浙江省乐清市人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙0382行初181号原告永嘉县南城街道锦西景园C区业主委员会，住所地浙江省永嘉县南城街道锦西景园**。负责人叶增清，主任。委托代理人许君鞅，北京盈科（温州）律师事务所律师。被告永嘉县财政局，住所地浙江省永嘉县北城街道环城北路财税大楼。法定代表人冯学夫，局长。出庭应诉负责人潘来毅，副局长。委托代理人洪建政、余咏，浙江六和（温州）律师事务所律师。第三人永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县北城街道县前路**。法定代表人林万乐，县长。原告永嘉县南城街道锦西景园C区业主委员会诉被告永嘉县财政局、第三人永嘉县人民政府财政其他行政行为一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。原告永嘉县南城街道锦西景园C区业主委员会诉称，永嘉县南城街道锦西景园小区（原名称为上塘镇北墩西下山脱贫移民新村）工程系安置1999年“9·4”特大洪灾下山移民而重点扶植实施的建设项目。根据永嘉县人民政府关于救灾房屋重建和安置有关问题的要求，受灾对象原宅基地由集体无偿收回以换取安置资格，永嘉上塘中心城区管理委员会（其继受原上塘镇人民政府相应的职责）作为受托代建单位具体负责该项目的实施，该项目立项为城镇个体投资计划，永嘉县及上塘镇两级政府对该工程不投资或履行出资者责任，建设资金全部由受安置对象全资自筹。2013年1月22日，永嘉县人民政府召开县长专题办公会议，进一步确认该项目本着政府不定房价和工程资金自求平衡的原则进行建设，建设期间全部投资款由下山移民自筹预交，待工程审计后进行核价，并以最终核价多还少补。在项目推进中，上塘镇前三村村委会将其因土地被征用而获得的77间地基也一并交给永嘉上塘中心城区管理委员会代建。项目交付使用后，原告及前三村曾多次要求移交该项目的5528.13平方米商铺，但永嘉上塘中心城区管理委员会借故推脱。2018年5月4日，原告方被告知：被告永嘉县财政局已经于2014年3月12日会同其他部门对该项目的有关审批材料进行审查，认定涉案商铺属于国有资产。2018年11月12日，原告进一步被告知，鉴于被告认定涉案商铺属于国有资产，该100多间商铺将在近日被无偿划拨给永嘉县嘉园物业管理有限公司（国有），由此酿成本案诉争。该项目系城镇个体投资，征地款及建设投资款全部由原告方支付。永嘉上塘中心城区管理委员会对该项目并无投资，也不承担商业风险，虽然其将土地证办至其自己名下但实为代建人。被告永嘉县财政局作为履行国有资产产权界定法定职权的国家机关，轻率地将涉案商铺性质认定为国有资产，严重侵害了原告方小区业主的合法权益，也违背了国家移民脱贫的宗旨和路线。其行政行为认定事实错误，应予撤销。原告为维护全体成员的合法权益，特提起诉讼。诉讼请求：撤销被告作出的南城街道锦西景园（原名为上塘镇北墩西下山脱贫移民新村）5528.13平方米商铺属于国有资产的产权界定的行政行为。原告永嘉县南城街道锦西景园Ｃ区业主委员会在法定期限内向本院提交了以下证据：1.业主委员会成立备案表、被告及永嘉上塘中心城区管理委员会基本信息，证明当事人的身份情况；2.《永嘉上塘中心城区管理委员会信访事项处理意见书》（永上管信访复字〔2018〕6号），证明原告于2018年5月4日被告知被告于2014年3月12日已经作出了被诉行政行为；3.《永嘉县人民政府关于帮助灾民房屋重建和安置有关问题的通知》（永政发［1999］221号），证明该项目系安置1999年“9·4”特大洪灾下山移民而重点扶植实施的建设项目，现项目所用的划拨建设用地由灾民以交回原宅基地为条件获得；4.《永嘉县计划委员会关于下达上塘镇北墩西下山脱贫移民新村基建项目年度投资计划的通知》（永计投［2000］36号）、《永嘉县计划委员会关于结转下达上塘镇北墩西下山脱贫移民新村基建项目年度投资计划的通知》（永计投［2001］194号）、《永嘉县发展计划局关于结转下达上塘镇北墩西9·4洪灾与山区下山脱贫安置用房城镇个体年度投资计划的通知》（永计投〔2005〕127号）、《永嘉县上塘镇人民政府关于请求结转下达上塘镇北墩西9·4洪灾与山区下山脱贫安置用房城镇个体年度投资计划的报告》（上政〔2006〕73号），证明该项目是作为城镇个体投资项目立项和推进，永嘉上塘中心城区管理委员会对该项目并无投资；5.浙土字［Ａ2005］第20198号建设用地项目呈报说明书，证明2005年12月29日浙江省人民政府批准划拨88.1亩建设用地；6.温瓯江会审（2018）65号审计报告，证明该项目征地款及建设投资款由灾民、下山移民承担，永嘉上塘中心城区管理委员会并未投资；7.《永嘉县人民政府关于上塘北墩西农房集聚工程有关问题专题协调会议纪要》（〔2013〕13号），证明该项目本着政府不定房价和工程资金自求平衡的原则进行建设，建设期间全部投资款由下山移民自筹移交，待工程审计后进行核价；8.《永嘉县人民政府办公室抄告单》（〔2018〕155号）、温州市永嘉县不动产登记信息查询记录（编号：×××73），证明被告已经认定涉案商铺属于国有资产；9.协议书，证明下山移民是以宅基地换取北墩西划拨用地异地建房；10.永嘉县北墩西移民新村工程委托代建项目合同书，证明发包方是移民新村建设小组；11.上塘镇北墩西山区移民新村工程项目移民代表推荐表、会议记录，证明移民新村建设小组的重大事务要由下山移民的代表决定和同意通过才可实施；12.调查取证申请书，证明该项目资金来源来自原告。被告永嘉县财政局辩称，一、原告并非适格主体，无权提起本案诉讼，依法应当驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条等规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响，原告与行政行为有法律上的利害关系，是具备行政诉讼原告资格的前提条件。原告认为被侵犯或者影响的合法权益是否客观存在是审查其是否具备行政诉讼主体资格的前提条件。原告诉称，项目交付使用后，原告及前三村曾多次要求移交该项目的5528.31平方米商铺，但被借故推托。但是原告没有提供证据证明该商铺与其有法律上或者事实上的利害关系，即原告没有举证证明该商铺基于法律上的规定或是基于合同中的约定，其所有权应当属于原告。再者，涉案商铺也不适用《中华人民共和国物权法》关于建筑物共有部分的相关规定。移民安置项目共计分为A、B、C三个组团实施，其中A组团涉及135户、B组团涉及299户、C组团涉及388户。原告只是C组团的业主委员会，不能代表整个移民安置项目的所有业主。移民安置项目中的很多安置移民在获得安置房后，已经出售给非安置移民，因此现在的移民安置小区业主构成并非全部是安置移民。因此，被告认为原告与被诉行政行为之间不存在利害关系，原告根本不具备主体资格，无权提起诉讼，应当驳回原告的起诉。二、《信访事项处理意见书》并非具体行政行为，不具有可诉性。永嘉上塘中心城区管理委员会于2018年5月4日出具的《信访事项处理意见书》并非被告实施的具体行政行为，原告据此认为被告作出了被诉行政行为没有事实依据。《信访事项处理意见书》是对锦西景园相关问题的信访回复，而非对涉案商铺属于国有资产的直接认定，因此该意见书并非具体行政行为，不具有可诉性。且该意见书是2018年5月4日出具给张超西等人而非原告，原告的主体是在2018年10月19日备案登记的。综上，原告与涉案商铺不存在利害关系，不具备原告主体资格；并且被告也没有针对涉案商铺作出行政行为，本案不具有可诉性，请求人民法院驳回原告的起诉。被告永嘉县财政局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.《永嘉县国土资源局关于永嘉县上塘镇下山脱贫移民安置用地审批有关问题的请示》（永土资[2005]24号）、《温州市国土资源局关于对永土资〔2005〕24号请示件的答复》（温土资发〔2005〕99号），证明原温州市国土资源局曾批复“以使所供土地切实用于符合安置条件的安置户。如果用于安置后确有多余的，应作为国有资产由县里统一安排使用”；2.国用土地划拨决定书、[2006]永土字第004号建设用地批准书，证明该项目的供地系国有土地行政划拨；3.征地协议书，证明征地并非仅涉及前三村；4.温瓯江会审（2018）65号审计报告，证明截止2017年9月30日项目部和永嘉上塘中心城区管理委员会因建造涉案项目的财政借款共计17285828元。第三人永嘉县人民政府述称，一、原告主体不适格。首先，第三人为了受灾群众利益及推进扶贫移民安置工作，将上塘镇北墩西下山脱贫移民新村项目选址在上塘镇前一村、前三村、中兴村、中西村地块，该项目不仅包括“9·4”洪灾受灾户的安置，还包括上塘镇部分下山脱贫户及选址所在四个村部分安置户的安置。项目建成后，主体分为AB区、C区、B1B2区，原告仅仅是C区业主的代表。其次，涉案的5528.13平方米商铺属于经营性用房，是专有部分，不属于共有部分，产权登记在永嘉上塘中心城区管理委员会名下。根据《中华人民共和国物权法》第十七条“业主对于建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权”的规定，永嘉上塘中心城区管理委员会对涉案商铺享有所有权。并且，原告未提供证据证明其与涉案商铺存在利害关系。二、涉案商铺属于国有资产。首先，安置用地审批时确立的用地业主单位为原上塘镇人民政府，业主单位负责建设和安置工作。建成的用房已满足安置需求，涉案商铺系安置后多余用房，并非安置用房，亦非建筑物共有部分，应属于国有资产。其次，建设资金的构成与产权归属没有必然关联性。综上，原告与涉案商铺不存在利害关系，主体不适格，请求人民法院驳回原告的起诉。经审理查明，1999年9月25日，第三人永嘉县人民政府作出《永嘉县人民政府关于帮助灾民房屋重建和安置有关问题的通知》（永政发〔1999〕221号），明确：“凡迁移到城镇居住的，一律以套房形式安置，建筑面积不超过100㎡。”经原上塘镇人民政府请求立项，2000年3月3日，原永嘉县计划委员会作出《永嘉县计划委员会关于下达上塘镇北墩西下山脱贫移民新村基建项目年度投资计划的通知》（永计投[2000]36号），将北墩西下山脱贫移民新村基建项目列入2000年城镇个体投资计划。后多次结转下达该项目年度投资计划。2005年12月29日，浙江省人民政府批准浙土字[A2005]第20198号建设用地项目呈报说明书，同意原上塘镇人民政府因下山脱贫移民新村建设项目用地5.8673公顷。2006年1月16日，原永嘉县国土资源局作出国有土地划拨决定，向原上塘镇人民政府划拨土地5.8673公顷。后原上塘镇人民政府取得[2006]永土字第004号建设用地批准书。该项目分为包括C区在内的多个组团，安置对象涉及洪灾户、下山脱贫户等。2014年，永嘉上塘中心城区管理委员会就该项目取得土地使用权初始登记。2018年5月4日，永嘉上塘中心城区管理委员会向案外人作出《永嘉上塘中心城区管理委员会信访事项处理意见书》（永上管信访复字〔2018〕6号），其中表述：“二、有关锦西景园5000多平方商铺的权属问题。经了解，该工程项目商业用房共5528.13平方米，……2014年3月12日在县政府四楼1号会议室县政府领导牵头召集县政府法制办、纪委、住建局、国土资源局、财政局、国资办、信访局、审计局、中心律师事务所、上塘中心城区等17个部门单位对该项目有关审批手续进行审查认定，会议一致认定该项目商业用房属于国有资产，部分安置户提出认为该项目商铺产权属于安置户所有没有法律依据。”2018年10月19日，原告永嘉县南城街道锦西景园C区业主委员会经永嘉县人民政府南城街道办事处同意备案。原告不服，于2018年11月13日向本院提起行政诉讼。另查明，永嘉上塘中心城区管理委员会为第三人永嘉县人民政府的派出机构。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告诉称涉案项目系城镇个体投资项目且安置户对涉案项目有投资，但原告未能提供证据证明其及其所代表的业主与涉案项目的商业用房存在利害关系，其主体不适格。被告和第三人认为原告主体不适格的主张，于法有据，本院予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。原告诉称被告参加了2014年3月12日县政府领导牵头召集的会议从而认定被告作出了国有资产产权界定的行政行为，但不论被告是否参加了该会议、在该会议上作出何种表态、该会议最终形成何种讨论结果，均不能以被告有参加会议的行为而认定被告作出了行政行为。因此，被告并未作出原告诉称的行政行为。原告提起诉讼明显缺乏事实和法律依据。被告认为原告起诉无事实依据的主张，于法有据，本院予以支持。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告永嘉县南城街道锦西景园C区业主委员会的起诉。案件受理费依法免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。审 判 长  吴亦贝人民陪审员  李丽萍人民陪审员  李顺进二〇一九年五月五日书 记 员  周婉倩