云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）云高行终字第128号上诉人（一审原告）随嘎。委托代理人叶春。代理权限：特别授权代理。委托代理人王莉，云南万成律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）西盟佤族自治县人民政府。住所地：云南省普洱市西盟佤族自治县勐卡路*号。法定代表人魏文生，县长。委托代理人杨芳，云南谏成律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人李怀生，西盟佤族自治县国土资源局干部。代理权限：特别授权代理。第三人西盟佤山建设工程总公司。住所地：云南省普洱市西盟佤族自治县木鼓路邮通巷。法定代表人李奇昌，公司经理。第三人李赛松。上诉人随嘎因诉西盟佤族自治县人民政府（以下简称县政府）土地行政决定一案，不服云南省普洱市中级人民法院于2015年7月6日作出的（2015）普中行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月28日受理其上诉后，依法组成合议庭并于2015年12月14日公开开庭审理了本案。上诉人随嘎及其委托代理人叶春、王莉，被上诉人县政府的委托代理人杨芳、李怀生到庭参加诉讼。本案因组织上诉人与被上诉人协调而扣除了审理期限，并报经最高人民法院延长了案件审理期限。本案现已审理终结。一审判决认定以下事实：勐梭路小山包位于西盟县城勐梭路，原属西盟县勐梭乡勐梭村公所集体林地。1995年国务院批复同意县政府驻地由西盟镇迁移到勐梭乡。1996年11月14日，原县政府土地管理与城乡建设环境保护局向县政府提出《关于新县城建设第二期征用集体土地有关问题的请示》，提出“根据新县城建设规划，需征用小龙潭以北集体林地775亩”，“应补偿403000.00元”。勐梭路小山包就在小龙潭以北775亩集体林地范围之内。1996年11月29日，县政府西政办复（1996）第37号同意了请示意见，并要求一次性给付征用林地补偿款。1997年2月19日，西盟新县城建设指挥部与西盟县勐梭乡勐梭村公所签订协议，同意征用小龙潭以北集体林地775亩，并补偿林地征用费403000.00元。1997年7月3日，西盟县搬迁办支付了集体林补偿款403000.00元。1998年，县政府对小山包及附近区域进行场地平整。2003年3月23日，西盟县工商联（以下简称县工商联）向县政府提出《关于要求给予开发山地的请示》，要求开发小山包。同年3月25日，县政府领导批示同意县工商联整体开发。2004年12月，县政府发给县工商联西国用（2004）字第079号国有土地使用证（以下简称079号土地证）。2007年3月20日，县工商联与原西盟佤族自治县建筑工程公司（以下简称县建筑公司）签订了《关于转让西盟县工商联西部山头地块的合同》，约定将其西部山头整块土地转给县建筑公司。2007年3月21日，县工商联向西盟佤族自治县国土资源局（以下简称县国土局）提出《土地使用权转让申请》，申请将其079号土地证的土地使用权转移给县建筑公司项目经理李赛松，所需土地出让金等由李赛松负担。同日，李赛松以县建筑公司项目经理的名义（加盖县建筑公司印章）向县国土局提出土地登记申请，要求将079号土地证变更登记在其名下。2007年4月5日，县政府发给李赛松西国用（2007）字第52号国有土地使用证（以下简称52号土地证）。2007年6月1日，县建筑公司向县政府发展与改革局就开发小山包进行了项目备案，项目名称为西盟三叠山阿佤文化生态园项目开发。此后，县建筑公司以项目开发名义办理了相关手续。2008年3月31日，普洱市国土资源局向县国土局下发了《关于收回西盟县建筑公司土地使用权的督办通知》，认为：“西盟县三叠山阿佤文化生态园”建设项目用地存在“一、未办理集体农用地转、征收审批手续。二、未办理具体项目供地审批手续。三、低价协议出让土地”，要求县国土局在报经县政府批准后，收回“国有土地使用证”。2008年5月6日，县政府作出西政复（2008）20号《对县国土资源局关于收回西盟县建筑公司土地使用证的批复》，同意收回小山包的土地使用证。2008年11月21日，县国土局与县建筑公司签订《收回土地使用权补偿协议》和《土地收储协议》，约定：收回小山包121436平方米土地使用权，补偿县建筑公司开发土地前期投入237万元；县建筑公司交回52号土地证。协议签订后，县国土局支付了县建筑公司补偿款237万元，县建筑公司交回了52号土地证。因对县政府收回土地不满，随嘎不断信访。2009年9月21日，县政府召开关于随嘎信访案件答复意见的协调会，随嘎、县建筑公司经理李奇昌及项目经理李赛松参加了会议，会议内容形成《关于随嘎信访案件答复意见的协调会议纪要》，其内容为：“（一）同意将土地证返还李赛松，再由李赛松变更给随嘎；随嘎提出开发中资金投入及出资情况由随嘎与建筑公司自行清算，政府不参与；（二）土地使用证变更由随嘎向国土部门提出变更申请，李赛松出示同意变更材料证明，方可变更；（三）在土地证变更过程中发生的费用由随嘎承担。”同日，李赛松出具了两份《申请书》：一份要求返还52号土地证，一份要求将土地变更给随嘎，同时写明“原政府补偿的费用237万元，扣除多交国库的19.5万元后的补偿费用217.5万元，由随嘎先生在领证时交还政府。后随嘎向县国土局提交了李赛松出具的两份《申请书》，但没有交纳费用。2009年9月25日，县国土局为随嘎办理了西国用（2009）字第123号土地登记，核发了小山包国有土地使用权证。2010年6月1日，县国土局向县政府提出西国土资请字（2010）41号《关于收回发给随嘎同志土地使用证的请示》。2010年6月3日，第十届西盟县委第61次常委会议决定小山包不再开发为建设用地，农用地转用审批手续不再上报，办给随嘎的土地证由国土局依照法律法规规定注销。2010年8月25日，县国土局通知随嘎交回国有土地使用权证。随嘎不服申请复议，2010年12月8日经普洱市国土资源局复议维持县国土局决定。2011年1月13日，县国土局以通知决定程序不合法为由主动予以撤销。2013年10月25日，县政府作出西政发（2013）141号《关于收回县城东北方向小山包土地使用权的决定》，决定收回县城东北方向小山包土地使用权，面积：121433.33平方米，地号：532730104-08-01-52号。因不服该决定，随嘎申请行政复议。2014年3月11日，普洱市人民政府作出复议决定，以主要事实不清为由，撤销县政府的决定，并责令县政府重新作出具体行政行为。2014年11月17日，县政府向随嘎送达了《陈述申辩告知书》，告知了拟决定的内容、事实法律依据，以及陈述申辩的权利。2014年11月18日，随嘎向县政府提交了《陈述申辩书》，申请召开听证会。2014年11月20日，县政府办公室向随嘎送达了《听证会通知》。2014年11月20日，县政府办公室告知了随嘎听证会听证员、记录员名单。2014年11月26日，县政府办公室组织举行了听证会，随嘎委托代理人参加了听证。2014年12月5日，县政府办公室告知随嘎，因其代理人没有提供证据材料，其代理建议没有采纳。2014年12月10日，县政府作出西政发（2014）114号《关于收回勐梭路小山包（地号532730001-01-01-123）土地使用权的决定》（以下简称114号决定），决定：收回勐梭路小山包（地号：532730001-01-01-123）土地使用权；责令县国土局撤销西国用（2009）字第123号土地登记并收回随嘎持有的国有土地使用证。因不服该决定，随嘎向人民法院提起行政诉讼。一审法院另查明，经工商行政机关批准，西盟佤族自治县建筑工程公司于2012年8月10日变更为西盟佤山建设工程总公司。一审判决认为，本案被诉行政行为有两个不同的决定内容：一是收回土地使用权，二是责令县国土局注销土地登记、收回国有土地使用权证。其中县政府收回土地使用权的行为属于行政纠错行为，人民法院审查行政纠错行为是否合法应以审查原行政行为是否违法为前提。本案中，县政府决定纠错的对象，即原行政行为是2009年9月25日其颁证给随嘎的行政行为。结合本案案件事实，本案诉争的随嘎所持国有土地使用权证范围内的小山包，原属集体林地，于1996年被县政府征用后，县政府先后于2004年、2007年两次将其作为国有建设用地进行出让；2008年3月普洱市国土资源局发出督办通知，明确告知该土地未办理集体农用地转、征收审批手续，要求予以收回；同年11月，县国土局将该土地进行了收储，收回了国有土地使用权证；2009年9月25日，县政府在明知小山包仍未办理集体农用地转、征收审批手续，而且国家已将小山包进行收储的情况下，仍通过会议纪要的形式，将该土地的使用权证由原来的持有人变更为随嘎，县政府的该颁证行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十四条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条有关农用地转为建设用地应当办理农用地转用审批手续的规定，因此县政府根据土地管理法第七十八条第一款有关非法批准、使用的土地应当收回的规定，决定收回小山包土地使用权依据的事实清楚、证据充分、法律适用正确。随嘎关于1999年前的土地管理法规定土地审批实行分级限额一次性审批，国务院同意西盟县城迁移的批复证明整个县城的用地以及用于县城建设的审批已经完成的主张，不予采信。而县政府收回责令县国土局注销土地登记、收回国有土地使用权证的行为则属于内部行政行为，但因该内部行政决定直接送达给随嘎，并在决定中告知随嘎享有申请行政复议或诉讼的权利，所以该内部行政决定已外部化，对随嘎的权利义务产生了实际影响，故随嘎有权起诉要求人民法院对该内部行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地实施条例）第七条第一款、国土地资源部《土地登记办法》第五十六条的规定，收回用地单位土地使用权的，由县级以上人民政府土地行政主管部门注销土地登记，然后收回土地权利证书，故县政府在收回小山包土地使用权的同时，责令所属职能部门西盟县国土局注销小山包土地登记、收回国有土地使用权证符合法律规定。另县政府在作出被诉行政行为前，已告知随嘎拟决定的内容及其事实法律依据，告知了随嘎申请听证的权利、组织了听证会，充分保障了随嘎的陈述申辩权利，符合行政程序公开、公正原则以及程序参与原则的基本要求。综上，县政府作出的被诉行政行为合法，应予支持。随嘎有关县政府主体不适格的理由，与土地管理法第十一条、土地实施条例第五条的规定，以及县政府以其名义发放给随嘎土地使用权证的事实不符，不予采信。故随嘎请求撤销县政府决定、确认其持有国有土地使用证有效的诉讼请求，不予以支持。行政机关发现自己作出的行政行为有错可依法自行撤销，但因撤销给相对人造成损失的，根据土地管理法第七十八条第二款的规定，应当依法予以赔偿，故随嘎提出赔偿请求于法有据，但本案中随嘎提供的相关证据均系2009年9月25日即其领取国有土地使用权证以前出具的交款凭据，且交款凭据载明的交款人均不是其本人，故其相应的诉讼请求不予以支持。综上，经一审法院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条的规定，判决驳回随嘎的诉讼请求。上诉人随嘎上诉称：一、一审法院认定事实不清。（一）本案新县城搬迁始于1995年，本案所涉地块在新县城搬迁时已经是建设用地，该土地并不需要再办理农用地转批手续。按照1988年施行的土地管理法，西盟县城搬迁时并不存在三次审批过程，而是实行分级限额一次性审批，并应报国务院批准。多份证据也证明了整个县城的用地以及用于县城建设的审批已经完成，不存在被上诉人所称的未办理农用地转征及具体项目供地未审批情形。（二）根据《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》第四条、第六条的规定，本案中被上诉人并未提交经报批的最低价，在无标准可参照的情况下就不能主观的认定涉案地块存在低价出让的问题。（三）2001年、2012年规划图列显示，小山包已列入城镇建设用地，且为有条件建设区。（四）其上访事项有事实根据，县政府才向其颁发了涉案土地的使用权证。并非被上诉人所称的迫于信访压力和维稳需求颁证。（五）114号决定认为涉案土地存在违法违规审批的情形，但从1998年至今也无人因此受到任何处分。二、其是本案所涉土地使用权的合法拥有者，并支付过相关费用。（一）涉案土地不符合收储条件，县国土局无权签署土地收储协议，土地使用权不因收储而终止。（二）李赛松和县建筑公司都不是涉案土地的真正权利人，不能代表上诉人签署土地收储协议及补偿协议。（三）其持有相关费用支付票据原件，印证上诉人是涉案土地的实际权利人。三、被上诉人滥用权力致使内部行政行为外化。（一）根据《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第二、三项规定，114号决定只能是基于领导关系的内部行为，不能对外直接行使，被上诉人的行为属滥用职权。（二）按照《云南省土地登记条例》第十六条第二款的规定，撤销全部或部分已经核准的土地登记事项的权利应由县国土局行使而非被上诉人县政府。请求撤销一审判决，支持其一审时提出的诉讼请求。被上诉人市政府答辩称：一、国办函（1995）53号《国务院办公厅关于云南省西盟佤族自治县人民政府驻地迁移问题的复函》（以下简称53号复函）系西盟新县城搬迁的项目依据，并非征用地的审批依据。根据1986年土地管理法第二十二条、第二十三条的规定，虽然在1999年以前土地审批实行分级限额一次性审批，但在申请用地之前必须按照国家基本建设程序获得项目批准文件。二、根据2001年通过的西盟县土地利用总体规划，小山包被规划为林地。根据县政府（2007）23号批复，小山包从龙潭自然保护区内修编出来变为用材林。2012年规划修编后，小山包被标注为有条件建设区，有条件建设区是指城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的区域，也是城乡建设用地适应调整的允许区域。但规划期内原则上不得调整，如确需调整则要按规划修改处理，并报原规划审批机关审查批准，因此，小山包并非建设用地。现在，小山包除了根据云南省林业厅云（普）林资许准（2007）628号《使用林地审批同意书》（以下简称628号林地审批书）批准征用了3.5647公顷的林地外，剩余林地至今还未办理林地征占用审批，且整个小山包12.1436公顷土地均未办理农用地转用、征用审批及供地审批。因此，被上诉人先后以“出让”方式以及“综合”、“城镇混合住宅用地”的土地用途，同意县工商联、县建筑公司进行开发，并先后为县工商联、县建筑公司李赛松颁发土地证，不仅不符合土地利用总体规划，同时也超越了被上诉人的审批权限。三、本案所涉《土地收储协议》、《收回土地使用权补偿协议》系被上诉人与县建筑公司及李赛松经充分协商后达成的一致意见，并未违反国家法律规定，后协议当事人并未对此提出异议，上诉人与上述协议并无利害关系，无权提出异议。上诉人主张其持有小山包土地使用费支付票据的原件，但票据上写明的付款人系李赛松，并且李赛松和县建筑公司也明确表明，上诉人持有的票据上记载的款项系李赛松和县建筑公司缴纳。四、本案所涉的《协调会议纪要》的形成是因为省信访办相关领导的指示，并非上诉人认为的是为了恢复土地权利的真实情形。事后，省信访办的领导也因为指示错误，调离了岗位。五、本案中，县国土局的办证程序违法，被上诉人据此责令县国土局撤销土地登记符合法律规定，并未滥用行政权力。请求驳回上诉，维持原判。第三人西盟佤山建设公司及李赛松未陈述意见。一审法院已随案将各方当事人在一审中提交的全部证据材料移送本院。县政府向一审法院提交了53号复函、云政复（2012）54号《云南省人民政府关于普洱市10个县区完善土地利用总体规划（2010-2020年）的批复》、628号林地审批书等十一组证据材料。欲证明114号决定有相应的事实和法律依据。随嘎向一审法院提交了52号土地证、相关资金的单据等八组证据材料。欲证明114号决定认定事实不清，适用法律错误。一审法院经审查认为，县政府提交的2014年5月29日对李赛松的调查笔录、2009年9月21日李赛松的两份申请书所要证明的事实与庭审查明事实不一致之处，以庭审查明的事实为准。随嘎提交的2008年2月16日《关于“三叠山阿佤文化生态园”土地证转让给西盟县建筑工程公司项目经理李赛松的情况说明》、第五组、第六组、第七组、第八组证据材料与本案没有关联不予认定。对县政府和随嘎提交的其余证据，一审法院均作为本案证据予以认定。本院经审查认为，一审法院对上述证据材料的认证意见并无不当，本院予以确认。本院二审查明的事实与一审查明事实一致，对一审判决认定的法律事实，本院予以确认。根据上诉人随嘎一审时提出的诉请，结合各方当事人的诉辩主张，本院认为，本案争议焦点是：县政府作出114号决定是否具备行政执法主体资格，114号决定事实依据是否充分，适用法律是否正确，随嘎主张赔偿250万元是否有相应的事实依据。围绕争议焦点，随嘎认为，本案争议的小山包土地是其以划拨方式合法取得的，不存在因其上访维稳才发放土地证的情形。争议地属于西盟县城整体搬迁的一部分，所有土地办理了农转非手续，已与当地农户签订了土地征收补偿协议，所以在1995年整个县城搬迁时已经办完了土地征用手续的审批。县政府陈述涉案土地未办理征转手续与事实不符，县政府可以完善相关手续，由其继续使用土地。县政府则主张，由于本案所涉小山包土地没有完成建设用地审批手续，其以出让方式发证错误，应当被依法收回。县城征占用地分三批进行，第一批手续已经完结，小山包属于第二批，与村小组签订了协议但未进行土地征转审批，依据土地管理法的规定收回小山包土地合法。此外，西国用（2009）字第123号土地登记仅根据相关批示和会议纪要登记，事实不清，程序违法。县政府本着纠错的态度，作出114号决定并无不当。对上述争议焦点及各方诉辩观点，本院评判如下：一、关于县政府作出被诉114号决定的执法主体资格问题。土地管理法第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……土地实施条例第五条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。……《云南省土地登记条例》第十三条规定，根据土地行政主管部门土地登记结果，由同级人民政府或者其授权的土地行政主管部门向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》；由土地行政主管部门向土地他项权利人颁发《土地他项权利证明书》。根据上述规定，本案所涉随嘎持有的国有土地使用证是经县国土局填发，由县政府审核颁发的国有土地使用证。按照依法行政原则，县政府应对国有土地使用权确认的颁证行为所产生的法律后果负责，其具有对本案所涉随嘎持有的国有土地使用证登记内容行政纠错的职责，进而可以行使收回土地使用权及责令县国土局撤销相关土地登记及收回土地使用证的职责。二、关于114号决定的认定事实和法律适用问题。土地管理法第四条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。该法第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据在案有效证据证实，本案争议所涉的小山包土地未依法办理农用地转为建设用地以及部分集体土地征收为国有土地的相关手续。县政府在未办理农用地转为建设用地以及部分集体土地征收为国有土地的相关手续的情况下，颁发给随嘎涉案国有土地使用证的行为，已违反了法律的强制性规定，足已构成收回涉案土地使用权及责令县国土局撤销涉案土地登记的法定理由。三、关于随嘎提出的赔偿问题。随嘎诉称自2003年起，其就开始投入资金对涉案土地进行开发，由于县政府的违法行政，在其开工后反复通知停工和开工，造成其设计费、修路费、人工费等损失达250万元。本院认为，本案被诉114号决定尚未被撤销或确认违法，随嘎要求赔偿的前提即违法行政行为并不存在，随嘎提出赔偿请求无事实依据。二审庭审中，随嘎提出114号决定如果不能撤销，则县政府应对收回其土地使用权造成的损失进行赔偿。但是，随嘎对其损失的主张并未提供相应的证据予以证实，本院仍难以支持其提出的因被诉114号决定违法而主张的赔偿请求。此外，根据行政法中的信赖利益保护原则，行政行为作出后，如发现有较严重违法情形或可能给国家、社会公共利益造成重大损失的，必须撤销或改变此种行为时，行政机关对撤销或改变此种行为给无过错的相对人造成的损失应给予补偿。本案114号决定的行政纠错行为正确，如上诉人随嘎认为县政府的行政行为给其造成了损失，应提交相应证据予以证明，并可主张行政补偿事宜，但不属于本案审查的范围。综上，114号决定认定事实清楚，适用法律正确，执法程序并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人随嘎负担。本判决为终审判决。审 判 长  赵光喜代理审判员  邱 林代理审判员  杨屹梅二〇一六年六月十七日书 记 员  林珊珊