北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2016）京01行终441号上诉人（一审原告）胡劲江。委托代理人邹慧楠。被上诉人（一审被告）天津市规划局，住所地天津市和平区西康路48号。法定代表人严定中，局长。委托代理人袁佳鑫，男，天津市规划局干部。委托代理人阮建新，天津天关律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路9号。法定代表人陈政高，部长。委托代理人毛秀武，男，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。委托代理人吴雨冰，男，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。被上诉人（一审第三人）天津市建设投资有限公司，住所地天津市和平区南京路61号。法定代表人赵金祥，董事长。委托代理人董霁，男，天津市建设投资有限公司职员。上诉人胡劲江因政府信息公开告知、行政许可及复议决定一案，不服北京市海淀区人民法院（2015）海行初字第568号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2016年5月16日公开开庭审理了本案。上诉人胡劲江及其委托代理人邹慧楠，被上诉人天津市规划局的委托代理人袁佳鑫、阮建新，被上诉人中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）的委托代理人毛秀武，被上诉人天津市建设投资有限公司（以下简称天津建投公司）的委托代理人董霁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2007年3月27日，天津市规划局向天津建投公司颁发2007津地证0112号《建设用地规划许可证》（以下简称被诉规划许可证）。后胡劲江向天津市规划局申请政府信息公开，申请公开被诉规划许可证的法律、法规、规定以及确定规划指标的、经市政府批准的控制性详细规划。2014年10月22日，天津市规划局作出编号：2014-479天津市规划局政府信息公开答复书（以下简称被诉告知书），告知胡劲江：“我局核发该项目建设用地规划许可证的依据为《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日施行）、《天津市城市规划条例》（2006年11月1日施行）。我局不存在您查询的经市政府批准的控制性详细规划。”胡劲江不服，向住建部申请行政复议。住建部于2015年1月26日作出作出建复决字［2014］1055号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），决定维持天津市规划局作出的被诉告知书；对于胡劲江请求确认被诉规划许可证无效的复议请求，认为其已经超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的复议申请期限，且该具体行政行为对其权利义务没有产生实际影响，其与该具体行政行为没有利害关系，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回。胡劲江亦不服，诉至一审法院。2015年11月18日，一审法院经审理认为，胡劲江收到被诉行政复议决定后，在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，其起诉符合法定起诉期限。住建部系本案适格被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条规定“行政本案由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的本案，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”本案中，针对胡劲江提出的认定被诉规划许可证无效的复议请求，住建部以不符合受理条件为由予以驳回。据此，胡劲江请求认定被诉规划许可证无效的诉讼请求不属于一审法院管辖范围，不予审查。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条的规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，胡劲江所申请公开的一部分信息为“核发被诉规划许可证的法律、法规、规定”，该申请实质上是就相关法律适用问题进行咨询，并非《政府信息公开条例》所规定的政府信息公开申请。因此，天津市规划局针对胡劲江提出的上述申请作出的相关答复，属于对胡劲江的权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”同时，该法第二十一条第（三）项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。本案中，胡劲江所申请公开的另一部分信息为“确定规划指标经市政府批准的控制性详细规划”，天津市规划局称上述信息不存在，胡劲江提交的证据亦不能证明天津市规划局在履行职责过程中制作或获取了其申请公开的政府信息。据此，天津市规划局作出的答复，并无不当。基于此事实，住建部作出的被诉复议决定中维持天津市规划局作出上述信息不存在的被诉告知书的复议决定亦符合相关法律规定，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，胡劲江请求法院一并审查的规范性文件并非天津市规划局作出被诉告知书的依据，不符合一并进行审查的法定条件，故，法院不予审查。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回胡劲江的全部诉讼请求。胡劲江不服一审判决，上诉称：1.一审法院驳回上诉人请求确认被诉规划许可证（白证）无效的第三项诉讼请求系乱用管辖权，审判程序违法。对于非属本院管辖的事项，一审法院应当移送有管辖权的中级人民法院，而不是驳回起诉；2.一审法院认定上诉人提出的一部分信息公开申请，即核发被诉规划许可证的法律、法规、规定系咨询事项，上诉人对此不予认可。因为天津市规划局已经作出被诉规划许可证，上诉人申请公开其作出该行政行为的依据不属于咨询，且天津市规划局也未以此为由拒绝答复；3.对于上诉人申请公开的控制性详细规划，天津市规划局答复称不存在，但未能举证予以证明。而且，依据相关的法律规定，控制性详细规划是作出建设用地规划许可证的主要依据，鉴于天津市规划局已经作出相应的建设用地规划许可证，其对应的控制性详细规划应当存在。如果不存在，就证明被诉规划许可证是违法颁发的；4.一审法院对上诉人提出的规范性文件附带审查请求不予审查缺乏法律依据；5.上诉人坚持要求法院对被诉复议决定中的复议驳回决定进行审查，即坚持通过复议程序对被诉规划许可证的合法性进行监督，不再要求法院直接进行审查，故放弃起诉状中提出的第三项诉讼请求，即认定被诉规划许可证无效之诉讼请求。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人提出的一审第一项、第二项和第四项诉讼请求。被上诉人天津市规划局、住建部和天津建投公司表示同意一审判决，请求予以维持。在法定举证期限内，天津市规划局未向一审法院提交证据。在法定举证期限内，住建部向一审法院提交如下证据：被诉复议决定书，证明胡劲江的起诉已经超过起诉期限。在法定举证期限内，胡劲江向一审法院提交下列证据：1.天津市规划局政府信息公开答复书（编号：2014—477），证明被诉告知书中答复的依据不合法，答复标准不统一；2.建复决字[2014]878—971、1049、1050—1053、1060—1061号行政复议决定书；3.关于责令胡劲松等限期搬迁的决定，以上证据证明天津市规划局作出的被诉规划许可证与胡劲江有直接利害关系。在法定举证期限内，天津建投公司未向一审法院提交证据。对于上述证据，一审法院经审查认为，胡劲江提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，但与本案被诉的行政行为不具有关联性，法院不予采纳。住建部提交的证据系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。本院认为，关于被诉告知书答复内容的合法性，《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，胡劲江所申请公开的一部分信息为核发被诉规划许可证的法律、法规、规定，该申请实质上是就相关法律适用问题进行咨询，并非《政府信息公开条例》所规定的政府信息公开申请。因此，天津市规划局针对胡劲江提出的上述申请作出的相关答复，属于对胡劲江的权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。胡劲江针对被诉告知书的该部分答复内容及复议决定与之对应的内容提起诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，政府信息不存在的，行政机关应当告知申请人。本案中，胡劲江申请公开的另一部分信息为确定规划指标的、经市政府批准的控制性详细规划。对此，天津市规划局在诉讼中明确表示，相关法律依据中并没有明确说明控制性详细规划是核发建设用地规划许可证的审批要件，在胡劲江申请公开上述信息之时，天津市规划局正在进行修编工作，尚不存在上述信息。因此，天津市规划局对于政府信息不存在的问题已经作出合理说明。至于被诉规划许可证是否合法的问题，并不属于本案政府信息公开诉讼的审查范围。胡劲江如对被诉规划许可证有异议，应循其他法律途径解决。故对于胡劲江针对被诉告知书的上述答复内容以及被诉复议决定中与之相应的内容提出的撤销请求，本院不予支持。关于被诉复议决定中驳回胡劲江要求确认被诉规划许可证无效之复议请求这一项内容，一审法院对此争议事项无管辖权，胡劲江可直接以复议机关为被告向有管辖权的法院提起诉讼。关于被诉告知书和被诉复议决定的程序，天津市规划局和住建部未在法定期限内向法院提交其履行相关程序的证据，上述决定程序的合法性缺乏证据支持。但鉴于被诉告知书和被诉复议决定中与之相应的内容结论并无不当，上述程序问题对胡劲江的权利不产生实际影响，本院依法确认被诉告知书和被诉复议决定违法，但不予撤销。此外，胡劲江请求法院一并审查的规范性文件并非天津市规划局作出被诉告知书的依据，不符合一并进行审查的法定条件，本院不予审查。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、撤销北京市海淀区人民法院（2015）海行初字第568号行政判决；二、确认天津市规划局作出的《天津市规划局政府信息公开答复书》（编号：2014-479）以及中华人民共和国住房和城乡建设部作出的《行政复议决定书》（建复决字﹝2014﹞1055号）中维持前述政府信息公开答复书的决定违法；三、驳回胡劲江的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人天津市规划局、中华人民共和国住房和城乡建设部共同负担（于本判决生效之日起七日内交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  赵 锋代理审判员  李赟乐代理审判员  徐钟佳二〇一六年六月十二日书 记 员  肖 克