广西壮族自治区平南县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂0821行初42号 原告平南县平南镇乌江村秀水岭一队。 代表人邓显斌，该队队长。 委托代理人欧汉文，广西天承律师事务所律师。 被告平南县人民政府征地拆迁管理办公室，所在地址平南县平南镇东湖开发区。 法定代表人陆勤，该办公室主任。 委托代理人郭俊成，该办公室工作人员。 被告平南县自然资源局，所在地址平南县平南镇环城路235号。 负责人陆超贤，该局副局长。 委托代理人宾康，该局政策法规股股长。 被告平南县住房和城乡建设局，所在地址平南县平南镇乌江路。 法定代表人陈祥荣，该局局长。 委托代理人陶世伟，该局干部。 委托代理人林奕，广西律翔律师事务所律师。 原告平南县平南镇乌江村秀水岭一队（以下简称秀一队）认为平南县土地储备中心（后更名为县人民政府征地拆迁管理办公室，以下简称县征拆办）、平南县国土资源局（后更名为县自然资源局，以下简称县资源局）、被告平南县住房和城乡规划建设委员会（现更名为平南县住房和城乡建设局，以下简称县住建局）未按照约定履行征地补充协议，于2017年5月22日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月25日作出（2017）桂0821行初30号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服上诉至贵港市中级人民法院，贵港市中级人民法院于2017年11月16日以（2017）桂0821行终83号行政裁定，撤销本院上述行政裁定并指令本院审理。本院于2018年1月5日重新立案后，于2018年6月20日作出（2018）桂0821行初2号行政裁定，驳回原告对县国土资源局的起诉；同月27日作出（2018）桂0821行初2号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服上诉至贵港市中级人民法院，贵港市中级人民法院于2018年10月22日作出（2018）桂0821行终62号行政裁定，认为原判决程序违法、认定事实不清证据不足且适用法律错误，裁定撤销本院2018年6月20日作出的（2018）桂0821行初2号行政裁定及2018年6月27日作出的（2018）桂0821行初2号行政判决，并发回本院重审。本院于2018年11月7日重新立案，案号为（2018）桂0821行初42号。本院依法组成合议庭，于2019年4月28日与（2018）桂0821行初43号案合并公开开庭进行了审理。原告秀一队的代表人邓显斌及委托代理人欧汉文、被告县征拆办的委托代理人郭俊成、被告县资源局的委托代理人宾康、被告县住建局的委托代理人陶世伟、林奕以及（2018）桂0821行初43号案第三人平南县新盛房地产开发有限公司的委托代理人吴永先到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告秀一队诉称，被告为了安排平南县月亮湾小区建设用地，征用了原告的土地169.453亩，并于2004年与原告签订了一份《用地补充协议书》。协议第四条约定，被告按每征用100亩土地在一线内给原告安排25米（宽度）集体门面，社员的宅地安置按每个在册人员安排宽1米（深度15米）宅地，不足5米的户在本队调整解决。被告按照规划安排给原告方的集体门面和社员宅地的土地由原告方自行解决。原告2004年全队实有人口232人，按照协议约定，被告应在一线内安排42.36米宽、深15米的土地给原告做集体门面，安排232米宽、15米深的土地给原告做社员宅基地。原告的土地被征用了十几年，月亮湾小区已建好入住了多年，但被告应安排给原告的土地都没有落实。现请求法院：1.判令被告在一线内安排宽42.36米、深15米的土地给原告做集体门面；2.判令被告在24米宽街道安排232米宽、深15米的土地给原告做社员宅基地，并判令被告在判决生效之日起三个月内将上述两项土地安置给原告。 原告提供的主要证据、依据[（2017）桂0821行初30号指令审理案卷]有：1.2004年12月23日《用地补充协议书》，证明被告给原告安排集体门面、社员的宅基地的安置事实；2.平南镇乌江社区居委会证明，证实2004年原告共有人口232人；3.县国土局《国土资源信访事项告知书》，证明原告向被告提出安置请求，被告给予的答复；4.平南镇乌江社区秀水岭一屯历年征地宅地安置方案，证明该方案是被告单方面对原告安置，没有按照约定给予安置，原告不同意该安置方案；并证明2004年征收原告土地169.453亩、2013年征收88亩，两次共257.453亩。 被告县住建局、征拆办辩称，2004年、2013年，政府分别征收秀一队的土地约169亩、88亩，共约257亩。2013年4月3日，以县住建委（即现住建局）、县征拆办为甲方，以秀一队为乙方，就甲方征收乙方土地安置问题达成《征地补充协议》，补充协议第一条约定：甲方在乌江社区××被××（街道规划为××、排水沟规划为3米）一次性安置420米宽、15米深的生产生活留用地及集体生产生活用地（土地性质为国有划拨）给乙方，安置给乙方的生产生活留用地、集体生产生活用地及安置用地面临的道路1/2，后面水沟用地的1/2由乙方负责，在甲方支付给乙方土地补偿款时将这部分土地的面积扣减。甲方本次安置给乙方的生产生活留用地和集体生产生活用地已包含县政府征收该队土地的安置承诺（含协议承诺），乙方今后不得以任何理由向县政府要求生产生活留用地及集体生产生活用地。协议签订后，2015年6月，县住建委依据协议划出安置地对秀一队进行了安置（安置地的具体位置见平南镇乌江社区秀水岭一屯安置《平面规划图》）。安置地道路由平南县平南镇人民政府（现更名为平南县平南街道办）进行道路硬化。因此，对于政府征收秀一队的土地，依据该协议的约定，一次性安置420米宽、15米深的生产生活留用地、集体生产生活用地即已安置完毕。现原告起诉的两案请求属重复安置，与事实和法律不符。依法应驳回原告的诉讼请求。 被告县住建局、县征拆办共同提供的主要证据有[（2017）桂0821行初30号指令审理案]：1.2013年4月3日《征地补充协议》，证明被告县住建局（即原住建委）、县征拆办已与原告达成安置协议；2.平南县新盛房地产开发有限公司《承诺书》，证明该公司在安置地上所作的两点承诺；3.平南镇乌江村秀水岭屯一队安置方案及平面规划图，证明政府征收土地后对原告安置土地的具体位置并正在作安置处理；4.2017年1月6日《征地补充协议书》[（2018）桂0821行初1号再审案卷]，证明被告县住建委、县征拆办和平南镇人民政府与原告部分代表达成了宽470米、深15米的宅地等内容的终结安置协议，第一条就是未领取土地补偿款的户主（包括未领存折的17人）办理完补偿款领取手续，否则按2013年4月3日的《征地补充协议书》执行，目的是解决“县政府从2003年起至现在征收了乙方坐落在月亮湾用地内、原乌江工业园区内、秀一屯村边上冲、下冲等土地共257.453亩”的建设用地安置问题。 被告县征拆办提供的证据有[（2017）桂0821行初30号指令审理案卷]：1.平南县机构编制委员会“平编委”[2004]11号文件，证明原平南县土地储备中心的职能等；2.平南县机构编制委员会“平编委”[2008]33号文件，证明平南县土地储备中心更名为平南县人民政府征地拆迁管理办公室；3.平南县机构编制委员会“平编委”[2013]38号文件，证明批复成立“平南县土地储备中心”，隶属于平南县国土资源局，其不是2004年原被告之间订立《用地补充协议书》时的“平南县土地储备中心”；庭上提供的《用地补充协议书》证实于2004年12月23日以县土地储备中心、乌江村秀一农经社、建设局、国土资源局达成“在乌江小区解决生产、生活居住用地”的补偿安置协议。 被告县资源局在本案重审期间辩称，该局依据广西壮族自治区人民政府《关于平南县2003年第四批次城市建设用地的批复》（桂政土批函[2004]76号）、《关于平南县2003年第三批次城市建设用地的批复》（桂政土批函[2004]77号）、《关于平南县2004年底十三批次城市建设用地的批复》（桂政土批函[2004]318号）、《广西壮族自治区国土资源厅关于平南县2014年第七批次城市建设用地的批复》（桂国土批函[2014]1144号）组织实施征收原告承包土地的行为实体上和程序上均符合法律法规的规定。原告请求县资源局安排土地给原告，没有事实和法律依据，依法驳回原告的诉讼请求。 被告县资源局提供了上述自治区政府或区国土资源厅的批函4份以及相对应的平南县人民政府征用土地方案公告、县国土资源局征地补偿安置方案公告等证据，拟证实平南县人民政府依法征收原告土地的事实；“桂国土批函”[2014]1144号批文以及相应的征用土地方案公告、征地补偿安置方案公告证实征用包括原告等2个屯共91.404亩土地，其中原告占90.183亩。 （2018）桂0821行初43号案第三人平南县新盛房地产开发有限公司的委托代理人吴永先在庭审陈述证实该公司在2013年开发利用原告集体土地时对秀一队所有安置作一次性安置补偿，既预留了27亩的安置用地，除政府按3.9万元/亩补偿外，该公司也额外按11万元/亩给了安置补偿。 本院调取的证据有：1.平南县机构编制委员会文件“平编委”[2003]14号、[2013]107号以及中共平南县委员会办公室、平南县人民政府“平办通”[2018]25号《关于印发的通知》，证明原平南县土地储备中心负责收储土地,规划、安置由县住房和城乡规划建设委员会负责实施,县征拆办成立后的主要职责是根据县政府授权组织协助力量参与征地拆迁工作及受县政府委托代表县政府回收、收购和评估土地。2.县土地储备中心于2005年、2006年因建设月亮湾小区、乌江工业集中区、乌江路征地而拨付给原告等集体的土地补偿费凭证，证实县储备中心于2004年10月20日支付的乌江工业集中区土地补偿款涉及土地面积是30.614亩、2005年8月1日支付的月亮湾小区涉及面积是70.6085亩、同年9月5日支付月亮湾小区争议地涉及面积是3.98亩、同年7月21日支付乌江工业集中区涉及面积是60.315亩、2006年支付城区乌江路涉及土地面积是2.5亩，以上三处地块合计面积是168.0175亩。3.平南县新盛房地产开发有限公司于2015年4月25日向平南县人民政府出具的《关于协助政府相关部门征收平南镇乌江村秀水岭一队上冲下冲的情况说明》1份、该公司与原告签订的征地协议书1份、与县政府征拆办签订的协议书、征地补偿资金周转协议书各1份、承诺书1份、秀一队土地补偿款表格及自留地明细表、转款到账单据等证据，证明该公司为了协助解决县政府多次征用本案原告土地承诺给予群众安排宅地问题并且得到原告全体社员（75人签字、79人确认补偿款）一致同意而将90.02亩土地利用开发兴建乌江住宅小区，优先安排宅地27亩、含政府以标准补偿部分共支付了补偿款2000万元给原告社员。 原告及其代理人和三被告的委托代理人均认为对于原审各方提供的证据不再重复举证、质证，以当时的庭审笔录为准，只就新的证据举证、质证。原告认为被告县住建局不是适格主体，没资格跟村民签订合同。对于县资源局提供的征地批文（桂政土批函[2004]76号、桂国土批函[2014]1144号）及相应县政府征用土地方案公告、县国土资源局征地补偿安置方案公告没有异议，指出二次征地均没有被告与原告签订的征地合同，而且存在2004年多征收土地130.593亩、2014年先征后批等违法行为。对于征地批文（桂政土批函[2004]77号、[2004]318号）及相应县政府征用土地方案公告、县国土资源局征地补偿安置方案公告有异议，认为与本案无关。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据4，其上没有任何当事人的签名或盖章，其真实性、合法性均不足，且该证据内容具有选择性，非确定性内容，不能作为定案证据；被告县资源局提供的广西壮族自治区人民政府《关于平南县2003年第三批次城市建设用地的批复》（桂政土批函[2004]77号）、《关于平南县2004年底十三批次城市建设用地的批复》（桂政土批函[2004]318号）及相应的县人民政府征用土地方案公告、县国土资源局征地补偿安置方案公告等证据与本案没有关联性，均不予以确认。原告提供的其他证据、被告县住建局、县征拆办提供的证据、被告县资源局提供的广西壮族自治区人民政府《关于平南县2003年第四批次城市建设用地的批复》（桂政土批函[2004]76号）、《广西壮族自治区国土资源厅关于平南县2014年第七批次城市建设用地的批复》（桂国土批函[2014]1144号以及相对应的平南县人民政府征用土地方案公告、县国土资源局征地补偿安置方案公告等证据均具备了证据的客观性、关联性、合法性，而且能相互印证，可以作为定案的证据，本院予以确认。 对于本院调取的平南县机构编制委员会文件(平编委[2003]14号、[2013]107号)以及中共平南县委员会办公室、平南县人民政府”平办通”[2018]25号《关于印发的通知》、县土地储备中心因建设月亮湾小区（含争议地）、乌江工业集中区、乌江路征地而拨付给原告等集体的土地补偿费凭证、平南县新盛房地产开发有限公司出具的《关于协助政府相关部门征收平南镇乌江村秀水岭一队上冲下冲的情况说明》1份、该公司与原告签订的征地协议书1份、与县政府征拆办签订的协议书、征地补偿资金周转协议书各1份、承诺书1份、秀一队土地补偿款表格及自留地明细表、转款到账单据等证据，经庭审宣读、出示、质证，与本案其他证据能相互证实案件事实，本院予以确认。 经审理查明，2004年前后，平南县人民政府因城市建设用地需要征收了原告在平南县乌江工业集中区、城区乌江路、月亮湾小区的168.0175亩土地。这有”桂政土批函”[2004]76号等批文以及相应的平南县人民政府征用土地方案公告、县国土资源局征地补偿安置方案公告、由平南县土地储备中心拨付给原告的土地补偿费划拨证据证实。2004年12月23日，平南县人民政府下属机构县土地储备中心（甲方）、县建设局（丙方）、县国土资源局（丁方）与原告（乙方，时称平南镇乌江村秀一农经社）共同签订了《用地补充协议书》一份，约定“。四、甲方按每征用100亩土地在二线内给乙方安排25米（宽度）集体门面，社员的宅地安置按每个在册人口安排壹米（深度15米）宅地，不足5米的户在本农经社调整解决，甲方按照规划安排给乙方的集体门面和社员宅地的土地由乙方自行解决。”。直至2013年4月止，平南县人民政府及有关部门尚未落实该协议约定的安置地给原告。 2012年7月，原告全体社员一致同意将所属的土地（下冲约30亩、面前冲约50亩）交由平南县新盛房地产开发有限公司开发利用。同年8月、9月平南县人民政府征拆办与该公司达成协议，约定由该公司协助政府征收原告上冲、下冲土地80多亩作为解决政府历年承诺给原告的安置地和该公司储备建设用地，该公司将其与原告的征地协商成果交接给县征拆办，由征拆办与原告签订《征地补偿协议书》，补偿款由该公司代行支付。在土地征收实施过程中，对于原告集体生产生活的安置地以及个人生产生活留用地问题，平南县人民政府下属的县住建委、县征拆办（协议书甲方）于2013年4月3日与原告（协议书乙方）签订了《征地补充协议》一份，约定“。一、甲方在乌江社区××被××（街道规划为××、排水沟规划为3米）一次性安置420米宽、15米深的生产生活留用地及集体生产生活用地（土地性质为国有划拨）给乙方。甲方本次安置给乙方的生产生活留用地和集体生产生活用地已包含县政府征收该队土地的安置承诺（含协议承诺），乙方今后不得以任何理由向县政府要求生产生活留用地及集体生产生活用地。”。原告方“户主或代表”栏目下签有杜日和、邓伟波、张信光、曾范辉、邓显斌等手写的约80名村民的名字。2014年平南县人民政府办理了征收原告集体所有位于乌江社区江滨路西边、二环路南边的土地90.183亩的审批手续，平南县新盛房地产开发有限公司为此土地开发利用支付了补偿款给原告社员79人，并安排了社员宅地约27亩用于安置原告集体和个人的生产生活留用地，有广西壮族自治区国土自然厅“桂国土批函”[2014]1144号批文以及相应的平南县人民政府征用土地方案公告、县国土资源局征地补偿安置方案公告、平南镇乌江村秀水岭屯一队安置方案及平面规划图、平南县新盛房地产开发有限公司《关于协助政府相关部门征收平南镇乌江村秀水岭一队上冲下冲的情况说明》、该公司与原告签订的征地协议书、与县政府征拆办签订的协议书、征地补偿资金周转协议书、承诺书、秀一队土地补偿款表格及自留地明细表、转款到账单据等证据证实。 原告为了落实政府征收其土地涉及的安置问题向平南县人民政府或相关的工作部门提出诉求，县人民政府及相关部门也多次协调处理。2017年1月11日县住建委、县政府征拆办、平南镇人民政府承诺执行2013年《征地补充协议》：1.安置宅地420米，街道宽22米；2.420米安置宅地在2017年5月1日前平整完成；3.420米安置宅地“三通一平”在2017年12月30日完成。但至今仍没有交付解决。原告遂于2017年5月22日向本院提起行政诉讼。同时，原告就2013年4月3日双方订立的《征地补充协议》履行问题也另案提起了行政诉讼。 本院认为，2013年《征地补充协议》所提及的安置地已包含了2004年《用地补充协议书》所涉及的安置地。1.从2013年《征地补充协议》第一点“一次性安置。给乙方”、“甲方本次安置给乙方的生产生活留用地和集体生产生活用地已包含县政府征收该队土地的安置承诺（含协议承诺），乙方今后不得以任何理由向县政府要求生产生活留用地及集体生产生活用地”等文字内容可明显看出，2013年《征地补充协议》提及的安置地已包含了2004年《用地补充协议书》涉及的安置地在内。2.从平南县新盛房地产开发有限公司《关于协助政府相关部门征收平南镇乌江村秀水岭一队上冲下冲的情况说明》、该公司与原告签订的征地协议书、与县政府征拆办签订的协议书、征地补偿资金周转协议书等证据可见，该公司协助政府征收原告上冲、下冲土地90.183亩其中的一个目的就是解决县政府历年承诺给原告的安置地问题，说明2013年《征地补充协议》提及的安置土地就是包括2004年《用地补充协议书》在内提及的补偿安置的土地。3.从前后两次协议约定每亩给原告的土地（门面、铺面）安置比例来看也能证实这一点。2004年《用地补充协议书》涉及征地约168亩，共安排给原告集体预留生产生活用地及社员宅基地门面合计约为42+232=274（米），占比例约为274÷168=1.631（米/亩）；2013年《征地补充协议》约定一次性共安置给原告门面420米，按前后两次征地共约258亩计算，占比例约为420÷258=1.628（米/亩）。从中可见2013年《征地补充协议》一次性安置比例数与2004年《用地补充协议书》安置比例数基本一致。若按原告诉称2004年《用地补充协议书》的安置与2013年《征地补充协议》的安置分别是两次不同的安置的主张，则2013年征地安置比例数约为420÷90=4.667（米/亩），这大大超出了2004年的1.631（米/亩）的比例数，既不符合常理，也是政府不能承受且无法兑现的。而且从安置比例来看，2013年安置地是27亩，如果单独属于2013年《征地补充协议》的内容，安置地占比为27÷90=0.3，显然不符合贵港市各地近年限高为7%-20%的安置比，若加上货币补偿，则更不符合实际情况；如果单独属于2004年《用地补充协议书》的内容，安置地占比为27÷168=0.16，如果加上货币补偿，也是接近或远超20%的近年最高安置比，不符合当时实情；如果二次协议兼容，安置地占比为27÷258=0.1，较为符合情理，姑且不算额外进行货币补偿问题。 综上所述，原告就两份协议分别起诉，本案主要审理被告是否应当履行2004年《用地补充协议书》约定的土地安置义务。因2013年《征地补充协议》已经包含解决了2004年《用地补充协议书》的安置地内容，2004年《用地补充协议书》已经没有履行的实际意义。原告主张被告不依约履行并请求判决被告履行2004年《用地补充协议书》约定的土地安置职责理由不成立，依法不予支持；被告县自然资源局、县住建局、县征拆办提出2013年《征地补充协议》涉及的土地安置已包含了2004年《用地补充协议书》涉及的土地安置的辩称意见理由充足，依法予以采纳。本案被诉的《用地补充协议书》是因土地行政征收法律关系而由相关的行政机关与土地所有权人签订的协议，属于行政征收行政行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，地方各级人民政府的征收方案，首先应当取得有权批准机关的征收批准文件；征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施；市、县人民政府土地行政管理部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据该规定，原县国土局是法定的具体负责征收原告秀一队集体土地的组织实施机关，政府的其他部门参与集体土地征收的具体工作都视为接受委托行为，所产生的法律后果应由委托部门承担。因此，本案的适格被告应为县自然资源局。县住建局属于会同、协助县自然资源局拟订征地、安置方案的有关部门，并非本案的适格被告，其签订协议行为所产生的法律后果应由县自然资源局承担。故本案原告将县住房和城乡建设局列为被告是错误的，经充分告知原告，原告仍拒绝变更，依法应当驳回起诉。根据县机构编制委员会“平编委”[2004]11号、[2008]33号、[2013]107号文件以及平南县人民政府关于平南县2014年第七批次城市建设用地征收集体土地的公告(平政公[2015]5号）、平南县国土资源局关于平南县2014年第七批次城市建设用地征收集体土地补偿安置方案的公告（平国土资告[2015]55号明确了县征拆办为征收土地的组织实施机关并赋予其实施安置补偿的职权。因此，县征拆办参与签订2013年《征地补充协议》的行为是合法的，是本案的适格被告。 作为县土地行政管理部门下属的县土地储备中心会同县住建局与原告代表签订的2004年《用地补充协议书》以及原县住建委、县征拆办作为协议一方签订的2013年《征地补充协议》，协议双方当事人意思表示真实，协议成立至今原告及被告或县政府部门均无异议，且符合行政协议程序法律规范，协议内容也没有违反相关法律规定，故两个协议皆合法、有效。虽然县住建局非本案诉讼的适格被告，但是其作为县政府的职能部门，会同政府其他部门经上级政府或部门审批而实施集体土地征收工作的行为，县政府至今也无异议，其非适格被告的诉讼主体并不影响其参与签订征用地协议的合法性和有效性，只不过其签订协议行为所产生的法律后果应由县资源局承担。所以，原告以县住建局非适格主体而在协议书签字盖章的行为违法为由，认为该二份协议无效并且要求被告赔偿经济损失，理据不足，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下。 一、驳回原告对被告平南县住房和城乡建设局的起诉。 二、驳回原告平南县平南镇乌江村秀水岭一队对被告平南县自然资源局、平南县人民政府征地拆迁管理办公室的诉讼请求。 案件受理费5020元（原告已预交），由原告平南县平南镇乌江村秀水岭一队负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数另加五份提出副本，上诉于贵港市中级人民法院。同时应在上诉期满后七日内预交上诉受理费5020元（款汇至如下账户内：开户行：农行贵港分行；户名：广西壮族自治区贵港市中级人民法院非税收入财政汇缴专户；账号:20×××16）。逾期不交也不提出司法救助申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  万启福 人民陪审员  黄 坚 人民陪审员  彭国智 二〇一九年五月六日 法官助理谭永范 书记员林玉婷