海南省第一中级人民法院行 政 判 决 书（2014）海南一中环行终字第5号上诉人（原审原告）海南北控水务有限公司。，法定代表人张铁夫。委托代理人韩萍。委托代理人何亮。被上诉人（原审被告）定安县国土环境资源局。，法定代表人王三觉。委托代理人符太珍。委托代理人王开春。上诉人海南北控水务有限公司（以下简称北控公司）因与被上诉人定安县国土环境资源局（以下简称定安县国土局）征收排污费行政争议一案，不服海南省定安县人民法院（2014）定五行初字第98号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年10月21日受理后，依法组成合议庭，由审判员王东史担任审判长，审判员林敏、审判员吕志飞参加合议，于2014年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人北控公司的委托代理人韩萍、何亮，被上诉人定安县国土局的委托代理人符太珍、王开春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明：根据海南省人民政府专题会议纪要（2009）143号精神，海南省人民政府决定将海南省新建的16个污水处理厂分为两个项目包，以公开招标方式选择有资质的运营商进行委托运营。经公开招标，北控水务集团有限公司被确定为项目的中标人。根据招标文件要求，北控水务集团有限公司在海南省设立一家承担本项目污水处理服务的项目公司，由新设立的项目公司与定安县人民政府签订《委托运营服务协议》。因北控公司当时尚未成立，2009年10月20日，北控水务集团有限公司与定安县人民政府签署《定安县污水处理厂委托运营服务协议》，约定定安县人民政府委托乙方（即北控公司）在委托运营期限内，运营、维护污水处理厂设施，提供污水处理服务，收取污水处理服务费。协议签订后，按照协议约定，北控水务集团有限公司出资在海南设立海南北控水务有限公司（即乙方），负责定安、文昌、琼海、万宁、陵水、琼中、保亭、五指山等海南省东部8个市县新建污水处理项目的委托运营。海南北控水务有限公司成立后，作为乙方在《委托运营服务协议》上签署盖章。2010年9月27日，海南北控水务有限公司定安分公司成立，具体负责定城污水处理厂（以下简称定城厂）的委托运营事宜。2010年1月15日，原告受托接管定城厂并开始试运营，并按协议约定收取被告污水处理服务费，2010年5月26日，定城厂通过环保预算验收，至今双方尚未进行正式的验收。期间，因定城厂的设计及设备存在问题，经原告请求，县政府曾组织相关单位进行讨论、分析，并提出意见和建议，形成专题会议纪要，2012年5月30日，县水务局书面请示省水务厅，要求组织有关专家对定城厂存在问题进行论证，省水务厅安排省供水协会组织专家对定城厂存在问题进行了论证，并于2012年6月28日将《定城污水处理厂存在问题专家论证意见》书面通知县水务局。在托管运营期间，对存在问题，原告也配备了一些相应仪器设备并进行相应的改造。2012年7月17日，定安县环境监测站对定城厂第三季度废水进行现场采样监测，并于2012年7月21日作出定环监字（2012）第26号《监测报告》，定城厂废水总排放口的BOD5浓度为16mg／L。2013年1月6日，定安县环境监测站对定城厂第一季度废水进行现场采样监测，并于2013年2月27日作出定环监字（2013）第5号《监测报告》，定城厂废水总排放口的SS浓度为10.5mg／L、BOD5浓度为11mg／L。2013年6月6日，定安县环境监测站对定城厂第二季度废水进行现场采样监测，并于2013年6月13日作出定环监字（2013）第19号《监测报告》，定城厂废水总排放口的类大肠菌群数为48000个／L。2013年12月17日，根据监测结果，被告对原告分别作出三份排污核定通知书，即2012年7月排污介质排放量为134364m3、BOD5浓度为16mg／L、排放量为2149.8kg，2013年1月排污介质排放量为64243m3、悬浮物浓度为10.5mg／L、排放量为674.6kg、BOD5浓度为11mg／L、排放量为706.7kg，2013年6月排污介质排放量为80277m3、类大肠菌群数为48000个／L、排放量为24326.4kg。2014年1月2日，原告向被告提交《关于排污核定通知书复核的申请》，被告于2014年4月15日分别作出《排污核定复核决定通知书》。2014年4月17日，被告分别作出三份《关于排污费缴纳通知书》，核定原告应缴2012年7月超标准排污费为3010元、2013年1月超标准排污费1107元、2013年6月超标准排污费17028元。原告不服被告作出的三份《关于排污费缴纳通知书》，于2014年6月5日向定安县人民政府提起行政复议，定安县人民政府于2014年7月3日作出定府复决字（2014）第3、4、5号《行政复议决定书》，决定维持被告于2014年4月17日作出的三份《关于排污费缴纳通知书》。原告不服，于2014年7月21日向原审法院提起行政诉讼。另查明，针对原告2012年7月、2013年1月、2013年6月超标准排放污水的行为，被告已经分别作出行政处罚决定，原告既未申请行政复议亦未提起行政诉讼，处罚决定生效后，被告向本院申请强制执行，本院分别于2014年3月19日、5月30日作出裁定，准予强制执行。原审法院认为，：本案争议的焦点是：被告作出的三份《关于排污费缴纳通知书》的行政征收行为是否违反法定程序、有无事实根据和法律依据。《排污费征收标准管理办法》第三条第一项规定：”对城市污水集中处理设施接纳符合国家规定标淮的污水，其处理后排放污水的有机污染物（化学需氧量、生化需氧量、总有机碳）、悬浮物和大肠菌群超过国家或地方排放标准的，按上述污染物的种类、数量和本办法规定的收费标准计征的收费额加一倍向城市污水集中处理设施运营单位征收污水排污费，对氨氮、总磷暂不收费。对城市污水集中处理设施达到国家或地方排放标准排放的水，不征收污水排污费。”根据定安县人民政府与北控水务集团有限公司签订的《委托运营服务协议》，定安县人民政府委托海南北控水务有限公司在委托运营期限内，运营、维护污水处理厂设施，提供污水处理服务，收取污水处理服务费，原告于2010年1月15日受托接管定城厂，负责定城厂的日常运营，系定城厂的运营单位，根据上述规定，原告属于超标排放污水的征收排污费的对象。原告认为其不是征收对象的理由不能成立。海南省国土环境资源厅《2013年海南省重点污染源监督性监测方案》第四条规定：”废水监测4-6次，在一天或一个生产周期内等时间间隔采样，获得各监测项目的日均浓度和日累计废水排放量。”定安县环境监测站根据该方案对定城厂2012年7月、2013年1月、2013年6月排放污水进行现场采样监测，并作出定环监字（2012）第26号、（2013）第5号、（2013）第19号《监测报告》，定城厂废水总排放口的排放浓度分别为：BOD5浓度为16mg／L、SS浓度为10.5mg／L、BOD5浓度为11mg／L、类大肠菌群数为48000个／L，超过了《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918－2002）表1中的一级标准A标准。被告根据定安县环境监测站的监测结果，认定原告超标排放污水，事实清楚。定安县环境监测站依地方标准采样，符合规定。原告认为进水总磷长期超标导致出水总磷超标产生的超标责任不应由其承担的理由亦不能成立。根据《排污费征收标准管理办法》第三条第一项的规定，被告认定原告为排污费的征收对象并向其征收超标准排污费，有法律依据。《排污费征收使用管理条例》第八条规定：”排污者对核定的污染物排放种类、数量有异议的，自接到通知之日起7日内，可以向发出通知的环境保护行政主管部门申请复核；环境保护行政主管部门应当自接到复核申请之日起10日内，作出复核决定。”2013年12月17日被告向原告作出三份《排污核定通知书》并送达原告，原告于2014年1月2日才提出复核申请，违反了上述规定，属超期提出申请，在此前提下，被告超期作出《排污核定复核决定通知书》，不能认定为违反法定程序。原告主张于2013年12月24日即向被告提出复核的申请，但公文往来登记表记载的时间系原告方单方填写，被告予以否认，原告的主张没有证据证实，不予采信。因此，被告作出三份《关于排污费缴纳通知书》符合法规规定，程序合法。综上，被告定安县国土环境资源局根据原告超标排放污水的事实和《排污费征收使用管理条例》及《排污费征收标准管理办法》的有关规定，对原告作出征收超标准排污费的通知，认定事实清楚，适用法律法规正确，处理结果恰当，符合法定程序，依法应予维持。原告海南北控水务有限公司的起诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：维持被告定安县国土环境资源局于2014年4月17日作出的三份《关于排污费缴纳通知书》。案件受理费50元，由原告海南北控水务有限公司负担（已交）。宣判后，北控公司不服，向本院提起上诉，请求：1、撤销海南省定安县人民法院（2014）定行初字第9号《行政判决书》。2、撤销定安县国土局作出的三份《关于排污费缴纳通知书》。事实与理由：（一）一审判决认定：”根据公文往来登记表记载的时间，原告申请复核的时间是2014年1月2日，应认定原告属于超期申请”的，这一认定证据违法，事实不清。定安县国土局在一审中提供证据即往来公文登记表的证据8是在诉讼过程中自行向北控公司收集的，且为复印件（原件在北控公司处，现随案提交二审法院）。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条规定：”在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十条第一项规定：”被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。”所以，一审法院并未查明以上事实，却将定安县国土局于诉讼过程中自行向北控公司收集的证据8予以认定是错误的。北控公司于12月24日（法定期限内）向定安县国土局送达了《关于排污核定通知书复核的申请》（北控水务琼（2013）185号），并经定安县国土局办公室工作人员王佳育签收，这一事实有北控公司定安分公司2013年公文往来登记表为证。2014年1月2日，定安县国土局国土执法大队工作人员谭映要求北控公司再送一份复核申请给执法大队，以方便开展工作，北控公司于当天又给执法大队送了一份复核申请，并经执法大队工作人员谭映签收，这一事实有北控公司定安分公司2014年公文往来登记表为证。一审法院并未查明以上事实，属于认定事实不清。（二）一审判决认定：”原告主张于2013年12月24日即向被告提出复核的申请，但公文往来登记表记载的时间系原告方单方填写，被告予以否认，原告的主张没有证据证实，不予采信”，这一认定违反公文签收的一般常识和习惯，不能作为定案的依据。北控公司向定安县国土局送达过两次复核申请，只是第一次送达（12月24日）复核申请的签收时间由北控公司填写，第二次送达（1月2日）复核申请的签收时间由定安县国土局填写，一审中北控公司和定安县国土局对以上认定均无异议。公文签收的一般常识和习惯是签收人必须签名，但签收日期可由签收人填写，也可由送达人填写。一审法院无视这一基本常识和习惯，也没有综合考量，仅以公文往来登记表记载的时间（12月24日）系北控公司单方填写、定安县国土局否认此签收日期，且第二次送达（1月2日）复核申请的签收时间由定安县国土局填写为由，对北控公司主张在法定期限内（12月24日）送达复核申请的证据不予采信，认为北控公司属于超期（1月2日）申请复核，这一认定严重违背公文签收的一般常识，实属简单武断。（三）一审判决认为北控公司”超期提出复核申请，在此前提下，被告超期作出《排污核定复核决定通知书》，不能认为违反法定程序”，这一认定严重违法。《排污费征收使用管理条例》第八条规定：”环境保护行政主管部门应当自接到复核申请之日起10日内，作出复核决定。”退一步讲，假如北控公司超期提出复核申请，定安县国土局应当告知北控公司超期这一事实。但定安县国土局违反法定程序，直至2014年4月15日才作出3份《排污核定复核决定通知书》，比法定日期推迟了3个月多。而且该《排污核定复核决定通知书》的部分事实认定有误，其认定2013年6月的粪大肠菌群数排放量（kg）为0，当量数为24326.4，与原《排污核定通知书》中2013年6月的粪大肠菌群数排放量（kg）24326.4不一致。《排污核定复核决定通知书》的相关污染物数据是《排污费缴纳通知书》认定排污费的前提，前者认定有误势必影响后者。一审法院无视定安县国土局超期作出复核决定和复核决定部分数据认定有误等事实，一方面认为定安县国土局作出复核决定超期，但另一方面又以北控公司超期提出复核申请为由，认为定安县国土局超期作出复核申请没有违反法定程序，这一认定自相矛盾，于法无据。（四）一审判决援引《排污费征收标准管理办法》第三条第一项规定，认为北控公司系定城污水处理厂的运营单位，认定北控公司”属于超标排放污水的征收排污费的对象”，这一法律适用存在明显的错误。（五）一审判决认定北控公司”属于超标排放污水的征收排污费的对象”，这一认定事实不清，法律依据缺乏。北控公司仅是定城污水处理厂的运营商，不是项目业主，不能代表定城污水处理厂，因此，一审法院认定北控公司是处罚对象是不合适的。海南省水利电力集团有限公司和定安县政府与北控公司之间是一种委托合同关系。海南省水利电力集团有限公司和定安县政府既是委托人又是被代理人，是定城污水处理厂的业主，拥有该厂及相关污水处理设施的所有权，可以完全代表定城污水处理厂。北控公司为受托人和代理人，是污水项目的具体运营商，不能等同于定城污水处理厂。在现行《行政处罚法》中，关于行政处罚是由被代理人承担还是代理人承担并无明确规定。但根据《行政法》的有关理论，行政法没有相应规定的可以参照民法等相关规定。《中华人民共和国民法通则》第六十三条第二款规定：”被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任”。以此推导可知，相关的行政处罚也应由被代理方（即海南省水利电力集团有限公司和定安县政府）承担。另外，《中华人民共和国水污染防治法》第二十四条规定，缴纳排污费等行政处罚的对象为直接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户。就本案而言，排污者为定城污水处理厂，而项目业主才能代表定城污水处理厂，由于超标排污导致的行政处罚应由项目业主承担。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，北控公司依据《行政诉讼法》第五十八条之规定，请依法支持上诉人的诉讼请求撤销原判。定安县国土局答辩称：一、定安县国土局作出的《关于排污费缴费通知书》认定事实清楚。北控公司自2009年10月受托接管定安县污水处理厂以来，一直就是定安县污水处理厂的运营者、管理单位。根据定安县人民政府（以下简称县政府）与北控公司签订的《委托运营服务协议》的有关规定，北控公司同意接受县政府的委托，：”对项目服务区范围内污水收集管网的投资、建设、管理和维护，并始终谨慎运营和维护所有的项目设施，使其处于良好的运营状态”。县政府已按照《委托运营服务协议》的规定，每年向北控公司支付污水处理服务费。此事实已说明北控公司是排污单位的运营主体，北控公司以种种理由为说辞是推脱责任的表现。因此，定安县国土局将其作为排污费的缴纳主体认定事实清楚。二、定安县国土局作出的《关于排污费缴费通知书》适用法律正确。根据《排污费征收使用管理条例》第二条第一款”直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，应当依照本条例的规定缴纳排污费”之规定和《排污费征收标准管理办法》第三条第一项”对城市污水集中处理设施接纳符合国家规定标准的污水，其处理后排放污水的有机污染物（化学需氧量、生化需氧量、总有机碳）、悬浮物和大肠菌群超过国家或地方排放标准的，按上述污染物的种类、数量和本办法规定的收费标准计征的收费额加一倍向城市污水集中处理设施运营单位征收污水排污费，对氨氮、总磷暂不收费。对城市污水集中处理设施达到国家或地方排放标准排放的水，不征收污水排污费。”之规定，目前北控公司是定安县污水处理厂的运营单位，县政府只是负责向其支付运营管理服务费用。其次，《排污费征收标准管理办法》第三条第一项也明确指出，征收污水排污费的对象为运营单位。因此，北控公司既是直接向环境排放污染物的单位，也是城市污水集中处理设施的运营单位。再次，定安县环境保护监测站监测数据表明，2012年7月17日，2013年1月6日，2013年6月6日定安县污水处理厂的水质存在超标情况，我局以《排污费征收标准管理办法》第三条第一项的规定向北控公司收取排污费是有法可依的。因此，不管是在主体的确认上还是在收费标准的执行上，定安县国土局向北控公司征收排污费都是合法的。三、定安县国土局作出的《关于排污费缴费通知书》程序合法。定安县国土局作出的3份《关于排污费缴费通知书》是根据定安县环境监测站提供的监测结果，北控公司提供的出水水量进行核定的，并按照相应程序告知北控公司，经过北控公司签字确认的。北控公司的3次超标排放行为，均已被定安县国土局立案处罚，在行政处罚过程中，北控公司未对监测结果提出异议，现3宗行政处罚案件经定安县国土局向定安县人民法院申请强制执行后县法院已下达行政裁定书，裁定结果均支持定安县国土局的处罚决定。北控公司认为定安县国土局作出的《排污核定复核决定通知书》回复超出法定时限问题。根据《排污费征收使用管理条例》第八条规定：”排污者对核定的污染物排放种类、数量有异议的，自接到通知之日起7日内，可以向发出通知的环境保护行政主管申请复核；环境保护行政主管部门应当自接到复核申请之日起10日内，作出复核决定。”，2013年12月17日，定安县国土局向北控公司作出3份《排污核定通知书》并于当日已送达给北控公司（有送达回证可以证明），北控公司于2014年1月2日才超期提出复核申请，定安县国土局本可以不予回复，但出于对北控公司的尊重，后来定安县国土局经过复核并以书面形式回复北控公司，不能因此认定定安县国土局违反了法定程序；另外北控公司是针对《关于排污费缴纳通知书》而非《排污核定复核决定通知书》申请行政诉讼，因此哪怕退一步来说，即使《排污核定复核决定通知书》答复时间上存在瑕疵也不影响《关于排污费缴纳通知书》行政行为的合法性。对于北控公司在《行政诉讼起诉书》中提到”部分事实认定有误”的问题，定安县国土局认为这只是由于粪大肠菌群数的计量单位（个／L）较为特殊，与大多数项目的计量单位（mg／L）不一样，才会造成在核定通知书中出现计量单位书写错误，但此核定仅仅只是初步的告知，并未影响最终排污费的核算，且《排污核定复核决定通知书》已经对《排污核定通知书》个别书写错误进行纠正，应缴金额计算正确，北控公司也签字认可。因此，定安县国土局认为已严格按照《排污费征收使用管理条例》及相关配套规章规定的程序对北控公司作出收取排污费通知，所作出的3份《关于排污费缴费通知书》程序合法。综上所述，定安县国土局作出的3份《关于排污费缴费通知书》认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，定安县人民法院（2014）定行初字第9号行政判决书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律恰当，北控公司的请求于法无据。因此，请求依法判决驳回北控公司的上诉请求，维持原判。本院二审经审理查明：二审查明的事实与原审查明的事实一致，。北控公司与定安县国土局对此亦无异议，本院予以确认。本院认为，：本案二审争议焦点为：1、定安县国土局作出的三份《关于排污费缴纳通知书》认定事实是否清楚，程序是否合法。2、一审认定北控公司属于超标排放污水的征收排污费的对象是否符合法律规定。1、关于定安县国土局作出的三份《关于排污费缴纳通知书》认定事实是否清楚，程序是否合法问题。根据查明事实，北控公司对其超标排放污水的事实是亦以认可的，定安县国土局根据《排污费征收使用管理条例》及《排污费征收标准管理办法》的有关规定，对北控公司作出征收超标排污费的通知，认定的主要事实清楚，证据充分，程序合法，北控公司主张定安县国土局作出的《排污核定复核决定通知书》回复超出法定时限问题。根据《排污费征收使用管理条例》第八条规定：”排污者对核定的污染物排放种类、数量有异议的，自接到通知之日起7日内，可以向发出通知的环境保护行政主管申请复核；环境保护行政主管部门应当自接到复核申请之日起10日内，作出复核决定。”，2013年12月17日，定安县国土局向北控公司作出3份《排污核定通知书》并于当日已送达给北控公司，北控公司于2014年1月2日才提出复核申请，己超过了申请复核的时间，定安县国土局经过复核并以书面形式回复北控公司，虽然答复时间上存在瑕疵，但并也不影响《关于排污费缴纳通知书》行政行为的合法性和效力。因此，北控公司请求撤销定安县国土局于2014年4月17日作出的三份《关于排污费缴纳通知书》理由不能成立，该项请求不予支持。2、关于一审认定北控公司属于超标排放污水的征收排污费的对象是否符合法律规定。本案中，北控公司自2009年10月受托接管定安县污水处理厂以来，一直就是定安县污水处理厂的运营者、管理单位。根据定安县人民政府与北控公司签订的《委托运营服务协议》的有关规定，北控公司同意接受县政府的委托应履行的合同义务是：”对项目服务区范围内污水收集管网的投资、建设、管理和维护，并始终谨慎运营和维护所有的项目设施，使其处于良好的运营状态。”。县政府已按照《委托运营服务协议》的规定，每年向北控公司支付污水处理服务费。一审根据《排污费征收标准管理办法》的有关规定，认定北控公司为排污费缴纳责任主体是正确的，北控公司主张其不是征收对象的理由不能成立。该项请求不予支持。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人海南北控水务有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  王东史审判员  林 敏审判员  吕志飞二〇一四年十二月二十二日书记员  陈素园附：本案适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形分别处理：原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决必会上诉，维持原判；原判决认定事实清楚，但是用法律、法规错误的，依法改判；原判认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。