浙江省慈溪市人民法院行 政 判 决 书（2014）甬慈行初字第23号原告袁亦文。原告沈国英。两原告共同委托代理人叶建荣。两原告共同委托代理人林鑫。被告慈溪市住房和城乡建设局。法定代表人戚春良。委托代理人郎慈甬。第三人宁波合生锦城房地产有限公司。法定代表人史才全。委托代理人周海平。原告袁亦文、沈国英不服被告慈溪市住房和城乡建设局（以下简称慈溪住建局）于2014年3月28日作出的对合生杭州湾国际新城0814#、0815#地块项目的建设工程竣工验收备案证明（编号h-2014011），于同年5月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭。因宁波合生锦城房地产有限公司（以下简称合生公司）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院分别于2014年6月19日及24日公开开庭审理了本案。原告袁亦文、沈国英的委托代理人叶建荣、被告慈溪住建局的委托代理人郎慈甬、第三人合生公司的委托代理人周海平两次庭审均到庭参加诉讼，原告沈国英到庭参加第二次庭审。本案现已审理终结。被告慈溪住建局于2014年3月28日作出对合生杭州湾国际新城0814#、0815#地块项目的建设工程竣工验收备案证明（编号h-2014011）。被告慈溪住建局于2014年6月13日向本院提供了被诉行政行为作出时的证据、依据：房屋建设工程竣工验收备案表一份，拟证明第三人合生公司向被告申请对合生杭州湾国际新城0814#、0815#地块项目进行竣工验收备案，被告于2014年3月28日进行备案的事实；工程竣工档案接收证明书一份，拟证明建设单位即本案第三人向被告提交的文件材料的内容；房屋建设工程竣工验收报告、防雷验收合格证、施工许可证、施工图设计文件审查合格书、规划许可证、规划核实确认书、建设项目竣工环境保护验收申请、关于合生公司消防竣工验收备案抽查结果的函、房屋建筑工程质量保修书、住宅质量保证书、合生国际名都住宅使用说明书各一份，拟证明第三人向被告提供的竣工验收备案材料的事实；建设工程质量监督报告一份，拟证明工程质量监督机构已出具工程质量监督报告的事实；房屋建筑工程竣工验收备案证明书一份，拟证明涉案工程已经竣工验收备案，备案机关向建设单位出具了竣工验收备案证明书的事实；6．建设行政管理权限委托书一份，拟证明被告将包括建设工程竣工验收备案（告知性备案）等行政事项委托宁波杭州湾新区规划建设国土局实施的事实；7.规范性文件依据：《建设工程质量管理条例》、《房屋建筑和市政基础设施竣工验收备案管理办法》、《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理的决定》（国发（2003）5号），拟证明被诉行政行为合法。原告袁亦文、沈国英起诉称：2012年8月16日，两原告与第三人签订商品房买卖合同，约定由两原告购买被告开发建设的位于宁波杭州湾新区国际商务休闲城合生国际名都的房屋一套。后两原告发现第三人的上述房地产开发项目建设工程存在重大违法行为，但被告在建设工程竣工验收备案中无视违法情况，并于2014年3月28日作出了备案证明。备案中存在的违法情况如下：1.第三人未在竣工验收后15日内申请竣工验收备案；2.第三人在取得规划核实确认书之前就组织竣工验收；3.施工图设计文件审查合格书的时间晚于质量监督报告载明的开工日期，第三人可能在施工图设计文件未经审批的情况下进行施工；4.施工图设计文件审查合格书载明的建筑面积与规划许可证、规划核实确认书等文件载明的建筑面积存在500平方米以上的误差，该误差已超过合理范围；5.竣工验收备案表、质量监督报告等文件载明的工程开工日期、竣工验收日期均存在不一致现象，其中，质量监督报告载明的开工日期早于施工许可证发放日期，第三人存在未经批准擅自施工的违法行为；6.工程质量监督机构未在竣工验收后5日内将质量监督报告提交被告；7.建设工程实际容积率、绿地率、建筑密度、车库高度、地下室、楼距等指标均与规划不符、或违反了法律的强制性规定，存在违法现象；8.住宅质量保证书为空白。另外，被告的备案行为具有可诉性。备案证明手续能产生行政法上的拘束力。对于未通过竣工验收备案的工程，房地产管理部门不得为其办理产权登记手续、不得办理权属证书，因此被告的备案行为将迫使原告接受不合格的房产，对原告利益产生实际影响。故原告诉请判令：1.撤销被告于2014年3月28日作出的对合生杭州湾国际新城0814#、0815#地块项目的建设工程竣工验收备案证明（编号h-2014011）；2.本案诉讼费由被告承担。原告袁亦文、沈国英向本院提供了下列证据：1．商品房买卖合同一份，拟证明两原告购买了涉案房地产开发项目的商品房，被告的备案行为对两原告利益存在实际影响的事实；2．出让公告一份，拟证明涉案建设工程实际密度、容积率、建设绿地率等指标均不符合规划要求的事实；3．会议纪要一份，拟证明涉案工程实际的容积率、密度、绿地率等均不符合规划指标要求的事实；被告慈溪住建局答辩称：首先，被告的验收备案行为符合法定程序，适用法律、法规正确，结果适当。被告作为建设行政主管部门，依法具有对行政区域范围内的建设工程进行竣工验收备案的法定职权，第三人向被告提出竣工验收备案的申请时按要求提供了备案所需的文件材料，被告收到材料后依法在备案表上盖具了收讫章。在此之前，宁波杭州湾新区建筑安装工程质量（安全）监督站（以下简称杭州湾质监站）已出具了质量监督报告，被告经审查认为竣工验收备案文件齐全，符合竣工验收备案条件，故依据《建设工程质量管理条例》（以下简称《质量管理条例》）和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（以下简称《备案管理办法》）的规定，向第三人出具了备案证明书。其次，建设工程竣工验收备案行为不具有可诉性。根据国务院《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式决定》（以下简称《决定》）的规定，竣工验收备案属于“告知性备案”，备案机关只对建设单位提交的申请材料作形式审查，竣工验收备案行为本身并不创设新的权利义务内容，对当事人不产生实际影响。最后，本案原告不具有诉讼主体资格。两原告与被告的备案行为之间无法律上的利害关系，即使存在一定的利害关系，因备案行为不创设、确认权利义务，故不可能侵犯原告的权益。综上，请求法院驳回两原告的起诉。第三人合生公司未作书面陈述，在庭审中述称：第三人认可被告的答辩内容。另外，原告方并未按房屋买卖合同的约定付清房款，根据合同约定，第三人有权拒绝交付房屋，故原告方目前对房屋不能主张权利。两原告认为被告的备案行为导致其接受不合格房屋的诉称理由不成立，原告方不是本案适格的诉讼主体。在庭审质证中，两原告对被告证据1、3、4、5的真实性、合法性均有异议；真实性异议在于，竣工验收备案表、施工许可证、质量监督报告等载明的开工日期不一致，施工图设计文件审查合格书、规划许可证、规划核实确认书等载明的建筑面积不一致，且差额超过了500平方米，规划许可证所附图纸、规划核实确认书所附图纸、原告证据2出让公告等载明的容积率等指标不一致，竣工验收备案表、竣工验收备案证明与竣工验收报告载明的竣工验收日期不一致；合法性异议在于，第三人组织竣工验收时未取得规划核实确认书、未在竣工验收合格之日起15日内申请备案，杭州湾质监站未在竣工验收之日起5日内提交质量监督报告，质量监督报告载明的开工日期早于施工图设计文件审查合格书作出的日期；原告对被告证据2的真实性无异议，对合法性有异议，理由是被告作为涉案工程竣工验收的监督管理部门，应当对第三人逾期提交的申请作出相应的处理，而不应接收该备案材料；原告对被告证据6的真实性、合法性均无异议；原告对被告证据7有异议，认为无法证明被诉行政行为合法。第三人对被告提供的证据均无异议。被告对原告证据1的真实性无异议，对关联性有异议，认为该证据不能证明原告的待证事实；被告对原告证据2、3的真实性认为无法确认，对关联性有异议，理由是该两组证据并非被告备案所需文件，且涉案工程最终是否符合土地出让时的规划，也不属于被告备案时审查职责的范围，且最终的规划条件应以规划许可证记载的内容为准。第三人对原告证据1的真实性无异议，但认为该证据无法证明原告的待证事实，反而能证明原告没有付清房款的事实，因此，第三人可以拒绝交房，被告的备案并未对原告权利义务产生影响；第三人对原告证据2、3认为真实性无法确认，对关联性有异议，因为该两组证据不是备案所需的文件。本院认证意见如下：被告证据1、2、3、4、5、6、7及原告证据2、3均具有真实性、合法性，至于原告提出的涉案工程开工日期、竣工日期、建筑面积等记载不一致，竣工验收备案申请日期、规划核实确认书取得时间、工程质量监督报告提交的时间、施工图设计文件审批时间等存在与法律规定冲突之处，以及涉案建设工程存在不符合规划要求之处等问题，将在下文本院认为部分进行阐述。原告证据1具有真实性，本案被告出具备案证明的工程即原告所购商品房所在的工程，可以证实原告与被告的备案行为存在利害关系，故本院对原告证据1的证明力予以确认。经审理查明，杭州湾国际商务休闲城合生国际名都房地产项目系由第三人开发建设，该项目所在的建设工程总称为“合生杭州湾国际新城0814#、0815#地块项目”。2012年8月16日，两原告与第三人签订《商品房买卖合同》一份，约定由两原告购买合生国际名都的房屋一套。2013年12月13日，第三人合生公司与工程设计单位、监理单位、施工单位对工程竣工验收。同年12月20日，杭州湾质监站就上述竣工验收的建设工程出具了质量监督报告，监督结论为工程质量基本具备竣工备案条件，被告于2014年1月收到该质量监督报告。2014年3月28日，第三人向被告申请对涉案建设工程进行竣工验收备案，并提交了以下申请文件：《宁波市杭州湾新区房屋建筑工程竣工验收备案表》、《宁波市杭州湾新区房屋建筑工程竣工验收报告》、慈溪市建设局出具的《建筑工程施工许可证》、施工图设计文件审查合格书、《宁波杭州湾新区工程竣工档案接收证明书》、建字第（2011）浙规建字第0300022号《建设工程规划许可证》、（2014）浙规核字第0294005号《浙江省建设工程规划核实确认书》、宁波杭州湾新区环境保护局确认项目符合环保要求的证明文件、慈溪市公安消防大队出具的项目符合消防安全要求的证明文件、慈溪市气象局出具的《防雷装置验收合格证》、第三人与施工单位中国建筑第四工程局有限公司共同签署的《宁波杭州湾新区房屋建筑工程质量保修书》、第三人出具的《宁波市住宅质量保证书》和《合生国际名都住宅使用说明书》，被告收讫上述文件后，于同日出具了编号为h-2014011的《慈溪市房屋建筑工程竣工验收备案证明书》。另查明，上述备案申请文件中，施工图设计文件审查合格书载明的工程建筑面积为74131.10平方米，规划许可证载明工程建设规模为75559.52平方米，规划核实确认书载明项目建设规模为75956.77平方米，验收报告载明工程建筑面积为75559.59平方米；验收报告载明建设工程开工日期为2011年6月1日，竣工日期为2013年12月13日，质量监督报告载明工程开工时间为2011年3月14日，竣工验收时间为2013年12月13日，第三人提供的备案表和被告出具的备案证明书载明竣工验收日期为2014年1月17日。本院认为，备案管理是工程质量监督管理的最后环节，是建设行政机关对建设单位报送的所有文件和监督机构提交的质量监督报告行使监督权的具体行政行为。备案手续的完成能产生行政法上的拘束力，未通过竣工验收备案的工程，房地产管理部门不得为其办理产权登记手续、颁发房地产权属证书。故备案行为是可诉的行政行为。根据《质量管理条例》第四十九条第一款和《备案管理办法》第三条第二款的规定，被告具有对建设工程竣工验收进行备案的法定职责。被告的备案行为对两原告的权利义务存在实际影响，两原告有权提起行政诉讼。国务院《关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发（2002）24号）第323项取消了“房地产开发项目竣工验收”的行政审批，故建筑工程竣工验收已不属于行政许可事项。《备案管理办法》对《质量管理条例》第四十九条规定的建设工程竣工验收备案制度作了进一步的明确和细化，依法可以适用于本案。《备案管理办法》第五条对建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的材料作了详细列举；第七条规定，工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5日内，向备案机关提交工程质量监督报告；第八条规定，备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收；第十三条规定，竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。本案中，第三人根据《备案管理办法》第五条的规定，提供了真实、完整的备案材料。杭州湾质监站于2013年12月20日出具了工程质量监督报告，认为涉案建设工程质量具备竣工备案条件，并向被告提交了该质量监督报告。据此，被告经审查第三人提交的备案材料和杭州湾质监站提交的质量监督报告，在第三人提交的备案材料齐全且未发现第三人在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的情况下，准予备案，并未违反法律规定。根据2009年10月19日住房和城乡建设部令第2号，《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》已修正为《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》。被告在备案证明中仍引用修正前的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》，虽不影响被诉备案登记行为的合法性，但存在瑕疵，本院在此予以指正。原告虽提出备案申请材料中对工程建筑面积的记载存在误差，但相对于主体工程的建筑面积，该误差属于正常的建筑面积误差范围，原告对建设工程竣工验收进行备案并未违反审慎注意义务。原告提出异议，认为第三人未在竣工验收合格之日起15日内申请备案，杭州湾质监站也未在工程竣工验收之日起5日内向备案机关提交工程质量监督报告，但法律、法规等并未强制性规定逾期备案应不予准许，或质量监督管理部门逾期提交质量监督报告的，备案机关应不予准许备案。根据职权法定原则，被告并不具有逾期申请备案或逾期提交质量监督报告应不予准许备案的法定职权。原告虽提出第三人未取得规划核实确认书即组织竣工验收、未取得施工图设计文件审批即开始施工、工程开工日期早于施工许可证颁发日期、备案申请材料中开工日期、竣工日期记载不一致、建设工程容积率等指标不符合规划条件等异议，但上述问题均应由工程竣工验收过程中各环节相应主管部门进行审查和处理，不属于被告竣工验收备案时的审查范围。综上，原告要求撤销被告备案行为的诉讼请求于法无据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告袁亦文、沈国英要求撤销被告慈溪市住房和城乡建设局于2014年3月28日作出的对合生杭州湾国际新城0814#、0815#地块项目建设工程竣工验收的备案证明（编号h-2014011）的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告袁亦文、沈国英共同负担，于本判决生效之日起七日内交纳本院。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时应同时注明原审案号。上诉案件的受理费在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 黄 文 琼人民陪审员 童 松 迪代理审判员 邬 贞 高二〇一四年七月四日书 记 员 岑瑜（代）附：判决所依据或参照的相关法律条文《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。第五条建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。