辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽01行终455号上诉人（原审被告）：沈阳市城市管理综合行政执法局大东区执法分局，住所地沈阳市大东区。负责人：陈丕德，该局局长。出庭负责人：吴楚帆，该局副局长委托代理人：王兴文，辽宁东拓律师事务所律师。委诉代理人：马骁，该局工作人员。被上诉人（原审原告）：郭立平，男，1966年4月3日出生，汉族，住沈阳市大东区。委托代理人：宣继璇，北京英淇律师事务所律师。原审被告：沈阳市大东区东塔街道办事处，住所地沈阳市大东区和睦路48号。法定代表人：李元勇，该办事处主任。出庭负责人：温晓辉，该办事处副主任。委托代理人：秦成立，北京市炜衡(沈阳)律师事务所律师。委托代理人：金键，该办事处工作人员。郭立平诉沈阳市城市管理综合行政执法局大东区执法分局（以下简称大东城管局）、沈阳市大东区东塔街道办事处（以下简称东塔街道办）强制拆除行为违法案，上诉人大东城管局不服沈阳市铁西区人民法院作出的（2019）辽0106行初81号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2021年4月2日公开开庭审理了本案。大东城管局的负责人吴楚帆、委托代理人王兴文、马骁，郭立平的委托代理人宣继璇，东塔街道办的负责人温晓辉、委托代理人秦成立、金键均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2018年3月2日，沈阳市人民政府发布《沈阳市人民政府关于全面整治违法建筑的通告》，决定自通告发布之日起整治各类违法建筑，城市和乡村已建的违法建筑，违法建筑实施单位或者个人必须在15日内自行拆除，逾期不拆除的，相关部门依法强制拆除。后沈阳市大东区新东街道办事处和沈阳市大东区城市管理综合行政执法局根据上述《通告》发布《通知》，要求辖区内单位及个人自行清除违章建筑，否则将强制拆除。2018年6月，沈阳市大东区城市管理综合行政执法局与沈阳市大东区新东街道办事处将原告郭立平使用的案涉房屋强制拆除。2018年11月6日，原告郭立平曾以沈阳市大东区人民政府为被告向沈阳市中级人民法院提起诉讼，要求确认大东区政府强拆行为违法。在该案审理过程中，沈阳市大东区新东街道办事处、沈阳市大东区城管综合行政执法局作出复函，确认拆除行为系二单位共同实施。2019年1月29日，沈阳市中级人民法院作出（2018）辽01行初550号行政裁定书，裁定书认为，案涉强拆行为系由沈阳市大东区城市管理综合行政执法局与沈阳市大东区新东街道办事处实施，大东区政府非拆除行为作出机关，驳回郭立平的起诉。郭立平不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。2019年5月24日，辽宁省高级人民法院作出（2019）辽行终568号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。2018年6月1日，沈阳市大东区新东街道办事处向沈阳市规划和国土资源局大东分局函询东站四巷地区房屋是否办理规划审批。同年6月4日，沈阳市规划和国土资源局大东分局复函，确定在新东街道函询范围内该局未在该地址办理规划审批手续。2018年8月10日，中共沈阳市大东区委办公室下发沈大东委办发〔2018〕38号文件，根据该文件精神沈阳市大东区城市管理综合行政执法局进行机构整合。目前被告沈阳市城市管理综合行政执法局大东区执法分局行使相关城管执法职责。2019年11月沈阳市大东区行政区划进行调整对街道办事处进行整合，新东街道办事处已经撤销，划入东塔街道办事处。原审认为，关于原告主体资格的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此本案原告郭立平虽然未提供案涉房屋所有权证明，但确实为本案强制拆除行为的相对人，故具有提起本案诉讼的主体资格。关于被告主体资格的问题，根据《行政诉讼法》第二十六条之规定行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据《沈阳市相对集中城市管理行政处罚权规定》第三条规定,市城市管理行政执法局是经国务院授权,并经省政府批准设立的相对集中行使城市管理行政处罚权的行政执法机关,具体行使本市相对集中城市管理行政处罚权。各区、县(市)城市管理行政执法分局在本辖区内行使相对集中城市管理行政处罚权。第九条规定,本市城市管理行政执法机关行使下列职权:(一)城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。大东执法局作为区城市管理行政执法机关,具有对涉案申请事项作出处理的法定职责。根据《行政诉讼法》第二十六条之规定两个以上行政机关作出统一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。综上所述，结合上级人民法院就本案拆除行为作出的行政裁定书，可以确认被告沈阳市大东区东塔街道办事处、被告沈阳市城市管理综合行政执法局大东区执法分局是本案的适格被告。关于本案审查焦点的问题，根据《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第三十四条之规定,行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。据此,作出强制执行决定之前,行政机关应首先作出行政决定。故对于被告具体行政行为的审查,既要审查行政决定的合法性,也要审查行政强制执行行为的合法性。关于行政决定是否合法的问题,根据《城乡规划法（2008年）》第四十四条之规定,在城市、镇规划区内进行临时建设的,应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。该法第六十六条规定,建设单位或者个人未按照批准内容进行临时建设的,由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除。同时根据全国人大法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）认为:“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工,因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在,应当认定其行为有继续的状态”。本案中,原告仅持有铁路住宅使用证，无法提供案涉建筑物的规划建设许可、房屋产权证明证实案涉建筑物经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准建设,违反城乡规划的事实存在,并处于继续的状态，被告有权对未取得建设规划许可证或未经批准的违法建筑物依法定程序进行强制拆除。被告依照《城乡规划法（2008年）》的有关规定予以处理,并无不当。关于行政强制执行行为是否违法的问题。《行政强制法》第三十五条规定,行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出,并载明下列事项:（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的,应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定,当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。第三十七条规定,经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出,并载明下列事项:（一）当事人的姓名或者名称、地址;（二）强制执行的理由和依据;（三）强制执行的方式和时间;（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;（五）行政机关的名称、印章和日期。第三十八条规定,催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的,应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。综上所述，根据《行政诉讼法》第三十二条规定,被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中,被告没有提供证据证明其在对案涉房屋强制拆除前经过了催告程序,也没有提供证据证实其履行了告知原告享有陈述和申辩权的程序要求,因此,应当认定被告作出的具体行政行为违反法定程序。《行政诉讼法》第七十四条规定行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:（一）行政行为违法,但不具有可撤销内容的;（二）被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的;（三）被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。本案中,被告的行政强制行为已经完成,案涉房屋也已经拆除,不具有可撤销性,故应当判决确认被诉具体行政行为违法。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）之规定，判决确认被告沈阳市大东区东塔街道办事处、被告沈阳市城市管理综合行政执法局大东区执法分局2018年6月对原告郭立平使用的位于沈阳市大东区工农路东站四巷71-2号建筑实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告沈阳市大东区东塔街道办事处、被告沈阳市城市管理综合行政执法局大东区执法分局承担。上诉人大东城管局上诉称，一审判决事实认定错误，我单位并非拆违工作的责任主体，拆除行为系我单位落实上级工作安排执行政府命令的行为。一审判决适用法律错误，本案应当适用行政诉讼法第二十六条，委托的行政机关是被告。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人郭立平答辩称，不同意上诉人上诉请求，请求维持一审判决。原审被告东塔街道办述称，同意上诉人大东城管局的上诉请求，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。1、一审部分认定事实不清，东塔街道办作为区县一级政府的派出机构，无拆违职权，为落实沈阳市人民政府印发的《关于全面整治违法建筑的通告》的要求，根据属地管理原则，联合上诉人大东城管局在案涉《通知》上盖章而已，并无拆违职责。2、根据一审查清的事实，案涉被拆除房屋为违法建筑，被上诉人仅提供住宅使用证，无法提供案涉房屋规划建设许可，房屋产权证明等经过规划部门批准手续，同时根据街道一审提供的证据,大东区规划部门出具的《关于对东站四巷地区房屋规划认定的函》，已认定案涉房屋违反规划事实存在，且处于继续状态。3、沈阳市人民政府发布的《通告》及街道与大东城管局联合发布的《通知》均明确要求违法建筑实施单位或者个人必须在一定期限内自行拆除，否则将强制拆除。根据《城乡规划法》相关规定具有拆违职责的政府部门具有按法定程序予以强制拆除的职权，同时上述《通告》、《通知》可证明东塔街道办已按《行政强制法》的规定履行了催告程序，案涉被诉拆除行为并无不当。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。本院审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，关于上诉人称其并非本次强拆行为责任主体的主张，本院已于2019年1月29日作出（2018）辽01行初550号行政裁定，该裁定书中已经确认案涉强拆行为系由沈阳市大东区城市管理综合行政执法局与沈阳市大东区新东街道办事处（现沈阳市大东区东塔街道办事处）实施，大东区政府非拆除行为作出机关，驳回郭立平的起诉。郭立平不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。2019年5月24日，辽宁省高级人民法院作出（2019）辽行终568号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定，故上诉人的该项上诉请求不能成立。本案中，大东城管局和东塔街道办提交的证据不能证明其在实施强制拆除行为过程中依照《中华人民共和国行政强制法》相关规定程序进行，即未依法履行书面催告、告知当事人陈述、申辩权利、作出强制执行决定等程序。鉴于案涉地上物已被实际拆除，其拆除行为不具备可撤销内容，故原审判决确认本案强制拆除行为违法并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈阳市城市管理综合行政执法局大东区执法分局承担。本判决为终审判决。审判长 杜 娟审判员 汤 涛审判员 金明月二〇二一年四月九日法官助理李政谦书记员孙雨晴本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；