四川省德阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川06行终20号 上诉人（原审原告）：添宝建筑集团有限公司,住所地宜宾市翠屏区岷江新区兴盛路龙泉苑小区****。 法定代表人：冯永康，该公司总经理。 委托诉讼代理人：张龙，四川西华律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张挺，四川西华律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：德阳市罗江区医疗保险局，住所地四川省德阳市罗江区环城路东段**。 法定代表人：骆玉宝，该局局长。 委托诉讼代理人：王俊，该局工作人员。 第三人：刘云芳,女,1939年9月1日出生,汉族，住四川省德阳市罗江区。 第三人：李福珍,女,1964年12月9日出生,汉族，住四川省德阳市罗江区。 第三人：向彬,男,1986年2月21日出生,汉族，住四川省德阳市罗江区。 上诉人添宝建筑集团有限公司（以下简称“添宝建筑公司”）因与被上诉人德阳市罗江区医疗保险局（以下简称“罗江医保局”）、刘云芳、李福珍、向彬其他行政行为纠纷一案，不服德阳市罗江区人民法院作出的(2018)川0626行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原判查明，原告添宝建筑公司系西南财经大学天府学院罗江校区项目工程承建方，2017年4月20日，原告以该项目在被告罗江医保局按照项目参加工伤保险，并缴纳保险费用10847.20元，核定参保期限自2017年4月20日至同年10月30日。2017年10月31日，因项目工期变更，经原告申请，保险结束时间变更为2018年3月31日。 2018年4月1日，向玉田到原告承建的该项目工地务工，5月3日，向玉田施工时不慎跌落受伤，经抢救无效于5月11日死亡。2018年5月4日，即事故发生次日，原告向被告提交新增职工基本情况表，并申请将保险结束时间变更为2018年9月30日。2018年5月14日，向玉田所受事故伤害经德阳人社局认定为工伤。2018年5月23日，原告向被告提交工伤保险待遇申请，被告于2018年5月24日作出不予受理通知书（德罗医不受字[2018]01号），认为原告5月4日提交向玉田等新增职工基本情况，属新增参保，根据德阳人社局等六部门《关于建设施工企业参加工伤保险有关问题的通知》（德人社[2015]129号）第十三条和《德阳市建设施工企业按项目参加工伤保险经办规程（试行）》第十条、第二十三条规定，向玉田的工伤保险待遇不属于工伤保险基金支付范围。原告不服，遂诉至原审法院，并提出诉讼请求，请求1.撤销被告作出的德罗医不受字（2018）01号不予受理通知书；2.被告履行法定职责，受理原告工伤保险待遇支付申请，支付医疗费、丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金合计929671.15元。 另查明，原告添宝建筑公司原名添宝建设有限公司，2017年8月14日变更为现名称。 2017年6月1日，罗江医保局向原告的社会保险专管员严洪贵发送《参保登记告知书》，该告知书主要内容如下：1.按项目办理参保登记手续需提交的资料。2.办理参保证明后将工程转包、分包或劳务分包的，应当向社保经办机构备案。3.建设施工企业应依法与职工签订劳动合同，对建设项目适用的全部职工实行动态实名制管理，有职工增减变动的，总承包企业应在当日内通过24小时网上或传真等便捷方式或直接到县城向社保经办机构进行申报。4.建设施工企业按建设项目参保缴费后，其建设项目的从业人员工伤保险关系自申报之日起生效。未申报的从业人员发生工伤，由建设施工企业负责。5.变更工期需申报变更登记及所需的资料等内容。告知书附有网上申报的QQ号码、QQ群及电话信息。 向玉田工亡事故发生后，原告与本案第三人签订了赔偿协议，根据协议约定，原告在签订协议当日一次性支付第三人共计77万元。协议还约定：其他第三人获得赔偿后，如另行通过仲裁或诉讼等法律途径获得赔偿，应退还原告已支付的全部赔偿款并支付利息；原告已参加的工伤保险赔付等款项由原告享有，第三人应当配合等内容。 原判认为，罗江医保局是依法设立的工伤保险经办机构，根据《中华人民共和国社会保险法》第八条规定，罗江区医保局具有负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作的法定职责。原告作为向玉田的用人单位，是被告作出不予受理行政处理决定的行政相对人。因此，本案原被告是本案适格诉讼主体。 本案中，各方当事人对向玉田因工死亡的基本事实以及被告作出不予受理处理决定的行政程序无异议。双方争议焦点为：被告适用法律、法规、政策是否正确，是否应当受理原告的申请并支付相关待遇。 原告认为，《关于建设施工企业参加工伤保险有关问题的通知》（德人社[2015]129号）、《德阳市建设施工企业按项目参加工伤保险经办规程（试行）》属地方政府内部文件，不是法律、法规、规章，不能作为被告实施具体行政行为的法律依据。 原审认为，建筑业属于工伤风险较高行业，为维护建筑业职工的工伤保障权益，国家人社部等相关部门依据社会保险法、建筑法、安全生产法和工伤保险条例等法律法规，先后出台了一系列政策，以完善符合建筑业特点的项目工伤保险参保政策。人社部等四部门于2014年12月29日联合发布《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发〔2014〕103号），指出“对不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工，按项目参加工伤保险”。为此，人社部社保中心于2015年4月13日出台《建筑业按项目参加工伤保险经办规程（试行）》（人社险中心函〔2015〕38号，以下简称人社部社保中心《规程》），要求对建筑施工企业全部施工人员实行动态实名制管理，将人员增减变更情况及时报送经办机构。2015年4月25日，四川省人社厅等四部门亦作出《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见的通知》（川人社办发〔2015〕49号）。上述政策规定对项目工伤保险的原则和总体要求做了安排。 项目工伤保险系根据我国建筑行业特点而新设的社会保险险种，其根本目的在于分散建筑企业用工风险、保障建筑业职工工伤权益。不论按单位参加工伤保险还是按项目参加工伤保险，都必然涉及对从业人员的管理问题，人社部社保中心明确了建筑企业应当对从业人员实行实名制动态管理，这一规定符合建筑业用工特点，其目的是为了规范项目工伤保险的贯彻和落实。人社部社保中心同时明确了在实施《规程》过程中，可结合本地实际情况，因地制宜细化、完善相关内容。据此，为切实做好建筑业按项目参加工伤保险的相关具体细化工作，依据上述政策规定，2015年12月31日，德阳人社局等六部门下发《关于建设施工企业参加工伤保险有关问题的通知》（德人社[2015]129号）；2016年3月，德阳市医保局、德阳市社保局就该项工作的具体经办规程进行了规范和统一，制作了《德阳市建设施工企业按项目参加工伤保险经办规程（试行）》（以下简称德阳《规程》）。德阳市相关部门下发的《通知》和《规程》明确了如下内容：施工企业应对项目全部职工实行动态实名制管理，项目开工后，应向社保经办机构申报职工花名册，施工过程中职工发生增减变化的，应在当日通过便捷方式等方式申报；建设施工企业按建设项目参保缴费后，其建设项目的从业人员工伤保险关系自申报之日起生效；未申报的从业人员发生工伤，由建设施工企业负责。还规定，社保经办机构应当为施工企业建立可实现24小时网上或传真等方式及时上报人员名单及增减变动情况的便捷的动态实名申报方式。以上内容系对人社部社保中心《规程》的细化和完善，具体体现了项目参保实行动态实名制管理的总体要求，并未与相关法律法规及政策规定相冲突。 结合到本案，被告以《参保登记告知书》的形式于2017年6月1日告知原告的社会保险专管员严洪贵，明确告知其对从业人员实行动态实名制管理的要求及未申报将导致从业人员工伤保险关系不生效，发生工伤由建设施工企业负责的严重后果，且对保险期限变更的申报及资料也做了明确告知。告知书上还载明了24小时网上申报的QQ号码、QQ群及电话等信息。在此情况下，被告一方面在2018年3月31日保险结束时间截止后，未及时申请延期，而是在2018年5月4日才申请将保险结束时间变更为2018年9月30日。另一方面，向玉田2018年4月即在原告承建的项目工地务工，直至2018年5月4日事故发生后的次日，原告才通过QQ便捷方式向被告申报包括向玉田在内的10名从业人员保险基本情况。可见，因原告的工作疏忽，其对项目工伤保险本身的期限变更及从业人员的申报都是采取事后补报的方式。原告的行为客观上导致了两个后果，一是向玉田发生工伤时，其项目保险处于保险终止状态，二是导致向玉田未能与工伤保险部门建立有效的工伤保险关系，因此，被告作出向玉田的工伤保险待遇不属于工伤保险基金支付范围，不予受理的决定并无不当，符合前述法律、法规及政策规定。 综上所述，原告关于被告作出的德罗医不受字（2018）01号不予受理通知书应予撤销，被告应受理并支付原告工伤保险待遇的请求不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告添宝建筑集团有限公司的诉讼请求；案件受理费50元，由原告添宝建筑集团有限公司负担。 宣判后，添宝建筑集团有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称，项目工伤保险时间为2017年4月20日，结束时间为2018年9月30日,原审法院认定事实不清，行政机关作出的具体行政行为依据的地方性规范性文件不合法，未出示关于该规范性文件的公示、备案等程序性合法要件的证据。根据人社险中心函（2015）38号文件第十六条之规定，保险时间是以工期为准，工程完工前均属保险期间，“工程项目”投保实质是一种团体保险，对工程项目范围内，规定人数内的流动性较大的建筑工人均是保险对象，保险关系的生效始于工程开工，终于工程完工。在工程竣工前，保险期内因工伤死亡，应当支付工伤保险待遇。另，根据人社险中心函（2015）38号第十七条第三款的规定，原告的保险起止时间为2017年4月20日至2018年9月30日，原审认定保险关系处于终止阶段，明显有误。关于被上诉人提交的《保险登记告知书》，该文书中未对免责条款进行明确告知和充分提示，不能以此作为被上诉人的免责依据。综上，请求二审法院：1、依法撤销（2018）川0626行初3号行政判决书；2、依法改判支持上诉人的原审诉讼请求，撤销德罗医不受字（2018）01号“不予受理通知书”；判令被上诉人履行法定职责，受理原告工伤保险待遇支付申请，支付医疗费、丧葬补助金、抚养亲属抚恤金和一次性工亡补助金合计929671.15元；3、本案案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人答辩称，被上诉人依法办理工伤保险业务，主体合法，依据法规作出的不予受理决定，适用法律法规正确，程序合法。被上诉人不受理上诉人关于向玉田的工伤保险待遇申请符合按建筑项目参加工伤保险立法目的。向玉田的工伤待遇不属于工伤保险基金支付的范围。上诉人的上诉请求，应当予以驳回。 二审查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点有两项：第一、被上诉人依据的《关于建设施工企业参加工伤保险有关问题的通知》（德人社[2015]129号）、《德阳市建设施工企业按项目参加工伤保险经办规程（试行）》等规范性文件是否合法有效的问题；第二、本案所涉工程项目投保是否需要对动态实名制参保人员的参保生效期限进行具体区分的问题。 一、被上诉人依据的《关于建设施工企业参加工伤保险有关问题的通知》（德人社[2015]129号）、《德阳市建设施工企业按项目参加工伤保险经办规程（试行）》等规范性文件是否合法有效的问题。 本案中，国家人社部等相关部门为完善符合建筑业特点的项目工伤保险政策，陆续出台了一系列规定，其中2014年12月29日人社部等四部门联合发布《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部[2014]103号）、人社部社保中心于2015年4月13日出台《建筑业按项目参加工伤保险经办规程（试行）》（人社险函[2015]38号），该人社部[2014]103号意见中规定，各地人力资源社会保障、住房城乡建设、安全监督等部门和工会组织要依据国家法律法规和本文件精神，结合本地实际制定具体实施方案。人社险中心函（2015）38号文件第十三条规定“建筑施工企业对全部施工人员实行动态实名制管理，将人员增减变更情况及时报送经办机构。” 结合本地区，为切实做好建筑业按项目参加工伤保险的相关具体细化工作，依据上述政策规定，2015年12月31日，德阳人社局等六部门下发《关于建设施工企业参加工伤保险有关问题的通知》（德人社[2015]129号）；2016年3月，德阳市医保局、德阳市社保局就该项工作的具体经办规程进行了规范和统一，制作了《德阳市建设施工企业按项目参加工伤保险经办规程（试行）》。上述地方规范性文件系对人社部社保中心《规程》的完善，对具体的项目参保操作及动态实名制管理进行了细化，未违反相关法律法规及政策。故上诉人的该上诉主张，本院不予支持。 另，上诉人认为被上诉人未提交上述地方规范性文件经公示、备案等程序性合法要件的证据材料。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，行政相对人提起行政诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条之规定，行政诉讼中的具体诉讼请求包括请求一并审查规章以下规范性文件，应当提供明确的文件名称或者审查对象。本案中，上诉人未在一审中明确提出一并审查《关于建设施工企业参加工伤保险有关问题的通知》（德人社[2015]129号）、《德阳市建设施工企业按项目参加工伤保险经办规程（试行）》等规范性文件的诉请，而是表述为被上诉人作出的具体行政行为所依据的文件系内部文件，不是法律、法规、规章，不能作为具体行政行为的依据。本院认为，上诉人未在法律规定的期限内提起一并审查规范性文件的诉请，在二审中要求本院对上述地方规范性文件进行一并审查，不符合法律规定，本院不予支持。 二、本案所涉工程项目投保是否需要对动态实名制参保人员的参保生效期限进行具体区分的问题。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定“地;地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件rdquo;《最高人民法院关于适用的解释》第一百条第二款规定“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”本案中，人社险中心函（2015）38号文件第十四条规定“经办机构应当建立便捷的动态实名申报方式，例如24小时网上申报、传真等，方便建筑施工企业及时对上报人员名单及增减变动。暂不具备动态申报人员增减情况的建设项目，建筑施工企业可以利用现场摄像、照相，单机或者联机的静脉、人脸、指纹等生物特征等信息技术考勤设施等方式，即时记录、动态更新从业人员出勤情况，作为发生工伤事故时工伤认定的依据，并定期到社保经办机构报备。”第二十一条规定“建筑施工企业没有为施工人员办理参保，施工人员发生工伤的或以建设项目参保，但施工人员在保险生效时间开始之前或者保险终止时间之后发生工伤的，由用人单位承担工伤待遇，建设单位和施工总承包单位承担连带责任。”德人社[2015]129号通知第十三条规定“施工总承包企业按建设项目参保缴费后，其参与项目建设职工的工伤保险关系自社会保险经办机构申报之日起生效。未申报的职工发生工伤，由施工企业自行负责。”《德阳市建设施工企业按项目参加工伤保险经办规程（试行）》第二十三条规定“建设施工企业没有为职工办理参保，职工发生工伤的；或以建设项目参保，但职工在保险生效时间开始之前或保险终止时间之后发生工伤的；由职工所在施工企业承担工伤待遇，建设单位和施工总承包单位承担连带责任。”本案被上诉人通过《罗江县建设施工企业按项目参加工伤保险参加登记告知书》将相关事项对上诉人进行了告知。该告知书中第三、五项内容为“对建设项目使用的全部职工施行动态实名制管理，有职工（包括专业承包企业、劳务分包企业）增减变动的，总承包企业应在当日内通过24小时网上或传真等便捷方式或直接到现场方式向社保经办机构进行申报。”“建设施工企业按建设项目参保缴费后，其建设项目的从业人员保险关系自申报之日起生效。未申报的从业人员发生工伤，由建设施工企业负责。” 本案中，上诉人按项目参加保险的首次申报时间为2017年4月20日，保险结束期限为2017年10月31日，因延期保险将保险结束时间变更为2018年3月31日，2018年5月4日，上诉人再次提起延期，将保险结束时间变更为2018年9月30日。2018年5月4日上诉人申报的《建筑施工企业新增职工基本情况表》中，本案伤者向玉田系新增人员，起保时间为2018年5月4日，而向玉田系2018年4月1日即在上诉人处务工，同年5月3日发生本案所涉工伤事故。故本案上诉人在保险到期的2018年3月31日后并未立即提起延期，其在2018年4月1日至2018年5月3日期间的按项目参加保险处于暂停期间，5月4日后进行延期后，整个项目的参保有效时间变更为2018年9月30日，但向玉田的保险起算时间为2018年5月4日，故向玉田的工伤保险待遇不符合应当由被上诉人支付的情形。上诉人因整个工程的保险期限为2017年4月20日至2018年9月30日，在此期间出现的符合工伤情形，均由被上诉人支付相关工伤保险待遇的主张，本院不予支持。 综上，原判事实清楚，适用法律正确，结果应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由添宝建筑集团有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗为民 审 判 员 王 剑 审 判 员 黄晓宇 二〇一九年五月二十五日 法官助理 蔡亚淋 书 记 员 付生宇