广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤06行终211号上诉人（原审原告）张宇权，男，1961年12月1日出生，汉族，住佛山市禅城区。委托代理人喻晨曦，广东道正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区住房城乡建设和水利局，住所地佛山市禅城区金澜北路68号。法定代表人黄吉亮，局长。委托代理人陶文峰，该局工作人员。委托代理人李军，广东天伦（佛山）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市住房和城乡建设局，住所地佛山市禅城区城门头西路4号。法定代表人陈浩斌，局长。委托代理人唐少婷，佛山市司法局工作人员。委托代理人王俏婷，佛山市司法局工作人员。原审第三人张宇彪，男，1968年3月31日出生，汉族，住佛山市禅城区。原审第三人何海莲，女，1964年6月15日出生，汉族，住佛山市禅城区。原审第三人张卓雅，女，1992年10月5日出生，汉族，住佛山市禅城区。上述原审第三人何海莲、张卓雅的共同委托代理人张宇权（即上诉人），具体情况同上。上诉人张宇权因诉被上诉人佛山市禅城区住房城乡建设和水利局（以下简称“禅城住建局”）其他行政行为和佛山市住房和城乡建设局（以下简称“市住建局”）行政复议纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1180号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，佛山市禅城区福禄路**号*座***房（建筑面积为63.52平方米）属于佛山市禅城区政府的直管公房，登记在禅城区住房保障中心名下，该房亦系1991年祖庙路拆迁的安置房，当时安置人员为张某某（张宇权的父亲）、何某某（张宇权的母亲）、张宇彪及张宇权。后张某某、何某某迁出，佛山市禅城区国土城建和水务局（以下简称“禅城城建局”）将案涉房屋租给张宇彪，每个月租金114.3元。后张宇权及家庭成员即何海莲、张卓雅陆续将户口迁入该地址并在该地址居住至今。2017年5月22日，张宇彪再次提交《租用直管公房住宅申请表》，该表显示共同居住人为张宇权、张宇彪、何海莲、张卓雅。庭审中，张宇权表示该申请表系张宇权以张宇彪的名义填写，张宇彪当庭对张宇权上述行为予以确认。2017年9月，禅城城建局发现张宇彪的妻子黎某某名下拥有自有住房即禅城区平桂街47号四座104房（建筑面积108.89平方米）、禅城区环市东升格沙村236号（建筑面积95.17平方米，占2/7产权），上述两处房产所达建筑面积为136平方米。2017年11月1日，禅城区住房保障中心向张宇彪发出《清退预通知》，认为张宇彪家庭人均居住建筑面积已超过本区住房保障的标准，已不符合直管公房的条件，依据《广东省公有房产管理办法》以及《佛山市禅城区公租房（含区属直管公房）清退实施方案》的规定，要求张宇彪办理退房手续，若有异议可收到该通知10个工作日内以书面方式到祖庙房管所进行反馈。该通知通过邮寄方式向张宇彪送达。2017年11月17日，张宇权及张宇彪向禅城城建局递交《住房申诉》，请求收回清退通知。2018年5月31日，禅城城建局再次对黎某某名下房屋进行查询，查询结果与2017年9月一致。2018年6月26日，禅城城建局作出《取消直管公房承租资格通知书》，于2018年7月18日向张宇彪邮寄送达。张宇彪不服禅城城建局作出的《取消直管公房承租资格通知书》，于2018年7月24日向佛山市住房和城乡建设管理局（以下简称“市城建局”）申请行政复议。市城建局收到申请后当天依法予以受理，于同年7月25日将申请材料副本邮寄给禅城城建局。禅城城建局收到申请材料后，于7月30日向市城建局提出《行政复议答复书》及相关证据材料。2018年9月21日，因案情复杂，市城建局作出《延长行政复议申请期限通知书》，并于9月22日送达给禅城城建局及张宇彪（由张宇权代收）。2018年10月10日，市城建局作出佛府行复〔2018〕166号《行政复议决定书》(以下简称《行政复议决定书》)，并于10月16日送达张宇彪（由张宇权代收）及禅城城建局。一审法院认为，根据《广东省城镇住房保障办法》第五条第二款、第四十六条的规定，禅城城建局作为禅城区人民政府的住房保障管理部门，依法具有对不符合住房保障资格或不符合直管公房承租条件的当事人作出清退处理的职责。禅城城建局在查明张宇彪不符合公共租赁住房的承租条件后，依法作出被诉之《取消直管公房承租资格通知书》，并依法向张宇彪送达，告知复议或诉讼的权利，程序合法，予以确认。市城建局作为禅城城建局的上一级主管部门，依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定有权对张宇彪因不服禅城城建局作出的行政行为提起的行政复议申请进行处理。市城建局受理张宇彪的复议申请后，经调查核实依法延长审理期限，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法，予以确认。案件争议的焦点是《取消直管公房承租资格通知书》所认定事实是否清楚，证据是否充分、适用法律是否正确。张宇彪的妻子黎某某在禅城区共有两处房产，面积合共136平方米，该事实当庭予以确认。因案涉房屋系张宇权以张宇彪名义申请，张宇彪以及张宇权一家三口共同租住使用，张宇彪作为承租人，案外人黎某某作为承租人配偶，张宇权及何海莲、张卓雅作为共同居住人，很明显家庭人均住房建筑面积超过了住房保障标准的人均自有住房建筑面积15平方米以下。由此可见，张宇彪不属于无房户、危房户、拥挤户以及按政策应优先照顾的住户，亦不符合佛山市禅城区公共租赁住房配租条件，根据《广东省公有房产管理办法》第十一条、《佛山市保障性住房管理办法》第十四条第一款、第五十一条和《佛山市禅城区公共租赁住房管理实施细则》第二十四条第（三）项、《佛山市禅城区公租房（含区属直管公房）清退实施方案》第四条第（二）项第（1）点的规定，其属于应当实施清退的对象，禅城城建局作出《取消直管公房承租资格通知书》于法有据，予以支持；市城建局作出《行政复议决定书》正确，亦予以支持。关于张宇权认为禅城城建局计算人均住房面积有误，张宇权及何海莲、张卓雅人均住房面积为0。法院认为，《佛山市禅城区公共租赁住房管理实施细则》明确规定了公共租赁住房保障原则上以家庭为单位申请。当初申请时张宇权及张宇彪是作为一个家庭进行申请，换言之张宇权及张宇彪系一个家庭的，尽管之后各自成家并生育小孩，但针对禅城城建局作为公租房审核机关而言，张宇权与张宇彪系同属一个申请主体的事实并未改变。虽然禅城城建局在计算人均住房建筑面积时计算人口为6人，即加入了所谓的张宇彪的未成年子女，但无论计算人口为6人还是所认定的5人，家庭人均住房建筑面积均超过了住房保障标准的人均自有住房建筑面积15平方米，因此禅城城建局的处理结果并无不当，法院予以确认。张宇权还认为涉案直管公房是张宇权一家三口的唯一住址，没有地方可以迁移，张宇权对取消张宇彪的资格没有意见，但不能取消张宇权及何海莲、张卓雅的资格。法院认为直管公房是由家庭为单位进行申请，按照家庭人口人均住房面积来确定是否符合申请公租房条件的。虽系张宇彪个人提出申请，但是与张宇权及何海莲、张卓雅按照同一保障家庭进行申请。若张宇权仍认为自己符合公租房的要求，可以以自己家庭为单位向禅城城建局进行申请。综上所述，禅城城建局作出的《取消直管公房承租资格通知书》及市住建局作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，法院予以支持。张宇权要求撤销的理由不成立，法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回张宇权的诉讼请求。案件受理费50元由张宇权负担。上诉人张宇权上诉称，一、一审判决认定上诉人家庭自有住房平均建筑面积超出保障面积错误，违反法律规定。一审判决强行将原审第三人张宇彪妻子的自有住房面积强行分摊至上诉人一家，并由此得出上诉人家庭超出佛山市住房保障标准的结论错误。上诉人一家三口无权居住在原审第三人张宇彪妻子的自有住房，上诉人家庭自有住房面积为零。依据《佛山市禅城区公共租赁住房管理实施细则》第二十四条第（三）项明确规定了平均居住面积的计算范围是“申请人及共同申请人”。张宇彪及上诉人一家组成的保障家庭只有四人，但被上诉人计算时加入张宇彪的配偶及子女。即使计算四个人平均自有住房面积，也只有张宇彪在其家庭所占有三分之一，即45.3平方米，然后再除以保障家庭的四个人，人均面积为11.3平方米，仍未超过保障标准15平方米。二、一审判决结论自相矛盾。一审判决认定上诉人一家三口自有住房面积超过保障房标准，同时又要求上诉人家庭重新申请公租房，属于相互矛盾。如果上诉人家庭自有住房超标，就没有公租房的申请资格。如果上诉人家庭具有公租房申请资格，就不存在自有住房超标的问题。同时，一审判决要求上诉人重新申请公租房，实际上承认了上诉人家庭无权居住在张宇彪妻子自购住房这一事实。三、一审判决违背了禅城区公租房清退实施方案有关“尊重历史、兼顾现状、真正惠及住房困难群体”的指导思想。上诉人与张宇彪属于一个家庭已是历史，现在同一户籍的四个人包含两个家庭，被当成一个家庭来看待，违背事实和公理，侵害了上诉人家庭的基本居住权。上诉人一家三口只有现在的唯一住所，家庭自有住房面积为零，仍然符合承租条件。四、房管部门不准变更户主，续约申请只能填写张宇彪为户主。上诉人家庭只有正在承租的唯一住所，没有其他住所，而承租人是张宇彪。张宇彪早就应该退出公租房，上诉人曾多次申请将户主变更为上诉人，但房管部门不准变更户主。这是产生本案的根本原因。五、承租人与共同承租人应享有同等的法律地位与权利。上诉人家庭属于清退实施方案规定的“可以不实施清退”的情形。依据《佛山市禅城区公租房（含区属直管公房）清退实施方案》的规定，拥有住房的共同居住人与承租人不是配偶、未成年人子女关系，且实施清退前已经迁出的，可以不实施清退。张宇彪与上诉人不是配偶、未成年人子女关系，且实施清退前，张宇彪已经迁出。故上诉人家庭符合上述“可以不实施清退”的情形。上诉人多次申请变更户主，但房管部门不予受理。张宇彪亦多次向户籍管理部门申请将户籍迁出直管公房，但户籍部门表示因为张宇彪是户主，不能单独迁出，只能四个人一起迁出。上诉人一家没任何过错，却因为张宇彪一家解决了住房问题，致使上诉人家庭失去承租资格，不合乎情理。原禅城城建局没有执行对直管公房每三年续约一次制度，导致上诉人无法办理租户补办变更手续，因此造成历史问题的责任应由被上诉人承担。六、涉案房屋是1991年祖庙路拆迁时的安置房，上诉人一家已在此居住27年。原禅城城建局在作出清退决定时，完全没有考虑上诉人一家三口的居住需要，所发出的通知和决定，均是针对张宇彪。上诉人已就清退问题行使了申诉、复议、诉讼等救济权利，故房管部门不能在此期间收取市场化租金，房管部门从2018年8月份开始收取高价房租没有依据。七、原禅城城建局和原市城建局既是规则的制定者，又是本案争议的一方，导致上诉人受到不公平的待遇。综上所述，一审判决罔顾上诉人一家无权居住在张宇彪妻子的自住房，且上诉人一家自有住房面积为零的基本事实，掩盖房管部门的工作失职，违法将张宇彪妻子自购住房面积分摊至上诉人一家，并据此认定上诉人一家自有住房超过住房保障标准，清退上诉人家庭居住了27年的唯一住房，违反法律规定，显然不当。请求二审法院：1.撤销一审判决，并依法改判；2.责令被上诉人禅城住建局重新作出行政行为，明确保留上诉人、何海莲和张卓雅的直管公房承租资格；3.明确诉讼期间案涉房屋按原来正常月租114.3元交纳租金；4.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人禅城住建局辩称，一、原禅城城建局作出的《取消直管公房承租资格通知书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。二、上诉人张宇权的主张没有事实和法律依据。根据《佛山市保障性住房管理办法》第十四条的规定，申请保障性住房是按家庭人均住房面积来确定是否符合条件。就本案涉及的直管公房而言，张宇彪与上诉人一家三口为同一保障家庭，上诉人主张仅取消张宇彪的承租资格，保留上诉人家庭的承租资格，并由上诉人家庭继续租住案涉直管公房，该主张违反了保障家庭按人均住房面积确定是否符合保障住房条件的基本要求，并将扰乱住房保障政策的顺利实施。原禅城城建局对张宇彪作出取消资格，并不影响上诉人以自己家庭为单位申请承租保障性住房，上诉人可以按照规定提出申请。综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市住建局辩称，原市城建局作出的《行政复议决定书》及原禅城城建局作出的《取消直管公房承租资格通知书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人张宇彪述称，张宇彪妻子的房子不止五个人居住，其和岳父岳母一起居住，且其岳父岳母没有自有住房。所以原禅城城建局对张宇彪家庭房屋的实际居住人口计算错误。原禅城城建局认为张宇彪妻子的房产面积合计136平方错误。张宇彪妻子的两套房产面积分别为87.1平方米和21.2平方米。原审第三人何海莲、张卓雅的诉讼意见与上诉人张宇权的意见一致。二审期间，原审第三人张宇彪向本院提交了佛禅集用（2015）第1200155号集体土地使用权证和粤房地证字第C1324135号房地产权证的复印件，拟证明原禅城城建局计算张宇彪家庭的居住人口及居住面积错误。各方当事人对张宇彪提交的上述证据的真实性、关联性、合法性均无异议，但被上诉人禅城住建局及市住建局认为张宇彪提交的证据恰恰可以印证原禅城城建局作出的被诉《取消直管公房承租资格通知书》认定的事实正确。本院经审查认为张宇彪提交的上述不动产权证所记载的权属人及其份额与原禅城城建局提交的《佛山市个人住房信息查询核验表》记载的一致，可以证明张宇彪的妻子黎某某名下拥有两处房产，建筑面积共为136平方米。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，因机构改革，原禅城城建局和市城建局均不再保留，其职责分别由禅城住建局、市住建局承继。本院认为，根据《广东省城镇住房保障办法》第五条第二款、第四十六条的规定，原禅城城建局作为禅城区人民政府的住房保障管理部门，依法具有对不符合住房保障资格或不符合直管公房承租条件的当事人作出清退处理的职责。该局在查明原审第三人张宇彪不符合公共租赁住房的承租条件后，依法作出本案被诉之《取消直管公房承租资格通知书》，并依法向当事人送达，告知复议或诉讼的权利，程序合法，本院予以确认。原市城建局在收到张宇彪的复议申请后，经审查在法定期限内作出本案被诉之《行政复议决定书》，并分别送达给各方当事人，告知诉讼的权利，其行为程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，本院亦予以确认。《广东省公有房产管理办法》第十一条规定：“住宅分配的对象，主要是无房户、危房户、拥挤户以及按政策应优先照顾的住户，各单位对住宅分配要实行民主分房，接受群众监督。”《佛山市保障性住房管理办法》第十四条规定：“符合下列条件之一的，可按相应类别和渠道申请保障性住房：（一）具有本市城镇户籍，家庭人均可支配收入低于上一年本市人均可支配收入且没有自有住房或虽有自有住房，但人均住房建筑面积在15平方米以下（含15平方米）的家庭。符合上述条件且已年满30周岁以上的单身或离婚人士，可单独申请……”《佛山市禅城区公租房（含区属直管公房）清退实施方案》第四条第（二）项第（1）点规定：“1.直管公房的承租人有下列情形之一的，应当实施清退：（1）承租人及其配偶、未成年子女或共同居住人及配偶、未成年子女在禅城区，南海区的桂城、狮山和大沥，顺德区的陈村、乐从另有产权住房且人均面积超过住房保障标准的。”本案中，根据法院查明的事实可知，原审第三人张宇彪作为涉案公租房的承租人，其共同居住人包括上诉人张宇权及原审第三人何海莲、张卓雅共四人。虽然上诉人主张其本人及原审第三人张宇彪、何海莲、张卓雅在佛山市均没有住房，但根据张宇彪提交的不动产权证明及原禅城城建局提交的《佛山市个人住房信息查询核验表》可知，作为承租人的张宇彪，其配偶黎某某在禅城区拥有两处房产，且建筑面积共为136平方米。显然，张宇彪的家庭人均住房建筑面积超过了15平方米，即使将上诉人一家三口计算在内，张宇彪的家庭人均住房建筑面积亦超过了15平方米。故张宇彪并不符合上述规章及规范性文件所规定的可以申请保障性住房的资格，原禅城城建局根据《佛山市禅城区公租房（含区属直管公房）清退实施方案》第四条第（二）项的规定，作出《取消直管公房承租资格通知书》，要求张宇彪清退涉案公租房合法有据。上诉人主张张宇彪的家庭虽然拥有住房，但上诉人家庭并无住房，属于《佛山市保障性住房管理办法》第十四条第一款规定的可申请保障性住房人员，且根据《佛山市禅城区公租房（含区属直管公房）清退实施方案》第四条第（二）项第2点的规定，因张宇彪与上诉人不属于配偶及未成年子女关系，故上诉人家庭无需进行清退。经查，虽然《佛山市禅城区公租房（含区属直管公房）清退实施方案》第四条第（二）项第2点规定：“直管公房承租人有下列情形之一的，可以不实施清退……（3）拥有住房的共同居住人与承租人不是配偶、未成年子女关系，且在实施清退前已经迁出的。”但该规定是指共同居住人拥有住房而导致承租人所承租的公租房符合清退条件的情况，该规定所指的拥有住房人员为共同居住人而非承租人。本案中，根据佛山市禅城区建设局直管公房租赁卡片、佛山市直管公房交租记录卡等资料可知，涉案公租房登记的承租人为张宇彪，上诉人一家仅是共同居住人，即本案属于承租人家庭拥有住房的情况，并不符合《佛山市禅城区公租房（含区属直管公房）清退实施方案》第四条第（二）项第2点的规定，上诉人的上述主张没有事实依据，本院依法不予支持。上诉人还认为其与张宇彪属于一个家庭已是历史，现在同一户籍的四个人包含两个家庭，不能以张宇彪家庭不符合住房保障条件而侵害了上诉人家庭的基本居住权。对此，如前所述，因涉案公租房登记的承租人为张宇彪并非上诉人，故原禅城城建局作出被诉《取消直管公房承租资格通知书》，要求张宇彪清退涉案公租房并无不当。上诉人作为共同居住人，如认为其家庭符合公共租赁住房的承租条件，也可以按照相关规定另行申请租住公共租赁住房，并未就此剥夺了上诉人的权利。上诉人的上述主张理据不足，本院亦不予支持。综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张宇权负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年五月三十一日法官助理 邓明锋书 记 员 暨晓莹