福建省泉州市鲤城区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽0502行初356号 原告黄水丁，男，1985年5月8日出生，汉族，住福建省南安市。 原告黄建佳，男，1991年9月28日出生，汉族，住福建省南安市。 二原告的共同委托代理人李林锦、吴锦美，福建宽达律师事务所律师。 被告南安市自然资源局（原被告为:南安市国土资源局），住所地福建省南安市溪美街道柳城路**，统一社会信用代码11350583MB19575415。 法定代表人陈子勇，局长。 行政机关出庭应诉负责人陈舫凭，分管领导。 委托代理人傅绿松，福建正成功律师事务所律师。 委托代理人傅琛禧，福建正成功（石狮）律师事务所律师。 被告泉州市自然资源和规划局（原被告为：泉州市国土资源局），，住所地福建省泉州市行政中心交通科研楼****统一社会信用代码11350500MB16761920。 法定代表人刘文发，局长。 委托代理人叶春容。 委托代理人黄飞飞，福建泓源律师事务所律师。 原告黄水丁、黄建佳诉被告南安市自然资源局、被告泉州市自然资源和规划局土地行政处罚一案，原告于2018年12月6日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月15日公开开庭审理了本案。原告黄水丁、黄建佳及其共同委托代理人李林锦，被告南安市自然资源局的行政机关出庭应诉负责人陈舫凭及委托代理人傅琛禧，被告泉州市自然资源和规划局的委托代理人叶春容、黄飞飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原南安市国土资源局于2018年7月13日对原告黄水丁、黄建佳作出南国土资〔2018〕行处29号《国土资源行政处罚决定书》。该决定书认定黄水丁、黄建佳未经有权机关批准，擅自占用东田镇山西村土地建住宅，现已建成五层砖混结构厝一幢，非法占地总面积为260.7平方米（合0.39亩），实际建筑占地面积为260.7平方米（合0.39亩）。非法占地宗地地类为基本农田（水田）14.5平方米（合0.02亩）、其它土地（村庄）246.20平方米（合0.37亩），符合南安市土地利用总体规划面积260.7平方米（合0.39亩）。具体四至为：东至黄清源旧厝，西至埕，南至池塘，北至水泥路。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十二条等有关规定，已构成未经批准非法占用土地的事实，作出处罚如下：1.责令黄水丁、黄建佳退还非法占用址在东田镇山西村用于建住宅的土地，面积260.7平方米（合0.39亩），具体四至为：东至黄清源旧厝，西至埕，南至池塘，北至水泥路。2.责令黄水丁、黄建佳限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物一幢，建筑占地面积260.7平方米（合0.39亩）。二原告不服向原泉州市国土资源局申请行政复议，原泉州市国土资源局于2018年11月20日作出泉国土资复〔2018〕17号《行政复议决定书》，维持原南安市国土资源局作出的南国土资〔2018〕行处29号《国土资源行政处罚决定书》。 原告黄水丁、黄建佳诉称，第一，原南安市国土资源局作出的《行政处罚决定书》认定原告非法占地建房事实不清、证据不足。首先，对原告建筑时间认定错误。该“决定书”认定原告“自2012年1月起……现已建成五层砖混结构厝一幢”，认定原告自2012年1月起至2018年才完成了该房屋的建设过程。该认定不能明确原告的房屋开工时间和峻工时间，该认定错误必然导致整个事实认定的混乱和处理上的错误。本案的事实是2012年原告因房屋居住紧张，向村委会提出宅基地申请，村委会于2012年3月8日经公示后，同意了原告的建房申请。经层层申报至××镇××批准，动工前村委会及村建站、土地管理所工作人员依法到现场进行了施工前的放线、核样，总体四至范围符合申请表的四至位置。由于原告黄水丁建房用地占用了胞兄黄清源的猪舍等，其将超过面积的房屋作为给侄子黄建佳的共建房屋，由原告黄建佳自行单独向政府进行申报，在当时也符合南安市政府的相关政策。之后，原告黄水丁、黄建佳均搬入居住，“决定书”概括原告的建房过程使人认为其没有依法得到审批而违建的过程，是事实认定的错误。其次，认定非法占地宗地地类为基本农田的事实错误。“决定书”认定原告的房屋四至为:东至黄清源旧厝，西至埕，南至池塘，北至水泥路。没有任何的文字体现原告“四至”界边存在与“农田”为界的情况，既然不存在农田，又怎么会有“基本农田”的宗地地类的认定。原告报批的相关材料填写的四至为:东至（没有填写）、西至未利用地（现为小路）、南至家常新房、北至小路，被告在明知原告房屋“四至”中的西面是路，南面是黄家常获批的住宅地情况，不到现场查看，仍作出完全与现状不一致的四至认定，必然导致全部事实认定的错误，亦是事实不清，证据不足。再次，“决定书”否认原告建房的审批手续，属事实认定错误。原告建房的审批材料中有村委会、村建站、国土资源管理所等部门的审核盖章，有××镇××的批准，并有相关部门工作人员现场的放线、核样过程。“决定书”将这一建房审批事实的材料和已经变化的“四至”情况视而不见，却仅以所谓的“现场勘测笔录及测量技术报告书”认定原告的房屋属于“非法占地”，属事实不清，证据不足。第二，“决定书”适用法律错误。该“决定书”认定原告未批建房事实错误，并以此错误的事实适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十二条的规定，将依法审批建房的事实，认定为非法占地建房的事实。原告建房如果确存在超审批面积建设，依据《南安市人民政府办公室关于进一步加强农村村民住宅用地管理的通知》南政办〔2015〕185号通知第二点第（四）项的“……对1987年1月1日至2015年1月1日前，在城镇规划区外未经批准的宅基地，现符合乡镇、村庄规划和土地利用总体规划及村民建房申请审批条件的，允许其依法补办用地批准手续”的规定，原告的房屋超过建筑面积部分，即由原告黄建佳所有的部分，依此规定，予以补办相关的手续。综上，原告建房有村委会公示同意、有村建站、国土资源所核实、有镇政府批准并依法依规进行放线、核样后进行的建设，其“四至”不仅体现在申报的材料中，且经司法鉴定机构鉴定确认其申报材料中的“四至”与已建房屋的“四至”同一的鉴定结论下，原南安市国土资源局无视原告建房的客观情况，仅以没有鉴定资质的泉州山水测量有限公司出具的勘测定界测量的结果，以原告建设的房屋不属于审批的房屋为由作出“决定书”，存在事实不清，证据不足及适用法律错误的情形，原泉州市国土资源局对“决定书”所认定的事实没有认真核对，采取简单的书面审查，把“决定书”“四至”等错误表述认定为客观事实，并以此作出维持原决定的复议意见，违反了《中华人民共和国行政复议法》对复议案件进行合法性、合理性审查的程序性规定，并以此错误的事实作出《行政复议决定书》，亦属事实认定错误。故请求法院判决：1.撤销原南安市国土资源局作出的南国土资〔2018〕行处29号《国土资源行政处罚决定书》；2.撤销原泉州市国土资源局作出的泉国土资复〔2018〕17号《行政复议决定书》。 原告向本院提交下列证据： 1.原告身份证复印件，证明原告的主体资格； 2.原南安市国土资源局作出的《行政处罚决定书》； 3.原泉州市国土资源局作出的《行政复议决定书》，证据2-3证明原南安市国土资源局作出的行政处罚行为和原泉州市国土资源局的复议决定侵犯了原告的房屋所有权； 4.黄家常的《南安市农村个人住宅翻建申请表》，证明黄水丁房屋南面是黄家常获批的住宅地； 5.黄水丁持有的《南安市农村个人住宅翻建申请表》复印件，证明原告建房已取得了相关部门的批准，不属于非法占地的情况； 6.南政办〔2015〕185号《南安市人民政府办公室关于进一步加强农村村民住宅用地管理的通知》，证明原告黄建佳与黄水丁共建房在2015年1月1日前，对黄建佳超面积部分符合文件规定的补办用地批准手续的条件； 7.黄建佳关于补办个人住宅审批申请表的报告，证明黄建佳于2015年3月16日向镇政府申请补办用地手续的情况； 8.福建天泽司法鉴定所作出的《南安市东田镇山西村黄水丁住宅四至与其持有的上登记的四至是否一致司法鉴定意见书》，证明原告建房的四至与2012年申请批准的四至完全一致； 9.国内标准快递单，证明原告收到《行政复议决定书》的时间为2018年11月22日； 10.南安市自然资源局作出的《自然资源行政处罚决定催告书》，证明南安市自然资源局以原告没有在法定期限内提起诉讼为由作出催告书，落款时间为2019年2月22日，被告向法庭提交答辩状及证据材料的时间在2018年12月份，被告明知原告提起行政诉讼，但仍然作出催告书，被告滥用职权，压制原告依法维权的权利。 被告南安市自然资源局辩称，第一，被告南安市自然资源局对辖区内土地违法行为具有管辖权。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定:“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，《土地监察暂行规定》第十二条规定:“土地管理部门的土地监察职责是:……（二）受理对土地违法行为的检举、控告……”，《福建省土地监察条例》第十四条规定:“县级土地管理部门管辖本行政区域内土地违法案件”，根据上述规定，被告南安市自然资源局对辖区内的土地违法行为具有管辖权。第二，原南安市国土资源局作出涉案行政处罚决定书程序合法。原南安市国土资源局接群众举报，称原告涉嫌未经有权机关批准，擅自占用东田镇山西村的土地进行建设。原南安市国土资源局对原告的违法行为依法核查，认为原告涉嫌违反土地管理法律法规的行为，遂于2018年3月1日立案。原南安市国土资源局询问当事人、委托鉴定机构进行鉴定，经全面、客观、公正地调查及搜集证据，认为原告的违法行为事实清楚、证据确凿，依法应给予行政处罚，遂向原告送达《国土资源行政处罚告知书》、《国土资源行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，并告知原告有陈述、申辩和要求举行听证的权利。原告在法定期限内要求举行听证。原南安市国土资源局于2018年4月24日召开听证会，尔后对原告提出的申辩意见进行调查核实。原告违法事实清楚、证据确凿，遂作出涉案行政处罚决定书并送达原告。第三，原南安市国土资源局作出涉案处罚决定认定事实清楚、证据确凿。经现场勘测、询问当事人及鉴定，查明自2012年起原告未经有权机关批准，擅自占用东田镇山西村土地建住宅，现已建成砖混结构厝一座，非法占地总面积为260.7平方米（合0.39亩），实际建筑占地面积为260.7平方米（合0.39亩）。非法占地宗地地类为基本农田（水田）14.5平方米（合0.02亩），其它土地（村庄）246.20平方米（合0.37亩）。原告非法占用土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十二条的规定，依法应受到行政处罚。以上事实有询问笔录、鉴定结论等证据为证，原告违法行为事实清楚、证据确凿。第四，原南安市国土资源局作出涉案行政处罚决定处罚适当。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定:“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋……”根据上述规定及《南安市国土资源局行政自由裁量标准》，结合原告的具体违法情节等，原南安市国土资源局作出涉案处罚决定书处罚适当。第五，原告的辩解不能成立。关于开工时间和竣工时间：2012年1月是房屋开始建设的时间，“现已建成五层砖混结构厝一幢”是对房屋现状的表述，并非认定竣工时间为2018年，开工时间和竣工时间并不存在认定错误的问题。原告2012年申请旧宅翻建，但旧厝仍在原址。经××镇××调查核实，原告申请翻建的是其父黄润泽的三楼石结构建筑，原告新建的楼房属于私自移位建设。××镇××是旧宅翻建的审批机关，其对相关翻建情况进行核查并无不当。原南安市国土资源局认定原告未经批准非法占用土地正确。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告南安市自然资源局向本院提交了下列证据、依据： 1.违法线索登记表，证明原南安市国土资源局接到违法线索的举报； 2.立案呈批表，证明原南安市国土资源局于2018年3月1日决定立案调查； 3.现场勘测笔录、技术测量报告书、营业执照、测绘资质证书、测绘合同，证明原南安市国土资源局委托鉴定机构进行土地现场勘测定界测量及测量结果； 4.询问笔录、户口簿复印件、身份证复印件，证明原南安市国土资源局询问原告及询问的相关内容及原告的身份； 5.国土资源违法案件调查报告，证明原南安市国土资源局根据调查情况形成调查报告； 6.南安市国土资源局违法案件处理决定呈批表，证明处理建议审批； 7.国土资源行政处罚告知书、国土资源行政处罚听证告知书、送达回证、EMS快递单，证明原南安市国土资源局向原告送达告知书，告知原告有陈述、申辩、申请听证的权利； 8.听证答辩书及证据，证明原告要求听证并提交相应证据； 9.听证笔录，证明原南安市国土资源局于2018年4月24日举行听证会及听证的相关情况； 10.关于黄水丁、黄建佳房屋建设位置是否位于批准范围内核查情况的反馈，证明原告申请翻建的是黄润泽的三层石结构房屋，其翻新的楼房属于私自移位建设； 11.国土资源行政处罚决定书、送达回证、EMS快递单，证明原南安市国土资源局作出案涉行政处罚决定并送达原告的情况； 12.行政处罚决定延期呈批表，证明原南安市国土资源局依法延长案件审理期限； 13.国土资源执法监督证，证明调查人员具备执法资格。 适用法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《福建省土地监察条例》、《中华人民共和国行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》。 被告泉州市自然资源和规划局辩称，原泉州市国土资源局于2018年11月20日作出的涉案《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。理由如下：第一，关于行使职权的依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第（一）、（二）、（三）项规定“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：（一）受理行政复议申请；（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定”、第十二条规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”以及第二十八条第一款第一项规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”原泉州市国土资源局作为原南安市国土资源局的上一级主管部门，依法受理了原告黄水丁、黄建佳提出的行政复议申请，对原南安市国土资源局于2018年7月13日作出的涉案行政处罚决定进行审查，认为该行政处罚决定认定事实清楚，并无不当，依法予以维持。第二，原泉州市国土资源局于2018年11月20日作出的涉案《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。原告因不服原南安市国土资源局作出的涉案行政处罚决定，于2018年8月24日向原泉州市国土资源局提出行政复议申请，原泉州市国土资源局依法予以受理。经审理查明，2012年3月2日，黄水丁向原南安市国土资源局提出《南安市农村个人住宅翻建申请表》（编号:×××07），申请翻建面积120㎡，四至范围:东至双电旧房，西至未利用地，南至家常新房，北至小路。2012年8月6日，原南安市国土资源局东田国土资源管理所出具意见：经现场勘查，该户主申请翻建用地符合乡镇土地利用总体规划，申请翻建用地面积120㎡。2012年8月13日，经南安市××镇××批准同意黄水丁的翻建申请。2018年2月26日，群众举报“黄水丁、黄建佳涉嫌未经有权机关批准，擅自占用东田镇山西村土地建设”，原南安市国土资源局当即对该违法线索进行实地调查取证。2018年3月1日，原南安市国土资源局经调查后依法对黄水丁、黄建佳未经批准、非法占地建设的行为进行立案调查。2018年3月12日，原南安市国土资源局委托泉州山水测绘有限公司对黄水丁、黄建佳占用山西村土地建设住宅的面积、土地利用现状和使用土地的界址进行土地勘测定界测量，并出具测量结果报告。当日，原南安市国土资源局依法对黄水丁进行询问调查并制作《询问笔录》，黄水丁称与其大哥的儿子黄建佳于2012年元月开始动工，于2012年9月合建建成五层框架住宅，所建设住宅有申请拆旧厝埕和池塘、猪圈，旧厝没有拆除。2018年3月14日，原南安市国土资源局依法制作调查报告。2018年3月19日，原南安市国土资源局对该违法案件进行会审，认定黄水丁、黄建佳未经有权机关批准，擅自占用东田镇山西村土地建成住宅，建成五层砖混结构厝一幢，非法占地总面积为260.7㎡，符合土地利用总体规划，具体四至为:东至黄清源旧厝、西至埕、南至池塘、北至水泥路，该行为违反《土地管理法》第四十三条、第六十二条等有关规定，已构成未经批准非法占用土地的事实，建议依照《土地管理法》第七十七条规定，责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。2018年3月19日，原南安市国土资源局作出南国土资〔2018〕行处告29号《国土资源行政处罚告知书》及南国土资〔2018〕行处听告29号《国土资源行政处罚听证告知书》，告知黄水丁、黄建佳拟对其作出“责令退还土地，限期拆除新建建筑物”的行政处罚，并告知其享有陈述、申辩、要求听证的权利。2018年5月28日，××镇××向南安市“两违”综合治理专项行动领导小组办公室作出《关于黄水丁、黄建佳房屋建设位置是否位于批准范围内核查情况的反馈》，调查核实黄水丁申办翻建手续时翻建用地是黄水丁父亲黄润泽的三楼石结构建筑，但三楼石结构建筑至今仍存在，黄水丁新建的楼房属于私自移位建设，通过查看比对2011年9月份及2017年的谷歌地图，现黄水丁新建的房屋的位置并不是其申请获批准的旧宅基地翻建的位置。2018年7月13日，原南安市国土资源局作出涉案行政处罚决定，对黄水丁、黄建佳作出“1.责令退还非法占用址在东田镇山西村用于建住宅的土地，面积260.7平方米（0.39亩），具体四至为东至黄清源旧厝，西至埕，南至池塘，北至水泥路；2.责令限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物一幢，建筑占地面积260.7平方米（0.39亩）”的处罚决定，并告知享有行政复议及行政诉讼的权利。上述决定书已送达给黄水丁、黄建佳。原告黄水丁于2012年8月13日经南安市××镇××批准同意翻建旧厝，翻建面积120㎡，原告黄建佳名下并未有获得批准建设的宅基地。根据泉州山水测绘有限公司对二原告位于××镇××村××的《反馈》、《询问笔录》以及现场的勘察情况，原告黄水丁2012年用以申请翻建的旧厝仍事实存在，并与二原告二人合建的住宅相邻，由此可见该二人动工建设住宅时并未拆除原先的旧厝进行翻建，该合建住宅系新建且未取得合法批准手续。根据《土地管理法》第七十七条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，原南安市国土资源局作为该行政区域内的土地行政主管部门依法对该土地违法案件作出行政处罚并无不当。据此，原泉州市国土资源局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2018年11月20日作出涉案行政复议决定。第三，原泉州市国土资源局作出的涉案行政复议决定程序合法。原告因不服原南安市国土资源局作出的涉案行政处罚决定，于2018年8月24日向原泉州市国土资源局提出行政复议申请，原泉州市国土资源局依法予以受理，并于2018年8月30日向原南安市国土资源局发出泉国土资复受［2018］24号《提交答复通知书》，送达复议申请书副本，并要求原南安市国土资源局在法定期限内提交做出该具体行政行为的证据、依据和其他材料。因黄水丁、黄建佳在复议期间向鉴定机构提出本案相关证据的鉴定申请，故原泉州市国土资源局于2018年10月17日作出泉国土资复延〔2018〕14号《行政复议延期审理通知书》，将作出复议决定的期限延至2018年11月21日前。该通知书已依法送达两原告及原南安市国土资源局。2018年11月20日，原泉州市国土资源局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出涉案行政复议决定，并按程序送达该复议决定书，同时告知原告如对该复议决定不服，可以自收到决定之日起15日内向人民法院提起诉讼。第四，关于原告在起诉中提及的其他问题。1.关于涉案房屋的建设时间。根据原南安市国土资源局于2018年3月12日向原告黄建佳进行调查询问时所作的询问笔录中记载，黄建佳自述住宅建设时间、竣工时间：“于2012年元月开始动工，2012年9月建成五层框架”，故原南安市国土资源局在涉案行政处罚决定书中认定“你二人自2012年1月份起……现已建成五层砖混结构厝一幢”，该认定符合实际情况。2.关于认定涉案房屋非法占地宗地类为基本农田（水田）14.5平方米（0.02亩），其他土地（村庄）246.20平方米（合0.37亩）。为测定黄水丁、黄建佳建设用地的面积、土地利用现状和使用土地的界址，原南安市国土资源局委托泉州山水测绘有限公司对该项目进行土地勘测定界测量。泉州山水测绘有限公司于2018年3月12日出具的《黄水丁、黄建佳地块技术测量报告》中，“技术说明”一页中载明“勘测定界图底图采用南安市1：10000土地利用总体规划图，项目占地情况直接用野外采集的界址点坐标转绘在甲方提供的土地利用总体规划图上，内业采用南方ＣＡＳＳ8.0绘图软件绘制勘测定界图并计算项目用地面积”，测量结果为1.地块总面积：260.7平方米合0.39亩。2.建筑占地面积：260.7平方米合0.39亩;建设用地管制区类型描述表中载明：农用地（水田）14.5平方米（0.02亩），建设用地（村庄）246.2平方米（合0.37亩）。故原南安市国土资源局根据前述测量结果认定涉案房屋非法占地宗地类为基本农田（水田）14.5平方米（0.02亩），其他土地（村庄）246.20平方米（合0.37亩），该认定符合实际情况，合法有据。3.关于原告的建房审批手续问题。因原告黄水丁办理的是个人住宅翻建审批手续，最终获批的亦是翻建旧厝的申请。但原告实际建设的房屋却是移址新建的房屋，黄水丁亦在询问笔录中自认旧厝并未拆除。故原告新建的房屋并未办理相关建房审批手续。4.关于原告提交的《司法鉴定意见书》（编号：天泽司法鉴定［2018］建筑鉴字第Ｃ127号）。根据该司法鉴定意见书内所附的福建天泽司法鉴定所的《司法鉴定许可证》上所列的业务范围包括建筑工程司法鉴定，而建筑工程司法鉴定一般包括建筑工程质量评定、工程质量事故鉴定、工程造价纠纷鉴定等。对于房屋四至的鉴定应由国土资源部门委托相关的测绘机构进行确认，故原告提交的该司法鉴定意见书不能作为认定涉案房屋四至的依据。综上所述，原泉州市国土资源局作出的泉国土资复〔2018〕17号《行政复议决定书》，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应予维持；原南安市国土资源局作出的南国土资〔2018〕行处29号《国土资源行政处罚决定书》亦认定事实清楚，处罚适当，依法予以维持。请求法院驳回二原告的诉讼请求。 被告泉州市自然资源和规划局向本院提交下列证据、依据： 1.行政复议申请书及证据； 2.泉州市国土资源局文电承办单，证据1-2证明原告不服原南安市国土资源局于2018年7月13日作出的南国土资〔2018〕行处29号《国土资源行政处罚决定书》，于2018年8月24日提出行政复议申请，原泉州市国土资源局依法予以受理； 3.泉国土资复受[2018]24号《提交答复通知书》； 4.行政复议答复书及证据清单，证据3-4证明原泉州市国土资源局按程序向被申请人发出《提交答复通知书》，原南安市国土资源局依法提交了复议答复书及相关证据； 5.《泉州市国土资源局公文处理单》； 6.泉国土资复延〔2018〕14号《行政复议延期审理通知书》； 7.快递寄件详情，证据5-7证明因原告黄水丁、黄建佳提出鉴定申请，原泉州市国土资源局依法将复议决定延期至2018年11月21日前做出，该通知已依法送达复议申请人及被申请人； 8.《泉州市国土资源局公文处理单》； 9.泉国土资复〔2018〕17号《行政复议决定书》； 10.快递寄件详情，证据8-10证明原泉州市国土资源局已按程序向复议申请人黄水丁、黄建佳及被申请人送达了被诉行政复议决定； 11.法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第三条第（一）、（二）、（三）款、第十二条以及第二十八条。 经庭审质证，被告南安市自然资源局对原告提供的证据质证如下：对证据1无异议；对证据2-3真实性、合法性无异议，但无法达到原告的证明目的；证据4真实性由法庭认定，该申请表并没有体现关于原告的任何住房的信息，北面是未利用地，该份证据无法达到原告的证明目的；证据5真实性由法庭认定，该份证据无法实现原告的证明目的，黄水丁可能真的申请过房屋翻建，但是其申请的旧厝翻建，经调查，黄水丁是移位建房，旧厝仍在原址；证据6真实性由法庭认定，无法达到原告的证明目的，应按照规定办理用地手续，黄建佳提供的证据是可以证实其没有房屋建设审批手续，原南安市国土资源局认定其违法建房是正确的；证据7没有原件，且是原告单方制作，真实性不予认可，黄建佳没有合法的用地手续；证据8原告委托的鉴定机构是没有鉴定资质的，对该证据真实性、合法性、关联性不予认可，不能达到原告的证明目的；对证据9无异议；证据10是南安市自然资源局履行法定程序，并不能证明压制原告维权，无法达到原告的证明目的。 被告泉州市自然资源和规划局对原告提供的证据质证如下：对证据1无异议；对证据2-3真实性、合法性无异议，但无法达到原告的证明目的；证据4-5的质证意见与被告南安市自然资源局的质证意见一致；证据6能否补办用地审批手续与土地行政处罚无关，故该份证据与本案无关；证据7-10的质证意见与被告南安市自然资源局的质证意见一致。 原告对被告南安市自然资源局提供的证据质证如下：对证据1-2真实性均有异议，仅记载群众举报，没有说明是何群众举报；对证据3真实性无异议，对证明对象有异议。《勘测定界图》与《现场勘测笔录》的四至内容不一致，《技术测量报告书》是由泉州山水测绘公司制作的报告书，不是依司法鉴定程序制作，也没有以现场勘验的实际图纸作为依据。《技术测量报告书》对建设用地管制区类型描述表中“限制建设用地区中基本农田”一栏为空，而处罚决定书的事实描述“非法占地宗地地类为基本农田（水田）14.5平方米（合0.02亩）”，处罚决定书事实认定错误。对证据4真实性无异议，证明对象有异议。本案中只有黄水丁的询问笔录，并没有黄建佳的询问笔录。黄水丁的《询问笔录》所签署的两个办案人员为刘元生和陈建人，仅刘元生持有《福建省行政执法证》，而陈建人持有的却是国土资源厅颁发的执法监察证，根据《福建省行政执法资格认证与执法证件管理办法》第五条“行政执法机关从事行政执法活动的工作人员，必须通过行政执法资格考试取得行政执法资格，并申领和使用福建省行政执法证和执法标志或者法律、行政法规规定的其他行政执法证件。福建省行政执法证件由省人民政府统一制发”的规定以及《福建省土地监察条例》第二十条“承办人员在调查取证时不得少于二人，并应出示省人民政府统一制作的行政执法标志和证件”的规定，本案笔录制作不符合行政执法的程序要求，应为无效笔录。另根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件”以及第三条第二款“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”的规定，本案笔录制作仅有一名执法人员，不符合行政处罚法的程序规定。对证据5真实性、证明对象均有异议，没有相关证人证据，不符合调查报告的基本构成要件，且原南安市国土资源局也没有将该报告作为证据列入处罚决定的证据中。另外，调查报告所签署的承办人陈建人没有执法证，程序违法。调查基本事实一栏中所记载的四至及非法占用基本农田的认定与事实不符。对证据6真实性、证明对象均有异议，理由同证据3、4、5的质证意见。对证据7真实性无异议，证明对象有异议。行政处罚告知书中关于基本农田以及四至的事实认定错误，理由同证据3的质证意见。对证据8无异议，可以证明原告建房经过审批，没有违法，对超面积的部分是符合相关文件的规定，是可以补办手续的。对证据9无异议。对证据10真实性、证明对象均有异议。证据是基于原南安市国土资源局作出的《关于核查东田镇山西村黄水丁等人住宅翻建实际建设的通知》（南治违办〔2018〕48号文件）作出的反馈，但原告没有看到该文件的内容，无法判断该反馈意见是基于“通知”中的何种意图作出反馈，不予评判，且反馈意见仅是政府单方的意见，没有当事人签字等证据予以支持，不能作为证据使用，该证据也未作为处罚决定的证据。附件情况说明的内容与本案没有关联，该情况说明的第一个人是黄家常。对证据11真实性无异议，证明对象有异议。该处罚决定书认定事实错误，程序违法，处罚决定书所列的证据5“责令停止国土资源违法行为通知书”未提供。据原告了解，该通知书是2016年4月16日作出，根据《福建省土地监察条例》第十九条规定，作出停建通知，必须是建立在已立案的基础上才能作出。被告南安市自然资源局不向法庭提供该通知书，就是要掩盖其早于2016年立案，之后对本案作撤案处理的事实。根据《福建省土地监察条例》第二十三条的规定，本案作出行政处罚决定是在2018年，无论如何延期，都不可能延长到二年后才作出，程序违法。对证据12真实性无异议。根据该证据表明本案是重大复杂的行政处罚案件，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定，被告南安市自然资源局没有向法庭提供集体研究讨论本案的具体案件讨论材料，违反法律规定，属于程序违法。对证据13真实性无异议，证明对象有异议。陈建人没有执法资格，具体理由同证据4的质证意见。 被告泉州市自然资源和规划局对被告南安市自然资源局提供的证据均无异议。 原告对被告泉州市自然资源和规划局提供的证据质证如下：对证据1-3均无异议。对证据4质证意见同对被告南安市自然资源局提供的证据所作的质证意见一致。对证据5-7真实性无异议，证明对象有异议。该证据表明本案是重大复杂的行政处罚案件，被告泉州市自然资源和规划局应提供集体研究讨论本案的具体案件讨论材料，被告泉州市自然资源和规划局没有提供违反了行政处罚法的规定，属于程序违法。对证据8-10无异议。对法律依据真实性无异议，证明对象有异议，原泉州市国土资源局对原南安市国土资源局的认定事实不清、程序违法行为没有予以纠正，属于适用法律错误。 被告南安市自然资源局对被告泉州市自然资源和规划局提供的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-3、9-10，被告南安市自然资源局提供的证据3-4、7-9、11-13，被告泉州市自然资源和规划局提供的证据1-3、5-10，各方当事人对上述证据的真实性均无异议，本院对上述证据的真实性予以认定。原告提供的证据4-6真实、合法，但无法证明原告的证明目的。原告提供的证据7真实性无法认定，且与本案没有关联，不予认定。原告提供证据8系其自行委托鉴定，不予认定。被告南安市自然资源局提供的证据1-2、5-6有相关人员签字确认，真实性予以认定。被告南安市自然资源局提供的证据10有加盖相关单位公章，真实性予以认定。被告泉州市自然资源和规划局提供的证据4行政复议答复书及证据清单有加盖公章，真实性予以认定。 经审理查明，原南安市国土资源局于2018年7月13日对原告黄水丁、黄建佳作出南国土资〔2018〕行处29号《国土资源行政处罚决定书》。该决定书认定：黄水丁、黄建佳未经有权机关批准，擅自占用东田镇山西村土地建住宅，现已建成五层砖混结构厝一幢，非法占地总面积为260.7平方米（合0.39亩），实际建筑占地面积为260.7平方米（合0.39亩）。非法占地宗地地类为基本农田（水田）14.5平方米（合0.02亩）、其它土地（村庄）246.20平方米（合0.37亩），符合南安市土地利用总体规划面积260.7平方米（合0.39亩）。具体四至为：东至黄清源旧厝，西至埕，南至池塘，北至水泥路。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十二条等有关规定，已构成未经批准非法占用土地的事实，依法作出处罚如下：1.责令黄水丁、黄建佳退还非法占用址在东田镇山西村用于建住宅的土地，面积260.7平方米（合0.39亩），具体四至为：东至黄清源旧厝，西至埕，南至池塘，北至水泥路。2.责令黄水丁、黄建佳限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物一幢，建筑占地面积260.7平方米（合0.39亩）。二原告不服向原泉州市国土资源局申请行政复议，原泉州市国土资源局于2018年11月20日作出泉国土资复〔2018〕17号《行政复议决定书》，维持原南安市国土资源局作出的南国土资〔2018〕行处29号《国土资源行政处罚决定书》。原告黄水丁、黄建佳不服原南安市国土资源局、原泉州市国土资源局的行政行为，向本院提起行政诉讼。 另查明，根据2018年12月20日印发的《中共南安市委办公室南安市人民政府办公室关于印发的通知》，原南安市国土资源局的职责已被整合到南安市自然资源局，不再保留南安市国土资源局。根据2018年12月14日印发的《中共泉州市委办公室泉州市人民政府办公室关于印发的通知》，原泉州市国土资源局的职责已被整合到泉州市自然资源和规划局，不再保留泉州市国土资源局。 本院认为，行政机关作出行政行为，应当做到认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”、第三十六条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”以及第三十七条第一款规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录”，根据上述规定，调查取证程序是行政机关依照一般程序作出处罚决定所必不可少的一个环节，是查清案件事实，正确适用法律的前提。询问被调查人并制作调查笔录，是行政机关作出行政处罚的重要依据。本案中，原南安市国土资源局对原告黄水丁、黄建佳作出涉案行政处罚，但是仅对黄水丁调查询问并制作笔录，并未对原告黄建佳调查询问并制作笔录，属于程序违法。即原南安市国土资源局作出涉案具体行政行为程序违法，应予以撤销。原泉州市国土资源局作出泉国土资复〔2018〕17号《行政复议决定书》，维持原南安市国土资源局作出的南国土资〔2018〕行处29号《国土资源行政处罚决定书》，亦属结果错误。原告的诉讼请求于法有据，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销原南安市国土资源局于2018年7月13日作出的南国土资〔2018〕行处29号《国土资源行政处罚决定书》； 二、撤销原泉州市国土资源局于2018年11月20日作出的泉国土资复〔2018〕17号《行政复议决定书》。 本案受理费50元，由被告南安市自然资源局、被告泉州市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状。并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。 审 判 长  李凤美 人民陪审员  许自伟 人民陪审员  邓耀模 二〇一九年五月二十二日 书 记 员  陈墨墨 本判决书引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。  24-