广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终65号上诉人（原审原告）：珠海市飞沙滩旅游开发有限公司，住所地：珠海市南水飞沙。法定代表人：刘崇森，董事长。委托诉讼代理人：王晓灵,山西思行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：珠海市香洲区吉大九洲大道中2002号。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：李健辉，珠海市公安局森林分局工作人员。委托诉讼代理人：刘光大，广东莱特律师事务所律师。上诉人珠海市飞沙滩旅游开发有限公司（以下简称飞沙滩公司）因与被上诉人珠海市自然资源局林业行政处罚一案，不服珠海市金湾区人民法院（2018）粤0404行初369号号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案审理过程中，因机构改革，珠海市市政和林业局（以下简称市政和林业局）职能现由珠海市自然资源局承担。现已审理终结。原审法院认定事实经审理查明，2017年3月30日，飞沙滩公司（甲方）与珠海市××××区南水镇飞沙村委会（乙方）签订《合作协议书》。协议书第三条约定：“甲、乙双方于2015年6月1日签定在凉英山顶雕塑妈祖像及看海平台和上山小路工程，乙方应给予大力支持”。2018年4月26日，飞沙滩公司出具《委托书》，委托其总经理王一处理景区红沙山修建看海平台与妈祖雕像林业行政处罚事宜，办理时间为2018年4月26日至2018年7月25日。2018年4月28日，珠海市公安局森林分局对飞沙滩公司涉嫌擅自改变林地用途现场进行勘验、检查。经检查，现场位于飞沙滩景区内左侧红沙山山顶位置，地块已被平整，并硬化地面作为一观景平台，在硬底化地基中部，有一尊高约五米的妈祖石雕像，建筑还在施工，被平整的地块植被已被破坏清理。2018年5月2日，珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）海洋和农业局出具《证明》一份，证明在高栏××区××飞沙村红沙山，修建观海平台及妈祖像占用林地的林班号为0001-03100，地籍号为440407001008000103100，林地性质为生态公益林，占用林地未办理林地使用审批手续。2018年5月4日，市政和林业局委托广东森科园林绿化工程有限公司对涉案林地损毁面积、毁林材积、价值等进行鉴定。2018年5月7日，珠海市公安局森林分局工作人员对飞沙滩公司的委托代理人王一进行询问调查，并制作《询问笔录》。在笔录中，王一述称，飞沙滩公司多年前就承包高栏港飞沙滩景区。2017年4月许，飞沙滩公司打算在景区内红沙山修建一个观景平台和妈祖像。修建的山地在2015年就与南水镇飞沙村签订了土地租赁协议。王一雇请刘小利做工程，工程在2017年4月下旬开始动工。2018年4月，林地管理部门到现场调查和制止，工程未完工。飞沙滩公司修建平台和妈祖像未取得林业部门的审批同意。2018年5月7日，珠海市公安局森林分局工作人员对刘小利进行询问。刘小利称，是飞沙滩公司出资修建观景平台和妈祖像，是其总经理王一雇请他帮忙修建，他只负责施工。2018年5月7日，珠海市公安局森林分局工作人员对杜宇飞进行询问。杜宇飞称，是飞沙滩公司雇请人员修建观景平台和妈祖像，刘小利雇请他帮忙照看修建工作，工程从2017年4月到2018年4月一直断断续续地进行。2018年5月15日，广东森科园林绿化工程有限公司出具《珠海市××××区南水镇飞沙滩红沙山林地调查报告书》，认定珠海市××××区南水镇飞沙滩红沙山涉嫌擅自改变林地用途的林地面积为0.1896公顷（2.8440亩），林地森林类别为省级生态公益林，林种为水土保持林。2018年5月29日，市政和林业局作出《林业行政处罚先行告知书》（珠林罚权告字[2018]第05号），告知飞沙滩公司违法事实、理由和依据以及享有的陈述、申辩权利。飞沙滩公司的委托代理人王一于当日签收告知书，并注明“我不陈述和申辩”。2018年6月1日，市政和林业局作出《林业行政处罚决定书》（珠林罚决字［2018]第5号）,认定飞沙滩公司于2017年4月至2018年4月，未经县级以上林业部门批准，雇请人员在珠海市××××区南水飞沙滩红沙山修建观景平台和妈祖像。市政和林业局经核实，该林地小班号：0.3100，属省级生态公益林，林种为水土保持林，经第三方广东森科园林绿化工程有限公司测定，涉及改变林地用途面积为2.8440亩（1895.98平方米）。飞沙滩公司的行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，市政和林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款和《珠海市市政园林和林业局行政处罚自由裁量权细化标准》第八条的规定，决定对飞沙滩公司处以以下行政处罚：1.责令限期3个月内恢复原状；2.并处非法改变用途林地每平方米17元，共人民币32,231.66元的罚款。同日，市政和林业局还作出《责令限期恢复原状通知书》（珠林罚责通字［2018]第5号）,责令飞沙滩公司“即日起三个月内恢复原状。拒不履行的，将依法处理。”上述处罚决定书和通知书于2018年6月1日送达飞沙滩公司。2018年6月20日，飞沙滩公司的股东山西中联实业有限公司和阳光投资有限公司召开股东会，作出《珠海飞沙滩旅游开发有限公司2018年股东会决议》，决定免去王一总经理职务。原审法院判案理由及结果一、珠海市自然资源局作出被诉林业处罚决定认定事实清楚。根据市政和林业局提交的《勘验、检查笔录》、现场照片、《询问笔录》（王一、刘小利、杜宇飞）、《合作协议书》（2017年3月30日）、《证明》、《林地调查报告书》等证据材料，足以证明飞沙滩公司实施未经县级以上林业部门批准，擅自在珠海市××××区南水飞沙滩红沙山修建观景平台和妈祖像，涉及改变林地（属省级生态公益林，林种为水土保持林）用途面积为2.8440亩（1895.98平方米）的行政违法行为，事实清楚，证据确凿。飞沙滩公司主张，王一已被免职，不能代表其公司，市政和林业局认定其实施涉案行政违法行为系事实认定错误，修建行为系飞沙滩公司免职经理王一跟刘小利、杜乃福、高乃双共同修建，并提供《关于飞沙滩景区增设看海平台妈祖像等景点投资合作建设经营的协议书》和《关于在珠海飞沙滩投资妈祖石像的股权协议》等证据以证明其诉讼主张。原审法院认为,第一、飞沙滩公司召开股东会免去王一总经理职务的时间是2018年6月20日，而本案被诉处罚决定的作出时间是2018年6月1日，且飞沙滩公司于2018年4月26日向市政和林业局出具《委托书》一份，委托其总经理王一处理景区红沙山修建看海平台与妈祖雕像林业行政处罚事宜。因此，飞沙滩公司称王一已经被免职不能代表其公司的抗辩不成立。第二、飞沙滩公司于2017年3月30日与珠海市××××区南水镇飞沙村委会签订的《合作协议书》第三点约定：“甲、乙双方于2015年6月1日签定在凉英山顶雕塑妈祖像及看海平台和上山小路工程，乙方应给予大力支持”，由此可见，飞沙滩公司在2015年6月1日已经计划在凉英山顶雕塑妈祖像及看海平台和修建上山小路工程。飞沙滩公司提供的其与刘小利、杜乃福、高乃双于2015年7月6日签订的《关于飞沙滩景区增设看海平台妈祖像等景点投资合作建设经营的协议书》第一点约定“甲方提供项目及租赁的山体，乙方投入资金”；第五点约定：“甲方负责整个项目的报批和地方协调事宜……”，从上述约定内容可见，飞沙滩公司负责提供项目及山体，并负责整个项目的报批和地方协调事宜。市政和林业局认定飞沙滩公司实施涉案行政违法行为，并无不当。此外，飞沙滩公司提交的王一、刘小利、杜乃福、高乃双四人于2015年7月6日签订的《关于在珠海飞沙滩投资妈祖石像的股权协议》系四人对珠海飞沙滩投资妈祖石像如何分配经营权益的内部股权协议，并不能直接证明其“修建行为系四人共同修建”的诉讼主张。二、市政和林业局作出被诉林业处罚决定适用法律、法规正确，处罚适当。《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”《珠海市市政园林和林业局行政处罚自由裁量权细化标准》第八项的规定，擅自改变林地用途，生态公益林1亩以上3亩以下，商品林2亩以上6亩以下的；或者有其他情节的；责令限期恢复原状；并处非法改变用途林地每平方米15元以上20元以下的罚款。本案中，飞沙滩公司未经当地林业部门的批准，雇请他人在珠海市××××区南水镇飞沙滩红沙山修建观海平台及妈祖像，擅自改变林地用途的行为事实清楚，市政和林业局对其作出责令限期3个月内恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米17元，共人民币32,231.66元的罚款行政处罚，适用法律、法规正确，处罚适当。飞沙滩公司对市政和林业局的职权依据及执法程序没有异议。经审查，市政和林业局的职权依据充分，执法程序符合法律规定，原审法院依法予以确认。据上，市政和林业局作出《林业行政处罚决定书》（珠林罚决字［2018]第5号），职权依据充分，认定事实清楚，适用法律、法规正确，处罚适当，程序合法。飞沙滩公司诉请撤销，理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回飞沙滩公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由飞沙滩公司负担。当事人二审诉辩主张上诉人飞沙滩公司的上诉请求：1、撤销原审判决，改判撤销被上诉人作出的《林业行政处罚决定书》（珠林罚法字[2018]第5号）；2、本案的上诉费由被上诉人承担。具体理由如下：一、原审法院对本案事实认定错误。首先，一审庭审中，上诉人提交的两份书面证据《关于飞沙滩景区增设看海平台妈祖像等景点投资合同建设经营的协议书》、《关于在珠海飞沙滩投资妈祖石像的股权协议》，真实、有效的证明本案所涉被处罚的违法行为确系王一、刘小利、杜乃福、高乃双四人私自订立协议共同实施的，但在被上诉人核查时，王一、刘小利、杜乃福提供虚假证词，谎称上诉人提供实施项目，上诉人组织施工为名，掩盖其实施为个人违法行为，谋取个人非法利益的事实。《关于飞沙滩景区增设看海平台妈祖像等景点投资合同建设经营的协议书》中明确约定：“三、兴建该项目由乙方全部投资（约300万元），并负责招标施工修建，甲方监督并作技术指导和领导协作。四、该景点项目建成后由乙方单独核算（双方共同安排售检票事宜）……”此条明确说明由乙方即王一、刘小利、杜乃福、高乃双投资并施工，一审法院却忽略此事实，只字不提。其次，《关于珠海市飞沙滩投资妈祖石像的股权协议》中约定，“上诉人仅占股权5%，刘小利35%，杜乃福35%，高乃双10%，王一15%，经营期权益按兹比例分配，不得随意变更。”上诉人经调查得知，免职经理王一在职期间未经公司股东会决议，私下假借公司名义与刘小利、杜乃福、高乃双三人签订该妈祖石像修建协议，实际为个人谋取非法利益，并用公司公款向森林公安派出所绕所长个人行贿2万元，将其四人的违法修建产生的法律责任，全部转嫁为上诉人公司全部承担，（该事实上诉人向原审法院提交证据；2万元票据明细证明），让仅占股权5%的上诉人承担全部行政处罚后果，而收益时却全部由王一及另外三人拿走95%，天下有这样的权利、义务之分吗？依据何在？这是典型的用上诉人做掩护，逃避法律责任。庭审中，被上诉人仅以“该案饶所长非承办警官”草草答辩。且该行贿、受贿事实，上诉人已经向公安、纪检、及检察院举报此事，一审法院对此也采取完全忽略，只字不提。最后，被上诉人在答辩状中曾经提到2015年6月1日上诉人与飞沙村委会签订了相关协议，但在行政程序和诉讼程序却没有提供该份协议，无法证明上诉人是本案所涉违法项目的实际施工人。二、处罚事实认定错误，处罚对象错误，必然导致适用法律出现错误。因此，上诉人不服原审判决，依法提起上诉，请求二审法院改判支持上诉人的全部上诉请求。被上诉人珠海市自然资源局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，恳请二审法院予以维持。二审查明的事实各方当事人在二审期间未提交新证据。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果被诉《林业行政处罚决定书》（珠林罚法字[2018]第5号）认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。本案中，上诉人在二审中提出的上诉理由，与一审起诉状中陈述的事实和理由并无不同，没有新的内容。原审判决就被诉行政处罚决定的事实认定、法律适用以及程序合法已经进行了较详尽的评析，本院予以认同。上诉人的委托代理人（原法定代表人）王一在行政程序中接受被上诉人的询问调查所作的陈述，其法律后果应由上诉人承担，并不因事后股东会决议将其免职而无效或转由委托代理人（原法定代表人）王一来承担。上诉人的上诉理由缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。原审判决应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费人民币50元，由上诉人珠海市飞沙滩旅游开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年五月十三日书记员 王 嘉