河南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）豫行终3113号 上诉人（原审原告）常西乾，男，汉族，1946年5月28日出生，住河南省长垣县。 上诉人（原审原告）张锁印，男，汉族，1962年12月18日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）赵香莲，女，汉族，1963年8月9日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）史爱云，女，汉族，1960年2月6日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）佘彦各，女，汉族，1949年7月3日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）靳玉可，女，汉族，1960年4月2日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）牛现支，男，汉族，1946年4月3日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）陈玉琴，女，汉族，1959年9月29日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）张振波，男，汉族，1977年1月15日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）张九香，女，汉族，1969年9月4日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）常保坤，男，汉族，1949年7月12日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）林建祝，女，汉族，1961年8月3日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）牛淑霞，女，汉族，1986年4月1日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）张春台，女，汉族，1962年3月8日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）李香民，女，汉族，1957年9月8日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）常卫强，男，汉族，1972年2月4日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）王随忠，男，汉族，1963年11月16日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）张爱枝，女，汉族，1973年6月7日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）佘风竹，女，汉族，1944年9月3日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）琚瑞霞，女，汉族，1962年1月8日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）佘玉英，女，汉族，1954年4月6日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）张进然，男，汉族，1971年8月5日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）佘翠英，女，汉族，1958年7月5日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）郝翠兰，女，汉族，1956年7月6日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）张小晴，女，汉族，1957年1月6日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）张明利，女，汉族，1966年8月9日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）张爱平，女，汉族，1969年1月2日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）张榜妮，男，汉族，1944年1月2日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）张丽，女，汉族，1982年1月20日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）赵小安，女，汉族，1956年4月3日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）高风梅，女，汉族，1960年3月18日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）张玲绢，女，汉族，1985年4月1日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）张子贵，男，汉族，1944年8月18日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）张运红，女，汉族，1983年10月1日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）韩梅妮，女，汉族，1953年8月7日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）高改娥，女，汉族，1974年7月1日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）钞改红，女，汉族，1977年3月8日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）赵风香，女，汉族，1961年6月8日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）常保学，男，汉族，1961年5月7日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）刘改红，女，汉族，1981年9月20日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）杨喜英，女，汉族，1984年11月19日出生，住长垣县。 上诉人（原审原告）张明妮，男，汉族，1954年8月3日出生，住长垣县。 共同委托代理人段书予，河南豫龙律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长垣市人民政府，住所地河南省长垣市人民路**。 被上诉人（原审被告）河南省人民政府，，住所地河南省郑州市金水东路** 原审第三人长东医疗器械集团有限公司，住，住所地长垣县佘家镇南王庄村/div> 原审第三人长垣市佘家镇南王庄村村民委员会，住，住所地长垣县佘家镇南王庄村/div> 上诉人常西乾等人因与被上诉人长垣市人民政府、河南省人民政府及原审第三人长东医疗器械集团有限公司（以下简称长东公司）、长垣市佘家镇南王庄村民委员会（以下简称南王庄村委会）行政决定及行政复议决定一案，不服河南省新乡市中级人民法院（2020）豫07行初32号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 上诉人常西乾等人原审诉讼请求：撤销长垣市人民政府通知第三人及市政府有关部门“办理相关用地手续”的长政土集[2016]6号文件，撤销河南省人民政府豫政复决[2017]295-337号行政复议决定书。 原审法院查明：常西乾等人系长垣县佘家镇南王庄村村民，涉案土地位于长垣县佘家镇南王庄村，原所有权人为佘家镇南王庄村农民集体，土地所有权证书为长集有（2013）第10919号。2016年8月13日，佘家镇南王庄村支部委员会、佘家镇南王庄村支部委员会及村民委员会、佘家镇南王庄村党员大会研究通过了该宗土地使用权出让事项;2016年8月14日，佘家镇南王庄村村民代表大会研究通过了该使用权出让方案，并形成了《农村集体经营性建设用用权出让表决书》。2016年8月16日，南王庄村委会向佘家镇人民政府及长垣县国土资源局递交了集体经营性建设用地使用权挂牌出让申请。2016年8月18日，长垣县国土资源局作出《关于的请示》（长国土资[2016]112号）呈报长垣县人民政府进行审批。2016年8月19日，长垣县人民政府下发《关于长垣县国土资源局挂牌出让J09导农村集体经营性建设用地使用权方案的批复》(长政文[2016]186号），批准该出让方案。2016年8月19日，长垣县国土资源局在其门户网站发布《长垣县挂牌出让集体经营性建设用地使用权公告》（第7号），2016年9月18日，长东公司摘牌取得该宗地土地使用权，南王庄村委会和长东公司签订《农村集体经营性建设用地使用权出让（租赁）公开交易成交确认书》。2016年9月23日，南王庄村委会和长东公司签订了《农村集体经营性建设用地使用权出让合同》。2016年11月29日，长垣县人民政府下发长政土集[2016]6号《关于同意长垣县佘家镇南王庄村民委员会向长东医疗器械集团有限公司出让集体经营性建设用地土地使用权的通知》。2017年6月13日，长垣县人民政府作出长政文[2017]179号《长垣县人民政府关于更正文字错误的通知》，将长政土集[2016]6号通知中的“协议”二字更正为“挂牌”。原告常西乾等不服长垣县人民政府长政土集[2016]6号通知，向河南省人民政府申请行政复议。河南省人民政府于2017年6月22日作出[2017]295-337号行政复议决定书，维持上述通知。常西乾等43人不服，提起行政诉讼。 原审法院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项规定,上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履职等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，长垣市人民政府于2016年11月29日作出长政土集[2016]6号《关于同意长垣县佘家镇南王庄村民委员会向长东医疗器械集团有限公司出让集体经营性建设用地土地使用权的通知》，从时间上来看，该通知系在《长垣县农村集体经营性建设用地使用权入市管理办法（试行）》规定的“入市程序”中的组织交易程序完成后和办理证照程序开始前作出的，从通知内容来看，长垣市人民政府的目的是为了督促其下属相关部门为交易双方办理证照。据此，该通知行为属于上级行政机关对下级行政机关作出的督促履职行为，对外不具有法律效力，亦未对常西乾等43人的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。经审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下驳回常西乾等43人的起诉。常西乾等43人预交的案件受理费50元，本裁定生效后予以退回。 上诉人常西乾等人上诉称：一、长垣市人民政府作出的长政土集[2016]6号文件形式上是程序行政行为，但内容上含有行政确认、行政决定，是对南王庄村委会违法出让和长东公司抢夺常西乾等43人承包地进行背书，且对常西乾等43人的权利义务产生了实际影响，属于人民法院的受案范围。二、案涉土地为南王庄村的3个村民组农民集体所有，并非南王庄村农民集体所有。三、原审庭审中，常西乾等43人将诉讼请求重新明确为“依法撤销长垣市人民政府长政土集[2016]6号文件（包括有关案涉土地的批复文件如长政文[2016]186号）……”，但原审法院将撤销批复等文件的诉讼请求遗漏。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审裁定，提级审理本案并依法判决。 本院经二审查明的事实与一审裁定认定事实一致。 本院认为：根据《长垣县农村集体经营性建设用地使用权入市管理办法（试行）》第十一条规定，入市程序分别为入市申请、乡镇审查、部门审核、民主表决、组织交易、办理证照，其中组织交易部分有“县国土资源部门报经县政府批准出让（租赁）方案”的规定，而在土地挂牌出让成交后并无报县政府审批的规定，故长垣县人民政府作出长政土集[2016]6号《关于同意长垣县佘家镇南王庄村民委员会向长东医疗器械集团有限公司出让集体经营性建设用地土地使用权的通知》，是在组织交易程序完成、村委会与受让单位签订土地使用权出让合同后，长垣县人民政府为了督促其下属相关部门为交易双方办理证照下发的通知，故原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项规定,认定上述通知属于上级行政机关对下级行政机关作出的督促履职行为，对外不具有法律效力，亦未对常西乾等人的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围，遂依法裁定驳回常西乾等人的起诉并无不当。关于常西乾等人上诉称原审法院遗漏诉讼请求的理由，经查，常西乾等人在一审庭审中最后陈述阶段补充“撤销内容包括案涉土地的批复文件，如长政文[2016]186号”，该做法不符合行政诉讼中变更诉讼请求的法律规定，亦与行政诉讼“一案一诉”原则相违背，常西乾等人就该诉求可以另行主张权利。 综上，上诉人常西乾等人的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。原审裁定适用法律正确，处理适当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张同仁 审判员  于保林 审判员  荆向丽 二〇二一年四月一日 书记员  齐冬冬