福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）闽0102行初425号 原告陆美娥，女，汉族，1981年1月10日出生，公民身份号码（350104198101104923），住福建省福州市仓山区。 原告陆月娥，女，汉族，1984年9月6日出生，公民身份号码（350104198409064964），住福建省福州市仓山区。 被告福州市仓山区城乡建设局，住所地福州市仓山区江边洲路1号临江新天地美墩苑3号楼9层。 法定代表人吴建森，局长。 委托代理人邱坤南，男，单位工作人员。 委托代理人雷芳芳，北京中银（福州）律师事务所律师。 被告福州市自然资源和规划局（原福州市城乡规划局），住所地福州市仓山区南江滨西大道193号4座5层。 法定代表人郑章干，局长。 委托代理人庞伟涛，男，单位工作人员。 第三人郭仙娥，女，1987年7月15日出生，住福建省福州市仓山区。 第三人陆昌信，男，1971年1月12日出生，住福建省福州市仓山区。 第三人陆昌升，男，1973年6月30日出生，住福建省福州市仓山区。 委托代理人陆美娥，陆月娥，系第三人兄妹或姐妹关系。 原告陆美娥、陆月娥诉被告福州市仓山区城乡建设局不履行法定职责及不服被告福州市自然资源和规划局行政复议决定一案，于2018年11月23日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原告诉称，陆美娥，陆月娥、郭仙娥、陆昌信、陆昌升5人是福州市仓山区盖山镇跃进集体经济组织成员,均已成家生子。2017年，陆美娥等5户向福州市仓山区盖山镇人民政府跃进村村民委员会和福州市仓山区盖山镇人民政府提出个人建房审批申请。之后，陆美娥，陆月娥、郭仙娥、陆昌信、陆昌升5户的建房审批申请，经福州市仓山区盖山镇跃进村村委会、福州市仓山区盖山镇规划建设管理站、福州市仓山区盖山镇人民政府的书面同意。2018年8月份，陆美娥等5人向被告福州市仓山区建设局提交个人建房审批申请表，要求被告福州市仓山区建设局按照流程办理《乡村建设规划许可证》，但是，两被告均以福州市城乡规划局印发的榕规[2000]002号《个人新建住宅审批有关事项的通知》（以下简称榕规[2000]002号通知）的内容为由拒绝受理，陆美娥等5人对此不服，认为榕规[2000]002号通知是红头文件，不是法律、行政法规、规章制度不能作为行政许可办理《乡村建设规划许可证》的法律依据。故原告请求：1、确认被告福州市仓山区城乡建设局拒绝受理陆美娥、陆月娥、郭仙娥、陆昌信、陆昌升等5人申请办理《乡村建设规划许可证》构成行政不作为；2、依法撤销被告福州市城乡规划局作出的榕规法[2018]96号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由被告福州市仓山区城乡建设局、被告福州市城乡规划局共同承担。原告于2019年3月13日提交规范性文件审查申请书，申请对：1、榕规[2000]002号《个人新建住宅审批有关事项的通知》；2、《福州市城市规划管理条例》；3、国务院关于福州市城市总体规划的批复》[国函（2015）125号]；4、福州市城市总体规划区范围图、福州市城市总体规划第三章进行附带审查。 被告福州市仓山区城乡建设局于2018年12月20日提交书面答辩状，并在庭审中辩称，一、答辩人作出不予受理的行为事实清楚，程序合法。原告要求在仓山区盖山镇跃进村进行住宅建设，根据2011年至2020年的福州市城市总体规划，仓山区全区均纳入规划区内，根据现行法律规定以及榕规[2000]002号《关于个人新建住宅审批有关事项的通知》，答辩人无法律授权，也无行政机关委托，原告应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设规划许可证。答辩人依法认定原告的申请不属于答辩人的受理范围，在2018年8月2日的信访信件中，以书面形式作出不予受理的答复。二、答辩人作出不予受理的行政行为系适用法律正确，1、答辩人依法没有作为的职权，依据现行法律规定，乡村建设规划许可证的职权主体系市城乡规划主管部门。2、答辩人依据市规划局榕规[2000]002号《关于个人新建住宅审批有关事项的通知》告知原告：答辩人无权受理个人建房申请，停止个人新建住宅的审批，系依据具体规定，对原告作出明确的答复。3、答辩人未经法律及行政机关的授权或委托，无权办理乡村建设规划许可证。答辩人上级机关仓山区人民政府未在辖区内设立规划行政主管部门，福州市城乡规划局也未在仓山区设置派出机构。再次，无任何法律、法规、规章规定答辩人有权办理乡村建设规划许可证，也未规定城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托市辖区政府办理乡村建设规划许可证。综上所述，根据职权法定原则，法无授权皆禁止，答辩人无作为权力来源，答辩人据此作出不予受理的决定系行政合法。三、答辩人所适用的法律并未违反相关法律、行政法规、规章，《乡村建设规划许可实施意见》、《福州市城乡规划条例》均未规定答辩人有权办理乡村建设规划许可证，榕规[2000]002号《关于个人新建住宅审批有关事项的通知》规定各建设局不得以任何理由受理个人建房的申请，该内容与现行的法律、行政法规及规章的规定相一致。综上所述，答辩人无作为的权力来源，不具有作为的主体资格，作出不予受理决定系认定事实清楚，适用法律正确，故恳请依法驳回原告诉请。 被告福州市城乡规划局于2018年12月13日提交书面答辩状，并在庭审中辩称，2018年8月22日我局收到原告以邮寄方式提出的行政复议申请。因行政复议申请材料不全、表述不清，根据《中华人民共和国行政复议实施条例》第二十一条、二十九条、住房和城乡建设部《住房城乡建设行政复议办法》第十九条有关规定我局于2018年8月27日向其作出《行政复议案件补正通知书》，通知原告予以补正。2018年9月4日原告向我局寄出补正材料。2018年9月11日我局作出《行政复议答复通知书》（榕规法[2018]80号），通知被申请人依法答复。被申请人在法定期限内提交了相关答复材料。经审查，经补正通知后，原告向我局提交的证明其曾经向被申请人要求履行法定职责而被申请人未履行的证明材料为编号为FZ180××××0194及FZ180××××1289的两份12345网络诉求答复件。编号为FZ180××××0194的诉求件内容为申请人于2018年8月2日要求被申请人就其办理个人建房规划审批事项作出答复处理，被申请人于2018年8月17日答复申请人“个人住房若属于危房改建的，可持原房屋产权证、土地证及危房鉴定报告到我局申请。我局将按照规定程序初审后上报市规划局进行审批。属于新建的、扩建的，按市规划局的相关通知规定已停止审批”。因此，对于原告的第一、第二项要求被申请人作出规划许可的复议请求，被申请人已作出处理答复。根据《中华人民共和国城乡规划法》及《福建省实施办法》第三条的规定，城市规划区内的建设活动应当符合规划要求。按照国务院批复的福州市城市总体规划，仓山区全区均纳入城市总体规划，应统一规划，统一批准建设。原告申请规划许可的地点位于仓山区盖山镇，属于福州市城市规划区范围内。对于其申请规划许可事项适用《福建省违法建设处置若干规定》、《福建省农村村民住宅建设管理办法》等法规中关于农村村民建房规定的诉求，系对相关规定的错误理解。被申请人对原告诉求的处理答复合理、合法，并无不当。原告的第三项复议请求系行政处分行为，不属于行政复议的受案范围。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）、（二）项之规定，我局决定驳回申请人的行政复议申请。我局榕规法（2018）96号《行政复议决定书》的作出事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 本院认为,首先,《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定,在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。以及《福州市城乡规划条例》第二十三条规定，市城乡规划主管部门负责市辖区及市人民政府指定区域范围内的建设项目规划管理工作，核发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程许可证、乡村建设规划许可证。由于福州市仓山区全部行政区域均纳入福州市城市总体规划区内，根据上述规定，本案原告需要实施建房行为，应依法向市、县城乡规划主管部门申请办理建设规划许可证，被告福州市仓山区城乡建设局不具备办理乡村建设规划许可证的职权。因此原告主张被告福州市仓山区城乡建设局不履行办理许可证职责构成行政不作为，本院不予支持。因原告诉请并非被告福州市仓山区城乡建设局的法定职责,依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十三条第（二）款之规定应当予以驳回原告起诉。复议机关福州市自然资源和规划局驳回其行政复议申请并无不当。此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”关于原告提出规范性文件附带审查的请求，因本案未对行政行为进行实体审查，对于该行政行为依据的规范性文件亦不予审查。综上，依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十三条第（二）款及第一百三十六条第（七）款的规定，裁定如下： 驳回原告陆美娥，陆月娥的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  吴晓曦 人民陪审员  史锦红 人民陪审员  吴志君 二〇一九年五月二十二日 书 记 员  郑少敏 附录： 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。