广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）粤01民终2578号上诉人（原审被告）：广州市从化区江埔街社区卫生服务中心，住所地广东省广州市从化区江埔街河东南路39号。法定代表人：阮世荣，主任。委托诉讼代理人：方跃光，广东韬策律师事务所律师。委托诉讼代理人：吴永大，广东韬策律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：从化市第三建筑集团有限公司，住所地广东省广州市从化区街口街洪山北路四巷9号三楼。法定代表人：孙罗钧。委托诉讼代理人：蓝健，该公司员工。上诉人广州市从化区江埔街社区卫生服务中心(以下简称“江埔街卫生服务中心”)因与被上诉人从化市第三建筑集团有限公司（以下简称“第三建筑公司”）建设工程施工合同纠纷一案，不服广东省广州市从化区人民法院(2018)粤0117民初4209号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案,现本案已审理终结。上诉人江埔街卫生服务中心上诉请求：1.撤销一审判决，发回重审；2.改判被上诉人第三建筑公司承担一、二审诉讼费用。主要事实和理由：（一）一审判决认定事实不清，结算书之数额不能作为支付案涉工程的最终依据。1.上诉人属于财政预算执行单位，在没有政府的财政预算指示下，不能发生法定的结算与支付行为。按照《中华人民共和国预算法》与《中华人民共和国预算法实施条例》的相关规定，上诉人是与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的直属单位，属于预算执行主体，必须按照预算法律、法规的规定执行。没有预算或超出预算，政府财政不予评审拨付资金的情况下，上诉人无权结算与无力支付案涉工程款。并且案涉工程款项是该法律法规规定的“事业发展支出”类，必须有本级政府财政部门的预算并按预算执行。而案涉工程款是属于没有预算或是超出预算经预算调整仍未能解决的政府财政预算问题。2.案涉工程是必须依法招标的工程建设项目，但未招标就进行了施工，竣工后也未得到政府的财政预算或调整预算。按照《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》的相关规定，全部或者部分使用国有资金投资或国家融资的工程建设项目必须进行招标。案涉工程项目属于全部使用国有资金投资建设的项目，依法必须进行招标。但案涉工程项目没有招标，依照该法律法规规定，其法律责任是可处以罚款、对主管人员和其他直接责任人员依法给予处分、暂停项目执行或暂停资金拨付。本案案涉工程的主体工程项目进行了公开招标，但案涉工程项目即配套工程项目却没有进行招标，是在超出政府财政主体工程预算的情况下违规建成的项目。3.上诉人是被审计单位，案涉工程是必须进行预算执行情况审计和决算审计监督的事项。依照《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》的相关规定，上诉人是法定的政府财政预算单位和被审计单位，案涉工程属于使用财政资金投资建设项目，也属于法定的必须审计的事项。审计机关必须对建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督。案涉工程款没有政府财政预算或是经过预算调整仍超出了预算，仅凭一份为报送政府财政评审的结算书就判令上诉人支付案涉工程款，不但不能产生支付工程款的法律效力，而且将可能产生对有关主管和直接责任人员的全面追责。4.《结算书》不能成为案涉工程做了结算的有效根据。在庭审中双方均已经举证证明《结算书》只是为了报送政府财政评审的书面材料之一，不是结算案涉工程款的最终依据。要使《结算书》成为合法有效的结算支付依据，还需要有图纸、预算、招标文件、施工合同、竣工验收资料及财政评审结论或第三方评估报告等结算资料作基础。5.合同中有约定工程量及工程价款以财政评审结论为准。一审双方当事人提交的证据如中标合同、补充合同及有关财政评审结算报告等等，都证实了当事人明知工程项目建设资金来源于政府财政，并在合同中明确约定了工程量计算与计付最终以财政投资评审中心评审结论为结算根据。（二）一审适用的审判程序不当。案涉工程款的结算存在一定的复杂性，同时双方当事人始终未认可《结算书》是最终的结算依据，案件关键事实存在重大争议。因此，不宜适用简易程序进行审理，更不能依据没有法律效力的《结算书》来判令支付工程款数额。案涉工程款的终极结算评审权是政府批准财政评审中心进行评审或是法院依职权委托第三方对案涉工程造价进行评估。现有《结算书》不应成为适用简易程序审判的依据。（三）一审判决适用法律不当。一审判决依据《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条规定判决上诉人按《结算书》之数额支付案涉工程款，在适用法律上是认定案涉工程合同有效、《结算书》有效，这属于适用法律不当。1.根据《中华人民共和国合同法》第十条、第五十二条及第二百七十条的规定，建设工程合同应当采用书面形式，案涉工程合同违反法律法规的强制性规定，没有采用书面形式应当认定无效。2.根据《中华人民共和国招标投标法》第三条的规定，案涉工程全部使用国有资金投资，但没有进行招标，违反法律法规的强制性规定，应当认定涉案工程合同无效。3.根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，案涉工程属于必须进行招标的建设工程，但没有进行招标，因此应当认定案涉工程施工合同无效。4.根据《中华人民共和国预算法》第五十三条、第五十七条、第六十三条以及《中华人民共和国预算法实施条例》第三十七条、第三十八条的规定，上诉人与被上诉人双方都明确上诉人是本单位的预算执行主体，没有预算就没有支出。《结算书》是为了弥补案涉工程没有预算，为获取政府财政预算双方事先所做的初步结算。一审判决上诉人按照《结算书》来支付案涉工程款，违反了上述预算法律、行政法规的强制性规定。5.《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定：当事人对建设工程的计价标准或者计算方法有约定的，按照约定结算工程款。因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。《民事审判指导与参考》总第34集指导性案例第61页，最高法院民一庭意见认为：财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政部门对财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算依据。本案的中标合同、补充合同中都明确以财政部门对财政投资的审核结论作为结算依据。案涉工程项目是属于原中标合同之外增加的工程量，其工程款的结算也应当依照中标合同、补充合同中明确约定以财政部门对财政投资的审核结论作为结算依据。当事人之间为报送财政审核所产生的《结算书》不能单独成为结算案涉工程案的依据。被上诉人辩称，不同意上诉人的上诉请求。我司在2012年3月20日经过政府招标与上诉人签订涉案施工合同承接“江埔乡村医院综合楼”工程，后上诉人因为急需搬迁而使用该综合楼，但附属配套设施尚不完善，故上诉人与我司协商，增加了该部分工程，并与“江埔乡村医院综合楼”工程同步进行施工，上述工程于2014年12月27日已经完工，现已办理竣工结算，并投入使用。其中“江埔乡村医院综合楼”的工程款已结算付清，但是增加的附属工程及配套工程至今未支付，我方已多次与上诉人沟通，但至今未收到款项。我司认为上诉人已经我司金额为289363.56元的《项目结算书》，并已加盖公章确认和实际使用，双方已做结算。上诉人应按照结算书确定的工程款数额向我方支付工程款。上诉人辩称案涉工程被定为未批先建工程，无法通过财政评审，相关部门不予结算支付的问题，是其一直拖延不支付的理由。当时主管人员和其他直接负责人员未按时呈批，导致暂停该资金支付，我司认为这些问题是上诉人与其上级部门之间的内部审批问题，不构成上诉人不向我方支付工程款的理由。第三建筑公司向一审法院起诉请求:一、江埔街卫生服务中心向第三建筑公司支付江埔街医院综合楼建设附属配套工程和配套设施工程款289363.56元；二、本案受理费由江埔街卫生服务中心承担。一审法院经审理查明：第三建筑公司与江埔街卫生服务中心在庭审中确认以下事实：2012年3月第三建筑公司经过中标签订建设工程施工合同，取得江埔街卫生服务中心的综合楼建设项目主体工程施工权。在第三建筑公司承包施工综合楼主体建设项目的过程当中，第三建筑公司也对涉案江埔街卫生服务中心所属的涉案医院综合楼建设附属配套工程和配套设施进行施工并已经完工，但是双方并未就该部分工程签订合同。江埔街卫生服务中心已经在实际使用涉案工程的地面停车场及排水部分。第三建筑公司提交的《项目结算书》显示：建设单位为江埔街卫生服务中心，工程名称为江埔街医院综合楼建设附属配套工程和配套设施，工程总价为289363.56元，该结算书加盖上有第三建筑公司及江埔街卫生服务中心的公章。一审法院认为，第三建筑公司与江埔街卫生服务中心之间成立建设工程施工合同纠纷，第三建筑公司已经为江埔街卫生服务中心实际施工江埔街卫生服务中心所属的涉案医院综合楼建设附属配套工程和配套设施，江埔街卫生服务中心已经接收并实际使用，双方已经做了结算，江埔街卫生服务中心应该按照结算书确定的工程款数额向第三建筑公司支付工程款。江埔街卫生服务中心答辩认为涉案工程被定为未批先建无法通过财政评审，相关部门不予结算支付的问题，属于江埔街卫生服务中心及其上级主管部门之间的内部审批问题，不能成为不向第三建筑公司支付工程款的理由，故江埔街卫生服务中心的答辩意见一审法院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条规定，一审法院判决如下：广州市从化区江埔街社区卫生服务中心于本判决发生法律效力之日起十日内向从化市第三建筑集团有限公司支付工程款289363.56元。如果未按该判决指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案一审案件受理费为2820.2元，由广州市从化区江埔街社区卫生服务中心负担。经审理查明，一审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。二审另查明，案涉工程于2014年6月完成施工。2015年11月3日广州市从化区人民政府办公室发出《从化区人民政府办公室关于同意安排卫生系统单位工程建设项目资金的复函》（从府办﹝2015﹞695号）表示同意暂停实施包括案涉工程在内的11个项目，并将这11个项目结余资金由从化区财政局按规定收回统筹使用。2015年12月17日广州市从化区发展和改革局发出《关于江埔街医院综合楼建设附属配套工程和配套设施立项的批复》（从发改投﹝2015﹞764号），对案涉工程项目予以立项，项目总投资约30万元，资金来源按从府办﹝2015﹞695号文件指引安排解决。2016年12月12日从化区财政局发出《关于解决江埔街社区卫生服务中心综合楼建设附属配套工程和配套设施项目结算评审及资金支付的复函》（从财复字﹝2016﹞1702号），表示案涉工程项目系在未经报批的情况下自行增加的工程建设内容，目前不能办理结算，建议按从府办[2011]108号文第七条规定办理相关手续后，再报区政府审定。2017年1月，根据从财复字（2016）1702号《复函》的建议，为了将案涉工程项目办理相关手续后，再报区政府审批，第三建筑公司、设计单位、监理单位及江埔街卫生服务中心先后补签案涉工程项目设计变更申报表，申报案涉工程项目产生的原因、项目名称、内容和规模，包括经预算案涉工程需增加工程款28.9363.56元，同时将《项目结算书》列入提交的附件资料目录。2017年2月17日江埔街卫生服务中心根据从财复字﹝2016﹞1702号文的建议，向其主管部门从化区卫计局报送《关于解决综合楼建设附属配套工程和配套设施资金的请示》，请求支持并报区政府审批予以财政投资评审结算，解决案涉工程款问题。2017年7月31日江埔街卫生服务中心向从化区政府报送《关于解决工程资金历史遗留问题》的请求，请求政府审批给予财政评审结算。2017年8月1日，从化区人民政府召开研究解决基层医疗卫生机构建设历史遗留问题的会议，该会议议定案涉工程属于未报批先建，且无相关建设资料支撑，区财政部门不予结算支付。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条的规定，“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。”综合各方诉辩意见，本院对本案二审争议焦点问题评析如下：关于江埔街卫生服务中心是否应向从化市第三建筑集团有限公司支付案涉工程款289363.56元问题。首先，虽然江埔街卫生服务中心主张案涉工程尚未办理竣工验收备案手续，但鉴于双方均确认案涉工程已由第三建筑公司施工完毕并实际交付使用，故第三建筑公司请求江埔街卫生服务中心向其支付案涉工程款有合理依据，本院予以支持。其次，虽然本案的中标合同中约定“工程变更或工程竣工结算的工程量计算或计价以从化市财政局评审中心的评审为准”，但是该条款仅适用于财政投资评审程序正常进行的情况。根据本案查明的事实，案涉工程已于2014年完工并投入使用，但因属于未报批先建项目而在2016年被从化区财政局拒绝办理财政评审手续，后江埔街卫生服务中心在2017年报请从化区人民政府审批给予财政评审结算时亦未获许可，至今仍未顺利完成财政投资评审程序。在无证据证明无法完成财政投资评审程序的责任在第三建筑公司的情况下，该约定使得第三建筑公司的合法债权被一再拖延，违背公平原则，剥夺了第三建筑公司的主要权利，应认定该约定不适用于本案情形。案涉工程竣工后，经第三建筑公司、江埔街卫生服务中心盖章确认的《项目结算书》及案涉项目的设计单位、监理单位与江埔街卫生服务中心先后盖章确认的《工程设计变更申报表》确定的案涉新增工程量的送审价格为289363.56元。第三建筑公司并未就该送审价格提出异议，且在本案中主张按照送审价格确定工程款数额，应认定各方当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议。故一审法院判令江埔街卫生服务中心应向第三建筑公司支付工程款289363.56元有合理依据，本院予以支持。江埔街卫生服务中心以案涉结算书之数额不能作为其支付案涉工程款的最终依据为由主张将本案发回重审，依据不足，本院依法予以驳回。至于一审法院采用简易程序审理是否属于程序不当的问题。本案当事人对争议的事实陈述基本一致，并能提供相应的证据，权利义务关系明确，亦不存在不能适用简易程序的法定事由，故上诉人以一审法院适用简易程序不当为由主张本案发回重审缺乏合理依据，本院不予支持。综上所述，上诉人江埔街卫生服务中心的上诉理由不成立，本院予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费5640.4元，由上诉人广州市从化区江埔街社区卫生服务中心负担。本判决为终审判决。审判长 李 琦审判员 庞智雄审判员 刘 欢二〇一九年五月五日书记员 何美婷林丽敏