广州铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）粤7101行初1685号 原告：杨逸彬，男，1995年2月10日出生，汉族，住上海市浦东新区。 被告：广州市黄埔区市场监督管理局，住所地广东省广州市黄埔区大沙东路333号四楼。 法定代表人：黄小杰，职务局长。 原告杨逸彬诉被告广州市黄埔区市场监督管理局投诉举报答复一案，本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。 原告杨逸彬诉称：原告不服被告作出的《关于“云南白药养之素玛咖片压片糖果”投诉举报处理情况的答复》，具体理由如下：一、涉案产品使用的执行标准Q/BLY0005S为企业标准，该标准前言中指明“云南白药集团丽江药业有限公司生产的玛咖片（压片糖果）是以玛咖粉为主要原料，添加木糖醇等辅料，经混合、制粒或不制粒，压片、包装制成。根据《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国标准化法》的规定，特制定本标准，作为企业组织生产、检验、贸易、和质量仲裁的依据”。《中华人民共和国食品安全法》（2009年6月1日起施行）第十九条规定：“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。”第二十条：“食品安全标准应当包括下列内容：……（二）食品添加剂的品种、使用范围、用量……”第二十四条第一款规定：“没有食品安全国家标准的，可以制定食品安全地方标准。”第二十五条规定：“企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据……”。国家禁止生产不符合食品安全标准或者要求的食品，涉案产品的生产商应严格按照玛咖片（压片糖果）食品安全企业标准（Q/BLY0005S-2014）进行生产，该企业标准明确规定需“添加木糖醇等辅料”，但涉案产品的生产商在生产涉案产品时未添加木糖醇。生产涉案产品必须执行玛咖片（压片糖果）食品安全企业标准（Q/BLY0005S-2014），故涉案产品应当添加木糖醇。如玛咖片已经含有很高的糖量，根据GB2760-2011《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》第3.1条e项规定可以降低木糖醇在涉案产品中的使用量，而非违背所执行的企业标准进行生产。因此，涉案产品不符合玛咖片（压片糖果）食品安全企业标准（a/BLY0005S-2014)，属《中华人民共和国食品安全法》(2009年6月1日起施行）第二十八条第（十一）项规定其他不符合食品安全标准或者要求的食品。关于涉案产品是否违法添加硬脂酸镁的问题，根据GB2760-2011《食品添加剂使用标准》规定硬脂酸镁只限用于蜜饯凉果、可可制品、巧克力和巧克力制品（包括代可可脂巧克力及制品)以及糖果。根据相关法律规定，食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任：食品安全标准应当包括下列内容：（二）食品添加剂的品种、使用范围、用量。涉案产品外包装标注配料包括硬脂酸镁，但涉案产品不属于允许添加硬脂酸镁的食品，故涉案产品超范围使用食品添加剂，违反了《中华人民共和国食品安全法》上述规定。被举报人认为玛咖粉属于新资源，玛咖片属于糖果类别，不需要添加甜味或食糖的意见。玛咖虽然属于新资源，但新资源食品的生产经营应当符合有关法律、法规、标准规定，即应当符合《中华人民共和国食品安全法》和《食品添加剂使用标准》的规定，且《云南省食品安全企业标准》（玛咖片压片糖果）3.6中规定，食品添加剂质量应符合相应安全标准和有关规定，食品添加剂的使用应符合GB2760的规定，被举报人提供的证据不足以证明其玛咖属于糖果类别，玛咖在其生产及食品添加剂上均应符合国家标准。二、被告认为被举报产品养之素玛咖片符合糖果的定义。根据糖果生产许可证审查细则的发证产品范围：糖果生产许可证审查细则的发证产品范围：实施食品生产许可证管理的糖果包括以白砂糖（或其他食糖）、淀粉糖浆或甜味剂为主要原料制成的固态或半固态甜味食品。而玛咖粉并未进行或通过作为甜味剂的审核，其仅作为新资源食品原料，因此以其为主要原料进行生产的产品非该规定制定的糖果产品，且其实际产品更未添加木糖醇，其产品并非以食糖，淀粉或甜味剂为原料制成，不符合该规定。因此，其并非为压片糖果，因此根据GB2760-2011，硬脂酸镁使用范围并没有其范围，该行为属于超范围使用食品添加剂以及无证生产。因此，被告引用丽江行政机关的答复与法无据，于理不合。且丽江行政单位为食品药品监督局并无备案企标（省卫计委职能）与解释生产许可证（QS）（质检总局职能)的行政职能，且云南省质量技术监督管理局无权更改或者解释原国家质检总局的规定。三、关于丽江市与云南省质量技术监督管理局的证明与归类等行为，缺乏法律依据与超越法定职权规定，根据《中华人民共和国食品安全法》第十九条、第二十条、第二十一条、第二十七条、第二十八条的规定，修改或者解释或者起草国家食品标准为国家卫生部门的职权与法定义务，地方政府无权定义与解释与修改，因此国标GB2760中的甜味剂为食品添加剂，目录中并未玛咖粉，且甜味剂的审批权力在国家卫生部门，地方食品监管部门与质检部门无权干涉也无权私自定义，且后续企标的更改与本案无关，该产品生产时适用的企标为必须添加木糖醇，企业没有添加，将产品生产后，再更改企标，已经生产的产品又如何追湖适用新标准。且备案为企业产品标准备案是企业依法将批准发布的企业产品标准告知标准化行政主管部门，并由标准化行政主管部门存档备查的行为。备案后的企业产品标准可以依法作为监督检查的依据。并无其他特殊舍义。产品并非以食糖糖浆甜味剂为主的糖果，又如何可以添加糖果可以添加的食品添加剂那，且被告错误使用GB2760-2014国标作为解释，该产品生产时，适用国标应为GB2760-2011。四、涉案商品三种成分玛咖粉，微量纤维素，硬脂酸镁，以上三种成分均不属于《糖果细则》的主要原料，因此涉案产品不是糖果制品。另外涉案产品仅含有玛咖粉，微量纤维素，硬脂酸镁，未见其他添加剂，故不能证明所涉产品与涉案产品是否一致。因此，不能作为定案依据，检测报告糖分含量与产品是否属于糖果制品无直接关联，亦不能作为定案依据，因此被告的答复证据不足，认识事实不清，该产品生产商因为违法生产与经营已经被各地行政部门处罚与法院判决，且被举报人已经被成都食品监管部门就此事已经处罚。根据原国家食药监的食药监办食监一函（2016）902号中，也明确了玛咖粉是作为新资源食品的特性，并没有作为甜味剂的功能。五、被告落款为2018年8月16日实际为2018年9月才寄出，程序上存在违法。请求法院：1、判决撤销被告作出的埔食药监投诉复[2018]316号《关于“云南白药养之素玛咖片压片糖果”投诉举报处理情况的答复》；2、判决被告在法定规定日期内重新立案查处；3、诉讼费用由被告承担。 被告广州市黄埔区市场监督管理局辩称：被告处理投诉举报的程序和时限合法。因2017年7月3日机构重组，原黄埔区食品药品监督管理局承接广州开发区市场和质量监督管理局食品安全监管职能，原告的投诉随着职能的划转和部门的重组转交原黄埔区食品药品监督管理局办理。由于2019年3月27日黄埔区进行机构改革，原黄埔区食品药品监督管理局的职能，已转划至黄埔区市场监督管理局、开发区市场监督管理局承担，该投诉现由被告处理并答复。被告于2017年12月29日收到（2017）粤7101行初3297号广州铁路运输第一法院行政判决书，撤销广州开发区市场和质量监督管理局作出的穗开市监举处字[2017]034号《关于杨逸彬举报事宜的答复》，责令被告对原告杨逸彬的投诉举报事宜重新作出处理，该判决书从2018年1月15日起正式生效。根据判决书的要求，被告分别于2018年4月2日、5月18日、6月29日及8月10日向原告邮寄《投诉举报延期告知书》，告知原告相关投诉举报需延期处理。被告于2018年8月16日制作书面答复，于2018年9月3日向原告邮寄埔食药监投诉复[2018]316号《关于“云南白药养之素玛咖片压片糖果”投诉举报处理情况的答复》，告知原告被告处理该投诉的调查结果。根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条，被告重新作出答复的时间符合法定期间，程序合法。二、被告依法履行了调查处理职责。（一）被告于2018年2月1日到广州晶东贸易有限公司注册地址进行检查，发现现场已无被投诉产品，京东商城上被投诉产品已下架。广州晶东贸易有限公司向被告出具了书面材料，说明被投诉产品已下架并停止销售。广州晶东贸易有限公司能提供云南白药集团丽江药业有限公司的营业执照和全国工业产品生产许可证复印件、北京天间彩云医疗器械有限公司营业执照和食品流通许可证复印件、“压片糖果”出厂检验报告、《丽江市食品药品监督管理局关于对云南白药集团丽江药业有限公司玛咖片有关问题的证明》等材料备查。（二）被告向生产厂家云南白药集团丽江药业有限公司所在地监管部门丽江市食品药品监督管理局发函协查相关事项。根据复函确认，广州晶东贸易有限公司提供的证据材料《丽江市食品药品监督管理局关于对云南白药集团丽江药业有限公司玛咖片有关问题的证明》确由丽江市食品药品监督管理局所出具。同时复函中明确了涉诉产品“云南白药养之素玛咖片压片糖果”未添加木糖醇但符合企业标准Q/BLY0005S要求及涉诉产品不存在非法添加硬脂酸镁的问题。此外，复函中并未显示对“云南白药养之素玛咖片压片糖果”产品未添加木糖醇、添加硬脂酸镁的问题进行了行政处罚。三、涉诉产品属于糖果类产品，硬脂酸镁可用于糖果中。《糖果术语》（GB/T31120-2014）2.10明确了压片糖果属于糖果，该标准中压片糖果定义“以食糖或糖浆（粉剂）或甜味剂等为主要原料，经混合、造料、压制成型等相关工工艺制成的固体糖果”，“以食糖或糖浆（粉剂）或甜味剂等为主要原料”的定义并未限定只可使用食糖、糖浆，而甜味剂等可产生甜味的物质并未排除在糖果原料之外，玛咖干果含有大量糖分，玛咖粉作为产品的甜味来源，涉诉产品使用了玛咖粉作为原材料，虽未添加木糖醇等甜味剂，也符合了《中华人民共和国国家标准糖果术语》（GB/T31120-2014）2.10对压片糖果的定义。根据丽江市食品药品监督管理局复函，云南省食品药品监督管理局于2016年发出的《云南省食品药品监督管理局关于玛咖压片相关问题的复函》显示，云南省质量技术监督管理局于2013年将云南省行政区域内的“玛咖压片”归类为“压片糖果”，并将核发的相关生产许可证信息向国家质量监督检验检疫总局进行了报送并由国家质量监督检验检疫总局向全国进行了公告，而云南省食品药品监督管理局于2014年6月9日因体制改革承接云南省质量技术监督管理局食品生产监管职能后，也认可了云南省质量技术监督管理局核发的食品生产许可证的合法性和有效性。因此，将涉诉产品定义为糖果类产品有法可据，而根据《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）规定，硬脂酸镁可作为食品添加剂用于糖果中。四、涉诉产品未添加木糖醇并不违反企业标准要求。云南白药集团丽江药业有限公司备案的《玛咖片（压片糖果）》（Q/BLY0005S-2014备案起止日期2014年6月20日至2017年6月19日）企业标准1规定：“本标准适用于以丽江玛咖粉为主要原料，添加木糖醇等辅料，经混匀、制粒或不制粒、压片、包装等工艺制成的玛咖片（压片糖果）”、3.6.1项规定：“食品添加剂的质量应符合相应的食品安全标准和有关规定”，由于玛咖干果含有大量糖分，云南白药集团丽江药业有限公司在达到预期效果的前提下未在生产的“压片糖果”中添加木糖醇，符合《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）3.1项：“食品添加剂使用时应符合以下基本要求：在达到预期效果的前提下尽可能降低在食品中的使用量”的规定，未违反《玛咖片（压片糖果）》（Q/BLY0005S-2014备案起止日期2014年6月20日至2017年6月19日）企业标准。为免造成消费者误解，该公司将生产工艺修改为“我公司生产的玛咖片（压片糖果）是以丽江玛咖粉为主要原料，添加或不添加木糖醇等辅料，经混匀、制粒或不制粒、压片、包装制成”，标准修改经云南省卫计委备案。五、关于《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》引用问题。上文中引用的《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》GB2760-2014版内容与GB2760-2011版相关内容基本一致，且涉诉产品生产日期为2015年5月1日，《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》GB2760-2014版于2014年12月24日发布，2015年5月24日实施，在标准实施之前生产的产品，已符合新标准，该情形在生产领域中属于常见情况，并不违法。因此被告在埔食药监投诉复[2018]316号《关于“云南白药养之素玛咖片压片糖果”投诉举报处理情况的答复》中引用了《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）相关内容并无不妥。六、关于国家食药监管总局文件及其他事项。原告所提出的食药监办食监一函(2016)902号文件中，并未指出玛咖本身所含的糖份不能作为甜味剂使用，而成都市武候区市场和质量监督管理局对同类投诉的处理结果及江苏省张家港市法院的民事判决书，并不能作为被告处理投诉举报的指导意见。七、被告根据法院行政判决重新作出答复。（一）被告根据法院判决进行现场检查与协查。法院行政判决明确：广州开发区市场和质量监督管理局未对广州晶东贸易有限公司进行调查，也未对该企业提供的相关材料的真实性进行确认，属于认定事实不清，主要证据不足。故被告根据《行政判决书》的要求，被告对广州晶东贸易有限公司的仓库进行现场检查及向生产厂家云南白药集团丽江药业有限公司所在地监管部门丽江市食品药品监督管理局发函协查相关事项。复函中核实确认了广州晶东贸易有限公司提供材料的真实性，并明确了涉诉产品“云南白药养之素玛咖片压片糖果”未添加木糖醇但符合企业标准Q/BLY0005S要求及涉诉产品不存在非法添加硬脂酸镁的问题。（二）生产商当地食药监管部门公文有法定证据证明力。生产厂家所在地的监管部门对产品认定有权威性，鉴于对协查复函权威性及证明力的认可，被告根据丽江市食品药品监督管理局的复函内容作出答复符合规定。（三）生产商当地食药监管部门并未对涉诉产品未添加木糖醇、添加硬脂酸镁的问题进行了行政处罚。被告在协查函中请求丽江市食品药品监督管理局若对生产产家涉及产品的相关违法行为进行了立案查处则一并告知被告，但丽江市食品药品监督管理局复函中并未显示该局有进行立案查处的情形。在生产厂家所在地食药监部门对生产企业生产“未添加木糖醇、添加硬脂酸镁”产品的行为无立案查处的情形下，若被告对销售该产品的经营企业认定违法并立案作出处罚，则流通环节认定与生产环节认定不一致，甚至严于生产环节，则造成危害性更大。产品数量更多的生产环节作为源头反而不予立案或者处罚处理轻于流通环节，造成行政法中的过罚不相当，违反了行政法的基本原则。综上所述，针对原告的诉请，被告作出的投诉举报答复事实清楚，符合法律规定，依据充分，程序合法，是合法合理的。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件，不符合法定起诉条件已经受理的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告就其购买的“云南白药养之素玛咖36片/瓶MACA压片糖果”的口感、成分及不是压片糖果问题向被告投诉，被告经调查后，作出埔食药监投诉复[2018]316号《关于“云南白药养之素玛咖片压片糖果”投诉举报处理情况的答复》，对原告的举报线索暂不立案，对原告的奖励请求不予支持，被告已经按照相关法律规定履行了查处投诉举报并答复的职责，因该答复并未对原告个人的合法权益产生影响，原告基于不服上述涉案答复提起本案撤销之诉缺乏请求权基础，根据前述规定，对原告的起诉依法应予驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告杨逸彬的起诉。 案件受理费50元，退还原告杨逸彬。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审判长  谭碧仪 审判员  黄 征 审判员  姜巧玲 二〇一九年五月十七日 书记员  张近贝