四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川01行初981号 原告张瑞频，男，1964年12月4日出生，汉族，住四川省德阳市旌阳区。 委托代理人吴勇，四川宗元律师事务所律师。 委托代理人龙定刚，四川宗元律师事务所律师。 原告四川金乐房地产开发有限公司。住所地：四川省德阳市罗江区万安南路466号。 法定代表人陈建生，执行董事。 委托代理人袁林，四川康伦律师事务所律师。 委托代理人尹晓琴，四川康伦律师事务所律师。 被告四川省市场监督管理局（原四川省工商行政管理局）。住所地：四川省成都市东风路二段北二巷四号。 法定代表人万鹏龙，局长。 委托代理人邓盾，四川尚上律师事务所律师。 委托代理人李璟，四川尚上律师事务所律师。 原告张瑞频不服被告四川省市场监督管理局（原四川省工商行政管理局，以下简称原省工商局）作出的川工商处字〔2018〕7004号《行政处罚决定书》（以下简称7004号处罚决定），于2018年9月28日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月8日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。后四川金乐房地产开发有限公司（以下简称金乐公司）提交行政起诉状，申请作为原告参加诉讼，本院于2018年11月20日予以准许，依法向被告送达金乐公司的起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月7日公开开庭审理了本案。原告张瑞频的委托代理人吴勇、龙定刚，原告金乐公司的委托代理人袁林、尹晓琴，被告委托代理人李璟及被告负责人委托的工作人员黄燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原省工商局于2018年9月5日作出7004号处罚决定，主要内容为，张瑞频、金乐公司作为竞买人在参与德阳市旌孟路以西、黄河东路以南的43.8855亩（29257平方米）国有建设用地使用权（以下简称老看守所地块）拍卖过程中，与其他竞买人之间应遵循拍卖规则，公平竞争。但张瑞频、金乐公司采取在竞买前就与其他竞买人商议，承诺给予好处费的方式，促成竞拍时其他相关竞买人不与张瑞频、金乐公司抬高竞拍价格，配合张瑞频、金乐公司最终在预期价格内成功买受老看守所地块国有建设用地使用权，破坏了正常的拍卖秩序，导致国有建设用地使用权没有通过正常的拍卖竞争获得最优价格，损害了拍卖标的委托方的合法权益，造成国家利益的损失，当事人具有主观故意，客观上构成恶意串通竞买行为。依据《中华人民共和国拍卖法》（以下简称《拍卖法》）第六十五条之规定，鉴于张瑞频、金乐公司在调查期间积极配合、主动提供证据，如实陈述有关违法行为，依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十七条之规定，经研究决定，责令张瑞频、金乐公司立即改正违法行为，对张瑞频、金乐公司从轻处最高应价（193096200元）百分之十的罚款，共计19309620元。按照张瑞频、金乐公司的出资比例，作出并向张瑞频、金乐公司送达7004号处罚决定，对张瑞频、金乐公司分别罚款人民币9654810元。 原告张瑞频诉称，张瑞频主观上无恶意串通竞拍的故意，客观上未给他人造成损害，原省工商局对张瑞频的行政处罚，理由不成立、不充分、存在明显不当。张瑞频参与拍卖的行为2011年终止，2018年原省工商局作出行政处罚，已经超过行政处罚两年的处罚时效。原省工商局作出处罚所依据的法工委复字［2004］27号《全国人大常委会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》不具有司法解释的效力，个案询问答复不能普遍适用，适用法律错误。张瑞频属联合竞买人，纯属经济型投资，没有参与实际经营和执行竞拍事务，后又从金乐公司退股，未从中牟利，所以处罚不公。故请求依法撤销7004号处罚决定。 原告金乐公司诉称，现有证据不能证明中共四川省纪律检查委员会（以下简称省纪委）收到举报的时间，对举报事实存疑，本案在两年内被发现依据不足。纪委收到群众举报不等于“发现”，有权处罚机关必须将调查、取证、立案三个程序全部启动，否则不能视为发现，原省工商局2017年8月启动立案调查时间已经超过两年处罚时效。群众举报和移送的时间应有合理期限，不可能无限延长。如收到举报后长时间不立案调查也可视为“发现”，行政处罚时效将形同虚设。故请求依法撤销7004号行政处罚决定，诉讼费由被告负担。 被告四川省市场监督管理局答辩称，原省工商局作出的7004号处罚决定证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，处罚结果合法。故请求驳回原告张瑞频、原告金乐公司的诉讼请求。 经审理查明，2011年1月28日，原四川省德阳市国土资源局（以下简称原德阳国土局）在《德阳日报》上刊登德市国土资公告［2011］1号《德阳市国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》（以下简称1号出让公告），委托德阳市土地矿权交易中心及德阳市诚实拍卖有限公司拍卖老看守所地块国有建设用地使用权，拍卖竞买保证金为6200万元，拍卖日期为2011年2月18日。2011年1月，原告金乐公司董事长陈某1和四川力创房地产开发有限责任公司法定代表人周某与原告张瑞频、自然人徐某商谈老看守所地块竞买事宜，确定以金乐公司、张瑞频（以下简称二原告）作为联合竞买人参加老看守所地块的竞拍，二原告各占50%。其中，金乐公司的50%出资和权益由金乐公司和周某共有；张瑞频的50%出资和权益由张瑞频和徐某共有。2011年2月13日，陈某1、周某、徐某、张瑞频再次就竞买老看守所地块事宜进行商谈，商定参与此次竞拍最高竞买意向价格为500万/亩，高于此价格不再举牌竞买。为了达到在拍卖中以较低价格买受该地块土地使用权的目的，四人商定拿出2000万元“好处费”向其他竞买人实施利益输送，并确定由周某（代表金乐公司和周某）拿出1000万元、徐某（代表徐某和张瑞频）拿出1000万元，统一存入陈某1在德阳银行长江路支行开设的个人账户，由周某代表二原告联系其他竞买人商谈并给付“好处费”事宜，由侯某（金乐公司驾驶员）负责转账事宜。2011年2月14日，二原告签订《联合竞买协议》，以联合竞买人名义向原德阳国土局提出竞买申请，并填写了报名登记表，2011年2月15日，二原告向德阳市土地矿权交易中心缴纳了6200万元竞买保证金（二原告各出资3100万元），并完善了相关竞买手续。经登记，参与竞买的还有四川建设发展股份有限公司、徐某等八个竞买人。2011年2月15日开始，周某、张某代表二原告先后与其他竞买人进行多次商议，约定给其他竞买人“好处费”，不与二原告竞争，配合竞拍。同年2月18日，经过几轮竞价，最终二原告以440万元／亩的价格竞得老看守所地块国有建设用地使用权，成交金额为人民币193096200元。土地竞拍成功后，二原告对上述5家配合其竞拍的竞买人按照约定支付“好处费”，其中同月18日，陈某1授权其司机侯某向成都市捷帝置业有限公司总经理钟某支付现金130万元、从陈某1个人银行账户向钟某个人账户转账170万元；同日，从陈某1个人银行账户向四川顶邦房地产开发有限公司股东宋某个人账户转入360万元；同月21日，从陈某1个人银行账户向四川四杰房地产开发有限公司法定代表人刘某个人银行账户转入300万元；同月21日、22日，陈某1授权其司机侯某分两次以现金方式支付四川建设发展股份有限公司共计300万元；同月23日，从陈某1个人账户向德阳市盛泰房地产有限责任公司总经理李某个人银行账户转入200万元。事后，周某退出老看守所地块开发事宜，二原告退还周某前期投入的用于支付其他竞买人“好处费”1000万元，并分别支付给张某200万元、周某250万元，作为张某、周某代表二原告联系其他竞买人进行串通的“好处费”。 2017年8月15日，原省工商局收到省纪委驻该局纪检组移送的驻川工商纪函〔2017〕18号《关于转送省纪委相关材料的函》（以下简称《移送函》），移送的相关材料中包括，省纪委第八纪检监察室2017年8月14日向原省工商局作出的《关于德阳市五宗国有建设用地使用权转让过程中存在恶意串通竞买行为线索移交有关问题的函》，内容主要为：2011年8月，省纪委接到群众举报，反映德阳市有关领导在国有土地使用权转让过程中指使房地产企业暗箱操作进行串通，省纪委在随即开展的相关调查核实工作中，发现老看守所地块等共五宗国有建设用地使用权招拍挂过程中存在恶意串通竞买行为，于2017年8月14日移送你局依法处理。2017年8月16日，原省工商局在《案件来源登记表》上登记案源提供人为省纪委，案源登记内容主要为省纪委移送的相关材料初步表明二原告在参与老看守所地块国有建设用地使用权拍卖过程中，涉嫌违反《拍卖法》第三十七条之规定，为查清事实，建议调查处理。2017年8月23日，原省工商局立案，分别向案件当事人和有关单位和个人收集、调取证据。因案情复杂，依法经负责人批准延长处理期限。2018年5月14日、15日，依据《行政处罚法》第三十一条及《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（以下简称《行政处罚程序规定》）第五十二条的规定，原省工商局向二原告分别送达了《行政处罚听证告知书》（川工商听告字〔2018〕001号），书面告知二原告，原省工商局拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，及其依法享有陈述、申辩、要求举行听证的权利。二原告于告知当天向被告提出听证申请，原省工商局于2018年7月2日依法举行了听证会。听证会上二原告提出了陈述申辩理由。原省工商局经审查认为，二原告的恶意串通竞买行为，违反了《拍卖法》第三十七条“竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益”的规定，故对二原告的申辩理由不予采纳。遂依据《拍卖法》第六十五条、《行政处罚法》第二十七条之规定，于2018年9月5日作出7004号处罚决定，并向二原告送达。 上述事实，有7004号处罚决定、《移送函》《关于德阳市五宗国有建设用地使用权转让过程中存在恶意串通竞买行为线索移交有关问题的函》《立案审批表》《案件来源登记表》《行政处罚案件延期申请审批表》《行政处罚听证告知书》《竞买人清册》《联合竞买协议》《竞价记录表》《拍卖成交确认书》《告知函》《情况说明》、1号出让公告、原省工商局对陈某1、侯某、张瑞频、周某、张某、陈某2、徐某、邱某、江某、雷某、刘某、胡某、唐某、李某所作的《询问（调查）笔录》、营业执照、陈某1转款及取款凭证、送达回证和双方当事人的庭审陈述等证据在案为证。 本院认为，《行政处罚程序规定》第六条第二款规定“省、自治区、直辖市工商行政管理机关依职权管辖本辖区内发生的重大、复杂案件。”第十六条规定“工商行政管理机关依据监督检查职权，或者通过投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办等途径发现、查处违法行为。”本案中，原省工商局具有对辖区内重大、复杂案件中的违法行为进行查处的法定职权。因机构改革，原省工商局职权现由被告四川省市场监督管理局承继。 原告张瑞频、原告金乐公司及其他竞买人的询问笔录和银行转账凭证等证据材料证明，二原告在老看守地块国有建设用地使用权拍卖过程中，共谋并实施了恶意串通竞买行为的事实清楚，该恶意串通竞买行为，破坏了与其他竞买人之间应遵循的拍卖规则，违反了《拍卖法》第三十七条的规定，扰乱了《拍卖法》规定的公平竞争秩序，理应受到处罚。二原告串通竞买行为发生在2011年2月，省纪委于2011年8月即接到群众举报开始调查后，于2017年8月将案件移交给原省工商局处理，原省工商局依法作出7004号处罚决定程序适当。同时，原省工商局以老看守地块的最高应价193096200元为基准，在自由裁量幅度范围内，依法按《行政处罚法》第二十七条的规定，对二原告从轻处最高应价百分之十的罚款，共计19309620元，按二原告的出资比例分别处罚9654810元，处罚幅度适当。 综上，原省工商局在收到省纪委移送的群众举报线索后，经立案、调查，最终作出的7004号处罚决定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法、处罚幅度适当。二原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张瑞频、原告四川金乐房地产开发有限公司的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由原告张瑞频、原告四川金乐房地产开发有限公司负担。 如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  喻小岷 审 判 员  李 亚 人民陪审员  唐金成 二〇一九年五月五日 书 记 员  王 珺 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。