海南省儋州市人民法院行 政 判 决 书（2016）琼9003行初27号原告郑某伟，男，1951年2月17日出生，汉族，海南省儋州市人，现住儋州市XX镇XX居委会XXXXX号，身份证号码：46002919510217XXXX。委托代理人周某煌，儋州市为民众法律事务所法律工作者。被告儋州市新州镇人民政府，住所地儋州市XX镇。法定代表人陈某强，镇长。委托代理人黎某中，儋州市新州镇司法所所长。第三人郑某富，男，1942年7月19日出生，汉族，海南省儋州市人，现住儋州市XX镇XX社区居民委员会XXXXX号，身份证号码：46002919420719XXXX。委托代理人洪某璋，北京德和衡（海口）律师事务所律师。委托代理人郑某平，男，1967年11月1日出生，汉族，现住海口市XX区XX镇XX大道X号XXXX站家属区X1栋X单元XXX房，身份证号码：46003219671101XXXX，系郑某富的儿子。原告郑某伟不服被告儋州市新州镇人民政府2000年9月12日向第三人郑某富颁发《宅基地使用证》，于2016年5月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月30日公开开庭审理了本案。原告郑某伟及其委托代理人周某煌，被告儋州市新州镇人民政府的委托代理人黎某中，第三人郑某富及其委托代理人洪某璋、郑某平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2000年9月12日，原儋州市新英镇人民政府（现已合并到儋州市新州镇人民政府）向第三人颁发《宅基地使用证》，确认第三人对位于新英黄塘，四至为：东至2米路，西至水沟路，南至原社教收费基，北至2米路界，用地面积为97.92平方米的土地享有使用权。原告诉称，原告与第三人争议的土地位于儋州市新州镇新英墟黄塘居委会下坊大巷，面积127.54平方米，四至为东至空地，南至第三人160平方米土地，西至黄塘大巷，北至巷道，具体坐标见纠纷地测绘图。在1980年至1981年间，经原儋州市新英镇人民政府（以下简称原新英镇政府）同意，黄塘成立基建小组，负责居民多占土地及分配黄塘居民的用地事宜。由于第三人已占用160平方米土地，多占部分要退出，经基建小组讨论决定，将第三人160平方米以外多占的土地清理出来，余下的土地（自第三人160平方米土地以北至原新英盐场排水沟约80-100平方米）安排给原告与郑赞熙（已故）。1999年8月10日因该地的使用问题，原告与第三人发生纠纷，同时原新英镇政府作出《关于郑某富基地问题答复》，明确同意原基建小组安排宅基地的做法，但没有说明争议地归谁使用。2015年12月，被告根据第三人的申请，作出新府（2015）21号《关于郑某富与郑某伟土地权属争议的处理决定》（以下简称21号《处理决定》），认定争议的127.54平方米的土地使用权归第三人，原告不服向儋州市人民政府申请复议，儋州市人民政府维持处理决定。原告向儋州市人民法院起诉，但被告2000年9月12日给第三人颁发的《宅基地使用证》上登记的土地在原告与第三人争议的土地范围内，被告以该证作为证据，认定争议的基本事实。原告认为被告1999年8月份已得知原告与第三人争议该地的事实，于8月10日作出《关于郑某富宅基地问题答复》，但没有就双方争议土地使用权作归属处理。被告争土地权属作出处理就直接给第三人颁发《宅基地使用证》，属于越权颁证。综上，诉请人民法院：1、依法判决撤销被告于2000年9月12日颁给第三人的《宅基地使用证》。2、本案的诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据、依据：1.《关于郑某富宅基地问题的答复》，证明被告作出该答复时，原告与第三人对涉案土地已经存在争议；2.《宅基地使用证》（郑某富），证明被告违法颁发《宅基地使用证》，该证的范围包含在原告和第三人的争议土地范围；3.《新州镇黄塘居委会黄塘大巷郑某富与郑某伟纠纷地测绘图》，证明被告对争议地做过测量；4.21号《处理决定》，证明被告作出处理决定时，用《宅基地使用证》作为证据来支持其所认定的事实，亦证明原告和《宅基地使用证》有法律利害关系，原告主体适格；5.《行政复议答复通知书》、儋府复决字[2015]298号《行政复议决定书》（以下简称298号《复议决定》），证明原告提出复议和诉讼，原告提起本案诉讼是基于前一个案子而提出的，原告主体适格。被告辩称，一、原告不是行政行为的直接指向对象，亦不是利害关系人，不具备诉讼主体资格，应依法驳回原告的起诉。原告诉称黄塘居委会基建小组将原新英镇政府颁证给第三人的土地安排给他使用。但原告没有任何其他直接土地权属来源材料，只提供了部分原基建小组成员的证言。再者，争议土地系国有土地，应由政府安排使用，黄塘居委会基建小组无权安排国有土地。2000年9月2日，原新英镇政府以有偿方式将第三人老宅基地北面的97.92平方国有土地安排给第三人，收取国有土地使用费人民币1000元，并于2000年9月12日向第三人颁发《宅基地使用证》，该地的使用权归第三人所有，原告与第三人取得的土地无任何利害关系，故原告无主体资格。二、原新英镇政府认定事实清楚，证据确实充分。原新英镇政府安排给第三人的土地系国有土地，2000年期间，儋州市建设小城镇的热潮高涨，各镇都迎来大开发大建设的局面。在不影响新英镇规划的前提下，镇政府尽量安排新英临北街的国有闲置土地给一些原住宅临近的居民作为建房用地，以解决居民住宿困难的困境。第三人向原新英镇政府提出用地申请后，原新英镇国土所实地勘测丈量，核定该97.92平方米国有闲置土地符合乡镇总体规划的住宅用地，经镇两套班子会议讨论决定同意有偿安排给第三人使用。随后，第三人向原新英镇政府缴交人民币1000元的土地使用费，原新英镇政府向第三人颁发《宅基地使用证》。虽然乡镇政府无权颁发土地使用证，但原新英镇政府的颁证行为只是证明第三人购置土地的事实存在，并无不妥。综上，请求儋州市人民法院依法驳回原告起诉。被告向本院提交以下证据、依据1.《新英镇征收土地使用费收款收据》，证明原新英镇政府曾收取第三人多占土地使用费，并给予第三人使用土地的事实；2.《海南省行政事业单位统一收款收据》，证明原新英镇政府收取第三人购置国有土地使用费1000元，第三人取得所颁证土地97.92平方米土地使用权的事实。第三人述称，一、原告主体不适格。原新英镇政府将北街开发成宅基地，第三人于2000年9月2日以1000元的对价取得97.92宅基地，并于2000年9月12日取得该地的《宅基地使用证》，第三人取得本案争议地使用权的事实清楚，来源合法，权属清晰。原告诉称经基建小组讨论决定，将第三人原宅基地160平方米土地以北至原新英盐场排水沟约80-100平方米土地安排给其和郑赞熙（已故），无任何证据证明，故原告主体不适格。二、原新英镇政府给郑某富颁发《宅基地使用证》的行为事实清楚，程序合法。第三人于2000年9月2日以1000元的对价取得了97.92平方米的宅基地，经申请，原新英镇政府于2000年9月12日给第三人颁发《宅基地使用证》。原告没有于2000年9月12日（即发证日）之前向被告提出解决双方土地使用权争议的书面申请，故不存在未经对原告与第三人土地争议问题处理就直接发证的问题，三、原新英镇政府给第三人颁发《宅基地使用证》的行为得到了儋州市人民政府的追认，不存在越权发证的行为。第三人于2000年9月12日取得的《宅基地使用证》，是经原新英镇政府调查取证后，在查清事实及第三人对土地付出对价的基础上颁证，涉案土地第三人已使用多年，虽然《中华人民共和国土地管理法》规定只有县级以上政府才有权颁发宅基地使用权证，但原新英镇政府的行为在实体上并没有不当之处，且其向第三人颁发《宅基地使用证》的行为得到了儋州市人民政府的追认，其行为应为合法的授权行为。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人向本院提交以下证据、依据：1.《收据》，证明第三人1974年从黄塘小队分得160平方米土地，并交了土地款40元；2.《新英镇征收土地使用费收款收据》，证明1991“社教”期间，第三人多占的32.50平方米土地已按每平方米10元的标准向社教工作组交了土地款325元；3.《海南省行政事业单位统一收款收据》，证明第三人于2000年9月2日以1000元的对价取得了97.92平方米的宅基地；4.《81年2月21日基建小组决议》，证明基建小组的政策：每块地面积为160平方米，超出面积部分够“14道栓’”（宽度超过3.5米）的应退出安排给其他人，不足“14道栓”的按每平方米3元的价格收取多占的土地使用费；5.《儋州市新州镇黄塘居委会基地情况表》，证明原告在儋州市新州镇黄塘居委会已取得了相应的宅基地（长17.3平方米，宽5.3平方米）。经庭审质证，本院对以上证据认证如下：一、针对原告证据，被告及第三人对原告提交的6组证据的真实性无异议，证据与本案有关，本院予以采纳；二、针对被告的证据，原告及第三人对被告提交的2组证据的真实性无异议，证据与本案有关，本院予以采纳；三、针对第三人的证据，原告对第三人提交的证据2、3、4、5的真实性没有异议，对证据1的真实性有异议，被告对第三人提交的5组证据的真实性无异议，经查，证据2、3、4、5与本案有关，本院予以采纳，证据1与本案无关，本院不予采纳。经审理查明，2000年9月12日，原新英镇政府（现合并到儋州市新州镇人民政府）向第三人颁发《宅基地使用证》，确认第三人对位于新英黄塘，四至为：东至2米路，西至水沟路，南至原社教收费基，北至2米路界，用地面积为97.92平方米的土地享有使用权。2015年8月17日，第三人向被告申请处理其与原告的土地权属争议，2015年11月11日，被告作出21号《处理决定》，认可第三人对原新英镇政府向第三人颁发的《宅基地使用证》上确认的97.92平方米土地享有使用权。2016年2月2日，儋州市人民政府作出298号《复议决定书》，维持了21号《处理决定》。原告于2016年5月6日向本院提起诉讼，要求撤销被告于2000年9月12日向第三人颁发的《宅基地使用证》。本院认为，2015年11月11日，被告作出的21号《处理决定》已将原告列为被申请人，本案被诉的《宅基地使用证》上确定的97.92平方米的土地包含在21号《处理决定》处理的争议地范围内，这表明原告与本案被诉的《宅基地使用证》是有利害关系的，原告的诉讼主体适格。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”《海南经济特区土地管理条例》(2008年修正)第六条规定：“省、市、县、自治县土地行政主管部门负责本行政区域内城乡地政、地籍的统一管理工作。农民集体所有的土地，由市、县、自治县人民政府登记造册，依法核发证书。国有土地使用权由县级以上人民政府办理土地登记，核发土地使用权证书。未确定使用权的国有土地，由土地所在市、县、自治县人民政府登记造册，负责保护管理。土地他项权利由相应的土地使用权登记机关进行登记，并核发土地他项权利证明书。”从上述规定来看，行政机关的行政权力必须有法律明确授权，不能自行设定，行政机关必须在法律规定的职权范围内作出行政管理行为。依照上述规定，海南省各市县的城乡地政、地籍等工作由县级以上地方人民政府土地行政主管部门统一管理，公民个人使用的国有土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认使用权，乡镇一级人民政府无权对个人使用的国有土地通过核发证书来确认使用权。本案中被告作为乡镇一级人民政府，核发给第三人《宅基地使用证》，明显违反上述法律规定，属超越职权的行为，依法应予撤销。原告要求撤销被告给第三人《宅基地使用证》，理由充分，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定判决如下：撤销被告儋州市新州镇人民政府于2000年9月12日给第三人郑某富颁发的《宅基地使用证》。本案受理费50元，由被告儋州市新州镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。⺀e0bz4xechjbyhoukqg案件唯一码审 判 长 何 静人民陪审员 汤应来人民陪审员 李开春二〇一六年六月三十日书 记 员 杨小丽附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。 审核：何静撰稿：何静校对：杨小丽海南省儋州市人民法院2016年6月30日印制（共印20份）