黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑行终178号上诉人（原审原告）田庆霞，女，1965年5月18日出生，汉族，住鹤岗市工农区。上诉人（原审被告）鹤岗市东山区人民政府，住所地鹤岗市东山区东山路17号。法定代表人王肇才，该区区长。委托代理人梁庆丰，该区政府棚户区改造办公室科员。委托代理人邢慧光，该区政府法律顾问。田庆霞诉鹤岗市东山区人民政府（下称东山区政府）强制拆除房屋行为及行政赔偿一案，田庆霞、东山区政府均不服鹤岗市中级人民法院（2018）黑04行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2019年4月23日对案件进行了询问。田庆霞，东山区政府的委托代理人梁庆丰、邢慧光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，田庆霞位于东山区工人村××4户有住宅房屋一户属于鹤岗市采煤沉陷区棚户区改造范围，该住宅有房产证和土地使用权证，登记房屋面积48平方米，土地使用权面积为203.84平方米，有无房照非住宅房屋为猪舍用于养猪（原告陈述面积60平方米，但对房屋估价报告中没有记载）。2016年5月经黑龙江金龙泰房地产估价有限公司对有照48平方米房屋估价为59，119.00元。就房屋具体安置，因田庆霞选择货币安置，东山区政府同意给予房屋安置，双方未能达成一致意见，未签订安置协议。2017年10月20日，田庆霞获知案涉房屋被拆除，多次要求东山区政府安置未果。另查明，鹤政发[2015]12号“鹤岗市人民政府关于印发鹤岗市采煤沉陷区棚户区改造补偿安置实施细则的通知”第十八条规定，对已搬迁的采沉区棚户区居民，一次性支付搬迁补助费每户600元。第二十二条第（五）项规定，除可居住房屋以外，其他附属物不予补偿安置。2018年4月25日，田庆霞提起本案诉讼，请求：1.判令被告强拆和补偿程序违法；2.对田庆霞住宅房屋予以货币赔偿；3.非住宅房屋按经营用房赔偿；4.对土地使用权补偿。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿，包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。第二十二条规定，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费。第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条规定，被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。本案田庆霞房屋属于采煤沉陷区棚户区改造范围，因东山区政府的行为房屋被拆除而未获得安置，田庆霞有权选择货币补偿，对被征收房屋价值和因征收房屋造成的搬迁费应予以赔偿。但田庆霞要求对非住宅房屋按经营用房赔偿以及要求对划拨性质的土地使用权补偿，缺乏依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十六条的规定，判决：一、确认东山区政府强制拆除田庆霞房屋的行政行为违法；二、责令东山区政府在本判决生效之日起九十日内赔偿田庆霞各项损失合计为59，719.00元（房屋损失为59，119.00元、搬迁补助费600.00元）；三、驳回田庆霞的其他诉讼请求。田庆霞上诉称，原审判决认定事实不清，请求部分改判，支持其非住宅房屋、土地使用权及室内暖气片的赔偿请求。主要理由：1.110出警记录和录像均能证实其住宅和非住宅均被拆，应当对非住宅60平方米的猪舍予以赔偿。2.依据《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》的规定，虽其使用的国有土地是划拨取得，但其一直交纳相关费用，应当予以补偿。3.因其选择货币补偿，搬离后棚改办拒绝验收房屋，导致室内有50片暖气丢失，应予赔偿。东山区政府答辩称，原审法院对证据的真实性和证明问题的认定正确。东山区政府没有强拆田庆霞的房屋，依据法律规定，对其房屋的附属物及土地不予安置。请求驳回田庆霞的上诉请求。东山区政府上诉请求：撤销原审判决。主要理由：1.原审法院认定东山区政府拆除了田庆霞的房屋是认定事实错误，东山区政府没有实施拆除行为，田庆霞的房屋仍然存在。2.田庆霞的房屋坐落在城乡接合部，房屋是否征收由产权人自行决定。原审判决东山区政府赔偿田庆霞房屋损失，无事实和法律依据。田庆霞答辩称，应驳回东山区政府的诉讼请求。主要理由：1.鹤政发（2015）12号文件第七条规定，各区政府成立区级保障房管理办公室，为采煤沉陷区棚户区改造补偿安置的实施主体，负责房屋验收等棚户区改造的具体实施工作。2.社区和棚改办工作人员到家发宣传单、评估报告等，本人积极配合政府征收工作，按要求在规定期限内完成搬迁。3.因选择货币补偿，棚改办工作人员拒绝验收房屋，导致房屋内物品丢失，房屋被拆毁已无法居住，造成精神和财产上的重大损失和伤害。本院查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。另查明，经对原审卷宗涉案房屋照片进行质证及庭审询问，双方当事人均认可，虽田庆霞的房屋并未全部拆除，但已经丧失该房屋本身的居住功能。根据当事人诉辩意见并结合案件事实，本案争议焦点主要涉及以下问题：关于东山区政府是否实施了拆除田庆霞房屋的行政行为问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。据此，在对国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收房屋及其附属物的职权。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知道的情况下由其他主体拆除，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。本案中，田庆霞持有合法产权的房屋，在此次鹤岗市东山区采煤沉陷区棚户区改造项目范围内。在提起本案诉讼时，田庆霞向原审法院提交东山区政府对其房屋作出《鹤岗市采煤沉陷区棚户区改造房屋认定表》、《采煤沉陷区三期房屋拆迁安置手续办理流程》、《鹤岗市采煤沉陷区棚户区改造房屋估价分户报告》及黑龙江省金龙泰房地产估价有限公司出具的评估事项《公示》和被拆除房屋的照片，其已经完成初步证明房屋被强制拆除的事实。在东山区政府未能举证证明房屋确系其他相关民事主体违法强拆，且该强拆行为与其无关的情况下，应推定东山区政府实施了强制拆除田庆霞房屋的行为。关于东山区政府拆除行为是否合法及是否应当承担行政赔偿责任问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。该条是针对国有土地上房屋征收强制执行程序的规定。据此，在征收国有土地上的房屋，应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收人房屋的权力。本案中，东山区政府在与田庆霞未达成安置补偿协议，亦未对田庆霞依法作出征收补偿决定的情况下，而强制拆除田庆霞合法房屋，违反了上述法律规定，该强制拆除行为违法。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”及第四条第（四）项“造成财产损害的其他违法行为”的规定，东山区政府应当承担行政赔偿责任。原审法院判决确认东山区政府强制拆除田庆霞房屋行为违法，并判令东山区政府赔偿田庆霞各项损失59,719.00元，适用法律正确。关于田庆霞上诉请求赔偿其“非住宅”损失及对其国有土地使用权应当予以补偿问题。在征收拆迁范围内房屋被非法强制拆除后，原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决，为体现对违法拆除行为的惩戒，对被拆迁人的相应赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。其次，应当考量其他被拆迁户以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。本案中，田庆霞所主张赔偿的“非住宅”房屋，实为其家庭用于饲养生猪的60平方米猪舍，该猪舍不符合《鹤岗市采煤沉陷区棚户区改造补偿安置实施细则》第九条第五款，“可居住房屋（不包括偏厦子、门斗）应有炉子、火炕（床）、火墙、烟囱、保温棚、门窗、厨房、水井（或自来水）等独立使用功能的房屋。”的规定，不应认定为可居住房屋。另依据《鹤岗市采煤沉陷区棚户区改造补偿安置实施细则》第二十二条第（五）项“除可居住房屋以外，其它附属物不予补偿安置”的规定，该猪舍不具有可居住房屋的条件，依法不应予以赔偿。另，田庆霞主张应对其使用的203.84平方米国有土地予以补偿。《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条规定，被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。基于此规定，被征收房屋价值由两部分组成；一是被征收房屋本身价值，二是房屋占用范围内的土地使用权价值。经查，田庆霞举示的证据《鹤岗市采煤沉陷区棚户区改造房屋估价分户报告》及黑龙江省金龙泰房地产估价有限公司出具的评估事项《公示》可以证实，田庆霞在法定期限内并未主张对分户评估报告进行复估及鉴定，应视为其对该房屋分户评估报告予以认可。该房屋分户评估报告已经包括了房屋及其院落土地使用权的总体价值，现田庆霞主张对其使用的国有土地予以补偿，于法无据。另，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”的规定，田庆霞上诉主张东山区政府应对其丢失的50片暖气予以赔偿，但无证据证实暖气片的丢失，系由东山区政府拆除房屋行为所导致。且该请求超出其原审诉讼请求，本院不予支持。原审法院判决驳回田庆霞的其他诉讼请求并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。东山区政府、田庆霞的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人东山区政府、田庆霞各负担25元。本判决为终审判决。审判长  王鹏跃审判员  李 刚审判员  张俊伟二〇一九年五月六日法官助理肖亚磊书记员张莉