山东省青岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁02行终302号上诉人（原审原告）战世成。上诉人（原审原告）代松竹。上诉人（原审原告）战世卫。三上诉人之共同委托代理人王新忠，山东新和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）莱西市综合行政执法局。法定代表人田洪青，局长。出庭负责人陈先友，该局副局长。委托代理人吴为鹏，该局法规科科长。被上诉人（原审被告）莱西市人民政府。法定代表人纪家栋，市长。委托代理人王化全，该政府法制办公室工作人员。上诉人战世成、代松竹、战世卫因诉被上诉人莱西市综合行政执法局、莱西市人民政府行政处罚及行政复议一案，不服山东省莱西市人民法院于2015年12月7日作出的（2015）西行初字第35号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年4月12日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上诉人战世成及三上诉人之共同委托代理人王新忠，被上诉人莱西市综合行政执法局的出庭负责人陈先友、委托代理人吴为鹏，被上诉人莱西市人民政府的委托代理人王化全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，涉案房屋位于莱西市水集街道战家村沽河大道东侧果园内，由原告于2013年4月至2014年4月建造。2014年6月13日起，被告莱西市综合行政执法局对原告建房的行为进行调查处理，形成多份调查笔录，上述调查笔录均证明原告建设的房屋未取得城市规划行政主管部门的许可手续。2014年10月9日，被告对原告作出西城执先告字【2014】第01001号《行政处罚事先告知书》，告知原告拟给予限期拆除违法建设，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款的行政处罚。同日，作出《行政处罚听证告知书》，告知原告有要求听证的权利。2014年10月31日，被告举行了听证会。2014年12月2日，被告作出西城执罚字（2014）第01001号行政处罚决定书，并送达原告。原告不服该决定，向莱西市人民政府提出行政复议。2015年5月29日，被告莱西市人民政府作出西政复决字【2015】17号行政复议决定书，维持了被告莱西市综合行政执法局作出的具体行政行为。原告不服，提起诉讼，要求撤销被告莱西市综合行政执法局作出的西城执罚决字【2014】第01001号行政处罚决定书以及被告莱西市人民政府作出的西政复决字【2015】17号行政复议决定书。原审法院认为：本案焦点在于被告莱西市综合行政执法局对该案是否具有执法权限。2004年12月22日《山东省人民政府法制办公室关于在莱西市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、2011年7月7日《莱西市人民政府办公室关于印发莱西市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》及2015年6月13日《莱西市人民政府印发莱西市综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，三个文件对被告莱西市综合行政执法局的主要职责都作出了界定，即：被告行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建筑工程规划许可证的规定进行建设，影响城市规划的行为的行政处罚权。涉案土地已经纳入莱西市2003-2020年城市总体规划。因此，根据上述规定，被告莱西市综合行政执法局对该案具有执法权限。被告莱西市综合行政执法局通过调查取证、现场检查，在查明违法事实，告知拟作出行政处罚及陈述、申辩权利后，举行了听证，对原告违法行为作出了西城执罚决字【2014】第01001号行政处罚决定书并进行送达，认定事实清楚，处罚程序合法。被告莱西市人民政府作出的行政复议决定书程序合法。原告称涉案房屋是在农村集体土地上进行的建设，即使存在违法也应当由土地管理部门行使处罚权的辩解理由，不符合法律、法规及规章的规定，原审法院不予采信。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告战世成、代松竹、战世卫的诉讼请求。案件受理费50元，由原告战世成、代松竹、战世卫负担。上诉人战世成、代松竹、战世卫不服一审判决，上诉称，一、被上诉人莱西市综合行政执法局作出的行政处罚适用法律明显错误，一审法院予以维持不当。依据《山东省城乡规划条例》第五条、第五十七条规定，只有在国有土地上进行建设才需办理《建设工程规划许可证》，而在集体土地上进行建设只需办理《乡村建设规划许可证》。本案上诉人是在集体土地上建设的涉案工程，无需办理《乡村建设规划许可证》。二、本案执法主体错误。被上诉人莱西市综合行政执法局对涉案集体土地建筑无执法权，涉及越权执法，该局执法范围只对城市规划区内国有土地未取得规划施工许可证或未按规划许可施工的违法行为具有执法权。所以涉案处罚决定应予撤销。三、原审法院程序错误，判决依据的证据未经质证。原审判决认为“涉案土地已经纳入莱西市2003-2020年城市总体规划”依据是被上诉人莱西市综合行政执法局庭后提交的莱西市城市总规划图，未经庭审质证。四、上诉人已经办理涉案工程的建设许可手续。2014年9月19日，上诉人战世成以其妻子宋吉珍的名义在村西北果园地申请建设果园用房，并通过合法程序获得莱西市规划管理局同意，颁发了鲁（西）农（居）建第NO.0008005号山东省村镇（居）民建房许可证，批建后，上诉人才陆续进行果园用房建设行为。综上，请求二审法院依法撤销（2015）西行初字第35号行政判决，依法撤销被上诉人莱西市综合行政执法局作出的西城执罚决字[2014]第01001号行政处罚决定及被上诉人莱西市人民政府作出的[2015]17号行政复议决定。被上诉人莱西市综合行政执法局辩称，一、被上诉人作出的行政处罚适用法律并无不当。根据《山东省城乡规划条例》第十五条第一款及第三十五条、《青岛市城乡规划条例》第十四条第二款规定，上诉人进行建设的位置恰处于莱西城市总体规划确定的规划建设用地范围内，应当办理规划许可，这也与《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条、第六十四条、第六十八条的规定一致。因此，按照国家、山东省、青岛市三级规划法规条例规定，各类建设活动的审批以及建设行为是否合法，应依据规划而不是依据建设土地的权属性质来判断。综上，被上诉人对上诉人在莱西市城市规划区内未经批准进行建设的行为所作的行政处罚适用法律依据正确。二、被上诉人有权执法。依据2004年12月22日鲁府法发（2004)70号《山东省人民政府法制办公室关于在莱西市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、2011年7月7日西政办发〔2011〕64号《莱西市人民政府办公室关于印发莱西市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》及2015年6月13日西政办（2015）73号《莱西市人民政府印发莱西市综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，被上诉人被赋予了“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，影响城市规划的行为的行政处罚权”。三、关于上诉人提出的“莱西市2003-2020年城市总体规划”庭后提交未经质证的问题。上诉人在本案调查期间的多份陈述笔录中，均承认涉案建设未取得市城乡规划行政主管部门的许可手续，在其申请举行的行政处罚听证会质证期间也承认自身的建设行为违法，并表示恳请执法部门能给予补办手续不拆除其房屋。一审时，上诉人才提出了其在行政处理程序中没有提出的“建设房屋所处位置不处于莱西市城市规划区内”这一理由。在此种情况下，被上诉人才依法在本案一审庭后进行了提供。且作为莱西市城市总体规划（2003-2020）这一事项，早在2006年8月23日莱西市人民政府就已经将山东省人民政府关于莱西市城市总体规划（2003-2020）的批复在莱西政务网上进行了公告发布。根据证据规则规定，该事实众所周知，法庭可以直接认定。另外，在本案一审过程中，上诉人对其起诉事实与理由进行变更，只坚持主张被告执法主体错误，其余不再作为起诉理由。四、上诉人提交的村镇居民建房手续与本案无关。上诉人声称其于2014年9月19日以其妻子宋吉珍的名义在村西北果园地申请建设果园用房，并通过合法程序获得莱西市规划管理局同意，取得了山东省村镇（居）民建房许可证，然后陆续进行果园用房建设行为。但上诉人在行政程序调查期间的多份陈述笔录中，均承认涉案建设是2013年至2014年期间在承包的果园地原先遗留的看护房基础上翻建和增建的房屋，在复议听证期间也未能提供出任何批准手续和其他证据。因此，上诉人声称拥有的所谓村镇居民建房手续与本案中用于餐饮服务业经营的房屋没有关系。综上，请二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人莱西市人民政府辩称，上诉人于2015年3月24日提出行政复议申请，被上诉人当日立案受理，并将受理通知书和提出答复通知书送达双方当事人，符合《行政复议法》第十七条的规定。莱西市综合行政执法局于2015年4月1日提交了书面答复、证据、依据等材料，符合《行政复议法》第二十三条第一款的规定。二、被上诉人依法作出复议决定。案件受理后，被上诉人组织办案人员进行了书面审查，因上诉人在莱西市综合行政执法局作出行政处罚决定前多次调查中未提供鲁（西）农（居）建第No0008005号《山东省村镇（居）民建房许可证》，在行政复议期间复议机关责成莱西市综合行政执法局调查核实，符合《行政复议法》第二十五条的规定。由于情况复杂，不能在规定时间内作出行政复议决定，被上诉人作出延期通知，并送达当事人。经审查，上诉人未办理《建设工程规划许可证》建设建筑物、构筑物、其行为违法。莱西市综合行政执法局作出的西城执罚决字（2014）第01001号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。上诉人在行政复议时提交的鲁（西）农（居）建第No0008005号《山东省村镇（居）民建房许可证》规划管理部门无档案，且其主张的房屋建设地点为他人承包的战家村村集体果园，被上诉人未予采信。2015年5月29日，被上诉人作出西政复决字[2015]17号行政复议决定书，并送达当事人，程序合法，适用法律正确。综上，请驳回上诉，维持原判。关于原审法院的审判程序，上诉人认为原审法院将未经质证的证据作为判决依据，程序违法。本院认为，证据采信问题并非审判程序的范畴，因此上诉人该主张不成立。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。被上诉人莱西市综合行政执法局一审时向法院提交了如下证据：1、战德升调查询问笔录，证明上诉人在战家村果园地内建设的房屋未经战家村民委员会同意。2、战世成调查询问笔录，证明上诉人在战家村果园地内建设的房屋没有规划部门批准手续。3、4战德升调查询问笔录，证明战家村果园地内沽河大道东侧，产芝水库大坝南岸违章建筑物是原告建设的，建设时间为2013年3-4月、2014年3-4月。5、代松竹调查询问笔录。6、战世成调查询问笔录。7、战世卫调查询问笔录。8、王世安调查询问笔录。以上5-8号证据证明战家村果园地内、沽河大道东侧、产芝水库大坝南岸的西湖生态园是战世成等12户搭建的，未办理审批手续。9、战家村民委员会证明，证明上诉人战世成2013年4月、2014年4月建房。10、行政处罚告知书，证明对上诉人进行处罚前告知。11、行政处罚听证告知书，证明告知上诉人有听证的权利。12、听证笔录，证明被上诉人举行了听证。13、战德升、王学忠证明，证明内容同证据8。14、关于战家村朝晖饭店项目规划情况的复函，证明战家村西湖生态园（朝晖饭店）项目未经规划审批。15、《责令停止违法行为通知书》，证明对上诉人违法建设下达过停工通知。16、《个体工商户名称预先核准通知书》、《卫生许可证》、《餐饮服务许可证》，证明莱西市朝晖饭店负责人为王世安。17、18果园管理协议书，证明2012年1月2日战卫庆等人将100亩梨园承包给上诉人经营管理5年。19、现场勘验笔录，证明上诉人在违法建设的房屋从事餐饮经营。20、《莱西市产芝水库南西湖生态园工程造价估算报告》，证明西湖生态园工程造价估算总造价277000元。一审庭审后，被上诉人莱西市综合行政执法局根据其庭审陈述内容向法院补交了莱西市城市总体规划（2003-2020）。二审庭审中，被上诉人莱西市综合行政执法局补充提交如下材料（复议期间根据复议机关的要求进行的调查）：1、莱西市规划管理局证明（复议期间规划部门提供），证明上诉人提供的建房许可证无审批档案资料；2、村镇（居）民建房许可证。被上诉人莱西市人民政府一审时向法院提交了如下证据：1、行政复议申请书及证据清单复印件，证明战世成等人于2015年3月24日向莱西市政府申请行政复议。2、行政复议案件受理通知书及送达回证、提出答复通知书及送达回证复印件，证明被上诉人于2015年3月24日立案受理该案，并于当日将相关文书送达双方当事人。3、行政复议决定延期通知书及送达回证，证明被上诉人于2015年5月19日决定延长审理期限，并于2015年5月19日、21日将文书送达双方当事人。4、行政复议决定书及送达回证复印件，证明被上诉人于2015年5月29日作出行政复议决定，并于2015年6月2日、4日将相关文书送达双方当事人。上诉人一审时未向法院提交证据。二审庭审中，上诉人补充提交如下材料：1、果园合伙管理协议，证明宋吉珍与果园承包人高瑞德签订合伙协议承包战家村西北河果园。2、果园土地承租合同，证明战卫庆与战家村委会签订协议，村委会将外环路北、沽河大道以西、干渠以南的果园及周围部分土地的土地使用权抵顶给战卫庆，原承租户的果园权益一次性买断，村委和承租户的原合同作废，果园及地上附着物归战卫庆。3、果园管理协议书，证明战卫庆等人与上诉人签订协议，约定经营管理期间5年，自2012年1月2日至2017年1月2日止；果园内现有果树、喷药设备及房屋八间（包括食堂、住宿间、仓库、厨房）；承包人承建的所有板房等，必须于2017年1月2日前全部自行拆除。4、山东省村镇居民建房许可证（复议时提交），证明规划部门批准宋吉珍在果园内建设816平方米的房屋，该许可证具有法律效力。5、战世波、战世贤证人证言。各方当事人一审时向法院提交的证据已随案移送本院。经审查，本院认为被上诉人莱西市综合行政执法局提交的1-17、19、20号证据来源真实，与本案待证事实相关联，本院予以采信；18号证据的内容虽然与王世安申办餐饮服务许可证时提交的协议不一致，但能够证明上诉人战世成与代松竹在听证程序中向听证会提交该协议这一事实，本院仅对此予以确认；被上诉人莱西市综合行政执法局提交的莱西市城市总体规划（2003-2020）所佐证的仅是莱西市人民政府早就公告发布的城市总体规划范围这一事实，属于众所周知的范围。被上诉人莱西市人民政府提交的所有证据来源合法，与本案待证事实相关联，本院予以采信。上诉人二审时向本院提交的材料不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，不能作为证据使用，且该材料亦不能有效证明涉案建筑包含了他人建设的8间房屋并属于合法建筑这一主张，因此对该材料本院不予采纳。被上诉人二审时提交的材料亦不符合证据规则规定，本院不予采纳。根据上述有效证据及庭审陈述，本院确认一审法院认定的事实成立。本院另查明，1、涉案建筑位于莱西市水集街道战家村沽河大道东侧果园内，建筑面积共计554平方米，建设时间是2013年4月至2014年4月。该建筑所在位置属于莱西市城市总体规划（2003-2020）范围内。2、2014年10月31日的听证会笔录明确载明，被上诉人莱西市综合行政执法局为了确认涉案违法建设行为人，于2014年7月10日在水集街道办事处工作人员现场见证下，在违建现场“西湖生态园”西门南墙、战家村中心南北、东西大街两侧线杆及韶村庄社区公示栏等显著位置发布并张贴了《权利申报公告》，要求有关利害关系人于2014年9月10日到被上诉人处申报。该笔录还载明，上诉人战世成及代松竹在听证会上提交了一份果园管理协议书。3、根据被上诉人莱西市综合行政执法局的委托，青岛习远工程造价咨询有限公司于2014年10月23日出具工程造价咨询报告书，对涉案建筑的估算总造价为277000元人民币。4、被诉西城执罚决字[2014]第01001号行政处罚决定书确定的被处罚人是战世成、代松竹、战世卫及王世安，但王世安并未申请行政复议亦未提起行政诉讼。本院认为，一、关于被上诉人莱西市综合行政执法局对本案是否具有行政执法权限的问题，原审法院已经作出详尽的陈述。经审查，本院直接确认原审法院的陈述成立。二、关于被诉西城执罚决字[2014]第01001号行政处罚决定是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。被上诉人莱西市综合行政执法局自2014年6月13日起对涉案违法建筑行为进行调查，期间依法向三上诉人、案外人王世安及村主任进行多次调查，依法对涉案建筑现场勘验，在涉案建筑现场及其他相关显著位置发布、张贴《权利申报公告》，并委托有资质的工程造价公司进行造价估算，最后组织听证会，听取上诉人的陈述、申辩。经过充分调查，最终认定三上诉人及案外人王世安在城市规划区内所建设的建筑未取得相关城市规划行政主管部门的许可手续，属于违章建筑，违反了上述法律的规定。因此，被上诉人莱西市综合行政执法局依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出被诉处罚决定，限期上诉人拆除违法建筑，并处建设工程造价10%即27700元人民币的罚款，该处罚决定程序合法，证据充分，事实清楚，适用法律正确。三、关于涉案建筑是否包含2013年3月之前的老建筑以及2004年9月19日的山东省村镇（居）民建房许可证效力的问题。庭审中上诉人主张涉案建筑554平方米并非全部由其建设，还包含案外人战卫庆于2007年建设的8间房屋。本院认为，被上诉人莱西市综合行政执法局于2014年7月10日在违建现场“西湖生态园”及其他相关显著位置发布并张贴了《权利申报公告》，要求有关利害关系人于2014年9月10日到被上诉人处申报，但上诉人所称的战卫庆并未在规定时间内申报，而且至今也未提出异议。另外，根据被上诉人莱西市综合行政执法局提交的两份同一时间签订的果园管理协议书看，上诉人在2014年10月的听证会上提交的协议书，与案外人王世安于2013年7月在申办餐饮服务许可证时向莱西市食品药品监督管理局提交的协议书，在是否包含8间房屋这一内容上不一致：前者包含8间房屋，后者并不涉及8间房屋。因此，上诉人上述主张难以成立。上诉人庭审中还主张其妻宋吉珍取得的2004年9月19日的山东省村镇（居）民建房许可证的效力一直延续，涉案建筑属于合法建筑的问题。本院认为，上诉人没有其他有效证据佐证该证项下的土地与本案有关，亦未提交该证效力可以延续10年的法律依据，而且在复议程序中就该证的真实性及效力问题，莱西市规划管理局出具了该证无任何档案资料的书面证明。因此，上诉人的上述主张本院亦难以支持。四、关于被上诉人莱西市人民政府所作西政复决字[2015]17号行政复议决定是否合法的问题。二审庭审中，上诉人明确表示对被上诉人莱西市人民政府的复议程序不持异议。因此，本院确认被诉复议决定程序合法、维持被上诉人莱西市综合行政执法局所作西城执罚决字[2014]第01001号行政处罚决定的复议结果正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人战世成、代松竹、战世卫共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘桂敏代理审判员  李玉兰代理审判员  高沛沛二〇一六年六月七日书 记 员  赵洪峰书 记 员  王周浩