河南省安阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫05行终39号上诉人（原审原告）李安林，男，汉族，1959年2月8日出生，住安阳市殷都区。上诉人（原审被告）安阳市卫生健康委员会，住所地安阳市光明路南段69号。法定代表人王永斌，主任。委托代理人李秀杰，安阳市卫生健康委员会工作人员。委托代理人宋会光，河南道宇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安阳市人民政府，住所地安阳市文峰大道东段568号。法定代表人袁家健，市长。委托代理人朱艳君，安阳市人民政府工作人员。上诉人李安林、上诉人安阳市卫生健康委员会（以下简称安阳市卫健委）因上诉人李安林要求撤销上诉人安阳市卫健委作出的告知书及被上诉人安阳市人民政府（以下简称安阳市政府）行政复议决定一案，不服安阳市文峰区人民法院（2020）豫0502行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：（2005）北行初字第9号、（2005）安行终字第49号生效判决书已经明确要求原安阳市卫生局（现安阳市卫健委）在判决生效后60日内对李安林的“水解疗法”是否应组织专家论证作出明确答复。2006年1月16日，原安阳市卫生局作出《关于李安林诉安阳市卫生局行政不作为一案的答复意见》（安卫〔2006〕15号），答复如下：对李安林的“水解疗法”组织专家论证。2007年1月29日，原安阳市卫生局作出安卫〔2007〕6号文件，该文件中原安阳市卫生局向省中医管理局表示“我局组织专家论证的条件不具备，实难胜任对‘水解疗法’的专家论证工作。特恳请贵局组织省级专家论证。当否，请批示”。2008年12月24日，河南省中医管理局作出《补漏续答申请书答复函》（豫中医函〔2008〕14号），针对李安林在申请书中提出的问题，河南省中医管理局再次明确：“你（李安林）要求的专家论证，由原安阳市卫生局组织，其至今未对‘水解疗法’进行专家论证以及是否实难胜任的问题，均由该局负责解释”。2019年7月30日，安阳市卫生健康委员会作出《关于李安林来函的答复意见》，对2019年6月28日给予的答复进行修改，具体意见为：“请你（李安林）提供近3年（2016年至2019年）有关‘水解疗法’的病历资料、临床应用的疗效证明，以及相关研究的论文，科研等证明材料。有关‘水解疗法’的病历资料，应符合《病历书写基本规范》要求，要有明确的诊断，诊疗过程和疗效观察和能证明疗效的指标。请结合我委2019年1月28日答复意见执行。”2019年8月30日关于李安林来函的答复意见“经查我委无相关法定职责”。李安林认为安阳市卫健委应对其“水解疗法进行帮扶，但安阳市卫健委认为无相关法定职责。因此，李安林于2019年12月31日提出《关于出具“实难胜任”证据和“无相关法定职责”依据的申请书》，申请请求：自接到本申请之日其3个工作日内出具“实难胜任”证据和“无相关法定职责”依据，否则，书面告知拒出的理由。安阳市卫健委于2020年2月27日给予李安林书面答复，告知如下：“1.安卫〔2007〕6号文件是原安阳市卫生局向河南省中医管理局的请示，是行政机关内部文件，你提出的‘出具实难胜任证据’的申请没有法律依据”；2.你已对我委2019年8月30日作出的《安阳市卫生健康委关于李安林来函的答复意见》提起诉讼，对于你提出的‘出具无相关法定职责依据’的申请，请依法在诉讼程序中提出，我委不再重复处理”。李安林不服该答复，于2020年2月27日书写行政复议申请书，向安阳市政府提起行政复议申请。安阳市政府于2020年3月2日收到该申请书，并于2020年4月24日作出安政复决〔2020〕61号行政复议决定书，决定维持被申请人安阳市卫健委作出关于李安林来函的告知书。另查明，安阳市政府于2013年8月19日对各县（市、区）人民政府，市人民政府各部门及有关单位印发安政[2013]20号文件。原审法院认为：本案诉讼标的“书面答复”涉及李安林合法权益，属法院行政诉讼受案范围。本案的实质是对李安林的“水解疗法”组织专家论证。李安林要求进行对自己的“水解疗法”组织专家论证，（2005）北行初字第9号行政判决书、（2005）安行终字第49号行政判决书要求原安阳市卫生局在判决生效后60日内对李安林的“水解疗法”是否应组织专家论证作出明确答复。2006年1月16日，原安阳市卫生局作出安卫〔2006〕15号文件，对李安林的“水解疗法”组织专家论证。而且河南省中医管理局于2008年6月15日、2008年12月24日分别作出《河南省中医管理局答复函》、《补漏续答申请书答复函》（豫中医函〔2008〕14号）已正式下函通知了李安林和安阳市卫健委，要求安阳市卫健委对“水解疗法”组织专家论证。上述函已成为对外发生法律效力的文件，安阳市卫健委辩称该文件属内部文件，原审法院不予支持；该函符合《基本医疗与健康促进法》，原审法院应予维护。安阳市卫健委对李安林的“水解疗法”应该依法进行实体与程序方面的专家论证准备与实施而不是一句“实难胜任”即可，但安阳市卫健委却没有提供实体与程序方面专家论证准备的证据。法定职责之争实为“水解疗法”医疗平台之论，或传统文化传承途径之论。2016年9月14日，李安林以“水解疗法”为特色的安阳安林感冒专科医院医疗机构执业许可证已被吊销，安阳市卫健委要求李安林提交近三年（2016年至2019年）的病历材料，李安林病历材料产生需要条件。法律方面是否允许不附法定条件由李安林进行尚未专家论证的“水解疗法”医疗行为？由谁提供法定条件？如何来提供病历材料？所以，安阳市卫健委的告知书并未解决本案行政争议实质，基于目前法律规定和李安林要求撤销的告知书与该文件不符并重新作出行政行为，应予支持。安阳市卫健委、安阳市政府分别向李安林作出的答复及行政复议决定均不是依据的安政〔2013〕20号文件，李安林要求审查，不予支持。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第七十条之规定，判决：一、撤销安阳市卫健委2020年2月27日做出的关于李安林来函的告知书，并在法定期间内重新作出行政行为。撤销安阳市人民政府〔2020〕61号行政复议决定书；二、驳回李安林其他诉讼请求。上诉人李安林上诉并答辩称：李安林上诉认为原审判决中：“二被告向李安林作出的答复不是依据的安政〔2013〕20号文件，原告要求审查，本院不予支持”的判决内容，纯属添枝加叶，与李安林的诉讼请求和事实理由无关。李安林同时答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，说理有温度，判决留情面，结果无错误。请求：一、查清事实后改判删除安阳市文峰区人民法院作出（2020）豫0502行初66号行政判决的第二中的“本案中，被告向原告作出的答复不是依据的安政〔2013〕20号文件，原告要求审查”的内容；二、二审案件诉讼费用由安阳市卫健委、安阳市政府平均承担。上诉人安阳市卫健委上诉称：本案被诉告知书内容正确，程序合法，不应予以撤销。主要理由：一、李安林于2019年12月31日向安阳市卫健委提出《关于出具“实难胜任”证据和“无相关法定职责”依据的申请书》，安阳市卫健委收到后于2020年2月27日作出《关于李安林来函的告知书》。对于李安林第一项申请即李安林要求安阳市卫健委出具的“实难胜任”的证据，所涉安卫〔2007〕6号文件是原安阳市卫生局向河南省中医管理局的请示报告，是原安阳市卫生局在履行行政管理职能过程中的请示报告，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定的行政机关作出的不产生外部法律效力的行为及过程性行为，该文件本身就不属于人民法院行政诉讼的受案范围；李安林于十余年后要求安阳市卫健委就该文件中的某句话提供证据没有法律依据，不因此对该文件重新获得诉权，安阳市卫健委的告知也不会对李安林的合法权益产生实际影响。因此，该告知同样不应属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、对于李安林的第二项申请即要求安阳市卫健委出具2019年8月30日答复中“无相关法定职责”的依据。该答复是安阳市卫健委针对李安林要求为其“水解疗法”帮扶搭建合法平台（场所）即提供1间10平方米房屋作出的。李安林已就2019年8月30日答复提起行政诉讼，安阳市卫健委告知其相关事项应在诉讼中解决并无不当；且该案生效判决已认定李安林的该项请求不属于安阳市卫健委的法定职责。三、李安林反复以信访、申请政府信息公开等形式，对之前已经处理过的事项和不同答复围绕相同或者相近的问题反复要求安阳市卫健委给予答复，即便如此，安阳市卫健委仍给予其答复和告知，已履行了法定职责。四、本案应当围绕被诉行为进行合法性审查，而非就安卫（2007〕6号文件进行审查，更不涉及是否应当组织“专家论证”的问题，原审判决认为安阳市卫健委没有提供实体与程序方面专家论证准备的证据，超出本案审理范围。综上，安阳市卫健委已履行了法定职责，告知行为对李安林的合法权益明显不产生实际影响。请求：撤销原审判决并依法改判驳回李安林的起诉。被上诉人安阳市政府答辩称：一、原审判决认定事实不清、证据不足。安阳市政府依法向原审法院提交了证据材料和答辩状，原审法院在开庭审理时，未对行政复议决定程序是否合法进行审查，未让安阳市政府进行举证，也未让其他当事人进行质证，认定安阳市政府未提供证据材料，属认定事实不清、证据不足。二、安阳市政府未依据《安阳市行政复议听证办法》（安政〔2013〕20号）作出行政复议决定，而是根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持安阳市卫健委作出的告知书。因此，《安阳市行政复议听证办法》不是法院审查的范围，综上，安阳市政府作出的行政复议决定事实清楚、证据充分，程序合法。请求：依法裁判。本院认为：原审判决认定基本事实不清，裁判依据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：一、撤销安阳市文峰区人民法院（2020）豫0502行初66号行政判决；二、本案发回安阳市文峰区人民法院重审。审判长  程晓丽审判员  袁武明审判员  阎丽杰二〇二一年四月七日书记员  陈晓楠