广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初60号 原告：广州市番禺创信鞋业有限公司，住所地广州市南沙区榄核镇榄九路**。 法定代表人：吴振昌，职务董事长。 委托代理人：徐启英。 委托代理人：郭玉霞，广东中穗律师事务所律师。 被告：广州住房公积金管理中心，，住所地广州市天河区华就路**** 法定代表人：夏卫兵，职务主任。 委托代理人：钟晋闻。 委托代理人：谢佩雯，广东广信君达律师事务所律师。 被告：广州市人民政府，住所地，住所地广州市越秀区府前路**iv> 法定代表人：温国辉，职务市长。 委托代理人：李文琪，该府工作人员。 第三人：梁玉森，女，汉族，1967年1月1日出生，户籍所在地广州市南沙区。 原告广州市番禺创信鞋业有限公司诉被告广州住房公积金管理中心（以下简称市公积金中心）、广州市人民政府（以下简称市政府）、第三人梁玉森不服住房公积金行政处理及行政复议纠纷一案，本院于2019年1月2日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年5月13日公开开庭审理了本案。原告广州市番禺创信鞋业有限公司的委托代理人徐启英、郭玉霞，被告市公积金中心的委托代理人钟晋闻、谢佩雯以及被告市政府的委托代理人李文琪到庭参加了诉讼，第三人梁玉森经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告广州市番禺创信鞋业有限公司诉称，原告收到被告市公积金中心送达的《责令限期办理决定书》，责令原告为第三人缴存住房公积金到第三人住房公积金账户内。原告对该决定书中关于缴存时间、缴存基数、缴存金额等内容及责令缴存的处理程序、适用法律法规均不服，遂提起行政复议。但被告市政府作出《行政复议决定书》，仍然维持被告市公积金中心作出的《责令限期办理决定书》。原告认为两被告作出的行政行为查明事实不清，适用法律错误，严重损害原告的合法权益。具体理由如下：（一）《住房公积金管理条例》中没有明确对住房公积金的追缴不受时效限制的规定，被告市公积金中心在作出具体行政行为向原告追缴长达二十年的公积金时，没有相应的法律、行政法规为依据，违反了行政合法性的基本原则。《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》属于部门规章，其效力和位阶均低于《住房公积金管理条例》，且应以《住房公积金管理条例》的内容为基础和依据，但《住房公积金管理条例》没有对追缴时效作出规定，根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定，单位补缴可根据实际采取不同方式确定，其中单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《住房公积金管理条例》发布之月起欠缴职工的住房公积金。原告显然不属于“单位从未缴存住房公积金的”情形，原告于2013年6月主动开设公积金账户，在当地属于较早主动履行公积金缴存义务的企业。“原则上应当补缴自《住房公积金管理条例》发布之月起欠缴职工的住房公积金。”意味着并非强制要求从条例发布之月开始补缴，原告设立二十余年，职工入职、离职情况每天发生，曾经就职的职工人数数十万计，各种情况不可一概而论。被告错误认定原告“从未缴存公积金”，并错误理解《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条的精神及含义，对原告采取“一刀切”的方式，追缴长达二十年的公积金，违反了行政合法性基本原则，其行为应认定无效。（二）被告市公积金中心追缴住房公积金是在履行保障劳动者享有公积金的权利，应当参照《劳动监察保障条例》关于时效的相关规定。根据《劳动保障监察条例》第二十条规定，被告市公积金中心接受第三人投诉时，应对其补缴年限进行审查，对于超过两年追溯时效的请求不予受理或不予处理。（三）两被告未查清第三人的公积金缴存基数，直接以养老保险缴费基数作为数据来源，是缺乏事实和法律依据的。根据《住房公积金管理条例》第十六条规定，公积金的缴存基数为职工本人上一年度月平均工资，而非养老保险缴费基数，并且，根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定，在单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的情况下，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算，但并没有任何规定可以使用养老保险缴费基数作为缴存数据来源。原告职工的养老保险缴费基数原则上由原告根据第三人的实际收入申报，但不得低于广东省每年公布的《社会保险年度企业职工基本养老保险缴费工资上限和下限的通知》规定的缴费工资下限。原告已无保存超过两年的工资数据，但经初步统计，仅有60%职工的平均工资达到或超过养老保险缴费基数。若以养老保险基数为缴存基数来源，无疑提高了缴存基数，这缺乏法律依据且不合理，同时大大加重了原告的经济负担。此外，在既有纳税清单又有养老保险缴费明细时，被告市公积金中心采用就高不就低的方式，采用高标准作为缴存基数，亦无法律依据。对于超过两年追溯期限的补缴请求，即使两被告认为需要补缴的，也应当由第三人提供经原告确认的个人收入情况作为缴存数据来源，否则，应承担不利的法律后果，两被告对其请求事项应不予支持或不予处理。（四）被告市公积金中心将原属于其的举证责任强加于原告，并在原告因客观原因无法提供相关证据时，直接以薄弱的证据材料认定原告与第三人劳动关系存续时间及缴存基数，违反了公平、公正的行政诉讼原则。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。本案中，被告市公积金中心仅依据劳动合同、纳税清单、社保缴费明细三者其一去推定原告与第三人劳动关系，证据不充分。仅有劳动合同并不能证明劳动关系持续履行，签署了劳动合同可能因各种原因提早终止或解除；仅有纳税清单并不能证实双方存在劳动关系，双方有可能依据雇佣关系产生费用支付；仅有社保缴费明细亦不能证明双方存在劳动关系，有可能存在挂靠购买社保情形。关于举证责任的分配问题，被告作出《稽查通知书》后，要求原告就与第三人的劳动关系存续时间及其工资收入提供证据，这显然是将原本属于第三人、被告自己的举证责任强行加于原告。原告对于员工资料保存两年符合法律规定，原告对于职工个人的纳税信息曾多次向税务分局了解，但因涉及个人隐私而无法打印。被告强行要求原告递交上述证据缺乏公平、公正。（五）被告市公积金中心对原告就《稽核通知书》提出的异议不予回复、不予审查，即作出《责令限期办理决定书》，属程序违法。原告收到被告市公积金中心作出的《稽核通知书》后，在期限内向被告市公积金中心就缴存年限、缴存基数等提出了异议。被告市公积金中心并没有就《异议函》中提到的异议情况进行调查、审查及回复原告，而直接作出涉案决定书。原告认为，被告市公积金中心的行为剥夺了原告申辩、异议的权利，对原告提出的异议视而不见，不予审查和回复，严重损害了原告的合法权益，属于程序违法。（六）两被告在作出行政行为时，并未考虑实际情况及该行政行为所造成的不良社会影响。这系列案件属于历史遗留问题，虽然《住房公积金管理条例》早在1999年已经颁布，但当时的社会环境决定了该规定无法全面在社会、企业中开展实施，在广州番禺、南沙当地，大部分企业没有执行该规定，当地的主管部门也没有强制要求企业执行，导致积压了大批员工没有缴纳公积金。原告在2013年6月已经开始处理该历史遗留问题，并在2016年7月提前完成了公积金的缴存工作。在此背景下，陆续有大批职工要求补缴，补缴的年限长达数年甚至十几年，补缴金额累计数千万元，造成企业严重的经济负担。因此，诉讼请求法院：一、依法撤销被告市公积金中心作出的穗公积金中心南沙责字[2018]1600号《责令限期办理决定书》；二、依法撤销被告广州市政府作出的穗府行复[2018]2245号行政复议决定书；三、本案诉讼费由两被告负担。 被告广州住房公积金管理中心辩称，我方作出的《责令限期办理决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，行政行为并无不当。原告提出的诉讼请求和理由于法无据，不应支持。具体理由如下：（一）原告为法定的住房公积金缴存义务单位。根据《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）第二条第二款规定，住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。据原告工商登记记载，原告的开业日期为1993年5月19日，商事主体类型为有限责任公司，属于《条例》规定的住房公积金缴存义务单位。（二）我方作出的《责令限期办理决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法。我方受理第三人投诉后，依法审查了第三人提交的纳税清单、养老保险缴费历史明细等证据资料，我方认为该证据足以证明第三人与原告的劳动关系及存续期间、第三人工资等相关事实。我方作出行政行为之前，依法向原告送达了穗公积金中心南沙核通字[2018]447号《核查通知书》，向原告核实本案相关事实情况，并明确告知原告若对事实情况存在异议可在规定期限内提出，之后原告回复《异议函》，我方经审查异议不成立，并电话回复原告。2018年7月5日，我方在查实原告仍未为第三人补缴住房公积金的事实之后作出《责令限期办理决定书》。该行政行为认定事实清楚、证据充分，程序合法，并无不当。（三）住房公积金的追缴不受时效的限制。我方依法作出《责令限期办理决定书》的行政行为不属于劳动保障监察，也不属于平等主体之间的劳动争议及其他民事纠纷，故其不适用《劳动保障监察条例》中关于时效的规定，也不适用《劳动争议调解仲裁法》、《中华人民共和国民法通则》中关于时效的规定。《条例》并没有对住房公积金的追缴规定时效，而根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）（以下简称《指导意见》）第六条规定，单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》发布之月起欠缴职工的住房公积金。《指导意见》是对《条例》具体操作的细化，故在法律适用上两者不存在冲突。（四）我方采用养老保险缴费基数作为住房公积金缴存基数有法可依。本案中由于第三人不能提供其欠缴年份的上一年度月平均工资证明作为缴存基数的来源依据，根据相关法律规定，社会养老保险的缴费基数也是职工本人的上一年度月平均工资，与住房公积金的缴费基数计算口径一致。故经第三人申请，我方将其养老保险缴费基数作为其住房公积金的缴存基数来源依据有法可依，并无不当。（五）住房公积金的缴存具有强制性，我方作出的行政行为体现了《条例》的立法宗旨。《条例》已明确规定住房公积金是单位及其在职职工必须依法缴存的长期住房储金。住房公积金的缴存具有强制性、义务性、专项性，原告为第三人办理住房公积金设户缴存是其法定义务。根据《条例》第一条规定，我方依法责令原告为第三人补缴住房公积金是对劳动者合法权益的正当维护，和《条例》的立法宗旨及内在精神要求是一致的。综上，我方作出的《责令限期办理决定书》是合法、合理的，恳请法院依法驳回原告的诉讼申请。 被告广州市人民政府辩称，（一）我府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款规定，第三人不服被告市公积金中心作出的涉案决定书，向我府申请行政复议，我府受理该案件，并向被告市公积金中心发出《提出行政复议答复通知书》，被告市公积金中心依法作出答复。（二）我府的行政复议审查程序合法。被告市公积金中心为我市管理住房公积金的单位，依法有权在用人单位逾期不缴或少缴住房公积金时，责令其限期缴存。被告市公积金中心已在作出《责令限期办理决定书》之前向原告发出《核查通知书》，原告未提出异议，被告市公积金中心有权按照《住房公积金管理条例》第十七条和《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管［2005］5号）第六条的规定，核定原告的补缴数额。被告市公积金中心在查实原告存在未为第三人缴存案涉期间的住房公积金的事实后，作出《责令限期办理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，程序合法，处理适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，我府作出涉案复议决定书，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求并判令其承担全部诉讼费用。 第三人梁玉森未提交书面意见。 经审理查明，2018年3月20日，第三人向被告市公积金中心递交投诉信，请求被告市公积金中心为其追讨2005年5月至2009年10月以及2010年11月至2013年11月原告欠缴部分住房公积金。第三人向被告市公积金中心提交了个人所得税纳税清单、养老保险缴费明细、历年工资总额明细表等证据材料。2018年5月22日，被告市公积金中心向原告作出《核查通知书》，通知原告第三人反映其少缴/未缴2005年5月至2009年10月以及2010年11月至2013年11月期间住房公积金6577元，要求原告对其与第三人之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为第三人缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，第三人相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实；同时告知原告如对第三人所反映的事实、补缴数额有异议，可以在收到通知书之日起10个工作日内提出异议并附上相关证明资料。2018年6月8日，原告就第三人及其他劳务人员的公积金缴存问题一并向被告提出了异议。2018年6月28日，被告市公积金中心经核查后，向原告作出穗公积金中心南沙责字[2018]1600号《责令限期办理决定书》，查实原告未按规定为第三人缴存2005年5月至2009年10月以及2010年11月至2013年11月期间的住房公积金，根据国务院《住房公积金管理条例》第二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第三十七条、第三十八条、第四十七条、《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条、《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管[2006]52号）等有关规定，责令原告在收到决定书之日起10个工作日内为第三人补缴2005年5月至2009年10月以及2010年11月至2013年11月期间的单位应缴存部分住房公积金合计6577元到职工住房公积金账户内，并于2018年7月5日向原告送达上述决定书。2018年8月22日，原告不服上述决定书，向被告市政府申请行政复议，被告市政府受理后经审查于2018年9月29日作出穗府行复[2018]2245号《行政复议决定书》，决定维持被告市公积金中心作出的涉案决定书。原告不服，诉至本院。 以上事实有身份证复印件、商事登记信息、投诉信、养老保险缴费历史明细表、纳税清单、核查通知书、广州住房公积金个人缴存明细表、住房公积金应缴数额统计表、责令限期办理决定书、行政复议申请、行政复议决定书、邮政特快专递单、邮件查询等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。 本院认为，《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”因此，被告市公积金中心负有辖区内住房公积金管理的职责。 《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，被告市公积金中心责令原告补缴的住房公积金数额，有养老保险缴费历史明细、纳税清单、《住房公积金应缴数额统计表》等证据予以证明，原告虽对《住房公积金应缴数额统计表》中的缴存基数等有异议，但原告未能举证予以说明，故本院对被告市公积金中心提交的《住房公积金应缴数额统计表》予以采纳。被告市公积金中心根据养老保险缴费历史明细、纳税清单等证据认定原告与第三人存在劳动关系，以第三人提供的相关证据作为基础，初步查明原告欠缴第三人的住房公积金情况后向原告发出《核查通知书》，通知原告对相关事实进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予原告陈述、申辩的机会及举证的权利，程序合法正当。原告收到核查通知后，仍未为第三人缴存劳动关系存续期间的住房公积金，被告市公积金中心作出涉案决定书并依法送达原告，具有事实和法律依据，程序合法。 对于原告提出的《住房公积金管理条例》中没有明确对住房公积金的追缴不受时效限制的规定且应当参照《劳动保障监察条例》关于时效的相关规定的主张，首先，《劳动保障监察条例》规范的是劳动保障行政部门的行政行为，被告市公积金中心作出的涉案决定书并非行政处罚行为；其次，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴，因此原告的上述主张于法无据，本院不予支持。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。”本案中，被告市政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定维持被告市公积金中心作出的涉案决定书，程序合法，本院予以支持。 综上所述，原告要求撤销涉案决定书及涉案复议决定书的请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告广州市番禺创信鞋业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告广州市番禺创信鞋业有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  徐 星 人民陪审员  李月桂 人民陪审员  周 琴 二〇一九年五月二十九日 书 记 员  邓鸿雯