辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽14行终3号上诉人（一审被告）兴城市自然资源局，住所地兴城市兴海南街92号。法定代表人沈朝辉，该局局长。委托代理人李熙琰，该局政策法规办公室主任。委托代理人卢宏，辽宁卢宏律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张海琳，女，1986年12月5日生，满族，农民，住址兴城市。上诉人兴城市自然资源局因与被上诉人张海琳行政处罚一案，不服葫芦岛市连山区人民法院（2020）辽1402行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月1日公开询问审理了本案。上诉人兴城市自然资源局委托代理人李熙琰、卢宏，被上诉人张海琳及其委托代理人周铁民到庭参加了询问。本案现已审理终结。一审法院查明，原告系从事生猪养殖的个体工商户，2001年6月，原告之父张庆刚以家庭承包的方式与兴城市旧门乡××村签订《承包荒山、荒沟合同书》，取得该地的承包经营权，2014年10月，原告提出新建畜禽养殖场申请，经村委会、旧门乡人民政府、兴城市动物卫生监督管理局等单位审批同意。2015年初，经原告提出申请，兴城市旧门林业部门查明养殖场占地的坐标符合养殖用地的要求，在《养殖用地林业局审查意见表》上盖章确认，2015年4、5月份，原告申请获取使用该地的《设施农用地备案登记》，村委会、旧门乡人民政府、兴城市农村经济发展局、兴城市国土资源局等单位均同意并备案，兴城市国土局测绘大队对该地进行勘测定界，该养殖场占地面积3334平方米，地类为农用地和未利用地，2016年，原告建成养殖场。2019年5月16日，兴城市自然资源局作出兴林公字[2019]第（11)号《林业行政处罚决定书》，认定张海琳在未办理林地征占手续情况下，擅自在旧门乡××村其父张庆刚承包的老和洞山上修建养殖场。占用林地面积为2.19亩（1462.15㎡），违反《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条，给予张海琳罚款16084.00元，限2019年12月30日前恢复林地原状的行政处罚。原告张海琳不服该处罚，提起行政诉讼。一审法院认为，被告具有作出行政处罚的法定行政职权。《林业行政处罚程序规定》第三十四条规定，林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长。本案被告2019年2月20日立案受理，5月26日作出行政处罚，5月28日送达原告，超过法定办案期限，未经报上级林业行政主管部门批准，属于程序违法。同时本案中，被告作出的林业行政处罚先行告知书和林业行政处罚文书送达回证落款处印章均为兴城市森林公安局，而林业行政处罚听证权利告知书、林业行政处罚决定书、责令期限恢复林地原状通知书的落款处印章均为兴城市自然资源局，此时兴城市森林公安局的管理权限已划归兴城市自然资源局，故林业行政处罚先行告知书和林业行政处罚文书送达回证落款处印章不应是兴城市森林公安局，应为兴城市自然资源局，亦属于程序违法。综上，兴城市自然资源局作出的林业行政处罚决定程序违法，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第第（三）项之规定，判决如下：撤销被告兴城市自然资源局于2019年5月26日作出的兴林公字[2019]第（11)号林业行政处罚决定。案件受理费50元，由被告承担。上诉人兴城市自然资源局上诉称，一、被上诉人占用林地建设猪舍及其附属设施（养殖场），且未经原兴城市林业主管部门审批的行为属实，另外，其他行政部门或单位即便存在审批，其也不能代替应经林业主管部门审批的法定职权。二、被诉行政行为的实体处理具有事实根据和法律依据，行政处罚结果是正确的，如若被法院撤销，重作可能导致程序空转，浪费行政资源和司法资源，导致公共利益受损。请求1、撤销葫芦岛市连山区人民法院作出的（2020）辽1402行初69号行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人兴城市自然资源局向一审法院提交以下证据：1、林业行政处罚案件受理登记表；2、林业行政处罚立案登记表；3、现场照片；4、林业行政处罚勘验、检查笔录、图、分类结果；5、工程师鉴定结论、占用林地实测图、坐标、鉴定人员证件；6、张海林、张庆刚、李旭东、李继全、赵传齐、李玉忠、王硕的询问笔录；7、承包荒山、荒沟合同书、设施农用地备案表、复垦保证书、建设项目环境影响登记表、新建畜禽养殖场申请表、勘测定界图、证明、2014年第十次村民代表会议记录；8、林业行政处罚案件延期审批表；9、林业行政处罚意见书；10、林业行政处罚先行告知书；11、林业行政处罚听证告知书；12、林业行政处罚决定书；13、责令限期恢复林地原状通知书；14、林业行政处罚文书送达回证。上述证据用以证明兴城市自然资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。被上诉人张海琳询问时辩称，被上诉人的养殖场已经经过合法的审批，在一审庭审调查中，我方提交了包括新建养殖场申请表、林业局审查意见表、设施农业地登记表等多项证据，而且在建养殖场过程中，也经过了国土局勘测定界，地类为农用地和未利用地，而按照现在自然资源部和国家林业和草原局的最新政策，对生猪的养殖用地不视为改变林地用途，具体文件为《关于生猪养殖使用林地有关问题的通知》。《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖有关问题的通知》，该通知明确生猪的养殖用地不需办理建设用地审批手续，按农用地管理。故从本案的事实上看，我方的养殖场经过合法审批，假定存在违法行为，按现有文件政策也不需办理审批手续，不视为违法行为。被上诉人张海琳向一审法院提交以下证据：1、兴林公字[2019]第（11）号《林业行政处罚决定书》；2、营业执照；3、《承包荒山、荒沟合同书》、《兴城市新建畜禽养殖场申请表》；4、《养殖用地林业局审查意见表》；5、《设施农用地备案登记》；6、自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知。上述证据证明兴城市自然资源局作出的行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。上述证据已随卷移至本院。一审法院对证据的认证意见本院予以确认。本院查明的事实与一审一致，对于一审查明的事实本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是兴城市自然资源局作出的兴林公字（2019）第11号林业行政处罚决定认定的事实是否清楚，处罚程序是否合法。关于林业行政处罚决定认定事实是否清楚的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”的规定，本案中，案涉土地是张海琳之父张庆刚于2001年6月11日与旧门乡××村村民委员会签订的承包荒山、荒沟合同取得的使用权。在该合同中明确了案涉土地是旧门村集体荒山荒沟。2014年10月，张海琳提出新建畜禽养殖场申请，经村委会、旧门乡政府、兴城市动物卫生监督管理局等单位审批。2015年4、5月份，经旧门村村委会、旧门乡人民政府、兴城市农村经济发展局、兴城市国土资源局等单位同意，张海琳新建畜禽养殖场取得设施农用地备案，设施农用地备案表中记载：占地面积3334㎡；地类农用地748㎡（其中耕地748㎡）、未利用地2586㎡。且兴城市国土资源局测绘大队对该地进行勘测定界，并出具勘测定界图。张海琳新建畜禽养殖场取得设施农用地备案后，又签订了设施农用地复垦保证书。从上述事实结合张海琳提供的有效证据及兴城市自然资源局提供的证据询问笔录中相关人员的陈述看，张海琳新建畜禽养殖场占用土地经过国土资源部门的同意、勘测定界、备案的农用地和未利用地。案涉土地在土地管理部门确定为农用地及未利用地后，林业管理部门又确定案涉土地性质为林地，在两个行政机关对于案涉土地的土地行政均有确认的情况下，兴城市自然资源局径行以案涉土地为林地进行处罚属于主要证据不足。另，张海琳新建畜禽养殖场占用养殖用地是曾经申请兴城市旧门林业工作站对于养殖用地进行了现场勘测，现场勘测结果张海琳新建畜禽养殖场占用林地为：50小班140.07㎡，合：0.21亩；52小班80.04平方米，合：0.12亩。共计220.11㎡，0.33亩。而兴城市自然资源局作出行政处罚的依据是其委托的辽宁名阳林业规划审计有限公司出具的鉴定意见为，建筑共占用林地1462.15㎡，商品林1462.15㎡。兴城市旧门林业站作为乡级人民政府设专职负责林业工作的部门，其现场勘测结果应当具有有效性。而兴城市自然资源局委托的鉴定机构测量的结果也应当具有有效性。如果张海琳新建畜禽养殖场占用林地，则同是林业部门现场勘测的面积完全不同，在同是林业部门作出的两份勘测面积认定有冲突的情况下，兴城市自然资源局未能提供建设养殖场有移位的有效证据予以证明的情况下，其所作的行政处罚决定所认定的事实不清。故，在案涉土地的土地类别有争议的情况下，兴城市自然资源局径行按照林地进行处罚，主要证据不足。关于林业行政处罚决定程序是否合法的问题。根据《林业行政处罚程序规定》第三十四条“林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长”的规定，兴城市自然资源局于2019年2月20日立案受理，2019年5月26日作出行政处罚，2019年5月28日送达张海琳，超出了法定的办案期限，且未报经上级林业行政主管部门批准，程序违法。故，一审法院判决撤销兴城市自然资源局作出的兴林公字（2019）第（11）号林业行政处罚决定并无不当。综上，上诉人兴城市自然资源局的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，法律适用正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人兴城市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  杨春雷审判员  程歆谦审判员  花 勇二〇二一年四月六日法官助理陈冠宇书记员谭思朦本判决书适用的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；