山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁行终2355号 上诉人（原审原告）张付兴，男，1969年7月28日出生，汉族，住沂南县。 委托代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沂南县人民政府，住所地沂南县人民路42号。 法定代表人孙德士，县长。 行政机关出庭负责人于广威，副县长。 委托代理人徐兴收，山东同力兴国律师事务所律师。 上诉人张付兴因诉被上诉人沂南县人民政府行政强制一案，不服临沂市中级人民法院于2018年8月16日作出的（2018）鲁13行初165号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员曹林灿、审判员王云阁、审判员许琳组成合议庭，于2019年4月30日公开开庭审理了本案。上诉人张付兴的委托代理人李笃振，被上诉人沂南县人民政府的出庭负责人于广威及委托代理人徐兴收到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 张付兴向原审法院诉称，原告在沂南县××镇××村集体土地上建有房屋，被告沂南县人民政府在没有征地批文的情形下对潘家庄村实施城中村改造，采取断水、断电的方式迫使住户搬迁，被告拆迁房屋的行为违法。请求人民法院确认被告未取得征地批文对原告房屋所在的沂南县××街道××村实施拆迁的行为违法；责令被告立即停止对沂南县××街道××村房屋的拆迁。 原审法院经审理查明，2017年3月21日，沂南县人民政府办公室印发2017年城中村改造补偿安置方案，同年11月沂南县潘家庄社区棚户区改造建设指挥部、中共界湖街道工委、界湖街道办事处发出《致潘家庄社区居民的一封信》，对潘家庄棚户区改造建设进行了动员，并明确“潘家庄棚户区改造建设指挥部按照县委县政府的部署和要求，统一组织实施潘家庄社区棚户区改造”。2018年3月10日，为全面加强城建工作的集中统一领导，加快棚户区拆迁改造和城市配套设施建设同步推进，中共沂南县委、沂南县人民政府成立城建指挥部，充实片区建设指挥部及推进组、保障组。经潘家庄部分村民分别向山东省国土资源厅、沂南县人民政府、沂南县国土资源局申请信息公开，得到的答复内容均是申请地块涉及土地的征收批复文件目前不存在或未征收。2018年4月，原告提起本案行政诉讼。 原审法院认为，首先，从原告提交的沂南县政府办公室沂政办发【2017】14号文、沂南县委县政府沂委【2018】34号文，沂南县潘家庄社区棚户区改造建设指挥部、中共界湖街道工委、界湖街道办事处发出的《致潘家庄社区居民的一封信》等证据可以看出，至原告提起本案诉讼时，原告提交的证据不能证明被告沂南县人民政府实际实施了对潘家庄村的拆迁行为，故原告要求确认被告未取得征地批文对潘家庄村实施拆迁行为违法的诉讼请求，没有事实根据；其次，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定了农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。因此，针对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应当是个别村民。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”涉案土地均系集体土地，在村委会或过半数村民未提起诉讼的情况下，原告以个人名义提起本案诉讼，不具备原告主体资格。在棚户区改造过程中，如果存在因行政行为而导致原告合法权益受到侵害的情形，原告可针对该事实行为另行提起诉讼。综上，原告提起本案行政诉讼，没有事实根据，应予以驳回。原审法院裁定：驳回原告张付兴的起诉。 上诉人张付兴不服原审裁定，上诉请求：撤销原审法院行政裁定，裁定原审法院继续审理。事实及理由：一、原审法院认定事实、法律关系错误。根据上诉人原审中提供的证据均能证明上诉人的房屋及房屋占地被列入沂南县潘家庄社区棚户区改造项目，及被上诉人实施拆迁的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，被上诉人作为法定的征收拆迁主体，即使在不是其亲自进行拆迁工作的情况下，也应推定是其委托相关部门所为。涉案被诉行政行为存在重大违法。二、原审法院适用法律错误。上诉人具有起诉主体资格。上诉人的房屋在改造拆迁范围内，被上诉人实施的涉案被诉行政行为，对上诉人的权利义务产生了实际影响，上诉人具备原告主体资格。原审法院以村委会未起诉、起诉村民未过半数为由认定张付兴无主体资格系适用法律错误。 被上诉人沂南县人民政府向本院提交书面答辩意见称，一、原审裁定认定事实清楚。沂南县人民政府是对棚户区改造、搬迁、安置主导，由村委、居委具体实施棚改，且该棚户区改造已经纳入省市棚户区改造计划。二、原审裁定适用法律恰当。张付兴没有提供任何证据证实其房屋已被强制拆除，张付兴房屋占用土地均为沂南县潘家庄村委集体所有的土地，原审裁定依据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，驳回张付兴的起诉正确。三、张付兴上诉请求没有事实与法律依据，其上诉请求依法不能成立。所有棚户区改造范围内住户的拆迁补偿协议均是住户与村委会或者居委会签订的，不是沂南县人民政府的行政行为。沂南县人民政府至今没有征收上述土地，不存在违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定的事实。张付兴没有任何证据证实有具体行政行为的存在，也没有任何证据证实其利益或合法权益受到侵害。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院,上述证据在原审中已经质证。本院二审中，被上诉人沂南县人民政府提交了潘友振、张付兴、潘希顺、潘振杰与界湖街道办事处、潘家庄社区居民委员会签订的沂南县潘家庄棚户区搬迁补偿安置协议书四份，证明协议主体是潘家庄社区居民委员会。上诉人认可上述协议的真实性，对协议的合法性、关联性有异议，认为不能以此认定协议签订主体为拆迁及补偿安置的主体，沂南县人民政府仍为征收拆迁主体。本院认为，上述协议是当事人的真实意思表示，客观真实，可以作为本案的参考，反映沂南县潘家庄社区棚户区改造过程中协议签订相关事实。 经审理，本院二审确认原审法院认定的案件事实。本院二审另查明，界湖街道潘家庄社区棚户区改造中，沂南县潘家庄棚户区搬迁补偿安置协议是界湖街道办事处、潘家庄社区居民委员会与村民之间签订的；上诉人的涉案房屋已被拆除，且上诉人就房屋被强制拆除已另案提起行政诉讼。 本院认为，本案审理重点及双方当事人争议的焦点问题是：原审法院以上诉人的起诉不符合法定起诉条件为由裁定予以驳回是否合法正确。 关于上诉人是否具备提起本案诉讼的原告主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，有权提起诉讼的主体是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。一般认为，基于自身的合法权益可能受到行政行为的侵害而提起诉讼的，才属于上述规定中的“利害关系人”。上诉人张付兴向原审法院提起本案诉讼，请求确认沂南县人民政府未取得征地批文对其房屋所在的沂南县××街道××村实施拆迁的行为违法。但根据本案查明的事实，上诉人虽然在沂南县××街道××村拥有房屋，但其向原审法院起诉时涉案房屋所在集体土地并未被征收为国有，涉案房屋亦未签订搬迁补偿安置协议或实际搬迁，其针对诉讼过程中发生的房屋被强制拆除的事实已另案提起诉讼。因此其以所在村其他村民因棚户区改造搬迁的事实主张其合法权益受到侵害而提起本案诉讼，不符合上述法律规定的“利害关系”，原审法院依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，认定上诉人不具备本案原告主体资格并无不当。 关于上诉人起诉是否具有事实根据问题。上诉人主张被上诉人沂南县人民政府存在未取得征地批文对其房屋所在的沂南县××街道××村实施拆迁的违法行为，并提供了沂南县人民政府办公室印发2017年城中村改造补偿方案的通知、沂南县委县政府关于成立城建指挥部和充实片区建设指挥部及推进组、保障组的通知、致潘家庄社区居民的一封信及沂南县人民法院（2018）鲁1321民初1103号民事判决等证据。但上述证据只是证明沂南县人民政府对沂南县界湖街道潘家庄社区棚户区改造实施了动员和组织指导，该行为并不直接对外产生法律效果。且双方当事人均认可案涉棚户区改造过程中签订搬迁补偿安置协议的相对方是界湖街道办事处、潘家庄社区居民委员会。因此上诉人起诉要求确认沂南县人民政府实施的拆迁行为违法，没有事实依据。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  曹林灿 审判员  王云阁 审判员  许 琳 二〇一九年五月二十日 书记员  王超群