上海市松江区人民法院行 政 判 决 书（2016）沪0117行初326号原告唐克忠。被告上海市松江区泗泾镇人民政府，住所地上海市松江区泗泾镇人民路１号。法定代表人沈雪峰，镇长。委托代理人许永林，上海市诚至信律师事务所律师。原告唐克忠诉被告上海市松江区泗泾镇人民政府（以下简称“泗泾镇政府”）要求确认行政行为违法一案，向本院提起诉讼。本院于2016年1月21日受理后，依法组成合议庭，于同年4月25日公开开庭审理了本案。原告唐克忠，被告泗泾镇政府的行政副职负责人陈平、委托代理人许永林，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告唐克忠诉称：被告于2015年9月23日上午强行切断原告住宅的水电，导致原告无法正常生活。被告的行为严重侵害了公民基本的生存权、居住权，于法不公，请求判令确认被告于2015年9月23日至10月12日对原告松江区泗泾镇某路某弄某号房屋（以下简称“涉案房屋”）断水、断电的行政行为违法。被告泗泾镇政府辩称：被告具有对原告违法建筑强制拆除的职权。被告于2015年9月23日实施的强拆行为适用法律正确，行政程序合法。为准确、安全实施强拆行为，被告事先制定了实施方案，并委托专业施工单位拆除违法建筑，在实施强拆时采取了临时性断水、断电的措施，既是为了保障强拆工作的安全实施，也是为了保障涉案房屋一层、二层建筑物的安全，实属正当且必要。另，原告所诉的断水、断电的时间期间无误，被告是在主动为涉案房屋一层、二层屋顶防漏进行维护、做防水处理时，恢复了涉案房屋一层、二层的供水、供电。综上，被告于2015年9月23日实施的强拆行为合法，请求驳回原告的诉请。庭审中，被告提供了以下依据、证据：（一）证明有权作出行政行为的职权依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“《城乡规划法》”）第六十五条；2、《上海市拆除违法建筑若干规定》（以下简称“《拆违若干规定》”）第二十四条。经质证，原告对上述依据不予认可，认为被告不具有对原告实施违法建筑行政强制拆除的职权，被告将《城乡规划法》第六十五条作为职权依据违法。第一、《城乡规划法》第四十一条第二款明确规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。涉案房屋是被告市政工程动迁异地迁建的农民宅基地房屋，应适用《上海市农村村民住房建设管理办法》（以下简称“《办法》”）。第二、《城乡规划法》第四十一条第一、三款明确规定，被告只对乡、村庄规划区内进行的乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设具有职权。第三、《办法》第四条第四款规定，区（县）人民政府和镇（乡）人民政府负责本辖区内村民建房的管理。镇（乡）人民政府受区（县）规划国土管理部门委托，审核发放个人建房的乡村建设规划许可证，对个人建房进行开工查验和竣工验收；受区（县）建设管理部门委托，进行个人建房安全质量的现场指导和检查。故涉案房屋不适用《城乡规划法》第六十五条的规定。第四、《办法》第三十三条规定了被告报告的权责，并未赋予被告强拆的职权。第五、《办法》第三十六条规定了区（县）规划管理部门对村民违规建房具有处罚的权责，并未赋予镇政府任何职权。第六、根据《办法》第三十八条的规定，区（县）规划管理部门对于违法建筑的强拆具有职权。综上，被告将《城乡规划法》第六十五条作为其实施行政行为的法律职权依据，实属错误。故，被告对涉案房屋所作出的所有行政行为均严重违法。被告针对原告的质证意见发表如下质辩意见：之前一系列生效案件均已对被告的职权进行了确认，且《城乡规划法》是法律，《拆违若干规定》是地方性法规，故被告具有相应的职权。（二）证明行政行为认定事实正确的证据：1、《泗泾镇“两规合一”暨土地利用总体规划方案三线控制图》，证明被告负责该规划区内违法建筑的拆除工作；2、2014年12月23日《现场检查笔录》及2010年8月11日《小区建房协议》，证明涉案房屋为四层，违反了《小区建房协议》中“建房住宅为二层楼”的约定，房屋三层、四层及三角屋顶未取得建设规划许可证，系违法建筑；3、2014年12月23日《询问通知书》及送达回证，证明被告于2014年12月24日通知原告于2014年12月26日前到指定地点作询问调查；4、2014年12月23日《限期拆除违法建筑事先告知书》及送达回证，证明被告于2014年12月24日向原告送达《限期拆除违法建筑事先告知书》，告知原告拟作出责令限期拆除违法建筑决定，通知原告可在2014年12月26日前进行陈述和申辩；5、2014年12月26日《询问笔录》，证明原告在2014年12月26日向被告进行陈述和申辩，但被告认为其提出的理由不成立；6、2015年1月16日《责令限期拆除违法建筑决定书》及送达回证，证明被告于2015年1月16日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令原告在2015年4月24日前自行拆除违法建筑，该决定书于2015年1月19日向原告送达；7、2015年5月6日《限期拆除违法建筑催告书》及送达回证，证明被告于2015年5月6日作出《限期拆除违法建筑催告书》，催告原告五日内自行拆除违法建筑；8、2015年5月6日《限期拆除违法建筑公告》、送达回证及照片，证明被告于2015年5月6日作出《限期拆除违法建筑公告》，送达原告并张贴于公告栏，向公众公开被告的行政行为；9、2015年7月20日《强制拆除违法建筑决定书》及送达回证，证明原告未自行拆除违法建筑，被告于2015年7月20日作出《强制拆除违法建筑决定书》，告知原告被告将于2015年7月27日组织强制拆除；10、2015年7月20日《强制拆除违法建筑通告》、送达回证及照片，证明被告于2015年7月20日作出《强制拆除违法建筑通告》，向公众公开被告将于2015年7月27日组织强制拆除；11、（2015）沪一中行终字第318号《行政裁定书》、照片及视频资料，证明被告于2015年7月27日强制拆除涉案房屋三层、四层室内部分隔墙、门、天花板铝扣板及三角屋顶，拆违内容未超出沪松泗府强拆决字2015第某号《强制拆除违法建筑决定书》确定的范围，并符合（2015）沪一中行终字第318号《行政裁定书》的要求；12、（2015）沪一中行终字第318号《行政判决书》及视频资料，证明2015年8月20日上海市第一中级人民法院（以下简称“一中院”）作出《行政判决书》，判决“驳回上诉、维持原判”，（2015）沪一中行终字第318号《行政裁定书》裁定停止执行的情形结束，另，被告于2015年9月15日书面通知原告将于2015年9月23日组织实施强制拆除；13、视频资料，证明2015年9月23日被告强制拆除了涉案房屋三层、四层违法建筑。经质证，原告对证据4、13无异议；对证据1，认为该控制图是被告于2013年制定、颁发的，而涉案房屋是2010年建造的，故规划方案在后，建房在前，且涉案房屋所建位置为农田保护区，故，被告属于违法用地，被告将原告的动迁房安置在农田上，被告的行为违反了《城乡规划法》；对证据2，《现场检查笔录》的制作人员、勘验人员是被告下属市容管理办公室的辅助人员、临时工，没有相应的资质，且《小区建房协议》第四条对层高等均有明确约定，但该笔录却将阴影部分即二层以上均作为违法建筑，故笔录不真实、也不合法，不予认可，《小区建房协议》是违反法律规定的无效协议，协议是合同的一种表现形式，《中华人民共和国合同法》明确规定，违反国家强制性规定的，是无效合同，村委会无权签订建房协议；对证据3，原告收到了该《询问通知书》，但被告对于原告的陈述与申辩并无回复；对证据5的真实性无异议，原告进行了陈述和申辩，但被告未说明原告提出的理由不成立的原因，也未进行书面答复；对证据6-10，原告均已收到，但不予认可；对证据11，对《行政裁定书》的真实性无异议，但被告并未按照《行政裁定书》的内容履行法定义务与职责，违法行使职权，对照片及视频资料的真实性无异议，但系被告违法实施行政行为；对证据12的真实性无异议，但认为与本案无关。被告针对原告的质证意见发表如下质辩意见：上述证据的真实性、合法性、关联性均经过关联案件生效判决的确认，原告在其他案件中也提出了异议，但均未被法庭采信，故原告提出的异议不能成立。（三）证明行政行为适用法律法规正确的依据：1、《城乡规划法》第四十一条第二款、第六十五条；2、《办法》第十三条；3、《拆违若干规定》第二十四条。经质证，原告认为：第一、《城乡规划法》第四十一条第二款明确规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。因此，《城乡规划法》六十五条不适用农村村民建房管理，若《城乡规划法》可以管理农村村民住宅建设，则无需再制定《办法》。第二、被告的行为与《办法》第十三条的规定矛盾。第三、《城乡规划法》第六十五条不能作为被告的职权依据，被告没有相应职权，故也无法适用《拆违若干规定》第二十四条。被告针对原告的质证意见发表如下质辩意见：根据《城乡规划法》及《办法》的规定，农村村民的住房建设应取得乡村建设规划许可证，《城乡规划法》及《拆违若干规定》是针对违法建筑拆除的问题，原告错误地将规划管理问题与违法建筑拆除问题混同，是对法律规定的偏颇理解。（四）证明行政行为执法程序合法的法律法规依据和文本材料证据：法律法规：1、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称“《行政强制法》”）第三十五条、第三十七条、第四十四条；2、《拆违若干规定》第八条第一款、第九条、第十一条第二、三款、第二十四条。经质证，原告认为上述法律法规不适用于本案。文本材料同认定事实证据2-13。经质证，原告对上述证据均不予认可。原告未提供证据。上述依据、证据，本院认为：被告提供的法律法规及规范性文件在作出行政行为时均合法有效，本院予以确认；被告提供的认定事实和执法程序方面的证据均符合证据的真实性、合法性、关联性的要求，本院予以确认。根据当事人的诉辩意见和上述有效证据，本院确认以下事实：2010年8月11日，原告与松江区泗泾镇打铁桥村民委员会及施工单位签订了《小区建房协议》，协议约定，原告所建房屋为二层楼，建房占地面积100平方米，二层阳台东西墙外挑长度不超过0.6米，后廊外挑不超过0.8米；建房住宅为二层楼。签订协议后，原告在松江区泗泾镇某路某弄某号建造了四层楼房一栋，不符合《小区建房协议》的约定，存在超楼层的情况。且原告在建造涉案房屋三层、四层及三角屋顶建筑时，未向有关部门申请审批，未取得乡村建设规划许可证。被告于2014年12月23日进行现场勘查，制作了《现场检查笔录》，并于次日向原告送达《询问通知书》及《限期拆除违法建筑事先告知书》，告知原告被告拟作出责令限期拆除违法建筑决定及原告享有的陈述和申辩权。原告于同年12月26日进行了陈述和申辩，被告经审查认为原告申辩理由不成立，于2015年1月16日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令原告于2015年4月24日16时前自行拆除违法建筑。后，原告未在规定期限内自行拆除，被告遂于同年5月6日向原告作出并送达了《限期拆除违法建筑催告书》及《限期拆除违法建筑公告》，要求原告于收到上述催告书及公告之日起五日内自行拆除涉案房屋三层、四层及三角屋顶。原告逾期未自行拆除，被告于同年7月20日向原告作出并送达了《强制拆除违法建筑决定书》及《强制拆除违法建筑通告》，告知原告及社会公众，被告将于同年7月27日组织强制拆除。后，原告仍未自行拆除。同年7月24日，一中院作出（2015）沪一中行终字第318号《行政裁定书》，认为被告作出强制拆除决定的合法性正在审查过程中，裁定停止执行松泗府强拆决字2015第某号《强制拆除违法建筑决定书》。同年8月20日，一中院作出（2015）沪一中行终字第318号《行政判决书》，确认了被告强制拆除决定的合法性，停止执行的情形结束。被告遂于2015年9月23日强制拆除涉案房屋三层、四层违法建筑并采取了临时性断水、断电措施。后被告于同年10月12日恢复了涉案房屋一层、二层的供水、供电。本院认为：《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”涉案房屋位于被告行政管辖区域内的乡、村庄规划区内，故被告具有对涉案房屋三层、四层违法建筑实施行政强制拆除的职权。《行政强制法》第四十四条规定：“对于违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被告对原告的违法建筑依法实施行政强制拆除之前，依法先后向原告作出并送达了《责令限期拆除违法建筑决定书》、《限期拆除违法建筑催告书》、《限期拆除违法建筑公告》、《强制拆除违法建筑决定书》及《强制拆除违法建筑通告》等。因原告在限定的期限内未自行拆除违法建筑，被告于2015年9月23日对涉案房屋三层、四层实施了强制拆除的行政行为，适用法律正确，程序并无不当。原告诉请所涉的被告断水、断电行为，是被告在实施行政强拆行为时，为了保障强拆工作的安全实施及涉案房屋一层、二层建筑物的安全所采取的必要的临时性措施，并无不当，且被告在实施强制拆除前告知原告自行拆除，但原告未在限定的期限内自行拆除。故，原告要求确认被告于2015年9月23日实施的断水、断电行为违法的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院难以支持。据此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告唐克忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告唐克忠负担（已交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  周 轶审 判 员  刘 雅人民陪审员  倪顺法二〇一六年六月二十二日书 记 员  赵 静附：相关法律条文《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。