广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤07行终56号上诉人（原审原告）裴锦容，女，1963年11月27日出生，住广东省鹤山市。委托代理人于文晴，广东南方福瑞德律师事务所律师。上诉人（原审第三人）曾庆文，男，1958年12月8日出生，住广东省鹤山市。上诉人（原审被告）鹤山市自然资源局。住所地：广东省鹤山市。法定代表人任建能，局长。委托代理人刘晓文，该局工作人员。委托代理人林达荣，广东东方大卫律师事务所律师。上诉人（原审被告）江门市自然资源局。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人刘建新，局长。委托代理人向燎源，该局工作人员。委托代理人林达荣，广东东方大卫律师事务所律师。原审第三人胡寿荣，男，1947年6月11日出生，住广东省鹤山市。上诉人裴锦容、曾庆文因与上诉人鹤山市自然资源局（原鹤山市国土资源局）、江门市自然资源局（原江门市国土资源局）、原审第三人胡寿荣土地行政处罚纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2018）粤0704行初202号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年2月13日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。上诉人裴锦容上诉请求：1.判令撤销（2018）粤0704行初202号行政判决第一项，改判撤销鹤山市自然资源局作出的鹤国土资（执法）处决字[2017]207号《行政处罚决定书》，并判令其重新作出决定；2.撤销（2018）粤0704行初202号行政判决第二项，改判撤销江门市自然资源局作出的江国土资（监察）字[2018]516号《行政复议决定书》；3.鹤山市自然资源局和江门市自然资源局负担本案诉讼费用。主要事实和理由：一、一审法院认定事实错误。裴锦容在涉案建设行为前由南中新村向有关部门出具《证明》，鹤山市鹤城镇人民政府（以下简称“鹤城镇政府”）核算后向裴锦容出具《鹤城镇建设工程报建收费通知单》，裴锦容缴纳费用后由鹤山市鹤城镇人民政府村镇建设办公室出具《广东省行政事业性收费统一票据》，因此裴锦容的涉案建设行为及占用地块已经过南中新村、鹤城镇政府审批同意。二、一审法院适用法律错误。鹤山市自然资源局认为裴锦容的涉案建设行为属于将农用地改为建设用地，必须办理农用地转用审批手续。但是，显然村镇中租赁给企业的土地、用于个体工商户的土地等均不属于应办理农用地转用审批手续的情况。裴锦容的涉案建设行为与上述情况一样，因此一审法院适用法律错误。按照鹤山市自然资源局的逻辑，乡镇租赁土地的企业均属于将农用地改为建设用地，那么将影响农村经济的发展。三、涉案行政处罚决定对裴锦容不公平。南中新村与裴锦容土地买卖合同被法院认定无效，裴锦容表示南中新村赔偿涉案土地上房屋损失后即返还涉案土地，本案应该属民事纠纷，但是南中新村为了避免赔偿而请求行政机关拆除涉案房屋，将导致裴锦容无法追偿房屋被拆的损失，对裴锦容不公平。上诉人曾庆文的上诉请求与裴锦容一致。主要事实和理由：一、一审法院认定事实错误。曾庆文在涉案建设行为前由南中新村向有关部门出具《证明》，因此曾庆文的涉案建设行为及占用地块已经过南中新村审批同意。二、一审法院适用法律错误。鹤山市自然资源局认为曾庆文的涉案建设行为属于将农用地改为建设用地，必须办理农用地转用审批手续。但是，显然村镇中租赁给企业的土地、用于个体工商户的土地等均不属于应办理农用地转用审批手续的情况。按照鹤山市自然资源局的逻辑，乡镇租赁土地的企业均属于将农用地改为建设用地，那么将影响农村经济的发展。三、涉案行政处罚决定对曾庆文不公平。南中新村与曾庆文土地买卖合同被法院认定无效，曾庆文表示南中新村赔偿涉案土地上房屋损失后即返还涉案土地，本案应该属民事纠纷，但是南中新村为了避免赔偿而请求行政机关拆除涉案房屋，将导致曾庆文无法追偿房屋被拆的损失，对曾庆文不公平。上诉人鹤山市自然资源局上诉请求：1.撤销原审行政判决；2.驳回裴锦容全部诉讼请求；3.由裴锦容负担全部诉讼费用。主要事实和理由：裴锦容在其与南中新村的民事纠纷过程中，法院已经作出生效的判决，并指引南中新村先向行政机关申请处理违法用地问题。鉴此，鹤山市自然资源局根据生效法律文书，依法进行行政处罚的程序，并主动向各方发出《听证通知书》，通知各方参加听证会，已经保障了被处罚对象的合法权利。一审判决对行政处罚的程序作出了机械生硬的理解，导致错误判决。上诉人江门市自然资源局上诉请求：1.撤销原审行政判决；2.驳回裴锦容的全部诉讼请求；3.由裴锦容负担全部诉讼费用。主要事实和理由：裴锦容在其与南中新村的民事纠纷过程中，已经过生效判决文书的确认，对其违法用地的后果是知晓的。鹤山市自然资源局主动举行听证会，保障了被处罚对象的听证以及陈述申辩等权利，未对其实质性权益产生实质性影响。江门市自然资源局认为鹤山市自然资源局的行政执法存在不严谨，所以在复议决定书中指出“程序瑕疵”，但并不认为这是鹤山市自然资源局程序轻微违法。依据《国土资源行政复议规定》第三十条规定，复议决定维持原行政行为是有充足的法律依据，一审法院不予支持是错误的。原审第三人胡寿荣的二审陈述意见是同意裴锦容、曾庆文的意见。裴锦容向一审法院起诉请求：1.撤销鹤山市自然资源局作出的鹤国土资（执法）处决字[2017]207号《行政处罚决定书》，并判令其重新作出决定；2.撤销江门市自然资源局作出的江国土资（监察）字[2018]516号《行政复议决定书》；3.由鹤山市自然资源局和江门市自然资源局承担本案的全部诉讼费用。一审法院判决：一、确认鹤山市自然资源局作出的鹤国土资（执法）处决字[2017]207号《行政处罚决定书》违法；二、确认江门市自然资源局作出的江国土资（监察）字[2018]516号《行政复议决定书》违法。本院二审期间，当事人没有提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，2018年12月29日，中共江门市委、江门市人民政府印发《江门市机构改革方案》，其中组建江门市自然资源局，将江门市国土资源局的职责整合入江门市自然资源局。2019年2月13日，中共鹤山市委、鹤山市人民政府印发《鹤山市机构改革方案》，其中组建鹤山市自然资源局，将鹤山市国土资源局的职责整合入鹤山市自然资源局。本院认为，本案属土地行政处罚纠纷。关于鹤山市自然资源局和江门市自然资源局的执法主体问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。故，鹤山市自然资源局和江门市自然资源局的执法主体资格，本院予以确认。本案的争议焦点为：1.鹤山市自然资源局作出的鹤国土资（执法）处决字[2017]207号《行政处罚决定书》是否合法，2.江门市自然资源局作出的江国土资（监察）字[2018]516号《行政复议决定书》是否合法。一、关于鹤山市自然资源局作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，裴锦容的建设行为违反了上述法律规定的用地条件，鹤山市自然资源局在查清事实的基础上，作出涉案处罚决定，实体处理并无不当。另外，《国土资源行政处罚办法》第二十七条规定：“违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。……”本案证据显示，鹤山市自然资源局在处罚过程中没有依法制作并送达《行政处罚告知书》，违反前述法律条文的规定。但鹤山市自然资源局依法举行了听证，对裴锦容依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质性损害。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。”故涉案处罚行为存在“程序轻微违法”的法定情形。一审法院确认该行政处罚行为违法，适用法律正确，本院予以维持。二、关于江门市自然资源局作出的涉案《行政复议决定书》是否合法的问题。因为涉案行政复议决定维持了涉案的行政处罚决定，而行政处罚决定已经存在法定的“程序轻微违法”情形，并进而被确认违法，故复议行为亦应确认违法。一审法院确认涉案行政复议决定违法，适用法律正确，本院亦予以维持。综上，一审判决事实认定清楚，适用法律法规正确，本院予以维持。裴锦容、曾庆文、鹤山市自然资源局以及江门市自然资源局的上诉请求均理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费50元（已由裴锦容预交），由鹤山市自然资源局及江门市自然资源局各负担25元。裴锦容多预交的一审案件受理费50元，由一审法院予以退回；鹤山市自然资源局及江门市自然资源局应各向一审法院补缴案件受理费25元。二审案件受理费50元（已由上诉人裴锦容、曾庆文、鹤山市自然资源局及江门市自然资源局预交），由上诉人裴锦容、曾庆文、鹤山市自然资源局及江门市自然资源局各负担12.5元。上诉人裴锦容预交的二审案件受理费50元，由本院退回37.5元。上诉人曾庆文预交的二审案件受理费50元，由本院退回37.5元。上诉人鹤山市自然资源局预交的二审案件受理费50元，由本院退回37.5元。上诉人江门市自然资源局预交的二审案件受理费50元，由本院退回37.5元。本判决为终审判决。审 判 长  陈 健审 判 员  陈汉锡审 判 员  周 奇二〇一九年五月五日法官助理  谢俊杰书 记 员  黄咏仪