广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初471号 原告：黄镇亮，男，汉族，1967年6月13日出生，住址广东省潮安县。 委托代理人：陈玉龙，广东星旭律师事务所律师。 被告：广州市增城区市场监督管理局（原广州市增城区食品药品监督管理局），住所地广东省广州市增城区荔城街夏街大道**，统一社会信用代码11440118MB2C96203M。 法定代表人：邓海军，该局局长。 出庭负责人：林丹腾，该局副调研员。 委托代理人：陈粒，该局工作人员。 委托代理人：姚敏静，该局工作人员。 原告黄镇亮不服被告原广州市增城区食品药品监督管理局作出的（增石）食药监食罚〔2018〕09号《行政处罚决定书》，于2019年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于同年1月8日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月20日公开开庭审理了本案。原告黄镇亮的委托代理人陈玉龙，被告广州市增城区市场监督管理局的副调研员林丹腾作为负责人及被告的委托代理人陈粒、姚敏静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年7月9日，原广州市增城区食品药品监督管理局作出（增石）食药监食罚〔2018〕09号《行政处罚决定书》，认定原告黄镇亮无食品生产许可证生产加工食品以及销售不符合食品安全标准食品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款及第三十四条第（四）项的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款规定，决定给予从轻处罚：1.没收涉案物品（详见没收物品凭证）；2.处涉案货值的十倍罚款，即处793456元罚款。 原告黄镇亮诉称：一、被告认定的事实不准确。被告处罚决定书认定原告的加工场无《食品生产许可证》，食品样品不符合食品安全标准。事实是原告是从市场购进的腌制蔬菜，经过包装后再进行小范围代销的。原告购入蔬菜时已尽到了经营者谨慎经营义务，而且原告并没有进行销售行为，是在包装后返交回批发商。至于蔬菜是否有指标超标，也不在原告范围检查。原告经营该产品加工环节应不违反《中华人民共和国食品安全法》的有关要求。原告主观上没有违法故意，客观上也没有违法行为，故被告认定的事实与处罚是错误的。被告处罚近80万的罚款明显不合理，原告只是一个普通平民百姓，就一个包装的行为，赚得的利益也是点包装费。这样的巨额罚款超出普通劳动者的能力范围，只能把一个人推向末路。二、被告适用法律错误。被告认定原告违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条及三十四条第（四）项有关规定，依据该法对原告进行处罚，该条文是禁止和限制生产经营者经营下列食品的……。可见被告依据《中华人民共和国食品安全法》该条款对原告进行处罚，显然是适用法律错误，被告对原告的行政处罚是缺乏法律依据，应予撤销。三、被告滥用行政处罚裁量权。本案中原告总共购进酸菜价格非常低，涉案价值仅为几千元，扣除进货价，加工费实际所得仅几百元。被告不严格执行《广东省规范行政裁量权办法》的有关规定“实施行政处罚以事实为依据，与违法行为的事实性质，情节以及社会危害程度相当。当事人有法定从轻减轻或者不予行政处罚情形，应当从轻减轻或者不予处罚”，对原告进行从重处罚，显然是滥用行政处罚裁量权行为。事实上，原告加工包装酸菜也履行了合理义务，主观上没有违法故意，客观上也没有违法行为。本案被告应根据有关规定对原告不予处罚。综上所述，特起诉，请求：撤销被告作出的（增石）食药监食罚〔2018〕09号《行政处罚决定书》。 被告广州市增城区市场监督管理局辩称：一、被告作出的行政处罚决定事实清楚，适用法律准确，符合法定程序。2018年3月27日，被告执法人员日常检查发现，位于广州市增城区的一家食品工场涉嫌没有办理《食品生产许可证》而从事蔬菜腌制生产加工，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条的规定，被告具有管辖权，遂立案处理。经查，原告于2016年4月1日起至立案时止，未经许可在广州市增城区石滩镇三江田桥村下洲废旧养猪场，生产加工腌制蔬菜，且没有建立食品出厂检验记录制度，无法计算其违法所得。被告现场扣押正在腌制的蔬菜一批，经原告现场确认清点，涉案货值为79345.6元。随后，被告对扣押的腌制蔬菜进行了抽样送检，经广州广电计量检测股份有限公司检测，其中一个酸菜样品二氧化硫不符合国家食品安全标准（ＧＢ2760-2014）。被告认定：原告无食品生产许可证生产加工食品的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，生产销售不符合食品安全标准的酸菜行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（四）项的规定。原告无食品生产许可证生产加工食品的行为以及生产销售不符合食品安全标准食品的行为属于同一违法行为违反了一部法律两个以上不同内容的条款，由于《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款与第一百二十四条第一款第（三）项处罚幅度相同，鉴于其属于初次违法，且违法行为轻微并及时纠正，当场立即停止生产加工行为，违法行为危害后果较为轻微，依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定，并参考《广州市食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权规定》第十一条第二款第（五）项、第（六）项、第十二条第一款第（六）项的规定，综合考虑，被告对原告无食品生产许可证生产加工食品案决定作出从轻行政处罚：1.没收涉案物品；2.处涉案货值的十倍罚款，即处793456元罚款。被告的上述行政处罚事实清楚，适用法律准确，符合《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国行政处罚法》《食品药品行政处罚程序规定》《广州市食品药品监管系统规范行政处罚自由裁量权规定》的相关规定，程序合法。二、原告提出的诉讼理由不成立。（一）原告认为被告认定事实不准确的观点不成立，被告不予认可。原告在起诉状中提到其没有生产经营行为，不符合客观事实。被告在现场检查时，发现现场有大量设备、工具和原料，大量蔬菜正在用盐腌制，现场正在进行食品加工行为，并非原告所说仅是包装代销。且对原告的调查询问中，原告供述“我是从惠州的市场进货的，平常遇见豆角、甜菜便宜的时候，就买回来加工，往里面加水、加盐、发酵一段时间，就去东莞的市场销售。”也不是原告起诉中所称没有进行销售行为。被告结合现场检查情况和原告的询问调查笔录，确认原告在案发地未经许可从事食品生产加工。被告2018年7月4日向原告送达了《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，将违法行为的认定情况事先告知了原告，原告也未在规定时间内提出异议。（二）原告认为被告适用法律错误的理由不成立，被告不予认可。原告未经许可生产加工食品的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款，生产销售不符合食品安全标准的酸菜行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（四）项的规定，由于无食品生产许可证生产加工食品的行为以及生产销售不符合食品安全标准食品的行为在本案中属于同一违法行为违反了一部法律两个以上不同内容的条款，根据《广州市食品药品监管系统规范行政处罚自由裁量权规定》第十八条第二款的规定，由于《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款与第一百二十四条第一款第（三）项处罚幅度相同，被告依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款处罚，并无不妥。另，原告称从未看过检验报告的情况，不符合客观事实。被告此前已将涉案不合格产品的检验报告送达原告，原告已于2018年5月7日签收送达回执，证明原告已签收。且被告在送达当日，对原告进行了询问，将不合格情况告知原告，原告明确表示认可检验结果且不要求复检，证明原告对不合格情况完全知情。（三）原告认为被告滥用行政处罚裁量权的理由不成立，被告不予认可。本案中，原告利用一个地势偏僻的废旧养猪场进行无证加工食品，现场食品加工环境恶劣，卫生条件无法保障，被告现场查获的腌制蔬菜数量巨大，达9万余斤，现场加工人员无健康证，现场未建立食品进货查验制度，情节已是较为恶劣，并非原告所说已履行了合理义务。后又检出其中一个酸菜样品二氧化硫项目超标，根据《广州市食品药品监管系统规范行政处罚自由裁量权规定》第十八条第二款的规定，虽然按一个违法行为处理，但存在从重情节。被告考虑到原告属于初次违法，且违法行为轻微并及时纠正，当场立即停止生产加工行为，违法行为危害后果较为轻微，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定，在货值79345.6元（超过一万元）基础上，被告给予原告法律幅度内的最低十倍罚款，已是从过罚相当原则出发，综合考虑的从轻处罚结果，并非原告所说的从重处罚。鉴于以上理由，被告向原告作出《行政处罚决定书》，符合法定程序，证据充分，适用法律准确，自由裁量适当，不应被撤销。在本案中，被告严格按程序执法，依法履行职责，在依法依规的前提下作出符合客观事实的行政处罚。而原告所述不符合事实和法律，依法不能成立。 经审理查明，2018年3月27日，原广州市增城区食品药品监督管理局的工作人员对位于广州市增城区的蔬菜腌制加工场进行执法检查，该加工场的经营者为原告黄镇亮。现场检查有腌制蔬菜的成品、半成品及原料，物品数量及价格分别为：酸菜80000斤（0.8元／斤）、酸豆角10000斤（1.2元／斤）、青豆495斤（1.2元／斤）、干海带2400斤（0.7元／斤）、湿海带1500斤（0.6元／斤）、木耳132斤（1.3元／斤）以及盐200斤（60元／包）。经现场检查发现该加工场未能提供《食品生产许可证》，原广州市增城区食品药品监督管理局的工作人员认为该加工场涉嫌存在无证生产问题，遂对现场物品进行扣押，并附扣押物品清单。为防止不必要的损失，原广州市增城区食品药品监督管理局的工作人员根据《食品药品行政处罚程序规定》第二十九条第二款的规定，经原告黄镇亮同意后，于同日决定对扣押物品先行处理，并出具《先行处理物品通知书》。另外，原广州市增城区食品药品监督管理局的工作人员现场对原告黄镇亮进行调查询问并制作《询问调查笔录》。原告黄镇亮在调查中陈述其于2016年4月1日开始承租该加工场所，从惠州的市场进货，买回来加工，往里加水、加盐、发酵一段时间，就去东莞东城的市场销售，没有办理生产许可证，并表示现场陪同工作人员进行了清点，《扣押物品清单》记载数量和价格都属实。随后，原广州市增城区食品药品监督管理局组织对扣押的腌制蔬菜抽取了十份样品进行抽样送检，经广州广电计量检测股份有限公司检测，其中一个酸菜样品二氧化硫残留项目不符合国家食品安全标准（ＧＢ2760-2014）的要求。经原广州市增城区食品药品监督管理局工作人员询问，原告黄镇亮对检验结果表示认可，不要求复检。经上述调查，原广州市增城区食品药品监督管理局于2018年6月28日对原告黄镇亮作出（增石）食药监食罚〔2018〕09号《行政处罚事先告知书》，告知其无食品生产许可证生产加工食品的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，销售不符合食品安全标准食品的行为涉嫌违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（四）项的规定，拟依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款规定，给予从轻处罚如下：1.没收涉案物品（详见扣押物品清单）；2.处涉案货值的十倍罚款，即处793456元罚款，并告知原告陈述和申辩的权利。同日，原广州市增城区食品药品监督管理局向原告黄镇亮作出《听证告知书》，告知其有权在收到告知书后3日内要求举行听证。原告黄镇亮于2018年7月4日收到上述两份告知书后，未在期限内提出异议、未申请听证。2018年7月9日，原广州市增城区食品药品监督管理局作出（增石）食药监食罚〔2018〕09号《行政处罚决定书》，并于次日通过ＥＭＳ邮寄送达给原告黄镇亮。原告黄镇亮于同年7月12日收到该决定书后不服，诉至本院。 另查明，庭审中，原告黄镇亮提出涉案货物的数量及价格有误，没有称重记录。 再查明，中共广州市增城区委、广州市增城区人民政府于2019年2月1日下发《中共广州市增城区委广州市增城区人民政府关于印发的通知》，方案内容包括：“组建区市场监督管理局。将区市场和质量监督管理局（区工商行政管理局、区质量技术监督局）、区食品药品监督管理局（区食品安全委员会办公室）的职责，以及区科技工业和信息化局（区知识产权局）的专利管理职责，区发展改革和金融工作局的价格监督检查和反垄断执法职责等整合，组建区市场监督管理局，加挂区知识产权局牌子。区食品安全委员会的具体工作由区市场监督管理局承担。不再保留市场和质量监督管理局、区食品药品监督管理局。” 以上事实，有被告广州市增城区市场监督管理局提交的《现场检查笔录》《扣押物品清单》《先行处理物品通知书》《询问调查笔录》、国家食品安全抽样检验抽样单、《检验报告》《行政处罚事先告知书》《听证告知书》《行政处罚决定书》及相关送达材料等证据予以证实，原、被告亦当庭陈述记录在案。 本院认为，被告原广州市增城区食品药品监督管理局作为县级以上食品药品监督管理部门，依法具有食品安全监督管理的职权，有权对本行政区域内违反食品安全法律法规的行为进行处罚。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因此，广州市增城区市场监督管理局作为继续行使食品安全监督管理职权的机关，是本案适格被告。 《中华人民共和国食品安全法》（2015年10月1日施行）第三十五条第一款的规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。”第三十四条第（四）项的规定：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（四）超范围、超限量使用食品添加剂的食品；”第一百二十二条第一款规定：“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”第一百二十四条第一款第（三）项规定：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：……（三）生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品；”本案中，原告黄镇亮未取得食品生产许可证生产加工食品，且销售的食品中经检验有不符合食品安全标准的产品，违反了上述规定。原广州市增城区食品药品监督管理局经综合调查并从当事人的主观意愿、案件货值、危害程度和经营环境等方面进行考量，决定对原告给予从轻处罚，于2018年7月9日作出涉案《行政处罚决定书》，符合处罚法定原则和过罚相当原则，并无不当。原广州市增城区食品药品监督管理局在发现原告黄镇亮的违法行为后，依法立案调查，告知原告黄镇亮陈述申辩及申请听证的权利后作出行政处罚决定，处罚程序合法。原告黄镇亮主张其不存在生产与销售的行为，只是包装代销，与事实不符，本院不予认可。原广州市增城区食品药品监督管理局在认定违法事实的基础上，依法对原告黄镇亮予以从轻处罚，并无不当。原告黄镇亮认为原广州市增城区食品药品监督管理局对其从重处罚，理解错误。另外，原告黄镇亮在调查中对原广州市增城区食品药品监督管理局清点的物品数量及价格予以确认，但庭审中却对物品数量提出质疑，因原告黄镇亮未能提交证据证明调查中确认的物品数量有误，故对其此项意见，本院亦不予采纳。综上所述，被告作出的（增石）食药监食罚〔2018〕09号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。原告请求撤销该行政处罚决定，理据不足，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告黄镇亮的诉讼请求。 案件受理费50元由原告黄镇亮负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  汤 倩 人民陪审员  何国梅 人民陪审员  冯金爱 二〇一九年五月七日 法官助理卢宇昕 书记员温颂灵