江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0691行初707号 原告彭某某，男，1965年5月12日生，××族，住海门市。 委托代理人刘某某（系原告妻子），女，1965年11月20日生，住海门市。 被告海门市自然资源局（原海门市国土资源局），住所地海门市海门镇长江南路398号。 法定代表人刘某某，职务局长。 应诉负责人成某，职务副局长。 委托代理人王某某，海门市自然资源局工作人员。 委托代理人**新，江苏智昇律师事务所律师。 原告彭某某诉被告海门市自然资源局行政处罚一案，本院于2018年12月4日立案受理后，于2018年12月6日向被告海门市自然资源局邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等，被告海门市自然资源局于2018年12月12日向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，于2019年3月11日公开开庭进行了审理，原告彭某某的委托代理人刘某某，被告海门市自然资源局副局长成某及委托代理人王某某、**新到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2018年6月5日，被告海门市自然资源局作出海国土资监决（2018）44号行政处罚决定书（以下简称44号处罚决定书），认定2016年11月和2017年2月原告彭某某未经批准擅自占用滨江街道大兴村××组集体土地1146平方米新建建筑占地面积700平方米平房等建构筑物用作车间，且其所占土地不符合土地利用总体规划，全部为基本农田。原告违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条第四款、第四十三条第一款、第四十四条第一款之规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，责令原告退还非法占用的1146平方米土地，在接到行政处罚决定书之日起十五日内拆除在该土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，并处罚款人民币叁万肆仟叁佰捌拾元（¥34380.00)。 原告彭某某诉称，一是被告认定事实错误。原告是在相关领导的口头同意下，于2016年11月至2017年2月期间在大兴村××组非耕地上建造700平方米厂房。二是被告海门市自然资源局作出的44号行政处罚决定程序违法。2018年5月9日，原告依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款之规定，在程序上向被告邮寄了《行使陈述、申辩权利通知书》，要求依法行使听证(陈述、申辩）权利。2018年5月14日，被告认为原告5月9日邮寄给其的《行使陈述、申辩权利通知书》不符合法律规定，电话要求原告按其电话中的提示重新写一份书面申请给被告。2018年5月15日，原告根据被告电话的提示，向被告重新补寄了一份《听证（陈述、申辩）申请书》。但被告在收到原告《听证（陈述、申辩）申请书》后没有组织听证，而是以“原告在书面申请听证（陈述、申辩）权利时没有将不服行政处罚决定的相关证据和理由一并递交”为由，于2018年5月24日向原告送达了海国土资监听字（2018)第1号《不予受理听证告知书》，后于2018年6月8日向原告送达了44号处罚决定书。因此，被告非法剥夺原告听证（陈述、申辩）权利，应属程序违法。三是被告对原告违建房选择性处罚的行政行为违法。大兴村有违建房已经建造了多年，但被告作为海门市土地行政管理机关长期以来却对此从未查处，在客观事实上纵容了大兴村众多村民（包括原告在内）违法建房。被告只针对原告作出44号处罚决定书，系选择性执法。综上，原告请求法院依法撤销44号处罚决定书。 原告向本院提供了以下证据：1、海门市国土资源局履行行政处罚决定催告通知书及彭某某书写的告知书，证明被告程序严重违法；2、他人违建房的照片6张，证明被告对同村其他违建房从未依法查处过。 被告海门市自然资源局辩称，一是被告依法履职，作出行政处罚程序合法。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第66、67、68条的规定，对位于海门市滨江街道大兴村××组集体土地上房屋用地进行监督检查。原告未能提供该房屋建设用地审批手续，被告通过调查询问、现场勘测、对照图件等方式，认定原告违法建房用地的事实，并向原告发出《责令改正违法行为通知书》。根据行政处罚法规定，被告依法向原告发出了行政处罚告知书，告知了原告享有陈述、申辩的权利。原告向被告邮寄了《行使陈述、申辩权利通知书》，但无具体陈述、申辩的内容。后原告又向被告邮寄听证申请书，但已经超过行政处罚告知书中规定的期限，故被告向原告送达了不予受理听证告知书，原告诉称被告程序违法无依据。二是被告作出行政处罚认定事实清楚，适用法律准确。原告未经批准擅自占用滨江街道大兴村××组集体土地1146平方米新建了占地700平方米房屋等建、构筑物的行为，显然违反了《中华人民共和国土地管理法》第4、43、44之规定，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第76条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》42条的规定作出行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。三是被告不存在选择性执法的问题。被告发现了违法行为，就依法履职查处，这不是选择性执法。综上所述，请求法院驳回原告诉讼请求。 被告答辩时向本院提交如下证据及依据： 一、证据：1.执法人员执法证，证明行政执法人员是具 有执法资格的；2.接受调查通知书及送达回证、照片，证明被告对违法用地的事实进行调查的事实，在原告拒收的情况下进行了留置送达，程序合法；3.责令改正违法行为通知书及送达回证、照片，证明对原告的违法行为被告发出了责令改正通知进行了制止；4.询问（调查）笔录、当事人身份证复印件；5.现场勘测笔录、违法用地示意图、现状图、照片；6.滨江街道大兴村土地利用总体规划（局部）图及（2011）65号文件，证据4-6证明案涉地块是农田，原告侵占了基本农田，擅自进行了非农建设；7.行政处罚告知书、送达回证、照片，证明在行政处罚之前被告履行了法定程序，作出行政处罚的事实和理由对原告进行了告知，也告知了原告陈述申辩的权利以及陈述申辩的期限；8.行使陈述、申辩权利通知书（2018.5.9）；9.听证（陈述、申辩）申请书（2018.5.15）；10.不予受理听证告知书、送达回执，证据8-10证明原告提出听证申请的时间超过了法律规定的期限，被告作出不予受理听证的决定程序合法；11.行政处罚决定书、送达回证、照片，证明被告依法作出了处罚决定，并依法进行了送达。 二、依据：《中华人民共和国土地管理法》第四条第四款、第四十三条第一款、第四十四条第一款、第七十六条第一款；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条；《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条、第五十一条。 经庭审质证，对被告提交的证据，原告质证认为，对上述证据的真实性没有异议，但被告认定“未经批准擅自建房”的事实错误，同时被告以原告提出听证申请已经超过了收到告知书之日起三个工作日为由而剥夺原告听证（陈述、申辩）权利，属程序违法。对原告提供的证据，被告质证后认为，对证据1的真实性没有异议，被告在执法过程中发现问题后，首先发出责令改正的通知，如果不改正，才依法进行处罚；证据2与本案没有关联性，原告自行拍摄的照片不能证明被告在执法过程中已经知道了别人家的违法建筑，被告不存在选择性执法的行为。本院认为，被告提交的证据及原告的证据能够反映有关情况，可以作为证据采用，证明力结合全案分析。 经审理查明，2018年4月17日，被告海门市国土资源局海门经济技术开发区分局（以下简称海门市国土资源局开发区分局）认为原告彭某某在2017年2月在大兴村××组擅自占用土地新建房屋的行为涉嫌违法，故向原告彭某某配偶刘某某留置送达《接受调查通知书》、《责令改正违法行为通知书》，通知原告彭某某于4月20日至海门市国土资源局开发区分局接受调查，并责令原告自行拆除在该宗地上新建的建构筑物，恢复土地原状。4月20日，被告海门市国土资源局至大兴村××组案涉地块进行测绘并制作了现场勘察笔录，在场人原告彭某某配偶刘某某签字予以了确认，测绘结果显示：东至小路、西至沟、南至农田、北至彭善金母亲房屋，用地面积为1146平方米，建筑占地为728平方米。经对照滨江街道大兴村土地利用总体规划，该宗地系基本农田保护区。当日原告彭某某配偶刘某某至海门市国土资源局开发区分局接受调查，其陈述位于其老宅西侧新建的建构筑物大约于2016年11月初动工建设（前面的大房子是2016年11月建的，小房子是2017年2月建的），其没有向有关部门书面申报过审批手续，案涉土地是原告自己的承包地，目前占地1100平方米左右，平房占地约700平方米，建好后用作家纺车间。当日，被告根据国土资源部《查处违法用地行为立案标准》予以立案。2018年5月8日，被告向原告留置送达了行政处罚告知书，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有的陈述申辩和听证的权利，同时该告知书载明“如要求上述权利，请在自接到本告知书之日起三日内向本机关提出。逾期，视为放弃权利”。5月9日原告彭某某向被告邮寄了《行使陈述、申辩权利通知书》，载明“依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条之规定，本人特向你局提出行使陈述、申辩权利”。几天之后因被告工作人员联系原告方，告知其《行使陈述、申辩权利通知书》内容不规范，故之后原告彭某某配偶刘某某至被告办公地点507办公室提出其已经提出了申辩要求听证，被告工作人员告知刘某某其《行使陈述、申辩权利通知书》无实质性内容，如果要听证的话必须在规定的时间内提出。5月15日原告再次向被告邮寄《听证（陈述、申辩）申请书》。5月24日，被告以原告提出听证申请超过了应在收到告知书之日起三个工作日提出听证申请的明确规定为由，作出了海国土资听字（2018）第1号不予受理听证告知书，并于当日邮寄送达原告。2018年6月5日，被告作出44号处罚决定书，后于6月8日留置送达原告。 通过以上案件事实的查明，本案关键为被告作出的44号处罚决定书程序是否合法，也即被告有无剥夺原告听证的权利。 本院认为，被告海门市自然资源局作出44号处罚决定书违反了行政处罚的基本原则，剥夺了原告的听证权利，其程序违法。 一、程序正当是行政法的基本原则，行政处罚应遵循正当程序原则。《中华人民共和国行政处罚法》第四条“行政处罚遵循公正、公开的原则”，就是对行政机关在进行行政处罚时的原则性规定，其中就包含有正当程序原则。正当行政程序原则是指行政机关在作出影响公民、法人或其他组织权益的决定，尤其是不利决定时，必须遵循正当、公开的程序，其中就包含了行政机关在行使权力可能对当事人权利义务产生不利影响时必须提供某种形式的表达意见和为自己利益辩护的机会，如陈述、申辩和听证等。正当行政程序原则要表达的理念就是对行政程序的重视，通过行政程序制约行政权力，保障行政相对人的合法权益，实现社会的公平与正义。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。上述规定对正当行政程序作出了明确规定，行政程序中要注意听取公民、法人和其他组织的意见，给予当事人陈述申辩的机会，要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权。 二、行政机关在处罚过程中应当按照有利于保护当事人权利的原则去判定当事人的真实意思表示，以保障当事人的参与权。首先，从《行使陈述、申辩权利通知书》的标题来看，原告是要行使陈述、申辩的权利，而行使陈述、申辩权利的方式无非是书面、口头（含听证）方式，而本案中原告寄交《行使陈述、申辩权利通知书》时并未一并邮寄任何书面意见，且在被告工作人员与原告方联系后刘某某至被告办公地点与被告工作人员交流时已经明确表达听证的意思，故本院认为原告寄交《行使陈述、申辩权利通知书》的本意系要行使听证的权利。其次，从《行使陈述、申辩权利通知书》载明的内容来看，原告要求依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条之规定行使陈述、申辩权利，而《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条对听证进行了明确规定。因此，虽然原告方邮寄的《行使陈述、申辩权利通知书》不规范、不完整，但从该通知书的实质内容来看，原告方有要行使听证的意思表示。最后，从陈述、申辩的字面含义理解来看，陈述、申辩本身就包含通过听证的方式提出意见和看法，因此听证也是提出陈述、申辩的一种方式。综上，原告5月9日邮寄的《行使陈述、申辩权利通知书》已经有要求听证的意思表示。 三、在行政相对人意思表示不明确的情况下，行政机关应采取谦抑的态度，应进一步要求行政相对人明确其意思表示。当事人享有陈述权和驳斥不利于自己的证据的权利，行政机关必须充分听取他们的意见并予以认真考虑，这样才有利于行政机关发现事实真相，作出公正的决定。本案中被告海门市自然资源局并未依法履行保障行政相对人陈述申辩权利这一义务。从被告海门市自然资源局的角度来看，原告5月9日邮寄的《行使陈述、申辩权利通知书》所要表达的意思不完整：如理解为一般狭义的陈述、申辩，但原告又未提交书面陈述申辩材料；如将其理解为听证，但其内容又未有明确的“听证”文字表述。在此种情况下，被告海门市自然资源局应考虑行政相对人文化水平等实际状况，其有义务也有责任要求原告进一步明确其所要表达的意思。然在原告方至被告办公地点提出听证要求且之后再次向被告邮寄《听证（陈述、申辩）申请书》的情况下，被告仍然以原告方超过了申请听证期限为由作出了不予受理听证告知书，显然违反了正当程序原则，未充分保障行政相对人陈述申辩权。 依法治国、依法行政是社会主义法制的基本要求，行政效率也应当围绕依法行政的核心进行。行政机关作出行政行为时，不但要认定事实清楚、适用法律正确，在程序的选择上要合法，更要适当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为存在主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当的情形，就应当认定为不具有合法性。这就意味着，只要被诉行政行为具备了上述情形之一，就应当给予违法的否定性评价。本案中，被告海门市自然资源局作出44号处罚决定书侵害了原告方重要的程序性权利，其所举证据并不能证明其程序合法，故其所作处罚决定依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告海门市自然资源局于2018年6月5日作出的海国土资监决（2018）44号行政处罚决定书。 案件受理费50元，由被告海门市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户行：中国银行南通市濠南路支行，户名：江苏省南通市中级人民法院，账号：46×××65）。 审判长  陈金平 审判员  管丽君 审判员  莫晴晴 二〇一九年五月二十八日 书记员  达倩男 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。