甘肃省高级人民法院行 政 裁 定 书（2014）甘行终字第27号上诉人（原审原告）马麻哈木。上诉人（原审原告）马福明。上诉人（原审原告）马牙古。上诉人（原审原告）马福海。上诉人（原审原告）马福林。上列5上诉人的共同委托代理人马海成，兰州市七里河区建兰路街道法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）甘肃省人民政府（以下简称：省政府），住所地兰州市中央广场**。法定代表人刘伟平，省政府省长。委托代理人王维成。委托代理人李景海。原审第三人中国石油天然气股份有限公司甘肃临夏销售分公司（以下简称临夏销售分公司），住所地临夏市民主西路**。法定代表人高永杰，该公司经理。委托代理人牟小平。委托代理人马福才。上诉人马麻哈木等5人因诉省政府土地行政登记一案，不服兰州市中级人民法院（2013）兰法行初字第45号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人马麻哈木、马福明、马牙古、马福海、马福林及委托代理人马海成，被上诉人省政府的委托代理人王维成、李景海，第三人临夏销售分公司的委托代理人牟小平、马福才到庭参加诉讼。一审法院经审理查明如下事实：1985年8月30日，广河县商业局向广河县人民政府提交（85）广商字第22号《关于石油公司修建石油加油站征用土地的报告》，计划征用广河县城关镇西关四队马福林等的责任田4.5亩。1985年9月7日，广河县人民政府向广河县商业局作出广政发（1985）18号《关于征用土地的批复》，同意修建加油站征用土地4.5亩。1985年9月24日广河县石油公司支付给马福林等21000元。1993年8月24日，广河县石油公司加油站向广河县土地登记机构提交《土地登记申请书》，申请土地权属登记。同日，广河县土地局进行了地籍调查。1995年4月20日，广河县石油公司加油站领取了广河县人民政府颁发的广国用（土）7－34号《国有土地使用证》。1999年11月4日，国土资源部根据中国石油天然气集团公司中油办字（1999）第668号《关于确认重组改制中土地估价结果及土地资产处置方案的请示》，向该公司作出国土资函（1999）577号《关于中国石油天然气集团公司股份制改造土地估价结果确认和土地使用权处置的复函》，同意该公司所属企业使用的23个省（市、区）的国有划拨土地41926宗原国有划拨土地使用权作价授权该公司经营管理，并可将上述土地经营使用权租赁给拟组建的中国石油天然气股份有限公司，中国石油天然气股份有限公司成立后，按国家有关规定到土地行政主管部门办理土地登记。1999年12月28日，原甘肃省土地管理局给其下属各级土地管理局下发甘土籍字（1999）71号《关于对中国石油天然气股份有限公司土地登记工作有关问题的通知》，要求中国石油天然气股份有限公司在我省境内使用的国有土地，都要直接向省土地管理局申请登记，有关县、市、区已办理了土地登记，颁发了土地使用证的，当地土地管理部门要向省局提供一套地籍调查成果复制资料，即包括《地籍调查表》、宗地图、地籍、地籍图地登记审批表》、《土地归户卡》、《土地登记卡》等。后省政府依据广国用（土）7－34号《国有土地使用证》确认的土地权属，给用地单位换发了甘国用（2001）第809号国有土地使用证。2002年7月2日，国土资源部向中国石油天然气集团公司作出国土资函（2002）248号《关于中国石油天然气集团公司未上市销售重组项目土地资产处置的复函》，同意将资产重组涉及的原国有划拨土地3006宗授权该公司经营管理。取得上述授权经营土地使用权后，可作价投入中国石油天然气股份有限公司。2003年5月27日，中国石油天然气集团公司给集团公司销售企业管理办公室作出中油计字（2003）261号《关于中国石油天然气集团公司未上市销售企业重组土地使用权处置的通知》，将集团公司未上市销售企业重组涉及的国有土地3652宗连同1999年重组涉及的原销售企业的土地使用权一并作价投入给中国石油天然气股份有限公司。2003年6月24日，中国石油天然气股份有限公司炼油与销售分公司给各有关单位作出油炼销字（2003）111号《关于转发﹤关于中国石油天然气集团公司未上市销售企业重组土地使用权处置的通知﹥的通知》，要求及时办理重组作价投入股份公司土地的变更登记，统一变更到中国石油天然气股份有限公司大区或省、市公司名下。由此，省政府于2003年10月31日为临夏销售分公司颁发了甘国用（2003）第2247号《国有土地使用证》。一审认定上述事实的证据有：广河县商业局（85）广商字第22号《关于石油公司修建石油加油站征用土地的报告》，广河县人民政府广政发（1985）18号《关于征用土地的批复》，广河县石油公司给马福林等支付21000元支票存根，广河县石油公司加油站提交的《土地登记申请书》，广河县土地局的《地籍调查表》，广河县人民政府广国用（土）7－34号《国有土地使用证》，国土资源部国土资函（1999）577号《关于中国石油天然气集团公司股份制改造土地估价结果确认和土地使用权处置的复函》，原甘肃省土地管理局甘土籍字（1999）71号《关于对中国石油天然气股份有限公司土地登记工作有关问题的通知》，甘国用（2001）第809号《国有土地使用证》，国土资源部国土资函（2002）248号《关于中国石油天然气集团公司未上市销售重组项目土地资产处置的复函》，中国石油天然气集团公司中油计字（2003）261号《关于中国石油天然气集团公司未上市销售企业重组土地使用权处置的通知》，中国石油天然气股份有限公司炼油与销售分公司油炼销字（2003）111号《关于转发﹤关于中国石油天然气集团公司未上市销售企业重组土地使用权处置的通知﹥的通知》等证据。一审法院认为，原告马麻哈木、马福明、马牙古、马福海、马福林起诉时的诉讼请求为“请求人民法院依法撤销被告省政府给第三人临夏销售分公司颁发的甘国用（2003）第2247号《国有土地使用证》。”经审理，本案第三人使用的土地系自1985年8月30日广河县商业局向广河县人民政府提交《关于石油公司修建石油加油站征用土地的报告》、广河县人民政府作出《关于征用土地的批复》、广河县石油公司加油站向广河县土地登记机构提交《土地登记申请书》、广河县国土局进行地籍调查后，1995年4月20日广河县石油公司加油站领取了广河县人民政府颁发的广国用（土）7－34号《国有土地使用证》。2003年10月31日，省政府按照《关于中国石油天然气集团公司股份制改造土地估价结果确认和土地使用权处置的复函》、原甘肃省土地管理局《关于对中国石油天然气股份有限公司土地登记工作有关问题的通知》、国土资源部《关于中国石油天然气集团公司未上市销售重组项目土地资产处置的复函》，中国石油天然气集团公司《关于中国石油天然气集团公司未上市销售企业重组土地使用权处置的通知》、中国石油天然气股份有限公司炼油与销售分公司《关于转发﹤关于中国石油天然气集团公司未上市销售企业重组土地使用权处置的通知﹥的通知》内容精神，并依据广河县人民政府给广河县石油公司加油站颁发的广国用（土）7－34号《国有土地使用证》，为临夏销售分公司颁发了甘国用（2003）第2247号《国有土地使用证》。因省政府是依据广河县人民政府给广河县石油公司加油站颁发广国用（土）7－34号《国有土地使用证》而为临夏销售分公司颁发了甘国用（2003）第2247号《国有土地使用证》，广河县人民政府给广河县石油公司加油站颁发广国用（土）7－34号《国有土地使用证》的具体行政行为具有先定力和确定力，在该具体行政行为未经确认违法的情况下，原告马麻哈木、马福明、马牙古、马福海、马福林请求人民法院依法撤销被告省政府给第三人临夏销售分公司颁发的甘国用（2003）第2247号《国有土地使用证》，其诉讼请求缺乏法律依据。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决：驳回原告马麻哈木、马福明、马牙古、马福海、马福林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马麻哈木等5人负担。马哈麻木等5人不服一审判决，向本院上诉称：（1）一审判决部分事实认定不清，证据不足。1985年9月24日广河县石油公司支付21000元款项的事由是“整地款”，收到该笔款项的只有马福林，一审判决查明为马福林等，损害了其他上诉人的合法权益，且第三人没有按照广河县人民政府广政发（1985）18号《关于征用土地的批复》明确要求的按照法律规定与上诉人办理土地征用手续，签订土地征用协议。（2）第三人征用上诉人土地程序违法。第三人在征用土地过程中违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，未向相关部门报请批准，也没有办理农用地转为建设用地的相关手续，地方，地方政府也没有将相关事项向上诉人通知公告人作为土地承包权人也没有到当地土地管理部门办理征地补偿登记。因此第三人无正当理由占用上诉人的承包地，被上诉人向第三人颁发甘国用（2003）第2247号《国有土地使用证》时没有进行事实和法律程序方面的审核，违反法定程序，缺乏事实依据。二审请求撤销一审判决，依法改判。被上诉人省政府二审答辩称：一审判决认定事实清楚，程序合法，结果正确。（1）土地征用与土地登记是两个不同的行政行为，上诉人向法院提起诉讼的是土地登记行政行为。本案争议土地征收为国有的行政行为发生在1985年，即《中华人民共和国土地管理法》颁布之前，土地初始登记行为是广河县人民政府于1995年4月20日向第三人颁发的广国用（土）7－34号《国有土地使用证》，当时的颁证权限在县政府。1999年按照国土资源部的相关规定，将中央在甘单位的土地登记上收到省级政府，2001年省政府将县政府颁发的国有土地使用证进行了换发，2003年再次进行换发。因此，本案土地权属的确认主体是广河县人民政府。省政府2003年对本案土地进行登记的行为属于变更登记。（2）本案土地已于1985年征收为国有，且上诉人领取了21000元的征地补偿款，省政府在广河县人民政府对涉案土地初始登记的基础上，进行换发证件的行为，与上诉人无法律上的利害关系。二审请求驳回上诉，维持原判。原审第三人临夏石油公司二审述称：第三人使用的涉案土地是1985年经广河县人民政府同意批准征收为国有的土地，并且当时已向上诉人马福林支付了21000元的土地补偿款。领取补偿款的事实在广河县国土局2012年3月向上诉人进行调查时，上诉人5人都是承认的。省政府于2001年、2003年向第三人颁发国有土地使用证是在广河县人民政府1995年颁证的基础上换发的，1995年的土地登记行为是合法有效的，因此，此后的换发土地证的行为也是合法有效的。二审请求驳回上诉，维持原判。二审经公开开庭审理，各方当事人除向一审提交的证据外，均无新的证据向二审法庭提交。二审对一审认定事实的证据进行了甄别核实，查明的事实与一审一致。另查明，涉案的诉争土地共计3.5亩，位于广河县城关镇西关村，原为广河县城关镇西关村集体所有土地，分别由上诉人马麻哈木、马福明、马牙古、马福海、马福林承包经营。1985年8月30日，广河县商业局向广河县人民政府提交（85）广商字第22号《关于石油公司修建石油加油站征用土地的报告》，主要内容为：遵照国务院批转中国石油公司“关于进一步推行改革提高经济效益的方案的通知”和“省石油公司关于成品油体制改革会议”的精神，省州石油公司决定在我县修建一所石油加油站，款由省州石油公司拨付。为抓紧做好成品石油的计划分配供应工作，更好的为车辆用户服务，方便群众，计划征用城关镇西关四队社员责任田3.5亩（长63米，宽36.45米，南至兰郎公里水渠，西至西关村第四村民小组王瑜的承包地，北至西关村第五村民小组马尔个的承包地，东至西关村第四村民小组马得录的承包地）和城关镇薛家庄村社员责任田1亩，共计4.5亩，要求县政府批示与城关镇人民政府协商征用，费用由石油公司支付。1985年9月7日，广河县人民政府作出广政发（1985）18号《关于征用土地的批复》，批准同意将涉案土地予以征用，作为石油加油站建设用地。1993年12月1日，广河县土地管理局为广河县石油公司加油站填发了广国用（土）7－34号《国有土地使用证》，1995年4月20日，广河县石油公司领取广国用（土）7－34号《国有土地使用证》，2001年9月18日省政府向第三人颁发了甘国用（2001）第809号《国有土地使用证》、2003年10月31日颁发了甘国用（2003）第2247号《国有土地使用证》，三次土地登记除土地使用者名称不同外，地址、面积、土地用途均一致。二审中，上诉人马福林等对广河县人民政府1985年9月7日作出广政发（1985）18号《关于征用土地的批复》的真实性没有异议，但认为第三人没有按照法律规定签订土地征用协议；对从广河县石油公司领取了21000元的事实也没有异议，但认为属于“整地款”而不是“征地款”；上诉人马麻哈木、马福明、马牙古、马福海对2012年3月广河县国土资源局工作人员就涉案土地争议进行调查时，知道马福林领取21000元款项的调查笔录真实性表示认可。上诉人马福林等5人表示，在本案诉讼之前，对1985年广河县人民政府批准征用土地行为、1995年广河县人民政府向广河县石油公司颁发广国用（土）7-34号《国有土地使用证》的行政行为、2001年省政府向第三人颁发甘国用（2001）第809号《国有土地使用证》的行政行为均没有提起过诉讼。本院认为，本案被诉具体行政行为是省政府于2003年10月31日向临夏销售分公司颁发甘国用（2003）第2247号《国有土地使用证》的行为。根据1995年12月28日原国家土地管理局发布的《土地登记规则》第二条第三款的规定，土地登记分为土地初始登记和变更土地登记。初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定领域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利的设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址、地址和土地用途的变更登记登记等。本案诉争土地的使用权是广河县人民政府在批准土地征用的基础上，根据临夏销售分公司（原广河县石油公司）1993年8月24日的土地登记申请，于1993年12月1日通过土地登记审批确权给临夏销售分公司。省政府2003年10月31日为临夏销售分公司颁发甘国用（2003）第2247号《国有土地使用证》的行政行为，是根据国土资源部、中国石油天然气集团公司和中国石油天然气股份有限公司炼油与销售分公司有关土地资产处置和土地使用权登记的规定进行的变更登记，不是初始登记，该土地登记行为与上诉人尚无法律上的利害关系。马福林等5人未就对其权利义务产生实际影响的广河县人民政府1985年9月7日作出的《关于征用土地的批复》、1995年4月20日颁发的广国用（土）字第7-34号《国有土地使用证》提起诉讼的情况下，直接起诉省政府2003年10月31日作出的甘国用（2003）第2247号《国有土地使用证》的行政行为，不符合起诉条件。一审法院作出实体判决不当，应予纠正。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第（一）项规定，裁定如下：一、撤销兰州市中级人民法院（2013）兰法行初字第45号行政判决；二、驳回上诉人马福林等5人的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还上诉人马麻哈木、马福明、马牙古、马福海、马福林。本裁定为终审裁定。审 判 长  秦卫民审 判 员  冯 江代理审判员  姚振勇二〇一四年三月七日书 记 员  朵利民