广东省佛山市三水区人民法院行 政 判 决 书（2014）佛三法行初字第60号原告钟桦，男，1962年5月12日出生，住广东省佛山市三水区。被告佛山市三水区交通运输和城市管理局（原佛山市三水区环境运输和城市管理局）。法定代表人霍x，该局局长。委托代理人欧x。委托代理人廖xx。原告钟桦诉被告佛山市三水区交通运输和城市管理局（以下简称三水城管局）城市管理行政处罚一案，于2014年10月16日向本院提起诉讼。本院当天受理后，于2014年10月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月14日公开开庭审理了本案，原告钟桦、被告委托代理人欧x、廖xx到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告三水城管局于2014年5月29日作出NO.A2000031《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），其主要内容为：原告钟桦在佛山市三水区西南街左岸公园滨河北路边空置房之一经营xx茶馆期间，未经批准，于2012年在听雨轩北面设置石制桌椅（35平方米）；于2012年在xx茶馆四面搭建两间房屋、铺设砖块并设置石制桌椅（250平方米）；于2011年在xx茶馆西北面搭建一间房屋（38平方米）；于2011年在xx茶馆东北面搭建一间房屋（25平方米）；于2010－2011年在xx茶馆西北面铺设砖块用作停车用途（210平方米）的违法行为，事实清楚、证据确凿。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，被告决定责令原告钟桦拆除违法设置的石制桌椅、砖块和搭建的房屋，恢复原貌。被告于2014年11月3日向本院提交的证据有：1、《印发佛山市三水区环境运输和城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（三委办发（2010）xx号）、《关于调整区环境运输和城市管理局机构设置的通知》（三机编（2014）xx号）复印件各一份，证明被告的行政执法主体资格合法；2、钟桦身份证、xx茶馆《个体工商户营业执照》及《餐饮服务许可证》复印件各一份，证明原告钟桦具备作为行政处罚相对人的资格；3、《检查笔录》、《询问笔录》、《调查笔录》复印件各一份，现场照片20张，违法建筑示意图2张，证明原告钟桦在三水区西南街道左岸公园滨河北路边空置房之一的xx茶馆周边进行违法建设的违法事实；4、佛山市三水区发展规划和统计局南部规划直属局复函（三发规（南）建函（2013）55至59号、三规南（2014）xx号）复印件各一份，证明钟桦建设的建筑物、构筑物在城市规划区，建设时未办理建设工程规划许可证，属于违法建筑；5、《责令限期改正违法行为通知书》、《行政处罚预先告知书》、《当事人陈述申辩和听证申请书》、《听证会通知书》、《行政处罚决定书》复印件各一份，《送达回证》复印件四份，证明被告依法按程序实施行政处罚，有效送达处罚文书；6、《听证会公告》、《听证会签到表》、《听证会笔录》和《听证报告书》复印件各一份，听证会公告照片两张，证明被告依法履行听证程序；7、调查人员身份证明和在职证明一份，证明协助调查人员的身份情况；8、《物业租赁合同》、《物业租赁合同补充协议》复印件各一份，证明xx茶馆物业出租和承租双方的权责；9、三府行复（2014）xx号《行政复议决定书》复印件一份，证明被告实施的行政处罚决定经复议予以维持。原告钟桦诉称：一、原告与被告之间不存在行政法律关系，不应是行政处罚的相对人。原告与佛山市三水区路灯园林管理所（以下简称园林所）、被告签订的《物业租赁合同补充协议》，三方之间形成的是合同关系。按合同约定，原告以园林所的名义对双层楼进行改扩建，实质上改扩建的主体是园林所，而不是原告。原告只是按照合同的约定，承担相应的合同责任，而不会涉及到其他责任的承担。双层楼改扩建的实质主体是园林所，因改扩建问题而涉及到的未经批准进行临时建设的行政法律关系，其主体为园林所，而不是原告。故相应的行政责任的承担主体是园林所，而不应该由原告来承担行政责任。双层楼的产权所有人是园林所，对双层楼的改扩建应该由园林所负责进行，原告只不过是按照《物业租赁合同补充协议》的约定承担改扩建的出资和实施的义务，实质上仍然是园林所进行的改扩建，因改扩建过程中存在的未经批准进行临时建设的责任主体不应是原告。二、行政处罚的作出违反了回避制度的规定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第三款的规定，执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。依据《广东省行政执法责任制条例》第十六条的规定，行政执法人员与行政执法事项有利害关系的应当回避。被告是《物业租赁合同补充协议》的主体，是双层楼改扩建的监管方，与双层楼的改扩建存在利害关系。由被告进行认定双层楼的改扩建为违建并由其作出行政处罚决定，与行政处罚的回避制度相违背。被告在该问题上，是负有民事方面的监管责任和义务的，如果是由其来作出行政处罚，对原告及园林所来说都是不公平的，被告或是被告执法人员作为行政处罚的主体，与原告及园林所均存在直接的利害关系，应予以回避。三、行政处罚违反了行政法的合理性原则，相关的临时建设不应予以拆除。石制桌椅为慈善便民之举，用作三水区创文活动中市民休息之用，待租赁期限届满后归政府部门所有，以避免政府部门再重复建设。现因不合适，原告已经将其拆除。在西北面、东北面搭建的两间房屋，均在设计图纸之中，属整个改扩建工程整体结构的一部分，为维护整个双层楼的安全，不适宜拆除。原告在承租期间，市民反映停车场太少，又加上双层楼外的所有下水管已破裂堵塞，须更换地下水管。被告基于此种情况，要求原告加大投资，更换地下水管，增大公用停车场。故原告进行了地下水管改造和增大了公用停车场。在广东西南投资控股有限公司在接管本租赁合同后，他们对双层楼的现状也表示认可，并出资聘请佛山市三水新达测绘有限公司对双层楼进行测绘，并准备以测绘报告中所测绘的实际面积及宗地图与原告签订新的租赁合同，但因主管单位又发生变化，新的租赁合同未签订。综上所述，原告认为被告作出的行政处罚决定相对人认定错误、程序违法且缺乏合理性，故特此提起诉讼，请求人民法院依法撤销被告作出的行政处罚决定，诉讼费用由被告承担。原告向本院提交的证据有：1、《行政处罚决定书》复印件一份，证明原告不服被告作出的行政处罚决定而提起行政诉讼；2、《物业租赁合同》复印件一份，证明佛山市三水区路灯园林管理局将左岸公园滨河北路边空置房出租给董绍勤，租期至2013年12月31日；3、《物业租赁合同补充协议》复印件一份，证明原告接替董绍勤继续租赁物业并对该物业出资进行维修，由出租方园林路灯管理所负责报建；4、设计图纸三张，证明原告按照补充协议的约定，对租赁物业聘请广东粤建设计研究院有限公司进行改造设计；5、《行政服务中心项目办理表》、《佛山市规划建设项目登记表》、《佛山市城乡规划局建（构）筑物建设工程规划许可申请表》复印件各一份，证明园林路灯管理所履行补充协议约定的义务，对左岸公园的物业改扩建项目进行报建；6、《佛山市城乡规划局建（构）筑物报建呈批表》、《三水西南左岸公园面对涌边“双层楼”报建进度表》复印件各一份，证明由于报建单位园林路灯管理所没有缴费导致没有领取到改扩建项目工程的建设工程规划许可证；7、《左岸公园双层楼房屋鉴定报告》复印件一份，证明租赁物业经业主委托鉴定，改建后符合相关的安全标准；8、《佛山市三水区西南街道左岸公园出租物业（双层楼）测绘报告》复印件一份，证明物业管理方广东西南投资控股有限公司认可现在被告认定的违法建筑物改扩建现状。被告三水城管局辩称：一、被告具备作出涉案行政处罚的行政职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，未经批准进行临时建设的行为，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门实施行政处罚。而根据《印发佛山市三水区环境运输和城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（三委办发（2010）xx号），被告是佛山市三水辖区内行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的区人民政府工作部门。根据《关于调整区环境运输和城市管理局机构设置的通知》（三机编（2014）xx号），佛山市三水区环境运输和城市管理局更名为佛山市三水区交通运输和城市管理局。故被告三水城管局具备对当事人违反城乡规划管理的违法行为行使行政处罚权的行政主体资格。二、从现场照片、询问笔录、调查笔录、检查笔录及佛山市三水区发展规划和统计局南部规划直属局复函等证据表明，处罚决定要求拆除的五处违法建筑物，均不属于租赁合同内的建筑，均由原告钟桦加建，亦由原告使用。《物业租赁合同补充协议》亦约定加建均为原告实施，三水区园林路灯管理所协助办理报建手续，因此被告认为原告钟桦作为行政处罚相对人适格。三、原告对《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第三款及《广东省行政执法责任制条例》第十六条关于回避的规定理解错误，法律法规规定的是执法人员的回避，而非整个执法机构的回避，因此被告不存在违反回避制度的情况。四、从现场照片、《检查笔录》及《佛山市三水区发展规划和统计局南部规划直属局复函》等证据表明，原告钟桦未经主管部门批准，设置石制桌椅、砖块和搭建房屋，违法事实清楚，证据充分确凿。原告实施的建设行为，虽进行过报建，但最终并没有取得规划审批部门的许可，且上述建筑位于左岸公园范围内，占用公园用地进行建设已经改变了公园原来的使用功能，有违于规划建设左岸公园的初衷，故被告作出的行政处罚是正确的。综上，被告作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的行政处罚决定。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告提供的证据1、7、8、9，原告无异议，对以上证据，本院予以采信。对被告提供的证据2，原告对关联性有异议。对此，本院认为，原告在庭审中承认其为xx茶馆的经营者，结合该部份证据，可以证明原告作为行政处罚相对人适格，本院予以采信。对被告提供的证据3，原告对真实性无异议，但是对关联性和合法性有异议。对此，本院认为虽然原告认为涉案的违法建筑不是原告所建，但却未能提供相反的证据予以证明，该部份证据可以证明被告需要证明的内容，本院对该部份证据予以采信。对被告提供的证据4，原告对真实性无异议，但是对关联性和合法性有异议。对此，本院认为，该部份证据为城市规划部门依职权出具的对于城市内违法建筑物、构筑物的认定公函，本院对该部份证据予以采信。对被告提供的证据5，原告对真实性无异议，但对关联性有异议。对此，本院认为，原告虽认为被告的处罚对象错误，但并未提供证据予以证明，本院对该部份证据予以采信。对被告提供的证据6，原告对真实性无异议，但对听证处罚对象和处罚内容有异议。对此，本院认为，这部份可以证明被告需要证明的内容，对这部分证据本院予以采信。对原告提供的证据1至3、5，被告无异议，本院对以上证据予以采信。对原告提供的证据4，被告对真实性无异议，但对合法性和关联性有异议，本院认为，该部份证据可以证明原告需要证明的内容，本院予以采信。对原告提供的证据6，被告对真实性有异议。对此，本院认为，该部份证据与原件核对一致，可以证明原告需要证明的内容，本院予以采信。对原告提交的证据7和8，被告对真实性无异议，但对关联性有异议。对此，本院认为，这两份证据与本案无关，本院不予采信。本院根据各方当事人的陈述及上述有效证据认定以下事实：2008年11月11日，园林所将位于佛山市三水区西南街道左岸公园面对涌边的双层楼出租给董绍勤，双方签订了《物业租赁合同》。2011年1月30日，因为双层楼存在严重质量问题，经园林所、原告及被告三方协商一致，签订了《物业租赁合同补充协议》，协议约定：由原告钟桦替代董绍勤作为承租方继续租赁，并由其出资对双层楼进行改建和翻新；工程报建申请由园林所提交规划局审批，报建费用由原告承担。但由园林所负责的双层楼改建和翻新的报建手续至今没有完成。原告将双层楼用于经营xx茶馆，并于2010年至2011年在xx茶馆西北面铺设砖块用作停车用途；于2011年在xx茶馆东北面搭建一间房屋；于2012年在xx茶馆西面搭建两间房屋、铺设砖块并设置石制桌椅。原告搭建的这些桌椅和建筑物均位于三水区城市规划区范围内，且建设这些工程均未经佛山市三水区发展规划和统计局审批。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方各级人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，被告作为县级行使城乡规划行政处罚职权的主管部门，其执法主体适格。《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准……”。第六十六条第（一）项规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的……”。原告在没有取得城乡规划主管部门批准的情况下，在规划区范围内进行临时建设，属于违法建设，被告依据上述法律规定责令原告限期拆除违法设置的石制桌椅、砖块和搭建的房屋，于法有据。关于原告认为其不应是行政处罚相对人的问题，依据《物业租赁合同补充协议》，由原告出资对所租赁的物业进行建筑设计并负责施工建设，园林所负责工程规划报建等手续，原告亦在庭审中承认本案被认定为违法建设的建筑物和构筑物均为其所建，因此被告将原告作为行政处罚的相对人并无不当。关于原告认为被告应当回避的问题，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定的回避的主体为行政机关的执法人员，被告作为行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的执法机关，对违建行为进行处罚是其法定职责，不适用回避。关于原告所建造的建筑物和构筑物的合理性问题，原告所建的建筑均位于左岸公园内，且未经批准占用了公园绿地，改变了公园的使用功能，故被告对原告作出的行政处罚并不违反合理性原则。原告的上述主张理据不足，本院不予支持。综上，被告作出的行政处罚决定并无不当，原告请求撤销被告作出的《行政处罚决定书》缺乏法律和事实依据，应予驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告钟桦的诉讼请求。案件受理费50元，由原告钟桦负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  乔 颖代理审判员  刘新湖人民陪审员  陈伟基二〇一四年十二月十五日书 记 员  李秀娟