江苏省盐城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏09行初301号 原告：江苏中环机械股份有限公司，住所地盐城市海纯西路46号。 法定代表人：毛勋，该公司董事长。 委托诉讼代理人：谢书磊，江苏中虑律师事务所律师。 被告：盐城市人民政府，住所地盐城市世纪大道21号。 法定代表人：曹路宝，该市政府市长。 委托诉讼代理人：薛刚，盐城市自然资源和规划局工作人员。 委托诉讼代理人：陈军，江苏一正律师事务所律师。 第三人：盐城市自然资源和规划局，住所地盐城市毓龙东路59号。 法定代表人：徐增产，该局局长。 委托诉讼代理人：薛刚，该局工作人员。 委托诉讼代理人：陈军，江苏一正律师事务所律师。 第三人：盐城市兴隆房地产开发有限公司（原江苏江山投资发展有限公司），住所地盐城市黄海中路1号综合楼四楼401—403室。 法定代表人：黄昌锦，该公司总经理。 委托诉讼代理人：蔡祝宏，江苏经法码律师事务所律师。 原告江苏中环机械股份有限公司（下称中环公司）诉被告盐城市人民政府（下称盐城市政府）及第三人盐城市自然资源和规划局（下称盐城市自然资源局）、盐城市兴隆房地产开发有限公司（下称兴隆公司）确认土地行政行为违法一案，本院于2018年11月28日立案后，依法组成合议庭，于2019年5月16日公开开庭进行了审理。原告中环公司的委托诉讼代理人谢书磊，被告盐城市政府和第三人盐城市自然资源局各自委托的诉讼代理人薛刚、陈军，第三人兴隆公司的委托诉讼代理人蔡祝宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告中环公司向本院提出诉讼请求：1.请求确认被告盐城市政府未按法定程序办理收回原告所有的“盐城市海纯西路北侧中环机械厂地块（宗地编号为20110703)”的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告公司原系盐城市亭湖区骨干企业，因市场等多种原因，于2006年底停产歇业。截至2010年，原告已拖欠银行贷款、社会债务、职工工资、安置职工等费用累计达1.2亿元左右。2010年12月，经盐城市亭湖区人民政府（下称亭湖区政府）向上级请示并与原盐城市国土局等部门协调，拟将包括原告厂区地块在内的编号为20110703号的宗地以“净地”挂牌出让，将土地出让金返还给原告，政府零收益，由原告包干负责拆迁和解决职工安置等历史遗留问题。2011年2月1日，盐城市市区土地出让与储备工作领导小组（下称土储领导小组）作出第1号《会议纪要》，其第九条内容为：“关于亭湖区政府请求协调解决江苏中环机械股份有限公司职工安置等遗留问题的问题。同意对中环机械股份有限公司地块83.6亩以‘政府零收益’挂牌出让，由中环公司负责兜底拆迁资金，并解决该公司债务、职工安置等历史遗留问题。由亭湖区政府协调实施到位。”同年4月2日，原盐城市国土局作出《收回国有土地使用权决定书》（盐国土资收［2011］20号），决定收回盐城市规划局核发的中环机械厂地段改造拆迁红线范围内国有建设用地的使用权。同年4月25日，第三人兴隆公司在涉案土地挂牌出让中，以2.45674784亿元的价格摘得宗地编号为20110703的海纯西路北侧52584.5平方米宗地（含原告公司所在地块）国有土地使用权。同年5月10日，两第三人签订了《国有建设用地使用权出让合同》。但原盐城市国土局未按前述会办纪要将涉案土地出让金返还至政府专门设立的账户，而是通过循环进出方式（兴隆公司分数次交款，每次交款后又得到如数退还），将全部土地出让金直接返还给兴隆公司，导致原告无法解决各种债务及职工安置等诸多问题。期间，兴隆公司组织数百名社会闲杂人员强行将原告的厂房推倒、设备拆除。被告盐城市政府和第三人的违法行为，造成原告增加债务损失3000多万元，解决职工遗留问题的成本也增加近千万元。上述债务及遗留问题至今未能解决。原告认为，涉案土地使用权收回决定及收回后如何补偿的问题，都是在盐城市政府土储领导小组会议纪要中明确的。盐城市政府对涉案国有土地使用权的收回，没有按照有关国有土地储备程序办理，在未收回我方土地使用权证、未与我方签订补偿合同并作出相应补偿的情况下，提前将该地块挂牌出让，违反了土地管理法第五十八条及相关规章的规定，对原告的合法权益产生了不利的影响。请求人民法院依法支持原告的诉讼请求。 被告盐城市政府辩称：1.原告以盐城市政府为本案被告，主体不适格。原盐城市国土局依据《土地管理法》第五十八条规定，对拟收回国有土地使用权事项呈报市政府批准后，以自己的名义作出收回决定，对外发生法律效力的《收回国有土地使用权决定书》上署名的是原盐城市国土局，故原告对收回国有土地使用权行为不服，应以原盐城市国土局（现盐城市自然资源局）为被告提起诉讼。2.原告提起的行政诉讼已明显超过法定起诉期限。对于涉案收回的国有土地使用权，原盐城市国土局于2011年3月10日发布拟收回公告。该公告期满后，原盐城市国土局将拟收回事项呈报市政府批准，后于2011年4月2日依法作出《收回国有土地使用权决定书》并予公告，该决定书及公告中已告知涉案收回决定系经市政府批准的内容，同时明确告知相对人申请复议的期限和复议机关。故原告在上述公告发布之日起，就知道或应当知道市政府批准收回国有土地使用权行政行为的内容，原告在事隔7年之后提起本案行政诉讼，已明显超过法定的起诉期限。3.在原告与拆迁人达成拆迁补偿协议、涉案土地使用权经原告申请已注销登记后，之前的土地使用权收回行为对原告合法权益已明显不产生实际影响。4.市政府批准原盐城市国土局收回涉案国有土地使用权的行为符合规定。为解决中环公司职工安置等遗留问题，经市区土储领导小组议定：同意对中环公司地块83.6亩以“政府零收益”挂牌出让，由原告中环公司负责兜底拆迁资金，并解决该公司债务、职工安置等历史遗留问题。盐城市规划局并于2010年9月19日出具《中环机械厂地段改造拆迁红线》图，根据市规划局改造拆迁红线图及土储会议纪要意见，原盐城市国土局于2011年3月10日发布拟收回涉案国有土地使用权公告，该公告期满后，原盐城市国土局将拟收回国有土地使用权事项呈报市政府审批。市政府依据《土地管理法》第五十八条、《房地产管理法》第二十条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条等法律、法规的相关规定，经对原盐城市国土局呈报材料的完整性、合法性依法审查后，于2011年3月31日依法批准对所涉范围国有土地使用权予以收回，该批准行为符合规定。原盐城市国土局经市政府批准后，于2011年4月2日依法作出《收回国有土地使用权决定书》（盐国土资收［2011］20号）并予公告，其作出收回土地使用权决定的行为合法、有效。恳请法院依法裁定驳回原告的起诉。 第三人盐城市自然资源局述称，同盐城市政府的答辩意见。 第三人兴隆公司述称，1.原告现在的起诉已超过法定期限。2.在案涉土地收回、挂牌之前，原告向亭湖区政府和盐城市政府请求考虑其当时的经营状况予以照顾。在土地被原告和我公司联合摘牌后，原告又主动向国土局申请注销了其土地使用权登记。故现在，本案土地使用权收回的行政行为与原告已没有利害关系。3.2011年3月3日原告向国土局申请增加挂牌条件，第1个条件就是竞得人负责地块拆迁兜底。原告与我公司共同出具的联合竞买申请书中，明确了受让人（竞得人）是我公司，由我公司负责拆迁兜底，不存在挂牌之前就要补偿。且原告与我公司数次签订了补偿协议，我公司亦已按协议向原告支付大部分补偿款，但原告在协议履行中出尔反尔、不断加码。2019年初我公司与原告达成了最终补充协议。4.土地出让无论属于民事性质还是行政性质，原告有权处置自己土地权益，并不违法。原告向亭湖区政府、盐城市政府申请回收涉案土地，并向政府相关部门申请注销其土地使用权登记，都是在处分自己的权益。原告的权益并没有受到侵犯。原告违背诚实信用原则，不应当得到支持。请求法院依法驳回原告的起诉。 本院经审理查明，原告中环公司原坐落于盐城市××路××号。2004年11月原盐城市国土局（现盐城市自然资源局）向中环公司颁发的该公司占地范围的《国有土地使用权证》〔盐国用（2004）字第001000899号〕载明：地号为001-001-231；用途为工业用地；使用权类型为出让；使用权终止日期为2054年11月11日；使用权面积为30667.8平方米。因市场等原因，中环公司于2006年底停产歇业。 2010年9月19日，盐城市规划局作出《中环机械厂地段改造拆迁红线》图，中环公司所在地块在拆迁范围之内。同年12月，亭湖区政府向盐城市国土局作出书面请示，要求将中环公司所在地块挂牌上市，“按原‘毛地’挂牌政策和该公司（中环公司）结算，或在‘净地’挂牌后将该宗土地的出让金返还给该公司，政府零收益，由企业包干负责拆迁和解决职工安置等历史遗留问题。”2011年2月1日，盐城市市区土储领导小组作出第1号《会议纪要》，其第九条内容为：“关于亭湖区政府请求协调解决江苏中环机械股份有限公司职工安置等遗留问题的问题。同意对中环机械股份有限公司地块83.6亩以‘政府零收益’挂牌出让，由中环公司负责兜底拆迁资金，并解决该公司债务、职工安置等历史遗留问题。由亭湖区政府协调实施到位。” 2011年3月10日，原盐城市国土局发布《关于拟收回中环机械厂地段改造拆迁红线范围内国有建设用地使用权公告》（盐国土资公［2011］4号），告知该地段改造拆迁红线范围内有关单位和个人：自公告之日起10日内携带土地证、房产证、身份证、户口薄等相关证件到中环公司厂区办公室（联系人：中环公司董事长毛勋）办理登记，依法补偿。该公告期满后，原盐城市国土局将拟收回国有土地使用权事项呈报盐城市政府审批。盐城市政府经审查，于同年3月31日批准了该土地使用权收回事项。 2011年4月2日，原盐城市国土局作出《收回国有土地使用权决定书》（盐国土资收［2011］20号），决定收回盐城市规划局核发的中环机械厂地段改造拆迁红线范围内国有建设用地的使用权，并予以公告。该决定书和公告均载明，相对人如不服本决定，可在收到本决定书之日起60日内向盐城市政府或江苏省国土资源厅依法申请行政复议。 2011年4月25日，原告中环公司与第三人兴隆公司（原江苏江山投资发展有限公司）共同向原盐城市国土局出具一份《联合竞买申请书》载明，中环公司与兴隆公司联合竞买于当日挂牌拍卖的涉案国有土地使用权，签订出（转）让合同的受让人为兴隆公司，由兴隆公司全权负责开发建设等一切事务并履行挂牌出让文件的全部条款及要求。当日，兴隆公司以2.45674784亿元的价格摘得宗地编号为20110703的海纯西路北侧52584.5平方米宗地（含原告公司所在地块）国有土地使用权。同年5月10日，盐城市国土局与兴隆公司签订了该挂牌出让的《国有建设用地使用权出让合同》。 2015年2月13日，中环公司向原盐城市国土局提交一份《关于请求将海纯西路46号土地使用权注销登记簿上登记的报告》，以“我公司与江山公司现已就上述出让地块的征收补偿价款、职工安置款项等费用达成一致，江山公司向我公司已付清所有约定的款项，我公司向贵局交付该出让地块的条件已经成就”等为由，请求注销海纯西路46号土地使用权在登记簿上原登记于中环公司名下的登记。同年2月15日，原盐城市国土局办理了该注销登记。2018年11月28日，中环公司提起本案行政诉讼。 审理中，经本院释明，中环公司拒绝变更被告。 上列事实，有原盐城市国土局向中环公司颁发的《国有土地使用权证》〔盐国用（2004）字第001000899号〕，2010年9月19日盐城市规划局作出的《中环机械厂地段改造拆迁红线》图，2010年12月20亭湖区政府向原盐城市国土局出具的《请求协调解决江苏中环机械股份有限公司职工安置等遗留问题的请示》〔亭政发（2010）188号〕，2011年2月1日盐城市市区土储领导小组作出的第1号《会议纪要》，2011年3月10日原盐城市国土局发布的《关于拟收回中环机械厂地段改造拆迁红线范围内国有建设用地使用权公告》（盐国土资公［2011］4号），2011年3月30日原盐城市国土局向盐城市政府呈报的《收回国有土地使用权呈报表》，2011年4月2日原盐城市国土局作出的《收回国有土地使用权决定书》（盐国土资收［2011］20号）及公告，2011年4月25日中环公司与兴隆公司（原江苏江山投资发展有限公司）共同向原盐城市国土局出具的《联合竞买申请书》，2011年5月10日原盐城市国土局与兴隆公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，2015年2月13日，中环公司向原盐城市国土局提交的《关于请求将海纯西路46号土地使用权注销登记簿上登记的报告》，以及当事人陈述等证据证明，且经庭审质证，足可认定。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”依据该规定，为实施城市规划进行旧城区改建而需要调整使用土地的，收回土地的主体应是有关人民政府土地行政主管部门。本案中，《中环机械厂地段改造拆迁红线》图范围内的国有土地系因旧城改造而需要调整使用，故收回该国有建设用地使用权的主体应为原盐城市国土局。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，原盐城市国土局将涉案拟收回国有土地使用权事项呈报盐城市政府批准后，以原盐城市国土局的名义作出收回决定，对外发生法律效力的《收回国有土地使用权决定书》上署名的是原盐城市国土局，故原告对收回国有土地使用权行为不服，应以原盐城市国土局（现盐城市自然资源局）为被告提起诉讼。故原告中环公司提起本案诉讼，错列了被告。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项规定，当事人提起行政诉讼错列被告且拒绝变更的，已经立案的应当裁定驳回起诉。原告中环公司提起本案诉讼错列了被告，但经本院释明后，中环公司拒绝变更被告，故本案应当裁定驳回其起诉。 综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条、第六十九条规定，裁定如下： 驳回原告江苏中环机械股份有限公司的起诉。 案件受理费50元，退还原告江苏中环机械股份有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  时 云 人民陪审员  杨东玲 人民陪审员  孙海云 二〇一九年五月二十八日 书 记 员  栾雪薇 附录法律条文 1.《中华人民共和国土地管理法》 第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： （一）为公共利益需要使用土地的； （二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的； （三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的； （四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的； （五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。 2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号） 第十九条当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。