上海市松江区人民法院行 政 判 决 书（2014）松行初字第4号原告林皓。原告于漫。委托代理人林皓（系原告于漫之丈夫，本案原告）。被告上海市松江区住房保障和房屋管理局，住所地上海市松江区中山中路38号。法定代表人杨怀志，局长。委托代理人马伟荣，上海市申中律师事务所律师。委托代理人马笑天，上海市申中律师事务所律师。原告林皓、于漫诉被告上海市松江区住房保障和房屋管理局（以下简称区住房局）要求撤销行政处罚一案，向本院提起诉讼。本院于2014年1月13日受理后，依法组成合议庭，于同年2月10日、2月19日，两次公开开庭进行了审理。原告林皓、于漫，被告区住房局的委托代理人马伟荣、马笑天到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告于2013年12月31日向原告作出《行政处罚决定书》，认定原告存在将其所有的松江区某小区某室原始设计为厨房、卫生间、阳台和地下储藏室等其他空间的物业，违规出租供人员居住。基于原告逾期不改正的情况，根据《上海市居住房屋租赁管理办法》第三十一条的规定，作出罚款25000元的行政处罚决定。原告不服，提起诉讼。原告诉称：原告装修房屋时未对房屋主体结构进行任何违法改造。被告的行政处罚决定认定原告“将原始设计为厨房、卫生间、阳台和地下储藏室等其他空间，出租供人员居住”，而实际上并未有人员居住在上述空间内，所有租房人都有独立舒适的居住条件。被告非法侵入公民住宅进行取证。原告请求法院：1、依法撤销被告作出的行政处罚决定；2、诉讼费等由被告承担。被告辩称：被告依法所作出的《行政处罚决定书》的具体行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律规范正确。请求法院查明事实，依法维持该《行政处罚决定书》。为证明其主张，被告提供了下列证据：（一）、作出具体行政行为的职权依据：《上海市居住房屋租赁管理办法》（2011年7月7日上海市人民政府令第68号公布）第三十一条。经质证，原告不持异议。（二）、作出具体行政行为时认定事实的证据：1、2013年8月23日上海市松江区住房保障和房屋管理局出具的《责令限期整改通知书》，证明2013年8月23日被告向原告出具整改通知书，要求其限期改正违规租赁行为，使其符合《上海市居住房屋租赁管理办法》第九条第二款最小出租单位的规定；2、房屋分割简图，证明房屋具体分割情况；3、2013年9月10日《上海市松江区住房保障和房屋管理局现场检查笔录》；4、现场检查照片；证据3-4证明原告在限定期限内并未改正其违规租赁行为，其租赁情况仍不符合《上海市居住房屋租赁管理办法》第九条第二款最小出租单位的规定；5、2013年10月21日《上海市松江区住房保障和房屋管理局询问笔录》，证明原告所有房屋的居住情况为两间卧室、客厅、餐厅、储藏室卫生间均住一人，不符合《上海市居住房屋租赁管理办法》第9条第二款最小出租单位的规定；6、2013年10月29日《上海市松江区住房保障和房屋管理局现场检查笔录》，证明此次现场检查，原告租客人在屋内但拒绝开门；7、2013年11月25日《上海市松江区住房保障和房屋管理局现场检查笔录》，2013年11月25日被告工作人员在某小区居委会，社区人口办的协同下，对该小区某室违规租赁整改情况进行检查，现场检查发现客厅出租现住1人，餐厅出租现住1人，卫生间（储藏室）门锁上，无法核实；8、现场检查照片；上述证据7-8证明原告在限定期限内并未改正其违规租赁行为，其租赁情况仍不符合《上海市居住房屋租赁管理办法》第九条第二款最小出租单位的规定；9、2013年12月31日由被告出具的《上海市松江区住房保障和房屋管理局行政处罚决定书》，证明基于原告逾期不改正的情况，根据《上海市居住房屋租赁管理办法》第三十一条的规定，作出行政处罚决定。经质证，原告对证据1认为，原告已就责令限期整改通知书一案的判决提出上诉；对证据2，认为此份简图中被告在其中所划分的线条与事实不一致，可见原告在庭前提供的证据19。第一，原告并未改变房屋的原始结构，第二，起居室与卫生间之间没有装修，起居室与阳台之间的为书橱；第三，与被告提出的分割搭建明显不符，原告只是加装了木质橱柜以及橱门。另可见原告提供的证据12俞佳荣的录音；对证据3、5-7，认为这些证明了被告的执法行为违法，可参照《行政处罚法》第三条，证据3检查笔录中，没有执法人员的相关信息，表格中显示有两人参与该项检查，却只有一人签名，违反了《上海市行政执法证管理办法》第十七条。原告并未对该房屋改变原始结构，而且对于房屋的安排如安装分时电表等行为并不违反相关的法律规定。另在检查之前，被告就已对该房屋定性为违法分割，并无依据。对证据4，认为从照片中并不能看出是否为某小区某室，可见原告提供的证据18。对证据5认为并无被询问人签名，违反了相关的法律规定。对证据6，认为被告称租户拒绝开门，意味着被告并未进入房屋进行检查，同时，此份笔录也缺少被询问人的签名。对证据7，认为笔录中显示该房屋当时只住了2人，人均面积并未超过最小出租单位规定。同时，此份笔录也缺少相关人员的签名。对证据9，认为证据中显示处罚依据是《上海市居住房屋租赁管理办法》第三十一条，但适用法律条款时不应断章取义。根据原告庭前提供的证据1中，要适用第三十一条应当同时违反该法第九条以及第十条第一款，也要同时不符合最小出租单位和最低人均承租面积才能适用该法条。被告质辩认为：证据2房屋分割简图是被告在检查调查中对于原告的房屋实际情况进行制作的。对证据3、6、7认为，第一，被告工作人员在执法时，都会将执法工作证向相关人员出示后，再进行的相关检查，笔录中不需要显示；第二，陈斌既是检查人员也是记录人员，在对房屋进行检查后，是由陈进行的笔录制作，故陈在记录人上的签名也意味着其是检查人；第三，在三次检查过程中，居委会、社区人口办均有人员参与检查，并在见证人处签名。对证据5认为，被询问人处没有林皓签名，但后续作出的行政处罚听证的笔录中，原告林皓对该事实是予以签名确认的。（三）、作出具体行政行为时适用法律法规的依据：1、《上海市居住房屋租赁管理办法》第九条。2、《上海市居住房屋租赁管理办法》第三十一条。经质证，原告对条款本身没有异议，但认为适用缺乏关联性，不全面、不准确。（四）、作出具体行政行为时执法程序的法律、法规依据以及材料证据：程序合法的法律、法规依据：1、《上海市居住房屋租赁管理办法》（2011年7月7日上海市人民政府令第68号公布）第三十一条。2、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条至第四十三条。经质证原告认为：1、被告并未适用《上海市居住房屋租赁管理办法》第十条，要适用第三十一条应当同时违反该法第九条以及第十条第一款，也要同时不符合最小出租单位和最低人均承租面积才能适用该法条。2、并未与事实一致，适用不准确。被告提供的证明程序合法的材料证据：1、《责令限期整改通知书》邮寄回执，证明该文书已送达原告；2、《上海市松江区住房保障和房屋管理局行政处罚听证告知书》，证明被告依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条，告知原告有要求举行听证的权利；3、原告于2013年12月12日出具的《申请书》，证明原告要求举行听证；4、《上海市松江区住房保障和房屋管理局行政处罚听证通知书》，证明被告通知原告举行听证的时间、地点；5、《行政处罚听证通知书》邮寄凭证，证明2013年12月21日原告收到通知书，听证日期为2013年12月30日，符合《行政处罚法》第四十二条第一款第二项规定的“在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点”；6、2013年12月30日《上海市松江区住房保障和房屋管理局行政处罚听证笔录》，证明整个听证过程；7、原告于2013年12月23日出具的《情况说明》一份，证明针对原告《情况说明》陈述的意见，基于原告于漫为涉案租赁房屋产权人这一事实，该意见被告未采纳；8、《上海市松江区住房保障和房屋管理局行政处罚决定书》及邮寄凭证，证明被告根据调查结果作出《行政处罚决定书》并送达给原告。经质证，原告对证据1、3无异议。对证据2认为该份文书的标题中将被告机构的名称写错为上海市松江区住房保障和房屋管局。对证据4，被告将其机构名称写错，所注明的地点与听证笔录中的不一致，听证笔录中也未注明此次地点的改变经原被告双方同意。证据4-5：因其中的文书标题不严谨，原告经一系列询问才知道此次通知书的确是由被告发出的。证据6：该份听证笔录中其他人并无记载。当天的听证只有林皓、主持人、调查人、听证记录人参加。听证记录人也未进行签名或盖章，听证人一栏也为空白。听证笔录的内容也并未记清顺序前后，几页也并未进行前后的标注。听证内容中显示的人员名字也并未进行签名。俞佳荣与孙政伟本应是现场检查人，却又在听证笔录上签名。听证主持人也并未根据听证程序进行听证的流程，故被告举行的听证程序不规范，无法保障原告的合法权益。林皓的签名不代表其确认听证笔录中的事实，其当场也称签名只是代表其今天来过，并不是同意其内容。证据7：于漫是经过一系列询问后知道此事，才向被告发出此情况说明，但被告收到该份情况说明后，置之不理，无任何回复。而且在被告12月31日发出的文书中，仍将于漫的名字列在其中。对证据8认为：收件人签章处并非林皓本人签名。被告质辩认为：证据2、4、6：抬头上的书写是工作人员的笔误，但在告知书以及通知书的签章均为上海市松江区住房保障和房屋管理局。证据6原告林皓在听证笔录中确认了王科说的情况为属实。故原告认可了王在听证陈述中的一些客观事实。在听证过程中，原告的陈述和申辩的权利是有保障的，主持人已经将参加听证的人员及听证的相关情况、权利与义务告知了原告。原告提供了证据清单中的下列证据：证据1-4、13-16、20-21，证明被告的执法程序不符合法律规定；证据5、6，即承租人朱颖萍《租赁居间合同》、承租人杨晓瑞《房屋租赁合同》，证明原告林皓仅与以上两人签订了租赁合同，还写明承租人不得将房屋转租；证据7，即杨晓瑞于2013年8月28日对2013年8月14日被告第一次执法取证情况说明，证明被告在执法过程中采用了暴力执法，而且，杨晓瑞之后就已搬离了；证据8，某小区居委会提交给被告的房屋租赁及承租人情况表；证据9-12，为证实该表中的情况，原告进行对其中的租户蔡智杰、韦建丽、陈玲、金玉龙及该小区居委会的工作人员俞佳荣进行了电话询问录音，证明林皓并未将卫生间、阳台、厨房租给其他人员，只是房间的配套措施；租房行为并未违反《上海市居住房屋租赁管理办法》第九条、第三十一条；被告并未查清事实即对原告做了行政处罚；被告在执法过程中存在暴力执法。证据14，上海市某物业管理有限公司管理处证明，这份证据与第12号证据居委会俞佳荣通话录音，分别来自协助被告进行居住房屋租赁管理的物业单位和居委会主管此事的人员，可以共同证明原告的合法租赁行为并未对他人造成任何干扰，林皓的出租行为不具有社会危害性。证据17，证明24号303室厨房、餐厅、储藏室、起居室状况照片5张；证据18，录像资料，证明上述照片的真实性、关联性、合法性及证明力，被告第2号证据的图纸，与该室装修前后的真实情况不符；证据19-21，显示原告在装修过程中并未改变房屋的原始结构，被告处罚所依据的证据与事实不符，如有需要，司法机关可以勘验现场以查明事实。同时，被告处罚所依据的程序证据，恰恰证明了被告没有遵守法定程序，违反了《上海市行政执法证管理办法》第2、3、4、5、8、17条规定，和《中华人民共和国行政处罚法》第3、36、37条规定，行政处罚无效。经质证，被告认为：两份租赁合同中的租赁期限有重合，也无法确认两个租客的身份，租赁合同也未备案登记。对杨晓瑞的情况说明，认为属于书面证言，但证人杨晓瑞并未出庭，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定；对于承租情况表，只能证明2013年8月份之前的租赁情况表；对于电话录音真实性不予认可。对于某小区管理处证明，认为无关联性。被告基于原告违规租赁行为而对原告进行处罚，与周围人是否有意见无关。对于证据照片和录像资料，认为无关联性。两份证据的制作日期是2014年2月3日，被告向原告作出行政处罚是在2013年12月31日，原告提交的证据是被告作出处罚之后才形成的。对于证据图纸，证明了被告向法庭提交的证据的真实性，与被告的照片在分割方面并无不同。本院认为，被告提供的上述依据、证据，法律法规及规范性文件在作出具体行政行为时均合法有效；被告提供的2013年10月21日《上海市松江区住房保障和房屋管理局询问笔录》，无被询问人签字，询问人亦未按规定记明被询问人拒绝签字的情形，且记录内容中局部出现了陈述主体混同、错位之处，原告在庭审中对该询问笔录又予以否认，故本院对该证据不予采纳。被告提供的其他认定事实方面、程序方面的证据均符合证据的真实性、合法性、关联性的要求，本院予以确认。原告提供的证据和法律法规及规范性文件虽符合证据的真实性、合法性、关联性的要求，但不能证明其将原始设计为卫生间等空间进行改建隔断出租供人居住的行为不具有违法性。根据当事人的诉辩以及上述有效证据，本院确认以下事实：两原告系松江区某小区某室业主。原告将房屋进行装修，将原始设计为卫生间等空间进行改建隔断，分别出租供人居住，并在不同隔断的空调前分别安装了电表，共安装了六台电表，以便分别计算电费。后原告与两名承租人分别签订了房屋租赁合同。被告经检查发现，两原告存在违法出租房屋的情形，遂于2013年8月23日向原告发出责令限期整改通知书，认定原告将其某小区某室物业：1、“将原始设计为厨房、卫生间、阳台和地下储藏室等其他空间，出租供人员居住”；2、“租赁合同订立后30日内未办理租赁合同登记备案”，认为上述行为分别违反了《商品房屋租赁管理办法》第八条、第十四条，《上海市居住房屋租赁管理办法》第九条、第十三条的规定，限其在十日内改正，逾期不改正的，将依法予以处罚。但原告在规定的期限内未予整改，原告遂于同年12月31日向原告作出《行政处罚决定书》，认定原告存在将其所有的某小区某室原始设计为厨房、卫生间、阳台和地下储藏室等其他空间的物业，违规出租供人员居住。基于原告逾期不改正的情况，根据《上海市居住房屋租赁管理办法》第三十一条的规定，作出罚款25000元的行政处罚决定。原告遂提起行政诉讼。本院认为：被告区住房局具有对居住房屋租赁进行行政管理处理的法定职责。原告将原始设计为卫生间等空间进行改建隔断、分装电表，出租供人居住的行为，显属违法。原告辩称未将原始设计为卫生间等空间进行改建隔断、并未有人员居住在其上述出租房屋的说法，与事实不符。本院注意到，被告的听证告知书和通知书均存在将“房屋管理局”漏写成“房屋管局”的瑕疵等问题，被告应在今后的工作中加强工作责任心，但该瑕疵不足以构成撤销被告作出的被诉具体行政行为。被告作出的被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律法规规章正确，程序合法，处罚并无不当。原告的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告林皓、于漫的诉讼请求。案件受理费50元，由原告林皓、于漫负担（已交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  陆 云审 判 员  周 轶人民陪审员  陈以平二〇一四年三月十二日书 记 员  徐振经附：相关法律条文《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。