辽宁省锦州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽07行终33号上诉人（原审原告）：锦州佳德房地产开发有限公司，住所地锦州市太和区解放西路**。法定代表人：安双吉，该公司董事长。委托诉讼代理人：崔晋，该公司经理。委托诉讼代理人：王海滨，辽宁锦逸律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：锦州市住房和城乡建设局，住所地锦州，住所地锦州市太和区金瑞尚品**>负责人：王英超，该局局长。委托诉讼代理人：黄洪福，该局法规科科长。委托诉讼代理人：杨菡婷，辽宁凌飞律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：锦州市太和区城市管理综合行政执法局，住所地锦州，住所地锦州市太和区凌西大街天成雅典**>法定代表人：赵雷，该局局长。委托诉讼代理人：于虎，该局法规培训中心主任。被上诉人（原审被告）：锦州市人民政府，住所地锦州市太和，住所地锦州市太和区市府路**iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人：靳国卫，该市代市长。委托诉讼代理人：陈立鑫，锦州市司法局政府法律顾问科科长。上诉人锦州佳德房地产开发有限公司诉被上诉人锦州市住房和城乡建设局、锦州市太和区城市管理综合行政执法局、锦州市人民政府责令限期拆除及行政复议一案，不服辽宁省锦州市太和区人民法院（2020）辽0711行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人锦州佳德房地产开发有限公司的委托诉讼代理人崔晋、王海滨，被上诉人锦州市住房和城乡建设局的委托诉讼代理人黄洪福、杨菡婷，被上诉人锦州市太和区城市管理综合行政执法局的委托诉讼代理人于虎，锦州市人民政府的委托诉讼代理陈立鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，锦州佳德房地产公司于2016年10月在锦州市太和区富华逸墅小区内建1073平方米的游泳馆，2017年投入使用。原锦州市综合执法局于2016年12月2日作出锦太城综执罚决字[2016]第038号《行政处罚决定书》，依据《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》第三十条的规定，决定责令佳德房地产公司限七日内自行拆除违法建筑。于2016年12月28日作出锦城综执强决字[2016]第038号《行政强制执行决定》，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，决定强制拆除违法建筑。佳德房地产公司对上述决定不服，诉至锦州市凌河区人民法院，该院于2017年12月6日作出（2017）辽0703行初17号行政判决，撤销上述决定。该判决发生法律效力后，锦州市凌河区人民法院于2019年9月23日作出（2019）辽0703行监1号行政裁定，裁定再审该案。锦州市凌河区人民法院于2019年11月26日作出（2019）辽0703行再1号行政判决，认为针对富华逸墅小区游泳馆的处理问题，锦州市综合执法局作出了锦太城综执罚决字[2019]第(004)行政处罚决定书及强制执行决定书，决定拆除违法建筑，系重新作出了行政行为，故撤销了（2017）辽0703行初17号行政判决书，驳回佳德房地产公司的诉讼请求。2019年5月24日，锦州市综合执法局就佳德房地产公司未经审批在锦州市太和区富华逸墅小区内建1073平方米的游泳馆立案，经询问、勘验、集体讨论，于2019年8月19日对佳德房地产公司作出并送达锦太城综执罚先告字[2019]第（004）号《行政处罚先行告知书》、锦太城罚听告字[2019]第（004）号《听证告知书》，告知佳德房地产公司拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2019年9月18日，锦州市综合执法局召开了听证会，对锦州佳德房地产公司于2019年9月23日作出并送达了锦太城综执罚决字[2019]第（004）号《行政处罚决定书》，认定佳德房地产公司未取得任何审批手续在锦州市太和区富华逸墅小区内建1073平方米游泳馆。依据《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》第三十条的规定，决定责令限七日内自行拆除违法建筑。于2019年9月30日作出并送达锦太城综执强公字[2019]第（004）号《强制拆除决定公告》，要求锦州佳德房地产公司于公告之日起三日内自行拆除在锦州市太和区富华逸墅小区内擅自建设的违法建筑物。于2019年10月14日作出并送达锦太城综执强催字[2019]第（004）号《强制执行催告书》，催告佳德房地产公司自收到催告书之日起三日内自行拆除违法建筑物，并告知其有权进行陈述和申辩。于2019年10月24日作出并送达锦太城综执强决字[2019]第（004）号《行政强制执行决定》，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，决定采取以下强制措施：强制拆除违法建筑，并告知其申请行政复议或提起行政诉讼的权利。2019年11月22日佳德房地产公司因不服2019年9月23日作出的锦太城综执罚决字[2019]004号行政行为，向市政府申请行政复议，市政府于2020年2月19日作出锦政行复[2020]5号《行政复议决定书》，复议决定维持锦州市城市管理综合行政执法局作出的决定。另查明，2019年7月17日，锦州市自然资源局出具一份《关于太和区富华逸墅小区外违规建设游泳馆的情况说明》，内容为：富华逸墅小区项目平面规划图中没有规划游泳馆，经市规划设计研究院实地测量，该游泳馆在富华逸墅小区用地范围以外，未经规划部门规划审批，游泳馆的土地权属为锦州锦华股份有限公司《国有土地使用证》范围内，证号锦州市太和区国有（2002）字第01034号、地号014702，、地号014702更。根据《锦州市人民政府关于调整城市管理体制进一步下放城市管理权限的实施意见》（锦政发〔2014〕6号）第三条第1款的相关规定“市区两级职责分工是：市规划局负责城市规划区内需要实施建设工程规划许可证控制的建设工程的审批及批前、批后监管。其余的私搭乱建等违法违规行为由区综合执法局负责监督处罚”，游泳馆位于富华逸墅项目用地范围以外，为私搭乱建违法违规行为，应由区综合执法局负责监督处罚。根据《锦州市人民政府关于进一步规范房地产开发管理的意见》，（锦政发[2013]39号）第四条第三款的相关规定，未取得《建设工程规划许可证》开工建设的由综合执法部门依法依规予以处罚。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》第十一条第（二）项规定，在城市建成区内禁止有下列行为：（二）擅自搭建建筑物构筑物。第三十条规定，违反第十一条第（一）项、第（二）项、规定的，由市容和环境卫生主管部门责令停止违法行为，限期拆除违法设施，或者采取其他补救措施。参照《锦州市人民政府关于城市管理领域相对集中行政处罚权工作的实施意见》（锦政发〔2009〕14号）规定，市综合执法局是本市行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关，负责行使城市规划、市容和环境卫生、园林绿化、环境保护、市政设施、工商行政、公安交通管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚决以及省、市人民政府规定的其他职责。故市综合执法局具有对违反城市规划的行为进行相对集中处罚的职权。锦州市自然资源局出具一份《关于太和区富华逸墅小区外违规建设游泳馆的情况说明》虽不是向市综合执法局出具，但该说明已认定佳德房地产公司未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自建设涉案房屋是不争的事实。市综合执法局在查处佳德房地产公司违法建设行为的过程中已向其送达相关执法文书,履行的立案审批、调查询问、处罚告知，并根据调查情况作出处罚决定，履行行政决定催告以及强制拆除决定公告等程序，行政行为依据充分，适用法律正确，程序符合《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条、第三十九条的相关规定。市政府作为复议机关，依照《中华人民共和国行政复议法》在受理、审查佳德房地产公司的复议申请过程中，程序符合法律规定，其作出的锦政行复字[2020]5号《行政复议决定书》事实清楚、理由充分并无不当。综上所述，佳德房地产公司的诉讼请求及诉讼事由，没有事实根据和法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告锦州佳德房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告锦州佳德房地产开发有限公司负担。上诉人锦州佳德房地产开发有限公司上诉称，一、请求二审法院撤销锦州市太和区人民法院2020年9月16日作出的（2020）辽0711行初7号行政判决书，发回重审或依法改判。二、判决被上诉人承担案件一审、二审诉讼费。事实与理由：锦州市太和区人民法院作出的（2020）辽0711行初7号行政判决书认定事实不清，适用法律不当。一、一审判决认定2019年5月24日至2019年11月22日，针对上诉人所建游泳池一事，作出相关具体行政行为的主体“市综合执法局”是错误的。相关文件上虽然盖有“锦州市城市管理综合行政执法局（3）”的印章，但实施具体行政行为的是“锦州市太和区城市管理综合行政执法局”，而2016年5月20日综合执法局《行政执法委托书》所中的委托期限为：2016年5月20日—2017年5月20日，已经超过其委托的期限，锦州市太和区城市管理综合行政执法局没有执法权限。其所实施的具体行政行为属于越权执法，应当撤销。二、一审判决书中，没有对执法人员是否具有执法资格予以阐述和说明，而行政机关对此所举的证据，也无法证明执法人员是具有执法资格的。上诉人认为，实施具体行政行为的执法人员，没有行政执法资格，其所作出的行政处罚、行政强制等决定，不能产生法律效果。行政机关的做法严重违反法律规定，属于程序违法，应当撤销。三、本案所涉“游泳池”属于建筑物，不属于“擅自搭建建筑物、构筑物；”，本案行政机关的执法依据不足，本案应由县级以上地方人民政府城乡规划管理部门处理，“城市综合执法”部门无权处理。本案案涉游泳馆为独立建筑物，并且已经建成投入使用，属于有基础、墙、顶、门、窗、能够遮风避雨，供人在内居住、工作、学习、娱乐、储藏物品或进行其他活动的空间场所，属于建筑物。《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》第十一条第（二）项的规定为“擅自搭建建筑物、构筑物；”构筑物是指房屋以外的建筑物，人们一般不直接在内进行生产和生活活动，如烟囱、水塔、桥梁、水坝等。四、一审判决书没有考虑合理行政、高效便民的行政法基本原则，如果简单粗暴的判令拆除，必将导致不良的社会效果和影响。本案中游泳馆已经建成，并且投入使用，期间取得了良好的社会效果，并且原告也在积极协调有关部门完善相关手续，同时也想真正的服务百姓，实现公益价值，拆除游泳馆不但会给原告方造成巨大的经济损失，同时导致现有广大业主失去游泳锻炼的场所，不符合民生民意，更加会产生不良的社会效应，出现其他的矛盾。并且拆除游泳馆也不是法律规定的唯一处理方式，应当结合现状，考虑采用合情合理的处罚措施，以达到良好的法治效果和社会效果双赢的结果。据此，上诉人提起行政上诉，望二审法院公正判决。被上诉人锦州市住房和城乡建设局辩称，原审认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，应依法予以维持。被上诉人锦州市太和区城市管理综合行政执法局辩称，我方主体资格合法，执法程序合法，执法人员资格合法，维持原审判决。被上诉人锦州市人民政府辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的诉求。本院查明，2016年5月20日，锦州市城市管理综合行政执法局作出行政执法委托书，委托给锦州市太和区城市管理综合行政执法局行使《锦州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》中除规划监察权以外的其他行政处罚权及国务院《无照经营查处取缔办法》和《辽宁省城市管理相对集中行政处罚权规定》中的查封、扣押权，并启用锦州市城市管理综合行政执法局（3）公章。委托期限为2016年5月20日至2017年5月20日。2019年9月2日，锦州市司法局作出锦司[2016]26号《关于和延期使用的通知》，该通知明确“将执法证和监督证的有效期延长至2020年12月31日”。另查明，2018年11月26日，辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府批准《锦州市机构改革方案》并印发通知。该方案中第二条（调整优化市级党政机构和职能）中第（二）项（与省委和省政府基本对应的其他机构和因地制宜设置的机构）中第1.（5）目规定，将市城市管理综合执法局等管理职责整合组建市住房和城乡建设局。本院二审中，当事人没有提交新证据。原审法院认定的其他事实基本属实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为涉案的锦太城综执罚决字[2019]第（004）号行政处罚决定及锦政行复字[2020]5号行政复议决定是否违法，是否应予撤销。关于本案的被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款、第六款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”根据上述法律规定，本案中，虽然锦州市太和区城市管理综合行政执法局作出被诉行政行为锦太城综执罚决字[2019]第（004）号行政处罚决定，但因其受锦州市城市管理综合行政执法局的委托行使其涉案行政处罚权，故本案的被告为锦州市城市管理综合行政执法局。为便于查清案件事实，一审将锦州市太和区城市管理综合行政执法局列为本案被告并无不当。又由于锦州市政府进行机构改革，2018年11月，原锦州市城市管理综合行政执法局的管理职责经市委、市政府整合，重新组建了锦州市住房和城乡建设局。即锦州市城市管理综合行政执法局的职责由重新组建的锦州市住房和城乡建设局继续行使，故本案的适格被告为锦州市住房和城乡建设局。关于上诉人主张被上诉人锦州市太和区城市管理综合行政执法局作出涉案行政处罚的职权问题。根据原审卷宗证据卷第197—182页所载的锦州市城市管理综合行政执法局作出行政执法委托书及锦州市司法局作出的锦司[2016]26号《关于和延期使用的通知》的内容，被上诉人锦州市太和区城市管理综合行政执法局具有作出涉案行政处罚的职权依据。关于上诉人认为涉案行政处罚认定事实及法律适用均存在错误的问题。经查，本案中，上诉人在未取得建设工程规划许可证的情况下，于富华逸墅项目用地范围以外建设涉案游泳馆，属于私搭乱建违法违规行为。又根据原审卷宗主卷第105页—106页所载的材料，原审法院在对上诉人进行询问过程中，上诉人锦州佳德房地产公司单位工作人员亦承认该公司存在建设涉案游泳馆并未取得相关审批手续的事实。据此，原审法院认为，被上诉人锦州市太和区城市管理综合行政执法局依据《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》第三十条的规定作出涉案行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，并无不当，本院予以维持。关于涉案复议决定的合法性问题。经查，根据上诉人锦州佳德房地产开发有限公司的复议申请，被上诉人锦州市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》作出的锦政行复字[2020]5号《行政复议决定书》程序合法、认定事实清楚，适用法律正确。原审法院认定正确，亦应予维持。综上所述，上诉人锦州佳德房地产开发有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人锦州佳德房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  李勇审判员  李俐审判员  闻伟二〇二一年四月十三日法官助理张睿书记员张睿