广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）肇中法行终字第82号上诉人（原审原告）广州市中冠医学科技有限公司。住所地：广州市海珠区南华东路***号*楼。组织机构代码：63325465-X。法定代表人蒋粤生。被上诉人（原审被告）肇庆市国土资源局。住所地：肇庆市端州区信安六路*号。组织机构代码：74626990-3。法定代表人陈建中，该局局长。委托代理人陈淑欢，广东勤思进律师事务所律师。委托代理人刘劼，广东勤思进律师事务所律师助理。上诉人广州市中冠医学科技有限公司（以下简称广州中冠公司）因与被上诉人肇庆市国土资源局（以下简称肇庆市国土局）行政复议纠纷一案，不服肇庆市端州区人民法院（2014）肇端法行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2008年，广州中冠公司根据肇庆市端州区人民法院（1997）端法执字第260号恢字1号之五《民事裁定书》，以“以物抵债”的方式取得了原高要县水产局位于高要市莲塘镇察步村“高州岗”的一块土地使用权，并于2010年向高要市国土资源局申请办理了过户手续。2010年3月31日高要市国土资源局向广州中冠公司颁发了该土地的《国有土地使用证》（高要国用（2010）第080020号）。2013年11月28日，广州中冠公司以上述土地应属出让土地，而非划拨土地及高要市国土资源局向广州中冠公司颁发的该土地的《国有土地使用证》未区分“非农业建设用地”和“农林牧渔场用地”等土地用途为由向高要市国土资源局提出申请，要求：撤销高要市国土资源局于2010年03月31日颁发的高要国用（2010）第080020号《国有土地使用权证》，并就地号为081601042的土地向广州中冠公司分别颁发非农业建设用地的《国有土地使用权证》（1267平米）及农林牧渔场用地的《国有土地使用权证》（14666平米）。并且在两本证上注明土地使用权类型为：出让。同时办理出让手续。2013年12月6日，高要市国土资源局向广州中冠公司出具了《复函》（落款时间2013年12月2日），复函中认定：2010年颁发给你公司的高要国用（2010）第080020号国有土地使用证不存在登记错误，对你公司申请事项不予支持。2013年12月20日，广州中冠公司以高要市国土资源局颁发的高要国用（2010）第080020号《国有土地使用权证》的行政行为违法向肇庆市国土局提出行政复议，申请复议的内容为：“撤销高要市国土资源局于2010年03月31日颁发的高要国用（2010）第080020号《国有土地使用权证》，并就地号为081601042的土地向申请人（广州中冠公司）分别颁发非农业建设用地的《国有土地使用权证》及农林牧渔场用地的《国有土地使用权证》，并修改土地使用权类型为出让，并补办出让手续。”广州中冠公司在向肇庆市国土局提出上述行政复议中，未对高要市国土资源局2013年12月2日作出的给广州中冠公司的《复函》提出行政复议。2014年2月26日，肇庆市国土局作出《行政复议决定书》，以广州中冠公司申请行政复议已经超过法定期限为由，驳回了广州中冠公司的行政复议申请。广州中冠公司遂向原审法院提起本案行政诉讼。原审法院经审理认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。......”本案中，广州中冠公司认为“其复议申请是针对高要市国土资源局2013年12月6日出具的《复函》而提出复议申请的，广州中冠公司在2013年12月20日提起行政复议，没有超过法定期限；而且，广州中冠公司是在2013年11月底才发现高要国用（2010）第080020号《国有土地使用权证》有错漏，为了维护自己权益，便于2013年11月28日向高要市国土资源局提出修改的申请，经高要市国土资源局2013年12月6日拒绝后即于2013年12月20日向肇庆市国土局提起行政复议，并未超过法定期限。”从本案证据所证明的事实分析，对行政复议申请的申请期限问题，第一，广州中冠公司向肇庆市国土局申请复议的内容为：“撤销高要市国土资源局于2010年03月31日颁发的高要国用（2010）第080020号《国有土地使用权证》，并就地号为081601042的土地向申请人（广州中冠公司）分别颁发非农业建设用地的《国有土地使用权证》及农林牧渔场用地的《国有土地使用权证》，并修改土地使用权类型为出让，并补办出让手续。”广州中冠公司在向肇庆市国土局提出上述行政复议中，未对高要市国土资源局2013年12月2日作出的给广州中冠公司的《复函》提出行政复议。因此广州中冠公司在本案中并非针对高要市国土资源局2013年12月6日向其送达的《复函》提出行政复议申请，而是对高要市国土资源局于2010年3月31日作出的颁发高要国用（2010）第080020号《国有土地使用权证》的行政行为不服提起行政复议；第二，高要市国土资源局于2010年3月31日向广州中冠公司颁发高要国用（2010）第080020号《国有土地使用权证》，广州中冠公司已经知道该具体行政行为。因此，广州中冠公司提出上述行政复议申请的申请期限应为2010年3月31日起的六十日内。广州中冠公司于2013年12月20日向肇庆市国土局提起行政复议，亦未向原审法院提供因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的证据，已超过法定申请期限。综上所述，广州中冠公司请求判决撤销肇庆市国土局于2014年2月26日作出的肇国土资复（2013）7号行政复议决定，责令肇庆市国土局在法定期限内重新作出行政复议决定的诉求于法无据，不予支持；肇庆市国土局以广州中冠公司申请行政复议已经超过法定期限为由，驳回广州中冠公司的行政复议申请的具体行政行为符合法律规定，应予维持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：一、维持肇庆市国土资源局于2014年2月26日作出的肇国土资复（2013）7号行政复议决定。二、驳回广州中冠公司广州市中冠医学科技有限公司的其他诉讼请求。上诉人广州中冠公司不服原审判决，向本院上诉称：一审判决适用法律错误、认定事实不清，请求二审法院依法改判，支持上诉人的诉请。一、高要市国土资源局2010年3月31日向上诉人颁发的《国有土地使用证》高要国用（2010）第080020号（以下简称10年版证）存在明显错误。1993年，高要县水产局依据《关于高要县水产局养殖场用地的批复》高土征（1993）08号取得位于莲塘镇寮步村“高州岗”1.593公顷的国有土地使用权，作为养殖场农业用地，其中1267平方米作为非农业建设用地，并于1993年4月办理了国有土地使用权登记，证号：高要府国用总字第000863号字（1993）第00039号（以下简称93年版证）。2008年，根据肇庆市端州区人民法院《民事裁定书》（1997）端法执字第260号恢字1号之五之裁定，上诉人以“以物抵债”的方式承受了该宗国有划拨用地使用权，并于2010年依上诉人申请办理了过户手续。2010年3月31日高要市国土资源局向上诉人颁发了10年版证，土地用途为“禽畜饲养地”，面积15933平方米。2013年11月底，上诉人经仔细研究93年版证、10年版证及其他档案资料后发现如下问题：其一，本宗地应属出让土地，而非划拨土地；其二，10年版证遗漏未将1267平方米“非农业建设用地”和“农林牧渔场用地”显示在10年版新土地使用证上。二、2013年12月6日，高要市国土资源局向上诉人出具《复函》，不同意撤销10年版证，拒绝纠错颁发新证，行政行为违法。2013年11月28日，上诉人以上述理由向高要市国土资源局提出申请，要求：撤销高要市国土资源局于2010年03月31日颁发的高要国用（2010）第080020号《国有土地使用权证》，并就地号为081601042的土地向上诉人分别颁发非农业建设用地的《国有土地使用权证》（1267平米）及农林牧渔场用地的《国有土地使用权证》（14666平米），并且在两本证上注明土地使用权类型为：出让。同时办理出让手续。2013年12月6日，高要市国土资源局向上诉人出具了《复函》（落款时间2013年12月2日），复函中认定：2010年颁发给你公司（上诉人）的高要国用（2010）第080020号国有土地使用证不存在登记错误，对你公司申请事项不予支持。高要市国土资源局向上诉人出具的《复函》，不同意撤销10年版证，拒绝纠错颁发新证，行政行为违法。三、上诉人向肇庆市国土局申请复议的内容其实就是要求撤销2013年12月6日高要市国土资源局向上诉人出具的《复函》，因此，上诉人提起行政复议的请求没有超过法定期限。1、上诉人向高要市国土资源局提出的申请的内容及目的是：撤销高要市国土资源局于2010年3月31日颁发的高要国用（2010）第080020号《国有土地使用证》并就地号为081601042的土地向上诉人分别颁发非农业建设用地的《国有土地使用权证》（1267平米）及农林牧渔场用地的《国有土地使用权证》（14666平米）。并且在两本证上注明土地使用权类型为：出让。同时办理出让手续。在高要市国土资源局出具复函，拒绝了上诉人的请求后，上诉人向肇庆市国土局申请复议，其内容及目的与上诉人向高要市国土资源局提出的申请的内容及目的是一致的。很显然，从上诉人先提出修改申请到申请复议，上诉人都是要求肇庆市国土局撤销高要市国土资源局的《复函》，同意上诉人的申请。2、上诉人是先向高要市国土资源局提出修改的申请，在收到高要市国土资源局的《复函》后即提起复议，在复议中也将该复函作为第一证据，其目的也是要求肇庆市国土局撤销高要市国土资源局的《复函》，同意上诉人的申请。综上，上诉人向肇庆市国土局申请复议的内容其实就是要求撤销2013年12月6日高要市国土资源局向上诉人出具的《复函》，两者内容是一致的。因此，上诉人提起行政复议的请求没有超过法定期限。四、被上诉人作出驳回申请人（上诉人）的行政复议申请没有法律依据，属于适用法律错误。《行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1．主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3．违反法定程序的：4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”根据上述规定，行政复议决定的种类有以下五种：（1）维持决定；（2）履行决定；（3）撤销决定；（4）变更决定；（5）确认违法决定。而不包括被上诉人在2014年2月26日作出的肇国土资复（2013）7号行政复议决定中所作的“驳回申请人（上诉人）的行政复议申请”。五、被上诉人作为高要市国土资源局的垂直管理机关，对下级机构的错误行政行为不认真审查，而以其他理由为下级开脱，与一审法院一起，无视法律规定，胡乱适用法律，无视公民权利，枉法裁判，严重损害国家机器的公信力，让百姓为之寒心。请求：1、撤销一审判决，改判撤销被上诉人于2014年2月26日作出的肇国土资复（2013）7号行政复议决定。责令被上诉人在法定期限内重新作出行政复议决定。2、本案所有诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人肇庆市国土局答辩称：一、一审法院认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。（一）一审法院认定上诉人是对高要市国土资源局于2010年3月31日颁发高要国用（2010）第080020号《国有土地使用权证》的具体行政行为不服向我局提起行政复议申请是正确的。1、根据上诉人于2013年12月20日向我局提交的《行政复议申请书》的申请事项：“撤销高要市国土资源局于2010年03月31日颁发的高要国用（2010）第080020号《国有土地使用权证》，并就地号为081601042的土地向申请人分别颁发非农业建设用地的《国有土地使用权证》及农林牧渔场用地的《国有土地使用权证》，并修改土地使用权类型为出让，并补办出让手续。”可见，上诉人是对高要市国土资源局于2010年3月31日作出的颁发10年版土地证的行为不服提起行政复议，而并不是对高要市国土资源局作出的《复函》申请复议。2、根据《行政复议法实施条例》第十九条第（三）项规定：“申请人书面申请行政复议的，应当在行政复议申请书中载明下列事项：行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由。”纵观上诉人向我局提交的《行政复议申请书》，不仅仅在其“申请事项”中明确表明不服10年版土地证并要求撤销，而且，在复议申请中的事实和理由部分也只是围绕为何不服该10年版土地证进行阐述。据此，上诉人在向我局提出复议申请时的确是针对10年版土地证的发证行为，而并非针对高要是国土资源局作出的《复函》。一审法院认定以上事实是正确的。（二）一审法院认定上诉人对10年版土地证的发证行为提出复议申请已超过法定时效是正确的。高要市国土资源局于2010年3月31日根据上诉人的申请颁发10年版土地证，因此，上诉人应该在获得10年版土地证时知道该具体行政行为。所以，上诉人提出上述行政复议申请期限应为2010年3月31日起的六十日内。而上诉人于2013年12月20日向我局提出行政复议，同时也没有提供不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的证据，故，上诉人提出复议申请时已经超过了法定的申请期限。依据《行政复议法实施条例》第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”而根据《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，受理行政复议案件的其中一个条件就是在法定的申请期限内提出，因此我局驳回上诉人的行政复议申请是符合法律规定的。综上，一审法院在查明上述事实后，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定驳回上诉人的诉讼请求是事实清楚、适用法律正确的，依法应当予以维持。二、上诉人认为高要市国土资源局向上诉人颁发的10年版土地证存在错误是缺乏事实和法律依据的。1、涉案的土地自始就属于划拨土地，在未办理出让手续的前提下不得登记为出让土地。根据高要市国土资源局于1993年4月颁发给高要县水产局的高要府国用总字第000863号字（1993）第00039号国有土地使用权证的内容显示，涉案土地使用权是高要县水产局于1993年依据《关于高要县水产局养殖场用地的批复》取得的，且该土地证的备注栏上清楚注明“未办理出让手续”。由此可见，当时高要县水利局在使用涉案土地时，涉案土地就不是出让性质。另外，根据上诉人与高要县水产局签订的《土地使用权转让合同》（高土转让（2010）第113号）的内容记载，涉案土地没有办理土地出让手续。而《土地管理法》第五十五条以及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，如果土地使用权人是以出让方式取得土地使用权的，应当与国土部门签订出让合同，并缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用。但是本案上诉人在申请办理10年版土地证时并没有办理土地出让手续和补缴出让金，故，高要市国土资源局颁发10年版土地证时将上述土地登记为划拨而不是出让是正确的。2、上诉人认为应将1267平方米“非农业建设用地”和14666平方米“农林牧渔场用地”显示在10年版土地证上是错误的。根据上诉人与高要县水产局签订的《土地使用权转让合同》高土转让（2010）第113号的内容记载，涉案土地的用途为禽畜饲养地，因此，高要市国土资源局向上诉人颁发10年版土地证登记信息是正确的。三、上诉人认为复议机关作出复议决定的形式只有五种情况，而我局决定驳回其复议申请没有法律依据是错误的。如前所述，上诉人在复议申请所提的事项是针对高要市国土资源局颁发10年版土地证行为，而其对该发证行为提出行政复议已经超过法定期限，不符合受理条件，因此我局根据《行政复议法实施条例》第四十八条的规定驳回申请是正确的。而上诉人认为复议机关的复议决定只有其所列五种情况，完全是其对法律规定的不熟悉和理解错误造成的。综上所述，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，恳请二审法院依法对上诉人的上诉请求予以驳回，并维持一审法院的判决。本院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条“人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理”的规定，本院决定书面审理。本案为不服行政复议决定纠纷，争议焦点是被诉的肇庆市国土局作出的行政复议决定认定事实是否清楚，证据是否确凿充分，适用法律法规是否恰当，程序是否合法，处理是否正确。一、关于本案肇庆市国土局的复议机关主体资格问题。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。……”本案广州中冠公司对高要市国土资源局作出的颁发土地使用证的具体行政行为不服，选择向国土部门的上一级主管部门申请行政复议，肇庆市国土局作为高要市国土资源局的上一级主管部门，受理该行政复议申请并作出复议决定，主体适格。二、肇庆市国土局作出的行政复议决定所认定的事实是否清楚，证据是否确凿充分，适用法律法规是否恰当，程序是否合法，处理是否正确的问题。肇庆市国土局作出行政复议决定，以广州中冠公司申请行政复议已超过法定期限为由，驳回了广州中冠公司的行政复议申请。经查，广州中冠公司向肇庆市国土局申请行政复议的请求是：“撤销高要市国土资源局于2010年03月31日颁发的高要国用（2010）第080020号《国有土地使用权证》，并就地号为081601042的土地向申请人（广州中冠公司）分别颁发非农业建设用地的《国有土地使用权证》及农林牧渔场用地的《国有土地使用权证》，并修改土地使用权类型为出让，并补办出让手续。”是对高要市国土资源局的发证行为申请行政复议，并非对高要市国土资源局2013年12月2日作出的《复函》提起行政复议。广州中冠公司对高要市国土资源局上述发证行为不服，申请行政复议的，应当在《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”规定的期限内提出申请。高要市国土资源局于2010年3月31日向广州中冠公司颁发高要国用（2010）第080020号《国有土地使用权证》，广州中冠公司已经知道该具体行政行为，其于2013年12月20日向肇庆市国土局提起行政复议，亦没有向复议机关提供因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的合法有效证据，其申请已超过法定申请期限。肇庆市国土局依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”的规定作出驳回广州中冠公司行政复议申请的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理正确。上诉人提出其向肇庆市国土局申请复议的内容其实就是要求撤销2013年12月6日高要市国土资源局向上诉人出具的《复函》的辩解理由不成立，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律恰当，处理正确，本院应予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人广州市中冠医学科技有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  彭卓腾审 判 员  潘启智代理审判员  陈卓杰二〇一四年十二月二日书 记 员  钟 蔚