江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏02行终46号 上诉人（原审原告）刘洪昌，男，1958年10月22日生，汉族，住江阴市徐霞客镇北渚村竹梢**。 委托代理人徐才芬（系刘洪昌之妻），女，1963年6月12日生，汉族，住江，住江阴市徐霞客镇北渚村竹梢**div> 被上诉人（原审被告）江阴市自然资源和规划局，住所地江阴市长江路**。 法定代表人翟菁，该局局长。 委托代理人坎敏军，该局工作人员。 委托代理人沈健，江苏信卓律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江阴市人民政府，住，住所地江阴市澄江中路**/div> 法定代表人包鸣，该市市长。 委托诉讼代理人雒军庆。 上诉人刘洪昌因与被上诉人江阴市自然资源和规划局、江阴市人民政府（以下简称江阴市政府）要求履行法定职责及行政复议一案，不服江阴市人民法院（2020）苏0281行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审判决认定如下事实：2018年12月14日，刘洪昌向原江阴市国土资源局（以下简称原江阴国土局）寄送查处申请书，认为其合法所有的江阴市徐霞客镇北渚村竹梢33号房屋（以下简称涉案房屋）被纳入“梦东方·徐霞客国际旅游度假区”项目的征地范围，该项目用地不仅涉及其房屋所在地的建设用地，还包含基本农田，因此该项目至少应具备国务院批准的农转用批复和征地批复，其通过信息公开等方式了解到该项目尚未办理征地手续，故要求原江阴国土局对徐霞客镇政府“未批先占”违法用地行为予以查处并作出书面回复。同年12月17日，原江阴国土局对该查处申请作为举报的违法线索进行登记，并组织执法人员进行核查，执法人员于12月19日进行现场勘查，发现刘洪昌房屋四周未有未批先占的行为，认定刘洪昌房屋所占地宗地及四周地类为建设用地。12月24日，原江阴国土局向刘洪昌作出涉案告知书。刘洪昌对该告知不服，于2019年2月15日向江阴市政府申请行政复议。江阴市政府受理并经审查后，于2019年3月11日作出维持原江阴国土局告知书的〔2019〕澄行复第12号行政复议决定书（以下简称12号复议决定）。刘洪昌不服该12号复议决定，于2019年3月28日向原审法院提起行政诉讼。 另查明，2018年12月3日，刘洪昌向原江阴国土局申请政府信息公开，要求公开其位于涉案房屋所在地的征地批准文件等信息内容，原江阴国土局于同年12月17日告知刘洪昌申请的区域范围的集体土地尚未办理征收手续，其申请公开的政府信息不存在。 后因江阴市政府机构改革，原江阴国土局被整合为江阴市自然资源和规划局。 又查明，2017年12月14日，刘洪昌一家与江阴市徐霞客镇人民政府（以下简称徐霞客镇政府）签订了集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书，协议载明：“因徐霞客国际旅游度假区梦东方（一期）建设需要，参照《江阴市区集体土地房屋拆迁管理实施办法》，对徐霞客镇北渚村竹梢33、33-1号的房屋实施拆迁，协议双方就有关拆迁补偿安置问题协商一致后，达成如下协议：……。”2019年1月2日，刘洪昌向原审法院提起行政诉讼，以协议显失公平且在受到胁迫情况下签订为由要求撤销，案号（2019）苏0281行初2号。该案审理中，徐霞客镇政府于2020年7月2日作出撤销拆迁补偿安置协议书的通知书，于7月4日送达刘洪昌，刘洪昌于7月13日向原审法院提交撤诉申请书，原审法院裁定准予其撤回起诉。 庭审中，江阴市自然资源和规划局提供了徐霞客镇土地遥感影像截图，提出梦东方项目已获得审批，其已批已建项目位置位于影像截图中红线范围（分别位于徐霞客镇徐霞客村及马镇村），与北渚村及刘洪昌所有的涉案房屋并不相邻，并认为根据《国土资源行政处罚办法》的规定，认定非法占地首先要有建设行为存在，经其调查刘洪昌举报所涉地块未报批、也未被占用，不存在违法用地行为。 原审法院认为：根据2004年8月28日施行的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”江阴市自然资源和规划局作为江阴市人民政府土地行政主管部门，对非法占用土地的违法行为具有查处职责。 本案争议焦点为徐霞客镇政府是否存在非法占用土地的违法行为。 《国土资源行政处罚办法》第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。”国土资源部《关于印发的通知》（国土资发[2005]176号）中规定：“二、非法占地类：（一）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的；（二）农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的；（三）超过批准的数量占用土地的；（四）依法收回非法批准、使用的土地，有关当事人拒不归还的；（五）依法收回国有土地使用权，当事人拒不交出土地的；（六）临时使用土地期满，拒不归还土地的；（七）不按照批准的用途使用土地的；（八）不按照批准的用地位置和范围占用土地的；（九）在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦，经责令限期改正，逾期不改正的；（十）在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的；（十一）在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，重建、扩建的。”本案中，徐霞客镇政府作为属地政府，通过协商的方式与刘洪昌一家就北渚村竹梢33、33-1号的房屋签订拆迁补偿安置协议，现该拆迁补偿安置协议已被撤销，刘洪昌所属房屋依然存在，并未被非法占用。针对刘洪昌主张的涉案房屋周围区域，通过双方当事人提供的现场照片可知，上述区域并无建设项目或其他使用土地的情形存在，其土地性质也未改变，刘洪昌主张徐霞客镇政府非法占用土地的事实依据不足，其要求撤销原江阴国土局作出的告知书及江阴市政府作出的12号复议决定的诉讼请求，依法应予驳回。 综上，本案经原审法院审判委员会会议讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决驳回刘洪昌的诉讼请求。 上诉人刘洪昌上诉称，1.徐霞客镇政府并无征地职权。2.刘洪昌房屋周边的多数房屋已经被徐霞客镇政府实际征收并拆迁完毕，原审法院认定案涉区域内没有建设项目，不存在非法占地行为，属于认定事实不清，适用法律不当。对相关法律规定的违法占地行为不能理解为只有现场有了建设行为或出现了建筑物才能叫作征占。综上，请求撤销12号复议决定，撤销原江阴国土局作出的《告知书》，本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人江阴市自然资源和规划局答辩称，一、其已经依法履行了法定职责，作出的《告知书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，刘洪昌的上诉请求不能成立。1.根据《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定，国土部门立案查处的前提是有违反国土资源管理法律法规的事实。本案中，刘洪昌的房屋依然存在，其房屋所在区域并无建设项目，也并未改变土地性质，因此，原审法院认定徐霞客镇政府非法占地的事实依据不足的观点是正确的。2.案涉《告知书》的作出程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人江阴市政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，结论适当，刘洪昌的诉请缺乏法律依据。请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人提交的证据均已随卷移交本院。 本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，刘洪昌系认为徐霞客镇政府存在未批先占的违法占地行为而向原江阴国土局提起查处申请。根据各方当事人提供的现场照片，截至目前，刘洪昌的房屋依然存在，其房屋所占用土地及其周围土地上不存在开发建设活动，其土地性质亦未改变。因此，原江阴国土局于2018年12月24日向刘洪昌作出“未发现徐霞客镇政府有‘未批先占’的违法用地行为”的告知，并无不当。江阴市政府收到刘洪昌的行政复议申请后，依法予以受理，经审查，在法定期限内作出12号复议决定，并依法送达，行政复议程序合法。 但是，应当特别指出的是，尽管刘洪昌的房屋仍然存在，但是各方提供的照片显示，刘洪昌部分房屋受损严重，已基本丧失居住功能。在此情况下，江阴市政府作为江阴市辖区内一级地方政府，江阴市自然资源和规划局作为江阴市土地行政主管部门，均应督促、协调徐霞客镇政府及有关方面与刘洪昌就拆迁补偿事宜尽快展开进一步协商。刘洪昌亦应从现实的角度出发，合理确定心理预期，以积极主动的态度就拆迁补偿事宜与相关方面展开实质性协商，以化解争议。 综上，原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律亦并无不当。刘洪昌的上诉请求，缺乏事实依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘洪昌负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王作化 审 判 员 马 云 审 判 员 崔晓萌 二〇二一年四月二日 法官助理 陈胜利 书 记 员 孙 莉 本案援引法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；