贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）黔02行初2号原告王作富，男，1972年6月13日生，彝族，农民，住六盘水市钟山区，原告王国江，男，1975年2月15日生，彝族，农民，住六盘水市钟山区，原告罗天学，男，1960年5月9日生，彝族，住六盘水市钟山区，原告文正清，男，1937年12月31日生，彝族，农民，住六盘水市钟山区，以上四原告特别授权委托代理人林琳，系贵州屯恒律师事务所律师，执业证号：15202201211264724。被告六盘水市钟山区人民政府，住所地六盘水市钟山区凤凰新区。法定代表人王赟，系该区区长。特别授权委托代理人谢光清，系六盘水市钟山区人民政府法制办公主任。特别授权委托代理人徐燕，系贵州崇实律师事务所律师，执业证号：15202201211902819。被告六盘水市钟山区大湾镇人民政府，住所地六盘水市钟山区大湾镇。负责人高勇，系该镇副镇长。特别授权委托代理人惠仕刚，系贵州中创联律师事务所律师，执业证号：15202201510895220。第三人六盘水市钟山区海嘎社区，住所地六盘水市钟山区。负责人杨金成，系该社区主任。委托代理人陈二福，系该社区党支部书记。原告王作富、王国江、罗天学、文正清不服被告六盘水市钟山区大湾镇人民政府、六盘水市钟山区人民政府土地行政确认一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月7日立案后，依法组成合议庭，于2016年5月26日公开开庭审理了本案。原告王作富、王国江及四原告委托代理人林琳，被告六盘水市钟山区大湾镇人民政府负责人高勇，六盘水市钟山区大湾镇人民政府委托代理人惠仕刚，被告六盘水市人民政府委托代理人谢光清、徐燕到庭参加诉讼。六盘水市钟山区人民政府负责人未到庭参加诉讼。原告王作富、王国江、罗天学、文正清诉称，四原告分别承包海嘎村××组（地名：碳山丫口）土地，被告大湾镇政府未经详细调查，即错误认定为四原告承包证上的土地应为碳山丫口以下。然而，碳山丫口以下的土地系海嘎村四组集体所有，丫口以上（以路为界）才属于四原告所居住的海嘎村××组的土地。六盘水市钟山区人民政府受理四原告复议申请后，未经进一步调查核实即草率维持大湾镇政府错误认定的事实。综上，四原告系海嘎二组村民，所持土地承包经营权证上的土地也在二组土地范围内，且四至明确。二被告将本属于二组的碳山丫口土地认定为海嘎村四组土地，明显错误，依法应予撤销。请求：撤销钟山区大湾镇人民政府作出的处理决定中的第一项以及六盘水市钟山区人民政府作出的钟行复决字[2015]第3号行政复议决定第一项；诉讼费由二被告承担。王作富等四原告提交了下列证据、依据：1、四原告的身份证复印件，拟证明四原告的诉讼主体资格；2、四原告的土地承包经营权证书，拟证明四原告承包土地的四至情况；3、《六盘水市钟山区征地勘丈登记表》，拟证明本案争议地属大湾镇海嘎村××组，丈量的土地属四原告及案外人张正芳、文道学、龙兴文的承包地。被告钟山区大湾镇人民政府辩称，一、本案中，原告的诉讼请求系撤销行政复议决定书中的第一项，该诉请仅是针对复议机关的复议维持行为，并不针对被告的原行政行为，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条的规定，对于复议维持的案件，人民法院只有对原行政行为作出判决的前提下才能对复议行为作出判决。原告并未诉请撤销被告的原行政行为，而《行政诉讼法》也没有规定人民法院对复议决定作出判决的同时应对原行政行为作出相应的判决，人民法院不能撤销被告的原行政行为。二、被告作出的处理系根据事实作出，且有相关调查资料支撑，程序合法。关于海嘎社区二组王作富等户土地权属争议问题，因年代久远，情况复杂，大湾镇国土所针对此争议作了相关调查，调查结束后，大湾镇国土所向原告提交了调查报告并附调查询问笔录、现场指认的照片及影像资料、社区调查核实记录和相关说明，被告收到上述资料后，认真研究分析核实了四原告的承包证。根据《大湾国土资源所关于对海嘎社区二组王作富等户土地权属争议的调查报告》、结合杨德祥（系海嘎社区已退村支书）等人的调查询问笔录及相关材料，被告确认当初分土地是碳山丫口以上属于集体放牧地，四原告承包证上标注的碳山丫口应是丫口以下，碳山丫口以上土地属于集体放牧地。三、被告根据《中华人民共和国土地管理法》第八条作出处理决定。请求依法驳回四原告的诉讼请求。被告六盘市钟山区大湾镇人民政府提交了下列证据、依据：1、组织机构代码证、法定代表人身份证明、法定代表人身份证，拟证明被告主体资格；2、《钟山区大湾镇人民政府关于对海嘎社区二组严家谣子土地权属争议的处理决定》，拟证明被告已经履行职责，对原告反映的问题作出了处理决定；3、《大湾国土资源所关于对海嘎社区二组王作富等户土地权属争议的调查报告》、六盘水市国土资源执法监察询问笔录六份、拟证明大湾国土所已对王作富土地争议进行调查核实并作出处理建议，碳山丫口以上是集体放牧地并非个人承包地；4、对黄排宣等人的核实笔录二十四份，拟证明部分被调查人员不清楚碳山丫口的土地是否属于集体，部分人员认为碳山丫口的土地属于海嘎社区二组集体土地，被告已经对争议土地进行了核实；5、对张正芳等人进行调查的照片六张，拟证明被告对争议地进行过调查；6、《农村土地承包经营权证书》七份、海嘎社区分别于2015年6月5日、6月19日、7月1日出具的证明、《核实碳山丫口以上、严家谣子土地确权情况说明》，拟证明原告碳山丫口以上的土地属于集体放牧地，四原告的土地应该在碳山丫口以下。被告六盘水市人钟山区人民政府辩称，一、原告在事实理由中称，被告未经核实草率维持大湾镇人民政府的处理决定不属实，被告在受理原告复议申请后，认真依法书面审查钟山区大湾镇政府前述处理决定的有关依据，同时，也组织人员进行调查核实，最终认为大湾镇的处理决定符合事实和法律才做出维持决定。二、被告作出的维持处理决定事实清楚、证据确凿，符合法定程序，应依法予以维持。1、根据大湾镇政府提供的调查报告、询问笔录、证明、核实记录、图片等资料，结合被告进行的调查结果，完全能确认碳山丫口以上属于海嘎社区二组的放牧地，并未承包到户的事实。因此原告要求将碳山丫口以上土地确权归其所有缺乏事实依据。2、被告根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条、第十六条，《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条、第三十一条的规定，依法作出复议决定，被告的行为符合法定程序，依法应予以维持。请求驳回原告的诉讼请求。被告六盘水市钟山区人民政府提交了下列证据、依据：1、行政复议申请书，拟证明原告申请复议的内容；2、《钟山区大湾镇人民政府关于对海嘎社区二组严家谣子土地权属争议的处理决定》、《农村土地承包经营权证书》四份、行政复议答辩状、《大湾国土资源所关于对海嘎社区二组王作富等户土地权属争议的调查报告》、对王作富等人进行调查的照片五份、对黄排宣等人的核实记录二十四份、《核实碳山丫口以上、严家谣子土地确权情况说明》、六盘水市国土资源执法监察询问笔录六份，拟证明被告收到原告的复议申请后，依法对大湾镇政府作出的处理决定依据的事实进行了书面审查；3、对文正学等人的调查笔录两份，拟证明被告在书面审查后，进一步调查核实，履行了义务；4、《行政复议通知书》、《提出行政复议答复通知书》、送达回证五份，拟证明被告受理原告的复议申请后，依法在法定期限内作出复议决定，符合法定程序。第三人六盘水市钟山区海嘎社区述称，土地属于集体，不属于农户的承包地。第三人六盘水市钟山区海嘎社区提交了下列证据、依据：视频资料，拟证明碳山丫口的土地属于村集体所有。经庭审质证，原告认为，1、组织机构代码证、法定代表人身份证明、法定代表人身份证，无异议；2、《钟山区大湾镇人民政府关于对海嘎社区二组严家谣子土地权属争议的处理决定》，不能证明被告对土地的实际情况进行了核实作出处理决定，也不能证实被告履行了法定职责；3、《大湾国土资源所关于对海嘎社区二组王作富等户土地权属争议的调查报告》、六盘水市国土资源执法监察询问笔录六份，被告仅依据证人的证言作出处理决定错误，原告承包地的实际面积应以国土所实际丈量的面积为准；4、对黄排宣等人的核实笔录二十四份，证人与本案有利害关系，且证人并不清楚土地的情况；5、对张正芳等人进行调查的照片六张、对王作富等人进行调查的照片五张，是对土地界限的指界；6、《农村土地承包经营权证书》七份、海嘎社区分别于2015年6月5日、6月19日、7月1日出具的证明、《核实碳山丫口以上、严家谣子土地确权情况说明》，承包证的土地面积与实际土地面积并不一致，应以实际面积为准，不能证明碳山丫口是集体放牧地。7、行政复议申请书，没有异议；8、对文正学等人的调查笔录两份，被告并未认真核实被调查陈述的内容，不能证明被告履行了职责；9、《行政复议通知书》、《提出行政复议答复通知书》、送达回证五份，拟证明被告受理原告的复议申请后，没有异议；10、视频资料，视频中的证人并不了解情况，不能以该证人的证言作为土地确权的依据被告钟山区大湾镇人民政府认为，1、四原告的身份证复印件，没有异议；2、四原告的土地承包经营权证书，不能证明征收土地的范围，证书记载与争议地实际情况不符；3、《六盘水市钟山区征地勘丈登记表》，原告在登记表上签名并不能证明土地属于原告；4、行政复议申请书，没有异议；5、《钟山区大湾镇人民政府关于对海嘎社区二组严家谣子土地权属争议的处理决定》、《农村土地承包经营权证书》四份、行政复议答辩状、《大湾国土资源所关于对海嘎社区二组王作富等户土地权属争议的调查报告》、对王作富等人进行调查的照片五份、核实记录二十四份、《核实碳山丫口以上、严家谣子土地确权情况说明》、六盘水市国土资源执法监察询问笔录六份，没有异议；6、对文正学等人的调查笔录两份，没有异议；7、《行政复议通知书》、《提出行政复议答复通知书》、送达回证五份，没有异议；8、视频资料，没有异议。被告六盘水市钟山区人民政府认为，1、四原告的身份证复印件，没有异议；2、四原告的土地承包经营权证书，根据原告的土地承包经营权证书不能在实地明确承包地的准确范围，更不能界定原告的承包地在争议地范围内；3、《六盘水市钟山区征地勘丈登记表》，只是证明土地丈量的面积，不能证明土地是原告的承包地。4、组织机构代码证、法定代表人身份证明、法定代表人身份证，没有异议；5、《钟山区大湾镇人民政府关于对海嘎社区二组严家谣子土地权属争议的处理决定》，没有异议；6、《大湾国土资源所关于对海嘎社区二组王作富等户土地权属争议的调查报告》、六盘水市国土资源执法监察询问笔录六份，对原告王作富、王国江作了询问，原告表明他们没有耕作过争议地，原告对四至也不清楚；7、对黄排宣等人的核实笔录二十四份，调查的大部分人认为争议的土地没有分到户，也没有农户耕种过，证明争议地是在碳山丫口以上，属于二组集体的土地；8、对张正芳等人进行调查的照片六张，没有异议；9、《农村土地承包经营权证书》七份、海嘎社区分别于2015年6月5日、6月19日、7月1日出具的证明、《核实碳山丫口以上、严家谣子土地确权情况说明》，承包经营权证并未体现原告的承包地在碳山丫口的位置，原告的承包地是耕地，被征占的土地并非耕地，原告承包证上的土地不在征地范围内。10、视频资料，调查过程客观真实。第三人六盘水市钟山区海嘎社区认为，1、四原告的身份证复印件、《六盘水市钟山区征地勘丈登记表》，没有异议；2、四原告的土地承包经营权证书，根据四原告及村干部的现场确认，征用的土地不再原告的承包地范围内。对六盘水市钟山区人民政府以及钟山区大湾镇人民政府提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：1、海嘎社区于2015年6月5日、6月19日、7月1日出具的证明、四原告的土地承包经营权证书，证实四原告的土地承包经营权证书记载与登记底册一致，合法有效，应予确认；2、《六盘水市钟山区征地勘丈登记表》，证实了征地丈量的情况，经双方签字认可；3、《钟山区大湾镇人民政府关于对海嘎社区二组严家谣子土地权属争议的处理决定》，处理决定系本案审查的内容，本案不以证据作出认定；4、海嘎社区7月1日出具的证明、《大湾国土资源所关于对海嘎社区二组王作富等户土地权属争议的调查报告》、《核实碳山丫口以上、严家谣子土地确权情况说明》、六盘水市国土资源执法监察询问笔录六份、对黄排宣等人的核实笔录二十四份、《核实碳山丫口以上、严家谣子土地确权情况说明》，上述证据证实被告大湾镇人民政府对土地争议进行了调查，但并未证实原告的承包地不在争议地范围内；5、对王作富等人进行调查的照片五份、对张正芳等人进行调查的照片六张、视频资料，证实大湾镇人民政府对争议土地权属进行了调查，应予确认；6、张正芳、文道学、龙兴文的《农村土地承包经营权证书》记载的承包地并非本案的争议地，对该组证据的关联性，不予确认；7、行政复议申请书、对文证学等人的调查笔录两份，《行政复议通知书》、《提出行政复议答复通知书》、送达回证五份，行政复议答辩状，上述证据证实，被告六盘水市钟山区人民政府依照法定程序，履行了行政复议的职权，且原告对复议程序并无异议，应予确认。经审理查明，原告罗天学持有的第二轮土地承包经营权证书载明位于碳山的承包地，四至为东路、南坎、西山脚、北齐坎，面积为1亩，王作富持有的第二轮土地承包经营权证书载明位于碳山丫口的承包地，四至为东齐梁子、南齐文正清地、西齐梁、北齐路，面积为0.5亩，文正清持有第一轮土地承包合同手册、王国江持有王洪明的第一轮土地承包合同手册记载有碳山承包地，未载明四至及面积。2014年11月9日被告大湾镇人民政府对争议地进行丈量，并经原告王作富等人签字确认。因被告大湾镇人民政府认为争议地属集体放牧地并非个人承包地，为此，四原告与大湾镇海嘎社区发生土地权属争议。被告大湾镇人民政府经过调查核实后，于2015年8月3日作出《钟山区大湾镇人民政府关于对海嘎社区二组严家谣子土地权属争议的处理决定》，决定：1、海嘎社区二组乌么寨王作富、王国江、罗天学、文正清4户反映的情况不实，其承包证上标注的碳山丫口应是丫口以下，属目前正在耕种的责任地，其所诉求不予支持，土地应属集体放牧地。2、张正芳（0.5亩）、文道学（0.5,亩）、龙兴文（1亩）3户因当时丫口以下土地不够划分，才在丫口以上严家谣子划分的责任地，与承包证上标注的严家谣子相符。但因已多年未耕种，以承包经营权证书上的面积为准（张正芳户承包证上的面积涂改，以大湾镇档案室存档的为准，为0.5亩）其余部分纳入村集体。该处理决定未列举处理决定的事实依据及适用的法律依据，直接认定四原告承包证上碳山丫口的承包地在丫口以下，对四原告的诉求不予支持。四原告不服上述处理决定向被告六盘水市钟山区人民政府申请行政复议，被告六盘水市钟山区人民政府于2015年9月11日受理原告的复议申请，2015年11月6日被告六盘水市钟山区人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项的规定作出《行政复议决定书》（钟行复决字[2015]第3号），维持了被告钟山区大湾镇人民政府处理决定中的第一项，撤销了处理决定中的第二项。四原告对被告六盘水市钟山区人民政府的复议决定仍然不服，向本院提起诉讼。经本院释明，原告同意变更诉讼请求为撤销大湾镇人民政府的处理决定中的第一项以及六盘水市钟山区人民政府复议决定中的第一项。另，诉讼过程中，张正芳等三人与本案的四原告共同向本院出具书面的情况说明，表明七户的土地不存在争议。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，被告大湾镇人民政府具备处理原告与第三人海嘎社区之间土地权属争议的法定职权。被告大湾镇人民政府作出的处理决定中，对处理决定的来源、申请的内容及认定的事实依据以及法律依据均未列举，直接作出处理结果，该处理决定认定事实不清，程序违法，被告六盘水市钟山区人民政府作出维持决定，属认定事实不清，且被告六盘水市钟山区人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的（三）项的规定，作出维持的复议决定，适用法律错误。原告的诉讼请求理由成立，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：一、撤销六盘水市钟山区大湾镇人民政府于2015年8月3日作出《钟山区大湾镇人民政府关于对海嘎社区二组严家谣子土地权属争议的处理决定》及六盘水市钟山区人民政府于2015年11月6日作出的（钟行复决字[2015]第3号）行政复议决定；二、责令被告六盘水市钟山区大湾镇人民政府于本判决生效后六个月内重新作出行政行为。案件受理费50元，由六盘水市钟山区人民政府、钟山区大湾镇人民政府共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  宋景伟代理审判员  何与芹代理审判员  武 静二〇一六年六月二十八日书 记 员  李炳兰附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：１．主要事实不清、证据不足的；２．适用依据错误的；３．违反法定程序的；４．超越或者滥用职权的；５．具体行政行为明显不当的。