山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）鲁行终字第33号上诉人（一审原告）：王文强，男，1959年2月20日出生，汉族，菏泽市内衣厂下岗职工。委托代理人：邸顺红，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：山东省人民政府。法定代表人：郭树清，省长。委托代理人：耿靖、季春光，均为山东省人民政府法制办公室工作人员。王文强诉山东省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，济南市中级人民法院于2013年12月2日作出（2013）济行初字第75号行政判决。王文强不服，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年3月4日公开开庭审理了本案。上诉人王文强及其委托代理人邸顺红，被上诉人省政府的委托代理人耿靖、季春光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案行政争议形成过程如下：省政府根据王文强的行政复议申请，于2013年9月23日作出鲁政复驳字（2013）第227号驳回行政复议申请决定，主要内容为，“王文强租用的土地原为菏泽市丹阳办事处赵王李社区集体土地，该土地在2010年12月31日省政府作出鲁政土字（2010）1986号《关于菏泽市牡丹区2010年第二十二批次城市建设用地的批复》（以下简称鲁政土字（2010）1986号批复）后，已被征为国有。2011年1月18日，菏泽市人民政府作出的菏政复（2011）10号《关于同意收回并公开出让2010－8号宗地国有土地使用权的批复》（以下简称菏政复（2011）10号批复），虽标题有‘收回’字样，但其内容系同意将已征收为国有土地的土地使用权进行公开出让。因此，菏泽市人民政府批准对国有土地使用权出让的行为与申请人无法律上的利害关系，申请人对菏政复（2011）10号批复申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人王文强的行政复议申请。”王文强不服，提起行政诉讼，请求法院撤销省政府作出的鲁政复驳字（2013）227号《驳回行政复议申请决定书》，责令其依法审理并作出行政复议决定。一审法院认定如下事实：原告王文强系菏泽市内衣厂下岗职工，其于1995年租用菏泽市丹阳办事处赵王李社区（原赵王李村）的集体土地建设养猪场，从事养殖。2009年取得个体工商户营业执照。2010年12月31日，省政府根据菏泽市人民政府的请示，作出鲁政土字（2010）1986号批复，批准将包括原告王文强养猪场所占土地在内的306981平方米集体农用地转为建设用地并予以征收。原告的养猪场作为被征收土地的地上附着物，应当依法予以补偿。但原告因对补偿标准不满意，未就其养猪场的补偿达成协议，未领取补偿款，其养猪场现仍未被拆除。土地原所有人赵王李社区居委会根据征地补偿安置方案，已经领取土地补偿款。菏泽市人民政府根据菏泽市国土资源局的请示，作出菏政复（2011）l0号批复，同意将位于菏泽市丹阳办事处桂陵路以东，规划支路以南，赵王李社区居民点以西，松花江路以北，面积52125平方米的国有土地使用权进行公开出让。王文强的养猪场位于上述出让土地范围内。2013年6月11日，原告王文强通过申请政府信息公开，知悉菏泽市人民政府作出的上述批复，并于2013年7月15日，以菏泽市人民政府为被申请人，向省政府申请行政复议，请求撤销该批复。经补正后，省政府于2013年7月25日受理原告的行政复议申请。经过听证，省政府于2013年9月23日作出鲁政复驳字（2013）227号驳回行政复议申请决定。原告王文强不服，提起行政诉讼。一审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。被告省政府作为菏泽市人民政府的上一级政府，具有作出鲁政复驳字（2013）227号驳回行政复议申请决定的法定职权。被告收到原告提出的行政复议申请后，经过补正、受理、听证等程序，作出驳回行政复议申请决定并依法送达原告，原告对被告行政程序亦无异议，对被告的行政程序合法性予以确认。被告在驳回行政复议申请决定中认定的事实与法院查明的事实基本一致，证据确凿。根据查明的事实，原告养猪场所在的土地原属于菏泽市丹阳办事处赵王李社区（原赵王李村）的集体土地，经省政府鲁政土字（2010）1986号批复，批准该宗土地征收为国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，原告对地上物的补偿标准不服，应根据上述法规规定的方式予以解决。且原土地所有人已根据征地补偿安置方案领取土地补偿款，故该宗土地已被征收为国有。菏泽市人民政府作出菏政复（2011）l0号批复，同意将已经征收为国有土地的土地使用权予以出让，并不影响原告依法获得地上物补偿的权利，故该批复与原告不具有法律上的利害关系。原告对该批复不服，向被告申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”被告据此决定驳回原告王文强的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告请求判决撤销省政府作出的鲁政复驳字（2013）227号驳回行政复议申请决定，责令其依法审理并作出行政复议决定，于法无据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告王文强要求撤销省政府作出的鲁政复驳字（2013）227号驳回行政复议申请决定，责令其依法审理并作出行政复议决定的诉讼请求。一审原告王文强不服一审法院判决，上诉称：（一）一审法院认定事实错误。1、省政府虽然作出了土地批文，但菏泽市人民政府及开发区并没有实施征地行为，没有进行征地程序和征地补偿，而是直接将土地进行出让。2、菏泽市人民政府将省政府征地批文范围内的土地出让之后才开始进行拆迁补偿。3、上诉人在复议中系对土地收回和出让行为不服，并非对征地补偿标准不服，不存在上诉人对于征地补偿标准不服未达成一致的情况。（二）一审法院适用法律错误。基于一审法院没有查清案件事实，故适用法律错误。上诉人并非对地上物的补偿标准不服，而是对于没有按照法律规定进行征地程序和补偿而直接收回土地、出让土地的行为违法不服。因菏泽市人民政府在没有进行土地征收的情况下出让土地，将上诉人所有的合法财产一并向他人转让的行为，显然侵害了上诉人的合法权益。一审法院认定与上诉人没有法律上的利害关系是错误的。请求撤销一审法院判决，依法维护上诉人的合法权益。被上诉人省政府答辩称：本案涉及土地原为菏泽市丹阳办事处的集体土地，王文强租用该集体土地进行养殖，该土地经省政府批复征为国有。2011年1月18日，菏泽市人民政府作出菏政复（2011）l0号批复，同意将已征收为国有的土地使用权进行公开出让，因此，菏泽市人民政府批准对国有土地使用权出让的行为与王文强无法律上的利害关系。省政府作出鲁政复驳字（2013）227号驳回行政复议申请决定书认定事实清楚，证据确凿，内容适当，一审法院判决合法正确。请求驳回上诉，维持原判。二审庭审时，双方当事人主要围绕一审法院判决认定事实是否清楚、适用法律是否正确问题进行了质证、辩论。当事人在一审中向法院提供的证据已随案移送本院（详见一审行政判决书）。因上诉人对一审法院判决认定的部分程序性事实存在理解上的争议，而该部分事实并不影响本案被诉行政复议行为的合法性审查，合议庭当庭进行了部分修正。经庭审质证，合议庭同意一审法院判决认定的当事人无争议的下列相关程序性案件事实：王文强系菏泽市内衣厂下岗职工，其于1995年租用菏泽市丹阳办事处赵王李社区（原赵王李村）的集体土地建设养猪场，从事养殖。2009年取得个体工商户营业执照。2010年12月31日，省政府根据菏泽市人民政府的请示，作出鲁政土字（2010）1986号批复，批准将包括王文强养猪场所占土地在内的306981平方米集体农用地转为建设用地并予以征收。王文强养猪场作为被征收土地的地上附着物，应当依法予以补偿。但王文强未领取补偿款，其养猪场现仍未被拆除。菏泽市人民政府根据菏泽市国土资源局的请示，作出菏政复（2011）l0号批复，同意将位于菏泽市丹阳办事处桂陵路以东，规划支路以南，赵王李社区居民点以西，松花江路以北，面积52125平方米的国有土地使用权进行公开出让。王文强的养猪场位于上述出让土地范围内。2013年6月11日，王文强通过申请政府信息公开，知悉菏泽市人民政府作出的上述批复，并于2013年7月15日，以菏泽市人民政府为被申请人，向省政府申请行政复议，请求撤销该批复。经补正后，省政府于2013年7月25日受理原告的行政复议申请。经过听证，省政府于2013年9月23日作出鲁政复驳字（2013）227号驳回行政复议申请决定。王文强不服，提起行政诉讼。本院认为：上诉人王文强虽然主张一审法院判决认定事实错误，适用法律错误，但本案中双方当事人的主要争议焦点是省政府驳回王文强的行政复议申请是否正确，而该问题主要取决于王文强的行政复议申请是否符合行政复议法规定的受理条件，即王文强与菏政复（2011）l0号批复是否具有法律上的利害关系。上诉人王文强认为，菏泽市人民政府在没有进行土地征收的情况下出让土地，将上诉人的合法财产一并向他人转让，显然侵害了上诉人的合法权益，被上诉人及一审法院认定与上诉人没有法律上的利害关系是错误的。被上诉人省政府则认为，涉案土地已经省政府批复征为国有，菏泽市人民政府作出菏政复（2011）l0号批复，同意将已征收为国有的土地使用权进行公开出让，菏泽市人民政府批准对国有土地使用权出让的行为与王文强并无法律上的利害关系。本案中，上诉人王文强的养猪场所在的土地原属于菏泽市丹阳办事处赵王李社区（原赵王李村）的集体土地，经省政府鲁政土字（2010）1986号批复，已经批准该宗土地征收为国有土地。上诉人在上诉中已经表明，其并非对地上物的补偿标准不服，而是对于没有按照法律规定进行征地程序和补偿而直接收回土地、出让土地的行为违法不服。因此，上诉人王文强申请行政复议的是菏泽市人民政府作出菏政复（2011）l0号批复，同意将涉案国有土地使用权进行公开出让的行为。批复国有土地使用权公开出让行为与行政征收行为并非同一法律行为，菏泽市人民政府作出批复，同意将涉案国有土地使用权进行公开出让，是在涉案土地已经被征收，土地性质由集体转变为国有之后。行政征收行为对后续行为具有阻断作用，上诉人王文强作为原土地使用权人，在涉案土地被征收为国有之后，与之后的批复国有土地使用权公开出让行为不再具有法律上的利害关系。被上诉人省政府据此认定申请人王文强对菏政复（2011）10号批复申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，驳回其行政复议申请，并无不当。一审法院判决认可被上诉人省政府出的鲁政复驳字（2013）227号《驳回行政复议申请决定书》符合法律规定，本院亦予以支持。一审法院判决认为，“根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，原告对地上物的补偿标准不服，应根据上述法规规定的方式予以解决。”上诉人对此提出异议，但上述意见是一审法院为上诉人王文强释明解决所租用养猪场的补偿事宜应依法寻求的救济途径。本院亦认为，上诉人王文强的养猪场作为被征收土地的地上附着物，应当依法得到补偿，上诉人可以按照上述途径依法解决补偿问题。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王文强负担。本判决为终审判决。审 判 长  侯 勇审 判 员  赵 军代理审判员  刘加鹏二〇一四年三月十四日书 记 员  李 倩