广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)粤行终473号上诉人（原审第三人）：英德市桥头镇石角村民委员会鸭麻围村民小组。负责人：王志安，该村民小组长。委托代理人：梁裕飞，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：英德市桥头镇桥头居民委员会上街村民小组。负责人：黄明强，该村民小组长。委托代理人：陆锋，广东中肯律师事务所律师。委托代理人：邓铁轩，广东中肯律师事务所律师。原审被告：清远市人民政府。住所地：广东省清远市人民二路**号。法定代表人：郭锋，市长。委托代理人：黄汝艳，清远市国土资源局干部。委托代理人：陈庆锋，清远市法制局干部。上诉人英德市桥头镇石角村民委员会鸭麻围村民小组（以下简称鸭麻围村民小组）因与被上诉人英德市桥头镇桥头居民委员会上街村民小组（以下简称上街村民小组）、原审被告清远市人民政府土地权属争议处理决定行政复议纠纷一案，不服清远市中级人民法院（2015）清中法行初字第110号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：本案涉案争议的土地地名为“四月八”，面积约8.3亩，四至：东至苗圃场山界（山边）、南至苗圃场山界（山边）、西至公路、北至公路。该土地发生争议时场地已平整。该土地的东、南面是英德市苗圃场林地，西、北面是省道S347线。从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1：10000地形图显示，在70年代后期该地属耕地。2013年1月20日，因原告上街村民小组与第三人鸭麻围村民小组对“四月八”土地权属发生争议，原告上街村民小组向英德市人民政府申请调处。英德市人民政府于2013年8月1日受理后，查实涉案争议土地东、南面的山林权属，在英府函[2004]84号《关于处理野猪坳山（又称园山）山权林权的处理决定》中已确权给英德市桥头苗圃场集体所有，英德市桥头苗圃场领取的英府林证字（2010）第07120号《林权证》四至范围包括了争议土地的范围。2013年8月28日，英德市人民政府向原告发出《告知书》，称涉案土地已明确属英德市桥头苗圃场，决定中止对涉案土地权属的处理。2013年9月，原告上街村民小组申请要求英德市人民政府将英德市桥头苗圃场领取的英府林证字（2010）第07120号《林权证》包括争议土地的范围划出归其所有，英德市人民政府在调查期间，英德市桥头苗圃场明确表示，该地自1980年起就一直有桥头镇街边的村民在耕作，经林业部门重新核查和英德市农业科学研究所（英德市桥头苗圃场）同意后，英德市人民政府于2013年9月16日重新颁发了英府林证字（2013）第07120号《林权证》给英德市桥头苗圃场，将争议的涉案土地划出林权证范围。其后，英德市人民政府对该土地权属纠纷重新启动调查处理程序。在英德市人民政府调查处理过程中，原告上街村民小组提供了两份《合约》以及《于实情况调查记录》，经英德市人民政府调查核实，《于实情况调查记录》是当事人自己调查提交，虽有下街、新华、黄屋村民小组代表签名证实其从1961年至2005年一直耕作，但没有其他证据佐证，而两份《合约》所发包的地名与现争议地相同，地点应处于在涉案土地，但均没有注明面积和四至。第三人鸭麻围村民小组虽然持有原英德县人民政府1981年颁发的英林证字№0005837号《山权林权所有证》，经核对该证四至不包括现争议地；提供的《山林承包合同书》、《鸭麻围村出租承包山地（岭地）合同书》是山林承包合同，地名、范围均与处理的涉案土地无关；提供的《关于收回土地的收据》的内容前后矛盾，是否涉及现争议地也无法认定；《征用土地协议书》的地名为野猪凹，没有具体的四至范围，但从其内容看应包括争议地在内，但该协议是桥头镇政府在没有查实该地权属和经营管理事实的情况下签订的，没有按征地的有关规定办理，该协议是在不知情的情况下签订。在经营管理事实方面，原告上街村民小组从1961年起集体及村民一直耕作经营涉案土地；在70年代开荒大会战时期在该地开荒、改造，种植木茨、红瓜子、花生等农作物，从1996年起承包给村民改种植糖蔗等经济作物，直到2005年该地被平整才停止耕作，期间没有发生过争议。有英德市桥头镇桥头社区下街村民小组、新华村民小组、黄屋村民小组于2014年5月29日出具的《证明》，内容为：“位于英德市桥头镇社区辖区内的四月八土地，东至苗圃场山界（山边），南至苗圃场山界（山边），西至公路，北至公路，面积约8.3亩，是属于桥头社区上街村民小组集体的旱耕地。上街村民小组及村民自从1961年到至今一直都在上述四至范围内土地种植红薯花生、甘蔗等农作物，一直没有任何单位和个人提出争议。”以及英德市英桥糖业有限公司（即英东糖厂）、英德市农业科学研究所（即原英德市桥头苗圃场）等单位出具的《证明》，予以证实上街村民小组长期耕作经营管理涉案争议土地之事实。而原告村民小组除其村民王金才于2005年在该地的西角边种植几棵竹子外，其余时间没有耕管过该地的事实。2014年1月12日，英德市人民政府根据查明的事实对原告与第三人争议的土地处理，作出了英府决[2014]2号《关于四月八土地权属的处理决定》，将争议地名四月八，面积约8.3亩，四至：东至苗圃场山界（山边），南至苗圃场山界（山边），西至公路，北至公路的土地所有权和使用权处理给原告上街村集体所有。第三人鸭麻围村民小组对英德市人民政府作出的《关于四月八土地权属的处理决定》不服，向被告清远市人民政府申请复议，2014年5月4日清远市人民政府以清府复决〔2014〕14号作出《行政复议决定书》，维持了英德市人民政府作出的《关于四月八土地权属的处理决定》，第三人鸭麻围村民小组不服遂向英德市人民法院提起行政诉讼，2014年8月18日，英德市人民法院作出（2014）清英法行初字第66号行政判决书，维持了该《处理决定》。第三人鸭麻围村民小组不服上诉本院，本院2014年12月10日以清中法行终字第85号行政判决撤销了该《处理决定》，责令英德市人民政府重新作出处理。英德市人民政府重新调查处理过程中，对争议地管理使用情况再次进行了调查，在对相邻红桥村委两份调查笔录均证实上街村民小组村民黄常贵从1996年开始种植甘蔗等经济植物，英德市桥头苗圃场出示证明原告上街村民小组申请要求将英德市桥头苗圃场领取的英府林证字（2010）第07120号《林权证》包括争议土地的范围划出归其所有。2015年6月1日，英德市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国家土地管理局（1995）国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定，作出英府决[2015]16号《英德市人民政府关于重新处理四月八土地权属的决定》，重新确认涉案土地的所有权以及使用权属归原告上街村民小组集体所有。第三人鸭麻围村民小组不服英德市人民政府上述重新处理决定,向被告清远市人民政府申请行政复议，2015年10月29日,被告作出清府复决[2015]82号行政复议决定书，以对争议地的经营管理情况法院的生效判决已作了认定为由，决定撤销英府决[2015]16号《关于重新处理四月八土地权属的决定》，责令英德市人民政府重新作出具体行政行为。原告上街村民小组不服,遂提起本案诉讼，请求：一、撤销清远市人民政府作出的清府复决[2015]82号行政复议决定书;二、维持英德市人民政府作出的英府决[2015]16号《关于重新处理四月八土地权属的决定》；三、本案诉讼费用由被告承担。原审法院另查明：原审法院于2016年1月26日组织原告、第三人及英德市人民政府土地调处办工作人员现场核查，争议地点位于桥头镇郊省道S347线的南面，争议地东边离路边加油站300多米开外，现场土地已平整多年未耕种，东、南面是英德市苗圃场林地，西角公路边有第三人村民种植零星几棵竹子，双方对处理决定认定的争议土地面积、范围均没有异议。原审法院还于当日就本案有关事实、证据向英德市人民政府土地调处办工作人员作调查了解，制作了《调查笔录》。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案仅对被告清远市人民政府于2015年10月29日作出的清府复决[2015]82号《行政复议决定书》在认定事实、适用法律依据、复议程序等方面进行合法性审查。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的。……”根据上述规定，被告清远市人民政府作为行政复议机关作出复议决定应当对英德市人民政府作出的行政行为进行合法性审查，在认定事实和证据方面尤其是争议双方经营情况作出核实认定。而本案被告清远市人民政府对争议土地经营的事实和证据没有作出调查认定，只是简单以原审法院生效判决认定的“双方均有经营管理事实”为由撤销英德市人民政府所作的处理决定，属于主要事实、证据未予核实认定，违反了《行政复议法》上述规定，被告作出的复议决定依法应予撤销。本案原告上街村民小组与第三人鸭麻围村民小组争议的“四月八”土地权属，争议双方均没有争议土地的权属凭证和相关权属依据，在此类情况下，应根据原国家土地管理局[1995]国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。……”的规定，主要从农民集体实际经营使用的情况来确定土地所有权。从本案现有证据和庭审查明事实以及原审法院现场勘查情况看，原告上街村民小组对该土地进行长期耕作管理的事实，从60年初开始开荒、改造种植甘蔗、木茨、红瓜子、花生等经济植物直至2005年土地被平整停止耕作为止，一直对争议地进行经营管理，期间并未发生过争议，英德市桥头苗圃场将其《林权证》范围内的涉案土地划出证载范围，也是应原告认为争议地属其所有请求而划出去的，以上事实有原告提供了两份《合约》、《于实情况调查记录》以及英德市桥头苗圃场和周边其他村委、村民小组证言证词为证。而第三人鸭麻围村民小组只有其村民王金才于2005年争议期间在该地的西角公路边种了五、六棵竹子外，其余时间没有耕管过该地。第三人提供1981年颁发的英林证字№0005837号《山权林权所有证》经核对该证四至不包括现争议地；提供的《山林承包合同书》、《鸭麻围村出租承包山地（岭地）合同书》是山林承包合同，地名、范围均与处理的涉案土地无关，争议地东、南面的山林权属已确权给英德市桥头苗圃场集体所有并领取了《林权证》，第三人在现争议地的周边没有山林，其提供的《关于收回土地的收据》内容意思表达不清，但也证实了原告在地名“四月八”土地范围内留有一块应是指争议地的土地；《征用土地协议书》的地名为野猪凹，没有具体的四至范围，但该协议是桥头镇政府单方与第三人签订的而引发本案权属纠纷，不能作为权属证据。因此，英德市人民政府以原告上街村民小组有长期耕作管理为由，将该地权属全部确认归原告上街村民小组集体所有，符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条和国家土地管理局[1995]国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定。原审法院曾对英德市人民政府作出的原处理决定（英府决[2014]2号《关于四月八土地权属的处理决定》）于2014年12月10日作出的（2014）清中法行终字第85号行政判决时认为:“……根据本案查明的事实，从证据显示，双方均有经营管理事实依据，……”原审法院的上述认定是就证据层面显示第三人鸭麻围村民在该地的西面种了竹子有经营管理事实而作出的认定，未对现场进行勘查，也未就涉案土地的权属问题作明确的认定，没有羁束英德市人民政府重新作出行政行为的内容，上述认定不属判决主文，只能作为重新处理的证据参考，不属于定案确权的全部依据，土地权属裁量权仍属英德市人民政府。而本案审理过程中原审法院赴现场勘查，查实第三人鸭麻围村民在该地的西角边与公路交汇处种的几棵竹子是在争议期间种植的，不足以形成对争议地有长期耕作或拥有权属的依据。而英德市人民政府重新处理时再次作了调查，收集了新的证据，以原告长期耕作为由，重新确认原告的土地所有权，并无不妥。不属于第三人认为的违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”规定的情形。因此，英德市人民政府作出的英府决[2015]16号权属处理决定认定事实清楚，适用法律正确，也未与原审法院生效判决所认定的事实相矛盾。被告清远市人民政府以英德市人民政府作出与法院生效判决认定不一致的认定为由撤销英府决[2015]16号权属处理决定，这一认定显然不符合《行政复议法》规定的应当对主要事实进行实体审查的规定。被告作出的清府复决[2015]82号行政复议决定书仅引用原审法院作出的（2014）清中法行终字第85号行政判决的认定来撤销英德市人民政府的确权行为，依据是不够充分的，应结合对经营事实和证据进行综合审查认定得出结论意见方才作出行政复议决定。综上所述，英德市人民政府根据原告上街村民小组长期耕作管理涉案争议土地之事实，于2015年6月1日作出英府决[2015]16号《关于重新处理四月八土地权属的决定》，将争议土地所有权和使用权处理给原告上街村民小组集体所有，是事实清楚，证据充分，适用法律法规正确的。被告清远市人民政府所作出的清府复决[2015]82号行政复议决定，认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十第（一）、（二）、（六）项的规定，判决：一、撤销被告清远市人民政府于2015年10月29日作出的清府复决[2015]82号《行政复议决定书》；二、驳回第三人鸭麻围村民小组请求撤销英德市人民政府作出的英府决[2015]16号《关于重新处理四月八土地权属的决定》的诉讼请求。鸭麻围村民小组不服一审判决向本院提起上诉称：被上诉人并无有力证据证明其对争议地有长期耕作管理的事实，原审法院认定事实不清证据不足。上诉人提交的《关于收回土地的收据》、《征用土地协议书》都能明确证实争议地自1986年以来就一直由上诉人耕作管理的事实。请求二审法院依法撤销（2015）清中法行初字第110号行政判决，维持清远市人民政府作出的清府复决[2015]82号《行政复议决定书》。被上诉人英德市桥头镇桥头居民委员会上街村民小组二审辩未提交书面答辩意见。原审被告清远市人民政府二审答辩称：清远中院的生效判决对涉案争议地的经营管理情况已经作了认定，英德市政府重新作出处理决定时，其收集的证据不足以推翻法院的认定，却作出了与法院生效判决不一致的决定，属于认定事实不清，证据不足。我府作出复议决定撤销英德市政府的处理决定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院予以维持。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为土地权属争议处理行政复议决定纠纷。二审争议焦点为清远市人民政府作出的清府复决[2015]82号《行政复议决定书》是否合法。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。……”对于涉案土地，上街村民小组与鸭麻围村民小组均未能提供权属凭证和相关权属依据。在此情况下，英德市人民政府根据争议各方对争议土地的实际经营使用管理情况来确定土地所有权符合法律规定。本案涉及的土地权属争议已经经过了两次调处，从各方当事人提交的证据来看，上街村民小组提交的下街村民小组、黄屋村民小组、英德市英桥糖业有限公司等单位的证言，明确认可被上诉人长期耕作涉案土地的事实。英德市人民政府再次进行的调查中，亦查明了被上诉人对涉案土地有较充分的经营使用管理事实。根据查明的事实，英德市人民政府作出英府决[2015]16号《关于重新处理四月八土地权属的决定》，将该地权属全部确认归上街村民小组集体所有证据充分，结果并无不当。清远市人民政府作出清府复决[2015]82号《行政复议决定书》，撤销英德市人民政府的处理决定，证据不足。原审法院经过现场勘查，认同英德市人民政府的调处意见，并判决撤销清远市人民政府的行政复议决定正确，本院依法予以维持。另，本案提出诉讼请求的原审原告是上街村民小组，被告是清远市人民政府，被诉的行政行为是清远市人民政府的清府复决[2015]82号《行政复议决定书》，原审判决第二项有关“驳回鸭麻围村民小组撤销英府决[2015]16号《关于重新处理四月八土地权属的决定》的诉讼请求”的判决内容不妥，本院予以纠正。本案应当由清远市人民政府根据本院的意见，重新作出行政复议决定。综上，鸭麻围村民小组的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、维持清远市中级人民法院（2015）清中法行初字第110号行政判决第（一）项；二、撤销清远市中级人民法院（2015）清中法行初字第110号行政判决第（二）项；三、由清远市人民政府重新作出行政复议决定。二审案件受理费50元，由上诉人鸭麻围村民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘德敏代理审判员  罗 燕代理审判员  黄伟明二〇一六年六月十七日书 记 员  朱璐明