山东省济南市中级人民法院民 事 判 决 书(2021)鲁01民终3523号上诉人（原审原告）：马某某，女，1964年1月25日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：陈某某，男，1955年9月24日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：李某某，男，1963年5月21日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：曲某某，男，1945年1月24日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：宋某某，女，1964年11月9日出生，汉族，住济南市。上诉人（原审原告）：宗某某，男，1973年10月23日出生，汉族，住济南市。以上六上诉人共同委托诉讼代理人：张鑫，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：济南市历城区柳埠街道曲吕峪村民委员会，住所地济南市。法定代表人：于家圣，村主任。被上诉人（原审第三人）：房某某，男，1951年7月13日出生，汉族，住济南市。被上诉人（原审第三人）：济南市历城区人民政府柳埠街道办事处（原为柳埠人民政府），住所地济南市。法定代表人：徐刚，主任。委托诉讼代理人：李启河，男，1969年2月22日出生，汉族，该单位工作人员，住济南市。委托诉讼代理人：张仁刚，山东东城律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：济南市历城区农业农村局（原为济南市历城区农业局），住所地济南市。法定代表人：段振国，局长。委托诉讼代理人：杜新茂，男，1970年11月20日出生，汉族，该单位工作人员，住济南市。委托诉讼代理人：丁兆艳，山东泉舜律师事务所律师。上诉人陈某某、李某某、马某某、曲某某、宋某某、宗某某（以下简称陈某某等六人）因与被上诉人房某某、济南市历城区柳埠街道曲吕峪村民委员会（以下简称曲吕峪村委会）、济南市历城区农业农村局（以下简称历城农业农村局）、济南市历城区人民政府柳埠街道办事处（以下简称柳埠街道办事处）确认合同有效纠纷一案，不服济南市历城区人民法院（2020）鲁0112民初6727号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月30日立案后，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》的规定，依法适用第二审程序，由审判员独任审理。本案现已审理终结。陈某某等六人上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判或发回重审。事实和理由：陈某某等六人系山东省济南市居民，2001年济南市历城区、柳埠镇人民政府进行招商引资，以促进地方经济的发展。2001年12月14日，陈某某等六人以第三人房某某为代表与曲吕峪村委会签订了案涉0136号济南市农村四荒资源开发合同，并经过了柳埠街道办事处和历城农业农村局的批准。后历城区人民政府为陈某某等六人颁发编号0138号《四荒地使用权证书》。陈某某等六人于2020年6月29日向一审法院提起诉讼，2020年11月30日作出判决，陈某某等六人不服原审判决，理由如下：一、一审法院所认定事实仅从表面进行了浅显分析，并未对事实背景进行追溯，一审法院认定事实不清。2001年12月29日，包括陈某某等六人在内的20余人共同推选第三人房某某为代表，根据2001年8月18日济南市人大常委发布的《济南市农村四荒资源开发管理条例》以及济南市历城区柳埠镇政府的招商引资政策，与曲吕峪村委会、柳埠街道办事处、历城农业农村局三方签订了《济南市农村四荒资源开发合同》(以下简称“四荒合同”)，合同内容明确约定“开发内容：绿化环境、观光”以及“其他事项：受让方所见房屋的相关手续，应由出让方负责及时办理”等，并于2003年7月在柳埠镇土地管理所办理了宅基登记手续，柳埠镇土地管理所收取了宅基登记费用、出具发票。2004年，政府在办理土地变性过程中，发现过去对四荒开发利用的理解有所偏差，涉嫌改变土地用途，因此与陈某某等六人沟通，让其按照国土资源厅鲁国土资发【2004】17号《山东省国土资源厅关于整顿土地市场秩序中清查出的违法用地补办审批手续若干问题的意见》进行整改，并为陈某某等六人完善手续。根据上述文件规定，陈某某等六人与业主之一李广谭达成协议，借用其独资企业济南花旗食品有限公司名义接受处罚，与其约定待取得该土地证后，其所有权益归陈某某等四荒地受让人所有，花旗公司对该宗土地不享有任何权利和义务。2004年3月15日，柳埠镇建委为陈某某等六人的用地办理了《土地勘测界定技术报告书》及《宗地图》。2004年3月30日济南市历城区国土资源局对济南花旗食品有限公司出具了“该建设项目符合历城区及柳埠镇土地利用总体规划”的确认书。2004年4月2日，柳埠镇土地管理所将陈某某等六人的四荒用地调整为预留建设用地，并出具了《柳埠镇土地利用总体规划局部调整的说明》。2004年4月4日，济南市国土资源局对济南花旗食品有限公司下达罚款10万元、限期拆除的行政处罚决定。2004年5月18日，济南市清查整顿和规范土地市场秩序工作领导小组下达了整改处理意见：“对花旗食品有限公司免于拆除处罚，补办用地手续”。2005年3月18日，柳埠镇土地管理所向历城区发展计划局补交建设项目报告。2005年4月7日由柳埠镇建委委托山东省环保科学设计院进行了环境评估，并出具收费单据。2004年12月，柳埠镇土地管理所重新审核陈某某等六人的宅基地登记票据，收取每户5000元登记费，进行了分户登记，落实在各位业主名下。综合上述案件事实，陈某某等六人建造案涉房屋，是基于对政府部门的信赖，与政府部门签订协议进行的四荒地开发行为。陈某某等六人与政府签订协议对该地区进行开发建设，同时也是作为政府的招商引资的项目。由于政府部门对政策的理解错误，导致陈某某等六人在签订开发协议4年后，且已经投入大量人力物力完成全部开发行为时，其建筑占地被认定为违法用地。在后政府部门根据当时政策规定为陈某某等六人房屋补办相关转建设用地手续等，另外陈某某等六人已经根据当时的法律及法规政策于2004年接受了行政处罚，且相关政府部门作出了免于案涉房屋拆除的行政处罚并补办相关用地手续的处理。同时根据《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的相关规定，大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道。将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度。况且，20世纪初期，全国上下正处于建设小康社会的重要阶段，上述通过协议约定来对荒地进行开发和治理的行为，是当时社会发展和经济建设的重要产物，是国家和政府为了发展地方经济建设而进行招商引资的重要途径，在国家政策的鼓励下，陈某某等六人基于对政府的信任，积极相应地方政策在案涉荒地上投资开发，该行为应当得到国家和政府的支持和肯定。综上，一审法院对案件认定事实过于片面，一审法院认定事实不清。二、一审法院适用法律错误。由上述材料可知，陈某某等六人所签《四荒合同》系与政府部门真实意思表示下签订的，且实际实施内容亦按照合同约定进行，陈某某等六人主观上并无违反法律法规的故意，客观上也是始终按照政府安排对所承包土地进行建设。所谓“合法形式掩盖非法目的”主要包括五个方面，即形式合法化、行为两重性、目的两重性、主观故意性、损害他人利益等，上述五个方面的特征共同构成了“以合法形式掩盖非法目的”的无效合同评判标准。本案中的四荒合同内容上写的很明确，也得到政府部门的认可，行为实施上亦未超出合同约定内容，因此一审法院在适用法律时对法律条文的理解产生偏差，法律适用错误。综上，四荒合同系双方基于真实意思表示签订的，且不存在无效的法定事由，亦未违反法律强制性规定，应当认定为有效。特向贵院提起上诉，望判如所请。房某某辩称,对于一审判决及陈某某等六人的上诉没有异议。柳埠街道办事处辩称,认可一审判决，陈某某等六人的上诉理由不成立，请求维持原判。陈某某等六人委托房某某与曲吕峪村委会签订的租赁合同名为荒山荒地租赁合同实为建设住宅，该行为违反了国家关于土地管理的禁止性规定。2004年，原济南市国土资源局对该土地违法行为进行查处时，涉案土地上的建设住宅的全体业户以济南花旗食品有限公司的名义办理相关土地使用手续，后济南市国土资源局作出行政处罚，认定涉案土地上的业户占有使用曲吕峪村土地建设房屋的行为违法，责令拆除地上建筑物，将土地返还给村委会，没收村委会的非法所得，花旗食品有限公司及该宗土地上的业户在法定期限内没有提起行政复议和行政诉讼，该处罚决定为生效的行政行为。根据以上事实，该土地上包括陈某某等六人在内的业户以合法形式掩盖非法目的，其与村委会订立的荒山荒地租赁合同无效。历城农业农村局辩称,一审法院认定事实清楚，适用法律正确。1、陈某某等六人与曲吕峪村委会之间签订的四荒合同第三条第二款明确约定了土地的用途为发展旅游业、观光农业，陈某某等六人并未按照合同约定开展旅游业或者观光农业，而是将涉案土地用于建设违法建筑，不仅违反了合同的约定，而且违反了济南市农村四荒资源开发管理条例第21条的强制性规定，属于以合法的形式掩盖非法的目的，涉案合同为无效合同。2、2004年4月4日，原济南市国土资源局已经对花旗公司作出行政处罚，要求其将涉案的荒山退还给村委会，没收村委会的违法所得，并要求拆除地上建筑物及其他设施，花旗公司及陈某某等六人没有提起复议或诉讼，2019年11月11日，南山管委会也实际拆除了涉案房屋。3、关于法律的适用，一审判决及签订四荒合同的时间均发生在民法典实施以前，无效合同认定适用原合同法第52条的规定，不存在适用法律错误的问题，而且陈某某等六人的行为完全符合以合法形式掩盖非法目的，因此，该上诉请求没有事实及法律依据，请求依法驳回陈某某等六人的上诉请求。曲吕峪村委会未答辩。陈某某等六人向一审法院起诉请求：1.请求依法确认0136号济南市农村四荒资源开发合同有效；2.请求本案的诉讼费用由曲吕峪村委会承担。一审法院认定事实：2001年，马某某、于虎、宋某某等以第三人房某某为代表（四荒地使用权受让方）与曲吕峪村委会（四荒使用权出让方）签订济南市农村四荒资源开发合同，约定将曲吕峪村面积贰拾捌点伍亩荒山使用权出让，开发内容环境、观光，合同期限50年。第七条受让方的权利义务，在取得全部合法手续后，即着手进行规划及平整场地圈建围墙及部分住房，待全部建设竣工后，进行整体绿化。第九条，受让方所建房屋的相关手续，应由出让方负责及时办理。具体包括：建设房屋之前的建筑许可证等建房手续。房屋建成后的房产所有权证等相关手续。合同尾部出让方曲吕峪村委会加盖公章，受让方房某某签字，济南市历城区柳埠镇人民政府及济南市历城区农业委员会加盖公章。合同签订后，陈某某等自然人分别在各自租赁的土地上建设房屋，因陈某某等人数众多，在土地执法部门检查时被列入违法建设，故陈某某等六人等实际用地人与济南花旗食品有限公司商定，以花旗公司的名义向行政主管部门申请办理土地征用手续，花旗公司对该宗土地不享有任何权利和义务。2004年4月4日，原济南市国土资源局（现济南市自然资源和规划局）对花旗公司做出济国土罚字（2004）第182号土地行政处罚决定书，要求：1、花旗公司将承包荒山退还曲吕峪村委会；2、没收曲吕峪村委会违法所得804000元并处以罚款40200元罚款；3、拆除花旗公司在该宗土地上的建筑物及其他设施。2019年10月，南山管委会对花旗公司两次下达通知要求其清理室内物品、自行拆除非法建设，花旗公司未拆除建筑物。2019年11月11日，南山管委会对本案涉及房屋实施了拆除。一审法院认为，马某某等人与曲吕峪村委会签订《四荒资源开发合同》，合同约定的开发内容为绿化、观光。合同签订后，马某某等人未按照合同约定使用四荒土地，在四荒地上建设职工培训中心，被土地行政主管部门认定为违法建筑且已经被行政机关拆除。马某某等人以绿化、观光的名义与曲吕峪村委会签订四荒资源开发合同，但其根本目的是在荒地上建设违章建筑。曲吕峪村委会明知马某某等人签订合同的目的系进行非农开发建设，其在开发合同中约定建设房屋之前帮助马某某等人办理建筑许可证等建房手续，房屋建成后帮其办理房产所有权等相关手续。马某某等人与曲吕峪村委会签订的《四荒资源开发合同》系以合法形式掩盖非法目的，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，有下列情形之一的合同无效：（三）以合法形式掩盖非法目的的。综上，马某某等人以房某某为代表与曲吕峪村委会签订的《济南市农村四荒资源开发合同》为无效合同。陈某某等六人请求确认0136号济南市农村四荒资源开发合同有效的诉讼请求，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（三）项、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：驳回陈某某、李某某、马某某、曲某某、宋某某、宗某某的诉讼请求。案件受理费100元，由陈某某、李某某、马某某、曲某某、宋某某、宗某某负担。二审中，当事人没有提交新证据。一审查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，关于涉案合同的效力问题，陈某某等六人与曲吕峪村委会签订《四荒资源开发合同》，合同约定的开发内容为绿化、观光。合同签订后，马某某等人未按照合同约定使用四荒土地，在四荒地上建设职工培训中心，被土地行政主管部门认定为违法建筑且已经被行政机关拆除。陈某某等六人以绿化、观光的名义与曲吕峪村委会签订四荒资源开发合同，但其根本目的是在荒地上建设违章建筑。后陈某某等人与济南花旗食品有限公司商定，以花旗公司的名义向行政主管部门申请补办涉案土地征用手续，花旗公司实际对该宗土地不享有任何权利和义务，陈某某等人系涉案土地的实际用地人。曲吕峪村委会明知合同的目的系进行非农开发建设，其在开发合同中约定建设房屋之前帮助陈某某等人办理建筑许可证等建房手续，房屋建成后帮其办理房产所有权等相关手续，因此，陈某某等六人与曲吕峪村委会签订的《四荒资源开发合同》系以合法形式掩盖非法目的，一审法院认定该为无效合同符合法律规定。综上所述，陈某某等六人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人陈某某、李某某、马某某、曲某某、宋某某、宗某某负担。本判决为终审判决。审 判 员 武绍山二〇二一年四月十二日法官助理 杨 锐书 记 员 徐 敏