福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2014）榕行终字第440号 上诉人（一审原告）胡祥和，男，1939年12月9日出生，汉族，住福州市晋安区。 委托代理人贾昆明，北京圣运律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福州市晋安区城市综合执法局，住所地福州市晋安区福新中路128号。 法定代表人郭绍兴，局长。 委托代理人张喆，江西商海律师事务所律师。 上诉人胡祥和因诉福州市晋安区城市综合执法局行政处罚一案，不服福州市晋安区人民法院（2014）晋行初字第131号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。上诉人胡祥和的委托代理人贾昆明，被上诉人福州市晋安区城市综合执法局的委托代理人张喆到庭接受调查。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告胡祥和在晋安区新店镇浮村建设有四层半房屋。2013年12月9日，被告接举报对原告房屋涉嫌违法建设事项立案查处，后向原告发出询问（调查）通知书，向福州市晋安区城乡建设局、福州市晋安区新店镇人民政府、福州市国土资源局晋安分局取证，同时查阅了1984年、2004年、2006年矢量图等材料。2014年2月9日，被告对原告房屋进行了现场勘验。2月18日，被告向原告发出责令限期改正通知书，限其于2月21日前自行拆除该处建设的房屋。原告收到责令限期改正通知书后，未在指定期限内自行改正。2月26日，被告调查终结，并向原告送达行政处罚告知书，告知原告行政处罚决定的事实、理由和依据，及告知原告享有陈述、申辩及申请听证的权利。3月14日，被告根据原告申请召开了听证会。被告经审批，于2014年4月4日作出（2014）榕晋执罚字第059号《行政处罚决定书》。原告收到处罚决定后不服，向晋安区人民政府申请行政复议。2014年6月3日，晋安区人民政府作出榕晋政行复（2014）50号《行政复议决定书》，决定维持被告作出的（2014）059号处罚决定。原告不服，向一审法院提起行政诉讼。 一审法院认为，根据《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）242号）、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（闽政（2001）文274号），以及《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定，被告晋安区城市综合执法局具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权的职责。原告主张被告不具备认定违章建筑以及作出限期改正、限期拆除的行政主体资格，没有法律依据，一审法院不予采纳。 本案中，被告提交的证据能够证明2004年至2006年间原告在未取得《建设工程规划许可证》情况下，在晋安区新店镇浮村建设一座建筑面积325.38平方米的房屋。《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当……申请办理建设工程规划许可证。”住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条第二款规定：“本意见所称违法建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。”被告认定原告的行为违反《城乡规划法》第四十条规定，属违法建设行为，并无不当。原告未提供经民政等部门认可的倒塌房屋受灾户证明材料，其主张系“龙王”台风受灾后建房，证据不足，不予采纳。 《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”第七条规定：“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”本案中，被告认为原告的违法建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依据《城乡规划法》第六十四条规定，作出限期拆除的处罚决定，并无不当。虽然原告的违法建设行为发生在《城乡规划法》施行前，其行为的后果对城市规划的影响至今没有消除，其违法建设行为具有持续性，因此，被告对其行为适用《城乡规划法》进行处罚是适当的。原告对被诉处罚决定的法律适用所提出的异议，理由不能成立，一审法院不予采纳。被告在作出被诉处罚决定之前，履行了立案审批、调查取证、责令改正、权利告知、举行听证、调查终结、处理审批等程序。 从福州市晋安区新店镇人民政府的复函内容可看出，该复函是福州市晋安区新店镇人民政府在接到晋安区执法局发出的协助调查函后，针对晋安区执法局要求调查了解的内容而作，协助调查函制作时间是2013年12月9日，因此复函落款时间“二○一二年”系属笔误，应为“二○一三年”，对此予以指正。案件调查终结报告及案件处理审批表，能够证明本案经调查终结、处理审批的程序，该表“调查经过、事实证据、定性分析”一栏中关于“2014年12月9日”的错误表述，不影响被诉决定的成立。 综上所述，原告的诉讼主张及理由不足以否定被诉具体行政行为的法律效力。一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告胡祥和要求撤销被告福州市晋安区城市综合执法局于2014年4月4日作出的榕晋执罚字（2014）第059号《行政处罚决定书》具体行政行为的诉讼请求。案件受理费50元由原告胡祥和负担。 上诉人胡祥和不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决事实认定不清，认定错误。上诉人之所以在2006年重建住宅房屋是因为2005年10月福州发生百年一遇的特大洪灾。“龙王”台风过后，住宅倒塌无数，损失惨重，上诉人的住宅当然难以幸免。灾后，福州市政府部门联合发文《福州市人民政府办公厅关于进一步落实灾后倒房重建有关工作的通知》（榕政办（2005）175号）、《福州市国土资源局文件关于抓紧做好灾后倒塌房屋重建工作的通知》（榕国土资综（2005）433号）明确要求要加强灾后重建工作的指导，确保各项政策落实到位，积极鼓励灾民自救重建。上诉人响应号召，没有向政府要一分救济，借钱举债将房子重建起来。在当时那种情况，地方政府及有关部门积极鼓励灾民自救重建，明确先建后批，灾民根本没有时间也不可能去一步步办各种手续。因农村宅基地房屋办理产权证制度不完善，加上相关部门行政不作为，原告房屋未能办理产权登记，没有取得所谓的权属证书，并非原告的过错，而是我国农村宅基地管理长期以来不规范的历史原因所致。本案中福州市房地产交易登记中心榕房中产（2008）193号文件以及榕产函（2012）442号《关于申请信息公开问题的复函》都可以证明上诉人未办理产权证，不是原告自身的原因造成的，而是因自2008年起政府有关部门停止办理权属登记。众所周知，中国农村土地使用权和房屋所有权确权登记工作开展较晚，很多农村地区合法建造的房屋没有经过确权登记，但这并不能否认房屋所有人对房屋的所有权。如果仅凭一座宅基地房屋未经登记，就认定违法建筑，那中国几乎一半多房屋都是违法建筑，尤其在农村。另外，现在农村建住宅很少有人去申领《建设工程规划许可证》，也没有法律规定农村建住宅必须取得《建设工程规划许可证》。根据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电（2003）42号）第四条规定，对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。如果被上诉人认为上诉人房屋确实欠缺《建设工程规划许可证》等相关手续，应依法向福州市规划部门提出建议，协助上诉人补办相关手续，而非认定违法建筑。二、被上诉人作出行政处罚主体不适格。根据《城乡规划法》第六十四条和六十五条规定可知，法律规定有权作出被诉具体行政行为的行政机关是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门或乡、镇人民政府，没有任何法律规定城市综合执法局有这个权力。三、一审法院适用法律明显错误。一审法院认定上诉人的房屋建于2004年至2006年，而《城乡规划法》实施在2008年。此外，2001年《福州市人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》并不是法律，而且明显与《城乡规划法》第六十四条、六十五条规定相冲突。上诉人请求：撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人福州市晋安区城市综合执法局辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人不是龙王台风受灾户，其所建房屋是违法建筑，没有经过有关部门审批及取得建设工程许可证。凡是龙王台风重建户的都应该登记造册及与村、镇签订重建协议书，本案上诉人没有提供相关重建材料。被上诉人适用《城乡规划法》的有关规定对上诉人进行处罚是合法的。不管是新法还是旧法都规定建房必须取得建设规划许可证，被上诉人适用法律正确。被上诉人请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人福州市晋安区城市综合执法局向一审法院提交了以下证据及依据：1、行政执法立案审批表；2、福州捷诚房屋征收工程处出具的情况说明、草图、照片；3、航拍图、矢量图；4、行政执法询问（调查）通知书、送达回证及送达现场照片；5、协助调查函及复函；6、协助调查函及复函；7、协助调查函及复函；8、行政执法检查勘验笔录；9、身份证、晋安区新店镇人民政府出具的证明；10、行政执法责令限期改正通知书、送达回证及送达现场照片；11、案件调查终结报告及案件处理审批表；12、行政处罚告知书、送达回证及送达现场照片；13、行政处罚决定审批表；14、（2014）059号处罚决定、送达回证及送达现场照片；15、福建省行政执法证。法律依据：《行政处罚法》、《城乡规划法》、《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）242号）、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（闽政（2001）文274号）、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》、《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》。 上诉人胡祥和向一审法院提交以下证据：1、（2014）059号处罚决定、榕晋政行复（2014）50号《行政复议决定书》、邮政信封；2、土地房产所有证、2013年12月27日晋安区新店镇浮村村民委员会出具的证明；3、福州市房地产交易登记中心《关于申请信息公开问题的复函》、《关于各区房管部门停止办理房屋产权登记工作的通知》；4、福州市国土资源局《关于抓紧做好灾后倒塌房屋重建工作的通知》（榕国土资综（2005）433号）、福州市人民政府办公厅《关于进一步落实灾后倒房重建有关工作的通知》（榕政办（2005）175号）。 以上证据均已随案移交本院。本院对一审认定的事实予以确认。 本院认为，《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”经国务院、省政府的授权，被上诉人行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权，其权力来源合法。 1990年施行的《城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”2008年施行的《城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”上诉人于2005－2006年期间建房，未按照上述法律规定的程序进行申请，其占地建房的状态持续到行政处罚前，始终未经用地批准和规划许可，被上诉人依照新法《城乡规划法》有关程序规定对上诉人作出被诉处罚，基本事实清楚，适用法律基本正确。被上诉人作出处罚前，履行了告知、集体讨论研究、审批等程序，程序未见明显不当。 综上，上诉人的诉讼理由不足以否定被诉行政处罚的合法性，上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元由上诉人胡祥和负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄思勇代理审判员朱瀚杰 代理审判员 蔡    陈    飞 二〇一四年十二月十五日 书 记 员 唐    梦    超 附注： 本判决书引用的主要法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判； （二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判； （三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。