济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁71行终223号 上诉人（原审原告）宋长英，女，1947年10月21日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 委托代理人段秀凤，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人冯沛霖，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地山东省济南市历城区山大北路**。 法定代表人曹殿军，区长。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府董家街道办事处，，住所地山东省济南市历城区董家街道办事处董家村** 法定代表人方君，主任。 委托代理人董明璐，山东元序律师事务所律师。 宋长英因与济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市历城区人民政府董家街道办事处（以下简称董家街道办）不履行行政协议一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初511号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年2月10日，济南市历城区政府董家街道办事处、中共济南市历城区委董家街道工作委员会作出济历城董发[2017]2号《关于成立城中村改造项目建设指挥部的通知》，决定成立历城区董家街道城中村改造项目建设指挥部（以下简称指挥部），公布了指挥部组成人员及工作人员分工。2018年11月，宋长英与指挥部签订拆迁安置补偿协议，确定乙方（宋长英）选择房屋安置以及安置人口数、选房户型、地上附、地上附着物补偿费等事项0年8月27日，董家街道办作出解除决定书，决定解除上述协议，并向宋长英送达。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”具体到本案，宋长英诉历城区政府、董家街道办要求履行安置补偿协议，在原审法院受理案件后，董家街道办于2020年8月27日解除了安置补偿协议，本案的起诉已经无事实根据，不符合法律规定的条件，应当予以驳回。董家街道办向宋长英送达解除决定书后，宋长英如对解除决定不服，可在法定期间内就解除决定行为向有管辖权的人民法院另行起诉寻求司法救济。 综上，宋长英提起的本案诉讼已不符合法定条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定如下：驳回宋长英的起诉。 宋长英不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：依法撤销济南铁路运输法院作出的(2020)鲁7101行初511号行政裁定，并发回原审法院重新审理。事实和理由：原审法院认定事实不清，适用法律错误。1.董家街道办单方解除协议的行为无效，原审认定事实错误。宋长英所居住的济南市历城区董家镇赵家桥16号房屋被征收。在安置补偿方案公布后，2017年6月，宋长英及其儿子赵洪涛向指挥部提交了《申请》，如实告知指挥部宋长英家的分家情况与赵洪涛的户口未在本村的状况，请求基于分家事实情况和老人年长需子女陪伴的情感关怀给予赵洪涛一家享有安置住房的资格。2018年11月5日，指挥部与宋长英双方在自愿、合法的前提下签订了《郭董片区城中村改造拆迁安置补偿协议(房屋安置)》及《董家街道城中村改造工程拆迁安置补偿审核验收单》，双方明确宋长英家庭房屋安置的人口为4人。基于对上述行政协议内容的认可和对政府公信力的信任，宋长英积极腾房，配合拆迁工作。但房屋及地上附着物拆除验收合格后，指挥部以各种理由至今未履行安置补偿协议。宋长英于2020年7月向济南铁路运输法院提起了行政诉讼。法院立案后，董家街道办于2020年8月27日以宋长英的儿子赵洪涛一家三口户口不在赵家桥村，不符合安置条件为由，向宋长英单方面作出解除协议决定书。由于董家街道办是在知悉宋长英家庭情况的前提下，与宋长英达成了安置补偿协议，因此，董家街道办应当承担相应的协议义务，保障协议的履行。诚实信用原则不仅是合同法中的帝王条款，也是行政协议各方当事人应当遵守的基本行为准则。董家街道办作为政府机关，对签订协议时承诺的安置补偿方案拒不履行，找借口推卸自身应负责任，显然有悖于诚实信用原则，而且也违背了行政活动中的信赖保护原则。综上，董家街道办单方面作出的解除合同决定书并不必然导致安置补偿协议无效，宋长英基于其所签署的安置补偿协议的相关合同利益、信赖利益都应当予以保护。济南铁路运输法院对宋长英提供的《分家协议》和给指挥部的安置《申请》证据视而不见，没有对案件事实情况进行详细调查，仅以一份无效的解除协议决定书为依据就驳回了宋长英的起诉，属于认定事实错误。2.董家街道办提供的单方解除协议决定书证据不应被采纳，原审法律适用错误。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第六条的规定：“人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。”本案中，济南铁路运输法院以董家街道办在答辩期间提交的解除《郭董片区城中村改造拆迁安置补偿协议(房屋安置)》决定书证据为由，认为不符合《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用的解释》中关于起诉条件的规定，裁定驳回了宋长英的起诉。显然，这与《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的第六条的规定相违背。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款规定：原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定：被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容。由于《郭董片区城中村改造拆迁安置补偿协议(房屋安置)》属于行政协议的范畴，既具有行政性又具有契约性。基于行政协议的双重性特点，在司法审查中应坚持对行政机关行政协议行为全程监督原则、双重审查双重裁判原则。法院在具体的审查过程中，既要审查行政协议的契约效力性，又要审查行政协议行为特别是订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性。本案原审中，济南铁路运输法院没有依法针对宋长英的诉讼请求对行政机关是否履行相应义务进行审查，没有审查董家街道办解除行政协议行为的合法性，适用了错误的法律依据驳回宋长英的诉讼申请，属于法律适用错误。综上所述，董家街道办单方面作出的解除《郭董片区城中村改造拆迁安置补偿协议(房屋安置)》决定书在宋长英提起诉讼后依法不应准许，宋长英的起诉具有事实根据，符合法律规定的起诉条件，原审法院作出的行政裁定认定事实及适用法律错误，请二审法院依法撤销该行政裁定，发回原审法院继续审理。 历城区政府、董家街道办未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。本案二审期间，宋长英已就董家街道办单方解除协议行为在济南市历城区人民法院另案提起诉讼。 本院认为，本案系一起履行行政协议之诉。行政协议兼具“行政性”和“协议性”两种属性。就行政诉讼而言，存在一个起诉时机的问题。按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜法院处理的阶段才算成熟，才能允许司法审查。否则，就属于起诉时机不成熟。 就本案而言，在宋长英与行政机关签订安置补偿协议之后，行政机关作出决定解除了协议。宋长英就行政机关解除协议行为在其他法院另案提起了行政诉讼。在该案有最终结果之前，本案争议焦点——安置补偿协议的效力处于不确定状态。宋长英提起本次行政诉讼的事实和法律前提也就处于不确定状态。因此，宋长英的起诉属于起诉时机不成熟的情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，本案应当裁定驳回起诉。原审法院的裁判结果并无不当。需要指出的是，行政诉讼以实质性化解行政争议为最终目的，当事人可在另案有最终结果，相关起诉条件满足后再行主张权利，以切实维护其合法权益。 综上，宋长英的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年四月一日 法官助理曲恺 书记员鞠彤