山东省德州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）德中行终字第1号上诉人（原审原告）乐陵市立林房地产开发有限公司。法定代表人杨长林，董事长。委托代理人崔晓筝，北京××（××）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：乐陵市国土资源局。法定代表人张建华，局长。委托代理人李民，乐陵市国土资源局干部。委托代理人刘明利，山东××律师事务所律师。上诉人乐陵市立林房地产开发有限公司诉乐陵市国土资源局土地行政决定一案，不服乐陵市人民法院（2013）乐行初字第75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人乐陵市立林房地产开发有限公司委托代理人崔晓筝，被上诉人乐陵市国土资源局委托代理人李民、刘明利到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2009年12月5日，乐陵市人民政府根据市粮食局《关于对粮苑小区危旧房实施改造的请示》作出乐政字（2009）129号《乐陵市人民政府关于粮食局对粮苑小区危旧房实施改造的批复》，批复主要内容：采取挂牌方式供地，由乐陵市立林房地产开发有限公司投资，市粮食局为改造主体，确保该项目2010年4月开始施工，2011年底前全部实现入住。2010年1月28日，天津市塘沽区林立房地产开发有限责任公司乐陵分公司（受让人）与被告（出让人）签订《国有土地使用权出让合同》。合同约定：第五条：出让人同意在2010年3月30日前将出让宗地（原粮苑小区）交付给受让人，交付土地条件：现状土地条件。第七条：受让人于本合同签订之日起10日内一次性付清上述土地使用权出让金500万元（已交，日期为2010年2月2日）。第十五条：受让人同意在2010年4月30日前动工建设，在2011年12月31日前完成项目施工建设。第十八条：受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》，取得出让土地使用权。出让人应在受理土地登记申请之日起30日内，依法为受让人办理出让土地使用权登记，颁发《国有土地使用证》。第三十五条：受让人按合同约定支付土地使用权出让金的，出让人必须按照合同约定，按时提供出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人对本项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已支付的土地使用权出让金的1‰向受让人给付违约金。第四十条：受让人未能按照本合同第十五条第一款约定日期或第二款同意延建所另行约定日期动工建设的，每延迟一日，应向出让人支付相当于土地使用权出让金总额1‰的违约金；造成土地闲置的，应当按照本合同第三十六条的约定支付土地闲置费。2011年2月24日，原、被告签订《国有土地使用权出让合同变更协议》，协议约定：由本案原告自愿履行天津市塘沽区林立房地产开发有限责任公司乐陵分公司与被告签订《国有土地使用权出让合同》中受让人的一切权利和义务。2010年至2013年，引资人孟宪文、张洪志、崔殿堂多次代表原告向被告催要土地证（原告提交证人证言、未出庭作证），原告项目经理张存水、张伟出庭作证，证实曾两次书面申请要求办理土地使用证，分别是2011年4月13日到市国土局郭局长办公室递交申请；2012年12月份，又将申请交霍立敏副市长。但原告未能提交被告已收到其书面申请的证据。2011年4月26日，乐陵市城市规划局为原告办理了建设用地规划许可证。自2010年5月开始，原告向乐陵市相关领导写信反映以上情况（共8封）。2013年4月2日，被告乐陵市国土资源局通知原告解除已签订的《国有土地使用权出让合同》。2013年6月1日，乐陵市粮食局以乐粮字（2013）3号文件的形式，提请市政府变更或终止乐政字（2009）129号文件，理由：我局已于2012年6月份全部拆迁完毕，天津市塘沽区林立房地产开发有限公司至今未开工建设，也未将安置房建设资金汇入我局指定账户，已构成严重违约。现申请市政府变更或终止乐政字（2009）129号批复的有关内容。2013年6月13日，乐陵市人民政府作出乐政字（2013）16号文件，以“鉴于该项目实际情况确实已发生改变，为保障粮苑小区拆迁群众的切身利益”为由决定终止乐政字（2009）129号文件。2013年6月17日，乐陵市国土资源局以此为依据作出《关于撤销国有建设用地使用权出让合同的决定》。以上事实由原告提交的1-8号证据及被告提交的1-3号证据证实，原告虽对被告提交的1、3号证据有异议，但未提交相应证据支持，本院依法对以上事实予以认定。另查明：2009年12月26日，天津市塘沽区林立房地产开发有限公司【注：法定代表人为杨长林，董事长，与原告法定代表人为同一人】（以下简称开发商）与乐陵市粮食局签订了《粮苑小区危旧房改造协议书》，协议约定：开发商投资，市粮食局为改造主体，负责粮苑小区内108户（主要是粮食局职工及外卖户）的拆迁安置，不负责交通局、面粉厂、东关居住散户（共计60户）的拆迁安置。2012年6月份，粮食局承担的108户拆迁完毕。应广大拆迁户的要求，及早回迁安置，市粮食局通知开发商将大约所需的安置房建设所需资金3500万元注入原告帐户，未果。另外，开发商没有口头或书面申请要求粮食局协助办理过国有土地使用证。自2012年5月份以来，因开发商没有及早施工，不能回迁安置，该项目所涉及被拆迁户400余人，先后到省政府热线、省信访局、乐陵市6812345、群众接访中心强烈要求及早施工回迁安置，为此市粮食局投入了大量的人力、物力和财力。以上事实由原告方申请的证人乐陵市粮食局委托代理人乐陵市粮食局副局长张某出庭予以证明，本院依法认定。在案件审理过程中，原告向本院申请追加乐陵市人民政府作为被告参加诉讼，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告为由，依法裁定驳回原告的申请。原审法院认为：原、被告于2011年2月24日签订《国有土地使用权出让合同变更协议》，本案原告自愿履行天津市塘沽区林立房地产开发有限责任公司乐陵分公司与被告签订的《国有土地使用权出让合同》中受让人的权利和义务。本案中，被告于2013年4月2日以“原告未按合同约定的动工期限开工建设，已构成根本违约”为由解除以上合同及协议，并将通知送达给原告，符合《中华人民共和国合同法》第九十六条之规定，视为原、被告签订的《国有土地使用权出让合同变更协议》及《国有土地使用权出让合同》已经解除。2013年6月17日，被告又作出《关于撤销国有建设用地使用权出让合同的决定》。被告辩称，由于该合同已经解除，该决定对原告的合法权益已不产生实际影响，原告要求撤销被告所作出的《关于撤销国有建设用地使用权出让合同的决定》的诉讼请求不应得到支持，依法应予驳回。被告的这一主张，符合《中华人民共和国行政诉讼法》及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释之相关规定，本院依法予以采纳。《国有土地使用权出让合同》第五条规定：出让人（本案被告）在2010年3月30日前将出让宗地交付给受让人（本案原告），出让方同意在交付土地时该宗地应达到本条第三款规定的土地条件，即现状土地条件。该约定符合《山东省城市房地产开发经营管理条例》第二十八条第一款规定：需要进行规划设计、拆迁安置、基础设施建设等前期工作的开发项目，应当由开发主管部门会同有关部门统一组织完成，也可以委托取得开发项目的开发企业自行完成。本案中，由于粮苑小区的拆迁安置工作在合同确定的交付宗地日期前没有拆迁安置完毕，不影响被告对该出让宗地的交付，且原被告签订的合同中未明确约定原告办理国有土地使用权证是交付该出让宗地的前置条件，可视为该出让宗地已经交付给受让方原告。因此本案原告所诉被告未按约提供出让宗地并要求支付违约金的诉讼请求不符合双方所签订合同中第三十五条之规定，原告的该项诉讼请求不应得到支持。至于原告所述被告未办理国有土地使用证、相关部门未及时将该宗地上的建筑物拆迁完毕而导致其不能及时施工造成损失，不属于原告本次诉讼请求的范围，可另行解决。依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第一款第四项之规定，原审法院判决：驳回原告乐陵市立林房地产开发有限公司要求撤销乐陵市国土资源局2013年6月17日作出的《乐陵市国土资源局关于撤销国有建设用地使用权出让合同的决定》及要求被告支付违约金的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。上诉人乐陵市立林房地产开发有限公司不服一审法院判决，向本院提起上诉，请求：撤销乐陵市法院（2013）乐行初字第75号行政判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。一、上诉人于2009年经乐陵市招商引资来投资“粮苑小区危旧房改造项目”的开发建设。市政府专门下发了乐政字（2009）129号《乐陵市人民政府关于粮食局对粮苑小区危旧房实施改造的批复》（以下简称“129号文件”），明确了市粮食局自行负责改造地块的拆迁、补偿、安置等全部工作，同时也明确了土地等优惠政策。据此，上诉人与被上诉人签订了《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同变更协议》，上诉人依约缴纳了全部土地出让金及相关费用。但市粮食局作为责任拆迁人违反129号文件，推卸拆迁责任，至2013年6月17日作出《乐陵市国土资源局关于撤销国有建设用地使用权出让合同的决定》前，该改造地块一直未拆迁完毕。期间，上诉人投入了巨额资金，也支付了本不该承担的费用。2013年4月2日，被上诉人曾发出《乐陵市国土资源局关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》。二、一审法院滥用职权，无视程序正义，为被上诉人提供机会，为预设的判决制造“依据”。2013年1月6日，上诉人诉被上诉人行政侵权一案开庭审理，被上诉人除了提出上诉人不进场施工和129号文件被终止以及上诉人没有提出书面申请外，对证人证言多次提出亲自办理申请土地证没有异议，证明被上诉人拒不发放《国有土地使用证》和拆迁没有完毕的真实情况。但一审法院又进行了二次开庭，上诉人予以了配合。期间，上诉人申请追加乐陵市政府为共同被告，申请法院通知市粮食局、工商局、拆迁办法定代表人作为证人出庭。一审法院在二次开庭前出具了驳回上诉人申请追加市政府为被告的裁定。一审法院在判决中采信了市粮食局委托代理人的证词，而没有采信上诉人提供的证人证言。一审法院再次开庭有偏袒被上诉人、无视程序正义、滥用职权之嫌，应当纠正。三、一审法院曲解事实，违背证据认定规则。一审法院没有对被上诉人就同一事项先后两次作出具体行政行为的原因进行司法审查。房产开发建设必须以取得《国有土地使用证》为前提，进而才能申领《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》，没有上述证书，进场施工行为是违法的。一审法院采纳了被上诉人提出的《山东省城市房地产开发经营管理条例》第28条第一款的规定，并武断的称“可视为该出让宗地已交付受让方原告”，进而得出原告的诉讼请求不应得到支持的结论。一审法院武断的将行政诉讼附带民事诉讼中上诉人要求被上诉人支付违约金的诉讼请求剔除，没有依据。一审法院违反了行政案件举证责任倒置的原则。被上诉人乐陵市国土资源局未提交书面答辩状，在庭审中答辩称：一、本案所涉及的国有土地使用权出让合同属于民事合同，该合同已经2013年4月22日因上诉人违约被被上诉人解除；二、上诉人已经不是国有土地使用权出让的当事人，被上诉人所作出的撤销决定无论合法与否都不侵犯上诉人权益；三、根据行政诉讼法第一条的规定，被上诉人的撤销行为没有侵犯上诉人的合法权益，因此上诉人的诉讼请求是不成立的；四、上诉人与粮食局的合作纠纷不属于本案审理范围。综上，一审法院判决合法，请求驳回上诉，维持原判。原审法院认定上述事实的证据均经庭审质证，本院予以确认。本院审理查明的事实与一审认定事实基本一致。本院认为：《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》前言规定，该解释是根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题而制定的。根据该解释的立法精神，国有土地使用权出让合同纠纷应当属于民事诉讼的范畴。有关合同的履行、解除以及违约责任等纠纷应当由双方当事人通过民事诉讼来解决。关于被上诉人乐陵市国土资源局于2013年6月17日所作的《关于撤销国有建设用地使用权出让合同的决定》，本院认为，虽然该行为的表现形式是以行政机关决定的方式作出，但作为国有土地使用权出让合同的一方当事人，其在该决定中履行的并不是行政机关的法定管理职责，而是一种基于平等民事主体之间解除合同的（重复）通知行为。该行为不符合具体行政行为的法定特征，实质上是一种民事行为，不属于行政诉讼法规定的受案范围。同时，鉴于2013年4月2日被上诉人曾经发出《乐陵市国土资源局关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》，根据《中华人民共和国合同法》第九十六条之规定，原国有土地使用权出让合同已经解除，后续的重复通知行为，未对上诉人的权利义务产生实际影响。因此，对于上诉人要求撤销该决定的上诉请求，本院不予支持。关于一审法院认定事实、适用程序及法律问题，本院认为，为进一步调查清楚案件事实，一审法院第二次开庭，依据上诉人在原审中的申请，对乐陵市粮食局委托代理人张某所作证言进行了质证，上诉人在原审中对证人进行了询问，亦未对该证人身份提出质疑，相关程序符合《中华人民共和国行政诉讼法》以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》等相关法律规定。一审法院对全案证据进行了审查并依法作出了原审原告要求撤销原审被告所作的《关于撤销国有建设用地使用权出让合同的决定》的诉讼请求不应得到支持，依法应予驳回的认定。该认定事实基本清楚，适用法律正确，并无不当。因此，对于上诉人关于一审法院认定事实不清，适用程序及法律错误的上诉请求，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人乐陵市立林房地产开发有限公司承担。本判决为终审判决。审 判 长  师延锋审 判 员  王树强代理审判员  郭喜珂二〇一四年三月三日书 记 员  常明青