安徽省六安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖15行终34号 上诉人（一审原告）刘庆友。 上诉人（一审原告）严正银。 两上诉人共同委托代理人易伟，安徽冠楚律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）六安市裕安区城南镇人民政府，住所地安徽省六安市裕安区105国道城南居委会，统一社会信用代码113414030032261018。 法定代表人姜文龙，该镇镇长。 出庭负责人慕善刚，该镇副镇长。 委托代理人徐学远，安徽寻求律师事务所律师。 一审第三人耿良兵。 委托代理人许正君，安徽皖西律师事务所律师。 一审第三人刘庆秀。 严正银、刘庆友因诉六安市裕安区城南镇人民政府（以下简称城南镇政府）和第三人耿良兵、刘庆秀不履行拆迁安置补偿协议一案，不服安徽省六安市裕安区人民法院（2020）皖1503行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年3月10日公开开庭审理了本案，上诉人严正银、刘庆友及其共同委托代理人易伟，被上诉人城南镇政府副镇长慕善刚及委托代理人徐学远，一审第三人耿良兵及其委托代理人许正君到庭参加诉讼。一审第三人刘庆秀经本院合法传唤无正当理由未到庭。 一审法院审理认定，原告严正银、刘庆友系夫妻关系，第三人耿良兵、刘庆秀原是夫妻关系，后于2019年11月离婚。2012年4月13日，六安市裕安区城南镇人民政府作为甲方与乙方耿良兵、严正银就房地权城南镇字第××号房屋拆迁签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，约定产权调换面积606.52平方米，作价补偿面积57.72平方米，城南镇人民政府补偿严正银、耿良兵方拆除附属物费用52670元、搬迁费用282155.64元及提前奖36391.2元，其中189964.6元为停产（业）损失费及其他相关事项。房屋被拆迁后，第三人耿良兵于2012年9月12日，领取六安市南河置业有限公司提交的安置房一期1＃楼401、402号，4＃楼北103车库，商业86＃、87＃商铺，合计548.80平方米，并支付304357.18元。原告严正银、刘庆友认为耿良兵、刘庆秀侵占自己的拆迁补偿费用及门面房，遂于2018年3月8日以耿良兵、刘庆秀为被告、以六安市裕安区城南镇人民政府、六安市南河置业有限公司为第三人向本院提起民事诉讼，请求判令被告返还拆迁补偿费用及门面房。2018年5月3日，本院作出（2018）皖1503民初1088号民事判决，驳回原告诉讼请求。2019年5月5日，原告向被告寄送要求回迁安置申请书，被告未予回复。2019年7月4日，原告向本院提起行政诉讼，要求确认城南镇人民政府拆除原告房屋行政行为违法，后因原告经传票传唤无正当理由未到庭，案件按撤诉处理。现原告再次向本院提起行政诉讼，请求判令城南镇人民政府向原告履行拆迁安置补偿行政义务。 一审法院审理认为，本案系行政协议纠纷。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”。本案涉及的行政协议签订于2012年4月，不属于行政诉讼的审查范围。关于新法对其生效之前的事件或者行为是否具有法律溯及力的问题，无论是根据法理，还是行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新”的原则。本案是对房屋拆迁补偿安置协议的审理，直接影响当事人的实体权利义务，属实体问题，应按照当时的法律、法规及司法解释进行处理。案经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告严正银、刘庆友的起诉。 严正银、刘庆友上诉称，一、新修订的行政诉讼法已将行政协议纳入了行政诉讼受案范围，但一概以新法实施时间为界认定行政协议纠纷是否属于行政诉讼受案范围并不确当。一个重要原因修订前的行政诉讼法所列举的行政诉讼受案范围第十一条第八项作了兜底规定，行政协议同其他行政行为一样，都是为实现公共利益或行政管理目标，所形成的行政法上的权利义务关系。最高人民法院2004年1月14日下发的《关于规范行政案件案由的通知》中列举的行政行为种类第十二项即为“行政合同”，表明在较长时间内已将行政协议纠纷作为行政案件受理，司法实践中也不乏将此类案件作为民事案件受理的做法。属行政诉讼或民事诉讼涉及的主要是法院内部审判工作分工，在当地法院分工不明确，当事人已选择行政诉讼途径的情况下，人民法院应作为行政案件受理，而非拒之门外。二、根据《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》规定，最高人民法院作出的同类案件的裁定，可作为裁判的参考。综上，一审法院判决驳回上诉人的起诉适用法律错误。请求：撤销裕安区法院（2020）皖1503行初27号行政裁定，指令裕安区法院继续审理本案。本案诉讼费用由被上诉人负担。 城南镇政府辩称，一、上诉人的拆迁行为合法且已履行了对上诉人的拆迁安置补偿义务，其在诉状中的陈述与事实不符。二、本案房屋拆迁安置补偿协议是在2012年签订，不适用修改后的行政诉讼法。三、上诉人基于同样事实已多次提起诉讼，在撤诉的情形下再次起诉属重复起诉，依法不应受理。且本案发生在2012年，上诉人曾多次诉讼并信访，对行政协议早知道，现在起诉明显超过了起诉期限。一审裁定正确，请求驳回上诉。 耿良兵述称，一、本案上诉人的争议属于民事诉讼范畴，上诉人提起行政诉讼程序不当。二、第三人出资购买涉案拆迁房屋并实际居住、使用多年，后与城南镇政府签订了房屋拆迁补偿安置协议，结算并支付了差价，接受了安置房屋，与各方不应再有产权争议。三、实体问题适用旧法规定、程序问题适用新法规定，一审裁定驳回上诉人的起诉，符合法律规定。四、上诉人诉状引用的案例，与本案案情不相一致。没有可比性。请求依法驳回上诉人的上诉。 城南镇政府向一审法院提交以下证据材料： 证据一、组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明六安市裕安区城南镇人民政府基本情况。 证据二、《城南镇境内105国道樊通桥村部以南段拓宽改造房屋补偿安置方案》及《关于印发〈城南镇境内105国道樊通桥村部以南段拓宽改造房屋补偿安置方案〉的通知》，证明2012年4月8日城南镇政府根据六安市人民政府及裕安区人民政府部署，出台并发布了《城南镇境内105国道樊通桥村部以南段拓宽改造房屋补偿安置方案》，明确拆迁房屋为提升道路等级更好打造招商引资平台，推动裕安经济快速和谐发展，出于公共利益需要。方案同时明确了拆迁范围，安置原则、拆迁期限及奖励标准等。 证据三、《房屋拆迁补偿安置协议书》，证明2012年4月13日城南镇人民政府与严正银、耿良兵就涉案房屋拆迁达成安置补偿协议。协议就被拆迁房屋的结构、等级面积、差价附属物金额、提前奖、置换房屋等达成了一致。严正银、耿良兵在协议书上签字确认拆迁安置的房屋及补偿款系共同共有，未要求分别回迁和计算。 证据四、民事起诉状，证明原告严正银、刘庆友于2018年3月6日向裕安区人民法院起诉，要求耿良兵、刘庆秀返还拆迁补偿费用及门面房。两原告在诉状中承认2012年4月13日和耿良兵共同签订房屋拆迁协议书，后依协议分得的安置房及补偿被耿良兵侵占。 严正银、刘庆友向一审法院提交以下证据材料： 证据一、两原告身份证复印件、结婚证复印件、耿良兵和刘庆秀户口本复印件，案外人企业信息查询单，证明：1、原被告及案外人身份信息及诉讼主体资格；2、两原告系夫妻关系的事实；3、耿良兵、刘庆秀系夫妻关系的事实。 证据二、土地使用权证、房地产权证、房屋照片，证明本次拆迁的门面房所有权及土地使用权人属刘庆友的事实。 证据三、六安市私房产权登记现场勘察表，证明经六安市南河置业有限公司现场勘查确认，原告所有的用于经营的房产总面积为230.18平方米。 证据四、房屋拆迁补偿安置协议书、原告刘庆友个体工商户申请开业登记表、B3严正银、B4耿良兵营业损失核算、地上附着物补偿清册（室内）、补偿计算清单、2016年4月20日会议纪要、《关于印发〈城南镇境内105国道北段拓宽改造集体土地房屋拆迁补偿安置方案〉的通知》，证明：1、2012年4月13日，耿良兵代原告签字与被告达成房屋拆迁协议的事实；2、被告补偿严正银、耿良兵拆除附属物费用52670.8元、搬迁补偿费用282155.64元（其中含停产（业）损失费189964.6元）及提前奖36391.2元，同时约定返还及置换门面房共计288平方米的事实；3、被告发布了具体补偿房屋及标准；4、门面房置换系因原告刘庆友经营个体户视为经营房的事实。 证据五、安置户房屋移交通知，证明被告向耿良兵移交了全部房产，所有拆迁权益原告丝毫未取得的事实。 证据六、民事起诉状、(2018)皖1503民初1088号民事判决书，证明2018年3月9日，原告以耿良兵、刘庆秀为被告起诉至贵院要求返还拆迁利益，贵院认为原告未授权案外人选定、领取安置房，被告城南镇政府未对原告进行安置，不应当由案外人耿良兵、刘庆秀承担返还责任。 证据七、要求回迁安置申请书、邮政快递单(单号1034498630231)及签收证明，证明被告城南镇人民政府在收到原告要求回迁安置的申请书后，一直未予处理的行政行为违法，使原告的合法权益始终处在被侵犯的状态。 证据八、行政起诉状、行政裁定书，证明2019年7月24日两原告曾以行政撤销之诉起诉被告，要求贵院依法确认被告拆除原告房屋的行政行为违法的诉讼经过，现以新的事实及理由，提起本次行政诉讼。 耿良兵向一审法院提交以下证据材料： 证据一、居民身份证，证明第三人耿良兵的基本身份情况。 证据二、《协议书》，证明1994年8月，原告刘庆友在桥头集村民组征地建房，原告后将房屋转让于第三人耿良兵，并将上述协议书一并交付于第三人耿良兵。 证据三、《关于桥头集村民组就耿良兵同志在其大房屋后（原刘庆友房）征用一块土地与其本组所订之合同》，证明第三人耿良兵在上述房屋后另行征地扩建住房的情况，村民组确认第三人耿良兵已经购买了原告房屋的事实。 证据四、《礼单》，证明2003年农历十一月十六日，第三人耿良兵购买原告刘庆友房屋后，经过装修入住，按照习俗举办酒席，亲朋到场祝贺，给付礼金的情况。 证据五、六、七、《证明》三份，证明第三人耿良兵购买原告房屋后，经过装修入住，邻居朋友到场祝贺的事实。 证据八、照片，证明原告刘庆友当时以亲戚身份到场表示祝贺，并赠送了一台空调。 证据九、十、《调查笔录》二份，证明第三人耿良兵购买原告刘庆友房屋的事实。 证据十一、十二、《证明》二份，证明案涉房屋征迁之前，第三人耿良兵一直以房屋所有人身份对外出租并收取租金，原告一直没有提出异议。 证据十三、《房屋拆迁补偿安置协议书》，证明2012年4月就上述房屋，第三人耿良兵已与政府有关部门达成了拆迁补偿安置协议。 证据十四、收据和《安置户房屋移交通知》，证明第三人耿良兵与被告经过结算并给付了差价，缴纳了物业服务费用，已经接收、入住安置房屋的事实。 上述证据材料均已随案移送本院。经审查，一审对案件事实和证据的审查认定符合法律规定，二审认定案件事实同一审。 本院认为，本案争议焦点为上诉人严正银、刘庆友提起的城南镇政府不履行行政协议诉讼，法院应否予以受理。 修订后的行政诉讼法已将行政协议类案件纳入行政诉讼受案范围，但对于2015年5月1日之前订立的行政协议是否属于行政诉讼受案范围没有明确规定。为此，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。本案中，上诉人与城南镇政府双方不是平等的民事主体，签订房屋拆迁补偿安置协议是为了实现道路拓宽改造建设的公共利益，协议内容具有行政法上的权利义务，该协议应属于行政协议。2015年5月1日前的法律、行政法规及司法解释没有明确规定房屋拆迁补偿安置协议属于民事协议。因当时的法律对行政协议纠纷相关事项没有作出规定，也没有可参照规定的，法院不能强行适用不对应的法律规定。鉴于补偿安置协议性质属于行政协议，纠纷的法律关系与新法实施后并无不同，不同的仅仅是协议订立的时间，在没有法律依据可以适用时，选择适用与新法实施后订立行政协议相同的规定，属于合理的选择。因此，上诉人选择提起行政诉讼并不违反法律规定，一审法院裁定驳回上诉人的起诉适用法律错误。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省六安市裕安区人民法院（2020）皖1503行初27号行政裁定； 二、本案由安徽省六安市裕安区人民法院继续审理。 审判长  张笑琳 审判员  颜 凯 审判员  张 菊 二〇二一年四月六日 法官助理崔世敏 书记员余瑶