广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤06行初158号原告何志能，男，汉族，1973年8月26日出生，住广东省佛山市顺德区。委托代理人刘钦有，广东天道勤律师事务所律师。被告佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区大良街道德民路3号。法定代表人彭聪恩，区长。委托代理人何银，该府工作人员。委托代理人李土源，该府工作人员。原告何志能不服被告佛山市顺德区人民政府（以下简称“顺德区政府”）作出的顺府行复〔2018〕466号《驳回行政复议申请决定书》，于2018年12月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年12月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月9日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人刘钦有，被告顺德区政府的委托代理人何银到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告顺德区政府于2018年11月28日作出顺府行复〔2018〕466号《驳回行政复议申请决定书》，认为原告何志能提出的行政复议申请不属于行政复议的受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告何志能诉称：一、佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称“顺德国土局”）作出的顺建函〔2017〕2322号《关于顺德区人民法院调查函（2017）粤0606民初字15608号之一的复函》（以下简称《复函》）已送达给原告，并被人民法院采纳，故涉案复议决定认为该《复函》未对外发生法律效力是错误的。二、涉案《复函》对原告的权利义务产生了实质影响。《复函》第二页载明“因此，xx路18号地块在没有依法供地并登记确权给他人的情况下，其土地使用权应属原村改居后的集体经济组织。”即顺德国土局将位于佛山市顺德区xx街道xxxx路xx号土地（以下简称“涉案土地”）使用权确认给佛山市顺德区xx街xx股份合作经济社（以下简称“xx经济社”）。人民法院据此确认涉案土地使用权属于xx经济社。但原告认为涉案土地是国有划拨地，已被政府收回，且出让给原告，即使原告持有的土地证被注销，涉案土地使用权也应当返还给国家，而非xx经济社。该土地使用权的归属直接影响原告是否需向xx经济社支付土地租金，在有争议的情况下，依法应由人民政府作出行政决定，顺德国土局无权对涉案土地是所有权和使用权作出决定。故顺德国土局作出的《复函》实际上为确认土地使用权的行政行为，且被法院采信，导致原告需向xx经济社支付土地租金，侵犯了原告的合法权益，对原告的权利义务已产生实质性影响。综上，被告顺德区政府作出的被诉《驳回行政复议申请决定书》认为《复函》并未对外发生法律效力及对原告的权利义务未产生实质影响是错误的，请求法院撤销被告作出的顺府行复〔2018〕466号《驳回行政复议申请决定书》，判令被告对原告的行政复议申请重新审理，本案诉讼费由被告承担。原告何志能在诉讼中提交了以下证据：1.顺府行复〔2018〕466号《驳回行政复议申请决定书》，拟证明该复议决定由被告顺德区政府作出，原告起诉符合法定规定；2.《复函》，拟证明《复函》已送达给原告，已经对外发生法律效力；3.佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606民初15608号《民事判决书》，拟证明该判决书根据《复函》的内容判决原告支付租金，已经对原告的权利义务产生实质性影响。被告顺德区政府辩称：一、被告具有作出顺府行复〔2018〕466号《驳回行政复议申请决定书》的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、第十二条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，原告何志能不服顺德国土局于2017年12月18日向顺德区人民法院作出的《复函》，于2018年9月29日向被告提出行政复议申请，被告依法具有对原告的行政复议意见进行审查及作出决定的职权。二、被告作出的涉案《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。本案中，顺德国土局是根据顺德区人民法院协助调查函的要求向该院作出《复函》，并未对外发生法律效力，也未直接对原告的权利义务产生实质影响，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，该《复函》不属于行政复议的受案范围，被告遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，在法定期间内依法作出顺府行复〔2018〕466号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回原告的行政复议申请，并分别送达给顺德国土局及原告。综上，被告作出上述《驳回行政复议申请决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，原告的主张缺乏事实及法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告顺德区政府于2018年12月24日向本院提交了以下证据：1.《行政复议申请书》《证据材料清单》及授权委托材料，拟证明原告何志能于2018年9月29日向被告提出行政复议申请；2.《行政复议受理通知书》、文书送达回证、EMS快递单及网上查询记录，拟证明被告于2018年10月8日作出受理通知书并邮寄送达原告，符合5个工作日的审查期限规定；3.《提出行政复议答复通知书》及文书送达回证，拟证明被告于2018年10月8日作出答复通知书并于当日送达顺德国土局，符合7个工作日内的期限规定；4.《行政复议答复书》及证据材料，拟证明顺德国土局于2018年10月15日提交书面答复及相关证据，符合10日内作出答复的期限规定；5.《驳回行政复议申请决定书》、文书送达回证、EMS快递单及网上查询记录，拟证明被告于2018年11月28日作出被诉决定并分别送达顺德国土局、原告。经庭审质证，各方当事人对上述证据的质证意见及本院认证如下：被告顺德区政府提供的全部证据，原告何志能对其真实性、关联性、合法性均无异议，本院予以采纳。原告何志能提交的全部证据，被告顺德区政府对其真实性、关联性、合法性亦无异议，本院亦予以采纳。但原告提交的《复函》仅能证明顺德国土局于2017年12月18日作出《复函》，并无证据证明已向其送达；至于《民事判决书》是否依据该《复函》判决原告向xx经济社支付占用费的问题，因与被告作出的被诉《驳回行政复议申请决定书》的合法性有关，本院待下文予以论述。经审理查明，佛山市顺德区人民法院在审理xx经济社与佛山市顺德区凯纳方实业有限公司及原告何志能土地租赁合同纠纷一案中，因涉及涉案土地权属问题，于2017年12月7日作出（2017）粤0606民初字15608号之一《调查函》，请顺德国土局协助查询涉案土地在转为国有土地之后，该土地的登记使用权人是谁？目前涉案土地的登记使用权人是谁？如没有登记，要求该局依职权确认涉案土地的使用权人。2017年12月18日，顺德国土局作出《复函》，就涉案土地的土地性质进行说明，即涉案土地不是通过国家征收转为国有土地，而是根据文件规定，自村改居批准之日起，原村辖区内属集体所有的土地全部转为国有土地，并载明“xx路18号地块在没有依法供地并登记确权给他人的情况下，其土地使用权应属原村改居后的集体经济组织。因xx路18号地块没有办理确权登记手续，本项土地使用权归属意见只是根据有关文件所作的分析，不具有公示公信效力，仅供法院参考。”原告在该案二审诉讼中获取该《复函》，遂于2018年9月29日向被告顺德区政府提出行政复议申请，请求撤销《复函》。被告于2018年10月8日决定受理，并于同日向顺德国土局发出《提出行政复议答复通知书》，经审查后又于2018年11月28日作出顺府行复〔2018〕466号《驳回行政复议申请决定书》，以《复函》不属于行政复议受案范围为由，决定驳回原告的行政复议申请，并于2018年11月30日向原告送达。原告不服，遂提起本案诉讼。本院认为，原告何志能对被告顺德区政府作出本案被诉之顺府行复〔2018〕466号《驳回行政复议申请决定书》的主体资格及行为程序的合法性均无异议，本院予以确认。本案审查的焦点问题是顺德国土局作出的《复函》是否属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围……。”《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”本案中，顺德国土局作出的《复函》虽然认为涉案土地在没有依法供地并登记确权给他人的情况下，其土地使用权应属原村改居后的集体经济组织，但亦说明因涉案地块没有办理确权登记手续，该意见只是根据文件所作的分析，不具有公示公信效力。同时，虽然原告在相关民事案件中被法院依法判决向xx经济社支付土地占用费，但该判决主要是基于涉案土地原属xx经济社所有，在转为国有时并未办理征用征收手续，而原告持有的《国有土地使用权证》已被依法注销等事实进行裁判，并非是以顺德国土局作出的《复函》作为裁判依据。故顺德国土局作出的《复函》对原告的合法权益不产生实际影响，根据上述法律规定，原告向被告提出的行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围，依法不符合法定的受理条件。被告据此依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请，该决定认定事实清楚，适用法律正确。原告请求撤销被告作出的《驳回行政复议申请决定书》的诉请，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告何志能的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由原告何志能负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  陈智扬审判员  潘华容审判员  王 慧二〇一九年五月十五日书记员  暨晓莹