江苏省海门市人民法院 行 政 判 决 书 （2014）门行初字第005235号 原告吴红兵。 委托代理人张卫东。 被告如东县人力资源和社会保障局，住所地如东县掘港镇泰山路16号。 法定代表人宫向阳，局长。 委托代理人袁新林，江苏琴海律师事务所律师。 委托代理人冯晓明。 第三人南通市纳百园化工有限公司，住所地如东县洋口化工园区。 法定代表人任海峰，总经理。 委托代理人施瑜，江苏崇诚律师事务所律师。原告朱冬英。 原告陈俊荣。 委托代理人顾伟森（系陈俊荣同事），男，身份证号码。 被告启东市城市管理行政执法局，住所地启东市汇龙镇公园北路1017号。 法定代表人吴胜昔，局长。 委托代理人郁洪辉。 委托代理人汪和荣，江苏江海明珠律师事务所律师。 原告吴红兵朱冬英、陈俊荣诉被告如东县人力资源和社会保障局启东市城市管理行政执法局（以下简称如东人社局启东城管局）劳动行政确认规划行政处罚一案，本院于2014年23月2011日立案受理后，向被告如东人社局启东城管局送达了起诉状副本、应诉通知书。因南通市纳百园化工有限公司（以下简称纳百园公司）与本案有法律上利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于34月1815日、7月24日两次公开开庭审理了本案。原告吴红兵朱冬英、陈俊荣及陈俊荣委托代理人张卫东顾伟森，被告如东人社局启东城管局法定代表人宫向阳及的委托代理人袁新林、冯晓明，第三人纳百园公司委托代理人施瑜郁洪辉、汪和荣到庭参加诉讼。因原告吴红兵朱冬英、陈俊荣以江苏兴路交通工程有限公司（以下简称兴路公司）启东市规划局为被告另案提起民事行政诉讼，本案审判须以正在审理中民事案件的该案审理结果为依据，本案依法于45月1628日中止诉讼。该案审结后，本案7月23日中止诉讼原因消除后，本案依法恢复诉讼。本案现已审理终结。 被告如东人社局启东城管局于20132014年111月2610日作出启城罚（2013）东人社工不决字［2014］第60212号行政处罚决定号不予认定工伤决定书，以吴红兵在交通事故中应负主要以上责任，其所受伤害不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形为由，决定不予认定或者视同工伤。以朱冬英未经批准，于2005年期间在启东市汇龙镇汇龙村九组新建了建筑面积206.04平方米的设一幢两二层楼房一幢，建筑面积206.04平方米，已严重影响城市规划为由，依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，决定责令朱冬英自收到行政处罚决定书之日起三日内自行拆除上述违法建筑物，面积206.04平方米。 被告如东人社局启东城管局于答辩期内向2014年2月25日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据： 1、南通市人民政府通政发（2003）101号《市政府关于在启东市开展相对集中行政处罚权工作的通知》、启东市人民政府启政发（2004）21号《启东市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》通知。证明被告具有执法主体资格；工伤认定申请表；2、劳动合同；3、病历资料；4、纳百园公司营业执照；5、如东县公安局交通巡逻警察大队东公交证字［2011］第0365号道路交通事故证明；6、东人社工受字［2012］第143号工伤认定申请受理决定书；7、东人社工中字［2012］第13号工伤认定中止通知书。证据1-7，证明原告向被告提出工伤认定申请后，被告依法中止工伤认定程序。 8、关于恢复吴红兵工伤认定程序的通知；9、工伤认定限期举证告知书；10、东人社工不认字［2013］第2号不予认定工伤决定书。证明被告恢复工伤认定程序后，因原告及第三人未能举证，被告以原告未能提供在交通事故中承担非本人主要责任的证据材料为由，决定不予认定工伤。 11、撤销东人社工不字［2013］第2号《不予认定工伤决定书》的决定；12、恢复工伤认定和举证告知书；13、公安机关交通事故调查材料（包括询问笔录两份、交通事故现场图、接处警工作登记表、现场照片一组）；14、东人社工不决字［2014］第2号不予认定工伤决定书。证明被告撤销不予认定工伤决定后，根据调取证据，认定原告在交通事故中应承担主要以上责任，决定不予认定工伤。 15、法律法规依据：《工伤保险条例》。 2、江苏省人民政府苏政复［1995］50号批复、苏政复（2005）108号批复。证明原告违法建筑物位于城市规划区范围内，应由被告行使行政处罚权； 3、现场检查笔录一份、现场照片一组。证明原告违法建设的位置、面积； 4、2013年8月14日周利的调查询问笔录、8月15日黄燕燕的调查询问笔录、9月4日黄燕燕的调查询问笔录、9月4日周利的调查询问笔录各一份； 5、朱红菊户建房选址申请、审核表及宅基地使用证； 6、1996年、2004年、2012年启东市区航拍影像图、启东市城建档案馆出具证明、启东市汇龙镇汇龙村村民委员会出具的证明、用地示意图； 证据4-6，证明原告违法建设形成于2005年； 7、启东市汇龙镇建设管理服务站出具的回复、启东市汇龙镇国土资源管理所出具的回复、启东市汇龙镇汇龙村村民委员会出具的证明。证明原告建造房屋未经规划许可，属于违法建设； 8、启东市规划局出具的认定意见书。证明原告的违法建设严重影响城市规划，符合限期拆除的法定情形； 9、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、全国人大常委会法制工作委员会法工办发（2012）20号文件、江苏省人大常委会法制工作室法工复字［1997］1号复函。证明被告对原告的违法建设行使行政处罚没有超过追诉时效； 10、《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条。证明法律适用正确； 11、行政处罚事先告知书、送达回证、送达照片，行政处罚听证通知书、送达回证、听证公告。证明被告行政处罚程序合法； 12、启城罚（2013）第6021号行政处罚决定书、送达回证、送达照片。证明依法送达行政处罚决定书； 13、原告户籍信息证明。证明处罚决定书认定的住址正确。 原告朱冬英、陈俊荣吴红兵诉称，原告夫妇于1989年在启东市汇龙镇汇龙村九组自建两二层楼房一幢，占地面积103.02平方米，建筑面积206.04平方米，竣工后未及时办理房屋产权登记。两原告曾于2005年提出补办建房申请，并在同年年底的村民组长、党员会议上获通过。2010年，两原告房屋列入拆迁范围。2013年8月，被告不当接受启东市汇龙镇人民政府授意，将两原告房屋错误认定为违法建筑，并作出责令拆除的行政处罚决定。两原告认为：1、案涉房屋系两原告唯一住房，房屋占地面积未超过法定标准，曾经村审批通过。被告将案涉房屋认定为违法建设属认定事实不清；2、案涉房屋已被列入被拆迁房屋，拆迁中也按无产权登记房屋进行评估登记。被告将案涉房屋认定为违法建设并查处，属超越职权行为；3、案涉房屋形成于1989年，而非2005年。被告于2013年作出行政处罚，已超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定的二年期限；4、案涉房屋形成时，所在区域尚未纳入城市规划区域，不存在所谓“在城市规划区内新建、扩建和改建”的我系纳百园公司职工。2011年7月31日下午，我在上班途中遭遇交通事故受伤。如东县公安局交通巡逻警察大队出具道路交通事故证明。我和纳百园公司向被告申请工伤认定，但被告以我在交通事故中应承担主要以上责任为由不予认定工伤。请求撤销被告作出的东人社工不决字［2014］第2号不予认定工伤决定书，并责令被告对原告伤害重新作出工伤认定。行为和“严重影响城市规划”的情形，被告适用法律错误。综上，请求依法撤销被告作出的被诉行政处罚决定。 原告吴红兵朱冬英、陈俊荣向本院提供了以下证据：南通市人力资源和社会保障局通人社工（2011）9号《关于职工上下班途中发生交通事故申报工伤的处理意见》。 1、房屋拆迁许可证、拆迁公告、拆迁延期公告。证明案涉房屋已列入拆迁范围； 2、拆迁房屋附属物清点清单。证明案涉房屋已列入拆迁范围，并已被实施了清点； 3、启东市汇龙镇汇龙村党支部、村委会于2006年2月出具给原告通知。证明案涉房屋建房申请曾经村民组长、党员会议投票表决通过，不属违法建设； 4、启东市人民政府启政发（2004）20号《市政府关于明确城市管理各职能部门管理职责的通知》。证明被告无拆除无证产权房的职责。 被告如东人社局启东城管局辩称：1、原告称案涉房屋建造于1989年不是事实，原告所在村干部证言、原告相邻住户同时建房时间、航拍影像资料及相关证据一致证实案涉房屋建造于2005年；2、案涉房屋无建设工程规划许可证，原告违反法律强制性规定，所建造房屋属于违法建设；3、案涉房屋虽列入拆迁范围，但法律未规定列入拆迁的违法建设，行政机关不能给予行政处罚。被告作出行政处罚未超越法定职权；4、原告实施违法行为虽然发生时间超过了二年，但违法事实及所产生的社会危害一直处于继续状态。被告作出的具体行政行为没有超过法定追诉时效；5、原告实施的违法建设时间和区域属于城市规划区域，被告根据违法建设形成时间实施的《中华人民共和国城市规划法》作出限期拆除违法建设的决定，法律适用正确。综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律，我局依据调取的如东县公安局交通巡逻警察大队交通事故调查材料，认定原告在交通事故中应承担主要以上责任，故依法不予认定为工伤。请求驳回原告诉讼请求。 第三人纳百园公司述称，被告作出的不予认定工伤决定正确。正确，程序合法，请求法院予以维持。 经庭审质证，本院对原、被告所举证据作如下确认：被告所举证据1－4、6－8、11－13，能够证明本案事实，且真实合法，本院予以确认；原告所举证据，系行政机关应用解释性规范性文件，与法律法规等上位法不冲突的，可予采信。被告所举证据5，与本案不具有关联性，本院不予确认；被告所举证据9－10，系法律规范及有关解释，本院予以确认；原告所举证据1－2，与本案不具有关联性，本院不予确认；原告所举证据3，能证明原告建房申请曾经村有关会议表决通过，但不能证明案涉房屋为合法建设；原告所举证据4，系启东市人民政府文件，是否采信将在后文一并论述。 经审理查明，两原告系夫妻关系。2005年，两原告在启东市汇龙镇汇龙村九组建设两二层楼房一幢，占地面积103.02平方米，建筑面积206.04平方米，但未办理建设工程规划许可。新楼所处地段在启东市城市规划区内。2013年8月12日，被告对原告上述违法建设行为进行查处，对房屋进行了现场检查并现场检查，并对、证人进行了询问询问证人等。8月16日，启东市规划局对原告朱冬英的违法建设是否严重影响城市规划作出认定意见书，认定案涉房屋已严重影响城市规划。8月19日，被告向原告朱冬英送达启城告（2013）第6021号行政处罚事先告知书，8月22日向原告朱冬英送达了行政处罚听证通知书，并于9月3日进行了听证。11月26日，被告依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，作出启城罚（2013）第6021号行政处罚决定，责令原告朱冬英自收到行政处罚决定书之日起三日内自行拆除上述违法建筑物，面积206.04平方米。 另查明，2003年12月7日，南通市人民政府根据《省政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（苏政发（2003）89号）要求，作出通政发（2003）101号《市政府关于在启东市开展相对集中行政处罚权工作的通知》，将市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，划归启东城管局行使。原告系第三人纳百园公司职工。2011年7月31日16时40分左右，原告持证驾驶二轮摩托车由南向北行驶至苏334线与苏225复线交叉路口南侧200米地段，所驾驶摩托车撞到江苏兴路交通工程有限公司（以下简称兴路公司）设置的到兴路公司安装的禁止通行的护栏后发生交通事故，致原告受伤。8月16日，如东县公安局交通巡逻警察大队出具东公交证字［2011］第0365号道路交通事故证明，认为经调查交通事故成因无法查清。 2012年3月，纳百园公司向被告申请认定原告受到的伤害为工伤。同年7月26日，原告向被告申请认定工伤。7月27日，被告决定受理，并以原告不能提供在交通事故中所承担责任的结论为由，作出工伤认定中止通知书。2013年1月22日，原告以被告不履行法定职责为由向如东县人民法院提起行政诉讼，在该案审理过程中，被告于5月13日决定恢复工伤认定程序，原告遂撤回起诉。6月19日，被告作出东人社工不认字［2013］第2号不予认定工伤决定书，认为如东县公安局交通巡逻警察大队出具的道路交通事故证明未确定原告在事故中所承担的责任，原告未提供在交通事故中承担非本人主要责任的证据材料，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，决定不予认定工伤。8月23日，原告向本院提起行政诉讼，请求判令撤销被告作出的不予认定工伤决定。在该案审理过程中，被告于10月9日撤销东人社工不认字［2013］第2号不予认定工伤决定书，原告遂撤回起诉。被告在10月10日前往如东县公安局交通巡逻警察大队岔河中队调取了事故调查材料。2014年1月10日，被告依据公安部门事故调查材料，认定原告在交通事故中负主要以上责任，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤情形，决定不予认定或者视同工伤。原告不服，遂提起行政诉讼。 在本案审理中，再查明，两原告对启东市规划局于2013年8月16日出具的认定意见书不服，于2014年45月1526日向如东县人民法本院提起民事行政诉讼，要求兴路公司承担赔偿责任。67月157日，经如东县人民法院主持调解，原告与兴路公司达成协议，由兴路公司赔偿原告各项经济损失的55%计67372元。 本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。被告如东人社局具有对辖区内工伤行政确认的法定职权。 《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。此规定，是从保护劳动者作为弱势群体的合法权益出发，将劳动者承担主要责任以下（不含主要责任）的通勤事故作为工伤来认定，同时平衡利益，将劳动者负主要责任以上（含主要责任）的通勤事故排除在外。本案的特殊性在于根据《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定，交通事故成因无法查清的，公安交通管理部门仅出具交通事故证明，致原告在交通事故中责任未作确定。根据《工伤保险条例》的规定，社会保险行政部门应充分履行调查核实职能，对职工在交通事故中是否属于非本人主要责任作出判断。被告判断认定原告在交通事故中应承担主要以上责任，原告对此持异议，故原告在交通事故中的责任认定为本案争议焦点。两原告以“与拆迁人达成补偿安置协议、房屋已拆除”为由向本院申请撤回该案的起诉，本院于6月19日裁定予以准许。 对原告驾驶摩托车与兴路公司安装设置的护栏发生相撞，判断双方责任的法律依据应为《中华人民共和国侵权责任法》和《中华人民共和国道路交通安全法》等相关规定。本案中，经查明兴路公司在事发地段安装设置禁止通行的护栏时，没有按照规范操作，在护栏前未设置安全锥等明显禁止通行的标志，未利用安全锥等设置以提示通行的车辆和行人足够安全距离的警告区、缓冲区，明显违反《中华人民共和国侵权责任法》第九十一条第一款和《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条第二款规定，是发生事故的主要原因，应负主要以上责任。兴路公司经如东县人民法院主持调解，自愿承担主要赔偿责任，与上述法律规定并不相悖。原告疏于对路况的观察，仅仅是事故发生的原因之一，被告在作出责任确认时未区分兴路公司不规范设置安装护栏因素对事故发生的原因力，致使作出的责任确认明显不当。本院认为，被告启东城管局经江苏省人民政府及南通市人民政府批准，行使启东市城市规划管理的职权，依法具有对违反城市规划的行为进行行政处罚的职权。 本案争议焦点： 一、案涉房屋建造时间问题。原告主张房屋建于1989年，无相应证据支持。被告通过调查有关证人、现场勘验，尤其是通过比对启东市城建档案馆保存的1996年、2004年、2012年启东市区航拍影像图，能证实案涉房屋形成于2005年，而非原告所述1989年。 二、被告认定原告违法建设事实是否清楚问题。案涉房屋建设于2005年，所在区域已纳入《启东市城市总体规划（1994－2010年）》范围。根据当时施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。”原告建设案涉房屋时，未取得建设工程规划许可证，被告认定原告违法建设事实清楚。原告以房屋占地面积未超过法定标准，建房申请曾经村有关会议表决通过为由，认为案涉房屋非违法建设，理由不能成立。 三、被告是否超越职权的问题。被告根据城市管理相对集中行政处罚权文件精神，具有对违反城市规划行为进行行政处罚的职权。启东市人民政府启政发（2004）20号《市政府关于明确城市管理各职能部门管理职责的通知》，也根据上级文件精神，明确启东城管局依法具有城市规划管理职责。原告违法建设虽在拆迁范围内，但并不影响被告行使行政管理职权。原告认为被告受他人授意，超越法定职权作出被诉行政处罚决定，理由不能成立。 四、被告是否超过法定追诉时效问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”虽然被告作出行政处罚时，原告违法建设的行为早已完成，但在违法建筑被拆除前，原告违反城乡规划的事实始终存在，所产生的社会危害也一直存在，应视为其违法行为处于继续状态，因此被告对原告作出行政处罚未超过追诉时效。 五、被告适用法律是否正确问题。原告于2005年建造了案涉房屋，被告适用当时施行的《中华人民共和国城市规划法》进行处罚并无不当。原告在城市规划区内违法建设，经启东市规划局认定严重影响城市规划，被告依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，作出限期拆除的行政处罚决定并无不当。原告认为被告法律适用错误的观点，缺乏依据，本院不予采纳。 综上，被告如东人社局作出的被诉具体行政行为主要事实不清，适用法律错误，应予撤销。据此，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告起诉理由，不能成立，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下： 一、撤销被告如东县人力资源和社会保障局于2014年1月10日作出的东人社工不决字［2014］第2号不予认定工伤决定。 二、责令被告如东县人力资源和社会保障局在本判决生效之日起30日依法重新作出具体行政行为。 案件受理费50元，由如东县人力资源和社会保障局负担。 驳回原告朱冬英、陈俊荣要求撤销被告启东市城市管理行政执法局于2013年11月26日作出的启城罚（2013）第6021号行政处罚决定书的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告朱冬英、陈俊荣负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（开户行：中国银行南通西被闸支行；户名：南通市财政局；账号：47×××82）。 审 判 长 陈        冲 代理审判员 林    赛    斌 人民陪审员 代理审判员黄芬姜妮妮 二○一四年七月十五日一四年八月四日 书记员姜妮妮张闽娟 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决： …… （二）具体行政行为有下列情况之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1.主要证据不足的； 2.适用法律法规错误的； 3.违反法定程序的； 4.超越职权的； 5.滥用职权的。 ……《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求： …… （四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。 ……