北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）京行终1212号上诉人（一审原告）苏东宽，男，1960年11月7日出生，汉族，住北京市延庆区。委托代理人唐春秀（苏东宽之妻），1963年10月4日出生，汉族，住北京市延庆区。委托代理人郑远航，北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市延庆区人民政府，住所地北京市延庆区湖北西路1号。法定代表人于波，区长。委托代理人王利山，北京市延庆区司法局工作人员。委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市延庆区延庆镇人民政府，住所地北京市延庆区湖北东路109号。法定代表人张海峰，镇长。委托代理人马海，北京市延庆区延庆镇人民政府工作人员。委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市延庆区住房和城乡建设委员会，住所地北京市延庆区东外大街89号。法定代表人胡玉民，主任。委托代理人张永志，北京市延庆区住房和城乡建设委员会工作人员。委托代理人李倩倩，北京金栋（天津）律师事务所律师。上诉人苏东宽因要求确认行政行为违法一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初787号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。苏东宽向一审法院起诉称，苏东宽的房屋位于北京市延庆区延庆镇小营村×路西。北京市延庆区人民政府（以下简称延庆区政府）于2016年7月6日作出《北京市延庆区人民政府关于小营、石河营棚户区改造和环境整治工作的授权书》，授权北京市延庆区住房和城乡建设委员会（以下简称延庆区住建委）作为该项目责任主体。延庆区政府于2017年3月31日作出《关于延庆区小营、石河营棚户区改造项目地块控规有关事宜的会议纪要》，该会议纪要载明，原则同意成立小营、石河营棚户区改造项目指挥部，由区住建委主任和延庆镇镇长任总指挥。延庆区政府于2020年4月23日作出《土地征收启动公告》，土地征收位置为：延庆区延庆镇小营村、石河营村。2020年5月8日，延庆区政府、北京市延庆区延庆镇人民政府（以下简称延庆镇政府）、延庆区住建委因实施小营、石河营棚户区改造项目，组织人员强行拆毁苏东宽房屋及地上物。苏东宽认为，本案强拆行为应推定为延庆区政府、延庆区住建委及延庆镇政府实施，上述主体均可成为本案适格被告，应对强行拆毁苏东宽房屋及地上物的行为承担法律责任。本案强拆行为属于行政强制行为，但违反法定程序，应确认违法。综上，请求一审法院确认延庆区政府、延庆镇政府及延庆区住建委强制拆毁苏东宽房屋及地上物违法。一审法院经审理查明，2019年10月17日，北京市延庆区延庆镇小营村（以下简称小营村）召开村民代表会议，决定对该村未搬迁宅基地房屋及非住宅立即启动村民自治搬迁腾退工作，以北京市延庆区延庆镇小营村民委员会（以下简称小营村委会）为主体实施，并决定立即收回该村未搬迁村民宅基地使用权，由小营村委会负责通知并腾退地上物等工作事宜。苏东宽用于经营的位于小营村×路西的房屋为小营村非住宅集体土地房屋。2020年11月17日，小营村委会出具《情况说明》，载明2020年5月8日，小营村委会委托中恒泰源（北京）建设有限公司对小营村苏东宽处进行帮腾。一审法院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项之规定，提起诉讼应当属于受诉人民法院管辖且具有事实根据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。本案中，小营村通过村民代表会议的形式就该村未搬迁宅基地房屋及非住宅立即启动村民自治搬迁腾退工作形成了决议，且小营村委会出具说明自认其对苏东宽的房屋实施了帮助腾退行为。一审法院认为，本案现无证据证明苏东宽所诉行为系延庆区政府、延庆镇政府、延庆区住建委共同实施，故上述三行政机关并不构成本案共同被告。据此，苏东宽以延庆镇政府、延庆区住建委为被告提起的诉讼，依法不属于一审法院管辖。同时，《延庆镇小营村村民代表会议记录》《情况说明》等均无法证明延庆区政府实施或委托小营村委会实施了涉案强拆行为。苏东宽提交的证据亦不足以证明延庆区政府实施或委托小营村委会实施了涉案强拆行为。故苏东宽对延庆区政府的起诉缺乏事实根据，不符合法定起诉条件，一审法院依法应予驳回。综上，苏东宽提起本案诉讼不符合法定起诉条件，一审法院依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，一审法院裁定驳回了苏东宽的起诉。苏东宽不服一审裁定，向本院提起上诉称：第一，上诉人提交的证据充分证明延庆区住建委、延庆镇政府在强拆现场，延庆区住建委、延庆镇政府亦承认在强拆现场，其参与强拆的行为应同时视为小营、石河营棚户区改造项目指挥部实施的行为，延庆区政府作为组建机关应为适格被告。第二，小营村委会虽自认实施强拆，但其并无强拆村民宅基地房屋的职权，参与强拆的行为应推定为受责任主体延庆区政府委托实施。综上，一审裁定事实认定错误，法律适用错误，应当予以纠正。故请求撤销一审裁定，并指令一审法院继续审理本案。延庆区政府、延庆镇政府及延庆区住建委均答辩称，一审裁定认定事实清楚，认可一审裁定，不同意上诉人的请求与理由，请求驳回上诉，维持一审裁定。本院二审期间，上诉人苏东宽提交了2020年4月7日村民常金生房屋被拆现场视频等作为新证据，本院经审查，上述证据材料与本案不具有直接关联性，本院不予采纳。本院经审理查明，2016年7月6日，延庆区政府授权延庆区住建委，通过公开招标方式确定小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目的实施主体。2017年2月3日，延庆区政府作出《关于小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目有关事项的批复》，同意中建京北投资发展有限公司作为小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目实施主体。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，原告起诉应有事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，缺乏证据证明被诉强制拆除行为系延庆区政府、延庆镇政府、延庆区住建委共同实施，故上述三行政机关并不构成本案共同被告。苏东宽以延庆镇政府、延庆区住建委为被告提起的诉讼，不属于一审法院管辖。苏东宽提交的证据亦不足以证明延庆区政府直接实施或委托小营村委会实施了被诉强制拆除行为，故苏东宽对延庆区政府的起诉缺乏事实根据。但需指出，苏东宽房屋被强制拆除发生于涉案棚户区改造和环境整治项目实施过程中。根据国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》及北京市人民政府《关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》，延庆区政府是涉案棚户区改造和环境整治项目的责任主体。北京市发展和改革委员会、北京市重大项目建设指挥部办公室发布的《关于加快涉及集体土地棚户区改造和环境整治项目审批有关事宜的通知》进一步明确了如下内容：（1）创新项目实施模式。采用“棚户区改造土地开发项目”模式，对新增涉及集体土地的棚户区改造和环境整治项目开展前期土地征收和拆迁安置工作。“棚户区改造土地开发项目”实施内容应包括征地、拆迁、必要的基础设施建设和安置住房建设。（2）优化项目审批程序。项目纳入本市棚户区改造和环境整治计划后，区县政府通过授权委托、公开招标等多种方式确定项目实施主体，出具项目实施主体确认文件，确定项目征收拆迁补偿政策、征收拆迁方案等。据此，延庆区政府作为涉案棚改项目的责任及实际推动主体，其在授权确定项目实施主体后，仍负有确定项目征收拆迁补偿政策、征收拆迁方案等职责。故本案虽无证据证明延庆区政府直接实施了苏东宽所诉的强制拆除行为，但延庆区政府依然应保障苏东宽因涉案棚户区改造和环境整治项目的实施应依法获得的相应安置补偿的权利。苏东宽亦可就涉案房屋的安置补偿或赔偿问题，另案寻求法律救济，维护自身合法权利。综上，一审法院所作裁定正确，本院予以支持，苏东宽的上诉请求不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 刘井玉审 判 员 哈胜男审 判 员 周凯贺二〇二一年四月二日法官助理 杨 静书 记 员 康博伦书 记 员 张 曼