湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）湘高法行终字第3号上诉人（原审原告）周勇。被上诉人（原审被告）长沙市望城区人民政府（原望城县人民政府）。法定代表人孔玉成，区长。委托代理人聂波，北京德恒（长沙）律师事务所律师。委托代理人杨婷，长沙市望城区人民政府法制办公室工作人员。上诉人周勇因诉长沙市望城区人民政府土地行政处理决定一案，不服长沙市中级人民法院2013年10月12日作出的（2013）长中行初字第00031号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审查明：1994年9月28日，原告周勇向原望城县坪塘镇人民政府申请建房居住。同年11月18日，经原望城县坪塘镇土地管理所审核，原望城县坪塘镇政府批准原告在社仓村荒地建房，办理了望国土字034061号《个人建房用地许可证》，用地面积96平方米。1996年10月18日，原告向原望城县国土管理局报告，要求补发1995年开展地籍调查时遗失的《个人建房用地许可证》。1996年10月29日，望城县人民政府为原告补发了望国土字第0012143号《个人建房用地许可证》。2001年6月13日，原告据望国土字第0012143号《个人建房用地许可证》申请土地登记，办理了望国用（2001）第2001159号《国有土地使用证》。所载地块坐落于坪塘镇社仓村石塘子组。2012年10月12日，望城区人民政府法制办公室向周勇送达《听证告知书》，拟撤销其所持有的望国用（2001）第2001159号《国有土地使用证》，告知其有申请听证的权利。2012年11月20日，望城区人民政府给周勇送达《听证通知书》，告知其听证的时间、地点及其他相关事项。同年11月30日，望城区人民政府组织了听证，周勇参加了听证会。2013年1月14日，望城区人民政府作出了望府案土字（2013）2号《行政处理决定书》，并于次日送达。该决定书认为，周勇取得的望国用（2001）第2001159号《国有土地使用证》，因国有土地权属认定错误，审批程序和审批手续不合法，导致所载地块集体土地被错误登记为国有土地，依法应予撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年版）第六条，《土地登记规则》（1996年2月1日施行）第十条，《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款的规定，撤销周勇持有的望国用（2001）第2001159号《国有土地使用证》。因此对相对人合法权益造成的直接损失，可依法补偿。周勇不服，起诉至长沙市中级人民法院。原审另查明，2004年11月16日，望城县人民政府望政发（2004）84号关于《坪塘镇人民政府关于要求批准〈坪塘镇村级区划调整方案〉的请示》的批复，“撤销原桂花村、坞泥村、社仓村，合并组建蓝天村”。2008年6月13日，《长沙市人民政府关于将望城县含浦等三个镇划归岳麓区管辖的通知》，根据《湖南省民政厅关于将望城县含浦等三个镇划归岳麓区管辖的批复》（湘民行发（2008）3号）显示，望城县含浦、坪塘、莲花3个镇成建制划归长沙市岳麓区管辖。2009年7月17日，湖南省人民政府（2009）政国土字第760号《农用地转用、土地征用审批单》，批准长沙莲坪大道项目，位于岳麓区坪塘镇蓝天村、山塘村、含浦镇东山湾村、玉江村集体。同年11月4日，长沙市岳麓区人民政府发布（2009）第028号《征收土地方案公告》。2011年6月21日，经湖南省人民政府报请国务院批准，撤销望城县，设立长沙市望城区。原审认为，被告长沙市望城区人民政府依法具有确认本辖区内农民集体土地所有权和国有土地使用权并核发证书的法定职权，其作出撤销国有土地使用证的行政处理决定，主体职权合法。被告为原告颁发国有土地使用证时，原告所在地属于其管辖范围；被告作出行政处理决定时，该地块已归属于长沙市岳麓区人民政府。但因涉案撤销决定系被告自行纠错行为，故其作出该处理决定并无不可。土地征用（即征收）应由法定机关依法定事由通过法定程序进行。原告房屋所在地于2009年才被依法征收，其征收公告程序也于同年开始实施，此前该地块的土地性质显系农民集体所有。原告在集体土地上办理了望国用（2001）第2001159号《国有土地使用证》，是不符合法律规定的。被告在为原告办理涉案土地使用权登记时，负有审查不严的责任。被告基于其错误登记行为而予以纠正，作出望府案土字（2013）2号《行政处理决定书》，撤销其误登的国有土地使用证，认定事实清楚。被告作出行政撤销决定前，给原告送达了《听证告知书》；在原告申请听证后，依法组织了听证，听取了原告的陈述和申辩并作了笔录，程序合法。关于法律适用问题，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法（2004）96号）认为，“按照行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”。故被告根据1998年《中华人民共和国土地管理法》第六条，《土地登记规则》（1996年2月1日施行）第十条，《湖南省行政程序规定》第一百五十八条、第一百六十二条第一款的规定，撤销原告国有土地使用证，并无不当。当然，原告在当时特定的法制环境和集镇开发的特定历史背景下，购地建房并缴纳了一定的费用及相关税费，其信赖利益应予保护；但这属于另一个法律关系，与本案无关。综上，被告望府案土字（2013）2号《行政处理决定书》主体职权有据，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告周勇的诉讼请求。周勇不服，提起上诉称：1.一审认定事实不清。原告在一审中提供了办理国有土地使用证之前按被告要求办理各种手续的票据材料，并无“隐瞒事实真相、违反法律法规规定的要求和程序”等违法行为，对该部分事实一审法院认定不清。2.被告作出行政处理决定主体不适格。被告在对原告作出行政处理决定时并无法律对其授权。被告在作出行政处理决定时，本案涉及的地块已经不属于望城区人民政府，而归属岳麓区人民政府，被告的“纠错”行为没有法律规定或授权。3.一审认定该地块的土地性质显系农民集体所有，没有事实和法律依据，被告没有举证证明该地块是农民集体土地。4.一审适用法律错误。一审法院没有坚持“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”的原则，在认定原告取得《国有土地使用证》的行为是否合法应该适用1988年《土地管理法》。故，请求撤销长沙市中级人民法院作出的（2013）长中行初字第00031号行政判决，依法改判。被上诉人长沙市望城区人民政府答辩称：1.一审判决认定其作出撤销国有土地使用证的行政处理决定的主体职权合法，是正确的。该证所涉土地虽已划归岳麓区管辖，但未换发新的土地使用权证，所以依据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条的规定，被上诉人有权自行纠正违法行为。2.一审判决认定事实清楚。上诉人的《国有土地使用证》上土地使用类型标注为划拨、用途为居住，并不属于当时关于使用划拨用地的范围。上诉人取得的《国有土地使用证》，因其国有土地权属认定错误，审批程序和手续不合法，导致所载地块集体土地被错误登记为国有土地，依法应予撤销。被上诉人在作出撤销决定前，向上诉人送达了《听证告知书》，依程序举行了听证会，处理程序合法正当。3.一审判决适用法律正确。上诉人于2001年申请土地登记，一审判决依据1998年《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记规则》及《湖南省行政程序规定》的相关规定作出判决，适用法律正确。故，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审采信的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院查明的案件事实与原审法院审理查明的事实一致。本院认为：第一，本案涉及地块所在的坪塘镇在2008年6月已被调整出原望城县的行政区域，成建制划归至长沙市岳麓区管辖，故原望城县人民政府对涉案土地没有管辖权，对涉案土地的撤证工作应由长沙市人民政府管辖。根据《湖南省行政程序规定》第十一条第三款关于“上级行政机关可以根据相关法律确定与下级行政机关之间的职权和管辖划分”的规定和《土地违法案件查处办法》第十一条关于“上级人民政府土地管理部门在必要时可以将自己管辖的土地违法案件交由下级人民政府土地管理部门查处”的规定，长沙市人民政府可以将自己管辖的行政违法案件确定由原望城县人民政府管辖。据此，原望城县人民政府根据相关法律法规，对原错误颁发国有土地证的行为进行纠错，并无不当。上诉人周勇认为原望城县人民政府撤销颁证是超越职权的理由不能成立，本院不予支持。第二，上诉人周勇房屋所在的涉案土地虽然于2001年办理了《国有土地使用证》，但该土地性质至2009年被依法征收前一直是坪塘镇社仓村（现蓝天村）农村集体经济组织所有的土地。原望城县人民政府没有依法定程序办理涉案土地的审批和征收征用工作，将集体土地登记为国有土地，是不合法的行政行为。第三，关于本案的法律适用问题。因上诉人于2001年申请办理了《国有土地使用证》，故被上诉人根据1998年修改后的《中华人民共和国土地管理法》第八条、《土地登记规则》（1996年2月1日施行）第十条以及《湖南省行政程序规定》的相关规定，撤销上诉人的国有土地使用证，并无不当。第四，在当时的历史背景下，上诉人通过向农村集体经济组织支付一定费用的形式，使用农村集体所有的土地兴建了住宅，并且在2001年申请办理国有土地使用证时按要求缴纳了相关税费，其信赖利益应予保护。因被上诉人撤证行为对上诉人造成的经济损失，被上诉人应当给予补偿。综上，被上诉人作出望府案土字（2013）2号《行政处理决定书》主体合法，认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周勇负担。本判决为终审判决。审 判 长  黄一凡代理审判员  张少波代理审判员  江 华二〇一四年三月四日书 记 员  张 驰