湖北省孝感市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂09行初2号原告孝感市开发区新威养猪厂。个人经营,经营场所：现孝感高新技术产业开发区槐荫办事处五龙社区17组。经营者周新安，男，汉族，1954年7月20日出生，户籍所在地为孝感市开发区。委托诉讼代理人周志威（系周新安之子），男，汉族，1986年4月19日出生，户籍所在地为孝感市开发区。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人张大伟，北京吴少博律师事务所律师。代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求，协调和解等。被告孝感市生态环境局。住所地：孝感市槐荫大道7号。法定代表人柳耀棠，该局局长。委托诉讼代理人周国源，男，该局监察支队负责人。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人刘永前，湖北锡爱律师事务所律师。代理权限：一般代理。被告孝感高新技术产业开发区管理委员会。住所地：孝感市交通西路391号。法定代表人黄晶，该管理委员会主任。委托诉讼代理人刘高洁，湖北自强律师事务所律师。代理权限：一般代理。第三人孝感高新技术产业开发区槐荫办事处。住所地：孝感市乾坤大道与澴川路交汇处。法定代表人聂丹，该办事处主任。委托诉讼代理人彭建，湖北峰鼎律师事务所律师。代理权限：参加庭审，签收法律文书。原告孝感市开发区新威养猪厂因被告孝感市生态环境局、孝感高新技术产业开发区管理委员会及第三人孝感高新技术产业开发区槐荫办事处关停行为一案，本院于2019年1月8日立案后，于2019年1月10日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月26日公开开庭审理了本案。原告孝感市开发区新威养猪厂（以下简称新威养猪厂）的经营者周新安及其委托诉讼代理人周志威、张大伟，被告孝感市生态环境局的副局长昌国平及其委托诉讼代理人周国源、刘永前，被告孝感高新技术产业开发区管理委员会（以下简称孝感高新区）的副主任万鸿青及其委托诉讼代理人刘高洁，第三人孝感高新技术产业开发区槐荫办事处（以下简称槐荫办事处）的副主任黄超及其委托诉讼代理人彭建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告新威养猪厂诉称，原告于1996年开始，陆续与五龙村村民签订协议，承包村内土地，修建养殖场，从事水产、生猪等养殖活动，最终形成了包括生猪、苗木、鱼草在内的生态循环养殖。2016年开始，当地村委会告知原告所在地块被划入禁养区，原告开始主动减产，但未就关停补偿达成一致。2018年7月31日，被告（现孝感市生态环境局）向原告作出孝环责改字[2018]166号《责令改正违法行为决定书》，告知原告存在于禁养区内未建设污染防治设施投入生产，超标排放污染物的行为，责令立即停止养殖。原告对该决定不服，于2018年9月29日向湖北省生态环境厅申请行政复议。2018年11月2日，三被告将原告饲养的162头牲猪全部抓走出售，出售所得未给予原告。三被告还强行拆除了原告的大门、部分围墙、饲料加工房及部分猪舍，并带走了原告场内的监控设备，销毁了当日的监控录像。原告对三被告实施的上述行为不服。理由如下：一是三被告共同组织实施了案涉行政行为，是适格被告。原告案涉建筑被强制拆除之前，原告未收到政府及职能部门作出的书面强制拆除决定书。原告依据孝感市生态环境局作出的《责令改正违法行为决定书》，且案涉建筑物被拆除的受益主体之一是被告孝感市生态环境局，再结合案涉建筑物强拆现场三被告联合执法的证据以及相关新闻报道，确定三被告共同实施了案涉行政行为，是本案的适格被告。二是三被告实施的案涉行政行为缺乏强制执行依据。根据《环境保护法》《行政强制法》的相关规定，三被告不具有对存在环境违法行为的单位实施拆除或关闭的强制执行职权。另外，原告养殖场被部分强制拆除之前，三被告未作出及送达，原告也未收到《强制拆除决定书》，故三被告强制拆除案涉建筑物缺乏强制执行依据。三是三被告实施的案涉行政行为程序严重违法。三被告实施的案涉行政行为属于行政强制行为，受《行政强制法》的规范调整。根据《行政强制法》第三十四条至第三十八条规定，三被告未作出行政强制执行决定并对原告进行催告，未保障原告陈述和申辩权利及充分听取原告意见。三被告砸毁原告院墙、大门、部分房屋的行为不具有必要性。三被告于案涉行政行为现场表示其执法目的是为了对原告实施关停，则三被告拆除原告上述建筑对达成其所称的行政目的既无帮助亦无必要，其滥用职权扩大执法范围的行为违法。此外，三被告抓走原告饲养的全部牲猪并低价处理后，并没有对原告进行任何说明，也没有交付相应款项。因此，请求：1.依法确认三被告于2018年11月2日对原告位于槐荫办事处五龙社区的养殖场实施的强制拆除行为违法；2.本案诉讼费用由三被告承担。原告新威养猪厂向本院提交了以下证据：第一组证据：1.《营业执照》。内容为原告注册于2009年，属于个体工商户，经营范围是牲猪养殖。2.居民身份证。3.《动物防疫条件合格证》。内容为孝南区动物卫生监督所为原告颁发的动检证。拟证明原告是本案的实际权利人，诉讼主体适格。第二组证据：4.《责令改正违法行为决定书》。内容为2018年7月31日，被告孝感市生态环境局责令原告停止养殖。5.《周新安养猪场清栏分类登记明细表》。内容为2018年11月2日，三被告向原告出示其运走的生猪情况统计。6.照片。内容为原告被强制拆除的现场照片。7.新闻报道。内容为2018年11月3日，《孝感日报》报道对原告的关停行为，是由被告孝感高新区牵头组织孝感市生态环境局等政府部门的联合执法。拟证明原告养殖场被部分强制拆除，全部牲猪被运走；三被告联合实施了案涉行政行为；三被告实施行政行为没有作出行政强制决定，没有履行催告程序，行政行为违法。被告孝感市生态环境局辩称，（一）答辩人作出《责令改正违法行为决定书》程序合法。本案中，被答辩人在牲猪养殖中，一是存在未建设污染防治措施投入生产；二是存在在禁止养殖区域内从事养殖行为；三是存在超标排放水污染物事实。被答辩人的上述违法行为有现场照片、《现场检查（勘察）笔录》《现场监察记录》《调查询问笔录》等证据材料证实，证据确凿。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定，违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为。第三十九条规定，违反本条例规定，未建设污染防治配套设施或者自行建设的配套设施不合格，也未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理，畜禽养殖场、养殖小区即投入生产、使用，或者建设的污染防治配套设施未正常运行的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。答辩人作出的《责令改正违法行为决定书》依据正确，内容适当。被答辩人不服答辩人作出的《责令改正违法行为决定书》，于2018年9月29日向湖北省生态环境厅申请行政复议，省生态环境厅作出的行政复议决定书（鄂环法[2018]1号）依法维持了答辩人作出的《责令改正违法行为决定书》。（二）答辩人作出的责令整改适度，但被答辩人未按期按要求进行整改。2018年7月31日，答辩人作出《责令改正违法行为决定书》（孝环责改字[2018]166号），责令立即停止在禁养区内养殖行为，文书于2018年8月2日送达被答辩人，被答辩人拒绝签收文书。2018年9月3日，答辩人对被答辩人进行现场复查，发现被答辩人仍未停止在禁养区内的养殖行为，有调查询问笔录、污染源监察记录、现场检查（勘察）笔录为证。（三）答辩人强制执行处理程序已报告政府。2018年7月20日，孝感市环境保护委员会办公室通过公文传输系统向孝感高新区下达《关于限期关闭高新区禁养区内畜禽养殖场的督办通知》，要求孝感高新区对辖区未依法关停的畜禽养殖场采取强力措施，依法关停拆除。《畜禽规模养殖污染条例》（国务院令第643号）第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”2018年10月18日，答辩人向孝感市人民政府报送《关于申请对孝感市开发区新威养猪厂依法予以关停取缔的报告》（孝环保文[2018]47号）。答辩人依法依规履行了报告程序。综上所述，答辩人具体行政行为程序合法，适用法律正确，行政行为适当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维护法律的正确实施。被告孝感市生态环境局向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.周新安身份证复印件。内容为原告的个人信息。2.动物防疫条件合格证。内容为原告的经营类型。3.现场照片。内容为现场执法检查情况记录。4.调查询问笔录。5.现场检查（勘察）笔录。6.污染源现场监察记录。内容为答辩人对原告的行政违法行为于2018年7月17日进行调查取证。7.监测报告。内容为原告超标排污。8.违法行为调查报告表。内容为答辩人依程序报告原告的环境违法事实。9.现场执法视频。内容为原告拒绝在执法文书上签字。拟证明答辩人依法进行了调查取证，原告环境违法事实客观存在。第二组证据：10.《责令改正违法行为决定书》审批表。内容为答辩人依程序审批责令改正违法行为行政命令。11.《责令改正违法行为决定书》。内容为责令立即停止在禁养区内的养殖行为。12.送达回证。内容为答辩人依程序将《责令改正违法行为决定书》和监测报告送达给了原告。拟证明答辩人作出《责令改正违法行为决定书》程序合法。第三组证据：13.环境违法行为立案审批表。内容为对原告环境违法行为进行立案。拟证明答辩人依程序对原告的行政违法行为予以立案。第四组证据：14.行政复议答复通知书。内容为湖北省生态环境厅要求答辩人提交书面答复及有关证据材料。15.答辩人的公文处理签。16.环境监察支队处理签。17.公文稿纸。18.行政复议答复书。内容为答辩人按照行政复议程序予以答复。拟证明答辩人收到行政复议答复通知书后，按要求进行答复。第五组证据：19.《行政复议决定书》（鄂环法[2018]1号）。拟证明湖北省生态环境厅维持答辩人于2018年7月31日作出的《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即停止在禁养区内养殖行为的决定并无不当。第六组证据：20.现场照片。21.调查询问笔录。22.现场检查（勘察）笔录。23.污染现场监察记录。内容为现场执法检查情况记录。拟证明原告拒不执行答辩人下达的《责令改正违法行为决定书》行政命令。第七组证据：24.《关于限期关闭高新区禁养区内畜禽养殖场的督办通知》。内容为孝感市环委办建议高新区管委会对辖区禁养区内畜禽养殖场采取强力措施依法关停拆除。25.《关于申请对孝感市开发区新威养殖厂依法予以关停取缔的报告》。内容为答辩人按照《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定报请人民政府责令拆除或者关闭。拟证明答辩人已按法定程序报告人民政府。提交的相关法律依据：《畜禽规模养殖污染防治条例》《湖北省环境保护厅、湖北省农业厅关于印发湖北省畜禽养殖区域划分技术规范（试行）的通知》（鄂环发[2016]5号）、《孝感市人民政府办公室关于推进畜禽养殖废弃物资源化利用加快畜牧业绿色高效发展的意见》（孝感政办函[2018]64号）、《环境行政处罚办法（环境保护部令第8号）、《环境行政执法文书制作指南》（环办环监[2016]55号）。被告孝感高新区辨称，孝感高新区不是本案适格被告，新威养猪厂针对其诉讼请求无事实和法律依据，依法应当予以驳回。第一，依据行政诉讼法第二十六条的规定，本案所涉行政行为不是孝感高新区作出的，不是本案所涉行为的主体。一是根据新威养猪厂所提供的证据《责令改正违法行为决定书》等书面文书即明显可见，作出行政决定的主体单位并非孝感高新区。二是案涉行政行为，从决定到组织策划至具体实施，均不是孝感高新区作出的。三是2018年11月3日孝感日报的文章不能作为认定“孝感高新区是案涉行政行为的作出机关”的依据。众所周知，报纸上的报道文章是新闻机构独立发表的，根据其自行获取的信息和资料而形成，它既不能代表被报道主体的意志，也不一定与客观事实完全相符。因此，以报纸上的文章作为认定行政行为实施主体的依据显然是错误的。第二，新威养猪厂的违法行为客观存在，行为主体单位作出案涉行政行为是有事实和法律依据的。湖北省农业厅、孝感市环境保护委员会等多级有关部门均就新威养猪厂的环境污染违法行为下达书面《督办函》，要求有关部门作出处理。孝感市孝南区人民检察院也以《检察建议书》的形式明确指出了新威养猪厂的违法行为，并建议孝感高新区槐荫办事处对该违法行为作出监管、通报情况，配合行政执法部门进行查处。被告孝感高新区向本院提交了以下证据：证据1.《责令改正违法行为决定书》。拟证明作出行政行为的主体单位并非孝感高新区。证据2.《湖北省农业厅关于禁养区关闭搬迁和畜禽养殖废弃物资源化利用工作的督办函》《孝感市环境保护委员会办公室关于限期关闭高新区禁养区内畜禽养殖场的督办通知》。拟证明新威养猪厂违法行为客观存在，行为主体单位作出案涉行政行为是有事实和法律依据的。第三人槐荫办事处述称，槐荫办事处不是本案适格被告，本案涉及的行政决定不是其作出的，其不是案涉行政行为的执法主体。槐荫办事处作为孝感高新区的派出机构，依法不具备行政执法主体资格。请求依法驳回新威养猪厂对槐荫办事处的诉讼请求。第三人槐荫办事处向本院提交了以下证据：《统一社会信用代码证书》《湖北省孝感市孝南区人民检察院检察建议书》。拟证明原告在禁养区内养殖牲猪的违法性。经庭审质证，孝感市生态环境局对新威养猪厂提交的证据发表如下质证意见：对于第一组证据，认为不能证明原告是合法的权利人，不能证明其主体适格。1.营业执照。对于其真实性没有异议。对于其合法性有异议。营业执照经营范围明确为：牲猪养殖（涉及经营项目，应取得相关部门许可方可经营）。一是其牲猪养殖没有经过合格的动物防疫许可。尽管其在2014年经过了防疫许可与年检，但其后再也没有经过防疫许可年检，是非法养殖。二是根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条的规定，规模化养殖，应当办理环境影响许可与污染防治许可。三是其养殖的建筑物与构筑物，根据建设法的规定与城乡规划法的规定，应当报请相关部门审批，但其没有任何报批手续，其建筑物与构筑物的建设也是不合法的。根据行政诉讼法第二条的规定，行政诉讼法保护的是公民、法人、其他组织的合法权益，对于非法权益，并不是行政诉讼法保护的范畴。因此，其诉讼请求不具有合法性。对其关联性也有异议，其不能证明其权益具有合法关联性。2.居民身份证。对其真实性没有异议，对其关联性没有异议，对于证明目的有异议。不能证明其是合格的诉讼主体。3.动物防疫条件合格证。对于其真实性没有异议，对于其合法性有异议，其只有2014年经过了合格年检，并没有经过其他年份的年检，因此，不能证明其养殖具有防疫合格许可。对于第一组证据整体而言，原告证明其诉讼主体适格的逻辑上，是存在巨大缺陷的，逻辑上极其不严谨，只有一年的防疫许可，不能证明其养殖行为合法。对于第二组证据：4.《责令改正违法行为决定书》。责令原告停止非法养殖，责令其停止污染环境，程序合法，处理适度，适用法律正确。5.《周新安养猪厂清栏分类登记明细表》。因其不能举证证明该明细表具有原件，所以根据行政诉讼证据规则，其不能作为证据选用。其真实性与合法性均存在问题。6.照片。其真实性、关联性均有异议，不能证明其是行政机关实施行政行为时拍摄。7.新闻报道。对其真实性没有异议，但其关联性与合法性有异议，不能达到其证明目的。从整体而言，原告并不能证明行政机关到底实施了什么具体行政行为，是为了落实停止污染责令改正决定书的牲猪转运行为，还是所谓的强制拆除行为。严格意义上讲，行政机关并没有实施强制拆除行为，否则，原告举证证明的建筑物早就不应该存在了，但其破坏的规模，仅仅与转运的行为相适应，并没有超过转运的限度与幅度，因此，原告一是没有举证证明是什么具体行政行为违法，甚至没有举证证明行政机关到底实施了哪一行政行为。孝感高新区同意孝感市生态环境局对新威养猪厂提交的证据的质证意见。同时补充意见如下：对证据4的真实性没有异议，但对其证明目的有异议，不能达到新威养殖厂被部分拆除的证明目的。反而证明作出行政决定的主体不是孝感高新区。对证据5的真实性、关联性、证明目的均有异议。该表上没有孝感高新区的工作人员签名。对证据6和7的真实性、关联性和证明目的均有异议。不能达到原告所提出的养殖厂被部分拆除等证明目的。槐荫办事处同意孝感市生态环境局对新威养猪厂提交的证据的质证意见。同时补充意见如下：对证据1的证明目的有异议，虽然原告有营业执照，但是必须取得环评报告，环评是进行规模养殖的前提条件，其养殖行为不具备合法性。证据3说明动物防疫证已经失效。对证据4的证明目的有异议，关停行为的实施主体不是槐荫办事处。证据5没有原件，不能作为定案的证据。对证据6的证明目的有异议，关停行为的实施主体不是槐荫办事处。证据7新闻报道不完整，不是现场照片，不能确定执法主体和实施主体。新威养猪厂对孝感市生态环境局提交的证据发表如下质证意见：对证据1至23的真实性、合法性予以认可，但对其关联性和证明目的不予认可。其证明目的与本案被诉行政强制拆除行为没有关联性，只有责令改正违法行为决定有关联。对证据24至25的真实性、合法性、关联性均认可，但对其证明目的不予认可。被告向其上级政府报告的程序，并不等同于作出行政强制拆除行为的一个程序，不能证明其行为合法。而且根据证据25证明2018年7月24日孝感市环境保护委员会对高新区管委会下达督办通知，要求市高新区管委会采取强制措施，依法关停拆除到位，可以证明市高新区管委会实施了本次强制拆除行为。同时说明申请市政府批准由高新区牵头，畜牧局、环保局、公安局等部门配合采取强制措施，依法关停取缔该养殖厂，也证明三被告共同实施了被诉的强制拆除行为。孝感高新区、槐荫办事处对孝感市生态环境局提交的证据对其真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。新威养猪厂对孝感高新区提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性认可，但对其证明目的不认可。该证据只是责令原告改正违法行为，但不是作出行政强制拆除的依据，该决定书上说逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本决定义务的，将依法申请人民法院强制执行。但其并没有申请人民法院强制执行，而是由政府组织相关部门进行强制拆除。对证据2的真实性、关联性认可，但对其证明目的不认可。该省农业厅的督办函只是要求养殖厂关闭搬迁，并未要求将养殖厂强制拆除。孝感市环境保护委员会办公室关于限期关闭高新区禁养区内畜禽养殖场的督办通知，同样说明并不是需要将原告的养殖厂强制拆除。孝感市生态环境局、槐荫办事处对孝感高新区提交的证据均无异议。新威养猪厂对槐荫办事处提交的证据的质证意见：对其真实性、合法性、关联性认可，但对其证明目的不认可。该建议书只是检察机关向槐荫办事处发的一个建议，并不能就此说明原告存在违法的行为。更不能证明被告作出案涉行政强制拆除行为的合法性。孝感高新区、孝感市生态环境局对槐荫办事处提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告新威养猪厂提交的第一组证据1至3，仅可证明其具有原告主体资格。第二组证据中的证据4，可以证明孝感市生态环境局于2018年7月31日作出的行政决定已发生法律效力，该证据具有真实性、合法性、关联性，依法予以采纳。证据5，因当事人无正当理由未提供原件，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可，故根据行政诉讼证据规定，对其依法不予采纳。证据6、7，结合本案合议庭成员的现场核查情况，可以证明有关部门为了落实“责令改正违法行为决定”实施了停止污染的关停行为，但不能证明新威养猪厂的房屋及永久性建筑物被拆除。被告孝感市生态环境局提交的证据1至23均具有真实性、合法性，与原告在禁养区内污染环境的养殖事实及应当予以关停违法养殖行为之间具有关联性，可以证明对原告新威养猪厂予以关停具有充分的事实根据，依法予以采纳。证据24、25，具有真实性、合法性、关联性，可以证明“责令改正违法行为决定”发生法律效力后，有关职能部门针对违法养殖场所实施关停前履行了督办、报批等程序，依法予以采纳。被告孝感高新区提交的证据1、2，具有真实性、合法性、关联性，可以证明湖北省、孝感市相关职能部门对禁养区内污染环境的养殖场所的关停下达了督办通知，依法予以采纳。第三人槐荫办事处提交的证据，具有真实性、合法性、关联性，可以证明原告新威养猪厂在禁养区内养殖牲猪污染环境的违法性。经审理查明，自1996年开始，周新安先后与其所在五龙村的村民口头达成土地承租协议，使用农村20余亩耕地（不属于基本农田）建养猪厂。2009年3月19日，经注册登记并领取个体工商户营业执照，名称为“孝感市开发区新威养猪厂”，由周新安以个人名义经营。经营范围为牲猪养殖销售（涉及许可经营项目，应取得相关部门许可后方可经营），经营场所在孝感市经济开发区五龙村17组（即现孝感高新技术产业开发区槐荫办事处五龙社区17组）。根据《湖北省畜禽养殖区域划分技术规范（试行）的通知》规定，孝感高新区全域于2016年划属禁养区，并于当年9月开始启动禁养工作。原告在起诉状中自述，当地村委会已告知其新威养猪厂所在地块已划入禁养区。2018年6月9日，孝感市人民政府办公室印发《市人民政府办公室关于推进畜禽养殖废弃物资源化利用加快畜牧业绿色高效发展的意见》（孝感政办函[2018]64号）。该文件规定“市高新区、临空区划为禁养区。”原告的经营场所在孝感高新区辖区，属于在禁养区内从事牲猪养殖。2018年7月17日，原孝感市环境保护局对新威养猪厂进行现场检查后，认为其自正式投入生产以来，未办理环评手续，未执行环保“三同时”验收手续，未安装污染防治设施。经原孝感市环境监测站对新威养猪厂进行采样分析：超过水污染物排放标准，排放污染物超标达5.83倍，氨氮超标0.38倍。根据湖北省环境保护厅、湖北省农业厅关于印发《湖北省畜禽养殖区域划分技术规范（试行）的通知》，经现场调查，确认新威养猪厂为规模化养殖场。2018年7月20日，孝感市环境保护委员会办公室向孝感高新区发出《关于限期关闭高新区禁养区内畜禽养殖场的督办通知》。该督办通知明确指出，孝感高新区属禁养区，截至目前仍有周新安的养猪厂未关停，造成不良的社会影响。由孝感高新区迅速成立畜禽污染整治工作专班，对禁养区畜禽养殖场采取强力措施，依法关停拆除，同时对被污染的沟渠进行生态修复，对工作推进不力、不作为等，将移交纪监委追究相关责任人的责任。2018年7月24日，孝感市孝南区人民检察院向槐荫办事处发出孝南检民行公建[2018]08号《检察建议书》。检察机关认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款的规定，槐荫办事处在其辖区内对环境保护工作负有监督管理职责。新威养猪厂未建设污染防治配套设施、自然排放未经无害化处理的养殖废弃物以及在禁养区从事牲猪养殖的违法情形，槐荫办事处未依法履行监管职责，损害了国家利益和社会公共利益。检察机关建议，槐荫办事处要履行法定职责，对新威养猪厂在环境保护工作中存在的违法行为进行监管，配合有关行政执法部门对违法情形进行查处。原孝感市环境保护局先后对新威养猪厂经过现场检查、监测等，先后制作了《污染源现场监察记录》《调查询问笔录》《现场检查（勘察）笔录》《监测报告》以及牲猪养殖现场照片和影像资料等。相关证据证实新威养猪厂违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十一条和《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第一款第四项、第十三条第二款以及《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定。2018年7月31日，原孝感市环境保护局依据《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第一款第三项和《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条、第三十九条以及《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第一款第二项、第三项的规定，对新威养猪厂作出“责令立即停止在禁养区内养殖行为”的行政命令，即《责令改正违法行为决定书》（孝环责改字[2018]166号）。新威养猪厂对上述行政决定不服，向湖北省生态环境厅申请行政复议。该厅经复议认为，新威养猪厂未建设污染防治设施投入生产，事实清楚，依法责令其停止生产，适用法律准确。新威养猪厂属禁养区事实清楚，责令其停止违法行为，适用法律准确。新威养猪厂超标排放污染物事实清楚，责令其停产，适用法律准确。同时认为孝感市环境保护局作出的行政决定程序合法。因此，孝感市环境保护局以新威养猪厂未建设污染防治设施投入生产、在禁止养殖区域内养殖、超过水污染物标准排放污染物的违法行为，作出责令新威养猪厂立即停止在禁养区内养殖行为的行政决定并无不当。湖北省生态环境厅作出上述行政复议决定后，新威养猪厂未在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，原孝感市环境保护局作出的《责令改正违法行为决定书》（孝环责改字[2018]166号）以及湖北省生态环境厅作出的《行政复议决定书》（鄂环法[2018]1号）均已发生法律效力。2018年10月18日，原孝感市环境保护局向孝感市人民政府报送《关于申请对孝感市开发区新威养猪厂依法予以关停取缔的报告》（孝环保文[2018]47号）。该报告向孝感市人民政府呈报“新威养猪厂在禁养区内从事养殖，严重影响了孝感市突出环境问题整改进程。市环委会办公室对高新区管委会下达督办通知，要求市高新区管委会采取强制措施，依法关停拆除到位。依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定：在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”该报告中请示孝感市人民政府批准由高新区牵头，畜牧局、环保局等部门配合，采取强制措施，依法关停取缔该养猪厂。2018年10月24日，湖北省农业厅向孝感市人民政府发出《省农业厅关于禁养区关闭搬迁和畜禽养殖废弃物资源化利用工作的督办函》。该督办函明确指出，省农业厅就禁养区关闭搬迁、环保问题整改落实、畜禽养殖废弃物资源化利用和养殖场直联直报系统填报等情况开展了交叉检查，截止2018年10月15日，孝感高新区畜禽养殖禁养区仍有1家养殖场未关闭搬迁到位。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》《水污染防治行动计划》及湖北省政府《落实中央第三巡视组“回头看”关于加强长江大保护反馈意见整改工作方案》，要求孝感市人民政府及时督办，确保问题及时整改到位。孝感市人民政府经研究，于2018年10月30日由分管副市长签字批复了孝感市环境保护局的上述报告。孝感高新区、环保、畜牧等部门以及槐荫办事处等单位工作人员先后多次到新威养猪厂向经营者周新安宣传畜禽禁养和环境保护等相关法律法规及政策规定，但新威养猪厂拒不整改，不愿关闭该养猪厂。2018年11月2日，根据孝感市人民政府的批复，孝感高新区联合环保、畜牧等部门工作人员，依法对新威养猪厂实施关停，主动帮助把未迁移的在栏162头牲猪全部转运，消除了畜禽养殖污染源。另查明，新威养猪厂先后占用农用地建设非农设施，建造了105.5平方米的房屋及相关永性建筑物，未办理农用地转用审批手续，亦未办理用地审批手续。新威养猪厂在农民承包的耕地上建造猪舍，其用地虽然属于设施农用地，无需办理农用地转用审批手续，但是未办理临时用地审批和向相关职能部门办理备案手续。本案实施关停时，在转运牲猪过程中有零星围栏及上猪台等部分受到损坏，对新威养猪厂的房屋及相关永久性建筑物未予以拆除。同时查明，在孝感市机构改革中，组建孝感市生态环境局，原孝感市环境保护局的职责变更到孝感市生态环境局。本院认为，本案主要争议焦点，一是案件当事人的诉讼地位如何确定；二是被诉行政行为属强制拆除行为，还是关停行为；三是被诉行政行为如何评判。关于第一个焦点问题。孝感生态环境局对新威养猪厂作出的《责令改正违法行为决定书》生效后，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定，向孝感市人民政府报送《关于申请对孝感市开发区新威养猪厂依法予以关停取缔的报告》中，请示由孝感高新区牵头，畜牧、环保等部门配合，采取强制措施，依法关停取缔新威养猪厂。孝感市人民政府负责人对其报告作出了同意的批复。从相关证据可以证实，孝感高新区、孝感市生态环境局按照孝感市人民政府的批复组织实施了行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。故孝感高新区属本案适格的被告。孝感市生态环境局是政府生态环境保护主管部门，且参与实施了行政行为，亦属本案的适格被告。槐荫办事处在其辖区内，对生态环境保护工作负有监督管理职责，并且槐荫办事处工作人员先后多次到新威养猪厂向经营者周新安宣传畜禽禁养和生态环境保护等相关法律法规及政策规定，其参与诉讼有利于人民法院进一步查明案件事实。因此，可以作为第三人参加诉讼。关于第二个争议焦点问题。2018年11月2日，有关单位工作人员主动帮助新威养猪厂对未迁移的在栏162头牲猪进行了转运，目的是对新威养猪厂予以关停，消除畜禽养殖污染源。正如新闻报道所言：在中央生态环境保护督察“回头看”整改进行时，市高新区依法关停一养猪场。根据相关证据以及结合本案合议庭成员到案涉现场进行核查的事实，新威养猪厂建造了105.5平方米的房屋及相关永久性建筑物，但仅有零星围栏及上猪台等部分受到损坏，对其房屋及相关永久性建筑物未予以拆除。因此，本案定性为行政强制拆除行为缺乏事实根据，应定性为关停行为，亦符合行政执法目的。关于第三个争议焦点问题。孝感市人民政府认真贯彻落实党中央、国务院关于“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，对于严重影响生态环境的牲猪养殖业开展整治，是生态文明建设的重要环节，政府生态环保部门发挥着主要作用。新威养猪厂在禁养区内从事规模化养猪，并且未办理环评手续，未执行环保“三同时”验收手续，未安装污染防治设施，造成严重污染。孝感市生态环境局先后对新威养猪厂经过现场检查、监测等，按照行政程序依法作出了《责令改正违法行为决定书》，责令新威养猪厂立即停止在禁养区内的养殖行为，上述行政决定已发生法律效力。孝感市环境保护委员会办公室向孝感高新区发出《关于限期关闭高新区禁养区内畜禽养殖场的督办通知》，孝感市孝南区人民检察院向槐荫办事处发出《检察建议书》，湖北省农业厅向孝感市人民政府发出《省农业厅关于禁养区关闭搬迁和畜禽养殖废弃物资源化利用工作的督办函》，孝感市人民政府对孝感市生态环境局报送的《关于申请对孝感市开发区新威养猪厂依法予以关停取缔的报告》作出了批复。同时，孝感高新区、环保、畜牧等部门以及槐荫办事处等单位工作人员先后多次到新威养猪厂进行宣传说服催促关停工作，但新威养猪厂不愿关停该养猪厂。因此，孝感高新区联合环保、畜牧等单位依法对新威养猪厂实施关停行为，实施该关停行为具有事实根据和法律依据，其关停行为未违反法律规定。综上，原告新威养猪厂的起诉理由不成立，对其诉讼请求依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告孝感市开发区新威养猪厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孝感市开发区新威养猪厂负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  祁国华审判员  张耀刚审判员  彭 娟二〇一九年五月十七日法官助理吴冬梅书记员罗自阳附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。