山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终92号上诉人（原审原告）曹建兵，男，1967年10月6日出生，汉族，住山东省菏泽市牡丹区。被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住所地山东省菏泽市中华路1009号。法定代表人陈平，市长。委托代理人丁硕，菏泽市人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。法定代表人龚正，省长。委托代理人刘金远，山东省人民政府工作人员。上诉人曹建兵因与被上诉人菏泽市人民政府（以下简称菏泽市政府）、山东省人民政府（以下简称山东省政府）房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服济南市中级人民法院作出的（2018）鲁01行初917号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告曹建兵诉称，一、菏泽2013-4地块未与被征收人协商选定房屋评估机构，也未采取投票和抽签方式选定，而是由村委会开证明信方式证明385户同意，属于程序违法。二、房地产估价报告超过一年期限，应该重新按照现在时间节点评估，属于程序违法。三、评估报告中显示合法建筑面积266.22平方米存在错误，实际房屋建筑面积是361.98平方米，征收部门一直未出具合法房屋和违法房屋认定书，菏泽第2013-4项目地中第4-34房屋所有建筑均是在2017年3月14日政府确定征收范围之前建设，也已在2013年9月之前丈量。四、未提供用于产权调换的地点，单套建筑面积、套数、产权调换房屋的价值认定，程序违法。五、被告滥用职权，致使人民利益受到损害。综上，为维护原告权益，特提起诉讼。诉讼请求：1、请求法院依法撤销被告山东省政府作出的鲁政复决字（2018）320号行政复议决定（以下简称320号复议决定）；2、撤销荷房征补字（2018）11号菏泽市人民政府房屋征收补偿决定（以下简称11号征收补偿决定）；3、要求回迁商品房，拆一平方补偿一平方套内面积，不降低居住标准。判令被告承担诉讼费用。原审法院经审理查明，2017年3月14日，被告菏泽市政府作出菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目房屋征收的决定，载明：“……经研究，现依法对市开发区洙水河以北、振兴路以东、铁路以西、东渔河管理处以南（以规划部门划定的征收范围红线为准）范围内房屋予以征收。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”同日，菏泽市政府作出关于菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目房屋征收的公告，载明：“二、征收范围：市开发区洙水河以北、振兴路以东、铁路以西、东渔河管理处以南（以规划部门划定的征收范围红线为准）。……六、征收部门与被征收人在征收补偿方案确定签约期限内未达补偿协议的，由市政府依照有关规定，作出补偿决定，限期搬迁。……”2017年3月14日，菏泽市政府作出菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目房屋征收补偿方案，载明：“二、征收范围：市开发区洙水河以北、振兴路以东、铁路以西、东渔河管理处以南（以规划部门划定的征收范围红线为准）。……七、补偿办法（一）补偿方式。实行货币补偿或者房屋产权调换。（二）被征收房屋补偿价值的确定办法。以合法建筑面积为依据，按照被征收房屋所在区位的新建普通商品房市场价格，结合被征收房屋的建筑结构、用途、新旧程度、容积率、配套设施、土地等因素，由房地产价格评估机构评估确定。……”菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目房屋征收实施单位与被征收人曹建兵在何楼项目指挥部进行协商，并制作了协商记录。因协商不成，2018年7月11日，被告菏泽市政府作出11号征收补偿决定并送达原告。2018年7月15日，原告曹建兵向被告山东省政府提交行政复议申请，复议请求为：“（一）支持国家以及地方的棚户区改造，维护个人合法权益，请求撤销被申请人作出的11号征收补偿决定；（二）重新按照现在的时间节点评估；（三）要求碧桂园（天汇）一期商品房回迁，拆一平方房屋套内面积补偿一平方套内面积，不降低居住标准。”2018年7月17日，被告山东省政府作出鲁政复办受字（2018）320号行政复议受理通知，受理了原告的行政复议申请。同日，被告山东省政府作出鲁政复办答字（2018）320号提出行政复议答复通知，要求菏泽市政府对原告的行政复议申请作出答复。2018年9月11日，被告山东省政府作出320号复议决定并邮寄送达原告。原告曹建兵对房屋征收补偿决定和行政复议决定均不服，诉至原审法院。另查明，2017年3月10日，菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目建设指挥部作出协商选定房屋征收评估机构通知，载明：“……请您自本通知书发布之日起10日内持房屋所有权证、身份证等有效证件将协商选定的房屋征收房地产价格评估机构结果送到菏泽市住房和城乡建设局……”2017年3月12日，菏泽市丹阳办事处何楼社区居民委员会出具证明，内容为“何楼社区共有居民687户，其中有385户同意菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司，作为2013-4号何楼社区房屋征收房地产价格评估机构”。2017年3月14日，菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目建设指挥部作出菏泽市2013-4旧城区改建项目被征收房屋调查公示，其中载明：“……编号4-34；产权人曹建兵；基准容积率（0.90）及以下房屋建筑面积266.22；高于基准容积率（0.90）房屋建筑面积80.74……”2017年3月15日，菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目建设指挥部作出协商选定房屋征收评估机构公示，载明：“……经统计，该房屋征收范围内已经由385户被征收居民签字认可菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司作为该项目的房屋征收房地产价格评估机构。符合超过半数的被征收人共同签字认可的房地产价格评估机构，视为共同协商选定条件。……确定菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司作为该项目的房屋征收房地产价格评估机构。”2017年3月15日，菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司作出菏信诺评（菏泽市2013-4旧城区改建）字第4-34号房屋征收估价报告书，对原告曹建兵的房屋作出了评估。其中的致委托估价方函载明：“……对被征收人曹建兵征收房屋一宗（合法建筑面积266.22平方米总土地面积为295.80平方米）进行了房屋征收补偿价值评估。……征收补偿价值如下：货币补偿价值总计：1209361元；产权调换补偿价值总计：1282305元。被征收人或房屋征收部门对评估价值有异议的，自收到评估报告之日起10日内可以书面向房地产价格评估机构申请复核评估。”2017年3月15日，菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目建设指挥部将上述初步评估结果张贴公示。2018年4月18日，受菏泽市住房和城乡建设局的委托，菏泽市房地产价格评估专家委员会出具了菏房估价鉴字（2018）K-010号房地产估价报告鉴定书，载明：“……四、鉴定结论菏泽市2013-4旧城区改建项目菏信诺评（菏泽市2013-4旧城区改建）字第4-34号房屋征收估价报告书符合有关规定，估价过程体现合法、客观、公正的原则，估价结果应予维持。”原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，被告菏泽市政府作出关于菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目房屋征收决定后，原告与房屋征收部门就涉案房屋在签约期限内未达成协议，根据上述法规规定，被告菏泽市政府有权作出涉案征收补偿决定。关于原告提出的房屋征收部门的房地产价格评估机构选定程序违法的主张。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房地产征收评估办法评估确定。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，……”《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十九条第一款规定：“房屋征收部门应当在房屋征收决定作出后，将房地产价格评估机构选定方式等相关事项在房屋征收范围内予以公布，并告知被征收人有协商选定房地产价格评估机构的权利。被征收人协商选定的房地产价格评估机构的期限为十日。超过半数的被征收人共同签字认可的房地产价格评估机构，视为共同协商选定。”根据上述法律规定，协商选定房地产价格评估机构应当由超过半数的被征收人共同签字认可。本案中，菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目建设指挥部于其公示中载明：“……经统计，该房屋征收范围内已经由385户被征收居民签字认可菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司作为该项目的房屋征收房地产价格评估机构。符合超过半数的被征收人共同签字认可的房地产价格评估机构，……”，被告菏泽市政府提交了菏泽市丹阳办事处何楼社区居民委员会出具的内容为“何楼社区共有居民687户，其中有385户同意菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司，作为2013-4号何楼社区房屋征收房地产价格评估机构”的证明，原告对此证明既不认可协商的事实，也不认可该证明认定的户数。根据被告菏泽市政府提交的“被征收房屋调查公示、被征收房屋价值的补偿初步评估结果公示”，公示的被征收房屋户数与何楼社区居民委员会证明中认定的户数，并不一致。上述证据之间存有矛盾，无法相互印证，被告菏泽市政府又没有提交超过半数的被征收人共同签字认可的相关证据材料予以证实。因此，涉案项目房屋征收部门选定房地产价格评估机构的程序，不符合上述法规规定，违反法定程序，原审法院予以确认。关于被告菏泽市政府依据评估报告认定被征收房屋价值是否适当的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，菏泽市房地产价格评估专家委员会于2018年4月18日出具了菏房估价鉴字（2018）K-010号房地产估价报告鉴定书，对菏信诺评（菏泽市2013-4旧城区改建）字第4-34号房屋征收估价报告的估价结果予以维持，对被征收房屋价值作出了认定。依据上述法规规定，当事人对评估确定的被征收房屋价值有异议的，有权申请复核评估或者专家委员会鉴定。而涉案房屋征收估价报告结果已经经过了菏泽市房地产价格评估专家委员会的鉴定，保障了被征收人的救济权利。因此，菏信诺评（菏泽市2013-4旧城区改建）字第4-34号房屋征收估价报告可以作为涉案征收补偿决定的作出依据，据此认定被征收房屋的价值并无不妥。关于被告菏泽市政府对被征收房屋的价值补偿是否公平的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款规定；“补偿决定应当公平……”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产前调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，由于原告在签约期限内未到征收现场办公室选择补偿方式，最终由被告菏泽市政府作出补偿决定，对原告提供了货币补偿或产权调换方式，并赋予原告选择权。而11号征收补偿决定依照菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目房屋征收补偿方案中确定的补偿办法，计算了货币补偿的数额，且该数额经过评估机构的评估及鉴定机构的鉴定，不存在显失公平的情形，亦未损害原告的实质利益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案涉案房屋系住宅，不涉及停产停业损失的补偿。关于因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，被诉11号征收补偿决定对搬迁费、临时安置费做出了明确规定，项目、标准和数额符合房屋征收补偿方案的规定，体现了公平补偿原则。综上，本案中，被告菏泽市政府就涉案项目房屋征收部门选定房地产价格评估机构违反法定程序，被告菏泽市政府作出11号征收补偿决定的程序违法，应予确认。但该房地产价格评估机构制作的房屋征收估价报告的估价结果经过了菏泽市房地产价格评估专家委员会的鉴定，保障了被征收人的救济权利。因此，可以认定被告菏泽市政府作出11号征收补偿决定的程序属于程序轻微违法的情形，且该程序轻微违法情形对原告的权利不产生实际影响。关于被告山东省政府作出320号复议决定的合法性问题。本案中，被告菏泽市政府提交的证据不足以证实菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司系由被征收人协商选定，被诉11号征收补偿决定存在程序违法的情形。被告山东省政府认定11号征收补偿决定的作出程序合法，证据不足，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决一、撤销被告山东省人民政府作出的鲁政复决字（2018）320号行政复议决定；二、确认被告菏泽市人民政府作出的菏房征补字（2018）11号菏泽市人民政府房屋征收补偿决定程序违法；三、驳回原告曹建兵的其他诉讼请求。曹建兵不服原审判决提起上诉，上诉请求：维持一审行政判决中第一、二项判决，要求撤销11号征收补偿决定，或者判定无效；撤销菏泽市2013-4旧城区改建（何楼片区）项目房屋征收补偿方案，或者判定无效；撤销评估机构信诺评估事务所及其做的荷信诺评（菏泽市2013-4旧城区改建）字第4-34号评估报告或者判定无效；撤销菏泽市房地产价格评估专家委员会评估报告鉴定书（菏房估价鉴字（2018）K-010号）鉴定或者判定无效；执行国务院590号令拆迁，执行物权法、房地产管理法等法律规定，不降低居住标准，按照拆一平方房屋套内面积，补偿一平方套内面积，回迁商品房；按照现在的时间节点按照周边类似房地产市场价格进行评估；判令被上诉人承担一、二审诉讼费由。事实和理由：原审判决确认11号征收补偿决定程序违法，就应该撤销或者判定无效，维护上诉人的合法权益。原审判决对鉴定报告的分析结论是错误的。一、菏泽市2013-4旧城区改建(何楼片区)项目房屋征收补偿方案中第八条，第一项产权置换地点没有确定置换房屋在本项目的具体位置，无法保障上诉人的合法权益；第二项被上诉人对于产权调换房的面积、位置、楼层、单元、产权证明全部没有提供，其产权调换明显属于无中生有，根本没有任何保障。未经登记建筑没有给予认定处理，没有给予合理补偿。二、本次征收区域(何楼片区)因社会历史原因，存在大量未经登记的建筑，几乎每家每户都属于无证房屋，而被上诉人没有对这些未经登记建筑做出认定，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定。上诉人的未经登记建筑95.76平方米被上诉人也没有作出认定、处理，而直接按照其他不动产予以处理。菏泽市2013-4旧城区改建(何楼片区)项目房屋征收补偿安置方案对于其他不动产、装修补偿价格作出限制规定，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定、《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条和国务院590令《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第二款之规定。明显违法，侵害原告合法权益。被上诉人所做安置补偿方案内容属于事实不清楚。真实性，合法性不予认可，恳请二审做出公正判决！三、菏泽信诺房地产评估事务所的选定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，且菏泽信诺房地产评估事务所并未进行实地测量，对其评估报告真实性，合法性不予认可。菏泽市房地产价格评估专家委员会对涉案房地产评估事务所的合法性没有审查，也没有实地勘察评估对象，出具的鉴定书未告知上诉人的权利和义务，违反国家房地产评估规范，真实性，合法性不予认可。被上诉人菏泽市政府、山东省政府未提交答辩意见。上诉人黄英明二审中向本院提交了以下材料：1、菏建办[2016]81号，证明2013-4(何楼片区)属于城市棚户区改造；2、政府信息公开告知书六份，证明截止2018年12月28日2013-4何楼地块仍安置不明确，该地块用于房地产开发，评估报告评估的价格低于同区市场商品房交易价格；3、（2012）行他字第16号，证明当事人合法享有的未确权登记的门前地和院落也应予以补偿；4、照片等材料，证明涉案地块商品房在建，无法挑选回迁房，上诉人4-34号房屋所在涉案地块属于棚户区改造项目；上诉人提交的其他材料被上诉人在一审中已经提交。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。本院认为，第一，关于涉案房地产价格评估机构选定程序是否违法的问题。根据相关法律规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定；超过半数的被征收人共同签字认可的房地产价格评估机构，视为共同协商选定。本案中，因被上诉人菏泽市政府提交的关于被征收房屋户数的证据之间存有矛盾，无法相互印证，上诉人也不予认可，且被上诉人并未提交超过半数的被征收人共同签字认可的相关证据材料，原审认定涉案房地产价格评估机构的选定违反法定程序并无不当。第二，关于被上诉人菏泽市政府依据涉案评估报告认定被征收房屋价值是否适当的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，菏泽市房地产价格评估专家委员会于2018年4月18日出具了菏房估价鉴字（2018）K-010号房地产估价报告鉴定书，对菏信诺评（菏泽市2013-4旧城区改建）字第4-34号房屋征收估价报告的估价结果予以维持，已保障了被征收人的相关权益。因此，被上诉人菏泽市政府依据涉案评估报告认定被征收房屋价值并无不妥。第三，关于被上诉人菏泽市政府作出的11号征收补偿决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”本案中，被上诉人菏泽市政府就涉案房地产价格评估机构的选定程序违法，但因该房地产价格评估机构制作的房屋征收估价报告的估价结果经过了菏泽市房地产价格评估专家委员会的鉴定，保障了被征收人的相关权益，对上诉人的权利实际上未产生不利影响。因此，原审根据上述法律规定确认被上诉人菏泽市人民政府作出的11号征收补偿决定程序违法，本院予以确认。第四，关于上诉人山东省政府作出320号复议决定的合法性的问题。本案中，因被上诉人菏泽市政府做出的11号征收补偿决定存在程序违法的情形，涉案320号复议决定认定11号征收补偿决定的作出程序合法，证据不足，应予撤销。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人曹建兵的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人曹建兵负担。本判决为终审判决。审判长  张传毅审判员  张汉利审判员  张晓宁二〇一九年五月十五日书记员  冯晓倩