厦门海事法院 行 政 裁 定 书 (2018)闽72行初13号 原告暨诉讼代表人林宜平,男，1944年7月26日生，汉族，住福建省平潭县。 原告暨诉讼代表人林人发,男，1952年9月12日生，汉族，住福建省平潭县。 委托代理人杨军，北京东泽律师事务所律师。 被告平潭县流水镇人民政府，住所地福建省平潭县流水镇流水村。 法定代表人林传国，镇长。 委托代理人林峰，福建智君律师事务所律师。 委托代理人郭珠萍，福建智君律师事务所实习律师。 第三人福建省平潭县龙翔房地产有限公司，住所地福建省平潭县城关瑞龙庄24号。 法定代表人陈明强，董事长。 委托代理人陈建飞，福建大涵律师事务所律师。 第三人平潭县流水镇山门村村民委员会，住所地福建省平潭县流水镇山门村。 法定代表人林吓强，村民委员会主任。 第三人平潭县流水镇流水村村民委员会，住所地福建省平潭县流水镇流水村。 法定代表人郑炳才，村民委员会主任。 第三人平潭县流水镇谢厝村村民委员会，住所地福建省平潭县流水镇谢厝村。 法定代表人周而轮，村民委员会主任。 第三人刘常安，男，1950年9月23日生，汉族，住福建省福清市。 委托代理人林云峰，福建亚恩律师事务所律师。 第三人平潭县融鑫水产养殖场，住所地福建省平潭县流水镇山门湾围海养殖区。 负责人李振来，执行事务合伙人。 委托代理人韩叙，福建至理律师事务所律师。 委托代理人唐敏，福建至理律师事务所律师。 原告林宜平、林人发等一千零五人诉被告平潭县流水镇人民政府、第三人福建省平潭县龙翔房地产有限公司、平潭县流水镇山门村村民委员会、平潭县流水镇流水村村民委员会、平潭县流水镇谢厝村村民委员会、刘常安、平潭县融鑫水产养殖场行政协议一案，原告于2018年11月9日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案并依法组成合议庭。2018年12月27日本院组织了庭前证据交换，随后公开开庭审理了本案。2019年1月21日陈道文等五百一十六人申请作为共同原告参加本案诉讼，本院准许其申请（原告增加之后，合计一千五百二十一人，名单见本裁定书附录）。各方当事人经本院告知，对新增共同原告均无异议。本案现已审理终结。 原告提出诉讼请求：1、确认2001年2月27日《山门湾滩涂围垦工程合同书》（以下简称《2001年2月围垦合同》）无效；2、被告承担本案诉讼费。原告在证据交换时增加一项诉讼请求，即确认2002年6月《山门湾滩涂围垦补充协议书》（以下简称《2002年6月补充协议》）无效。事实与理由如下：2001年2月27日，被告平潭县流水镇人民政府擅自把原告集体所有的海滩承包给第三人福建省平潭县龙翔房地产有限公司（以下简称龙翔公司），并私自签订《2001年2月围垦合同》，在该合同中被告允许第三人龙翔公司在原告集体所有的海滩进行非法养殖，并给予第三人龙翔公司承包期为38年。被告与第三人龙翔公司之间的《2001年2月围垦合同》约定，违反了行政法律之禁止规定，按照行政法律之规定第三人龙翔公司无权从被告手中承包原告享有的滩涂，被告无权签订承包合同，且其承包合同又未经法定程序，应属于无效合同。后，被告、第三人龙翔公司、平潭县流水镇山门村村民委员会、平潭县流水镇谢厝村村民委员会签订《2002年6月补充协议》，此系《2001年2月围垦合同》的补充协议，即组成部分，亦属无效。原告在庭前证据交换笔录中进一步明确：原告是基于山门村集体对讼争滩涂的使用权被侵犯而起诉，因山门村村民委员会不作为，依法可由山门村集体的多数成员（即本案原告）直接向法院起诉。 被告辩称：1、原告的起诉已超过法定起诉期限，应当驳回起诉。案涉合同签订于2001年2月27日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”，原告的起诉已过起诉期限，依法应驳回起诉；2、根据《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行政诉讼法适用解释》）第一百六十二条规定“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”的规定，对本案依法应当不予立案；3、原告据以起诉的《山门湾滩涂围垦工程合同书》并未实际履行，不存在侵害原告利益的事实，根据《行政诉讼法适用解释》第一条“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为…”的规定，《2001年2月围垦合同》并未对原告的权利义务产生实际的影响，因此本案不属于行政诉讼受案范围，应当不予立案；4、根据本案证据[1986]岚法民字第21号、（86）榕法民二字第712号、（2015）岚民初字第2732号民事判决书，讼争山门湾滩涂海域使用权属山门村、谢厝村、流水村。因此，林宜平等原告并不是讼争滩涂海域使用权人，原告主体不适格，应驳回起诉；5、《2001年2月围垦合同》签订后，经第三人山门村村民委员会、谢厝村村民委员会、流水村村民委员会追认及变更合同主体后，实际履行的合同是2002年10月15日《山门湾滩涂围垦合同书》（以下简称《2002年10月围垦合同》），《2002年10月围垦合同》的相对人为第三人山门村村民委员会、谢厝村村民委员会、流水村村民委员会及龙翔公司。被告仅为实际履行合同的见证人，不是实际履行合同的相对人。因此，被告主体不适格；6、讼争滩涂实际履行的《2002年10月围垦合同》为平等的民事主体之间签订的民事合同，不属于行政协议，应属于民事诉讼而非行政诉讼。 第三人龙翔公司发表如下意见：一、讼争滩涂海域使用权原属山门村村民委员会、谢厝村村民委员会、流水村村民委员会，原告不是讼争滩涂海域使用人，原告主体不适格，应驳回起诉；二、原告的起诉已超过起诉期限，应驳回起诉。2001年2月27日，被告与龙翔公司在平潭县人民政府的见证下签订《2001年2月围垦合同》，即使原告享有的诉权能够成立，事隔16年原告才提起诉讼，已超过起诉期限，应驳回起诉。 第三人平潭县流水镇山门村村民委员会发表如下意见:1、不在本案中作为原告起诉被告；2、原告人数已足够，符合起诉要求。 第三人刘常安发表如下意见:1、赞同被告、第三人龙翔公司的意见；2、按照本案证据工程书载明的滩涂范围，滩涂是三个村共同所有，但并没有明确各个村的范围，本案原告无法证实就所诉的滩涂属于其所使用。 第三人平潭县融鑫水产养殖场发表如下意见：根据《行政诉讼法适用解释》第六十九条第一款第十项、第一百六十二条之规定，应当裁定驳回起诉。 其他第三人不发表意见。 本院认为，讼争《2001年2月围垦合同》属于行政协议性质，评析如下：1、合同一方主体是行政机关，即被告平潭县流水镇人民政府；2、被告签订该合同之目的，是为了实现行政管理目标、社会公共利益。如,《2001年2月围垦合同》第一段第一句即明确合同性质是“招商联合开发”，即招商引资协议。本案证据中岚水电[1999]09号文件、闽水电[1999]水586号文件、榕水利[2003]水21号文件等立项相关文件，载明讼争滩涂围垦工程之建设目的系：解决流水镇农村人多地少的突出矛盾，以增加耕地面积、进行水产养殖等农业综合开发，发展农村经济，解决剩余劳力出路，治理沿岸水土流失保护生态环境，方便两岸交通并对现有低标准旧堤起保护作用，带动周边村社会经济发展；3、合同中相当部分的条款涉及公法下的权利义务。如合同第六条第一款第1项约定被告的报批义务，第二款第3项约定龙翔公司的垦区保护管理义务，第二款第4项约定龙翔公司享有《福建省沿海滩涂围垦办法》第十六条规定的各项权利等等。 经审理本院认为，原告之起诉应予驳回。评析如下： 一、《行政诉讼法适用解释》第一百六十二条规定“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”，原告起诉请求确认《2001年2月围垦合同》、《2002年6月补充协议》（以下合称讼争行政协议）无效，行政协议属于行政行为的一种，故原告属于请求确认行政行为无效。讼争行政协议，分别签订于2001年2月27日、2002年6月，均发生在2015年5月1日之前。所以，原告之起诉，属于上述《行政诉讼法适用解释》第一百六十二条规定之情形，应当驳回起诉； 二、《行政诉讼法适用解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。原告起诉所针对的被告侵犯其权益的行为是：讼争行政协议中的发包滩涂经营权的内容，即被告以行政协议的形式实施的发包讼争滩涂给龙翔公司的行为。但是本院查明，2002年10月15日山门村村民委员会、谢厝村村民委员会与龙翔公司签订了一份新的山门湾滩涂围垦合同书（即被告证据4、《2002年10月围垦合同》）。在该合同中改由山门村村民委员会、谢厝村村民委员会作为讼争滩涂的发包主体，被告不再是发包主体，且被告仅作为合同见证人身份盖章，亦不再是合同主体。至此，讼争滩涂的发包主体，已经经由《2002年10月围垦合同》实施了替换。对原告权益（山门村权益）产生实际影响的，实系《2002年10月围垦合同》中的发包行为，而非讼争行政协议中的发包行为。既然讼争行政行为并未对原告的权利义务产生实际影响，依法不属于行政诉讼受案范围。 三、即便不考虑前述《行政诉讼法适用解释》第一条第二款第十项、第一百六十二条规定的两种情形，本案原告的起诉亦已超过法定起诉期限。讼争行政协议分别签订于2001年2月27日、2002年6月。当时有效的《中华人民共和国行政诉讼法》（即2014年11月1日修改之前的《中华人民共和国行政诉讼法》）第三十九条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”，综合以上两条文可知，原告最迟应当在知道或应当知道讼争行政行为内容之日起2年内提起诉讼。在本案证据交换笔录中，原告自认是2002年拿到讼争行政协议，所以原告最迟应当在2004年年底之前提起诉讼。本案原告之起诉已超过法定起诉期限，依法亦应驳回起诉。 另，原告起诉所使用之名义错误，本院予以指正。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”之规定，鉴于山门村村民委员会在本案审理过程中明确表示对讼争行政协议不起诉，故过半数的村民可起诉，但是应当以集体经济组织之名义起诉，而非以村民个人的名义起诉。基于上文已述的本案应予驳回起诉的理由，即便本案原告现改正所使用之起诉名义，亦应驳回起诉，处理结果并无不同，本院认为再进一步要求本案所有原告改正所使用之起诉名义，徒增诉累，已无必要。 综上所述，本院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第一百零一条第一款第二项、第一百六十二条之规定，裁定如下： 驳回原告林宜平、林人发等一千五百二十一人的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长 李 洪 审判员 曾大津 审判员 王端端 二〇一九年五月七日 法官助理李慧 书记员刘真龙 附：本案所适用的主要法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第一百零一条裁定适用于下列范围： （一）不予立案； （二）驳回起诉； （三）管辖异议； （四）终结诉讼； （五）中止诉讼； （六）移送或者指定管辖； （七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请； （八）财产保全； （九）先予执行； （十）准许或者不准许撤诉； （十一）补正裁判文书中的笔误； （十二）中止或者终结执行； （十三）提审、指令再审或者发回重审； （十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为； （十五）其他需要裁定的事项。 对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。 裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。 第一百六十二条公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。