山东省青岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁02行终431号上诉人（原审被告）青岛市李沧区安全生产监督管理局。法定代��人邓杰，职务局长。委托代理人朱崇波，北京大成（青岛）律师事务所律师。委托代理人刘丰好，该局工作人员。被上诉人（原审原告）青岛福海洋建设集团有限公司。法定代表人贾建文，职务总经理。委托代理人张宪立，山东鑫盛方律师事务所律师。委托代理人王文静，山东鑫盛方律师事务所律师。原审被告青岛市李沧区人民政府。法定代表人李兴伟，职务区长。委托代理人乔洪利，李沧区政府法制办工作人员。委托代理人李伯锋，山东海剑律师事务所律师。上诉人青岛市李沧区安全生产监督管理局（以下简称李沧区安监局）因被上诉人青岛福海洋建设集团有限公司诉其与原审被告青岛市李沧区人民政府（以下简称李沧区政府）安全生产行政处罚��案，不服青岛市李沧区人民法院于2016年4月18日作出的（2015）李行初字第45号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭,于2016年6月16日在第15法庭公开开庭审理了本案，上诉人李沧区安监局委托代理人朱崇波、刘丰好，被上诉人青岛福海洋建设集团有限公司委托代理人张宪立，原审被告李沧区政府委托代理人李伯锋、乔洪利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2015年6月17日，被告李沧区安监局执法人员在原告公司毛公地社区旧村改造项目部经理刘守汇的陪同下，对该公司毛公地社区旧村改造项目部安全生产资料档案进行执法检查时，发现该公司未按照《中华人民共和国安全生产法》第三十八条规定建立健全安全生产事故隐患排查治理制度，也未按照《中华人民共和国安全生产法》第四十二条的规定为从业人员提���符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品（安全帽）。被告李沧区安监局执法人员当场制作现场检查记录，同时制作询问刘守汇、皇朋朋的笔录，刘守汇在现场检查记录“被检查现场负责人处”签名，刘守汇、皇朋朋分别在询问笔录上签名。询问刘守汇、皇朋朋的笔录主要内容为，记录上述两人陈述的身份、职责、公司安全制度、劳保用品采购制度，执法人员告知提交书面证据的期限以及提取安全帽的过程。其中，刘守汇在询问笔录中自称为原告公司项目部经理，主要负责毛公地社区旧村改造工程南区二期施工现场的安全、质量、工程进度、监理、甲方协调等工作，同时称公司已经建立安全管理制度、安全事故隐患排查制度、劳保用品采购、验收、保管、发放等制度，并按照执法人员要求现场提供公司采购的安全帽。皇朋朋在询问笔录中自称为原告公司资料员，负责管理安全、技术资料，并称公司已经建立劳动防护管理制度、安全教育与培训制度、特种作业人员管理制度、工伤报告、调查制度、安全技术操作规程、安全生产责任制及各级管理人员责任制、密目网采购等相关制度。执法人员在该份笔录中记录安全帽提取过程时询问：“办公室摆放浙江省永嘉通用电器厂制造的安全帽（生产许可证XK20-300219AQXK-101060）是你公司统一配发的吗？临沂盛锐德塑料厂出的呢？”皇朋朋回答：“可能是的，配发有几年了。”被告执法人员对原告提交的安全生产档案材料制作了证据材料清单，抽样取证安全帽一个并拍照取证，据此下达责令限期整改指令书，责令原告于2015年7月10日前将上述问题整改完毕，并拟立案查处，刘守汇现场确认签字。原告现场提交的安全生产档案材料有：各部门安全生产责任制、各工种安全技术操作规程、工��事故报告、调查处理和统计制度、特种作业人员管理制度、安全教育与培训制度、安全防护、临时设施费与准用证管理制度、隐患整改通知单及整改报告书（2015年3月、4月、5月各一份）、各级管理人员安全生产责任制、密目网相关资料等，原告同时提交刘守汇、皇朋朋身份证件、原告公司营业执照以及涉案工程原告公司中标通知书，该通知书记载项目经理为刘守汇。2015年6月18日，被告李沧区安监局决定立案查处。2015年6月24日,原告向被告提交购买安全帽的收款收据、生产厂家备案证书、生产许可证、检验报告、劳动防护用品发放记录等复印件，复印件显示，原告于2012年5月份购买安全帽200顶；2010年8月3日，永嘉县通用电器厂取得全国工业产品生产许可证；2014年6月16日，永嘉县通用电器厂取得外省来鲁经营销售特种劳动防护用品单位备案证书；2014年10月9日，检验机���随机抽取的永嘉县通用电器厂生产的安全帽质量合格。2015年6月26日，被告李沧区安监局向原告下达行政处罚告知书、听证告知书，原告未在限期内陈述和申辩，未提出听证申请。2015年6月29日，被告李沧区安监局召开行政处罚集体讨论会，同意对原告合并罚款5万元。2015年7月2日，被告李沧区安监局作出行政处罚决定书，于同日向原告留置送达。原告不服上述行政处罚决定，于2015年8月16日向李沧区政府申请行政复议。被告李沧区政府于2015年8月17日受理，于2015年8月20日向原告送达行政复议受理通知书。当日作出李沧复答字[2015]第8号行政复议答复通知书，要求被告李沧区安监局提交书面答复、证据、依据及相关材料，该行政复议答复通知书于当日送达被告李沧区安监局。被告李沧区安监局于2015年8月21日作出答复，并提交案卷。经过审查，李沧区政府于2015年9月30日作出李沧复决字[2015]第8号行政复议决定书，维持被告李沧区安监局作出的行政处罚决定，并于2015年10月16日送达原告。原审法院认为：1、《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国家安全生产监督管理总局《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条第一款规定，县级以上人民政府安全生产监督管理部门对生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中违反有关安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程的违法行为实施行政处罚。据此，本案被告李沧区安监局作为李沧区安全生产监督管理部门，具有对本行政区域内的安全生产违法行为依法查处的法定职权。虽原告主张，根据《建设工程安全生产管理条例》���四十三条之规定，本案应当由青岛市城乡建设委员会建筑工程管理局负责，但是，《中华人民共和国安全生产法》是法律，《建设工程安全生产管理条例》为行政法规，根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，法律的效力高于行政法规，原告据此主张被告没有执法权限,法律依据不足。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”该条款并未将建筑安全生产排除在适用范围外，故被告李沧区安监局有权依照该法对涉案建筑安全生产实施监督管理并对违法行为进行处罚。2、被告李沧区安监局经过现场检查、制作询问笔录���提取物证（安全帽）、核实证据等，认定原告公司毛公地社区旧村改造项目部未建立事故隐患排查治理制度，未为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品（安全帽），并据此作出相应处罚。有关其认定的第一项事实，本院认为，在被告李沧区安监局对原告项目经理、资料员的询问笔录中，上述两人坚称原告公司建立了事故隐患排查治理制度，上述笔录不足以证明原告单位未建立事故隐患排查治理制度；原告在2015年6月17日向被告提交的各项安全生产责任制度显示，原告单位制订了一系列安全生产责任制度，确立了隐患排查治理的责任人，订立安全生产教育、培训制度，分工种确定了安全生产操作规程，确定不同部门、管理人员在安全生产检查、事故隐患排查方面的不同职责，在一定期限内实际进行了隐患排查工作并针对排查出的事故隐患做了相应���改，并形成书面报告留存档案。由此可见，原告对于事故隐患排查治理工作的相关规定虽未形成系统的制度，亦未按照《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》，对排查出的事故隐患按照等级进行登记、统计分析、报告相关部门，其事故隐患排查治理制度不健全，但其对事故隐患排查治理工作的相关规定散见于各项安全生产责任制度中，且实际进行了相关隐患的排查、整改工作，其对于该项工作的制度已经初步建立并实际实施，被告李沧区安监局认定原告“未建立事故隐患排查治理制度”，并依据《中华人民共和国安全生产法》第九十八条第（四）项的规定进行处罚，事实依据不足。有关被告李沧区安监局认定的第二项事实，依据为其在现场检查中提取的安全帽及询问刘守汇、皇朋朋的笔录。被告在询问皇朋朋的笔录中明确记载除其提取的安全帽外，原告单位办��桌上还摆放有另外厂家生产、有生产许可编号的安全帽，但被告并未提取。而原告在其后提交的购买安全帽的收款收据、生产厂家备案证书等证据，与被告未作为证据提取的安全帽存在一定程度的关联。被告执法取证过程中未遵循全面、客观的原则，致使证据存在重大瑕疵。且被告李沧区安监局仅凭其在原告项目部办公室提取的一顶安全帽，即认定原告未为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品（安全帽），事实依据明显不足。被告李沧区安监局所做（李沧）安监管罚[2015]005号行政处罚决定书（单位）认定的事实不清，证据不足，依法应予撤销。3、被告李沧区政府收到原告的复议申请后，于次日受理，于规定期限内通知被告李沧区安监局提交书面答复、证据及相关材料，被告李沧区安监局于限期内作出答复，并提交案卷。被告李沧区政府经过审查于法定期限内做出决定。被告李沧区政府所做李沧复决字[2015]第8号行政复议决定书程序合法。但因被告李沧区安监局所做（李沧）安监管罚[2015]005号行政处罚决定书（单位）认定的事实不清，证据不足，被告李沧区政府所做维持上述行政处罚决定书的李沧复决字[2015]第8号行政复议决定书亦应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条、第十条之规定，判决一、撤销被告（原行政机关）青岛市李沧区安全生产监督管理局于2015年7月2日作出的（李沧）安监管罚[2015]005号行政处罚决定书（单位）。二、撤销被告（复议机关）李沧区政府于2015年9月30日作出的李沧复决字[2015]第8号行政复议决定书。案件受理费人民币50元（原告已预交��，由两被告负担。李沧区安监局不服一审判决，上诉称:一、原审法院认定上诉人以被上诉人未建立事故隐患排查治理制度，并进行处罚事实依据不足，原审该认定错误。首先，《中华人民共和国安全生产法》要求生产经单位建立健全安全事故隐患排查治理制度，系要求建立起关于事故隐患排查治理的一整套独立、完整的制度，该制度的内容应当包括对安全生产事故隐患的界定、监控、排查及处理办法等方方面面的规定，而不是散见于其他有关规定的制度。其次，被上诉人对各项制度的制定类别有明确的认定，但是没有建立事故隐患排查制度，构成违反《中华人民共和国安全生产法》规定应当处罚的情形。再次，原审法院对建立事故隐患排查制度的规定进行了曲解，不符合法律规定。二、原审法院认定上诉人以被上诉人未为从业人员提供符合国家标准或者行业标准劳动防护用品，事实依据明显不足，原审该认定不成立。首先，行政违法行为的存在是构成行政违法的要件，而不是行政违法行为数量的多寡是行政违法的构成要件，只要构成行政违法，行政机关就有权进行处罚。其次，上诉人提取被上诉人违法行为物证即安全帽的过程合法有效。再次，原审法院认为上诉人仅凭一顶不合格安全帽认定被上诉人违法属于事实依据明显不足，该认定不成立。最后，行政执法的目的是发现违法行为，无违法不处罚，对于被上诉人办公桌摆放的合格安全帽，没有必要进行提取。综上，请求依法改判。被上诉人青岛福海洋建设集团有限公司辩称：一、被上诉人已经建立事故隐患排查治理制度，并且在其提交的安全管理制度证据中有所体现。二、上诉人在执法过程当中，过于随意，其提取的证据过于片面，不能全面反映本��的事实。原判正确，请求维持。原审被告李沧区政府述称：一、一审法院认定事实错误，适用法律错误，应当予以改判。首先同意上诉人的上诉意见。其次，根据上诉人在一审中提交的相关证据，足以证明被上诉人未建立相关生产安全隐患排查治理制度，未为从业人员提供符合国家标准或行业标准的劳动防护用品，其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》等规定，上诉人予以处罚并无不当。二、一审判决已经确认原审被告的复议程序合法。综上，请求依法判决。上诉人李沧区安监局一审提交如下证据：1、现场检查记录一份；2、责令限期整改指令书一份；3、抽样取证凭证一份；4、抽样照片一份；5、刘守汇询问笔录一份；6、皇朋朋询问笔录一份；7、原告提供的安全管理制度证据材料一宗；8、被上诉人提供的安全帽相关证据材料清单；9、��案审批表一份；10、行政处罚告知书一份；11、听证告知书一份；12、行政处罚集体讨论笔录一份；13、案件处理呈批表一份；14、行政处罚决定书一份；15、文书送达回执及留置送达照片；16、企业法人营业执照、身份证复印件各一份；17、刘守汇身份证复印件一份；18、罚款催缴通知书一份；19、董振兴行政执法证一份；20、胡东绪行政执法证一份。被上诉人一审未提交证据。原审被告一审提交如下证据：1、现场检查记录、责令限期整改指令书、抽样取证凭证及照片各一份；询问笔录两份、立案审批表、行政处罚告知书、听证告知书、集体讨论记录、案件处理呈批表、处罚决定书、文书送达回证各一份。2、行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、行政复议答复书各一份，授权委托书两份、送达回证四份。各方当事人一审提交的证据已���一审法院庭审质证、认证，并已随案卷移送本院。上诉人对原审查明的事实不持异议，经审查，本院确认原审查明的事实成立。根据各方当事人的诉辩意见，合议庭将二审审查重点归纳为：第一、上诉人是否有作出涉案行政处罚决定的职权；第二、上诉人以被上诉人未为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品进行处罚是否合法；第三、上诉人以被上诉人未建立生产安全事故隐患排查制度进行处罚是否合法。本院认为：第一，《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。本案上诉人作为李沧区安全生产监督管理部门，依照《中华人民共和国安全生产法》之规定，具有对行政区域内安全生产违法行为进行查处的职���，其对被上诉人作出涉案安全生产行政处罚决定主体适格。第二、关于上诉人以被上诉人未为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品进行处罚是否合法的问题。《中华人民共和国安全生产法》第四十二条规定：“生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用。”上诉人从被上诉人处提取的临沂晟瑞德塑料制品厂生产的安全帽，被上诉人未能提供该生产厂家的资质证明及产品安全标志标识，不符合《山东省劳动防护用品配备标准》的有关规定。上诉人确认其为从业人员提供不符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，违反《中华人民共和国安全生产法》第四十二条规定的违法事实成立。关于被上诉人主张其单位还有另外厂家生产，具有资质证明���安全帽但上诉人没有提取的问题。本案上诉人在提取样品时，被上诉人有工作人员在场并签字确认，取样程序合法，上诉人根据该取样结果，作出被上诉人有未提供符合国家标准或者行业标准的劳保用品的事实认定，并无不当。至于被上诉人是否尚有符合标准的劳保用品，不影响上诉人对其违法事实的认定，被上诉人该项主张不成立。《中华人民共和国安全生产法》第九十六条第一款第（四）项规定，生产经营单位未为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款。本案上诉人按照被上诉人违法情节，处以两万元的罚款，认定事实清楚，适用法律得当，本院予以支持。第三、关于上诉人以被上诉人未建立生产安全事故隐患排查制度进行处罚是否合法的问题。《中华人民共和国安全生产法》第三十六条第一款规定：生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。生产安全隐患排查治理制度所应包含的内容，《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》已有明确的规定,该制度应当包括对安全生产事故隐患的界定、隐患的监控、隐患的排查及处理办法、隐患排查资金使用、事故隐患报告和举报奖励等多个方面。被上诉人虽然建立有各部门安全生产责任制度、各工种安全技术操作规程、工伤事故报告制度、调查处理和统计制度、特种作业人员管理制度等多项制度，但没有建立独立的生产安全事故隐患排查制度。被上诉人已经建立的制度虽然对生产安全事故隐患排查有所涉及，还提交了部分月份的隐患整改通知单及整改报告书，但对照《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》具有较大差别，其未建立专项生产安全事故隐患排查制度，上诉人认定并无不当。原审判决对此理解有误，本院予以纠正。《中华人民共和国安全生产法》第九十八条第一款第（四）项规定，生产经营单位未建立事故隐患排查治理制度的，责令限期改正，可以处十万元以下的罚款。上诉人按照被上诉人违法情节，处以三万元的罚款，认定事实清楚，适用法律得当，本院予以支持。安全生产涉及千家万户，安全生产事故的发生很多情况下是由生产经营者及劳动者麻痹大意引起，给自身和社会带来无可挽回的损失，这就要求无论执法部门还是经营者、劳动者都要严格遵守法律。综合上述查明和认定的事实，本案上诉人李沧区安监局作出（李沧）安监管罚[2015]005号行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，本院予以支持。原审被告李沧区政府于2015年9月30日作出李沧复决字[2015]第8号行政复议决定程序合法，本院亦予以支持。被上诉人青岛福海洋建设集团有限公司的原审诉请及二审答辩意见均于法无据，本院不予采纳。原审判决认定有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第八十九条第一款（二）项、第三款的规定，判决如下：一、撤销青岛市李沧区人民法院于2016年4月18日作出的（2015）李行初字第45号行政判决；二、驳回被上诉人青岛福海洋建设集团有限公司的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人负担。本判决为终审判决。审 判 长 李 国 宁审 判 员 孙 志 刚代理审判员 林  桦二〇一六年六月二十八日书 记 员 王��崧书 记 员 刘  佳