福建省宁德市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）闽09行初72号 原告屏南县代溪镇天峰村民委员会，住所地:福建省屏南县代溪镇天峰村。统一社会信用代码：543509236990223842。 法定代表人杨姚妹，主任。 委托代理人钟太宣，福建名闻律师事务所律师。 委托代理人陆贵生，福建耕耘律师事务所律师。 被告屏南县人民政府，住所地：福建省屏南县县府路1号。 法定代表人王旭东，县长。 委托代理人孙翔，屏南县中心法律服务所法律工作者。 委托代理人潘华修，屏南县中心法律服务所法律工作者。 被告宁德市人民政府，地址：福建省宁德市闽东中路35号。 法定代表人：梁伟新，市长。 委托代理人彭彦，福建和厚律师事务所律师。 委托代理人李家灿，宁德市林业局工作人员。 第三人屏南县代溪镇官岭村民委员会，住所地：福建省屏南县代溪镇官岭村029号。统一社会信用代码：54350923699021306Q。 法定代表人孙振燕，主任。 原告屏南县代溪镇天峰村民委员会（以下简称天峰村）不服被告屏南县人民政府颁发屏政林证字（2010）第100080号《中华人民共和国林权证》暨宁德市人民政府行政复议决定，于2017年9月4日向本院提起行政诉讼，本院于2017年11月21日作出（2017）闽09行初162号行政判决。天峰村不服该判决，向福建省高级人民法院提起上诉。福建省高级人民法院于2018年5月28日作出（2018）闽行终251号行政裁定，发回重审。本院依法另行组成合议庭进行了审理。 本案在审理过程中，天峰村和第三人屏南县代溪镇官岭村民委员会（以下简称官岭村）均认可1983年“林业三定”期间屏南县人民政府颁发给双方各自的《林权证》所载明的四至范围，并确认各自《林权证》所载明的四至范围之间亦不存在相互重叠的事实。本院于2018年12月14日组织各方当事人共同参与对案涉林地进行现场勘验，并于2018年12月24日依法向屏南县人民政府、宁德市人民政府发出补充举证通知。屏南县景川林业服务有限公司接受屏南县人民政府下属林业行政管理部门屏南县林业局委托，于2019年1月7日作出景川鉴字〔2019〕010号《技术鉴定意见书》，该鉴定意见中载明：屏南县人民政府作出、发给官岭村的屏政林证字（2010）第100080号《林权证》载明的四至范围，与1983年10月27日屏南县人民政府作出、发给屏南县代溪公社天峰大队（现即天峰村）的屏林证字第062号《林权证》载明的四至范围存在重叠。天峰村和官岭村均认可上述《林权证》载明的四至范围存在部分重叠的事实。2019年1月21日屏南县人民政府作出屏政行决字〔2019〕01号《行政决定书》，决定撤销屏政林证字（2010）第100080号《林权证》。2019年5月12日宁德市人民政府作出宁政行复撤〔2019〕01号《宁德市人民政府关于撤销宁政行复〔2017〕第14号〈行政复议决定书〉的决定》，决定：一、撤销宁政行复〔2017〕第14号《行政复议决定书》；二、屏南县人民政府对代溪镇天峰村民委员会提出的林权登记申请，应依法重新审查后作出决定。之后，天峰村以屏南县人民政府、宁德市人民政府已经撤销被诉行政行为为由，于2019年5月26日向本院申请撤回起诉。 本院认为，行政复议机关依照行政复议法规定的程序，审查被申请复议的行政行为是否合法与合理，并作出复议决定，属于对行政管理相对人作出的影响其权利义务的单方法律行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”和第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”的规定，原行政行为和行政复议决定是二个行政行为，二者具有相对独立性。本案宁德市人民政府作出的维持原行政行为的行政复议决定性质上是法律明确规定的可诉的行政行为。根据《行政诉讼法》第六十二条规定“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”作出原行政行为的行政机关和复议机关均是被告，二被告可以依照法定程序改变其所作出的行政行为。而且，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第一条“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第四条“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”的规定，行政复议机关发现其作出的复议决定有错误，理应可以按照有错必纠的精神自行改变、自行纠错。故被告在诉讼中发现自己作出的具体行政行为存在违法或者不当情形的，可以自行启动改变行政行为的程序，无须经过人民法院准许和相对人的同意；行政机关和复议机关自我纠错形成的决定本身是一个新的行政行为，对该新行政行为不服，当事人有权复议和诉讼。宁德市人民政府作出宁政行复撤〔2019〕01号《宁德市人民政府关于撤销宁政行复〔2017〕第14号〈行政复议决定书〉的决定》自行纠正，符合《行政诉讼法》、《行政复议法》的规定。 本案诉讼中，被告屏南县人民政府能否自行改变被诉的复议机关即宁德市人民政府决定维持的行政行为。根据行政法秉持“下级服从上级”的原则，上级机关作出的决定，下级机关必须服从执行。而且，《行政复议法》第三十二条亦明确规定“被申请人应当履行行政复议决定。”“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”宁德市人民政府是作出原行政行为屏南县人民政府的上级机关，其所作出的维持原行政行为的行政复议决定，是对原行政行为的合法性的确认。在复议机关撤销复议决定之前，屏南县人民政府自行改变宁德市人民政府决定维持的原行政行为，无疑是越权行为。对此，本院依法予以指出，即便屏南县人民政府若要改变，也应当报告由复议机关宁德市人民政府撤销复议决定后，通过作出新的复议决定来改变。 综上，本院审查二被告诉讼中改变其所作的行政行为及原告同意并申请撤诉行为，综合考虑本案系天峰村和官岭村之间因林地自然资源的所有权争议引起的行政诉讼，被诉的屏政林证字（2010）第100080号《林权证》载明的四至范围与案涉的屏林证字第062号《林权证》载明的四至范围存在部分重叠的事实客观存在；屏南县人民政府撤销屏政林证字（2010）第100080号《林权证》之行政行为，已经由宁德市人民政府撤销复议决定予以确认、并责成屏南县人民政府重新审查后作出决定，被诉原行政行为已不存在，满足了原告天峰村申请行政复议的请求和提起本案行政诉讼请求的目的，而天峰村和官岭村之间因林地自然资源的所有权争议能否获得实质性解决根本上还是在于屏南县人民政府改变本案被诉原行政行为之后能否依法正确履行职责、按照法定程序重新审查后作出合法合理的新的行政行为，保护林权权利人的合法权益，故本院在本案中可以不再对屏南县人民政府改变行政行为效力进行否定性的评价；且二被告重新作出和撤销行为属于新的行政行为，亦具备法律救济渠道。 综上所述，原告天峰村向本院申请撤回起诉，意思表示真实，且不违反法律、法规的禁止性规定，也不损害国家利益、公共利益和他人的合法权益，可予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条的规定，裁定如下： 准许原告屏南县代溪镇天峰村民委员会撤回起诉。 本案受理费减半收取25元，由原告屏南县代溪镇天峰村民委员会负担。 审判长  吴元祥 审判员  陈万福 审判员  吴惠玲 二〇一九年五月三十日 法官助理李秀纯 书记员张颖 附：相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十二条人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。