内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政判决书（2019）内04行再7号再审申请人（一审第三人、二审上诉人）：张某1，男，1953年11月26出生，住林西县。委托诉讼代理人：阴某，内蒙古奥星律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘某，内蒙古红城律师事务所律师。再审申请人（一审被告、二审上诉人）：林西县人民政府，住所地林西县林西镇东环路。法定代表人：付某，县长。委托诉讼代理人：韩某，男，1966年1月23日出生，住林西县。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：林西县官地镇王家沟村村民委员会，住所地林西县官地镇王家沟村。法定代表人：吕某，主任。委托诉讼代理人：张某2，赤峰市长青法律服务所法律工作者。再审申请人张某1、林西县人民政府与被申请人林西县官地镇王家沟村村民委员会（以下简称王家沟村委会）土地登记一案，林西县人民法院于2016年12月19日作出（2016）内0424行初21号行政判决。张某1、林西县人民政府不服，上诉至本院。本院于2017年4月14日作出（2017）内04行终51号行政判决。张某1、林西县人民政府仍不服，向内蒙古自治区高级人民法院申请再审。内蒙古自治区高级人民法院于2018年12月19日作出（2018）内行申464号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，开庭进行了审理。再审申请人张某1及其委托诉讼代理人阴某、刘某，再审申请人林西县人民政府的委托诉讼代理人韩某，被申请人林西县官地镇王家沟村村民委员会的法定代表人吕某及其委托诉讼代理人张某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张某1的再审请求：1．撤销赤峰市中级人民法院作出的(2017)内04行终51号行政判决；2．撤销林西县人民法院作出的(2016)内0424行初21号行政判决；3．依法提审；4．依法判令被申请人承担一、二审及再审诉讼费用。事实和理由：一、一二审法院认定事实不清，张某1持有的三集用（土）字第2号集体土地使用证合法有效。首先，张某1持有的三集用（土）字第2号集体土地使用证取得行为合法。1997年，林西县政府为解决贫困山区脱贫致富问题，进行招商引资，张某1经过林西县、赤峰市、内蒙古自治区三级计划委员会及林西县三段乡政府、林西县三段乡王家沟村委会审批，准予拟建立赤峰市玉龙石材厂（此名称未经核准，更名为赤峰市松云玉材有限责任公司）进行采矿。张某1与王家沟村签订了《拍卖“五荒”使用权合同》，交纳了土地承包费，并经县、乡两级公示，且依照林西县城乡建设环境保护与土地局林建土发(1995)第44号文件，依法提出申请，办理土地使用证，林西县土地管理局及林西县人民政府对王家沟大黑山的五荒土地进行测量、调查、公示后依法定程序向张某1颁发了三集用（土）字第2号集体土地使用证。张某1自1997年持有并使用该幅土地至今近20年。其次，林西县人民政府颁发土地使用证的程序合法。二审中，原王家沟村委会主任赵玉林、1997年土地管理所所长朱秀、原负责松云玉材项目的林西县政府办公室主任张吉文出庭作证证明：张某1与王家沟村委会曾签订土地承包合同，并依照约定交纳了土地承包费，经依法公示，向土地管理部门申请，获取了由林西县人民政府颁发集体土地使用证。一二审判决后，林西县人民政府和张某1提供了林西县三段乡人民政府向林西县地矿局出具的介绍信、《赤峰市集体、个体矿山建设申请报告审批表》等证据，证明张某1与村委会曾签订承包合同，乡政府同意后，林西县人民政府为张某1依法颁发三集用（土）字第2号集体土地使用证。王家沟村委会诉称其不知情，该争议土地一直由其经营管理缺乏事实依据：l、当时的村委会明知与张某1签订了承包合同，且收取土地承包费，并经公示办理了土地使用证。2、2007年5月23日，由官地镇人民政府、赤峰市松云玉材有限责任公司、赫万金、赫凤霞签订三方协议，官地镇人民政府承认张某1拥有大黑山范围内的荒山承包权；3、张某1与王家沟村委会及村民代表再次签订荒山承包协议，有法定代表人签字，并支付土地承包费，可以证明张某1依法拥有三集用（土）字第2号集体土地使用证范围内土地的合法使用权；4、张某1合法拥有土地使用权的事实经法律文书予以确认；5、张某1一直占有并使用该土地至今。再次，判决对“填发机关”及“颁证机关”概念的混淆。涂改痕迹是谁涂改现己无法查明，张某1认可涂改前的土地使用面积，根据法律规定仅是涂改部分无效，并不导致土地使用权整体无效；最后，三段乡政府与官地镇政府合乡并镇，档案遗失并非张某1原因造成。档案遗失并不能证明林西县人民政府颁发土地证的行为无效。二、一二审法院在案件审理过程中存在重大的程序违法情形。首先，一二审法院严重违反了《中华人民共和国行政复议法》关于复议前置程序的法律规定。如果被申请人认定林西县人民政府颁发土地使用证的具体行政行为侵犯了其依法取得的土地使用权，应先依法申请行政复议，对复议决定不服的，才可以向人民法院提起诉讼。其次，被申请人变更诉讼请求，已经超出举证期限。再次，被申请人当庭提出变更诉讼请求后，一审法院并未给予申请人合理的举证期限及答辩期。三、一二审法院适用法律错误。一二审判决的法律依据均为2014年《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，本条中没有依据是指没有法律依据，而不是没有证据。四、一二审法院严重违反了“法不溯及既往”的根本原则。集体土地使用证办理时间是1997年12月21日，一二审判决所依据的法律是2015年实施的《中华人民共和国行政诉讼法》明显违反了“法不溯及既往”的根本原则。五、一二审法院以现行法律作为依据，确认20年前的行政行为无效，并作出判决的行为，损害国家利益、社会利益及张某1的合法权益。林西县人民政府的再审请求：1．案涉土地使用证是1997年原三段乡政府张某1颁发的，张某1正常使用了13年，到2010年11月将土地使用权转给杜尚平、赫万金使用，用途与张某1使用用途相同，该土地使用证一直有效使用至今。2．原审法院适用法律违反了“法不溯及既往”原则。原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定错误，本案行政行为发生在1997年12月，当时适用的1989年行政诉讼法没有关于确认无效的规定。行政机关没有提供证据是属于“证据不足”的情形，不属于行政行为“没有依据等重大且明显违法”情形。3．原告在有充分证据证明其已知道该具体行政行为，明显超过法律规定的起诉期限的情况下，才提出新的诉讼请求，来避开起诉期限的规定，法院允许是违法的。4．关于该土地使用证的档案问题。林西县政府曾向官地镇土地所调取相关档案，得到的答复是该土地使用证的档案是原三段乡颁发的，在三段乡合并到官地镇政府时该档案丢失了，但档案丢失不意味着行政行为当然无效。5．本案应适用复议前置，在王家沟村委会没有申请复议之前，法院不应当受理本案。6．行政诉讼应当兼顾社会利益和第三人利益，本案涉及相关企业利益，行政机关档案丢失的后果并不导致行政行为无效。相关档案丢失，张某1没有过错，法院在评价行政行为时，应当兼顾张某1所在企业的利益，张某1所在企业正常的生产经营与纳税涉及社会利益，故法院判决时不能单纯对行政行为进行评价。7、乡土地管理所不是颁证机关，颁证机关是林西县人民政府，三段乡政府是填发机关，是林西县政府的工作安排，填发单位是三段乡政府的公章正确。涂改不是行政行为，是当事人的保管问题，不能确定行政行为无效。原始合同没有存根是因档案丢失造成的，但是张某1使用该土地20多年，当地村委会没有异议，也证明张某1开始就取得了土地使用权。本案原告主张撤销土地使用证又变更为确认行政行为无效，根据法律规定，应不予立案，本案应驳回原告的起诉。王家沟村委会辩称，第一，人民法院送达裁定书前，被申请人没有收到任何手续。张某1不是王家沟村集体经济组织成员，如何取得该土地相关使用权的程序问题没有证据，村委会从没有与其建立过土地承包关系。再审申请人称土地证是原三段乡颁发的，林西县人民政府称是县里颁发的，县里应该有土地档案资料。土地管理局也出具了证明，该局多次查询均没有查到相关资料。村委会也没有向土地局申请过给张某1颁证。第二，张某1自称他是正常使用了13年，后转给了杜尚平和赫万金使用，但张某1在另外的诉讼中称没有转给杜尚平和赫万金二人，张某1的说法不一致。土地证存于案卷中，并且有涂改。第三，再审申请人共同观点是乡政府合并可以丢档案，办理部分也没有存档，是不可接受的，案件不存在法律问题。一审法院认定事实：被告林西县人民政府于1997年12月21日为第三人张树林（现用名张某1）颁发了三集用（土）字第2号《集体土地使用证》。该证中记载：土地使用者为张树林；地址××乡后面；土地使用用途，承包开采大黑山黑色花岗岩石材矿；批准使用期限三十年；四至东至耕地以上山根、南至山根到梁顶、西至耕地以上至山根顶、北至耕地以上到山顶；土地总面积11115亩（有改动）；原土地现状有少数山杏林，余为裸露花岗岩。针对被告林西县人民政府为第三人张某1颁发的该土地使用证的行政行为，原告于2016年7月6日向该院提起行政诉讼，原告认为，该土地权属证书登记使用的土地系原告村集体所有，并未将土地使用权承包给被告第三人，且被告为第三人颁发涉案土地使用证的行政行为违法，要求1、判决被告许可第三人张某1使用涉案集体土地违法即颁发土地使用证三集用（土）字第2号给张某1违法；2、判决撤销被告给予第三人张某1土地使用权的行政许可即撤销被告颁发给第三人张某1的集体土地使用权证三集用（土）字第2号。原告于2016年11月18日当庭变更了诉讼请求，要求判决被告林西县人民政府许可第三人张某1适用涉案集体土地即颁发三集用（土）字第2号《集体土地使用证》的行政行为无效，同时放弃原诉讼请求1、2项的主张。在该院确定的举证期限内，被告未提交作出该行政行为的档案材料及依据，自称办理该行政行为的档案材料已丢失。另查明，本案原告于2016年7月6日向该院提起了被告为林西县国土资源局政府信息公开的行政诉讼，要求被告林西县国土资源局履行三集用（土）字第2号《集体土地使用证》的登记档案供原告查阅、复印的法定义务，如无档案登记，履行出具无档案登记书面证明的法定义务。被告林西县国土资源局针对原告的诉讼请求在举证期限内出具了“经多次查询，均未查询到该档案”的证明一份，原告因此撤回对被告林西县国土资源局的起诉。一审法院认为，本案的争议焦点是原告的起诉是否超过了法律规定的起诉期限及被告作出的为第三人张某1颁发《集体土地使用证》的行政行为是否无效，原告的诉讼请求为：1、判决被告许可第三人张某1使用涉案集体土地违法即颁发三集用（土）字第2号土地使用证给张某1违法；2、判决撤销被告给予第三人张某1土地使用权的行政许可即撤销被告颁发给第三人张某1的三集用（土）字第2号《集体土地使用权证》。后原告变更了诉讼请求，要求判决被告林西县人民政府许可第三人张某1使用涉案集体土地即颁发三集用（土）字第2号《集体土地使用证》的行政行为无效，同时放弃原诉讼请求1、2项的主张。针对原告变更后诉讼请求，原告主张行政行为无效如果成立，那么无效的行政行为就自始无效，将不受起诉期限的限制，原告主张行政行为无效的诉讼请求就没有超过起诉期限。对本案争议被告作出的涉诉行政行为是否无效问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决无效”。通过本案庭审查明的事实，被告并未在法定的举证期限内向本院提交作出为第三人张某1颁发《集体土地使用证》行政行政的依据，故被告的辩驳理由并不成立，原告的诉讼请求应予支持。判决：被告林西县人民政府于1997年12月21日为第三人张某1颁发的三集用（土）字第2号《集体土地使用证》的行政行为无效。本院二审审理查明的事实与一审判决认定事实基本一致。本院二审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决无效”。综合本案情况，首先，就颁证主体而言，涉案土地使用证的填发机关是林西县三段乡土地管理所，依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，乡土地管理所不是法定的颁证机关，且没有有权机关的授权证明或委托手续，属于颁证主体不适格。其次，就颁证程序而言，颁证前没有经实地测量、未经公示，颁证程序违法。再次，涉案土地使用证上有明显涂改痕迹，上诉人林西县人民政府自认将涉案土地使用证档案丢失，且未提交任何关于涉案土地使用证合法、有效的证据，涉案土地使用证无原始承包合同、无档案、无存根。综上，原审判决确认涉案土地使用证无效并无不当。判决：驳回上诉，维持原判。本院再审审理过程中，再审申请人张某1提交下列新的证据材料：第一组证据，收据九枚，其中有四枚单据来源于王家沟村委会，其中三枚写着理石山自愿补偿费，盖有村委会公章，收款人刘永树，时间是2001年，因我们拥有涉案的土地使用权，在2001年向村委会交了相应的资源补偿款，证明至少在2001年村委会就知晓并确认我们有土地使用权。提交1998年9月12日林西县三段乡人民政府出具的大黑山理石承包费3万元。2001年10月25日，由王家沟村委会书记出具的收据一枚，截止2015年道路资源补偿费和修路费，证明张某1使用涉案土地的事实。第二组证据，林西县城乡建设环境保护与土地局林建土发（1995）第44号文件一份，文件第四条明确规定集体土地使用证是确定土地使用者唯一的法律凭证，一经发放，即发生法律效力。张某1依法提出申请，办理土地使用证，林西县土地管理局及林西县人民政府对王家沟大黑山的五荒土地进行测量、调查、公示后，依法定程序向张某1颁发了三集用（土）字第2号集体土地使用证，张某1自1997年持有并使用该土地近20年。文件的第四条规定，说明当时在五荒拍卖时涉及土地荒山拍卖权，不仅是村民组织内成员购买，其他人也可以购买。第三组证据，1997年5月28日，林西县三段乡人民政府向林西县地矿局出具的介绍信一枚与《赤峰市集体、个体矿山建设申请报告审批表》，证明张某1与王家沟村委会曾签订荒山承包合同。第四组证据，证人证言三份。1、原地籍股股长刘建国、原三段乡乡长李树青的证人证言，证明张某1依法与王家沟村委会签订荒山承包合同，并提出申请，经过乡、村两级公示，县土地局工作人员进行了实地测量，并由林西县人民政府颁发了土地使用权证，进一步证明张某1依法签订了合同，并且履行了全部法定程序，其取得土地证的程序合法。2、原王家沟村委会主任赵玉林、耿瑞山证人证言各一份，证明张某1与村委会签订了大黑山承包合同，并且支付了承包费及其他费用。第五组证据，2014年9月22日，林西县人民政府办公室为林西县地方税务局出具的《关于松云玉材有限公司迁址及官地大黑山投入补偿的说明》一份，证明张某1实际投入，并一直经营管理该荒山的事实。第六组证据，林西县水利局于1997年5月5日制作的林水字（1997）28号文件，证明张某1占有并使用王家沟村后山开矿的事实。被申请人王家沟村委会质证称，对于第一组证据，其中五枚收据与村委会有关，但是是党支部的公章，我村对外不使用，不清楚张某1是如何取得的，也与本案无关，与土地使用无关，对证书发放效力问题也没有关系。2002年4月9日的赞助费，是社会资助，与本案无关。2015年的收据是白条也不具有证明力。对于第二组证据，真实性无异议，不能证明张某1有合法的土地使用权证书，工作安排意见详尽的对五荒拍卖工作进行了程序性安排，张某1应按程序要求提供申办手续方能有效，应有必要的档案证明，土地证到现在为止没有档案，程序性文件和手续不健全，不能证明其证明目的。对于第三组证据，关于介绍信是伪造的，编号不一致，介绍信是给林西县地矿局的，持有人不应该是张某1，不能证明其要证明的问题。关于审批表，因为是复印件无法证实其真实性，不能证明其要证明的问题。对于第四组证据，因不符合证据的要件，不具有证明力，证人应到庭接受质询，且四份证据中有三份证据是林西县人民政府人员和领导，证言中是为了推卸责任，有虚假成分。对于第五组证据，出具的单位是林西县人民政府办公室是再审申请人的身份，应是陈述的内容，不是证据。《关于松云玉材有限公司迁址及官地大黑山投入补偿的说明》不应该是人民政府作出的，也与本案没有关联性。对于第六组证据，批复真实性无异议，但是不能证明其有土地使用权的事实，与本案无关。林西县人民政府质证称，对第一组证据，没有异议，这些收据是在二审判决后搜集的，因为没有合同、档案和初始证据，收据是直接证据，可以证明有承包关系。对第二组证据，文件中的第二条，三段乡土地所填发是合法的，是林西县政府授权的。对其他证据没有异议。本院对上述证据材料分析认证如下：上述证据材料不能证明颁发集体土地使用证行政行为的合法性，不予采信。本院再审经审理查明的事实与一二审判决认定事实一致。予以确认。本院再审认为，关于本案是否属于行政复议前置程序的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。该规定的行政行为是指双方当事人对土地等所有权、使用权发生争议后，行政机关作出的行政裁决行为。而本案颁发集体土地使用证系行政许可行为，并不适用行政复议前置程序。当事人可以直接向法院提起行政诉讼。关于是否适用2014年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》问题。2014年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》在2015年5月1日实施。其中第一百零三条规定，本法自1990年10月1日起施行。本案涉及的集体土地使用证是在1997年12月21日颁发，故适用该法律。不存在违反法不溯及既往的情形。关于颁发涉案集体土地使用证的行政行为是否无效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格，或者没有依据等重大且明显违法情形。原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。林西县人民政府在法律规定的举证期限内没有提交作出行政行为的事实依据包括土地承包合同、测量、公示等档案材料，涉案集体土地使用证又有明显瑕疵，如土地证所载面积与实际土地面积不符的情况。林西县人民政府不能证明向张某1颁发集体土地使用证的行政行为合法有效。在王家沟村委会作为集体土地的所有权人申请确认行政行为无效的情况下，应当确认颁发涉案集体土地使用证的行政行为无效。关于本案是否适用《最高人民法院关于适用的解释》（法释［2018］1号）第一百六十二条规定的问题。司法解释第一百六十三条规定，本解释自2018年2月8日起施行。本案于2016年7月4日立案受理，2017年4月14日作出二审判决，故本案不适用2018年2月8日起施行的司法解释。综上所述，再审申请人张某1、林西县人民政府的再审请求不能成立。原一二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：维持本院（2017）内04行终51号行政判决。本判决为终审判决。审判长 高子武审判员 吕 岩审判员 高海霞 二〇一九年五月十日书记员 闫慧敏