广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初543号 原告：黄卫东，男，1972年6月21日出生，汉族，住广州市增城区。 原告：黄健强，男，1975年8月12日出生，汉族，住广州市增城区。 两原告委托代理人：孙鹏真、郭锦贵，广东瑞迪安律师事务所律师。 被告：广州市增城区人民政府永宁街道办事处。住所地：广州市增城区永和荔香路**。 法定代表人：高文波，该办事处主任。 委托代理人：赖运转。 委托代理人：高超，广东南国德赛律师事务所律师。 第三人：黄六妹，女，1972年11月16日出生，汉族，住广州市增城区。 委托代理人：杨振锋，广东嘉茂律师事务所律师。 委托代理人：黎宝颜。 原告黄卫东、黄健强不服被告广州市增城区人民政府永宁街道办事处（以下简称永宁街道办）行政处理决定一案，于2019年1月3日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月11日受理后，依法组成合议庭，于2019年3月19日公开开庭审理了本案。原告黄卫东、黄健强及两原告委托代理人孙鹏真、郭锦贵，被告永宁街道办的委托代理人赖运转、高超，第三人黄六妹及其委托代理人杨振锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄卫东、黄健强诉称，原告黄卫东依法享有广州市增城区新塘镇永和东升路23号宅基地使用权（以下称“东升东路23号”）。永宁街道办作出的（2018）增永街行处字第4号行政处理决定书，毫无事实根据和法律依据，将本属于原告黄卫东的宅基地使用权判归第三人黄六妹个人所有，严重损害了原告黄卫东的合法权益，具体理由如下：一、东升东路23号土地使用权由原告黄卫东依法取得，房屋所有权也由原告黄卫东所享有。首先，东升东路23号土地使用权是黄卫东依照法定程序依法申请取得，并已取得《集体土地建设用地使用权证》，黄卫东对该土地的使用权应依法受到保护。其次，东升东路23号房屋由黄卫东所建，房屋所有权亦属黄卫东所有，增城市永宁街民委员会也多次出具证明，证明23号房屋所有权人是黄卫东，至始至终都是由原告黄卫东所享有。另外，黄六妹离开东升东路23号后，东升东路23号也一直由黄卫东使用。二、增城区新塘镇东升东路28号（以下简称“东升东路28号”）房屋及土地使用权由案外人黄水添所享有，并非黄健强及黄六妹所共有，黄健强、黄六妹更无权处分。东升东路28号宅基地使用权最初由原告黄卫东的祖父黄满才所有，登记在黄满才名下。原告黄卫东的父亲黄水添于2014年通过继承方式才取得东升东路28号宅基地使用权及房屋，而黄健强与黄六妹早在2011年11月2日经法院判决离婚。因此东升路28号宅基地使用权及房屋所有权不是黄健强与黄六妹的夫妻共有财产。原告黄卫东的爷爷黄满才及父亲黄水添也从未表示过将东升东路28号宅基地使用权及房屋赠与给黄健强，黄健强与黄六妹更无权处分东升东路28号宅基地使用权及房屋。三、原告黄卫东从未将东升东路23号土地使用权与黄健强、黄六妹更换。首先，东升东路28号宅基地使用权及房屋并非黄健强、黄六妹所共有，两人更无权对东升东路28号宅基地使用权及房屋进行处分。另外，虽然本案中原告黄卫东与黄健强有更换居住地点，但并非是对宅基地使用权及房屋物权的变更，变更居住地点更不代表对房屋所有权及宅基地使用权的交换处分。再者，黄健强与黄卫东更换居住地点主要是基于赡养老人的考虑。东升东路23号是黄卫东新建的房屋，为了让老人有更好的居住环境，因此原告黄卫东与黄健强协商，由黄健强继续负责赡养老人，并带着老人暂时搬去东升东路23号居住。简单说，对于赡养家里的老人，黄卫东及黄健强是一个出钱一个出力，仅此而已，绝非更换宅基地使用权及房屋所有权。四、关于是否存在“置换协议”一说，从相关庭审笔录和法院调查笔录来看。对于黄六妹在庭审笔录中对于所谓存在“签订置换协议”的说法，与法院调查笔录中黄水添的说法不一，存在矛盾之处。（2016）粤0183行初5490号案中，第三人黄六妹先是称黄卫东、黄满才、黄水添、黄健强都在协议中签名，但在法官质问下又改口只有黄卫东和黄健强签名）。原告黄卫东父亲黄水添在法院的调查笔录中的内容也并非黄水添的真实意思表示。由于黄六妹在2012年带走其女儿黄彩平，拒绝黄健强及黄水添进行探视，因此黄水添非常想念其孙女。在此情形下，法院调查当天，黄六妹以其女儿作为引诱，诱导黄水添签名，加之黄水添本身并不识字，因此对于该调查笔录，并不能反映案件事实真相。对此，黄水添在得知真相后已出具签名的事情经过，否认了法院调查笔录所记录的内容。退一万步讲，即便认定原告黄卫东与黄健强曾经签署过所谓的“置换协议”，但该协议因黄健强无权处分而自始无效。综上，被告作出的（2018）增永街行处字第4号行政处理决定书在没有事实证据的情况下，错误地认定东升东路28号宅基地使用权及房屋是黄六妹与黄健强的夫妻共同财产，错误认定黄健强恶意串通起诉，侵占黄六妹财产（夫妻财产分割有争议协商不成的，应由法院处理，被告也无权处理）；错误地认定黄健强与黄六妹有权对东升东路28号宅基地使用权及房屋进行处分。在没有充分证据的情况下错误地认定黄健强违反“一户一宅”的规定。东升东路28号宅基地使用权尚由黄水添所享有，而被告作出的决定书相当于直接将东升东路23号宅基地使用权判给黄六妹，而东升东路28号归原告黄卫东所有了。东升东路23号的宅基地使用权判给黄六妹则剥夺了原告黄卫东的合法权益，东升东路28号宅基地使用权给了原告黄卫东，则剥夺了原告卫东父亲黄水添的合法权益。被告这种任意的决定必然引起更多新的诉讼，导致劳民伤财，增加司法机构的负担。因此，被告最大的错误就是，将属于原告黄卫东的土地使用权判给了第三人黄六妹个人所有。结合本案发生的背景情况：黄健强与黄六妹离婚多年，现东升东路23号房屋面临拆迁补偿，黄六妹偏偏在此时主张其对东升东路23号的权利，意图非常明显。而被告在毫无事实根据和法律依据的情况下做出这样的行政决定书，不免让人怀疑这背后是否存在恶意串通，损害原告黄卫东的合法权益的嫌疑。综上，被告作出的（2018）增永街行处字第4号行政处理决定书，全无事实根据和法律依据，严重违法，故请求法院判决撤销该决定书并判令被告重新作出行政处理决定。 被告永宁街道办辩称，一、我方作出（2018）增永街行处字第4号《行政处理决定书》事实清楚，证据充分。2000年9月4日，第三人黄六妹与黄健强登记结婚，两人婚后即与黄水添共同居住在祖屋，即权属人为黄满才（黄健强爷爷）的宅基地上盖房屋，后该房屋门牌号编订为增城区永宁街东升东路28号（以下简称“东升东路28号”），黄六妹于2000年9月29日将其户口迁入该该址。因黄水添仅有黄健强、黄卫东两兄弟，而黄卫东已于1996年申请取得一处宅基地使用权，后其上加盖房屋的门牌号为增城区永宁街东升东路23号（以下简称“东升东路23号”），于是家庭内部决定由黄健强夫妇永久居住、使用东升东路28号房屋。2007年，黄六妹、黄健强夫妇与黄卫东夫妇协商一致，黄六妹、黄健强将其居住、使用的东升东路28号房屋及宅基地与黄卫东夫妇所有的东升东路23号房屋及宅基地进行置换，约定房屋置换后永不反悔。房屋置换后，黄六妹、黄健强夫妇即前往居住东升东路23号房屋，而黄卫东夫妇将28号祖宅拆除后新建一幢楼房。2011年，黄六妹、黄健强经法院判决离婚，离婚之后黄健强即搬出东升东路23号房屋，但黄六妹仍居住在23号房屋，直至2013年房屋被广州市永捷酒店管理有限公司施工损坏，永捷公司向黄六妹、黄彩平支付房租补偿款每人每月500元，直至2016年5月。后我方经调查得知，黄健强另在××东路××了××楼房××、居住。虽然黄健强、黄卫东在本案调查听证过程中极力否认存在书面“房屋置换协议”，但黄卫东在作为原告起诉第三人黄六妹案件中（案号：2018粤01**民初4913号）的诉讼请求为“请求撤销房屋置换协议”，相当于其自认房屋置换协议客观存在。再结合本案“黄水添调查笔录、黄六妹邻居调查笔录、民委员会《证明》”等其他证据，黄健强、黄卫东否认“房屋置换协议”的理由不能成立。以上事实有黄水添调查笔录、黄六妹邻居调查笔录、民委员会《证明》、《银行存折流水》及（2012）稳增法民一初字第602号案卷材料、（2018）粤0118民初2328号案卷材料、（2018）粤0118民初4913号《民事判决书》等证据予以证明。本案中，第三人黄六妹提交的证据及我方调取的证据材料，均能够互相印证“黄六妹、黄健强将东升东路28号宅基地使用权及上盖房屋与黄卫东夫妇东升东路23号宅基地使用权及上盖房屋进行置换的基本事实”。因此，我方作出的（2018）增永街行处字第4号《行政处理决定书》事实认定清楚，证据充分。二、我方作出（2018）增永街行处字第4号《行政处理决定书》程序合法。第三人黄六妹因与两原告之间因农村集体土地使用权纠纷，向我方申请调解和处理。我方受理后向双方送达《参与听证通知书》及告知举证的权利，并于2018年10月30日组织各方参加听证会议。在充分听取各方当事人陈述、调取证据材料及详细调查之后，我方于2018年11月5日作出（2018）增永街行处字第4号《行政处理决定书》，并分别于2018年11月14日送达给两原告，于2018年11月15日送达给第三人黄六妹，并告知各方当事人如对决定书不服申请复议或提起诉讼的权利，程序合法。三、我方作出（2018）增永街行处字第4号《行政处理决定书》法律适用准确。虽然广州市增城区永宁街东升东路23号宅基地使用权登记权属人为黄卫东，但宅基地使用权的登记行为实质上是相关行政机关对土地使用权的确认或者记载，其本身并不创设土地使用权，公民、法人或其他组织是否对土地享有使用权取决于相关的基础民事法律关系。本案中，由于多项证据均能印证23号房屋与28号房屋存在置换协议及置换行为，黄健强、黄卫东父亲黄水添也确认黄健强夫妇与黄卫东夫妇互换宅基地，并明确永不反悔。且黄卫东至今仍在28号房屋及宅基地上居住。农村宅基地在本集体组织内部转让不违反法律规定的，应予以保护。置换后，东升东路23号房屋及宅基地的真实权利人不再是黄卫东，而是置换相对方黄六妹、黄健强。现黄健强另在增城区房屋，依据《中华人民共和国土地管理法》第62条“农村宅基地一户只能拥有一处宅基地”的规定，如果认定东升东路23号宅基地使用权为黄健强、黄六妹共同所有，则直接违反“一户一宅”的法律规定。黄健强确认的证据（离婚起诉书）显示，黄健强与黄六妹离婚诉讼过程中，黄健强称“没有夫妻共同财产”并在离婚后搬离23号房屋，黄健强认为23号房屋及宅基地在起诉离婚时不应作为夫妻共同财产进行分割，且以搬离房屋让黄六妹无条件居住的实际行动表明其不再享有23号房屋及宅基地的权利。而黄六妹又坚称，双方离婚时对23号房屋及宅基地的处理是分给黄六妹的。且黄健强已有他处宅基地居住，黄六妹也未再申请新的宅基地，双方从未有异议。据此推断23号房屋及宅基地使用权在黄健强、黄六妹离婚时分给黄六妹更符合逻辑和事实。即便是离婚时遗漏的夫妻共同财产，因黄卫东、黄健强现恶意串通起诉、试图侵占黄六妹财产，根据《中华人民共和国婚姻法》第47条规定，在分割夫妻共同财产时，对黄健强可以少分或者不分。由黄六妹取得广州市增城区永宁街东升东路23号宅基地使用权合法合理。综上所述，我方作出（2018）增永街行处字第4号《行政处理决定书》事实认定清楚、证据充分、法律适用准确，请求法院予以维持，驳回两原告的诉讼请求。 第三人黄六妹述称，同意被告答辩意见。第三人及其女儿作为的村民，如失去现住所，基本生活将不能保障。 经审理查明，据原增城市永和镇国土管理所1991年4月20日填发的《集体土地建设用地使用证》显示，广州市增城区永宁街东升东路28号（以下简称东升东路28号）宅基地使用权人为黄满才（系两原告爷爷，黄水添的父亲，2008年2月24日去世）。该所1996年3月29日填发的《集体土地建设用地使用证》显示，广州市增城区永宁街东升东路23号（以下简称东升东路23号）宅基地使用权人为原告黄卫东。 原告黄健强与第三人黄六妹于2000年9月4日登记结婚，婚后共同居住于东升东路28号，黄六妹户口于同年9月29日迁入该址。2004年2月11日，黄健强与黄六妹生育女儿黄彩平。 2007年，黄健强、黄六妹夫妇与黄卫东夫妇经协商决定，将黄健强与黄六妹居住的东升东路28号房屋与黄卫东夫妇所有的东升东路23号房屋进行置换，其后，黄健强与黄六妹夫妇一直居住于东升东路23号房屋，黄卫东则拆除旧屋重建，居住于东升东路**房屋，双方未办理产权变更登记。 2011年10月12日，原增城市人民法院（现广州市增城区人民法院，以下简称增城区法院）作出（2011）穗增法民一初字第1422号民事判决，判决准许黄健强与黄六妹离婚，黄彩平由黄健强抚养。2013年8月13日，增城区法院作出（2013）穗增法少民初字第67号民事判决，判决黄彩平变更由黄六妹抚养。离婚后黄六妹居住于东升东路23号房屋至2013年，黄健强则搬出该房屋，后与她人在结婚居住。2013年，东升东路23号房屋因施工损坏，施工方按月向黄六妹与黄彩平支付补偿款至2016年。 黄卫东诉黄六妹排除妨害纠纷（诉请黄六妹搬离东升东路23号）一案，增城区法院于2012年6月28日作出（2012）穗增法民一初字第602号民事判决，该判决认为相关证据证明黄健强、黄卫东兄弟之间有房屋置换经过，23号地块为黄健强夫妇以28号地块为对价与黄卫东夫妇进行置换，黄六妹居住的东升东路23号房屋的权属存在争议，遂判决驳回黄卫东的诉讼请求。黄卫东不服该判决，提起上诉，广州市中级人民法院（以下简称广州中院）其后作出（2012）穗中法民一终字第5632号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。（2012）穗增法民一初字第602号民事案件审理过程中，该案承办法官与书记员于2012年3月29日向黄水添就涉案23号与28号房屋的置换情况进行询问，黄水添表示置换协议确实存在，其本人也有签名。 黄六妹、黄彩平诉黄健强、黄卫东返还原物纠纷（返还东升东路23号房屋的修缮和赔偿费用14万元）一案，增城区法院于2018年2月26日作出（2017）粤0183民初2328号之一民事裁定，其中认为黄六妹、黄彩平的主张实际是黄六妹与黄卫东就东升东路23号房屋的宅基地使用权产生争议而发生，双方对东升东路23号房屋的权属存在争议，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款以及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条的规定，应先由人民政府先行处理，增城区法院遂裁定驳回黄六妹、黄彩平的起诉。 2018年8月21日，黄六妹与黄彩平以黄卫东、黄健强为被申请人向被告永宁街道办提交宅基地确权申请，请求将东升东路23号宅基地使用权依法确认给申请人，永宁街道办接收黄六妹、黄健强与黄卫东的证据材料并收集相关证据，召集各方当事人于2018年10月30日组织听证，制作调查及听证笔录。 2018年11月5日，被告作出（2018）增永街行处字第4号《行政处理决定书》，查明相关事实并认为，结合相关证据，本案中“房屋置换协议”真实存在，且存在黄六妹、黄健强将东升东路23号房屋及宅基地使用权与黄卫东夫妇的东升东路28号房屋及宅基地使用权进行置换的事实；结合黄健强另在取得土地并建成一幢四层房屋的事实，如果认定东升东路23号宅基地使用权为黄健强、黄六妹共同所有，则违反“一户一宅”的法律规定；永宁街道办同时认为本案纠纷与黄彩平无关，其作为本案申请人提出请求并无法律依据。综上所述，永宁街道办根据《中华人民共和国婚姻法》第47条、《中华人民共和国土地管理法》第62条等规定，决定东升东路23号宅基地使用权由申请人黄六妹取得。两原告不服，诉至本院。 另查明，黄卫东、李小红以黄健强、黄六妹为被告就合同纠纷诉至增城区法院[（2018）粤0118民初4913号]，诉请撤销黄卫东、李小红用位于东升东路23号房屋及土地与黄健强、黄六妹位于东升东路28号房屋及土地置换的协议，该判决认为，置换房屋协议于2007年订立，采纳黄六妹关于黄卫东、李小红的诉讼请求超出5年最长期间，撤销权消灭的意见，增城区法院于2018年9月29日作出（2018）粤0118民初4913号民事判决，判决驳回黄卫东、李小红的诉讼请求。 以上事实，有集体土地建设用地使用证、已建建筑物门牌确认通知书、公证书、结婚证、户口本、存折明细清单、（2011）穗增法民一初字第1422号民事判决书、（2012）穗增法民一初字第602号民事判决书、（2012）穗中法民一终字第5632号民事判决书、询问笔录、（2017）粤0183民初2328号之一民事裁定书、宅基地确权申请材料、调查及听证笔录、（2018）粤0118民初4913号民事判决书、（2018）增永街行处字第4号行政处理决定书等证据证实，原、被告及第三人亦当庭陈述在案。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”本案中，增城区法院与广州中院作出的相关生效民事判决已确认黄健强、黄六妹与黄卫东夫妇在2007年进行东升东路28号与东升东路23号房屋置换的事实以及置换协议的客观存在，黄卫东夫妇提起的关于撤销置换协议的民事诉讼对此亦予以印证。黄水添在置换协议中的签名确认，实质上是对置换协议的认可与对权利的处分。故在相关置换协议未被依法否认效力的情况下，黄卫东关于东升东路23号房屋及宅基地使用权归其所有的主张缺乏事实与法律依据，两原告以置换协议侵害黄水添的利益为由请求撤销涉案行政处理决定的理由不成立。 生效民事裁判同时确认了涉案东升东路23号房屋与土地使用权存在争议的事实，依上述法律规定，被告永宁街道办有权作出本案行政处理决定对该争议进行处理。 东升东路23号房屋在置换之后，由黄健强与黄六妹实际占有使用，黄健强在离婚后另行组成家庭并在他处占有使用宅基地，东升东路23号房屋由黄六妹实际居住使用，因此，黄健强在本案中提出对该房屋的权利主张缺乏充分依据，永宁街道办认定黄健强对涉案23号房屋及宅基地使用权已作出处分并依照“一户一宅”的法律规定对其主张不予支持并无不妥。 此外，黄彩平系黄健强与黄六妹的婚生女儿，在本案法律关系中其并非涉案23号房屋的权利主体，不属于适格的行政处理申请人，亦非本案诉讼的适格当事人，永宁街道办对其申请资格不予确认的处理符合法律规定。 综上所述，两原告要求撤销涉案行政处理决定的理据不足，对其主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告黄卫东、黄健强的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告黄卫东、黄健强负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  徐 星 人民陪审员  何国梅 人民陪审员  梁敏勤 二〇一九年五月十七日 书 记 员  邓鸿雯