广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行终44号上诉人（原审原告）陈芬荣，女，1962年5月28日出生，汉族，住广东省茂名市电白区**********。被上诉人（原审被告）茂名市电白区城乡规划局电白分局。法定代表人黄铁明，局长。被上诉人（原审被告）茂名市电白区沙院镇人民政府。法定代表人梁禄，镇长。原审第三人冯江平，男，汉族，住茂名市电白区******委会。原审第三人李娟，女，1956年9月2日出生，汉族，住广东省广州市天河区*****103号404房。原审第三人叶旭球，男，1959年8月15日出生，汉族，住茂名市电白区*********。上诉人陈芬荣因诉被上诉人茂名市电白区城乡规划局电白分局、茂名市电白区沙院镇人民政府土地行政许可纠纷一案，不服茂名市电白区人民法院（2016）粤0904行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”茂名市城乡规划局电白分局系被告茂名市城乡规划局的派出机构，属非法人机关，本案被诉行政行为也不是由其作出，故茂名市城乡规划局电白分局不是本案适格被告。茂名市电白区沙院镇人民政府依据茂名市委、市人民政府深化事权改革的决定，受委托实施村镇规划区内涉及农(居)民建房的审批权，以自己的名义作出沙规建地字第2015D***号《建设用地规划许可证》，原告不服该行政许可行为提起诉讼，依法应以茂名市城乡规划局为被告，故原告在本案中以茂名市电白区沙院镇人民政府为被告不当，本案原告坚持以茂名市电白区城乡规划局电白分局、茂名市电白区沙院镇人民政府为被告，缺乏事实及法律依据。根据相关法律规定，起诉人错列被告且拒绝变更的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第四十九条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款(三)项之规定，裁定如下：驳回原告陈芬荣的起诉。案件受理费50元，已由原告陈芬荣预交，待本裁定生效后退还原告。上诉人陈芬荣不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、茂名市电白区沙院镇人民政府是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。第三人李娟领取的沙规建地字第2015D***号《建设用地规划许可证》发证机关落款处盖有“茂名市茂港区沙院镇规划建设办公室”的公章，故该行政行为是由茂名市茂港区沙院镇规划建设办公室作出的，茂名市茂港区沙院镇规划建设办公室是现茂名市电白区沙院镇人民政府的内设机构，不具有独立承担法律责任能力，应当以茂名市电白区沙院镇人民政府为被告。因此，茂名市电白区沙院镇人民政府是本案适格被告。二、《中华人民共和国行政许可法》第二十四条规定：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告”。根据本条规定，茂名市城乡规划局是可以委托沙院镇人民政府实施行政许可，颁发《建设用地规划许可证》，前提条件是依照法律、法规、规章的规定。很明显，中共茂名市市委茂发(2013)11号文件《中共茂名市委茂名市人民政府关于规划镇级机构设置和深化事权改革的决定》既不是法律法规也并不是规章，茂名市城乡规划局委托沙院镇人民政府向第三人李娟颁发《建设用地规划许可证》没有任何法律依据，一审法院认定应以茂名市城乡规划局为被告是错误的。三、退一步说，经过审理，即便认为茂名市城乡规划局电白分局没有独立承担法律责任能力，不是本案适格被告，一审法院在审理后驳回上诉人对茂名市城乡规划局电白分局的起诉即可，但茂名市电白区沙院镇人民政府是作出本案被诉行政行为的行政机关，是适格被告，故一审法院不能驳回上诉人对茂名市电白区沙院镇人民政府的起诉。综上所述，茂名市电白区沙院镇人民政府越权向第三人李娟颁发沙规建地字第2015D***号《建设用地规划许可证》是一审法院撤销该行政行为的法定事由，而不能成为一审法院以错列被告驳回上诉人起诉的理由。上诉请求：撤销广东省茂名市电白区人民法院(2016)粤0904行初42号《行政裁定书》，将本案发回继续审理。被上诉人茂名市城乡规划局电白分局、茂名市电白区沙院镇人民政府以及原审第三人冯江平、叶旭球、李娟均为提供书面答辩状或诉讼意见。经审理查明，2015年9月2日，茂名市茂港区沙院镇规划建设办公室向原审第三人李娟核发了沙规建地字第2015D***号《建设用地规划许可证》，该证的发证机关处盖有“茂名市茂港区沙院镇规划建设办公室”公章。上诉人陈芬荣认为上述发证行为侵犯了其土地使用权，遂于2016年8月10日以茂名市城乡规划局电白分局为被告，向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销被上诉人向原审第三人李娟核发的沙规建地字第2015D***号《建设用地规划许可证》。陈芬荣又于2016年12月1日追加茂名市电白区沙院镇人民政府为共同被告。2017年9月18日，原审法院以陈芬荣与被诉行政行为没有利害关系为由作出（2016）粤0904行初42号行政裁定，驳回陈芬荣的起诉。陈芬荣不服，向本院提起上诉。本院经审理认为陈芬荣在起诉时已初步完成了证明其被诉行政行为具有利害关系的举证责任，故其起诉符合法律规定，具有本案原告主体资格，至于陈芬荣购买土地的行为是否有效、其是否合法取得涉案土地的权属，应属实体审查的范围，原审法院据此认为陈芬荣与被诉行政行为没有利害关系，应属认定事实错误，遂于2018年3月29日作出（2018）粤09行终28号行政裁定书，裁定撤销原审法院（2016）粤0904行初42号行政裁定，指令原审法院继续审理。2018年11月28日，原审法院又以起诉人错列被告且拒绝变更为由，再次作出（2016）粤0904行初42号行政裁定，驳回陈芬荣的起诉。陈芬荣不服，向本院提起上诉，上诉请求：撤销广东省茂名市电白区人民法院(2016)粤0904行初42号《行政裁定书》，将本案发回继续审理。本院认为，首先，关于茂名市电白区沙院镇人民政府作为本案被告是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，原审第三人李娟领取的沙规建地字第2015D***号《建设用地规划许可证》发证机关落款处盖有“茂名市茂港区沙院镇规划建设办公室”的公章，应视为茂名市茂港区沙院镇规划建设办公室作出的发证行为。由于原茂名市茂港区与原茂名市电白县已合并设立为茂名市电白区，原茂名市茂港区沙院镇规划建设办公室属于沙院镇政府的内设机构，不具有独立承担法律责任的能力，故其作出的行政行为的法律后果应由茂名市电白区沙院镇人民政府承担，茂名市电白区沙院镇人民政府应为本案适格被告。上诉人陈芬荣因不服原茂名市茂港区沙院镇规划建设办公室向原审第三人李娟核发沙规建地字第2015D***号《建设用地规划许可证》的行政行为，以茂名市电白区沙院镇人民政府为被告提起本案行政诉讼，符合上述法律的规定。原审法院认为茂名市电白区沙院镇人民政府不是本案适格被告，并作出驳回起诉的裁定，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销，并指令其继续审理。其次，关于茂名市城乡规划局电白分局作为本案被告是否适格的问题。由于茂名市城乡规划局电白分局作为茂名市城乡规划局的派出机构，不是机关法人，不具有独立承担法律责任的能力，且本案被诉行政行为既不是茂名市城乡规划局电白分局或茂名市城乡规划局作出的，也不是其他机构以其名义作出的，亦未盖其规划局的公章，故茂名市城乡规划局电白分局或茂名市城乡规划局均不是本案适格被告，原审法院认为本案两名被告均不适格、应以茂名市城乡规划局作为本案被告缺乏依据，本院予以纠正。由于上诉人陈芬荣在起诉时罗列了两名被告，原审法院在继续审理时，可向其释明撤回对茂名市城乡规划局电白分局的起诉，或经释明其不肯撤诉的，另行裁定驳回其对茂名市城乡规划局电白分局的起诉，但应以茂名市电白区沙院镇人民政府为本案适格被告对本案进入实体审理。此外，由于《最高人民法院关于适用的解释》已于2018年2月8日施行，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》同时废止，原审法院于2018年11月28日作出（2016）粤0904行初42号行政裁定时仍适用已废止的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》，属于适用法律错误。并且，本次裁定的案号与其2017年9月18日作出的裁定的案号未予区分，亦属不当，原审法院在继续审理时应予以注意。综上所述，茂名市电白区沙院镇人民政府是本案的适格被告，原告的起诉符合法定起诉条件。本院已作出（2018）粤09行终28号行政裁定撤销原审法院于2017年9月18日作出的（2016）粤0904行初42号行政裁定，并指令其继续审理。原审法院本应对本案进入实体审理，但其又以相同的案号、以被告不适格为由于2018年11月28日再次作出驳回起诉的（2016）粤0904行初42号行政裁定，属于认定事实和适用法律错误，依法应予撤销，并指令其继续审理。上诉人的上诉请求和理由成立，本院应予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销茂名市电白区人民法院于2018年11月28日作出的（2016）粤0904行初42号行政裁定；二、本案指令茂名市电白区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 封桢莉审 判 员 张国平审 判 员 黄志平二〇一九年五月二十七日法官助理 吴嘉怡速 录 员 古博宇