江西省抚州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣10行初15号原告罗小毛，男，1961年12月4日出生，汉族，住抚州市广昌县。委托代理人曹建国，江西华赣律师事务所。被告广昌县住房和城乡建设局（原为广昌县建设局），住所地广昌县旴江镇子暄南路2号。法定代表人周文，局长。委托代理人罗小智，男，广昌县住房和城乡建设局主任科员。委托代理人李贤生，广昌县凯瑞法律服务所法律工作者。被告广昌县人民政府，住所地广昌县行政中心。法定代表人欧阳巧文，县长。委托代理人揭倩，女，广昌县房管局保障性住房股股长。委托代理人卢斌，江西博衍律师事务所律师。原告罗小毛诉被告诉广昌县住房和城乡建设局、广昌县人民政府不履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告罗小毛诉称，其原系广昌县第二建筑公司职工，1984年参加工作后，由单位分配公租房一套二间，面积约45平方米，另行搭建厨房一间，原告在职时每月房租15元至30元，当月在工资中扣除。原告在21世纪初原单位改制后不久，原告及其他员工的公租房管理及人事档案均移交被告广昌县建设局，原告的房租则由广昌县建设局收取。时至2016年，原告原单位的场地设施等已转让给他人。而后，被告广昌县建设局虽未收取房租，但被告亦从未与原告办理房改出售手续。原告至今仍居住在广昌县旴江镇羊面岭19号1户公租房内。依据《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》（法释[2002]23号）第八十一条“破产企业的职工住房……未进行房改的，可由清算组向有关部门申请办理房改事项，向职工出售”、被告广昌县人民政府《关于转制、破产企业职工住房出售问题》（广府办抄字〔2002〕135号）抄告单“依照最高人民法院法释[2002]23号文件规定，经2002年8月26日县政府会议研究，原则同意转制、破产企业出售职工住房，出售价格参照房改标准制定”、《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）第四条第（十四）项“城镇公有住房，除市（县）以上人民政府认为不宜出售的外，均可向城镇职工出售。职工购买公有住房要坚持自愿的原则，新建公有住房和腾空的旧房实行先售后租，并优先出售给住房困难户”、《广昌县人民政府关于贯彻国务院深化城镇住房制度改革决定的实施意见》（广府发〔1997〕6号）第四条第一款“售房范围和原则：凡成套的公有住房原则上均应向职工出售，职工购房坚持自愿原则，每户限购一套”之规定，请求人民法院判决被告因原告单位广昌县第二建筑公司改制注销后，对原告现居住的广昌县旴江镇羊面岭19号1户公租房履行房改出售给原告之法定职责。被告广昌县住房和城乡建设局辩称，其不是适格被告，原广昌县第二建筑公司是集体企业，具有独立的法人资格，公司所有的财产、生产资料和生产成果均归集体职工共同所有。2002年该公司改制，召开了全体职工大会，推举成立了广昌县第二建筑公司转制清算小组。该公司出卖部分资产后将所得资金用于职工购买社保、医保和支付职工安置补偿，系全体职工对共同资产自行处分的表现。目前，预留的预制厂仓库宿舍仍然属于该公司集体所有，对该资产的处分，应由该公司全体职工讨论决定通过，与被告无关。原告私占的仓库宿舍是不可分割的整体车间，不属公有住房，不符合《广昌县公有住房出售暂行办法》第二条第一款第四项之规定。此外，原告已于1994年1月自行离职，预制厂仓库二楼宿舍也不是分配给其的职工宿舍，其所有权、使用权仍然属于公司，目前，该仓库宿舍一直被原告个人占用，并私自出租给他人居住、收取租金占为己有。原广昌县第二建筑公司于2002年5月召开职工大会自行要求企业改制，到2004年1月发放职工安置费至今已15年之久，原告的起诉已明显超过了行政诉讼法规定的法定起诉期限。被告广昌县人民政府辩称，本案不属于行政诉讼受案范围，广昌县人民政府和广昌县住房和城乡建设局均不是适格被告，依法应驳回原告的起诉。原广昌县第二建筑公司是集体企业，企业改制后尚未出售的仓库仍由广昌县第二建筑公司转制清算小组管理，并未移交给广昌县住房和城乡建设局，更不属于广昌县人民政府所有。该企业改制后尚未出售的仓库是否进行房改应由该企业召开全体职工大会讨论决定，广昌县人民政府和广昌县住房和城乡建设局均无权决定，且广昌县第二建筑公司转制清算小组和原告从未向广昌县人民政府和广昌县住房和城乡建设局提出过房改申请。同时，原告诉称的公租房，属于与车间、宿舍不可分割的仓库，根据《广昌县公有住房出售暂行办法》第二条“公有住房出售的范围、对象和原则（一）出售范围：在县城及建镇规划范围内的单位自管公房及开发建设的商品房，均可出售。暂时不列入出售范围的住房如下：……4、与机关办公场所、工厂、车间无法隔绝的住房”的规定，该仓库不属于房改范围。另外，原广昌县第二建筑公司于2002年10月开始改制，原告于2004年1月13日领取了职工安置费，原告现在提起诉讼明显超过了起诉期限，依法应当驳回其起诉。经审理查明，广昌县第二建筑公司系集体企业，原告罗小毛原系该公司职工，2002年该公司进行了改制，目前，广昌县市场监督管理局登记的企业信息显示该公司已注销。原告认为被告广昌县住房和城乡建设局、广昌县人民政府在广昌县第二建筑公司改制后未履行房改职责，向法院提起本案行政诉讼。因机构改革原因，原广昌县建设局的职权由广昌县住房和城乡建设局继续行使。本院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。城镇住房制度改革系国家政策，原告要求被告履行房改审批职责亦应当满足相应的前提。《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）第四条第（十四）项规定：“城镇公有住房，除市（县）以上人民政府认为不宜出售的外，均可向城镇职工出售。职工购买公有住房要坚持自愿的原则，新建公有住房和腾空的旧房实行先售后租，并优先出售给住房困难户”；第七条第（三十一）项规定：“……所有单位，不论隶属关系，都应执行所在市（县）人民政府对房改工作的统一部署和规定。”《广昌县人民政府印发关于贯彻国务院深化城镇住房制度改革决定实施意见的通知》（广府发[1997]6号）规定：“售房范围和原则：凡成套的公有住房原则上均应向职工出售，职工购房坚持自愿原则……”《广昌县公有住房出售暂行办法》第二条规定：“公有住房出售的范围、对象和原则（一）出售范围：在县城及建制镇规划范围内的单位自管公房及开发建设的商品房，均可出售。暂时不列入出售范围的住房如下：……4、与机关办公场所、工厂、车间无法隔绝的住房”。由上可见，城镇住房制度改革具有很强的政策性，必须坚持自愿原则，即使适用房改政策，现阶段仍应严格执行所在市（县）人民政府对房改工作的统一部署和规定。本案中，原告候建平未提供其向原广昌县第二建筑公司申请房改以及该公司同意房改的证据，亦未提供其向该公司转制清算小组申请房改或该清算小组同意其进行房改的证据，也未提供其向行政机关申请房改的证据，且两被告均认为根据《广昌县公有住房出售暂行办法》有关规定，广昌县旴江镇羊面岭19号1户房屋不符合公有住房出售范围，对此，原告亦未提供其他相反证据，故应当认定原告提起本案诉讼缺乏事实依据。因原告起诉不符合法定条件，已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。原告候建平提出，依据最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（法释[2002]23号）第八十一条以及广昌县人民政府《关于转制、破产企业职工住房出售问题》（广府办抄字〔2002〕135号）抄告单等规定，被告应履行房改职责。经查，上述司法解释系用于规范企业破产案件的审理，而非针对企业改制情形，同时，广府办抄字〔2002〕135号抄告单系内部行政行为，不具有可诉性，不能成为原告直接主张被告履行房改职责的依据。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告罗小毛的起诉。案件受理费50元，退还原告罗小毛。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 上官笑东审判员 陈  辉审判员 余 惠 娇二〇一九年五月二十九日法官助理王康季书记员付政