广州铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）粤7101行初988号 原告：黄裕祥，男，汉族，1982年7月28日出生，住址湖南省洪江市。 被告：广州市花都区市场监督管理局（原广州市花都区食品药品监督管理局），住所地广东省广州市花都区新华街海关南路**。 法定代表人：黄智慧，该局局长。 被告：广州市市场监督管理局（原广州市食品药品监督管理局），住所地广东省广州市天河区天河路**。 法定代表人：姚建明，该局局长。 原告黄裕祥不服被告原广州市花都区食品药品监督管理局（以下简称原花都区食药监局）作出的《关于黄裕祥投诉举报广州市花都区薪佰骅购物广场销售的“绿溪月子红糖”调查处理情况的复函》以及被告原广州市食品药品监督管理局（以下简称原市食药监局）作出的穗食药监行复〔2018〕1107号《行政复议决定书》，于2019年1月14日向本院提起诉讼，于1月23日补齐诉讼材料。本院于同年1月25日受理后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对案件进行了审理。本案现已审理终结。 原花都区食药监局于2018年9月26日作出《关于黄裕祥投诉举报广州市花都区薪佰骅购物广场销售的“绿溪月子红糖”调查处理情况的复函》，对原告黄裕祥投诉举报广州市花都区薪佰骅购物广场销售的“绿溪月子红糖”涉嫌违法的事项作出答复。原告黄裕祥不服该答复，向原市食药监局申请行政复议。原市食药监局于2018年12月28日作出穗食药监行复〔2018〕1107号《行政复议决定书》，决定驳回原告的行政复议申请。 原告黄裕祥诉称：原告于2017年12月11日向原花都区食药监局提交投诉举报信（投诉举报〔2017〕426号），举报广州市花都区薪佰骅购物广场销售不符合食品安全标准的“绿溪月子红糖”行为违法，请求依法查处违法线索，查处案件后依法奖励举报人。原告同时提交了产品实物图片及购买产品的票据等证据材料。原花都区食药监局于2018年4月9日作出《关于广州市花都区薪佰骅购物广场销售“绿溪月子红糖”调查处理情况的复函》。原告不服该处理行为，向原市食药监局提起行政复议。原市食药监局于2018年7月11日作出穗食药监行复〔2018〕459号《行政复议决定书》责令原花都区食药监局60日内重新作出答复。原花都区食药监局于2018年9月26日重新作出《关于黄裕祥投诉举报广州市花都区薪佰骅购物广场销售的“绿溪月子红糖”调查处理情况的复函》，原告仍不服，遂再次申请复议。此后，原告于2018年12月29日收到原市食药监局于2018年12月28日作出的穗食药监行复〔2018〕1107号《行政复议决定书》，原告仍不服，遂提起本诉。原告认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第十二条、第一百一十五条等规定，原告依法可就被举报人违法行为向原花都区食药监局进行投诉举报，原花都区食药监局应当依照《食品药品投诉举报管理办法》及《食品药品行政处罚程序规定》等受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对查证属实的举报，给予举报人奖励。一、对案件实体处理的问题。首先，穗食药监行复〔2018〕459号《行政复议决定书》明确指出，原花都区食药监局作出的涉案举报答复处理事实认定不清，公文格式混乱。被举报人提供的产品出厂检验报告（编号：YA131801FD00142）产品生产日期为20170105，与被举报产品不属于同一批次的产品，不能证明被举报人履行了进货查验义务，故原花都区食药监局认定被举报人依法履行进货查验义务，并作出不予处罚的处理属于事实认定不清，处理不当。由此可见，原花都区食药监局现场检查时被举报人并不能现场提供涉诉产品同批次产品检验合格报告，即未履行进货查验义务，而原花都区食药监局却在2018年9月26日作出的答复中指出，被举报人现场提供了涉诉产品同批次产品出厂检验报告，原告认为该检验报告显然是被举报人在原花都区食药监局再次调查时重新获取，并不能证明其有依法履行食品经营者的进货查验义务。鉴于被举报人未履行进货查验义务，原花都区食药监局作为食品监管部门，应当依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条的规定处置，原花都区食药监局不予处置的行为显然违反法定职责。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条，对被举报人违法行为免于行政处罚必须满足三个条件：1.违法情节轻微；2.及时纠正；3.没有造成危害后果。就本案而言，原花都区食药监局的答复中并未就被举报人经营食品的数量和金额进行定性，客观上无法判断被举报人的情形是否属于数量相对较小，且其并未阐述相对较小的具体参照物以及法律依据。此外，立即下架停止销售仅为停止侵害行为，并不能达到纠正目的。虽然原花都区食药监局在复函中指出被举报人主动召回，但原告并未以任何方式得知被举报人启动召回，即被举报人并未能召回其销售的违法产品，显然无法达成消除危害后果的目的。涉诉产品名称为“绿溪月子红糖”，而产品实际为赤砂糖制品，并不属于标签瑕疵的范畴。被举报人并未将所售产品全部召回，故其危害后果并未消除。原告认为，原花都区食药监局判定被举报人违法情节轻微、及时纠正、没有造成危害后果，简单粗暴的曲解法律，未能依法处置加害人、保护当事人人身、财产权利，属于不依法履行法定职责的情形。另外，原花都区食药监局第二次作出的复函仍未添加文号。二、关于原市食药监局复议审查的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，复议机关应对具体行政行为是否合法适当进行审查，作出行政复议决定。首先，原市食药监局在穗食药监行复〔2018〕459号《行政复议决定书》中明确“经复议审查，被举报人未能证明其履行进货查验义务”，而穗食药监行复〔2018〕1107号《行政复议决定书》却称“被举报人履行了进货查验义务”，显然前后矛盾。其次，必须在没有造成危害后果的情况下方能免于处罚。原市食药监局首次未对被举报人经营涉案产品的数量进行审查，亦未能明确其召回情况，其作出的穗食药监行复〔2018〕1107号《行政复议决定书》关于认为原花都区食药监局对被举报人不予处罚决定并无不妥的复议决定，缺乏事实基础，该复议决定明显不妥。最后，原市食药监局作出的穗食药监行复〔2018〕459号《行政复议决定书》明确责令原花都区食药监局于60日内重新作出答复，原花都区食药监局重新作出新的具体行政行为的期间为75日，远远超出限定期限，明显程序违法。原市食药监局在穗食药监行复〔2018〕1107号《行政复议决定书》中却称其程序合法，原市食药监局显然未履行其复议审查职责，驳回原告的行政复议申请显然事实认定不清。三、关于举报奖励的问题。原花都区食药监局事实认定不清，法律适用错误，对被举报人不予行政处罚，并以此为由不予奖励，原告认为显然不妥。首先，被举报人未履行进货查验义务，应根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条的规定，由食品药品监督管理部门责令改正，给予警告。其次，被举报人违法行为不符合情节轻微、及时纠正、没有造成危害后果的要件，依法应当给予行政处罚。原告举报事项属实，应当对被举报人作出行政处罚，即举报符合《食品药品违法行为举报奖励办法》规定应当给予举报奖励的情况，原告应当获得举报奖励。综上所述，两被告行为明显不符合法律规定，其作出的具体行政行为缺乏相应的事实及法律依据。特起诉，请求：1.撤销原花都区食药监局作出的《关于黄裕祥投诉举报广州市花都区薪佰骅购物广场销售的“绿溪月子红糖”调查处理情况的复函》并判令其重作；2.撤销原市食药监局作出的穗食药监行复〔2018〕1107号《行政复议决定书》并判令其重作；3.判令两被告共同承担本案诉讼费。 经过阅卷，结合原告、两被告向本院提交的证据查明，原告黄裕祥于2017年12月11日向被告原花都区食药监局投诉举报广州市花都区薪佰骅购物广场涉嫌销售不符合食品安全标准的“绿溪月子红糖”，并提出对被举报人依法进行查处，处罚完毕后奖励举报人等请求。原花都区食药监局收到上述举报投诉后，于2018年3月6日对位于广州市花都区的广州薪佰骅商贸有限公司进行现场检查。 2018年4月9日，原花都区食药监局作出《关于广州市花都区薪佰骅购物广场销售“绿溪月子红糖”调查处理情况的复函》并邮寄送达原告。原告不服该复函，向原市食药监局申请行政复议。 2018年7月11日，原市食药监局作出穗食药监行复〔2018〕459号《行政复议决定书》，以原花都区食药监局处理举报事项程序违法及答复处理事实认定不清为由，撤销原花都区食药监局于2018年4月9日作出的《关于广州市花都区薪佰骅购物广场销售“绿溪月子红糖”调查处理情况的复函》并责令该局于收到复议决定之日起60日内重新作出处理。 原花都区食药监局遂再次展开调查，发函至合肥市瑶海区市场监督管理局要求对生产商合肥创伟工贸有限公司涉嫌生产违法食品行为进行协查。该局予以配合并函复告知合肥创伟工贸有限公司生产的“绿溪月子红糖”违反《食品安全国家标准预包装食品标签通则GB7718-2011》及《中华人民共和国食品安全法》相关规定，并告知已对该公司立案查处。 根据调查事实，原花都区食药监局于2018年9月26日重新作出《关于黄裕祥投诉举报广州市花都区薪佰骅购物广场销售的“绿溪月子红糖”调查处理情况的复函》，对原告原投诉事项再次进行答复。该答复函载明：“（一）绿溪月子红糖”不符合《食品安全国家标准预包食品标签通则GB7718-2011》及《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款第（九）项的规定，合肥市瑶海区市场监督管理局已对合肥创伟工贸有限公司相关情况立案查处。广州市花都区薪佰骅购物广场经营上述标签不合格的食品，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项的规定，鉴于企业经营数量较少，货值较小，立即下架停止销售并启动召回，违法行为轻微并及时予以纠正，没有造成危害后果，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款，我局决定对其不予行政处罚。（二）根据《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽〔2017〕67号）第五条第（一）项、第六条第（三）项的规定，你的该次投诉不符合举报奖励的情形。”该复函于次日邮寄送达原告。原告收到后仍不服，向原市食药监局申请行政复议。 原市食药监局于2018年10月31日收到原告的复议申请后予以受理，并于同年11月1日向原花都区食药监局作出穗食药监行复〔2018〕1107号《提出行政复议答复通知书》要求该局自收到通知之日起10日内提交作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料。原花都区食药监局于期限内提交《行政复议答复书》及相关证据。经复议审查，原市食药监局于2018年12月28日作出穗食药监行复〔2018〕1107号《行政复议决定书》并依法送达，认为原花都区食药监局重新作出的具体行政行为程序合法、涉案举报答复及奖励决定认定事实清楚、适用法律正确，决定驳回原告的复议申请。原告于次日收到该复议决定书后仍不服，诉至本院。 另查明，中共广州市花都区委、广州市花都区人民政府于2019年2月1日下发《中共广州市花都区委广州市花都区人民政府关于印发的通知》，方案内容包括：“组建区市场监督管理局。将区市场和质量监督管理局（区工商行政管理局、区质量技术监督局）、区食品药品监督管理局（区食品安全委员会办公室）的职责，以及区科技工业和信息化局（区知识产权局）的专利管理职责，区发展和改革局的价格监督检查和反垄断执法职责等整合，组建区市场监督管理局，加挂区知识产权局牌子。区食品安全委员会的具体工作由区市场监督管理局承担。不再保留市场和质量监督管理局、区食品药品监督管理局。” 2019年1月6日，中共广州市委、广州市人民政府下发《中共广州市委广州市人民政府关于印发的通知》，方案内容包括：“组建市市场监督管理局。将市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局（市食品安全委员会办公室）、市知识产权局的职责，以及市发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，市商务委员会的经营者集中反垄断执法职责等整合，组建市市场监督管理局，保留市知识产权局牌子。市食品安全委员会的具体工作由市市场监督管理局承担。不再保留市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局和单设的市知识产权局。” 本院认为，原花都区食药监局作为县级以上食品药品监督管理部门，依法具有食品安全监督管理的职权，有权对本行政区域违反食品安全法律法规的行为进行调查处理。原市食药监局作为原花都区食药监局的上一级行政主管部门，是法定的复议机关。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因此，被告广州市花都区市场监督管理局及被告广州市市场监督管理局作为继续行使食品安全监督管理职权的机关，是本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”根据前述规定，对于行政诉讼原告主体资格的审查，应当以“与行政行为有利害关系”为核心审查标准，强调行政诉讼主体与被诉行政行为之间要有法律上的“利害关系”。投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，可以为行政机关查处违法行为提供线索或者证据，但是这并不意味着投诉举报人对于行政机关不作出或者作出的处理决定必然具有提起行政诉讼的资格。判断投诉举报人是否具有行政诉讼主体资格应当以其投诉举报是否属于“为维护自身合法权益”而提起，而判断是否关涉“自身合法权益”关键在于根据举报线索而启动的行政行为是否对原告自身合法权益产生实质影响。本案中，原告黄裕祥向被告原花都区食药监局反映广州市花都区薪佰骅购物广场销售不符合食品安全标准的“绿溪月子红糖”违法问题。被告原花都区食药监局受理黄裕祥的举报后，依法进行调查处理，并于2018年9月26日向黄裕祥作出《关于黄裕祥投诉举报广州市花都区薪佰骅购物广场销售的“绿溪月子红糖”调查处理情况的复函》，将受理情况、现场核查情况、调查结论、处理意见告知原告黄裕祥。被告原花都区食药监局的职责是对广州市花都区薪佰骅购物广场是否存在违反食品安全法的行为进行调查处理，其调查处理保护的是公共利益，而并不能使原告在消费活动中可能被侵害的权益获得救济。原告黄裕祥主张原花都区食药监局不予奖励不当。但是，根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第二条、第六条的规定，举报情况经查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决是举报人获得奖励的必要条件之一。原告黄裕祥的举报并不符合上述条件，不具有获得奖励的资格。原告黄裕祥未提供证据说明被告原花都区食药监局的调查处理行为会对其自身何种权益造成影响，在举报事项未影响其合法权益的前提下，其对原花都区食药监局作出的告知书缺乏诉的利益，与该处理结果之间不存在利害关系，不具有原告主体资格。原告黄裕祥提起本诉要求撤销原花都区食药监局作出的《关于黄裕祥投诉举报广州市花都区薪佰骅购物广场销售的“绿溪月子红糖”调查处理情况的复函》及被告市食药监局作出的穗食药监行复〔2018〕1107号《行政复议决定书》，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的立案条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉，故对原告黄裕祥的起诉依法应予以驳回。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下： 驳回原告黄裕祥的起诉。 案件受理费不予收取。原告黄裕祥预缴的案件受理费50元，在本裁定生效后由本院予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审判长  李佳 审判员  徐星 审判员  汤倩 二〇一九年五月二十四日 法官助理卢宇昕 书记员温颂灵