河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）豫行终740号上诉人（原审原告）仝山林，男，1962年10月14日出生，汉族。委托代理人赵明普，河南师诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）滑县人民政府，住所地：滑县。法定代表人陈忠，县长。委托代理人王鹏，滑县国土资源局副局长。委托代理人李宏法，河南奥博律师事务所律师。原审第三人滑县民委员会，住所地：滑县。法定代表人赵彦坡，主任。委托代理人范希魁，河南金太阳律师事务所律师。上诉人仝山林因诉滑县人民政府土地行政登记一案，不服安阳市中级人民法院（2015）安中行初字第214号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年6月2日公开开庭审理了本案。上诉人仝山林及其委托代理人赵明普，被上诉人滑县人民政府的委托代理人王鹏、李宏法，原审第三人滑县城关镇张庄村民委员会（以下简称：张庄村委会）的法定代表人赵彦坡及其委托代理人范希魁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。滑县人民政府于2014年7月为张庄村委会颁发了滑集用（2014）字第0018号《集体土地使用证》，将位于滑县文明大道东侧20256.55平方米土地登记为所有权人和使用权人均为张庄村委会，土地用途为商住。仝山林不服提起行政诉讼，请求撤销该证。安阳市中级人民法院一审查明：仝山林系滑县城关镇张庄村第二组村民，并承包有该村组耕地。2003年2月25日，安阳市国土资源局向滑县人民政府发出《关于滑县2002年度第一批城市建设用地批复的通知》（安国土资（2003）15号），滑县人民政府2002年度第一批城市建设用地，经河南省人民政府豫政土（2002）248号文件批复，其中同意滑县人民政府转用并征用城关镇张庄村集体耕地7.8781公顷，征用城关镇张庄村集体交通用地0.0682公顷。2003年8月21日，滑县国土资源局与张庄村委会签订了《征用补偿协议书》，该《协议书》载明：征用土地位置在县城规划区内，文明大道两侧，共三宗，面积118.11亩；征用地补偿标准实行综合包干补偿，除留地面积剩余77.94亩，包干补偿费每亩4.8万元；自征地批准文件下发之日起，批准征用范围内的土地所有权归国家。2005年4月18日，滑县国土资源局（甲方）与张庄村委会（乙方）签订了《留地安置协议书》，该《协议书》载明：甲方按照县城规划，为落实2001年度和2002年度第一批次城市建设项目用地，按照省政府批准文件，共征用乙方135亩土地，为照顾乙方的生产生活，解决征地后人多地少等问题，经双方协商，现就留地安置等问题达成如下协议：一、留地位置在甲方批准征地的范围内，南邻交通局院北墙，西邻文明大道，北邻国土资源局批准征用土地，东邻张庄村耕地。二、留地分配面积办法：留地面积南北长200米，东西宽100米，面积30亩（含文明大道一边拓宽11米）。分配办法：该村两个村民小组，南北各100米，北100米为第一村民小组所有，南100米为第二组所有，由张庄村委会、城关镇政府、国土资源局共同测量为准。三、乙方应承担留地报批有关费税捌拾捌万元（880000元），据实结算。四、本协议一式三份，甲、乙双方各一份，本协议自签字盖章之日起生效。双方均在协议书上签字盖章。涉及被征地村民领取了土地补偿款。2012年12月13日，滑县供销社金农农资批发中心与张庄村委会签订《联合开发协议》，该中心同意将政府留给张庄村二组的安置地块位于北头的土地（约10亩）联合开发，其中载明该块地必须保证张庄村二组受益为每亩肆拾万元整。2013年4月17日，滑县城乡规划管理局作出《关于城关镇张庄村预留安置地块的规划意见》，该《意见》载明：城关镇张庄村预留安置地地块位于文明大道东侧、交通局北侧、中建怡园南侧，总占地面积29522.17平方米，其中商业用地面积6827.58平方米，居住用地面积13694.59平方米，并附有具体规划控制指标。2013年11月19日，滑县城关镇人民政府给滑县国土资源局出具《关于办理安置用地手续的函》（城政（2013）71号），内容为：“我镇张庄村于2005年4月18日与贵单位签订了留地安置协议书，镇政府已经做好安置地的分配工作，现准备进行建设，望尽快办理安置用地手续。”2013年11月26日，滑县城关镇人民政府作出《关于城关镇张庄村农民安置用地实际情况说明》，内容为：“……现在根据《滑县城乡规划管理局关于城关镇张庄村预留安置地地块的规划意见》和城关镇人民政府与张庄村村委会共同指界进行实地测量，留地安置实际面积为20256.55平方米，望国土局尽快予以办理留地安置手续。”张庄村委会拟对该地作为张庄社区建设项目并向滑县发展和改革委员会提出申请。2013年12月17日，滑县发展和改革委员会对张庄村委会作出《关于滑县城关镇张庄社区建设项目立项的批复》，同意张庄社区建设项目立项申请。2013年12月31日，滑县人民政府向张庄村委会作出《关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》（滑政土（2013）21号），批复同意将文明大道东侧20256.55平方米建设用地作为张庄社区建设项目用地。2014年7月，滑县人民政府为张庄村委会颁发了滑集用（2014）字第0018号《集体土地使用证》，将上述20256.55平方米土地所有权者和土地使用权者均登记为张庄村委会。2014年9月18日，滑县城乡规划建设管理局为张庄村委会颁发建字第201400012号《建设工程规划许可证》，该证载明：建设项目名称为城关镇张庄社区，建设位置为文明路东侧，总建筑面积17085.32平方米，6层，其中住宅面积6128.37平方米，商业面积10956.95平方米。目前，该地建筑物主体工程已完工。仝山林诉称案涉土地中有其0.6亩原承包地，属于留置给张庄村第二组所有的土地，用于安置仝山林全家生产生活。安阳市中级人民法院一审认为：1.仝山林虽然诉称其是在2014年11月底知道了其承包经营的土地登记在了张庄村委会的名下，但滑县人民政府未提供证据证明其在作出该登记、颁证行为时，告知了仝山林诉权或者起诉期限，故仝山林2015年9月6日向本院起诉未超过上述规定的2年起诉期限，滑县人民政府和张庄村委会主张仝山林起诉超过法定起诉期限的理由不能成立。2.行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。张庄村委会认为仝山林所诉应当先行行政复议的理由不足。3.关于被诉登记、颁证行为是否侵犯仝山林诉称的土地承包经营权。本案中，仝山林虽主张滑集用（2014）字第0018号《集体土地使用证》载证土地中的一部分土地其享有承包经营权，但各方当事人提交的《留地安置协议书》及张庄村委会提交的安阳市国土资源局向滑县人民政府发出的《关于滑县2002年度第一批城市建设用地批复的通知》等证据材料能够证明，本案被诉《集体土地使用证》证载土地，已经河南省人民政府批准转用并征用为建设用地，其中包括了仝山林所主张的承包地。另外，滑县国土资源局与张庄村委会2005年4月18日签订的《留地安置协议书》，确定了留地位置在批准转用并征用地的范围内。由于留地后权利人是集体，至于该地如何使用，应当由集体决定。在此情况下，仝山林现仍主张其对诉称的土地享有承包经营权，被诉登记、颁证行为侵犯其土地承包经营权的理由不能成立。4.仝山林要求赔偿其损失1万元及返还其0.6亩耕地并恢复原状缺乏事实根据和法律依据。综上，一审法院作出（2015）安中行初字第214号行政判决：驳回仝山林的诉讼请求。上诉人仝山林不服一审判决，向本院上诉称：（1）涉案土地属于张庄村二组所有，上诉人对涉案土地承包经营多年，张庄村二组没有对涉案土地进行过任何调整，涉案土地现在仍由上诉人承包经营，享有承包经营权，滑县人民政府的颁证行为侵犯了上诉人的合法权益。（2）涉案土地仍属于集体所有土地，而不是国有土地，一审判决认定该地块已经被征收错误。2003年2月25日，安阳市国土资源局向滑县人民政府发出《关于滑县2002年度第一批城市建设用地批复的通知》显示张庄村被征收耕地118亩，但包括上诉人0.6亩耕地在内的《集体土地使用证》证载30亩土地不在该文件征收范围，争议土地没有被征收。《留地安置协议书》不是国家批准征地文件，不具有改变集体土地性质的法律效力；且协议中关于征地补偿款中扣除88万元作为报批费用的约定，说明所留30亩安置土地仍为耕地，费用是办理农用地转用审批手续的。请求二审法院撤销一审判决，撤销滑县人民政府为张庄村委会颁发的土地证。被上诉人滑县人民政府答辩称：（1）根据2003年2月25日，安阳市国土资源局向滑县人民政府发出《关于滑县2002年度第一批城市建设用地批复的通知》，批复征收土地范围涵盖了包括上诉人0.6亩耕地在内的《集体土地使用证》证载30亩土地，有当时报批的图纸坐标可以清楚证明该项事实。（2）2003年8月21日，滑县国土资源局与张庄村委会签订了《征用补偿协议书》中明确提到争议土地已经法定程序征收，协议中关于扣除88万元作为报批费用的约定并不能推出是办理农用地转用审批手续，上诉人上诉理由不成立。一审判决事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。原审第三人张庄村委会答辩称，涉案土地已经被征收为国有土地，有批复文件和档案材料证实。上诉人认为涉案土地没有征收，但没有提供证据证明。请求二审法院维持一审判决。本院二审审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，《河南省人民政府关于滑县2002年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土（2002）248号），同意滑县人民政府转用并征用城关镇张庄村集体耕地7.8781公顷，征用城关镇张庄村集体交通用地0.0682公顷，其中3.9226公顷位于文明路以东，交通局以北，涉案土地包含在上述征用土地范围内。涉案土地已经河南省人民政府批复征收，并作为留地安置土地分配给张庄村二组使用，仝山林对涉案土地的承包经营权已不存在，其与被诉的滑县人民政府的颁证行为没有法律上的利害关系，不具备本案原告诉讼主体资格。涉案土地征收后，是否进行了补偿安置与本案不属于同一法律关系。上诉人仝山林的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决驳回诉讼请求正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉仝山林承担。本判决为终审判决。审 判 长  别志定代理审判员  王凤强代理审判员  卢 瑜二〇一六年六月二十七日书 记 员  赵朝金