广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终229号上诉人（原审原告）关锦华，男，1969年5月12日出生，汉族，住佛山市禅城区。委托代理人欧卫文，广东万格律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人曾俊福，该局工作人员。委托代理人邓日科，广东法品律师事务所律师。上诉人关锦华因诉被上诉人佛山市自然资源局行政协议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院(2019)粤0606行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。原审裁定查明，关锦华为位于佛山市南海区狮山镇华涌村“苦草岗”及“苦草岗、单竹朗”的土地证号分别为“国用（2003）特180044、国用（2003）特180121、国用（2003）特180042、国用（2003）特180131、国用（2003）特180043”等五宗土地的原土地使用权人。佛山市南海区人民法院（以下简称南海法院）在民事诉讼执行程序中拍卖关锦华上述土地使用权，采用网上挂牌转让并改变土地用途补办出让手续的方式进行交易，于2016年12月12日成交，拍卖总价款4273500000元，其中转让地价款1754458627.2元、改变土地用途需要补缴的土地出让金2519041372.8元。上述拍卖的涉案土地由广州鼎佳房地产有限公司（以下简称鼎佳公司）竞得。后根据相关文件及竞得人鼎佳公司的申请，上述拍卖标的实际受让方为竞得人设立的独资公司佛山鼎域房地产有限公司（以下简称鼎域公司）。南海法院于2017年4月1日作出（2010）南法执字第5138-9号《执行裁定书》，裁定内容包括：一、解除位于佛山市南海区狮山镇华涌村“苦草岗”及“苦草岗、单竹朗”的五宗土地使用权证［土地证号分别为：国用（2003）特180044、国用（2003）特180121、国用（2003）特180042、国用（2003）特180131、国用（2003）特180043］的查封并注销上述财产的抵押及他项权证［他项权证号：佛国土资南他项（2007）0487、0715、0486、0488号］；二、上述土地使用权及其他相关土地权利归受让人鼎域公司所有，自裁定送达受让人鼎域公司时起转移；三、原权属人为被执行人关锦华的上述土地使用权的权属证书作废（注销），受让人鼎域公司可持本裁定书到财产管理机构办理产权过户登记手续。另查，2017年2月14日，佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称市国土局）与鼎佳公司签订合同编号为440605-2017-000005号《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），由市国土局出让坐落于佛山市南海区狮山镇华涌村“苦草岗”地段的土地144563.2平方米。原审裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条的规定，关锦华虽是涉案土地原土地使用权人，但上述土地已被南海法院依法对作为相关案件被执行人关锦华的财产进行拍卖，并由竞买人鼎佳公司竞得，南海法院裁定关锦华的上述土地归实际受让人鼎域公司所有、自裁定书送达给实际受让人时转移、关锦华的原权属证书作废（注销），因此，自该裁定书送达之日起，关锦华与涉案土地已无利害关系，关锦华认为市国土局与鼎佳公司签订的《出让合同》违法并要求撤销而提起行政诉讼，不具备原告的主体资格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定提起诉讼应当符合的条件，应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回关锦华的起诉；案件受理费不需交纳。上诉人关锦华上诉称，一、原审法院审理程序违法。1.原审法院遗漏当事人。鼎佳公司属于案涉土地出让合同的一方当事人，与上诉人所诉的具体行政行为存在直接的利害关系，属于与案件结果有利害关系的当事人。但原审法院并未将鼎佳公司列为本案当事人，违反法定程序，应当发回重审。2.原审法院未开庭而认定事实。本案的相关证据未经双方质证，不能作为本案认定事实的依据。二、原审认定事实不清，适用法律错误。1.上诉人系涉案土地原土地使用权人，该土地被法院拍卖，鼎佳公司为买受人。即使该买卖行为是基于法院的拍卖，但不可改变属于买卖的本质属性，上诉人是出卖人。上诉人作为土地使用权人，是涉案土地转让后的直接受益人，该利益涉及金额巨大。按照全体公众的普遍认识，上诉人属于利害关系人。2.原审法院唯一的裁判依据是（2010）南法执字第5138-9号《执行裁定书》。但原市国土局与鼎佳公司签订《出让合同》的时间是2017年2月14日。南海法院作出该《执行裁定书》的时间是2017年4月1日。所以，原市国土局作出具体行政行为的时间在上述裁定书作出时间之前，不能以该《执行裁定书》作为原市国土局行政行为的依据。原审法院以未然的事实解释已知的行为错误。另外，上诉人对（2010）南法执字第5138-9号《执行裁定书》提出执行异议，南海法院作出（2019）粤0605执异18号《执行裁定书》，以拍卖合法为由驳回上诉人的异议。也即是说，原审法院以执行裁定书为据，确认拍卖行为合法有效，而南海法院以拍卖行为合法有效来论证执行裁定正确。二者循环证明，属于逻辑错误。3.产权转移并不意味不存在利害关系。首先，原审法院并未开庭审理，片面认定产权转移的合法性。其次，涉案土地是经过拍卖方式交易，原市国土局在拍卖前作出了《公告》并附有《国有建设用地使用权出让合同》样本，该合同样本有出让价款条款。同时，上诉人提交的证据也证明了上诉人对土地出让金部分享有分成，但现原市国土局与鼎佳公司所签的《出让合同》中完全删除了上述出让价款的约定。由于双方并没有按照样本格式合同签订土地出让合同，严重损害了上诉人的合法利益。故上诉人与案涉合同明显存在利害关系。4.原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一款第（一）项之规定裁定驳回上诉人错误。综上，原审法院认定事实及适用法律错误，审理程序不当，请求二审法院撤销原裁定，支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人佛山市自然资源局辩称，一、本案属于不可诉的行政行为，应裁定驳回起诉。上诉人关锦华实质是对司法执行中将涉案土地进行拍卖转让行为不满，但该转让属于民事行为，不属于可诉的行政行为。二、涉案合同的签订只是司法协助行为，不属于可诉的行政行为。涉案土地由南海法院主导实施以带查封、带抵押、不收回公开转让并改变用途补办出让的方式进行司法拍卖处置。按照司法拍卖要求，涉案土地改变用途拍卖，竞得人竞拍涉案土地后需先办理改变用途手续再进行转移登记。原市国土局与鼎佳公司签订涉案《出让合同》是司法强制执行的后续必然工作，属于司法执行的一个过程性行为，不属于可诉的行政行为。三、本案已超过法定起诉期限。上诉人作为民事诉讼的债务人和司法执行的被执行人，一直参与法院对涉案土地的处置工作，清楚法院处置方案及法律后果。2017年2月14日，原市国土局与鼎佳公司签订《出让合同》。2017年4月1日，南海法院作出（2010）南法执字第5138-9号《协助执行通知书》《执行裁定书》明确载明因司法拍卖产生了涉案《出让合同》。上诉人作为被执行人，最迟于2017年4月1日知晓涉案土地用途被改变及《出让合同》事宜。另外，上诉人并非《出让合同》签订主体，却能持有该合同提起本案诉讼，说明其清楚《出让合同》签订情况，但现时才提起诉讼，已超过法定起诉期限。四、《出让合同》与上诉人没有利害关系，其不具备提起本案诉讼的主体资格。原市国土局与鼎佳公司签订《出让合同》属于涉案土地出让后完善手续的行为。上诉人唯一的权利是收取法院返还的拍卖所得扣除税款与被执行款后的余额，对案涉土地的后续情况已再无任何利害关系。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。上诉人关锦华在二审期间向本院提交《佛山市南海区国有建设用地使用权网上挂牌转让文件》（部分摘录）、《报价记录表》、《佛山市中毅土地房地产评估有限公司评估报告》（部分摘录），拟证明司法拍卖行为违法。经审查，上诉人提交的上述材料与本案审查焦点，即上诉人提起本案行政诉讼是否属于行政诉讼受案范围没有关联性，且上诉人在一审程序中无正当事由未提供该证据而在第二审程序中提供，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院不予接纳。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明，因机构改革原因，佛山市组建佛山市自然资源局，不再保留佛山市国土资源和城乡规划局，原佛山市国土资源和城乡规划局的相关职能由新成立的佛山市自然资源局继续行使。本院认为，本案的争议焦点在于上诉人关锦华提起的本案行政诉讼是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。……”经查，从（2010）南法执字第5138-9号《执行裁定书》《协助执行通知书》可知，上诉人所主张的《出让合同》所涉地块是由南海法院于2016年12月9日委托佛山市公共资源交易中心南海分中心及佛山市中盛拍卖有限公司等拍卖公司联合拍卖，并于2016年12月12日由鼎佳公司以4273500000元（该成交价款包含转让地价款1754458627.2元及改变土地用途需补缴的土地出让金2519041372.8元）的最高应价竞得。上述执行裁定文书内容与案涉土地的挂牌转让公告和网上挂牌转让须知载明的“受佛山市南海区人民法院委托”、《网上挂牌交易成交确认书》载明的“本宗地成交地价款为4273500000元，其中需补缴的土地出让金2519041372.8元，转让地价款1754458627.2元”及《出让合同》第八条载明的“本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为2519041372.8元”内容一致。从上述司法文书及土地挂牌拍卖及《出让合同》等相关文件载明的内容可知，南海法院在民事诉讼执行程序中委托佛山市公共资源交易中心南海分中心及佛山市中盛拍卖有限公司等拍卖公司拍卖案涉土地使用权，采用网上挂牌转让并改变土地用途补办出让手续的方式进行交易。故原市国土局签订《出让合同》是按照南海法院要求，在竞买人通过拍卖竞得涉案土地使用权后，对涉案土地改变用途而办理相关手续的行为，属于司法协助执行行为，而不是在行使行政管理程序中依其独立意志作出的行政行为。上诉人虽是案涉土地原使用权人，但上述土地已被法院作为相关案件的被执行人财产进行查封并拍卖，原市国土局作为协助南海法院执行的机关，与鼎佳公司签订《出让合同》是为履行司法协助义务，且并无证据证明原市国土局在该协助行为中自行扩大范围或采取违法方式实施。故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第（一）项的规定，原市国土局签订案涉《出让合同》的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应裁定驳回上诉人的起诉。原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，但理由不当，本院在此予以指正。上诉人主张，原审法院未开庭即作出裁定，属于程序违法。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”原审法院经审查后，迳行裁定驳回起诉未违反法律规定，故上诉人的上述观点没有法律依据，本院不予支持。综上，原审法院裁定驳回上诉人关锦华的起诉正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费免予收取。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年五月十四日法官助理 邓明锋书 记 员 暨晓莹