浙江省嘉兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙04行初211号 原告凌国明，男，1963年11月25日出生，汉族，住海宁市。 被告海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路**。 法定代表人曹国良，市长。 委托诉讼代理人张银炎，海宁市人民政府工作人员。 委托诉讼代理人钟雪庆，浙江峻德律师事务所律师。 原告凌国明以其与被告海宁市人民政府签订的房屋收购协议违法为由，于2018年10月16日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月20日、4月9日公开开庭审理了本案。原告凌国明，被告海宁市人民政府的委托诉讼代理人张银炎、钟雪庆，证人费某、曹某、周某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告起诉称，位于海宁市硖××街道××家场××房屋××、××、独院××、具有别墅功能的房屋。原告是房屋的所有权人，房屋主楼面积164.3平方米，超过2.2米高度的阁楼27平方米，全封闭阳台18平方米，另有配套用房126平方米，总面积335.3平方米，房屋装修和设施完好。2015年9月，被告违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的相关规定，在没有公益性项目批文的情况下，以“模拟征收”为名，对原告房屋所在区域实施征收。为了掩盖被告对凌家场原告房屋的违法征收行为，2017年1月，被告又把“模拟征收”变化为由海宁市旧区有机更新开发有限公司（以下简称有机公司）对房屋的收购，但是仍然由模拟征收时的被告下设硖石街道办事处实施。被告直接对原告等多名对补偿标准有异议的被征收户实行“拔钉子”等措施，迫使原告于2017年3月16日与有机公司及海宁市人民政府硖石街道办事处（以下简称硖石街道）签订了《房屋收购产权调换补偿协议》（以下简称《收购协议》），被告于2017年3月31日与原告办理了房屋交割，出具了《验收单》。2017年4月21日，被告把补偿款20万余元转账给原告。原告认为，被告对原告房屋的征收是违法的，表现为征收目的违法、补偿不公平、不到位，没有按同类商品房的市场价格补偿、双方的合同签署于2017年3月，应当以2017年1月的与原告独户、独院、独幢相类似的商品房住宅市场价格为比准价格予以补偿才公平。而2017年相类似的硖石里的房屋价格已经涨到26500元/平方米，但被告迫使原告在比准价格8100元/平方米的补偿协议上签字。被告违反房屋征收的法定程序，被告对凌家场的征收未经海宁市委常委会讨论通过；被告对凌家场区块实施房屋征收没有公共利益需要的事实和前提条件。被告干预评估机构独立评估，明知征收区块房屋市场成交价15327元/平方米，却虚构比准价格8100元/平方米，干预评估。被告故意少评、甚至不评估原告房屋的附属设施、附属用房。侵害了原告依法所享有的征收补偿权。原告认为，被告对原告位于凌家场的房屋所实施的征收行为，违反了国家法律法规政策的规定，严重侵害了原告的合法权益，请求法院判令被告以2017年4月12日为评估时点，根据海宁市房地产一级土地上的房地产市场价格，重新评估原告位于海宁市硖××街道××家场××号住宅的房屋征收补偿价格。 原告向法院提交了证据:1.原告身份证明，证明原告主体适格。2.《凌家场区块国有土地上房屋模拟征收项目住宅补偿方案》，证明2015年下半年，被告下属的房屋征收办公室决定对凌家场住宅实施“模拟征收”，原告位于凌家场41号的房屋也在征收范围内，被告确定的征收房屋补偿比准价格仅为8100元/平方米；补偿依据是海政发【2012】114号《海宁市市区国有土地上房屋征收补偿奖励实施细则》；3.《2015年下半年市区及各镇区域商品房住宅交易综合平均价格》，证明原告被征收房屋在2015年下半年的交易均价为15370元/平方米，与被告《凌家场区块国有土地上房屋模拟征收项目住宅补偿方案》确定的比准价格8100元/平方米相差巨大,被告用于产权置换的房屋位于海洲街道和马桥街道之间，2015年下半年的交易均价为5889元/平方米，但是被告置换给被征收人的价格却要8130元/平方米;4.《海宁市基准地价一览表》、《关于海宁市基准地价更新结果的批复》，证明原告被征收的房屋的土地类别为一级，而被告用于产权置换的房屋的土地类别为三级、四级，地，地价仅原告房屋所在地区的40%.《西山里、硖北里国有土地上房屋征收项目住宅补偿方案》，证明2014年3月，被告实施的硖北里的补偿标准与凌家场区块的补偿标准相比，凌家场区块的补偿少；6.《工人路区块国有土地上房屋征收项目补偿方案》，证明2013年8月，一类土地上的房屋征收补偿比准价格为9202元/平方米;7、照片三张，证明被告漏评、少评了原告封闭式阳台、附属用房、阁楼等三处房屋;8.《收购评估报告》，证明评估委托人主体不适格，“收购评估”显示的评估委托人是有机公司，评估时点为2017年1月12日，根据相关法律关于“评估机构由被征收人协商选定”的规定，房屋收购人无权单方面委托评估机构评估；评估方法错误：未按同类商品房住宅市场交易价格评估，而是以8100元/平方米评估，违反了《征补条例》第二十二条、第十九条的规定；9.《收购协议》，《选房通知书》《税收缴款书》《退税凭证》证明被告对原告房屋的补偿仅1390072元，显失公平，而且证明名为征收，实为收购，因为原告产权调换房屋享受了税收优惠;证据2-9证明被告征收原告房屋未按合理价格，补偿不公、不到位，造成原告巨大损失;10.《暂停办理相关手续公告》，证明2015年7月11日被告决定对原告所在的凌家场区块实施房屋征收;11.银行转账凭证和《验收单》，证明被告征收并未按“先补偿、后交房”的规定征收原告的房屋，补偿款2017年4月21日转账，比被告接收房屋晚了21天；12.公告照片、证明被告对凌家场共196户房屋实施征收。被告的现场组齐心协力对被征收人实施了“攻坚克难”等方式，完成了征收;13.房屋产权查询单;证据10-13证明原告的房屋系被告所征收，所谓有机公司收购之说，只是被告为掩盖其违法征收而设置的障眼法;14.有机公司工商登记信息,证明有机公司不具有征收房屋的经营内容;15.政府信息公开申请答复书（2018年6号；2018年15号；2018年21号；2018年25号），证明被告违法征收，补偿不到位，明显程序违法;16.硖委（2018）3号中共海宁硖石街道委员会文件，证明凌家场收购行为是征收,在征收过程中采取了行政强制;17.限期改正违法行为通知书（凌家场105号户主许月芳），证明被告用拆违逼拆迁；2017年建房前开始签一户拆一户，阻路、噪声破坏生活环境,逼迫原告签订协议;18.凌家场41号房屋征收（收购）评估分户报告，证明被告2017年1月12号贴出公告系伪造,第二天就出具评估分户报告实为造假，且引用2015年12月4日的评估时点违法;19.凌家场拆迁情况照片一组;20.2016年11月海宁市人民政府房屋征收办公室国有土地上房屋征收补偿方案（凌家场一期区块）和凌家场区块国有土地上房屋收购实施方案，证明本次收购就是征收，参照了征收补偿的政策文件，是用合法的形式掩盖非法目的。21.海硖(2017)6号《关于凌家场区块实施收购事宜的请示》、海宁市领导批示；22.网络截图海宁市人民政府房屋征收服务中心职责，证明该中心具有收购征收的职责；23.网络截图硖石街道的职责，证据21-23证明实施收购就是行政征收。庭前，原告向法庭申请证人费某、曹某、周某出庭作证，证明其系受到胁迫签订《收购协议》。 被告海宁市人民政府答辩称，海宁市人民政府房屋征收办公室（以下简称市征收办）公布的凌家场区块国有土地上房屋模拟征收工作早已终止，被告未作出征收决定。模拟征收未对原告的权利义务产生实际影响。2015年7月，被告因加快城市有机更新的需要，拟对凌家场区块（东至博物馆、西至紫薇里、南至西山路、北至铁路）实施征收。2015年8月26日，市征收办公布《凌家场区块国有土地上房屋征收项目补偿方案》（征求意见稿），听取该区块产权人的意见和建议。2015年12月，市征收办公布《关于对凌家场区块国有土地上房屋实施模拟征收的公告》及其补偿方案。该公告及补偿方案载明，模拟征收生效条件为：“签约期内，区块被征收人签订《凌家场区块国有土地上房屋模拟征收货币补偿协议书》或《凌家场区块国有土地上房屋模拟征收产权调换协议书》在规定签约期限内达到99％生效比例，提请海宁市人民政府依法作出房屋征收决定……签约期满，区块内被征收人签订《模拟征收补偿协议》比例在规定签约期限内未达到99％生效比例的，该区块模拟征收工作自行终止，已签订的《模拟征收补偿协议》自动作废，双方均不承担任何法律责任。”在该补偿方案中明确，签约期限为2016年1月31日前。2015年12月2日，市征收办参照《征补条例》的相关规定，采取模拟征收区块产权人投票方式产生了凌家场区块房屋模拟征收项目的房地产评估机构，并进行公告。房地产评估机构对模拟征收范围内的房地产进行了评估。因在模拟征收项目补偿方案确定的签约期限内，未达到签约生效条件，模拟征收自行终止。该模拟征收行为未对原告的权益产生实际影响。有机公司系企业法人，原告具有完全民事行为能力，有权对案涉被收购房屋进行合法处分。原告与有机公司按照自愿、合法、等价有偿原则与有机公司签订《收购协议》，签约双方均全面履行了补偿协议。请求依法驳回原告的起诉。 被告向法院提交了以下证据：1.《暂停办理相关手续公告》，证明市征收办于2015年7月11日公布《暂停办理相关手续公告》，暂停时间为2015年7月11日至2016年7月10日；2.关于公布《凌家场区块国有土地上房屋征收项目补偿方案》（征求意见稿）的公告及其附件、现场照片、关于凌家场区块征收项目补偿的意见和建议、诉求意见户清单，证明市征收办于2015年8月26日公布《凌家场区块国有土地上房屋征收项目补偿方案》（征求意见稿）并在凌家场区块进行张贴、以及收到该区块产权人相关意见和建议;3.关于凌家场区块国有土地上房屋实施模拟征收的公告、模拟征收红线图及其补偿方案，证明市征收办尝试采取模拟征收程序调查民意，以及该模拟征收公告及方案对生效条件及签约期限等内容作了明确规定;4.海宁市国有土地上房屋模拟征收评估机构确定公告、凌家场模拟征收区块选择评估机构的说明和房地产评估机构选择票、凌家场模拟征收区块选择评估机构公告、海宁市公证处2015年12月2日对凌家场模拟征收区块项目选定评估机构投票活动现场公证的《公证书》，证明市征收办采取模拟征收区块产权人投票的方式确定了模拟征收评估机构;5.照片，证明市征收办在凌家场区块内张贴实施征收公告、选择模拟征收评估机构公告、以及模拟征收评估机构确定公告;6.企业信息，证明有机公司系海宁市市场监督管理局核准登记的企业法人，具有城市有机更新（建设、开发）资质;7.凌家场区块房屋收购公告、收购范围红线图及房屋收购实施方案，证明2017年1月12日有机公司公告对凌家场区块房屋实行收购;8.《收购协议》、原告房屋的收购评估分户报告，证明原告与有机公司签订《收购协议》系签约各方依自愿、合法、等价有偿原则形成的合同行为，无原告诉称的胁迫因素；9.委托办理交房手续授权书、委托支付资金授权书，证明有机公司因经验缺乏等原因委托市征收办及征收服务中心参与凌家场区块办理交房手续及支付资金等相关工作;10.转账凭证、海宁市不动产权属信息查询记录、农村建房审批表、海宁市人民政府海政办（1993）3号《关于伊桥乡硖西村二组105名农业户口转为非农业户口的通知》、原告签署的收购申请、钥匙领取联系单，证明涉案房屋原系按照集体土地上房屋建造审批，《收购协议》的签约各方已经全面履约。 经庭前证据交换，原告除对被告证据7、9的真实性有异议外，对其他证据真实性无异议，但认为被告证据1－4不合法，被告未依照《征补条例》规定的程序进行征收，模拟征收违法；对证据6认为有机公司并无收购原告房屋的经营范围；对证据7认为所谓收购是模拟征收的延续。对证据8认为不是原告真实意思的表示；对证据9认为仅有委托手续不能达到被告的证明目的。 被告对原告证据2内容无异议，但是不能证明原告的待证事实。对证据3真实性无异议，但关联性有异议，2015年的海宁市部分地区的住宅价格与案涉地块2017年1月的市场价格没有关联性；证据4、5、6真实性无异议，但与本案无关联性，也不能证明原告的待证事实，客观事实是2014年海宁市部分地区的住宅价格高于2015年；证据7和8，不能证明待证事实；对证据8无异议，反而证明收购评估机构向原告送达了评估报告；证据9无异议，不能证明原告的待证事实；对证据10无异议，但模拟征收早已自行终止；对证据11无异议；对证据12真实性予以认可，但是不能证明原告的待证事实；证据13、14真实性无异议；证据15对真实性无异议，不能证明原告的待证事实；证据16真实性无异议，但与本案无关联性。证据17与本案无关联；证据18真实性无异议，不能证明原告的证明内容；证据19照片真实性、关联性均有异议；证据20内容真实性无异议，不能证明原告的待证事实，在收购中参照这些文件依据并不违法。对证据21－23的真实性无异议，但不能证明原告的证明内容，反而证明被告为了旧城改造而由有机公司实施收购，收购并不违法。对于三位证人的证言，被告质证认为费某、曹某、周某均系凌家场区块国有土地上房屋的被收购人，且与有机公司签订了收购协议，但上述三人均已就收购协议向法院提起行政诉讼，故该三人与本案的处理具有利害关系，其证言不具有证明力。 本院对上述证据认证如下：原告对被告收购公告的真实性有异议，但是结合原告诉状中陈述其认为收购应为征收以及其提交的《收购协议》，原告对该证据所持异议不成立。至于被告证据9说明了为何在原告与有机公司签订协议的过程中市征收办以及征收服务中心参与的原因，原告的异议不成立，本院对被告的证据予以采信。被告对原告证据7和证据19照片的真实性有异议外，对其他原告证据的真实性无异议。原告提交的政府信息公开申请的答复，不属本案审查内容，对该组证据不予采信，原告提交的照片与本案审查内容无关联性，不予采信。证据17与本案无关联，不予采信。原告提交的其他证据予以采信，该证据能否证明原告的主张，本院将在裁判理由部分详细阐述。三名证人称原告与有机公司签订《收购协议》时均未在签约现场，且三位证人同时述称其已就与有机公司签订的收购协议提起行政诉讼。故依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（二）项的规定，对三位证人的证言均不予采信。 经审理查明，2017年1月9日，海宁市人民政府同意硖石街道关于对凌家场区块房屋实施收购事宜的请示，明确凌家场区块房屋收购主体为有机公司，实施单位为硖石街道。2017年1月12日，有机公司在凌家场区块发布公告，公告表明收购单位为有机公司，委托收购实施单位为硖石街道，签约期为公告之日至2017年3月31日，腾房期为2017年4月1日至2017年4月30日，并公告了《凌家场区块国有土地上房屋收购实施方案》，在该方案中确定了被收购房屋的比准价格以及产权调换房屋的比准价格，被收购人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换并对搬迁、临时安置、奖励政策等作出相应规定。2017年3月16日，原告与有机公司、硖石街道签订《收购协议》，协议约定：原告方所有的凌家场41号房屋，房屋用途为住宅，建筑面积164.3平方米。原告方选择产权调换方式补偿。有机公司和硖石街道需补偿原告各项费用（不包括签协、搬迁奖励）金额为1602569元。产权调换两套房屋,北湖嘉园4幢404室，现房建筑面积129.81平方米、北湖嘉园28幢101室，现房建筑面积91.36平方米。在2017年4月10日前搬迁腾空。有机公司与硖石街道应在协议生效且原告腾空交出房屋钥匙并经验收合格之日起十五个工作日内，向原告支付补偿金。该协议附件1为补偿项目清单，包括房屋补偿金额、装修补偿金额、附属物补偿金额、搬迁费、一户一表、二次移装费，共计1602569元。产权调换房屋共两套，总价款1463629元。附件2为签约、搬迁奖合计156795元。附件3为产权调换奖等奖励补助共计94429元，原告均在上述附件上署名。其中附件1中的房屋及装修、附属物价值与原告房屋的海宁市国有土地上房屋收购分户评估报告中相应内容一致。2017年4月10日，原告交房。2017年4月21日市征收办向原告账户支付总计人民币404951元。2017年4月24日，原告领取北湖嘉园两套产权调换房屋的钥匙。 另查明，凌家场41号房屋系凌国明户于1992年7月以海宁市农村私人建房用地呈报方式，经海宁市伊桥乡硖西村第二村民委员会审核上报，经审批同意建造用地面积110平方米，建筑面积164.3平方米房屋。1993年2月24日经浙江省人民政府同意，海宁市伊桥乡硖西村二组105名农业户口就地转为非农业户口。 再查明，2015年7月11日，市征收办发布《暂停办理相关手续公告》，对包括凌家场区块（东至博物馆、西至紫薇里、南至西山路、北至铁路）在内的六个区块告知暂停办理相关手续。2015年8月26日，市征收办公布《凌家场区块国有土地上房屋征收项目补偿方案》（征求意见稿），听取该区块产权人的意见和建议，凌家场区块的居民以书面形式就政策及补偿标准表达了意见。2015年12月1日，市征收办公布《关于对凌家场区块国有土地上房屋实施模拟征收的公告》及补偿方案。该公告及补偿方案载明，模拟征收生效条件为：“签约期内，区块被征收人签订《凌家场区块国有土地上房屋模拟征收货币补偿协议书》或《凌家场区块国有土地上房屋模拟征收产权调换协议书》在规定签约期限内达到99％生效比例，提请海宁市人民政府依法作出房屋征收决定……签约期满，区块内被征收人签订《模拟征收补偿协议》比例在规定签约期限内未达到99％生效比例的，该区块模拟征收工作自行终止，已签订的《模拟征收补偿协议》自动作废，双方均不承担任何法律责任。”在该补偿方案中明确，签约期限为2016年1月31日前。2015年12月2日，市征收办参照《征补条例》的相关规定，采取模拟征收区块产权人投票方式产生了凌家场区块房屋模拟征收项目的房地产评估机构为浙江众诚房地产评估事务所有限公司，投票过程经海宁市公证处公证，浙江众诚房地产评估事务所有限公司对模拟征收范围内的房地产进行了评估。 本院认为，本案系海宁市人民政府在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，以委托国有公司收购来代替应当依法进行的征收而引发。虽然案涉《收购协议》名义上的签订主体是有机公司和硖石街道，但此种收购本身属于海宁市人民政府征收职能的委托，并符合和服从于旧城改造这一公共利益需要。因此，《收购协议》具有行政协议的属性。将其纳入行政诉讼审查范畴，有利于加强对地方政府行为的监督，防止行政机关滥用收购代替征收，规避司法审查监督。因此，本案中有机公司、硖石街道对凌家场区块国有土地上的房屋收购行为属于行政行为，故海宁市人民政府为本案适格被告。关于原告诉称案涉《收购协议》为模拟征收的延续以及模拟征收违法的问题。根据查明的事实，2015年下半年，被告确在凌家场区块进行过模拟征收工作，工作的内容包括了对模拟征收补偿方案征求意见、投票选定评估机构、评估机构对房屋进行评估等，但在模拟征收公告规定的签约期限内未达到签约比例，该次模拟征收已经自行终止。故原告上述主张与事实不符。 本案的争议焦点为原告起诉主张其受胁迫与有机公司签订《收购协议》的事实是否成立。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告主张受到胁迫的证据为证人证言及其拍摄的的硖石街道在凌家场区块进行拆除违法建筑宣传的照片等，称被告签一户拆一户致原告无法居住。被告辩称，硖石街道拆除的是违法建筑，所有经审批的建筑即使已经签订收购协议的，均未拆除。且原告3月16日即签订《收购协议》，比收购截止的签约期限早半个月。原告这一民事处分行为与原告自述签《收购协议》非其真实意思表示受到胁迫相矛盾，故原告称其受胁迫签约的主张缺乏事实依据。关于原告被收购的房屋原系按照集体土地建房审批建造的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。”1995年原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第十四条规定：“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征收的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权”，根据上述规定，本案中，1993年包括原告在内的原硖西村二组105名农业户口转为非农业户口，继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。故有机公司及硖石街道对原告房屋按国有土地上房屋进行评估并补偿不违反法律、行政法规的强制性规定，其与原告签订《收购协议》不存在合同无效的法定情形。 市、县级人民政府或者其委托的国有公司、征收办等部门在实施收购过程中，应坚持平等、自愿、等价、有偿原则，与房屋所有权人签订相关收购协议，对房屋所有权人进行不低于市场评估价格的公平合理补偿安置。原告提供了2014、2015年海宁市其他国有土地上房屋征收的补偿方案，试图说明本次收购方案确定的比准价不公平。根据《征补条例》第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日的被征收房屋类似房地产的市场价格。房地产的市场价格具有波动性，原告单纯以数年前海宁市其他国有土地上房屋征收补偿时的住宅比准价与本次收购的比准价进行高低比较系对《征补条例》第十九条的错误解读。原告签订《收购协议》中确定的被收购房屋价值与评估机构出具的评估报告中的房屋及附属物价值相印证，证明原告在签约前对被收购房屋的评估价值已经知晓内容。同时评估报告与补偿协议与原告当年建房审批的建筑面积一致，故原告称尚有其他建筑面积未列入补偿不公的意见不予采信。原告称被收购房屋具有别墅功能，价格应在15000元/平方米以上，但原告未提交相应证据证实，被告亦说明原告该数据出自某高档别墅楼盘的市场价格，与凌家场区块并无可比性，同时表明本次收购共有164户签约，但尚存在区块范围内未签约的房屋所有权人，被告并非强迫原告签约。本次收购补偿方式既有产权调换、也有货币补偿。原告选择产权调换，其产权调换房屋的面积大于其被收购的原房屋的审批面积，原告不应以“现在无法购买原告原来建造的房子”为由推翻其签订的《收购协议》。 综上，被告委托有机公司与硖石街道与原告签订的《收购协议》合法有效，原告诉称其受胁迫签约以及补偿标准未按照市场价格，要求重新评估进行补偿的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项、第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告凌国明的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告凌国明负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  许艳华 审 判 员  孙 军 人民陪审员  陆月英 二〇一九年五月六日 书 记 员  张琳嫣