山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁01行终98号 上诉人（一审原告）崔善东，男，1951年6月25日出生，汉族，身份证住址山东省济阳县济阳镇田家村**，现住济南市济阳区禧福凤凰城**。 委托代理人由守刚，山东圣义律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市济阳区济北街道办事处，住所地济南市。 法人代表人刘增恭，主任。 委托代理人颜良，山东元序律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市济阳区人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙战宇，区长。 委托代理人刘琦，济南市济阳区司法局工作人员。 委托代理人冯珊珊，济南市济阳区司法局工作人员。 上诉人崔善东因不服济南市历下区人民法院（2020）鲁0102行初412号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明：2019年5月6日，征收实施单位济南市济阳区（原济阳县）济北街道办事处（以下简称济北街道办）作出《变更（崔善东）的决定书》，主要内容为“被征收人：崔善东，男，1970年8月28日生，……。一、2017年7月5日，济南市济阳区（原济阳县）济北街道办事处村庄改造建设指挥部（济阳县滨河新区改造指挥部的临时机构）与被征收人崔善东签订了《非住宅拆迁补偿安置协议书》，崔善东选择了货币安置补偿，并依据该协议领取了补偿款1717679.00元和奖励款34743.60元，合计应付款1752422.60元。二、经查明，崔善东于2017年7月5日与济南市济阳区（原济阳县）济北街道办事处签订拆迁安置补偿协议时，因第三方评估机构评估失误，造成补偿款发放失误。山东国建土地房地产评估测绘有限公司出具的原始评估报告中汇总金额为1717679.00元的款项，经过核实，评估金额应该是1002497.00元，由此造成崔善东本人多领取补偿款的事实，应交回多领取的补偿款715182.00元。三、根据以上情况，对2017年7月5日被征收人崔善东签订《非住宅拆迁补偿安置协议书》做出变更并决定如下：（一）变更协议内容。将《非住宅拆迁补偿安置协议书》第二条变更为：二、甲方对乙方实行一次性货币化安置方式进行补偿。被征收非住宅房屋、其他附属物及搬迁费、临时安置费、一次性停产停业补偿费、企业设备迁移费（分项评估详见评估物清单），根据山东国建土地房地产评估测绘有限公司出具的评估报告，总价款为1002497.00元（大写：壹佰零拾零万贰仟肆佰玖拾柒元零角零分）。（二）限崔善东于本决定书送达之日起15日内，将多领取的补偿款项715182.00元，退还济阳县住房和城乡建设管理委员会，逾期按中国人民银行同期贷款利率加倍支付利息。退款账户：……(三)如对本决定书有异议，可于收到本决定书之日起六十日内向济南市济阳区人民政府申请行政复议，也可于收到本决定书之日起六个月向依法提起行政诉讼。……”。 原告崔善东不服被告济北街道办作出的《变更（崔善东）的决定书》，于2019年5月21日向被告济南市济阳区人民政府（以下简称济阳区政府）提出行政复议申请。经被告济阳区政府审查后于同日予以受理。 2019年7月9日，被告济阳区政府作出济阳复决字[2019]17号《行政复议决定书》，主要内容为：“……根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条之规定，本机关决定如下：驳回申请人的复议请求。申请人如不服本复议决定，可以自收到本复议决定之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼”。 一审法院另查明，2018年5月8日，山东国建土地房地产评估测绘有限公司出具《关于》，主要内容为“我公司于2017年4月接受济阳县济北街道委托，对位于该街道田家居27户厂房进行评估。接受委托后，我单位组织专业人员进行现场踏勘、评估，并于2017年6月提交初步评估结果。2018年5月在审计过程中，发现我公司评估的房地产中有3处存在数据累加错误，我公司接到指挥部通知后，做了深刻检讨，同时重新提交相关数据，原评估结果申请作废，共涉及东英塑胶制品销售中心、济南红旗升降机有限公司、济南阳昊塑料有限公司3户。修改后评估结果详见下表：序号1东英塑胶制品销售中心，评估总价值1002497元；序号2济南红旗升降机有限公司，评估总价值1652147元；序号3济南阳昊塑胶有限公司，评估总价值573027元”。 2018年10月25日，被告济北街道办作出（济北2018-001号）《告知书》，主要内容为“崔善东：……山东国建土地房地产评估测绘有限公司出具的原始评估报告中汇总金额为1717679.00元的款项，经过核实，评估金额应该是1002497.00元，由此造成崔善东本人多领取补偿款的事实，应交回多领取的补偿款715182.00元。……请你接本告知书后五日内将上述领取的补偿款退还济阳县住房和城乡建设管理委员会。如不能及时退回，征收部门和实施单位将依法对2017年7月5日与你签订的《非住宅拆迁补偿安置协议书》做出变更决定，要求你限期将多领取的补偿款项715182.00元退回济阳县住房和城乡建设管理委员会，逾期按中国人民银行同期贷款利率加倍支付利息……”。 2017年4月1日，济阳县人民政府作出济阳政字[2017]10号《关于同意王奎楼等6个村（居）实施改造的批复》，内容为“济北街道办事处：……经研究，现批复如下：同意对王奎楼、田家、杨家、囤家、菅家、五里堠等6个村（居）实施村庄改造，原则同意以上村（居）改造拟补偿方案。由拟定改造补偿安置方案的村（居）民委员会作为拆迁主体，你单位和拟定的村（居）民委员会为具体实施主体。……”。 2017年5月23日，济阳县城市改造征地拆迁工作领导小组作出济城改发[2017]3号《关于成立济北街道、济阳街道村庄改造建设指挥部的通知》，主要内容为“为加快推进滨河新区村庄改造建设，切实改善村（居）民生活环境，全面完成村庄改造工作，经县城市改造征地拆迁领导小组研究，决定成立济北街道村庄改造建设指挥部、济阳街道村庄改造建设指挥部。上述指挥部成员组成由各街道办负责安排”。 2017年7月5日，甲方济阳县济北街道村庄改造建设指挥部、济阳县济北街道田家村民委员会与乙方崔善东签订《非住宅拆迁补偿安置协议书》，主要内容为“根据村民代表会议通过，并报济阳县人民政府批准的《田家村拆迁补偿安置方案》、《济阳县人民政府关于同意田家村等6个村(居)明确和部分调整补偿安置方案内容的批复》(济阳政字[2017]27号)需拆除济阳县济北街道田家村乙方所有的非住宅房屋及地面附着物。根据《济阳县人民政府关于调整征地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（济阳政字[2016]6号），结合《田家村拆迁补偿安置方案》、《关于棚改旧改有关问题的会议纪要》（[2017]6号），达成协议如下：一、甲方需要拆除归乙方所有的位于济阳县济北街道田家村崔善东的企业用房，建筑面积867.64平方米。二、甲方对乙方实行一次性货币化安置方式进行补偿。被征收非住宅房屋、其它附属物及搬迁费、临时安置费、一次性停产停业补偿费、企业设备迁移费（分项评估详见评估物清单），依据山东国建土地房地产评估测绘有限公司出具的评估报告，总价款为1717679.00元。三、拆迁。1、乙方自签订本协议之日起，乙方应于15日内将原非住宅房屋及地面附着物拆除完毕，并提交甲方验收。拆迁清理过程中注意拆迁安全，选择有资质的专业拆除队伍进行拆除，若出现安全事故，由乙方全权负责。2、乙方不按上述约定的期限自行拆除的，甲方可依法实施拆除。四、奖励。1、乙方在规定时限内签订协议并拆除非住宅房屋及其它地上附属物的，拆迁按生产用房补偿款5%给予一次性奖励，低于2万元的按2万元执行。规定的时限以村委会发布的公告为准，在公告发布前已按《田家村拆迁补偿安置方案》签订协议或拆除的，同等享受奖励，逾期拒不拆（伐）除清理的，不予奖励并依法拆除。2、田家村所有非住宅类房屋及其附属物全部拆迁完毕，并验收合格后统一核算发放。五、本协议一式三份，甲乙双方各执一份。本协议自双方签字盖章之日起生效”。庭审中，原、被告均陈述所签订的《非住宅拆迁补偿安置协议书》已全部履行完毕。 《滨河新区集体土地上拆迁安置款项明细表》（田家非住宅类拆迁补偿明细表）中记载“协议排号为1-2，姓名为崔善东，建筑面积为867.64平方米，生产用房补偿款694872元，奖励款34743.60元，补偿款1717679元，应付款1752422.60元，签字处由崔善东签名并加盖手印”。 庭审中，被告济北街道办提交《田家居厂房及办公等建筑物评估结果表》中“车间外其他附属物”一栏，自序号1至序号10通过计算所列各项总价后的数额为6070元与小计中记载的数额721252元明显不符。被告济北街道办陈述该处数额属于计算累加错误，并因此多支付原告补偿款715182元。 一审法院认为：行政协议作为一种特殊的行政管理活动，具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现行政管理或者公共服务目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。因此，协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务，当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在合同法的框架内主张权利；但法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。 本案中，被告济北街道办作为涉案村庄改造的实施主体，具有作出《变更（崔善东）的决定书》的主体资格。本案所涉及的《非住宅拆迁补偿安置协议书》为行政协议，行政机关不能成为行政协议诉讼原告。在这种情况下，依据《中华人民共和国合同法》第七十七条“当事人协商一致，可以变更合同”的规定，被告济北街道办可以与崔善东进行协商，在双方协商一致的基础上对合同内容予以变更，但因与崔善东协商未果，被告济北街道办根据山东国建土地房地产评估测绘有限公司重新作出的评估结果表与《情况说明》等，作出了《变更（崔善东）的决定书》。至此，被告济北街道办作出涉案变更决定是否属于行使行政优益权应作为本案审理焦点。 行政优益权，指为实现行政管理或者公共服务目的或保护公共利益，行政机关所具有的超越合同约束的特别权力。行政优益权是一种行政权力，其行使内容与程序必须严格依据法律的规定，即“法无明文规定不可为”。根据行政机关在行政协议中是否享有单方变更、解除行政协议的优益权，以及行政优益权的具体来源，可把行政机关行使优益权单方变更或者解除协议分为两类：第一，如果法律规范规定了行政机关可以单方变更、解除协议，即法律规范规定了行政机关享有行政优益权，则行政机关实施的变更或者解除行为，属于单方行政行为。第二，如果法律规范没有规定行政机关可以单方变更、解除行政协议，但在行政协议中约定了行政机关可以变更或者解除协议，那么行政机关的优益权就来自于双方的约定。如果法律规范没有规定行政机关可以单方变更、解除行政协议，双方也未在行政协议中约定行政机关可以变更或者解除协议，那么行政机关作出的单方变更或者解除行政协议的行为则可能属于违法行为。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情况的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。 行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使。也就是，行政机关单方变更、解除协议必须基于行政优益权，从而最大程度维护行政协议的稳定及行政机关的公信力。 本案中，被告济北街道办提交的山东国建土地房地产评估测绘有限公司出具的《情况说明》载明，因该公司评估的数据存在累加错误，原评估结果申请作废，并同时重新提交相关数据。被告济北街道办以此认为其在订立协议过程中，对协议中评估数据累加计算出现错误，而主张协议相关内容应予变更。一审法院认为，本案中根据原告签字认可的《滨河新区集体土地上拆迁安置款项明细表》（田家非住宅类拆迁补偿明细表）中列明的“生产用房补偿款、奖励款、补偿价款、应付款”数字，结合被告济北街道办提交的《田家居厂房及办公等建筑物评估结果表》中所列各项补偿数据进行对照计算后，发现《田家居厂房及办公等建筑物评估结果表》中“车间外其他附属物”一栏自序号1累加至序号10的小计数额确实有误。虽然原告在整个协议的订立及履行过程中，对于评估数据累加计算出现错误并不存在任何主观上的故意或过失，案涉协议订立中出现的评估数据累加计算错误属于被告济北街道办内部审核问题，不能以此归咎于原告，但因该评估数据累加错误，造成被告济北街道办向原告多支付近一倍的补偿款项，属于严重损害国家利益的情形，被告济北街道办作出《变更（崔善东）的决定书》，属于合法行使行政优益权。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”。本案中，被告济阳区政府于2019年5月21日受理原告的行政复议申请后。2019年7月9日，被告济阳区政府作出济阳复决字[2019]17号《行政复议决定书》依法送达，行政复议程序及决定合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告崔善东的诉讼请求。案件受理费50元，由原告崔善东负担。 上诉人崔善东不服一审判决上诉称：一、一审判决认定事实不清，证据不足。被上诉人济北街道办提交的评估结果表不具有评估报告的法律效力，且其在与上诉人签订补偿安置协议前没有向上诉人公示、送达评估结果表及评估报告，两份评估结果表均没有任何时间的记载，不能证明济北街道办作出变更决定前评估结果表就已经存在。在《非住宅拆迁补偿安置协议书》履行完毕、涉案厂房拆除，已不可能恢复原状的情况下，济北街道办仅提交与本案有利害关系的山东国建土地房地产评估测绘有限公司出具的情况说明及评估结果表，不能证明签订《非住宅拆迁补偿安置协议书》的总价款存在累加计算错误，不能单方面变更已履行完毕的协议。济北街道办作出的《变更（崔善东）的决定》认定事实不清，证据不足，没有法律依据。二、一审判决以向上诉人支付补偿款的多少判定属于严重损害国家利益的情形，没有事实和法律依据。由此认定济北街道办作出《变更（崔善东）的决定》属于合法行使行政优益权错误。上诉人在无评估报告、评估结果表的情况下与济阳县济北街道村庄改造建设指挥部、济阳县济北街道田家村民委员会签订《非住宅拆迁补偿安置协议书》，是各方真实意思的表示。补偿安置协议依法成立，对各方当事人具有约束力，且上述协议已按照诚实守信用的原则履行完毕。上诉人在整个协议的订立及履行过程不存在任何的故意或过失，如果存在数据累加错误，也是山东国建土地房地产评估测绘有限公司的评估和济北街道办内部审核问题，与上诉人无关，一审判决已对此给予认可。但一审判决以济北街道办向上诉人多支付近一倍的补偿款项为由，认为属于严重损害国家利益的情形，既没有事实依据，更无法律依据。按照济北街道办提交的山东国建土地房地产评估测绘有限公司出具的《情况说明》，如果确实存在累加计算错误的情形，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条的规定，应由评估机构承担赔偿责任，并不存在损害国家利益和社会公共利益的情形。上诉人在整个协议的订立及履行过程中积极配合不存在任何的故意或过失，仅以多支出部分补偿款，就认定济北街道办可以基于行政优益权单方面行使变更协议权，缺乏事实和法律依据，对上诉人不公。另一方面，山东国建土地房地产评估测绘有限公司在评估中如果有重大过错、应该承担赔偿责任，而不应该将评估机构的过错赔偿责任，强加给积极配合政府工作，而没有任何故意和过失的上诉人，这样做不但上诉人对政府的信赖利益得不到保护，而且损害国家的公信力。三、一审判决认定济北街道办具有作出《变更（崔善东）的决定》的主体资格，系适用法律错误。济北街道办作出的变更决定程序违法。上诉人与济阳县济北街道村庄改造建设指挥部、济阳县济北街道田家村民委员会签订《非住宅拆迁补偿安置协议书》，济北街道办不是协议的相对人，无权干预、变更协议。根据济阳县城市改造征地拆迁工作领导小组作出济城改发[2017]3号《关于成立济北街道、济阳街道村庄改造建设指挥部的通知》，济北街道村庄改造建设指挥部是由济阳县城市改造征地拆迁领导小组成立的，与济北街道办没有隶属关系，济北街道办亦未提交证据证明其有相关职权，其作出《变更（崔善东）的决定》属于滥用职权。被上诉人向上诉人作出的《告知书》没有使用政府机关的红头文件纸，亦没有正规的文号及政府的印章，上诉人认为被上诉人没有履行告知义务，驳夺了上诉人申辩和陈述的权利。上诉人在一审中向法庭提供出三份证人证言并提交了三个证人的身份证复印件，完全符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的要求。一审判决以证人未出庭作证为由不予确认，系适用法律错误。上诉请求：1.撤销一审判决；2.撤销济南市济阳区济北街道办于2019年5月6日做出的《变更（崔善东）的决定》；3.撤销济阳区政府作出的济阳复决字[2019]17号《行政复议决定书》；4.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 二审中，被上诉人济北街道办、济阳区政府均未提交书面答辩意见。 本院同意一审法院对本案事实的认定。 本院认为：本案的争议焦点在于，济北街道办是否具有变更涉案行政协议的主体资格；二、济北街道办变更行政协议行为是否事实清楚、证据充分、程序正当。 济北街道办作为涉案村庄改造的实施主体，一审法院对其主体资格予以确认，并无不当。上诉人主张济北街道办不是涉案《非住宅拆迁补偿安置协议书》签订主体，无权作出变更《非住宅拆迁补偿安置协议书》的决定，本院不予支持。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求……”。《山东省行政程序规定》第一百零五条规定：“行政合同受法律保护，合同当事人不得擅自变更、中止或者解除合同。行政合同在履行过程中，出现严重损害国家利益或者公共利益的重大情形，行政机关有权变更或者解除合同……”。行政协议作为行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，其双方当事人并不具有完全平等的法律地位，行政主体因公共利益需要，依法享有行政优益权，可以根据国家行政管理的需要，单方面依法变更或解除协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》及《山东省行政程序规定》的相关规定，结合行政协议制度设立的初衷，行政机关的单方变更、解除权应受到一定限制，只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，或者履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失的情况下才能行使。本案中，根据济北街道办在一审中提交的签订涉案行政协议所依据的评估结果表及修正后的评估结果表、《滨河新区集体土地上拆迁安置款项明细表（田家非住宅拆迁补偿明细表）》及《关于情况说明》等证据，可以证明涉案《非住宅拆迁补偿安置协议书》所依据的评估结果表明显存在数据累加错误的问题，导致崔善东依补偿协议所获货币补偿数额大大超过应获数额，明显有悖公平、合理的拆迁补偿原则。政府为实现其行政管理目标，在行政协议中约定支付的款项来源于公共财政，不对该款项进行合理合法的控制，必然会对社会公共利益造成不利影响。本案中，涉案行政协议约定的补偿款与崔善东实际应获得的补偿款之间存在巨大偏差，远超社会普通大众的接受范围，显失公平，将导致社会公共利益的严重减损。故济北街道办在发现涉案行政协议存在重大错误以后，即依据评估机构提交的修正评估结果表等材料，作出变更涉案《非住宅拆迁补偿安置协议书》的行政决定，并依法告知、送达，事实清楚，证据充分，程序正当，该变更行为符合公共利益需要且未对崔善东合法权益造成损害。崔善东主张涉案《非住宅拆迁补偿安置协议书》系各方真实意思表示，对各方当事人均具有拘束力，即便存在数据累加错误，也是行政机关内部审核问题，不能归咎于无过错的行政相对人，也不能损害行政相对人的信赖利益。本院认为，虽然上诉人对于涉案行政协议中的数据错误不存在过错，但协议约定的总价款与其应获补偿价款偏差过大，在上诉人崔善东签字确认的《滨河新区集体土地上拆迁安置款项明细表》（田家非住宅类拆迁补偿明细表）中亦能体现其所获补偿远远高于相似建筑面积的其他被拆迁人所获的补偿。故崔善东对其所获的补偿不具有合理的信赖利益，济北街道办作出涉案变更决定，要求崔善东将多领取的补偿款项退还济南市济阳区住房和城乡建设管理委员会，并无不当。 济北街道办作出的《变更（崔善东）的决定书》第三条第（二）项，“限崔善东于本决定书送达之日起15日内，将多领取的补偿款项715182.00元，退还济阳县住房和城乡建设管理委员会，逾期按中国人民银行同期贷款利率加倍支付利息。”本院认为，济北街道办在作出《变更（崔善东）的决定书》送达上诉人时，效力尚未确定。上诉人可在本判决书送达之日起十五日内，返还多领取的补偿款，逾期被上诉人有权要求上诉人按中国人民银行同期存款利率支付利息。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人崔善东负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张振明 审 判 员 张启胜 审 判 员 曹 磊 二〇二一年四月十三日 法官助理 靳 颖 书 记 员 韩琳琳