山西省吕梁市中级人民法院行政判决书（2019）晋11行初123号原告张先进，男，1980年6月21日出生，汉族，身份证号码1424311***********，住山西省平遥县古陶镇城南堡南关南街**。原告杨兆强，男，汉族，1981年8月3日出生，汉族，身份证号码1424311***********，，住山西省平遥县古陶镇城南堡南关南街**委托代理人刘欣，北京盈科（天津）律师事务所律师。被告平遥县人民政府，住所地山西省平遥县曙光路**。法定代表人石勇，县长。委托代理人范燕，平遥县古陶镇人民政府工作人员。委托代理人苗宝忠，山西轩明律师事务所律师。原告张先进、杨兆强诉被告平遥县人民政府收回集体土地使用权公告一案，本院于2019年3月7日立案受理。同年3月14日，本院向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。2019年5月21日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张先进、杨兆强及其委托代理人刘欣到庭参加了诉讼。被告平遥县人民政府（以下简称平遥县政府）经本院合法传唤未到庭，本院依法缺席审理本案。本案现已审理终结。原告张先进、杨兆强诉称，二原告在山西省平遥县古陶镇城南堡村拥有合法房屋，现该房屋因城南堡城中村改造项目面临征收。被告于2018年9月12日作出的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》，实体和程序均违法，侵犯了二原告的合法权益。请求：一、依法撤销被告作出的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》；二、诉讼费由被告承担。原告针对诉讼请求提供证据：1.《集体土地使用权证》；2.户口证明；3.《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》，证据1.2.3证明二原告主体适格，被告行政行为违法。被告平遥县政府辩称，一、原告张先进、杨兆强的主体资格不适格。二原告称，在平遥县古陶镇城南堡村均拥有合法房屋，并向法庭提交了《集体土地使用权证》，但张先进提交的《集体土地使用权证》登记的土地使用权人为张云亮（系张先进的父亲），张云亮及其妻子郝莲英目前均在世，且张先进己经与父母分户。因此，张先进并非该房屋及宅基地的使用权人。杨兆强提交的《集体土地使用权证》登记的土地使用权人为杨克让（系杨兆强的爷爷），杨克让于2005年12月去世，其遗产首先应当由第一顺位继承人（父母、子女、配偶）来继承，杨兆强的父亲杨建功，作为杨克让的第一顺位继承人目前依然在世。因此，杨兆强并非该房屋及宅基地的使用权人。正因为二原告均不是涉案宅基地的使用权人，所以平遥县政府所发布的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》与二原告没有法律上的利害关系，张先进、杨兆强作为本案原告，主体资格均不适格。二、被告作出的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》适用法律正确，程序合法，内容适当。因平遥县古陶镇城南堡片区改造项目涉及范围较广，其中土地性质包含集体土地与国有土地。国有土地上的房屋是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，实施房屋征收程序。而集体土地范围内的改造，是城南堡村依据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，通过村民会议决议，报经被告批准后，依法收回集体土地使用权并拆除置换地上附着物，并非二原告在起诉状中所称的“征收房屋”的行政行为。平遥县政府作出的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》，是对批复行为的公示，且适用法律正确，程序合法，内容适当。请求依法驳回二原告的起诉。被告为证明其行政行为的合法性，在法定举证期间向法院提交如下证据：1.《关于收回城南堡部分村民集体土地使用权的请示》；2.《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》；3.城南堡村委会党员代表和村民代表会议记录；4.城南堡村委会关于会议记录和安置方案的公示照片，证据1.2.3.4证明城南堡村委会就城南堡城中村改造、补偿安置及收回集体土地（宅基地）使用权等事宜已经按照《村民委员会组织法》的规定，召开了村民会议，并对会议决议的结果和会议记录进行了公示。城南堡村委会按照《土地管理法》的规定，就收回集体土地使用权依法向平遥县古陶镇人民政府（以下简称古陶镇政府）进行了请示；5.《关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权的请示》镇政发[2018]51号，证明古陶镇政府就城南堡村请示的关于收回集体土地使用权一事经依法审核后按照《土地管理法》的规定向平遥县政府进行了请示；6.《关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权请示的批复》平政函发[2018]123号；7.《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》的公示资料，证据6.7证明平遥县政府在收到古陶镇政府收回城南堡村部分村民集体土地使用权请示后，按照《土地管理法》的规定研究决定后，依法批准了《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》和《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》，并对依法批准的公告和安置方案进行了公示；8.情况说明；9.张先进、杨兆强等户内成员信息，证据8.9证明二原告主体不适格；10.《土地管理法》《村民委员会组织法》，证明作出具体行政行为所依据的规范性文件。经庭审质证，二原告对被告提供的证据1.2.5.6的合法性、证明目的不予认可，因未见到相关原件，真实性由法院进行核实。城南堡城中村改造项目建设应当申请使用国有土地，而非涉案的集体土地，并且在该次征收范围内，不仅有二原告的房屋、宅基地，还涉及到其承包地、村民共同拥有的设施及场地。故，此次征收是针对城南堡村的全体村民，二原告作为其中成员，是合法的被征收人，原告主体适格。对证据3的合法性及证明目的不予认可，该份证据的内容为党员代表、村民代表会议，而非被告在答辩中所称的村民会议，该份会议内容讨论事项为补偿安置方案，会议的事项涉及全体村民的利益，仅仅有数名村民代表讨论记录应属无效。对证据4.7的真实性、证明目的不予认可。照片没有显示拍摄时间及地点，且被告没有提供照片拍摄的原始载体，真实性无法核实。对证据8的证明目的不予认可，该份证据证明二原告落户于此处，且事实上二原告也在此处居住。对证据9的证明目的不予认可，该份证据证明二原告分户后，并没有取得新的宅基地，在本村仅有涉案房屋所在宅基地。针对证据10，被告适用法律错误，未按照《土地管理法》规定的征收程序进行，《村民委员会组织法》中也明确规定涉及村民重大利益的事项，应当召开村民会议，仅有代表开会讨论全体村民的利益事项不符合法律规定。被告因经法院合法传唤未出庭，没有对二原告提供的证据进行质证。根据有效证据的采纳标准，结合庭审中二原告无异议的事实，本院确认如下事实：原告张先进、杨兆强是平遥县古陶镇城南堡村村民，均在涉案宅基地上的房屋内居住，涉案宅基地分别登记在张云亮（系张先进的父亲）和杨克让（系杨兆强的爷爷）名下。张先进和杨兆强各自分户后，仍然落户在涉案的宅基地名下，且二原告除涉案宅基地外均未分得新的宅基地。2017年4月，城南堡村党支部、村委会启动了城中村改造拆迁工作。经村两委会、村民代表会议讨论，表决通过了《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》。2018年9月6日，城南堡村委会向古陶镇人民政府提出《关于收回城南堡部分村民集体土地使用权的请示》。同年9月7日，古陶镇政府向平遥县政府提出《关于收回城南堡部分村民集体土地使用权的请示》（镇政发〔2018〕51号）。同年9月10日，平遥县政府向古陶镇政府作出《关于收回城南堡部分村民集体土地使用权请示的批复》（平政函发[2018]123号），主要内容是：经县政府研究，原则同意《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》和《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》；由城南堡村委会对收回的集体土地使用权（宅基地使用权）人进行补偿，补偿标准按照《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》执行；集体使用权（宅基地使用权）人可在知悉本批复内容之日起六十日内申请复议或在六个月内向人民法院提起行政诉讼。复议或诉讼期间本批复不停止执行。二原告在城南堡村实际使用的宅基地在城南堡村改造拆迁范围内。2018年9月12日，平遥县政府发布《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》。公告的主要内容是：为改善城南堡区域居民居住环境，加快提升平遥县文化产业发展水平，建设大美古城，小康平遥，国际旅游城市，根据《土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《平遥县城市棚户区(城中村)改造实施方案》等法律法规，县政府决定对城南堡城中村改造项目范围内的土地使用权予以收回并拆除所有地上附着物。同时，公告对拆除置换范围、实施期限、签约期限、奖励期限等内容作了规定。2019年3月7日，二原告向本院提起行政诉讼，请求确认被告平遥县政府作出的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》违法并予以撤销。本院认为：《最高人民法院的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，虽然二原告主张的宅基地没有登记在二原告名下，但二原告分户后仍落户于涉案的宅基地上，且二原告均实际居住在涉案宅基地上的房屋内，分户后也未分得新的宅基地。故，二原告提起诉讼，具备原告主体资格。根据平政函发[2018]123号批复和2018年9月12日公告的具体内容，本案被诉行政行为公告改变了批复内容：从批复同意城南堡村委会收回城中村改造项目范围的土地使用权及拆除置换地上附着物，直接决定由平遥县人民政府收回城南堡城中村改造项目范围内的土地使用权及置换地上附着物。《土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”可见，法律规定收回集体土地使用权的主体，是农村集体经济组织，并非政府，原来批准用地的政府通过批准收回的方式，对收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回侵害集体成员的合法权益。本案中，被告平遥县人民政府2018年9月12日公告以城南堡城中村改造项目范围内的土地使用权人为行政相对人，平遥县政府以自己的名义直接决定收回集体土地使用权，违反上述法律规定，该行政行为违法。本案被诉行政行为发生在平遥县城南堡城中村改造的过程中，城中村改造符合大多数村民的利益，具有社会公共利益属性，所以平遥县政府发布的2018年9月12日公告决定将二原告集体土地使用权收回的行为违法，但撤销该决定会给城中村改造工作带来负面影响，造成公共利益的重大损害。故依法确认被诉行政行为违法但不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认被告平遥县人民政府于2018年9月12日发布的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》中涉及收回原告张先进、杨兆强土地使用权的行政行为违法。一审诉讼费50元，由被告平遥县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 王建栋审 判 员 李俊泓人民陪审员 李卫娥 二Ο一九年五月二十一日法官 助理 张二月书 记 员 闫娟娟书记员闫娟娟附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：