中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申736号再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）肖子伦。再审申请人肖子伦因诉吉林省蛟河市人民政府（以下简称蛟河市政府）不履行信访答复法定职责一案，不服吉林省高级人民法院于2016年2月15日作出的（2016）吉行终36号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年4月26日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。肖子伦与陈兰华原系夫妻。1991年，陈兰华和妹妹陈兰娟购买张亚飞住房。1996年10月，陈兰华和陈兰娟分别办理了土地使用证。两人所购买的房屋占用土地北至方向与蛟河市特殊教育学校（原××学校，以下简称特殊教育学校）相邻。1999年10月，陈兰华经蛟河市土地、规划等部门批准，在住房后接建偏厦时，特殊教育学校以土地权属争议为由提出异议，蛟河市土地局通知陈兰华停止施工，但陈兰华继续施工，并于2000年将偏厦建成。其后，蛟河市政府作出数个关于特殊教育学校和陈兰华、陈兰娟土地权属争议的处理决定，均被人民法院判决撤销。2004年2月10日，陈兰华与肖子伦协议离婚。2004年11月17日，特殊教育学校与陈兰华的代理人肖子伦签订调解协议，约定陈兰华将争议土地使用权转让给特殊教育学校，特殊教育学校给付陈兰华5000元，再给付肖子伦5000元的诉讼费用及生活困难补助。肖子伦于2004年11月19日通过蛟河市政府法制办，领取了1万元，并出具收条。其后，肖子伦并未按约定将争议土地交给特殊教育学校。2008年蛟河市龙昇远房屋开发有限公司进行棚户区开发建设，案涉房屋56平方米无照房、40平方米偏厦在拆迁范围内。肖子伦于2008年5月28日与拆迁人签订了拆迁补偿协议，通过产权调换获得63平方米、54平方米安置住宅各一套。签订协议后，肖子伦又提出56平方米无照房屋中，有27平方米产权归陈兰华所有，应当对陈兰华拥有的部分给予补偿；2008年8月5日房屋被拆除时，将陈兰华的物品埋在屋内，造成经济损失5000元应予赔偿。特殊教育学校因肖子伦不履行双方签订的土地使用权转让合同纠纷诉至法院，吉林市中级人民法院于2008年11月26日作出（2008）吉中民一终字第959号民事判决，判决解除合同，肖子伦返还特殊教育学校1万元土地流转费。肖子伦因上述事项长期上访。2015年6月15日，经蛟河市委、市政府同意，在蛟河市政协会议室召开肖子伦信访事项听证会，并形成意见如下：“关于2008年非法拆除房屋和对陈兰华房屋按有照房屋给予安置的问题，因实际安置已经远远超过规定的标准，不存在侵害其利益的问题。在拆迁调查及签订协议过程中均未收到陈兰华关于分割两处房屋的有效文书，在整个拆迁过程中，肖子伦始终作为被拆迁人主张全部房屋的权利。陈兰华应当通过诉讼主张其房屋安置的利益。拆迁过程中没有违法行为，不存在追究有关人员责任和赔偿问题。关于肖子伦要求追究以前土地纠纷中市法制办工作人员的责任问题，属于涉诉问题，应当通过诉讼解决。”2015年10月肖子伦提起本案行政诉讼，请求确认蛟河市政府未在法定期内给予答复的行为违法，并责令蛟河市政府立即落实其七项请求。吉林市中级人民法院（2015）吉中行立初字第35号行政裁定认为，根据一审对肖子伦所作的询问笔录显示，肖子伦自认，此次起诉的主要依据是信访事项听证会意见，是由蛟河市信访局送达给肖子伦。虽然肖子伦强调，该份听证意见是蛟河市政府委托蛟河市信访局作出，但意见书上没有任何单位盖章，且肖子伦明确表示，无法补正印章，因此无法证明蛟河市政府为适格受诉行政主体。经释明，肖子伦坚持以蛟河市政府为被告提起行政诉讼，肖子伦的起诉不符合立案条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款（三）项之规定，裁定对肖子伦的起诉不予立案。肖子伦不服一审裁定，提起上诉。吉林省高级人民法院（2015）吉行终36号行政裁定认为，根据最高人民法院（2005）行立他字第4号《关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的批复》（以下简称4号批复）第一条规定，肖子伦请求确认蛟河市政府在法定时间内未给予书面答复行为违法并责令蛟河市政府立即答复的诉请事项，不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。肖子伦申请再审称：1、二审裁定适用法律错误。4号批复与行政诉讼法和司法解释相违背，不具有法律效力。2、一审裁定认为起诉人错列被告且拒绝变更错误。蛟河市信访局是蛟河市政府的内设机构，不能以自己名义作出行政行为，应当以蛟河市政府为被告。请求：撤销一、二审行政裁定，一并审查最高人民法院4号批复有无法律效力，判令吉林省高级人民法院立案审理。本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提起行政诉讼。换句话说，行政行为根本上不可能侵犯当事人合法权益的，不属于行政诉讼的受案范围，当事人对此类行政行为提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款（五）、（六）项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。为进一步明确有关信访事项的行政行为是否可诉，4号批复规定：“信访工作机构……依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”“对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，蛟河市政府已经作出《肖子伦信访事项听证会意见》，并向肖子伦本人送达，该意见是蛟河市政府对肖子伦信访事项的答复意见。肖子伦认为蛟河市政府未对其信访事项作出答复，与本案事实不符。该意见属于对信访事项的重复处理行为，且未对肖子伦的实体权利义务作出新的处理，对其权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。一、二审裁定对肖子伦的起诉不予立案，并无不当。即便如肖子伦所诉，蛟河市政府未对其信访事项作出答复，该不予答复行为亦未对肖子伦的权利义务产生实际影响，根据上述法律、司法解释和批复的规定，同样不属于行政诉讼的受案范围。因此，二审裁定认为肖子伦的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，维持一审不予立案的裁定结果，依法有据，本院予以支持。肖子伦主张4号批复与行政诉讼法和司法解释相违背，二审适用4号批复属于适用法律错误，理由不能成立。4号批复体现了行政诉讼法和司法解释的关于根本不可能侵犯当事人实体合法权益的行政行为不可诉的精神实质，且未被最高人民法院废止，属于有效的解释，可以在人民法院裁判文书的说理部分作为论据予以引用。肖子伦还主张一审裁定理由不当，对此二审裁定已经予以纠正，肖子伦以此为由申请再审，理由不能成立。综上，肖子伦的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回肖子伦的再审申请。审判长  郭修江审判员  董 华审判员  李明义二〇一六年六月二十九日书记员  关 月附：相关法律司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3、（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》湖北省高级人民法院：你院鄂高法（2005）210号《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》收悉。经研究，答复如下：一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。