广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终240号上诉人（原审原告）林国鹏，男，1995年6月21日出生，汉族，住广东省廉江市。上诉人（原审原告）林国鸿，曾用名林国雄，男，1998年8月21日出生，汉族，住广东省廉江市。委托代理人钟乐军，广东四时律师事务所律师。委托代理人王绪根，广东四时律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地广东省佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人彭锐强，该局工作人员。委托代理人邓日科，广东法品律师事务所律师。上诉人林国鹏、林国鸿因诉被上诉人佛山市自然资源局不动产行政登记一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院(2019)粤0606行初213号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。原审裁定查明，林某、陈某原为夫妻关系，林国鹏、林国鸿系林某、陈某儿子。2013年7月22日，林某、陈某登记离婚，离婚时林某、陈某签订一份《离婚协议书》，协议书第5条约定，双方共同财产位于佛山市黄岐中南花园一期嘉悦居3座804房归林国鹏、林国鸿所有，任何人不得转卖。协议签订后，该房至今并未办理过户登记手续。2018年1月25日，林某与佛山市南海日昌盛小额贷款有限公司（以下简称日昌盛公司）签订一份《最高额抵押合同》及《最高额借款合同》，合同约定日昌盛公司同意自2018年1月25日起至2023年1月24日止，在最高额借款本金1140000元内，根据林某的需要和日昌盛公司可能，一次或分次向林某发放贷款，林某同意将位于南海区大沥镇黄岐广佛路中南花园嘉悦居1-3座3座804房用于案涉借款的抵押。签订合同当天，林某及抵押权人日昌盛公司共同向佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称南海国土局）申请办理案涉房屋的抵押登记，办理时双方提交了登记申请书、身份证明材料、不动产权属证书、最高额抵押合同、最高额借款合同等材料。由于提交的材料齐全，南海国土局予以受理。受理后，南海国土局要求林某填写一份《佛山市南海区不动产登记询问表》，该表中林某表示案涉房产除林某之外没有其他共有人、权属不存在争议等。经南海国土局审查，林某为案涉不动产权证权属人，其提交的材料符合抵押登记的要求，南海国土局予以办理抵押登记并核发了粤（2018）佛南不动产证明第0017020号不动产权证。原审裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项的规定，案件要进入实体审查，首先判断原告是否具有主体资格。很显然，林国鹏、林国鸿并非行政相对人，那么林国鹏、林国鸿是否为利害关系人？对此法院作如下分析：《中华人民共和国婚姻法》第三十九条规定:“离婚时，夫妻的共同财产由双方协议处理；协议不成时，由人民法院根据财产的具体情况，照顾子女和女方权益的原则判决。”《中华人民共和国民法总则》规定了民事法律行为一章，合同是一类典型的民事法律行为。《中华人民共和国民法总则》第一百一十九条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。”由此可见，当事人可以在离婚时，对夫妻的共同财产进行协议处理，在离婚协议书中对夫妻存续期间取得的财产权属进行约定的行为，是当事人之间达成的一种合意，属于一种民事法律行为，这种民事法律行为形成的法律效力就是形成的债权债务关系，并不发生物权的变动。林国鹏、林国鸿父母通过《离婚协议书》的方式对其夫妻共有房屋进行了处分，将其赠与林国鹏、林国鸿，并未办理过户登记，根据上文论述，林国鹏、林国鸿仅为《离婚协议书》的债权人，并非产权人。那么债权人是否为利害关系人。法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条所规定的利害关系仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。林某将案涉房屋抵押登记的行为，虽有可能影响民事债权的实现，林国鹏、林国鸿因而与上述行政登记行为有了一定的利害关系，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，也就不宜承认债权人在行政诉讼中的原告主体资格。林国鹏、林国鸿的普通债权等民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决。换言之，公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。故林国鹏、林国鸿与案涉抵押登记行为无行政法上的利害关系，不具备《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的原告主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，已立案的应当裁定驳回起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回林国鹏、林国鸿的起诉；案件不收取受理费。上诉人林国鹏、林国鸿上诉称，一、上诉人对案涉房屋拥有无可辩驳的所有权，并非原审所指的仅为《离婚协议书》的债权人，林某无权就案涉房屋申请设定抵押。上诉人因《离婚协议书》而实际取得案涉房屋所有权，林某向原南海国土局申请办理抵押权登记时对案涉房屋不再具有所有权，因此林某的行为构成法律上的无权处分。二、上诉人与原南海国土局作出的本案抵押权登记行为具有法律上的利害关系，是完全适格的原告主体。原南海国土局的抵押权登记行为阻碍了上诉人民事权利的正常行使和实现，与被诉之登记行为具有法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》以及司法解释并没有对法律上的利害关系进行明确的区分，更未规定只有具备公法上的利害关系才具有提起行政诉讼的主体资格。三、依法撤销抵押权登记是上诉人完整维权的必要和最直接的途径，单一的民事诉讼无法有效实现案涉房屋过户至上诉人名下的诉讼目的。上诉人作为涉案房屋的所有权人，有权依法选择何种性质的诉讼予以维权，且民事诉讼并非行政诉讼的前置程序。四、原南海国土局根据无权处分人的申请，办理抵押权登记，显然认定事实错误，违反法律规定，明显不当。原南海国土局的抵押权登记行为存在以下问题：首先，林某与小额信贷公司签订的《最高额借款合同》的最高借款金额明显超出小额信贷范围。其次，原南海国土局办理抵押权登记时未对林某的婚姻和家庭状况进行必要的询问和核实。另外，林某骗取原南海国土局作出错误的抵押权登记，恶意侵犯上诉人利益。原南海国土局却没有尽到《中华人民共和国物权法》第十二条规定的法定职责，未完全履行审慎审查的义务。不论原南海国土局作出案涉行政登记的程序是否存在过错，但是其未经上诉人许可在案涉房屋上设定了限制上诉人所有权的抵押权登记确是不争的事实。因此，按照有错必究的原则，原南海国土局也应当撤销抵押权登记。原审法院草率驳回上诉人的起诉，显然不当。综上，上诉人作为案涉房屋的所有权人，与原南海国土局的抵押权行政登记行为具有法律上的利害关系，具备原告资格。请求二审法院：撤销原裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人佛山市自然资源局辩称，一、本案不符合起诉条件，应裁定驳回起诉。1.涉案不动产在办理抵押登记前，乃至现时仅登记为林某单独所有，从未显示上诉人林国鹏、林国鸿为涉案不动产的权属人。涉案不动产权证核发时，上诉人不是涉案不动产的权属人，并不涉及到上诉人的权益，对上诉人的权利义务不产生实际影响，上诉人与涉案不动产权证无利害关系。2.从反面来说，即使撤销涉案不动产权证，涉案不动产仍登记在林某名下。涉案不动产从未登记在上诉人名下，是否撤销涉案不动产权证对上诉人未产生实际影响。3.林某办理涉案不动产权证时已明确表示涉案不动产不存在权属争议且无其他共有人，且办理涉案抵押登记时提交了最高额借款合同、最高额抵押合同，登记部门仅有不动产登记形式审查义务，该最高额借款合同、最高额抵押合同形式上符合不动产登记规定。如果上诉人认为林某无权处分，应当先通过民事诉讼主张权利，进而提供相关证明材料向原南海国土局申请更正，而不是直接对涉案不动产权证提起行政诉讼。综上，上诉人与涉案不动产权证核发无利害关系，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应当裁定驳回起诉。二、原南海国土局具有核发涉案不动产权证的法定职权，办理案涉房产抵押登记的程序及内容合法。三、原南海国土局已完全履行抵押登记审查职责，上诉人诉称原南海国土局未审慎审查的主张不成立。1.涉案不动产在2006年3月15日至涉案抵押登记申请时，乃至目前均登记为林某一人所有。林某作为涉案不动产的所有权人，有权办理涉案不动产抵押登记。2.办理涉案抵押登记过程中，涉案不动产登记在林某一人名下，并没有出现争议方，原南海国土局无任何理由怀疑涉案不动产并非林某一人所有，而且原南海国土局并非民政部门，不具备审核林某是否已离婚或已将财产处分的能力。另外，涉案不动产登记核查过程中，原南海国土局已询问林某涉案不动产是否属于其个人单独所有的财产、是否存在权属争议，林某已作出回应属个人所有财产，不存在权属争议。换言之，原南海国土局已经对涉案不动产的权属问题履行了相应的审查义务。四、物权具有优先于债权的效力，上诉人认为涉案抵押登记可能导致离婚协议无法实现，进而认为涉案抵押登记违法、应被撤销的主张，违反了物权优于债权的原则，该主张无依据。综上所述，上诉人与涉案不动产权证无利害关系，且涉案不动产权证的核发合法有效，请二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明，因机构改革，原佛山市南海区国土城建和水务局不再保留，本案中，其诉讼主体资格由佛山市自然资源局承继。本院认为，林某、陈某离婚时签订《离婚协议书》约定将登记下林某名下的佛山市*****************的房屋归其儿子所有，即归上诉人林国鹏、林国鸿所有，任何人不得转卖。应林某和日昌盛公司的申请，原南海国土局对案涉房屋办理抵押权登记并核发了粤（2018）佛南不动产证明第0017020号不动产权证。上诉人不服而向法院提起行政诉讼。综合诉讼当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于上诉人林国鹏、林国鸿是否具备提起本案行政诉讼的原告资格。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”本案中，上诉人的父母通过《离婚协议书》的方式对其夫妻共有的案涉房屋赠与上诉人，但未办理过户登记。依据上述法律规定，《离婚协议书》是当事人之间协议形成的债权债务关系，案涉房屋并未办理过户登记在上诉人名下，未发生物权的变动效力，上诉人实际上仅为债权人，并非案涉房屋的所有权人。而且，上诉人亦未提供证据证明其符合《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定的人民法院应当依法受理的情形。故作为债权人的上诉人与被诉之房屋抵押权登记行政行为并没有法律上的利害关系，并不具备提起本案行政诉讼的原告资格。原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以确认。上诉人主张其基于父母的《离婚协议书》而拥有案涉房屋的所有权，故与原南海国土局作出的抵押权登记行为具有法律上的利害关系的观点，没有事实和法律依据，本院不予支持。上诉人还主张原南海国土局办理案涉房屋抵押权登记时未尽到审慎审查义务，违反法律规定，应予以撤销。因上诉人并不具备提起本案行政诉讼的原告资格，故对于原南海国土局作出的被诉之抵押权登记及核发粤（2018）佛南不动产证明第0017020号不动产权证行政行为的合法性，本院不予审查。综上，上诉人林国鹏、林国鸿的上诉主张均理据不足，本院不予支持。原审法院裁定驳回林国鹏、林国鸿的起诉正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费免予收取。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年五月十六日法官助理 邓明锋书 记 员 暨晓莹