山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁06行终74号 上诉人（原审原告）苏静，男，1973年3月12日出生，汉族，住山东省烟台市芝罘区。 委托代理人王智光，山东同济律师事务所律师。 委托代理人王艺洁，山东同济律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）烟台市公安局芝罘分局只楚派出所，住所地：山东省烟台市芝罘区汇宾路8号付6号。 负责人颜成涛，所长。 出庭负责人陈雷，副所长。 委托代理人孙林祥，该所工作人员。 被上诉人（原审被告）烟台市芝罘区人民政府，住所地：山东省烟台市芝罘区市府街76号。 法定代表人杨波，区长。 委托代理人王炜涛，烟台市芝罘区人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人马爽，烟台市芝罘区人民政府法制办公室工作人员。 上诉人苏静因公安行政调查及行政复议一案，不服山东省烟台市芝罘区人民法院（2018）鲁0602行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实，苏静系中国共产党烟台市芝罘区只楚街道芝水居民区党总支部副书记，案外人王兆辉系烟台市芝罘区只楚街道芝水居民委员会副主任。涉案办公楼系芝水居民委员会集体所有财产。2018年2月12日下午，王兆辉召集芝水居民区居民代表大会，讨论并通过了调整村委、党支部办公室房间的事项，并就该事项形成书面决议，参加会议的村民代表均在决议上签字确认。会后，王兆辉安排开锁人员及搬家公司，由开锁人员将苏静等人的四个办公室门锁打开，由搬家公司人员将办公室内物品打包封装后搬到居委会三楼办公室存放，后将四个办公室门锁更换。同日，苏静拨打110报警称，芝水居民区党总支书记、副书记、支部委员四个办公室门锁锁芯被人为更换，办公室内物品损失不详。烟台市公安局芝罘分局只楚派出所（以下简称只楚派出所）于当日对苏静的报案予以受理，并对苏静制作了报案笔录。2月13日，只楚派出所依法传唤了王兆辉并对其进行了询问。同日，只楚派出所又分别对王某、叶某进行了调查并制作询问笔录；2月14日，只楚派出所对芝水花园物业管理服务公司副经理王宝银、芝水居委会安监办主任牟涛、烟台市展鸿开锁修理部工作人员王占红、烟台抚顺搬家服务部总负责人韩涛进行了调查；3月3日，只楚派出所分别对苏静及贾诚、苏明、武玉杰进行了询问。苏静在报案笔录中陈述，2018年2月12日16时许，其下班时门锁还是完好的，18时40分许，其回芝水居委会的办公室拿东西时，拿钥匙开办公室门开不开了，然后一看办公室的锁有撬的痕迹，并且锁被人换了。其又看了支部其他人的办公室，发现门锁都有被撬的痕迹，然后其就报了警；其一直没有进去过办公室，不清楚办公室内的东西有没有丢失；在门锁被换之前没有人通知他们。王兆辉在询问笔录中称，其为芝水居委会副主任。2018年2月12日17时，其召集芝水居民代表大会，应到代表77人，实到72人，议题主要是居委会向居民代表汇报新一届居委会的人员分工情况。汇报完毕后，有居民代表反映有时候来居委会找不到人办业务，居委会的办公人员没有办公场所。临时增加了一个议题，讨论将原在一楼的芝水党支部委员苏静、苏明等人的办公室搬到三楼之后，他们腾出来的房间作为居委会的办公场所。这个议题提出后，居民代表经讨论一致同意。之后，居民代表在居委会会议记录上签名。会议结束后，其安排相关人员找来开锁公司及搬家公司的人，将苏静等四人的房间打开，将房间内的东西装箱封存全部搬到了三楼西面的一个房间。然后其让开锁公司的人把四个办公室的门锁锁芯更换。之后，其接到居委会主任的电话，让其将之前房间的东西全部搬回去，恢复原样，其就让搬家公司的人员将贾诚房间的东西给搬回去了，然后把房间都锁上了，把更换锁芯的钥匙交给居委会办公室的工作人员牟超。开锁和搬迁物品的整个过程都有录像，没有造成办公室内的物品损坏或丢失。证人王某、叶某在询问笔录中关于开、换锁及搬迁的过程的陈述与王兆辉的陈述基本一致。王宝银在询问笔录中陈述，其为芝水花园物业管理服务有限公司副经理。2018年2月12日傍晚5点半左右，王兆辉打电话让其到居委会去，告诉其居委会要调整办公室，找不到钥匙，让其找个开锁的，然后其就打电话给与物业公司签合同的开锁人员王占红。过了一会，王占红和另外一个男的来了，其让他们去找王兆辉，其在居委会门口的治安队等着，没上去。后，开锁的把更换的锁的钥匙给了他，他给了芝水居委会办公室主任牟超，然后就走了。王占红在询问笔录中称，2018年2月12日17时30分左右，其接到芝水物业经理王宝银的电话，通知其到芝水居委会办公楼开锁，其在查验了相关证件后，认为符合开锁条件，就用随身携带的开锁工具打开门锁后将四个办公室的锁芯全部更换，门把手没有破坏。更换后其将新的钥匙给了王宝银就离开了。牟涛在询问笔录中陈述，2018年2月12日傍晚5点半左右，王兆辉打电话叫其到居委会去，告诉其居委会要调整办公室，要搬东西，让其联系搬家公司，其就联系了搬家公司。搬家公司来了三个人，按照其要求将苏静及贾诚、苏明、武玉杰的一楼、二楼办公室的东西搬到了三楼，又把三楼的东西搬到一楼、二楼，大约过了一个小时左右，搬家公司的人搬完后就走了。搬家公司的把办公室内的物品装在纸箱里，然后把纸箱封好，把纸箱搬走，在搬迁过程中没有损坏物品。韩涛在询问笔录中陈述，其为烟台市抚顺搬家公司的总负责人。2018年2月12日17时30分许，其接到牟涛的电话，让其到芝水村委会搬几张桌子，之后其就领着两个工人到了芝水村委，按照牟涛的安排，把一楼、二楼的东西搬到了三楼，又把三楼的东西搬到了一楼、二楼。大约过了一个小时左右，他们搬完就走了。其公司系专业的搬家公司，而且其看见当时整个过程有人录像，在搬迁过程中没有造成办公室内物品的损坏或丢失。只楚派出所在2018年3月3日对苏静、贾诚、苏明、武玉杰制作的询问笔录中分别询问了四人办公室内公、私物摆放及损失情况，四人均称没进去过办公室，不清楚办公室内的东西有没有丢失。贾诚称武玉杰办公室里有党总支的印章，丢没丢失其不清楚。3月4日，只楚派出所对上述四人办公室内相关物品进行了清点，未发现有物品丢失等情况，只楚办事处纪委同时指派工作人员前往监督见证了查验的全过程，并随后针对可能存在的违规违纪行为独立进行相关调查。只楚派出所经调查取证后，发现该案没有违法事实，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款之规定，于2018年3月12日作出烟公芝（只）行终止字1号《终止案件调查决定书》，决定终止该案调查，并于次日将决定书送达苏静等人。 苏静对只楚派出所作出的《终止案件调查决定书》不服，向烟台市芝罘区人民政府（以下简称芝罘区政府）申请行政复议。芝罘区政府受理后，向只楚派出所发出行政复议答复通知书，要求其在法定期限内提出书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他相关材料。在只楚派出所提交行政复议答复书及相关证据材料后，芝罘区政府对只楚派出所的行政行为进行了审查，经负责人同意后，依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，于2018年5月18日作出烟芝政复决字〔2018〕18号《行政复议决定书》，维持了只楚派出所作出的烟公芝（只）行终止决字[2018]1号《终止案件调查决定书》。苏静不服，诉至法院。 一审法院认为，只楚派出所作为本辖区内治安行政管理机关，对违反治安管理的行为进行查处，是其履行法定职责的行为。芝罘区政府作为本行政区域内的复议机关，对公民、法人或者其他组织依照法律规定申请的行政复议，具有受理、审查并作出复议决定的法定职责。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚；第五条第一款规定，治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及危害程度相当。《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款规定，经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的。从上述法律、法规的规定可以看出，公安机关给予治安管理处罚的前提是相对人实施了违反治安管理的违法行为，且该行为具有社会危害性。芝水居民委员会办公楼系芝水居民集体所有财产，调换居委、党总支办公场所是芝水居民代表集体讨论决定的，属于村民自治行为，没有违反《中华人民共和国村民委员会组织法》。调换办公室过程中由专业开锁公司进行技术性开锁，由搬家公司的工作人员将苏静等人办公室内的物品封存打包后予以搬迁，只楚派出所在对苏静等人的相关物品进行核查过程中没有发现搬迁过程中有物品丢失或损毁等情况，苏静亦未提供证据证明其办公室内的物品受到损毁或者丢失。此次调换办公室的行为，没有扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯苏静人身权利、财产权利，妨害社会管理，也不具有社会危害性。只楚派出所经过调查后，认为无违法事实，根据相关法律、法规的规定作出的烟公芝（只）行终止决字[2018]1号《终止案件调查决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。只楚派出所在苏静报警后即对苏静制作了询问笔录，次日起便传唤、调查了相关人员，最后经审批作出的终止调查决定书，程序合法。虽然苏静举证证明只楚派出所于2018年3月11日向其出具《受案回执》，回执落款时间却为2018年2月12日，但不能以此否认只楚派出所在苏静报案时即已受理案件并依法进行了调查处理的事实。苏静据此认为只楚派出所违反法定程序，未履行法定职责，请求撤销只楚派出所作出的《终止案件调查决定书》，依法不予支持。苏静关于王兆辉召集芝水居民代表表决的搬迁芝水居民区党总支的决议不符合中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》的通知第十四条的规定，因而无效，不能作为只楚派出所、芝罘区政府认定王兆辉无违法事实的证据和依据的辩解，因《中华人民共和国村民委员会组织法》对村级重大事务进行了规范，而调换居委、党总支办公室不属于村级重大事务，故对苏静的辩解不予采纳。芝罘区政府受理苏静行政复议申请后，向只楚派出所发出《行政复议答复通知书》，要求该所在法定期限内提交行政复议答复书及相关证据材料，在只楚派出所提交书面答复书及证据和法律依据后，芝罘区政府经审理作出的烟芝政复决字〔2018〕18号《行政复议决定书》，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回苏静的诉讼请求。 苏静上诉请求：一、撤销一审判决，支持所请；二、由二被上诉人承担本案诉讼费用。事实与理由：一、一审法院查明的部分事实错误，严重影响案件定性。事实是王兆辉先找人撬锁、搬走苏静等人的办公室物品，后才召开了所谓的居民代表会议，即找人撬锁、搬走办公室物品是王兆辉个人决定实施的。只楚派出所在一审中出示的撬锁、搬走办公室物品的两段现场视频，该重要证据一审法院没有提及。办公室被撬锁后，苏静至今没有看见物品存放在何处，更无法知道物品丢失多少。只楚派出所称对苏静的相关物品进行核查过程中没有发现有损毁或丢失，一审法院未经核实便予以采信。苏静在一审中已经提交只楚街道党工委出具的书面证明，证实芝水党总支的公章已经丢失，但一审法院却只字不提。二、一审法院认定案件性质错误。王兆辉的行为已经违反了治安管理处罚法，但是一审法院却认定不违法。对于苏静提出的只楚派出所违反法定程序（2018年3月11日让苏静倒签落款时间为2018年2月12日的《受案回执》），一审判决未予支持。三、一审法院适用法律错误。王兆辉是芝水居委会副主任，相关工作应执行《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，而非《中华人民共和国村民委员会组织法》。 只楚派出所、芝罘区政府的答辩意见均同一审。 本院审理查明的事实与一审法院认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，调换办公场所经芝水居民代表集体讨论决定，调换过程由专业人士进行，并全程影音记录，事后经核查未发现有物品丢失或损毁情形，苏静亦未提供证据证明此次调换办公场所导致其物品丢失或损毁。苏静主张此次调换办公场所的行为违反《中华人民共和国治安管理处罚法》，证据不足，依法不应支持。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条规定：“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的……”只楚派出所经过询问、调查，认为本案没有违法事实，经批准作出终止案件调查决定，认定事实清楚，适用法律法规正确。关于苏静所称倒签《受案回执》的情况，一审判决已经做出评判，该行为属于程序瑕疵，并未对苏静的权利义务产生实质影响。芝罘区政府所作行政复议决定，结果正确，程序合法。 综上，上诉人苏静请求撤销终止案件调查决定及行政复议决定的理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人苏静负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴继辉 审判员  鲁晓辉 审判员  纪晓静 二〇一九年五月十日 书记员  付 帅