广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终270号上诉人（原审原告）佛山市东建集团有限公司，住所地佛山市禅城区。法定代表人钟流汉，董事长。委托代理人杨炳光，广东千度律师事务所律师。委托代理人戴斌，广东千度律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人胡宇，佛山市自然资源局禅城区分局工作人员。委托代理人刘敏，广东信步律师事务所律师。佛山市东建集团有限公司（以下简称“东建公司”）因诉佛山市自然资源局国有土地使用权出让合同纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初521号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2007年12月10日，佛山市禅城区土地交易中心受原佛山市国土资源局禅城分局（以下简称“禅城国土局”）委托，将位于佛山市禅城区****、文华路西、兆祥路南、普君路东（交易编号为佛禅（挂）2007-017）的一宗旧改用地进行公开挂牌出让。东建公司通过公开竞价，成功竞得佛禅（挂）2007-017号地块。因佛禅（挂）2007-017号地块采取统一规划、分区拆迁、分区签订出让合同的方式，故佛山市国土资源和城乡规划局于2013年1月24日与东建公司签订了一份《国有建设用地使用权出让合同》。随后，东建公司办理了该地块的土地使用权证，并对该地块进行开发建设。2018年4月2日，东建公司向禅城国土局提交《关于修改编号为“440601-2012-100005”第十五条的请求函》，要求删除《出让合同》第十五条的内容。2018年4月27日，禅城国土局向东建公司发出禅建发［2018］415号《关于收回配套幼儿园使用权及移交建筑物的通知书》，东建公司于2018年5月2日派员签收了该通知书。另查，《国有建设用地使用权出让合同》第十五条约定：“受让人同意在本合同项下宗地范围内同步修建下列工程配套项目，并在建成后无偿移交给政府：幼儿园。”第十六条约定：“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2013年7月24日之前开工，在2015年7月24日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。”一审裁定认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。东建公司起诉第一项诉讼请求是要求确认佛山市自然资源局对《出让合同》第15条不予修改的行为违法，从东建公司向佛山市自然资源局提交的《关于修改编号为“440601-2012-100005”第十五条的请求函》的内容来看，东建公司认为《出让合同》第十五条的内容是损害其财产权的条款而要求佛山市自然资源局将《出让合同》第十五条的内容删除，故东建公司此项申请明显不属于佛山市自然资源局的权限范围，对东建公司要求确认此项行为违法的诉求，根据上述解释应裁定驳回。又根据上述解释第一百六十二条的规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。东建公司第二项诉求是确认《出让合同》第15条无效，因被诉的《出让合同》是佛山市自然资源局与东建公司于2013年1月24日签订，故根据该解释的上述规定，对东建公司的此项诉讼应不予立案。另外，根据《出让合同》第十六条约定：“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2013年7月24日之前开工，在2015年7月24日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。”因《出让合同》第十五条的内容是约定东建公司同步修建幼儿园，并在建成后无偿移交政府，因此，东建公司认为《出让合同》第十五条无效，至迟应在2017年7月24日之前提出，东建公司的起诉也超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，也应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款、第一百六十二条、第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回东建公司的起诉。案件受理费50元不予收取。东建公司上诉称：一、无论是修改还是删除涉案合同第15条，其实质是要求佛山市自然资源局对合同条款作出变更行为，该局未作出此行为属于行政不作为，东建公司的诉求就是请求人民法院对这一行政不作为行为的合法性进行审查。一审法院认定东建公司的该诉求不属于佛山市自然资源局的权限范围，有违事实。一审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款属于适用法律错误。二、涉案合同签订时间确实是2013年1月24日，但合同约定的权利、义务至今未履行完毕，即涉案合同引发的行政行为一直在延续。一审法院简单、机械适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条的规定是错误的。同时，佛山市自然资源局未以超过起诉期限为由进行抗辩，一审法院越权审理属于程序违法。三、一审裁定隐瞒了重要证据，对案件的关键事实不作认定，明显程序违法。在一审过程中，东建公司提交了《北京中土源房地产评估有限公司》作出的报告书，一审法院亦组织双方对该证据进行了举证、质证，但在一审裁定书中已不见该份证据，对证据所证明的铁的事实更未认定。请求二审法院撤销佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初521号行政裁定，将该案发回重审。佛山市自然资源局辩称：最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”一审法院据此裁定驳回东建公司的起诉正确。双方于2013年1月24日签订了涉案合同，东建公司作为合同的一方当事人，在签订合同时就知道或应当知道建成后的幼儿园需要移交政府，其于2018年4月25日才提起本案诉讼，显然已超过一年的起诉期限。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2019年1月29日，根据国家机构改革的要求，佛山市自然资源局挂牌成立，承接原佛山市国土资源和城乡规划局关于土地资源管理的行政职能。本院认为，本案属于国有土地使用权出让合同纠纷。关于该纠纷属于民事诉讼还是行政诉讼的问题，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”该解释第二十八条规定：“本解释自2005年8月1日起施行；施行后受理的第一审案件适用本解释。”2015年5月1日修改的《中华人民共和国行政诉讼法》又将国有土地使用权出让合同纠纷纳入了行政诉讼的受案范围，这势必引起新旧法律规范的适用冲突。该冲突可以运用法的溯及力理论解决。所谓法的溯及力的是指新法对它生效以前所发生的事件或者行为可否加以适用的效力。无论是根据法理还是行政审判中的普遍认识和做法，一般遵循“实体从旧，程序从新”的法律适用原则。对于国有土地使用权出让合同纠纷是提起民事诉讼还是行政诉讼，关系到人民法院审理案件时所适用的法律、所选择的裁判规则以及所把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利义务，属于实体问题，因此《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力，当事人对2015年5月1日之前签订的国有土地使用权出让合同有争议的，应当提起民事诉讼。本案诉争的《国有建设用地使用权出让合同》于2013年1月24日签订，依法不属于行政诉讼的受案范围，故一审法院裁定驳回东建公司的起诉并无不当。因本案已裁定驳回起诉，故东建公司上诉提出的其他实体问题本院均不再审理。东建公司如坚持认为其财产权受到损害的，可另循民事诉讼途径解决。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年五月二十九日法官助理 温颖聪书 记 员 刘圣玺