广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2014)粤高法行终字第714号上诉人（原审原告）：高要市白土镇桂岗村民委员会。住所地：广东省高要市白土镇。法定代表人：白伟深，主任。委托代理人：李志荣，广东科德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：高要市人民政府。法定代表人：施东红，市长。委托代理人：张少英，广东勤思进律师事务所律师。委托代理人：孟秀军，广东勤思进律师事务所实习律师。原审第三人：高要市白土镇桂岗文华灯饰电器厂。住所地：广东省高要市白土镇桂岗开发区。负责人：邓仲文，经营者。上诉人高要市白土镇桂岗村民委员会（以下简称桂岗村委会）因与被上诉人高要市人民政府、原审第三人高要市白土镇桂岗文华灯饰电器厂（以下简称文华灯饰电器厂）土地登记行政纠纷一案，不服肇庆市中级人民法院（2013）肇中法行初字第36号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：1993年3月12日，高要县桂岗文华灯饰电器厂与高要县白土镇桂岗管理区办事处签订《建设项目征用土地协议书》，征用涉案的“水涧尾”土地11.39亩，其后，高要县桂岗文华灯饰电器厂申领了高要国用（1993）字第00183号《土地使用权证》。2004年9月6日，文华灯饰电器厂与桂岗村委会签订《协议》，对1993年征用“水涧尾”土地的面积进行核查，并盖章确认界线。随后，文华灯饰电器厂向高要市人民政府提出国有土地使用权变更登记申请，以高要国用（1993）字第00183号《土地使用权证》为依据，要求将涉案的“水涧尾”土地分为两证。高要市人民政府经过土地权属调查、查明界线、审批等程序，于2004年11月12日为文华灯饰电器厂核发了高要国用（2004）字第050220号、高要国用（2004）字第050221号《国有土地使用证》。2012年2月22日，桂岗村委会从文华灯饰电器厂处取得高要国用（2004）字第050220号、第050221号《国有土地使用证》的复印件。桂岗村委会以高要市人民政府违法核发高要国用（2004）字第050220号、第050221号《国有土地使用证》为由，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销高要市人民政府发给文华灯饰电器厂的高要国用（2004）字第050220号、050221号《国有土地使用证》；2.判令高要市人民政府恢复土地原状；3.由高要市人民政府承担本案诉讼费用。原审法院认为：桂岗村委会请求撤销高要国用（2004）字第050220号、第050221号《国有土地使用证》，因此，本案应针对高要市人民政府核发上述两证是否合法进行审查。高要市人民政府是县级人民政府，具有对辖区土地核发权属证明的法定职责，是本案的适格被告。高要市人民政府在答辩中提出本案应由基层人民法院管辖的答辩意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十三条“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定”和最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》第五条“中级人民法院对基层人民法院管辖的第一审行政案件，根据案件情况，可以决定自己审理，也可以指定本辖区其他基层人民法院管辖”的规定，结合本案的实际情况，原审法院对本案进行审理，符合上述规定，高要市人民政府提出上述答辩意见，理据不足，不予采纳。桂岗村委会2012年2月22日从文华灯饰电器厂处取得高要国用（2004）字第050220号、第050221号《国有土地使用证》两证的复印件，知道两证的具体内容，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，桂岗村委会的起诉未超过法定起诉期限，高要市人民政府及文华灯饰电器厂认为桂岗村委会起诉已经超过了起诉期限，理据不足，原审法院不予采纳。文华灯饰电器厂向高要市人民政府提出国有土地使用权变更登记申请，以高要国用（1993）字第00183号《土地使用权证》为依据，要求将涉案的“水涧尾”土地分为两证。高要市人民政府根据文华灯饰电器厂的申请，并经过核查权属、查明界线、审批等程序，核发高要国用（2004）字第050220号、第050221号《国有土地使用证》两证给文华灯饰电器厂，程序合法。桂岗村委会与文华灯饰电器厂签订界线协议，对1993年征用“水涧尾”土地的面积进行确认，并在高要国用（2004）字第050220号、第050221号《国有土地使用证》的宗地图上盖章确认界线，因此，桂岗村委会请求撤销高要国用（2004）字第050220号、第050221号《国有土地使用证》的理据不充分，原审法院不予支持。综上，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回桂岗村委会的诉讼请求。桂岗村委会不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，理由主要有：（一）涉案土地1993年7月30日以前是上诉人所有的集体农用地，现在却被违法登记为国有建设用地，并经二次转让给非本村村民的个体工商户——文华灯饰电器厂使用。本案焦点是征收程序是否合法、征收补偿款是否到位、土地使用权出让是否违法、登记是否违法。原审判决仅仅审查变更登记的合法性，是错误的。（二）农用地征收为建设用地是违法的。1993年3月12日原审第三人与高要县白土镇桂岗管理区办事处、高要县白土镇人民政府签订的《建设项目征用土地协议书》无效，当时原审第三人尚未办理工商登记，管理区办事处未经授权无资格代表上诉人签订上述协议书，且未经上诉人2/3以上村民同意。（三）初始登记也没有证据证明是合法的。（四）上诉合法。代理律师系特别授权，有代为上诉的权利。上诉期间正好村委会换届，前任村委会主任白富强不配合盖章，因此3月17日提交的上诉状没有盖章，但4月1日已补交盖有村委会公章的上诉状。被上诉人高要市人民政府辩称：（一）上诉不合法，原审判决已经生效。1月31日上诉人村民会议中同意以村委会名义上诉的村民比例不足成年村民2/3，代理律师在上诉期（3月7日签收一审判决时起算）内提交的上诉状，未经时任村委会主任签名，也没有加盖上诉人的公章，只有代理律师的签名，是该律师违反村民会议决议、无权代理。4月1日虽然换了盖有公章的上诉状，但已经超过15日上诉期。（二）上诉理由不成立。被诉《国有土地使用证》是将93年旧证拆分为2个新证的变更登记行为，四至和所有权人、使用权人都不变，面积有所变化，是测量精度原因。变更登记与土地征收、出让以及核发高要国用（1993）字第00183号《国有土地使用证》不同，所以法院只能审查变更登记行为的合法性，而不能回溯审查1993年的行政行为，上诉理由混淆了数个独立的行政行为。（三）原审判决不支持上诉人的诉求正确，但没有裁定驳回起诉，也存在不当。上诉人不具备原告资格，且起诉超过法定期限。因为1993年涉案土地已被合法征收并出让给原审第三人，上诉人并非涉案土地权利人，与变更登记行为无利害关系。2004年旧证换新证前，上诉人参与了该府组织的地籍调查，还与原审第三人签订协议确认较原征收面积减少179平方米、在测绘图上盖章确认界址，可见当时上诉人已经知道或应当知道被诉发证行为，原审判决从上诉人取得被诉《国有土地使用证》复印件时起算，明显错误。请求驳回上诉。原审第三人文华灯饰电器厂述称：该厂是个体工商户，原经营者是袁国泰，2004年由邓仲文接手，地当初是从上诉人处买来的，换发2004年新证上诉人也是知情的，其没有理由起诉请求撤销该厂的2004年《国有土地使用证》。请求驳回上诉，维持原判。经审查，1993年7月30日，高要县桂岗文华灯饰电器厂申领的是高要国用（1993）字第00183号《国有土地使用证》，原审判决误为《土地使用权证》，本院予以纠正。原审判决认定的其他事实，本院予以确认。本院另查明以下事实：1993年9月6日，原肇庆市国土局作出《关于高要县桂岗文华灯饰电器厂用地的批复》（肇国征字〔1993〕84号），内容为：“高要县国土局：高地报字〔1993〕02号文收悉。经研究，同意你局征用白土镇桂岗管理区桂岗村所属，位于土名‘水洞尾’地段的荒水氹地0.8公顷（折合11.39亩），并将土地使用权出让给高要县桂岗文华灯饰电器厂，作为该厂建设厂房用地。土地使用期限为五十年，即从一九九三年四月二十六日至二〇四三年四月二十五日。土地使用期届满，土地使用权及地上建筑物、附着物所有权由县人民政府无偿取得。有关征地补偿及土地使用要求，请按双方签订的征地协议书和《国有土地使用权出让合同》执行。此复。”2004年9月6日，文华灯饰电器厂（甲方）与桂岗村委会（乙方）签订《协议》，内容为：“经双方同意协定如下：甲方于1993年征用乙方的土地红线面积7594平方米。现于2004年9月双方现场勘界测得面积红线为7415平方米，比原面积少179平方米。双方同意互不追究。”2004年11月12日核发给文华灯饰电器厂的高要国用（2004）字第050220号、第050221号《国有土地使用证》面积分别为4754和2661.1平方米，总和为7415.1平方米。高要市人民政府二审时向本院提交的2014年1月31日《村民委员会会议记录》，载明“关于牌坊开发区土地打官司上诉有关事宜，……本村18岁以上的村民有714人，……签名表决同意441人……”。本院认为：被上诉人二审补充的2014年1月31日《村民委员会会议记录》，证明同意上诉的村民已过半数，上诉合法，该府主张上诉不合法、原审判决已生效，因理据不足，本院不予采纳。涉案土地已于1993年征收为国有，被上诉人据此核发高要国用（1993）字第00183号《国有土地使用证》给原审第三人，2004年应申请拆分为本案被诉的高要国用（2004）字第050220号、第050221号《国有土地使用证》，并无不妥。上诉人先后签订了1993年3月12日《建设项目征用土地协议书》、2004年9月6日《协议》，确认涉案土地使用权归原审第三人，现又以1993年征地违法等为由起诉请求撤销高要国用（2004）字第050220号、第050221号《国有土地使用证》，缺乏事实根据和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求正确，本院予以维持。综上，原审判决正确，依法应予以维持；桂岗村委会上诉请求改判的理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高要市白土镇桂岗村民委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长  彭 静代理审判员  戴剑飞代理审判员  董嫦青二〇一四年七月十八日书 记 员  邓丽华