江苏省大丰市人民法院行 政 判 决 书（2014）大行初字第0025号原告刘正华。被告东台市国土资源局，住所地东台市金海路**。法定代表人智通祥，该局局长。委托代理人吕华明，该局科长。委托代理人杜明旺，江苏天全律师事务所律师。第三人东台市人民政府，住所地东台市北海路**。法定代表人陈卫红，该市市长。委托代理人唐卫，东台市政府法制科科长。委托代理人陆建国，东台市政府法制科副科长。原告刘正华诉被告东台市国土资源局（以下简称东台国土局）、第三人东台市人民政府（以下简称东台市政府）土地行政管理一案，江苏省盐城市中级人民法院依法指定管辖，裁定移送本院审理。本院于2014年6月12日立案受理后，依法向被告东台国土局送达了应诉通知书及行政诉状副本等，向第三人东台市政府送达了参加诉讼通知书及行政诉状副本等。本院依法组成合议庭，于2014年7月24日、2014年10月23日两次公开开庭审理了本案。原告刘正华，被告东台国土局的委托代理人吕华明、杜明旺，第三人东台市政府的委托代理人唐卫、陆建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2013年12月26日，原告刘正华与被告东台国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》一份，原告依据该合同向被告交纳土地出让金31729元，次日，被告向原告颁发了出让性质的东国用（2013）第146248号《国有土地使用证》。原告认为被告在1998年向原东台市虾片厂颁发东国用（1998）字第300293号《国有土地使用证》时应已收取该幢综合楼的土地出让金，现又向原告收取属重复收取，被告的该行政行为违法，被告此次收取的土地出让金应返还给原告。原告遂向法院提起行政诉讼。被告东台国土局在法定期限内向本院提供的证据为：1、原、被告于2013年12月26日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，拟证明在2005年之后，国有土地出让合同统一按照民事案件受理，不作为行政合同对待，双方是平等的主体。2、2011年4月13日，原告与东台冷冻厂清算组签订的《国有土地使用权转让合同》一份；3、东台虾片厂使用国有土地的申请表等；证据2-3拟证明国营东台冷冻厂的下属企业东台虾片厂为国有企业，其使用的土地性质为国有划拨；2011年的4月13日，东台市冷冻厂清算组与原告签订的国有土地使用权转让合同中，双方将国有划拨土地约定为出让，无法律依据，该约定无效。4、江苏省东台市土地使用权转让、变更呈报表；5、江苏省行政服务收费收据和工本费收据；证据4-5拟证明2013年12月原、被告双方签订的呈报表已确认原东台虾片厂的土地是划拨土地，不是出让土地；经东台市政府批准同意，该宗土地补办出让手续后，使用的住宅年限为70年；1998年，东台虾片厂实际交纳的费用中，并不包含土地出让的价格，只交纳了用地管理费、用途变更费和登记费。6、原告父亲刘某与东台虾片厂签订的集资建房合同书一份及东台虾片厂的收费收据三份，拟证明原告父亲与东台虾片厂签订的集资建房合同未涉及土地及土地的性质；合同约定由原告父亲自行办理房产证，不包括土地使用证；东台虾片厂收取的20万元是房款，不包括土地的价值。7、东台虾片厂请求免缴建设商住楼各项费用的请示及请求发放开工执照的请示，拟证明东台虾片厂申请免缴建商住楼的各项费用，请求发放开工执照，得到了相关部门的批准。8、初始土地登记审批表，拟证明2001年3月，被告对该宗土地进行地籍调查，该宗土地为职工住宅用地，仍是国有划拨。并明确综合楼住宅为拆迁安置职工宿舍，不得作为商品房出售。9、土地估价表；10、东台市人民政府东政发（2010）44号文件；证据9-10拟证明被告收取原告的土地出让金，有相关的事实和规范性依据。法律依据为：1、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》法释（2005）5号第一条、第三条；2、《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条；3、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十一条、第十二条、第十三条、第四十五条；4、《江苏省土地管理条例》第三条、第三十六条、第四十条；5、《划拨土地使用权管理暂行办法》第二条、第四条、第八条、第十四条、第十六条、第二十六条、第二十七条。原告刘正华诉称，1997年12月2日，原告之父刘某与东台市虾片厂签订购房合同，约定刘某购买该厂开发的108号连家店，并告知原告之父该房地块是出让，事后东台市虾片厂亦提供了国有土地使用证。原告之父按约支付了购房款，并对该房进行实际占有和控制。原告依法取得该房屋后，在办理产权证及土地使用证时，被告违法收取原告土地出让金31729元，原告不得已交纳了上述费用，办理了相关产权证书。原告认为被告于1998年向东台虾片厂颁发商住楼的大土地证时应已办理了土地出让，综合用地必须办理出让。此次被告向原告收取土地出让金属重复收取，被告的该行政行为违法，该款应予返还。因第三人已对东台市国营冷冻厂及虾片厂的资产进行了接理，故第三人应对被告的上述返还责任承担连带责任。原告刘正华向本院提供的证据为：1、2011年3月，东台市国土资源局的公文办理卡，拟证明被告因当时没有找到涉案商住楼的大土地证，遂认为此商住楼是未经批准建设；2、案涉商住楼所有户主名单（底层为连家店，共7层），拟证明商住楼共有57户，其中有15家连家店，不可能是违章建筑；3、土地出让金及相关费用票据，拟证明被告重复征收原告土地出让金31729元，并致原告支出其他办证费用1641.32元；4、集资建房合同书，拟证明原告之父购买了东台虾片厂开发的108号连家店，采取了分期付款的方式；5、案涉商住楼商品房测试报告，拟证明该幢综合楼是商品房；6、案涉商住楼的国有土地使用证复印件，拟证明该土地证明确记载土地用途为综合用地，且是经过批准建设的，被告发出这个证，土地性质只能是出让；7、案涉商住楼的建设用地规划许可证复印件，拟证明案涉房屋是商住楼，非违章建筑；8、原告现持有的国有土地使用证及房权证，拟证明涉案房屋及土地使用权属于原告；9、《中华人民共和国城市房地产管理法》，根据该法第十三条规定，商业用地不应以划拨方式发证；10、《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，拟证明1998年被告向东台虾片厂发大土地证，原划拨土地改变用途必须是出让性质；11、《划拨土地使用权管理暂行办法》，拟证明建商住楼不符合划拨用地条件，所以1998年的大土地证不可能是划拨土地使用权证；12、建设用地规划许可证的名词解释及申请规则等；13、关于《建设用地规划许可证》的法律规定；14、如何办理《建设工程规划许可证》；证据12-14拟证明划拨土地应先办好出让，才能办理商住楼的规划许可证；15、划拨用地目录；16、商住楼、经营性用地的名词解释；17、政府在房地产开发中对划拨用地的限制条件；18、划拨用地改为综合用地需哪些手续（网上下载）。证据15-18拟证明连家店具有经营性质，使用划拨土地应具备一定条件，使用划拨土地和改变土地用途需按规定办理相应的出让手续。被告东台国土局辩称，1、原告之父当初与东台市虾片厂签订的集资建房合同未涉及土地使用权的性质，东台虾片厂当时使用的该宗土地系国有划拨土地，原告之父刘某非虾片厂的职工，是以社会自然人的身份参与该厂集资建房。2、根据《房地产管理办法》第四十条规定，并根据原、被告双方所签《国有建设用地使用权出让合同》的约定，原告向被告交纳土地出让金是国有土地使用者的义务，被告收取该款于法有据。3、根据最高院的司法解释，国有土地使用权出让合同是民事合同，基于该出让合同引起的交纳出让金等纠纷不属行政审判处理的范围，法院已受理的案件应裁定驳回起诉。综上，原告起诉的请求事项不属行政审判审理范围，基于国有土地使用权出让合同的约定，原告向被告交纳的土地出让金依法有据，请求法院依法裁判。第三人东台市政府述称，1、原告与被告签订的国有建设用地使用权出让合同，是平等主体的真实意思表示，合同约定的义务对双方当事人均具有约束力，被告根据合同约定，收取土地出让金，符合合同的约定，符合法律的规定。2、本案原、被告间的法律关系应为民事法律关系，由此引发的纠纷应当依据民事诉讼程序加以解决，原告向法院提起行政诉讼，不符合法律规定。3、东台市政府没有实施原告诉称的对东台市国营冷冻厂、虾片厂资产进行接管，与本案没有利害关系，东台市政府不应作为本案的第三人，综上，请求法院依法裁决。第三人向本院提供的证据为：东台市人民法院（2004）东民破字第3-3号民事裁定书，拟证明东台市冷冻厂、虾片厂均已破产，破产程序已终结，清偿能力为零，东台市政府没有接收这两家的资产。经庭审质证，原告对被告所举证据提出如下质证意见：对证据1，原告认为该出让合同是在不平等条件下签订的，原告为办涉案土地证，自2004年信访至今，被告一开始没有找到涉案土地的档案，后是原告在民间找到了涉案的大土地证、规划许可证、测量面积报告等。被告向东台虾片厂发了大土地证，说明土地已进行出让，现被告与我签订土地出让合同收取土地出让金是重复的。对证据2-3，原告认为被告登记模糊，没有注明时限，涉案商住楼为商业用途，商业用地应视为出让土地。涉案房屋是连家店有商业成分，我家隔壁是银行，按国家规定，划拨土地改变用途必须出让。对证据4-5，原告当初到被告处查找时被告档案里没有，现被告提供的收费收据是虚假的。1998年原虾片厂大土地证上的公章（东台市政府与东台国土局）与现在使用的公章字体不一样，且东台虾片厂是先交钱后经被告、第三人审批。对证据6，原告认为集资建房合同上载明东台虾片厂建此房已经上级有关部门批准，连家店全系购买，均应办出让手续，买房人不是开发商，个人不能作为整个大楼的受让方，土地出让与购房人无关系。按当时的市场价格，20万元购房款应包含土地出让金。对证据7，东台虾片厂建商住楼时申请免缴各种费用，东台市政府已批准，并已发了大土地证，现不应再向原告等住户收取土地出让金。对证据8，国有划拨土地改变用途必须进行土地出让，否则违规，也不应发大证。第三人对被告所举证据的真实性、合法性、关联性均无异议。被告东台国土局对原告刘正华提交的证据提出如下质证意见：对证据的1真实性、合法性无异议，关联性有异议。对证据2的真实性无异议，关联性、合法性有异议，在当时特定的历史时代，东台虾片厂使用划拨土地建房解决职工住房困难，带有福利性质。如这50多户现要转让房屋，要买卖、继承、赠予，要进入市场，均必须像原告一样，办理出让手续，补交土地出让金。对证据3的真实性、合法性、关联性无异议。对证据4的真实性无异议，关联性有异议，合法性不予评价。当时签订合同的主体是东台虾片厂与刘某，而并非是房地产开发商，合同的全部内容没有约定土地的性质，没有约定将土地使用权证办给刘某。对证据5的真实性、合法性无异议，与本案没有关联。对证据6的真实性、合法性无异议，关联性有异议，当时东台虾片厂是国有企业，使用的土地是国有划拨，原告现持有的是国有出让土地使用权证，与虾片厂的大土地证是两个不同的证，原告的房屋现是商品房，可进入市场，虾片厂的划拨土地不能直接入市。对证据7-8的真实性、合法性、关联性无异议。证据9-18是相关规范性文件，我们没有异议，原告所举规范性文件，恰恰说明原虾片厂的土地是国有划拨，原告对此是知道的。土地性质从划拨变成出让，必须办理变更手续，必须交纳土地出让金。第三人东台市政府对原告刘正华提交证据的质证意见同被告。原告刘正华对第三人东台市政府提供的民事裁定书的真实性、合法性无异议，但认为2004年冷冻厂（含虾片厂）破产，2005年清算结束，企业资产被出让，出让金应随清算结束而结束。被告东台国土局对第三人东台市政府所举证据无异议。经庭审核查，结合原、被告及第三人的质证意见，本院对原、被告及第三人所举证据作如下确认：原告虽称被告所举证据4-5中的收费票据是虚假的，但其未能举证反驳，故本院对被告所举证据1-10的真实性、合法性、关联性予以确认。被告对原告所举证据的真实性未提出异议，仅对其中部分证据的关联性及证明内容、目的提出异议，故本院对原告所举证据的真实性予以确认。第三人所举证据具有真实性、合法性，本院予以确认。经审理查明，原东台市虾片厂系国营企业，该厂所使用的土地均为国有划拨。1997年，因该厂所在地段道路（金海西路）拓宽，致该厂部分营业用房、职工宿舍被拆除。东台虾片厂为解决拆迁安置职工住房问题，申请在本厂厂区内建商住楼，即“东台虾片厂综合楼”，获得了相关部门的批准。当时，东台虾片厂所建综合楼所用土地未办理出让，仍为国有划拨。1997年12月2日，原告之父刘某（乙方）以社会自然人的身份与原东台市虾片厂（甲方）签订《集资建房合同书》一份，该合同约定：甲方经上级有关部门批准，在北关路51号厂区内建筑综合楼一幢，并同意乙方参加集资建房，购买连家店一套（综合楼108号连家店），售价为20万元。乙方交足房款、拿到钥匙后，该房屋的所有权归乙方所有，乙方全权办理房产证，并承担由此所造成的一切费用，甲方协助办理相关手续。但该合同未涉及房屋所使用的土地性质。上述合同签订后，原告父亲刘某于1998年5月23日前分三次合计向东台虾片厂交纳购房款20万元。1998年11月，东台国土局向东台虾片厂颁发了该幢综合楼的东国用（1998）字第300293号《国有土地使用证》，该证载明的土地使用者是东台市虾片厂，用途为综合用地，面积为1180.02平方米，其中建筑占地面积为766.02平方米。后原告父亲将所购108号连家店赠与给原告。2009年12月2日原告至房产管理部门办理了该房的房权证，该套连家店的建筑面积为98.98平方米。2011年4月，原告与东台冷冻厂清算组签订《国有土地使用权转让合同》一份。期间，原告为办理案涉房屋的土地使用证，多次向有关部门信访。东台国土局及盐城市国土资源局、江苏省国土资源厅分别对原告的该土地证申办信访事项进行了书面答复，答复意见为：被告向原告收取土地出让金有相应的法律依据。2013年12月26日，原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》一份，该合同载明：出让人东台国土局，受让人刘正华，出让宗地坐落于北关北路51号1幢108室，宗地面积14.24平方米（分摊使用面积），出让宗地的用途为商住，出让年限商业40年，住宅70年，住宅用地按土地市场价格40%缴纳土地出让金，商业用地按土地估价报告缴纳土地出让金。实收出让金总价31720元，其中商业用地实收出让金28700元；住宅用地每平方米实收出让金280元。合同订立后，原告向被告交纳了土地出让金31729元。经东台市政府批准，被告于2013年12月27日向原告颁发了涉讼房屋的《国有土地使用证》。原告认为，东台虾片厂建商住楼时，原划拨土地改变了用途，土地性质就应变成并办理了出让，且1998年11月，被告向东台虾片厂颁发涉案商住楼的大土地证时，该土地性质应已转为出让，现被告再向原告收取土地出让金，属重复收取，其行为违法。故诉请法院确认被告征收原告土地出让金31729元的行为违法，并予以撤销；责令被告返还该款项，并承担因此产生的损失1641.32元，合计33370.32元；责令第三人对此承担连带责任。另查，2005年11月26日，东台市人民法院作出（2004）东民破字第3-3号民事裁定书，该裁定书载明：东台市冷冻厂（含虾片厂）第二、第三顺序无财产可供分配，清偿率为零。本院认为，本案涉诉房屋“东台虾片厂综合楼”系由东台虾片厂开发建设，位于东台市北关北路**原东台虾片厂厂区。该商住楼所在的土地使用权由东台虾片厂以划拨的方式取得。东台虾片厂建该综合楼时获得了相关部门的批准。依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的规定，“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”本案中，东台虾片厂通过划拨方式取得土地使用权，并开发建设综合楼，主要用于解决拆迁安置本厂职工住房困难，后东台虾片厂将综合楼中的部分房屋（连家店）以销售方式向本厂职工以外的社会自然人予以转让，造成相应的划拨土地使用权随之转让。被告东台国土局根据法律的规定，代表国家管理国有土地，具有与原告签订《国有建设用地土地使用权出让合同》、向原告收取土地使用权出让金的行政管理职能，其行为并不违法。原告所举证据不能证明其父当初所交纳的20万元房款中应包含或已包含所购房屋的土地出让金。原告诉称被告重复收取土地出让金，第三人东台市政府接受了原东台虾片厂的资产，依据不足，本院不予采信。至于1998年11月被告向东台虾片厂颁发涉案商住楼的大土地证时，没有要求东台虾片厂办理土地出让手续、交纳土地出让金，未变更划拨土地使用权的性质，非本案审理范围。综上，原告是涉诉房屋土地使用者，是交纳土地出让金的主体，被告依法定职权收取其土地出让金的行为符合法律规定。原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。被告及第三人述称本案系民事合同纠纷，无法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告刘正华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘正华负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审判长 高 翊审判员 袁菊新审判员 刘曙杲二〇一四年十二月二日书记员 董绍辉附录法律条文1．《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。2．《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。