大连市沙河口区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）辽0204行初5号 原告大连嘉泰工程材料有限公司，住所地大连市中山区。 法定代表人管学国，总经理。 原告张金华，女，1958年2月11日出生，汉族，住大连市西岗区。 二原告共同委托代理人王殿学，北京京师（天津）律师事务所律师。 二原告共同委托代理人熊英，北京市京师律师事务所律师。 被告大连市国土资源和房屋局甘井子分局，住所地大连市甘井子区。 负责人郭卫，局长。 委托代理人李琪，女，工作人员。 被告大连市自然资源局，住所地大连市中山区人民路72号。 负责人刘东立，局长。 委托代理人张磊，男，工作人员。 二被告共同委托代理人李岗，辽宁知本律师事务所律师。 原告大连嘉泰工程材料有限公司（以下简称“嘉泰公司”）、张金华诉被告大连市国土资源和房屋局甘井子分局（以下简称“甘井子国土局”）、大连市自然资源局（以下简称“市资源局”）请求确认丢失土地登记资料违法一案，本院于2019年1月2日立案后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月8日公开开庭进行了审理。二原告的共同委托代理人王殿学、熊英，被告甘井子国土局的委托代理人李琪，被告市资源局的委托代理人张磊，以及二被告共同委托代理人李岗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告嘉泰公司、张金华共同诉称，嘉泰公司于2007年10月25日通过司法拍卖获得位于大连市甘井子区大连湾镇拉树房村10万平方米的土地使用权（土地证号：甘集建[1996]字第03190037号）。执行法院本溪市中级人民法院，于2007年11月30日向被告甘井子国土局发出（2001）本执字第74-4号协助执行通知书，要求将上述第03190037号土地使用权转至嘉泰公司名下。被告甘井子国土局于2007年11月30日收到该协助执行通知，并在法院回执上明确批示“按程序办理土地相关手续”，并有陈敏、李清雪的签字及批示日期。甘井子国土局一直不办理过户登记手续，嘉泰公司向其申请信息公开，但从甘井子国土局信息公开的回复中表明其未依法保存土地的权属证明及图纸。根据《不动产登记条例》的相关规定，甘井子国土局对土地资料负有法定的职责，理应保存土地的原始信息，因被告甘井子国土局的严重渎职行为导致缺失此信息，造成嘉泰公司合法权利的严重损害。根据《关于组建大连市不动产登记中心的通知》第一条、第三条，市资源局负有不动产登记业务的管理职责，有监督办理房屋登记档案、办理过户登记的法定职责，对甘井子国土局的行政行为负有监督管理的法定职责，应在其职责范围内对甘井子国土局的行政行为承担责任。综上所述，原告张金华系现土地使用权人，甘井子国土局丢失土地登记资料的行为，致使原告张金华无法有效使用、经营该土地，无法建设住宅，故诉至法院，请求：1.确认被告甘井子国土局丢失土地登记资料的行为违法，责令二被告依法采取补救措施予以重建资料；2.二被告连带对原告张金华造成的损失予以行政赔偿。 以上主张，二原告向本院提交以下证据：第一组证据：1.（2009）甘民初字第14756号民事调解书、2.（2001）本民执字第74-2号民事裁定书，用以证明二原告具有利害关系，是适格原告；第二组证据：1.卷内目录、2.《合同书》、3.《关于土地证更名的申请》、4.土地登记审批表、5.土地登记申请书、6.地籍调查表、7.土地登记法人代表身份证明书及土地登记指界委托书、8.集体土地建设用地使用证、9.建设用地规划许可证，该组证据为复印件，用以证明案涉土地使用权登记资料不完整；第三组证据：1.政府信息公开申请书、2.《关于甘集建[1996]字第03190037号集体建设用地使用证信息公开的回复》、3.（2018）辽0204行初12号行政判决书，用以证明甘井子国土局未妥善保管土地资料。 被告甘井子国土局辩称，一、本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条规定的起诉条件，应驳回起诉。原告不适格：原告不明确，案涉土地不可能出现两个权利主体。原告可预期获得的的利益是国有土地使用权，与案涉集体土地的登记无实际上的利害关系。原告权利的实现以过户行为为前提条件，否则与原集体土地无行政法意义上的关联，无利害关系。而过户行为是民事诉讼的执行行为，不属于行政诉讼受案范围。原告诉求的丢失登记资料实质上是针对档案管理行为，不属于行政诉讼受案范围。（一）根据本溪法院的民事裁定及协执通知，案涉土地与原告张金华无关。且在非共有的情况下，不应出现两个权利主体对同一土地享有合法权利的情况，只能选其一，二原告应明确。（二）二原告诉称通过拍卖获得案涉土地，最高人民法院、国土资源部、建设部发布的《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发［2004］5号）第二十四条规定：“人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理，但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。对处理农村房屋涉及集体土地的，人民法院应当与国土资源管理部门协商一致后再行处理。”该规定有两点核心：1.处理集体土地前应征得土地管理部门的同意；2.受让人不可能获得集体土地使用权，而只能经征收变为国有土地后再出让给受让人，获得国有土地使用权。这才能符合《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条、第六十三条的规定。本案中没有证据证明本溪法院处理土地时与国土资源管理部门取得了一致意见，属于擅自处理，效力待定。二原告与案涉原被执行人的集体土地的登记行为无利害关系，因为在理论上可能与原告之一产生利害关系的是同一位置上的国有土地使用权，土地性质是国有，所有权权属归国家，需要经过征收、补偿、出让等多重行政行为才能实现。故，二原告与案涉集体土地登记完全无关。案涉土地并未办理过户，二原告并未取得土地使用权，案涉有关部门并未按此规定履行手续是症结所在，而过户行为属于法院在民事诉讼程序中的执行行为，二原告与该执行行为或征收、出让的行政行有利害关系，与案涉原集体土地登记无利害关系。原告已经实际占有并使用了土地，其国有土地使用权的实现并非依存于原集体土地登记，相反地却须注销原土地登记。故，二原告与案涉集体土地登记无利害关系。（三）虽然二原告未在本案中诉求将土地过户，但原告的权利必须以实现过户为前提条件，须在完成过户行为以后才能与原集体土地发生联系。而过户行为是民事诉讼的执行行为，已经被贵院（2018）辽0204行初58号行政裁定书认定为不属于行政诉讼受案范围。原告只是可能会与过户行为有利害关系，而与原集体土地登记无无利害关系。（四）原告的诉求是丢失登记资料，实质上是针对档案管理行为，而非针对土地管理行为。档案管理行为并不产生或消灭行政相对人的权利义务，并非行政行为，不属于行政诉讼受理范围。二、被告不适格，二原告列两个被告没有法律依据，且我局原有的土地登记的法定职责已经变更，目前并不具备案涉相应行政职权。（一）诉状所列两个被告是上下级隶属关系，行政职权不同，本案并非共同侵权或共同行政行为所引起的诉讼，二原告诉两个被告属于事实不清，也没有法律依据。（二）根据2015年实施的《不动产登记暂行条例》第七条及大连市政府办公厅《大连市推进不动产统一登记工作方案》《关于组建大连市不动产登记中心的通知》（大编办发[2015]124号），大连市不动产登记中心是不动产登记的管理部门，我局已不负有登记职责，原有职权已经发生变更。根据《行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。所以，无论案涉土地原来由谁登记，无论登记行为是否有瑕疵，目前我局已经不具备案涉土地登记、管理的职能，无权重建登记资料。三、原告的诉讼请求不具体，起诉无事实根据，不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。二原告的两个诉求都没有证据支持。第一项诉讼请求是确认丢失土地登记资料违法，并无证据支持丢失一说，属于主观臆想。第二项行政赔偿的诉讼请求不具体明确。案涉土地登记档案资料及土地证中明确载明：权属来源（合同书）：四至、界址标示、宗地草图等信息，即使有瑕疵也不影响权利实现，原告以一份已经撤销的信息公开告知书作为起诉依据，不足为凭。四、本案属于重复诉讼。二原告于2018年4月就案涉土地提起行政诉讼，贵院及大连市中级人民法院作出（2018）辽0204行初58号、（2018）辽02行终434号行政裁定书，驳回起诉，法律文书也已生效。本案与上述案件的当事人、诉求、事实和理由、证据材料等基本一致，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条、第一百零六条规定，本案构成重复起诉，应当裁定驳回起诉。五、本案违反一案一诉原则，也非同类可合并审理的共同诉讼。二原告的诉讼请求包括两项内容，确认丢失土地登记资料的行为违法，责令二被告重建资料，也就是说诉讼请求包括二个行政行为，即确认行攻行为违法之诉及履行法定职责之诉。行政诉讼是一行政行为一诉，或同类行政行为，人民法院认为可以合并审理，可以作为共同诉讼审理。本案所诉的两个行政行为不属于可以合并审理的情形。综上，请求法院驳回二原告的起诉。 被告市资源局辩称，同意被告甘井子国土局的答辩意见。一、原告、被告都不适格，两个原告不符合法律规定（非共有关系），且都与案涉集体土地的登记无利害关系，无诉权。列两个被告也没有法律依据（非共同侵权）。所谓我局的管理监督职责，是内部关系，不是外部行政行为，不可诉。二、二原告的诉讼请求不具体也无事实根据，二原告的两个诉求都没有证据支持，不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。三、案涉土地登记合法有效。档案资料及土地证中明确记载了权属来源（合同书）、四至、界址标示、宗地草图等信息，对二原告的权利不产生实际影响。二原告以已经撤销的信息公开告知书为依据，不足为凭。四、本案已超过法定起诉期限。原告参加拍卖竞买时有义务按照须知和公告调阅土地登记资料。故原告在2006就应了解案涉土地登记资料，就应知道是否丢失，现在起诉已超过了法定的起诉期限。五、本案违反一案一诉的原则，两个原告诉两个被告，并非一个行政行为或共同实施的行政行为，也不是一个法律关系，不符合法律规定。综上所述，请求驳回二原告的起诉。 被告甘井子国土局、市资源局共同向本院提交以下证据：第一组：《大连市推进不动产统一登记工作方案》《关于组建大连市不动产登记中心的通知》《关于不动产统一登记工作分工的会议纪要》，用以证明甘井子国土局的职权发生变化，不是适格被告；第二组证据：（2018）辽0204行初58号行政裁定书、（2018）辽02行终434号行政裁定书，用以证明二原告本次起诉系重复起诉，请求确认土地登记资料丢失是为了办理土地登记过户，已经被生效法律文书驳回起诉；第三组证据：《大连市委托拍卖合同》《大连市拍卖成交确认书》复印件，用以证明二原告在竞买土地时应对土地资料进行核实，现在起诉已经超过起诉期限；第四组证据：《合同书》、土地登记指界委托书、土地登记法定代表人身份证明书、土地登记申请书、土地登记审批表、地籍调查表、集体土地建设使用证（03190037号）、《关于土地证更名的申请》，该组证据为档案调取复印件，用以证明案涉土地登记材料齐全，并无丢失行为。 经庭审质证，二被告对二原告提供的证据发表以下质证意见：对第一组证据的真实性无异议，但认为该组证据不合法，且与本案不具有关联性；对第二组证据中证据1、证据9的真实性、关联性、合法性均有异议，对证据2-8真实性无异议，但认为该组证据不能证明存在丢失登记资料的行为；第三组证据不具有法律效力。 二原告对二被告提供的证据发表以下质证意见：对第一组证据的真实性无异议，但认为不能证明甘井子国土局已经没有案涉土地管理职责；第二组证据不能证明本案属于重复起诉；第三组证据中未要求买受人一定要调取登记资料，不能证明当时二原告知晓土地登记资料丢失；第四组证据不完整，能够证明资料丢失情况。 本院对上述证据认证如下：二原告提供的第一组证据、第二组证据中的证据2-8、第三组证据及二被告提供的证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。二原告提供的第二组证据中的证据1、证据9系复印件，且二被告不认可其真实性，本院不予采信。 经审理查明，本溪市中级人民法院在执行（1999）本经初字第181号民事判决一案中，因该案被执行人沈阳永大集团公司未履行生效法律文书确定的义务，本溪市中级人民法院遂于2007年9月29日对沈阳永大集团公司所属的位于大连市甘井子区大连湾镇拉树房村10万平方米土地[土地证号：甘集建（1996）字第03190037号]进行拍卖。原告嘉泰公司以710万元的价格竞得上述土地使用权。2007年10月25日，本溪市中级人民法院作出（2001）本民执字第74-2号民事裁定书，裁定：位于大连市甘井子区大连湾镇拉树房村10万平方米土地[土地证号：甘集建（1996）字第03190037号]归买受人嘉泰公司所有。2007年11月30日，本溪市中级人民法院向甘井子国土局下达（2001）本执字74-4号协助执行通知书，请求协助执行以下事项：将位于大连市甘井子区大连湾镇拉树房村土地10万平方米转至嘉泰公司名下。被告甘井子国土局同日收到该份协助执行通知书，收件人处注明“按程序办理土地相关手续”。2009年，张金华向大连市甘井子区人民法院起诉嘉泰公司上述土地的物权确认纠纷一案。2009年12月3日，大连市甘井子区人民法院作出（2009）甘民初字第14756号民事调解书，确认张金华于2007年10月17日以嘉泰公司名义竞买上述土地使用权，张金华、嘉泰公司达成协议：位于大连市甘井子区大连湾镇拉树房村10万平方米土地使用权[土地证号：甘集建（1996）字第03190037号]归张金华所有。 另查，2017年7月26日，嘉泰公司向甘井子国土局申请政府信息公开，要求公开大连市甘井子区大连湾镇拉树房村10万平方米土地（土地证号：甘集建1996字第03190037号，建设用地规划许可证号：大规村9304号）的宗地图和其他能反映该宗地准确界址、界址线、地上建筑物和构筑物的政府信息文件。甘井子国土局于2017年11月30日对嘉泰公司作出《关于甘集建（1996）字第03190037号集体建设用地使用证信息公开的回复》，主要内容为：“……根据你司申请公开的事项，甘集建（1996）字第03190037号的宗地图和其他能反映该宗地准确界址、界址点、地上建筑物和构筑物的政府信息文件。我局进行了核实，现将核实情况回复如下：1.经核实，甘集建（1996）字第03190037号在我局办理过土地登记，但土地登记档案中未包含能反映该宗地准确位置的信息；2.在甘集建（1996）字第03190037号土地登记档案存档了一份‘关于土地证更名的申请’，根据该申请中提及的‘甘井子区土地局颁发的名头为中国人民解放军东北长虹企业管理局的十万平方米土地（集体土地证，编号为：03190124号）’，我局进行了核实，但未查询到相关信息；3.你司提交的申请书中提及此宗地为你司拍卖所得，如果你司在拍卖过程中有能确定甘集建（1996）字第03190037号集体建设用地使用证准确位置的信息，请向我局提供，以便我局进一步核实。”嘉泰公司不服该回复，于2018年1月23日向本院提起行政诉讼。在诉讼中，甘井子国土局于2018年2月13日作出《关于撤销〈甘集建（1996）字第03190037号集体建设用地使用证信息公开回复〉的决定》，决定撤销该局于2017年11月30日出具的回复，进一步核实甘集建（1996）字第03190037号集体建设用地使用证的信息。嘉泰公司坚持诉讼，本院作出（2018）辽0204行初12号行政判决：确认甘井子国土局作出的《关于甘集建（1996）字第03190037号集体建设用地使用证信息公开的回复》的行政行为违法。 又查，嘉泰公司、张金华于2018年4月10日在本院立案起诉甘井子国土局、大连市国土资源和房屋局（现市资源局），请求：1.确认甘井子国土局丢失土地登记资料的行为违法；2.判令二被告依法重建并办理土地过户登记手续。本院于2018年7月16日作出（2018）辽0204行初58号行政裁定，以二原告起诉不属于行政诉讼受案范围为由，驳回嘉泰公司、张金华的起诉。嘉泰公司、张金华不服，提起上诉。大连市中级人民法院认为二原告请求办理土地过户登记手续的行为不属于法院行政诉讼收案范围，二原告的确认行政行为违法之诉可以另行提起诉讼，并于2018年11月30日作出（2018）辽02行终434号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，二原告起诉要求确认被告甘井子国土局丢失土地登记资料行为违法，并据以要求二被告采取补救措施，但二被告否认存在丢失资料的行为。《行政诉讼法》第二条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件：...（三）有具体的诉讼请求和事实根据；...”据此，当事人提起行政诉讼的法定起诉条件之一是存在当事人认为的行政机关实施的侵犯其合法权益的行政行为。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定:“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，从现有证据看，不能证明被告甘井子国土局存在丢失档案的行为，本案现有证据不具有合理推定上述行为的事实基础，故二原告关于甘井子国土局丢失案涉土地登记资料的主张缺乏事实根据，其起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项及第一百零一条第一款第二项的规定，裁定如下： 驳回原告大连嘉泰工程材料有限公司、张金华的起诉。 案件受理费50元（二原告已预交），退回二原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。 审 判 长  陈莹莹 人民陪审员  邵长喜 人民陪审员  刘 佳 二〇一九年五月二十四日 书 记 员  杨 丹 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 第一百零一条裁定适用于下列范围： （一）不予立案； （二）驳回起诉； （三）管辖异议； （四）终结诉讼； （五）中止诉讼； （六）移送或者指定管辖； （七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请； （八）财产保全； （九）先予执行； （十）准许或者不准许撤诉； （十一）补正裁判文书中的笔误； （十二）中止或者终结执行； （十三）提审、指令再审或者发回重审； （十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为； （十五）其他需要裁定的事项。 对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。 裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。