江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏05行终103号 上诉人（原审原告）王和英，女，1972年8月9日出生，汉族，住昆山市。 委托代理人黄志强，浙江恒美律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）昆山市自然资源和规划局，住所地昆山市同丰西路188号。 法定代表人何剑鸣，局长。 委托代理人赵鹏程，江苏漫修（昆山）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）昆山市人民政府，住所地昆山市前进中路108号。 法定代表人周旭东，市长。 委托代理人张颖，昆山市人民政府工作人员。 上诉人王和英诉被上诉人昆山市自然资源和规划局、昆山市人民政府要求履行土地管理行政职责及行政复议一案，上诉人不服昆山市人民法院（2018）苏0583行初60号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年2月11日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年7月14日，王和英以邮寄方式向原昆山市国土资源局（以下简称昆山国土局）递交“监督执行申请书”，要求昆山国土局依职责监督被申请人昆山市周市镇人民政府依法归还申请人王和英到期的11.9亩土地，事实及理由为：2001年，申请人全家的11.9亩耕地和全家的土地被告知不能耕种了，给每人每年1200元左右的补粮金，申请人自2008年起通过信息公开的方式得知土地不是被征用也没有按《土地管理法》一次性给村民征地补偿，而是租用补粮金发放了15年，去年年底没有了，申请人认为既然不再租用村里的耕地了，则被申请人应归还11.9亩耕地。昆山国土局收到该申请书后未予回复。 2017年9月17日，王和英作为申请人向昆山市人民政府提起行政复议申请，要求昆山市人民政府让昆山国土局履行职责，让昆山市周市镇人民政府归还王和英11.9亩土地。昆山市人民政府于同月20日受理后向昆山国土局发出了行政复议答复通知书，昆山国土局收到后向昆山市人民政府提交行政复议答复书及相关证据材料。同年11月17日，昆山市人民政府作出了[2017]昆府行复第90号行政复议决定书，查明如下事实：2002年，申请人王和英所在村组共累计征（使）用土地244.2亩，其中申请人户全家5人，共累计征（使）用土地11.9亩，土地补偿按昆政发[2001]15号《关于调整征（使用）土地补偿办法的意见》中规定的“3、6、9”标准执行补偿，2004年起，申请人离婚后，土地补偿调整为2人（母女俩），按昆政办发[2004]78号《关于印发昆山市调整征（使）用土地补偿标准和办法的实施细则（试行）的通知》中规定的“4、8、12”标准执行补偿，历年补偿款均发放到位。申请人所反映地块已由政府依法征用，并按照当时的政策进行了补偿。据此认为，申请人所反映地块在内的相关土地已被政府依法征用，并按照当时政策进行了补偿，现申请人要求“履行让周市镇人民政府归还地块的法定职责”没有事实与法律依据，据此，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定作出了驳回申请人的行政复议申请的决定。同日，昆山市人民政府以邮寄方式向王和英送达，次日，王和英签收该决定书。2017年11月30日，王和英向原审法院提起本次诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，王和英向昆山国土局提出要求其监督昆山市周市镇人民政府归还王和英家中11.9亩耕地的申请，但王和英未提供证据证实其目前对涉案11.9亩耕地享有权益，也未提供证据证实其与昆山国土局的监督履职行为存在利害关系，因此王和英在本案中对昆山国土局的起诉不具有行政诉讼的原告主体资格，故不符合起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉，故原审法院对于王和英对昆山国土局和复议机关昆山市人民政府的起诉一并驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第二项、第一百三十六条第七款之规定，裁定：一、驳回王和英对昆山国土局的起诉。二、驳回王和英对昆山市人民政府的起诉。 上诉人王和英上诉称，1、原审法院认为上诉人未提供证据证明其目前对涉案11.9亩土地享有权益，从而否认上诉人与11.9亩土地之间的利害关系，原审法院认定事实错误。两被上诉人在答辩中已认可涉案11.9亩土地是上诉人家的承包地，上诉人具有使用权，双方的分歧在于两被上诉人认为该土地已经被政府依法征用，并按照当时政策进行了补偿，上诉人则认为政府系违法占用土地，以租代征，应当纠正，将土地返还给上诉人。2、原审法院适用法律错误。原审法院违反了行政案件被告举证原则。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。上诉人认为政府是以租代征，没有征用土地的合法手续，租用到期就应当返还土地。被上诉人应当举证证明涉案11.9亩土地是否被合法征用，若被上诉人不能举证，则应认定政府违法占用土地。原审法院以上诉人不具有原告主体资格驳回起诉，适用法律错误。昆山国土局有义务监督检查非法占用土地的行为，但其在收到上诉人的监督检查申请后不予答复，上诉人具有诉权，原审法院应当审理并且作出判决。综上，请求撤销原审裁定，发回继续审理。 被上诉人昆山市自然资源和规划局答辩称，1、上诉人在监督执行申请书中要求被上诉人依职权监督昆山市周市镇人民政府让其归还上诉人家11.9亩耕地的使用权，上诉人该申请内容超出了被上诉人的行政职责范围，因此被上诉人不予理涉。2、上诉人对同一事项反复申请。上诉人对于昆山市周市镇XX村耕地的土地征用补偿安置等问题已经经过了多次信访，对于其中涉及的相关项目也多次申请政府信息公开并涉及多次诉讼，上诉人均败诉。本案中上诉人提交的监督执行申请书，主要内容就是关于昆山市周市镇中乐村耕地的土地征用问题。被上诉人认为对此上诉人已经多次信访及诉讼。3、昆山市人民政府作出的行政复议决定书驳回上诉人的复议申请，正确无误。上诉人所述的11.9亩耕地，已经被政府依法征用，所涉及的征地文件已经通过政府信息公开的形式给与了上诉人，土地补偿也按照昆政发（2001）15号文件中规定的“3、6、9”标准执行了补偿。办理土地征用手续后，政府将补偿款分15年向上诉人补偿完毕，而上诉人错误认为收到上述补偿款后土地使用权即归还，这是上诉人在混淆概念。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人昆山市人民政府答辩称，同原审的答辩意见。 本院审理查明事实与原审法院查明事实一致。 二审另查明，2019年初昆山国土局的职责整合划入昆山市自然资源和规划局，不再保留昆山国土局。 以上事实，由昆编办[2019]15号《关于市自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》予以证明。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当属于人民法院的受案范围。本案中，上诉人王和英于2017年7月14日向昆山国土局提交监督执行申请书，要求昆山国土局依职责监督昆山市周市镇人民政府归还上诉人11.9亩的耕地。上诉人要求昆山国土局履行的职责，实质属于昆山国土局与昆山市周市镇人民政府之间的内部监督行为，行政机关是否履行内部监督以及监督是否适当等，均属于行政机关的内部管理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，上诉人的起诉不符合法定起诉条件，原审法院裁定驳回起诉，适用法律欠准确，但结果并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈芝颖 审判员  周剑鸣 审判员  孙 莹 二〇一九年五月八日 书记员  马晓娴