山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终2135号 上诉人（原审原告）高维龙，男，1965年1月15日出生，汉族，住邹城市。 委托代理人曹小连，北京市才良律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邹城市人民政府，住所地邹城市平阳东路2699号。 法定代表人杜庆节，市长。 上诉人高维龙因与被上诉人邹城市人民政府（以下简称邹城市政府）行政复议一案，不服济宁市中级人民法院于2018年9月10日作出的（2018）鲁08行初221号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案所涉争议形成过程如下：2012年6月，邹城市政府作出了《关于同意邹城市畜禽养殖布局规划的批复》，高维龙的养殖场被划为禁止养殖区域。邹城市峄山镇人民政府（以下简称峄山镇政府）根据该批复出台了《畜禽养殖污染治理奖补办法》，规定对按时自行拆除的农户进行奖补。2018年5月17日，高维龙以不服峄山镇政府对其经营的养殖场作出的拆迁补偿行为为由，向邹城市政府提出行政复议申请，请求峄山镇政府依照法律法规规定的补偿标准对高维龙经营的养殖场进行评估后给予合理补偿。2018年7月10日，邹城市政府作出了邹政复决字[2018]52号《行政复议决定书》（以下简称52号行政复议决定），驳回了高维龙的行政复议申请。高维龙不服该复议决定，遂提起本案诉讼，请求判决撤销邹城市政府作出的52号行政复议决定，责令邹城市政府受理高维龙提出的行政复议申请，并在法定期限内重新作出复议决定。 原审法院经审理查明：高维龙系邹城市峄山镇下山村圣宝元养殖专业合作社的负责人，自2009年7月起租用峄山镇下山村的土地进行畜禽养殖。2012年6月，经邹城市政府批复，高维龙的养殖场被规划为畜禽禁止养殖区域。2016年8月16日，峄山镇政府出台了《畜禽养殖污染治理奖补办法》，明确出台该办法的目的是“为促进全镇畜牧业健康持续发展，全面改善镇域环境，有效解决畜禽养殖污染问题，持续提升群众满意度”，还载明了实施时间、奖补对象、奖补政策、奖补程序等。其中，规定根据各自完成拆除的畜禽圈舍对各农户按25元/平方米进行奖补。高维龙对该奖补办法不认可，于2018年5月17日向邹城市人民政府提出行政复议申请。邹城市政府受理后，依法通知峄山镇政府作出答复。峄山镇政府在规定期限内作出答复。2018年7月10日，邹城市政府作出52号行政复议决定认为，峄山镇政府出台《畜禽养殖污染治理奖补办法》系对辖区内积极响应政府号召，按时自行拆除的农户进行奖励的一种政策。高维龙的养殖场一直未被拆除或搬迁，峄山镇政府也未对高维龙的养殖场作出拆除或搬迁的具体行政行为，未作出对高维龙权利义务产生实际影响的行为，决定驳回高维龙的行政复议申请。高维龙不服该复议决定，诉至法院。 原审法院认为：本案的审理重点是峄山镇政府出台的《畜禽养殖污染治理奖补办法》是否属于对高维龙养殖场作出的补偿行为以及高维龙的复议申请是否属于行政复议范围。 一、从本案实际情况看，峄山镇政府出台的《畜禽养殖污染治理奖补办法》是对按时自行拆除养殖场的农户进行奖励性质的一种补助办法，并非针对高维龙养殖场作出的补偿行为。2012年6月，邹城市政府作出了《关于同意邹城市畜禽养殖布局规划的批复》，高维龙的养殖场被划为禁止养殖区域。峄山镇政府根据该批复出台了《畜禽养殖污染治理奖补办法》，规定对按时自行拆除的农户进行奖补。但是，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。按照上述条例规定，高维龙的养殖场因规划调整被划定为禁养区域，若因确需关闭或者搬迁而遭受经济损失，不应由峄山镇政府作出补偿，峄山镇政府不具有对高维龙养殖场作出补偿行为的法定职权，其自行出台的《畜禽养殖污染治理奖补办法》不是上述条例规定的补偿行为。故高维龙认为峄山镇政府出台的《畜禽养殖污染治理奖补办法》是对其养殖场作出拆除补偿行为没有法律依据。 二、《中华人民共和国行政复议法(2017修正)》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条明确规定了可以申请行政复议的范围。结合本案，高维龙经营的养殖场位于禁止养殖区域。峄山镇政府出台《畜禽养殖污染治理奖补办法》仅是对辖区内按时自行拆除的农户进行奖励的一种补助办法。庭审查明，高维龙经营的养殖场一直未被拆除或搬迁，峄山镇政府也未对高维龙的养殖场作出拆除或搬迁的具体行政行为，因此，峄山镇政府出台的奖励补助办法未对高维龙的权利义务产生实际影响。高维龙的行政复议申请不属于行政复议法规定的可以申请行政复议的范围。 综上，高维龙的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。邹城市人民政府的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决驳回高维龙的诉讼请求。案件受理费五十元，由高维龙负担。 上诉人高维龙不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决、撤销邹城市政府作出的52号行政复议决定、责令邹城市政府重新作出复议决定。主要理由如下：1.《畜禽养殖污染治理奖补办法》是拆除补偿的依据。高维龙是禁养片区具有合法手续的养殖者，除了高维龙之外，其他无证养殖户均依照该办法与峄山镇政府签订了《养殖棚拆除协议》，并领取了相应的补偿款。《畜禽养殖污染治理奖补办法》是对禁养区养殖户拆除养殖场的补偿依据，并非奖励办法。2.《畜禽养殖污染治理奖补办法》既有明确的相对人，又有具体权利义务规定，同时还有履行的时间节点、奖补措施以及后果，高维龙是该奖补办法的相对人之一，与奖补办法具有利害关系。另外，《畜禽养殖污染治理奖补办法》出台前后，峄山镇政府还向高维龙下达了《致全镇畜禽养殖（户）场告知书》、《治理养殖污染的通知》等各类通知，直接造成高维龙的养殖场无法正常经营，对高维龙的权利义务产生了实际影响。3.峄山镇政府没有制定该奖补办法的法定职权，而且其制定的奖补办法内容及制定程序均不符合法律规定。 被上诉人邹城市政府未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的分析认证意见以及据此查明的案件事实。关于被诉行政复议程序的合法性问题，双方当事人均无异议，本院予以确认。 本院认为： 《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”本案中，高维龙以不服峄山镇政府对其经营养殖场作出的拆迁补偿行为为由，向邹城市政府提出行政复议申请。经审查，高维龙经营的养殖场位于禁止养殖区域。峄山镇政府出台《畜禽养殖污染治理奖补办法》仅是对辖区内按时自行拆除的农户进行奖励的一种补助办法，并非补偿行为。另外，峄山镇政府也未对高维龙的养殖场进行拆除或搬迁。鉴于峄山镇政府未作出对高维龙的权利义务产生实际影响的行为，邹城市政府以高维龙的行政复议申请不符合受理条件为由驳回高维龙的行政复议申请符合法律规定，原审法院判决驳回高维龙的诉讼请求亦无不当。 高维龙上诉称峄山镇政府出台的《畜禽养殖污染治理奖补办法》是对其养殖场作出拆除补偿的依据，峄山镇政府的行为对其权利义务产生实际影响。峄山镇政府在行政复议过程中则认为该奖补办法只是一种奖励补助政策；原审庭审中，邹城市政府对峄山镇政府的主张予以认可，否认该奖补办法系补偿标准。本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”据此，高维龙经营的养殖场被划为禁止养殖区域后，补偿主体并非峄山镇政府，峄山镇政府与邹城市政府也均否认该奖补办法属于补偿标准。高维龙虽持有异议，但其提交的证据亦不足以证明峄山镇政府系受邹城市政府委托而实施的行为。在此情况下，峄山镇政府自行出台的《畜禽养殖污染治理奖补办法》不能推定为上述条例规定的补偿依据和补偿行为。高维龙经营的养殖场系因邹城市政府将其划为禁养区域而无法继续经营，故对高维龙权利义务产生实际影响的系邹城市政府划定禁养区的行为。结合《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，邹城市政府依法负有对高维龙进行补偿的职责。对于涉案养殖场，如果邹城市政府不作补偿决定或者高维龙对邹城市政府作出的补偿决定不服，高维龙可另行提起行政诉讼。 至于高维龙所提峄山镇政府制定涉案奖补办法权限、内容及制定程序合法性问题，鉴于本案审查对象为高维龙提出的行政复议申请是否符合复议受理条件，高维龙所提上述问题并非本案审查范围，本院不予评判。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人高维龙的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高维龙负担。 本判决为终审判决。 审判长  王海燕 审判员  韩 勇 审判员  陈 晖 二〇一九年五月二十日 书记员  李 倩