北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2014）二中行初字第1118号原告韩桂成，男，1972年6月17日出生。委托代理人黄连敬，女，1959年1月3日出生。委托代理人郭建立，男，1979年3月28日出生。被告北京市房山区人民政府，住所地北京市房山区良乡政通路1号。法定代表人祁红，男，区长。委托代理人林会来，男，北京市房山区人民政府法制办公室干部。委托代理人田宓，女，北京市房山区人民政府法制办公室干部。原告韩桂成不服北京市房山区人民政府（以下简称房山区政府）于2014年8月4日所作房政复字（2014）42号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院于2014年9月15日受理后，于同年9月18日向被告房山区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年11月3日公开开庭审理了本案。原告韩桂成及其委托代理人黄连敬、郭建立，被告房山区政府之委托代理人林会来、田宓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年8月4日，被告房山区政府对原告韩桂成作出被诉复议决定，主要内容为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”。依据上述规定，行政复议的客体应为具体行政行为，而具体行政行为是行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。被申请人制定的《长阳镇人民政府关于长阳镇北部组团拆迁补偿回迁安置指导意见》（长政发（2010）56号）是对拆迁范围内所有被拆迁人就补偿范围、补偿标准、补偿计算方法、奖励标准、回迁安置等作出的指导性规定，并不是针对特定的人作出的，不具有具体行政行为的特征，不是具体行政行为。因此，申请人对该指导意见不服提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。被告房山区政府在法定期限内向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据材料：1、《行政复议申请书》，证明韩桂成向房山区政府提出行政复议申请；2、被诉复议决定，证明房山区政府作出被诉复议决定；3、《送达回证》，证明房山区政府依法向韩桂成送达法律文书；4、邮件投递详情单，证明韩桂成收到被诉复议决定；5、行政复议答复通知书，证明房山区政府按照法定程序要求北京市房山区长阳镇人民政府（以下简称长阳镇政府）答辩和举证；6、行政复议答复书，证明行政复议的被申请人长阳镇政府向房山区政府提交了答辩意见；7、《长阳镇人民政府关于长阳镇北部组团拆迁补偿回迁安置指导意见》（以下简称《指导意见》），证明韩桂成不服该《指导意见》向房山区政府提起行政复议申请。原告韩桂成诉称：韩桂成系北京市房山区长阳镇高佃三村村民，该村正在由北京市房山区土地储备中心房山区分中心以北京市房山区轨道交通稻田站C地块土地一级开发项目名义实施征地拆迁。为核实该征地拆迁项目的合法性，韩桂成于2014年5月20日向北京市房山区住房与建设委员会（以下简称房山住建委）提出要求公开“房山区轨道交通稻田站C地块土地一级开发项目的拆迁补偿方案”（以下简称补偿方案），2014年6月9日，韩桂成收到房山住建委作出的房建信（2014）第88号《政府信息告知书》，告知韩桂成其机关并无补偿方案的政府信息，但曾获取《指导意见》，并向韩桂成公开了《指导意见》。韩桂成认为房山住建委公开的《指导意见》违反了法律规定，侵害了韩桂成的合法权益，对此，韩桂成于2014年6月14日通过邮寄方式对《指导意见》向房山区政府申请行政复议，房山区政府于2014年8月5日向韩桂成送达了被诉复议决定，认为《指导意见》并非具体行政行为，对韩桂成不产生利害关系。韩桂成认为，被诉复议决定认定事实不清，适用法律错误，程序严重违法，侵害了韩桂成的合法权益，故请求法院确认被诉复议决定违法并判令房山区政府重新作出复议决定。原告韩桂成在法定期限内向本院提供了如下证据材料：1、被诉行政复议决定书，证明在法定期限内提起本案诉讼；2、房山住建委房建信（2014）第88号《政府信息告知书》；3、政府信息公开申请表；证据2、3证明房山区政府下属的长阳镇政府和房山住建委都是以《指导意见》为拆迁方案使用；4、《指导意见》，证明《指导意见》侵害了韩桂成的合法权益。被告房山区政府辩称：原告韩桂成申请复议的《指导意见》不是具体行政行为。具体行政行为是指对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。《指导意见》涉及的事项虽然是确定的，但针对的是不特定的人，而是针对拆迁范围内的所有被拆迁人，就每个被拆迁人的补偿安置，还要根据具体情况经评估等一系列程序而最后确定。因此，《指导意见》不具有具体行政行为的特征。如果行政机关依据《指导意见》作出具体行政行为时，当事人不服该具体行政行为的，可以依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第七条的规定，附带提起对该《指导意见》的审查，而不能单独对《指导意见》提起行政复议。而《中国人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。”房山区政府依据上述规定作出被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回原告韩桂成的诉讼请求。经庭审质证，综合当事人的质辩意见及当事人的陈述，本院对以上证据作如下确认：被告房山区政府提供的证据具有真实性、合法性与本案的关联性，本院予以采信。原告韩桂成提供的证据1本院予以采信，证据2-3与本案无关，对其证明目的，本院不予采信，对证据4的证明目的，本院不予采信。经审理查明：韩桂成于2014年5月18日向房山住建委申请公开补偿方案的政府信息。2014年6月6日，房山住建委作出房建信（2014）第88号《政府信息告知书》，告知韩建成房山住建委无名称为补偿方案的政府信息，但曾获取《指导意见》，并将《指导意见》向韩桂成予以公开。韩桂成收到《指导意见》后，认为《指导意见》实体、程序上均违法，损害了韩桂成的合法权益，于2016年6月19日向房山区政府申请行政复议，请求房山区政府撤销《指导意见》责令长阳镇政府重新作出拆迁安置补偿方案。房山区政府于2014年8月4日作出被诉复议决定，驳回了韩桂成的行政复议申请。韩桂成不服被诉复议决定，起诉至本院。本院认为：《行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”本案中，韩桂成向房山区政府提出行政复议申请，请求撤销《指导意见》，现房山区政府认为《指导意见》不是具体行政行为，韩桂成所提申请不属于《行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理范围，并据此驳回韩桂成的复议申请并无不当。现韩桂成起诉虽认为《指导意见》属于行政复议的受理范围，但事实与法律依据并不充足，故本院对其诉讼请求，不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决如下：驳回原告韩桂成要求确认被告北京市房山区人民政府于二〇一四年八月四日所作房政复字（2014）42号行政复议决定书违法并判令北京市房山区人民政府重新作出复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告韩桂成负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  严 勇代理审判员  刘天毅人民陪审员  吕洪涛二〇一四年十二月十五日书 记 员  高 欢