海南省第二中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）琼97行终39号上诉人（原审被告）昌江黎族自治县国土环境资源局，地址昌江黎族自治县石碌镇人民北路169号。法定代表人李锋，局长。委托代理人邱其琪，昌江黎族自治县国土环境资源局规划法规岗股长。委托代理人符振宁，昌江黎族自治县国土环境资源局征地办公室主任。上诉人（原审第三人）陈松久，男，汉族。委托代理人林永宗，海南颍川律师事务所律师。被上诉人（原审原告）昌江黎族自治县昌化镇先田村第十二经济合作社。负责人文方明，社长。被上诉人（原审原告）昌江黎族自治县昌化镇先田村第十三经济合作社。负责人邹水平，社长。上述被上诉人共同委托代理人王伍弟，男，汉族。上述被上诉人共同委托代理人谢国东，男，汉族。原审第三人昌江黎族自治县昌化镇先田村民委员会。负责人文利强，主任。上诉人昌江黎族自治县国土环境资源局（以下简称昌江县国土局）、陈松久因与被上诉人昌江黎族自治县昌化镇先田村第十二经济合作社（以下简称十二经济社）、昌江黎族自治县昌化镇先田村第十三经济合作社（以下简称十三经济社）及原审第三人昌江黎族自治县昌化镇先田村民委员会（以下简称先田村委会）土地行政补偿纠纷一案，不服昌江黎族自治县人民法院（2015）昌行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。昌江县国土局于2015年8月11日对先田村委会作出昌土环资[2015]183号《关于发放棋子湾B-3地块陈松久种植林木土地征地安置补偿费的处理意见》（以下简称183号处理意见），作出如下处理意见：一、确认陈松久在被征收的棋子湾B-3地块上有种植木麻黄用地面积109.81亩。发生的青苗补偿费为696854元，依法按有关规定分配发放，陈松久已领取该青苗补偿费的62%，村集体为28%，县林业局为10%；土地补偿费2164355元已发放给村集体；征地安置补偿费2813662元已转账到先田村委会账户暂管。二、参照你村集体小寨下村同类征地的补偿分配惯例及分配方案，核定陈松久应领取该项安置补偿款2813662元的80%，即2250930元；20%即562732元由小寨下村集体管理和支配。三、你村委会须在收到本处理意见之日起15日内，通过银行实名存折转账的方式将陈松久应得的该项安置补偿费2250930元支付给陈松久。四、由小寨下村集体负责管理和支配的征地安置补偿费562732元，该款应待涉案土地所有权完成确权归属后，依法支付给土地所有权人，即：土地归属的集体经济社。你村集体应当实行专款专用，财务公开和民主理财，将每年度征地补偿费的收支情况张榜公布，接受村民监督。五、棋子湾B-1，B-6地块等同类被征土地，参照本意见执行。原审法院查明：2010年10月，陈松久承包经营的109.81亩林地被征用，昌江县国土局将产生的安置补助费2813662元支付给先田村委会暂管。陈松久不服于2012年起诉，经二审诉讼，终审判决确认陈松久应获得被征用土地的安置补助费，要求昌江县国土局对该项安置补助费作出处理。昌江县国土局在多次组织十二、十三经济社及陈松久协调，征求各方意见未果后于2015年8月11日作出183号处理意见，十二、十三经济社不服，提起行政诉讼，请求撤销183号处理意见。原审法院认为：安置补助费是集体土地被征收后，土地减少造成多余劳动力及农村集体经济组织收入减少的补助，其目的是保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农民的基本生活。在B-3征地中，陈松久作为承包经营人享有安置补助费的权利已被二审裁判作出确认。因此，本案要解决的不是陈松久有无权利享有安置补助费问题，而是安置补助费在农村集体经济组织与承包人之间的分配问题，也就是对昌江县国土局作出的183号处理意见的合法性评价问题。故本案的争议焦点是183号处理意见确定80%安置补助费给陈松久有无依据。行政机关依据行政判决要求对行政管理相对人的诉求作出处理，应当在查清事实，收集充分证据的基础上作出。本案中，昌江县国土局在183号处理意见中，认定小寨下村即十三经济社与B-3地块同类征地的补偿分配惯例及方案分配为按80%的安置补助费发放给承包人，20%扣回村集体，并提供十三经济社向昌江县国土局提交的土地安置补偿款发放申请书及关于讨论表决棋子湾专用通道农户的安置补偿款是否给予发放的会议签名来证实。但从该份证据来看，十三经济社申请发放的安置补助费只是涉及棋子湾度假区路网工程项目征地，并未提到与陈松久有关的B-3地块的安置补助费的分配问题。从昌江县国土局提供的路网扩征征地补偿详细表上来看，路网工程项目并未征用到陈松久的土地，且该项目征用到的个人土地均为小面积的土地，也与庭审中十三经济社所称该分配方案只是针对棋子湾度假区路网扩征工程项目个人被征小面积土地的说法相符。可知，十三经济社按80%发放，扣回20%给村集体的安置补助费分配方案是针对路网征用地及小面积土地的，与B-3是不同地块、不同项目、不同面积，并未形成一惯作法。故昌江县国土局认定十三经济社按80%发放，扣回20%给村集体的安置补助费分配方案是惯例证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项的规定，应予撤销。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项规定，判决如下：一、撤销183号处理意见。二、昌江县国土局在三个月内按规定重新对该项安置补助费作出处理。上诉人昌江县国土局上诉称，被上诉人十二、十三经济社的诉讼请求不符合法律规定，缺乏事实根据，于法无据。原审判决认定事实不清，采信证据不当，适用法律错误，判决结果错误，请求二审法院撤销原审判决，改判驳回十二、十三经济社的诉讼请求。理由：一、昌江县国土局作出183号处理意见事实认定清楚，合法有据。昌江县国土局为了按时履行（2013）海南二中行终字第54号《行政判决书》（以下简称54号行政判决），多次组织各方当事人就涉案土地安置补偿费分配方案问题进行协调，在协调未果情况下，根据《中华人民共和国土地管理法》、《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》和海南省国土厅、林业厅《关于对海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法有关条文解释的复函》（琼土环资[2010]753号）的相关规定及54号行政判决的要求，以事实为依据，参照该村集体之前同类征地的补偿分配方案和做法，作出183号处理意见，认定事实清楚，合法有据。二、原审判决认定事实不清、采信证据错误。首先，本案涉案土地安置补助费的发放争议历经一审二审法院判决，事实已基本查清。终审判决后，昌江县国土局的主要职责不是重新去调查事实，而是应按判决要求对安置补偿费问题作出183号处理意见。昌江县国土局作出该处理意见的行政行为属授益性行政行为，也是行政建议性行为，该行政行为并未减损十二、十三经济社的合法权益。且183号处理意见已经先田村委会召开全村民代表会议讨论表决通过，并将拟发放安置补偿费情况进行公示，公示期间十二、十三经济社并未提出异议。即183号处理意见是经过村民代表大会讨论表决后才通过和办理的，该行政行为不具有可诉性，依法应驳回十二、十三经济社的起诉。原审法院直接受理并判决撤销183号处理意见，违反法律规定。其次，原审法院错误理解该案“参照”的定义。昌江县国土局可参照同类征地的补偿分配方案，正确的理解应该是同一征地补偿标准区片、同一被征土地等别、同样具有征地补偿条件等的就可以参照其做法。而原审法院认为只有同地块同项目同面积，面积小的才可以发放，面积大的就不能参照发放，于法无据。三、原审法院适用法律错误。征地安置补偿费由国有土地被收回和集体土地被征收两种情形，原审法院认为：“安置补助费是集体土地被征收后，土地减少或造成多余劳动力及农村集体经济组织收入减少的补助……”，法律没有这样的规定。陈松久符合发放征地安置补助费条件是经终审判决确认的。四、土地行政主管部门可以依法对农村集体经济组织征地补偿费发放和使用遗留问题进行指导和监督。根据征地有关规定，地方各级人民政府及有关主管部门将土地补偿费支付给农村集体经济组织后，可以依法对征地补偿费的分配和使用进行指导和监督。183号处理意见中“棋子湾B-1、B-6地块等同类被征土地，参照本意见执行”。目的是为了统一解决该村同类征地历史遗留问题，按照公平公正合理的原则提出的。棋子湾旅游度假区已征收的土地，已经征地调查勘测、确定了征地登记对象，土地承包经营权属谁已明确。B-1、B-6地块均属同一征地补偿标准区片，同一被征地等别，同样具有征地补偿条件，同样该地补偿款已由县国土局转账给先田村委会暂管（与B-3地块属本村农户承包经营情况一样，都属被征地面积较大农户）。被征收的棋子湾B-3地块能参照该村棋子湾同类征地安置补偿费发放的做法，而B-1、B-6已征收的同类被征地块安置补偿费却搁置不予发放显失公正。上诉人陈松久上诉称，原审判决认定事实和判决结果没有法律依据，请求二审依法撤销原审判决，驳回十二、十三经济社的诉讼请求，维持183号处理意见。理由：一、十二、十三经济社并非适格原告。183号处理意见是对先田村委会作出的，所涉及的是有关陈松久的征地安置补助费问题。依照法律规定，本案的安置补助费应直接给陈松久，与十二、十三经济社无关。183号处理意见不存在侵犯十二、十三经济社合法权益的问题，因此，十二、十三经济社并非适格的诉讼主体。二、183号处理意见是根据生效的54号行政判决所认定的事实作出的，理应得到法院的维持，故应驳回十二、十三经济社的诉讼请求。三、原审判决认为安置补助费的集体土地被征收后，土地减少造成多余劳动力及农村集体经济组织收入减少的补助，目的是保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农民的基本生活是对法律的曲解。根据相关法律规定，安置补助费是针对被征收土地的使用者个人，而非农村集体经济组织。四、原审判决认为本案要解决的是安置补助费在农村集体经济组织与承包人之间的分配问题，这与已生效判决有关安置补助费的性质认定自相矛盾，且违反了法律规定。五、原审判决撤销183号处理意见证据不足。原审判决认为涉案土地与涉及棋子湾路网工程的征地是不同地块、不同项目、不同面积，因此不能参照没有依据。按照法律规定，安置补助费应全部归陈松久所有，但陈松久愿意让20%给村集体，183号处理意见对此予以尊重和肯定，并无不妥。被上诉人十二、十三经济社答辩称，昌江县国土局作出的183号处理意见存在重大程序问题，没有充分、合理的依据，依法应予撤销。原审判决程序合法，处理正确，请二审法院予以维持。理由：一、183号处理意见涉及到十二、十三经济社的实体利益，但昌江县国土局却未将该处理意见送达给十二、十三经济社，属重大程序违法。二、根据（2013）海南二中行终字第46号行政判决的认定，陈松久有几千亩地，被征收都要拿走安置补助费的话，就是偏离了对失地农民进行安置的法定目的。因此，昌江县国土局作出的183号处理意见没有充足、合理的依据，原审判决将其撤销是正确的。三、原审判决认为“安置补助费是集体土地被征收后，土地减少造成多余劳动力及农村集体经济组织收入减少的补助”是依据公平、合理的法律原则作出的，并不是适用法律错误。四、昌江县国土局作出的183号处理意见所涉征地款项是指明属十二、十三经济社的，只不过由村委会代管，即该处理意见涉及到了十二、十三经济社的实际利益，因此十二、十三经济社是本案的适格原告。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本院54号行政判决已明确了陈松久应当获得安置补助费，并认为昌江黎族自治县人民政府在县域范围内实施征地拆迁补偿安置工作中，已有较公平合理的规定和做法，故昌江县国土局可参考同征地的补偿分配方案，在征求集体经济组织和被安置人员意见的基础上，拟定分配方案，依照有关规定向陈松久支付安置补助费，最后责令昌江县国土局应当在该判决生效之日起三个月内按规定对该项安置补助费作出处理。昌江县国土局根据54号行政判决的要求，在多次组织集体经济组织及陈松久协调未果情况下，根据相关规定及参照该县同征地的补偿分配方案作出183号处理意见，实际上是对54号行政判决的履行。最高人民法院法释[2004]6号《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》规定：“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理”，即行政机关严格按照人民法院协助执行通知和生效裁判文书履行协助执行义务的行为不可诉。参照上述规定，183号处理意见是昌江县国土局按照已生效的54号行政判决要求作出的，该处理意见所涉安置补助费的分配比例并未超出54号行政判决确定的范围，因此昌江县国土局作出该处理意见的行政行为不具有可诉性。故十二、十三经济社提起本案诉讼不属于人民法院受案范围，人民法院应裁定不予受理。原审法院对不符合起诉条件的起诉予以受理并作出实体判决，程序违法，应予撤销。对十二、十三经济社的起诉，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第(一)项的规定，裁定如下：一、撤销海南省昌江黎族自治县人民法院（2015）昌行初字第21号行政判决；二、驳回被上诉人昌江黎族自治县昌化镇先田村第十二经济合作社、昌江黎族自治县昌化镇先田村第十三经济合作社的起诉。预收的一、二审案件受理费共150元，退回给昌江黎族自治县昌化镇先田村第十二经济合作社、昌江黎族自治县昌化镇先田村第十三经济合作社50元，退回给昌江黎族自治县国土环境资源局50元，退回给陈松久50元。本裁定为终审裁定。审判长  黄海浪审判员  曹荣刚审判员  李雪刚二〇一六年六月一日书记员  刘 秀