广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终329号 上诉人（一审原告）孙济忠，男，1942年3月21日出生，壮族，住天等县。 委托代理人黄涛，广西道森律师事务所律师。 委托代理人秦静洁，广西道森律师事务所律师。 上诉人（一审被告）天等县人民政府，住所地：天等县天等镇和平路**。 法定代表人麦成柱，县长。 出庭应诉负责人欧正，副县长。 委托代理人冯发文，天等县司法局主任。 委托代理人林进益，广西添荣律师事务所律师。 上诉人孙济忠诉上诉人天等县人民政府（以下简称天等县政府）行政强制及行政赔偿一案，孙济忠、天等县政府均不服崇左市中级人民法院作出的（2018）桂14行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年4月17日公开开庭审理了本案，上诉人孙济忠的委托代理人黄涛、秦静洁，上诉人天等县政府出庭应诉负责人欧正、委托代理人冯发文、林进益到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 崇左市中级人民法院一审查明，上世纪七十年代，原天等县物资局自筹资金建筑包括涉案房屋在内的办公和住宿楼房。上世纪九十年代，因国家政策调整，原天等县物资局改制为原天等县物资公司后，原天等县物资公司将其综合楼和仓库改造成宿舍，把一楼104号房交由孙济忠居住使用至被天等县政府组织实施拆除。1994年，原天等县物资公司的另一栋宿舍楼内的12户经房改后，取得房屋的权属。1994年8月，原天等县物资公司停止经营。2002年8月12日、2003年1月11日，原天等县物资公司通知要求其大院内的住户交纳管理费。2005年3月，孙济忠为居住的便利和舒适对涉案房屋进行装修和添置门窗等家具。2005年7月29日，天等县政府批复同意天等县经济贸易局转让原天等县物资公司的国有土地用于兴建建材市场。2005年8月，原天等县物资公司实行全产权转让后，涉案房屋的所有权相应收归国有并由天等县经济贸易局管理，原天等县物资公司在给予一定经济补偿和补缴保险等后与孙济忠解除劳动关系。2017年11月17日，天等县政府公告其决定征收原天等县物资公司国有土地上的房屋和建筑物。2018年1月3日，天等县国土资源局向天等县政府请示收回原天等县物资公司地块国有建设用地及地上附属建筑物的使用权。2018年1月18日，天等县政府批复同意天等县国土资源局收回原天等县物资公司的国有建设用地及地上建筑物的使用权。2018年3月14日，天等县征地拆迁安置保障工作指挥部办公室通知要求涉案房屋内的住户搬离并对屋内物品进行清点、登记等。2018年5月17日，天等县政府对涉案房屋组织实施拆除。2018年6月16日，天等县征地拆迁安置保障工作指挥部办公室就杨斌和孙济忠的信访事项作出《关于杨斌信访事项处理情况答复意见书》。2018年8月3日，孙济忠提起行政诉讼，请求：一、确认天等县政府强制拆除原天等县物资局小区单位宿舍的行政行为违法；二、判决天等县政府向孙济忠支付拆迁补偿158400元（计算方法为房屋面积52.8㎡×同一地段的房屋市场价格3000元/㎡）；三、判决天等县政府向孙济忠支付搬迁费用2000元。一审庭审后，孙济忠增加诉讼请求，判决天等县政府赔偿孙济忠房屋装修损失19000元。 崇左市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，与行政行为有利害关系的公民，有权提起行政诉讼。利害关系必须是一种已经形成或者必将形成的关系，即行政行为赋予、增加、减少、消灭或毁损了公民的权利或者义务，或使公民申请或请求不能实现或者只能部分实现。本案中，被诉的行政行为是天等县政府对涉案房屋组织实施拆除的行为，该拆除行为对杨德官的权利义务是否产生实际影响，是孙济忠能否提起本案诉讼的基础。经查，涉案房屋为原天等县物资局于七十年代自筹资金所建的国有房屋，上世纪九十年代，孙济忠到涉案房屋居住使用至天等县政府组织实施拆除。据此，孙济忠对涉案房屋有居住使用近二十多年的事实，孙济忠对涉案房屋享有居住使用的权益，天等县政府的拆除行为导致孙济忠享有的居住使用的权益消灭，即孙济忠与被诉的拆除行为之间具有利害关系，孙济忠是本案适格的诉讼主体有权提起本案诉讼。 关于天等县政府组织对涉案房屋实施拆除的行为是否合法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”据此，征收国有土地上的房屋，应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得人民法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。如前所述，涉案房屋为国有并由天等县经济贸易局管理，天等县政府拆除涉案房屋前没有依法作出责令交出房屋决定，也没有依法申请人民法院强制执行，迳行对涉案房屋实施了强制拆除行为，违反法律规定，天等县政府的拆除行为违法。关于天等县政府提出其对涉案房屋享有所有权，其拆除涉案房屋是自行处分权利，拆除行为合法的主张。经查，涉案房屋是原天等县物资公司出资所建的国有房屋，2005年8月原天等县物资公司经改制实行全产权转让后再无国有资产，涉案房屋已由天等县经济贸易局管理。天等县政府虽于2018年1月18日作出批复同意天等县国土资源局收回原天等县物资公司的国有建设用地及地上建筑物使用权，但在案证据无法证实原天等县物资公司在改制时其全部产权已转让给天等县政府，亦无法证实天等县政府已依法履行收回原天等县物资公司国有土地建设用地使用权及地上建筑物所有权的程序，即无法证实天等县政府对涉案房屋享有所有权，则天等县政府不能依据其主张对涉案房屋享有所有权进而实施拆除行为。对天等县政府这一主张不予支持。 关于孙济忠提出天等县政府应向其支付拆迁补偿费的主张应否得到支持的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。由此可知，在征收过程中，原则上国有土地上房屋的所有权人方可得到征收补偿。如前所述，孙济忠并非涉案房屋的所有权人，其居住使用涉案房屋亦未支付相应的对价，则孙济忠依法不是征收涉案房屋的补偿权益人。据此，孙济忠提出的房屋补偿主张没有事实和法律依据，不予支持。 关于孙济忠提出天等县政府应就违法拆除行为给其造成19000元房屋装修损失进行赔偿的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，天等县政府在对涉案房屋进行拆除前虽对屋内如菜板、小铝锅等进行了清点和搬离，但对无法搬离的固定物品如门窗等未进行清点登记，致涉案房屋被拆除后无法查明屋内的其他物品状况，举证责任应由天等县政府承担。现孙济忠主张其为居住使用的舒适和便利自行对涉案房屋进行一定的装修、加装水电及添置便盆等，符合日常生活需要，未超过合理范围。另考虑到孙济忠是2005年对涉案房屋进行装修，至被拆除已有近13年的时间，其装修和防盗门等家具价值因持续使用会有相应的折旧，因涉案房屋已被拆除，折旧部分无法通过评估等手段准确查明，本着保护当事人权益的考虑，酌定扣除折旧部分后孙济忠装修和家具的剩余价值为35%。据此，孙济忠装修损失为190000元×35%=6650元。综上，确认天等县政府应赔偿孙济忠房屋装修损失6650元。 关于孙济忠主张的搬迁费用应否得到支持的问题。根据《天等县国有土地上房屋征收与补偿安置暂行办法》第三十四条的规定，因征收房屋造成搬迁的，有产权的房屋征收部门应当向被征收人支付往返搬迁费4000元（包括网络、电话、电视闭路线等迁移）。没有产权的房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费共计2000元（包括网络、电话、电视闭路线等迁移）。如前所述，孙济忠非涉案房屋的产权人，属涉案房屋使用人，根据上述规定天等县政府应当向孙济忠支付2000元的搬迁费。据此，孙济忠提出天等县政府应向其支付2000元搬迁费的主张，予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第九条、第三十二条、第三十六条的规定，判决：一、确认天等县政府对孙济忠居住使用的原天等县物资公司小区单位104号房实施拆除的行为违法；二、天等县政府在本判决生效后十五日内向孙济忠赔偿经济损失6650元；三、天等县政府在本判决生效后十五日内向孙济忠支付搬迁费2000元；四、驳回孙济忠的其他诉讼请求。 上诉人孙济忠上诉称：一、一审判决适用法律不当，孙济忠作为涉案房屋的合法使用权人，依法有权获得拆迁补偿。根据《城市房屋拆迁工作规程》第八条规定，对于未能取得房产但能够证明该房屋是合法拥有的，由所在地房地产管理部门确认后，依法予以补偿。援引最高人民法院（2017）最高法行再101号行政判决载明，对于未登记的房屋，应综合考虑建造历史、使用现状、当地土地利用规划以及有关用地政策，依法进行调查、认定和处理，对于认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应予以补偿。一审判决没有参照适用，在未考虑历史因素和社会背景，也未全面适用法律之下，仅依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条就将获得拆迁补偿的权利人限定为房屋所有权人，属于适用法律不当。二、一审法院按照孙济忠所主张的装修款项的50%确定经济补偿缺乏依据。孙济忠为了居住的舒适和便利，自行对涉案房屋进行了一定装修和添置。然而因为天等县政府的原因，孙济忠无法及时清点、搬离物品，导致财产损失，根据《国家赔偿法》第三十六条规定，行政机关侵犯公民财产造成损害的，能够返还财产应当先返还财产，应当返还财产灭失的，给付相应的赔偿金。孙济忠主张赔偿19000元，是基于装修当时的实际价值和实际支出，因天等县政府的原因，导致孙济忠无法举证，应由天等县政府举证，天等县政府不能举证，应承担举证不能的后果。此外一审判决按照诉请的50%折旧计算装修价款并无直接依据和事实予以支撑。综上，请求二审法院依法撤销一审判决第二、四项，改判天等县政府向孙济忠赔偿经济损失19000元，向孙济忠支付拆迁补偿158400元（计算方法为房屋面积52.8㎡×同一地段的房屋市场价格3000元/㎡）。 上诉人天等县政府上诉称：一、天等县政府对涉案被拆房屋拥有完全所有权，依据《民法通则》第七十一条、《物权法》第三十九条的规定，天等县政府拆除涉案房屋是依法行使所有权，是合法的。孙济忠对被拆除房屋没有所有权和基于所有权基础上的使用权，天等县政府拆除该房屋不存在征收和补偿的问题。一审判决适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》认定天等县政府拆除涉案房屋行为违法属于适用法律错误。二、一审判决天等县政府赔偿装修损失没有事实依据。（一）天等县政府在拆除涉案房屋前已经给予孙济忠足够的时间搬离屋内物品，实际上，孙济忠也在拆除前搬走了屋内有价值的物品；（二）天等县政府在拆除涉案房屋前，对屋内物品进行了清点登记，对屋内状况进行了录像，清单登记及录像显示屋内不存在装修情况和有价值的物品。且即使有些加装，孙济忠使用了几十年，已经没有什么价值；（三）孙济忠在2005年8月原天等县物资公司改制取得经济补偿后，无偿使用涉案房屋，并在近几年出租获得额外收益。三、天等县政府在拆除涉案房屋前同意支付搬迁费2000元，一审以判决形式作出没有事实和法律依据。综上，一审判决认定天等县政府拆除涉案房屋违法并赔偿孙济忠装修损失没有事实和法律依据。请求撤销一审判决，驳回孙济忠的诉讼请求。 二审期间，天等县政府向本院提交房屋拆除前后的现场视频录像，证实涉案房屋的破旧程度及屋内情况，室内加装经过十多年使用，已没有经济价值。 经二审庭审质证，孙济忠对视频的真实性没有异议，但认为没有反映室内的真实情况。经审查，该视频反映房屋拆除前后的现场真实情况，可作为本案认定事实的证据，本院予以确认。 经审查，原天等县物资公司实行全产权转让时，孙济忠已退休，原天等县物资公司已将孙济忠移交社区管理。一审判决查明“原天等县物资公司在给予一定经济补偿和补缴保险等后与孙济忠解除劳动关系”与事实不符，本院对此予以纠正。本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为本案的定案的依据。据此，除以上事实予以纠正外，本院二审查明的事实与一审判决查明的其他事实一致。 再查明：2002年8月12日，原天等县物资公司作出天物发〔2002〕1号《关于物资公司门面、仓库、宿舍、汽修厂收缴管理费的规定》，规定仓库、宿舍从2002年7月1日起，管理、使用权为公司所有，各占用公房户在2002年7月1日前对自己所安装的或是原有的水、电、隔墙等要保持原样，待来年再进一步协商解决，现占用者若停止占用，请及时与公司办理有关手续，否则照样追缴管理费。2003年1月11日，天等县物资公司作出天物发〔2003〕2号《关于2003年公司门面仓库、宿舍、汽修厂收缴管理费的规定》，管理费收取办法按天物发〔2000〕1号规定执行。天等县政府提供的《物资清点登记表》记载清点孙济忠居住房屋的物品有：衣柜1个、饭桌1个、办公桌1个、椅子1个、铁床架1个、蚊帐1床、棉床垫1张、席子1张、台灯1盏、上下架木床1个、皮箱1个、硬纸箱3个、杂货柜1个、碗柜1个、洗澡盆1个、塑料桶2个、脸盆1个、自行车1辆、（贴）菜板1个、小铝锅1个，瓷器洗手盆1个。。 本院认为，根据案件事实及双方诉辩意见，本案二审争议焦点为：天等县政府的行政强制拆除行为是否合法；孙济忠主张天等县政府支付拆迁补偿158400元并赔偿经济损失19000元是否适当。 一、关于天等县政府的行政强制拆除行为是否合法的问题。 孙济忠系原天等县物资公司职工，其根据原天等县物资公司的安排居住涉案房屋，原天等县物资公司在全产权转让后，天等县经济贸易局未及时收回原物资公司的宿舍，容许孙济忠对涉案房屋继续居住使用。孙济忠对涉案房屋装饰、添附，享有相应的利益。天等县政府虽然在原天等县物资公司改制后取得涉案房屋的所有权，但涉案房屋仍存在孙济忠基于装修、添附所具有的利益，因此，天等县政府拆除涉案房屋，仍需保护孙济忠对涉案房屋的利益。在孙济忠不配合拆除的情况下，天等县政府要实施拆除行为，不单纯为行使所有权的行为，其作为行政机关，并使用了强制力，据此，天等县政府应遵循《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，必须按照法定的权限、范围、条件和程序来实施拆除行为。天等县政府未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、第四十四条的规定履行催告和依法作出强制执行决定，一审判决认定天等县政府实施拆除行为违法并无不当。 二、关于孙济忠主张天等县政府支付拆迁补偿158400元及赔偿经济损失19000元是否适当问题。 涉案房屋为原天等县物资公司所有的宿舍，所有权和管理、使用权均为公司所有，孙济忠基于职工身份居住使用该房屋，不享有房屋的所有权。原天等县物资公司全产权转让后，孙济忠继续在此居住使用，并不因此获取该房屋的所有权，且没有任何证据证实孙济忠合法拥有居住房屋的所有权。一审判决认定“孙济忠并非涉案房屋的所有权人，其居住使用涉案房屋亦未支付相应的对价，则孙济忠依法不是征收涉案房屋的补偿权益人”正确，孙济忠要求天等县政府支付拆迁补偿158400元于法无据。 天等县政府作出强制拆除行为违法，对于违法行为造成的损失，依法应当予以赔偿。对于天等县政府拆除前清点的物品，由孙济忠向天等县政府领回，不计入赔偿范围。对于室内装修的损失，考虑孙济忠对涉案房屋并非违法居住使用，孙济忠对涉案房屋进行适当的装修和添置符合日常生活需要，应当给予适当的赔偿。一审判决考虑孙济忠的使用年限等实际情况，判决天等县政府适当赔偿孙济忠经济损失并无不当，但按照诉请的数额折旧酌定计算装修价款，势必导致赔偿标准不一、同案不同判等不合理现象，明显有失公平。故对室内装修的损失，要与本案相关的系列案件进行综合审查判断，从公平原则考虑，酌定室内装修损失。结合现场房屋视频证实房屋的现状，以每间房屋50-70㎡计算装修损失2000元为宜。孙济忠居住使用房屋52.8㎡，酌定赔偿2000元。对于一审判决天等县政府向孙济忠支付搬迁费2000元，天等县政府对支付搬迁费2000元无异议，本院予以确认。 综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，但一审判决第二项“被告天等县人民政府在本判决生效后十五日内向原告孙济忠赔偿经济损失6650元”不当，本院予以变更。孙济忠和天等县政府的上诉理由均不成立，本院均不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、维持崇左市中级人民法院（2018）桂14行初63号行政判决第一、三、四项。 二、变更崇左市中级人民法院（2018）桂14行初63号行政判决第二项为“上诉人天等县人民政府在本判决生效后十五日内向上诉人孙济忠赔偿经济损失2000元”。 二审案件受理费50元，由上诉人孙济忠负担25元，上诉人天等县人民政府负担25元 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一九年五月十九日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青