北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2021）京行终235号上诉人（一审原告）胡劲江，男，1974年7月14日出生，汉族，户籍所在地天津市和平区。被上诉人（一审被告）中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路9号。法定代表人王蒙徽，部长。委托代理人袁媛，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。委托代理人梁杰，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。上诉人胡劲江因行政复议决定一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京01行初625号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。2020年9月10日，中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）作出建复决字〔2020〕179号《住房和城乡建设部行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）。该复议决定认为：胡劲江认为被申请人天津市住房和城乡建设委员会（以下简称天津市住建委）未依法确认其被拆迁公有住房平房货币补偿面积，行政不作为，未提供曾经要求天津市住建委履行法定职责而天津市住建委未履行的证明，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十一条第一项的规定。根据复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，决定驳回胡劲江的复议请求。胡劲江不服，诉至一审法院，请求法院判决依法撤销被诉复议决定，责令住建部依法重新作出复议决定；判令住建部承担本案诉讼费用。一审法院经查，2020年5月29日，一审法院作出（2020）京01行初64号《行政判决书》（以下简称64号行政判决），其中查明：2019年11月8日，住建部收到胡劲江提交的行政复议申请书及相关材料。胡劲江的复议请求为：请求撤销天津市住建委作出的《关于对胡劲江通知依申请公开相关信息的答复告知书》（编号DF20190691），责令天津市住建委重新作出信息公开答复；确认天津市住建委核准津国土房拆许字（2007）第011号房屋拆迁许可证（以下简称011号拆迁许可证），未依法确认被拆迁房屋补偿面积，行政不作为。同年11月12日，住建部作出建复补字〔2019〕65号行政复议补正通知书，告知胡劲江，根据复议法实施条例第二十九条的规定，根据《住房城乡建设行政复议办法》第十一条的规定，胡劲江不服天津市住建委作出的两个以上行政行为，应当按照“一案一申请”原则分别提出行政复议申请。同年11月22日，胡劲江向住建部邮寄行政复议补正材料，补正后的行政复议申请书的落款日期为2019年11月18日。同年11月24日，住建部收到胡劲江补正后的行政复议申请书及相关材料。胡劲江补正后的行政复议申请书的复议理由略为：天津市住建委作为拆迁管理部门，在核准拆迁许可时应当确认拆迁补偿基本情况，确认补偿住户名单，补偿面积，并由拆迁人委托评估作出评估报告。天津市住建委公开确认公有住房补偿面积计算依据，应当依法对被拆迁人房屋面积进行认定，进行拆迁补偿。其复议请求为：确认天津市住建委核准011号拆迁许可证，未依法确认被拆迁房屋补偿面积，行政不作为。同年11月27日，住建部作出建复不受字〔2019〕61号《行政复议不予受理决定书》（以下简称61号不予受理决定），并于11月29日向胡劲江邮寄。该决定认为，“你的行政复议请求为‘确认被申请人核准津国土房拆许字（2007）第011号，未依法确认被拆迁房屋补偿面积，行政不作为’。经审查，你提起行政复议所针对的是经被申请人核准后颁发的011号拆迁许可证，根据你提交的证据材料显示，该房屋拆迁许可证的正式发证时间为2007年2月。根据《住房城乡建设行政复议办法》第十三条第三款的规定：对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年、其他行政行为从作出之日起超过5年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。本机关认为，你的行政复议申请超过了行政复议法定申请期限，根据复议法实施条例第二十八条第四项的规定，决定不予受理。”同年11月30日，胡劲江签收该不予受理决定后，遂于2019年12月11日，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销61号不予受理决定，责令住建部依法重新作出复议决定。该案一审庭审中，住建部表示，其认为胡劲江复议针对的行为是天津市住建委核准颁发011号拆迁许可证的核准行为。胡劲江表示，其复议针对的行为是天津市住建委在核准颁发011号拆迁许可证时，未确认被拆迁房屋补偿面积，行政不作为；天津市住建委核准颁发011号拆迁许可证是天津市住建委应当履行确认被拆迁房屋补偿面积职责的时间节点。一审法院经审理后认为，结合胡劲江在行政复议申请书“事实与理由”中的描述，其申请复议的目的在于确认天津市住建委未履行确认被拆迁房屋面积的法定职责，关于“核准011号拆迁许可证”的内容，仅是对履行法定职责条件的描述。住建部将天津市住建委核准颁发011号拆迁许可证的核准行为作为被复议行政行为进行审查，未能对应胡劲江提出的行政复议申请。基于此，61号不予受理决定缺乏准确的事实基础，依法应予撤销。故判决撤销61号不予受理决定，责令住建部针对胡劲江行政复议申请重新作出处理。住建部法制工作机构收到上述64号行政判决后，于2020年6月17日向胡劲江作出建复补字〔2020〕31号《行政复议补正通知书》，要求胡劲江接到该通知书后，于10日内补正其曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。同年6月24日，住建部收到胡劲江的行政复议补正说明等补正材料，其提交的落款日期为2020年6月22日的行政复议补正说明认为：天津市住建委作为公有住房管理机关应当对公有住房不动产登记履行监管职责，在核准拆迁许可证前应当对涉案房屋进行不动产确权，确认房屋建筑面积、占地面积和附属面积，拆迁人应当向估价机构提交完整的不动产确权资料进行估价补偿。因天津市住建委未确认拆迁补偿面积，天津市和平区人民政府实施强拆时也未对房屋面积进行证据保全公证，拆迁人拒绝协商，造成胡劲江被强拆十一年没有获得拆迁补偿。确认被拆迁房屋面积属于天津市住建委主动履行法定职责，是拆迁前必须完成的事项，是确认拆迁补偿的基本事实根据，不属于依胡劲江申请履责事项。同年6月30日，住建部向天津市住建委发出提出答复通知书。天津市住建委于同年7月7日向住建部作出书面答复意见。同年8月10日，住建部作出延期审理通知书并邮寄送达胡劲江，告知其行政复议决定延期30日作出。同年9月10日，住建部作出被诉复议决定，并于次日予以邮寄送达。胡劲江于同年9月12日收到后不服，于同年9月15日向一审法院提起本案诉讼。本案一审庭审中，胡劲江述称天津市住建委作为公房产权单位对涉案公房的拆迁补偿面积予以确认。其依据为《城市房屋拆迁工作规程》第八条。一审法院认为，胡劲江针对被诉复议决定提起诉讼，其目的是要求复议机关受理其申请，并对其申请进行审查后作出实体决定。因此，本案除审查被诉复议决定的合法性外，还应当就胡劲江提出的复议申请是否符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）及复议法实施条例规定的受理条件进行审查，并根据查明的事实作出裁判。根据复议法实施条例第二十八条第四项的规定，申请人申请行政复议，应当属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，胡劲江认为天津市住建委核准颁发011号拆迁许可证，未依法确认被拆迁房屋补偿面积，行政不作为，向住建部申请复议。原《天津市城市房屋拆迁管理规定》（天津市人民政府第63号令）第八条第一款规定，天津市住建委是依据区、县房屋拆迁管理部门的上报进行核准，审查内容无需胡劲江提出申请。故住建部关于胡劲江未提供曾经要求天津市住建委履行法定职责而天津市住建委未履行的证明的相关认定确有不当。但天津市住建委在上述核准过程中对有关申请材料进行审查，属于核准颁发拆迁许可证的过程性行为，并不直接对外产生法律效力。因此，胡劲江提出复议申请要求确认天津市住建委未履行确认被拆迁房屋补偿面积，行政不作为违法，不属于行政复议范围。胡劲江依据《城市房屋拆迁工作规程》第八条规定，主张天津市住建委对被拆迁房屋面积进行确认。但该条规定的确认职责并非天津市住建委的职责。胡劲江据此提出天津市住建委未履行确认被拆迁房屋补偿面积，行政不作为违法的主张缺乏事实及法律依据。即便如胡劲江当庭述称天津市住建委具有作为公房产权单位对涉案公房的拆迁补偿面积应予确认的义务，但天津市住建委以产权人的身份确认拆迁补偿面积的行为，均不是履行行政管理职责的行为，亦不属于行政复议的受案范围。因此，住建部驳回胡劲江复议请求的结论正确。住建部根据法院生效判决的要求，对胡劲江的复议申请重新进行了处理。在重新处理期间，住建部要求胡劲江对其复议申请进行补正后，经延期，在法定期限内作出被诉复议决定并进行了送达，符合行政复议法第三十一条规定，复议程序合法。综上，尽管住建部认定胡劲江复议申请不符合法定受理条件的理由存在不当，但一审法院已查明胡劲江的复议申请明显不符合受理条件，住建部作出被诉复议决定驳回胡劲江的复议请求结论正确，程序合法。胡劲江要求撤销被诉复议决定的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回胡劲江的诉讼请求。胡劲江不服一审判决，向本院提起上诉，主要理由为：第一，一审法院认定天津市住建委核准拆迁许可为过程行为，并不直接对外产生法律效力，属于认定事实不清，适用法律错误。第二，一审法院认为行政许可的批准人不承担法律责任，而履行颁证的下级机关对行政许可决定承担法律责任，属于认定事实不清，适用法律错误。第三，一审法院延伸审查，应当通知胡劲江对延伸审查事项提交证据和进行答辩，一审法院未依法分配举证责任，审判程序违法。据此，请求撤销一审判决，依法改判支持胡劲江的一审诉讼请求，并判令住建部承担本案诉讼费。各方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查，一审法院认证意见正确，本院予以确认。结合上述有效证据，本院对一审法院查明的案件事实亦予以确认。本院认为，根据复议法实施条例第二十八条第五项的规定，申请人申请行政复议，应当属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，胡劲江以天津市住建委核准颁发011号拆迁许可证，未依法确认被拆迁房屋补偿面积为由，认为系行政不作为，故向住建部申请复议。鉴于原《天津市城市房屋拆迁管理规定》（天津市人民政府第63号令）第八条第一款规定，天津市住建委是依据区、县房屋拆迁管理部门的上报进行核准，审查内容无需胡劲江提出申请。故一审法院认定住建部关于胡劲江未提供曾经要求天津市住建委履行法定职责而天津市住建委未履行的证明的相关认定确有不当，本院亦予确认。基于胡劲江所提复议申请不属于行政复议范围，住建部驳回胡劲江复议请求的结论并无不当。住建部依据人民法院法院生效判决，对胡劲江的复议申请重新进行了处理。复议程序合法，亦无不当。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，本院应予维持。胡劲江的上诉理由，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人胡劲江负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 章坚强二〇二一年四月十五日法官助理 唐珊珊书 记 员 李 晴