广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂0103行初182号 原告刘华寿，男，1941年6月15日出生，汉族，住南宁市青秀区。 被告南宁市邕宁区人力资源和社会保障局，地址：南宁市青秀区仙葫大道福兴路3号。 负责人雷佩霞，该局局长。 委托代理人李宁燕，该局工作人员。 委托代理人龙飞云，广西伟宁律师事务所律师。 原告刘华寿诉被告南宁市邕宁区人力资源和社会保障局（以下简称邕宁区人社局）要求确认扣减退休费行为违法及补发退休费一案，于2018年8月22日向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月28日立案后，依法组成合议庭，于2019年4月11日公开开庭审理了本案。原告刘华寿，被告的委托代理人李宁燕、龙飞云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘华寿诉称，2011年10月，被告在无法律、法规、规章授权下出台城区政府机关内部请示公文，针对城区两家差额单位医院退休人员实施降薪，降薪幅度（基本工资）为原告1级，由1999年1月退休时568.5元降至478.3元，至今损失6739.6元。若不及时停止，损失将继续。2014年10月实施《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，被告仍不终止邕财报字[2011]125号文，按决定执行“按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金”（改革前已经退休人员，老人老办法），继续将按照邕财报字[2011]125号文降低后的退休金转入社保。被告称没少发原告退休费与事实不符。被告不执行2014年10月施行的《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发[2015]2号）。被告应依法执行“改革基本养老金计算办法”。理由：一、超越了2004年3月22日国务院关于全面推进依法行政实施纲要规定，没有法律、法规、规章规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。邕财报字[2011]125号文不是法律、法规、规章，被告适用法律依据不对。二、行政行为立法规定，县级人民政府及其所属部门、乡级人民政府等，都没有规章以上规范性文件的制定权，制定的规范性文件不得设定限制行政相对人权利的内容。邕财报字[2011]125号文内容突破、超越了立法法既有规定，本身无权规定调整工资。被告适用了违法依据，行使上级行政机关的法定职权调资，超越权限行政，越权无效。三、退休费是国家定的。基本工资实行全国统一标准，调整基本工资打破实行全国统一标准，结果违法。四、被告不作为违法。被告不执行《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》相关条款，“按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金”，且继续将邕财报字[2011]125号文裁减后的退休金于2016年转入社保。五、程序违法。程序制度的核心是公众参与和公开、公平、公正。邕财报字[2011]125号文至今不公开，单位及政府网站都查找不到，公众失去知情权，违反政府信息公开条例，申请法院调取邕财报字[2011]125号文。六、越权行政。县级以上地方各级人民政府的职能部门的法定职权主要有如下两项，一是决定、命令的发布权。职能部门依据法律、法规和规章，可以就其管辖的专门行政事务发布有关的决定和命令；二是对行政事务的主管权。在符合法律、法规和规章的前提下，职能部门有权就其主管行政事项作出处理。可见，条件是在有法律、法规和规章的前提下。更何况城区政府机关内部请示公文邕财报字[2011]125号文在没有法律、法规、规章授权的前提下，怎可调整退休费，系滥用职权。七、下位法与上位法相抵触。对上位法已经规定有的内容一般下位法不再重复规定，且邕财报字[2011]125号文与之相抵触，与上位法抵触无效。八、被告称城区政府机关内部请示文件邕财报字[2011]125号文不是具体行政行为。最高人民法院司法解释具体行政行为为“对象的特定性和内容适用的一致性”，“具体行政行为最突出的特点，就是对象的特定性和具体化，属于某个人或组织、或者某一具体社会事项”，“行政主体针对特定的行政管理对象实施行政行为，该行政行为只适用一次”。九、任何行政行为必须有法律依据，没有法律的明确规定或者授权，行政主体不得作出任何行政行为。邕财报字[2011]125号文不是法律、法规、规章，没有法律依据，没有法律的明确规定或者授权给被告。综上，请求法院：1、判决确认被告扣减原告退休费中基本工资的行为违法，判令被告补发原告从2011年10月至2018年8月被扣退休费6739.6元[（568.5元-487.3元）×83个月]；2、判令被告从2018年9月开始按退休标准向原告发放养老金，即原告现工资数6845.6元+被扣的81.2元=6926.8元；3、诉讼费由被告负担。 被告邕宁区人社局辩称，一、被告将原告所在中医院退休职工按全额事业单位核定退休费，是政府按照中央及自治区推进医药卫生体制改革、提高公立医院退休人员待遇的积极措施，符合中央和地方相关文件政策的精神要求。2009年3月17日，中共中央、国务院颁布了《关于深化医药卫生体制改革的意见》，其中第（十）条提出“要落实公立医院政府补助政策。逐步加大政府投入，主要用于基本建设和设备购置、扶持重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和补贴政策性亏损等。”第（二十）条提出要“推进公立医院补偿机制改革，加大政府投入，完善公立医院经济补偿政策，逐步解决‘以药补医’问题。”2009年3月18日，国务院又颁布了《关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）的通知》。2011年2月11日，卫生部、中央编办、国家发展改革委、财政部和人力资源社会保障部颁布了《关于公立医院改革试点的指导意见》，第（十）条明确提出要“加大政府投入。政府负责公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等。”广西为了贯彻执行上述中央关于医疗体制改革的相关文件，自治区党委和人民政府制定了《中共广西壮族自治区委员会、广西壮族自治区人民政府关于深化医疗卫生体制改革的实施意见》（桂发〔2009〕29号），提出要“推进公立医院补偿机制改革。逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。政府负责公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补偿等。”在上述中央和地方医改政策和文件要求下，南宁市邕宁区人民政府（以下简称邕宁区政府）根据邕宁区财政局的请示，作出了《南宁市邕宁区人民政府关于同意将邕宁区人民医院和邕宁区中医院退休职工工资列入城区财政供养的批复》。随后为了落实两家医院退休职工工资纳入城区财政供养的操作方法，邕宁区财政局和邕宁区卫生局又联合行文，向邕宁区政府提出《关于邕宁区人民医院和邕宁区中医院退休职工工资列入城区财政供养后的意见和建议》。该意见和建议经邕宁区政府审定后批准实施，即自2011年10月1日起，邕宁区人民医院和邕宁区中医院退休职工的工资福利待遇参照城区全额拨款事业单位退休人员的工资福利标准执行，由城区人力资源和社会保障局负责核定。由此可见，将原告原所在单位中医院的退休人员退休费纳入财政供养，参照全额拨款事业单位离退休人员的工资福利标准执行，是被告自上而下全面贯彻落实中央和地方各级政府及相关部门关于推进医疗体制改革措施，提高公立医院退休人员待遇的积极行政行为，并非是原告诉称没有任何法律、法规、政策支持，仅根据一份内部文件所实施的违法行政行为。二、被告核定原告退休工资适用法律、法规和政策正确，并不存在扣减原告退休费的行为。原告退休时间为1999年1月，根据《国务院关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》（国发〔1993〕79号）、《国务院办公厅关于印发机关、事业单位工资制度改革三个实施办法的通知》（国办发〔1993〕85号）等有关规定，1993年国家工资改革后事业单位专业技术人员执行专业技术职务工资制，当时的标准工资由职务工资（固定工资）和活工资两部分构成，全额单位的活工资等于“职务工资×3÷7”，差额单位的活工资等于“职务工资×4÷6”。当时原告计发基数按其副高四档职务工资是379元，活工资是252.7元（即379×4÷6），退休比例90%，折算后的退休基本工资为（379+252.7）×90%=568.5元。2011年10月，因贯彻实施相关医改政策，参照城区全额事业单位工资标准核定原告退休费后，活工资为162.4元（即379×3÷7），折算后退休基本工资为（379+162.4）×90%=487.3元。虽然按照差额和全额事业单位计算的基本工资减少了81.2元，但生活补贴却由原来的717元增加至3326元，两项合计增加退休费2527.8元。原告据此认为被告少审批其退休费（基本工资部分）81.2元，而无视其生活补贴部分参照全额单位核定后大幅提高的事实，显然没能用全面的观点正确看待个人待遇的提高。需要特别说明的是，考量一个公共政策的实施是否损害了公民的合法权益，应该看该政策实施的整体效果是否限制或减损了公民的合法权益，不能断章取义，割裂性解读，去质疑相关政策文件的合法性和正当性，更不能搞绝对公平主义，只片面看到因为个别人员在医改和工资体制改革政策实施对其工资个别项目的调整，而忽略政策实施的整体效果带来的退休待遇显著变化的客观事实。三、被告严格依据有关政策调整原告退休生活待遇，对原告计发退休费岗位套改准确无误，不存在降低其工资定级行为。（一）为解决2006年6月30日前退休专业技术人员按原聘职务起点岗位等级对应的生活补贴标准执行、退休待遇相对偏低的问题，根据自治区人社厅、财政厅《关于调整自治区本级事业单位2006年6月30日前退休的专业技术人员发放生活补贴标准的通知》（桂人社发〔2012〕21号）以及南宁市人社局、财政局《关于调整市本级事业单位工作人员部分岗位绩效工资及退休人员补贴标准的通知》（南人社发〔2012〕137号）有关文件精神，被告制定了《关于调整邕宁区事业单位2006年6月30日前退休的专业技术人员补贴标准的通知》，该通知调整了邕宁区有关退休人员的生活补贴标准，把城区事业单位2006年6月30日前退休的副高级专业技术人员的补贴标准从现行的每月3326元调整到每月3612元，每月增资286元，增资部分已经兑现给原告。（二）2014年10月国家实行机关事业单位养老保险制度以来，被告严格按照国家、自治区有关文件规定调整原告的养老待遇，使其养老金逐年提高，切实保障其合法权益。综上所述，原告认为被告扣减其退休费中的基本工资行为违法，要求补发退休费并要求按照其主张的计算退休费标准计发养老金是不符合我国医疗体制改革和退休人员退休费用发放相关法律、法规及政策规定的，被告核发原告退休待遇，认定事实清楚，适用政策正确，不但不存在任何侵犯其合法权益的行为，相反相关工资改革政策的实施，大幅提高了其退休待遇，充分保障了其晚年生活。请求法院依法查明事实，正确适用法律和相关政策，驳回原告的无理诉求。同时，希望原告作为一名知识分子和高级专业技术人员，能够端正心态，正确理解有关政策规定，理性辩证看待个人退休待遇调整和变化，停访息诉，安度晚年。 经审理查明，原告刘华寿于1957年8月参加工作，于1999年1月退休，退休前系南宁市邕宁区中医院副主任医师，退休时核定其退休费为650.5元，其中包括职务工资568.5元、保留津贴52元、开放补贴30元。2011年4月，南宁市邕宁区财政局报请邕宁区政府将邕宁区人民医院和邕宁区中医院退休职工工资列入城区财政供养。2011年6月，邕宁区政府批复同意。2011年8月，南宁市邕宁区财政局和南宁市邕宁区卫生局联合印发《关于邕宁区人民医院和邕宁区中医院退休职工工资列入城区财政供养后的意见和建议》（邕财报字[2011]125号），报请邕宁区政府从2011年10月1日起将邕宁区人民医院和邕宁区中医院退休职工列入城区财政全额供养，工资由城区财政局国库支付中心统一发放，其工资福利待遇参照城区全额拨款事业单位离退休人员的工资福利标准执行，由城区人力资源和社会保障局负责核定。2011年9月，邕宁区政府批复同意。2011年10日，被告邕宁区人社局重新核定原告的退休费为4758.3元，其中包括职务工资487.3元、新增退休费945元、退休生活补贴3326元。此后，原告的退休费逐年提高，但“职务工资”一项487.3元一直未变。原告因认为其1999年1月退休时核定的退休费中基本工资即“职务工资”一项为568.5元，被告于2011年10月重新核定其退休费中基本工资即“职务工资”一项为487.3元，减少了81.2元，该扣减其退休费的行为违法，遂向本院提起行政诉讼，并提出前述的诉讼请求，被告则答辩如前。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被告邕宁区人社局于2011年10月核定原告刘华寿的退休费中“职务工资”一项为487.3元，此后一直按照此标准向原告发放退休费，原告对被告核定其退休费中“职务工资”一项为487.3元的行为不服，直至2018年8月才向本院提起行政诉讼，已经超过了上述规定的五年最长起诉期限。为此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(二)项之规定，裁定如下： 驳回原告刘华寿的起诉。 本案不收取案件受理费。原告刘华寿已预交的案件受理费50元，本院予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院。 审 判 长  滕 莹 人民陪审员  杜富海 人民陪审员  赖泳燕 二〇一九年四月二十三日 书 记 员  罗 婕 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条第一款第（二）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；