广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终281号上诉人（原审原告）佛山市南海区******富心股份合作经济社，住所地佛山市南海区。负责人陈庆昌，社长。委托代理人赵华，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。委托代理人蒙晓清，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区狮山镇人民政府，住所地佛山市南海区。法定代表人黄伟明，镇长。委托代理人李嘉鹏，该府工作人员。委托代理人徐凤霞，广东骏和律师事务所律师。上诉人佛山市南海区******富心股份合作经济社（以下简称富心经济社）因与被上诉人佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称狮山镇政府）不履行法定职责一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1035号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：案外人陈汝强于2014年11月25日向狮山镇政府提出行政处理申请，请求确认其具有富心经济社的集体经济组织成员和股东资格。狮山镇政府于2014年12月18日对陈汝强的申请作出狮府行决〔2014〕453号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），决定确认陈汝强具有富心经济社成员身份，自该决定作出之日起享有成员同等待遇。富心经济社不服，向广东省佛山市南海区人民法院（以下简称南海法院）提起诉讼，请求：1.撤销狮山镇政府作出的《行政处理决定书》；2.确认陈汝强不具有富心经济社集体经济组织成员身份，不享有成员同等待遇；3.狮山镇政府承担本案全部诉讼费用。经审理，南海法院于2015年7月2日作出（2015）佛南法行初字第133号《行政判决书》，认定了陈汝强于1997年考进广东工业大学读书，并于2001年12月4日将户口迁回佛山市南海区*******的事实，判决驳回富心经济社的诉讼请求。富心经济社不服，向广东省佛山市中级人民法院（以下简称佛山中院）提起上诉。佛山中院于2015年10月26日作出（2015）佛中法行终字第392号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。该判决在查明事实部分还补充认定了陈汝强于2001年迁回富心经济社处时户口性质为非农业户口的事实。富心经济社对上述判决仍不服，向广东省高级人民法院申请再审。广东省高级人民法院于2017年1月5日作出（2016）粤行申995号行政裁定，裁定驳回富心经济社的再审申请。2018年6月，富心经济社向狮山镇政府递交《请求改正原行政行为申请书》，请求狮山镇政府改正原行政行为，包括：1.撤销《行政处理决定书》；2.确认陈汝强不具有富心经济社成员身份、不享受同等待遇。狮山镇政府于2018年7月12日作出《关于提出改正原行政行为申请的答复》（以下简称《答复》），认为富心经济社的申请实质为请求狮山镇政府重开行政程序，对此前的《行政处理决定书》提起申诉的重复处理行为，关于陈汝强是否具有富心经济社的成员身份和成员待遇问题，《行政处理决定书》已作出处理，决定确认陈汝强具有富心经济社集体经济组织成员身份，自2014年12月18日起享有成员同等待遇，并且该决定书受法院生效裁判文书羁束，已经发生法律效力，在《行政处理决定书》合法有效，且作为该决定书根据的事实或法律状态并未发生变化的情况下，富心经济社针对该决定书提出的申诉请求，无事实和法律依据，狮山镇政府依法不予受理。富心经济社认为狮山镇政府行政不作为，向法院提起行政诉讼。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（四）项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，关于陈汝强享有富心经济社成员资格的问题，狮山镇政府已作出《行政处理决定书》予以确认。《行政处理决定书》的合法性，亦已为法院生效判决所羁束。富心经济社若有新的证据证明法院的判决有误，可通过审判监督程序解决。但富心经济社在没有新的事实发生的情况下，向狮山镇政府申请改正《行政处理决定书》，实质是对《行政处理决定书》不服，在穷尽司法救济途径仍未达到其诉讼目的的情况下，再以申请更正《行政处理决定书》的方式，转变为请求狮山镇政府履行法定职责，因此，狮山镇政府对富心经济社的申请作出的《关于提出改正原行政行为申请的答复》，属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，富心经济社对狮山镇政府的处理不服，向法院提起履行法定职责之诉，根据上述规定，不属于行政诉讼的受案范围。另外，因《中华人民共和国行政诉讼法》只是规定公民、法人或者其他组织在针对行政机关作出的行政行为起诉时才可以一并请求对该行政行为所依据的规范性文件进行审查，并没有规定在提起不作为之诉时可以一并要求审查规范性文件。因此，富心经济社在本案中要求对南办发〔2008〕59号《中共佛山市南海区委办公室佛山市南海区人民政府办公室关于印发〈佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法〉的通知》（以下简称南办发〔2008〕59号文）（第二条第5项、第六条第1项等）的合法性一并进行司法审查不符合履行职责之诉的法定起诉条件，也不属于行政诉讼的受案范围。综上，对富心经济社的起诉应不予受理，鉴于本案已受理，应裁定驳回富心经济社的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回富心经济社的起诉。案件受理费不予收取。上诉人富心经济社上诉称，原审法院认定事实及适用法律、法规严重错误。一、《答复》是上诉人提起本案诉讼的证据，而非起诉对象或诉讼标的。《答复》作为上诉人提起本案诉讼的证据之一，用以证明被上诉人本身已通过否定性决定拒绝履行法定职责，上诉人对此有权在收到《答复》后即时提起不履行法定职责之诉。二、原审裁定以“没有新的事实发生”为由裁定驳回上诉人的起诉没有法律依据，且剥夺当事人的基本诉讼权利。依据（2013）行提字第7号、（2018）最高法行再字第7号、（2017）最高法行申2290号、（2018）最高法行申297号等行政裁判文书中阐明的裁判主旨，基于行政行为合法性的要求和判断，当有新的证据表明原行政行为作出时所依据的事实与客观事实不符，且该行为继续存在可能侵害行政相对人或利害关系人的合法权益的，行政机关对原行政行为负有改正的义务及法定职责；行政机关拒绝改正的，人民法院可依据行政诉讼法第七十二条的规定，判决行政机关履行改正义务。据此，当事人提起履行法定职责之诉要求行政机关履行纠正义务的前提，是有新的证据可以证明原行政行为作出时所依据的事实与客观不符，而非原审裁定所称的“新的事实发生”。原审法院人为限缩上诉人提起履行法定职责之诉的前提条件、范围及事实，剥夺当事人提起诉讼及进行辩论等基本诉讼权利，明显错误。三、本案的新、旧证据可高度互相印证，证明陈汝强并非在上诉人处入户，被上诉人狮山镇政府的原行政行为认定事实明显错误且严重侵害上诉人合法权益，被上诉人对此负有及时进行纠正的义务和法定职责。首先，根据南府[1998]24号文第“四”“（二）”“2”规定，陈汝强在大学毕业后需入户上诉人处的，应当向上诉人提出申请并得到同意和接受，而本案中并没有任何证据证明陈汝强提出过申请并取得上诉人同意和接受。其次，根据陈汝强向公安机关申请入户时的前后两次审批意见可知，其本人并没有以农业户口入户的主管意愿。且依据《户口迁移证介绍书存根》，陈汝强入户时迁入的是联星村，并不是上诉人处；联星村委制作的《富心村户口册》，陈汝强一家户口至今不在上诉人的户口册内。最后，没有任何证据证明陈汝强在上诉人处享有相应权利并履行相应义务，陈汝强依法不能取得上诉人的成员资格。四、原审法院认为上诉人只能通过审判监督程序对原驳回诉讼请求的行政撤销判决寻求救济，适用法律错误。最高人民法院在对行政诉讼法第六十九条规定的理解与适用意见中明确指出，对于驳回诉讼请求判决，“把握这个概念需要注意以下几点：……（2）驳回诉讼请求判决是针对原告的诉讼请求和诉讼理由作出的判定，而非针对被诉行政行为作出的判决”；“驳回诉讼请求判决作出后，行政机关根据行政管理的需要可以对原行政行为依法进行变更”。上述理解与适用意见，与（2013）行提字第7号、（2018）最高法行再字第7号、（2017）最高法行申2290号、（2018）最高法行申297号等行政裁判文书中阐明的裁判主旨高度一致。五、原审认为上诉人无权在本案中对案涉行政行为所依据的规范性文件一并申请审查，适用法律错误。根据行政诉讼法第五十三条规定，结合第十二条、第七十二条规定可知，该第五十三条规定所指的“行政行为”既包括行政作为，也包括行政不作为。综上，请求二审法院：1.依法撤销原审裁定；2.指令原审法院对本案继续审理。被上诉人狮山镇政府辩称：对案涉的《行政处理决定书》确认陈汝强具有上诉人富心经济社集体经济组织成员资格的行政行为合法性，上诉人早已于2015年提起行政诉讼，且该行政诉讼也经南海法院、佛山中院审结并作出生效判决驳回原告诉讼请求，后上诉人向广东省高级人民法院提起再审申请被驳回。即《行政处理决定书》为生效判决所羁束，其据以作出的事实和法律状态并未发生任何变化。上诉人提出的撤销该《行政处理决定书》，并确认陈汝强不具有上诉人集体经济组织成员身份、不享受成员同等待遇，属前述的重复处理行为，故被上诉人出具《答复》作出不予受理回复，属《最高人民法院关于适用的解释》第一条第四款关于行政案件受案范围的规定中不可诉的行为，一审法院裁定驳回上诉人起诉是认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据。恳请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的焦点在于上诉人富心经济社提起的诉讼是否符合法定的起诉条件。本案中，上诉人针对被上诉人狮山镇政府对其提出改正《行政处理决定书》的申请而作出《答复》拒绝变更原行政处理决定的行为，提起不履行法定职责之诉。经查，根据生效的（2015）佛南法行初字第133号行政判决和（2015）佛中法行终字第392号行政判决，认定《行政处理决定书》确认陈汝强具有上诉人农村集体经济组织成员资格并享有成员同等待遇正确，予以维持。上诉人对上述判决仍不服提起再审申请，后经广东省高级人民法院作出驳回再审申请的裁定。由此可知，《行政处理决定书》系已经人民法院生效裁判确认，其效力已为生效判决羁束。上诉人在既非基于新的事实状态和法律变更，也无提出新证据的情形下，再次就《行政处理决定书》向被上诉人提出处理请求，实质是要求重开行政程序，对已发生法律效力的行政行为提起申诉的重复处理行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（四）项“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”的规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”行政诉讼中对规范性文件的审查需符合附带性原则，并非对规范性文件的合法性作单独判定。同时，人民法院对规范性文件的审查是为了确认诉争行政行为的直接依据是否合法进而确认行政行为的合法性，即只有直接作为被诉行政行为依据的规范性文件才可能成为人民法院的审查对象。如前所述，本案被诉的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，且不是以南办发〔2008〕59号文作为直接依据，故上诉人一并提起要求对南办发〔2008〕59号文的合法性审查也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，上诉人的上诉主张存在对法律适用的错误理解，本院不予支持。至于其他涉及《行政处理决定书》实体合法性问题的上诉主张，因本案不属于行政诉讼的受案范围，本院对此不作审查。被上诉人以《答复》形式明确拒绝对案涉的已合法有效的行政行为作出变更的行为，实际上并没有对上诉人产生新的权利义务的影响。上诉人通过本案诉讼所要达到的终极目的与直接要求撤销或变更原行政行为并无不同，实质是利用所谓不作为之诉对原行政行为重复诉讼。原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审诉讼费50元不予收取。本裁定为终审裁定。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇一九年五月十六日法官助理  王璐璐书 记 员  黄晓琳