河北省邢台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀05行初3号 原告郄力慧，男，1979年2月8日出生，汉族，农民，住河北省南和县。 原告郄铁旦，男，1952年4月21日出生，汉族，农民，住址同上。 被告南和县人民政府，住所地南和县和阳大街西段北侧，统一社会信用代码：11130500000721000H。 法定代表人韩明智，男，该政府县长。 委托代理人白力克，男，该政府农业农村局工作人员。 委托代理人刘艳辉，女，河北甲信律师事务所律师。 被告邢台市人民政府，住所地邢台市桥东区红星街139号，统一社会信用代码：11130500000721000H。 法定代表人董晓宇，男，该政府市长。 委托代理人杨芳，女，邢台市司法局工作人员。 原告郄力慧、郄铁旦诉被告南和县人民政府（以下简称南和县政府）、邢台市人民政府（以下简称邢台市政府）土地行政处理及行政复议一案。本院于2019年1月9日受理后，依法向被告南和县政府、邢台市政府送达了行政起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月5日公开开庭审理了本案。原告郄力慧、郄铁旦，被告南和县政府的委托代理人白力克、刘艳辉，被告邢台市政府的委托代理人杨芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告南和县政府于2018年11月19日作出《关于对贾宋镇郄村郄力慧反映土地问题的处理意见》（以下简称《处理意见》），内容为：“自接到贾宋镇郄村村民郄力慧、郄铁旦反映的土地承包经营权纠纷问题，（1、申请人享有郄小五留下的3亩和魏景合留下的1.94亩土地承包权；2、登记12.336亩土地使用权；3、郄村村委会与申请人签订新的8.94亩土地承包合同，）县政府立即组织农业局、贾宋镇开展调查，现将具体意见说明如下：一、由村委会对已消亡户耕地进行收回。根据全国人大对《中华人民共和国农村土地承包法》第一章第四条释义：“承包耕地、草地的家庭中某一个人死亡，其他成员还在，不发生继承问题，仍由其他成员承包；家庭成员均已死亡的，其承包经营权终止，承包经营权不再由该承包户以外的其他亲属继承。”郄力慧的爷爷郄小五和其父亲的舅舅魏景合是独立承包家庭，并均已去世，因此该承包户也就随之消亡，其亲属（如郄力慧的父亲及其叔叔等）没有权利继承其家庭承包地，应当由发包方（郄村村委会）收回。二、由已消亡户的亲属继续耕种。如果村委会不收回土地，在村委会、村辖区村民无异议的情况下，在承包期内，郄小五、魏景合的亲属可共同耕种其遗留的承包地。” 被告邢台市政府于2018年12月26日作出邢复决字（2018）63号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），该决定内容为：“被申请人作出《处理意见》程序合法、事实清楚。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持被申请人作出的《处理意见》。申请人如不服该行政复议决定，可自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。” 原告郄力慧、郄铁旦诉称，原告为解决农业承包合同纠纷，2018年9月19日向被告南和县政府提交了申请书，11月19日被告南和县政府作出《处理意见》，2018年12月16日被告邢台市政府作出维持该《处理意见》的《复议决定》事实不清，适用法律法规错误，违反《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二、二十四、二十六、三十四条规定。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第五、六条规定；《中华人民共和国农村土地承包法》第四条规定，承包合同中有关收回、调整承包地的约定无效；明确规定承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，还规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。家庭成员均已死亡的，其承包经营权终止，承包经营权不再由该承包户以外的其他亲属继承。事实上，第一轮承包时，郄锤的和郄玉头户与原告户平等调整互换划分的土地耕种。二轮土地承包时，郄小五与原告是一个农业家庭户籍。因限制民事生产经营能力，原告户通过相关协议耕种了郄小五3亩和魏景合1.94亩。该4.95亩土地在权属证书上应该登记土地使用权（由村委会办理），原告农户作为承包方，履行了成立的8.94亩农业承包合同义务（有农业税和村委会的证明），合同生效后，村委会没有与原告签订4.94亩书面土地承包合同，因此未能换发相关的土地权属证书，使得12.336亩承包土地使用权没有登记，造成权属混乱。2018年土地确权时，已将原告农户承担合同的3.7亩、1.64亩和魏景合的1.94亩登记给申请人郄力慧，原告承担合同的2.79亩登记为争议土地一部分，原告承担合同的（任南路西）0.3亩、0.54亩、0.229亩、0.127亩和（任南路东）0.26亩共计四块土地没有登记，被告应当将以上9块土地共计11.526亩登记给原告。综上，被告南和县政府作出的《处理意见》和被告邢台市政府作出的《复议决定》侵犯了原告的合法权利。因此，特提起行政诉讼，请求依法撤销二被告作出的《处理意见》及《复议决定》，限被告南和县政府重新作出处理决定。 原告郄力慧、郄铁旦提交证据如下，1、申请书；2、处理意见；3、复议决定书；4、土地承包合同两份，郄铁旦与村委会1999年签订的土地承包合同，玉头父与村委会签订的承包合同，玉头父即郄小五，合同约定合法户籍村民为承包方；5、家庭成员死亡证明，证实郄小五及二原告是一个农业家庭户籍；6、缴纳7亩农业税和领取8.94亩农业补贴款的凭证三页；7、省长信箱答复意见，证明南和县政府为郄铁旦换发了魏景合的1.94亩土地承包经营权证，是5.94亩土地承包证，政府确权公示已将魏景合的1.94亩登记在郄力慧名下；8、郄小五和魏景合的赡养协议，说明了承包土地的流转方式；9、农村土地承包合同仲裁书，查明郄小五直至去世前一直与原告一起生活（证据4－9系当庭提交）。 被告南和县政府答辩称，对原告作出的《处理意见》于法有据，程序合法，应当驳回原告诉讼请求。一、本案涉及的原告郄力慧、郄铁旦及其亲属家庭土地承包情况：1、第一轮土地承包情况：原告郄铁旦父亲郄小五有三个儿子，长子郄铁旦、次子郄锤的、三子郄玉头。1988年第一轮土地承包时。郄小五、郄铁旦、郄锤的、郄玉头分四个家庭户各自承包土地，其中郄小五承包地3亩、郄铁旦承包地4亩、郄锤的承包地6亩、郄玉头承包地5亩。2、第二轮土地承包情况：1999年第二轮土地承包，该村在第一轮承包的基础上，将承包期再延长30年。村委会与郄小五、郄铁旦、郄锤的、郄玉头4个家庭分别签订了《土地承包合同》承包合同显示：郄小五合同编号30号，承包面积3亩；郄铁旦合同编号28号，承包面积4亩；郄锤的合同编号29号，承包面积6亩；郄玉头合同编号31号，承包面积5亩。同时，县政府为4个家庭分别颁布了《土地承包经营权证书》。3、魏景合土地承包情况：郄铁旦舅舅魏景合是同村村民。无儿无女，孤身一人。在第一轮承包的基础上，村委会与魏景合签订《土地承包合同》颁布了《土地承包经营权证书》证书显示魏景合承包土地1.94亩。魏景合2010年去世后，其1.94亩承包地由原告郄铁旦耕种至今。二、答辩人作出的《处理意见》合法合理。1、关于由村委会对已消亡户耕地进行回收。《中华人民共和国农村土地承包法释义》(2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）第一章第四条规定“承包人死亡是指承包户家庭的人均已死亡的情况。承包耕地、草地的家庭中某一个人死亡，其他成员还在，不发生继承问题，仍由其他成员承包；家庭成员均已死亡的，其承包经营权终止，承包经营权不再由该承包户以外的其他亲属继承”。现今，郄小五、魏景合两个家庭户已经消亡，郄村村委会与郄小五、魏景合签订的土地承包经营权合同已经终止。根据上述法律规定，郄小五、魏景合承包的土地不能继承，应该由郄村村委会依法收回。邢台市中级人民法院(2015)邢立民终字第17号民事裁定书及2013年邢台市农办关于该问题的复核意见同样认定了上述事实和意见。2、关于由消亡户的亲属继续耕种。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条规定，在承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。因此。在本辖区村民、村委会无异议的情况下，由郄小五和魏景合的亲属共同耕种其遗留的承包地并无违法之处。综上所述，答辩人所作出的《处理意见》符合法律规定。三、原告的诉讼理由不能成立。1、原告认为答辩人《处理意见》违反《中华人民共和国农村土地承包法》释义第26、34、55、57、61条的规定，是对法律规定的理解有误。首先，郄村村委会与郄小五、魏景合签订的土地承包经营权合同已经因郄小五、魏景合家庭户的消亡而终止，在此情况下涉及的承包土地应由郄村村委会收回，而不能由继承人继承。因此原告不是涉案土地的承包人，不享受涉案土地承包人的各项权利。其次，县政府的《处理意见》没有违反《中华人民共和国农村土地承包法》释义的任何规定（包括申请人指出的第26、34、55、57、61条规定）以及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第5条的规定。2、原告要求将涉及的土地登记到自己名下是不符合法律规定的。首先，《中华人民共和国农村土地承包法》第12条规定“国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包”，第23条规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书、并登记造册，确认土地承包经营权”。因此。在原告没有就涉及的土地与村委会签订土地承包合同前，答辩人无权为原告办证登记。其次，原告向答辩人提交处理申请时、除了提交申请书之外，没有提交任何证据能够证明涉及的土地承包权归自己所有的证据，答辩人不能凭借原告的一纸申请而认定涉及的土地承包权归原告所有，再次，沙河市人民法院(2016)冀0582行初20号行政判决书、邢台市中级人民法院(2016)冀05行终422号行政判决书及河北省高级人民法院(2017)冀行申448号行政裁定书也同样支持了答辩人的观点，即在原告没有就涉及的土地与村委会签订土地承包合同前，答辩人无权为原告办证登记。特此，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告南和县政府提供以下证据：1、二原告9月19日向县政府提交的申请书；2、南和县政府11月19日作出的处理意见，3、农村土地承包法第27条及农村土地承包法释义第一章第4条规定；4、郄村村委会与郄铁旦、郄锤的、郄玉头、玉头父（郄小五）4户签订的土地承包合同书复印件；5、魏景合土地承包经营权证书复印件；6、南和县法院（2014）南民一初字第890号民事裁定书；7、市中院（2015）邢立民终字第17号民事裁定书；8、2013年邢台市农办关于对南和县郄力慧反映土地问题的复核；9、沙河市法院（2016）冀0582行初20号行政判决书；10、市中院（2016）冀05行终422号行政裁定书；11、省高法院（2017）冀行申448号行政裁定书。以上证据证明本案的事实及所依据的法律法规，答辩人作出的《处理意见》符合法律规定。 被告邢台市政府答辩称，我方作出的《复议决定》事实清楚，适用法律法规正确，符合法律的规定。 被告邢台市政府提交证据如下：1、行政复议申请书；2、2018年12月10日向南和县政府邮寄《提出答复通知书》，邢复答字（2008）第88号及邮寄单据；3、2017年12月18日南和县政府提交的行政复议答辩书，证据目录及相关法律依据；4、关于郄力慧、郄铁旦土地争议案件的审理报告；5、邢台市政府行政复议决定书，邢复决字（2018）63号及向当事人送达的送达回证及特快专递详单。以上证据证明复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，依据正确。 经庭审质证，原告对被告南和县政府提交证据质证意见如下：原告提交申请至作出决定期间，县政府未联系过原告，也没有通知原告举证、听取原告的陈述和申辩，违反法定程序。证据4郄小五和魏景合的土地合同是1999年签订，证书也是1999年颁发，不符合时间进行的事实。证据6、7，南和县法院作出的民事裁定，原告根据土地承包法第15条上诉，二审未根据原告诉讼请求审理，原告申请再审，市中院信访要求郄力慧办理完经营权证书，完善法律凭证再申请再审，登记在来访薄上，一直未给郄力慧立案，驳回原告诉讼请求，同时也损害了郄铁旦的合法权益。沙河市法院、市中院、省高院三审行政裁决，因村委会未与原告签订8.94亩其中4.94亩书面合同故驳回原告诉讼请求，据此发现村委会未与原告签订书面合同，被告应依法及时处理，保护我的合法权益。 原告对邢台市政府提交证据质证意见如下，原告提交申请至作出决定期间，市政府未联系过原告，也没有通知原告举证、听取原告的陈述和申辩，市政府作出的复议决定认定事实不清，违反法定程序。 被告南和县政府对原告提交的证据质证意见，证据1－4无异议。对证据5－9真实性、合法性及关联性均有异议，农村土地承包中的承包户与实际生活的户籍在法律上是两个不同概念，本案应以土地承包合同书作为认定土地承包户的唯一依据。 被告邢台市政府对原告证据质证意见：对证据原件真实性无异议，对证明目的有异议。质证意见同南和县政府。 本院对各方提交证据的真实性、合法性无异议，本院予以确认。 本院经审理查明，原告郄铁旦、郄力慧系父子关系，是同一土地承包家庭中的成员。争议土地位于南和县贾宋镇郄村，系郄铁旦的父亲郄小五、舅舅魏景合生前所耕种的承包地。郄小五死后，由原告家庭耕种。原告与郄锤的、郄玉头发生土地承包纠纷。2018年9月19日二原告向被告南和县政府提交了申请书，请求确认争议土地归原告耕种，并为原告办理土地权属证书。2018年11月19日，被告南和县政府作出《处理意见》。二原告不服，向邢台市政府提出复议，2018年12月16日邢台市政府作出《复议决定》维持南和县政府作出的《处理意见》，原告对上述《处理意见》和《复议决定》不服，向本院提起行政诉讼，形成本诉。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”根据上述法律规定，因土地承包经营权纠纷产生争议的救济途径为向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或直接向人民法院提起诉讼。本案中，原告向被告南和县政府提交申请书中主要的请求事项为：一、申请人享有郄小五留下的3亩和魏景合留下的1.94亩土地承包经营权；二、被申请人户与申请人户平等互换土地经营权后，登记申请人户土地承包经营权；三、第三人村委会与申请人签订新的8.94亩书面土地承包合同等。首先，原告向被告申请事项均主要基于由被告确认原告享有郄小五留下的3亩和魏景合留下的1.94亩土地承包经营权，实质系二原告同与郄锤的、郄玉头之间土地承包经营权纠纷，而依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定，被告南和县政府并无对土地承包经营权纠纷作出处理的法定职责，故被告对原告的该项申请作出的《处理意见》，缺乏法律依据。其次，原告的第二项请求为：被申请人户与申请人户平等互换土地经营权后，登记申请人户土地承包经营权。本院认为，土地承包经营权的互换须经双方自愿平等协商，且原告主张的承包经营权并未经有权机关确认，同时，土地承包经营权的登记亦有法定程序，故原告向被告南和县政府申请处理，亦无相应法律。最后，原告的第三项请求为：第三人村委会与申请人签订新的8.94亩书面土地承包合同。本院认为，村委会作为承包土地的发包方是否向本村集体农户发包土地，系其依照《中华人民共和国农村土地承包法》对本村所有的集体土地行使发包管理的职责，被告南和县政府并无在承包经营权存在纠纷的情况下责令村委会作出同原告签订土地承包经营合同的职责。综上所述，原告向被告南和县政府申请事项均非被告的法定职责，其依该申请作出的《处理意见》适用法律不当，应予撤销，被告邢台市政府作出的邢复决字(2018)63号《行政复议决定书》，法律适用亦属不当，本院亦予撤销，对原告主张第一项诉讼请求，本院予以支持。对原告提出南和县政府限期重新作出处理决定的诉讼请求，因南和县政府并无处理原告申请事项的法定职权，故对原告诉请限期重做的主张，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销南和县人民政府作出的《关于对贾宋镇郄村郄力慧反映土地问题的处理意见》； 二、撤销邢台市人民政府作出的邢复决字(2018)63号《行政复议决定书》； 三、驳回原告郄力慧、郄铁旦其他诉讼请求。 本案受理费50元，由原告郄力慧、郄铁旦负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长 刘爱群 审 判 员 赵文志 审 判 员 李智敏 二〇一九年五月十日 法官助理 刘张琪 书 记 员 王 洋