广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行终51号上诉人（原审原告）化州市******双盘经济合作社。住所地：广东省化州市***********。法定代表人曾自由，社长。委托代理人庾嘉威，广东众达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）化州市播扬镇人民政府。住所地：广东省茂名市化州市播扬镇播扬圩。法定代表人王宝丹，镇长。原审第三人陈瑞娟，女，汉族，1950年8月26日出生，住化州市播扬镇教育办宿舍1号。原审第三人何辉龙，男，汉族，1979年7月13日出生，住化州市播扬镇教育办宿舍1号。上诉人化州市******双盘经济合作社（以下简称“双盘合作社”）因诉被上诉人化州市播扬镇人民政府（以下简称“播扬镇政府”）土地行政许可纠纷一案，不服茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初246号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，本案的涉案土地位于化州市播扬圩南区，土地面积为262.45m2，四至为：东至司法所屋0.60m，南至水沟边，西至街道，北至公路边。2011年9月23日，被告播扬镇政府向何奕佳颁发涉案土地的化建字(2011)第4号《广东省化州市村庄和集镇规划建设许可证》。原告化州市******双盘经济合作社认为被告播扬镇政府向何奕佳颁发化建字(2011)第4号《广东省化州市村庄和集镇规划建设许可证》的行为侵害了原告的合法权益，发证行为程序违法，缺乏事实和法律依据，应予以撤销，遂于2018年8月15日诉至原审法院。另查明，第三人陈瑞娟与何奕佳是夫妻关系，第三人何辉龙与何奕佳是父子关系，何奕佳已于2014年病故。原告双盘合作社提供的化州市人民法院作出的(2017)粤0982民初2014号《民事判决书》及茂名市中级人民法院作出的(2018)粤09民终678号《民事判决书》，证实原告双盘合作社最迟于2017年11月20日已经知道被告播扬镇政府向何奕佳颁发了涉案土地的化建字(2011)第4号《广东省化州市*庄和集镇规划建设许可证》。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”本案中，被告播扬镇政府作出的化建字(2011)第4号《广东省化州市村庄和集镇规划建设许可证》只是对建设行为的规划许可，没有导致涉案土地的物权发生变动。因此，原告双盘合作社对被告播扬镇政府作出的化建字(2011)第4号《广东省化州市*庄和集镇规划建设许可证》提起的诉讼，非属因不动产提起的诉讼，而属其他行政案件，应适用五年的最长起诉期限。而本案被诉的化建字(2011)第4号《广东省化州市村庄和集镇规划建设许可证》颁发日期为2011年9月23日，根据上述法律规定，原告双盘合作社不服该颁证行为应自该颁证行为作出之日起五年内提起行政诉讼，其于2018年8月15日对该颁证行为提起本案诉讼，已经超过法定的五年最长起诉期限；且根据原告双盘合作社提供的化州市人民法院作出的(2017)粤0982民初2014号《民事判决书》及茂名市中级人民法院作出的(2018)粤09民终678号《民事判决书》，可以证实原告双盘合作社最迟于2017年11月20日已经知道上述发证行为，原告双盘合作社的起诉即使未超过五年最长起诉期限也已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月起诉期限。因此，原告双盘合作社的起诉不符合行政诉讼的法定受理条件，依法应裁定驳回起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(二)项和第三款的规定，裁定驳回原告双盘合作社的起诉。本案免收案件受理费。原告双盘合作社预交的50元案件受理费，在本裁定生效后退回给原告双盘合作社。上诉人双盘合作社不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、一审裁定错误理解了《行政诉讼法》及《行政诉讼法司法解释》的相关规定，认为本案超过法律规定的起诉期限，驳回上诉人的起诉错误。第一，因被上诉人作出的许可证，导致人民法院错误认定第三人拥有争议土地的使用权，即通过诉讼的形式使违法的用地变为合法的用地，导致其直接取得了争议土地的使用权，客观上造成了争议土地的权属被确认给了第三人，造成了不动产权属的变动，故本案属于因不动产提起的行政诉讼，依法应适用20年的最长起诉期限。第二、在适用最长20年的诉讼期限的基础上，本案更适用一年的起诉期限。根据《行政诉讼法司法解释》第六十四条的规定，因行政机关从未告知上诉人起诉期限，故原告拥有一年的起诉期限，自另案一审作出之日2017年11月20日起算，至2018年8月15日上诉人向法院提起行政诉讼，上诉人未超过一年的起诉期限。故本案未过起诉期限，人民法院应当受理并对相应的程序和实体问题进行审理。二、根据被上诉人在一审审理过程中应人民法院调查取证查明的情况，对于案涉许可证，被上诉人是明确知道自己缺乏事实和法律依据的前提下依然违法为第三人办理的，对该许可证应当予以撤销。三、被上诉人一再强调另案民事诉讼的生效判决认定的事实能够作为本案的事实基础，实质上是一个错误的循环。且《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定是“可以作为定案依据”，不是必须作为定案依据，若人民法院对于明显违反法定程序和事实作出的行政行为仍予以认定，则明显违背以事实为依据以法律为准绳的法律原则。四、一审法院严重违反法定程序，在未依法开庭审理并充分给予双方辩论、质证和发表意见的前提下，径自作出裁定，极大地损害了上诉人的诉讼权利。综上所述，上诉人认为案涉许可证作出的许可既违反法律法规的规定，又与事实不符，应当予以撤销。诉讼请求：一、撤销(2018)粤0902行初246号行政裁定书，并依法改判撤销被上诉人播扬镇政府作出的化建字(2011)第4号《广东省化州市村庄和集镇规划建设许可证》；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。经审查，原审裁定查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是上诉人双盘合作社提起的本案诉讼是否属于因不动产提起诉讼的案件，是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”本案中，被上诉人播扬镇政府于2011年9月23日向原审第三人何辉龙的父亲何奕佳颁发化建字（2011）第4号《广东省化州市村庄和集镇规划建设许可证》的行政行为，是对涉案土地上的建设工程符合规划和建设要求而作出准予建设的行政许可行为，该行政许可行为并未直接设定不动产物权，也未导致不动产物权的变动。因此，上诉人双盘合作社因不服被上诉人播扬镇政府向何奕佳颁发化建字（2011）第4号《广东省化州市村庄和集镇规划建设许可证》的行政行为而提起的诉讼，不属于因不动产提起诉讼的案件，而属于其他案件。又由于本案被诉行政行为的作出之日为2011年9月23日，而上诉人双盘合作社于2018年8月15日才向原审法院提起本案诉讼，距被诉行政行为作出之日起已经超过五年，故上诉人的起诉已超过法定起诉期限，且无行政诉讼法第四十八条规定的情形，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”的规定，依法应当裁定驳回双盘合作社的起诉。此外，该法第六十九条第三款还规定了“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”，故原审法院认定双盘合作社的起诉超过法定起诉期限且无正当理由，并据此未开庭审理，迳行裁定驳回其起诉的做法并无不妥。综上所述，原审裁定驳回双盘合作社的起诉正确，本院应予维持。上诉人双盘合作社的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，理由不成立，本院应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 封桢莉审 判 员 张国平审 判 员 黄志平二〇一九年五月二十七日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇