西安铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2018）陕7102行初2555号 原告邓可海，男，1962年11月2日出生，汉族，住陕西省山阳县。委托代理人申浩琳，陕西明萌律师事务所律师。委托代理人毛群，陕西明萌律师事务所实习律师。被告西安市规划局高新分局，住所地西安市。负责人杨东，局长。委托代理人杨阳，西安市规划局高新分局工作人员。委托代理人段振东，陕西洪振律师事务所律师。被告西安市人民政府，住所地西安市。负责人李明远，代市长。委托代理人吕斌，西安市人民政府工作人员。原告邓可海诉被告西安市规划局高新分局（以下称规划高新分局）规划其他行政行为及被告西安市人民政府（以下称市政府）规划行政复议一案，本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。原告邓可海诉称，2018年6月14日至20日，西安市城市管理综合行政执法局高新分局（以下称城管执法局高新分局）向原告下发了《责令停止行政违法行为通知书》、《行政处罚预先告知书》、《行政处罚预先决定书》、《催告通知书》、《行政强制拆除公告》、《行政强制拆除决定书》共六份文书。城管执法局高新分局在未给予原告陈述和申辩期限的情况下，于2018年6月23日凌晨4点左右组织相关人员对原告及其他被强拆人员的房屋直接进行了强制拆除。2018年6月29日，原告依法向被告市政府申请行政复议，请求被告市政府确认城管执法局高新分局的强制拆除行为违法，并赔偿原告因拆除行为造成的损失。7月31日，原告收到被告市政府行政复议处转交的城管执法局高新分局的《行政复议答复书》和证据材料。答复书中，城管执法局高新分局自认，认定违法建设并非其职责，其作出的《行政处罚决定书》并实施强制拆除措施，是依据被告规划高新分局移交的《关于新丰村32户违法建设认定函》（以下称《认定函》）作出的，并于6月13日制作了《行政违法案件受理登记表》（西城管执受字高新违建﹝2018﹞第002号），并于6月13日至20日内向原告下发了《责令停止行政违法行为通知》等六份文书。原告是通过该证据材料才第一次看到该《认定函》，才知晓是被告规划高新分局将自己建造的房屋认定为违法建筑，并建议城管执法局高新分局予以拆除。2018年8月31日，原告向被告市政府提交了复议申请，请求确认被告规划高新分局作出的《认定函》违法并予以撤销、赔偿损失。2018年11月9日，原告收到被告市政府的《行政复议决定书》，维持了规划高新分局的《认定函》。原告认为，被告规划高新分局和被告市政府存在事实认定错误和法律适用错误的行政违法行为，理由如下：一、规划高新分局向城管执法局高新分局移交的《认定函》属于具体行政行为，属于行政复议和行政诉讼的范围。该函件是被告规划高新分局在其行政管理活动中行使的职权，XX村XX户村民就其建设是否违法作出的有关其权利义务的单方行为。该函件在主观上有被告规划局高新分局的意思表示，客观上产生了法律效果，该函件所针对的对象主体特定，不能反复适用，对行政机关内部以外的公民权益产生了影响，该函件属于被告规划高新分局对原告进行行政处罚的具体行政行为，属于行政复议和行政诉讼的受案范围。二、被告规划高新分局认定原告的房屋属于违法建设，系事实认定错误的行政违法行为。原告所建造的房屋系1992年由西安市雁塔区，鱼化乡立项规划，于1994年应新丰村党支部，村委会的发展要求参与建设的新丰村商业街房屋。至今该类房屋已经使用并存续二十四年之久，期间从未收到任何政府部门下发的关于违法建筑认定和期限拆除的处罚决定，此类房屋属于历史遗留问题，理应从合理行政，诚实信用的行政原则妥善处理。被告规划高新分局以建造房屋未办理建设工程规划许可证为由，认定原告的房屋系违法建设，显属错误。三、被告规划高新分局认定原告建筑属于违法建设，系适用法律错误的行政违法行为。被告规划高新分局依据《中华人民共和国XX乡规划法》和《西安市XX乡规划条例》的相关规定，认定原告建造的房屋系违法建设，违反了《中华人民共和国立法法》第九十三条规定的法不溯及既往的原则。被告规划高新分局认定原告被强拆的房屋属于违法建设，是依据2008年1月1日实施的《中华人民共和国XX乡规划法》和2011年1月1日实施的《西安市XX乡规划条例》，但原告房屋建造时，上述的两部法律、法规还未颁布，新丰村并未纳入西安市城市规划的范围。现被告依据现行法律认定原告的房屋系违法建设，违反了法不溯及既往的原则及《立法法》的规定，属于适用法律错误。同时，被告规划高新分局在复议决定书中提到的《城市房屋拆迁工作规程》与法律相冲突，应以法律的规定为准。四、被告认定原告房屋属于违法建设，系程序违法的行政违法行为。认定违法建筑，建议城管执法局高新分局拆除的决定，依法应当由被告规划高新分局依照《行政处罚法》的相关规定向原告作出，被告规划高新分局直接向城管执法局高新分局下发内部文件，认定涉案建筑物属于违法建筑并要求拆除的行为属于严重的程序违法。此外，被告未按照法律所规定的作出行政处罚决定的一般程序，对原告作出行政处罚决定，属于严重违反程序的行政违法行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条 、第三十二条之规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；当事人有权进行陈述和申辩……本案中，被告规划高新分局未按照《行政处罚法》的相关规定，告知原告依法享有的权利，更未告知原告有要求听证和救济的途径，属于严重违反法定程序的行政违法行为。五、被告市政府复议程序违法。被告市政府在复议程序中，未依法向原告送达复议答复书和证据，且未在法定期限内向原告作出复议决定。综上，原告为了维护自身合法权益，起诉至法院，请求依法判令：1.撤销被告西安市人民政府作出的市政复决字[2018]487号《行政复议决定书》；2.撤销被告西安市规划局高新分局出具的《西安市规划局高新分局关于新丰村32户违法建设认定的函》（西高规函（2018）41号）；3.本案诉讼费由被告承担。被告规划高新分局辩称，被告向城管执法局高新分局发出的《认定函》不属于行政诉讼的受案范围，请求法院驳回原告的起诉。2018年6月12日，被告向城管执法局高新分局发出《认定函》，函称：“我局接上级交办，在位于鱼斗路以北，沣惠渠以西，周宋小学以东，32户违法建设项目，砖混结构，总建设面积32623.76平方米，存在以下违法事实：未取得建设工程规划许可证进行建设，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条及《西安市XX乡规划条例》第四十条之规定，属于违法建设。现将该项目函告贵局，请依法查处。处理建议如下：该项目属于无法采取改正措施消除影响的，请贵局予以拆除。”依据2012年4月16日，中共中央办公厅，国务院办公厅以中办发[2012]14号印发《党政机关公文处理工作条例》第八条(十四)的规定，函适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。因此，规划高新分局的《认定函》是其与城管执法局高新分局之间的内部公文往来，其属于不产生外部法律效力的行为，而依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合属于人民法院行政诉讼受案范围的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。被告市政府辩称，被告作出的市政复决字[2018]487号《行政复议决定书》（以下称《决定书》）程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。原告邓可海对被告规划高新分局作出的《认定函》不服，于2018年8月31日向被告提出了行政复议申请。被告市政府收到申请后向规划高新分局送达了《行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》。规划高新分局向被告市政府提交了《答复书》及相关证据材料。经被告市政府依法审查，认为规划高新分局作出的《认定函》认定事实清楚，程序合法，适用依据正确，应予维持。遂于2018年10月31日作出市政复决字[2018]487号《行政复议决定书》，维持了被告规划高新分局作出的《认定函》，并邮寄送达给原告。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，原告并非新丰村村民，其在XX村XX街”范围内建造了涉案的建筑物。2018年6月16日，城管执法局高新分局向原告作出《行政处罚决定书》（西城管执罚字高新违建［2018］第015号）。在《行政处罚决定书》下发后，原告并未自行拆除涉案的建筑物。2018年6月29日，原告依法向被告市政府申请行政复议，请求被告市政府确认城管执法局高新分局的强制拆除行为违法，并赔偿原告因拆除行为造成的损失。同年7月31日，原告收到市政府向原告转交的城管执法局高新分局的《行政复议答复书》和相关的证据材料。上述《行政复议答复书》中，城管执法局高新分局答复称认定违法建设并非其法定职责，其是依据被告向其移交的《认定函》，作出的《行政处罚决定书》，进而实施了拆除行为。原告获知涉案《认定函》后，认为该《认定函》将原告的涉案建筑物认定为违法建筑，侵犯了原告的合法权益，于2018年8月31日向被告市政府提交了复议申请，请求确认被告规划高新分局作出的《认定函》违法并予以撤销，赔偿原告因涉案建筑物被拆除所造成的损失。被告市政府收到原告的《行政复议申请书》后，通过书面审查，于2018年10月31日作出《行政复议决定书》，维持了规划高新分局作出的《认定函》，并依法向原告进行了送达。原告收到被告市政府的《行政复议决定书》后，认为被告规划高新分局作出的《认定函》和被告市政府作出的《行政复议决定书》均侵害了其合法权益，诉至本院。另查明，涉案的《认定函》是城管执法局高新分局在行政执法过程中，为了核实涉案建筑物是否取得规划建设许可，向被告规划高新分局去函，被告规划高新分局收到城管执法局高新分局的来函后，在核查了相关档案资料和事实后，向城管执法局高新分局作出的回函，该《认定函》被告规划高新分局并未向原告送达。本院认为，本案的争议焦点是涉案的《认定函》是否对原告的权利义务产生了实际影响。《西安市人民政府办公厅关于印发西安市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（市政办发[2015]79号）中关于城市规划区内违法建筑查处工作职责分工的规定如下：“城管执法部门负责城市规划区内违法建筑日常巡查、监管，以及具体行政执法工作。规划部门负责城市规划区内违法建筑认定并提出处理意见，参与违法建筑查处行政执法工作。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。” 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，城管执法局高新分局向被告规划高新分局发函，XX村XX街”范围内32户违法建筑的规划审批情况进行认定，系向被告规划高新分局了解涉案建筑物在建设时是否履行了规划审批手续和涉案建筑物是否影响城市规划情况。涉案《认定函》，只是被告规划高新分局辅助城管执法局高新分局作出的相关事实的认定意见，该认定意见仅是西安市城市管理综合行政执法局作出行政处罚的一个过程性程序，即事实调查程序，对原告的权利义务并未产生实质性影响。另涉案《认定函》，其性质上是被告规划高新分局与城管执法局高新分局工作配合中的内部往来文件，并不是被告规划高新分局针对原告实施的具体行政行为，被告不需要履行包括送达在内的具体行政行为实施中的程序性要求，故涉案《认定函》属于内部行政行为，且未向原告进行送达，并未对外发生法律效力，亦未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。被告市政府作出的市政复决字〔2018〕487号《行政复议决定书》，维持了被告西安市规划局高新分局2018年6月12日作出的西高规函（2018）41号《关于新丰村32户违法建设认定的函》，其同样也未对原告的合法权益产生实际影响。综上，原告的起诉不符合行政诉讼的受案范围，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告邓可海的起诉。案件受理费50元，退还原告邓可海。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长  王  静审  判  员  易京京审  判  员  江  海 二〇一九年五月二十九日 书  记  员  周  阳  1