浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终471号上诉人（原审原告）乐清桃花岛旅游开发有限公司，住所地浙江省乐清市虹桥镇求知路22弄7号。法定代表人胡加强，该公司总经理。委托代理人沈爱斌，该公司员工。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人陈书宏、李力夫，浙江省司法厅工作人员。乐清桃花岛旅游开发有限公司（以下简称桃花岛旅游公司）因浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）环保行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2018）浙01行初401号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院认定：2018年4月25日，桃花岛旅游公司向浙江省政府提出行政复议申请，以浙江省环境保护厅浙环辐验〔2017〕57号《关于华能玉环电厂二期500kV送出工程竣工环境保护验收意见的函》确认竣工环境保护验收合格的华能玉环电厂二期500kV送出工程，在建造输电线路途径大乌岛的12＃、13＃塔基时，损毁大乌岛植被并非法开采矿石，毁坏桃花岛旅游公司的房屋和旅游景点，而未采取任何环境保护和生态恢复措施为由，请求确认原浙江省环境保护厅（以下简称省环保厅）作出的浙环辐验〔2017〕57号《关于华能玉环电厂二期500kV送出工程竣工环境保护验收意见的函》无效并予以撤销。浙江省政府于2018年4月26日收到上述行政复议申请后，于2018年4月28日向省环保厅发送行政复议答复通知，要求该厅就被申请复议的行为进行答复及举证。2018年6月20日，浙江省政府决定延期30日作出行政复议决定，并将该情况通知复议当事人。2018年7月20日，浙江省政府作出浙政复[2018]198号行政复议决定，以申请人桃花岛旅游公司从事旅游开发项目的大乌岛属于涉海工程环境影响单独评价范围，不属于华能玉环电厂二期500kV送出工程环境影响评价审批范围，也不属于被申请人省环保厅作出的《关于华能玉环电厂二期500kV送出工程竣工环境保护验收意见的函》所涉及的范围为由，认定申请人与案涉工程的工程竣工环境保护验收行政行为不具有利害关系，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回桃花岛旅游公司的行政复议申请。该复议决定书于2018年7月26日以邮寄方式向复议当事人送达。另查明，2010年7月，中国水电顾问集团华东勘测设计研究院（以下简称华东勘测研究院）对于华能玉环电厂二期500kV送出工程编制环境影响报告书，报告书的总论明确，华能玉环电厂二期500kV送出工程包括：新建500kV玉环变-乐清变线路工程：2×28.5KM；扩建玉环变500kV出线间隔2个；扩建乐清变500kV出线间隔2个，新增低压电抗器2×60Mvar等三个部分，线路沿线经过玉环县、乐清市。其中6.48KM跨越乐清湾海域，该部分涉海4基塔基纳入工程的海洋环评——即不在该环境影响评价范围内。报告书的评价范围载明，该工程工频电磁场评价范围为变电站站址中心半径500m范围内的区域，输电线路走廊两侧边导线外50m带状区域；该工程无线电干扰评价范围为变电站围墙外2000m范围内区域，输电线路走廊两侧2000m带状区域；该工程生态环境评价范围为变电站站区及围墙外100m范围内、输电线路走廊两侧100m带状区域；该工程声环境评价范围为变电站站区及围墙外100m范围内，输电线路走廊两侧边导线外50m带状区域。2010年8月15日，省环保厅作出浙环辐〔2010〕34号《关于华能玉环电厂二期500kV送出工程环境影响报告书审批意见的函》，同意《华能玉环电厂二期500kV送出工程环境影响报告书》的结论。2016年12月5日，国网浙江省电力公司（以下简称省电力公司）向省环保厅提交浙电科信〔2016〕910号《关于申请500千伏玉环电厂二期送出工程竣工环境保护验收的函》，申请对华能玉环电厂二期500kV送出工程竣工环境保护验收，并提交浙辐监〔YS〕字2016第083号《华能玉环电厂二期500KV送出工程竣工环境保护验收调查报告》等材料，其中《华能玉环电厂二期500kV送出工程竣工环境保护验收调查报告》明确，“验收调查的地理范围原则上与环境影响评价文件的评价范围相一致，同时根据建设项目建设内容或建设方案发生变更后的情况，以及运行后的实际影响进行调整”、“其中线路有5.75KM跨越乐清湾，涉海的4基塔基，纳入工程的海洋环评”，调查报告编制所依据的环评报告及批复文件为“华东勘测研究院2010年7月的《华能玉环电厂二期500kV送出工程环境影响报告书》和浙环辐〔2010〕34号《关于华能玉环电厂二期500kV送出工程环境影响报告书审批意见的函》”。2017年1月23日，省环保厅作出浙环辐验〔2017〕57号《关于华能玉环电厂二期500kV送出工程竣工环境保护验收意见的函》，同意《华能玉环电厂二期500kV送出工程竣工环境保护验收调查报告》的结论，该工程竣工环境保护验收合格。又查明，华能玉环电厂二期500kV送出工程中的12＃、13＃塔基位于桃花岛旅游公司从事旅游开发项目的大乌岛上，系前述涉海4基塔基中的两个。该大乌岛距离大陆海岸最近处为2.5公里。还查明，2017年2月10日，省环保厅向原浙江省海洋与渔业局（以下简称省海洋与渔业局）发送《关于华能玉环电厂二期500kV送出工程涉海环评有关事项的函》，认为该工程涉海部分未经环评审批，建议省海洋与渔业局对该工程涉海环评有关事项进行调处。2017年6月5日，桃花岛旅游公司向省环保厅寄送《政府信息公开申请书》，申请公开“纳入华能玉环电厂二期500kV送出工程中6.48KM跨越乐清湾，涉海的四基塔基的海洋环评报告”。省环保厅于2017年6月16日作出浙环便函[2017]147号《关于省环保厅政府信息公开申请（2017年第34号）的复函》，主要内容为：你公司要求我厅提供华能玉环电厂二期500kV送出工程中6.48KM跨越乐清湾，涉海的四基塔基的海洋环评报告。根据《中华人民共和国海洋环境保护法》《无居民海岛保护与利用管理规定》《浙江省海洋功能区划》等相关规定，无居民海岛的开发利用由海洋行政管理部门审批，大乌岛（桃花岛）属于无居民岛，应纳入海洋环评。因此，由我厅审批的华能玉环电厂二期500kV送出工程不涉及工程的海洋环评。综上，我厅未制作、获取和保存上述信息，请你公司依法向相关部门和单位申请。上述政府信息公开行为经桃花岛旅游公司提起诉讼，被判决驳回桃花岛旅游公司的诉讼请求，相关判决已生效。桃花岛旅游公司不服省政府作出浙政复[2018]198号行政复议决定向原审法院提起诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”本案中，桃花岛旅游公司以省环保厅浙环辐验〔2017〕57号《关于华能玉环电厂二期500kV送出工程竣工环境保护验收意见的函》确认竣工环境保护验收合格的华能玉环电厂二期500kV送出工程，在建造输电线路途径大乌岛的12＃、13＃塔基时，损毁大乌岛植被并非法开采矿石，毁坏桃花岛旅游公司的房屋和旅游景点，而没有采取任何环境保护和生态恢复措施为由，就该确认工程竣工环保验收合格的行为申请行政复议，但该确认工程竣工环保验收合格行为的审查范围并不包括桃花岛旅游公司主张权利的大乌岛，因此，桃花岛旅游公司与被申请复议的行为不具有利害关系，相应地，桃花岛旅游公司的案涉行政复议申请也不应予以受理。在浙江省政府已受理该申请的情况下，浙江省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，决定驳回桃花岛旅游公司的行政复议申请，适用法律正确。综合，被诉行政复议行为证据确凿，适用法律正确，行政程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回乐清桃花岛旅游开发有限公司的诉讼请求。上诉人桃花岛旅游公司上诉称：一、上诉人与被诉具体行政行为具有利害关系。上诉人是以省环保厅浙环辐验[2017]57号《关于华能玉环电厂二期500kV送出工程竣工环境保护验收意见的函》确认竣工环境保护验收合格的华能玉环电厂二期500kV送出工程，在建造输电线路途经大乌岛的12#、13#塔基时，损毁大乌岛植被、树木，并非法开采矿石，损毁上诉人的房屋和旅游景点，而没有采取任何环境保护和生态恢复措施，就确认案涉工程竣工环保验收合格的具体行政行为申请行政复议。该确认工程竣工环保验收合格行为的审查包括上诉人主张权利的大乌岛。因此，上诉人与被申请复议的具体行政行为具有利害关系。相应地，上诉人的案涉行政复议申请，被上诉人浙江省政府应当受理。2018年4月2日，中华人民共和国生态环境部作出的环法[2018]5号《行政复议决定书》亦认为，上诉人对公开信息内容“浙环辐验[2017]57号文件（即《关于华能玉环电厂二期500kV送出工程竣工环境保护验收意见的函》）的合法性提出质疑，可以另行申请行政复议或者提起行政诉讼。二、案涉浙环浙环辐验[2017]57号文件的结论错误。该文件第一条称：“同意《华能玉环电厂二期506kV送出工程竣工环境保护验收调查报告》的结论，……生态环境调查表明工程建设采取了相应环境保护和生态恢复措施。工程竣工环境保护验收合格”，可现实情况是因施工单位建造大乌岛12#、13#塔基，肆无忌惮地损毁海岛上60多亩植被，2万多棵林木被砍伐，非法开采矿石32万方，毁坏上诉人6000多平方米房屋和20多处旅游景点。而文件中称工程建设采取了相应环境保护和生态恢复措施系子虚乌有。三、上诉人的行政复议申请应予受理。省环保厅对辖区的环境保护行使监督、受理、协调、服务等法定职责，涉案工程涵盖了大乌岛的12#、13#塔基，省环保厅未依法履行法定职责，其作出的确认案涉工程竣工环保验收合格，侵犯了上诉人的合法权益。上诉人以省环保厅为行政复议的被申请人提出行政复议申请，属于行政复议法第六条规定的行政复议受案范围，被上诉人应予受理。请求撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求；本案一、二审案件受理费用均由被上诉人承担。被上诉人浙江省政府答辩称：一、浙政复〔2018〕198号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。答辩人经审理查明：华能玉环电厂二期500kV送出工程包括三个部分：（1）新建500kV玉环变-乐清变线路工程：2×27.36KM（其中线路有5.75KM跨越乐清湾，涉海的4基塔基，纳入工程的海洋环评）；线路沿线经过玉环县、乐清市，新建铁塔63基。（2）扩建玉环变500kV出线间隔2个。（3）扩建乐清变500kV出线间隔2个，新增低压电抗器2×60Mvar，其中5.75KM跨越乐清湾线路涉海4基塔基中的2基塔基，位于被答辩人从事旅游开发项目的大乌岛上。该岛距离大陆海岸最近处为2.5公里。2010年7月，华东勘测研究院出具《华能玉环电厂二期500kV送出工程环境影响报告书（报批稿）》，其中总论部分明确，其中工程线路有6.48KM跨越乐清湾，涉海的四基塔基，纳入工程的海洋环评，具体见本工程海域环评（浙江省环科院）；评价范围载明，根据《500kV超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价技术规范》（HJ-T24-1998）及其他有关环评技术规范，确定工频电磁场评价范围为变电站站址中心半径500m的区域，输电线路两侧边导线外50m带状区域；无线电干扰评价范围为变电站围墙外2000m的区域，输电线路两侧边线外2000m带状区域；生态环境评价范围为输电线路走廊两侧100m带状区域；声环境评价范围为变电站站区及围墙外100m的区域，输电线路两侧边导线外50m带状区域。2010年8月15日，省环保厅作出《关于华能玉环电厂二期500kV送出工程环境影响报告书审批意见的函》（浙环辐〔2010〕34号），同意《华能玉环电厂二期500kV送出工程环境影响报告书》的结论。2016年12月5日，省电力公司向省环保厅提交《关于申请500千伏玉环电厂二期送出工程竣工环境保护验收的函》（浙电科信〔2016〕910号），并提交《建设项目竣工环境保护验收申请》《华能玉环电厂二期500kV送出工程竣工环境保护验收调查报告》（浙辐监〔YS〕字2016第083号）及公开公示证明材料。其中《华能玉环电厂二期500kV送出工程竣工环境保护验收调查报告》明确“验收调查的地理范围原则上与环境影响评价文件的评价范围相一致，同时根据建设项目建设内容或建设方案发生变更后的情况，以及运行后的实际影响进行调整”；“其中线路有5.75KM跨越乐清湾，涉海的4基塔基，纳入工程的海洋环评”。2017年1月23日，省环保厅作出《关于华能玉环电厂二期500kV送出工程竣工环境保护验收意见的函》（浙环辐验〔2017〕57号），并于同日在省环保厅门户网站进行了公告。另查明，2018年6月19曰，浙江省高级人民法院作出（2018）浙行终536号行政判决书，对涉案海洋工程环境影响单独评价的事实予以认可。答辩人认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人应当与申请行政复议的具体行政行为有利害关系。上诉人从事旅游开发项目的大乌岛属于涉海工程环境影响单独评价范围，不属于华能玉环电厂二期500kV送出工程环境影响评价审批范围内，也不属于省环保厅作出的《关于华能玉环电厂二期500kV送出工程竣工环境保护验收意见的函》所涉及的审批范围。因此，上诉人与省环保厅就涉案工程作出的工程竣工环境保护验收行政行为不具有利害关系。上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回上诉人的行政复议申请。二、浙政复〔2018〕198号行政复议决定程序合法。2018年4月26日，答辩人收到上诉人的行政复议申请。因情况复杂，延长30日行政复议期限。2018年7月20日，答辩人作出浙政复〔2018〕198号行政复议决定，并于2018年7月26日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。请求驳回上诉，维持原判决。经审理，对原判认定的事实本院予以确认。本院认为，本案系上诉人对被上诉人作出的浙政复〔2018〕198号行政复议决定不服提起的诉讼。从查明的事实看，2010年7月，省电力公司委托华东勘测研究院对案涉华能玉环电厂二期500kV送出工程所在区域的电磁环境和声环境进行现状监测，作出《华能玉环电厂二期500kV送出工程环境影响报告书》，报告书载明：华能玉环电厂二期500kV送出工程需新建500kV玉环变--乐清变线路2×28.5KM；扩建玉环变500kV出线间隔2个；扩建乐清变500kV出线间隔2个，新增低压电抗器2×60Mvar。工程线路沿线经过玉环县和乐清市，其中有6.48KM跨越乐清湾海域，涉海大乌岛4基塔基纳入工程的海洋环评，不在上述环境影响评价范围内。省环保厅作出的浙环辐〔2010〕34号《关于华能玉环电厂二期500kV送出工程环境影响报告书审批意见的函》，同意《华能玉环电厂二期500kV送出工程环境影响报告书》的结论。同意华能玉环电厂二期500kV送出工程建设。2016年12月5日，省电力公司向省环保厅提交浙电科信〔2016〕910号《关于申请500千伏玉环电厂二期送出工程竣工环境保护验收的函》，申请对华能玉环电厂二期500kV送出工程进行建设项目竣工环境保护进行验收，并提交浙江省辐射环境监测站浙辐监〔YS〕字2016第083号《华能玉环电厂二期500kV送出工程竣工环境保护验收调查报告》等相关材料，调查报告明确：验收调查的地理范围原则上与环境影响评价文件的评价范围相一致。其中，新建架空的2×27.36KM线路中有5.75KM跨越乐清湾，涉海的4基塔基，纳入工程的海洋环评。2017年1月23日，省环保厅作出浙环辐验〔2017〕57号《关于华能玉环电厂二期500kV送出工程竣工环境保护验收意见的函》，同意《华能玉环电厂二期500kV送出工程竣工环境保护验收调查报告》的结论，与此同时向省海洋与渔业局发送《关于华能玉环电厂二期500kV送出工程涉海环评有关事项的函》，指出该工程涉海部分未经环评审批，建议其对该工程涉海环评有关事项进行调处。故上诉人申请复议行为中并未包括其认为的对权利义务造成影响的大乌岛塔基的海洋环评行为。因此，被上诉人作出的行政复议决定认为上诉人申请行政复议的行政行为与其不存在利害关系，并据此决定驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由乐清桃花岛旅游开发有限公司负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  王红根审判员  马惟菁审判员  王富新二〇一九年五月二十八日书记员  朱胤佐