海南省三亚市中级人民法院行 政 裁 定 书（2013）三亚行初字第42-1号原告邢福熙。原告郭书富。共同委托代理人韩波。共同委托代理人何文龙。被告三亚市人民政府。委托代理人邓智强。被告三亚市吉阳镇人民政府。委托代理人邢少平。委托代理人韩玉霞。原告邢福熙、郭书富不服被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、三亚市吉阳镇人民政府（以下简称吉阳镇政府）土地征收及行政赔偿纠纷一案，于2013年9月16日向本院提起行政诉讼。本院于同年10月8日受理，同年9月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年10月30日公开开庭审理了本案。原告邢福熙、郭书富共同委托代理人何文龙，被告三亚市政府委托代理人邓智强，被告吉阳镇政府委托代理人邢少平、韩玉霞到庭参加诉讼，本案经与各方当事人协调未果，现已审理终结。2011年7月11日，三亚市政府因城市建设需要，拟征收吉阳镇落笔村委会部分集体土地作为三亚市公安局新监所建设项目用地，并以三亚市政府办公室的名义向吉阳镇政府及市政府有关部门颁发了《关于市公安局新监所建设项目用地调查有关问题的通知》，指定吉阳镇政府“负责组织实施该项目用地的土地、清点青苗、丈量地上附着物和土地面积以及补偿审核和补偿工作”。原告邢福熙、郭书富诉称，1984年11月10日，原告邢福熙以邢氏子的名义、郭书富以母亲黄翠花的名义与周经兹、林进翠四人，按照当时国家的政策规定和作法以文昌种植联合体作为农村个体种植户与原三亚市荔枝沟区落笔乡及其生产队签订了《承包土地合同书》，承包该乡集体土地约250亩种植橡胶。承包土地的四至范围是西以石山顶端为界，南至自然水沟，东至离部队靶场约八十米处，北至环抱山腰止；承包期限定为三十年，即从一九八五年一月一日至二〇一五年一月一日止。该《承包土地合同书》业经原崖县落笔乡人民政府、原三亚市乡镇企业管理局审批同意，并由原广东省三亚市公证处办理了公证。该土地承包合同书签订后，原告等人便投入资金种植橡胶等农作物。1985年7月20日，周经兹由于经济困难，声明退出文昌种植联合体。1987年11月22日，林进翠也声明自愿退出文昌种植联合体。故文昌种植联合体自始至今一直由两原告承担投资风险，开展生产经营。2004年1月15日，两原告又与落笔村委会签订了一份《承包土地合同补充》，约定原告每年12月30日前一次性向发包方缴纳当年的土地租金四仟元，同时免去原合同第三条约定按每株橡胶上缴壹元计付租金的条款，并约定合同期满，若原告愿意继续承包该地应提前一年与发包方重新签订合同。该补充合同签订后，原告继续在该承包土地上投资种植橡胶、槟榔、芒果等热带作物，每年均依约向发包方缴纳土地承包金，履行承包土地合同的义务。2011年7月11日，三亚市政府因城市建设需要，拟征收原告所承包的落笔村委会部分土地作为三亚市公安局新监所建设项目用地，并以三亚市政府办公室的名义向吉阳镇政府及市政府有关部门颁发了《关于市公安局新监所建设项目用地调查有关问题的通知》，指定吉阳镇政府“负责组织实施该项目用地的土地、清点青苗、丈量地上附着物和土地面积以及补偿审核和补偿工作”。吉阳镇政府按照三亚市政府的指示，自2011年底起则负责与被征收土地单位和征地青苗补偿包干单位签订征收集体土地补偿协议，负责清点和清理原告所承包土地上的青苗和附着物，还具体负责补偿审核工作，并向被征地单位和个人支付了土地补偿费。原告得知征地工作由吉阳镇政府负责组织实施后，曾经多次向吉阳镇政府要求查阅有关征地文件资料，了解征地方案、征地范围和征地补偿标准，并声明被征收土地是原告长期承包经营的土地，如征收土地应当依法向原告支付青苗补偿费，但吉阳镇政府一概置之不理。直至2013年原告向用地单位三亚市公安局领导反映情况后，公安局责成吉阳镇政府应认真做好征地补偿工作，吉阳镇政府才于2013年8月2日向原告支付了约8亩共计442500元的青苗补偿费，而绝大部分的青苗补偿费仍拒绝支付。现征地补偿工作已基本结束。原告认为，被告三亚市政府发文拟征收而实际已由吉阳镇政府负责组织实施征收的土地，是原告自1984年开始合法承包至今的土地。原告对该承包土地依法享有土地使用权和承包经营收益权。被告征收该宗集体土地，其具体行政行为既涉及到该集体土地的所有权人，也涉及到使用权人。被告应当依法向征收土地的所有权人告知其作出具体行政行为的内容即送达有关征收土地的文件资料，被告不予送达和拒绝告知，其行政行为是违法的。《中华人民共和国农村土地承包经营法》第九条规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”国务院发布施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第4款规定：“征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”《物权法》第四十二条第2款和第4款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征地补偿等费用。”《海南经济特区土地管理条例》第三十条也规定“征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的1‰支付滞纳金。”被告拟征收而已实际征收和清理原告承包土地上的青苗，拒绝全额补偿，违反了上述法律法规的规定，严重侵犯了原告合法的财产权益。据此，请求依法确认三亚市政府征用原告土地的具体行政行为和拒绝向原告全额支付征收土地青苗补偿款的行政行为违法，并判决被告向原告支付征地青苗补偿费共计人民币9660000元及逾期支付期间的银行利息和滞纳金。被告三亚市政府辩称，一、本案所诉具体行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，应予维持。被告在征地过程中已依法发布征地公告，征地过程中各方达成《会议纪要》，之后根据该《会议纪要》依法进行清点统计相关权益人地上附着物，并依法填写国家建设征地拆迁补偿表，由权益人和统计人签字盖章予以认可，最后被告按双方认可的补偿金额进行了补偿和全额履行了补偿支付的义务。由此可见，被告所作具体行政行为事实清楚，依法应予维持；二、行政赔偿诉讼中，原告应对其损失的主张承担举证责任。根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第32条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据”、第33条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿诉讼请求”规定，原告认为被告未全额支付应承担举证责任，而被告所举第二组证据已证明全额补偿。若原告未能举证证明其尚有承包的土地在本次征用范围内，应认定原告的请求没有事实根据或法律根据的，原告应承担举证不能的法律责任，法院应当判决驳回原告的赔偿诉讼请求。最后，被告已根据各方签字达成的《会议纪要》及《国家建设征地拆迁补偿表》，全额履行了补偿款的支付义务，本次征地工作已告完结。若原告认为本次征地尚未完成，原告对确定的补偿仍有异议的，直接向人民法院提起诉讼的，则根据《最高人民法院关于涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第10条规定，人民法院应不予受理，告知原告先申请行政机关裁决。综上所述，故请求法院依法驳回原告的起诉或驳回原告的全部诉讼请求。被告吉阳镇政府辩称，一、原告将吉阳镇政府作为本案被诉主体不合格。首先，本案土地征收的主体是三亚市政府，也就是说实施具体行政行为的机关是市政府。吉阳镇政府从未作出任何的征地决定。其二，市政府作出《关于市公安局新所建设项目用地土地调查有关问题的通知》后，指定吉阳镇政府负责实施对土地进行丈量、对青苗进行清点、对附着物的补偿进行审核，吉阳镇政府实施上述行为，完全是基于市政府的指定而进行的。由此产生的法律后果，依法由市政府承担，原告将吉阳镇政府作为被诉主体显属错误。二、原告称市政府和镇政府未送达征地文件资料和未告知征地内容而违法，不但缺乏事实根据，而且与法不符。吉阳镇政府于2012年8月10日发出了《征用土地公告》和《补偿工作方案》。在公告和方案当中，镇政府已明确告知用地项目名称、征地面积和范围，并告知土地青苗和附着物补偿标准，以及补偿安置办法。原告认定被告没有履行征地告知义务，不符合事实，根据《征收土地公告办法》的规定，市政府征收土地只能以公告方式履行告知义务，无须向土地所有人和使用人直接送达征地文件资料。原告在诉状中认定被告不予送达文件资料和拒绝告知征地行为内容，不但缺乏事实根据，而且与法律规定不符。三、原告诉请被告给付征地青苗补偿款966万元，缺乏依据，亦未提供证据予以证明。根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第32条，原告对自已的主张承担举证责任。原告无任何证据证明被告尚欠其966万元征地青苗补偿款。原告应当承担举证不能之责任，人民法院应当依法驳回原告的诉求！综上所述，原告将吉阳镇政府作为本案被诉主体不适格；其主张被告应为其给付9660000元，缺乏依据。请求人民法院予以驳回！经审理查明：1984年11月10日，落笔村委会前身的落笔乡与文昌种植联合体的代表林进翠等人签订土地承包合同，约定：甲方（落笔乡）将其石场西北侧山地，西以石山顶端为界，南至自然水沟，东至离部队靶场80米处，北至环包山腰止约250亩（以实种面积计算）承包给乙方（文昌种植联合体）种植橡胶，年限30年，即从1985年1月1日至2015年1月1日止，合同还约定了租金的交缴方式即从种植橡胶后第9年开始以当年的橡胶开割数交缴租金。2004年1月15日，文昌种植联合体邢福熙、郭书富与落笔乡又重新签订了承包该土地的补充合同。但在执行过程中，原告未能实际全部开发，2004年2月11日邢福熙、郭书富将250亩土地中的80亩转包给吴亚花并一直由吴亚花向村委会交缴租金。后由于文昌种植联合体长期不能开发利用和闲置年久等原因，相继被各村民小组使用，个别农户还开垦种植地瓜、槟榔、小叶桉树等；后再由落笔村委会第七、八小组分别发包给曾祥认、高永兰、李宏文及路桥公司放置机械设备等，有的还发包给外地种植户种植芒果、荔枝等经济作物。发包租金由村小组收取，直至2012年被三亚市公安局新监所征用。2011年7月11日，三亚市人民政府办公室下发《三亚市人民政府办公室关于市公安局新监所建设项目用地土地调查有关问题的通知》，拟征收吉阳镇落笔村委会部分集体土地及拟收回辖区内个别单位部分国有土地作为三亚市公安局新监所建设项目用地，具体的征地拆迁范围四至及坐标详见用地勘测定界图，用地面积为128668.7平方米。通知规定由吉阳镇负责组织实施该项目用地的土地、清点青苗、丈量地上附着物和土地面积以及补偿审核和补偿工作；市国土环境资源局等有关单位派出工作人员，负责对拟征收及收回土地范围进行土地权属确认及业务指导工作，通知还规定了拟征收及收回土地补偿标准。2011年8月10日，吉阳镇政府下发了市公安局新监所建设项目用地拆迁补偿工作方案和征用土地公告，拟征地面积为：落笔村委会、落笔村委会第七、八组，用地面积为128668.7平方米，并对土地补偿款、青苗及地上附着物进行了规定。2013年，市政府对市公安局新监所征用和租用土地涉及文昌种植联合体原承包土地的使用人吴亚花、曾祥认、高永兰、李宏文等人的地上附着物进行了补偿。在征地过程中，原告就青苗补偿款问题向吉阳镇政府、市公安局、落笔村委会反映。2013年6月2日，吉阳镇副镇长胡新华牵头组织召开了关于三亚市公安局新监所建设用地涉及承包土地征用青苗补偿问题的协调会，参加会议的有：农业局、公安局、落笔村委会代表及原告邢福熙、郭书富和转包户吴亚花等相关人员，其目的在于解决文昌种植联合体（即原告）和转包户吴亚花关于征用土地青苗补偿款的纠纷问题。会议最后达成协议为：由征地工作小组对土地面积地丈量进行监督，最后由村委会做确认，按照丈量的吴亚花种植芒果的面积（线外43.84亩，线内60.97亩）补偿给转包农户吴亚花后，剩余征地红线范围内的面积青苗赔偿款归土地（承包）使用权的文昌种植联合体所有。2013年6月20日，原告郭书富领取了该地8.85亩的青苗补偿款442500元。两原告在领取上述补偿款后，向本院提起诉讼，请求确认三亚市政府征用原告土地的具体行政行为和拒绝向原告全额支付征收青苗补偿款的行政行为违法，并判决被告向原告支付征地青苗补偿费共计人民币9660000元及逾期支付期间的银行利息和滞纳金。本院认为：邢福熙、郭书富主张吉阳镇政府征用其土地的具体行政行为违法并应向原告支付征地青苗补偿费共计人民币9660000元及逾期支付期间的银行利息和滞纳金。本案中，三亚市政府于2011年7月作出《三亚市人民政府办公室关于市公安局新监所建设项目用地土地调查有关问题的通知》后，指定吉阳镇负责该项目用地的土地、清点青苗、丈量地上附着物和土地面积和补偿审核工作，市国土局负责对拟征收及收回土地范围的土地确认和业务指导，并由吉阳镇政府与落笔村委会签订《征收集体土地青苗包干协议书》，故在本案中，征地机关是三亚市政府，吉阳镇政府系受三亚市政府委托实施征地行为的机关，由此产生的法律后果，依法由市政府承担。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告”的规定，三亚市政府应为本案适格被告。原告以吉阳镇政府为被告诉求本院确认吉阳镇政府征地行为违法并向原告支付征地青苗补偿费共计人民币9660000元及逾期支付期间的银行利息和滞纳金没有法律依据，其对吉阳镇政府的起诉应予驳回。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项之规定，裁定如下：驳回原告邢福熙、郭书富对三亚市吉阳镇人民政府的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。审判长 王 娜审判员 陈永华审判员 陈积丰二〇一四年三月七日书记员 邱海惠附相关法律法规及司法解释：《中华人民共和国行政诉讼法》第四二十五条公民、法人或者其他组织指界向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。……最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；（八）起诉人重复起诉的；（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；（十一）起诉不具备其他法定要件的。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。