文书内容海南省高级人民法院p t ; ' > 行 政 判 决 书（2016）琼行终284号上诉人（原审被告）五指山市人民政府。住所地：五指山市。法定代表人陈振聪，该市市长。委托代理人谢云，五指山市国土资源局法规室负责人。被上诉人（原审原告）三亚国泰实业有限公司。住所地：三亚市。法定代表人符树林，该公司董事长。委托代理人傅生运，该公司副总经理。委托代理人杨浩，海南颖川律师事务所律师。上诉人五指山市人民政府（以下简称五指山政府）因与被上诉人三亚国泰实业有限公司（以下简称国泰公司）收回国有土地使用权纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2015）海南一中环行初字第22号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院于2016年5月6日立案受理后，依法组���合议庭，于2016年6月8日依法公开开庭审理了本案。上诉人五指山市政府的委托代理人谢云，被上诉人国泰公司的委托代理人杨浩、傅生运到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本案被诉的行政行为是五指山市政府于2015年11月11日对国泰公司作出五府函[2015]319号《五指山市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称319号《决定书》）。内容为：“你司自1993年取得位于我市海榆中线211至212公里东侧一宗土地使用权以来（土地证号：通国用[1993]字第**号，面积：138000平方米），至今未进行开发，土地长期闲置。我市认定该宗地为闲置土地，且闲置原因为企业原因，并已向你方送达了《闲置土地认定书》（五府函[2015]187号）。根据《中华人民共和国��地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《海南经济特区土地管理条例》第四十二、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九、三十条的规定，我市决定依法无偿收回该宗闲置土地使用权。请你方自本决定书送达之日起30日内，到我市国土资源局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，我市将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。如对本决定不服的，可在本决定书送达之日起60日内向海南省人民政府申请行政复议或在三个月内向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。逾期不申请行政复议或提起行政诉讼，我市将依法无偿收回国有建设用地使用权”。原审法院���明：1993年2月16日国泰公司（乙方）与通什市冲山街道办事处牙畜蔬菜管理区（甲方）签订《土地征用协议书》，约定乙方征用甲方位于海榆中线211至212公里处东侧196.5亩山坡地用于旅游度假开发建设用地，地价款为叁拾玖万叁仟元，同时约定该协议经通什市土地部门认可和办理有关手续后生效。1993年3月4日通什市政府以通府函[1993]27号《关于同意给三亚国泰实业有限公司出让土地使用权的批复》批复同意由通什市土地局征收该地后出让给原告作为兴建旅游、商贸、别墅项目土地。该批复要求原告自批准土地使用权出让之日起一年内必须开发建设，否则无偿收回土地使用权。该批复没有送达给原告。1993年3月16日通什市政府给原告颁发了该地的《国有土地使用证》，证号为通国用（93征）字第075号，该证上载明土地用途为旅游度假商住用地，面积壹拾叁万捌仟平方米。通什市政府、通什市国土局均未与原告签订土地使用权出让合同。原告取得土地使用权后，一直未动工开发。1997年3月3日，通什市政府根据通什市国土局通土函[1997]09号《关于收回土地使用权的请示》，以通府函[1997]23号《关于收回土地使用权的批复》批复同意无偿收回包括原告在内的共15家公司闲置的土地使用权。该批复未送达给原告，通什市国土局也一直未向原告下达无偿收回土地使用权决定书。1998年12月22日，通什市国土局以通土函[1998]66号《关于出让国有土地使用权的请示》向通什市政府请示，拟将上述仍登记在原告名下的207亩土地使用权出让给通什市扶贫开发服务公司，但通什市政府一直未作出是否同意该请示的批复。2010年3月4日，原告向本院提起行政诉讼，请求撤销通什市政府1997年3月3日所作的通府函[1997]23号《关于收回土地使用权的批复》，本院审理后于2010年6月3日作出（2010）海南一中行初字第40号《行政裁定书》，以通什市政府所作的通府函[1997]23号《关于收回土地使用权的批复》属于内部批复，对原告的权利义务没有产生实际影响为由，裁定驳回原告的起诉。2013年12月5日，五指山市国土局以五土环资字[2013]591号《关于审定闲置土地认定及处置方案的请示》向五指山市政府请示，请求批准同意由五指山市国土局根据原通什市政府通府函[1997]23号《关于收回土地使用权的批复》，作出无偿收回原告上述207亩土地使用权的决定。2013年12月12日，五指山市政府以五府函[2013]353号《关于收回土地证号为通国用（1993）字第75号宗地国有土地使用权的批复》批复同意由五指山市国土局根据原通什市政府通府函[1997]**号《关于收回土地使用权的批复》，作出无偿收回原告上述207亩土地使用权的决定送达给原告。2013年12月19日五��山市国土局对原告作出五土环资字[2013]698号《关于收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回原告上述207亩土地使用权。原告不服该决定，于2014年4月11日以五指山市国土局和五指山市政府为共同被告向该院提起本行政诉讼，请求撤销五指山市国土局作出的五土环资字[2013]698号《关于收回国有建设用地使用权决定书》，该院审理后认为，五土环资字[2013]698号《关于收回国有建设用地使用权决定书》上署名的机关是五指山市国土局，原告起诉五指山市政府没有法律依据，五指山市国土局作出的无偿收回原告国有土地使用权的决定程序违法、超越职权，遂于2014年6月16日作出（2014）海南一中环民初字第3号行政判决书，判决：1、撤销五指山市国土局作出的五土环资字[2013]698号《关于收回国有建设用地使用权决定书》；2、驳回原告对五指山市政府的起诉。五指山市国土局不服该判决，提起上诉，海南省高级人民法院审理后于2014年8月19日作出（2014）琼环行终字第6号行政判决书，判决：1、维持（2014）海南一中环民初字第3号行政判决第一项；2、撤销（2014）海南一中环民初字第3号行政判决第二项（另行裁定驳回原告对五指山市政府的起诉）。2014年12月16日五指山市国土局向原告送达五土环资字［2014］536号《五指山市国土环境资源局关于闲置土地调查通知书》，该通知称，涉案土地存在未进行开发建设情况，涉嫌构成闲置土地，将依法进行调查，并要求原告在30日内提供土地权利证明文件、宗地闲置原因说明及辅证材料、付款凭证等材料。2015年1月13日原告向五指山市国土局提交《关于土地闲置原因的答复》，该答复称，土地闲置原因在于政府，而非原告，理由是：1、涉案宗地至今没有配套措施，即尚未达到通水、通电、通排污等，无法达到开发条件；2、市政府在颁发该地块的土地证后，没有对该宗地进行征地补偿，造成农民干预阻拦开发；3、该地块至今未纳入城市建设规划范围内，没有规划，无从开发；4、五指山市国土局于1998年将该地重复出让给通什市扶贫开发服务公司，该行为严重侵害了原告的合法权益，也是造成土地闲置的原因。2015年3月12日五指山市国土局以五土环资［2015］97号《关于拟无偿收回三亚国泰实业有限公司国有土地使用权的请示》请示被告，称国泰公司取得涉案土地后没有进行开发建设，土地长期闲置，拟请被告向原告下发《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》。2015年7月14日被告作出五府函［2015］187号《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，闲置原因主要为企业原因，称将对该宗地块进行处置。同年7月24日被告将《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》送达原告。根据原告申请，被告于2015年8月27日向原告送达《听证通知书》，通知原告参加定于2015年9月9日上午举行的听证会，因原告参加听证会人员未提供授权委托书而被视为放弃听证。2015年11月11日被告作出五府函［2015］319号《五指山市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》，并于2015年11月15日送达原告。原告对该决定不服，向该院起诉，请求撤销被告作出的上述决定。已发生法律效力的海南省高级人民法院（2014）琼环行终字第6号行政判决书认定：涉案土地现状是被灌木丛、野生植被和林木被所覆盖的整片山坡，均未通道路和水电，未被划进五指山市城市规划区范围内，且五指山市政府也尚未编制包括该土地在内���关土地利用总体规划，尚不具备开发建设条件。原审法院认为：本案争议的焦点是：1、涉案土地是否闲置土地；2、被告作出319号《决定书》程序是否合法，适用法律是否正确。修订后的国土资源部《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”。本案中，被告将涉案土地出让给原告，但被告及其国土部门均未与原告签订土地出让合同，也未与原告约定动工开发期限，虽然通什市政府在其作出���《关于同意给三亚国泰实业有限公司出让土地使用证的批复》中有“自批准土地使用权出让之日起，一年内必须开发建设，否则无偿收回土地使用权”的规定，但该批复的对象是通什市国土局，且无证据表明被告或其国土部门就上述涉案土地开发建设的时间规定向原告明示，因此，涉案土地不属于《闲置土地处置办法》中所规定的闲置土地的范畴。从本案查明的事实看，涉案土地至今尚不具备开发条件，被告在出让该土地时，没有与受让方签订出让合同，对涉案土地的通路、通水和通电等基础设施建设由谁负责实施均未作出约定，且被告也尚未编制包括该土地在内有关土地利用总体规划，故导致涉案土地长期未能开发不能归责于原告自身。被告作出的319号《决定书》认定涉案土地为闲置土地，且闲置原因为原告自身，系认定事实不清、证据不足。行政机关无偿收回国有土地使用权的行政行为属于行政处罚的范畴。本案中，被告在作出319号《决定书》的行政处罚前，向原告送达《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》、《听证通知书》、召开听证会等，向原告告知收回土地的事实、理由及依据，并告知原告依法享有的权利，充分保障原告的陈述权和申辩权，作出319号《决定书》后，依法向原告送达，履行了法律规定的法定义务，可见，被告作出319号《决定书》的行政行为程序合法。被告作出的319号《决定书》是在认定涉案土地系闲置土地、闲置原因系用地单位的基础上适用《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《海南经济特区土地管理条例》第四十二、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九、三十条等法律、法规和规章，现由于该决定书认定涉案土地为闲置土地不当，因而导致其适用上述法律错误。综上，被告作出的319号《决定书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、《中华人民共和国行政处罚法》第三十条及《闲置土地处置办法》第二条之规定，判决如下：撤销被告五指山市人民政府作出的五府函[2015]319号《五指山市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》。案件受理费50元，由被告五指山市政府负担。五指山政府的上诉请求：撤销一审判决，驳回国泰公司的一审诉讼请求；由国泰公司承担一、二审诉讼费用。主要事实和理由：1993年，上诉人将本宗土地出让给国泰公司，并为其办理了《国有土地使用证》，由国泰公司作为商住旅游综合开发用地，并要求国泰公司在一年内必须开发建设，而国泰公司至今尚未对土地进行任何开发建设，土地闲置已经二十几年。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条的规定：“本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交��土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。”涉案土地按上述规定，开发日期至多在核发土地使用权证之日起1年内。一审法院却以双方未签订国有土地使用权出让合同、未约定动工时间为由，认为本宗土地不受动工建设时间限制。上诉人认为，一审法院的认定违反了上诉规定，是错误的。在当时法律尚未有净地出让土地的强制规定和双方对出让土地的条件约定不明确的情况下，应按公平原则推定双方的权利义务。在本案中，按照当时的法律的规定，上诉人已召集国泰公司与被征地集体协商征收集体土地事宜，双方签订了《土地征用协议书》。按照双方签订的协议书，国泰公司应当支付农民集体各项征地补偿费用，但国泰公司在签订协议后，却迟迟不支付农民集体各项征地补偿费用。为了让公司能够早日融资开发建设，上诉人为其办理了《���有土地使用证》，之后，国泰公司至今仍未支付征地补偿款，未向我府缴纳任何的土地出让金。国泰公司连基本的义务都未履行的情况下，要求政府方面将基础设施做得尽善尽美，明显有违公平原则。况且，该宗土地紧邻224国道，水电等设施也在宗地边缘经过，不存在无法开发的问题。另外，未编制土地利用总体规划，按当时的实际情况，并不是意味着禁止开发土地，只要国泰公司完善征地手续，提出可行的开发计划，是完全可以开发建设的。因此，涉案土地闲置是该公司自身原因造成的。一审没有查明上述历史事实，把土地闲置的原因简单推给政府，这是错误的。综上所述，上诉人认为一审判决认定事实不清，适用法律明显错误，请求二审法院予以撤销���国泰公司的答辩意见、主要事实及理由：一、一审判决认定涉案土地不属于国土资源部《闲置土地处置办法》中所规定的闲置土地的范畴，涉案土地长期未能开发不能归责于国泰公司自身，认定事实清楚，适用法律正确。依据《海南省闲置土地认定和处置规定》第四十条规定：“县级以上人民政府供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权属清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（四）具备动工开发所必需的其他基本条件。而在本案中，依据海南省高级人民法院的（2014）环行终字第6号已生效的行政判决书查明的事实：涉案土地现状是被灌木丛、野生植被和��木所覆盖的整片山坡，均未通道路和水电，未被划进五指山市城市规划区范围内，且五指山市政府也尚未编制包括该土地在内有关土地利用总体规划，认定该土地尚不具备开发建设条件。五指山市政府供应的土地连规划和动工开发所必需的基本条件都不具备，根本不具备交付条件，不能认定五指山市政府已实际交付。因此，五指山市政府供应的土地不符合法律规定，属于政府行为造成土地闲置。二、一审判决认定五指山市政府作出的319号《决定书》适用法律错误，事实清楚，适用法律正确。319号《决定书》适用《土地管理法》第37条、《房地产管理法》26条、《海南经济特区土地管理条例》第42条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第29条、30条规定错误，与事实不符。依据查明的事实，涉案土地没有规划，不具备动工开发所必需的其他基本条件，是属于因政府、��府有关部门的行为造成土地闲置。三、国泰公司已按照《土地征用协议书》的约定支付完该块土地出让金、土地管理费、确权费、土地证书、表格费共计444390元，但五指山市政府交付的地块至今未通道路和水电、未规划，根本不具备开发条件，由此可见造成土地闲置的原因在于五指山市政府。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审人民法院依法予以维持。本院二审期间，国泰公司提交了三份新证据，即证据一、《中国人民银行电汇凭证（回单）》复印件一张，载明：收款单位：通什市土地管理局，汇入地点为通什市，汇入行为市工���行。汇款单位：国泰公司，汇出地点为海口市，汇出行名称为市金山城市信用社。汇款金额为444390元。汇款用途：付土地款。该电汇凭证（回单）上加盖海口市金山城市信用社转讫章（1993.3.15）。证据二、《行政事业性收费专用收款收据》复印件一张，载明：交款单位为国泰公司，收费项目名称为赔偿费414000元，土地管理费12420元，确权费17940元，土地证表格费30元，合计共444390元。该收款收据上加盖了通什市土地管理局财务专用章。证据三、《土地征用、出让、转让、联营、出租、抵押收费表》复印件一张，载明：用地单位名称：国泰公司，土地位置：海榆中线211-212公里处，土地用途：旅游度假，土地面积：207亩。土地赔偿费按每亩2000元收取，合计共414000元，土地证书、表格费按每宗地30元收取，确权查丈费按每平方米0.13元收取，合计为17940.00元，土地管理费按地价款总额百分之三收取，合计为12420元，总计444390元。表中地政股意见为同意按此总计收取，日期为1993年3月16日。局领导审批意见为同意地政股意见，日期为1993年3月16日。财务人员意见写明已收取，时间为1993年3月16日。国泰公司就此发表举证意见称，上述证据证明我公司支付了土地出让金等各项费用，但上诉人一方却连出让合同都没有提供，该土地也没有进行三通一平，没有进行规划，违约方在于上诉人。上诉人发表质证意见称，根据行政诉讼的规定，证据应该在一审审理前提交，对国泰公司提供的《中国人民银行电汇凭证（回单）》，因来源已久，真实性不能确定；对另外两张，因为没有原件，真实性不予确认。政府方面没有收到土地出让金，没有收到任何款项，也没有责任去履行三通一平。国泰公司补充发表意见称另外两份证据在五指山市国土局档案里面，我们只有银行凭证。一审未提交是因为公司保管的原因，因年代久远，之前都找不出来，一审后上诉阶段才翻出来。对国泰公司提供的《中国人民银行电汇凭证（回单）》复印件，本院在法庭调查时双方发表举证、质证意见前，已与原件核对无异，对国泰公司提供的其他两份证据复印件，本院派员赴五指山市国土局进行了核对，《土��征用、出让、转让、联营、出租、抵押收费表》复印件，该局有原件存档，已与该原件核对无异；《行政事业性收费专用收款收据》复印件，该局虽无原件存档，但有复印件存档，已与存档的复印件核对无异，故对国泰公司提供的上述三份证据的真实性应予确认。由此补充查明：国泰公司已向当时的通什市土地管理局交付了收费项目名称为赔偿费414000元，土地管理费12420元，确权费17940元，土地证表格费30元，合计共444390元。除此之外，本院二审查明的基本事实与原审判决查明的基本事实一致，应予以确认。本院认为：本案争议焦点为：五指山市政府���偿收地行为的基本事实是否清楚，主要证据是否充分，也就是争议土地是否闲置，如闲置，闲置原因是什么，是否符合被无偿收回的条件，无偿收地行为是否合法；原审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。（一）关于五指山市政府无偿收地行为的基本事实是否清楚，主要证据是否充分，也就是争议土地是否闲置，如闲置，闲置原因是什么，是否符合被无偿收回的条件，无偿收地行为是否合法的问题。1、涉案土地自1993年国泰公司与当时的通什市冲山街道办事处牙畜蔬菜管理区签订《土地征用协议书》，同年通什市政府为国泰公司颁发《国有土地使用证》以来，未进行开发建设。根据本院（2014）环行终字第6号生效行政判决查明的事实：涉案土地现状是被灌木丛、野生植被和林木所覆盖的整片山坡，均未通道路和水电，未被划进五指山市城市规划区范围内，且五指山市政府也尚未编制包括该土地在内有关土地利用总体规划，该土地尚不具备开发建设条件，涉案土地为闲置土地。2、关于造成该地闲置的原因。（1）虽然根据当时的法律规定，征地补偿费用由用地单位即国泰公司支付，国泰公司当时签约征地，受领涉案土地《国有土地使用证》时，明知涉案土地不具备开发建设条件，亦有一定过错。但征地启动程序和组织实施的职责在政府，五指山市政府没有提供当时的通什市政府已完成征地手续并与国泰公司签订国有土地使用权出让合同的证据，说明当时的通什市政府在未完成征地手续，亦未与国泰公司签订国有土地使用权出让合同的情况下，即为国泰公司颁发了该地《国有土地使用证》，违反了《中华人民共��国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定。（2）根据国泰公司在本院二审期间提供的证据证明，国泰公司当时已向通什市土地局支付了收费项目名称为赔偿费414000元，土地管理费12420元，确权费17940元，土地证表格费30元等合计为444390元的款项。国泰公司称该款就是涉案土地出让金，至少包含土地出让金，但五指山市政府否认收到该款项，称国泰公司至今仍未支付征地补偿款，也未缴纳土地出让金，五指山市政府的主张与本院查明的事实不符，不能成立；《土地征用、出让、转让、联营、出租、抵押收费表》、《行政事业性收费专用收款收据》复印件，均为政府制作，并存放在五指山市国土局档案里，属于五指山市政府作出无偿收回涉案土地行政行为时应当收集的证据，但五指山市政府没有履行该法定义务，与此同时，五指山市政府也没有提供当时��通什市政府为国泰公司颁发涉案土地《国有土地使用证》前，已经确定涉案土地出让金的数额并通知国泰公司缴纳的证据。（3）如前所述，涉案土地至今未通水通电，亦未进行规划，不具备开发建设条件。因此，造成涉案土地闲置，主要原因在政府。五指山市政府以造成涉案土地闲置为企业原因做出的无偿收地决定，认定事实不清，证据不足，适用法律错误。故五指山市政府关于涉案土地闲置系企业原因造成的上诉理由不能成立。（二）关于原审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。如前所述，根据本院查明的事实：涉案土地迄今尚不具备开发建设条件，为闲置土地。虽然法律意义上的土地闲置与事实上的土地闲置的含义有时可能不完全一致���但对法律的理解不能违背常识。据此，原审判决根据国土资源部《闲置土地处置办法》第二条规定，认定涉案土地不属于闲置土地，不符合本案事实，属于对该规章相应条款的理解错误，应予纠正。但原审判决关于五指山市政府做出的319号《决定书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销的判决结果并无不当。综上所述，五指山市政府关于撤销原审判决的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由五指山市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长曲永生审判员林倩影审判员?刘利红?二〇一六年六月二十九日?书记员陈恩华附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。第十五条出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除���同，并可请求违约赔偿。第十六条土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。