广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)粤行终374号上诉人（原审原告）：叶观，男，汉族，1956年2月28日出生，住广东省阳山县。被上诉人（原审被告）：阳山县人民政府。法定代表人：李欣，县长。委托代理人：冯光坚，阳山县法制局工作人员。委托代理人：黄常杰，阳山县国土资源局工作人员。被上诉人（原审被告）：阳山县国土资源局。住所地：广东省清远市阳山县阳城镇北门路362号法定代表人：甘志科，局长。委托代理人：杨韶明、黄常杰，均为该局工作人员。上诉人叶观因诉被上诉人阳山县人民政府（以下简称阳山县政府）、阳山县国土资源局（以下简称阳山县国土局）农村宅基地申请不予受理决定及安置补偿、赔偿和行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院(2015)清中法行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，一、《土地登记办法》第九条规定申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交申请人的身份证明、土地权属来源证明等材料，该规定是各类土地登记应当遵循的原则，对申请材料不齐全或者不符合法定形式的，是否应当受理，应由国土资源行政主管部门依《土地登记办法》第十二条规定审查后决定。本案中，阳山国土局收到叶观的个人宅基地使用权办证申请后，经审核确认叶观申请的该宗土地所有权××阳城镇范村村委会所有，叶观为阳城镇阳浪陂村委会村民，并非范村村民，其不符合申请人身份条件要求，且未能提供合法的土地权属来源证明，因此，阳山国土局决定不予受理叶观的宅基地使用权办证申请，并无不当。阳山县政府对阳山国土局认定的事实依法定程序经审查后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，维持阳山国土局的不予受理决定，符合法律规定。叶观要求撤销阳山县政府阳府行复[2015]4号《行政复议决定书》和阳山国土局《农村宅基地申请不予受理决定书》及确认被诉行政行为违法的请求，理由不充分，依法应予驳回。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（六）重复起诉的；”本案中，叶观要求阳山县政府、阳山国土局给予其补偿安置并赔偿损失的诉求，与其在（2014）清中法立行初字第1号案件的诉求并无不同，该请求已经原审法院一审、广东省高级人民法院终审、最高人民法院再审等程序审理，因此叶观再次就相同的行政行为、事实理由及诉讼请求提起本诉属于重复起诉的情形，其起诉依法予以驳回。（原审法院不再另行制作裁定书）综上所述，阳山国土局作出的《农村宅基地申请不予受理决定书》和阳山县政府作出的阳府行复[2015]4号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。叶观的诉讼请求，理由不充分。原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告叶观的诉讼请求。上诉人叶观不服原审判决，向本院上诉称：一、本案开庭审理违反法定程序，两被告的“行政机关负责人”没有出庭应诉，只委托代理人出庭。二、被上诉人主要证据不足，属滥用职权。三、法院审理查明的事实错误。上诉人不是重复起诉。上诉人请求补偿安置并赔偿损失的诉求，虽在（2014）清中法立行初字第1号提出过，但一审、终审以“重复起诉及诉讼标的为生效判决的效力所羁束的情形为由”不予受理，而最高法院以“安置补偿费给付、行政赔偿等系不同主体之间的不同法律关系，不属于法律规定的人民法院可以合并审理的情形。因此，再审申请人此项申请理由与法律规定不符，本院不支持。”请求撤销一审判决，支持上诉人的全部诉讼请求。被上诉人阳山县人民政府二审答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持，驳回上诉人的上诉请求。阳山县人民政府作出的《行政复议决定书》（阳府行复[2015]4号）认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。本案一、二审诉讼费用由上诉人承担。被上诉人阳山县国土资源局二审答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持，驳回上诉人的上诉请求。《农村宅基地申请不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的撤销诉求，没有法律依据。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第（三）点规定：“农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请。”上诉人不符合申请条件，经被上诉人告知，上诉人逾期未能提供其他合法的土地权属来源证明，被上诉人才作出《农村宅基地申请不予受理决定书的书面答复，依法依规、程序合法。对上诉人的砖厂用地的发证申请已经在信访材料中回复了。二、上诉人第三、四、五项的诉讼请求属重复起诉，请依法驳回其诉讼请求。上诉人从2009年年初至今就“砖厂拆除、砖厂颁证、非法征地、安置并补偿”等问题开始多次诉讼、信访。请求驳回上诉人的所有诉讼请求。本案一、二审诉讼费用由上诉人承担。本院经审理查明，2014年4月16日，对叶观的《土地确权申请书》信访件，阳山县国土资源局作出《关于阳城镇叶观公民要求土地确权申请的答复》，答复意见为“你的砖厂和建房用地的土地所有权××阳城镇××新村村小组，而你的户口所在地是阳××××松树岗村小组。另外，你的砖厂和建房用地并没有合法的用地手续，我局对你提出的土地登记申请不予支持。”2014年5月29日清远市国土资源局针对叶观的信访复查申请作出《告知书》，认为“根据《信访条例》第二十一条之规定，你反映的问题属权属争议，应当向人民政府申请确权。因此，我局对你的复查申请不予受理。”叶观向被上诉人阳山县人民政府、阳山县国土局再次申请给其建房用地及砖厂用地分别确认“宅基地和集体土地建设用地使用权”，并颁证。2015年1月11日，阳山县国土资源局作出《农村宅基地申请不予受理决定书》，称经工作人员对叶观申请的土地进行实地测量，已确认该土地的所有权××阳城镇范村村委会所有。根据《土地登记办法》第九条规定，经审查，叶观为阳城镇暗浪陂村村民，并不是阳城镇范村村村民，不符合申请人身份证明材料的条件要求，且叶观也没有提供其它合法的土地权属来源证明。经多次催告，叶观未能向阳山县国土局提供上述资料，其提供的资料不符合宅基地使用权办证的申请，决定对其申请的宅基地使用权办证不予受理。叶观不服，向阳山县政府申请复议，阳山县政府于2015年3月11日作出阳府行复[2015]4号《行政复议决定书》，维持阳山县国土局的农村宅基地申请不予受理决定。叶观不服，于2015年5月25日向原审法院提起行政诉讼。请求：1、撤销阳府行复[2015]4号行政复议决定及阳山县国土局的农村宅基地申请不予受理决定；2、确认被诉行政行为违法；3、给叶观及兄弟的宅基地和砖厂用地分别确认为宅基地和集体土地建设用地使用权，并颁证；4、因阳山县政府、阳山县国土局违法行政，不给其砖厂颁证，导致其砖厂被毁，请求补偿安置并赔偿9年停产的经济损失。另查明，2014年8月15日，叶观以阳山县政府、阳山县国土局、阳城镇政府为共同被告诉至原审法院，请求：1、确认阳山县政府和阳山县国土局从1999年起停止对叶观及全县原合法的砖厂发放用地证的行为违法；2、确认阳山县政府和阳山县国土局没有依照土地管理法律法规和《确定土地所有权和使用权的若干规定》给叶观及全县原合法的砖厂办理用地手续、进行土地登记和颁发“集体土地建设用地使用权证”的行为违法，判令阳山县政府、阳山县国土局依法对叶观砖厂发证，确认叶观砖厂合法；3、撤销阳城镇政府签发的《关于责令限期拆除违法用地违法建筑的通知》；4、确认阳山县政府、阳山县国土局、阳城镇政府超批文非法征用、非法出让土地和强制拆除叶观砖厂的行为违法；5、判令阳山县政府、阳山县国土局、阳城镇政府依法给叶观安置补偿及赔偿损失。原审法院以叶观的起诉属于“重复起诉”情形为由，作出（2014）清中法立行初字第1号《行政裁定书》，裁定对叶观的起诉，不予受理。叶观不服，向广东省高级人民院提起上诉，广东省高级人民法院经审查认为，一、叶观有关请求撤销阳城镇人民政府签发的《关于责令限期拆除违法用地违法建筑的通知》、确认阳城镇人民政府强制拆除叶观经营的砖厂的行为违法的诉讼请求，与其在（2009）连法行初字第8号案件的诉讼请求并无不同，该诉请已经连州市人民法院一审、原审法院终审、再审等程序审理，因此叶观再次就相同的具体行政行为提起本案诉讼无法律依据，原审裁定不予受理正确。二、叶观向原审法院起诉请求判令阳山县人民政府、阳山县国土资源局履行发放土地证的法定职责，但未提交证据证明其曾经向阳山县人民政府、阳山县国土资源局提出过发证申请，因此，对叶观提出的该项诉请依法应不予受理。另，叶观提出的诉讼请求涉及不同的行政机关作出的不同具体行政行为，其在本案中一并起诉不符合起诉的条件和要求，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（十一）起诉不具备其他法定要件的。”之规定，依法应不予受理。广东省高级人民法院于2015年1月23日作出（2014）粤高法行终字第933号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。叶观仍不服，向最高人民法院申诉，最高人民法院经审查认为，……三、叶观主张其诉被申请人是基于同一事实，即“被申请人对叶观及全县原合法砖厂的违法行政行为”，但叶观所称被申请人“非法征用、非法出让土地”的行为与被申请人拆除叶观砖厂的行为显然不是同一事实，且土地征用的合法性审查、土地出让的合法性审查、安置补偿费给付、行政赔偿等系不同主体之间的不同法律关系，不属于法律规定的人民法院可以合并审理的情形。最高人民法院于2015年11月3日作出（2015）行监字第431号《行政裁定书》，裁定驳回叶观的再审申请。再查明，生效的（2009）清中法行终字第67号《行政裁定书》查明，2007年12月9日广东省国土资源厅以粤国土资（建）字[2007]563号文《关于阳山县阳城镇2007年第三批次城镇建设用地的批复》批准了阳山县城区总体规划的建设用地。该批复确定的范围为：阳山县阳城镇暗浪陂坑边，山根三、山根四、松树岗、张屋一、张屋二、张屋三村民小组及范村村委会新村村民小组属下的集体用地7.7067公顷，转为建设用地并办理征收为国有土地手续。叶观座落在阳城镇暗浪陂松树岗下塘边的砖窑也属于广东省国土资源厅粤国土资建字[2007]563号文批准转为建设用地的范围之内。（2013）清中法审监行再字第6号《行政判决书》查明，2008年10月，阳城镇人民政府根据相关文件精神及阳山县人民政府的授权，发出了《关于责令限期拆除违法用地违法建筑的通知》并送达给叶观，但叶观没有在规定的期限内自行拆除。2008年10月21日，阳山县人民政府组织县国土资源局等部门联合执法对叶观的砖厂实行强制拆除。叶观的砖厂已列入阳山县阳城镇2007年第三批次城镇建设用地征用范围之内，砖厂租用村民的土地于2007年7月已被阳山县人民政府征用。本院认为，《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条第二款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”第六条规定：“土地登记发证工作由县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”阳山县国土局作为县级人民政府土地行政主管部门，对叶观提出的土地登记申请有进行相应处理的职责。一、关于叶观就其建房用地申请确认宅基地使用权及颁证问题。《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条第二款规定：“农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡(镇)人民政府审核后，报市、县人民政府批准。”叶观对其建房用地申请确认宅基地使用权及颁证，程序上应先向村集体经济组织提出用地申请，经村集体经济组织讨论同意后，再逐级报乡（镇）政府、市县政府批准。本案中叶观就其建房用地直接向阳山县政府、阳山县国土局申请确认宅基地使用权及颁证，不符合上述法律规定的程序，因此阳山县国土局作为县级人民政府土地行政主管部门，作出《农村宅基地申请不予受理决定书》，决定不予受理叶观的农村宅基地申请，并无不当。二、关于叶观就其砖厂用地申请确认集体土地建设用地使用权并颁证问题。该砖厂用地2007年已列入粤国土资（建）字[2007]563号文《关于阳山县阳城镇2007年第三批次城镇建设用地的批复》批准的城镇建设用地范围内，且砖厂租用村民的土地已被阳山县政府征用。叶观现就其砖厂用地申请确认集体土地建设用地使用权并颁证，明显不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的”的要件规定。另，阳山县国土资源局2014年4月16日作出《关于阳城镇叶观公民要求土地确权申请的答复》中已明确答复叶观其申请没有合法的用地手续，不予支持。对于叶观的本次申请，阳山县国土局未再进行重复处理，并无不当。阳山县政府经审查后依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，维持阳山县国土局的不予受理决定，符合法律规定。叶观要求撤销阳山县政府阳府行复[2015]4号《行政复议决定书》和阳山县国土局《农村宅基地申请不予受理决定书》及确认被诉行政行为违法的请求，理由不充分，原审法院判决驳回叶观的前三项诉讼请求正确，本院应予维持。（2014）粤高法行终字第933号行政裁定对叶观要求阳山县政府、国土局给予其补偿安置并赔偿损失的诉讼请求，是以该请求连同一并提起的其他诉讼请求，涉及不同的行政机关作出的不同具体行政行为，叶观一并起诉不符合起诉的条件和要求为由驳回起诉的。本案叶观在起诉请求撤销被诉《农村宅基地申请不予受理决定书》及复议决定的同时，一并提起因被诉行政行为造成砖厂被毁而要求补偿安置及赔偿损失的请求，不属于重复起诉的情形，原审法院裁定驳回起诉不当。但叶观的砖厂是因属违法用地违法建筑而于2008年被阳山县政府强制拆除的，并非由本案被诉行政行为造成，况且提起行政赔偿应以存在违法的行政行为为前提要件，而本案被诉行政行为并未被确认违法。因此，对叶观主张的因本案被诉行政行为违法造成其砖厂被毁，要求补偿安置及赔偿损失的请求，应不予支持。因原审法院裁定驳回起诉并未实质影响叶观的实体权益，本院予以维持。综上所述，上诉人上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人叶观负担。本判决为终审判决。审 判 长  罗 燕代理审判员  刘德敏代理审判员  黄伟明二〇一六年六月十三日书 记 员  朱璐明