海南省儋州市人民法院行 政 判 决 书◊2014◊儋行初字第44号原告：李某儒，男，汉族，1960年7月19日出生，海南省儋州市人，农民，住儋州市xx镇xx村委会xx村。委托代理人：李某昌，男，汉族，1954年3月13日出生，海南省儋州市人，农民，住儋州市xx镇xx村委会攀步x队。被告：儋州市新州镇人民政府。住所地：儋州市新州镇。法定代表人:蒙毓贤，镇长。委托代理人：符某，男，汉族，1980年6月29日出生，海南省儋州市人，住儋州市xx镇xx路xxx号。第三人：李某勇，男，汉族，1970年10月5日出生，海南省儋州市人，住儋州市新州镇xx村委会xx村xxx号。委托代理人:李某求，男，汉族，1968年3月10日出生，海南省儋州市人，住儋州市新州镇xx村委会xx村。委托代理人:李良才，男，汉族，1971年10月2日出生，海南省儋州市人，住儋州市新州镇攀步村委会攀步五队。第三人：儋州市xx镇xx村民委员会。住所地：儋州市xx镇xx村委会xx村。法定代表人:李元达，主任。原告李某儒因要求被告儋州市新州镇人民政府履行法定职责，对原告与第三人李某勇的宅基地纠纷依法受理并作出处理决定，于2014年9月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于同月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月9日公开开庭审理了本案。原告李某儒及其委托代理人李某昌，被告的委托代理人符某，第三人李某勇的委托代理人李某求、李良才，第三人儋州市新州镇攀步村民委员会（以下简称攀步村委会）的法定代表人李元达到庭参加诉讼。因本案案情复杂，本院多次组织各方当事人协调未果。本案现已审理终结。原告李某儒通过邮政特快专递于2014年5月5日向被告儋州市新州镇人民政府提出宅基地确权申请。被告在原告起诉之前未予受理并作出处理决定。原告李某儒诉称：1993年，攀步村委会向原新英镇人民政府递交宅基地规划申请，要求将本村委会南堤35亩土地规划成宅基地。得到批复后，攀步村委会对南堤35亩土地进行平整，规划成100套宅基地出售给村民。2004年，新一任攀步村委会班子决定将未出售的宅基地安排给住房困难户。由于上一任村委会书记李正本卸任时，没有将宅基地出售的相关资料移交出来，新任村委会班子无法得知宅基地出售情况。新任村委会班子通过广播、张贴《通知》等方式，要求已经购买南堤宅基地的村民携带购买宅基地的有关手续到村委会进行登记，以避免对已经出售的宅基地重复安排。登记结束后，原告购买到一套宅基地。当原告准备建房时，第三人李某勇拿出其持有的原新英镇人民政府颁发的《集体土地建设用地使用证》主张权利。经向村委会反映情况，村委会发现第三人李某勇没有缴纳过宅基地费用，特别是在村委会要求登记期间，第三人李某勇没有参与登记。2010年，攀步村委会向儋州市人民法院提起行政诉讼，请求撤销原新英镇人民政府颁发给第三人李某勇的《集体土地建设用地使用证》。儋州市人民法院依法撤销该使用证后，原告与第三人多次申请被告对争议的宅基地的权属作出处理决定。但被告不予理会。2014年5月5日，原告通过邮寄的方式将《宅基地确权申请书》寄给被告，但被告至今既不受理也不作出处理决定，被告行政不作为行为已侵害了原告的合法权益，故提起行政诉讼，请求判令被告履行法定职责对原告与第三人李某勇的宅基地纠纷依法受理并作出处理决定，诉讼费用由被告负担。原告在举证期限内向本院提供下列证据：一、EMS邮政特快专递，证明其于2014年5月5日向被告提出宅基地确权申请的事实。二、《关于攀步管区填土造基请示的批复》，三、《通知》、《攀步村第四届村民委员会第一次村民代表会议决议》，四、《收据》、《土地使用证》，五、新州镇攀步村委会南堤宅基地规划图，六、（2010）儋行初字第65号《行政判决书》，以上证据证明原告依法取得宅基地，第三人李某勇没有证据证明其依法取得宅基地。被告儋州市新州镇人民政府辩称：被告接到原告等群众的处理申请后，已着手处理这一历史问题。在此期间，被告抽调人员先后多次进入攀步村委会进行调查，同时，还动用一切可用的力量参与调查。但由于事件本身的复杂化，未能及时从根本上解决问题，且被告在处理过程中，时不时又冒出其他持有本案争议地《集体土地建设用地使用证》的村民来申诉，情况变得更为复杂。可见，不是被告不履行不受理不裁定的法定职责，而是案件过于复杂、时间跨度过长，涉及人员众多，需要有一定的时间进行调查和处理。事实上，被告一直没有停止案件的处理工作。原告的诉请与事实不符，请依法驳回原告的诉讼请求。被告在举证期限内提供以下证据：一、儋州市公安局新英边防派出所询问笔录，证明被告动用一切可用的力量参与调查，不存在不履行法定职责的情况。二、攀步村委会南堤宅基地清理工作相关资料登记表、攀步村委会南堤宅基地相关资料返还登记表，证明被告对原告的申请一直在处理中，不存在不履行法定职责的情况。三、攀步新区宅基地平面规划图，证明被告查证争议地重复情况的事实，说明被告不存在不履行法定职责的情况。四、《垫资协议书》，证明被告在调查了解原告提出争议的宅基地来源中，发现案件过于复杂，不能及时作出处理，但在处理当中，不存在不履行法定职责的情况。第三人李某勇述称：一、第三人取得本村委会南堤宅基地的土地权属来源合法，应受国家法律保护。二、被告儋州市新州镇人民政府是否有确认非农业建设用地使用权的权限，请求人民法院依法裁判，以便于各方当事人及时行使权利，依法维护权益。第三人李某勇在举证期限内提供下列证据：一、土地使用证，证明第三人合法取得土地的事实。二、《关于攀步村委会重复出卖地基的情况反映》，证明第三人向政府主张权利的事实。三、儋土环资答复字[2007]35号《儋州市国土环境资源局关于新州镇攀步村南堤新区宅基地问题的答复》、儋土环资答复[2010]28号《儋州市国土环境资源局关于新州镇攀步村南堤新区宅基地有关问题的答复》、儋土环资答复[2011]5号《儋州市国土环境资源局关于土地确权登记发证问题的答复》，证明第三人土地权属来源合法的事实。四、《关于攀步管区填土造基请示的批复》，证明原新英镇人民政府同意用地建房的事实。五、《垫资协议书》，证明第三人合法用地建房的事实。六、收款证明，证明第三人支付宅基地款项的事实。第三人攀步村委会没有提交书面答辩状，在庭审中述称，请求法院依法处理。第三人攀步村委会没有提交证据。原、被告、第三人李某勇提交的证据均在庭审中进行了质证。本院对以下证据作如下认证：关于被告提供的证据：原告李某儒、第三人李某勇、攀步村委会没有异议，但原告李某儒、第三人李某勇认为被告至今没有实际解决争议。本院对被告提供的证据予以采信，但不能作为被告已经履行本案法定职责的依据。关于原告提供的证据：被告对证据一、二、五没有异议，对证据三、四有异议。第三人李某勇对证据一、五没有异议，对证据二、三、四有异议。第三人攀步村委会对证据没有异议。本院认为，证据五为人民法院生效裁判文书，应予确认，其他证据的真实性可予采信。关于第三人李某勇提供的证据：原告对证据四没有异议，对其他证据有异议。被告对证据一、二、六有异议，对证据三、四没有异议，对证据五合法性有异议。第三人攀步村委会认为不清楚。本院对证据一的关联性、真实性予以认定，但对其合法性由于已被人民法院的行政判决撤销，不予确认；对证据六，与本案没有关联性，不作认定，对其他证据的真实性予以采信。经审理查明，1993年11月10日，儋州市原新英镇人民政府（2002年已合并入儋州市新州镇人民政府）对原新英镇攀步管区（攀步村委会的前身）递交的《关于利用旧荒海滩填土造基的请示》予以批复，同意该管区利用旧荒海滩填土造基。1993年11月16日和1994年2月5日，原新英镇攀步管区分别与海南儋州华源投资公司、海南昌达物业总公司签订了《垫资协议书》，由上述两个公司出资对原新英镇攀步管区南堤填土造基。此后，上述两个公司及原新英镇攀步管区陆续转让南堤宅基地给攀步村民。攀步村委会新的领导班子上任后，对上述两个公司及原新英镇攀步管区转让的宅基地进行清理。2005年，攀步村委会采取广播通知及张贴公告的方式，告知原购买宅基地的村民，持相关购买手续到村委会重新办理宅基地登记手续。由于有部分村民没有在规定时间内重新办理登记手续，造成攀步村委会重新转让宅基地时，发生宅基地重复出售的情况出现。2010年7月，攀步村委会向本院起诉，请求撤销儋州市原新英镇人民政府颁发给第三人李某勇的《集体土地建设用地使用证》。该使用证被本院依法撤销后，原告曾要求被告对本案争议的宅基地进行处理，被告也曾组织人员进行调查，但尚未作出书面处理决定。2014年5月5日,原告通过邮政特快专递向被告提出宅基地确权申请，同月7日，被告收到该申请后至今没有作出受理决定，也没有作出处理意见。原告遂于2014年9月1日向本院提起行政诉讼，请求被告履行法定职责对原告与第三人李某勇的宅基地纠纷依法受理并作出处理决定。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和土地使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条第三款第（一）项规定：“乡镇人民政府负责受理和调查处理本辖区内的下列土地权属争议案件：（一）个人之间的土地权属争议案件。”国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”根据上述法律、法规、规章的规定，乡级人民政府对个人之间发生的土地权属争议案件依法受理和处理，属于其法定职责，若不在法定期限内依法受理并作出处理决定，便构成不履行法定职责。在本案中，原告李某儒向被告递交《宅基地确权申请书》，请求解决其与第三人李某勇的宅基地确权纠纷，系个人之间的土地权属争议，属于被告的法定职责范围，依法应予以受理和处理。被告在2014年5月7日收到原告的申请后，至今没有作出决定受理的意见，违反了《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十一条第一款关于“乡镇人民政府和土地权属争议调处机构应当自收到土地权属争议调查处理申请书之日起7个工作日内进行审查；决定受理的，将申请书副本送达被申请人；决定不予受理的，应当说明理由并送达申请人。”的规定。虽然被告曾组织人员对此案进行调查，但该调查行为属于被告的单方行为，不能等同于受理行为，被告并没有以明确的方式告知原告，其已经决定受理正着手进行调查。而对于原告而言，并不知道被告是否已经决定受理其申请，也没有收到被告对其申请已经决定受理的任何答复意见，被告也未能提供这方面的证据，故被告不及时受理原告关于土地确权申请的行为属于不履行法定职责，被告应依法予以受理。综上所述，被告对原告的土地确权申请，不予决定受理，违反法律规定，属于不履行法定职责，依法应予以受理。为了有利于本案的实际解决，被告在依法受理后也应在法定期限内作出处理决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：被告儋州市新州镇人民政府应于本判决生效后对原告李某儒的土地确权申请在七个工作日内予以受理并在法定期限内作出处理决定。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省第二中级人民法院。审 判 长  麦 琼审 判 员  廖家雄人民陪审员  张龙海二〇一四年十二月十九日书 记 员  陈宏浩附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：◊1◊具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。审核：麦琼撰稿：麦琼校对：陈宏浩海南省儋州市人民法院2014年1２月22日印制（共印1５份）