湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘06行初234号原告湘阴长燃中阳燃气有限责任公司。住所地湖南省岳阳市湘阴县文星镇旭东中路。法定代表人刘继华，经理。委托代理人胡勇平，湖南闻胜律师事务所律师。委托代理人徐凌霄，湖南闻胜律师事务所实习律师。被告湘阴县人民政府。住所地岳阳市湘阴县新世纪大道北侧。法定代表人李镇江，县长。委托代理人廖宗，湘阴县人民政府办公室工作人员。委托代理人胡铁章，湘阴县司法局工作人员。第三人湘阴县城市建设投资有限责任公司。住所地岳阳市湘阴县新世纪大道北侧。法定代表人姜彬，执行董事兼总经理。委托代理人邹红艳，湖南天地人律师事务所律师。委托代理人卢成章，湖南天地人律师事务所律师。第三人湘阴县城市管理行政执法局。住所地湘阴县文星镇太傅路。法定代表人杨方清，局长。委托代理人万民强，湘阴县城市管理行政执法局政策法规股长。委托代理人韩喜，湖南九野律师事务所律师。原告湘阴长燃中阳燃气有限责任公司不服被告湘阴县人民政府2018年6月29日作出的湘阴府阅【2018】33号《关于加力推进全县管道燃气市场整治等有关问题的会议纪要》要求第三人湘阴县城市建设投资有限责任公司变更特许经营区域、授权第三人湘阴县城市管理行政执法局对该县乡镇燃气特许经营权进行招拍挂的行为，于2018年12月5日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年4月29日公开开庭审理了本案。原告湘阴长燃中阳燃气有限责任公司的委托代理人胡勇平、徐凌霄，被告湘阴县人民政府的委托代理人廖宗、胡铁章，第三人湘阴县城市建设投资有限责任公司的委托代理人卢成章，第三人湘阴县城市管理行政执法局的委托代理人韩喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告湘阴县人民政府于2018年6月29日作出湘阴府阅【2018】33号《关于加力推进全县管道燃气市场整治等有关问题的会议纪要》，该会议纪要决定由第三人湘阴县城市建设建设投资有限责任公司按照该县政府作出的湘阴政函【2012】114号《湘阴县人民政府关于同意授予县城市建设投资有限责任公司城区燃气市场特许经营权的批复》，更正与原告湘阴长燃中阳燃气有限责任公司签订的特许经营协议中经营区域；由第三人湘阴县城市管理行政执法局对原告在湘阴县管道燃气市场的经营区域予以重新核定；授权案外人湖南洞庭资源控股集团燃气市场特许经营权，由第三人湘阴县城市管理行政执法局牵头，湖南洞庭资源控股集团协同，采取公开采购招标的方式，引进有实力的管道燃气经营企业开发和经营全县乡镇管道燃气市场，建立管道燃气市场竞争机制。湘阴县城市建设投资有限公司于2018年5月31日向原告发出《关于更正有关条款的函》，通知将其与原告签订的《城市管道燃气特许经营协议书》第一章1.1条中“湘阴县行政区域内”和第三章3.3条款中“湘阴县现行行政管辖区域内”更正为“湘阴县城区”。湘阴县城市管理行政执法局于2018年7月2日向原告发出《关于依法核定管道燃气特许经营区域的通知》，通知将原告的《燃气经营许可证》核定的“湘阴县现行行政管辖区域内”更正为“湘阴县城区”。2018年12月7日，该局将湘阴县乡镇管道燃气特许经营权公开招拍挂。原告湘阴长燃中阳燃气有限责任公司诉称，公司前身为重庆庆业置业有限公司，2004年该公司经湘阴县招商引资进入湘阴县燃气经营项目。2004年11月湘阴县建设局与重庆庆业置业有限公司签订《湘阴县天然气工程项目开发建设合同书》，授予该公司县域范围内30年期限的管道燃气特许经营权。2011年长沙市燃气实业有限公司控股重庆庆业置业有限公司，公司名称更改为湘阴长燃中阳燃气有限责任公司。当时县政府开会同意湘阴长燃中阳燃气有限责任公司取得湘阴县天然气市场特许经营权。此后湘阴县人民政府多次召开会议，仍然将该县的天然气经营权转让给湘阴长燃中阳燃气有限责任公司。2013年1月28日，湘阴县城市建设投资有限责任公司与湘阴长燃中阳燃气有限责任公司签署《城市管道燃气特许经营权协议书》，将湘阴县县域范围内燃气特许经营权转让给原告。2017年1月20日，省住房和城乡建设厅向原告核发《管道燃气经营许可证》，经营区域核定为湘阴县行政管辖区域内。原告已在湘阴县县域范围内连续运营了13年。2012年12月31日，湘阴县人民政府发布湘阴政函【2012】114号《湘阴县人民政府关于同意授予县城市建设投资有限公司城区燃气市场特许经营权的批复》原告从未见到过。湘阴县政府自己的行为也否定了上述114号批复，原告在县城以外实施的管道铺设、布点、建设、经营行为得到了县政府各个部门的支持与配合。第三人湘阴县城市行政执法管理局的下设机关湘阴县燃气管理站曾向原告发文要求原告配合政府进行金龙乡燃气管道建设。湘阴县人民政府2018年开会形成湘阴府阅【2018】33号《关于加力推进全县管道燃气市场整治等有关问题的会议纪要》，这个纪要不顾事实，违反法律，单方面更改《城市管道燃气特许经营协议书》是错误的。请求1、撤销被告湘阴县政府作出的湘阴府阅【2018】33号《关于加力推进全县管道燃气市场整治等有关问题的会议纪要》授权第三人湘阴县城市建设投资有限责任公司变更特许经营协议的行为；2、判令立即停止被告授权的第三人湘阴县城市管理行政执法局对湘阴县乡镇管道燃气特许经营权公告招拍挂的行为。原告提交了下列证据：1、湘阴府阅【2018】33号作出《关于加力推进全县管道燃气市场整治等有关问题的会议纪要》，拟证明湘阴县人民政府要求城建投更改管道燃气特许经营协议。2、湘阴县城市建设投资有限责任公司发出的《关于更正》，拟证明湘阴县城市建设投资有限责任公司已发函告知原告更改管道燃气特许经营协议。3、长燃中阳司【2018】015号复函，拟证明原告不同意更改管道燃气特许经营协议。4、湘阴县城市管理行政执法局发出的《关于依法核定管道燃气特许经营区域的通知》，拟证明湘阴县城市管理行政执法局已告知原告重新核定了管道燃气特许经营区域。5、长燃中阳司【2018】017号复函，拟证明其依法取得特许经营权，原告不同意重新核定的管道燃气特许经营区域。6、2004年11月湘阴县建设局与重庆庆业置业有限公司签订《湘阴县天然气工程项目开发建设合同书》，拟证明湘阴县建设局授予该公司县域范围内30年期限的管道燃气特许经营权。7、【2011】第28次湘阴县人民政府县长办公会议纪要《关于长沙市燃气实业有限公司进入我县天然气市场有关问题的现场办公会议纪要》，拟证明湘阴县政府同意长燃中阳有限公司取得该县天然气市场特许经营权。8、湘阴府阅【2012】57号《关于加速推进县城新燃气加气站和门站建设等有关问题的会议纪要》，拟证明湘阴县政府同意湘阴县长燃中阳有限公司取得该县天然气市场特许经营权。9、《城市管道燃气特许经营协议书》，拟证明湘阴县城市建设投资有限责任公司与湘阴县长燃中阳有限公司正式签订协议，约定原告的特许经营权行使地域范围为湘阴县现行行政管辖区域内。10、省住房和城乡建设厅向原告核发《管道燃气经营许可证》，拟证明核定原告的管道燃气经营区域为湘阴县行政管辖区域内。11、湘阴县燃气管理站发出的《关于转发中共湘阴县委办公室、湘阴县人民政府办公室的通知》，拟证明原告按照相关部门的要求及时与金龙镇进行对接，其依法取得的县域范围内管道燃气特许权得到了县内有关部门支持和认可。12、洋沙湖大道至黄金路管道燃气工程（20160072）金龙新区管委会官网燃气工程（20160071）技术档案，拟证明原告已按照湘阴县政府相关部门的要求在金龙镇进行了燃气管道建设。被告湘阴县人民政府辩称，其以湘阴政函【2012】114号明确授予县城市建设投资有限责任公司城区燃气市场特许经营权，授权范围明确，即特许经营权范围为湘阴县县城城区。湘阴县城市建设投资有限责任公司和湘阴县长燃中阳燃气有限责任公司签订协议，将特许经营范围表述为“湘阴行政区域内”是一种越权处分的行为，属于无效，应依法予以纠正。湘阴县人民政府【2018】33号会议纪要要求县城市执法局负责对湘阴长燃中阳燃气有限责任公司在我县管理燃气市场的经营区域予以重新核实，非具体的行政行为。且湘阴县城市管理行政执法局已停止对湘阴县乡镇管道燃气特许经营权公开招标。请求法院依法予以维持，并驳回原告的诉讼请求。被告提供了下列证据：1、湘阴县人民政府发布的湘阴政函【2012】114号《湘阴县人民政府关于同意授予县城市建设投资有限责任公司城区燃气市场特许经营权的批复》，拟证明被告明确授予县城市建设投资有限公司城区燃气市场特许经营权限为湘阴县县城城区。2、湘阴县人民政府发布湘阴府阅【2018】33号《关于加力推进全县管道燃气市场整治等有关问题的会议纪要》，拟证明要求县城市执法局负责对湘阴长燃中阳燃气有限责任公司在我县管理燃气市场的经营区域予以重新核实。第三人湘阴县城市建设投资有限责任公司辩称，其超越湘阴县政府授权范围签订特许经营协议属于无权处分，湘阴县人民政府授权的范围仅为城区，虽然特许经营协议存在表述错误，但实际授权范围仅为城区。且原告应当知道湘阴县人民政府对湘阴县城市建设投资有限责任公司的授权，不是善意第三人。变更特许经营协议的行为是更正之前的无权处分事项，更正超越授权范围的事项是合理合法。恳请法院驳回原告的全部诉讼请求。第三人湘阴县城市管理行政执法局辩称，湘阴县政府没有授权湘阴长燃中阳燃气有限责任公司乡镇（县城区外）管道燃气特许权。湘阴县城市管理行政执法局经县人民政府授权，通过公开招标方式，实施乡镇管道燃气特许经营是完全合法的，恳请法院驳回原告的诉讼请求。第三人湘阴县城市管理行政执法局提供了下列证据：1、湘阴县乡镇管道燃气特许权项目终止公告，拟证明湘阴县城市管理行政执法局已停止对湘阴县乡镇管道燃气特许经营权公开招标。经庭审质证，对于湘阴县人民政府提交的证据1、2，原告对其真实性、合法性、关联性均有异议，认为证据1与2012年9月7日湘阴县政府57号文件、2011年8月10日湘阴县人民政府第28次会议纪要、2012年7月27日湘阴县住建局批复文件内容不一致，原告从不知情。两第三人均无异议。对于第三人湘阴县城市管理行政执法局提供的证据1，原告提出真实性合法性无异议，因其他原因中止而非因起诉废标因而关联性有异议。被告县人民政府及第三人湘阴县城市建设投资有限责任公司均无异议。对于原告提供的证据1，被告及两第三人对真实性、合法性、关联性均有异议。对于证据2，被告及两第三人均无异议。对于证据3，被告及两第三人均提出真实性、合法性无异议，但认为关联性有异议，第三人城建投认为同意其证明原告表态的事实，复函不代表第三人对函件内容的真实性、合法性的认可。对于证据4，被告及两第三人均提出真实性、合法性无异议，但认为关联性有异议，第三人执法局认为其行为系对第三人超授权范围授权的更正，不存在违反或损害原告合法权益的情形。对于证据5，被告及两第三人均提出真实性、合法性无异议，但认为关联性有异议，认为在证据真实合法的前提下，不代表认可其函件内容的真实性、合法性。对于证据6，被告及两第三人均提出真实性、合法性无异议，但认为关联性有异议，认为正好证明了长燃中阳不是被授权主体。对于证据7，被告及两第三人均提出真实性、合法性无异议，但认为关联性有异议，认为系政府方内部会议纪要，不属于授权文件。对于证据8，被告及两第三人均提出真实性、合法性无异议，但认为关联性有异议，认为系政府方内部会议纪要，不属于授权文件。对于证据9，被告认为系无效协议，认为授权批复时间与合同签署时间不一致，对真实性、合法性有异议。两第三人均认为真实性、合法性无异议，但认为关联性有异议。对于证据10，被告认为系无效协议，认为湖南省住房和城乡建设厅发放的燃气经营许可证不认可其合法性和关联性，其超范围授权部分存在法律权力基础。两第三人均认为其真实性、合法性无异议，但认为关联性有异议。对于证据11，被告及两第三人均认为真实性、合法性无异议，但提出关联异议，认为与本案无关。对于证据12，被告及两第三人均认为真实性、合法性无异议，但提出关联异议，认为与本案无关。本院质证认为，被告、原告及两第三人提交的证据均系有关单位曾经作出的决定或签订的协议或者是发放的许可证等等，均真实客观，予以采信。经审理查明，2004年11月，湘阴县建设局与重庆庆业置业有限公司签订《湘阴县天然气工程项目开发建设合同书》，合同约定“工程范围：湘阴县管辖行政区域”，“由乙方（重庆庆业置业有限公司）采取独资形式建设本项目，甲方（湘阴县建设局）给予乙方经营期内独家经营权”，“乙方应接受县有关部门的行业管理，按规定缴纳费用，在天然气输配气工程建成后，保证正常经营供气30年以上”。2011年8月10日，湘阴县人民政府召开的《关于长沙市燃气实业公司进入我县天然气市场有关问题的县长办公会议纪要》（【2011】第28次）决定：“同意长沙市燃气实业有限公司控股中阳燃气公司，并依法取得我县天然气市场特许经营权”。2012年12月31日，湘阴县人民政府发布湘阴政函【2012】114号《湘阴县人民政府关于同意授予县城市建设投资有限公司城区燃气市场特许经营权的批复》“同意授予你公司（湘阴县城市建设投资有限公司）城区燃气市场特许经营权，并同意你公司将我县城区燃气特许经营权协议有偿转让给长燃中阳燃气有限责任公司”，原告辩称其并不知道上述批复。2012年7月27日，湘阴县住房和城乡建设局《关于同意建设湘阴县境内芙蓉大道天然气管道的批复》“我局完全同意你公司在我县境内的芙蓉大道进行天然气管道建设”。2013年1月28日，湘阴县城市建设投资有限公司与湘阴长燃中阳燃气有限责任公司签署《《城市管道燃气特许经营协议书》，约定“本协议之特许经营权行使的地域范围为湘阴县现行行政区域内”。同日湘阴县城市建设投资有限公司向长燃中阳燃气有限责任公司颁发授权书，授权该公司在上述特许经营协议书所界定的范围内独家从事天然气的开发、建设、经营。2017年1月14日，湘阴县燃气管理站发布《关于转发中共湘阴县委办公室、湘阴县人民政府办公室的通知》，要求湘阴长燃中阳燃气有限责任公司在该县金龙镇积极推进清洁能源相关工作。2017年1月20日，湖南省住房和城乡建设厅向原告核发《燃气经营许可证》，经营区域规定为：管道燃气经营——湘阴县现行行政管辖区域内（详见特许经营协议）。2018年5月31日，第三人湘阴县城市建设投资有限责任公司向原告发出《关于更正有关条款的函》，该公司根据湘阴县人民政府的督办函，对2013年1月与该公司签订的《城市管道燃气特许经营协议书》第一章1.1条中“湘阴县行政区域内”和第三章3.3条款中“湘阴县现行行政管辖区域内”更正为“湘阴县城区”，即该公司在湘阴县管道燃气特许经营区域为湘阴县城区。2018年6月6日，原告作出《关于对有关条款的函>的复函》(长燃中阳司【2018】015复函)，称“基于尊重合同、尊重历史，协议书中相关条款无误”“贵司来函相关取消条款或修改原条款属重大事项，我司无权也不能表态同意”。2018年6月29日，被告湘阴县人民政府通过湘阴府阅【2018】33号《关于加力推进全县管道燃气市场整治等有关问题的会议纪要》，决定“由县城市建设投资有限公司负责，按照县政府《关于同意授予县城市建设投资有限公司城区燃气市场特许经营权的批复》（湘阴政函【2012】114号）要求，更正与湘阴长燃中阳燃气有限责任公司签订的特许经营协议”；“由县城管执法局负责对长燃中阳燃气有限责任公司在我县管道燃气市场的经营区域予以重新核定；“授权案外人湖南洞庭资源控股集团燃气市场特许经营权”“同意授权湖南洞庭资源控股集团全县城乡燃气市场特许经营权，由县城市管理行政执法局牵头，洞庭资源控股集团协同，采取公开采购招标的方式，引进有实力的管道燃气经营企业开发和经营全县乡镇管道燃气市场，建立管道燃气市场竞争机制”。2018年7月2日，第三人湘阴县城市管理行政执法局向原告发出《关于依法核定管道燃气特许经营区域的通知》，称对该公司在湘阴县管道燃气经营区域由原《燃气经营许可证》“湘阴县现行行政管辖区域内”更正为“湘阴县城区”。2018年7月4日，原告作出《关于的复函》(长燃中阳司【2018】017复函)，回复“贵局通知中有关湘阴县‘管道燃气经营区域由原《燃气经营许可证》核定的‘湘阴县现行行政管辖区域内’依法核定为‘湘阴县城区’，我司不予认可”。2018年11月15日，第三人湘阴县城市管理行政执法局经被告授权，公示将湘阴县乡镇管道燃气特许经营权项目公开招标，并于2018年12月7日在岳阳市公共资源交易中心公开招标。2019年1月28日，湘阴县城市管理行政执法局在中国湖南政府采购网发布《湘阴县乡镇管道燃气特许经营权项目终止公告》，说明因本项目中标单位未能在规定时间内与采购人签订采购合同，本项目做废标处理。原告对被告的行为不服向本院提起行政诉讼。本院认为，原告湘阴长燃中阳燃气有限责任公司系依法从被告湘阴县人民政府手中获得该县行政区域范围内天然气特许经营权，且其特许经营权获得了湖南省住房和城乡建设厅的确认。该公司称其一直在按照合同和特许经营协议积极进行天然气管道建设和经营，湘阴县人民政府也未指出该公司在履行合同或特许经营协议时有不当之处。在此情况下，湘阴县人民政府在没有指出该公司在履行特许经营协议不力的情况下，未与该公司协商，不顾湖南省住房和城乡建设厅已颁发了《燃气管道经营许可证》的事实，单方面变更其与湘阴长燃中阳燃气有限责任公司签订的特许经营权协议，程序违法。第三人湘阴县城市建设投资有限责任公司通知湘阴长燃中阳燃气有限责任公司变更特许经营范围及第三人湘阴县城市管理行政执法局重新核定该公司特许经营范围并对乡镇天然气特许经营权进行拍卖不当。湘阴县人民政府2018年6月29日作出的湘阴府阅【2018】33号《关于加力推进权限管道燃气市场整治等有关问题的会议纪要》，要求第三人湘阴县城市建设投资有限责任公司变更与燃气公司签订的特许经营协议书，是针对特定的对象、特定的事项作出的明确要求，直接影响了原告的权益，此非一般的行政指导行为，可以提起诉讼。原告在得知自己的权益受到侵害后即提起行政诉讼，未超过法定的起诉期限。第三人湘阴县城市管理行政执法局对该县乡镇燃气特许经营权招拍挂虽然已经终止了，但是并不是因为不能改变原告的特许经营范围而终止，而是因为中标人未能在规定时间内与采购人签订采购合同而废标。对原告提出的撤销被告湘阴县政府作出的湘阴府阅【2018】33号《关于加力推进全县管道燃气市场整治等有关问题的会议纪要》授权第三人湘阴县城市建设投资有限责任公司变更特许经营协议的行为的诉讼请求予以支持。原告提出的判令立即停止被告授权的第三人湘阴县城市管理行政执法局对湘阴县乡镇管道燃气特许经营权公告招拍挂的行为的请求因该局已停止招拍挂行为且现在没有重新进行招拍挂行为，该请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）、（六）项、第七十八条第一款规定，判决如下：一、撤销湘阴县人民政府作出的湘阴府阅【2018】33号《关于加力推进全县管道；燃气市场整治等有关问题的会议纪要》中授权第三人湘阴县城市建设投资有限责任公司变更特许经营协议的行为。二、驳回原告湘阴长燃中阳燃气有限责任公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告湘阴县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  汤洪清审判员  陈 子审判员  朱慧娟二〇一九年五月二十一日书记员  易皓霖