江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2013）宁行初字第24号原告江苏大方广告有限公司，住所地在江苏省靖江市解放南路2号305室。法定代表人方骥宏，江苏大方广告有限公司总经理。委托代理人刘毅。委托代理人朱玉怀。被告江苏省交通运输厅，住所地在江苏省南京市升州路16号。法定代表人游庆仲，江苏省交通运输厅厅长。委托代理人刘惠明，江苏钟山明镜律师事务所律师。委托代理人张铮，江苏钟山明镜律师事务所律师。原告江苏大方广告有限公司（以下简称大方广告公司）不服被告江苏省交通运输厅（以下简称省交通厅）行政强制拆除行为，向本院提起行政诉讼。本院于2013年3月4日受理后，于同年3月5日向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年4月18日组织了庭前证据交换，并于同日公开开庭进行了审理。原告大方广告公司的委托代理人刘毅、朱玉怀，被告省交通厅的委托代理人刘惠明到庭参加诉讼。本案曾经江苏省高级人民法院批准，延长审理期限三个月。因本案须以其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结，本院于2013年8月27日裁定中止本案诉讼。中止事由消除后，本院于2014年3月11日依法恢复诉讼。本案现已审理终结。2011年4月7日，被告作出苏盐锡三强制字（2011）00002号《责令限期拆除通知书》（以下简称《拆除通知书》），责令G2高速往上海方向1053K＋330M处（隔离栅外2.9米）的广告业主于2011年4月15日24时前自行拆除广告牌，逾期不拆除的，将依法拆除，有关拆除费用由业主承担。后《拆除通知书》所针对的广告牌被强制拆除。被告省交通厅向本院提交的证据有：1、勘验（检查）笔录，用以证明原告设置在G2高速公路往上海方向1053K＋330M处的双面体高炮广告牌的立柱至高速公路隔离栅的距离为2.9米，在30米的建筑控制区内；2、《拆除通知书》，用以证明被告认定原告在建筑控制区设置广告牌的行为违法，要求原告限期（2011年4月15日前）自行拆除，并告知原告有陈述或申辩的权利；3、省政府办公厅转发省交通厅等部门关于加强高速公路沿线广告设施整治工作的实施意见的通知（苏政办发（2011）2号），用以证明高速公路沿线广告设施整治工作已经省政府同意，有关部门对整治工作有分工配合；4、关于印发《江苏省高速公路沿线广告设施整治意见》的通知，用以证明高速公路沿线广告设施整治工作有明确的要求，有关部门对整治工作有分工配合；5、江苏省高级人民法院（2012）苏行诉终字第001号行政裁定书，用以证明没有证据证明本案所涉的拆除广告牌的行为是被告所实施的。被告省交通厅向本院提交的法律依据有：1、《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）第五十六条、第八十一条；2、《江苏省高速公路条例》（以下简称《省高速公路条例》）第四条、第十九条、第二十一条。原告大方广告公司诉称，2006年以来原告不断举报与被告有利害关系的违法广告牌，而被告在接到原告的举报后一直置之不理。2011年被告利用全省整治广告牌之机，恶意打击报复原告，2011年4月29日被告在没有对原告作出任何处罚决定的情形下，强拆原告位于G2高速公路往上海方向1053K＋330M处右侧的（靖江市建安村的双版面7米X21米高立柱）广告牌，强拆过程中原告要求被告及靖江市人民政府和靖江市公安局的在场人员出示拆除广告牌的合法手续和法律依据，其拒不出示，广告牌拆除后原告才得知被告于2011年4月在原告广告牌上张贴了《拆除通知书》。被告的上述行为给原告造成损害。被告的行为均具有《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款所列的各种违法情形。原告于2011年7月27日向泰州市中级人民法院起诉，后上诉于江苏省高级人民法院，根据江苏省高级人民法院（2012）苏行诉终字第001号行政裁定书的精神，请求法院：1、依法确认被告拆除原告所有的广告牌的具体行政行为违法；2、诉讼费用由被告承担。原告大方广告公司向本院提交的证据有：1、2006年11月3日《合作开发广靖锡澄高速公路沿线广告牌的协议书》一份，用以证明该广告牌系原告所有，广告牌的财产所有权为原告所有；2、广告牌租赁合同一份，用以证明该广告牌的财产所有权为原告所有及该广告牌已经实际发挥使用效益；3、广告牌制作合同（工程定做合同书）一份，用以证明该广告财产所有权为原告所有及该广告牌制作成本45万元；4、被告作出的2011年4月7日《拆除通知书》一份，用以证明被告没有遵守程序法的有关规定，而且没有足够的证据来证明原告所有的上述广告牌是违法的；根据交通运输部关于规范交通运输主管部门有关行政处罚和行政处理行为的规定，被告既不遵守该规定，且又不执行行政强制法；该通知书不能作为行政处理决定的依据，所以被告的行为显然违法；5、视听资料（SONY数码摄录一体机拍摄，型号DCR-SR47E）一份，用以证明被告在没有行政处理决定的情况下实施强制拆除行为，是违法的；6、江苏省高级人民法院（2012）苏行诉终字第001号行政裁定书一份，用以证明因被告的行为屡屡违法，原告几次起诉都受阻。被告省交通厅答辩称，一、省交通厅并非本案适格的被告。本案的相关证据表明：本案所涉的强制拆除行为并非是被告所实施的。省高院及泰州市中院的裁定中均确认：没有证据证明本案所涉的拆除广告牌的行为是被告、靖江市人民政府、靖江市公安局所实施的。被告虽然于2011年4月7日作出了《拆除通知书》，但是该通知是确定原告有强制拆除义务的行政决定，是行政强制拆除行为的基础行为，而非行政强制拆除行为本身。本案适格的被告应是具体实施了强制拆除的单位，被告并非具体实施强制行为，也未委托其他单位实施强制拆除行为，不是本案的适格被告。二、原告的违法事实清楚、证据确凿。原告原设置在G2高速公路往上海方向1053K＋330M处的双立面高立柱广告牌至高速公路隔离栅的距离为2.9米，在《省高速公路条例》第十九条规定的30米建筑控制区之内，直接违反了《公路法》第五十六条“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准”和《省高速公路条例》第二十一条“除高速公路收费站区和服务区外，禁止在高速公路、公路用地、建筑控制区范围内设置广告设施，已设置的广告设施，设置者应当在本条例施行之日起二年内予以拆除”的规定，是违法构筑物。这一违法事实由被告依法制作的勘验笔录等证实。三、原告的违法构筑物应被拆除。《公路法》第八十一条规定，“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。”被告正是根据该规定，首先依法制作了《勘验（检查）笔录》，固定了违法事实，并于2011年4月7日作出了《拆除通知书》，要求原告在2011年4月15日24时前自行拆除，逾期不拆除的将依法强制拆除；并告知原告可在三日内提出陈述或申辩。被告的取证、通知等行为系在法定职责范围内，严格根据《公路法》的规定作出，法律依据充分，应是合法有效的。综上，被告并非本案的适格主体，请求裁定驳回原告的起诉。经庭审质证，被告对原告证据1、2、3、5的真实性、合法性、关联性均有异议，认为三份协议书均没有注明广告牌的具体位置，无法确认是否为涉案的广告牌，也不能确认广告牌是否领取了广告登记证，不符合土地法、广告法等规定，广告牌的定作方是个人，没有资质，都是不合法的；证据5为视频资料，图像上有两位穿“路政”字样制服的人员，不是被告高速公路支队的人员，制服不一样。对证据4、6的真实性、合法性、关联性均予认可，但对原告的证明目的不予认可。原告对被告证据1的真实性、合法性、关联性均不认可，认为该证据系孤证，无法看出该现场勘验（检查）记录是真实的，且是用印刷体打印，不可能在现场制作；对证据2的真实性予以认可，但对合法性、关联性不予认可，因其不是行政强制决定；对证据3、4认为不能作为本案证据，也不能作为法律依据和政府规章适用；对证据5的真实性、合法性、关联性均认可，认为该裁定确认了《拆除通知书》系被告作出，原告的广告牌是由被告拆除的。本案审理中，为查明案件事实，本院要求被告补充提交了被告路政制服和地方路政制服的比对照片。经质证，被告认为两种制服的颜色、肩章、领花均不同；原告认为从照片看，两种制服根本没有区别，且执法时服装穿着很乱，都是被告的下属单位，既有靖江地方交通局工作人员，也有路政支队工作人员，被告不穿制服到现场，说明被告有主观恶意。本院经审查认为，被告对原告证据1、2、3的真实性、合法性、关联性均有异议，但以上证据系原告证明涉案的广告牌为其制作，与本案的待证事实具有关联性，本院予以采信；被告对原告的证据4、6的真实性、合法性、关联性均予认可，本院依法予以确认；原告的证据5，与本案待证事实有关联，且真实、来源合法，本院予以采信。原告对被告证据1、2、3、4有异议，但因该证据与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，本院予以采信；原告对被告的证据5无异议，本院依法予以确认；对于制服对比照片，因难以确证被告的路政工作人员是否到场，故本院不予采信。本院经审理查明，原告于2006年11月3日与靖江市靖城镇建安社区十三组签订《关于合作开发广靖锡澄高速公路沿线广告牌的协议书》，2006年底原告在江苏省靖江市靖城镇建安社区十三组设立双面体高立柱广告牌一块。2011年1月13日，江苏省人民政府办公厅作出苏政办发（2011）2号通知，决定自2011年1月15日至5月31日在全省开展高速公路沿线广告设施清理整治，并提出具体意见。2011年3月23日，江苏省高速公路沿线广告设施整治工作协调小组作出苏高广整（2011）1号通知，就整治标准、整治措施、责任分工等做了具体安排。2011年4月6日，被告委托江苏省盐锡高速公路路政支队第三大队的工作人员对上述广告牌进行现场勘验并制作笔录，勘验（检查）情况及结果载明：在G2高速往上海方向1053K＋330M处建筑控制区内发现构筑物情况为：1、该构筑物为双面体高立柱广告设施；2、该广告设施立柱距离高速公路隔离栅2.9米。被告于同年4月7日作出盖有江苏省交通运输厅行政处罚（处理）专用章的《拆除通知书》，责令在G2高速往上海方向1053K＋330M处（隔离栅外2.9米）的广告业主于2011年4月15日24时前自行拆除，逾期不拆除的，被告将依法拆除，有关拆除费用由业主承担，并交待了进行陈述或申辩的权利。因未能与业主联系上，遂在广告牌上张贴《拆除通知书》予以送达。限期拆除期限届满后，原告未自行拆除广告牌。2011年4月29日，涉案广告牌被实施强制拆除，原告的法定代表人方骥宏及员工等获悉后在拆除过程中赶到现场，但无法确定拆除主体，遂于2011年7月27日以靖江市人民政府、江苏省交通运输厅、靖江市公安局为共同被告，向泰州市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认强制拆除行为违法，该院于2011年11月17日作出（2011）泰中行诉初字第0011号行政裁定书，裁定不予受理。原告不服该裁定，向江苏省高级人民法院提起上诉，江苏省高级人民法院于2012年1月11日作出（2012）苏行诉终字第001号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。后原告以省交通厅为被告，向本院提起行政诉讼，请求确认被告拆除原告所有的广告牌的具体行政行为违法。庭审中，双方当事人围绕案件的争议焦点，即原告原设置在G2高速公路往上海方向1053K＋330M处的广告牌是否系被告拆除、强制拆除行为是否合法，进行了辩论。原告认为，被告提供的勘验（检查）笔录是委托路政部门作出的，被告以此笔录为孤证作出《拆除通知书》，该通知书是违法的，因该通知书引起广告牌被强拆，除了交通部门外，其他部门没有权力发出此通知，也没有义务强拆，广告牌至今不复存在，就是被告的行为所致。被告的《拆除通知书》没有任何证据和依据支持。被告庭审中称与原告未联系上也是不可能的，因为原告的办公地点就在市区，被告故意不让原告进行陈述和申辩，程序也违法。广告牌的所有权是原告的，没有第三人主张权利，被告违法拆除原告的广告牌已构成对原告广告牌所有权的侵害。被告认为，江苏省高级人民法院的行政裁定书已明确没有证据证明系被告强拆原告的广告牌，被告并没有实施拆除原告广告牌的行为，故不是适格被告。从视频资料看，确实有穿路政制服的人员，但无法确定是被告的路政工作人员，不能据此认定是被告实施的强制拆除行为。从此次高速公路整治的两个通知看，在省政府的统一部署下，相关部门以及各地政府是有分工的，具体的拆除行为不需要被告亲自实施，因此被告不是本案的适格被告。涉案的广告牌设置在集体土地上，且未办理任何手续，是违法构筑物，是应当被拆除的，虽然不知道是谁拆除的，但是拆除广告牌的行为消除了原告的违法状态，恢复了正常的社会管理秩序，没有损害原告的合法权益。本院认为，《公路法》第八十一条规定，“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担”。《公路法》第五十六条第一款规定，“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准”；该条第二款规定，“前款规定的建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定”；《省高速公路条例》第十九条第一款规定，“高速公路隔离栅外缘起三十米，互通立交、特大型桥梁隔离栅外缘起五十米范围为高速公路建筑控制区”；第二十一条第一款规定，“除高速公路收费站区和服务区外，禁止在高速公路、公路用地、建筑控制区范围内设置广告设施，已设置的广告设施，设置者应当在本条例施行之日起二年内予以拆除”；第五十四条规定，违反本条例第二十一条第一款规定，设置广告设施的，由省交通部门责令限期拆除。以上法律、法规授权省交通厅在辖区内对高速公路控制区范围内的广告设施具有责令限期拆除和强制拆除的法定职权。《公路法》于1998年1月1日起施行，《省高速公路条例》于2003年3月1日起施行，原告作为江苏省内的广告公司，应当知道江苏省高速公路三十米控制区内，禁止修建建筑物和地面构筑物。原告的涉案广告牌距离高速公路隔离栅2.9米，在《省高速公路条例》第十九条规定的三十米建筑控制区内，属违法构筑物，按规定一律应当拆除。被告省交通厅委托江苏省盐锡高速公路路政支队第三大队的工作人员对涉案广告牌进行勘验后，作出《拆除通知书》，被告在未与广告业主联系上且未穷尽其他更为合理的送达方式的情况下，采取在广告牌上张贴的方式进行送达，程序上存在瑕疵，但未对原告的合法权益造成侵害，不影响《拆除通知书》和强制拆除行为的合法性。现原告提供的证据虽不能确证系被告实施了强制拆除行为，但结合被告作出《拆除通知书》的事实，本院推定强制拆除系被告所为。由于在《拆除通知书》规定的限期拆除期限届满后，原告未自行拆除涉案的广告牌，原告的行为违反了《公路法》第五十六条、《省高速公路条例》第二十一条第一款的规定。根据《公路法》第八十一条规定，在原告逾期不拆除违法构筑物的情况下，被告实施强制拆除，并无不当。综上，被告认为其不是适格被告，请求裁定驳回原告起诉的主张，本院不予支持；原告主张被告拆除其广告牌的具体行政行为违法的诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。据此，依照《公路法》第五十六条、第八十一条，《省高速公路条例》第十九条、第二十一条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告大方广告公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告大方广告公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  赵雪雁审 判 员  吴春辉人民陪审员  吕旦华二〇一四年三月十九日书 记 员  佘 莉