辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）辽06行终28号 上诉人（原审被告）：东港市孤山镇人民政府，住所地辽宁省丹东市东港市孤山镇西后街**。 负责人：田树强，系该镇镇长。 行政机关出庭应诉负责人：宫明春，系该镇副镇长。 委托代理人：宫润杰，系辽宁科泰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：蔡奉翰，男，1961年1月24日出生，汉族，住辽宁省东港市。 被上诉人（原审原告）：沙景荣，男，1957年11月25日出生，汉族，住辽宁省东港市。 两名被上诉人的共同委托代理人：吕志炜，系北京市大地律师事务所律师。 两名被上诉人的共同委托代理人：王德庆，系东港市合隆法律服务所法律工作者。 原审第三人：东港通泰房地产开发有限公司，，住所地辽宁省丹东市东港市孤山镇北街** 法定代表人：孙玉香，系该公司总经理。 委托代理人：杨凤娇，系辽宁五寰律师事务所律师。 原审第三人：孙玉香，女，1954年10月23日出生，汉族，系东港通泰房地产开发有限公司总经理，住辽宁省大连中市沙河口区。 原审第三人：大连钰腾房地产开发有限公司，住，住所地辽宁省大连长兴岛经济区三堂村/div> 法定代表人：孙玉香，系该公司执行董事兼总经理。 上诉人东港市孤山镇人民政府诉被上诉人蔡丰翰、沙景荣，原审第三人东港市通泰房地产开发有限公司、孙玉香、大连钰腾房地产开发有限公司返还开发项目保证金、动迁保证金一案，不服东港市人民法院（2020）辽0681行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人东港市孤山镇人民政府（以下简称“孤山镇政府”）出庭应诉负责人宫明春以及委托代理人宫润杰，被上诉人蔡丰翰、沙景荣的共同委托代理人吕志炜、王德庆，原审第三人东港通泰房地产开发有限公司（以下简称“东港通泰公司”）的委托代理人杨凤娇到庭参加诉讼。原审第三人孙玉香、大连钰腾房地产开发有限公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2013年6月20日，由案外人东港好美房地产开发有限公司（以下简称“东港好美公司”）、案外人大连中迈建设集团有限公司（以下简称“大连中迈集团”）与被告签订了《投资意向书》，被告同意东港好美公司、大连中迈集团参与DK-1039和DK-13106棚户区开发建设。2013年8月1日，大连中迈建设集团与被告签订了《项目投资合同书》，被告同意大连中迈集团按规划投资开发DK-1039和DK-13106及DK-13105地块，三日内向被告交纳开发保证金50万元。2013年8月15日，东港好美公司向被告交纳了项目开发保证金50万元。2013年9月1日，大连中迈集团与东港好美公司签订房地产开发项目转让协议，大连中迈集团将项目投资合同书项下土地使用权、项目开发权转让给东港好美公司。2015年2月11日，被告与大连中迈集团、东港好美公司、东港市宏光实业有限公司（以下简称“东港宏光公司”）签订了《协议书》，将上述开发项目中的DK-1039和DK-13106开发权转让给东港宏光公司，包括履约开发保证金50万元。2016年9月，被告与东港宏光公司、第三人东港通泰公司签订“关于DK-1039和DK-13106项目补充协议书”，将DK-1039和DK-13106开发项目转让给第三人东港通泰公司，包括履约开发保证金50万元。2016年该项目开工时，第三人东港通泰公司向被告缴纳动迁保证金1250万元。在项目开发中，被告逐步返还了第三人部分保证金，现有动迁保证金600万元被告没有返还。2018年9月27日，二原告与第三人东港通泰公司、孙玉香及大连钰腾公司签订了《协议书》，该《协议书》第3页，“二、配套费用等款项的返还约定1、本协议各方共同协商确定∶各方就‘将军名府’项目上缴孤山镇财政所的开发保证金人民币50万元、孤山经济区建设局动迁保证金人民币600万元、孤山经济区管委会的墙改资金人民币20.30958万元、散装水泥资金人民币1.82786万元、孤山经济区社会事业局的农民工保证金人民币64.165242万元，全部由乙丙(即原告)双方享有。上述资金由乙丙两方协调返还给甲方(即第三人东港通泰公司)，如果返还到甲方，甲方需实时返还给乙丙双方或支票背书转让乙丙双方，乙丙双方的分配比例由乙丙双方自行协商，如因戊方原因使该项目不能顺利实施，导致上述资金无法退还的，由戊方负责赔偿乙丙双方。”于2018年12月11日又签订了《补充协议》，2019年3月28日签订了《补充协议（二）》。2019年4月7日，被告孤山镇政府与二原告及第三人孙玉香签署了《会议备忘录》，确定了三份协议合法有效。原告多次向被告申请返还开发保证金和动迁保证金被告均以未达到条件为由没有返还。 2014年6月，丹东市大孤山经济区国有土地上房屋征收办公室作为涉案棚户区改造的房屋征收部门，丹东大孤山经济区建设管理行政执法大队、被告孤山镇政府作为征收实施单位与118户的房屋被征收人签订了《房屋征收产权调换补偿协议书》。至今已回迁安置110户，1户已部分安置，6户外地工作未回来办理，1户表示对签订的房屋征收协议有异议，但未主张权利。未回迁安置的被征收人协议约定的安置房屋现在已留存。 原审法院认为，本案的第一个争议焦点是原告主体是否适格。原告蔡奉翰、沙景荣、第三人东港通泰公司、孙玉香、大连钰腾公司2018年9月27日五方签订的股权转让等协议，是各方真实意思的表示，不违反法律、法规的强制性效力性规定，不违背公序良俗，没有损害国家利益、集体利益和第三人的合法权益，该转让协议合法有效，对合同主体的五方均有羁束力。《协议书》第二部分配套费用等款项的返还五方约定，“将军名府”项目上缴被告孤山镇财政所的开发保证金人民币50万元、孤山经济区建设局动迁保证金人民币600万元(现被告孤山镇财政所存放)等全部由二原告享有。该约定明确了开发保证金、动迁保证金的物权人为二原告，是否返还，何时返还保证金损害得是二原告的物权利益，因此，二原告与保证金的返还有直接的、最终的利害关系，是本案适格的原告。本案的第二个争议焦点是保证金应当何时返还和返还给谁。开发保证金和动迁保证金顾名思义，就是保证涉案棚户区改建工程开发建设和被征收人房屋回迁安置如期按标准进行的保证金。被告孤山镇人民政府在收取保证金时没有明确于相对方开发和动迁保证金返还的标准、步骤、时间，现在“将军名府”小区的118户被征收人，回迁安置110户，余下8户被征收人按签订的征收协议约定回迁安置房屋已留存，则反映出该小区的开发建设已基本完成，也许存有未尽事宜，但不影响总体开发的完成，故上缴被告的开发保证金在原告申请而被告无正当理由情况下就应予返还。被告孤山镇人民政府为了确保“将军名府”小区被征收人如期保质回迁，预防不能回迁导致不稳定情况的发生，基于对民生和社会稳定的管理和服务，收取动迁保证金其目的和出发点是正确的。该棚户区被征收人118户，现在回迁安置110户，余下8户已签订征收补偿协议，协议约定的安置房屋已就位留存，是被征收人的原因而未回迁，回迁安置工作基本完成，尚未回迁的被征收人可按照已签订的征收补偿协议有序进行，回迁安置工作已近尾声，趋稳态势向好。另则关键是，涉案棚户区改造的房屋征收部门是丹东大孤山经济区国有土地上房屋征收办公室，其依据《中华人共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》与各被征收人已签订《房屋征收产权调换补偿协议书》，其是征收主体，是权力义务的承受人，被征收人的回迁安置能否按照双方签订的补偿协议如期回迁，是征收部门丹东市大孤山经济区国有土地上房屋征收办公室的职责。作为征收实施单位的被告孤山镇政府向棚户区改造的开发单位第三人东港通泰公司收取动迁保证金没有法律、法规、规章、文件的相关规定，违反了《中华人共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，不应当向第三人东港通泰公司收取回迁安置保证金。能否及时回迁的责任人是征收部门，加之现在的回迁工作已基本完成，余下几户的安置房屋按约定就绪，在此情况下原告按照股权转让等五方协议约定申请被告返还动迁保证金，被告应当返还，不应当以余下几户没安置和被安置的有起诉为理由不予返还。五方协议虽然约定，保证金返还由原告申请，被告返还给第三人东港通泰公司，东港通泰公司实时返给原告或背书转让给原告，但返还的保证金的物权人是二原告，被告东港市孤山镇人民政府、第三人东港通泰公司、孙玉香、大连钰腾公司均不持异议。换言之，保证金最终是返给二原告的，依据《中华人共和国物权法》的规定，二原告是保证金的物权人，如果按照协议约定再经过第三人转付或背书给原告，既没有现实意义，也没有必要性。直接返还给原告，既符合物权法的规定，也没有减损第三人东港通泰公司的利益，也简捷了行政机关的办事程序，对提高行政效率，优化营商环境、保护民营企业的发展起到积极作用。因此，保证金被告应直接返还给二原告。综上，原告诉讼请求理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款（一）项规定，判决确认被告东港市孤山镇人民政府未将涉案保证金650万元退还给原告蔡奉翰、沙景荣的行为违法，责令被告东港市孤山镇人民政府于本判决生效之日起十日内，将案涉款项人民币650万元退还给原告蔡奉翰、沙景荣。案件受理费50元，由被告负担。 上诉人孤山镇政府上诉称，开发保证金50万元是基于2016年9月上诉人和案外人东港市宏光实业有限公司、原审第三人东港通泰公司签订的《项目补充协议书》等行政协议而产生的。缴纳开发保证金是协议各方自愿约定，不违背法律法规规定。现涉案开发项目尚未竣工验收，返还开发保证金的条件尚未成就。回迁安置保证金是原丹东市大孤山经济区建设局收取的，而不是上诉人收取的。原审法院认为上诉人违反法律规定，不应当向原审第三人收取回迁安置保证金，属于遗漏当事人。原审法院迳行判决上诉人向被上诉人返还回迁安置保证金属于审判程序不当，认定事实不清。由于包括被上诉人在内的诸多第三人股权争议导致开发项目迟迟不能落实，引起了回迁户的群体上访，根据东港市政府领导关于监督回迁工作的意见，上诉人主要领导参与2019年4月7日会议备忘录的签署，该行为应视为对协议各方签署协议的报备行为，并不是行政协议。该会议备忘录并没有约定上诉人向被上诉人直接返还动迁保证金。被上诉人与原审第三人五方签订的协议是股权转让的民事合同，不是行政协议，上诉人不是合同当事人，所以该协议对上诉人没有约束力，被上诉人不具有提起本案行政诉讼的主体资格。故请求撤销一审判决，依法判决驳回被上诉人的全部诉讼请求或裁定将本案发回原审法院重审。 被上诉人蔡丰翰、沙景荣答辩称，根据案涉2018年9月27日《协议书》以及《补充协议（二）》均明确约定50万元的开发保证金和600万元的动迁保证金最终归属被上诉人，所以被上诉人具有本案的原告诉讼主体资格。2019年4月7日《会议备忘录》可以证明上诉人以行政行为介入已经形成的民事法律关系，所以本案上诉人是适格的被告。收取动迁保证金的原丹东市大孤山经济区建设局已被撤销，涉案的600万元动迁保证金被移交上诉人保存管理。上诉人是依法行使丹东市大孤山经济区建设局被撤销后，继续行使“将军名府”项目监管行政职权的行政机关。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第6款的规定，上诉人是当然、唯一的被告，原审不存在遗漏当事人的情形。原审法院依据查明的事实对650万元保证金的返还作出认定，事实清楚、适用法律正确。上诉人的上诉没有依据，故请求二审法院驳回上诉人的上诉。 原审第三人东港通泰公司述称，涉案工程尚有回迁安置相关问题未解决完毕，其他诉讼意见同上诉人的上诉意见。 原审第三人孙玉香、大连钰腾房地产开发有限公司未到庭，亦未提交书面陈述意见。 各方当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院。 二审诉讼期间，上诉人向本院提交了证据材料有：第1号为东港市人民法院于2020年12月10日作出的（2020）辽0681民初3813号民事判决书，用以证明涉案回迁工作尚未完成，返还保证金条件尚未成就。第2号证据为东编发[2018]11号市编委关于调整开发区（经济区）机构编制事项的通知,第3号证据为东港市人民法院（2020）辽0681行初64号行政裁定书，用以证明2018年8月29日原大孤山经济区管委会并入辽宁东港经济区管委会，上诉人不属于本案适格被告。 被上诉人对上诉人提交证据的质证意见为：证据本身的真实性没有异议，但对上诉人的证明目的不予认可。第1号证据原审时，原审第三人已经提及，在该份民事判决中明确表述张连顺主张安置费等是其与原大孤山经济区国有土地上房屋征收办公室在补偿协议书中的约定，义务履约方应当为原大孤山经济区国有土地上房屋征收办公室。张连顺向本案原审第三人通泰公司主张权利缺乏事实及法律依据，不予支持，这恰恰证明被上诉人的主张，在原行政机关被撤销后，没有明确的继承部门应视为政府承担责任，作为被告出庭。第2号、第3号证据不能证明上诉人的证明目的。上诉人作为原丹东大孤山经济区管理委员会下设的一级乡镇已经参与该项目部分工作，且在2018年8月29日之后的9月27日，共同参与起草签订了涉案第一份协议书，原丹东大孤山经济区被撤并后，上诉人一直以其行为在实际实施对“将军名府”小区项目开发建设及回迁工作的管理，且至今仍在实施。 原审第三人东港通泰公司认可上诉人提交的第1号证据能够证明涉案“将军名府”小区确实存在应予支付所有回迁户的安置费以及逾期回迁安置费的问题有待解决。对第2号、第3号证据没有异议。 被上诉人向本院提交了2019年3月28日五方签署的《补充协议（二）》，用以证明该协议更改了之前协议约定的返还方式，被上诉人有权按照工程进度向上诉人结算保证金。 上诉人对被上诉人提交证据的质证意见为该协议是民事协议，上诉人不是该协议当事人，故上诉人不受该协议约束。 第三人东港通泰公司对被上诉人提交证据的质证意见为，对真实性没有异议，对证明目的有异议。该证据并没有将涉案保证金返还对象进行变更，该协议第8条明确阐述孙玉香应把上诉人欠通泰公司的涉案保证金支付给被上诉人，即涉案保证金应当由上诉人返还给通泰公司后，再由孙玉香支付给被上诉人。 经审查，本院对各方当事人向原审法院提交证据的认证意见与原审一致。二审期间，上诉人提交的第1号证据能够证明涉案“将军名府”小区仍存在回迁安置纠纷问题，本院予以采信。第2号、第3号证据能够证明原大孤山经济区管委会并入辽宁东港经济区管委会，但不能证明原丹东大孤山经济建设局被撤销后，关于涉案建设项目的行政监督管理职能的承接单位不是上诉人，故其证明目的本院不予支持。被上诉人提交的《补充协议（二）》能够证明五方签署协议的事实，本院予以采信。 根据本案有效证据认定的事实与原审基本一致。 另查明，原审第三人东港通泰公司先后向原丹东大孤山经济建设局缴纳动迁保证金1250万元。原丹东大孤山经济建设局在2016年12月21日向原审第三人东港通泰公司返还500万的动迁保证金。因丹东大孤山经济区管委会撤销，2017年11月原丹东大孤山经济区建设局将收取的涉案动迁安置保证金剩余750万元划入孤山镇财政账户保管。2018年2月1日上诉人向原审第三人东港通泰公司返还了动迁安置保证金300万。2018年4月11日，上诉人收取原审第三人东港通泰公司150万元保证金。目前在上诉人账户中存有涉案开发保证金50万元，动迁保证金600万元。 再查明，2020年7月21日张连顺以本案原审第三人东港通泰公司为被告向东港市人民法院提起诉讼，请求原审第三人东港通泰公司支付安置费和逾期回迁安置费以及为其办理不动产证和支付相应的违约金。（2020）辽0681民初3813号民事判决认为“原告主张的安置费及逾期回迁安置费，属于原告与丹东大孤山经济区国有土地上房屋征收办公室在《房屋征收补偿协议书》中的约定，义务履行方为丹东大孤山经济区国有土地上房屋征收办公室，原告向被告主张权利缺乏事实与法律依据，不予支持”。 本院认为，关于被上诉人是否具有原告的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。涉案50万元开发保证金是根据2013年8月1日上诉人与大连市中迈建设集团有限公司签订的《项目投资合同书》第三条约定，用于项目按期实施和履约的保证金。同年8月15日由东港市好美房地产开发有限公司（系大连市中迈建设集团有限公司后参与的项目合作伙伴）向上诉人缴纳的。此后，根据2016年9月《关于DK-1039和DK-13106项目补充协议书》，涉案项目由原审第三人东港通泰公司承继，涉案的50万元开发保证金也由原审第三人东港通泰公司承继。涉案600万动迁保证金是原审第三人东港通泰公司向原丹东大孤山经济建设局缴纳的，在该局撤销时，涉案的动迁保证金被划入上诉人的财政账户中。根据两位被上诉人、原审第三人东港通泰公司以及另外两位原审第三人于2018年9月27日签署的协议书第二部分配套费用等款项的返还第一条的规定，两位被上诉人对涉案的开发保证金和动迁保证金享有特定的债权，涉案各方当事人对涉案的开发保证金和动迁保证金最终归属两位被上诉人没有异议。且在该协议的附件2019年4月7日会议备忘录中，上诉人的负责人亦参与签署意见，故两位被上诉人与涉案的开发保证金和动迁保证金具有行政法上的利害关系，两位被上诉人具有本案原告诉讼主体资格。 关于上诉人是否应当返还被上诉人的开发保证金和动迁保证金问题。涉案50万元开发保证金在《项目投资合同书》中有约定。该《项目投资合同书》第三条约定“乙方同意在本协议签订后三日内向甲方缴纳保证金50万元，用于项目按期实施和履行保证金。该保证金在乙方完成全部开发项目后由甲方一次性返还给乙方”。本案原审第三人东港通泰公司已完成DK-1039和DK-13106两块土地上的项目建设。根据上诉人庭后向本院提交的关于动迁、安置保证金的情况说明，可知原《项目投资合同书》约定的其他地块开发未进行，是由于政府规划变更导致，应视为缴纳保证金一方已经按约完成全部开发项目，故该笔开发保证金应当返还。 关于涉案的600万的动迁保证金返还问题，由于各方当事人对该笔保证金的收取与返还没有明确约定，故只能按照缴纳目的、具体用途与合理逻辑对其返还情形予以评判。动迁保证金顾名思义就是保证涉案项目被动迁人及时得到回迁安置，故应当根据回迁进度和安置情况予以返还。换言之，在回迁安置工作没有全部完成的情况下，动迁保证金不能全部返还。现“将军名府”小区的118户被征收人，回迁安置110户，尚有8户未完成回迁安置，而且在回迁安置的住户中仍有被征收人主张安置费和逾期回迁安置费。虽然尚未回迁的8户被征收人的回迁安置房屋已经预留到位，但是不排除因回迁而产生其他相关费用支付问题。涉案项目在开发建设及回迁安置过程中，发生多次收取与返还动迁保证金的事实，目前结余在上诉人账户中的动迁保证金，可以视为是解决上述问题的预留费用，上诉人亦不同意现在予以返还，故在回迁安置工作没有彻底完结前，被上诉人要求上诉人履行一次性全部返还600万动迁保证金的诉讼请求不能得到支持。 关于收取动迁保证金是否有法律依据的问题。本案虽然通过政府征收，挂牌出让的方式，将涉案土地出让给原审第三人东港通泰公司。但是根据各方提交的证据来看，在土地挂牌出让前，原审第三人以及其之前的开发企业就已进入涉案项目的操作，并且约定由房地产开发企业完成动迁补偿。各方当事人对此也予以认可。在这种情况下，行政机关基于对被拆迁人利益保护和社会管理职能，为了确保“将军名府”小区被征收人如期保质回迁，预防不能回迁、逾期回迁可能导致损害被拆迁人利益情况的发生，参照《丹东市解决超期回迁问题的暂行规定》第二条：“通过招、拍、挂获得土地使用权的单位和个人，在市建委核发拆迁许可证前，按照拆迁总量评估值的20%或按每户2万元缴纳拆迁保证金，由市建委与拆迁单位签订预防超期回迁协议书，并由市建委根据回迁房工程形象进度按约定返还本息”的规定，收取动迁安置保证金具有合理性，且各方当事人对此没有异议。 关于上诉人主张丹东大孤山经济区管委会撤销后，相关职能并入东港市经济开发区管委会，上诉人只对涉案保证金具有保管义务，原审法院遗漏当事人的问题。在本案审理中，上诉人未能提交有效证据证明，在原丹东大孤山经济建设局被撤销后，涉案项目监管职能的承继单位。在相关行政机关被撤销后，上诉人于2018年2月1日向原审第三人东港通泰公司返还了动迁安置保证金300万，2018年4月11日上诉人又收取原审第三人东港通泰公司150万元保证金。且于2019年4月7日与涉案各方当事人共同签署会议备忘录，该会议备忘录明确写明“关于上述五方协议涉及到孤山镇人民政府需要完成相关事宜：包括保证金返还、补偿金返还等政府领导对协议内容全部知悉，并参与了协议的签订，政府会按五方协议内容履行政府应完成的事宜”。通过收取、返还动迁安置保证金和该会议备忘录可以看出，上诉人已经通过实际行为，履行了对涉案地块动迁安置的监督管理职责，因此，上诉人这一抗辩主张与事实不符，故对上诉人的主张本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项，判决如下： 一、撤销东港市人民法院（2020）辽0681行初37号行政判决； 二、上诉人东港市孤山镇人民政府于本判决生效后10日内向被上诉人蔡丰翰、沙景荣返还50万元的开发保证金； 三、驳回被上诉人蔡丰翰、沙景荣要求上诉人返还600万元动迁保证金的诉讼请求。 二审案件受理费50元，由上诉人东港市孤山镇人民政府、被上诉人蔡丰翰、沙景荣各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  张广林 审判员  李 莉 审判员  仲莉宇 二〇二一年四月八日 法官助理张泓泉 书记员高婧涵