广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤1803行初312号原告龚耀行，男，1964年6月20日出生，汉族，英德市人，住英德市，委托代理人黄少国，广东定海针（清远）律师事务所律师。被告英德市连江口镇人民政府。地址：英德市连江口镇皇城口1号。法定代表人罗业劝，镇长。出庭应诉负责人谭卫聪，党委委员。委托代理人傅树林，该镇司法所干部。委托代理人周红平，广东浈阳律师事务所律师。被告英德市人民政府。地址：英德市英城金子山大道人民政府行政中心。法定代表人肖勇科，市长。委托代理人冯汝东、黄汝君，均是英德市司法局干部。第三人龚振，男，1963年11月20日出生，汉族，英德市人，住英德市，原告龚耀行不服被告英德市连江口镇人民政府（以下简称连江口镇政府）、英德市人民政府林地林木权属不予受理决定纠纷一案，于2018年12月7日向本院提起行政诉讼。本院于同年12月10日立案后，于同年12月14日向被告连江口镇政府、英德市人民政府、第三人龚振送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月21日公开开庭审理了本案。原告龚耀行及其委托代理人黄少国，被告连江口镇政府的党组委员谭卫聪及其委托代理人傅树林、周红平，被告英德市人民政府的委托代理人冯汝东、黄汝君，第三人龚振到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年7月18日，被告连江口镇政府作出连府决[2018]1号《林木林地权属争议不予受理决定书》（下称涉案《不予受理决定书》），原告不服，向被告英德市人民政府申请复议。被告英德市人民政府于2018年11月15日作出英府复决〔2018〕27号《行政复议决定书》，维持了被告连江口镇政府作出的上述决定。原告龚耀行诉称，2012年8月份起，原告与第三人因“庙岭山”山林使用权属发生争议，先诉至英德市人民法院，后法院裁定由政府予以调处。原告向被告连江口镇政府申请后，被告连江口镇政府作出涉案《不予受理决定书》，对原告提出的申请不予受理。原告不服该决定，向被告英德市人民政府提出行政复议申请，被告英德市人民政府作出涉案《英德市人民政府行政复议决定书》，维持被告连江口镇政府作出的决定。原告认为两被告作出的决定均违反了法律规定，是错误的行政行为。主要是因为：1、英德市人民法院已明确裁定本案的争议应由政府处理。2、两被告分别作出的决定原由相互抵触，被告连江口镇政府认为原告没有提供证据，因此不予受理；而被告英德市人民政府认为原告引用的法律法规错误，却认定被告连江口镇政府作出的决定适用依据正确，程序合法，因此维持被告连江口镇政府作出的决定。3、两被告均有意回避原告的真正申请意图，原告是希望政府介入调处与第三人的山林权属纠纷，具体弄清谁才是讼争土地的承包者或实际经营者。4、两被告均没有深入调查本案，草率作出决定，有偏袒第三人的行为。两被告的上述决定已侵害了原告的合法利益，特向人民法院提出诉讼，请求判决：1、撤销被告连江口镇政府作出的连府决字[2018]1号《林木林地权属争议不予受理决定书》；2、撤销被告英德市人民政府作出的英府复决[2018]27号《英德市人民政府行政复议决定书》。3、责令被告连江口镇政府重新作出具体行政行为；4、本案诉讼费由被告承担。原告龚耀行向本院提交了以下证据：1.居民身份证、户口本，证明原告的身份；2.《林木林地权属争议不受理决定书》，证明被告连江口镇政府作出的行政行为；3.《英德市人民政府行政复议决定书》，证明被告英德市人民政府作出的行政行为；4.《民事裁定书》，证明本案应由政府调处的依据；5.林木林地权属争议调解处理申请书，证明原告对涉案土地拥有土地使用权。被告连江口镇政府辩称，一、原告提出的权属争议申请已被英德市人民法院裁定定性为山林权属纠纷,并非是土地使用权属争议。根据2017年12月28日英德市人民法院作出的（2017）粤1881民初3993号《民事裁定书》载明，本案已被确定纠纷的定性为山林权属纠纷。况且，该山林权属争议已于2015年4月24日，经英德市山林调处办、连江口镇山林调处办协调，连江口镇小舍村牛栏街村民小组、黄泥塘村民小组、水沟村民小组三个村民小组已签署《协议书》且已生效，该山林权属清晰无争议，确认“庙岭山”山林的林地所有权属于三个村民小组集体共同所有。该协议对该山的林地所有权、使用权、林木使用权均作出了明确的处置。原告在其原《林木林地权属争议确权申请书》中申请提出对“庙岭山”的林地、水田的“面积”和四至权属确权，而林地、水田分别属于不同职能部门调处，况且，原告又在《行政复议申请书》中提出“土地使用权属争议”，自相矛盾。二、原告提供的申请材料不符合立案受理条件，被告作出不予受理决定适用法律正确，程序合法。2018年6月28日，我府收到原告提出关于连江口小舍村委会牛栏街与连江口小舍村委会黄泥塘对于“庙岭”山林地所有权、林地使用权的争议调解处理及“庙岭山”（也叫“庙角”）的林地《林木林地权属争议确权书》的申请材料。因申请人申请调处的山林属三村共同所有，山林权属为集体山林。我府根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十八条、第二十九条规定及《英德市内森林林木林地权属争议调解处理工作操作规程》的规定，对申请人提供的材料进行审查。经审查原告提供的材料不完整且部分材料虚假，于2018年6月27日书面通知申请人补交证据材料，但至2018年7月18日，仍无收到原告补交的任何证据材料。我府遂作出涉案《不予受理决定书》，书面告知申请人不予受理的理由。三、原告作为个人，无权代表村小组集体提出山林或土地权属争议，因此，原告主体不适格。2018年6月8日，原告龚耀行在其《林木林地权属争议确权申请书》中载明：申请人为“龚耀行”系小舍村委会牛栏街村民小组人，被申请人为“龚振”系小舍村委会黄泥塘村村民小组人，列第三人为“龚秀军”系小舍村委会水沟村民小组人，因此，对于分属三个不同村民小组的村民，如有山林权属争议，也应当分别以各自的村民小组名义提出权属争议申请。原告作为小舍村委会牛栏街村民小组的单个村民，无权代表村集体向其他两个村集体提出山林或土地权属。原告根本无证据证明其获得了牛栏街村民小组的充分授权。因此，原告主体不适格。综上，原告提出的权属争议为山林权属纠纷,并非是土地使用权属争议；原告提供的申请材料不符合立案受理条件；原告主体不适格。我府依法作出涉案《不予受理决定书》，适用法律法规正确，程序合法。请求法院依法驳回原告的起诉。被告连江口镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.《协议书》，证明本案所涉山林“庙岭”林地所有权归牛栏街村民小组等三个村小组共同所有，山林权属清晰，已无争议；2.《证明》，证明原告所提供的村民代表授权不符合法律规定；3.连江口镇小舍村民委员会的《证明》、2018年7月5日的调查笔录，证明牛栏街村民小组长龚振泽证实村民小组未召开会议授权原告提出山林权属争议；4.《调查笔录》，证明原告在所在村小组并未召开会议的情况下，且授权其提出山林争议，原告主体不适格；5.连江口镇政府《告知书》及送达回证，证明我镇2018年6月27日书面通知原告补交证明材料，原告提供的材料不符合立案受理条件。法律依据：《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第五条、第二十八条、第二十九条、第三十一条。被告英德市人民政府辩称，一、被告连江口镇政府的涉案《不予受理决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。原告提交确权申请后，被告连江口镇政府依法受理并进行了审查，亦通知原告补交证据材料，后依据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第五条、第二十八条、第三十一条作出涉案《不予受理决定书》。二、我府作出的涉案《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，复议结论正确。我府依法对原告的行政复议申请进行立案、受理、审查、文书送达。原告主张撤销被告连江口镇政府的涉案《不予受理决定书》的理据不足，不予支持。请求依法维持吉驳回原告的诉求。被告英德市人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.原告的行政复议申请材料，证明行政复议工作依法启动；2.连江口镇政府行政复议答复提交材料，证明连江口镇政府作出的涉案《不予受理决定书》认定事实清楚、程序合法、适用依据正确；3.行政复议工作程序材料，证明行政复议工作从立案、受理、审查、文书送达等环节遵守法律规定、程序合法。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。第三人龚振陈述称，两被告的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。第三人没有向本院提交证据。经庭审质证，原告龚耀行的质证意见是：对两被告提供的证据无异议，但由于适用法律错误，导致其作出的被诉行政行为错误。两被告提供的证据不能支持被告连江口镇政府不予受理的理由。被告连江口镇政府的质证意见是：一、对原告提供的证据1-4无异议；证据5的真实性无异议，合法性、关联性、证明目的有异议。原告个人无权代表村集体申请，该涉案林地权属已由三个村民小组确认，原告对涉案林地并无使用权。二、对被告英德市人民政府提供的证据及法律依据均无异议。被告英德市人民政府的质证意见是：一、对原告提供证据的质证意见与被告连江口镇政府的意见一致。二、对被告连江口镇政府提供的证据及法律依据均无异议。第三人质证意见是：一、对原告提供的证据的质证意见与被告连江口镇政府的意见一致。二、对两被告提供的证据及法律依据均无异议。本院对上述证据认证如下：一、原告提供的证据2、3，是被诉行政行为，在本案论理中对其合法性进行论述；二、原告提供的证据1、4，被告连江口镇政府提供证据1-5，被告英德市人民政府提供的证据1-3，本院确认其具有证据效力；三、原告提供的证据5，未提交给被告连江口镇政府，本院不确认其具有证据效力。经审理查明，2015年4月24日，英德市连江口镇小舍村委会牛栏街村民小组、黄泥塘村民小组、水沟村民小组三个村民小组共同签订一份《协议书》，对地名“庙岭山”的林地所有权、使用权作出了协商处理。由于原告龚耀行向英德市人民法院提起侵权责任纠纷民事诉讼，英德市人民法院于2017年12月28日作出（2017）粤1881民初3993号《民事裁定书》，认为“案争‘庙岭山’的山林土地的所有权××连××镇××牛栏街村民小组、黄泥塘村民小组、水沟村民小组三个村民小组共同所有。现原被告对案争土地的使用权产生纠纷，双方均主张对案争土地拥有使用权，但是，原被告均未提供相关证据证实其对案争土地具拥有法律意义上的完整的使用权及所拥有使用权的土地的明确四至范围的，因此，原被告双方的纠纷实质是土地使用权的权属争议，根据相关法律规定，该争议应先由行政部门进行权属确权。对于原告主张被告侵占了其水田，但是，亦未提供充分证据证实，可待山林土地使用权确权后一并处理。”驳回了龚耀行对龚秀军、龚振侵权责任纠纷的起诉。2018年6月18日，原告以龚振为第三人向被告连江口镇政府提交《林木林地权属争议确权书》，申请对英德市连江口镇“庙岭山”的林地、水田权属进行调处，但同时又填写以英德市连江口镇小舍村委会牛栏街为申请人，以英德市连江口镇小舍村委会黄泥塘为被申请人的《广东省林权争议调解处理申请书》，申请对集体组织林地所有权、使用权的调处，并提交了英德市连江口镇小舍村委会牛栏街村民小组、黄泥塘村民小组、水沟村民小组三个村民小组共同签订的《协议书》、《村民代表授权委托书》、英德市连江口镇小舍村牛栏街村民小组的《代理人授权委托书》、《土地房产所有证》及英德市人民法院（2017）粤1881民初3993号《民事裁定书》等材料。被告连江口镇政府收到原告的申请后，向原告及英德市连江口镇小舍村牛栏街村民小组的代表人龚振泽进行了调查，龚振泽在调查中否认授权委托的事实。经过审查、调查后，被告连江口镇政府向原告及英德市连江口镇小舍村委会牛栏街村民小组进行了告知，限期要求其提交争议林地的四至范围图、权属界址、界线走向及经营管理状况等证据材料。原告及英德市连江口镇小舍村委会牛栏街村民小组在限期内都没有提交补充材料。被告连江口镇政府遂认为原告提供的权属证据不足，不符合立案受理条件，于2018年7月18日依照《英德市内森林林木林地权属争议调解处理工作操作规程》第三章第四节规定及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十八条、三十一条的规定，作出涉案《不予受理决定书》，对原告的申请不予受理。原告不服，向被告英德市人民政府申请行政复议。被告英德市人民政府于2018年9月18日收到原告的行政复议申请后，按照有关复议程序的规定进行了受理、审查，于2018年11月15日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出涉案《行政复议决定书》，维持了被告连江口镇政府作出的上述《不予受理决定书》。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。在庭审中，原告对两被告的行政处理程序均没有异议。本院认为，本案系不服林木林地权属不予受理决定纠纷。原告龚耀行对两被告的行政处理程序均没有异议。本案主要审查的被告连江口镇政府作出的涉案《不予受理决定书》及被告英德市人民政府作出的涉案《行政复议决定书》认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确。《广东省土地权属纠纷处理条例》第五条第一项、第二项规定“土地权属纠纷实行地域管辖、分级调处：（一）个人与个人之间、个人与法人之间的土地使用权纠纷由乡（镇）或县级人民政府调处。（二）法人与法人之间的土地权属纠纷，由争议土地所在地的县级人民政府或市以上人民政府调处。…”及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十四条规定“县级以上人民政府依法受理和调处本行政区域内的林权争议。但是，乡镇、街道行政区域内个人之间、集体组织与个人之间林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议，由所在地乡镇人民政府、街道办事处受理和调处。”第二十八条规定“申请人为集体组织的，应当由本组织十八周岁以上成员或者本组织成员代表会议过半数同意申请调处，并推选参加调处的代表。代表人数为三至五人，由集体组织予以授权委托。当事人可以委托一至两名代理人参加调处活动。代理人从事林权争议调处代理活动，应当遵守有关法律法规的规定，不得提供或者协助当事人提供虚假证据材料，不得煽动、教唆当事人或者其他人扰乱调处秩序。村（居）法律顾问应当参加调处活动。”根据以上法规的规定，被告连江口镇政府对个人与个人之间的土地权属纠纷、林权争议纠纷都有调解处理的职责。本案中，原告提交申请，对英德市连江口镇“庙岭山”的林地、水田土地权属一并申请进行调处，由于土地权属纠纷、林权争议纠纷调处的职能部门、调处程序不同，应分别申请调处为宜。原告在提交个人与个人林木林地权属争议调处申请的同时，又提交对集体组织林地所有权、使用权的调处申请，而且集体组织的授权委托不符合法律、法规的规定，因此申请主体并不明确。原告及村集体组织在期限内仍然没有按被告连江口镇政府的要求提交补充材料，被告连江口镇政府认为原告的申请不符合立案受理条件并无明显不当。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十一条第一款规定“当事人申请林权争议调处，有下列情形之一的，不予受理：（一）权属清楚无争议，因林木林地承包、转包、租赁、转让、互换、抵押、合作等流转行为发生争议，属于民事侵权行为或者合同纠纷的；（二）个人对林地所有权提出申请的；（三）法律法规规定的其他情形。”本案中，原告龚耀行申请对英德市连江口镇“庙岭山”林地权属的调处，但其提交权属依据之《协议书》中已经明确“庙岭山”林地的所有权××连××镇××牛栏街村民小组、黄泥塘村民小组、水沟村民小组三个村民小组共同所有，且该《协议书》对“庙岭山”林地的使用权也作了相应处理。原告龚耀行未能补充提交对争议“庙岭山”林地的四至范围、权属界址、界线走向及经营管理状况等证据材料，被告连江口镇政府认为原告提供的权属证据不足，不符合立案受理条件并无明显不当。被告英德市人民政府收到原告的行政复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》有关复议程序的规定进行了受理、审查，确保了各方当事人的权利。在此基础上，其根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持了被告连江口镇政府作出的上述涉案《不予受理决定书》，被告英德市人民政府作出的涉案《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，原告龚耀行认为被告连江口镇政府作出的《不予受理决定书》、被告英德市人民政府作出的上述《行政复议决定书》应予撤销的主张，依据不足，理由不充分，本院不予支持。两被告的抗辩理由成立，本院予以采纳。如果原告龚耀行确实认为其在“庙岭山”林地或土地的权益受到侵害，可以重新以符合法定条件的形式，提交相关证据材料向被告连江口镇政府申请林地使用权或土地使用权的调解处理。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告龚耀行的诉讼请求。本案受理费50元，由原告龚耀行负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  潘玉琪人民陪审员  冯志文人民陪审员  韩必康二〇一九年五月五日书 记 员  阮思然附本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。