山东省青岛市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）鲁02行终116号 上诉人（原审原告）邢建云。 上诉人（原审原告）郭水华。 以上二上诉人共同委托代理人向天旭，北京创为律师事务所律师。 以上二上诉人共同委托代理人王丹，北京创为律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区综合行政执法局，住所地青岛市黄岛区双珠路2117号。 法定代表人肖政，局长。 出庭负责人于军，该局党组副书记。 委托代理人庄晨光，该单位工作人员。 委托代理人杨欣，山东诚功（黄岛）律师事务所律师。 上诉人邢建云、郭水华诉被上诉人青岛市黄岛区综合行政执法局（以下简称“黄岛区执法局”）行政赔偿一案，因不服青岛市黄岛区人民法院（2018）鲁0211行初167号行政赔偿判决，上诉人邢建云、郭水华在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年5月8日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上诉人邢建云、郭水华的委托代理人向天旭、王丹，被上诉人黄岛区执法局的出庭负责人于军及委托代理人庄晨光、杨欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2010年5月20日，青岛市黄岛区XXX居委会及其他18户居民与案外人XXX签订《农村土地承包经营权流转合同》，约定将黄岛区XXX东南，青岛XXX公司道路以北，水处理厂以西的土地采用转让方式将其土地承包经营权流转给XXX。合同约定：“乙方可以将土地用于农林业、种植业、养殖业等生产经营，生态园、农家宴等观光农业及其它服务业，乙方可以进行土地平整、改造、围墙、硬化地面等”。2014年12月5日，陈见材、XXX、高思平与原告邢建云、郭水华签订《农村土地承包经营权流转合同》二份，约定将青岛市黄岛区XXX南侧土地采用转让方式将其土地承包经营权流转给二原告，合同约定：“乙方可以将土地用于农林业、种植业、养殖业等生产经营，生态园、观光业及其它服务业，乙方可以进行土地平整、改造、围墙、硬化地面等”。庭审中原告称该合同签订时，土地上已有2004年建设的房屋。2016年12月26日，该土地上的房屋等建筑物被被告组织人员强行拆除。二原告不服，向青岛市黄岛区人民政府提出行政复议申请，要求确认该强拆行为违法。青岛市黄岛区人民政府经复议，于2018年4月2日作出青黄政复决字[2018]2号《行政复议决定书》，该复议决定书查明：2016年6月15日，被告作出青黄综合执法责改字（2016）第112072号《责令（限期）改正通知书》，该通知书载明：“青岛炜尔电子：经查，你（单位）在现有支路北高压线下未取得建设工程规划许可证搭建违章建筑九处（加一处）。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，本机关责令你（单位）于2016年6月28日前自行拆除上述违建。若逾期不履行上述义务，由此产生的法律责任及后果由你（单位）承担。……”该复议决定书认定：强制拆除原告房屋行为应系被告实施，被告“系本案适格被申请人”；被告在实施行政强制拆除过程中未履行行政强制法的法定程序，属程序违法；被告未提交证据证明其在通知书中责令拆除的违章建筑未取得建设工程规划许可证，因此强拆行为属认定事实不清、证据不足，因此决定确认被告强行拆除原告房屋的行为违法。后原告向被告提出行政赔偿申请，被告于2018年7月4日作出“不予行政赔偿决定书”，故原告诉至法院。 原审法院另查明：庭审中，原告提交的证据中有涉及“青岛XXX有限公司”的委托协议、环境影响评价报告表、购销合同、电力工程合同书等证据（原告证据8-15号），用以证明原告的厂房及其他财产损失的事实及部分财产价值。为说明原告与该公司的关系，原告提交“情况说明”一份称：二原告系涉案土地的使用权人和地上房屋等财产的所有权人，该部分为个人财产并非公司财产；青岛XXX有限公司股东系二原告及邢明波，股东仅以货币形式出资，登记住所地并非涉案房屋所在地；二原告为经营方便以该公司名义办理环评手续、购置相关设备，原告主张的财产损失里，环评报告手续费（5万元，证据8、9）、变压器（22万元，证据10-12）、自来水配套设施（2万元，证据13）、车间地面回填（12.8189万元，证据14）、静电喷淋线（212.8万元，证据15）是以该公司名义购置，由原告邢建云个人出资，其他设备均以二原告名义购置，为原告个人财产，而非公司财产。 原审法院认为，首先，因二原告在提交的“情况说明”中自认其要求被告赔偿的数额中，有以青岛XXX有限公司的名义支付的费用及购置的财产254.6189万元。依据公司法等法律规定，该公司作为独立的法人仍在经营中，其财产权利与股东个人财产权利属于不同的主体。二原告无权就上述公司财产要求被告赔偿，故对原告的该部分诉讼请求，原审法院不予审理。其次，青岛市黄岛区人民政府的行政复议决定书一经作出，即具有法律效力，该决定书认定被告系强行拆除原告房屋的行为主体，对此原审法院予以确认。第三，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。依照上述规定，原告应提交证据证明其合法权益受到行政机关行政行为的损害。本案中，从原告提交的三份土地流转合同看，原告及案外人XXX取得的是集体土地的承包经营权，依法只能从事农业生产经营，但原告却在涉案土地上从事工业生产经营活动，违反了土地管理法的相关规定。原告未提交证据证明涉案房屋经过国土、规划等相关部门的审批。在未取得合法的建设用地使用权及建设工程规划许可的情况下，擅自在位于城市规划区范围内的土地上建设房屋，无论房屋系在原告取得土地承包经营权之前或之后建设，均属违法建设行为。被告对该违法建筑予以强制拆除，虽然该强制拆除行为已被黄岛区政府的行政复议决定书确认违法，但因该强制拆除的标的物系违法建筑，且原告提供的照片、视频等证据证明拆除后的建筑材料及附属物均留在现场，无证据证明被告拆除时未尽到审慎注意义务。因此应认定被告的拆除行为并未损害原告的合法权益，原告要求被告赔偿损失的事实与法律依据不足，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，判决驳回原告邢建云、郭水华的诉讼请求。 上诉人邢建云、郭水华不服原审法院判决，上诉称：一、原审法院对上诉人房屋的性质作出系违法建筑的认定属事实不清、证据不足，且违反不告不理的原则，行使的是行政机关的职责，系司法权干预行政权。2018年4月2日，青岛市黄岛区人民政府在青黄政复决字[2018]2号《行政复议决定书》中认定：“被申请人并没有移交有效证据证明其在《责令（限期）改正通知书》中责令拆除的违章建筑未取得建设工程规划许可证，因此，被申请人实施的强制拆除行为，属认定事实不清、证据不足。”在原审开庭过程中，被上诉人未提供任何证据证明涉案房屋系违法建筑，被上诉人自始至终均称其并非实施强制拆除行为的主体，被上诉人甚至未查清上诉人的土地是集体建设用地还是农用地，上诉人的房屋在建设时是在乡村规划区还是在城市规划区。原审法院在未有任何证据支撑的情况下，主观臆断认定上诉人“擅自在位于城市规划区范围内的土地上建设房屋”，系认定事实不清、证据不足。上诉人的房屋建设于2004年，根据2005年4月22日的航拍影像图，能够证明该房屋在当时已经存在，且当地相关部门也从未提出过异议。因涉案房屋和土地均从他人手中流转而来，上诉人不清楚涉案土地的性质，也不清楚建设之初是否取得了建设工程规划许可证或者乡村规划许可证。退一步说，即便涉案房屋是建设在农用地上的，即便涉案房屋在建设之初未取得相应的规划许可手续，但该房屋建设之初是用于种植花卉、养殖鱼塘、蝎子等。上诉人认为，根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发［2014]127号）可知，上述房屋是服务于农业生产，性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，更不需要办理建设工程规划许可证。原审法院在判决书中认定“无论房屋系在原告取得土地承包经营权之前或之后建设，均属违法建设行为”，系认定事实不清、证据不足。上诉人认为，行政机关作出行政决定的先决条件必须是查明案件事实情况，在作出行政决定之前，应当告知当事人作出行政决定的事实、理由及依据，且这种事实必须清楚明确，并有相应的证据证明。被上诉人作为行政机关，针对上诉人的房屋，应当综合考虑建造历史、使用现状、建造当时当地土地利用规划以及有关用地政策等因素，依法进行调查、认定和处理，而不应当仅仅以有无建设规划工程许可证便“一刀切”直接将涉案房屋认定为违章建筑。被上诉人违反了合理行政的基本原则。另外，对违章建筑的认定权属于行政机关，应当由国土、规划等行政机关严格通过立案、调查取证、案件审理、作出处理决定等法定的行政程序认定涉案土地是否属于非法占地，涉案建筑是否属于违章建筑。在上诉人未提出相关诉讼事实和主张的情况下，对超出上诉人诉讼主张的部分法院不得主动审理。在被上诉人未提供有效证据证明上诉人建设的涉案房屋是否属于违章建筑的情况下，司法权应当尊重行政机关的首次判断权，亦即司法权不得干预行政权。故本案中原审法院无权主动收集证据认定涉案房屋是否属于违章建筑。二、无论房屋合法与否，上诉人房屋室内的机器设备、院内树木、附属设施等物品损失均系上诉人的合法财产。原审法院以“原告提供的照片、视频等证据证明拆除后的建筑材料及附属物均留在现场，无证据证明被告拆除时未尽到审慎注意义务。因此应认定被告的拆除行为并未损害原告的合法权益”显属认定事实错误。本案中，原审法院对于上诉人提交的证据16（即上诉人厂房被拆前和强拆后的照片及视频）的真实性是予以认可的。从证据16可以看出，在排除以青岛XXX有限公司名义购置的财产外，上诉人的纯水设备、大气治理设备、污水处理设备、面包炉设备、太阳能、电缆线以及杨树树木等财产均系上诉人的合法财产，该部分财产权益是受法律合法保护的。上诉人提交的证据16证实上述财产的存在并因被上诉人的违法行为导致毁损，被上诉人并未提交相反的证据证明上述财产不存在或者已经妥善将涉案财产保管并交付上诉人，故被上诉人并未尽到审慎注意义务，被上诉人因其违法行为导致上诉人损失的上述财产依法应当赔偿。原审法院仅以上述财产均留在现场为由认定被上诉人的拆除行为并未损害上诉人的合法权益，显然属于认定事实错误。综上所述，上诉人认为，原审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，依法应当撤销，查清事实后改判或者发回原审人民法院重审。 被上诉人黄岛区执法局答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人被拆除的房屋系违法建筑，不属于法律保护的合法权益，拆除行为未给上诉人造成损害，其不应获得行政赔偿。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。本案中，被拆除的房屋所占用土地为集体土地，上诉人利用涉案房屋进行工业生产经营活动不符合《土地管理法》第四十三条规定的例外，因此，被拆除的房屋系在违法占用的土地上进行建设。同时，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。即使按照上诉人所述涉案建筑物在2004年已经建成，但《城乡规划法》实施前的《城市规划法》第三十二条同样规定在城市规划区内进行建设需取得建设工程规划许可证，本案被拆除的房屋在建设时就处于城市规划区范围内，被拆除的房屋系在未取得建设工程规划许可的情况下进行的建设，该建设行为违反了法律规定，涉案房屋系从建成之时即处于违法状态。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款、全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，涉案房屋在未取得建设工程规划许可证的情况下即建设的违法事实一直存在，处于继续状态。即使按照上诉人所述涉案房屋建设之初是用于种植花卉、养殖鱼塘、蝎子等，根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，涉案土地应按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续，但该通知也明确规定从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人签订用地协议，用地协议签订后，乡镇政府按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。上诉人也未能提交任何证据证明其办理了设施农用地审批手续，上诉人的主张不能成立。而根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，行政机关承担赔偿责任的前提是行政行为违法且该行为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。虽然青岛市黄岛区人民政府行政复议决定书确认被上诉人强制拆除行为违法，但被拆除的房屋系违法建筑，拆除行为系消除涉案房屋的违法状态，并未给上诉人造成损害。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求，原审判决无任何不当。二、上诉人未能举证证明被拆除的房屋及附属物系上诉人的合法权益，也未能举证证明涉案房屋被拆除时屋内存在上诉人所称的机器设备等，上诉人并未完成举证义务。尽管原审法院并未否定上诉人的证据16（上诉人厂房被强拆前和强拆后的照片及视频），但上诉人提交的厂房被拆除前的视频距离拆除时间一年之久，无法证明房屋被拆除时设备存在于涉案房屋内。本案系行政赔偿纠纷，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据，因此上诉人应当对自己的主张承担举证责任。三、上诉人认为原审判决对上诉人的房屋性质作出认定违反不告不理的原则，系司法权干预行政权无任何事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人才有取得国家赔偿的权利。因此，原审判决中对上诉人的权益是否属合法权益进行论证并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。四、被上诉人并非实施强制拆除的主体，依法不承担赔偿责任。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条及青岛市黄岛区《关于明确违法建筑处置职责分工的通知》规定，对违法建筑实施拆除的主体系违法建筑所在辖区镇政府（街道办事处），被上诉人并非依法实施行政强制拆除的主体，不应承担赔偿责任。综上，被拆除的建筑物非合法建造，不属于法律保护的合法权益，上诉人的赔偿请求无任何事实和法律依据，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审中提交的证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，已生效的涉案行政复议决定“确认被申请人强行拆除申请人房屋的行为违法”，虽然上诉人可以据此向被上诉人主张赔偿，但其作为青岛XXX有限公司的股东，在该公司尚在经营的情况下，不能将该公司的财产与股东个人财产混同进行权益主张，故针对上诉人要求对以公司名义支付的费用及购置的财产254.6189万元进行赔偿的诉讼请求，原审法院不予支持并无不当。对于涉案被拆除的房屋，被上诉人黄岛执法局在其作出的不予赔偿决定中，经查询确认涉案房屋从建成至今一直未办理建设工程规划许可证，二审庭审中上诉人认可其租赁涉案土地时涉案被拆除房屋已经存在，且没有规划和施工手续，也未能提交其他有关机关的审批手续来证明涉案被拆除房屋的合法性，故原审法院据此认定涉案房屋为违法建设并无不当。对于上诉人所主张的机器设备的损失，因上诉人未能提交证据证明涉案房屋被拆除时房屋内是否有机器设备，也未能提交相应购买机器设备的发票等证明其价值，且二审庭审中称“在房屋被拆迁前，相关补偿部分上诉人和公司里股东讨论过问题，公司不是很配合。”说明对于公司资产的分配问题股东之间还有异议，现有证据也无法确认上诉人所称涉案房屋内设备的权属性质。根据上诉人原审证据16显示，涉案房屋被拆除后的建筑材料及附属物仍留在现场，也不能看出房屋被拆除现场有机器设备，故上诉人所称机器设备及建筑材料损失的赔偿请求因缺乏证据，本院不予支持。 综上，原审法院认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。上诉人邢建云、郭水华的上诉理由缺乏事实依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇一九年五月二十八日 法官助理 张杰 书记员赵洪峰 书记员王倩倩