辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽01行终494号上诉人（原审被告）：沈阳市浑南区白塔街道办事处，住所地沈阳市浑南区。法定代表人：王前防，职务主任。出庭负责人：赵磊，职务副主任。委托代理人：王晓溪，系辽宁同方律师事务所律师。委托代理人：陈丽兰，系该单位工作人员。被上诉人（原审原告）：贾广富，男，满族，1982年2月22日出生，住址沈阳市。委托代理人：杨东方，系辽宁荣堃律师事务所律师。上诉人沈阳市浑南区白塔街道办事处（以下简称白塔办事处）与被上诉人贾广富履行房屋拆迁补偿安置产权调换协议一案，不服沈阳市大东区人民法院作出的（2019）辽0104行初226号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，贾庆发、贾广富、贾广明、贾广亮均为沈阳市××××村村民，贾庆发、贾广富、贾广明三人系父子关系，贾庆发、贾广亮系叔侄关系。因市政建设需要，浑南区人民政府下发拆迁公告，对东陵区白塔镇青堆子村旱地、水浇地、水田、农村道路、沟渠、坑塘水面及苏家岗子村相应的土地进行征收。案涉地块在征收范围内。2010年12月16日，贾庆发与白塔办事处签订合同编号634号房屋拆迁补偿安置产权调换协议书，协议确认拆迁地块坐落于沈阳市××××村，土地使用权面积300平方米，实占面积1184平方米，分户给贾广富300平方米、贾广亮300平方米、贾广明284平方米，对贾庆发按照土地面积300平方米给予补偿。同日，本案原告贾广富（乙方）与被告白塔办事处（甲方）签订合同编号635号房屋拆迁补偿安置产权调换协议书，协议确认土地使用权面积300平方米，实占面积300平方米（分户）。甲方补偿乙方土地使用权50%部分房屋的货币补偿金额为300平方米*50%*2750元/平方米=412500元，住宅搬迁补助费600元，奖励8000元，临时过渡补助费500元*24个月=12000元（由甲方在约定的产权调换房屋交付期前发给乙方，临时安置补助费自乙方从搬迁腾空被拆房屋验收合格之日起按月计算，发至产权调换房屋交付使用当月止），电话费200元，宅基地附着物综合补偿300平方米*50%*300元/平方米=45000元。拆迁补偿金额总计478300元。甲方将坐落在白塔镇上深村房屋作为产权调换房屋，期房建筑面积165平方米，（其中95平方米一套、70平方米一套），产权调换房屋价款总额为165平方米×2750元/平方米=453750元，预付款150平方米×2750元/平方米=412500元，差价款（165-150）平方米×2750元=412500元，差价款（165平方米-150平方米）*2750/平方米=41250元由乙方支付给甲方，待进驻时结清。拆除房屋及附属物与产权调换房屋差价款为65800元，由甲方于2011年4月20日前支付乙方。甲方提供的产权调换房屋，当实际建筑面积大于约定建筑面积5平方米以内的，双方同意建筑面积差额部分按2750元/平方米的价格确定，由乙方给甲方，当实际建筑面积大于约定的建筑面积5平方米以上的，双方同意建筑面积差额部分按市场价格确定，由乙方支付给甲方。协议签订后，被告白塔办事处至今未履行协议义务。原审另查，贾庆发于2003年在沈阳市东陵区××村××东××用××字××号集体土地使用证，并取得沈东农房字第××号房屋所有权证，证载建筑面积140平方米。2011年7月18日沈阳港丰巨宝房产开发有限公司基于上述宅基地与贾庆发签订集体土地A-118号房屋拆迁补偿安置产权调换协议书，协议约定，因白塔镇××××村改造项目需要，拆迁贾庆发位于白塔镇××××村房屋，沈东农房字第××号，建筑面积140平方米，设计用途为住宅，土地使用证号宅121298，使用面积298.3平方米，实占面积298.3平方米，户籍所在地沈阳市××××号。贾庆发土地实占面积298.3平方米70%产权调换期房建筑面积为92.92平方米、120.43平方米住房2套，超出部分按照1850元/平方米给付差价款。另给予贾庆发住宅搬迁补助费、临时过渡补助费、地上附着物补偿费。现该协议已履行完毕。原审再查，沈阳市勘察测绘研究院出具案涉地块宅基地确权报告，土地面积实际测量为952.36平方米，旱地面积912.43平方米，坑塘水面39.93平方米。该地块原为污水处理厂，后由贾庆发一家使用。东陵区（浑南新区）人民政府2010年印发《关于印发浑南新城集体土地房屋及地上附着物拆迁补偿办法（暂行）的通知》沈东陵（浑南）政发【2010】1号（以下简称2010-1号文），确认本补偿办法只适用于浑南新城，包括白塔街道全部16个村和桃仙街道莫子山、于山村2个村，总面积约50余平方公里。上述文件发布后，在征收工作中，遇到部分问题及情况，基于此，东陵区（浑南新区）人民政府2012年印发“关于印发浑南新城征收补偿工作实施方案的通知”（沈东陵（浑南）政办发【2012】12号）（以下简称2012-12号文），对拆迁过程中的具体情况作出了详细规定，宅基地及房屋的补偿标准：以宅基地证所示使用权面积的50%作为房屋补偿标准，对宅基地证所示使用权面积50%以外的面积，实行综合补偿。综合考虑征收的实际情况以及历史原因，浑南新城范围内村屯宅基地认证按照每户不大于300平方米确认。村屯边缘的宅基地由村“两委”、街道办事处进行认定，并经村民代表大会通过。确实属于历史形成的，可以通过区土地房屋征收疑难问题处理工作领导小组给予宅基地认定。关于村屯规划外宅基地的确认办法，由于历史原因，部分农村宅基地未纳入村屯土地总体编制规划，但确实属于利用村里空闲地、废弃地、荒坡地等地块建设的村民住宅，遵照“一户一宅”原则，经村“两委”同意、村民代表大会通过，并报新城管委会征收办公室审批后，经区土地房屋征收疑难问题处理工作领导小组认定，可对其按照2010-1号文相关规定予以补偿。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法的前提是行政协议必须合法有效。即人民法院只有在确认行政协议合法有效的基础上，才能判决被告继续履行协议，或者采取相应的补救措施，以及承担损失赔偿责任。本案的争议焦点：原、被告签订的房屋拆迁补偿安置产权调换协议书是否合法有效。原、被告签订的房屋拆迁补偿安置产权调换协议书项下的土地，系基于贾庆发在案涉地块拆迁时对案涉地块进行核量确认土地面积1184平方米，贾庆发与白塔办事处签订拆迁安置协议后，将剩余土地分户取得。故，本案案涉协议项下土地的取得只有在贾庆发有权在本村取得宅基地使用权的情况下，才具有分户的事实基础。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。贾庆发为农业户口，其有取得村屯宅基地使用权及房屋所有权的权利，其户籍虽在案涉地块村屯内，但其在外村，即在沈阳市××××村取得过集体土地使用权及房屋所有权，并且已取得拆迁补偿，基于“一户一宅”原则，贾庆发在案涉地块村屯内无权再次取得宅基地使用权。故，贾广富无权基于其父贾庆发土地进行分户取得本案案涉协议项下的土地，协议中确认贾广富基于分户取得土地使用权不具有事实基础。但贾广富是沈阳市××××村村民，拆迁之时无宅基地且已年满18周岁，故，其在本村有取得新批宅基地300平方米的权利。被告向法庭提供的航拍图可以看出，案涉地块贾庆发一家一直作为宅基地使用，属于拆迁政策中利用村里空闲地、废弃地、荒坡地等地块建设村民住宅的情形，根据2012-12号文件，上述情况可依据（2010）1号文件的相关规定予以补偿。案涉地块旱地面积912.43平方米，按照征收补偿政策，贾广富、贾广明、贾广亮每人可按照304.14平方米予以补偿，超占的面积4.14平方米进行综合补偿。现原告贾广富自愿放弃4.14平方米的拆迁收益，同意按土地面积300平方米进行拆迁补偿。故，案涉协议中确认的以分户方式取得土地使用权虽不具有事实基础，但因贾广富具有以新批宅基地方式取得土地使用权的权利，其协议中确认的300平方米土地面积具有事实基础。另，协议中约定的拆迁补偿事项及计算方法符合拆迁政策，不违反法律规定。由此，被告应予履行。关于被告提出案涉土地不是宅基地，而是农用地，未办理农转用，没有取得宅基地审批，地上房屋属无证房的问题，村民委员会证实案涉地块由村委会研究批给原告一家作宅基地，原告一家自1992年即在此居住建造房屋，在案涉地块缺少用地手续的情况下，政府相关的职能部门并未以此为由强制当事人停止建设，亦未由相关的政府部门及时作出处罚决定，当事人基于对政府的信赖，在案涉地块上一直居住至拆迁之时。由此，原告取得案涉地块的使用权存在事实基础，具有合理性。被告的上述抗辩理由不成立。关于被告提出本案超过法定起诉期限的问题，行政协议虽然仍属于一种行政行为，但它却借用了民法合同的方式，行政机关与协议相对人虽然本质上不属于平等的民事主体，但却以平等协商的方式订立并履行协议，正是基于这种平等性和双方性，当因为行政协议的订立和履行产生争议，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律范围。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。第一百九十五条第（一）项，有下列情形之一的，诉讼时效中断，从中断、有关程序终结时起，诉讼时效期间重新计算：（一）权利人向义务人提出履行请求。本案中，原告自述，由于被告一直未履行交付产权调换房屋的职责，为此一直向政府及相关部门主张权利，原告作为被拆迁人，在未全部取得拆迁收益的情况下，一直要求被告交付产权调换房屋或给付拆迁补偿款符合客观常理，故对原告的自述予以采信。被告的上述抗辩理由不成立。关于原告请求被告给付自2012年12月16日起临时安置补助费按1000元计算的意见，原审认为对于临时安置补助费协议中已有约定，按照每月500元标准给付至产权调换房屋交付时止，故其要求按照每月1000元的标准计算，不予支持。原告主张的临时安置补助费，可以通过对拆迁安置补偿协议的履行得以实现，无需法院另行判决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三、七十八条之规定，判决被告沈阳市浑南区白塔街道办事处于判决发生法律效力后十日内继续履行其与原告贾广富签订的房屋拆迁补偿安置产权调换协议书（合同编号635）。案件受理费1750元，由被告承担。上诉人白塔办事处上诉称，原审判决继续履行协议无事实及法律依据。理由为：一、案涉房屋拆迁补偿调换协议书签署所依据的事实为，被上诉人基于贾庆发在青锥子村取得宅基地使用权，其基于分户取得宅基地使用权。一审法院在已认定贾庆发取得的宅基地使用权违反“一户一宅”的强制性规定，进而认为协议中确认基于分户取得的土地使用权不具有事实依据的情况下，仍然判决履行亦不具有事实依据，也不具有法律依据。在一审过程中，被上诉人陈述其自贾庆发处分户取得案涉地块宅基地使用权，进而针对其享有的该宅基地使用权而签署案涉协议。一审法院在另案贾庆发诉上诉人的案件中，已经认定贾庆发在青锥子村取得宅基地使用权违反“一户一宅”原则，那么，因基础权利无效，本案被上诉人基于分户取得的宅基地使用权亦属无效。而案涉协议系基于该事实所签署，那么案涉协议的签署也丧失了事实依据。而案涉协议属于行政协议，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，应当适用行政诉讼法的规定；也可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。从行政行为角度，案涉行政协议已丧失事实依据，根据该规定第十二条规定，应当确认协议无效，不应继续履行；而从民事合同规定角度，因在另案贾庆发诉上诉人一案中，一审法院已认定属于以欺诈手段骗取订立合同，合同归于无效；那么，被上诉人作为贾庆发侄儿，其当然知晓该欺诈行为，其仍予以隐瞒而进行分户，也属于以欺诈手段骗取订立合同，案涉协议仍应被确认无效，不应继续履行。一审判决在认定该事实的情况下仍判决履行不具有事实及法律依据。二、被上诉人占用土地为耕地，应适用耕地建房情形，一审判决适用2012-12号文件中关于利用村里空闲地、废弃地、荒坡地等地块建设村民住宅的情形，进而判决履行，属于适用政策依据错误，也违反了土地管理法相关规定。2012-12号文件第二项虽规定了各项对于符合颁发宅基地条件、但未对其发放宅基地证的具体情形。但具体到本案，被上诉人占用土地为部分在一调线内、二调线外，地类为旱地(一级地类为耕地)。即其所占用的土地地类为耕地，属于耕地上建房情形，即使适用12号文，也仅能够适用情形8的规定，即“本村村民在耕地上建设的居民住宅，确无其他宅基地的，按照人均25平方米安置产权调换房屋，但要缴纳30%的成本价购房款。对其耕地上建设的原住宅，进行评估补偿，搬迁时给予搬家补助费、过渡期补助费和奖励费。而一审法院认定适用的情形，属于12号文规定的情形4，但该情形明确规定，其适用范围为“在村屯规划外宅基地的、但确实属于利用村里空闲地、废弃地、荒坡地等地块建设的村民住宅”，因12号文第二项规定的各情形均是相互排斥且不能同时适用的，故此处的村里空闲地、废弃地、荒坡地均是在排除耕地外的土地上。故本案不能适用该情形。此外，该两情形的区分适用也具有法律依据。根据《辽宁省实施办法》第三十条的规定：“农村村民建住宅必须严格执行村庄和集镇规划，村内有空闲地的，不得占用耕地建住宅。需要使用本村集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者村民代表会议讨论同意，乡(镇)人民政府审核，报县人民政府批准。确需占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。”依据上述法律法规规定，为保护耕地，严格禁止耕地建房，占用农用地建房必须严格履行农转用审批手续。考虑到被征收居民的利益，在进行地上物补偿时，对于因历史原因而未取得宅基地审批的，在法律法规规定范围内能够给予其宅基地补偿的，已经制定相关政策予以保障，如12号文情形4；但是在法律法规规定范围外的，即本案所述的耕地建房情形，因超出了县级以上人民政府的审批权限，严格禁止对其按照宅基地进行补偿。故不能仅以未取得宅基地为由，在不考虑上位法规定的情况下，当然适用情形4对其补偿。综上，一审判决对在耕地上建房的行为错误适用12号文规定，违反土地管理法相关规定。适用法律依据及政策依据错误。三、退一步说，因被上诉人不具有分户取得宅基地使用权的事实基础，即使对被上诉人进行补偿，也应当结合被上诉人实际情况，依据案涉拆迁补偿政策即1号文，重新对其履行相应新批宅基地等程序进行补偿，而非径行按照协议约定补偿。退一步说，即使按照一审判决观点，适用12号文情形4进行补偿，也需履行经村“两委”同意、村民代表大会通过，并报新城管委会征收办公室审批，经区土地房屋征收疑难问题处理工作领导小组认定，才能按照1号文相关规定予以补偿。本案中，被上诉人在签署案涉协议前履行的程序均是基于其分户取得宅基地所履行的程序，因其不具有分户取得的事实依据，故前述程序应归于无效，应当重新履行程序，待履行完毕无误后方才具备补偿条件。而一审判决未考虑上述程序要件规定，也未考虑到被上诉人是否能够通过上述程序认定，仅依据该情形认定具备补偿前提的情形下即认为协议不违反法律法规强制性规定，径行判决继续履行，违反上述规定。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人贾广富答辩称，上诉人所述无事实和法律依据，贾广富系东陵区白塔镇青堆子村村民，拆迁时无宅基地且年满18岁，故贾广富有取得新批宅基地300平方米的权利，从上诉人提供的航拍图可以看出案涉地块贾庆发一家一直作为宅基地使用，属于拆迁政策中利用村里空闲地、废弃地、荒坡地等地块建设村民住宅的情形，被上诉人贾广富放弃4.14平方米同意按300平方米进行补偿。贾广富具有以新批宅基地方式取得土地使用权的权利，案涉协议确认的300平方米土地面积具有事实和法律依据；村委会证实案涉地块经村委会研究批给被上诉人一家作为宅基地，上诉人一家自1992年在此居住，建造房屋并一直居住到拆迁之时，政府相关部门从未强制当事人停止建设并作出处罚决定。被上诉人取得案涉地块使用权存在事实依据。一审判决正确，请求维持原判。本院审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，本案中，当事人双方签订的房屋拆迁补偿安置产权调换协议书项下的土地，系基于贾庆发在案涉地块拆迁时对案涉地块进行核量确认土地面积1184平方米，贾庆发与白塔办事处签订拆迁安置协议后，将剩余土地分户取得。贾庆发因在外村，即在沈阳市××××村取得过集体土地使用权及房屋所有权，并且已取得拆迁补偿，基于“一户一宅”原则，贾庆发在案涉地块村屯内无权再次取得宅基地使用权。贾广富无权基于贾庆发土地进行分户取得本案案涉协议项下的土地，协议中确认贾广富基于分户取得土地使用权不具有事实基础。但贾广富是沈阳市××××村村民，拆迁之时无宅基地且已年满18周岁，故其在本村有取得新批宅基地300平方米的权利。上诉人向原审提供的航拍图可以看出，案涉地块贾庆发一家一直作为宅基地使用，属于拆迁政策中利用村里空闲地、废弃地、荒坡地等地块建设村民住宅的情形，根据2012-12号文件，上述情况可依据（2010）1号文件的相关规定予以补偿。案涉地块旱地面积912.43平方米，按照征收补偿政策，贾广富、贾广明、贾广亮每人可按照304.14平方米予以补偿，超占的面积4.14平方米进行综合补偿。现贾广富自愿放弃4.14平方米的拆迁收益，同意按土地面积300平方米进行拆迁补偿。案涉协议中确认的以分户方式取得土地使用权虽不具有事实基础，但因贾广富具有以新批宅基地方式取得土地使用权的权利，其协议中确认的300平方米土地面积具有事实基础。另，协议中约定的拆迁补偿事项及计算方法符合拆迁政策，不违反法律规定。关于上诉人提出案涉土地不是宅基地，而是农用地，未办理农转用，没有取得宅基地审批，地上房屋属无证房的问题，村民委员会证实案涉地块由村委会研究批给被上诉人一家作宅基地，被上诉人一家自1992年即在此居住建造房屋，在案涉地块缺少用地手续的情况下，政府相关的职能部门并未以此为由强制当事人停止建设，亦未由相关的政府部门及时作出处罚决定，当事人基于对政府的信赖，在案涉地块上一直居住至拆迁之时。由此，贾广富取得案涉地块的使用权存在事实基础，具有合理性。上诉人的上诉理由不成立。故原审判决继续履行协议并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费1750元，由上诉人沈阳市浑南区白塔街道办事处承担。本判决为终审判决。审判长  史越洋审判员  刘 智审判员  刘雨婷二〇二一年四月二十日法官助理刘婧书记员汪笑宏本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；