湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终1898号上诉人（原审原告）：郴州市桂阳县四里镇均真村村民委员会。负责人：侯金红，该村民委员会主任。委托代理人：刘大祥，男，汉族，1948年4月21日出生，住湖南省桂阳县。上诉人（原审原告）：郴州市桂阳县四里镇芙塘村村民委员会。负责人：侯金津，该村民委员会主任。委托代理人：侯井林，男，汉族，1962年6月29日出生，住湖南省桂阳县。上诉人（原审原告）：郴州市桂阳县四里镇长冲村村民委员会。负责人：肖杰，该村民委员会主任。委托代理人：肖柏利，男，汉族，1957年8月25日出生，住湖南省桂阳县。上诉人（原审原告）：郴州市桂阳县四里镇和谐村村民委员会。负责人：谢井林，该村民委员会主任。委托代理人：肖本质，男，汉族，1955年3月29日出生，住湖南省桂阳县。上诉人（原审原告）：郴州市桂阳县四里镇东风村村民委员会。负责人：谭天华，该村民委员会主任。上诉人（原审原告）：新田县龙泉镇社门口村第二村民组。负责人：刘开盛，该组组长。上诉人（原审原告）：新田县龙泉镇秀岭水村第一村民小组。委托代理人：刘烈忠，男，汉族，1953年11月16日出生，住湖南省新田县。上诉人（原审原告）：新田县金陵镇小源村第二村民小组。负责人：刘业珠，该组组长。上诉人（原审原告）：新田县大坪塘镇大坪塘村第十六村民小组。负责人：蒋先定，该组组长。上诉人（原审原告）：新田县大坪塘镇白杜村第一村民小组。负责人：何春华，该组组长。以上十上诉人共同委托代理人：廖德娟，郴州市北湖区民众法律服务所基层法律服务工作者。被上诉人（原审被告）：新田县人民政府。住所地：新田县行政中心。法定代表人：秦山成，该县县长。委托代理人：邓永忠，该县人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审被告）：新田县水利局。住所地：新田县新华西路12号。法定代表人：欧亚明，该局局长。委托代理人：黄国新，湖南超创律师事务所律师。原审第三人：新田县金陵水库管理所。住所地：新田县龙泉镇新屋场村。法定代表人：陈万明，该所所长。委托代理人：吴军，新田县金陵水库管理所副所长。上诉人郴州市桂阳县四里镇均真村村民委员会、郴州市桂阳县四里镇芙塘村村民委员会、郴州市桂阳县四里镇长冲村村民委员会、郴州市桂阳县四里镇和谐村村民委员会、郴州市桂阳县四里镇东风村村民委员会、新田县龙泉镇社门口村第二村民组、新田县龙泉镇秀岭水村第一村民小组、新田县金陵镇小源村第二村民小组、新田县大坪塘镇大坪塘村第十六村民小组、新田县大坪塘镇白杜村第一村民小组（以下简称均真村等十个村、组）因与被上诉人新田县人民政府（以下简称新田县政府）、新田县水利局及原审第三人新田县金陵水库管理所（以下简称水库管理所）不履行水行政管理法定职责及水行政许可违法一案，不服永州市中级人民法院（2018）湘11行初75号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定：金陵水库水面淹没地域均坐落于永州市××县境内，由4条干渠灌溉新田、桂阳两县117个行政村，目前装机容量770千瓦（其中二级电站容量250千瓦），属中型水库。其管理单位为水库管理所，水库主管部门为新田县水利局。均真村等10个村、组位于金陵水库东干渠流经地域。2011年，湘南地区遭遇较大旱灾。均真村等10个村、组遭受灾害后，认为系水库管理所在主坝坝后电站违规扩机增容、新田县水利局违规颁发取水许可证，为发电弃水谋利，使处于高位的东干渠灌区农田抗旱失去水资源所致，并由此引发数年的诉讼与信访。2015年3月11日，新田县金陵镇龙珠村村民刘炉生、新田县莲花乡瓦热头村村民杨牛生、新田县莲花乡大元冲村村民刘赵宗三人以此为由向湖南省水利厅寄信反映情况，湖南省水利厅收悉后，于次日作出（2015）10号来信转送单，依职权将信访件转送永州市水利局处理。同年4月30日，新田县水利局作出关于刘炉生、杨牛生、刘赵宗《关于请求对新田县金陵水库管理所违法发电行为依法作出处理的函》的回复。刘炉生、杨牛生、刘赵宗对回复不满，于2015年5月4日以上述相同理由向湖南省长沙市雨花区法院起诉湖南省水利厅不履行水利管理法定职责，后经新田县金陵镇人民政府、莲花乡人民政府做三人的息诉息访工作，达成《息诉息访协议》，刘炉生、杨牛生、刘赵宗申请撤回起诉，湖南省长沙市雨花区人民法院于5月28裁定准许撤诉。湖南省长沙市雨花区人民法院裁定撤诉后，2016年1月20日，刘大祥、侯井林、肖柏利、蒋先定、刘平等五人以桂阳、新田两县十八个村组的名义，以金陵水库管理所长期侵占库区水利资源发电牟利，造成灌区失去抗旱水资源及特大人为旱灾为由，也向湖南省水利厅信访窗口提交《关于桂阳、新田县5206户农户，受灾人口21511人，控诉金陵水库管理所长期侵占抗旱水资源20多年；2011年造成特大人为灾情汇报的函》，要求湖南省水利厅履行＂三查三定＂的承诺，撤销新田县水利局颁发给金陵水库管理所的取水许可证，并赔偿损失1200余万元。同月25日，湖南省水利厅作出湘水来信（访）［2016］2号《湖南省水利厅信访事项不予受理告知单》，认定该事项已经通过刘炉生、杨牛生诉讼等法定程序解决，决定对刘大祥、侯井林、肖柏利、蒋先定、刘平等代表的信访事项不予受理。刘大祥、侯井林、肖柏利、蒋先定、刘平于是代表桂阳县四里镇均真村委会等18个村、组以湖南省水利厅没有履行法定职责，也诉至湖南省长沙市雨花区人民法院。2016年8月2日湖南省长沙市雨花区人民法院作出（2016）湘0111行初107号行政判决，以“金陵水库不属于跨行政区域水利工程，湖南省水利厅对其没有直接管理和监管的法定职责，且湖南省水利厅对相关村民、村组就金陵水库的两次信访处理依法依规，原告方申请湖南省水利厅履行法定职责理由不成立。”判决：驳回其诉讼请求。2016年11月17日湖南省长沙市中级人民法院作出（2016）湘01行终741号行政判决：驳回上诉，维持原判。桂阳县四里镇均真村委会等18个村、组申请再审，2017年11月23日本院作出（2017）湘行申83号行政裁定：驳回再审申请。2018年2月1日，桂阳县四里镇均真村委会等18个村、组于是以新田县人民政府、新田县水利局为被告，以新田县金陵水库管理所为第三人，不履行法定管理职责诉至原审法院。在开庭审理中，因桂阳县四里镇均真村委会等18个村、组中有部分诉讼主体手续不合格，桂阳县四里镇均真村委会等18个村、组于2018年3月28日向原审法院申请撤回起诉。2018年8月6日原有的18个村组中的10个村组经村民民主商议，再次向原审法院院提起诉讼。另认定：1.金陵水库的建设、灌溉、发电。金陵水库于1958年7月由新田、桂阳两县合组施工建成，总库容4980万立方米，正常库容3800万立方米。水库灌区有东干渠、西干渠，其中东干渠又分出北干渠、廖干渠，共四条干渠。东干渠主要为灌溉渠道（不能发电），灌溉新田县金陵、大坪塘、龙泉三镇和桂阳县四里、六合两个乡镇2.4万亩农田；北干渠灌溉桂阳县塘市镇0.3万亩农田；廖干渠灌溉新田县龙泉、大坪塘两个镇0.7万亩农田。西干渠则在坝下安装了两台发电机，一台200千瓦、一台320千瓦，西干渠水库的水经过坝后发电机后，在距坝后电站1000米的二级电站（250千瓦）再次发电，然后灌溉新田县龙柬、三井二个乡镇1.8万亩农田。1958年，水库建设设计时，发电就是该水利工程设计项目内容之一，发电设计装机容量为1000千瓦。1961年坝后安装了一台125千瓦发电机组，1975年安装了一台125千瓦机组，两台共计250千瓦。1988年将电站装机容量改造成两台200千瓦发电机。1993年又将其中一台200千瓦发电机更换为320千瓦的发电机。其次，1984年，在距坝后电站1000米的地方安装了一台250千瓦水轮发电机，为金陵水库二级电站。目前一、二级电站的总装机容量为770千瓦，没有达到设计容量1000千瓦。2.取水证。新田县金陵水库管理所于2014年6月6日取得新田县水利局颁发的取水（新田）［2014］第00007号《取水许可证》，取水地点为莲花乡米田寺村，取水方式为蓄水，取水量为48000万立米/年，取水用途为水力发电，水源类型为地表水，退水地点为莲花乡米田寺村，退水方式为直接排入渠道，退水量为48000万立米/年，退水水质要求为达标，有效期限为自2014年6月1日至2019年5月31日。在水行政许可申请表上，申请事项和申请内容均为取水许可证延续。3.2011年旱灾。均真村等10个村、组所在地属于金陵水库东干渠灌区，为高涵（东干渠比西干渠高一米）。根据设计，水库蓄水须达到1230万方以上，即高程349米时，才能从1.4公里的引河底板过水，由高涵放水。水库多年的实际运行情况，东干渠的灌溉用水每年基本是从7月1日开始放水。同时，主汛期必须要放大量水进行腾库，才能确保下游人员的生命财产安全。2011年新田县遭受了百年不遇的大旱，降雨量少。当年中央电视台新闻联播、湖南卫视、永州电视台、湖南日报、永州日报等多家新闻媒体多次报道了新田县特大干旱灾情。2011年水库1175万方的库容，没有达到正常年份的蓄水量，无法将大水面的水流到东干渠，7月1日以后东干渠需水时段无水可放，造成东干渠灌区旱灾损失局面。而当年水库发电主要集中在4、5、6月份的主汛期，8、9、10三个月没有发电。当年的发电量比往年减少三分之二，减少近200万度。4.均真村等10个村、组灾情直接经济损失1075.06万元的来由。2012年刘炉生等人为确认新田县金陵水库东干渠灌区稻田和鱼塘因干旱可能造成的经济损失，委托永州永诚立信资产评估联合事务所进行资产损失评估，2012年7月9日永州永诚立信资产评估联合事务所作出永诚评报字［2012］第1085号《评估报告》，该《评估报告》的评估范围为刘炉生所申报的资产，资产范围包括新田县金陵水库东干渠灌区刘炉生等人的稻田和鱼塘，评估结论为：刘炉生委估资产于评估基准日的市场价值评估值为稻田损失872元每亩，鱼塘损失508元每亩。均真村等10个村、组现以稻田损失872元每亩、鱼塘损失508元每亩为标准，统计均真村等10个村、组村民，受灾户4447户，受灾人口20113人，受灾田亩11779.81亩，受灾鱼塘942.16亩，故均真村等10个村、组村民灾情直接经济损失为1075.06万元（872＊1177.81＋508＊942.16=10750611.6元）。2018年8月6日，均真村等10个村、组以新田县政府和新田水利局为被告，提起本案诉讼称，请求：1.确认新田县政府和新田县水利局在金陵水库管理中不履行法定职责，容许、支持水库管理所取用库存抗旱水量发电谋利的行政行为违法。责令新田县政府和新田县水利局信守省、两市、两县政府对灌区人民的承诺，恢复供水，停止侵权损害行为；2.确认取水（新田）［2014］第00007号《取水许可证》行政行为违法，并判决撤销该取水许可证；3.判决新田县政府、新田县水利局对因其不履行法定职责、行政违法所造成的2011年旱灾承担赔偿责任，赔偿均真村等10个村、组直接经济损失1075.06万元。原审判决认为：本案争议的焦点有四个，一是新田县政府的被告适格问题，二是均真村等10个村、组的起诉资格和起诉期限问题，三是新田县水利局未履行水行政法定职责和水行政许可证违法的问题，四是均真村等10个村、组灾情直接经济损失1075.06万元的赔偿问题。一、新田县政府的被告适格问题。根据《中华人民共和国水法》第十二条、《湖南省实施办法》第三条、《湖南省水利水电工程管理办法》第六条第一款等相关法律法规的规定，县级以上水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的管理和监督工作，施行分级管理，分级负责的原则。金陵水库水面淹没地域坐落新田县境内、装机容量770千瓦，其行政管理主体为新田县水利局，电站的改扩建工程也由新田县水利局负责审批。金陵水库水利管理的法定职责是新田县水利局，而不是新田县政府，新田县政府不是适格被告。二、均真村等10个村、组的起诉资格和起诉期限问题。2018年2月1日桂阳县四里镇均真村委会等18个村、组以新田县人民政府、新田县水利局不履行法定管理职责诉至原审法院。在开庭审理中，因桂阳县四里镇均真村委会等18个村、组中有部分诉讼主体没有召开村民会议，手续不合格，桂阳县四里镇均真村委会等18个村、组于2018年3月28日向该院申请撤回起诉。2018年8月6日原有的18个村组中的10个村组经村民民主商议，决定提起诉讼，并向该院提供了村、组代表人证明及盖章、签名的代表大会纪要，还有委托授权书等，符合起诉资格，是适格原告。本案原是以湖南省水利厅未履行法定职责和水行政许可证违法进行诉讼，因湖南省水利厅不是本案适格被告，被判决驳回诉讼请求，而现在均真村等10个村、组变更新田县水利局为被告，诉新田县水利局行政不作为，故不存在超起诉期限的问题。三、新田县水利局未履行水行政法定职责和水行政许可证违法的问题。均真村等10个村、组的第一个诉请是确认新田县政府和新田县水利局在金陵水库管理中不履行法定职责，容许、支持水库管理所取用库存抗旱水量发电谋利的行政行为违法，判决新田县政府和新田县水利局信守省、两市、两县政府对灌区人民的承诺，恢复供水，停止侵权损害行为。《金陵水库“三查三定”报告》的三查三定”是“以查工程安全，定标准。查工程效益，定措施。查综合经营，定发展规划为主要内容的三查三定工作。”，不是确保东干渠灌区桂阳、新田两县48500亩农田抗旱供水与旱灾保收的承诺。2011年新田县遭受了百年不遇的大旱，是众所周知的事情，当年无水灌溉并非水库管理所取用库存抗旱水量发电谋利所至。且安装在金陵水库西干渠的发电机是在灌溉有水流时才能发电，否则不能发电，发电后的水均用于灌溉，不存在为了发电不灌溉造成干旱的情况。所诉新田县水利局不履行法定职责，容许、支持水库管理所取用库存抗旱水量发电谋利违法也就不存在。均真村等10个村、组的第二个诉请是确认取水（新田）［2014］第00007号《取水许可证》违法，并判决撤销该取水许可证。新田县水利局按《湖南省取水许可和水资源费征收管理办法》第五条第（三）项规定，对水库管理所延续取水许可而颁发取水（新田）［2014］第00007号《取水许可证》，符合国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》第十条、十一条、十二条、十三条、十四条第四款、十七条、十九条、二十三条、二十五条的规定，履行了许可法律程序。金陵水库发电取水申请资料证齐全，取水是正当必要的，不属于不予许可的情形，新田县水利局审查后批准金陵水库管理所取水许可延续，新田县水利局颁发的取水许可证符合法律规定。四、均真村等10个村、组灾情直接经济损失1075.06万元的赔偿问题。均真村等10个村、组的第三个诉请是判决新田县水利局对因其不履行法定职责、行政违法所造成的2011年旱灾承担赔偿责任，赔偿直接经济损失1075.06万元。如前所述新田县水利局不存在不履行水行政法定职责和水行政许可证违法的问题。均真村等10个村、组的2011年旱灾损失与新田县水利局没有关系，且2011年即便是有一些干旱导致的损失，也是不可抗拒的特大旱灾造成，与水库管理所水资源管理、发电不存在因果关系。综上所述，金陵水库行政管理主体为新田县水利局，新田县政府不是适格被告，均真村等10个村、组认为新田县政府不履行水利管理法定职责违法，理由不能成立。新田县水利局依法履行了水利管理法定职责，颁发的取水许可证符合法律规定，均真村等10个村、组2011年旱灾的损失与新田县水利局及水库管理所的水资源管理、发电没有关系，均真村等10个村、组认为新田县水利局不履行水利管理法定职责违法，应赔偿其2011年旱灾的损失，理由亦不能成立。均真村等10个村、组的诉讼请求，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回均真村等10个村、组诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由均真村等10个村、组共同负担。均真村等10个村、组不服原审判决，向本院上诉称：1.新田县政府是本案的适格被告。金陵水库是跨郴州市、永州市的中型水库，新田县政府是当年修水库的组织者之一，是新田县水利建设与管理的决策者，通过防汛抗旱指挥部直接对金陵水库实施调度，是造成旱灾的直接责任人。2.原审法院认定二级电站发电后的水用来灌溉错误。二级电站发电后的水排入河中，并不能用于灌溉。3.2011年特大旱灾是由于水库管理所在当年3月至7月取水发电造成的。4.新田县水利局颁发的第00007号取水许可证超越职权，程序违法。请求撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。新田县政府答辩称：新田县政府不是本案适格被告。金陵水库的水利管理法定职责属水利局，而非新田县政府。新田县政府不具备上诉人所称法定职责，不存在不履行法定职责的情形。请求驳回上诉，维持原判。新田水利局答辩称：1.本案诉讼不是当事人的真实意思。2.对水库管理所颁发发电取水许可证合法。3.新田县水利局对金陵水库水资源的管理依法履行了法定职责，不存在不作为的情形。新田县水利局对金陵水库及管理所依法进行了日常监管，安排了分管领导、建全并执行了监管制度。请求驳回上诉，维持原判。水库管理所述称：1.本案诉讼不是当事人的真实意思。2.水库管理所取水发电合情合理合法，没有损害其他人的利益。3.桂阳县四里镇均真村等十个村、组请求赔偿的损失没有证据支持。2011年的旱灾损失与水库管理所进行的水资源管理、取水发电不存在因果关系。请求驳回上诉，维持原判。本院二审对一审查明的事实予以确认。本院另查明：湖南省长沙市中级人民法院于2016年11月17日作出（2016）湘01行终741号行政判决，该判决认定2016年1月20日，刘大祥、侯井林、肖柏利、蒋先定、刘平代表十八个涉诉村、组，以金陵水库管理所长期侵占库区水利资源发电牟利，造成灌溉区失去抗旱水资源及特大人为旱灾为由，向湖南省水利厅信访窗口提交前述《汇函》，要求湖南省水利厅履行‘三查三定’的承诺，撤销新田县水利局颁发给金陵水库管理所的取水许可证，并赔偿损失1200余万元。同月25日，湖南省水利厅作出湘水来信（访）[2016]2号《湖南省水利厅信访事项不予受理告知单》，认定该事项已经通过诉讼等法定程序解决，决定对该信访事项不予受理。十八个涉诉村、组认为湖南省水利厅没有履行法定职责，遂诉至法院，请求确认湖南省水利厅不履行法定职责违法，判令湖南省水利厅履行“三查三定”的承诺，恢复金陵水库对东干渠灌区桂阳、新田48500亩农田抗旱灌田供水，拆除违规扩机增容发电设备，停止对金陵水库管理所发电的纵容行为。本院认为，本案二审争议焦点为：一、新田县政府和新田县水利局在金陵水库管理中是否存在不履行法定职责情形及应否承担赔偿责任；二、新田县水利局为水库管理所颁发的取水（新田）［2014］第00007号《取水许可证》应否撤销。一、关于新田县政府和新田县水利局是否存在不履行法定职责情形及损失赔偿问题。金陵水库是一个以灌溉为主，兼顾发电的中型水库，新田县水利局具有对金陵水库进行监督管理的法定职责。根据查明的事实，2011年旱灾是由于当年降雨量偏少，水库无水可用造成的。针对旱情，新田县防汛抗旱指挥部下达了停止发电的指令，并且积极采取措施应对旱灾，减少损失。均真村等十个村、组认为新田县政府和新田县水利局未履行法定职责没有事实根据，行政赔偿请求依据不足。需要注意的是，金陵水库东干渠的位置比西干渠高，发电机装于西干渠，发电后的水只能用于西干渠的灌溉而不能用于东干渠的灌溉。故需要确保东干渠有水灌溉的情况下，才能发电，否则会因发电而导致东干渠无水灌溉。水库管理所在发电时应充分考虑东干渠用水与西干渠发电的矛盾，新田县水利局亦宜加强监管。二、关于新田县水利局为水库管理所颁发的取水（新田）［2014］第00007号《取水许可证》问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，根据查明的事实，均真村等10个村、组最迟至于2016年1月20日应当知道新田县水利局为水库管理所颁发了涉案《取水许可证》，其起诉期限至2018年1月20日止。均真村等10个村、组于2018年8月提起诉讼，请求撤销新田县水利局颁发的涉案《取水许可证》，超过了2年的法定起诉期限。均真村等10个村、组虽然于2016年1月20日，向湖南省水利厅信访时要求湖南省水利厅撤销新田县水利局颁发的涉案《取水许可证》，湖南省水利厅答复不予受理，均真村等10个村、组遂向长沙市雨花区人民法院提起诉讼，请求确认湖南省水利厅不履行法定职责违法，但均真村等10个村、组当时并没有起诉要求撤销涉案《取水许可证》，而只是在信访中提出该要求，故该期间不属于可以不计算在起诉期限内的时间。均真村等十个村、组的该诉求超过起诉期限，依法应裁定驳回起诉。原审判决认为本案不存在超过起诉期限的问题不当，但考虑到原审判决驳回均真村等十个村、组的诉讼请求并不损害其权益，对原审处理结果，可予维持。需要指出的是，如涉诉许可取水量超过了法定许可量，有关行政机关应积极纠正，至少在许可续期时应予以纠正。综上，均真村等十个村、组的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决虽部分说理不当，但处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由郴州市桂阳县四里镇均真村村民委员会、郴州市桂阳县四里镇芙塘村村民委员会、郴州市桂阳县四里镇长冲村村民委员会、郴州市桂阳县四里镇和谐村村民委员会、郴州市桂阳县四里镇东风村村民委员会、新田县龙泉镇社门口村第二村民组、新田县龙泉镇秀岭水村第一村民小组、新田县金陵镇小源村第二村民小组、新田县大坪塘镇大坪塘村第十六村民小组、新田县大坪塘镇白杜村第一村民小组共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  周婷婷审 判 员  余旭东审 判 员  向黎丽二〇一九年五月十六日法官助理邹志斌代理书记员  刘海涛附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……