福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽05行终101号 上诉人（原审被告）泉州市泉港区山腰街道办事处，住所地泉州市泉港区山腰街道金山街钟楼旁。 法定代表人林坤清，主任。 委托代理人陈宝芬、李泽楠，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）庄淑龙，女，1955年7月20日出生，回族，住泉州市泉港区。 委托代理人郭煌勇（系被上诉人的儿子），男，1989年3月15日出生，回族，住址同上。 上诉人泉州市泉港区山腰街道办事处因与被上诉人庄淑龙确认征迁补偿协议无效一案，不服福建省泉州市丰泽区人民法院(2018)闽0503行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决查明，原告庄淑龙在泉州市泉港区××街道××座。2016年8月8日，原告庄淑龙与被告泉州市泉港区山腰街道办事处签订了《泉港区龙山三旧改造市政道路项目房屋征迁补偿协议书》，载明：甲方泉州市泉港区山腰街道办事处，乙方××街道××区庄淑龙，因泉港区龙山三旧改造市政道路项目建设需要，经区政府批准，现对乙方的房屋进行征迁，根据《关于印发福建湄洲湾氯碱公司东北侧安全隔离带项目房屋征迁补偿安置实施方案的通知》规定标准执行，经协商，甲乙双方同意就房屋征迁补偿事宜签订如下协议:……以上补偿款总计人民币791336元。”2016年11月14日，被告向原告发放了全部补偿款791336元，原告亦在龙山三旧市政路项目货币补偿方式征迁发放明细表上签名确认。2016年底，原告的房屋被被告拆除。原告不服，向法院起诉。 原审判决认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”经查，原告庄淑龙与被告泉州市泉港区山腰街道办事处于2016年8月8日签订了《泉港区龙山三旧改造市政道路项目房屋征迁补偿协议书》，约定因泉港区龙山三旧改造市政道路项目建设需要，经区政府批准，对原告的房屋进行征迁。本案中，原告主张其房屋并不在泉港区龙山三旧改造市政道路项目的用地红线范围内，被告捏造项目与原告签订征迁补偿协议书。被告在答辩及庭审中，亦认可原告的房屋不在泉港区龙山三旧改造市政道路项目的用地红线范围内。但被告辩称原告的房屋于1999年被列入泉港区新民街改造项目需要征收，由于一直无法与原告就征收补偿协商一致，时至2016年，为了保护原告的合法权益，经原告同意，按照同时期相对较高的赔偿标准龙山三旧改造市政道路项目的赔偿标准，与原告签订了诉争的征迁补偿协议书。但原告对被告的上述辩称不予认可。结合被告提供的泉州市泉港区土地储备开发整理中心2012-12地块用地红线图，以及原告提供的闽国土资公开告知[2018]180号《福建省国土资源厅政府信息公开告知书》及通过该信息公开申请获取的闽政地[2012]822号的勘测定界图，可以证明原告房屋不在泉港区龙山三旧改造市政道路项目用地红线范围内。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。本案中，被告在诉争征迁补偿协议书中称因泉港区龙山三旧改造市政道路项目建设需要征收原告房屋，但没有提供证据证明原告的房屋在该项目的用地范围内，故被告与原告签订的诉争征迁补偿协议书，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为没有依据的重大且明显违法情形，应确认无效。被告的辩称没有事实和法律依据，不予支持。关于原告要求被告重新作出拆迁补偿安置的请求，应根据原告的原房屋所在地的情况依照土地征收方面的法律规定进行处理，原告的该项请求不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条的规定，判决：一、确认原告庄淑龙与被告泉州市泉港区山腰街道办事处于2016年8月8日签订的《泉港区龙山三旧改造市政道路项目房屋征迁补偿协议书》无效；二、驳回原告庄淑龙的其他诉讼请求。 宣判后，泉州市泉港区山腰街道办事处不服，上诉请求撤销一审判决，改判或将本案发回重审。事实和理由：一、被上诉人在原审中提出的诉讼请求，并非行政诉讼的受案范围，原审法院未裁定“驳回原告起诉”错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”。法院受理的有关行政协议的纠纷范围，仅限于行政相对人认为行政机关存在“不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除”等行为的。被上诉人诉请确认行政协议无效，不符合前述规定的情形，不属于行政诉讼的受案范围。二、即便被上诉人请求确认涉案协议无效属于行政诉讼的受案范围，被上诉人诉称无效，也没有事实和法律的依据。1.涉案的征迁补充协议书，并不存在法律规定的无效情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为无效的情形为实施行政行为的主体无行政主体资格或者没有依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，涉案征迁项目由泉港区人民政府组织实施，《征收土地通告》明确规定，征地补偿安置有关工作由相关镇（街道）、村（居）委会和区国土分局负责实施。基于前述规定，上诉人具体实施征地并签订协议，上诉人具备实施涉案行政行为的主体资格。此外，涉案征地行为，业经省政府批复同意，获得批复后泉港区人民政府根据《土地管理法》、《征收土地公告办法》的相关规定，依法张贴了《征收土地通告》，由泉州市国土资源局泉港分局张贴了《征地补偿安置方案通告》、《征地拆迁补偿安置方案征求意见公告》。由此可见，涉案征地工作严格依法依规进行，符合法定程序，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为无效的情形。2.原审法院以涉案房屋不属于龙山三旧改造市政道路项目用地红线范围内，认定上诉人征收被上诉人的房屋没有依据。针对该情况，上诉人在原审开庭审理过程中已多次向法庭释明，被上诉人涉案房屋为1999年泉港区新民街改造项目的征地范围，但因征收补偿事宜难以协商一致导致征收及补偿安置工作受阻。时至2016年，经与被上诉人协商一致后同意实施征收工作。为保障被上诉人的合法权益，在涉案房屋征收补偿标准的适用问题上，如仍适用1999年征地补偿标准，无法保障上诉人的权益。为此，经与上诉人协商一致，同意按同期较高的赔偿标准即龙山三旧改造市政道路项目的赔偿标准进行赔偿。3.关于被上诉人的房屋位于泉港区新民街改造项目内需要征收一事，原审法院认定被上诉人对“上述辩称不予认可”实为事实认定错误。本案审理过程中，被上诉人均为代理人代为陈述，而代理人为被上诉人的儿子，在1999年时，其年纪仅为10岁，对新民街项目不知悉，反倒是被上诉人本人对该情况较为清楚，但原审法院无视被上诉人及代理人对该情况的说明和提醒，对新民街项目情况及被上诉人本人对新民街项目是否知悉，均未依法予以查明。在被上诉人自行提交的证据7“2016年9月22日与郭建峰录音”中，在录音文件REC0014第3分20秒起，被上诉人与郭建峰就被上诉人涉案房屋纳入征收项目一事与郭建峰进行交谈，录音中郭建峰即向被上诉人释明：“新民街红线确定下去有征到，不可能红线定完后你再扩建出来。”而被上诉人还询问：“其他人有没有被伤到”。可见，被上诉人本人对其房屋属于新民街红线项目范围内明确知悉。原审法院对该情况未予以审查，直接认定案涉征收行为没有依据错误。三、原审法院并未注重行政协议的双重特征，未从合同效力角度对案涉协议进行审查。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征。虽《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已失效，但参照该“解释”第十四条、第十五条第二款的规定，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。本案中，涉案《补偿协议》未损害国家利益、集体利益、社会公共利益或者第三人利益，也不存在以合法形式掩盖非法目的，也没有违反法律、行政法规强制性规定，该协议不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的无效合同。被上诉人认为，对征收补偿安置协议的合法性审查，应更尊重协议双方为了和平、妥善完成安置程序而付诸的努力和达成的真实意思表示。 被上诉人庄淑龙辩称，一、根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：...（六）请求解决行政协议争议”。原审中确认征迁补偿协议无效是行政协议争议，是行政诉讼受案范围。二、1、被上诉人的房屋不在龙山三旧改造市政道路项目征收红线范围。上诉人在上诉状中主张以龙山三旧改造市政道路项目的依据《征收土地通告》、《征地补偿安置方案通告》，具备征收被上诉人不在龙山三旧改造市政道路项目红线图内的房屋的主体资格，没有事实和法律依据。2、上诉人在原审答辩状中主张被上诉人的房屋位于龙山三旧改造市政道路项目征收范围内且上诉人提交的证据也是龙山三旧改造市政道路项目的相关依据还有2份与被上诉人房屋无关联的补偿标准。在被上诉人收集大量证据证明房屋的位置不在龙山三旧改造市政道路项目征收范围内，上诉人才在审理过程中提交证据6、7、8辩称房屋是在新民街改造项目征收范围内，但没有提交新民街改造项目相应的征地批文、征地红线图、补偿方案、征地公告等全部依据。上诉人主张与被上诉人协商一致，按同期较高的赔偿标准赔偿是为了保障被上诉人合法权益。依法征收才能保障被上诉人的合法权益。被上诉人提供充分证据证明上诉人的违法行为给被上诉人造成损失。三、被上诉人不知道新民街改造项目是不是合法的项目。上诉人开庭前提交有关被上诉人房屋涉及的补偿方案《征地补偿安置方案通告》为龙山三旧改造市政道路项目补偿方案、《关于印发泉港石化工业区及周边卫生安全隔离带第一批搬迁项目房屋征迁补偿安置实施方案的通知》与本案无关联、《泉州市泉港区人民政府关于印发福建湄洲湾氯碱公司东北侧安全隔离带项目房屋征迁补偿安置实施方案的通知》与本案无直接关联。总共5个项目补偿标准明显不同，项目的立项等都有严格的审批程序，上诉人没有举证证明5个项目的合法性，其中新民街项目就有新民街改造项目和新民街安置地项目。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，上诉人主张涉案房屋在新民街改造项目征收范围，却以新民街安置地项目向泉港区财政局申请资金，不能通过审批。上诉人自行伪造的龙山三旧改造市政道路项目进一步证明上诉人的征收行为不受泉港区人民政府委托，不具备主体资格。上诉人在一审质证阶段反驳了被上诉人提交的视频、录音、照片证据，一审法院也没有采纳，现又主张以被上诉人提交的录音证明上诉人的观点，且录音证据中不能证明新民街改造项目是经过审批、公告的合法项目。上诉人主张以龙山三旧改造市政道路项目的依据征收涉案房屋，原审法院认定上诉人实施案涉征收行为没有依据，事实清楚。三、上诉人主张行政协议的双重特征，未从合同效力角度审查协议。合同效力的审查包括合同双方主体资格的审查及是否违反《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，不具备主体资格的违法行为或者违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的违法行为都可导致征迁补偿协议无效。 经审查，上诉人泉州市泉港区山腰街道办事处提出上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。二审查明的事实与原审一致。 二审审理中，被上诉人庄淑龙提供证据1、泉州市泉港区××街道××区居委会证明，欲证明2011年4月14日社区居委会同意被上诉人对涉案房屋进行修补和翻建；证据2、房屋拆迁评估证明书，欲证明涉案房屋1998年被列入中心工业区项目及房屋位置和房屋状况；证据3、泉港区人民政府办公室政府信息依申请公开告知书及泉港区人民政府关于提供泉港区土地储备开发整理中心2017-15号储备用地的批复，欲证明2017年7月5日涉案房屋所在地由原来的五统一中心工业区项目变更为泉港区2017-15地块扩增用地项目，由原来建设用地变更为商住用地；证据4、泉州市国土资源局泉港分局泉港国土告（2018）40号、43号信息公开告知书及泉港区人民政府泉港政综（2017）27号、泉港政综（2013）17号关于印发泉港区项目用地征收补偿方案的通知，欲证明2016年8月8日上诉人依据2013年3月1日已废止的文件对涉案房屋进行征收；证据5、损失计算清单，欲证明被上诉人在合法征收程序中得到公平合理补偿应当获得的可得利益损失。对被上诉人提供的证据，上诉人质证称，证据1的三性均不予认可；证据2真实性认可，与上诉人一审提供的证据6、7、8相互印证，诉争房屋属于新民街项目的征收范围；证据3、4真实性无异议，但与本案无关；证据5系被上诉人自行制作的，证据的三性均不予认可。本院认为，被上诉人提供的证据1、2、3、4的真实性应予以认可，证据5系被上诉人自行制作的，不予认可。 本案的争议焦点为：1、本案是否属于行政诉讼案件受案范围；2、本案房屋征迁补偿协议书的效力问题。 关于争议焦点1，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：……（六）请求解决行政协议争议；……”。2016年8月8日，本案双方当事人签订了《泉港区龙山三旧改造市政道路项目房屋征迁补偿协议书》，该房屋征迁补偿协议书系行政机关为实现其行政管理目标，与公民订立的具有行政法上权利义务内容的协议。结合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，行政协议有效与否也包含在可诉行政行为范围之中，故本案属于行政诉讼案件受案范围。 关于争议焦点2，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”2012年8月27日，泉州市泉港区人民政府根据福建省人民政府闽政地［2012］822号批复作出泉港政告［2012］17号《征收土地通告》，确定征收土地范围位于××街道××区居委会，用地总面积14.4163公顷，具体位置详见泉州市泉港区土地储备开发整理中心2012-12地块红线示意图。2016年8月8日，双方当事人签订了《泉港区龙山三旧改造市政道路项目房屋征迁补偿协议书》，约定因泉港区龙山三旧改造市政道路项目建设需要，经区政府批准，对被上诉人庄淑龙的房屋进行征迁。虽然双方当事人签订了《泉港区龙山三旧改造市政道路项目房屋征迁补偿协议书》，但是根据原审时双方当事人提供的证据及陈述，可以认定被上诉人庄淑龙被征收的房屋不在签订的协议书约定的泉港区龙山三旧改造市政道路项目的征地公告确定的2012-12地块征收红线图范围内。被上诉人庄淑龙被征迁的房屋位于山腰镇龙山村飞机场，上诉人主张被上诉人庄淑龙的房屋1999年被列入泉港区新民街改造项目需要征收，但被上诉人对此不予认可，并主张其被征迁的房屋应适用《泉州市泉港区人民政府关于印发泉港区2017-15地块扩增用地项目房屋征迁补偿安置实施方案的通知》进行补偿。故本案双方当事人签订的《泉港区龙山三旧改造市政道路项目房屋征迁补偿协议书》订立的基础行政行为征收行为存在没有依据的重大明显违法情形，应认定无效。原审判决根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，判决确认本案房屋征迁补偿协议书无效正确。 综上所述，本院认为，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。上诉人泉州市泉港区山腰街道办事处的上诉理由缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人泉州市泉港区山腰街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  庄希文 审判员  谢火生 审判员  张爱玲 二〇一九年五月十七日 书记员  吕顺达 （附）本案引用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……  12