江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）赣行终150号上诉人（原审原告）徐泽霖，男，1951年9月23日出生，汉族，住上犹县。上诉人（原审原告）徐泽均，男，1959年5月19日出生，汉族，住上犹县。法定监护人徐泽霖，男，1951年9月23日出生，汉族，住上犹县，系徐泽均胞兄。以上两上诉人的共同委托代理人徐润贵，男，1974年10月20日出生，汉族，住上犹县，系徐泽霖之子。上诉人（原审原告）徐泽才，男，1969年6月8日出生，汉族，住上犹县。上诉人（原审原告）徐泽福，男，1970年9月29日出生，汉族，住上犹县。上诉人（原审原告）张全炳，男，1973年11月12日出生，汉族，住上犹县。上诉人（原审原告）张均根，男，1940年8月9日出生，汉族，住上犹县。上诉人（原审原告）张全发，男，1949年11月24日出生，汉族，住上犹县。上诉人（原审原告）张鸿才，男，1979年6月22日出生，汉族，住上犹县。上诉人（原审原告）张鸿明，男，1974年10月1日出生，汉族，住上犹县。上诉人（原审原告）徐铁生，男，1969年1月1日出生，汉族，住上犹县。上诉人（原审原告）徐茂，男，1974年12月27日出生，汉族，住上犹县。上诉人（原审原告）刘彩连，女，1940年10月18日出生，汉族，住上犹县。上诉人（原审原告）徐茂林，男，1968年9月2日出生，汉族，住上犹县。上诉人（原审原告）徐泽高，男，1951年8月2日出生，汉族，住上犹县。上诉人（原审原告）苏照林，男，1966年2月16日出生，汉族，住上犹县。上诉人（原审原告）张全槐，男，1939年10月5日出生，汉族，住上犹县。上诉人（原审原告）曾水英，女，1955年4月8日出生，汉族，住上犹县。上诉人（原审原告）苏落光，男，1959年8月7日出生，汉族，住上犹县。上诉人（原审原告）李财英，女，1940年8月15日出生，汉族，住上犹县。诉讼代表人张全炳，男，1973年11月12日出生，汉族，住上犹县。诉讼代表人苏照林，男，1966年2月16日出生，汉族，住上犹县。诉讼代表人徐泽霖，男，1951年9月23日出生，汉族，住上犹县。所有上诉人共同委托代理人杨凯锋，广东俭德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上犹县人民政府，住所地上犹县东山镇犹江大道**。法定代表人余业伟，该县县长。委托代理人曾勇，上犹县房屋征收管理办公室负责人。委托代理人马达远，江西腾龙律师事务所律师。上诉人徐泽霖等19人因其诉上犹县人民政府强制清除地上物及行政赔偿案，不服赣州市中级人民法院（2020）赣07行初157号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，为建设上犹工业园北区扩区项目，上犹县土地房屋征收办公室于2018年8月8日发布了《上犹县土地房屋征收办公室土地征收公告》（2018年第18号），拟征收位于黄埠镇黄沙村上坝、关口、河坎、岭下等组土地约1167亩，用于上犹工业园北区扩区建设。2018年9月30日，上犹县土地房屋征收办公室发布了《上犹县土地房屋征收办公室土地征收公告》（2018年第25号），拟征收位于黄埠镇黄沙村上坝、关口、河坎、岭下等组土地约117亩，用于上犹工业园北区扩区二期建设，并确定上述范围内征收土地上的种植物、建筑物（构筑物）补偿标准按照《上犹县集体土地征收补偿实施办法》（暂行）（2017年上犹县人民政府令第58号）文件执行。徐泽霖等19人集体所有的土地在征收范围内。2017年3月15日下发的《上犹县集体土地征收补偿实施办法》（暂行）（2017年上犹县人民政府令第58号）第四条第（四）项规定：“集体土地征收实行属地管理，各乡镇人民政府是集体土地征收的实施单位，依法组织好本辖区的征地补偿工作。”在征收土地实施过程中，上犹县黄埠镇人民政府与黄埠镇黄沙村村民委员会就征收英稍片上坝、关口组集体土地签订了《上犹县集体土地征收协议书》。上犹县黄埠镇人民政府负责发放黄埠镇辖区内所涉集体土地征收补偿款。在2019年8月1日至2020年11月10日期间，上犹县黄埠镇人民政府将土地征收补偿款打入徐泽霖等19人部分被征收户一卡通账户。2020年4月、7月、8月上犹县黄埠镇人民政府对包括徐泽霖等19人集体所有的在扩区红线范围内的被征收土地组织实施了清表行为。上犹县黄埠镇人民政府2020年11月6日出具的情况说明可以证实该事实。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。在土地征收过程中，包括征地审批、发布征地公告、补偿、强制等一系列行政行为，每一个环节都是独立的行政行为，实施这些行政行为的行政机关也不尽相同，被征收人可以选择对土地征收过程中的一个或者几个环节单独提起行政诉讼，前提是必须符合行政诉讼法规定的起诉条件，也包括被告主体适格，即被告是实施该行政行为的行政机关。本案中，徐泽霖等19人认为上犹县人民政府才有权发布土地征收公告、组织实施征收，上犹县黄埠镇人民政府是受上犹县人民政府的委托实施的案涉土地清表等强制行为，但并未提供相应的证据证实其主张。而根据上犹县黄埠镇人民政府出具的“情况说明”及相关证据，可以认定作出本案土地清表等行政强制行为的行政机关是上犹县黄埠镇人民政府，且上犹县黄埠镇人民政府也并非接受上犹县人民政府委托实施的土地清表等行政强制行为，因此上犹县人民政府不是本案的适格被告。徐泽霖等19人以上犹县人民政府作为被告，请求确认土地清表等行政强制行为违法并予以赔偿属错列被告。该院于2020年12月3日开庭审理本案时已经向徐泽霖等19人依法进行释明，并询问徐泽霖等19人是否变更被告，徐泽霖等19人当庭明确拒绝变更。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……。”据此，徐泽霖等19人的起诉依法应当予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回徐泽霖等19人的起诉。徐泽霖等19人提起上诉，请求：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理；先予裁定在本案诉讼期间，在上犹县工业园区北区扩区及农用地转用与征收土地方案未经有权机关批准之前，禁止上犹县人民政府违法强制占用上诉人的承包土地用于上犹县工业园区扩区项目建设。其上诉的事实及理由：1.上犹县人民政府是上犹县工业园北区扩区项目的土地征收主体和被诉土地强制行为的受益主体，也是组织实施案涉土地行政强制行为的行政主体。案涉行政强制行为是上犹县人民政府组织上犹县黄埠镇人民政府、上犹县工业园管委会及上犹县公安局等县政府各职能部门共同实施。2.上犹县人民政府以文件的形式委托上犹县黄埠镇人民政府对本案所涉土地实施征收和清表，应视为行政委托。上犹县黄埠镇人民政府自认其是被诉行政强制行为的组织实施主体，既不符合逻辑也与事实相悖。3.因案涉土地已被强制清表，为防止人民法院生效裁判不能或难以执行，特请求二审法院先予裁定，在本案诉讼期间，在上犹县工业园区北区扩区及农用地转用与征收土地方案未经有权机关批准之前，禁止被上诉人上犹县人民政府违法强制占用上诉人的承包土地用于上犹县工业园区扩区项目建设。被上诉人上犹县人民政府答辩称，1.原审认定作出强制清表行为的行政机关是上犹县黄埠镇人民政府，认定事实清楚；2.答辩人不是适格被告。经原审法院释明后，上诉人拒绝变更被告，原审法院裁定驳回起诉，适用法律正确。综上，请求依法驳回上诉，维持原裁定。原审经质证认证的证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院经审理查明的事实与原审认定事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对集体土地征收中强制拆除房屋等行为不服提起诉讼的，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告。”根据上述规定，公民、法人或者其他组织对集体土地征收中强制拆除房屋等强制实施行为不服提起诉讼的，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告。本案中，徐泽霖等19人并未提供充分有效的证据证明上犹县人民政府实施了被诉的土地清表等行政强制行为，且上犹县黄埠镇人民政府书面确认被诉行政强制行为系由其组织实施，因此本案应以具体实施被诉行政强制行为的上犹县黄埠镇人民政府为被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，原告起诉错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，徐泽霖等19人错列上犹县人民政府为被告，经原审法院依法释明，徐泽霖等19人仍当庭明确拒绝变更被告，依法应裁定驳回起诉。因此，原审法院裁定驳回徐泽霖等19人的起诉，并无不当。鉴于本案系因被告不适格依法裁定驳回起诉，因此徐泽霖等19人请求本院对其错列的被告采取保全措施，缺乏事实和法律依据。综上所述，徐泽霖等19人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  饶晓燕审判员  王丽君审判员  方石清二〇二一年四月八日书记员  万立强