山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁行终2630号上诉人（原审原告）山东敏丰实业有限公司，住所地济南高新区港兴一路300号科研楼1-101四层402室。法定代表人韩国庆，董事长。委托代理人莫于川，北京市地石律师事务所律师。委托代理人李秀芹，北京志识恒律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地济南高新区舜华路66号。法定代表人王宏志，主任。委托代理人冉祥卫，济南综合保税区发展中心工作人员。委托代理人赵德铸，山东辰静律师事务所律师。山东敏丰实业有限公司（以下简称敏丰公司）因与济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）行政违法一案，不服济南市中级人民法院作出的(2018)鲁01行初672号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。本案行政争议由来如下：济南综合保税区发展中心于2018年5月17日对敏丰公司作出《关于对闲置土地进行处置的通知》（以下简称《处置通知》），载明：敏丰公司因与济南市国土资源局签订的国有建设用地使用权出让合同而取得使用权。该宗土地存在超过规定动工开发建设日期满一年未动工开发建设的情况，涉嫌构成闲置土地。根据高新区国土规划建设局的要求，项目用地需要收回，限期你单位在2018年5月25日前将处置收购方案报送我单位，否则将依法收回该宗地的使用权。敏丰公司不服，提起诉讼，请求撤销济南综合保税区发展中心于2018年5月17日作出的《处置通知》。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”济南综合保税区发展中心由被告高新管委会设立，其本身不具备行政主体资格，其接受授权所行使行政职权的责任应当由其举办单位即被告高新管委会承担。故原告以高新管委会为被告提起本案诉讼，符合法律规定，被告主体适格。关于涉案《处置通知》的可诉性问题，从《处置通知》内容上看，该《处置通知》系闲置土地处置过程中的一个程序性行为，虽然与原告的权利义务有一定关系，但并未产生终局性的实际影响。因此，涉案《处置通知》不具有可诉性，原告的起诉应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回敏丰公司的起诉。敏丰公司不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定,指令济南市中级人民法院继续审理。理由如下：1.原审法院认为《处置通知》虽然与原告的权利义务有一定关系，但并未产生终局性实际影响，该认定明显与客观事实不符，适用法律错误。《处置通知》中明确表述根据高新区国土规划建设局的要求，项目用地需要收回；在高新区国土规划建设局2018年4月18日送达给上诉人的《关于敏丰公司保税物流项目复工申请的回复》中亦明确，“经高新区闲置土地认定会商会研究决定，采取收回方式对你单位保税物流项目地块进行处置”，可以确定被上诉人已经决定收回案涉土地，该处置通知是执行会议纪要的后续行政行为之一。《处置通知》中的“限期”二字实际上与“责令”近义，虽名为通知，实际上是一种强制性的行政行为。被上诉人故意不向上诉人提供作出收回决定的会议纪要，又通过其下属部门故意就案涉土地向当上诉人实施多个行政行为，却始终刻意回避一次性的向上诉人作出并送达形式更为完整的行政行为。这使得上诉人知情权、抗辩权等合法权益受到严重侵害。被上诉人实质上已经对案涉土地作出收回的决定，但至今未向上诉人作出并送达收回土地决定。被上诉人直接越过收回土地决定，要求上诉人限期报送拟处置收购方案，已经对上诉人的权利义务产生实际影响，本案显然属于行政诉讼受案范围。2.被上诉人在未明确案涉土地闲置原因的情况下，授意济南综合保税区发展中心向上诉人下达通知，要求报送拟处置收购方案的行为明显违法，依法应予撤销。依据《闲置土地处置办法》第八条、第十二条、第十三条之规定，只有政府或者政府有关部门的行为造成土地闲置的，才可以通过协商方式拟订闲置土地处置方案。且可以采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回置换土地等多种处置方式。本案中被上诉人至今未明确造成案涉土地闲置的原因是政府部门还是企业自身原因，未与企业协商就直接授权济南保税中心下达通知，要求上诉人限期报送拟处置收购方案，实质上擅自确定了案涉土地的处置方式。3.原审法院裁定已然认定《处置通知》与上诉人的权利义务有一定的关联，但又以未对权利义务产生实际影响为由驳回起诉，有刻意规避审判之嫌。上诉人在原审法院立案指导下对涉案一组行政行为分割单独起诉，原审法院以行为不具有终局性为由裁定驳回起诉，将导致上诉人无法通过诉讼程序获得司法救济。被上诉人高新区管委会未向本院提交书面答辩意见。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院。本院认为:本案争议焦点在于被诉《处置通知》对于上诉人敏丰公司的权利义务是否产生实际影响。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，“超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第八条规定，“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置”；第十二条规定，“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。……（二）调整土地用途、规划条件。……（三）由政府安排临时使用。……（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。……（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。……符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置”；第十三条规定，“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。”第十四条规定，“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，……征缴土地闲置费……（二）未动工开发满两年的……向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。”根据以上规定，未动工开发土地因造成动工开发迟延的原因即土地闲置原因不同，应当采取不同的处置方式。因政府、政府有关部门的行为等原因造成开发延迟或者已动工开发的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商选择处置方式，包括延长开发、调整规划、政府安排临时使用、协议有偿收回、土地置换等多种方式。闲置土地认定与后续处置，本非同一法律关系，是具有先后关系的行政行为。而处置收购仅是协商选择的选项之一，与依据《闲置土地处置办法》第十四条规定采取征缴土地闲置费或者下达《收回国有建设用地使用权决定书》无偿收回国有建设用地使用权等方式进行处置，亦是各自不同的行政处理路径，不具有包含关系。本案中，从被诉《处置通知》内容看，明确表述了案涉国有建设用地使用权将被收回的动向，要求敏丰公司限期报送拟处置收购方案，并称如果不报送将依法收回案涉土地使用权。根据《闲置土地处置办法》前述规定，被上诉人高新区管委会要求上诉人敏丰公司采取处置收购的方式处分国有建设用地使用权，该要求所指向的是协商选择中的一种备选方式。事实上，《处置通知》提出的要求，已为上诉人敏丰公司享有的国有建设用地使用权设定了具体处置方式，即新的权利义务，且具有单方性、强制性和终局性，显然对上诉人敏丰公司的权利义务产生实际影响，依法应属行政诉讼的受案范围。原审法院以不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉不当，本院予以纠正。综上，原审法院裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人敏丰公司的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销济南市中级人民法院(2018)鲁01行初672号行政裁定；二、指令济南市中级人民法院继续审理。审判长 山 莹审判员 王修晖审判员 孙晓峰二〇一九年五月十七日书记员 徐颖格