徐州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）苏8601行初1600号 原告顾广英，女，1949年3月22日生，汉族，住江苏省邳州市。 原告暨顾广英的委托代理人李洪节（系顾广英丈夫），男，1946年3月8日生，汉族，住江苏省邳州市。 被告邳州市戴庄镇人民政府，住所地江苏省邳州市戴庄镇振兴路68号。 法定代表人冯清，该镇镇长。 出庭应诉负责人梁松歌，该镇副镇长。 委托代理人魏东，江苏魏东律师事务所律师。 委托代理人张海涛，江苏魏东律师事务所律师。 第三人顾广营，女，1966年8月13日生，汉族，住江苏省邳州市。 第三人暨顾广营的委托代理人李广礼（又名顾广礼，系顾广营丈夫），男，1968年1月24日生，汉族，住江苏省邳州市。 原告李洪节、顾广英不服被告邳州市戴庄镇人民政府于1998年12月5日批准李广礼、顾广营翻建旧房的行为并要求行政赔偿，于2016年12月27日向本院提起行政诉讼，本院于2017年6月22日作出（2016）苏8601行初849号行政裁定书，裁定驳回原告李洪节、顾广英的起诉。原告李洪节、顾广英不服上述裁定，上诉至徐州市中级人民法院，徐州市中级人民法院于2018年10月30日作出（2017）苏03行终312号行政裁定书，裁定撤销本院（2016）苏8601行初849号行政裁定，指令本院对本案进行审理。本院于2018年11月30日立案受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉（参加诉讼）通知书等诉讼材料。后本院依法组成合议庭，于2019年3月29日公开开庭进行了审理。原告暨顾广英的委托代理人李洪节，被告邳州市戴庄镇人民政府出庭应诉负责人梁松歌及委托代理人魏东、张海涛，第三人暨顾广营的委托代理人李广礼到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告顾广英、李洪节诉称：请求法院1.判决确认被告于1998年12月5日为第三人审批《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》的行为违法；2.被告将房屋恢复原状或赔偿原告损失（庭审中，原告自述没有具体的评估材料证明损失数额，也提供不出旧房的状况证明，不能确定要求赔偿的数额,庭审后原告向本院提交损害赔偿清单，包含房屋赔偿、宅基地租金、十三案诉讼费用、身心损害等共计114000元）；3.本案诉讼费用由被告承担。主要事实和理由为，被告在1998年12月5日批准第三人李广礼翻建旧房（戴庄镇李圩村5组）的行为是违法的。1.李广礼在1998年不是涉案旧房的户主，没有申请翻建旧房的权利；2.第三人翻建旧房时提交的申请材料虚假，且没有旧房所有权人的证件及凭证；3.村委会证明中没标注旧房所有权人的信息。综上，被告违反房屋登记管理的规定，侵害了原告的合法权益。 原告为证明其主张向本院提交了以下证据： 1.2014年7月30日邳州市戴庄镇李圩村民委员会的申请，拟证明原告损失属实，村委会进行了调解。 2.2014年12月18日接谈笔录，拟证明李圩村委会调解未果，请戴庄镇司法所继续进行调解，因第三人不同意，最终没有达成调解意见。 3.2015年7月10日邳州市公安局戴庄派出所户籍档案，拟证明顾广英是戴庄镇李圩村村民。 4.李苏东（系原告儿子）的结业证书，拟证明顾广英和李苏东都是戴庄镇李圩村村民。 5.2015年6月30日李洪节的举报信，拟证明原告房屋被第三人非法拆除，原告报案。 6.2015年9月2日答辩人为李广礼、顾广营的民事答辩状，拟证明1998年第三人翻建了房屋。 7.翻建房屋申请及翻建审批表的照片4张，拟证明第三人没有申请权。 8.（2015）徐行初字第00166号行政判决书、（2016）苏行终335号行政判决书，拟证明第三人的涉案集体土地使用证已被法院撤销，第三人没有涉案宅基地的使用权。 9.宅基地、房屋确认权属材料，拟证明涉案宅基地和房屋是原告的，原告以该份证据在2019年2月份提起了民事诉讼，要求李广礼、顾广营退出原告房屋、宅基地，并赔偿18万元。 10.2018年9月18日邳州市司法局戴庄司法所、邳州市国土资源局戴庄国土资源所盖章的答复，拟证明李广礼、顾广营宅基地、房屋的权属情况。 11.邳州市公安局戴庄派出所于2017年5月12日出具的情况说明，拟证明1993年颁发了涉案房屋土地使用证和房屋所有权证，原告将上述两证放在房梁上的铁盒里，但后来铁盒不见了，原告向邳州市公安局戴庄派出所报案后得到的答复。 被告邳州市戴庄镇人民政府辩称：原告的频繁诉请严重浪费司法资源，请法院依法驳回原告的起诉。主要事实和理由为，一、原告诉请要求确认《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》违法，诉请不当依法不应当予以支持。《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》是对于宅基地的使用进行审批的一个流程，作为审批环节的程序性材料不具有公示的属性，该审批表并非最终的权属证明，不具有可诉性。同时，根据土地管理法相关规定，原告若与他人之间的宅基地使用权有争议，也应先行协商解决，协商不成的，由人民政府处理。无论是何种情况，针对本案的《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》都不可诉。二、原告已经以相同的事实，提出过雷同的诉请，均被驳回。本案违反“一事不再理”的原则，属于重复起诉，应当依法驳回其诉请。三、对于原告要求被告赔偿违法行为给其造成损失的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，且被告不存在任何违法行为，原告自认没有明确的损失数额和依据，对此请求应不予支持。 被告向本院提交了以下证据： 1.（2016）苏8601行初78号行政裁定书，拟证明原告已就相同的事实与理由在徐州铁路运输法院提起过诉讼，本案系重复起诉。 2.（2017）苏0382民初2783号案件的民事起诉状，拟证明原告诉请赔偿的部分，其已通过提起民事诉讼救济，本案系重复起诉。 3．《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》及《村镇规划选址意见书》，拟证明被告依第三人的申请，依照法定程序行使职权，行政行为合法。《村镇规划选址意见书》中载明的建设人是顾广礼，建设规模和用地面积均与《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》载明的一致。选址意见书中的“11组”可能是笔误，应以审批表为准。 被告向本院明确的法律依据为：1993年11月1日实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条。 第三人李广礼、顾广营述称：请求法院依法驳回原告的诉讼请求。主要事实和理由为，一、被告批准给第三人顾广礼使用的宅基地，有顾广礼申请表、村干部审批同意，手续齐全，是按照真实合法程序审批办理的。二、本案所涉房屋原为顾宝善从顾宝刚处购买，第三人李广礼被招亲到顾宝善家，为七女儿顾广营夫婿，李广礼改名为顾广礼，上户口为顾宝善长子，为顾宝善夫妇养老送终。顾宝善夫妇同意由李广礼夫妇在原址上翻建房屋，同意李广礼申办建房手续和土地使用证。上述事实，有村里岳喜科、郭建文、顾广雷、李芳等14位证人予以证实。 第三人李广礼、顾广营向本院提交了以下证据： 1.顾广兰、顾广红、李常信、李敬令、李全国、李修阳、李敬亚、杨平、李芳、顾传武、顾广雷、郭建文、周志侠、岳喜科等14人书面证言，并称因证人外出打工，不能出庭作证，有部分证人在本院审理的（2016）苏8601行初78号案庭审中已出庭作证。拟证明本案所涉房屋原为顾宝善从顾保刚处购买。李广礼被招亲到顾宝善家为七女儿夫婿，李广礼改名为顾广礼，上户口为顾宝善长子，为顾宝善夫妇养老送终。顾宝善同意由李广礼夫妇在原址上翻建房屋，同意李广礼申请办理建房手续、土地使用证。 2.《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》； 3.村镇规划选址意见书。 证据2-3拟共同证明从1998年开始，宅基地就是第三人的。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据1、2、4-6、11，与本案被诉行政行为没有关联性，本院不予采纳；证据3，被告及第三人无异议，能够证明原告身份信息，本院予以确认；证据7被告及第三人无异议，本院予以确认；证据8，系生效法律文书，本院予以确认；证据9，被告及第三人对真实性均无异议，结合被告出庭应诉负责人庭审中的质证意见，能够证明被告针对原告李洪节书写内容的意见是请法庭依法调查，不能证明被告认可李洪节书写的内容；证据10，能够证明2018年戴庄司法所、戴庄国土资源所对李洪节关于涉案宅基地调查情况的答复，本院予以确认。 被告提供的证据1、2及证据3中的《村镇规划选址意见书》，原告及第三人对其真实性无异议，本院予以确认；证据3中的《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》，系本案被诉行政行为的载体，本院予以确认。 第三人提供的证据1，本院将结合其他证据予以综合评判；证据2、3与被告提供的证据3一致，本院予以确认。 经审理查明：涉案的《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》系原徐州市土地管理局制作的制式表格，该表主要载明：申请人顾广礼；住戴庄乡（镇）××组；原有住房3间，面积50㎡；原有宅基地面积198㎡；申请用地面积为东西11米，南北18米，计198㎡；土地类别为原地翻建；建房性质为翻建；申请理由为原有房屋破旧，无法居住；……审查结果部分载明：用地面积为东西11米，南北18米，计198㎡；用地类别为非；建筑面积为住房3间75㎡；建筑时间为98年11月至99年4月；原邳州市戴庄乡李圩村民委员会意见为同意翻建，签署日期为98年11月21日；原邳州市土地管理局戴庄乡土地管理所意见为同意使用原有宅基地198㎡，签署日期为98年12月2日；原邳州市戴庄乡人民政府意见为同意使用原老宅基地198㎡翻建，签署日期为98年12月5日，上述签署意见处分别相应加盖原邳州市戴庄乡李圩村民委员会、原邳州市土地管理局戴庄乡土地管理所、原邳州市戴庄乡人民政府印章。原告认为被告违法批准第三人翻建了属于原告所有的涉案房屋，侵害了其合法权益，遂诉至本院，诉请如前。 另查明：李洪节、顾广英诉邳州市人民政府请求撤销为李广礼、顾广营颁发的集体土地使用证及赔偿一案，（2015）徐行初字第00166号行政判决书判决撤销邳州市人民政府颁发的邳集用（2003）字第106-0XXXX号《集体土地使用证》。李广礼、顾广营不服，上诉至江苏省高级人民法院，江苏省高级人民法院于2017年2月23日作出（2016）苏行终335号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。上述一审、二审法院经审理查明的事实如下,李洪节、顾广英和李广礼、顾广营都是邳州市戴庄镇李圩村村民。顾广英和顾广营是姐妹，顾广英排行老大，顾广营排行第七，李广礼于1995年招亲到顾家，又名顾广礼。顾广英的父亲顾宝善于1980年购买了涉案土地上的三间房屋，后又加盖了三间。后顾宝善将涉案土地上房屋给了李洪节、顾广英，李洪节一家在该房屋内居住生活，1990年，李洪节一家外出务工，房屋空置。1998年底，李广礼、顾广营以顾广礼的名义申请对涉案土地上的房屋进行旧房翻建，获批后对房屋进行了重建并居住，于2003年办理了集体土地使用证。邳州市人民政府于2003年5月8日为李广礼、顾广营颁发了邳集用（2003）字第106-0XXXX号《集体土地使用证》，土地使用者为顾广礼，土地所有者××戴庄镇李圩村民委委员会，座落戴庄镇李圩村××组，地号106-10-04-154，使用权面积为155平方米，用途为住宅，四至东南北为空地、西邻潭礼论。2013年11月，李洪节、顾广英回到村里无处居住，请求李圩村委会调解处理其与李广礼、顾广营的宅基地产权纠纷，经李圩村委会调解未成。后李圩村委会申请“有关李圩村五组村民李洪节、顾广英的六间房屋被本组村民顾广营、顾广礼给拆除，造成李洪节、顾广英二人于2013年11月回家无处居住，请求村委会调解处理……村委会已尽职尽责，为此申请司法所”处理，司法所对该纠纷进行调解，亦未达成调解协议。李洪节、顾广英现在再戴庄镇李圩村没有宅基地。 通过关联案件查询，又查明： 2016年4月19日，李洪节、顾广英以邳州市戴庄镇人民政府为被告向本院提起行政诉讼，诉请判令撤销邳州市戴庄镇人民政府于1998年12月5日向李广礼颁发的建房证，并诉请判令邳州市戴庄镇人民政府赔偿其六间房屋。本院经审查后认为李洪节、顾广英未能明确其诉称的颁发“建房证”行为具体是指农村居民建房审批过程中的何种审批行为，也未能提供证据证明邳州市戴庄镇人民政府为李广礼颁发“建房证”的行为确实存在，李洪节、顾广英主张邳州市戴庄镇人民政府为李广礼颁发了建房证，诉请撤销并赔偿没有事实根据。本院于2016年9月24日作出（2016）苏8601行初78号行政裁定书，裁定驳回李洪节、顾广英的起诉。李洪节、顾广英不服，提起上诉。徐州市中级人民法院作出（2016）苏03行终274号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。该裁定书中载明“原审第三人翻建房屋的时间是1998年，翻建房屋时上诉人的父母健在且在涉案房屋内居住，因此上诉人对涉案房屋翻建的相关事宜应是明知的。上诉人称原审第三人利用亲情对其进行欺骗，直到2015年通过查询档案才知道原审第三人侵犯其合法权益不符合常理”。 2017年6月2日，李洪节、顾广英以邳州市戴庄镇人民政府为被告向本院提起行政诉讼，诉请撤销邳州市戴庄镇人民政府为李广礼颁发房屋所有权证的行政行为。本院经审查后认为李洪节、顾广英未提供任何初步证据证明邳州市戴庄镇人民政府确系为李广礼颁发了涉案房屋所有权证，原告诉请判令撤销没有事实根据，本院于2017年8月31日作出（2017）苏8601行初585号行政裁定书，裁定驳回李洪节、顾广英的起诉。 2017年3月21日，邳州市人民法院立案受理李洪节、顾广英以邳州市戴庄镇李圩村民委员会、李广礼、顾广营为被告提起的财产损害赔偿诉讼，后李洪节、顾广英未到庭，邳州市人民法院于2017年9月12日作出(2017)苏0382民初2783号民事裁定书，裁定按撤诉处理。 2017年10月16日，邳州市人民法院立案受理李洪节、顾广英认为邳州市戴庄镇李圩村民委员会于1998年11月21日同意顾广礼翻建房屋的申请侵害其财产权一案，诉请判令邳州市戴庄镇李圩村民委员会赔偿其房屋六间或赔偿损失12000元。邳州市人民法院于。邳州市人民法院认为邳州市戴庄镇李圩村民委员会履行的是报批手续，李洪节、顾广英未提供证据证明李广礼提供的报批材料能够反映出涉案房产当时是李洪节、顾广英名字的前提下村委会仍然同意其翻建，故无法证明村委会具有过错。同时，村委会的行为属于报批，李广礼实施翻建行为的决定权不在村委会，李洪节、顾广英要求村委会承担责任并赔偿损失的主张依据不足。邳州市人民法院于2017年12月16日作出(2017)苏0382民初8710号民事判决书，判决驳回李洪节、顾广英的诉讼请求。李洪节、顾广英不服，提起上诉。徐州市中级人民法院于2018年8月20日作出(2018)苏03民终2106号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。该判决书载明“首先，从李洪节、顾广英提供的房屋翻建的审批单上可以看出，虽然李圩村委会的意见是同意翻建，但最终的审批机关并非李圩村委会。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条之规定，农村村民住宅建设，村民委员会亦无审批权。再次，涉案房屋尚存在权属争议，李洪节、顾广英主张李圩村委会系其房屋灭失的侵权人证据不足”。 2017年11月16日，徐州市中级人民法院立案受理李洪节提起的以邳州市人民政府为被告、邳州市国土资源局为第三人的行政诉讼，李洪节要求撤销邳州市人民政府针对其要求公开涉案宅基地档案材料作出的信息公开答复。徐州市中级人民法院经审查认为李洪节的诉讼请求无事实和法律依据，于2018年10月31日作出（2017）苏03行初507号行政判决书，判决驳回李洪节的诉讼请求。 2018年5月25日，李洪节、顾广英以李广礼、顾广营侵占其财产为由向邳州市人民法院提起刑事自诉，后又申请撤回起诉，邳州市人民法院于2018年5月25日作出（2018）苏0382刑初354号刑事裁定书，准许李洪节、顾广英撤回起诉。 2019年1月3日，邳州市人民法院立案受理了李洪节、顾广英提起的以李广礼、顾广营为被告的财产损害纠纷，案号为（2019）苏0382民初99号，该案目前仍在一审审理中。 2019年3月14日，李洪节、顾广英以邳州市人民政府为被告，以邳州市国土资源局为第三人向徐州市中级人民法院提起行政诉讼，要求邳州市人民政府和邳州市国土资源局为李洪节、顾广英办理宅基地手续并颁发土地使用证。徐州市中级人民法院以被告不适格为由于2019年4月4日作出(2019)苏03行初142号行政裁定，裁定驳回李洪节、顾广英的起诉。 本院认为： 关于本案是否构成重复起诉的问题。（2016）苏8601行初78号案件是对原告诉称的“建房证”进行的审理，而本案是对《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》进行的审理，两案诉讼请求不同。另，（2017）苏0382民初2783号案件系财产损害赔偿案件，被告系邳州市戴庄镇李圩村委会、李广礼、顾广营，而本案的被告系邳州市戴庄镇人民政府，两案诉讼当事人不一致。综上，被告认为本案构成重复起诉的主张不能成立。 关于起诉是否符合法律规定的问题。徐州市中级人民法院作出的（2017）苏03行终312号行政裁定中已经论述，原告的起诉符合法律规定。 关于被诉行政行为是否合法的问题。原邳州市戴庄乡人民政府在涉案《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》中作出“同意使用原老宅基地198m2翻建”的审批意见的时间为1998年12月5日，当时适用的法律规范为《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日第一次修正）以及《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年11月1日起施行）。根据上述《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款的规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。原邳州市戴庄乡人民政府作为乡级人民政府具有作出涉案行政审批事项的法定职权。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款的规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《中华人民共和国土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。本案中，第三人李广礼（又叫顾广礼）申请在涉案宅基地上翻建房屋，原邳州市戴庄乡李圩村民委员会于1998年11月21日作出同意翻建的意见，原邳州市土地管理局戴庄乡土地管理所于1998年12月2日作出同意使用原有宅基地198m2的意见。1998年12月5日，原邳州市戴庄乡人民政府作出同意使用原老宅基地198m2翻建的审批意见的行为并不违反上述规定。至本案庭审结束前，原告并未向本院提供其取得涉案宅基地使用权、房屋所有权的权属证明或相关建设审批手续，亦未提供能够证明原告相关权利的生效裁判文书等证据,故现有证据亦不能证明被诉审批行为在事实认定上存在不当情形。综上，在现有证据下原告起诉要求判决确认原邳州市戴庄乡人民政府作出的涉案《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》的行为违法的主张本院不予支持。对于原告提出的赔偿请求，亦依法予以驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告李洪节、顾广英的诉讼请求。 本案件受理费50元，由原告李洪节、顾广英负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审 判 长 吴铁军 审 判 员 王青青 审 判 员 魏 博 法官助理 武 艳 二〇一九年五月三十日 书 记 员 陈卓宜 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院管理审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。