浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙03行初453号原告刘美康等7人（身份事项附后）。诉讼代表人汪灵亮，男，汉族，1978年1月4日出生，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人孟雷、刘云，北京市京师律师事务所律师。被告温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区洲洋路6号。法定代表人曾瑞华，区长。出庭负责人潘小林，副区长。委托代理人金毕成，瓯海区司法局工作人员。委托代理人黄孟苏，浙江嘉瑞成律师事务所律师。被告温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号行政管理中心。法定代表人姚高员，市长。委托代理人朱园园、陈秋晨，温州市司法局工作人员。原告刘美康等7人不服被告温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）批准《南白象街道霞坊村城中村改造及霞坊路建设房屋拆迁与补偿实施方案》（以下简称《实施方案》）的行为以及温州市人民政府（以下简称温州市政府）作出的温政行复[2018]96号行政复议决定，于2018年11月13日向本院提起行政诉讼，并于同年11月26日补齐材料。本院于2018年12月3日立案后，依法组成合议庭，于2019年3月22日公开开庭进行了审理。原告刘美康等7人的诉讼代表人汪灵亮及委托代理人刘云，被告瓯海区政府的出庭应诉负责人潘小林及委托代理人金毕成、黄孟苏，被告温州市政府的委托代理人朱园园、陈秋晨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。瓯海区政府办公室于2017年12月8日作出温瓯政办抄〔2017〕947号《抄告单》，载明区有关领导同意南白象街道上报的《实施方案》。原告刘美康等7人不服上述批准行为，向被告温州市政府申请行政复议。被告温州市政府于2018年10月31日作出温政行复[2018]96号行政复议决定，确认瓯海区政府批准的《实施方案》违法。原告刘美康等7人诉称：原告居住在温州市瓯海区南白象街道霞坊村内，与南白象街道制定的《实施方案》存在利害关系。原告认为南白象街道不具有制定《实施方案》的法定权限，且存在未听取被征地农民意见、未依法公告、未载明救济权利和途径等诸多违法之处，严重侵犯了原告的合法权益。原告不服瓯海区政府批准该《实施方案》的行为，向温州市政府申请行政复议。温州市政府确认瓯海区政府的批准行为违反法定程序，但并未撤销，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定。况且，涉案《实施方案》所带来的风险和不合法不合理之处非常明显，属明显不当、严重违法，己经侵害所有被征收人的合法利益，不能因为多数被征收人已签订协议就认定没有撤销的必要。本案《实施方案》的撤销不会给公共利益造成重大损害，撤销并重新作出行政行为反而更能弥补公共利益，维护国家依法行政的形象和公信力。为维护原告合法权益，特提起本案诉讼，请求：1.撤销被告瓯海区政府作出的被诉批准行为；2.撤销被告温州市政府作出的温政行复[2018]96号行政复议决定。原告刘美康等7人在举证期限内向本院提供了如下证据：1.身份证复印件；邱金娣的房产证、营业执照复印件；刘美康的房屋登记表和图纸复印件；叶春微的房产证和结婚证复印件；汪灵亮的房产证复印件；汪守仁的房产证复印件；翁包银的房产证复印件；汪禧年的房产证复印件，证明原告具有本案的诉讼主体资格。2.行政复议申请书，证明原告向被告依法申请行政复议。3.《温州市人民政府行政复议决定书》（温政行复[2018]96号），证明被告作出复议行为违法。4.《实施方案》，证明该方案违法。5.《抄告单》（温瓯政办抄[2017]947号），证明温州市瓯海区人民政府批准涉案《实施方案》的行为。被告瓯海区政府辩称：一、涉案《实施方案》内容符合拆迁政策，已保障被拆迁人的拆迁权益。二、原告所在涉案地块已启动土地征收工作，且霞坊村已有847户村民与南白象街道根据该《实施方案》签订《房屋拆迁补偿协议》，签约率已达96.25%，并已进行补偿安置。如撤销《实施方案》的批准行为，将会给公共利益造成重大损害。综上，《实施方案》涉及重大公共利益，且未对原告的拆迁权益造成直接影响，温州市政府复议决定确认其违法而不予撤销正确。请求驳回原告的诉讼请求。被告瓯海区政府在举证期限内向本院提供了如下证据及依据：1.《抄告单》（温瓯政办抄[2017]947号）、《关于要求对给予批复的请示》（瓯南办[2017]125号）及所附《实施方案》，证明《实施方案》仅用于协议搬迁之用，未签协议情况下不适用该《实施方案》。2.规划意见单，证明涉案地块规划用途为居住用地、工业用地、中小学用地、道路及绿化用地。3.勘测定界图，证明征收范围及原告房屋位置。4.征地告知书，证明已启动土地征收程序。5.《关于南白象街道霞坊村城中村改造情况说明》，证明协议签约率达96.25%。6.《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法》（温政发[2012]19号）、《瓯海区城市建设房屋征收、城中村改造、农房改造集聚建设补偿实施办法》（瓯委办发[2013]47号），证明实施方案内容符合征收政策。被告温州市政府辩称：一、被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确。瓯海区政府在征收土地方案未批准的情况下，径直批准南白象街道制定的涉及拟征收土地上房屋拆迁与补偿事宜的《实施方案》，且该《实施方案》批准前未经公告，违反法定程序。考虑到霞坊村已有847户村民与南白象街道根据该《实施方案》签订了《房屋拆迁补偿协议》，签约率已达96.25%。同时，根据原温州市国土资源局发布的征地告知书，明确拟征收的土地规划用途为居住用地、工业用地、中小学用地、道路及绿化用地。如撤销涉案的《实施方案》，将给社会公共利益造成重大损害，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目规定，被告作出了确认被告瓯海区政府批准《实施方案》违法的行政复议决定。二、被诉复议决定程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告温州市政府在举证期限内向本院提供了如下证据及依据：1.行政复议申请书；2.申请人提供的行政复议申请书（补正前）、证据材料及邮政快递凭证；3.补正通知书、邮政快递凭证、证据材料，1-3证明原告向被告申请行政复议的事实。4.行政复议立案审批表；5.行政复议答复通知书、邮政快递凭证；6.行政复议答复书；7.被申请人提供的证据材料目录；8.延长复议案件审理期限审批表、延长通知书及邮政快递回执；9.行政复议结案审批表；10.邮政快递回执，4-10证明被告作出的温政行复[2018]96号行政复议决定，程序合法。11.《温州市人民政府行政复议决定书》（温政行复[2018]96号）；12.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项，11-12证明被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律依据正确。经庭审质证，本院认为：1.被告温州市政府提交的证据可以证明其作出被诉复议决定的过程，本院予以确认。2.《抄告单》（温瓯政办抄[2017]947号）、《关于要求对给予批复的请示》（瓯南办[2017]125号）及所附《实施方案》内容真实，本院予以采信。3.被告瓯海区政府对原告刘美康等7人的房屋在涉案《实施方案》确定的范围内并无异议，本院予以采信。原告为证明上述事实提交的邱金娣的房产证、营业执照复印件；刘美康的房屋登记表和图纸复印件；叶春微的房产证和结婚证复印件；汪灵亮的房产证复印件；汪守仁的房产证复印件；翁包银的房产证复印件；汪禧年的房产证复印件，本院不再作认定。4.被告瓯海区政府提交的规划意见单、勘测定界图、征地告知书、《关于南白象街道霞坊村城中村改造情况说明》与本案的处理结果无关，本案不予审查认定。5.各方当事人对其他证据的真实性无异议，本院予以确认。根据上述确认的证据以及各方当事人的庭审陈述，本院认定本案事实如下：2017年11月22日，温州市瓯海区南白象街道办事处作出瓯南办[2017]125号《关于要求对给予批复的请示》，上报被告瓯海区政府。2017年12月8日，被告瓯海区政府作出温瓯政办抄〔2017〕947号《抄告单》，同意《南白象街道霞坊村城中村改造及霞坊路建设房屋拆迁与补偿实施方案》。原告刘美康等7人不服上述批准行为，于2018年7月26日向被告温州市政府申请行政复议，并于同年8月6日对申请材料进行了补正。被告温州市政府收到补正材料后，于2018年8月8日立案。2018年9月28日，被告温州市政府延长审理期限30日并邮寄通知各当事人。2018年10月31日，被告温州市政府作出被诉复议决定，确认被告瓯海区政府批准的《实施方案》违法。原告刘美康等7人不服，于同年11月13日提起本案诉讼。另查明，原告等7人在上述实施方案确定的范围内拥有房屋。被告瓯海区政府在诉讼中确认，上述实施方案确定的范围内既包括集体土地，也包括部分国有土地。本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十三条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。即征收补偿方案在与征收决定一并公告时方才发生法律效力，当事人在起诉征收决定中可一并对征收补偿方案的内容及其程序提出异议。此外，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经有权主体依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见，征地补偿安置方案报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。即征地补偿安置方案应当在涉案土地已经被依法批准征收后，再由相关市、县人民政府土地行政主管部门拟订并报请市、县人民政府批准后组织实施。本案中，涉案实施方案涉及国有土地上房屋和集体土地上房屋的征收补偿安置，现有证据无法证明涉案国有土地上房屋征收程序和涉案集体土地征收报批程序已经完成。在此情形下，瓯海区政府批准的涉案实施方案，不能独立对外发生法律效力。被告瓯海区政府及有关行政机关不能以被诉温瓯政办抄〔2017〕947号《抄告单》及实施方案作为强制征收国有土地上房屋或征收集体土地及地上房屋的依据。征收国有土地上房屋或征收集体土地及地上房屋，应当按照前述规定的法定程序进行。如未经法定程序，被告瓯海区政府或有关行政机关直接实施强制拆除房屋等强制行为的，原告刘美康等7人有权针对该行政强制行为寻求救济。鉴于，瓯海区政府作出温瓯政办抄〔2017〕947号《抄告单》批准实施方案的行为，不能对原告刘美康等7人的权益产生直接限制效果，故原告刘美康等7人提起本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告刘美康等7人的起诉。原告刘美康等7人预交的案件受理费50元予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  邱志丰审 判 员  曾晓军人民陪审员  应志杰二〇一九年五月十八日法官助理李凯代书 记员  沈奇峰?附：原告身份事项原告刘美康，男，汉族，1957年5月15日出生，公民身份号码330321195705154534，住浙江省温州市瓯海区南白象街道霞金路165号。原告汪灵亮，男，汉族，1978年1月4日出生，公民身份号码330321197801044510，住浙江省温州市瓯海区南白象街道霞坊路56弄2号。原告翁包银，男，汉族，1968年12月31日出生，公民身份号码330321196812314518，住浙江省温州市瓯海区南白象街道霞坊村门前涞路48号。原告汪守仁，男，汉族，1955年4月27日出生，公民身份号码33032119550427453X，住浙江省温州市瓯海区南白象街道霞坊路56弄2号。原告汪禧年，男，汉族，1964年4月27日出生，公民身份号码330321196404274510，住浙江省温州市瓯海区南白象街道霞坊路56弄3号。原告叶春微，女，汉族，1967年3月2日出生，公民身份号码330321196703024546，住浙江省温州市瓯海区南白象街道霞坊路73号。原告邱金弟，男，汉族，1971年7月28日出生，公民身份号码330321197107284514，住浙江省温州市瓯海区南白象街道霞坊路81-1号。