北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书(2014)三中行终字第337号上诉人（一审原告）北京金源锦业建材商贸有限公司，住所地北京市朝阳区来广营乡（北京交运投资发展有限责任公司）1号平房。法定代表人余菊生，经理。委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。委托代理人任佳慧，北京市才良律师事务所律师。上诉人（一审第三人）北京交运投资发展有限责任公司，住所地北京市朝阳区工人体育场南路7号。法定代表人赵德福，董事长。委托代理人王家本，北京天驰洪范律师事务所律师。委托代理人焦铁烨，北京天驰洪范律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市朝阳区西大望路36号。法定代表人邢平芳，局长。委托代理人李海，北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局干部。委托代理人刘家名，北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局干部。上诉人北京金源锦业建材商贸有限公司（以下简称金源锦业公司）、北京交运投资发展有限责任公司（以下简称交运公司）诉被上诉人北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局（以下简称朝阳城管执法监察局）撤销强制拆除决定一案，不服北京市朝阳区人民法院（2013）朝行初字第569号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年2月25日公开开庭审理了本案。上诉人金源锦业公司的委托代理人王才亮、任佳慧，上诉人交运公司的委托代理人焦铁烨，被上诉人朝阳城管执法监察局的委托代理人李海、刘家名到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2013年5月23日，原北京市朝阳区城市管理监察大队（以下简称原朝阳城管大队）作出京朝城管强拆字［2013］42001号《强制拆除决定书》（以下简称被诉决定书），认定金源锦业公司与交运公司共同在北京市朝阳区来广营北路东侧10米，北纬40度小区北侧50米建设一处建筑面积20320平方米的钢结构房屋，未依法取得建设工程规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，影响了城乡规划，属于违法建设行为。故原朝阳城管大队依法作出《限期拆除决定书》，后又向金源锦业公司与交运公司送达《催告通知书》，但上述违法建设仍未拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条及《北京市城乡规划条例》第六十六条第二款的规定，受北京市朝阳区人民政府责成，原朝阳城管大队决定于2013年6月3日后对上述违法建设进行强制拆除。一审法院判决认定，《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》规定，城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的规定，在城市规划管理方面对违法建设具有处罚权。据此，被上诉人作为城市管理综合执法部门具有对本辖区内未经批准搭建的影响市容的建筑物、构筑物进行查处的职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》及《北京市城乡规划条例》的有关规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，被上诉人作出《限期拆除决定书》后，金源锦业公司未在法定期限内提出复议或诉讼，亦未自行拆除违法建设，后被上诉人依法报请朝阳区人民政府进行审批，朝阳区人民政府批准后，被上诉人作出被诉决定书符合前述法律法规规定，并无不当。被上诉人在行政执法过程中，进行了现场检查复查、拍照，履行了催告，报请区、县人民政府批准强制拆除程序，作出强制拆除决定并向金源锦业公司进行了送达，被上诉人作出强制拆除决定履行程序合法，并无不当。《北京市城乡规划条例》第二十三条规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。第七十三条规定，本条例所称的各项建设工程，指新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程。故金源锦业公司认为其系在交运公司原有合法建设上翻建、扩建，因而不需要办理规划手续的诉讼意见一审法院不予采纳。另关于交运公司认为其不属于违法建设人的诉讼意见，因其提供的据以否定其与金源锦业公司《合作协议》效力的《声明》未在行政程序中提交，且其真实性、合法性尚未被确认，金源锦业公司在本次诉讼中亦坚持其与交运公司存在合作关系，交运公司应当作为涉案建筑的共同建设人。故一审法院在本次诉讼中对于交运公司的意见不予采纳。综上，金源锦业公司要求撤销被诉决定书的理由不能成立，一审法院不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回金源锦业公司的诉讼请求。金源锦业公司不服一审判决，提起上诉，其上诉请求为：1.撤销北京市朝阳区人民法院（2013）朝行初字第569号《行政判决书》；2.依法撤销被上诉人所作出的被诉决定书；3.诉讼费用由被上诉人承担。其上诉理由为：一、一审判决认定事实不清。本案中的涉诉房屋系2008年来广营乡人民政府因来广营北路建设占用交运公司土地并对其房屋进行拆迁，交运公司在涉案房屋所在地原有国有土地使用权27694.94平方米，原有有证房屋建筑面积3614.2平方米，根据来广营乡人民政府与交运公司签订的《来广营北路占地拆迁补偿协议》，道路用地红线内需拆迁的房屋总面积为330.3平方米，占地面积3750平方米，同时约定交运公司在剩余留用场地上异地翻建正式安置用房和厂区围墙，作为安置企业职工的经营场所；异地翻建的正式安置用房在报建过程中如需相关政府部门批准，由来广营乡协助及配合。交运公司剩余房屋和土地继续合法所有和使用。2008年底经来广营乡人民政府同意，金源锦业公司与交运公司建立合作关系，合法使用交运公司原有房屋及土地，金源锦业公司为交运公司提供修缮后的房屋及为其下岗职工提供工作岗位。因原有地上房屋年久失修，在双方合意的情况下，金源锦业公司对交运公司原有房屋进行了维护和修缮，同时在此基础上加盖了部分房屋，其中部分房屋及土地包含在被诉决定书认定的违法建筑面积中，一审判决对证据6及证据8因没有原件不予认证是错误的。该两份证据是金源锦业公司与交运公司签订《合作协议》时及之后提供的，且作为该两份证据的当事人及提供人，交运公司并未对此证据的真实性持有异议，因此，其真实性、合法性均应予以认定。交运公司原有合法登记的房屋被包含在被诉决定书认定的违法建筑的面积中的事实属被上诉人在报请朝阳区人民政府审批时应查明而未查明的事实，同样属于被诉决定书未查明的事实，对于查明本案事实至关重要，而一审判决未对此进行认定应为错误。二、一审判决对于被诉决定书适用法律错误并未予以正确认定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《北京市城乡规划条例》第六十六条的规定，限期拆除直至最终强制拆除并非对违法建设的唯一处理方式，而采取改正措施消除对规划实施的影响则相对限期拆除是对相对人权益侵害较小的方式。本案中，上诉人利用合作经营的建材城为1000多家商户提供经营场所，为二百多名老国企下岗职工以及离退休职工提供就业机会，承载了相应的公共利益，同时在涉案房屋所在地的诸多建筑中，上诉人房屋不属于“严重影响城市规划”的情形，因此根据《北京市禁止违法建设若干规定》第二十六条的规定，不应对上诉人的建设直接适用限期拆除乃至强制拆除的法律规定。三、一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）之规定驳回上诉人的诉讼请求是错误的。交运公司不服一审判决，提起上诉，其上诉请求为：1.撤销北京市朝阳区人民法院（2013）朝行初字第569号《行政判决书》；2.依法撤销被上诉人所作出的被诉决定书；3.诉讼费用由被上诉人承担。其上诉理由为：一、涉案建筑的违法建设主体是金源锦业公司，上诉人从未同意并参与共同建设，且对涉案房屋不具有任何权利，因而也不具有拆除义务。二、根据上诉人与金源锦业公司签署的《声明》、《合作协议》及《租赁合同》确认，上诉人与金源锦业公司是租赁关系，不是合作建设房屋关系。三、一审法院认定“双方委托代理人在被上诉人调查程序中亦认可双方系合作关系”存在错误。四、一审中，上诉人提出的诉讼主张和提交的证据均要证明上诉人不是“涉案房屋的共同建设人”、被上诉人作出的具体行政行为认定主体错误，上诉人没有对被上诉人认定涉案房屋属于违法建设、金源锦业公司是违法建设主体并向金源锦业公司做出具体行政行为提出异议。一审法院认定上诉人的《声明》及“其余证据亦不具有证明被诉强制拆除决定行为违法的证明力”属于偷换概念，上诉人仅主张被上诉人的认定主体错误，没有主张被上诉人的全部行政程序违法。朝阳城管执法监察局同意一审判决，请求法院驳回上诉，维持原判。朝阳城管执法监察局在法定期限内向一审法院提交了作出被诉具体行政行为的事实、程序证据、依据为：1.《现场检查笔录》；2.《现场勘验笔录》并附示意图；3-5.《证据材料登记表》；6-7.《询问笔录》；8.《谈话通知书》；9.《送达回证》；10.《关于北京交运投资发展有限责任公司、北京金源锦业建材商贸有限公司所建房屋规划审批情况的函》；11-12.《告知书》及《送达回证》；13-14.《限期拆除通知书》及《送达回证》；15.《现场检查笔录（复查）》；16.《证据材料登记表（复查）》；17-18.《限期拆除决定书》及送达回证；19.《现场检查笔录（复查）》；20.《证据材料登记表（复查）》；21-22.《催告通知书》及《送达回证》；23.《现场检查笔录（复查）》；24.《证据材料登记表》；25.朝阳区人民政府《强制拆除城镇违法建设审批表》；26.《强制拆除决定书》及《送达回证》。被上诉人以上述证据证明其认定违法事实清楚、证据确凿，程序合法。被上诉人提交的作出被诉具体行政行为的法律、法规依据为：1.《中华人民共和国城乡规划法》；2.《北京市城乡规划条例》。金源锦业公司为证明相关事实，在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.京政复字（2013）318号《行政复议决定书》及快递详情单；2.《强制拆除决定书》；3.《企业法人营业执照（副本）》复印件、《税务登记证（副本）》复印件、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件；4.京房权证朝其03字第003**号《房屋所有权证》、京朝国用（地）字第000330号《国有土地使用证》；5.朝管函字（2008）119号《北京市朝阳区市政管理委员会关于配合完成来广营北路建设工作的函》；6.《来广营北路占地拆迁补偿协议》；7.金源锦业公司与交运公司签订的《合作协议》；8.交运公司出具的《情况说明》；9.金源锦业公司与交运公司签订的《场地租赁合同》。金源锦业公司以上述证据证明其与交运公司建立合作关系，合法使用交运公司原有房屋及土地并对现有房屋有管理修缮使用的权利。交运公司为证明相关事实，在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.交运公司与金源锦业公司签署的《声明》、《合作协议》及交运公司出具的情况说明；2.交运公司与金源锦业公司签署的《场地租赁合同》；3.《关于提请朝阳区人民政府协调处理来广营北路占地拆迁后续安置问题的函》（京交字[2012]4号）及文件签收单，《陈述申辩意见书》（京交字[2012]6号）及文件签收单，交运公司参加行政复议意见书。交运公司以上述证据证明交运公司从未与金源锦业公司约定及实施过“共同建设”房屋行为。且在行政处理及复议阶段，交运公司多次向有关政府部门阐明“违法建设房屋”的建设主体和产生原因等问题，不存在交运公司“未提出陈述申辩理由”的事实。一审法院经庭审质证和合议庭审查认为:1.金源锦业公司提交的证据6、8没有原件，一审法院不予认证。其余证据与本案具有关联性，真实、合法，一审法院予以采纳。但上述证据不具有证明被诉强制拆除决定行为违法的证明力；2.被上诉人提交的证据与本案具有关联性，真实、合法，可以证明被上诉人履行程序、作出处理的事实，一审法院予以采信；3.交运公司提交的证据1中的《声明》未在行政程序中提交，且其真实性、合法性尚未被确认，一审法院在本次行政诉讼中不予采纳；其余证据亦不具有证明被诉强制拆除决定行为违法的证明力。一审法院已经将朝阳城管执法监察局、金源锦业公司、交运公司在一审诉讼期间提交的上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对朝阳城管执法监察局、金源锦业公司、交运公司在一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院做同样认定。本院根据上述有效证据及各方当事人的陈述认定如下事实：自2011年1月19日起，原朝阳城管大队对北京市朝阳区来广营北路东侧10米，北纬40度小区北侧50米一栋钢架结构房屋的合法性进行调查。在调查过程中，原朝阳城管大队对现场进行检查和勘验，并制作笔录。另对金源锦业公司、交运公司的委托代理人进行询问并制作《询问笔录》。经北京市规划委员会认定并经金源锦业公司、交运公司的委托代理人陈述认可，上述房屋未取得建设工程规划许可证。综合调查情况，原朝阳城管大队认定上述房屋为金源锦业公司和交运公司共同协议建设，总面积为20320平方米，用于自用和出租，属于违法建设行为。原朝阳城管大队遂于2011年5月11日、5月12日向交运公司及金源锦业公司送达了《限期拆除通知书》，告知二单位在限定期限内自行拆除上述违法建设并清理现场接受复查。2011年6月14日、6月15日，原朝阳城管大队经复查后又向交运公司及金源锦业公司送达了《限期拆除决定书》，责令二单位在限定期限内自行拆除上述违法建设并清理现场接受复查。对上述决定书，金源锦业公司及交运公司均未在法定期限内提起行政复议或行政诉讼，亦未在规定时间内拆除违法建设房屋。2012年4月19日，原朝阳城管大队经复查后向金源锦业公司及交运公司送达《催告通知书》。2012年8月20日，原朝阳城管大队上报朝阳区人民政府，建议区政府责成有关部门强制拆除。朝阳区人民政府于2012年11月2日作出责成原朝阳城管大队对涉案违法建设进行强制拆除的审批意见。2013年5月23日，被上诉人根据区政府的责成，作出本案被诉决定书并于2013年5月23日、5月24日向金源锦业公司、交运公司进行了送达。金源锦业公司不服原朝阳城管大队作出的上述被诉决定书，向北京市人民政府申请行政复议。北京市人民政府作出京政复字［2013］318号《行政复议决定书》，维持被诉决定书。另查，金源锦业公司与交运公司均自述称双方签订了《合作协议》及《场地租赁合同》。其中《合作协议》约定交运公司将涉案土地上的地上物交给金源锦业公司管理维护及修建，并约定了地上物修建、改建和装修房屋，合作期限，场地的交付及返还及双方的权利及义务。双方委托代理人在原朝阳城管大队调查程序中亦认可双方系合作关系。本院认为，《北京市城乡规划条例》第六十五条规定，本章规定由规划行政主管部门负责处理的违法行为，市人民政府确定由有关执法部门或者机构处理的，按照市人民政府的规定执行。《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》规定，城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的规定，在城市规划管理方面对违法建设具有处罚权。据此，被上诉人作为城市管理综合执法部门具有对辖区内未取得规划许可的违法建设进行查处的职责。《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。本案中，被上诉人在调查取证的基础上作出《限期拆除决定书》，认定涉案建设未依法取得合法有效的规划审批手续，属于违法建设。金源锦业公司、交运公司均未在法定期限内提起行政复议或行政诉讼，亦未自行拆除违法建设，被上诉人经催告后依法报请朝阳区人民政府进行审批，经朝阳区人民政府批准后，被上诉人作出被诉决定书，并无不当。被上诉人在行政执法过程中，进行了现场检查复查、拍照，履行了催告，报请区人民政府批准强制拆除程序，作出被诉决定书并向上诉人进行了送达，被上诉人作出被诉决定书程序合法。《北京市城乡规划条例》第七十三条规定，本条例所称的各项建设工程，指新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程。金源锦业公司认为其系在交运公司原有合法建设上翻建、扩建，因而不需要办理规划手续的诉讼意见本院不予采纳。交运公司称其不属于违法建设人的诉讼意见，因其未能提交充足证据否定其与金源公司之间《合作协议》的效力，其提供的《声明》未在行政程序中提交，且其真实性、合法性尚未被确认，金源锦业公司在诉讼中亦坚持其与交运公司存在合作关系，故交运公司应当作为涉案建筑的共同建设人。因此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回金源锦业公司的诉讼请求，本院应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由北京金源锦业建材商贸有限公司、北京交运投资发展有限责任公司各负担25元（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 韩       勇代理审判员 杨       旸代理审判员 王   琪   璟二〇一四年三月二十日书 记 员 陈金涛书记员韩鑫蕊