山东省泰安市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁09行终19号上诉人（原审被告）肥城市国土资源局，住所地肥城市南外环。法定代表人于为韬，局长。委托代理人耿勇，山东桃都律师事务所律师。委托代理人宋寒梅，该局法制科科长。（原审第三人）恒丰银行股份有限公司济南分行。住所地济南市解放路**号。（原审第三人）恒丰银行股份有限公司济南分行。住所地济南市解放路**号。负责人梁科杰，行长。委托代理人满洪杰，山东睿扬律师事务所律师。委托代理人杨晓晨，山东睿扬律师事务所律师。被上诉人（原审原告）肥城市王西建筑安装工程公司。住所地肥城市王瓜店街道办事处王西村。法定代表人赵衍科，经理。委托代理人赵军，山东成康律师事务所律师。原审第三人肥城市王瓜店街道办事处王西村民委员会。住所地肥城市王瓜店街道办事处王西村。法定代表人罗强，村主任。肥城市王西建筑安装工程公司诉肥城市国土资源局、第三人恒丰银行股份有限公司济南分行、第三人肥城市王瓜店街道办事处王西村民委员会土地他项权行政登记一案，肥城市人民法院作出（2014）肥行初字139号行政判决。肥城市国土资源局和恒丰银行股份有限公司济南分行不服，依法向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。989年7月20日成立，为非公司法人，设立方式为集体所有制，隶属肥城市王瓜店街道办事处王西村民委员会（以下简称王西村委员会）。2013年6月24日，王西公司与第三人恒丰银行股份有限公司济南分行（以下简称恒丰银行）签订《个人借款最高额抵押合同》。约定：为确保第三人恒丰银行与借款人武帮勇签订的《个人循环借款合同》的履行，王西公司提供抵押担保，担保主债权借款最高额为2000万元。王西公司提供的抵押物为肥城国用（2013）第040002号土地证项下土地、肥房权证王瓜店字第××房产证项下房产。后第三人恒丰银行与王西公司委托代理人闫玲共同到肥城市房产管理局办理土地使用权抵押登记事宜，双方提交的的登记材料有：土地登记申请书、营业执照、组织机构代码证、金融许可证、法人代表身份证明书、授权委托书、受委托代理人身份证、肥城国用（2013）第040002号土地使用证及宗地图、肥房权证王瓜店字第××号房屋所有权证、恒丰银行与武帮勇签订的《个人循环借款合同》、恒丰银行与王西公司签订的《个人借款最高额抵押合同》、抵押物清单、王西村民代表大会决议、王西村民代表名录、王西公司股东大会决议等。2013年7月5日，肥城市国土资源局作出肥城他项（2013）第220号土地他项权利证明书。因借款人武帮勇未能按约定履行合同，恒丰银行于2014年6月23日向济南中院提起诉讼。济南中院于2015年4月1日作出（2014）济商初字第229号民事判决，判决书第五项内容为：“原告恒丰银行对被告王西公司提供的证号为肥房权证王瓜店字第××项下的房产、证号为肥城国用（2013）第040002号项下的土地使用权在本判决第一项、第二项确定的被告武帮勇应承担的还款责任的范围内享有优先受偿权”。王西公司对该判决已上诉至山东高院。另查明，本案一审庭审中，王西公司要求对“王西村委会村民代表大会另查明，本案一审庭审中，王西公司要求对“王西村委会村民代表大会决议、王西村委会村民代表名录”中加盖的“王西村委会”印章进行鉴定。原审法院委托日照浩德司法鉴定所进行鉴定，日照浩德司法鉴定所作出日浩（2015）文鉴字第155号文书鉴定意见书，鉴定意见为：“送检的肥城市国土资源局备案材料中王西村委村民代表名录、王西村委村民代表大会决议上存疑“王西村委”印文与样本印文不是同一枚印章盖印”。原审法院认为，《城市房地产抵押管理办法》第十四条规定，“以集体所有制企业的房地产抵押的，必须经集体所有制企业职工（代表）大会通过，并报其上级主管机关备案”。可以看出，王西公司作为王西村委会的集体所有制企业，以其房地产进行抵押时，必须经王西公司职工（代表）大会通过，并报其上级主管机关即王西村委会备案。肥城市国土资源局在审核登记材料时，并未要求王西公司提交“职工（代表）大会通过、并经王西村委会备案”的相关材料，应当认定土地使用权抵押登记行为主要证据不足。另外，王西村委会村民代表大会与王西公司职工（代表）大会在人员组成及性质上完全不同，两者之间不能相互替代。经鉴定，村民代表大会决议、代表名录上加盖村委会印章与备案印章不一致，可以认定两份材料系伪造，国土局不能证实本案抵押事项已经王西村委备案，抵押登记应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项之规定，判决撤销肥城市国土资源局于2013年7月5日作出的肥城他项（2013）第220号土地他项权利证明书。肥城市国土资源局不服上述判决上诉称，原审判决适用法律错误。《城市房地产抵押管理办法》并不适用于本案。《城市房地产抵押管理办法》是1997年建设部颁布实施的，国土资源部于2008年2月1日颁布实施了《土地登记办法》，本案涉案土地于2013年办理土地使用权抵押登记，应适用《土地登记办法》，该办法未要求申请人需提供企业职工代表大会同意及上级主管部门备案的材料。国土局尽到了相应的审查职责。本案应中止等待民事判决结果以确定抵押合同的效力。请求撤销一审判决改判驳回被上诉人的诉讼请求。恒丰银行上诉称，一、原审法院认定事实错误。我行在办理抵押登记中没有任何过错，已经善意取得抵押权。二、原审法院适用法律错误。本案不应适用《城市房地产抵押管理办法》，应适用《土地登记办法》，《土地登记办法》并未要求提供企业职工代表大会同意的材料，本案登记行为并不违法。三、原审法院程序违法。遗漏了武帮勇作为第三人参加诉讼。同时，本案也应等待民事判决结果，以确定抵押合同的效力。因此，请求撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人王西公司及王西村委会均答辩认为原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院查明事实与原审查明事实一致。本院认为，《城市房地产抵押管理办法》系建设部于1997年颁布的行政规章，《物权法》颁布实施后，2008年2月1日国土资源部颁布实施了《土地登记办法》，按照后法优于前法的原则，本案应适用《土地登记办法》。《土地登记办法》规定了登记机关应当审查的抵押登记材料，对于抵押是否须经集体所有制企业职工（代表）大会同意、是否须经村民代表大会备案未作规定。本案中，虽然村民代表大会决议、代表名录上加盖村委会印章与备案印章不一致，但是该材料并非土地抵押登记的法定审查要件，原审法院适用《城市房地产抵押管理办法》对抵押登记进行合法性审查，系适用法律错误，应予纠正。同时本院认为，《城市房地产抵押管理办法》“以集体所有制企业的房地产抵押的，必须经集体所有制企业职工（代表）大会通过，并报其上级主管机关备案”的规定，应视为审查抵押合同效力的条款，2008年《土地登记办法》实施后，国土部门无须作为登记要件材料予以审查。根据合同法第五十二条规定,违反法律、行政法规强制性规定的合同才能认定无效，而《城市房地产抵押管理办法》系部门规章，不能以违反该部门规章规定为由认定抵押合同无效。本案抵押合同是双方真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定，应当认定为有效合同。另外经审查，肥城市国土资源局在本案土地抵押登记中，对土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同等材料等材料进行了审查，尽到了相应的审查义务，作出的抵押登记符合法律规定，王西公司的诉求本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，但是适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：撤销肥城市人民法院作出的（2014）肥行初字139号行政判决；二、驳回肥城市王西建筑安装工程公司的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元、鉴定费2500元由肥城市王西建筑安装工程公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  魏长青审 判 员  王西珍代理审判员  陈 宇二〇一六年六月二十四日书 记 员  单绪虎