重庆市南岸区人民法院行 政 判 决 书（2018）渝0108行初36号原告重庆渝涪高速公路有限公司，住所地重庆市江北区石马河209号。法定代表人谷安东，董事长。委托代理人赵阳、崔岚，重庆坤源衡泰律师事务所律师。被告重庆市规划和自然资源局，住所地重庆市渝北区龙山街道龙山大道339号。法定代表人董建国，局长。委托代理人王爱月，该单位职工。委托代理人朱林，重庆海力律师事务所律师。第三人重庆市渝北区土地储备整治中心，住所地重庆市渝北区安康路31号。法定代表人刘志，主任。委托代理人董军，该单位工作人员。委托代理人杨巍，重庆索通律师事务所律师。原告重庆渝涪高速公路有限公司（以下简称“渝涪高速公路公司”）诉被告重庆市规划和自然资源局（以下简称“重庆市规自局”）要求撤销土地行政登记一案，原告渝涪高速公路公司向重庆市渝中区人民法院提起行政诉讼，经重庆市第五中级人民法院指定本院管辖。本院于2018年1月22日立案后，向被告重庆市规自局及第三人重庆市渝北区土地储备整治中心（以下简称“渝北区土储中心”）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2018年4月18日公开开庭审理了本案。因原告申请司法鉴定等原因本案曾扣除审理时间，2019年3月26日鉴定机构向本院退回鉴定申请后，本院于2019年4月30日再次公开开庭进行了审理，原告渝涪高速公路公司的委托代理人赵阳、崔岚，被告重庆市规自局的委托代理人王爱月、朱林，第三人渝北区土储中心的委托代理人杨巍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告渝涪高速公路公司诉称：原重庆高速公路发展有限公司（现更名为“重庆高速公路集团有限公司”，下称“重庆高速集团”）在修建渝长高速公路过程中经重庆市政府批准划拨方式取得了座落于渝北区洛碛镇碑垭村119.6亩国有建设用地（下称“该宗土地”的土地使用权）。被告完成该宗土地登记后，重庆高速集团合法取得了该宗土地的《国有土地使用权证》。2003年9月，原告与重庆高速集团就渝涪高速公路路产、路权转让事宜签订了转让协议并获市政府批准。在资产移交过程中，原告与重庆高速集团作为共同的申请人，申请被告将包括该宗土地在内的1212030.1平方米国有土地使用权转移登记至原告名下并获被告批准。变更登记完成后，原告合法取得了该宗土地的使用权，且被告基于变更登记的事实制作了《土地房屋权属登记卡》并存入原告名下土地的地籍档案。原告至今仍合法持有该宗土地的土地权利证书。在第三人另案起诉原告的租赁协议纠纷中，原告得知被告在原告不知情的情形下，已将该宗土地中面积为55721平方米（约83亩）的案系宗地（地籍号为YB10-2-24-1），以整治储备用地的用途设定登记于第三人名下。原告认为，根据我国《物权法》第九条、第十六条，《土地管理法》第十三条的规定，原告作为案系土地合法权利人所享有的土地使用权受法律保护。被告在原告取得案系土地的情形下，违反登记程序将案系土地登记在第三人名下的行为是违法的登记行为。为维护原告及原告股东的合法权益，原告现依据我国《行政诉讼法》第二条、第十二条、第十四条的规定向贵院提起诉讼，请求判决撤销被告作出的登记行为。原告渝涪高速公路公司举示的证据有：1、重庆市房地产登记申请书；2、土地房屋权属登记卡；3、重庆渝涪高速公路有限公司测量说明；4、渝北国用（2002）字第07312号国有土地使用权证；5、201房地证2009字第03992号房地产权证；6、土地勘测定界报告书，证明原告是涉案土地的合法权利人，该土地在2002年已完成设定登记，并记载于土地登记薄，原告至今享有该土地的使用权；7、渝北区政府2008-55号专题会会议纪要；8、国有土地移交协议；9、201D房地证2011字第00231号房地产权证；以上证据证明第三人权利取得非法，被告向第三人颁证违法。被告重庆市规自局辩称：一、答辩人享有土地房屋权属登记的法定职责。二、答辩人办理的201D房地证2011字第00231号《重庆市房地产权证》事实清楚、证据充分、符合法律规定。2011年3月22日，第三人向答辩人提出了渝北区洛碛镇原碑垭村6社土地的登记申请，根据渝府地[2011]134号文批准，同意位于渝北区玉峰镇、统景镇、洛碛镇、双凤桥街道、双龙湖街道、回兴街道，面积173.46918公顷的国有土地交由第三人渝北土储中心作整治储备用地，申请将该173.46918公顷国有土地登记给第三人使用。又根据宗地现状申请分割为48宗地登记，此次申请登记YB10-2-24-1宗地面积55721平方米，由第三人使用，用途：整治储备用地。同时第三人提供了重庆市不动产登记申请表、测量说明、国土资源整理储备中心储备地办证明细、《重庆市人民政府关于重庆渝北区国土资源整理储备中心储备土地的批复》（渝府地[2011]134号）、事业单位法人证书、授权委托书、身份证复印件等材料。经审查，该宗地权属来源合法，界址清楚，面积准确，无争议纠纷，准予设定登记，故根据《重庆市土地房屋权属登记条例》及相关规定，颁发涉案房地产权证。三、答辩人的颁证行为与原告不具有法律上的利害关系，原告不具备本案行政诉讼的主体资格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，原告既不是涉案权证的申请人或行政相对人，亦不是涉案土地的原权利人。原告虽诉称涉案权证登记土地使用权归其享有，但并无证据予以印证，故答辩人对第三人的颁证行为与原告不具有法律上的利害关系，且对原告权利义务不产生实质影响。为此，原告不具备本案行政诉讼的主体资格。综上所述，答辩人的颁证行为合法有效，原告诉称内容与事实不符，其与答辩人的颁证行为不具有法律上的利害关系，且原告知道内容超过起诉期限一年，原告起诉已超过起诉期限。故请求贵院依法驳回原告的起诉，维护答辩人的合法权益。被告重庆市规自局在举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据：1、重庆市房地产登记申请书；2、国土资源整理储备中心储备地办证明细；3、土地房屋权属登记卡及续卡；4、土地房屋权属调查表、宗地图（地籍号：YB10-2-24-1）；5、测量说明；6、《房地产权证》201D房地证2011字第00231号；7、渝北府地[2011]41号《通知》、渝府地[2011]134号《批复》；8、第三人的事业单位法人证书、授权委托书和法定代表人证明书、组织机构代码、徐莉、龙裕贤身份证复印件；9、业务受理通知书；10、地块红线图；以上证据证明201D房地证2011字第00231号《房地产权证》事实清楚、证据充分、程序合法。第三人渝北区土储中心称：1、原告的起诉超过起诉期限。2、涉案的房地产证是合法取得。第三人渝北区土储中心举示的证据有：1、重庆市渝北区人民法院民事判决书2014渝北法民初字第16977号；2、重庆市渝北区人民法院传票2014渝北法民初字第16977号；3、两份开庭笔录；以上证据证明第三人诉原告土地租赁合同纠纷一案在2014年12月4日在渝北区人民法院审理，第三人举示本案的案涉房产证证明原告已知道本案涉案土地已登记在第三人名下，故原告本案起诉的期限已超过法定起诉期限。经庭审质证，被告重庆市规自局对原告的证据发表如下质证意见：1、对证据的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议，本案原告权利是继受取得，从变更登记的面积未发生改变上看，原告没有证据证明高速集团的土地被第三人占用，原权利人没有查清楚，勘测报告是针对本案原告权证的附图作出的比对，不是对原权利证的附图作出的比对，故原告没有证明原权利人的土地被第三人占用，仅凭变更登记后权证的附图与第三人进行比较，原告主张土地不必然与第三人名下的土地是同一块土地，故原告不是适格的主体。2、本案超过起诉期限，从勘测报告上看主要依据是附图，民事诉讼中第三人举示的含附图的权证，与原告陈述的不知登记过程无法主张权利矛盾。本案诉求是撤销权证不是要求确认登记内容违法，行政诉讼法规定知道具体行政行为的内容起诉期限一年，而原告引用的20年，最长起诉期限，前提是不知晓行为的内容，在本案不适用。第三人渝北区土储中心对原告证据的质证意见：对证据的真实性无异议，关联性和证明目的有异议，质证意见同被告意见一致。原告渝涪高速公路公司对被告提交的证据的质证意见为：以上证据真实性均无异议，对证据1、4的调查表合法性有异议，因原告是在先的权利人，土地使用权未被收回，土地使用权证未被注销，故第三人不享有申请权，被告调查表中作出的无权属争议的结论是不合法的，另，被告举示的证据足以证实被告登记程序违法，根据被告下发的渝国土房管发[2003]408号重庆市国有土地储备整治管理实施细则第20条第2项之规定，申请土地设定登记的提交文件需包括储备用地红线图，而又被告提交的文件没有必要文件，也不包括收回原告土地使用权注销原告土地使用权证的相关条件，故被告的行政程序违法。第三人渝北区土储中心对被告证据的质证意见：对证据的真实性、合法性、关联性均认可。原告渝涪高速公路公司对第三人的证据的质证意见：对证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明第三人的证明目的。原告不是涉案行政行为的相对人，对行政行为的内容完全不知情，受限于土地房地信息查询的限制规定，原告无法查阅被告向第三人发证的相关情况，原告无任何知道行政行为的渠道，原告与第三人的民事诉讼中出示了房地产权证事实不能推定原告知道发证的具体行政行为，行政诉讼法第46条第2款，涉及不动产诉讼的起诉期限是20年，本案不存在超过起诉期限的问题。被告重庆市规自局对第三人的证据的质证意见：对证据的三性及证明目的无异议。本院对上述证据认证如下：原、被告及第三人举示的证据，均符合行政诉讼证据规则的要求，但各自对证据的证明目的有不同认识，本院将结合案件审理情况，综合评判后予以采信。经审理查明如下事实：一、诉争201D房地证2011字第00231号《房地产权证》办理登记手续经过。2011年2月18日重庆市人民政府对重庆市渝北区人民政府作出渝府地[2011]134号《重庆市人民政府关于重庆市渝北区国土资源整理储备中心储备土地的批复》，该批复的主要内容为：1.同意将位于重庆市渝北区玉峰镇、统景镇、洛碛镇、双凤桥街道、双龙湖街道、回兴街道，面积173.46918公顷的国有土地交由第三人渝北土储中心作整治性储备用地。2.对储备范围内的国有土地，在实施整治时应按有关规定依法收回原使用者的土地使用权，做好房屋征收与补偿安置工作。3.储备土地经整治验收合格后，交由市土地行政主管部门按照城市规划确定的用途依法组织招标拍卖或挂牌出让。2011年3月22日，第三人渝北土储中心向被告申请将该173.46918公顷国有土地登记给第三人使用，又根据宗地现状申请将前述地块分割为48宗地登记，其中本次诉讼涉及的宗地位于渝北区洛碛镇原碑垭村6社，面积55721平方米。第三人向被告提出土地登记申请时提供了重庆市不动产登记申请表、测量说明、国土资源整理储备中心储备地办证明细、《重庆市人民政府关于重庆渝北区国土资源整理储备中心储备土地的批复》（渝府地[2011]134号）、事业单位法人证书、授权委托书、身份证复印件等材料。被告经审查后，于2011年5月17日颁发了201D房地证2011字第00231号《房地产权证》，该证载明：土地坐落：渝北区洛碛镇原碑垭6社，房地籍号YB10-2-24-1，土地使用类型：划拨，土地用途：整治储备用地，土地使用权面积：55721.0平方米，在记事栏中记明：该宗地使用权系根据渝府地[2011]134号文批准设定登记。因机构改革，重庆市国土资源和房屋管理局现变更为重庆市规划和自然资源局。二、原告渝涪高速公路公司持有的201房地证2009字第03992号《房地产权证》办理登记手续经过。原重庆高速公路发展有限公司持有渝北国用（2002）字第07312号《中华人民共国国有土地使用证》，该证载明：土地使用者：重庆高速公路发展有限公司，坐落：重庆市渝北区洛碛镇，用途：交通，使用权类型：划拨，土地面积1222746.7平方米。后重庆高速公路发展有限公司与原告作为共同的申请人，申请将该宗土地（地号YB10-5-1）土地使用权转移登记至原告名下，申请理由依据为重庆市国土资源和房屋管理局渝国土房管发（2005）238号文件、重庆市人民政府渝府（2003）224、198号文件，被告审查后将变更情况记录于《土地房屋权属登记卡》，变更后登记卡载明：土地权利人为：重庆渝涪高速公路有限公司，房地籍号：YB10-5-1，土地房屋坐落：渝北洛碛镇，土地使用权类型：划拨，面积为1212030.1平方米。原告后向被告申请土地登记，2009年3月19日被告登记后颁发了201房地证2009字第03992号《房地产权证》，该证载明：权利人：重庆渝涪高速公路有限公司，坐落：渝北区洛碛镇经开村1幢1-1，房地籍号：YB10-5-1，土地使用权类型：划拨，土地用途：交通运输用地，面积为1212030.1，记事栏载明：该宗土地使用权系变更登记。从其附图来看包括渝北区洛碛镇原碑垭村土地。三、201D房地证2011字第00231号《房地产权证》与201房地证2009字第03992号《房地产权证》的相互关系。原告渝涪高速公路公司为查清第三人所持有的201D房地证2011字第00231号《房地产权证》与自己持有的201房地证2009字第03992号《房地产权证》证载面积是否存在重叠，委托重庆瑞升土地勘测规划设计公司对上述两证载明的土地进行了勘测界定。2018年4月重庆瑞升土地勘测规划设计公司作出《土地勘测定界报告书》，其结论为：经本次勘测，重庆渝涪高速公路有限公司渝北段面积：1212030.07平方米。其中，重庆市渝北区国土资源整理储备中心所持《201D房地证[2011]字第00231号》证中记载的55721平方米土地及宗地9730.16平方米土地与重庆渝涪高速公路有限公司《201房地证[2009]字第03992号》证载土地重叠。重庆瑞升土地勘测规划设计公司《测绘资质证书》载明，为丙级测绘资质，其专业范围包括地籍测绘。四、原告渝涪高速公路公司知道或应当知道被告作出行政行为的时间。第三人与原告渝涪高速公路公司因土地租赁纠纷曾于2014年10月向重庆渝北区人民法院提起民事诉讼，该院在2016年5月24日召集双方进行庭前质证的《庭前质证笔录》中，记明第三人曾向原告渝涪高速公路公司出示诉争《房地产权证》。本院认为，本案的争议焦点是：1、原告渝涪高速公路公司的起诉是否超过起诉期限？2、被告重庆市规自局的颁证行为是否合法？一、关于原告渝涪高速公路公司的起诉是否超过起诉期限的问题。本案原告于2017年11月30日提起行政诉讼，对起诉期限的审查应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中关于起诉期限的规定。该解释第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”原告起诉时称“在第三人另案起诉原告的租赁协议纠纷中，原告得知被告在原告不知情的情形下，已将该宗土地以整治储备用地的用途设定登记于第三人名下。”原告起诉第三人的民事案件时间是2014年10月，但从现有证据来看，能够认定原告知道或者应当知道诉争《房地产权证》存在的时间应为2016年5月24日双方在庭前质证时，原告提起行政诉讼的时间为2017年11月30日，因此，原告的起诉没有超过起诉期限。二、关于被告重庆市规自局颁发201D房地证2011字第00231号《房地产权证》是否合法的问题。《重庆市人民政府关于重庆渝北区国土资源整理储备中心储备土地的批复》（渝府地[2011]134号），仅是同意将位于渝北区玉峰镇、统景镇、洛碛镇、双凤桥街道、双龙湖街道、回兴街道，面积173.46918公顷的国有土地交由第三人渝北土储中心作整治性储备用地，同时要求第三人对储备范围内的国有土地，在实施整治时应按有关规定依法收回原使用者的土地使用权，做好房屋征收与补偿安置工作。该批复仅是同意第三人有储备土地的资格，第三人获得该批复后如果要办理储备土地登记手续，取得土地证书还应符合储备土地登记的相关规定。而当时办理储备土地登记手续的依据是国土资源部、财政部、中国人民银行联合颁发的《土地储备管理办法》（2007年11月19日版），该办法第十七条规定：“市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书，供应已发证储备土地前，收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。”从该条规定来看，对储备土地办理土地登记手续必须符合两个条件即产权清晰和申请资料齐全。从被告举示的证据来看，第三人申请办理土地登记手续时提交了相关的申请资料，其申请资料符合登记要求。但从原告举示的证据来看，被告登记给第三人的位于重庆市渝北区洛碛镇原碑垭村6社，面积55721平方米这宗土地，在原告持有的《房地产权证》上也有载明，而且该证的颁发时间早于第三人持有的《房地产权证》，被告在为第三人办理储备土地登记时并未收回原告持有的《房地产权证》载明的该宗土地的使用权，既然现在该宗土地原告持有的《房地产权证》仍然有记载，也就不符合产权清晰这一条件。特别是被告在原告举示所持有的《房地产权证》与第三人持有的《房地产权证》载明的土地有重叠的证据后，被告作为颁发机关本来有能力应针对土地是否存在重叠，进行甄别，形成证据，来证明自己作出行政行为的合法性，但被告却未举示相应证据来反驳原告主张，被告应当承担举证不能的不利后果。故被告作出行政行为时认定产权清晰的主要证据不足，原告要求撤销登记行为的诉讼请求，本院予以支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告重庆市规划和自然资源局于2011年5月17日颁发的201D房地证2011字第00231号《房地产权证》。案件受理费五十元，由被告重庆市规划和自然资源局负担。（此款限本判决生效后十日内缴纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。审 判 长  唐 政人民陪审员  邬文碧人民陪审员  李 艺二〇一九年五月十五日书 记 员  曹婷婷