海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）琼行终219号上诉人（原审原告）文昌市铺前镇林梧村民委员会中台四一村民小组。法定代表人吴坤建，该村民小组组长。委托代理人林祥，海南毓广律师事务所律师。委托代理人符祥耀。被上诉人（原审被告）文昌市人民政府，住所地文昌市清澜开发区市政府办公大楼。法定代表人何琼妹，该市市长。委托代理人陈廷云，文昌市人民政府法制办公室主任科员。委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。原审第三人文昌市铺前镇林梧经济联合社。法定代表人吴约，该社主任。委托代理人韩波，海南宝岛律师事务所律师。委托代理人何文龙，海南宝岛律师事务所律师。上诉人文昌市铺前镇林梧村民委员会中台四一村民小组（以下简称中台四一村民小组）因其诉被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）及原审第三人文昌市铺前镇林梧经济联合社（以下简称林梧经联社）颁发集体土地所有证一案，不服海南省第一中级人民法院于2015年12月30日作出的（2015）海南一中行初字第206号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年4月5日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年5月24日在本院主楼第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人中台四一村民小组的法定代表人吴坤建及委托代理人林祥、符祥耀，被上诉人文昌市政府的委托代理人陈廷云、伍一叶，原审第三人林梧经联社的法定代表人吴约及委托代理人韩波、何文龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2005年1月24日，文昌市政府向林梧经联社颁发了文集有（2005）第WJ2200154号《集体土地所有证》（以下简称第WJ2200154号《土地证》），将位于文昌市铺前镇林梧村民委员会（以下简称林梧村委会）、面积为15.1202公顷的集体土地所有权确定为林梧经联社所有。原审查明，文昌市政府向林梧经联社颁发的第WJ2200154号《土地证》项下的土地面积为15.1202公顷，折合226.803亩。其四至范围：东至铺前镇农工商联合公司，南至仕后经济联合社，西至东坡经济联合社，北至铺前镇林场。2003年至2004年全省农村集体土地确权期间，文昌市政府根据海南省人民政府关于农村土地确权工作的要求，对林梧经联社申请登记确权的涉案土地进行地籍调查，召集林梧经联社和邻近的文昌市铺前镇农工商联合公司、文昌市仕后经济联合社、文昌市东坡经济联合社、文昌市铺前镇林场进行实地指界，各代表人均在《土地权属界线核定书》上签名盖章，确认土地界线。因涉案土地周边与中台四一村民小组的土地不相邻，没有通知其到场指界。文昌市政府在向林梧经联社颁证之前也没有就土地颁证事项进行公告。2005年1月24日，文昌市政府将涉案土地所有权登记在林梧经联社名下，并向其颁发了第WJ2200154号《土地证》。2015年，中台四一村民小组因涉案土地的所有权与林梧经联社发生争议。同年7月，中台四一村民小组向文昌市国土环境资源局调查了解，发现文昌市政府已于2005年将涉案土地所有权确认给林梧经联社，并向其颁发了集体土地所有证。中台四一村民小组不服，提起本案诉讼，请求撤销文昌市政府向林梧经联社颁发的第WJ2200154号《土地证》。原审另查明，1982年，林新大队曾将涉案土地中的部分土地发包给中台四一村民小组的村民吴多芳、吴坤建植树造林。1984年，林新大队、林梧大队、鸟石大队合并为林梧乡政府后，林梧乡政府将涉案土地中的部分土地发包给中台四一村民小组的村民符祥耀、吴坤建植树造林。1998年，林梧乡政府变更为林梧村委会。从文昌市铺前镇人民政府（以下简称铺前镇政府）出具的《证明书》可以证实林梧经联社与林梧村委会属于同一套人马两个牌子，林梧经联社属于农村集体经济管理组织，负责管理辖区内的农村经济事务。原审还查明，1985年的植树造林合同到期后，林梧村委会于1999年将涉案土地发包给他人挖池塘养殖鱼虾至今。原审认为，本案争议的焦点在于中台四一村民小组提起行政诉讼是否超过起诉期限以及中台四一村民小组诉请撤销文昌市政府向林梧经联社颁发的第WJ2200154号《土地证》是否有事实根据和法律依据。一、中台四一村民小组提起行政诉讼未超过行政诉讼法规定的起诉期限。林梧经联社述称：早在2006年5月村委会召开各经济社社长和会计会议，宣读了土地确权完成及办证情况，中台四一村民小组的社长也参加了该次会议。因此，中台四一村民小组自2006年5月起已经知道或者应当知道文昌市政府将涉案土地登记在林梧经联社名下并颁证的事实。但林梧经联社提供的证据即“会议记录”，从其记录上看，既无颁证的证号，也无土地的位置和面积，无法确认中台四一村民小组知道文昌市政府向林梧经联社颁证的具体内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”中台四一村民小组于2015年7月到文昌市国土环境资源局查询得知文昌市政府向林梧经联社颁证，于2015年9月提起本案诉讼。根据上述法律规定，中台四一村民小组的起诉没有超过行政诉讼法规定的起诉期限。二、中台四一村民小组诉请撤销文昌市政府向林梧经联社颁发的第WJ2200154号《土地证》无事实根据和法律依据。（一）根据各方当事人提供的证据并结合庭审查明的事实足以证明，涉案土地中的部分土地自1984年开始由林梧经联社的前身即林梧乡政府发包给中台四一村民小组的村民植树造林，1999年又由林梧经联社发包给他人养殖鱼虾。可见，涉案土地自1984年以来一直由林梧经联社经营、管理。虽然中台四一村民小组的村民曾经在涉案的土地上植树造林，但不等于土地的所有权属于中台四一村民小组集体所有，中台四一村民小组也没有充分的证据能证明涉案土地的所有权属其所有。（二）关于中台四一村民小组称林梧经联社属于群众自治组织，不应享有集体土地所有权的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”依照上述法律规定，林梧经联社与林梧村委会同属于农村基层群众性自治组织，有权经营、管理属于村农民集体所有的土地。文昌市政府在庭审中也承认涉案土地虽然登记在林梧经联社名下，但却属于包括中台四一村民小组在内的林梧村委会下属的所有村民小组共同所有。（三）关于中台四一村民小组诉称文昌市政府向林梧经联社颁证程序违法的问题。根据本案查明的事实，文昌市政府在向林梧经联社颁证前，对土地的权属进行调查，通知土地相邻单位进行现场指界，各方均无异议之后才向林梧经联社颁证。虽然文昌市政府在颁证前没有进行公告，程序方面存在瑕疵，但不影响颁证行为的效力。综上，文昌市政府向林梧经联社颁发集体土地所有证的行政行为并无不当，中台四一村民小组无充分证据证明涉案土地的所有权属其集体所有。因此，中台四一村民小组诉请撤销文昌市政府向林梧经联社颁发的第WJ2200154号《土地证》无事实根据和法律依据，原审不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回中台四一村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由中台四一村民小组负担。上诉人中台四一村民小组上诉称，一、集体土地所有权的法定主体是农民集体，林梧经联社并非农民集体，文昌市政府将集体土地所有权确认属其所有缺乏法律依据。（一）原审认定林梧经联社不是集体经济组织，与村民委员会为同一主体。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条和《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，林梧村委会是群众自治组织，林梧经联社与其实质为同一主体，都不属于农民集体，无权取得集体土地所有权，文昌市政府将涉案土地所有权确认给林梧经联社是错误的。（二）本案是土地权属纠纷，而非审查村委会是否有权经营管理土地的问题。如果确认林梧经联社是管理者，土地属于包括上诉人在内的下属的村民小组，那么涉案土地就应确认归属村民小组。（三）根据国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》第二条的规定，确定集体土地所有权主体，不论是以村名义还是以组名义与农户签订承包合同，土地应当确认为村民小组农民集体所有。二、林梧经联社成立于1997年，无法从1962年使用涉案土地至今，文昌市政府向其颁证的行为认定事实错误。（一）原审认定林梧经联社的前身是林梧乡政府，没有证据证明。且林梧经联社是1997年新设的，不能认定其从1984年以来一直经营管理涉案土地。（二）铺前镇政府出具的《土地权源证明》既没有相关的原始土地使用资料档案，也没有进行土地使用历史资料调查记录，原审认定其真实合法，显然不当。（三）上诉人申请的两位证人到庭证实了林梧经联社自1962年以来并未使用涉案土地，而是由上诉人使用，原审对此予以否定是错误的。（四）林梧经联社提供虚假承包合同证明其1999年发包涉案土地给他人养殖鱼虾，但事实上并无韩孔畴与符祥星二人存在，也无土地承包金的原始缴纳凭证。上诉人村民1998年才出售地上林木，2001年发包给吴坤建、韩兆光种植西瓜，2002年发包给潘先明种植林木，故林梧经联社不可能发包涉案土地给他人养殖鱼虾。可见，原审认定涉案土地由林梧经联社于1999年发包给他人养殖鱼虾明显错误。三、上诉人一直在涉案土地上种植林木，无论以乡政府或村委会的名义与农户签订的承包合同均应认定为村民小组的土地所有权。（一）虽然上诉人提供的承包合同书上面盖章的是林梧乡政府，但那是因为当时林梧乡政府是管理机构，上诉人村民要种植林木都要由其出具证明办手续并收取管理费用，但这不代表乡政府为土地所有权人。（二）对于以乡政府名义与社员签订承包合同的土地归属问题，国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》第二条已有规定，不论是以村名义还是以组名义与农户签订承包合同，土地应当确认为村民小组农民集体所有。由此可见，即使是以乡政府或村委会名义与农户签订的承包合同，土地应当是确认给村民小组而非乡政府或村委会。（三）上诉人提供的多份证明与出庭的证人证言相互一致，均证实了涉案土地是上诉人一直使用至今的土地。四、文昌市政府的颁证行为程序违法。（一）根据《集体土地所有权调查技术规定》的相关规定，文昌市政府未进行土地调查分片公告，也未通知上诉人指界，由铺前镇政府代替铺前林场盖章，颁证程序违法。（二）文昌市政府没有调查涉案土地所有权形成及演变的相关资料，违反了《集体土地所有权调查技术规定》的相关规定，造成颁证错误。（三）文昌市政府颁证前未提供地上附着物权属证明，未对土地利用状况进行调查，未进行公告，违反了土地登记的法定程序。综上，请求：撤销原审判决，撤销文昌市政府向林梧经联社颁发的第WJ2200154号《土地证》。被上诉人文昌市政府辩称，一、被上诉人的颁证行为符合法律规定。2003年至2004年全省农村集体土地确权期间，被上诉人经林梧经联社的申请，依法召集相关单位现场指界并签章确认确定涉案土地的四至面积及权属情况。铺前镇政府亦出具《土地权源证明》，证明涉案土地长期由林梧经联社管理使用。被上诉人经调查后认为涉案土地所有权归林梧经联社所有，并于2005年1月24日向其颁证。该颁证行为及原审判决均认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。二、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款的规定，村委会依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。涉案土地所有权虽然登记在林梧经联社名下，但却属于包括中台四一村民小组在内的林梧村委会下属的各村民小组共同共有，中台四一村民小组和其他村民小组一样对涉案土地享有相应权益，被上诉人的颁证行为并未侵害其合法权益。三、中台四一村民小组的上诉理由不能成立。（一）我国农村合作社经历了合作化时期、人民公社时期、经济合作社时期。当前的农村基层组织中，经济合作社（经济联合社）与村民小组（村委会）是同一机构，即两枚印章一套机构，二者决策机制相似，实践中职能相互重叠，无法截然分开。在2003-2004年全省农村土地集中确权期间，文昌市的农村集体组织以“经济社”、“经济联合社”命名，被上诉人将涉案土地登记到林梧经联社名下，认定事实清楚，符合法律规定。（二）海南农村集体组织的建制经历了从大队、乡政府、管理区、经济联合社及村委会一系列的历史演变，这些演变证实了林梧经联社存在的延续性。如果登记备案的时间才是集体组织成立的时间，那么中台四一村民小组是2008年才在民政部门备案并刻制村民小组的公章，其又怎能主张自己从土改以来一直在使用涉案土地？中台四一村民小组否认林梧经联社的演变事实，与其自身说法自相矛盾。（三）铺前镇政府作为基层行政机关，对其辖区内的农村集体土地的利用情况进行管理，完全可以根据职能出具《土地权源证明》。涉案的《土地权源证明》与《土地权属界线核定书》的内容相互印证，足以认定涉案土地由林梧经联社长期管理使用。（四）中台四一村民小组提供的其植树造林承包合同中，中台四一村民小组是承包方，这不但证明了其不享有涉案土地的所有权，同时也证明了该地一直是由林梧经联社在管理使用。承包合同中关于收益比例分配的约定符合土地承包管理制度，收益分成具有风险性，管理费则属于固定收入，二者不可等同，林梧乡政府不可能将管理费当成收益来收取。（五）中台四一村民小组提供的9份证人证言均为格式化的证言，由其统一印制再交由证人签字，这些证言毫无证明效力。（六）标准分幅土地利用现状图是土地管理部门编制地籍图的基础，不是针对每一宗具体土地专门编制，不应当成为颁证审查时的证据，被上诉人无需将此图提交法院审查。（七）农村土地权属制度的历史资料及集体土地所有权形成和演变的资料不是颁证程序的必备证据，也不是必然存在的资料。中台四一村民小组主张只有通过收集该类资料才能证明土地权属，但其自身也无法提供这类资料来证明自己享有涉案土地权属。四、原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。原审法院受理案件后，被上诉人在规定期限内提交证据。为查明案件事实，原审法院到现场了解土地现状，对本案进行开庭审理。在庭审中，各方当事人均充分阐述各自观点，并进行了辩论。原审查明事实清楚，审判程序合法，判决结果正确，依法应予维持。综上，请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人林梧经联社述称，一、文昌市政府和原审判决认定林梧经联社系颁证土地的法定主体，符合历史演变的事实，适用法律正确。生产大队变更为乡政府或管理区之后，原属生产大队所有的集体土地由乡政府或管理区继承，行使经营管理权，其土地所有权属全乡或全管区农民集体所有。乡政府和管理区变更为经济联合社和村民委员会后，原属乡政府和管理区的集体土地则由经济联合社或村民委员会继承并经营、管理，而原属生产小队集体所有的土地则由变更后的经济合作社和村民小组继承，集体土地所有权属于全社或全组农民集体所有。由此可见，我国农民集体所有的土地从始至今仍属三级所有。原审确认林梧经联社为村一级集体经济组织，属法定的集体所有土地主体，适用法律恰当。中台四一村民小组缺乏对农民集体土地法定主体的历史演变及沿革的认识，其上诉理由不能成立。二、文昌市政府和原审判决认定颁证土地的所有权属于林梧经联社，认定事实清楚，证据确凿。（一）铺前镇政府出具的《土地权源证明》证实该地从1962年前一直由变更前后的林新大队、林梧乡政府和林梧经联社相继使用至今。该证据合法有效，具有充分的证明力。中台四一村民小组在原审中提交的《植树造林承包合同书》和《承包造林合同书》及林梧经联社提交的《承包土地合同书》亦充分证明了这一事实。中台四一村民小组从未对涉案土地行使过发包权、经营管理权和所有权。（二）中台四一村民小组对国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》第二条的规定任意曲解、断章取义，把个人的土地承包权、使用权与集体土地的所有权视为一体。该条规定共有三项，本案应按第（三）项来确权，即“不能证明属于乡（镇）农民集体所有或村民小组农民集体所有的集体土地，应依法确认给村农民集体所有”。何况，该《通知》仅是行政机关的内部工作通知，既不是法律法规，也不是规章或规范性文件，不能作为定案的法律依据。三、文昌市政府向林梧经联社颁证的行政行为程序合法。文昌市政府对涉案土地的权属进行了调查，通知土地相邻单位进行现场指界并签署了《土地权属界线核定书》，已逐级进行审查和核准。虽然颁证前未公告，程序方面存在瑕疵，但不影响颁证行为的真实性与合法性，不损害中台四一村民小组的合法权益。综上，请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据本案查明的事实，林梧村委会的前身为林梧乡政府，虽然由于历史演变而导致其名称变更，但二者为同一主体。而根据铺前镇政府出具的证明，林梧经联社与林梧村委会之间属于两个牌子一套人马的关系，针对不同的村内事务分别以各自的名义进行管理，二者为同一农村集体经济组织。上诉人认为林梧村委会、林梧经联社不属于农民集体，被上诉人不得向其颁发集体土地所有证，而应根据国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》第二条的规定将涉案土地确认为上诉人集体所有。然而，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条关于“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定，原审第三人作为村集体经济组织，被上诉人向其颁发集体土地所有证，由其代表林梧村农民集体对涉案土地进行经营、管理，具有法律依据。此外，按照国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》第二条的规定，“不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有”的前提条件是“土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线”，但从本案中上诉人的举证情况来看，不能证明涉案土地符合这一前提条件。根据本案查明的事实，从原先的林新大队、林梧乡政府乃至后来的林梧村委会，原审第三人一直作为土地发包人对涉案土地进行经营、管理。上诉人虽然有村民作为承包方向原审第三人承包使用部分涉案土地，但上诉人并没有以农村集体经济组织的身份管理、使用涉案土地，且没有其他证据能够证明涉案土地属其集体所有。因此，被上诉人应原审第三人提出土地登记申请，经地籍调查、实地指界等程序，将涉案土地确认为原审第三人集体所有，并向其颁发第WJ2200154号《土地证》，具有事实根据。虽然被上诉人在颁证过程中未就涉案土地登记事项进行公告，但并未损害上诉人的合法权益，其作为林梧村委会辖下的村民小组，对属于林梧村集体所有的涉案土地享有相应的合法权益。因此，被上诉人的颁证程序虽然存在瑕疵，但并不必然导致其颁证行为违法。综上，上诉人中台四一村民小组的主张缺乏事实根据和法律依据，其上诉理由及诉讼请求不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人文昌市铺前镇林梧村民委员会中台四一村民小组负担。本判决为终审判决。jwiuemvhx8eghvkb4m案件唯一码审 判 长 赵道远审 判 员 黄胜敏审 判 员 刘 利二〇一六年六月二十八日法官助理 夏丽君书 记 员 颜 恺附：本判决相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。