四川省广安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川16行初3号 原告陈达金，男，汉族，生于1951年11月13日，住四川省华蓥市。 原告李代芬，女，汉族，生于1952年12月9日，住四川省华蓥市。 二原告委托代理人罗兵，四川明致律师事务所律师。 被告华蓥市人民政府，住所地四川省华蓥市红星路189号。 法定代表人谢洋波，市长。 委托代理人代斌，华蓥市人民政府司法局副局长。 委托代理人刘念，华蓥市人民政府司法局工作人员。 被告华蓥市农业农村局，住所地四川省华蓥市华翠路5号。 法定代表人吴禄辉，局长。 委托代理人袁明均，华蓥市农业农村局农经站站长。 委托代理人胡平，四川智群律师事务所律师。 第三人吴伯华，男，汉族，生于1969年8月2日，住四川省华蓥市。 委托代理人肖海明，华蓥市双河法律服务所法律工作者。 原告陈达金、李代芬不服被告华蓥市人民政府、华蓥市农 业农村局土地行政登记，于2019年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月14日立案后，向被告华蓥市人民政府、华蓥市农业农村局、第三人吴伯华送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月22日公开开庭审理了本案。原告陈达金，陈达金和李代芬的共同委托代理人罗兵；被告华蓥市人民政府委托代理人代斌、刘念；被告华蓥市农业农村局负责人肖庆生，委托代理人袁明均、胡平；第三人吴伯华委托代理人肖海明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年12月30日，华蓥市人民政府向吴伯华颁发了华府发农地承包权证（2016）第004313号《农村土地承包经营权证》。 原告陈达金、李代芬诉称，他们依法取得了3.146亩的农村土地和0.28亩的自留地承包经营权，承包期限从1995年11月1日至2015年11月1日。2002年他们外出务工。2007年为换发第二代身份证需要门牌号，他们找大坡老村第四村民小组提供门牌号时发现他们的承包地被违法收回。为取得办理身份证所需要的门牌号，他们被迫与大坡老村4组签订了《大坡老村原8社陈达金、李代芬入户协议书》。 农村土地第二轮确权时，被告擅自将他们承包的农村土地确权登记在第三人吴伯华名下。现在他们失去了赖以生存的土地，没有稳定的职业，也没有享受过国家对“三农”实行的一切优惠政策，只能靠打点小工维持生活。他们认为，被告的行为违反了国家法律规定，严重的侵犯了他们农村土地承包经营权，应予撤销。请求：撤销被告给吴伯华办理的《农村土地承包经营权登记》，并责令被告重新作出具体行政行为；本案诉讼费由被告承担。 原告陈达金、李代芬向本院提交了以下证据： 第一组：1.陈达金的身份证及户口本复印件、《土地使用证》，证明原告是诉争土地的承包人，承包开始时间是1995年11月1日，承包土地使用年限是30年。 第二组：2.禄信处字（2015）09号《关于陈达金反映户口未迁出承包地被村委会收回信访事项处理意见书》、3.华蓥市农业农村局《关于华蓥市禄市镇大坡老村4组陈达金同志的信访答复函》、4.信息公开申请，证明原告在知道承包地被违法收回后，多次信访维权。 第三组：5.（2018）川1681民初1274民事裁定书、6.政府信息公开申请书及邮寄凭证、7.华府公开告知[2018]33号《关于陈达金、李代芬申请公开政府信息的答复》、8.邮寄凭证，证明原告2018年2月25日才知道自己的农村土地承包地被确认在吴伯华名下，因此原告本次起诉没有超过法定的期限。 被告华蓥市人民政府答辩称，1.他府于2016年12月向第三人吴伯华颁发的华府发农地承包权证（2016）第004313号《农村土地承包经营权证》适用法律、法规正确，程序合法。他府依据《农村土地（耕地）承包合同》《农村土地承包经营权确权登记户主声明书》《承包方调查表》等资料依法进行审查，认为符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，予以确权登记。2.他府是基于土地承包合同颁发的土地承包经营权证。土地承包经营权自承包合同生效时取得，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，在承包经营合同未被有权机关撤销或确认无效的情况下，不能通过行政诉讼撤销《农村土地承包经营权证》。他府颁发《农村土地承包经营权证》只是对已经取得的承包经营权的一种行政登记确认行为。本案案涉的土地已经发包给吴伯华，若原告认为大坡老村4组的承包合同侵犯其权益，应当通过仲裁或民事诉讼程序予以解决，在吴伯华的土地承包合同未被依法撤销或确认无效之前，原告请求法院判决撤销他府颁发的《农村土地承包经营权证》[华府农地承包权证（2016）第004313号]，无事实和法律依据。3.原告本次起诉超过法定起诉期限。他府于2016年12月颁发《农村土地承包经营权证》，若原告认为其权益受到侵犯，应当自知道或应当知道之日起6个月内提起诉讼。综上，原告的诉讼请求不成立，请求人民法院依法驳回其诉讼请求或裁定驳回起诉。 被告华蓥市人民政府向本院提交了以下证据： 一、行政行为的证据： 1.吴伯华及家庭人员于明菊、吴飞、吴粮惠的户籍信息，证明吴伯华为禄市镇大坡老村4组村民，家庭人口共计4人。 2.农村土地承包经营权确权登记户主声明书、农户承包地登记基本信息表（摸底调查）、承包方调查表、发包方调查表、农村土地承包经营权确权登记农户确认表、农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）、农村土地承包经营权登记薄。 3.农村土地承包经营权登记公示表、华蓥市禄市镇大坡老村第四村民小组农村土地承包经营权确权登记确认图、华蓥市禄市镇大坡老村第四村民小组农村土地承包经营权确权登记公示图、大坡老村四组确权登记公示照片（第一轮和第二轮）、大坡老村第四组村民小组确权登记地块调查表、华蓥市禄市镇大坡老村第四村民小组农村承包地调查基础工作底图。 4.华蓥市人民政府办公室华府办发[2013]97号《关于印发的通知》、华蓥市农业农村局华农发[2014]29号《关于农村土地承包经营权确权登记若干问题的处理意见》。 证据2-4证明华蓥市人民政府依照法律的规定、法定程序向第三人颁发华府发农地承包权证（2016）第004313号《农村土地承包经营权证》的事实。 5.大坡老村原8社陈达金、李代芬入户协议，证明陈达金、李代芬自愿书面放弃了土地承包经营权将承包地交回发包方的事实。 二、行政行为的依据： 1.《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正本）第十一条、第二十二条、第二十三条、第二十八条、第二十九条。 2.《四川省实施办法》（2007年11月29日四川省第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过）第三条、第六条、第七条、第十条、第二十五条。 3.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号，发布日期2003年11月14日）第四条、第五条、第六条、第七条、第十二条。 被告华蓥市农业农村局答辩称，他局不是适格的被告。县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记发放等具体工作，因此他局只是负责备案、登记、发放等具体工作，无颁证职权，颁证是华蓥市人民政府的职权。其他答辩意见同华蓥市人民政府的答辩意见一致。 被告华蓥市农业农村局向本院提供的证据与华蓥市人民政府提供的证据一致。 第三人吴伯华答辩称，1.原告的诉称与事实不相符。本案原告因不愿意承担农税提留款，把土地退还给农村集体经济组织，将户口迁至儿子陈显林户口转为非农业户口，向派出所申请了准迁证，向村委会申请了迁出证明。因他家属于应进土地家庭，在充分遵求了村组集体和社员意见的情况下，农村集体经济组织将原告的土地划分给了他家。随后，相应农税提留款也是由他在缴纳。2007年12月25日原告与大坡老村4组签订的入户协议，将2002年的口头协议以书面形式进行了确认，确认原告自愿放弃承包土地。2.他与大坡老村4组签订的农村土地承包合同自签订之日起即生效，并不因华蓥市人民政府的行政确认行为而生效。华蓥市人民政府的登记行为仅是对其土地承包经营权的确认，而且该确认行为也是在事实清楚、适用法律正确的情况下形成的，应当予以维持。3.原告的起诉超过诉讼时效。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人吴伯华向本院提交了以下证据： 1.吴伯华家庭户籍信息，证明吴伯华的家庭成员人数。 2.土地承包合同、3.农村土地承包合同，证明村组将土地承包给吴伯华的事实。 4.土地承包经营权证明，证明吴伯华取得土地2.43亩和缴纳农税的情况。 5.大坡老村原8社陈达金、李代芬入户协议、6.证明、7.调查询问笔录两份，证明原告自愿放弃承包地的事实。 8.常住人口登记表，证明2002年二原告申请外迁后，二原告在大坡老村为空户状态。 9.四川省农民负担监督卡，证明吴伯华从2002年开始就新进土地缴纳农税提留款，其负担的面积是2.43亩。 经庭审质证，原告对被告华蓥市农业农村局和被告华蓥市人民政府提交的证据的质证意见：证据1真实性无异议。证据2中的户主声明书形成时间是2014年，该时间尚处于原告承包期内；农村承包地登记基本信息表（摸底调查）不真实，没有形成时间，未征得原告的同意；承包方调查表无调查员签字，真实性不认可，其打印时间也是在原告的承包期内；发包方调查表中调查事项空白，没有任何记载，调查员也是打印上去，真实性无法核对；农户确认表与户主声明书上吴伯华的签字明显不是同一个人签字，即农户确认表并没有得到吴伯华的认可，该表没有原承包人原告的签字，第三人承包的土地是否与第三人原来承包的土地一致，应该由被告提供证据证明；农村土地（耕地）承包合同违反了农村土地承包法第19条和第27条的禁止性规定；农村土地承包经营权登记薄不符合农村土地承包管理办法第十二条的规定，被告没有征得原告的同意进行登记行为违法，登记薄没有时间显示，真实性、合法性均不认可。证据3中的农村土地承包经营权登记公示表、确权登记公示图，无登记时间、主体，该两份证据反而证明了被告的违法确权；确权登记公示照片（二轮）无拍摄时间、地点、拍摄人，真实性不认可；大坡老村第四组村民小组确权登记地块调查表、地块调查工作底图没有原告陈达金的名字，剥夺了原告享有的权利。证据4均不能达到被告颁证行为是合法的证明目的，根据这两份文件的规定，被告应当查清土地权属、面积，严禁借机违法调整和收回农户承包地。证据5的三性不予认可，该协议是原告在2000年因换第二代身份证需要门牌被迫签订，不是原告真实意思表示；该协议形式上无村委会或者小组盖章，内容上明显违反了农村土地承包法第27条禁止性规定。 原告对第三人提交的证据的质证意见：证据1无异议。证据2-3真实性、合法性不认可，这两份合同明显系双方串通侵犯原告的合法权益的行为，应当认定为无效合同；第二份合同为复印件，真实性无法核实。证据4无经办人签字，真实性不认可。证据5的质证意见同对被告举示的该协议的质证意见一致。证据6-7没有经办人签字，形式不合法；作为证人应该出庭作证，对其内容真实性无法核实。证据8出具主体应该是公安局，而不是村委会，如有户口迁出应当提交公安局的迁出证明，仅凭村委会出具的证明达不到其证明目的。证据9与本案不具有关联性，第三人将原告没有履行农税义务等同于放弃承包经营权不符合法律规定，不履行农税义务不能作为发包方违法收回土地的借口。 被告华蓥市农业农村局对原告提交的证据的质证意见：证据1户籍信息三性无异议；土地使用证的真实性无异议，第一轮承包期限从1978年至1997年，该证的1995年11月1日是换证时间，不是承包期限的起算时间，第二轮承包期限从1998年开始，该证不能证明原告现在还享有土地承包经营权。证据2-4真实性无异议。证据5真实性无异议，对证明目的和关联性有异议，原告没有在法定期限内提起上诉，没有穷尽原告的权利，该裁定书应当为原告与第三人以及村组的土地承包经营权纠纷。证据6-8无异议。 被告华蓥市人民政府对原告提交的证据的质证意见与被告华蓥市农业农村局的质证意见一致。 第三人对原告提交的证据的质证意见：证据1户籍信息无异议，《土地使用证》有变更，大沙土登记在第三人名下，土地面积不一致；证据2能够印证第三人提交的村组证明和询问笔录的真实性。其他证据的质证意见与华蓥市农业农村局的质证意见一致。 被告华蓥市农业农村局、被告华蓥市人民政府、第三人吴伯华三方之间互相对对方提交的证据的三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告以及第三人提交的所有证据与本案有关，合法真实，可作为认定案件事实的依据，其证明力的大小应当结合案情综合判断。 经审理查明，1995年10月，华蓥市人民政府向陈达金颁发了农村土地承包经营权证，载明其承包地为“月亮田0.553亩、羊叉田0.748亩、长干田0.189亩、大土0.713亩、三尖角0.427亩、大沙土0.516亩”。2007年12月25日原告陈达金、李代芬与大坡老村4组签订了《大坡老村原8社陈达金、李代芬入户协议》，载明：“1.陈达金、李代芬于2002年已迁入禄市中学与儿子陈显林一起生活，随着形势的变化，自己又于2006年自愿转回原籍。2.陈达金、李代芬于2002年迁出后，属于全迁户，本组组长就将该员的全部土地（包括自留地）调给其他户了，如果组长在当时不调地给他人，就找不到谁拿农税提留款。因此就调给该进的农户家中了。3.陈达金、李代芬自愿转回原籍，由于土地调给了他人，该员显然就没有土地了。自己没土地就自愿不要粮食直补款、灾情减免费，属于一切土地上的补偿款都不要。4.经后根据上级的指示精神，土地实行调整了，在按组内的群众一样看待，实行调及土地。（比全社优先）”等内容。 2013年8月20日，华蓥市人民政府办公室作出华府办发[2013]97号《关于印发的通知》，华蓥市人民政府成立市农村承包经营权确权登记试点工作领导小组，从禄市镇进行确权登记试点工作。对于农村承包经营权确权登记的程序作了如下规定：1.摸底调查。以第二次全国土地调查成果为基础，结合农村土地承包合同、证书等档案资料，对农户现有承包地的地块、空间位置、面积等进行清查实测，处理国土“二调”或航空航天影像数据，形成用于调查和实测的基础工作底图，形成基础数据和矢量图斑，并标注地块编码和面积，作为确权颁证的原始资料。2.入户签字核实。根据基础工作底图和农户承包摸底调查表，入户实地进行承包地块权属调查，由农户在摸底调查表和地籍图上签字确认。对存在争议的地块，及时核实更改。3.公示审核。由村、组土地承包经营权登记工作组审核地籍图和农户承包土地摸底调查表后，制成地籍公示图和农户承包土地公示表，分别在村组进行张贴公示。对公示中农户提出的异议，及时进行核实、修正，并再次公示。公示无异议的，由农户在农户承包地公示表上签字确认。4.建立台账。根据村组提供的基础资料，按村建立农村土地承包经营权登记薄和农户承包土地台账。5.颁发承包经营权证。按照土地承包经营权登记薄记载内容，重新签订《农户承包土地合同》，收回原有土地承包经营权证并加盖作废公章或予以公示作废，对承包地农户核发新《农村土地承包经营权证》。随后，华蓥市人民政府按照前述程序展开了对禄市镇大坡老村4组的农村土地承包经营权确权登记工作。2016年11月10日，吴伯华与华蓥市禄市镇大坡老村第四村民委员会签订了《农村土地（耕地）承包合同》（家庭承包方式），吴伯华承包了大坡老村4组2.58亩土地，承包期限为30年，从1998年1月1日至2027年12月31日。2016年12月30日，华蓥市人民政府向吴伯华颁发了华府发农地承包权证（2016）第004313号《农村土地承包经营权证》。 2018年7月27日，陈达金、李代芬因其农村土地承包经营权向华蓥市人民法院提起民事诉讼，请求：确认其与大坡老村4组签的《大坡老村原8社陈达金、李代芬入户协议》无效；判决大坡老村委会、大坡老村4组返还其承包地，并协助办理农村土地承包经营权登记；判令大坡老村委会、大坡老村4组赔偿损失费80000元。2018年7月30日，华蓥市人民法院作出（2018）川1681民初1274号民事裁定，以诉请事项不属于人民法院民事立案受案范围为由，对陈达金、李代芬的起诉不予受理。2018年12月10日，陈达金、李代芬向华蓥市人民政府申请公开“为吴伯华办理的《土地承包经营权证书》”。2018年12月25日，华蓥市人民政府作出了华府公开告知[2018]33号《关于陈达金、李代芬申请公开政府信息的答复》，向陈达金、李代芬公开了华府发农地承包权证（2016）第004313号《农村土地承包经营权证》。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民其内容和起诉期限的，起诉期限从公民知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，2016年12月30日，华蓥市人民政府向吴伯华颁发了华府发农地承包权证（2016）第004313号《农村土地承包经营权证》，而陈达金、李代芬通过政府信息公开于2018年12月25日才知晓该行政行为，并于2019年1月7日向本院提起本案诉讼，故陈达金、李代芬的起诉并未超过法定期限。 根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”之规定，被告华蓥市人民政府具有对农村土地承包经营进行确权颁证的法定职责。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”由此可见，颁发农村土地承包经营权证是以农村集体经济组织与其成员签订的农村土地承包合同为基础，是对承包方享有土地承包经营权的确认。以民事法律关系为基础的行政登记，作为登记机关的行政机关对民事法律关系的审查属于形式审查，只要民事法律关系具备法定形式要件，行政机关的登记行为应当认定为有事实依据，不应当要求行政机关在登记时，对民事法律关系是否有效进行实质审查。本案中，华蓥市人民政府于2013年在禄市镇实行农村土地承包经营权确权登记试点工作，对农村土地调查摸底、入户签字确认、公示审核后，重新签订农村土地承包合同，收回原农村土地承包经营权证，核发新农村土地承包经营权证。2016年11月10日，吴伯华与华蓥市禄市镇大坡老村第四村民委员会签订了《农村土地（耕地）承包合同》，而这份合同至本次行政诉讼时，并未被有权机关撤销和确认为无效，应当认定为是合法有效的。华蓥市人民政府依据该合同于2016年12月30日向吴伯华颁发了华府发农地承包权证（2016）第004313号《农村土地承包经营权证》，已尽合理审查义务，登记所依据的主要证据充分。在登记程序方面，被告华蓥市人民政府在村组、乡镇人民政府、农业主管部门审查同意之后，向吴伯华颁证，其行政程序合法。 至于华蓥市禄市镇大坡老村第四村民委员会是否收回陈达金、李代芬的承包地以及收回是否合法和吴伯华与华蓥市禄市镇大坡老村第四村民委员会签订的农村土地承包合同是否侵犯了陈达金、李代芬的合法权益，涉及到陈达金、李代芬与华蓥市禄市镇大坡老村第四村民委员会农村土地承包经营权纠纷，这些问题均是平等主体之间的民事法律关系，并非本案审理的范围，在基础民事法律关系没有解决之前，不应当撤销相对应的行政登记。 综上所述，陈达金、李代芬要求撤销被告给吴伯华办理农村土地承包经营权登记，并责令被告重新作出具体行政行为的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈达金、李代芬的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈达金、李代芬承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  叶官清 人民陪审员  蒋有富 人民陪审员  何常国 二〇一九年五月三十日 法官 助理  姚俊佚 书 记 员  李佼娥 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。