广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤行终247号上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县乳城镇人民政府。地址：广东省乳源瑶族自治县。法定代表人：林桥远，镇长。委托代理人：付敬省，广东天行健律师事务所律师。委托代理人：许云华。被上诉人（原审原告）：丘伟彬等104人（具体名单附后）。诉讼代表人：丘桥养，男，广东省乳源瑶族自治县人，农民，住广东省乳源瑶族自治县。诉讼代表人：丘新雄，男，广东省乳源瑶族自治县人，农民，住广东省乳源瑶族自治县。诉讼代表人：丘伟军，男，广东省乳源瑶族自治县人，农民，住广东省乳源瑶族自治县。诉讼代表人：丘作会，男，广东省乳源瑶族自治县人，农民，住广东省乳源瑶族自治县。被上诉人共同委托代理人：沈明星，广东秦唐律师事务所律师。被上诉人共同委托代理人：林红福，广东秦唐律师事务所实习律师。原审被告：乳源瑶族自治县人民政府。住所地：广东省乳源瑶族自治县乳城镇鹰峰中路**号。法定代表人：邓志聪，县长。委托代理人：李为生。委托代理人：邹立清。上诉人乳源瑶族自治县乳城镇人民政府（以下简称乳城镇政府）因与被上诉人丘伟彬等104人及原审被告乳源瑶族自治县人民政府（以下简称乳源县政府）土地征收行政纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2015）韶中法行初字第74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年11月11日，乳源县政府作出《县党政班子会议纪要》，该纪要反映了县政府招商引进“中农批”项目。2015年1月14日，乳源县政府作出《县委常委会议纪要》，完善征地工作。2015年4月3日，乳源县政府作出乳府（2015）17号《乳源县政府关于石头塘地块的征地预公告》，内容有：“为促进我县经济社会发展，县政府规划建设石头塘地块作为储备用地。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和《广东省征地补偿保护标准》的有关规定，现将乳源县政府批准的石头塘地块征地有关事项预公告如下：一、批准机关：乳源县政府。二、批准文号：乳府（2015）17号。三、批准时间：2015年4月3日。四、拟征收土地面积：239693.28平方米（约359.54亩）。五、征收土地范围：乳城镇共和村委会宋田村民小组，新民村委会西坑村小组、旱塘岭村小组及新民村委会。四至范围为：东至京珠高速进出口、西坑村，南至西坑村边、原铜箔厂征地红线处，西至山地，北至京珠高速公路（具体位置如附图所示）。六、批准用途：储备用地。七、被征地单位：乳城镇共和村委宋田村民小组，新民村委西坑村小组、旱塘岭村小组及新民村委会。八、征地补偿安置标准：耕地为68000元／亩、林地22000元／亩。九、征地补偿安置标准只包含土地补偿费和安置补助费两项费用，青苗补偿费和土地附着物补偿费等费用另行计算。十、自公告发布之日起30天内为办理征地补偿登记手续的期限。征地公告范围内被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征地公告规定的期限内持土地权属证书到乳城镇政府办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以乳城镇政府的调查结果为准。十一、公告发布之日起，抢建、抢种、抢栽、抢挖及与征地拆迁相关的变更、一律不予补偿。十二、本公告未尽事宜，均按法律法规和政策的有关规定办理。”2015年5月19日，乳城镇政府作出下拨经费计划表，下拨6267600元给宋田村民小组。当日宋田村民小组签名领取6267600元补偿款。宋田村民小组对补偿款也进行了分配，总人口772人（175户），每人分红8000元，合计人民币6176000元。原告104人当中认为未领款的有73人（19户）。宋田村民小组18周岁以上的村民有453人。2015年5月22日，乳城镇政府代表乳源县政府与原告所在的宋田村民小组签订《征地协议书》，内容为：“一、土地征用范围：东至炸药仓库围墙与西坑村交界岭地，沿山边延伸至笋子冲，南至铜箔厂征用红线，西至国土局征用用于建设交警检测基地，北至高速公路。具体征地位置以征地红线图为图。二、征地面积：208.92亩。三、征地方式：采用协议征地方式进行。四、征地补偿价格：每亩3万元（含土地补偿、安置补偿、青苗补偿，不含地表物补偿），共计6267600元。”另查明，2004年11月27日，乳源县政府给原告所在的宋田村民小组颁发了乳林证字（2004）第000938号《林权证》，证载小地名“石头塘”，面积105亩，东至移民村物资局围墙边，南至物资局路鸡栖塘，西至牛角塘，北至高速公路。林地林木的所有权、使用权人登记为宋田村民小组。又查明，在2015年12月2日的开庭审理中，原告确认其诉讼请求为：确认2015年4月3日乳源县政府作出的乳府（2015）17号《乳源县政府关于石头塘地块的征地预公告》和2015年5月22日乳城镇政府与宋田村民小组签订的《征地协议书》违法。另外，原告提供了丘应才等人于2010年3月6日与宋田村民小组签订的《承包林地种果养殖合同》（以下简称《承包合同》），以证明其在征地范围内有实际承包经营使用林地的事实。乳源县政府认为该证据不是自留山证，也不是承包责任山证书，不是使用权的权属凭证。原审法院经审理认为：（一）原告104人中除丘应才1人具有提起本案行政诉讼的主体资格之外，其他103人不具有主体资格。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”被告乳源县政府征用的土地属于原告宋田村集体的土地，有宋田村持有的乳林证字（2004）第000938号《林权证》予以证实。该证记载的林地林木所有权和使用权属于宋田村民小组。原告104人当中只有丘应才于2010年3月6日与宋田村民小组签订了《承包合同》，即是征收部分土地的实际使用人；另外103人没有自留山使用证、承包责任山证书，也没有实际使用的事实，不是被征用土地的实际使用人及土地使用权人。根据上述规定，丘应才对乳源县政府的征地行为不服，可以以自己的名义提起行政诉讼。其他原告不是征收土地的土地使用权人或实际使用人，不具有提起行政诉讼的原告主体资格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条关于“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，应驳回原告103人的起诉。（二）乳城镇政府与宋田村民小组于2015年5月22日签订的《征地协议书》程序违法。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”可见，征地必须先经过有关部门批准，然后作出征地公告，再办理征地补偿登记，是征地的法定必经程序。被告乳源县政府于2015年4月3日作出了乳府（2015）17号《乳源县政府关于石头塘地块的征地预公告》。2015年5月19日，宋田村民小组领取了征地补偿款。2015年5月22日，乳城镇政府代表乳源县政府与宋田村民小组签订了《征地协议书》。由于征地预公告的行为是征地前的一种预征地行为，不是征地行为，征地预公告的行为不是违法行为。因此，原告请求确认被告乳源县政府于2015年4月3日作出的乳府（2015）17号《乳源县政府关于石头塘地块的征地预公告》违法，不予支持。被告乳城镇政府虽然代表乳源县政府与宋田村民小组签订了征地补偿协议，征用了丘应才承包经营的土地，但在征地没有经过有关部门批准，对丘应才承包经营的土地没有作出相应补偿的情况下，是一种违反程序的征地行为。因此，丘应才请求确认乳城镇政府与宋田村民小组于2015年5月22日签订的《征地协议书》违法，予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决：确认被告乳城镇政府与宋田村民小组于2015年5月22日签订的《征地协议书》违法。一审案件受理费50元由被告负担。乳城镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决认定丘应才是征收部分土地的实际使用人，认为其具有提起本案行政诉讼的主体资格，没有事实和法律依据。经向宋田村民小组核实，本次征收该小组208.92亩土地的所有权全部归该小组集体所有。丘应才于2010年3月6日与该小组签订《承包合同》所承包的林地并不在本次征收范围内。丘应才至今未取得自留山使用证、承包责任山证书，不能证明其是被征收土地的使用权人。因此，丘应才不是被征收土地的实际使用人及土地使用权人，其无权依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定以自己名义提起行政诉讼，不具有本案原告主体资格，应当跟其他103人一样作驳回起诉处理。（二）原审判决认为丘应才有权请求确认《征地协议书》违法错误。该协议书涉及的是土地所有权的行为，确认其是否违法应当以土地所有权人宋田村民小组的名义提起。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，如果宋田村民小组不起诉，过半数的村民可以以宋田村民小组的名义起诉，而不是以自己名义起诉确认《征地协议书》违法。（三）原审判决认为政府没有对丘应才承包的土地作出相应补偿，认定事实错误。丘应才承包的土地不在征地范围内，且《征地协议书》约定的征地补偿款已足额支付给了宋田村民小组，丘应才根据宋田村民小组采取的分配方式也已签收领取了相应的征地补偿款。如果丘应才仍然认为其没有收到补偿款或者认为其相关土地权益受到损害，应当通过其他救济途径解决。请求二审撤销原判，驳回丘伟彬等104人的起诉，本案全部诉讼费用均由被上诉人负担。被上诉人丘伟彬等104人二审辩称，丘应才承包的四十多亩林地位于征地范围内，宋田村民小组为此出具了相关证明。丘应才领取的补偿款是村小组以分红名义让其领取的，其没有收到青苗和建筑物补偿款。原审判决的认定与事实基本相符，适用法律正确。请求二审维持原判。原审被告乳源县政府二审述称：（一）原审判决认定事实错误，程序违法。丘伟彬等104人在一审开庭时变更了诉讼请求，并将丘应才的《承包合同》复印件作为新证据提交，但原审法院未依法给予被告合理的答辩期限。乳源县政府对该证据的“三性”提出质疑，原审法院既未要求丘伟彬等104人提供原件，也未到实地进行勘查。庭审后，经政府向宋田村民小组核实，本次征收的208.62亩土地全部归该小组集体所有，丘应才的《承包合同》所涉林地并不在本次征地范围内。至今，丘应才在征地范围内也没有自留山使用证、承包责任山证书，因此其不是被征收土地实际使用人及土地使用权人，无权以自己名义起诉，不具备原告主体资格。（二）《征地协议书》不是一个独立的行政行为，原审判决确认其违法于法无据。《征地协议书》充分保障了宋田村民小组全体村民的权益，在补偿价格、留用地方面都高出规定的标准，得到大多数村民支持。该协议涉及的是土地所有权的行为，是一个征地行为的不同阶段，不是单独的行政行为。原告起诉的目的是要求确认政府征地行为违法。确认该协议是否违法应当以土地所有权人即宋田村民小组的名义起诉。请求二审撤销原判，予以改判。本院二审查明事实与原审基本一致。对原审判决认定的事实，本院予以确认。另查明，本院二审期间，乳城镇政府提交一份征地红线图，用以证明丘应才承包的林地不属于涉案征地范围。丘伟彬等104人认为该图标识错误，是乳城镇政府单方提供的，没有经过村委会和丘应才本人确认，不能证明其主张。丘伟彬等104人提交一份宋田村民小组于2016年3月20日出具的《证明》，用以证明涉案《征地协议书》中征用的农用地包括丘应才等人所承包的四十亩农用地，丘应才等人的青苗、地表物未给予补偿。乳城镇政府、乳源县政府对此认为，宋田村民小组现任组长是本案被上诉人的诉讼代表人之一丘作会，其与本案有利害关系，对该《证明》不予认可。本院认为，本案是土地征收行政纠纷，二审争议焦点是原审判决确认乳城镇政府与宋田村民小组于2015年5月22日签订的《征地协议书》违法是否正确。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，乳源县政府征收的石头塘地块属于宋田村民小组集体所有。丘应才是该小组村民，其于2010年3月6日与该小组签订了《承包合同》，承包经营石头塘岭约四十亩林地。宋田村民小组确认其承包经营的林地位于涉案《征地协议书》范围内，乳城镇政府、乳源县政府虽予以否认，但未提交充分证据证明其主张。原审认为丘应才是被征收部分土地的实际使用人，对乳源县政府的征地行为不服，可以以自己的名义提起行政诉讼，该认定并无不当。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……”第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十九条第（五）项规定：“建设用地涉及征用农民集体所有土地的，应当按《土地管理法》规定的权限报省人民政府或国务院批准。”根据上述规定，因建设需要征收农用地的，应当依照相应审批权限和程序，先行办理农用地转用审批手续和征地审批手续，然后才能由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，乳城镇政府代表乳源县政府与宋田村民小组签订了《征地协议书》，并由宋田村民小组领取了补偿款，但该征地的批准机关仅为乳源县政府，征地方案至今没有取得有批准权限的机关批准。乳城镇政府代表乳源县政府与宋田村民小组签订上述《征地协议书》，征用了丘应才承包经营的土地，违反法律的强制性规定。因此，原审判决确认该《征地协议书》违法，并无不当。综上所述，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。乳城镇政府的上诉缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由乳源瑶族自治县乳城镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  付庆海代理审判员  方丽达代理审判员  窦家应二〇一六年六月二十日书 记 员  温 瑜附：被上诉人丘伟彬等104人名单：丘伟彬、丘建利、丘平养、林有娣、丘美兰、丘应才、丘永胜、丘来生、丘水金、杨亚梅、丘春渭、丘国毛、丘清日、丘国枝、丘冬冬、丘秋荣、丘应文、丘定魁、丘国万、丘国贵、张莲英、官远梅、丘新定、丘松炳、杨淑娟、丘锦荣、冯年英、丘日富、丘伟强、丘伟明、丘伟龙、丘新雄、丘国华、胡秀兰、丘永强、丘柏桢、张小英、廖金连、黄二娇、丘定刚、丘求养、邓时桂、欧新妹、丘春胜、丘春红、丘荣彩、胡桥妹、丘春如、邱春庭、丘永华、王群花、丘永星、王新梅、龙爱娣、丘日强、丘亚九、丘细春、植连娇、丘春贵、黄月好、丘桥养、曾雪娟、赵秀珍、丘早福、丘均成、陈金花、丘东兰、丘炳民、胡秋莲、丘渭泉、丘新平、刘永莲、丘启云、丘伟军、丘国平、丘淦养、陈贵珍、丘阳春、丘界养、丘春养、丘神安、丘国聪、丘春贤、丘源福、丘作东、丘神树、丘国森、丘瑶民、丘作会、丘定芳、丘玉勇、张秀萍、邓永兰、丘神荣、刘会娇、黄大妹、成土莲、丘建金、丘日养、陈彩娥、丘光辉、丘春定、丘定军、丘国桢。