广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行终52号上诉人（原审原告）李丽珍，女，1960年1月23日出生，汉族，住广东省信宜市***********。上诉人（原审原告）蓝瑞文，男，1984年9月26日出生，汉族，住广东省信宜市***********。上诉人（原审原告）蓝瑞武，男，1988年1月26日出生，汉族，住广东省信宜市***********。上诉人（原审原告）蓝瑞博，男，1989年2月3日出生，汉族，住广东省信宜市********85号。被上诉人（原审被告）信宜市自然资源局（原信宜市国土资源局），住所地：广东省信宜市******。法定代表人彭志宏，局长。原审第三人蓝瑞超，男，1969年2月15日出生，汉族，住广东省信宜市***********。委托代理人林新，广东高凉律师事务所律师。上诉人李丽珍、蓝瑞文、蓝瑞武、蓝瑞博因诉被上诉人信宜市自然资源局土地行政许可纠纷一案，不服茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初208号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”从现有证据可知被诉《建设用地批准书》项下的土地位于4名原告房屋的东面，不存在该土地与原告使用的土地有重叠等可能侵犯原告土地使用权的情形。而原告主张涉诉土地的东北侧及东南侧侵犯了其土地使用权，但原审法院已查明涉诉土地的东北侧原为蓝斌的建设用地，东南侧原为第三人蓝瑞超的厨房用地，原告提供的证据未能证实其享有诉争土地的权属或存在其他利害关系。故原告与被诉行政行为没有法律上的利害关系，其不具有原告诉讼主体资格。起诉人无原告诉讼主体资格，人民法院已受理的，应当裁定驳回其起诉。至于原告蓝瑞文向本院申请法院对被告信宜市国土资源局提交的《信宜市农村村(居)民申请建房用地呈批表》中界至人“蓝瑞文”的签名进行笔迹鉴定的问题，原审法院认为，经查明4名原告不具有原告诉讼主体资格，本案不再进入实体审理，故没有对“蓝瑞文”的笔迹进行鉴定的必要，原审法院在此一并驳回原告蓝瑞文的鉴定申请。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第(一)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下：驳回原告李丽珍、蓝瑞文、蓝瑞武、蓝瑞博的起诉。本案免收案件受理费，原告李丽珍、蓝瑞文、蓝瑞武、蓝瑞博预交的案件受理费50元，在本裁定发生法律效力后退还原告李丽珍、蓝瑞文、蓝瑞武、蓝瑞博。上诉人李丽珍、蓝瑞文、蓝瑞武、蓝瑞博不服原审裁定，向本院提起上诉称：涉诉土地东北侧的土地为上诉人所有，不属于蓝斌。1、涉诉土地的东北侧约16平方米(共约32平方，另16平方米为第三人所有)的空地(不包括水沟)是蓝茂周(上诉人李丽珍的丈夫)与蓝东周、蓝瑞志置换而来的，有上诉人提交的土地兑换协议为证，证实了土地的来源。2、本案诉讼过程中，上诉人才收到登记人为“蓝斌”位于涉诉土地东北侧空闲地的《建设用地批准书》(信宜市信水土[1997]非农字第01**号)。上诉人及其代理人当庭就表示不清楚不知道这个《建设用地批准书》的存在，这个《建设用地批准书》将上诉人所属的土地纳入到蓝斌的名下，侵犯了上诉人的合法权益。该《建设用地批准书》没有经过公示，是无效的。原审第三人一直隐藏这个信宜市信水土[1997]非农字第01**号《建设用地批准书》，等到其超过20年诉讼时效才拿出来，也足以证明其侵占上诉人的土地是有计划进行的阴谋。3、信宜市信水土[1997]非农字第01**号《建设用地批准书》并非土地证，只是一个准予建设用地的批准书，不具有土地证证明土地权属的效力，不能单凭这个《建设用地批准书》就能认定涉诉土地东北侧的部分就是蓝斌所有。4、信宜市信水土[1997]非农字第01**号《建设用地批准书》并不是被上诉人提供的，被上诉人向第三人颁发信宜市信水土[2018]非农字第0**号《建设用地批准书》并不是依据信宜市信水土[1997]非农字第01**号《建设用地批准书》。如果没有信宜市信水土[1997]非农字第01**号《建设用地批准书》，那么被上诉人的颁证行为就是违法的，表明被上诉人在颁证给第三人时没有尽到调查核实的义务。5、第三人与上诉人于2017年4月12日签订的《协议书》足以认定在第三人的意识中，东北侧的土地与上诉人是有关联性的，而且是足以阻碍第三人建房的关联性，要不，第三人在自己的土地上建房根本不需要与上诉人签订协议书，这也侧面证实了涉诉土地东北侧是上诉人所有的事实。综上，一审法院对涉诉土地东北侧和东南侧的空闲地的权属的认定属于事实不清，证据不足；涉诉土地的东南侧和东北侧土地的权属纠纷问题并不是近期才发生的，而是上诉人与第三人一直都存在纠纷，并且多次经过村委会和镇政府予以调解，均没有调解成功，在上诉人提供了上述土地来源的情况下，足以证明上诉人具有诉讼主体资格，而一审法院在没有查明的情况下认定上诉人没有主体资格是错误的，恳请二审法院依法予以撤销，并发回重审或改判。上诉请求：1、撤销茂南区法院(2018)粤0902行初208号行政裁定书，依法发回重审或改判支持四上诉人一审的诉讼请求。2、本案一审、二审的诉讼费由被上诉人信宜市国土资源局承担。被上诉人信宜市国土资源局未提供书面诉讼意见。原审第三人蓝瑞超述称：一、上诉人诉称涉案土地北侧和东南侧的土地为其所有，不属蓝斌的，没有事实根据。1、涉案建房土地为第三人蓝瑞超的信宜市信水土[2018]非农字第0**号《建设用地批准书》，面积145平方米，其中拆建98平方米，使用空闲地47平方米。拆建面积98平方米，原地籍证号：信集建(92)字第0305000**号，持证人为第三人蓝瑞超；空闲地面积47平方米，一部分面积位于第三人原房屋东北角，是第三人从本村村民蓝宜庆(已故)、蓝瑞茂对换而来，第三人在转让来的空闲地用火砖围砌起来，先后种植了蔬菜、蕉树等经济作物，第三人还保存有蕉树、火砖墙体痕迹照片，另一部分是第三人原厨房(见第三人提供照片)。1997年2月21日，经蓝茂周(李丽珍丈夫，已故)、蓝崇周兄弟与第三人商量，由村民蓝时森负责起草，村民谭德安和邓君华在场作证，共同签名确认第三人建房时可使用第三人房屋前后、东侧空闲地，有协议书为证。不久，第三人在东侧空闲地搭建火砖结构厨房。2017年4月，第三人在拆除旧屋准备建新屋时，上诉人出来无理取闹，经村委会、镇国土所、村建所、综治办、派出所等部门人员多次组织调解，均无法和解，最后，在亲叔蓝崇周的协调之下，双方于2017年4月12日在水口司法所人员面前达成和解协议，第三人、蓝斌兄弟和上诉人蓝瑞文、蓝瑞武、蓝瑞博分别在《协议书》上签名，该《协议书》更明确了涉案的土地使用权为第三人。2、上诉人上诉主张涉案建房土地东北侧的土地登记在蓝斌名下，没有经过公示程序，是无效的。但依据法律有关规定，蓝斌持有的《建设用地批准书》在未有撤销之前，依法受法律保护。上诉人即使持有丈夫蓝茂周生前与蓝东周、蓝美周置换《协议书》，但协议书内容无法反映与涉案土地存在关联性，且是效力待定的证据，是不足以推翻蓝斌的《建设用地批准书》和第三人东南侧厨房存在、使用的事实。至此，上诉人没有一份土地或房产部门核发的权属书证，也没有一份经政府部门确权具有法律效力的权属凭证，仅凭一些证人证词和伪造一份与第三人所持有经上诉人及第三人签名截然不同的《协议书》伪证，欲主张涉案建房土地权属有北侧、东南侧部分土地为其所有，没有事实根据。二、一审法院裁定驳回上诉人的起诉，引用适用法律恰当。正如前所述，上诉人主张涉诉土地的东北侧及东南侧侵犯了上诉人土地使用权，但其没有提供能证明第三人建房土地是其享有使用权的有力证据。涉诉土地的东北侧原为蓝斌的建设用地，东南侧原为第三人蓝瑞超的厨房用地，均有权属证明为凭。上诉人提供的证据未能证实其享有诉争土地的权属或存在其他利害关系。所以，上诉人与被诉行政行为没有法律上的利害关系，其明显不具有诉讼主体资格。所以，一审裁定驳回上诉人的起诉，适用法律恰当。综上所述，上诉人的起诉无事实和法律依据，被上诉人核发给第三人信宜市信水土[2018]非农字第0**号《建设用地批准证书》的行为事实清楚，程序合法，恳请二审院维持一审法院的裁定，裁定驳回上诉人的上诉或诉讼请求。经审理查明，1990年，原审第三人蓝瑞超与其弟弟蓝斌(曾用名蓝瑞贵)在信宜市***********建造了面积为98平方米的一层楼房，四至为东至小路0.5米至2.5米，自墙，南至空地，自墙，西至空地，自墙，北至空地，自墙，并于1992年办理了信集建(92)字第030500***号《集体土地建设用地使用证》。上诉人李丽珍与上诉人蓝瑞文、蓝瑞武、蓝瑞博是母子关系。1991年，上诉人李丽珍和其丈夫蓝茂周（已故）在紧靠原审第三人蓝瑞超的房屋西面建造一层建筑面积为102平方米的楼房，四至为东至蓝瑞超屋墙边，南至本户空闲地4米，西至六省队屋墙边、蓝干周空闲地、距蓝寿海屋墙1米，北至蓝彩周空闲地边，并于1991年12月5日办理了茂许证信水非字(1991)02**号《农(居)民建房用地许可证》和粤信村建许字第№0003***号《广东省乡（镇）村建筑许可证》。2017年4月，原审第三人蓝瑞超拆除旧房，利用旧房原址和该旧房屋东北侧、东南侧的部分空闲地上建造楼房，其中拆建98平方米，使用空闲地47平方米。2017年6月9日，原审第三人蓝瑞超向信宜市国土资源局申请建房用地，并提交了《信宜市农村村(居)民申请建房用地呈批表》、《证明》、《建房用地申请书》蓝瑞超身份证及户口本复印件、《集体土地建设用地使用证》、《乡村建设规划许可证》等材料。被上诉人经调查审批等程序，于2018年3月5日向原审第三人蓝瑞超核发了信宜市信水土[2018]非农字第011号《建设用地批准书》，批准原审第三人蓝瑞超使用集体土地面积为145平方米，四至为东距村路2.1米、0.6米，南至空地，西至蓝瑞文屋，北距蓝彩周屋1.6米、1.0米。上诉人认为被上诉人的上述发证行为将部分属其所有的土地纳入到原审第三人的建设用地范围内，侵害了上诉人的合法权益，遂于2018年6月22日向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销被上诉人于2018年3月5日核发给原审第三人蓝瑞超的信宜市信水土[2018]非农字第011号《建设用地批准书》。本院认为，本案争议焦点为上诉人李丽珍、蓝瑞文、蓝瑞武和蓝瑞博是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”鉴于行政相对人可以分为行政行为中载明的直接相对人和行政行为中虽未载明但其合法权益受到行政行为实际影响的间接相对人，故《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。该规定强调了行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”。结合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供符合起诉条件的相应的证据材料”的规定可见，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，原告资格中的“利害关系”，应当以存在侵权的“可能性”为标准。即只要起诉人在起诉时提供证据初步证明被诉行政行为有可能侵犯其合法权益，即具有原告主体资格。本案中，上诉人与原审第三人的房屋相邻，双方因界至问题产生纠纷，上诉人认为被上诉人向原审第三人蓝瑞超核发信宜市信水土[2018]非农字第011号《建设用地批准书》的行政行为侵犯其合法权益，在起诉时提供了茂许证信水非字(1991)02**号《农(居)民建房用地许可证》和粤信村建许字第№0003***号《广东省乡（镇）村建筑许可证》证实其与涉案土地及被诉行政行为存在利害关系的可能性，即已完成了初步的证明责任。原审法院认为“被诉《建设用地批准书》项下的土地位于4名原告房屋的东面，不存在该土地与原告使用的土地有重叠等可能侵犯原告土地使用权的情形，原告提供的证据未能证实其享有诉争土地的权属或存在其他利害关系”，从而认定上诉人与被诉行政行为没有利害关系，不具有原告主体资格，实际上是将上诉人提供初步证据的标准提升到了足以证明其具有胜诉权的标准。至于被诉发证行为有无包含上诉人的土地在内、是否侵犯上诉人的合法权益，则需经现场勘验、庭审调查等步骤予以查明，属于实体审查的范畴，不属于原告资格审查的范畴。综上所述，李丽珍、蓝瑞文、蓝瑞武、蓝瑞博与本案被诉行政行为有利害关系，其具有本案原告主体资格，且其起诉亦符合其他法定条件，原审法院本应进行实体审理，但原审法院将上诉人提供证据的初步证明标准提升到足以证明其具有胜诉权的标准，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定裁定驳回李丽珍、蓝瑞文、蓝瑞武和蓝瑞博的起诉，属于适用法律错误，依法应予撤销，并指令其继续审理。上诉人李丽珍、蓝瑞文、蓝瑞武和蓝瑞博请求撤销原审裁定的上诉请求和理由成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初208号行政裁定；二、本案指令茂名市茂南区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 封桢莉审 判 员 张国平审 判 员 黄志平二〇一九年五月二十七日法官助理 吴嘉怡速 录 员 古博宇