四川省雅安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川18行初95号 原告张腾福，男，生于1942年1月11日，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托代理人暨原告张腾蓉，女，生于1948年12月10日，汉族，住四川省雅安市雨城区。 二原告的委托代理人何云云，北京市京师律师事务所律师。 被告雅安市雨城区人民政府，住所地：四川省雅安市雨城区雅州大道**。 法定代表人罗刚，职务区长。 出庭负责人廖鹏，职务副区长。 委托代理人何金亚，原雅安市雨城区人民政府法制办工作人员。 委托代理人陈浩，四川同兴律师事务所律师。 原告张腾福、张腾蓉因与被告雅安市雨城区人民政府（以下简称雨城区政府）房屋征收补偿协议一案，本院于2018年12月19日立案后，依法组成合议庭，于2019年1月22日公开开庭审理了本案。原告张腾福的委托代理人暨原告张腾蓉及二原告的委托代理人何云云，雨城区政府的出庭负责人副区长廖鹏及委托代理人何金亚、陈浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张腾福、张腾蓉诉称，二原告合法拥有的位于雅安市雨城区人民路83号房屋，在2014年5月27日的火灾中损失。受损害后二原告同意在满足铺面金额补偿后搬迁，此情况在雨府函〔2014〕148号文件中明确记载。2015年6月经市政府批准，准许原告按照原面积、原楼高的原则，原基重建砖混结构、川西居民风貌的房屋。后因整改问题双方未能达成一致意见，重建问题至今被搁置，重建的前期施工使原告的财产遭受了进一步的损失。被告为了尽快解决房屋火烧的遗留问题，在没有下达征收决定的情况下与原告于2018年7月6日签订了《雅安市雨城区国有土地房屋征收补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），该协议书内容违法，严重损害了原告的合法权益。综上，原告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》提起诉讼，请求：1.依法确认被告在没有下征收决定的情况下与原告签订《补偿协议书》的行为违法，并责令采取补救措施；2.本案诉讼费由被告承担。 原告张腾福、张腾蓉向本院提供以下证据： 1.《雅安市雨城区人民政府关于人民路81号胡建忠、胡建武房屋维修报建意见的函》（雨府函﹝2014﹞148号），拟证明原告2014年同意搬迁； 2.国有土地上被征收房屋市场价值评估报告，拟证明鉴定报告违反法律规定； 3.《补偿协议书》，拟证明补偿方案违法； 4.信息公开申请及答复材料，拟证明签订补偿协议的行为违法； 5.房屋所有权存根；6.门面住房收购协议；7.借条；8.门面住房产权交换协议；9.四川省雅安市雨城区人民法院民事调解书；10.四川省雅安市雨城区人民法院民事裁定书；11.控告书，5—11证据拟证明原告主体资格是合法的，对房屋合法拥有。 被告雨城区政府辩称：一、雅安市雨城区房屋征收补偿办公室与二原告签订的《补偿协议书》是基于解决二原告房屋发生火灾后的遗留问题，本着关心受灾户切身利益，在二原告明确提出请求及承诺的基础上，自愿、协商一致达成的。二原告在本案中诉请的所谓房屋征收补偿并不等同于一般意义上的国有土地房屋征收，其具有特殊性。二、雅安市雨城区房屋征收补偿办公室已按双方自愿协商签订的《补偿协议书》及时将约定的补偿款1725679元全部支付了二原告，二原告也予以接受，双方已经按约全面履行了协议。现二原告违背诚实信用原则，不应提倡也不应得到法律的支持。三、二原告的原有房屋在火灾中受损，并已全部拆除，其在未履行完毕报建手续的情况下擅自违规施工重建，其基于房屋所有权所形成的国有土地使用权已丧失。二原告将本案认定为所谓的国有土地房屋征收一说，明显不能成立。四、案涉协议系二原告与雅安市雨城区房屋征收补偿办公室签订，且雨城区政府未对二原告作出任何其诉请意义上的国有土地房屋征收行为。因此，雨城区政府不应是本案的适格被告。综上，请求法院查清事实，依法驳回二原告的诉讼请求。 被告雨城区政府向本院提供了以下证据： 第一组：1.授权委托书；2.张腾福、张腾蓉等再度请求纳入拆迁安置的诉求；3.关于力推2014年的“遗留问题彻底解决”的承诺；4.雅安市雨城区人民路火灾损毁涉及的国有土地上被征收房屋市场价值咨询报告；5.《补偿协议书》，1—5证据拟证明被告与张腾蓉、张腾福签订《补偿协议书》是基于其房屋发生火灾后，在张腾蓉、张腾福再三请求下，基于解决问题的人文关怀，双方在自愿、协商、平等的基础上达成的，本案中的房屋征收补偿有其特殊性。 第二组：6.转账票证；7.授权委托；8.身份证复印件，拟证明双方签订《补偿协议书》后，被告及时将补偿费1725679元全部支付，协议已经履行完毕。 经庭审质证，二原告对被告提供的证据质证认为：证据1-3，三性认可，但是与本案无关，张腾福委托张腾蓉，并不能证明被告的征收程序合法，本案中被告并没有提供征收原告房屋的合法依据，故对被告的征收不认可；证据4，真实性，关联性认可，合法性不认可，报告名称是咨询报告，并不是正式的鉴定报告，作为征收价格依据不认可，对报告中的价格，并没有看到征收公告，无法确定；证据5，对于价格不认可，安置补偿协议仅仅是货币补偿，没有相关置换的方案，是违法的；证据6-8，真实性，关联性无异议，合法性不认可，不能证明被告的征收程序合法。 被告对二原告提供的证据质证认为：证据1-4，真实性，关联性无异议，对证明目的而言，原告提交的证据证明了被告的证明目的，所谓的征收是因为火灾的原因，是人文关怀，不能等同于一般意义上的国有土地上的征收，询价报告是由二原告和街道办共同委托，二原告在本案诉讼之前对询价报告中的结论没有提出相应异议，其是认可的，征收协议也是和二原告协商达成一致的情况下签订的，二原告作为完全民事行为能力人，是有能力签订的，也不存在威胁胁迫，协议对双方有约束力。对其中的答复等材料，本案的相关补偿和一般意义上的房屋征收是不同的，不能认定违法性；证据5，房屋的位置、面积不认可，只认可协议书上确定的位置和相关面积，所有权上的共有人是按份共有，二原告是否可以代表所有权中的所有共有人进行诉讼；证据6-8不认可；证据9-10与原件一致的情况下认可；证据11并不能直接证明权属关系及本案的主体资格。 本院对上述证据作如下确认：对二原告提交的证据11控告书，因该证据系原告单方陈述，本院不予确认。对二原告提交的其余证据、被告提交的全部证据的真实性予以确认。 经审理查明，四川省雅安市雨城区人民法院作出的(2002)雨城民初字第655-45号民事调解书确认四川省雅安市雨城区人民路77号的门面58.425平方米、住房55.15平方米为二原告所有。该房屋建于20世纪50年代初，于2014年5月27日被火烧毁，2016年6月二原告通过诉求信的方式请求纳入搬迁方式解决受灾问题，2016年10月进入评估程序，因二原告不认可评估的结果导致无果。2017年10月19日，二原告再度请求纳入搬迁安置，并于2018年1月31日作出《关于力推2014年的“遗留问题彻底解决”的承诺》。2018年3月6日，原告张腾蓉与雅安市雨城区东城街道办事处共同委托四川鼎证资产评估有限公司对涉案房屋火灾损毁涉及的国有土地上被征收房屋的市场价值进行咨询了解，四川鼎证资产评估有限公司于2018年7月30日出具川鼎证咨报〔2018〕第0730号《雅安市雨城区人民路（原杨家烧菜馆旁）火灾损毁涉及的国有土地上被征收房屋市场价值咨询报告》（以下简称《咨询报告》），咨询结果为：用途为商业、结构为砖木的19617元/平方米，用途为住宅、结构为砖木的4237元/平方米，前述价格包括房屋价值和土地使用权价值。2018年7月6日雅安市雨城区房屋征收补偿办公室与二原告签订《补偿协议书》，协议中二原告选择货币补偿的安置方式，并按照住房：55.15㎡（4237+4237*30%+500）=331347元，商业用房：58.425㎡（19617+19617*10%+500）=1289948元，以及临时安置补偿费（过渡费）2647元、搬家补助费1500元、一次性物管补贴费3240元、停产停业损失费28044元、附属设施补偿费4880元、房屋装修补偿费34073元、搬迁一次性奖励30000元，前述共计1725679元，该笔补偿款已由雅安市雨城区房屋征收补偿办公室向二原告全额支付。 本院认为，结合双方当事人的诉辩理由及提交的证据、质证意见，本案的争议焦点为：原、被告的主体资格是否适格、《补偿协议书》的性质、协议是否可以约定仲裁条款及《补偿协议书》的合法性问题。 关于原、被告的主体资格是否适格的问题。 对于原告主体资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政诉讼。本案中，签订涉案《补偿协议书》的甲乙双方为雅安市雨城区房屋征收补偿办公室与张腾福、张腾蓉，且生效的四川省雅安市雨城区人民法院作出的(2002)雨城民初字第655-45号民事调解书确认了四川省雅安市雨城区人民路77号的门面58.425平方米、住房55.15平方米为张腾福、张腾蓉所有，为此，张腾福、张腾蓉为《补偿协议书》中所涉房屋的合法所有权人并系签订协议的一方当事人，属于行政行为的相对人，具有原告主体资格。 对于被告主体资格，《补偿协议书》虽系雅安市雨城区房屋征收补偿办公室作为甲方签字盖章，但雨城区政府并未举证证明雅安市雨城区房屋征收补偿办公室具有独立诉讼主体资格，雨城区政府作为雅安市雨城区房屋征收补偿办公室的上一级政府机关，应承担相应的责任，故其应为本案的适格被告。 二、关于涉案《补偿协议书》的性质。 对于是否属于行政协议，行政协议是指行政机关为实现公共服务或者行政管理目标，在行使职权履行职责的过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。本案中，涉案《补偿协议书》是雅安市雨城区房屋征收补偿办公室与张腾福、张腾蓉签订，发生在具有行政职权、履行行政职务的机关与公民之间，符合行政协议的主体要素，满足识别行政协议的形式标准。涉案《补偿协议书》的实质系张腾福、张腾蓉二人的房屋因火灾受损后，雨城区政府为实现相应的行政管理目标，履行行政职责与张腾福、张腾蓉协商签订，《补偿协议书》符合识别行政协议的实质标准。因此，涉案《补偿协议书》符合行政协议的主体要素和实质标准，应属于行政协议。 三、行政协议是否可以约定仲裁条款。《中华人民共和国仲裁法》第一条规定，为保证公正、及时地仲裁经济纠纷，保护当事人的合法权益，保障社会主义市场经济健康发展，制定本法。第二条规定，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。由前述条文可见，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的经济纠纷可以仲裁。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》也已将土地房屋征收补偿协议列为行政诉讼受案范围。为此，涉案《补偿协议书》中关于双方发生争议后协商不能达成一致意见时向雅安市仲裁委员会申请仲裁的约定不符合前述法律规定，鉴于张腾福、张腾蓉并未向仲裁机构申请仲裁而是直接向人民法院提起诉讼，且未对双方当事人的合法权益造成损害，故该约定对于涉案《补偿协议书》的其他约定的效力不产生影响。 四、对于《补偿协议书》的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。为此，人民法院审理行政协议案件，可以援引行政诉讼法、民事诉讼法的有关规定。对于签订行政协议的行为是否合法有效的审查，在坚持合法性审查、维护公共利益的同时，还应当充分考虑信赖利益保护、诚实信用、意思自治等基本原则和理念。本案中，张腾福、张腾蓉的涉案房屋在签订《补偿协议书》时已被火烧毁，张腾福、张腾蓉曾分别向市领导和相关行政部门提出诉求，请求将其纳入搬迁以解决受灾问题。经协商，张腾蓉与雅安市雨城区东城街道办事处于2018年3月6日共同委托四川鼎证资产评估有限公司对涉案房屋进行评估，因涉案房屋已经损毁灭失，雅安市雨城区东城街道办事处特向四川鼎证资产评估有限公司出具情况说明，说明中载明：“四、截止估价时点估价对象已经损毁灭失，故本次评估假设估价对象未受火灾损毁，并且能继续出租和正常使用盈利为前提”。后四川鼎证资产评估有限公司作出的《咨询报告》第14页中载明：“6、咨询结果中的‘市场价值’为咨询对象房地合一的市场价格，即包括房屋所有权价值（含不可分割的设施设备）和分摊占用的土地使用权价格”。张腾福、张腾蓉与雅安市雨城区房屋征收补偿办公室签订的《补偿协议书》中的房屋补偿单价与《咨询报告》中的评估价格一致，可见，双方签订的《补偿协议书》系双方真实意思表示，不存在重大误解、显示公平、欺诈、胁迫、乘人之危等情形，且不违反行政法律规范的强制性规定，不损害国家利益、公共利益、他人合法权益，应属有效协议，对双方具有法律约束力。结合协议约定和双方实际履行情况，张腾福、张腾蓉在履行过程中系自愿的、配合的，雅安市雨城区房屋征收补偿办公室也是基于信任向张腾福、张腾蓉及时全额发放了补偿款，《补偿协议书》已履行完毕。在行政管理过程中，行政机关采取协商并以签订补偿协议的方式实现行政管理目标并不损害当事人合法权益，亦不存在损害社会、公共利益及他人合法权益等情况。现张腾福、张腾蓉诉至法院，请求确认雨城区政府在没有下达征收决定的情况下与其签订《补偿协议书》的行为违法，并责令采取补救措施，其诉求实质系认为《补偿协议书》中约定的补偿标准过低，结合前面的论述，其请求有违诚实信用原则，不应予以支持。 综上所述，原告张腾福、张腾蓉的诉讼请求及理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张腾福、张腾蓉的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张腾福、张腾蓉承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  王强 审判员  秦华 审判员  刘茉 二〇一九年五月二十三日 书记员  陈煦