河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）豫法行终字第265号上诉人（一审原告）杜永和，男，汉族，1967年出生，住郑州市**。上诉人（一审原告）张兰，女，汉族，1958年出生，，住郑州市**上诉人（一审原告）杜道显，男，汉族，1940年出生，住，住郑州市**/div>上诉人（一审原告）李学琴，女，汉族，1954年出生，住郑，住郑州市**div>上诉人（一审原告）陈宝玲，女，汉族，1954年出生，住郑州，住郑州市**iv>以上上诉人委托代理人杜永和，男，汉族，1967年出生，住郑州市，住郑州市**v>以上上诉人委托代理人魏广秧，河南银基律师事务所律师。上诉人（一审被告）郑州市房屋征收办公室（原郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室）。住所地郑州市中原区伊河路**伊河大厦。法定代表人张勇民，主任。委托代理人窦继华，郑州市房屋征收办公室工作人员。委托代理人杜天征，河南春秋律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市人民政府。。住所地郑州市法定代理人马懿，市长委托代理人杨建，郑州市人民政府法制办工作人员。被上诉人（一审第三人）郑州地产集团有限公司（原郑州市地产集团有限公司）。。住所地郑州市法定代表人李俊宇，董事长委托代理人张岩，河南春秋律师事务所律师。一审原告靳贤亮，男，汉族，1945年出生，住郑州市。一审原告张义文，男，汉族，1948年出生，住郑州市。一审原告魏成轩，男，汉族，1939年出生，住郑州市。一审原告陈玉霞，女，汉族，1966年出生，住郑州市。一审原告燕长海，男，汉族，1941年出生，住郑州市。一审原告刘淑娥，女，汉族，1936年出生，住郑州市。一审原告梅顺功，男，汉族，1959年出生，住郑州市二，住郑州市**>一审原告贾宝森，男，汉族，1954年出生，住郑州市二七，住郑州市**以上一审原告委托代理人靳贤亮，男，汉族，1945年出生，住郑州市。以上一审原告委托代理人张继荣，河南金学苑律师事务所律师。杜永和等13人诉郑州市房屋征收办公室、郑州市人民政府、郑州地产集团有限公司行政裁决一案，开封市中级人民法院作出（2014）汴行初字第29号行政判决。上诉人杜永和、张兰、杜道显、李学琴、陈宝玲，上诉人郑州市房屋征收办公室不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杜永和、张兰、杜道显、李学琴、陈宝玲及其委托代理人杜永和、魏广秧，上诉人郑州市房屋征收办公室委托代理人窦继华、杜天征，被上诉人郑州地产集团有限公司委托代理人张岩，一审原告张义文、魏成轩、陈玉霞、燕长海、刘淑娥、梅顺功、贾宝森、靳贤亮及其委托代理人靳贤亮、张继荣到庭参加诉讼，被上诉人郑州市人民政府未到庭参加诉讼，其委托代理人杨建庭审后提交了答辩意见。本案现已审理终结。本案被诉具体行政行为是：郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室于2009年9月16日作出的（2009）郑拆裁字第12号行政裁决。该行政裁决查明：郑州火车站西广场建设工程，已经郑州市发改委郑发改投资（2006）642号、（2007）217号立项批复、郑州市规划局（2007）郑城规规管许字（0121）号《建设用地规划许可证》、郑城规地（2008）（120）号《关于（2007）郑城规规管许字（0121）号建设用地规划许可证延期的批复》、郑政土（2007）118号《郑州市人民政府关于郑州市地产集团有限公司申请办理京广路扩宽改造工程和火车站西广场建设工程拆迁手续的意见》和郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室郑拆许字（2009）第001号《房屋拆迁许可证》的批准实施拆迁改造。杜永和等13人的房屋均位于郑州市规划局批准的用地范围和郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室核发的《房屋拆迁许可证》规定的拆迁范围内。2009年2月2日，郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室根据郑州市地产集团有限公司的申请，核发了《房屋拆迁许可证》，并在拆迁区域内张贴了《房屋拆迁公告》。2009年2月3日，郑州市地产集团有限公司在拆迁区域张贴了《郑州火车站西广场建设工程二期拆迁补偿安置方案》。补偿安置方案告知了搬家奖励费、搬家补助费、补偿安置方案及产权调换的安置地点等内容，该方案已经郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室审查备案。杜永和等13人可以选择货币补偿，也可选择产权调换，郑州市地产集团有限公司的补偿安置方案如下：一、货币补偿住宅房拆迁房屋补偿协商价格（房地产市场分类预评估价格）为：非成套砖木结构3510元／m²，非成套混合结构3580元／m²。成套住宅中楼房为四层的均价3878元／m²，楼房为五层的均价3848元／m²，楼房为六层的均价3812元／m²，楼房为七层的均价3917元／m²。住宅房改变实际用途且持有一年以上工商营业执照、税务登记证、纳税凭证等合法手续，可酌情在原房屋性质补偿标准的基础上，按经营面积一层提高20%，二层提高10%，三层提高5%予以补偿。多层住宅楼层系数计算表楼层层次一层二层三层四层五层六层七层四层楼0＋1.5%＋1.5%﹣3%五层楼0＋3.0%＋3.0%＋0.5%-6.5%六层楼0＋4.5%＋4.5%﹢1%﹣1%﹣9%七层楼0＋5.5%＋5.5%﹢3%0﹣4%-10%安置房价格暂定多层均价为1800元／m²，小高层均价为2500元／m²，高层均价为2900元／m²（最终以市物价局核定价格为准）。拆迁人与被拆迁人按评估价计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。不同意协商价的，以房地产市场评估价格确定。安置房楼层增减率的计算：（1）多层住宅房：一层增9%，二层增7%，三层增5%，四层增4%，五层为零，六层减25%。（2）十一层小高层住宅房：五层至一层每减少一层减少0.4%，六层为零，七层至十层每增加一层增加0.4%，十一层同十层。（3）二十七层高层住宅房：十三层至一层每减少一层减少0.4%，十四层为零，十五层至二十七层每增加一层增加0.4%。二、产权调换：（一）住宅房安置地点：1.永丰新都小区，，地点长江路与客技路交叉口向北约200米路西。2.春天花园小区，，地点长江路与客技路交叉口路北。3.大学南郡小区，，地点长江路与大学路交叉口向南约200米路西。以上安置房均为期房，其房屋产权性质为经济适用房。安置用房保证符合国家有关质量安全标准，产权明晰，符合拆迁补偿安置协议的约定。新建住宅房屋，符合住宅交付使用标准。（二）选房办法：根据被拆迁人签订拆迁补偿安置协议并交验房屋所有权证、交付空房的先后顺序，选择安置房的地点、楼栋、单元、户型、层次和面积。安置房屋面积原则上不少于被拆迁房屋面积，由于户型限制，可在超出原有房屋面积30平方米以内进行选择。拆迁行动不便的残疾人的房屋，被拆迁人选择产权调换的，在楼层选择方面，同等条件下给予适当照顾。三、奖励为了鼓励被拆迁人积极搬迁，对于在协商阶段签订协议并搬家的被拆迁人根据不同选择给予一次性不同奖励。搬迁奖励标准，以交房时间为准。（一）住宅货币补偿的在2009年4月11日前签订协议、搬迁完毕并验收合格的，每户奖励见下表：面积50m²以下（不含50m²）50-100m²（不含100m²）100m²以上奖励5000元10000元15000元（二）住宅房产权调换的在2009年4月11日前签订协议、搬迁完毕并验收合格的，每户奖励6000元。（三）协商阶段结束，不再给予任何奖励。郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室另查明：郑州市地产集团有限公司委托河南鑫辉房地产估价有限公司对拆迁区域内的房屋进行分类评估，评估结果为：评估项目典型房屋评估均价（元／㎡）住宅类成套住宅四层二七区京广北路26号1号楼3891五层二七区京广北路17号1号楼3892五层二七区京广北路20号楼3907五层二七区京广北路21号楼3846五层二七区京广北路21号2号楼3907五层二七区京广北路23号楼3881五层二七区京广北路25号5号楼3933五层二七区刘楼52号楼3895五层二七区刘楼164号楼3907五层二七区刘楼文教1号楼3919五层二七区刘楼188号楼（252号楼）3956六层二七区刘楼53号楼3905七层二七区京广北路26号楼3982七层二七区太和路160号楼3943非成套住宅砖木结构铁路局公房3691混合结构自建房3770并于2009年5月16日将《房地产估价报告一览表》进行了公示。在郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室主持调解过程中，部分被申请人对评估结果提出异议，郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室于2009年9月7日委托郑州市房地产评估专家委员会对河南鑫辉房地产估价有限公司出具的“豫郑鑫辉评字（2009）051040G号”评估报告进行鉴定，郑州市房地产评估专家委员会于2009年9月11日出具了“郑房估专鉴（2009）5号”鉴定结果，结果认为该估价程序符合规定，估价结果较为客观、公正。郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室认为：郑州市地产集团有限公司因郑州市城市规划建设的需要实施拆迁改造项目，经郑州市规划、拆迁主管部门批准，批准证件合法有效，且拆迁主体适格，实施拆迁程序合法，补偿安置方案经审查认为符合国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《郑州市城市建设拆迁管理条例》的有关规定，予以支持。根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、第二十三条、第二十五条、第三十一条，建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条、《郑州市城市建设拆迁管理条例》第二十二条、第二十九条、第三十一条的规定，作出如下裁决：一、维持郑州市地产集团有限公司对被申请人房屋的拆迁行为。被申请人必须在本裁决书送达之日起十五日内搬迁完毕，并将空房交申请人组织验收拆除。二、郑州市地产集团有限公司必须按《郑州火车站西广场建设工程二期拆迁补偿安置方案》对被申请人进行补偿安置。被申请人有权选择货币补偿或者房屋产权调换（具体补偿安置方案见裁决书附件）。被申请人要求货币补偿的，郑州市地产集团有限公司除按附件内容给被申请人结算货币补偿金额外，另按被拆迁房屋建筑面积每平方米每月8元一次性支付给被申请人3个月的临时安置补助费，被申请人将房屋交郑州市地产集团有限公司拆除。不接受货币补偿的，郑州市地产集团有限公司需进行补偿资金提存。被申请人要求进行产权调换的，应按《郑州市城市建设拆迁管理条例》第三十一条规定办理，由郑州市地产集团有限公司按附件补偿安置方案进行安置。三、被申请人选择产权调换且自行解决临时安置用房的，在临时安置期间，郑州市地产集团有限公司按被拆迁房屋建筑面积每平方米每月8元的标准发给被申请人临时安置补助费。超过临时安置期限的，临时安置补助费按《郑州市城市建设拆迁管理条例》相关规定执行。被申请人选择产权调换，且要求郑州市地产集团有限公司提供周转用房的，郑州市地产集团有限公司要提供周转用房。周转用房的使用按《郑州市城市建设拆迁管理条例》第四十二条规定执行。四、搬迁补助费，在校中、小学生交通补助费，电话移机费，有线电视拆装补助费等其他补助费由被申请人向郑州市地产集团有限公司出示有效证件后，按郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室和郑州市物价局联合下发的郑拆管字（2003）12号文件规定核发。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起60日内向郑州市人民政府申请行政复议，也可在裁决书送达之日起3个月内向人民法院提起诉讼，诉讼期间不停止拆迁的执行。开封市中级人民法院一审审理查明：郑州火车站西广场建设工程，经郑州市发展和改革委员会郑发改投资（2006）642号立项批复、郑州市城市规划局（2007）郑城规规管许字（0121）号《建设用地规划许可证》、郑政土（2007）118号《郑州市人民政府关于郑州市地产集团申请办理京广路扩宽改造工程和火车站西广场建设工程拆迁手续的意见》和郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室郑拆许字（2009）第001号《房屋拆迁许可证》的批准实施拆迁改造。杜永和等13人的房屋均位于郑州市城市规划局批准的用地范围和郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室核发的《房屋拆迁许可证》规定的拆迁范围内。2009年1月13日，郑州市地产集团有限公司委托郑州市二七拆迁安置补偿事务所具体负责该项目拆迁补偿安置工作。2009年2月3日，郑州市地产集团有限公司作出《郑州火车站西广场建设工程（二期）拆迁补偿安置方案》。2009年4月21日，郑州市地产集团有限公司委托河南鑫辉房地产估价有限公司对郑州火车站西广场二期拆迁范围内的被拆迁房屋进行分类评估。2009年5月16日河南鑫辉房地产估价有限公司作出豫郑鑫辉评字（2009）051040G号房地产拆迁估价报告。2009年8月17日，郑州市地产集团有限公司向郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室提出裁决申请。在郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室主持的调解过程中，部分被申请人对评估结果提出异议，郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室于2009年9月7日委托郑州市房地产评估专家委员会对河南鑫辉房地产估价有限公司出具的“豫郑鑫辉评字（2009）051040G号”评估报告进行鉴定，郑州市房地产评估专家委员会于2009年9月11日出具了“郑房估专鉴（2009）5号”鉴定结果，结果认为该估价程序符合规定，估价结果较为客观、公正。2009年9月16日，郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室作出（2009）郑拆裁字第12号行政裁决书。另查明，郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室于2011年10月更名为郑州市房屋征收办公室，该单位为事业法人，法定代表人为张勇民。2010年12月15日，郑州市人民政府国有资产监督管理委员会发文，在郑州市地产集团有限公司基础上组建郑州地产集团有限公司，将郑州市地产集团有限公司现有全部资产，通过国有产权无偿划转方式注入郑州地产集团有限公司，由郑州地产集团有限公司经营管理。2011年3月2日，郑州市人民政府对郑州市地产集团有限公司重组方案作出批复，在郑州市地产集团有限公司基础上组建郑州地产集团有限公司。开封市中级人民法院一审认为，根据当时生效的国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、《郑州市城市建设拆迁管理条例》第二十二条的规定，郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室在拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的情况下，经当事人申请，具有作出行政裁决的法定职权。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室未提供杜永和等13人的起诉超过起诉期限的证据，故郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室认为杜永和等13人的起诉超过诉讼时效的理由不能成立，不予支持。国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十条规定，拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。《河南省城市房屋拆迁管理条例》第十二条第二款规定，接受委托的拆迁单位，应当具有省建设行政主管部门颁发的房屋拆迁资格证书。本案中，拆迁人郑州市地产集团有限公司于2009年1月13日委托郑州市二七拆迁安置补偿事务所具体负责拆迁补偿安置工作，而郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室提交的证据显示，郑州市二七拆迁安置补偿事务所的资格证书是2009年7月1日由郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室而非省建设行政主管部门颁发的。国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十一条规定，拆迁人委托拆迁的，应当向被委托的拆迁单位出具委托书，并订立拆迁委托合同。拆迁人应当自拆迁委托合同订立之日起15日内，将拆迁委托合同报房屋拆迁管理部门备案。本案中，郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室作出行政裁决的案卷中未见拆迁委托合同。《郑州市城市建设拆迁管理条例》第三十四条规定，拆迁当事人对被拆迁房屋补偿协商一致的，可以不对被拆迁房屋或者安置房屋进行评估；协商不一致的，由拆迁人与被拆迁人共同委托具有房地产评估资质的机构对被拆迁房屋或者安置房屋进行分类评估。拆迁当事人就委托评估机构达不成一致意见的，由郑州市人民政府城市建设拆迁管理部门组织有关当事人在具有资质的评估机构中随机抽定。拆迁当事人对分类评估结果有异议，达不成协议的，被拆迁房屋的补偿金额以分户评估的价格确定。分户评估的评估机构由拆迁当事人双方协商共同委托。本案中郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室作出行政裁决的案卷中未见以上相关事实的充分证据。《郑州市城市建设拆迁管理条例》第二十八条规定了对被拆迁房屋及其附属物的权属、面积和使用性质的认定和对被拆迁房屋以外的其他建筑物、构筑物的权属、面积的认定，而郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室作出行政裁决的案卷中未见其对被申请人（包括本案13名原告）被拆迁房屋及其附属物的权属、面积和使用性质的认定和对被拆迁房屋以外的其他建筑物、构筑物的权属、面积认定的充分证据，对此事实的认定关系到行政裁决书中对被申请人（包括本案13名原告）房屋拆迁货币补偿费的计算。综上所述，郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室作出的（2009）郑拆裁字第12号行政裁决事实不清，应属违法。郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室是郑州市机构编制委员会批准的事业法人机构，被诉具体行政行为（2009）郑拆裁字第12号行政裁决是由郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室作出的，而不是由郑州市人民政府作出的，故杜永和等13人对郑州市人民政府的诉讼请求无事实根据和法律依据，郑州市人民政府请求依法驳回杜永和等13人对其诉讼请求理由成立，予以支持。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案中，杜永和等13人对其提出的赔偿请求未提供充分有效的证据，故对其赔偿请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第二项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，开封市中级人民法院判决如下：一、确认郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室于2009年9月16日作出的（2009）郑拆裁字第12号行政裁决违法。二、驳回杜永和、靳贤亮等13人的赔偿请求。三、驳回杜永和、靳贤亮等13人对郑州市人民政府的诉讼请求。上诉人郑州市房屋征收办公室不服一审判决，向本院提出上诉称：（一）上诉人已对杜永和等13人起诉超过起诉期限进行了举证及答辩，一审不予认定错误。（二）一审判决认定郑州市二七拆迁安置补偿事务所不具备从事房屋拆迁工作资质、未提交拆迁委托合同不当。根据《河南省城市房屋拆迁管理条例》、《河南省城市房屋拆迁单位管理办法》的规定，上诉人有权向郑州市二七拆迁安置补偿事务所颁发《资质证书》，郑州市二七拆迁安置补偿事务所具备从事房屋拆迁工作资质；根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定，申请人提出裁决申请不需要提交拆迁委托合同，不提交拆迁委托合同不影响裁决审理。（三）一审认定上诉人作出被诉行政裁决没有提交分户评估证据属违反法规规定错误。依照《城市房屋拆迁裁决工作规程》第十条、《城市房屋拆迁估价指导意见》第二十条、第二十一条、第二十二条、《郑州市城市建设拆迁管理条例》第三十四条规定，分户评估的启动需要当事人对分类评估提出书面异议并提出分户评估申请，杜永和等人虽对分类评估结果提出异议，但未提出分户评估申请，上诉人根据当事人对分类评估的异议委托专家委员会进行鉴定，将鉴定后的估价结果作为裁决依据，符合法规规定。（四）上诉人对杜永和等13人被拆除的房屋及附属物权属、面积和使用性质的认定进行了详细举证，一审判决认为没有充分证据不当。（五）上诉人作出的行政裁决程序合法，手续完备，裁决内容符合法律法规相关规定。请求撤销一审判决第一项，驳回杜永和等13人诉讼请求。上诉人杜永和、李学琴、张兰、杜道显、陈宝玲不服一审判决，向本院提出上诉称：（一）一审法院未经上诉人同意不审理上诉人关于撤销郑房拆许字（2009）第001号《房屋拆迁许可证》等诉讼请求，侵犯了上诉人诉权，违反法定程序。（二）一审判决列举了大量拆迁行为违法的事实，却没有对拆迁许可等行为的合法性进行审查评价。一审法院判决裁决违法的同时还应判决被上诉人承担责任、赔偿损失。（三）被上诉人没有按照法律规定提交房屋拆迁合法的证据，没有让上诉人见到建设项目批准文件、建设用地规划许可和房屋拆迁许可等文件；火车站西广场规划用地30亩，一期拆迁已满足规划需要，无需二期拆迁，目前二期拆迁土地一直闲置；二期拆迁实际上是郑州地产集团有限公司打着火车站西广场用地的幌子而实施的商业开发，不再具有任何公益属性，二期拆迁是对上诉人财产的掠夺。请求：1、撤销一审判决第二、第三项；2、确认郑房许字（2009）第001号《房屋拆迁许可证》违法；3、确认郑州地产集团有限公司拆迁行为违法；4、判令郑州地产集团有限公司赔偿违法拆除上诉人的房产。被上诉人郑州市人民政府答辩称：郑州市人民政府没有作出被诉具体行政行为，一审原告起诉郑州市人民政府主体不适格，请驳回一审原告诉讼请求。被上诉人郑州地产集团有限公司答辩称：一审未将拆迁许可证的颁发作为审查对象，二审不应对拆颁发迁许可证的合法性进行审查。其他意见与郑州市房屋征收办公室一致。一审原告靳贤亮等八人称：（一）被诉行政裁决是2009年9月16日制发的，从2009年9月30日开始靳贤亮等人多次向二七区法院、郑州市中院、河南省高院递交行政诉状，根本没有超过法定起诉期限。（二）郑州市二七拆迁安置补偿事务所不具备房屋拆迁资质，郑州市地产集团有限公司将拆迁补偿安置的全部工作全权委托给该所，转移拆迁主体违法。（三）不公告拆迁许可证的内容，少批多拆，拆迁程序违法、倒置。（四）制定补偿安置方案不召开听证会，安置房性质是经济适用房，与被拆迁人原有商品房的住房性质完全不对等，区位差别大，货币补偿价格太低，低于法定价和市场价，补偿安置方案违法。（五）没有进行分户评估，拆迁人干扰评估工作，评估程序违法。请求维持一审判决。本院二审审理查明的事实与一审一致。本院认为，关于一审原告的起诉是否超过起诉期限问题。一审原告在收到被诉行政裁决后的规定时间内向有管辖权的法院起诉，有关法院未予受理，本院于2014年1月14日受理后指定一审法院审理。超过起诉期限不是起诉人自身原因造成的，被耽误的时间不应计算在起诉期间内。上诉人郑州市房屋征收办公室认为上诉人杜永和等一审原告起诉超过起诉期限的上诉理由不能成立，本院不予支持。关于一审法院是否漏审诉讼请求问题。当事人提起行政诉讼，只能针对某一个具体行政行为提起，不能就若干个具体行政行为在一个案件中同时起诉，否则，诉讼请求不明确，人民法院不予受理。城市房屋拆迁管理工作分成拆迁计划管理、拆迁许可审批、拆迁补偿安置、行政裁决、强制拆迁等多个不同阶段，每个阶段房屋拆迁管理部门都要作出相应的行政行为，当事人不服拆迁管理行为，应当针对不同阶段的具体行政行为逐一提起行政诉讼。一审时，原告起诉提出撤销拆迁许可证、撤销行政裁决、撤销强制执行决定，并要求赔偿损失等多项诉讼请求，其诉讼请求不明确，经一审法院释明后，原告变更了诉讼请求，要求确认行政裁决违法并赔偿造成的损失。一审法院针对原告变更后的诉讼请求对本案进行审理，没有遗漏诉讼请求。杜永和等五上诉人认为一审法院遗漏诉讼请求的上诉理由不能成立，本院不予支持。二审中，杜永和等五上诉人要求撤销拆迁许可证等请求，超出一审的请求范围，本案不予审理。关于本案是否应对拆迁许可等行政行为进行司法审查的问题。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十三条、第十六条、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二条的规定，拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过度方式、过渡期限等事项达不成协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。由此可见，行政裁决是房屋拆迁管理工作的一个阶段，解决的是拆迁人与被拆迁人之间的民事争议。当事人对行政裁决不服提起诉讼，司法只对行政裁决进行审查，对行政裁决前一阶段的拆迁许可等行政行为只做形式审查，不进行实质审查，只要拆迁人取得了房屋拆迁许可证，被拆迁人的房屋在拆迁许可证规定的拆迁范围之内，当事人对补偿安置达不成协议，行政裁决的基础就已经存在。本案中，郑州市地产集团有限公司取得了房屋拆迁许可证，上诉人杜永和等被拆迁人的房屋在拆迁许可证规定的拆迁范围之内，双方在达不成补偿安置协议的情况下，郑州市地产集团有限公司申请裁决，符合法律规定。一审判决未对拆迁许可等行政行为进行实质审查，并无不当。杜永和等五上诉人要求对拆迁许可等行政行为合法性进行实质性审查评价的上诉理由不能成立，本院不予支持。关于被拆除房屋的估价是否符合法规规定问题。《城市房屋拆迁估价指导意见》第三条、第十八条、《郑州市城市建设拆迁管理条例》第三十四条规定，被拆迁人不同意按协商价签订补偿安置协议，就应当对被拆除房屋进行整体评估（分类评估）和分户评估，对被拆除房屋的装饰进行评估；对分类评估有异议的，应当进行分户评估。不进行分户评估就不能客观反映被拆迁人特定房屋的真实价值。郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室作出被诉行政裁决时按照分类评估价值确定被拆迁人被拆除房屋价值，证据不足。靳贤亮等人认为确定被拆迁人被拆除房屋价值应当进行分户评估的理由成立，本院予以支持。《郑州市城市建设拆迁管理条例》第三十四条对提起分类评估及分户评估条件的规定是一样的，都要求当事人共同委托评估机构评估。本案中，被拆迁人不同意被拆除房屋的协商价格时，没有采取共同委托的方式委托评估，而是由拆迁人单方委托了分类评估，被拆迁人对分类评估有异议时，也应当采取同样的方式，由拆迁人委托分户评估，但是拆迁人没有委托分户评估。拆迁人没有采用统一的标准对待分户评估，有失公平。上诉人郑州市房屋征收办公室认为，被拆迁人对分类评估有异议，应当书面申请分户评估，被拆迁人没有书面申请分户评估，不再进行分户评估，不违反法律法规规定的上诉理由不能成立，本院不予支持。关于用于产权调换的安置房为经济适用房是否公平问题。拆除被拆迁人的房屋应当进行合理安置，用于安置的房屋应当符合国家质量安全标准，其产权性质应当与被拆除的房屋相当。拆迁人将上诉人杜永和等一审原告异地安置在永丰新都、春天花园、大学南郡三个小区，提供的安置房产权性质为经济适用房，这与被拆除的房屋产权性质完全不对等，郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室作出被诉裁决时支持拆迁人关于安置房的安置方案有失公平。关于行政裁决司法审查的裁判方式及行政赔偿责任承担问题。行政裁决是行政机关行使裁判权解决当事人之间的民事争议。因此，人民法院对行政裁决司法审查的裁判方式只能是维持或撤销，不能判决确认违法。撤销行政裁决后只能判令行政机关重新作出行政裁决，公正解决民事争议，不能因此判令行政机关承担国家赔偿责任。原告的诉讼请求也只能要求人民法院撤销行政裁决并责令行政机关重新作出行政行为。本案中，当事人没有对被拆迁人的房屋进行分户评估，无法确定被拆除的特定房屋真实价值，被诉行政裁决对被拆迁人房屋价值的认定依据分类评估结果，证据不足；拆迁人安置方案中用于安置的安置房产权性质是经济适用房，被诉行政裁决予以支持有失公平，被诉行政裁决事实不清、证据不足应予撤销。上诉人郑州市房屋征收办公室认为被诉行政裁决内容符合法律法规相关规定的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人杜永和等要求郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室赔偿损失的诉讼请求，本院不予支持。一审判决确认被诉行政裁决违法不妥，予以纠正。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律有误，应依法改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：一、维持开封市中级人民法院（2014）汴行初字第29号行政判决第二项、第三项，即驳回杜永和、靳贤亮等13人的赔偿请求；驳回杜永和、靳贤亮等13人对郑州市人民政府的诉讼请求；二、撤销封市中级人民法院（2014）汴行初字第29号行政判决第一项；三、撤销郑州市房屋征收办公室于2009年9月16日作出的（2009）郑拆裁字第12号行政裁决中关于杜永和、靳贤亮等13名一审原告的裁决内容；责令郑州市房屋征收办公室在本判决生效之日起两个月之内重新作出具体行政行为。一、二审案件受理费各50元，由上诉人郑州市房屋征收办公室负担。本判决为终审判决。审 判 长  别志定代理审判员  杨 巍代理审判员  苗春燕二〇一四年十二月二十五日书 记 员  赵朝金