内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行申41号再审申请人（一审原告、二审上诉人）皇甫益德，男，1968年3月20日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市。被申请人（一审被告、二审被上诉人）内蒙古自治区包头市国土资源局。法定代表人李兰维，局长。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）内蒙古自治区呼和浩特市明和阳光置业有限责任公司。法定代表人韩福云，总经理。再审申请人皇甫益德因诉被申请人内蒙古自治区包头市国土资源局（以下简称包头市国土局）与呼和浩特市明和阳光置业有限责任公司（以下简称明和公司）签订土地成交确认书及相关土地出让协议无效及市国土局不履行法定职责一案，不服内蒙古自治区包头市中级人民法院（2018）内02行终28号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。内蒙古自治区包头市九原区法院经审理查明，包头市人民政府于2008年12月17日作出包府发[2008]117号《包头市人民政府关于收回九原区沙河街南、健康路西部分国有建设用地使用权的通告》，决定收回位于包头市××区南、健康路西6766.46平方米土地范围内的国有建设土地使用权。包头市国土资源局九原分局于2009年3月2日作出《包头市人民政府关于收回九原区沙河街南、健康路西部分国有建设用地使用权的通告送达情况的说明》，证明已经将《包头市人民政府关于收回九原区沙河街南、健康路西部分国有建设用地使用权的通告》（包府发[2008]117号）送达给拆迁单位和个人，同时在拆迁的主要路口张贴公告；于2009年2月24日向原告皇甫益德进行送达，包头市九原区公证处对包府发[2008]117号文件的送达过程进行现场监督并作出（2009）包九原证经字第0541号公证书一份和《现场工作记录》一份。2010年5月18日包头市九原区人民政府作出包九原府文字[2010]105号《关于对我区东南组团一宗地块挂牌出让的委托函》，委托包头市国土资源产权管理与服务中心对沙河街以南、健康路以西的10.15亩的土地进行挂牌出让，双方签订了《包头市土地交易委托合同》，由包头市国土资源局对上述土地进行挂牌出让。2010年11月25日、2011年12月12日第三人呼和浩特市明和阳光置业有限责任公司分别与被告包头市国土资源局签订了《包头市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》。2014年7月原告皇甫益德向包头市国土资源局申请办理位于包头市××区底店的土地使用权变更登记，被告包头市国土资源局于2014年12月5日作出了《关于不予受理国有土地使用权登记的通知》，同时作出包国土复告字[2015]1号《行政复议告知书》，告知原告皇甫益德依法向有权管辖的行政复议机关申请复议。原告皇甫益德在法定期限内向包头市人民政府提出了行政复议申请，包头市人民政府于2015年2月2日予以受理，于2015年4月28日作出了包府复决字[2015]25号《行政复议决定书》，该复议决定书撤销了被申请人即被告包头市国土资源局作出的《关于不予受理国有土地使用权登记的通知》，并于2015年6月4日向原告皇甫益德送达。后原告皇甫益德于2015年6月18日向本院提起行政诉讼，1.请求依法确认被告包头市国土资源局与第三人呼和浩特明和阳光置业有限公司签订的（2010）1804号成交确认书及相关的土地出让协议无效，并对被告包头市国土资源局所依据的规范性文件进行审查；2.请求判令被告包头市国土资源局依法履行法定职责为原告皇甫益德办理不动产权证。内蒙古自治区包头市九原区法院认为，包头市人民政府收回包头市九原区沙河街南、健康路西部分国有建设用地使用权符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项、第（二）项的规定，并且包头市人民政府发布了通告并由包头市国土资源局九原区分局对拆迁单位和个人进行了公证送达，程序合法。原告皇甫益德主张的土地使用权已经国家合法收回，原告皇甫益德并不具有其主张的土地使用权；后包头市九原区人民政府委托包头市国土资源局对本案争议土地进行挂牌出让，第三人呼和浩特市明和阳光公司置业有限责任公司通过公开的招投标方式取得九原区沙河街南、健康路西的地段，程序合法，其与被告包头市国土资源局签订的《包头市国有建设用地使用权挂牌出让确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》符合合同生效要件，并不存在《中华人民共和国合同法》规定的合同无效的情形，原告皇甫益德既不是《包头市国有建设用地使用权挂牌出让确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》的合同相对人，也不是本案争议土地使用权的利害关系人，该行政行为对原告皇甫益德占有、使用、收益、处分其所有的位于包头市××区房屋并没有产生实际影响，故原告皇甫益德并不具备请求确认合同无效的主体资格，不是本案的适格主体；包头市人民政府作出的包府复决字[2015]25号《行政复议决定书》，决定撤销被告包头市国土资源局作出的《关于不予受理国有土地使用权登记的通知》，原告皇甫益德应当依据该决定书向有权部门申请国有土地使用权证，却没有申请，而是直接提起诉讼请求判令被告包头市国土资源局依法履行法定职责；被告包头市国土资源局在没有收到原告皇甫益德申请的情况下，无法做出回应，其行为不存在过错。综上，被告包头市国土资源局与第三人呼和浩特市明和阳光公司置业有限责任公司签订的《包头市国有建设用地使用权挂牌出让确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》，没有对原告皇甫益德占有、使用、收益、处分所有的位于包头市××区的房屋产生实际影响，原告皇甫益德不具备诉讼的主体资格，且被告包头市国土资源局并没有收到原告皇甫益德要求办理土地使用证的申请，原告皇甫益德的诉讼请求无事实依据及法律依据，其主张本院不予考虑。被告包头市国土资源局及第三人呼和浩特市明和阳光公司置业有限责任公司的辩解有事实依据及法律依据，理由成立，其主张应当考虑。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十三条、第十三条第（二）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（一）项、第（八）项，《诉讼费用交纳办法》第八条第二项之规定，裁定：驳回原告皇甫益德的起诉。案件受理费50元（原告皇甫益德已预交），全额退还原告皇甫益德。内蒙古自治区包头市中级人民法院认为，根据行政法的一般原理，有效的行政行为一经作出，在被有权机关撤销或者变更之前，应当一直视为有效而有约束力。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。本案被上诉人市国土局提供的证据中，包头市人民政府于2008年12月17日作出的包府发[2008]117号《包头市人民政府关于收回九原区沙河街南、健康路西部分国有建设用地使用权的通告》，收回位于包头市××区南、健康路西6766.46平方米土地范围内的国有建设土地使用权符合上述规定。该《通告》通过公证送达的方式让本案上诉人皇甫益德知晓其内容，直至本案审理时，该《通告》未被有权机关撤销或者变更之前，应当一直视为有效而有约束力。故上诉人皇甫益德对其持有的房屋所有权证中，房屋所占面积的土地使用权已经被包头市人民政府收回。上诉人皇甫益德对其所诉的市国土局与呼市明和公司签订的《包头市国有建设用地使用权挂牌出让确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》不在具有可以主张的权益，其与该行政行为没有利害关系。其请求判令市国土局依法履行法定职责为其办理不动产权证亦无事实根据及法律依据。故上诉人皇甫益德的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院裁定驳回上诉人皇甫益德的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。再审申请人皇甫益德申请再审称，一审违反法定程序，对申请人要求审查的规范性文件的请求未予审查。被申请人收回国有土地使用权程序违法，且到目前为止申请人的底店使用权并未被收回，也未拆迁。故，申请人是争议土地使用权的利害关系人，是本案的适格主体。同时，被申请人包头市国土局和被申请人明和公司恶意串通损害了国家、集体和申请人的利益，所签订的土地成交确认书和土地出让协议无效。包头市政府所作的行政复议决定书也撤销了包头市国土局作出的《关于不予受理国有土地使用权登记的通知》。综上，请求：1.撤销一、二审行政裁定；2.确认包头市国土局与明和公司签订的土地成交确认书及土地出让协议无效，同时对被申请人依据的规范性文件的合法性进行审查；3.判令被申请人履行法定职责为申请人办理不动产证。4.诉讼费由被申请人承担。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人和其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确行政行为无效的，人民法院不予立案。”本案中，包头市国土局与明和公司先后于2010年11月25日和2011年12月12日签订土地成交确认书和国有土地出让协议，再审申请人皇甫益德要求确认上述行为无效，符合以上规定的情形。其请求判令包头市国土局依法履行法定职责为其办理不动产权证亦无事实根据及法律依据。一、二审裁定驳回起诉并无不当。再审申请人皇甫益德的再审请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉题的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回再审申请人皇甫益德的再审申请。审 判 长 任慧卿审 判 员 侯晓静审 判 员 史燕龙二〇一九年五月十六日法官助理 王保保书 记 员 王保保