山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁07行初8号原告郭少萍，女，1973年11月27日出生，汉族，中国人民银行工作人员，现住潍坊市奎文区。被告潍坊市奎文区人民政府。住所地：潍坊市奎文区胜利东街4919号。法定代表人高志秀，区长。出庭负责人李顺廷，副县级干部、重点项目办公室主任。委托代理人李树亮，男，1972年10月23日出生，汉族，潍坊市奎文区人民政府法制办工作人员，住潍坊市奎文区。委托代理人韩立宏，山东泰公律师事务所律师。原告郭少萍因认为被告潍坊市奎文区人民政府对其房屋征收而作出的补偿决定违法，于2019年1月7日向本院提起行政诉讼。同日本院受理后于2019年1月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月28日公开开庭审理了本案。原告郭少萍，被告奎文区人民政府的负责人李顺廷及其委托代理人李树亮、韩立宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告在潍坊市××路××街拥有商用房地产一套，面积189.91平米，房产证号：潍房权证奎文字第××号，该房产被列为潍坊市老市府东院片区房屋征收范围。2018年3月27日，山东金庆房地产土地评估测绘有限公司（以下简称金庆公司）针对该房产出具鲁金征估字（2018）第C001-08-02号评估报告，评估总价为2558468元。2018年7月19日被告依据该评估价格向原告作出了潍奎征补字【2018】11号《房屋征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定》）。原告对评估报告及《补偿决定》均不服。理由如下：1、《补偿决定》确定的原告房产价格低于同地段类似房地产的价格，不符合国家规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日起被征收房屋类似房地产的市场价格。原告房产为沿街商铺，共三层，根据金庆公司及被告出具的评估总价，每平米价格为13472元。而与该房屋相邻的同楼宇其他商铺房产评估价格为16553元/平米，潍坊市奎文区住建局公布的房屋回迁安置价格，沿街商铺房屋为16058元/平米，因此，被征收房屋类似房地产的市场价格应当在16058元/平米以上，原告房产的评估价格应当不低于类似房地产的价格。2、评估报告对原告房产权属定性存在错误，导致评估价格与实际价值不符，依据该评估报告作出的《补偿决定》，也相应不符。原告房屋整体为四层建筑，六户沿街营业房，包括原告在内的两户为三层沿街房，其余四户为二层沿街房。原告的三层沿街房自成一体，是沿街商铺不可分割的一部分，一楼可直接达到三楼，且权属性质相同。被拆迁房屋的性质应当以被拆迁房屋的权属证书和房屋权属登记档案为准，而不能通过拆迁行政命令和行政决定予以变更。《山东省城市房屋拆迁评估管理办法》第十三条规定，被拆迁房屋的性质和面积一般以房屋权属证书及权属档案记载为准。原告的房屋一、二、三层为无法分割的整体，且属于同一权属证书，同样权属性质。因此，原告的三楼系商铺性质而非评估报告认为的商务性质，应按商铺标准评估价格。3、金庆公司评估过程违规，造成评估报告不准确，以该评估报告为基础的《补偿决定》也相应不准确。原告收到金庆公司评估报告后，多次通过异议、复估等方式提起不同意见，金庆公司回复均死板罗列法条、规定，不予解释原告及其他被征收人关心的评估依据、方式方法等问题。该评估报告采用比较法即市场法做出。依据《资产评估执业准则-不动产》（2017年10月1日施行），市场法评估要求收集足够的交易实例信息，并对交易情况修正，交易时间修正和不动产状况修正。但金庆公司在估价过程中，没有收集交易实例信息，做出的估价结论缺乏实例依据，原告有理由认为该结论不具有科学性、准确性和公允性。综上，被告的具体行政行为，侵害了原告的合法权益，给原告带来经济损失，特提出行政诉讼，请求：1、依法撤销潍奎征补字【2018】11号《补偿决定》、鲁金征估字（2018）第C001-08-02号房地产评估报告。2、本案诉讼费用由被告承担。原告为支持其诉讼请求，向本院提交如下证据：1、鲁金征估字（2018）第C001-08-02号评估报告。证明评估不准确。2、金庆公司针对原告提出的评估复估申请作出的答复。证明答复不符合实际情况。3、潍奎征补字【2018】11号《补偿决定》。证明对房产价值的认定不准确。4、涉案房产权属证书复印件。证明涉案房产的价值。5、原告向被告及金庆公司提交的2018年5月7日的书面异议书，证明原告提出过二次异议，该异议书交给了拆迁办的工作人员，当时该工作人员还出具了收到条。被告奎文区人民政府答辩称，一、被告作出的《补偿决定》法律依据充分。2018年2月22日，被告作出《潍坊市奎文区人民政府关于潍坊市老市府东院片区房屋征收决定》(以下简称《征收决定》)，同年2月23日进行了公告。原告未对《征收决定》提出行政复议和行政诉讼。因原告在签约期未与房屋征收部门达成补偿协议，根据《征补条例》第二十六条第一款之规定，被告依法作出《补偿决定》。二、《补偿决定》事实清楚。经被征收入投票，奎文区公证处公证，多数选定金庆公司为评估机构。评估机构评估后，进行了分户评估结果公示，出具了分户评估报告，并依法送达。分户报告载明，如对估价结果有异议，自收到报告之曰起10日内，可以提出书面申请复估；对复估结果有异议的，应当自收到复估结果之日起10日内，向潍坊市房地价格评估专家委员会申请鉴定。在规定期限内，原告提出了书面申请复核评估，评估机构作出书面答复，但原告在规定期限内未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。在签约期，原告未签订征收补偿协议。三、被诉《补偿决定》程序合法。奎文区住建局作为征收部门，提请奎文区人民政府依法作出房屋征收补偿决定，在征收范围内进行了公告，并依法进行了送达，告知了行政复议和行政诉讼权利，程序合法。综上，被告依法作出的涉案《补偿决定》，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，原告的诉讼请求无事实依据和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告奎文区人民政府向本院提交如下证据及依据：1、产权人身份证、房产证。证明被征收人及房产信息。2、《潍坊市奎文区人民政府关于潍坊市老市府东院片区征收决定》（附《房屋征收补偿方案》）、公告（奎政征【2018】1号）。证明《征收决定》合法有效。3、评估机构选取通知、公示照片、计票结果公证书、投票结果通知及公示照片、评估报告书、分户评估结果公示表及公示照片、分户报告送达。证明依法选定评估机构、评估结果及公示、评估报告送达。4、作出征收补偿决定的请示、公告、送达、补偿资金证明。证明依法作出征收补偿决定并公告、送达。5、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、山东省《国有土地上房屋征收与补偿条例》、住建部《国有土地上房屋征收评估办法》。诉讼中，原、被告双方争议的焦点是被告作出的涉案《补偿决定》是否合法，关键是金庆公司出具的鲁金征估字（2018）第C001-08-02号房地产评估报告是否可予采纳。本院围绕该争议焦点问题组织双方当事人进行了举证、质证。被告为证明鲁金征估字（2018）第C001-08-02号房地产评估报告可予采纳，据此作出的《补偿决定》合法有效，提交了证据1至证据5。经质证，原告对证据1的真实性无异议，认为原告房屋的三楼是商铺而非商务，应当按照商铺标准评估价格。对证据2、3、4的真实性无异议，但该组证据不能证明《补偿决定》合法有效，《补偿决定》依据的系案外人金庆公司的评估报告，而该评估报告对原告的房屋评估价值畸低，忽视了原告的被拆迁房屋1-3层的权属性质一致，且是不可分割的整体；该评估报告存在程序瑕疵，该评估报告采用市场法作出，市场评估法要求收集足够的交易实例信息并进行交易情况修正、交易时间修正和不动产状况修正。但金庆公司在估价过程中，没有收集交易实例信息，作出的估价结论缺乏实例依据。因此，奎文区人民政府依据该评估报告作出的《补偿决定》并非合法有效。第五组系法律法规的规定，被征收房屋相邻同楼宇其他商铺评估价格为16553元/平米，奎文区住建局公布的房屋回迁安置价格中，沿街商铺为16058元/平米，由此可见，被征收房屋类似房地产的价格应当在16058元/平米以上。而原告的房屋评估价格却为13472元/平米，不符合上述法律规定。原告为证明金庆公司对其房屋的价格评估太低，其曾对此提出异议，提交了证据1鲁金征估字（2018）第C001-08-02号评估报告、证据2金庆公司针对原告提出的评估复估申请的答复及证据5原告向被告及金庆公司提交的书面异议书。被告对原告提交的证据1、2的真实性均无异议，对证明内容均有异议，认为评估报告是具有评估资质的评估机构依法作出，答复是评估机构依据《国有土地上房屋征收与评估办法》第二十一条依法作出，均合法有效。对证据5异议书有异议，该异议书评估机构没有收到，原告曾在2018年4月8日向评估机构提出申请，对评估提出异议，评估机构已经对其申请进行答复。诉讼中，被告另申请金庆公司的评估师王增文到庭陈述评估过程中的专业问题。王增文陈述：其对郭少萍的房屋进行的价格测算，她的房屋是一至三层，建成在2003年，证载用途是商用，面积在189左右；其邻居是1-2层，评估采用的是比较法，市场上1-2层的房屋单价高于1-3层房屋的单价，因此，原告房屋的价格低于其邻居房屋的价格；分户评估报告中对原告的房屋评估单价比安置房屋的评估单价低，是因为安置房是新房，另结合建设年代及房屋功能和楼层综合考虑之后评估得出的价值；原告房屋的评估采用的是比较法，考虑房屋的状况，主要包括楼层、建成年代、建筑功能、朝向、区域位置、繁华程度以及土地权益状况综合评估得出单价是13472元；在对原告房屋进行评估时，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》、住建部《国有土地上房屋征收评估办法》、《房地产估价规范》等，调查了四个案例，其中从单位数据库调取了相同区片类似房地产的三个案例，从售楼处核实一个案例，这四个分别是鸢飞路与幸福街交叉口西南角一至二层商业房，建成年代是2008年，单价是17533元；胜利街与鸢飞路交叉口东南角一至二层商业房，单价是16176元；胜利街以南文化路以西盛世豪庭东门北侧一至二层商业房，单价16000元；阳光一百售楼处，纯二层13600元，后期再根据原告房屋的实际情况进行了修正；评估时收集的案例应当留存电子资料，但是因没有考虑到本案的情况，换电脑时数据丢失，所以没有留存。原告质证后认为评估师的答复没有涉及到实际内容，运用了哪些方法，参照了哪些案例，没有讲清楚具体的计算方法，其是具有主观意愿在内的，对其评估价格仍然有疑问。被告认为相关的技术问题评估人员已作出解释，原告对评估意见不服可以理解，但是救济途径是应当向潍坊市评估专家委员会申请鉴定，但原告没有申请鉴定。本院对原、被告双方提交的上述证据认证如下：原告提交的证据1、2，具有真实性、合法性，与本案具有关联性，予以采信。原告提交的证据5，被告称没有收到，原告未提交其他证据证明曾将该异议书交付被告及金庆公司，且依据原告提交的证据2，原告已经向金庆公司提出过异议，金庆公司的答复中告知原告如仍有异议应向潍坊市评估专家委员会申请鉴定，原告即使再次向金庆公司提出异议，也不会产生其所期望的再次审查的法律后果，故不予采信。被告提交的1、2、3、4号证据，原告对其真实性均无异议，上述证据亦具有合法性，且与本案具有关联性，予以采信。对评估师王增文的陈述，王增文在接受双方当事人及法庭的询问时，即问即答，不存在答非所问或卡顿后作答的情形，对于调取的四个案例的位置、价格等也陈述的很清楚，因此，应当认定其在对原告房屋进行评估时收集了实例信息，故予以采信。经审理查明，原告郭少萍是奎文区鸢飞路以西胜利东街以南，潍房权证奎文字第××号房屋的所有权人，该房屋所有权证载明面积为189.91平方米。2018年2月22日，奎文区人民政府作出《征收决定》，并附《征收补偿方案》，该《征收补偿方案》对商业房屋的补偿方式中产权调换方式下的安置房及相关情况（包括安置地点、过度期限、安置房型及面积、价格等）、货币补偿内容（包括房屋及附属物、装修补偿、搬迁费、临时安置费）、停产停业损失补偿、搬迁奖励、选房原则、安置房屋差价结算、选房程序、税费承担等作出了规定。同年2月23日，奎文区人民政府作出奎政征[2018]1号《关于潍坊市老市府东院片区房屋征收决定的公告》，同日通过张贴和在《潍坊日报》刊发的形式将《征收决定》和《征收补偿方案》予以公告。原告的房屋在《征收决定》公示的被征收范围内。上述《补偿决定》及《征收补偿方案》已经本院一审、山东省高级人民法院二审，确认为合法有效。2018年2月23日，奎文区住建局在指挥部公示栏、东院北大门及各被拆迁楼前发布《潍坊市老市府东院片区房屋征收评估机构选取工作通知》及推荐的三家房地产价格评估机构的简介，其中第四条载明“房屋被征收人需在2018年3月4日下午5:30分前协商选定房地产价格评估机构，并将协商选定结果以书面形式报房屋征收部门。”第五条载明“协商不成的，房屋征收部门将采取逐户征询的方式组织被征收人投票选定，投票期限：2018年3月5日至3月8日。…”。2018年3月8日，在潍坊市奎文公证处的公证下，奎文区住建局对选票进行了统计，其中应投591票，实投545票，金庆公司得票最多为332票。2018年3月9日，奎文区住建局作出《房屋征收评估机构投票结果的通知》及《房屋征收入户评估的通知》，并在被征收片区予以发布。2018年3月22日，金庆公司出具分户评估结果公示表，对各被征收房屋的证载面积、评估单价、评估价值、入户房屋的附属物评估价值、装修评估价值及迁移费进行了确认，并于同日张贴于被征收片区。2018年3月27日，金庆公司出具房地产分户评估报告并附评估价值明细表。其中“估价方法”一栏载明：“证载房屋采用比较法，其他地面附属物及迁移费参照鲁国土资字[2017]398号文件规定执行，装修按现行市场价格考虑成新后确定。”“相关说明”一栏载明：“征收当事人如对估价结果有异议，自收到报告之日起10日内，可以向本公司提出书面申请复估，本公司将在收到书面复核估价申请之日起10日内进行复核，并将书面告知申请人复估结果。征收当事人对复估结果有异议的，应当自收到复估结果之日起10日内，向潍坊市房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”所附的评估价值明细表显示原告房屋证载面积189.91平方米，单价为13472元，评估价值为2558468元。同年3月28日，原告本人签收该分户评估报告。2018年4月8日，原告向金庆公司申请重新评估，4月11日，金庆公司作出答复，载明：“…一、关于估价方法不恰当的问题。…经注册房地产估价师现场勘查，结合对被征收房屋所处区位商业房地产市场状况调查，对被征收房屋采用收益法适用性分析后，收益法无法准确体现被征收房屋市场价值，故本次评估选用比较法。二、关于被征收房屋评估价值低于区位类似房地产市场价格的问题。…4、本次评估商业房选用比较法，根据本次估价目的、估价原则，实例的得房率、建筑结构、建筑质量、建成年代、楼层等因素进行具体修正，确定被征收房屋的评估价值。”综上所述，本次复估房屋价值维持原评估报告结论。…特此提醒：如对本次复估申请答复有异议，应当自收到复估申请答复之日起10日内，向潍坊市评估专家委员会申请鉴定。同年4月16日，金庆公司将该书面答复送达给原告。因原告在签约期限内未签订补偿协议，2018年6月22日，奎文区住建局向奎文区人民政府出具《关于对潍坊市老市府东院片区房屋被征收人李万明等十一人作出房屋征收补偿决定的请示》。2018年7月19日，奎文区人民政府作出《关于潍坊市老市府东院片区房屋征收补偿决定的公告》，对原告等十一人在内的被征收人作出的房屋征收补偿决定进行了公告。其中针对原告作出的潍奎政征补字[2018]11号《补偿决定》载明：一、对被征收人郭少萍名下的奎文区鸢飞路以西胜利东街以南恒泰商务楼2号房屋实施征收，郭少萍应按照《征收补偿方案》的规定选择货币补偿或产权调换。二、被征收人郭少萍如果选择货币补偿，应得货币补偿、补助数额为：1、主房价值补偿：2558468元；2、附属物价值补偿：2990元；3、装饰装修补偿：45955元；4、附属设施迁移补偿：9707元；5、搬迁费：1899元；6、临时安置费：22789元；7、停产停业损失补偿：51169元。以上7项合计为人民币2692977元。三、被征收人郭少萍如果选择产权调换，应按《征收补偿方案》的规定选择用于产权调换的房屋。用于产权调换的房屋价值与被征收房屋价值的差价按《征收补偿方案》规定，待回迁时一次性结清。另被征收人郭少萍应得附属物价值补偿2990元、装饰装修补偿45955元、附属设施迁移补偿9707元、搬迁费3798元，临时安置补助费按《征收补偿方案》规定据实结算，停产停业损失补偿51169元。上述二、三项补偿、补助款项已存储于中国农业发展银行潍坊市坊子区支行。四、被征收人郭少萍应自收到本决定书之日起15日内到潍坊市老市府东院片区指挥部选择补偿方式，办理房屋征收补偿手续，领取相关补偿、补助款，…。同时，该《补偿决定》也载明了被征收人享有申请复议和提起诉讼的权利。同日，原告签收该《补偿决定》。另查明，2018年3月27日，金庆公司对潍坊市老市府东院片区房屋征收项目范围内房屋及地面附注五征收补偿价值进行评估，确认估价对象在价值时点的征收补偿价值为人民币381429849元；为确定产权调换房屋价值，对潍坊市老市府东院片区房屋征收项目住宅及商业安置房价值进行评估。截止到2018年11月1日，潍坊市老市府东院片区征收补偿款结算账户内，针对老市府东院片区内尚未签订补偿协议的被拆迁人尚余补偿资金5000余万元。庭审结束后，原告称其房屋已被奎文区人民政府以危房为由强制拆除，因此，申请法院一并确认强制拆除行为违法并予以行政赔偿。本院释明后，原告撤回该请求。本院认为，房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序，本案所涉《征收决定》的效力已为山东省高级人民法院作出的生效行政判决书所确认，故本次诉讼中不再对该征收决定的合法性予以审查。原告诉请中包含的要求撤销鲁金征估字（2018）第C001-08-02号房地产评估报告，因评估报告是行政机关为作出行政行为而实施的论证行为，属过程性行为，不具有可诉性，对当事人的权益产生实际影响的是依据该评估报告作出的补偿决定。因此，本案双方争议的焦点问题是被告奎文区人民政府作出的潍奎政补字[2018]11号《补偿决定》是否合法。第一，关于被告作出的涉案《补偿决定》的内容是否合法的问题。《征补条例》第二十六条规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第二十五条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”本案中，奎文区住建局提请奎文区人民政府作出的涉案《补偿决定》规定了补偿方式、补偿金额和支付期限、搬迁费、临时安置费及复议和诉讼权利等，同时该《补偿决定》适用的《征收补偿方案》中对于安置房的地点、面积、过渡期限等内容均进行了规定。因此，被告作出的《补偿决定》的内容符合《征补条例》第二十五条的规定。第二，关于补偿方式是否合法的问题。《征补条例》第二十一条规定，“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”本案中，奎文区人民政府在《补偿决定》中提供了货币补偿和房屋产权调换两种方式供原告选择，并未剥夺其选择权。同时，被告也已准备好充足资金用于货币补偿，并对涉案征收项目住宅及商业安置房价值进行了评估，以确定产权调换房屋价值，用于产权调换。上述行为足以保障原告可实际享有并行使选择权。第三，关于分户评估报告确定的房屋价值补偿是否合理的问题，这也是双方争议的焦点。诉讼中，原告主张评估报告对其房屋的三楼按商务房的标准而非按商铺标准进行评估。本院认为，从原告房屋的评估报告看，原告房屋三层楼共计189.91平方米，是商用性质，单价均为13472元，并未区分一、二楼和三楼，也未对三楼作出单独的定价，因此，原告的该项主张与事实不符。原告另主张金庆公司对其房屋进行评估时应采用收益法而非比较法，对此，金庆公司在给原告的答复中已经对选择比较法的原因作了解释，并告知原告享有申请鉴定的权利，但原告未再申请鉴定。庭审中，评估师王增文到庭对原告房屋的价格低于相邻一至二层房屋的价格、也低于安置房的价格的原因进行了解释；对选用比较法所应收集的交易实例也进行了列举说明。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定》第六十二条的规定，对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或者第三人提出证据证明有下列情形之一的，人民法院不予采纳：（一）鉴定人不具备鉴定资格；（二）鉴定程序严重违法；（三）鉴定结论错误、不明确或者内容不完整。原告在诉讼过程中未提交证据证明评估报告存在以上情形，故被告采信该评估报告并据此作出《补偿决定》，并无不当。第四，关于被告作出潍奎政补字[2018]11号《补偿决定》的程序是否合法的问题。《征补条例》第二十条规定，“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，奎文区住建局公示的《评估机构选取通知》第四条、第五条赋予了房屋被征收人首先协商选定房地产价格评估机构的权利，协商不成的，则由房屋征收部门采取逐户征询的方式组织被征收人投票选定。最终涉案被征收项目通过被征收人多数决定，奎文区公证处公证，选定金庆公司为评估机构，评估机构的选择符合法定程序。奎文区人民政府在分户评估报告作出后进行了公示，并直接送达给原告，送达程序符合法律规定。奎文区人民政府作出《补偿决定》后进行了公告，并直接送达给原告，送达程序也符合法律规定。综上，被告作出的潍奎政补字[2018]11号《潍坊市奎文区人民政府房屋征收补偿决定书》内容及程序均符合法律规定，原告要求撤销，依据不足，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郭少萍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭少萍负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  李长明审 判 员  郭明明人民陪审员  王 莹二〇一九年五月二十七日书 记 员  赵 倩