江苏省常州经济开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0492行初6号 原告李伟成，男，1979年3月4日生，汉族，住河南省漯河市召陵区。 委托代理人李俊理，北京俊理律师事务所律师。 被告常州市生态环境局，住所地常州市龙城大道1280号2号楼B座5楼。 法定代表人吴琪明，该局局长。 委托代理人李冰，常州市生态环境局常州经济开发区分局中队长。 委托代理人周蕾娜，江苏正气浩然律师事务所律师。 原告李伟成与被告常州市生态环境局环境保护行政管理（环保）行政处罚一案，原告于2019年1月30日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案与（2019）苏0492行初5号原告常州世创玻璃机械有限公司（以下简称世创公司）诉被告常州市生态环境局（以下简称生态环境局）环境保护行政管理（环保）行政处罚一案具有关联性，本院决定将两案合并审理。本院依法组成合议庭，于2019年3月6日、2019年4月12日公开开庭进行了审理。原告委托代理人李俊理、被告委托代理人李冰、周蕾娜到庭参加了诉讼，被告行政机关负责人郁健到庭参加了第一次审理，原告李伟成、被告行政机关负责人马旦到庭参加了第二次审理。本案现已审理终结。 常州市环境保护局（后更名为常州市生态环境局）因世创公司全自动玻璃切割机制造项目需要配套建设的环保设施未建成即投入生产，于2018年6月24日对该公司全自动玻璃切割机制造项目直接负责的主管人员李伟成作出常环经开行罚（2018）64号《行政处罚决定书》，原告不服，遂诉至本院。 原告李伟成诉称，被告作出的行政处罚决定书主体不适格、程序违法、缺乏事实依据、所述理由不能成立、处罚结论不明确具体从而无法执行，请求法院撤销常环经开行罚（2018）64号《行政处罚决定书》，本案诉讼费用由被告承担。 原告李伟成为证明其主张向本院提交了以下证据：证据1、《行政处罚决定书》一份，证明被告对原告作出的处罚存在行政主体不适格，程序违法，缺乏事实依据，所述理由不成立，处罚结论不明确，无从执行等情形，依法应予以撤销；证据2、现场勘验笔录、调查询问笔录、常州市环境保护局常州经济开发区分局（以下简称经开区环保分局）两名执法人员执法证复印件各1份，证明执法人员存在制作询问笔录的时候存在不是同时在场的情况，因为执法人员不可能在询问李伟成、李小威的时间段内又分身去现场拍摄照片，而且拍摄照片也需要两个执法人员同时在场，因此存在这行政执法过程中一人执法一人拍照一人做笔录，两人签名的情况。行政执法程序违法导致行政处罚违法。证据3、常州经济开发区官网网页2页、常州网消息1页，证明世创公司所在地属于武进区管辖，由武进区委托常州经济开发区管理；证据4、常州市环境保护局官网网页6页，证明经开区环保分局不是其内设机构，不属于其组织机构成员；证据5、武进机关党建网网页内容2页，常州市武进区环境保护局官网网页内容3页，证明经开区环保分局属于常州市武进区环保局内设机构；证据6、世创公司与江阴市美灵环保设备有限公司签订的环保设备《销售合同》1份，证明世创公司购买的环保设备并已安装调试完毕。证据7、江苏国泰环境监测有限公司于2018年5月24日出具检测报告1份，该份报告证明世创公司生产车间排放的废物浓度和速率达到大气污染物综合排放标准限制要求，而且这份证据世创公司在听证过程中已经出具了，也就是被告处罚前原告的排污设施已经达标。 被告生态环境局辩称，1、被告属于县级以上环境保护主管部门，具有作出案涉《行政处罚决定书》的主体资格；2、被告作出的行政处罚决定认定事实清楚、程序合法，根据《常州市环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定》（常政办发[2018]7号）已经明确经开区环保分局系常州市环境保护局的派出机构，因此本案中执法人员具有合法的执法资格，且被告作出的处罚事实依据充分。因此，被告作出的《处罚决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、裁量适当。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告生态环境局向本院提交了以下证据： 1、《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、《环境行政处罚办法》第十七条、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，被告具有作出两项《行政处罚决定书》的职权；2、2018年4月25日现场检查（勘验）笔录1份；3、2018年4月25日、4月27日调查询问笔录各1份；4、世创公司营业执照（副本）复印件；5、现场照片证据2张；6、调查人员行政执法证复印件1份；7、查阅档案情况说明1份；8、建设项目环境影响评价分类管理名录1份；9、厂房租赁合同1份；10、世创公司自查评估报告1份；以上证据证明被告作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿。11、立案审批表1份；12、行政处罚告知前集体讨论笔录1份；13、《行政处罚听证告知书》及送达回证1份；14、世创公司、李伟成听证申请书及听证申辩意见1份；15、《行政处罚听证通知书》及送达回证1份；16、世创公司、李伟成律师委托手续及提交材料1份；17、听证笔录1份；18、听证报告1份；19、行政处罚集体讨论笔录1份；20、《行政处罚决定书》及送达回证1份；21《市政府办公室关于印发的通知》（常政办法[2018]7号）1份；以上证据证明被告作出的具体行政行为程序正当。 被告生态环境局对原告李伟成提交的证据发表质证意见如下： 对证据1的真实性予以确认，该证据证明了被告作出行政处罚主体适格，程序合法，具有事实依据。对证据2，在相关笔录中，原告均认可喷漆工段有挥发性有机废气产生，未配套建设废气治理设施。针对原告提出的身份问题，2018年1月19日，《市政府办公室关于印发的通知》（常政办发[2018]7号）已经明确对环保机构进行了垂直管理，确定被告垂直管理辖区环境保护局，统一行使全市环境监管职能，原经开区环保分局亦是被告的派出机构，同时在调查笔录中，两位执法人员也明确告知原告他们的身份是常州市环境保护局行政执法人员，工作单位是经开区环保分局，垂改后其身份即常州市环境保护局人员。针对原告提出的拍摄照片及制作笔录时间问题，需要注意的是询问笔录制作地点为原告所在地。针对原告提出的边记录边拍照的问题，首先笔录制作的地点与勘查的现场一致，而且得到了世创公司现场负责人的确认，其次，拍照、记录都属于现场勘查的内容，记录存在一面勘查一面记录是完全合法的，不存在原告诉说的一个人勘查一个人记录的现象。针对证据3到5，形成时间均是在2018年1月19日之前，相关文件与被告作出行政处罚时的情况不符，具体应以常政办发[2018]7号文为准。针对证据6，该份协议的真实性不予认可，其次即便该份协议存在，也仅能证明合同的签订，不能证明合同的履行情况。在被告进行现场勘查时，并未见到该设备。同时在原告的听证意见中，也已经明确该设备在现场勘查时并未投入使用，原告未配套建设大气污染防治设施即投入生产的行为是明确的。针对证据7，首先该份检测报告第2页和第3页均明确了原告有污染物苯、甲苯、二甲苯和非甲烷总烃的排放。根据《大气污染防治法》第四十五条及《江苏省大气污染防治条例》第三十八条的规定，产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动应当按照规定安装使用污染防治设施。原告没有配套建设大气污染防治设施即投入生产，被告有权依照《建设项目环境保护管理条例》的规定进行处罚。另，针对原告的证明目的，原告混淆了本机关处罚的事实，世创公司存在多个违法行为，事实清楚，但本行政处罚决定书仅处罚了其需配套建设的大气污染防治设施未建成即投入生产的行为，并未处罚其超标排放和未进行环评的其他行为。 原告李伟成对被告生态环境局提交的证据质证意见如下：对证据1的证明目的即被告执法的主体资格有异议，因为被告作出处罚的单位是常州市生态环境局，但被告执法的人员是经开区环保分局，行政执法人员和作出处罚的行政机关不是同一机关，对法律条文无异议。因为根据《环境行政处罚办法》第十四条，法律明确规定的主体是县级以上的行政机关，而本案中经开区环保分局隶属于常州市武进区环境保护局，那么其执法人员在没有经被告书面授权委托的情况下作出的调查笔录，不能作为被告行政处罚的依据。在原告申请听证的过程中，曾经明确提出这两个行政执法人员陈辉、岳文泽没有被告的书面委托，而且听证的过程中也没有拿出书面委托的证明，只是利用所谓的“三定方案”来推诿。对2018年4月25日的现场勘查笔录的真实性有异议，这份笔录开始的时间是2018年4月25日10时01分，结束时间是10时35分，但原告要说明做笔录的时候不是两个人。从被告提供的证据4现场照片7张，拍摄时间是2018年4月25日10时10分可以看出在这个时间段中，两位执法人员正在做笔录，不可能去拍照片。现场勘查笔录图2拍摄时间是2018年4月25日10时15分，说明在行政记录的过程中存在执法人员离开现场的情况，现场笔录不是两个人同时对李伟成进行的。对李小威询问调查笔录开始的时间是2018年4月27日10时00分，结束时间是11时00分，询问人是陈辉和岳文泽，记录人是陈辉，证明存在行政执法人员不在现场同时询问的情况。在2018年4月27日的图片中，拍摄时间显示是2018年4月27日10点38分，拍摄的执法人员签字是陈辉和岳文泽。陈辉和岳文泽不可能同时对李小威作笔录又同时去拍摄照片，被告在行政执法的过程中存在不规范、违法的情况。对证据11集体讨论笔录有异议，因为行政执法存在不规范现象，必然导致讨论过程中反映的情况不真实，其中承办人员只有岳文泽参与讨论，岳文泽同意承办人的意见，但承办人就是陈辉和岳文泽，存在程序违法的情况。且在集体讨论笔录中并没有另外一个行政执法人员陈辉出现，无法说明行政处罚是哪一个承办人的意见，存在相互矛盾的情况。对证据13，该证据证明原告在听证过程中要求提供陈辉和岳文泽受到市局授权的文件，但被告仅仅是以所谓的“三定方案”来推诿。听证报告第五条，存在文字上有错漏、不严谨的情况，处罚集体讨论笔录和告知前集体讨论笔录存在同样的问题。对常州市政府办公室的文件真实性无异议，但对证明目的有异议。这份文件是常州市政府在2018年1月22日印发的，从政府文件上来看，经开区环保分局是2018年1月22日后才是常州市环保局的内设机构，其在此之前一直是一个独立的机构。但是我国家环保局是从上到下设立的，不能因为政府文件的调整就成为环保局的一个派出机构，而且这个文件只是政府发文，具体如何调整应由政府编制办决定，仅凭此文件不能说明经开区分局是常州市环境保护局的派出机构，这份文件只是说明政府有调整的意向。对于被告提交的两份行政执法证有异议，这两份证件注册加盖的章和被告提供给法院、原告的章位置不同，两位执法人员的行政执法证复印件上加盖章的位置和被告提供的执法证原件是不同的。说明了其二人在行政执法的时候是没有行政执法证的，更说明了被告行政执法提供的执法证和开庭质证提供的不是同一份行政执法证。 对原被告双方无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。 经审理查明，常州市环境保护局（后更名为常州市生态环境局）以世创公司全自动玻璃切割机制造项目需要配套建设的大气污染防治设施未建成即投入生产的行为违法了《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条第一款之规定，于2018年6月24日对世创公司全自动玻璃切割机制造项目直接负责的主管人员李伟成作出了常环经开行罚（2018）64号《行政处罚决定书》，对其处以罚款50000元。原告不服，遂诉至本院。 另查明，经开区环保分局原系常州市武进区环境保护局内设机构，2018年1月19日，常州市政府办公室印发《常州市环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定》，明确经开区环保分局属常州市环境保护局的派出机构。2019年1月，根据《常州市机构改革方案》，常州市环境保护局更名为常州市生态环境局。 本院认为，依据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款的规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。《环境行政处罚办法》第十七条的规定，县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件。《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。第二十三条第一款，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，……对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款……。本案中，关于被告的主体资格问题，2019年1月，根据《常州市机构改革方案》，常州市环境保护局变更名称为常州市生态环境局，其职权和管辖范围均未变更，故被告具备执法的主体资格。关于两名执法人员的主体资格问题，虽然被告所提供的行政执法证其复印件的年检页与原件不一致，但根据证据规则，应以原件为准。原告对上述两名执法人员资格问题提出质疑，否认其二人行政执法人员身份，但未有证据予以证明，对其主张，本院不予采信。自2018年1月19日，常州市环境保护局实行垂直管理，系该局对其工作机构、工作人员及其内部分工进行改革和调整，而非另设机构。作为其派出机构的经开环保分局代表其执法并无不当。关于执法人员在执法过程中是否存在违反程序，存在一人拍照一人记录的问题，原告仅仅以笔录上载明的时间来推断存在上述情况，未能排除被告可以采取某种技术手段达成上述状况的可能性，故不能确定被告存在上述情况。关于执法人员陈辉未参加集体讨论的问题，因集体讨论是行政机关内部对案件研讨的过程，系其内部行为，且法律并未规定上述行为采取的方式，故不能由此认定其违法。综上所述，世创公司全自动玻璃切割机制造项目需要配套建设的大气污染防治设施未建成即投入生产，违反了相关的法律规定，原告系全自动玻璃切割机制造项目直接负责的主管人员，被告作为行政执法部门对其进行处罚并无不当。原告的诉请缺乏事实及法律依据，依法不能支持。据此，经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李伟成的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李伟成负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费。 审 判 长  蒋政宁 人民陪审员  岳丽庆 人民陪审员  朱菊英 二〇一九年五月三十一日 书 记 员  陈 晨