温州市鹿城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0302行初141号 原告郭明山，男，1978年7月14日出生，汉族，住温州市鹿城区。 被告温州市公安局交通警察支队二大队，住所地温州市鹿城区南浦路118号。 法定代表人耳震云，大队长。 委托代理人俞坚（特别授权），该支队执法大队民警。 委托代理人倪力（特别授权），该支队二大队民警。 原告郭明山不服被告温州市公安局交通警察支队二大队(以下简称温州市交警二大队)交通行政处罚，于2019年5月15日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法适用简易程序于2019年5月21日公开开庭审理了本案。原告郭明山，被告温州市交警二大队的负责人吴捷及委托代理人俞坚、倪力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告温州市交警二大队于2019年4月22日作出编号：3303021998742754《公安交通管理简易程序处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），内容如下：被处罚人郭明山于2019年4月22日08时16分，在飞霞北路黎明西路至垟儿路××××号处，实施机动车违反禁令标志指示的违法行为（代码1344）（禁止通行），违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条的规定。根据《浙江省实施办法》第七十五条第一款第（一）项之规定，决定给予一百元罚款。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》，本次违法记3分。 原告郭明山诉称，1.原告拥有合法驾驶证，佩戴头盔驾驶浙Ｃ×××××号二轮摩托车，该车辆符合行驶技术要求，涉事路段并未设置禁令标志，被告温州市交警二大队作出被诉处罚决定无事实和法律依据，属于违法。2.《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条、第三十九条并未涉及非市区牌照二轮摩托车不可进入市区。虽然交警部门可以依照道交法对机动车采取疏导、限制通行、禁止通行等措施，但禁止通行系最后措施，且为临时性措施，其对象为所有交通参与者，而非仅指摩托车。因此，交警部门发布《关于进一步加强市区交通管理的通告》（温公交［2013］41号，以下简称涉案通告）特别针对非市区牌照摩托车的永久性禁令无法律依据。3.根据《浙江省行政规范性文件管理办法》（2019年2月1日起施行）第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条规定以及《重大行政决策程序暂行条例》规定的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五大程序，被告未遵循上述程序作出涉案通告，以及涉案通告至今应已无效。4.根据《城市道路交通标志和标线设置规范ＧＢ51038-2015》要求，禁止3种或3种以上车辆通行的，应增加相应禁令标志，但被告仅设有一块禁令标志，易误导驾驶员。涉案禁令标志设置在道路最左侧，而摩托车行驶车道在最右侧，摩托车驾驶员驶入禁令标志设置路段时，无法注意到该禁令标志，且该禁令标志文字小、表达不清晰，无法辨认禁令标志的实际内容，因此被告设置的该禁令标志不符合国标。被告依据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条对原告进行处罚，依据不足，事实不清。5.涉案通告显失公平，且违反了《宪法》，明显属于无效。《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条明确规定采取限制交通措施的条件，若不存在拥堵情况，不应对非机动车辆禁行。综上，请求判决撤销被诉处罚决定，退还罚款100元、取消驾驶证记3分，并要求法院对涉案通告第一条（即关于全天24小时禁止非市区牌照的二轮摩托车在温州通行条款）的合法性进行审查。 被告温州市交警二大队辩称，1.原告郭明山驾驶牌号为浙Ｃ×××××普通二轮摩托车于2019年4月22日08时16分，在飞霞北路黎明西路至垟儿路××××号处，因实施机动车违反禁令标志指示（禁止通行）的违法行为被被告民警邵阳健查获。上述违法行为事实有处罚决定书、民警邵阳健执法记录仪视频等证据予以证实。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条规定，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。2.涉案通告制定的背景是2011年中共温州市委、温州市人民政府发布了《关于在市区开展城市转型发展破难攻坚的大行动的实施意见》（温委［2011］6号），《实施意见》认为市区“四小车”（机动三轮车、残疾车、摩托车、人力三轮车）严重影响交通秩序和城市形象、造成交通拥堵和安全隐患问题。温州市公安局遂于2011年5月27日发布《关于限制摩托车在市区部分区域路段行驶的通告》。2013年，支队认为造成交通拥堵的原因仍存在，应继续整治交通秩序，以期达到长期效果，故制定涉案通告以取代2011年的通告。3.涉案通告是根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条依法制定的，该条款规定了公安机关交通管理部门有权根据道路和交通流量采取限行、禁行措施。原告认为只能限制“机动车”而不能限制机动车中的某一具体车型，系机械且错误地理解了该法条。4.涉案通告对外地号牌摩托车并不具有歧视性。根据《关于在市区开展城市转型发展破难攻坚的大行动的实施意见》（温委［2011］6号）精神，市公安局、发改委、经贸委、财政局发布了《关于温州摩托车停止报废更新的通告》，对市区号牌的摩托车采取停止更新报废、自然淘汰，即市区不再发展摩托车。5.涉案通告于2013年发布，而《浙江省行政规范性文件管理办法》于2019年2月1日实施，故该管理办法对涉案通告不具有溯及力。另外，《浙江省行政规范性文件管理办法》第二条规定了例外情形，即法律、法规、规章另有规定的，从其规定。《中华人民共和国道路交通安全法》作为法律，对禁行或限行已有规定，故不再适用上述管理办法。6.根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第三条规定，涉案通告并非该管理办法所称的规范性文件，涉案通告是实体上不具有约束力的公文。被诉处罚决定认定原告违反禁令标志，并非违反了涉案通告，涉案通告仅是《中华人民共和国道路交通安全法》规定公安机关交管部门实施禁行或限行措施时，履行法定程序进行的公告。据此，被告作出被诉处罚决定，事实清楚，证据确凿充分，程序合法，请求依法予以维持。 经审理查明，本院认定的事实与被诉处罚决定中确定的事实一致。另查明，原告郭明山驾驶的机动车系车牌号为浙Ｃ×××××的普通二轮摩托车，被告温州市交警二大队民警现场拦停原告车辆并要求原告出示驾驶证和行驶证后，当场作出被诉处罚决定，交原告签收。2013年2月28日，温州市公交局交通警察支队发布涉案通告，内容如下：“为进一步加强市区交通管理，根据《中华人民共和国道路交通安全法》的有关规定，现就市区机动车交通管理工作有关事项通告如下：一、主城区北以瓯江为界，东至三洋大道、上江路、蒲中路、会展路、香源路，西至娄东大街、翠微大道、双南线、泰力路，南至瓯海大道（不含三垟大道、上江路、蒲中路、翠微大道、双南线、泰力路、瓯海大道）环线范围内的道路及瓯江路（香源路-龙腾路、七都大桥，每日7时至22时，禁止教练车、大中型营运载客汽车（公交车、旅游车除外）、重中型载货汽车、非市区牌照载货汽车通行；全天24小时，禁止非市区牌照的二轮摩托车（执法、抢险、邮政车辆除外）、拖拉机、低速载货汽车、三轮载货汽车、剧毒化学品运输车通行；禁止机动车鸣放喇叭（禁鸣区域向东延伸至龙腾路。除交通高峰时段（每日上午7时至9时，下午16时至20时）外，允许载货汽车（低速载货汽车、三轮载货汽车除外，下同）。经六虹桥路、划龙桥西路出入六虹桥货运市场及吴桥工业区；允许运送农贸产品载货汽车经六虹桥路、市山南路、锦绣路出入浙南农贸市场。……十、本通告自2013年3月5日起开始实施，原有相关通告同时废止。本通告由温州市公交局交通警察支队负责解释。”原告不服被诉处罚决定，提起本案诉讼。 以上事实有当事人提交的身份证、行驶证、驾驶证、《账单详情》、编号：3303021998742754《公安交通管理简易程序处罚决定书》、执法记录仪视频、《执勤报告》、人民警察证、《关于进一步加强市区交通管理的通告》（温公交[2013]41号）、照片九张在案佐证。 本院认为，一、《浙江省行政规范性文件管理办法》第三条规定，本办法所称规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域内具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的公文。本案中，涉案通告系温州市公交局交通警察支队就温州机动车交通管理工作有关事项公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在温州具有普遍约束力，且至今反复适用的公文，属于上文规定的规范性文件。被告温州市交警二大队主张涉案通告并非规范性文件，于法不符，本院不予支持。 二、《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条规定，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。温州市公交局交通警察支队作为温州市辖区内交通管理部门，依据上述法律所赋予的职权，于2013年2月28日作出涉案通告，自2013年3月5日起，限制非温州市牌照的摩托车在温州市内一定范围的道路行驶，并在限行与非限行界限处的主要道路入口设置禁止非温州市牌照的摩托车通行的交通标志，符合法律规定。涉案通告于2013年2月28日作出，而《重大行政决策程序暂行条例》于2019年9月1日方施行，故该暂行条例并不适用涉案通告。《浙江省行政规范性文件管理办法》第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条规定了规定性文件的清理事项，而涉案通告并未载明有效期，亦未经制定机关修改、废止或宣布失效，故至今有效。据此，涉案通告第一条可以作为认定被诉处罚决定合法的依据。原告郭明山主张涉案通告应属无效及其第一条违法，理由不能成立，本院不予支持。 三、《中华人民共和国道路交通安全法》第二十五条规定，交通信号包括交通信号灯、交通标志、交通标线和交通警察的指挥。根据通行需要，应当及时增设、调换、更新道路交通信号。增设、调换、更新限制性的道路交通信号，应当提前向社会公告，广泛进行宣传。第三十八条规定，车辆、行人应当按照交通信号通行。本案中，温州市公安局交通警察支队在温州市主城区的各入口设置有全天禁止非市区牌照二轮摩托车通行的禁令标志，在设置前亦已向社会公告。原告郭明山驾驶非市区牌照的二轮摩托车在温州市主城区内行驶，违反了上述规定，被告温州市交警二大队作出被诉处罚决定认定其实施了驾驶机动车违反禁令标志指示的违法行为，并无不当。原告主张其未曾见到相关禁令标志以及相关禁令标志的设置违反国家标准，无事实和法律依据，本院不予支持。 四、《浙江省实施办法》第七十五条第一款第（一）项规定，机动车驾驶人不按交通标志、标线指示通行的，处一百元罚款。《机动车驾驶证申领和使用规定》[附件四：《道路交通安全违法行为记分分值》第三条第（八）项]规定，机动车驾驶人驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的，一次记3分。本案中，原告郭明山驾驶机动车违反禁令标志指示，被告温州市交警二大队作出被诉处罚决定对其处以罚款100元、记3分，符合法律规定。 综上，原告郭明山主张涉案通告第一条不合法的理由不能成立，本院不予支持。被诉处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告要求撤销被诉处罚决定及退还罚款100元、取消驾驶证记3分的诉讼请求，无事实与法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告郭明山的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告郭明山负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审判员  李元 二〇一九年五月二十七日 法官助理侯璐琼 书记员曾舒瑶 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百四十九条第一款人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。