新疆维吾尔自治区克拉玛依市克拉玛依区人民法院行 政 判 决 书（2016）新0203行赔初1号原告高保成，男，汉族，48岁，新疆油田公司重油开发公司职工，住克拉玛依区。被告克拉玛依市克拉玛依区。组织机构代码：01026985-5。法定代表人徐世雄，系该局局长。委托代理人戴新德，男，汉族，47岁，该局工作人员，住克拉玛依区。委托代理人解红梅，新疆众信律师事务所律师。原告高保成因与被告克拉玛依市克拉玛依区住房和城乡建设局（交通运输局）（以下简称克区交通运输局）不服其他行政行为行政赔偿一案，于2016年1月11日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2016年1月11日立案后，于2016年1月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告高保成、被告克区交通运输局之委托代理人戴新德、解红梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告高保成诉称，2015年6月29日，被告以乘客投诉原告议价和不使用计价器、拒载为由，被告依据《克拉玛依市客运出租汽车从业人员服务质量监管协议》扣押了原告的出租车车辆运输证和服务卡，迫使原告停业并接受调查。2015年7月3日，被告主动退还了扣押原告的出租车车辆运输证和服务卡。2015年7月14日，被告再次依据《克拉玛依市客运出租汽车从业人员服务质量监管协议》扣押了原告的服务卡，迫使原告停业。逼迫原告必须履行被告给原告下发的《关于处理出租车驾驶员违约服务案件的通知》中规定的所有条款。2015年8月5日，被告再一次主动将服务卡退还给原告，鉴于被告的行为给原告造成的重大经济损失和精神损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二章第四条第一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第二章第十二条第一项、《中华人民共和国行政处罚法》第一章第六条、第七章第六十条的规定。原告特提起行政赔偿，请求被告赔偿迫使原告停止出租车营运工作长达28天造成的经济损失14000元整；被告赔偿自2015年6月29日至今给原告造成的精神损失费30000元整。原告当庭提供如下证据：1、《中华人民共和国行政处罚法》第五章第三十六条、《新疆维吾尔自治区道路交通运输管理条例》第十五条第一项、《交通行政处罚行为规范》，拟证实被告没有依据法律、法规及部门规章规定的程序扣押原告的出租车车辆运输证和服务卡;2、交通运输部文件（交改法发[2012]45号），来源是克拉玛依市交通局行政办，拟证实按照上述文件，从2012年1月31日开始已经取消了扣押车辆运输证;3、证人刘永平的证人证言，拟证实《克拉玛依市客运出租汽车从业人员服务质量监管协议》,不是原告自愿与被告签订的;4、克拉玛依区人民法院（2015）克民小额字第364号民事判决书，拟证实原告的出租车每天的营运损失500元。被告辩称，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。2015年6月26日上午，高保成驾驶新JT-1401出租车在正常运营状态下，从克拉玛依市南新路由西向东行驶至汇福公交车站台附近时，乘客郑钧搭乘了该出租车。郑钧上车后，高保成问到哪，郑钧说去克拉玛依飞机场。高保成载客行进过程中在路边停车，让乘客郑钧下车，拒绝服务。高保成拒载乘客的违法事实，有乘客郑钧电话投诉登记台账、对高保成的询问录像和询问笔录、乘客郑钧出具的乘坐出租车经过、案件听证笔录，对乘客郑钧的询问笔录等证据在案可证实。《行政处罚法》第三十七条第二款规定：行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。被告根据上述规定，对高保成作出《克拉玛依市城市客运管理协助调查通知单》，于2015年6月29日对新JT-1401出租车车辆运输证、高保成服务监督卡作为证据先行登记保存。被告进行相应的调查后，于2015年7月3日即将车辆运输证、服务监督卡予以归还。《新疆维吾尔自治区市政公用事业特许经营条例》第七条第二款规定：州、市（地）、县（市）市政公用事业主管部门，依据本级人民政府的授权，负责本行政区域内特许经营项目的实施，对特许经营活动进行监督管理。第十五条第一款规定：特许人赋予特许经营权的，应当与特许经营者签订特许经营协议，颁发特许经营权证。被告根据上述规定，为维护市政公用事业出租车管理秩序，与原告签订了《克拉玛依市客运出租汽车特许经营协议书》及《克拉玛依市客运出租汽车从业人员服务质量监管协议》。《克拉玛依市客运出租汽车特许经营协议书》第二条第五款规定：运营期间，特许经营或者其聘用驾驶员不得有以下行为：...3、无正当理由拒载乘客，或者采用先问后载的方式选择性载客，或在上下班高峰期以交接班以及其他名义拒绝载客或停止运营服务。《克拉玛依市客运出租汽车从业人员服务质量监管协议》第三条规定（一）从业人员不履行协议的约定和义务，监管人可以采取暂扣营运证件、服务监督卡、责令学习整改、重新考试上岗，违约记录在案等方式处理。...。被告根据上述协议规定，2015年7月14日，对高保成作出《关于处理出租车驾驶员违约服务案件的通知》，仅暂扣了高保成的服务监督卡，通知高保成在暂扣期间不得从事出租汽车经营活动，完全符合上述协议的约定。被告只对出租车驾驶员进行了处理，并没有停止该出租车辆的营运，原告要求被告赔偿营运损失没有事实根据和法律依据。另外，原告要求赔偿精神损失费没有法律依据。综上所述，原告的起诉无事实和法律依据，应依法予以驳回。被告于2016年1月22日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、克区交通运输局组织机构代码证、克拉玛依市机构编制委员会文件（克机编发[2012]83号）、新疆维吾尔自治区人民政府文件（新政法[2013]46号）、新疆维吾尔自治区交通运输厅文件（新交发[2013]60号）、克拉玛依市政府法制办颁发的行政执法证，《中华人民共和国行政处罚法》、《新疆维吾尔自治区道路交通运输管理条例》、《新疆维吾尔自治区市政公用事业特许经营条例》，拟证实被告具有执法的主体资格及作出处罚的法律适用依据；2、被告工作人员登记的2015年服务质量投诉及咨询电话受理情况登记台账（乘客郑钧投诉登记情况）、协助调查函、2015年8月6日对乘客郑钧的询问笔录，拟证实乘客郑钧乘车的经过和原告拒载乘客郑钧的事实；3、被告于2015年6月29日对高保成询问制作的音像资料及整理的书面材料记录、被告于2015年6月30日、2015年8月5日对高保成的二次询问笔录，拟证实原告认可乘客郑钧上车前，其出租车空车灯是亮着竖起的，处于空车待租状态。乘客郑钧上车后，原告不承载乘客去目的地，要乘客郑钧下车的事实；4、原告与被告签订的《克拉玛依市客运出租汽车特许经营协议书》、《克拉玛依市客运出租汽车从业人员服务质量监管协议》，拟证实原告与被告自愿签订《克拉玛依市客运出租汽车从业人员服务质量监管协议》的事实；5、立案审批表、先行登记保存证据审批表、客运管理协助调查通知单、2015年7月1日被告工作人员前往新疆油田公司工程技术处对乘客郑钧是否有吸烟习惯进行调查的协助调查函、2015年7月12日乘客郑钧出具的乘坐原告的出租车经过情况说明、案件处理意见书、违法行为通知书（克城客违通[2015]K0018号）及送达回证、原告关于举行听证报告的申请、行政处罚听证通知书及送达回证、听证笔录、行政处罚听证会报告书、2015年8月10日重大案件集体讨论记录、行政处罚决定书及送达笔录、邮政特快专递送达回执、原告关于延期缴纳罚款的申请报告、原告缴纳罚款的票据复印件、处罚结案报告，拟证实被告作出具体行政行为的程序合法。经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：1、原告提交的第一组证据：《中华人民共和国行政处罚法》第五章第三十六条、《新疆维吾尔自治区道路交通运输管理条例》第十五条第一项、《交通行政处罚行为规范》，拟证实被告没有依据法律、法规及部门规章规定的程序处罚原告。被告对上述证据的真实性不持异议，但认为与本案无关，本院认为，上述证据可以证实被告作出暂扣出租车的车辆运输证以及原告的服务监督卡的行政行为需符合法律、法规及规章规定的条件，本院予以确认；2、原告提交的第二组证据：交通运输部文件（交改法发[2012]45号），拟证实按照上述文件，从2012年1月31日开始已经取消了扣押车辆运输证。本院认为，本案中被告作出行政处罚的依据在该交通运输部文件中并未规定，上述证据与本案没有关联性，故对上述证据本院不予采信；3、原告提交的第三组证据：证人刘永平的证人证言，拟证实《克拉玛依市客运出租汽车从业人员服务质量监管协议》并不是原告自愿与被告签订的，被告对证人证言陈述部分认可，且认为证人证言无法证实原告的主张，本院认为，证人证言无法证实原告是否是自愿与被告签订协议的事实，故对上述证据本院不予采信；4、原告提交的第四组证据：克拉玛依区人民法院（2015）克民小额字第364号民事判决书，拟证实原告的出租车每天的营运损失500元。被告对上述证据的真实性有异议，且认为与本案无关，本院认为，上述证据系法院对出租车营运损失标准进行裁判的个案，与本案无关联性，本院不予采信；5、被告提交的第一组证据：克区交通运输局组织机构代码证、克拉玛依市机构编制委员会文件（克机编发[2012]83号）、新疆维吾尔自治区人民政府文件（新政法[2013]46号）、新疆维吾尔自治区交通运输厅文件（新交发[2013]60号）、克拉玛依市政府法制办颁发的行政执法证，《中华人民共和国行政处罚法》、《新疆维吾尔自治区道路交通运输管理条例》、《新疆维吾尔自治区市政公用事业特许经营条例》，原告对上述证据的真实性不持异议，但对其证明的内容不予认可，本院认为，上述证据可以证实被告具有执法的主体资格及作出处罚适用的法律依据，本院予以确认；6、被告提交的第二组证据：被告工作人员登记的2015年服务质量投诉及咨询电话受理情况登记台账（乘客郑钧投诉登记情况）、协助调查函、2015年8月6日对乘客郑钧的询问笔录，原告对上述证据的真实性不持异议，但对其证明的内容不予认可，本院认为，上述证据可以证实本案的基本事实，本院予以确认；7、被告提交的第三组证据：被告于2015年6月29日对高保成询问制作的音像资料及整理的书面材料记录、被告于2015年6月30日、2015年8月5日对高保成的二次询问笔录，原告对上述证据的真实性不持异议，但认为2015年6月29日对其询问制作的音像，是在其不赞成的情况下录制的，被告对其做二次询问笔录，其并没有认可拒载乘客的事实。本院认为，被告对原告的询问笔录来源合法，上述证据能证实本案案件事实。原告所提出的异议不足以否定该二份询问笔录的真实性。该二份笔录与本案事实具有关联性，故在原告不能提出相反证据予以反驳的情况下，本院对上述证据予以采信；8、被告提交的第四组证据：原告与被告签订的《克拉玛依市客运出租汽车特许经营协议书》、《克拉玛依市客运出租汽车从业人员服务质量监管协议》，原告对上述证据的真实性不持异议，但认为克拉玛依市客运出租汽车从业人员服务质量监管协议是受胁迫签订的，本院认为，上述协议是被告为行使行政管理职权与从事出租车服务的从业人员订立的协议，只有同意遵守上述协议才能从事出租车客运服务，原告亦是在签订上述协议后才取得了出租车客运服务资格，在原告没有证据证实服务质量监管协议系被告胁迫其签订的情况下，对上述证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认；9、被告提交的第五组证据：原告对被告出具的立案审批表、2015年7月1日被告工作人员前往新疆油田公司工程技术处对乘客郑钧是否有吸烟习惯进行调查的协助调查函、2015年7月12日乘客郑钧出具的乘坐原告的出租车经过情况说明、案件处理意见书、违法行为通知书（克城客违通[2015]K0018号）及送达回证、原告关于举行听证报告的申请、行政处罚听证通知书及送达回证、听证笔录、行政处罚听证会报告书、2015年8月10日重大案件集体讨论记录、行政处罚决定书及送达笔录、邮政特快专递送达回执、原告关于延期缴纳罚款的申请报告、原告缴纳罚款的票据复印件、处罚结案报告的关联性不持异议，但对被告证明的内容不予认可，且认为乘客郑钧所述并不属实，本院认为，上述证据可以证实被告作出具体行政行为履行了法定程序，本院予以确认。对于被告出具的先行登记保存证据审批表、客运管理协助调查通知单，原告对其真实性不予认可，本院认为，上述证据不具备合法性，依法不予采信；经审理查明，2015年6月26日11时20分，被告所属的克拉玛依区客管办接到乘客郑钧投诉，投诉新JT-1×××出租车司机拒绝提供载客服务。后被告的执法人员戴新德、安英杰对乘客郑钧和新JT-1×××出租车司机即原告高保成进行了调查询问。2015年6月29日，被告将新JT-1×××出租车的车辆运输证以及原告的服务监督卡以先行证据登记保存的形式予以暂扣。2015年7月3日，被告将车辆运输证以及原告的服务监督卡退还原告。2015年7月14日，被告给原告送达违法行为通知书，认为原告驾驶出租车新JT-1×××拒载乘客，属违法行为，拟作出5000元处罚决定。同时，被告给原告送达关于处理出租车驾驶员违约服务案件的通知，决定根据双方签订的《克拉玛依市客运出租汽车从业人员服务质量监管协议》第二章第五条第二、三款、第三章第一条之规定，暂扣原告的出租车服务资格证，并要求原告自接到通知的15个工作日，参加被告组织的上岗资格考试。2015年8月5日，被告将原告的出租车服务资格证退还原告。原告提出听证申请，后经过听证，2015年8月14日，被告作出克城客罚决[2015]18号《行政处罚决定书》，认定原告在2015年6月26日，驾驶出租车新JT-1401拒绝提供载客服务，决定予以罚款人民币3000元。原告不服该处罚决定，故提起行政诉讼。(另案裁判)另查，2014年8月18日，被告作为特许人与原告作为特许经营者签订《克拉玛依市客运出租汽车特许经营协议》，该协议约定了特许人特许的事项、特许经营项目服务约定、违约处理、协议的监管、特许经营权的撤销与注销及协议终止等事项。同时，被告作为监管人与原告作为从业人员又签订了《克拉玛依市客运出租汽车从业人员服务质量监管协议》，该协议规定了双方的权利和义务、违约处理等事项，其中第二部分的第五条约定：运营期间，从业人员不得有以下行为：...3、无正当理由拒载乘客，或者采用先问后载的方式选择性载客，或在上下班高峰期以交接班以及其他名义拒绝载客或停止运营服务。...第三部分第一条约定：从业人员不履行协议的约定和义务，监管人可以采取暂扣营运证件、服务监督卡、责令学习整改、重新考试上岗，违约记录在案等方式处理。...。另查，原告于2015年9月1日缴纳了3000元罚款。本院认为，被告作为交通运输行政主管部门对本市出租汽车客运管理具有法定职权,但履行管理职权应依法进行。在乘客投诉新JT-1×××出租车拒载后，被告于2015年6月29日将新JT-1×××出租车的车辆运输证以及原告的服务监督卡以先行证据登记保存的形式予以保存。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款：行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。之规定，根据上述规定，被告暂扣新JT-1401出租车的车辆运输证以及原告的服务监督卡的前提条件必须是在该证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，本案中，车辆运输证及服务监督卡不属于法律规定的可能灭失或者以后难以取得的证据。被告作出的证据先行登记保存行为缺乏合法性、合理性依据，应当予以撤销。但因该行政行为已经执行，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二项规定：行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；...，本院确认该行政行为违法。行政机关因违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条规定：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：...（七）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。直接损失也称积极损失，是指因遭受不法侵害而使现有财产直接减少或消灭，其中不包括间接损失，即受害人的可得利益或者可期待利益不属于国家赔偿范围。在行政赔偿诉讼中，因被告违法行政行为造成损害的事实原告负有举证责任，本案中，原告提交一份我院（2015）克民小额字第364号民事判决书，以此作为计算自己损失的依据，本院认为，民事案件中赔偿标准与行政案件不同，民事案件既赔偿当事人的直接损失，也赔偿当事人的间接损失，故原告的该份证据不能作为认定原告主张的直接损失的依据，考虑到原告停车营运期间却有损失，参考出租车行业的季节性等因素，本院酌定原告每天的直接损失为300元，自2015年6月29日至7月3日期间5天，共计1500元。对于原告主张的自2015年7月14日至2015年8月5日被告将原告的出租车服务资格证予以暂扣的行为，因原告与被告签订了《克拉玛依市客运出租汽车从业人员服务质量监管协议》，该协议系被告与出租车从业人员签订，被告依据相关条款的约定，对违规出租车驾驶员以学习的形式进行职业规范教育，不违反法律行政法规等的规定，且并没有停止该出租车辆的营运，故原告要求赔偿这一期间的损失，没有事实和法律依据，本院依法不予支持。关于原告要求的精神损失费，无法律依据，亦不属于国家赔偿的范围，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条之规定，判决如下：一、确认被告克拉玛依市克拉玛依区住房和城乡建设局（交通运输局）于2015年6月29日作出的暂扣新JT-1401出租车的车辆运输证以及原告高保成的服务监督卡行政行为违法；二、被告克拉玛依市克拉玛依区住房和城乡建设局（交通运输局）于本判决生效之日起十日内向原告高保成赔偿损失1500元；三、驳回原告高保成的其他诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于新疆维吾尔自治区克拉玛依市中级人民法院。审 判 长  霍莉莉审 判 员  华 慧人民陪审员  徐新霞二〇一六年六月二十九日书 记 员  杨 帆