浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）浙08行终35号 上诉人（原审原告）江丽仙，女，1972年8月26日出生，汉族，身份证住址浙江省衢州市衢江区，现住浙江省衢州市衢江区。 上诉人（原审原告）林丽彬，男，1968年8月25日出生，汉族，住址同上，与上诉人江丽仙系夫妻关系。 被上诉人(原审被告)衢州市自然资源和规划局，住所地浙江省衢州市柯城区三江东路30号。 法定代表人黄孔森，局长。 委托代理人（特别授权代理）方振彪。 委托代理人（特别授权代理）周慧婷，浙江三善律师事务所律师。 原审第三人衢州市衢江区云溪乡人民政府，住所地浙江省衢州市衢江区云溪乡。 法定代表人童媛媛，乡长。 委托代理人（特别授权代理）陈婷婷。 原审第三人衢州市衢江区云溪乡西垄村村民委员会，住所地浙江省衢州市衢江区云溪乡西垄村。 法定代表人林乾兵，主任。 江丽仙、林丽彬诉衢州市自然资源和规划局(以下简称衢州市资规局)、衢州市衢江区云溪乡人民政府（以下简称云溪乡政府）、衢州市衢江区云溪乡西垄村村民委员会（以下简称西垄村委会）确认行政协议无效一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2020年12月28日作出（2020）浙0802行初226号行政判决，江丽仙、林丽彬不服，向本院提起上诉。本院于2021年2月22日受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原判认定，2018年6月14日，中华人民共和国自然资源部对原浙江省国土资源厅、杭衢铁路（建衢段）筹建办公室作出《自然资源部关于新建杭衢铁路建衢段项目建设用地预审意见的复函》(自然资预审字〔2018〕27号)，函复：新建杭衢铁路建衢段项目已列入《中长期铁路网规划》，项目建设对完善区域综合运输网络，促进地方经济社会发展具有重要意义，该项目用地符合供地政策，原则同意通过用地预审等。 2019年5月24日，因新建杭州至衢州铁路建德至衢州段（衢江段）先行用地项目建设需要，衢州市衢江征地办公室与第三人西垄村委会签订《征收土地补偿协议》（衢江区征字〔2019〕5号），约定征收西垄村委会集体土地2.6093公顷，征地补偿费用223.09515万元，拟安排26名被征地农民参加基本生活保障制度等。第三人云溪乡政府作为鉴证人盖章确认。 2019年7月27日，中华人民共和国自然资源部办公厅对原浙江省自然资源厅作出《自然资源部办公厅关于新建杭州至衢州铁路建德至衢州段控制性工程先行用地的复函》(自然资办函〔2019〕1282号)，函复：杭州至衢州铁路建德至衢州段通过自然资源部用地预审，浙江省发展改革委批准可行性研究报告和初步设计。为支持浙江省经济社会发展，使建设工程尽快开工，考虑该项目部分单体工程施工难度大、建设工期紧的实际情况，同意先行用地42.4689公顷等。2019年10月5日，衢州市自然资源和规划局衢江分局向西垄村委会发出《征收集体土地告知书》，告知：因新建杭州至衢州铁路建德至衢州段（衢江段）需要，需征收西垄村集体土地2.8476公顷，征收土地补偿标准按衢政发〔2017〕49号文件规定执行等。2019年10月7日，西垄村委会作出《村民（代表）会议纪要》，同意衢州市自然资源和规划局衢江分局拟定的征收补偿标准和安置方式。同日，西垄村委会作出《放弃听证的说明》，称经召开村两委全体干部和村民代表参加的会议，讨论决定放弃听证。2019年10月14日，衢州市衢江征地事务中心与第三人西垄村委会签订《征收土地补偿协议》（衢江区征字〔2019〕178号），约定征收西垄村委会集体土地2.8476公顷，征地补偿费用243.4698万元，拟安排29名被征地农民参加基本生活保障制度等。第三人云溪乡政府作为鉴证人盖章确认。该协议增加的补偿款及上述《征收土地补偿协议》（衢江区征字〔2019〕5号）约定的补偿款均已支付到位，西垄村委会亦将补偿款发放给村民，其中，原告补偿款亦支付到位。 2020年5月11日，浙江省人民政府受国务院委托对衢州市人民政府作出《关于新建杭州至衢州铁路建德至衢州段（衢州段）工程建设用地的批复》（国委浙土审〔2020〕11号），批复同意衢州市柯城区、衢江区、江山市、龙游县共计建设用地306.2216公顷，由当地人民政府按照供地方案中的供地方式依法依规提供，作为新建杭州至衢州铁路建德至衢州段（衢州段）工程建设和拆迁安置用地等。2020年5月27日，衢州市人民政府发布《征收土地方案公告》（[2020]第20号），2020年6月12日，被告发布《征地补偿安置方案公告（批后）》（[2020]第20-2号），其中载明征收土地按衢政发〔2017〕49号文件规定执行等。 另，衢州市衢江征地办公室经整合重组，现为衢州市衢江国土整治和征收中心，系衢州市自然资源和规划局衢江分局所属事业单位。原告部分承包地位于上述征收范围内。原告不服《征收土地补偿协议》(衢江区征字[2019]5号)，于2020年9月7日向该院提起本案诉讼，请求确认被告于2019年5月份签订的《征收土地补偿协议》无效。 原判认为，被诉《征收土地补偿协议》（衢江区征字〔2019〕5号）由衢州市衢江征地办公室与第三人西垄村委会签订，云溪乡政府鉴证，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，衢州市自然资源和规划局作为继续行使衢州市衢江征地办公室职权的行政机关，被告主体适格。原告将云溪乡政府、西垄村委会列为第三人，并无不当。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，涉案集体土地征收涉及“新建杭州至衢州铁路建德至衢州段”建设，该项目对完善区域综合运输网络，促进地方经济社会发展具有重要意义，经中华人民共和国自然资源部审议，原则同意通过用地预审。在此情况下，衢州市衢江征地办公室与第三人西垄村委会签订《征收土地补偿协议》（衢江区征字〔2019〕5号），后因征收范围调整，衢州市衢江征地事务中心与第三人西垄村委会于2019年10月14日签订《征收土地补偿协议》（衢江区征字〔2019〕178号），上述协议已履行完毕，原告亦已经获得相应补偿款。且涉案项目用地已经浙江省人民政府受国务院委托批准，衢州市人民政府发布了《征收土地方案公告》，被告发布了《征地补偿安置方案公告》，补偿标准与上述协议约定一致。综上，原告请求确认《征收土地补偿协议》（衢江区征字〔2019〕5号）无效，不符合上述“重大且明显违法”的行政行为无效情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”被诉协议亦不符合上述规定的合同无效情形。综上，原告请求确认协议无效不能成立，本院不予支持。原告关于“将违法违纪相关责任人移交相关部门处理”的主张，缺乏依据，本院不予支持。经释明，原告仍坚持请求确认协议无效。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决：驳回原告江丽仙、林丽彬的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江丽仙、林丽彬负担。 上诉人江丽仙、林丽彬上诉称，一审判决认定事实错误,主要证据不足,适用依据错误。涉案土地直至2020年5月11日才批准征地,而被诉协议签订于2019年5月24日,被上诉人在未经依法批准用地的情况下签订被诉协议,违反法律规定;上诉人至今都没有签署相关安置补偿协议,也没有依法测算、评估,不存在“原告已获得相应补偿”的事实。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。 被上诉人衢州市资规局答辩称，一审查明事实清楚，适用法律正确，被诉协议不存在“实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”，协议签订、内容、履行合法有效，应得到法院的认定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人未提交书面答辩意见，二审审理中表示同意被上诉人的答辩意见。 上诉人江丽仙、林丽彬上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕被诉行政协议是否具有法定无效情形等争议焦点进行审理。二审期间，上诉人提交其从衢州市自然资源和规划局衢江分局获取的《杭州至衢州铁路建德至衢州段（衢江段）先行用地（控制性工程）名称和用地情况表》，主张该表中显示西垅特大桥单体工程用地面积为1.2609公顷，而被诉协议则向云溪乡西垅村征收土地2.6093公顷，明显超过实际用地面积，证明征收行为违法。被上诉人主张西垅特大桥并未在西垅村范围内，西垅村征收土地主要用于云溪特大桥的建设，而云溪特大桥在西垅村范围用地为2.6093公顷，与被诉协议征收西垅村土地面积相一致，并提交衢州市资规局衢江分局提供的《新建杭州至衢州铁路建德至衢州段（衢江段）先行用地情况汇总表》及对应用地示意图予以佐证。如示意图及汇总表所示，西垅特大桥建设用地涉及莲花镇桥丰村和浙江省十里丰监狱，而云溪特大桥涉及云溪乡云溪村、西垅村等六个村及莲花镇耿山村及其他国有土地，说明上诉人以西垅特大桥用地面积主张被诉征收协议征收西垅村土地2.6093公顷违法，无事实依据。 经审理，二审对原审认定事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政协议存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，是行政协议无效的法定事由。本案所涉用地行为，先行通过国家自然资源部的预审，之后由土地行政管理部门与土地所有权人签订土地补偿协议，土地补偿协议签订后又及时取得国家自然资源部办公厅先行用地的同意，并及时向土地所有权人支付了安置补偿款，之后涉案土地于2020年5月被依法征收，故被诉行政协议不存在前述法律规定的无效情形。经审理，被诉行政协议也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。至于上诉人提出的协议签订时先行用地手续尚未办好、其未主动领取安置补偿款等无效理由，因案涉土地征收用途涉及铁路建设，对完善区域综合运输网络，促进地方经济社会发展具有重要意义，且协议签订前，国家自然资源部已原则同意通过用地预审，协议签订后又及时办理了先行用地手续、履行了土地征收程序、向西垅村支付了安置补偿款，故上诉人以上述理由主张协议无效，于法无据。经一审法院释明后，上诉人坚持原诉讼请求，一审法院判决驳回诉讼请求并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江丽仙、林丽彬负担。 本判决为终审判决。 审判长 沈 婷 审判员 朱桂英 审判员 祝伟荣 二〇二一年四月六日 书记员 秦沁雅