海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）琼行终226号上诉人（原审被告）五指山市人民政府。住所地：海南省五指山市。法定代表人陈振聪，该市市长。委托代理人谢云，五指山市国土环境资源局法规室负责人。被上诉人（原审原告）海南通什创业投资公司。住所地：海南省五指山市。法定代表人李斌，该公司总经理。委托代理人陈俊坡，海南外经律师事务所律师。上诉人五指山市人民政府（以下简称五指山市政府）因与被上诉人海南通什创业投资公司（以下简称通什公司）收回国有土地使用权纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2015）海南一中环行初字第18号（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院2016年4月6日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年4月28日公开开庭审理了本案。上诉人五指山市政府的委托代理人谢云，被上诉人通什公司的委托代理人陈俊坡到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本案被诉的行政行为是上诉人五指山市政府于2015年9月11日作出五府函〔2015〕255号《五指山市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称255号《收地决定》），内容为：通什公司自1996年取得位于五指山市度假村路口东南侧一宗土地使用权以来（土地证号：通国用（籍）字第576号，面积：126530平方米），未进行开发建设，土地长期闲置。五指山市政府认定该宗地为闲置土地，已向通什公司送达了五府函〔2015〕188号《闲置土地认定书》。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《海南经济特区土地管理条例》第四十二条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条、第三十条的规定，五指山市政府决定依法无偿收回该宗闲置土地使用权。通什公司自本决定书送达之日起30日内，到五指山市国土环境资源局（以下简称五指山市国土局）办理国有建设用地使用权注销登记及交回土地权利证书。逾期不履行相关义务，五指山市政府将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。对本决定不服的，可在本决定送达之日起60日内向海南省人民政府申请行政复议或在三个月内向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。逾期不申请行政复议或提起行政诉讼，五指山市政府将依法无偿收回国有建设用地使用权。原审法院查明，1992年8月6日，原通什市国土局与海南第一创业技术发展公司（以下简称第一创业公司）签订《土地使用合同书》，以每亩2500元的地价，出让位于原通什市度假村路口东南侧198亩土地给第一创业公司作为商住、旅游综合项目建设用地，土地使用年限为50年，自1992年8月31日至2042年7月31日，合同约定第一创业公司应在两年内建设，若超过两年未建设，则无偿收回土地使用权。合同签订后，第一创业公司于1992年9月10日支付了全部地价款495000元。1993年12月，第一创业公司注册成立全资子公司——通什公司，由通什公司承接上述《土地使用合同书》的权利与义务。1995年3月16日，原通什市土地管理局以通土字[1995]31号《关于补办征用出让土地手续的请示》，向原通什市人民政府请示为通什公司就涉案土地补办征用、出让手续。1996年1月19日，原通什市人民政府以通府函[1996]3号《关于补办征用出让土地手续的批复》，同意给通什公司补办涉案土地的征用、出让土地手续。1996年1月20日，原通什市人民政府就涉案土地向通什公司颁发了通国用（籍）字第576号《国有土地使用证》。2001年1月14日，原通什市土地管理局在《海南日报》上刊登《无偿收回国有土地使用权事先告知书》，依法告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。2001年3月5日，原通什市人民政府根据原通什市国土局的请示，作出通府函[2001]12号《关于无偿收回国有土地使用权的批复》，同意无偿收回通什公司的土地使用权，并注销其土地使用证，但未作出《无偿收回国有土地使用权决定书》。2013年12月7日，五指山市土地利用管理突出问题专项治理工作领导小组办公室及五指山市国土局以五土环资字[2013]614号《关于审定闲置土地认定及处置方案的请示》，向五指山市政府请示继续2001年已经进行的闲置土地处置程序。2013年12月20日，五指山市政府以五府函[2013]377号《认定土地证号为通国用【籍】字第576号宗地为闲置土地和处置意见的批复》，同意五指山市国土局按五指山市政府原收回土地的批文，作出《收回国有建设用地使用权决定书》，并送达给通什公司。2013年12月17日，通什市国土局作出五土环资字[2013]第678号《关于收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回通什公司的土地使用权。通什公司对五指山市国土局作出的收地决定不服，提起行政诉讼，该院于2014年9月22日作出（2014）海南一中环行终字第2号行政判决，判决撤销五指山市国土局作出的收地决定。2014年12月2日，五指山市国土局作出五土环资字[2014]550号《五指山市国土环境资源局闲置土地调查通知书》，认为通什公司涉嫌构成闲置土地，要求通什公司在30日内提交宗地闲置的原因说明及辅助材料，并于2014年12月9日向通什公司送达了该调查通知书。2014年7月14日，五指山市政府作出五府函[2015]188号《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，闲置主要原因为企业原因，并于同日作出《闲置土地处置听证权利告知书》，告知通什公司拟无偿收回涉案土地的国有建设用地使用权，通什公司可在接到告知书之日起5个工作日内向五指山市政府申请听证，并于2015年7月22日向通什公司送达《闲置土地认定书》及《闲置土地处置听证权利告知书》。通什公司未申请听证。五指山市政府于2015年9月11日作出255号《收地决定》，决定无偿收回通什公司的土地使用权，并于2015年9月17日向通什公司送达了255号《收地决定》。通什公司不服五指山市政府作出的255号《收地决定》，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销五指山市政府作出的255号《收地决定》；本案诉讼费由五指山市政府承担。另查明，涉案土地性质属于农民集体所有土地，五指山市政府一直未向农民集体征收土地，亦未办理农民集体所有转为国有建设用地的手续。涉案土地由当地农民使用，未进行开发。原审法院认为，根据通什公司和五指山市政府的诉辩主张，本案要解决的争议焦点是：造成土地闲置的原因是五指山市政府还是通什公司；五指山市政府作出的255号《收地决定》的程序是否合法。一、关于涉案土地闲置的原因问题。通什公司主张涉案土地无法开发利用，主要原因是五指山市政府一直没有完善涉案土地的征收工作，涉案土地一直为集体土地，不具备动工开发的条件。五指山市政府辩称，在1992年土地出让时，当时的法律和政策并未规定政府出让土地应以“净地”出让，按照当时的习惯应由用地单位与农民洽谈补偿方式，且《土地使用合同书》中并未约定政府负有“净地”出让的义务，造成涉案土地闲置的原因在于通什公司没有与农民达成土地补偿协议，并非政府原因。该院认为根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，向农民集体征收土地的权利主体是县级人民政府而不是土地使用权受让人，土地受让人支付的地价款也是向人民政府支付。涉案土地至今仍是集体所有土地，还未征收转为国有建设用地，故导致土地闲置至今未能开发的主要原因在于政府，五指山市政府作出的255号《收地决定》认定是通什公司自身原因导致土地闲置的事实不清，证据不足。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发期限日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定：“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以和国有建设用地使用权人协议有偿收回国有建设用地使用权”，第二十五条规定：“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。涉案土地是因政府原因导致无法动工开发的，故五指山市政府决定以无偿收回的方式处置涉案土地使用权，属适用法律错误。二、关于五指山市政府作出的255号《收地决定》的程序是否合法的问题。原审法院认为，行政机关作出无偿收回国有土地使用权行政行为的性质属于行政处罚的范畴，应适用《中华人民共和国行政处罚法》的程序性规定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第十一条第一款、第十六条、第三十二条第一款的规定，对闲置土地的处置应向用地使用权人发出和下达闲置土地调查通知书、闲置土地认定书及书面告知有申请听证的权利。五指山市政府在作出255号《收地决定》之前，依法向通什公司送达了《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》及《闲置土地处置听证权利告知书》，履行了相应的告知义务。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”本案系无偿收回国有土地使用权，属于对重大违法行为给予较重的行政处罚，故在调查终结后应当由行政机关的负责人集体讨论决定。五指山市政府未提交其作出255号《收地决定》之前经过集体讨论决定的证据，应认定为未经集体讨论决定，违反了行政处罚的法定程序。综上，五指山市政府作出的255号《收地决定》，认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，该院判决撤销五指山市政府于2015年9月11日作出的五府函〔2015〕255号《五指山市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》。五指山市政府上诉请求：撤销一审判决，驳回通什公司的一审诉讼请求；由通什公司承担一二审诉讼费用。事实与理由：一、一审法院认定事实不清，适用法律错误。1992年，五指山市政府将本宗土地出让给通什公司，由通什公司作为商住旅游综合开发用地，并要求通什公司在两年内完成开发建设，但通什公司在支付了土地款后，却迟迟不支付农民的青苗补偿款，也未进行开发建设。1996年，经通什公司申请，我府同意为其补办征用手续，为其颁发了通国用（籍）字第576号《国有土地使用证》，随后，通什公司与海南省民族建设总公司签定代办征地手续协议，该协议签订后，海南省民族建设总公司并未向我府缴纳任何的征地补偿费用，通什公司也未缴纳征收土地的任何费用，造成土地长期闲置。根据《土地管理法》（1988年版）第二十七条的规定，征收土地的补偿安置费用由用地单位按省制定的标准支付给农民，一审法院在未查明事实的基础上，以现行的法律规定设定的义务作为政府当时的义务，以此认定政府未履行征地义务，从而将土地闲置的原因推给政府，实在不顾历史情况，适用法律严重错误。二、五指山市政府对通什公司的收地决定程序合法。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》等法律法规的规定，闲置土地的调查、认定等工作是由土地主管部门进行的，五指山市政府在做出255号决定书之前，已由我市国土局向通什公司发出《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》，已充分听取通什公司的申辩意见。另外，五指山市政府作出上述收地决定，是五指山市政府三届五十四次常务会议和五指山市政府专题会议研究讨论的结果，该领导集体讨论行为在五指山市政府提交的五府函（2013）377号批复等证据材料中已经充分体现，一审法院在未查明事实的情况下，认为五指山市政府在做出收地决定前未经集体讨论，实在让人费解。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院予以纠正。通什公司答辩意见：一、关于涉案土地闲置原因问题。五指市政府认为通什公司未能支付农民补偿款是造成土地长期闲置的主要原因，同时根据《土地管理法》（1988）第二十七条的规定，认为征收土地工作应由用地单位来完成，征地工作不是政府的义务，一审法院以现行的法律规定认定上诉人未履行征地任务系适用法律错误。通什公司则认为，不管是依据当时的法律规定或现行法律规定，征地工作均为政府的法定义务。用地单位支付农民各种补偿款，只是征地工作的一个环节，并且该工作须在政府开始组织实施征地工作后，在政府的主导和协调下，与被征地单位商定补偿方案及标准后，才可能实施。其次，造成涉案土地闲置的主要原因是政府没有完善土地征用手续的事实，也已被海南省第一中级人民法院（2014）海南一中环行终字第2号行政判决书所确认。故通什公司认为，一审判决认定导致土地闲置至今未能开发的主要原因在于五指山市政府，事实认定清楚，适用法律正确。二、关于无偿收回涉案土地程序问题。五指山市政府称该收地决定经过了集体讨论，收地决定程序合法，主要依据是其提交的五府函（2013）377号批复等证据材料。根据上述证据材料显示的时间和内容，可以确定是五指山市政府在2013年12月做出的《关于收回国有建设用地使用权决定书》（五地环资字【2013】678号）所形成的材料，而该决定书已被法院生效判决所撤销，故这些材料不能作为本次收地决定的证据材料，所谓集体讨论决定须在本次调查、认定等程序完成后形成，显然五指山市政府的255号《收地决定》没有经过集体讨论，程序违法。综上，五指山市政府的上诉理由明显不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，恳请二审法院依法驳回五指山市政府的上诉请求，维持一审判决。二审查明的基本事实与原审判决查明的基本事实一致，本院予以确认。本院认为，双方当事人对涉案土地至今未开发、处于闲置状态的事实均无异议，本案争议的焦点为土地闲置原因在五指山市政府还是通什公司；255号《收地决定》程序是否合法。关于涉案土地闲置的原因问题。本案中，虽然涉案土地已办理了国有土地使用权证，但迄今为止土地性质仍是农民集体所有土地，五指山市政府和通什公司亦认可涉案土地尚未完成土地征收（用）及补偿安置工作，双方仅对土地征收的主体存在争议。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998）第二十条、第二十五条、《海南经济特区土地管理条例》（1994）第十七条、第二十二条规定，土地征收工作由人民政府或其下属的土地管理部门组织实施。依上述法条之规定，土地征收的主体是五指山市政府或其下属的五指山市国土局。现五指山市政府未能举证证明其开展了涉案土地的征收工作，亦未举证证明其已通知通什公司交纳相关的土地补偿等费用，故本案中土地征收补偿安置工作未落实到位的原因在于五指山市政府而非通什公司。原审法院认定土地闲置原因在五指山市政府并无不当，本院予以维持。关于255号《收地决定》程序是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十八条，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，对重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。五指山市政府主张作出处罚决定前已经过集体讨论，根据的是其提交的五府函（2013）377号批复等证据材料。经审查，上述证据材料是五指山市政府在2013年12月做出《关于收回国有建设用地使用权决定书》（五地环资字[2013]678号）所形成的材料，因该决定书已被法院生效判决所撤销，包含于该收地决定中的所有行为亦失去法律效力，故这些材料不能作为本次收地决定的证据材料，五指山市政府的该项主张不能成立。原审法院认定五指山市政府作出255号《收地决定》程序违法并无不妥，本院予以维持。综上，五指山市政府作出的255号《收地决定》认定事实错误，程序违法，应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规并无不当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由五指山市人民政府负担。本判决为终审判决。lsqpf2mtvr3j2hofsz案件唯一码审判长 刘利红审判员 刘彦贵审判员 林倩影二〇一六年六月三日书记员 冯兰附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998）第二十条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付。《海南经济特区土地管理条例》（1994）第十七条国家因建设需要征用集体所有土地，由市、县、自治县人民政府统一办理。征地工作由市、县、自治县土地管理部门负责实施，其他单位或者个人不得征用集体所有土地。农村集体经济组织应当服从国家需要，协助做好征地工作。第二十二条市、县、自治县土地管理部门征地工作按照下列程序进行：（一）根据建设需要和规划要求进行初步选址，提出征地方案，报经同级人民政府同意后，发出征地通知书；（二）组织调查勘测，根据土地权属及利用状况，确定拟征土地的面积、界址；（三）会同有关部门与被征地的单位协商征地补偿安置方案;（四）就征地事项征求有关部门意见后，按照征地批准权限报请人民政府审批；（五）根据人民政府批准征地文件，落实征地有关事项。