内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）赤行终字第131号上诉人（原审原告）王翠萍，女，1970年3月23日出生，汉族，现住内蒙古自治区翁牛特旗。委托代理人张速，男，汉族，农民，1973年1月8日出生，住赤峰市松山区。被上诉人（原审被告）赤峰市农牧业局，住所地：赤峰市松山区。法定代表人李自学，局长。委托代理人李宝才，赤峰市农牧业局政策法规科科长。委托代理人刘超川，赤峰市农牧业局综合行政执法支队支队长。上诉人王翠萍与被上诉人赤峰市农牧业局因农业行政处罚一案，不服赤峰市松山区人民法院（2014）松行初字第85号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年11月24日受理本案，依法组成合议庭，于2014年12月16日公开开庭进行了审理。上诉人王翠萍及其委托代理人张速，被上诉人赤峰市农牧业局的委托代理人李宝才、刘超川到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告王翠萍系个体工商户，为翁牛特旗立新农资门市业主，经营范围为：化肥、农药零售。2014年3月，原告王翠萍通过赤峰泰通化工科技有限公司的销售人员张速介绍，购买赤峰泰通化工科技有限公司的泰丰牌水稻苗床调理剂6000袋，包装规格为每袋500克，登记证号为蒙农肥（2013）字0217号，生产日期为2014年2月8日。2014年4月10日，被告赤峰市农牧业局执法人员到翁牛特旗海拉苏镇立新农资门市进行执法检查，现场存有肥料产品1913袋，执法人员当场对肥料产品进行了抽样取证1袋。原告王翠萍称进货价格为2元／袋，已经销售了4087袋，销售价格为2.5元／袋或3元／袋。2014年4月14日，被告赤峰市农牧业局从内蒙古自治区土壤肥料和节水农业工作站调取赤峰泰通公司登记批准的肥料登记产品标签样本。经对比核实，产品特征及适用范围进行了修改。一、登记批准的肥料产品标签样式标注的“产品特征及适用范围”是：“本产品技术指标高于国家行政标准NY526-2002，本产品采用科学配方，新的生产工艺加工而成，其成分含有水稻苗期、生长分蘖期等生长发育阶段所需的有效营养元��，具有全溶、扩散、调酸碱、防病、促生根、促生长、促分蘖、状秧苗、返青快，增产等作用”。而原告王翠萍销售的肥料产品包装物标签“产品特征及适用范围”为“本产品是由水稻专家根据水稻苗床期间生理特点，采用最新科学技术，特殊生产工艺、科学配方精细加工而成。本产品以腐植酸为载体，内含水稻苗期生长发育所需要的各种营养元素，完全可以满足水稻苗期正常生长发育需求。具有分散性能强，不烧苗、调酸、防病、促进根系发育、壮秧、早生快发、提前分蘖、增加产量等作用，本产品适用于水稻有土育苗和无土育苗，PH值在5.5-8都有良好的使用效果。”二、使用方法进行了修改。经过登记批准的产品标签样式标注的“使用方法”是：1、“配制苗床土：取本品一袋（500克）与营养土均匀混合，用于15-20平方米苗床。”2、“水稻无土育苗：用珍珠岩做���质育苗，每床20-25平方米用本产品一袋（500克），兑水100公升左右，溶解后用喷壶均匀喷洒于苗床面即可，喷后用少量清水洗苗。以后每隔5天喷一次，或根据稻苗长势缩短间隔至移栽。”3、“水稻苗床追肥：用本产品一袋（500克）均匀溶解于100公斤水中，用喷壶均匀喷于20-30平方米苗床，喷后用少量清水洗苗。可根据稻苗长势适时喷洒。一般在断乳期、生长旺期、送嫁期各喷一次最佳。”而原告王翠萍销售的肥料产品包装物标签上的“使用方法”为：1、“配制苗床土：取本品一袋与营养土均匀混合用于10平方米苗床”。2、“水稻无土育苗：用岩棉或珍珠岩做基质育苗，每20-50平方米使用一袋，兑水100公斤左右，溶解后用喷壶均匀喷洒于床面即可。喷后用少量清水洗苗，播种时用做底肥喷施一次，以后每间隔5-7天喷一次至移栽。”3、“水稻苗床浇水；取本品一袋均匀溶解于100公斤水中，用喷壶均匀喷于20-25平方米苗床，喷后清水洗苗，根据稻苗长势情况适时喷洒。一般在断乳期、生长旺期、送嫁期各喷一次最佳。”三、注意事项进行了修改。经过登记批准的肥料产品标签样式标注的“注意事项：1、本产品属弱酸性物质，不能与碱性物质混合使用。2、本产品要保存在通风、干燥、避光处，运输中防雨、防潮、防晒、防破裂。3、本产品适用于大豆、玉米、蔬菜等农作物，使用区域不限”。而原告王翠萍销售的肥料产品包装物标签为“注意事项：1、本产品一定要充分溶解后才能使用。2、本产品可能有少许结块，轻轻碾碎即可使用，不会影响使用效果。3、应在阴凉干燥处避雨放置，保质期三年，生产日期：见封口处”。原告王翠萍销售的肥料产品包装物正面右下角添加了“全营养、高含量”的词语。2014年5月27日，被告赤峰市农���业局再次到原告王翠萍开办的翁牛特旗立新农资门市核实剩余肥料产品的数量，原告王翠萍称剩余的1912袋泰丰牌水稻苗床调理剂肥料都已销售完毕。原告王翠萍共销售5999袋，销售收入在14997.50元至17997元之间。被告赤峰市农牧业局对泰丰牌水稻苗床调理剂的生产者赤峰泰通化工科技有限公司以公司存在生产擅自修改标签内容的行为，亦进行了行政处罚，行政处罚已经执行完毕。原审法院认为：原告王翠萍将购买的泰丰牌水稻苗床调理剂肥料产品进行销售的行为，符合销售擅自修改标签内容肥料产品的行为特征，被告赤峰市农牧业局依据《肥料登记管理办法》第二十八条（三）项及《农业部办公厅关于销售擅自修改标签内容肥料产品行为法律适用问题的函》农办政函（2011）14号的规定，对原告王翠萍处罚2万元，在自由裁量权范围之内，与违法行为的事实��性质、情节及社会危害程度相当，也符合行政合理性原则。对原告王翠萍不予处罚的主张，本院不予支持，故原审法院判决：驳回原告王翠萍的诉讼请求。宣判后，上诉人王翠萍不服，向本院提起上诉，请求撤销被上诉人作出的赤农牧（肥料）罚（2014）2号行政处罚决定书。理由是：一、被上诉人对上诉人作出赤农牧（肥料）罚（2014）2号行政处罚决定书属于认定事实不清、适用法律错误，依法应撤销该处罚。上诉人确实销售了涉案肥料，在进货过程中已经查验了赤峰泰通化工科技有限公司的经营资格、肥料登记证、肥料执行标准、肥料检验报告等相关手续，在确定涉案肥料属于正规肥料并符合国家相关标准后，上诉人才购进涉案肥料并进行销售，上诉人已经尽到合理审查义务，上诉人始终不知道涉案肥料的标签内容存在被修改或变动的情况，上诉人本人更未修改过标签内容。通过被上诉人一审答辩可以得知，被上诉人于2014年7月4日向上诉人下达《责令改正通知书》责令上诉人停止销售涉案肥料，此前被上诉人一直未以书面或口头等任何方式告知上诉人停止销售涉案肥料；被上诉人在一审答辩中自述其在2014年5月27日到上诉人处调查时，涉案肥料就已经全部售完，上述情形得到了被上诉人的认可，证明上诉人没有实施违法行为的故意，被上诉人称上诉人没有向生产商索要原始登记标签就认定上诉人违法无法律和事实依据，上诉人尽到了合理审查义务。同时泰通公司的证照都是国家相关主管机关颁发或出具，上诉人基于对国家公权的信赖认为涉案肥料属于合格产品也符合信赖保护原则，不能因被上诉人的过错而要求上诉人履行法律规定以外的其它审查义务。二、《肥料登记管理办法》第二十八条第三项的处罚情况为“生产、销售包装上未付标签、标签残缺不清或者擅自修改标签内容的”。该条规定处罚情形包括：生产或销售包装上未附标签的肥料，生产或销售包装上所附标签残缺不清的肥料及生产者或销售者擅自修改标签内容之情形，才属于应予处罚的范围。本案中，上诉人并未修改标签内容，修改者为赤峰泰通公司，上诉人未对标签内容进行修改，客观上也不知道生产者对标签内容进行了修改，没有违法故意，没有违法行为，上诉人的销售行为不属于法律规定的处罚范围，故被上诉人对上诉人进行处罚属于法律适用错误，应依法予以撤销。三、一审判决所适用的《农业部办公厅关于销售擅自修改标签内容肥料产品行为法律适用问题的函》农办政函（2011）14号系对广东省农业厅作出的复函，属于行政机关内部行文，具有明确的答复对象和适用范围，故该函不具有普遍约束力，���案中不适用。同时该函是对特定情况做出的复函，针对的情形为：销售商明知生产商对标签内容进行了修改依然进行销售，本案中上诉人并不知情，直至被上诉人对上诉人下达责令改正通知书后，才知道涉案肥料标签存在修改的情形，此时上诉人已经销售完毕，上诉人没有实施违法行为，故被上诉人的处罚是错误的，应依法予以撤销。四、被上诉人已经对实施违法行为的生产商即赤峰泰通化工科技有限公司依法进行了处罚，上诉人认为，被上诉人对生产商违法行为依法进行查处和处罚履行了管理职权，但对上诉人所进行的处罚没有事实及法律依据。综上所述，上诉人没有实施违法行为，没有违法故意，被上诉人对上诉人的处罚没有事实和法律依据，应依法撤销该处罚决定，维护上诉人的合法权益。被上诉人赤峰市农牧业局答辩服判。经审理查���的事实与原审法院认定的事实基本一致。本院认为，上诉人王翠萍对其自行销售了擅自修改标签内容的产品的行为无异议。根据《肥料登记管理办法》第二十八条第（三）项“生产、销售包装上未附标签、标签残缺不清或者擅自修改标签内容的”及农办政（2011）14号《农业部办公厅关于销售擅自修改标签内容肥料产品行为法律适用问题的函》的规定：“《肥料登记管理办法》第二十八条第三项中对生产、销售擅自修改标签内容肥料产品的行为一并进行了规定，因此，对于销售擅自修改标签内容肥料产品的行为，按照《肥料登记管理办法》第二十八条第三项进行处理。”上诉人王翠萍的行为属于销售了擅自修改标签内容肥料产品的行为。同时上述法律规定该销售行为并不以“明知”为前提，故上诉人王翠萍认为其不知情而进行销售不应受到处罚的上诉理由不成立。被上诉人赤峰市农牧业局依法对其作出罚款2万元的处罚行为是在法律规定的处罚范围幅度之内，被上诉人对上诉人作出的赤农牧（肥料）罚（2014）2号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担；邮寄送达费40元，由上诉人与被上诉人各负担20元。本判决为终审判决。审 判 长 海  梅审 判 员 甄 天 麟代理审判员 王  禁二〇一四年十二月十七日书 记 员 苏赫巴特