山西省高级人民法院   行政判决书   （2018）晋行赔终84号   上诉人（原审原告）李某，住山西省孝义市。   委托代理人任某，山西唐明律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）孝义市人民政府，住所地山西省孝义市府前街1129号。   法定代表人王某，该市市长。   上诉人李某诉孝义市人民政府行政补偿一案，山西省晋中市中级人民法院于2017年6月19日作出（2017）晋07行初66号行政裁定，李某不服该裁定，提起上诉。本院于2017年11月13日作出（2017）晋行终572号行政裁定，撤销原审裁定，指令原审法院予以立案。山西省晋中市中级人民法院于2018年5月28日作出（2018）晋07行赔初1号行政判决，李某不服该判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院经审理查明，2007年6月8日孝义市下堡镇下卫底村民委员会与李某签订《联营协议》，合伙经营位于下卫底村的砖厂，各按百分之五承担风险和享有盈利。该砖厂无合法的证照手续。2008年6月13日孝义市国土资源局作出孝国土监字（2008）7号《关于对下卫底砖厂违法占地的行政处罚决定》，被处罚单位为下卫底砖厂，负责人闫贵成，主要内容为：对其未经批准擅自占用下堡镇下卫底村集体土地11.25亩土地建砖厂的违法行为决定：责令立即停止土地违法行为；拆除在违法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌；并处以罚款7.50万元。2008年6月30日孝义市人民政府出台《关于进一步规范我市拟保留实心粘土砖企业的通知》（孝政发【2008】83号文件），下卫底村砖厂被列入拟保留企业，市政府要求拟保留企业按照要求必须于7月15日前根据相关文件办理证件，逾期未办理的一律限期取缔。8月下卫底砖厂委托相关单位作出《土地勘测定界技术报告书（编号：KJZ22）》，期间的同年9月27日下卫底砖厂向国土局缴纳土地管理费4484元，复垦费7333元，行政罚款14850元。同年10月1日孝义市国土资源局下发了《关于限期办理砖瓦粘土采矿许可证的通知》（孝国土字【2008】328号），对拟保留的25户砖企提出办理采矿许可证的步骤及所需资料作出规定，同时明确逾期未办理的，列入黑名单，限期予以取缔。2009年4月1日下卫底村民委员会与宋艳生签订《承包砖厂合同书》，约定：下卫底村委将村办联营砖厂承包给宋艳生使用，承包期从2009年4月1日至2011年3月31日止，闫贵成以村委负责人的身份在合同上签了字。2009年4月8日孝义市人民政府下发《关于进一步规范制砖企业的紧急通知》（孝政发【2009年】45号），该文规定，凡是确定保留的制砖企业一律限期完善用地和采矿登记手续，要求通知下发一个月内将办理上述手续和采矿登记手续的资料报市国土资源部门，逾期将列为取缔对象，立即予以取缔。该文确定保留制砖企业名单中原企业名称下卫底砖厂核准后名称为2个，一个为孝义市旺荣建材厂，一个为下卫底砖厂分厂，原告陈述下卫底砖厂分厂为其合伙经营企业。4月11日宋艳生向孝义市国土资源局作出《关于划定矿区范围和办理采矿许可证的申请》，主要内容为，该厂是孝义市益通建材有限公司原名下卫底砖厂分厂，申请划定矿区范围和办理采矿许可证。该申请加盖村镇及孝义市国土资源局下堡镇国土资源所印章。同年4月14日孝义市人民政府作出《指令》，对象为下卫底砖厂分厂（制砖企业），内容为：按照市政府要求，你厂应及时办理土地使用手续和采矿登记手续，为此限你厂在一个月内到国土部门申报办理上述手续。在完善手续之前市政府责令你厂停止生产，并由乡镇人民政府、街道、办事处牵头组织，各相关部门配合，对你厂采取断电等措施，直至完善手续后方可恢复生产。如逾期仍无法取得合法手续，一律列入取缔对象，限期取缔。2009年6月26日孝义市国土局下发《关于进一步加强对我市制砖企业监管的通知》孝国土发（2009）44号文，其中取缔企业名单中有孝义市下卫底建材分厂。同年6月29日孝义市政府组织相关部门对下卫底建材分厂进行拆除。此后，李某多次向有关部门反映情况。2011年11月2日孝义市国土资源局下发《关于李某反映其投资兴建砖厂现列为保留企业又强行拆除后补偿问题的处理意见》（孝国土发【2011年】90号），该处理意见认定，李某投资的砖厂位于下堡镇下卫底村，挂靠下卫底砖厂（后更名为孝义市旺荣建材厂），厂名为下卫底砖厂分厂或下卫底建材分厂。处理意见为李某基于拆除提出补偿请求，无事实、法律、政策依据，不予支持。李某提出复查申请，孝义市政府2011年12月29日下发的《关于李某反映其投资兴建砖厂现列为保留企业又强行拆除后补偿问题的复查意见》维持国土资源局的处理意见，李某在复查提到的要求确认砖厂的直接投资为120万元，而非1万元的要求，处理意见中没有提及，复查中不予受理。2017年3月10日李某就其砖厂被强拆后有关补偿问题再次提出异议。2017年3月20日孝义市人民政府办公室作出《关于对李某信访问题复查意见的说明》，说明：李某就孝义市国土资源局下发《关于李某反映其投资兴建砖厂现列为保留企业又强行拆除后补偿问题的处理意见》提出复查申请，孝义市政府下发的《关于李某反映其投资兴建砖厂先列为保留企业又强行拆除后补偿问题的复查意见》明确提出：李某基于拆除要求补偿损失，无事实和法律依据。   原审法院认为，李某的诉讼请求是判令孝义市人民政府支付因其强拆致李某投资的砖厂损失费225万元。庭审中李某明确政府强拆行为合法，其提出的是补偿之诉。行政补偿是行政机关在行使管理国家和社会公共事务的职权过程中，因合法的行政行为给公民、法人或者其他组织的造成损失，由国家给予补偿的制度。本院认为，当事人获得补偿的前提应当为合法权益受到侵害，如果公民、法人或者其他组织受到损害是其获取的不法利益则国家不应当承担补偿之责。本案中涉诉的砖厂为李某与孝义市××镇民委员会合伙经营的位于下卫底村的砖厂。根据庭审查明2008年6月13日孝义市国土资源局即对该砖厂非法占地行为进行过相应的认定和处罚。此后虽孝义市人民政府两次出台文件将涉案砖厂列入拟保留企业和保留企业，但该砖企均未在文件限定的期限内办理下相关证件，按文件规定该砖厂同样应被列为取缔对象，立即予以取缔。此后涉诉砖企因未取得合法手续，被孝义市国土局纳入取缔企业名单并随后予以拆除。从上述事实可以确认，涉诉的砖厂至今未取得合法有效的相关证照的登记及许可手续是客观事实，该砖厂因非法占地被孝义市政府的土地管理部门处罚后，孝义市政府又发文将其列入保留企业值得商榷，但在文件规定的期限涉诉砖厂未取得相关合法手续也是客观事实。根据《中华人民共和国行政许可法》等相关法律规定，我国对相关企业的设立和经营，实行严格的行政许可制度，李某对涉诉砖厂在未办理相关证照的情况下，进行生产于法相悖，其投资经营收益并不具有合法性，也不存在合法的利益。该砖厂被取缔也是基于其没有合法相关登记和许可及存在安全隐患，故其因此受到政府相关部门强拆所发生的损害属于不法利益，该不法利益国家不应当承担补偿之责。基于此李某提起的诉讼也不具有诉的合法性。同时公民起诉行政机关履行补偿给付义务，也应以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提，本案中李某也未提供行政机关负有法定职责的证据证明。综上李某要求孝义市人民政府基于强拆对其进行补偿的理由依法不能成立。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李某的诉讼请求。   李某不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销山西省晋中市中级人民法院（2018）晋07行赔初1号行政判决；2.判令被上诉人支付因其强拆致上诉人投资的砖厂损失费225万元；3.被上诉人承担诉讼费及相关费用。事实和理由：一、一审判决认定事实不清。1.一审法院对2008年6月13日孝义市国土资源局《关于对下卫底砖厂违法占地的行政处罚决定》的认定错误。该处罚决定的内容是对上诉人的砖厂擅自占用集体土地进行处罚，但在2008年6月30日被上诉人出台的孝政发【2008】83号文件中，明确确定了包括上诉人的下卫底砖厂分厂在内的25户拟保留的实心粘土砖企业，这25家砖企在当时均无任何手续，该文件对拟保留砖企提出了具体的要求，要求拟保留砖企按照晋政发【2007】19号文件尽快办理相关证件，该文件是一份行政许可文件。被上诉人因孝政发【2008】83号文没有按照处罚决定的内容对上诉人的砖企进行处罚，上诉人也没有履行相关处罚规定，上诉人擅自占用集体土地的行为因【2008】83号文的许可而合法化了。2.一审法院认定上诉人的砖企没有在规定的时间内取得相关手续不妥。上诉人之所以在规定的时间内没有办理下相关手续，根本原因是被上诉人朝令夕改造成的。上诉人在被上诉人出台孝政发【2008】83号行政许可文后，积极按照相关要求完善砖企的扩建工作。上诉人按照孝政发【2008】118号文的规定缴纳了土地管理费、复垦保证金、罚款费、土地测量费等费用，按照孝国土字【2008】328号文的规定，完成了砖企土地勘测界定技术报告书。在上诉人完成以上工作后，被上诉人在2009年4月8日下发的孝政发【2009】45号行政许可文中，把上诉人的砖企确定为保留砖企。2009年4月21日上诉人又依据被上诉人的指令，向孝义市国土局递交了关于划定矿区范围和办理采矿许可证的申请。上述情况说明，上诉人一直是按照被上诉人的行政指令行事，在规定的时间内完成了砖企的扩建及上报了各种办厂手续。但在2009年6月24日被上诉人却出台孝政发【2009】95号文，把上诉人的砖企列为取缔砖企。3.一审法院认定取缔上诉人砖企的原因是没有合法登记和许可及存在安全隐患，与事实严重不符。上诉人的相关登记和许可没有办理下来是政策原因造成的，而非存在安全隐患。被上诉人是基于山西省政府不予认可砖企分厂的意见，才出台朝令夕改的孝政发【2009】95号文，把上诉人的砖厂予以取缔。二、一审判决适用法律错误。1.上诉人投资经营的砖企具有合法性。首先，上诉人与下卫底村委响应被上诉人“一证多坑，土砖企业可以一拖二”的政策，在2007年双方联营兴建砖厂，上诉人依照协议对砖企进行了全额投资，砖企没有办理相关手续，但当时政策允许先办厂后补办手续。其次，上诉人是按照被上诉人下发的孝政发【2007】122号文件的要求积极扩建砖企并申办各种相关手续。上诉人先后投入150余万元扩建砖企，截止砖企被强拆时，上诉人的砖企已达到挤砖机450型以上，生产规模达到2008年年底前1000万块／年和2010年年底前2000万块／年的要求。被上诉人出台孝政发【2008】83号文件也要求拟保留的砖企尽快办理相关手续。再次，被上诉人2009年4月8日下发的孝政发【2009年】45号文进一步明确上诉人的下卫底砖厂分厂为确定保留的制砖企业，占地面积为22.43亩。最后，2009年孝义市工商局批准了上诉人的工商登记申请，上诉人的砖企获得预核内字（2009）第130号核准登记，砖企核准为“孝义市益通建材有限公司”。2.上诉人投资经营砖企的收益是合法利益。首先，上诉人投资的砖企具有合法性。其次，被上诉人对拟保留和保留的砖企只是要求砖企尽快办理相关手续，没有明确禁止不许经营，上诉人依据被上诉人下发的孝政发【2008】118号文件的规定，在2008年缴纳了土地管理费等费用，取得了占地手续，因此上诉人与他人签订的承包砖企合同所得收益具有合法性。被上诉人强拆行为造成上诉人不能履行合同，被上诉人应当对上诉人的损失予以补偿。再次，依据《行政许可法》的规定，被上诉人理应补偿上诉人的损失。上诉人在相信被上诉人行政许可行为的基础上，对砖企加大投入及对外承包，后因政策原因导致取缔，其损失是合法利益，理应得到补偿。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。   本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，上诉人与孝义市下堡镇下卫底村村民委员会合伙经营下卫底砖厂分厂，该制砖企业没有取得合法的生产经营手续。虽然被上诉人发文将下卫底砖厂分厂列为拟保留制砖企业，但被上诉人在文件中明确要求，确定保留的制砖企业在一个月内完善用地手续和采矿登记手续，逾期将列为取缔对象予以取缔。上诉人并没有在文件要求的期限内取得合法用地手续和采矿登记手续，被上诉人将下卫底砖厂分厂列为取缔对象予以拆除并无不妥。由于上诉人自始至终未取得制砖企业生产经营的行政许可，因此被上诉人不存在变更或者撤回已经生效的行政许可的问题，上诉人主张被上诉人对其拆除下卫底砖厂分厂造成的损失予以补偿理由不足，本院不予支持。综上，原审判决正确，上诉人的上诉理由不成立，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人李某承担。   本判决为终审判决。   审判长 李克恭   审判员 刘晓芬   审判员 韩广春     二○一九年五月十六日   书记员 谢 茹