湖南省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)湘行终69号上诉人（原审原告)：路世礼。委托代理人：杨庆，重庆心助律师事务所律师。委托代理人：曾哲，湖北凯盟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：津市市人民政府。住所地：湖南省津市市大同路50号。法定代表人：陈章杰，该市市长。委托代理人：鲁文，该市人民政府办公室副主任。委托代理人：赵继庆，湖南鼎鸣律师事务所律师。原审第三人：津市市港航管理处。住所地：津市市人民路47号。法定代表人：蒋跃建，该管理处主任。原审第三人：津市市水路运输船货代理公司。住所地：津市市汪家桥办事处汪家桥社区人民路47号。法定代表人：屠泽清，该公司经理。委托代理人：田裕林，湖南津正律师事务所律师。上诉人路世礼因与被上诉人津市市人民政府（以下简称津市政府）及第三人津市市港航管理处（下称港航处）、津市市水路运输船货代理公司（下称水运公司）不履行政府行政补偿法定职责一案,不服常德市中级人民法院(2015)常行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。常德市中级人民法院查明：2001年5月16日，津市市国有资产管理局《关于同意划拨部分国有资产的批复》（津国资综字（2001）32号），同意划拔港航处50万元国有资产作为水运公司的注册资本，股权归津市市国有资产投资经营有限公司持有，并对经营者的经营业绩进行考核，资产委托港航处管理。资产划拨清单具体包括：原值为46500元的三洲街宿舍、原值为73500元的港航处宿舍、原值为150000元的货船、原值为230000元的车站坪码头堆场，共计50万元。2001年5月17日，津市新元会计师事务所对水运公司50万元的注册资本出具《验资报告》。2009年3月10日，杨祖元与港航处签订租期三年的《租赁合同》，租赁津市老车站河边码头（注：路世礼与水运公司签合同时称为车站坪码头堆场）用于经营，年租金12000元。同日，杨祖元将该《租赁合同》的权利义务转让给路世礼。2010年1月1日，路世礼与水运公司签订租期为十年的《车站坪码头堆场租赁承包合同》，合同的主要内容为：路世礼承包水运公司的车站坪码头堆场，只能从事砂石装卸和经营，年租金30000元。路世礼不得随意改变码头堆场的原貌，不得随意改建、扩建和新建设施及构筑物。在租赁期内，码头堆场如有政府建设需要，合同自动终结。2010年8月8日，常德市航务管理局为路世礼颁发有效期至2013年4月30日的（湘常津）港经字第（2010.017）号《中华人民共和国港口经营许可证》，许可路世礼在车站坪码头从事港口装卸搬运业务。2014年1月17日，津市政府发布《通告》（津政发[2014]5号），决定取缔澧水津市老汽车站至原津航船厂河段两岸所有砂石码头、堆场，路世礼所承包经营的车站坪码头堆场在取缔范围内。2014年2月10日，砂石办根据《通告》的要求，发布《关于取缔澧水津市老汽车站至原津航船厂河段两岸砂石码头或砂石堆场的工作方案》（津砂通字[2014]2号）、《关于取缔澧水津市老汽车站至原津航船厂河段两岸砂石码头或堆场工作的责任包保、工作日程和工作措施的通知》（津砂通字[2014]2号）及《关于澧水津市老汽车站至原津航船厂河段限期禁止卸载砂石的通知》（津砂通字[2014]3号），要求各出租（出让）砂石码头、堆场的单位，组织实施取缔工作。2014年2月25日，路世礼与水运公司签订《关于解除〈车站坪码头堆场租赁承包合同〉协议书》，解除《车站坪码头堆场租赁承包合同》的所有约定内容，协议书的主要内容为：路世礼2014年2月15日以后，停止砂石进货和港口装卸行为；路世礼2014年3月6日前，完成所有设施、施备的迁转或处置工作，奖励20000元；路世礼2014年3月21日前，完成码头范围内的所有现存砂石的销售、清场或转移工作，奖励30000元。路世礼认为津市政府应当对其码头、堆厂的建设投入及相关机器设备进行补偿而未予补偿，路世礼不服，向湖南省信访局提出要求津市政府对涉案码头补偿的信访事项。2014年8月27日，湖南省信访局转办至常德市人民政府。2015年5月18，路世礼向津市市信访局提出要求补偿的信访事项。同日，津市市信访局对路世礼提出的信访事项不予受理。路世礼仍不服，遂提起诉讼。常德市中级人民法院认为：本案系因津市政府发布《关于取缔澧水津市老汽车站至原津航船厂河段两岸砂石码头的通告》而引发的不履行政府行政补偿法定职责的行政争议，对符合补偿条件的行政相对人，津市政府具有行政补偿法定职责。本案的争议焦点为：1.路世礼的起诉是否超过起诉期限；2.津市政府是否征收、征用路世礼的租赁码头及相关设备；3.津市政府是否应补偿路世礼的损失。关于焦点一，路世礼的起诉没有超过起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（一）项规定：”原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……”根据该法律规定，被告认为原告的起诉超过起诉期限的，应当由被告承担举证责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：”公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定：”公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责届满之日起六个月内提出。”本案中，被告津市政府认为原告路世礼的起诉超过起诉期限，但津市政府提交的证据材料中，没有证据证明路世礼正式向津市政府提出过履行行政补偿法定职责的申请，也就不存在津市政府在接到申请之日起两个月内不履行法定职责的问题。因此，原告路世礼的起诉没有超过起诉期限，被告津市政府认为路世礼的起诉超过起诉期限的抗辩主张，证据不足，不予支持。关于焦点二，津市政府未征收、征用路世礼的码头及相关设备。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：”在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”根据该法条规定，原告应当对存在行政行为及行政行为造成的损害提供证据。津市政府为确保防洪安全，规范河道采砂和加强砂石市场整治，发布取缔包括但不限于路世礼所承包经营的涉案码头在内的澧水津市老汽车站至原津航船厂河段两岸所有砂石码头、堆场的《通告》，该《通告》中没有涉及征收、征用路世礼所承包经营的涉案码头及相关设备的内容。路世礼认为津市政府征收、征用其承包经营的码头及相关设备，应当提供津市政府征收、征用行政行为的相关证据。但路世礼提供的证据中，没有证明津市政府征收、征用其所承包经营的涉案码头堆场及相关设备的相关证据。据此，原告路世礼认为津市政府征收、征用其所承包经营的涉案码头堆场及相关设备的诉讼主张，没有事实依据，不予支持。关于焦点三，津市政府补偿路世礼损失的事实和法律依据不足。《中华人民共和国港口法》第十三条第一款规定：”在港口总体规划区内建设港口设施，使用港口深水岸线的，由国务院交通主管部门会同国务院经济综合宏观调控部门批准；建设港口设施，使用非深水岸线的，由港口行政管理部门批准。但是，由国务院或者国务院经济综合宏观调控部门批准建设的项目使用港口岸线，不再另行办理使用港口岸线的审批手续。”《中华人民共和国港口法》第二十二条还规定：”从事港口经营，应当向港口行政管理部门书面申请取得港口经营许可，并依法办理工商登记。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条第（三）项规定：”在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：……（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；……”《湖南省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》第十九条第二款规定：”凡利用河道管理范围内洲滩的，必须符合防洪和洲滩利用规定要求，按照有关规定报县级以上人民政府河道主管机关审批。”根据上述法律规定，利用河道滩地，从事物料装卸、经营活动，应当取得岸线使用许可、港口经营许可、占河位置界线许可及按规定报县级以上人民政府河道主管机关审批，并依法办理工商、税务登记。根据本案审理查明的事实，路世礼租赁涉案码头堆场从事砂石装卸、经营，虽然于2010年8月8日取得了有效期至2013年4月30日的港口经营行政许可，但并未取得其他行政许可及行政审批，也未依法办理工商、税务登记。据此，路世礼在未取得相关许可、审批及登记的情况下，从事涉案码头堆场的砂石装卸、经营活动，对所租赁码头进行资金投入，所造成的损失，主张由津市政府予以补偿，事实和法律依据不足。根据审理查明的事实，津市政府发布《通告》后，第三人水运公司与路世礼协商，签订《关于解除原〈车站坪码头堆场租赁承包合同〉的协议书》，解除了租赁关系，路世礼主动腾退了租赁的涉案码头，没有证据证明津市政府采取了相应的强制措施，取缔原告路世礼所租赁的涉案码头。故路世礼腾退码头系其与出租方解除租赁合同后主动腾退，与津市政府发布《通告》的行政行为不具有直接因果关系，路世礼主张应由津市政府补偿腾退码头堆场的损失事实依据不足，不予支持。此外，路世礼还主张《关于解除原〈车站坪码头堆场租赁承包合同〉的协议书》，系第三人水运公司诱骗路世礼签订的，该合同因不真实而无效。但是路世礼并未向本院提交能够推翻该协议的相关证据，对路世礼认为该协议无效的主张，本院不予支持。被告津市政府及第三人港航处认为港航处不是本案适格第三人，经审查，2009年3月10日，港航处作为合同一方与案外人杨祖元签订涉案码头的《租赁合同》。由此可见，港航处作为水运公司的资产管理人，直接参与了水运公司的实际经营，故本案的处理与港航处和水运公司均有利害关系，港航处和水运公司均为本案适格第三人。综上所述，津市政府认为未征收、征用原告路世礼所承租的涉案码头堆场及相关设备，对其不具有行政补偿法定职责的抗辩主张成立，本院予以支持。原告路世礼申请被告津市政府履行政府行政补偿法定职责的理由因缺乏事实和法律依据而不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告路世礼的诉讼请求。路世礼不服，向本院提出上诉称：一、被上诉人作出的《通告》明确指向上诉人所承包经营的涉案码头及相关设备，原审判决认定上诉人未对上诉人的涉案码头堆场进行征收、征用，是错误的认定。二、原审判决认定上诉人没有取得行政许可和行政审批，从事涉案码头堆场的经营活动以及对码头的投资所造成的损失不应予以补偿，是错误的认定。上诉人取得了《生产作业许可证》、《港口经营许可证》等经营涉案码头的证照，上诉人主张的是经营码头堆场实际投入的补偿，并未主张经营损失，上诉人是否取得相关行政许可、审批与上诉人是否有权请求补偿是两个概念，原审判决错误的将两者混淆。三、原审判决错误的认定上诉人与第三人协商签订了《关于解除原车站坪码头堆场租赁承包合同的协议书》，该协商系政府欺骗不识字的百姓所形成，不具有真实性，对上诉人不具有拘束力。该协议只约定了出租单位不承担补偿或者赔偿义务，并未约定上诉人放弃向行政机关主张补偿或者赔偿。四、原审判决认定上诉人主动腾退了涉案码头，没有证据证明被上诉人采取了相应的强制措施，是错误的认定。被上诉人作出的取缔通告是强制性的，强令出租单位拆除取缔范围内的码头设施、设备、建筑物，已对上诉人的权利义务造成了直接的、实质性的影响。五、上诉人失去涉案码头堆场的承包经营权系因被上诉人作出的行政行为直接造成，并非上诉人主动腾退，更不是上诉人与第三人解除租赁合同造成，原审判决认定上诉人所主张的损失与被上诉人的取缔通告无直接因果关系是错误的。六、被上诉人拒绝对上诉人的财产损失进行补偿明显违反了法律法规的规定。《中华人民共和国物权法》规定，征收、征用应当依法对用益物权人进行补偿。七、从公平正义和诚信政府的角度来说，被上诉人有义务支付补偿。综上所述，请求二审撤销一审判决，改判因被上诉人强制征收给上诉人造成的损失243.2万元，由上诉人承担诉讼费。被上诉人津市政府代理人口头答辩称：一、关于取缔通告的背景，是鉴于津市河道管理和砂石码头的混乱状况，为了建立沿河风光带，根据常德市人民政府的要求而作出《通告》，所有的码头都是国家的，产权人一般都是承包和一定期限租赁给承租人使用，承租人只有用益物权，《通告》的主要内容是责成产权人解除承包和租赁合同，并非征收、征用。二、本案的纠纷实质是因《通告》行为所引起的民事纠纷，在合同解除过程中，政府不是合同的当事人。三、上诉人在承租过程中经营砂石码头，按照规定要办5证，上诉人没有办好，所以其从事的经营活动，没有达到行政许可的要求，其主张的损失没有理由。四、上诉人提出与第三人签订的解除租赁合同的协议书，不是其真实意思表示，但签订该合同前后包括实际履行过程中，上诉人都表现得很配合。该合同是双方的真实意思表示。上诉人的请求没有事实和法律依据，请求二审维持原判。原审第三人港航处代理人口头述称：同意津市政府的答辩意见。原审第三人水运公司述称：一、津市政府发布的《通告》并未提及征收、征用码头及相关设备。二、《通告》中明确告知出租单位根据出租合同约定以及经营承包者所办理的证照，依法处理取缔过程中的相关事宜，并非是强征强收。三、路世礼在承包经营过程中未依法办理相关证照，属违法经营。四、水运公司与路世礼签订的解除承租合同协议书是双方当事人的真实意思表示。五、租赁合同及解除租赁合同的协议，都是民事行为，与津市政府的《通告》没有直接关联。请求二审维持原判。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对原审法院认定的事实予以确认。本院认为:本案系因津市政府发布的《关于取缔澧水津市老汽车站至原津航船厂河段两岸砂石码头的通告》而引发的行政争议。本案争议的焦点是，津市政府上述行政行为是否是征收、征用行为，是否应补偿路世礼主张的损失。津市政府为确保防洪安全，规范河道采砂和加强砂石市场整治，改善城区澧水沿岸生态环境，发布取缔包括涉案码头在内的相关砂石码头、堆场的《通告》，是基于公共利益的需要作出的行政取缔行为，没有涉及征收、征用路世礼私人财产的内容，并非征收、征用行为。行政取缔行为是行政机关依照法定权限和程序禁止或终止未依法取得许可、批准、核准、登记或营业执照的公民、法人和其他组织从事的有关生产经营及其它一些商业、非商业性活动。路世礼租赁涉案码头堆场从事经营活动，未依法办理行政许可、审批及工商、税务登记，符合行政取缔行为相对人的条件范畴。取缔《通告》发布后，第三人水运公司与路世礼签订了解除租赁协议，路世礼按照协议约定停止经营、自行转迁设备，津市人民政府并未对其财产采取没收、查封、扣押等行政强制措施。路世礼请求补偿财产损失没有事实及法律依据。综上，上诉人路世礼的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人路世礼负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 阳审 判 员  章晋湘代理审判员  向黎丽二〇一六年六月三十日代理书记员  蹇 菲附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。