山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终8号 上诉人（原审原告）陈维铭，男，1952年2月6日出生，汉族，户籍地青岛市崂山区，现住青岛市市北区。 委托代理人何志荣，女，1953年11月15日出生，汉族，住青岛市市北区，与上诉人系夫妻关系。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区人民政府，住所地青岛市崂山区仙霞岭路18号。 法定代表人赵燕，区长。 委托代理人胡保刚，山东齐鲁（青岛）律师事务所律师。 委托代理人王千，青岛市崂山区人民政府电子政务办公室工作人员。 上诉人陈维铭诉被上诉人青岛市崂山区人民政府(以下简称崂山区政府)政府信息公开一案，不服青岛市中级人民法院(2018)鲁02行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2018年1月5日，原告陈维铭向被告崂山区政府提出政府信息公开申请，申请公开的事项为：“1、省、市、区政府信息公开条例有规定，信息公开机关送达告知书时，可以不经查询人同意就录音、录像送达（全文），请提供纸质复印件；2、国发【1982】29号文件（关于村镇建房用地管理条例）全文；3、2004年，崂山区土管局改革崂山国土资源局政府批复文件全文；4、崂政发【2005】228号文件（查验宅基地意见的通知）（1）查验权利人陈维铭在东陈社区宅基地房屋，地号I4-11-649、土地证号28××55的真实情况；（2）东陈社区1:500地籍图、测绘居民房屋分布示意图（上面有陈维铭房屋的准确位置）；5、2011年1月5日，崂山区政府作出（2001.8.1日宅基地档案说明）全文；6、2013年崂山区政府作出：北宅街道石岭子以北社区居民房屋登记确权办证、石岭子以南社区居民房屋不登记确权发证的通知全文；7、崂政发【2005】228号文件不再执行的文件全文。 因此前原告还向被告提出了另一件政府信息公开申请，被告负责政府信息公开工作的部门崂山区政务公开工作领导小组办公室整合两件政府信息公开申请，通过金宏网向崂山区北宅街道办事处、崂山区房屋征收管理局和青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局（以下简称崂山区国土资源分局）发送《关于协助办理政府信息依申请公开事宜的函》，请上述三单位协助查找材料并明确是否可以向原告公开。其中，向崂山区北宅街道办事处发送的函中涉及本案政府信息公开事项的内容为：。4、崂政发【2005】228号文件（查验宅基地意见的通知）：（1）查验权利人陈维铭在东陈社区宅基地房屋，地号I4-11-649，土地证号29××55的真实情况；（2）东陈社区1:500地籍图测绘居民房屋分布示意图（上面标注陈维铭房屋的准确位置）。5、2011年1月5日崂山区政府作出的2011.8旧宅基地档案说明。6、2013年崂山区政府作出：北宅街道石岭子以北社区居民房屋登记确权办证、石岭子以南社区居民房屋不登记确权发证的通知。向崂山区房屋征收管理局发送的函中涉及本案政府信息公开事项的内容为：。4、崂政发【2005】228号文件（查验宅基地意见的通知）：（1）查验权利人陈维铭在东陈社区宅基地房屋，地号I4-11-649，土地证号29××55的真实情况；（2）东陈社区1:500地籍图测绘居民房屋分布示意图（上面标注陈维铭房屋的准确位置）。5、崂政发【2005】228号文件不再执行的文件；6、2011年1月5日崂山区政府作出的2011.8旧宅基地档案说明。向崂山区国土资源分局发送的函中涉及本案政府信息公开事项的内容为：。4、国发【1982】29号文件《关于村镇建房用地管理条例》。5、2004年，崂山区土管局改为崂山国土资源分局政府批复文件。6、崂政发【2005】228号文件（查验宅基地意见的通知）：（1）查验权利人陈维铭在东陈社区宅基地房屋，地号I4-11-649，土地证号29××55的真实情况；（2）东陈社区1:500地籍图测绘居民房屋分布示意图（上面标注陈维铭房屋的准确位置）。7、崂政发【2005】228号文件不再执行的文件。8、2011年1月5日崂山区政府作出的2011.8旧宅基地档案说明。9、2013年崂山区政府作出：北宅街道石岭子以北社区居民房屋登记确权办证、石岭子以南社区居民房屋不登记确权发证的通知。 2018年1月11日，崂山区房屋征收管理局向崂山区政务公开工作领导小组办公室提交《关于协助办理政府信息依申请公开事宜的情况说明》，其中与本案有关的内容为：陈维铭所申请公开的崂政发【2005】228号文件、崂政发【2005】228号文件不再执行的文件、崂山区政府作出的2001.8旧宅基地档案说明、地号I4-11-649土地证号28××55宅基地的真实情况、东陈社区1:500地籍图测绘等资料涉及宅基地的权属和测绘，不属于我局的职能范围，未由我局制作保管。2018年1月12日，崂山区国土资源分局向崂山区政务公开工作领导小组办公室提交《关于协助办理政府信息依申请信息公开事宜函的复函》，其中与本案有关的内容为：第7、8、9项无此材料和文件；第4项有此文件，可以向申请人公开；第5项有此文件，不可以向申请人公开，根据2005年6月8日青岛市崂山区机构编制委员会文件（青崂编【2005】3号）文件，崂山区国土资源局更名为青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局；第6项有此文件（查验通知），可以向申请人公开，但均无权利人陈维铭地号I4-11-849土地证号28××55的房屋测量成果及东陈社区1:500地籍图测绘居民房屋分布示意图，相关情况于2017年11月23日答复陈维铭。该复函同时附上了第4项和第6项的复印件。第6项的复印件为崂山国土分局于2017年11月23日对原告作出的《关于陈维铭申请查询不动产宅基地权属的答复意见》，主要内容为：2005年开展的宅基地集体土地建设使用证查验工作仅在王哥庄街道××社区、沙子××街道××家××社区、××七峪社区开展了试点工作，其他社区均未开展此项工作，另据东陈社区反映未开展情况属实。因此，无法查询并提供东陈社区宅基地房屋查验测量成果。崂山区北宅街道办事处向崂山区政务公开工作领导小组办公室提交了（2017）第1号政府信息公开告知书和2011年1月5日作出的《宅基地档案情况说明》复印件一份。其中，（2017）第1号政府信息公开告知书不涉及原告在本案中申请公开的信息，《宅基地档案情况说明》的内容为：2001年8月1日，受特大洪水灾害影响，我街道宅基地相关档案被冲毁，现予以说明。 2018年1月24日，被告作出（2018）第2号告知书，对原告提出的政府信息公开申请作出以下答复：1、你申请获取“省、市、区政府信息公开条例有规定，信息公开机关送达告知书时，可以不经查询人同意就录音录像送达（全文）”。根据《山东省政府信息公开办法》第十条“行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或者重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务”规定，不属于本机关信息公开范畴。2、你申请获取“国发【1982】29号文件《关于村镇建房用地管理条例》全文”。根据《山东省政府信息公开办法》第十条“行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或者重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务”规定，亦不属于本机关公开范围。出于便民，我们在“中国人大网”的“法律法规库”栏目中查询到了该法规，现告知网络查询地址：http://law.npc.gov.cn:8081/FLFG/flfgByID. action？flfgID=11839&keyword=%E6%9D%91%95%87%E5%BB%BA%E6%88%BF%E7%94%A8%E5%9C%B0%E7%90%86%E6%9D%A1%E4%BE%8B%E3%80%8B&zlsxid=02。3、你申请获取“2004年崂山区土管局改革崂山区国土资源局政府批复文件”。经落实，崂山国土资源分局成立文件为崂山区机构编制委员会文件，属于党务信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”规定，你申请获取的信息不属于政府信息公开范畴。4、你申请获取“崂政发【2005】228号文件（查验宅基地意见的通知），（1）查验权利人陈维铭在东陈社区宅基地房屋，地号I4-11-649，土地证号29××55的真实情况；（2）东陈社区1:500地籍图测绘居民房屋分布示意图（上面标注陈维铭房屋的准确位置）”。崂政发【2005】228号文件，属于公开范围，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第一款“属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径”规定，以你要求的方式提供一份纸质版文件给你。经了解，你申请的“（1）查验权利人陈维铭在东陈社区宅基地房屋，地号I4-11-649，土地证号29××55的真实情况；（2）东陈社区1:500地籍图测绘居民房屋分布示意图（上面标注陈维铭房屋的准确位置）”的信息不存在。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三款“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人”规定，现予以告知。5、你申请获取“2011年1月5日，崂山区人民政府作出（2001.8旧宅基地档案说明）全文”，经落实，2011年1月5日，崂山区政府并未制作2001.8旧宅基地档案说明，你申请的信息不存在，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三款规定，现予以告知。6、你申请获取“2013年崂山区政府作出：北宅街道石岭子以北社区居民房屋登记确权办证、石岭子以南社区居民房屋不登记确权发证的通知全文”。经落实，你申请的信息不存在。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三款规定，现予以告知。7、你申请获取“崂政发【2005】228号文件不再执行的文件全文”。经查询，你申请的信息不存在。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三款规定，现予以告知。2018年1月25日，被告向原告直接送达（2018）第2号告知书。 另查明，经庭审询问，原告称其申请公开第一项信息的原因是：崂山区北宅街道办事处在向其送达政府信息公开告知书时进行了录音录像，故想了解是否有相关依据规定可以录音录像。原告称其申请公开“崂山区土管局改为崂山区国土资源局政府批复文件”的原因是：原告于2013年查询土地证书签收簿时，发现加上了“原崂山区政府”几个字，因而担心新官不理旧账，故需获取崂山区国土资源局是经崂山区土管局改革而来的政府批准文件。原告称其申请公开“崂山区政府作出（2001.8.1日宅基地档案说明）全文”的原因是：该宅基地档案说明虽系崂山区北宅街道办事处制作，但宅基地档案被冲毁已有18年，被告对此是有责任的，故被告应当有相关文件。原告称申请公开“2013年崂山区政府作出：北宅街道石岭子以北社区居民房屋登记确权办证、石岭子以南社区居民房屋不登记确权发证的通知全文”的原因是：东陈社区位于石岭子以南，原告曾到北宅街道办事处建设服务中心咨询房屋拆迁改造的问题，工作人员告知有个通知，内容是以石岭子为界，以北的村土地确权登记发证，以南的村不进行土地确权登记发证。原告称其申请公开“崂政发【2005】228号文件不再执行的文件全文”的原因是：想要了解东陈社区是否依据该文件开展了土地丈量工作、具体开展了哪些工作以及后来工作没有进行下去是基于哪些文件。 再查明，2017年9月4日，原告以崂山区国土资源分局和崂山区政府为被告，向崂山区人民法院提起行政诉讼，诉请撤销崂山区国土资源分局《关于陈维铭申请办证问题的答复意见》和崂山区政府崂政复决字【2017】145号行政复议决定，判令崂山区国土资源分局为原告办理宅基地房产证。2017年12月20日，崂山区人民法院作出（2017）鲁0212行初86号行政判决，撤销了《关于陈维铭申请办证问题的答复意见》和崂政复决字【2017】145号行政复议决定，责令被告崂山区国土资源分局于判决生效之日起十日内对原告提出的补办申请重新作出行政行为。崂山区国土资源分局和崂山区政府不服该判决，向原审法院提起上诉。原审法院于2018年6月7日作出（2018）鲁02行终217号行政判决，维持了判决第一、二项，撤销了判决第三项并改判为责令崂山区国土资源分局在法定期限内对陈维铭提出的补办申请重新作出行政行为。 原审法院认为：本案的焦点问题是被告作出（2018）第2号告知书行为的合法性问题。 1、原告申请公开的第一项信息“省、市、区政府信息公开条例有规定，信息公开机关送达告知书时，可以不经查询人同意就录音录像送达（全文）”，实质上是向被告咨询北宅街道办事处在向其送达信息公开告知书时进行录音录像是否符合规定，要求被告提供与政府信息公开有关的规范性文件中关于可以录音录像的规定，这不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的政府信息，被告告知原告不属于其信息公开范畴并无不当。 2、原告申请公开的第二项信息“国发【1982】29号文件《关于村镇建房用地管理条例》全文”，是国务院公开发布的规范性文件，全称为《国务院关于发布的通知》，并非被告制作或保存。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。据此，被告并非该项信息的公开主体。基于便民原则，被告向原告提供了查询网站名称和网址，原审法院经过检索证实，通过被告提供的网站名称和网址能够检索到该文件，故被告作出的该项答复并无不当。 3、原告申请公开的第三项信息“2004年崂山区土管局改革崂山区国土资源局政府批复文件”，制作机关是崂山区机构编制委员会，属于崂山区委的工作部门，其制作的信息属于党务信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息，故被告告知原告该项信息不属于政府信息公开范畴并无不当。 4、原告申请公开的第四项信息是“崂政发【2005】228号文件（查验宅基地意见的通知）（1）查验权利人陈维铭在东陈社区宅基地房屋，地号I4-11-649，土地证号29××55的真实情况；（2）东陈社区1:500地籍图测绘居民房屋分布示意图（上面标注陈维铭房屋的准确位置）”。其中的崂政发【2005】228号文件被告已提供给原告；根据崂山区国土资源分局于2017年11月23日向原告作出的答复意见及该局向崂山区政务信息公开工作领导小组提交的复函，东陈社区并未依照崂政发【2005】228号文件的规定开展集体土地使用证查验工作，不存在原告所申请的查验情况和1:500地籍图测绘居民房屋分布示意图，被告已尽到调查义务，据此告知原告该项信息不存在并无不当。 5、原告申请公开的第五项信息是“2011年1月5日，崂山区政府作出（2001.8.1日宅基地档案说明）全文”。被告经向崂山区北宅街道办事处落实，该街道办事处提供了由其制作的该《宅基地档案说明》复印件，原告也早已通过北宅国土资源所获得了该《宅基地档案说明》，明确该说明的制作单位是北宅街道办事处。因此，该说明并非被告制作，原告要求获取的由被告制作的该文件并不存在，原告认为该文件存在的理由不能成立，故被告告知该项信息不存在并无不当。 6、原告申请公开的第六项信息是“2013年崂山区政府作出：北宅街道石岭子以北社区居民房屋登记确权办证、石岭子以南社区居民房屋不登记确权发证的通知全文”，原告并未提供该项信息可能存在的有效线索，被告经过向崂山区国土资源分局和崂山区北宅街道办事处调查落实，均无该文件，故被告告知原告该项信息不存在并无不当。 7、原告申请公开的第七项信息是“崂政发【2005】228号文件不再执行的文件全文”。被告经向崂山区房屋征收管理局和崂山区国土资源分局调查落实，均回复无该文件，原告亦未提供该项信息可能存在的有效线索，故被告告知原告该项信息不存在并无不当。 另，被告于2018年1月5日受理原告提出的政府信息公开申请，于2018年1月24日作出被诉告知书，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款所规定的十五个工作日的办理时限要求，且已依法向原告直接送达，涉案政府信息公开告知程序合法。 综上，被告崂山区政府作出的（2018）第2号告知书认定事实清楚，适用法律正确，答复程序合法，原审予以支持。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项、第二项之规定，判决如下：驳回原告陈维铭的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告陈维铭负担。 陈维铭不服原审判决提出上诉，上诉请求：依法撤销原审判决，判决撤销被上诉人所作的（2018）第2号告知书，判决被上诉人公开上诉人申请的政府信息公开内容，本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：原审未依据上诉人申请调取证据，被上诉人提交的证据未加盖公章，证据形式不合法，且内容与事实不符。原审认定事实不清，证据不足。 被上诉人青岛市崂山区政府未提交答辩意见。未提交新证据。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。本院认定事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，本案争议的焦点是被上诉人所作（2018）第2号告知书是否合法的问题。法律规定，政府信息公开的信息内容是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院、地方各级人民政府及县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息。本案中，上诉人围绕其主张东陈社区宅基地房屋确权办证问题提出政府信息公开内容申请涉及七项内容，被上诉人依照法律法规逐一进行了回复，内容与程序并无不当。上诉人提出原审法院未依据上诉人申请调取证据，被上诉人提交的证据未加盖公章，证据形式不合法的问题，经审查，上诉人申请调取证据，其待证事实涉案告知书均已明确告知，与本案审理的内容无关，亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定的人民法院依申请调取的证据范围。被上诉人提交的函件未加盖公章，但内容真实，形式合法，能够证明案件事实。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人陈维铭负担。 本判决为终审判决。 审判长  张传毅 审判员  张晓宁 审判员  张汉利 二〇一九年五月二十三日 书记员  牛聪颖