广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终221号上诉人（原审原告）邝泽伟，男，汉族，1977年10月29日出生，住佛山市南海区。被上诉人（原审被告）佛山市南海区桂城街道办事处，住所地佛山市南海区。负责人岑灼雄，主任。委托代理人卢丽芬，该办事处工作人员。委托代理人陶伟坤，广东骏和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人邓小晶，佛山市南海区司法局工作人员。委托代理人陆林邦，佛山市南海区司法局工作人员。原审第三人佛山市南海区桂城街东二村新村股份合作经济社，住所地佛山市南海区。负责林裕芳，社长。原审第三人佛山市南海区桂城街东二经济联合社，住所地佛山南海区。负责人唐伟能，社长。上诉人邝泽伟因诉被上诉人佛山市南海区桂城办事处（以下简称“桂城街道办”）镇政府行政确认及佛山市南海区人民政府（以下简称“南海区政府”）行政复议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初929号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，邝泽伟原籍佛山市南海区********，原属农业户口。1996年8月9日，邝泽伟因读书将户口迁至广州中山大学，户口性质变更为非农业。1998年1月1日，邝泽伟取得原审第三人佛山市南海区********股份合作经济社（以下简称“新村股份社”）的前身南海市桂城区东二管理处新村经济合作社核发的股权证。邝泽伟于2000年6月大学毕业后，于同年8月16日将户口迁回佛山市南海区********96号，但户口性质未变更，仍为非农业。之后佛山市南海区*****经济联合社（以下简称“东二经联社”）停止向邝泽伟发放福利待遇，新村股份社取消了邝泽伟的股东身份并停止向其发放2014年及其后的股份分红。2006年3月13日，邝泽伟的户口以父母与子女相互投靠所内移居的方式合并入其父母户内，户籍地址未变更。2006年2月21日，邝泽伟向新村股份社提交《关于恢复村民权益义务的申请书》，请求恢复东二村民的权益和义务。2006年3月21日，经原南海区桂城街东二村新村村民小组的村民代表、股东代表表决同意邝泽伟向东二经联社要回福利享受。2006年3月22日，南海区桂城街东二村新村村民小组在邝泽伟的上述申请书上载明2006年3月21日经村民代表、股东代表会议投票同意邝泽伟向东二村申请要求有福利享受，并加盖印章。2017年9月11日，邝泽伟向桂城街道办提交《行政决定申请书》，请求：一、责令新村股份社、东二经联社依法确认邝泽伟为其农村集体经济组织持股成员身份；二、责令新村股份社、东二经联社依法向邝泽伟发放违法扣押的股份分红。桂城街道办于同年11月8日作出桂街行决字〔2017〕59号《行政处理决定书》，决定对邝泽伟的申请不予支持。邝泽伟不服该行政处理决定，向南海区政府申请行政复议，南海区政府于2018年2月13日作出南海府行复〔2017〕653号《行政复议决定书》，以该案主要事实不清、证据不足为由，撤销了上述行政处理决定，并要求桂城街道办重新作出行政处理决定。桂城街道办重新调查后，于2018年4月25日作出桂街行决字〔2018〕20号《行政处理决定书》，认为邝泽伟毕业后先后在佛山市南海区地方税务局、佛山市地税局从事全职工作，已经纳入国家保障体系，不再具有新村股份社、东二经联社的股东成员身份，决定对邝泽伟的申请不予支持。桂城街道办分别于2018年4月26日、5月3日、5月23日将上述《行政处理决定书》送达东二经联社、邝泽伟、新村股份社。邝泽伟对上述行政处理决定不服，于2018年5月15日向南海区政府申请行政复议，南海区政府于同日受理。经审查，南海区政府于2018年7月13日作出南海府行复〔2018〕289号《行政复议决定书》，维持了桂城街道办作出的行政处理决定，驳回了邝泽伟的其他行政复议请求。南海区政府于2018年7月17日将《行政复议决定书》送达邝泽伟、桂城街道办、东二经联社，于同年7月16日向新村股份社送出，因被拒收而退回妥投。另查，新村股份社于2018年6月8日出具《说明》，反映其最早的章程为1998年1月1日起实施的《桂城区东二管理处新村股份有限公司章程》，该章程第一条规定：“新村的集体资产属全体农业村民所有……”第七条规定：“个人股权的分配方法分为三个档次，时间在一九九八年一月一日前。……一九九七年十二月三十一日不满16周岁的占股权8股，16周岁至不满40周岁的占股权9股，40周岁以上的占股权10股，以后股权不增不减。”第八条规定：“个人的股权从一九九八年一月一日起一次性配置确认给其本人，以后实行生不增，死不减的长期股权，并发给股权证，持有股权证的个人有继承权，但不得作买卖、转让和抽资退股。”新村股份社2009年实施的《桂城街东二村新村股份合作经济社章程》第十一条规定：“……（三）……1.对于在固化股权期间身故和户口已经或曾经迁出本社所在地[符合以下第（四）款情况的除外]的股东,从本章程实施日起连续5年、每年发给当年股份分红的80%；第六年起，股权自动取消。……（四）固化股权期间及今后发生户口迁移的如下股东可保留其股权：……2.因就读大中专院校户口迁出本社所在地，毕业后一年内把户口迁回本社所在地的[2004年6月30日前（含当日）迁回的，迁回时必须登记为农业户口]；……”东二经联社于2017年9月29日出具《说明》，说明东二经联社并未制定正式的章程文本，若需适用时，参照东二经联社下属经济社的章程；同时，若属于东二经联社下属各经济社的股东和成员，则属于东二经联社的股东和成员。佛山市于2004年7月1日起实施户籍登记改革，取消原有的“农业户口”、“非农业户口”等户口类别，统一登记为“佛山市*民户口”。又查，邝泽伟自2000年7月起在佛山市南海区地方税务局工作，后工作单位历经变更，但一直属编制内公务员身份。一审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，桂城街道办作为南海区政府设立的街道办事处，应邝泽伟的申请，对请求事项予以处理，依法有据。桂城街道办在收到邝泽伟的申请后，经调查核实，根据相关法规作出被诉《行政处理决定书》，并送达邝泽伟和新村股份社、东二经联社，履行了作出行政行为的相关程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项规定，南海区政府作为设立桂城街道办的人民政府，对邝泽伟不服行政处理决定提起的行政复议申请有权作出行政复议决定。南海区政府在受理邝泽伟的复议申请后，在法定期限内作出南海府行复〔2018〕289号《行政复议决定书》，并分别送达邝泽伟、桂城街道办和东二经联社。虽然向新村股份社邮寄送出时，因新村股份社拒收而被退回妥投，但在一审诉讼中，已将上述《行政复议决定书》作为证据向新村股份社送达，亦给予了新村股份社答辩、举证的权利。故南海区政府该送达瑕疵，已在诉讼程序中得以治愈，并未对新村股份社的权利义务造成实质影响。本案的争议焦点是邝泽伟是否具有新村股份社的股东资格，桂城街道办、南海区政府作出的行政决定是否合法。邝泽伟户口迁出迁入期间有效施行的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年6月1日起施行，2006年10月1日废止）第十七条规定：“凡户籍在当地社区范围内，年满十六周岁的农民，承认社章并承担相应义务者，经社委会同意，均可以成为户籍所在地经济合作社（或经济联合社）的社员。户口迁出者，除社章另有规定外，其社员资格随之取消；其权利、义务在办理终止承包合同、清理债权债务等有关手续后，亦同时终止。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”《南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》第六条第1款规定：“农村集体经济组织的成员资格，自成员户口迁出农村集体经济组织、死亡或户口注销之日起取消。以下情况除外：1.因就读大中专院校户口迁出农村集体经济组织的，读书期间保留农村集体经济组织成员资格；毕业后一年内不把户口迁回农村集体经济组织的取消成员资格；毕业后一年内把户口迁回农村集体经济组织的，则继续享有成员资格。”邝泽伟原为新村股份社所在地的农业户口人员，于1996年8月9日因读书将户口迁出后，户口性质转为非农业。邝泽伟于2000年6月大学毕业后，于同年8月16日将户口迁至南海区桂城街道东二新村96号，但户口性质仍为非农业。根据上述政府规章和南海区规范性文件的规定，邝泽伟在读书期间可保留新村股份社、东二经联社的集体经济组织成员资格，新村股份社的前身南海市桂城区东二管理处新村经济合作社亦于1998年1月1日向邝泽伟核发了股权证，确认其在读书期间的成员资格。由于邝泽伟于1996年8月9日将户口迁出南海区桂城街道东二新村时，新村股份社并未制定相关的组织章程，故其毕业后是否仍具有新村股份社、东二经联社的成员资格，应视其毕业后是否在一年内将户口迁回原农村集体经济组织所在地，以及是否符合新村股份社章程规定的享有成员资格的条件。《桂城区东二管理处新村股份有限公司章程》第八条虽然规定了股权长期固化，但并非永久固化，而且只是规定了个人股权不得买卖、转让、抽资退股和股东死亡后的处理，但并没有规定股东户口迁出集体经济组织所在地后的处理方式。虽然邝泽伟户口迁出后，于2000年8月16日回迁，但户口性质属非农。《桂城街东二村新村股份合作经济社章程》对原股权固化进行了调整和完善，该章程第十一条第（三）项第1点和第（四）项第2点对户口迁出的股东作了规定，要求邝泽伟一类因就读大中专院校户口迁出的人员，需在毕业后一年内迁回，且2004年6月30日前迁回的，必须登记为农业户口。上述规定是新村股份社为实施股权管理，对不特定人员作出的统一规定，并非单独排除邝泽伟的股东资格。而且上述规定与《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定相一致，并不违反法律法规规定，可以作为判断邝泽伟成员资格的依据。邝泽伟的情形并不符合上述章程的规定，不应继续保留股权。另，《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年6月1日起实施，2006年10月1日废止）第二条规定：“社区经济组织是农村集体生产资料的所有者，是农村劳动群众在基本生产资料公有的基础上进行生产经营活动所形成的经济关系在组织上的体现。凡属于社区经济组织集体所有的土地、山林、企业及其他公共财产，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《桂城区东二管理处新村股份有限公司章程》第一条亦规定，新村的集体资产属全体农业村民所有。由此可见，农村集体经济组织是农村劳动群众进行生产经营活动而形成的经济组织。而邝泽伟在被吸收为公务员时起，享有国家相应政策的福利待遇和社会生存保障，其生活来源不再依赖于农村集体公有生产资料，不再具备成为农村集体经济组织成员资格的前提条件。故桂城街道办作出行政处理决定对邝泽伟要求新村股份社、东二经联社确认其具有成员资格，并向其发放违法扣押的股份分红的申请不予支持，事实清楚、证据充分，适用地方政府规章正确，法院予以支持。南海区政府作出行政复议决定，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持桂城街道办作出的行政处理决定，适用法律正确，法院予以支持。综上，桂城街道办作出的桂街行决字〔2018〕20号行政处理决定及南海区政府作出的南海府行复〔2018〕289号行政复议决定事实清楚、证据充分，适用地方政府规章正确，法院予以支持。邝泽伟的诉请理由不成立，于法无据，法院不予支持，应驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回邝泽伟的诉讼请求。案件受理费50元，由邝泽伟负担。上诉人邝泽伟上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销。一、邝泽伟依据桂城街东二新村1998年的章程，已经固化了股权资格，一直享受股份分红，桂城街道办随后以桂城街东二新村2009年新章程新增的户口登记条件排除邝泽伟的股份分红权利，没有法律依据。二、《桂城街东二村新村股份合作经济社章程》（2009章程）把“农业户口登记”作为享有股权的前提条件不合法。1.该章程修改程序不合法。邝泽伟自始至终未参与过该章程修改的投票和表决，桂城街道办也未能举证该章程已经过村股份社合法表决程序，故该章程是在剥夺了股份社社员的知情权和投票权的前提下制定的，不可以作为本案审理的依据。2.邝泽伟自2000年毕业迁回原籍时从未向户籍部门主动要求变更登记为非农户籍，邝泽伟是被动变更户籍性质。3.该章程的修改内容与佛山市户籍统一政策相违背。另外，对2009年及以后新增有股权的人员也没有要求“农业户口”，反而对原有股权人员要求为农业户口才能继续持有股权，这标准前后不一。三、退一步说，即便《2009年章程》存在纷争，新村股份社专门就邝泽伟股权待遇问题重新投票决定，并于2006年3月21日召开村民代表、股东代表会议，投票同意邝泽伟享有股东权益的决定。另外，邝泽伟在2018年也经东二新村超过80%以上股民签名同意享有股民权益待遇。综上，请求二审法院：1.撤销（2018）粤0606行初929号行政判决；2.改判判令桂城街道办、南海区政府重新作出确认邝泽伟具有新村股份社、东二经联社的持股成员资格的行政决定；3.确认2009年《桂城街东二村新村股份合作经济社章程》第十一条第四项第2款无效；4.诉讼费用由桂城街道办、南海区政府承担。被上诉人桂城街道办辩称，一、一审判决认定桂城街道办的职权和程序符合法律规定，依据充分，判决正确。二、桂城街道办对一审查明的事实无异议。三、邝泽伟要求撤销一审判决，依据不足。1.邝泽伟2000年回迁户口至新村股份社所在地时，属于非农业户口，与新村股份社1998年章程和2009年章程规定的情形不符，新村股份社和东二经联社根据章程规定取消邝泽伟的成员资格并停止其股份分红，并无不当，且邝泽伟自大学毕业开始先后在南海区地税局和佛山市地税局工作，已经纳入国家公务员序列社会保障体系，脱离了对原集体经济组织农村土地的基本生活保障要求，丧失了成为原集体经济组织成员的基础条件。2.新村股份社1998年章程中仅规定长期固化而非永久固化，且新村股份社于2009年重新制定章程确定成员的股权，表明新村股份社已经对原有股权长期固化进行修正和变更，该2009年章程经成员大会表决通过并施行至今，属于有效章程，邝泽伟以其没有参与章程表决为由否定该章程效力，并无依据。3.邝泽伟提交的“关于恢复村民权益义务的申请书”仅能反映新村村民小组同意邝泽伟向东二经联社申请农村集体经济组织成员待遇，而非邝泽伟主张的新村股份社经村民代表、股东代表会议同意恢复其成员资格。综上，请求二审法院维持一审判决，依法驳回邝泽伟的诉讼请求。被上诉人南海区政府辩称，一、一审法院对本案认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。二、一审法院判决驳回邝泽伟的诉讼请求合法有据，邝泽伟的上诉理由不能成立。邝泽伟认为1998年章程已经固化了股权资格，不能再以2009年章程规定排除其股份分红权利。但从1998年章程的内容来看，第八条虽然规定了股权长期固化，但并非永久固化和全面固化，只是规定了个人股权不得买卖、转让、抽资退股和股东死亡后的处理；该章程并未规定股东户口迁出集体经济组织所在地后的处理方式，故仍应以相关法律规定进行处理。三、南海区政府作出涉案行政复议决定的程序合法。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决，以维护南海区政府的合法权益。原审第三人新村股份社、东二经联社在二审期间无陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对桂城街道办作出被诉行政行为的职权依据及程序的合法性均无异议，本院予以确认。本案争议焦点是邝泽伟是否具有新村股份社、东二经联社持股成员资格，享受成员同等待遇。本案邝泽伟因读大学于1996年将户口迁出新村股份社所在地，户口性质变更为非农业，2000年大学毕业后将户口迁回佛山市南海区********96号，户口性质仍为非农业。邝泽伟的情形应适用其户口迁出迁入时有效的法律、法规。广东省政府规章《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年6月1日起施行，2006年10月1日废止）第十七条规定：“凡户籍在当地社区范围内，年满十六周岁的农民，承认社章并承担相应义务者，经社委会同意，均可以成为户籍所在地经济合作社（或经济联合社）的社员。户口迁出者，除社章另有规定外，其社员资格随之取消；其权利、义务在办理终止承包合同、清理债权债务等有关手续后，亦同时终止。”即成为户籍所在地经济合作社（或经济联合社）社员的前提条件之一是具有农业户籍；户口迁出者，除非农村集体经济组织章程另有规定，否则不再保留其社员资格。新村股份社2009年实施的《桂城街东二村新村股份合作经济社章程》第十一条第（四）项第2点也规定，因就读大中专院校户口迁出该社所在地的人员，需毕业后一年内把户口迁回该社所在地，且迁回时登记为农业户口，方可保留股权。该章程规定并未违背《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》的相关规定，可以作为认定邝泽伟是否具有新村股份社成员资格的依据。本案中，邝泽伟因读大学而将户口迁出，2000年8月16日大学毕业后迁回新村股份社，户口性质登记为非农业，其情形既不符合其户口迁出迁入时施行的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条的规定，也不符合新村股份社2009年章程的规定，故邝泽伟要求确认具有新村股份社、东二经联社持股成员资格并享受股份分红的请求事项缺乏相应依据。邝泽伟在被吸收为公务员时起，享有国家相应政策的福利待遇和社会生存保障，其生活来源不再依赖于农村集体公有生产资料，不再具备成为农村集体经济组织成员资格的前提条件。因此，桂城街道办作出被诉《行政处理决定书》对邝泽伟的请求事项不予支持，认定事实清楚，适用法律正确，处理得当。邝泽伟上诉主张新村股份社2009年章程修改程序不合法。经查，该章程在桂城街道办备案并由桂城街道办于一审时作为证据提供，其真实性和合法性可予确认。邝泽伟仅以其本人未参与过该章程修改的投票和表决并不足以否定该章程的真实性和合法性，邝泽伟亦未能提供证据证明其上述主张，故邝泽伟的该项主张理据不足，本院不予采纳。邝泽伟还主张，新村股份社于2006年3月21日召开村民代表、股东代表会议，投票同意邝泽伟享有股东权益的决定。经查，新村股份社于2006年3月21日召开的村民代表、股东代表会议《会议记录》的决议事项5记载，邝泽伟因读大学毕业后东二村取消了其福利享受，现在提出要求盖章同意其向东二村要回福利享受，决议结果栏记载“经投票决定同意盖章”，当时的南海区桂城街东二村新村村民小组在邝泽伟的《关于恢复村民权益义务的申请书》上载明“2006年3月21日经村民代表、股东代表会议投票同意邝泽伟向东二村申请要求有福利享受”，故新村股份社召开上述村民代表、股东代表会议是表决同意为邝泽伟盖章，同意邝泽伟向东二村申请要回福利享受，并非同意邝泽伟享有新村股份社的股东权益。邝泽伟主张其在2018年经东二新村超过80%以上股民签名同意享有股民权益待遇，但未能提供证据证明该主张，故其主张缺乏事实依据，本院不予支持。对于邝泽伟上诉的其他主张，一审法院已有详细论述，本院予以确认，在此不再赘述。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项的规定，本案邝泽伟对桂城街道办作出的《行政处理决定书》不服，有权向南海区政府提出行政复议申请。南海区政府在受理邝泽伟提出的行政复议申请后，经过调查核实，在法定期限内作出了被诉《行政复议决定书》并依法送达给邝泽伟、桂城街道办及东二经联社。南海区政府向新村股份社送出的复议决定书因被拒收而退回，程序存在瑕疵，本院予以指正。但新村股份社在本案诉讼中已得知该复议决定书的具体内容，已保障其陈述和举证的权利，故上述程序上的瑕疵已得到一定程度的弥补，可不以程序瑕疵为由而撤销被诉《行政复议决定书》。被诉《行政复议决定书》维持桂城街道办的被诉《行政处理决定书》，驳回邝泽伟的其他行政复议请求，处理结果正确，本院予以确认。综上，桂城街道办作出被诉《行政处理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理得当。南海区政府作出被诉《行政复议决定书》程序存在瑕疵，但处理结果正确，可予维持。邝泽伟的主张缺乏相应依据，一审判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邝泽伟负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年五月十六日法官助理 温颖聪书 记 员 刘圣玺