黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行终144号上诉人（原审原告）董以山，男，汉族，1967年7月21日出生，住七台河市桃山区。委托代理人娄静，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（原审被告）七台河市桃山区人民政府，住所地七台河市桃山区东进街249号。法定代表人王洋，该区区长。委托代理人曲范勇，该区政府法律顾问。委托代理人周玉生，黑龙江桃峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）七台河市桃山区万宝河镇人民政府，住所地七台河市桃山区万宝河镇。法定代表人李义，该镇镇长。委托代理人闫世福，该镇副镇长。委托代理人汪丹丹，黑龙江桃峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）七台河市桃山区万宝河镇良种场村村民委员会，住所地黑龙江省七台河市桃山区万宝河镇良种场村。负责人于国林，该村民委员会主任。委托代理人徐颖卉，黑龙江桃源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）七台河市桃山区万宝河镇桃山村村民委员会，住所地黑龙江省七台河市桃山区万宝河镇桃山村。法定代表人唐明财，该村民委员会主任。委托代理人徐颖卉，黑龙江桃源律师事务所律师。上诉人董以山因诉七台河市桃山区人民政府(下称桃山区政府)、七台河市桃山区万宝河镇人民政府(下称万宝河镇政府)、七台河市桃山区万宝河镇良种场村村民委员会(下称良种场村)、七台河市桃山区万宝河镇桃山村村民委员会(下称桃山村)确认强制拆除行为违法一案。董以山不服七台河市中级人民法院（2018）黑09行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年4月23日对案件进行了询问。董以山及其委托代理人娄静，桃山区政府的委托代理人曲范勇、周玉生，万宝河镇政府的委托代理人闫世福、汪丹丹，良种场村和桃山村的共同委托代理人徐颖卉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。董以山诉称，其分别于2002年、2007年与桃山村、良种场村签订《鱼池承包协议书》《废弃地承包合同》。自签订上述承包合同后，近年来持续投入资金进行复垦、养殖工作，至2018年初已经形成一定规模。2018年4月3日桃山区政府和桃山区防汛指挥部联合下发《公告》称：“为了做好生态恢复、河流污染整治和防洪防汛工作，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》和《黑龙江省河道管理条例》等法律法规，桃山区决定对倭肯河桃山区段河道及行洪区内障碍物进行集中清理整治。请于2018年4月30日前自行拆除、清除非法障碍物等，逾期未拆除和清除的将依法强制拆除，产生的费用和造成损失由设障单位或个人自行承担，并依法追究责任。”2018年5月，桃山区政府在未与董以山签订任何拆迁补偿协议的情况下，组织城管人员对董以山的房屋进行强制拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案桃山区政府在未严格按照《中华人民共和国行政强制法》的规定作出强制拆除决定，并履行相关告知程序的情况下，将董以山的房屋及地上附着物强制拆除的行为违法。请求法院确认桃山区政府于2018年5月强行拆毁董以山房屋及地上附着物的行为违法。原审法院认为，依据《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥部也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”及第四十二条第一款“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”的规定，防汛指挥机构是法律授权县级以上地方人民政府设立的，具有行使行政强制措施等行政职权的组织，其具有法定的执法权限，符合行政诉讼法规定的被告主体资格要件。桃山区政府作为县级地方人民政府，依据《中华人民共和国防洪法》的授权设立桃山区防汛指挥部，故该指挥部可以作为行政诉讼的被告。本案被诉行政行为是由桃山区防汛指挥部依据《中华人民共和国防洪法》作出的，故本案适格的被告应为桃山区防汛指挥部。董以山起诉桃山区政府、万宝河镇政府、良种场村属于起诉主体错误，且桃山区防汛指挥部不属于县级以上人民政府，本案不应当由中级人民法院管辖，故应当裁定驳回董以山的起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项的规定，裁定驳回董以山的起诉。董以山上诉称，原审裁定认定事实不清，请求予以撤销，并依法改判或发回重审。主要理由：1.桃山区政府为适格被告。2018年4月3日，桃山区政府和桃山区防汛指挥部联合下发了《公告》，桃山区政府随即在5月18日组织相关人员对上诉人的房屋进行了强制拆除，桃山区政府应为本案适格被告。桃山区防汛指挥部作为桃山区政府设立的临时机构，不具备行政主体资格。2.原审法院认定事实不清。原审法院未对其房屋是否在河道内及是否属于行洪障碍物等事实予以查明，即作出裁定，缺乏事实依据。3.桃山区政府于2018年5月18日拆除其房屋的行为违反《中华人民共和国行政强制法》等法律规定，程序违法。桃山区政府答辩称，原审裁定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。主要理由：1.拆除决定是桃山区防汛指挥部作出并组织相关单位实施的，并非桃山区政府作出。2.桃山区防汛指挥部属于法律授权的执法主体，具备行政诉讼主体资格。3.桃山区防汛指挥部依法清除倭肯河桃山区段河道范围内的房屋及附属物属于依法履行职权，行为合法。万宝河镇政府答辩称，原审裁定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。主要理由：1.万宝河镇政府并不是作出拆除行为的主体，未对董以山作出任何行政行为，不是本案被告。2.桃山区防汛指挥部属于法律授权的执法主体，具备行政诉讼主体资格。3.桃山区防汛指挥部依法清除倭肯河桃山区段河道范围内的房屋及附属物属于依法履行职权，行为合法。良种场村答辩称，该村委会是村民自治组织，并非行政机关，董以山将该村委会列为本案被告错误，请求驳回上诉，维持原裁定。桃山村答辩称，该村委会是村民自治组织，并非行政机关，董以山将该村委会列为本案被告错误，请求驳回上诉，维持原裁定。本院二审查明的事实如下：2018年4月3日，桃山区政府和桃山区防汛指挥部联合下发公告。主要内容：“一、清理范围包括河道及行洪区内的洗煤厂、洗矸、残土、垃圾、货场、停车场、沙场、鱼池、养殖场、看护房、违章建筑物、构筑物、林木、高秆作物、便桥及其他一切违法设置的障碍物等。二、按照“谁设障、谁拆除”的原则，请设障单位或个人于2018年4月30日前自行拆除、清除非法障碍物等，逾期未拆除和清除的将依法强制拆除，产生的费用和造成损失由障碍单位或个人自行承担，并依法追究责任。”2018年4月6日、4月24日、5月3日、5月9日，桃山区防汛指挥部分四批下达《限期清除障碍通知书》116份，其中涉及良种场村33户。2018年5月，董以山的房屋被强制拆除。2018年11月28日，桃山区防汛指挥部出具情况说明，主要内容：“桃山区防汛指挥部成立了河道清障整治工作领导小组，依据《中华人民共和国防洪法》赋予的职权，责令行政相对人自行限期拆除河道内影响行洪的违章建筑等，但行政相对人未能按期拆除，因此桃山区防汛指挥部组织相关单位对倭肯河桃山区段河道范围内阻碍行洪的构筑物、建筑物等进行了强制清障，该执法和强制清障拆除的行政行为是桃山区防汛指挥部依法履行职权的行为。”以上事实有卷宗材料予以佐证。本院认为，董以山在原审时的诉讼请求是：确认被上诉人2018年5月强制拆除其房屋及地上附着物的行为违法。但桃山区政府、万宝河镇政府及良种场村均否认实施了强拆行为。桃山区防汛指挥部自认因董以山未能按期拆除房屋及附属物，其依法组织拆除了董以山的房屋及附属物。关于董以山认为桃山区政府和桃山区防汛指挥部联合下发了2018年4月3日的公告，且桃山区防汛指挥部是临时机构，本案适格主体应为桃山区政府的主张，本院认为，作出公告与拆除是两个不同的行政行为，并不能因桃山区政府与桃山区防汛指挥部联合下发公告而推定其组织实施了拆除行为。在本案实施拆除行为的行政主体明确的情况下，董以山亦未提供充分证据证明桃山区政府对其案涉房屋及附属物实施了强制拆除行为。故可以认定本案实施强制拆除的主体是桃山区防汛指挥部。本案争议焦点是桃山区防汛指挥部是否是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥部也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”桃山区防汛指挥机构虽由桃山区政府设立，但其是法律授权具有行使行政强制措施等行政职权的组织，具有法定执法权限，可以作为行政诉讼的被告。综上，桃山区政府不是本案的适格被告，董以山将桃山区政府及万宝河镇政府、良种场村列为被告错误。原审法院对此未予释明即驳回董以山起诉不当。但即使董以山同意变更桃山区防汛指挥部为被告，本案应由桃山区防汛指挥部所在基层法院管辖，亦不属原审法院管辖范围，原审裁定并未影响董以山的权利义务，可予维持。董以山的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张云强审判员  顾栩菲审判员  李 刚二〇一九年五月十三日法官助理张庆宇书记员潘薇