云南省昭通市昭阳区人民法院行 政 裁 定 书(2019)云0602行初10号原告胡世兰，男，汉族，1976年07月09日出生（公民身份号码：5321231976********）,云南省巧家县人，居民，小学文化，住云南省巧家县。被告巧家县国土资源局。统一社会信用代码：11532123015138440H。法定代表人：王吉忠，局长（未到庭）。住所地：云南省巧家县。委托诉讼代理人：周智，巧家县蒙姑镇法律服务所法律工作者（特别授权）。原告胡世兰诉被告巧家县国土资源局行政确认违法纠纷一案，根据2016年8月25日昭通市中级人民法院下发的昭中法〔2016〕74号《昭通市中级人民法院关于对一审行政诉讼案件进行集中管辖的通知》的要求,原告于2019年1月28日向本院提起行政诉讼。2019年04月09日本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告胡世兰、被告巧家县国土资源局的委托诉讼代理人周智到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告胡世兰诉称，其是巧家县茂租镇鹦哥村樊家岩村民，高溜溜改桥工程公路延长线工程占用原告的土地，该工程没有办理征地批准手续是违法占地。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”。2018年10月10日原告向被告巧家县国土资源局执法大队送了《查处土地违法行为申请书》，请求对中铁二十四局集团南昌铁路工程有限公司负责修建的亚洲第一高溜溜改桥工程公路延长线工程的违法占地行为进行查处。《国土资源行政处罚办法》第十一条规定，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。第十二条规定，符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律、法规的事实；（三）依照国土资源管理法律、法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。根据以上规定被告应当责令停止违法占地行为并立案，但被告没有履行查处职责，也没有给原告回复，其不履行职责违法。请求：1、依法确认被告不履行查处职责违法；2、责令被告根据《国土资源行政处罚办法》履行查处职责。被告巧家县国土资源局辩称，一、关于本案所诉土地使用的相关政策依据和相关情况。1、2015年3月3日，四川省布拖县人民政府与巧家县人民政府召开了两县“溜索桥”项目协商座谈会，并于2015年3月4日形成专题会议纪要，载明由巧家县人民政府行文同意由凉山州布拖县开展“桥梁、引道及连接线工程项目可行性研究报告和设计等前期工作”;同时载明“凉山州布拖县对该项目进行立项报批”。2、2015年3月19日四川省凉山州布拖县人民政府与云南省昭通市巧家县人民政府签订了溜索改桥工程建设框架协议，协议明确：（1）桥梁建设主体责任单位为便于工程管理及土地使用，明确布拖县人民政府为布拖县冯家坪村至巧家县茂租镇鹦哥村“溜索改桥”工程项目建设主体责任单位，独立负责桥梁建设相关工作，巧家县人民政府协调配合。（2）桥梁建设资金的筹措：桥梁建设资金由布拖县争取国家交通运输部和省、州补助，不足部分由布拖县人民政府自筹。（3）桥梁建设前期工作：经两县人民政府共同协商一致，巧家县人民政府委托布拖县人民政府全权负责布拖县冯家坪村至巧家县茂租镇鹦哥村“溜索改桥”项目前期工作，独立办理项目立项审批、施工图设计、工程施工招标等相关事宜。(四）桥梁引道建设方式：为便于桥梁引道建设的征地拆迁工作，减少桥梁建设阻工等问题，经两县人民政府协商，巧家县境内桥梁引道由巧家县人民政府自行建设，布拖县境内的桥梁引道由布拖县人民政府自行建设，建设资金由交通运输部直接按标准划拨到布拖县，布拖县按标准投资总额将巧家县境内桥梁引道建设资金划拨到巧家县，引道建设资金地方配套部份由两县人民政府自行解决。二、未向农户支付公路占地补偿款的原因：（一）相关的几个配套文件和规定：1、四川省交通运输厅“关于凉山州布拖县冯家坪村溜索改桥工程两阶段施工图设计的批复”，载明：①该桥梁采用三级公路标准（引道为四级），设计速度30公里/小时（引道为20公里/小时）；②还载明“四川岸引道路基宽6.5m；云南岸引道路基宽4.5m，分幅布置为0.5m硬路肩十3.5m硬路肩，长约8521m”。2、四川省交通运输厅“关于转下达2016年度溜索改桥建设车购税投资计划的通知”，证明本案中的溜索改桥工程是交通运输部下达的用国家车购税补助资金予以建设。3、《中央车购税投资补助农村公路建设计划管理办法》第二条规定农村公路建设要贯彻“以地方政府为主，中央扶持，社会各方参与”的方针，按照“……村民自愿，民主决策……的原则组织实施。”体现了村民自治原则。第十一条规定“中央车购税投资补助资金只能用于农村公路工程直接费用”也就是说不得用于征地、咨询、审查等方面支出。第十二条规定“必须通过‘一事一议’，并解决征地、拆迁等问题”也就是说农村公路征地、拆迁，必须通过村民“一事一议”方式解决。4、云政发(2007)10号《云南省人民政府关于进一步加快农村公路建设的若干意见》载明：“各地要按照群众自愿、―事一议、竞争立项等方式选择农村公路项目”;还载明“通达公路等级可多标准、讲求适用，路基宽原则上不小于4.5m，特别困难路段路基宽不少于3.5m”；还载明“简化审批程序。除二级公路30公里以上的交通厅审批外，其它由州（市）交通局组织审批”;还载明“推行‘六个一点’”的筹资渠道，即争取上级补一点、地方财政挤一点、群众自愿集一点、民工建勤投一点、在外乡亲捐一点、受益单位助—点”的多形式筹集建设资金；还载明“通村公路由项目所在地的村民委员会自行调剂解决用地问题。”根据《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》（国土资厅函[2013]518号）文件规定，对路面宽度不超6.0米，或路基宽度不超过6.5米，不纳入建设用地管理，不需办理报批手续。5、中共昭通市委办公室、市人民政府办公室关于开展村两委“一事一议”实施建制村公路硬化项目建设试点工作的指导意见（2015年3月25日），载明“市委、市政府在充分借鉴周边地区农村公路建设成功经验的基础上，结合昭通市实际，决定从2015年起，在全市开展村两委“一事一议”实施建制村公路硬化项目试点工作”;还载明“中央车购税补助必须全额作为工程直接费，实质专款专用……”;还载明“各县区要依据《村民自治法》，坚持‘村民自愿、民主决策、一事一议工作流程要求’……切实开展村两委‘一事一议’工作。”6、巧家县人民政府为了贯彻市委、市政府的指导意见，印发了“关于印发村三委‘一事一议’建制村公路硬化项目实施方案的通知”，明确村民“一事一议”会议表决的18项内容，其中应表决“本村公路硬化工程占地及苗木处置方案”。(二）村民“一事一议”情况自2016年5月20日开始至5月23日止，涉及的樊家岩村民小组召开了村民代表大会，依法进行了“一事一议"，并形成“一事一议”会议决议。其中载明“因公路建设占地、弃土、滚石等造成的耕地、林木等损失概不给予经济补偿，如何解决由涉及村民小组以‘一事一议’方式自行商定。”大部分村民参加了村民代表会议，并签名按手印。“一事一议”是村民自治的―种方式，符合《村民委员组织法》的规定。被占农户的土地，村组进行调剂。三、巧家县国土资源局对相关胡世兰申请进行的工作及答复依据1、我局多次接到胡世兰的信访申请，局领导安排执法人员查阅相关资料及文件依据，派人到现场进行实际了解和测量等工作，对其结果向胡世兰进行了书面答复。2、根据调查结果及相关政策依据，答辩人认为该土地所设置道路系低等级公路，不在建设用地征收范围，该土地依然系农村经济组织管理和使用的土地。3、胡世兰在村民“―事一议”的决议上签过字，同意使用其土地，故本案的主体不是巧家县国土资源局。综上所述，巧家县人民政府在本案溜索改桥的引道工程的土地占用中，没有作出任何行政行为，仅是贯彻执行中央、省、市相关规定，由村民依法采用“―事一议”、村民自治的方式解决相关问题，也就不存在行政违法的问题，巧家县国土资源局也不存在土地执法问题。巧家县有农村公路2400多公里，除高速公路、二级公路外，都不存在征收土地、同全国、全省、全市其它地方是一样的，请求驳回原告诉讼请求。原告胡世兰为证明其诉讼主张，向本院提交了下列证据：1、原告《身份证》复印件1份，证明原告的主体资格；2、《照片》打印件1张，证明原告到被告处递交过查处申请；3、《查处申请书》复印件1份，证明原告已经向被告申请查处；4、《政府信息公开申请表》复印件1份，证明原告向被告申请的“一书三方案”查处相关部门违法用地行为；5、《回复》复印件1份，证明被告答复“一书三方案”不是被告查处的范围；6、《手机定位图》复印件1张，证明原告要求被告查处的土地位置及现状。经质证，被告巧家县国土资源局对原告提交的第1组证据无异议；对第2组证据不予认可，所照照片不清楚，不能作为证据使用；对第3-5组证据的三性均无异议；第6组证据不能作为证据使用，不能光靠手机定位就能对土地进行确权。被告巧家县国土资源局为证明其抗辩主张，向本院提交了下列证据：一、《统一社会信用代码证》复印件、《法人身份证明书》、《授权委托书》各1份，证明被告的基本信息及主体资格适格；二、2015年3月4日《四川省布拖县人民政府与巧家县人民政府两县“溜索桥”项目专题会议纪要》复印件1份，证明：1、由凉山州布拖县开展“桥梁、引道及连接线工程项目可行性研究报告和设计等前期工作”：2、凉山州布拖县对该项目进行立项报批；三、2015年3月19日《四川省凉山州布拖县人民政府与云南省昭通市巧家县人民政府溜索改桥工程建设框架协议》复印件1份，证明：1、桥梁建设的主体责任单位是四川省凉山州布拖县人民政府，其独立负责桥梁建设相关工作，巧家县人民政府协调配合；2、为便于桥梁引道建设的征地拆迁工作，减少桥梁建设阻工等问题，经两县人民政府协商，巧家县境内桥梁引道由巧家县人民政府自行建设，布拖县境内桥梁引道由布拖县人民政府自行建设，建设资金由交通运输部直接按标准划拨到布拖县，布拖县按标准投资总额将巧家县境内桥梁引道建设资金划拨到巧家县，引道建设资金地方配套部份由两县人民政府自行解决；四、2016年2月2日四川省交通运输厅川交路函（2016）43号《关于凉山州布拖县冯家坪村溜索改桥工程两阶段施工图设计的批复》复印件1份，证明：1、该桥梁采用三级公路标准（引道为四级），设计速度30公里／小时（引道为20公里／小时）；2、四川岸引道路基宽6．5m，云南岸引道路基宽4．5m，分幅布置为0．5m硬路肩＋3．5m车行道＋0．5m硬路肩，长约8521米。五、2016年10月18日四川省交通运输厅下发的川交函（2016）645号《四川省交通运输厅关于转下达2016年度溜索改桥建设车购税投资计划的通知》复印件1份，证明：本案中的溜索改桥工程是交通运输部下达的用国家车购税补助金予以建设；六、《中央车购税投资补助农村公路建设计划管理办法》复印件1份，证明：1、农村公路建设要贯彻“以地方政府为主，中央扶持，社会各方参与”的方针，按照“……村民自愿、民主决策……的原则组织实施”；2、中央车购税投资补助资金只能用于农村公路工程直接费用，不得用于征地、咨询、审査等方面支出；3、农村公路征地、拆迁、必须通过村民“一事一议”方式解决。七、云政发（2007）10号《云南省人民政府关于进一步加快农村公路建设的若干意见》复印件1份，证明：1、各地要按照群众自愿、一事一议、竟争立项等方式选择农村公路项目；2、通达公路等级可多标准、讲求适用，路基宽原则上不小于4．41m，特别困难路段路基宽不少于3．5m；3、简化审批程序。……除二级公路30公里以上的……交通厅审批外，其它……由州（市）交通局组织审批；4、推行“六个一点”的筹资渠道即“争取上级补一点、地方财政挤一点、群众自愿集一点、民工建勤投一点、在外乡亲捐一点、受益单位助一点”的多形式筹集建设资金：5、通村公路由项目所在地的村民委员会自行调剂解决用地问题；6、国土部门根据上述文件，对路基不超8m或时速不超30公里的低级等级公路，不纳入建设用地管理，不需办理报批手续；八、《中共昭通市委办公室、市人民政府办公室昭办发（2015）16号关于开展村两委“一事一议”实施建制村公路硬化项目建设试点工作的指导意见》复印件1份，证明：1、市委、市政府在充分借鉴周边地区农村公路建设成功经验的基础上，结合昭通市实际，决定从2015年起，在全市开展村两委“一事一议”实施建制村公路硬化项目试点工作；2、中央车购税补助必须全额作为工程直接费，实质专款专用；3、各县级要依据《村民自治法》，坚持“村民自愿、民主决策、一事一议”的原则，严格按照云南省村级公益事业建设“一事一议”工作流程要求……切实开展村两委一事一议工作；九、2015年7月31日巧家县人民政府巧政办发［2015］54号《关于印发村三委“一事一议”建制村公路硬化项目实施方案的通知》复印件1份，证明：明确村民“一事一议”会议表决的18项内容，其中应表决“本村公路硬化工程占地及苗木处置方案”；十、《村民“一事一议”决议会议记录签到情况表》复印件，证明自2016年5月20日起至5月23日止，涉及的樊家岩村民小组及原告所在村民小组召开了村民代表大会，依法进行了“一事一议”，并形成“一事一议”会议决议。其中载明“因公路建设占地、弃土、滚石等造成的耕地、林木等损失概不给予经济补偿，如何解决由涉及村民小组以一事一议方式自行商定”。原告胡世兰也参加了村民代表会议，并签名按手印。“一事一议”是村民自治的一种方式，符合《村民委员组织法》的规定。被占农户的土地，村组进行调剂；十一、《布拖县发展和改革局文件》复印件1份，证明：该工程已立项；十二、巧家县人民政府、交通局《答辩状》复印件1份，证明：与本案同意类型的案件中政府的观点；十三、昭通市中级人民法院（2018）云06行初92号《行政裁定书》复印件1份，证明类似案件的有效裁定；十四、《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》复印件1份，证明：农村道路认定的依据，本案公路的用地范围不在国土部的征收范围；十五、胡世兰递交的三份申请及相应的处置答复，证明：巧家县国土资源局接到胡世兰的申请及信访后已进行了相应的答复。经质证，原告胡世兰对被告巧家县国土局提交的第一、二、四、六、十一、十五组证据的证据三性无异议；对第三组证据有异议，协议中提出的对征地资金的补偿应该是不合法的；对第五组证据有异议，对补助资金的来源有异议；对第七、八组证据有异议，“溜改桥工程”属于中央直属工程不应该纳入“一事一议”，“一事一议”会议不可能从巧家开到四川；对第九组证据有异议，来源不合法，不是中华人民共和国的法律、法规范围；对第十组证据有异议，原告对“一事一议”根本不知情，原告及很多村民都不在现场参加“一事一议”，该会议记录都是假的，胡俊、胡世兵、胡万开、胡云飞、胡世凯、胡世泽、唐选安、胡万春……这些人都是不在场的，会议纪要的签到表是虚假的；对第十二、十三组证据有异议，该证据与本案无关，不能作为证据使用；对第十四组证据有异议，系国土资源部的通知，不是中华人民共和国的法律、法规。经过庭审举证和质证，本案争议焦点为：1、被告巧家县国土资源局是否收到原告递交的《查处土地违法行为申请书》？2、被告巧家县国土资源局是否应当履行查处职责？3被告是否存在不履行查处职责的违法行为？本院认为，原告胡世兰提交的第1组证据，客观真实，能够证明原告的身份，本院予以采信；提交的第2组证据，因被告巧家县国土局不认可收到原告递交的《查处土地违法行为申请书》，且原告无其它证据相互印证该照片系原告向被告巧家县国土资源局递交《查处土地违法行为申请书》时拍摄的相关照片，故对其证据来源及证明目的本院均不予采信；提交的第3、4、5组证据与本案不具有关联性，故本院不予采信；提交的第6组证据，无法达到原告的证明目的，故本院依法不予采信；被告巧家县国土资源局提交的1、2、3、4、5、6、7、8、9、11、12、13、14组证据客观真实、符合证据三性原则，能够证明案件相关事实，本院予以采信。第10组证据，原告对其真实性不予认可，因该证据是否客观真实并不是本案审理的重点，故本院在本案中暂不予评判。第15组证据，与本案不具有关联性，本院不予采信。经审理，本院查明本案事实如下：为彻底改变金沙江两岸两县群众过去通过溜索出行的方式，对外来往更加方便，发展两县经济。2015年3月4日，四川省布拖县政府与云南省巧家县政府经召开两县“溜改桥”项目协商会议后形成专题会议纪要，载明由巧家县政府行文同意由布拖县开展项目可行性研究报告和设计等前期工作，由布拖县对项目进行立项报批。2015年3月19日，布拖县政府与巧家县政府签订“溜索改桥”工程建设框架协议。协议明确：布拖县政府为“溜索改桥”工程项目建设主体责任单位，独立负责桥梁建设相关工作，巧家县政府协调配合；桥梁建设资金由布拖县争取国家交通运输部和省、州补助，不足部分由布拖县政府自筹；由巧家县政府委托布拖县政府全权负责“溜索改桥”项目前期工作，独立办理项目立项审批、施工图设计、工程施工招标等；为便于桥梁引道建设的征地拆迁工作，减少阻工等问题，巧家县境内桥梁引道由巧家县政府自行建设，布拖县境内的桥梁引道由布拖县政府自行建设，建设资金由交通运输部直接按标准划拨到布拖县，布拖县按标准投资总额将巧家县内的桥梁引道建设资金划拨到巧家县，建设资金地方配套部分由两县政府自行解决。2015年7月31日，巧家县政府根据《中共昭通市委办公室、昭通市人民政府办公室关于开展村两委“一事一议”实施建制村公路硬化项目建设试点工作的指导意见》印发了《关于印发村三委“一事一议”建制村公路硬化项目实施方案的通知》。通知明确：在村民“一事一议”会议应表决的18项内容中，包括“表决本村公路硬化工程占地及苗木处置方案”。2015年9月28日，布拖县发展和改革局关于转发《凉山州发展和改革委员会＜关于布拖县冯家坪村溜索改桥工程可行性研究报告（代项目建议书）的批复＞的通知》确定了该工程已立项。2016年2月2日，四川省交通运输厅公路局作出四川省交通运输厅公路局《关于凉山州布拖县冯家坪村溜索改桥工程两阶段施工图设计的批复》。明确：桥梁采用三级公路标准（引道为四级），设计速度30公里/小时（引道为20公里/小时）；四川岸引道路基宽6.5m；云南岸引道路基宽4.5m。2016年5月20日至23日，涉及引道工程的花山、葫芦口等11个村民小组分别召开了村民代表大会，依法进行“一事一议”、形成会议决议并签名按印，该决议中载明“因公路建设占地、弃土、滚石等造成的耕地、林木等损失概不给予经济补偿，如何解决由涉及村民小组以一事一议方式自行商定”。2016年10月18日，四川省交通运输厅下发了《关于转下达2016年度溜索改桥建设车购税投资计划的通知》，明确了本案中的溜索改桥工程是交通运输部下达的用国家车购税补助资金予以建设的工程。2017年12月7日，巧家县交通局与南昌铁路工程有限公司签订《布拖县冯家坪村溜索改桥引道（云南岸引道）工程施工承包合同》，明确：溜索改桥云南岸引道工程按招投标程序，由巧家县交通局发包给南昌铁路工程有限公司承建。合同内容：本项目长约8.521KM，公路等级为四级，设计时速为20KM/h。2018年3月27日，原告胡世兰及案外人胡万文等人向被告巧家县国土资源局申请公开亚洲第一高溜溜改桥工程及公路延长线所占据房屋、土地的相关审批手续。2018年4月25日，被告巧家县国土资源局作出巧国土资复（2018）4号《关于胡世兰申请事项的答复意见书》，认为申请公开事项属鹦哥村及新田、杉树、河边、二道坪、手扒岩、南坳、柏家岩等村民小组通过的“一事一议”会议决定的相关事项进行处理和决定。至目前，巧家县国土局无法提供以上村民小组通过“一事一议”会议决定的事项和相关用地手续，因为“一事一议”事项不属我局规范和管理的职能职责。2018年8月7日，原告胡世兰向被告巧家县国土资源局提交《政府信息公开申请表》，申请书面公开（见地图标上位置）的征地批准手续及勘测定界图、一书三方案、征收公告、征地补偿、安置方案、地上附着物登记材料、土地调查结果确认表。同年8月14日，被告作出回复，原告所申请定位的区域不是政府征地范围。2018年8月20日，原告胡世兰及案外人胡万文、余文静再次向昭通市国土资源局递交《申请》，2018年9月19日，被告巧家县国土资源局作出巧国土资复（2018）45号《关于胡世兰等申请事项的答复意见书》。2019年1月28日，原告胡世兰以其2018年10月10日向被告巧家县国土资源局执法大队递交了《查处土地违法行为申请书》，请求被告对中铁二十四局集团南昌铁路工程有限公司负责修建的亚洲第一高溜溜改桥工程公路延长线工程的违法占地行为进行查处，被告没有履行查处职责，也没有给予原告回复为由向本院提起诉讼，请求：1、确认被告不履行查处职责违法；2、责令被告根据《国土资源行政处罚办法》履行查处职责。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”。故原告胡世兰应对其于2018年10月10日已向被告巧家县国土资源局执法大队提交《查处土地违法行为申请书》的事实承担初步举证责任。原告诉称其已经于2018年10月10日向被告递交了《查处土地违法行为申请书》，但在本案庭审过程中，被告巧家县国土资源局并不认可其收到该《查处土地违法行为申请书》。根据原告提交的照片，无法判断该照片拍摄的时间、地点，亦无法从照片中看到原告胡世兰已向被告巧家县国土资源局递交了《查处土地违法行为申请书》，故原告胡世兰请求确认被告不履行查处职责的行为违法的诉讼请求无事实根据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告胡世兰的起诉。案件受理费五十元，不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于云南省昭通市中级人民法院。审 判 长  马兴慧人民陪审员  虎兰芬人民陪审员  鲁 桂二〇一九年五月十六日书 记 员  马世娇