江苏省徐州市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）苏03民终982号上诉人（原审原告）：徐州同丰投资行（有限合伙），经营场所徐州市泉山区凤鸣路**大通大厦**康居家园入口。负责人：徐鸿，该单位总经理。委托诉讼代理人：况世道，北京炜衡（上海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：丰县师寨镇人民政府，住所地丰县师寨镇政府驻地。负责人：刘峰，该镇镇长。委托诉讼代理人：李义旭，江苏青创律师事务所律师。委托诉讼代理人：韩芳芳，江苏青创律师事务所律师。上诉人徐州同丰投资行（有限合伙）（以下简称同丰投资行）因与被上诉人丰县师寨镇人民政府（以下简称师寨镇政府）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服江苏省丰县人民法院（2020）苏0321民初86号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。上诉人同丰投资行上诉请求：请求二审人民法院依法撤销一审判决，改判被上诉人赔偿上诉人损失236.45万元。事实和理由：一、一审法院认定事实错误。（一）一审法院认定2012年4月6日《补充协议书》无效是错误的，该协议是有效合同。1.2012年4月6日《补充协议书》是双方意思的真实表示；2.2011年9月28日《协议书》、2012年4月6日《补充协议书》两份协议独立存在，《协议书》因为被上诉人不具备土地出让的主体资格无效，《补充协议书》的内容不是履行土地出让行为，该协议签订的目的是因为2011年9月28日《协议书》无效，且无法继续履行，为了解决《协议书》无效造成的后果，双方据此设定权利义务，属于结算协议或者善后清理协议，不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，合法有效。《中华人民共和国合同法》第九十八条、《民法典》第五百六十七条规定，“合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力。”从这个角度来看，它应该是一种补偿协议。一审法院认定《补充协议书》无效的判决结果同时也违反了“合同无效，应受到法律的否定评价，但法律同样不能容忍当事人借无效合同获得不正当利益”的价值取向。3.《补充协议书》因为有效，其约定的“二、被告在签订协议当日退回原告土地款720万元，余款280万元在本协议签订150日内退还乙方，并按月息1%自即日起支付利息。”合法有效。《补充协议书》第三条约定的“违约金仍然按照所交土地款实际存于甲方账户时间支付每月2%的违约金；”尽管2011年9月28日《协议书》无效，但是2012年4月6日《补充协议书》属于结算协议有效，违约金应当理解为赔偿金，还是有效的，属于被上诉人的给付义务，一审法院以年6%计算利率错误，属于滥用自由裁量权，偏袒了政府不诚信的行为。4.上诉人一审举证两份借款合同、付款本金利息已经能够证明涉案合同履行期间上诉人的融资成本和涉案合同约定的损失赔偿比例相当，一审法院以没有关联性不予采纳是错误的，根据民间借贷的行情，在那个时间段（2011年9月份到2012年4月份）月息二分是正常的，而且货币属于种类物，上诉人只需证明在那个时间阶段的融资成本即可，无需证明该笔款项汇入被上诉人账户。（二）合同无效的责任区分错误，上诉人无责，被上诉人全责。被上诉人是一级政府，案涉合同属于招商引资合同，政府的签约能力、履约能力应该给予上诉人绝对的信任，上诉人仅是一家投资行，不具备房地产开发能力和资质，以前也没有做过房地产开发，拿到土地后还会寻求专业的房地产开发公司合作，所以没有义务知道被上诉人不符合土地出让合同的主体资格，一审法院认定上诉人存在过错，应当分责20%实属苛求。补充协议书的总则部分，合同目的是因为要终止2011年9月28日签订的协议书而达成了补充协议。也就是说，2011年9月28日这个协议书已经终止不再履行了。按照民法典第五百六十七条，为了终止上面一个协议，以一个补充协议的方式，来对上一个协议的权利义务进行重新确定。协议书第一条双方终止原协议，说的很明确。第二条确定终止原协议以后，被上诉人对上诉人的补偿方式、补偿方法、计算依据。第三条清晰写明，依原协议约定，因政策风险造成项目不能实施视为甲方违约，实际上双方的意思表示，特别是镇政府的意思表示，已经完全认为合同不能履行的责任由镇政府造成的，在这个地方没有谈到乙方的任何责任。鉴于镇政府认为这个合同不能履行的责任都在镇政府，才有下面一条赔偿措施。甲方应当按所交土地款实际存于账户时间支付乙方每月2%的违约金。所谓的违约金，实际上在合同履行过程中间，根据无效民事法律行为转换的原理，实际上就是一种赔偿金。二、本案的判决结果实属地方保护，严重影响当地政府的公信力。本案判决结果不排除其他案外原因干预，上诉人将根据案件的进展采取相应的救济措施维权。被上诉人师寨镇政府二审答辩称：首先，一审法院认定案涉合同无效，按年息6%计算损失，并判决我方对损失承担80%的责任，我方认可一审的判决，这样判决是合法也是合理的。其实一审按年息6%分段计算利息为709360元，这个数额不对，我方计算的数额是595750元，一审判决我方承担损失53488元，加上我方实际支付的利息51.4万元，我方实际承担的损失为567488元，比例已经为95.3%，也就是说损失基本上是我方全部承担的，上诉人要求我方承担全部损失没有依据也不合理。按年息6%计算损失并不低，一般情况下，银行贷款利率计算还没有这么多。其次，补充协议如果认定是有效的，按补充协议计算损失会更少。补充协议是从2012年4月6日开始，对剩余的280万元约定了利息，月息为1%，在之前是没有利息的，被上诉人已经按补充协议的约定支付了利息，月息1%，也就是年息12%，利率并不低。按补充协议计算，上诉人本身就没有损失。最后，上诉人本案请求的是赔偿损失，上诉人认为损失应当按违约金的约定计算没有依据，无论违约金条款约定有没有效，和本案都没有关系，因为上诉人没有请求支付违约金，再说违约金并不是约定多少就按多少计算，违约金是可以调整的，约定过高是可以调低的，认定违约金多少还是要根据实际损失来计算。综上，上诉人的上诉请求不能成立，请求法院驳回上诉，维持一审判决。同丰投资行向一审法院诉请：请求依法判令师寨镇政府支付赔偿金236.45万元。一审审理查明：2011年9月28日，同丰投资行、师寨镇政府双方签订《协议书》一份，约定将位于亩出让给同丰投资行，总价款2100万元。协议签订当日同丰投资行告支付给师寨镇政府土地款1000万元。2012年4月6日，双方又签订《补充协议书》一份，主要内容有：“双方就撤回康居花园项目投资、终止2011年9月28日签订的协议书事宜，签订以下补充协议。二、乙方于2011年9月28日向甲方支付项目投资款1000万元。本补充协议签订当日，甲方退还乙方投资款720万元，余款280万元甲方于本补充协议签订150日内退还乙方，并按月息1%自即日起支付利息。三、按原协议约定，因政策风险造成项目不能实施视为甲方违约，甲方应按所交土地款实际存于账户时间支付乙方每月2%的违约金，该违约金支付事宜另行协商。四、甲方退还乙方所有投资款并支付违约金后，原协议终止。……。”当日师寨镇政府退回同丰投资行土地款720万元，在2012年12月26日退回100万元，2013年5月6日退回100万元，2015年4月17日退回40万元，2015年8月14日退回10万元，2016年5月4日退回30万元。另，师寨镇政府按照月息1%向同丰投资行支付了利息，分别为：2012年7月11日支付2012年4月至2012年7月期间的利息84000元；2012年11月21日支付2012年7月7日至11月6日期间的利息112000元；2014年4月10日支付2013年5月至2014年4月期间的利息206000元；2015年4月17日支付2014年4月至2015年4月期间的利息96000元；2015年8月14日支付2015年4月至2015年8月期间的利息16000元。一审法院认为，土地使用权出让合同是市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方而签订的协议。建设用地使用权出让合同涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，未办理审批手续的，土地出让行为无效。提供土地一方当事人未取得土地的使用权，也没有办理相应的审批和土地出让手续，违反有关国有土地使用权出让的强制性法规，合同无效。本案同丰投资行、师寨镇政府双方签订的协议书，实际是出让土地使用权进行开发建设的合同，因师寨镇政府不能作为合同一方主体，故其签订的涉案协议书为无效合同，双方之后签订的补充协议，内容仍是对土地使用权出让行为的约定，亦应为无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”该案中师寨镇政府没有签订合同的主体资格，且未办理建设用地的审批手续，是导致合同无效的主要原因，应负主要责任。同丰投资行对土地权属状况及合同主体等未进行必要的核实，盲目付出资金又不能从事开发建设，也负有一定责任，酌定由师寨镇政府承担80%的责任，同丰投资行承担20%的责任。同丰投资行方付出资金，其损失应为利息损失，同丰投资行提供两份借款合同主张其借款利息为月息2%，但不能证明与本案有关联性，一审法院不予采纳，一审法院参照民间借贷的相关司法解释的规定，确定同丰投资行的利息损失按照年利率6%计算。自2011年9月28日起至2016年5月4日分阶段计算利息为709360元，师寨镇政府应承担567488元，师寨镇政府已支付利息514000元，仍应向同丰投资行支付53488元。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条之规定，判决：一、丰县师寨镇人民政府应于判决发生法律效力之日起十日内向徐州同丰投资行（有限合伙）支付利息损失53488元；二、驳回徐州同丰投资行（有限合伙）的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费25716元，由徐州同丰投资行（有限合伙）负担24579元，由丰县师寨镇人民政府负担1137元。本院二审期间，双方当事人均未提交新的证据。本院二审查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，土地使用权出让合同是法律明确规定的要式合同，应当经有批准权的人民政府批准后，由土地管理部门与土地使用者签订，其中涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，同丰投资行、师寨镇政府于2011年9月28日签订的协议书，实际是师寨镇政府出让土地使用权进行开发建设的合同，因师寨镇政府并不具备出让主体资格，故其签订的该协议书为无效合同，一审法院认定协议书无效，并无不当。双方争议的焦点是2012年4月6日《补充协议书》的效力。《中华人民共和国合同法》第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”第五十七条规定：“合同无效、被撤销或者终止的，不影响合同中独立存在的有关解决争议方法的条款的效力。”从补充协议的内容来看，1.双方签约的起因是“撤回康居花园项目投资、终止2011年9月28日签订的协议书”。2.第二条“乙方于2011年9月28日向甲方支付项目投资款1000万元。本补充协议签订当日，甲方退还乙方投资款720万元，余款280万元甲方于本补充协议签订150日内退还乙方，并按月息1%自即日起支付利息。”该条款是关于退款时间和相应利息的约定，属于独立于2011年9月28日协议书的解决争议的条款，依据上述法律规定，应认定有效。3.第三条“按原协议约定，因政策风险造成项目不能实施视为甲方违约，甲方应按所交土地款实际存于账户时间支付乙方每月2%的违约金，该违约金支付事宜另行协商。”该条款依附于2011年9月28日的协议书，且需要双方另行协商“违约金支付事宜”，而2011年9月28日的协议书依法无效，所谓的“违约金”于法无据，故该条款属于无效条款，同丰投资行依该条款主张赔偿金，缺乏事实根据及法律依据。4.无效的合同自始无效，故该协议第四条“甲方退还乙方所有投资款并支付违约金后，原协议终止”亦属于无效条款。综合以上所述，双方当事人2012年4月6日签订的《补充协议书》的内容部分有效、部分无效，一审认定该合同全部无效，属于适用法律错误，本院予以指正。依据《补充协议书》有效条款的约定，师寨镇政府应向同丰投资行支付利息555866元，在本案诉讼前师寨镇政府已支付利息514000元，还应向同丰投资行支付41866元，一审认定同丰投资行还需支付利息损失53488元属于计算错误，鉴于该计算错误并不损害同丰投资行的利益，而师寨镇政府对此未上诉，故本院不予改判。综上，上诉人同丰投资行的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费25716元，由上诉人徐州同丰投资行（有限合伙）负担。本判决为终审判决。审判长 赵 涛审判员 周美来审判员 李帅胜二〇二一年四月九日书记员 郁梦晨