贵州省正安县人民法院行 政 判 决 书（2014）正行初字第15号原告田茂方，男，生于1949年3月1日，土家族，初中文化，贵州省务川自治县人。委托代理人文进，务川自治县中心法律服务所法律服务工作者。委托代理人田明懿（曾用名田明益），男，生于1976年12月15日，土家族，贵州省务川自治县人。系田茂方之子。被告务川仡佬族苗族自治县人民政府（以下简称“务川自治县人民政府”）。法定代表人周权茂，务川自治县人民政府县长。委托代理人田进波，务川自治县人民政府法治办公室工作人员。委托代理人ＸＸ，务川自治县人民政府法治办公室工作人员。第三人田井林，男，土家族，生于1960年4月26日，初中文化，贵州省务川自治县人。委托代理人李元秀，女，生于1964年6月17日，苗族，小学文化，贵州省务川自治县人。系田井林之妻。委托代理人付春燕：贵州上善律师事务所律师。第三人务川仡佬族苗族自治县泥高乡栗园（元）村黄泥溪村民组（以下简称“黄泥溪组”）。诉讼代表人朱仕霞，系该村民组组长。第三人务川仡佬族苗族自治县泥高乡栗园（元）村和平村民组（以下简称“和平组”）。诉讼代表人邹启轩，系该村民组组长。原告田茂方诉被告务川自治县人民政府其他纠纷（不服土地使用权处理决定）一案，遵义市中级人民法院受理后，以（2014）遵市法行初字第211号《行政裁定书》移交我院审理，我院于2014年11月4日受理后，于次日向被告务川自治县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，因田井林、黄泥溪组、和平组与本案存在法律上的利害关系，本院依法通知田井林、黄泥溪组、和平组作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年11月26日公开开庭审理了本案。原告田茂方及其委托代理人文进、田明懿，被告务川自治县人民政府的委托代理人田进波、ＸＸ，第三人田井林的委托代理人李元秀、付春燕，黄泥溪组的诉讼代表人朱仕霞到庭参加诉讼。第三人田井林、和平组经依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告务川自治县人民政府于2014年6月25日作出务府行决（2014）4号《行政处理决定书》（以下简称“《行政处理决定书》”）决定，申请人与被申请人位于泥高乡栗园（元）村下和平组和黄泥溪组交界处（小地名球场坝子）的争议地共计三宗，其使用权属于泥高乡栗园（元）村下和平组村民田井林。被告务川自治县人民政府向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1-2号证据：《现场勘查笔录》、现场草图；现场草图、照片。拟证明争议地的基本情况，原告田茂方、第三人田井林对争议地四至界畔、基本情况的确认。3-5号证据《调查笔录》（6份）；《询问笔录》（7份）；《调查笔录》（两份）。拟证明该争议地一直是田井林在耕种。6-7号证据（91）民调字第57号《民事调解书》，（91）民执字第02号《执行通知书》；《证明》。拟证明争议地一直是由田井林在耕种。8-10号证据2002年《承包土地明细登记表》（四份）；《务党发（2014）29号﹤关于完善农村第二轮土地承包责任制工作的实施方案﹥》。拟证明田茂方、田井林、田常、申修成的土地承包证上均未记载争议地，我府确权前该争议地的权属不明确；田茂方虽然持有1998年的《土地承包经营权证》，但该证已经作废。11-19号证据《县人民政府办公室请示处理签》（两份）；田茂方身份证复印件及户口簿主页复印件，田井林身份证复印件；务农呈（2013）169号务川自治县农牧局《关于泥高乡栗元村田井林和田茂方承包地争议确权的调查报告》；务川自治县国土资源局《对泥高乡栗园村田井林和田茂方争议地确权的调查处理意见》；调解笔录及调解现场照片；《行政裁决案件文书审批表》及《行政处理决定书》；《送达回证》（两份）。拟证明被告作出的具体行政行为程序合法，认定的主体正确。被告庭前未向遵义市中级人民法院及本院提交书面的法律依据，但其在庭审中陈述，其作出具体行政行为适用的法律法规是：《土地权属争议调查处理办法》第三条、第四条、第五条。被告提交并出示的上述证据、依据，用以证明其作出的《行政处理决定书》程序合法，事实清楚，适用法律法规正确。原告田茂方对被告务川自治县人民政府出示的上述证据的质证意见为：1号证据中务川自治县泥高乡人民政府对原告及第三人的土地争议无权处理，因二人系不同的村民组；争议地的草图不符合现场的客观实际情况。对2号证据无异议。对3号证据无异议，其可以证明争议地的权属属于原告田茂方，同时可以证明争议地与现在田井林耕种的土地之间是以石头和树子为界。4号证据中对田茂方的笔录无异议，但其他人的笔录不客观真实，田井林对争议地的来源陈述不真实。5号证据中田茂方的陈述客观真实，李元秀的笔录可以证明争议地与田井林现在的争议地以黄花和石头为界。6号证据中的（91）民调字第（57）号《民事调解书》没有载明原告田茂方与第三人田井林争议地的地名是小球场坝子，也没有载明四至界畔，执行通知书也没有载明执行标的是现在的小球场坝子，因此该份证据不能作为依据。7号证据不符合证人提供证人证言的法定形式，对其三性均有异议。对8、9号证据无异议，恰好证明了争议地不是第三人田井林的；根据10号证据的规定，1998年的《土地承包经营权证》虽已作废，但是该证上填写的承包地的内容并不能作废，可以证明田茂方享有争议地的权属。1998年承包的土地来源于1984年承包的土地，1984年没有承包，1998年就没有。对11、12、13、14、19证据无异议，15、16号证据农牧局的调查报告和国土资源局的处理决定认定事实不清，证据不足；17号证据中的内容说明原告田茂方和申修成互换土地之后与第三人田井林发生过争议。对18号证据中的审批表无异议，认为《行政处理决定书》认定的事实不清，证据不足。原告对被告作出具体行政行为适用的法律依据无异议。第三人田井林对被告务川自治县人民政府出示的上述证据的质证意见为：对1、2号证据的三性均无异议，泥高乡人民政府作为务川自治县政府的下属机构，有权对争议地进行处理。证据是真实有效的。对3、4、5号证据的三性均无异议，可以证明原告田茂方和田井林是不同的村民组，是权属争议，不是个人之争。对6-19号证据均无异议。第三人田井林对被告作出具体行政行为适用的法律依据无异议。第三人黄泥溪组对被告务川自治县人民政府出示的上述证据的质证意见为：对1-5、8-19号证据无异议。对6、7号证据的质证意见同原告的质证意见。第三人黄泥溪组对被告作出具体行政行为适用的法律依据无异议。原告诉称，争议地位于泥高乡栗园（元）村黄泥溪组，地名叫“球场坝子”，也叫“板栗园”，争执地共有一宗地，面积约0.3亩，四至界限为东至石墙坝，南至田茂方菜园孔子篱笆栏，西至老公路，北至田井林耕地。该争议地及相邻的第三人田井林的耕地在1952年土改时作为原栗园公社办公驻地、医院、学校活动场所，“球场坝子”因此得名。约在1964年，该地的各单位撤离，争议地及相邻的第三人田井林的耕地一直作为国有土地闲置，1981年划分土地时也未作责任地承包给任何农户，后来第三人开垦了一部分土地（即其现在耕管的土地）使用至今，并在该宗土地周围栽了树苗，打了石桩，另一部分土地被黄泥溪组的村民申修成复耕后使用至1995年。原告为方便附近的农家子女入学，经请示同意后在“球场坝子”修建一所民校，原告用自己承包的“高楼后头”、“红房子”两宗土地互换申修成复耕的“球场坝子”土地（争执地）用作学校建设用地，同时还与田常互换了与争执地相邻的土地，后该学校撤迁，原告便住进了学校的房子，对互换取得的争执地管理使用至2010年。同年春，第三人田井林越过其界线，强行耕种原告耕管的争执地，以及原告与田常互换取得的耕地，同时对争议地相邻的老公路进行开垦复耕，其行为遭到原告的制止，由此引发纠纷。综上，原告认为被告作出的具体行政行为认定的事实不清，证据不足，是错误的具体行政行为。被告将争议地扩大后划分为三宗地，认定争议地在1984年承包给第三人田井林毫无根据，其作出的决定以（91）民调字第57号《民事调解书》为处理的依据错误。故原告诉至法院，请求撤销被告于2014年6月25日作出的《行政处理决定书》。原告方为证明自己的主张，向法庭提交并出示了下列证据材料：第一组证据-（91）民调字第57号《民事调解书》，2002年田井林《土地承包经营权证》，田井林《基本耕地承包保护责任书》，1998年田井林《土地承包经营权证》。拟证明该争议地不是第三人田井林承包的，被告以（91）民调字第57号《民事调解书》作为争议地确权的依据作出的具体行政行为是错误的。第二组证据-1997年田明壹《基本耕地承包保护责任书》，务川自治县泥高乡栗园（元）村村民委员会《证明》，田茂方及田常在1998年的《土地承包经营权证》。拟证明：土地是原告田茂方承包的；原告用自己的责任地调换申修成的“球场坝子”土地用于修建学校的事实；原告与田常互换的板力元与原告的球场坝子土地相邻。第三组证据-邹书明《调查笔录》、《询问笔录》及身份证复印件，申学伦《调查笔录》及身份证复印件，田常《调查笔录》。拟证明：板栗园和球场坝子是同一个地点；争议地及第三人田井林现在耕种的土地在1981年第一轮土地承包时均系村集体土地，没有承包给任何农户；田井林现在耕种的土地是田井林自己开垦的，不是承包取得的；争议地是申修成在1981年土地承包后私自开垦的，后来调换给原告作学校用地。第四组证据-争议地现场照片（四张）。拟证明争议地与田井林现在耕种地之间存在树木、石桩界，争议地不是第三人田井林承包的；被告把争议地划分成三宗地明显错误。原告申请证人邹书明、申修杰、李琼英出庭提供证人证言，拟证明争议地在1981年土地承包时未承包给农户及原告田茂方与申修成调换土地用于修建学校的事实；申修杰与田井林调换土地的地名、面积、四至界畔的情况；田茂方与田常调换土地的地点、面积、及四至界畔的情况。被告务川自治县人民政府对原告出示的上述证据的质证意见为：对第一组证据中的（91）民调字第57号《民事调解书》的真实性没有异议，可以证明田井林对争议地进行耕管的事实；认为田井林《基本耕地承包保护责任书》与本案无关；田井林《土地承包经营权证》已经作废，不能作为证据使用。认为第二组证据中田明壹《基本耕地承包保护责任书》与本案没有关联性；对《证明》的合法性无异议，但关联性有异议，交换的土地并不是本案中的争议地；田茂方、田常1998年的《土地承包经营权证》不能作为证据使用，该证已经作废。第二组证据不能达到原告田茂方的证明目的。对第三组证据的三性均持异议，不符合证人证言的举证形式。对第四组证据的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，划分成三块是为了更好的表述。被告认为证人邹书明提供的证言不真实，不能达到原告的证明目的；被告对申修杰的证人证言无异议；认为证人李琼英的证言不能客观地反映真实情况。第三人田井林对原告出示的上述证据的质证意见为：对第一组证据的证明目的有异议，不能证明球场坝子不是田井林承包，球场坝子只是个小地名，球场坝子属于龙塘湾，不能达到原告的证明目的，争议地一直由第三人田井林在耕种。1997《基本耕地承包保护责任书》无本案无关。第二组证据中田明壹《基本耕地承包保护责任书》中，并不清楚田明壹与田茂方是什么关系，对该证据的三性均有异议；田茂方1998年的《土地承包经营权证》已经作废；对《证明》的三性均有异议；田常1998年《土地承包经营权证》中的板栗园是个大地名，不知道是哪块土地，不能达到原告田茂方的证明目的。对第三组证据的三性均有异议，证人需要出庭作证。对第四组证据的真实性不存异议，但不能达到原告田茂方的证明目的。第三条田井林对邹书明提供的证人证言的质证意见同意被告的意见，认为该证人证言不可信，下和平组和黄泥溪组的土是相邻的，不能达到原告的证明目的；认为申修杰的证人证言不可信，因申修杰和田井林互换土地时产生了矛盾；认为证人李琼英提供的证言中提到的田常和田茂方互换的土地不是现在争议的石窖地，现在争议的石窖地是属于下和平组的，是承包给我们的。第三人黄泥溪组对原告出示的所有证据及证人证言均无异议。被告务川自治县人民政府辩称：我府作出的具体行政行为并无不当。就争议地而言，原告既没有对争议地享有合法的权属的证据，也没有对争议地长期经营管理的事实，我府为更直观清楚的表述争议地，绘制了争议地的现场图，并做了大量的调查。请求法院依法维持我府作出的《行政处理决定书》。第三人田井林述称：同意被告的答辩意见。争议地自1984年第一轮土地承包时，栗园（元）村下和平组就将“球场坝子”土地承包给田井林耕种，田井林于1986年用球场坝子的土地与申修杰的龙塘坝土地互换作宅基地，在1991年又将各自土地归还，田井林耕种至今。1995年原告与申修成调换球场坝子南面的土地（申修成的土地与田井林的土地相邻）。至2010年，田井林已耕管球场坝子的土地26年。被告在作出处理决定过程中所绘制的现场图可以证明三宗地都是田井林在耕种。故被告务川自治县人民政府作出的认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律法规正确，请法院依法予以维持。第三人黄泥溪组述称：争议地球场坝子是属于我们黄泥溪组的。第三人田井林为证明自己的主张，向法庭提交并出示了以下证据：1号证据-《证明》。拟证明争议地一直是田井林在耕种，属于下和平组。2号证据-《证明》。拟证明当时与申修杰互换土地的事实，土地一直是田井林在耕种。第三人田井林申请证人张金华、邹业东出庭提供证人证言，拟证明争议地及相邻土地的情况以及争议地一直由申请人田井林耕管，田茂方没有耕管的事实。原告认为第三人田井林出示的1、2号证据不符合证据的三性，不能达到第三人田井林的证明目的。原告认为提供证人证言的张金华与田井林是亲属，其陈述不符合客观事实，不能证明争议地是第三人田井林承包的。邹业东的证人证言不能客观真实地反映争议地的情况。被告务川自治县人民政府对第三人田井林出示的1、2号证据无异议。被告对第三人田井林申请的证人张金华、邹业东提供的证人证言无异议。第三人黄泥溪组对第三人田井林出示的1、2号证据、第三人田井林申请的证人张金华、邹业东提供的证人证言无异议。第三人黄泥溪组为证明其主张，向法庭提交了申修成1998年的《土地承包经营权证》复印件。拟证明黄泥溪组享有争议地球场坝子的权属。原告对第三人黄泥溪组出示的该份证据无异议。被告认为第三人黄泥溪组出示的该份证据已经作废，不能作为证据使用。第三人田井林对第三人黄泥溪组出示的该份证据：首先同意被告的质证意见；其次田井林并不否认原告在球场坝子有土地，但是原告在球场坝子的土地与争议地不是同一块土地。经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提交并出示的1、2号证据可以证明争议地的基本情况及四至界畔，本院对该证据予以采纳。被告出示的3、4、5号证据并不能证明第三人田井林自1984年第一轮土地下户时起就开始承包或耕管争议地，既无《土地承包经营权证》，也无承包合同来证明，更无足够的证据证明其有耕种管理的事实，故不能达到被告的证明目的，本院对3、4、5号证据不予采纳。6号证据（同原告提交的第一组证据中的（91）民调字第57号《民事调解书》）只能证明田井林曾经与申修杰互换过土地，但互换的土地是哪一块，是否是现争议地？该证据并不能证明。故本院对该份证据不予采纳。7号证据不符合证人提供证言的法定形式，也不能达到被告的证明目的，本院不予采纳。8、9、10号证据可以达到被告的证明目的，本院予以采纳。被告提交的11、12、15、16、17、18、19号证据只是被告内部的部分审批程序，及相关部门调查处理的一个过程，并不能证明被告作出整个具体行政行为的程序合法，不能达到被告的证明目的，本院对该七份证据不予采纳。13、14号证据只能证明田井林、田茂方二人的基本身份情况，至于二人谁是申请人，谁是被申请人，被告无其他证据予以佐证，不能达到被告的证明目的，本院对该两份证据不予采纳。原告提交的第一组证据中的2002年田井林《承包土地明细登记表》、《基本耕地承包保护责任书》及《土地承包经营权证》，可以证明第三人田井林承包的土地无争议地球场坝子，可以达到原告的证明目的，本院予以采纳。第二组证据中的田明壹《基本耕地承包保护责任书》，田明壹是谁，原告未提供证据予以证明，本院对该证据不予采纳。第二组证据中的《证明》可以证明原告修建学校的事实，但其修建学校的土地球场坝子是否是现争议地球场坝子，无证据予以证明，故本院对该证据不予采纳。第二组证据中的田茂方、田常1998年《土地承包经营权证》，根据被告提交并出示的10号证据，该证已经作废，不能作为证据使用，本院对该两份证据不予采纳。第三组证据不符合证据的法定形式，本院对该组证据不予采纳。第四组证据可以反映争议现场的真实状况，本院对证据本身予以采纳，对原告的证明目的不予采纳。原告申请证人邹书明出庭提供证言，但邹书明在庭审中陈述的证言相互矛盾，不能达到原告的证明目的，本院不予采纳。证人申修杰提供的证言可以证明田井林与其互换的土地不是现在的争议地，本院对申修杰的证言予以采纳。证人李琼英的证言只能证明田常曾经与田茂方调换过土地，其互换的土地是否涉及争议地不能证明，该证言不能达到原告的证明目的，本院不予采纳。第三人田井林提交并出示的1、2号证据，不符合证人提供证言的法定形式，本院对该两份证据不予采纳。第三人申请证人张金华、邹业东出庭提供证言，二人虽证明争议地是由田井林在耕管，但是第三人田井林并未提供其他证据对证人的证言予以佐证，本院对证人张金华、邹业东的证言不予采纳。第三人黄泥溪组出示的申修成1998年《土地承包经营权证》，根据被告出示的10号证据，该证已经作废，不能作为证据使用，且第三人黄泥溪组作为集体经济组织，不能用某个村民个人的《土地承包经营权证》证明其对争议地的权属，故本院对该证据不予采纳。经审理查明，争议地球场坝子，位于务川自治县泥高乡栗园（元）村黄泥溪组和下和平组交界处，争议地共计三宗地，第一宗为球场坝子土坎上的石窖地（四至为：东至田茂方土地、南至田茂方土地、西至高土坎、北至邹勇土地），第二宗为田茂方菜园子篱笆栏与田井林承包地一排树之间的土地（四至为东至高土坎、南至田茂方菜园子篱笆栏、西至老公路、北至田井林土地），第三宗为老公路与邹勇土地之间的荒地（四至为东至第二宗争议地边界、南至老公路、西至邹勇土地、北至老公路），面积为706.5平方米。该地曾是原栗园公社的办公用地。2010年田茂方与田井林因该地发生争议，务川自治县人民政府调查后于2014年6月25日作出《行政处理决定书》，决定争议地的使用权归属于泥高乡栗园（元）村下和平组村民田井林。原告田茂方不服该处理决定，向遵义市人民政府申请复议，遵义市人民政府以遵府行复（2014）210号《行政复议决定书》，维持了被告务川自治县人民政府的该处理决定，原告田茂方不服，向遵义市人中级人民法院提起诉讼，要求撤销被告作出的《行政处理决定书》。本院认为，原告与第三人田井林系不同的集体经济组织的村民，务川自治县人民政府对原告与第三人田井林之间的土地权属争议有权进行处理。但是，务川自治县人民政府在作出具体行政行为的过程中，明知争议土地的原告田茂方与第三人田井林分属不同的村民组，就应将争议双方所在的村民组黄泥溪组和和平组作为当事人追加到其行政程序中，故被告作出的《行政处理决定书》漏列当事人。《土地权属争议调查处理办法》第十一条规定，当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。第十三条第一款、第二款规定，对申请人的申请，国土资源行政主管部门审查后，在收到申请书之日起7日内提出是否受理的意见，认为应当受理的，应当在决定受理之日起5个工作日内将申请人的申请书副本发送被申请人。本案中，被告提供的证据不能证明，是何人或何集体向其提交了调查土地权属争议的申请？申请对哪一个地方的土地进行调查处理？申请的具体事项是什么？被告何时受理了申请人的申请？也不能证明被告是否将申请书副本发送给被申请人？并且，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定，被告应当自受理土地权属争议之日起6个月内作出处理意见，故而导致被告作出具体行政行为的时间是否符合法律法规的规定也不能确定。被告在其《行政处理决定书》中认定，争议地球场坝子系1984年第一轮土地承包时，由栗园（元）村下和平组承包给第三人田井林耕种，直至2010年纠纷发生时。但是被告并未提供第一轮土地承包的相关证据予以支撑其认定，且被告自己在庭审中提供了2002年田井林的《承包土地明细登记表》，证明田井林并未承包争议地，第三人田井林也无相关的证据证明争议地球场坝子是其在1984年第一轮土地承包时承包的，并耕管至2010年纠纷发生时。因此，被告认定争议地的使用权属于第三人田井林，并无足够的证据。综上，被告于2014年6月25日作出的务府行决（2014）4号《行政处理决定书》，事实不清、证据不足、程序违法，依法应予以撤销。原告田茂方的诉讼请求，本院予以支持。第三人黄泥溪组要求撤销被告作出的具体行政行为的参诉意见，本院予以采纳。被告及第三人田井林要求维持其作出的具体行政行为的答辩意见及参诉意见，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决如下：撤销务川自治县人民政府于2014年6月25日作出的务府行决（2014）4号《行政处理决定书》。案件受理费50元，由被告务川自治县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于遵义市中级人民法院。审 判 长  周再庆审 判 员  魏光勤人民陪审员  吕 燕二〇一四年十二月十六日书 记 员  舒古超