河南省洛阳市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019）豫03行初3号原告牛明孝，男，汉族，1955年11月18日出生，住洛阳市洛龙区。被告洛阳市洛龙区人民政府。地址：洛阳市开元大道212号。法定代表人张玉杰，区长。委托代理人葛长顺，区政府工作人员，特别授权。被告洛阳市洛龙区农林局。地址：洛阳市开元大道212号。法定代表人赵胜利，局长。委托代理人沈建刚，该局工作人员，特别授权。委托代理人翟恩超，河南思宏律师事务所律师，一般代理。被告龙门石窟世界文化遗产园区社会事务和农村工作管理局。地址：龙门石窟东北服务区停车场。法定代表人尚胜报，局长。委托代理人王红敬，法律顾问，特别授权。原告牛明孝诉被告洛阳市洛龙区人民政府、被告洛阳市洛龙区农林局、被告龙门石窟世界文化遗产园区社会事务和农村工作管理局颁证纠纷一案，于2019年1月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，对案件进行了书面审查。案件审查过程中，经过调查、询问，原告进一步明确了诉讼请求，并撤销了对被告龙门石窟世界文化遗产园区社会事务和农村工作管理局的起诉。本案现已审查终结。原告牛明孝起诉称，2008年寺沟村区划调整归龙门管委会管辖，原告个人开垦84.2亩枣园、牧场，家庭开垦22.05亩银杏园，有确权合同、有地块，交纳着租粮、农业税，抵着全家人口粮，符合国家确权、确地、颁证的政策解答第32条“凡退耕还林农户没有领取林权证，也没有领取粮款补助的，应当进行确权登记颁证”的规定。三被告相互推卸责任，拒不履行给原告及原告家颁证的职责，特诉至本院，请求：确认第一、二被告未就2002年退耕的84.2亩枣园、22.05亩银杏园给原告及原告家颁发退耕还林检查验收卡的行为违法，判令第一、二被告给原告及原告家颁发退耕还林检查验收卡。被告洛阳市洛龙区人民政府答辩称，答辩人不是本案适格的被告。原告在诉状中称，2008年寺沟村已区划调整到龙门石窟世界文化遗产园区管委会管辖。原告已明确知道其诉求颁发证件的职能现在不在答辩人的管理职权之内，寺沟村现在已不属于答辩人管辖，现在要求答辩人给其颁发检查手册(卡片)，同事实不符，也违反相关法律规定。因此，原告现起诉以答辩人为被告，不符合行政诉讼法的规定。其次，原告与寺沟村一组签订的《土地租赁协议书》已于2008年8月已履行完毕，村已收回租赁的土地。原龙门镇政府已按照规定，在当年给原告支付了相应的补助，原告合法权益已得到保障。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告洛阳市洛龙区农林局答辩称，一、原告牛明孝提起本案行政诉讼已超过法定起诉期限。原告所在的龙门石窟世界文化遗产园区龙门石窟街道办事处寺沟社区居民委员会一组(以下简称寺沟一组)实施退耕还林的时间是2002年，原告了解当年实施退耕还林政策的整个过程。对于原告诉状中所谓未收到退耕还林检查验收卡和未颁发土地承包经营权证这两项事实，原告也不是现在才知道，而是在2002年就已明知。但从2002年至今，原告并未就此事向有关行政机关提起行政复议或者向法院提起行政诉讼，维护自己的权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款，原告应从知道行政行为内容之日起六个月内提起诉讼。即便依据2002年尚有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款，原告也应当从知道行政行为内容之日起2年内提起诉讼。因此，原告在2019年1月2日起诉，早已超过法定的起诉期限，请法院依法驳回原告的起诉。二、退耕还林工作中的前期土地申报、丈量、面积核实，签订退耕还林合同，退耕土地的林木栽种和初步检查验收，均由农户所在的村(居)委会和乡镇(街道)人民政府负责。答辩人的职责是根据村、镇政府上报的退耕还林汇总资料，对退耕还林工程进行技术指导，对退耕还林成果进行检查验收。本案中，答辩人并未收到原告牛明孝所在村委会及镇政府上报的牛明孝84.2亩、22.05亩退耕还林地的相关材料，自然无法向牛明孝出具相关检查验收证明。牛明孝对此有异议的，应当首先向其所属村委会和镇政府提出意见，而不应向答辩人主张权利。三、原告承包的寺沟一组北沟、官爷沟的土地面积远远不足84.2亩，大部分土地属于荒山、荒坡，不符合享受退耕还林补助的条件。原告承租的北沟、官爷沟内的土地面积仅有37.652亩左右，其中耕地面积只有20.908亩。而且，原告承包的上述土地不属于《中华人民共和国农村土地承包法》规定的家庭承包方式承包到户的耕地，而是采取其他方式承包的荒山、荒沟。根据《退耕还林条例》第三十六条“尚未承包到户和休耕的坡耕地退耕还林的，以及纳入退耕还林规划的宜林荒山荒地造林，只享受种苗造林补助费”的规定，原告不能享受退耕还林粮食补助。四、对于原告主张的22.05亩计税口粮田，答辩人未收到原告所在村委会及镇政府上报的相关材料，答辩人并不掌握相关信息。如果该土地属于原告家庭承包的责任田，已经实施退耕还林，原告应提供承包合同等证据，通过原告所在村委会和镇政府进行申报、核实。若原告不能证明该土地存在，则原告要求答辩人为其发放退耕还林检查验收卡就没有事实根据，答辩人更无义务履行相应职责。五、不动产登记属于依申请的行政行为，在不动产权利人未提出申请并提交相应资料之前，不动产登记机构无权也无法主动向其颁发不动产登记证书。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第八条，《不动产登记暂行条例实施细则》第四十八条之规定，土地承包经营权登记应由发包方或承包方在土地承包合同生效后，提交乡(镇)政府初审，县级农业行政部门审核，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。自2002年至2008年期间，答辩人从未收到原告提交的颁发土地承包经营权证申请，无权为原告发证。而且，原告在未向答辩人提出申请的情况下，直接向法院起诉要求答辩人为其颁发土地承包经营权证，也不符合法定程序。六、2008年9月，寺沟村(现为龙门石窟世界文化遗产园区龙门石窟街道办事处寺沟社区居民委员会)已划归龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会管理。此后，寺沟社区的退耕还林管理以及农村土地承包经营权颁证工作已不由答辩人负责。原告要求答辩人为其核发退耕还林检查验收卡，颁发农村土地承包经营权证的诉求，既无法律依据，也超出答辩人的职权和管辖范围，答辩人无权履行。被告龙门石窟世界文化遗产园区社会事务和农村工作管理局答辩称，一、原告牛明孝向龙门石窟世界文化遗产园区社会事务和农村工作管理局主张权利系对象错误。答辩人认为该社会事务和农村工作管理局是龙门石窟世界文化遗产园区，属二级机构，没有独立法人资格，原告牛明孝提起行政诉讼请求，于法无据，本案不属于行政诉讼受案范围，依法驳回原告的诉讼请求。二、原告要求答辩人给予办理确权登记、颁发林权证于法无据，原告牛明孝没有向答辩人提供土地承包合同及确权申请书，答辩人不属于直接办证单位，答辩人并未推卸责任，且答辩人了解，原告该合同至2008年已经履行完毕，原告未再继续承包，而是由第三人春华秋实现代农林科技发展有限公司承包经营了相应土地，那么原告是基于什么权利基础而主张退耕还林补贴款的，实在令人费解，明显不符合常理，没有法律依据及事实依据，综上，请求依法驳回原告的诉讼请求，维护答辩人的合法权益。本院认为，原告申请撤回对龙门石窟世界文化遗产园区社会事务和农村工作管理局的起诉，符合法律规定，依法应予准许。不履行法定职责案件的适格被告是依法享有相应法定职权的行政机关。依据《退耕还林条例》第三十三条“县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明”之规定，颁发退耕还林检查验收卡是县级人民政府林业行政主管部门的职权，原告牛明孝起诉要求确认被告不履行颁发退耕还林检查验收卡的行为违法，并责令被告履行颁发退耕还林检查验收卡的职责，洛龙区人民政府不是适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条之规定，基层人民法院管辖第一审行政案件，中级人民法院管辖对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。本案中，洛龙区人民政府明显不是法律规定的适格被告，故原告诉求被告颁发退耕还林检查验收卡不属于本院管辖的第一审行政案件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十二条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、准许原告牛明孝撤回对龙门石窟世界文化遗产园区社会事务和农村工作管理局的起诉；二、驳回原告牛明孝对洛龙区人民政府、洛龙区农林局的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 王 艺审判员 张 强审判员 任海霞二〇一九年五月二十二日书记员 孙月阳