广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂12行初1号 原告韦国勇，男，1963年12月31日生，壮族，个体工商户，住广西环江毛南族自治县，环江清潭水泥砖厂经营者。 委托代理人覃健保，广西协约律师事务所律师。 被告环江毛南族自治县人民政府，住所地广西环江毛南族自治县思恩镇江滨路**。 法定代表人黄炳峰，县长。 委托代理人欧柏成，环江毛南族自治县司法局工作人员。 委托代理人玉晴雯，环江县法律事务中心法律工作者。 第三人环江毛南族自治县环境保护局，，住所地广西环江毛南族自治县思恩镇桥西路** 法定代表人蒙冠禧，局长。 行政机关负责人覃志纯，环江毛南族自治县环境保护局环境监察大队大队长。 委托代理人韦勇，广西锐勇律师事务所律师。 原告环江清潭水泥砖厂不服被告环江毛南族自治县人民政府（以下简称环江县政府）环保行政复议一案，于2018年11月1日向环江毛南族自治县人民法院提起行政诉讼，环江毛南族自治县人民法院审理认为环江清潭水泥砖厂以环江县政府为被告提起行政诉讼，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项规定，依法应属于中级人民法院管辖，于2018年12月13日作出（2018）桂1226行初34-1号行政裁定书，裁定本案移送本院审理。本院于2019年1月29日立案后，于2019年1月30日向被告环江县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因环江清潭水泥砖厂为个体工商户，经本院释明，本案原告变更为环江清潭水泥砖厂的经营者韦国勇。本院依法组成合议庭，于2019年5月8日公开开庭审理了本案。原告韦国勇及委托代理人覃健保，被告环江县政府的委托代理人欧柏成、玉晴雯，第三人环江毛南族自治县环境保护局（以下简称环江县环保局）的行政机关负责人覃志纯及委托代理人韦勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告环江县政府于2018年10月11日作出环政复决字〔2018〕10号《行政复议决定书》，该决定书查明：韦国勇在环江××自××县××屯开办水泥砖厂，营业执照号码为451××××6789；名称：环江清潭水泥砖厂；类型：个体工商户；经营场所：思恩镇清潭村下哨屯；经营者：韦国勇；组成形式：个人经营；注册日期：2010年11月26日；经营范围：水泥砖加工销售。又查明，环江清潭水泥砖厂于2018年7月9日向环江县环保局递交《关于要求恢复生产的报告》，内容是：我是环江县清潭水泥砖厂业主，根据你局环环停字〔2018〕1号文的停产决定，我厂已于2018年4月14日按你局的决定，全面停止生产。我厂不服你局的行政决定，依法向环江县政府申请复议，环江县政府于2018年6月12日作出行政复议决定，撤销了你局的环环停字〔2018〕1号行政行为。环江县政府作出复议决定后，你局至今并未履行上级机关行政决定，未对我厂能否可以开工生产予以批示。现本厂要求复产，请你局在接到本报告之日起三日内给予答复，逾期视为同意，本厂将于2018年7月13日自行恢复生产，产生的法律责任由你局承担。再查明，环江县环保局于2018年7月10日作出环环函〔2018〕5号文，内容是：你厂交来《关于要求恢复生产的报告》收悉，经调查，现作复函如下。一是你厂生产车间距居民房仅有10米，与我局2008年审批的《建设项目环境影响登记表》登记的“周围环境简况：距居民房100米”不符，你厂以上行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》（中华人民共和国主席令第七十七号）第二十四条“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、地点的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”和《建设项目环境保护管理条例》（中华人民共和国国务院令第253号）第十二条“建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表经批准后，建设项目的性质、规模、地点、地点或者采用的生产工艺发生重大变化的单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”的规定，应当依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”和《建设项目环境保护管理条例》第二十四条“违反本条例规定，有下列行为之一的，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处10万元以下的罚款；建设项目的性质、规模、地点、地点或者采用的生产工艺发生重大变化新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的”的规定进行处罚。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，免予行政处罚。二是你厂在建设完成并投入生产后，没有依法申请建设项目环境保护竣工验收，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收”的规定，应当依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定进行处罚，但根据2018年6月12日《自治区环境保护厅关于填报环境影响登记表建设项目竣工环境保护设施验收工作的函》（桂环函〔2018〕1391号）规定，不再对你厂之前未验收行为进行查处。三是根据《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任”的规定以及“谁污染谁治理”的环境保护工作原则，你厂之前的违法行为虽然免予行政处罚，但并不能免除你厂消除环境影响的法律义务。四是根据《广西壮族自治区不纳入环境影响评价评审建设目录》（2015年修订）和《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017年修订）的规定，你厂与居民房紧邻，属环境敏感区，应当进行环境影响评价，编制《环境影响报告表》，并进行审批；项目建成投产后，要依法自主开展建设项目环境保护竣工验收工作。在未取得环境影响评价审批，未依法自主开展建设项目环境保护竣工验收前，不得进行建设、生产。如有违反，我局将依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”和《建设项目环境保护管理条例》（中华人民共和国国务院令第682号）第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”的规定进行查处。我局不同意你厂恢复生产。环江县政府复议认为，环江清潭水泥砖厂向环江县环保局要求恢复生产的报告，主体不适格，根据相关法律法规，环江县环保局对于工厂或者企业是否给予恢复生产无法定职责，环江清潭水泥砖厂应向有法定职责的部门作出申请报告，环江县环保局环环函〔2018〕5号复函属于本单位工作业务答复，不构成行政行为。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回环江清潭水泥砖厂的行政复议申请。 原告韦国勇诉称，第三人环江县环保局和被告环江县政府的行政行为认定事实错误，违反法定程序，适用法律错误，应当予以撤销。一、关于原告主体资格。根据行政法复议法第二条规定，第三人环江县环保局作出的环环函〔2018〕5号《关于要求恢复生产的复函》答复不同意原告恢复生产，已经侵犯了原告的合法权益。因此，原告有权申请行政复议，原告申请行政复议主体适格。二、关于《关于要求恢复生产的复函》是否是行政行为。原告向第三人环江县环保局递交《关于要求恢复生产的报告》，是基于其环环停字〔2018〕1号《关于责令停产的通知》被被告环江县政府复议撤销后，其尚未作出是否同意恢复生产的指示。环江县环保局作出内容为不同意恢复生产的《复函》，是一种继续对原告实施停业整顿的行为，明显不是工作业务答复，而是一个新的完整的行政行为，该行政行为侵犯了原告的合法权益。综上，原告就《复函》申请行政复议，具备主体资格，被告环江县政府驳回原告的行政复议申请，认定事实错误，适用法律错误，应当予以纠正。为维护合法权益，原告提起行政诉讼，请求：1、撤销被告环江县政府的环政复决字〔2018〕10号《行政复议决定书》。2、认定原告行政复议申请符合《行政复议法》规定的受理条件，判决被告环江县政府受理原告的行政复议申请。 原告韦国勇向本院提交的证据有：1、关于责令停产的通知（环环停字〔2018〕1号），证明环江县环保局责令环江清源水泥砖厂停产。2、行政复议决定书（环政复决字〔2018〕6号），证明环江县政府撤销环江县环保局的《关于责令停产的通知》。3、关于要求恢复生产的复函（环环函〔2018〕5号），证明环江县环保局不同意恢复生产。4、行政复议决定书（环政复决字〔2018〕10号），证明环江县政府认为环江县环保局的复函不构成行政行为，驳回原告的复议申请。5、工商营业执照，证明环江清源水泥砖厂加工生产依据。6、身份证，证明原告身份。 被告环江县政府辩称，一、原告向环江县环保局要求恢复生产的报告主体不适格。2018年4月15日，环江县环保局作出《关于责令停产的通知》责成韦国勇经营的水泥砖厂停产整顿。原告对该通知申请复议，因环江县环保局未在法定期限内作答复违反行政复议法的有关规定，被告撤销了《关于责令停产的通知》。对具体行政行为的撤销是对其的完全否定，不仅使该行政行为对后不具有效力，而且溯及既往使之自始至终归于无效。也就是说，环江县环保局作出的《关于责令停产的通知》自始至终对原告没有效力，原告可不受其约束。《关于责令停产的通知》既然已经被撤销，原告亦不具有作为该行政行为行政管理相对人的资格，其向环江县环保局申请恢复生产主体不适格，且环江县环保局对于是否给予恢复生产无法定职责。因此，被告作出的复议决定认定事实清楚。二、《复函》不是行政行为，复议决定适用法律正确。韦国勇在《关于责令停产的通知》被撤销后向环江县环保局提出恢复生产的报告，环江县环保局作出的复函是基于正常履职行为所作的工作业务答复，不构成行政行为。被告依据《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定认为其不符合行政复议受理条件，决定驳回韦国勇的复议申请，适用法律正确。三、复议程序合法。被告依法受理复议申请后，责成环江县环保局作出答复，结合答复书对案件事实和法律进行全面审查，作出复议决定、告知当事人享有的权利并依法送达，复议程序合法。综上所述，行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告环江县政府在庭审中向本院提交证明被诉行政行为合法性的证据及依据：1、环江县环保局依职权调查的材料，证明环江县环保局依职权调查原告生产过程中存在违法的事实。2、关于责令停产的通知，证明环江县环保局作出责令停产通知。3、复议申请、受理和答复通知、送达回证，证明原告申请复议、被告依法受理并要求环江县环保局作出答复。4、行政复议决定书和送达回证，证明被告复议撤销环江县环保局责令停产通知书并送达。5、关于要求恢复生产的报告，证明原告再次申请恢复生产。6、关于要求恢复生产的复函，证明环江县环保局答复并告知原告违法生产责任，不属于行政行为。7、行政复议申请，证明原告对复函申请复议。8、受理及答复，证明被告受理及环江县环保局作出答复。9、行政复议决定书和送达回证，证明被告驳回复议申请并送达。10、法律依据，行政复议法实施条例第41条。 第三人环江县环保局庭审述称，一、同意被告环江县政府的答辩意见。二、本案应驳回原告的诉讼请求。理由是：1、复函只是工作答复，并未对原告产生强制效力，不是行政行为。2、复函被撤销后，原告可根据其意愿自行恢复生产，环江县环保局没有恢复生产的法定职权。综上，原告主体不适格，环江县环保局作为第三人主体亦不适格，被告作出的复议决定正确。 第三人环江县环保局未向本院提交证据。 本院在审理过程中依职权制作了两份询问笔录：1、2019年4月23日询问笔录，证明本院了解相关案件事实。2、2019年4月26日询问笔录，证明原告主体变更情况及征求原告撤诉意见。 经庭审质证，各方当事人的质证意见如下： 原告对被告提供的证据的质证意见为：总体上，被告的证据与本案不具有关联性，不能证明被告不受理原告复议申请合法，反而能证明第三人具备实施停产行为的职权，原告申请复议正确。具体意见是：1、对证据1有异议，第三人有责令停产的职权，但其查处的事实、证明内容与被诉复议行为无关。2、对证据2有异议，可以证明第三人有责令停产的职权，但证明内容与本案无关。3、对证据3的真实性无异议，证明被告第一次撤销第三人的责令停产通知正确。4、对证据4、5、7的真实性无异议。5、对证据6的真实性无异议，不认可证明内容。6、对证据8有异议，与本案无关。7、对证据9的合法性有异议，无法律依据。10、对证据10有异议，不认可证明目的。第三人对被告提供的证据无异议。 被告对原告提供的证据的质证意见为：1、对证据1、2、4、5、6无异议。2、对证据3的关联性有异议，认为复函是工作答复不是行政行为，原告以复函申请复议与本案无关。第三人对原告提供的证据的质证意见为：1、对证据1、2、4、6无异议。2、对证据3无异议，但复函仅仅只是告知，不具有行政强制效力，不是行政行为。3、对证据5的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议。 原告、被告及第三人对本院依职权制作的2份询问笔录均无异议。 本院对上述证据认证如下：被告逾期无正当理由提供证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，视为没有相应证据。原告提供的证据具备真实性、合法性、关联性，可以作为认定本案事实的依据，本院予以采信。本院依职权制作的询问笔录，可以反映原告主体变更的事实经过，本院予以采信。 经审理查明，环江清潭水泥砖厂系个体工商户，于2010年11月26日注册，经营者为原告韦国勇，经营范围为水泥砖加工销售。2018年4月15日，环江县环保局作出环环停字〔2018〕1号《关于责令停产的通知》，认为环江清潭水泥砖厂存在违法行为，违反《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，责令立即停止一切生产活动。环江清潭水泥砖厂不服，向被告环江县政府申请复议。被告环江县政府于2018年6月12日作出环政复决字〔2018〕6号《行政复议决定书》，以环江县环保局在法定期限内未作答复，违反行政复议法的有关规定为由，决定撤销环江县环保局作出的环环停字〔2018〕1号《关于责令停产的通知》。2018年7月8日，环江清潭水泥砖厂向环江县环保局递交《关于要求恢复生产的报告》，请求恢复生产。环江县环保局于2018年7月10日作出环环函〔2018〕5号《关于要求恢复生产的复函》，答复不同意恢复生产。环江清潭水泥砖厂不服，向被告环江县政府申请复议。2018年10月11日，被告环江县政府作出环政复决字〔2018〕10号《行政复议决定书》，认为根据相关法律法规，环江县环保局对于工厂或者企业是否给予恢复生产无法定职责，环江清潭水泥砖厂应向有法定职责的部门作出申请报告，环江县环保局环环函〔2018〕5号复函属于本单位工作业务答复，不构成行政行为，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，决定驳回环江清潭水泥砖厂的行政复议申请。原告不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案争议焦点是：1、原告主体是否适格。2、被告作出的复议决定证据是否充分、适用法律是否正确。 关于第一个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款规定，个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。本案中，韦国勇是个体工商户，系环江清潭水泥砖厂营业执照上登记的经营者，其对被告环江县政府的行政复议决定不服，最初以环江清潭水泥砖厂为原告向本院提起行政诉讼。本院释明后，本案原告变更为经营者韦国勇，符合上述法律规定。因此，韦国勇是本案适格原告。 行政复议法关于第二个争议焦点。首先，关于被告举证。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。第三十四条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被告环江县政府2019年1月30日收到起诉状副本，2019年5月8日开庭时向本院提交证据，属于无正当理由逾期举证，视为被诉复议行为没有相应的证据。其次，关于环江县环保局的复函性质。本案中，第三人环江县环保局作出《关于要求恢复生产的复函》答复不同意恢复生产，系针对原告申请恢复生产报告事项作出的具有外部效果的处理行为，对环江清潭水泥砖厂能否继续生产具有羁束力，对原告的权益产生了影响。被告环江县政府复议认为不构成行政行为不当，应当予以纠正。因此，被告作出的复议决定主要证据不足。再次，关于法律适用。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合和本条例规定的受理条件的。本案中，环江县环保局对原告申请恢复生产报告作出了《关于要求恢复生产的复函》，不属于行政不作为。被告认为原告复议申请不属于受理条件，却适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（一）项不履行法定职责的规定，作出驳回原告的行政复议申请，属于适用法律、法规错误。 综上所述，被告环江县政府在本案中逾期无正当理由提供证据，所作复议决定主要证据不足，适用法律、法规错误，应当予以纠正。原告的诉讼请求有事实和法律依据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项规定，判决如下： 一、撤销被告环江毛南族自治县人民政府作出的环政复决字〔2018〕10号《行政复议决定书》。 二、由被告环江毛南族自治县人民政府重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告环江毛南族自治县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状（上诉期届满后七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉案件受理费50元，该院开户银行：农行南宁市万象支行；户名：广西壮族自治区高级人民法院；账号：20×××77），并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 谭凌云 审 判 员 梁海亮 审 判 员 韦荷嫩 二〇一九年五月二十九日 法官助理 张 英 书 记 员 李祥铭 附：本判决所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第六十七条人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。