浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终454号 上诉人（原审原告）罗枫等37人（名单附后）。 诉讼代表人朱军涛，男，汉族，1973年12月8日出生，住浙江省宁波市海曙区。 诉讼代表人吴红艳，女，汉族，1977年3月7日出生，住浙江省衢州市龙游县。 诉讼代表人汪红挺，男，汉族，1979年10月31日出生，住浙江省宁波市鄞州区。 委托代理人杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告暨原行政机关）宁波市住房和城乡建设局，住所地浙江省宁波市鄞州区松下街595号。 法定代表人陈寿旦，局长。 委托代理人陈燕，北京盈科（宁波）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告暨复议机关）浙江省住房和城乡建设厅，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人项永丹，厅长。 上诉人罗枫等37人因不履行法定职责暨行政复议一案，不服杭州市西湖区人民法院（2018）浙0106行初269号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院经审理查明：原审原告罗枫等37人与宁波万曙置业有限公司（简称万曙公司）就购买“万科望庐花苑”的房屋签订了《商品房买卖合同》。2018年6月6日，罗枫等37人向原宁波市住房和城乡建设委员会（现被上诉人宁波市住房和城乡建设局，简称宁波住建委/住建局）提交《履行法定职责申请书》，申请事项为：对万曙公司不依照备案价格进行公示的违法行为作出处理决定。事实和理由主要内容为：万曙公司所开发的“万科望庐花苑”楼盘推出“优惠活动”共计可优惠18万元，罗枫等37人受“优惠”措施诱惑，参与了验资、认筹、开盘认购等活动，预购了商品房，按约支付了购房款。事后发现开发商在售楼处显著位置公示的“销售房源一房一价表”的价格远远超出政府备案价。优惠18万元后的实质交易价格才勉强符合政府备案价要求。开发商推出的优惠措施是价格欺诈，购房者实际上支付的购房款就是备案价格，并没享受到购房优惠。2018年6月19日，宁波住建委作出书面答复,告知罗枫等37人根据相关规定，商品住房经营者不按照备案价格进行公示的行为，由价格主管部门责令整改，建议罗枫等37人向宁波市价格主管部门投诉。罗枫等37人不服，于2018年6月29日向原审被告浙江省住房和城乡建设厅（简称省住建厅）提出行政复议申请。省住建厅于2018年7月5日受理，并向宁波住建委送达行政复议答复通知书。2018年8月27日，省住建厅作出浙集复14〔2018〕28号《行政复议决定书》。罗枫等37人仍不服，诉至法院，请求：1.撤销宁波住建委于2018年6月19日作出的函,并判令宁波住建委对宁波万曙置业有限公司违法行为作出处理决定。2.撤销省住建厅于2018年8月27日作出的浙集复14〔2018〕28号《行政复议决定书》。 一审法院认为：本案的争议焦点在宁波住建委对原审原告罗枫等37人申请查处的事项是否具有法定职责。罗枫等37人提出的申请事项为：对万曙公司不依照备案价格进行公示的违法行为作出处理决定。《中华人民共和国行政处罚法》第十五条的规定，“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”根据《中华人民共和国价格法》第五条规定，县级以上地方各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作。《价格违法行为行政处罚规定》（国务院令第585号）第三条规定，“价格违法行为的行政处罚由价格违法行为发生地的地方人民政府价格主管部门决定；国务院价格主管部门规定由其上级价格主管部门决定的，从其规定。”《浙江省商品房销售明码标价实施细则》（浙江省物价局发布的地方规范性文件）第五条规定，“各级政府价格主管部门是商品房明码标价的管理机关，依法对商品房经营者执行明码标价和收费公示规定的情况进行监督检查。”第六条规定，“对取得预售许可或者办理现房销售备案的房地产开发项目，商品房经营者应在规定时间内一次性公开全部销售房源，并严格按照申报价格明码标价对外销售。”第十五条规定，“经营者不按规定明码标价，或者利用标价形式和价格手段进行价格欺诈的，由政府价格主管部门依据《中华人民共和国价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》、《关于商品和服务实行明码标价的规定》、《禁止价格欺诈行为的规定》等法律、法规和规章实施行政处罚。”从以上规定可以看出，对罗枫等37人申请查处的价格违法行为具有行政处罚权的行政机关为价格主管部门而非住建部门。宁波住建局对罗枫等37人的申请事项不具有查处职责，其书面告知罗枫等37人向价格行政主管部门投诉，该指引并无不当。关于行政复议决定，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”原审被告省住建厅在收到罗枫等37人的行政复议申请后予以受理，并通知被申请人进行答复，审查后在法定期限内根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出《行政复议决定书》并送达给双方，省住建厅作出行政复议决定的行政行为合法。综上，罗枫等37人的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回罗枫等37人的诉讼请求。案件受理费50元，由罗枫等37人负担。 原审原告罗枫等37人不服一审判决，向本院提起上诉称：一、开发商万曙公司售楼存在违法行为。宁波万曙公司将政府备案价格提高18万元后及又作为商品房明示价格进行销售违法行为违反了《浙江省商品房销售明码标价实施细则》第6条、《关于进一步规范宁波市商品住房销售价格行为的通知》、和《宁波市住房和城乡建设委员会宁波市发展和改革委员会关于加强商品房及其机动车停车位（库）租售管理的通知》等规定，开发商的违法行为属于房地产经营活动中的违法行为。二、宁波住建委针对上诉人投诉事项有查处法定职责。1.根据国务院行政法规、部委部门规章的规定，宁波住建委具有对商品房销售等房地产开发经营活动具有监督管理职责。《城市房地产开发经营管理条例》第4条第2款规定：“县级以上地方人民政府房地产开发主管部门负责本行政区域内房地产开发经营活动的监督管理工作。”《商品房销售管理办法》第5条第3款规定：“直辖市、市、县人民政府建设行政主管部门、房地产行政主管部门（以下统称房地产开发主管部门）按照职责分工，负责本行政区域内商品房的销售管理工作。”《关于在部分城市先行开展打击侵害群众利益违法违规行为治理房地产市场乱象专项行动的通知》。2.根据宁波地方性规定，宁波住建委针对房地产市场违法行为具有查处的法定职责。根据《关于进一步规范宁波市商品住房销售价格行为的通知》之“三、进一步规范商品住房交易价格行为”之（三）规定：“商品住房经营者高于备案价格公示或实际销售价格高于备案价格的，由价格主管部门责令限期整改，整改期间住建部门暂停其网上签约。”该通知之“四、进一步加强商品住房销售价格行为监管力度”之（二）规定：“开发企业高于备案价格销售商品住房、车库、车位，或提供虚假资料误导价格备案的，一经发现，价格主管部门、住建部门应将其列入重点监管对象。加强对该类企业的行业监管和价格监督检查，对其违法行为依法严肃查处。”《宁波市住建委会、宁波市发改委关于加强商品房及其机动车停车位（库）租售管理的通知》（甬建发〔2017〕192号）之四规定：“商品房销售实行‘一价清’制度。房地产开发企业应当严格按照《关于进一步规范宁波市商品住房销售价格行为的通知》(甬发改价管〔2017〕165号)，对外销售商品住房及其车位（库），公示价和实际销售价格均不得超过备案价格。”该通知之“六、加大指导和监管力度”规定：“各地住房城乡建设和发改（物价）行政主管部门要加强对商品房及其车位（库）租售行为的指导和监管，对租售及合同纠纷应引导双方当事人按照合同法等有关法律法规，通过诉讼等途径解决，对违法违规房地产开发企业要依法加大查处力度。”，住建部门对于商品房经营者也是有行业监管的法定职责。3.宁波住建委官方网站上也明确载述，被上诉人是主管宁波全市住房和城乡建设工作的政府职能部门。主要职能包括：负责全市房地产市场的监督管理，负责房地产开发、房屋转让等监督管理等。也就是说，宁波住建委具有对房地产市场监督管理的法定职责。开发商在房地产市场存在的违法行为，原宁波住建委显然有监督管理的职责。三、宁波住建委没有作出实质性的处理行为，构成行政不作为。1.上诉人依法向宁波住建委邮寄了履职申请书及相关材料，要求宁波住建委对违法行为依法予以处罚。根据行政处罚法规定，宁波住建委应于收到之日后作出受理的决定，但宁波住建委没有依法受理上诉人的履职申请。本案中，宁波住建委没有作出过实质性书面决定，显然已经构成不作为。2.被上诉人宁波住建委作出函的行为也不能视为住建委已经履行相应法定职责。四、开发商的违法行为同时触犯多个行政法律规范，宁波住建委等相关市级主管部门完全有职责去查处。1.开发商存在将政府备案价格提高18万元后并又作为商品房明示价格进行销售、违法标价销售商品房及抬高价格再给予优惠的价格欺诈、违规发布虚假房地产广告的违法宣传行为等多个违法行为，符合多个行政法律规范的违法行为构成要素，分别违反了房地产市场交易管理秩序、价格监督管理秩序、广告宣传监督管理秩序，且房地产市场监督管理部门、价格监督管理部门、工商行政管理部门分别是这三种管理秩序的主管机关，三个行政主管部门对该三种管理秩序是具有不同处罚措施或不同行政管理职能的法定职权。2.开发商基于一个违法目的，但实施违法行为触犯了多个行政法律规范，从而构成了多个违法行为。本案中，由于多种行政管理法律规范出现交叉重叠的规定，开发商多个违法行为之间出现了牵连关系。本案中，由于三个属于不同行政管理领域的行政主管部门是从不同管理秩序角度来考虑开发商违法行为的，从而出现了三个行政主管部门均具有管辖权的情形。3.事实上，也的确是宁波市三个市级部门开展专项整治工作的。2017年7月，宁波市发展和改革委员会同宁波住建委、宁波市市场监督管理局三部门对房地产联合开展了专项整治，并发现开发商万曙公司所开发的万科望庐存在“公示价超过备案价”的违法情形。宁波市发展和改革委员会针对开发商违法行为作出了整改通知书，但是宁波住建委没有依据《关于进一步规范宁波市商品住房销售价格行为的通知》之（三）“商品住房经营者高于备案价格公示或实际销售价格高于备案价格的，由价格主管部门责令限期整改，整改期间住建部门暂停其网上签约。”规定作出停止网签等处理决定。以上事实，海曙区物价局在回复中也予以明确。显然，作为住房建设管理主管部门的被上诉人宁波住建局有权对房地场市场的违法行为进行查处，而且本案中已经明确是宁波住建委参与查处，并不是由区县住建部门进行查处。特此上诉，请求：1.撤销杭州市西湖区人民法院作出的（2018）浙0106行初269号行政判决；2.撤销被上诉人省住建厅于2018年8月27日作出的浙集复14〔2018〕28号行政复议决定；3.撤销被上诉人宁波住建局于2018年6月19日作出的函，并判令宁波住建局对上诉人投诉的对万曙公司违法行为作出处理决定。 被上诉人宁波住建局和省住建厅二审中没有提出新的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：在当事人起诉要求行政机关履行法定职责的案件中，首先需要查明该行政机关是否具有法定职责，如果不具有法定职责，则当事人的起诉将因不具备起诉条件或因缺乏事实根据被裁定驳回起诉。本案中，上诉人罗枫等37人诉请被上诉人宁波住建局履行对万曙公司不依照备案价格进行公示的涉嫌违法行为进行查处的法定职责。然而，根据一审法院查明的法律规定，可以认定该项职责并非被上诉人宁波住建局的法定职责。因此，宁波住建局建议上诉人向价格行政主管部门反映情况并无不当。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求具有事实和法律依据。上诉人的上诉理由未能厘清特别法与一般法的关系，未能正确理解主管的法律含义，籍此提出的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人罗枫等37人共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 秦 方 审判员 王银江 审判员 李希芝 二〇一九年五月七日 书记员 卢姗姗 附1：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 附2：上诉人（原审原告）名单 罗枫，男，汉族，1989年10月29日出生,住浙江省宁波市江东区。 冷金柳，女，汉族，1984年2月11日出生,住浙江省宁波市海曙区。 张伟，男，汉族,1977年11月20日出生，住浙江省宁波市海曙区。 俞红玲，女，汉族,1982年11月13日出生，住浙江省宁波市鄞州区。 汪银娟，女，汉族，1978年12月3日出生,住浙江省宁波市江北区。 柯波，女，汉族，1971年6月24日出生，住浙江省宁波市海曙区。 吴丽花，女，汉族，1975年3月21日出生，住浙江省宁波市江北区。 臧晨，女，汉族，1993年4月25日出生，住浙江省宁波市海曙区。 蒋玲洁，女，汉族，1990年11月19日出生，住浙江省宁波市海曙区。 陈露，女，汉族，1994年2月26日出生，住浙江省宁波市鄞州区。 蒋茂成，男，汉族，1982年8月14日出生，住广西壮族自治区。 马坚勇，男，汉族，1970年7月5日出生，住浙江省宁波市海曙区。 缪玉军，男，汉族，1969年5月10日出生，住浙江省宁波市海曙区。 于吉军，男，汉族，1971年5月25日出生，住浙江省宁波市海曙区。 舒蔚，女，汉族，1978年6月2日出生，住浙江省宁波市海曙区。 林柯奇，男，汉族，1984年2月19日出生，住浙江省宁波市鄞州区。 袁建惠，男，汉族，1973年1月26日出生，住浙江省宁波市海曙区。 朱樟国，男，汉族，1985年1月26日出生，住浙江省宁波市海曙区。 季海燕，女，汉族，1976年12月20日出生，住浙江省宁波市海曙区。 蒋纪文，女，汉族，1978年9月12日出生，住浙江省宁波市海曙区。 汪红挺，男，汉族，1979年10月31日出生，住浙江省宁波市鄞州区。 王志伟，男，汉族，1964年9月14日出生，住浙江省宁波市海曙区。 钟鹤琪，男，汉族，1961年1月20日出生，住浙江省宁波市海曙区。 聂志勇，男，汉族，1979年6月25日出生，住浙江省宁波市江东区。 杨蕾煦，女，汉族，1978年3月16日出生，住浙江省宁波市江东区。 朱军涛，男，汉族，1973年12月8日出生，住浙江省宁波市海曙区。 吴红艳，女，汉族，1977年3月7日出生，住浙江省衢州市龙游县。 蒋伟芳，女，汉族，1977年4月10日出生，住浙江省宁波市海曙区。 杨叶林，男，汉族，1993年1月31日出生，住浙江省宁波市江东区。 张兆轩，男，汉族，1983年5月16日出生，住浙江省宁波市海曙区。 吴建宙，男，汉族，1979年11月29日出生，住浙江省余姚市。 彭金娜，女，汉族，1989年10月30日出生，住湖北省宜城市。 李沈烨，男，汉族，1989年1月30日出生，住浙江省余姚市。 王金荣，女，汉族，1973年2月28日出生，住浙江省宁波市海曙区。 赵明，男，汉族，1969年5月30日出生，住浙江省宁波市海曙区。 应炜林，男，汉族，1982年9月13日出生，住浙江省宁波市海曙区。 董美琴，女，汉族，1971年12月9日出生，住浙江省宁波市奉化市。