新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）新行终1号 上诉人（一审原告）：周树连，男，1964年2月16日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州霍城县。 委托诉讼代理人：吕亚满，河南师道律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：霍城县人民政府，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州霍城县新政府****。 法定代表人：艾斯克尔阿布都维力，该县县长。 委托诉讼代理人：王健，该县畜牧局党组书记。 委托诉讼代理人：朱维波，新疆元正盛业（霍尔果斯）律师事务所律师。 上诉人周树连因其诉霍城县人民政府强制清除地上物、收回土地及行政赔偿一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2020）新40行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人周树连及委托诉讼代理人吕亚满，被上诉人霍城县人民政府的委托诉讼代理人王健、朱维波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2006年11月14日霍城县林业局与周树连签订了《图开沙漠公益林生态治理承包管理合同》，约定周树连承包2000亩生态公益林，承包期限为60年。 2013年8月23日，周树连领取了霍城县人民政府林证字（2013）02号林权证，该证载明林地所有权权利人及林地使用权权利人均为国有，林木所有权及使用权权利人为周树连，座落于霍城县图开沙漠，面积为1400亩，主要树种为杨树、苹果、树上干杏，林种为防护林、经济林。 2015年9月17日新疆生产建设兵团交通局向第四师交通局下发《关于对第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-省道S213线公路可行性研究报告的批复》，认为第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-省道S213线公路项目可行，建设规模为：第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-省道S213公路，起点位于可克达拉市兴邦大道与山东大道平交处，途径可克达拉市、惠远镇，终点与省道S213线相接，公路里程32千米，为新建一级公路。 2016年6月20日霍城县人民政府发布《霍城县人民政府征地公告》，载明因第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-省道S213线公路项目，需征收霍城县惠远镇、兰干乡、三宫乡部分土地，并发布了征用土地用途、征用土地范围、征地补偿标准。周树连承包的林地亦在此次征收范围之内。 2018年7月20日，原霍城县国土资源局向周树连作出霍国土资交[2018]第01号《限期交出被征收土地决定书》，告知周树连承包的图开沙漠公益林86.51亩在此次征收范围内，限周树连在收到本决定书之日起3日内交出被征收土地86.51亩。周树连在规定期限内未交出土地。 2018年7月24日，周树连征收范围内的林木被砍伐，土地被收回。 2018年9月3日霍城县国土资源局（甲方）与霍城县林业局（乙方）签订了《第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-省道S213线霍城县段公路工程征地补偿协议书》，双方就本案涉及的公路项目征地补偿、拆迁等工作签订协议如下：（一）……甲方向乙方支付第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-省道S213线霍城县段公路工程建设征地补偿费金额为10361012.46元，其中：土地补偿费2835996.96元，安置补助费6026493.50元，地上附着物补偿费1498522元。……（三）本协议是第四师伊宁市-可克达拉市-省道S213线霍城段公路工程建设征地补偿包干协议。（四）自本协议签订生效之日起，乙方必须做好被征地农户的征收工作，任何单位和个人不得以任何理由阻碍施工单位施工。……（六）本协议签订后，凡在第四师伊宁市-可克达拉市-省道S213线霍城段公路工程建设境内的征地拆迁补偿问题，甲方视为乙方已解决。今后第四师伊宁市-可克达拉市-省道S213线霍城段公路工程建设范围内如有单位和个人就因修建公路提出补偿的，均由乙方负责解决，甲方概不负责。 霍城县国土资源局、霍城县林业局、霍城县惠远镇政府共同出具的《第四师伊宁市-可克达拉市（66团、68团）-省道S213线公路项目附着物核查表》载明，被调查户周树连，地上附着物核查价值合计710429元。2019年1月24日，周树连向霍城县林业局出具说明，载明“我同意将三东大道占我承包地上附着物补偿款518107.29元划至霍城县人民法院账号（但不代表同意补偿标准）”。 另查明，现周树连被征收的86.51亩林地已经被占用，涉案的公路项目已完工并投入使用。 一审法院认为，关于霍城县人民政府是否实施了强制清除行为以及该行为是否违法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，霍城县人民政府于2016年6月20日发布《霍城县人民政府征地公告》，周树连承包的林地在该征地公告确定的征收范围内，霍城县人民政府是涉案林地的征收主体。2018年7月24日，周树连被征收范围内的林木被砍伐。霍城县人民政府辩称林木的砍伐并非其实施，但未提供证据证明该行为是由其他机关作出。在行政征收过程中地上附着物被清理，已无法查清实施主体，根据责权一致的原则，可以推定具有组织实施征收职责且具有补偿义务的人民政府为实施主体，故一审认定霍城县人民政府实施了强制清除行为。根据法律规定，征收土地过程中，地上附着物权利人享有获得征收补偿的权利，征收主体有义务支付被征收土地地上附着物补偿费，征收补偿亦应按照法定程序进行。霍城县人民政府在开展土地现状调查时已经对涉案林地进行了调查，并且形成了第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-省道S213线公路项目附着物核查表，但周树连未在该核查表上签字。此后，霍城县国土资源局向周树连下发了《限期交出被征收土地决定书》，明确周树连为被征收人，且为涉案林地地上附着物的所有权人。霍城县国土资源局与霍城县林业局签订征地补偿协议，霍城县国土资源局向霍城县林业局支付征地补偿费金额10361012.46元，其中包括土地补偿费2835996.96元、安置补助费6026493.50元、地上附着物补偿费1498522.00元，庭审时周树连亦认可地上附着物补偿包括周树连的地上附着物补偿，霍城县国土资源局应将周树连的地上附着物补偿款支付给周树连，而不是霍城县林业局。本案霍城县人民政府如果无法与周树连达成补偿协议，应当及时以核查表结果为依据作出书面补偿决定并送达给周树连，周树连对补偿决定可以行使复议和诉讼的权利，然后土地行政部门才可以下发责令交出土地决定书，若周树连不交出，霍城县人民政府申请人民法院强制执行，现霍城县人民政府未按上述程序履行征收补偿程序，一审法院对其强制清除周树连的林木行为确认违法。 关于确定周树连损失的问题。第一，关于地上附着物和青苗补偿费。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”虽然周树连举证存在一定困难，但并不当然免除其对损害后果的举证责任，应当对其损失承担初步举证责任，证明对其合法权益遭受的实际损失，无法提供的，人民法院不予支持。本案中，霍城县人民政府提交了第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-省道S213线公路项目附着物核查表，虽然周树连在该核查表上未签字，但该核查表已由霍城县国土资源局、惠远镇政府相关工作人员代表县政府进行了核查，并加盖了公章，工作人员也进行了签字。该核查表详细记载了地上附着物的类型、林木的株数、长度，该核查程序不违反法律规定，一审对核查表予以确认。周树连陈述有一份自己签字的核查表在霍城县人民政府相关工作人员处，但没有提供证据证实霍城县人民政府或其职能部门工作人员已收悉，霍城县人民政府在庭审时亦不认可该事实，作为原告就应当进一步举证证实确有该调查表存在并已交纳给相关工作人员的证据，人民法院才能依法要求被告出示该份证据，但周树连不能证实这份证据的存在，故对其要求一审法院调取证据的申请不予支持。周树连当庭提出对林木的株数进行鉴定，其理由是可以根据正常的林木间距来确定株数，但本案涉案现场已不存在，不具备勘验条件，以林木的一般栽种间距确定株数并无法律和事实依据。另因林木的种类、大小、成活率等均无法确定，因此，周树连提出的鉴定申请无事实依据，一审不予支持。现周树连既不认可县政府的核查表，也没有初步举证证实自己的损失情况，故对周树连的损失主张不予支持，一审法院只能依据霍城县人民政府的核查表的补偿数额来认定周树连的实际损失为710429元。霍城县人民政府虽然实施强制清除行为的程序违法，但因其已将地上附着物补偿款支付给霍城县林业局，并未对周树连的合法权益造成损害。关于该款的支付问题，虽然霍城县人民政府将款打入霍城县林业局账户，但周树连已经处分了其中的518107.29元，足以说明周树连对该笔款项有支配权，周树连可以随时通知霍城县林业局将剩余款项交付其本人。关于青苗补偿费，周树连未提供证据证实其有青苗损失，对其青苗补偿费的主张，一审法院不予支持。第二，关于土地补偿款。周树连依据其与霍城县林业局签订的《图开沙漠公益林生态治理承包管理合同》主张60年的土地补偿费归其所有，但根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费应补偿给土地使用权人即霍城县林业局。周树连与林业局签订的合同中约定周树连享有土地使用权60年，其使用权来自于民事合同约定，并不是与行政机关签订合同取得划拨或出让的具体行政行为得来，周树连使用涉案土地并非来源于具体行政行为，其关于土地补偿费的主张不属于行政诉讼范围，其主张的土地补偿费应当依据所签订的民事合同另案解决。故周树连的赔偿请求一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项之规定，遂判决：一、确认霍城县人民政府砍伐周树连图开沙漠林木、强行占用林地的行为违法；二、驳回周树连请求判令霍城县人民政府赔偿经济损失8929771元的诉讼请求。 周树连上诉称，一、一审判决认定周树连未尽举证责任证明其遭受损失，没有事实和法律依据。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条之规定，因行政机关的原因导致当事人无法举证的，举证责任由行政机关承担，行政机关无法举证的，应当承担败诉的不利后果。其次，由于霍城县人民政府未履行告知、申请执行等法定程序，致使周树连无法就损失的具体情况进行举证。第三，霍城县人民政府提供的核查表没有周树连签字确认，不是法定的补偿依据，不能作为确定上诉人被砍伐林木情况的证据。二、案涉林地地上附着物仍可通过参照相邻林地地上附着物进行统计，仍具备评估鉴定条件。三、关于一审认定周树连依承包合同享有的林地使用权为民事权益，其关于土地补偿费的主张不属于行政诉讼受案范围，不符合法律规定。周树连主张的土地补偿费应当参照集体土地征收补偿标准。请求：1.依法撤销一审判决第二项；2.改判支持周树连的赔偿请求。 霍城县人民政府辩称，一、一审判决认定事实清楚，证据确凿，应依法维持。霍城县人民政府在周树连无法提供证据的情况下，提供了相应的核查表，并有相关工作人员签章确认，符合法定程序。二、案涉地上附着物已不具备评估条件。三、周树连依协议取得林地使用权，不属于家庭联产承包农用地的情形，故土地补偿费应归国有。请求依法驳回周树连的赔偿请求，维持一审判决。 本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案二审中双方当事人对霍城县人民政府实施砍伐周树连图开沙漠林木、强行占用林地的行为违法均没有异议，本案的争议焦点为周树连的赔偿请求能否成立。 一、关于地上附着物损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，针对案涉地上附着物的价值，霍城县人民政府提交了第四师伊宁市山东路-可克达拉市（66团、68团）-省道S213线公路项目附着物核查表，该核查表已由霍城县国土资源局、惠远镇政府相关工作人员代表霍城县人民政府进行核查，签字确认，并加盖公章。该核查表详细记载了地上附着物的类型、林木的株数、长度。周树连对此不予认可，请求参照相邻林地林木情况进行推断评估林木价值，并主张案涉土地上林木价值高达500余万元，以及青苗15万元，设施及围栏11万余元。因不同林木成长条件、生长周期、成活率等存在差异，不具备参照相邻地块进行鉴定的条件，且周树连亦未就此巨额损失提供初步证据，包括其购买案涉苗木、设施的数量、单价及支出情况，雇用人工栽种、施工的费用支出情况以及其他其应当有能力提供的证据。在此情况下，一审法院依据霍城县人民政府提交的附着物核查表确定地上附着物价值为710429元并无不当，本院予以维持。霍城县人民政府已经将上述地上附着物补偿款支付给霍城县林业局，且周树连已实际处分了其中518107.29元，对于剩余款项，周树连可随时通知霍城县林业局交付。 二、关于土地补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。案涉林地的林权证载明的林地使用权人为国有，虽然周树连与霍城县林业局签订的合同中约定周树连享有土地使用权60年，但并未约定征收时土地补偿费归周树连所有。关于周树连与霍城县林业局之间应当如何分配土地补偿费，其应当通过民事途径解决。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，周树连的上诉理由均不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周树连（周树连已预交）负担。 本判决为终审判决。 审判长 马    荣 审判员 迪丽娜孜巴克 审判员 哈里 木 拉提 二〇二一年四月十二日 书记员 郑  斯  尤