山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁01行初770号 原告陈光生，男，1962年11月25日出生，汉族，住济南市，现住阳光舜城中十二区20号楼4单元602号。 委托代理人陈涛（原告陈光生之子），男，1986年5月2日出生，汉族，住阳光舜城中十二区20号楼4单元602号. 原告韩世晶，女，1960年6月9日出生，汉族，住济南市，现住阳光舜城中十二区20号楼4单元602号。 委托代理人韩世生（原告韩世晶之兄），男，1948年6月14日出生，汉族，住济南市。 被告济南市市中区人民政府，住所地济南市。 法定代表人谢堃，区长。 委托代理人张雷，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 原告陈光生、韩世晶诉被告济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）行政违法一案，于2018年8月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告市中区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月11日公开开庭审理了本案。原告陈光生及其委托代理人陈涛，原告韩世晶及其委托代理人韩世生到庭参加诉讼，被告市中区政府经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈光生、韩世晶诉称：1972年土屋生产大队报经英雄山公社和历城县人民政府批准，原告父亲陈玉友、母亲张春清在位于土屋庄405号的壹亩宅基地上建房。1987年7月27日，原告父母自愿将壹亩宅基地及地上房屋归原告所有。1998年1月，三联集团公司以济政字(1998)4号文件将土屋庄兼并，签定了协议并公证。公证协议书第一条规定:土屋庄的全部债权债务由三联集团公司承担。市中政发(1998)1号文件撤销所属土屋、太平两村行政建制，自此土屋庄的人、财、物隶属三联集团公司，村民的房产、承包地属企业内部私有财产。1998年1月25日济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会、三联集团公司与原告签定了甲、乙、丙三方协议书。依据法律规定，在生效法律文书被依法撤销前，所确定的事实不容置疑。2018年6月28日凌晨4点，被告雇佣黑恶势力，翻墙破窗、破门入室抢劫财物、强拆房屋，违反了《宪法》《合同法》《刑法》《国务院590号令》《物权法》等国家法律及国家政策之规定，原告诉至人民法院，请求依法支持原告的诉讼请求:1、请求依法判决被告强拆原告位于土屋庄405号一亩宅基地上的房屋违法并赔偿或产权调换；2、诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交以下证据：证据1.《关于调整充实阳光舜城遗留问题处置工作领导小组的通知》（市中办发[2016]24号）。证据2.《关于成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部的通知》（市中办发[2016]28号）。证据3.指挥部照片。证据1-3证明被告在土屋庄实施征地拆迁，是强拆原告房屋的主体。证据4.《会议纪要承诺书》。证据5.《告知书》。证据6.《面洽通知书》。证据7.国土资源局《行政答辩状》。证据4-7证明被告是强拆主体。证据8.2018年6月28日凌晨强拆现场录像视频、照片光盘。证据9.2018年6月28日凌晨强拆报警录音光盘。证据10.2018年6月28日接处警登记表。证据11.市中头条、现场官员抢劫、强拆房屋位置。证据12.最后两户！舜德路结束10余年断头历史。证据8-12证明被告强拆原告房屋的事实。证据13.济政字[1998]4号文件，证明济南市人民政府批准三联集团公司圈占土地。证据14.市中政发[1998]1号文件，证明市中区政府撤销土屋、太平行政建制，土屋、太平人财物归三联集团公司的事实。证据15.1998年1月三联集团公司与市中区七贤镇土屋村的公证《协议书》，证明三联集团公司兼并土屋庄，签订协议的事实。证据16.三联集团公司、市中区七贤镇土屋村、市中区七贤镇土屋村村民三方于1998年1月25日签订的协议书，证明三联集团公司兼并土屋庄，并与村民签订协议的事实。证据17.济南市国土局作出的（2017）第198号《政府信息公开告知书》；证明被告收回三联土地使用权，未对村民补偿安置的事实。证据18.土屋庄建房地基证明书。证据19.土屋庄房屋准建证明。证据20.统计证明。证据18、19、20证明涉案房产原告有合法土地使用权，在宅基地上所建房屋合法。证据21.市中区政府在土屋庄统计未拆迁户平面图，该证据由被告提供，是被告对原告合法房产的自认证据。证据22.借条。证明原土屋庄村委会因事项向原告借款，三联集团公司兼并土屋庄后，在该借条上盖章确认，并注明拆除土屋庄405号房产时，按村委约定支付原告本金及利息，再次证明，原告在土屋庄确有房产一处。证据23.借条。证明2007年，原告因事需用该款，多次经居委会找三联集团公司，要求归还借款本、息，三联集团公司因开发资金周转困难，于2007年7月17日以本金加应付利息给原告出具了新的借条，并由山东三联城市建设有限公司担保还款，并承诺在拆除土屋庄405号房产时一并付清，现405号房产由被告强拆，依据应由被告承担还款责任。证据24.2005.10.28承诺书。证明：山东三联城市建设有限公司受三联集团委托，向村民发布承诺书，若不履行承诺，土屋庄土地保证不进行开发，同时证明被告强拆原告合法房屋是行政乱作为。证据25.政府强拆，最高法判决认定的新闻报道及资料。证据26.“拆迁人员强入民宅，被判刑！”的资料。证据27.“最高法再审认定行政强拆违法须赔偿”的资料。证据28.最高法（2012）行他字第16号批复。证明国有土地上房屋征收补偿，应将当事人合法享有的国有土地使用权的院落、空闲面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。证据29.原告房屋被拆前后的有关照片，证明被告强拆原告房屋的事实。 被告市中区政府书面答辩称：一、涉案房屋的拆迁、补偿，均不是政府行为，被答辩人要求确认答辩人的行政行为违法，属于错列被告。（一）山东三联城市建设有限责任公司具体是拆迁、补偿的责任主体。1998年1月31日，山东三联城市建设有限公司根据济南市人民政府[1998]4号文的要求，对土屋村村民和名下集体土地进行管理、使用和开发，是土屋片区土地的拆迁和开发主体。由于山东三联城市建设有限公司和土屋村之间多年来涉及的历史遗留问题太多，村民涉诉上访案件不断，社会影响较突出，导致不安定因素频发，省市两级政府高度重视，在这种特殊背景下，决定由答辩人成立片区拆迁处置项目指挥部，专门处理开发商山东三联城市建设有限公司在征地拆迁过程中与土屋村村民之间的遗留问题，但片区拆迁处置项目指挥部的职能只是处置遗留问题，并非是土地的征收人或开发人，这是两个法律概念，不能混淆。（二）被答辩人与山东三联城市建设有限责任公司存在民事法律关系，其可依据民事合同另行主张。1998年1月21日，山东三联城市建设有限责任公司与市中区七贤镇土屋村签订《协议书》，协议主要内容为：市中区七贤镇土屋村同意整建制加入三联集团公司，三联集团对市中区七贤镇土屋村的所有土地按照政府及有关部门的规定统一规划、办理手续、进行开发；三联集团公司同意给市中区七贤镇土屋村补偿金、养老金、教育费以及招用工等作为补偿；三联集团公司同意给市中区七贤镇土屋村村民每人10万元补偿等。1999年2月11日，韩世生向济南市市中区人民法院提出诉讼，要求三联集团按照上述《协议书》履行补偿义务，法院判决支持了其诉讼请求。2001年6月25日，市中区人民法院作出（2001）市执字第316号民事裁定书，裁定对剩余部分中止执行。以上足可以证明，韩世生与三联集团属于民事纠纷，并不涉及行政行为。本案中，被答辩人房屋与韩世生的房屋系同一处，应当同样适用上述情形，因此，被答辩人应当通过民事程序予以解决。（三）答辩人不是《土屋庄建房地基证明书》、《土屋庄房屋准建证明书》的出具方，对答辩人不具有约束力，无权要求答辩人予赔偿或产权调换。二、涉案拆除行为系山东三联城市建设有限公司为打通舜德路、舜世路工程而实施的拆除，被告未参与拆除工作。2017年10月9日，济南市城乡建设委作出《关于济南舜德路北延、舜世路西延道路建设项目初步设计和概算的批复》，同意济南市舜德路北延、舜世路西延道路建设工程，济南市发改委也立项审理。山东三联城市建设有限公司是该项目的土地提供者，负责对地上物的清理，原告提供的部分新闻和照片系被告部分领导在现场调研道路建设情况，并非参与或指挥现场拆除工作。请求法院查明事实，驳回原告的诉讼请求。 被告市中区政府在举证期限内提交如下证据：证据1.关于同意三联集团公司对千佛山南麓部分区域进行综合开发有关问题的批复（济政字[1998]4），证明由济南市人民政府批复同意市中区七贤镇土屋太平两村整建制加入三联集团公司，土地批复主体不是市中区政府即被告。证据2.关于同意七贤镇撤销土屋太平两村行政建制的批复（市中政发[1998]1），证明市中区政府依据济南市[1998]4同意撤销土屋太平两村的行政建设。证据3.关于同意三联集团土屋居民区管理委员会和三联集团太平居民区管理委员会履行原土屋庄村民委员会和太平村委会职责的批复（市中政字[1998]1号），证明市中区政府在市政府[1998]4号文的基础上同意三联集团土屋和太平居民区管理委员会履行原土屋和村委会的职责。证据4.协议书，证明三联集团公司与土屋村委会签订兼并协议，由三联公司对土屋村的人员土地实行统一兼并统一规划统一安置，该协议书为民事协议，不涉及政府的行政行为。证据5.民事判决书[1998]市民初字第1004号，民事裁定书[2001]市执字316号，证明原告曾就该协议书提起民事诉讼，市中区法院及济南中院均以民事案件审查判决并进入执行程序。证据6.《关于千佛山南麓风景区生态和环境保护开发工程可行性研究报告的批复》（鲁计投资字[1998]439号）、《关于千佛山南麓居民住宅小区综合开发项目建议书的批复》（鲁计投资字[1998]224号），证明山东省计划委员会同意三联集团在涉案土地上进行住宅小区的综合建设。证据7.授权委托书。证明三联公司将阳光舜城开发拆迁事宜全权委托三联集团城建开发总公司负责。证据8.工商登记变更表，证明三联集团城建开发总公司于2003.10.31已变更为山东三联城市建设有限责任公司。证据9.济南市房屋拆迁许可证，拆迁公告（该组证据中：包含2016年9月16日山东三联城市建设有限责任公司与济南市市中区房屋征收服务中心签订的委托拆迁合同）。证明山东三联城市建设有限责任公司有拆迁主体资格。证据10.委托拆迁合同。证明山东三联城市建设有限责任公司委托济南市市中区房屋征收服务中心具体负责拆迁工作。证据11.土屋片区拆迁工作联席会议纪要。证明阳光舜城土屋太平片区拆迁项目指挥部仅协助房屋征收中心处理遗留问题。证据12.关于济南市舜德路北延，舜世路西延，道路建设项目初步设计和概算的批复，证明济南市城乡建设委员会将山东三联城建公司拆迁范围内的部分土地规划为道路。证据13.关于济南市舜德路北延，舜世路西延道路建设项目初步设计和概算的批复和可行性研究报告的批复，证明发改委已将三联公司拆迁范围内的部分土地进行了立项审批，用于道路建设。证据14.关于调整充实阳光舜城遗留问题处置工作领导小组的通知。证明市中区政府为处理三联公司，与村民之间的遗留问题，成立了专门的领导小组，并成立了处置项目指挥部，但该指挥部仅处理遗留问题，并不涉及具体的拆迁征收工作。证据15.公证书。证明山东三联城市建设有限责任公司依法向陈光生送达补偿支票和告知书，该行为山东三联城市建设有限责任公司申请了公证处的保全公证。 原告对被告提供的证据质证称：原告对被告证据1-14的真实性无异议。对证据1，认为市政府批准的是三联集团公司兼并土屋庄，不是批准三联城建公司兼并土屋庄。被告虽然不是土地批复主体，但是拆迁实施主体。对证据2、3，认为土屋庄已经隶属三联集团公司，被告无权插手属于三联集团公司内部财产的处置。对证据4、5、6，认为相关主体系三联集团公司，不是三联城建公司，并且证据5中涉及的是韩世生一家的事情，与原告不是同一法律关系。对证据7，认为对于委托开发事宜，三联集团公司未发布公告，不能作为证据使用。对证据8，认为与本案无关联。对证据9，认为三联城建公司无拆迁主体资格，该证据不能在本案中作为证据使用。对证据10的合法性有异议，认为三联城建公司无权委托。对证据11，认为系被告组建，受被告指令强拆。对证据12、13，认为被告已收回土地使用权，三联集团公司已与涉案土地无法律上利害关系。对证据14，认为被告就是拆迁主体。对证据15的真实性有异议，认为系被告单方行为，不符合事实。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据2-3、证据8-10、证据13、证据15、证据29与本案具有关联性，被告提供的证据1-4、6-8、10、11、14与本案具有关联性，可作为本案证据使用。 经审理查明，原告陈光生、韩世晶系原济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会村民，在土屋庄405号拥有二层楼房一处。 1998年1月21日，三联集团公司作为甲方，济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会作为乙方，签订协议书一份，协议相关条款约定，乙方同意整建制加入甲方，乙方除土地以外的所有集体资产归甲方所有，其全部债权债务由甲方承担。三联集团公司在该协议书加盖公章，济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会在该协议上加盖公章，济南市市中区公证处对该协议进行了公证。1998年1月31日，济南市人民政府济政字[1998]4号《关于同意三联集团公司对千佛山南麓部分区域进行综合开发有关问题的批复》批复：同意市中区七贤镇土屋、太平两村整建制加入三联集团公司。 1998年4月1日，山东省计划委员会鲁计投资字[1998]224号文件，同意三联集团公司对千佛山南麓部分区域进行保护性开发，建设千佛山南麓居民住宅小区综合开发项目。2002年7月10日，三联集团公司委托三联集团城建开发总公司全权办理阳光舜城房地产开发拆迁等有关事宜。2003年10月31日，三联集团城建开发总公司变更为山东三联城市建设有限责任公司。2016年9月16日，山东三联城市建设有限责任公司（甲方）与济南市市中区房屋征收服务中心（乙方）签订委托拆迁合同，合同约定：“为妥善处理阳光舜城遗留问题，甲方委托乙方完成甲方千佛山南麓实施的居住区建设工程和住宅、配套公建改造工程已征地范围的地上物拆迁工作。具体拆迁范围：阳光舜城南城B区、D区、E区、F区、G区、I区、J区、M区、舜世路、舜德路、旅游路西段和兴济河绿化带等区域。完成期限自2016年9月16日至本次拆迁结束。”原告在土屋庄村405号房屋位于该拆迁范围内。2016年9月18日，济南市市中区委办公室济南市市中区人民政府办公室作出市中办发[2016]28号《关于成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部的通知》，通知载明：“为进一步加强对阳光舜城土屋太平片区拆迁处置工作的指挥协调，区委、区政府研究确定，成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部。” 2018年6月28日，原告在土屋庄405号的房屋被强制拆除。原告主张，涉案房屋系由被告成立的拆迁处置项目指挥部组织实施拆除，并提供了相关现场视频及照片、强拆报警录音、接处警登记表等证据。被告市中区政府对原告的主张不予认可，主张涉案房屋的强制拆除，不是政府行为，拆迁主体应是山东三联城市建设有限责任公司，被告市中区政府只是协助开发商处理征收拆迁过程中的历史遗留问题。经庭审质证，现场视频及照片、强拆报警录音均能证实被告成立的拆迁处置项目指挥部相关工作人员在强制拆除涉案房屋现场。 在涉案房屋拆除过程中，原告韩世晶报警。派出所出警现场后，反馈简要案情为：2018年6月28日，土屋路土屋庄405号被强拆，办事处不谈是谁强拆，要110给作主。反馈处警结果为：民警到达现场，报警人韩世晶反映早晨自家（土屋庄405号）被拆问题，有关工作人员称拆迁是指挥部施工，指挥部全权负责。在强拆报警录音中，出警民警告知原告，拆除涉案房屋系指挥部组织，是政府行为。 本院认为，本案的争议焦点有二：一、涉案房屋是否系由被告市中区政府组织实施强制拆除，市中区政府是否系本案适格被告；二、如涉案房屋系被告组织实施强制拆除，该强制拆除行为是否合法。 关于焦点一，即涉案房屋是否系由被告组织实施强制拆除、市中区政府是否系本案适格被告的问题。本院认为，2018年6月28日，原告在土屋庄405号的涉案房屋被强制拆除，原告主张涉案房屋系由被告组织实施拆除，并提供了相关现场视频及照片等证据。经质证，原告提供的上述证据能够显示被告成立的拆迁处置项目指挥部相关工作人员出现在强制拆除涉案房屋现场。被告提供的土屋片区拆迁工作联席会议纪要亦载明，相关地上物的拆除均由指挥部统一组织实施。结合公安机关对原告报警的告知和接处警记录，可以认定涉案房屋系由被告成立的拆迁处置项目指挥部组织实施强制拆除。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”鉴于阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部系不具有独立承担法律责任能力的机构，被告市中区政府作为该指挥部的组建机关，应当对该指挥部的组织实施行为承担法律责任。因此，被告市中区政府系本案的适格被告。被告市中区政府关于其并非强制拆除主体，其仅是协助开发商处理解决历史遗留问题的主张依法不能成立，本院不予支持。 关于焦点二，被告对涉案房屋组织实施的强制拆除行为是否合法问题。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《山东省土地征收管理办法》第三十三条规定：“征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。”根据上述法律、法规规定，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人阻挠国家建设征用土地的，相关主管部门可以责令其交出土地。本案中，被告未提交证据证实其组织实施上述强制拆除行为履行了上述法定程序，故被告组织实施强制拆除原告涉案房屋的行为违法。因此，原告关于被告强拆原告涉案房屋违法的诉讼请求，具有事实和法律依据，本院予以支持。 对于原告请求被告赔偿或产权调换的诉讼请求，本院认为，该项诉讼请求属于因被告违法拆除行为产生的赔偿责任范畴。鉴于赔偿相关证据涉及其他案外当事人，需要听取案外当事人的质证意见，故在案外当事人未参加本案诉讼的情况下，本院对于原告该项诉讼请求不宜作评价处理，原告可待本案被告强制拆除行为被生效法律文书最终确认违法后，另行提起行政赔偿诉讼主张相关权利。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第六十九条的规定，判决如下： 一、确认被告济南市市中区人民政府强制拆除原告陈光生、韩世晶位于济南市二层楼房的行为违法。 二、驳回原告陈光生、韩世晶的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告济南市市中区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至山东省高级人民法院。 审 判 长  刘继英 人民陪审员  李咏梅 人民陪审员  李 彬 二〇一九年五月十三日 书 记 员  王 敏