贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔26行再5号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司，住所地：镇远县羊坪镇响水村燕子岩。法定代表人:蓝鸿泽，该公司总经理。委托代理人：张光华，贵州洲联合律师事务所律师。委托代理人：田再建，贵州维律律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：镇远县国土资源局，住所地镇远县民生街。法定代表人:杨晓林，该局局长。行政机关出庭人：潘刚，该局副局长。委托代理人：杨政才，该局法律顾问。委托代理人:张鹏程，该局法律顾问。被申请人（一审、二审第三人）：雷帮桦，男，1967年8月13日出生，苗族，贵州省凯里市人，住贵州省凯里市金溪路****。被申请人（一审、二审第三人）：彭金江，男，1968年7月15日出生，侗族，贵州省凯里市人，住贵州省凯里市。被申请人（一审、二审第三人）：于香锦，男，1966年4月15日出生，苗族，贵州省凯里市人，住贵州省凯里市。被申请人（一审、二审第三人）：吴增义，男，1965年6月7日出生，苗族，贵州省天柱县人，住贵州省天柱县。被申请人彭金江、于香锦、吴增义委托代理人雷帮桦。再审申请人贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司因请求确认镇远县【2010】1号《国有土地使用权出让合同》无效一案，不服本院（2017）黔26行终16号行政判决，向贵州省高级人民法院申请再审。贵州省高级人民法院于2017年11月10日作出（2017）黔行申247号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。凯里市人民法院一审查明：本案原、被告在2010年4月14日签订的《国有土地使用权出让合同》（补办出让手续）所涉的土地在1998年时，由被告镇远县国土资源局向贵州省黔东南燕子岩度假旅游有限公司（以下简称燕子岩旅游公司）颁发了镇国用（1998）字第041号、042号、043号《国有土地使用证》。上述三证记载的土地用途为旅游用地；土地座落于镇远县羊坪镇响水村燕子岩。1998年5月28日，镇远县委、县人民政府共同下发了县党发[1998]13号《关于招商引资优惠政策的若干规定》，对到该县投资兴办旅游、娱乐等建设项目，在土地使用和税收等方面给予优惠政策。2007年8月28日，燕子岩旅游公司对案涉出让合同中所涉土地重新办理得镇国用（2007）第969、970、971号《国有土地使用证》，三本土地使用证记载的地类用途为城镇混合住宅用地，使用权类型为出让，分别系镇国用（1998）字第041、042、043号《国有土地使用证》的换证，土地用途由原来的旅游用地变更为城镇混合住宅用地。2009年11月11日，第三人雷帮桦、于香锦、彭金江和吴增义四人设立了贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司（以下简称新鸿基公司），经营范围包括房地产开发、销售，物业服务，公司法定代表人为雷帮桦。2009年11月12日，燕子岩旅游公司与新鸿基公司共同向被告递交了《关于黔东南州燕子岩度假旅游有限公司土地过户的申请》，申请书的主要内容为，将燕子岩旅游公司取得的地处镇远县羊坪镇燕子岩村的宗地用于旅游度假建设的58290.52平方米土地申请办理过户到新鸿基公司名下，用于房地产开发，并申请减免部分费用。被告于2010年2月3日向镇远县建设局递交了镇国土资函［2010］04号《关于贵州省黔东南州燕子岩度假旅游有限公司国有土地改变用途及过户进行规划审核的函》，该函的主要内容为：贵州省黔东南州燕子岩度假旅游有限公司向县国土局申请将旅游用地改变为居住用地并过户到贵州省黔东南州新鸿基房地产开发公司进行房地产开发，请建设局派员进行规划审查，提出规划意见，以便报县政府审批。2010年2月10日，镇远县建设局制作了《规划设计条件通知书》，该通知书中主要内容记载：建设项目名称为镇远县羊坪镇燕子岩原旅游度假地块，使用性质为居住，兼容性质为商业，容积率≤2.0，建筑密度≤29.2％。原告公司的原法定代表人雷帮桦于当日领取了该规划设计条件通知书。2010年2月20日，被告向镇远县人民政府呈报了镇国土资呈［2010］11号《关于黔东南州燕子岩度假旅游有限公司要求更名为贵州省地产开发有限公司的请示》，该请示主要内容为：黔东南州燕子岩度假旅游有限公司是1998年县招商引资项目，座落于羊坪镇燕子岩村，占地面积52888.89平方米，土地用途为旅游业用地，已投入建设601.96万元，随着黔东工业园区的发展，该地继续用于旅游投资开发不符合黔东循环经济工业区规划的有关要求；同时《土地管理法》规定，依法改变土地权属和用途的应当办理土地变更登记手续。根据该公司的申请、黔东循环经济工业区规划建设局文件［黔东工业区建函（2010）2号］和县建设局的规划意见，并经土地评估机构评估后，按土地评估地价和缴纳土地出让金标准，补交土地出让金155万元，符合土地用途变更要求。特报请县政府批准。镇远县人民政府于2010年3月11日作出批示意见：拟同意被告上报的意见。需具备工商部门出具意见，该公司的债权债务变更手续等相关手续后，按法定程序办理。2010年3月15日，原告与燕子岩旅游公司共同向被告出具承诺书，承诺由原告承担燕子岩旅游公司的债权债务。2010年4月14日，以被告镇远县国土资源局为甲方，以原告贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司为乙方，双方签订了镇远县［2010］1号《国有土地使用权出让合同》（补办出让手续）。该出让合同主要内容约定：甲方将位于镇远县羊坪镇燕子岩宗地号为：103001-××4，103001-575，103001-576，宗地面积52888.89平方米出让给乙方，该宗地原属贵州省黔东南州羊坪镇燕子岩度假旅游有限公司通过出让取得的国有土地，四至范围以宗地图为准。合同所涉宗地用途为，将原旅游用地变更为综合用地用于房地产开发。出让土地使用年限70年，出让年限自乙方领取《国有土地使用证》之日起算。补交土地出让金155万元。乙方于《国有土地使用权出让合同》签订当日，向甲方交付因变更土地用途补交土地出让金155万元。该合同所涉出让的土地的规划条件未列入合同条款。2010年5月31日，原告办理得镇国用（2010）第××、4××号《国有土地使用证》（宗地号分别为103001-575、103001-576）。2012年6月30日，贵州省人民政府下发了黔府用地函[2012]219号《省人民政府关于镇远县2012年度第四批次城镇建设使用土地的批复》该批复主要内容为：将镇远县舞阳镇箱子岩村、羊坪镇响水村的集体农用地12.7324公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述集体经济组织的集体建设用地5.0894公顷，未利用地5.6228公顷，共计23.4446公顷土地征为国有，并连同国有建设用地0.5253公顷，总计23.9699公顷土地作为镇远县2012年第四批次城镇建设用地，对于经营性用地和工业用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。原、被告均认可双方于2010年4月14日签订的镇远县[2010]1号《国有土地使用权出让合同》中所涉及出让的土地包括在黔府用地函[2012]219的批复中。2012年11月13日、14日，原告公司的原法定代表人雷帮桦及股东彭金江、于香锦、吴增义与蓝鸿泽和张涛签订了《股权转让协议》和《股权转让补充协议》，约定将雷帮桦等四人在新鸿基公司的全部股权转让给蓝鸿泽，张涛，并办理了相关手续，现原告公司的法定代表人为蓝鸿泽。2013年，原告申请对其取得的国有土地使用权进行初始登记，被告根据镇府函［2013］39号《县人民政府关于对贵州黔东经济开发区规划建设羊坪燕子岩规划城市景观道路、城市主干道占用贵州省黔东南新鸿基房地产开发有限公司“在水一方”房地产开发项目用地置换调整方案的批复》的调整方案，对原告申请初始登记的审查意见为，将原证作废后，重新办理登记。2013年3月7日的土地登记薄上记载，黔东南州新鸿基房地产开发有限公司在镇远县羊坪镇响水村的土地为初始登记，镇国用（2010）第××、4××号《国有土地使用证》作废，原告取得了镇国用（2013）第12号和镇国用（2013）第13号土地证。再查明，原告公司现法定代表人蓝鸿泽及股东张涛诉原告原股东雷帮桦、于香锦、吴增义、彭金江及第三人黔东南州新鸿基房地产开发有限公司股权转让纠纷一案，贵州省高级人民法院于2015年6月19日作出（2014）黔高民商初字第39号民事判决，判决驳回了蓝鸿泽、张涛请求确认与雷帮桦、于香锦、吴增义、彭金江签订的股权转让补充协议无效的诉讼请求。蓝鸿泽、张涛不服一审判决，上诉至最高人民法院，最高人民法院判作出（2015）民二终字第321号民事判决，驳回蓝鸿泽、张涛上诉，维持原判。该案查明的事实有：原告与被告签订《国有土地使用权出让合同》后，将其用于“在水一方”项目建设。2012年11月14日，新鸿基公司提交[2012]第07号《关于调整“在水一方”项目部分土地容积率的请示报告》，请求将容积率指标提高到约5.5。2013年3月4日，新鸿基公司向镇远县住建局提交[2013]第01号《关于调整“在水一方”项目部分土地容积率的请示报告》，请求将容积率指标调整为≤6.0。2013年6月4日，新鸿基公司向镇远县住建局提交[2013]第03号《关于调整“在水一方”项目部分土地容积率的请示报告》请求将容积率指标调整为≤5.0。2013年9月5日，新鸿基公司再次向镇远县政府提交[2013]第06号《关于调整“在水一方”项目部分土地容积率的请示报告》，请求将容积率指标调整为≤3.5。2013年9月18日，镇远县住建局向镇远县人民政府提交《关于羊坪镇燕子岩“在水一方”居住小区调整容积率复核情况报告》，建议该地块规划指标为容积率≤3.5。2013年10月17日，镇远县住房和城乡建设局向原告发出了《镇远羊坪“在水一方”项目提高容积率的通知》内容为：“你公司向我局提出‘在水一方’项目容积率调整申请，我局根据《建设用地容积率管理办法》的规定，并报请县人民政府研究，经县人民政府县长办公室研究同意该项目容积率由2.0调至3.5。现特通知你公司及时到我局办理相关手续，使该项目尽快动工建设。”2013年10月18日，被告向原告发出《关于要求及时补缴提高容积率土地出让金的函》，要求新鸿基公司于2013年11月20日前将土地出让金共1938.33万元及时补缴入财政。镇远县国土资源局向镇远县住建局出具《关于羊坪镇燕子岩“在水一方”居住小区地块提高容积率土地出让金收缴情况的函》，明确该土地出让金价款1938.33万元全部缴入土地出让金专户。凯里市人民法院一审认为，一、关于本案是否可作行政案件受理、原告是否可以变更诉讼请求及案涉《国有土地使用权出让合同》纠纷法律适用问题。第一，本案是否可作为行政案件受理的问题。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定：“行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。”土地行政主管部门对土地的管理和监督工作，是行政职责，签订《国有土地使用权出让合同》也是土地行政主管部门的一项行政职责，此类合同内容并非民事权利义务，更多的是当事人双方行政法上的权利义务。为此，本案被告镇远县国土资源局与原告新鸿基公司签订《国有土地使用权出让合同》（补办出让手续）也是被告对镇远县的国有土地进行管理，行使行政职责。原、被告双方所签订的《国有土地使用权出让合同》具有行政协议的性质，双方因该合同所产生的争议属行政案件的受理范围。第二、原告是否可以变更诉讼请求的问题。《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》中规定，案由适用范围和确定时间，在立案审查阶段，可以根据当事人的起诉确定初步案由。在审理阶段，如果发现初步确定的案由不准确时，应当根据审理后确定的法律关系性质来确定结案案由。该规定既适用于审查起诉阶段，也适用于审理阶段，但法律文书应以结案案由为准。本案立案时，原告的诉讼请求为请求解除与被告签订的《国有土地使用权出让合同》，然而原告起诉的事实与理由系根据《中华人民共和国合同法》第五十二条合同无效的相关规定，庭审中，原告提出变更诉讼请求为确认双方所签订的《国有土地使用权出让合同》无效，根据相关法律规定，诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质与其事实不一致的，可以变更诉讼请求。本院对原告变更诉讼请求的申请予以准许。为此，被告答辩中认为本案不应作为行政诉讼受理，以及以撤销行政行为受理显然不当的意见，本院不予采纳。第三、关于案涉《国有土地使用权出让合同》纠纷法律适用问题，因《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确定协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”为此，本案可适用我国合同法等相关法律规定进行处理。二、关于本案的起诉期限问题。本案系原告请求确认《国有土地使用权出让合同》无效，合同当事人不享有确认合同无效的法定权利，确认合同无效请求权实质上是指合同一方当事人向法院或仲裁机构提出的要求确认合同无效的权利，不需要合同另一方的同意或者给付，通过权利人的单方主张后由法院或者仲裁机构确认即可实现，只有仲裁机构和人民法院有权确合同是否有效。合同无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性，当事人请求确认合同无效，不应受起诉期限的限制，为此，被告提出本案提起行政诉讼已超诉讼时效期限的辩解意见，本院不予采纳。三、关于原告与被告签订《国有土地使用权出让合同》时，所涉宗地未达到出让条件，是否导致合同无效问题。本案合同所涉宗地在原、被告于2010年4月14日签订《国有土地使用权出让合同》之前虽办理得有国有土地使用证，但从查明的情况来看，合同签订时，所涉出让的土地未经省政府审批，不符合土地管理法规定的出让条件。2012年6月30日，贵州省人民政府下发了黔府用地函[2012]219号批复，该批复批准了案涉合同所出让的土地等从集体农用地转为建设用地，这表明双方签订的《国有土地使用权出让合同》项下的土地已经履行了由集体农用地转化为城镇建设用地手续，省政府的批复可视为对被告签订合同行为的追认，被告由此取得处分权，出让土地达不到出让条件而导致合同无效的情形已不存在。故原告以此为由主张合同无效的意见，本院不予采纳。四、关于原、被告所签订的《国有土地使用权出让合同》所涉出让的宗地未经招拍挂程序是否导致合同无效问题。1998年时，镇远县委、县人民政府出台了对招商引资而来的企业在土地使用、税收等方面的优惠政策。案涉土地就是在当时由燕子岩旅游公司在此大环境下取得用途为旅游开发项目用地。同年，燕子岩旅游公司办理了《国有土地使用证》，燕子岩旅游公司经营管理该土地至2007年时，该公司对土地用途进行了变更，由旅游用地变更为城镇混合住宅用地，并重新办理了《国有土地使用权证》，直至镇远县人民政府于2010年3月11日对由被告镇远县国土资源局上报燕子岩旅游公司与新鸿基公司更名的申请作出批示前，该土地的外在表现是以国有土地的形式由燕子岩旅游公司管理使用。从两个公司共同申请公司更名的材料来看，燕子岩旅游公司的债权债务均转移到新鸿基公司，说明了新鸿基公司已经作为燕子岩旅游公司资产的继受主体，对燕子岩旅游公司的资产中包括土地使用权进行了承继。《中华人民共和国土地登记办法》第三十八条规定“本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。”该办法第四十八条规定“土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。土地用途变更依法需要补交土地出让价款的，当事人还应当提交已补交土地出让价款的缴纳凭证。”，从以上规定可以看出，虽该出让合同标示有补办出让手续的字样，但从合同的内容来看，属于土地用途变更合同。而对于土地用途的变更，因相关的法律法规并没有明确规定对于土地用途的变更必须经过招拍挂程序，故对原告诉称其与被告所签订的《国有土地使用权出让合同》所涉出让的宗地未经招拍挂程序导致合同无效的意见，本院不予采纳。五、关于原、被告签订的《国有土地使用权出让合同》中规划条件未纳入作为合同条款是否导致合同无效的问题。首先，在原、被告签订合同前，被告就案涉土地向建设部门申请了规划条件设计，建设部门于2010年2月10日制作了《规划设计条件通知书》，该通知书对地块建设项目、使用性质、兼容性质、容积率和建筑密度作出明确。雷帮桦作为原告公司的原法定代表人，领取了该《规划设计条件通知书》，作为合同当事人的原告知晓规划条件的事实客观存在，进一步说明了原告在签订国有土地使用权出让合同时是知晓案涉出让宗地的规划设计条件内容的，不存在被告欺诈或是隐瞒情况造成原告重大误解等行为。次者，从原告公司股东变更后，原告多次向相关部门提出要求增加该土地容积率的申请及镇远县住建局对原告的申请作出的《关于镇远羊坪“在水一方”项目提高容积率的通知》中批准该土地的容积率从2.0调至3.5的内容来看，该出让合同的土地系受2010年2月10日建设部门制作的《规划设计条件通知书》所约束，虽该《规划设计条件通知书》未列入合同的条款中，但仍受其约束。再者，原告也自愿将因提高容积率补交的土地出让金1938.33万元缴入土地出让金专户，更进一步说明了原告受《规划设计条件通知书》约束。为此，结合本案情况，规划设计条件未列入国有土地使用权出让合同作为合同的条款应视为签订合同的瑕疵，且该瑕疵不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的导致合同无效的情形，故原告提出规划条件未纳入土地出让合同条款合同无效的意见，本院不予采纳。本案作为行政协议类案件，结合原告的诉讼请求，应审查的是《国有土地使用权出让合同》效力问题。对于原告诉称中，被告于1998年违法为燕子岩旅游公司办理《国有土地使用证》、被告于2007年违法为燕子岩旅游公司变更土地用途，以及2009年至2010年间燕子岩旅游公司违法过户土地给原告等问题不是本案所审查的范围。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条、第十二条、第十五条第二款之规定，判决如下：驳回原告贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司负担。本院二审经审理查明的案件事实和一审相同。本院二审认为，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定：“行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。”本案中，上诉人贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司与原审被告镇远县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》即属于行政协议。行政协议应当遵循诚实信用、平等自愿原则，一经签订，各方当事人应当遵守。结合双方当事人诉辨主张，本案的争议焦点是该行政协议的效力问题。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，上诉人没有提交双方签订合同时存在欺诈、胁迫、恶意串通等无效情形的证据，故审查的重点是该行政协议是否存在违反法律、行政法规的强制性规定之情形。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法若干问题的解释（二）》第十四条规定：《合同法》第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。关于上诉人认为一审法院遗漏审查被上诉人于1998年违法为燕子岩旅游公司办理《国有土地使用证》、被告于2007年违法为燕子岩旅游公司变更土地用途，以及2009年至2010年间燕子岩旅游公司违法过户土地给上诉人等问题属于另一法律关系，与审查行政协议效力没有必然的关联性，本院不予审查。关于上诉人提出案涉土地未经招拍挂程序，出让不具有合法性，导致合同无效的上诉理由。经查，早在1998年，燕子岩旅游公司在镇远县委、县政府出台的招商引资相关政策背景下，取得了案涉土地，土地用途为旅游开发项目用地，并办理了《国有土地使用权证》，经营至2007年时，该公司对土地用途变更为城镇混合住宅用地，并重新办理了《国有土地使用权证》，直至2010年，燕子岩旅游公司将该案涉土地过户给上诉人，又重新办理了《国有土地使用权证》，本案中，当事人双方虽然签订协议名称为《国有土地使用权出让合同》，以主要内容来看，实属土地用途变更。从《中华人民共和国土地登记办法》第三十八条、第四十八条等规定来看，并没有明确规定对于土地用途的变更必须经过招拍挂程序。故上诉人该上诉理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人提出规划条件未纳入国有土地使用权出让合同，导致该合同无效的上诉理由。本案中，当事人双方在签订《国有土地使用权出让合同》之前，被上诉人就案涉土地改变用途及规划等事宜专门去函镇远县建设局，建设部门于2010年2月10日制作了《规划设计条件通知书》，对该地块建设项目、使用性质、容积率等作出了明确。时任公司法定代表人雷帮桦，即本案第三人亦领取了该《规划设计条件通知书》，即证实上诉人知晓规划条件，不存在当事人在签订《国有土地使用权出让合同》时有欺诈或者隐瞒真实情况等情形。后来上诉人的股东发生变更，但股东变更后，上诉人多次向相关部门提出增加和变更该土地容积率的申请，获批后，上诉人亦将因提高容积率而补交的土地出让金缴入土地出让金专户。据此，结合本案情况，《规划设计条件通知书》虽未列入合同条款中，但并不影响该规划设计条件在合同中发挥的约束性作用。故上诉人该上诉理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人提出当事人双方签订《国有土地使用权出让合同》时，案涉土地实质是集体性质，未达到出让条件，而省政府之后的《批复》不能对此进行追认，从而导致合同无效的上诉理由。经查，本案合同所涉宗地在2010年4月14日双方签订《国有土地使用权出让合同》之前虽办有国有土地使用证，但当时未经省政府批复程序，不符合土地管理法规定的出让条件。2012年6月30日，贵州省人民政府下发了黔府用地函[2012]219号批复，该批复批准了案涉合同所出让的土地等从集体农用地转为建设用地，这表明双方签订的《国有土地使用权出让合同》项下的土地在上诉人诉前已经履行了由集体农用地转化为城镇建设用地手续，影响土地性质从集体农用地转为建设用地的情形不复存在，同时对上诉人行使该宗地的权利没有任何影响。故原告该项上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贵州省新鸿基房地产开发有限公司负担。贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司申请再审称：2010年签订《国有土地使用权出让合同》时，涉案土地还未被征收，出让也没有按法定程序进行招标、拍卖、挂牌，以及《国有土地使用权出让合同》内容缺少规划设计条件，违反《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的禁止性规定，合同应为无效；原审认定涉案土地系贵州省黔东南州燕子岩度假旅游有限公司通过出让取得的事实缺乏证据证明；原审认定土地出让合同实质系土地用途变更缺乏证据证明。综上，请求：1、撤销凯里市人民法院（2016）黔2601行初15号行政判决与本院（2017）黔26行终16号行政判决；2、依法改判：确认再审申请人与被申请人镇远县国土资源局于2010年4月14日签订的关于羊坪镇燕子岩第103001-××4号、第103001-575号、第103001-576号宗地52888.89平方的《国有土地使用权出让合同》无效；3、一、二审案件受理费由镇远县国土资源局负担。被申请人镇远县国土资源局提交答辩意见称：一、再审申请人的起诉依法应当驳回，且已经超过起诉期限；二、再审申请人请求确认合同无效没有事实依据和法律依据；三、该具体行政行为对其合法权益明显不产生实际影响；四、新鸿基公司在原审中多次提到的涉案土地“没有控制性规划，属于农用地，违法变更等理由，无事实依据”。综上，再审申请人的起诉没有法律依据和事实依据，请求人民法院驳回再审申请人的起诉。被申请人雷邦桦、彭金江、于香锦、吴增义提交答辩意见称:一、再审申请人提出的《国有土地使用权转让合同》无效，是关于合同确认之诉的问题，而非政府行政行为是否有效或撤销的问题，故本案应定性为“确认合同无效纠纷”属于民事诉讼的范畴，与行政诉讼无关，不应进入实体审理。二、新鸿基公司以签订的合同无效违反贵州省“黔府用地函219号”文件而无效的理由没有法律依据。三、新鸿基公司在一、二审中提到的涉案土地“没有控制性规划，属于农用地，违法变更等理由，均没有事实和法律依据。四、国家法律法规以注重鼓励保护商事交易，提倡契约精神，以稳定市场交易行为为前提，第三人与镇远县国土局签订《国有土地使用权出让合同》的项下土地用于在水一方“房地产项目开发楼盘用地，继受公司的负责人蓝鸿泽曾多次对该项目进行实地考察，并与其律师在该项目所在地的镇远县国土部门及建设主管部门查阅了该项目公司土地使用情况及公司取得土地方式及股东工商注册等情况均表示认可。”五、再审申请人所提出的《国有土地使用权出让合同》无效，除在本庭审中再审申诉外，之前经过一、二审法院均得不到支持。综上，请求人民法院驳回再审申请人的诉求，维持一、二审判决。再审申请人在再审期间除提交与原一、二审的证据重复外，还提交以下证据材料：1、黔东南州国土局《关于对镇远县燕子岩信访问题答复意见告知书》。拟证明出让合同的土地是第三人违法取得，相关国有土地使用权证均是违法的事实。2、黔东南州人民政府黔东南府函（2018）94号《黔东南州人民政府关于对镇远县“燕子岩87.43亩”土地有关问题进行整改的通知》，拟证明黔东南州政府调查后认定涉案土地取得方式于法无据。3、（镇国土资信复字（2017）8号）《关于贵州省黔东南新鸿基房地产开发有限公司非法办理（国有土地使用证）所述问题的回复》，拟证明被申请人镇远县国土资源局对再审申请人反映汇报官商勾结，损害国家利益，弄虚作假办理土地使用证给第三人的事实、证据已书面回复认可。4、证人余某的证言。拟证明2010年签订的《国有土地使用权出让合同》存在违法无效的事实清楚，证据充分。被申请人镇远县国土资源局、雷邦桦、彭金江、于香锦、吴增义对再审申请人提供的证据意见。对1号证据不予认可，认为黔东南州国土局不是认定合同是否有效的机关；对2号证据不予认可，认为整改通知只是一个整改，效力待定，不能作为证据使用。对3、4号证据不予认可，认为与本案无关。被申请人镇远县国土资源局在再审中没有提交新的证据材料。被申请人雷邦桦、彭金江、于香锦、吴增义在再审庭审中提交以下证据材料：1、国家税务总局镇远县税务局税务事项通知书；2、土地征用款。拟共同证明第三人已对签订的该合同进行征地补偿和完税的事实。再审申请人对被申请人雷邦桦、彭金江、于香锦、吴增义提交的上述证据不予认可，认为与本案无关。被申请人镇远县国土资源局对被申请人雷邦桦、彭金江、于香锦、吴增义提交的上述证据认为真实，合法，与本案有关联，应予采信。本院再审查明的案件事实与一、二审查明事实相同。本院再审认为：本案属于请求确认行政协议无效的诉讼，行政协议属于行政行为，对行政协议效力的判断，应该适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定；同时，行政协议兼具行政与合同的双重特征，对其效力判断也可以适用相关民事法律规范的规定。本案中，被诉的行政协议为镇远县[2010]1号《国有土地使用权出让合同》，再审申请人诉请确认该“合同”无效。为此，对本案被诉行政协议的效力判断应当既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，又适用相关民事法律规范的规定，并对再审申请人和被申请人提出相关事实和法律问题一一作出回应。首先，镇远县[2010]1号《国有土地使用权出让合同》是否存在行政诉讼法规定无效行政行为的情形。1.被申请人镇远县国土资源局签订的协议是否有实施主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，签订镇远县[2010]1号《国有土地使用权出让合同》的行政主体是镇远县国土资源局。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为；土地使用权出让合同由市县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。故本案被申请人镇远县国土资源局作为签订镇远县[2010]1号《国有土地使用权出让合同》的一方具有行政主体资格，本院予以确认。2.签订的镇远县[2010]1号《国有土地使用权出让合同》涉土地使用权的客体是否合法问题。本案中，2010年4月14日签订的《国有土地使用权出让合同》所涉土地之前已办有国有土地证。2012年6月30日，贵州省人民政府[黔府用地函]（2012）219号《省人民政府关于镇远县2012年度第四批次城镇建设用地的批复》批准了合同项下宗地从集体农用地转为建设用地的审批手续，根据《中华人民共和国合同法》第五十一条关于无权处分的人处分他人财产，订立合同后取得处分权的，该合同有效的精神。自此，签订该合同的项下土地使用权出让的客体为国有土地使用权，符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定，土地使用权出让制度只是针对国有土地实行的一种土地利用制度，允许出让进行房地产开发的只能是国有土地，方可有偿出让。故再审申请人提出出让的涉案土地为集体土地使用权的申请意见无事实依据，本院不予采纳。3.签订镇远县[2010]1号《国有土地使用权出让合同》的程序是否合法问题。本案中，2010年4月14日签订的《国有土地使用权出让合同》涉案土地早在1998年，燕子岩旅游公司在镇远县委、县政府出台招商引资优惠政策背景下取得该宗土地，用于旅游开发项目建设用地，并办理了《国有土地使用权证》，经营至2007年，将土地用途变更为城镇混合住宅用地，并重新办理了《国有土地使用权证》。2009年11月12日，燕子岩旅游公司与新鸿基公司共同向被申请人镇远县国土资源局递交了《关于黔东南州燕子岩度假旅游有限公司土地过户的申请》，申请将燕子岩公司取得的涉案土地过户给再审申请人用于房地产开发，并申请减免部分税费。2010年2月3日，被申请人镇远县国土资源局向镇远县建设局递交了镇国土资函［2010］4号《关于贵州省黔东南州燕子岩有限公司国有土地改变用途及过户进行规划审核的函》，请建设局派员进行规划审查，提出规划意见，以便报县政府审批。2010年2月10日，镇远县建设局制作了《规划设计条件通知书》，再审申请人的原法定代表人雷帮桦于当时领取了该通知书。2010年2月20日，被申请人镇远县国土资源局向镇远县人民政府呈报了镇国土资呈［2010］11号《关于黔东南州燕子岩度假旅游有限公司要求更名为贵州省地产开发有限公司的请示》，该请示内容黔东南州燕子岩有限公司是1998年招商引资项目，坐落于羊坪镇燕子岩村，占地面积52888.89平方米，土地用途为旅游用地，已投入建设601.96万元，随着工业园区的发展，该地继续用于旅游投资开发不符合黔东循环经济工业区规划的有关要求；同时，按照《土地管理法》规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。根据申请，黔东循环经济工业区规划建设文件［黔东工业区建函（2010）2号］和镇远县建设局的规划意见，并经土地评估机构评估后，按土地评估地价和缴纳土地出让金标准，补交土地出让金155万元，符合土地用途变更要求。特报请县政府批准。镇远县人民政府于2010年3月11日作出批示意见：同意上报意见。需工商部门出具意见，该公司的债权债务变更手续等相关手续后，按法定程序办理。2010年3月15日，再审申请人与燕子岩旅游公司共同向被申请人镇远县国土资源局出具承诺书，承诺由再审申请人承担燕子岩旅游公司的债权债务。2010年4月14日，再审申请人与被申请人镇远县国土资源局签订了镇远县［2010］1号《国有土地使用权出让合同》（补办出让手续），该合同内容为被申请人镇远县国土资源局将原属贵州省黔东南州羊坪镇燕子岩度假旅游有限公司于1998年出让取得的位于镇远县羊坪镇燕子岩宗地号为103001-××4,103001-575,103001-576，宗地面积为52888.89平方米的国有土地出让给再审申请人，四至范围以宗地图为准。合同涉宗地用途为，将原旅游用地变更为综合用地用于房地产开发，补交土地出让金155万元，出让年限自再审申请人领取《国有土地使用证》之日起算。该合同所涉出让的土地的规划条件未列入合同条款。结合上述客观事实，本院认为，原属贵州省黔东南州羊坪镇燕子岩度假旅游有限公司已于1998年就通过镇远县委、县政府的招商引资优惠政策取得涉案土地的使用权，用于旅游项目开发，并办理了国有土地使用证，被申请人镇远县国土资源局基于原贵州省黔东南州羊坪镇燕子岩度假旅游有限公司更名为贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司，将原旅游用地变更为综合用地用于房地产开发，再审申请人承担原燕子岩旅游公司的债权债务等客观事实，于2010年4月14日，与再审申请人签订《国有土地使用权出让合同》，该对土地来源、土地用途变更、补交土地出让金进行明确约定，足以证明该合同是再审申请人与被申请人镇远县国土资源局自愿所签，系真实意思表示，亦不违反法律法规规定的强制性规定。对再审申请人提出涉案土地未经招拍挂程序，出让不具有合法性，导致合同无效的申请理由。本院认为，我国对国有土地使用权实行招拍挂管理制度的目的之一是为了通过公平竞争的方式取得国有土地使用权，而本案涉案的土地使用权早在1998年被原贵州省黔东南州羊坪镇燕子岩度假旅游有限公司通过招商引资优惠政策取得，并办理国有土地使用权证，故再审申请人提出被申请人镇远县国土资源局未对已经取得国有土地使用权并已办理国有土地使用证的涉案土地使用权进行招拍挂程序于法无据，故对再审申请人提出的上述申请理由，本院不予采纳。4，签订的镇远县[2010]1号《国有土地使用权出让合同》是否存在民事法律规范规定的无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同的，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家利益、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，在签订的镇远县[2010]1号《国有土地使用权出让合同》前，再审申请人向被申请人镇远县国土资源局递交《关于黔东南州燕子岩度假旅游有限公司土地过户的申请》，再审申请人原法定代表人领取的《规划设计条件通知书》，再审申请人提交的承担原燕子岩公司的债权债务承诺书，以及黔东南州燕子岩度假旅游有限公司更名为贵州省黔东南新鸿基房地产开发有限公司的请示，签订的合同系再审申请人的原法定代表人雷帮桦所签，故被诉的行政协议系再审申请人原法定代表人真实意思表示，不存在受欺诈、胁迫签订合同的情形，且协议内容也不违反法律、行政法规的强制性规定，再审申请人也未提供有存在恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益，未提供存在合法形式掩盖非法目的，未提供存在损害公共利益等民事合同无效法定情形的依据，再审申请人请求确认镇远县[2010]1号《国有土地使用权出让合同》无效不符合合同法第五十二条的规定。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条和《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项之规定，判决如下：维持本院（2017）黔26行终16号行政判决。一审案件收费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由再审申请人贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  谢文英审判员  周劲松审判员  赵 斌二〇一九年五月二十日书记员  梁静茹