浙江省海盐县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0424行初13号 原告宋明华，男，1975年8月22日出生，汉族，住海宁市。 原告范国芬，女，1974年2月10日出生，汉族，户籍所在地海宁市，现住海宁市。 上述二原告共同委托代理人何文琪，浙江康恒律师事务所律师。 被告海宁市民政局。住所地海宁市南苑路358号。 法定代表人倪继红，局长。 出庭负责人周张弦，副局长。 委托代理人钟雪庆、钱晓怡，浙江峻德律师事务所律师。 原告宋明华、范国芬诉被告海宁市民政局民政收养登记一案，二原告向海宁市人民法院提起行政诉讼，后嘉兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2019年1月18日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月20日依法公开开庭审理了本案。二原告委托代理人何文琪，被告出庭负责人周张弦、委托代理人钟雪庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2018年开始，原告多次持收养证申领手续前往被告处办理收养登记手续未果。2018年10月9日，原告无奈将材料寄给被告。被告于次日收悉后，但未在《行政许可法》和《中国公民收养子女登记办法》规定的期限内作出行政许可申请的告知书。为此，原告宋明华只得于2018年11月15日到海宁市信访局反映情况。2018年11月28日，被告作出海民信访复字［2018］13号《处理意见书》，认定为原告夫妻为“有子女”，不予办理收养登记手续。被告在原告多次上门要求办理收养登记时均未作出书面告知的行为已经违反了行政许可法的相关规定，也不符合“最多跑一次”的政策要求；在收到原告的书面材料后亦未按规定在一个月内作出行政许可申请的告知书，属于行政不作为的行为，违反了《行政许可法》等相关法律法规的规定，践踏了社会公共秩序，侵害了原告的合法权益；被告于2018年11月28日作出的《处理意见书》中认定原告夫妻不符合收养法规定的“无子女”适用法律错误，不符合法律规定和民政部的相关解读，是错误的。根据民政部对《收养法》解读中问题解答的第二条第2项“收养人无子女”的解读是：“基于《宪法》和《婚姻法》关于计划生育的要求，《收养法》要求收养人无子女。这里的收养人无子女是指夫妻双方或者一方因不愿生育或不能生育而无子女，或者是因所生子女死亡而失去了子女，或者是指收养人因无配偶而没有子女的情况。”也就是说收养法中的“无子女”仅要求一方无子女即可，被告无权对此作出扩大或限缩解释。撇开被告的行政违法行为和法律解读的错误，被告罔顾原告夫妇已经抚养被收养的女婴3年多的事实，在国家如今鼓励生育的大前提下，以被告自己错误的无权的法律解读为理由，拒不办理收养登记手续，对原告也好，被收养人也好，均是有害无利，如此机械地“本本主义”的行政行为应当予以纠正。原告为求真理，为维护被收养女孩的合法权益，给她创造一个平等就学的机会和与同龄人一样的健**活环境，也为维护和保障自己多年辛苦养育并继续养育的权利，特依据《行政诉讼法》的有关规定，向法院起诉，请求：1.确认被告不予作出收养登记的行为违法，责令被告为原告作出收养登记手续；2.本案的全部诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交的证据有： 1.结婚证，证明二原告的婚姻状况； 2.婚育情况证明，证明二原告未生育过女子的事实； 3.收养人抚养能力证明，证明原告具备抚养能力的事实； 4.捡拾弃婴(儿)证明，证明原告捡拾弃婴的事实情况； 5.快递单、送达记录，证明原告为办理行政许可事项寄送材料的事实和送达日期； 6.处理意见书，证明被告作出行政行为的事实和具体内容。 被告辩称，一、被告主体适格。被告作为海宁市人民政府的民政部门，根据《中华人民共和国收养法》第十五条、《中国公民收养子女登记办法》第二条的规定，具有办理辖区内收养登记申请材料审查和办理收养登记、颁发收养登记证的法定职责。二、被告收到原告宋明华邮寄的材料后，经审查，因其不符合收养法规定的条件，决定不予登记，并对其说明的行政行为合法。2018年10月前，原告宋明华曾到被告办事窗口咨询办理收养登记事宜，但并非持完整的收养申请材料前来办理收养登记。为此，被告的工作人员向其送达了《收养非社会福利机构抚养的查找不到父母的弃婴、儿童和孤儿行政审批一次性告知书》。同年10月10日，被告收到原告宋明华邮寄的“收养人抚养能力证明”、“捡拾弃婴(儿)证明”和“婚育情况证明”等三份材料后，根据《中华人民共和国收养法》第六条“收养人应当同时具备下列条件：(一)无子女；……”第十条第二款“有配偶者收养子女，须夫妻共同收养。”，《中国公民收养子女登记办法》第四条“收养关系当事人应当亲自到收养登记机关办理登记手续。”，第五条“收养人应当向收养登记机关提交收养申请书和下列证件、证明材料……”，以及《收养登记工作规范》等法律、规章的相关规定，并向海宁市卫生与计划生育局调查，查明原告范国芬在与原告宋明华结婚前曾于1998年6月19日生育一子。经审查，原告宋明华系有配偶者，其不与其妻共同亲自到收养登记机关办理收养登记、而以邮寄材料的方式提交收养材料，且所寄材料不符合《中国公民收养子女登记办法》第五条规定的要求(即缺少收养申请书、收养人户口簿和居民身份证等证件和证明材料)，特别是原告范国芬在再婚前已生育一子，不符合《中华人民共和国收养法》第六条关于收养人应当具备无子女等四项条件。故被告认为，二原告夫妻不符合收养法规定的条件和夫妻共同亲自登记的要求，决定不予登记。遂根据《中国公民收养子女登记办法》第七条的规定，于收信后的次日与原告宋明华电话联系，向其告知不予办理收养登记，并说明原因和理由，还要求其到被告办事窗口取回其邮寄的材料。同年11月6日下午，原告宋明华来到被告办事窗口，很不耐烦，未听完被告工作人员的解释和告知就匆匆离去，连邮寄的材料也未取回。综上，被告认为，被告在收到原告宋明华邮寄的材料后，经审查，因其不符合收养法规定的条件，决定不予登记，并对其说明的行为，符合法律和部门规章的规定。三、被告所作《信访事项处理意见书》，实质为向二原告就不予办理收养登记的再次说明。2018年11月15日，原告宋明华等两人以信访形式向海宁市信访局咨询收养手续办理问题。被告受理后，于同月28日作出《信访事项处理意见书》，再次向二原告说明不予办理收养登记的理由，特别说明了二原告不符合法定“收养人”条件的原因和依据。因原告范国芬在再婚前曾生育一子，根据《中华人民共和国收养法》第六条对收养人应当无子女的规定，按照浙江省民政厅、浙江省儿童福利协会编写的《收养登记工作政策文件汇编》中关于“收养法基本知识与实务问答”第3条“不能把子女未与其共同生活的情况视为‘无子女’”的解答，二原告属于有子女，不符合法定“收养人”的条件。在被告工作人员上门向宋明华送达《信访事项处理意见书》时，被告工作人员当着二原告所在居委会主任的面，再次向原告宋明华作了收养法律法规的解释，对目前不能为其办理收养登记进行说明，并为解决其所抚养的女孩之上学问题提出了建议，得到了原告宋明华的理解，其所填写的《信访事项处理意见书送达回证》，可以证明被告已对其说明理由，并得到了原告宋明华的正面评价。送达当日，被告工作人员将宋明华邮寄的三份材料交还其本人。四、二原告的起诉理由不成立。首先，二原告对收养人“无子女”的理解，不符合现行收养法的规定。其次，二原告对收养登记的法律性质理解错误。收养登记属于行政确认行为，而非二原告所称的行政许可行为。所谓行政确认，是指行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的行政行为。二原告将收养登记称作行政许可行为的观点，属于理解错误。第三，收养登记不属“最多跑一次”改革事项。根据《中华人民共和国收养法》第二十三条的规定，养子女与养父母基于收养产生拟制的法律上的父母子女关系，而同时养子女与生父母之间的父母子女关系以及基于此产生的其他近亲属关系随着收养关系的成立而消除。正是因为收养登记是对人身关系的变更和确认，事关各类民事权利义务关系的调整和未成年人合法权益的保护，所以《中华人民共和国收养法》对收养条件作了比较严格的规定。也因此，浙江省“最多跑一次”改革办公室将收养登记事项明确规定为“最多跑一次”改革的例外事项之一。综上所述，因二原告不符合收养法规定的条件，被告不予登记，并对其说明理由的行政行为，认定事实清楚、适用法律、法规正确，程序合法；二原告的起诉没有事实依据和法律依据。据此，请求法院驳回二原告的诉讼请求。 被告向本院提交的证据有： 1.《收养非社会福利机构抚养的查找不到父母的弃婴、儿童和孤儿行政审批一次性告知书》，证明被告于2018年10月前即向原告说明办理收养手续的相关条件及程序等事项的事实； 2.海宁市卫生和计划生育局《证明》，证明被告查明原告范国芬在与原告宋明华结婚前曾于1998年6月19日生育一子的事实； 3.浙江电信客户话单明细，证明被告在收到原告宋明华邮寄的材料后，于2018年10月11日与其联系告知不予办理收养登记，并说明原因和理由，还要求其到被告办事窗口取回其邮寄的材料；2018年11月6日，在原告宋明华未听完工作人员解释和告知就离去后，被告工作人员再次电话联系进行告知的事实； 4.《关于转办宋明华等人信访事项的函》(海访转办［2018］327号)、来访记录； 5.《信访事项处理意见书》(海民信访复字［2018］13号)； 6.信访事项办结单、信访事项处理意见书送达回证、情况说明及王跃忠身份证复印件； 以上证据4、5、6，证明2018年11月15日，被告受理原告以信访形式咨询收养手续办理问题后，于同月28日作出处理意见书并送达，再次说明不予办理收养登记的事由，且得到原告理解的事实； 7.《关于印发“最多跑一次”改革例外事项目录的通知》(浙跑改办字［2018］61号)及附件《“最多跑一次”改革例外事项目录》，证明收养登记不属“最多跑一次”改革事项的事实。 被告还提交了以下法律、法规及规范性文件依据： 1.《中华人民共和国收养法》第六条、第十条、第十五条、第二十三条； 2.《中国公民收养子女登记办法》第二条、第四条、第五条、第七条； 3.《收养登记工作规范》； 4.《收养法基本知识与实务问答》。 对被告提交的证据，原告质证意见：对证据1的三性均不予认可；对证据2无异议；对证据3的真实性无异议，对证明内容有异议；对证据4、5的真实性无异议，对其与本案的关联性有异议，证据4恰恰能够证明由于被告先前的违法行为，导致原告无处也无法办理相关手续和知晓具体的理由，才会转而走向信访这条路；对证明6真实性无异议，对证明内容有异议；对证据7因未提交红头文件，故不质证。 对原告提交的证据，被告质证意见：对证据1、3、4、6无异议；对证据2的真实性无异议，但该证据的内容不能完整的反映原告夫妻的真实生育情况，不能明显地与真实反映原告范国芬在与原告宋明华结婚之前曾生育过一男孩的事实；对证据5的真实性、合法性均无异议，对其与本案的关联性有异议，该证据恰恰证明原告通过邮寄相关收养申请材料的行为不符合当事人必须亲自前往登记机关办理收养登记的规定。 本院对上述证据的真实性、合法性予以认定，能够作为认定本案事实的依据。 经审理查明，2013年8月22日，原告宋明华与原告范国芬登记结婚，原告范国芬系再婚，其与前夫曾于1998年6月19日生育一子。2017年12月6日，原告宋明华向海宁市公安局海洲派出所报警，称其于2015年12月12日8时，在海宁××××街道原先锋菜场处捡拾一女婴，至今查找不到女婴生父母及其他亲属。2018年10月9日，原告宋明华通过ＥＭＳ向被告寄送婚育情况证明、收养人抚养能力证明、捡拾弃婴（儿）证明，要求办理收养登记。被告收到上述材料后，认为不符合登记条件，于2018年10月11日电话联系原告宋明华。因原告的收养登记未获准许，2018年11月15日，原告宋明华与本案二原告委托代理人前往海宁市信访局信访，要求书面告知无法办理的理由。2018年11月28日，被告作出信访事项处理意见，认为：“宋明华与范国芬（女）系再婚，再婚后未生育子女，范国芬再婚前生育一子，现归前夫抚养。《中华人民共和国收养法》第二章第六条规定，收养人应当同时具备无子女条件；《收养法基本知识与实务问答》第3条规定，不能把子女未与其共同生活的情况视为‘无子女’。因此，宋明华夫妻属于有子女的情形，无法办理收养登记手续。”另，二原告要求办理收养登记的女婴身体健康。 本院认为，《中华人民共和国收养法》第十五条规定，收养应当向县级以上人民政府民政部门登记。《中国公民收养子女登记办法》第二条规定，办理收养登记的机关是县级人民政府民政部门。被告系海宁市人民政府民政部门，具有办理收养登记的法定职责，被告主体适格。《中华人民共和国收养法》第六条规定，收养人应当同时具备下列条件：（一）无子女；（二）有抚养教育被收养人的能力；（三）未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病；（四）年满三十周岁。本案中，原、被告双方对收养人是否必须“无子女”的理解产生争议。2018年11月21日，中华人民共和国民政部在其官网对“如何认识和理解收养必须‘无子女’？”作出如下解答：“根据收养法的规定，收养孤儿、残疾儿童和社会福利机构抚养的弃婴儿童等都不受‘无子女’及‘只能收养一名子女’等限制，而这些儿童占收养总量的91%，也就是说在大多数情况下收养是不受无子女和只能收养一名子女的限制的。当前，我国公民大都希望收养健康的低龄儿童，而随着社会保障水平和人民生活水平的显著提高，父母遗弃儿童现象大量减少，被遗弃的绝大多数也是残疾儿童。因此，社会福利机构中的健康弃婴非常少，残疾儿童占大多数，这是很多人感觉在福利院难以收养到合适儿童的主要原因。降低收养门槛，并不能使健康弃婴数量增加，故而也无法解决人们希望收养健康弃婴的问题。”由此可见，在目前情况下，只有收养孤儿、残疾儿童和社会福利机构抚养的弃婴儿童等不受收养人“无子女”限制，而本案中二原告欲收养的是一身体健康、无证据证明系孤儿、非社会福利机构抚养的女婴，应当受“无子女”限制。《中华人民共和国收养法》第十条第二款规定，有配偶者收养子女，须夫妻共同收养。本案中，原告范国芬已有一子，故不符合“无子女”的法定条件。被告经调查后作出无法办理登记手续的答复并无不当，原告要求确认被告不予作出收养登记行为违法的诉讼请求，本院不予支持。其次，2008年9月5日发布的《民政部、公安部、司法部，卫生部、人口计生委关于解决国内公民私自收养子女有关问题的通知》(民发［2008］132号)规定：“各地应广泛深入宣传通知精神，集中处理本行政区域内2009年4月1日之前发生的国内公民私自收养。自本通知下发之日起，公民捡拾弃婴的，一律到当地公安部门报案，查找不到生父母和其他监护人的一律由公安部门送交当地社会福利机构或者民政部门指定的抚养机构抚养。”同时，2013年5月14日发布的《民政部、国家发展和改革委员会、公安部、司法部、财政部、国家卫生和计划生育委员会、国家宗教事务局关于进一步做好弃婴相关工作的通知》(民发［2013］83号)规定：“自本通知下发之日起，社会力量兴办以孤儿、弃婴为服务对象的社会福利机构，必须与当地县级以上人民政府民政部门共同举办。严禁任何机构和个人私自收留弃婴。”按照上述通知规定，原告宋明华捡拾女婴后应交由公安部门送交当地社会福利机构或者民政部门指定的抚养机构抚养，二原告的私自收养(留)弃婴行为不符合上述通知的规定，二原告要求被告办理收养登记的诉讼请求于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告宋明华、范国芬的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告宋明华、范国芬负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  金春荣 审 判 员  李阿盈 人民陪审员  任建芬 二〇一九年五月八日 书 记 员  陈冬琦 12