江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0691行初1368号原告李荣华，男，1935年11月6日生，××族，住如皋市。委托代理人李光军，男，1968年10月11日生，住如皋市，系原告之子。被告如皋市石庄镇人民政府，住所地如皋市石庄镇沿河北路**。法定代表人陈飞，镇长。应诉负责人唐铜香，副镇长。委托代理人宋海波，该镇工作人员。委托代理人周欣欣，江苏瀛联律师事务所律师。原告李荣华诉被告如皋市石庄镇人民政府（以下简称石庄镇政府）不履行法定职责一案，原告于2019年11月27日向本院提起诉讼，本院于12月3日立案后，向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭于2020年4月28日公开开庭进行了审理。原告李荣华的委托代理人李光军，被告石庄镇政府副镇长唐铜香及委托代理人宋海波、周欣欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李荣华诉称，2015年起被告在所辖范围内，全面进行土地确权活动，同年10月份在我村进行土地确权活动，偏偏丢开原告合法承包的土地正常确权，原告多次恳请被告进行确权，后被告一直推诿，时已三年之久，被告一直不予办理。土地确权是中央的政策法规，被告行政不作为，严重侵害了原告的合法权益，故请求被告对原告二轮土地承包的4.8亩土地进行确权，并对实际使用而未曾登记的1亩宅基地一并进行确权登记。原告向本院提交了以下证据：1.2019年9月26日如皋市人民政府向李光军出具的告知书，证明系如皋市人民政府让原告找被告的；2.李光军于2019年7月向被告提交的申请书，内容是要求被告对原告的4.8亩承包地进行确权；3.2015年3月13日石庄镇政府向李光军出具的石信复字（2015）09号不予受理告知书，证明李光军曾经多次向被告提出过救济；4.2016年1月12日在凤龙村办公室参加会议形成的《关于李荣华土地纠纷之事处理》，证明关于李荣华土地纠纷相关部门虽然进行了调解，但是没有实质解决；5.李荣华2005年8月31日《农村土地承包经营权证》，证明李荣华承包地加起来不足4.8亩；6.2005年8月31日李荣华户农村二轮土地承包情况核实登记表；7.2005年8月31日凤龙村十九组二轮土地延包完善工作丈量记录；6-7证明村委会丈量不属实；8.2013年8月21日如皋市石庄镇凤龙村村民委员会出具的情况说明，证明村委会曾给原告发送的土地承包经营权证是错误的，后村委会又收回的事实；9.2006年示意图及田亩说明，证明上面记载的内容与原告实际耕种的事实仍不符；10.（2006）皋民二初字第0128号如皋市人民法院民事判决书，证明至今村委会也没有向原告补充丈量0.52亩土地；11.2008年1月20日政策性农业保险油菜种植保险参保凭证两张，证明上面记载的内容与原告实际种植的田亩不符；12.2019年12月15日江苏省农村股份经济合作社股份证书，证明人口数量不对，李荣华户有6口人。被告石庄镇政府辩称，1.根据《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定，确认土地承包经营权，颁发土地承包经营权证书的主体并非乡镇一级政府，被告诉讼主体不适格；2.根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，在农村土地承包证颁证过程中，乡镇人民政府履行的是初审职责，且前提是土地承包合同已经生效，发包方并报送相关资料。本案中，原告与其所在的凤龙村委会尚未签订新的承包合同，故要求被告履行初审职责尚不具备法定条件。综上，被告认为原告与发包方并未签订新一轮的土地承包合同，不具备颁发土地承包经营权证书的前置条件，故原告要求被告对其确权，予以颁发土地承包经营权证的行为，缺乏事实和法律上的依据，请求驳回原告的起诉。被告向本院提交了以下证据、依据：1.凤龙村19组李荣华土地板块明细、2005年8月31日二轮土地延包完善工作丈量记录、2015年9月20日石庄镇土地承包经营权登记到户核实表、2018年3月24日确认单；证明原告户在2005年时土地承包情况以及在2015年9月份，在如皋市××二轮土地承包确权工作时，原告未与发包方签订新的二轮土地承包合同，案涉纠纷缺乏颁发土地承包经营权证书的前置条件；2.《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条。经庭审质证，被告对原告提供证据1-4、6-7、9-10的合法性、真实性无异议；对证据5、8的真实性无异议；对证据11-12的关联性有异议。原告对被告提供证据的真实性及证明目的均不认可。本院对上述证据认证如下：对原、被告提供证据的真实性予以认定，证明目的涉及本案争议焦点，待后文予以阐述。经审理查明，原告户籍在如皋市××××号。2005年8月31日，原告领取了土地承包经营权证，承包土地为4.8亩，承包经营期至2027年8月31日。2006年，原告认为其应享有的4.8亩承包土地仍有1.08亩未实际交付，遂诉至如皋市人民法院，如皋市人民法院于2006年5月10日作出（2006）皋民二初字第0128号民事判决书，已生效。该判决认为，原告所诉1.08亩承包土地中，其住宅地中有0.04亩多余面积应认定为承包地的面积；在村民杨汉池、李荣堂中间地块0.52亩已经丈量交付，在2003年度原告已经将该宗地块中部分地与李荣堂进行置换；江平路北的横分地块中的0.52亩承包地原告确实没有能实际耕种；遂判决：如皋市石庄镇凤龙村村民委员会补充丈量交付0.52亩承包地于李荣华。因如皋市石庄镇凤龙村村民委员会未自觉依据上述判决书的要求履行义务，李荣华向如皋市人民法院申请执行，如皋市人民法院于2008年6月17日作出（2008）皋执字第1303号裁定书，认为0.52亩土地已实际交付，被执行人已履行了判决书确定的义务；遂裁定：本案终结执行。2015年2月，原告之子李光军因对分田账册登记面积与其实际承包面积不符一事信访。2015年3月13日，被告作出石信复字[2015]09号《不予受理告知书》，主要内容为：你所反映分田账册登记面积与其实际承包面积不符一事，2006年5月10日如皋市人民法院已经作出判决。你反映养殖场侵占你户土地一事，李荣华与你村于2010年6月28日签订了租地协议，相关租地费用按约定支付到位，如对协议有异议，应通过人民法院诉讼解决。根据国务院《信访条例》第二十一条第一款规定，该信访事项不予受理。2015年6月12日，中共如皋市委办公室发布了皋办［2015］54号《市委办公室、市政府办公室关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》，在全市范围内开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。被告所在辖区自2015年6月开始开展确权工作，因原告与其所在村委会未签订土地承包合同，原告的承包地一直未能确权。原告也曾多次就其承包地确权事宜向被告进行反映，一直未能得到解决，遂向本院提起诉讼，请求被告对原告二轮土地承包的4.8亩土地进行确权，并对实际使用而未曾登记的1亩宅基地一并进行确权登记。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是被告是否存在不履行法定职责之情形。第一，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第十二条规定,实行家庭承包的,由发包方与承包方签订土地承包合同,在土地承包合同生效后,由发包方将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料初审后,及时登记造册,由乡(镇)人民政府向县级人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的申请,并最终由县级人民政府颁发农村土地承包经营权证。由此可见,乡(镇)人民政府农村经营管理部门在农村土地承包经营权证的颁发过程中承担的是初步审核职能,其行使该项职能的前提是发包方与承包方已经签订承包合同,且发包方已将相关发包、承包材料向其报送。本案中,原告未能提交其与发包方签订的承包合同,发包方亦未向被告报送相关土地发包材料,原告直接要求被告履行审核确权职能缺乏事实依据和法律依据。第二，原告多次要求被告履行对其承包地进行确权的职责，并未依法申请被告对其宅基地进行确权，现原告提起本案之诉要求对其实际使用而未曾登记的1亩宅基地一并进行确权登记，明显缺乏事实依据。综上，被告并不存在不履行法定职责之情形。需要说明的是,本案中,虽然被告不具有原告诉请的确认承包经营权的法定职责，但被告作为地方一级人民政府,应当从便于原告生产、生活的角度,对原告要求取得承包经营权证的诉求积极协调,力争妥善解决好原告的土地承包确权问题。综上，原告的主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李荣华的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告李荣华负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  王彩霞人民陪审员  唐海兵人民陪审员  姜胜前二〇一九年五月十一日书 记 员  郁佳依附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。