北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2021）京行终308号上诉人（一审原告）王燕秋，女，1978年10月19日出生，汉族，住北京市海淀区。上诉人（一审原告）侯春光，男，1977年7月20日出生，汉族，住北京市海淀区。上诉人（一审原告）杨新民，女，1952年4月27日出生，汉族，住北京市海淀区。上诉人（一审原告）王泽，男，1977年5月16日出生，汉族，住北京市海淀区。上诉人（一审原告）陈学贞，女，1957年1月23日出生，汉族，住北京市海淀区。上诉人（一审原告）魏东燚，男，1972年5月29日出生，汉族，住北京市海淀区。共同委托代理人孙曼丽，北京英淇律师事务所律师。共同委托代理人田军，北京英淇律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路**。法定代表人王合生，区长。委托代理人徐星波，北京市海淀区人民政府工作人员。委托代理人莫洁云，北京京凯律师事务所律师。上诉人王燕秋、侯春光、杨新民、王泽、陈学贞、魏东燚（以下简称王燕秋等6人）因不履行法定职责一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初620号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，于2021年2月8日在线公开开庭审理了本案。上诉人王燕秋、侯春光、王泽、魏东燚及王燕秋等6人的委托代理人孙曼丽、田军；被上诉人北京市海淀区人民政府的委托代理人徐星波、莫洁云参加诉讼。本案现已审理终结。2020年7月24日，北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）对王燕秋等6人作出《关于王燕秋等六人〈村务公开监督申请书〉的回复》（以下简称被诉回复），内容如下：2020年6月1日，海淀区政府收到一审法院作出的（2020）京04行初163号行政判决书，要求海淀区政府在上述判决生效之日起六十日内对王燕秋等6人提交的《村务公开监督申请书》进行调查处理。现针对王燕秋等6人的请求，回复如下：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村民委员会组织法）第三十一条规定，海淀区政府对王燕秋等6人的申请事项具有调查处理的职责。王燕秋等6人在向北京市海淀区东升镇小营村民委员会（以下简称小营村委会）提出《村务公开申请书》中的五项申请事项分别为：第一项“西小口村土地征收给付的征地补偿费的收支状况（包括不限于需要提供村集体财务报表和盈余分配明细单等文件）”；第二项“西小口村土地征收给付的征地补偿费（包括土地补偿费和安置补偿费）的使用、分配方案”；第三项“西小口村土地征收被安置劳动力的人员名单及补偿分配方案和支付明细单”；第四项“西小口村房屋自治腾退过程中参与腾退决定表决同意的村民代表姓名”；第五项“西小口村房屋自治腾退的补偿明细（包括每户腾退补偿安置情况、剩余回迁安置房的处置方案和明细、车位和储藏室的处置方案和明细等）”。海淀区政府已于2020年6月2日向北京市海淀区民政局（以下简称海淀民政局）发送《协助调查函》，要求其对小营村委会相关村务公开事项的公开情况进行调查核实。2020年7月15日，海淀民政局向海淀区政府反馈，小营村委会已对王燕秋等6人提交的《村务公开申请书》中的五项申请事项进行了逐项答复，作出并向王燕秋等6人邮寄了《答复意见书》。经审查海淀区政府认为，王燕秋等6人提出的第一、二、三项村务公开申请内容属于村务公开事项，小营村委会已依法公开第一项内容，且告知王燕秋等6人第二、三项村务公开事项不存在。同时，王燕秋等6人提出的第四、五项村务公开申请内容不属于村务公开事项，小营村委会在《答复意见书》中告知的内容并无不妥。综上，小营村委会对王燕秋等6人提出的村务公开申请作出的答复不存在应予纠正的违法行为。王燕秋等6人要求海淀区政府责令小营村委会依法向申请人公布村务公开申请书中所列的村务事项的请求，海淀区政府不予支持。王燕秋等6人不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉回复并责令海淀区政府对《村务公开监督申请书》重新作出答复。一审法院认为，村民委员会组织法第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。因此，海淀区政府作为县级人民政府，负有对村民反映的村民委员会村务公布事项进行调查核实，并在确认村民委员会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下责令其公开的职责。本案双方当事人诉争的焦点问题为海淀区政府是否按照村民委员会组织法的相关规定履行了调查核实及监督职责的问题。村民委员会组织法第二十三条规定，村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》（2012年修订）第十九条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议或者村民会议授权村民代表会议讨论决定，方可办理：（一）本村享受误工补贴或者村财务开支的人员，以及补贴或者报酬标准；（二）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（三）村公益事业专项补助资金的使用方案；（四）村日常运行经费的使用方案；（五）按照国家和本市规定应当由村民会议讨论决定的事项。村民会议授权村民代表会议讨论决定的具体事项应当在村民自治章程中规定。第二十八条规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）村社会保障、合作医疗、优抚救济政策、工作措施和落实情况；（四）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助、支援新农村建设等资金、物资的管理使用情况；（五）村财务收支情况；（六）村民负担费用的收缴及使用情况；（七）农转非情况；（八）村民委员会协助政府开展工作的情况；（九）村民自治章程、村规民约的制定实施情况；（十）按照国家和本市规定应当公布的其他事项。本案中，海淀区政府依据一审法院已经生效的行政判决，将本案交由北京市海淀区司法局（以下简称海淀司法局）承办。海淀司法局随即根据海淀区政府工作部门的职责分工，向海淀民政局发送《协助调查函》，要求其对王燕秋等6人提出的村务公开申请事项进行调查核实。随后海淀民政局向东升镇政府发出协助调查函，要求其对王燕秋等6人提交的《村务公开监督申请书》有关申请事项进行调查处理并回复该局。后小营村委会向王燕秋等6人作出《答复意见书》，对王燕秋等6人提出的五项村务公开申请分别作出了解释说明。东升镇政府在对小营村委会作出的《答复意见书》进行审查后，认为该答复意见得当，并书面回复了海淀民政局。海淀民政局后将此情况报送了海淀司法局，海淀区政府据此作出本案被诉回复。海淀区政府于2020年6月1日收到生效判决后，于2020年7月24日作出被诉回复，该回复的作出程序并无不当。本案中海淀区政府通过海淀民政局、东升镇政府的调查了解，向王燕秋等6人作出本案被诉回复，具有事实及法律依据，一审法院具体分析如下：第一，关于王燕秋等6人提出的第一项村务公开事项，即关于西小口村土地征收给付的征地补偿费的收支状况（包括不限于需要提供村集体财务报表和盈余分配明细单等文件），小营村委会告知王燕秋等6人已公开，对于相关内容可以在工作时间到小营村委会进行查询。本案审理过程中海淀区政府亦提交证据证明，小营村委会曾以小营村行政村为单位对外公布征地补偿费的收支情况，王燕秋等6人亦认可在小营村委会公示栏中查询到小营村委会征地补偿费收支情况的部分内容，现海淀区政府告知王燕秋等6人第一项申请内容已公开并无不当。第二，关于第二项村务事项，即关于西小口村土地征收给付的征地补偿费（包括土地补偿费和安置补偿费）的使用、分配方案。海淀区政府经过调查核实，因西小口村作为自然村并未制定西小口村的征地补偿费的使用、分配方案，故认定该项村务事项不存在并无不当。关于第三项村务事项，即西小口村土地征收被安置劳动力的人员名单及补偿分配方案和支付明细单，本案中海淀区政府提交了《小营村整建制农转居工作实施方案》，用以证明西小口村在内的小营村通过整建制农转居的方式进行了劳动力安置，故西小口村土地征收不涉及劳动力安置，该答复内容也具有事实依据。第三，关于王燕秋等6人要求公开的第四项、第五项申请内容，并非涉及全村村民集体、普遍的利益，因此海淀区政府认定该两项事项不属于村务公开事项并无不当。综上，王燕秋等6人的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回了王燕秋等6人的诉讼请求。王燕秋等6人不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决认定事实不清、适用法律错误。第一，针对第一项村务公开申请，上诉人到小营村村委会查询，然村委会公布的征地补偿费的收支情况，并不仅仅包括西小口村征地的补偿费，还有其他村庄的征地补偿费，因此上诉人认为被上诉人的答复并不能体现西小口村的征地补偿情况；第二，上诉人提出的第二项和第三项村务公开申请事项，均应该存在，不可能未制定；第三，上诉人提出的第四项和第五项村务公开申请事项，属于村务公开事项，应当依法公开。此外，上诉人认为，只是海淀区政府下属的司法局和民政局在履责，海淀区政府未履行监督职责，其亦未全面履职，没有实现履行职责的目的。综上，请求撤销一审判决，对案件发回重审或者改判支持上诉人的原审诉讼请求。海淀区政府答辩称同意一审判决，不同意上诉人的上诉请求，请求维持一审判决。各方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查，一审法院认证意见正确，本院予以确认。本院经审理查明，2019年9月11日，王燕秋等6人向小营村委会申请村务公开，申请事项为：“1.西小口村土地征收给付的征地补偿费的收支状况（包括不限于需要提供村集体财务报表和盈余分配明细单等文件）；2.西小口村土地征收给付的征地补偿费（包括土地补偿费和安置补助费）的使用、分配方案；3.西小口村土地征收被安置劳动力的人员名单及补偿分配方案和支付明细单；4.西小口村房屋自治腾退过程中参与腾退决定表决同意的村民代表姓名；5.西小口村房屋自治腾退的补偿明细（包括每户腾退补偿安置情况、剩余回迁安置房的处置方案和明细、车位和储藏室的处置方案和明细等）。”小营村委会未给予答复。2019年11月13日，王燕秋等6人向海淀区政府邮寄《村务公开监督申请书》，请求海淀区政府责令小营村委会依法公布村务事项。海淀区政府于2019年11月14日收到《村务公开监督申请书》后，通过信访程序将《村务公开监督申请书》交给北京市海淀区东升镇人民政府（以下简称东升镇政府）办理。2020年4月17日，东升镇政府向海淀区政府作出《东升镇信访办关于王燕秋等六人申请村务公开监督申请书调查答复情况》。2019年12月19日东升镇政府通过北京市网上信访信息系统办结此案。因海淀区政府未充分、全面地履行法定职责，一审法院于2020年5月29日作出（2020）京04行初163号行政判决书，责令海淀区政府在判决生效之日起六十日内针对王燕秋等6人提交的《村务公开监督申请书》进行调查处理。海淀区政府于2020年6月1日收到上述判决之后，将该案交由海淀司法局按照履职程序进行处理。因王燕秋等6人申请的村务公开监督事项涉及海淀民政局的工作职责，6月2日，海淀司法局向海淀民政局发送《协助调查函》，要求其对王燕秋等6人提出的村务公开申请事项进行调查核实，并于2020年6月26日前将办理情况回复海淀司法局。6月3日，海淀民政局向东升镇政府发出协助调查函，要求其对王燕秋等6人提交的《村务公开监督申请书》有关申请事项进行调查处理并回复该局。2020年7月14日，小营村委会向王燕秋等6人作出《答复意见书》，认为：1.关于西小口村土地征收给付的征地补偿费的收支状况（包括不限于需要提供村集体财务报表和盈余分配明细单等文件）。已公开。相关内容请在工作时间到小营村委会查询。2.关于西小口村土地征收给付的征地补偿费（包括土地补偿费和安置补偿费）的使用、分配方案。该信息不存在。西小口村未制定土地征收给付的征地补偿费的使用、分配方案。3.西小口村土地征收被安置劳动力的人员名单及补偿分配方案和支付明细单。此信息不存在。西小口村土地征收不涉及劳动力安置。4.西小口村房屋自治腾退过程中参与腾退决定表决同意的村民代表姓名。此信息不属于村务公开事项。5.西小口村房屋自治腾退的补偿明细（包括每户腾退补偿安置情况、剩余回迁安置房的处置方案和明细、车位和储藏室的处置方案和明细等）。此信息不属于村务公开事项。2020年7月15日，东升镇政府回函称：一、关于王燕秋等人的申请事项，小营村委会已按照村民委员会组织法第二十四条和第三十条的规定进行了村务公开，并向申请人作出书面答复。二、该镇政府认为小营村委会对申请人第1项申请事项答复内容为“已公开”。按照村民委员会组织法第二十四条和第三十条规定，村务公开仅针对行政村小营村委会，不具体到自然村西小口村。因此村委会答复“已公开，相关内容请在工作时间到小营村委会查询”，该镇政府认为，该答复意见得当。对申请人提出的第2项、第3项、第4项、第5项申请事项，该镇政府认为小营村委会的答复内容得当。当日，海淀民政局向海淀司法局作出回复，7月24日海淀区政府对王燕秋等6人作出被诉回复，7月28日通过邮寄方式将被诉回复送达王燕秋等6人。另查，西小口村系小营村委会下辖的自然村。本院认为，对于海淀区政府负有对村民反映的村民委员会村务公布事项进行调查核实的法定职责，本院同意一审法院的相关认定，不再赘述。对于海淀区政府对王燕秋等6人所反映的村务公开事项是否履行了调查处理的监督职责这一焦点问题，本院意见如下：根据村民委员会组织法第一条、第二条及第五条的规定，农村村民实行自治，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。同时该法第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。本案中，王燕秋等6人共向小营村委会提出五项村务公开申请事项，其一，针对其提出的西小口村土地征收给付的征地补偿费的收支状况公开事项，因西小口村系小营村委会下辖的自然村，并非单独的行政村，小营村委会所公布的相关信息中包含下辖的其他自然村的征地补偿费等情况具有合理性，并不违反法律规定，海淀区政府经调查核实后告知王燕秋等6人其第一项申请内容已公开并无不当；其二，针对其提出的第二项及第三项村务事项，在案证据能够证明西小口村作为自然村并未单独制定征地补偿费的使用、分配方案，土地征收亦不涉及劳动力安置，故海淀区政府认定小营村委会答复该村务公开事项不存在具有事实依据；其三，针对其提出的第四项及第五项申请事项，涉及自治腾退中村民代表姓名及每户腾退补偿安置明细等情况，不属于村民委员会组织法第三十条所规定的法定村务公开事项，海淀区政府认定小营村委会答复该申请事项不属于村务公开事项具有法律依据，并无不当。对于海淀区政府履行村务公开监督职责程序的合法性，一审法院已进行充分论述，本院同意一审法院的相关意见，不再赘述。王燕秋等6人关于海淀区政府未全面履职、程序违法的主张不能成立，本院不予支持。综上，海淀区政府针对王燕秋等6人的申请已全面履行了村务公开监督职责，一审法院判决驳回王燕秋等6人的诉讼请求正确，本院应予维持。王燕秋等6人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王燕秋、侯春光、杨新民、王泽、陈学贞、魏东燚负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘井玉审 判 员 哈胜男审 判 员 周凯贺二〇二一年四月一日法官助理 杨 静书 记 员 张 曼书 记 员 康博伦