南京市高淳区人民法院刑 事 判 决 书（2013）高刑二初字第87号公诉机关南京市高淳区人民检察院。被告人吴某，男，1964年9月21日生，汉族，原系中共XX区委农村工作委员会（以下简称：区农工委）农村财务监督管理科科长。2013年4月16日因涉嫌犯玩忽职守罪被南京市人民检察院取保候审，2014年4月15日被本院决定取保候审。辩护人胡建伟，江苏苏恒律师事务所律师。被告人陈某，中共党员，系南京市XX区XX镇农村经营管理办公室（以下简称：XX镇农经办）负责人。2013年4月16日因涉嫌犯玩忽职守罪被南京市人民检察院刑事拘留，同年4月22日被取保候审，2014年4月21日被本院决定取保候审。辩护人雷汉舢，江苏益和律师事务所律师。南京市高淳区人民检察院以宁高检诉刑诉（2013）286号起诉书指控被告人吴某、陈某犯玩忽职守罪，于2013年11月22日向本院提起公诉。本院于当日立案，依法组成合议庭，2014年2月21日，南京市高淳区人民检察院以需要补充侦查为由建议延期审理，本院于同日决定延期审理。同年3月20日，南京市高淳区人民检察院建议恢复审理，本院于同日决定恢复审理，于2014年4月9日公开开庭审理了本案。2014年6月19日，南京市高淳区人民检察院以需要补充侦查为由建议延期审理，本院于同日决定延期审理。同年7月18日，南京市高淳区人民检察院建议恢复法庭审理，本院于同日决定恢复法庭审理。南京市高淳区人民检察院指派检察员陈芳芳出庭支持公诉，被告人吴某及其辩护人、被告人陈某及其辩护人到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论。现已审理终结。南京市高淳区人民检察院指控，2011年7月至2013年1月，在南京市XX区XX镇农民资金互助合作社运营期间，被告人吴某担任区农工委农村财务监督管理科科长、被告人陈某担任XX区XX镇农经办主任，负责对该合作社进行监管。然而，被告人吴某、陈某违反南京市《关于开展农民资金专业合作社试点工作的指导意见》、《南京市农民资金合作社试点监督管理办法（试行）》等规定，未认真履行监管职责，致使XX镇农民资金互助合作社实际经营人史XX利用该合作社名义非法吸收100余人存款，并大肆挪用该合作社互助资金，最终资金链断裂，该合作社无法正常兑付，引发众多被害人聚集至政府办公场所要求解决。并被央视网、新华网、凤凰网等多家网络媒体报道，造成恶劣的社会影响。公诉机关对上述指控的事实提供了证人证言、书证、二被告人的供述等证据。公诉机关认为，被告人吴某、陈某身为国家机关从事行政工作的人员，玩忽职守，造成恶劣的社会影响，其行为均已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人吴某对公诉机关指控的事实及提供的证据不持异议，未作辩解，并表示自愿认罪。被告人吴某的辩护人对公诉机关指控的事实及提供的证据不持异议，但辩称：1、XX镇农民资金互助合作社登记成立合法性及其效力值得商榷。合作社的成立依照《中华人民共和国农民专业合作社法》应在工商行政管理机关进行登记、变更，而XX镇农民资金互助合作社在民政部门登记、变更其本身就不合法。2、XX区农工委及农工委的财务监督管理科没有监管农民资金合作社的法定职责。被告人吴某属日常工作中的失误而不是玩忽职守。故被告人吴某不应承担刑事责任。被告人陈某对公诉机关指控的事实及提供的证据不持异议，未作辩解，并表示自愿认罪。被告人陈某的辩护人对公诉机关指控的事实及提供的证据不持异议，但辩称：南京市XX区XX镇农经办没有监管农民资金合作社的法定职责。故被告人陈某不应承担刑事责任。经审理查明，2011年7月，南京市XX区XX镇农民资金互助合作社经南京市XX区农工委、XX区XX镇政府同意法人变更的批复后，在XX区民政局办理了法人变更登记。由史XX和（已被判刑）实际掌控该合作社。2011年7月至2013年1月该合作社运行期间，根据南京市《关于开展农民资金专业合作社试点工作的指导意见》、《南京市农民资金合作社试点监督管理办法（试行）》等相关规定，XX区农工委财务监督科、南京市XX区XX镇农经办是XX镇农民资金专业合作社的主管部门，负有指导、管理、监督、协调和服务的职能。被告人吴某、陈某按照岗位分工对该合作社负有监管职责。被告人吴某、陈某在日常监督、检查的履职过程中，局限于形式检查，走过场，没有按照审慎监管的要求进行持续、动态监管，也没有采取切实有效的监管措施，确保该农民资金专业合作社规范运行，以致XX镇农民资金专业合作社实际负责人史XX在监管不到位的情况下，严重违反资金专业合作社章程的相关规定，以高利率、跨地区、超标准等违规形式非法吸收公众存款，并挪用该合作社互助资金，最终资金链断裂，因到期无法兑现存款，引发众多被害人聚集至区、镇政府办公场所要求解决问题，致使相关部门正常的工作秩序受到一定冲击，且该事件被央视网、新华网、凤凰网等多家网络媒体报道，造成恶劣的社会影响。2013年4月8日，南京市高淳区人民检察院反渎局电话通知XX区农工委、XX镇政府领导，向被告人吴某、陈某调查了解XX镇农民资金专业合作社的相关情况，后被告人吴某、陈某主动交待了其犯罪事实。上述事实，有公诉机关提供并经当庭举证、质证的下列证据予以证实，本院予以确认：1、南京市高淳区人民检察院出具的立案决定书、被告人吴某、陈某归案情况的说明，证实了本案的案发情况。2、书证，中共南京市XX区委农村工作委员会［高委农（2011）第16号］文；中共南京市XX区委办公室文件［高委办（2002）45号］；中国共产党南京市XX区委员会［高委（2011）24号］文；中共南京市XX区委农村工作委员会［高委农（2011）15号、（2012）11号］文；公务员及事业单位工作人员年度考核登记表；南京市XX区XX镇人民政府文件［砖政发（2010）29号］，分别证实了被告人吴某、陈某的主体身份及职务。3、书证，南京市人民政府农村经济办公室文件《关于农民资金专业合作社进行民政注册登记的请示》、南京市XX区委农工委《关于批准XX镇农民资金专业合作社成立的批复》、南京市XX区民政局出具的行政许可决定书、民办非企业单位登记证书、XX镇农民资金专业合作社变更资料、XX镇农民资金专业合作示范章程及合作社运营的各项管理制度。证实了XX镇农民资金互助合作社登记成立、登记、变更情况。4、书证，中共南京市委农村工作委员会《农民资金专业合作社材料汇编》、《江苏省南京市农民资金专业合作社试点监督管理办法（试行）》、南京市政府办公厅转发市农经办《关于开展农民资金专业合作试点工作的指导意见》的通知（宁政办法（2009）72号文件）、南京市委农工委《关于进一步规范农民资金专业合作社试点工作的补充意见》；XX镇农民资金专业合作社按规定向XX区农工委、XX镇农经办提交的相关的业务状况表、资产负债表、盈余及盈余分配表等资料等。证实：各区、镇两级农经部门是农民资金专业合作社的主管部门，负有指导、管理、监督、协调和服务的职责；二被告人作为区委农工委和镇农经部门负责资金合作社工作人员，对农民资金合作社具有监管职责。5、证人张某（XX区委农工委主任）的证言，证实：资金合作社日常工作是按《南京市农民资金专业合作社试点监督管理办法（施行）》等规定以及南京市农工委下发的一些补充规定来管理。同时参加市农工委的培训和指导等。是由区农工委（具体由财务监督管理科）和各镇农经办负责日常的指导、管理、监督等工作。监管一是在资金合作社成立时，由镇上申报，县农工委审批后报市委农工委备案；二是在平时工作中，区、镇两级农经部门根据市农工委的规定，加强业务指导和监管。6、证人赵某（XX区委办公室副主任）的证言，证实：南京市农工委关于农民资金合作社的监管专门发了文件，其结合南京市XX区的经济特点及市农工委文件的相关规定制定下发了指导意见，主要是在资金合作社的日常运营中，两级农经部门要对资金合作社的财务进行检查和监管。7、证人诸某（XX区农工委副主任）的证言，证实：农民资金合作社的工作是区农工委财务监督管理科具体分工负责。一般都是负责分管财务监督管理科的领导分管，调整分工前就是其分管的，调整分工后是由钱某副主任分管。南京市农工委下发了一本黄色的农民资金合作社资料的汇编，在其分管期间也以文件的形式将这些规定进行了摘录下发至镇政府、镇农经办、各资金合作社。8、证人钱某证言，证实：农民资金专业合作社的日常业务指导管理是由区农工委负责的，具体是由区农工委的财务监督管理科吴某科长在做，各个镇的农经办对本镇的资金合作社也有监管职责。9、证人夏某（南京市高淳区XX镇人民政府副镇长）证言，证实：XX镇农民资金专业合作社业务上对口管理部门是区农工委，镇里直接管理部门是镇农经站。镇分管领导是政工书记潘照华分管，其协助他分管。10、证人史XX（XX镇资金合作社的实际负责人）证言，证实：2011年3、4月份，其转接了史某某经营的XX镇农民资金专业合作社，后其就让弟弟史某做的理事长，实际经营是其负责。县、镇有关部门来检查合作社正常营业，从来没有看过其的账目，也没有问过其存在的有问题。听李XX说他们来检查也是看看，每次最多不过是十几分钟就走了。没有对合作社进行过审计。每个月的报表是合作社员工张XX他们根据其提出的“不能发生问题”的要求来制作的，对于违规经营行为，不能在报表中如实体现。在其被关押之前没有人问过其单位这些报表的真实性。11、证人袁某（XX镇农民资金专业合作社出纳）证言，证实：每个月系统结账后，会自动生成当月财务报表，分别是资产负债表、财务当月报表、盈余分配表。到月报时，张XX将这3张表导出来，后对数据进行修改后打印出来，由李XX交到镇农经站，并报电子档给县农工委。所以报给镇、县的报表都是虚假的，从这个虚假的报表上一般不会发现问题。2012年7-8月份，区人民银行、镇农经站、区农工委等来检查过，10月份来检查过一次，但都没看账目和报表，只是找2个主任谈话。12、证人周某（XX镇农民资金合作社出纳）证言，证实：张XX开了很多空白的盖了XX镇部分村的居住证明，如果有非本镇居民来存款，就在这些空白居住证明上写存款人的名字，贴到身份证复印件背面。这个问题稍微检查一下就可以发现的。单笔超过20万元的存款其都接纳了，只是分笔录入。每个月报给镇、区的报表都是假的。13、证人李某（XX镇农民资金合作社出纳）证言，证实：其根据张XX指使，在2011年7月至2012年6月二次把合作社的存款转到史XX的个人账户上。到了2012年，合作社资金流向出现了差错，不正常经营，违规操作，由史庆和一人控制，所以报表必须修改后才能上报。农经站和区农工委都没有核查过相关账册、数据，也没有找其4个柜员了解过业务情况。2012年下半年好像听说农经办的人对报表中其他应收款科目的数据问题提出了疑问，但是后来没有检查过，直至案发。14、被告人吴某供述，证实：其2004年任XX农村工作委员会财务监督管理科科长。根据南京市《关于开展农民资金专业合作试点工作的指导意见》农业资金专业合作社由各级农经部门负责指导、管理、监督、协调和服务，主要领导负责全面，分管领导负分管责任，职能科室负责具体责任。根据领导分工XX区农民资金合作社的具体业务工作由其科室负责。在监管方面主要规定有：1、合作社每月向相关主管部门上报财务报表；2、每季度由区农经部门会同镇农经站对本辖区内农民资金专业合作社进行一次以上专项审计，并将审计结果报市农经办；3、要对资金合作社实行动态化检查管理；4、市农经委对农业资金合作社组织适时抽查、开展年检、组织培训。其自己没有去检查、核实。其曾经打电话给陈某、邵XX让他们督促合作社改正。但后来没有再核实也没有按照规定组织对全县资金合作社进行每季度的专项审计工作。其进行过的这几次检查中，其查看的合作社的相关资料都是合作社的工作人员从柜台内拿给其的，不是其亲自在检查过程中随意抽取的。15、被告人陈某供述，证实：农经办是镇政府的一个职能部门，主要负责四大合作社的指导服务、农民创业的指导服务等工作。2010年8月9日其被任命为XX镇农经办主任，负责砖墙镇农经办的全面工作，主要职责包括四大合作社服务工作。农民资金合作社的工作是由区农工委负责，具体是吴某所在的财务科。农经办要求合作社每个季度向其提供一次财务报表，财务报表显示的合作社每月的经营情况，其只对报表进行形式审查，关于报表的真实性，其只是与合作社负责人进行口头上核对，既没有实地调取账册进行核对，也没有对相关电子账进行核对。16、被告人吴某、陈某的身份证明等证据。本院认为，被告人吴某、陈某身为国家机关中从事公务的人员，不正确履行自己的工作职责，工作马虎，监督流于形式，严重不负责任、以致XX镇农民资金合作社非法吸收公众存款后，因到期无法兑现存款，而引发众多被害人聚集至区、镇政府办公场所要求解决问题，相关部门正常的工作秩序受到一定冲击，造成恶劣社会影响，其行为均已触犯刑律，构成玩忽职守罪。被告人吴某、陈某在被检察机关电话传唤接受询问过程中，均如实供述了其案件事实归案后能如实供述自己的犯罪事实，属自首，依法均可从轻或减轻处罚，其中，犯罪较轻的，可免除处罚。综上，鉴于本案的具体情节以及二被告人均具有从轻、减轻处罚的法定量刑情节，本院认为二被告人犯玩忽职守罪，属情节较轻，均不需要判处刑罚。南京市高淳区人民检察院指控被告人吴某、陈某犯玩忽职守罪，事实清楚，证据确实、充分，本院予以支持。对二被告人辩护人提出的：“1、XX镇农民资金互助合作社登记成立合法性及其效力值得商榷；2、二被告人对该合作社没有法定的监管职责”二点辩护意见，经查：1、农民资金合作社是市委市政府的一项创新工作，是农民专业合作的延伸和拓展，并有《江苏省南京市农民资金专业合作社试点监督管理办法》；市政府办公厅转发市农经办《关于开展农民资金专业合作社试点工作的指导意见》等政府规范性文件为依据，并经民政机关登记成立；2、二被告人身为国家工作人员，基于其身份、岗位、分工产生的监管职责，其不认真履行职责，造成恶劣社会影响，应依法追究其玩忽职守的法律责任。故对二被告人的辩护人提出的上述辩护意见不予采纳。据此，本院为维护国家机关的正常活动，打击犯罪，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款之规定，判决如下：一、被告人吴某犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。二、被告人陈某犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向江苏省南京市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。审 判 长  赵跃辉人民陪审员  张青泰人民陪审员  邢海涛二〇一四年十二月十五日书 记 员  段云婷