海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）琼行终32号上诉人（原审原告）乐东黎族自治县佛罗镇昌厚村民委员会，住所地乐东黎族自治县佛罗镇昌厚村。负责人黎多元，主任。委托代理人林如果，海南中海律师事务所律师。委托代理人林明宇，海南中海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乐东黎族自治县人民政府，住所地乐东黎族自治县抱由镇。法定代表人李永群，县长。委托代理人高芳亮，乐东黎族自治县人民政府办公室工作人员。委托代理人刘慧荷，乐东黎族自治县国土环境资源局工作人员。原审第三人乐东黎族自治县佛罗镇青山村委会，住所地乐东黎族自治县佛罗镇青山村。负责人石挺壮，主任。委托代理人吴波，乐东黎族自治县冲坡法律事务所法律工作者。乐东黎族自治县佛罗镇昌厚村民委员会（以下简称昌厚村委会）诉乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）及乐东黎族自治县佛罗镇青山村委会（以下简称青山村委会）土地行政登记一案，昌厚村委会不服海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第68号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月6日立案受理，并依法组成合议庭，于2016年1月26日公开开庭审理了本案。昌厚村委会的委托代理人林如果、林明宇，乐东县政府的委托代理人高芳亮、刘慧荷，青山村委会负责人石挺壮及其委托代理人吴波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：乐东县政府于2005年1月5日向青山村委会颁发佛罗集有（2005）第021号《集体土地所有证》（以下简称021号土地证）。该证载明：土地所有权人“佛罗镇青山村委会”，地址“佛罗镇青山村”，地号“460033-110-00006”，图号“G014005、G014006”，土地总面积“448.42亩”。昌厚村委会认为其中188.75亩土地（以下简称争议地）属其所有，对乐东县政府将该188.75亩土地颁证给青山村委会不服。原审查明，2003年6月10日，青山村委会向乐东黎族自治县国土环境资源局（以下简称乐东县国土局）申请办理农村集体土地所有权登记发证，但申请书上青山村委会未明确申请登记发证的集体土地位置。2004年6月22日，乐东县政府分别向求雨村委会，求雨二、求雨三经济合作社送达6月29日参加指界的通知书，7月7日又分别向青山村委会，青山十一、十二、十三经济合作社送达7月14日参加指界的通知书。2004年7月，调查人员黄梓和陈人卫就021号土地证项下土地与昌厚村委会土地搭界处进行土地权属界线核定，时任青山村委会主任石奇珍和时任昌厚村委会主任曾平光参与了界线核定，并签字盖章予以确认。2004年8月16日，调查人员黄梓和陈人卫就021号土地证项下土地其他搭界处进行土地权属界线核定，除与佛罗林场土地交界处指界时，佛罗林场未在土地权属界线核定书上盖章确认外，其余相邻的集体经济组织负责人均参加土地界线核定，并签字盖章确认地界。乐东县政府工作人员根据土地界线核定坐标点制作了宗地地类及界址点成果表。2004年12月15日，乐东县政府将青山村委会作为权利人，对座落在青山土水井西，四至范围为东至田坎，南至昌厚沙地，西至佛罗林场，北至求雨沙地，面积448.4270亩土地（以下简称涉案土地）进行征询异议公告。2004年12月31日，乐东县政府同意对涉案土地登记发证。2005年1月5日，乐东县政府向青山村委会颁发021号土地证。另查明，1999年11月15日，昌厚村委会第七生产队村民陈运豪承包青山村委会沙滩地800亩用于种树，承包期限自1999年12月至2029年12月止。该承包未附相关图纸及坐标，仅用“南至昌厚地界（即由老陈祖坟一直至通）”来描述与昌厚村委会集体土地交界。2004年，昌厚村委会主任为曾平光。2014年，昌厚村委会与青山村委会发生土地纠纷后，乐东县政府组织工作组对双方争议的土地走界，确认188.75亩土地中135.49亩为昌厚村委会实际经营管理使用，53.26亩为昌厚村委会村民建房使用。原审认为，一、021号土地证系土地所有权的确认，明确了该证项下集体土地的边界范围及权属。昌厚村委会虽不是农村集体经济组织，但鉴于当地的实际情况，也能作为集体土地的权利主体行使相应权利。二、2005年1月5日，乐东县政府向青山村委会颁发021号土地证，昌厚村委会于2015年4月20日向该院诉请撤销021号土地证，虽然乐东县政府在颁证之前对拟颁证土地进行了公告，但本案中的证据材料不能证明昌厚村委会在2013年4月20日之前已知道乐东县政府向青山村委会颁发021号土地证，故昌厚村委会提起本案诉讼未超过2年诉讼期间。三、青山村委会向乐东县政府土地管理部门申请对其集体土地进行登记发证，之后由政府工作人员先后组织求雨村委会，求雨二、三经济合作社，青山村委会，青山十一、十二及十三经济合作社对拟颁证土地进行指界及界址核定。虽然乐东县政府未向昌厚村委会送达指界通知书，但2004年7月，调查人员黄梓和陈人卫就拟颁证土地组织青山村委会与昌厚村委会进行土地权属界线核定时，青山村委会主任石奇珍和昌厚村委会主任曾平光参与界线核定，并签字盖章确认土地界线。乐东县政府作出021号土地证之前也经公告征询异议。虽然青山村委会申请集体土地登记发证时，未列明土地位置，但乐东县政府在土地界线核实及公告中，均已明确土地的四至范围。故乐东县政府的颁证行为虽存在程序瑕疵，但并不影响其合法性。另外，佛罗林场虽未参加指界并在土地权属界线核定书上盖章确认，但本案证据并不能表明021号土地证侵犯了佛罗林场的合法权益。本案发生争议的仅是021号土地证项下448.4270亩土地中的188.75亩土地，庭审中，昌厚村委会虽称争议地自2004年已为其所有，且争议地现由昌厚村民使用，但其并未提交相关土地权属变更协议或权属证书予以证明。即使188.75亩争议地在2014年走界后确定现实际由昌厚村民使用，但昌厚村民现实际使用并不能当然证明昌厚村委会具有争议地的权属。可见，乐东县政府颁发021号土地证事实清楚，程序合法。综上，昌厚村委会请求撤销乐东县政府向青山村委会颁发的021号土地证证据不足。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回昌厚村委会的诉讼请求。案件受理费50元，由昌厚村委会负担。昌厚村委会上诉称，一、原审认为乐东县政府颁证行为事实清楚理由不成立。乐东县政府给青山村委会颁发021号土地证没有合法的土地权属来源证明，不能证明争议地属青山村委会所有。2014年，经乐东县政府组织工作组确认，争议的188.75亩土地中有135.49亩现为昌厚村委会实际经营管理使用，53.26亩为昌厚村民建房使用。当地村民建房时有在房梁上刻上建房时间的习俗。昌厚村委会提供的照片可以证明昌厚村多户村民在2004年地籍调查之前就已经在争议地上建好房屋，说明争议地一直由昌厚村民使用、管理。乐东县政府地籍调查时依法应对地上附着物的归属进行调查，但其没有进行这方面的调查，从而造成把昌厚村民生活区划入青山村委会地界范围的情况。二、原审认为乐东县政府颁证行为程序合法理由不成立。国土资发［2001］359号《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》所附《集体土地所有权调查技术规定》第二条第2.1项规定：“农民集体所有土地的指界人由该农民集体依法推举产生，并由村委会出具证明”，曾平光不是昌厚村村民推举的指界人，其没有权利代表全体村民进行指界，其在土地界线核定书上的签名依法不能代表村集体的意思表示，是无效行为。此外，根据《集体土地所有权调查技术规定》第二条第2.3.2项的规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到场共同指界，本案证据不能证明昌厚村委会与青山村委会同一天共同到现场指界，且不能排除乐东县政府工作人员事先填好后再分别让昌厚村委会和青山村委会签名盖章的可能。第三，021号土地证确权的土地西面与佛罗林场相邻，依法应通知佛罗林场参加指界，但乐东县政府未通知佛罗林场参加指界，土地界线核定书上也没有佛罗林场的盖章签名，进一步说明乐东县政府土地界线确认违法。虽然佛罗林场至今没有对涉案行政行为提出异议，但这不代表其对乐东县政府的颁证行为清楚且认可。原审法院以没有证据表明021号土地证侵犯了佛罗林场的合法权益为由认定乐东县政府的指界行为合法与现行法律规定相悖。综上，乐东县政府的颁证行为事实不清，程序违法，原审认为乐东县政府颁证行为事实清楚，程序合法理由不成立。故请求二审法院撤销原审判决，改判支持昌厚村委会原审诉讼请求或将本案发回重审。乐东县政府答辩称，一、原审判决认定事实清楚，程序合法，应予维持。涉案土地是青山村委会历史上长期耕作的土地，青山村委会长期管理使用涉案土地，相邻人（包括上诉人）从未有异议。2003年6月10日，青山村委会向乐东县政府申请集体土地所有权确权登记，乐东县政府根据青山村委会的申请，依照土地登记的相关规定，进行地籍调查，并向相邻人发出指界通知，要求参加现场指界，涉案土地的相邻人均参加现场指界，乐东县政府根据现场指界情况确定涉案土地的界址点和界线，相邻人代表均在相应《土地权属界线核定书》上签名、该章，确认青山村委会对涉案土地的所有权及双方土地界线。乐东县政府还查明涉案土地的地类、面积、用途等事实，形成《宗地地类及界址点成果表》。根据地籍调查查明的事实，乐东县政府对青山村委会的土地登记申请进行审核，确认涉案土地是青山村委会长期连续耕作的土地，权属清楚无纠纷，同意登记发证。2004年12月15日，乐东县政府将拟给青山村委会登记发证的土地在佛罗镇政府进行公告，公告15天期间内，没有人提出异议，乐东县政府才依法颁发了021号土地证。二、昌厚村委会对涉案土地主张权属缺乏事实根据和法律依据。昌厚村委会提交的证据不能证明其使用过争议地，不能证明其与被诉行政行为有法律上的利害关系。青山村委会长期连续使用涉案土地，昌厚村委会从未提出异议。2003年至2005年全县农村土地确权登记发证期间，昌厚村委会亦未对争议地主张所有权，未向乐东县政府或相关工作部门提出确权登记发证申请。三、昌厚村委会的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立。1.青山村委会虽未提交土地权属来源证明材料，但原审已经查明涉案土地是青山村委会长期使用的土地，且确权登记过程中，相邻人均证明涉案土地归第三人所有。2.2004年，曾平光是昌厚村委会的法定代表人，有权代表昌厚村委会进行土地界线核定。乐东县政府虽未向昌厚村委会发出指界通知书，但已实际通知其法定代表人曾平光参加，曾平光亦实际参加了现场指界，并在相关的《土地权属界线核定书》上签名、该章，已经发生法律效力。3.乐东县政府虽没有通知佛罗林场参加指界，程序上存在瑕疵，但佛罗林场的土地属国有林地，且已经颁发国有土地使用证，其土地通过电脑套图划出，涉案土地颁证行为程序瑕疵没有侵犯佛罗林场的合法权益。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。昌厚村委会的上诉请求缺乏事实根据和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。青山村委会未提交书面意见，口头述称，一、涉案土地的权属来源非常明确，涉案土地长期以来由青山村委会占有使用管理，从未发生争议，直至乐东县政府颁证后都没有发生过纠纷、异议。根据昌厚村委会卫星图显示，涉案土地中没有昌厚村委会居民点，昌厚村委会称2004年以前涉案土地上有其建筑缺乏事实根据。二、乐东县政府的颁证行为事实清楚、程序合法。涉案土地确权颁证过程中，相邻人均参加了现场指界，包括昌厚村委会法定代表人曾平光，且其在相关界线图中签名盖章。昌厚村委会现以其不是村民推选的代表为由认为其签名无效不能成立。此外，虽然佛罗林场没有参加现场指界，但乐东县政府已给佛罗林场颁发了国有土地使用证，青山村委会与佛罗林场之间并无土地界线纠纷，故佛罗林场未参加现场指界不影响乐东县政府给青山村委会颁证的结果。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。昌厚村委会的上诉缺乏事实根据和理由，依法应予驳回。本院二审查明的事实与原审查明的事实基本一致，本院予以确认。另，二审中，昌厚村委会向本院提供照片、佛罗林场网站打印页面、争议地上村民房屋调查表，用以证明昌厚村委会村民2003年即在争议地上建房居住，被诉颁证行为事实不清，程序违法。青山村委会向本院提交昌厚村委会宗地图，用以证明2004年前涉案土地上不存在居民点。2016年3月1日，本院至争议地现场勘查，确认：争议地位于青山村与昌厚村土地南北交界处，现实际由昌厚村经营管理使用，用于村民建房居住和种植大棚瓜果；昌厚村有五户村民的房屋横梁上标注了建房时间为2003年至2004年。现场勘查时，青山村委会认可该五户村民的房屋建设于2003年至2004年，但否认该五处房屋位于争议地范围内。经本院释明，2016年3月25日，昌厚村委会向本院递交《鉴定申请书》，申请本院依法委托鉴定机构对其村民石挺毅、王明忠、冼国荣、张重滨、陈运波的房屋（即本院现场勘查时青山村委会认可建设于2003年至2004年，但否认位于争议地范围内的昌厚村五户村民房屋）是否在021号土地证项下土地范围内进行测绘鉴定。本院依法予以准许，并委托海南汇德咨询有限公司对上述五处房屋是否在021号土地证项下土地及争议地范围内进行测绘鉴定。2016年5月16日，本院收到海南汇德咨询有限公司出具的《司法技术鉴定意见书》，鉴定意见为上述五处房屋位置全部落入021号土地证项下土地及争议地土地界线范围内。2016年5月30日，本院组织各方当事人对《司法技术鉴定意见书》进行质证。乐东县政府和昌厚村委会对《司法技术鉴定意见书》没有异议。青山村委会对《司法技术鉴定意见书》的真实性没有异议，但对鉴定过程和鉴定结果有异议，认为《司法技术鉴定意见书》不能作为本案的定案依据，且口头表示要重新申请鉴定，但后其未在本院指定的日期内提交重新鉴定申请书。本院认为，昌厚村委为和青山村委会二审提交的证据均不符合行政诉讼二审新证据的有关规定，且不足以证明其各自主张，故本院均不予采信。《司法技术鉴定意见书》是本院依法委托鉴定机构进行鉴定后由鉴定机构出具，且鉴定过程系在本院监督下进行，乐东县政府和昌厚村委会对鉴定意见书均无异议，青山村委会虽有异议，但未提出明确的异议理由，且未在本院指定的日期内申请重新鉴定，故对其异议主张，本院不予采信，《司法技术鉴定意见书》可以作为本案认定事实的根据。本院认为，一、本案是昌厚村委会不服乐东县政府给青山村委会颁发021号土地证，诉请撤销该证的行政诉讼，争议焦点和审查重点是乐东县政府给青山村委会颁发021号土地证认定事实是否清楚，程序是否合法。但因本案中，昌厚村委会仅是对争议地被颁证给青山村委会有异议，而对其他土地被颁证给青山村委会并无异议，争议地在021号土地证项下土地中的位置、四至界线又比较清楚、明确，故本院仅对乐东县政府将争议地颁证给青山村委会认定事实是否清楚、程序是否合法进行审查，对其他部分不予审查。二、综合本案全部情况，包括证据证明的情况、当事人陈述的情况、现场勘查的情况、鉴定机构鉴定的情况等，可以认定：昌厚村委会主张权益的土地（争议地）位于021号土地证项下土地的南端，系021号土地证项下土地的一部分，面积188.75亩，四至界线清楚（详见2014年6月17日《青山村土地确权界线图》）；昌厚村村民在被诉颁证行为之前（2003年至2004年）即在争议地上建设有房屋，乐东县政府在颁证过程中对此应当调查核实，但其实际上未作调查核实，侵犯或者可能侵犯了昌厚村委会的合法权益。由此，不能认定乐东县政府被诉颁证行为认定事实清楚，程序合法。三、青山村委会与案外人陈运豪1999年11月15日签订的《承包土地合同书》，无论是从其内容单一来看，还是结合本案其他情况综合来看，均不能看出该合同项下的承包地是否包含争议地。被诉颁证行为过程中，昌厚村委会原负责人曾平光虽参与了现场指界并在相关土地权属界线核定书上签名，但因现场指界及签名确认土地的权属和界线，仅属于土地登记地籍调查过程中的重要内容和环节，而不属于唯一内容和环节，本案中，已经查明昌厚村村民在被诉颁证行为之前即在争议地上建设有房屋，乐东县政府在颁证过程中对此应当调查核实，但其实际上未作调查核实，而本案中，曾平光本人亦否认被诉颁证行为确定的土地南端界线为其现场所指界线，并主张被诉颁证行为确定的土地南端界线向南偏离其实际所指界线，由此才造成昌厚村村民已经实际建房居住的土地被划入青山村土地范围，故综合上述审理查明的事实和曾平光本人陈述的情况，不能因曾平光参与了现场指界并在相关土地权属界线核定书上签名即认为被诉颁证行为认定事实清楚，程序合法。综上，乐东县政府将争议地颁发021号土地证给青山村委会主要证据不足。原审判决认定事实不清，导致适用法律和判决结果不当，应予撤销。昌厚村委会的上诉请求和理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第三款，第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第68号行政判决；二、撤销乐东黎族自治县人民政府于2005年1月5日向乐东黎族自治县佛罗镇青山村委会颁发的佛罗集有（2005）第021号《集体土地所有证》中关于该证项下土地南端，面积188.75亩土地（具体位置、面积、四至范围详见2014年6月17日《青山村土地确权界线图》）的颁证部分；三、驳回乐东黎族自治县佛罗镇昌厚村民委员会的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，鉴定费（测绘服务费）8000元，均由乐东黎族自治县人民政府负担。本判决为终审判决。l3f32plqiunlidtnmy案件唯一码审判长 刘 利审判员 黄胜敏审判员 赵道远二〇一六年六月二十四日书记员 颜 恺《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（六）明显不当的。第八十九条（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，（三）原判决认定基本事实不清、证人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。