安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖行终373号 上诉人（一审原告）沈伯千，男，1958年10月11日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。 被上诉人（一审被告）合肥市瑶海区人民政府，住所地安徽省合肥市瑶海区明光路**。 法定代表人单虎，该区区长。 出庭负责人董志慧，该区副区长。 委托代理人杨俊武，安徽安泰达律师事务所律师。 委托代理人袁会，安徽安泰达律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路**。 法定代表人凌云，该市市长。 委托代理人杨忠，该市人民政府复议应诉办公室主任。 沈伯千因诉合肥市瑶海区人民政府（以下简称瑶海区政府）房屋征收补偿决定及合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2018）皖01行初231号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人沈伯千，被上诉人瑶海区政府的出庭负责人董志慧及委托代理人袁会，被上诉人合肥市政府的委托代理人杨忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，原告合法取得大通路66号27幢405室（现改为大通路44号28幢405室）房屋的所有权。2016年10月8日，瑶海区政府作出合（瑶）房征决字（2016）第（06）号房屋征收决定，对包括原告房屋在内的国有土地上房屋进行了征收。房屋征收决定确定征收部门为合肥市瑶海区房屋征收办公室（以下简称瑶海区政府），征收实施单位为合肥市瑶海区和平路街道办事处（以下简称和平路街道办）。征收决定所附的征收补偿方案规定，住宅房屋货币补偿金额＝本征收项目同区域类似普通商品房评估价＊应予产权调换房屋面积（含政策性增购面积）-政策性增购面积＊产权调换房屋建筑安装成本价（2680元／平方米）。其中，产权调换房屋面积＝被征收房屋套内建筑面积＊1.3。2016年10月8日，安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司向瑶海区征收办发出致委托人函，确定大通路44号生活区改造项目征收范围内的住宅用房货币补偿的基准价单价为15292元／㎡。估价时点为2016年10月8日。2018年4月23日，安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司向瑶海区征收办、和平路街道办发出致委托人函，确定原告涉案的房屋在估价时点的征收补偿价格总价为672148元，估价时点为2016年10月8日，单价为13011元／㎡。2018年4月25日，和平路街道办工作人员向原告送达了《关于要求被征收人选择征收补偿方式的通知》《关于要求与被征收人协商征收补偿事宜的通知》和《大通路66号27幢405室住宅用房征收货币补偿价格评估报告》，但原告拒收。在《关于要求被征收人选择征收补偿方式的通知》中，和平路街道办明确要求原告在产权调换安置和货币补偿安置两种补偿安置方式中选择一种，并告知原告自本通知送达之日起3日内以书面形式将安置意见报到和平路街道办，逾期将视为你方放弃选择权利。原告在规定的期限内没有选择补偿安置方式。因房屋征收部门与原告达不成补偿协议，瑶海区政府于2018年5月30日作出了瑶房征补决［2018］第22号《合肥市瑶海区房屋征收补偿决定书》，决定：一、征收补偿方式，对原告的房屋进行货币补偿。原告户应得被征收房屋货币补偿款1169045.48元，临时安置费2306.47元（3个月）、搬迁补助费500元，因被征收人不配合登记、丈量，附属物待搬迁时据实登记结算（依据合政秘〔2015〕121号文件），各项房屋征收补偿款合计为1171852.25元。上述款项全部存入徽商银行合肥市大东门支行和平路街道办事处大通路44号项目征收补偿款专户，在原告将被征收房屋腾空交付后10日内支付。二、你户应当在接到本补偿决定书之日起15日内将位于合肥市瑶海区××室的房屋腾空并交付房屋征收实施单位，被征收房屋相应的国有土地使用权同时收回。逾期不搬迁，将依法申请人民法院执行强制搬迁。该决定同时告知了原告提起行政复议和行政诉讼的权利。次日，和平路街道办将房屋征收补偿决定书向原告进行了送达。沈伯千对此不服，向合肥市政府申请行政复议，合肥市政府作出合复决［2018］139号行政复议决定，维持了该房屋征收补偿决定。沈伯千遂提起本案诉讼，请求撤销瑶海区政府作出的瑶房征补决［2018］第22号房屋征收补偿决定和合肥市政府作出的合复决［2018］139号行政复议决定。 一审法院另查明，被告作出合（瑶）房征决字（2016）第（06）号房屋征收决定后，包括原告在内的部分被征收人针对该具体行政行为提起过行政诉讼。2017年1月10日，市政府作出合复决[2016]190号行政复议决定，确认瑶海区政府作出的具体行政行为违法。该行政复议决定已经发生法律效力。原告被征收房屋建筑面积为51.66㎡，实测房屋套内建筑面积为49.29㎡。 一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条和第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。补偿决定应当包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。本案中，被告对原告的涉案房屋已作出房屋征收决定，在未能达成征收补偿协议的情况下，被告有权依法作出补偿决定。本案中，被告提供的证据证明，在作出征收补偿决定前，已经向原告送达了安置方式选择通知书，并告知原告逾期未选择应承担的法律后果。因原告在规定期限内未书面确认按何种方式安置补偿，被告据此在补偿决定中明确补偿安置方式，并未剥夺原告选择补偿安置方式的权利。关于房屋货币补偿的数额，被告按照法定程序选择了具有法定资质的评估机构予以评估，并在作出补偿决定前，对原告房屋的价值进行了进一步的明确。评估报告作出后，被告依法向原告进行了送达，并告知了原告享有申请复核、鉴定的权利。在原告未对评估报告提出复核、鉴定申请后，被告据此确定的房屋补偿数额并无不当。因原告未配合登记丈量，造成附属(构筑)物补偿费无法登记、计算、核准，被告决定待搬迁时予以据实登记，并依据《合肥市人民政府关于调整合肥市被征土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》（合政秘〔2015〕121号）进行结算，没有侵犯原告的合法权益。在采取货币补偿进行补偿安置后，被告确定的临时安置费、搬迁补助费亦无不当。至于被告作出的房屋征收决定，虽然被人民法院判决确认违法，但并没有被依法撤销，故可以作为被告作出涉案安置补偿决定的依据。合肥市政府作出行政复议决定程序合法。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告沈伯千的诉讼请求。 沈伯千上诉称，1.瑶海区政府作出被诉补偿决定前，上诉人已经取得了合复决[2016]190号行政复议决定，该复议决定确定瑶海区政府作出的房屋征收决定违法，但瑶海区政府依然作出被诉补偿决定，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，该补偿决定依法应予撤销。2.被诉补偿决定中提到的安徽中信房产评估公司是被上诉人单方委托的，评估不具有法律效力。3.上诉人房屋位于瑶海区繁华路段，生活配套设施完善，且是学区房。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告日被征收房屋类似房地产的市场价格。安徽中信房产评估公司作出的评估报告不客观、不公正且未能尽到独立审查，不能作为确定涉案房屋价格的依据。4.最高人民法院判例明确了对于房屋当事人合法享有未占用的院落、停车棚、空地面积应纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格一并予以征收补偿。但被诉补偿决定无视上诉人的院落、停车棚，是对被征收人合法权益的极大侵害。5.瑶海区政府在房屋征收协商期间违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条的规定，多次做出停水、停电、砸玻璃、堵门锁、堆垃圾等违法行为，骚扰被征收人的正常生活，用非法方式逼迫被征收人搬迁。6.瑶海区政府没有按程序向上诉人发出《关于要求被征收人选择征收补偿方式的通知》，在被诉补偿决定中提供了产权调换和货币补偿两种方式，但产权调换的前提条件是必须先和瑶海区政府签订货币补偿协议，然后再以房屋买卖的形式购买产权调换房屋，且不告知房屋所在地点、楼层、位置、产权等重要信息，这种方式严重违法。7.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人可以选择货币选择，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段的房屋。本案是因旧城区改建而征收，且合肥市规划局《关于大通路44号生活区改造项目规划情况的复函》显示，该用地性质为居住用地。因此，被征收人有权选择在改建地段进行房屋产权调换。综上，被诉补偿决定侵害了上诉人的实体权利，未对被征收人进行公平补偿，明显违法了法律规定，依法应予撤销。合肥市政府的行政复议决定没有查明事实，适用法律错误，依法应予撤销。请求撤销合肥市政府作出的的合复决[2018]139号行政复议决定、瑶海区政府作出的瑶房征补决[2018]第22号房屋征收补偿决定以及一审判决。 瑶海区政府当庭答辩称，其答辩意见同一审，即：1.合肥市政府作出的合复决[2018]139号行政复议决定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。2.瑶海区政府作出的瑶房征补决[2018]第22号补偿决定有合法的基础。3.本案选择评估机构的程序合法，分户评估报告已经送达，并告知了复核、鉴定的权利。4.在征收过程中已经充分保障了上诉人的选择权。5.被诉补偿决定作出之前，充分保障了上诉人的协商权利。6.被诉补偿决定已经送达了上诉人，并告知了行政复议、行政诉讼权利。综上，请求驳回上诉，维持原判。 合肥市政府当庭答辩称，其答辩意见同一审，即：合肥市政府作出[2018]139号行政复议决定程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 一审被告瑶海区政府向一审法院提举了以下证据： 第一组：房屋征收决定及公告、房屋征收补偿方案，证明征收补偿决定作出有合法的前提基础。 第二组：合复决[2016]190号《行政复议决定书》、（2017）皖01行初52号《行政判决书》，证明案涉的征收决定虽然被确认违法，但未被撤销，作出征收补偿决定具有合法前提。 第三组：被征收房屋房产登记信息，证明被征收人的房屋资格认定。 第四组：《关于推选大通路44号生活区改造项目群众代表的通知》及公示照片、群众代表选定评估公司的照片、签到表、选票，证明征收实施单位对评估机构的选定符合法定程序。 第五组：货币补偿基准价估价报告，证明该项目货币补偿的基准价情况。 第六组：分户评估报告、安置方式选择通知书、协商通知及送达回证，证明征收实施单位依法通知申请人选择征收补偿方式，征收实施单位书面通知被征收人进行协商，征收单位对评估报告依法进行送达，在送达分户评估报告之时已经告知有复核、鉴证的权利。 第七组：征收补偿决定书及送达回证，证明已经向被征收人送达了征收补偿决定，并告知了诉权，征收补偿决定书下达程序合法。 第八组：光盘，证明征收实施单位已经向原告送达了案涉的资料，原告拒绝签收。 一审被告合肥市政府向一审法院提举了以下证据： 第一组：行政复议申请书及相关材料，证明原告向被告提起行政复议。 第二组：合复答[2018]139号《提出答复通知书》、送达回证，证明被告于收到复议申请之日起七日内，将申请书副本发送瑶海区人民政府，要求其自收到申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。 第三组：《行政复议答复书》及证据目录，证明瑶海区政府自收到之日起十日内提出了书面答复，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。 第四组：合复决[2018]139号《行政复议决定书》及送达回证，证明合肥市政府及时作出复议决定并送达。 一审原告沈伯千向一审法院提供了以下证据：1.身份证；2.房产证；3.合（瑶）房征决字（2016）第（06）号房屋征收决定；4.瑶房征补决[2018]第22号《合肥市瑶海区房屋征收补偿决定书》；5.合复决[2018]139号《行政复议决定书》；6.瑶海区发展和改革局《关于大通路44号生活区改造项目开展前期工作的批复》；7.合肥市规划局合规函（2016）239号《关于大通路44号生活区改造项目规划情况的复函》；8.市政府合复告[2016]193号《复议告知书》；9.《房屋征收补偿估价报告》；10.大通路派出所给许萍、沈伯千的受案回执；11.被砸被盗被破坏的现场照片。 以上证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，根据一审判决以及双方当事人的上诉、答辩情况，综合对被诉补偿决定的全面审查，本案的争议焦点有四：其一，瑶海区政府作出被诉补偿决定有无合法前提；其二，被诉补偿决定是否剥夺了沈伯千对补偿方式的选择权；其三，被诉补偿决定确定的货币补偿依据是否充分；其四，被诉补偿决定未确定附属（构筑）物补偿数额是否属于漏项。 关于瑶海区政府作出被诉补偿决定有无合法前提。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋征收决定是房屋征收补偿决定的前置程序。市、县级人民政府实施国有土地上房屋征收，必须先作出房屋征收决定，拟定房屋征收补偿方案，之后才能根据房屋征收决定及征收补偿方案依法对被征收人作出房屋征收补偿决定。在被征收人对房屋征收补偿决定提起的诉讼中，房屋征收决定及征收补偿方案是审查房屋征收补偿决定是否合法的核心证据。如果房屋征收决定或征收补偿方案存在重大明显违法，失去证明效力，或者市、县人民政府根本未作出房屋征收决定或征收补偿方案，直接作出房屋征收补偿决定，应当认定被诉房屋征收补偿决定主要事实不清、证据不足，依法应予撤销。本案中，合肥市政府作出的合复决[2016]190号行政复议决定虽认定案涉征收项目在动迁前未纳入瑶海区国民经济和社会发展年度计划，但鉴于该问题已经得到了瑶海区政府的主动纠正，同时，该房屋征收决定涉及众多被征收人的利益，且已实际实施，故为避免给公众利益造成重大损失，遂未予以撤销，而是确认该房屋征收决定违法。因此，行政复议机关虽对涉案房屋征收决定进行了违法性评价，但最终保留了其法律效力，瑶海区政府仍然可以依法继续实施房屋征收行为。在房屋征收部门与沈伯千未能就涉案房屋达成协议的情况下，瑶海区政府根据涉案房屋征收决定及征收补偿方案的规定作出被诉补偿决定并不违反法律规定。沈伯千此节要求撤销被诉补偿决定的上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于被诉补偿决定是否剥夺了沈伯千对补偿方式的选择权。根据《国有土地上房屋与征收补偿条例》第二十一条第一款的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，瑶海区政府在作出被诉补偿决定前，为尊重被征收人对补偿方式的选择权，已由房屋征收实施单位和平路街道办于2018年4月25日向沈伯千送达了《关于要求被征收人选择征收补偿方式的通知》，请其在产权调换安置和货币补偿安置中选择一种补偿安置方式，并于该通知送达之日起三日内以书面形式将安置意见报到该街道办，逾期将视为放弃选择权利。瑶海区政府提举的光盘和送达回证能证明和平路街道办向沈伯千送达了该通知，沈伯千拒绝签收的行为不能否定送达的事实，应当视为其知晓该通知的内容。因沈伯千未明确其选择何种补偿方式，瑶海区政府遂在被诉补偿决定中只载明了货币化一种补偿方式，并不属于违法剥夺沈伯千的选择权。 关于被诉补偿决定确定的货币补偿证据是否充分。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，在征收过程中，和平路街道荻港路社居委于2016年7月8日向大通路44号生活区广大居民发布了《关于推选大通路44号生活区改造项目群众代表的通知》，后对居民代表进行了公示。2016年8月4日，大通路44号生活区改造项目的群众代表共同选定了安徽中信房地产土地资产评估有限公司为涉案征收项目的房地产价格评估机构。该评估机构的选定程序不违反上述法律规定。安徽中信房地产土地资产评估有限公司对涉案房屋作出评估报告后，和平路街道办向沈伯千进行了送达，并向其告知了申请复核、鉴定的权利。虽沈伯千户拒绝签收，但该拒绝签收的行为不能否定送达的事实，应当视为该评估报告已经送达给沈伯千户。因沈伯千未对该评估报告提出复核、鉴定申请，故该评估报告合法有效，瑶海区政府据此确定涉案房屋的货币补偿数额，证据充分。至于沈伯千主张其尚有院落、停车棚未进行评估，因沈伯千并未提供证据证明其对该院落、停车棚有合法产权，故评估机构未予评估、被诉补偿决定未予货币补偿并无不当。 尽管瑶海区政府征求意见后在被诉补偿决定中仅确定了货币化这一种补偿方式，但为更充分保障被征收人的合法权益，其在本案二审过程中承诺，沈伯千仍可以按照《瑶海区大通路44号生活改造项目国有土地房屋征收补偿方案》的规定选择产权调换的补偿安置方式，并按照该方案的规定与房屋征收部门结算差价。故若沈伯千欲选择产权调换的补偿安置方式，可在本判决生效后十五日内告知房屋征收部门或房屋征收实施单位。 关于被诉补偿决定未确定附属（构筑）物补偿数额是否属于漏项。在房屋征收补偿安置过程中，固然征收机关应当严格依法行政，充分保障被征收人依法享有的各项权利，但被征收人亦有配合义务，应主动向征收实施单位提供被征房屋相关证明材料，配合征收实施单位开展入户调查、登记丈量、核准计算、组织协商，依法送达等活动。本案中，在瑶海区政府作出被诉补偿决定过程中，因沈伯千未配合调查登记，致使房屋征收部门无法对涉案房屋内的附属（构筑）物情况进行调查、登记、计算价值，瑶海区政府因此决定待其搬迁时予以据实登记，符合常理。 因本案审理的对象是瑶房征补决[2018]第22号房屋征收补偿决定，故沈伯千诉称的“瑶海区政府在征收过程中用非法方式逼迫被征收人搬迁”的行为非本案审理范围，本院不予审查。 最后，合肥市政府受理沈伯千的行政复议申请后，向瑶海区政府作出《提出答复通知书》，瑶海区政府作出答复并提交了相关证据。合肥市政府查明案件事实后，在法定期限内作出合复决[2018]139号《行政复议决定书》，并向沈伯千和瑶海区政府进行了送达。故，合肥市政府作出被诉行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定。 综上，瑶海区政府作出瑶房征补决[2018]第22号房屋征收补偿决定证据充分、程序合法、适用法律正确。一审判决驳回沈伯千的诉讼请求并无不当。沈伯千的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沈伯千负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  王新林 审判员  钟祖凤 二〇一九年五月二十日 法官助理阮秀芳 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……