山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终2142号 上诉人（原审被告）安丘市人民政府，住所地安丘市青云大街27号。 法定代表人杜建华，市长。 委托代理人李建春，安丘市人民政府法制办工作人员。 委托代理人杜玉红，山东国宗律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）王永春，女，1962年11月11日出生，汉族，无业，住安丘市。 委托代理人陈艳艳，女，1987年12月7日出生，汉族，安丘银座商城职工，住址同上，系王永春之女。 委托代理人王德军，山东盾安律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）陈艳艳，女，1987年12月7日出生，汉族，安丘银座商城职工，住安丘市。 委托代理人王德军，山东盾安律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈守效，男，1960年6月24日出生，汉族，无业，住安丘市大汶河旅游开发区。 委托代理人阎新来，山东奥凯律师事务所律师。 原审被告潍坊市人民政府，住所地潍坊市胜利东街99号。 法定代表人田庆盈，市长。 委托代理人刘竹湘，潍坊市人民政府法制办公室行政复议科科长。 委托代理人王军委，潍坊市人民政府法制办公室行政复议科工作人员。 上诉人安丘市人民政府、王永春、陈艳艳因与被上诉人陈守效及原审被告潍坊市人民政府行政裁决、行政复议一案，不服潍坊市中级人民法院于2017年12月25日作出的（2014）潍行初字第48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案行政争议形成如下：安丘市人民政府于2014年2月10日作出关于对陈增福、陈守荣两个房权证效力的确认结论》（以下简称《确认结论》），内容为：经审查：“NO.003第4066号房产所有证”与“（88）鲁潍安字第05234号房权证”四至相同，系同一套房产。该房屋始建于1979年，系陈增福为其子陈守荣申请，但其当时未成年，故将该房产暂时登记到陈增福的名下。1987年新的《土地管理法》实施后，我市农村实行统一换证，1988年，“NO.003第4066号房产所有证”在换证时由村委会出具“房产证明”而变更为“（88）鲁潍安字第05234号房权证”。至此，“NO.003第4066号房产所有证”已被“（88）鲁潍安字第05234号房权证”所代替。农村住宅实施“一户一宅”的分配制度。因两证均标有“南临陈增福”字样，说明陈增福在此之前已有住房一套。又查实：“（88）鲁潍安字第05234号”房产系陈守荣在本村的唯一房产。结论：一、“NO.003第4066号房产所有证”与“（88）鲁潍安字第05234号房权证”记载的是同一套房产。二、“（88）鲁潍安字第05234号城镇私房所有权证”系涉案房产唯一有效权利证书。潍坊市人民政府于2014年7月4日作出潍政复决字〔2014〕第65号《行政复议决定书》认为：被申请人作为房屋权属登记机关，就同一房产上先后颁发了两个所有权证书，有条件更有义务确认已灭失的涉案房屋所有权的归属与登记行为的有效性，被申请人的确认行为，符合当时的特殊情况，应当予以维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项之规定，维持被申请人作出的确认涉案房屋所有权归属的具体行政行为。陈守效主张陈守荣手中的“（88）鲁潍安字第05234号房权证”系通过伪造证据骗取的，诉求：1、依法撤销安丘市政府作出的《安丘市人民政府关于对陈增福、陈守荣两个房权证效力的确认结论》。2、依法判决安丘市政府重新作出决定。 原审法院经审理查明，陈增福系第三人王永春的前夫陈守荣及原告陈守效的父亲，于2008年10月16日去世，第三人陈艳艳系第三人王永春的女儿。陈守荣在1992年因交通事故去世后，王永春于1994年带陈艳艳改嫁，并搬到安丘市户居委会居住。1983年11月25日，安丘县人民政府为陈增福颁发ＮＯ.003第4066号房产所有证（以下简称4066号证），该证载明户主为陈增福，居住人口7人，建成时间为1979年，东至陈增田、西至周洪亮、南至陈增福、北至陈增玉。被告安丘市政府称该证件没有档案材料。1988年4月20日，安丘市政府为陈守荣颁发（88）鲁潍安字第05234号山东省城镇私房所有权证（以下简称05234号证）。该房屋及院落的产权来源及取得日期为分析得于1979年，坐落于公路北，四至东邻路、西邻周洪亮、南邻陈增福、北邻陈增玉。附属建筑物有门楼、水井、西棚、厕所。该证记载的所有权人姓名为陈守荣，共有人为陈守荣及王永春、陈艳艳。从城镇私有房屋确权调查审批表得知，该房屋的原产权人为陈增福，原共有人为陈守效、陈守荣、陈海峰、李象萍、王英春、陈艳艳，其中，陈守效、陈海峰、李象萍被划线删除。该房权证载明的坐落四至与4066号证载明的坐落一致。原告及二位第三人均认可上述两个房产证记载的房屋系同一处房屋。 2012年5月30日，原告陈守效与安丘市田戈片区建设工程指挥部、安丘市大汶河旅游开发区管委会签订《产权调换补偿协议》，后涉案房屋被拆除，陈守效获得拆迁补偿53600元。2013年9月，第三人以原告不当得利为由向安丘市人民法院提起民事诉讼，请求确认该《产权调换补偿协议》无效，并返还原告所得拆迁补偿款。一审法院认为该房屋系陈守荣析产获得，对房权证是否真实的审查不属于民事诉讼的受案范围，判决陈守效将与安丘市田戈片区建设工程指挥部、安丘市大汶河旅游开发区管委会签订《产权调换补偿协议》项下利益返还第三人；陈守效提起上诉，二审法院维持了该判决。原告又向安丘市人民政府提起房屋确权之诉，请求依法确认原位于大汶河旅游开发区间房屋的所有权在陈增福去世前属陈增福所有。安丘市人民法院以（2013）安民初字第2937号判决书和（2015）潍民一终字178号民事判决书已经作出认定和处理为由，驳回了原告的起诉。 2014年2月10日，被告安丘市政府就4066号证、05234号证效力问题作出《确认结论》，撤销陈增福的房产所有证，确认陈守荣的证书为有效证书。原告不服该确认结论，提起复议。被告潍坊市政府于2014年7月4日作出潍复决2014第65号《行政复议决定书》，维持了安丘市人民政府的确认结论。 原审法院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，被告安丘市政府在颁发后证即陈守荣的房权证之前，无论是初始登记还是变更登记，理应审慎查明不动产所有权归属，并以此为基础作出对陈增福、陈守荣两个房权证效力的确认结论，将相关事实和法律依据在诉讼程序中向法院提供。在庭审过程中，被告自述，其1988年在全县范围内进行房屋登记的工作原则为“谁住房屋就登记在谁名下”、不考虑房屋建设及用地情况，原审法院认为被告安丘市政府所述该工作原则没有法律依据。对于原告“《城镇私有房屋登记发证申请表》上涉案房屋的毗连情况一栏，四邻都是同一人签字”的主张，被告未提供有效证据予以否认，以年代久远记不清为由答辩。同时，在没有事实证据及法律依据的情况下，将05234号证的产权共有人陈守效、陈海峰、李象萍予以划线删除。另外，对于原告提供的证明房产于1979年由陈增福自建，并于1983年取得房产所有权证的证据，被告对其真实性和合法性均予以认可，却未能提供有效证据证明陈守荣从陈增福处合法取得了该房屋的所有权，应承担举证不能的法律后果。被告提交的城镇房屋确权调查审批表第二页村委签署意见的时间与与房管部门审批时间前后颠倒，被告安丘市人民政府未对此作出合理解释。因此，被告作出的《安丘市人民政府关于对陈增福、陈守荣两个房权证效力的确认结论》事实不清，证据不足，于法无据，依法应予撤销。另，本案于2016年6月16日恢复审理时，现行《中华人民共和国行政诉讼法》已经生效，因此被告潍坊市政府在答辩状中不应被追加为共同被告的主张，不予支持。被告潍坊市政府作出复议决定存在事实不清、证据不足的问题，一并应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销被告安丘市人民政府作出的《安丘市人民政府关于对陈增福、陈守荣两个房权证的确认结论》和被告潍坊市人民政府作出的潍政复决【2014】第65号《行政复议决定书》；二、责令被告安丘市人民政府对陈增福、陈守荣两个房产证的问题于判决生效后六十日内依法重新作出处理。 安丘市政府不服原审法院判决，上诉请求：撤销（2014）潍行初字第48号行政判决。理由如下：1.一审法院在审理本案过程中曾裁定中止诉讼，理由是本案需以涉案房产民事权属纠纷案件的审理结果为依据，而本案却作出了与上述民事生效判决结果完全相反的行政判决。且本案已经长达26年，超过二十年诉讼时效，一审不应受理。2.陈增福的旧房产证在1988年换新证时就已自动作废，涉案房产已经变更为陈守荣的房产，在房管局有完整档案。对于档案中存在的瑕疵，潍坊市房管局的专业人员在复议听证时已作出合理解释，即因换证工作量大而存在登记瑕疵。再者，认定新证有效也完全符合农村一户一宅的规定。 王永春、陈艳艳亦不服原审法院判决提起上诉，上诉理由除上述安丘市政府的理由外，还主张涉案房屋的宅基地系以陈守荣的名义申请审批的，但因当时陈守荣未成年，所以登记在陈增福名下。直到1988陈守荣结婚并生女后，才变更登记在陈守荣、王永春和陈艳艳一家三口名下。陈增福三个儿子每人一处宅基地是当时的实际情况。 被上诉人陈守效答辩称，1.本案行政诉讼针对的是安丘市政府的确认行为和潍坊市政府的复议决定，与之前的民事诉讼是两个性质不同的独立诉讼。且之前的民事诉讼均以政府的确认行为及房权证的真伪不属于民事诉讼受案范围为由不作审查，径行以政府的确认行为及房产证作为认定依据，违反法律规定。2.安丘市政府作出确认结论的时间是2014年，被上诉人提起本案未超过诉讼时效。且上诉人在一审中亦未提出诉讼时效的抗辩，根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第四条之规定，本案的诉讼时效问题不属于二审审理范围。3.安丘市政府在初始登记及变更登记中并未审慎查明不动产所有权归属，亦未提供证据证明涉案房屋由陈守荣合法取得，在此基础上作出的《确认结论》不符合事实及法律规定，且“谁居住就登记在谁名下”的工作原则没有法律依据。4.《城镇私有房屋登记发证申请表》上四邻都是同一人签字以及将05234号证的产权共有人陈守效、陈海峰、李象萍予以划线删除，显然违反事实和法律规定。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。 二审另查明，2013年，陈守效曾就安丘市政府颁发05234号证的行为向潍坊市政府申请行政复议，潍坊市政府经审理认为，因为0466号证和05234号证均系安丘县（市）人民政府颁发，房产登记簿等基础资料亦在安丘市政府相关单位或部门保存，其有义务将有关情况调查清楚，遂向安丘市政府发出《行政复议意见书》，要求安丘市政府确认两个房产证记载的是否为同一套房产，如果是同一套房产，判定两证的效力。安丘市政府按照潍坊市政府的上述要求作出了被诉《确认结论》。该结论中并未有撤销陈增福0466号证的表述和结论，且潍政复决字〔2014〕第65号行政复议的听证笔录记载，安丘市政府陈述称：“两处房产证有先有后，确认了后面的有效，也没有说以前的那个无效”、“如果没有公告，第一个证可以继续沿用”。因此，原审法院判决认定《确认结论》撤销了陈增福房产所有证的事实不当。对原审法院判决认定的其他事实，本院予以认可。 再查明，安丘市政府在原审庭审中认可05234号证的发证时间为1988年4月20日，审批时间为1988年4月30日，村委会出具房产证明的时间为1988年6月26日，且陈述称“办理05234号证的依据并非是该房产证明，而是陈守荣的申请”。 本院认为： （一）关于本案是否超过起诉期限 安丘市政府作出的《确认结论》虽然涉及1988年颁证行为，但本案被诉行政行为并非该颁证行为，而是安丘市政府作出《确认结论》的行为。该行为的时间为2014年2月10日，被上诉人陈守效于2014年8月提起本案诉讼，并未超过当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的两年起诉期限。上诉人主张以1988年作为起诉期限起算点，本案已超过起诉期限的理由不能成立。 （二）关于安丘市政府所作《确认结论》的合法性 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，针对安丘市政府在原审庭审中的陈述和举证，原审法院判决已逐项分析阐述了不予支持的理由，安丘市政府所作《确认结论》依据的事实不清、证据不足、于法无据，原审法院认定该《确认结论》依法应予撤销，并无不当。另外，涉案两个房产证均由安丘县（市）政府作出，《确认结论》仅认定后一个房产证有效，并未认定前一个房产证无效，在前一个房产证未被注销或作废的情况下，导致的结果是在同一处房产上仍同时存有两个房产证书。因此，该《确认结论》关于后一房产证“系涉案房产唯一有效权利证书”的结论表述亦不能成立。 （三）关于原审判决与相关民事判决是否一致的问题 本案一审过程中，陈守效就涉案房屋的权属争议另行提起民事诉讼。因引起本案行政争议的根本原因是房屋权属问题，原审法院裁定中止本案诉讼，等待民事案件的审理结果，有利于实质性解决纠纷。但相关的民事诉讼认定涉案房屋系王永春、陈艳艳所有的依据即05××24号房产证这一登记行为，并未就确定房屋权属的基础民事法律关系进行审查认定。基于此，原审法院仅就本案被诉行政行为的合法性进行审理认定，并无不当。上诉人以本案审理结果与民事判决结果相悖主张本案错误的上诉理由不能成立。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币各50元，由上诉人安丘市人民政府和王永春、陈艳艳负担。 本判决为终审判决。 审判长  王海燕 审判员  韩 勇 审判员  陈 晖 二〇一九年五月十日 书记员  李 倩