广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行终37号上诉人（原审第三人）莫冠华，曾用名莫文武，男，1952年7月14日出生，汉族，现住茂名市电白区*********。委托代理人郑严防，广东法申律师事务所律师。委托代理人卢太保，广东法申律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）博贺镇北面菜园一队。负责人温瑞其，队长。委托代理人梁通，广东鸿基律师事务所律师。原审被告茂名市电白区自然资源局。法定代表人李勇，局长。委托代理人蔡志明，茂名市电白区自然资源局工作人员。上诉人莫冠华因被上诉人博贺镇北面菜园一队（以下简称菜园一队）诉原审被告茂名市电白区自然资源局（以下简称电白自然局）土地登记行政纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初225号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，（一）关于菜园一队是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据博贺镇人民政府出具的“关于博贺镇北面菜园调查情况说明”，可证实菜园一队是由一部分居民提供自己的宅基地组建起来的集体组织，其队员代表以集体组织名义提起本案诉讼，符合法律规定。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第二十五条还进一步规定，提起行政诉讼的原告应当是符合该法规定的公民、法人或者其他组织，即必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，菜园一队认为电白自然局颁发电国用（2002）字第*号《国有土地使用证》的行政行为侵犯其合法权益，从各方提交的证据、现场勘验结果和庭审查明的事实来看，案涉土地位于菜园一队集体的土地包围之中，不排除电白自然局将菜园一队集体所有的土地发证给莫冠华，该发证行为与菜园一队应当具有法律上的利害关系。因此，菜园一队提起本案行政诉讼，具有原告诉讼主体的资格。（二）关于菜园一队的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”电白自然局及莫冠华主张2002年5月15日电白自然局依法对案涉土地情况进行《土地登记公告》，在没有任何人提异议的情况下，于2002年6月26日向莫冠华颁发了《国有土地使用证》，菜园一队直至2018年7月12日起诉撤销被诉发证行为已超过法定6个月的起诉期限。经查，电白自然局及莫冠华对菜园一队何时知道涉诉国有土地内容的时间无法举证证明。虽然电白自然局提交的证据材料有公告的相关内容，但该公告是存档复印件，且没有提供该公告具体张贴何处的相关证据。因此，电白自然局和莫冠华辩称菜园一队的起诉已超过起诉期限，缺乏事实依据，对该主张应不予采纳。（三）关于本案被诉行政行为是否合法的问题。综合全案实际情况看，电白自然局向莫冠华颁发电国用（2002）字第*号《国有土地使用证》过程中，未依照《土地登记规则》的规定对土地权属、使用事实等进行全面的核查，发证行为存在以下问题：1、案涉土地属划拨国有土地申请使用权设定登记情形。根据《土地登记规则》第二十三条第一款第（二）项规定：“其他项目使用划拨国有土地的，土地使用单位或者个人应当在接到县级以上人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记。”本案中，莫冠华在案件诉讼过程中诉称其一直享有案涉土地使用权，且1974年已在案涉土地上建有平房一间，但其在申请土地登记时未提交地上附着物证明。而电白自然局提交的土地权属证明则证明案涉土地是经博贺镇人民政府批准统一安排、统一规划给予莫冠华的住宅用地。权属证明并未附有关的批准用地文件，且博贺镇人民政府不是县级以上人民政府，不具有划拨国有土地使用权的职权。因此，在案涉土地明显缺乏土地权属来源证明的情况下，莫冠华所在的博贺镇新街居民委员会出具的证明，缺乏证明效力。电白自然局对案涉土地的土地权属来源未认真进行审核，该办证行为事实不清、证据不足。2、《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十五条第一款规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。从案卷证据看，土地登记申请书和地籍调查土地登记审批表均没有记载莫冠华申请土地登记的日期。电白县******委会出具土地权属证明的时间是2002年6月5日，电白自然局完成地籍调查的时间是2002年6月18日，审核批准登记的时间是2002年6月21日。而发出土地登记公告的时间是2002年5月15日，即公告在权属审核前发证，程序违法。综上所述，电白自然局向莫冠华颁发的电国用（2002）字第*号《国有土地使用证》，土地权属来源不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。菜园一队以电白自然局的发证行为损害了其集体利益为由，主张撤销被诉行政行为的理由成立，应当予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决撤销电白自然局颁发给莫冠华的电国用（2002）字第*号《国有土地使用证》。上诉人莫冠华不服原审判决，向本院上诉称：一、菜园一队不具有本案诉讼主体资格，其无权提起本案行政诉讼，一审判决认定菜园一队具有本案原告诉讼主体资格是错误的。首先，根据《最高人法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条的规定，其他组织必须是依照法律规定的程序和条件依法设立，具有一定的组织机构和生产经营场所以及能够独立支配的经费和财产。而菜园一队没有证据表明是依法设立的，茂名市电白区博贺镇人民政府出具的《关于博贺北面菜园调查情况说明》，仅是对菜园一队的历史沿革所作的说明，不是依法设立该机构的证明文件，且菜园一队也没有一定的组织机构、经营活动场所和独立支配的财产。故其不符合行政诉讼要求的原告必须是公民、法人或者其他组织的规定，应不具有本案原告诉讼主体资格。二、菜园一队与被诉行政行为没有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。首先，本案发证行为没有涉及菜园一队的相邻权或公平竞争权。其次，发证行为所涉的土地为国有土地，而菜园一队按照其自称的组织为农村集体经济组织，其不可能对国有土地享有所有权，也无法举证证明被诉发证行为侵犯其土地权益的事实。第三，菜园一队也不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条关于认定与行政行为有利害关系的六种情形，故菜园一队与本案发证行为没有利害关系，其无权提起本案行政诉讼，应依法裁定驳回菜园一队的起诉。三、本案被诉发证行为的事实清楚，证据充分，且程序合法，依法应予维持。原审判决认定发证行为程序违法，主要是两个理由，一是《土地登记申请书》和《地籍调查土地登记审批表》没有记载申请土地登记的日期；二是公告发布在前土地权属审核后。首先，关于《土地登记申请书》和《地籍调查土地登记审批表》没有申请土地登记日期的问题。因《土地登记申请书》本身就没有“申请日期”一栏可供填写，故该申请日期并非是必填的内容，上诉人没有注明申请日期并不违反程序规定；《地籍调查土地登记审批表》虽有“申请日期”栏，但该审批表并非为上诉人所填写，而是由发证机关填写，发证机关没有在该表填写申请日期，仅是小小的疏忽，而且从该表中的审查意见栏里，也可以查明上诉人申请土地登记的日期。原审判决据此认定发证行为程序违法缺乏法律依据。其次，关于公告发布在前土地权属审核后的问题。根据《土地登记规则》第六条和第十五条第一款的规定，认为符合登记要求的宗地应当予以公告，但没有规定必须在审核之后才能发布公告。原审判决认为公告在前权属审查在后属于登记程序违法，没有法律依据。事实上，电白自然局核发涉案土地证是严格按照《土地登记规则》的程序规定进行的，并不存在发证行为程序违法的事实。而且，上诉人于1974年就在涉案土地上建有平房一间，并一直在此居住使用。电白自然局依据该事实以及上诉人提供的《土地权属证明书》作出的发证行为，应属事实清楚，证据充分，且程序合法，依法应当予以维持。综上所述，原审法院认定事实和适用法律错误，判决撤销被诉发证行为不当。恳请二审法院依法改判，撤销茂名市茂南区人民法院作出的(2018)粤0902行初225号行政判决，裁定驳回菜园一队的起诉。被上诉人菜园一队答辩称：一、我队是依法成立，客观存在的集体经济组织，具有本案诉讼主体资格。我队成立于1958年，成立之初的成员有19人，每人各自拿出土改分得的土地入社。主要任务是种植蔬菜，以供应博贺镇居民生活所需。故我队是有人员和有相应财产并依法成立的集体组织。我队从成立至今未被任何部门宣布撤销或解散，现由博贺镇企业办代管。以上事实，由博贺镇政府出具的《关于博贺北面菜园调查情况说明》可以证实。因此，我队是合法存在的集体组织，具有本案诉讼主体资格。二、根据本案证据显示，上诉人现欲建房的土地处于我队集体土地包围之中，属我队的集体土地。电白自然局将我队的土地发证给上诉人使用，侵犯了我队的土地权益，故我队与该发证行为应当具有利害关系，依法应当具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。三、被诉发证行为的程序违法。首先，《土地登记申请书》和《地籍调查土地登记审批表》没有记载申请登记时间，无法证实是先申请后调查审批的顺序。其次，根据证据材料显示，国土局完成地籍调查的时间是2002年6月18日，审核批准登记的时间为2002年6月21日，而公告时间为同年5月15日，可见公告在前，调查审批在后，程序完全颠倒，故电白自然局核发涉案国有土地证的程序违法。在发证事实方面，从国土部门提交的证据来看，涉案土地上并无建有房屋，上诉人称其于1974年就在涉案土地上建有平房一间毫无事实根据。而且，国土局据以发证的主要依据是《土地权属证明书》。从该权属证明书的内容来看，未附有相关部门批准用地的原始资料，只有居民委员会出具的意见和盖章，而该居委会不能证明上诉人对涉案土地享有合法权属。故电白自然局的发证行为明显事实不清，证据不足。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确。上诉人请求撤销原审判决的理由不成立，恳请二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审判决。原审被告电白自然局没有提交书面答辩意见，其在庭审辩称：菜园一队没有经营活动场所，没有独立支配的财产和资金，既不是公民和法人，也不符合其他组织的法律特征，因此不具有诉讼主体资格。而且，涉案土地性质为国有土地，菜园一队既不是土地的所有权人，也不是实际使用人，更不是被诉行政行为的相对人，该发证行为没有损害其合法权益，故菜园一队与被诉发证行为没有法律上的利害关系，依法应当裁定驳回菜园一队的起诉。原审判决撤销我局所作的发证行为，应属认定事实不清，适用法律错误。恳请二审法院依法判决撤销原审判决，驳回菜园一队的起诉。经审理查明，案涉土地位于茂名市电白区（原电白县）*号，属国有土地。该地上已建有平房一间，占地168.3平方米，一直由莫冠华管理使用。2002年间莫冠华向原电白县国土资源局提交了土地登记申请，申请对其房屋所占的涉案土地办理《国有土地使用证》，并提交了土地登记申请书、土地权属证明、地籍调查表等材料。原电白县国土资源局经审查于2002年6月24日对莫冠华的土地登记申请准予注册登记，并向其颁发了电国用（2002）字第*号《国有土地使用证》。近年来，莫冠华因在涉案土地上拆旧建新与菜园一队发生土地权属纠纷，据此菜园一队才获知莫冠华已领取涉案土地的国有土地使用证。菜园一队不服该发证行为，于2018年7月12日向原审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销电白自然局核发给莫文武（即是莫冠华）的电国用（2002）字第*号《国有土地使用证》；2、案件受理费由电白自然局负担。另查明，菜园一队提起本案诉讼时，向原审法院提交了茂名市电白区博贺镇人民政府于2018年7月3日出具的《关于博贺镇北面菜园调查情况说明》，以作为其诉讼主体适格的证明材料。该说明书的主要内容为：博贺镇北面菜园一队成立于50年代，该队1958年起隶属博贺镇居民大队管理（后更名为博贺镇综合厂）后由博贺镇企业办代管。该队队员有余汝荣（已故）、李秀莲（已故）、叶祝平（已故）、邱玉英（已故）、孔美英、温瑞琪、范德献、林秀玉、黄秀民等，队长为温瑞琪。本院认为，本案是菜园一队不服电白自然局向莫冠华颁发电国用（2002）字第*号《国有土地使用证》提起的行政诉讼，而菜园一队是否具有诉讼主体资格及与被诉行政行为是否具有利害关系，是本案争议的主要焦点问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，提起行政诉讼的原告主体必须是该法规定的“公民、法人或者其他组织”，而“其他组织”主要是指依法成立，有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。其法律特征包括：第一，必须是依照法律规定的程序和条件成立，法律上予以认可的组织。第二，必须具有一定的组织机构和经营活动场所，有自己的负责人和一定的职能部门和工作人员。第三，应当有能够单独支配的、与其经营规模和业务活动的内容和范围相适应的财产。第四，不具有法人资格。而且，“其他组织”的范围还应当符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条关于“（一）依法登记领取营业执照的个人独资企业；（二）依法登记领取营业执照的合伙企业；（三）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（四）依法成立的社会团体的分支机构、代表机构；（五）依法设立并领取营业执照的法人的分支机构；（六）依法设立并领取营业执照的商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构；（七）经依法登记领取营业执照的乡镇企业、街道企业；（八）其他符合本条规定条件的组织”的规定。本案中，菜园一队没有证据证明是合法成立并被法律认可的组织，也没有证据证明其有能够单独支配的财产和相关组织机构或职能部门，其所提交的茂名市电白区博贺镇人民政府于2018年7月3日出具的《关于博贺镇北面菜园调查情况说明》，仅是关于菜园一队历史沿革的情况说明，不是该队依法设立的相关文件和登记证书。况且，从该情况说明书的内容来看，菜园一队经过历史的变迁后已并入博贺镇综合厂，不再保留有菜园一队这一组织。因此，菜园一队不符合行政诉讼中“其他组织”的法律特征，也不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条规定的“其他组织”的范围，应不具有本案诉讼主体资格，其起诉不符合法定条件，应裁定驳回菜园一队的起诉。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”依据该规定，提起行政诉讼的主体应当是其合法权益受到被诉行政行为的影响，且必须是通过行政诉讼予以保护的公民、法人或者其他组织。本案中，涉案土地在登记发证给莫冠华之前已属国有土地，并由莫冠华长期管理使用，而菜园一队既没有该地的权属证书，也不是该地的相邻人，更不是该地的合法实际使用人，其没有证据证明与被诉发证行为存在法律上的利害关系，根据上述法律的规定，菜园一队应不具有提起本案诉讼的原告主体资格，对其起诉应当予以驳回。原审判决认定菜园一队具有本案原告主体资格，应属认定事实和适用法律错误，对此本院予以纠正。菜园一队诉称，涉案土地位于其集体土地的包围之中，属其集体所有的土地。经审查，菜园一队主张涉案土地属其集体所有仅是其单方面的主观陈述，并无任何有效的证据予以证明，而且涉案土地周围的土地已由其他人建有房屋并已领取了国有土地使用证，故菜园一队主张涉案土地属其集体所有，缺乏事实根据，对其主张本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，本院应予撤销；上诉人上诉理由成立，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初225号行政判决；二、驳回原审原告博贺镇北面菜园一队的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  张国平审判员  封桢莉审判员  黄志平二〇一九年五月八日书记员  吴嘉怡速录员  车嘉贤