江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏09行初285号 原告：马金祥，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托诉讼代理人：吕宁，江苏瑞信律师事务所律师。 委托诉讼代理人：仇育萍，江苏瑞信律师事务所律师。 被告：滨海县人民政府，住所地滨海县东坎镇迎宾路1号。 法定代表人：刘永轩，该县政府县长。 出庭负责人：王成松，该县政府副县长。 委托诉讼代理人：黄文军，滨海县农业农村局副局长。 委托诉讼代理人：谭夕忠，江苏强仕律师事务所律师。 第三人：张明耀，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托诉讼代理人：陈海兵，滨海县蔡桥法律服务所法律服务工作者。 原告马金祥诉被告滨海县人民政府（下称滨海县政府）土地行政登记一案，本院于2018年11月7日立案后，依法组成合议庭，于2019年4月9日公开开庭进行了审理。原告马金祥及其委托诉讼代理人吕宁，被告滨海县政府的负责人王成松及委托诉讼代理人黄文军、谭夕忠，第三人张明耀及其委托诉讼代理人陈海兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告马金祥向本院提出诉讼请求：1.撤销被告滨海县政府颁发给第三人张明耀的7.74亩土地承包经营权证书（地块名称：大田框；编号：3209221010021100062），并确认该7.74亩土地承包经营权归原告享有；2.本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2018年10月，张明耀向滨海县人民法院诉请判令原告返还其承包地7.2亩（实测7.74亩）。原告于同年10月底收到法院传票后，获悉滨海县政府将原告承包的北排承包地28.10亩中的7.2亩（实测7.74亩）确权给了张明耀。根据相关规定，土地承包经营权的确认应当以二轮承包到户清册或发证为准，且应确认承包土地所在位置。但本案实际情况是，张明耀在二轮承包时只有位于组南排由西向东第一号北头的3.5亩承包土地，而原告的28.10亩承包地在组南，二者不是同一位置。上述事实，有保存于滨海县法院（2006）滨民一初字第1185号案件卷宗的《滨海县农村二轮承包土地面积核实表》和村委会提交的《情况说明》可以证明。原告认为，滨海县政府将涉案7.2亩（实测7.74亩）土地承包经营权确认给第三人，损害了原告的合法权益，请求人民法院依法支持原告的诉讼请求。 被告滨海县政府辩称：1.原北坍镇渠东村十一组1998年税费上缴中第三人张明耀户的存根及1999年度上交资金明细帐反映，原告马金祥户在土地二轮承包中并未取得承包地。马金祥诉称的土地在土地二轮承包时，由张明耀户种植其中22.4亩。1999年6月张明耀户因外出打工，将该22.4亩土地交给所在村民小组，后村民小组安排给马金祥种植，马金祥曾转给他人种植。2001年底，马金祥自行在涉案土地所在地块开挖鱼塘，并与所在村委会签订《专业承包水产养殖合同》，约定承包面积为35亩（含张明耀户实际种植的22.4亩），承包期限至2012年12月30日。合同到期后，马金祥虽继续占有上述35亩土地（鱼塘）养殖至今，但并不享有该土地的承包经营权。2.县政府于2016年进行的农村土地二轮承包确权登记和颁证，是对1998年二轮承包的延续和完善。涉案土地所在村组根据1998年二轮承包时已取得承包地和未取得承包地的多数农户的意愿，将马金祥占有的涉案鱼塘及其他平整后的土地计100多亩，分给本村民小组多数农户（张明耀户分得7.74亩）承包经营并签订了《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》。在此基础上，县政府经审核、公示等程序后，进行确权登记和颁证，符合法律、法规及相关规定。请求法院依法驳回马金祥的诉讼请求。 第三人张明耀述称，同滨海县政府的答辩意见。 本院经审理查明，原告马金祥和第三人张明耀同系滨海县五汛镇北坍社区五组（原滨海县北坍镇渠东村十一组）居民。1998年农村土地二轮承包时，张明耀户实际种植土地22.4亩。1999年6月，张明耀户因外出打工，遂将上述22.4亩土地交给所在村民小组。后村民小组安排马金祥种植该土地。2001年12月20日，马金祥与滨海县五汛镇北坍社区委员会（下称北坍社区）签订一份《滨海县农村专业承包合同书》，该合同约定，北坍社区将原渠东村十一组北排8～9号田发包给马金祥进行“围堤开挖，鱼塘养殖”；承包期限为11年（2002年1月1日至2012年12月30日）；合同期满时马金祥无条件丢下所有水面。后马金祥将涉案土地所在地块开挖成鱼塘从事水产养殖经营。但合同到期后，马金祥未向北坍社区交还鱼塘，继续占有该鱼塘养殖经营至今。 2016年，滨海县政府在北坍社区启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作。经入户摸底调查、测绘丈量、公示等程序后，北坍社区于2016年11月19日与张明耀签订一份《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》载明：张明耀家庭二轮承包耕地面积7.20亩，实测面积7.74亩；承包地块名称：大田框；地块编号：3209221010021100062；承包地共1块（位于前述22.4亩土地范围内），地块详情见“土地承包地块情况表”；承包期限为30年（1998年7月31日至2028年7月30日）。2016年11月29日，滨海县政府制作了将上述合同载明的土地承包经营权登记于张明耀名下的《农村土地承包经营权证》〔证号：滨政农地承包权（2016）第213283号〕，随后将该证书颁发给张明耀。2018年10月，张明耀向一审法院诉请判令马金祥返还上述证书载明的承包地。同年11月7日，马金祥以上述土地承包经营权证载明的土地属于马金祥的承包地范围为由，向一审法院提起本案行政诉讼。 另查明，1998年农村土地二轮承包期间，原滨海县北坍镇渠东村十一组未与各承包户签订土地承包合同，未制作土地承包归户清册。滨海县政府亦未向该组农户发放农村集体土地承包经营权证书。1999年11月25日，当地村组制作的《渠东十一组99年税费上交归户计算》表载明，张明耀户承包面积22.4亩，马金祥户无土地承包面积。 审理中，马金祥提交一份未载明制作日期的《滨海县农村二轮承包土地面积核实表》，主张其二轮承包地面积为25.1亩。经查，该核实表是2000年之后当地制作的据以向农户收取税费的表格，登记的是2000年之后某年度当地各农户实际种植土地面积。 上列事实，有原渠东村十一组于1999年11月25日制作的《渠东十一组99年税费上交归户计算》表，2001年12月20日马金祥与北坍社区签订的《滨海县农村专业承包合同书》，北坍社区出具的《关于马金祥承包北坍五组（原渠东十一组）鱼塘土地不是二轮承包地的情况说明》，2016年11月19日北坍社区与张明耀签订的《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》，张明耀提交的滨政农地承包权（2016）第213283号《农村土地承包经营权证》，马金祥提交的《滨海县农村二轮承包土地面积核实表》，以及当事人陈述等证据证明，且经庭审质证，足可认定。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”依据该规定，滨海县政府具有向辖区内土地承包经营权人颁发土地承包经营权证的法定职责。 关于本案土地承包经营权登记颁证的事实依据。1.因原滨海县北坍镇渠东村十一组在1998年农村土地二轮承包期间未与各承包户签订土地承包合同，未制作土地承包归户清册，而滨海县政府亦未向该组农户发放农村集体土地承包经营权证书，故本案无法根据上述书证进行土地承包经营权的登记颁证。且考虑多年来当地部分家庭、居民因常年在外地务工而不能实际占有或不能完全占有其二轮承包地以及土地承包经营权流转等实际情况，本案亦不能简单地根据农户实际占有土地的面积进行土地承包经营权的登记颁证。2.1998年农村土地二轮承包时，第三人张明耀户实际种植涉案地块中22.4亩土地，这表明该户在土地二轮承包时确实承包了涉案部分土地，但不能仅仅依据该户当时实际占有土地的面积认定其享有承包经营权的面积即为22.4亩。3.马金祥主张涉案鱼塘所在范围土地的承包经营权皆归自己享有，但现有的证据不能证明1998年农村土地二轮承包时其承包种植了任何土地；1999年6月张明耀户将上述22.4亩土地交给所在村民小组后，村民小组虽安排由马金祥种植，但马金祥从未以家庭承包方式取得该土地的承包经营权；2001年12月马金祥与北坍社区签订《滨海县农村专业承包合同书》后所进行的是其他方式的承包，该合同约定的承包期限届满后，北坍社区已不同意马金祥继续承包，故马金祥对涉案22.4亩土地已不享有以其他方式承包取得的土地承包经营权。由此可见，在入户摸底调查、测绘丈量、公示等程序后，2016年11月19日北坍社区与张明耀签订《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》，将涉案地块中的7.20亩（实测7.74亩）土地确认为张明耀家庭的二轮承包地，具有相应的事实基础，亦体现了对1998年二轮承包的延续和完善。该合同的生效，使张明耀户享有的二轮土地承包经营权得到进一步明确。滨海县政府据此将涉案7.20亩（实测7.74亩）土地承包经营权登记为张明红户享有并颁发权属证书，具有相应的事实依据。 关于本案土地承包经营权登记颁证的程序。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，对于张明耀户享有的二轮土地承包经营权，系在北坍社区与张明耀签订的《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》生效后，由发包方报送土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料，经乡镇人民政府农村经营管理部门初审并登记造册、乡镇人民政府提出颁证申请、滨海县政府农业行政主管部门审核合格并编制权证登记簿，再由滨海县政府颁发土地承包经营权证书的，可见其登记发证的程序并无不当。 综上，马金祥的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、第四十五条，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告马金祥的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告马金祥负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  许建兵 审 判 员  时 云 人民陪审员  孙海云 二〇一九年五月五日 书 记 员  栾雪薇 附录法律条文 1.《中华人民共和国农村土地承包法》 第二十三条县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。 颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。 第四十五条以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。 2.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号） 第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证： （一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。 （二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。 （三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。 3.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。