黑龙江省哈尔滨市道外区人民法院行 政 判 决 书（2019）黑0104行初1号原告王振学，男，1949年7月22日出生，汉族，国营龙江电工厂退休职工，现住址哈尔滨市道外区（户籍所在地：哈尔滨市道外区），委托代理人代苏明，黑龙江宏典律师事务所律师。被告哈尔滨市道外区卫生和计划生育局（现更名为哈尔滨市道外区卫生健康局），住所地哈尔滨市道外区宏北街1号。法定代表人习成刚，局长。行政负责人李密生，哈尔滨市道外区卫生和计划生育局副局长。委托代理人李密生，哈尔滨市道外区卫生和计划生育局副局长。原告王振学因认为被告哈尔滨市道外区卫生和计划生育局不履行卫生行政管理的法定职责，于2018年12月10日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月24日受理后，于2019年1月7日向被告哈尔滨市道外区卫生和计划生育局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月14日公开开庭审理了本案。原告王振学及其委托代理人代苏明；被告哈尔滨市道外区卫生和计划生育局行政负责人、委托代理人李密生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告哈尔滨市道外区卫生和计划生育局认为，2018年4月30日，原告王振学的代理人代苏明到被告委托执法单位道外区卫生计生综合监督执法局以律师函的形式，反映水泥社区卫生服务中心违规使用疏血通、舒血宁、百塞通三种中药，并要求对水泥社区卫生服务中心进行查处。道外区卫生计生综合监督执法局接到该律师函后，于2018年5月20日完成了对水泥社区卫生服务中心患者郭秀荣的病例及吕振爽、马金荣两位医生的医师执业证书和疏血通、舒血宁、百塞通三种中药使用说明书的调取工作。同时，水泥社区卫生服务中心还主动提供了解放军第二一一医院关于郭秀荣的司法鉴定书。实际情况是患者郭秀荣在水泥社区卫生服务中心住院期间确实使用了疏血通、舒血宁、百塞通三种中药，从三种中药使用说明书看均属国药准字号药品，不属于假劣、过期、失效和违禁药品，没有违反《医疗机构管理条例实施细则》第五十九条和《黑龙江省医疗机构管理办法》第三十四条之规定，同时国家、省、市政府和卫生计生行政部门从未出台过任何关于社区卫生服务机构严禁使用此类中药的法律、法规和规范性文件，被告没有任何法律依据对水泥社区卫生服务中心使用疏血通、舒血宁、百塞通三种中药进行行政查处。此情况于2018年5月下旬，由卫生计生局和道外卫生计生综合监督执法局先后对王振学的代理人代苏明进行了告知。因此被告对原告反映的问题进行了认真核实，并给予了答复，履行了自身职责。被告于2019年1月16日向本院提供了以下证据、依据：1、水泥社区卫生服务中心医疗机构执业许可证，证明哈尔滨市道外区水泥社区卫生服务中心属合法医疗机构；2、郭秀荣住院病案，证明患者郭秀荣住院期间确实使用了舒血宁、疏血通、百塞通三种药品；3、马金荣医师执业证书，证明经治医生资质合法；4、吕振爽医师执业证书，证明经治医生资质合法；5、舒血宁、疏血通、百塞通三种药品使用说明书，证明舒血宁、疏血通、百塞通三种药品均属国药准字号药品，是合法流通药品，同时证明上述三种药品不属于假劣、过期、失效和违禁药品；6、《医疗机构管理条例实施细则》，证明水泥社区卫生服务中心使用舒血宁、疏血通、百塞通三种药品没有违反该《细则》的规定；7、《黑龙江省医疗机构管理办法》，证明水泥社区卫生服务中心使用舒血宁、疏血通、百塞通三种药品没有违反《办法》的规定；8、黑龙江省人力资源和社会保障厅关于印发《黑龙江省基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录的通知（2017版）》（黑人社发〔2017〕75号），证明舒血宁、疏血通、百塞通三种药品自2017年12月20日起限定二级以上医疗机构使用，即二级以上医疗机构使用医保局给予报销；9、2017年版保险药品目录中涉及舒血宁、疏血通、百塞通部分，证明舒血宁、疏血通、百塞通三种药品自2017年12月20日起限定二级以上医疗机构使用，即二级以上医疗机构使用该药品医保局给予报销；10、2010年版保险药品目录中涉及舒血宁、疏血通、百塞通部分，证明舒血宁、疏血通、百塞通三种药品自2017年12月20日起限定二级以上医疗机构使用，即二级以上医疗机构使用医保局给予报销；11、民事举证通知书，证明郭秀荣与水泥社区卫生服务中心医疗纠纷一案已经道外区人民法院受理立案；12、中国人民解放军第二一一医院司法鉴定意见书〔哈中法委医登字（2018）36号〕，证明水泥社区卫生服务中心对患者郭秀荣使用舒血宁、疏血通、百塞通三种药品对症医疗无过错；13、《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号），证明该案不属于人民法院行政诉讼受案范围。原告王振学诉称，原告妻子郭秀荣于2016年11月4日因患有多发腔梗、脑萎缩在哈尔滨市道外区水泥卫生服务中心进行治疗，水泥卫生服务中心超越行医资质，违规使用了中药制剂疏血通、舒血宁、百塞通三种中药制剂进行长时间静点，致使郭秀荣在2016年11月15日因出凝血机制受到严重破坏出现急症，经水泥卫生服务中心初步抢救后急送哈医大一院，以急性左右冠脉多发血栓形成右上肢动脉栓塞、心律失常、交界心率泵衰竭、血小板减少、急性肾损伤等为主要症状收治抢救，经抢救无效于2016年11月17日死亡。2017年8月，原告经过咨询得知，按照国家相关部门的规章，道外区水泥社区卫生服务中心作为初级医疗资质的医疗机构，没有使用中药制剂进行静点的资质，其使用中药制剂对郭秀荣进行静点，造成郭秀荣因出凝血机制受到破坏而导致死亡，依法应当认为有过错，并且应当进行赔偿。原告依法向哈尔滨市道外区人民法院提起民事诉讼，请求法院判令被告（水泥社区卫生服务中心）承担医疗过错责任，并承担赔偿责任，在法庭审理过程中，法院认为是否构成违规使用中药制剂进行静点医疗过错责任，应当由卫生行政管理部门进行认定和查处。所以原告于2018年4月30日向道外区卫生和计划生育局递交了书面申请，请求道外区卫生和计划生育局依法履行卫生行政管理职责，对水泥社区卫生服务中心进行查处，道外区卫生和计划生育局相关部门在接到原告的申请后，进行了初步调查，认为水泥社区卫生服务中心不构成违规使用中药制剂进行静点，分别由下属部门道外区卫生监督所和医政办相关人员对原告进行了口头答复；对经治医生马金荣属于未在道外区卫生部门进行执业备案登记，不具备在道外区水泥社区卫生服务中心的行医资格，其在水泥社区卫生服务中心的行医行为违法（据说卫生监督部门对此已经做出了处罚）及马金荣对于在病历上冒签吕振爽医生名字两项违规行为被告也未进行查处，并不对原告进行书面答复。原告认为，被告不履行法定卫生行政管理职责的行为违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六款的规定，请求人民法院判令被告履行其法定职责，对哈尔滨市道外区水泥社区卫生服务中心的违规行为进行查处。诉讼请求：1、判令被告履行卫生行政管理职责，对哈尔滨市道外区水泥卫生服务中心违法使用中药制剂进行静点行为予以查处。原告向本院提供以下证据、依据：1、民事起诉状及向道外区卫生局提交的《请求对道外区水泥社区卫生服务中心违法使用多种中药制剂静点等违法行医行为进行行政处理的申请书》，证明原告向被告提出要求被告履行法定卫生行政管理职责，对道外区水泥社区卫生服务中心违法行为进行查处的申请，被告在受理后，电话告知不予进行行政处理；2、关于中药制剂使用安全方面的文章（网络查询打印件四篇），即：《劣迹斑斑中药注射剂，国家终于要正式开刀了》，《这类中药注射剂面临退市》《王志安炮轰中药注射液；没效果，不安全》《应该更严格管理“中药注射液”》，证明目前中药注射剂进行静点不良反应率极高，危害公众用药安全和公众健康，国家各部门（含药监部门等）正在逐步清理整顿中药注射液的生产和过度使用，被告属于卫生行政执法机构，应当对公众用药安全负有监管职责；3、《关于印发国家基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品名录的通知》，证明二十七种中药注射剂在该规章性文件中被限制使用，只有具备抢救条件的二级以上医疗机构可以使用中药注射剂进行静点，二级以下医疗机构不得使用中药注射剂进行静点，其中含水泥社区卫生服务中心为原告妻子郭秀荣使用的疏血通、舒血宁、百塞通三种中药注射剂。说明水泥卫生服务中心作为社区基层医疗服务机构，不具备使用中药注射剂进行静点的医疗资质，擅自使用应当受到处罚。虽然该文件是人社部制定，但是作为在全国普遍适用的规章，应当具有普遍行政约束力，卫生行政管理部门应当参照执行；4、郭秀荣在道外区水泥社区卫生服务中心及哈医大医院的住院病历复印件各一份，证明原告妻子郭秀荣因多发腔梗、脑萎缩在道外区水泥社区卫生服务中心使用中药注射剂疏血通、舒血宁、百塞通进行静点及其它治疗措施十余日后，发生不良反应，致使郭秀荣的出凝血机制受到严重破坏，致郭秀荣出现“急性左右冠状动脉多发血栓形成、右上肢肺动脉栓塞、心率失常、交界心率泵衰竭、血小板减少、急性肾损伤”等症状，经抢救无效死亡。水泥社区卫生服务中心的医疗行为超越了资质并产生了严重后果，依规章规定应当受到查处。被告哈尔滨市道外区卫生和计划生育局辩称，原告在诉状中所提到的社保局有关规定，属于医保药品目录通知，只是在不同级别医院患者住院期间使用药品报销范围的界定，医疗机构使用目录外药品不属于违法、违规行为。且该黑人社厅[2010]15号文件于2017年12月20日才予以废止，患者郭秀荣于2016年11月4日至2016年11月15日在水泥社区卫生服务中心住院治疗，在黑人社厅[2010]15号文件中，舒血宁、疏血通、百塞通三种中药并未限定哪级医院医保目录内药品，只是在黑人社发[2017]75号文件中才限定属二级以上医疗机构医保目录内药品，因此被告的履职行为不会对其产生实际影响，请求法院对原告的诉请不予受理。被告哈尔滨市道外区卫生和计划生育局提供的法律依据系《医疗机构管理条例实施细则》、《黑龙江省医疗机构管理办法》。经庭审质证，双方当事人的质证意见如下：原告对被告提供的证据1的真实性、合法性无异议，对证明问题有异议，认为水泥社区卫生服务中心虽然是合法的医疗机构，但是根据被告的审批，其系卫生服务保健的初级机构，原告无论是在民事诉讼和行政诉讼中对于水泥社区卫生服务中心属于合法的医疗机构没有异议，但是其作为初级医疗机构对于其使用中药制剂进行静点的资质有异议，水泥卫生服务中心超越资质进行静点造成的损害，被告作为卫生行政监管的单位应当对违规使用中药制剂进行查处；对证据2无异议；对证据3执业证书的真实性无异议，但对于马金荣执业证书的注册地点有异议，认为未在被告处登记备案，不应当在水泥社区卫生服务中心进行执业；对证据4执业证书的真实性无异议，但认为在执业过程中马金荣冒用吕振爽医师进行执业，在治疗病例签字过程中均由马金荣代吕振爽进行签字，上述行为违规被告应当进行查处，吕振爽医师与本案无关；对证据5的真实性无异议，对证明问题有异议，认为原告在民事诉讼和行政诉讼中的诉请均是认为初级医疗保健的服务机构不具有使用中药制剂进行静点的资质，药品的使用说明书和假劣、过期、失效、伪劣药品无关；对证据6、7的真实性无异议，这两项规章都是行政审批过程中对医疗机构的审批管理，对于药品的使用无关；对证据8的真实性无异议，对证明问题有异议，认为限定二级以上医疗机构使用中药制剂进行静点，这个文件虽然是医保类文件，但是由于历年来使用中药注射剂进行静点，产生的不良反应数量众多，实际上该文件是限制具有抢救条件的医疗机构使用中药制剂进行静点，作为全国普遍使用的规范性文件，被告单位在没有行业主管部门制定的相应用药限制的规定条件下，应当适用该文件进行用药安全管理；对证据9、10的质证意见与对证据8的质证意见相同；对证据11无异议；对证据12的真实性无异议，对证明问题有异议，认为鉴定书对于原告所申请的核心鉴定问题予以回避，作为民事案件的原告已经向该案合议庭提出了重新鉴定的申请；对证据13的真实性无异议，对证明问题有异议，认为原告的权利义务受到损害，并不是医保报销权利义务的损害。被告对原告提供的证据1有异议，认为没有见到过该申请；对证据2有异议，被告认为该证据是网络言论，并不是国家的法律法规，用网络言论来证明水泥社区卫生服务中心不允许使用中药制剂是错误的；对证据3的真实性无异议，对证明问题有异议，认为原告对文件理解有异议，理解的不准确。被告认为人社部的文件并没有发到各级卫生行政部门，医疗机构使用何种药品应按照国家卫健委的相关规定，医疗机构是否使用违规违法药品，应该由药品监督管理部门调查处理。本案中被告如果在调查核实中发现舒血宁、疏血通、百塞通三种药品存在过期、失效、伪劣假冒等疑似情况，应移交药品监督管理部门查处。卫生健康部门只是药事管理，药品违法的执法主体是药监部门；对证据4的真实性无异议，对证明问题有异议，认为水泥社区卫生服务中心是国家法律法规允许的合法医疗机构，原告说其是初级卫生医疗保健机构的名称是不存在的，水泥社区卫生服务中心是基层卫生中心，在医疗机构执业许可中，按照国家、省、市卫生行政部门的规定，核准了该单位的相关诊疗科目，同时也具备初级的急诊急救抢救能力。另外，全区各社区均与我市三级医疗机构建立了医疗联合体关系，联合体内部可以上下转诊，社区服务中心的患者转诊三级医院是享受优惠政策和绿色通道的。所以水泥社区卫生服务中心使用以上三种中药制剂超越资质之说是没有法律依据的。经庭审质证，本院对双方当事人提供的证据作如下确认：被告提供的证据1-5能够证明被告所要证明的问题，本院予以采信；对证据6-7本身予以采信，但因《医疗机构管理条例实施细则》和《黑龙江省医疗机构管理办法》并没有规定水泥社区卫生服务中心可以使用哪种药品，故对于该证据的证明问题，本院不予采信；证据8-12能够证明被告所要证明的问题，本院予以采信；证据13系法院需依法审查的范围，其不能证明被告所要证明的问题，故对其证明问题，本院不予采信。原告提供的证据1能够证明其所要证明的问题，本院予以采信；证据2与本案审理的行政行为不具有关联性，本院不予采信；证据3《关于印发国家基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品名录的通知》是指药品的分类与编号、名称与剂型及限定支付范围等内容的解释和说明，系基本医疗保险、工伤保险和生育保险基金支付药品费用的标准，该《通知》同时说明临床医院根据病情开具处方和参保人员购买与使用药品不受药品目录的限制，故该份证据不能证明原告所要证明的问题，对其证明问题，本院不予采信；证据4只能证明原告申请被告查处的理由，无法证明其所要证明的问题，故对其证明问题，本院不予采信。原告对被告提供的法律依据有异议，认为被告提供的法律依据与本案无关联性。本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：2018年4月30日，原告向被告哈尔滨市道外区卫生和计划生育局提出申请，要求对哈尔滨市道外区水泥社区卫生服务中心违法超越资质使用多种中药制剂静点及其它违法行为进行立案查处，被告告知原告向其下属执法部门道外区卫生监督综合执法局提出后，原告于2018年5月上旬再次向道外区卫生监督综合执法局递交申请，申请内容为：1、道外区水泥社区卫生服务中心超越自身资质，违法使用多种中药制剂进行静点，该卫生服务中心作为社区卫生服务机构，依照相关规定不具有在本机构使用中药制剂进行静点的资质，但该社区卫生服务中心在2016年11月却对郭秀荣连续十三天使用了舒血宁、疏血通、百塞通等多种中药制剂进行静点，造成了郭秀荣的出凝血机制受到严重破坏突发危重症状，致使郭秀荣在急诊转入哈医大一院后，因出凝血机制受到严重破坏，产生大量的反复血栓形成，致使多脏器功能衰竭，抢救无效死亡，被告应当调查处理；2、该社区卫生服务中心的执业医生吕振爽及临床主管医生马金荣均未按规定在贵局进行备案，在该社区卫生服务中心执业属于违规执业，并且吕振爽在针对郭秀荣的治疗病历上的签字均非本人所签。同时对于郭秀荣急诊转出该社区卫生服务中心后的患方签字也均是该社区卫生服务中心伪造，该社区卫生服务中心涉嫌伪造或变造病历，依法应当受到查处。而后，被告针对原告的申请调取了水泥卫生服务中心患者郭秀荣的病例及吕振爽、马金荣两位医生的医师执业证书和舒血宁、疏血通、百塞通三种中药的使用说明书，同时水泥社区卫生服务中心还主动提供了解放军第二一一医院关于郭秀荣的司法鉴定书。根据调查，被告认为没有任何法律依据对水泥社区卫生服务中心使用疏血通、舒血宁、百塞通三种中药进行行政查处。此情况于2018年5月下旬，由被告和其委托执法部门道外区卫生计生综合监督执法局先后对王振学的代理人代苏明进行了告知，庭审中原告承认被告在2018年12月初对其申请内容的第一项通过电话形式已经履行了告知义务的事实，即认为水泥社区卫生服务中心使用中药制剂进行静点没有违规，原告认为被告对其申请的其它事项存在不予答复的情形，现原告要求判令被告履行卫生行政管理职责，对哈尔滨市道外区水泥卫生服务中心违法使用中药制剂进行静点予以查处，被告对其申请的事项应给予书面答复意见。本院认为，根据《医疗机构管理条例实施细则》（中华人民共和国卫生部令第35号）第六十六条的规定：“各级卫生行政部门负责所辖区域内医疗机构的监督管理工作”。因此本案被告具有对辖区内医疗机构进行监督管理的行政职能。本案中，原告在庭审中承认被告对其申请内容的第一项其认为的道外区水泥社区卫生服务中心超越资质，违法使多种中药制剂进行静点的事项，被告履行了其调查的法定职责，并将处理结果对原告的代理人进行了口头告知，对此原告无异议。因本案原告的诉讼请求与上述申请内容的第一项一致，而被告在对其上述申请事项的处理过程中亦已经履行了其告知的法定职责，仅系未按照原告在本案中提出的被告应根据原告的申请内容以书面的形式对其进行答复。但本案原告亦没有提供证据证明存在上述请求事项处理结果的告知，被告必须以书面形式向原告进行告知的相关法律依据。在原告未能提供有效证据证明，被告对于其申请事项必须以书面形式向原告告知的情况下，同时基于被告已经履行了其告知的法定职责，故本院对于原告的诉讼请求，不能予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王振学的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预付），由原告王振学负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于哈尔滨市中级人民法院。审 判 长  张 杰人民陪审员  张溢冰人民陪审员  王慧欣二〇一九年五月二十一日书 记 员  郑晓雷