河南省唐河县人民法院行 政 判 决 书（2015）唐行初字第00058号原告安钢集团信阳钢铁有限责任公司。法定代表人何殿洲，该公司董事长。委托代理人郑勤伟，该公司工作人员。委托代理人孙崇卿，该公司工作人员。被告桐柏县国土资源局。法定代表人严克杰，该局局长。出庭负责人杨东升，该局副局长。委托代理人陈耀明，该局工作人员。委托代理人马继伟，河南桐大律师事务所律师。被告南阳市国土资源局。法定代表人许建超，该局局长。出庭负责人张晓红，该局副调研员。委托代理人齐大鹏，该局工作人员。委托代理人马元欣，河南雷雨律师事务所律师。第三人桐柏县毛集镇熊寨村枣树庄组。村民代表人岳中山，男，汉族。委托代理人汪家斌，桐柏县司法局毛集法律服务所法律工作者。原告不服被告桐柏县国土资源局桐国土处决（2015）第1号行政处理决定书及被告南阳市国土资源局宛国土资复决（2015）5号行政复议决定书，向本院提起行政诉讼，本院于2015年12月25日立案后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月25日公开开庭审理了本案。原告安钢集团信阳钢铁责任有限公司法定代表人何殿洲的委托代理人郑勤伟、孙崇卿，被告桐柏县国土资源局出庭负责人杨东升、法定代表人严克杰的委托代理人陈耀明、马继伟、被告南阳市国土资源局出庭负责人张晓红、法定代表人许建超的委托代理人齐大鹏、马元欣、第三人桐柏县毛集镇熊寨村枣树庄组村民代表岳中山、委托代理人汪家斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告桐柏县国土资源局受理第三人毛集镇熊寨村枣树庄组申请土地确权，该局于2015年6月10日作出桐国土处决（2015）第1号行政处理决定书，决定：1、确定废石场、三采区范围内的原油库、生活区、车队院占用及之间相连的土地；二采区范围内的原选矿厂南至尾矿库南坝为界；西至选矿厂进料口为界；北至明毛铁路至大竹园公路口以南为界；东自大竹园公路至原选矿厂高压水池以西为界，水池至尾矿坝东坝以西范围内的土地所有权和使用权退还给申请人。2、除上述之外测量范围之内的其它土地所有权属国有，土地使用权归被申请人及另一企业水泥厂。3、“九0”协议中涉及水泥厂用地维持现状，不在本次确权范围之中。原告安钢集团信阳钢铁有限责任公司不服，向被告南阳市国土资源局申请行政复议，被告南阳市国土资源局于2015年12月4日作出宛国土资复决（2015）5号行政复议决定书，维持桐柏县国土资源局桐国土处决（2015）第1号行政处理决定。原告诉称，一、法不溯及既往，不能以言代法。毛集铁矿征用的土地是上世纪五十年代至八十年代的事。二被告错误的适用2004年8月28日修改生效的《中华人民共和国土地管理法》以及1999年颁布、2009年修改生效的《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》和1995年颁布、2010年修改生效的《确定土地所有权及使用权的若干规定》，违法将并不存在争议的历史事实进行立案确权，违反了法不溯及既往规定。在第三人主张无任何合法依据的情况下，二被告通过非法为其收集证据，违反了依法行政原则。二、二被告认定事实错误。1、被告文书中认定原告先后征用了第三人集体土地155.7亩事实错误，原告方提供的双方于1990年5月17日签订并经毛集政府及该组村委会见证认可的《关于解决占地补偿的协议》，明确写明原告征用了第三人372.4亩土地。2、二被告认定“九0协议”征用第三人土地包括水泥厂使用的土地事实错误，水泥厂用地是毛集政府征用的与原告无关。3、二被告认定的“九0协议”参与方各代表均无法确认当时征用土地四至边界的事实错误。4、二被告认定原告实际占用第三人土地777亩的事实错误。测量时占地四至边界无法确认，无法确认四至边界的测量，如何能得出正确结论。三、确权案件相关主体错误。1、申请确权的主体错误。该案虽以第三人名义确权，但实际为岳中山个人行为。2、原告不应是本次确权的适格被申请人。毛集铁矿原属信阳钢铁厂，安钢集团兼并后，所有资产归安钢集团代管，信阳钢铁厂改制后，毛集铁矿的土地资产并没有进入改制后的原告。3、桐柏土地局也应是本次确权的被申请人。四、毛集铁矿占地合法，第三人无证据证明其主张。1、本案是第三人﹤实为岳中山﹥的确权申请，第三人首先应提供证明确权的土地拥有合法的所有及使用权的权属证明，然后再提供证据证明毛集铁矿非法占有了这些土地，现第三人无任何有效证据证明上述事实，如何认定原告非法占有其土地？2、毛集铁矿所使用土地，均是经上级有权机关批准，被征地单位同意而来，属合法用地，不存在任何违法行为。五、桐柏土地房产测绘队《土地测量报告书》不能作为定案依据。1、委托该测绘队未经原告及第三人同意，未依法定程序产生。2、该《土地测量报告书》未见测绘队及测绘人员合法资质证明。3、测量过程是在现场参加人员无人清楚四至边界，依据第三人随意乱指，由第三人操作测量标杆，测绘人员操作测量仪器得出的错误结果。4、测量中把毛集铁矿征用其它村组、毛集林场等土地作为占用第三人土地，还把毛集铁矿从未占用的土地包括并不限于罗大生、岳中安等开矿方施工、公共道路、河流等土地，非法纳入毛集铁矿占地。尽管原告极力反对，反复说明，但被告置之不理，一意孤行。5、被告找来的见证人员身份不明，且与岳中山等有利害关系，其所作陈述与另案互相矛盾，明显是在作伪证。六、二被告滥用职权，错误适用法律，违反法定程序办案。1、二被告明知测量时的四至边界错误，桐柏县土地房产测绘队《土地测量报告书》测量结果明显错误，仍采纳了《土地测量报告书》。2、二被告在明知毛集铁矿占用土地是通过合法途径取得，其土地属于国有，仍错误引用《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第十三条规定，违法将安钢集团管理的土地确认给第三人。3、二被告依据的《土地权属争议处理办法》并不存在。4、本案并不存在争议，毛集铁矿与第三人的土地争议明明在1987年、1990年解决完毕。二被告故意绕开原告提供的合法证据证明的事实，非法帮助岳中山收集、制造非法证据，以帮助岳中山达成非法目的。5、二被告非法调查收集的证据既不让原告质证，也不让原告查阅、复印，剥夺了原告的合法权益。综上，原告认为，第三人为非法侵吞国有资产，违法申请土地确权，二被告滥用职权，违反法定程序，错误认定事实及适用法律，违法作出行政处理决定，损害了国家、他人的合法权益。请求1、依法撤销南阳国土局宛国土资复决（2015）5号行政复议决定书及桐柏国土局桐国土处决（2015）第1号行政处理决定书。2、依法裁决驳回第三人土地确权请求或不予受理其确权申请。3、本案诉讼费由二被告承担。原告向法庭提交以下证据、依据：第一组证据，第三人土地确权申请，证明方向为第三人申请确权违法；第二组证据，桐柏县国土局行政处理决定书，证明方向为桐柏国土局作出具体行政行为违法；第三组证据，原告行政复议申请，证明原告对桐柏国土局违法行政行为申请行政复议；第四组证据南阳市国土局复议决定书，证明南阳国土局维持了桐柏国土局的行政处理决定；第五组证据，桐柏县土地房产测绘报告，证明该测绘队及测量人员无合法资质，测绘报告错误；第六组证据，原告的测绘笔录，证明原告对测绘行为提出异议；第七组证据，毛集铁矿征用第三人土地批文协议，证明毛集铁矿征用第三人土地合法，被告认定事实错误；第八组证据，毛集铁矿征用其村组、单位土地材料（毛集林场、大竹园、金小庄、孙老庄）证明被告认定事实错误；第九组证据，熊寨村委会及书记证明，证明村民小组不设组长；第十组证据，桐柏县土地房管局证明一份，证明毛集铁矿征地协议，批文占地980.58亩。被告桐柏县国土资源局及南阳市国土资源局辩称：一、被答辨人与第三人之间土地权属争议纠纷符合立案条件，应依法受理。被答辩人属企业，第三人是村民小组均是合法的民事权利主体。自2005年以来，第三人与被答辩人土地纠纷曾经信访和民事诉讼途径解决后，第三人以法院判决为由书面向答辩人提出确权申请，答辩人依据《土地权属争议调查处理办法》的规定依法受理。二、桐国土处决（2015）第1号行政处理决定及国土资复决（2015）5号行政复议决定所认定的事实清楚、证据扎实充分。（一）被答辩人超出“九0”协议多占用第三人集体土地404.6亩的事实清楚，证据扎实充分。在行政确权处理中，被告答辩人仅向答辩人提交了（72）54号、（74）40号、（74）86号（75）105号、（76）07号、（77）83号征地批复文件，共计先后征用第三人集体土地155.7亩。上世纪八十年代，被答辩人与第三人就双方土地占用事宜达成《关于解决占地补偿协议》，该协议确认了被答辩人自建矿以来实际占用第三人耕地289.9亩，荒地82.5亩，共计372.4亩（以下称“九0协议”）。“九0协议”包含有原被答辩人征第三人的155.7亩集体土地，同时也包含水泥厂使用的土地（水泥厂使用的土地不在本次纠纷解决的范围）。在处理该土地权属争议纠纷时，答辩人组织被答辩人和第三人及邻村代表人对被答辩人实际占用土地进行测量。测量时根据桐柏县毛集镇熊寨村委会证明所指边界和第三人、被答辩人及村组代表人现场指认企业实际占用第三人的土地边界并经三方签字确认。经桐柏县土地房产测绘队测量后计算，被答辩人现实际占用土地面积为777亩。该777亩减去“九0协议”双方认可的372.4亩的差是404.6亩。（二）《土地测量报告书》应作为定案依据。第一、答辩人有权委托测绘机构，在测绘时被答辩人对测绘机构未提出异议；被答辩人对现场指认的边界签字认可并无异议。第二、桐柏县土地房产测绘队具有测绘资格，《土地测量报告书》向双方送达，在案件的处理中《土地测量报告书》及其它材料均向双方出示并经质证。（三）第三人具有主体资格，而答辩人不是确权案件的当事人。确权前生效的民事判决显示岳中山是枣树庄组组长，熊寨村委出具证明证实岳中山任枣树庄组组长，系该组负责人。2012年8月6日，熊庄村委出据证明证实岳中山任枣树庄组村民代表，主持日常工作，岳中山作为组长有资格代表该组主张行使土地确权的权利，答辩人是土地行政管理机关不是该案件土地权属争议的当事人。三、答辩人在处理该纠纷时程序合法，适用法律法规正确。在处理该确权案件中，答辩人按照《土地权属争议调查处理办法》之规定受理立案、送达，依职权进行调查了解，调取相关材料，组织测绘机构对争议土地进行测量，组织双方质证和调解工作；在作出处理时，答辩人依据《土地管理法》第十六条、《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第十三条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条的规定作出处理决定，所适用的法律法规正确并无不当。综上所述，桐国土处决（2015）第1号行政处理决定所依据的事实清楚、证据扎实充分、程序合法、适用法律正确，依法应予维持；南阳市国土资源局行政复议决定正确合法，应依法予以维持。被告桐柏县国土资源局及南阳市国土资源局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：第一组证据，枣树庄确权申请书及证据资料，欲证实争议土地所有权和使用权归其组，岳中山是该组村民代表主持日常工作。1、申请书一份；2、判决书四份；3、证明及说明三份；4、询问笔录三份；5、林业部门司法鉴定书及补充说明各一份；6、控告及上访材料若干份；7、委托书及证明三份；8、代理词一份；第二组证据安钢集团信阳钢铁有限公司的答辩状及证据材料，欲证实争议土地所有权归国家所有，土地使用权归其。1、法人代表身份证明、委托书，机构代码，营业执照各一份；2、答辩状一份；3、征地批复五份、土地清查遗留及“九0协议”一份；4、信达公司与毛集镇政府矿产品公司协议一份，证明二份；5、对确权的意见和测绘报告的异议。第三组证据：毛集镇政府矿产品公司申请参与确权及相关证据，欲证实争议土地归其使用。1、情况说明一份；2、信达公司与毛集镇政府矿产品公司协议一份；3、毛集镇政府文件及有关说明五份；4、桐柏县毛集镇矿产品开发公司营业执照；5、采矿许可证五份。第四组证据，现场勘察丈量及测量情况。1、现场勘察笔录二份及相邻组的群众代表身份证复印件；2、测绘报告及相关资格。第五组证据：调查争议纠纷的情况。1、询问笔录十一份；2、质证笔录二份；3、调解笔录五份；4、调取桐柏县工商局的相关资料七份。第六组证据，处理案件的相关送达情况。1、案件受理及送达回执二十三份；2、延期审理三份；3、申请人申请案件调解一份。第七组证据：行政处理决定及复议决定结果。1、桐柏县人民政府批复一份；2、桐国土处决（2015）第1号处理决定书；3、送达回执三份；4、宛国土资复决（2015）5号行政复议决定书。第三人桐柏县毛集镇熊寨村枣树庄组述称，一、本案争议的土地归枣树庄组所有，信钢公司非法占用本组土地的事实，已为充足的证据材料所证明，无可置疑。二、岳中山系枣树庄组组长及组代表人主持该组工作，熊寨村民委员会出具的证明等材料所证实，岳中山以枣树庄组代表人的身份参加土地权属争议处理程序，合理合法，并无不当；三、桐柏县国土资源局桐国土处决（2015）第1号行政处理决定、南阳市国土资源局桐国土资复决（2015）第5号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，处理程序合法。四、信钢公司所述与客观事实和法律规定完全不符，依法均不能成立。请求依法驳回安钢集团信阳钢铁有限责任公司的诉讼请求。第三人未向本院提交证据材料。经庭审质证，原告对被告提交的证据的质证意见为：第一组证据对四份判决书无异议，其余均有异议。第二组证据无异议。第三组证据认可毛集铁矿合法占用土地及周边土地占用使用的事实。第四组、第五组证据有异议，村民代表所述事实与本案其他事实相互矛盾，不能作为合法认定第三人土地权属的合法证据，不能证实桐柏国土资源局关于本案认定的事实，相反，这几份证据证实支持了原告的异议，相关人员不清楚测量土地的四至边界，由第三人随意指界，把原告和其他人的合法土地纳入测量范围，原告多次提出异议和意见，被告不听取，测量报告不成立，证人证言不符合事实，没有多少可信度，证人岳某是岳中山的父亲，也是第三人的村民，有利害关系。第六、第七组证据有异议，桐柏土地局在委托测量机构进行现场测量时没有依法告知原告，征求原告意见。第三人对被告提交的证据无异议。被告桐柏县国土资源局对原告提交的证据的质证意见为：对第1、第2组证据本身无异议，对证明方向有异议，对第3组证据不能证实被告的行为违法。第4组证据无异议，维持处理决定是正确的。第5组证据本身无异议，证明方向有异议，测量机构和人员有资格。第6组证据是被告的测绘笔录，无异议。原告的意见写在笔录上，不能作证据。第7组证据是复印件，不能作证据使用，与本案确权没有关联性，与被告提交的批复文件冲突。第8组证据与本案无关，不予质证。第9组证据有异议，是复印件，与给被告在处理决定时提供的不一致，没有加盖印章，与被告提供的证明相矛盾。第10组证据有异议，与本案无关，本案只一宗地，该证明是十宗地。被告南阳市国土资源局对原告提交证据的质证意见为：1、同意桐柏国土局的意见。2、在复议程序中原告没有向我们提供任何证据，不能作为撤销复议决定的证据。3、第10份证据不能证明原告的主张。第三人的质证意见为同意二被告的意见。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一、二、三、四、五、六、七、八、九、十符合证据的关联性，为有效证据。被告提交的证据第一、第二组、第三、第四、第五、第六组、第七组证据为有效证据。经审理查明，自二十世纪七十年代开始，原告下属单位毛集铁矿先后征用占用第三人枣树庄组土地，至1990年5月17日，经第三人和当时的信阳钢铁厂毛集铁矿及毛集镇政府、熊寨村委签订《关于解决占地补偿的协议》﹤九0协议﹥，双方确认了自建矿以来毛集铁矿实际占用耕地289.9亩，荒地82.5亩，合计372.4亩，并对部分占地进行了补偿。自2005年开始，枣树庄组群众开始赴省市上访，要求原告复耕归还所占用的土地，其中2005年两次反映信称要求归还480余亩。2006年7月反映信要求复耕归还550亩，未注明时间反映信中1000余亩。第三人于2009年向桐柏县人民法院提起民事诉讼，经一审、二审、发回重审，后被桐柏县法院以其起诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定驳回起诉，第三人不服，上诉于南阳市中级人民法院，南阳市中级人民法院于2011年10月24日作出（2011）南民二终字第563号民事裁定，驳回上诉，维持原判。第三人于2011年11月21日向被告桐柏县国土资源局递交土地确权申请书，被告桐柏县国土资源局受理后，依程序进行了送达、调查调解，并委托桐柏县土地房产测绘队进行了测绘，出具《土地测量报告书》，经计算原告（被申请人）现实际使用申请人的土地面积为777亩。在被告桐柏县国土资源局组织三次测量时，原告方代表人在现场测绘笔录中分别签署意见：应以原始的征地协议为准，原毛集铁矿同周边村组签有协议，经多次确认应该是准确的，今天参加丈量双方对征地边界都很不了解，申请人方放置定位杆时，位置不当等，对测量提出了异议，并于2012年3月7日、2012年6月20日、2013年5月3日分别向桐柏县国土资源局对丈量等提出了书面异议，但桐柏县国土资源局未作出答复，经桐柏县人民政府批复同意桐柏县国土资源局处理意见。该局于2015年6月10日作出桐国土处决（2015）第1号行政处理决定书，该决定书认定丈量争议的土地面积777亩原属申请人枣树庄组的集体土地，但超出“九0协议”多出的404.6亩土地的边界难以确认。决定。1、确定废石场，三采区范围内的原油库、生活区、车队院占用及之间相连的土地；二采区范围内的原选矿厂南至尾矿库南坝为界；西至选矿厂进料口为界，北至明毛铁路至大竹园公路以南为界；东自大竹园公路至原选矿厂高压水池以西为界，水池至尾矿坝东坝以西范围内的土地所有权和使用权退还给申请人。2、上述之外测量范围之内的其它土地所有权属国有，土地使用权归被申请人及另一企业水泥厂。3、“九0协议”中涉及水泥厂用地维持现状，不在本次确权范围之内。原告对该处理决定不服，于2015年8月27日向南阳市国土资源局申请复议，南阳市国土资源局经审理，于2015年12月4日作出宛国土资复决（2015）5号行政复议决定，维持桐柏县国土资源局桐国土处决（2015）第1号行政处理决定。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，本案中，根据熊寨村委出具的相关证明，岳中山作为群众代表，安钢集团信阳钢铁有限责任公司至今仍在管理毛集铁矿，故本案原告及第三人主体适格。被告桐柏县国土资源局依第三人枣树庄组的申请，对争议的土地进行调查并作出处理决定，但在调查处理过程中，本案原告对第三人枣树庄组群众代表的指界提出了异议，并对《土地测量报告书》提出数份书面异议，被告桐柏县国土资源局未予答复。从枣树庄组群众的反映信看，对占用的土地有480亩、有550亩、1000亩几个不同数据，说明第三人到底有多少地自己就不清楚，被告在测量时让其人员指界，并且以此测量报告作为作出行政处理的证据、依据，故被告桐柏县国土资源局的行政处理决定属事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。被告南阳市国土资源局对被告桐柏县国土资源局主要证据不足的行政处理决定予以维持，亦应予撤销。原告请求依法裁决驳回第三人土地确权请求或不予受理其确权申请的请求，因土地确权是行政机关的职权，只要有申请人申请确权，被告就应当受理并作出行政处理，故不属人民法院行政诉讼受理范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、撤销被告桐柏县国土资源局于2015年6月10日作出的桐国土处决（2015）第1号行政处理决定书及南阳市国土资源局于2015年12月4日作出的宛国土资复决（2015）5号行政复议决定书。二、驳回原告安钢集团信阳钢铁有限责任公司关于请求依法裁决驳回第三人土地确权请求或不予受理其确权申请的诉讼请求。诉讼费50元，由被告桐柏县国土资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审 判 长  朱清扬审 判 员  党付省人民陪审员  常彦雪二〇一六年六月三日书 记 员  龚彦豪