山东省滨州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁16行初28号原告张大兴等24人（具体名单附后）。诉讼代表人张大兴，男，1963年5月15日出生，汉族，山东省阳信县。诉讼代表人毛娜娜，女，1988年10月3日出生，汉族，住山东省阳信县。诉讼代表人唐中华，男，1955年3月17日出生，汉族，住山东省阳信县。诉讼代表人毛建忠，男，1964年7月18日出生，汉族，住山东省阳信县。诉讼代表人毛建新，男，1963年1月12日出生，汉族，住山东省阳信县。委托代理人王雷，北京盛廷律师事务所律师。被告阳信县人民政府。住所地：山东阳信县阳城六路567号。法定代表人刘荩一，县长。参加诉讼行政机关负责人王玉强，副县长。委托代理人郑守斌，阳信县人民政府法制办公室主任。委托代理人王健，山东春光明律师事务所律师。原告张大兴等24人因要求确认被告阳信县人民政府（以下简称阳信县政府）未经有权人民政府批准，即对原告使用的集体土地及地上房屋实施征收的行政行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月5日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原告张大兴等24人诉称，原告均为山东省阳信县信城街道办事处行宫庙村（以下简称行宫庙村）村民，在该村拥有房屋，房屋所在土地系集体土地。2017年5月，原告获知自己的房屋被列入“行宫庙村棚户区改造项目”的范围。为核实征地行为的合法性，2017年12月,原告分别向山东省、滨州市和阳信县三级人民政府及其下属国土部门申请信息公开：行宫村棚户区改造项目涉及到的土地征收批复及报批材料；征收土地公告、征地补偿方案及征地补偿方案公告。各政府部门对原告信息公开申请的回复为：无阳信县行宫庙村棚户区改造项目征地信息、征地补偿信息。原告于2018年2月28日向滨州市人民政府提起了行政复议，滨州市人民政府于2018年7月27日作出滨政复驳字［2018］35号驳回行政复议申请决定书。原告认为，被告阳信县政府未经批准擅自违法征收原告土地、对地上房屋拆迁的行为，严重侵害了原告的合法权益。请求：1.依法确认被告对原告使用的集体土地及其所有的地上房屋实施征收、拆迁的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。本案在开庭审理时，原告将其第一项诉讼请求明确为：依法确认被告未经批准对原告使用的集体土地及其地上房屋实施征收的行政行为违法被告阳信县政府答辩称，（一）原告起诉无事实和法律依据。实施棚户区改造项目，县政府及有关部门需要作出若干行政行为，但不是所有行政行为都具有可诉性。本案中，行宫庙村被山东省住房和城乡建设厅等四部门列入2017年度棚改计划，阳信县政府成立棚改指挥部，指导宣传棚改政策。2017年5月17日，行宫庙村村委会制定了该村棚户区改造初步补偿安置方案和村规民约，并负责组织实施，全村90%以上的村民积极响应号召，自愿拆除房屋，腾空宅基地，为下一步农用地转用审批、土地征收创造条件。因此，涉案集体土地尚未征收，“一书四方案”也未上报，现处于村民自愿拆除房屋、土地征收的准备阶段，所以各级政府、三级国土部门对原告申请信息公开的回复内容客观真实。征收决定作出前的前置行政行为没有对原土地、房屋权利人的权利义务产生实质影响，因此阳信县政府的登记备案、宣传发动等行政行为不具有可诉性。（二）原告诉讼主体不适格。阳信县政府没有进行土地征收、房屋拆迁行为。行宫庙村腾空宅基地上没有新建房屋，土地性质没有变化，村庄内的道路等基础设施仍在使用。原告张大兴等24人所有的房屋及宅基地仍保持原状，没有产生直接侵害原告合法权益的法律后果。（三）原告的诉讼请求不明确。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、四十六条规定，集体土地征收既包括国务院或者省、自治区、直辖市人民政府相关征收土地方案的批准行为，也包括县级以上地方人民政府、县级以上地方人民政府土地行政主管部门相关组织实施行为。且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、四十五条规定，该相关组织实施行为还包括征地公告、征地补偿、责令交出土地等一系列彼此相关但实施主体、内容等相互有别的行为。因此，集体土地征收是由不同行政机关依照法定程序、组织实施的多个行为形成的复合性行政行为。本案原告明确后的诉讼请求，还是未能说明被告实施的土地房屋征收中的哪一项行政行为违法，仍然属于诉讼请求不明确。对原告张大兴等24人的起诉，依法应予驳回。经审理查明，2016年8月5日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅联合下发《关于公布2017年第二批棚户区改造任务分解落实项目的通知》（鲁建住字[2016]13号），行宫庙村棚户区改造被列入2017年第二批棚户区改造新开工项目。阳信县政府成立阳信县棚户区改造工作指挥部（以下简称棚改指挥部），指导宣传棚改政策。2017年6月5日，棚改指挥部对行宫庙村村委会作出“关于对行宫庙村棚户区改造房屋征收补偿安置实施方案的批复”，同意其作出的《行宫庙村棚户区改造房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）》；2017年9月30日，棚改指挥部对行宫庙村村委会作出“关于对行宫庙村棚户区村规民约的批复”，同意其作出的《行宫庙村棚户区改造村规民约（征求意见稿）》。原告张大兴等24人等55人自2017年12月起，分别向山东省、滨州市、阳信县三级人民政府及其下属的三级国土部门提出政府信息公开申请，要求公开行宫庙村棚户区改造项目中涉及到的土地征收批复及报批材料、征收土地公告及征地补偿方案等，各政府部门对原告作出的政府信息公开告知书均答复称：阳信县行宫庙村棚户区改造项目尚未实施土地征收，不存在你等申请的政府信息。原告于2018年2月28日向滨州市人民政府提出行政复议申请，滨州市人民政府于2018年7月27日作出滨政复驳字［2018］35号驳回行政复议申请决定书，以申请人所提复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件为由，驳回了原告的行政复议申请。2018年9月18日，行宫庙村村委会出具证明，证实张大兴等24人的宅基地及房屋完好无损，未被拆除，庭审中，原告对此也予以认可。本院认为，本案争议的焦点问题是原告张大兴等24人诉请确认违法的征收行为是否存在。本案中，被告阳信县政府未作出征收决定、补偿决定等属于征收过程中的行政行为，也未对张大兴等24人的房屋实施拆除。棚改指挥部同意行宫庙村村委会作出的《行宫庙村棚户区改造房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）》、《行宫庙村棚户区改造村规民约（征求意见稿）》的批复，既不具有行政强制力，也不属于行政征收过程中的一个环节。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实根据。…”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”。本案中，原告张大兴等24人的房屋仍由其占有使用，未被拆除。原告起诉主张被告违法征收其使用的集体土地及地上房屋并不具有事实根据。综上，原告张大兴等24人提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张大兴等24人的起诉。案件受理费50元，退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审判长  刘学智审判员  牛淑华审判员  庞 辉二〇一九年五月二十七日书记员  王丽真附：原告名单原告张大兴，男，1963年5月15日出生，身份证号码372323196305150354，汉族，山东省阳信县阳信镇行宫庙村15号。原告毛娜娜，女，1988年10月3日出生，身份证号码372323198810030360，汉族，住山东省阳信县信城街道办事处行宫庙村028号。原告唐中华，男，1955年3月17日出生，身份证号码372323195503170319，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村28号。原告毛建忠，男，1964年7月18日出生，身份证号码372323196407180351，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村149号。原告毛建新，男，1963年1月12日出生，身份证号码372323196301120318，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村46号。原告张玉红，女，1976年2月4日出生，身份证号码372323197602043920，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村165号。原告马艳岭，女，1970年11月12日出生，身份证号码372323197011120381，汉族，住山东省阳信县信城街道办事处行宫庙村242号。原告张风海，男，1932年9月11日出生，身份证号码372323193209110316，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村23号。原告张小健，男，1985年6月16日出生，身份证号码372323198506160312，汉族，住山东省阳信县信城街道办事处行宫庙村262号。原告马俊杰，男，1985年10月15日出生，身份证号码37232319851015031X，汉族，住山东省阳信县信城街道办事处行宫庙村291号。原告刘素芳，女，1964年12月30日出生，身份证号码372323196412301840，汉族，住山东省阳信县信城街道办事处行宫庙村45号。原告程希文，女，1973年8月5日出生，身份证号码372323197308050329，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村117号。原告赵金勇，男，1966年12月9日出生，身份证号码372323196612092457，汉族，住山东省阳信县幸福一路883号16排11号。原告封红新，女，1966年11月9日出生，身份证号码372323196611090329，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村116号。原告赵金成，男，1953年11月7日出生，身份证号码37232319531107033X，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村71号。原告张风喜，男，1965年1月23日出生，身份证号码372323196501230319，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村55号。原告王连娥，女，1960年7月8日出生，身份证号码372323196007080327，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村1号。原告张风台，男，1955年3月5日出生，身份证号码37232319550305035X，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村40号。原告马文祥，男，1957年7月5日出生，身份证号码372323195707050319，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村1-1号。原告赵金生，男，1966年3月22日出生，身份证号码372323196603220357，汉族，住山东省阳信县信城街道办事处行宫庙村70号。原告张会东，男，1973年7月21日出生，身份证号码372323197307210335，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村103号。原告毛建国，男，1956年10月4日出生，身份证号码372323195610040317，汉族，住山东省阳信县信城街道办事处行宫庙村51号。原告毛永星，男，1979年12月22日出生，身份证号码372323197912220339，汉族，住山东省阳信县信城街道办事处行宫庙村250号。原告毛玉田，男，1962年4月22日出生，身份证号码372323196204220317，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村64号。