广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂05行初7号 原告吴伦荷，女，1948年6月5日出生，汉族，住广西北海市海城区。 被告合浦县人民政府，住所地广西合浦县廉州镇公园路81号。 法定代表人李安洪，县长。 委托代理人刘忠诚，合浦县人民政府法制办公室干部。 委托代理人杨静，合浦县人民政府法制办公室干部。 原告吴伦荷因认为被告合浦县人民政府（以下简称合浦县政府）不履行行政复议法定职责一案，于2019年1月18日向本院提起行政诉讼，本院于2019年2月13日立案后，于2019年2月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月10日公开开庭审理了本案。原告吴伦荷，被告合浦县政府的委托代理人刘忠诚、杨静到庭参加诉讼，证人庞某出庭作证。本案现已审理终结。 2019年1月2日，原告吴伦荷向被告合浦县政府提出行政复议申请，请求：1.依法确认吴伦荷对合浦县石康镇人民政府（以下简称石康镇政府）的5.3亩责任田享有使用权，发放该土地承包经营权证书；2.责成石康镇政府立即与吴伦荷签订承包责任田合同，并帮助吴伦荷办理该土地承包经营权证书；3.依法撤销石康镇政府《关于吴伦荷土地承包权调处情况的答复》。被告合浦县政府于2019年1月4日作出合政复不受决字[2019]1号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称“1号《不予受理决定书》”），认为复议申请人吴伦荷于2018年6月向石康镇政府提出申请，请求处理其与合浦县石康镇大崇村委会罗一生产队（以下简称罗一生产队）土地承包经营权纠纷，确认申请人5.3亩责任田使用权，并向其发放土地承包经营权证。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”以及根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，吴伦荷的请求事项不属于行政复议法规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定,合浦县政府对吴伦荷提出的行政复议申请，决定不予受理。 原告吴伦荷诉称,原告于2018年6月份以罗一生产队作为被申请人向石康镇政府提出申请，请求依法确认申请人对被申请人的5.3亩责任田享有使用权，发放该土地承包经营权证书；责成被申请人立即与申请人签订承包责任田合同，并帮助申请人办理该土地承包经营权证书。石康镇政府于2018年7月16日作出《关于吴伦荷土地承包权调处情况的答复》，对申请人申请的5.3亩责任田不予确权。原告对石康镇政府2018年7月作出的答复不服，于2019年1月2日向合浦县政府申请行政复议，合浦县政府以原告的复议申请事项不属于行政复议范围为由，决定不予受理。原告认为，原告属罗一生产队成员，自第一次农村土地承包改革以来共承包责任田有5.3亩。1986年，原告户口迁移成为自理口粮的农转非居民，但从来没有享受过城镇人口待遇和国家粮油补贴。由于精力有限，就把5.3亩承包责任田交给本村村民罗弟佳管理和使用，承包责任田的公购粮一直由原告负责上缴国库。1990年，罗一生产队老队长和新队长在未征得原告同意、未召开全体村民代表大会情况下，私自瓜分原告的5.3亩承包责任田，老队长死后其3.1亩责任田由其两个儿子继承，没有统筹分给本生产队的其他成员。这既不符合村民自治要求，也不符合国家关于承包责任田30年不变的有关政策。原告获知后，一直与之协商并要求其归还，老队长承诺下次承包责任田确权时予与归还。同一生产队的其他成员也搬到城市居住，但他们均能够继续承包该生产队的责任田，唯独原告不能承包，这种做法不但有失公平合理，也对我们家造成损失和伤害。原告在第二轮农村土地承包中没有实际取得该5.3亩土地的承包经营权，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款的规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起的民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。因原告还不是第二轮农村土地承包经营主体。原告向石康镇政府就该土地确权提出了申请，实质上是确认原告的农村集体经济成员资格和第二轮农村土地承包经营主体资格，石康镇政府作出了决定是具体行政行为，原告不服才根据相关法律向被告申请行政复议。被告根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款的规定，认定原告的申请不是行政复议范围，决定不予受理，属适用法律错误，应当撤销，并重新作出处理决定。 综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国农村土地承包法》第十二、十四、十八、二十六、二十七条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款，《中华人民共和国行政复议法》等规定，请求：1.依法确认原告享有5.3亩责任田使用权，发放该土地承包经营权证书给原告；2.责成被告重新作出行政复议决定；3.依法撤销合浦县政府《不予受理行政复议申请决定书》（合政复不受决字[2019]1号）。 原告吴伦荷向本院提交了以下证据：1.户口本复印件，证明原告与其四子女的身份关系；2.证明材料；3.合浦县知书交售证（1985年交售粮油凭证）；4.证明；证据2-4证明原告自1981年第一次农村土地承包改革以来承包责任田5.3亩，并一直按时上交公购粮的事实；5.合浦县石康1989年农业税计算表，证明原告在承包涉案土地以后按时缴纳农业税的事实；6.合浦县石康1990年农业税计算表；7.石康镇大崇村委罗一生产队89-90年农业税计算基数对比表；8.承包地块示意图、示意表；证据6-8证明被告在1990年未通知和征得原告同意的情况下，私自将原告承包的5.3亩责任田分包给本生产队其他人员的事实；9.行政复议申请书；10.合浦县政府1号《不予受理决定书》；证据9-10，证明原告申请过行政复议；11.广西壮族自治区合浦县人民法院（2018）桂0521民初1066号《民事裁定书》；12.广西壮族自治区北海市中级人民法院（2018）桂05民终740号《民事裁定书》；证据11、12证明法院裁定驳回起诉，建议找政府解决；13.证人庞某的证言，证明原告户曾分得5.3亩责任田。 被告合浦县政府辩称，被告作出的1号《不予受理决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正版）第五十ー条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请伸裁，也可以直接向人民法院起诉”以及《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，原告向石康镇政府申请处理的其与罗一生产队土地承包经营权纠纷问题，石康镇政府作出的调处情况答复不属于行政复议法规定的行政复议范围。且石康镇政府并不具备作出实体处理的行政权力，其作出的调处情况答复不对原告的实体权利产生影响。据此，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，对原告提出的行政复议申请，决定不予受理。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告合浦县政府向本院提交了以下证据：1.合浦县政府1号《不予受理决定书》，证明被告作出的行政复议决定书符合事实和法律规定；2.行政复议申请书及材料（内容包括申请书、吴伦荷身份证复印件、合浦县政府信访复笺、石康镇政府关于吴伦荷土地承包确权调处情况的答复），证明原告申请行政复议；3.送达证，证明当事人已收到相关文书。 经庭审质证，原告对被告证据1-3的关联性、真实性无异议，对合法性有异议，认为被告不受理原告的行政复议申请不合法。被告对原告证据1的关联性、合法性、真实性及证明目的无异议；对证据2内容的真实性有异议，认为该份证据所述的5.3亩土地一直由原告承包经营，“一直”是否直到现在表述不清，且1990年重新调整后原告就不再使用了；对证据3的关联性、合法性、真实性无异议，但认为仅能反映1985年交过公粮，之后是否继续缴纳无法反映；对证据4真实性无异议，对关联性、合法性有异议，认为根据《中华人民共和国农村土地承包法》及《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，归还土地承包经营权需要经过村民会议才能决定，该证明不代表村委意见；对证据5的关联性、合法性、真实性无异议；对证据6-8的关联性、合法性、真实性无异议，对证明目的有异议，认为被告没对原告的涉案责任田重新分配；对证据9的关联性、合法性、真实性及证明目的无异议；证据10属被诉行政行为载体，不发表质证意见；对证据11、12关联性、合法性、真实性无异议，对证明目的有异议，认为根据土地法的规定，应向土地仲裁机关申请裁决；对证据13证人证言的证明目的没有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1具备证据的关联性、合法性、真实性，能够证明原告及子女的身份情况，证据效力予以确认；证据2、证据3仅能证明原告曾作为集体经济组织成员承包过涉案集体土地，并于1985年缴纳粮油税，证据效力予以确认；证据4未提交原件、相关人员的身份、签名的真实性无法确认，证据效力不予确认；证据5、证据6能够反映原告曾在1989年缴纳5.3亩土地的农业税，1990年时已不在罗一生产队纳税农户范围内的情况，与石康镇政府答复的内容相印证，具备证据的关联性、合法性、真实性，证据效力予以确认；证据7、证据8未提交原件，与承包地块的关联性无法确认，证据效力不予确认；证据9、证据10具备证据的关联性、合法性、真实性，证据效力予以确认；证据11-13生效的民事判决及证人证言，具备证据的关联性、合法性、真实性，证据效力予以确认。被告提供的证据1-3具备证据的关联性、合法性、真实性，证据效力予以确认。 经审理查明，原告吴伦荷原为罗一生产队成员，在第一轮农村土地承包时，吴伦荷户承包了该生产队5.3亩责任田。1989年8月份前吴伦荷及其子女罗丽燕、罗娟燕、罗美燕、罗远峰自理口粮农转非迁户口到合浦县××××号居住生活。1995年4月20日前，五人户口先后迁移至北海市海城区。1990年罗一生产队将吴伦荷户承包的5.3亩责任田收回调整给其他农户管理使用。2018年5月30日，吴伦荷及四子女与罗一生产队农村土地承包经营权纠纷一案，经合浦县人民法院审理作出（2018）桂0521民初1066号《民事裁定书》，以“第二轮农村土地承包后，吴伦荷户的五人未实际取得被告的原来的5.3亩土地的承包经营权，不具备本案原告的诉讼主体资格及在原、被告未签订农村土地承包合同、原告取得土地承包经营权之前、民事法律关系尚未建立，民事诉权基础不存在。原、被告的争议不属于人民法院受理民事诉讼的范围”为由裁定驳回吴伦荷户五原告的起诉。吴伦荷不服提出上诉，本院于2018年7月23日作出（2018）桂05民终740号《民事裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。2018年6月，吴伦荷及其四子女作为申请人，以罗一生产队为被申请人，向石康镇政府提交《土地使用权确认申请书》，请求依法确认申请人对5.3亩责任田享有使用权，发放该土地承包经营权证书；责成被申请人与申请人签订承包责任田合同，并帮助申请人办理该土地承包经营权证书。同年7月16日，石康镇政府作出《关于吴伦荷土地承包确权调处情况的答复》，以“申请人全户人口已农转非迁入北海市海城区（属设区的市），不再具有罗一生产队集体经济组织成员的资格。罗一生产队于1990年将申请人的责任田收回另行发包，在1999年罗一生产队进行二轮农村土地承包再延长30年不变签订合同时，申请人没有参与罗一生产队的土地承包合同签订，未实际取得5.3亩责任田的延包经营权”为由，不予确权。吴伦荷对该答复不服，于2019年1月2日向被告合浦县政府申请行政复议，合浦县政府于2019年1月4日作出1号《不予受理决定书》，决定不予受理。吴伦荷不服该复议决定，于2019年1月18日向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，合浦县政府作为石康镇政府的上一级人民政府，具有行政复议的职权。根据该法第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”及第八条第二款“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”的规定，行政复议审查的对象是行政机关作出的具体行政行为，当事人若不服行政机关对民事纠纷作出的调解或其他处理，应依法申请仲裁或向人民法院提起诉讼。而根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项的规定，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围。且《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第五十一条亦规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。也就是说，农村土地承包法及相关法律、法规并未赋予行政机关对农村土地承包经营权发生的权属争议进行确权的法定职权。本案中，原告吴伦荷因与罗一生产队农村土地承包经营纠纷向石康镇政府申请调处，石康镇政府作出《关于吴伦荷土地承包确权调处情况的答复》，是基于土地承包经营权发生的纠纷进行调处的答复，并非行使行政确权的行为。故被告作出1号《不予受理决定书》，以原告的复议请求事项不属于行政复议法规定的行政复议范围而决定不予受理，并无不当。原告请求撤销该不予受理决定并判令重新作出行政复议决定，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款的规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。该款规定虽然赋予集体经济组织成员向有关行政主管部门申请解决土地承包经营权纠纷，但必要前提是其须具备集体经济组织成员资格。对于不具备集体经济组织成员资格的当事人不适用该条款的规定。本案中，原告吴伦荷及其子女在上世纪九十年代已农转非并将户口迁至北海市海城区，已不具有罗一生产队农村集体经济组织成员资格，该事实生效的民事裁定已经确认。但生效民事裁定在已确认吴伦荷不再具有农村集体经济组织成员资格的情况下，仍适用上述条款告知吴伦荷向有关行政主管部门申请解决纠纷不当。另，吴伦荷请求依法确认其享有5.3亩责任田使用权及发放土地承包经营权证书，并非人民法院的职权，亦不属于本案行政诉讼的审理范围。经本院释明，原告不同意撤回或变更该诉讼请求，本院依法予以驳回。 综上，被告作出的1号《不予受理决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告申请被告履行行政复议法定职责理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告吴伦荷的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告吴伦荷负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并在递交上诉状之日起至上诉期限届满后7日内预交上诉案件受理费人民币50元（收款单位：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户银行：农行南宁市万象支行）。逾期不交也不提出缓交、减交、免交案件受理费申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  侯应蓉 审 判 员  曾志科 二〇一九年五月十五日 法官助理  黄良贯 书 记 员  许 彬 附：本判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》 第一条下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理： （一）承包合同纠纷； （二）承包经营权侵权纠纷； （三）承包经营权流转纠纷； （四）承包地征收补偿费用分配纠纷； （五）承包经营权继承纠纷。 集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。 集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。