杭州铁路运输法院行 政 判 决 书（2016）浙8601行初46号原告徐桂珠，女，1960年7月28日出生，汉族，住杭州市江干区。被告杭州市国土资源局，住所地杭州市西湖区文三路359号。法定代表人谢建华，局长。委托代理人卢晓红，杭州市国土资源局江干分局工作人员。委托代理人陈南，浙江智仁律师事务所律师。被告杭州市人民政府，住所地杭州市环城北路318号。法定代表人张鸿铭，市长。委托代理人谭王英、郑祥，杭州市人民政府法制办公室工作人员。第三人杭州市城东新城建设投资有限公司，住所地杭州市江干区东宁路18号东站枢纽东广场A座。法定代表人郭鲁军，董事长。委托代理人胡孝辉、田丽，浙江腾飞金鹰律师事务所律师。原告徐桂珠不服被告杭州市国土资源局（以下简称市国土局）征收补偿行政批准及被告杭州市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定，在2016年3月1日向本院提起行政诉讼。本院在同年3月3日立案后，向两被告发送起诉状副本及《应诉通知书》等。本院依法组成合议庭，在同年5月9日公开开庭审理了本案。原告徐桂珠、被告市国土局的委托代理人卢晓红和陈南、被告市政府的委托代理人郑祥、第三人杭州市城东新城建设投资有限公司（以下简称城东新城建投公司）的委托代理人胡孝辉和田丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市国土局在2015年10月10日作出《关于天城单元B1/B2/S41-03地块政府储备土地项目征地房屋补偿实施方案的批复》，并于同月12日在《杭州日报》对案涉项目的补偿人、实施范围、安置方式、签约期限、动迁实施机构、评估服务机构等事项进行公告。徐桂珠不服，向被告市政府申请行政复议，市政府作出杭政复[2015]456号《行政复议决定书》，依照《中华人民共和国行政复议法》（《以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，维持市国土局批准杭土资（江）房补字[2015]019号征地房屋补偿实施方案的具体行政行为。原告徐桂珠诉称：市国土局发布在2015年10月12日《杭州日报》上的杭土资（江）房补字[2015]019号《征地房屋补偿实施方案公告》没有任何法定土地征收批准文件，未经任何前置行政许可和前置征地程序，无论内容还是形式都是违法的，这一弄虚作假的行政行为侵犯了徐桂珠的合法宅基地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三条、第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条、第五十三条、第七十八条和《实施条例》第十九条、第二十九条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十五条规定。2015年12月12日，徐桂珠向市政府申请行政复议，当月19日提交了补正材料，2016年1月30日收到市政府作出的杭政复[2015]456号《行政复议决定书》，该《行政复议决定书》维持原行政行为，认定事实不清，适用法律错误，违反《行政复议法》第一条、第二十八条第一款第（三）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十五条。故请求：1.撤销杭政复[2015]456号《行政复议决定书》；2.确认杭土资（江）房补字（2015）019号《征地房屋补偿实施方案》违法并撤销；3.对《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》（以下简称《征补条例》）、《杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定》（以下简称《征补规定》）、《关于进一步规范中介服务行为加强中介机构管理的通知》及附件2《杭州市征地房屋补偿评估服务监管工作制度》（以下简称《通知》及附件2）一并进行合法性审查；4.诉讼费由两被告承担。原告徐桂珠向本院提交以下证据材料：1.《居民身份证》，拟证明其原告主体资格；2.《征地房屋补偿实施方案公告》，拟证明被诉行政行为违法的事实；3.《行政复议申请书》、补正材料及邮寄凭证，拟证明申请复议和补正的事实。4.《行政复议决定书》及送达材料，拟证明市政府作出违法复议决定且徐桂珠在法定时效内起诉的事实。5.《建设用地审批意见书》，拟证明市国土局提交的《建设用地审批意见书》是伪造的事实。6.《致弄口社区3组56号陆金华户的一封信》，拟证明案涉地块是村留用地，不是土地储备项目。被告市国土局辩称：1.杭土资（江）房补字（2015）019号征地房屋补偿实施方案涉及的建设项目是天城单元B1B2S41-03地块政府储备土地项目,该项目属杭州铁路东站枢纽地区机场路以北C地农转居安置用房大项目征地红线范围内，批准文号为浙土字A【2008】-0173号，该项目的补偿人为城东新城建投公司。2.补偿人于2015年9月8日向市国土局江干分局（以下简称江干国土分局）报批征地房屋补偿初步方案，一并依法提交了相关资料。3.根据杭土资办【2014】129号文件及其附件2第七条第5款文件精神，“房屋补偿总面积在5000平方米以下的项目，可以由补偿人直接委托备选名录中的评估机构。”由于本项目涉及的房屋补偿总面积约为500平方米，属于5000平方米以下的项目，因此未经过公开摇号程序，由补偿人按照相关规定，委托浙江伟业房地产估价有限公司为该项目的评估服务机构。4.市国土局江干分局审核了补偿人提交的征地房屋补偿初步方案及有关材料，依法履行了听证程序，于2015年9月18日制作《杭州市征收集体所有土地房屋补偿实施方案听证告知书》，并在弄口社区村务公开栏进行张贴公告。在规定期限内，江干国土分局未收到涉及本宗项目的听证申请，视为放弃听证。江干国土分局于同年10月8日编制了《天城单元B1B2S41-03地块政府储备土地项目征地房屋补偿实施方案（报批稿）》（杭土资（江）房补案字【2015】019号），报答辩人审批。5.经审查，天城单元B1B2S41-03地块政府储备土地项目用地已经浙江省人民政府批准，补偿人的申请符合《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第八条及《杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定》（杭政函〔2014〕136号）第六条、第七条等规定，市国土局依法于同年10月10日作出了《关于天城单元B1B2S41-03地块政府储备土地项目征地房屋补偿实施方案的批复》，同日编制了《征地房屋补偿实施方案公告》，10月12日在《杭州日报》进行刊登，对案涉项目的补偿人、补偿实施范围、补偿安置方式、签约期限、动迁实施机构、评估服务机构以及房屋权利人的复议、诉讼权利期限等事项进行了公告，并同步在村务公开栏进行张贴。6.该《批复》作出后，徐桂珠向市政府申请行政复议。经复议机关审查，杭政复（2015）456号《行政复议决定书》维持了市国土局作出的行政行为。故该《批复》认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，是合法有效的具体行政行为，市国土局请求依法驳回原告徐桂珠的诉请，维持答辩人批准（杭土资（江）房补字【2015】019号）征地房屋补偿实施方案的行为。被告市国土局在法定期限内向本院提交证明原行政行为合法性的以下证据材料：1.《天城单元B1B2S41-03地块政府储备土地项目征地房屋补偿初步方案》，拟证明城东新城建投公司提交征地房屋补偿初步方案。2.《杭州市江干区人民政府关于明确杭州市城东新城建设投资有限公司为城东新城同德路（同协南路-德胜路）道路工程等13个项目补偿人的复函》，拟证明江干区人民政府关于明确城东新城建投公司为该项目的房屋征收补偿人。3.《组织机构代码证》、《营业执照》，拟证明补偿人身份证明资料。4.《情况说明》、《示意图》，拟证明天城单元B1B2S41-03地块政府储备土地项目属于征地红线范围内5.《用地规划意见》、《预审意见》，拟证明建设项目用地已经规划许可及通过预审。6.《浙江省建设用地审批意见书》，拟证明建设项目用地已经批准。7.《勘测定界成果报告》，拟证明项目用地的勘测定界情况。8.《天城单元B1B2S41-03地块政府储备土地项目拆房工地扬尘污染治理和文明施工综合整治方案》，拟证明相应施工等方案已经按要求制定。9.《关于进一步规范中介服务行为加强中介机构管理的通知》及附件、《关于公布2015-2016年度市区征地房屋补偿评估服务机构名录的通知》，拟证明补偿人按相关规定可以委托浙江伟业房地产估价有限公司为该项目评估服务机构。10.《杭州市征地房屋补偿评估服务委托合同》，拟证明补偿人委托浙江伟业房地产估价有限公司为该项目评估单位。11.《关于要求批准的请示》附《项目征地房屋补偿实施方案》（报批稿），拟证明江干国土分局上报该项目的实施方案。12.《实施踏勘表》及《红线所涉及弄口社区住户（单位）门牌号码××》，拟证明江干国土分局依法对该项目进行了实地踏勘。13.《房屋补偿实施方案听证告知书》、《未收到征地房屋补偿方案听证申请的说明》、《张贴证明》附照片，拟证明江干国土分局就该项目房屋补偿实施方案履行了听证程序。14.《征地房屋补偿实施方案的批复》，拟证明市国土局批复了征地房屋补偿的实施方案。15.《征地房屋补偿实施方案公告》，拟证明市国土局依法编制了征地房屋补偿实施的方案公告。16.《杭州日报》，拟证明市国土局依法将《征地房屋补偿实施方案公告》在报纸上进行了公告。17．在当地村务公开栏张贴的《公告》附照片，拟证明征地房屋补偿实施方案进行了公示。18.《行政复议决定书》，拟证明市政府维持了原行政行为。被告市国土局向本院提交以下法律依据：《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》、《杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定》。被告市政府辩称：1.市政府作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。徐桂珠因不服市国土局批准的《征地房屋补偿实施方案》，在2015年12月14日申请行政复议，因复议申请材料不齐全，在当月21日进行了补正。市政府予以受理并进行了审理，后于2016年1月25日作出《行政复议决定书》，并邮寄给双方当事人。市政府的行政复议审理程序，符合《行政复议法》第十七条第一款、第二十三条、第三十一条之规定。2.市政府作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。市政府受理徐桂珠提出的行政复议申请后，依法进行审理。经审理并查明相关事实后，市政府认为市国土局批准杭土资（江）房补字【2015】019号征地房屋补偿实施方案的具体行政行为事实清楚，程序合法，内容也无不当，予以支持。综上，徐桂珠提起诉讼的理由不成立，恳请本院依法驳回徐桂珠的诉讼请求。被告市政府在法定期限内向本院提交证明行政复议程序合法性的以下证据材料：1.《行政复议决定书》附送达凭证，拟证明市政府作出复议决定的具体内容及送达情况。2.《行政复议申请书》及附件、补正说明材料，拟证明徐桂珠申请复议的事实。3.《行政复议答复书》及证据材料，拟证明市国土局依法进行复议答复并提交证据的事实。4.《行政复议受理通知书》、《行政复议申请材料补正通知书》《行政复议答复通知书》、《参加行政复议通知书》、《送达回证》及邮寄材料，拟证明行政复议程序合法性。被告市政府向本院提交以下法律依据：《行政复议法》第十七条第一款、第二十三条、第二十八条第一款第一项、第三十一条。第三人城东新城建投公司未在法定期限内提交书面答辩意见，未向法庭提交证据材料，其在庭审中口头辩称同意两被告的答辩意见。关于原告徐桂珠提交的6组证据：被告市国土局、市政府、第三人城东新城建投公司对证据1、3的三性和证明对象均无异议；对证据2、4、5的三性无异议，证明对象有异议；对证据6的关联性有异议。关于被告市国土局提交的18组证据：原告徐桂珠对证据1-6、11-14、17的关联性无异议，真实性、合法性有异议；对证据7、8的三性无异议，但证明对象有异议；对证据9、10、15、16、18的真实性、关联性无异议，合法性有异议。被告市政府、第三人城东新城建投公司对证据的三性和证明对象均无异议。关于被告市政府提交的4组证据：原告徐桂珠对证据2、4的三性和证明对象均无异议；对证据1、3的真实性无异议，关联性和合法性有异议。被告市国土局、第三人城东新城建投公司对证据的三性和证明对象均无异议。经庭审举证、质证和辩论，本院对证据认证如下：关于原告徐桂珠提交的6组证据：被告市国土局、市政府、第三人城东新城建投公司对证据1、3的三性和证明对象均无异议，本院予以采信；证据2、4、5与本案有关联，形式和来源合法，内容真实，本院予以采信，但其证明对象有误，证据2仅证实被诉行政行为存在的事实，证据4仅证实徐桂珠在法定期限内起诉，证据5仅证实市国土局提交的《建设用地审批意见书》的真实性；证据6系村委会出具书证，与本案被诉行政行为的关联性存疑，不能否定案涉地块的政府储备土地项目建设用地性质，亦不能反驳被诉行政行为的合法性，本院不予采信。关于被告市国土局提交的18组证据：证据1-18均与本案有关联，来源与形式合法，内容真实，证据相互结合，可以证实城东新城建投公司被江干区政府确定为案涉天城单元B1/B2/S41-03地块的补偿人后，编制了《征地房屋补偿初步方案》，与《杭州市江干区人民政府关于明确杭州市城东新城建设投资有限公司为城东新城同德路（同协南路-德胜路）道路工程等13个项目补偿人的复函》、《组织机构代码证》、《营业执照》、《情况说明》、《示意图》、《用地规划意见》、《建设用地的预审意见》、《浙江省建设用地审批意见书》、《勘测定界成果报告》、《拆房工地扬尘污染治理和文明施工综合整治方案》一并提交江干国土分局；江干国土分局根据《通知》及附件2、《关于公布2015-2016年度市区征地房屋补偿评估服务机构名录的通知》确定评估机构，组织实地踏勘，形成《项目征地房屋补偿实施方案》稿后向利害关系人公开告知听证权利；市国土局批准《项目征地房屋补偿实施方案》并公告的事实。关于被告市政府提交的4组证据：原告徐桂珠、被告市国土局、第三人城东新城建投公司对证据2、4的三性和证明对象均无异议，本院予以采信；证据1、3与本案有关联，来源与形式合法，内容真实，本院予以采信，证实市国土局依法进行了复议答复，市政府依法作出复议决定并告知当事人的事实。经审理查明：2015年9月8日，城东新城建投公司根据天城单元B1/B2/S41-03地块政府储备土地项目建设的需要，按照《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》等法规政策规定，向江干国土分局报批《征地房屋补偿初步方案》，确定该项目补偿人系城东新城建投公司，实施范围位于江干区笕桥镇弄口村，四至范围为东至杭州铁路东站枢纽地区机场路以北C地块农居安置房、南至新风路、西至规划邻里路、北至一号支路。徐桂珠的房屋位于该项目的征地补偿范围内。城东新城建投公司一并提交了该项目《用地规划意见》《建设用地的预审意见》《浙江省建设用地审批意见书》、《杭州市江干区人民政府关于明确杭州市城东新城建设投资有限公司为城东新城同德路（同协南路-德胜路）道路工程等13个项目补偿人的复函》、《组织机构代码证》、《拆房工地扬尘污染治理和文明施工综合整治方案》、《勘测定界成果报告》等材料。市国土局江干分局审核了材料，在同月18日制作杭土资（江）房补听字【2015】019号《杭州市征收集体所有土地房屋补偿实施方案听证告知书》，并于当日在弄口社区居务公开栏张贴公告。在公告规定的2015年9月18日至9月25日期间，江干国土分局未收到拟实施范围内房屋合法所有权人提出的听证申请。同年10月8日，江干国土分局编制杭土资（江）房补案字【2015】019号《征地房屋补偿实施方案（报批稿）》，报市国土局审批。市国土局审查后，在同年10月10日作出杭土资（江）房补字【2015】019号《关于天城单元B1/B2/S41-03地块政府储备土地项目征地房屋补偿实施方案的批复》，批准同意了该征地房屋补偿实施方案。当日，市国土局编制了《征地房屋补偿实施方案公告》，对案涉项目的补偿人、实施范围、安置方式、签约期限、动迁实施机构、评估服务机构等事项进行了公告。该《公告》在同年10月12日在《杭州日报》上进行刊登，并在弄口社区张贴公告。徐桂珠不服市国土局批准该《项目征地房屋补偿实施方案》的行为，在同年12月12日向市政府提出行政复议申请，市政府收到申请后在12月16日通知补正，并在12月23日受理，且通知市国土局在收到申请书副本之日起10日内提交书面答复和作出被诉行政行为的全部证据、依据和其他有关材料，还通知城东新城建投公司作为第三人参加复议。市国土局在2016年1月8日提交书面答复及相关证据材料。市政府在1月25日作出《行政复议决定书》后送达徐桂珠，徐桂珠在1月30日签收。另查明，根据杭土资办【2014】129号文件《关于进一步规范中介服务行为加强中介机构管理的通知》及其附件2《杭州市征地房屋补偿评估服务监管工作制度》第七条第5项规定以及《关于公布2015-2016年度市区征地房屋补偿评估服务机构名录的通知》，总面积在5000平方米以下的项目，可以由补偿人直接委托备选名录中的评估机构。案涉项目涉及的房屋补偿总面积约为500平方米，该项目未经过公开摇号程序，补偿人城东新城建投公司直接委托名录中的浙江伟业房地产估价有限公司为该项目的评估服务机构，经本院审查案涉评估程序亦无不当之处。本院认为：根据《征补条例》第三条、第八条第二款的规定，市国土资源管理部门主管本市征地房屋补偿管理工作，征地房屋补偿实施方案应当经市国土资源管理部门批准，故被告市国土局依法具有审核、批准本辖区内建设项目征地房屋补偿实施方案的法定职权。关于原行政行为的合法性问题。城东新城建投公司被江干区政府确定为案涉天城单元B1/B2/S41-03地块的补偿人后，编制了《征地房屋补偿初步方案》，确定补偿实施范围、补偿安置方式、签约期限、动迁实施机构，与《复函》、《组织机构代码证》、《营业执照》、《情况说明》、《示意图》、《用地规划意见》、《建设用地的预审意见》、《浙江省建设用地审批意见书》、《勘测定界成果报告》、《拆房工地扬尘污染治理和文明施工综合整治方案》等一并提交江干国土分局，符合《征补条例》第五条、《征补规定》第三条、第六条第（一）款、第六条第（二）款第1项的规定；江干国土分局根据《关于进一步规范中介服务行为加强中介机构管理的通知》《关于公布2015-2016年度市区征地房屋补偿评估服务机构名录的通知》确定评估机构，组织实地踏勘，形成《项目征地房屋补偿实施方案》稿后向利害关系人公开告知听证权利，因未收到相关听证申请，遂向市国土局进行方案报批，符合《征补条例》第五条、第八条第一款、《征补规定》第六条第（二）款第2、3、4项的规定；市国土局依法批准《项目征地房屋补偿实施方案》并予以公告，符合《征补条例》第八条第二款、第三款、《征补规定》第六条第（三）款的规定。经本院审查，《项目征地房屋补偿实施方案》的具体内容无不当之处。案涉地块房屋补偿面积500平方米，根据《通知》及附件2的规定，房屋补偿总面积在5000平方米以下的项目可以由补偿人直接委托备选名录中的评估机构，故案涉评估程序亦无不当之处。关于徐桂珠在庭审中明确提出对《征补条例》《征补规定》《通知》及附件2一并进行审查的问题。《行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”《征补条例》系杭州市人大常委会通过并经浙江省人大常委会审议、批准后，由杭州市人大常委会公布施行的地方性法规，不属于《行政诉讼法》第五十三条中的规范性文件的范围，故徐桂珠无权一并请求审查。《征补规定》系市政府为加强杭州市征收集体所有土地房屋补偿的管理，根据《补偿条例》等法律、法规规定而发布的规范性文件，《通知》及附件2系市国土局为规范征地房屋补偿评估行为，根据《征补条例》《征补规定》制定的规范性文件，均系规章以下的规范性文件，徐桂珠有权申请一并审查。经本院审查，《征补规定》和《通知》及附件2没有超越法定权限，没有违反上位法，没有与其同位阶的规范性文件不一致，未违背法定程序，也没有不适当之处。故本院对徐桂珠提出的规范性文件一并审查的诉讼请求不予支持。关于复议程序合法性问题。被告市政府在收到行政复议申请后及时通知补正并受理，通知市国土局进行复议答复并要求提交证据，在法定期限内审理后作出复议决定并向原告送达，符合《行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条之规定，故复议程序合法。综上所述，被告市国土局作出的原行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，被告市政府作出的行政复议决定程序合法。原告徐桂珠的诉讼请求均不能成立，本院不予支持。依照《行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告徐桂珠的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告徐桂珠负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后次日起七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  何 淼审 判 员  周霄恒代理审判员  郭剑霞二〇一六年六月二十二日书 记 员  王丹华附:相关的法律条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。