贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）黔04行初8号原告何刚。委托代理人陆承辉，贵州贵达（贵安新区）律师事务所律师。委托代理人龙武，贵州贵达（贵安新区）律师事务所律师。被告安顺市西秀区人民政府。地址：安顺市西秀区驼宝山广场。法定代表人陈天一，代理区长。委托代理人曹卿荣，安顺市西秀区凤凰社区服务中心副主任。委托代理人何川能，贵州辞衡律师事务所律师。原告何刚因不服被告安顺市西秀区人民政府（以下简称西秀区政府）房屋征收补偿决定，于2016年1月26日向本院提起行政诉讼。本院于同年1月26日立案后，于同年2月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年3月30日、5月13日公开开庭审理了本案。原告何刚及委托代理人陆承辉、龙武，被告西秀区政府的委托代理人曹卿荣、何川能到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告西秀区政府于2015年11月2日向原告何刚作出西府房征决[2015]13号房屋征收补偿决定，对原告何刚位于安顺市西秀区市东路（现市府路）42号市委党校宿舍3栋2层XX号房屋实行货币补偿，补偿金额合计人民币582816.78元。原告何刚诉称：2015年4月14日，西秀区政府以城市建设需要为由，作出《安顺市西秀区人民政府房屋征收决定》（西府房征决[2015]11号），对安顺市市委党校老校区实施棚户区改造项目建设。作出该决定后，原告依法向安顺市中级人民法院（以下简称安顺中院）提起诉讼，要求撤销该征收决定。2015年12月10日，安顺中院依法判决被告征收决定违法。但在此期间，被告于2015年11月2日对原告作出西府房征决（2015）13号房屋征收补偿决定，原告认为该征收补偿决定违法，理由如下：一、选择评估机构程序违法。被告违背先作出征收决定，后才能选择评估机构的规定。《安顺市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十九条规定：市、区人民政府（管理委员会）作出房屋征收决定后，房屋征收部门应及时组织被征收人以协商方式选定房地产价格评估机构……。从该规定可以得知，评估机构的选择应当是在政府作出房屋征收决定之后，但是，被告却是在2015年1月下旬开始选择评估机构实施评估工作，而西秀区政府作出的房屋征收决定是在2015年4月14日。因此，对评估机构的选择程序严重违法；二、评估实施程序违法。评估机构在未对原告房屋进行详细勘察的情况下作出评估结果，缺乏事实依据，而且原告的房屋征收补偿范围未包括房屋装修等费用，被告也未将评估结果交原告，而是擅交由未授权的第三人予以签收，程序严重违法；三、作出征收补偿决定程序违法。征收补偿决定应当以征收决定合法为前提。如今，安顺中院依法判决被告征收决定违法，因此，被告作出征收补偿决定的依据不存在，所作出的征收补偿决定违法。原告在判决下达之后，依法向被告要求撤销该征收补偿决定，被告未予回复，亦未撤销。为维护原告的合法权益，依法提起诉讼，请求撤销被告西秀区政府于2015年11月2日对原告何刚作出的西府房征决（2015）13号房屋征收补偿决定。原告何刚在法定举证期限内向本院提交以下证据：（2015）安市行初字第65号行政判决书、房屋产权证、西府房征决（2015）13号房屋征收补偿决定。证明征收补偿决定存在且违法，何刚具有原告诉讼主体资格。被告西秀区政府辩称：一、先选择房地产价格评估机构，后作出征收决定，属于程序有瑕疵，不构成违反法定程序。在做好前期民意调查、资金筹措等重要工作之后，被告于2014年12月17日发布第34号《关于征收市委党校老校区棚户区改造项目红线范围内房屋的通告》，明确征收四至范围、命令相关部门暂停办理相关手续。随后于2015年1月28日在安顺职业技术学院大礼堂召开了改造项目听证会，按议程就征收、征收补偿方案、安置方案等征求被拆迁人意见，并根据少数服从多数原则，由到会的被拆迁人以投票方式，在安顺市黄果树公证处的监督下推选房地产价格评估机构。被告认为，棚户区改造是重大的民生工程和发展工程，是与国民经济和社会发展休戚相关的涉及到重大国家利益和社会公共利益的工程，在其实施过程中应当彰显行政法的效率公平原则。第一，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及该条例授权住房和城乡建设部制定并颁布实施的《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》），均未规定房地产价格评估机构的选定应当在作出征收决定之后，属于可以自行选择、决定的自由裁量行政行为。《安顺市国有土地上房屋征收与补偿办法》作为下位的规范性文件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十三条、第六十九条的规定，不能作为认定行政机关违反法定程序的依据。第二，《安顺市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十九条“市、区人民政府（管理委员会）作出房屋征收决定后，房屋征收部门应及时组织被征收人以协商方式选定房地产价格评估机构”的规定属于指导性规范，并不属于效力性规范，不构成法定程序要求。并且行政行为违反法定程序，应当区分不同程度，本案先选择房地产价格评估机构，后作出征收决定，基于上述理由在程度上仅仅构成瑕疵。第三，房地产价格评估机构的选定，即便征收决定作出之前，只要评估时不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”的规定以及《评估办法》第十条的规定，就对原告权利不产生实际影响；二、西府房征决[2015]11号房屋征收决定被确认违法但不撤销，被告将严格按照该判决中的合法性审查意见采取补救措施，所作出的房屋征收补偿决定符合法定程序。不撤销在行政法上的意义在于否定性评价和完善合法性，但是不等于行政行为无效，并没有否定行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力。本案不能因西府房征决[2015]11号房屋征收决定被确认违法但不撤销，而认定被告对原告作出的房屋征收补偿决定没有依据，并进而认定该房屋征收补偿决定违反法定程序；三、房屋征收补偿决定中未涉及的符合征收补偿方案的应补偿费用，并未予剥夺。原告所提到的房屋装修费用，需要房地产价格评估机构人员进入房屋内实地查勘，并由原告提供或者协助搜集价值评估所必需的情况和资料。本案因原告拒绝配合，因此无法在房屋征收补偿决定中进行确定。但是，这并不等于将原告该项补偿的权利予以剥夺；四、被告已按法定程序将评估结果送达原告。《评估办法》是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第三款的授权依法制定的。依《评估办法》第十六条规定，被告在征收范围内公示分户的初步评估结果，并按第十七条的规定转交分户评估报告。根据《评估办法》第二十条、第二十二条的规定，所产生的后果是在规定时间内被征收人因对评估结果有异议，而逐步向房地产价格评估机构申请复核评估、向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被告认为，第一，以上程序不属于严格意义上行政行为应履行的法定程序，而是发生在平等民事主体的被征收人和房地产价格评估机构之间的民事法律关系，被告在其中更多的是公示、转交、督促，原告对该民事权利可以放弃，强调意思自治和本人对其民事权利的尊重；第二，鉴于被告作出的房屋征收补偿决定是建立在该评估结果的基础之上，即便是从狭义上将公示、转交理解为行政行为的法定程序，被告也按照法律所规定的送达方式予以送达，送达过程有公证机关进行公证。综上所述，被告于2015年11月2日对原告所作出的西府房征决[2015]13号房屋征收补偿决定，程序合法、正当，适用法律、法规正确，应当依法驳回原告的诉讼请求。被告西秀区政府在法定举证期限内向本院提交作出被诉行政行为的以下证据：1.西秀区政府2014年12月17日《关于征收市委党校老校区棚户区改造项目红线范围内房屋的通告（第34号）》；西秀区市委党校老校区棚户区改造项目听证会议议程、签到册；2015年1月30日安顺市黄果树公证处《公证书》。证明被告依法发出征收通告后于2015年1月28日在安顺职业技术学院大礼堂召开改造项目听证会，按议程就征收、征收补偿方案、安置方案等征求被拆迁人意见，并根据少数服从多数的原则，由到会的被拆迁人以投票方式，在安顺市黄果树公证处的监督下推选房地产价格评估机构；2.2015年9月15日，西秀区市委党校老校区棚户区改造项目指挥部《入户通知书》；公示《房屋征收评估分户报告》、《房屋征收补偿决定书》的照片四张；送达的《房屋征收安置补偿通知书》、《房屋征收评估分户报告》、《房屋征收补偿决定书》。证明西秀区市委党校老校区棚户区改造项目指挥部依法送达补偿相关法律文书；3.安顺中院（2015）安市行初字第65号行政判决书。证明法院判决确认房屋征收决定违法，但不是撤销。经庭审质证，原告对被告西秀区政府的证据1中通告的合法性有异议，因为该通告未明确征收部门、征收目的；对议程合法性有异议。第一，因为征收决定作出后，应当先确定实施单位，由实施单位针对补偿方案征求意见，但该议程的组织单位没有证据证明取得西秀区政府的授权。第二，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，征收补偿方案应该听取被征收人的意见，再选定评估机构，本案的违法性体现在没有就征收补偿征求被征收人的意见，进行听证。第三，确定的评估公司作出在前，征收决定作出在后。第四，必须由三级以上资质的评估机构评估，本案中没有证据证明选定的评估机构具有资质，对评估机构的确定必须经半数以上被征收人同意，本案被拆迁户有400多人，到会不足一半，评估机构的选定也未达到投票的一半；对听证会的签到册有异议，事前没有告知选定评估机构，侵犯被征收人的知情权；对公证书合法性有异议，该公证书没有公证人员的资质证明，并且该公证书达不到证明目的，因为该公证书只是公证听证议程，并非公证评估机构选定程序合法。对证据2的合法性有异议。第一，被告没有提供征收补偿方案，未依法举证。第二，被告没有提供被告与原告就征收补偿进行协商的证据。第三，征收补偿决定没有公告的程序。第四，在征收决定诉讼过程中，急于下发征收补偿决定，是违法的。对评估报告合法性有异议，因为本案没有证据显示评估机构具有三级资质，并且评估报告的基础是征收补偿方案，而被告没有提供征收补偿方案。对公证书合法性有异议，因为缺乏公证员资质，并且当时的公证人员是三个人，而签名的是另外一个人，可以看出公证人并未到过现场。该公证书只能证明送达，不能证明公告。对征收补偿决定合法性有异议。针对《评估分户报告》，评估人员必须到估价对象现场进行勘查，本案中评估机构并未进入现场勘查，评估结果不具合法性。1818号公证书公证的是2栋何刚家，但何刚家是住3栋，可以看出该公证书有误。对证据3中安顺中院的行政判决没有异议。房屋征收补偿决定是依据征收决定作出的，征收决定违法了，征收补偿决定也违法。并且法院未撤销的理由是涉及公共利益，而征收补偿决定只是对何刚作出，并不涉及公共利益，因此房屋征收补偿决定依法应予撤销。被告西秀区政府对原告何刚提供的证据没有异议，但对证明目的有异议。本院对上述证据认证如下：被告西秀区政府、原告何刚提供的证据与本案有关联性，予以采信。本院要求被告西秀区政府补充提交以下证据：1.西秀区棚户区改造办公室西棚办呈[2012]12号《关于审议（2013年-2017年）的请示》；2.西秀区发展和改革局（2013年2月21日在西秀区第四届人民代表大会第三次会议上）《西秀区2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年国民经济和社会发展计划（草案）报告》；3.西秀区发展和改革局（2014年1月23日在西秀区第四届人民代表大会第四次会议上）《西秀区2013年国民经济和社会发展计划执行情况及2014年国民经济和社会发展计划（草案）报告》；4.西秀区发展和改革局（2015年1月13日在西秀区第四届人民代表大会第五次会议上）《西秀区2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年国民经济和社会发展计划报告（草案）》；5.西秀区第四届人民代表大会第三次会议关于西秀区2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年国民经济和社会发展计划报告的决议；6.西秀区第四届人民代表大会第四次会议关于西秀区2013年国民经济和社会发展计划执行情况及2014年国民经济和社会发展计划报告的决议；7.西秀区第四届人民代表大会第五次会议关于西秀区2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年国民经济和社会发展计划报告的决议；8.西秀区政府西府呈[2014]278号《关于提请审议〈西秀区2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年国民经济和社会发展计划报告（草案）〉的请示》；9.西秀区政府西府函[2014]453号《关于同意将2015棚户区、农垦区棚户区改造实施项目纳入年度国民经济和社会发展计划报告的批复》；10.西秀区政府西府函[2013]474号《关于同意将2014棚户区改造实施项目纳入年度国民经济和社会发展计划报告的批复》；11.西秀区政府西府函[2012]328号《关于同意将2013棚户区改造实施项目纳入年度国民经济和社会发展计划报告的批复》；12.西秀区政府西府呈[2013]250号《关于提请审议〈西秀区2013年国民经济和社会发展计划执行情况及2014年国民经济和社会发展计划报告（草案）〉的请示》；13.西秀区政府西府呈[2012]259号《关于提请审议〈西秀区2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年国民经济和社会发展计划报告（草案）〉的请示》；14.西秀区棚户区和城中村改造规划（2013年-2017年）；15.西秀区土地利用总体规划（2006-2020年）；16.安顺市城市总体规划修编（2009-2030）；17.西秀区政府西府纪[2016]2号常务会议纪要；18.西秀区政府西府函[2012]329号关于原则同意通过《关于审议〈安顺市西秀区棚户区和城中村改造规划（2013年-2017年）的请示〉的批复》，证明被告西秀区政府依据安顺中院（2015）安市行初字第65号判决的要求自行采取了补救措施。经庭审质证，原告对被告补充提交证据的质证意见如下：第一，没有在举证期限内提供；第二，是复印件加盖公章，没有原件；第三，是在法院判决之前已经形成的，不能反映是补救措施。证据不能对抗安顺中院确认违法的生效判决；第四，不能证实被告对原告下发征收补偿决定的程序是合法的。对第2、5、11、13号证据，认为该组证据与本案无关，因为本案所涉及的是2014年的规划项目，征收补偿决定是2015年作出的，并且该组证据的内容并没有涉及到老党校棚户区改造项目；对第3号证据，认为不能达到证明目的，该组证据并没有老党校棚户区改造项目的计划；对第10号证据，第一，对合法性有异议。棚户区改造项目应当纳入国民经济发展计划中，审批机关应当是人大会议，西秀区政府无权将棚户区改造项目纳入年度发展计划，依据是（2009）259号文件，西秀区政府对棚户区项目私自审批，不具有法律效力。第二，不能达到被告的证明目的；对第4、7、8、9号证据，被告无法回答该征收补偿决定所依据的是第14号证据中的第5个还是第32个项目，如果被告依据的是第5号征收项目，则该4份证据与本案无关，因为这4份证据里没有涉及该征收补偿项目。如果被告是依据第32号项目，则棚户区改造项目应当纳入国民经济发展计划中，审批机关应当是人大会议，西秀区政府无权将棚户区改造项目纳入年度发展计划，依据是（2009）259号文件，应当由省人民政府进行审批，西秀区政府对棚户区项目私自审批，不具有法律效力。并且，如果是依据32号项目，被告没有提供立项、审批、规划等证据，因此也是违法的；对第15号证据，棚户区应当符合土地利用总体规划，被告提供的第15号证据并没有将该棚户区项目纳入到土地利用总体规划中，因此，被告的行政行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，不能达到证明目的；对第16号证据，被告提供的证据不能达到证明目的，《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定，棚户区改造项目应当符合城市规划，从被告提供的第16号证据中的第13、15章可以明确看出，对旧城区改造的范围仅限于北航路，西航路、火车站站前路以及西秀区北部和东部规划道路为界，第15章也没有该棚户区改造项目的规划，因此被告的征收行为已经违背了城市整体规划，具有违法性，不能的达到证明目的。本院对上述被告补充的证据认证如下：上述证据是本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，要求被告西秀区政府补充提供的。在所补充提供的证据中，证据4、7、14，证明西秀区政府在2015年国民经济和社会发展计划中加快22个棚户区改造项目，其中包含本案所涉及的安顺市城投老党校地块棚户区改造项目，已经西秀区第四届人民代表大会第五次会议批准，予以采信。其他证据因与本案所涉及的西秀区市委党校老校区棚户区改造项目无直接的关联性，不予采信。经审理查明：西秀区政府于2014年12月17日发布第34号《关于征收市委党校老校区棚户区改造项目红线范围内房屋的通告》。2015年1月28日，在安顺职业技术学院大礼堂召开了改造项目听证会，约有242户参加，安顺市黄果树公证处对听证会进行了公证，推选出贵州嘉信房地产评估有限公司为该项目评估机构。西秀区政府于2015年4月14日作出西府房征决[2015]11号房屋征收决定。该房屋征收决定于同年4月16日与《西秀区市委党校老校区棚改项目房屋征收与补偿方案》一同张贴公示。同年9月29日，西秀区市委党校老校区棚户区改造项目指挥部经安顺市黄果树公证处公证向何刚户留置送达了《房屋征收安置补偿通知书》、[嘉信（征）分评报[2015]09-374号]《房屋征收评估分户报告》。西秀区政府于2015年11月2日对何刚作出西府房征决[2015]13号房屋征收补偿决定。根据西府房征决[2015]11号房屋征收决定，西秀区市东路42号市委党校宿舍3栋2层202号房屋位于征收范围内。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条、第二十二条、第二十五条、第二十六条、第二十七条和《安顺市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，决定如下：一、被征收人何刚房屋座落于西秀区市东路42号市委党校宿舍3栋2层XX号，产权证载房屋用途为住宅，建筑面积为149.94平方米；二、对被征收人何刚户房屋实行货币补偿，根据评估机构对其被征收房地产的评估价格予以补偿，补偿金额为人民币581317.38元；三、对被征收人何刚户房屋的二次装修实行货币补偿，因被征收人的原因，评估机构未能入户查勘。对被征收人房屋的二次装修评估将在房屋拆除前按照安顺市住房和城乡建设局、安顺市发展和改革委员会安市住建通[2013]154号文件《关于公布〈安顺市被征收房屋室内二次装修补偿参考标准〉的通知》规定，结合当前实际价格进行评估计算并及时补偿；四、房屋征收部门参照安顺市房产管理局、安顺市物价局关于《安顺市房屋拆迁补助费标准》（安市房通[2009]29号），结合《安顺市市委党校老校区棚户区房屋征收安置与补偿方案》的补偿标准，给付被征收人何刚搬迁费，合计人民币1499.40元；五、以上两项补偿金额合计人民币582816.78元，由房屋征收部门一次性支付给被征收人何刚。限被征收人何刚自接到本决定之日起15日内到市委党校老校区棚户区项目改造指挥部领取补偿金，并腾空房屋，完成搬迁，交付被征收房屋；逾期不领取补偿金的，该补偿金将提存至安顺市西秀区黄果树公证处；六、如被征收人何刚自接到本决定之日起5日内完成搬迁并交付被征收房屋或者与指挥部签订《房屋征收安置补偿协议》的，可以按照《安顺市西秀区市委党校老校区棚户区房屋征收补偿方案》的规定，享受奖励政策。被征收人如不服本房屋征收补偿决定，可自收到本决定之日起60日内依法向安顺市人民政府提起行政复议，或者在收到本决定书之日起3个月内依法向安顺中院提起行政诉讼。并于同年11月3日经安顺市黄果树公证处公证向何刚户进行了留置送达。原告何刚不服被告西秀区政府作出的西府房征决[2015]11号房屋征收决定，于2015年5月19日向本院提起行政诉讼。本院于同年12月10日作出（2015）安市行初字第65号行政判决，以违反法定程序为由，判决确认被告西秀区政府对原告何刚等作出的西府房征决[2015]11号房屋征收决定违法。何刚的房屋位于西秀区市东路42号市委党校宿舍3栋XX号，产权面积149.9平方米，在本案所涉及的房屋征收范围之内。何刚不服西秀区政府作出的房屋征收补偿决定，提起行政诉讼，请求撤销该决定。本院认为：被告西秀区政府于2015年4月14日作出西府房征决[2015]11号房屋征收决定，原告何刚等不服该决定，提起行政诉讼，虽经本院审理后判决确认该房屋征收决定违法，但并未撤销。本案的诉讼标的是西府房征决[2015]13号房屋征收补偿决定。西秀区政府在作出该房屋征收补偿决定前，组织召开了改造项目听证会，经公证推选出了该项目评估机构，将房屋征收决定及该项目房屋征收与补偿方案张贴公示，并经公证向何刚户送达了房屋征收安置补偿通知、房屋征收评估分户报告。该房屋征收补偿决定也经公证送达原告何刚。西秀区政府对何刚作出的房屋征收补偿决定行为不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定。因此，原告何刚的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告何刚的诉讼请求。案件受理费50元，由原告何刚负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长 杨    鲁审 判 员 洪    云代理审判员 朱  艳  楠二〇一六年六月二十三日书 记 员 郭芮男（代）