兰州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）甘71行初60号原告高旭东。委托代理人时祯奎，北京市凯诺律师事务所律师。被告兰州市西固区人民政府，住所地甘肃省兰州市西固区公园路3号。法定代表人芮文刚，兰州市西固区人民政府区长。委托代理人瞿静薇，兰州市西固区司法局副局长。委托代理人李海宁，甘肃西成律师事务所律师。第三人中核动力设备有限公司，住所地甘肃省兰州市西固区新和路1号。法定代表人尤念军，该公司董事长。第三人中核华建（北京）资产管理有限公司。法定代表人夏军堂，该公司执行董事。第三人北京中核华建资产管理中心471分中心。负责人张凤鸣，该分中心主任。上述三方第三人共同委托代理人赵东林，甘肃久铭律师事务所律师。原告高旭东因要求确认被告兰州市西固区人民政府（以下简称西固区政府）行政强制拆除行为违法一案，于2019年4月2日向本院提起行政诉讼，本院于2019年4月9日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案与中核动力设备有限公司、中核华建（北京）资产管理有限公司、北京中核华建资产管理中心471分中心有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年5月10日公开开庭审理了本案。原告高旭东的委托代理人时祯奎，被告兰州市西固区人民政府委托代理人瞿静薇、李海宁，第三人的委托代理人赵东林到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称，原告系兰州市西固区471厂12号楼11室居民，在该处拥有合法房产。2015年8月11日，西固区人民政府发布《关于宝鸡至兰州客运专线东川货运中心项目国有土地上房屋征收公告》，原告所在的471厂家属区被纳入征收范围。原告多次与被告协商补偿事宜，但双方并未签署征收补偿协议。2018年8月22日，原告在没有收到任何通知的情况下，被告组织相关部门将房屋强制拆除，原告被强制不得进入现场。后拨打110报警。原告认为，被告在没有和原告达成征收补偿安置协议的情况下，强制拆除原告的房屋，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《行政强制法》等法律法规。综上，请求依法确认被告强制拆除原告房屋的行为违法。原告向本院提交了以下证据：1.征收公告；2.照片；3.分户评估表；4.证人高旭升的证言。拟证明原告的房屋位于征收范围内，被告在未与原告达成安置补偿协议的情况下，强制拆除了原告居住的房屋。被告辩称：1.原告的起诉超过法定的起诉期限，应依法驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道行政行为之日起六个月内提出。本案中原告的房屋于2017年9月被强制拆除，距今一年半之久，其起诉明显超过起诉期限。请求依法驳回原告的起诉。2.原告并非本案被拆除房屋的物权所有人，其不是适格原告。本案中被告所拆除的房屋原为国营471厂修建，该房屋登记的产权人为国营471厂，房屋所涉及土地为国有划拨。虽然中核公司称在房改中将70%的产权转让给职工，但至今未办理产权证及相关登记手续。因此，被拆除房屋的所有权人仍为中核公司，原告主体不适格。3.本案不属于行政诉讼，被告拆除房屋并非基于行政行为，而是依据民事法律规定所实施。被告拆除原告房屋并非基于行政程序，该片区被纳入征收范围后，97%的房屋住户同意安置并搬离，大部分房屋空置并被陆续拆除，当时原告房屋无人居住，被告担心发生危险造成更大的损失，危害铁路建设的公共利益，根据民事法律的紧急避险原则不得已采取了拆除措施。4.原告应通过民事法律途径解决本案纠纷。请求本院依法驳回原告的起诉。被告向本院提交了以下证据：1.甘肃省住房和城乡建设厅《关于宝鸡至兰州铁路客运专线兰州段规划选址的批复》（甘建规[2010]425号）；2.国家发展和改革委员会《关于新建宝鸡至兰州铁路客运专线可行性研究报告的批复》（发改基础[2011]370号）；3.国土资源部《关于新建铁路宝鸡至兰州客运专线甘肃段控制性工程先行用地的复函》（国土资厅函[2012]955号）；4.兰州市西固区人民政府《关于宝鸡至兰州客运专线东川货运中心项目国有土地上房屋征收公告及征收补偿安置方案》；5.《房屋所有权证》。拟证明本案征地项目获得国家发改委、国土资源部批准，符合法定程序，被告拆除本案涉案房屋是为了维护公共利益及避免危险发生，被告依法制定并公布了安置补偿方案，本案涉案房屋的合法权利人为中核动力设备有限公司，原告主体不适格。三方第三人的意见一致，述称，1.西固区政府就宝兰铁路客运专线东川货运中心项目依法征收国有土地上房屋公告以后，第三人积极配合政府拆迁项目，本次拆迁涉及中核动力公司职工住宅1200多户。该房产属于单位自建并按照国务院的房改政策出售给职工部分产权，由于当年手续不全，房改没能完成，造成房屋产权从法律上属于471分中心。房屋产权鉴于涉及到历史遗留问题及政策落实问题，中核动力公司内部制定了本次征收职工住房的安置补偿方案，这次拆迁安置补偿分二步走。第一步：中核动力公司依据职代会讨论通过的拆迁安置补偿方案，对职工住房清查后符合该方案的，向西固区政府报送了职工住房面积、名单等基本情况。第二步：西固区政府依据中核动力公司报送的职工住房面积、名单再签订征收补偿协议，中核动力公司不参与他们之间的协议。2.本次的行政诉讼是对西固区政府的拆迁行为有异议提出的诉讼，与三方第三人没有关联。三方第三人向本院综合提交了如下证据：1.中国核工业集团（2012）127号文件；2.中核动力设备有限公司（2015）179号文件；3.高旭东房屋情况说明。以上证据拟证明，高旭东于1997年购买了涉案房屋，并拥有70%的产权；2012年7月，原国营471厂改制为中核动力设备有限公司，包括职工住宅在内的非生产性资产划拨给北京中核华建资产管理中心，该中心更名为中核华建（北京）资产管理有限公司。原、被告和第三人提供的上述证据，本院在庭审中组织各方进行了质证。原告对被告提交证据的真实性无异议，但对证明目的不认可。原告认为第三人提供的证据不能证明原告拥有70%，原告拥有100%产权。被告认为证人高旭升与高旭东之间系兄弟关系，其证言不具有客观性；第三人提供的证据能够证明本案原告不是房屋产权人，不是本案适格原告；原告提供的照片看不出门牌号和拆除时间，对真实性不认可。关于原告提供的照片以及高旭升的证言的是否具有客观性的问题，本院认为，根据原告提供的高旭升的证词结合相关照片记录，可以初步证实被告强制拆除涉案房屋的时间。对其他证据，因各方当事人对证据的真实性无异议，仅对证明目的有异议，本院将综合全案证据综合认定。根据上述证据，结合法庭询问，本院查明如下事实：原告系原国营471厂职工，居住使用的涉案房屋位于兰州市西固区新和路29-4-11号，该房屋登记产权属于中核华建（北京）资产管理有限公司。在原471厂房改售房时，原告购买了该房屋、拥有部分产权并实际居住，但未办理产权登记手续。根据国家发展和改革委员会发改基础〔2011〕370号《国家发展改革委关于新建宝鸡至兰州铁路客运专线可行性研究报告的批复》、甘肃省住房和城乡建设厅甘建规〔2010〕425号《关于宝鸡至兰州铁路客运专线甘肃段规划选址的批复》、甘肃省发改委《关于省交通科学研究院征拆补偿及471厂红线外土地征收问题的报告》及兰州市人民政府兰政函〔2014〕91号《关于宝兰客专东川货运中心及中川铁路等3个安置补偿实施细则的批复》等文件，被告西固区政府决定对宝鸡至兰州客运专线东川货运中心项目国有土地上房屋及附属物进行征收，制作了房屋征收安置补偿方案，并于2015年8月11日发出征收公告。原告涉案房屋位于被征收范围之内。2018年8月，被告组织人员对原告居住房屋进行了强制拆除。2019年4月2日原告向本院提起行政诉讼，请求确认被告的强制拆除行为违法。另查明，2012年7月3日，中国核工业建设集团公司向中核动力公司作出核建发〔2012〕127号《关于将中核动力设备有限公司未纳入改制企业的资产划拨到北京中核华建资产管理中心的批复》，将中核动力公司未纳入改制企业的资产划拨到北京中核华建资产管理中心。北京中核华建资产管理中心现更名为中核华建（北京）资产管理有限公司。本院认为，本案的争议焦点是：1.原告是否具有提起本案诉讼的主体资格；2.原告的起诉是否超过法定起诉期限；3.本案是否属于行政诉讼受案范围；4.被告强制拆除原告涉案房屋的行为是否合法。关于原告是否具有提起本案诉讼的主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告尽管未提交涉案房屋的所有权属证明，但根据查明的事实，原告对涉案房屋拥有部分产权，第三人也认可原告已经实际占有并居住该房屋，并表示西固区政府依据中核动力公司报送的职工住房面积、名单再签订征收补偿协议，中核动力公司不参与他们之间的协议。在房屋征收过程中，评估机构出具的《房屋征收价值评估分户表》也可以证实原告为涉案房屋的实际使用人，被告亦认可涉案房屋为原告实际居住，且无论原告拥有100%还是70%的产权，均不影响其在本案中的原告资格。据此，针对被告对涉案房屋的强制拆除行为，原告作为利害关系人有权提起行政诉讼。被告关于原告主体不适格的答辩意见不能成立，本院不予采纳。关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定起诉期限的，由被告承担举证责任”。本案中，被告在强制拆除涉案房屋前，未制作相应的法律文书，也未向原告告知起诉期限。原告诉称被告于2018年8月22日拆除了其涉案房屋，证人高旭升证明被告于2018年8月21-24日期间强制拆除了涉案房屋，原告提交的照片显示2018年8月21日被告实施了强制拆除行为。针对原告提供的证据和证人高旭升的证言，被告尽管提出异议，认为不具有真实性，但未提交相关证据证明其强制拆除该房屋的具体时间，也未提供相关证据否定原告提供证据的真实性，更未提交相关证据证明其向原告告知了起诉期限以及原告知道或者应当知道起诉期限的时间。因此，根据原告提供的证据可以证明被告的强制拆除行为发生于2018年8月。因被告在实施强制拆除行为时，未告知原告起诉期限，故原告提起行政诉讼的起诉期限应当从其知道起诉期限之日起计算，最长不得超过一年。本案原告于2019年4月2日向本院提起诉讼，并未超过起诉期限。被告关于原告超过法定起诉期限的理由不能成立，本院不予采纳。关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被告辩称该行为属于民事行为，但并未提交相关证据予以证明。在庭审询问中，被告认可该行为是其组织实施，由相关单位具体拆除。因此，该行为是被告组织有关部门实施的强制拆除行为，是被告依职权组织有关单位作出的职务行为，并非基于民事法律关系而采取的行为。行政相对人对该行为不服提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，被告认为本案不属于行政诉讼受案范围辩解不能成立，本院不予采纳。关于被告称其强制拆除涉案房屋是为维护社会公共利益免受即将发生的危害而采取的紧急避险行为的理由。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第三条、第七条、第八条、第十六条、第十七条、第二十条之规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。发生突发事件由县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，并需按照法律规定履行立即上报、备案、责令有关单位采取安全防范措施等程序。根据《地质灾害防治条例》第十九条第一款之规定，对出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县级人民政府应当及时划定地质灾害区，及时公告并设置明显警示标志。本案中，被告未提交证据证明其强制拆除涉案房屋存在险情并达到需要紧急拆除的程度，也未提交证据证明其履行了采取紧急避险措施所应当履行的程序。因此，被告的该辩解理由无证据支持，本院不予采纳。关于被告强制拆除原告涉案房屋的行为是否合法的问题。本院认为，行政强制是国家治理中不可或缺的手段，尤其在紧急情况下或者行政相对人拒不履行行政决定的义务时，行政强制成为实现行政目的的最后保障。行政机关在采取这种以强制力为后盾的行政手段时，应当严格遵循《中华人民共和国行政强制法》的规定，依法审慎采取强制手段，从而保护行政相对人的合法权益不受侵害。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。该法第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定了行政机关采取行政强制执行时应当遵循的法定程序，即行政强制执行必须按照法定的权限、范围、条件和程序来实施。据此，实施行政强制行为，必须以行政机关作出生效的行政决定为前提。行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；催告书、强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中，被告拆除原告涉案房屋时，未作出行政决定和强制执行决定，未依法履行催告和告知等程序，剥夺了原告的陈述权和申辩权，作出的行政强制行为没有合法的依据，且违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。因被告的强制拆除行为证据不足、违反法定程序，且该行为不具有可撤销内容，故应判决确认违法。综上，被告强制拆除原告涉案房屋的行为违法，原告的诉讼理由成立，其诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告兰州市西固区人民政府强制拆除原告高旭东居住房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告兰州市西固区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长 孙 英审判员 李绍金审判员 李德福二〇一九年五月二十七日书记员 杨青烨附：本案涉及的相关法律法规条文1、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。3、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。4、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。......被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。