门镇小路村村庄规划》。余姚市泗门镇人民政府予以批前公示及现场踏勘，并出具意见。2018年8月20日镇规划建设部门提出规划设计条件和要求，同日余姚市泗门镇人民政府根据被告的委托授权，依据乡村规划，核发余泗私字（2018）第095号《审批表》中的农村村民住宅建设规划许可。原告向原宁波市规划局申请行政复议，在复议过程中，因建房户杨爱女要求对建房面积予以调整，由原来的180平方米调整为150平方米，被告又于2019年7月28日作出同意建房150平方米的农村村民住宅建设规划许可。 2.被告作出的行政行为适用法律正确。被告依法对农村村民住宅建设规划许可，所依据的法律法规是：《浙江省城乡规划条例》第三十八条第一款“进行农村村民建设的，应由城市、县人民政府城乡主管部门核发乡村建设规划许可证”、第四款“城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托乡（镇）人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证”；《宁波市城乡规划实施规定》第十五条第二款“城乡规划主管部门可以委托镇（乡）人民政府核发农村村民住宅建设的乡村建设规划许可证”。原余姚市规划局（现余姚市自然资源和规划局）于2002年作出《关于委托办理村民非个人建房规划审批手续的函》，将受理和办理村民建房审批手续委托给各乡镇人民政府统一办理，余姚市泗门镇人民政府依据上述法律规定，根据实际情况调整后许可，符合法律规定。 二、原告提起案涉行政诉讼缺乏事实和法律依据，理由不能成立。原告提起案涉行政诉讼的理由为：1.关于顾小红提出的四邻参考意见表系复印件，且泗门镇政府拒绝与原件核对，表中签名为伪造；2.时间颠倒；3.关于杨爱女申请时没有房屋2.5间，占地面积、建筑面积均不存在。 被告认为原告的上述理由，缺乏事实和法律依据，理由难以成立。1.关于顾小红提出的四邻参考意见表中其签名复印件和伪造事实，事实是四邻参考意见表中顾小红签名系村干部向该户征求意见时，由顾小红女儿周林林代为签名，顾小红本人在场，并非他人伪造，原件提交复议机关核对，第三人已经要求鉴定，并预缴鉴定费用，而原告未在规定期限内提交供鉴定所需的笔迹对比材料，被复议机关认定视为拒绝笔迹鉴定；且其女儿周林林系原告现居住房屋审批申请人周志良申请时的家庭在册人员，即便是女儿代母亲签名确认，亦为原告户整体利益之权利义务的确认，应认为是真实的四邻意见。2.2019年7月28日作出的余泗私字（2019）第211号审批表农村建房许可是对余泗私字（2018）第095号审批表中的农村村民住宅建设规划许可面积的调整，建筑面积从180平方米调整为150平方米。《宁波市城乡规划管理技术规定》第一百零六条第三项规定：村民住宅建筑面积控制指标为小户（≤3人）建筑面积不得超过150平方米；《余姚市农村宅基地管理办法》第十四条规定：符合建房条件的农户，分小、中、大户，其建房占地面积标准为：小户1-3人，耕地不超过75平方米，非耕地不超过90平方米。杨爱女户现有在册人口2人，申请建房用地为非耕地，符合上述规定。3.从杨爱女本户来讲，该户原有房屋占地96.67平方米、建筑面积193.34平方米。新建房屋占地面积90平方米、建筑面积150平方米，均小于原有房屋，符合《宁波市城乡规划管理技术规定》第九十三条“旧村改造型村庄允许就地改造，限制其建设规模的扩张”的规定。故被告审批建筑面积150平方米，适用法律、法规正确。 综上所述，被告余姚市资规局作出被诉行政行为，事实依据充足，适用法律正确，程序合法。原告提起案涉行政诉讼，缺乏事实和法律依据，理由不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告余姚市资规局于2020年10月20日向本院提供了以下证据：1.2018年审批表、2019年审批表复印件各一份，用以证明被诉行政行为内容的事实。2.杨爱女申请报告复印件二份，集体土地使用权证复印件、户口本和身份证复印件、《联合踏勘及会商意见表》复印件、《征求四邻参考意见表》复印件、乡村规划复印件、《关于委托办理村民非个人建房规划审批手续的函》、《乡村规划行政执法委托书》复印件、周志良户《余姚市私人建房规划建设审批表》各一份，用以证明被告余姚市资规局作出许可事实依据清楚的事实。3.公示一份，证明进行了村公示和批前公示的事实。4.余姚市人民政府《行政复议决定书》复印件一份，用以证明被告余姚市资规局的行政行为得到复议维持的事实。5.小路下村村委关于杨爱女建房四邻意见说明复印件一份，用以证明四邻意见签名系顾小红女儿周林林代签，顾小红也在现场的事实。 被告余姚市人民政府答辩称：被告余姚市人民政府作出的甬余政复（2020）27号《行政复议决定书》符合法律规定。 一、甬余政复（2020）27号《行政复议决定书》认定事实清楚。根据当事人在行政复议中提交的相关证据，被告认定：2018年4月10日，申请人邻居杨爱女在原有宅基地上拆旧建新，向所在村提出建房申请，经杨爱女所在村民委员会同意并公示后，持相关文件，向所在的泗门镇人民政府提出建房申请。经审查杨爱女在册人口2人，实际人口2人；原有房屋2.5间，占地面积96.67平方米，建筑面积193.34平方米；申请新建房屋3间，占地面积90平方米，建筑面积180平方米，申请建房用地未占用耕地，选址符合《余姚市泗门镇小路村村庄规划》。泗门镇人民政府予以批前公示及现场踏勘，并出具意见。2018年8月20日，镇规划建设部门提出规划设计条件和要求，同日泗门镇人民政府依据乡村规划核发余泗私字（2018）第095号《审批表》中的农村村民住宅建设规划许可。后因建房户杨爱女要求对建房面积予以调整，由原来的180平方米调整为150平方米。2019年7月28日，被申请人作出同意建房150平方米的农村村民住宅建设规划许可。该事实认定清楚，适用法律依据正确，其程序未发现有违法之处。上述事实均由相应证据予以证明。 另，申请人顾小红提出《泗门镇规划建房征求四邻参考意见表》中“顾小红”签名系伪造，但未在期限内提交供鉴定所需的笔迹对比材料，被告视为其拒绝笔迹鉴定，故被告认定《泗门镇规划建房征求四邻参考意见表》程序合法，对申请人的异议不予采信。 故鉴于申请人的复议申请理由不足，对申请不予支持。 二、甬余政复（2020）27号《行政复议决定书》程序合法。被告根据申请人顾小红的行政复议申请，经过审查后，依法予以受理，并通知行政复议被申请人依法作出答复，后依法延长审理期限，同时进行听证，并在法定期限内作出复议决定，同时将决定书送达给申请人及被申请人，该程序符合《行政复议法》的相关规定。 三、甬余政复（2020）27号《行政复议决定书》适用法律正确。《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”。被告二根据复议案件审理的事实，依照此规定作出维持被申请人作出的规划审批行为，适用法律无误。 综上，被告作出的甬余政复（2020）27号《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法，而原告诉讼理由不足，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告余姚市人民政府于10月26日向本院提供了审批表、申请报告各二份，集体土地使用权证、户口本和身份证复印件、《联合踏勘及会商意见表》、《征求四邻参考意见表》、乡村规划、委托函（余规[2020]37号）、委托书、公示、泗门镇人民政府泗政法（2017）97号文件、村干部证言各一份，用以证明原告向余姚市人民政府提出行政复议申请，余姚市资规局作出答复后提交相应证据，根据行政复议被申请人所提交的证据，余姚市人民政府作出相应审查，后认定被申请人作出的余泗私字（2019）第211号规划审批行为符合法律规定，故依法决定予以维持的事实。 第三人杨爱女未提出答辩意见，未向本院提供证据材料。 经庭审质证，对被告余姚市资规局提供的证据，被告宁波市人民政府对证据均无异议。第三人杨爱女未到庭参加诉讼，视为其放弃到庭质证的权利。原告对《征求四邻参考意见表》及村委会证明的真实性有异议，提出签名不是本人所签，其不在现场，未曾对该意见表做过同意的表示，且2018年其和女儿系属一户，后来不是一户了。原告对其他证据没有异议。本院认为，原告虽对《征求四邻参考意见表》中签名真实性有异议，但在复议过程中未提交鉴定所需笔迹鉴定材料，且未否认系其女儿签名，结合村委会相关证明，可推定该意见表上原告的签名系其女儿代签，但该《征求四邻参考意见表》系在余泗私字（2018）第095号《余姚市泗门镇私人建房规划建设和用地申请审批表》审批过程中所作，而非在余泗私字（2019）第211号《余姚市泗门镇私人建房规划建设和用地申请审批表》审批过程中所作。本院对其余证据的真实性予以确认。 对被告余姚市人民政府提供的证据，被告余姚市资规局对证据均无异议。第三人杨爱女未到庭参加诉讼，视为其放弃到庭质证的权利。原告对证据的意见同对被告余姚市资规局提供证据的意见一致，本院认证意见亦同上。 对原告提供的证据，被告余姚市资规局对证据的真实性没有异议，对证明目的及关联性有异议。被告余姚市人民政府对证据的真实性没有异议，对证明目的有异议。第三人杨爱女未到庭参加诉讼，视为其放弃到庭质证的权利。本院对上述证据的真实性予以确认，并认为与本案存在关联性。 经审理查明，2018年4月10日，余姚市泗门镇小路下村村民杨爱女以旧房破漏、改善生活条件需要为由，向该村村民委员会书面申请在原宅基地翻建房屋，其原有老屋2.5间（二层），建筑面积共193.34平方米，占地面积96.67平方米，土地使用证号9405141。申请拆旧建新为3间房屋（二层），建筑面积共180平方米，占地面积90平方米。同年8月17日，原余姚市国土资源局泗门分局在余泗私字（2018）第095号《余姚市泗门镇私人建房规划建设和用地申请审批表》中出具经办意见并加盖公章，载明“拆建3间，占地面积90平方米……按村镇规划要求建房”。同年8月20日，余姚市泗门镇重点项目投资管理办公室在余泗私字（2018）第095号《余姚市泗门镇私人建房规划建设和用地申请审批表》中出具建设规划审批意见，并加盖余姚市泗门镇人民政府村镇规划管理专用章。余姚市泗门镇人民政府、被告余姚市人民政府分别在该审批表上出具同意的审核和审批意见。原告对该审批表不服，于2018年12月28日向被告宁波市人民政府申请行政复议，2019年3月8日，被告宁波市人民政府作出甬政复决字〔2018〕307号行政复议决定，维持该审批表中的农村村民住宅用地审批行为，驳回原告针对农村村民住宅建设规划许可行为的行政复议申请。第三人杨爱女于2019年7月2日向被告申请将建筑面积由180平方米调整为150平方米，并于次日提交余泗私字（2019）第211号《余姚市泗门镇私人建房规划建设和用地申请审批表》。同年8月28日，余姚市泗门自然资源和规划所在余泗私字（2019）第211号《余姚市泗门镇私人建房规划建设和用地申请审批表》中出具经办意见并加盖公章，载明“拆建3间，占地面积90平方米……按村镇规划要求建房”。余姚市泗门镇重点项目投资管理办公室在该审批表中出具建设规划审批意见，并加盖余姚市泗门镇人民政府村镇规划管理专用章，载明“房屋与周围间距要求：按四邻参考意见表；其他要求：调整建筑面积，取消余泗私字（2018）第095号审批表”。余姚市泗门镇人民政府、被告余姚市人民政府分别在该审批表上出具同意的审核和审批意见。原告于2020年6月3日向余姚市人民政府申请行政复议，请求撤销被告余姚市资规局作出的余泗私字（2019）第211号规划审批行为。余姚市人民政府于2020年9月14日作出甬余政复（2020）27号《行政复议决定书》，决定维持被申请人余姚市资规局作出余泗私字（2019）第211号规划审批行为。 另查明，周志良户（即顾小红所在户）1997年9月25日的《余姚市私人建房规划建设审批表》所附《四邻参考意见表》载明：“南与赵金山户（即杨爱女所在户）间距10米。”余泗私字（2018）第095号《余姚市泗门镇私人建房规划建设和用地申请审批表》所附《四邻参考意见表》载明“北与顾小红户间距按原米”。余泗私字（2019）第211号《余姚市泗门镇私人建房规划建设和用地申请审批表》中未重新制作《四邻参考意见表》。 又查明，2019年3月13日，被告余姚市资规局作出余（泗）自然资规罚[2019]1号《行政处罚决定书》，认为杨爱女超过批准面积，非法占用土地建房，决定处罚如下：“1.责令退还非法占用的76平方米土地；2.限当事人在收到处罚决定书之日起十五日内拆除在非法占用76平方米土地上的新建房屋。”该处罚决定至今尚未执行到位。 本院认为，《浙江省城乡规划条例》第三十八条第一款规定：“进行农村村民建设的，应由城市、县人民政府城乡主管部门核发乡村建设规划许可证。”第四款规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托乡（镇）人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证。”《宁波市城乡规划实施规定》第十五条第二款“城乡规划主管部门可以委托乡（镇）人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证”。原余姚市规划局（现余姚市自然资源和规划局）于2002年作出《关于委托办理村民非个人建房规划审批手续的函》，将受理和办理村民建房规划审批手续委托给各乡镇人民政府统一办理，原余姚市规划局与余姚市泗门镇人民政府又于2018年签订了《乡村规划行政执法委托书》，即镇政府的建房规划审批职权系由城市、县人民政府城乡规划主管部门委托而来，应由委托的行政机关作为被告。原余姚市规划局的职权由被告继续行使，故被告主体适格。 根据《浙江省城乡规划条例》第二十八条第一款规定，规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日。故规划许可机关负有对规划许可是否涉及申请人与他人之间重大利益关系进而判断是否应当公示的审查职责。本案中，被告提供的公示二份及《四邻参考意见表》一份均为余泗私字（2018）第095号《余姚市泗门镇私人建房规划建设和用地申请审批表》审批过程中所作，而在作出余泗私字（2019）第211号《余姚市泗门镇私人建房规划建设和用地申请审批表》中的建设规划许可行为过程中既未制作《征求四邻参考意见表》，又未进行公示，程序违反上述规定。另外，被诉行政许可作出前，被告余姚市资规局对第三人杨爱女就案涉房屋作出的行政处罚尚未执行到位，直接就案涉房屋作出新的审批，亦不符合惯例做法。综上，被告作出被诉行政许可行为，程序违法，应予撤销，被告宁波市人民政府作出行政复议决定维持该行政行为，亦属不当，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条及第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告余姚市自然资源和规划局于2019年8月28日在余泗私字（2019）第211号《余姚市泗门镇私人建房规划建设和用地申请审批表》中作出农村村民住宅建设规划许可的行政行为； 二、撤销被告余姚市人民政府于2020年9月14日作出的甬余政复（2020）27号《行政复议决定书》的行政行为。 本案受理费50元，由被告余姚市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  李倩倩 人民陪审员  葛武山 人民陪审员  许灵达 二〇二一年四月九日 书 记 员  吴珂芹 附：本案适用的法律、法规及规范性文件： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。