黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行终234号上诉人（原审原告）王志生，男，1941年7月7日出生，汉族，住黑龙江省大兴安岭地区。被上诉人（原审被告）黑龙江省大兴安岭地区行政公署，住所地黑龙江省大兴安岭地区加格达奇区景观大道。法定代表人李大义，该行政公署专员。委托代理人高岭，黑龙江省大兴安岭地区行政公署司法局副局长。上诉人王志生因诉被上诉人黑龙江省大兴安岭地区行政公署（下称大兴安岭公署）行政行为违法一案，不服齐齐哈尔市中级人民法院（2018）黑02行初45号行政裁定。向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审查,于2019年4月29日对王志生，大兴安岭公署的委托代理人高岭进行了询问。本案现已审理终结。王志生诉称，1990年，大兴安岭公署为实现省政府土地利用总体规划，设立了农业综合开发项目，因没有资金开发荒地，以承诺给开发荒地者国有土地使用权的方式向社会招商引资开发荒地。其向大兴安岭公署申请自投资金开发荒地，经大兴安岭公署批准并与大兴安岭行政公署签订了《004号合同》，约定其自投资金开发荒地1500亩。1990年，其完成开发荒地义务，大兴安岭公署为其办理了国有土地使用权证。《004号合同》双方均履行完毕，实现了合同目的。开发利用的耕地已被省政府和大兴安岭公署的土地利用总体规划确定为基本农田，其一直耕种至今。2009年，大兴安岭公署组建了岭南生态农业示范区管理委员会，代大兴安岭公署实施行政管理。管委会以给国家收取国有土地有偿使用费为由，对其收取林地承包费123，212.00元。2018年，催收欠缴林地承包费251，264.40元，侵害其物权。大兴安岭公署收取其林地承包费所依据的大署[2001]107号及大办发[1996]5号两份文件适用法律错误、适用对象错误，上述两份文件是大兴安岭公署超越职权制定并与上级文件相抵触的文件。故其提起诉讼，请求确认大兴安岭公署否定其对开发利用的耕地具有国有土地使用权和对其收取林地承包费的行政行为违法；确认大署[2001]107号、大办发[1996]5号文件违法。原审法院认为，王志生提出三个诉讼请求。第一个是确认大兴安岭公署否定其对开发的耕地具有国有土地使用权违法，第二个是确认大兴安岭公署收取其林地承包费的行政行为违法，第三个是确认大署[2001]107号、大办发[1996]5号文件违法。关于第一个诉请，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。王志生与大兴安岭地区农业委员会签订土地承包合同到期后，一直占用该土地至今。现无证据证明王志生与大兴安岭公署间有行政合同，王志生以大兴安岭公署为被告提起本案之诉，系被告主体不适格。关于第二个诉请，因王志生欠缴土地承包费，大兴安岭林田农业开发建设总公司提起民事诉讼，业经生效的（2011）松商初字3号和（2011）大民一终字第112号民事判决，判决王志生缴纳土地承包费，并已实际执行，且（2012）黑高民申三字第95号民事裁定已经驳回了王志生的再审申请。上述判决、裁定均认定是王志生向大兴安岭林田农业开发建设总公司交纳土地承包费。王志生起诉自认土地承包费是岭南生态农业示范区管理委员会所收取。现起诉要求确认大兴安岭公署收取其林地承包费的行政行为违法，既无事实依据，又与其自认相矛盾。因此，王志生以大兴安岭公署为被告起诉，亦系被告主体不适格。关于第三个诉请，王志生在本案庭审中自认大署[2001]107号、大办发[1996]5号文件已经撤销。经法庭释明，王志生坚持诉请确认此两份文件违法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十五条“公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。”的规定，因王志生所诉的被告主体不适格，又自认该两份文件已经撤销，故该项请求不予审查。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定驳回王志生的起诉。王志生上诉称，原审裁定认定事实错误，适用法律错误，违反法定程序，请求撤销原审裁定，指令继续审理。主要理由：1.关于第一个诉讼请求。大兴安岭行政公署虽未作出法律文件，但大兴安岭行政公署允许其开发土地，大兴安岭农业开发办又将其土地使用权证收回。而且大兴安岭公署在商业部媒体发表声明称，其要求返还土地使用权证是无理取闹，以上事实证明大兴安岭行政公署否定其对开发的土地享有国有土地使用权。2关于第二个诉讼请求。大兴安岭林田农业开发建设总公司和岭南生态农业示范区管理委员会依据大署[2001]107号和大办发[19965]文件中的规定收取其承包费的，是大兴安岭公署的委托行为，故大兴安岭公署是适格被告。3.关于第三个诉讼请求。其没有自认大署[2001]107号和大办发[19965]文件已经撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，法院应对此进行审查。4.原审裁定适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条错误。5.原审法院未告知适格被告，径行驳回起诉，违反法定程序。6.原审裁定对未采纳的证据没有说明理由，违反法定程序。大兴安岭公署答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审裁定，驳回王志生的上诉请求。主要理由：1.其与王志生无行政合同关系。2.收取承包费是岭南生态农业示范区管理委员的行为，该管委员是独立法人单位，不应由其承担责任。且收取承包费的案件已经法院民事裁判审理，不存在违法问题。3.大署[2001]107号和大办发[19965]文件已经废止。本院认为，王志生的诉讼请求是确认大兴安岭公署否定其对开发的耕地具有国有土地使用权和对其收取林地承包费的行政行为违法；确认大署[2001]107号、大办发[1996]5号文件违法。实质是两个诉讼请求，一是确认大兴安岭公署否定其对开发的土地享有国有土地使用权的行为违法，二是确认大兴安岭公署收取其承包费的行为违法，并附带审查大署[2001]107号、大办发[1996]5号文件。关于确认大兴安岭公署否定王志生对开发的土地享有国有土地使用权的行为违法的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据上述规定，起诉人应当对被诉行政行为的存在承担初步证明责任。本案中，王志生诉称大兴安岭公署否定其对开发的耕地享有国有土地使用权，对此应当承担证明责任。但王志生未提供证据证明大兴安岭公署实施了否定其上述权利的证据。王志生亦称大兴安岭公署未作出法律文件，只是大兴安岭农业开发办将其土地使用权证收回。但该收回行为并非大兴安岭公署所为，而且案涉土地目前仍由王志生使用。另，大兴安岭公署在新农村商报上发表声明只是对土地性质，宜林地承包费及收费票据的情况进行说明，不是具体行政行为，亦不能证明大兴安岭公署曾经作出过否定其对开发的土地享有国有土地使用权的行为。综上，王志生提起本项诉讼请求无事实依据，依法应驳回起诉。关于确认大兴安岭公署收取王志生承包费的行为违法，并附带审查大署[2001]107号、大办发[1996]5号文件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，公民、法人或才其他组织提起诉讼，应属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，王志生未提供证据证明大兴安岭公署曾收取其承包费。王志生与大兴安岭农业委员会签订的土地承包合同。根据王志生向本院提交的黑龙江省大兴安岭地区加格达奇区人民法院（2019）黑2701民初365号民事裁定，大兴安岭林业管理局岭南生态农业区管理委员会已就土地承包合同提起民事诉讼，证明大兴安岭公署无收取其承包费的行为。同时，根据《中华人民共和国土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”的规定，土地承包纠纷属于民事案件受理范围，不属于行政诉讼受案范围。因此，土地承包纠纷不属于行政诉讼受案范围，其要求附带审查大署[2001]107号、大办发[1996]5号文件亦不符合法律规定。故该项诉讼请求亦应驳回起诉。综上，原审裁定驳回起诉并无不当。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 皇甫延玉审判员 张 俊 伟审判员 冷  慧二〇一九年五月十三日法官助理任夫亮书记员吴迪附：相关法律司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：(一)被告应当依职权主动履行法定职责的；(二)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。