山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁02行初27号 原告青岛恒星集团有限公司，住所地青岛市李沧区九水东路588号。 法定代表人陈昌金，董事长。 委托代理人王华，女，1977年6月11日出生，汉族，住江苏省射阳县，系原告公司法务主管。 被告青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人刘晓斌，青岛市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人闫超华，北京大成（青岛）律师事务所律师。 第三人青岛岸滩建设开发有限公司，住所地青岛市市北区敦化路48号2号楼。 法定代表人高丽霞，总经理。 委托代理人张东霞，上海段和段（青岛）律师事务所律师。 委托代理人戚永鑫，上海段和段（青岛）律师事务所律师。 原告青岛恒星集团有限公司不服被告青岛市人民政府作出的青清地让字〔2003〕050号《关于为青岛岸滩建设开发有限公司完善合肥路以南、劲松七路以西部分国有土地使用权出让手续的决定》，于2019年1月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年3月21日、2019年4月9日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案。原告青岛恒星集团有限公司（以下简称恒星集团）的委托代理人王华，被告青岛市人民政府的委托代理人刘晓斌、闫超华，第三人青岛岸滩建设开发有限公司（以下简称岸滩公司）的委托代理人张东霞、戚永鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告恒星集团诉称，1996年4月16日，青岛市市北区浮山后街道办事处浮山后村民委员会（以下简称浮山后村委会）与原告恒星集团签订《场地出让合同》，浮山后村委会将位于青岛市市北区吴石路北侧七号线以西总面积为6667平方米（10亩）的场地出让给原告恒星集团。后期，原告恒星集团办理上述范围内的部分土地产权手续。原告恒星集团在取得上述6667平方米的土地后，即从1996年开始在其上陆续盖了一万多平方米厂房，先是生产仪器设备，后创办青岛恒星学院附属中学，至今是青岛恒星老年公寓使用。2018年5月15日，原告恒星集团突然接到第三人岸滩公司的民事起诉书，称其于2003年10月10日取得原青岛市国土资源和房屋管理局为其颁发的编号为青房地权市字第××号的《房地产权证》，并称恒星集团的建筑物在该房地产权证上，要求恒星集团承担民事赔偿责任。原告恒星集团至此才知道，原青岛市国土资源和房屋管理局在原告恒星集团已经实际取得并生产经营多年的土地上给第三人岸滩公司颁发了土地证书，显然属于程序违法，且其为第三人岸滩公司发放土地证的行政行为没有事实和法律依据。被告在被诉土地出让决定中将位于合肥路以南、劲松七路以西面积为12159.7平方米的国有土地使用权出让给第三人岸滩公司，但未经办理土地收回补偿手续，程序不合法，严重侵害了原告的合法权益，依法应予撤销。为此，原告提起本案行政诉讼，请求撤销被告作出的青清地让字〔2003〕050号《关于为青岛岸滩建设开发有限公司完善合肥路以南、劲松七路以西部分国有土地使用权出让手续的决定》（以下简称050号出让决定）；诉讼费由被告承担。 原告恒星集团庭审时向本院提交如下证据： 1、民事起诉状，证明第三人岸滩公司在该民事案件中要求赔偿的地块就是被诉050号出让决定所涉及的部分地块，该赔偿地块是原告恒星集团于1996年4月16日从浮山后村委会经过一系列手续取得的，因此原告恒星集团和被诉050号出让决定有直接的利害关系，具有行政诉讼主体资格。 2、行政诉讼起诉状，证明原告恒星集团在起诉撤销原青岛市国土资源和房屋管理局为第三人岸滩公司颁发的青房地权市字第××号《房地产权证》时才得知被告所作被诉050号出让决定的内容，且同时得知该出让决定与原告开办的恒星老年公寓所占地块有关联。 3、被诉050号出让决定，证明被告未公示该文件，原告不知情。 4、涉案争议地块及地上附着物现状图片一宗，证明青岛恒星老年公寓位于劲松七路9号，该公寓是一栋楼，有部分建筑位于第三人岸滩公司持有的土地证上。 5、青房地权市字第××号《房地产权证》及附图，证明涉案争议地块与原告恒星集团取得的该房地产权证项下的土地是邻宗地。 上述1-5号证据还证明原告恒星集团与被告所作被诉050号出让决定存有利害关系，有权提起本案行政诉讼。 6、2002年4月3日青岛市勘察研究院出具的浮山后村定界图，证明涉案争议地块上的建筑物系在第三人岸滩公司办理土地证之前就已建成使用，并在浮山后村的地形图上规划完毕，由此说明青岛恒星老年公寓有一部分建筑在涉案争议地块上。 7、《场地租赁合同》、《场地出让合同》以及附图，证明原告恒星集团在1996年4月16日与浮山后村委会签订土地出让协议时及此后该土地被征用时的原图，进一步说明涉案争议地块在1996年4月16日后归原告恒星集团使用。 8、浮山后村委会的书面检查、《征用土地协议书》、《建设用地呈报表》、《划拨土地协议书》，证明原告恒星集团在1997年建楼时还是集体土地，于1997年9月25日开始缴纳罚款并完善土地手续，随后政府征用该土地并将其予以划拨，土地性质发生变化。 9、1997年9月15日青岛市勘察测绘院原图（同证据7附图）及2002年4月3日原图（同证据6中的定界图），通过对比该两张图，可以证明在1996年时包括原告恒星集团在内，通过租赁（出让）形式使用浮山后村委会的土地面积合计13470平方米（约20亩），当时在该宗土地被征用后，由青岛精工仪表厂统一顶名划拨使用，实际上是由青岛精工仪表厂和恒星集团共同使用，而图纸上显示的混7字样的建筑就标注在涉案争议地块上。 10、青岛恒星学院附属中学登记证书、青岛恒星老年公寓登记证书及房屋租赁合同，证明青岛市教育局于2002年4月颁发了青岛恒星学院附属中学的登记证书，证载该中学的住所地位于劲松七路9号，2011年1月24日该住所地变更登记为青岛恒星老年公寓，包括争议地块上的房屋均用于老年公寓使用至今。 被告青岛市人民政府答辩称，原告恒星集团与所诉行政行为不存在利害关系，主体地位不适格。原告恒星集团以1996年和浮山后村委会签订《场地出让合同》并在场地上进行了不动产建设、被诉050号出让决定侵害其合法权益为由提起本案行政诉讼，被告认为原告恒星集团不当理解了行政法上的利害关系人的内涵。《场地出让合同》签订时，土地性质为浮山后村委会集体土地，但在1997年该场地范围内土地已被征收为国有。2003年，被告以清地文件形式将部分土地核准出让给了原告恒星集团。之后，原告恒星集团也取得了青房地权市字第××号《房地产权证》。根据该房地产权证附图可以清晰地看到地块界址点，该界址点不包含本案涉案地块。因原告恒星集团和浮山后村委会违法用地，在2003年前后清理土地时，根据原告恒星集团和浮山后村委会的申请，被告已经为原告恒星集团完善了用地手续。虽然《场地出让合同》约定的土地使用面积为6667平方米，但通过法定程序原告恒星集团被核准的用地面积仅为3987.80平方米，核准区域也不包含涉案地块。对此，原告恒星集团是非常清楚的。在土地收归国有并经合法出让后，原本就是违法用地的《场地出让合同》实际上已经废止，现原告恒星集团以场地出让合同为由提起本案行政诉讼没有事实和法律依据。综上，争议地块在由集体土地征收为国有土地后，已经合法程序出让给第三人岸滩公司，原告恒星集团对涉案土地已经不享有任何权利，既非被诉行政行为的相对人，也非利害关系人，其作为本案诉讼主体不适格。二、原告恒星集团起诉超过法定起诉期限。根据青清地让字〔2003〕087号《关于为青岛恒星集团有限公司完善劲松七路以西部分国有土地使用权出让手续的决定》（以下简称087号出让决定），原告恒星集团应在2003年12月12日即已知道其土地使用范围不包括涉案争议地块，或者至迟于原告恒星集团与原青岛市国土资源和房屋管理局签订《土地出让合同》时的2003年12月20日应当知道。而原告恒星集团在2019年1月才提起本案行政诉讼，早已超过法律规定的起诉期限，法院应依法不予受理。三、被告的行政行为符合法律规定。被告作出的被诉行政行为符合山东省人民政府办公厅鲁政办发〔2001〕94号《关于开展城市房地产开发建设用地清理整顿工作的通知》和青岛市人民政府青政发〔2002〕111号《关于印发青岛市房地产开发建设用地清理整顿工作实施方案的通知》的规定，原告恒星集团关于该行政行为违法的主张无事实和法律依据。综上，原告恒星集团的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。 被告青岛市人民政府在法定举证期限内向本院提交如下证据： 1、1997年9月17日浮山后村委会给原青岛市土地管理局的书面检查，证明浮山后村委会出租给青岛精工仪表厂13470.7平方米（含原告场地出让合同约定的6667平方米）土地违反法律规定，浮山后村委出具书面检查，并愿意接受处罚，且申请补办用地手续。结合原告恒星集团提交的土地出让合同可知，当时土地性质是集体土地，双方出让土地是违法的。 2、1997年9月25日青岛市统一征地办公室与浮山后村委会签订的《征用土地协议书》、《建设用地呈报表》、原青岛市土地管理局与浮山后村委会签订的《划拨土地协议书》，证明为给青岛精工仪表厂办理合法用地手续，青岛市统一征地办公室和浮山后村委会签订了征地协议，将该面积为13470.7平方米的地块征收为国有；同日，原青岛市土地管理局和浮山后村委会签订了划拨协议，将该征用地块划拨给浮山后村委会用于青岛精工仪表厂的建设。 3、关于以恒星集团名义办理浮山后征地手续的申请，证明2003年10月21日原告恒星集团和青岛市精工自动化仪器有限公司（原青岛精工仪表厂）共同出具材料称，在办理土地证过程中均是以“青岛精工仪表厂”申报，为了办理合法的用地手续，两家公司同意分别办理各自的用地手续。 4、087号出让决定，证明在2003年青岛市清理整顿土地过程中，青岛市房地产开发建设用地清理整顿领导小组决定为原告恒星集团完善劲松七路以西部分地块的土地手续，核准面积为3987.8平方米，小于场地出让合同约定的6667平方米。 5、房地产登记申请表、审批表、地籍调查表、房产测绘证明，证明原告恒星集团在办理用地手续过程中，经过其自身申请、地籍调查、测绘等程序，整个过程中恒星集团对于地块面积、位置、界址点都非常清楚，对自身土地实际使用区域不包含涉案地块也非常清楚。 6、青房地权字第××号《房地产权证》，证明经过一系列法定手续后，原青岛市国土资源和房屋管理局于2004年4月12日为原告恒星集团核发了房地产权证，产权证附图很清晰地显示该地块不包含涉案地块。原告恒星集团以实际使用涉案地块上建筑物为由提起本案诉讼，依据是1996年与浮山后村委会签订的《场地出让合同》，但该合同所涉土地属于违法用地，已经过处罚手续，故该场地出让合同实际上已经废止，原告恒星集团再以此作为权利来源提起本案诉讼，显然不具有诉讼主体资格。 7、被诉050号出让决定，证明在2003年青岛市清理整顿土地过程中，青岛市房地产开发建设用地清理整顿领导小组决定为第三人岸滩公司完善合肥路以南、劲松七路以西部分地块的土地手续，核准面积为12159.7平方米。 8、山东省人民政府办公厅鲁政办发〔2001〕94号《关于开展城市房地产开发加强用地清理整顿工作的通知》； 9、青岛市人民政府青政发〔2002〕111号《关于印发青岛市房地产开发建设用地清理整顿工作实施方案的通知》。 上述8-9号文件系被告作出被诉050号出让决定的依据。 第三人岸滩公司陈述称，一、原告恒星集团与所诉行政行为不存在利害关系，不具有原告诉讼主体资格。首先，被诉050号出让决定系被告及青岛市房地产开发建设用地清理整顿工作领导小组向第三人岸滩公司出具的解决历史遗留问题的文件，原告恒星集团并非该行政行为的相对人。其次，在清地工作中，根据被告及青岛市房地产开发建设用地清理整顿工作领导小组向原告恒星集团出具的087号出让决定，已将涉案地块相邻地块核准出让给了原告恒星集团，原告恒星集团取得青房地权市字第××号《房地产权证》，该附图可以清晰界定其地块界址点不包含涉案地块，地界无重叠，系相邻土地。再者，原告恒星集团非法占用第三人岸滩公司地块上的违章建筑进行盈利活动，该违章建筑无任何建设手续，且建设主体无法确定，原告恒星集团自称该违章建筑是其建设无任何证据，其无权以此为由称其与被诉行政行为之间存在利害关系。二、原告恒星集团的起诉已超过法定起诉期限。第三人岸滩公司于2003年10月取得涉案青房地权市字第××号《房地产权证》后即开始开发建设，但由于原告恒星集团非法占用涉案地块上的违章建筑，给第三人岸滩公司的开发造成了巨大影响。第三人岸滩公司在取得土地后即与原告恒星集团进行过多次口头、书面沟通，告知其土地系第三人岸滩公司所有，要求其搬离并拆除违章建筑。但原告恒星集团均拒绝搬离并拆除，导致项目规划的5号楼无法建设。第三人岸滩公司在2003年开工建设了1-4号楼，项目于2004年建成并销售。原告恒星集团作为相邻地块的使用权人，完全知晓第三人岸滩公司取得土地进行开发的行为，但其并未提出任何异议。因此，原告恒星集团在2019年1月才提起行政诉讼，早已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限，法院应依法不予受理。三、被告作出的被诉050号出让决定合法有效。被诉050号出让决定系根据鲁政办发〔2001〕94号和青政发〔2002〕111号文的规定作出的批复。这两个规范性文件是山东省及青岛市各级政府开展建设用地清理整顿工作的主要依据，程序正当，合法有效。原告恒星集团获取涉案地块临近土地的房地产权证，依据的087号出让决定也是根据这两个规范性文件作出的。因此，原告恒星集团诉请撤销050号出让决定的同时，其也不能自证087号出让决定的合法有效性。因此，青岛市目前依据这两个清地文件取得土地的产权人，所拥有的土地产权状态都将归于不确定，这将极大的破坏社会生产秩序和经济平稳发展态势。四、原告恒星集团本案之诉属于恶意重复诉讼。原告恒星集团明知其并不拥有涉案地块的任何产权，不仅恶意占据土地非法经营多年，在第三人岸滩公司多次口头及书面催告后仍拒不归还，导致第三人岸滩公司规划建设的5号楼至今无法施工建设，在第三人岸滩公司诉至法院后，还恶意利用诉讼程序继续侵占第三人岸滩公司的土地。为此，第三人岸滩公司于2018年5月向青岛市市北区人民法院提起物权保护纠纷之诉，要求原告赔偿占地损失。在民事案件对岸滩公司损失评估过程中，恒星集团向同一法院起诉原青岛市国土资源和房屋管理局及岸滩公司，要求撤销岸滩公司持有的青房地权市字第××号《房地产权证》。目前上述民事案件、行政案件均已裁定中止审理。本案的受理直接影响了其他两案的审理，恒星集团作为过错方，不正面积极解决占地纠纷，还恶意提起行政诉讼，在其不符合起诉要件的情形下，为达到继续侵占土地的目的，利用司法程序不断拖延归还土地的时间，该行为给岸滩公司造成了扩大损失，再一次损害了岸滩公司的合法权益。综上，原告恒星集团要求撤销050号出让决定没有事实及法律依据，且已超过起诉期限，请依法驳回其起诉。 第三人岸滩公司在两次庭审中均未向本院提交书面证据。在第二次庭审后向本院补充提交了2017年3月2日向原告恒星集团邮寄的《关于拆除违建、赔偿损失的催告函》等材料。 经庭审质证，原告恒星集团对被告证据1-6的真实性没有异议，但认为上述证据不是办理土地证的相关证据，不属于涉案地块范围，与本案无关。对证据7-9的真实性没有异议，但认为与本案无关。第三人岸滩公司对被告证据无异议。 被告对原告恒星集团证据1-5的真实性均没有异议，但认为证据1-3、5不能证明原告恒星集团与被诉050号出让决定存有利害关系；证据4不能证明涉案争议地块上的建筑物为合法建筑，故亦不能以此证明原告恒星集团与被诉出让行为有利害关系。对证据6的真实性不予认可，土地的地形界定机关是国土部门，而该图是浮山后村委会盖章，从该图上也看不出原告恒星集团所拥有的地块包含涉案争议地块，故该证据不能证明争议地块上建筑物的权利人。对证据7两份合同的真实性没有异议，但出让合同的内容违反土地管理法的强制性规定，应为无效，且该场地出让合同所涉场地已经在1997年9月被收归国有，该协议亦不具有履行的可能。对证据8的真实性没有异议，但收回并划拨的土地是否与被诉050号出让决定涉及的土地有交叉不能确认。对证据9中涉及的两份图纸真实性不予认可，制作部门并非受土地管理部门委托，不具有官方效力，亦不能证明是否与涉案地块相重合，综合二图可以认定原告恒星集团所使用的土地应当不包含涉案争议地块。对证据10中的两份登记证书真实性没有异议，但其不能证明住所地所在地块及地上建筑物的权利人，对房屋租赁合同的真实性不予认可。 第三人岸滩公司对原告恒星集团的证据1-5的真实性均没有异议，但认为上述证据均不能证明恒星集团系涉案地块上建筑物的所有人，也不能证明其与050号出让决定存有利害关系。对证据6的真实性不予认可，该图系浮山后村委会单方确认，测绘内容的真实性无法确认，该图也无法证明涉案争议地块与原告恒星集团有关，且地上建筑物未办理合法建设手续。对证据7的真实性不予认可，与本案无关。对证据8的真实性不予认可，该证据无法与场地出让合同及租赁合同所涉及的面积相对应。证据9非官方文件，真实性不予认可，且该图纸的位置无法与本案土地位置相关联，不能证明原告恒星集团对争议地块上的建筑物有所有权。对证据10中的两个证书没有异议，但无法证明涉案地块上的建筑物为原告恒星集团所有，单纯的登记证书不能证明建筑物的权属归属；对房屋租赁合同的真实性不予认可，原告恒星集团亦不能以此证明其享有涉案地块及地上建筑物的权属。 经审查，本院对当事人提交的上述证据认证如下：原告恒星集团证据10中的租赁合同与本案待证事实无关，本院不予审查，其提交的其他证据及被告提交的所有证据均内容客观，形式合法，且与本案待证事实相关联，本院均予以采信。第三人第二次庭审后提交的材料仅能佐证其自2017年3月之后才向原告发送书面催告函的陈述，本院不作为有效证据使用。 经审理查明，1、2018年5月15日，岸滩公司以恒星集团、青岛恒星老年公寓为共同被告向青岛市市北区人民法院提起民事赔偿之诉，要求二被告支付因土地被占用给岸滩公司造成的经济损失2000万元。在该民事案件审理过程中，恒星集团于2018年9月7日向青岛市市北区人民法院提起行政撤销之诉，要求撤销原青岛市国土资源和房屋管理局为岸滩公司颁发的青房地权市字第××号《房地产权证》。在该行政案件审理过程中，恒星集团于2019年1月28日提起本案之诉。目前，青岛市市北区人民法院受理的上述民事案件及行政案件均已裁定中止审理。 在本案庭审中，三方当事人均认可将原告恒星集团主张权利的青岛恒星老年公寓坐落在第三人岸滩公司青房地权市字第××号《房地产权证》项下土地的部分简称为“混7建筑”，混7建筑所在的整栋大楼现为青岛恒星老年公寓。 2、1996年4月16日，甲方浮山后村委会与乙方青岛市市北区福利生产服务公司签订《场地租赁合同》，约定将吴石路北侧、七号线以西的属于甲方原预制构件二分厂总面积为6666平方米的场地租赁给乙方，作为市北区福利企业基地使用，租赁期自1996年4月16日至2026年4月15日共计30年；租金合计50万元……。同日，浮山后村委会作为甲方与乙方恒星集团即本案原告签订《场地出让合同》，约定：将吴石路北侧、七号线以西的属于甲方原预制构件二分厂总面积为6667平方米的场地出让给原告恒星集团；乙方生产厂投产后，在符合企业招工条件下，按职工总数40%为甲方安排劳动力，其工资标准福利待遇与本企业职工同等；由于乙方为甲方安排劳动力，所以在计算收取出让金方面给予乙方优惠，即出让金25万元人民币；在合同期内，如果国家征用该场地，由甲方负责，同征地单位交涉，对乙方进行安置，征地单位补偿的地面建筑附着物和设备搬迁补偿费归乙方，在国家征用前，甲方应保证乙方顺利建厂，否则造成损失由甲方承担；乙方拥有该企业的全部财产所有权……。原告恒星集团在签订上述《场地出让合同》后，即开始占有使用。 2、本院现已生效的（2019）鲁02行终126号行政判决（原告浮山后村委会起诉被告青岛市人民政府、第三人青岛精工自动化仪器有限公司等土地出让决定案）载明如下与本案有关事实：1996年4月16日，浮山后村委会作为甲方与乙方青岛市市北区福利生产服务公司签订《场地租赁合同》，将吴石路北侧、七号线以西的属于浮山后村委会预制构件二分厂的6666平方米土地租赁给乙方使用30年，作为福利企业基地使用。……同日，浮山后村委会又与青岛精工自动化仪器有限公司订立《场地出让合同》，将吴石路北侧、七号线以西的属于浮山后村委会预制构件二分厂6667平方米土地出让给该公司。 3、1997年9月17日，浮山后村委会向原青岛市土地管理局出具书面检查，称：“我村（青岛精工仪表厂）建于一九九六年，因在一九九四年高科技工业园拓宽吴石路拆迁占用我村工厂土地三十七亩。高科园作为调换划拨用地，答复集中规划在吴石路以北七号线以西区域内。但由于我们在市统一调整区划时从高科园划归市北区。村委会多次口头、书面向市有关部门、市北区政府反映。在没有得到答复的情况下，我们从急于发展村办经济单方面考虑，在没办理补偿用地划拨手续的情况下，造成违法占地的事实，国务院下发〔1997〕17号文件后，在市政府、区政府、市土管局的统一部署下，我们认真进行了自查申报工作，……我们愿意接受市土地管理局按有关规定进行适度处理，并把青岛精工仪表厂非法占地面积13470.7平方米给予补办用地手续。”后，原青岛市土地管理局对青岛精工仪表厂的上述违法占用13470.7平方米土地（客观上包括原告恒星集团通过与浮山后村委会签订《场地出让合同》而占有使用的6667平方米土地）的行为进行行政处罚。1997年9月25日，青岛精工仪表厂（亦称浮山后村民委员会精工仪表厂）作为用地单位，以自己的名义申请办理用地手续，申请用地面积13470平方米（客观上包含原告占有使用的6667平方米土地），涉及耕地和未利用土地两个地类，其中耕地10000平方米，未利用土地3470平方米。同日，原青岛市市北区土地管理局及原青岛市土地管理局均审查批准，在审批表上同时显示：征地总费用为685761元整，包括土地补偿费93480元，安置补助费141240元，土地管理费16041元，劳力安置费300000元，耕地占用税135000元。 1997年9月25日，甲方青岛市统一征地办公室与乙方浮山后村委会签订《征用土地协议书》，将浮山后村委会上述13470.7平方米（与审批面积的记载稍有出入）的土地征收为国有，协议第二条约定：土地补偿费共计93480元（耕地补偿费81000元，未利用土地补偿费12480元），安置补助费141240元，其他费用（劳力安置费）300000元，附着物补偿费及青苗补偿费均无，上述征地费用总计534720元整。第三条载明：“本协议生效后，甲方一次性支付征地费，土地即交付使用（征地费与划拨费相抵）”；同日，甲方原青岛市土地管理局与乙方浮山后村委会签订《划拨土地协议书》，约定：将上述已征用的13470.7平方米土地划拨给乙方用于青岛精工仪表厂（实际使用人客观上亦包含原告）的建设，划拨土地费用共计550761.6元（40.9元/平方米*13470.7平方米），在该协议生效后，乙方一次性支付划拨费用，土地即交付使用，划拨费用与征地费用相抵。另，上述二协议均载明“本协议经政府批准后生效，双方不得有任何异议。” 4、2003年9月20日，被告作出被诉050号出让决定，该决定载明：青岛岸滩建设开发有限公司，你单位要求完善用地手续的申请收悉，根据山东省人民政府办公厅鲁政办发〔2001〕94号《关于开展城市房地产开发建设用地清理整顿工作的通知》和青岛市人民政府青政发〔2002〕111号《关于印发青岛市房地产开发建设用地清理整顿工作实施方案的通知》的有关规定，经研究决定为你单位完善用地手续，将位于合肥路以南、劲松七路以西面积为12159.7平方米的国有土地使用权出让给你单位使用，出让金总额为9493807.2元，出让期限70年，用途为住宅。2003年9月28日，出让人原青岛市国土资源和房屋管理局与受让人岸滩公司签订青清地合〔2003〕44号《国有土地使用权出让合同》，该合同第五条约定，出让人同意在2003年9月30日将出让宗地交付给受让人，出让人交付给受让人的土地以现状土地条件为准。后，第三人岸滩公司按照被诉050号出让决定及上述出让合同确定的出让金数额全额交付。2003年10月10日，被告为第三人岸滩公司核发了青房地权市字第××号《房地产权证》，将上述面积为12159.7平方米的国有土地使用权出让给第三人岸滩公司。该宗土地登记档案中的“地籍调查表”显示，宗地东至劲松七路，西至通路，南至浮山后大队（对应的界址点为J2--J5，有浮山后村委会副主任在邻宗地上指界并签字确认），北至通路。后，第三人岸滩公司着手开发建设。 5、2003年10月21日，原告恒星集团向原青岛市国土资源和房屋管理局提交《关于以“青岛恒星集团有限公司”名义办理浮山后征地手续的申请》，表示在该次征地手续过程中，青岛市精工自动化仪器有限公司（亦称为青岛精工仪表厂）已按其现有实际占地面积办理了土地征用手续，而恒星集团现有占地面积的土地征用手续因申报材料中只有“青岛精工仪表厂”的字样，一直无法办理，两家企业地界清晰，相互之间无任何争议，考虑目前现状为历史遗留问题，恳请以“青岛恒星集团有限公司”名义办理土地征用手续……。同时，青岛市精工自动化仪器有限公司在该材料上签有“恒星集团有限公司反映情况属实，我公司同意按此办理”的字样，并盖章确认。 2003年12月12日，被告作出087号出让决定，该决定载明：青岛恒星集团有限公司，你单位要求完善用地手续的申请收悉，根据山东省人民政府办公厅鲁政办发〔2001〕94号和青岛市人民政府青政发〔2002〕111号文的有关规定，经研究决定为你单位完善用地手续，将位于劲松七路以西面积为3987.8平方米的国有土地使用权出让给你单位使用，出让金总额为461308.8元，用途为工业，出让期限50年。2004年10月12日，被告为原告恒星集团核发了青房地权市字第××号《房地产权证》，将劲松七路9号面积为3987.8平方米的国有土地使用权出让给原告恒星集团。该宗土地登记档案中的“地籍调查表”显示，宗地东至劲松七路，西至青岛海珊房地产开发公司（对应界址点为J4--J1，已登记，未指界），南至青岛精工自动化仪器有限公司，北至岸滩房地产开发公司（对应界址点为J1--J2，已登记，未指界）。 6、庭审中，原告恒星集团自述称，其公司与浮山后村委会签订《场地出让合同》后，即在该面积为6667平方米的土地上进行建设，先是生产仪器设备，后又创办青岛恒星学院附属中学，现为青岛恒星老年公寓；在建设上述建筑时的确未办理相应的许可手续；被告在作出被诉050号出让决定时，混7建筑所在的整栋大楼就已客观存在，且当时用于开办青岛恒星学院附属中学。第三人岸滩公司在庭审中亦明确表示，涉案土地出让并非净地出让，其公司在取得被诉050号出让决定时，争议地块上有建筑物，即混7建筑，其公司在取得涉案出让土地后，即进行开发建设，并与原告恒星集团进行多次口头沟通，自2017年3月开始书面发函要求其搬离并拆除违章的混7建筑，现开发的房地产均已销售。庭审中，被告称涉案13470.7平方米的国有土地使用权在1997年9月25日划拨给浮山后村委会后，政府又收回了并纳入土地储备，然后才作出本案被诉050号出让决定。 三方当事人还当庭确认：原告恒星集团现持有的青房地权市字第××号《房地产权证》与第三人岸滩公司持有的青房地权市字第××号《房地产权证》为相邻土地，二者无交叉重叠。且从上述两个权属证书所附宗地图看，第三人岸滩公司上述权属证书项下的宗地大致位于原告恒星集团上述宗地的北侧和西侧，如以第三人岸滩公司宗地图界址点表示，二者的相邻界限系J2—J4组成的界限。 另查明，本院（2017）鲁02行终571号生效行政裁定（原告浮山后村委会起诉被告青岛市人民政府、第三人恒星集团087号出让决定案）确认如下与本案有关的事实：1、1997年9月25日，原青岛市市北区土地管理处向原青岛市土地管理局提交了《关于补办浮山后村村民委员会征用划拨土地手续的请示》，主要内容为：“浮山后村委会精工仪表厂于1996年，未经批准在浮山后村北侧，非法占地13470.7平方米（合20.2亩），其中耕地占地10000.1平方米（合15亩），建设精工仪表厂。该单位对上述违法行为已作了书面检查，我处依据国家的有关法律法规已对其进行了行政处罚，现根据鲁土监（1997）10号文件精神，给予申请补办征用用地手续。”原青岛市土地管理局予以批准建设。 2、1998年，青岛市市北区经济计划委员会颁发北政经发【1998】117号《关于精工仪表等厂征地建厂项目投资计划》的批复。内容为：“市北区浮山后村委：市北区民政福利生产办公室租赁你村吴石路北侧、七号线以西20亩土地进行福利生产基地建设，一期工程精工仪表厂、恒星仪表厂厂房建设经上报市经委，同意给予补列青岛市1998年集体单位固定资产投资计划，请据此补偿有关手续。” 3、1996年11月5日，青岛市人民政府下发青政字【1996】48号《关于同意市北区政府对街道办事处调整设置的批复》，将原浮山后街道办事处更名为合肥路街道办事处，浮山后村委会名称由“青岛市市北区浮山后街道办事处浮山后村民委员会”变更为“青岛市市北区人民政府合肥路街道办事处浮山后村民委员会。2002年6月28日，青岛市市北区人民政府下发青北政字[2002]8号《关于建立劲松五路、辽阳西路、银川路和合肥路社区居民委员会的批复》，经研究同意撤销浮山后村民委员会，建立劲松五路社区委员会、辽阳西路社区居民委员会和银川路社区居委会；撤销河马石村民委员会，建立合肥路社区居委会。 4、2002年11月11日，青岛精工自动化仪器有限公司(甲方)与青岛恒星集团有限公司（乙方）签订协议书，内容为：浮山后村北的青岛精工自动化仪器有限公司和青岛恒星集团有限公司因历史原因（以精工仪表厂名义申报）两公司同意土地局先将总用地的土地证办给甲方，然后用土地转让的方式从甲方转给乙方，所产生的费用各自付给土地局土地出让金。 本院认为： 一、关于原告恒星集团是否具有本案行政诉讼主体资格的问题。庭审时，被告及第三人岸滩公司均认为原告恒星集团与被诉出让行为没有利害关系，无权提起本案行政诉讼。对此，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告恒星集团自1996年4月16日与浮山后村委会签订《场地出让合同》后即开始进行建设，其中包括混7建筑在内的整栋大楼，且经本案三方当事人当庭确认，2003年9月20日被告所作被诉050号出让决定涉及的土地范围包括混7建筑所占用的土地，当时原告在混7建筑所在的整栋大楼开办青岛恒星学院附属中学，现该栋大楼用于开办青岛恒星老年公寓。因此，被告作出被诉050号出让决定，将包括混7建筑所占土地在内的12159.7平方米的国有土地使用权出让给第三人岸滩公司的行为，显然与原告恒星集团存有利害关系，原告恒星集团依据上述规定有权提起本案行政诉讼。 二、关于原告恒星集团的起诉是否超过法定起诉期限的问题。庭审时，被告及第三人岸滩公司均认为原告恒星集团的本案起诉超过法定起诉期限，依法应予驳回。对此，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他行政案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，根据现已查明的事实，被告在作出被诉050号出让决定时，并未告知原告恒星集团相应的内容。另外，尽管被告在庭审时提交了原告恒星集团的青房地权市字第××号《房地产权证》及第三人岸滩公司的青房地权市字第××号《房地产权证》的档案资料，但从该档案中“地籍调查表”显示的四至界限及指界人看，系浮山后村委会副主任在第三人岸滩公司享有权属的土地南至界限即界址点J2-J5上签字确认，而原告恒星集团享有权属的土地北至第三人岸滩公司，西至青岛海珊房地产开发公司，因此根据上述档案材料并不能必然得出在办理上述权属证书时，原告恒星集团就应知道被告所作被诉050号出让决定的内容。同时，第三人岸滩公司虽称其从取得涉案12159.7平方米的土地后即开始与原告恒星集团沟通，故原告恒星集团应早已知晓颁证事实和被诉050号出让决定的内容，但第三人岸滩公司在庭审时并未提交相应的证据予以证实，即便根据其第二次庭审后提交的材料，也仅能反映自2017年3月2日才给原告恒星集团发函，函告恒星集团其签订土地出让合同及办理土地权属证书的事实。而实际上，直到2018年5月15日，第三人岸滩公司才提起民事赔偿之诉，并出示其持有的青房地权市字第××号《房地产权证》作为依据。随后，原告恒星集团于2018年9月7日即提起撤销岸滩公司持有的该房地产权证的行政诉讼。而基于该行政诉讼的相关证据材料，原告恒星集团才明确得知本案被诉050号出让决定的具体内容，因此其于2019年1月28日提起本案行政诉讼，显然并未超出上述法律规定的起诉期限。 三、关于被告就混7建筑所占土地作出的出让行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第四十三条、第四十七条规定，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。1995年1月1日颁布实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条规定，依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。1999年1月1日修订实施的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。由此可见，依法取得划拨土地使用权的，一般情况下没有使用期限的限制，但因用地单位的迁移、解散等原因而停止使用划拨土地的，或者因城市建设需要和城市规划的要求，市、县政府均可以无偿收回划拨的土地，但对地上建筑物、其他附着物，应根据实际情况给予适当补偿。本案中，浮山后村委会于1997年9月25日与原青岛市土地管理局就涉案已被征用的13470.7平方米土地签订了《划拨土地协议书》，后期浮山后村委会虽未办理其他土地使用权手续，但不能就此否定其作为该宗国有土地使用权人的事实。同时，根据原告恒星集团与浮山后村委会于1996年4月16日签订的《场地出让合同》及庭审调查可知，原告恒星集团在签订该场地出让合同后，就在该6667平方米土地上进行建设，包括混7建筑所在的整栋大楼，且该宗土地位于浮山后村委会上述被征用并划拨使用的13470.7平方米土地范围内。后在2003年土地清理整顿过程中，原告恒星集团于2004年取得了上述实际占有使用的6667平方米范围内的3987.8平方米部分的土地使用权（注：不包含混7建筑所占用土地）。因此，原告恒星集团对于上述混7建筑及其所占用土地在被诉050号出让决定作出前客观上占有使用，且一直持续至今。根据上述法律规定，被告在出让混7建筑所占用的划拨土地前，应当在符合条件的情况下先行收回，并根据实际情况给予地上建筑物适当补偿，但被告提交的现有证据并不能证明其实施了上述行为。庭审中，被告虽称其之所以作出被诉050号出让决定，是依据山东省人民政府办公厅鲁政办发〔2001〕94号《关于开展城市房地产开发加强用地清理整顿工作的通知》及青岛市人民政府青政发〔2002〕111号《关于印发青岛市房地产开发建设用地清理整顿工作实施方案的通知》的规定，清理整顿相关土地并予以收回，再纳入土地储备，后根据第三人岸滩公司的申请而作出的完善用地手续，但其在法定举证期限内提交的现有证据不足以证明混7建筑所占用的土地属于应予清理整顿的范畴，也不能证明就混7建筑所占用土地已实施了相应收回并纳入土地储备等处理行为。另外，为查清本案事实，本院在庭审中依法两次责令被告补充提交相关材料，并告知其如确实无法提交书面材料时，亦可将涉及混7建筑所占土地的演变过程等情况予以书面陈述，但被告并未有任何补充。因此，被告现有证据并不能证明其已按照其所主张的上述两个文件规定履行了相应调查、处理、整改等程序，在此种情况下其就混7建筑所占土地直接作出出让决定不当，依法应予纠正。 但同时，第三人岸滩公司依据被告所作被诉050号出让决定已与原青岛市国土资源和房屋管理局签订了包含混7建筑所占土地在内的12159.7平方米的国有土地使用权出让合同，且已按照被诉050号出让决定及出让合同确定的数额全额缴纳了出让金人民币9493807.2元，并已办理房地产权证，客观上实施了房地产开发建设行为，并已销售。因此，被告所作包含混7建筑所占土地在内的被诉出让决定尽管有不当之处，但鉴于上述客观事实，不宜撤销，而应依法确认被告对涉及混7建筑所占土地部分的出让行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告青岛市人民政府于2003年9月20日作出的青清地让字〔2003〕050号《关于为青岛岸滩建设开发有限公司完善合肥路以南、劲松七路以西部分国有土地使用权出让手续的决定》中涉及混7建筑所占土地部分的出让行为违法； 二、责令被告青岛市人民政府采取补救措施。 案件受理费人民币50元，由被告青岛市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  李玉兰 人民陪审员  庄秀峰 人民陪审员  张 荔 二〇一九年五月三十一日 法官助理 杨竣童 书记员赵洪峰 书记员王倩倩