山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终80号 上诉人（原审原告）曹玉林，男，1954年8月5日出生，汉族，住山东省菏泽市牡丹区。 委托代理人曹鑫，男，1980年11月8日出生，汉族，住山东省菏泽市牡丹区,系曹玉林之子。 被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住所地山东省菏泽市中华路1009号。 法定代表人陈平，市长。 委托代理人丁硕，菏泽市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人刘云伟，山东千越律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。 法定代表人龚正，省长。 委托代理人刘金远，山东省人民政府工作人员。 曹玉林因诉菏泽市人民政府(以下简称菏泽市政府)、山东省人民政府（以下简称山东省政府）房屋征收补偿决定、行政复议一案，不服济南市中级人民法院（2018）鲁01行初913号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员张景凯、审判员李莉军组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年3月14日，被告菏泽市政府作出菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目房屋征收的决定，载明：“……经研究，现依法对市开发区洙水河以北、振兴路以东、铁路以西、东渔河管理处以南（以规划部门划定的征收范围红线为准）范围内房屋予以征收。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”同日，菏泽市政府作出关于菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目房屋征收的公告，载明：“二、征收范围：市开发区洙水河以北、振兴路以东、铁路以西、东渔河管理处以南（以规划部门划定的征收范围红线为准）。……六、征收部门与被征收人在征收补偿方案确定签约期限内未达补偿协议的，由市政府依照有关规定，作出补偿决定，限期搬迁。……”2017年3月14日，菏泽市政府作出菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目房屋征收补偿方案，载明：“二、征收范围：市开发区洙水河以北、振兴路以东、铁路以西、东渔河管理处以南（以规划部门划定的征收范围红线为准）。……七、补偿办法（一）补偿方式。实行货币补偿或者房屋产权调换。（二）被征收房屋补偿价值的确定办法。以合法建筑面积为依据，按照被征收房屋所在区位的新建普通商品房市场价格，结合被征收房屋的建筑结构、用途、新旧程度、容积率、配套设施、土地等因素，由房地产价格评估机构评估确定。”2017年9月8日，菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目房屋征收实施单位与被征收人曹玉林在何楼项目指挥部进行协商，并制作了协商记录。因协商不成，2018年7月11日，被告菏泽市政府作出菏房征补字（2018）12号菏泽市人民政府房屋征收补偿决定（以下简称12号征收补偿决定）并送达原告。 2018年7月15日，原告曹玉林向被告山东省政府提交行政复议申请，复议请求为：“（一）支持国家以及地方的棚户区改造，维护个人合法权益，请求撤销被申请人作出的12号征收补偿决定；（二）重新按照现在的时间节点评估；（三）要求碧桂园（天汇）一期商品房回迁，拆一平方房屋套内面积补偿一平方套内面积，不降低居住标准。”2018年7月17日，被告山东省政府作出鲁政复办受字（2018）315号行政复议受理通知，受理了原告的行政复议申请。同日，被告山东省政府作出鲁政复办答字（2018）315号提出行政复议答复通知，要求菏泽市政府对原告的行政复议申请作出答复。2018年9月11日，被告山东省政府作出鲁政复决字（2018）315号行政复议决定（以下简称315号复议决定）并邮寄送达原告。原告曹玉林对房屋征收补偿决定和行政复议决定均不服，诉至法院。 另查明，2017年3月10日，菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目建设指挥部作出协商选定房屋征收评估机构通知，载明：“……请您自本通知书发布之日起10日内持房屋所有权证、身份证等有效证件将协商选定的房屋征收房地产价格评估机构结果送到菏泽市住房和城乡建设局……。”2017年3月12日，菏泽市丹阳办事处何楼社区居民委员会出具证明，内容为“何楼社区共有居民687户，其中有385户同意菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司，作为2013-4号何楼社区房屋征收房地产价格评估机构”。2017年3月14日，菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目建设指挥部作出菏泽市2013-4旧城区改建项目被征收房屋调查公示，其中载明：“……编号4-17；产权人曹玉林；基准容积率（0.90）及以下房屋建筑面积215.35；高于基准容积率（0.90）房屋建筑面积0.00……。”2017年3月15日，菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目建设指挥部作出协商选定房屋征收评估机构公示，载明：“……经统计，该房屋征收范围内已经由385户被征收居民签字认可菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司作为该项目的房屋征收房地产价格评估机构。符合超过半数的被征收人共同签字认可的房地产价格评估机构，视为共同协商选定条件。……确定菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司作为该项目的房屋征收房地产价格评估机构。”2017年3月15日，菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司作出菏信诺评（菏泽市2013-4旧城区改建）字第4-17号房屋征收估价报告书，对原告曹玉林的房屋作出了评估。其中的致委托估价方函载明：“……对被征收人曹玉林征收房屋一宗（合法建筑面积234.56平方米总土地面积为260.62平方米）进行了房屋征收补偿价值评估。……征收补偿价值如下：货币补偿价值总计：992993元；产权调换补偿价值总计：1096167元。被征收人或房屋征收部门对评估价值有异议的，自收到评估报告之日起10日内可以书面向房地产价格评估机构申请复核评估。”2017年3月15日，菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目建设指挥部将上述初步评估结果张贴公示。2018年4月18日，受菏泽市住房和城乡建设局的委托，菏泽市房地产价格评估专家委员会出具了菏房估价鉴字（2018）K-009号房地产估价报告鉴定书，载明：“……四、鉴定结论菏泽市2013-4旧城区改建项目菏信诺评（菏泽市2013-4旧城区改建）字第4-17号房屋征收估价报告书符合有关规定，估价过程体现合法、客观、公正的原则，估价结果应予维持。” 原审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，被告菏泽市政府作出关于菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目房屋征收决定后，原告与房屋征收部门就涉案房屋在签约期限内未达成协议，根据上述法规规定，被告菏泽市政府有权作出涉案征收补偿决定。 关于原告提出的房屋征收部门的房地产价格评估机构选定程序违法的主张。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房地产征收评估办法评估确定。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构有被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，……。”《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十九条第一款规定：“房屋征收部门应当在房屋征收决定作出后，将房地产价格评估机构选定方式等相关事项在房屋征收范围内予以公布，并告知被征收人有协商选定房地产价格评估机构的权利。被征收人协商选定的房地产价格评估机构的期限为十日。超过半数的被征收人共同签字认可的房地产价格评估机构，视为共同协商选定。”根据上述法律规定，协商选定房地产价格评估机构应当由超过半数的被征收人共同签字认可。本案中，菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目建设指挥部于其公示中载明：“……经统计，该房屋征收范围内已经由385户被征收居民签字认可菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司作为该项目的房屋征收房地产价格评估机构。符合超过半数的被征收人共同签字认可的房地产价格评估机构，……。”被告菏泽市政府提交了菏泽市丹阳办事处何楼社区居民委员会出具的内容为“何楼社区共有居民687户，其中有385户同意菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司，作为2013-4号何楼社区房屋征收房地产价格评估机构”的证明，原告对此证明既不认可协商的事实，也不认可该证明认定的户数。根据被告菏泽市政府提交的“被征收房屋调查公示、被征收房屋价值的补偿初步评估结果公示”，公示的被征收房屋户数与何楼社区居民委员会证明中认定的户数，并不一致。上述证据之间存有矛盾，无法相互印证，被告菏泽市政府又没有提交超过半数的被征收人共同签字认可的相关证据材料予以证实。因此，涉案项目房屋征收部门选定房地产价格评估机构的程序，不符合上述法规规定，违反法定程序，予以确认。 关于被告菏泽市政府依据评估报告认定被征收房屋价值是否适当的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，菏泽市房地产价格评估专家委员会于2018年4月18日出具了菏房估价鉴字（2018）K-009号房地产估价报告鉴定书，对菏信诺评（菏泽市2013-4旧城区改建）字第4-17号房屋征收估价报告的估价结果予以维持，对被征收房屋价值作出了认定。依据上述法规规定，当事人对评估确定的被征收房屋价值有异议的，有权申请复核评估或者专家委员会鉴定。而涉案房屋征收估价报告结果已经经过了菏泽市房地产价格评估专家委员会的鉴定，保障了被征收人的救济权利。因此，菏信诺评（菏泽市2013-4旧城区改建）字第4-17号房屋征收估价报告可以作为涉案征收补偿决定的作出依据，据此认定被征收房屋的价值并无不妥。 关于被告菏泽市政府对被征收房屋的价值补偿是否公平的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款规定；“补偿决定应当公平……。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产前调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，由于原告在签约期限内未到征收现场办公室选择补偿方式，最终由被告菏泽市政府作出补偿决定，对原告提供了货币补偿或产权调换方式，并赋予原告选择权。12号征收补偿决定依照菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目房屋征收补偿方案中确定的补偿办法，计算了货币补偿的数额，且该数额经过评估机构的评估及鉴定机构的鉴定，不存在显失公平的情形，亦未损害原告的实质利益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案涉案房屋系住宅，不涉及停产停业损失的补偿。关于因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，被诉12号征收补偿决定对搬迁费、临时安置费作出了明确规定，项目、标准和数额符合房屋征收补偿方案的规定，体现了公平补偿原则。 综上，本案中，被告菏泽市政府就涉案项目房屋征收部门选定房地产价格评估机构违反法定程序，被告菏泽市政府作出12号征收补偿决定的程序违法，应予确认。但该房地产价格评估机构制作的房屋征收估价报告的估价结果经过了菏泽市房地产价格评估专家委员会的鉴定，保障了被征收人的救济权利。因此，可以认定被告菏泽市政府作出12号征收补偿决定的程序属于程序轻微违法的情形，且该程序轻微违法情形对原告的权利不产生实际影响。 关于被告山东省政府作出315号复议决定的合法性问题。本案中，被告菏泽市政府提交的证据不足以证实菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司系由被征收人协商选定，被诉12号征收补偿决定存在程序违法的情形。被告山东省政府认定12号征收补偿决定的作出程序合法，证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销被告山东省人民政府作出的鲁政复决字（2018）315号行政复议决定；二、确认被告菏泽市人民政府作出的菏房征补字（2018）12号菏泽市人民政府房屋征收补偿决定程序违法；三、驳回原告曹玉林的其他诉讼请求。 曹玉林不服原审法院判决提起上诉，请求维持原审判决第一项、第二项，撤销涉案征收补偿决定或改判无效。主要理由如下：原审法院认定涉案12号征收补偿决定程序违法，应当撤销或判定无效。征收补偿决定中评估机构的选定程序违法，不是协商选定，也没有入户测量，对曹玉林未经登记的建筑没有作出认定处理，影响了涉案房屋的公正评估,对曹玉林的合法权益造成重大影响，不应当被采信。原审法院应当判决撤销或部分撤销，并责令行政机关重新作出行政行为。 被上诉人菏泽市政府、山东省政府未提供书面答辩意见。 原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院对证据的认证意见及查明的相关程序性事实。 本院认为： 关于曹玉林主张涉案评估机构选定程序违法的问题。针对该问题原审判决已经详细阐述，本院认可原审判决中关于评估机构选定问题的论述。且原审法院已经以菏泽市政府提交的“被征收房屋调查公示、被征收房屋价值的补偿初步评估结果公示”，公示的被征收房屋户数与菏泽市丹阳办事处何楼社区居民委员会出具的证明中认定的户数不一致为由，认定涉案项目房屋征收部门选定房地产价格评估机构的程序违法，因此本院不再赘述。 关于涉案评估报告中房屋价值的认定是否应当被采信的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，“房屋征收部门应当对房屋征收范围内的房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第二款、第三款规定，“房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”根据本案查明的事实，2017年3月14日，菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目建设指挥部作出菏泽市2013-4旧城区改建项目被征收房屋调查公示，其中载明：“……编号4-17；产权人曹玉林；基准容积率（0.90）及以下房屋建筑面积215.35；高于基准容积率（0.90）房屋建筑面积0.00……。”2017年3月15日，菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司作出菏信诺评（菏泽市2013-4旧城区改建）字第4-17号房屋征收估价报告书，对原告曹玉林的房屋作出了评估。其中的致委托估价方函载明：“……对被征收人曹玉林征收房屋一宗（合法建筑面积234.56平方米总土地面积为260.62平方米）进行了房屋征收补偿价值评估。……征收补偿价值如下：货币补偿价值总计：992993元；产权调换补偿价值总计：1096167元。被征收人或房屋征收部门对评估价值有异议的，自收到评估报告之日起10日内可以书面向房地产价格评估机构申请复核评估。”涉案估价报告符合上述法律的规定，且菏泽市房地产价格评估专家委员会于2018年4月18日出具了菏房估价鉴字（2018）K-009号房地产估价报告鉴定书，对菏信诺评（菏泽市2013-4旧城区改建）字第4-17号房屋征收估价报告的估价结果予以维持，因此原审法院将菏信诺评（菏泽市2013-4旧城区改建）字第4-17号房屋征收估价报告作为涉案征收补偿决定的作出依据，据此认定被征收房屋的价值并无不妥。曹玉林主张其未经登记的建筑没有作出认定而直接按照其他不动产予以处理与事实不符，本院不予支持。 关于涉案12号征收补偿决定是否应当撤销的问题。本案中，因菏泽市政府就涉案项目房屋征收部门选定房地产价格评估机构违反法定程序，原审法院据此确认涉案12号征收补偿决定程序违法。但该房地产价格评估机构制作的房屋征收估价报告的估价结果经过了菏泽市房地产价格评估专家委员会的鉴定，保障了被征收人的救济权利，对涉案房屋价值亦作出了公平、合理的认定。因此，可以认定菏泽市政府作出12号征收补偿决定的程序属于程序轻微违法的情形，且该程序轻微违法情形对原告的权利不产生实际影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序经微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”原审法院不予撤销涉案12号征收补偿决定并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人曹玉林负担。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 张景凯 审判员 李莉军 二〇一九年五月十三日 书记员 杨柳青