浙江省安吉县人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2018）浙0523行赔初9号 原告：湖州立资溶剂有限公司，住所地湖州市。 法定代表人：蒋宝根，该公司经理兼执行董事。 委托代理人：费嘉仪，浙江京衡律师事务所律师。 被告：湖州市吴兴区人民政府湖东街道办事处，住所地浙江省湖州市吴兴区陆王路815号。 法定代表人：黄永强，该街道办主任。 出庭应诉负责人：吴频，该街道党委委员。 委托代理人：程垠，浙江六和（湖州）律师事务所律师。 第三人：湖州市湖东村居民委员会，住所地湖州市湖东街道湖东社区内40幢1O9室。 法定代表人：姚发根，该村居民委员会主任。 委托代理人：周锋，浙江六和（湖州）律师事务所律师。 委托代理人：沈琪，浙江六和（湖州）律师事务所实习律师。 原告湖州立资溶剂有限公司（以下简称立资公司）诉被告湖州市吴兴区人民政府湖东街道办事处（以下简称湖东街道办）乡镇行政赔偿一案，于2018年12月12日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于同日依原告申请追加湖州市湖东村居民委员会（以下简称湖东村居委会）为本案第三人，并向其发送了参加诉讼通知书等材料。被告在法定期限内向本院提交了作出行政行为的证据、依据。本院依法组成合议庭，于2019年3月4日公开开庭进行了审理。原告的法定代表人蒋宝根及其委托代理人费嘉仪，被告出庭应诉负责人吴某及委托代理人程垠，第三人的委托代理人周锋、沈琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告立资公司诉称，原告系湖州市房屋及土地的权属所有人，自1996年成立至今存续且正常经营（2017年11月29日被迫停业）。2017年9月至10月期间，湖州市吴兴区月河街道办事处（下称“月河街道办”）工作人员赴原告处所称因原告案涉房屋坐落于“湖州市城中村改造和建设项目遗留问题清零专项行动方案”（下称“清零专项行动”）确定的征迁范围内，要求对原告的房屋予以拆除并给予补偿。因月河街道办工作人员未能提供相关征迁法律依据、接受委托实施征迁决定的法定手续且提出的拆迁安置补偿金额没有依据，双方未能就补偿方案达成一致。2017年11月27日，第三人湖州市湖东村居民委员会工作人员向原告出具加盖湖东村农民新村公章的《通知》一份，以原告一直未达成拆迁补偿协议严重（影响）到城中村改造和建设项目遗留问题清零进度为由要求原告于当日主动搬离腾空旧房，并称逾期不搬离的，将组织力量开展专项行动（强制拆除），后被告、第三人于2017年11月29日对原告坐落于该地块的房屋、建筑物、构筑物实施强制拆除，截止日前湖州市房屋已全部拆毁。2018年5月29日月河街道办管辖的湖东村社区划归被告管理。同年9月19日原告向被告提出政府信息公开申请，方得知被告拆迁行为存在认定事实、适用法律错误，包括原告房屋不属于“清零专项行动”的拆迁范围；无涉案房屋的征迁决定也无其他相关法律、政策依据；被告实施的强制拆迁行为亦未履行法定程序。原告认为，房屋产权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，行政机关对于国有土地上房屋征收与补偿活动应当严格遵守《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及相关法律法规进行，被告在无征迁决定未履行强制拆迁法定程序的情况下，对原告依法所有的房屋实施强制拆除显得违法。致使原告遭受包括产权调换安置房（费）、过渡费、搬家费、奖励费、停产停业、动产灭失等在内的拆迁安置补偿权益损失。故依据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《国家赔偿法》之相关规定提起诉讼，诉请判令被告对原告所受包括产权调换安置房（费）、过渡费、搬家费、奖励费、停产停业、动产灭失等在内的拆迁安置补偿权益损失予以全面赔偿，合计人民币4855786.00元。 原告为证明其主张，向本院提供如下证据： 1.房屋所有权证； 2.国有土地使用证； 以上证据证明原告系涉案房屋及土地的权属所有人的事实，二里桥小街45号地块的土地性质为国有土地，使用权类型为划拨土地。其中房屋的登记部分建筑面积为131.68平方米，土地面积为288.6平方米。 3.通知； 4.现场照片； 以上证据证明原告房屋、建筑物、构建物被拆除的事实。 5.《湖州市城中村改造攻坚和建设项目遗留问题清零专项行动方案》； 6.政府信息公开答复书； 以上证据证明被告拆迁行为存在认定事实、适用法律错误，无涉案房屋的征迁决定也无其他相关法律依据，原告房屋不属于清零专项行动的拆迁范围，被告实施的强制拆迁行为亦未履行法定程序等事实。月河街道办以及被告对于房屋有过评估、有过拆除的情况是明知的。 7.关于进一步明确湖东街道区域管辖范围的通知，证明2018年5月29日湖东街道成立，原月河街道管辖的湖东村社区划归湖东街道管理的事实。 8.企业公示信息申报表，是打印件； 9.建设银行客户专用的回单； 10.银行的账户明细； 以上证据证明原告于2016年至2017年间公司正常经营，并依法缴纳相关税和费的事实，土地税是按照288平方米每平米12元的标准进行缴纳，由银行进行代扣。 被告湖东街道办辩称，一、行政赔偿应当以行政行为被确认违法为前提，被告未实施拆除涉案房屋的行为，非本案适格被告。原告在本案起诉时一并提出了行政赔偿请求，其必要前提是行政行为确认违法，本案不具备该前提条件，故该赔偿请求亦应一并予以驳回。原告诉称涉案房屋位于湖州市，2017年9月至10月期间，系湖州市吴兴区人民政府月河街道办事处与原告方联系房屋拆迁补偿事宜，而房屋相关《通知》系由第三人湖州市湖东村居民委员会作出，房屋拆除时间为2017年11月29日。2018年4月20日，经湖州市机构编制委员会研究决定，同意设立湖州市吴兴区人民政府湖东街道办事处即本案被告。显然从原告上述整个拆迁补偿的谈判、通知程序等均无法反映系被告实施了涉案房屋的拆除行为。因行政机关的合并、分立，导致的行政管辖区划的调整和变更，分立前的原行政机关作出的具体行为的效力不因分立而受影响。故，本案中被告并非适格的被告。二、涉案房屋拆除行为非行政行为，原告应当依民事途径主张权利。经被告查询了解，原告所诉涉案房屋系第三人湖东村居委会农村旧房自行改造范围，相关拆迁、建设、安置工作均由第三人湖东村居委会自行实施。原告亦未提供证据证明该房屋拆除行为系接受行政机关的委托实施，故，原告所诉房屋拆除行为并非由行政机关实施的行政强制行为。而行政赔偿应当以行政行为确认违法为前提，而涉案房屋拆除非行政行为，故原告依法应当依民事赔偿程序或其他合法途径主张权利。原告起诉不符合起诉条件，依法应当驳回起诉。三、原告主张的各赔偿项目于法无据。原告主张赔偿金额高达4855786元，但未提供相应的依据。根据原告所提供的房产产权证明，涉案土地使用权性质为国有划拨土地，用途为办公，面积288平方米左右。而该土地使用权期限，其实于2005年12月31日已经到期，而原告陈述其成立于1996年，涉案房屋登记日期是2000年，结构部分是砖瓦，部分混合，显然原告主张赔偿金额是远远高于该房屋的市场价值的。原告所持有的土地性质是无偿取得，房屋的建造年代据被告了解是在上世纪的50年代，整个房屋的结构都是平房，砖木结构，划拨土地上建筑物的转让，必须经过审批程序，而且要受到相应的限制，需要补缴相应的土地出让金，而根据涉案房屋有证部分的面积，要求置换同等面积的商铺和原告所持有的产权证的土地性质、用途为办公是不符合的，也不具有可执行性，如果依据民事诉讼途径，可以向第三人主张，并且只能以实际损失金额，即该房屋的市场价格为准，故原告主张同等面积的置换，被告不予认可，也不具有可执行性，与事实不符。关于第二项诉请，原告所主张部分无证部分的这个房屋损失，原告以其土地使用权证的面积来主张存在产权证以外的其他合法房产，但是原告没有提供相应的证据证明存在相应的合法房产，以及向建设部门提出过建设房屋的审批以及申请，无论依据行政赔偿程序还是民事侵权程序原告的该项主张均无事实和法律依据。关于原告所主张的停产停业损失，原告无证据证明是该房屋在拆除前用于生产经营或者办公，没有提供相应的水电交易合同、资金往来明细、员工名册缴纳、营业税等经营性税款凭证，仅仅提供了土地使用税款缴纳记录，显然原告除了持有涉案房屋该项资产以为并没有使用该项资产用于实际的生产和经营，产生收益，故无论依据行政赔偿程序，或者民事侵权程序，大部分损失均无法予以认定。第四关于搬迁奖励的主张，原告主张根据湖州市相关文件来进行计算是无依据的，因为该通知是从2018年5月16日才开始实施，原告房屋拆除时间是2017年11月，而且房屋的搬迁费、停产、停业损失等均是房屋征收补偿程序当中所列的项目，而本案具有特殊性，不应当适用该标准。综上所述，被告并非本案适格被告，原告的起诉不符合起诉条件，依法应当驳回原告起诉。 被告湖东街道办向本院提交了以下证据： 1.湖州市机构编制委员会关于设立吴兴区湖东街道办事处等事项的批复； 2.关于明确湖东街道成立运行有关事项的专题会议纪要； 3.吴兴区湖东街道区域图； 以上证明被告湖东街道系2018年4月20日设立，以及相应管辖范围的事实。 第三人湖东村居委会陈述，一、原告所涉房屋和土地属于第三人自行改造范围，相关拆迁、建设、安置工作均有第三人自行完成。原告立资公司在湖州市有一处房屋，土地类型为划拨土地，用途为办公用地，原为上海业务公司的联络站，属于湖东村第八生产队。湖东村根据村内部自治并经民主程序决定，由湖东村内部设立湖东村农民新村负责对该村四个组（一、二、三、八组）实施拆迁、并统一规划、统一建造、统一安置。湖东村关于一二三八生产队拆迁安置政策经过四个生产队队长以及村民代表签字同意。二、第三人对原告房屋进行拆除的行为履行了告知义务，符合程序规定。2017年9月至10月间，第三人多次赴原告处协调关于案涉房屋拆除及补偿事宜，并已对原告的房屋进行了评估，但双方未能就补偿方案达成一致，严重影响到城中村改造和建设项目遗留问题清零进度。2017年11月27日第三人向原告送达加盖湖东村农民新村公章的《通知》一份，要求其限期搬离腾空旧房。2017年11月29日，第三人组织人员对原告房屋进行了强制拆除，拆除过程中对原告房屋及屋内物品进行了清点并妥善保存。故原告所称的强制拆迁行为未履行法定程序与事实不符。三、原告提出的包括产权调换安置房（费）、过渡费、搬家费、奖励费、停产停业、动产灭失等共计人民币4855786元补偿费用无事实和法律依据。原告所要求的赔偿金额缺乏依据。第三人对原告的房屋已经过有资质的第三方评估价格，且在强制拆除过程中对其动产进行清点和妥善保存，不存在动产灭失的赔偿。综上，第三人认为第三人所作的行为适用法律正确，程序合法，原告所提赔偿金额无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人湖东村居委会向本院提交了以下证据： 1.湖东1、2、3、8生产队拆迁安置政策； 2.湖东1、2、3、8队旧屋拆迁通知； 以上证据证明本案所涉房屋和土地系第三人自行改造范围，第三人自行制定了相关的安置拆迁等政策的相关事实。 3.通知复印件，证明在2017年的10月27日第三人向原告方送达了通知书的相关事实。 4.湖州市房地产价格评估单，证明第三人委托湖州市中信房地产评估所有限公司对本案所涉的房地产及装修进行了评估的事实。装修是14420元，房屋是935952元。 5.照片，证明原告房屋被拆除后，相关的物品被存放于谈家扇花园小区仓库内的相关事实。 经过庭审及各方质证，本院对各方提交证据分析如下： 对原告提交的证据，被告湖东街道办对证据1、2真实性、合法性无异议，但是认为原告所持有的土地使用权性质为划拨土地，且使用年限已届满，人民政府有权依法收回；第三人同意被告质证意见，并补充仅认可房屋所有权证上载明的131.68平方米面积，超出部分不认可。对证据3、4，被告对真实性、关联性及证明目的有异议，认为不能证明被告实施了拆除涉案房屋的行为；第三人对证据3三性均无异议，对证据4的证明目的无异议。对证据5、6，被告认为不能达到原告的证明目的；第三人同意被告的质证意见，并补充评估报告是第三人委托评估机构进行评估，并由第三人提供给被告评估报告。对证据7，被告与第三人均无异议。对证据8-10，被告和第三人对真实性、关联性、证明目的均有异议。 本院认为原告提供的证据1-3的真实性可以确认；证据4照片无法确认拍摄时间、拍摄地点，故不予认定；对证据5-10的真实性予以确认。 对被告提交的证据，原告和第三人均无异议，本院予以确认。 对第三人提交的证据，原告对证据1、2的关联性有异议，对证据1的合法性有异议；对证据3合法性、证明目的有异议，认为能够证明案涉房屋系政府组织拆毁；对证据4评估报告原告认为不符合评估程序。被告对第三人提交的证据三性均无异议。 本院对第三人提交的证据3、4、5真实性予以确认，其他证据与本案无关，不作认定。 综上，本院认定本案事实如下： 原告立资公司成立于1996年6月20日，公司住所位于湖州市，2000年12月湖州市土地管理局向原告发放《国有土地使用证》，载明使用权类型为划拨，用途办公，使用权面积288.60平方米，终止日期2005年12月31日。同年，原告取得二里桥小街45号房屋的所有权证，载明建筑面积为131.68平方。根据《湖州市城中村改造攻坚和建设项目遗留问题清零专项行动方案》，原告房屋位于改造范围内。2017年9月到10月期间，湖州市吴兴区人民政府月河街道办事处与原告联系拆迁补偿。2017年11月27日，第三人湖东村居委会向原告作出《通知》，称原告湖东村的房屋在城中村改造和建设项目遗留问题清零专项行动范围内，因原告一直未达成拆迁补偿协议，已影响到城中村改造和建设项目遗留问题清零进度，要求原告于2017年11月27日之前主动搬离腾空，逾期未搬离腾空旧房的，湖东村拆迁办将组织力量开展专项行动。2017年11月29日，第三人对原告房屋进行强制拆除。 另查明，2018年4月20日，湖州市吴兴区人民政府湖东街道办事处设立，原月河街道管理的湖东村划归湖东街道管理。 本院认为，本案系集体建设用地上房屋强制拆除行为被确认违法而引发的行政赔偿争议。核心问题是从《国家赔偿法》的角度，如何看待法律适用以及判定的具体赔偿范围、数额的正确性、合法性。现就四个问题分述如下： 一、关于《国家赔偿法》第三十六条第八项“直接损失”的理解 《国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”根据行政法的基本原理，行政机关基于合法行政行为造成他人损失产生的是补偿责任，反之因违法实施行政行为造成他人损害产生的是赔偿责任。行政赔偿是国家赔偿的一种形式。《国家赔偿法》上述“直接损失”的范围，除包括被拆建筑物重置成本损失外，还应当包括原告应享有的农房拆迁安置补偿权益以及对动产造成的直接损失等。主要理由是： 第一，将拆迁安置补偿权益归入赔偿范围，符合国家赔偿法的立法精神。国家赔偿制度设立的初衷，在于弥补公民因国家行政权或者司法权的违法运用而遭受的损失，使之恢复到未被侵害前的状态。要最大程度地发挥《国家赔偿法》在维护和救济因受到国家公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用，对《国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解，就不仅包括既得财产利益的损失，还应当包括虽非既得但又必然可得的财产利益损失，才符合该法的立法精神。如果没有被告违法强拆行为的介入，原告必定可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿。这意味着这部分利益属于必然可得利益，应当纳入《国家赔偿法》规定的“直接损失”范围。 第二，将原告必然可得的拆迁补偿排除在行政赔偿之外，明显有失公正。如果原告无法通过行政赔偿程序，获得按照拆迁补偿程序本可获得的全部补偿，客观上将造成其受到法律保护的利益因无法得到司法救济难以实现，而被告却因违法行为而免于承担本应更关键、影响程度更大的一部分赔偿责任之负面后果。人民法院在条件允许的情况下，通过行政赔偿程序一并解决相关拆迁补偿问题，符合诉讼经济原则，有利于行政争议的实质性化解，也有利于警示教育赔偿义务机关及其工作人员。从国家赔偿的实际功能看，不仅在于实现国家对行政侵权受害者的救济和体恤，也在一定程度上体现着对赔偿义务机关及其工作人员的警示与教育。因此，出于实质解决争议，减少当事人讼累，节约国家司法和行政资源，以及警示赔偿义务机关及其工作人员及时纠错、严格公正文明执法之考量，本案宜通过行政赔偿程序一并解决纠纷为宜。按照全面赔偿原则，对原告的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位，有利于体现行政诉讼便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权的“两便”原则，体现诉讼经济的司法规律和促进行政机关依法行政的新时代要求。 二、关于涉案房屋重置价的核定 本案“重置价”主要是指重新建造与原有房屋结构、式样、质量、功能基本相同的房屋所需的费用，通俗地理解，就是被拆房屋重新建设的建筑价值（成本价）。 就本案而言，在有关涉案房屋权属合法性上，原被告及第三人均对房屋所有权证上所载明的建筑面积为131.68平方米没有异议，可以以此认定原告对涉案房屋享有合法权益。 三、关于房屋附属物及屋内动产的认定 被告的评估价格不能全面客观地反映涉案房屋应包含的整体价值和利益。实践中，人民法院关注的行政赔偿范围通常还包括房屋附属物以及屋内动产。双方当事人对此问题之表述仍存在争议，尚需行政机关在后续赔偿环节中进一步查明，原告亦当依法提供相应的证据加以证明。 四、关于赔偿方式与标准 在赔偿方式上，从切实保障其应享有合法权益角度看，被告仍有提供产权安置房或者支付拆迁安置赔偿金的义务，以保障原告的赔偿方式选择权。 在赔偿标准上，宜全面考虑法律、行政法规以及浙江省、湖州市相关法规、规章执行的连续性和一致性，对原告依法取得的房屋的合法建筑面积及其所附载的权益切实加以保障。由于上述问题牵扯因素多、相对复杂敏感，本院对此在本案中亦不直接判断，仅重点指出法律适用及赔偿范围缺漏问题，具体的赔偿方式、标准以及金额可由双方当事人后续进一步协商推进。再次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条之规定，人民法院针对赔偿案件可以组织调解。本院庭审期间因各方分歧过大难以达成调解协议。本案判决之后，被告仍应积极协调原告，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，宜依照《国家赔偿法》有关规定及时作出赔偿决定。原告如不服，仍有权依法寻求司法救济。 综上，对于涉案房屋附属物构成以及屋内动产等客观情况，因双方存在争议亦有进一步核实之必要。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下： 责令被告湖州市吴兴区人民政府湖东街道办事处在本判决生效之日起九十日内对原告湖州立资溶剂有限公司依法予以全面赔偿。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  戴伟民 审 判 员  阮雁冰 人民陪审员  朱 洪 二〇一九年五月九日 法官助理陆婷 书记员应亚青