福建省莆田市城厢区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0302行初65号 原告莆田市金汉发品有限公司，住所地莆田市荔城区西天尾镇洞湖城涵西大道1299号，统一社会信用代码91350304705165569P。 法定代表人王汉文，董事长。 委托代理人钟静怡、朱慧琳，福建思阳律师事务所律师。特别代理。 被告莆田市城市管理局(原名称为莆田市城市管理行政执法局)，住所地莆田市城厢区凤凰山街道筱塘北街283号，统一社会信用代码11350300MB1532252Q。 法定代表人卓继祖，局长。 出庭工作人员黄建棋，莆田市城市管理行政执法局工作人员。 委托代理人黄丽仙、吴新星，福建倍拓律师事务所律师。一般代理。 原告莆田市金汉发品有限公司不服被告莆田市城市管理局行政处罚一案，于2019年2月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年3月28日公开开庭进行了审理，原告委托代理人钟静怡、朱慧琳，被告出庭工作人员黄建棋、委托代理人黄丽仙、吴新星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告莆田市金汉发品有限公司诉称：一、被告无权以行政处罚程序作出“责令限期拆除”决定。《城乡规划法》第六十四条规定的限期拆除、第六十八条规定的责令限期拆除，均不应当理解为行政处罚行为。既然“责令限期拆除”并非行政处罚，那么被告无权依据行政处罚程序，对原告作出《行政处罚决定书》。二、被告并非责令限期拆除的行政主体。根据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，有权作出责令限期拆除的行政主体应当是城乡规划主管部门，而不应当是城市管理综合行政执法部门。故被告作出责令限期拆除的行政主体并不适格。综上，原告认为被告作出的第Z2002734号《行政处罚决定书》程序违法，故请求法院撤销第Z2002734号《行政处罚决定书》。 原告向本院提交了以下证据： 1、原告营业执照；法定代表人身份证明、法定代表人身份证各一份，证明原告的诉讼主体适格； 2、第z2002734号《行政处罚决定书》一份，证明2018年8月7日被告对原告作出行政处罚的事实。 被告莆田市城市管理局辩称：一、原告公司未取得建设工程规划许可证进行违法建设，被告有权责令该公司限期拆除违法建筑；二、被告依法履行行政职责，以《行政处罚决定书》的形式责令原告金汉发品有限公司自行拆除违法建筑物，不存在行政违法行为。故请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告莆田市城市管理局向本院提交了以下证据、依据： 1、《责令停止违法行为通知书》（第z2000337号）、《责令改正通知书》（第Z2000699号）；授权委托书；身份证复印件；《行政处罚立案审批表》；现场检查笔录；现场照片；询问笔录；行政处罚意见告知书、送达回证；行政处罚听证告知书、送达回证；当事人陈述申辩书；放弃听证声明；行政处罚决定书、送达回证一组，证明：（1）被告依法履行行政职责，在作出行政处罚决定之前充分保障原告金汉公司的相关权利，被告作出本案《行政处罚决定书》程序合法；（2）原告金汉公司未取得建设工程规划许可证占用厂区道路和部分绿化用地进行厂房项目建设，属于违法建设行为；（3）2018年8月6日，金汉公司向被告莆田市城市管理局提供《当事人陈述申辩书》表示对行政处罚意见没有异议，并提交《放弃听证声明》，放弃行使听证权利 2、《福建省人民政府文件》闽政文【2012】16号《关于在莆田市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》以及附件“莆田市城市管理相对集中行政处罚权执法依据”；《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条；《中华人民共和国行政强制法》第十七条一组，证明福建省依据国务院有关规定，将有关《城乡规划法》项下的部份行政处罚权授权给被告市城市管理局行使，被告依法有权向金汉公司作出《行政处罚决定书》。 经庭审举证、质证，原告对被告提供的证据1真实性没有异议，但认为责令限期拆除属于行政强制措施，被告无权作出行政处罚决定；责令限期拆除的执法主体应为城乡规划主管部门，被告不具有行政强制措施的执法主体资格。根据证据8询问笔录显示，原告是在自己的土地使用范围内进行建设，原告之前有取得建设工程规划许可证，原告只是未按建设工程规划许可证的规定进行建设，且在建工程的规划许可证，原告目前正在申请办理，为此，原告的建设行为不属于无法改正必须拆除的情形。对证据2真实性没有异议，但认为省政府文件中，并没有明确授权被告作为城市管理相对集中行政处罚权的执法主体。由于责令限期并非行政处罚，为此，本案不适用《行政处罚法》有关规定，同时，从《行政处罚法》第二十三条规定来看，责令改正或者责令限期改正应当在行政机关作出行政处罚之前或之时作出，说明本条规定已把行政处罚和责令限期改正区别开来，明确表达了责令限期改正不是行政处罚的含义。《城乡规划法》第六十四条明确规定，限期拆除的执法主体为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，而非被告。责令限期拆除只是一种单纯的行政强制措施，不是与行政处罚有关的行政强制措施，为此，本案不适用《行政强制法》第十七条第二款之规定。 被告对原告提供的证据1的真实性、合法性由法院依法认定，对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据真实性本院予以认可，可以证明本案被诉具体行为存在。原告提供的证据可以证明本案被诉行政行为存在。 经审理查明，原告莆田市金汉发品有限公司在其厂区内进行厂房建设。2017年11月30日，被告作出第Z2000337号《责令停止违法行为通知书》，认为原告公司于2017年11月未取得建设工程规划许可证，在其公司内进行厂房建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《福建省实施办法》第三十六条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条、第六十四条，《福建省实施办法》第六十七条的规定，责令原告停止上述违法行为。2018年7月17日，被告作出第Z2000699号《责令改正通知书》，责令原告公司于2018年7月26日前改正违法建设行为，拆除违建部分，恢复原状。2018年8月2日，被告作出并向原告送达了第Z2001302号《行政处罚意见告知书》，告知原告被告拟作出行政处罚的事实、理由和依据及原告享有陈述和申辩的权利等。同时向原告送达了第z2000044号《行政处罚听证告知书》，告知原告公司有要求举行听证的权利。2018年8月6日原告向被告提交了《当事人陈述申辩书》，表示对行政处罚意见没有异议，并放弃要求举行听证的权利。2018年8月7日，被告作出第Z2002734号《行政处罚决定书》，认定原告公司于2017年11月起未经城市规划部门审批，擅自在莆田市荔城区西天尾镇洞湖城涵西大道1299号莆田市金汉发品有限公司厂区内占用厂区道理和部分绿化用地进行厂房建设，上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《福建省实施办法》第三十六条第一款第一项的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《福建省实施办法》第六十七条第一款的规定，决定对原告作出如下行政处罚：责令金汉发品公司自收到本《行政处罚决定书》之日起三个月内自行拆除在荔城区西天尾镇洞湖城涵西大道1299号公司内的违法建筑物。该处罚决定书于当日送达给原告。现原告不服，向本院提起行政诉讼。 根据对当事人争议焦点的归纳，本院对本案争议焦点问题分析并认定如下： （一）莆田市城市管理局是否是本案适格被告 原告认为被告不是城乡规划主管部门，无权责令原告限期拆除，主体不适格。被告认为其依法取得对违法建设行为的集中行政处罚权，其作出责令限期拆除违建的主体适格。 本院认为：根据被告提供的闽政文【2012】16号《关于在莆田市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》以及附件“莆田市城市管理相对集中行政处罚权执法依据”第（五）项内容可知，莆田市开展城市管理相对集中行政处罚权工作后，被告莆田市城市管理行政执法局对于违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对于未经批准进行临时建设的、未按照批准内容进行临时建设的临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除等违法行为，有责令相对人限期拆除、进行行政处罚的权利。故莆田市城市管理行政执法局是本案适格的被告。 （二）责令自行拆除违建是否属于行政处罚 原告认为，责令自行拆除并非行政处罚，只是一种强制措施，被告无权依据行政处罚程序，对原告作出《行政处罚决定书》。被告认为被告依法履行行政职责，以《行政处罚决定书》的形式责令原告自行拆除违法建筑，不存在行政违法行为，且责令限期拆除行为应当属于行政处罚行为。同时，行政处罚法和强制法皆确认被告在作出行政处罚的时候可以甚至应当包含责令限期拆除的处罚内容。 本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第八条之规定，行政处罚的种类主要有：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。而责令限期拆除并不属于上述的行政处罚种类之一。虽然被告认为《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定将对个人责令限期拆除表述为行政处罚决定，即符合“法律、行政法规规定的其他行政处罚”的情形，但本案中被告对原告作出案涉行政处罚决定书并未以《中华人民共和国土地管理法》为处罚依据，故不能以此认定在本案中的“责令限期拆除”即属于行政处罚。同时，根据2015年11月颁布实施的《住房城乡建设行政复议办法》第九条第二项的规定，“不服县级以上人民政府住房城乡建设主管部门作出的限期拆除决定和强制拆除违法建筑物、构筑物、设施以及其他住房城乡建设相关行政强制行为的，可以依法向住房城乡建设行政复议机关提出行政复议申请”。该条规定明确将限期拆除决定定性为行政强制行为而非行政处罚。且《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条虽然规定了行政机关在实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，但这并等同于可以直接并且仅仅将责令限期拆除违法建筑作为行政处罚的内容而对行政相对人作出行政处罚决定书。故被告将责令原告自行限期拆除违法建筑物作为单独的行政处罚内容，对原告作出案涉的行政处罚决定书，没有法律依据。 综上，本院认为，结合相关文件规定，本案被告依法取得了对违法建设行为的集中行政处罚权，其本身有权对原告作出相关的行政处罚决定，是本案适格的被告。但是案涉行政处罚决定书中确定的责令原告自行限期拆除违法建筑物的行政处罚，其本身只是一种行政强制行为而非行政处罚，也不属于《中华人民共和国行政处罚法》中所明确的行政处罚种类之一。故被告将“责令金汉发品公司自收到本《行政处罚决定书》之日起三个月内自行拆除在荔城区西天尾镇洞湖城涵西大道1299号公司内的违法建筑物”作为行政处罚的内容，作出的第Z2002734号《行政处罚决定书》，没有法律依据。原告要求撤销该处罚决定书的诉请，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决如下： 撤销被告莆田市城市管理局于2018年8月7日作出的第Z2002734号《行政处罚决定书》。 本案案件受理费人民币50元，由被告莆田市城市管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长  王少甫 人民陪审员  郑志平 人民陪审员  赵 峰 二〇一九年五月二十四日 书 记 员  施明英 附引用法律的条文： 《中华人民共和国行政处罚法》 第八条行政处罚的种类： （一）警告； （二）罚款； （三）没收违法所得、没收非法财物； （四）责令停产停业； （五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照； （六）行政拘留； （七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的; (二)适用法律、法规错误的; (三)违反法定程序的; (四)超越职权的; (五)滥用职权的; (六)明显不当的。 -2-