黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行终81号上诉人（原审原告）黑龙江省力佳房地产开发有限公司，住所地大庆市萨尔图区中桥路14号联谊商场商服楼办公室02（3层）。法定代表人陈世军，该公司经理。委托代理人张洪雷，黑龙江海天庆城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大庆市萨尔图区人民政府，住所地大庆市萨尔图区萨政路6号。法定代表人彭勇，该区区长。委托代理人李光业，大庆市萨尔图区司法局副局长。委托代理人孙景斌，黑龙江铁人律师事务所律师。黑龙江省力佳房地产开发有限公司（下称力佳公司）因诉大庆市萨尔图区人民政府（下称萨尔图区政府）行政协议纠纷一案，不服大庆市中级人民法院（2018）黑06行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,并分别于2019年3月21日及2019年4月8日对上诉人力佳公司的委托代理人张洪雷，被上诉人萨尔图区政府的委托代理人李光业、孙景斌进行询问。本案现已审理终结。力佳公司诉称，2008年7月29日，萨尔图区政府通过庆萨政呈【2008】12号文件形式，向大庆市人民政府请示，对西宾路棚户区进行开发改造。2013年10月25日，萨尔图区政府在对大庆油田有限责任公司的庆萨政函【2013】43号中关于西宾路棚户区改造项目（宜和园）外网配套相关事宜的函中明确：西宾路（宜和园）开发建设项目经市、区政府批准列入2009棚户区改造计划项目，由萨尔图区政府负责组织实施拆迁改造。2011年11月3日，萨尔图区政府在对包括力佳公司在内的几家项目建设单位，发出《关于加快推进重点项目的通知》，要求力佳公司等单位尽快开工尽快施工。萨尔图区政府将土地平整达到净地出让条件这项工作，交由作为开发建设单位的力佳公司进行。2011年10月，力佳公司将涉案工程连同其他施工建设工程，承包给大庆中耀建筑安装工程有限公司。2012年4月，施工单位进行了油田管线电线变压器迁移、填平土地、拆除仓库临时住房、拆除三合公司部分围墙及活动板房等施工建设。监理单位大庆市瑞兴工程建设监理有限公司及施工单位在相关施工资料上签字盖章。2012年7月18日、2012年9月17日，力佳公司分二笔向施工单位分别支付了涉案工程款500万元、50万元，共计550万元。2012年7月30日，力佳公司与黑龙江庆建工程管理公司签订建设工程造价咨询合同，委托其对涉案工程连同其他施工建设工程造价进行审计。2014年3月，黑龙江省庆建工程管理公司出具报告，涉案工程竣工结算总价为人民币5684320元。现除了已经支付的550万元外，剩余184320元尚未支付。2014年5月4日，其通过出让方式按照净地价格标准取得涉案土地，并缴纳了46863300元土地出让金。按照相关法律规定及大庆实践，出让的土地需要达到净地标准。出于双方友好合作的原因，力佳公司与萨尔图区政府之间并没有就涉案工程签署相应的合同予以明确，双方间形成的是事实上的行政合同关系。力佳公司与萨尔图区政府协商给付土地平整费用事宜时，萨尔图区政府将相关事宜报告给大庆市人民政府及大庆市城乡建设领域突出问题综合治理领导小组的领导。2014年4月24日，大庆市城乡建设领域突出问题综合治理领导小组办公室出台《关于萨尔图区西宾苑小区（宜和园）项目存在问题的解决方案》，明确涉案项目是萨尔图区政府组织拆迁的，该地块属于净地出让，由本案萨尔图区政府协商解决该地块的管线迁移等问题。该土地的出让金用于弥补萨尔图区政府资金缺口问题。国有土地出让的基本条件是“七通一平”，“一平”就是清除地上附着物，包括建筑残留物和设施。虽然大庆市国土部门并未与萨尔图区政府书面约定由萨尔图区政府完成此项工作，但无论是根据相关法律法规的基本精神，还是根据大庆的一贯作法，都是由组织拆迁的单位负责平整土地。萨尔图区政府从未要求力佳公司无偿平整土地，力佳公司也从未放弃索要该工程费用。萨尔图区政府通过组织涉案项目拆迁工作取得了利益，一期工程已获得返还的土地出让金4000余万元，二期工程也将获得相当的利益，而力佳公司完成的是包括一期工程二期工程的土地平整，并投入资金5684320元，萨尔图区政府应当将该款项给付力佳公司。萨尔图区政府取得了市财政返还的土地出让金4000余万元后，一直同意向力佳公司支付土地平整费用。只是以萨尔力区政府换届、资金紧张等理由拒不支付。力佳公司诉至法院。后力佳公司在庭审中补充起诉状内容如下：主张自2012年4月28日至2018年6月5日（开庭日），以及自2018年6月6日至判决书确定的给付日期之间的利息，本金按5684320元、利率按同期央行基准贷款利率计算。总计至开庭之日的利息1979661.78元以及自2018年6月6日至判决确定的给付日期之间的利息。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，力佳公司主张与其萨尔图区政府形成行政协议法律关系，请求法院判决萨尔图区政府给付其西宾路（宜和园）开发建设项目土地平整费用人民币5684320元。但其提交的证据无法证实其与萨尔图区政府形成口头或书面的行政协议法律关系，且萨尔图区政府对此予以否认。故力佳公司提起诉讼，没有事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项的规定，裁定驳回力佳公司的起诉。力佳公司上诉称，原审裁定事实不清，适用法律错误。请求撤销原裁定，指令继续审理。主要理由：1.萨尔图区政府于2011年11月3日作出的《关于加快推进重点项目的通知》要求其尽快开工，管线迁移等土地平整工作是开工的前提。2.庆萨政函[2013]43号明确萨尔图区政府负责组织实施案涉项目拆迁改造工作。2014年4月24日，大庆市城乡建设领域突出问题综合治理领导小组办公室作出的《关于萨尔图区西宾苑小区（宜和园）项目存在问题的解决方案》明确案涉项目由萨尔图区政府组织拆迁工作，协商解决该地块管线迁移等问题。3.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，对于已经立案应裁定驳回起诉的事项，可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。原审法院未给上诉人补正或更正的机会，径行裁定驳回起诉，违反法定程序。萨尔图区政府答辩称，原审裁定事实清楚，适用法律正确，请求驳回力佳公司的上诉，维持原审裁定。主要理由：1.其与力佳公司不存在行政管理关系。平整土地是《土地收储管理办法》中规定的土地收储的一个环节，其不具有此项管理职能，亦未越权行使相应职权，并签订土地平整协议。2.该区政府作出的相关层报文件是内部行政行为，属于论证、层报等过程性行为，不对外产生法律效力。3.棚户区拆迁行为与土地储备整理分别属于两个层面的法律关系。另，2009年实施的大庆市萨中油田主产能区棚户区拆迁改造工作是大庆市政府的行政行为，其虽然抽调部分工作人员，参与拆迁组的工作，但均以大庆市人民政府的名义开展工作。故其不是拆迁主体，也不是负责平整土地的主体。5.关于双方资金往来问题。当年开发时，其设立了一个财务公司，对外都是通过该公司进行支付的，其不是支付主体。如果存在其付款，也是为大庆市人民政府进行的转移支付。本院查明，2008年7月18日，大庆市人民政府作出《大庆市人民政府关于印发大庆市城市棚户区改造实施方案的通知》（庆政发[2008]10号），明确了各区棚户区改造任务，其中包括本案案涉项目。2008年7月29日，萨尔图区政府作出《关于对西宾路棚户区进行开发改造的请示》（庆萨政呈[2008]12号），向大庆市人民政府请示，将西宾路列入该区拆迁计划。2009年6月18日，大庆市人民政府与大庆油田有限责任公司签订了《关于萨中地区棚户区改造的框架协议》，就包括西宾棚户区在内的油田产能区棚户区改造工作中安置建设等内容达成协议。2009年7月30日，大庆市人民政府召开专题会议，作出《关于萨中地区棚户区改造有关事宜的专题会议》。2009年8月11日，大庆市人民政府办公室作出《大庆市人民政府办公室关于印发大庆市萨中油田主产能区棚户区改造工作方案的通知》（庆政办发[2009]60号），其中第三条第（一）项规定：“属地实施的原则。按照市委、市政府的要求，在市萨中棚户区改造领导小组和萨中棚户区改造指挥部的领导和指导下，由萨尔图区具体承担拆迁安置工作。萨尔图区要高度重视，精心组织，统筹安排，采取抽调精兵强将、明确任务、落实责任、划定区块、分片包干的办法，解决拆迁改造过程中遇到的各种问题，切实把各项落实做好。”该方案还规定了组织领导与责任分工，由大庆市政协副主席韩文达任指挥。2011年9月16日及2012年2月20日，萨尔图区经济和发展改革局分别作出《萨尔图区重点项目进展情况通知》，其中亦涉及到本案案涉项目，其中“目前实际进度”中为：详细规划条件已公示完毕，等待市领导审批后进行土地摘牌，同时正在进行开工前准备工作，3月1日进场，3月10日开工。包保领导为副区长王文攀。2011年10月2日，力佳公司与大庆中耀建筑安装工程有限公司签订了《建设工程施工合同》。2013年4月23日，大庆市城乡建设领域突出问题综合治理工作领导小组作出《关于萨尔图区西宾苑小区（宜和园）项目存在问题的解决方案》，该方案共六项内容，据力佳公司称，其余五项均已解决，并提供的相应的证据。其中第三项即为本案所涉内容，第三项内容为：“鉴于西宾棚户区是萨尔图区政府组织拆迁的，该地块属于净地出让，由萨尔图区政府协调解决该地块的管线迁移等问题。……”2014年5月4日，力佳公司与大庆市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”也就是说，起诉人提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件，承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，前提是要有明确的被诉行政行为。起诉人提起行政诉讼时，应当初步证明被诉行政行为的存在。本案中，力佳公司诉称萨尔图区政府组织其平整土地，并提供的大庆中耀建筑安装工程有限公司签订的《建设工程施工合同》能够证明其实施了管线迁移及土地平整等工作。另，提供的大庆市城乡建设领域突出问题综合治理工作领导小组作出《关于萨尔图区西宾苑小区（宜和园）项目存在问题的解决方案》及萨尔图区经济和发展改革局分别作出《萨尔图区重点项目进展情况通知》证明萨尔图区政府参与了案涉项目的拆迁工作并负责协议解决该地块的管线迁移等问题等工作，综合分析上述证据材料，力佳公司已尽到初步的举证责任，提供的证据基本能够证明施工事实的存在，原审裁定以力佳公司提出的诉讼请求无事实依据为由裁定驳回起诉错误，应予纠正。综上，原审裁定事实不清，适用法律不当。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销大庆市中级人民法院（2018）黑06行初19号行政裁定；二、指令大庆市中级人民法院继续审理。审判长 王 鹏 跃审判员 张 俊 伟审判员 皇甫延玉二〇一九年五月八日法官助理任夫亮书记员吴迪附：相关法律司法解释条文1.《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。