湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鄂01行终110号 上诉人（原审原告）武汉鳌昌新材料有限公司，住所地武汉市蔡甸区红庙铸造厂。 法定代表人范明忠，总经理。 委托代理人俞冰原，湖北江浩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市蔡甸区城市管理执法局，住所地武汉市蔡甸区莲花湖大道**。 法定代表人涂前宾，局长。 委托代理人张涛，该局法制科副科长。 委托代理人周虹，湖北人言律师事务所律师。 原审第三人中法武汉生态示范城红庙村村民委员会，住，住所地武汉市蔡甸区蔡甸街红庙村卢胡岭**/div> 法定代表人叶建飞，村委会主任。 上诉人武汉鳌昌新材料有限公司（以下简称鳌昌公司）因诉被上诉人武汉市蔡甸区城市管理执法局（以下简称蔡甸区城管局）确认限期拆除决定书违法一案，不服湖北省武汉市蔡甸区人民法院（2020）鄂0114行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2020年7月2日，被告蔡甸区城管局执法人员查处第三人中法武汉生态示范城红庙村村民委员会（以下简称红庙村村委会）在蔡甸区中法城红庙村未取得相关建设工程规划许可进行建设，违法建设工程建筑面积3501.53平方米。同日，被告蔡甸区城管局进行了调查核实，于2020年8月19日向第三人下达了（蔡）城限拆决字［2020］第1-046号《违法建设限期拆除决定书》并向第三人送达，限第三人于2020年8月26日前自行拆除，逾期不拆除的，将依法强制拆除，所需费用由第三人承担。原告对上述《违法建设限期拆除决定书》不服，向原审法院提起行政诉讼，请求依法判决确认被告2020年8月19日所作《城市管理行政执法违法建设限期拆除决定书》违法。另查明，汉集建（91）字第4896号集体土地建设用地使用证载明土地使用者为红庙村铸造厂，用地面积1640.20㎡，批准使用期限为长期，同时该证上载明：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其它形式非法转让土地。”2013年9月23日，本案第三人红庙村村委会向后官湖生态宜居新城管委会提交农民个人建房报批表，申请建房理由为：“红庙铸造厂属我村村办企业，始建于上世纪70年代，占地面积2.34亩，九二年发生火灾，厂房及院墙垮塌，现经村委会研究决定，在原址上恢复厂房及院墙，面积1640㎡。”该改建行为未取得建设工程规划许可证。 原审法院认为，《武汉市城乡规划条例》第六十条第一款第（三）项规定“对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市综合管理主管部门按照下列规定予以处理：······（三）无法采取改正措施消除对规划实施影响的，责令限期拆除······”《武汉市控制和查处违法建设办法》第二十一条规定：“城市管理执法部门对发现的未取得建设工程规划许可证建设的建筑物、构筑物或者其他设施，应当责令当事人立即停止违法行为，同时下达限期拆除决定书，责令当事人在规定期限内自行拆除。需要强制拆除的，应当予以公告，限期当事人自行拆除······”根据上述规定，被告蔡甸区城管局具有对本辖区内的违法建筑物、构筑物、设施依法查处的职权。本案中，第三人红庙村村委会于2013年9月23日向后官湖生态宜居新城管委会提交农民个人建房报批表，但是其建设行为没有取得建设工程规划许可证，被告对第三人报批后但未取得建设工程规划许可而进行建设的行为进行处理是其职权范围内依法作出的行政行为。第三人红庙村村委会在建房报批之后，无论违法建筑是否为第三人红庙村村委会建设，第三人作为集体建设用地使用证上载明的土地使用者也是建设行为的报批者，有责任消除在其合法使用的集体建设用地上存在的房屋建设违法状态，使在其职责范围内管理的集体土地上的建设行为的现状也合乎行政管理秩序。原告提供的证据不能证实涉案房屋的合法性以及其取得涉案房屋所有权的合法性，根据被告蔡甸区城管局提供的证据，能够证明涉案建筑物的建设未取得建设工程规划许可证或未取得城乡规划主管部门的建设规划设计方案审查文件，系违法建设且不属于《武汉市城乡规划条例》第六十一条规定的“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形”，被告蔡甸区城管局依上述规定责令第三人红庙村村委会限期拆除，要求其承担集体建设用地上搭建之违法建筑的拆除责任，是实现修复被破坏的管理秩序的必要手段，也能有效遏制违法建设行为，符合行政法的效率原则。被告蔡甸区城管局在进行询问、调查、现场勘验等程序后，作出被诉《违法建设限期拆除决定书》并依法送达，被告蔡甸区城管局对上述建筑物属违法建设的认定，事实清楚、证据充分。原告主张被诉《违法建设限期拆除决定书》违反法不溯及既往原则且被告适用法律错误，原审法院认为，违法建筑继续非法占用城乡空间，给城乡规划实施造成的影响持续存在，违法建设行为从开始建设时到被告作出《违法建设限期拆除决定书》前一直处于继续状态，因此，被诉被告作出《违法建设限期拆除决定书》适用现行法律规定并无不当，原告主张法不溯及既往没有事实根据和法律依据，原审法院不予支持。综上，原告请求确认被告2020年8月19日所作的《城市管理行政执法违法建设限期拆除决定书》违法的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回诉请。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告武汉鳌昌新材料有限公司的诉讼请求。 上诉人不服原审判决，向本院提起上诉称，一审认为上诉人提交的证据不能证明合法取得涉案房屋的所有权是对事实认定的错误，应依法予以纠正。一审认为上诉人不能证明涉案房屋是合法建筑，是对查明的事实不予认定，严重违法。涉案房屋建设于1970年左右，并于2013年经国家行政机关批准改造，根据建房时代的法律规定及历史原因，应当认定为合法建筑，一审认定涉案房屋为违法建筑适用法律错误。综上，请求二审法院：1．撤销原审判决，改判支持上诉人的一审全部诉讼请求或发回重审；2．本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人二审未提交书面答辩意见。 原审第三人未提交书面陈述意见。 各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以认可。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”本案中，被上诉人对涉案房屋作出了被诉《违法建设限期拆除决定书》，其针对的违法当事人为原审第三人。但从本案证据材料看，涉案违法建设所在地块——红庙铸造厂厂房地基及场地于2006已由原审第三人转让至本案上诉人。原审第三人多次向有关单位出具证明，证明红庙铸造厂上的房屋属于范明忠所有。上诉人的企业法人营业执照载明，上诉人属于自然人独资的有限责任公司，范明忠系该公司法定代表人。在本案的庭审中，原审第三人当庭陈述称，红庙铸造厂土地在2006年的时候由该村原村委会书记以11万元的价格卖给了范明忠。之前因为失火，地上房，地上房屋倒塌买了土地后进行了改建，并认为相关法律文书应当向上诉人下达。由此可见，无论涉案的红庙铸造厂土地转让行为是否合法有效，无论上诉人是否取得涉案房屋的合法所有权，现有证据能够证明上诉人系涉案房屋的建设者，是被上诉人查处违法建设的违法行为人，涉案房屋的实际控制人和直接利益关系人，被诉限期拆除决定显然对其权利义务产生直接影响，而对原审第三人并无实际不利影响。故被上诉人以原审第三人为违法建设行政处罚的相对人作出本案被诉限期拆除决定，认定事实不清，依法应当予以撤销。 关于被上诉人提出违法建设的查处对象是违法建筑物，无论违法建设者是谁，都不影响对违法建筑物违法性的认定的意见。本院认为，违法建设的查处对象虽然是“物”——违法建筑物，旨在通过对违法建筑物的拆除，恢复正常的社会管理秩序。但违法建筑拆除属于行政处罚的一种，行政处罚是行政机关对违反行政法义务的行政相对人给予的一种法律制裁，行政处罚的相对人对行政处罚决定有陈述、申辩等权利保护。如果行政机关在查处违法建设过程中，只围绕违法建筑物进行调查，而不考虑违法建设行为人、实际占有人和利益人是谁，则违法建筑物的直接利益人就无法取得陈述、申辩、听证及其他救济权，甚至连知情权也可能被剥夺，导致真正的利益关系人的合法权益可能受损，最终导致行政行为将失去应有监督。本案中，上诉人是涉案房屋的直接利益人，原审第三人并非建设人和利益关系人，在整个执法程序中，显然表现为不积极的主张权利，对被诉限拆决定持消极态度，而上诉人则因为没有被认定为被诉限期拆除决定的相对人，在其合法权益可能受损的情况下却无法进行陈述、申辩，主张相关权利。故被上诉人的上述意见不成立，本院不予支持。一审认为，上诉人提供的证据不能证实其合法取得涉案房屋所有权，因此认为被诉限期拆除决定的相对人为原审第三人，属于认定事实错误。被上诉人认为上诉人不能提供其合法取得涉案土地的证据，因此其不是行政行为相对人，也不是利害关系人，不是本案适格主体的观点，本院不予支持。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销武汉市蔡甸区人民法院（2020）鄂0114行初40号行政判决； 二、撤销被上诉人武汉市蔡甸区城市管理执法局2020年8月19日作出的（蔡）城限拆决字［2020］第1-046号《违法建设限期拆除决定书》； 三、责令被上诉人武汉市蔡甸区城市管理执法局对位于蔡甸区中法城红庙村的涉案建筑物重新进行调查处理。 本案一、二审案件受理费各50元均由被上诉人武汉市蔡甸区城市管理执法局承担。 本判决为终审判决。 审判长  陈平 审判员  沈红 审判员  俞震 二〇二一年四月七日 法官助理王瀚 书记员祁平