济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁71行终94号 上诉人（原审原告）济南高新开发区金牛建筑工具租赁站，住所地山东省济南市工业南路路北（牛旺）。 经营者李恩风，女，1967年2月22日出生，汉族，住山东省济南市历下区。 委托代理人王玉河，男，1964年10月1日出生，汉族，住山东省济南市历下区。 委托代理人许玉龙，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地山东省济南市高新区舜华路**。 法定代表人王宏志，主任。 委托代理人乔佳，男，济南高新技术产业开发区管理委员会工作人员。 委托代理人张会丽，山东鲁舜律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区管理委员会舜华路街道办事处，，住所地山东省济南市高新区天辰路** 法定代表人李正玉，主任。 委托代理人温文，男，济南高新技术产业开发区管理委员会舜华路街道办事处工作人员。 委托代理人张会丽，山东鲁舜律师事务所律师。 济南高新开发区金牛建筑工具租赁站（以下简称金牛租赁站）因与济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、济南高新技术产业开发区管理委员会舜华路街道办事处（以下简称舜华街道办）行政补偿一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初281号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月16日组织双方进行了听证，金牛租赁站的委托代理人王玉河、许玉龙，高新管委会的委托代理人乔佳、张会丽，舜华街道办的委托代理人温文、张会丽到庭参加听证。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2004年12月31日，牛旺庄村委会（“村改居”后更名为牛旺居委会）与本村村民李恩风签订《房屋院落租赁合同》，李恩风租赁村集体土地用于“架管租赁”，租赁期自2005年1月1日起至2025年12月31日止，每年租赁费4530元，合同还约定相关建设手续由牛旺庄村委会上报有关部门办理。2006年5月10日，李恩风领取个体工商营业执照，企业名称为金牛租赁站，经营场所为济南市工业南路路北（牛旺）。 2016年1月18日，济南市人民政府发布济征公告〔2016〕132号征收土地公告，征收历下区舜华街道牛旺居土地1.5192公顷。2016年7月28日，山东省人民政府批复同意济南高新技术产业开发区征收济南市历下区舜华街道牛旺居建设用地，李恩风租赁的土地在征收范围内。2017年，舜华街道办组织人员对金牛租赁站内的地上附着物进行测量，形成二张《＿＿村房产测量平面图》，该图载明：户主、产权人、现使用人均为李恩风，对厂房、围墙、简易棚等一一标注面积，建筑物形成时间注明“07年以后”字样，2003年形成一处，舜华街道办工作人员刘国、殷宪山以及村委会工作人员在测量平面图上签名，济南市勘察测绘研究院加盖山东省测绘资质专用章，有效期至2019年12月31日。该表张贴于牛旺居委会公示栏公告。 2018年11月7日，高新管委会对拆迁安置及地上物补偿有关事宜进行研究，12月14日形成了第79期会议纪要。关于牛旺涵源大街以北片区地上物拆迁补偿工作有关问题，会议确定：1.鉴于历下区先行进行了拆迁，为保持政策的一致性，本项目片区内地上物拆迁补偿政策参照历下区拆迁补偿方案，以鲁国土资字[2017]383号文（以下简称383号文）补偿方式为主，以评估或其他认定方式为辅进行实施。村庄闭合圈外集体非农用地上的建筑及地上物拆迁补偿参照383号文的标准计算，另外搬迁费按照补偿款的20%予以补偿（含室内装修补偿，装修不再单独评估）。2.为促进闭合圈外拆迁，闭合圈外部分增加20%提前搬迁奖励费。对于2018年11月15日前(含11月15日)签订拆迁补偿协议并腾空房屋完成搬迁的，经验收合格后，给予上述20%的搬迁奖励费；对于2018年11月16日前没有签订拆迁补偿协议并腾空房屋完成搬迁的，不再给予上述奖励。对被拆迁户因客观因素于11月15日前不能完成拆迁的，可适当延长搬迁时间，但不得超过12月31日。3.待业户签订补偿协议、腾空房屋并填写交房单后，由牛旺居委会统一组织助拆，拆除后的60日内，办事处将相应补偿费用拨付至牛旺居，由牛旺居负责落实到业户等五项内容。 2019年舜华街道办（甲方）、牛旺居委会（乙方）、与金牛租赁站（丙方）签订《拆迁补偿协议》，协议主要内容为：因舜华北路北延道路建设，需要占用丙方所租赁原乙方的土地，需拆迁丙方拥有的、投资建设的、占有的房屋及建筑物、水泥路面等地上物（仅限2017年测绘并已公示部分的剩余部分，2017年测绘并已公示部分丙方另行诉讼）。现三方达成协议如下:一、乙方和丙方承诺丙方有权与甲方签订本协议，并有权领取属于丙方所有权或投资建设的地上物的补偿费。二、经三方确认，丙方投资建设的、拥有的、占有的2017年8月前没有测量清点的房屋、路面等地上物（2017年已测绘部分除外），按鲁国土资字[2017]383号文精神，评估总额：230630.66元；根据高新区管委会2018年第79期会议纪要，额外给予上述评估总价20%的搬迁费即46126.13元。三方签订拆迁补偿协议后，丙方协议生效后60日内（含6月30日）完成签订《腾空院落（房屋）及放弃全部地上附着物承诺书》，并完成搬家、交验空房院落。按期完成上述工作，给予丙方上述评估总价（不含搬迁费）20%的搬迁奖励费46126.13元。上述总计322882.92元（大写：叁拾贰万贰仟捌佰捌拾贰元玖角贰分）。三、丙方签订补偿协议、签订《腾空院落（房屋）及放弃全部地上附着物承诺书》后，不得以任何理由阻碍甲方进场拆迁。签订协议时，丙方的集体土地使用证原件或用地协议或投资建设手续、票据等一系列与本用地及地上物有关的手续材料同期废止（不包括2017年测绘并已公示部分丙方所拥有的房产权，因现在甲方人员调整，不清楚2017年测绘的事情，甲方要求丙方另行诉讼主张权利）。四、协议签订、房屋及地上附着物拆除验收合格且通过审计审查后60日内，甲方支付乙方以上款项，由乙方负责按照本协议足额补偿给丙方。另协议中所附《其他房屋及附属物状况调查表》载明：树木的类型、数量、电线杆、大理石地面的数量，有“2019年地上物现状，不包括2017年已清点的地上物”字样，测量人杨凯、现使用人李恩风签字确认；《牛旺村房产测量平面图》载明：测绘时间2019年3月8日，户主、现使用人李恩风，标注四个棚、二个集装箱的面积，有“2019年地上物现状，不包括2017年已清点地上物”字样，测量人杨凯、现使用人李恩风签字确认。2019年6月28日，牛旺庄居委会以转账支票方式向李恩风支付款项322882.92元，李恩风出具收据，并在收据中特别说明：2017年7月舜华街道办组织拆迁测量公示部分的拆迁面积未在此补偿款内。 另查明，2017年6月23日，济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局（以下简称高新城管局）认为金牛租赁站未取得建设工程规划许可证，擅自建设砖混、钢结构，违反了城乡管理之规定，决定对其立案查处。6月26日，高新城管局作出《行政处罚告知书》，6月30日，作出《责令限期拆除决定书》，责令其自行拆除。7月4日，作出《强制执行催告书》。7月25日，高新城管局作出《强制拆除违法建筑决定书》，并组织人员对涉案建筑予以拆除。金牛租赁站不服其强拆行为，向济南高新技术产业开发区人民法院提起诉讼。济南高新技术产业开发区人民法院于2018年4月8日作出（2018）鲁0191行初8号判决，确认高新区城管局的强拆行为违法。该判决书已发生法律效力。 原审法院认为，本案系金牛租赁站要求高新管委会、舜华街道办给付地上物补偿款之诉，其本质是要求政府履行补偿义务。争议焦点是：一、金牛租赁站的起诉是否超过法定起诉期限；二、舜华街道办有无法定职责对涉案的地上物进行补偿；三、金牛租赁站的诉讼请求有无事实和法律依据。 一、金牛租赁站的起诉是否超过法定起诉期限 根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，舜华街道办、牛旺居、金牛租赁站三方签订的《拆迁补偿协议》，明确载明所签拆迁补偿协议，不包括2017年测绘并已公示部分金牛租赁站所拥有的房产权，要求其另行诉讼主张权利。该内容应视为舜华街道办拒绝向金牛租赁站履行给付补偿款义务的告知行为。该份协议未签署日期，双方各执一词，在双方均无证据证实的情况下，原审法院以舜华街道办向金牛租赁站支付该协议补偿款的时间，即2019年6月28日起算起诉期限，金牛租赁站于2020年5月6日提起本案诉讼未超过法定的起诉期限。 二、舜华街道办有无法定职责对涉案的地上物进行补偿 《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 依照上述法律规定，县级以上地方人民政府是土地征收工作的实施主体以及补偿安置的义务主体。在集体土地征收实践中，即便由街道办等主体从事具体的补偿安置事宜，也不能因此免除县级以上地方人民政府的法定补偿安置义务。本案中，经山东省人民政府批准，高新管委会征收舜华街道牛旺居集体土地用于城市建设，金牛租赁站所诉地上物在征收范围内，高新管委会作为征收的组织实施主体，依法负有对金牛租赁站进行安置补偿的义务。舜华街道办组织参与测量、签订三方补偿安置协议，按照高新管委会第79期会议纪要将相应补偿费用拨付至牛旺居委会，由牛旺居委会负责落实到业户等行为,应认定为高新管委会行使行政职权，委托舜华街道办实施的行政行为，其责任应由高新管委会承担。综上，对金牛租赁站涉案地上物进行补偿不是舜华街道办的法定职责。 三、金牛租赁站的诉讼请求有无事实和法律依据 《济南市土地征收管理办法》第八条规定：“书面告知后，市征地办公室应当会同被征收土地的区人民政府，组织辖区国土资源管理部门和乡镇人民政府（街道办事处），与农村集体经济组织对拟征收的土地及地上附着物进行调查登记，并与相关产权人共同确认调查结果。土地征收补偿安置应当按照确认结果执行。有下列情形之一的，不予确认补偿：（一）不具有土地（房屋）权属证书或批准手续的建（构）筑物；（二）…….”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 根据上述规定，对不具有土地（房屋）权属证书或批准手续的建（构）筑物，是不予补偿的，故金牛租赁站的诉讼请求无事实和法律依据，理由如下：1.现有证据能证明案涉地上物经过测量、公示，但金牛租赁站对主张补偿的地上建筑物，既没有土地证明文件，亦无建设工程规划许可证，无法证明是合法建筑。2.济南高新技术产业开发区人民法院作出的（2018）鲁0191行初8号判决，已确认高新城管局的强拆行为违法。虽然高新城管局作出的《责令限期拆除通知书》《强制拆除违法建筑决定书》未对违法建筑的具体情况予以查明，但在庭审中，双方当事人均认可高新城管局拆除的建筑物系案涉地上物。3.2019年舜华街道办、牛旺居委会、与金牛租赁站签订《拆迁补偿协议》，已按照第79会议纪要对其认定合法部分的地上物作出了补偿，且已足额补偿到位。 综上所述，金牛租赁站要求高新管委会、舜华街道办给付补偿款8169882元理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：一、驳回济南高新开发区金牛建筑工具租赁站对济南高新技术产业开发区管理委员会舜华路街道办事处的起诉；二、驳回济南高新开发区金牛建筑工具租赁站的诉讼请求。案件受理费50元，由济南高新开发区金牛建筑工具租赁站负担。 金牛租赁站不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销济南铁路运输法院作出的(2020)鲁7101行初281号行政判决，并依法改判。事实和理由：原审判决事实不清，证据不足，适用法律错误。一、案涉被拆除房屋并非违法建设，高新管委会具有对该建筑进行补偿的法定职责。（一）高新城管局作出的《责令限期拆除决定书》《强制拆除违法建筑决定书》不能作为认定案涉房屋性质的依据。根据(2018)鲁0191行初8号《行政判决书》的表述，高新城管局在作出《责令限期拆除决定书》《强制拆除违法建筑决定书》等行政行为时，并未查明案涉房屋的具体位置、面积、四至等最基本的事实，因此上述决定无论在实体上还是程序上都严重违法，不具有合法性，不能作为认定违建的依据。(二)高新城管局具有不正当的执法目的，可以从侧面证明案涉房屋系合法建设。金牛租赁站在原审中出示了房产测量平面图以及牛旺居委会政务公示栏照片，该证据证明了2017年7月底济南市勘察测绘研究院对金牛租赁站所属房屋进行了测量，并且该测量表上有舜华街道办事处工作人员的签字。可以证明，案涉房屋已经被纳入了征收范围，应当获得拆迁补偿。但是在金牛租赁站和高新管委会双方未就补偿达成一致后，相关单位就以拆违代替拆迁的方式，拆除了金牛租赁站的房屋，具有不正当的执法目的。也从侧面表明，高新管委会当时认为被拆房屋属于被补偿范围内，是合法建筑。另外，金牛租赁站在庭审中出示了与原舜华街道办书记张庆胜的谈话录音，该证据亦证明了上述行政决定是为了促拆迁，顺利进行土地招拍挂才出具的处罚决定。(三)原审法院没有职权，亦没有相应的专业知识，单方面认定案涉房屋系违法建设。原审判决中，判决仅仅以金牛租赁站的房屋没有规划手续或房屋权属证书为由，属于超越法定职权，认定事实不清。第一，城管部门查处违法案件，对专门性问题需要认定、解释或者作技术鉴定的，应当提请有关行政管理部门协助认定、解释或者委托有资质的专业机构鉴定。结合我国查处违法建设的惯例，虽然违章建筑的处罚权归于城市管理行政执法部门，但对于违章建筑的认定，其前提仍应由规划部门对是否违反规划管理规定予以认定。因此在规划部门没有认定金牛租赁站房屋系违法建设的情况下，无论是法院抑或是高新管委会，都无职权及专业知识单方面认定房屋的性质。第二，由于历史原因，农村集体土地上房屋普遍存在部分建设手续缺失的问题，这是一种客观现实，不是金牛租赁站所能克服和解决的，金牛租赁站不存在过错。相反，这种情况很大程度是行政机关造成的。因此现阶段，在村两委同意金牛租赁站建设房屋、规划部门在没有认定金牛租赁站房屋系违法建设的情况下，人民法院不宜单方面认定案涉房屋系违法建设，并认为该房屋不应当获得补偿安置。二、高新管委会应当基于行政法诚实守信的原则，对金牛租赁站进行补偿安置。(一)高新管委会不应当对同一片区的被补偿人区别对待。《关于做好涵源大街以北片区补偿资金发放工作的通知》《牛旺涵源大街以北片区1期审计确认补偿明细表》等相关文件规定，高新管委会已经根据2018年第79期会议纪要完成了对涵源大街以北除金牛租赁站以外其他业主的拆迁补偿安置工作，并且上述业主与金牛租赁站的情况完全一致，属于同一片区、同一范围内，亦属于该会议纪要中应当享受同样政策的被补偿人。现阶段，其他业主已经获得了相应补偿安置，金牛租赁站理应获得相应的补偿安置。(二)相关行政机关负责人已经承诺金牛租赁站可以获得案涉房屋的拆迁补偿。2017年7月，舜华街道办领导曾承诺金牛租赁站，待在涵源大街以北牛旺片区拆迁标准制定后，金牛租赁站可以获得同等的补偿安置标准。因此在涵源大街以北牛旺片区拆迁标准制定后，以及第79期会议纪要作出后，基于信赖利益保护原则，金牛租赁站应当获得行政机关负责人承诺的补偿安置。综上，原审法院没有依法查明案件基本事实，超越法定职权，适用法律错误，侵害了金牛租赁站的合法权益。请二审法院在查明事实的基础上，支持金牛租赁站的上诉请求。 高新管委会、舜华街道办未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 二审中，双方均有新证据提交，本院组织了听证程序。金牛租赁站提交了舜华街道办于2020年12月24日对李恩风作出的《政府信息公开告知书》，主要内容为：“你申请公开《牛旺涵源大街以北片区1期审计确认补偿明细表》。该项信息涉及到被拆迁人的隐私，……我机关决定不予公开。”拟证明原审时提交的《牛旺涵源大街以北片区1期审计确认补偿明细表》确实存在，并且涉及到的被拆迁人的补偿款已发放。高新管委会、舜华街道办经质证后认为，该证据的提交已超过举证期限，并且对该证据的关联性不予认可，补偿明细表中并无金牛租赁站，是对其他被拆迁户的补偿，本案是金牛租赁站要求对其案涉建筑进行补偿。 高新管委会、舜华街道办提交了：1.违法建设认定函，2.关于对金牛租赁公司违法建设执行强制拆除的通知，3.济南市城市管理综合执法责令限期改正通知书，4.济南市城市管理综合执法行政执法告知书，5.济南市城市管理综合执法行政法律文书送达回证一份，6.济南市城市管理综合执法责令限期拆除决定书，7.济南高新区城市管理行政执法局强制执行催告书及送达回证，8.济南高新区城市管理行政执法局强制拆除公告一份，9.日期为2017年7月10日的济南市城市管理综合执法行政法律文书送达回证一份，10.济南市城市管理综合执法强制拆除违法建筑决定书一份，11.案涉建筑系违章建筑的描绘图1份。拟证明，案涉建筑系违章建筑的事实。并且说明，该组证据均来源于高新城管局在金牛租赁站诉其行政强制违法一案——（2018）鲁0191行初8号行政案件中的举证。原审时未提交该组证据是因为（2018）鲁0191行初8号行政判决对该组证据进行了认定，认为生效法律文书确定的事实无需举证。金牛租赁站经质证后认为：对证据1、2的真实性、合法性、关联性均不予以认可，两份证据不是原件，并且高新城管局也没有职权认定案涉房屋是违法建设。对证据3、4、6、7、8、10的真实性予以认可，合法性和关联性不认可。根据（2018）鲁0191行初8号行政判决书的表述，高新城管局在作出责令限拆决定书及强制拆除决定书时，并未查明案涉房屋的具体位置、面积四至等最基本的事实。因此上述决定无论在实体上还是程序上都严重违法，应当被认定为无效的行政行为，不能作为认定案涉房屋是违建的依据。对证据5、9的真实性、合法性、关联性均不予以认可，留置送达处没有相关人员的签字，也没有送达人的身份证明，不符合留置送达的法定要件，不能证明金牛租赁站收到了相关法律文书。对证据11的真实性、合法性、关联性均不予以认可，因为没有相关的测绘单位予以测绘，均是由被上诉人单方面测绘。另外说明，被上诉人的证据均超过了举证期限。 本院对上述证据认证如下：金牛租赁站提交的《政府信息公开告知书》与本案不具有关联性，本院不予认定。对于被上诉人提交的11份证据，在金牛租赁站诉高新城管局行政强制一案即（2018）鲁0191行初8号行政案件中高新城管局举证提交过，（2018）鲁0191行初8号行政判决对其中的证据1、2、7、8、9予以认定；对于证据3、4、5、6因未明确违法建筑的方位、面积、四至的原因，对其证明目的不予采信；对于证据11，不能证明在作出行政处罚前取得，不予采信。本院认为，被上诉人提交的该组证据已在（2018）鲁0191行初8号行政案件中提交，且已经生效的法律文书认证，本院对该组证据的认证同（2018）鲁0191行初8号行政判决的认证，即案涉建筑被拆除前，已经济南高新区依法整治违法违章建设领导小组认定为违法建设。 本院认为，本案二审期间的争议焦点为：原审法院认为金牛租赁站要求两被上诉人履行补偿职责的诉讼请求不能成立是否正确。 本案为金牛租赁站申请行政机关履行集体土地征收安置补偿职责的案件。2018年12月14日高新管委会第79期会议纪要对案涉片区的地上物拆迁补偿问题作出了规定，对村庄闭合圈外集体非农用地上的建筑及地上物拆迁补偿参照383号文的标准计算。383号文中对于房屋的补偿规定为“补偿面积以有效证明文件记载或实际测量的合法建筑面积计算。无法确定合法面积的，由区政府（管委会）按照村民宅基地审批与建房规划管理相关规定组织认定。”此外，《济南市土地征收管理办法》第八条第二款规定：“有下列情形之一的，不予确认补偿：（一）不具有土地（房屋）权属证书或批准手续的建（构）筑物；……”本案中，根据被上诉人在二审中提交的《违法建设认定函》可知，济南高新区依法整治违法违章建设领导小组已经认定“金牛租赁公司所建房屋未经规划许可，属于违法建设”。并且，金牛租赁站亦未提交证据证明案涉房屋取得了合法证书或者合法手续。因此，原审法院认为金牛租赁站要求补偿的诉讼请求不能成立，具有事实和法律依据，并无不当。 本案二审期间，金牛租赁站就《违法建设认定函》另行向济南铁路运输法院提起诉讼，要求确认该认定函无效，并向本院提出申请，请求中止本案审理。但行政行为具有公定力，即一经作出即推定为合法有效。在未经法定程序撤销或确认无效前，该认定具有法律效力。且该认定函是否有效，不影响金牛租赁站案涉房屋无合法证书或合法手续的事实，不影响金牛租赁站本案诉讼请求的处理结果，不属于本案审理的范围。故本院对其中止审理请求不予准许。 综上，金牛租赁站的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年四月八日 法官助理李燕 书记员鞠彤