河南省郑州市惠济区人民法院行 政 判 决 书（2016）豫0108行初1号原告杨文祥，男，1945年5月29日出生，汉族。委托代理人马英伟，新郑市法律援助中心法律援助律师。被告新郑市人民政府，住所地：新郑市。法定代表人贾伟斌，镇长。行政负责人王朝辉，副镇长，出庭应诉。委托代理人毛宏耀，被告工作人员。委托代理人郭刚，河南公谦律师事务所律师。原告杨文祥诉被告新郑市观音寺镇人民政府撤销信访处理意见一案，本院于2016年1月8日受理，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭于2016年3月10日公开开庭进行了审理。原告杨文祥及其委托代理人马英伟，被告负责人王朝辉副镇长、委托代理人毛宏耀、郭刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。新郑市观音寺镇人民政府于2014年8月14日作出《信访事项处理意见书》。该意见书主要内容如下：来访人杨会民，随访人杨俊英。信访事项：其堂兄杨文祥1983年经政府审批一处五间宅基地，其中包含信访人老宅（有三间瓦房，位于五组住宅中间）部分土地，1993年建两间房屋。今年5月杨文祥砍伐其老宅内10棵树木并在两家房屋之间建起一间石棉瓦房，双方发生纠纷。其认为杨文祥宅基地不合法且四个儿子占用五处宅基地，而其家九口人住房紧张（两个儿子，现住两间两层门面房），需在老宅翻建房屋，要求政府处理。处理意见：经查杨会民住房的西侧为杨文祥家，两家为邻居。在两家房中间有一处能盖两间房的空闲地。按照土地法规定，农村闲置的空地、荒地等土地性质归集体所有，谁办理了土地使用手续谁就可以使用。杨文祥于1983年办理土地使用证，1992年换证时没有换证，属于无效证。因此他占用两家之间空闲地搭建简易房，靠杨会民的房子砌墙建院子，属违法占地。镇政府已将他建院子的围墙拆除，至今未再砌墙，镇土地所已通知其自行拆除简易房。根据调查情况，经镇党委、政府研究决定，作出如下处理意见，信访人反映问题属实，予以支持。1、杨文祥的土地使用证属无效证；2、镇政府已将杨文祥建的围墙拆除，已通知其自行拆除简易房。杨文祥对《信访事项处理意见书》中处理意见不服，提起本案诉讼。原告诉称，1983年原告以家庭人多而现有住房无法居住为由，提出审批宅基地申请，后获得村委及观音寺镇政府同意，原告在批准宅基地范围内建两间平房和一间半厨房，并和妻子、母亲一直居住至今，2014年本村村民杨会民，以1983年政府审批给原告宅基地是其老宅为由，信访到被告处。2014年8月14日，被告在没有核实调查基础上，作出处理意见书，在处理意见中，确认原告1983年审批宅基地无效，同时将原告所建围墙拆除。原告认为杨会民是以信访名义反映问题，被告在处理过程中，对涉及原告宅基地问题，不征求原告意见，单方确认原告土地使用证无效，无论从程序或实体方面，被告都存在诸多违法之处，且严重侵犯了原告的合法权益，原告提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的信访意见书中处理意见，并确定原告土地使用证有效。为支持其主张，原告提供证据如下：1、宅基地审批表，证明1983年时原告向村委会报批宅基地。2、信访处理意见书一份，证明是杨会民信访，却对原告进行处理；1983年给原告颁发了宅基地证，并不是无效证。被告辩称：一、被告所作出的确认1983年观音寺乡宅基地审批表无效的行政行为程序合法。被告自2015年3月7日收到新郑市信访局新信案（2015）106号信访事项交办通知书后，被告即安排专人负责，派人前去现场及杨文祥所在村组进行调查，充分听取了杨文祥的意见后，最终做出了“确认杨文祥1983年观音寺乡宅基地审批表无效，拆除相关围墙及简易房”的处理意见，并向杨文祥送达了处理意见，被告做出的该行政行为程序合法。二、被告所作出的行政行为证据确凿、适用法律法规正确。1、杨文祥所提交的1983年观音寺乡宅基地审批表只是申请农村宅基地前期的审批手续，并未颁发《农村居民宅基地用地许可证》。许可证是确认土地使用权的唯一法定凭证，杨文祥并未取得1983年观音寺乡宅基地审批表中土地的使用权。2、杨文祥所提交的1983年观音寺乡宅基地审批表，经被告调查落实，时任新郑市观音寺镇南场村第五村民组组长对该审批并不知情，也未在该审批表中签字盖章，且该审批表中新郑市观音寺镇南场村第五村民组和新郑市观音寺镇南场村村委审批意见时间为1983年，而被告审批时间为1981年，该审批表存在明显瑕疵，不符合相应审批程序，应不予认定。3、杨文祥及其四个儿子现已有四处宅基地，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《河南省农村宅基地用地管理办法》第八条规定，“具备下列条件之一的，可以申请宅基用地：（一）农村居民户无宅基地的；（二）农村居民户除身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的。”第九条规定“有下列情况之一的，不得安排宅基地用地：（一）出卖、出租或以其它形式非法转让房屋的；（二）违反计划生育规定超生的；（三）一户一子（女）有一处宅基地的；（四）户口已迁出不在当地居住的；（五）年龄未满十八周岁的；（六）其它按规定不应安排宅基地用地的。”杨文祥已不符合申请宅基地的条件，依法应不予安排宅基地。综上所述，被告做出的行政行为程序合法，适用法律法规正确，证据确实充分，杨文祥所诉无相关事实及法律依据，依法应驳回杨文祥的诉讼请求。为支持其主张，被告提供证据如下：1、观音寺乡宅基地审批表（杨文祥提交的复印件）。2、2014年5月14日杨福友证明，2014年5月7日新郑市观音寺镇南场行政村村委会证明，2014年5月13日房产权属证明，2015年3月15日新郑市观音寺镇南场行政村村民委员会证明，2006年10月28日宅基地及房屋转卖协议。证明观音寺乡审批表中原告的申请时间是1983年11月16日，但乡处理意见是1981年11月15日，该审批表在原告没有审批之前两年就处理了，明显不符合审批程序，不真实客观，不能反映原告经审批许可获得的宅基地权利，且该审批表只是前期的审批手续，如审批获准应办理农村居民宅基地许可证，且经落实所涉及土地上有第三人杨会民老房三间，时任南场村第五村民组组长杨福友对此审批表并不知情，并未进行审批，且原告四子已有四处宅基地，不应再拥有其他宅基地。3、信访案件卷宗，主要证明被告接到原告要求信访处理后依照相关程序规定告知其相关权利义务，最终做出处理结果，现原告不服处理决定提出诉讼，被告做出的行为程序合法。经庭审质证，本院确认证据如下：对原告提供的证据1、2，予以采信。对被告提供证据1予以采信，证据2、3不予采信，不予采信理由在本院认为部分综合评述。经审理查明：原告杨文祥系新郑市观音寺镇南场村村民，1983年原告以家庭人多现有住房无法居住，申请宅基地审批。原告所持有的观音寺乡宅基地审批表上载明：新批的宅基地坐落旧居南边，面积10.5米长、12米宽，198平方米，0.3亩。村小组意见及村委会意见同意（排房规划），落款时间是1983年11月，乡意见落款时间是1981年。2014年南场村村民杨会民，认为原告上述观音寺乡宅基地审批表不合法，批给原告使用的宅基地是其老宅，向被告信访。被告经过调查后，于2014年8月14日作出《信访事项处理意见书》，该信访处理意见内容为：1、杨文祥的土地使用证属无效证。2、镇政府已将杨文祥建的围墙拆除，已通知其自行拆除简易房。本院在审理过程中，新郑市观音寺镇人民政府于2016年4月16日作出观政（2016）8号《关于对观政（2014）42号文的处理意见予以撤销的决定》，该决定撤销了《信访事项处理意见书》中处理意见的第1项、第2项。2016年6月13日，本院将该撤销决定告知原告杨文祥，并将复印件送达给杨文祥。2016年6月21日，被告向原告邮寄了该撤销决定。本院认为：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款的规定，个人之间的土地使用权争议，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。本案中，杨会民向被告信访的事项属于其与原告杨文祥之间宅基地使用权属纠纷，被告以《信访事项处理意见》的形式认定杨文祥的土地使用证属无效证，违反《土地权属争议调查处理办法》的相关规定；且被告在调查过程中，并未对原告进行调查询问，违反正当程序要求。二、被告认定原告的土地使用证无效，对原告产生了实际影响。原告所持有的观音寺乡宅基地审批表系行政机关审批宅基地使用权过程中形成的内部程序性文件，被告在信访事项处理中认定为土地使用证与事实不符，属于认定事实不清。三、在本案审理过程中，被告撤销了《信访事项处理意见书》中处理意见的第1项、第2项，原告请求撤销被告作出的《信访事项处理意见书》中的处理意见的诉讼请求，本院不予支持；经本院告知，原告仍坚持要求依法判决，应视为要求确认原《信访事项处理意见书》中的处理意见违法。四、原告认为其持有的观音寺乡宅基地审批表即是土地使用证，要求确认有效的请求，系另一法律关系，以原告向被告申请，被告处理完毕为前置程序，故原告要求确认其土地使用证有效的请求，不属于法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项、《最高人民法院关于适用<；中华人民共和国行政诉讼法>；》第三条第一款第十项的规定，判决如下：一、确认被告新郑市观音寺镇人民政府于2014年8月14日作出的《信访事项处理意见书》中的处理意见违法。二、驳回原告杨文祥要求确认其宅基地证有效的起诉。案件受理费50元，由被告新郑市观音寺镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状八份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长  王争学人民陪审员  毛新凤人民陪审员  李亚军二〇一六年六月二十二日书 记 员  杜 冰