辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽14行终109号上诉人暨被上诉人(原审原告)兴城市三道沟富强青水采石场，住所地兴城市三道沟乡头里村。法定代表人赵富强，该采石场场长。上诉人暨被上诉人(原审原告)赵富强，男，1966年1月27日生，汉族，住兴城市。上诉人暨被上诉人(原审原告)张立新，女，1969年12月31日生，汉族，住址同上。上述上诉人共同委托代理人李文江，辽宁来源律师事务所律师。上诉人暨被上诉人（原审被告）兴城市自然资源局，住所地兴城市兴海南街92号。法定代表人沈朝辉，该局局长。委托代理人李熙琰，男，该局法规办公室主任。委托代理人卢宏，辽宁卢宏律师事务所律师。上诉人兴城市三道沟富强青水采石场、赵富强、张立新以上诉人兴城市自然资源局为被告于2017年8月21日向连山区人民法院提起确认行政行为违法并赔偿的行政诉讼，连山区人民法院于2018年12月24日作出（2017）辽1402行初39号行政判决，三原告不服上诉至我院，我院作出（2019）辽14行终57号行政裁定发回重审，连山区人民法院重审后于2019年12月5日作出（2019）辽1402行初27号行政判决，兴城市三道沟富强青水采石场、赵富强、张立新和兴城市自然资源局不服上诉至我院，我院于2020年4月26日公开开庭审理了本案。上诉人赵富强与兴城市三道沟富强青水采石场、赵富强、张立新的共同委托代理人李文江、上诉人兴城市自然资源局委托代理人李熙琰、卢宏到庭参加诉讼。上诉人张立新经本院依法传唤未到庭。本案现已审理终结。原审法院审理查明，兴城市三道沟富强青水采石场坐落于兴城市三道沟乡头里村，系赵富强个人独资企业，原兴城市洪晟石材有限公司股东为赵富强、张立新，该公司于二〇一〇年十月二十一日注销。位于兴××三道沟乡的“青山水库”建设项目系国家立项审批的辽宁省级水利基础设施建设项目。2009年2月辽宁省人民政府下发了《关于青山水库工程建设占地和淹没区内禁止新增建设项目和迁入人口的通告》。2010年6月，辽宁省环境保护厅传达、下发了《关于葫芦岛市饮用水水资源保护区区划方案的批复》（辽环发[2010]32号文件），将包括“青山水源”在内的6个为葫芦岛市区供水的水源等列为——葫芦岛市饮用水源保护区。批复规定：“二级保护区内为严格限制建设区，禁止新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，已建成的建设项目由县级以上人民政府责令拆除或关闭。”原告采石场地理位置紧邻上述葫芦岛市水源一级保护区，并在二级保护区之内。另查明，2009年2月，辽宁省人民政府下发《关于青山水库工程建设占地和淹没区内禁止新增建设项目和迁入人口的通告》后，兴城市三道沟富强青水采石场未进行开采。2015年6月，兴城市三道沟富强青水采石场向被告申请办理采矿权短期无偿延续，承诺不进行矿山生产活动，并且采矿许可证由被告保存。2014年5月、2015年7月，被告分别为原告兴城市三道沟富强青水采石场办理了有效期一年的采矿许可证，即2014年6月11日至2015年6月11日、2015年6月11日至2016年6月11日。该采矿许可证并未颁发给兴城市三道沟富强青水采石场。还查明，原兴城市国土资源局现变更为兴城市自然资源局。原审法院认为，兴城市三道沟富强青水采石场系赵富强个人独资企业，以企业作为原告起诉符合法律规定。赵富强、张立新系原兴城市洪晟石材有限公司的股东，本案诉求中的赔偿经济损失一项，涉及二人，故赵富强、张立新可作为本案原告。本案诉争的焦点是被告是否禁止原告兴城市三道沟富强青水采石场生产，如禁止生产是否违法，是否应赔偿原告的经济损失。依据辽宁省人民政府下发的《关于青山水库工程建设占地和淹没区内禁止新增建设项目和迁入人口的通告》及辽宁省环境保护厅传达、下发的《关于葫芦岛市饮用水水资源保护区区划方案的批复》，能够确认兴城市三道沟富强青水采石场在该通告和批复范围内，被告以此不予为原告兴城市三道沟富强青水采石场办理采矿权延续并未违反法律及相关政策的规定。被告在为原告兴城市三道沟富强青水采石场办理了采矿许可证之后，证明该采石场可以进行生产，但其未向原告颁发采矿许可证，违反了《中华人民共和国行政许可法》第四十四条的相关规定，该行为客观上导致采石场无法生产，形成了禁止采石场生产的客观事实，虽然原告曾承诺不进行矿山生产，且采矿许可证由被告保存，但这不足以抵消采矿许可证的效力，不能作为不颁证导致原告无法生产的依据。此外，依据葫芦岛市人民政府2010年9月21日的办公室会议纪要，兴城市三道沟富强青水采石场是否在青山水库移民征地范围，其经济损失是否属于青山水库移民征地补偿范围，不属于人民法院的受案范围，应由人民政府确定，原告亦未提供其诉称的禁止生产造成的损失的有效证据，故对赔偿请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）、（三）项的规定，判决如下：一、被告兴城市自然资源局禁止原告兴城市三道沟富强青水采石场生产的行为违法。二、驳回原告兴城市三道沟富强青水采石场、赵富强、张立新的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告兴城市自然资源局承担。上诉人兴城市三道沟富强青水采石场、赵富强、张立新上诉称，一、一审判决第一项“被告兴城市自然资源局禁止原告兴城市三道沟富强青水采石场生产的行为违法”正确，应依法予以维持。原兴城市国土资源局既然已经作出采矿许可证，就证明行政许可相对人具有合法的采矿权。原兴城市国土资源局不予颁发已经作出的采矿许可证的行为违法。2009年被上诉人就禁止上诉人进行生产，于2013年、2014年、2015年为上诉人办理采矿许可证，却非法扣留不予颁发，并于2017年5月4日，向上诉人发出了《关于注销过期采矿许可证的通知》，被上诉人的一系列行为，禁止上诉人生产是违法的。二、在庭审中，上诉人提供了大量证据可以充分证明：上诉人的企业是合法企业，具有采矿及石材加工生产的合法权利，应该受到法律保护，侵害企业合法权益应该依法赔偿。上诉人创办的兴城市三道沟富强青水采石场和兴城市洪晟石材有限公司是在兴城市市场监督管理局登记注册的合法企业，有营业执照、有兴城市国土局颁发的采矿许可证、辽宁省安全生产监督管理局颁发的安全生产许可证，有兴城市公安局颁发的生产、经营、储存、使用爆炸物品许可证，还有兴城市水利局《关于兴××三道沟乡青水采石场水土保持方案报告书的批复》及兴城市环境保护局同意建设、批准生产经营的书面意见。上诉人的企业是合法企业，其合法权利应受法律保护。上诉人提交的证据1-8充分证明兴城市三道沟富强青水采石场具有合法采矿生产的权利。《中华人民共和国矿产资源法》第三十五条规定：“国家对集体矿山企业和个体采矿实行积极扶持、合理规划、正确引导、加强管理的方针，鼓励集体矿山企业开采国家指定范围内的矿产资源，允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及为生活自用采挖少量矿产。”《中华人民共和国物权法》第一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。上诉人企业的合法权益特别是合法采矿权应该受到法律的保护。侵害企业合法权益的应依法予以赔偿。三、不论上诉人的矿山是否属于征地范围，被上诉人都应依法予以赔偿。一审判决驳回原告赔偿请求是完全错误的。1、被上诉人对于上诉人的矿山是否属于征收范围言行不一，自行矛盾。原兴城市国土资源局从2009年开始，违法行政，侵害上诉人企业的合法权益。几年来，被上诉人一直都在办理上诉人的采矿许可证的延续手续，就是扣留不发给我们企业。兴城市国土资源局先是未经任何手续就不许上诉人生产经营，2017年5月4日，又突然给上诉人企业下发了《关于注销过期采矿许可证的通知》，这些持续的违法行为也说明：被上诉人在行政行为上表明任何政府机关还没有开展征收行为。而按照原兴城市国土资源局的说法：上诉人和其他6家企业是位于葫芦岛市青山水库××影响区，那么如果政府需要关停上诉人的企业，应该通过合法途径，并应在2009年之前就给予上诉人合理补偿。被上诉人没有任何依据、未经任何法定程序，长期禁止上诉人生产的行为确实属于违法行为。因此，不论上诉人的矿山是否属于征收范围，被上诉人因违法行政给上诉人造成的损失都应予以赔偿。2、不论上诉人的经济损失是否属于征收补偿范围，被上诉人都应赔偿上诉人的损失，根据国土资源部要求：“认真做好征地补偿安置的前期工作，确保补偿安置资金足额到位，切实维护被征地农民的合法权益。”对于水库占用矿区土地应依法征收并给予补偿。而被上诉人从2009年开始，非法制止上诉人生产，占地至今都没有给予补偿。本案客观事实是：先有矿区，后建设水源地设施。保护水源，应依法先行征收补偿。被上诉人在没有经过任何法定程序、没有进行依法征收补偿的情况下，就禁止上诉人进行生产和采矿。被上诉人的行为严重违法，侵害了企业的合法权益，依法应该承担赔偿责任。3、不论本案是否涉及到征收，本案因原告违法而请求赔偿的诉讼请求都应得到法律支持，本案是确认行政行为违法并且要求赔偿之诉，不论本案所涉及的矿山是否属于征收范围，法院对已经确认为行政违法而请求的赔偿之诉，都属于人民法院的受案范围，上诉人的诉讼请求应该得到法律支持。四、上诉人的赔偿请求有充分的的事实及法律依据，根据新的司法解释的规定，由于原兴城市国土资源局隐匿鉴定意见书，应对其违法行为承担赔偿责任，法院应依法支持上诉人的赔偿数额。《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十六条规定：“原告或者第三人确有证据证明被告持有的证据对原告或者第三人有利的，可以在开庭审理前书面申请人民法院责令行政机关提交。申请理由成立的，人民法院应当责令行政机关提交，因提交证据所产生的费用，由申请人预付。行政机关无正当理由拒不提交的，人民法院可以推定原告或者第三人基于该证据主张的事实成立。《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。”被上诉人已经对上诉人的损失委托鉴定机构进行鉴定，但拒不提供鉴定意见书。被上诉人应该承担举证责任。上诉人依法向法院递交了《责令行政机关提交证据申请书》，如果被上诉人拒绝就此举证，则应该承担败诉的法律后果。庭审中上诉人向法院提交了证据12辽宁兴连资产评估有限公司给赵富强发的函，这份证据证明被上诉人已经委托评估机构对上诉人损失进行评估，法院也在评估机构调取到了部分用于鉴定的基础材料。这充分说明，被上诉人已经委托评估机构辽宁兴连资产评估有限公司对上诉人企业的损失进行评估，我们的损失真实存在。辽宁兴连资产评估有限公司承认鉴定工作已经完成。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十五条规定：“人民法院有权向有关单位和个人调查取证，有关单位和个人不得拒绝。”辽宁兴连资产评估有限公司以委托单位不交费为由拒不向法院提供该证据，这是不合法的。但法院没有调取到上述证据。《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十六条第三款规定：“持有证据的当事人以妨碍对方当事人使用为目的，毁灭有关证据或者实施其他致使证据不能使用行为的，人民法院可以推定对方当事人基于该证据主张的事实成立，并可依照行政诉讼法第五十九条规定处理。”根据上述规定，法院应认定上诉人的主张成立而支持上诉人的全部诉讼请求。上诉人提供的张利等人的录音证据证明国土资源局确实委托中介机构进行鉴定，并且鉴定工作已经完成，该录音证据完全可以证明：1、被上诉人自认为应该赔偿上诉人的损失，因此委托鉴定机构对上诉人的损失进行鉴定。2、鉴定工作已经完成，鉴定意见已经交给被上诉人，被上诉人也已经递交给其上级机关葫芦岛市国土资源局。3、被上诉人发现鉴定意见对其不利，就以不交鉴定费的的方式致使辽宁兴连资产评估有限公司不向上诉人被上诉人出具盖章的鉴定意见。一审法院根据上诉人的申请，向辽宁青联资产评估有限公司调取证据，包括赵富强提供的投入情况说明的清单，三道沟富强采石场投入情况说明、矿产资源储量年度报告及相关证据等，也表明被上诉人已经委托评估机构对上诉人进行资产评估。综上所述，被上诉人违法行政，给上诉人造成巨额经济损失，被上诉人应该承担赔偿责任。请求：1、撤销葫芦岛市连山区人民法院（2019)辽1402行初27号行政判决书第二项，即“驳回原告兴城市三道沟富强青水采石场、赵富强、张立新的其他诉讼请求”，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求，赔偿上诉人的全部损失。2、被上诉人承担本案全部诉讼费用。上诉人兴城市三道沟富强青水采石场、赵富强、张立新向原审法院提交了以下证据、依据：1、兴城市三道沟富强青水采石场营业执照；2、赵富强、张立新身份证和户口簿；3、兴城市洪晟石材有限公司营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社会福利企业证书、核准注销登记通知书、公司章程。4、兴城市三道沟富强青水采石场营业执照、采矿许可证；5、安全生产许可证；6、生产、经营、储存、使用保障物品许可证；7、兴城市水利局《关于兴××三道沟乡青水采石场水土保持方案报告书的批复》；8、环境保护局同意建设的书面意见。以上证据证明兴城市三道沟富强青水采石场具有合法采矿生产的权利的证据。9、兴城市国土资源局《关于注销过期采矿许可证的通知》；10、兴城市国土资源局《关于对兴城市三道沟富强青水采石场等七家矿山企业采矿权管理情况的说明》；11、兴城市国土资源局《关于赵富强反映“其在三道沟有一石场，建青山水库前土地部门不予年检”信访事件答复意见书》；12、辽宁兴连资产评估有限公司给赵富强发的函；13、2011年来访事项转送单；14、2012年来访事项转送单、给国土资源局的信；15、2014年给中央巡视组的申诉材料、中央巡视组预约单、反映情况登记表。；16、2015年，兴城市国土局关于赵富强积案受理告知书、答复意见书；17、2016年，给辽宁省信访局的申诉材料、辽宁省信访局《交办函》、兴城市国土局受理告知书；18、2017年，兴城市国土局《答复意见书》；19、辽宁省国土资源厅2016年3月10日文件--《关于制定矿产资源审计发现问题整改方案的函》；20、评估机构负责人的录音。上诉人兴城市自然资源局上诉称，首先，上诉人就一审法院对被上诉人企业因青山水库项目的动迁要求和根据葫芦岛市引用水水资源保护区划的要求依法不应再给与采矿权延续许可登记的认定表示认可。也对一审法院认定被上诉人“承诺不进行矿山生产，且采矿许可证由上诉人保存”事实的认定，表示认可。因为这是符合事实和法律规定的。其次，一审法院认定，上诉人给予被上诉人延续矿权许可之后，即能够证明被上诉人采石场可进行以生产既不符合事实，也不符合法律规定。因为，矿山企业的生产除了应获得采矿权许可之外，还依法应依法获得环保、安全生产等方面的许可法律手续才能进行生产。而本案被上诉人根据前述青山水库建设项目的通知和水资源保护的规定是不可能获得上述生产方面的许可规定的，所以一审判决认定上诉人不予被上诉人颁发采矿权延续许可的行为“客观上导致被上诉人采矿场无法生产，形成了禁止采矿场生产的客观事实”并构成违法，显然是不成立的。被上诉人矿山不能再进行生产是因事实上和法律上的禁止而不能生产，并不是上诉人的行政行为导致，更何况被上诉人已事先明确承诺了不再进行生产。综上，请求：1、撤销一审判决，驳回被上诉人在一审法院的诉讼请求，或者发回重审。2、由被上诉人承担本案的诉讼费用。上诉人兴城市自然资源局向原审法院提交了以下证据、依据：1、2009年10月28日国土资源部《关于辽宁省青山水库工程建设用地预审意见的复函；2、国家发展改革委关于辽宁省葫芦岛市青山水库工程可行性厂家报告的批复；3、关于青山水库工程初步设计的批复；4、国土资源部关于葫芦岛市青山水库工程建设用地的批复；5、辽宁省人民政府关于青山水库工程建设占地和淹没区内禁止新增建设项目和迁入人口的通告；6、2010年7月25、7月26日《文件传阅单》；7、关于《兴城市三道沟富强青水采石场》地理位置的说明；8、关于葫芦岛市饮用水水资源保护区区划方案的批复；9、葫芦岛市饮用水水源保护区区划方案及其附表；10、葫芦岛市饮用水源保护区信息管理系统图；11、2015年6月1日富强青水采石场《采矿权延续申请报告》；12、葫芦岛市政府葫政发[2017]58号文件，不允许向原告这样的企业发放许可证。原审法院依法调取了以下证据：1、赵富强提供的投入情况说明的清单、洪晟企业投入情况说明、三道沟富强采石场的投入情况说明；2、矿产资源储量年度报告及相关的证据材料。本院审理查明，兴城市洪晟石材有限公司成立于1997年1月8日，于2010年10月21日注销，股东为赵富强和张立新，经营范围为“石材加工销售，水泥制品，建筑材料、水暖器材、五金交电、矿产品销售”，住所地兴城市××××村。双方当事人均确认原审原告诉讼请求为“确认兴城市国土资源局自2009年至起诉时禁止原告采矿生产的行政行为违法并赔偿经济损失”。由于机构改革，2019年2月28日兴城市国土资源局的职责由兴城市自然资源局承继。其他事实与一审查明基本一致。本院认为，本案的争议焦点为三名原审原告的主体资格问题，起诉期限的问题，兴城市自然资源局是否存在禁止兴城市三道沟富强青水采石场采矿生产的行政行为以及禁止是否违法的问题和赔偿问题，具体分述如下：首先，关于三名原审原告的主体资格问题，兴城市三道沟富强青水采石场系个人独资企业，以企业作为原告起诉符合法律规定，且双方当事人均无异议，本院予以认定；原审原告赵富强和张立新作为兴城市洪晟石材有限公司的股东起诉，经营范围为石材加工销售，其经济损失并非本案禁止采矿开采的行政行为直接导致的结果，与本案被诉行政行为无利害关系，故赵富强和张立新不是本案适格的原告。其次，关于起诉期限的问题，兴城市三道沟富强青水采石场收到兴城市自然资源局于2017年5月4日作出的《关于注销过期采矿许可证的通知》后，于2017年8月21日向连山区人民法院起诉，在诉讼过程中获悉兴城市自然资源局未注销其采矿许可证，遂提起确认禁止采矿生产行为违法并赔偿之诉，因兴城市三道沟富强青水采石场从2009年至起诉时未能采矿生产是个持续过程，故兴城市三道沟富强青水采石场的起诉未超过起诉期限。再次，关于兴城市自然资源局是否存在禁止兴城市三道沟富强青水采石场采矿生产的行政行为以及禁止是否违法的问题。经查，2011年3月18日兴城市国土资源局作出《关于对兴城市三道沟富强青水采石场等七家矿山企业采矿权管理情况的说明》，该说明载明“兴城市国土资源局从2009年开始即停止对青山水库影响区内的七家采矿权进行延续”，故兴城市自然资源局存在停止给兴城市三道沟富强青水采石场采矿权延续的行政行为，该行为客观上造成了禁止兴城市三道沟富强青水采石场采矿生产。兴城市自然资源局辩称未办理采矿权延续系依据《辽宁省人民政府关于青山水库工程建设占地和淹没区内禁止新增建设项目和迁入人口的通告》精神及葫芦岛市人民政府会议精神，但未能提供证据证明兴城市三道沟富强青水采石场是否为上述文件要求整治的单位，且未能提供葫芦岛市人民政府会议精神的书面材料。兴城市自然资源局又辩称兴城市三道沟富强青水采石场系在青山××××保护区范围内，并提供了葫芦岛市环境保护局2017年9月（诉讼中）出具的《关于“兴城市三道沟富强青水采石场”地理位置的说明》和葫芦岛市饮用水源系列文件，上述依据超过了兴城市自然资源局的职能范围和履责依据，不能作为兴城市自然资源局停止给兴城市三道沟富强青水采石场采矿权延续的合法依据，故兴城市自然资源局停止给兴城市三道沟富强青水采石场采矿权延续的行政行为违法。经查，兴城市自然资源局从2009年起陆续为兴城市三道沟富强青水采石场办理过采矿许可证，但未向其交付，2015年6月1日兴城市三道沟富强青水采石场向兴城市国土资源局提交《采矿权延续申请报告》“承诺不进行矿山生产活动，采矿许可证由兴城市国土资源局保存”，2015年6月11日兴城市自然资源局为兴城市三道沟富强青水采石场作出《采矿许可证》（未交付），本院认为兴城市三道沟富强青水采石场2015年6月1日作出的承诺不能溯及至2009年，且兴城市自然资源局停止给兴城市三道沟富强青水采石场采矿权延续或者作出采矿许可证不予给付均违反法定程序，无合法依据，客观上导致兴城市三道沟富强青水采石场不能采矿，故本院确认兴城市自然资源局从2009年起至起诉时禁止兴城市三道沟富强青水采石场采矿生产的行政行为违法。最后，关于赔偿问题，兴城市三道沟富强青水采石场称应依据兴城市自然资源局委托辽宁兴连资产评估有限公司评估的结果赔偿，经查，兴城市自然资源局委托的评估系因青山水库建设项目征地对兴城市三道沟富强青水采石场进行的评估，该评估因未缴费并未生效，本院认为该评估与本案禁止采矿生产行政行为无关。本案中，兴城市自然资源局从2009年起至起诉时禁止兴城市三道沟富强青水采石场采矿生产的行政行为违法，应对兴城市三道沟富强青水采石场造成的合法损失承担赔偿责任，原审法院以原告未提供禁止生产造成损失的有效证据为由驳回其诉讼请求，属认定事实不清，适用法律不当，兴城市三道沟富强青水采石场可另行就赔偿请求主张权利，在另诉中，应实体审理兴城市三道沟富强青水采石场的赔偿请求，以确定合法损失的范围及赔偿标准。综上，原审判决认定事实不清，适用法律不当，依法改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销连山区人民法院作出的（2019）辽1402行初27号行政判决书；二、确认兴城市自然资源局自2009年至起诉时禁止兴城市三道沟富强青水采石场采矿生产的行政行为违法；驳回赵富强、张立新的起诉。一审案件受理费50元，二审案件受理费100元，共计150元，由兴城市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 柳 杨审判员 袁晓芳审判员 佟江秋二〇一九年五月八日法官助理张关中书记员李爽本判决书适用的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；