江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏06行初299号 原告陈金曹，男，1964年7月26日生，××族，住如东县。 委托代理人葛许华，男，1946年1月21日生，××族，住如东县。 委托代理人王伟战，江苏启星律师事务所律师（系法律援助律师）。 被告南通市人民政府，住所地南通市。 法定代表人徐惠民,市长。 委托代理人沈锋，南通市司法局工作人员。 被告如东县人民政府，住所地如东县。 法定代表人陈慧宇，县长。 应诉负责人陈春柳，副县长。 委托代理人王春荣，如皋市司法局副局长。 第三人李士华，男，1959年10月30日生，××族，住如东县。 委托代理人管美云，女，1962年2月28日生，××族，住如东县。系第三人之妻。 原告陈金曹诉被告如东县人民政府（以下简称如东县政府）、南通市人民政府（以下简称南通市政府）、第三人李士华撤销农村土地承包经营权证及行政复议一案，于2018年11月21日向本院提起诉讼。本院于同日立案后向被告如东县政府、南通市政府、第三人李士华送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年3月26日公开开庭审理了本案。原告陈金曹及其委托代理人葛许华、王伟战，被告如东县政府负责人陈春柳及委托代理人王春荣，被告南通市政府委托代理人周红占，第三人李士华委托代理人管美云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年12月，被告如东县政府向李士华户颁发苏（2016）如东县农村土地承包经营权第085210号农村土地承包经营权证，并登记在册，确权总面积为8.93亩，其中包括西坟昌北块1.12亩,西坟昌南块1.40亩,合计2.52亩。原告陈金曹认为登记发证错误，向被告南通市政府申请行政复议。2018年11月6日，被告南通市政府作出[2018]通行复字第136号行政复议决定（以下简称136号复议决定），维持如东县政府向李士华户颁发的苏（2016）如东县农村土地承包经营权第085210号农村土地承包经营权证（以下简称085210号农村土地承包经营权证）。 原告陈金曹诉称，原告一直耕种案涉西坟昌北块、南块两承包地块，第三人1997年二轮承包地块在争议地块的南侧，面积也与案涉两争议地块不同，因此如东县政府将原告的承包地确权登记在第三人名下是错误的。请求撤销085210号农村土地承包经营权证及136号复议决定。 为证明被告如东县政府颁证行为及南通市政府所作复议决定违法，原告提交以下证据证明： 1.1997年李士华户农村土地承包经营权证书（复印件）。承包面积8.01亩，该数据不具有真实性。 2.1997年农村承包合同归户计算明细表。记载面积为5.07亩，证明1997年承包证面积错误。 3.房屋买卖合同、农村土地承包合同、曹埠镇堤南居委会于2018年5月28日出具的证明。证明2001年3月5日陈金扬（系原告哥哥）与三峡移民唐正云签订房屋买卖合同，陈金扬将房屋出卖给唐正云以及将原告户承包地调整给唐正云的事实。 4.村民及村干部情况反映。证明因原告户将承包地调整给三峡移民，村委会将外组孙世杰、孙世荣耕种的五组坟场沟心二块田计2.5亩左右组给陈金扬作为口粮田和责任田，以及之后由原告继续耕种的事实。 5.第三人李士华与曹埠镇堤南社区经济合作社于2016年11月30日签订的合同、2005年土地承包清册。证明2016年农村土地承包经营权证登记面积与1997年承包证及土地承包清册不一致，属于登记错误。 被告如东县政府辩称，案涉争议土地在1997年就登记在第三人李士华名下，但第三人未实际耕种，后由他人开荒种植。原告与第三人原为同组村民，1997年原告迁至同村8组，并将原位于5组的房屋及承包地转让给三峡移民，村委会将案涉土地划给原告耕种。2016年土地确权时，村集体依据1997年二轮承包相关资料将案涉土地发包给第三人，并由被告如东县政府向第三人发放农村土地承包经营权证。被诉登记发证行为并无不当，请求驳回原告起诉。 为证明被诉行政行为合法，被告如东县政府在法定期限内向本院提交了以下证据： 如东县曹埠镇堤南社区居民委员会及如东县曹埠镇堤南社区经济合作社于2018年8月22日出具的《关于曹埠镇堤南社区十六组李士华与八组陈金曹土地纠纷情况报告》。 2．085210号农村土地承包经营权证登记簿、承包方调查表、公示结果归户表、2016年11月30日第三人李士华与曹埠镇堤南社区经济合作社签订的农村土地承包合同、如东县政府于1997年8月31日向李士华户颁发的承包经营权证书等。 被告南通市政府辩称，1997年8月31日，如东县政府向第三人李士华填发《农村土地承包经营权证》，证载地块包括元基及争议的西坟昌南、北地块。2016年11月30日，如东县曹埠镇堤南社区经济合作社因确权登记工作的全面启动，与李士华签订《农村土地承包合同》（补），合同载明的承包土地包括争议的案涉两地块。2016年12月，如东县政府颁发了085210号农村土地承包经营权证，证载内容与承包合同内容基本一致。原告不服085210号农村土地承包经营权证颁证行为，于2018年8月10日向被告申请行政复议，被告南通市政府在法定期限内通知如东县政府作出了答复。因案情复杂，南通市政府延期审理并举行了听证会。2018年11月6日，南通市政府作出复议决定并向原告送达。如东县政府颁证系基于承包合同的约定，承包证仅起到公示作用，原告主张争议地块的承包权依据不足。被诉136号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告南通市政府提供以下证据证明复议决定合法： 行政复议申请书； 复议受理通知书； 复议答复通知书； 第三人参加行政复议通知书； 如东县政府复议答复书及证据目录。 延期审理通知书； 参加行政复议听证通知书； 听证笔录及原告陈金曹户的发证材料； 136号复议决定及邮寄凭证。 法律法规依据：《中华人民共和国物权法》第一百二十七条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第七条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。 第三人李士华述称，案涉地块1997年就由第三人承包，三峡移民到来后，第三人也不清楚调整给原告耕种的原因。2016年确权发证是根据1997年二轮承包面积确权发证的，原告对案涉土地不享有合法权益，请求驳回原告起诉。 为反驳原告之诉请，第三人提供了1997年农村土地承包经营权证、2016年承包合同及被诉农村土地承包经营权证书。 经庭审举证，质证，两被告对原告陈金曹所举证据质证认为，1997年的承包证记载面积与承包合同归户计算表面积不一致的原因是归户计算表系农户缴纳农业税费的依据，原则上是谁耕种谁缴费，事实上对争议的西坟昌南、北地块第三人没有耕种，但登记在1997年第三人的承包证上。其余证据与被告如东县政府复议期间提交的村委会、经济合作社报告反映的内容相符，证明陈金曹将原5组的承包地调整给三峡移民唐正云及迁往8组的事实。 原告陈金曹对两被告所举证据质证认为，被告如东县政府提供的李士华1997年承包证所记载的案涉争议地块面积与2016年承包证面积明显不一致，并非同一地块，实际上第三人1997年承包证记载的地块在案涉地块的南侧，因此颁证不合法。对证据1村委会报告的真实性不认可；对复议程序无异议，但认为复议维持结果错误。 第三人李士华认可两被告证据的真实性、合法性、关联性,可以证明李士华是合法的承包权人。对原告陈金曹所举证据的证明目的不予认可，认为2016年承包证与1997年承包证记载案涉土地面积不一致，是因测量方法不同造成的。 本院经审查认为，被告如东县政府所举证据证明了颁证行为的主要内容及程序，均与本案待征事实存在关联。至于《关于曹埠镇堤南社区十六组李士华与八组陈金曹土地纠纷情况报告》并非行政程序中证明颁证行为合法所收集，但系复议答复阶段如东县政府向复议机关提供，且能佐证案涉土地耕种的历史沿革，本院亦予以采信。第三人提供的证据具有真实性、合法性、关联性。对于原告提供的证据，各方当事人对其真实性不持异议，仅在证明目的上有不同看法，因原告所举证据内容与所在村委会出具的情况报告所述经过基本相符，故本院对其真实性予以认可。 经审理查明，1997年8月31日，如东县政府向李士华户发放《农村土地承包经营权证》，证载总承包面积7.4亩，共八个地块，其中含西坟昌北块1.04亩、西坟昌南块1.12亩两地块，但未标注四址范围。根据中央、省、市统一部署，如东县于2015年8月全面启动农村土地承包经营权确权登记工作。经承包方调查、承包地块调查、公示等程序，2016年11月30日，如东县曹埠镇堤南社区经济合作社与第三人李士华签订（补）《农村土地承包合同》，约定由李士华承包含案涉争议地块即西坟昌北块1.12亩、西坟昌南块1.40亩共7个地块，总面积8.93亩的承包土地。承包期限30年即从1997年9月1日至2027年8月31日。同年12月，如东县政府农村工作办公室制作了李士华户《农村土地承包经营权登记簿》并颁发085210号农村土地承包经营权证。对于涉案的两争议地块，登记簿记载西坟昌北块1.12亩、西坟昌南块1.40亩。085210号农村土地承包经营权证记载的与承包合同、登记簿所记载的西坟昌北块、西坟昌南块相对应地块代码的面积分别为：1.12亩、1.39亩，也即085210号农村土地承包经营权证与承包合同、登记簿相比较，面积少了0.01亩。 另查明，原告陈金曹与第三人李士华均为原如东县曹埠乡埠南村5组村民。因三峡移民唐正云户迁居落户需要，陈金曹将其在原堤南村5组的房屋及名下的承包地转让、调整给唐正云。陈金曹迁往同村8组居住，并在8组取得2.78亩承包地,如东县政府为原告颁发苏(2016)如东县农村土地承包经营权第176552号农村土地承包经营权证。 复议期间，如东县曹埠镇堤南社区居民委员会、如东县曹埠镇堤南社区经济合作社出具《关于曹埠镇堤南社区十六组李士华与八组陈金曹土地纠纷情况报告》，主要内容为：第三人1997年承包证记载的两地块即为争议地块，该地块李士华户并未实际耕种，而是由原埠南村11组孙世杰开荒耕种。2000年三峡移民到来，村支部做工作将原5组村民陈金曹（与陈金扬为一户）的房屋及田亩转让给三峡移民，陈金曹户1997年迁移8组建房居住，埠南支部收回孙世杰开荒耕种土地，划给陈金扬户。后又有案外人徐某某耕种。陈金扬户去世后一直由陈金曹耕种至今。调查结论：1997年李士华土地承包经营权证书上西坟昌南块、西坟昌北块即为争议田块；此田块1997年实际种植人为原埠南村11组孙世杰户；1997年此争议田块未分到陈金扬户；不涉及其他田块。 本院认为，本案争议在于如东县政府向李士华户颁发的苏（2016）如东县农村土地承包经营权第085210号农村土地承包经营权证是否存在将原告承包地错误登记的情形，颁证内容及程序是否合法。南通市政府所作136号复议决定是否合法。 一、关于是否存在将原告承包地错误登记的情形及案涉颁证是否合法的问题 根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。如东县政府向第三人李士华户发放土地承包经营权证符合职权法定原则。 《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同一般包括以下条款：（一）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；（二）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地的用途；（五）发包方和承包方的权利和义务；（六）违约责任。承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，承包方取得土地承包经营权的依据是承包合同，土地承包经营权证仅系对承包权的确认，是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，起到公示作用，而非设定承包权利。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《管理办法》）第五条、第六条规定，农村土地承包经营权证所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期一致。农村土地承包经营权证应包括以下内容：（一）名称和编号；（二）发证机关及日期；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地名称、坐落、面积、用途；（五）农村土地承包经营权变动情况；（六）其他应当注明的事项。由此可见，承包土地的名称、坐落、面积、承包期限等内容均需通过发包方与承包方以承包合同的形式予以约定，农村土地承包经营权证记载的内容应当与承包合同的内容一致，故签订合法有效的承包合同是享有承包权及发放农村土地承包经营权证的前提条件，否则农村土地承包经营权证的法定内容无法记载，所起到的公示作用更无从谈起。 《管理办法》第七条还规定了实行家庭承包的颁发农村土地承包经营权证的具体程序：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。 根据以上法律、法规规定，可见产生农村土地承包经营权利之基础在于农村土地承包经营合同，因此判断颁证行为内容是否合法，主要须考察农村土地承包经营权证所记载的内容是否与农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项相一致。至于农村土地承包经营合同纠纷则属于发包方与承包方之承包纠纷，而非颁证之行政争议，鉴于农村土地承包法已对承包纠纷的解决规定了相关的救济途径，当事人应当选择正确的路径予以救济。 具体到本案，如东县曹埠镇堤南社区居民委员会、如东县曹埠镇堤南社区经济合作社出具的《关于曹埠镇堤南社区十六组李士华与八组陈金曹土地纠纷情况报告》反映，案涉争议地块1997年即记载于李士华承包证名下，李士华户未实际耕种，而是由原埠南村11组孙世杰开荒耕种。后因三峡移民到来，陈金曹户将房屋及田地转让或调整给三峡移民耕种，因此收回案涉土地并划给陈金曹户耕种。西坟昌南块、西坟昌北块即争议田块并不涉及其他田块。该情况报告所反映的内容与陈金曹提供的村民证言反映内容基本一致，即案涉土地虽然1997年后登记于第三人名下，但事实上长期由他人及陈金曹耕种。 原告依据实际耕种案涉土地的事实，进而主张如东县政府将其承包地错误登记于第三人的名下。但依据前述法律法规规定，决定原告享有承包权利的系原告与其所在村委会或经济合作社签订的承包合同。本案中，原告并未提供其与发包方订立了包含案涉争议地块在内的土地承包合同，所提供的第三人1997年农村承包合同归户计算明细表、土地承包清册，记载的面积虽然与第三人与如东县曹埠镇堤南社区经济合作社签订承包合同的面积不一致，但判断本案被诉行政行为合法性的基础事实依据是农村土地承包合同，仅依农村承包合同归户计算明细表、土地承包清册尚不足以否认被诉行政行为的合法性。 依据行政诉讼法关于行政机关应当对其所作出行政行为的合法性承担举证责任的规定，被告如东县政府提供了李士华户的农村土地承包合同以及农村土地承包经营权证登记簿、承包方调查表、公示结果归户表。本院注意到涉及案涉争议地块的面积，085210号农村土地承包经营权证与承包合同、登记簿相比较，面积少了0.01亩。对此，本院认为，农村土地承包经营权证所记载的内容应当与农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项相一致。《管理办法》第十一条规定，农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。因此，被诉农村土地承包经营权证记载有误，农村土地承包当事人在本案中即为承包方李士华或发包方如东县曹埠镇堤南社区经济合作社，有权提起更正申请。原告陈金曹是以案涉争议地块系其承包地为由提起撤销诉讼，其并不享有提起更正之诉的权利，虽然原告提起案涉撤销诉讼由此带来本院对案涉颁证行为合法性的全面审查，但农村土地承包经营权颁证属于确权行为，085210号农村土地承包经营权证涉及第三人李士华利益，在第三人未主张更正权利的前提下，并不意味着本院可以此为由否认本案被诉颁证行为的合法性。经审查，如东县政府所颁085210号农村土地承包经营权证并不存在将陈金曹享有的承包地登记在册的情形，且颁证程序合法，本院对其合法性予以确认。 需要指出的是，原告为支持当地党委、政府安置三峡移民的工作，将原居住的房屋、承包地调整出来，此举理应得到善待。产生案涉纠纷的根源在于原告户虽然事实上长期耕种案涉地块，但并未与所在村委会就案涉地块签订土地承包合同，至于村委会将争议土地交陈金曹户耕种能否视为已从第三人收回并重新发包给陈金曹耕种，陈金曹是否已与所在村委会就案涉争议地块形成事实上的承包合同关系，则属于发包方与承包方及第三人之间的承包合同纠纷，性质上属于民事法律关系。该民事基础关系的判断及其结论决定着本案被诉颁证行为的合法性。原告陈金曹可依据《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国农村土地承包法》《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等相关规定，通过民事途径主张权利。就案涉争议地块，陈金曹可在确认其享有合法的承包权利后再行提起撤销之诉。 二、关于南通市政府所作136号复议决定是否合法的问题。 根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，被告南通市政府收到复议申请后，及时受理，通知如东县政府并在法定期限内作出了答复，经延期审理后举行听证会公开进行审理，在法定期限内作出被诉复议决定。原告对南通市政府的复议决定程序之合法性并无异议，本院确认复议程序合法。 综上，被诉颁证及复议行为认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告陈金曹的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈金曹的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈金曹负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元。（该院开户银行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：10×××75）。 （此页无正文） 审判长  张志新 审判员  郁 娟 审判员  仇秀珍 二〇一九年五月八日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。