福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018）闽05行初115号 原告林水金,男,汉族,1951年11月20日出生,住福建省东山县。 委托代理人王春平、黎月梅，广东广信君达律师事务所律师。 被告东山县人民政府，住所地福建省漳州市东山县西埔镇白石街县府路7号。 法定代表人朱真，县长。 委托代理人林晓彬。 委托代理人何淑媛。 原告林水金不服被告东山县人民政府（以下简称东山县政府）行政复议一案，于2018年11月20日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月27日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月9日公开开庭审理了本案。林水金的委托代理人王春平、黎月梅,东山县政府的委托代理人林晓彬、何淑媛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 东山县政府于2018年10月31日作出东政行复〔2018〕3号《行政复议决定书》，决定：一、确认被申请人一东山县陈城镇人民政府、被申请人二东山县城乡规划建设局于2018年1月31日对申请人林水金在东山县××村水泥空心砖厂里的建（构）筑物予以强制拆除的行政行为违法，责令被申请人根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》的规定重新作出行政强制行为；二、驳回申请人行政赔偿请求。 林水金诉讼请求：1.撤销东山县政府作出的东政行复〔2018〕3号行政复议决定第一项中“责令被申请人根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》的规定重新作出行政强制行为”和第二项决定；2.责令东山县政府就东山县陈城镇人民政府（以下简称陈城镇政府）和东山县城乡规划建设局（以下简称东山县规建局）赔偿原告各项损失事宜依法重新进行处理并作出复议决定。事实和理由：一、在法院已明确向被告释明且已作出生效判决下，被告仍有意混淆行政处罚与行政强制这两种不同行政行为，本应对行政强制行为合法性进行审查，实际上却对陈城镇政府作出的行政处罚进行审查，造成与生效判决矛盾，且与漳浦县法院（2018）闽0623行初18号案对陈城镇政府行政处罚行为合法性审查重复。二、陈城镇政府对本案建筑物实施强制拆除的依据为行政处罚决定书，而其作出的行政处罚决定认定事实不清、证据不足、适用法院错误、程序违法、明显不当，已被漳浦县法院撤销。三、陈城镇政府和东山县规建局超出行政处罚决定的拆除范围，违法拆除三间厂房及卫生间、洗衣房等（以下简称另五间房屋）没有事实和法律依据。四、被拆除的本案另五间房屋系上世纪80年代初经批准建造的厂房等，本案一栋三层建筑（以下简称三层建筑）并非系在兴金砖厂工业用地上建设的个人住宅，实际上系砖厂生产用厂房、办公用房及宿舍，原告未能办理三层建筑的相关报建审批手续是由于相关政府主管部门的原因，被拆除的本案建筑（含另五间房屋与三层建筑）均不应当被认定为违章建筑，也并无任何有权机关认定其属于两违建筑，被告认为原告对本案建筑不享有合法权益没有事实和法律依据。五、本案建筑应当系位于东山县××镇××区范围内，而非位于村庄、集镇规划区内，依法应由东山县规划建设主管部门实施查处。即使本案建筑位于村庄、集镇规划区内，因并非建造个人住宅，依法也应由东山县规划建设主管部门实施查处。故陈城镇政府无权对本案建筑实施行政强制拆除。六、被告确认陈城镇政府和东山县规建局在拆除本案建筑过程中未依法履行行政强制法规定的法定程序和非法拘禁原告及家属，对于因违法暴力强拆并毁灭相关证据导致原告无法举证证明损失的部分，应当由陈城镇政府和东山县规建局承担证明损失不存在的举证责任，被告认为缺乏证据证明财产损失事实的存在，举证责任分配不公、适用法律错误。被告认定陈城镇政府和东山县规建局的行政强制行为违法，却不加区分地对原告的全部赔偿请求均不予支持，明显违法不公。七、本案建筑已被违法强拆，被告责令陈城镇政府和东山县规建局重新作出行政强制行为，没有事实和法律依据。 林水金向本院提交了以下证据:1.东政行复〔2018〕3号《行政复议决定书》，证明该复议决定违法，依法应予撤销；2.东政行复不〔2018〕3号《不予受理行政复议申请决定书》，证明在原告先前申请复议过程中，被告认为申请复议事项与起诉事项相同，决定不予受理复议申请；3.（2018）闽05行初41号行政判决书，证明法院撤销被告作出的不予受理复议决定，并责令被告予以受理；4.东陈政罚字［2018］第001号行政处罚决定书，证明该决定书未包括原告主张的另5间房屋，陈城镇政府和东山县规建局超出处罚决定的拆迁范围，违法强拆另5间房屋没有依据；5.（2018）闽0623行初18号行政判决书，证明漳浦县法院判决撤销了东陈政罚字［2018］第001号行政处罚决定书；6.东政行复〔2018〕9号《行政复议决定书》，证明被告确认陈城镇政府于违法强拆当天采取拉扯、推搡等非法强制手段控制、转移并拘禁原告及家人三人达8个多小时；7.复议申请书，证明原告申请复议的时间、请求等事项；8.东政复受〔2018〕3号《受理通知书》，证明被告受理复议申请时间；9.请求查阅、复制证据等申请，证明原告请求查阅、复制陈城镇政府和东山县规建局提交的相关材料，并申请采取听证方式审理；10.对陈城镇政府答复书的反驳意见；11.对东山县规建局答复书的反驳意见；12.快递底单，上述证据10-12证明原告在复议过程中提交相应的反驳意见；13.《关于兴办水泥空心砖厂申请报告》；14.《关于白埕村基建水泥空心砖厂使用土地的通知》；15.土地使用权证，上述证据13-15证明原告经审批同意先后兴建了厂房等12间房屋（被征地合法拆除3间，剩余9间），虽因历史原因未办产权证，但系原告合法财产；16.《承诺函》，证明东山县国土资源局等部门承诺为原告置换调整用地，并重新办理相应土地使用权证；17.东陈镇［2012］78号复函及附件；18.东西陈路指〔2013〕6号专题会议纪要；19.《白埕村村委会关于林水金水泥空心厂办理用地置换手续有关事宜的函》；20.《要求办理白埕村水泥空心砖厂用地调整手续的请示》；21.《关于同意更正东集用（2014）字第014号的意见书》；22.东集用（2014）字第015号《集体土地使用权证》，上述证据17-22证明原告反复与相关部门沟通办证事宜，但相关部门迟迟未能办妥相关手续，导致砖厂的建设和生产无法恢复，原告只能通过信访等多种方式寻求救济，但相关部门一直推诿，新的土地证直至2014年6月30日才办妥；23.票据；24被强拆建筑及周边情况照片，证据23、24证明陈城镇政府与2017年4月提出对本案三层建筑进行补偿，相关政府部门实际上同意原告先行建造本案三层建筑；证据25.《通知书》;26.《谷文昌大道两侧100米内建（构）筑物估算单》，证据25、26证明陈城镇政府于2017年4月提出对原告案涉三层建筑进行征收补偿，证明相关政府部门实际上同意原告先行建造案涉三层建筑；27.2018年1月31日违法强拆视频截图照片；28.报警记录及回执；29.陈城派出所对朱爱义、蔡吉春、梅鹤庆所作的询问笔录，证据27-29证明违法强拆的相关事实、报警过程及陈城镇政府工作人员承认在违法强拆过程中未依法使用执法记录仪；证据30.（2018）闽06行终161号《行政判决书》，证明被告在本案复议决定中认定“陈城镇政府对相应事实选择适用的法律依据具体规范、基本正确”“原告认为案涉建筑系位于东山县××镇××区范围内错误”的事实与生效判决查明的事实不符；证据31.《关于王亚飞先生2018年1月30日依申请公开政府信息的答复》；证据32.陈城镇白埕村村庄规划（2012-2030）；证据31、32证明本案土地属于西埔镇规划内，陈城镇政府作出的处罚决定违法，其与东山县规建局依据违法的处罚决定作出的行政强制行为没有合法依据，被诉复议行为也没有合法依据；证据33.《行政起诉状》（林水金、林柳结、林彩云不服东公（陈城）行终止决字（2018）00003号《终止案件调查决定书》、东政行复（2018）9号《行政复议决定书》行政纠纷案）；证据34.（2018）闽0623行初第126号案传票；证据33-34证明林水金、林柳结、林彩云不服东公（陈城）行终止决字（2018）00003号《终止案件调查决定书》、东政行复（2018）9号《行政复议决定书》行政纠纷案已依法向漳浦县人民法院提起行政诉讼，该案目前尚在审理中。 东山县政府辩称，一、答辩人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿充分。(一）陈城镇政府认定事实认定清楚、证据充分。根据《东山县陈城镇总体规划》陈城镇镇村体系等级规划结构中划定白埕村属于中心村，本案建（构）筑物在陈城镇白埕村，属于乡村规划区内。陈城镇政府具有对其违反规划管理规定的建设行为作出责令停止建设、限期改正及予以拆除等法定职权。(二）陈城镇政府适用依据基本正确。陈城镇政府对违建行为的定性准确，对相应事实选择适用的法律依据具体规范、基本正确。(四）林水金提出的行政赔偿请求不动产部分不能证明其财产权益合法、其它部分缺乏证据证明财产损害事实的存在。林水金建设的房屋属于违法建设的建（构）筑物，林水金对其不享有合法的权益，由此产生的人工、材料等费用是实施违法行为所投入的成本，不受法律保护。从林水金所提供的证据和被申请人所提供的证据，均可以看出陈城镇政府强制拆除的建筑物，尚未投入使用，并未在生产，林水金所主张的工厂停产损失、虾池经营损失、农田经营损失，因林水金不能证明上述三损失属被申请人强制拆除行为所造成的，林水金主张的房屋内物品损失154302元，其提供的物品清单并不能证明其财产损害事实存在。因此不予支持。二、行政复议适用依据正确。答辩人作出确认强制拆除的行政行为违法，责令被申请人重新作出行政强制行为，并未超越《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项赋予的权力。举证责任是依法作出，不存在举证责任分配不公的问题。三、行政复议程序合法。四、林水金不主动履行行政决定所确定的义务，那么就需要由行政强制执行来予以强制实现。林水金主张答辩人“有意混淆行政处罚和行政强制两种不同的行政行为”的主张不能成立。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 东山县政府向本院提交了以下证据、依据：1.东政行复〔2018〕3号《行政复议决定书》，证明被告在法定期限内依法作出行政复议决定；2.行政复议申请材料；3.东政行复补〔2018〕1号《补正行政复议申请通知书》；4.朱爱义的询问笔录；5.行政复议申请材料（补正）；6.行政复议申请材料收据；7.立案审批表；8.东政行复不〔2018〕3号《不予受理行政复议申请决定书》；9.（2018）闽05行初41号行政判决书及行政裁定书；10.立案审批表；11.受理通知书及送达回证；12.答复通知书及送达回证；上述证据2-12证明被告通知林水金补正相关材料，并依法履行了立案、受理、审理的职责，作出的决定事实清楚；13.东山县规建局的答复材料收据；14.东山县规建局的答复书；15.陈城镇政府的答复材料收据；16.陈城镇政府的答复书及相关证据材料；上述证据13-16证明东山县规建局及陈城镇政府在法定期限内提交了答复书及相关证据材料，复议决定系根据答复材料作出，决定认定事实清楚，证据充分；17.申请及邮寄单，证明被告收到申请后，明确电话告知已保证其相关权利及不举行听证；18.林水金的反驳意见及证据材料，证明有收到林水金对陈城镇政府及城乡规划局的反驳意见材料;19.公文送审单及决定书初稿，证明被告按照法定程序报经复议机关领导审批；20.行政复议决定书送达回证，证明被告依法送达决定书；21.结案审批表，证明被告按法定程序结案；22.东山县陈城镇总体规划，证明本案建筑在乡、村庄规划区内。 经庭审质证，东山县政府对林水金提供的证据质证如下：对证据1、2的证明目的不予认可；对证据3、4、5的真实性、合法性、关联性无异议；对证据6的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与本案无关；对证据7、8、9、10、11、12的真实性、合法性、关联性无异议；对证据13、14、15、16的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与本案无关；对证据17、18、19、20、21的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不足以证明其主张；对证据22、23的真实性、合法性、关联性无异议；证据24的真实性、合法性、关联性无法确认；对证据25的真实性、合法性、关联性无异议；证据26真实性、合法性无法确认，对关联性也有异议，与本案无关；对证据27、28的真实性、合法性、关联性无异议；对证据29真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与本案行政复议没有必然联系；对证据30真实性、合法性无法确认，关联性由法院确认；对证据31真实性、合法性无异议，对关联性有异议，申请时称系工作需要，并未称系诉讼需要，关联性不足；对证据32的真实性、合法性、关联性无异议；对证据33、34的真实性、合法性无异议，对关联性不予认可，与本案无关。 林水金对东山县政府提供的证据质证如下：对证据1真实性无异议，合法性、关联性不予确认；对证据2真实性、合法性确认，关联性不予确认；对证据3、4真实性确认，合法性、关联性不予确认；对证据5、6真实性、合法性确认，关联性不予确认；对证据7、8真实性确认，合法性、关联性不予确认；对证据9真实性、合法性确认，关联性不予确认；对证据10真实性确认，合法性、关联性不予确认；对证据11真实性、合法性确认，关联性不予确认；对证据12、13、14、15、16、17真实性确认，合法性、关联性不予确认；对证据18真实性、合法性确认，关联性不予确认；对证据19、20真实性确认，合法性、关联性不予确认；对证据21形式上的真实性确认，对内容上的真实性、合法性、关联性不予确认。 本院对上述证据认证如下：对双方当事人对对方提供的真实性无异议的相关证据的真实性予以确认。 经审理查明，2017年4月17日，陈城镇政府以林水金“在东山县白埕村西陈公路未办理建设许可证进行建设”为由，作出东陈政责停字[2017]第48号《责令停止违建行为通知书》，通知林水金停止违建。2017年12月29日，陈城镇政府作出东陈政责停字[2017]第50号《责令停止违建行为通知书》，责令林水金停止违法建设，并告知其自收到本通知书之日起十五日内采取改正措施，按规划审批的规定取得《乡村建设工程规划许可证》。 2018年1月29日，陈城镇政府作出东陈政罚字［2018］第001号《行政处罚决定书》，认定林水金于2013年未办理《乡村建设工程规划许可证》在东山县××村水泥空心砖厂（东山县陈城镇兴金空心砖厂）实施个人住宅建设，对林水金作出自行拆除违法建设建筑物，恢复原状的行政处罚决定。林水金不服，诉至法院。漳浦县人民法院于2018年8月27日作出（2018）闽0623行初18号行政判决，以陈城镇政府的办案程序违法为由，判决撤销上述第001号《行政处罚决定书》。陈城镇政府不服，提起上诉。漳州市中级人民法院于2018年12月28日作出（2018）闽06行终161号行政判决，以被诉行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足应予撤销为由，判决维持原判。 林水金对发生于2018年1月31日的被诉强拆行为不服，于2018年2月12向东山县政府申请行政复议，请求：1.确认被申请人陈城镇政府、东山县规建局对林水金地上建筑物进行暴力强拆的行为违法；2.责令陈城镇政府、东山县规建局依法对林水金的人身和财产损失进行赔偿。东山县政府于2018年2月28日作出《补正行政复议申请通知书》，并于2018年3月30日收到林水金的补正材料。林水金在补正的行政复议申请书中将其复议请求第二项明确为：责令陈城镇政府、东山县规建局依法赔偿林水金的不动产损失、工厂停产损失（暂计至2018年3月31日），虾池经营损失、农田经营损失；依法返还房屋里被非法取走的物品，如不能返还或返还已无意义的，依法予以赔偿。东山县政府于2018年4月4日作出东政行复不〔2018〕3号《不予受理行政复议决定书》，决定不予受理。林水金不服，诉至法院。本院于2018年8月21日作出（2018）闽05行初41号行政判决书，判决撤销东政行复不〔2018〕3号《不予受理行政复议决定书》，责令东山县政府予以受理。双方对该判决均未上诉。东山县政府于2018年10月31日作出东政行复〔2018〕3号《行政复议决定书》，决定：一、确认被申请人一东山县陈城镇人民政府、被申请人二东山县城乡规划建设局于2018年1月31日对申请人林水金在东山县××村水泥空心砖厂里的建（构）筑物予以强制拆除的行政行为违法，责令被申请人根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》的规定重新作出行政强制行为；二、驳回申请人行政赔偿请求。 本案争议焦点为：1.东山县政府责令重新作出行政强制行为是否正确;2.东山县政府驳回行政赔偿请求是否正确。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第十三条第一款的规定，东山县政府具有作出被诉复议决定的职权。本案据以强制执行的基础性行政决定即东陈政罚字[2018]第001号《行政处罚决定书》的作出时间为2018年1月29日，且该处罚决定书中明确载明了15日的自行拆除期限，以及强制执行的前提系逾期不自行拆除或不起诉或不申请行政复议。而林水金已于2018年2月6日对该《行政处罚决定书》提起诉讼，该案于2018年12月28日才作出终审判决，并撤销了该处罚决定。被诉强拆行为实施时，决定限定的自行拆除期限尚未届满，据以执行的行政处罚决定书也尚在诉讼过程中，因此，被诉强拆行为违反了《中华人民共和国强制执行法》第三十四条规定，程序违法。陈城镇政府、东山县规建局在实施被诉强拆行为前，既未依法作出催告书、强制执行决定书并依法送达林水金，也未依法听取林水金的相关陈述、申辩意见以及依法履行公告程序，违反了《中华人民共和国强制执行法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定，程序违法。因此，被诉复议决定认定被诉强拆行为违法，结果正确。本案强拆行为属于事实行为且已实施完毕，东山县政府责令陈城镇政府、东山县规建局重新作出行政强制行为缺乏依据和必要性，该项行政复议决定内容应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。因此，对因行政机关违法强拆行为导致受害人无法就损害情况举证的，应对行政机关适用举证责任倒置。建设本身违法并不意味着建筑材料和建筑物内的物品亦随之变成非法财物。建筑材料和建筑物内的物品属于当事人的合法财产，依法应予保护。本案中，林水金在其提交的补正的行政复议申请书中已明确了其要求赔偿的项目、方式、数额，并附有相关损失的明细表。林水金在行政复议程序中提供的陈城镇白埕村委会于2017年4月16日向林水金送达的《通知书》中载明：“我们已组织对你在西陈公路白埕与探石交界地块上的虾池及地上构建物进行全面丈量、评估，现将评估单送达，请你核实。”该通知书所附的《谷文昌大道两侧100米内建（构）筑物估算单》中详细载明了建（构）筑物的项目、面积、单价、成新率、补助金额等情况，以及屋内物品的名称、单价、成新率、补助金额等情况。因此，林水金在行政程序中提供的上述《通知书》、估算单、相关现场照片及其他在案证据可以相互印证，可以认定林水金已就其本案主张的受损害情况尽到了初步举证责任。而陈城镇政府、东山县规建局在实施强拆行为前，既未依法对被拆建筑物及其屋内物品采取清点、登记、评估、公证等相应措施，以证明其在强制拆除过程中已尽到慎重、妥善的注意义务，也未能对林水金就本案主张的受损害情况提供相反的证据予以否认，因此，对因陈城镇政府、东山县规建局违法强拆行为造成的损害情况的确定，在林水金已尽到了初步举证责任的情况下，依法应适用举证责任倒置，即由陈城镇政府、东山县规建局承担举证不能的不利法律后果并负相应的赔偿责任。被诉复议决定以林水金提供的证据无法证明其赔偿请求为由驳回其行政赔偿请求违法，应予撤销。东山县政府应按照《中华人民共和国国家赔偿法》等相关规定对本案损害情况进行审查后，依法对赔偿请求重新作出复议决定。综上，被诉复议决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销并予以重作。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项规定，判决如下： 一、撤销东山县人民政府作出的东政行复〔2018〕3号《行政复议决定书》； 二、责令东山县人民政府在法定期限内重新作出行政复议决定。 案件受理费50元，由东山县人民政府负担。 如不服本判决，可以在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  陈鹏腾 审 判 员  邱旭锋 人民陪审员  邱有潘 二〇一九年五月十日 书 记 员  庄贞贞 附:本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。