江西省湖口县人民法院行 政 判 决 书（2014）湖行初字第01-2号原告蔡水球。原告蔡付华。原告蔡勇杰。原告蔡祥初。原告蔡盛初。原告曹春利。原告蔡朝阳。原告廖四妹。诉讼代表人蔡水球，系本案原告。诉讼代表人蔡付华，系本案原告。八原告委托代理人裴爱英，北京圣运律师事务所律师。八原告委托代理人刘晓刚，北京圣运律师事务所律师。被告湖口县国土资源局。法定代表人黄水龙，系该局局长。住所地湖口县台山大道海正路。委托代理人殷小龙，江西支点律师事务所。原告蔡水球、蔡付华、蔡勇杰、蔡祥初、蔡盛初、曹春利、蔡朝阳、廖四妹诉被告湖口县国土资源局行政不作为纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告蔡水球、蔡付华、蔡勇杰、蔡祥初、蔡盛初、蔡朝阳、廖四妹及八原告委托代理人裴爱英、被告湖口县国土资源局的委托代理人殷小龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告蔡水球等八人诉称：2012年11月，湖口县流泗镇人民政府（以下简称“流泗镇政府”）在未经上级部门批准的情况下擅自违法占用流泗镇流泗桥社区十组村民的部分农田、池塘及旱地（以下简称农地），用于进行“泗垅公路”扩建。原告等八人均在湖口县流泗镇流泗桥社区十组有合法的承包地，为维护自身合法利益，原告于2013年6月27日通过邮寄方式向被告提出查处违法占地行为申请。2013年7月30日，原告向被告查询案件进度，执法大队张队长称案件已处理好，无权再管理，不服就到上级去，现泗垅公路扩建工程仍在施工。因不服被告不正确履行职责行为，原告依法向九江市国土资源局申请行政复议。2013年10月7日，原告收到复议机关的《行政复议决定书》，以与客观事实不符为由决定驳回原告的复议申请，并告知原告如不服可于十五日内向人民法院提起行政诉讼。原告认为，原告通过被告政府信息公开答复得知所承包土地仍为集体土地，流泗镇政府强行占用集体土地行为严重违反《土地法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条规定的建设用地审批程序，违反了国家正常的土地管理秩序，向被告申请查处非法强行占用原告承包地的行为立案查处，要求追究相关人员的法律责任符合法律规定，被告应依法履行查处违法占地行为法定职责，对违法占地行为依法进行查处，恢复土地原状，被告以无力查处为由敷衍了事，未能履行法律赋予其依法纠正违法占地行为的职责。为维护原告合法权益，故诉至法院，请求依法确认被告不依法履行查处职责行为违法，责令其限期对流泗镇政府违法占地行为进行查处。本案诉讼费用由被告负担。原告为支持其诉讼请求，向本庭提交了以下证据材料：1、蔡水球等八人身份证复印件，推举代表人函，拟证明原告身份基本情况及主体资格。2、流泗公路建设项目施工现场照片一张，拟证明截至2013年6月9日，流泗镇政府仍在施工。3、湖口县国土资源局于2013年7月8日作出的湖国土资答（2013）1号政府信息公开申请答复书。4、查处申请书及邮寄底单复印件，拟证明原告曾于2013年6月26日向被告提出查处申请。5、被告不履行职责录音及文字整理资料，拟证明原告于2013年7月30日向被告举报，被告威胁原告事实。6、九江市国土资源局于2013年9月25日作出的九国土资复（2013）第3号行政复议决定书。对原告提交的证据1，被告表示诉状中只有蔡水球一人签字无效；对证据2，被告表示无法证明拍照时间，即使有时间显示，也与我们的照片差不多；对证据3、4、6，被告表示无异议；对证据5，被告表示合法性有异议，属偷录，取证手段不合法，是否有这件事、是否代表被告整体持异议。被告湖口县国土资源局辩称：一、部分起诉人无原告诉讼主体资格。1、行政起诉状原告为蔡水球等八人，但诉状落款处只有原告蔡水球一人签名，曹春利未到庭且未在诉状上签字。2、泗垅公路用地没有占用蔡付华、廖四妹、蔡祥初、曹春利四人承包地。上述四人既非泗垅公路占用集体土地的所有权人，又非泗垅公路占用集体土地的承包使用权人，与本案没有法律上的利害关系。根据《行政诉讼法》第四十一条第（一）项规定，请求贵院审查蔡水球等八人有无作为原告诉讼主体资格。如无诉讼主体资格，裁定驳回起诉。二、湖口县国土资源局依法履行了查处流泗镇政府在“泗垅公路”扩建中非法占地违法案件的法定职责。1、2012年11月7日，湖口县国土资源局执法监察大队工作人员土地巡回检查中发现了湖口县流泗镇政府“泗垅公路”扩建非法占用集体土地的违法行为，及时采取了责令立即停建、停止其他一切违法行为的措施。2、对非法占用集体土地现场进行拍照固定、集体土地数量测绘等方式调查取证。3、按照《土地管理法》、《行政处罚法》有关规定进行行政处罚，罚款金额已全额上缴国库。4、按照《土地管理法》有关规定，对涉案有关人员建议有行政处分权的监察部门进行行政处理。5、考虑到“泗垅公路”属于公益设施用地，有利于拉大流泗镇城镇框架，改善群众出行条件，湖口县国土资源局在依法查处后报省国土行政主管部门，将该占地指标在湖口县乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划中报批，且获得用地规划标准。从某种意义上，已完善了用地合法报批手续。综上，被告查处湖口县流泗镇政府“泗垅公路”非法占地案件履行了法定职责，根据《最高人民法院关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项规定，起诉被告不作为不能成立，请求贵院判决驳回原告诉讼请求。被告为支持其答辩观点，向本庭提交了以下证据材料：1、湖口县国土资源局执法监察大队工作人员向柳小武调查笔录一份复印件。2、湖口县国土资源局于2012年11月7日作出的（2012）湖土监字第1107号责令停止土地违法行为通知书。3、湖口县国土资源局于2012年12月10日作出的（2012）089号责令停止违法行为通知书。证据1-3拟证明被告于2012年11月7日在巡回检查中发现了流泗镇政府非法占地，并责令立即停建、停止其他一切违法行为的措施。4、土地违法立案呈批表。5、现场勘查照片六张。6、监察用地勘测界定图。证据4-6拟证明被告已于2012年12月12日立案查处流泗镇政府非法占地违法行为，并对非法占地现场勘察及宗地面积测绘等方式固定证据。7、湖口县国土资源局于2012年12月13日作出的湖国土告字（2012）第060号行政处罚告知书。8、湖口县国土资源局于2012年12月13日作出的湖国土听字（2012）第060号行政处罚听证告知书。9、湖口县国土资源局公文送达回证复印件（编号：2012060）。10、湖口县国土资源局于2012年12月18日作出的湖国土决字（2012）第060号行政处罚决定书。11、湖口县国土资源局公文送达回证复印件（编号：2012061）。12、湖口县非税收入交款书（交款日期：2013年3月21日，交款单位：流泗镇会计服务中心）。证据7-12拟证明流泗镇政府非法占地的土地违法行为已经进行了行政处罚，罚款金额已全额上缴国库。13、湖口县国土资源局于2013年6月24日作出的湖土字（2013）第001号行政处分建议书。14、湖口县国土资源局法律文书送达回证复印件（编号：2003-001）。证据13-14拟证明被告已按规定权限向有关部门建议对流泗镇政府非法占地的违法案件涉及的相关行政人员进行处分。15、违法案件结案呈批表。拟证明被告于2013年6月25日对流泗镇政府非法占地案件查处结案。16、九江市人民政府办公厅于2013年6月26日作出的九府厅字（2013）116号文件《九江市人民政府办公厅关于湖口县双钟镇等12个乡级土地利用总体规划的批复》复印件。17、江西省国土资源厅于2013年12月24日作出的赣国土资核（2013）1179号文件《关于湖口县城山镇等12个乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目实施规划的批复》复印件。证据16-17拟证明泗垅公路用地符合流泗镇乡镇土地利用总体规划，占用土地在湖口县乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划批复中获得规划批准。对被告提交的证据1，原告表示在行政复议时被告未提交，不能作为证据使用，行政复议决定书中仅列明14份证据，且柳小武的职务未证明；对证据2，原告表示对其合法性、关联性、证明目的有异议，原告举报之前，被告已作出行政处罚，但被告处罚后，流泗镇政府仍然施工，应再次查处；对证据3，观点同证据2，与本案无关联，且责令停止违法行为仅针对流泗镇流泗桥社区八组、十五组，未涉及十组。对此，被告对流泗镇政府再次处罚，违反“一事不再罚”原则；对证据4，原告表示被告于2012年11月7日就已发现，2012年12月10日才立案，立案呈批表证明其不依法行政；对证据5、6，原告表示被告应要求有关组织勘验、测量并制作笔录，不符合土地违法案件查处程序。该两份证据不合法，恰能证明被告不依法行政；对证据7-12，原告表示与本案无关联，且被告不能以罚款代替行政处罚，未依法履行查处职责，被告对流泗镇政府继续违法未查处是包庇、纵容，违法占用耕地10亩以上的，应移交司法机关追究刑事责任，本案占用耕地54亩，远远超出该范围；对证据13、14，原告表示行政处分建议书作出日期为2013年6月24日，距作出行政处罚事隔半年之久，且未指出直接责任人和其他责任人，实际批准人湖口县政府亦构成刑事犯罪；对证据15，原告表示与本案无关，距作出行政处罚已半年之久，且被告作出行政处罚后，流泗镇政府一直未停止实施违法行为，被告未实施有力措施予以制止，亦未与公安机关联络共同查处，形式上作出行政处罚，实际上是包庇、纵容违法犯罪；对证据16、17，原告表示涉及到土地权属变更的，必须办理土地征收手续，不存在拆旧建新、增减挂钩，上报审批手续本身就是违法的，且被告不应帮助流泗镇政府上报审批手续，也证明了被告对其的包庇、纵容态度。经审理查明：原告等八人均为湖口县流泗镇流泗桥社区十组村民。2012年3月27日，湖口县政府作出（2012）第13号关于征收土地公告，拟征收湖口县流泗镇流泗桥社区十组等村民小组的集体土地90亩用于公路建设。2012年11月，湖口县流泗镇政府开始占用流泗镇流泗桥社区十组村民的部分农田、池塘及旱地（以下简称农地）进行公路建设，其中包括部分原告的承包地。2012年11月7日，被告湖口县国土资源局在巡回检查中发现了流泗镇政府非法占地，即作出（2012）湖土监字第1107号责令停止土地违法行为通知书和（2012）089号责令停止违法行为通知书，责令其立即停建、停止其他一切违法行为的措施。2012年12月18日，被告湖口县国土资源局作出湖国土决字（2012）第060号行政处罚决定书，对流泗镇政府非法占地的土地违法行为进行了行政处罚。2013年3月21日，流泗镇政府将罚款人民币488800元全额上缴湖口县财政局。2013年6月24日，湖口县国土资源局作出湖土字（2013）第001号行政处分建议书，向有关部门建议对流泗镇政府非法占地的违法案件涉及的相关行政人员进行处分。2013年6月25日，被告对流泗镇政府非法占地案件查处结案。2013年6月27日，原告通过邮寄方式向被告提出查处违法占地行为申请。2013年7月30日，原告向被告查询案件进度，即向九江市国土资源局提出行政复议。2013年9月25日，九江市国土资源局作出九国土资复（2013）第3号行政复议决定书，驳回原告的行政复议申请。因不服该行政复议决定，原告遂向本院提起行政诉讼。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。湖口县流泗镇人民政府为建设公路占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续而未办理，对此，湖口县国土资源局应当依法履行监督检查职责。为此，湖口县国土资源局分别于2012年11月7日作出责令停止土地违法行为通知书，2012年12月10日作出责令停止违法行为通知书，2012年12月12日进入流泗镇政府非法占用的土地现场进行勘测，2012年12月18日作出行政处罚决定书，2013年6月24日作出行政处分建议书，向有关部门建议对该案相关行政人员进行处分，2013年6月25日对流泗镇政府非法占地案件查处结案，已部分履行查处非法占地法定职责。但是，被告湖口县国土资源局从2012年11月7日作出责令停止土地违法行为通知书到2013年6月25日对该非法占地案件查处结案，历时半年之久，且办案查处过程中及结案之后，流泗镇政府一直未停止施工，被告湖口县国土资源局未实行有效措施予以制止，亦未向人民法院申请强制执行；湖口县国土资源局2013年6月24日向有关部门提交的行政处分建议书中亦未列明非法占地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员。2013年6月27日，原告通过邮寄方式向被告提出查处违法占地行为申请，对此，被告湖口县国土资源局以案件已结予以答复。另外，最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照《中华人民共和国刑法》第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：（一）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上；（二）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。流泗镇政府非法占用土地远远超过十亩，因此涉嫌构成犯罪，湖口县国土资源局应将该案移送检察机关立案侦查以追究刑事责任。综上，湖口县国土资源局存在行政不作为行为。依照《中华人民共和国刑法》第三百四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第六十六条、第六十七条、第七十条、第七十一条、第七十六条、最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（五）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条、十三条第（三）项、第十四条第三款、第十六条之规定，判决如下：依法确认被告湖口县国土资源局不依法履行查处职责违法，责令被告湖口县国土资源局重新作出行政处分建议书并将流泗镇政府非法占地案件移送检察机关立案侦查。本案诉讼费50元，由被告湖口县国土资源局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本一份，上诉于江西省九江市中级人民法院。审判长  徐新民审判员  涂 强审判员  余 斌二〇一四年三月十二日书记员  吴龙波