黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑行终187号上诉人（原审第三人）杨龙阁，男，1960年3月20日出生，汉族，住齐齐哈尔市龙沙区。被上诉人（原审原告）徐百春，男，1965年9月4日出生，汉族，住齐齐哈尔市龙沙区。原审被告齐齐哈尔市龙沙区人民政府，住所地齐齐哈尔市卜奎南大街432号。法定代表人王树文，该区区长。行政负责人苏文涛，该区党组成员。委托代理人原坤，该区司法局科员。委托代理人李众，该区法律顾问。徐百春诉齐齐哈尔市龙沙区人民政府（下称龙沙区政府）行政复议决定一案，杨龙阁不服齐齐哈尔市中级人民法院（2018）黑02行初40号行政判决。向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2019年4月25日公开开庭审理本案。上诉人杨龙阁，被上诉人徐百春，原审被告龙沙区政府行政机关负责人苏文涛及委托代理人原坤、李众到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2012年，徐百春向齐齐哈尔市龙沙区农村土地仲裁委员会申请仲裁，该仲裁委员会于2012年1月17日作出（2011）齐龙农仲字42号裁决书，裁决韩连群、杨龙阁取得该案涉地块承包经营权的过程合法有效。徐百春不服向齐齐哈尔市龙沙区人民法院提起诉讼，该院于2012年7月2日作出（2012）龙民初字第369号民事裁定，以该案不属于人民法院管辖为由驳回徐百春起诉。徐百春不服该裁定，提起上诉，二审驳回徐百春上诉。后大民街道办事处作出《关于大民村村民徐百春土地纠纷问题处理意见的通知》，认为涉案地块归徐百春所有。杨龙阁不服该通知，向龙沙区政府提出行政复议，龙沙区政府以该通知主要事实不清，证据不充分为由撤销该通知。另查明，龙沙区政府在复议过程中未追加徐百春作为第三人参加复议。2018年6月12日，龙沙区政府作出行政复议决定，于2018年8月31日向徐百春送达。徐百春不服该复议决定，诉至法院。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。龙沙区大民街道办事处作出的《关于大民村村民徐百春土地纠纷问题处理意见的通知》被龙沙区政府在复议过程中撤销，龙沙区政府改变了原行政行为，是本案适格被告。经查，在本案的复议程序中，复议机关龙沙区政府只在复议期间向徐百春询问了相关事实，并未依法追加徐百春作为第三人参加复议。徐百春未作为第三人参加复议，不能在行政复议程序中提交证据证实其主张，也不能充分陈述意见进行抗辩。龙沙区政府在徐百春未参加复议的情况下直接作出对其不利的复议决定，违反了正当程序原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决：一、撤销齐齐哈尔市龙沙区人民政府作出的齐龙政行复决（2018）1号行政复议决定书；二、责令齐齐哈尔市龙沙区人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出复议决定。杨龙阁上诉称，1.原审认定事实不清。1994年，上诉人承包该争议地块，同年5月10日，齐齐哈尔市人民政府为上诉人颁发《土地承包使用证》，该地块由上诉人经营管理至1998年。1998年二轮土地承包开始，花力村村委会与上诉人签订了二轮土地承包合同，建立了台账，该地块一直由上诉人管理至今。二轮土地承包后，大民村村委会未给原小花力村村民颁发《土地承包使用证》仍延用原土地证。在1998年以前上诉人与被上诉人未因该地产生过纠纷，徐百春原审中提供的《花力村徐百春与杨龙雷土地纠纷问题处理意见》、《花力村关于徐振东在一九八五年第一轮土地承包地块的证明》是伪造的。并且该证明中土地面积与实际不符。2.原审适用法律错误，在复议过程中，龙沙区政府已经通知徐百春提供证据并参加辩论，并就本案有关问题对徐百春进行了询问，已经充分让徐百春行使了权利。综上，请求撤销原判，维持龙沙区政府作出的复议决定。徐百春答辩称，其与其父合法承包本集体经济组织土地，在1994年由韩连群代耕，韩连群将该地违法转卖给杨龙阁，并违法办理了土地承包使用证。在第二轮土地承包时应予返还。龙沙区政府在复议过程中，大民村伪造了花力村与杨龙阁的承包合同及台账。因该地块存在纠纷，在二轮土地承包时，花力村村委会未与争议双方签订承包合同和台账。原审认定事实清楚、适用法律正确，请求维持原判。龙沙区政府述称，同意杨龙阁意见。另，依据行政复议法及实施条例，在行政复议期间，与具体行政行为有利害关系的个人是可以参加诉讼的，不是应当或必须，故答辩人作出的复议决定是符合法律规定的；在行政复议期间，龙沙区政府已经通知了上诉人参加行政复议，徐百春在复议期间也提供了证据，参加了证据交换并进行了辩论，龙沙区政府也充分听取了徐百春的意见，保障了徐百春的权利。在复议过程中，徐百春亦未申请作为第三人参加行政复议。徐百春未申请参加行政复议，并不影响行政复议的正常进行，龙沙区政府作出的行政复议决定正确。本院审查认定的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案中，龙沙区政府作出复议决定，撤销了龙沙区大民街道办事处作出的《关于大民村村民徐百春土地纠纷问题处理意见的通知》，属改变原行政行为，龙沙区政府是本案适格被告。《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。本案中，龙沙区政府在履行复议程序时未通知徐百春作为第三人参加行政复议，徐百春也未主动申请以第三人身份参加复议，且龙沙区政府在复议时听取了徐百春的意见，依据上述规定，徐百春是否作为第三人参加复议不影响复议机关对复议案件的审理。但因龙沙区政府作出的复议结论涉及到徐百春权利义务。参照《黑龙江省行政复议案件听证审查规定》第八条第（二）项“涉及第三人的行政复议案件应当进行听证审查”的规定，龙沙区政府在复议时应组织各方当事人进行听证审查。龙沙区政府未予听证审查即作出复议决定，程序违法。原审撤销龙沙区政府作出的齐龙政行复决（2018）1号行政复议决定书并责令齐齐哈尔市龙沙区人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出复议决定，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，杨龙阁的上诉理由不能成立，本院不予支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人杨龙阁负担。本判决为终审判决。审判长  顾栩菲审判员  张云强审判员  李 刚二〇一九年五月五日法官助理任夫亮书记员潘薇附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。