广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）粤高法行终字第758号上诉人（原审原告）：广东增城鑫蜀置业有限公司。住所地：广东省广州市增城区荔城街南山开发区新亚花园。法定代表人：任成龙，总经理。委托代理人：刘培新，广东雷德律师事务所律师。委托代理人：何富杰，广东海际明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省教育厅。住所地：广东省广州市越秀区东方东路***号。法定代表人：罗伟其，厅长。委托代理人：张振超，该厅工作人员。委托代理人：王玉学，广州金鹏律师事务所律师。原审第三人：广州珠江职业技术学院。住所地：广东省广州市增城区增江街雁塔大道南山开发区。法定代表人：温智洺，董事长。委托代理人：慕亚平，国信信扬律师事务所律师。原审第三人：广州市华磐教育发展有限公司。住所地：广东省广州市增城区增江街南山新区***楼首层。法定代表人：李建强，总经理。委托代理人：周莲，国信信扬律师事务所律师。上诉人广东增城鑫蜀置业有限公司（以下简称鑫蜀公司）因与被上诉人广东省教育厅及原审第三人广州珠江职业技术学院（以下简称珠江学院）、广州市华磐教育发展有限公司（以下简称华磐公司）行政许可纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（2014）穗中法行初字第334号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，第三人珠江学院系经广东省人民政府批准、并经国家教育部核准备案，由原告鑫蜀公司和案外人温智洺于2007年共同出资成立的具有颁发高等学历文凭资格的全日制民办普通高等职业技术学院。2011年10月11日，珠江学院通过珠院董字（2011）3号《广州珠江职业技术学院董事会第三届第三次会议决定》，其中第三决定内容为：“同意通过新修订的《学院董事会章程》和《学院章程》”，第四项决定内容为：“同意将原举办方鑫蜀公司变更为华磐公司”。2011年11月9日，珠江学院董事会作出珠院董字（2011）4号《董事会决议》，决议同意原举办方鑫蜀公司变更为华磐公司。2011年11月3日，广州市增信会计师事务所有限公司（以下简称增信会计师事务所）受珠江学院委托，作出广增会审字[2011]第0585号《珠江学院清算专项审计报告》。该报告第四部分“甲方（鑫蜀公司）投入资本现状”载明：甲方以全部实物资产的房产（当时已抵押给深圳发展银行广州分行），根据广东省增城市人民法院执行裁定书（分别是：（2008）增法委执裁字第43号、52号、53号��54号、57号），已于2010年12月14日被广东省增城市人民法院拍卖，100套住房现归华磐公司所有，评估价为25369721元。2011年11月9日，珠江学院原举办方之一温智洺向被告广东省教育厅提出申请，申请核准将珠江学院原举办方鑫蜀公司变更为华磐公司。同日，珠江学院向广东省教育厅发出珠江院字（2011）64号《关于我院依法变更举办方的请示》，申请将珠江学院原举办者之一鑫蜀公司变更为华磐公司。广东省教育厅收到上述温智洺的申请书及珠江院字（2011）64号请示等材料后，于2012年3月27日向广东省人民政府发出粤教规（2012）10号《关于珠江学院举办者变更的请示》，申请广东省人民政府核准珠江学院举办者由原鑫蜀公司和温智洺变更为华磐公司和温智洺。2014年1月16日，广东省人民政府同意核准珠江学院举办者变更事宜。2014年2月8日，广东省教育厅作出粤教��函〔2014〕35号《广东省教育厅关于同意珠江学院举办者变更的函》（以下简称《同意变更函》），并函告珠江学院广东省人民政府核准同意其举办者由原“鑫蜀公司和温智洺”变更为“华磐公司和温智洺”的事宜。鑫蜀公司不服广东省教育厅作出的该变更行为，于2014年10月27日向国家教育部提出行政复议，请求依法撤销广东省教育厅同意将珠江学院举办者由“鑫蜀公司和温智洺”变更为“华磐公司和温智洺”的行政许可，恢复鑫蜀公司作为珠江学院举办者和出资人的身份。国家教育部于2014年10月31日作出教复不字（2014）11号《教育部不予受理行政复议申请决定书》，决定对鑫蜀公司的行政复议申请不予受理。鑫蜀公司仍不服，提起本案诉讼，请求：1.判令广东省教育厅撤销同意将珠江学院举办者由原“鑫蜀公司和温智洺”变更为“华磐公司和温智洺”的行政许可；2.恢复鑫蜀公司作为珠江学院举办者和出资人的身份。另查明，鑫蜀公司于2009年11月30日被广州市工商行政管理局增城分局吊销企业营业执照。原审法院经审理认为，《中华人民共和国民办教育促进法》（2013修正，以下简称《民办教育促进法》）第八条第一款规定：“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。”广东省教育厅作为广东省人民政府的教育行政部门，对广东省范围内的民办教育工作具有监管、指导职责。《民办教育促进法》第九条规定：“举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。民办学校应当具备法人条件。”第五十四条规定：“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同���，报审批机关核准。”本案中，广东省教育厅收到作为珠江学院原举办方之一的温智洺申请核准将珠江学院原举办方“鑫蜀公司”变更为“华磐公司”的申请书及珠江学院提交的珠江院字（2011）64号《关于我院依法变更举办方的请示》、广增会审字（2011）第0585号《珠江学院清算专项审计报告》、珠院董字（2011）4号《董事会决议》等材料后，经审核，拟同意变更申请，并于2012年3月27日向广东省人民政府请示。经广东省人民政府核准，广东省教育厅于2014年2月8日作出粤教规函（2014）35号《同意变更函》，同意珠江学院举办者由原“鑫蜀公司和温智洺”变更为“华磐公司和温智洺”，符合上述法律关于民办学校举办者变更的规定，并无不当。鑫蜀公司认为广东省教育厅作出上述粤教规函（2014）35号《同意变更函》理由不合法及程序违法的主张缺少事实和法律依据，不予支持。至于鑫蜀公司与珠江学院之间的资产纠纷问题，可另偱法律途径予以解决。综上所述，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告鑫蜀公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由鑫蜀公司负担。鑫蜀公司不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决认定事实错误，对以下依法应查明的重要事实未予查明：1.鑫蜀公司投入珠江学院的全部财产是否就是华磐公司通过法院拍卖取得的100套房产；2.鑫蜀公司是否同意珠江学院的举办者由鑫蜀公司变更为华磐公司；3.鑫蜀公司是否参加对珠江学院的财务清算并同意清算结果；4.广东省教育厅在作出涉诉行政行为前是否征求或听取了鑫蜀公司的意见。（二）原审判决适用法律、法规错误。其根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证��确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决驳回鑫蜀公司的诉讼请求，但涉诉行政行为根本未适用任何法律、法规。（三）被诉行政行为主要证据不足。1.广东省教育厅认定鑫蜀公司“投入珠江学院100套房产并因此占有学校65%股权，也就是说，鑫蜀公司占有学院65%股权所对应的出资就是这100套房产”。然而，2005年1月22日，鑫蜀公司与另一举办者温智洺共同确认的《广东增城鑫蜀置业有限公司投资资料》显示：鑫蜀公司投入现金185万元，投入实物1693万元，其中住宅219套，土地20亩，合计1878万元。因此，广东省教育厅的上述认定以及其关于鑫蜀公司“在学院的股权已被依法转移和继承”的认定，主要证据不足。2.广东省教育厅认定“珠江学院进行��财产清算”。事实上，珠江学院并未进行任何清算，只是象征性地请会计师事务所做了一份专项审计报告。而从该报告的内容也可以看出，珠江学院的举办者双方并没有对学院的财务收支等进行清算，也没有弄清截至清算日止学院的盈亏状况，更没有得出鑫蜀公司作为举办者是否有盈余可供分配的结论。因此，广东省教育厅关于“珠江学院进行了财产清算”的认定主要证据不足。（四）被诉行政行为适用法律、法规错误。其根本未适用任何法律、法规。（五）被诉行政行为违反法定程序。广东省教育厅在作出涉诉行政行为过程中，在鑫蜀公司作为举办者未提出变更申请且未进行清算的情况下，不仅违反了《民办教育促进法》第五十四条的规定，还直接违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条第一款的规定，侵犯了鑫蜀公司的陈述、申辩和申请听证的权利，违反了行政许可变更的法定程序。请求二审撤销原审判决，支持鑫蜀公司的全部诉讼请求，诉讼费由广东省教育厅负担。被上诉人广东省教育厅二审辩称，其作出的行政行为不论程序还是实体均合理合法。（一）实体方面，其变更行为以下述多方面事实因素为前提，基础及依据扎实充分。1.鑫蜀公司早在2009年就已被吊销营业执照，丧失了作为举办者应具备的法律资格。2.鑫蜀公司已无实际办学能力。其被吊销之前，主要负责人已不是一个诚实和负责的经营者，致使鑫蜀公司陷入财务恶化、危机四伏的局面，且已严重危及珠江学院的生存和继续办学。3.鑫蜀公司在珠江学院已无任何实际财产。2011年，增城市人民法院依据5份执行裁定，拍卖了鑫蜀公司所有的财产共100套房产，而这100套房产即是鑫蜀公司之前对珠江学院的“出资”。其实，就这所��出资，也仅是将该100套产权状况复杂的房产借给珠江学院暂时使用而已，根本未办产权过户，而是抵押给了银行。按照《民办高等学校办学管理若干规定》第七条、《民办教育促进法》第六十二条的规定，鑫蜀公司应承担一系列法律后果，即“情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”此外，鑫蜀公司在珠江学院已无财产的事实，已为一系列证据所证实，包括：（1）鑫蜀公司虚假出资；（2）珠江学院提供的连续6年财务审计报告；（3）前述6份报告与广增会审字[2011]第0585号审计报告相互印证；（4）鑫蜀公司应该拿出其作为所有权人的房屋及土地产权证，并证明该财产被珠江学院占用。退一万步讲，即使事后证明真有财产，也应作为民事纠纷进行处理，不影响广东省教育厅作出的变更行为。4.华磐公司承接鑫蜀公司在珠江学院的权利义务合情合理。首先，华磐公司通过法院拍卖合法取得了鑫蜀公司借给珠江学院使用的全部财产，并为后续办学投入大量资金。其次，由于鑫蜀公司违法让珠江学院为其自身债务进行担保，导致珠江学院可能出现《民办教育促进法》第五十六条规定的第三种情况，即“因资不抵债无法继续办学”而被终止办学。珠江学院为避免被终止和关闭的风险，引入第三方机构，是符合法理情理的。从学校、师生及社会利益的角度考虑，也应予以支持肯定。5.类似情况，从北京理工大学珠海学院等几个判例可以看出司法部门及教育部等政府部门的价值取向，是坚决支持变更，以维护社会稳定和大众的利益。（二）程序方面，广东省教育厅作出变更的程序审慎、合法。鑫蜀公司法定代表人也即珠江学院原董事会成员任成龙因诈骗等经济犯罪于2008年4月被捕，珠江学院董事会根据学院章程规定，作出免去其董事会成员的决定。在鑫蜀公司被吊销营业执照、名下财产被拍卖，华磐公司拍得鑫蜀公司占有珠江学院65%份额的对应财产，并将拍得资产全部投入珠江学院办学等情况下，珠江学院进行了财产清算。经清算后，2011年11月9日，举办者之一温智洺提出申请变更举办者，并经珠江学院董事会同意，报广东省教育厅核准。广东省教育厅接到申请后，立即向省政府请示，并根据省政府的意见，就变更事项向省发改委、监察厅、省高院和广州市人民政府等4个部门专门征求意见，在获得一致肯定的情况下，向省政府行文请示。2014年1月，省政府批复同意变更。2014年2月，广东省教育厅发出涉案《同意变更函》，转发省政府的核准函。因此，广东省教育厅对珠江学院的变更完全符合《民办教育促进法》等法律规定。请求二审驳回上诉，维持原判。原审第三人珠江学院二审述称：（一）鑫蜀公司提出的原审判决认定事实错误并不存在。原审判决书在查明事实和本院认为部分对其提出的疑问均有明确、充分的阐述。（二）鑫蜀公司提出的原审判决适用法律错误不能成立。广东省教育厅变更举办者的行为完全是按照《民办教育促进法》、《民办高等学校办学管理若干规定》的规定，同时也符合《公司法》第180条、《企业法人登记管理条例》第33条的规定，依法履行了严格的审批程序，还发文征询了相关部门意见。其作出的决定是慎重的，程序是公开、透明、合法的。（三）广东省教育厅作出变更举办人的行为理由充分，证据确凿。1.鑫蜀公司让珠江学院使用的所有房屋均被依法拍卖转移，其已经丧失继续办学的实际能力。虽然鑫蜀公司自称将其所有的219套房产作价1300万元出资开办珠江学院，但事实上其��提供了被拍卖的100套房产，除此之外并没有出资其他财产。对照《资产评估报告》，鑫蜀公司是以3#、4#、5#楼出资的（评估价为15359591元）。而这些楼正好对应法院拍卖的5号楼的A、B、C、D四幢，其中A为3#，B为4#，C、D为5#。所以，事实并非如鑫蜀公司所称其还有一半投资房产未被拍卖，而是其在珠江学院的所谓资产被全部拍卖，其在珠江学院的65%股权已被依法转移。2.鑫蜀公司已完全丧失民办教育举办人资格。其早在2009年就被吊销了营业执照，丧失了法律上的人格。根据《公司法》第180条的规定，公司因被依法吊销营业执照而解散。根据《企业法人登记管理条例》第33条的规定，公司营业执照被吊销的，登记主管机关应当收缴其公章，并应当由企业上级主管部门或者由企业自行组织清算组进行清算。鑫蜀公司纠缠的“投入”资产争议，其实根本不存在。即使其与珠江学院或其他举办人之间存在资产及清算方面的纠纷，也应另寻民事诉讼程序解决，不属于本案行政诉讼审理范围。请求二审驳回上诉，维持原判。原审第三人华磐公司二审述称：（一）原审判决认定事实清楚，适用法律正确。2011年，华磐公司通过法律途径，拍得原鑫蜀公司用于珠江学院的新亚花园5号楼（3#、4#、5#）内共计100套房屋，全部无偿提供给学院使用，并允许将该房屋用于涉及教学的一切方面。除此之外，鑫蜀公司没有提供任何证据证明其还有其他财产投入。加之鑫蜀公司于2009年被吊销营业执照，丧失了法律上的人格，须停止清算范围之外的一切活动。根据《公司法》第180条的规定，鑫蜀公司已丧失作为珠江学院举办者的资格。（二）广东省教育厅作出的行政行为理由充分，证据确凿。其在接到珠江学院变更举办者的申请之后，对有关事实��行了非常认真的调查和核实，同时依法履行了严格的审批程序，还发文征询了相关部门意见，在获得一致肯定情况下才作出请示，上报省政府进行批复。可见其作出的决定是公开、透明、合法的。请求二审驳回上诉，维持原判。本院二审查明，增信会计师事务所于2011年11月4日作出的广增会审字[2011]第0585号《珠江学院清算专项审计报告》载明，其受珠江学院委托，对该院投资方之一鑫蜀公司入股的情况、目前的状况进行审核。该报告中有一份鑫蜀公司于2007年6月28日向广州广诚资产评估有限公司出具的《资产评估委托方及资产占有方相关情况的说明》复印件，鑫蜀公司对该份情况说明的真实性不予认可。其他查明事实与原审基本一致。本院认为，本案为行政许可纠纷，争议焦点是广东省教育厅同意将珠江学院举办者由原“鑫蜀公司和温智洺”变��为“华磐公司和温智洺”的行政行为是否合法。《民办教育促进法》第五十四条规定：“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。”该规定中的财务清算，应当是指对举办者所举办的民办学校财产、债权、债务等进行的全面清理和核算。本案中，珠江学院是由鑫蜀公司和温智洺于2007年共同出资举办。鑫蜀公司被吊销营业执照后，温智洺于2011年向广东省教育厅申请将珠江学院的举办者之一鑫蜀公司变更为华磐公司。但其申请变更时提交的广增会审字[2011]第0585号《珠江学院清算专项审计报告》，仅是对鑫蜀公司单方的入股情况、目前状况进行的审核，而未对双方共同投资举办的珠江学院的财产、债权、债务等进行全面清理和核算，不符合上述规定要求。广东省教育厅在核准变更珠江学���举办者时，对相关财务清算情况未尽到审慎审查义务，其作出涉案粤教规函〔2014〕35号《同意变更函》的事实不清，主要证据不足，依法应当确认违法并予以撤销。鑫蜀公司关于撤销广东省教育厅涉案行政许可的诉讼请求理由成立，本院依法予以支持。但鑫蜀公司关于恢复其作为珠江学院举办者和出资人身份的诉讼请求不属于本案审理范围，本院不予审查。综上所述，原审判决认定的部分事实不清，适用法律不当，驳回鑫蜀公司全部诉讼请求错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省广州市中级人民法院（2014）穗中法行初字第334号行政判决；二、撤销广东省教育厅于2014年2月8日作出的《广东省教育厅关于同意珠江学院举办者���更的函》（粤教规函〔2014〕35号）；三、驳回广东增城鑫蜀置业有限公司其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由广东省教育厅负担。本判决为终审判决。审 判 长  付庆海代理审判员  方丽达代理审判员  窦家应二〇一六年六月二十日书 记 员  温 瑜