河南省南阳市宛城区人民法院行 政 裁 定 书（2014）宛行初字第35号原告郑秀英，女，1948年12月8日出生，汉族，住河南省郑州市金水区红旗路**。委托代理人刘鹏辉，北京市律通律师事务所律师。被告方城县国土资源局。法定代表人曹广智，任局长。委托代理人闫自远、杨中印，该局工作人员。第三人于富华，女，1956年7月12日出生，汉族，，住方城县赵河镇经济路**原告郑秀英诉被告方城县国土资源局、第三人于富华行政确认违法及行政赔偿纠纷一案，南阳市中级人民法院于2014年8月18日指令本院管辖，本院于2014年9月2日立案受理该案。2014年9月23日，于富华申请参加本案诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年10月14日公开开庭进行了审理。原告委托代理人刘鹏辉，被告委托代理人闫自远、杨中印，第三人于富华到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告诉称，2011年9月，原告与于富华、贾小东、于留昌等13人从事食用菌养殖项目。最初租赁赵河镇石寨二中的场地培育菌种，后与方城县德源农综开发有限公司签订土地承包合同，租赁15亩土地经营使用。2012年5月9日，原告与赵河镇枣庄村委签订土地租赁合同，原告租赁实验园区15亩土地。两份合同签订后，原告依法在承租的土地上建设食用菌种植温室（活动板房）。准备板房建成后将石寨的菌种移过来生产。不料在2012年6月2日，方城县副县长刘杰来此视察，突然强令原告拆除活动板房。2012年6月5日，方城县国土资源局在未实际调查、未履行相关法定手续的情况下，违法下发“方国土资停字（2012）第071号责令停止土地非法行为通知书”，责令原告停止活动板房的建设，不准原告进入场地，被告的违法行为致使原告在石寨的几百万袋菌菇棒无法搬运到枣庄的温室内而全部烂掉，加上活动房的物料损失共计476.4万元。原告依据土地承包法的相关规定种植食用菌，符合国家农业发展结构，没有改变土地用途，所建活动板房属于临时性建筑，没有违反土地管理法59条的规定。被告作出责令停止土地非法行为通知的行为严重违法，侵犯原告的合法权益，请求依法判决确认被告作出的强制停止、强制拆除原告培育菌种活动板房的行为违法，判决被告赔偿原告各项经济损失476.4万元。原告提供证据材料如下：1、2012年6月5日方城县国土资源局作出的方国土资停字（2012）第071号责令停止土地非法行为通知书复印件。内容为：郑秀英，你在枣庄生态园内建食用菌生态农业项目（板房）用地，该行为未经依法批准，违反了《中华人民共和国土地管理法》第59条之规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条之规定，现责令你立即停止上述违法行为，接受调查。特此通知。2、2014年9月18日河南兴成农业科技有限公司证明。内容为：郑秀英是李岩的母亲，在河南方城县赵河镇与于富华、贾小东等人合伙搞食用菌种植，开始以郑秀英名义承包土地，中间以正在注册的方城茂源菌业有限公司名义与出让方承包土地合同，由于公司未能注册成立，只能以个人名义，最后成立了河南兴农科技有限公司，以上这些行为最终都是由成立后的公司承担权利义务后果，公司成立前视为个人行为，或正在成立中的茂源公司等行为，前期的投入都有兴成公司承担，郑秀英等合伙人的前期运作、投资、经营都理应由兴成公司承受，视为是兴成公司行为，对此，河南兴成农业科技有限公司特别声明，郑秀英等众合伙人及方城茂源公司前期行为都是本公司行为，本公司同意并认可自愿承担一切法律后果。他们的行为代表公司，视为公司行为。特此证明。河南兴成农业科技有限公司加盖公章，法人李岩加盖印章。3、原告所建活动板房现场照片10张。4、原告在石寨培育的菌种腐烂的照片4张。5、河南兴成农业科技有限公司占地平面图。6、2012年4月28日方城县德源农综开发有限公司与方城茂源菌业有限公司签订的土地承包合同复印件。承包地块为方城县赵河镇枣庄村田雨国家级农业科技示范园内的15亩土地，承包期限自2012年5月1日至2017年4月30日，每亩每年1200元。7、2012年5月9日枣庄村委会与河南省方城茂源菌业有限公司签订的土地租用合同复印件。枣庄村委向茂源公司提供实验园区土地15亩，每亩800元。8、郑秀英户籍登记薄。9、南阳中科有限责任会计师事务所（2014）第032号专项审计报告。报告显示河南省兴成南阳科技有限公司提供的各项支出原始单据、单据复印件、日记账复印件及证明支出总计4745953.65元。10、贾小东、于留昌当庭证言。原告用以上证据材料证实因被告下达的责令停止土地非法行为通知，给原告造成巨大损失。被告辩称，2012年4月，原告公司在未经依法取得用地手续的情况下，擅自在赵河镇枣庄村集体耕地3865.99平方米建板房，并全部硬化，造成耕地破坏。我局赵河土地所发现后，于2012年6月5日向原告做了询问，原告承认占用的是集体耕地，建房用途包括经商，并非全用于农业建设。因此原告的行为严重违背了土地承包法第33条的规定。另外，方国土资停字（2012）第071号责令停止土地非法行为通知书不是具体行政行为，不具有可诉性。该通知书并没有强制拆除原告板房的内容，只是书面通知原告停止违法行为，接受处理，该通知书对原告违法行为不具有强制性，对原告的合法权益并未产生实际影响。到目前被告也没有强制拆除原告的活动板房，食用菌设备和被硬化的耕地，原告请求的经济损失没有事实根据和法律依据，依法应驳回原告的诉讼请求。被告提供证据材料如下：1、2012年6月5日询问笔录。询问人栾春章、田金径，被询问人郑秀英。2、方国土资停字（2012）第071号责令停止土地非法行为通知书存根。收件人一栏签名为“郑秀英”。3、兴成农业科技有限施工占地现场照片8张。4、河南兴成农业科技有限公司占地平面图。显示河南兴成农业科技有限公司共占地3865.99平方米，其中板房占地526.14平方米，硬化部分3339.85平方米。5、《中华人民共和国土地管理法》被告用以上证据材料证实原告建活动板房、硬化耕地违背了土地承包法规定，被告经调查对原告下达了责令停止土地非法行为通知书。第三人于富华称，我是河南兴成南阳科技有限公司的合伙人之一，被告的违法行为给我们造成巨大损失，应判令被告的行为违法并赔偿损失。第三人提供证据材料如下：1、河南省兴成南阳科技有限公司企业法人营业执照、税务登记证、开户许可证、机构信用代码证。2、2012年9月28日河南省兴成南阳科技有限公司委托书。内容为：经全体股东研究决定，特委托于富华代表河南兴成农业科技有限公司全权处理公司在河南省方城县枣庄园区和石寨厂投资食用菌项目所有受损一案事宜。3、信访事项处理意见书。信访人于富华就方城县国土资源局对其下发的责令停止违法行为通知书适用法律错误进行反映，对方城县国土资源局的处理意见不服。经庭审质证，原告对被告举证1有异议，认为询问笔录没有起止时间，郑秀英的身份信息不全，不能证实是郑秀英本人签名；照片一部分是原告所建活动板房的现场照，一部分不是；平面图不符合证据形式；对法律属适用条款错误。第三人对被告举证的质证意见同原告。被告对原告举证1、3、5、8无异议。对举证2认为责令停止土地非法行为通知书是2012年6月5日作出的，而河南省兴成南阳科技有限公司是2012年6月27日成立的，被告的行为与该公司无关；对原告举证4有异议，认为不能证实是原告培育的菌种；对原告举证6、7有异议，合同是复印件，真实性不能证实；对原告举证9有异议，该审计报告仅是河南兴成农业科技有限公司的支出明细表，与本案无关，不能说明其损失是由土地部门造成的；对原告举证10，因证人是兴成公司的股东，不能再作为证人作证，其证言不能作为证据使用。原告对第三人举证无异议。被告对第三人举证无异议。本院对各方举证认证如下：原告虽对被告举证1有异议，但未提供被告的询问笔录不是原告本人签名的相反证据，本院对该笔录予以对采信。原告提供的河南兴成农业科技有限公司占地平面图与被告提供的该公司占地平面图内容一致，仅证明地上所建活动板房及地面硬化的面积，是现场状况的显示，本院予以采信。原告举证1、3、5，被告举证1、2、3、4、5，与本案有关联性，本院予以采信。对原告举证2，因兴成公司成立于2012年6月27日，被告是2012年6月5日作出的通知书，兴成公司作为企业法人，在成立时才具备行为能力，成立前不具备行为能力，该证据不存在证据效力，本院不予采信。原告举证4、6、7、8、9与被诉的行政行为无关，本院不予采信。对原告举证10，证人于留昌证实的是与原告合伙进行食用菌种植，其证明的事实与本案无关，本院不予采信；证人贾小东证明赵河乡土地所工作人员没收施工工具、停电的事实，因没有相关证据予以证实，本院对其证言不予采信。对第三人举证1、2、3，与本案无关，本院不予采信。结合本院采信的证据，可以确认本案的事实为：2012年6月5日，被告方城县国土资源局对原告郑秀英在方城县枣庄生态园内建活动板房的行为进行询问，原告陈述建房是进行经商、食用菌培养、生态农业。同日，被告向原告下达了方国土资停字（2012）第071号责令停止土地违法行为通知书，通知原告在枣庄生态园内建食用菌生态农业项目（板房）用地，未经依法批准，违法了土地管理法第59条，根据土地管理法第67条规定，责令原告立即停止违法行为，接受处理。原告认为被告强制让原告停止建房，强制拆除活动板房的行为违法，并给原告造成财产损失，提起本案诉讼。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第四款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监管检查职责时，有权采取下列措施（四）责令非法占用土地的单位或个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第三款也规定：“土地行政主管部门履行监管检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；”《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”改正违法行为包括停止违法行为，积极主动地协助行政处罚实施机关调查取证，消除违法行为所造成的不良后果。但是责令停止违法行为不是行政处罚。作出责令停止违法行为通知书是行政处罚程序的一个中间环节，《责令停止违法行为通知书》只是行政机关的阶段行为，行政机关并未做出最后行政处罚，对行政相对人的权利义务没产生终结性影响，不是行政处罚程序的终结，行政相对人尚有救济途径，完全可以等行政机关作出行政处罚决定后，对行政处罚决定提起行政诉讼。因此，被告方城县国土资源局作出的责令停止土地违法行为通知书是一个不可诉的具体行政行为，本案应驳回原告郑秀英的起诉。依据最高人民法院＜关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释＞第四十四条第一款之规定，裁定如下：驳回原告郑秀英的起诉。案件受理费50元，退回原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。（此页无正文）审 判 长  杜 鸿审 判 员  马彦彬人民陪审员  苏 静二〇一四年十二月一日书 记 员  杨 洋