山东省临沂市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁13行初17号 原告张玉臻，女，1948年11月29日出生，汉族，住沂水县。 委托代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。 委托代理人韩雷永，北京万典律师事务所实习律师。 被告沂水县人民政府。住所地：沂水县正阳路19号。 法定代表人陈永生，县长。 委托代理人郇恒吉，山东隆泰律师事务所律师。 委托代理人张莹，沂水县司法局工作人员。 原告张玉臻诉被告沂水县人民政府实施棚户区改造决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告诉称，原告系沂水县龙家圈街道办事处前马荒村村民，在本村拥有合法的房屋和宅基地。龙家圈街道党工委、办事处于2018年9月30日发布《龙家圈街道前马荒村进行棚户区改造政策宣传材料》，沂水县西城建设指挥部、龙家圈街道办事处2018年10月10日作出《前马荒村棚户区改造工程情况公告》，上述事实均显示被告已经决定对前马荒村进行棚户区改造。原告认为被告作出的对前马荒村进行棚户区改造的决定明显违法，依法应予以撤销，具体理由如下：一、被告对前马荒村作出棚户区改造决定属于超越职权。根据我国《土地管理法》第四十三条、第四十五条的规定，任何单位和个人进行项目建设必须依法申请使用国有土地，征收集体土地应经山东省人民政府或者国务院批准，被告作出的棚户区改造决定实际上是对原告集体土地和集体土地上房屋的征收决定，但至今为止沂水县人民政府未向被征收人发布征收土地公告，故被告无权征收原告的集体土地及房屋，被告对集体土地及房屋进行征收，作出棚户区改造决定明显属于超越职权。二、原告所在的前马荒村不属于棚户区，不应纳入棚户区改造范围，被告作出棚户区改造决定，明显认定事实不清。三、被告将原告所在的村纳入棚户区改造范围，作出棚户区改造决定，没有经过山东省人民政府批准，依法不得实施棚户区改造。四、被告作出棚户区改造决定违反前马荒村村庄规划，没有经过村民会议讨论决定，明显侵犯村民对宅基地处置事项的讨论决定权，依法应予撤销。五、被告作出棚户区改造决定之前未办理立项审批手续，被告依法不得作出棚户区改造决定。六、被告作出棚户区政造前未现场勘察和入户调查，掌握房屋状况、权属、土地性质等基本情况，未了解群众意愿，依法不得作出棚户区改造决定。综上所述，被告作出的棚户区改造决定明显超越职权、程序违法，请求人民法院依法予以撤销。 原告向本院提供了以下证据：1、房产证等复印件，证明原告系沂水县龙家圈街道办事处前马荒村村民，与被诉行政行为有利害关系，原告主体适格；2、龙家圈街道前马荒村进行棚户区改造政策宣传材料，证明原告知悉涉案行政行为存在的时间和方式，被告主体适格；3、前马荒村棚户区改造工程情况公告，证明原告知悉涉案行政行为存在的时间和方式，被告主体适格，原告起诉符合法定起诉期限；4、沂水县人民政府网站《2018年度全县城乡建设工作意见》，证明原告所在的前马荒村被列入棚户区改造范围，被告主体适格；5、新山东网站《龙家圈街道棚户区改造动员会议顺利召开》，证明目的同证据4；6、原告村里棚户区改造标语及项目简介，证明目的同证据4。原告在开庭前又提交了以下证据：7、鲁自然资公开复（2019）131号《政府信息公开答复告知书》，证明前马荒村集体土地尚未被批准征收为国有土地，被告无权组织实施征收涉案土地；8、沂水县人民政府办公室（2019）第2号《政府信息公开告知书》，证明前马荒村集体土地尚未被批准征收，没有相关的征收审批文件，征收土地公告，涉案棚改决定行为违法；9、沂水县发展和改革局（2019）第1号《政府信息公开告知书》，证明涉案棚户区改造项目未办理可行性研究报告及项目建议书批复，涉案棚改决定行为违法；10、沂水县环境保护局（2019）第01号《政府信息公开告知书》，证明涉案棚户区改造项目没有环境批复手续，被告棚改决定行为违法；11、前马荒村房屋现状照片，证明原告所在前马荒村不是棚户区，被告将前马荒村列为棚户区认定事实错误。 被告辩称，一、本案原告不具备行政诉讼主体资格。被告对原告所在村集体经济组织实施的棚户区改造实际上是对农村集体土地的征收，提起行政诉讼的，只能是村民委员会或者农村集体经济组织，原告以个人名义起诉土地征收行为不具备行政诉讼主体资格。二、被告对前马荒村棚户区改造项目进行公告的行为属于过程性、阶段性行为，对原告的权利义务没有产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。对原告的权利义务产生实际影响的是后续的相关征收土地行为，而非该公告。三、被告在前马荒村片区改造中所实施的具体行政行为主体合法、程序正当、事实清楚、证据充分。1、被告有权对棚户区作出认定，有权对原告所在村进行棚户区改造和土地征收；2、原告诉称其所在村不属于棚户区，不应纳入改造范围，没有得到省政府批准，无事实与法律依据。原告所在的前马荒村早在2017年就被列入了沂水县国民经济和社会发展计划。2017年8月9日，前马荒村棚户区改造项目又列入了全省的棚户区改造计划；3、被告对前马荒村实施的土地征收程序正当合法。4、原告诉称涉案棚户区改造违反前马荒村村庄规划，没有经过村民会议讨论决定属于混淆法律概念、颠倒客观事实，且无任何事实与法律依据。前马荒村片区绝大多数村民请求并支持棚户区改造。 被告在法定期限内向本院提供了以下证据：1、《前马荒村棚户区改造工程情况公告》图片一张，证明由沂水县西城建设指挥部、龙家圈街道办事处就前马荒村棚户区改造工程所发布公告，只是对前马荒村棚户区改造范围和时间告知的事实；2、《关于公布2018年棚户区改造项目的通知》网页截图一宗，证明2017年8月9日前马荒村棚户区改造项目列入了全省的棚户区改造计划；3、前马荒村村民委员会书面申请一份，证明前马荒村村民委员会主动申请龙家圈镇政府将该村列入棚户区改造的事实；4、沂水县2017年国民经济和社会发展计划一份，证明前马荒村属于沂水县城市规划区范围内，在2017年就被列入了2017年沂水县国民经济和社会发展计划；5、《龙家圈街道办事处关于上报龙家圈街道前马荒村棚户区改造安置方案的请示》，证明龙家圈街道办事处在棚户区改造安置前，向被告请求对前马荒村棚户区进行改造安置的事实；6、沂棚改办〔2018〕3号文件《关于〈龙家圈街道前马荒村棚户区改造安置方案〉的批复》，证明该批复只是针对龙家圈街道办请示的批复，属于行政机关内部管理信息，对被征收人即原告的权利义务不产生实际影响；7、沂水县人民政府拟征收土地公告（沂征公告〔2018〕19号），证明被告具备组织实施征收涉案土地的主体资格，公示告知行为没有对原告的权利义务和利益产生实际影响；8、征收土地公告张贴照片一宗，证明被告在程序方面不存在违法行为；9、《山东省城镇棚户区改造项目认定办法》文件一份，证明该认定办法属于行政机关内部管理文件，所约束的是内部行政机关的具体行政操作规范，并不会对外产生法律效力；10、人民法院生效判例一宗，证明补偿安置方案公告、棚户区改造工程情况公告等公告行为未对被征收人即原告的实际权益产生实质影响不具有可诉性，最高人民法院及各地法院生效判决均予以支持的事实。 经庭审举证、质证,本院对原被告提交的上述证据认证如下：原告提交的1-11号证据和被告提交的1-9号证据来源合法，客观真实，与本案有关联，本院认定为有效证据。被告提交的10号证据与本案无关联性，本院不予采信。 根据上述有效证据及当事人陈述、答辩和辩论意见，经审理，本院认定以下事实： 原告所在的沂水县龙家圈街道前马荒村位于沂水县城市规划区范围之内。2017年，前马荒村进行棚户区改造被列入2107年沂水县国民经济和社会发展计划。2017年8月9日，山东省住房城乡建设厅、山东省发展改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅联合下发了《关于公布2018年棚户区改造项目的通知》（鲁建住字〔2017〕20号），将前马荒村棚户区改造项目列入了全省的棚户区改造计划。2018年9月30日，龙家圈街道党工委、龙家圈街道办事处印发了龙家圈街道前马荒村进行棚户区改造政策宣传材料。2018年10月10日，沂水县西城建设指挥部、龙家圈街道办事处对前马荒村棚户区改造工程情况予以公告，对改造的范围及时间进行了公告。2018年10月19日，沂水县人民政府发布沂征公告〔2018〕19号拟征收土地公告，公告载明征地范围是龙家圈街道前马荒村。2019年3月13日，原告向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的对龙家圈街道办事处前马荒村进行棚户区改造的决定。 本院认为，本案的审理重点是原告所诉行为是否属于行政诉讼的受案范围。本案原告的诉讼请求系撤销被告作出的对龙家圈街道办事处前马荒村进行棚户区改造的决定。所谓的城镇棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。它是指城市规划区范围内，简易结构住房较多、建筑密度较大、使用年限久、房屋质量差、建筑安全隐患多，使用功能不完善、配套设施不健全的区域。包括国有土地上集中成片和非集中成片的老旧房屋、集体土地上城中村等。具体到本案，原告所在的前马荒村属于集体土地上的城中村范围，对集体土地上的城中村的棚户区改造，应当通过相关的征收土地程序进行。本案被告提交的证据证明原告所在的前马荒村属于沂水县城市规划区范围内，该村的棚户区改造已被列入2017年沂水县国民经济和社会发展计划和2018年全省棚户区改造项目。被告为实施该项棚户区改造工程，已经启动了相关征收土地的程序。根据原告提交的证据及其陈述可以认定，原告起诉请求撤销的所谓“对前马荒村进行棚户区改造的决定”实际上是被告将前马荒村列为棚户区改造项目，将该棚户区改造项目对外进行公告并在相关媒体上予以宣传报道等行为，被告的上述行为只是将前马荒村棚户区改造项目及其相关改造政策对外进行公示、告知和宣传，为后续将要进行的征收土地及相关补偿行为作准备，其不产生法律上的效果，并没有对原告的权利义务进行调整，即对原告的权利义务没有产生实际影响，且原告亦没有证据证明被告对外作出了具体的且对原告能够产生法律效果的行政行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，本案被诉行政行为没有对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。而对原告产生实际影响的是为实施棚户区改造而作出的相关征收及补偿行为，对此，原告可依据相关法律、法规的规定通过法定程序另行主张权利。 综上，本案被诉行政行为对原告的权利义务没有产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回起诉。被告的答辩意见成立，本院予以采纳。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项和第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告张玉臻的起诉。 案件受理费50元，退还原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  孙诚霞 审判员  王茂峰 审判员  鹿文麒 二〇一九年五月六日 书记员  吴召艳