辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽14行终47号上诉人（原审原告）张国平，男，1962年12月17日生，汉族，住辽宁省建昌县。委托代理人张作君，男，1938年1月24日生，住建昌镇朝阳路三段西安，系张国平父亲。委托代理人冯树仁，辽宁开德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）葫芦岛市人力资源和社会保障局，住所地葫芦岛市龙港区龙湾大街甲1号。法定代表人张贵昌，该局局长。委托代理人黄学军,该局养老保险科科员。委托代理人赵一波，辽宁兴连律师事务所律师。原审第三人建昌县人力资源和社会保障局，住所地建昌县河东新区馨苑桥北公共行政服务中心十楼。法定代表人李春生，该局局长。委托代理人李天铎，该局工作人员。委托代理人李九莹，建昌县司法局中心法律服务所法律工作者。上诉人张国平诉被上诉人葫芦岛市人力资源与社会保障局行政审批一案不服兴城市人民法院（2020）辽1481行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理，并于2021年4月14日询问审理了本案。上诉人张国平的委托代理人张作君和冯树仁，被上诉人葫芦岛市人力资源与社会保障局委托代理人黄学军、赵一波，原审第三人建昌县人力资源和社会保障局委托代理人李天铎、李九莹到庭参加了询问。本案现已审理终结。原审法院审理查明，张国平系建昌县造纸厂集体职工。原造纸厂1981年2月、1983年2月、1984年1月、1985年11月、1986年12月、1988年12月的工资清单上均记载张国平每月享有保健费。2017年5月9日，造纸厂主管单位建昌县中小企业局对原造纸厂14名职工调查，均证明张国平是造纸厂电焊工，一直从事电焊工作。原造纸厂厂长王风林、政工干事叶天宇、会计股负责人苏琴英均证实原告张国平是造纸厂电焊工。张国平持有朝阳市劳动人事局1989年颁发的特殊工种工人操作证、锦西市劳动局颁发的特种作业证。第三人建昌县人力资源和社会保障局先后两次作出《关于张国平同志不能按退休工种办理退休书面处理意见》均经诉讼被撤销，2020年6月3日，建昌县人力资源和社会保障局对原告特殊工种进行初核后上报葫芦岛市人力资源和社会保障局，葫芦岛市人力资源和社会保障局复核时对张国平作出不予批准提前退休，张国平不服该决定，提起行政诉讼，要求撤销该决定，重新审批。另查明，张国平2018年6月12日起诉第三人建昌县人力资源和社会保障局不履行行政审批一案，绥中县人民法院作出（2018）辽1421行初29号行政判决书，责令第三人建昌县人力资源和社会保障局对原告张国平申请退休出具书面处理意见。2018年11月6日，建昌县人力资源和社会保障局作出《关于张国平同志不能按退休工种办理退休书面处理意见》，张国平对该意见不服，向绥中县人民法院提起行政诉讼，绥中县人民法院作出（2018）辽1421行初66号行政判决书，认为第三人建昌县人力资源和社会保障局作出的处理决定认定事实不清，主要证据不足，依法予以撤销。第三人建昌县人力资源和社会保障局不服该判决上诉葫芦岛市中级人民法院，葫芦岛市中级人民法院于2019年3月28日作出（2019）辽14行终77号行政判决书，该判决书认定张国平为电焊工，故第三人作出的《关于张国平同志不能按特殊工种办理退休书面处理意见》认定事实不清，主要证据不足，驳回了第三人建昌县人力资源和社会保障局的上诉。第三人建昌县人力资源和社会保障局向辽宁省高级人民法院申请再审，辽宁省高级人民法院于2019年11月25日作出（2019）辽行申1503号行政裁定书，在该院认为部分，张国平系原建昌县造纸厂集体职工，其档案材料中工种记载分别为“机电”、“机修”、“修理工”、“维修”、“工人”、“维修工”、“机修工”，张国平在原造纸厂工作期间享有保健费。建昌县中小企业局于2017年5月9日经对王春玲等十四名原建昌县造纸厂的职工进行调查，均证明张国平为电焊工。建昌县中小企业局出具证明认为“张国平同志从1979年5月进入原造纸厂工作开始一直从事电焊工作，直至2003年企业进行下岗买断为止，一直从事电焊岗位工作。”原判决据此认定建昌人社局出具的《关于张国平同志不能按特殊工种办理退休书面处理意见》，认定事实不清，主要证据不足，驳回了建昌县人力资源和社会保障局的再审申请。2019年6月4日，第三人建昌县人力资源和社会保障局再次作出《关于张国平同志不能按特殊工种办理提前退休书面处理意见》，原告不服，起诉至绥中县人民法院，绥中县人民法院作出（2019）辽1421行初41号行政判决书，认定第三人2019年作出的《处理意见》与2018年作出的《处理意见》事实理由基本相同，属于重复行政行为，程序违法，依法予以撤销。第三人建昌县人力资源和社会保障局上诉葫芦岛市中级人民法院，葫芦岛市中级人民法院作出（2020）辽14行终69号行政判决书，驳回上诉，维持原判。原审法院认为，根据辽人社[2017]175号《关于进一步加强企业提前退休人员审批管理工作的通知》的规定，市级人力资源社会保障局负责对县（区）人力资源社会保障局初核通过的提前退休职工档案及材料进行复核并审批。被告葫芦岛市人力资源和社会保障局具有对建昌县人社局初核材料进行复核、审批的职权。《通知》第二条第五项规定，申请按特殊工种办理提前退休人员在符合年龄条件、缴纳基本养老保险金满15年（含视同缴费年限）的基础上，应同时具备以下条件：从事高空和特别繁重体力劳动工作累计满十年；从事井下、高温工作累计满九年；从事其他有害身体健康工作累计满八年；其他原行业主管部门规定的从事特殊工种工作年限。结合文件其他规定，申请特殊工种提前退休需满足下列条件：全民所有制和集体所有制企业的职工，男年满55周岁，女年满45周岁，在缴纳基本养老保险费满15年（含视同缴费年限）的基础上,从事特殊工种达到累计年限可申请提前退休。本案中，原告认为其从事电焊工作，属于特殊工种，达到累计年限，符合提前退休规定。被告认为原告档案记载不完整，记载的工种均未列入国家和行业批准的提前退休工种范围，不符合提前退休规定，根据双方争论，确定本案焦点为：一、原告从事电焊工工种年限；二、原告所从事的工种是否属于特殊工种。一、原告从事电焊工种年限。张国平系原建昌县造纸厂集体职工，其档案材料中工种记载分别为“机电”、“机修”、“修理工”、“维修”、“工人”、“维修工”、“机修工”，张国平在原造纸厂工作期间享有保健费。建昌县中小企业局于2017年5月9日，经对王春玲等14名原建昌县造纸厂的职工进行调查，均证明张国平为电焊工。建昌县中小企业局出具证明认为“张国平同志从1979年5月进入原造纸厂工作，开始一直从事电焊工作，直至2003年企业进行下岗买断为止，一直从事电焊岗位工作”。该事实的认定，在该案的相关判决中均有论述，原告一直从事电焊工的事实属于经司法确认事实，被告葫人社局应予遵照。二、原告所从事的工种是否属于特殊工种。辽人社[2017]175号《关于进一步加强企业提前退休人员审批管理工作的通知》第六项规定，申请按特殊工种办理提前退休人员，其从事的工作岗位必须列入原劳动部和有关行业主管部门批准的特殊工种名录范围。据上述文件规定，从事电焊岗位是否属于特殊工种岗位，得需列入原劳动部和有关行业主管部门批准的特殊工种名录范围，并非所有企业从事电焊岗位就应按特殊工种提前退休。原告为建昌县造纸厂职工，属于轻工业中的造纸业，劳人护[1983]3号《劳动人事部关于轻工业提前退休工种的复函》，轻工业提前退休工种范围表造纸业名录中并未将“电焊工”列入“特殊工种”。原告虽从事电焊工种，但该工种并不在原劳动部和有关行业主管部门批准的特殊工种名录范围内。原告向法庭提供了朝阳市劳动人事局颁发的《特殊工种工人操作证》，锦西市《特种作业证》，证明其从事的电焊工属于“特殊工种”，该院认为，该证书的“特殊工种”并非人社部门批准的“特殊工种”。《通知》第一条第（一）项规定，企业从事特殊工作岗位工作职工。包括在原全民所有制和集体所有制企业从事井下、高空、高温，特别繁重体力劳动，或其他有害身体健康工作（以下简称特殊工种）的职工。人社部门批准的特殊工种是从工作环境、对身体造成危害程度进行考虑，认为在特定环境下从事高强度、有害身体健康的工种岗位可以按特殊工种提前退休；而原告持有的证书，属于特种行业资格证书，是从事特定行业需取得的资格，此特殊工种非特殊工种岗位。《机械工业部关于下达机械工业从事高温、高空、有毒、特别繁重劳动提前退休工种范围的通知》（[86]机人字81号）中所列工种“容器内电焊工”，要求劳动条件为在“受压容器内，锅炉本体内在无通风的情况下引焊、切割，受烟雾、粉尘危害，有氧化、氟化物、猛尘等。也进一步明确，并非所有的电焊工均是特殊工种。综上，原告虽从事电焊工种，但其所在企业行业主管部门并未将电焊工种列入特殊工种名录，同时也不能提供证据证明其属于“容器内电焊工”，故对原告的诉讼请求不予支持，被告作出不予提前退休审批符合相关文件规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张国平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张国平负担。上诉人张国平上诉称，一、原审依据被上诉人未提供依据判决行政行为合法与法相悖。《行政诉讼法》34条、67条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起15日内向法院提交作出行政行为的证据和所依据规范性文件，并提出答辩状，法院收到答辩状5日内将副本送达原告。庭审中提供依据和无正当理由逾期提供依据，依法视为无证据。一审判决依据劳人护(1983)号《劳动人事部关于轻工业提前退休工种的复函》、《机械工业部关于下达机械工业从事高温、高空、有毒、特别繁重劳动提前退休工种范围的通知》中所列工种“容器内电焊工”等规范性文件采用，不是被上诉人当庭提出答辩适用依据，又未在法定期限内提供。法院以此为据判定被上诉人行政行为合法违反举证规则，原审法院替被上诉人履行提供依据举证责任作出判决违法。二、一审判决适用法律错误。一是片面理解规范性文件。上诉人属于电焊工，符合辽宁省人力资源和社会保障厅《关于进一步加强企业提前退休人员审批管理工作的通知》(辽人社(2017)175号)一条即“有过从事其他有害身体工作健康的职工以及有过以上工作经历的解除劳动关系人员”，被上诉人应当执行该文件。对于特殊工种根据1991年，原劳动部颁发的《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》第二条作出了定义。国家经贸委1999年发布的《特种作业人员安全技术培训考核管理办法》明确特种作业是指容易发生人员伤亡事故，对操作者本人、他人及周围设施的安全有重大危害的作业(如电工、金属焊接和切割等)。从事这类作业的人员称为特种作业人员。上诉人被生效判决认定电焊工工种属于国家政策提前退休的特殊工种。根据科学解释“电焊工属于有毒有害工种，其主要的工作环境是在高温和粉尘的环境下，由于焊接时的高版温，在工作环境中有时会释放出有害气体(电石炉和二氧化碳管道)”。依据《轻工业部关于将轻工机械行业的部分工种列为轻工业提前退休工种的通知》(90)轻生字第124号规定，电焊工属于有毒有害特殊工种提前退休行业规定范围。原审适用的规范性文件适用法律错误。三、认定事实错误。上诉人的《特殊工种工人操作证》、《特种作业证》是用于证明不但有资格而且在单位从事电焊工岗位，颁发两证属于劳动部门权利和职责，原审认定并非人社部门批准无法律依据。一审认为是从事特定行业需要的资格，特殊工种非特殊工种岗位及适用《机械工业部关于下达机械工业从事高温、高空、有毒、特别繁重劳动提前退休工种范围的通知》所列“容器内电焊工”不适用本案轻工业造纸业，属于认定事实不清、适用法律错误。请求1、撤销2020年12月4日作出的(2020)辽1481行初104号行政判决书；2、撤销被上诉人作出的《不符合提起退休职工情况表》《职工从事特殊工种岗位认定表》《提前退休人员档案审核明细表》的“不批准提前退休”审批意见。3、判决被上诉人重新作出批准为上诉人办理按特殊工种办理退休手续行政行为。4、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人葫芦岛市人力资源和社会保障局未提交书面答辩意见，但在询问中辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，即便认定上诉人是轻工业电焊工岗位，但其不符合关于劳动部和有关行业主管部门批准的特殊工作岗位范围，一审法院认定其不属于特殊工种依法有据，请二审法院维持原判。原审第三人建昌县人力资源和社会保障局未提交书面参述意见，但在询问中述称，上诉人的档案中没有关于电焊工工种的任何记载，上诉人不属于特殊工种，不予批准提前退休是正确的。上诉人张国平向原审法院提交了以下证据：证据1、《不符合提前退休职工情况表》《职工从事特殊工种岗位认定表》《提前退休人员档案审核明细表》，证明被诉行政行为存在；证据2、（2018）辽1421行初29号绥中县人民法院行政判决书，证明第三人对原告提出特殊工种提前退休申请不作为，法院判决履行法定职责；证据3、（2018）辽1421行初66号绥中县人民法院行政判决书，证明根据建昌县中小企业局证明，原告从事特殊工种，法院认为不能排除原告从事特殊工种的可能，认定第三人依据档案作出处理意见证据不足，撤销第三人作出的处理决定；证据4、（2019）辽14行终77号葫芦岛市中级人民法院行政判决书，判决认定张国平从进厂开始到企业下岗买断工龄止，一直从事电焊工作；证据5、（2019）辽行申1503号辽宁省高级人民法院行政裁定书，对张国平一直从事电焊岗位的基本事实予以确认；证据6、（2019）辽1421行初41号绥中县人民法院行政判决书，证明张国平就是电焊工，应属于特殊工种，不能以原告档案中记载维修工、机电工、修理工就确定原告不是电焊工，不是特殊工种。行政机关应全面客观采纳证据，文件规定要以档案登记为主，并不是以档案记载作为唯一证据，对其他证据一概不予采纳。如果其他证据合法属实，也应予以采纳。第三人没有正确理解文件规定要以档案记载为主的含义，没有正确使用文件规定，对原告申请重复作出处理意见，属于重复的行政行为，其程序违法，依法予以撤销，该判决同时也证明被告作出的不批准退休的审核意见与第三人相同，均是对司法监督行政权力的抵触，被告行为应依法纠正；证据7、（2020）辽14行终69号行政判决书，证明一审判决认定事实清楚，适用法律正确，同时也证明被告作出的不批准原告特殊工种提前退休审核意见，是错误的，违法的；证据8、朝阳市劳动人事局颁发的《特殊工种工人操作证》，锦西市《特种作业证》，证明原告是特殊工种，被告对该材料不予采纳是错误的；证据9、《解除劳动关系通知书》、建昌县中小企业局《关于张国平同志从事电焊工工种的证明》《调查笔录》，证明原告从参加工作开始至买断工龄日止，始终在造纸厂机器维修车间从事电焊工工种，政府主管局根据调查结果对原告一直从事电焊工的结论属于对档案的补充。被上诉人葫芦岛市人力资源和社会保障局向原审法院提交了以下证据：证据1、1979年7月填写的《大集体固定工工资定级表》中记载的工种为机电；1981年6月填写的《大集体工资定级表》中未记载工种；1983年5月填写的《学徒、熟练工待遇转正定级工资表》记载的工种为机电；1986年5月填写的《企业职工工资改革审批表》中记载的工种为机修；1987年12月填写的《1986年企业职工升级审批表》中记载的工种为修理工；1989年12月填写的《全民所有制单位混岗集体工人审批表》中记载的工种为机修工；1992年4月填写的《工资变动审批表》中记载的工种为维修；1993年11月填写的《职工升级审批表》中未记载工种；1997年10月填写的《执行最低工资平抬工资审批表》中记载的工种为维修工；证据2、《不符合提前退休职工情况表》《职工从事特殊工种岗位认定表》《提前退休人员档案审核明细表》，证明不予批准程序合法。原审第三人未向原审法院提交证据。上述证据已随卷移送至本院，本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，根据辽人社[2017]175号《关于进一步加强企业提前退休人员审批管理工作的通知》的规定，市级人力资源社会保障局负责对县（区）人力资源社会保障局初核通过的提前退休职工档案及材料进行复核并审批。本案中，被上诉人葫芦岛市人力资源和社会保障局具有对第三人建昌县人力资源和社会保障局初核材料进行复核、审批的职权。张国平一审时提交生效的本院（2019）辽14行终77号行政判决以及辽宁省高院（2019）辽行申1503号行政裁定均认定了如下事实：张国平系原建昌县造纸厂集体职工，其档案材料中工种记载分别为“机电”、“机修”、“修理工”、“维修”、“工人”、“维修工”、“机修工”，张国平在原造纸厂工作期间享有保健费。建昌县中小企业局于2017年5月9日，经对王春玲等14名原建昌县造纸厂的职工进行调查，均证明张国平为电焊工。建昌县中小企业局出具证明认为“张国平同志从1979年5月进入原造纸厂工作，开始一直从事电焊工作，直至2003年企业进行下岗买断为止，一直从事电焊岗位工作”。依据《最高人民法院行政诉讼证据若干规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书确定的事实，可以作为定案的依据。因此，葫芦岛市人力资源和社会保障局未认定张国平从1979年5月直至2003年一直从事电焊工作，属于认定事实错误。葫芦岛市人力资源和社会保障局应根据张国平一直从事电焊工作这一事实，对张国平申请提前退休是否属于从事特殊工种岗位及提前退休人员档案依法依规进行复核并审批。另，葫芦岛市人力资源和社会保障局未向一审法院提交作出涉案复核意见所依据的规范性，未就张国平从事的电焊工是否属于特殊工种、是否符合提前退休审批条件进行依法认定。一审法院径行依据辽人社[2017]175号《关于进一步加强企业提前退休人员审批管理工作的通知》《机械工业部关于下达机械工业从事高温、高空、有毒、特别繁重劳动提前退休工种范围的通知》（[86]机人字81号）认定“张国平虽从事电焊工种，但其所在企业行业主管部门并未将电焊工种列入特殊工种名录，同时也不能提供证据证明其属于‘容器内电焊工’”，不予支持张国平诉讼请求。一审法院对此认定不妥，应由葫芦岛市人力资源和社会保障局就张国平从事的电焊工是否属于特殊工种、是否符合提前退休审批条件进行依法认定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（二）项之规定，判决如下：一、撤销兴城市人民法院（2020）辽1481行初104号行政判决；二、撤销葫芦岛市人力资源和社会保障局于2020年7月2日作出的《提前退休人员档案审核明细表》《职工从事特殊工种岗位认定表》《不符合提前退休职工情况表》中的不批准提前退休的审核意见；三、责令葫芦岛市人力资源和社会保障局于本判决生效后60日内对张国平提前退休申请依法重新作出行政行为。二审案件受理费50.00元，由被上诉人葫芦岛市人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长  曹宝泉审判员  花 勇审判员  程歆谦二〇二一年四月十三日法官助理王华书记员谭思朦本判决书援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；