广西壮族自治区宾阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0126行初18号 原告黄荣带，男，1954年7月11日出生，汉族，农民，住广西横县。 委托代理人谢树利，广西桢干律师事务所律师。 被告横县自然资源局，所在地广西横县横州镇宝华西路5号。 法定代表人张靖，该局局长。 委托代理人袁业校,该局干部。 委托代理人雷德强，广西辉博律师事务所律师。 原告黄荣带诉被告横县自然资源局不履行土地使用权证颁证法定职责一案，于2019年1月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告横县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。被告横县自然资源局在答辩期限内向本院提供了作出行政行为的证据及答辩状。本院依法组成合议庭，于2019年4月17日公开开庭审理了本案，原告黄荣带及委托代理人谢树利、被告横县自然资源局委托代理人袁业校、雷德强到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 2018年8月14日，横县马山乡国土规建环保安监站对原告黄荣带申办集体土地使用权证一事作出了不予登记，同时不予核发不动产权属证书或登记证明的答复。原告黄荣带对此不服，于2019年1月14日以被告横县自然资源局不履行集体土地使用权证颁证法定职责为由向本院提起行政诉讼。 原告黄荣带诉称，1996年元月，原告因家庭成员增加住房不够而在自己承包的土地上建房，同时出于对财产安全的考虑，又将余下的承包土地连同新建房屋用围墙围成院子。其中房屋占地面积136.5平方米，余下的承包土地面积216平方米。房屋建成后原告已依法办理了房屋土地使用权证。此后，因马山乡国土所工作人员进村巡查发现原告将承包土地围成院落改变土地用途，遂要求原告缴纳罚款补办土地使用权证。在此情况下，原告于2000年3月28日根据被告的要求对办理216平方米院落的土地使用权证交纳了6048元费用，被告工作人员对该院落面积也进行了丈量。但被告在收取原告的费用后一直没有向原告颁证，对原告的一再催问也总是以各种理由推脱。直到2018年8月14日，被告才书面答复原告无法办证。原告认为:原告按照被告的要求提交了办理土地使用权证的材料并缴纳了相应的费用，被告就理应为原告办理土地使用权证，被告的拒绝行为构成了行政不作为。为维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求依法判令被告履行向原告颁发土地使用权证的法定职责。 为证明自己的主张，原告黄荣带向本院提供了以下证据（复印件）：1、村委证明及书面证言，用于证明涉案土地一直由原告承包使用；2、补办集体土地使用证申请书及收款收据，用于证明被告要求原告补办土地使用权证及被告已收取办证费用的事实；3、土地呈批表、土地使用权证及答复意见，用于证明被告拒绝为原告办理土地使用权证认定的事实错误及被告拒绝为原告办证的事实。 被告横县自然资源局辩称，原告黄荣带的起诉无任何事实和法律依据，且被告横县自然资源局并不存行政不作为的情形。理由是：一、原告没有向被告申请办理不动产登记的事实，被告不存在行政不作为的情形。2018年7月9日，原告向横县马山乡国土规建环保安监站提出补办集体土地使用证的申请，经调查核实后，横县马山乡国土规建环保安监站于2018年8月14日向原告作出了《关于黄荣带要求办理集体土地证的答复》，对原告提出补办其围墙内除房屋用地外的216平方米集体土地使用证的请求进行了明确答复。而依据中共横县委员会办公室关于《横县全面推进乡镇“四所合一”改革实施方案》的精神，自2016年7月5日起，横县马山国土资源所已不存在，其职能由横县马山乡政府职能部门横县马山乡国土规建环保安监站接管，故原告从未向被告横县自然资源局申请过不动产登记申请，被告横县自然资源局自然也不存在任何行政不作为的情形。二、原告申请补办216平方米宅基地使用权，没有法律依据。原告原有宅基地面积40平方米，连同横集用（2006）字第04070632号《集体土地使用证》的136.5平方米宅基地，原告共使用宅基地176.5平方米。根据《广西壮族自治区实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四十五条“农村村民一户只能拥有一处宅基地……；山区每户宅基地面积不得超过150平方米”的规定，故原告现再申请增加补办216平方米宅基地显然违反法律规定。同时按《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，对原告违反土地管理法申请补办登记的行为也应不予登记。综上，请求人民法院驳回原告的起诉。 在举证期限内，被告横县自然资源局向本院提交了以下证据及规范性文件：1、横县人民政府有关黄荣带土地登记发证材料档案（档号C44-040706-02-06），内容为：横县人民政府土地登记审批表；土地登记申请书；广西壮族自治区农村个人建设住宅用地呈批表；建设用地批准书；地籍调查表；土地登记卡；横县土地违法案件处罚表，用于证明原告已经拥有一处176.5平方米的宅基地。2、中共横县委员会办公室横发办【2016】39号中共横县委员会办公室、横县人民政府办公室关于印发《横县全面推进乡镇“四所合一”改革工作实施方案》的通知及附件：横县乡（镇）国土规建环保安监站（综合行政执法队）人员编制核定情况表，证明马山乡国土规建环保安监站不是被告横县自然资源局下属机构。 经庭审质证，对被告横县自然资源局提交的证据，原告黄荣带质证认为：对被告提交的横县人民政府有关黄荣带土地登记发证材料档案的真实性、合法性、关联性无异议，但对被告欲要证明的内容有异议。因为该档案材料载明原告所建的136.5平方米房屋土地性质是划拨，既然是划拨性质那原告所使用的土地就不是集体分配的宅基地，而原告真正享受的宅基地使用权也就只是40平方米，远没有达到法律规定的150平方米标准，故被告以此拒绝为原告颁证理由不能成立。另则被告以其不是马山乡国土规建环保安监站上级主管部门作为其不履行颁证的法定职责，理由也不能成立，尽管因“四所合一”后马山乡国土规建环保安监站已不是被告的下属机构，但其和被告依法对土地管理的职能并没有因此而改变，且原告一直都在进行申请这是不争的事实。对原告黄荣带提供的证据，被告横县自然资源局质证认为：对原告提交的证据的真实性没有异议，对其合法性以及关联性不予认可，理由是原告当时只是向国安站申请办证，而没有向被告申请，同时所收的款项是罚款而不是办证费。 本院对上述证据认证如下：一、对原告黄荣带提供的证据：原告黄荣带所提供的村委证明、书面证言、土地呈批表和土地使用权证能相互印证了原告承包此土地后一直由其使用，该证据真实合法、与本案有关联，对此证据本院予以采信；而原告黄荣带所提供的收款收据并不能真实地反映为办证费，同时交了款并不是就能办证的唯一选项，故对该证据的合法性、关联性，不予认可，对该证据本院不予采信；原告黄荣带所提供的答复意见确为马山乡国土规建环保安监站所作出，对此被告横县自然资源局也无异议，对该证据本院予以采信。二、对被告横县自然资源局提供的证据：被告横县自然资源局提供的横县人民政府有关黄荣带土地登记发证材料档案，该证据出具于国家机关的档案管理职能部门，具有相应公信力，虽然原告以其中记载有误的“划拨”性质作为其可以申请颁证的理由，但该错误记载并不能否定原告所建房屋用地为集体承包土地的事实，故对该证据本院予以采信，并作为本案定案证据。 经审理查明，原告黄荣带为广西横县马山乡太守村委龙察村集体经济组织成员。在落实农村承包责任制期间，原告黄荣带将原为耕地的现涉案土地进行了承包。1996年，原告黄荣带在未经批准的情况下，将其承包的耕地中的136.5平方米土地用于房屋建设，同时将余下的216平方米的耕地连同其所建的房屋用围墙围起，形成了现房屋院落。1998年，原横县国土资源局在发现原告黄荣带存在未经批准擅自建房的违法建设行为后，依法对其作出了罚款补办建设手续的处理决定。2000年3月28日，原告黄荣带在向原横县国土资源局马山国土资源管理所缴交了补办用地手续款6048元。横县人民政府亦于2006年10月16日向原告黄荣带颁发了横集用（2006）字第04070632号《集体土地使用证》。2018年7月9日，原告黄荣带以所缴的6048元款项为其尚未建设的216平方米承包地的建房罚款，被告横县自然资源局应为其补办216平方米宅基地土地使用证为由，向横县马山乡国土规建环保安监站申请补办集体土地使用证。2018年8月14日，横县马山乡国土规建环保安监站以广西壮族自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法规定“丘陵地区、山区每户宅基地面积不得超过150平方米”，原告黄荣带申请登记的土地面积超过150平方米为由，依据《不动产登记暂行条例》第二十二条第一项的规定，对原告黄荣带作出不予登记、同时不予核发不动产权属证书或登记证明的书面答复。原告黄荣带对此答复不服，于2019年1月14日，以被告横县自然资源局不履行土地使用证颁证法定职责为由，向本院提起行政诉讼。 另查明，依据中共横县委员会横发（2019）7号文的规定，原横县国土资源局已组合成现横县自然资源局，而依据中共横县委员会办公室横办发（2016）39号文的规定，原横县国土资源局马山国土资源管理所则组建成现横县马山乡国土规建环保安监站。 本院认为，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。该条款对行政诉讼的起诉主体及被诉主体和被诉行为作了明确的规定，而被诉行为中既包括了行政作为和行政不作为。本案中，原告黄荣带以其颁发土地使用权证的申请被横县马山乡国土规建环保安监站书面拒绝为由，向本院提起被诉主体为横县自然资源局的不履行颁发土地使用证法定职责的行政诉讼，对此应从以下几个层面对原、被告的诉辩意见作出判断。首先是，对原告黄荣带向马山乡国土规建环保安监站的颁证申请能否视为向被告横县自然资源局的申请。对此被告横县自然资源局以机构调整后马山乡国土规建环保安监站与被告之间并不存在隶属关系为由予以否定。对此本院认为行政机关部门之间职权和隶属关系的调整，其宗旨是在法律规定的范围内更为合理、高效的为民服务，行政机关不能以此作为其推卸应尽职责的理由，况且对原告黄荣带的不正确申请行政机关还有释明的义务，故被告横县自然资源局这一抗辩理由不能成立，对此本院不予支持。其次是，原告黄荣带诉请被告横县自然资源局不履行法定职责的主张是否成立，而判断依申请的行政作为与不作为的标准是看行政机关的答复行为是否对原告的申请作出了实质性的处理，是否对原告的权利义务产生了实质性的影响。本案中，对原告黄荣带的颁证申请，横县马山乡国土规建环保安监站作出了不予登记、同时不予核发不动产权属证书或登记证明的书面答复。该答复事实上是对原告黄荣带的申请作出了实质性的处理，是对原告黄荣带的权利义务产生了实质性的影响。故原告黄荣带主张被告横县自然资源局不履行法定职责的理由不能成立，对此主张本院不予支持。最后是，原告黄荣带的颁证申请是否有法律依据。我国法律法规赋予了农村集体组织成员能依成员权的身份取得集体土地承包权和宅基地使用权，而宅基地使用权的面积依法应受限制。本案中原告黄荣带享有的宅基地使用权面积已超过了广西壮族自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法规定的150平方米，其主张再予颁证的理由显然违反相关法律法规的规定，横县马山乡国土规建环保安监站的答复于法有据。原告诉称其交了钱就应为其办证的逻辑不能成立，能否办证的前提是依法享有权利，交了钱与就能办证没有必然的因果关系，故对原告黄荣带的这一主张本院亦不予支持。综上所述，原告黄荣带主张被告横县自然资源局不履行法定职责的理由不能成立，其诉请被告横县自然资源局为其履行颁发土地使用证的请求依法无据。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告黄荣带的诉讼请求。 案件受理费五十元，由原告黄荣带负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院,同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  朱可铭 人民陪审员  覃家珍 人民陪审员  韦燕梅 二〇一九年五月二十八日 书 记 员  磨 洁 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。