广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初6253号 原告：陈群照，女，汉族，1949年10月15日出生，住广州市从化区。 委托代理人：梁火燊，广东合邦律师事务所律师。 委托代理人：林知行，广东合邦律师事务所实习律师。 被告：广州市从化区城市管理局，住所地广东省广州市从化区街口街青云路**，统一社会信用代码11440118558351758F。 负责人：练国辉，职务：局长。 出庭负责人：白洪效，职务：副局长。 委托代理人：利桂康，该局工作人员。 委托代理人：曾扬，广东安扬律师事务所律师。 被告：广州市从化区良口镇人民政府，，住所地广东省广州市从化区良口镇新街**统一社会信用代码11440118007517985W。 法定代表人：温晓敏，职务：镇长。 委托代理人：曾洁香，广东韬策律师事务所律师。 委托代理人：胡龙，该府工作人员。 原告陈群照不服被告广州市从化区城市管理局（以下简称从化城管局）行政强制拆除一案，于2018年11月1日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月12日立案后，因原告申请，本院追加广州市从化区良口镇人民政府（以下简称良口镇政府）为共同被告。本院依法组成合议庭，于2019年3月15日公开开庭审理了本案。原告陈群照的委托代理人梁火燊、林知行，被告从化城管局的负责人白洪效、委托代理人曾扬、利桂康，被告良口镇政府的委托代理人曾洁香、胡龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈群照诉称，我方世代在广州市从化区居住，该村已有悠久历史，因此我方及家属居住的房屋已经危旧，为防止发生安全事故，改善居住环境，我方将自家危旧房拆除，重建了一层混合式结构民用房，在建设该楼房时，我方多次向相关部门报建均未果。2018年8月7日，从化城管局向我方发出通知书，要求我方自行拆除新建的房屋，否则将采取强制拆除措施。2018年9月12日，两被告将我方新建房屋强制拆除。我方认为两被告的强拆行为违法，首先，实体上被告没有证据确认我方的房屋属于违法建筑，且未组织相关听证，剥夺我方为自己合法权利答辩的机会。其次，被告强拆行为程序违法，在被告作出强拆决定时没有给我方陈述及申辩的机会，也没有给予我方充分的时间行使相关的权利。原告请求法院判令：一、确认两被告于2018年9月12日强制拆除原告流溪河林场黄竹塱工区三队10号附近房屋的行为违法；二、两被告承担本案诉讼费。 被告从化城管局辩称，一、我局是本区实施城市管理综合执法的行政机关，依法对违法建设具有查处职权。1、根据《从化区人民政府办公室关于印发广州市从化区城市管理局（广州市城市管理综合执法局从化分局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（从府办［2016］39号），我局为从化区城市管理综合执法机关，以广州市城市管理综合执法局从化区分局的名义行使城管执法职权；2、根据《广东省人民政府关于在从化市和增城市开展城市管理综合行政执法工作的公告》（粤府函［2012］227号）和《广州市违法建设查处条例》第四条第一款“……市、区城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设……”的规定，我局依法对违反城乡规划管理方面法律法规和规章的违法建设具有查处职权。二、涉案建设房屋未取得建设工程规划许可证进行建设，属于违法建设，我局对经责令停止建设仍继续建设的违法建设采取强制拆除的行政强制措施，认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确。2018年7月18日，我局执法人员发现广州市从化区旁存在违法建设行为，已建楼房地基面积约80㎡，但因当事人拒签，遂现场留置送达《责令限期改正通知书》，责令违法行为人立即停止违法行为并限期予以改正，并制作现场检查笔录和拍照取证；2018年8月7日，我局执法人员再次检查时，发现原告仍未停止违法建设行为，即向原告发出《责令限期拆除在建违法建设通知书》（穗综从良责拆字［2018］2号）和《违法建设法律后果告知单》，责令其立即停止违法行为，在2018年8月10日前自行拆除违法建设，不停止建设或逾期不拆除的，我局将依法采取强制拆除措施；2018年8月9日，原告到我局良口中队接受询问调查，原告承认：2018年6月，原告在未取得规划报建手续的情况下拆除涉案楼房。根据《广州市违法建设查处条例》第二条第一款的规定，涉案建设的房屋未取得建设工程规划许可证进行建设，属于违法建设。2018年8月10日，原告逾期未拆除涉案违法建设，我局根据《广州市违法建设查处条例》第十七条对涉案违法建设采取强制拆除的有效措施予以制止。三、我局对涉案在建违法建设采取强制拆除措施的行为程序合法。本案原告在未取得建设工程规划许可证的的情况下，拆除涉案楼房，我局发现后多次向其发出《责令限期改正通知书》，但原告仍然进行违法建设，不停止违法行为。我局发出《责令限期拆除在建违法建设通知书》和《违法建设法律后果告知单》后，逾期未拆除涉案违法建设。我局才于2018年9月12日依法将涉案违法建设强制拆除，避免违法危害后果的扩大。我局对涉案违法建设采取的行政强制措施，符合《中华人民共和国城乡规划法》六十八条和《广州市违法建设查处条例》第十七条的规定和广州市人民政府办公厅《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》（穗府办［2011］29号）要求。综上所述，我局对涉案在建违法建设采取强制拆除的行政强制措施，认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，符合法律规定的程序，是合法有效的，为此，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告良口镇政府辩称，一、我府对原告涉案违法在建房屋采取强制拆除措施，事实清楚、证据确实充分，程序合法，符合相关法律规定。1、从化城管局是从化区实施城市管理综合执法的行政机关，对违法建设依法具有查处职权，我府作为镇级人民政府，对辖区范围内的违法建设依法负有查控的职责，并以广州市城市管理综合执法局从化区分局的名义行使城管执法职权，配合从化城管局对涉案违法在建房屋实施强制拆除措施。2、从化城管局对原告涉案违法在建房屋采取强制拆除措施，具有充分的事实和法律依据，程序合法。2018年7月18日，从化城管局到案涉违法建设现场察看，并向原告发出责令限期改正通知书，责令原告立即停止违法建设并在2018年7月21日前恢复原貌，但原告没有停工，继续违法建设。2018年8月7日，从化城管局再次向原告发出《责令限期拆除在建违法建设通知书》和《违法建设法律后果告知单》，并将《通知书》和《告知单》在违法建设工地现场张贴。2018年8月9日，原告到良口城管执法中队接受询问，承认在没有取得规划报建手续的情况下建设涉案房屋。鉴于原告逾期未拆除涉案违法建设，为避免违法危害后果的扩大，从化城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》六十八条、《广州市违法建设查处条例》第十七条、《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第（一）款的规定，于2018年9月12日依法将原告涉案违法建设强制拆除。我府认为，从化城管局对原告违法在建房屋采取强制拆除的措施，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。二、原告诉称从化城管局和我府没有证据确认其房屋属于违法建筑，拆除其房屋违法的观点不成立。原告被拆除的房屋位于广州市从化区，是在未取得规划报建手续的情况下建设的，对于该违法建设的事实，原告在2018年8月9日的询问笔录中予以确认，根据我国《城乡规划法》第四十条、第六十四条，《广东省城乡规划条例》第四十条、第八十条，《广州市违法建设查处条例》第二条第（一）款等相关法律法规的规定，原告涉案在建房屋明显属于违法建设，从化城管局依法强制拆除具有事实和法律依据。三、我府是否是本案的适格被告值得商榷。根据粤府函［2012］227号《广东省人民政府关于在从化市和增城市开展城市管理综合行政执法工作的公告》以及《广州市从化区城市管理局（广州市城市管理综合执法局从化分局）主要职责内设机构和人员编制规定》，广州市从化区城市管理局为从化区城市管理综合执法的行政机关，以及《城乡规划法》第六十四、六十八条，《广东省城乡规划条例》第八十条第一款，《广州市违法建设查处条例》第四条第一、第二款、第二十条第二款的规定，从化城管局是对在从化区辖区范围内的违法建设强制拆除的执法主体。本案中，原告涉案违法在建房屋被依法采取强制拆除措施，我府既不是法律规定的可以对涉案违法在建房屋进行强制拆除的执法主体，也没有作出拆除决定的权力。依据我国《行政诉讼法》第二十六条的规定，我府并不是本案的适格被告，对此，请求法院依法审查认定。综上所述，我府认为，从化城管局对涉案在建违法建设采取强制拆除的措施，事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，符合法律规定的程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，根据从集用字（90）字第xxxxxxxx号《国有土地使用权登记卡》记载：涉案土地位于广州市从化区，土地使用者为原告。原告陈述其于2018年在上述地址对原有房屋进行拆旧建新。 2018年7月18日，从化城管局发现涉案地址有建设行为，从化城管局拍照取证、制作《检查笔录》，并在涉案建筑张贴《责令限期改正通知书》。2018年8月9日，从化城管局询问原告，原告陈述涉案建筑属于原告，于2018年6月动工，现在为在建一层，无规划报建手续。2018年8月7日，从化城管局在涉案地址及黄竹塱工区宣传栏张贴穗综从良责拆字[2018]2号《责令限期拆除在建违法建设通知书》《违法建设法律后果告知单》，通知原告立即停止违法行为，在2018年8月10日前自行拆除涉案违法建设，不停止建设或逾期不拆除的，将对涉案违法建设依法采取强制拆除措施。 2018年9月6日，从化城管局向广州市从化区人民政府提交从城管报[2018]401号《从化区城市管理局关于提请强制拆除陈志平等5户居民在流溪河林场违法建设的请示》，请示强制拆除范围包括涉案建筑。2018年9月14日，广州市从化区人民政府作出从府办复[2018]662号《从化区人民政府办公室关于强制拆除陈志平等5户居民在流溪河林场违法建设问题的复函》，同意以区城管执法机关名义依法强制拆除相关违法建设，具体由良口镇政府组织实施。 2018年9月12日，从化城管局将涉案建筑强制拆除，并制作《现场执法笔录》，笔录上有良口镇政府、从化城管局、流溪河林场相关人员的签名。诉讼中，从化城管局确认其为拆除主体，良口镇政府表示其在拆除现场负责维稳工作，并未参与拆除工作。原告对强制拆除行为不服，诉至本院。 以上事实，有《集体土地使用权登记卡》、照片、《检查笔录》《责令限期改正通知书》《询问笔录》《责令限期拆除在建违法建设通知书》《违法建设法律后果告知单》《从化区城市管理局关于提请强制拆除陈志平等5户居民在流溪河林场违法建设的请示》《从化区人民政府办公室关于强制拆除陈志平等5户居民在流溪河林场违法建设问题的复函》《现场执法笔录》以及各方当事人陈述予以证明。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《广州市城市管理综合执法条例》第三条第一款规定“市、区城市管理综合执法机关是本级人民政府实施城市管理综合执法的行政机关，按照市人民政府规定的市、区职责分工，依法查处本管辖范围内的违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任。”第二十二条第一款第（一）项规定“城市管理综合执法机关查处下列违法行为时，可以采取以下措施：（一）对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，经责令停止建设或者限期拆除后，当事人仍不停止建设或者逾期不拆除的，可以在建设工程所在地县级以上地方人民政府批准后采取查封施工现场、强制拆除等措施。”据此，原告未取得建设工程规划许可证即建设涉案建筑，违反城乡规划法的规定，而从化城管局具有对违法建设行使责令停止建设、限期拆除以及强制拆除的职权。虽然广州市从化区人民政府于2018年9月14日作出的从府办复[2018]662号《从化区人民政府办公室关于强制拆除陈志平等5户居民在流溪河林场违法建设问题的复函》记载“同意以区城管执法机关名义依法强制拆除相关违法建设，具体由良口镇政府组织实施”，但诉讼中，从化城管局确认其为2018年9月12日的拆除行为实施主体，良口镇政府主张其仅负责维稳工作，未参与拆除工作。本院综合考量职权依据、具体的拆除行为实施主体，认定从化城管局为适格被告，良口镇政府并非适格被告。 《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”从化城管局在现场张贴《责令限期改正通知书》《责令限期拆除在建违法建设通知书》《违法建设法律后果告知单》，并询问当事人后，对涉案建筑采取强制拆除措施，但未遵循上述程序，未当场告知当事人采取强制措施的理由、依据及当事人依法享有的权利、救济途径，未听取当事人的陈述和申辩，程序违法。 综上，从化城管局强制拆除原告房屋的行为，程序违反规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告广州市从化区城市管理局于2018年9月12日强制拆除原告陈群照的位于广州市从化区附近建筑的行政行为违法。 本案件受理费50元，由被告广州市从化区城市管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  黎锦明 审 判 员  钱秀娟 人民陪审员  何国梅 二〇一九年五月六日 书 记 员  李燕辉