贵州省贵阳市白云区人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0113行初40号原告黄发兴，男，1962年5月23日生，汉族，住贵州省。委托代理人袁刚平、汪波，贵州乾民律师事务所律师，代理权限：特别代理。被告贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府，住所地贵州省贵阳市观山湖区百花湖镇。法定代表人李斌，镇长。委托代理人王国安，贵阳市观山湖区。代理权限：特别代理。被告贵阳市观山湖区人民政府，住所地：贵州省贵阳市观山湖区北京西路8号。法定代表人：汤辉，区长。委托代理人颜仕武、刘欢，贵州富迪律师事务所律师，代理权限：一般代理。第三人朱大昌，男，1966年4月10日生，汉族，住贵州省贵阳市观山湖区。委托代理人朱大海，系朱大昌兄弟。代理权限：一般代理，原告黄发兴不服被告贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府（原行政机关，以下简称“百花湖镇政府”）于2018年8月2日作出的百府发（2018）44号《关于朱大昌与黄发兴土地争议纠纷的处理决定》（以下简称《处理决定》）及被告贵阳市观山湖区人民政府（复议机关，以下简称“观山湖区政府”）于2019年1月7日作出的观府行复决（2018）14号《行政复议决定书》，于2019年1月28日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月27日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人袁刚平、汪波，被告百花湖镇政府的委托代理人及其机关负责人委托出庭工作人员王国安，被告观山湖区政府的委托代理人颜仕武、刘欢及其机关负责人委托出庭的工作人员万辰程，第三人朱大昌及其委托代理人朱大海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告百花湖镇政府（原行政机关）于2018年8月2日作出的百府发（2018）44号《关于朱大昌与黄发兴土地争议纠纷的处理决定》，决定：朱大昌与黄发兴所争议的位于百花湖镇××与××龙洞村交界处小地名啄啄岩土地，面积245平方米管理使用权归朱大昌所有。四至界限为：东抵李志华土、西抵公路、南黄发兴住房地基、北抵上山小路（该土地顺黄发兴房屋背后顺延至山坡处的土地也在该土地范围内）。原告不服，向被告观山湖区政府申请复议，被告观山湖区政府于2019年1月7日作出观府行复决字（2018）14号《行政复议决定书》，决定维持百花湖镇政府（原行政机关）于2018年8月2日作出的百府发（2018）44号《关于朱大昌与黄发兴土地争议纠纷的处理决定》。原告诉称，案涉争议的土地原系案外人周宗云的承包地，原告为改善居住条件，于2015年10月6日与周宗云协商并签订《土地转让合同》，以29800元的价格将其啄啄岩山脚下的承包地转让给原告。原告在使用案涉土地的过程中与第三人朱大昌发生纠纷。2018年8月2日，观山湖区百花湖镇政府对原告与第三人争议的土地作出《处理决定》，将案涉土地的管理使用权确认给第三人朱大昌。之后，原告于2018年8月27日向观山湖区人民政府申请行政复议，观山湖区政府于2019年1月7日作出《贵阳市观山湖区人民政府行政复议决定书》，维持了百花湖镇政府作出的处理决定。原告认为，百花湖镇政府作出的《关于朱大昌与黄发兴土地争议的处理决定》和观山湖区政府作出的《行政复议决定书》违反法律规定，应当被撤销。理由如下：1.案涉土地原承包人是周宗云，原告也提交了一、二轮承包证，均记载案涉土地是周宗云的承包地。2.原告通过合法方式取得争议土地，原告与周宗云协商一致后签订的《土地转让合同》，未违反法律规定，也未侵犯国家或第三人权益，《土地转让合同》应为合法有效合同。3.朱大昌无确切证据证实其享有案涉土地的管理使用权，朱大昌除了证人证言再无其他证据，而提供证言的证人均与原告存在土地争议纠纷，与原告具有利害关系，不能作为证人。4.被告所作决定系根据证人证言作出，至今未到过现场，不注重调查研究，不清楚土地现状，故被告作出的决定系错误的。综上，原告诉至法院，请求：1、撤销百花湖镇政府于2018年8月2日作出的百府发（2018）44号《关于朱大昌与黄发兴土地争议纠纷的处理决定》；2、撤销被告观山湖区政府于2019年1月7日作出的观府行复决（2018）14号《行政复议决定书》；3、诉讼费由二被告及第三人承担。原告向本院提供了如下证据：1.周宗云的土地承包证、2.土地转让合同，证据1和2证明原告占有的土地原属于周宗云土地承包证中的旱地，原告于2015年10月6日与周宗云达成土地转让协议从而取得该旱地的有关权利，土地承包经营权证和土地转让合同上的四至均有小路为界，所以土地现状的小路就是原告土地的界限；3.复议决定书两份及处理决定两份，证明原告申请土地确权和申请行政复议的过程；4.行政复议受理通知书，证明被告观山湖区人民政府是在2018年8月27日受理原告的复议申请，却于2019年1月7日作出行政复议决定，超期限作出复议决定明显违法。被告百花湖镇政府辩称，第三人朱大昌向被告申请土地确权，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，第三人朱大昌的申请符合法律规定，被告百花湖镇政府受理了朱大昌的申请。案件受理后，被告百花湖镇政府针对双方争议采取了听证会和进村入户走访进行调查。并在充分听取双方陈述、结合双方提交的证据，并在现场查勘的基础上，作出了百府发（2018）44号处理决定，明确争议土地管理使用权归朱大昌享有。原告不服，向被告观山湖区政府申请行政复议，被告观山湖区政府维持了被告百花湖镇人民政府作出的处理决定。原告认为被告未到现场不属实，被告百花湖镇政府在调查过程中，查看现场并制作草图，原告还在草图上签字确认。因争议土地系自留地，没有相关承包证之类证明文件，故被告百花湖镇政府作出的处理决定事实清楚，程序合法，应当驳回原告的诉请。被告百花湖镇政府向本院提交了以下证据：1.云归村委会的证明，证明朱大昌与王某互换土地的事实；2.土地互换协议，证明王某与朱大昌互换了土地的事实；3.第三人提供的自留地照片、4.联名证明，证据3和4证实争议土地原是罗少清在丧失劳动能力前的自留地，之后是由王某管理，土地互换后是由朱大昌行使管理使用权；5.听证会笔录、6.询问笔录、7.草图，5-7证明争议土地紧挨着原告住房。被告观山湖区政府辩称，一、罗少清对案涉土地享有管理权和使用权，朱大昌通过互换方式获得了案涉土地的管理使用权，根据李从点、郭某、唐某等人的证言，罗少清在啄啄岩位于周宗云土地一侧的自留地互换后由朱大昌管理使用，该自留地在管理使用多年期间未与任何人发生争议。之后，原告黄发兴以29800元的价格向周宗云转让取得了啄啄岩位置的土地用于修建房屋。2016年1月15日，原告黄发兴往案涉土地倒泥土引起双方发生争议。二、原告未提交证据证明其对案涉土地享有权利。原告提供的周宗云的土地承包证只能证明周宗云在啄啄岩拥有土地，无法证明案涉土地就在周宗云土地承包证载明的四至范围。据此，原告无任何证据证明其对案涉土地享有管理或使用权，故被告观山湖区政府作出的复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应当予以维持。被告观山湖区政府向本院提交了以下证据：1.王某、王兰英、唐某和李从点的调查笔录，证明争议土地使用权归属于朱大昌；2.听证会记录，证明争议土地使用权属于朱大昌；3.多人联名签字的证明，证明吕吉珍等15人证明争议土地使用权原本属于罗少清，之后王某赡养罗少清而取得土地使用权，朱大昌与王某互换土地后取得争议土地的使用权；4.土地互换协议、证明朱大昌与王某互换土地的情况以及争议土地现在归属于朱大昌。第三人朱大昌述称，争议的土地位于啊郎哨组啄啄岩处面积约245平方米的土地原属于百花湖镇云归罗少清，罗少清死后由其侄子王某行使管理使用权。2006年2月15日，王某与朱大昌达成土地互换协议，即朱大昌以本村地名香叶树紧挨王某家的承包地一块与王某家阿郎哨组啄啄岩自留地互换，故现啄啄岩处面积约245平方米的土地管理使用权属朱大昌。另外，王兰英作为证人是原告的亲戚，也能证明案涉土地是朱大昌的，当年能佐证的人都不存在了，现在进行佐证的人和原告、第三人都是沾亲带故的，也都是寨邻。据此，被告百花湖镇政府作出的处理决定及被告观山湖区政府作出的复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应当被维持。第三人朱大昌向本院提交了以下证据：1.土地互换协议及附图、2.周宗云的土地承包经营权证、3.多人联名的证明，证据1-3证明案涉土地原来是罗少清的，之后由王某和朱大昌互换的。周忠云承包经营权证上的土地只有0.4亩，原告现在修建房屋、院坝等已超过0.4亩，故争议的土地不应是原告的；4.证人王某、曾某、杜某的证人证言，证实案涉土地是第三人朱大昌的。经庭审质证，原告对被告百花湖镇政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2真实性认可，但土地互换后，第三人侵占了原告的部分土地；对证据3，未体现照片形成时间，并且照片上显示的小路还可见；证据4不认可，因为该证据有改动的痕迹；对证据5真实性不认可，但记载的内容与周宗云持有的土地承包证是不相符的，应当以土地承包证上记载的内容作为依据。并且听证会记录有5页，被告只提交了3页，听证会内容与原告当时陈述不一致。曾某参加了听证会，但无其签字；对证据6不认可，因为被询问人均与朱大昌有利害关系；对证据7真实性认可。被告观山湖区政府和第三人朱大昌对被告观山湖区政府提交的证据均无异议。原告对观山湖区政府提交证据的质证意见同百花湖镇政府提交证据的质证意见。百花湖镇政府和第三人朱大昌对观山湖区政府提交的证据均无异议。原告对第三人朱大昌提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性认可，但土地互换后，第三人侵占了原告的部分土地；对证据3，未体现照片形成时间，并且照片上显示的小路还可见；对证据2的真实性认可，但是旱地登记的四至是右抵小路，根据第三人提交的附图序号3显示小路至今清晰可见，根据土地承包证的记载可确定小路左边是周忠云的承包地，也即属于原告的土地范围。至于承包地的登记面积，该面积值只是未经测量的估算值；对证据4不认可，应当以现场勘验的小路为准。百花湖镇政府和观山湖区政府对第三人朱大昌提交的证据无异议。被告百花湖镇政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性认可；对证据2不认可，因为私自转让土地未经过村委会也未进行备案，不合法；对其他证据认可。被告观山湖区政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性认可；对证据2不认可，因为私自转让土地未经过村委会也未进行备案，不合法；对其他证据认可，其中证据3中的复议决定书中记载有中止事由，故并未超期。第三人朱大昌对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据2的真实性不认可，对其他证据无异议。本院对上述证据认证如下：对原告黄发兴、被告百花湖镇政府和观山湖区政府以及第三人朱大昌提交的证据的真实性，本院予以确认。经审理查明，罗少清原系百花湖乡云归阿郎哨组丧失劳动能力的五保户，后经所在村村民组集体征求王某意见后，明确由王某负责罗少清的生养死葬，罗少清名下的土地、山林等则由王某管理使用。罗少清去世后，其名下位于啄啄岩的一块约245平方米的自留地遂由王某耕种多年。2006年2月15日，王某与本组村民朱大昌签订《土地互换协议》，将其位于啄啄岩约245平方米的自留地互换由朱大昌管理使用，之后，朱大昌耕管该自留地多年未与他人发生争议。周宗云在云归啄啄岩承包经营了一块土地，四至登记为上至阿郎哨土、下至大沟、左至小路、右至山坡，登记面积为0.4亩。2015年10月6日，周宗云与原告黄发兴两人签订《土地转让合同》，将其位于啄啄岩的承包土地转让给黄发兴，黄发兴在该地块上修建了一栋房屋。因朱大昌管理使用的自留地与原告黄发兴管理使用的承包地相邻，双方在管理使用土地时于2016年发生争议。双方因争议未得到解决，第三人朱大昌向百花湖镇政府申请确认其在啄啄岩的土地四至范围，被告百花湖镇政府遂开展调查取证，举行了听证会并向多名当地村民制作询问、调查笔录。其中，李某典陈述“原始的小路在现在原告黄发兴修房子的位置上，黄发兴现在的房子把原来的小路占了”、百花湖镇云归阿郎哨组当了48年生产队长的李从点陈述“现在黄发兴修房子正好把原来的路截断了，还占了罗少清部分土”、原自留地管理使用人王某陈述“我家的土在周宗云的田上面，垮下去的部分就被周宗云占了。与朱大昌调换土地是双方的真正意见，是为了双方方便耕种”、王兰英陈述“争议的土地在1992年由云归生产大队和阿郎哨生产小队明确给王某耕种的，周宗云家的田在河沟对面，挨着王某家的土，中间原来有一条小路隔开的，现在都还有一条痕迹的”。2018年8月2日，被告百花湖镇政府据此作出百府发（2018）44号《关于朱大昌与黄发兴土地争议纠纷的处理决定》，决定：朱大昌与黄发兴争议的位于百花湖镇××与××龙洞村交界处小地名啄啄岩土地（面积为245平方米）的管理使用权归朱大昌所有。四至为：东抵李志华土，西抵公路，南黄发兴住房地基，北抵上山小路（该土地顺黄发兴房屋背后顺延至山坡处的土地也在该土地范围内）。原告黄发兴对该处理决定不服，于同年8月20日向观山湖区政府申请行政复议。同年8月27日，观山湖区政府作出行政复议受理通知书受理了原告的复议申请。2019年1月7日，被告观山湖区政府作出观府行复决字（2018）14号行政复议决定书，维持了被告百花湖镇政府于2018年8月2日作出的《处理决定》。原告对被告观山湖区政府作出的（2018）14号行政复议决定书及被告百花湖镇政府作出的《处理决定》不服，诉至本院，诉请如前。另查明，云归村委会于2016年5月18日出具《证明》，证明朱大昌通过互换方式取得啄啄岩自留地一块，面积约245平方米，该自留地由朱大昌一直耕种至今，其四至为：东至李志华、郭某土，西至公路，南至周光强田，北至李志华土。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理……个人之间、个人和单位之间的争议，由乡人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，本案被告百花湖镇政府作为乡级人民政府，依法具有处理原告、第三人之间土地权益争议的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，被告县政府作为镇政府的上一级地方人民政府，具有行政复议的法定职权。本案中，云归村委会及该村多位村民均证实朱大昌通过土地互换方式取得了王某名下位于啄啄岩约245平方米自留地的管理使用权，且朱大昌耕管该自留地多年未与他人发生争议，也证实原告黄发兴修房子占了第三人朱大昌的自留地和原来的小路，还证实该自留地四至为：东至李志华、郭某土，西至公路，南至周光强田，北至李志华土。但因黄发兴修建房屋占了小路（自留地的原四至界限），导致原四至有所变化，被告百花湖镇政府经过调查后对申请人朱大昌的自留地四至界限重新界定为：朱大昌与黄发兴争议的位于百花湖镇××与××龙洞村交界处小地名啄啄岩土地（面积为245平方米）的管理使用权归朱大昌所有。四至为：东抵李志华土，西抵公路，南黄发兴住房地基，北抵上山小路（该土地顺黄发兴房屋背后顺延至山坡处的土地也在该土地范围内），并无不妥，故原告诉请撤销被告百花湖镇政府作出的《处理决定》，于法无据，本院不予支持；对于被告观山湖区政府作出行政复议决定是否合法问题，因观山湖区政府在收到行政复议申请后，于2018年8月27日作出行政复议受理通知书，但其于2019年1月7日才作出观府行复决字（2018）14号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，被告观山湖区政府无正当理由超期作出行政复议决定违反法律规定，虽然观山湖区政府作出的复议决定书中写明了有中止情况，但并未向本院提交任何证据证实有中止情况。据此，被告观山湖区政府作出行政复议决定的程序违反法律规定，但对原告的实体权利不产生影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条“原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求”之规定，本院认为，应当确认观山湖区政府作出的行政复议决定违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，判决如下：一、确认被告贵阳市观山湖区人民政府于2019年1月7日作出的观府行复决（2018）14号《行政复议决定书》违法；二、驳回原告黄发兴针对被告贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府于2018年8月2日作出《关于朱大昌与黄发兴土地争议纠纷的处理决定》的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告黄发兴负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长  肖建忠审 判 员  李 妤人民陪审员  管伟良二〇一九年五月二十日法官助理唐菲娅书记员王婷