广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终659号 上诉人（一审原告）河池市宜州区刘三姐镇龙元村龙元第一村民小组。 诉讼代表人覃先福，组长。 上诉人（一审原告）河池市宜州区刘三姐镇龙元村龙元第二村民小组。 诉讼代表人韦美荣，组长。 二上诉人共同委托代理人吴磊，广西正营律师事务所律师。 二上诉人共同委托代理人覃仕恒，广西正营律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）河池市宜州区人民政府，住所地：河池市宜州区庆远镇金宜大道**。 法定代表人梁宁，区长。 委托代理人韦克尤，河池市宜州区调处办工作人员。 委托代理人潘惠忠，河池市宜州区调处办工作人员。 被上诉人（一审被告）河池市人民政府，住，住所地：河池市金城江区百旺路**/div> 法定代表人唐云舒，市长。 委托代理人邹庆梅，河池市司法局工作人员。 一审第三人河池市宜州区刘三姐镇三合社区大石居民小组。 诉讼代表人毛文猛，组长。 一审第三人河池市宜州区刘三姐镇三合社区龙兴居民小组。 诉讼代表人毛文福，组长。 委托代理人毛文林，男，1974年3月1日出生，壮族，住河池市宜州区。 一审第三人韦作强，男，1965年4月5日出生，壮族，住河池市宜州区。 一审第三人韦小春，男，1966年9月20日出生，瑶族，住河池市宜州区。 一审第三人卢景辉，男，1966年1月15日出生，仫佬族，住河池市宜州区。 上诉人河池市宜州区刘三姐镇龙元村龙元第一、二村民小组（以下简称龙元1、2组）因其诉河池市宜州区人民政府（以下简称宜州区政府）、河池市人民政府（以下简称河池市政府）及一审第三人河池市宜州区刘三姐镇三合社区大石居民小组（以下简称大石小组）、河池市宜州区刘三姐镇三合社区龙兴居民小组（以下简称龙兴小组）、韦作强、韦小春、卢景辉土地行政裁决及行政复议一案，不服河池市中级人民法院作出的（2018）桂12行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，经阅卷、询问当事人，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 宜州区政府作出的宜政发〔2017〕20号《河池市宜州区人民政府关于刘××社区××居民小组龙××居民小组与龙××村民小组大石洞林地权属争议的处理决定》（以下简称20号处理决定）认定：争议地自中华人民共和国成立以来虽未经政府确权，但长期以来均由农民集体经营管护，应为集体所有土地。大石小组、龙兴小组长期经营管护争议地，权属确认大石小组、龙兴小组集体所有。龙元1、2组提供的证据原宜山县行政区域地图，图上无地形地貌特征，无法比对争议地在该图中的位置，无法证实争议地权属归己，所主张的理由不成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十六条第一款、第二款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（二）项的规定，决定争议地为大石小组、龙兴小组集体所有，由大石小组、龙兴小组共同管理使用。 河池市政府作出的河政复决字〔2018〕42号《行政复议决定书》（以下简称42号复议决定）认为：争议地在土改、合作化、四固定等各个历史时期未经政府确权。大石小组、龙兴小组长期经营管护争议地，对争议地具有长期管护的事实。龙元1、2组提供原宜山县行政区域地图主张争议地权属归其所有，但该图无地形地貌特征，无法比对争议地在该图中的位置，不能证明其权属主张。宜州区政府根据争议地现实管护情况确定争议地权属，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维护。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持宜州区政府作出的20号处理决定。 河池市中级人民法院一审查明，争议地称为大石洞（亦称片洞），位于岔罗××西面，面积约352亩，四至范围：东南面由338.7高程东南侧冲沟与原小路交点起沿岭脊上至338.7高程，转向西沿岭背至274.5高程顶，再向西沿岭脊向331.3高程东面冲沟中心拉直线，再向西直上331.3高程顶，再转向北经坳口直上402.5高程顶，再转向东沿山脊线至390.6高程东面岭顶东处，再折转向南下到冲沟顶部，再沿冲沟下至起点闭合。争议地内的林木权属无争议，争议地南面岭脚处有大石小组的常耕地约20亩。在解放前和解放后，大石、龙兴小组在争议地内放牧，在平缓处种植农作物，一直经营管护至今。二十世纪八十年代初实行农村联产承包责任制前，大石、龙兴小组在争议地的岭坡上种植杉树和马尾松，在二十世纪八十年代已砍伐。1982年12月22日龙元二、三队取得《宜山县国营、集体山（林）使用证》，记载龙元二、三队“牧场与上下队、中团队共”，面积420亩，四至范围：东至洞凹坳铁路涵洞口倒水北为界，西至上下队界为界，南至后山顶倒水为界，北至罗城县牧场大岭倒水为界。1982年后龙元一、二、三、四队划分为龙元1、2组。2003年龙元1、2组开始到争议地内放牧，因耕牛多次破坏大石、龙兴小组的农作物，2004年6月24日大石小组将龙元1、2组的十多头耕牛牵回大石小组。后经原三合乡人民政府和原三合乡派出所处理，2004年6月25日大石小组将耕牛还给龙元1、2组，之后双方当事人均要求政府确权定界。原三合乡人民政府于2004年10月15日作出《关于三合乡三合社区大石屯、龙骨屯与龙元村龙元屯山界纠纷的处理意见》（以下简称《处理意见》），明确经向山界林权证经办人卢华新及现场勘查，龙元屯二、三队提供的山界林权证中所述的“东至洞凹坳铁路涵洞口倒水北为界”中的铁路洞口应指进入片洞小路（铁路至片洞）路口处的铁路涵洞口，此条界线即为龙元屯南面后山顶沿片洞北面山顶划至洞凹坳铁路涵洞，并附有界限图。2008年11月28日，大石、龙兴小组将争议地内的岭坡发包给韦作强、韦小春、卢景辉，其中农户种植有农作物和林木的土地不在承包范围内。2009年初韦作强、韦小春、卢景辉开发挖坎后准备种植巨尾桉时，引发争议地权属纠纷。宜州区政府调解未果后，于2017年12月12日作出20号处理决定。龙元1、2组不服，向河池市政府申请行政复议。河池市政府于2018年6月1日作出42号复议决定，维持宜州区政府作出的20号处理决定。龙元1、2组仍不服，提起本案行政诉讼，请求撤销20号处理决定、42号复议决定，判令宜州区政府就本案林地纠纷重新作出行政行为。 河池市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。宜州区政府作为县级人民政府，对辖区内单位之间发生的林地林木权属争议有权作出处理决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，河池市政府作为宜州区政府的上一级地方人民政府，具有行政复议的法定职权。本案中，双方当事人均未能提供充分的证据证明争议地在土改、合作化、四固定等历史时期经政府确定过权属。在宜州区政府确权阶段政府工作人员多次要求龙元1、2组提供《宜山县国营、集体山（林）使用证》，龙元1、2组均无正当理由拒绝提供。龙元1、2组诉称已经在政府处理期间提供并以此主张权属的理由与事实不符，不予采信。龙元1、2组起诉时提供该证并在庭审时进行了指认，龙元1、2组所指认的四至范围面积远远大于420亩，且结合2004年原三合乡人民政府处理意见的附图所确认的界限看，龙元1、2组的《宜山县国营、集体山（林）使用证》不包含本案争议地。大石、龙兴小组在争议地内有长期经营管护的事实，龙元1、2组在争议地内没有长期经营管护的事实，宜州区政府根据争议地的经营管护事实将争议地确权归大石、龙兴小组集体所有，所作的处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。河池市政府复议维持20号处理决定，所作的42号复议决定亦证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。宜州区政府在2014年8月28日组织对本案争议地及周边其他争议地块（另案）进行现场勘查，宜州区刘三姐镇三合社区龙骨居民小组与龙元1、2组争议的地块不是本案争议地，本案不存在遗漏当事人的问题。同时，大石小组认可龙兴小组与其共同拥有争议地所有权，本案不存在错列当事人的问题。龙元1、2组的诉讼请求不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回龙元1、2组诉讼请求。 上诉人龙元1、2组上诉称：一、20号处理决定前后表述矛盾，42号复议决定认定事实错误，将争议地确权给大石小组和龙兴小组集体所有证据不足。1、20号处理决定第三页倒数第一至三行在案件调查事实中认定了龙元1、2组在2004原三合乡人民政府处理过程中提供了二、三队的山界林权证，后文又认定龙元1、2组至本案终结未提供其持有的山界林权证，事实认定相互矛盾。2、调处过程中，龙元1、2组已经依法向宜州区政府提供原宜山县人民政府于1982年12月22日颁发的《宜山县国营、集体山（林）使用证》，以证明争议地已经发证给龙元1、2组。在复议阶段，龙元1、2组再次提供该证据，但两级政府没有对该山界林权证的四至范围进行现场勘察核界，也没有对该项证据进行评判，直接将争议地确定给大石小组和龙兴小组共同管理使用，属认定事实错误，证据不足。3、42号复议决定认定“《处理意见》将现争议地处理给大石小组、龙兴小组”，而《处理意见》与20号处理决定认定的事实和列明的当事人不同，《处理意见》中没有龙兴小组，也没有将争议地确定给龙兴小组。42号复议决定认定事实错误，依法应当撤销。二、20号处理决定和42号复议决定程序违法。在调处和复议期间，宜州区政府和河池市政府都没有对龙元1、2组提供的山界林权证的四至范围进行现场勘查和复核，没有制作现场勘查笔录和调查笔录以查明争议地是否在处理纠纷的范围内，也没有对该山界林权证作为证据的性质进行评判，属程序违法。三、20号处理决定遗漏当事人龙骨居民小组，龙兴小组不是本案适格当事人，本案争议地与龙兴小组无关。1、本案争议地在2004年6月已有纠纷，2004年10月15日原三合乡人民政府作出的《处理意见》列明的纠纷当事人是龙元1、2组和大石屯、龙骨屯，没有龙兴小组，龙兴小组与争议地无关联。2、本次纠纷是在2004年6月发生的纠纷基础上继而发生，《处理意见》（未确权）将争议地处理给大石小组和龙骨屯，而20号处理决定将本案争议地确定给大石小组和龙兴小组，该行政行为是否对龙骨村民小组的权利造成侵害没有查明，故应将龙骨村民小组列为本案的当事人予以查明，否则遗漏案件当事人。3、宜州区政府认定“大石小组与龙兴小组原为一个自然屯，搬迁后分为两个自然屯，其山岭还是共同使用”没有证据证实，大石小组与龙兴小组在申请调处时称“分开时只分田地，没有分岭，大石洞长期以来都是大石和龙兴所有”的说法荒谬，广西分田到户是在1980年之后，而上诉人提供的原宜山县行政区域图是1962年印制，可以看出该图上龙兴小组为独立的自然屯。宜州区政府未查明就将龙兴小组列为案件当事人错误。综上所述，请求：撤销一审判决，撤销20号处理决定和42号复议决定；判令宜州区政府就本案林地纠纷重新作出行政行为。 被上诉人宜州区政府答辩称，一、关于龙元1、2组认为20号处理决定前后表述矛盾和将争议地确定给大石小组和龙证据不足的问题。1、调处过程中，曾要求龙元1、2组提供原三合乡人民政府《处理意见》中提到的龙元二、三队的山界林权证，但龙元1、2组至处理终结均未提供；2、20号处理决定第三页倒数7至1行是陈述2004年调处过程中龙元1、2组向原三合乡人民政府提供山界林权证的事实，龙元1、2组没有理解20号处理决定。3、宜州区政府从《处理意见》的文书中判定龙元1、2组持有山界林权证，由于原三合乡人民政府已撤销多年，宜州区政府无法查找到龙元1、2组向原三合乡人民政府提交的山界林权证，因而要求龙元1、2组提供，但龙元1、2组至本案终结未提供。4、宜州区政府作出20号处理决定后，在龙元村民小组与龙骨居民小组的土地纠纷案复议过程中，龙元1、2组向河池市政府提交的证据中见到龙元二、三队的《宜山县国营集体山（林）使用证》。从该证填写的经营面积地名及四至范围并结合《处理意见》来看，本案争议地不在该证所描述的范围内，一审判决认定争议地不在该证所描述的范围内符合客观事实。二、大石小组和龙兴小组有对争议地长期管护使用的事实。管理使用包括放牧、农村实行联产承包责任制（20世纪80年代初）前，在争议地的岭坡上种植杉树和马尾松（20世纪80年代大石小组、龙兴农户已砍伐），在平缓处种植农作物，并一直经营管护至今。争议地不是龙元1、2组的习惯放牧场，2003年龙元1、2组才开始在争议地内放牧，因其耕牛在争议地内多次破坏大石小组、龙兴小组的农作物，2004年6月24日，大石小组将龙元1、2组放在争议地内的十多头耕牛牵回到大石小组住地，后由原三合乡人民政府和原三合乡派出所处理。原三合乡人民政府作出了本案争议地权属不是龙元的处理意见后，龙元1、2组不再在争议地内放牧，也未向原宜州市人民政府或职能部门提出异议。三、关于龙兴小组是否为本案适格的当事人问题。1、龙兴小组认为其与大石小组共同拥有争议地权属，大石小组认可龙兴小组与其共同拥有争议地权属，因而龙兴小组与大石小组共同主张争议地权属，宜州区政府将龙兴小组与大石小组列为共同一方当事人并无不妥。2、龙骨小组不主张本案争议地权属，因而不存在遗漏龙骨小组为本案当事人的问题。综上所述，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。 被上诉人河池市政府答辩称，42号复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。 一审第三人大石小组、龙兴小组同意宜州区政府、河池市政府的答辩意见，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。 一审第三人韦作强、韦小春、卢景辉没有提交书面陈述意见。 经审查，20号处理决定、42号复议决定是本案审查的对象，一审判决将20号处理决定、42号复议决定作为证据进行审查不当，对此应予以纠正。对于龙元1、2组提供的证据《宜山县国营、集体山（林）使用证》、宜山县行政区域图，宜州区政府、河池市政府及大石小组、龙兴小组均提出异议，均认为《宜山县国营、集体山（林）使用证》没有表述四至范围且没有具体连接，无法确认范围；宜山县行政区域图（1962年12月17日）不能证明争议地属于龙元1、2组的行政界线，不能证明权属问题。经审查，《宜山县国营、集体山（林）使用证》记载的四至范围与争议地不符，且没有相应地形图或其他合法有效证据予以印证，结合2004年原三合乡人民政府《处理意见》的附图所确认的界限和本案争议地地形地貌进行分析，《宜山县国营、集体山（林）使用证》不包含本案争议地，《宜山县国营、集体山（林）使用证》与本案争议地不具有关联性；宜山县行政区域图不属于权属凭证，亦与本案争议地的确权无关联性，《宜山县国营、集体山（林）使用证》、宜山县行政区域图均不作为本案认定事实的依据。一审判决认定“《宜山县国营、集体山（林）使用证》不包含本案争议地”正确，但在证据分析中认定龙元1、2组“提供第1至3项证据的真实性、合法性、关系性予以确认，可以作为本案认定案件事实的依据”不当，本院予以纠正。据此，本院确认一审判决认定的其他证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，2014年宜州区调处办组织龙元小组、龙兴小组、大石小组、龙骨村民小组、田底村民小组、孔村村民小组对争议岭地进行补充勘查，并制作了补充勘查图，其中载明：一、龙骨村民小组与龙元村民小组争议范围详见2009年4月15日勘查图中的1号地。二、大石小组、龙兴小组与龙元村民小组争议范围详见2009年4月15日勘查图中的2号地（即本案争议地）。三、田底、孔村村民小组与龙元村民小组争议范围详见2009年4月15日勘查图中3号地。四、上述争议范围内林木权属无争议，2号地范围内有大石小组常耕地约20亩，编号为4号，争议1、2、3号范围内没有龙元村民小组的常耕地和开荒地。 再查明，原三合乡人民政府经核实调查龙元屯二、三队山界林权证经办人卢华新，及现场勘查，作出《处理意见》认为：龙元屯二、三队山界林权证所述“东至洞凹坳铁路洞口倒水北为界”中的铁路洞口应指进入片洞小路（铁路至片洞）路口处的铁路涵洞口，此条界线即为龙元屯南面后山顶沿片洞北面山顶划至洞凹坳铁路涵洞。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，单位之间土地所有权和使用权的争议，由县级以上人民政府处理。《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。本案中，争议各方均未能提供土改、合作化、“四固定”、林业“三定”及落实生产责任制等各个历史时期合法有效的权属凭证证明争议地的权属。宜州区政府依职权进行调查，明确了争议地的范围，查明大石小组、龙兴小组长期经营管理争议地，龙元1、2组没有经营管理过争议地。没有任何证据证实宜州区政府依职权调查的材料违反法律规定，宜州区政府根据所查明的事实，依据有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，依法行使裁量权，作出20号处理决定将争执地确定给大石小组、龙兴小组集体所有，有事实和法律依据，河池市政府作出42号复议决定维持宜州区政府20号处理决定并无不当。至于龙元1、2组提出20号处理决定遗漏、错列当事人问题，经查，本案土地权属争议，依法应由宜州区政府处理，原三合乡人民政府作出的《处理意见》仅是为了促进争执各方和解而提出的意见；宜州区调处办组织各方对争议岭地进行补充勘查时，已明确本案双方当事人争议的土地范围，本案争议地，除本案当事人主张权属外，无其他当事人主张权属；大石小组、龙兴小组均认可共同拥有涉案争议地权属；宜州区刘三姐镇三合社区龙骨居民小组与龙元1、2组争议的地块与本案争议地不同，龙元1、2组与龙骨屯的纠纷已另案处理。一审判决认定“本案不存在遗漏当事人的问题”正确，本院予以确认。对于龙元1、2组提出20号处理决定前后表述矛盾的问题，经查，属于龙元1、2组对20号处理决定复述《处理意见》内容的错误理解。综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确。龙元1、2组上诉理由不成立，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人河池市宜州区刘三姐镇龙元村龙元第一、二村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一九年五月十四日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青