山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁行再87号再审申请人（一审原告、二审上诉人）郭丽丽，女，汉族，1985年1月8日出生,住济南市高新区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）济南市应急管理局(原济南市安全生产监督管理局），住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。法定代表人肖辉，局长。委托代理人赵文报，济南市高新区管委会应急管理局（原高新区安全生产监督管理局）工作人员。委托代理人赵德铸，山东辰静律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。法定代表人孙述涛，市长。委托代理人张华林，济南市人民政府司法局（原法制办公室）工作人员。委托代理人孙月，济南市人民政府司法局（原法制办公室）工作人员。原审第三人天诺光电材料股份有限公司，住所地济南市天桥区梓东大道1号鑫贸齐鲁科技城2号楼。法定代表人朱焰焰，董事长。委托代理人刘伟忠，山东济西律师事务所律师。委托代理人郑杰，天诺公司工作人员。再审申请人郭丽丽诉被申请人济南市应急管理局(原济南市安全生产监督管理局，以下简称市管理局)、济南市人民政府(下称市政府)、原审第三人天诺光电材料股份有限公司(下称天诺公司)行政处理一案，济南市中级人民法院于2017年2月8日作出（2016）鲁01行终660号行政判决，已经发生法律效力。郭丽丽不服，向本院申请再审，本院于2018年10月26日就该案组织了听证,再审申请人郭丽丽及委托代理人郭法振,被申请人市管理局负责人王联华,委托代理人赵德铸、赵文报，被申请人市政府委托代理人孙月，原审第三人天诺公司委托代理人刘伟忠、郑杰参加了听证。本院于于2018年12月4日作出（2018）鲁行申540号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告郭丽丽于2010年6月毕业后在第三人处工作，2014年4月原告身体出现不适，诊断为M0急性粒细胞白血病。2015年5月5日，原告申请了职业病鉴定。因原告对第三人提供的职业病危害因素情况有异议，2015年6月15日，济南市职业病诊断鉴定委员会提请被告市管理局对原告在第三人处工作场所职业病危害情况作出判定，被告市管理局于2015年8月20日向济南市职业病诊断鉴定委员会复函，因复函内容对危害因素不具体，原告不服提出行政复议，复议机关认为市管理局未对原告的职业危害因素作出判定，裁定撤销复函，并责令其重新作出复函。2016年1月11日，被告市管理局作出《第二次复函》，此复函仍未对原告工作场所苯系物情况作出明确判定，原告于2016年1月15日再次申请行政复议。2016年3月21日，复议机关作出维持《第二次复函》的决定。主要内容为：“济南市职业病诊断鉴定委员会：你委《关于提供郭丽丽职业病危害接触史的函》收悉。因天诺公司研发中心已经搬迁，现场消失。2015年6月8日，我们组织召开了由天诺公司、郭丽丽和3名专家参加的天诺光电研发中心职业危害因素分析会。据此，我们责令天诺公司为郭丽丽重新出具新的职业危害接触史。6月19日，天诺公司重新为郭丽丽出具了《职业史证明信》，我们让郭丽丽将此信原件送交你委，但郭丽丽对此信仍不满意。随后，我们又督促天诺公司再次为郭丽丽出具了《职业史证明信》（没填写时间），并让郭丽丽将此信复印件交送你委。2016年1月10日，我们再次组织专家对天诺光电研发中心存在的职业危害因素进行了分析。综合全案，结合专家分析意见，我们认为不能确定郭丽丽在天诺公司研发中心从业期间所在的工作岗位的研发工艺过程中有苯系物存在。”郭丽丽不服向市政府提出行政复议申请。2016年3月21日，市政府作出济政复决字[2016]20号《行政复议决定书》，维持了市管理局所作《第二次复函》的具体行政行为。郭丽丽不服，提起行政诉讼，请求1.撤销被告市管理局作出的《第二次复函》及市政府作出的济政复决字[2016]20号《行政复议决定书》；2.请求依法判决被告重新作出具体行政行为。一审法院认为，《中华人民共和国职业病防治法》第九条第三款“县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门、卫生行政部门、劳动保障行政部门依据各自职责，负责本行政区域内职业病防治的监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责职业病防治的有关监督管理工作”。被告市管理局作为本市行政区域内安全生产监督管理部门，具有对本市行政区域内职业病防治监督管理的职责。原告郭丽丽向济南市职业病诊断鉴定委员会申请职业病鉴定。被告市管理局针对济南市职业病诊断鉴定委员会提出的《关于提供郭丽丽职业病危害接触史的函》而作出《第二次复函》，该《第二次复函》的相对人并非原告。本案中，因第三人工作场所已经搬迁，现场已消失。被告市管理局无法再行委托对工作场所职业病危害因素进行检测、评价，被告市管理局结合专家分析意见在《第二次复函》中作出“不能确定”的意见并无不当。被告市管理局作出的《第二次复函》属于职业病诊断、鉴定结论作出过程中的证据材料之一，其对于职业病诊断、鉴定结论并未作出明确意见，因此，被告市管理局作出的《第二次复函》对于原告郭丽丽的合法权益不产生实际影响。原告郭丽丽针对被告市管理局作出的《第二次复函》提起行政诉讼并不属于人民法院行政诉讼受案范围。原告向被告市政府提出行政复议申请后，被告市政府于2016年1月20日予以受理，因案情复杂，被告市政府于2016年3月14日作出延期审理通知书，后于2016年3月21日依法作出济政复决字[2016]20号《行政复议决定书》并送达各方当事人。被告市政府作出济政复决字[2016]20号《行政复议决定书》程序合法。遂判决驳回原告郭丽丽的诉讼请求。二审法院以基本相同的理由,维持一审法院判决。郭丽丽申请再审称，(一）《第二次复函》并非阶段性行政行为，而是关于第三人是否存在相关职业危害因素的最终判定，属于具体行政行为，对申请人权益产生了巨大影响，属于行政诉讼受案范围。(二）被申请人市管理局未依法履行《职业病防治法》第九条、第四十八条规定的监督、管理、调查、判定职责，作出具体行政行为的程序和内容违法。《第二次复函》却作出“不能明确”的结论。被申请人市管理局未安排申请人参加第二次专家会议，市管理局所提供的《第二次专家分析会意见》存在事后让专家补签字的情况。（三）申请人提供的同岗位同事的证人证言、相关检测报告、多份《发明专利申请》等证据，足以证明其在工作过程中长期接触苯系物等有毒有害物质。被申请人市管理局答辩称，(一)被申请人作出的第二次复函属于过程性行政行为，对申请人的权利义务不产生实际影响。是否被鉴定为职业病是职业病诊断鉴定委员会的法定职责，被申请人所作的复函只是职业病诊断鉴定委员所鉴定的参考依据，并不能决定申请人的职业病诊断结果。(二)答辩人所作的《第二次复函》程序合法，事实清楚。依据为2016年1月10日原高新区安监局组织召开的职业危害因素分析会,邀请三名专家参会。根据2015年6月8日第一次专家分析会提供的证据，和企业法人朱焰焰等人的当场陈述及提供的有关证据材料得出第二次专家分析会讨论意见。被申请人据此作出第二次复函，有事实和法律依据。(三)被申请人积极履行了法定职责。被申请人于2015年6月8日组织召开了有天诺光电三名专家参加的职业病危害因素分析会，根据双方提供的有关证据资料和双方的陈述专家所确定的意见,天诺光电研发中心存在职业病危害因素，但与郭丽丽的病关系不太大。原高新区安监局当场责令天诺光电出具新的职业病危害接触史，天诺光电出具的证明系申请人以没有填写危害因素没有填写苯系物为由，不予认可。原安监局对企业的监管是按照年度安全生产执法检查计划进行。从2014年8月11日郭丽丽父亲郭某某投诉起，原安监局工作人员四天内两次出现场，并组织专家召开两次分析会，认真履行了监管职责。请求依法驳回申请人的再审请求。被申请人市政府未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在一、二审中提交的证据已经随案卷移送本院。听证中，申请人就原审法院对其提交的证据未予认定问题提出异议。经查明，一审庭审中对申请人提交的10份证据进行了质证，对于申请人提交的证据1即2015年6月8日分析会录音、证据8专利申请书，被申请人及原审第三人对其真实性予以认可，对证据5配料表无异议。申请人主张，根据原安监局工作人员的发言，能够确认申请人工作中接触甲苯、二甲苯。对此，本院认为，关于分析会录音、配料表、专利申请书的真实性，被申请人或原审第三人在原审及本次再审审查中均予认可，故该三份证据具有客观真实性，该三份证据能够互相印证，证明申请人主张工作中接触苯系物的意见，因此与本案待证事实具有关联性，原审法院判决对该三项证据效力未予认定不当，本院予以纠正。另，申请人提交一份《现场检查记录》复印件，主张该证据系被申请人行政复议环节中作为证据提交，能够证明2014年8月15日被申请人已经介入调查，现场仍然存在，调查后没有出具任何调查结论属于行政不作为，并主张若因为无法还原最初工作现场导致无法认定是否存在苯系物，亦属于行政不作为。据查明，该证据确系被申请人市管理局在行政复议环节中提交，对其证明效力本院予以认定。本院认为：一、关于《第二次复函》应属何种性质行为的问题。关于市管理局作出《第二次复函》的职权依据。《中华人民共和国职业病防治法》第四十八条规定，劳动者对用人单位提供的工作场所职业病危害因素检测结果等资料有异议，或者因劳动者的用人单位解散、破产，无用人单位提供上述资料的，诊断、鉴定机构应当提请安全生产监督管理部门进行调查，安全生产监督管理部门应当自接到申请之日起三十日内对存在异议的资料或者工作场所职业病危害因素情况作出判定；有关部门应当配合”。因此，被申请人市管理局具有根据申请对存在异议的资料或者工作场所职业病危害因素作出判定的法定职责。关于《第二次复函》的行为性质问题。市管理局针对职业病危害因素所作出的认定，从形式来看，系针对职业病鉴定委员会关于提供郭丽丽职业病危害接触史的要求所作出的直接答复，不属于行政机关内部行政行为；从该《第二次复函》内容来看，系市管理局依据其法定职权，对申请人工作环境是否接触苯系物这一事项作出的判定，该判定具有单方性、强制性和终局性，是完整的具体行政行为，不属于过程性行为；申请人郭丽丽已被临床确诊为白血病，而该疾病属于现行职业病目录，被申请人市管理局在《第二次复函》中关于工作场所是否存在苯系物的判定，是职业病鉴定委员会作出鉴定结论的必要前提和依据，显然对申请人的权利义务产生实际影响，应当属于行政诉讼受案范围。原审法院认定其不属于行政诉讼受案范围错误，本院依法予以纠正。二、关于《第二次复函》合法性的问题。如前所述，被申请人市管理局具有对工作场所职业病危害因素进行调查和判定的法定职责，应当自接到申请之日起三十日内对存在异议的资料或者工作场所职业病危害因素情况作出判定。据再审查明情况，申请人原审中提交的第1、5、8号证据能够互相印证，能够证明原高新区安监局工作人员曾经对于申请人工作中接触苯系物予以认可，原审第三人天诺公司对申请人工作中接触的涂料成分配比予以认可。本院认为，在本案相关证据已经能够形成证据链条，证明申请人工作中接触苯系物的情况下，被诉《第二次复函》以因第三人工作场所已经搬迁，现场已消失为由，作出“不能确定”的意见，没有事实依据。再审审查中提交的《现场检查记录》等证据，能够证明在申请人初次举报时，工作现场仍然存在，被申请人市管理局、原高新区安监局和原审第三人天诺公司存在未能及时检查、调查取证，未及时对工作场所危害物质进行检测、处理等监管不力情形，这些管理作为方面的缺失，客观上对市管理局能否准确判定工作场所是否存在苯系物产生不利影响，而这种影响不应由申请人承担不利后果。因此，被诉《第二次复函》认定事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。三、关于原审法院判决是否合法正确的问题。首先，原审法院对于申请人提交的10组证据均未予认定，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（二）项、第（三）项规定的情形，依法应予纠正。其次，本案系复议机关作共同被告案件，被申请人市政府对申请人第二次复函的复议申请予以受理，并作出维持《第二次复函》的[2016]20号复议决定。原审法院一方面认为《第二次复函》不属于行政诉讼受案范围，另一方面却并未以《第二次复函》对申请人权利义务不产生实际影响为由，否定[2016]20号复议决定的合法性。事实上，原审法院对《第二次复函》的事实认定进行了实体审查，并以“第三人工作场所已经搬迁，现场已消失……”为由，认为市管理局在《第二次复函》中作出“不能确定”的意见并无不当。原审法院对于被诉《第二次复函》是否属于行政诉讼受案范围的判断和事实认定自相矛盾，导致裁判方式和结果显然错误。本院认为，本案属于《最高人民法院关于适用＜行政诉讼法＞问题的解释》第一百二十二条规定的情形，依法应予改判。综上，郭丽丽的再审申请请求及理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款的规定，判决如下：一、撤销济南市中级人民法院作出的（2016）鲁01行终660号行政判决和济南市历下区人民法院作出的（2016）鲁0102行初110号行政判决。二、撤销原济南市安全生产监督管理局作出的《第二次复函》。三、撤销济南市人民政府作出的济政复决字[2016]20号《行政复议决定书》。四、责令济南市应急管理局于本判决生效之日起60日内，就济南市职业病鉴定委员会《关于提供郭丽丽职业病危害接触史的函》重新作出答复意见。一、二审诉讼费共100元，由济南市应急管理局、济南市人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  黄明春审判员  山 莹审判员  孙晓峰二〇一九年五月二十九日书记员  孟 真