江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏01行初602号 原告姚华云，性别××年××月××日生，××族。 委托代表人刘选田（系原告姚华云丈夫），户籍地南京市雨花台区。 原告李刚，性别：××，××年××月××日生，××族。 原告苟敏琪，性别：××，××年××月××日生，××族。 委托代理人秦敏（系原告苟敏琪母亲），户籍地南京市雨花台区。 原告姜敏，性别××年××月××日生，××族。 原告曹冬梅，性别：××，××年××月××日生，××族。 委托代理人徐孝龙（系原告曹冬梅丈夫），户籍地南京市溧水区。 被告南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。 法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。 委托代理人徐炟、左正欣，南京市人民政府工作人员。 原告姚华云、李刚、苟敏琪、姜敏、曹冬梅（以下简称姚华云等五人）诉被告南京市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，本院于2018年11月8日受理后，于2018年11月14日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月17日公开开庭审理了本案，原告姚华云的委托代表人刘选田、原告李刚、原告苟敏琪的委托代理人秦敏、原告姜敏、原告曹冬梅的委托代理人徐孝龙，被告市政府的委托代理人徐炟、左正欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 市政府于2018年10月19日作出[2018]宁行复第211号《行政复议决定书》（以下简称211号复议决定书），以缺乏事实和法律依据为主要理由，决定驳回姚华云等五人提出的行政复议申请。 原告姚华云等五人诉称：一、行政复议听证程序违法。复议被申请人南京市雨花台区人民政府（以下简称雨花台区政府）委托江苏汇丰锦律师事务所律师参与复议听证和答辩，但没有提供其可以委托律师的规范性文件依据。原告提出异议，复议机关不予理睬，决定同意代理人参与听证。市政府批准雨花台区政府的委托代理人参与听证，是权大于法，违反《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）的规定。二、原告房屋已被强拆，所在土地用于龙翔路二期的市政工程建设，原告权益受损的事实存在，原告的行政复议事项与原告权益受损相关，雨花台区政府是适格的被申请人。雨花台区政府委托南京国开雨花城市更新发展有限公司（以下简称雨花国开公司）在龙翔路二期建设工程所在区域实施征地拆迁，该工程不是村集体自治组织可以实施收退回的范畴。将原告房屋拆迁并将原告房屋所在土地用于市政工程建设，雨花台区政府是履行补偿、赔偿、安置的法定责任主体。雨花台区政府在无相应征地拆迁公告和实施方案的情况下拆除原告房屋，程序违法，雨花台区政府应承担赔偿责任。综上，请求判决确认被告行政复议听证程序违法，撤销211号复议决定书，由被告依法受理并作出行政复议决定，诉讼费用由被告承担。 原告姚华云等五人向本院提交的证据有： 1．村镇房屋所有权证、房屋档案资料、（2017）苏01行初236号行政裁定书，用以证明五原告的房屋均真实合法； 2．宁国土资公开告知[2017]147号政府信息公开告知书，用以证明原告房屋所在土地2003年起为国有土地； 3．政府信息公开申请表、宁国土资公开告知[2017]175号政府信息公开告知书、苏国土资函[2003]471、472号批文、一书四方案，用以证明原告房屋在苏国土资函[2003]471、472号批文的征地范围内，土地已被征收为国有； 4．宁建函字[2014]78号函，用以证明原告房屋被列入拆迁红线范围内； 5．委托书，用以证明雨花台区政府委托雨花国开公司实施征地拆迁和龙翔路二期工程建设； 6．宁建综字[2015]546号批复，用以证明南京市住房和城乡建设委员会批复同意雨花国开公司实施拆迁； 7．环境影响报告书（节选），用以证明原告房屋位于龙翔路二期工程范围内； 8．苏国土资预[2016]198号预审意见，用以证明南京机场高速公路龙西互通连接线工程与龙翔路二期工程并非同一工程； 9．龙翔路二期建设工程可行性研究报告，用以证明原告房屋位于龙翔路二期工程范围内，要实施拆迁； 10．宁规（S）条件（2017）00167号建设工程规划条件，用以证明龙翔路二期工程是公共利益工程，不属于村集体自治组织可以实施的范畴； 11．雨委[2016]46号通知、雨委发[2016]100号通知，用以证明原告房屋的拆迁工作是由雨花台区政府负责； 12．“双清”工作组联系卡，用以证明雨花台区政府派工作人员与原告联系拆迁事宜； 13．雨政办发[2016]90号通知，用以证明雨花台区政府要求尹西村村委会收回原告的土地使用权违法； 14．致住户和单位的一封信，用以证明因龙翔大道建设需要，对住户进行调查，为拆迁做准备； 15．雨政办发[2016]101号通知，用以证明该文件违法； 16．尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案，用以证明尹西村村委会是执行雨花台区政府的行政行为，拆除原告房屋的责任主体是雨花台区政府； 17．致住户的一封信，用以证明龙翔大道建设是因公共利益需要，属于行政行为； 18．关于开展清理违法用地、违法建设联合执法行动的公告，用以证明原告房屋被拆除是因雨花台区政府的行政行为； 19．调查询问笔录，用以证明南京市雨花台区城市管理综合行政执法局代雨花台区政府履行拆迁职责； 20．情况说明，用以证明相关单位人员参与了拆迁谈判事宜； 21．强拆现场照片，用以证明雨花台区政府组织相关人员拆除原告房屋； 22．报警录音文字整理稿，用以证明当时原告报警，警察称拆迁是政府行为； 23．告知书，用以证明限定原告在一天内搬离，是强制性行为； 24．雨花台区区委书记现场办公的报道（网页截屏），用以证明是由雨花台区政府实施的拆迁； 25．雨花台区政府加快推进龙翔路二期工程的报道（网页截屏），用以证明雨花台区政府联合各职能部门对原告房屋进行拆迁； 26．雨花台区区委书记2017年元旦讲话（电视截屏），证明是由雨花台区政府实施的拆迁； 27．招标公告、中标公示，用以证明拆除原告房屋是为了市政工程的需要； 28．红线图、施工现场照片，用以证明原告房屋在市政工程建设的红线范围内，原告房屋所在土地被用于市政工程建设； 29．2018—121号政府信息公开答复书、宁国土资公开告知[2018]215号政府信息公开告知书、宁建信公（2018）0087号政府信息公开答复书，用以证明雨花台区政府在没有相关征地手续的情况下进行拆迁，违反了法律规定，应当承担责任； 30．宁国土资公开告知[2018]86号政府信息公开告知书、宁国土资雨花罚[2017]4号行政处罚决定书、罚没款专用收据，用以证明雨花台区政府违法拆除原告房屋； 31．211号复议决定书，用以证明该复议决定违法； 32．赔偿清单，用以证明雨花台区政府应当赔偿原告的损失。 被告市政府辩称：一、涉案房屋所在土地实际上由村委会通过集体土地收退回程序进行回收，没有证据证明雨花台区政府对涉案房屋实施征地拆迁行为。生效裁判确认雨花台区政府指导村委会实施集体土地收退回的行为属于行政指导行为，该行为不具备强制力，对原告权利义务不产生直接影响，不属于行政复议受理范围。涉案房屋被拆除后，其所在土地被用于龙翔路二期工程，与原告没有利害关系。原告要求确认行为违法的复议请求不能成立，故其提出的赔偿请求也不能成立。二、被告认真核实了相关证据，根据法律规定作出行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告市政府在法定期限内向本院提交的证据有： 1．行政复议申请书，用以证明原告提出的行政复议请求及相应的事实和理由； 2．行政复议受理通知书、快递单，用以证明被告于2018年7月24日受理了原告的行政复议申请，并告知原告； 3．行政复议提出答复通知书、快递单，用以证明被告书面通知了雨花台区政府提出答复； 4．延期审理通知书、快递单，用以证明被告于2018年9月20日作出延期审理通知书，告知原告复议决定延期至2018年10月21日之前作出； 5．211号复议决定书、快递单，用以证明被告依法对原告的行政复议申请予以审查，并在法定期限内作出了复议决定； 6．雨政办发[2016]90号通知，用以证明村委会负责实施集体土地使用权收退回工作； 7．（2017）最高法行申7957号行政裁定书、（2017）最高法行申7961号行政裁定书、（2017）最高法行申7953号行政裁定书、（2017）最高法行申7943号行政裁定书、（2017）苏行终1622号行政裁定书、（2017）苏01行初236号行政裁定书，用以证明生效裁判认定收退回工作的实施单位是村委会，雨花台区政府未实施强拆行为。 被告市政府向本院提交的法律依据有： 行政复议法第二条、第十三条、第十七条、第三十一条第一款； 《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条、第四十八条； 《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条。 经庭审质证，被告市政府对原告姚华云等五人提交的证据1-3的真实性、关联性予以认可，对合法性和证明目的不予认可；对证据4、5、12、13、15、16、18、19、24-26、31的真实性、合法性、关联性均予以认可，对证明目的不予认可；对证据6-11、14、17、23、27-29的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可；对证据20、22、32的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可；对证据21的真实性予以认可，对合法性、关联性及证明目的均不予认可；对证据30的真实性予以认可，合法性有待法院确认，对关联性和证明目的不予认可。 原告姚华云等五人对被告市政府提交的证据1-4的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据5中211号复议决定书的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，对证据5中快递单的真实性、合法性、关联性均予以认可，对证据5的证明目的不予认可；对证据6的真实性、关联性予以认可，对合法性和证明目的不予认可；对证据7的真实性予以认可，对关联性、合法性和证明目的不予认可。 本院经审查认为，原告提交的证据1、12-17、23、31和被告提交的所有证据均与本案待证事实相关，且真实、合法，本院均予以采信。原告提交的证据32系其自行制作的赔偿清单，不属于证据的范畴；原告提交的其他证据与本案需审查的行政复议行为无关联性，本院不予采信。 经审理查明，2016年9月6日，雨花台区政府为推进铁心桥、西善桥地区城市更新改造，促进城市发展，提高居民生活质量，结合当地实际制定了《铁心桥和西善桥地区集体土地使用权收（退）回工作指导意见》。该意见第二条组织构架的内容为：“‘两桥’地区的村民委员会负责实施集体土地使用权收（退）回工作，雨花台区‘两桥’指挥部指导协调村民委员会开展收（退）回工作。”第三条操作方式内容为：“1.村民委员会结合本村实际，拟定具体收（退）回实施方案，并将实施方案在收（退）回范围内进行公示，充分听取利害关系人的意见和建议。收（退）回实施方案经村民大会或村民代表会议通过后予以公告。2.集体土地使用人自愿退回集体土地使用权，农村集体经济组织应当与其签订退回集体土地使用权协议，并对收（退）回房屋及相应的搬迁费用给予补偿。退回集体土地使用权人（以下称退回人）包括在两桥地区的集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。承租、借用被收（退）回房屋的承租人、借用人以及无任何手续自行占地建房的个人或单位不属于退回人。……”2016年10月14日，雨花台区政府为加快龙翔大道建设，根据上述指导意见制定了适用于龙翔大道建设涉及的铁心桥街道尹西村、西善桥街道油坊村集体土地使用权收（退）回时，对住宅房屋退回人申购安置房的《铁心桥街道尹西村和西善桥油坊村集体土地使用权收（退）回安置暂行办法》。该办法对住宅房屋的退回人是否为本村集体经济组织成员、是否为南京市户籍人员以及是否通过土地承包、开发、租赁、联营等方式取得集体土地建设住宅等情形，规定了其申购安置房的具体条件和办法。2016年10月16日，尹西村村委会作出《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》并予以公示。 姚华云等五人曾分别向本院提起诉讼，诉讼请求均为：1、确认雨花台区政府制定实施西善桥、铁心桥地区集体土地使用权收（退）回行为违法；2、确认雨花台区政府对原告房屋实施拆迁的具体行政行为违法；3、判决雨花台区政府赔偿经济损失。针对姚华云、李刚、苟敏琪、姜敏、曹冬梅五人提起的诉讼，本院于2017年5月27日、2017年8月30日分别作出（2017）苏01行初228号、（2017）苏01行初231号、（2017）苏01行初234号、（2017）苏01行初236号、（2017）苏01行初403号行政裁定书，均认为负责原告房屋所在集体土地收（退）回工作的是尹西村村委会，无证据表明雨花台区政府组织实施或参与强制拆除原告的房屋，原告提出的赔偿请求不能支持，裁定驳回原告的起诉。姚华云等五人不服，向江苏省高级人民法院提起上诉。江苏省高级人民法院于2017年8月17日、2017年8月25日、2017年8月28日、2017年8月30日分别作出（2017）苏行终1093号、（2017）苏行终1167号、（2017）苏行终1170号、（2017）苏行终1086号、（2017）苏行终1622号行政裁定书，均裁定驳回上诉，维持原裁定。姚华云等五人仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2017年12月22日、2018年4月28日、2018年5月8日分别作出（2017）最高法行申7957号、（2017）最高法行申7961号、（2017）最高法行申7943号、（2017）最高法行申7953号、（2018）最高法行申1226号行政裁定书，均驳回再审申请。 姚华云等五人于2018年7月22日，以雨花台区政府为被申请人向市政府提出行政复议申请，请求：1、被申请人委托雨花国开公司在龙翔路二期建设工程所在区域实施征地拆迁，却无相应的征地拆迁公告和方案以及拆迁许可证，程序违法；2、被申请人指导尹西村村委会对申请人坐落在国有土地上的房屋实施集体土地收（退）回，且将申请人房屋所占土地用于龙翔路二期建设工程，其强拆申请人的房屋违法和土地使用权收回程序违法；3、被申请人既委托雨花国开公司实施征地拆迁，又指导尹西村村委会实施集体土地收（退）回，其采用委托和指导的不同方式将申请人的房屋强拆后用于龙翔路二期建设工程的具体行政行为违法；4、鉴于申请人的房屋被强拆后，土地已经用于于龙翔路二期建设工程，该工程完成了招投标和中标手续，并实施了实际的建设，被申请人在该工程建设中存在程序违法和具体行政行为违法，被申请人应当承担申请人的房屋被强拆的法律责任和赔偿责任（具体赔偿金额见清单）。市政府于2018年7月24日收到行政复议申请，决定予以受理，并于2018年7月30日向雨花台区政府发出提出答复通知书。市政府于2018年9月20日向姚华云等五人发出延期审理通知书，告知行政复议决定延至2018年10月21日之前作出。2018年10月19日，市政府作出并邮寄送达211号复议决定书，认为：涉案房屋所在土地实际上由村委会通过集体土地收（退）回程序进行回收，没有证据证明雨花台区政府对涉案房屋实施征地拆迁行为；涉案房屋被拆除后所在土地用于龙翔路二期建设工程，与申请人没有利害关系；申请人认为被申请人行政行为违法所提出的赔偿请求不能成立。市政府根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回姚华云等五人的行政复议申请。 本院认为，被告于2018年7月24日收到原告提出的行政复议申请后，经通知答复、延期审理等程序，于2018年10月19日作出211号复议决定书，符合行政复议法第十七条第一款、第三十一条的规定，行政复议程序合法。原告提出，被告在行政复议中允许雨花台区政府委托律师参加听证，属于程序违法。对此，本院经审查认为，雨花台区政府作为行政机关可以委托相关人员参加行政复议，而法律法规并未禁止行政机关在行政复议程序中委托律师，故原告所称的情况并不属于程序违法。 五原告在提出本案行政复议申请之前，曾分别向本院提起行政诉讼，诉讼请求与行政复议请求的内容基本一致，均是要求确认雨花台区政府对原告房屋实施的征地拆迁及强制拆除行为违法，并要求赔偿。生效裁判已经认定雨花台区政府未实施原告所称的行为，并裁定驳回原告起诉。根据行政复议法实施条例第二十八条第（七）项的规定，人民法院已经受理同一主体就同一事实提起行政诉讼的，行政复议申请不应受理。由于原告提出的行政复议申请与之前提起的行政诉讼之间，主体相同、请求及事由也基本相同，虽然文字表述上略有差异，但实质内容是同一的，故被告对于原告提出的行政复议申请应当不予受理。211号复议决定书根据生效裁判认定的理由，决定驳回原告的行政复议申请，并无不当。 综上，原告姚华云等五人的诉讼请求不能成立，被告市政府作出的211号复议决定书具有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告姚华云、李刚、苟敏琪、姜敏、曹冬梅的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告姚华云、李刚、苟敏琪、姜敏、曹冬梅负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  郝莉坤 审判员  黄 飞 审判员  周 磊 二〇一九年五月六日 书记员  孙 皓