浙江省湖州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙05行终54号上诉人（原审被告）长兴县国土资源局，住所地长兴县雉城镇长安路330号。法定代表人徐凤根，该局局长。委托代理人李晓新，该局工作人员。委托代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。被上诉人（原审原告）长兴县和平长城石料厂，住所地长兴县和平镇五棵松。代表人沈金华，该合伙企业的执行合伙人。委托代理人陈之华，浙江东方绿洲律师事务所律师。委托代理人陈祖健，浙江东方绿洲律师事务所律师。上诉人长兴县国土资源局与被上诉人长兴县和平长城石料厂（以下简称长城石料厂）国土资源其他行政行为一案。不服德清县人民法院(2015)湖德行初字第157号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月17日立案受理后，依法组成合议庭，于同年3月30日公开开庭进行了审理。上诉人长兴县国土资源局的副局长李建成，委托代理人李晓新、许智荣，被上诉人长城石料厂的代表人沈金华、委托代理人陈之华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：长城石料厂与长兴县国土资源局在2003年签订《浙江省采矿权有偿出让合同》，合同约定：第四条“出让人同意在2004年1月1日至2008年12月31日将第三条所列范围内的165万吨建筑用凝灰岩矿产资源采矿权出让给受让方”。第五条“本合同出让的采矿权出让金额为人民币贰佰肆拾柒万伍仟元整”。第九条“受让人在本合同出让的采矿权矿区范围内开采矿产资源应当符合以下要求：1、具有经地质矿产主管部门审查同意的矿产资源开发利用方案，并按照此方案施工。2、具有开采矿产资源的环境影响评价报告批准文件。3、具有矿山自然生态环境保护与治理方案，并按照此方案进行施工。第十二条“受让人在按本合同约定首次支付出让金之日起30内，持本合同和采矿权出让金支付凭证、矿产资源开发利用方案、矿山自然生态环境保护与治理方案、环境影响评价报告批准文件、营业执照，向出让人申请办理采矿权登记手续，领取《采矿许可证》，取得采矿权。”2007年4月15日，长城石料厂与长兴县国土资源局签订了《长兴县矿山自然生态环境治理责任书》（以下简称“2007治理责任书”），其中约定：“一、乙方（原告）须按要求编制矿山自然生态环境和治理方案……经甲方（被告）组织审核同意后认真实施。治理方案一经同意，不得随意变更。”“三、……乙方（原告）可按长政办发[2004]7号文件的规定，按每吨0.4元购买炸药时代缴。”“六、乙方（原告）必需自觉接受甲方（被告）的监督管理。矿山年审时，乙方（原告）应当如实向甲方（被告）报送治理方案的实施情况；完成分期或全部治理任务后，乙方（原告）应当及时向甲方（被告）申请验收”“七、乙方（原告）若不履行矿山自然生态环境保护和治理义务或治理验收不合格，且在甲方（被告）限定的期限内不履行治理义务或达不到治理标准的，矿山不得办理延续手续，年审不予通过。闭坑时治理备用金及其利息全部或部分转为治理费用，由甲方组织治理。”2008年2月26日，长城石料厂与长兴县国土资源局再次签订《长兴县矿山自然生态环境治理责任书》（以下简称“2008治理责任书”），将《2007治理责任书》中“三、……乙方（原告）可按长政办发[2004]7号文件的规定，按每吨0.4元购买炸药时代缴。”变更为“三、乙方（原告）应按浙政发[2001]81号、县政府抄告单[长办2008]第9号、长土资办[2007]70号文件的规定缴纳矿山自然生态环境治理备用金……乙方为火工品矿山企业，按0.8元/吨石料缴纳。”截止闭坑时，长城石料厂共缴纳生态环境治理备用金85.1352万元。长兴县国土资源局在2015年1月8日受理长城石料厂要求开采区复绿的申请后，将上述生态环境治理备用金85.1352万元及利息转为治理费用，但尚未对上述矿山实施生态环境治理。长兴县国土资源局出具长土资信答字[2015]4号信访事项答复意见书认为长城石料厂的复绿申请不符合法律法规要求，要求返还治理备用金的申请不予支持。后长城石料厂通过申请长兴县国土资源局政府信息公开得知其所缴纳的生态环境治理备用金85.1352万元及利息已转为治理费，长城石料厂对此不服，故诉至原审法院。原审法院认为：一、《矿山地质环境保护规定》第二十三条规定：“矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境治理恢复义务。采矿权人在申请办理闭坑手续时，应当经国土资源行政主管部门验收合格，并提交验收合格文件，经审定后，返还矿山地质环境治理恢复保证金。逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用该采矿权人缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担。”《浙江省人民政府关于矿山自然生态环境治理备用金收取管理办法的通知》（浙政发2001第81号）第四条第一款规定：“治理备用金属于采矿权人所有，采矿权人在矿山自然生态环境治理责任书确定期限内完成矿山自然生态环境治理义务。并经地质矿产、水利、环境保护、林业等部门验收符合要求的，治理备用金及其利息返还采矿权人。治理任务未完成或未达到治理要求的，地质矿产主管部门要责令其限期治理或重新治理。采矿权人拒不治理或不重新治理，或经治理后仍达不到要求的，治理备用金及其利息全部或部分转为治理费用”。长城石料厂在闭坑时未按法律、法规及《2008治理责任书》的规定完全履行矿山自然生态环境保护与治理义务，故长兴县国土资源局按照上述法律法规及责任书的规定将长城石料厂所缴纳的生态环境治理备用金及其利息全部或部分转为治理费用，事实基本清楚。二、《浙江省财政厅、浙江省国土资源厅关于进一步落实矿山自然生态环境治理备用金收取管理办法的通知》（浙财建2012第229号）规定：“三、治理备用金的清算、变更和处置，……（三）治理备用金的处置，采矿权人有下列情形之一的行为，由矿山所在地国土资源部门在规定的时间内向采矿权人下达《治理备用金处置通知书》，并委托有资质的单位编制治理方案，治理方案经评审和审查后，经审批可动用采矿权人已缴治理备用金实施恢复治理工程……1.采矿许可证注销、废止或吊销，采矿权人未开展矿山自然生态环境恢复治理的；2.采矿权人在治理方案规定的时间内没有实施治理工作，经矿山所在地县级国土资源部门书面告知六个月后仍不开展恢复治理的;3.采矿权人进行部分恢复治理后，正式声明放弃继续恢复治理的;4.恢复治理工程验收不合格，经矿山所在地县级国土资源部门责令限期恢复治理后仍部分达不到治理标准,采矿权人拒绝实施恢复治理的。处置后结余的治理备用金上缴同级国库，纳入财政预算管理。”长兴县国土资源局在作出将原告缴纳的生态环境治理备用金85.1352万元及其利息转为治理费用这一行政行为前，并未按上述通知要求向原告下达《治理备用金处置通知书》，亦未委托有资质的单位编制治理方案，与规范性文件的要求亦不相符，该行政行为程序违法。综上，长兴县国土资源局在作出将长城石料厂缴纳的生态环境治理备用金85.1352万元及其利息转为治理费用事实基本清楚，适用法律正确，但程序违法，理应撤销。综上依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销被告长兴县国土资源局将原告长兴县和平长城石料厂缴纳的生态环境治理备用金85.1352万元及其利息转为治理费用的行政行为。案件受理费50元，由被告长兴县国土资源局负担。上诉人长兴县国土资源局上诉称，一、一审认定基本事实清楚，被上诉人依法取得采矿权许可证，证号为C330522200807712000270。开采矿种为建筑用石料（凝灰岩），开采方式为露天开采。开采有效期限至2008年12月28日止。被上诉人于开采有效期截止日结束开采。截止2008年底，被上诉人共缴矿山治理备用金85.1352万元。2015年1月8日上诉人收到被上诉人要求开采区复绿申请报告。经过审核，上诉人于2015年2月10日作出长土资信答字[2015]4号“信访事项答复意见书”。答复被上诉人“1、2008年底，你单位在原矿区关闭前未向我局提出书面验收申请进行生态环境恢复治理验收。2、经核实，你单位也未实质性在该矿关闭前进行生态环境恢复治理。3、应当在矿山关闭前完成矿山生态环境恢复治理。你单位要求进行再治理，不符合法律法规的要求。要求返还治理备用金的申请不予支持。4、如对本单位作出答复意见不服的，可以自收到答复意见之日起三十日内向湖州市国土资源局或者长兴县人民政府申请复查。”2015年5月22日被上诉人又向上诉人提出政府信息公开申请。上诉人于2015年5月27日告知被上诉人，截止2008年底共缴矿山治理备用金85.1252万元，产生利息3.7226万元。由于被上诉人在矿山闭坑时没有进行治理，已将备用金及利息转为治理费用。并提供双方签订的“长兴县矿山自然生态环境治理责任书”。根据被上诉人与上诉人签订的“长兴县矿山自然生态环境治理责任书”第六条的规定，“乙方（被上诉人）必须自觉接受甲方（上诉人）的监督管理。矿山年审时，乙方应当如实向甲方报送治理方案的实施情况；完成分期或者全部治理任务后，乙方应当及时向甲方申请验收”。第七条同时规定，“乙方若不履行矿山自然生态环境保护与治理义务或治理验收不合格，且在甲方限定的期限内不履行治理义务或达不到治理标准的，矿山不得办理延续手续，年审不予通过。闭坑时治理备用金及其利息全部或部分转为治理费用，由甲方组织治理。”一审判决认定，被上诉人在闭坑时未按法律、法规及《2008治理责任书》的规定完全履行矿山自然生态环境保护与治理义务，上诉人按照法律、法规及责任书的规定将被上诉人缴纳的生态环境治理备用金及其利息全部转为治理费用，事实基本清楚。二、一审判决以上诉人未按《浙江省财政厅、浙江省国土资源厅关于进一步落实矿山生态环境治理备用金收取管理办法的通知》（浙财建2012第229号）的规定向采矿权人下达《治理备用金处置通知书》，确认上诉人将矿山治理备用金及利息转为治理费用的行政行为程序违法，应予撤销。上诉人认为一审确认程序违法不当。《浙江省财政厅、浙江省国土资源厅关于进一步落实矿山生态环境治理备用金收取管理办法的通知》（浙财建2012第229号）于2012年8月下发。而被上诉人取得的采矿权于2008年12月28日开采有效期届满。2009年12月30日，上诉人对该被上诉人的采矿许可证进行了注销。上诉人严格按照双方2008年签订的《长兴县矿山自然生态环境治理责任书》进行监督管理，由于被上诉人在闭坑前未进行治理，其治理备用金及其利息已全部转为治理费用。浙江省财政厅、浙江省国土资源厅的文件对上诉人将矿山治理备用金及利息转为治理费用的行政行为没有溯及力。因此，一审判决引用2012年《浙江省财政厅、浙江省国土资源厅关于进一步落实矿山生态环境治理备用金收取管理办法的通知》（浙财建2012第229号）确认上诉人将矿山治理备用金及利息转为治理费用的行政行为程序违法，实属不当。综上，请求二审法院撤销原审法院（2015）湖德行初字第157号行政判决，依法改判驳回被上诉人诉讼请求。被上诉人长城石料厂答辩称，一、原审判决认定上诉人行政行为程序违法事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求，依法应予以驳回。理由如下：1、从实体上说，上诉人2015年5月27日的信息公开答复意见书确认被上诉人截止2008年底共向上诉人缴纳治理备用金总额为85.1352万元，产生利息3.7226万元，该笔款项所有权是被上诉人的。2、从程序上说，是被上诉人通过申请信息公开后才得知上诉人认为被上诉人在矿山闭坑时没有进行治理。因此上诉人未经被上诉人确认，擅自实施了将被上诉人已缴纳的矿山治理备用金85.1352万元及利息转为治理费用的行政行为。3、上诉人的行政行为不仅侵害被上诉人的所有权，又侵害了被上诉人对处置时间、利息计算标准及依据、上诉人何时组织治理、由谁治理、治理人的治理资质及费用、实施治理后的验收报告等的知情权及申辩程序权利，明显属于违法行政。4、从《浙江省矿产资源管理条例》规定：“治理备用金由当地地质矿产主管部门代收，存入银行专户，专项管理，所有权属于采矿权人。”及浙政发[2001]81号《浙江省人民政府关于矿山自然生态环境治理备用金收取管理办法的通知》中第四项管理与监督：治理备用金属于采矿权人所有，采矿权人在矿山自然生态环境治理责任书确认定期内完成矿山自然生态环境治理义务，并经地质矿产、水利、环境保护、林业等部门验收符合要求的，治理备用金及其利息返还采矿人。治理任务未完成或未达到治理要求的，地质矿产主管部门要责令其限期治理。采矿权人拒不治理或不重新治理，或经治理后仍达不到要求的，治理备用金及其利息全部或部分转为治理费用，由矿区所在县级以上地质矿产主管部门组织治理。治理项目须经颁发采矿许可证的地质矿产主管部门会同水利、环境保护、林业等部门验收合格。或从2008年2月26日原、被告签订的《长兴县矿山自然生态环境治理责任书》第七条规定，乙方若不履行矿山自然生态环境保护与治理义务或治理验收不合格，且在甲方的期限内不履行治理义务或达不到治理标准的，矿山不得办理延续手续，年审不予通过，闭坑时治理备用金及其利息全部或部分转为治理费用，由甲方组织治理。结合本案，被上诉人至今未收到上诉人责令被上诉人限期治理的通知，更不存在被上诉人拒不治理或不重新治理，或经治理后仍达不到要求的情况。也没有告知被上诉人已由上诉人组织治理。更没有告知被上诉人何时组织治理，由谁治理及治理费用和资质。被上诉人收到的上诉人于2015年2月10日作出的长土资信答字[2015]4号所谓的答复中称：“1、2008年底，你单位在原矿区关闭前未向我局提出书面验收申请进行过生态环境恢复治理验收。2、经核实，你单位也未实质性在该矿关闭前进行过生态环境恢复治理。3、应当在矿山关闭前完成矿山生态环境恢复治理。你单位要求进行再治理，不符合法律法规的要求。要求返还治理备用金的申请不予支持。4、如对本单位作出答复意见不服的，可以自收到答复意见之日起三十日内向湖州市国土资源局或长兴县人民政府申请复查”。5、从网上转载的2012年8月6日全市矿山行业综合治理专项行动动员大会上的报告文章、长兴新闻网2008年12月24日发布的五棵松矿产资源开发利用方案通过评审的文章都证明被上诉人经营的五棵松矿产最终开发利用为工业用地，故被上诉人歇业后无需治理，否则上诉人应早就限定被上诉人在治理期限内履行治理义务，决不会至今不限定或不组织他人治理。综上，被上诉人认为我国法律规定：“国家、集体、私人的物权（所有权）和其他权利人的物权（所有权）受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”现上诉人擅自处置被上诉人所有的85.1352万元的治理备用金及产生的利息的行政行为，不仅侵害了被上诉人的实体权利，同时剥夺了被上诉人的知情权及申辩程序权利，属于行政违法。故被上诉人认为原审法院据此判令撤销上诉人的行政行为是正确的，上诉人的上诉请求依法应予驳回。被上诉人长城石料厂在二审中提供了新闻报道《五棵松矿产资源开发利用方案通过评审》、《长兴矿业转型升级“绿意盎然”》以及《全市矿山行业综合治理专项行动动员大会上的报告》，用以证明涉案矿山已经经过生态环境治理。本院认为该三份证据并不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条中关于新的证据的条件，本院不予采信。各方当事人在一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。本院经审查认定的事实与原审一致。本院认为，根据《矿产资源法实施细则》第三十二条第一款第（三）项规定，采矿权人在采矿许可证有效期满或者在有效期内，停办矿山而矿产资源尚未采完的，必须采取措施将资源保持在能够继续开采的状态，并事先完成下列工作：（三）按照原设计实际完成相应的有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护工作，或者缴清土地复垦和环境保护的有关费用。根据修改前的《矿山地质环境保护规定》第二十三条规定，矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境治理恢复义务。采矿权人在申请办理闭坑手续时，应当经国土资源行政主管部门验收合格，并提交验收合格文件，经审定后，返还矿山地质环境治理恢复保证金。逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用该采矿权人缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担。根据《浙江省人民政府关于矿山自然生态环境治理备用金收取管理办法的通知》（浙政发2001第81号文件）第四条第一款规定，治理备用金属于采矿权人所有，采矿权人在矿山自然生态环境治理责任书确定期限内完成矿山自然生态环境治理义务。并经地质矿产、水利、环境保护、林业等部门验收符合要求的，治理备用金及其利息返还采矿权人。治理任务未完成或未达到治理要求的，地质矿产主管部门要责令其限期治理或重新治理。采矿权人拒不治理或不重新治理，或经治理后仍达不到要求的，治理备用金及其利息全部或部分转为治理费用。本案中，被上诉人长城石料厂具有治理恢复其开采的涉案矿场地质生态环境，使其符合上诉人长兴县国土资源局以及其他相关职能部门验收要求的义务。而被上诉人在开采涉案矿场直至闭坑后，并未治理地质生态环境，也未经上诉人的验收合格。故被上诉人按照上述法律、法规的规定以及上诉人与被上诉人与2008年2月26日签订的《长兴县矿山自然生态环境治理责任书》的约定，将缴纳的矿山治理备用金及其利息转为治理费用，事实认定清楚。根据《浙江省矿产资源管理条例》第三十六条规定，采矿权人不履行自然生态环境治理责任书中的治理措施，或者经验收不合格的，地质矿产主管部门应当责令其限期重新治理；采矿权人在规定的期限内未达到治理要求的，治理备用金及其利息全部或者部分转为治理费用，由矿山所在地地质矿产主管部门会同有关部门组织治理，多余部分返还给采矿权人。采矿权人不再缴纳水土流失防治费、土地复垦费。根据《浙江省财政厅、浙江省国土资源厅关于进一步落实矿山自然生态环境治理备用金收取管理办法的通知》（浙财建2012第229号文件）规定，治理备用金的处置，采矿权人有下列情形之一的行为，由矿山所在地国土资源部门在规定的时间内向采矿权人下达《治理备用金处置通知书》，并委托有资质的单位编制治理方案，治理方案经评审和审查后，经审批可动用采矿权人已缴治理备用金实施恢复治理工程……1.采矿许可证注销、废止或吊销，采矿权人未开展矿山自然生态环境恢复治理的。本案中，上诉人将被上诉人所缴的矿山治理备用金85.1352万元及利息转化为涉案矿山环境治理费用前，未责令被上诉人限期治理，也未在作出被诉行政行为前向被上诉人送达《治理备用金处置通知书》，违反了上述法规以及规范性文件的规定，也有悖于正当程序的原则。原审判决据此认定被诉行政行为程序违法，并无不当。对于上诉人认为被诉行政行为系2008年作出，故不能适用浙财建2012第229号文件的理由，本院认为，上诉人在行政程序中认定被上诉人未履行矿山自然生态环境治理义务而作出被诉行政行为的证据是《原和平长城石料厂治理情况现场勘查表》以及原和平长城石料厂卫星照片。而该两组证据的形成时间分布为2015年和2009年，且上诉人在原审庭审中已经承认作出被诉行政行为时间为2015年，故本院对于该条上诉理由不予采信。原审判决确认上诉人将被上诉人缴纳的矿山治理备用金85.1352万元及其利息全部转化为治理费用的行政行为认定事实清楚，但因程序违法而撤销被诉行政行为。本院认为，被诉行政行为因程序违法依法应当撤销，但涉案矿山的生态环境治理涉及国家利益和社会公共利益，若撤销被诉行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故应依法判决确认被诉行政行为违法。原审判决撤销被诉行政行为不当，应予纠正。综上，被诉行政行为认定事实清楚，程序违法。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销德清县人民法院（2015）湖德行初字第157号行政判决；二、确认被告长兴县国土资源局将原告长城石料厂缴纳的生态环境治理备用金85.1352万元及其利息转为治理费用的行政行为违法。一审、二审案件受理费各50元，由上诉人长兴县国土资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  何育红代理审判员  沈 屹代理审判员  彭伟伟二〇一六年六月六日书 记 员  凌烈妮