江苏省宿迁市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）宿中行初字第00104号原告宿迁汇龙实业有限公司，住所地泗洪县工业园区。法定代表人苏军，董事长。委托代理人鲍林观，该公司法律顾问。被告泗洪县人民政府，住所地泗洪县青阳镇建设北路16号。法定代表人王晓东，县长。出庭负责人张敏，该县副县长。委托代理人姚兰青，江苏倍得宁律师事务所律师。被告江苏省泗洪经济开发区管理委员会，住所地泗洪县衡山北路17号。法定代表人蔡敦安，主任。出庭负责人张富强，副主任委托代理人刘兰，江苏多德律师事务所律师。被告泗洪县国土资源局，住所地泗洪县青阳镇建设南路。法定代表人李爽，局长。出庭负责人苗磊，该局副局长。委托代理人潘刚，江苏远大弘正律师事务所律师。原告宿迁汇龙实业有限公司（下称汇龙公司）诉被告泗洪县人民政府（下称泗洪县政府）、江苏省泗洪经济开发区管理委员会（下称泗洪开发区管委会）、泗洪县国土资源局（下称泗洪国土局）要求履行合作协议一案，本院于2015年11月5日立案受理后，依法向被告泗洪县政府、泗洪开发区管委会、泗洪国土局送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年3月30日公开开庭进行了审理。原告汇龙公司的法定代表人苏军及其委托代理人鲍林观，被告泗洪县政府的出庭负责人张敏及委托代理人姚兰青，被告泗洪开发区管委会的出庭负责人张富强及委托代理人刘兰，被告泗洪国土局的出庭负责人苗磊及委托代理人潘刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告汇龙公司诉称，2002年9月5日，泗洪县招商引资委员会受泗洪县政府委托印发了关于招商引资的优惠政策，据此优惠政策，原告于2003年9月5日与泗洪开发区管委会订立合作协议书一份。该协议载明：被告在两个月内向原告提交土地使用权证；原告的投资超过1000万，应免缴土地出让金。被告违反协议规定，既没有在协议订立两个月内向原告提交土地使用权证，也没有免原告的土地出让金。被告的违约行为导致原告没有合法经营场所，影响企业在市场中的竞争发展。自协议订立后，原告一直向被告主张提供土地使用权证，被告一直拖延不提供。2007年5月30日和6月15日，被告经济开发区管委会逼迫原告缴纳494400元、226775元土地保证金，2007年5月31日和6月28日，被告泗洪国土局逼迫原告缴纳2060640元土地出让金，但被告仍不向原告提供土地使用权证。经原告多次主张，2010年2月2日，被告才给原告15亩土地的土地使用权证，尚欠26.2亩土地使用权证。现要求被告履行合作协议，按照协议的约定向原告提供26.2亩土地的使用权证。被告泗洪县政府辩称：1、泗洪县政府不是本案的适格被告。根据原告提供的协议，原告与泗洪开发区管委会签订协议，约定原告在泗洪县工业园区投资办厂，与泗洪县国土局签订了国有土地出让合同，约定了国有土地使用权证办理相关事宜，被告并未与原告签订过合同，也未作出任何行政行为，因此，原告起诉被告主体错误。2、原告起诉的纠纷不属于行政诉讼受案范围。原告是依据协议提起诉讼的，协议约定的事项是平等主体之间的民事行为，不属于行政诉讼受案范围。3、原告的请求无事实依据。原告并未达到协议约定的条件，不应免缴土地出让金，根据国有土地使用权出让合同的约定，原告也不具备申请办理土地使用权证的条件，且原告擅自改变土地用途，泗洪国土局依法也不应为其办理土地使用权证。综上，原告的诉请无法律依据，请求驳回原告对被告的起诉。被告泗洪开发区管委会辩称，管委会并非国有土地的管理人，原告主张土地使用权证并非管委会的职责所在；原告所陈述的违约行为属于平等主体之间的民事行为，不属于行政诉讼受案范围；原告未取得土地使用权证是因其未按照协议约定进行投资建设，原告有严重违约的行为。综上，请求驳回对被告的起诉。被告泗洪国土局辩称，根据土地登记办法的规定，土地实行登记原则，申请人应当依照该办法向土地所在地县级人上人民政府国土资源行政主管部门申请土地登记，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地使用权证书。申请办理土地使用权证应提供一定的材料，符合条件的才能依法办理土地使用权证。被告只接收到原告15亩土地的办理申请，也为其办理了15亩土地的使用权证，原告从未就其主张的26.2亩土地向被告提交过书面申请及提供相关证明材料；该土地位于泗洪工业园区，开发区管委会对原告有帮办、服务及依法管理的责任，经核实，原告未按照国有建设用地使用权出让合同的要求履行资产投资和企业经营。目前该公司建筑物实际占地5.68亩，除去已经取得土地使用权证的15亩土地外，其占用的26.2亩土地一直为空地，且空置土地被原告对外出租经营。综上，原告的诉讼请求不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2003年9月5日，被告泗洪开发区管委会（甲方，原为宿迁市经济技术开发区泗洪工业园区管委会办公室）与原告汇龙公司（乙方）签订《合作协议书》一份，主要内容为：甲、乙双方本着互惠互利、平等协商的原则，依据洪招委发[2002]3号文件精神，就乙方在泗洪县工业园区投资兴建五金制造彩印项目，达成如下协议：一、甲方同意乙方在泗洪县工业园区投资兴建五金制造彩印项目。该项目总投资贰仟贰佰万元，其中固定资产投资约壹仟贰佰万元人民币。二、该项目选址定于纬三路南侧徐宁路东侧交界处（附图），占地40亩（以现状实际丈量土地为准）。三、甲方出让现状土地给乙方，土地使用权出让年限为50年。按照招商引资政策，投资商投资超出壹仟万元的，免缴土地出让金，甲方在两个月内向乙方提交土地使用权证。四、乙方负责对该项目全额投资，并确保协议签订后两年内全部投资到位。甲方在乙方提供相关材料情况下一周内提供进园临时施工手续，并严格履行《泗洪县招商引资优惠政策》。乙方确保在本协议签字之日起30天内开工建设。五、……根据实际丈量，该地块实际为41.2亩。2010年11月11日，原告取得了泗洪县政府颁发的洪国用（2010）第4639号《国有土地使用权证》，该证记载土地使用权面积为15亩。原告认为根据双方签订的合作协议第三条的约定，在协议签订两个月内，三被告应向其提供41.2亩土地的国有土地使用权证，现在原告仅拿到了15亩土地的国有土地使用权证，现提起诉讼，要求三被告按照协议约定，向其提供尚欠的26.2亩土地的国有土地使用权证。上述事实有《合作协议书》、洪国用（2010）第4639号《国有土地使用权证》及原、被告庭审陈述等证据证实。本案争议焦点：一、原告与被告泗洪开发区管委会签订的《合作协议》是否属于行政协议，本案是否属于行政诉讼受案范围；二、如果《合作协议》属于行政协议，泗洪县政府和泗洪国土局是否是本案的适格被告；三、原告要求根据《合作协议》约定取得国有土地使用权证是否符合法律规定。针对第一个争议焦点。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者其他行政管理目标，在法定职责范围内，与公民，法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，根据泗洪县招商引资委员会洪招委发[2002]3号文件的规定，泗洪开发区管委会具有招商引资的责任，其依据洪招委发[2002]3号文件的精神，与原告汇龙公司经协商签订《合作协议》具有招商引资促进当地经济发展的公益目的，该协议具有行政法上权利义务内容，属于行政协议，原告作为行政协议的相对方，对行政机关不依法履行协议约定不服有权向法院提起行政诉讼。被告泗洪县政府和泗洪开发区管委会辩称本案不属于行政案件受案范围的意见不符合法律规定，本院不予采纳。针对第二个争议焦点。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，原告汇龙公司要求三被告履行《合作协议》，但该协议系被告泗洪开发区管委会与原告汇龙公司签订的行政协议，原告起诉泗洪县政府和泗洪国土局不符合法律规定，泗洪县政府和泗洪国土局不是本案的适格被告，应当驳回原告对二被告的起诉。针对第三个争议焦点。本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”该法第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”本案中，原告汇龙公司建设用地不属于以划拨方式取得土地的情形，其因建设使用土地应以出让方式取得，并按照法律规定缴纳土地使用权出让金等费用，但根据原告汇龙公司与被告泗洪开发区管委会签订的《合作协议》第三条约定可知，汇龙公司在泗洪县工业园区投资兴建五金制造彩印项目，如果投资超过壹仟万元，免缴土地出让金，泗洪开发区管委会在两个月内向汇龙公司提交土地使用权证。该约定违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，属无效条款。原告要求根据《合作协议》第三条约定取得26.2亩土地的国有土地使用权证无法律依据，对其主张本院不予支持。综上，泗洪县政府和泗洪国土局不是本案的适格被告。原告与被告泗洪开发区管委签订的《合作协议》第三条约定违反法律规定，原告要求根据该协议第三条的约定取得国有土地使用证的理由不成立。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：一、驳回原告宿迁汇龙实业有限公司对被告泗洪县人民政府和泗洪县国土资源局的起诉；二、驳回原告宿迁汇龙实业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宿迁汇龙实业有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  谈 强代理审判员  周丽丽代理审判员  于元祝二〇一六年六月六日书 记 员  赵桐艺第8页/共8页