海南省第二中级人民法院行 政 判 决 书（2016）琼97行初47号原告吴继进，男，汉族。委托代理人符定福，海南为先律师事务所律师。被告儋州市人民政府。法定代表人张耕，市长。委托代理人鲍媛，儋州市人民政府法制办工作人员。委托代理人唐符力，儋州市国土资源局法规监察科科长。第三人海南洋浦爵海实业有限公司。负责人邓新平。委托代理人王绍文，海南洋浦爵海实业有限公司员工。第三人林满欢，男，汉族。委托代理人林小康，男，汉族，系第三人林满欢的儿子。原告吴继进诉被告儋州市人民政府（简称儋州市政府）及第三人海南洋浦爵海实业有限公司（简称爵海公司）、第三人林满欢土地行政登记纠纷一案，于2016年2月1日向本院提起行政诉讼。本院于同年2月3日立案后，于同年2月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月10日、3月25日公开开庭审理了本案。原告吴继进及其委托代理人符定福，被告儋州市政府的委托代理人鲍媛、唐符力，第三人爵海公司的委托代理人王绍文，第三人林满欢的委托代理人林小康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：被告儋州市政府通过变更登记于2014年5月9日向第三人林满欢颁发儋国用（2014）第525号《国有土地使用证》（简称525号土地证）。原告吴继进诉称：位于儋州市万福路与兰洋路交汇处的“爵海小区”（又名爵海花园小区），系第三人爵海公司兴建的建设项目。1994年10月15日，原儋州市规划局批准了该小区用地规划；2008年10月24日，该小区完成了“五通一平”的基础设施建设，并通过了验收。2009年2月20日，儋州市国土环境资源局对该小区分户办证的有关事项，形成了面临大道（万福路）1-41号用地按建筑方案统一建成后才分户办证的意见；2009年2月26日，儋州市住房和城乡建设局批准了该小区用地调整规划；2009年11月15日，儋州市住房和城乡建设局就该小区的用地分户办证和建设，形成了面临大道l-41号用地建成并验收后再给予分户办证的意见。2009年3月8日，第三人爵海公司将爵海小区临万福路（又称爵海路）第2号建设用地转让给原告，转让的土地四至为：东至杨云南（用地）；西至林满欢（用地)；南至西一巷；北至爵海路（即万福路）。转让的土地规格为：宽8米，东长23.86米，西长22.89米，面积为219.23平方米。2015年8月6日，原告按照与第三人爵海公司购买的土地范围动工建房。2015年9月16日，儋州市住房和城乡建设局、儋州市国土环境资源局和儋州市城建大队到现场，以原告建房超过第三人林满欢的用地界线为由，责令原告停工。2015年10月15日，第三人林满欢擅自毁掉原告已建设的部分房屋基础并在其上动工建房，引起了纠纷。在儋州市国土环境资源局调查处理期间，第三人林满欢提交的儋州市政府于1998年11月23日颁发的儋国用（那大）第5857号《国有土地使用证》（简称后5857号土地证）上没有四至，仅有面积为294.2平方米。2014年5月9日，儋州市政府给第三人林满欢进行变更登记颁发了525号土地证，确定了该宗地的四至和坐标点，明确宗地前宽13米，后宽13.3米，东长22.9米，西长21.4米，面积为290.3平方米。根据儋州市国土环境资源局实地测量，儋州市政府进行变更登记后颁发给第三人林满欢的525号土地证确定的用地范围，已经超越了原告购买的爵海小区临万福路第2号用地0.78米，造成原告购买的爵海小区临万福路第2号用地宽度只剩下7.22米宽，严重损害原告的合法权益。原告认为，儋州市政府于2014年5月9日给第三人林满欢进行变更登记后颁发的525号土地证完全违法。具体理由如下：一、颁证土地权属来源不合法。《中华人民共和国城乡规划法》第七条规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。”第九条第一款规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。”第三人林满欢位于儋州市爵海小区临万福路1号用地权属来源于海南洋浦爵海实业有限公司的转让行为，儋州市住房和城乡建设局于2009年2月26日批准的该小区用地调整规划，包括第三人林满欢用地在内的爵海小区临万福路1-41号用地的宽度均为8米，根本不存在超过8米宽的用地规划。可见，儋州市政府于2014年5月9日给第三人林满欢变更登记的525号土地证中，确定了该宗地的四至和坐标点，明确该宗土地前宽13米，后宽13.3米，东长22.9米，西长21.4米，面积为290.3平方米，完全违反了爵海小区的用地规划，其变更登记颁证土地权属来源不合法。二、颁证行为严重违反法定程序。儋州市政府向第三人林满欢变更登记颁发525号土地证期间，没有依法进行权属调查，没有土地权属来源证明，所登记的宗地没有地籍调查表，登记的宗地界址坐标、宗地长宽、宗地面积等，均没有依法通知该宗地的转让人第三人爵海公司及与该宗地相邻的原告现场指界。可见，被告的变更登记颁证行为严重违反了《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》、《地籍调查规程》及《土地登记办法》第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”等相关规定，严重违反法定程序。综上，被告儋州市政府于2014年5月9日给第三人林满欢变更登记颁发525号土地证的行政行为，事实不清，程序违法，该行为已经严重侵犯原告的合法权益。为此，根据行政诉讼法的规定，原告特提起诉讼，请求撤销被告儋州市政府于2014年5月9日变更登记颁发给第三人林满欢的525号土地证。原告吴继进向本院提交了以下证据：1、525号土地证，证明儋州市政府于2014年5月9日向第三人林满欢颁证的事实；2.《地基转让协议书》，证明第三人爵海公司于1995年3月14日将爵海小区临万福路1号建设用地转让给第三人林振荣，转让的土地四至不清，长宽不明；3.儋府函[1993]200号《儋州市人民政府关于海南洋浦爵海实业有限公司兴建万福路“爵海小区”用地批复》，证明儋州市政府于1993年5月11日有偿出让75亩国有土地使用权给爵海公司，作为兴建万福路“爵海小区”用地；4.《建设用地规划许可证》，证明原儋州市规划局于1993年12月15日给爵海公司核发《建设用地规划许可证》；5.《爵海小区用地规划图》，证明原儋州市规划局于1994年10月15日批准了爵海小区用地规划，爵海小区临万福路1-41号用地宽度均为8米；6.儋国用（那大）字第13832号《国有土地使用证》，证明儋州市政府于1997年5月14日给爵海公司颁发爵海小区用地的国有土地使用证；7.《儋州爵海花园小区用地规划（调整图）总平面图》，证明儋州市住房和城乡建设局于2009年2月26日批准了爵海小区变更用地规划，爵海小区临万福路1-41号用地宽度均为8米；8.儋土环资[2009]486号《儋州市国土环境资源局关于儋州市爵海小区分户办证的意见》，证明儋州市国土环境资源局于2009年2月20日同意爵海小区面临大道（万福路）的1-41号用地按建筑方案统一建成后才分户办证；9.儋建[2009]296号《儋州市住房和城乡建设局关于儋州市爵海小区分户办证及建设的意见》，证明儋州住房和城乡建设局于2009年11月15日同意爵海小区面临大道（万福路）的1-41号用地建成并经验收后再给予分户办证；10.《宅基地转让协议书》，证明爵海公司于2009年3月8日将爵海小区临万福路（爵海路）2号建设用地转让给吴继进，转让的建设用地规格为：宽8米，西长22.89米，东长23.86米，面积219.23平方米；11.收款收据，证明吴继进于2009年3月8日向爵海公司支付土地转让款的事实；12.现场照片，证明林满欢于2015年10月15日强行推掉吴继进所建部分房屋基础的事实；13.《海南洋浦爵海实业有限公司关于要求更正儋国用（2014）第525号国有土地使用证的请求》，证明爵海公司于2015年10月12日要求儋州市国土环境资源局更正第三人林满欢持有的525号土地证上用地坐标的事实。被告儋州市政府辩称：一、原告的起诉不符合法律规定，属于重复起诉，违反了一事不再理的原则。原告曾于2015年向海南省第二中级人民法院（简称省二中院）提起行政诉讼，省二中院经审理后作出(2015)海南二中行初字第243号行政裁定，裁定驳回原告吴继进的起诉。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三条第（六）项的规定，原告吴继进以同样的事实、理由与诉讼请求再次起诉，属于重复起诉，违反了一事不再理的原则，该诉不符合法律规定，应依法驳回起诉。二、525号土地证涉讼标的已过起诉期限，起诉不符合法律规定。在原告于2015年向省二中院提起的行政诉讼中，省二中院曾于2015年12月29日裁定“被告于1995年3月颁发给林振荣的5857号土地证，原告于2015年10月20日才向本院起诉确认林振荣的5857号土地证违法，显然已超过20年起诉期限，对其起诉依法应予以驳回。而原告同时起诉的林满欢的5857号土地证和525号土地证又是基于林振荣的5857号土地证变更登记而来，故对该两项起诉依法也应予以驳回。”可见，该裁定认定讼争之土地所涉及的525号土地证的撤证诉求已超过起诉期限，且原告一审服判，裁定已生效，故原告吴继进再次起诉撤销525号土地证不符合法律规定。三、被告给第三人林满欢颁发的525号土地证的土地权属来源合法。第三人林满欢拥有的土地使用权是由其继承所得，继承身份有排浦边防派出所及儋州市计划局出具的《证明》予以证明，而其父林振荣对此地的使用权系由第三人爵海公司转让取得，此事实有《地基转让协议书》、缴款收入凭单予以证明。根据上述事实，第三人林满欢拥有合法的土地使用权。四、被告的颁证程序正确，符合法律规定。1995年3月，第三人的父亲林振荣申请办理土地登记。经审核，被告依法向林振荣颁发了儋国用（那大）字第5857号《国有土地使用证》（简称前5857号土地证）。第三人林满欢根据继承事实，于1998年11月申请继承登记，国土职能部门依法审查了其申请材料，审核了其继承手续，依法向林满欢颁发了后5857号土地证。2014年4月，第三人林满欢持有后5857号土地证向儋州市国土环境资源局申请换发新版《国有土地使用证》，并提交申请材料。经审查，初审过程符合要求，初审结果准确，法律依据充分，依法给予颁发了525号土地证。可见，被告给第三人林满欢颁发土地证的行为是严格按照《土地登记办法》的要求进行的，无论是实体方面还是程序方面均符合法律的规定。五、老证与新证均符合规划。该争议地分别在1994年原儋州市规划局批准的《爵海小区用地规划图》、2009年儋州市住房和城乡建设局批准的《儋州爵海花园小区用地规划（调整图）总平面图》的位置及面积是没有变动的，且已注销的前5857号土地证和后5857号土地证符合《爵海小区用地规划图》的规划，525号土地证也符合《儋州爵海花园小区用地规划（调整图）总平面图》的规划。综上，被告给第三人林满欢颁证的行为合法有效，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，且违反法律规定，请求法院依法驳回其诉讼请求。被告儋州市政府于2016年2月24日向本院提交了以下证据：1.土地使用权登记发证申请书，证明林振荣（第三人林满欢的父亲）申请国有土地使用权登记；2.地基转让协议书，证明林振荣宅基地的土地权属来源；3.《关于修建万福东路的请示报告》，证明爵海公司关于修建万福东路的请示；4.《关于海南洋浦爵海实业有限公司成片私人宅基地规划管理若干问题的批复》，证明儋州市规划局批复同意爵海温泉花园小区私人住宅方案，实施居住小区分片宅基地转让及建设；5.《建设用地规划许可证》，证明爵海公司申领建设用地规划许可证；6.收入凭单，证明林振荣已支付宅基地购买款；7.土地登记审批表，证明该宗地的登记依法经过审批；8.身份证复印件（林满欢）、证明，证明第三人林满欢的身份情况；9.证明（原儋州市计划局出具），证明第三人林满欢变更登记的权属来源；10.土地使用权转让（继承）核准表，证明国土部门核准土地使用权转让（继承)行为；11.收费票据，证明第三人林满欢缴纳相关费用；12.土地登记审批表，证明该宗地的登记依法经过审批；13.前5857号土地证，证明被告依法给第三人林满欢的父亲林振荣颁发国有土地使用证；14.换发新版《国有土地使用证》申请书、身份证复印件，证明第三人林满欢申请换发新版《国有土地使用证》；15.土地登记申请审批表，证明该宗地的登记经依法审批；16.缴款书，证明第三人林满欢缴纳相关费用；17、525号土地证，证明被告依法给第三人林满欢颁发国有土地使用证。第三人爵海公司述称：一、儋州市政府于2014年5月9日给第三人林满欢颁发525号土地证的行政行为，事实不清，证据不足。位于儋州市万福路的爵海小区（又名爵海花园小区），系爵海公司开发的项目，根据批准的该小区的规划，爵海小区临万福路的1-41号用地，宽度均为8米。1995年3月14日，为了该小区的建设美观完整，爵海公司将爵海小区临万福路1号用地及1号用地与西侧规划路之间的边角地一并转让给林振荣（第三人林满欢的父亲，已故），该宗地为不规则的四边形，双方在签订的《地基转让协议书》中，只约定转让的用地面积为294.2平方米，没有明确转让土地的长和宽。爵海公司从来没有将爵海小区临万福路2号用地的部分面积转让给林振荣或者第三人林满欢。在没有任何证据证明该宗土地权属来源的情况下，儋州市政府于2014年5月9日以“换发”的名义，在给第三人林满欢颁发的525号土地证中，确定了该宗地的四至坐标，明确该宗地前宽13米，后宽13.3米，东长22.9米，西长21.4米，面积为290.3平方米，该土地使用证的用地范围已经侵占到吴继进使用的爵海小区临万福路2号用地约0.78米乘于22.89米的面积，造成爵海小区临万福路2号用地只剩下约7.22米宽，严重侵犯吴继进的合法权益。可见，被告儋州市政府的上述颁证行为不是什么“换证”，实属土地变更登记。而该宗地的变更登记，完全没有事实根据，依法应予以撤销。二、被告儋州市政府颁发525号土地证严重违反法定程序。理由有：（一）爵海公司没有申请本案宗地的变更登记，被告儋州市政府擅自办理该宗土地的变更登记，严重违反法律规定。1993年2月23日施行的《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》第三条“变更土地登记申请”第3项明确规定：“因国有土地使用权转让或田地上建筑物、附着物所有权转让引起国有土地使用权转让的，土地使用权转让人和受让人在土地使用权转让合同签订后十五日内，持土地使用权转让合同共同到土地管理部门申请土地权属变更登记。土地使用权分割转让或因地上建筑物、附着物所有权分割转让涉及土地使用权分割转让的，须经土地管理部门批准后，再申请土地权属变更登记。”我国的土地登记实行的是申请的原则，即土地登记机关办理土地登记，一般应由土地权利人或土地权利变动当事人向土地登记机关以书面形式提出申请。爵海公司作为本案颁证土地的转让人，在没有申请该宗土地变更登记的情况下，儋州市政府擅自于2014年5月9日给第三人林满欢颁发了525号土地证，该变更登记行为已经严重违反了上述规定，程序严重违法。（二）本案变更土地登记没有依法进行权属调查和地籍丈量。《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》第二条“变更土地登记程序”规定：“变更土地登记的程序分为：1、变更土地登记申请；2、变更地籍调查；3、审核；4、注册登记；5、换发或者更改土地证书，核发他项权利证明书。”第四条“变更地籍调查”明确规定：“变更地籍调查分权属调查和地籍勘丈。各类变更土地登记均须进行权属调查。因土地所有权、使用权分割、合并引起界址点、界址线变更或者国有土地使用权部分出租、抵押的，须在权属调查基础上进行地籍勘丈。变更地籍调查按《城镇地籍调查规程》、《日常地籍管理办法（试行）》和(1992)国土（籍）字第46号文件的有关规定执行”。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”被告儋州市政府颁发525号土地证过程中，虽然有宗地界址坐标及宗地图，但该宗地界址坐标及宗地图只是第三人林满欢单方指界，爵海公司作为该宗土地的转让人及相邻的爵海小区临万福路2号用地的使用人吴继进，均没有参与该宗土地的现场指界。可见，本案变更土地登记根本没有依法进行过权属调查和地籍丈量，该行为严重违反上述规定，程序严重违法。综上所述，被告儋州市政府于2014年5月9日给第三人林满欢颁发525号土地证的行政行为，认定事实不清、证据不足，程序严重违法，该行政行为已经严重侵犯原告吴继进的合法权益。为此，恳请人民法院依法判决支持原告吴继进的诉讼请求，判决撤销颁发给第三人林满欢的525号土地证。第三人爵海公司向本院提交了以下证据：1.儋府函[1993]200号《儋州市人民政府关于海南洋浦爵海实业有限公司兴建万福路“爵海小区”用地批复》，证明儋州市政府于1993年5月11日同意原儋州市土地管理局收回那大镇清平管理区武后村西南边原清平管理区和东风村、武后村经济合作社使用的155.72亩国有土地使用权，有偿出让75亩国有土地使用权给爵海公司，作为兴建万福路“爵海小区”用地；2.《建设用地规划许可证》，证明儋州市规划局于1993年12月15日向爵海公司核发《建设用地规划许可证》；3.《爵海花园小区用地规划图》，证明儋州市规划局于1994年10月15日批准爵海小区用地规划图，临万福路1-41号用地均为8米宽；4.儋国用（那大）字第13832号《国有土地使用证》，证明儋州市政府于1997年5月14日向爵海公司颁发国有土地使用证；5.《儋州爵海花园小区用地规划（调整图）总平面图》，证明儋州市住房和城乡建设局于2009年2月26日批准了爵海小区变更用地规划，爵海小区临万福路1-41号用地宽度均为8米；6.儋土环资[2009]486号《儋州市国土环境资源局关于儋州市爵海小区分户办证的意见》，证明儋州市国土环境资源局于2009年2月20日同意爵海小区面临大道（万福路）的1-41号用地按建筑方案统一建成后才分户办证；7.儋建[2009]296号《儋州市住房和城乡建设局关于儋州市爵海小区分户办证及建设的意见》，证明儋州住房和城乡建设局于2009年11月15日同意爵海小区面临大道（万福路）的1-41号用地建成并经验收后再给予分户办证；8.《宅基地转让协议书》，证明爵海公司于2009年3月8日将爵海小区临万福路（爵海路）2号建设用地转让给吴继进，转让的建设用地规格为：宽8米，西长22.89米，东长23.86米，面积219.23平方米；9.收款收据，证明吴继进于2009年3月8日向爵海公司支付土地转让款的事实；10.《海南洋浦爵海实业有限公司关于要求更正儋国用（2014）第525号国有土地使用证的请求》，证明爵海公司于2015年10月12日要求儋州市国土环境资源局更正第三人林满欢持有的525号土地证上用地坐标的事实。第三人林满欢没有提交书面答辩状，其在庭审中述称其意见与被告儋州市政府的答辩意见一致。第三人林满欢没有向本院提交证据。本院根据原告吴继进的申请，依职权向儋州市国土环境资源局调取了《爵海花园小区示意图》，并组织各方当事人进行了质证。经庭审质证，各方当事人对证据的质证意见如下：（一）关于原告吴继进提交的证据：被告对原告提交的证据1、3、6、8、9、11没有异议，对证据2、4、5、7、10、12、13均有异议。第三人林满欢的质证意见与被告的上述质证意见一致。第三人爵海公司对原告提交的证据均无异议。（二）关于被告儋州市政府提交的证据：原告对被告提交的证据1的真实性无异议，但对其合法性、关联性有异议，认为应由第三人林满欢和爵海公司双方共同申请土地登记而不是单方申请，单方申请不合法；对证据2的真实性无异议，但认为其证明内容与本案没有关联，该证据中记载的转让面积和四至均不明确；对证据3-5没有异议；对证据6的真实性无异议，但认为与本案没有关联；对证据7的真实性无异议，对其合法性有异议，该证据上记载的四至面积与本案被诉行政行为不一致；对证据8的真实性无异议，但对其合法性有异议，认为边防派出所无权对谁有权继承进行证明；对证据9的真实性无异议，对其证明内容有异议，认为该证据与本案审查的行政行为没有关联；对证据10的真实性无异议，对合法性、关联性有异议；对证据11的关联性有异议；对证据12真实性无异议，对其合法性有异议；对证据13的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议；对证据14的真实性无异议；对证据15的真实性无异议，对其合法性有异议，认为该审批改变了土地的四至范围；对证据16-17无异议。第三人林满欢对被告提交的证据均无异议。第三人爵海公司的质证意见与原告吴继进的上述质证意见一致。（三）关于第三人爵海公司提交的证据：由于第三人爵海公司提交的证据与原告所提交的证据相同，被告和第三人林满欢的质证意见与原告所提交的相同证据的质证意见一致。原告对第三人爵海公司提交的证据均无异议。（四）关于本院依职权调取的证据：原告吴继进与第三人爵海公司对本院依职权调取的《爵海花园小区示意图》没有异议；被告与第三人林满欢认为《爵海花园小区示意图》系由林满欢持有的525号土地证中的宗地图与1994年爵海花园小区规划图进行套图而来，由于1994年爵海花园小区规划图不具有合法性，故该证据缺乏合法性基础。本院对上述证据认证如下：（一）关于原告吴继进提交的证据：本院认为，原告提交的证据均来源真实，且与本案争议事实具有关联性，本院对其真实性和关联性均予以确认。（二）关于被告儋州市政府提交的证据：本院认为，被告提交的证据均来源真实，且与本案争议事实具有关联性，本院对其真实性和关联性均予以确认。（三）关于第三人爵海公司提交的证据：本院认为，第三人爵海公司提交的证据均来源真实，且与本案争议事实具有关联性，本院对其真实性和关联性均予以确认。（四）关于本院依职权调取的证据：本院对其真实性、合法性和关联性均予以确认。经审理查明，1993年5月21日，儋州市政府作出儋府函[1993]200号《儋州市人民政府关于海南洋浦爵海实业有限公司兴建万福路“爵海小区”用地的批复》，同意原儋州市土地管理局有偿出让75亩国有土地给爵海公司，作为兴建万福路“爵海小区”用地。1994年10月15日，原儋州市规划局审核通过“爵海花园小区”用地规划图，该图显示涉案的1号、2号宅基地的宽度均规划为8米，同时该图显示1号宅基地与规划图边界间尚有梯形状的边角地。1995年3月14日，第三人林满欢的父亲林振荣与爵海公司签订地基转让协议书，根据该协议书上记载，林振荣受让的宅基地是爵海小区临万福路1号，关于宅基地面积部分有涂改痕迹，显示的面积是294.2㎡（该数字为手写），没有记载该宅基地的具体长宽和四至范围。第三人爵海公司述称当时林振荣购买1号宅基地时，爵海公司将1号宅基地与“爵海花园小区”用地规划图边界间的梯形状边角地一并给了林振荣。1995年3月30日，儋州市政府向林振荣颁发前5857号土地证，该证上记载用地面积为294.2㎡，四至为东至临万福东路2号、南至西一巷道路北边、西至环市路、北至万福东路，该证附有手绘的附图，北宽13.0375米、南宽13.3米，西长21.4246米、东长22.8878米，该证上没有GPS坐标点。1998年11月，第三人林满欢以继承为由申请办理变更登记，儋州市政府于1998年11月23日向其颁发后5857号土地证，该证的土地证号不变，面积为294.2㎡，四至为东至2号地基、南至西一巷道路、西至环市路、北至万福路，该证亦附有手绘的附图，北宽13米、南宽13.3米、西长21.4米、东长22.9米，该证上没有GPS坐标点。2009年3月8日，爵海公司与原告吴继进签订宅基地转让协议书，将临爵海路第2号宅基地转让给原告吴继进，转让宅基地的规格为：宽8米，东长23.86米，西长22.89米，面积为219.23㎡，四至为东至杨云南、西至林满欢、北至爵海路、南至西一巷，转让地价款为人民币5万元。2014年4月3日，第三人林满欢以更换新版国有土地使用证为由申请土地登记。儋州市政府经审批为其办理变更登记，于2014年5月9日向其颁发525号土地证，该证记载的使用权面积为290.3㎡，该证附有宗地图，宗地图增加了J1、J2、J3和J4等四个GPS坐标点，北宽13米、南宽13.3米、西长21.4米、东长22.9米，儋州市政府在颁证过程中没有通知相邻人到现场指界确定坐标点。经本院将原儋州市规划局于1994年10月15日审核通过的“爵海花园小区”用地规划图与525号土地证的宗地图进行套图显示，525号土地证的J1和J4两个GPS坐标点在2号宅基地的范围内。原告吴继进主张525号土地证侵占其宅基地的宽度为0.78米。2015年8月，原告吴继进在其购买的2号宅基地范围内动工建房，第三人林满欢以原告建房超过其用地界线为由进行阻止，双方由此发生纠纷。原告吴继进以前5857号土地证的土地权属来源不合法、颁证程序违法为由，于2015年10月26日向本院提起行政诉讼，请求确认前5857号土地证和后5857号土地证违法，并请求撤销525号土地证。本院经审理于2015年12月29日作出（2015）海南二中行初字第243号行政裁定（简称243号行政裁定），以原告起诉前5857号土地证已超过20年的最长起诉期限为由，全案驳回了原告吴继进的起诉。原告吴继进遂于2016年2月1日提起本案诉讼。另查明，涉案的1号、2号宅基地在本案纠纷发生前均为空地。本院察看现场时，第三人林满欢开始动工修建地基。本院认为，本案的争议焦点有三个：一是原告吴继进的起诉是否属于重复起诉；二是原告吴继进的起诉是否已超过法定起诉期限；三是被告儋州市政府通过变更登记颁发525号土地证的行政行为是否合法。首先，关于原告吴继进的起诉是否属于重复起诉的问题。被告儋州市政府和第三人林满欢主张原告吴继进曾就525号土地证提起过行政诉讼，本案属于重复起诉，违反了一事不再理的原则。本院认为，重复起诉的判断标准是当事人基于同一事实和理由重新进行起诉。本案中，243号行政裁定是基于原告起诉前5857号土地证已超过20年的最长起诉期限，因而全案驳回了原告的起诉，现原告仅针对被告儋州市政府通过变更登记颁发525号土地证的行政行为提起本案诉讼，而且也并非基于同一事实和理由，故不属于重复起诉。被告儋州市政府和第三人林满欢上述主张的理由不充分，本院不予支持。其次，关于原告吴继进的起诉是否已超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被告儋州市政府和第三人林满欢所提交的证据不足以证明原告的起诉已超过上述规定的起诉期限。被告儋州市政府和第三人林满欢主张243号行政裁定已认定原告的起诉超过法定期限。本院认为，该主张系其对243号行政裁定的错误理解，243号行政裁定的原意是认为原告对前5857号土地证提起诉讼已超过20年的最长起诉期限，因而全案将原告同时对后5857号土地证和525号土地证的起诉予以驳回，并非认定原告对525号土地证的起诉已超过法定起诉期限，因此，被告儋州市政府和第三人林满欢上述主张与243号行政裁定的原意不符，本院不予支持。最后，关于被告儋州市政府通过变更登记颁发525号土地证的行政行为是否合法的问题。本案中，被告儋州市政府颁发525号土地证的行政行为是属于换发新证还是变更登记，这是对被告颁发525号土地证的合法性如何进行审查的前提和基础。本案525号土地证项下土地是由前5857号土地证及后续的后5857号土地证变更登记而来，然而前5857号土地证及后续的后5857号土地证未标注涉案土地的坐标点，涉案争议地是在颁发525号土地证时才确定了GPS坐标点。虽然第三人林满欢是以换发新证为由向被告申请土地登记，但被告据以颁证的《土地登记审批表》中所记载的登记类型却是变更登记，而且525号土地证与前5857号土地证和后5857号土地证相比，面积发生了变化，并且新增加了GPS坐标点，故被告颁发525号土地证的行政行为应属于变更登记行为。本案中，林振荣与爵海公司签订的《地基转让协议书》是被告儋州市政府颁证的权属依据，但该协议书上没有约定转让宅基地的具体长度、宽度和四至范围，只是记载其购买的是1号宅基地。而根据原儋州市规划局于1994年10月15日审核通过“爵海花园小区”用地规划图显示，涉案的1号、2号宅基地的宽度均规划为8米。虽然前5857号土地证和后5857号土地证的附图标明了土地证项下用地的具体长度、宽度和四至，但其东至均记载是2号宅基地，故被告儋州市政府在确定具体的GPS坐标点时应当结合原儋州市规划局于1994年10月15日审核通过的“爵海花园小区”用地规划图所确定的宅基地宽度进行充分地籍调查。根据《城镇地籍调查规程》变更地籍调查4.2.2条“界址变更必须由变更宗地申请者及相邻宗地使用者亲自到场共同认定，并在变更地籍调查表上签名或盖章”的规定，被告在变更登记颁证过程中应当组织第三人林满欢和相邻人吴继进等亲自到现场进行指界确认坐标点，而在本案中仅有第三人林满欢参与了指界，违反了上述规定，故被告通过变更登记颁发525号土地证的程序违法。综上，被告儋州市政府变更登记颁发525号土地证的程序违法，依法应予撤销。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定,判决如下：撤销被告儋州市人民政府于2014年5月9日颁发的儋国用（2014）第525号《国有土地使用证》。案件受理费人民币50元，由被告儋州市人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长  张德雄审 判 员  文魁兴人民陪审员  薛为凯二〇一六年六月十六日书 记 员  管 娜