广东省龙门县人民法院行 政 判 决 书（2016）粤1324行初2号原告：刘受娣，女。原告：李德忠，男。上述原告委托代理人：陈杨华，广东香江律师事务所律师。被告：龙门县平陵镇人民政府。法定代表人：陆卫权，镇长。委托代理人：薛宇宁，男。委托代理人：郑永南，广东法村律师事务所律师。原告刘受娣、李德忠诉称：原告与刘佛招、张光平都是竹元村民小组的村民，原告承包经营10.8亩土地，包括现被刘佛招、张光平侵占的位于竹元村小组鹿颈3.3亩，4.4亩共计7.7亩土地，有竹元村民小组盖章确认的《土地承包登记表》和《龙门县农村土地承包经营情况表》为证。2006年，竹元村民小组集体将鹿颈土地在内的成片土地租赁给外地人种菜，因村小组把2007年和2008年鹿颈土地的租金分给刘佛招、张光平，引发土地承包经营权纠纷。原告向龙门县平陵镇人民政府申请调处，龙门县平陵镇人民政府于2009年3月30日作出《关于刘受娣上访反映土地承包纠纷等问题的答复》，原告不复，向龙门县人民政府申请行政复议，2009年7月21日，龙门县人民政府作出龙府行复[2009]2号《行政复议决定书》，撤销平陵镇人民政府2009年3月30日作出《关于刘受娣上访反映土地承包纠纷等问题的答复》，并指出可以通过法律途径解决土地承包经营权纠纷。原告只好向法院起诉，请求法院作出公正的判决，但龙门县人民法院认为是土地使用权纠纷，依法应当由人民政府先行进行土地确权，对确权决定不服才可以向人民法院起诉，原告于2015年9月1日向龙门县平陵镇人民政府提交《确权申请书》，被告的农业办公室签收。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，原告土地承包经营权纠纷由乡级人民政府处理，即由被告处理。原告于2015年9月1日依法向被告申请土地使用权确权，被告也于2015年9月1日正式立案受理。根据《广东省土地权属纠纷处理条例》的规定，被告应在受理之日起6个月内作出处理决定。被告没有在法定期限内作出决定，属于行政不作为。原告认为，被告作为法定的处理土地权属纠纷案件的行政机关，应该在法定的期限内依法作出决定。被告在法定期限内没有作出土地使用权确权决定，不履行法定职责已构成行政不作为。为维护原告的合法权益，向人民法院起诉，请求确认被告龙门县平陵镇人民政府行政不作为，并判令被告依法限期作出确定土地使用权的具体行政行为；本案的诉讼费用由被告承担。原告刘受娣、李德忠为其诉称提供如下证据：1、身份证1份。证明原告的主体资格；2、确权申请书1份。证明原告依法向被告申请土地确权；3、签收单1份。证明被告受理后超过法定的6个月期限没有依法作出确权决定，已构成不作为；4、行政拘留家属通知书1份、公安机关行政处罚决定书1份、传唤证1份、被传唤人家属通知书1份。证明原告刘受娣曾经被告拘留10天的事实；5、龙门县人民政府农业税粮食定购任务证23份。证明原告有土地承包经营权；6、龙门县农村土地承包经营情况表1份。证明原告土地承包经营的面积；7、土地承包登记表2份。证明原告承包土地的面积及数量；8、龙门县平陵镇（乡）2004年农业税负担计算表2份。证明原告承包土地的面积及数量；；9、农民负担监督卡。证明第二轮承包的面积及数量。以上证据均为复印件。被告龙门县平陵镇人民政府辩称：一、被答辩人提出土地承包权的请求没有事实依据。根据答辩人的调查取证，竹元村民小组于1979年至1980年初实行家庭承包责任制，张光平的母亲李四娣（已故）承包责任田3份共3亩多，刘佛招承包责任田4份共4亩多，被答辩人李德忠的家人承包责任田4份4亩左右。1984年，李四娣和刘佛招向时任竹元生产队的队长李桥（已故）提出他们的地名六颈的责任田给他人代为耕种，而被答辩人提出接受代为耕种。1980年至今，竹元村民小组没有调整过责任田的承包，李四娣和刘佛招的家人也没有提出过放弃上述责任田的承包权利。2006年，竹元村民小组集体将六颈土地成片租赁给他人种菜，因租金的分配问题引起承包经营权纠纷。2007年和2008年六颈土地的租金收入，已经由竹元村民小组分给了刘佛招和张光平家人。鉴于1979年至1980年竹元村民小组的责任田的分配形式，至今该村民小组对责任田也没有发生任何的变更分配。因此，被答辩人提出其享有张光平和刘佛招家人的责任田，完全没有事实依据。二、答辩人已经对被答辩人的请求进行和合法的调查研究，并依法作出的答复。在被答辩人提出责任田的承包权请求后，答辩人多次派员进行调查，并协调被答辩与刘佛招和张光平家人的思想工作，但刘佛招和张光平家人主张应享有责任田的承包权利。因此，答辩人在《关于刘受娣上访反映土地承包纠纷问题的答复》中，已经依法处理刘受娣等人的上访问题，并对刘受娣的上访问题进行了答复。三、被答辩人的诉讼请求没有法律依据。被辩人提出答辩人对其诉求不作为，完全没有事实和法律依据。答辩人从2009年开始收到被答辩人的请求后，就派员进行调查和协调各方当事人的思想工作，但没有达成和解协议。被答辩人提出要求答辩人确认其享有农村土地承包权的请求，是行使民事权利的范畴，但不属于答辩人的行政管辖权范围，答辩人无权做出决定，被答辩人可通其它法律途径予以解决。因此，被答辩人提出要求答辩人履行确认其土地承包权的请求，完全没有法律依据。综上所述，被答辩人的诉求没有事实和法律依据，请法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告龙门县平陵镇人民政府为其辩称提供如下证据：1、平陵镇政府《关于刘受娣上访反映土地承包纠纷问题的答复》。证明答辩人在刘受娣的上访问题进行了答复，已经依法处理刘受娣等人的上访问题；2、龙门县人民政府龙府行复（2009）2号《行政复议决定书》。证明龙门县人民政府对答辩人的答复作出决定书的事实；3、龙门县农业局《关于平陵镇刘受娣信访事项的答复意见》。证明答辩人配合龙门县农业局对刘受娣的信访问题进行协调和调查等事实；4、龙门县人民政府《关于刘受娣信访事项的复查意见》。证明龙门县人民政府对农业局作出的答复意见得到维持；5、平陵镇竹元村民小组的5份《证明》。证明竹元村民小组从1979年实行分田到户的责任制，至今没有对田地进行调整的事实；6、平陵镇平陵村民委员会的《平陵村对刘受娣与刘佛招、张光华承包土地纠纷处理意见》。证明竹元村民小组从1979年实行分田到户的责任制，至今没有对田地进行调整，平陵村委会遵守竹元村民小组的处理意见；7、《申请书》。证明张光平提出责任田归其所有的主张；8、《关于责任田公示本人提出的要求》。证明刘佛招对其分得的责任田提出权利主张的事实；9、平陵镇政府工作人员的11份《调查笔录》。证明平陵镇人民政府多次派出人员对刘受娣、李德忠与张光平和刘佛招的土地纠纷进行调查的事实；10、《2009年平陵镇种植水稻面积登记表（上造）》。证明竹元村民小组在1979年实行分田到户的责任制，李德忠家人及其他村小组内各家各户都分到田地耕种的事实；11、平陵镇人民政府《龙门县农村土地承包经营确权登记摸底表》。证明竹元村民张光平、刘佛招和李德忠三家人的人口构成和从1979年分得的田地面积的事实；12、2015年11月1日《告知》。证明刘受娣提交《确权申请书》后，平陵镇政府告知刘受娣的请求已经由龙门县人民政府的《关于刘受娣信访事项的答复意见》和龙门县农业局的《关于平陵镇刘受娣信访事项的答复意见》作出处理。经庭审质证，被告龙门县平陵镇人民政府对原告提供的证据1的三性没有异议；对证据2的真实性没有异议，对其合法性及证明内容有异议；对证据3的真实性没有异议，对其合法性及证明内容有异议；对证据4有异议，认为与本案没有关联，不予质证；对证据5真实性、合法性没有异议，对其证明内容有异议，认为与本案没有关系；对证据6的真实性没有异议，对其合法性及证明内容有异议，因为这证据无法证明原告有土地使用权及土地承包经营权的内容；对证据7、8第一，没原件无法确定其真实性及合法性，第二，该两份证据的证明内容无法证明原告的主张所依据的事实；对证据9的真实性和合法性没有异议，对证明内容有异议，认为与本案没有关联。原告对被告龙门县平陵镇人民政府提供的证据1的真实性没有异议，对其合法性及证明内容有异议；对证据2的真实性没有异议，对其合法性及证明内容有异议；对证据3的三性都有异议；对证据4的真实性没有异议，对其合法性及其关联性有异议；对证据5的三性都有异议；对证据6的三性有异议；对证据7、8、10因为没有原件不予质证；对证据9的三性都有异议；对证据11的三性有异议；对证据12的真实性没有异议，对合法性及其证明内容有异议。经审理查明：龙门县平陵镇平陵村竹元村民小组于2006下半年间，将本村小组所有的位于六颈（地名）的土地成片租赁给外地人经营（种菜）。因争议耕地7.7亩中的4.4亩的租金刘佛招领取，3.3亩的租金张光平领取（刘佛招、张光平均领取了2006年下半年、2007年、2008年的租金），引起本村小组的两原告与刘佛招、张光平三农户发生土地承包经营权纠纷。原告刘受娣向被告龙门县平陵镇人民政府上访，龙门县平陵镇人民政府于2009年3月30日，作出《关于刘受娣上访反映土地承包纠纷等问题的答复》（以下简称《答复》）。该《答复》的内容是：1、当事人刘受娣反映的问题，理由和证据不够充分；2、竹元村小组从1980年至现在，一直没调整过承包地，维持1979年冬至1980年初原生产队分田到户时的责任田分配，纠纷地的承包经营权应归原承包农户；3、维持竹元村民小组对纠纷地的租金分配，维护原承包农户的合法权益。并告知了“如果对本答复意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求县人民政府复查。”原告刘受娣不服《答复》，用李德忠、刘受娣的名义于2009年4月20日向龙门县人民政府申请行政复议。龙门县人民政府认为：一、本案实质是申请人刘受娣与刘佛招、张光平因六颈土地发生土地承包经营纠纷。对此，被申请人平陵镇人民政府作出《答复》称六颈土地的承包经营权归原承包农户即刘佛招、张光平，显然已对土地承包经营纠纷作出处理，属具体行政行为；二、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”依此规定，因土地承包经营发生纠纷的，镇人民政府只能调解，不能处理。本案纠纷，被申请人平陵镇人民政府作出作为镇人民政府作出《答复》予以处理，不符合此规定，属越权处理。于2009年7月21日，作出龙府行复[2009]2号《行政复议决定书》，撤销被申请人平陵镇人民政府作出作为镇人民政府作出的《关于刘受娣上访反映土地承包纠纷等问题的答复》。后原告刘受娣因要求发放10.8亩土地承包经营权证到龙门县信访局上访，龙门县信访局将原告刘受娣的来访件转龙门县农业局处理。龙门县农业局于2011年7月26日，作出龙农信复[2011]1号《关于平陵镇刘受娣信访事项的答复意见》，答复意见：“竹元村小组自1979年冬分田到组，包干到户，一直未调整过承包地，虽然你户承担过争议地的公粮任务，但没有刘佛招、张光平放弃土地承包经营权的书面材料和流转土地承包经营权的书面协议，又没有经全村小组户代表会议表决由你家承包争议地的会议记录，只能说明你家曾经经营过争议地，并成担了交纳公购粮的义务，但不能证明你户有争议地的承包权。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条、第二十九条和国发[1995]7号《关于稳定和完善土地承包关系的意见》第三条规定。若发放你村民小组农村土地承包经营权证，应按当年承包到组再分包到你户的4.4亩面积给你户。”并告知了，如果对本答复不服或有异议，可在收到本答复后30天内向县人民政府申请复查。原告刘受娣不服龙农信复[2011]1号《关于平陵镇刘受娣信访事项的答复意见》，向龙门县人民政府申请复查。龙门县人民政府于2011年10月18日，作出[2011]龙府信复查字[2011]13号《关于刘受娣信访事项的复查意见》，维持龙农信复[2011]1号《关于平陵镇刘受娣信访事项的答复意见》。2015年9月1日原告刘受娣、李德忠向被告龙门县平陵镇人民政府递交了《确权申请书》（龙门县平陵镇人民政府农业办工作人员签收），请求把位于竹元村小组鹿颈（地名）的4.4亩、3.3亩共7.7亩的承包土地归还给原告所有。龙门县平陵镇人民政府农业办于2015年11月1日作出《告知》，《告知》的内容：“刘受娣：你向我办提交《确权申请书》中陈述的土地面积7.7亩，经查，该7.7亩土地面积包括在县农业局作出的《关于平陵镇刘受娣信访事项的答复意见》（龙农信复字[2011]1号）和龙门县人民政府作出的《关于刘受娣信访事项的复查意见》（龙府信复查字[2011]13号），两份《意见》中所提及的10.8亩土地面积内。2015年5月27日平陵镇综治信访维稳中心《告知书》中已告知你：根据《广东省信访事项复查复核办法》第十条规定，信访人提出复查复核申请应当向原办理、复查复核机关的上一级行政提出。”原告刘受娣拒收该《告知》。原告刘受娣、李德忠于2016年3月14日向本院提起行政诉讼，请求确认被告龙门县平陵镇人民政府行政不作为，并判令被告依法限期作出确定土地使用权的具体行政行为。本院认为：原告刘受娣、李德忠与刘佛招、张光平发生土地承包经营权纠纷。原告刘受娣曾经向被告龙门县平陵镇人民政府上访，龙门县平陵镇人民政府为此进行了调查和调解，并做了大量的工作，并于2009年3月30日作出《关于刘受娣上访反映土地承包纠纷等问题的答复》。2015年9月1日原告刘受娣向被告龙门县平陵镇人民政府递交了《确权申请书》，并非以土地承包经营权纠纷为由，而是以确权为由，要求进行确权。根据有关法律、法规的规定，被告龙门县平陵镇人民政府收到原告的《确权申请书》之日起7个工作日内，理应作出是否受理的决定，但只有龙门县平陵镇人民政府农业办公室于2015年11月1日作出《告知》，而并非以“政府”的名义作出是否受理的决定，被告龙门县平陵镇人民政府至今未作出是否受理的决定，就对该行为而言，已构成行政不作为。原告刘受娣、李德忠请求确认被告龙门县平陵镇人民政府行政不作为理由成立，本院予以支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第二十二条的规定，判决如下：限被告龙门县平陵镇人民政府于本判决发生法律效力之日起七日内，对原告刘受娣、李德忠确定土地使用权申请作出是否受理的行政行为。本案受理费50元，由被告龙门县平陵镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉广东省惠州市中级人民法院。审判长  钟建超审判员  旋伟华审判员  林丹卡二〇一六年六月十六日书记员  蓝梦诗附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第二十二条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。