广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0704行初45号原告：李雪芳，女，1964年10月出生，汉族，住广东省江门市蓬江区。委托代理人：温和、刘倩敏，均系广东巨信律师事务所律师。被告：江门市蓬江区棠下镇人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区棠下镇棠下大道。法定代表人：何锡基，该镇镇长。出庭负责人：冯国财，该镇镇委副书记。委托代理人：梁育钦，该镇政府工作人员。第三人：江门市蓬江区棠下镇罗江积二股份合作经济社。住所地：广东省江门市蓬江区***********。负责人：刘立强，该社社长。原告李雪芳因与被告江门市蓬江区棠下镇人民政府（以下简称“棠下镇政府”）、第三人江门市蓬江区棠下镇罗江积二股份合作经济社（以下简称“积二经济社”）镇政府其他行政行为纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年3月14日公开开庭进行审理。李雪芳及其委托代理人温和、刘倩敏，棠下镇政府的出庭负责人冯国财及委托代理人梁育钦到庭参加诉讼。积二经济社经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，不影响本案审理。本案现已审理终结。2018年10月19日，棠下镇政府作出江蓬棠行决字[2018]6号《行政处理决定书》，决定：一、驳回李雪芳要求确认征地补偿款和分红分配资格并恢复在村中一切福利待遇的请求；二、李雪芳的其他请求不属该镇行政处理范围，予以驳回。李雪芳诉称：一、棠下镇政府以李雪芳未履行法律、法规规定的计划生育义务剥夺李雪芳的农村集体经济组织成员资格没有事实和法律依据，其作出的决定书适用法律、法规错误，依法应予撤销。1、李雪芳不存在未履行法律、法规规定的计划生育义务情况。李雪芳虽然存在计划外生育情况，但已经根据《广东省人口与计划生育条例》的相关规定，缴纳了社会抚养费，已经履行了法律、法规规定的计划生育义务。2、现有法律、法规并未规定违反计划生育需取消农村集体经济组织成员资格。纵观《广东省农村集体经济组织管理规定》《广东省计划生育条例》等相关规定，均没有规定“若违反计划生育规定则不能取得农村集体经济组织成员资格”，鉴于计划生育问题与农村集体经济组织成员资格认定一事为不同的法律关系，如有违反计划生育的行为，可由有关计生部门进行处理，不能也不应以此剥夺李雪芳的农村集体经济组织成员资格。3、棠下镇政府在决定书中剥夺李雪芳的农村集体经济组织成员资格没有法律依据。棠下镇政府作为行政机关，应当严格贯彻“法无规定不可为”的法律适用原则，在现行法律、法规无明确规定违反计划生育需取消农村集体经济组织成员资格的情形下，其所作出的决定书缺乏法律依据，严重违法。二、李雪芳为积二经济社的成员，依法享有与该农村集体经济组织其他成员平等的权益，任何组织和个人均不可侵犯其合法权益。1、李雪芳户口一直在罗江积田村二队，婚后户口并未迁出原居住地且履行村民义务，依法应当认定为积二经济社成员。2、积二经济社对李雪芳作为其成员的身份是认可的，棠下镇政府剥夺李雪芳的农村集体经济组织成员资格没有事实依据。虽然李雪芳分别于1989年、1990年及1992年计划外生育三名子女，但李雪芳已交纳社会抚养费，且从1989年至2010年，即使李雪芳婚后存在计划外生育的情况，但积二经济社还是认可李雪芳作为其成员的身份，并享有相应的权益。但现在棠下镇政府却以李雪芳违法计划生育义务为由认为李雪芳不符合农村集体经济组织成员法定取得条件，没有事实依据。3、《蓬江区棠下镇罗江村村规民约》剥夺李雪芳依法享有与农村集体经济组织其他成员的平等权益，是违法且无效的。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条与《广东省实施办法》第二十三条、第二十四条，均明确在农村集体经济组织中妇女与其他农村经济组织成员享有平等的权利，任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶为由侵害其合法权益。另外，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，村民会议可以制定和修改自治章程、村规民约，但自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与法律法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民合法权利的内容。《蓬江区棠下镇罗江村村规民约》(2017年5月12日经村民代表会议通过)第二十七条第三款、第八款规定，均违反了上述法律法规的规定，侵害了李雪芳的合法权益，属于无效规定。积二经济社称于2018年9月2日村民代表大会已决议“不通过出嫁女要求恢复分红权”，但该决议违反了上述法律法规的规定，为无效决议。三、棠下镇政府超期限处理李雪芳行政处理申请一事，属于程序违法，依法应予撤销。2018年5月29日，李雪芳以挂号信形式向棠下镇政府寄送《行政处理申请书》，要求棠下镇政府对确认李雪芳作为罗江积田村二队的村民身份及补发分红一事作出行政处理决定。棠下镇政府于2018年5月30日签收了《行政处理申请书》，直至2018年8月9日，棠下镇政府才组织李雪芳到罗江村委会进行调解，但双方未能达成一致共识。2018年8月14日，棠下镇政府以李雪芳的《行政处理申请书》中的被申请人“江门市罗江村民委员会”的主体有误，要求李雪芳修改被申请人为“江门市蓬江区棠下镇罗江积二股份合作经济社”，并要求将申请日期修改为2018年8月13日。李雪芳当即对棠下镇政府在处理《行政处理申请书》一事中存在明显失误提出异议，并要求棠下镇政府明确出具《行政处理决定书》的期限，但棠下镇政府一直回避未予答复。2018年8月23日，棠下镇政府才向李雪芳出具《受理通知书》《提交证据材料通知书》，确认受理李雪芳的涉案行政处理申请。2018年10月19日，棠下镇政府才出具涉案《行政处理决定书》，驳回了李雪芳的申请。根据中共江门蓬江区委办公室文件《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作社建设维护农村出嫁女权益意见的通知》(蓬江委办[2009]1号)中第三条第（四）款的规定，棠下镇政府自2018年5月29日收到李雪芳提交的《行政处理申请书》，在此期间棠下镇政府虽认为李雪芳申请书中的被申请人主体不适格，但至2018年8月13日才告知李雪芳要求修改，至2018年10月19日才作出《行政处理决定书》，其作出行政处理决定的时间远远超过上述规定的“60天”处理期限。即使以2018年8月13日作为变更被申请主体后的申请书的提交日，至2018年10月19日棠下镇政府作出《行政处理决定书》，也违反了上述“60天”处理期限的规定。据此，为维护李雪芳的合法权益，特提起本案诉讼，请求法院判令：一、撤销棠下镇政府作出的江蓬棠行决字[2018]6号《行政处理决定书》；二、依法确认李雪芳享有积二经济社的社员身份，依法享有分红权等社员权益；三、本案诉讼费用由棠下镇政府承担。李雪芳在法定举证期限内向本院提交证据材料有：1、江蓬棠行决字[2018]6号《行政处理决定书》;2、EMS快递单及投递情况查询截图；3、《新会县人民政府承包土地使用证》；4、户口簿二份；5、结婚证；6、《新会棠下镇征收超生子女费及罚款收据》三份；7、国内邮件回执四份；8、棠受字[2018]5号《行政处理申请受理通知书》；9、[2018]第（5）号《提交证据材料通知书》；10、《蓬江区棠下镇罗江村村规民约》（2017年5月12日经村民代表会议通过）；11、《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》（粤委办[2006]142号文）;12、《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作制建设维护农村出嫁女权益意见的通知》（蓬江委办〔2009〕1号）；13、江门市12345政府热线投诉情况截图；14、江门市热线办回复短信；15、《行政处理申请书》《申请人2010年至今的应分配村民权益列表》。以上证据拟共同证明李雪芳的诉讼请求具有事实和法律依据。棠下镇政府辩称：一、棠下镇政府作出的行政处理决定程序合法。李雪芳就农村集体经济组织股权及分红纠纷一事，于2018年8月13日向棠下镇政府提出申请，要求棠下镇政府确认李雪芳享有积二经济社的成员资格及追索2010年至提出申请之日应分配权益一事作出行政处理决定。棠下镇政府于2018年8月23日依法受理该申请，并向李雪芳发出《行政处理申请受理通知书》《提交证据材料通知书》，向积二经济社发出李雪芳的行政处理申请书及《提交证据材料及书面意见通知书》。后经过调查，根据法律法规和事实，棠下镇政府于2018年10月19日作出涉案《行政处理决定书》，并依法送达李雪芳和积二经济社，程序合法。二、涉案《行政处理决定书》认定事实清楚，证据确实充分。经棠下镇政府调查核实，李雪芳至2018年9月11日止，户籍情况无变动。李雪芳是原罗江生产大队成员。另查明，李雪芳有违反计划生育情况，其生育的三个子女均属于不符合计划生育政策生育，已交纳社会抚养费。李雪芳违法生育行为违反《中华人民共和国宪法》第四十九条及《广东省计划生育条例》有关规定的夫妻双方有依法实行计划生育的义务。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，李雪芳未履行法律、法规规定的计划生育义务，不符合上述农村集体经济组织成员资格法定取得条件。三、涉案《行政处理决定书》适用法律法规正确。棠下镇政府根据《中华人民共和国宪法》第四十九条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《广东省计划生育条例》《广东省农村集体经济组织管理规定》等规定作出的行政处理决定适用法律法规准确。因此，棠下镇政府作出的涉案《行政处理决定书》程序合法，事实清楚，证据确实充分，适用法律法规准确。请求法院依法驳回李雪芳的诉讼请求。棠下镇政府在法定举证期限内向本院提交的证据及依据材料有：1、《行政处理申请书》；2、棠受字[2018]5号《行政处理申请受理通知书》；3、江蓬棠行决字[2018]6号《行政处理决定书》；4、《行政处理决定书》的邮寄单及邮件状态查询截图各二份；5、[2018]第（5）号《提交证据材料通知书》、邮寄单及邮件状态查询截图、李雪芳《提交证据材料清单》《申请人2010年至今的应分配村民权益列表》、李雪芳身份证及户口簿、结婚证、新会农村商业银行存折明细、李灿成广东农村信用社/农村商业银行存折明细、《新会县人民政府承包土地使用证》《蓬江区棠下镇罗江村村规民约》（2017年5月12日经村民代表会议通过）；6、（2018）第5号《提交证据材料及书面意见通知书》、邮寄单及邮件状态查询截图、积二经济社《提交证据材料清单》《棠下镇罗江村积二村民小组出嫁女（户籍未迁出）是否享受分红权益问题进行投票表决》、照片五张；7、李雪芳《询问笔录》、刘立强《询问笔录》；8、《关于李雪芳等2人的户籍情况复函》《计划生育情况查询表》；9、法律依据：《广东省计划生育条例》（1986年修正）第三条与第五条、《广东省人口与计划生育条例》（现行）第四条、《广东省农村集体积极组织管理规定》第十五条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条。以上证据和依据拟共同证明棠下镇政府作出的涉案《行政处理决定书》合法有效。积二经济社在法定期限内没有向本院提交陈述意见及证据。经审理查明，李雪芳于1964年10月出生，其后随父亲李灿成入户，当时户籍所在地为广东省新会县。1996年6月21日，李雪芳户口迁至广东省江门市蓬江区，户主为其本人，户籍所在地在属于积二经济社所在地，户别为农业家庭户口。李雪芳于1989年7月登记结婚，分别于1989年1月生育一女、1990年3月生育一女、1992年4月生育一男，均已交纳社会抚养费。本案没有证据显示李雪芳入户后户口曾存在迁出、迁入积二经济社所在地的情形。2018年5月29日，李雪芳向棠下镇政府邮寄提交《行政处理申请书》（落款日期：2018年5月28日），以江门市蓬江区棠下镇罗江村民委员会（以下简称“罗江村委会”）为被申请人，请求：1、确认李雪芳的罗江村委会积田村二队村民身份，依法保证其正常享受包括但不限于村民土地承包经营、集体收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用在内的一切村民合法权益；2、责令罗江村委会立即停止侵害行为，赔偿李雪芳2010年至今的应分配村民权益，合计金额约1.5万元。棠下镇政府在庭审中确认其于2018年5月30日收到李雪芳提交的上述申请，并于2018年8月8日组织李雪芳与罗江村委会进行调解，但未能调解成功。期间，棠下镇政府告知李雪芳上述申请书中的被申请人有误，应以积二经济社为被申请人。2018年8月13日，李雪芳以积二经济社为被申请人向棠下镇政府重新提交涉案《行政处理申请书》（落款日期：2018年8月13日），请求：1、确认李雪芳的积二经济社社员身份，依法保证其正常享受包括但不限于村民土地承包经营、集体收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用在内的一切村民合法权益；2、责令积二经济社立即停止侵害行为，赔偿李雪芳2010年至今的应分配村民权益，合计金额约1.5万元。2018年8月25日，棠下镇政府向李雪芳送达了棠受字[2018]5号《行政处理申请受理通知书》和[2018]第（5）号《提交证据材料通知书》，通知李雪芳棠下镇政府已受理了其于2018年8月13日提交的涉案行政处理申请及在规定期限内提交有关证明材料。同日，棠下镇政府向积二经济社送达了（2018）第5号《提交证据材料及书面意见通知书》，通知积二经济社在规定期限内提交对处理李雪芳分红权益问题所依据的有关补充证明材料及书面意见。2018年8月30日，李雪芳向棠下镇政府提交了身份证及户口簿、结婚证、新会农村商业银行存折明细、李灿成广东农村信用社/农村商业银行存折明细、《新会县人民政府承包土地使用证》《蓬江区棠下镇罗江村村规民约》（2017年5月12日经村民代表会议通过）、自行制作的《申请人2010年至今的应分配村民权益列表》。2018年9月21日，棠下镇政府对李雪芳进行调查询问，并制作《询问笔录》。2018年10月9日，棠下镇政府对积二经济社的社长刘立强进行调查询问，并制作《询问笔录》。同日，积二经济社向棠下镇政府提交了《出嫁女（户籍未迁出）是否享受分红权益问题进行投票表决》及照片五张作为证据，拟证明李雪芳不具有该社社员身份。2018年10月19日，棠下镇政府作出江蓬棠行决字[2018]6号《行政处理决定书》，认为李雪芳违法生育三个子女，违反当时的计生政策，未履行法律、法规规定的计划生育义务，不符合农村集体经济组织成员资格法定取得条件，遂根据《中华人民共和国宪法》第四十九条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《广东省计划生育条例》第一章、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，决定：一、驳回李雪芳要求确认征地补偿款和分红分配资格并恢复在村中一切福利待遇的请求；二、李雪芳的其他请求不属该镇行政处理范围，予以驳回。并载明如当事人不服该决定可申请行政复议或提起行政诉讼的救济途径。棠下镇政府已于2018年10月24日将上述《行政处理决定书》分别送达给李雪芳和积二经济社。李雪芳对此决定书不服，遂提起本案行政诉讼。本院认为，本案系镇政府其他行政行为纠纷。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”等规定，李雪芳户籍在积二经济社所在地，棠下镇政府作为镇一级人民政府，依法有权对其辖区范围内李雪芳申请的涉案事项作出相应处理，其在本案中主体适格，本院予以确认。本案的争议焦点为：棠下镇政府作出的涉案《行政处理决定书》是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”第三十三条第一款规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”《广东省实施办法》第二十四条第一款规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”由前述规定可知，原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。虽然农村集体经济组织有独立进行经济活动、管理内部事务、自治决定自治范围内事项的权利，但是涉及到村民重大权益的自治事项、村民会议或者村民代表会议的决定必须建立在法律框架范围内，不得与宪法、法律法规和国家政策相抵触，不得违反法律法规以及合法有效规章、规范性文件关于男女平等、村民平权等基本原则，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。本案中，各方当事人对李雪芳是原罗江生产大队积田村二生产队成员及户口保留在积二经济社所在地的有关事实并无异议，本院予以确认。李雪芳是否具有积二经济社成员资格，取决于李雪芳有无履行法律法规和组织章程规定的义务。本案现有证据显示，李雪芳曾于1985年在积二经济社承包了责任田，李雪芳除存在违反计划生育的情形外，积二经济社在被诉行政处理决定过程中，未能提交充分证据证明李雪芳存在不履行集体经济组织章程规定的其他义务的情形。同时，根据《广东省人口与计划生育条例》（2018年修正）第三十九条“对不符合法律、法规规定生育子女的，应当征收社会抚养费。……”第四十条“按照法律、法规规定缴纳社会抚养费的人员，是国家工作人员的，还应当依法给予行政处分；其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分。”第四十一条“对不符合法律、法规规定生育子女的，在评选先进、授予个人荣誉称号和确定综合性奖励以及国家机关工作人员、企业事业单位工作人员的考核、任用等方面予以否决。”等规定可知，法律法规并未规定违反计划生育人员需取消农村集体经济组织成员资格。即使是依据《广东省人口与计划生育条例》（2015年修订）第四十一条第二款“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利”的规定，从该条文的文义解释来看，亦仅是对违反计划生育人员享受分红及其他集体福利待遇进行限制，并未否定相关人员的农村集体经济组织成员资格，且李雪芳违反计划生育政策生育第三个孩子至今已超过上述条例规定限制福利待遇的最高年限。棠下镇政府以李雪芳存在违法生育行为，不符合农村集体经济组织成员资格法定取得条件，遂根据《中华人民共和国宪法》第四十九条、《广东省计划生育条例》第一章等规定作出涉案《行政处理决定书》，属于适用法律、法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的；……”的规定，涉案行政处理决定适用法律、法规错误，应当予以撤销并由棠下镇政府依法重新作出行政行为。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”由上述规定可知，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，如无另有规定，行政机关履行法定职责的期限为接到申请之日起两个月。本案现有证据显示，李雪芳于2018年8月13日向棠下镇政府提交了以积二经济社为被申请人的《行政处理申请书》，棠下镇政府于2018年10月19日作出涉案《行政处理决定书》，已超出法定两个月的处理期限，且棠下镇政府未提供证明其超过法定处理期限是由客观原因造成且已依法通知李雪芳的有关证据，程序存在违法。因此，李雪芳诉请撤销涉案《行政处理决定书》，具有事实及法律依据，本院予以支持。此外，关于李雪芳要求确认其具有积二经济社社员身份，依法享有分红权等社员权益的诉讼请求，是否予以支持系棠下镇政府重新作出行政处理时审查确定的内容，不属本案调整范围，本院不作调整。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项的规定，判决如下：一、撤销被告江门市蓬江区棠下镇人民政府于2018年10月19日作出的江蓬棠行决字[2018]6号《行政处理决定书》。二、被告江门市蓬江区棠下镇人民政府应在本判决生效之日起两个月内对原告李雪芳于2018年8月13日向被告江门市蓬江区棠下镇人民政府提出的涉案《行政处理申请书》重新作出行政行为。本案案件受理费50元（已由原告李雪芳预交），由被告江门市蓬江区棠下镇人民政府负担。原告李雪芳已预交的案件受理费50元，由本院予以退回；被告江门市蓬江区棠下镇人民政府应向本院补缴案件受理费50元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  姚佳纯人民陪审员  赵秀红人民陪审员  曾润长二〇一九年四月二十三日书 记 员  叶 莺