山东省枣庄市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁04行初33号原告褚征，男，1974年2月13日出生，汉族，住山东省滕州市。委托代理人钟卉芳，辽宁同宇律师事务所律师。被告枣庄市薛城区人民政府，住所地薛城区永福中路2号。统一社会信用代码11370403K21236026B。法定代表人张伟，区长。委托代理人姜玉伟，该区司法局工作人员。委托代理人张锋，山东薛国律师事务所律师。被告山东省监狱管理局，住所地山东省济南市历下区历山路163号。法定代表人王立军，局长。原告褚征诉被告枣庄市薛城区人民政府（以下简称薛城区政府）、山东省监狱管理局要求确认转让协议无效一案，于2019年2月11日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原告褚征诉称，一、1998年8月19日，被告薛城区政府与被告山东省监狱管理局签订《协议书》，约定将徐庄煤矿转让给山东省监狱管理局，同时约定，山东省监狱管理局（乙方）对符合条件的干部和固定工留用200人。《协议书》第6.7条约定“乙方留用的人员，由乙方所属的武所屯生建煤矿按内部企业人员管理使用，重新签订劳动合同，重新安排工作岗位，工资、福利待遇由用人单位按有关规定重新确定”。原告认为：1.二被告是行政机关，非因自身利益不得从事商事行为，因此，《协议书》的双方主体不合格；2.《协议书》内容严重侵犯了徐庄煤矿和武所屯生建煤矿的经营权；3.《协议书》第6.7约定事项严重侵犯了原告合法权益；4.《协议书》违反国家法律的强制性规定；5.1998年7月，中共中央、国务院决定，军队、武警部队和政法机关一律不再从事经商活动，所办企业于1998年年底前与军队、武警部队和政法机关脱钩。二被告的《协议书》违反了上述规定。二、1998年11月9日，被告薛城区政府与被告山东省监狱管理局签订《移交协议书》，第九条约定的是人员交接手续，但二被告未按规定或约定将原告的身份合法交接，致使原告的干部身份在山东省滕州监狱实际不被认可。二被告应继续履行《移交协议书》第九条约定的合同义务，或采取补救措施或赔偿损失。三、山东省监狱管理局没有按照干部身份接收原告，但一直以欺骗的方式按照干部身份使用、管理原告，同时表面上给予原告干部待遇，原告也一直认为自己是山东省滕州监狱干部。2016年10月14日，因山东省监狱退出煤矿高危行业，山东省监狱管理局让滕州监狱停止考勤，停止上班，原告才知道自己的干部身份出了问题。根据2000年4月3日人发（2000）33号《人事部、司法部关于监狱劳教系统人民警察实行公务员制度有关问题的通知》的规定，原告的干部身份要么被他人顶替、要么山东省监狱管理局没有依法接收。四、原告于1991年9月至1994年7月在枣庄工业学校企业管理专业学习。1994年8月20日被分配到原薛城区煤炭工业局，1998年8月又被分配到枣庄市××城区徐庄煤矿筹建处工作，后在徐庄煤矿供销科工作，从事仓库管理员工作岗位。1998年9月因《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》，根据协议到山东省监狱管理局下属的滕州监狱徐庄监区六监区工作，直接参与罪犯管理、带工带队、罪犯等级考核、减刑假释等工作。2016年10月14日，因山东省监狱退出煤矿高危行业，山东省监狱管理局让滕州监狱停止对原告的考勤，停止工作。原告的简历和人事档案都证明原告的身份是原徐庄煤矿干部，整体移交到山东省监狱管理局的山东省滕州监狱企业（武所屯生建煤矿）后，也应当是监狱干部。综上，为维护原告合法权益，特提起诉讼，请求：1.确认《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》无效；2.判令二被告继续履行《移交协议书》第九条约定的合同义务，或采取补救措施或赔偿损失；3.诉讼费由被告承担。被告薛城区政府辩称，一、原告将薛城区政府列为本案被告没有依据。薛城区政府已按照转让协议书与移交协议书将徐庄煤矿转让给了山东省监狱管理局，薛城区政府不负责企业转让与人员移交后的工作，原告认为其干部身份不被认可与薛城区政府无关。二、原告请求确认转让协议书无效没有依据。徐庄煤矿属于国有企业，自主经营。薛城区政府系徐庄煤矿的投资者，履行监管职责，并不经营，转让协议是将徐庄煤矿并入武所屯生建煤矿经营。协议转让是根据当时的法律、行政法规、政策并报经枣庄市人民政府同意的，转让协议内容不违反法律、行政法规的规定，也没有侵犯原告的合法权益，相反转让是为了保障原告的就业权利，避免因徐庄煤矿倒闭致原告被迫下岗。且原告同意根据转让协议到武所屯生建煤矿报到，并接受安排工作到2016年10月。三、原告在企业中的身份为企业职工，其与徐庄煤矿及武所屯生建煤矿的关系受劳动法调整。原告认为的干部身份不等同于国家公务员。四、转让协议书中所谓的转让是将徐庄煤矿并入武所屯生建煤矿，而非将徐庄煤矿纳入监狱系统，成为滕州监狱的组成部门。原告的企业职工身份并没有因为徐庄煤矿的转让而成为人民警察，其在企业中身份仍为职工，不适用《人事部、司法部关于监狱劳教系统人民警察实行公务员制度有关问题的通知》的规定。五、本案已经超过法定起诉期限。原告认为其权利受到侵犯，应当自1998年9月12日到武所屯生建煤矿报到时三个月内主张，即便是2016年10月14日知道权利被侵犯，也应当在6个月内提起行政诉讼，而原告于2019年1月提起诉讼，已经超过法定起诉期限。被告山东省监狱管理局辩称，一、本案不属于行政诉讼的受案范围。涉案《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》的性质是政府主管部门主导下的国有企业兼并行为，既不是具体行政行为也不是行政协议，不属于行政诉讼案件的受案范围。《移交协议书》第九条约定的事项属于劳动人事范畴，不能通过行政诉讼途径解决，亦不属于行政诉讼的受案范围。二、原告作为行政诉讼主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”涉案协议书不是具体行政行为也不是行政协议，故原告作为行政诉讼主体不适格。三、本案已过起诉期限。四、原告诉请确认涉案协议书无效没有事实根据和法律依据。山东省监狱管理局作为武所屯生建煤矿的上级主管部门，有权签订该协议，协议双方意思表示真实，内容不违反当时国家法律法规的禁止性规定，且在客观上产生了有利于人员安置和社会稳定的效果。五、原告前两项诉讼请求自相矛盾且第二项诉讼请求内容不明确。第二项诉讼请求没有事实和法律依据。《移交协议书》第九条及武所屯生建煤矿与原告签订的劳动合同均表明，人员接收事项已经履行完毕。根据相关法律法规规定，原告不论参加工作时是企业干部还是固定工，在涉案协议书签订前，其身份就已是企业职工。综上，请求驳回原告的起诉。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围。本案中，原告提起诉讼，要求确认《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》无效，并判令二被告继续履行《移交协议书》的相关内容，但涉案协议属于被告薛城区政府作为徐庄煤矿的投资者及国有资产的监管者，依据国家法律、法规及政策规定，对徐庄煤矿进行的国有企业改制工作中的一部分，是一项政策性很强的工作，由此产生的纠纷，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。另外，即使如原告所诉，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”及第六十九条第一款“已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，案涉协议签订日期为1998年8月，在2015年5月1日之前。因此，原告的起诉亦不符合法定的起诉条件，对其起诉应依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第(二)项之规定，裁定如下：驳回原告褚征的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  孙中海审 判 员  张昌民人民陪审员  侯志鹏二〇一九年五月二十日书 记 员  赵倩文