河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2019）豫03行初28号原告付有娃，男，汉族，1958年5月20日出生，住河南省嵩县库区。委托代理人田新华，河南星眸律师事务所律师，一般代理。委托代理人王雷涛，河南星眸律师事务所实习律师，一般代理。被告嵩县人民政府，地址：河南省嵩县行政路7号。统一社会信用代码：11410325005418246E。法定代表人宗玉红，县长。委托代理人梁少波，嵩县库区乡副乡长，特别授权。委托代理人张兴杰，嵩县众望法律服务所法律工作者，特别授权。被告嵩县库区乡人民政府，地址：河南省嵩县库区乡桥北街。统一社会信用代码：11410325005418465Q。法定代表人韩明业，乡长。委托代理人闫战宾，北京市博人律师事务所洛阳分所律师，一般代理。原告付有娃诉被告嵩县人民政府（以下简称嵩县政府）、嵩县库区乡人民政府（以下简称库区乡政府）行政强制拆除一案，于2019年1月18日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，依法追加库区乡政府为本案被告，并向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书、行政机关负责人出庭应诉通知书，于2019年3月5日、4月23日公开开庭审理了本案。原告付有娃及其委托代理人田新华、王雷涛，被告嵩县政府的委托代理人梁少波、张兴杰，被告库区乡政府的委托代理人闫战宾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告付有娃起诉称，一、被告拆除原告养鹅场的行政行为违反合法性原则和合理性原则。2017年4月，原告响应政府号召，四处借贷筹措数十万元资金在嵩县库区乡寺庄村建起了养鹅场，且政府也给予相应的帮助补贴。2018年4月，被告在没有与原告达成拆迁补偿协议和违反法定程序的情况下，指派其派出机构嵩县污染防治攻坚战指挥部对原告下发《关停取缔通知书》，并强行拆除了原告的养鹅场，违反合法性原则。被告在未给原告下达任何养鹅场评估及拆除通知书面材料的情况下，组织人员采取暴力手段执法，强行拆除，直接掐断了原告家庭的全部经济来源，并导致原告40余万元借贷债务无法偿还，违反合理性原则。二、被告应当按照国家拆迁补偿政策及标准赔偿原告因养鹅场被拆而遭受到的损失。故，诉至法院，请求：1、依法确认被告强制拆除原告位于嵩县库区乡寺庄村“养鹅场”的行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交如下证据：证据一：原告身份证复印件；证据二：1、关停取缔通知书一张；2、信访情况反映一份；3、投诉书一份；4、信访事项不予受理告知书一张。证据三：1、实地测量视频三份；2、养鹅设施平面图二份；3、拆迁补偿预算表一张；4、陶新正的证明一份；5、付平国和佳连成的证明一份；6、2017年8月26日的证明一份；7、租地协议一份；8、付有娃养鹅经过及强行拆除说明一份。被告嵩县政府答辩称，答辩人未实施被答辩人所诉“强制拆迁”行为，故而答辩人并非适格被告，起诉答辩人系诉讼主体错误。嵩县环境污染防治攻坚指挥部（以下简称指挥部）并非答辩人派出机构，仅是县政府设立的临时工作机构，职能是协调有关政府职能部门和乡镇政府开展污染防治工作，指挥部没有执法权，答辩人也没有授权政府部门或乡镇政府行使与之相关的执法权。被答辩人所诉“强制拆迁”行为系政府有关职能部门依照有关环境保护、城乡规划等方面的法律法规授权所为，执法程序是否符合法定程序，须以相关执法部门为被告进行司法审查。被答辩人主张没有事实和法律依据，其诉讼请求应予驳回。被告嵩县政府向本院提交如下证据：嵩县环境污染防治攻坚战指挥部文件《嵩县2018年打赢畜禽养殖污染防治攻坚战实施方案》（嵩环攻坚〔2018〕5号）。被告库区乡政府答辩称，一、答辩人履行政府职能的行为应受法律保护。库区乡政府是陆浑水源地保护的主要承担者。嵩县污染防治攻坚战指挥部对涉及饭坡镇、库区乡的30项环境问题进行了交办，要求答辩人进行整治。答辩人随后所开展的整治活动，是贯彻落实国家环境保护法和中央、省、市、县文件要求的活动，目的是为了保护洛阳市居民的饮水安全，维护公共利益。二、案涉养殖场圈舍系非法建筑。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定，被答辩人所使用的土地，并非是经过审批的宅基地，也并非是经过集体经济组织发包并经乡镇人民政府备案的耕地；被答辩人所从事的养殖也不是在宅基地范围内进行的家庭养殖，而是在集体土地上进行的农业生产经营活动，圈舍建设依法是需要经过审批的。另，根据《畜禽养殖污染防治管理办法》第七条规定，《嵩县畜禽养殖禁养区限养区划分方案》已明确“陆浑水库环库公路以外500米以内范围的区域”为禁养区。被答辩人在禁养区内从事养殖活动是违法的，是不符合乡村规划的。三、答辩人不存在强制拆除。答辩人在拆除之前，已经充分向相关经营者讲解了国家政策法律,并向相关经营者送达了书面通知，要求相关经营者自行拆除，一定程度上得到了相关经营者的理解和配合，相关经营者也已经按照要求将畜禽进行了转移。只是在拆除圈舍方面，鉴于省市县对环保工作要求的紧迫性和相关经营者客观条件的限制，答辩人组织了机械对相关经营者的圈舍进行拆除，是与相关经营者存在一定合意基础的。而且，答辩人也一直在积极为相关经营者争取政策。虽然由于种种条件的限制，答辩人未能满足相关经营者的诉求，但答辩人的行为整体上合法合理，而且目前仍然与相关经营者等保持着充分的沟通。综上，被答辩人的起诉与事实不符，请求驳回被答辩人的起诉。被告库区乡政府向本院提交如下证据：第一组：1、河南省环境污染防治攻坚战领导小组办公室文件《关于切实做好陆浑水库及伊河上游水环境污染防治工作的督办通知》；2、中共洛阳市委部署工作通知单；3、嵩县环境污染防治攻坚战指挥部办公室督办函；4、嵩县环境污染防治攻坚战指挥部文件《关于印发嵩县县城城区及陆浑水库环境综合整治30天攻坚实施方案的通知》；5、《嵩县畜禽养殖禁养区限养区划分方案》。第二组：嵩县环境污染防治攻坚指挥部文件《关于印发嵩县2018饮用水水源地环境综合整治实施方案的通知》。经庭审质证，原告付有娃对被告嵩县政府提交的证据发表如下质证意见：5号文件真实性无异议，此文件恰恰证明嵩县环境污染防治攻坚战指挥部针对畜禽养殖污染下发了规定。原告对被告库区乡政府提交的证据发表如下质证意见：对第一组：证据1，没有原件，真实性、关联性不予认可；证据2，真实性、关联性不予认可。不能直接证明原告圈养行为和污染行为；证据3，督办函能证实由嵩县环保攻坚指挥部作出，恰恰证明库区乡政府是在指挥部的指挥下行为，受指挥部领导，指挥部是涉案拆迁行为的领导主体。排查登记表中没有原告的名字；证据4，真实性认可，关联性不认可；证据5，真实性、关联性不认可，文件合法性不认可，违反《中华人民共和国水污染防治法》第五十六条和《洛阳陆浑水库饮用水水源保护条例》，文件把陆浑水库环库公路800米以内范围的区域列为畜禽养殖限养区范围也不合理。第二组：真实性认可，关联性、合法性不认可。这个文件中特指的是规模化养殖。第25号文件中“三、整治任务中关于整治饮用水水源保护区养殖项目明确说明是关闭或搬迁饮用水水源二级保护区内的规模畜禽、养殖场（小区）、鱼塘等”，由此可见原告的养殖圈舍并不在该文件的调整范围内。被告嵩县政府对原告付有娃提交的证据发表如下质证意见：不能证明是县政府实施了强拆行为，也不能证明是县政府授权委托实施拆除。被告库区乡政府对原告提交的证据发表如下质证意见：该证据均不能证明原告对涉案建筑物有合法物权，也不能证明其建筑物获得了用地许可和规划许可。本院对上述证据认证如下：原告付有娃和被告嵩县政府、库区乡政府提交的第一组证据均与本案具有关联性，真实、合法，可以作为认定本案事实的证据使用。库区乡政府提供的第二组证据，嵩县环境污染防治攻坚指挥部文件《关于印发嵩县2018饮用水水源地环境综合整治实施方案的通知》系在拆除行为之后印发的文件，本院不予采信。经审理查明，原告付有娃系嵩县库区乡寺庄村村民，2017年其与寺庄村一组签订租地协议，利用一组草寺沟河滩边一片空地建养鹅场。嵩县环境污染防治攻坚战指挥部于2018年3月15日印发《嵩县2018年打赢畜禽养殖污染防治攻坚战实施方案》（嵩环攻坚〔2018〕5号），于2018年4月3日印发《关于印发嵩县县城区及环陆浑水库环境综合整治30天攻坚实施方案的通知》，于2018年4月4日下发督办函（嵩环攻坚办函〔2018〕71号）：饭坡镇、库区乡人民政府：现将2018年4月3日在你乡（镇）辖区内发现的30项环境问题予以交办（后附问题清单）。针对清单内的环境问题，请你乡（镇）立即按照环境污染防治工作责任和县主要领导要求，迅速开展整治行动，确保按规定时限完成整改任务。2018年4月7日，嵩县污染防治攻坚战指挥部向付有娃下发了《关停取缔通知书》：“库区乡寺庄村养鹅场付有娃：你养殖场现位于陆浑水库二级保护区内，违反《中华人民共和国水污染防治法》、《洛阳市陆浑水库饮用水源保护条例》有关规定，根据省、市、县环境治理有关要求，现责令你处于4月15日前自行关停（清空存栏、拆除设施、清理粪污、封堵排污口等）”，否则将报请县人民政府依法强制执行。”2018年4月24日，库区乡政府组织人员将涉案养鹅场拆除。另查明，嵩县污染防治攻坚战指挥部系嵩县政府2017年3月1日成立的临时机构。2018年12月18日，嵩县县委、嵩县政府成立嵩县污染防治攻坚战领导小组，原嵩县污染防治攻坚战指挥部撤并入新机构。本院认为，本案的主要争议焦点有三个：一是嵩县政府是否是本案适格被告；二是涉案养鹅场是由谁组织实施拆除；三是强制拆除行为是否合法。对此，本院分述如下：一、嵩县政府是否是本案适格被告。《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。《洛阳市陆浑水库饮用水水源保护条例》第五条规定：“嵩县、栾川县人民政府负责本条例在本行政区域内的贯彻实施，防止对水源造成污染”。各级人民政府均有保护环境的职责，嵩县陆浑水库是洛阳市人民的水源地，嵩县政府系环境保护的法律主体，根据中央、省、市有关部署，嵩县政府成立了嵩县污染防治攻坚战指挥部，其行为后果应由嵩县政府承担。根据嵩县环境污染防治攻坚战指挥部关于印发《嵩县2018年打赢畜禽养殖污染防治攻坚战实施方案》的规定，嵩县政府在其职权范围内，已将涉案养鹅场等的环境污染防治相关工作交由库区乡政府具体负责实施。而库区乡政府系一级地方政府，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。在此情况下，由于付由娃提供的嵩县污染防治攻坚战指挥部下发的《关停取缔通知书》，仅能证实由嵩县政府对环湖养殖户实施了自行关停的通知行为，不能证明其直接实施了强制拆除行为。嵩县政府虽系陆浑水库水源地环境保护的法律主体，但本案被诉行为系强制拆除的事实行为，未有证据证明嵩县政府直接拆除或组织拆除了涉案养鹅场，因此，嵩县政府不是适格被告。二、关于涉案养鹅场是由谁组织实施拆除问题。关于这一问题，库区乡政府庭审中自认组织拆除了涉案养鹅场，并称其系在中央、省、市、县环保风暴行动的精神引领下依据《城乡规划法》的自主行为，且未有证据证明有其他主体实施或组织实施了强制拆除行为。本院对该事实予以确认。三、关于强制拆除行为是否合法问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。库区乡政府虽然对其辖区内的非法建筑有拆除的权力，但任何行政权的行使都应当具有事实和法律依据，并遵循正当程序的要求。就正当程序而言，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》的规定，违法建筑的认定和拆除需要遵循的法定程序是：调查取证、对违章建筑作出认定、作出责令限期拆除决定，催告当事人履行义务、听取当事人的意见，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。又根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。而本案中，库区乡政府即使认为涉案养鹅场系违法建筑，但其并未遵循上述法律程序，就直接实施了强制拆除行为，应确认违法。另外，关于库区乡政府所称管辖权问题。本案原告付有娃起诉时是以嵩县政府为被告提起的诉讼，在审理过程中，本院依法追加库区乡政府为共同被告，被诉行为是强制拆除的事实行为，具体是由哪个主体实施了强制拆除行为，责任应由谁来承担，这些问题需要经过审理才能查明，因此，本院对本案具有管辖权。综上，本案被诉行为是强制拆除的事实行为，而具体实施强制拆除行为的是库区乡政府。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、确认被告嵩县库区乡人民政府对原告付有娃位于嵩县库区乡寺庄村养鹅场的强制拆除行为违法；二、驳回原告付有娃对被告嵩县人民政府的诉讼请求。案件受理费50元，由被告嵩县库区乡人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 张 强审判员 张 蕾审判员 李扬丽二〇一九年五月三十一日书记员 杨路嘉书记员 葛 瑶