广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂07行初23号 原告钦州市钦南区黄屋屯镇屯光村委会，住所地钦州市钦**黄屋屯镇屯光村委会。 诉讼代表人颜福龙，主任。 委托代理人归茜，广西桂信律师事务所律师。 委托代理人方军，广西桂信律师事务所实习律师。 原告钦州市钦南区康熙岭镇西围村委会蒙二村民小组，住所地钦州市钦**康熙岭镇西围村委会蒙二村民小组。 诉讼代表人叶成金，组长。 委托代理人何耀雄，北京市盈科（南宁）律师事务所律师。 委托代理人谢先宗，男，1961年6月10日出生，汉族，住南宁市青秀区。 被告钦州市钦南区人民政府，住所地钦州市钦**金海湾东大街**。 法定代表人胡颎，区长。 委托代理人宋志行，钦南区司法局副局长。 委托代理人杜树杰，广西金湾律师事务所律师。 被告钦州市人民政府，住，住所地钦州市永福东大街**/div> 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人张湘东，广西源群律师事务所律师。 委托代理人邓红，钦州市司法局工作人员。 第三人钦州市钦南区黄屋屯镇屯光村米吉村民小组，住所，住所地钦州市钦**黄屋屯镇屯光村米吉村民小组div> 法定代表人黄其善，组长。 委托代理人黄磊，广西源群律师事务所律师。 原告钦州市钦南区黄屋屯镇屯光村委会（以下简称屯光村委）、原告钦州市钦南区康熙岭镇西围村委会蒙二村民小组（以下简称蒙二村民小组）因林地所有权行政裁决及行政复议一案，不服被告钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）作出的钦南政处字[2017]7号《钦州市钦南区人民政府林地权属纠纷处理决定书》（以下简称《处理决定》）和被告钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）作出的钦政复决字[2017]50号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），于2017年9月25日向本院起诉。本院依法受理后于2017年12月8日作出（2017）桂07行初68号行政判决书、于2017年12月28日作出（2017）桂07行初67号行政判决书，钦州市钦南区黄屋屯镇屯光村米吉村民小组（以下简称米吉村民小组）不服，上诉至广西壮族自治区高级人民法院，广西壮族自治区高级人民法院于2018年12月11日作出（2018）桂行终250号行政裁定书、（2018）桂行终251号行政裁定书，裁定撤销本院作出的（2017）桂07行初67号行政判决书、（2017）桂07行初68号行政判决书，并发回本院重审。本院于2019年3月14日立案受理后，依法向被告钦南区政府、钦州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法通知第三人米吉村民小组到庭参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告屯光村委的诉讼代表人颜福龙及其委托代理人归茜、方军，原告蒙二村民小组的诉讼代表人叶成金及委托代理人何耀雄、谢先宗，被告钦南区政府的委托代理人宋志行、杜树杰，被告钦州市政府的委托代理人张湘东、邓红，第三人米吉村民小组的诉讼代表人黄其善及委托代理人黄磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告钦南区政府根据蒙二村民小组、米吉村民小组的申请，经立案调处后，于2017年4月27日作出钦南政处字[2017]7号《处理决定》认定争议的长岗岭（屯领岭）、圩靴岭（石子岭、双叉木岭）、沉谢岭（园岭）、担湿岭解放前属米吉村黄姓人祖业山，土改、合作化为米吉村村民、合作社所有。1962年“四固定”时由板董大队固定落实给米吉村所有，这些事实有证人证言可证实，并根据国发[1980]135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（以下简称《情况报告》）第三部分第（二）项的规定，将上述争议的四个林地确权属米吉村民小组所有并撤销原告屯光村委持有的证号10-115《山界林权证》及编号Ｂ450900459856、Ｂ450900459857、Ｂ450900459859的《林权证》。蒙二村民小组、屯光村委不服，向被告钦州市政府申请复议。2017年8月24日，钦州市政府作出钦政复决字[2017]50号《复议决定》，维持了钦南区政府作出的钦南政处字[2017]7号《处理决定》。 原告屯光村委诉称：一、被告钦南区政府于2017年4月27日作出的钦南政处字［2017］7号处理决定书认定事实错误，实体处理错误。（一）屯光大队是于1958年人民公社化时，由屯南乡的江边社和西围乡的板董社合并为的生产大队。因此，屯光大队不是1963年与板董大队、五一大队合并成立（详见钦州县黄屋屯公社地名志）。争议林地，位于钦**黄屋屯镇屯光村委会辖区范围内，该山岭林地地名分别称为长岗岭（屯领岭），面积约35亩；圩靴岭（石子岭、双叉木岭），面积约75亩；沉谢岭（园岭）面积约25亩；担湿岭，面积约35亩。争议林地在1952年土改时属屯光村。1958年公社化时，由屯光大队在以上林地上创建屯光大队林场（成立时称为鲤鱼上水林场），林场面积约1000亩。林场由常住人员6人，各生产队派出临时人员共10人组成，林场场长由黄正喜、张寿延、颜继远等人先后继任，管理人员有曾潘书、黄明枢、黄志生、黄俸生等人。林场建成后，栽种竹林和本地松树并管理收益至1981年山界权证落实。期间的1957年合化时归屯光大队，1962年“四固定”时固定给屯光大队，几十年来，没有单位和个人对屯光大队林场（鲤鱼上水林场）使用上述岭地提出异议，1981年5月山界林权证落实时，原钦州县政府将屯领岭、圩靴岭、园岭、担湿岭等岭地确权给申请人，并于同年同月25日将证号为：10-115的《山界林权证》核发给申请人，进一步明确争议的岭地为原告所有。（二）1992年，第三人蒙二村民小组的未经申请人的同意，擅自将林地发包给其本村村民叶就升种湿地松，原告提出异议，为此，2000年5月25日，在康熙岭镇××××、黄屋屯镇林业站的主持下，第三人蒙二村民小组同意将上述岭地归还申请人，对栽种的林木收益达成了协议，并由原告与叶就升自愿签订了《合同书》，两镇的林业站代表在《合同书》上签字证实，2001年第三人蒙二队将岭地上的林木砍伐完毕，并将上述岭地归还原告管理、使用。（三）2002年3月3日，原告将自己所属的长岗岭（屯领岭）、圩靴岭（石子岭、双叉木岭）、沉谢岭（园岭）、担湿岭等岭地租给黄振林种植速生桉，租期为12年，租金共6500元，已全部付清给原告，有《租用山地合同书》和《收据》为凭证。2005年黄振林砍伐了第一期桉树，接着护理第二期桉树至2010年初。综上，争议林地在土改、合作化，“四固定”各时期均属原告屯光大队集体所有的。被告钦南区政府作出的钦南政处字［2017］7号处理决定书认定事实错误。二、被告钦南区政府作出撤销原告持有的证号10-115《山界林权证》和编号Ｂ450900459856、Ｂ450900459857、Ｂ450900459859的《林权证》和被告钦州市政府作出的钦政复决字［2017］50号复议决定书认定事实错误，程序违法。原告持有的《山界林权证》以及《林权证》所登记的林地除争议的岭地外，还有其他岭地，面积达1000多亩，且其他岭地也没有争议。即使撤销也只是对上述证书记载的争议岭地内容的登记，而不能把无争议的岭地登记内容全部撤销。综上，请求法院依法支持原告诉讼请求，维护原告合法权益。 原告屯光村委在法定期限内向本院提交了以下证据： 1、法定代表人身份证明书，证明颜福龙为原告屯光村委会的法定代表人的事实; 2、钦南政处字[2017]7号《钦州市钦南区人民政府林地权属纠纷处理决定书》，证明争议林地经过钦南区政府作出处理的事实; 3、钦政复决字[2017]50号《钦州市人民政府行政复议决定书》，证明争议林地处理决定经过市政府复议的事实; 4、原告屯光村委会的《山界林权证》(10-115)及林地界至图，证明争议林地属原告屯光村委会所有的事实; 5、原告的《林权证》(B450900459856、B450900459857、B450900459859)，证明争议林地属原告屯光村委会所有的事实; 6、钦州县黄屋屯公社地名志(该证据的第4页第二个自然段)，证明争议林地1952年土改时属屯光大队所有，土改后1958年公社化时，由屯光大队在以上山岭林地上创建屯光大队林场(成立时称为鲤鱼上水林场)的事实; 7、黄屋屯镇人民政府调查报告，证明1958年公社化时，由屯光大队在以上山岭林地上创建屯光大队林场(成立时称为鲤鱼上水林场)的事实; 8、《租用岭地合同书》、《合同书》，证明争议林地一直属原告屯光村委会管理使用收益的事实; 原告蒙二村民小组诉称：原告于2017年9月12日收到钦州市政府作出的钦政复决字[2017]50号复议决定书，原告认为被告作出的决定事实不清、证据不足，认定事实、适用法律错误，应予撤销，理由：一、被告一仅依证人证言，在案外人并未提交“四固定”时的证据证明其为权利主体的情况下，被告一对争议林地权属所作的认定事实不清、证据不足，作出的林地权属纠纷处理决定违反法律规定。米吉村民小组并未提交“四固定”时的证据证明其为权利主体，《决定书》中也明确米吉村民小组只有证人证言。对此，依据法律，证人证言属间接证据、传来证据，不能作出直接认定事实的根据。二、被告一曾作出行政决定，将争议林地的权属认定为原告所有，并认定1962年“四固定”时，争议的林地已固定给原告。关于林地的权属，2012年7月25日，钦南区政府作出钦南政处字[2017]25号《处理决定书》，认为“争议的林地解放前属申请人(注:原告)的村民叶松、叶恒升、叶蕊升等人的祖宗岭。解放后的土改时期，这几个山岭没有被没收。合作化时期叶松、叶恒升、叶蕊升等农户将该岭及岭边的农田一起带入社。1962年‘四固定’时，西围大队按原耕原管土地、山岭固定给蒙二生产队”。一般情况下，凡经四固定确定权属的以四固定确定的权属为准，未经四固定确定权属的，参照土地改革和合作化时期的权属以及现管范围确定。原告提交了《山界林权证》、《承包山地造林协议书》底册等书证材料及证人证言，足以证实争议林地从解放后的土地改革和合作化时期以及1962年的“四固定”时期一直到2001年这段时期里都由原告管理使用。因此，在案外人未出具“四固定”确定的权属证明的情况下，被告一仅依案外人的证人证言作出的《决定书》事实不清、证据不足、适用法律错误。被告二作出的《复议决定书》事实不清、证据不足、适用依据错误。恳请法院依法审理，公正判决。 原告蒙二村民小组向本院提交了以下证据： 1、钦南政处字〔2012〕25号《钦州市钦南区人民政府林地权属纠纷处理决定书》及权属界址图，证明钦南区政府于2012年7月25日作出处理决定，将争议林地的权属认定为蒙二村所有，并认定1962年“四固定”时，争议林地已固定给蒙二村； 2、钦政复决字〔2012〕65号《钦州市人民政府行政复议决定书》，证明钦南区黄屋屯镇屯光村委会提起行政复议，钦州市政府撤销了钦南区政府的钦南政处字〔2012〕25号处理决定； 3、钦南政处字〔2017〕7号《钦州市钦南区人民政府林地权属纠纷处理决定书》，证明钦南区政府于2017年4月27日仅依据证人证言，在米吉村未提交“四固定”时的证据证明其为权利主体的情况下，将争议林地的权属认定为米吉村所有，属认定事实不清，证据不足； 4、钦政复决字〔2017〕50号《钦州市人民政府行政复议决定书》，证明钦州市政府根据钦南区政府对事实及证据的认定所作的行政复议决定认定事实不清、证据不足且适用法律依据错误； 5、承包山地造林协议书、证人证言，证明争议林地从解放后的土地改革和合作化时期以及1962年的“四固定”时期及争议发生前都由蒙二村管理使用； 6、黄继达的证明材料，证明争议林地是蒙二村的。 被告钦南区政府辩称，一、蒙二村主张争议山岭属其所有，没有事实根据和法律依据。《现场勘验笔录》、《林地争议现场勾绘图》、《康熙岭镇与黄屋屯镇界止图》证实，本案四个争议山岭均在黄屋屯行政区域内，并不在康熙岭镇的行政区域内。且1981年蒙二村向政府申领的《山权证》（证号12-025）并无登记有争议山岭的内容，也没有其他使用管理的事实。二、《处理决定》事实清楚，证据充分。本案争议的林地在米吉村的耕作区内，按照“以田带岭”的原则，理应属米吉村所有。蒙二村离争议山岭较远，且不在其耕作区内。根据黄其卓、黄某等人的证言，争议地在土改、合作化时属米吉村村民，“四固定”时由当时的黄屋屯公社板董大队固定给米吉村（生产队）。1967年屯光大队成立林业专业队，将本案争议的林地作为林场用地管理使用收益，只是集中管理的一种形式，争议林地的所有权仍归米吉村。虽然1981年颁发的《山权证》登记屯光林场名下，但林场解散后应归还米吉村，2009年钦南区林业局向屯光村委颁发《林权证》程序不合法，屯光村委会不能取得争议岭的权属。三、《处理决定》程序合法，适用法律正确。钦南区政府依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第三条、第二十五条的规定，受理了当事人确权申请后，向争议各方送达了相关文书，进行了调查核实证据，组织进行了和解、调解，主管部门集体讨论提出确权建议，提请钦南区政府集体讨论作出了《处理决定》。请人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告钦南区政府在法定期限内向本院提交了以下证据及依据： （一）证据 1、现场勘验笔录、林地争议现场勾绘图、康熙岭镇与黄屋屯镇界址图，证明本案的争议山岭的具体位置，四个争议山岭均在黄屋屯镇行政区域内，因此，康熙岭镇蒙二村主张争议山岭的所有权是没有事实和法律依据的； 2、米吉村、板董村、蒙二村、长岗岭村位置图，证明本案争议山岭在米吉村的耕作区域内，属于米吉村的祖业山。板董村和长岗岭村、蒙二村皆离争议山岭较远，不在其耕作区域内，屯光村委和蒙二村主张争议山岭的所有权没有事实和法律依据； 3、黄其卓、颜继远、黄汉林、梁胜忠、陈明贵、张锡佳、黄国昇、洪家芳、方福钧、黄继达、黄礼钦、叶就升、洪振福、叶蕊升、胡文波、黄定松的调查笔录，证明1963年成立屯光大队，1967年屯光大队成立林业专业队，将本案的争议山岭作为屯光大队林场场地管理使用，1983年屯光林场解散，争议山岭闲置。屯光农场只是将争议山岭集中管理使用，但所有权仍是米吉村的； 4、《山权证》（10-115），证明本案争议山岭在米吉村民小组的耕作区域内，由于当时是屯光林场集中管理，因此山权证登记为屯光林场，屯光林场解散后，其所管理的山岭应归还原所属的米吉村所有，屯光村委不能取得争议山岭的所有权； 5、《林权证》，证明屯光村委的林权证是2010年获得的，而蒙二村、屯光村委、米吉村在2009年已经向钦南区政府申请确权，在争议未解决前所颁发的林权证应当予以撤销； 6、林地权属纠纷调处申请书、案件受理告知书、调解笔录，证明钦南区政府依法立案受理当事人的调处申请，经过调解，最终作出调处决定，程序合法。 （二）依据 《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三部分第（二）项。 被告钦州市政府辩称，一、《复议决定》程序合法。钦州市政府受理了蒙二村民小组的复议申请后，向相关当事人送达了《提出答复通知书》关于征求行政调解和解意愿的通知》等文书，在规定的期限内审查了钦南区政府作出的《处理决定》，作出维持的决定后向各方当事人送达了《复议决定书》。二、《复议决定》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。林地行政确权应以土改、合作化、“四固定”时的定论为依据。本案争议的林地在“四固定”时已由当时的板董大队固定给米吉村所有。虽然争议的林地在屯光林场成立后一直由其管理收益，但林场享有的只是使用权而非所有权。屯光村委1981年取得的《山权证》是在纠纷期间申领的，不能作为定案依据。蒙二村对争议的林地既无权属证明又无管理事实，与本村村民签订的《承包山林协议书》也是不合法的，且1981年申办的《山权证》并不包含争议的林地。因此，钦南区政府作出把争议林地权属处理给米吉村所有的7号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予以支持。钦州市政府作出的50号复议决定正确，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，应予以驳回。 被告钦州市政府在法定期限内向本院提交了以下证据及依据： （一）证据 1、钦政复受字〔2017〕42-1、2号《钦州市人民政府行政复议案件受理通知书》，证明钦州市人民政府已经依法立案受理了蒙二村民小组、屯光村委会的复议申请； 2、钦政复受字〔2017〕42-3号《提出答复通知书》、〔2017〕42-4号《行政复议告知书》，证明钦州市政府受理本案后，对钦南区政府和行政复议第三人履行了告知义务； 3、《关于征求行政调解和解意愿的通知》，证明钦州市人民政府按照程序征求当事人是否有调解的意向； 4、送达回单，证明相关材料送达给了各方当事人； 5、《行政复议答复书》，证明钦南区人民政府对复议事项进行答复； 6、《行政复议决定书》，证明钦州市政府对复议申请作出了复议决定； 7、送达回单，证明复议决定已经送达各方当事人。 （二）依据 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。 第三人米吉村民小组述称，一、第三人认为本案两原告的起诉均没有事实和法律依据，理由是根据南区档案局存档的资格显示，1958年11月13日黄屋屯公社成立，当时屯光与五一反统，分别属于三个大队，第三人属于板董大队管辖，1962年四固定，将板董大队分给米吉队的，1963年底，屯光、五一和板董三个大队合并成一个大队，直到1966年成立竹场，到1967年改为大队的林场，所以事实已经由南区政府调处阶段核实，事实是清楚的。二、原告屯光村委主张持有山权林权证，第三人认为屯光村委将争议山岭登记在屯光林场上，林地是不合法的，岭地是在屯光林场成立后抽调出去种林木的，没有占地所有权，双方没有签订过任何土地协议，所以区政府在查清岭地来源××依法××了××委林场的生产林权证是合法的，虽然屯光村委持有证，但1981年三定不是土地确权的时期，只是土改合作化登记的行为，不能作为单独认为是所有权的依据。2010年各方已经确定所有权的申请，原告是纠纷期间领取的，不符合要求。三、区政府作的决定程序合法，南区受理原告的申请后依法受理组织各方到现场考勘和调解，经调查取证，集体讨论才作出七号处理决定，所以决定是程序合法的。四、区政府适用法律是正确的，因为本案是土地权属纠纷，根据我区处理权属纠纷的基本原则，是以土改合作化和四固定的证据为准，区政府在查清四固定后才作出决定适用法律方面是正确的。五、市政府认真履行了法律职责，复议决定是程序合法，请求法院认定。六、原告提出的起诉不符合，请求法院作出公平判决。 第三人米吉村民小组在法定期限内向本院提交了以下证据： 1、1958年1月1日至12月30日黄屋屯公社农业生产进度表、劳动力、幼儿园、托儿所等调查大炼钢铁干部登记表，证明1958年11月13日成立黄屋屯公社时，板董和屯光大队没有合并； 2、黄屋屯公社各大队统计报表（1961-1962），证明1961年到1962年，报表分别列了两个大队的生产计划，屯光、板董仍分属两个大队，没有合并； 3、黄屋屯人民公社屯光大队耕地查对核实表（1964年），证明至1964年，米吉村才属屯光大队；证明争议岭脚水田为米吉村的耕作区； 4、黄屋屯公社各大队在社会主义教育运动中的总结大事记（1964），证明屯光大队在1963年由原来的五一、板董、屯光三个大队合并； 5、县水电局、黄屋屯公社关于水利建设、生产计划等数字，各大队行政区图、晚造粮食产量分配统计资料（1965年），证明至1965年，行政区图上没有标明屯光大队林场，蒙二村民小组原属附城公社管辖，争议地不在其行政区域内； 6、黄屋屯公社四清工作分团关于六届人大政府工作报告协议、四清工作、学毛著、文崇山案件处理、秋收分配、五好党员的通知、意见、规划、名单及基层党组织统计表（1966年），证明至1966年，在黄屋屯公社第六届人民代表、贫下中农代表大会上，才提出要求办好公社三级合办农场； 7、关于学习毛著、三级干部会议的通知、意见、汇报工作报告及受灾损物、粮油购留情况、农业生产进度表（1967年），证明在1967年黄屋屯公社三级干部会议上才提出每一个大队办好一个林业专业队，屯光大队林业专业队应当是在1967年之后才成立的。 本院在重审期间，各方当事人未提供新的证据。 各方当事人对证据的质证意见如下： 蒙二村民小组、屯光村委、米吉村民小组对被告钦南区政府、钦州市政府依法享有作出被诉行政行为的法定职权均无异议。 被告钦南区政府举的证据1，蒙二村民小组对证据三性均有异议，勘验无蒙二村代表在场。屯光村委、钦州市政府、米吉村民小组没有异议。证据2，蒙二村民小组对证据2三性不予认可，认为无法反映争议林地的权属，这些证据是可以在事后制作的。屯光村委对该证据位置图没有异议，但是对证明目的有异议，位置图不能证明争议岭地是米吉村的祖宗山。钦州市政府、米吉村民小组无异议。证据3，蒙二村民小组认为证人证言均不具有客观真实性与合法性，不能证实争议林地属米吉村所有。屯光村委认为证人要么与米吉村一方的村民有利害关系，要么就是证言前后矛盾，有些证人钦南区政府已多次调查，证言前后不一，应以第一次的陈述为准。六个证人证言都不能客观真实反映争议岭权属属于米吉村的祖宗山。钦州市政府、米吉村民小组无异议。证据4，蒙二村民小组对证据三性不予认可，认为该证据不是原件，复印件有涂改，钦南区政府作出的处理决定已经撤销该山界林权证，现在又作为证据使用，自相矛盾。屯光村委没有异议，认为可以证实争议林地属于屯光村委所有。钦州市政府没有异议。米吉村民小组同意钦南区政府的证明目的。证据5，蒙二村民小组认为没有原件核对，真实性不予认可，根据处理决定，钦南区政府在处理决定中撤销了三份林权证，又作为证据举证这是相矛盾的，证据不足，事实不清。屯光村委认为这三组《林权证》颁发程序是合法的，该林权证证实了争议岭地以及屯光林场的土地都属于屯光村委所有，钦南区政府撤销该林权证属于超越职权，因为该林权证登记整个林场的土地1000多亩，争议岭地是四个岭，对没有争议的部分一并予以撤销属于超越职权。钦州市政府、米吉村民小组没有异议。证据6，蒙二村民小组对申请书的真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议，该证据证明〔2012〕25号处理决定是合法的，有事实依据的。对于米吉村民小组出具的申请书三性不予认可，无法证明林地权属的争议。对于调解笔录三性有异议，该调解笔录没有具体内容以及事项，只是记载参与人员，不能证明钦南区政府主张的证明目的，也不能证明关于争议地的权属问题以及处理意见，对于三份告知书三性不予认可，告知书是钦南区政府单方制作盖章，没有证据证明已经向蒙二村民小组送达，对其证明目的不予认可。屯光村委认为该证据不能证明被告程序合法，没有送达回证证实受理通知书已经送达给当事人，调解也没有任何记录，虽然被告说忘记提交了，但是按照行政诉讼证据规则，没有在举证期限内提交的都视为没有证据，被告程序存在违法。钦州市政府对该证据没有异议。米吉村民小组认为虽然钦南区政府没有附有告知书的送达回证，但是程序也是合法的，因为当时蒙二村民小组与屯光村委都已经提起调处申请以及向人民法院提起诉讼，证明他们是知道事件的发生，钦南区政府也组织过各方进行调解，符合法定程序。蒙二村民小组、屯光村委认为钦南区政府在认定事实错误的基础上适用的规范性文件也是错误的。钦州市政府、米吉村民小组对《处理决定》适用的规范性文件无异议。 被告钦州市政府举的程序性证据1-7，蒙二村民小组认为钦州市政府作出的《复议决定》是在证据不足的情况下做出的，因此是没有依据。这些程序性文书也未向蒙二村民小组送达。屯光村委、钦南区政府、米吉村民小组均无异议。蒙二村民小组认为钦州市政府没有依法履行职责，作出的《复议决定》达不到《行政复议法》第二十八条的要求。屯光村委、钦南区政府、米吉村民小组对钦州市政府适用的法律依据无异议。 原告屯光村委的证据1-3，蒙二村民小组对证据1真实性以及证明目的没有异议，对证据2真实性没有异议，合法性关联性有异议，认为《处理决定》钦南区政府以及米吉村民小组都没有举证证实“四固定”的依据。证据3真实性没有异议，合法性关联性以及证明目的有异议，《复议决定》是程序违法以及没有依据的情况下做出的。钦南区政府、钦州市政府、米吉村民小组均无异议。证据4-5，蒙二村民小组对证据4、5的三性不予认可，依法应不予采信。钦南区政府认为私自将米吉村的林地填在林场的《山界林权证》和《林权证》上，不符合法律规定。钦州市政府同意钦南区政府的意见。米吉村民小组对证据4、5的真实性没有异议，关联性、合法性有异议，《山界林权证》和《林权证》是以“四固定”为基础的，如果“四固定”正确，那么登记才是正确，不能作为定案依据。证据6-7，蒙二村民小组对证据的三性不予认可。钦南区政府认为不具有客观真实性，我们在钦南区档案局提取到有关材料证实不可能在1958年成立。钦州市政府、米吉村民小组同意钦南区政府意见。证据8，蒙二村民小组认为没有原件核对，对三性不予认可。钦南区政府认为合同没有原件核对，真实性有异议，林场具有管理使用权，但是不具有所有权，所有权属于米吉村的。钦州市政府、米吉村民小组同意钦南区政府的意见。 原告蒙二村民小组的证据1-4，屯光村委认为证据1-2已经被法院撤销，不应作为证据使用。证据3与蒙二村的意见一致。证据4钦州市政府没有按照《行政复议法》第三条的规定调查处理。钦南区政府认为证据1因事实不清被撤销，不具有合法性，不能作为本案定案依据。证据2-3的三性没有异议。证据4的三性没有异议，但是不能证明蒙二村所要证明内容。钦州市政府、米吉村民小组同意钦南区政府的意见。证据5-6，屯光村委认为《承包山地造林协议书》不能证明蒙二村对争议林地有管理使用的权利，其他合同与本案无关。叶恒升的证明材料不符合证据三性，不是本人书写。西围村委会的证明不符合证据三性，如果是村委会证明，应该有负责人签字。黄继达的证明材料由于本人没有出庭作证，而且黄继达的证言钦南区政府已经调查过，应以钦南区政府调查的为准。钦南区政府认为证据5没有原件核对，来源不具有合法性，如果是从林业站调取出来的，应该盖有核对无异章，合法性有异议。其他两个生产队的协议书与本案无关，证据三性不予认可。证据6质证意见与上面证据质证意见一致，证据三性不予认可。钦州市政府、米吉村民小组同意钦南区政府的质证意见。 第三人米吉村民小组的证据1-4，蒙二村民小组对证据的三性不予认可。屯光村委认为这些证据与我方举证的地名志存在矛盾，不能客观真实反映第三人证实的问题，该证据也不涉及到“四固定”的问题，不予认可。钦南区政府对证据的三性没有异议。钦州市政府同意钦南区政府意见。证据5-7，蒙二村民小组认为证据5记载争议地不在蒙二村的行政区划不是事实，该证据主张的证明内容只是个人认为，并非证据证明的内容，不应采信。证据6的三性不予认可，其内容与本案无关，其中第三行说到林业建设用地，当中记载的文字是竹场，与本案无关。证据7的三性不予认可，只是一个进度报告，所记载的内容并非米吉村主张的证明内容，说明是米吉村自己的推断。米吉村提交的证据5-7恰恰证明主体方面不明确，钦南区政府作出的《处理决定》证据不足。屯光村委认为证据5不能证明米吉村要证明的目的，屯光林场不是一个自然村，所以在行政区划内没有标注不代表没有林场。证据6实际是林场先种木再种植竹的，里面表述的要办好，而不是创办，证明是在原有基础上办好，所以证明林场是存在的，不能证明林场在1967年才成立，林场在1967年成立是米吉村的推测。证据7也不能证明其证明目的。 综合各方当事人的质证意见，本院对证据认证如下： 一、被告钦南区政府的证据1制作时间是2010年5月14日，当时并没有米吉村参与，在追加米吉村作为共同申请人后，没有重新勘查现场，剥夺了米吉村应享有的权利，在程序上违法。但法庭调查时，米吉村认可了该勘查笔录，予以采信。证据2仅能证明各自然村的座落位置，不能以其证明争议林地属米吉村的祖业山并座落在米吉村的耕作区范围，不予采信。证据3属证人证言，证人证言不能单独作为证据使用，应与其他证据综合认定。证据4是屯光村委、米吉村民小组、蒙二村民小组的《山权证》存根，具备证据的三性，予以采信。证据5是屯光村委的《林权证》，是在《山权证》登记基础上的一次重新登记，只能证明重新登记的情况，予以采信。证据6是钦南区政府调处本案争议林地的行政文书，调解笔录予以采信。其它行政文书因无送达给争议各方的证据，在程序上有瑕疵，不能证明钦南区政府在程序上合法，不予采信； 二、被告钦州市政府的证据1-7证明了复议程序的合法性，予以采信； 三、原告屯光村委的证据1-5属村委会及行政机关的文书，这些证据具备关联性、客观真实性与合法性，予以采信。证据6只能证明屯光大队于1958年成立，下辖9个自然村、16个生产队，因屯光林场位于鲤鱼上水这个地方，鲤鱼上水林场也叫屯光林场，该证据所证明的内容予以采信。证据7是黄屋屯镇人民政府向被告钦南区反映情况的报告，而报告的内容并未附相关的证据材料予以佐证，证明不了该报告的客观真实性，不予采信。证据8证明屯光林场管理林地的事实，予以采信。 四、原告蒙二村民小组的证据1已被上级行政机关撤销，属无效证据，不予采信。证据2-4是行政机关的文书，具备关联性、客观真实性，本院予以采信。证据5的管理事实不是取得林地所有权必须采信的证据，且这些证据的客观真实性无法确认，不予采信。证据6的证人未到庭作证，不能确认是否属其本人真实意思表示，不予采信。 五、第三人米吉村民小组的证据1-2证明了当时板董大队未与屯光大队合并，予以采信。证据3反映的是屯光大队下辖的米吉村耕地的情况，不能证明屯光大队与板董大队合并的事实，不予采信。证据4证明了屯光、板董、五一三个大队合并的事实，予以采信。证据5反映的是屯光大队辖区内各生产队所在的位置，并不是各生产队林地所在的位置，但证明了蒙二村民小组不在屯光大队所在的辖区内，不予采信。证据6第4页倒数第2段“立即办好公社三级合办竹场”与“立即创办”不是同一概念，证明不了竹场是1966年创办的，该证据所证明的内容不予采信。证据7只能证明1967年黄屋屯公社于1967年要求各生产大队办好林业专业队，但证明不了屯光林场是1967年以后才创办的，该证据所证明的内容不予采信。 经审理查明，本案争议的长岗岭（屯领岭）：东至本岭岭脚，南至本岭岭脚，西至高程58.5岭顶向东第一个软坳合水，北至本岭岭脚，面积约35亩；圩靴岭（石子岭、双叉木岭）：东至本岭岭脚水库边，南至本岭岭脚坝头，西至本岭岭脚田边，北至本岭岭脚田边，面积约75亩；沉谢岭（园岭）：东至本岭岭脚田边，南至本岭脚田边，西至本岭岭脚田边，北至本岭岭脚田边，面积约35亩；担湿岭：东至本岭脚田边，南至本岭脚田边，西至本岭脚第一个小麓软坳合水，北至本岭岭脚田边，面积约35亩。争议的林地在土改、合作化及1962年“四固定”的各个特定历史时期，均不能明确属争议的哪一方所有。1964年以前，屯光、板董、五一分属黄屋屯公社的三个大队，1964年合并为屯光大队。争议的林地长期由屯光大队林场管理了几十年从无人提出过异议。1981年“林业三定”时期，各生产队自行填报属本生产队的林地到《山界林权证》后，统一汇总到大队，屯光大队由大队会计黄振光（米吉村人）统一填写入《山权证》后上报公社、县政府核实后存档。当时进行林地登记时，没有证据证明米吉村民小组、蒙二村民小组对本案争议的林地主张权属。本案争议的四幅林地在1981年时填报在屯光大队林场的《山界林权证》内（证号为10-115）。蒙二村民小组、米吉村民小组未在1981年“林业三定”时也填报属其生产集体的林地，双方的《山权证》内唯独都不填报有本案争议的四幅林地。2010年林改时，被告钦南区政府又将本案争议的四幅林地再次登记发证给给屯光村委，《林权证》的编号分别为Ｂ450900459856、Ｂ450900459857、Ｂ450900459859。被告钦南区政府重新调处后，补充调查核实了部分证据，并组织了争议的双方当事人进行调解，在各方因争议较大未能达成协议时，于2017年4月27日作出《处理决定》认定争议的四幅林地解放前属米吉村黄姓人的祖业山，土改、合作化为米吉村村民、合作社所有。1962年“四固定”时由板董大队固定落实给米吉村所有，并依据《情况报告》第三部分第（二）项的规定，将上述争议的四个林地确权属米吉村所有并撤销屯光村委持有的证号10-115《山界林权证》及编号Ｂ450900459856、Ｂ450900459857、Ｂ450900459859的《林权证》。蒙二村民小组、屯光村委均不服，分别向被告钦州市政府申请复议，钦州市政府经立案受理后，依法定程序向各方当事人送达了有关的文书，于2017年8月24日作出《复议决定》，维持了钦南区政府的《处理决定》。 另查明，被告钦南区政府未向本院提交其在作出《处理决定》前是否经过其行政主管部门集体讨论提出确权建议及是经过钦南区政府集体讨论作出决定的证据。在程序上，被告钦南区政府作出《处理决定》的第二项将登记在屯光村委证号10-115《山界林权证》及编号Ｂ450900459856、Ｂ450900459857、Ｂ450900459859的《林权证》内无争议的林地也一并撤销。被告钦南区政府于2012年7月15日作出钦南政处字[2012]25号处理决定时，认定争议的四幅林地在解放前属蒙二村民小组叶松、叶恒升、叶蕊升等人的祖宗岭，解放后土改时期没有被没收。合作化时期由叶松等人带入社。1962年“四固定”时，由西围大队固定落实给蒙二村民小组所有。该处理决定未通知米吉村民小组参加调处，被钦州市政府撤销。被告钦南区政府向本院提交证据材料时，仅提交认为有利于确权给米吉村民小组的证据，未能客观公正地将包括作出钦南政处字〔2012〕25号处理决定时调查收集的全部证据材料提交本院。 本院认为，本案的争议焦点是：一、钦南区政府作出的处理决定证据是否充分、事实是否清楚、适用法律是否正确；二、钦南区政府作出的处理决定程序是否合法。 一、钦南区政府作出的处理决定证据是否充分、事实是否清楚、适用法律是否正确。 被告钦南区政府作出处理决定，是依据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条：“集体的山权林权，应以一九六二年‘四固定’时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。”和《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三部分第（二）项：“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据。”的规定，以上世纪六十年代曾做过屯光大队或西围大队老干部的证人证言来认定本案争议林地归属，没有其他证据相互印证，仅以证人证言来作出处理决定，认定事实不清、证据不足。并且在本案中，1981年“林业三定”时，米吉村民小组、蒙二村民小组在《山权证》上登记了各自所有的其它林地，但未申报登记有现争议的四幅林地，而本案并没有证据证明当时屯光大队将长岗岭（屯领岭）、圩靴岭（石子岭、双叉木岭）、沉谢岭（园岭）、担湿岭登记上《山界林权证》时有争议，同时屯光村委对争议的林地管理收益了几十年从无人提出过异议。因此，钦南区政府作出处理决定认定事实不清、证据不足。 从证据的证明力大小来看，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；……”，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第三十四条第（六）项：“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，……”，本案中，1981年“林业三定”时人民政府发放的《山界林权证》属于国家机关依职权制作的公文文书，是对1962年“四固定”确权基础上的一次重新登记，其证明效力要高于上世纪六十年代曾经担任过屯光或西围生产大队职务的老干部及其他不属六十年代大队老干部的证言。因此，被告钦南区政府以证人证言作出的《处理决定》认定适用法律错误。 被告钦州市政府作出的《复议决定》虽然程序合法，但未能真正地履行法律赋予的监督职责，所作出的《复议决定》同样认定事实不清，证据不足。 二、钦南区政府作出的处理决定程序是否合法。 根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第二十五条第（四）、（五）项：“土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：……（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。”规定，本案中，被告钦南区政府在调处期间，未按规定经过主管部门提出确权建议后报经钦南区政府办公会议集体讨论的程序进行确权，程序违法。并且在被告钦南区政府作出《处理决定》中，未经过法定程序，将没有当事人的申请确权，将屯光村委证号10-115《山界林权证》及编号Ｂ450900459856、Ｂ450900459857、Ｂ450900459859的《林权证》内无争议的林地也一并撤销，程序违法。 同时，被告钦南区政府作为居中裁决机关，在调处期间，除了要客观、公正、全面地调查收集证据材料外，还应在诉讼期间全面、客观地向人民法院提供在调处期间收集到的证据材料，这是钦南区政府的法定义务。但钦南区政府在法定举证期限内仅是有选择性地向本院提交了认为有利于确权给米吉村的证据，未能客观公正地将在调处期间调查收集的全部证据材料向本院举证，并在法庭上让各方当事人质证，以供本院作综合的分析评判，被告钦南区政府这一做法违背了行政调处的客观、公平、公正的基本原则。 综上所述，被告钦南区政府作出《处理决定》、钦州市政府作出的《复议决定》认定事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、第七十九条以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十六条第三款的规定，判决如下： 一、撤销被告钦州市钦南区人民政府作出的钦南政处字[2017]7号《钦州市钦南区人民政府林地权属纠纷处理决定书》； 二、撤销被告钦州市人民政府作出的钦政复决字[2017]50号《钦州市人民政府行政复议决定书》； 三、责令被告钦州市钦南区人民政府在法定的六个月期限内重新作出行政行为。 一审案件受理费人民币50元，由被告钦州市钦南区人民政府、被告钦州市人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 黄应锐 审 判 员 阮 真 审 判 员 何 海 二〇一九年五月十五日 法官助理 杨雯民 书 记 员 班智晓