江苏省泰州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2021)苏12行赔终1号 上诉人(原审原告)华油实业开发有限公司，住所地北京市西城区六铺炕二巷1号（德胜园区）北京中石油宾馆一号楼。 法定代表人姜春华，总经理。 委托代理人黄**、仇为民，江苏法舟（靖江）律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)靖江市自然资源和规划局，住所地靖江市阳光大道12号。 法定代表人沙旭东，局长。 委托代理人夏铭杰，该局政策法规科科员。 委托代理人李静，江苏骥江律师事务所律师。 原审第三人靖江市友谊广场发展有限公司，住所地靖江市人民中路1号。 法定代表人丁丽君，该公司执行董事。 上诉人华油实业开发有限公司（以下简称华油公司）因行政赔偿一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2019)苏1291行赔初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，友谊广场建设项目由靖江市友谊广场发展有限公司（以下简称友谊公司）于2002年申请开发建设，其设备和辅助用房（二期工程）原规划选址在大楼西南侧，后由于该地块拆迁不到位，影响了二期工程建设。2004年大楼主体工程（一期工程）结束，为了使一期工程能正常验收交付使用，靖江市住建局经友谊公司申请于2004年6月17日作出靖建（2004）61号《关于同意友谊公司将案涉房产临时变更为设备及辅助用房的批复》，同时要求一旦二期工程建设到位，按原规划要求进行调整；根据批复精神，该大楼第15层1397.87平方米作为附属用房由整幢大楼分摊。2005年3月14日，靖江市住建局向案外人钱艳霞颁发靖房权证靖城镇字第××号房屋所有权证，表明钱艳霞系友谊广场5层23号商铺的所有权人。2006年1月20日，靖江市政府《关于协调解决友谊广场相关问题的会议纪要》明确友谊公司可以在友谊大楼北侧市民广场的地下停车场建设部分附属用房，友谊广场主楼地下室以上部分建筑分割办理房屋产权证时，注明公摊面积部分在市民广场的地下停车场位置。2008年1月10日，靖江市住建局向友谊公司颁发了涉案房产证，原规划设计的友谊广场二期工程至今未建设。 华油公司于2012年12月25日与江苏国宇高科通信技术有限公司（以下简称国宇公司）签订电子产品购销合作协议书，友谊公司于2013年2月20日与华油公司签订最高额抵押协议，将涉案房产向华油公司进行抵押，于2013年3月5日在靖江市房屋产权产籍管理处办理最高额抵押登记，债权金额为600万元，领取了靖房他证城字第63612号他项权证。 案外人钱艳霞不服靖江市住房和城乡建设局向友谊公司颁发涉案房产证的行为，于2013年1月30日向靖江市人民法院提起行政诉讼，靖江市人民法院经审理后于2013年6月25日判决撤销涉案房产证。靖江市住房和城乡建设局提出上诉，泰州市中级人民法院于2013年9月3日作出(2013)泰中行终字第0096号行政判决，驳回靖江市住房和城乡建设局上诉、维持原判。上述案件审理过程中，靖江市住房和城乡建设局未向法院陈述涉案房产办理抵押登记的事实。 华油公司于2014年3月14日向北京市第一中级人民法院提起诉讼，各方当事人在法院主持下达成民事调解协议并制作调解书，主文部分第四项内容为：“商翠云、靖江天一房地产有限公司（以下简称天一公司）、友谊公司及靖江市太平洋百货有限公司（以下简称太平洋公司）各自在3亿元的限额内对前述各项给付承担给付连带责任”；第五项内容为：“天一公司、友谊公司按最高额抵押合同的约定，以其对上述第一、二、三项给付承担抵押担保责任”。因主债务人国宇公司未履行上述民事调解书所确定的义务，华油公司于2014年9月26日向北京市第一中级人民法院申请强制执行。2016年1月29日，泰州市中级人民法院裁定将华油公司申请执行太平洋公司、友谊公司、天一公司、国宇公司、商翠云买卖合同一案由靖江市人民法院执行。靖江市人民法院于2017年10月27日向华油公司作出通知书，其中第三项内容为：“依据江苏省靖江市人民法院（2013）泰靖行初字第0015号行政判决书、泰州市中级人民法院（2013）泰中行终字第0096号行政判决书，登记于友谊公司名下案涉房产证已被生效法律文书撤销，故你司申请对抵押的案涉房产享有优先受偿权，本院无法执行。” 靖江市房屋产权产籍管理处于2016年5月4日向华油公司发函，主要内容为“你单位与友谊公司于2013年3月4日在我处共同申请办理房屋抵押登记，抵押房屋位于靖城镇人民中路1号友谊广场商铺第15层，房屋所有权证号为靖房城镇字第00033572号。因泰州市中级人民法院终审判决撤销上述房屋所有权证，我处已依据生效的法院文书办理撤销登记”。 华油公司于2016年10月13日向靖江市住房和城乡建设局（以下简称靖江住建局）提出国家赔偿申请，要求靖江住建局赔偿600万元。靖江住建局于2016年10月21日向华油公司作出告知函，其内容为：“你单位向我局提交的国家赔偿申请已收悉，根据国家赔偿法第十二条规定，申请书应当载明：具体的要求、事实根据和理由。你单位所提交的申请书事实和理由表述不明确，请你单位针对赔偿申请所依据的事实、根据和理由进行补正，并提供相关依据”。华油公司于2017年3月11日向靖江住建局提交了泰州市中级人民法院执行裁定书，靖江住建局在法定期限内未作赔偿决定。 华油公司于2017年6月7日以靖江住建局为被告向泰州医药高新技术产业开发区人民法院提起诉讼，该院于2019年4月28日作出（2017）苏1291行赔初7号行政赔偿判决，驳回华油公司的诉讼请求。华油公司不服，向江苏省泰州市中级人民法院（以下简称泰州市中院）提起上诉，泰州市中院作出（2019）苏12行赔终8号行政裁定，以该案应当以靖江市自然资源局为被告、华油公司所起诉的靖江住建局主体不适格为由，撤销该院（2017）苏1291行赔初7号行政赔偿判决，并指令该院继续审理。 另查明，2019年3月19日，靖江市人民法院作出（2016）苏1282执430号之六执行裁定，载明：……3、靖江市人民法院于2018年9月25日裁定将被执行人友谊公司名下位于靖江市人民中路1号商铺第7、8层的房地产作价3610万元，抵偿给申请执行人华油公司。发现被执行人商翠云名下有位于靖江市春江花城馨亭苑3号201室等6处房屋，靖江市人民法院于2018年12月19日向靖江市不动产登记中心发出协助执行通知书轮候查封了上述不动产，查封期限三年。……靖江市人民法院委托大连市中山区人民法院轮候查封了登记于商翠云名下位于大连市中山区二七广场五号地下二层813号、923号、地下一层501号、635号房产，并已向首封法院北京市第一中级人民法院发出参与分配函。4、……靖江市人民法院发现被执行人商翠云分别持有太平洋公司、靖江艺海生态植物园有限公司的股权2950万元、2796万元，靖江市人民法院于2018年12月19日向靖江市市场监督管理局发出协助执行通知书将上述股权予以轮候冻结，冻结期限三年；发现被执行人商翠云持有张家港保税区国信通信有限公司的股权1452万元，靖江市人民法院于2018年12月19日向张家港保税区市场监督管理局发出协助执行通知书将上述股权予以轮候冻结，冻结期限三年；发现被执行人商翠云分别持有南京国睿新能电子有限公司、南京国睿博拉贝尔环境能源有限公司股权7413390元、377万元，靖江市人民法院分别于2018年12月27日、2019年1月3日向南京市高淳区行政审批局发出协助执行通知书将上述股权予以轮候冻结，冻结期限三年。5、执行过程中查明，靖江市人民法院于2015年7月3日以（2015）泰靖破（预）字第0001号民事裁定书裁定受理天一公司的破产清算申请；于2016年9月29日以（2016）苏1282民破2号民事裁定书裁定宣告靖太平洋公司破产；于2018年11月6日以（2018）苏1282破11号民事裁定书裁定受理安徽博微长安电子有限公司申请国宇公司破产清算。…… 再查明，靖江市原房屋登记机构靖江市房屋产权产籍管理处系靖江住建局的内设机构，不具备独立承担责任的主体资格，政府机构改革后，现靖江市房屋产权产籍管理处被撤销，相关职权转移由靖江市自然资源和规划局下属的不动产登记中心行使。 原审法院认为，该案争议焦点为：华油公司持有的他项权证至今未被撤销，能否因涉案房产证被撤销而主张国家赔偿，损失范围如何确定。 首先，国家赔偿中，因行政机关或者行政机关工作人员的行为侵害当事人权利的，当事人可以申请国家赔偿。侵权责任的前提是被侵害“权利”存在，包括权利的范围与内容。《中华人民共和国担保法》第三十三条规定：“本法所称抵押，是指债务人或者第三人不转移对本法第三十四条所列财产的占有，将该财产作为债权的担保。债务人不履行债务时，债权人有权依照本法规定以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿”。《中华人民共和国合同法》第五十八条则规定抵押权因抵押物灭失而消灭，而灭失所得的赔偿金应当作为抵押财产；而《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第114条规定：“抵押物在抵押人处灭失、毁损的，应当认定抵押关系存在，并责令抵押人以其他财产代替抵押物”。抵押物灭失可以分为两种情况，一种是绝对灭失，另一种是相对灭失。绝对灭失，包括事实上的灭失和法律上的灭失。事实上的灭失是指抵押物的基本形态已不复存在，而法律上的灭失是指虽然抵押物的基本形态尚存，但依据有关法律规定该抵押物不能再作为原权利的标的。本案中，因涉案房产的产权登记被法院判决撤销，应认定处于法律上的灭失的状态，未有证据证实华油或有权机关曾责令抵押人即友谊公司以其他财产替代涉案房产，故华油公司主张被侵害“抵押物权”范围尚无法确定，华油公司现以涉案房产证被撤销而主张国家赔偿，时机尚不成熟。 其次，根据靖江法院（2016）苏1282执430号之六执行裁定可知，被执行人名下尚有房产、股权可供执行，华油公司虽处于轮候查封状态，但能否轮候受偿、受偿数额尚不确定；天一公司、太平洋公司、国宇公司已进入破产程序，破产清算尚未完成，华油公司作为债权人参与破产财产分配到的数额亦不能确定。根据上述事实，华油公司主债务不能实现权利的范围在现阶段亦无法确定，华油公司权利在无法满足救济时提起国家赔偿这一补充性的救济程序的时机亦不成熟。基于以上两点，华油公司要求靖江市自然资源和规划局赔偿其损失600万元的诉讼请求，法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回华油公司的诉讼请求。案件受理费50元，由华油公司负担。 上诉人华油公司上诉称：1.被上诉人为友谊公司进行的房屋权属登记已被法院撤销，足以说明当初被上诉人为友谊公司颁发房产证是错误的。而被上诉人就案涉房产的他项权（抵押权）进行登记时，案涉房产涉及诉讼属于权属不清的房屋，依据物权法的相关规定，案涉房屋不应该设立他项权(抵押权）。所以，被上诉人登记他项权是违反法律规定的；2.2013年3月5日，上诉人与友谊公司签订书面《抵押合同》，交被上诉人备存，《抵押合同》及被上诉人颁发的他项权（抵押权）证书中均明确记载被担保的主债权种类、数额等事项。故原审法院认定“抵押物权范围无法确定”系事实不清；3.案涉产权证书被撤销，致使抵押权人无法获得优先权。就抵押物的灭失，应该适用担保法第58条的规定；4.至一审结束，上诉人对国宇公司债权本息合计为4亿余元。经过靖江市人民法院执行，除国宇公司破产清算未完毕外，其他均已经执行结束，上诉人受偿3600余万，尚有3.4亿债权未受偿。而国宇公司破产总资产不足2000余万，是完全不能清偿上诉人全部损失的，故上诉人损失是确实存在的。综上，一审查明事实不清，适用法律错误。请求撤销原审行政赔偿判决书，发回重审或依法改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人靖江市自然资源和规划局辩称：1.上诉人的主债务不能实现权利的范围无法确定。目前债务人以及担保人处于破产清算状态，破产清算程序尚未终结。所以，无法确定上诉人实际获得的债权金额，无法确定原告的实际损失；2.上诉人无权以登记的抵押债权数额作为实际损失的金额。上诉人主张的金额系可能产生的损失而不是实际损失。抵押登记的债权数额是被担保的数额，而不是抵押物实际变现的价值。上诉人应当提供相关的证据来证明抵押物实际变现的价值。上诉人坚持在原审法院庭审中所作的陈述，也认同原审法院相应的判决的理由，请求二审法院予以维持。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人通过民事诉讼主张主债权,由人民法院民事调解书确认了其与债务人商翠云、天一公司、太平洋公司、国宇公司、友谊公司达成的调解协议。人民法院在执行过程中,轮候查封、冻结了债务人商翠云名下房产、股权，同时，债务人天一公司、太平洋公司、国宇公司已进入破产程序，破产清算尚未完成。目前上述债务人的执行、破产清算程序尚未终结,上诉人仍可以通过执行、破产程序实现主债权，所以，在上述程序全部终结前，尚无法确定上诉人能够实际获得受偿的债权金额，从而也就无法确定上诉人的实际损失。故上诉人现要求被上诉人赔偿损失600万元，无事实依据。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案无需缴纳案件受理费。 本判决为终审判决。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二一年四月九日 书记员  周雪琴 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……