河南省卫辉市人民法院行 政 判 决 书(2019)豫0781行初24号原告宋清玉，男，1958年2月7日出生，汉族，住新乡市。委托代理人郝喜新，北京市大嘉律师事务所律师。被告新乡市卫滨区平原镇人民政府，地址新乡市卫滨区柳青路西段。法定代表人冀大旭，镇长。出庭应诉人任中安，新乡市卫滨区平原镇人民政府副镇长。委托代理人张建周，河南联盟律师事务所律师。被告新乡市卫滨区城市管理局，地址新乡市卫滨区人民路479号卫滨区政府大院。法定代表人郭鹏，该局局长。委托代理人平辉，新乡市卫滨区城市管理局工作人员。委托代理人闫宏，河南恩华律师事务所律师。原告宋清玉因要求确认被告新乡市卫滨区平原镇人民政府（以下简称平原镇人民政府）抢占其使用土地行政行为违法、强行清除其使用土地地上物行政行为违法，于2019年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告平原镇人民政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，经审查应追加新乡市卫滨区城市管理局为被告，经原告同意，本院追加新乡市卫滨区城市管理局为被告，并于2019年5月14日、5月23日公开开庭审理了本案。原告委托代理人郝喜新，被告平原镇人民政府委托代理人张建周，被告新乡市卫滨区城市管理局委托代理人平辉、闫宏到庭参加诉讼，平原镇人民政府副镇长任中安作为行政机关负责人出庭应诉。经本院准许，证人孙某、靳某1、靳某2、张某出庭作证。本案现已审理终结。原告宋清玉诉称，其系河南省新乡市卫滨区平原镇朱召村村民，2009年1月11日，其与本村另外11户村民一起和朱召村村民委员会达成《朱召村12户村民复耕协议》，该协议约定，每人分得0.3分地，48人共分得14.4亩土地，其家3口人，分得0.9亩土地，其在该土地上种植核桃树和套种的冬小麦，该协议同时约定，除国家政策性占地，其他人一律不准私自开发，2019年3月18日，平原镇人民政府镇长亲自带队，命人驾驶大型标有“市政抢修”字样的铲车强行将其及另外11户村民的果树及麦苗予以清除，部分村民上前阻止违法行为被强行控制，其中一个村民被打伤住院治疗至今。原告认为，平原镇人民政府作出强制行为前，未对其及另外11户村民进行书面告知，被告该行政强制行为违法，请求确认平原镇人民政府抢占其使用土地的行政行为违法、强行清除其使用土地地上物的行政行为违法。原告向本院提供了如下证据：1、2009年1月11日，杨好兰等6人与新乡市卫滨区平原乡朱召村村民委员会签订的《朱召村12户村民复耕协议》及后附名单各一份，证明二被告强行占用的土地系朱召村村民委员会让其耕种，二被告清除的土地上的地上物归其所有，使用时间从2009年至二被告强行占用、清除之日，其具有本案原告诉讼主体资格。2、彩色照片8张；3、光盘一张。原告以第2项和第3项证据证明2019年3月18日，二被告共同实施了强制占用、清除其土地地上物的行政行为，同时证明其地上物为其栽种的核桃树95棵、桃树152棵，套种有油菜，其中核桃树栽种于2011年，桃树栽种于2013年。4、证人孙某、靳某1、张某、靳某22019年5月10日共同出具证明一份，证明其栽种的地上物被二被告强制清除。经原告申请，本院准许孙某、靳某1、张某、靳某2出庭作证。孙某当庭陈述2019年3月18日15时左右，平原镇人民政府镇长带领镇政府工作人员及穿制服人员到事发地点，将包括其家在内的八家土地上栽种的核桃树、桃树及套种的冬小麦用大型铲车强行推倒、清除，因村民拦着铲车不让清除，平原镇人民政府镇长就让工作人员和穿制服人员拦着村民，不让村民们进到地里，并强制往外拖村民，有村民上前阻拦，平原镇人民政府的工作人员将该村民打伤，同时陈述事发之前，平原镇人民政府及其他有关部门未向其告知2019年3月18日对其土地地上物强行清除，其妻子姓名张有红；靳某1当庭陈述事发当日其到达现场后，看到平原镇人民政府和穿制服人员把土地围了起来，不让种地户进地，以便于清除地上物，当时人很多，镇长打电话还让来人支援，命令人员把土地上的地上物清除，后地上物被大型铲车全部清除完毕，同时陈述其父亲姓名靳运起；靳某2当庭陈述，2019年3月18日下午，其赶到案涉土地所在位置的时候，路上的行人没有停留，停留的人员包括村委会一名人员、平原镇人民政府工作人员及穿黑衣人员，平原镇人民政府镇长向包括种地户在内的村民告知，其八户栽种的树木过不了当晚，必须铲除，同时称土地污染，其栽种的果树不合格，有毒，镇长让平原镇人民政府工作人员和穿黑衣人员把种地户压住，不让种地户进地，不让录音，并口头告知这块地不能栽种入口的东西，种地户问能否种植可观性植物，镇长回答这块土地得荒三年以上才可以栽种，之后大型铲车把其八户栽种的果树全部推翻，并称其刚到现场的时候，看见朱召村村长在现场一旁站着没有说话，后平原镇人民政府镇长出来后，村长就跟镇长说话、打电话，随即大型铲车就开过来了，清除工作开始的时候，没有见到村长，村长未在现场拦村民，平原镇人民政府镇长称“我是北田共冀大旭，有什么事找我”，马玉兰是该名证人的母亲；张某当庭陈述事发当日下午其来到案涉土地时，看到平原镇人民政府镇长带领很多人，有穿便衣的，还有穿制服的，这些人告知我们这些在此栽种果树的人该土地上不能栽种果树，种地户让他们给个说法，他们说这属于国家机密，不能讲，平原镇人民政府镇长称和我们这些种地户说话说不通，让大型铲车进地，因我们这些种地户都在土地边站着，我们互相推着，大型铲车进不到地里，镇长就让大型铲车把我们围果树的铁丝围墙推翻进地，然后把果树全部清除了，此外，镇长让工作人员把村民们围住，不让村民进地，期间，镇长还打电话称“让人过来，都几点了还不过来”，平原镇人民政府工作人员和穿制服人员到达事发现场之前，没有相关部门向其告知案涉土地不能继续栽种果树，也没有向其告知需自行清除，自行清除不能，镇政府将强制清除。被告平原镇人民政府庭前未提交书面答辩意见，当庭口头辩称，1、其未实施原告起诉的强行清除行政行为，也没有实施抢占行为，并且土地也非原告承包的土地；2、根据原告提交的证据显示，复耕协议上乙方的签字仅有6人，即孙青让、杨好兰、靳运起、靳运亮、赵成洲和张某，协议中签字的6人中仅有3人是案件中的原告，即杨好兰、靳运起、赵成洲，其余5人未在复耕协议上签字，不具有最基本的形式合同的主体要件。根据该复耕协议第三条约定，以上各户统一由孙青让为负责人，有不想种地的找孙青让要口粮款，村上概不负责，孙青让才是复耕协议的履行主体。因此，复耕协议的主体实际为孙青让，其他村民不具有合同主体资格；3、原告不具有合法的利益，根据民事诉讼法第二条规定，应当驳回原告起诉。被告平原镇人民政府在举证期限内向本院递交了调取证据申请书，申请本院向新乡投资集团有限公司调取《新乡市人民政府征用土地补偿方案》，以及平原镇朱召村实际收到土地补偿款的收款收据等材料。本院于2019年4月22日向新乡投资集团有限公司调取了以下材料：1、2011年1月17日，新乡市国土资源局牧野分局、平原乡人民政府、朱召村村委会、新乡投资集团有限公司、新乡市征地事务所签字、盖章的《新乡投资集团有限公司征收平原乡朱召村集体106.5105亩土地的补充协议》一份；2、新乡市郊区平原乡朱召村2003年11月14日、2003年12月16日收到新乡市郊区国土资源局土地补偿费100万元、300万元票据各一份；3、2012年1月16日新乡市卫滨区平原乡朱召村村民委员会收到新乡市国土资源局牧野分局征地补偿款669662.50元收款收据一份；4、新乡市卫滨区平原乡朱召村村民委员会2011年1月26日收到新乡市国土资源局牧野分局土地补偿款500万元收据一份；5、2011年1月18日，新乡市国土资源局牧野分局收到新乡投资集团有限公司朱召征地补偿费5589913.22元票据一份；6、新乡市郊区国土资源局收到新乡市城市建设投资开发有限责任公司预付征地补偿费500万元票据一份；7、2003年10月20日，新乡市城市建设投资开发有限责任公司、新乡市郊区国土资源局、新乡市国土资源局牧野分局签名、盖章的《征用土地工作承包合同》一份；8、2003年12月1日，新乡市人民政府征用土地补偿方案一份；9、图纸一份。被告平原镇人民政府以上述证据证明：1、案涉土地2003年已经被政府依法征收，原告所述侵占其使用土地的诉求不能成立；2、根据国土局以及村委会关于土地征收补偿款项的证明可以证实征收协议已经实际履行，朱召村委会在收到补偿款项的前提下，明知无权与村民就案涉土地签订复耕协议仍予签订，该协议无效；3、根据新乡市人民政府征用土地补偿方案2011年1月17日新乡市投资集团征收平原乡朱召村集体106.5105亩土地的补偿协议第三条的规定，朱召村委会负有组织、拆迁、拉起围墙义务，动迁主体应当是村委会。被告新乡市卫滨区城市管理局辩称，八原告起诉时并没有列其为被告，并且原告诉状列明事实显示其并未实施任何行政行为，因此，其不应作为案件被告，请求法院依法作出裁判。被告新乡市卫滨区城市管理局当庭向本院提供的证据材料有：中共卫滨区委办公室2016年11月25日印发的《卫滨区集中整治违法占地违法建设工作实施方案》一份，证明本案的责任主体应该是按照属地管理原则，平原镇、各办事处是责任主体。经庭审质证，被告平原镇人民政府对原告提供的证据证明的问题提出异议，认为2003年案涉土地已经被依法征收，土地的所有权已经转给新乡投资集团有限公司，因此，即便存在村委会盖章的真实行为，该协议也是违法的，不应受到法律保护，且复耕协议中仅有6人签字，包括本案3名原告，孙青让才是该复耕协议的乙方，原告不具有本案诉讼主体资格。后附名单中注明了一切按照国家土地承包法执行，除国家征收外，但是本案现实情况是案涉土地已经于2003年被国家征收，不可能按照双方约定的土地承包法来执行，另外约定市级以上单位征地可收，说明案涉土地如被国家征收，原告对应当无偿配合离开该土地，放弃相关权利是知情的。假如原告受到欺骗应当向朱召村村民委员会主张权利，该份协议仍然无效。该复耕协议后附名单，朱召村委会盖有印鉴，其认为是先有印鉴，后签字，对该复耕协议后附名单的真实性不予认可；对8张彩色照片真实性无异议，对光盘播放内容，因视频不清晰，其无法核实真实性，况且其是接到有关群众举报称朱召村委会与群众发生冲突，平原镇人民政府是到事发现场应急值班，原告未提供证据证明其土地遭到抢占，其土地地上物遭到清除；针对四名证人出具的证明及当庭证言，被告平原镇人民政府认为该四名证人均系原告的直系亲属，与本案原告诉请事实有直接的利害关系，不具有证明效力，证人靳某2当庭证言能够证明朱召村村民委员会有人员参与本次强行清除地上物行为，该名证人仅仅看到村长一人，不排除有其他人，其当庭申请追加朱召村村民委员会为本案第三人，如果经查明，本案涉及的清除行为系朱召村村民委员会组织实施，则本案为民事侵权案件。被告新乡市卫滨区城市管理局对原告提供的第1项证据不发表质证意见，并认为其不应该是本案的被告，针对原告提供的其他证据，其认为事发当日其确实在现场，但其仅负责外围警戒，未实施抢占原告土地和清除原告土地地上物行为。针对被告平原镇人民政府申请法院调取的证据材料，被告新乡市卫滨区城市管理局认为与其无关，原告认为对证据的真实性认可，不认可证据的关联性及证明目的，这不是法律层面的征收。本院对上述证据认证如下：根据原告、二被告当庭陈述及各方提供的证据证明的问题，本案争议焦点为1、清除原告栽种的地上物的行政执法主体；2、原告宋清玉是否具有本案原告诉讼主体资格；3、二被告实施强制清除前是否对原告履行了事先告知义务；4、二被告是否对案涉土地存在抢占行为。针对第1个争议焦点，即清除原告栽种的地上物的行政执法主体。被告平原镇人民政府当庭称其系接到群众举报朱召村村民委员会与群众发生冲突，现在政府值班应急要求比较严，其系到现场应急值班，被告新乡市卫滨区城市管理局称其确实在现场，但仅负责外围警戒，未实施清除原告地上物行为，其不应是本案适格被告。经审查本院认为，原告提供的事发当日视频光盘、8张彩色照片显示内容及四名证人对事发当日行政机关工作人员对现场清除地上物场景的描述相一致，能够证明2019年3月18日下午，被告平原镇人民政府、新乡市卫滨区城市管理局派员使用大型铲车将原告栽种的地上物予以清除，即便新乡市卫滨区城市管理局仅负责事发现场的外围警戒任务，客观上为平原镇人民政府顺利清除原告地上物提供便利，新乡市卫滨区城市管理局系协助执行，该局以其提供的《卫滨区集中整治违法占地违法建设工作实施方案》载明平原镇、各办事处是集中整治违法占地违法建设的责任主体为由，认为其不应该是责任主体，对此本院认为，中共卫滨区委办公室2016年11月25日印发的《卫滨区集中整治违法占地违法建设工作实施方案》针对的是辖区内违反城乡规划、违法占用土地的各类建筑物和构筑物进行拆除，且由区委、区政府研究成立卫滨区集中整治违法占地违法建设工作领导小组，平原镇、各办事处等部门在区集中整治工作领导小组的领导下，各负其责，该实施方案并未直接点明平原镇、各办事处系强拆的最终责任主体，被告新乡市卫滨区城市管理局提出的异议不能成立。因此，本院认定本案的清除执法主体是平原镇人民政府、新乡市卫滨区城市管理局。针对第2个争议焦点，即原告宋清玉是否具有本案原告诉讼主体资格。经审查本院认为，二被告对原告栽种的地上物进行清除，原告是二被告清除行政行为的相对人，因此，原告宋清玉具有本案原告诉讼主体资格，有权提起行政诉讼。针对第3个争议焦点，即二被告实施强制清除前是否对原告履行了事先告知义务。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项……”、第三十六条“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”、第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定……”的规定，被告平原镇人民政府、新乡市卫滨区城市管理局在对原告栽种的地上物行政强制执行前，应先行向原告作出催告通知书，告知其履行义务的期限，催告其履行义务，并听取其陈述和申辩，经催告，原告逾期仍不履行行政决定且无正当理由，被告平原镇人民政府、新乡市卫滨区城市管理局应作出强制执行决定，但该两行政机关未提交相关书面证据证明履行了上述义务，本院认定，平原镇人民政府、新乡市卫滨区城市管理局于2019年3月18日实施强制清除原告栽种的地上物前未向原告作出催告通知书和强制执行决定，未通知原告实施强制执行日期。被告平原镇人民政府当庭以申请本院调取的《新乡投资集团有限公司征收平原乡朱召村集体106.5105亩土地的补充协议》等证据主张案涉土地已被征收，系朱召村村民委员会组织拆迁原告地面附着物，对此本院认为，根据原告提供的视听资料、8张彩色照片、四名证人当庭对事发当日二被告执法情况的陈述以及二被告发表的对现场执法情况的意见，能够判断出系二被告实施了清除原告栽种的地上物行为，被告平原镇人民政府未提供确凿证据证明本次强制清除原告地上物执法行为，系朱召村村民委员会组织，并且案涉土地是否被征收，均不影响二被告依照法定程序对原告栽种的地上物实施强制清除。针对第4个争议焦点，二被告对原告使用的案涉土地是否存在抢占行为。本院经审查认为，原告未提供确凿证据证明二被告实施强制清除其栽种的地上物后对案涉土地进行了抢占。且二被告庭审中均不予认可抢占原告土地行为，因此，原告该项请求无事实根据。经审理查明，原告系朱召村村民，在新乡市赵定排河源头南侧、黄河大道东侧土地上栽种有地上物。平原镇人民政府、新乡市卫滨区城市管理局在未向原告作出催告通知书和强制执行决定，未通知原告实施强制执行日期的情况下，于2019年3月18日对原告栽种于案涉土地上的地上物实施了强制清除。原告起诉时认为系平原镇人民政府实施了强制清除行为，并抢占了案涉土地，因而原告向法院起诉，要求确认平原镇人民政府抢占其使用土地的行政行为违法、强行清除其使用土地地上物的行政行为违法，但根据原告提供的视听资料及8张彩色照片显示内容能够看出，新乡市卫滨区城市管理局事发当日亦在执法现场执法，协助、配合平原镇人民政府强制清除原告栽种的地上物，因此，本院依法追加新乡市卫滨区城市管理局为被告，原告对此表示同意。原告庭审中称其栽种的地上物种类及数量为：核桃树95棵、桃树152棵，套种有油菜，其中核桃树栽种于2011年，桃树栽种于2013年。原告未提供确凿证据证明该事实，二被告当庭对此亦不予认可。本院认为，二被告对原告栽种的地上物进行清除，原告是二被告清除行政行为的相对人，因此，原告宋清玉具有本案原告诉讼主体资格，有权提起行政诉讼。被告新乡市卫滨区城市管理局认为其在现场仅负责外围警戒，未实施强制清除原告栽种的地上物行为，不是本案适格被告，但根据原告提供的视听资料及8张彩色照片能够显示出被告新乡市卫滨区城市管理局系在现场协助、配合平原镇人民政府强制清除原告地上物，因此，被告新乡市卫滨区城市管理局是本案适格被告，强制清除原告栽种的地上物主体由平原镇人民政府和新乡市卫滨区城市管理局组成，2019年3月18日，上述两行政机关对原告栽种的地上物实施的强制清除，实质系行政机关的自行强制执行行为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项……”、第三十六条“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”、第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定……”的规定，上述两行政机关在对原告栽种的地上物实施行政强制清除前，应先行向原告作出催告通知书，告知其履行义务的期限，催告其履行义务，并听取其陈述和申辩，经催告，原告逾期仍不履行行政决定且无正当理由，被告平原镇人民政府、新乡市卫滨区城市管理局应作出强制执行决定，但该两行政机关未提交相关书面证据证明履行了上述义务，属程序违法。原告主张二被告实施了抢占其使用土地的行政行为，但未提供确凿证据予以证明，且二被告当庭不予认可，因此，原告该项诉请，无事实根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：一、确认被告新乡市卫滨区平原镇人民政府、新乡市卫滨区城市管理局对原告宋清玉栽种于新乡市赵定排河源头南侧、黄河大道东侧土地上的地上物清除的行政强制执行行为违法；二、驳回原告宋清玉其他诉讼请求。案件受理费50元，原告、二被告各负担25元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。审 判 长  刘玮娜人民陪审员  刘海娟人民陪审员  刘成胜二〇一九年五月二十七日书 记 员  赵晓晨