湖北省武汉市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂01行初185号原告朱自发。被告武汉市江夏区人民政府,住所地武汉市江夏区纸坊街文化大道99号。法定代表人张利，区长。委托诉讼代理人代俊平，湖北今天律师事务所律师。原告朱自发诉被告武汉市江夏区人民政府（以下简称江夏区政府）履行土地确权法定职责，向本院提起诉讼，本院于2019年2月12日立案后，依法向被告江夏区政府送达了起诉书副本、应诉通知书及其他材料，并依法组成合议庭对本案进行审理。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款的规定，本院经过阅卷，认为不需要开庭审理。现本案已审理终结。原告朱自发诉称：1983年第一轮承包时，原告全家七口分得土地三十多亩，菜地两块，自留地一块。面积、四至清晰。1996年因母病逝，父亲渐老，大哥成家，原告念书等原因，部分土地交给同村村民代种，没有改变土地承包性质。2008年原告回乡，了解到大觉海土地使用混乱，因系同宗村民，故没有主张土地权利。2015年，中央发布清理农村土地政策，计划用三年给农民土地确权。三年将满，在第二轮没有改变的情况下，申请人第一轮承包的土地，依法属其父亲朱善财子女所享有。原告认为，其父亲在世时，没有放弃土地权益，第二轮承包没有实际施行且没有改变第一轮土地承包性质。原告土地限定于第一轮土地承包权益。2008年，原告回乡时，明确向村民及大觉海村委会主张土地权益。村民承认原告主张的土地权益，但只有在他人归还其被侵占的土地的情况下，才能归还原告土地。因涉及同宗亲情，原告无所得。2015年，大觉海村委会在没有告知原告的情况下，将属于原告土地流转给第三人（非村民）。侵犯了原告权益，原告向大觉海村委会申诉，其不予理踩。原告于2018年10月28日通过EMS特快专递方式向被告递交了《土地确权申请书》，被告签收后，委托江夏区财政局调查核实。至今没有结果。综上，请求法院：1、依法判决被告拒不履行对申请土地确权的行为违法，并责令其限期履行土地确权的法律职责；2、请求判令被告承担本案诉讼费用。被告江夏区政府在答辩期内提交书面答辩意见称：1、朱自发要求确权五里界街童周岭村大觉海湾第一轮土地承包经营权缺乏事实根据。第一轮农村土地承包（1981年）时，以朱自发的父亲朱善财为代表的承包户一家7口承包耕种五里界周岭村大觉海湾土地约30亩。1996年朱善财妻子去世，大儿子迁到纸坊街居住，二儿子朱自发离开农村办理了城市居民户口，小儿子户口迁出五里界大觉海湾，1997年10月后，大女儿、二女儿及三个外甥办理了城镇居民户口，朱善财的子女陆续转为非农业户口或将户口迁出童周岭村大觉湾。1998年朱善财中风后到纸坊街跟大儿子居住，土地抛荒。2001年，朱善财去世。2004年12月，按照省委办公厅、省政府办公厅《关于依法完善农村土地二轮延包的若干意见》，童周岭村依法完善二轮延包，村民小组制定二轮延包方案。村民小组通过核实，朱善财家1998年后没有缴纳农业税，原户主夫妻二人已去世，子女户口不在村小组，不符合土地二轮延包政策法规。因朱自发的父亲为代表的家庭在第一轮农村土地承包到期后，在2005年第二轮农村土地承包时没有与村里签订土地承包合同，第一轮承包土地被村集体收回。2、朱自发的诉请没有法律依据。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款、第五条的规定，朱自发是城市居民户口，不是五里界童周岭大觉海湾的村民，不享有承包方的权利，无权以家庭承包的方式承包农村土地。2005年，五里界童周岭村大觉海湾在朱善财为代表的家庭第一轮农村土地承包到期后收回其承包地，不违反上述法律规定。3、对原告要求土地确权行为不予以办理符合法律法规规章的规定。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条第二十三条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包合同是确权的前提，在朱自发没有与童周岭村大觉海湾签订土地承包合同的情况下，无法办理土地承包经营权证。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，五里街童周岭村委会在没有签订土地承包合同的情况下,也没有将确权颁证资料上报街区两级审核，答辩人没有向其确权颁发农村土地承包经营权证，符合法律程序规定。4、朱自发于2018年10月28日向答辩人邮寄《土地确权申请书》其实质属于信访行为，不属于人民法院受案范围。其寄送的材料并不是《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定确权、颁发承包经营权证的资料。且根据上述规定第四条，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，答辩人不是该申请的具体承办部门。综上，答辩人对朱自发邮寄的《土地确权申请书》作为信访事项处理，没有侵犯其农村土地承包经营权，也没有不履行职责，原告的诉讼证据不足、缺乏事实，又无法律依据。请求驳回原告的起诉或诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案中，在发包方及其它适格申请人未层报至被告江夏区政府相关部门，申请颁发《农村土地承包经营权证》的情况下，原告以自己的名义向被告江夏区政府直接申请颁发《农村土地承包经营权证》不符合法律、法规规定的法定程序，江夏区政府不具有直接对原告承包土地进行确权登记的法定职责。据此，江夏区政府将原告的申请作为信访件转交江夏区财政局予以处理并无不当。同时，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项的规定，农村土地承包经营权纠纷可通过调解、协商、仲裁或者诉讼等途径解决，但不能作为土地权属争议案件通过土地确权的方式予以处理。至于如何界定农村土地承包经营权纠纷，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款已经作出明确规定，农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。本案中，根据原告朱自发的起诉，其未提交证据证明其对涉案土地取得了土地承包经营权，其所诉事项实质为农村土地承包经营权纠纷，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，农村土地承包经营权争议案件，不作为土地权属争议案件受理。综上，本案朱自发起诉要求江夏区政府履行土地确权法定职责，缺乏事实根据，其起诉不符合提起行政诉讼的法定条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告朱自发的起诉。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  陈小萍审判员  肖 丹审判员  刘 忠二〇一九年五月八日法官助理火晶书记员彭婕