安徽省宁国市人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖1881行初3号 原告：焦德滋，男，1950年6月20日出生，汉族，住安徽省宁国市。 被告：宁国市城市管理行政执法局，住所地安徽省宣城市宁国市迎宾路城管大楼，统一社会信用代码113417020032569337。 法定代表人：洪科，局长。 出庭应诉负责人：王永松，副局长。 委托诉讼代理人：蔡永翠，法规科科长。 委托诉讼代理人：徐晓华，安徽地益律师事务所律师。 原告焦德滋不服被告宁国市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）规划管理其他行政行为一案，于2019年1月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，被告收到后在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告焦德滋，被告市城管局的分管负责人王永松及委托诉讼代理人蔡永翠、徐晓华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告焦德滋向本院提出诉讼请求：依法撤销被告于2018年12月4日作出的《责令改正通知书》。事实和理由：原告系安徽省宁国市南山办事处双龙村包公组村民，原告一直在双龙村包公组该两处房屋居住生活，故原告对本人房屋的土地使用权、地上房屋及地上附着物均享有合法权益，依法应受到法律保护。2016年4月，原告被政府部门告知，原告的房屋需要被征收。由于征收单位在征收过程中存在大量违法违规行为，且提供的补偿标准没有法律依据，严重不合理，原告至今未与征收单位签订相关征收补偿协议，在补偿事宜尚未谈妥的情况下，征收单位人员多次对原告进行骚扰和胁迫，对原告的营业房屋进行破坏，并扬言如不签署协议将认定原告的住宅是违法建筑。2018年12月4日被告将《责令改正通知书》送达原告，认定原告合法住宅及地上附属物为违法建筑。该决定书违反法律、法规的相关规定，严重损害了原告的合法权益。具体理由如下：一、被告并非作出《责令改正通知书》的职能部门，主体不适格。被告适用《城乡规划法》认定原告的房屋为违法建筑，并要求原告自行拆除否则将实施强拆的行为属于超越职权的违法行政行为，依照相关法律规定，被告并无相应职权也无相应行政强制权。二、适用法律错误。原告40年前在宅基地建造住宅和生活，40年前国家尚未颁布《城乡规划法》且安徽省政府也未颁布《安徽省城乡规划条例》，原告没有任何违法事实和依据，当时的法律行政法规并未对集体土地上房屋规划许可、施工许可等在国有土地上建造房屋要求的前置条件作规定，根据法无明文规定即准许的法律原则，在集体土地上建造的住宅，无需单独办理规划许可证，原告的房屋不应被认定为违法建筑。三、严重违反法定程序。1、根据《行政处罚法》第29条规定，从房屋主体结构建成之日起2年后，就不能再对原告的建房行为作出违法评价，原告房屋主体结构在40年前已经建成，早已超过行政处罚时效。2、根据行政处罚法中的程序性规定，被告在作出《责令改正通知书》前没有履行上述法定程序，被告发出《责令改正通知书》等文件的时间均为2018年12月4日属于严重违反法定程序。3、被告作出的《责令改正通知书》认定原告一直居住生活的房屋为违法建筑并限期拆除，属于对原告权利产生巨大不利影响的行政行为，应告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。被告作出决定前并未告知原告该项权利。4、在作出《责令改正通知书》后被告依法应当书面告知原告不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，被告作出的决定书并未告知原告，属于严重程序违法。 被告市城管局辩称：原告诉请不能成立。一、“责令改正”属行政机关行政中的过程性行政行为，不是一个成熟的行政行为，起诉不属于法院受理范围，应予以驳回。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第六项，行政机关为行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院诉讼的受案范围。因为可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出最终行政行为前须进行相应的准备、论证等工作，这些工作不具最终性，仅是一个过程性行为。根据最高院江必新副院长等所著《行政诉讼法理论与实务》一书，对“责令改正”是这样判断的：1、如果行政法律法规仅规定了责令改正，应当视作是单独的成熟的或是终结性的行政处罚；2、如果行政法律法规规定在作出行政处罚时，“应当”责令改正的，则应将责令改正视为附属于行政处罚的从行政行为，不是独立的行政处罚。就本案而言，原告在城乡规划区范围内未经规划许可进行建设的行为，根据《城乡规划法》第六十四条（在作出处罚前）“责令停止、限期改正”的规定，但若行为人不停止、不改正，行政机关可再依《城乡规划法》第六十八条之规定，由违法建设所在地人民政府责成有关部门采取强制拆除措施。可见本案中“责令改正”其特征，一是法律规定在作出行政处罚前“应当”作出的责令改正的行政处罚的从行为；二是责令改正显然是行政行为的一个过程性行为，不是终结性的、成熟的行政行为；三是尽管责令改正具有救济性的特征，立法机关并不认为“责令改正”是行政处罚种类的一种。从以上根据司法解释的制定及行政诉讼理论的支持，本案中的“责令改正”是不可诉的行政行为。二、原告在城市规划区范围内未经规划许可进行建设，其行为违反法律规定，违法事实清楚、确实。无论是原《城市规划法》还是《城乡规划法》均规定了建设者的法定义务，即在规划区范围内建设房屋除有用地批准之外还应经规划许可，即“一书一证”制，持有一书一证进行建设才为合法。三、我局是依法行使城市规划管理相对集中处罚权的行政机关。根据《行政处罚法》第十六条之规定，我局2005年已经取得城市规划管理相对集中处罚权的授权，主体适格。四、本案中的责令改正虽是拟行政处罚前的一个附属行政行为，但制作及送达程序合法。案件来源系违法建筑所在地办事处移送交办；我局立案调查、勘验；我局将建筑物是否在规划区范围内、是否取得规划许可交由城乡规划部门确认其建筑物性质，在此基础上我局依法依职权作出本案责令改正通知、行政执法告知书及听证告知书且一并送达给原告，只是原告在送达回证上拒绝签字。综上我局认为：一、原告违法事实清楚、证据充分，责令改正的过程性行政行为程序合法，若此过程性行政行为可以起诉，原告的诉讼请求应予以驳回；二、若被告的诉责令改正不符合人民法院行政诉讼的受理范围，则该诉不可诉，请予以驳回起诉。 本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。根据相关法律规定，市城管局在对涉嫌违法建设进行查处过程中，应履行调查、责令限期改正、听取当事人的陈述和申辩、责令限期拆除等程序。本案中，被告所作出的《责令改正通知书》系作出行政处罚的前置程序中的一个环节，并不是对行为的最终处理，属于过程性行为，不具有可诉性。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告焦德滋的起诉。 本案受理费50元，退还原告焦德滋。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。 审判长  费成兴 审判员  施 璟 审判员  陈木三 二〇一九年五月五日 书记员  黄 兴 附本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： …… （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……