广东省江门市江海区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤0704行初82号 原告：广东四维建材有限公司，住所地：广东省鹤山市龙口镇凤沙工业区。 法定代表人：孙其红，总经理。 委托代理人：徐才，广东德先律师事务所律师。 委托代理人：高文浩，广东德先律师事务所律师。 被告：鹤山市环境保护局，住所地：广东省鹤山市沙坪街道朗和路环保局大楼。 法定代表人：温伟军，局长。 出庭负责人：李宗廉，党组成员。 委托代理人：李凯玲、麦晓茵，广东明思律师事务所律师。 原告广东四维建材有限公司（以下简称“四维公司”）诉被告鹤山市环境保护局（以下简称“鹤山市环保局”）环保行政命令纠纷一案，于2019年2月20日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭于2019年4月18日公开开庭进行了审理。原告四维公司的委托代理人徐才,被告鹤山市环保局的出庭负责人李宗廉及其委托代理人麦晓茵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月20日，鹤山市环保局作出《环境违法行为改正决定书》，认定四维公司的塑料制品制造项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，便正式投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十七条和第十九条第一款的规定，并责令四维公司的塑料制品制造项目不得投入生产或使用。 四维公司诉称：2014年，四维公司曾向鹤山市环保局提交环境影响评价报表，申请相关环评手续，但因存在政府原因，导致项目未及时验收，至今未取得证件。2018年9月20日，鹤山市环保局在未考虑政府原因的情况下，直接作出了涉案《环境违法行为改正决定书》，该行为侵害了四维公司的合法权益。为维护四维公司的合法权益，特向法院起诉，请求法院判令：一、撤销鹤山市环保局作出的鹤环改[2018]358号《环境违法行为改正决定书》；二、本案受理费由鹤山市环保局承担。 四维公司向本院提供以下证据：1、鹤山市环境保护局作出鹤环改[2018]358号《环境违法行为改正决定书》；2、鹤山市××镇人民政府于2019年2月25日提供的《证明》一份。以上证据共同证明四维公司主张的事实属实。 鹤山市环保局辩称:1、四维公司的环境违法事实清楚。（1）鹤山市环保局于2014年11月13日以《关于广东四维建材有限公司年产塑料管材20000吨、管件3000吨项目环境影响报告表的批复》(鹤环审[2014]228号)同意四维公司在鹤山市××镇凤沙工业区建设年产塑料管材2000吨、管件3000吨项目，批复第六条明确表明：项目建成后，应按规定申请项目竣工环境保护验收，验收合格后方可投入正式生产。但鹤山市环保局在2018年8月31日对四维公司进行现场检查，发现四维公司已建成塑料制品制造项目，从事PVC塑料管和相关配件的生产，但项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，便正式投入生产。（2）根据鹤山市环保局执法人员于2018年8月31日对四维公司副总经理梁仲柱的调查询问笔录内容，梁仲柱亦确认四维公司仅于2014年11月13日取得《关于广东四维建材有限公司年产塑料管材20000吨、管件3000吨项目环境影响报告表的批复》,但还未完成环保竣工验收，未领取排污许可证。（3）四维公司声称是因为政府未全面建设好污水站，致使排污管道无法接通，导致其环保验收未通过。但实际上无论政府是否建设好污水站、排污管道是否能接驳等都与四维公司在需要配套建设的环境保护设施未经验收前即正式投入生产的行为是没有关联的。四维公司是否实施了环境违法行为关键在于其是否在项目竣工环境保护验收合格前就投入正式生产。而实际上四维公司确实是在项目配套环保建设尚未经竣工验收的情况下即正式投入生产。综上，四维公司项目需要配套建设的环境保护设施未经竣工验收合格，即擅自正式投入生产的环境违法行为事实清楚。2、鹤山市环保局向四维公司作出《环境违法行为改正决定书》适用法律正确。根据《建设项目环境保护管理条例》第十七条“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告”、第十九条“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”、第二十三条“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款……”之规定，现四维公司在项目配套建设的环境保护设施未经验收的前提下，即投入生产，其行为明显违法，鹤山市环保局作为属地县级以上环境保护行政主管部门根据《建设项目环境保护管理条例》对其作出《环境违法行为改正决定书》适用法律依据正确。3、鹤山市环保局依法调查取证后向四维公司发出《环境违法行为改正决定书》的程序合法。（1）鹤山市环境保护局在处理四维公司违法行为过程中，严格按照《环境行政处罚办法》的规定，先由两名有行政执法资格的执法人员依法进行了现场勘查取证、制作现场检查笔录并拍摄现场照片，对证据材料认真审查核实后，再根据《建设项目环境保护管理条例》的规定对四维公司作出责令改正的决定。（2）根据《环境行政处罚办法》第十二条规定“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：……（三）责令停止生产或者使用……（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”鹤山市环保局作出的《环境违法行为限期改正决定书》属于行政命令，不适用行政处罚的程序。鹤山市环保局在作出《环境违法行为改正决定书》后，依法将该决定书送达给四维公司，由四维公司的仓库总监确认签收，程序合法有效。综上所述，四维公司的环境违法事实清楚，鹤山市环保局向四维公司作出《环境违法行为改正决定书》适用法律依据正确、程序合法，请贵法院依法驳回四维公司的全部诉讼请求。 鹤山市环保局向本院提供以下证据：1、鹤山市环境保护局现场检查笔录、行政执法证；2、鹤山市环境保护局调查询问笔录、授权受托书；3、现场照片（图片、影象资料）；4、鹤山市环境保护局《环境违法行为改正决定书》、《鹤山市环境保护局送达回证》；5、《关于广东四维有限公司年产塑料管材2000吨、管件数3000吨项目环境影响报告表的批复》（鹤环审[2014]228号）；6、建设项目环境保护管理条例；7、《环境行政处罚办法》（节选）。以上证据共同证明被诉行政行为合法。 经审理查明：2014年，四维公司向鹤山市环保局提交申请年产塑料管材20000吨、管件3000吨项目环境影响报告表，2014年11月13日鹤山市环保局作出《关于广东四维建材有限公司年产塑料管材20000吨、管件3000吨项目环境影响报告表的批复》(鹤环审[2014]228号)同意四维公司在鹤山市××镇凤沙工业区建设年产塑料管材2000吨、管件3000吨项目，批复载明：项目建成后，应按规定申请项目竣工环境保护验收，验收合格后方可投入正式生产。2018年8月31日，鹤山市环保局对四维公司进行现场检查，发现四维公司已建成塑料制品制造项目，从事PVC塑料管和相关配件的生产，但项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，便正式投入生产。鹤山市环保局于2018年8月31日对四维公司副总经理梁仲柱作了调查询问笔录，笔录中梁仲柱承认四维公司仅于2014年11月13日取得《关于广东四维建材有限公司年产塑料管材20000吨、管件3000吨项目环境影响报告表的批复》,但还未完成环保竣工验收，未领取排污许可证。四维公司在被鹤山市环保局调查过程中，主张是因为政府未全面建设好污水站，致使排污管道无法接通，导致其环保验收未通过。鹤山市环保局经过调查，认为四维公司主张的理由不成立，其行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十七条、第十九条和第二十三条的规定，遂于2018年9月20日作出鹤环改[2018]358号《环境违法行为改正决定书》，决定书载明：你公司的塑料制品制造需配套的环境保护治理设施未经验收，不得投入生产或者使用。四维公司不服，提起本案行政诉讼。 另查明，鹤山市环保局依法调查取证后于2018年9月20日向四维公司送达《行政处罚听证告知书》【鹤环罚告[2018]241号】将有关违法事实、理由、依据告知四维公司并告知其依法享有的陈述、申辩及在收到本告知书3日内有要求举行听证的权利。四维公司在上述期限内未提出听证申请，在2018年10月23日向鹤山市环保局提交《陈述与申辩报告申请书》。鹤山市环保局在依法对提出的事实、理由和证据进行复核后，认为其申辩意见不影响对违法事实的认定，遂于2018年11月1日作出《行政处罚决定书》【鹤环罚[2018]216号】并送达至四维公司。 本院认为，本案是环保行政命令纠纷。《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”由此可见，鹤山市环保局作为县级地方人民政府环境保护主管部门，负有其行政区域环境保护工作实施统一监督管理职责，其作出涉案《环境违法行为改正决定书》的主体适格，本院予以确认。 《建设项目环境保护管理条例》第十七条规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。建设单位在环境保护设施验收过程中，应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况，不得弄虚作假。除按照国家规定需要保密的情形外，建设单位应当依法向社会公开验收报告。”第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”由此可见，建设项目即投入生产或者使用前，配套建设的环境保护设施需要建成并经验收合格，否则将由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款。在本案中，四维公司的塑料制品建设项目在需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收合格的情况下，已经投入生产的事实清楚。鹤山市环保局针对四维公司在环境保护方面的违法事实，先后作出了《环境违法行为改正决定书》和《行政处罚决定书》，四维公司针对这两个行为均已分别提起了行政诉讼。这两个行政行为虽然性质不同，但均来源于四维公司的环保违法事实。从法理上分析，本案所涉的责令改正违法行为只是行政处理的中间环节，旨在迅速停止违法行为，及时保护生态环境，但该中间环节并没有体现出对违法行为的惩罚，所以环保部门才有后续的行政处罚决定，故而先有行政命令，后有行政处罚，共同构成对环保违法行为的处理链条,并且在鹤山市环保局作出的行政处罚过程中，环保部门依法履行了告知听证的程序，保障了四维公司的陈述、申辩权。据此，鹤山市环保局作出的涉案《环境违法行为改正决定书》没有违反法律规定。关于四维公司主张其塑料制品建设项目需要的环境保护评价手续及配套建设的环境保护设施未能及时落实，存在政府原因的问题。建设项目竣工后，需环保部门对配套建设的环境保护设施进行验收合格后，才能投入生产，这是经营单位必须清楚的程序和法定义务。本案中，不论政府原因与否，并非四维公司未获许可而擅自投入生产的理由，其该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告广东四维建材有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由原告广东四维建材有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。 审 判 长  肖庆文 人民陪审员  曾贺云 人民陪审员  胡彩银 二〇一九年五月七日 书 记 员  胡惠敏