河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）豫行赔终139号上诉人（一审原告）李海四，男，汉族，1957年3月11日生，住漯河市郾城区。委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。上诉人（一审被告）漯河市郾城区人民政府，住所地漯河市郾城区海河路**。法定代表人李新伟，该区区长。委托代理人刘兴辉，该区政府工作人员。委托代理人卢延祥，河南恩达律师事务所律师。李海四因诉漯河市郾城区人民政府（以下简称郾城区政府）行政赔偿一案，双方不服漯河市中级人民法院(2018)豫11行赔初28号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。李海四及委托代理人陈海峰，郾城区政府委托代理人刘兴辉、卢延祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。漯河市中级人民法院一审查明：李海四系河南省漯河市郾城区孟庙镇五里庙村居民，在该村拥有宅基地并持有宅基地使用证。经河南省人民政府作出的豫政文[2006]2号《河南省人民政府关于漯河市城市总体规划（2005—2020）的批复》，涉案房屋所在区域已被纳入漯河市城市规划区。2014年3月26日，李村居委会作出《郾城区孟庙镇五里庙四村城中村改造项目房屋征收通告》，载明征收主体和征收实施单位为郾城区孟庙镇李村居委会、卓村居委会、中村居委会和后郑居委会，并附漯河市郾城区房屋征收办公室与李村居委会共同发布的《孟庙镇五里庙四村城中村改造项目房屋征收补偿安置方案》。2016年3月21日，河南省人民政府作出《关于漯河市2015年度第七批城市建设用地的批复》（豫政土[2016]216号），案涉房屋所占用的土地被征收为国有土地。2016年4月28日，在未达成补偿协议亦未作出补偿决定的情况下，案涉房屋被强制拆除。同年5月12日，李海四以郾城区政府为被告诉至法院，要求依法确认郾城区政府强制拆除案涉房屋的行政行为违法。2016年9月20日漯河市中级人民法院作出（2016）豫11行初25号行政判决，确认郾城区政府于2016年4月28日对李海四房屋的强制拆除行为违法,该判决现已生效。李海四持有涉案房屋的宅基地使用证，证号为郾政宅字073426号。该宅基证显示涉案房屋占用土地尺度为：东10公尺，西10公尺，南16.5公尺,北16.5公尺。2016年4月29日漯河市郾城区孟庙镇李村居民委员会加盖印章的居民房产调查登记表及宗地现状调查表显示原告土地面积168.81平方米，房屋面积为442.05平方米。2018年8月18日漯河市郾城区房屋征收补偿表显示原告房屋总面积为442.05平方米，土地面积为168.81（10.2×16.55）平方米。李海四认可上述登记表、调查表及补偿表的真实性。李海四于2018年4月4日向郾城区政府提出赔偿申请，郾城区政府于2018年4月8日签收该申请，但未作出赔偿决定。李海四遂提起行政赔偿诉讼，请求郾城区政府依法向其赔偿因强制拆除而造成的房屋价值及其他损失共计人民币3607032元（计算方式：2774640×130%）。一审另查明：《孟庙镇五里庙村四村城中村改造项目房屋征收安置补偿方案》中对于补偿安置部分载明：“本项目房屋征收实行货币补偿和产权置换两种方式，被征收人可以自主选择。执行宅基地面积1:1.6的容积率政策，每处宅基合法建筑补偿最高不超过300㎡；货币补偿与置换安置均以建筑面积为准。（一）居民住房补偿。对多层商品住宅每套按一户进行补偿；居民小院式住宅每处宅基地按一户进行补偿。1、货币补偿：（1）征收范围内被征收人的多层商品住宅楼房按房地产综合评估价进行补偿。（2）征收范围内被征收人合法宅基地上的住宅，对容积率1.6以内的建筑面积（每处宅基合法面积补偿不超过300㎡），按房地产综合评估价进行补偿，超过容积率1.6或300㎡以上的建筑面积原则上不予补偿（如按期搬迁交房的按260元/㎡的标准给予补助）；房屋建筑面积达不到容积率1.6标准的，不足部分按[（房地产综合评估价—320）×90%]元/㎡进行补偿。2、产权置换：对被征收人在项目安置区域（泰山路以东、拟建学校以西，岷江路以北、牡丹江路以南）分村相对集中安置。安置楼房以高层住宅楼为主。（1）对征收范围内被征收人合法宅基地上的住宅按1:1.1的容积率标准进行置换安置，每处宅基地安置面积最多不超过200㎡。对被征收房屋建筑面积达不到1.1容积率标准的，仍按1:1.1标准进行置换安置。现有建筑面积达不到实际安置面积的部分按320元/㎡补交建筑成本。（2）在规定时间内搬迁的被征收人，合法宅基地上的住宅在安置房户型许可的范围内每处宅基地给予最高20㎡的优惠购房指标。优惠购房指标仅限于一处宅基，并在安置房户型许可的范围内使用，超过户型限制，指标作废（优惠购房价1000元/㎡，该款项由社居委统一结算）。（3）实际安置面积（含优惠购房指标）以外，容积率1.6以内的建筑面积（每处宅基合法面积补偿不超过300㎡），按房地产综合评估价进行补偿；超过容积率1.6或300㎡以上的建筑面积原则上不予补偿（如按期搬迁交房的按260元/㎡的标准给予补助）；房屋建筑面积达不到容积率1.6标准的，不足部分按[（房地产综合评估价—320）×90%]元/㎡进行补偿。（4）对征收范围内的多层商品住宅楼房按照1:1的标准进行置换安置。（5）被征收人在规定范围内少要安置房的（优惠购房指标除外）按综合评估价进行货币补偿。对超出规定范围，但在户型许可的情况下多要安置房的，暂按5000元/㎡的标准进行结算，在回迁交房时按市场价多退少补。（6）对房屋产权不完整的多层住宅的补偿安置，参照《漯河市旧城和城中村改造工作领导小组关于商业用房企事业单位房屋征收补偿及小产权房屋调查认定处理指导意见》（漯政改[2013]38号）执行……”。漯河市中级人民法院一审认为：根据国家赔偿法第二条、第三条和第四条的规定，行政机关违法行使行政职权对公民、法人和其他组织的人身权、财产权造成损害的，公民、法人或其他组织有取得国家赔偿之权利。本案中，郾城区政府拆除李海四房屋的行为已被该院（2016）豫11行初25号行政判决确认违法，故郾城区政府对该拆除行为造成李海四的财产损失应依法承担赔偿责任。本赔偿案系因违法房屋征收行为引发，有别于一般意义上的侵害财产权引发的行政赔偿案件，需要关注其产生的房屋征收背景，故郾城区政府所承担的赔偿责任不应低于其因征收李海四涉案房屋应支付的补偿对价，否则将使郾城区政府因违法行为获益，进而产生鼓励行政机关违法征收的不利后果。同时，作为被征收人，李海四对涉案房屋被违法拆除并无任何过错，故其所获赔偿不应少于同等情形下被征收人应获得的补偿。虽然李海四与郾城区政府并未达成征收补偿协议，但从最大限度保护李海四合法权益考量，本案应以涉案项目可签订征收补偿协议时郾城区政府应支付给李海四的补偿，作为确定赔偿责任之对价参考。此外，该院在确定郾城区政府的赔偿责任时，还应考虑其他已签约被征收人的比较正义问题。如李海四获得的赔偿明显高于已签约被征收人获得之补偿，则既对已签约之被征收人不公平，亦可能增加其他项目被征收人的不当期待、妨碍征收补偿程序正常进行。鉴于此，该院确定的李海四应获得之赔偿，应适当高于同等情形已签约之被征收人，以达到防止行政机关借违法行为获益、保护无过错当事人的合法权益及避免对已签约被征收人不公平的法律效果。关于李海四主张的房屋损失的问题。（一）本案中，李海四只有宅基证，没有房产证。一审庭审中，双方均认可李海四宅基地面积为168.81㎡，根据郾城区政府所提供的居民房产调查登记表、房产现状调查表、居民房产附属物补偿核算表中记载，李海四房屋面积为442.05㎡。李海四当庭表示认可该面积。李海四当庭陈述其房屋于1993年左右建造了两层，后于1995年加盖一层。根据《漯河市城市规划区个人建设管理办法》第五条第（三）项规定：“在个人土地使用权属证件界定的土地使用范围内，建筑密度原则上不大于65%，容积率不大于1.3”；而《孟庙镇五里庙四村城中村改造项目房屋征收补偿安置方案》规定“执行宅基地面积1:1.6的容积率政策，每处宅基合法建筑补偿最高不超过300㎡”。因此，《孟庙镇五里庙四村城中村改造项目房屋征收补偿安置方案》中对于宅基地上房屋合法建筑面积的认定高于《漯河市城市规划区个人建设管理办法》，从最大限度保护李海四合法权益考量，对涉案房屋合法面积的认定应参考《孟庙镇五里庙四村城中村改造项目房屋征收补偿安置方案》“执行宅基地面积1:1.6的容积率政策，每处宅基合法建筑补偿最高不超过300㎡”的规定。故，郾城区政府应赔偿李海四宅基地上容积率内房屋面积为270.1㎡，超容积率面积171.95㎡。（二）关于涉案被拆除房屋的赔偿方式。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（三）项和第（四）项的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，侵犯公民、法人和其他组织财产权造成损害，应当返还的财产损坏且不能恢复原状的，应按照损害程度给付相应的赔偿金。根据本案实际情况，涉案被拆除房屋恢复原状已属不可能，故李海四请求郾城区政府对涉案房屋损失给付赔偿金，具有国家赔偿法的依据。（三）参考涉案征补方案有关房屋产权置换应安置房屋面积的计算标准、补偿方式及征补程序中对涉案被拆除房屋的评估情况，郾城区政府应提供给李海四的安置房屋面积为200㎡，并应给付李海四安置房屋面积以外宅基地上容积率内房屋面积补偿款（270.1㎡－200㎡）×1230元/㎡=86223元；应给付李海四超容积率面积补偿款171.95㎡×260元/㎡=44707元。考虑到李海四请求被告对涉案房屋给付货币赔偿金的情况以及其他被征收人的比较正义问题，上述除提供给李海四安置的房屋面积200㎡应折算为货币赔偿金外，其他赔偿内容应按照涉案征补方案及相关文件确定，并与其他被征收人保持一致。根据漯河市住房和城乡建设委员会《2018年第四季度漯河市房地产市场运行情况报告》显示，根据2018年第四季度房地产统计数据分析，漯河市郾城区新建商品房均价为6171元/㎡，二手房网签均价为5285元/㎡。从最大限度保护李海四合法权益考量，考虑到原告房屋所在地理位置相对优越，在对应提供给李海四的安置房屋面积200㎡折算货币赔偿金时，该院按照就高不就低的原则，按照新建商品房均价6171元/㎡的价格进行折算，即郾城区政府应给付李海四200㎡安置房屋的货币赔偿金6171元/㎡×200㎡=1234200元。结合上述应给付李海四的安置房屋面积以外宅基地上容积率内房屋面积补偿款86223元、超容积率面积补偿44707元，郾城区政府共计应给付李海四房屋损失赔偿金1365130元（1234200元+86223元+44707元）。鉴于上述200㎡安置房屋的新建商品房价格中已经包含了新建商品房所占用国有出让土地的使用权，而李海四的房屋系宅基地上房屋，在计算涉案被拆除房屋的货币赔偿金时，本应扣除国有出让土地使用权的价值，但从最大限度保护李海四合法权益考量，李海四作为被征收人，对涉案房屋被违法拆除并无任何过错，其所获赔偿不应少于同等情形下被征收人应获得的补偿。且经河南省人民政府2006年豫政文[2006]2号批复，涉案房屋所在区域已被纳入漯河市城市规划区。故不再扣除相应的土地使用权价值。关于李海四主张的房屋装修的损失问题。李海四主张装修损失37800元（270㎡×140元/㎡），根据关于涉案被拆除房屋面积的认定可知，李海四宅基地上容积率内房屋面积为270.1㎡，其主张的270㎡未超出容积率内房屋面积，该院予以认可；对李海四主张的装修损失按照140元/㎡赔偿的请求，符合孟庙镇五里庙四村城中村改造项目房屋征收补偿安置方案的相关规定，考虑到保护无过错当事人的合法权益，该院予以支持。故，郾城区政府应赔偿李海四装修损失37800元。关于李海四主张的室内物品的损失问题。由于郾城区政府违法强制拆除李海四的房屋，造成李海四无法对其屋内物品损失的具体情况进行举证，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，原告应当对其主张的屋内物品损失提供初步证据或作合理说明。李海四所主张的罐井、无塔供水、有线电视等物品以及未主张的部分物品，已在郾城区政府提供的居民房产调查登记表和居民房产附属物补偿核算表中作为房屋附属物予以记载并经计算价值49697元，本着疑点利益归于产权人的原则，该院均予以确认；李海四主张的部分家具、家电等日常生活必需品，虽未在郾城区政府提供的丈量登记表中记载，但符合一般家庭实际情况，该院予以认定，结合日常生活经验及普通家庭正常生活需要、折旧等因素，酌情确定赔偿数额为30000元；以上两项共计79697元，由郾城区政府承担赔偿责任。关于李海四主张的30%的惩罚性赔偿金问题。本案中，李海四的案涉房屋于2016年4月28日被拆除，该院于同年9月20日判决郾城区政府的拆除行为违法，至今已逾两年，但李海四虽对涉案房屋被违法拆除无任何过错但却一直未获任何补偿，并一直在为获得相应赔偿寻求法律救济，沉淀了大量的人力物力成本，对其境遇该院深表同情。为最大限度的保护李海四的合法权益，填补其因房屋被征收可能获得之补偿利益，并敦促行政机关在今后的房屋征收活动中依法行政、积极行政，该院另行酌定郾城区政府赔偿李海四的其他损失共计人民币50000元。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项，第三十二条，第三十六条第（三）项、第（四）项、第（八）项，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，漯河市中级人民法院判决：一、漯河市郾城区人民政府赔偿李海四房屋损失人民币1365130元，赔偿装修损失人民币37800元，赔偿损坏屋内物品损失人民币79697元，三项赔偿金合计人民币1482627元；二、漯河市郾城区人民政府赔偿李海四其他损失人民币50000元；三、驳回李海四的其他赔偿请求。李海四上诉称：一审法院依据涉案项目的征收补偿安置方案进行赔偿严重违法、错误，该补偿方案不应成为涉案赔偿的依据，应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定给予其公平补偿；一审法院对房屋价值及装修赔偿的认定存在错误，既没有合法依据，也不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公平补偿原则；一审法院认定的附属物及室内物品损失、装修损失过低，难以保障上诉人的合法权益；一审法院酌定的赔偿标准较低，不利于最大限度保障无过错被征收人的合法权益，违法成本过低也会助长政府违法征收的不正之风，难以实现对违法行为进行惩罚性赔偿的基本目的。漯河市郾城区人民政府上诉称：一审判决按照国有土地上新建商品房市场价格确定被上诉人的损失没有事实与法律依据；一审判决对李海四室内物品及其他损失的计算没有事实与法律依据。本院二审查明事实与一审查明事实情况相同。本院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条规定，郾城区政府对李海四房屋的强拆行为已被确认违法，郾城区政府有依法赔偿的义务。关于房屋赔偿问题，国家赔偿属法定赔偿，对于房屋损失应按照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条的规定，对规划限额内的被拆房屋给付相应的赔偿金；一审法院直接参考征收安置补偿方案的方式和内容确定赔偿数额不妥；但本案中，一审法院对容积率从宽掌握、对新建商品房均价未扣除土地价值，又有利于赔偿请求人，最终的赔偿数额并无明显偏离被拆房屋限额内面积的价值；李海四的房屋拆除在先、土地被征收为国有土地在后，其要求对全部房屋均依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》给予补偿的上诉请求缺乏事实依据，不予支持；但鉴于当地已纳入城市规划区，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条之规定精神，按照新建商品房均价赔偿并无明显不妥，郾城区政府认为不应按新建商品房均价赔偿的上诉主张不予支持。关于附属物、室内物品的赔偿，一审法院在郾城区政府违法强拆致李海四无法全面举证情况下，根据日常生活所需及本案查明情况予以酌定，并无不当。李海四住房被拆，其居住条件（租房费用）应予保障，一审判决赔偿的其他损失50000元不再改动。综上，各上诉人的上诉理由不能成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持漯河市中级人民法院(2018)豫11行赔初28号行政赔偿判决。本判决为终审判决。审判长  卜发忠审判员  辛季涛审判员  王文科二〇一九年五月十五日书记员  王梦歌