上诉人武鸣县灵马镇灵马社区第18村民小组不服武鸣县人民政府山林行政确权一案二 审 判 决 书广西壮族自治区南宁市中级人民法院行政判决书（2014）南市行一终字第5号上诉人（原审第三人）武鸣县灵马镇灵马社区第18村民小组。诉讼代表人潘XX。被上诉人（原审原告）武鸣县灵马镇灵马社区居民委员会。法定代表人郑XX。委托代理人何XX。委托代理人杨XX。原审被告武鸣县人民政府。法定代表人宋日正，县长。委托代理人韦XX。上诉人武鸣县灵马镇灵马社区第18村民小组（以下简称第18组）因山林行政确权一案，不服武鸣县人民法院（2013）武行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年2月19日公开开庭审理了本案。上诉人第18组的诉讼代表人潘XX，被上诉人武鸣县灵马镇灵马社区居民委员会（��下简称灵马社区）的法定代表人郑天育及委托代理人杨XX，原审被告武鸣县人民政府的委托代理人韦XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原判查明，双方争议的山林土地其具体地名、四至范围、面积与武政行决字（2012）3号处理决定的认定一致。土改时期，灵马社区第18组在王桥村参加土改，灵马社区居委会属灵马小乡，现争议地的权属无法查清；高级社时期，灵马社区第18组属于王桥高级社管辖，现灵马社区居委会属于灵马高级社，现争议地权属无法查清；“四固定”时期，灵马社区第18组自己一个屯成立一个大队，叫井根大队，灵马社区居委会属灵马大队，现争议地权属无法查清；后来，井根大队并入灵马大队。经营方面，灵马社区居委会自1987年便开始对争议地进行经营管理至今。第18组未提供充分的证据证明其对争议地存在经营和管理的事实。2009年3月11日，第18组向武鸣县政府申请对争议地权属进行调处。2012年1月5日，武鸣县政府作出（2012）3号处理决定，灵马社区居民委不服，申请南宁市人民政府复议。南宁市人民政府于2013年4月25日作出南府复议（2013）38号复议决定，维持该处理决定。灵马社区居委会不服，于2013年5月17日提起行政诉讼，请求依法撤销武政行决字（2012）3号处理决定。原判认为，《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议由县级以上人民政府依法处理。”《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“单位之间发生的土地争议由县级以上人民政府处理。”由此，被告具有调处解决本案山林土地权属纠纷的法定职权。被告认定在土改、合作化、“四固定”等时期均无充分证据证实争议地的权属已划归现争议的任何一方当事人所有，故在现有证据无法查清争议地权属的情况下，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《条例》）第五条规定，按“三个有利”原则行使自由裁量权对争议地进行确权并无不妥。但行使自由裁量权应充分考虑历史和现实状况，并遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则来进行。被告在认定原告自1987年开始便对争议地进行经营管理，而第三人第18组在争议地无经营管理事实的情况下，仍将争议地一半的土地确权给第三人，这显然与《条例》第五条规定的“考虑历史和现实状况，遵循‘三个有利原则’”相悖，属事实不清。同时，被告在原告何时由村公所改称村民委的认定上与灵马镇政府出具的证明有矛盾，仍有待核实。被告在调处本案时，未能组织争议双方进行调解，这违反了法定程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》���五十四条第（二）项第1目、第3目、第5目及《条例》第十八条第二款的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决：撤销武鸣县人民政府于2012年1月5日作出武政行决字（2012）3号《关于武鸣县灵马镇灵马社区第18组与灵马社区居民委员会在“象山”一带山林土地权属纠纷的处理决定》。由被告重新作出处理决定。本案受理费50元，由被告负担。上诉人第18组诉称，首先，武鸣县人民法院作出的（2013）武行初字第6号行政判决，其认定的事实缺乏确凿、充分的证据支撑，故属于认定事实错误。上诉人在解放后土改、合作化、“四固定”时期，均与被上诉人不同属或不隶属同一农村基层政权或组织。具体而言，在井根水库修建之前，上诉人独为井根大队，而灵马社区则为灵马大队。只因该水库的修建，淹没了周边的部分道路，上诉人所在的原井根大队才被并入灵马大队��合并前两大队的土地分界线，是以公路和水田为界。双方现争议的“象山”一带的山林，原本是属于井根大队的土地范围，历来是上诉人所有和经营。对此，原审被告武鸣县政府在调处本案时，所调查原灵马大队的历代大队干部及周边村队部分队干、老人，作为那个时期的历史事件亲历者或见证者，其证词所反映的争议地权属于上诉人、被上诉人不享有争议地权属的事实是客观的，依法应当予以认定，因而争议地权属应当全部归上诉人所有。上诉人在原审提出的答辩状之所以述称请求判决撤销政府的处理决定的理由乃基于此。而上诉人当时不提起行政诉讼，是因为体谅和考虑到政府处理农村“三大纠纷”案件的困难，更多地考虑到维护“三个有利”原则，故出于只要法院认定事实客观公正，如能从维护社会稳定和符合“三个有利”原则，双方各得一部分，让被上诉人的面子过得去，避免上诉人的村民以后找其办证或取个证明什么的，不再象现在时而被刁难而取不到（还被威胁断电断水），故对县政府作出的处理决定虽心存强烈的不服，但抱“在人屋檐下只能低下头”之心态，但求法院能从大局出发判决维持政府的处理决定就行。但万万不想到，原审法院却毫无根据地主观臆断作出判决，如此，既违背以事实为基础、以法律为准绳的原则，更是违背了“三个有利”原则，毫无体谅上诉人的难言之隐，故原判应当予以撤销。其次，县政府作出的处理决定对史上三个时期争议地权属不清的认定虽有欠妥之处，上诉人实在不敢苟同，但如上所述，县政府对争议地权属最终作出的处理结果系争议双方各的一半权属，其为了避免讼累和从维稳大局出发而予以认可而服从。但纵观本案，依县政府调查的证人证言，却是一边倒地向着上诉人���他们均证实争议地权属系属上诉人所有。而被上诉人除了只能提供80年代末期强行将争议地对外发包非法牟利的那几份合同之外，再也未能提供任何权属证据了，就连其老前辈们所作的证词，都不证实争议地归社区所有，反而证实权属系属上诉人所有。由此可见，原审被告最终作出的处理结果是符合“三个有利”原则的。上诉人对处理决定既未申请行政复议，也未依法提起行政诉讼，人民法院理应予以判决维持。综上所述，特请二审法院正确认定案件事实及公正判决。被上诉人灵马社区答辩称，第一，有充分证据证明争议地属于被上诉人所有，在解放后的三个历史时期有充分证据证明争议地没有被分配给其他生产队；第二，其持有争议地的《山界林权证》是合法有效的，应依法予以认定，原审被告撤销上述林权证没有合理的依据；第三，原审被告作出武政发（2012）3号处理决定认定事实不清，应予判决撤销并由其重新处理。原审被告武鸣县人民政府辩述称，（一）一审法院没有查清该案的事实就贸然下判系属错误。首先，对其以及原告提供的证据只罗列出名称，而对每一证据所要证明的内容、以及是否采信不作任何的论述，所要证明的内容是否可作定案的依据，未作任何的确认，明显违反程序，依法应予以撤销。其次，原判一方面认定处理决定按“三个有利”及行使自由裁量权对争议地进行确权并无不妥，另一方面又认为将争议地的一半确权给第三人属事实不清，与“三个有利于”原则相悖，继而否定政府的自由裁量权，显属相互矛盾。（二）原判适用法律错误。原判援用了《条例》第十八条第二款的规定“同一乡（镇）内发生的单位之间的土地、山林权属纠纷，由乡（镇）人民政府调解，经调解达不成协议的，由县政���作出处理决定”。但该条文是指乡（镇）人民政府调解不了的土地山林案件由县政府作出处理决定，并非规定县政府处理时必经调解程序。故原判认定其在调处时未组织争议双方调解程序违法是错误的。事实是，其在调处本案时，已通知过争议双方来调解，但上诉人明确表示不愿意调解，故而作罢。相关的第三人不愿意调解的证据，其已经提交，但原判竟然没有认定，亦属违反程序。（三）争议地权属在土改、合作化、“四固定”时期无法查清，1981年“林业三定”时也没有被落实归哪方。灵马社区现持有现争议地的第604042号、604043号《山界林权证》，其发证程序违法、内容有暇疵，不能作为确权的依据。灵马社区持不合法的该《山界林权证》于1987年开始将争议地发包经营的行为，也不能当作确权的依据。综上所述，县政府按“三个有利”原则对争议地进行确权处理并无不当。请求二审法院依法撤销原判，并判决维持其作出的处理决定。经庭审质证，本院确认以下证据来源合法，内容相互印证，与待证事实具有关联性，合法性和关联性，且相互形成证据链，可以作为定案的依据：（一）原审被告武鸣县人民政府提供的：（1）第18组于2009年3月11日提交的《山林处调申请书》，（2）灵马社区居委会于2010年3月26提交的《山林纠纷答辩状》，（3）武鸣县人民政府的《现场笔录》及争议地的现场勘查图，以上证据证实原审被告立案受理程序合法；（4）由第18组调取并提供的证号604042《山界林权证》（存根）及由武鸣县灵马镇林业存档的与争议地有关的灵马大队山界林权图（局部），其证实1981年落实“林业三定”时，证号604042《山界林权证》（存根）所载明的“权属单位武鸣县灵马公社灵马村，地名：象山、象鼻山、六才弄、埋人山、六陆山、骂眠山、古了顶，大队山界林权上编74∕灵马村，林地面积900亩”等内容在《武鸣县灵马公社灵马大队落实山界林权图》并无载明；（5）对卢成新的调查笔录，其证实在1966年至1972年间任灵马大队大队长和支书时，现争议的“象山一带”并未属于灵马大队所有和经营，系由井根屯种油茶及收果；灵马大队约于1986年组织人员砍伐“象山”一带的山林；（6）对王有生的调查笔录，其证实在1974年至1979年任灵马大队支书期间，灵马大队没有经营管理山林，“象山”一带山林是井根屯种植松树及油茶；（7）对王有训的调查笔录，其证实在1954年至1962年任王桥初、高级社、及王桥大队领导期间，“象山”一带历属井根屯、王桥高级社、井根大队所有，1960年因修王蜜（眉）水库，井根大队于62年底归灵马大队管辖；（8）对林彦的调查笔录，其证实在1956年至1963年间���任王桥高级社会计、大队长、治保主任，土改时井根屯属王桥管辖，“象山”一带历属井根屯，1956年入社归王桥高级社所有，但仍归井根屯管理；（9）对潘日波的调查笔录，其证实在1956至1966年任灵马高级社、灵马大队支书期间，井根屯在1963年初并入灵马大队，“四固定”时，“象山一带”没有分到生产队，也未经营，后由国家飞播造林；（10）召集第18组的潘智和、潘明康、潘清爱等的《座谈笔录》，证实主要内容证实：土改时，井根屯（包括上、下六翁屯）属王桥管辖，土改后上、下六翁屯搬到井根屯定居，其土地山林也归井根屯所有；1956年，井根屯属王桥高级社管辖；1960年，井根屯从王桥大队分离成立井根大队；1963年初，井根大队并入灵马大队至今；（11）召集灵马社区罗儒宏、郑天育、何乃严、周隆东等的《座谈笔录》，其主要内容证实：土改时第18组���井根屯）和第15组（六蛇屯）属王桥管辖；争议地于1963年由国家飞播；1971年，灵马大队成立林场，管理包括争议地在内的山林；1985年，经灵马大队干部带领灵马公社林业站干部踏界后，取得山界林权证；1987年，灵马村委将争议地发包给林锦笑割松脂；1994年，灵马村委将争议地发包永丰木材经营部砍伐林木；1997年，灵马村委将争议地发包给南宁市郊福利印刷厂、韦干雄经营至今；2008年井根屯提出权属争议；（12）现场勘察笔录及其附图，证实争议双方到争议地现场确定了争议的四至范围，及对争议地中属于第4组原有的旱田皆不主张权属；（13）原武鸣县革委会1980年12月10日《关于落实山界林权工作意见》，证实武鸣县革委会为落实“林业三定”而提出的基本原则、方法及步骤。（二）被上诉人灵马社区提供的《武鸣县灵马公社灵马大队落实山界林权图》（全图）���证实所标明属“灵马大队管”的山林在争议地之外及“武平公路”东北一侧，争议“象山”一带的山林没有被注明归属任何所有人或管理人。（三）原审法院及本院分别对争议地现场勘察所制作的《现场勘查笔录》。下列证据材料，因以下原因不能作为本案的定案依据：（一）原审被告武鸣县人民政府提供的：（1）调查人为农永荣、梁进繁于2008年9月20日对潘智康、潘礼录，以及同年10月13日对郑祥礼、李先隆、王有训进行询问时制作的《调查笔录》，因未提供上述调查人的代理人身份证明书，且其调查并制作笔录时没有表明其身份，其身份资格不能确定为本案的调查主体，故由其制作的调查笔录，依法不予采纳；（2）署名为“卢成新”、“王有生”2008年8月20日分别出具的《证明材料》，因真实性不能确定。（二）被上诉人灵马社区提供的：（1）潘日波、卢成新、李祥安、李春业、赖东标、郑祥利、郑天基、郑祥礼出具的证明材料，因其出具的时间均在被诉的处理决定作出之后，且均不能争议地在土改、合作化、“四固定”时期的权属情况；（2）由“调查人班良贤”于2010年3月23日对黄永清的调查笔录，因该调查人身份不明，其进行调查时未明示身份，故其身份及资格不能确定，且所记录的内容不能证实争议地在土改、合作化、“四固定”时期的权属情况；（3）制表人“武鸣县人民政府落实山界林权工作组”于1985年3月20日制作的《武鸣县灵马乡灵马村划定山界林权登记表》（第95页和第99页），以及证号604042号和604043号《山界林权证》，因该登记表制作的日期与1981年落实“林业三定”工作实际开展的始终日期范围相差过大、无四至相邻人签字（盖章）、签发处无县长的印章、权属单位“灵马村”之名义在“林业三定”时尚不存在，以其名义取得或持有与1981年落实“林业三定”时农村基层组织仍为大队管委会的客观事实名不符时，故基于上述登记表的权属记载所派生出的《山界林权证》的真实性与合法性依法亦不能认定；（4）从“伏学（3306—255）红线图上扫描出来”争议地扫描图，因图中标注的涉及有关争议地的红色字体亦非属原图晒印的字体，其内容与上述的《武鸣县灵马公社灵马大队落实山界林权图》（全图）不相一致，故真实性与合法性不予认定；（5）以灵马村（村民委）为甲方分别与林锦笑、南宁市永新区永丰木材经营部、南宁市郊福利印刷厂及韦干雄等为乙方所签订的关于争议地的承包合同书和联营开发协议及其附图，因均不能证实争议地在土改、合作化、“四固定”时期的权属情况，其内容的合法性与关联性依法不能认定；（6）武鸣县计委武计字（1995）6号《关于灵马村民委要求更新改造村办林场报告的批复》及采伐证；（7）武政发（1984）81号《关于给村民委员会干部发放生活补助费的通知》；（8）武鸣县灵马镇人民政府2013年7月9日出具的《证明》，因上述（6）、（7）（8）证据材料与本案待证的争议地权属情况无关。根据以上合法有效证据，本院查明事实如下：上诉人第18组与被上诉人灵马社区居委会争议的“象山”一带的山林权属，其所包括的地点、地名、面积及四至范围与武政行决字（2012）3号处理决定查明认定的一致。争议双方在“四固定”、合作化、乃至土改时期，均不同属一农村基层组织。1963年初，原独立为大队的井根屯即上诉人并入原灵马大队，从此隶属于灵马大队、灵马村委会、以及至今的灵马社区居委会。根据原审被告对证人王有生等的调查笔录证实，双方争议的“象山”一带山林，在土改、合作化���“四固定”时期，分别属于原井根屯（包括原上、下六翁屯）、王桥高级社、原井根大队所有和经营的范围。约在上个世纪60年代中期，国家对争议地进行飞播造林（松树）。1971年，被上诉人成立林场管理和经营包括争议地在内的山林。1981年落实“林业三定”时，现争议双方无确凿证据证实争议地被进行落实“林业三定”。1987年2月12日，被上诉人将争议地的林木发包给林锦笑割松脂，曾被上诉人第18组阻止。1994年12月14日，被上诉人将争议地林木发包给南宁市永新区永丰木材经营部砍伐及用以签订联营开发山林协议。1997年4月1日，被上诉人将争议地中的880亩发包南宁市郊福利印刷厂及韦干雄种植林木等，期限为30年。2008年，上诉人对争议的山林权属提出争议并申请原审被告确权，遂引发本案。原审被告经调查于2012年1月5日作出武政行决字（2012）3号处理决定。该处理决定认定：土改、合作化、“四固定”时期双方不属同一农村基层组织，故对争议地权属无法查清；1981年“林业三定”时争议地没有划归何方的山界林权范围；1985年灵马社区居委会持有的证号604042、604043《山界林权证》因发证过程和内容有瑕疵，应予撤销；上诉人称在争议地中种植速生桉无证据证实。根据《森林法》第十七条、《条例》第四条第一款、第五条、第三十一条第二款、国发（1980）135号文第三部分第四项的规定，决定：一、撤销被上诉人持有的证号604042、604043号《山界林权证》；二、争议地面积约2000亩，划约1000亩所有权和使用权归灵马社区居委会集体所有，划约1000亩所有权和使用权归第18组所有；三、争议地中的速生桉等林木属承包户所有。被上诉人不服，向南宁市人民政府申请行政复议。该府经复议，决定予以维持。被上诉人仍不服，遂提起本��诉讼。原审法院经审理，于2013年11月4日作出上述判决。原审第三人第18组不服一审判决，遂向本院提上诉，提出了上述理由及请求。本院认为，集体的山林权属，应以解放后土改、合作化、“四固定”时权属的定论为依据。本案中，争议双方虽未能提供解放后土改、合作化、“四固定”时期有关争议地权属归己所有的原始书面证据，但根据原审被告在行政调处中依职权对王有生等证人的调查笔录证实：争议地在土改、合作化时期分别属于上诉人及其所在王桥高级社所有；“四固定”时，上诉人为独立的农业生产大队，故争议地仍系属其集体所有；“四固定”后，上诉人才被并入原灵马大队，然虽如此，无证据证实争议地权属被重新划分；争议地由国家飞播造林后，被上诉人才因此于1971年成立大队林场经营管理该林木。上述证人均属土改、合作化、“四固定”时期的争议双方所在的农村基层组织领导干部和对争议地权属的知情者，经由具有法定职权的原审被告对其调查而制作的调查笔录所形成的证据，依法具有相对的公信力，其对上述证人的调查询问程序上符合法律规定，这些调查笔录所证明的事实内容相互印证，应依法认定。而被上诉人提供的其将争议地对外发包的诸合同书则表明，被上诉人乃因争议地中有了飞播林木始对争议地进行实际性的管理经营，除此，则无任何证据证实权属归其所有和实际经营管理。据此可认定，争议地应属上诉人所有的证据优势明显。综上所述，被诉的处理决定认定争议地史上的权属“无法查清”不当，但其认定被上诉人持有的证号604042、604043《山界林权证》因发证程序及内容有瑕疵而不能作为争议地权属依据，认定事实清楚，符合相关的法律法规规定，故其据此作出的处理决定第一项予以���销正确，依法应予维持；而处理决定的第二项将争议地划分各1000亩给争议双方，此项处理虽与本院查明认定的争议地应属上诉人所有的事实不符，但鉴于被上诉人对争议地进行了较长时期的经营管理，且鉴于上诉人在处理决定作出后，其对处理结果既不申请行政复议，也未提起诉讼，表明其在行为事实上默认和接受了该处理结果，故该项处理决定应予判决维持为妥，以祈体现为正确理解和落实“三个有利”原则之良好社会效果。原审判决虽认可原审被告的处理决定按“三个有利”原则及行使自由裁量权予以确权并无不妥，却又认为其违背“三个有利”原则，实属自相矛盾，故其判决撤销原审被告作出武政行决字（2012）3号处理决定不当，本院依法予以纠正。上诉人上诉请求二审判决维持武政行决字（2012）3号处理决定合理合法，本院予以支持。综上所述，依照《���西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、及第六十一条第（三）项的规定，判决如下：一、撤销武鸣县人民法院（2013）武行初字第6号行政判决；二、维持武鸣县人民政府2012年1月5日作出的武政行决字（2012）3号《关于武鸣县灵马镇灵马社区第18组与灵马社区居民委员会在“象山”一带山林土地权属纠纷的处理决定》。本案一、二审案件受理费各50元共计100元，全部由被上诉人武鸣县灵马镇灵马社区居民委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长  陆文勇审 判 员  韦瑞生代理审判员  樊 华二〇一四年三月十四日书 记 员  林国帅附相关的法律条文：《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条权属纠纷的调处，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定不服的，可以上诉。