安徽省界首市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1282行初5号 原告张家广，男，汉族，1954年1月26日出生，安徽省太和县人，住安徽省太和县。 委托代理人张华，安徽多杰律师事务所律师。 被告太和县城乡管理行政执法局，住所地安徽省太和县城关镇健康路**，统一社会信用代码69108196-1。 法定代表人刘志，局长。 委托代理人沈晓东，该局工作人员。 委托代理人刘永利，安徽浩太律师事务所律师。 原告张家广不服被告太和县城乡管理行政执法局（以下简称太和城管局）作出太城管（规划）限拆（2018）16号限期拆除违法建筑物决定，于2018年11月22日向太和县人民法院提起行政诉讼。太和县人民法院根据原告张家广异地审理的申请，决定将本案提请阜阳市中级人民法院指定管辖，阜阳市中级人民法院作出（2019）皖12行辖5号行政裁定，将该案指定本院管辖。本院于2019年1月18日立案后，于2019年1月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月15日公开开庭审理了本案。原告张家广及其委托代理人张华、被告委托代理人沈晓东、刘永利、原告申请证人陈某、曹某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告太和城管局经立案、调查、处罚告知、审批、作出处罚决定并送达等程序，认定张家广及家属李彩真在位于太和县城关镇××1户建设房屋，一层，砖混结构，建于2006年，长15.3米、宽5.2米，建筑面积79.56平方米；二层，砖混结构，建于2006年，长15.3米、宽6.1米，建筑面积93.33平方米；三至四层，砖混结构，建于2012年，长15.3米、宽7.9米，建筑面积241.74平方米；合计建筑面积414.63平方米。建的三层、四层建筑未办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于未办理《建筑工程规划许可证》进行建设的违法建筑。根据太和县城乡规划局《关于的复函》太规（2018）63号的认定结论，张家广及其家属加盖的两层房屋存在安全隐患，严重造成不良社会影响，其房屋建设性质不符合《安徽省城乡规划条例》第五十四条第一款、第二款规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，于2018年5月8日作出太城管（规划）限拆（2018）16号限期拆除违法建筑物决定，决定限张家广自接到本决定之日起三日内自行拆除上述违法建筑。 原告张家广诉称：原告的房屋是建成于2006年1月，一层长15.3米，宽5.2米，建筑面积79.56平方米；二层和三层长11米，宽5.2米，建筑面积114.4平方米；三层房屋建筑面积共193.96平方米。2007年8月扩建二层长4.3米，宽5.2米，建筑面积22.36平方米，三层长4.3米，宽6.1米，建筑面积26.23平方米，四层南侧长4.3米，宽6.1米，建筑面积26.23平方米；北侧长4.3米，宽6.1米，建筑面积26.23平方米，共扩建101.05平方米。2012年扩建三层长11米，宽1.8米，建筑面积19.8平方米；四层长8米，宽4米，建筑面积32平方米，共扩建51.8平方米。被告作出《限期拆除违法建筑物决定》认定事实不清。被告在作出《限期拆除违法建筑物决定》前没有向原告进行询问，剥夺了原告的陈述、申辩的权利，作出《限期拆除违法建筑物决定》后没有向原告送达。被告作出《限期拆除违法建筑物决定》程序违法。综上所述，原告认为被告作出《限期拆除违法建筑物决定》认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误。原告为维护自己合法权益提起行政诉讼，请求依法判决撤销被告作出太城管（规划）限拆（2018）16号《限期拆除违法建筑物决定》；被告承担本案全部诉讼费用。 原告向本院所举证据如下：1、身份证复印件一份、太和城管局（规划）限拆（2018）16号《限期拆除违法建筑物决定》，证明原告具有诉讼主体资格。2、营业执照、太和县公安局城北派出所证明、太和县人民检察院证明、现场照片各一份，证明原告房屋建于2006年共建三层，2007年开办旅馆，房间在二楼和三楼，被告作出的两份限期拆除违法建筑物决定认定事实不清。3、证人陈某、曹某的证言，证明原告房屋二、三、四层部分扩建于2007年，三、四层部分扩建于2012年。 被告太和城管局辩称：2006年原告在太和县城关镇××1户建设房屋，一层，砖混结构，长15.3米、宽5.2米，建筑面积79.56平方米；二层，砖混结构，长15.3米、宽6.1米，建筑面积93.33平方米；2012年接建三、四层，砖混结构，建筑面积241.74平方米；合计建筑面积414.63平方米。接建的三层、四层建筑未办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于未办理《建设工程规划许可证》进行建设的违法建筑。该事实有太和县城乡规划局《关于的复函》太规（2018）63号的认定结论和现场检查（勘验）笔录、调查笔录，以及违法建房照片等证据证实。根据太和县规划局《关于的复函》认定结论，原告违法接建的三层、四层房屋建设性质不符合《安徽省城乡规划条例》第五十四条第一款、第二款的规定，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对该接建的三层、四层房屋应当依法予以限期拆除，被告作出限期拆除决定的行政行为合法有据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、住房和城乡建设部建法（2012）99号第二条、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条等相关法律、法规规定，被告具有对原告的违法建设作出限期拆除决定的主体资格。2017年12月18日被告通过短信告知原告于2017年12月21日上午9点到达违建现场接受询问，但原告在回复“收到！”后却置之不理，2018年4月3日原告在被告三楼会议室进行了陈述和申辩，2018年4月11日在原告所在社区干部孙洪志、李豹的见证下向原告送达了《行政处罚告知书》太城管（规划）拆告（2018）16号，且有现场送达的照片及短信可以证实，2018年4月11日原告也通过短信方式进行了申辩。因此，原告在诉状中所述：“被告在作出《限期拆除违法建筑物决定》前没有向原告进行询问，剥夺了原告的陈述、申辩的权利”与事实不符。2018年5月14日被告工作人员在原告所在社区干部李豹、周海林的见证下向原告送达了太城管（规划）限拆（2018）16号《限期拆除违法建筑物决定》，同时也有现场送达的照片及短信可以证实，原告也在短信中回复了“收到”。综上所述，原告违法接建的三层、四层房屋的事实清楚，且该违法行为处于持续状态，被告于2018年5月8日作出的《限期拆除违法建筑物决定》证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告太和城管局在法定举证期限内向本院所举证据如下：第一组证据及依据：1、被告机构代码证、法定代表人身份证明；2、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》国发（2002）17号第二条、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条、安徽省人民政府法制办公室《关于在太和县城市管理领域开展相对集中行政处罚权的批复》皖府法（2007）18号，证明被告具有作出被诉行政行为的职权。第二组证据：1、2017年3月28日太和县信访局党政主要领导干部接访登记表；2、2016年1月16日李彩真与杜赞臣、张洪的协议书，以及李彩真出具的说明、保证书；3、2016年8月5日太和县人民法院（2016）皖1222民初1446-2号民事裁定书、2016年11月7日阜阳市中级人民法院（2016）皖12终民2656号民事裁定书，以及杜赞臣、张洪的请求书和情况说明；4、2017年9月5日被告对杜赞臣所作的询问笔录，2017年12月29日现场检查（勘验）笔录，2018年1月2日拍摄原告的房屋的照片；5、2018年1月2日被告送达太和县房地产管理局《协助调查通知书》，太和县房地产管理局出具至2016年10月10日原告该房屋无房产登记；6、2018年1月2日被告送达太和县国土资源局《协助调查通知书》，国土资源局出具未发现原告及李彩真的土地登记信息；7、2018年2月27日被告出具的太城管函（2018）52号《关于张家广及其家属李彩真涉嫌违法建设性质认定函》，太和县城乡规划局太规（2018）63号《关于张家广及其家属李彩真涉嫌违法建设性质认定函》的复函，《关于张家广及其家属李彩真户建设的建筑物航测图查证报告》。证明原告所接建三层、四层房屋系未办理规划许可的违法建筑，原告所接建的房屋位于城关镇团结东××一户，加盖的两层房屋存在安全隐患，严重造成不良社会影响，属于无法采取改正措施消除影响的情形，其违法行为一直处于持续状态，应依法予以限期拆除。第三组证据：1、太和城管局行政处罚案件立案登记表；2、调查终结审批表；3、集体讨论决定意见；4、太城管（规划）拆告（2018）16号告知书及送达回证；5、原告陈述申辩；6、太城管（规划）限拆（2018）16号限期违法拆除违法建筑物决定及送达回证，证明被告作出《限期拆除违法建筑物决定》程序合法。第四组依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条；2、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》建法（2012）99号第四条、第七条、第八条；3、全国人大法工委《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》法工办发（2012）20号；4、《关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》城房字（1988）第95号。证明被告依法对原告作出《限期拆除违法建筑物决定》适用法律正确。 经庭审举证质证，本院对原被告所举证据确认如下：原告对被告所举第一组证据1无异议，原告对被告所举第一组证据2有异议，原告在被告证据中没有看到证据2原件和复印件，被告所列的法律、法规和行政规范规定有关行政机关可以确定一个部门行使另一个部门的行政执法权，但在执法时必须以法律规定的城市执法部门的名义实施行政行为，而《中华人民共和国城乡规划法》规定城乡规划部门是城市规划行政管理的唯一合法执法机构，集中执法权是为了集中办公，方便协调，防止执法交叉或混乱，但没有法律规定城乡管理行政执法局可以以自己的名义对外行使城乡规划部门的执法权，被告不具有城乡规划方面的执法资格，其作出的行政行为是无效行政行为。《关于在太和县城市管理领域开展相对集中行政处罚权的批复》，只是规定了在太和县行政执法权进行集中，并没有委托和授权被告太和城管局可以以自己的名义行使太和县城乡规划局的执法权。本院认为，被告所举执法主体的依据，能够证明被告具有作出被诉行政行为主体资格，对该组依据予以确认。原告对被告所举第二组证据1、2真实性、证明目的均有异议，认为信访登记表是本案利害关系人陈述，不具有证据的客观性；李彩真签订的协议书和保证书是在利害关系人胁迫下签署，不是原告和家属李彩真真实意思表示。对证据3两份判决书真实性无异议，证明目的有异议，认为判决书认定的事实不明确，原告的房屋二层、三层、四层部分扩建于2007年8月，部分三层、四层扩建于2012年，面积为51.8平方米。对证据4询问笔录真实性、证明目的均有异议，认为仅有利害关系人杜赞臣和张洪的调查笔录，是利害关系人的一方之言，不具有证据的客观性，没有对第三方证人进行调查核实。对现场检查（勘验）笔录和照片真实性无异议，证明目的有异议，认为不能证明原告房屋是违法建筑，恰好证明了原告房屋二层到四层是整体建筑，是原告2007年扩建的。对证据5真实性无异议，原告虽然房屋未办理房产登记，房产登记不是证明是否是违法建筑的标准，2008年以前建成的部分建筑物，是合法建筑，2012年扩建的部分建筑，已经超过两年处罚时效，按规定，如果超过处罚时效的，就应按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定不予追究，不应当再予以处罚。对证据6真实性、证明目的均有异议，认为太和县国土资源局只是出具未发现原告及李彩真办理土地登记信息，但原告房屋所在土地是太和县政法部门征收的土地，分配给干部职工的福利建房用地，办有总土地证。对证据7真实性无异议，证明目的有异议，认为太和县城乡规划局太规的复函是具体行政行为，侵犯了原告的合法权益，此证据认定事实不清，证据不足，违反法定程序是无效行政行为，原告就此复函保留向人民法院另行提起行政诉讼权利。《张家广及家属李彩真户建设的建筑物航测图查证报告》不能证明原告的房屋三层、四层全部都是2012年扩建，不能证明原告房屋是违法建筑。从现场照片能清楚反映出原告房屋从北面（左图）看一层至三层是一个整体，为同一时间建设（2006年），从南面（右图）看二层至四层是一个整体，为同一时间建设（2007年）。本院认为，被告所举该组证据，能够相互印证，证明原告第一、二层房屋建于2006年，第三、四层建于2012年，第三、四层建设时未办理《建设工程规划许可证》，被告作出被诉行政行为认定事实清楚，对该组证据予以确认。原告对被告所举第三组证据1有异议，认为原告房屋只有部分（过道上面）三层、四层是2012年扩建，三层、四层大部分是2007年扩建，是合法建筑，被告立案查处违反法律规定。对证据2有异议，认为调查终结审批表没有对原告房屋建设事实进行评价，否认原告房屋所在土地太和县政法部门办理有总土地证，是依法建设的合法建筑的事实，不具有证据的真实性、合法性。对证据3有异议，认为原告所建房屋三层、四层是违法建筑，违法建房行为一直处于继续状态，被告调查证据不客观，全是凭利害关系人提供的，没有查明原告所在土地是国有土地，办理有总土地使用证的事实，不具有证据的真实性、合法性。对证据4、5、6、7有异议，认为送达程序违法，《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”因此，根据《中华人民共和国民事诉讼法》及《最高人民法院关于适用若干问题的意见》的有关规定，行政机关送达行政处罚决定书，主要有以下几种方式：（1）直接送达；（2）留置送达；（3）邮寄送达；（4）公告送达。本案中被告送达行政法律文书采取是公告送达，而公告送达是送达的最后一种方式，在适用公告送达时，应当在通过其他方式都无法送达时，适用公告送达。原告居住在太和县县城内，在社区和拆迁办都留有联系电话，很容易直接送达，被告证据中“电子数据”的电话不是合法的送达方式，本案被告直接适用公告送达违反《中华人民共和国行政处罚法》的规定，被告送达程序违法。本院认为，该组证据1、2、3是被告行政处理内部程序，办理符合法律的规定。证据4、5、6、7是处罚告知、申辩、作出限拆决定及送达程序，送达即对告知书进行张贴，同时又用电子信息进行告知送达，原告通过电子信息向被告进行陈述申辩，对该组证据予以确认。原告对被告所举第四组证据真实性无异议，对证明目的有异议，认为原告的房屋三层、四层大部分扩建于2007年，2012年扩建的（过道上面）三层、四层面积为51.8平方米，依据法不朔及既往的原则，被告列举的法律不适用。认定违法建筑的主体是城乡规划部门，太和县城乡规划局没有向原告下达认定原告房屋是违法建筑的决定，太和县城乡规划局向被告出具复函侵犯原告合法权益，程序违法，是无效行政行为。依据《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚的追诉时效为2年，在违法行为发生后2年内未被行政机关发现的，不再给予行政处罚。原告2007年扩建三层、四层部分在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，2012年扩建部分到2018年被告作出《限期超出违法建筑物决定》时，建成的房屋已超过6年以上，房屋在建成两年内没有被查处，不能再以违法建筑受到处罚，被告适用法律错误。本院认为，原告加建三、四层的违法建筑是在2012年，该建筑物的违法行为一直持续至被告作出被诉行政行为时，根据全国人大法工委法工办发（2012）20号意见的规定，被告对原告所作出的被诉行政行为未超过法定期限，被告适用上述法律规定对原告违法建设行为予以处罚适用法律正确。 被告对原告所举证据1真实性无异议，本院予以确认。对证据2有异议，认为原告提供的营业执照不能证明原告房屋三层、四层是建于2007年，该营业执照与本案不具有关联性，对太和县人民检察院证明，该证明不能证明三层、四层建房时间，对太和县公安局城北派出所证明，该证据无法核实真实性并且该派出所无权出具相应的证明，不能达到原告的证明目的，结合被告所调查取证及根据太和法院、阜阳中院的裁定书，均能反映出原告的三层、四层房屋建于2012年。本院认为，被告异议理由成立，对该证据不予确认。对证据3有异议，认为该两位证人一个是建房工人，另一个是安装工人，所出具证言的内容完全一致，属虚假证据，不能依据证人证言来认定原告三、四层房屋的建设时间，证人证言不具有合法性、真实性。本院认为，被告异议理由成立，对该组证据不予确认。 经审理查明，2017年3月29日，太和城管局根据太和县信访局转办信访人杜赞臣信访事项，反映张家广及其家属李彩真违法建房事宜，太和城管局予以立案查处。经调查，张家广及家属李彩真在位于太和县城关镇××1户建设房屋，一层，砖混结构，建于2006年，长15.3米、宽5.2米，建筑面积79.56平方米；二层，砖混结构，建于2006年，长15.3米、宽6.1米，建筑面积93.33平方米；三至四层，砖混结构，建于2012年，长15.3米、宽7.9米，建筑面积241.74平方米；合计建筑面积414.63平方米。建的三、四层建筑未办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于未办理《建筑工程规划许可证》进行建设的违法建筑。根据太和县城乡规划局《关于的复函》太规（2018）63号的认定结论，张家广及其家属加盖的两层房屋存在安全隐患，严重造成不良社会影响，其房屋建设性质不符合《安徽省城乡规划条例》第五十四条第一款、第二款规定，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，于2018年5月8日作出太城管（规划）限拆（2018）16号限期拆除违法建筑物决定，决定限张家广自接到本决定书之日起三日内自行拆除上述违法建筑。张家广不服，于2018年11月向太和县人民法院提起行政诉讼。 本院认为，太和城管局依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》国发（2012）17号第二部分、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条以及安徽省人民政府法制办公室《关于在太和县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》皖府法（2007）18号等规定，太和城管局具有对张家广作出被诉行政行为的主体资格。 太和城管局经立案、调查、查明张家广在位于太和县城关镇××1户所建设房屋三、四层系2012年所建，在建设时未办理《建筑工程规划许可证》，其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，所建房屋系违法建筑，经太和县城乡规划局认定，所建房屋系无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。太和县城管局根据查明事实，依法向张家广进行处罚告知，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对张家广作出太城管（规划）限拆（2018）16号限期拆除违法建筑物决定。太和城管局对张家广作出限拆决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应依法予以维持。张家广诉讼要求撤销太和城管局对其作出太城管（规划）限拆（2018）16号限期拆除违法建筑物决定的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张家广要求撤销被告太和县城乡管理行政执法局作出太城管（规划）限拆（2018）16号限期拆除违法建筑物决定的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张家广承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  季守富 审 判 员  任鸿雁 人民陪审员  牛 力 二〇一九年五月十六日 法官助理丁莉 书记员刘漫锦 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。