海南省琼海市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼9002行初19号 原告：琼海顺龙实业开发有限公司。住所地：海南省琼海市嘉积镇金海路。 法定代表人：王恩刚，该公司总经理。 委托代理人：侯丁华，北京大成（海口）律师事务所律师。 被告：琼海市自然资源和规划局（原琼海市国土资源局，2019年3月14日启用现名称）。住所地：海南省琼海市嘉积镇金海路。 法定代表人：李泉，该局局长。 委托代理人：陈熙，该局法规股股长。 委托代理人：李金良，海南中邦律师事务所律师。 原告琼海顺龙实业开发有限公司（以下简称顺龙公司）不服被告琼海市自然资源和规划局于2018年4月11作出的海国土资函〔2018〕609号《琼海市国土资源局关于解除国有土地使用权出让合同的函》，于2018年5月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2018年7月3日向被告琼海市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人侯丁华，被告琼海市自然资源和规划局的委托代理人陈熙、李金良到庭参加诉讼。本案经海南省高级人民法院批准延长审限6个月，现已审理终结。 被告于2018年4月11日作出的海国土资函〔2018〕609号《琼海市国土资源局关于解除国有土地使用权出让合同的函》，告知原告顺龙公司与被告于2013年12月11日签订的《国有土地使用权出让合同》(编号：〔2013〕114号)第九条约定，原告应在签订合同之日起90日内缴清改变土地用途土地出让价款887.57513万元。截止目前，原告尚未缴交上述土地出让金，延期付款已超6个月。鉴于上述情况，根据《国有土地使用权出让合同》第三十一条“受让人应当按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失”的约定，被告决定与原告解除《国有土地使用权出让合同》(编号：〔2013〕114号)，并报请市政府撤销海府函〔2013〕403号文件。请原告在10日内将《国有土地使用权出让合同》(编号：〔2013〕114号)原件退还原告。 原告顺龙公司诉称：2011年3月29日，原告依法受让取得了位于琼海市嘉积镇泮水发石岭宗地编号为2-(1)-83的土地使用权，该宗地面积为15765.1平方米，土地用途为工业用地，土地证号为海国用（2011)第0241号。2013年9月13日，琼海市人民政府作出海府函[2013]403号《关于琼海顺龙实业开发有限公司改变土地用途收取土地出让金问题的批复》，同意被告按照评估结果征收应补缴的土地出让金887.57513万元并按规定为原告办理土地用途改变有关手续。2013年12月11日，被告与原告签订（2013)114号《国有土地使用权出让合同》，该合同第四条约定“出让人同意在2013年12月11日前将宗地交付给受让人，出让方同意在交付土地时该宗地应达到本条第（三）款规定的土地条件：（三）现状土地条件”，同时该合同第三十四条约定“出让人交付的土地未能达到合同约定的土地条件的，应视为违约。受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失”。合同签订后，原告发现，原该宗土地旁的新海规划横路已经被占用，且无其他道路通行至该宗土地，导致原告无法进入该宗土地，亦无法办理该宗土地的开发报建手续。原告多次找被告协商解决，被告均未给予解决。原告分别于2014年5月08日、2015年4月5日、2016年3月1日向被告书面申请解决该宗土地道路问题以便开工建设，被告均未回复。2017年1月13日，被告向原告下发《闲置土地调查通知书》。2017年3月13日，原告向被告提交《土地闲置事由及说明》。2017年10月16日，被告下发闲置认字[2017]31号《闲置土地认定书》认定造成该宗土地闲置的原因之一即该宗地四至周围确无规划道路。2017年10月18日，被告向原告下发《关于协商闲置土地相关事宜的通知书》，该通知书载明该宗土地闲置存在政府原因。原告收到该通知书后，按照要求积极与被告协商。在协商过程中被告建议原告与同样因道路问题无法进行开发建设的相邻宗地权属人海南瑞锋投资咨询有限公司达成共同开发协议。原告与瑞锋公司同意该建议后于2018年1月3日共同向被告提交了《申请联合开发协议书》，但被告未给予任何答复。无奈之下，原告再次找被告协商并依照被告的建议再次于2018年1月23日向被告提交《申请书》即在规划道路至今未解决的情况下，原告愿意按照（2013)114号《国有土地使用权出让合同》的约定缴纳土地出让金及违约金，被告仍未答复。2018年4月16日，被告作出海国土资函[2018]609号《关于解除国有土地使用权出让合同的函》决定单方解除与原告签订的（2013)114号《国有土地使用权出让合同》，并报请琼海市人民政府撤销[2013]403号《关于琼海顺龙实业开发有限公司改变土地用途收取土地出让金问题的批复》。以上事实有原告提供的证据为证。根据以上事实，原告认为被告单方解除（2013)114号《国有土地使用权出让合同》行为违法并严重损害原告的合法权益，具体理由如下：1.（2013)114号《国有土地使用权出让合同》系被告依据[2013]403号《关于琼海顺龙实业开发有限公司改变土地用途收取土地出让金问题的批复》与原告签订的，系双方的真实意思表示，未违反法律的规定，依法应属有效合同。原告于2011年取得涉案土地所有权时，该土地相邻系新海规划横路，具备开发条件，为了开发建设，原告与被告签订(2013)114号《国有土地使用权出让合同》申请对该土地用途进行依法变更。合同签订后，原告得知该涉案土地相邻规划道路已经被占用，该土地未有道路通行，不具备基本的开发建设条件，为此，原告积极找被告协商，被告均未给予妥善解决，因此，原告享有不安抗辩的权利，有权依法迟延缴纳土地出让金，对此被告在合同签订后长达4年多的时间内均未提出异议或予以催告，原告有理由相信被告以实际行为认可原告迟延缴纳土地出让金。2.合同签订后，原告多次请求被告解决该宗土地无道路可通行的问题，以便尽快开发建设。该事实再次证明原告自签订合同后始终积极与被告协商解决涉案土地开发问题，被告作为涉案土地管理部门却迟迟不予解决，被告的不作为系涉案土地闲置的根本原因。3.被告在双方协商过程中，单方作出解除涉案合同的通知严重违反诚实信用原则，损害原告的合法权益，该行为依法应予以撤销。2017年10月18日，被告向原告下发《关于协商闲置土地相关事宜的通知书》。原告依照该通知书积极与被告协商解决涉案土地闲置问题，且同意被告的提议与建议，并及时依照协商的建议向被告提出申请，被告却一再违反双方协商达成的条件，对被告的相关申请均不作回应。2018年4月25日向海南省国土资源厅申请行政复议，2018年5月9日收到海南省国土资源厅行政复议不予受理决定书。 综上所述，原告认为被告单方解除涉案合同的行为违法，恳请依法撤销海国土资函[2018]609号《关于解除国有土地使用权出让合同的函》，责令被告继续履行涉案合同，同时原告承诺愿意依照涉案合同缴纳土地出让金以便尽快对涉案土地进行开发。为此，原告特向人民法院提起行政诉讼。请求：1.撤销被告2018年4月11日作出的海国土资函[2018]609号《琼海市国土资源局关于解除国有土地使用权出让合同的函》;2.依法判决被告继续履行（2013)114号《国有土地使用权出让合同》；3.依法判决被告解决（2013)114号《国有土地使用权出让合同》中所涉海国用（2011)第0241号土地开发建设所需的道路问题；4.依法判决被告同意原告按照(2013)114号《国有土地使用权出让合同》约定缴纳土地出让金。 原告顺龙公司提交了以下证据：1.国有土地使用权转让合同；2.国有土地使用权变更登记申请书；3.土地、房产转让税收完税证明书；4.土地使用权证。证据1-4证明涉案土地是原告从海南新荣实业有限公司合法取得的，原告当时取得的土地用途为工业用地。5.琼海市人民政府关于琼海顺龙实业开发有限公司改变土地用途收取土地出让金问题的批复；6.国有土地使用权出让合同。证据5-6证明经琼海市人民政府批复，涉案土地由工业用地变更为城镇住宅用地；该涉案合同第5条约定，被告应于2013年12月11日之前交付土地，因此被告仍有交付土地的义务，且交付的土地应该是符合开发动工建设的土地，与原海南新荣实业有限公司交付的工业用地交付标准不一致，被告仍应进行土地交付；且依据合同第9条约定，被告交付土地的义务在原告支付土地出让金之前，在被告未依法交付可以动工开发建设的土地前，原告有权行使先履行抗辩权和不安抗辩权，要求被告先交付完成合同目标即可以动工开发建设。7.原告2015年4月5日申请书；8.原告2016年3月1日申请书；9.原告2017年3月13日申请书。证据7-9证明原告每年都向被告申请解决土地道路问题，缴纳土地出让金，进行开工建设，被告其实也予以口头回复，答应原告为原告解决道路问题后再缴纳土地出让金。且被告至今已有6年有余，都未解除涉案合同，被告也以实际行为认可本案确实存在道路问题不能开发建设，也从未催促过原告缴纳土地出让金。10.原告2018年1月7日申请书；11.原告与海南瑞锋投资咨询有限公司申请联合开发协议书；12.原告2018年1月23日申请书（申请缴纳出让金及违约金）。证据10-12证明在被告拖延解决本案土地道路问题，原告积极寻求海南瑞锋投资咨询有限公司进行协商且经双方协商同意并将双方盖章的申请提交被告，被告仍置之不理，原告已经尽自己的能力在力所能及的范围内解决本案土地遇到的问题，因此本案的违约方在被告。13.解除国有土地使用权出让合同通知书，证明该份通知书中载明的解除理由不合法且并未报请琼海市政府撤销（2013）403号文件，解除程序违法。在结合被告提交的证据，被告在做出本份证据之后才向市政府申请撤销（2013）403号文件，并再次做出解除合同的告知函，并且该文件并未送达给原告，程序违法，因此关于解除本案涉案合同的函，即609号函，因存在实体和程序违法，应予以撤销。14.海南省国土资源厅行政复议不予受理决定书；15.送达回证。证据14-15证明原告进行了行政复议，在15天期限内向法院提起了行政诉讼。16.2014年5月8日原告向被告提交的申请书。证据16证明原告在2014年5月8日已向被告提起解决土地道路的问题，且结合第三组证据，原告的每份申请中，都提到原告已于2014年5月8日向被告提出申请，申请解决土地道路的问题。17.2017年3月13日原告向被告提交土地闲置事由及说明；18.琼海市国土资源局闲置土地认定书；19.琼海市国土资源局关于协商闲置土地相关事宜的通知；20.琼海市国土资源局公文审批表（第一页最后领导批示部分）。证据17-20证明（1）闲置土地认定书已经确认土地确实无规划道路，导致结果发生的原因在于政府未解决道路问题；（2）原告一直在推进项目建设，办理土地用途的手续，被告交付土地不符合同约定，原告一直向被告申请解决道路问题却一直得不到解决，原告根本无法推进开工建设；（3）琼海市国土资源局公文审批表第一页最后领导批示部分也明确说明因道路问题未解决，原告才未缴纳出让金，因此违约方应为被告，被告无权解除土地出让合同。 被告琼海市自然资源和规划局辩称：请求驳回原告的诉讼请求。理由如下：一、本案作为国有土地使用权出让合同纠纷案件，应定性为民事案件，原告以行政诉讼提起本案的诉讼是错误的，应当驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权纠纷案件适用法律问题的解释》明确规定，本解释是结合民事审判实践制定的，《民事案件案由规定》也将国有土地使用权出让合同纠纷案件列为合同纠纷的下级案由。故本案应当是民事诉讼，原告只能依据《中华人民共和国合同法》第96条请求法院对解除合同的效力进行确认，而不能请求撤销。二、被告解除本案的《国有土地使用权出让合同》既有合同依据又有法律依据，原告请求撤销被告解除合同的行为，没有事实根据和法律依据。涉案土地出让合同第9条规定，原告应在合同签订之日起九十日内，一次性付清土地使用权出让金，并没有约定其他前置条件。该合同签订于2013年12月11日，原告至今没有支付土地出让金，早已逾期。受让人延期付款超过六个月的，出让人有权解除合同。在合同没有约定解除期限，原告又没有催告的情况下，被告随时可以行使合同解除权。三、原告没有依法行使不安抗辩权，其写给被告的请示不影响被告行使合同解除权。1.根据《合同法》第68条，只有在对方当事人有经营状况严重恶化;转移财产、抽逃资金，以逃避债务;丧失商业信誉；有丧失或者可能丧失履行债务能力的其他情形时，才可以行使不安抗辩权。本案不存在上述可以行使不安抗辩权的情形。2.原告没有按《合同法》第69条的规定行使不安抗辩权。其在2014年6月3日给被告的两份请示中没有通知被告中止履行，更没有将该地块四周道路不通作为中止履行的理由，只是以“全国房地产行情十分严峻，资金回笼十分困难”为由，要求暂缓支付土地出让金和延期开发。3.原告所谓的“原告有理由相信被告以实际行动认可原告延期缴纳土地出让金”的主张，是没有事实根据和法律依据的。对于原告延期缴纳土地出让金的请示，被告2014年6月30日即答复原告不同意其延期交付土地出让金的请求，并重申延期付款超过六个月的，被告可以解除合同，要求原告尽快缴交拖欠的土地出让金和滞纳金。再者，根据《民法总则》第140条，行为人可以明示或者默示作出意思表示。沉默只有在有法律规定、当事人约定或者符合当事人之间的交易习惯时，才可以视为意思表示。即使被告没有答复，原告也不能一厢情愿地认为被告同意其延期缴纳土地出让金的请求。四、被告在履行土地出让合同过程中没有违约行为。涉案土地是原告2011年3月从海南新荣实业有限公司接受转让而来，是由该公司交付给原告的，土地用途是工业用地。被告与原告2013年12月11日签订的合同，是涉案土地交付给原告两年后，为变更土地用途签订的，不存在交付问题。合同第四条约定土地用途为“由工业用地变更为城镇住宅”。第五条第三款约定以现状交付，没有将道路畅通约定为土地交付的条件，更没有约定原告支付土地出让金的条件。另外，涉案土地具有可以满足建设使用的道路，原告称道路不通与事实严重不符。五、根据现行政策法规，涉案土地出让合同不再具有继续履行的可能性。海南省人民政府《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效应的意见》(琼府[2018]3号)第七条“(二十)严控土地用途变更。土地使用权人应严格按照土地有偿使用合同确定的用途开发利用土地。禁止其他用途的土地改变为商品住宅开发”的规定，在该条例生效后全省范围内停止办理改变用途手续。原告无正当理由拖延支付出让金，现法律政策发生变动，无法改变土地用途，责任在于原告。六、《国有土地使用权出让合同》第三十一条约定，受让人不能按时支付出让金的，应当支付滞纳金，延期付款6个月以上的，出让人有权解除合同，收回土地。被告在原告无正当理由拒不支付出让金的情况下，根据合同约定，作出收地决定，形式合同约定权利合法合理。综上，再次请求驳回原告的诉讼请求。 被告琼海市自然资源和规划局提交以下材料：1.国有土地使用权转让合同、海国用（2011）第0241号国有土地使用证、国有土地使用权出让合同，证明：（1）原告依法通过转让方式于2011年3月29日取得位于琼海市嘉积镇泮水发石岭，土地用途为工业用地，土地面积为15765.1平方米的国有土地使用权，土地证号为海国用（2011）第0241号；（2）2013年12月11日，原告与被告签订《国有土地使用权出让合同》，涉案土地用途由工业用地变更为城镇住宅用地。2.关于请求变更土地用途问题的申请、琼海市人民政府关于顺龙公司申请变更土地用途问题的批复，证明2012年11月26日，原告向琼海市政府申请涉案土地用途为商住用地，琼海市政府作出该土地规划性质由原工业用地调整为二类居住用地的批复。3.琼海市国土资源局关于顺龙公司申请改变土地用途问题的请示、琼海市人民政府关于琼海顺龙实业开发有限公司改变土地用途收取土地出让金问题的批复，证明2013年7月10日被告向琼海市人民政府就同意改变涉案土地的土地出让金报批，2013年9月13日琼海市人民政府作出同意的批复。4.关于申请延期缴纳琼海市嘉积镇泮水发石岭2-（1）-83宗土地土地出让金的请示、关于申请延期开发建设琼海市嘉积镇泮水发石岭2-（1）-83宗土地的请示、琼海市国土资源局关于申请延期缴纳出让金和延期开发海国用（2011）第0241号土地问题的复函，证明2014年6月3日，原告以资金回笼艰难为由，要求暂缓支付土地出让金和延期开发；被告复函原告应当按照约定支付土地使用权出让金，逾期应当缴纳滞纳金。由于涉案土地无法开发建设为原告自身原因造成，所以原告应按约定时间动工开发，否则按照闲置土地处理。5.闲置土地认定书及送达回执，证明2017年10月16日被告作出涉案土地超出动工开发期限仍未动工开发的现实原因既有政府的原因又有企业原因的认定。6.关于交纳土地出让金申请报告、申请，证明2017年12月12日原告向被告申请正常履行合同缴纳土地出让金，完善土地手续；2018年1月7日原告向被告申请取消涉案土地的闲置认定，并申请减除违约责任。7.琼海市国土资源局关于解除国有土地使用权出让合同的函，证明原告尚未缴纳涉案土地出让金超过6个月，被告根据出让合同第31条，决定解除合同。8.琼海市国土资源局关于告知解除国有土地使用权出让合同，证明被告告知原告解除涉案出让合同。9.海南省人民政府《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效应的意见》(琼府[2018]3号)，证明该条例2018年1月10日生效，全省范围停止办理改变用途手续，由于原告无理由拖延支付出让金致使涉案合同不再具有继续履行的可能性。10.涉案宗地航拍图片及规划图（局部），证明涉案土地具有可以满足建设使用的道路，原告称道路不通与事实严重不符。 经庭审质证，原告对被告提交的证据，提出如下意见：证据1的真实性、合法性没有异议，但对其证明内容有异议；证据2-3的真实性、合法性、关联性及证明内容没有异议；证据4中原告两个请示的真实性、合法性没有异议，但对被告的复函的真实性、合法性和关联性不予认可；证据5的真实性无异议，但对证明内容有异议；证据6的真实性、合法性和关联性无异议，但对证明内容有异议；证据7的真实性无异议，但对合法性、关联性以及证明内容有异议；证据8的真实性无异议，但对合法性、关联性以及证明内容有异议；证据9属于海南省政府办公厅的一个意见依法不能作为证据使用，且该文是2018年1月10日才生效，不能作为规范先前进行的土地出让行为的依据；证据10的真实性、合法性、关联性以及证明内容均不予认可。被告对原告提交的证据，提出如下意见：证据1、2、3、4的真实性、合法性、关联性以及证明内容均无异议；证据5、6的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明内容有异议；证据7、8、9的真实性、合法性和关联性不予认可；证据10、11、12的真实性无异议，但对其证明内容有异议；证据13的真实性、合法性和关联性无异议，但对其证明内容有异议；证据14、15的真实性、合法性和关联性以及证明内容无异议；证据16的真实性不予认可；证据17、18、19、20与本案无关。 本院对当事人所举证据，认证如下： 一、被告提交的证据。证据1国有土地使用权转让合同、海国用（2011）第0241号国有土地使用证、国有土地使用权出让合同的真实性、合法性和关联性予以确认，可以证明原告通过转让方式于2011年3月29日取得位于琼海市嘉积镇泮水发石岭，面积为15765.1平方米，用途为工业用地的国有土地使用权，2013年12月11日原告与被告签订《国有土地使用权出让合同》，将涉案土地用途变更为城镇住宅用地的。证据2关于请求变更土地用途问题的申请、琼海市人民政府关于顺龙公司申请变更土地用途问题的批复，证据3琼海市国土资源局关于顺龙公司申请改变土地用途问题的请示、琼海市人民政府关于琼海顺龙实业开发有限公司改变土地用途收取土地出让金问题的批复的真实性、合法性和关联性予以确认，可以证明被告主张的事实。证据4关于申请延期缴纳土地出让金的请示、关于申请延期开发建设琼海市嘉积镇泮水发石岭2-（1）-83宗土地的请示、琼海市国土资源局关于申请延期缴纳出让金和延期开发海国用（2011）第0241号土地问题的复函的真实性予以确认，可以证明原告向被告请示要求暂缓支付土地出让金和延期开发，被告复函原告应当按照约定支付土地使用权出让金，逾期应当缴纳滞纳金，还应按约定时间动工开发，否则按照闲置土地处理等事实。证据5闲置土地认定书及送达回执的真实性予以确认，可以证明2017年10月16日被告认定涉案土地为闲置土地，造成闲置的原因既有政府的原因又有企业原因。证据6关于缴纳土地出让金申请报告、申请的真实性、合法性和关联性予以确认，可以证明2017年12月12日原告向被告申请正常履行合同缴纳土地出让金，完善土地手续；2018年1月7日原告向被告申请取消涉案土地的闲置认定，并申请减除违约责任。证据7琼海市国土资源局关于解除国有土地使用权出让合同的函，是本案的被诉行政行为，其真实性予以确认，证明被告依据合同的约定决定解除土地出让合同，而其合法性正是本案审查的最终问题，将在下文依法认定。证据8琼海市国土资源局关于告知解除国有土地使用权出让合同的真实性予以确认，可以证明被告告知原告解除涉案出让合同。证据9海南省人民政府《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效应的意见》(琼府[2018]3号)，不属于认定事实的证据，而是地方政府规章，可作为相关土地管理的政策依据。证据10涉案宗地航拍图片和规划图（局部）互相套合，与现场勘验的情况一致，其真实性、合法性和关联性应予确认，可以证明涉案土地所处的四周环境现状，该宗地没有直接道路连接。 二、原告提交的证据。证据1国有土地使用权转让合同、证据2国有土地使用权变更登记申请书、证据3土地、房产转让税收完税证明书、证据4土地使用权证的真实性、合法性和关联性予以确认，可以证明原告主张的事实。证据5琼海市人民政府关于琼海顺龙实业开发有限公司改变土地用途收取土地出让金问题的批复、证据6国有土地使用权出让合同的真实性、合法性和关联性予以确认，可以证明琼海市人民政府批准涉案土地由工业用地变更为城镇住宅用地，被告应于2013年12月11日之前按现状土地条件交付土地，原告应在合同签订后90日内一次性支付土地出让金887.57513万元，并在2014年6月11日动工建设等约定内容。证据7原告2015年4月5日申请书、证据8原告2016年3月1日申请书、证据9原告2017年3月13日申请书的真实性不予确认，因被告否认，且原告没有证据佐证被告收到该三份申请书。证据10原告2018年1月7日申请书、证据11原告与海南瑞锋投资咨询有限公司申请联合开发协议书、证据12原告2018年1月23日申请书（申请缴纳出让金及违约金）的真实性予以确认，可以证明原告有向被告申请解决涉案土地道路问题，并愿意按合同缴纳土地出让金及违约金。证据13解除合同通知书的真实性予以确认，可以证明被告解除了与原告签订的国有土地使用权出让合同。证据14海南省国土资源厅行政复议不予受理决定书、证据15送达回证的真实性予以确认，可以证明原告不服被告作出的解除国有土地使用权出让合同的函，向海南省国土资源厅申请行政复议，但复议机关不予受理。证据16原告2014年5月8日向被告提交的申请书的真实性不予确认，因被告不予承认，原告没有证据佐证被告收到该申请书。证据17原告2017年3月13日向被告提交土地闲置事由及说明、证据18琼海市国土资源局闲置土地认定书、证据19琼海市国土资源局关于协商闲置土地相关事宜的通知、证据20琼海市国土资源局公文审批表（第一页最后领导批示部分）的真实性予以确认，可以作为认定相关事实的证据。 经审理查明：2010年11月25日，原告顺龙公司与海南新荣实业有限公司签订《国有土地使用权转让合同》，约定海南新荣实业有限公司将位于海南省琼海市××镇泮水发石岭的国有土地使用权(国有土地使用证证号〔2010〕第0995号)以及地上建筑物、附着物有偿转让给原告。该证项下的国有土地使用权面积为15765.1平方米，使用年限至2047年9月15日止，转让价格为每亩25万元，总价款为591.2万元。合同签订后，原告于同日向被告琼海市自然资源和规划局(原琼海市国土资源局)提交国有土地使用权（转受让）变更登记申请书，请求准予办理国有土地使用权变更登记手续。原告并于同月29日向海南省琼海地方税务局缴清营业税、企业所得税、土地增值税、印花税、契税等税款422849.79元。经被告核查，琼海市人民政府于2011年3月29日给原告颁发《国有土地使用证》(国有土地使用证证号：海国用〔2011〕第0241号)，该证项下的土地使用权人为原告顺龙公司,使用权面积为15765.1㎡，地号为2-（1）-83，地类（用途）为工业用地，使用权类型为出让。 2013年间,原告向被告申请改变海国用〔2011〕第0241号国有土地使用证项下宗地土地用途,被告向琼海市人民政府请示,同年9月13日,琼海市人民政府作出海府函〔2013〕403号批复，同意被告按照委托琼海万维房地产评估有限公司对原告改变用途的土地的评估结果征收应补缴土地出让金887.57513万元，由被告按规定办理该土地用途改变有关手续。原、被告于2013年12月11日签订《国有土地使用权出让合同》(编号：〔2013〕114号)，约定由被告将上述海国用〔2011〕第0241号国有土地使用证项下的宗地出让给原告,土地用途由工业用地变更为城镇住宅用地，被告在合同签订日前将出让宗地交付给原告，按现状土地条件交付土地，土地使用权出让年期为70年即自合同签订之日起至2083年12月11日止;土地使用权出让金为每平方米563元，出让金总额为887.57513万元;原告应在合同签订之日起90日内一次性付清上述土地使用权出让金;原告应在2014年6月11日前动工建设，如不能按期开工建设，应提前30日向被告提出延建申请，但延建时间最长不得超过一年。其中合同第三十一条规定“受让人应当按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。”第三十三条规定“受让人应当按照合同约定进行开发建设，超过合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，出让人可以向受让人征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权；但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”原告自2011年3月29日取得海国用〔2011〕第0241号《国有土地使用证》以来，该地一直由原告管理使用，原、被告签订《国有土地使用权出让合同》其实是通过缴纳土地出让金来改变土地用途即将工业用地变更为城镇住宅用地，不需要出让人将出让的土地移交受让人。 由于涉案宗地没有规划出入道路，四邻均为其他单位用地，目前进出该地只能借道通行，加上其他主客观因素的影响，原告没有按照合同约定期限缴纳土地出让金和动工开发建设。2014年6月3日，原告向被告发出《关于申请延期缴纳琼海市嘉积镇泮水发石岭2-（1）-83宗土地出让金的请示》和《关于申请延期开发建设琼海市嘉积镇泮水发石岭2-（1）-83宗土地的请示》，称：由于该宗土地在出让前已租赁给农民种植花卉，合同期至2014年7月届满，时至今天尚未清理完毕，加之当前全国房地产行情十分严峻，资金回笼十分困难，不能按照国有土地出让合同约定如期缴纳土地出让金和投资开发建设。在此，特向贵局提出延缓缴纳土地出让金和延缓开发建设申请，并承诺在2014年7月底交清土地出让金、2014年10月底动工。否则我司承担一切责任。2014年6月30日，被告向原告作出海土环资函〔2014〕762号《关于申请延期缴纳出让金和延期开发海国用（2011）第0241号土地问题的复函》：你公司报来《关于申请延期缴纳琼海市嘉积镇泮水发石岭2-（1）-83宗土地出让金的请示》和《关于申请延期开发建设琼海市嘉积镇泮水发石岭2-（1）-83宗土地的请示》收悉。经研究，现函复如下：一、关于延期缴交土地出让金的问题。你公司申请办理土地变更用途手续需缴交出让金的宗地位于嘉积镇泮水发石岭，土地证号为海国用（2011）第0241号，面积为15765.1平方米，原土地用途为工业用地，申请变更用途为城镇住宅用地，市政府于2013年9月13日批复同意变更用途，应缴交的土地出让金为887.57513万元。根据市政府的批复，我局与你公司于2013年12月11日正式签订《国有土地出让合同》，按照该合同约定，你公司应在签订合同后90日内一次性付清土地使用权出让金，但你公司至今未缴交土地出让金价款。因该宗地改变用途前已是出让的工业用地，并不存在未交付土地的问题，你公司将土地租赁给农户是自营行为，不能作为无法按时开发的理由。根据双方签订的《国有土地出让合同》第三十一条，你公司必须按照合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果不能按时支付土地使用权出让金，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的千分之一向我局缴纳滞纳金，延期付款超过6个月，我局有权解除合同。因此，我局不同意你公司延期缴交土地出让金的申请，请你公司尽快缴交拖欠的土地出让金和滞纳金。二、关于延期开发的问题。由于你公司的无法开发建设为自身问题造成，该宗地申请延期开发理由不成立，你公司需尽快缴交完相应的土地出让金和滞纳金，并按合同约定的动工时间建设，如无法开发建设，我局将按原用途对该地块进行闲置土地调查与认定。如你公司继续逾期不缴交相应的费用和不动工开发，我局将与你公司解除改变用途的出让合同。此后三年多的时间，原告没有缴交涉案宗地出让金，也没有动工开发建设。2017年10月16日，被告作出《闲置土地认定书》(闲置认字〔2017〕31号)，认定原告于2011年3月29日取得的海国用（2011)第0241号项下面积为15765.1平方米的国有土地，从核发土地使用证之日起超过一年仍未动工开发。根据调查结果及《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）和《海南省闲置土地认定和处置规定》等有关规定，认定上述宗地为闲置土地，造成闲置原因为：1.该宗地规划用途和证载用途不一致，且宗地四至确无规划道路；2.原告在取得土地使用权后，向市规建局申请用地变更的用地规划意见，市规建局于2012年10月7日出具该宗地规划设计条件，但原告至今未进一步去推进项目建设，办理土地改变用途等相关手续。认定造成该宗地闲置的原因中既有政府原因又有企业原因，应按照《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》的有关规定进行处置。原告于2017年10月27日收到上述认定书。 2018年4月11日，被告向原告作出的海国土资函〔2018〕609号《琼海市国土资源局关于解除国有土地使用权出让合同的函》，告知原告，按照原、被告双方2013年12月11日签订的《国有土地使用权出让合同》(编号：〔2013〕114号)第九条约定，原告应在签订合同之日起90日内缴清改变土地用途土地出让价款887.57513万元。截止目前，原告尚未缴交上述土地出让金，延期付款已超6个月。鉴于上述情况，根据《国有土地使用权出让合同》第三十一条“受让人应当按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失”的约定，被告决定与原告解除《国有土地使用权出让合同》(编号：〔2013〕114号)，并报请市政府撤销海府函〔2013〕403号文件。请原告在10日内将《国有土地使用权出让合同》(编号：〔2013〕114号)原件退还原告。原告对上述决定不服，于2018年4月26日向海南省国土资源厅提起行政复议。海南省国土资源厅经审查认为，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将“国有土地使用权出让合同定性为民事合同”和《民事案件案由规定》中“建设用地使用权出让合同纠纷列为合同纠纷的下级案由予以明确”的规定，原告与被告签订的《国有土地使用权出让合同》(编号：〔2013〕114号)和被告于2018年4月11日依据合同条款作出的《琼海市国土资源局关于解除国有土地使用权出让合同的函》(海国土资函〔2018〕609号)均属于民事行为，不属于《行政复议法》规定的行政复议受案范围，于2018年5月3日作出《行政复议不予受理决定书》，于2018年5月15日向原告送达上述决定书，并告知原告如对以上决定不服，可以自收到决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。原告为此于2018年5月28日向本院提起行政诉讼，请求判决：1.撤销被告2018年4月11日作出的海国土资函〔2018〕609号《琼海市国土资源局关于解除国有土地使用权出让合同的函》;2.被告继续履行（2013)114号《国有土地使用权出让合同》；3.被告解决（2013)114号《国有土地使用权出让合同》中所涉海国用（2011)第0241号土地开发建设所需的道路问题；4.被告同意原告按照〔2013〕114号《国有土地使用权出让合同》约定缴纳土地出让金。 本案审理中，原告于2018年9月2日向本院申请财产保全，请求对涉案土地进行查封。担保人姜鑫蕊以其名下位于三亚市××区房屋[土地房屋权证号为三土房（2009）字第09110号]以及其名下的大众牌小型轿车（车牌号为×××)提供担保。担保人王禹博以其名下位于三亚市××区房屋[土地房屋权证号为三土房（2014）字第03568号]提供担保。担保人王恩刚以其名下的梅赛德斯奔驰小型轿车（车牌号为×××）、奥迪牌小型越野客车（车牌号为×××）提供担保。本院经审查认为，原告的申请符合法律的规定，于2019年3月4日作出（2018）琼9002行初19号行政裁定书，查封了涉案土地和提供担保的财产。 本院认为，本案系原告顺龙公司认为被告琼海市自然资源和规划局（原琼海市国土资源局）解除国有土地使用权出让合同违法而提起的诉讼。被告与原告于2013年12月11日签订的国有土地使用权出让合同，其性质属于行政协议。被告于2018年4月11日作出的海国土资函〔2018〕609号《琼海市国土资源局关于解除国有土地使用权出让合同的函》，是行政机关解除行政协议的行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的情形，应属于行政诉讼的受案范围。 2010年11月25日，原告与海南新荣实业有限公司签订《国有土地使用权转让合同》，以总价款591.2万元受让取得位于海南省琼海市××镇泮水发石岭面积15765.1平方米的国有土地使用权以及地上建筑物、附着物，使用年限至2047年9月15日止。原告向税务机关缴清了土地转让相关税费后申请被告办理该宗地使用权人变更登记，琼海市人民政府于2011年3月29日给原告颁发海国用〔2011〕第0241号《国有土地使用证》，该证项下的土地使用权人为顺龙公司,土地面积为15765.1㎡，地号为2-（1）-83，地类（用途）为工业用地，使用权类型为出让。至此，涉案土地已由原告管理使用。2013年间,原告向被告申请改变涉案土地用途,被告向琼海市人民政府请示,琼海市人民政府于同年9月13日批复同意被告向原告征收补缴土地出让金887.57513万元，由被告按规定办理该土地用途改变有关手续。为此，原、被告于2013年12月11日签订《国有土地使用权出让合同》，约定由被告将上述海国用〔2011〕第0241号国有土地使用证项下的宗地出让给原告,土地用途由工业用地变更为城镇住宅用地，被告在合同签订日前将出让宗地交付给原告，按现状土地条件交付，土地使用权出让年期自合同签订之日起至2083年12月11日止;土地使用权出让金总额为887.57513万元;原告应在合同签订之日起90日内一次性付清上述土地使用权出让金，并在2014年6月11日前动工建设，如不能按期开工建设，应提前30日向被告提出延建申请，但延建时间最长不得超过一年。其中该合同第三十一条约定“受让人应当按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。”在签订土地出让合同之前，涉案土地已是原告管理使用，故应视为被告在签订合同前已按合同约定的“现状土地条件”将出让土地交付原告，履行了出让方的义务，但原告自2013年12月11日受让涉案土地，变更土地用途后，在四年多时间里由于主客观原因，加上该宗地没有规划出入道路，四邻又为其他单位用地，原告至今没有向被告支付土地出让金，也未开发建设，已经严重违约，被告有权依照上述合同的违约条款解除土地出让合同。据此，本院认为被告于2018年4月11日向原告作出的海国土资函〔2018〕609号《琼海市国土资源局关于解除国有土地使用权出让合同的函》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告提出判决撤销被告作出的《琼海市国土资源局关于解除国有土地使用权出让合同的函》，责令被告琼继续履行《国有土地使用权出让合同》，解决海国用（2011)第0241号土地开发建设所需的道路问题，同意原告按照《国有土地使用权出让合同》约定缴纳土地出让金的诉讼请求，理由不当，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告琼海顺龙实业开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元、财产保全费5000元，由原告琼海顺龙实业开发有限公司负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人数提交副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长  吴坤哲 审 判 员  符小丽 人民陪审员  郑馥瑜 二〇一九年五月二十日 法官 助理  林剑虹 书 记 员  王 彬 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。