黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行申134号再审申请人（一审原告、二审上诉人）萝北县团结镇龙兴村村民委员会，住所地鹤岗市萝北县团结镇。负责人郑宝，该村村民委员会主任。委托代理人郑清河，男，72岁，汉族，鹤岗市萝北县发改委退休干部，现住萝北县。委托代理人蔡本柱，男，65岁，汉族，鹤岗市人民政府退休干部，现住鹤岗市向阳区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）萝北县自然资源局（原萝北县国土资源局），住所地鹤岗市萝北县凤翔镇。法定代表人姜传山，该局局长。行政负责人陆世才，该局副局长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）萝北县人民政府，住所地鹤岗市萝北县凤翔镇。法定代表人孙坤，该县县长。委托代理人吴大军，萝北县营商环境建设监督局局长、该县政府法律顾问。委托代理人林庆新，萝北县营商环境建设监督局科员。再审申请人萝北县团结镇龙兴村村民委员会（下称龙兴村）因诉萝北县自然资源局、萝北县人民政府（下称萝北县政府）行政决定及复议决定一案，不服鹤岗市中级人民法院（2018）黑04行终55号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2019年4月16日对龙兴村负责人郑宝及委托代理人郑清河、蔡本柱，萝北县自然资源局行政机关负责人陆世才，萝北县政府委托代理人吴大军、林庆新进行询问。本案现已审查终结。龙兴村的前身为1979年经省、市、县三级政府批准建立的龙兴机械化生产队。生产队成立时，经省、市、县批准其可开荒土地面积为36000亩，该村组现使用的已颁发土地证的土地面积约为14000余亩，其余的被县开发区使用。2016年2月19日，龙兴村向县国土局不动产登记中心申请不动产登记，要求将其村界范围内的全部36000亩土地为龙兴村办理不动产登记。县国土局于2016年2月23日作出关于团结镇龙兴村不动产登记申请事项的处理决定书（下称处理决定），并向龙兴村送达。该决定书认为，龙兴村提出按申请面积进行不动产登记，不符合《确定土地所有权和使用权若干规定》《中华人民共和国土地管理法》及《不动产登记暂行条例》的有关规定，对龙兴村的申请不予受理。龙兴村对该决定不服，于2016年3月11月向萝北县政府申请行政复议。萝北县政府于2016年4月14日作出萝政复决[2016]7号行政复议决定书认为，龙兴村申请登记的土地包括已颁发国有土地使用证部分的土地权属性质为国家土地所有权，根据《不动产登记暂行条例》第五条的规定，涉及土地权属不动产登记范围主要包括集体土地所有权和耕地、林地、草地等土地承包经营权，龙兴村申请登记主张不符合法律规定。县国土局认定的事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当，维持该行政决定。龙兴村仍不服，起诉请求撤销处理决定及萝政复决[2016]7号行政复议决定书，确认龙兴村36000亩土地的批件及规划图纸、萝北县边界办批复的土地使用边界和龙兴村36000亩土地使用权合法有效。一审法院认为，处理决定及萝政复决[2016]7号行政复议决定书属名为不予受理，实为不予登记。理由一、根据《中华人民共和国不动产登记暂行条例》第十七条：(一)属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；(二)申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；(三)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；(四)申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。根据该规定，县国土局、萝北县政府均以不予受理作出决定违反了该条规定。理由二、县国土局、萝北县政府不予受理的答复、庭审举证、质证明显是针对是否予以登记的行为作出解释。其实质是作出了不予登记的具体行政行为。二、关于不予登记。县国土局、县政府适用《黑龙江省土地管理条例》第九条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、《中华人民共和国不动产登记暂行条例》第五条、《黑龙江省土地划界实施细则》以案件争议之地并没有明确确权，不予登记并无不当。三、关于土地确权、返还侵占土地。本案提起行政诉讼的基础是处理决定及萝政复决[2016]7号行政复议决定书，即不予受理和不予登记的行政诉讼。上述决定不属于土地确权的行政行为，故龙兴村请求确权及请求返还侵占土地，不属于本案审理范围。综上，县国土局作出不予受理决定程序违法，视为已经受理，依法不能撤销并责令重做。萝北县政府作出的维持决定，名义上是不予受理，程序违法。实质是纠正了不予受理的行政行为，答复内容是不予登记的内容，实体适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第六十九条、第七十四条第一款第（二)项的规定，判决驳回萝北县龙兴村村民委员会关于撤销的诉讼请求；驳回萝北县龙兴村村民委员会关于确认土地使用权、返还占有土地的起诉。二审法院认为，一、根据2015年3月1日施行的《不动产登记暂行条例》（下称《条例》)第二条第一款“本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。”的规定，不动产登记是对不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为，不是新确认权利。二、根据《条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”的规定，本案县国土局在县不动产登记中心成立前（该不动产登记中心批准成立时间为2015年10月22日，实际揭牌日期为2016年6月28日），收到龙兴村于2015年3月21日向县国土局下设不动产登记中心递交的不动产登记申请，于2015年10月15日作出处理决定（该决定于2016年2月10日被萝北县政府复议撤销并责令重作）。龙兴村于2016年2月再次提出登记申请，县国土局于2016年2月23日重新作出了不予受理决定。以上内容证明了县国土局作为县不动产登记中心的主管机关，具有负责本行政区域不动产登记工作的职能。三、根据《条例》第十六条第一款“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”的规定，结合一、二审庭审可以证明，龙兴村提出申请并递交了“不动产登记申请书”、1979年“开荒建点设计任务书”、土地利用规划图以及土地面积统计表等相关材料。四、根据《条例》第十七条“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”第十八条“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：…”第十九条规定“属于下列情形之一的，不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看：…对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。”第二十二条“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；…”根据以上规定，结合本案的事实可认定，龙兴村将国有性质土地按集体所有性质进行申请登记，依据《条例》第二十二条属于违反法律、行政法规规定的情形，登记机构应当不予登记。县国土局对依法应作出不予登记处理的情形按不予受理处理，违反了法律规定。五、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项第（3）小项规定，具体行政行为违反法定程序的，复议机关应当决定撤销、变更或者确认违法；撤销或者确认违法的，可以责令重新作出具体行政行为。本案萝北县政府作为复议机关，维持县国土局违反法律规定的行政行为亦错误。六、根据《中华人民共和国农村土地承包法》第一条“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。”及第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”的规定可知，我国现在农村农民所耕种的有土地承包经营权证书或有土地承包合同的土地属性，均是土地使用权中的土地承包经营权。土地使用权和土地承包经营权是不同的概念，土地使用权包含土地承包经营权。如存在两个以上发包方对同一块土地向不同的承包方或均要求向同一承包方发包的，本质是土地使用权纠纷，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，对土地所有权和使用权的争议，应由乡级或县级以上人民政府进行处理。综上，龙兴村申请按集体所有性质进行不动产登记的土地，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定，结合1998年、2003年萝北县政府为龙兴村颁发的《国有土地使用证》，可以证实土地性质为国家所有。将国有集体使用土地按集体所有登记，违反了《条例》规定。县国土局对应作出不予登记的申请行为作出不予受理决定错误，应当予以撤销并责令重新作出行政决定。复议维持决定亦错误应当更正。但综合本案实际，对于龙兴村依现有材料提出的不动产登记申请，无论作出不予受理还是作出不予登记，对于龙兴村的权利均不会产生实际影响。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：第（二）项行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，如判决撤销责令重作，将会造成程序空转，增加诉累，给国家利益和社会公共利益造成重大损害。鉴于本案一审判决“分别确认了行政行为和复议维持行为违法并驳回了龙兴村关于请求撤销错误行政行为的诉讼请求以及驳回了其他不属于同一法律关系的起诉”的事实，原审法院判决事实基本清楚，处理结果正确。龙兴村上诉请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。龙兴村申请再审称，原审法院认定事实及适用法律均错误，损害其合法权益，请求撤销原审判决，撤销不予受理决定及行政复议决定，责令萝北县自然资源局受理其申请，并为其依法登记。主要理由：1.萝北县政府及萝北县自然资源局无证据证实案涉土地属于国有。2.原审法院依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第四条及《农村人民公社工作条例修正草案》的规定确认案涉土地为国有属于适用法律错误。3.原审法院将不予受理视为不予登记行为错误。萝北县政府不但未依法审查萝北县自然资源局的行政行为，还为萝北县自然资源局提供证据，找依据，其行为违反法律规定。4.萝北县政府一直以来对案涉土地都是以集体土地进行管理。5.根据萝北县政府绘制《团结镇土地利用总体规划图》（1997－2010）及《黑龙江省萝北县团结镇苇场村永久基本农田保护区》示意图显示，案涉土地的性质应为集体所有。6.萝北县政府为齐玉臣等人颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》及萝北县林业局向苇场村村民张德新等颁发的林权证均证明案涉土地为集体所有。7.其提交的不动产登记材料齐全，符合《不动产登记暂行条例的规定》。萝北县自然资源局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回龙兴村的再审申请。主要理由：根据《确定土地所有权和使用权若干规定》第四条的规定，案涉土地为国有土地。2.萝北县政府依据《确定土地所有权和使用权若干规定》，曾为龙兴村颁发《国有土地使用证》。3.根据《中华人民共和国不动产登记暂行条例》第五条规定，龙兴村要求将案涉国有土地登记为其所有，不属于登记范畴。4.其作出不予受理或者不予登记对龙兴村的权利不产生实际影响。5.团结镇土地利用总体规划图和龙兴村土地台账及基本农田保护图都不能代表权属。萝北县政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回龙兴村的再审申请。主要理由：龙兴村成立之初的宗地为国有荒原，其使用的的土地是国有土地，已向其颁发《国有土地使用证》，国有土地使用权不属于《不动产登记暂行条例》规定的登记范围。县国土局作出的不予受理决定虽有不当，但无论是不予受理还是不予登记，均对龙兴村不产生实际影响。本院认为，《不动产登记暂行条例实施细则》第三十条规定：“申请集体土地所有权首次登记的，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）其他必要材料。”《土地登记办法》第三十二条规定：“农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记。”本案中，龙兴村向原县国土局申请土地所有权初始登记，提交的建点文件、土地规划图、现状图等均不属于土地权属批准文件。龙兴村提供的林权证、土地承包经营权证及《黑龙江省萝北县团结镇苇场村永久基本农田保护区》亦不属于土地权属批准文件。虽龙兴村一直使用案涉土地，但因其提供的证据不能证明其对案涉土地享有所有权，故原县国土局经审查认为龙兴村提出的土地登记申请不符合登记条件并无不当。《不动产登记暂行条例》第十七条第二款规定“不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”第二十二条“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。”根据上述规定，登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。受理后认为不符合法律规定的，应不予登记。本案中，龙兴村向原县国土局提出申请，该局未当场作出书面通知，应视为其已经受理。经审查认为提交的材料不符合登记要求的，应作出不予登记决定。县国土局作出不予受理决定属程序瑕疵，未对申请人造成实际影响，且萝北县政府在作出行政复议时已经指出该问题，双方当事人对此无异议，应视为该复议决定已对原行政行为进行修正，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第三款规定的统一性原则。萝北县政府作出行政复议决定履行了相应程序，并对原行政行为适用法律及事实进行论证，符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。龙兴村的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回萝北县团结镇龙兴村村民委员会的再审申请。审判长 张 云 强审判员 皇甫延玉审判员 顾 栩 菲二〇一九年五月二十六日法官助理张庆宇书记员潘薇