江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏10行终52号 上诉人（原审原告）扬州市邗江酒甸杭庄砖瓦厂，住所地扬州市邗江区槐泗镇杭庄村。 法定代表人陈志宏，厂长。 上诉人（原审原告）陈志宏，性别××年××月××日出生，××族，扬州市邗江区人。 两上诉人共同委托代理人张木洋，扬州市邗江区润扬法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）扬州市邗江区槐泗镇人民政府，住所地扬州市邗江区槐泗镇振兴北路1号。 法定代表人孙德彪，镇长。 委托代理人谭正霞，江苏谭陈律师事务所律师。 委托代理人何卫青，江苏谭陈律师事务所律师。 上诉人扬州市邗江酒甸杭庄砖瓦厂（以下简称砖瓦厂）、陈志宏因与扬州市邗江区槐泗镇人民政府（以下简称槐泗镇政府）房屋强制拆除一案，不服扬州市江都区人民法院（2018）苏1012行初249号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 砖瓦厂、陈志宏原审诉称，2012年11月12日，槐泗镇政府在未经砖瓦厂、陈志宏同意，在未对拆迁补偿等问题达成一致的情况下，就将砖瓦厂、陈志宏的厂房、轮窑、一条制砖生产线及附属的围墙进行强制拆迁。砖瓦厂、陈志宏多次以口头、书面的形式向槐泗镇政府索要强拆手续和强拆批准证，但均未得到答复且要求给予补偿亦遭到拒绝。砖瓦厂、陈志宏起诉请求：一、确认槐泗镇政府将砖瓦厂、陈志宏位于扬州市邗江区槐泗镇杭庄村的厂房、18门轮窑、制砖生产线等实施强制拆迁的行为违法；二、请求依法判决槐泗镇政府承担诉讼费用。 原审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，根据砖瓦厂、陈志宏提交的起诉状及相关证据材料可知二者于2012年11月12日已经知道槐泗镇政府实施了涉案建筑和设施拆除行为，即使槐泗镇政府未告知砖瓦厂和陈志宏该拆除行为的起诉期限，砖瓦厂和陈志宏起诉时也已经超过了“自知道或者应当知道行政行为内容之日起1年”的起诉期限，且砖瓦厂和陈志宏并无证据证明存在不可抗力或者其他正当理由耽误法定起诉期限的情形，据此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第三款之规定，裁定驳回砖瓦厂、陈志宏的起诉。 上诉人砖瓦厂、陈志宏上诉称：第一，两上诉人一直到2017年11月11日还不清楚被上诉人槐泗镇政府2012年11月12日所实施的行为性质、内容、含义与后果。被上诉人一直未向两上诉人公开2012年11月12日实施的行为的性质、内容、含义与后果等信息，因此不能认定两上诉人知道了被上诉人的行为的内容。两上诉人认为，“知道作出行政行为内容”不仅仅包括相对人知道行政机关已经作出行政行为，还包括要使相对人知道其作出行政行为的具体内容，包括认定的事实、理由、法律依据和处理内容等。被上诉人在作出2012年11月12日的行为时，未制作、未送达法律文书，更未告知起诉期限。两上诉人与被上诉人达成息访承诺书时有行政复议案件正在进行，相关期限应当予以扣除。上诉人认为应当适用20年的起诉期限规定。原审以两上诉人2012年11月12日就知道了被上诉人实施的行为，上诉人于2018年9月4日提起诉讼超过一年起诉期限为由驳回起诉，适用法律错误。第二，鉴于两上诉人一直不知晓被上诉人2012年11月12日所实施行为的事实、理由、法律依据和处理内容等情况，其一直以申请信息公开、行政复议和行政诉讼等方式在主张权利。两上诉人的上述行为，都是其2018年9月4日前未提起诉讼的正当理由，且两上诉人均将相关证据予以提交。原审认为两上诉人无证据证明上诉人存在正当事由耽误起诉期限的情形错误。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人槐泗镇政府辩称：第一，上诉人砖瓦厂和陈志宏自称不知行政行为的性质与内容不影响两上诉人依法在法定期限内向法院主张拆除违法，拆除案涉厂房时两上诉人是完全知晓的。上诉人陈志宏当时领取了50万元的土地复垦费用。第二，上诉人陈志宏认为有其他复议、诉讼案件正在进行，相应期间应当在起诉期限内扣除的观点无法律依据。第三，两上诉人认为应当适用20年的起诉期限的观点也无法律依据。 上诉人砖瓦厂、陈志宏在一审中提交了下列证据：1、证明复印件；2、承包协议复印件；3、评估报告复印件；4、杭庄砖瓦厂评估缺漏项清单；5、编号为32455001397118289609的答复意见书复印件；6、（2016）苏1012行初33号行政判决书复印件、（2017）苏10行终39号行政裁定书复印件；7、（2016）苏10行初18号行政判决书复印件、（2017）苏行终984号行政判决书复印件；8、息访承诺书复印件。 被上诉人槐泗镇政府在一审中提交了下列证据和依据:1、区政府印发《关于规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的实施意见》的通知（扬邗政发[2012]38号）一份；2、《土地复垦条例》一份；3、（2016）苏10行初18号行政判决书复印件一份。 上诉人砖瓦厂、陈志宏二审中提交原扬州市国土资源局（2015）第35号《政府信息公开告知书》及附件复印件一份，证明上诉人厂房不在土地复垦范围内。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十五条第二款规定，上诉人在一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。因此，对该证据本院不予接纳。 本院经审理查明：砖瓦厂系集体所有制企业，法定代表人为陈志宏。2012年8月26日，江苏世联房地产咨询评估有限公司受槐泗镇政府委托，对砖瓦厂进行了拆迁评估并作出了房屋拆迁补偿表。2012年11月12日，砖瓦厂的厂房、设施等被拆除。2014年至2015年期间，陈志宏及其子陈锁扣向相关部门及领导信访。2016年4月11日，砖瓦厂和陈志宏向扬州市政府邮寄了行政复议申请书，以槐泗镇政府、邗江区政府为被申请人，请求确认被申请人对申请人砖瓦厂厂房、18门轮窑、制砖生产线等实施强制拆迁行为违法、赔偿申请人损失11975777.38元，对被申请人实施上述强制拆迁行为所依据的扬邗政发〔2012〕38号《区政府印发〈关于规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的实施意见（试行）〉的通知》进行审查并确认该文件违法。扬州市政府于2016年4月12日收到该申请后，于2016年4月14日对陈志宏进行了调查，陈志宏陈述：“2012年11月12日相关部门和相关人员将上述建筑和设施进行拆除，当时我不在场，后来是胡传勇于当日10点打电话告知我，然后我就立即赶到现场，我发现现场有四个人被打伤，相关厂房和设施基本上被拆完。……具体的强除人员我们是分不清的，但是从相关的信访答复内容，可以看出是由两级政府（槐泗镇政府、邗江区政府）组织拆除的。”2016年4月19日，扬州市政府作出扬行复〔2016〕28号《不予受理行政复议申请决定书》并于2016年4月20日向砖瓦厂、陈志宏邮寄送达。砖瓦厂、陈志宏不服扬行复〔2016〕28号《不予受理行政复议申请决定书》，向扬州市中级人民法院起诉。扬州市中级人民法院于2017年3月6日作出（2016）苏10行初18号行政判决，判决驳回砖瓦厂、陈志宏的诉讼请求。砖瓦厂，陈志宏提起上诉，江苏省高级人民法院于2018年6月4日作出（2017）苏行终984号行政判决，以陈志宏自述其于2012年11月12日即得知涉案建筑和设施被拆除并赶到拆除现场，且根据砖瓦厂、陈志宏方2014年2月起向相关部门及领导递交的信访材料看，当时其已经认为是槐泗镇政府、邗江区政府组织了拆除行为，其申请复议已经超过申请期限为由判决驳回上诉，维持原判。 以上事实有（2017）苏行终984号行政判决书予以证明。 本案的争议焦点在于：上诉人砖瓦厂、陈志宏提起本案诉讼，是否符合行政诉讼的起诉与受理条件。 本院认为：行政诉讼中的起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是起诉事项能否进入司法实体审查的门槛问题。行政诉讼起诉期限是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值和意义在于，一方面尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序特别是公法秩序的稳定，一旦超过法定起诉期限，则意味着相对人或者利害关系人不能通过起诉的方式再“攻击”该行政行为；另一方面可以督促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。因此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……。 具体到本案中，上诉人砖瓦厂、陈志宏提起本案诉讼要求确认被上诉人槐泗镇政府于2012年11月12日将上诉人的厂房、18门轮窑和制砖生产线等强制拆迁的行为违法。当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。在案证据证明，上诉人陈志宏自述其于2012年11月12日即得知涉案建筑和设施被拆除并赶到拆除现场，且根据上诉人方2014年2月起向相关部门及领导递交的信访材料看，当时其已经认为是槐泗镇政府、邗江区政府组织了拆除行为。故上诉人陈志宏至迟于2014年2月即已知晓该拆除行为及实施主体。因上诉人陈志宏作为砖瓦厂的法定代表人，即可认定上诉人砖瓦厂也知晓了该拆除行为。因此，上诉人砖瓦厂、陈志宏针对案涉强制拆除行为于2016年4月申请复议已经超过申请期限，其于2018年9月4日提起本案诉讼也已经超过当时法律规定的2年起诉期限，更超过了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第六十四条第一款规定的一年起诉期限，原审据此驳回其起诉并无不当。 上诉人砖瓦厂、陈志宏认为法律规定的“知道作出行政行为内容”不同于“知道作出行政行为”。“知道作出行政行为内容”不仅仅包括相对人知道行政机关已经作出行政行为，还包括要使相对人知道其作出行政行为的具体内容，包括认定的事实、理由、法律依据和处理内容等。被上诉人槐泗镇政府作出行政行为时并未用书面方式作出相应的法律文书。两上诉人一直到2017年11月11日还不清楚被上诉人2012年11月12日所实施的行为性质、内容、含义与后果。被上诉人一直未向两上诉人公开2012年11月12日实施的行为的性质、内容、含义与后果等信息，因此不能认定两上诉人知道了被上诉人的行为的内容，原审认定两上诉人超过起诉期限错误。诚如两上诉人所言，法律规定“知道作出行政行为内容”要求上诉人的“知道”需要达到一定的程度才能确定是是否知道行政行为已经作出。这里的“程度”与行政行为的内容有密切关系但并不等同，并非要求知道行政行为所有的内容，而仅需知道必要内容即可，判断“必要”的主要依据为有关起诉期限的法律精神，具体标准主要有两个：一是能使起诉人确定是否会影响其合法权益；二是能使起诉人可通过起诉方式以维护其合法权益。这里要求所知内容可以使起诉人知道起诉的对象是什么，实施的行政机关为谁，知道向哪个法院起诉即可。换言之，起诉人所知道的行政行为程度，不影响或阻碍其依法提起行政诉讼即可。具体到本案中，两上诉人至迟在2014年2月已经认为是被上诉人槐泗镇政府实施了案涉拆除行为，则两上诉人所称其因不知道被上诉人2012年11月12日所实施的行为性质、内容、含义与后果等信息而未超过起诉期限的理由，本院不予采纳。 上诉人砖瓦厂、陈志宏还认为其一直以申请信息公开、行政复议和行政诉讼等方式在主张权利，属于存在正当事由耽误起诉期限的情形。但是，法律规定不属于起诉人自身原因耽误起诉期限的判断标准是当事人没有责任，即对超过起诉期限没有过错。上诉人通过申请信息公开、行政复议和行政诉讼的的方式维护自身权益属于其对于救济途径的自由选择，并不能作为起诉期限被耽误的合法理由。两上诉人的上述意见，本院不予采纳。 需要特别说明的是，复议机关不予受理复议申请的，起诉人既可以直接起诉原行政行为，也可以起诉复议机关的不予受理复议申请行为。但是，两种救济方式只能择其一，同时或者先后起诉原行政行为和复议机关不予受理行为的，有违一事不再理原则。本案即是如此，上诉人砖瓦厂、陈志宏针对案涉强制拆除行为的不予受理行政复议决定提起诉讼，在终审判决后再针对案涉强制拆除行为提起本案诉讼，已经违反了一事不再理原则。 综上所述，上诉人砖瓦厂、陈志宏的上诉请求无事实和法律依据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定 审 判 长 李   勉 审 判 员 苗   鸿 审 判 员 徐 沐 阳 二〇一九年五月二十一日 法官助理 见习杨青松 书 记 员 马 肇 睿 文书附页： （2019）苏10行终52号案件适用法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。