贵州省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2018）黔行赔终255号上诉人（一审原告）韦诗笔，女，汉族。委托代理人曹星，北京京平律师事务所律师。上诉人（一审被告）贵州省贵阳市观山湖区人民政府，住所地贵州省贵阳市观山湖区北京西路8号。法定代表人汤辉，区长。委托代理人张曼曼，贵州富迪律师事务所律师。上诉人韦诗笔、贵州省贵阳市观山湖区人民政府（以下简称观山湖区政府）因房屋行政赔偿一案，均不服贵州省贵阳市中级人民法院（以下简称一审法院）（2017）黔01行赔初5号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审经审理查明，贵阳市朱昌镇茶饭村龙摊组的村民全军，该村民户内共4口人，因无房居住，于2003年4月申请农房建设用地，于2003年4月29日获得贵阳市乌当区朱昌镇村镇建设管理所同意审批建造面积为270平方米（叁层）的编号为朱建（03）74号《中华人民共和国村镇规划选址意见书》，并于2003年7月14日获得贵阳市乌当区朱昌镇村镇建设管理所发放的编号为朱建（03）29号的《贵州省村镇规划建设许可证》，该证载明：建设项目名称为住房，建设单位（个人）名称为全军，住址为朱昌镇茶饭村龙摊组，建设位置及建设性质分别为朱昌镇茶饭村龙摊组及住房，建筑规模为270㎡，建筑结构为砖混，建筑层数为三层。2004年10月27日，全军与韦诗笔签订《宅基地转让协议》，并载明：一、全军将位于朱昌镇茶饭村自己的宅基地转让给韦诗笔，韦诗笔一次性补偿全军人民币17000元，包括办理的一切建房手续(其中有选址意见书、土地审批表、规划建设许可证)，以后给宅基地属韦诗笔所有；二、韦诗笔一次性支付补偿款。2011年11月22日，韦诗笔缴纳契税3000元。已生效的贵阳市南明区人民法院（2015）南行初字第76号行政判决同时查明：韦诗笔被拆除房屋的建筑面积为400㎡。韦诗笔在购买上述宅基地后修建房屋，该房屋被强制拆除后，韦诗笔向贵阳市南明区人民法院提起了行政诉讼，该院审理后认为：因观山湖区政府在实施强制拆除行为时，虽然作出相关法律文书，但未依法向实际权利人或者行政行为相对人送达，应认定为被告未向实际权利人或者行政行为相对人履行相关限期拆除通知和强制拆除决定。该院于2015年11月18作出（2015）南行初字第76号行政判决：确认观山湖区政府强制拆除韦诗笔房屋的行政行为违法。该判决对韦诗笔被拆除房屋的面积查明为400平方米。观山湖区政府对该判决不服，向贵阳市中级人民法院提起上诉，后申请撤回上诉。贵阳市中级人民法院于2016年4月8日作出（2016）黔01行终32号行政裁定，准许观山湖区政府撤回上诉。一审另查明，韦诗笔为城镇居民，并非集体经济组织的成员。一审法院认为，根据《中华人民共和国物权法》第一百五十三条“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”及《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农民村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”、第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”、第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设……”之规定，宅基地是农村村民基于其身份而无偿取得的，是与集体经济组织成员的资格是联系在一起的，在一定程度上，宅基地具有社会福利和社会保障的性质。为了保障农民的居住条件和居住安全，保护农民利益，每个村民只能申请一处宅基地，且申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让。因此，特定的宅基地仅限集体经济组织特定的成员享有使用权。本案中，韦诗笔作为城镇居民，并不具备集体经济组织成员的特定的身份，也就不具备享有宅基地使用权的资格。另根据国办发（1999）39号《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条“……农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证……”、国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（十）项“……改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购买宅基地……”、国土资发[2004]234号《国土资源部》第(十三)“……严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证……”、国办发（2007）71号《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第二条第三款“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅、‘小产权房’……”及法发（2008）36号《最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务费若干意见》第二条第（二）项第4目“依法保障农户宅基地用益物权，促进宅基地制度的严格管理与完善。宅基地使用权承载着广大农民居者有其屋的社会功能，是农村土地管理制度的重要内容。对违反法律、行政法规以及相关国家政策的宅基地转让行为，以及其他变相导致农民丧失宅基地使用权的行为，应当依法确认无效……”之规定，宅基地是农民的基本福利制度，而房屋与宅基地具有不可分割的属性，国家实行的是地随房走，“房地一体”的制度。国家严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。农村房屋买卖必然涉及宅基地买卖。因此，国家明确禁止宅基地从农民手中向城镇居民流转，并明确严禁城镇居民在农村购置农房。如果城镇居民在农村购买农房或宅基地，则违反了国家法律法规的禁止性规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条：有下列情形的，合同无效……（五）违法法律、行政法规的强制性规定”之规定，城镇居民购买农民宅基地修建房屋就要承担买卖合同无效的法律后果。因本案涉及的宅基地买卖的行为违反了国家法律法规的禁止性规定，对韦诗笔诉请对被拆除房屋价值进行鉴定的请求一审法院不予支持。本案中，已生效的贵阳市南明区人民法院（2015）南行初字第76号行政判决以“程序违法为由，判决确认被告实施的强制拆除原告的房屋违法”，因此，韦诗笔有权提起行政赔偿。本案的焦点是赔偿的对象及赔偿标准问题。首先，对于赔偿对象的确定，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”、第三十六条第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”之规定，观山湖区政府应当就其违法行为对韦诗笔的合法权益所造成的直接损失承担赔偿责任。因此，韦诗笔诉请的房屋部分的赔偿并非本案的赔偿对象。但是建筑的违法状态并不必然否定韦诗笔对被拆除房屋的建筑材料享有合法的物权，故本案的赔偿对象为：观山湖区政府因违法实施强拆行为所造成的韦诗笔可回收利用建筑材料扩大损失的价值部分以及屋内被强制搬迁物品的损失。因韦诗笔对其被拆除房屋屋内被强制搬迁物品的损失并未举证主张其权利，故本案的赔偿对象为：观山湖区政府因违法实施强拆行为所造成的韦诗笔可回收利用建筑材料扩大损失的价值部分。其次，关于赔偿标准的问题，虽然本案中被告赔偿的对象为韦诗笔被拆除房屋的可回收利用建筑材料扩大损失的价值部分，但是还应考虑到并非所有建筑材料均存在回收利用的可能性，且可回收利用建筑材料即使在合法拆除的情形下亦存在损耗及折旧。因观山湖区政府的强制拆除行为导致可回收利用材料客观存在损失的情形，人民法院有必要依据日常生活常识及法官职业道德进行酌情认定。本案中，基于被拆除房屋的面积、结构，综合考量被拆除房屋所使用的可回收利用建筑材料的数量、损耗及折旧的情形，对于观山湖区政府实施强制拆除行为所造成的韦诗笔可回收利用建筑材料的扩大损失部分，一审法院酌情认定为人民币160000元。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第十五条第一款及第三十六条第（三）项之规定，判决：一、观山湖区政府在本判决生效之日起十日内支付韦诗笔人民币160000元；二、驳回韦诗笔的其余诉讼请求。上诉人韦诗笔不服一审判决，向本院提起上诉称：1.一审法院认定事实错误，一审法院认定“因本案涉及的宅基地买卖的行为违反了国家法律法规的禁止性规定，对韦诗笔诉请对被拆除房屋价值进行鉴定的请求一审法院不予支持”属于认定事实错误。房屋被强拆和房屋所有人的身份性质没有关系，行政赔偿的提起和赔偿申请人的身份也没有关系，房屋的权属性质和赔偿申请人的身份更没有关系。2.一审法院适用法律错误。一审法院认定“因韦诗笔对其被拆除房屋内被强制搬迁物品的损失并未举证主张其权利，故本案的赔偿对象为：观山湖区政府因违法实施强拆行为所造成的韦诗笔可回收利用建筑材料扩大损失的价值部分”属于适用法律错误。《行政诉讼法》第三十八条第四款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”，《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定》第六条：“下列事实需要证明的，由赔偿义务机关负举证责任：（3）因赔偿义务机关过错致使赔偿请求人不能证明的待证事实。3.一审法院认定的赔偿数额远远低于韦诗笔财产的实际损失，无法达到息诉平定纠纷的社会目的。请求：撤销一审判决，依法改判或发回重审。上诉人观山湖区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：1.一审法院对赔偿对象的认定不清，未释明“可回收利用建筑材料”的包含范围。2.一审法院对赔偿标准的认定既无法律依据，也无事实依据。请求：一、撤销一审判决；二、依法改判或驳回韦诗笔诉讼请求。本院认为，一审判决认定事实不清，证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2017）黔01行赔初5号行政赔偿判决；二、发回贵州省贵阳市中级人民法院重审。审判长  管劲松审判员  赵 敏审判员  冉依依二〇一九年五月二十四日法官助理刘畅书记员姚永涛