山东省淄博市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁03行终90号 上诉人（原审原告）淄博市临淄天齐食品工贸公司，住所地：淄博市临淄区晏婴路31号。 法定代表人王新华，经理。 委托代理人朱泰平，山东高阳律师事务所律师。 委托代理人胡瑞秀，山东高阳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市临淄区自然资源局，统一社会信用代码11370305MB2855758B。住所地：淄博市临淄区雪宫路354号。 法定代表人刘先伟，局长。 委托代理人冯建钟，山东大地人（临淄）律师事务所律师。 委托代理人王倩钰，淄博市临淄区自然资源局工作人员。 被上诉人（原审第三人）淄博市临淄区雪宫街道西高社区居民委员会，统一社会信用代码54370305B47630173L。住所地：淄博市临淄区晏婴路西首路北。 法定代表人王志和，主任。 委托代理人冯建钟，山东大地人（临淄）律师事务所律师。 上诉人淄博市临淄天齐食品工贸公司（以下简称天齐食品公司）诉被上诉人淄博市临淄区自然资源局（以下简称临淄区自然资源局）、淄博市临淄区雪宫街道西高社区居民委员会（以下简称西高居委会）建设用地使用权登记一案，不服淄博市临淄区人民法院（2020）鲁0305行初421号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开审理了本案。 原审法院认定，1992年第三人西高居委会与中国农业生产资料公司天津公司辛店办事处联合设立天齐食品公司，即本案齐食品公司。1992年12月29日临淄区人民政府就天齐食品公司需要占用西高居委会土地作出临政土管征字（1992）第180号批复。天齐食品公司设立后因未参加1996年度企业年检，1997年12月22日被淄博市工商行政管理局临淄分局吊销企业营业执照。因天齐食品公司项目建设用地未经批准属违法用地建设，经临淄区土矿局做出处理，临淄区人民政府于1998年7月30日作出临政土管（补办）（1998）第174号批复，同意补办该项目建设使用土地出让手续，出让年限为二十年。1997年10月9日，淄博市临淄区土地矿产管理局与本案第三人西高居委会签订涉案国有土地使用权出让合同，将涉案国有土地使用权以每平方24元、总额59976.00元出让给西高居委会。2014年9月9日，西高居委会办理了淄国用（2014）第E05914号国有土地使用权证，国有土地使用权终止日期为2018年7月29日。嗣后，天齐食品公司以其享有使用权的涉案土地被错误登记到第三人名下应当予以撤销为由，提起本案诉讼。 原审法院认为，根据1998年有效的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第九条第二款：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第一款：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”，第二款“土地使用权出让应当签订出让合同”和《土地登记规则》（1995年修正）第二十六条第一款：“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。”根据上述法律法规的规定，1998年7月23日临淄区人民政府作出的《关于天齐食品工贸公司补办土地出让手续的批复》属于行政机关的内部请示、答复行为，对外并不产生设立国有土地使用权权属的法律效力。国有土地使用权的设立取得，在经过有权行政机关批准后，还应履行签订出让合同、交付土地使用权出让金、办理登记手续等相关法定程序后才能依法取得。本案中，天齐食品公司提供的证据不能证实其对涉案国有土地享有使用权。同时，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十九条：“土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。”本案争议的涉案国有土地使用权出让期限为二十年，已于2018年7月29日届满，即使如天齐食品公司所主张的其对涉案土地享有使用权，也因使用年限届满而终止。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其组织，有权提起诉讼。行政诉讼中的“利害关系”应限于法律上的利害关系，提起行政诉讼的当事人需享有法律保护的合法权益。因本案天齐食品公司对涉案国有土地使用权不具有法益，故其不具有提起本案行政诉讼的原告资格。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告淄博市临淄天齐食品工贸公司的起诉。 宣判后，原审原告天齐食品公司不服原审判决，向本院提起上诉称，原审裁定在事实认定和法律适用方面均存在严重错误。本案的基本事实是，上诉人因建设400吨/年果茶饮料项目(临淄区计划委员会临计工字(1992)第513号文件批复同意)，共占用第三人土地8.93亩。其中3.75亩(2499平方米)于1992年由临淄区人民政府以临政土管征字(1992)第180号批文同意，由被上诉人与第三人签订土地征用协议、由上诉人支付征地费用，获得了建设用地使用权；另外5.18亩占用时未办理用地手续。1997年临淄区土地矿产管理局对上诉人违法用地依法进行行政处罚，并责令上诉人补办用地手续。上诉人在支付征地费用、交纳出让金后于1998年获得临淄区人民政府临政土矿管(补办)(1998)第174号批文，取得建设用地使用权。在上诉人不知情的情况下，2014年9月，被上诉人根据第三人提供的虚假证明材料，将上述3.75亩土地错误登记到了第三人名下，向第三人颁发了国有土地使用证书；并于2015年11月被上诉人与第三人签订《收回土地使用权协议书》，将上述3.75亩土地使用权收回，并补偿第三人29.98万元；2015年4月，与第三人签订《土地征收补偿安置协议》，将5.18亩土地中的1.809亩从第三人手中征收，补偿款支付给了第三人；2017年与第三人签订《收储土地、补偿协议书》，再将剩余3.138亩土地收储，补偿款同样支付给了第三人。从以上基本事实可以看出，根据1988年《中华人民共和国土地管理法》第二十二、二十三、二十七、二十八、三十五、三十六条之规定，上诉人的建设项目及用地申请分别经临淄区计划委和临淄区人民政府批准，并向被征地单位(第三人)支付了土地补偿和安置补助费用，获得了案涉宗地的建设用地使用权。上诉人虽未依据《土地登记规则》(1989年颁布，1995年修改)办理国有土地使用权初始登记并取得土地证书，但并不影响上诉人对案涉宗地享有事实上的物权。换言之，即使按2007年《中华人民共和国物权法》第九条之规定上诉人对宗地的物权因未办理设立登记而不发生效力，或者产生对抗效力，但上诉人对案涉宗地享有事实上的物权，是案涉宗地的真实权利人，有权就被上诉人对案涉宗地的权属初始登记行政行为、收回国有土地使用权行政行为、征收行政行为、收储行政行为提起行政诉讼，具有原告主体资格。原审法院以案涉土地未办理土地使用权设定登记、1998年7月30日临淄区人民政府《关于天齐食品工贸公司补办土地出让手续的批复(1998)第174号》属于行政机关内部请示、答复行为为由，认定上诉人提供的证据不能证实对案涉土地享有使用权，对案涉土地不具有法益明显是错误的。首先，按当时法律规定，土地使用权通过向有权批准的人民政府申请、获得其批文而取得，土地登记只起到公示、对抗、公信等作用。上诉人提交的两个土地批文足以证明上诉人对案涉宗地享有使用权。其次，临淄区人民政府的两个批文(180号和174号)是对上诉人建设用地使用权申请的批复(公文行文程序：上诉人通过土管部门提出申请，土管部门向区政府转报，区政府批复同意)，根本不属于行政机关内部请求、答复行为，上诉人也非对该批文提起诉讼。最后，退一万步讲，即使按2007年施行的物权法，上诉人对案涉宗地不享有物权，或者享有的物权不产生效力，不享有物权就对案涉土地不具有法益，原审法院的这一推理存在明显的逻辑错误。上诉人提交的证据证明上诉人取得了案涉土地的政府批文，实际占用了土地，在土地上建设了厂房、办公楼等建筑，是案涉土地的真实权利人，显然与被上诉人的行政行为具有直接利害关系，上诉人的原告主体资格无庸置疑。至于原审关于案涉土地中3.75亩土地20年的土地使用权出让期限于2018年7月29日到期，上诉人土地使用权终止的认定，适用法律更是错误。根据《中华人民共和国物权法》第一百四十九条“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”案涉土地使用权期间届满，上诉人可依照法律规定办理续期。在法律没有明确规定前，未经有权机关按法定程序作出生效决定，上诉人的土地使用权受法律保护。原审法院援引在前、且与在后法律相冲突的行政法规(《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》)的规定，认定上诉人对案涉土地自动失权，违背基本的法律适用规则，更与基本法理相悖。综上所述，原审法院认定事实不清，适用法律错误。上诉人具有原告主体资格。据此提起上诉，请求：依法撤销原审裁定，发回重审。 被上诉人临淄区自然资源局、西高居委会二审期间未提交答辩意见。 本院认为，临淄区人民政府1998年7月30日作出的临政土矿管（1998）第174号《关于天齐食品工贸公司补办土地出让手续的批复》载明：天齐食品工贸公司因建设厂房等于1993年占用雪宫街道办事处西高村耕地2499平方米（折合3.75亩）。依照淄政发（1997）133号文件精神，临淄区土地矿产管理局征用该宗土地，并将该土地使用权出让给天齐食品工贸公司，用于建设厂房等，出让年限为二十周年。……1997年10月9日被上诉人西高居委会与临淄区土地矿产管理局签订的《国有土地使用权出让合同》中第五条载明：本合同项下的宗地，按照批准的总体规划是建设天齐食品工贸公司项目，……2014年2月28日淄博市地方税务局临淄分局齐鲁化学工业园区中心税务所盖章的纳税凭证亦载明：“承受方”为临淄天齐食品工贸公司，“出让方”为淄博市国土资源局。以上证据均能初步证明上诉人天齐食品公司与涉案“3.75亩土地”国有土地使用权被登记被上诉人西高村委名下的行为存在利害关系，原审法院以“本案原告对涉案国有土地使用权不具有法益，故其不具有提起本案行政诉讼的原告资格”为由，裁定驳回上诉人天齐食品工贸公司的起诉，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应指定继续审理。另，本案上诉人天齐食品公司原审起诉要求撤销被上诉人临淄区自然资源局对上诉人天齐食品公司之临淄区晏婴路以北、桑坡路以西宗地（约8.95亩）国有土地使用权登记到被上诉人西高村委名下的行政行为，而原审法院仅针对临政土矿管（1998）第174号批复中涉及的3.75亩土地登记行为进行了处理，对于上诉人起诉的剩余5.18亩事项未作出处理，继续审理时应一并作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销淄博市临淄区人民法院作出的（2020）鲁0305行初421号行政裁定； 二、本案指定淄博市临淄区人民法院继续审理。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  许 平 二〇二一年四月十六日 法官助理  王敬波 书 记 员  陈天琦