四川省眉山市东坡区人民法院行 政 判 决 书（2016）川1402行初30号原告郑伦丽，女，汉族，1992年3月2日出生，住四川省仁寿县视高镇桂花村*组。委托代理人郑友贵，男，汉族，1956年9月4日出生，住四川省仁寿县视高镇桂花村*组，系郑伦丽之父。被告仁寿县视高镇人民政府，住所地：仁寿县视高镇河心街84号。法定代表人王鑫，镇长。委托代理人彭星华，四川红地律师事务所律师。委托代理人尹伟，男，汉族，1971年7月7日出生，住四川省仁寿县清水镇市场街88号1单元8号，系该政府工作人员。第三人仁寿县民政局，住所地：四川省仁寿县江加坝区群英街68号。法定代表人王继伟，局长。委托代理人汪艳，该局社会救助股股长。委托代理人秦永刚，四川达宽（仁寿）律师事务所律师。原告郑伦丽因要求被告仁寿县视高镇人民政府（以下简称视高镇政府）补发最低生活保障金（以下简称低保金）纠纷一案，于2016年5月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年6月12日公开开庭审理了本案。原告郑伦丽及委托代理人郑友贵，被告视高镇政府之委托代理人尹伟、彭星华，第三人仁寿县民政局之委托代理人汪艳、秦永刚到庭参加了诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。原告郑伦丽诉称，被告在核发低保金时未按照最低生活保障标准（以下简称低保保障标准）发放低保金，扣发了原告的部分低保金，请求判令被告足额补发原告从2000年6月至2016年4月低保金3万元，并承担本案诉讼费。被告视高镇政府辩称，一、被告不存在扣留、截留低保金的行为。2007仁寿县开始实行农村低保，按时、足额向本辖区内的城乡低保户发放低保金是被告的职责和义务。被告向全镇城乡低保户发放的金额是以第三人核发数额及执行时间的通知文件为依据。被告向原告核发低保金后的花名册也要报第三人处备案，并接受第三人监督。二、原告混淆了低保标准和低保补助标准的政策定义。低保标准是判断低保申请人是否符合或纳入低保对象的标准，该标准不是低保户应当获取低保金的标准，而低保补助标准才是政府向低保人群发放低保金的标准。三、原告要求补发2000年6月到2014年4月的低保金，已超过法定起诉期限，请求判令驳回原告的诉讼请求。第三人仁寿县民政局述称，一、原告的诉讼请求与第三人的职责无关。1.原告的诉讼请求是要求补发低保金，即原告对低保补助标准不服。2.第三人只负责对低保对象是否符合享受低保补助标准进行审批，不是低保补助标准的制定主体和公布主体。二、原告的请求依法不能成立。1.低保标准与低保补助标准是不同概念。2.低保标准是制定低保补助标准的依据，即不同的低保标准制订不同的补助标准。3.低保标准不是发放标准，补助标准才是发放标准。低保补助数额小于低保标准数额。三、仁寿县低保标准和低保补助标准是仁寿县人民政府依据上级政府相关文件规定并公布实施。原告已获取的低保金是严格按政策发放的，请求判令驳回原告的诉讼请求。被告在举证期限内未向本院提交证据。原告为证明自己的诉讼主张，向本院提交了下列证据：1.郑伦丽身份证复印件；2.郑伦丽、郑友贵常住人口登记卡；3.民政局颁发的郑友贵低保证、低保金领取证；4.郑友贵农村信用合作联社视高分社银行存折复印件。证明被告未足额发放低保金。被告对原告提交证据的质证意见：对原告提交的证据真实性、合法性无异议，原告的证据恰好证明被告不存在扣留、截留原告应享有的低保金的事实。2006年低保政策只是在仁寿县几个乡镇进行试点，2007年低保政策才在仁寿县全面落实，在低保政策实行初期，低保金以现金的形式发放，低保金领取人在低保金领取证上签字确认。2008年7月后才实行一卡通领取低保金。另外信用社在打款时，打款名称为补贴款的实际上也是低保金。第三人对原告提交证据的质证意见：与被告质证意见一致，但仁寿县2006年进行低保乡镇试点，2007年全县才开始全面实施，仁寿县2006年以前是没有实行低保金政策的，原告所述从2000年开始，未领取低保金没有依据。原告出示的证据反映的领取金额和第三人低保核发数据相吻合。第三人向本院提交了下列证据：第一组证据：1.《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》第四条第二项；2.《最低生活保障审核审批办法（试行）》第二条、第三条；3.《仁寿县城乡居民最低生活保障管理实施办法》第四条。证明最低生活保障工作实行地方各级人民政府负责制，原告诉请事项与第三人职责无关。第二组证据：1.视高镇低保发放明细；2.视高镇低保花名册。证明原告领取低保金的情况。3.四川省民政厅、财政厅《关于在全省启动和建立农村居民最低生活保障制度的通知》，证明农村低保制度自2007年开始实行。4.《眉山市2009年度民政工作目标》，证明2009年农村低保补助不低于50元。5.《眉山市2010年度目标责任书》，证明2010年农村低保补助不低于55元。6.《仁寿县2011年度工作绩效管理责任书》，证明2011年农村低保补助不低于60元。7.《仁寿县2012年度工作绩效管理责任书》，证明2012年农村低保补助不低于60元。8.《仁寿县2013年度工作绩效管理责任书》，证明2013年农村低保补助不低于110元。9.仁委〔2009〕40号《关于大力实施2009年十项民生工程的通知》，证明2009年农村低保补助不低于50元。10.仁寿县委〔2010〕1号《关于大力实施2010年十项民生工程的通知》，证明2010年农村低保补助不低于55元。11.仁府函〔2012〕168号《关于调整城乡居民最低生活保障标准的通知》、眉府函〔2014〕84号《关于调整城乡居民最低生活保障标准的通知》、仁府函〔2015〕198号《关于调整城乡居民最低生活保障标准的通知》，证明最低生活保障标准公布主体及调整后的低保标准。12.仁委〔2015〕69号《关于大力实施2015年十大民生工程及20件民生大事的通知》，证明2015年农村低保补助不低于120元。以上证据综合证明：1.原告领取的低保金是严格按照政府公布的低保补助标准进行发放，标准的制定主体是政府不是第三人。2.被告是严格按照相关政策将低保金足额发放给了原告。原告对第三人提交证据的质证意见：被告未足额发放低保金给原告。被告对第三人提交证据的质证意见：对第三人提交证据的三性无异议，印证了2008年7月以后低保金实行一卡通，发放金额与原告领款记录是吻合的。但是在此之前，由村上发放的低保金由于是手签领取，不排除享受低保的人员领取了低保金没有签字的现象。低保金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以按照其家庭的困难程度和类别，分档发放。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告、第三人举证均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，可以作为本案的证据使用。经审理查明，四川省民政厅、四川省财政厅《关于在全省启动和建立农村居民最低生活保障制度的通知》第五条：“……2005年10月底前各市、州及2／3以上的县（市、区）要出台农村居民最低生活保障的具体办法，并发证兑现。2006年9月底前全省所有的县（市、区）全部建立农村居民最低生活保障制度并正式运行，2007年将符合最低生活保障条件的农村特困群众全部纳入保障范围……。”按照该规定，2006年仁寿县开始在部分乡镇进行试点，2007年全面施行。郑友贵与朱翠方为夫妻关系，有子女郑伦丽、郑琴龄、郑伦琦、郑伦超、郑胜武、郑伦平6人。2006年9月1日，郑友贵、朱翠方、郑伦丽、郑琴龄、郑伦琦、郑伦超被纳入低保范围，郑友贵为户主。第三人向原告郑友贵颁发低保金领取证，该证载明保障人口6人：2006年9月，发放金额60元；10月发放金额60元；11月发放金额60元；12月发放金额60元。2007年11月26日，第三人向郑友贵颁发低保金领取证，该证载明保障人口6人：2007年12月8日发放1-12月共计1356元。2008年7月22日，发放1260元。上述金额郑友贵已领取，但未在低保金领取证上签字。2015年1月郑胜武、郑伦平被纳入低保范围并开始领取低保金。郑友贵存折打款记录显示：2009年2月12日低保（900元），2009年6月3日低保（900元），2009年8月21日低保（900元），2009年11月26日低保（600元），2010年2月1日低保（966元），2010年4月8日低保（900元），2010年5月28日低保（900元），2010年8月21日低保（1602元），2010年11月7日低保（1134元），2011年1月21日低保（1434元），2011年5月22日低保（1134元），2011年8月18日农村低保（1134元），2011年11月17日低保五保（1134元），2012年1月15日补贴费（1344元），2012年1月17日补贴款（1200元），2012年3月24日补贴款（1134元），2012年5月26日补贴（1134）元，2012年8月24日补贴（2790元），2013年1月31日补贴（1200元），2013年2月23日五保低保（1602元），2013年5月27日五保低保（1602元），2013年8月31日低保（1602元），2013年12月6日低保（1602元），2014年1月31日补贴（1602元），2014年3月8日低保（1710元）。原告之父郑友贵存折显示：2014年5月20日上卡2014年4月-6月6人低保补贴（1944元），2014年8月27日上卡2014年7月-9月6人低保（1944元），2014年12月5日上卡2014年10月-12月6人低保及其他（1944元），2015年2月12日上卡2015年1-3月郑胜武、郑伦平低保及困难（660元），2015年2月12日上卡2015年1月-3月6人低保及困难（2124元），2015年5月27日上卡2015年4-5月郑胜武、郑伦平补贴款（220元、220元），2015年5月27日上卡2015年4月-5月6人补贴款（708元、708元），2015年6月30日上卡郑胜武、郑伦平6月低保（220元），2015年6月30日上卡2015年6月6人低保（708元），2015年7月28日上卡郑胜武、郑伦平7月低保（220元），2015年7月28日上卡2015年7月6人低保（708元），2015年9月18日上卡郑胜武、郑伦平8月补贴（220元），2015年9月18日上卡2015年8月6人补贴（708元）、2015年9月30日上卡郑胜武、郑伦平9月补贴（220元），2015年9月30日上卡9月6人补贴（708元）、2015年11月17日上卡郑胜武、郑伦平10月低保、移民（420元），2015年11月17日上卡2015年10月6人低保、移民（1308元），2015年12月16日上卡郑胜武、郑伦平11-12月低保（240元、240元），2015年12月16日上卡2015年11月-12月6人低保（768、768元），2016年2月2日上卡2016年1月-2月郑胜武、郑伦平低保困难（480元），2016年2月2日上卡2016年1月-2月6人低保困难（1536元），2016年4月15日上卡2016年3月8人补贴费（240元、768元），2016年4月29日上卡2016年4月8人补贴（240、768），2016年6月8日上卡2016年5月8人补贴（240、768）。另查明，2014年4月-2014年6月郑伦丽享受的低保补助标准为108元∕月。2014年7月-2015年9月郑伦丽享受的低保补助标准为118元∕月。2015年10月-2016年4月郑伦丽享受的低保补助标准为128元∕月。2014年7月-2014年12月期间，被告按照108元∕月标准向郑伦丽发放低保金。2015年11月17日，被告向郑友贵、朱翠方、郑伦丽、郑琴龄、郑伦琦、郑伦超补发2015年1月-2015年9月提标10元共计540元。郑友贵全家的低保金均由郑友贵领取或打在郑友贵存折上。低保金按月或按季度发放，由于仁寿县农村信用合作社视高分社打款原因，造成低保金在打款时并不都是以低保的名义打款，其中补贴、补贴款、补贴费也属于低保金。本院认为，《最低生活保障审核审批办法（试行）》第二条规定，县级人民政府民政部门以及乡镇人民政府（街道办事处），依据本办法开展低保审核审批工作，村（居）民委员会协助做好相关工作。《仁寿县城乡居民最低生活保障管理实施办法》第四条规定，城乡居民最低生活保障工作实行乡镇人民政府负责制。被告视高镇政府作为本辖区范围内低保金的审核发放部门，具有对本辖区范围内低保户发放低保金的法定职权。本案的争议焦点一：被告是否应从2000年6月开始发放低保金，低保标准是否是低保金的发放标准。《最低生活保障审核审批办法（试行）》第二十七条规定：“保障金额应当按照核定的申请人家庭人均收入与当地低保标准的差额乘以共同生活的家庭成员人数计算。”《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号）第四条第一款第（三）项规定：“资金发放。最低生活保障金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别，分档发放。要加快推行国库集中支付方式，通过代理金融机构直接、及时地将最低生活保障金支付到最低生活保障对象账户。”该通知第四条第一款第（四）项规定：“动态管理。乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门要采取多种形式，定期或不定期调查了解农村困难群众的生活状况，及时将符合条件的困难群众纳入保障范围；并根据其家庭经济状况的变化，及时按程序办理停发、减发或增发最低生活保障金的手续。保障对象和补助水平变动情况都要及时向社会公示。”《财政部、民政部关于加强农村最低生活保障资金使用管理有关问题的通知》第三条第二款规定：“农村低保金原则上按照保障对象家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别，分档发放。各级财政、民政部门要依托‘金保工程’、‘金财工程’等信息管理平台，实现信息资源的整合和共享，积极实施国库集中支付制度改革，推行低保资金社会化发放，通过银行、信用社、邮局等机构，直接将低保金发放到户。已实行涉农资金‘一卡（折）通’的地方，应将低保金纳入‘一卡（折）通’，统一发放。”按照上述规定，低保金的发放实行的是差额发放并根据家庭的困难程度和类别，实行分档发放。由于低保金是按照低保补助标准进行发放，并非原告所称应该按照低保标准发放，且2006年9月1日郑伦丽才被纳入低保范围开始领取低保金，故原告称被告从2000年6月开始未按照低保标准足额发放低保金的辩解理由不符合法律、法规等相关规定，本院不予采信。本案的争议焦点二：被告是否存在漏发、少发低保金的行为。《根据最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”故对于原告提出的2014年4月以前的低保金的发放请求，由于已超过法定起诉期限规定的最长2年保护期，本院依法不予审查。本案中，原告提供的从2014年4月至2016年4月的打款记录与第三人提供的发放明细和花名册显示，第三人将原告应领取的低保金核实后拨付给被告，被告在2014年7月-2014年12月期间低保补助标准提标后仍按108元∕月标准向原告郑伦丽发放低保金，每月少发低保金人民币10元整。2014年7月-2014年12月被告共计向原告郑伦丽少发放低保金人民币60元整。综上，被告少发、漏发2014年7月-2014年12月的低保金的行为，侵犯了原告的合法权益，应予补发。而原告要求被告足额补发原告从2000年6月至2014年4月低保金的诉讼请求由于超过法定起诉期限最长保护期，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第六十九之规定，判决如下：一、被告仁寿县视高镇人民政府在本判决生效起十日内，给付原告郑伦丽2014年7月-2014年12月低保金人民币60元整。二、驳回原告郑伦丽的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告仁寿县视高镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。审 判 长  彭 英审 判 员  姚晓莉人民陪审员  夏文安二〇一六年六月二十八日书 记 员  刘 佳