黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行终152号上诉人（原审原告）程文霞，女，汉族，1959年8月23日出生，住黑龙江省七台河市桃山区。委托代理人娄静，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（原审被告）七台河市桃山区人民政府，住所地黑龙江省七台河市桃山区东进街249号。法定代表人王洋，该区区长。委托代理人曲范勇，该区法制办公室主任。委托代理人周玉生，黑龙江桃峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）七台河市桃山区棚户区改造工程办公室，住所地黑龙江省七台河市桃山区海天家园B区4号楼。负责人王景荣，该办公室主任。委托代理人孟繁华，该办公室法律顾问。被上诉人（原审被告）七台河市桃山区万宝河镇人民政府，住所地黑龙江省七台河市桃山区万宝河镇。法定代表人李义，该镇镇长。机关负责人闫世福，该镇副镇长。委托代理人汪丹丹，黑龙江桃峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）七台河市桃山区万宝河镇良种场村村民委员会，住所地黑龙江省七台河市桃山区万宝河镇良种场村。负责人于国林，该村民委员会主任。委托代理人徐颖卉，黑龙江桃源律师事务所律师。程文霞因诉七台河市桃山区人民政府(下称桃山区政府)、七台河市桃山区棚户区改造工程办公室（下称区棚改办）、七台河市桃山区万宝河镇人民政府(下称万宝河镇政府)、七台河市桃山区万宝河镇良种场村村民委员会(下称良种场村委会)确认强制拆除行为违法一案，不服七台河市中级人民法院（2018）黑09行初29号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2019年4月23日对案件事实进行询问。上诉人程文霞及委托代理人娄静，被上诉人桃山区政府委托代理人曲范勇、周玉生，万宝河镇政府行政机关负责人闫世福及委托代理人汪丹丹，区棚改办委托代理人孟繁华，良种场村委会委托代理人徐颖卉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。程文霞诉称，程文霞于2016年与良种场村委会签订《鱼池承包合同》。程文霞自签订上述承包合同后，近年来持续投入资金进行复垦、养殖工作，至2018年初已经形成一定规模。2018年4月3日桃山区政府和桃山区防汛指挥部联合下发《公告》称：“为了做好生态恢复、河流污染整治和防洪防汛工作，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》和《黑龙江省河道管理条例》等法律法规，桃山区决定对倭肯河桃山区段河道及行洪区内障碍物进行集中清理整治。请于2018年4月30日前自行拆除、清除非法障碍物等，逾期未拆除和清除的将依法强制拆除，产生的费用和造成损失由设障单位或个人自行承担，并依法追究责任。”2018年5月18日，桃山区政府在未与程文霞签订任何拆迁补偿协议的情况下，组织相关人员对程文霞的房屋进行强制拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条之规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案桃山区政府、区棚改办、万宝河镇政府、良种场村委会在未严格按照《中华人民共和国行政强制法》的规定作出强制拆除决定，并履行相关告知程序的情况下，将程文霞的房屋及地上附着物强制拆除的行为违法。综上，桃山区政府、区棚改办、万宝河镇政府、良种场村委会强行清理程文霞房屋及地上附着物的行为，在实体和程序上均违法，请求法院确认桃山区政府、区棚改办、万宝河镇政府、良种场村委会于2018年5月强行拆毁程文霞房屋及地上附着物的行为违法。原审法院认为，依据程文霞的起诉意见及桃山区政府、区棚改办、万宝河镇政府、良种场村委会的答辩意见，可以明确双方当事人争议的焦点为：桃山区防汛指挥部是否可以作为行政诉讼的被告及本案程文霞起诉被告是否适格。依据《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥部也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”及第四十二条第一款“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”的规定，防汛指挥机构是法律授权县级以上地方人民政府设立的，具有行使行政强制措施等行政职权的组织，其具有法定的执法权限，符合行政诉讼法规定的被告主体资格要件。桃山区政府作为县级地方人民政府，依据《中华人民共和国防洪法》的授权设立桃山区防汛指挥部，故该指挥部可以作为行政诉讼的被告。本案被诉行政行为是由桃山区防汛指挥部依据《中华人民共和国防洪法》作出的，故本案适格的被告应为桃山区防汛指挥部。程文霞起诉桃山区政府、区棚改办、万宝河镇政府、良种场村委会属于起诉主体错误，且桃山区防汛指挥部不属于县级以上人民政府，本案不应当由中级人民法院管辖，故应当裁定驳回程文霞的起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项之规定，裁定驳回程文霞的起诉。程文霞上诉称，原审裁定认定事实不清，请求予以撤销，并依法改判或发回重审。主要理由：1.桃山区政府为适格被告。2018年4月3日，桃山区政府和桃山区防汛指挥部联合下发了《公告》，桃山区政府随即组织相关人员对上诉人的房屋进行了强制拆除，桃山区政府应为本案适格被告。桃山区防汛指挥部作为桃山区政府设立的临时机构，不具备行政主体资格。2.原审法院认定事实不清。原审法院未对其房屋是否在河道内及是否属于行洪障碍物等事实予以查明，即作出裁定，缺乏事实依据。3.桃山区政府于2018年5月18日拆除其房屋的行为违反《中华人民共和国行政强制法》等法律规定，程序违法。桃山区政府答辩称，原审裁定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。主要理由：1.拆除决定是桃山区防汛指挥部作出并组织相关单位实施的，并非桃山区政府作出。2.桃山区防汛指挥部属于法律授权的执法主体，具备行政诉讼主体资格。3.桃山区防汛指挥部依法清除倭肯河桃山区段河道范围内的房屋及附属物属于依法履行职权，行为合法。区棚改办答辩称，区棚改办是临时机构，上诉人将区棚改办列为诉讼主体，属于法律认识错误。万宝河镇政府答辩称，原审裁定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。主要理由：1.万宝河镇政府并不是作出拆除行为的主体，未对程文霞作出任何行政行为，不是本案被告。2.桃山区防汛指挥部属于法律授权的执法主体，具备行政诉讼主体资格。3.桃山区防汛指挥部依法清除倭肯河桃山区段河道范围内的房屋及附属物属于依法履行职权，行为合法。良种场村委会答辩称，该村委会是村民自治组织，并非行政机关，程文霞将该村委会列为本案被告错误，请求驳回上诉，维持原裁定。本院二审查明的事实如下：2018年4月3日，桃山区政府和桃山区防汛指挥部联合下发公告。主要内容：“一、清理范围包括河道及行洪区内的洗煤厂、洗矸、残土、垃圾、货场、停车场、沙场、鱼池、养殖场、看护房、违章建筑物、构筑物、林木、高秆作物、便桥及其他一切违法设置的障碍物等。二、按照“谁设障、谁拆除”的原则，请设障单位或个人于2018年4月30日前自行拆除、清除非法障碍物等，逾期未拆除和清除的将依法强制拆除，产生的费用和造成损失由障碍单位或个人自行承担，并依法追究责任。”2018年4月6日、4月24日、5月3日、5月9日，桃山区防汛指挥部分四批下达《限期清除障碍通知书》116份，其中涉及良种场村33户。2018年5月，程文霞的房屋被强制拆除。2018年11月28日，桃山区防汛指挥部出具情况说明，主要内容：“桃山区防汛指挥部成立了河道清障整治工作领导小组，依据《中华人民共和国防洪法》赋予的职权，责令行政相对人自行限期拆除河道内影响行洪的违章建筑等，但行政相对人未能按期拆除，因此桃山区防汛指挥部组织相关单位对倭肯河桃山区段河道范围内阻碍行洪的构筑物、建筑物等进行了强制清障，该执法和强制清障拆除的行政行为是桃山区防汛指挥部依法履行职权的行为。”本院认为，程文霞在原审时的诉讼请求是：确认被上诉人2018年5月强制拆除其房屋及地上附着物的行为违法。但桃山区政府、区棚改办、万宝河镇政府及良种场村委会均否认实施了强制拆除行为。桃山区防汛指挥部自认因程文霞未能按期拆除房屋及附属物，其依法组织拆除了程文霞的房屋及附属物。关于程文霞认为桃山区政府和桃山区防汛指挥部联合下发了2018年4月3日的公告，且桃山区防汛指挥部是临时机构，本案适格主体应为桃山区政府的主张，本院认为，作出公告与拆除是两个不同的行政行为，并不能因桃山区政府与桃山区防汛指挥部联合下发公告而推定其组织实施了拆除行为。在本案实施拆除行为的行政主体明确的情况下，程文霞亦未提供充分证据证明桃山区政府对其案涉房屋及附属物实施了强制拆除行为。故可以认定本案实施强制拆除的主体是桃山区防汛指挥部。本案争议的焦点是桃山区防汛指挥部是否是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥部也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”桃山区防汛指挥机构虽由桃山区政府设立，但其是法律授权具有行使行政强制措施等行政职权的组织，具有法定执法权限，可以作为行政诉讼的被告。综上，桃山区政府不是本案的适格被告，程文霞将桃山区政府及区棚改办、万宝河镇政府、良种场村委会列为被告错误。原审法院对此未予释明即驳回程文霞起诉不当。但即使程文霞同意变更桃山区防汛指挥部为被告，本案应由桃山区防汛指挥部所在基层法院管辖，亦不属原审法院管辖范围，原审裁定并未影响程文霞的权利义务，可予维持。综上，程文霞的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王鹏跃审判员  顾栩菲审判员  冷 慧二〇一九年五月十三日法官助理任夫亮书记员潘薇附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。