黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行终207号上诉人（原审原告）宋志仁，男，1944年5月5日出生，汉族，住黑龙江省嘉荫县。委托代理人蹇秀艳，黑龙江圣玉律师事务所律师。委托代理人宋铁山，男，1971年6月17日出生，汉族，住黑龙江省嘉荫县。被上诉人（原审被告）嘉荫县人民政府，住所地黑龙江省嘉荫县朝阳镇。法定代表人徐铁成，该县县长。委托代理人谢永波，嘉荫县林业局副局长。委托代理人滕双龙，嘉荫县林业局法制办科员。被上诉人（原审被告）伊春市人民政府，住所地黑龙江省伊春市伊春区兴安街3号。法定代表人韩库，该市市长。委托代理人王爱民，伊春市政府法制办副主任。委托代理人张何慧禹，伊春市政府法制办科员。原审第三人刘德辉，男，1961年11月3日出生，汉族，嘉荫县政协干部，住黑龙江省嘉荫县朝阳镇朝阳社区9组。原审第三人邓振玲，女，1962年2月15日出生，汉族，住址同上。（未到庭）委托代理人刘德辉（系邓振玲丈夫），男，1961年11月3日出生，汉族，嘉荫县政协干部，住址同上。宋志仁因诉嘉荫县人民政府、伊春市人民政府、刘德辉、邓振玲林权登记及行政复议决定一案，不服伊春市中级人民法院（2018）黑07行初16号行政裁定。向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审查,于2019年4月29日对宋志仁及其委托代理人蹇秀艳、宋铁山，嘉荫县人民政府委托代理人谢永波、滕双龙，伊春市人民政府的委托代理人王爱民、张何慧禹，刘德辉进行了询问。本案现已审理终结。原审法院查明，1998年5月6日，乌云镇人民政府与宋志仁签订《福庆农场撂荒地复垦合同》，将50垧撂荒地划给宋志仁复垦，约定宋志仁缴纳复垦费后，政府派人划定复垦地块、复垦范围，复垦后需经有关部门验收。宋志仁至今未取得该地块的土地使用证。2002年9月26日，邓振玲、孙军与嘉荫县乌云镇大沟口村签订《嘉荫县退耕还林承包经营合同书》。2010年11月23日，嘉荫县人民政府为邓振玲颁发嘉林证（2010）第2300009088号林权证。2017年7月4日，宋志仁向伊春市人民政府申请行政复议，伊春市人民政府于2017年8月31日作出行政复议决定，驳回宋志仁的复议申请。宋志仁不服，提起本案诉讼，请求撤销林权登记及行政复议决定。原审法院认为，宋志仁虽与嘉荫县乌云镇人民政府签订《福庆农场撂荒地复垦合同》，但未提供证据证明其履行了复垦义务，即使取得土地开发许可证，也未完成开发任务并经土地管理部门验收合格后领取土地使用证，故宋志仁未依法取得涉案地块的使用权，不具有对该地块主张权利的基础。因此，宋志仁与嘉荫县人民政府为邓振玲颁发林权证的行为之间不具有利害关系，其原告主体资格不适格，伊春市人民政府驳回宋志仁的复议申请并无不妥。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条（一）项的规定，驳回宋志仁的起诉。宋志仁上诉称，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审裁定，撤销林权登记及行政复议决定。主要理由：1.其取得开发许可证后即对开发许可证划定的范围进行开发，邓振玲退耕还林的525亩土地就是其开发的。未开发土地由刘德辉承包后继续开发，原审法院认定其取得开发许可证后未完成开发任务与事实不符。按照1999年文件规定，其不能取得土地使用权证，而非未办理土地使用权证。签订复垦合同的目的是确认其对开垦土地享有三十年的使用权，原审法院对复垦合同证明的内容亦属于认定错误。2.嘉荫县人民政府为邓振玲颁发的林权证使用的土地是其于1997年投入资金和人力开垦的，并以签订合同的方式取得三十年土地使用权，刘德辉和邓振玲之所以能使用土地是基于承包关系。若未为邓振玲颁发林权证，其可以持复垦合同和开垦土地的事实办理土地登记。但因嘉荫县人民政府已为邓振玲办理了林权登记，致使其丧失525亩土地的合法权益，故对其权利义务产生影响，具有原告主体资格。嘉荫县人民政府答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审裁定，驳回宋志仁的上诉请求。主要理由：1.宋志仁取得的开发许可证有效期为1997年5月－2000年10月，逾期未完成开发任务应自然终止。原审法院因其真实性存疑未予采信。且国土部门已出具说明：土地使用者应在开发项目完成60日内申请验收，领取土地使用证，开发许可证不能代替土地使用证。宋志仁始终未取得案涉土地的合法使用权，故其与颁发林权证的行为无法律上的利害关系。2.邓振玲是通过合同的形式取得土地使用权的，法律规定集体土地或林地对外发包应当经村民代表大会同意，但宋志仁没有与大沟口村达成土地流转协议。乌云镇人民政府虽与宋志仁划定复垦地块，但未确认复垦范围，也未实际交付该地，宋志仁也未按合同约定履行缴费义务，也不是实际使用土地权人，与颁证行为无法律上的利害关系。3.宋志仁没有证据证明其取得该地的合法使用权，亦未栽种树木，不具备诉讼主体资格。4.其为邓振玲颁发林权证的行为合法。伊春市人民政府答辩称，原审裁定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，请求驳回宋志仁的上诉请求。主要理由：1.宋志仁提供的开发许可证只有复印件，经与嘉荫县国土资源局核实，此开发许可证无原件，无档案。宋志仁与乌云镇人民政府签订复垦合同因未经政府及有关部门验收，而未取得案涉土地使用权，故与颁证行为无法律上的利害关系。2.2010年8月16日，邓振玲与乌云镇人民政府大沟口村签订集体林地承包协议，取得林木所有权、林地承包权后申请办理林权证，符合规定，宋志仁与嘉荫县人民政府为邓振玲颁发林权证无法律上的利害关系，应驳回其复议申请。3.其受理复议申请后，经书面审查和听证作出复议决定，程序合法。刘德辉、邓振玲答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回宋志仁的上诉请求。主要理由：1.宋志仁称按照1999年文件规定，其不能取得土地使用权证，是断章取义，该文件只适用于1985年至1995年的情况，宋志仁的行为发生于1996年文件下发之后，不适用该文件。2.宋志仁的开发许可证是虚假的。3.宋志仁与乌云镇人民政府签订复垦合同后，宋志仁未履行合同义务，乌云镇人民政府也没有为宋志仁划定复垦地块和复垦范围。宋志仁签订复垦合同是为了骗取其承包款，复垦合同无效。且复垦合同有效期为一年，宋志仁因未履行义务，政府未验收并发给土地使用权证，合同已经失效。4.其取得的525亩土地是别人以前开垦的，不是宋志仁开垦的。5.邓振玲与大沟口村签订退耕还林合同是2002年，已经过了宋志仁开发许可证及复垦合同的有效期。宋志仁与嘉荫县人民政府为邓振玲颁发林权证没有法律上的利害关系。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，1998年5月6日，乌云镇人民政府与宋志仁签订《福庆农场撂荒地复垦合同》，将50垧撂荒地划给宋志仁复垦，约定宋志仁缴纳复垦费后，政府派人划定复垦地块、复垦范围，复垦后需经有关部门验收。该合同第五条还规定，乙方（宋志仁）必须在交纳复垦费当年开始复垦，在交纳复垦费用一年后未复垦，视为自动放弃复垦权，乙方所交复垦费不予返还。但宋志仁未交纳复垦费，政府也未进行验收，划定复垦范围。刘德辉虽与宋志仁签订了土地承包合同，但也未继续履行交纳复垦费等义务，该复垦合同最终未实际履行。按合同约定，应视为自动放弃复垦权。其权利义务已经终止。2002年9月26日，邓振玲、孙军与嘉荫县乌云镇大沟口村签订《嘉荫县退耕还林承包经营合同书》。2010年11月23日，嘉荫县人民政府为邓振玲颁发林权证，宋志仁与嘉荫县人民政府颁证行为已不具有利害关系，伊春市人民政府据此作出复议决定，驳回宋志仁的复议申请符合法律规定。关于宋志仁提出其已取得土地开发许可证的问题。开发许可证只是土地开发的行政许可，并不能证明其享有土地使用权，故不能证明其与嘉荫县人民政府为邓振玲颁发林权证的行为具有法律上的利害关系。且宋志仁提交的土地开发许可证为复印件，无原件进行核对。嘉荫县国土资源局证实，该开发许可证无档案，故其真实性无法认定，亦不能证明其与嘉荫县人民政府为邓振玲颁发林权证有法律上的利害关系。据此，原审裁定以宋志仁与嘉荫县人民政府为邓振玲颁发林权证无法律上的利害关系为由驳回宋志仁的起诉并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 皇甫延玉审判员 张 俊 伟审判员 冷  慧二〇一九年五月十三日法官助理任夫亮书记员吴迪附：相关法律司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。