广州铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）粤7101行初271号 原告：张波，男，1982年8月11日出生，侗族，住湖南省洪江市。 被告：广州市海珠区食品药品监督管理局，住所地广东省广州市海珠区江燕路南珠南街1号4楼。 法定代表人：罗军，职务局长。 被告：广州市市场监督管理局，住所地广东省广州市天河区天河路112号。 法定代表人：姚建明，职务局长。 委托代理人：邓成忠，该单位工作人员。 原告张波不服被告广州市海珠区食品药品监督管理局（以下简称海珠区食药监局）投诉举报答复函及被告广州市市场监督管理局行政复议决定一案，于2018年12月11日向本院提起行政诉讼，于2018年12月27日补齐材料，本院于2019年1月3日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。 原告张波诉称：为响应政府号召，打击假冒伪劣食品，请求行政机关处置加害人法律责任，并收集证据以维护自身合法权益。原告于2018年1月28日以电子邮件的形式向海珠区食药监局发送举报投诉信，书面举报福满多购物广场赤岗店（工商注册名：广州市海珠区福满多百货商场）在从事食品经营活动中，销售适用过期废止食品行业标准组织生产和检验的金可丽果仁威化巧克力制品，请求其依法查处违法线索，对违法线索行政处罚，将违法线索处置结果告知原告，并依法奖励原告。为佐证原告观点，原告随举报信附带了购买产品的票据及产品实物图片；并说明原告手机已关闭短消息功能，手机不具备短消息功能。海珠区食药监局默认受理举报线索，并多次延期办理案件。最终截至2018年9月18日作出穗海食药监函复【2018】1680号投诉举报处理情况告知书（以下简称1680号告知书），称海珠区食药监局认定申请人所举报线索经查证属实，本应依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款规定对其进行处罚，但因被举报人作为食品经营者，履行了进货查验义务，可以提供产品的进货单据及供应商的证照材料，能如实说明进货来源，履行了进货查验义务，且能提供涉案产品检验报告证明其不知道所购进产品不符合食品安全标准，故对其违法行为决定免于行政处罚。因海珠区食药监局未对举报线索行政处罚，故决定不予奖励原告。原告不服其处置结果，遂以海珠区食药监局未查证事实等为由，向广州市市场监督管理局提起了行政复议，行政复议期间，因广州市市场监督管理局行政复议承办机构未告知具体案件经办人导致申请人无法预约案件经办人员，而案件经办人员亦未依照原告的请求通知原告上门查阅答辩，便草率作出复议决定，维持了其原行为。原告不服其处置决定，遂再次提起本案起诉。原告认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，鉴于广州铁路运输两级法院已反复裁定认定，举报人对行政机关处置举报线索并不存在法律上的利害关系，仅保留诉权的唯有举报奖励的诉权。而原国家食品药品监督管理总局所发布的《食品药品违法线索举报奖励办法》第六条在抵触上位法《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十九条规定的前提下，作出了获得举报奖励的前提条件是行政机关对违法线索立案并作出了行政处罚决定。而根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条、第二十七条的规定，在诉讼案件中，海珠区食药监局对认定被举报人履行了进货查验义务并决定不予处罚被举报人，虽有法律依据，但并未有相应事实依据，故原告请求重点查证其所认定的被举报人履行进货查验义务的事实是否真实。同时，原告认为，鉴于《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条的规定，由此可见，查验被举报人进货台账，海珠区食药监局对被举报人进行现场核实时，还应当核查涉案产品库存，故本案处置中，海珠区食药监局未核实涉案产品剩余库存，亦未明确其对库存产品的处置结果，明显属于不依法履行法定职责，更存在籍此理由不予奖励申请人的主观故意。其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》全民参与食品安全的立法本意。综上，海珠区食药监局基于查证属实的举报线索不予奖励原告的行为明显缺乏事实基础和法律依据，应依法予以纠正。而广州市市场监督管理局因审理行政复议程序存在明显不当，其所作出的复议决定书亦应予以撤销。据此，原告依照《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（三）项规定提起诉讼，请求判令：1、撤销海珠区食药监局作出的1680号告知书，并责令其重作；2、撤销广州市市场监督管理局作出的穗食药监行复【2018】1076号行政复议决定书；3、本案诉讼费由两被告承担。 被告海珠区食药监局辩称：一、我局依法履行了投诉举报处理的法定职责，程序合法。（一）根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款、《食品药品投诉举报管理办法》第五条、第七条的规定，我局是受理张波投诉举报的适格主体。（二）我局依法受理了张波的投诉举报，并于规定时间内将投诉举报的处理结果书面告知张波。我局于2018年1月29日收到张波反映福满多购物广场赤岗店（广州市海珠区福满多百货商场）涉嫌销售不符合食品安全标准的食品“果仁威化巧克力制品”的投诉举报。经审核，我局于2018年2月2日作出海珠区食品药品监督管理局受理告知书，并于2018年2月7日邮寄送达至张波。鉴于案情复杂需要延长办理期限，我局分别于2018年4月23日、6月11日、7月19日、8月28日作出告知函，并邮寄送达至张波。经过调查，我局于2018年9月18日作出1680号告知书，并于次日邮寄送达至张波。二、事实认定清楚。（一）2018年3月9日，我局执法人员前往广州市海珠区福满多百货商场进行现场检查，该单位持有营业执照和食品经营许可证；现场暂未发现涉诉产品。（二）2018年4月20日，广州市海珠区福满多百货商场经理前来接受询问调查。被委托人称：1、投诉人提供的照片上所显示的产品是我单位经营的产品，小票是我单位开具的。2、上述产品标签上主要标注的内容如下：“净含量：308克；配料表：白砂糖，氢化植物油，可可粉，乳清粉，花生仁，小麦粉……产品标准号：SB/T10402；贮存方法：请置于阴凉干燥清洁处；生产日期：2018年1月15日；生产商：开平市金可食品有限公司。”（三）我局发函至上述涉诉产品生产商所在地的食药监部门协查有关情况，江门市食品药品监督管理局回函确认，“开平市金可食品有限公司生产上述‘果仁威化巧克力（24粒心）混合型（代可可脂巧克力制品）（净含量：308克；生产日期：2018年1月15日）’时，采用的执行标准是《中华人民共和国国内贸易行业标准代可可脂巧克力及代可可脂巧克力制品》（SB/T10402－2006），产品包装标签标注的产品标准号为SB/T10402。该产品生产时，白砂糖的加入量最大。”（四）经查询，《SB/T10402－2006代可可脂巧克力及代可可脂巧克力制品》已于2017年9月1日废止。（五）根据《中华人民共和国国家标准巧克力及巧克力制品代可可脂巧克力及代可可脂巧克力制品》（GB/T19343－2016）第3.6的规定，涉诉产品为代可可脂巧克力制品而非代可可脂巧克力，该产品用白砂糖、氢化植物油、可可粉、乳清粉等材料根据一定比例经特定工艺制作而成，其配料成分符合上述标准第3.6项代可可脂巧克力制品的定义要求。且生产商所在地的食药监部门确认涉诉产品生产时白砂糖的加入量最大，故涉诉产品的标签上标注以白砂糖为主要原料应当符合规定。（六）《中华人民共和国国家标准巧克力及巧克力制品代可可脂巧克力及代可可脂巧克力制品》（GB/T19343－2016）第13.1的规定并未对湿度和温度作硬性要求。涉诉产品标注“请置于阴凉干燥清洁处”，而阴凉干燥是相对于日晒和不通风、潮湿而言，表明需把产品存放在不受直接日晒和贮存环境受日晒影响温差很大且不潮湿、通风的，不与有毒有害物质混贮的地方。其温湿度环境与产品相适应，符合上述规定。（七）根据上述调查情况，我局认为广州市海珠区福满多百货商场存在经营不符合食品安全标准的“果仁威化巧克力（24粒心）混合型（代可可脂巧克力制品）（净含量：308克；生产日期：2018年1月15日）”的违法行为。鉴于该单位作为食品经营者，可以提供涉案产品的进货单据以及供应商的证照材料，能如实说明进货来源，履行了进货查验义务，且能提供涉案产品的检验报告证明其不知道所购进的产品不符合食品安全标准，故依据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条的规定，我局决定对该单位的上述行为免于行政处罚。三、法律适用正确。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条、《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条的规定，我局依法履行了处理投诉举报的职责，程序合法，事实认定清楚，法律适用正确，请求驳回张波的诉讼请求。 被告广州市市场监督管理局辩称：一、我局依法履行了行政复议处理的职权职责，复议决定程序合法。（一）根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，我局作为海珠区食药监局的上一级主管部门，依法有权受理以其为被申请人的行政复议。（二）我局作为行政复议机关在法定的期限内受理及作出行政复议处理决定符合法律规定的程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，我局于2018年10月17日收到张波的行政复议申请书及相关材料后，于当日受理张波的行政复议申请。我局于2018年10月17日将行政复议申请书副本发送给海珠区食药监局，符合法定7日内向被申请人发送副本材料的要求。在收到海珠区食药监局的书面答复及证据材料后，结合张波的申请材料，我局对行政复议申请进行了书面审查。2018年12月6日，我局作出行政复议决定书并寄送给张波，符合法定的期限要求。我局已依法履行了行政复议审查职责，在法定的期限内作出了行政复议处理决定并送达张波，所作出的行政复议决定事项程序合法。二、我局作出的行政复议决定事实认定清楚，适用法律正确，处理内容适当。（一）海珠区食药监局在法定期限内依照法定的程序，对张波的投诉举报予以处理并进行了答复，程序合法。根据《食品药品投诉举报管理办法》第十九条、第二十条第一款、第三十八条的规定，海珠区食药监局于2018年1月29日收到张波反映的投诉举报材料后，依法对举报事项展开了现场检查、询问调查并收集相关证据材料。2018年3月7日，海珠区食药监局申请延长办理本举报案件期限，并于2018年4月23日、6月11日、7月19日、8月28日作出了告知函，依法告知张波决定延长本案办理期限30个工作日。期间，海珠区食药监局于2018年4月10日发函至江门市食品药品监督管理局请求协查，于2018年7月11日收到其协查回函。2018年9月18日，海珠区食药监局作出投诉举报处理情况告知书，告知张波涉案产品投诉举报处理结果，并于2018年9月19日寄送给张波。海珠区食药监局办理时限、程序符合《食品药品投诉举报管理办法》关于投诉举报受理、办理、反馈等程序及时限要求，程序合法。张波在行政起诉状中提及我局在行政复议审查期间没有通知其前来查阅案卷，便作出复议决定，程序违法。我局认为，现行法律法规并没有明文规定复议机关负有通知申请人何时前来查阅案卷的义务，故我局没有通知张波前来查阅案卷并无违反相关规定。张波需要查阅案卷的，可与我局联系并确定具体的阅卷时间，我局将依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十五条的规定为张波查阅有关材料提供场所等必要条件。就本案而言，张波并没有与我局联系、协调查阅有关材料的时间。故张波主张我局作出的行政复议决定程序违法一事没有事实及法律依据，我局依法作出的行政复议决定不存在张波所称的程序违法的情形。（二）海珠区食药监局作出的回复内容认定事实清楚，适用法律正确。首先，关于海珠区食药监局作出免予处罚的处理是否得当的问题。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条规定，经海珠区食药监局调查，被举报人可以提供涉案产品的进货单据、供应商的证照材料及涉案产品的出厂检验报告等材料，也能如实说明进货来源。海珠区食药监局据此认定被举报人履行了进货查验等义务，符合《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条的规定，作出免予处罚的决定，并无不当。其次，关于涉案产品贮存环境的问题。《中华人民共和国国家标准巧克力及巧克力制品代可可脂巧克力及代可可脂巧克力制品》（GB/T19343-2016）第13.1的规定并未对湿度和温度作硬性要求。经海珠区食药监局调查，被举报人的贮存温、湿度环境与产品相适应，符合上述规定。张波提及的《国务院关于加强节能工作的决定》国发（2006）28号第二十七项规定夏天广东省的空调设置温度不低于26度，但该规定不能直接证明被举报人不依法贮存涉案产品。故海珠区食药监局对该事项作出的答复，我局予以认可。最后，关于举报奖励的问题。根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条的规定，根据已查明事实，海珠区食药监局并无对被举报人作出行政处罚决定，张波的举报不符合上述规定，海珠区食药监局决定不予奖励并无不妥。我局作为复议机关，在开展复议案件审查时亦是依据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》等相关规定，根据海珠区食药监局作出具体行政行为过程中认定的事实与收集的证据，对投诉举报的办理进行合理性与合法性的全面审查。经审查后，我局未发现海珠区食药监局对张波投诉举报的办理存在违反法律法规的情形。三、张波与海珠区食药监局作出的具体行政行为无利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条的规定，张波作为引发原具体行政行为的举报人，其与海珠区食药监局作出的具体行政行为及我局作出的行政复议决定之间均不产生利害关系。四、我局承接了原广州市食品药品监督管理局的职能。广州市新一轮党政机关机构改革方案已于2019年1月9日公布，新组建广州市市场监督管理局，该局承接了原广州市食品药品监督管理局等多个政府工作部门的职能，故由我局对本案依法进行答辩。综上所述，我局依法履行了行政复议处理的职责，海珠区食药监局依法履行了相应的法定职责，张波的请求没有事实和法律依据，我局作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，处理程序合法，适用法律正确，请求驳回张波的起诉或诉讼请求。 经审查：2018年1月29日，海珠区食药监局收到张波的举报投诉信，称其于福满多购物广场赤岗店（广州市海珠区福满多百货商场）购买了1盒价值37.8元的果仁威化巧克力制品（生产日期：2018年1月15日），其认为该产品应当自2017年9月1日起适用国家推荐性标准GB/T19343-2016。根据GB/T19343-2016第13.1项的规定，产品应贮存在与其相适应的温湿度环境条件下，一般温度不宜超过25度，湿度不宜超过65%。而涉案产品仅标注请置于阴凉干燥处，不符合特定条件。另，根据GB/T19343-2016第3.6项的规定，代可可脂巧克力是以代可可脂巧克力与其他食品按一定比例，经特定工艺在常温下保持固体或半固体状态的食品。而涉案产品并非以代可可脂为主要原料，而是以白砂糖为主要原料，不符合上述规定。举报请求为：1、确定被举报人销售果仁威化巧克力制品的行为违法；2、对被举报人销售果仁威化巧克力制品的行为予以行政处罚，处罚完毕后奖励举报人；3、依法限期受理举报人的诉求，并在案件办结后告知投诉举报人；4、及时将被举报人违法信息纳入企业征信信息并向社会公众主动公开；5、对举报线索做好保密工作。海珠区食药监局受理后，于2018年9月18日作出1680号告知书，告知张波：一、调查情况。（一）我局执法人员对广州市海珠区福满多百货商场进行现场检查，该单位持有营业执照和食品经营许可证。（二）广州市海珠区福满多百货商场确认你提供的“果仁威化巧克力（24粒心）混合型（代可可脂巧克力制品）（净含量：308克；生产日期：2018年1月15日）”照片上所显示的产品是该单位经营的产品，小票（单号303192318）是该单位开具的。（三）经查，涉诉产品标签上主要标注了以下内容：“配料表：白砂糖，氢化植物油，可可粉，乳清粉，花生仁，小麦粉……；产品标准号：SB/T10402；贮存方法：请置于阴凉干燥清洁处。”（四）我局发函至上述涉诉产品生产商所在地的食药监部门协查有关情况，江门市食品药品监督管理局回函确认，“上述产品采用的执行标准是SB/T10402－2006。该产品生产时，白砂糖的加入量最大。”（五）经查询，《SB/T10402－2006代可可脂巧克力及代可可脂巧克力制品》已于2017年9月1日废止。（六）《中华人民共和国国家标准巧克力及巧克力制品代可可脂巧克力及代可可脂巧克力制品》（GB/T19343－2016）第3.6规定：“代可可脂巧克力制品是由代可可脂巧克力与其他食品按一定比例，经特定工艺在常温下保持固体或半固体状态的食品。”涉诉产品为代可可脂巧克力制品而非代可可脂巧克力，该产品用白砂糖、氢化植物油、可可粉、乳清粉等材料根据一定比例经特定工艺制作而成，其配料成分符合上述标准第3.6项代可可脂巧克力制品的定义要求。且生产商所在地的食药监部门确认涉诉产品生产时白砂糖的加入量最大，故涉诉产品的标签上标注以白砂糖为主要原料应当符合规定。（七）根据《中华人民共和国国家标准巧克力及巧克力制品代可可脂巧克力及代可可脂巧克力制品》（GB/T19343－2016）第13.1规定：“产品应贮存在其相适应的温湿度环境下。必要时，库房应设温度和湿度控制装置。一般湿度不宜超过25℃，相对湿度不宜超过65%；不应与有毒、有害、有异味的产品混贮。”该规定并未对湿度和温度作硬性要求。涉诉产品标注“请置于阴凉干燥清洁处”，而阴凉干燥是相对于日晒和不通风、潮湿而言，表明需把产品存放在不受直接日晒和贮存环境受日晒影响温差很大且不潮湿、通风的，不与有毒有害物质混贮的地方。其温湿度环境与产品相适应，符合上述规定。二、调查结论。鉴于上述调查情况，我局认定广州市海珠区福满多百货商场存在经营不符合食品安全标准的“果仁威化巧克力（24粒心）混合型（代可可脂巧克力制品）（净含量：308克；生产日期：2018年1月15日）”的违法行为。三、处理结果。（一）对广州市海珠区福满多百货商场经营不符合食品安全标准的涉诉产品的行为，应依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款的规定进行处罚。但鉴于该单位作为食品经营者，可以提供涉案产品的进货单据以及供应商的证照材料，能如实说明进货来源，履行了进货查验义务，且能提供涉案产品的检验报告证明其不知道所购进的产品不符合食品安全标准，故依据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条的规定，我局决定对该单位的上述行为免于行政处罚。（二）由于你所投诉举报的内容不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条的规定，我局对于你此次投诉举报不予奖励。上述告知书于2018年9月20日送达张波，张波不服，向广州市市场监督管理局申请行政复议，复议请求为：1、确定海珠区食药监局作出的1680号告知书违法；2、撤销海珠区食药监局作出的1680号告知书，并责令其重作。广州市市场监督管理局于2018年10月17日收到上述行政复议申请材料，于2018年12月6日作出穗食药监行复【2018】1076号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持1680号告知书。张波不服，诉至本院。 另，根据穗字【2019】1号中共广州市委广州市人民政府关于印发《广州市机构改革方案》的通知，将市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局等政府部门的职责整合，组建市市场监督管理局，不再保留市食品药品监督管理局。 本院认为，《中华人民共和国食品安全法》（2015修订）第一百一十五条第一款规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理……”因此，本案中，海珠区食药监局依法有权处理、答复张波的投诉举报请求。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”依照上述法律规定，公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。投诉的规范目的在于保障消费者自身的合法权益，如果行政机关对于消费者的投诉不予受理或者不履行法定职责，消费者可以依法提起履行职责之诉。但张波在举报及复议过程中均是要求对被举报人销售果仁威化巧克力制品的行为进行查处，属举报性质。举报的作用主要为行政机关查处违法行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障消费者自身的合法权益。海珠区食药监局是否对被举报人作出处理，不对张波自身合法权益产生影响，张波与该处理结果之间不存在利害关系，不具有原告主体资格。因此，本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的立案条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉，故对张波的起诉应依法予以裁定驳回。 依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 驳回原告张波的起诉。 本案不缴纳案件受理费。原告张波的案件受理费50元，在本裁定生效后由本院予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审判长  李佳 审判员  徐星 审判员  汤倩 二〇一九年五月三十一日 法官助理马昊 书记员梁诗琪