青海省共和县人民法院行政判决书（2018）青2521行初32号原告：江西沟莫热宽河驿马房车度假营地，注册号：633XXXXXXXX9641，机构地址：江西沟莫热村八社。负责人：岑彦，男，该度假营地经营人。委托诉讼代理人：张国伟、徐立新，北京腾铭律师事务所律师。被告：共和县农牧和科技局，统一社会信用代码：×××，住所地：青海省共和县恰卜恰镇民族路7号。法定代表人：沈建云，该局局长。委托诉讼代理人：李存斌，男，青海省共和县草原工作站和共和县草原监理站站长。委托诉讼代理人：孟志刚，青海清致律师事务所律师。原告江西沟莫热宽河驿马房车度假营地与被告共和县农牧和科技局撤销被告作出的共农牧(草监)罚[2018]12号行政处罚决定书一案，本院于2018年11月28日受理后，依法向各方当事人送达了当事人权利义务须知、应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年4月10日公开开庭进行了审理。原告江西沟莫热宽河驿马房车度假营地负责人岑彦及其委托诉讼代理人张国伟，被告共和县农牧和科技局委托诉讼代理人孟志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年7月14日，原告负责人依照相关政策精神，在共和县江西沟乡莫热村八社申请注册并建立了江西沟莫热宽河驿马房车度假营地，同时从青海湖景区工商管理局办理了营业执照。2018年6月被告共和县农牧和科技局在例行巡查中发现原告经营的房车营地占地未办理相关的草地征占用手续，认为违反了“草原法”相关规定，于2018年6月13日依据《中华人民共和国草原法》相关规定，向原告发出责令改正通知书，要求限期移除占用草地上的旅游设施，并恢复植被；2018年6月20日被告向原告发出行政处罚事先告知书，要求被告在6月23日停止旅游活动，移除旅游设施，恢复植被；2018年6月28日被告作出共农牧（草监）罚[2018]12号行政处罚决定书，限令原告于2018年6月30日前自行拆除旅游设施及附属设施，并恢复草原植被。2017年7月4日被告作出共农牧科技拆（2018）1号拆除决定书，原告接到决定书后依照要求自行移除了房车营地的相关设施。原告江西沟莫热宽河驿马房车度假营地诉称，原告负责人岑彦与莫热村8社村民索南才让、多杰才旦、才让先三户村民合资占地30亩用于房车营地旅游，经江西沟乡人民政府向县国土资源局请示，并抄送县住房和城乡建设局，原告于2015年7月14日经过青海湖青海湖景区工商分局二郎剑工商行政管理所批准成立，注册地址为江西沟莫热村八社，经营范围为：餐饮、房车及附属设施租赁(服务)；预包装食品，饮料(零售)，经营范围经过青海湖景区保护利用管理局的批准，在批准图中所示的范围内经营。原告所搭建的房车露营地非永久性建筑，都是可自行移动的，污水及垃圾处理都采用房车营地最新标准，向政府定期交纳排污费，未向青海湖排污，也没有造成青海湖的环境影响，露营房车所占草场下面做好了防护，非挖空、架空施工方法，也并未破坏草场的植被，也非建设，并未改变草场原貌。保护青海湖，原告也是认同这一观点的。同时原告也是在合伙人承包的草场内进行的。露营地只占草场的40％的面积，60％还是为草场。2017年青海省环境保护厅文件中提出原告应补办相应的手续，原告于是向被告提交关于申请办理草原临时征占用的申请报告及向被告申请办理环评手续并提供了营业执照、国务院关于促进自驾车旅居旅游发展文件，并按照被告的要求填写相关表格，填好后交给被告，但是被告不作为，至今对原告的申请置之不理。2018年6月被告向原告送达一份2018年6月20日的行政处罚预先告知书，要求原告拆除房车及附属设施并恢复草场，逾期要下达行政处罚。2018年6月28日下发共农牧(草监)罚[2018]12号处罚决定书。原告认为，被告在作出处罚前，未给原告办理环评手续、未给原告办理临时征占用草场的相关文件，是由于被告的不作为造成的，而且2018年7月被告事后开了听证会，在听证会上原告也说了实际情况，但最后被告还是按照处罚决定书处理，原告认为被告下发处罚通知书属于违反法律法规规定，应予以撤销。被告共和县农牧和科技局辩称：一、原告非法使用草原违法事实清楚，被告处罚适用法律准确，处罚得当。原告在未取得征用或使用草原审核审批手续，擅自在租赁的草原开展经营性旅游活动(占地面积为46690平方米)，用于房车租赁、住宿、俱乐部和餐饮等旅游经营活动，原告未获审批，擅自在租赁草原上搭建建筑物设施的行为，违反了《中华人民共和国草原法》第四十一条、第五十二条的规定，属于违法占用草原的行为；据此被告依据《中华人民共和国草原法》第六十五条、第六十九条的规定，做出共农牧(草监)罚(2018)12号行政处罚决定书，属认定事实清楚，适用法律准确，处罚得当。二、被告的处罚行为程序合法。被告在对原告的处罚过程中，依法进行了勘察、调查询问、处罚告知并送达，在原告无法提供征用或使用草原审核审批相关手续后依法下达了《行政处罚决定书》，处罚程序合法。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的行政诉讼请求。综合各方当事人的诉辩主张，本案主要存在以下争议焦点：原告认为被告共和县农牧和科技局所作出的共农牧(草监)罚[2018]12号行政处罚决定违法，要求撤销的诉求是否成立？围绕争议焦点，被告向本院提交并举示的证据有：证据1:1-1现场勘验笔录、1-2询问笔录，拟证明2018年5月10日被告对原告占地现场情况进行勘验，占地总面积为46690平方米，原告于2015建设，2016年完成，该营地地点位于草山。证据2：2-1责令改正通知书、2-2行政处罚事先告知书，拟证明被告于2018年6月13日向原告下发并送达了整改通知书，2018年6月20日向原告发出告知书。证据3：3-1行政处罚决定书、3-2送达回执两份，拟证明2018年6月28日向原告送达处罚决定书，且原告已签收。原告质证认为：对第一组证据的真实性认可，证明指向不认可，原告的房车营地建设是木屋结构搭建，不是挖掘、开采的性质，而且建筑可以移动；对于被告勘验的面积具体是如何测量的不予认可；对于勘察笔录记录人边倩玉的身份存疑，希望被告提供记录人的劳动合同。对第二组证据的证明指向不认可，原告认为被告行政不作为在先，导致原告没有办理临时征占用草场的相关文件；行政处罚事先告知书中，提到原告的权利，但是被告方没有让原告享有此权利。对第三组证据的真实性认可，但是指向不认可。只是收到文件签收的记录，但没有相关权利救济。对于此处罚原告认为不合理。第四组证据中，共和县农牧和科技局之前并不是一个单位，有过行政职级合并现象，希望被告可以提供职权等证明。提供合法执法权的依据。原告向本院提交并举示的证据有：证据1：1-1营业执照、1-2青海湖景区经营项目审核表、1-3江西沟乡人民政府关于索南才让等在莫热村八社拟建房车营地的江政[2015]79号请示文件，拟证明原告享有在租赁范围内合法的经营权，原告工商登记事项通过了乡政府，且事先向县国土资源局、县住房与城乡建设局提出了占用草地事项的请示。证据2：2-1关于申请办理草原临时征占用的报告、2-2环评手续办理申请书，拟证明原告向被告提交了申请办理临时占用手续和申请办理所需环评手续的申请。证据3：3-1国务院148号令、3-2青海省环境保护厅文件，拟证明政府鼓励房车旅游原告经营符合指导政策，原告所经营的地点非保护区，需要原告补办手续，原告也是按照要求进行了补办申请。证据4：4-1共和县农牧和科技局责令改正通知书、4-2共和县农牧和科技局行政处罚事先告知书、4-3关于共和县农牧和科技局责令改正通知书的申辩，拟证明被告在不作为情况下下发处罚告知书，该告知书违法。证据5：5-1共和县农牧和科技局行政处罚决定书、5-2共和县农牧和科技局拆除决定书，拟证明被告做出的行政处罚决定书和拆除决定书违反法律、法规的规定。证据6：6-1听证会资料、6-2视听资料（无法当庭提供），拟证明被告于2018年7月10日事后组织召开了听证会，原告参加了听证会并向被告申辩说明了情况，但被告并未采纳。经庭审质证，被告对原告举示的第一组证据中的营业执照的真实性、合法性、关联性认可，但认为营业执照应在办理征占用手续之后才可申请；青海湖景区经营项目审核表证据的真实性、合法性、关联性认可，但认为该证据证明原告在2015年7月14日没有办理征占用手续之前就已开始违法营业；对江西沟乡人民政府关于索南才让等在莫热村八社拟建房车营地的请示江政[2015]79号文件的真实性、合法性、关联性认可，但是相关部门并没有给予回复和批复，无法确定是合法经营。对第二组证据中关于申请办理草原临时征占用的报告的真实性、合法性、关联性认可，认为被告收到原告申请后，发放了草原临时征占用申请表；对环评手续办理申请书的真实性、合法性、关联性认可，但认为该证据证明环评手续还没有办下来，申请书不代表有合法手续。对第三组证据中国务院148号令、青海省环境保护厅文件的真实性、合法性、关联性认可，但认为响应国务院政策的前提是合法经营，青海省环境保护厅文件清单中只有补办相关手续的要求，对被告农牧和科技局无约束力，不包括草原征占用手续。对第四组证据中共和县农牧和科技局责令改正通知书、共和县农牧和科技局行政处罚事先告知书的合法性、真实性无异议，但是证明指向有异议，都是依据相关法律规定依法下达；关于对被告责令改正通知书的申辩无异议，但是原告申辩被告们不予理会是合理的，法律没有明确规定必须给予有关权利救济。对第五组证据中共和县农牧和科技局行政处罚决定书无异议，是依法作出。对第六组证据中听证会资料、视听资料予以认可。原、被告举示的证据均与本案有关联，能够证明案件的基本事实，本院依法予以采信。经对案件证据及事实分析认证本院查明事实如下：2015年7月14日，依照相关国务院相关加快建设自驾游房车营地的政策精神，原告负责人在青海省保护区共和县江西沟乡莫热村八社申请注册并建立了江西沟莫热宽河驿马房车度假营地，并向相关乡镇及县级管理部门报送了申请材料，同时从青海湖景区管理局工商管理部门办理了营业执照。2017年青海省环境保护厅下发青环发（2017）240号文件，该文件对部分违规旅游活动做了通报，并要求整改，其中对原告的房车营地提出补办相关手续的整改要求。2017年7月原告依整改要求向共和县环保和林业局递交了环评手续办理申请书。2017年8月15日原告又向被告共和县农牧和科技局递交了《关于申请办理草原临时征占用手续的报告》，申请补办相关草原使用手续，被告接到申请报告后，向原告发放了《草原征占用申请表》，原告表示向被告单位递交了《草原征占用申请表》和相关处理，但被告声称并未收到原告的相关材料。2018年6月份，被告共和县农牧和科技局在例行巡查中发现原告经营的房车营地占地无草地征占用手续，认为违反了“草原法”相关规定，于2018年6月13日向原告发出责令改正通知书，要求限期移除占用草地上的旅游设施，并恢复植被；2018年6月20日被告向原告发出行政处罚事先告知书，要求被告在6月23日停止旅游活动，移除旅游设施，恢复植被；2018年6月28日被告作出共农牧（草监）罚[2018]12号行政处罚决定书，限令原告于2018年6月30日前自行拆除旅游设施及附属设施，并恢复草原植被。2018年7月9日被告针对行政处罚决定书在事后补开了听证会，听取了原告各方的申辩，但对于申辩，被告未予答复。原告于2017年7月4日收到被告作出的共农牧科技拆（2018）1号拆除决定书决定书后，按要求自行移除了该房车营地设施。本院认为，行政处罚决定是基于行政违法事实而作出的行政强制性行为，应当严格依照事实以及法律依据。经过审理，本案中原告江西沟莫热宽河驿马房车度假营地所经营的房车营地所占用的草山属天然草场的事实以及原告在经营时未办理草原征占用手续的事实，双方当事人均认可，本院予以确认。本案被告认定原告经营的房车营地未办理草原征占用手续违反了“草原法”相关规定，但被告却忽视了原告营业执照的合法性，且在处罚过程中对原告房车营地其它合法因素未作查证。在作出《行政处罚决定》时违反法律规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”及第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”的规定，被告认定事实有误，且在行政执法过程中未严格执行法律规定，未认证听取原告申辩意见，剥夺了原告利用法律维护自己权益的救济权利，处罚程序存在一定的违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”之规定，被告作出的讼争行政行为应视为缺乏事实根据和足够的证据，依法应予以撤销。但因原告所经营房车营地未办理征占用手续而提前占用草原的违规事实存在，且处罚决定所指向的处罚对象已拆除，故被告不再重新作出处罚决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项的规定，判决如下：撤销被告共和县农牧和科技局2018年6月28日作出的共农牧（草监）罚[2018]12号行政处罚决定书。本案案件受理费50元，由被告共和县农牧和科技局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南藏族自治州中级人民法院。审 判 长 杨 涛审 判 员 都财庭人民陪审员 暂 智 二〇一九年五月十七日法官 助理 樊玉鹏书 记 员 潘 娜 附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；