海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）琼行终168号上诉人（一审被告）：海南国际旅游岛先行试验区管理委员会。住所地：海南省陵水黎族自治县陵城镇椰林南大道***号。法定代表人：麦正华，主任。委托代理人：涂显亚，海南方圆律师事务所律师。委托代理人：陈昆图，陵水黎族自治县国土环境资源局干部。被上诉人（一审原告）：琪楠陵水贸易公司。住所地：海南省陵水黎族自治县陵城镇县政府招待所。法定代表人：康钧昌，董事长。委托代理人：闫俊奎，海南昌宇律师事务所律师。委托代理人：米威，海南昌宇律师事务所律师。琪楠陵水贸易公司（简称琪楠公司）因与陵水黎族自治县人民政府（简称陵水县政府）无偿收回国有土地使用权行政处罚一案，不服本院于2009年6月10日作出的（2009）琼行终字第62号行政判决，向最高人民法院申诉。最高人民法院申诉审查过程中，被申诉人陵水县政府提交涉案土地行政管理权已经依法转移的相关证据材料，最高人民法院将被申诉人变更为海南国际旅游岛先行试验区管理委员会（简称试验区管委会）。2014年2月13日，最高人民法院作出（2013）行监字第119号行政裁定，提审本案。2015年12月30日，最高人民法院作出（2015）行提字第22号行政裁定，裁定撤销本院（2009）琼行终字第62号行政判决，发回本院重审。本院于2016年4月12日公开开庭审理了本案。上诉人试验区管委会的委托代理人涂显亚、陈昆图，被上诉人琪楠公司的委托代理人闫俊奎、米威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2008年10月28日，琪楠公司向原海南省海南中级人民法院起诉，请求判令：依法撤销陵水县政府陵府[2001]54号、56号、58号《陵水黎族自治县人民政府关于依法无偿收回琪楠陵水贸易公司国有土地使用权的决定》，判决陵水县政府支付琪楠公司土地赔偿款9000万元。陵水县政府于2001年7月9日分别作出陵府[2001]54号、[2001]56号、[2001]58号收地决定认定，1998年6月，经县政府同意，琪楠公司依法取得位于黎安镇“走客”（地名）面积共300亩（分三块登记，每块面积均为100亩）国有土地使用权，开发房地产及旅游项目；鉴于琪楠公司未按《国有土地使用权出让合同》约定的期限进行任何开发建设，造成土地闲置至今已超过两年以上。2001年3月11日，县政府在《海南日报》上刊登拟无偿收回琪楠公司上述土地使用权事先通知书，琪楠公司未提出申辩，也未申请听证。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《海南经济特区土地管理条例》第三十七条、《海南省闲置建设用地处置规定》第二条、第三条规定，决定无偿收回琪楠公司位于陵水县黎安镇走客面积300亩国有土地使用权，并注销其国有土地使用证（证号分别为陵国用（旅）字166、167、168号）和用地红线图。原海南省海南中级人民法院一审查明，1993年4月28日，原陵水县国土局作为甲方与琪楠香港贸易公司作为乙方签订两份《国有土地使用权出让合同》，两份合同约定甲方出让位于陵水县黎安走客的498.8亩国有土地使用权给乙方，但两份合同均未约定土地的具体用途和建设项目。1994年1月，琪楠公司经陵水工商行政管理局登记注册成立后，由琪楠公司承接了上述两份合同当中乙方所受让的498.8亩土地当中的300亩土地使用权，但原陵水县国土局没有重新与琪楠公司签订土地出让合同。琪楠公司依上述两份合同约定的单价支付了300亩土地的出让金。1998年6月，陵水县政府依据上述两份合同的约定给琪楠公司分割办理了该300亩土地使用权登记，并给琪楠公司颁发了三本《国有土地使用证》，证号分别为陵国用（旅）字第166号、167号和168号，每一本土地证记载的土地面积均是100亩，登记的土地用途均为旅游用地。琪楠公司取得上述300亩土地使用权后，一直未进行任何的开发使用，土地一直闲置至今。2001年3月11日，原陵水县土地管理局（现为陵水县土地环境资源局）在《海南日报》第二版的广告栏中刊登无偿收回国有土地使用权事先告知书，拟无偿收回琪楠公司上述300亩国有土地使用权，在该告知书中交代了有提出申辩以及要求举行听证的权利和期限。琪楠公司在该公告告知书规定的期限内没有提出申辩，也没有要求进行听证。陵水县政府于2001年7月9日分别作出54号、56号、58号收地决定，决定无偿收回琪楠公司上述300亩国有土地使用权。但陵水县政府未将上述三个收地决定直接送达给琪楠公司，也没有证据证明进行公告送达。2008年5月，琪楠公司在其诉陵水县政府不作为行政争议一案中得知陵水县政府作出上述三个收地决定后，遂申请撤回该不作为行政诉讼案，另案提起本行政诉讼。原海南省海南中级人民法院一审认为，琪楠公司依原陵水县国土局与琪楠香港贸易公司于1993年4月28日签订的两份《国有土地使用权出让合同》承接受让本案涉讼的300亩国有土地使用权后，已依该出让合同的约定支付了土地出让金，并办理了国有土地使用证，从法律上取得了该300亩土地的使用权。虽然在出让合同中没有对项目开发应配套的基础设施建设问题作出明确约定，但从陵水县政府给琪楠公司颁发的国有土地使用证中记载的土地用途来看，该300亩土地是作为旅游开发用地，故陵水县政府作为地方政府，应对开发的土地提供基本的开发条件，但在庭审中，陵水县政府未提交该300亩土地已经具备基本开发条件的相关证据。且在庭前，经该院对现场勘察的情况来看，琪楠公司所受让的上述300亩土地至今仍不具备开发条件。因此，琪楠公司自1998年6月受让土地后没有在法律规定的2年时间内动工开发，造成土地闲置，是与陵水县政府未提供基本的开发条件等客观因素存在一定关系的，故陵水县政府在决定无偿收回琪楠公司的土地使用权时，未考虑其自身因素的情况，决定无偿收回琪楠公司的土地使用权不妥，亦不公平，应考虑其他的处置方式。故陵水县政府作出的54号、56号、58号收地决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。陵水县政府作出的收地决定被撤销后，琪楠公司主张其原取得的土地使用权的障碍就已经排除，另外琪楠公司也没有在所受让的土地上进行过任何实际的投入，因此并未造成琪楠公司因陵水县政府作出的无偿收地决定行政行为而存在财产损失的事实。故琪楠公司提出赔偿9000万元的损失没有事实和法律依据，该院不予支持，该项诉讼请求依法应予驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、撤销陵水县政府2001年7月9日作出的陵府[2001]54号、陵府[2001]56号、陵府[2001]58号《陵水黎族自治县人民政府关于依法无偿收回琪楠陵水贸易公司国有土地使用权的决定》；二、驳回琪楠公司的赔偿诉讼请求。案件受理费50元由陵水县政府负担。本案发回本院重审后，试验区管委会上诉称，一、琪楠公司取得土地后因自身过错没有在土地上进行过任何开发建设，应承担全部法律后果。1、1993年琪楠公司与原陵水县国土局签订《国有土地使用权出让合同》时，沿用海南省建省初期以项目带土地的方法，即受让方向政府部门提出建设项目的申请用地报告，政府在收到建设项目用地申请后向受让方出让土地。即琪楠公司在申请土地时告知政府其要在土地上进行旅游项目建设，双方在合同及相关文件中均明确土地用途是旅游用地，琪楠公司主观上清楚土地用于旅游项目开发。2、1993年海南省政府批准了《海南陵水滨海风景名胜区总体规划》，陵水县将包括涉案土地在内的东南海岸范围内建滨海旅游、度假、居住为主的滨海风景名胜区。琪楠公司在涉案土地上进行旅游项目开发是符合规划的，是可以进行旅游项目开发的。3、琪楠公司拿到土地后在土地上开发建设上始终处于一种不作为的状态，从未向政府及政府有关部门提交报建的申请或申请规划设计要点，或表达其要对土地进行开发建设的意愿，未进行开发的责任在琪楠公司。4、琪楠公司一直处于未正常经营的状态，琪楠公司注册地在陵水县政府招待所。2002年10月该招待所被拆除；2001年陵水县政府作出收地事先告知书及收地决定书时在注册地已没有琪楠公司的办公地址及办公人员；2003年12月25日陵水工商行政管理局吊销琪楠公司的营业执照。上述事实说明，琪楠公司连正常的经营活动都无法进行，主、客观上也不可能对涉案土地进行开发。5、在海南建省的初期，陵水县政府以极低的土地价格进行招商，每亩土地的价格仅为2433元，用以支付对农民的青苗补偿。琪楠公司既未向政府缴纳基础设施配套费，也没有向政府提出进行配套基础设施建设的要求，且合同也未约定政府负有对土地进行配套基础建设的义务；更何况该地处于乡村客运公路旁，有高压线路通过，取水施工便利，附近也有部队营地，具备开工建设的基础条件。琪楠公司提出的政府未提供开发的基础条件的理由不能成立。6、琪楠公司受让土地后至今未开发的基本事实各方均没有异议；政府与琪楠公司签订的土地出让合同专门约定了土地两年内不开发政府将收回，琪楠公司知道土地未按期开发的法律后果。二、陵水县政府收回涉案土地的程序合法。1998年6月琪楠公司取得涉案300亩国有土地使用权后，未按规定的期限对土地进行开发，造成土地闲置超过两年以上。2001年3月原陵水县土地管理局在《海南日报》刊登无偿收回琪楠公司300亩国有土地使用权的事先告知书，告知琪楠公司享有申辩和听证的权利。琪楠公司在规定的时间内未提出申辩或听证。2001年7月陵水县政府依法作出了无偿收回琪楠公司300亩国有土地使用权的决定。三、本案不存在不可抗力等原因造成的开工不能或迟延。1、琪楠公司取得土地后至陵水县政府收回土地，期间未发生不可抗力的原因致使其不能开发。2、琪楠公司取得土地后，从未就土地的开发建设向政府及相关职能部门提出规划报建、申请规划设计要点等手续，也没有任何证据证明其向政府及相关部门提出过在涉案土地上进行建设需要政府部门批准的要求，从而也不存在因政府部门的原因造成其不能开发的情形。3、涉案土地旁有道路，有高压线路通过，取水施工便利，部队营地也在同时期建设，基本的开工建设条件具备。故陵水县政府作出的收地决定事实清楚、程序合法，依法应予支持。请求撤销一审判决，驳回琪楠公司的诉讼请求。被上诉人琪楠公司答辩称，一、陵水县政府作出收回国有土地使用权的决定严重违反法定程序。1、《闲置土地处置办法》第五条：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有土地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。”但陵水县政府严重违反法定程序，既未向琪楠公司发出《闲置土地调查通知书》，也未向琪楠公司了解土地开发利用情况及相关说明等材料，径行作出无偿收回土地使用权的决定，严重侵害了琪楠公司陈述申辩的权利，同时也导致陵水县政府在未查明事实的情形下错误地认定涉案土地为闲置土地。2、琪楠公司与陵水县政府签订的《国有土地使用权出让合同》第二十条明确约定了通知送达的地址，同时亦明确约定通知只有送达到约定的地址方发生法律效力。但本案中陵水县政府并没有提供向约定的地址送达任何通知的证据，而只是在海南日报公告送达了《无偿收回国有土地使用权事先告知书》，该公告送达方式与双方签订的国有土地使用权出让合同第二十条约定的送达方式不符，属于违法送达，该告知书对琪楠公司不能发生法律效力。3、《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”陵水县政府在未通知琪楠公司的情况下作出无偿收回国有土地的行政处罚，严重侵害了琪楠公司享有的被告知的权利。4、《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。陵水县政府在作出无偿收回涉案土地使用权决定之前并没有按照双方约定的送达方式，告知琪楠公司应享有的权利，也没有举行听证，严重侵害琪楠公司享有的要求听证的权利。5、《行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”陵水县政府自始至终没有将收地决定按照程序送达给琪楠公司，既没有按照合同的约定直接送达，也没有按照民事诉讼法的规定公告送达。二、陵水县政府未履行对涉案土地“三通一平”的法定义务，导致涉案土地未能如期开发，应当属于政府的原因所导致，不得认定为闲置土地。首先，虽然土地出让合同没有对项目开发应配套的基础设施建设问题作出明确的规定，但涉案土地作为旅游开发用地，陵水县政府应当对土地提供基本的开发条件。其次，国务院《土地储备管理办法》第十八条规定，土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。《海南省土地储备整理管理暂行办法》第十八条第一款规定：“已经列入年度供应计划的储备土地，由土地储备整理机构统一整理，形成建设条件，并经同级土地行政主管部门验收合格后方可供应。”该办法第二条第三款规定：“本办法所称土地整理，是指土地储备整理机构根据土地供应计划和控制性详细规划，对土地进行场地平整、道路铺设、供水、供电、供气等基础设施建设，将其变为可供建造房屋和各类设施的建设用地的行为。”根据上述规定，陵水县政府作为土地储备机构应当具有对出让土地进行“三通一平”基础设施建设的法定义务。最后，1994年颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”涉案土地未能及时开发，完全是由于政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成的，不得无偿收回国有土地使用权。综上，请求依法维持一审判决，撤销陵水县政府作出的涉案具体行政行为。上诉人试验区管委会提交了陵水黎安旅游城总体规划图、琼府办[1993]49号《海南省人民政府办公厅关于陵水滨海风景名胜区总体规划的批复》以及复印自陵水县档案馆的2001年7月11日《海南日报》第一版和第六版的部分内容，拟证明陵水县政府在出让涉案土地时已对涉案土地进行规划，陵水县政府对涉案土地的收地决定进行了公告。琪楠公司质证认为，行政行为的合法性应根据行政行为作出当时所提供的证据来判断，上述证据均已超过举证期限。对于陵水黎安旅游城总体规划图以及琼府办[1993]49号《海南省人民政府办公厅关于陵水滨海风景名胜区总体规划的批复》这两份证据，本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条以及《最高院人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日向人民法院提交作出具体行政行为的全部证据，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。因此，陵水县政府在本案一审举证期限内未提供上述证据，视为没有相应的证据，且上述证据亦不属于《最高院人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于新的证据的规定，不应予以采纳。对于2001年7月11日《海南日报》复印件，本院到海南日报社进行了核实，陵水县政府于2001年7月11日在《海南日报》上刊登了涉案土地的收地公告。尽管陵水县政府在一审举证期限内无正当理由未提交该证据，该证据亦不属于二审中的新证据，但是鉴于陵水县政府实际上对收地决定进行了公告，对该证据不采纳将不能反映客观事实，可能产生不公平的结果，故对该证据予以采纳。被上诉人琪楠公司提交了（2013）三证内字第2975号公证书一份，内容为2013年2月28日对涉案土地现状进行证据保全所拍摄的照片，拟证明涉案土地至今仍不具备开发条件。试验区管委会质证认为，该公证书的提交已过举证期限，不属于新证据。从公证照片来看，涉案的土地是通电的，旁边有乡村公路经过，恰恰证明涉案土地具备开发条件。本院经审查认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条、第五十二条的规定，琪楠公司无正当理由没有在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提交该证据，且该证据不属于新的证据，对该证据不予采纳。综上，除关于陵水县政府没有证据证明将收地决定进行公告送达的内容外，本院对一审认定的其他事实予以确认。本院另查明，陵水县政府于2001年7月11日在《海南日报》上刊登了收回涉案国有土地使用权的公告。重审期间，本院组织双方当事人对涉案土地进行了现场勘察。涉案土地有杂草，有成林的木麻黄、小叶桉等，有通电线路经过，有若干座坟冢。本院认为，本案的争议焦点是：涉案土地未开发是否存在不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的情形；陵水县政府作出陵府（2001）54、56、58号收地决定程序是否合法?一、关于涉案土地未开发是否存在不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延情形的问题。1994年颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”本案中，双方对于涉案土地满二年未动工开发没有异议，但是琪楠公司认为陵水县政府未履行对涉案土地“三通一平”的法定义务，属于政府的原因导致涉案土地未能如期开发，符合上述城市房地产管理法第二十五条规定的政府处置闲置土地的除外情形。根据现场勘察的情况看，涉案土地旁有乡村公路经过，但涉案土地未经平整，亦没有完善的水电设施，陵水县政府在本案诉讼中也没有提交证据证明其对涉案土地进行了“三通一平”，故应认定陵水县政府出让涉案土地时没有进行“三通一平”基础设施配套建设。但是，首先从本案的事实来看，涉案的《国有土地使用权出让合同》和作为合同附件的《土地使用规则》对于土地配套基础设施建设问题并没有进行约定，琪楠公司缴纳的土地出让金亦未包含基础设施配套费用，因此陵水县政府并不负有对涉案土地进行配套基础设施建设的合同义务。其次，虽然《海南省土地储备整理管理暂行办法》、《土地储备管理办法》均规定了土地储备机构对储备土地的前期开发义务，但是上述办法分别于2006年、2007年颁布实施，根据“法不溯及既往”的原则，1993年陵水县政府出让涉案土地时亦不负有对涉案土地进行配套基础设施建设的法定义务。再次，琪楠公司也未能证明其于政府收地前向陵水县政府提出过进行配套基础设施建设的申请以及项目报建等开发建设涉案土地的申请。故陵水县政府无偿收回涉案国有土地使用权，不属于1994年颁布的城市房地产管理法第二十五条规定的政府处置闲置土地的除外情形。因此，一审基于陵水县政府负有对涉案土地提供基本开发条件的义务的判断，认定涉案土地闲置与陵水县政府未提供基本开发条件存在一定关系，进而认定陵水县政府无偿收回涉案国有土地使用权不妥错误，应予以纠正。二、关于陵水县政府作出陵府（2001）54、56、58号收地决定程序是否合法的问题。虽然琪楠香港贸易公司是涉案《国有土地使用权出让合同》的一方当事人，但是琪楠公司承接了琪楠香港贸易公司依合同所受让498.8亩当中的300亩土地使用权，并取得了该300亩土地的国有土地使用证，因此琪楠公司是该300亩土地的权利人。琪楠公司关于陵水县政府收回300亩土地的相关通知应按出让合同约定的琪楠香港贸易公司的地址进行送达的主张不能成立。2001年琪楠公司在其住所地陵水县政府招待所已没有工作人员办公，2002年该招待所被拆除，2003年琪楠公司因没有年检被陵水县工商行政管理局吊销营业执照。在无法向琪楠公司直接送达的情况下，2001年3月11日原陵水县土地管理局在《海南日报》刊登无偿收回国有土地使用权事先告知书进行公告送达并无不妥。该事先告知书除了告知拟无偿收回国有土地使用权的决定，还告知了相对人有提出申辩和听证的权利和期限。琪楠公司关于陵水县政府的行为违反行政处罚法剥夺其听证等权利的主张不能成立。2012年国土资源部新修订的《闲置土地处置办法》规定了涉嫌闲置土地的调查核实程序，琪楠公司关于陵水县政府2001年收地程序不符合2012年《闲置土地处置办法》上述规定，因而违法的主张亦不能成立。因此，陵水县政府作出陵府（2001）54、56、58号收地决定程序合法。综上，一审认定事实基本清楚，但适用法律不当，应予纠正。本院经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销原海南省海南中级人民法院（2008）海南行初字第161号行政判决；二、驳回琪楠陵水贸易公司的诉讼请求。一、二审案件受理费共100元由被上诉人琪楠陵水贸易公司负担。本判决为终审判决。rx0z835tyb51nk5jsb案件唯一码审判长  王显芳审判员  吴浩云审判员  郑 船二〇一六年六月二十四日书记员  李一帆附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。