中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行赔申41号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张必须。委托代理人：陈友峰，海南法立信律师事务所律师。委托代理人：林大进，海南法立信律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）：儋州市人民政府。住所地：海南省儋州市那大镇中兴大道市政府办公大楼。法定代表人：张耕，该市市长。委托代理人：鲍媛，儋州市人民政府法制办工作人员。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：儋州市住房和城乡建设局。住所地：海南省儋州市那大镇中兴大道市政府办公大楼。法定代表人：袁树柏，该局局长。委托代理人：李强，海南林源律师事务所律师。被申请人（一审第三人）：儋州市城市开发建设总公司。住所地：海南省儋州市那大镇中兴大街城建大厦四楼。法定代表人：林赞，该公司总经理。委托代理人：赵可青，北京德和衡（上海）律师事务所律师。再审申请人张必须因与被申请人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）、儋州市住房和城乡建设局（以下简称儋州市住建局）、儋州市城市开发建设总公司（以下简称城建总公司）拆迁行政强制及行政赔偿一案，不服海南省高级人民法院（2015）琼行终字第305号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。张必须申请再审称：（一）二审判决认定事实的主要证据不足。1.二审判决将儋州市政府组织儋州市住建局实施的强制拆除行为定性为行政强制执行错误，应是行政强制措施。儋州市政府于2012年9月19日、10月24日分别作出的儋府[2012]80号《儋州市人民政府房屋拆除公告》（以下简称《公告》）、儋府[2012]96号《儋州市人民政府关于拆除房屋的通告》（以下简称《通告》）直接导致了强制拆除行为的后果，构成行政赔偿事由，儋州市住建局未听取再审申请人的陈述与申辩、未依法召开听证会、未采取正确的送达方式，其作出的行政行为程序不完整，严重侵害其合法权益。《公告》、《通告》的本质是针对再审申请人的拆迁行为，其中所述内容是作出拆迁行为的理由，基于该理由作出的行政行为对再审申请人的权利义务造成了实质影响。2.儋州市政府1993年征地未报省级政府批准，补偿方案未公布，程序不合法，且当时所征用土地不包括本案争议的宅基地。3.没有证据证明再审申请人已经签订了《拆迁补偿合同书》、《拆迁补偿补充合同》并实际领取补偿款及安置地。（二）二审判决适用法律法规确有错误。再审申请人是因儋州市政府的违法行政行为申请行政赔偿，但二审判决未依行政赔偿的相关法律法规进行审理错误。综上，请求撤销二审判决，依法改判儋州市政府、儋州市住建局、城建总公司连带赔偿因违法行政行为给再审申请人造成的损失90.1675万元。儋州市政府当庭提出意见称：（一）再审申请人的土地1992年由人民政府合法征收。再审申请人已经与拆迁人海南洋浦开发建设总公司（以下简称洋浦公司）签订了《拆迁补偿合同书》、《拆迁补偿补充合同》，应该按照合同履行自动拆除的义务，儋州市政府的征收和拆迁行为都是合法的，不存在违法行为侵犯再审申请人财产权的情形，故不符合国家赔偿的法律要件。（二）根据一、二审提交的拆迁合同等证据可以充分说明再审申请人的宅基地是在征收的拆迁范围内。此外，被拆迁的房屋系再审申请人在水田、旱地的范围内私自建设的房屋，没有宅基地使用证也无房屋使用证。（三）征收土地行为已经超过了20年，再审申请人再对征地行为合法性提出异议，已超过了法定的起诉期限。综上，再审申请人申请再审没有事实和法律依据，儋州市政府的征收行为和拆迁行为符合法律规定。儋州市住建局提交意见称：案涉《公告》、《通告》及拆迁行为，是对1992年至1993年征地行为的继续，是为了处理历史遗留问题，而不是发生新的政府征地行为，拆迁已经被征收的土地上的房屋具有合法性。再审申请人提出的行政赔偿没有事实和法律依据。再审申请人本人或者家庭代表人已与城建总公司签订了《拆迁补偿合同书》或《拆迁补偿补充合同》，证明再审申请人的房屋在1992年至1993年的征地拆迁范围之内。城建总公司当庭提出意见称：（一）再审申请人关于“请求三位被申请人连带赔偿因行政行为造成申请人损失”的再审请求，超出了其在一、二审中的诉讼请求。（二）案涉征地行为不是本案争议焦点，也不应当属于本案的审查范围。（三）再审申请人的房屋属于征地拆迁范围：1.1992年9月1日经原儋县第九届人大常委会审议通过，原儋县人民政府颁布实施《关于开发建设那大中心大道有关拆迁问题的规定》（以下简称《拆迁规定》）第2条明确了拆迁的范围。2.原儋县那大中心大道开发指挥部与儋县和庆镇北吉上村经济合作社、北吉下村经济合作社签订了《国家建设征用土地协议书》（以下简称《征地协议书》）。3.再审申请人与城建总公司签订了《拆迁补偿合同书》或《拆迁补偿补充合同》，且都领取了宅基地安置证，如果不在拆迁范围内，则没有权利领取宅基地安置证。4.再审申请人在其一审起诉状中已经承认其房屋在拆迁范围内。（四）当初签订《拆迁补偿合同书》和《拆迁补偿补充合同》的时候部分再审申请人还是未成年人，由其监护人签订合同是合法的；有些系家庭代表签字，由家庭代表签订拆迁合同或者补充合同符合农村惯例，有合法效力，至今没有人提出家庭成员无权代理而要求撤销合同，并且在签订合同后，部分再审申请人已领取补偿金或宅基地安置证。（五）再审申请人主张的赔偿事项主要是宅基地、房屋、青苗损失等的赔偿，其中宅基地的补偿是给村集体的，在1993年的时候村集体已经收取了土地补偿款，且在签订了《拆迁补偿补充合同》之后，有证据证明所有再审申请人都领取了宅基地安置证，所以其无权再要求赔偿。（六）《公告》、《通告》只是告知再审申请人的权利及义务，再审申请人要求撤销无法律依据。本院经调卷审查并询问查明：1992年9月1日，原儋县人民政府（现儋州市政府）颁布实施《拆迁规定》，决定对规划中的那大中心大道及其两侧一定区域范围内的房屋等建筑物进行拆迁，包括以下内容：拆迁范围那大中心大道宽六十米，分东段、中段、西段，其中中段向南北两旁各拓宽50米，东段和西段向南北两旁各拓宽300米，在上述拓宽范围内的建筑物均须拆除；对未经批准擅自改建、扩建和新建的建筑物实施拆除时不予补偿；儋县人民政府授权儋县那大中心大道开发工程指挥部（后变更为儋州市那大中心大道开发工程指挥部）主管房屋拆迁补偿安置等工作；拆迁人是海南洋浦开发建设总公司。1993年5月25日，儋州市中心大道开发建设指挥部颁布《关于美扶地段拆迁安置的实施办法》，包括但不仅限于以下内容：宅基地安置标准每户120平方米；房屋补偿安置按照1992年《拆迁规定》处理；凡分有土地出卖后，又私自占地建房的，不再补偿安置。2012年9月19日、10月24日，儋州市政府分别作出《公告》、《通告》。《公告》的主要内容如下：市政府已于1993年征用人民东路海榆西线那大镇北吉新村108亩土地，并对被拆迁户进行拆迁补偿，安排宅基地予以重新安置，绝大部分被拆迁户已领取补偿款，接受宅基地后自行拆迁房屋，但仍有少部分被拆迁户未自行拆除。现由于儋州骑楼美食一条街建设的迫切需要，近期内将对该项目用地红线范围内的房屋、构筑物等依法实施拆除。1993年至1995年期间已经签订拆迁补偿合同但尚未领取补偿款的被拆迁人（户），请自本公告之日起7日内携带有效身份证件和房产相关材料到儋州骑楼美食一条街指挥部（那大新世界花园小区东面）领取补偿款。尚未签订拆迁补偿合同的被拆迁人（户），请于规定的期限内携带有效身份证件和房产相关材料到儋州骑楼美食一条街指挥部进行建筑物登记确认，登记时间：2012年9月21日-9月28日。自本公告发布之日起，拆迁范围内的任何单位和个人不得新建、扩建、改建房屋、改变房屋用途、租赁房屋。已经领取补偿款的被拆迁户须在3日内自行拆除房屋。凡在规定时间内拒不领取补偿款也不进行建筑物登记的，市政府将依法强制拆除。《通告》与《公告》的主要内容基本相同，但建筑物登记时间延长至2012年10月26日-11月2日。2012年11月27日，儋州市政府组织儋州市住建局等部门实施强制拆除行动，拆除了再审申请人的房屋。本院认为：本案被诉行政行为是强制拆除房屋行为，再审申请人提起本案诉讼属于一并提出赔偿请求，即强制拆除房屋行为是否违法并给再审申请人的合法权益造成了损害。本案的争议焦点有二，即儋州市政府作出《公告》、《通告》的行为是否应予撤销，以及再审申请人的赔偿请求是否应予支持。关于应否撤销《公告》、《通告》的问题。案涉被诉《公告》、《通告》主要涉及两方面的内容：一是被拆迁房屋项下土地已于1993年被征收并安排宅基地予以重新安置，绝大部分被拆迁户已领取补偿款，但仍有少部分尚未领取，告知未领取补偿款的被拆迁人可以继续领取补偿款；二是告知已经领取补偿款的被拆迁户须在3日内自行拆除房屋，凡在规定时间内拒不领取补偿款也不进行建筑物登记的，将依法强制拆除。前者系重述1992年至1995年的《拆迁规定》、《关于美扶地段拆迁安置的实施办法》、《拆迁补偿合同书》或《拆迁补偿补充合同》中关于征收、拆迁补偿安置的相关内容，并未给再审申请人创设新的权利义务，《公告》、《通告》本身对相对人的权利义务不产生实际影响，因此不具有可诉性。后者虽然包含限期自行拆除、逾期依法强拆的内容，但其性质属于儋州市政府在实施案涉强制拆除行为之前作出的、催告当事人履行义务的行为。二审判决将本案强拆行为定性为行政强制执行，纠正一审判决将强拆行为定性为行政强制措施的错误，本院予以确认。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，本案中的《公告》和《通告》应属于案涉行政强制执行中的一个程序性的催告行为，对相对人的权利义务产生的实质影响已经被后续实施的强制拆除行为吸收。况且，再审申请人已经诉请确认对其权利义务产生实际影响的强制拆除行为违法，一、二审判决亦已确认强制拆除行为程序违法。故再审申请人再行主张撤销案涉《公告》、《通告》的再审理由本院不予支持。关于再审申请人的行政赔偿请求是否应予支持的问题。案涉2012年11月27日儋州市政府强制拆除再审申请人房屋的行政行为，已被一、二审判决确认违法。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第三十六条第八项之规定，儋州市政府的违法行为给再审申请人的财产权造成损害的，应当按照直接损失给予赔偿。再审申请人申请赔偿的诉讼请求包括两部分内容，即被拆房屋的损失及宅基地损失。该两项内容实质上均为案涉房屋的补偿安置问题，应属于补偿安置争议，可另寻法律途径救济，不属于因违法强拆行为造成财产损失的赔偿范畴。故再审申请人关于一、二审判决驳回其赔偿请求错误的再审理由本院不予支持。再审申请人提出的1993年征地未经批准、程序不合法等问题，属于征地行为的合法性问题，不属于本案的审查范围。此外，根据一、二审法院查明的事实，《拆迁规定》、《征地协议书》、被拆迁人或其家庭代表人签订的相关补偿协议等证据，均可以证明被拆迁房屋项下土地属于当时的征地拆迁范围，且再审申请人关于被拆迁房屋不在征地拆迁范围的主张缺乏证据证实，故再审申请人的该项再审理由本院亦不予支持。鉴于再审申请人的房屋已被拆除，但部分被拆迁房屋的补偿款尚未领取，故一、二审判决要求儋州市政府对再审申请人的房屋及其他地上附着物应获而未获补偿的合法权益采取补救措施，儋州市政府应当按照生效判决确定的义务将被拆迁人应当获得的补偿利益及时给付。综上，张必须的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：驳回张必须的再审申请。审判长 于 泓审判员 黄金龙审判员 李 伟二〇一六年六月三十日法官助理郑波书记员 余逸纯附：本案相关的法律、司法解释摘录1．《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。4.《中华人民共和国行政强制法》第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。