山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁01行初310号原告陈玉峰，男，1962年10月23日出生，汉族，住山东省商河县。被告商河县人民政府，住所地山东省商河县。法定代表人郅颂，县长。出庭负责人霍仁禄，副县长。委托代理人张亮，山东撼岳律师事务所律师。委托代理人赵福勇，山东撼岳律师事务所律师。第三人常宝奎，男，1957年4月5日出生，汉族，住山东省商河县。第三人常保海，男，1959年3月30日出生，汉族，住山东省商河县。原告陈玉峰诉被告商河县人民政府（以下简称商河县政府）违法颁发农村土地承包经营权证一案，本院于2018年1月19日作出（2017）鲁01行初1131号行政裁定，原告不服提出上诉。山东省高级人民法院于2019年2月19日作出（2018）鲁行终1404号行政裁定，撤销本院（2017）鲁01行初1131号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年3月7日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、行政机关负责人出庭通知书等。因常宝奎、常保海与本案被诉行政行为或与案件处理结果有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年4月26日公开开庭审理了本案。原告陈玉峰，被告商河县政府副县长霍仁禄、委托代理人赵福勇到庭参加了诉讼。第三人常宝奎、常保海经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，本院缺席审理。本案现已审理终结。原告诉称，1997年11月26日，其与郝家村村委会签订《荒地承包合同》，有[1997]商证经字第555号《荒地承包合同公证书》作为公证。该公证书虽被公证处以[1998]商证撤字第1号撤销,但商河县司法局于1998年3月27日下达复议决定书，决定维持[1997]商证经字第555号公证书。原告依法取得“郝家飞地”的承包经营权并受法律保护。发证机关商河县政府改变土地权属、任意流转承包权、支持强占所有权和承包地、剥夺原告的承包权。于2015年把原告承包的“郝家飞地”之承包经营权向常家村村民发放了承包经营权证，证号分别为370126201276000001J、370126201276000048J，该发证行为是不合法。故请求法院确认被告商河县人民政府颁发土地承包经营权证的行为侵犯了原告承包郝家村的“郝家飞地”的承包经营权而违法。原告向本院提交以下证据：1、承包土地示意图；2、（商）司复字第2号商河县司法局行政复议决定书；3、商河县农村土地承包经营权登记簿目录；4、荒地承包合同公证书；5、[1998]商证撤字第1号撤销公证书的决定;6、荒地承包合同；7、（2018）鲁0126刑初122号刑事判决书。被告商河县政府辩称：一、依照《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出办理农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。原告所在的孙集镇和南陈村上报的情况来看，并没有其与相关村民委员会签订的《土地承包经营合同》，以及相应的基础资料，我县农业行政管理部门无法为其办理土地承包经营权登记和颁证。并不是被告剥夺其土地承包经营权，而是原告没有与所在的村委会签订土地承包合同。二、虽然1997年商河县牛堡乡郝家村与原告签订过《荒地承包合同》并进行了合同公证，但所谓“郝家飞地”并没有明确的权属。原告曾于1998年向商河县人民法院提起过诉讼，请求法院判令陈守校、陈佃洪等人归还其承包的“郝家飞地”129.5亩，但商河县人民法院以“郝家飞地”权属不明确为由驳回了被答辩人的诉讼请求。原告后又于2017年在商河县人民法院提起民事诉讼，请求法院判令常家村委会停止侵权、返还其承包的“郝家飞地”，并判令第三人常宝海等人返还地上收获物，商河县人民法院以土地承包经营合同未实际履行为由，判决驳回了原告的诉讼请求。所谓“郝家飞地”与原告没有直接的利害关系，被告颁发相应的土地承包经营权证，不会对原告的权利和义务产生实际影响。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第（十）项的规定，本案原告提起的诉讼不属于人民法院行政案件的受理范围。三、被告为常家村常保海等村民在涉案土地上办理承包经营权登记，事实清楚、程序合法，并没有错误。被答辩人要求确认登记行为违法并没有事实依据。请依法驳回被答辩人的起诉。被告商河县政府向本院提交了以下证据：1、为常保海、常宝魁等颁发土地承包经营权证的资料：（时间自2014年10月至2015年5月）承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表、公示无异议声明书、商河县农村土地承包经营权登记调查确认书、商河县农村土地承包合同书、户主声明书、农村土地承包经营权登记簿；2、陈玉峰相关的部分民事判决书。经庭审质证，原告对被告提交的证据均不认可。被告商河县政府对原告提交的证据1-4之真实性无异议，但不认可证据1、3的证明目的；认为证据2明显错误、证据4已被撤销；对证据5无异议；认为证据6土地承包经营合同未实际履行；认为证据7与本案无关。本院对各方证据作如下确认：原告提交的证据1至6及被告提交的证据1均客观真实、与本案有关、形式合法，本院予以采信。原告提交的证据7及被告提交的证据2与本案不具有关联性，本院均不予采信。经审理查明:山东省商河县孙集镇常家村村民委员会（以下简称常家村委会）与本案第三人常宝奎（魁）、常保海于2014年10月9日分别签订《承包土地调查表》；2015年5月20日又分别签订《承包地块调查表》、《农村土地承包经营权公示结果归户表》、《商河县农村土地承包经营权登记调查确认书》。上述文件对两第三人承包地块的相关情况（位置、面积、四至、用途、类型、界标等）进行了详细记载，常家村委会及第三人常宝奎（魁）、常保海均签字盖章予以确认。两第三人亦签署《公示无异议声明书》。2015年6月2日，常家村委会与第三人常宝奎（魁）、常保海分别签订370126201276000048J号、370126201276000001J号《商河县农村土地承包合同书》。两第三人均出具《户主声明书》。上述农村土地承包经营权证最终登记于被告商河县人民政府制作的《农村土地承包经营权登记簿》。原告对被告颁发权证的行为不服，诉至本院。另查明，原告在庭审中陈述并未在其主张承包的涉案土地上进行过耕种等活动，其与商河县牛堡乡郝家村民委员会签订的1997年11月26日签订的《荒地承包合同》没有实际履行。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条规定:“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”第五十二条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定了颁发农村土地承包经营权证的基本程序。本案中，原告陈玉峰虽于1997年11月与商河县牛堡乡郝家村民委员会签订《荒地承包合同》，但该承包合同并未实际履行，原告作为南陈村村民承包所谓郝家村之荒地，欠缺必要的手续和法定的要件，其亦未取得涉案土地承包经营权证或相关凭证。而常家村委会依照法定程序与第三人常宝奎（魁）、常保海分别签订370126201276000048J号、370126201276000001J号《商河县农村土地承包合同书》，并由被告颁发相应《农村土地承包经营权证》符合法律规定。现有证据尚不足以证实存在有侵犯原告土地承包经营权的行为。故原告提出的诉讼请求，事实与法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈玉峰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈玉峰负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  胡一帆人民陪审员  王立福人民陪审员  张九龙二〇一九年五月十五日书 记 员  丁 亮