苏州市姑苏区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏0508行初460号 原告吴江市运河植物油脂有限公司，住所地苏州市吴江区黎里镇交通东路1号。 法定代表人刘炳德，执行董事。 委托代理人杨俊华，江苏尚维律师事务所律师。 委托代理人朱静，江苏尚维律师事务所实习律师。 被告苏州市吴江区市场监督管理局，住所地苏州市吴江区松陵镇开平路550号。 法定代表人杨志荣,局长。 委托代理人徐赵文，该局中队长。 委托代理人陈婷雯，江苏漫修（苏州）律师事务所律师。 原告吴江市运河植物油脂有限公司（以下简称运河公司）不服被告苏州市吴江区市场监督管理局（以下简称吴江市场监管局）作出吴江市监案字[2018]501号行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月6日受理后，同年12月11日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月22日公开开庭审理了本案，原告运河公司委托代理人杨俊华，被告吴江市场监管局委托代理人徐赵文、陈婷雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月24日，被告吴江市场监管局作出吴江市监案字[2018]501号行政处罚决定（以下简称501号行政处罚决定），认定原告生产的食用大豆油（分装1.8L/瓶）经检验邻苯二甲酸二正丁酯（DBP）项目不符合卫办监督函[2011]551号标准，属超过食品安全标准限量的食品。原告于2018年5月18日分装生产了60瓶食用大豆油，销售了57瓶，被免费抽样2瓶，留样1瓶已遗失，原料价格是10元/瓶，销售价格是11元/瓶，货值金额为660元，违法所得为57元。违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）第三十四条第（二）项的规定，依据该法第一百二十四条第一款第（一）项的规定，给予以下行政处罚：1、没收违法所得57元；2、处罚款75000元。二项合计75057元，上缴国库。 原告运河公司诉称：一、原告并非涉案大豆油的生产商，只是进行了灌装销售，没有故意添加DBP的情况。被告对原告处罚所依据的食品安全法第一百二十四条第一款第（一）项，其适用是有前提的，即当事人“明知”存在致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂，仍进行生产销售。被告不能证明原告存在明知或刻意添加，故不应依据上述法律规定对原告进行处罚。二、被告所引用的卫办监督函[2011]551号函件虽提到邻苯二甲酸二正丁酯（DBP）最大残留量不超过0.3mg/kg，但该函件系指导性文件，并非食品安全标准，被告也没有查明超标的原因。邻苯二甲酸二正丁酯（DBP）即塑化剂，包装瓶、储存罐等都可能分解出塑化剂，因此在运输、灌装过程中均可能带入食品。食品安全法第一百二十五条第一款即对生产经营被包装材料、容器、运输工具等污染的食品，制定罚则。从处罚力度来说，第一百二十五条的处罚明显轻于第一百二十四条。三、国家并未要求采购豆油时对DBP进行检测，原告也不具备该项检测能力。涉案批次大豆油货值量很小，发现问题后，原告也立即配合回收，只因已使用完毕而无法回收。《行政处罚法》第二十七条第二款规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。被告完全可以不予行政处罚，请求法院判决撤销501号行政处罚决定，判令被告承担本案诉讼费用。 原告向本院提供以下证据：1、501号行政处罚决定书，证明被告作出被诉行政处罚；2、情况说明，证明案涉大豆油系原告通过正规途径采购所得，具有相应合格证明；3、召回公告（张贴于原告公司门口）；4、排查整改报告，证据3-4证明原告发现问题后及时作出回应并积极配合处理，并承诺全面停产。 被告吴江市场监管局辩称：一、被诉行政处罚决定认定的违法事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，裁量适当。被告委托苏州市吴江区检验检测中心（以下简称吴江检验检测中心）对涉案食用大豆油进行抽验检查，检测结果邻苯二甲酸二正丁酯（DBP）为10.7mg/kg，不符合卫办监督函[2011]551号标准。《食品添加剂使用标准》（GB5009.271-2016）规定，邻苯二甲酸二正丁酯（DBP）定量限为0.3mg/kg。同时《卫生部办公厅关于通报食品及食品添加剂邻苯二甲酸酯类物质最大残留量的函》（卫办监督函[2011]511号）（以下简称卫生部[2011]511号函）亦规定，该类物质是可用于食品包装材料的增塑剂，不是食品原料，也不是食品添加剂，严禁在食品、食品添加剂中人为添加。食品容器、食品包装材料中使用邻苯二甲酸酯类物质，应当严格遵守《食品容器、包装材料用添加剂使用卫生标准》（GB9685-2008）中有关规定，并对邻苯二甲酸二正丁酯（DBP）最大残留量规定为0.3mg/kg，故涉案食用大豆油即使是容器残留也严重超出上述食品安全标准，为不合格食品，违反了食品安全法第三十四条禁止生产致病性微生物、家药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品。涉案食用大豆油货值金额为660元，被告对原告处以罚款75000元符合食品安全法第一百二十四条第一款第（一）项中对货值金额不足一万元的处五万元以上十万元以下罚款的规定，裁量适当。二、处罚决定程序合法。2018年7月19日，被告予以立案调查，并于9月10日作出听证告知书告知原告陈述、申辩及听证的权利。原告于同年9月14日提出听证申请，被告于同年10月11日组织听证，听取了原告的意见。经研究复核后，认为原告的陈述、申辩理由不成立。同年10月24日，被告作出501号行政处罚决定并送达原告。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告于2018年12月26日向本院提供了以下证明行政行为合法性的证据：1、行政案件内部移送书，证明被告收到案件；2、委托抽样检验检测合同书，证明被告委托苏州市吴江区检验检测中心检测；3、检验检测报告，证明抽检的食用大豆油（分装）检验结论不合格；4、监督意见书，证明被告对原告作出监督意见；5、抽样检验结果通知书，证明被告向原告送达该检测报告；6、复检申请；7、复检委托函；8、放弃复检申请，证据6-8证明原告提出复检申请后又放弃申请；9、案件来源登记表；10、立案审批表，证据9-10证明被告立案调查；11、现场检查笔录；12、营业执照、食品生产许可证、身份证复印件、授权委托书、当事人身份确认书、当事人权利义务告知书、文书送达地址确认书，证明原告的主体资格；13、询问（调查）笔录；14、现场照片；15、中粮东海粮油工业（张家港）有限公司油脂产品检验报告；16、苏州奥星包材（油瓶）检验单；17、检验报告；18、食用植物油生产企业产品销售信息记录表；19、食用植物油生产企业产品包装信息记录表；20、销售记录，证据11、13-20证明被告对原告进行调查，原告提供了检测报告和销售记录，认为其不存在违法行为；21、行政处罚案件集体讨论记录，证明被告作出的处罚决定经过集体讨论；22、行政处罚听证告知书、送达回证、邮寄凭证、EMS网页截屏，证明被告履行了听证告知义务；23、关于吴江市监听告字[2018]汾067号行政处罚听证告知书的陈述、申辩及要求举行听证书面意见；24、关于吴江市监听告字(2018）汾067号听证告知书的听证意见，证据23-24证明原告提出了听证申请；25、听证笔录，证明被告举行了听证会，依法听取了原告的陈述、申辩意见；26、行政处罚案件集体讨论记录，证明被告经集体讨论决定对原告的听证意见不予采纳；27、501号行政处罚决定书及送达回证、邮寄凭证、EMS网页截屏，证明被告作出处罚决定，并依法送达原告。被告提供的法律法规依据有：食品安全法、《食品安全抽样检验管理办法》、《食品药品行政处罚程序规定》、《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)、《食品安全国家标准食品中邻苯二甲酸酯的测定》(GB5009.271-2016)、卫生部[2011]511号函。 经庭审质证，对于被告所举证据，原告对证据的真实性均无异议，认为证据1、2、5说明被告系因全国普查到原告处对部分油品进行抽样检查；证据4表明原告积极配合被告的整改要求，并进行召回、承诺不再采购；证据15表明涉案大豆油是合格的；证据16表明包装用的油瓶也符合质量要求；证据27被告未依国家标准对原告处罚，处罚决定适用法律错误；其余证据均无异议。对于原告所举证据，被告对证据1的证明目的不认可；认为证据2-4原告未在行政程序中提供，不应当采纳。 本院对以上证据作如下认定：被告所举证据1-8表明其在对原告生产的大豆油抽样检测时发现邻苯二甲酸二正丁酯（DBP）超标，原告申请复检后又予以放弃的情况，本院予以认定；证据9-27系被告立案调查后所调取的证据及经过的程序，与本案相关联，证据真实合法，均予以认定。原告所举证据系本案被诉行政行为，予以认定；证据2表明其涉案大豆油来源，与其行政程序中的陈述相一致，予以确认；证据3、4表明在被告对原告发出监督意见书后，其进行了相应整改，但未召回已销售的食用大豆油，对此予以确认。 经审理查明，2018年5月29日，被告对原告进行食品安全监督抽查，并委托吴江检验检测中心对原告生产的食用大豆油（分装）进行抽验检查。同年6月9日，吴江检验检测中心出具检验报告显示：样品经检验，DBP含量为10.7mg/kg，不符合卫办监督函[2011]551号标准。同年6月15日，被告将抽样检验结果书面通知原告并告知复检权利，同时向原告下达监督意见书，要求其停止生产不合格食用大豆油、召回已销售产品、进行排查并整改。同年6月19日，原告提出复检申请，后又于7月5日申请放弃复检。同年7月19日，被告对案件立案调查。原告在接受调查时陈述：原料油是从上海坪洲油脂有限公司购入，供应商提供了一份中粮东粮海粮油工业（张家港）有限公司油脂产品检验报告；分装的油瓶由苏州奥星包材提供，也有合格检验单。原告提交了相应单证并认为系原料油的DBP超标。原告共分装生产了60瓶食用大豆油（1.8L/桶），销售了57瓶，留样1瓶（已遗失），被抽样2瓶。每瓶油的成本为10元，销售价格为11元。被告经集体讨论后拟对原告进行处罚。同年9月10日，被告作出行政处罚听证告知书，告知原告拟处罚的内容，以及陈述、申辩及听证的权利，并于同年9月12日送达原告。原告提交了书面陈述申辩意见并要求听证。同年10月11日，被告组织听证听取了原告的意见。后被告再经集体讨论并于同年10月24日作出501号行政处罚决定，对原告处以没收违法所得57元及罚款75000元，合计75057元。原告不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。 本院认为，食品安全法（2015年修订）第六条第二款规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。被告吴江市场监管局作为辖区内食品安全监督管理部门，依据食品安全法对食品安全违法行为进行行政处罚系其履行法定职责，系本案的适格被告。 本案主要的争议焦点是涉案食用大豆油是否符合国家食品安全标准。涉案邻苯二甲酸二正丁酯（DBP）属邻苯二甲酸酯类物质，非食品原料，也非食品添加剂，禁止用于食品生产经营，但允许在食品容器、食品包装材料或食品机械设备、工具中作为增塑剂使用，故可能被带入到食品之中。食品安全法（2015年修订）第三十四条第（二）项规定，禁止生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂、食品相关产品。《食品安全国家标准食品接触材料及制品用添加剂使用标准》（GB9685-2016）规定了食品接触材料及制品用添加剂的使用原则、允许使用的添加剂品种、使用范围、最大使用量、特定迁移限量和最大残留量及其他限制性要求。其中特定迁移限量（SML）即以从食品接触材料及制品迁移到与其接触的食品或食品模拟物中某种或某类添加剂的最大允许量，以每千克食品或食品模拟物中迁移物质的毫克数（mg/kg）表示。该国家标准的第75页载明：邻苯二甲酸二正丁酯（DBP），其特定迁移限量（SML）为0.3mg/kg，并且要求生产的材料或制品不得用于接触脂肪性食品，乙醇含量高于20%的食品和婴幼儿食品。从上述法律规定及食品安全国家标准可知，食品因接触材料或制品带入的邻苯二甲酸二正丁酯（DBP）允许的最大残留量限定为0.3mg/kg，并且使用该物质生产的材料或制品不得接触涉案食用大豆油这类脂肪性食品。涉案食用大豆油经抽样检测，邻苯二甲酸二正丁酯（DBP）的含量为10.7mg/kg,已远超食品安全标准限量。被告援引卫生部[2011]551号函中所要求严格执行的《食品安全国家标准食品容器、包装材料用添加剂使用卫生标准》（GB9685-2008）已为《食品安全国家标准食品接触材料及制品用添加剂使用标准》（GB9685-2016）所代替，但对食品中邻苯二甲酸二正丁酯（DBP）最大残留量的限定及使用限制要求均无变化，故被告据以判定涉案大豆油不符合国家食品安全标准并无不当。 关于法律适用的问题，原告认为食品安全法第一百二十四条第一款第（一）项的适用应以当事人“明知”为前提，被告并无证据证明系原告故意添加或明知超食品安全标准限量仍经营属适用法律错误。但原告未注意到邻苯二甲酸二正丁酯（DBP）非食品原料，也非食品添加剂，如系故意在大豆油中添加或明知存在故意添加仍予以经营，则属食品安全法第一百二十三条第一款第（一）项“用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，或者经营上述食品”处罚之情形。而对于食品安全法第一百二十四条第一款第（一）项的适用，也不以当事人是否明知生产经营的食品、食品添加剂存在“致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量”为构成要件。原告另主张本案适用食品安全法第一百二十五条第一款第（一）项“生产经营被包装材料、容器、运输工具等污染的食品、食品添加剂”处理。首先，涉案食用大豆油是否系被包装材料、容器、运输工具等污染并未被查实；其次，前述分析已确认食品中邻苯二甲酸二正丁酯（DBP）允许的最大残留量限定为0.3mg/kg，在有明确限量标准且邻苯二甲酸二正丁酯（DBP）系危害人体健康的物质而非一般包装材料、容量污染之情形，应适用食品安全法第一百二十四条第一款第（一）项进行处理。故原告上述法律适用的意见，本院不予采纳。 原告是否应承担本案生产经营不合格食品的行政责任。原告购买原料油分装后出售，其系瓶装食用大豆油的生产经营者。原料油或罐装过程可能存在邻苯二甲酸二正丁酯（DBP）超标或带入，以及原告作为生产经营者并无邻苯二甲酸二正丁酯（DBP）的检测能力及要求均不能免除原告的食品安全责任。食品安全法第一百二十四条第一款第（一）项规定，生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品违法生产经营的食品、食品添加剂，货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款。因原告生产销售的涉案食用大豆油货值金额不足一万元，获利57元，故被告依据上述法律规定对原告处以没收违法所得57元，并处75000元罚款，处罚裁量适当。原告以涉案大豆油货值金额小、其积极配合整改、未有不良反馈为由主张适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”对其免予处罚。然而，涉案食用大豆油中苯二甲酸二正丁酯（DBP）的含量超过国家食品安全标准30余倍，不符合违法行为轻微；57瓶食用大豆油均已销售被使用而未召回，危害后果已经产生，故本案之情形不符合不予处罚的法律规定。 被告对本案立案调查后，向原告告知了陈述、申辩及听证的权利，经原告申请听证，被告组织听证听取了原告的意见。在此基础上，被告经重新集体评议对原告作出被诉行政处罚决定并送达文书，程序合法。 综上，被告吴江市场监管局作出的501号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销该行政处罚决定，依据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告吴江市运河植物油脂有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告吴江市运河植物油脂有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，帐号：10×××76。 （此页无正文） 审 判 长  马文立 审 判 员  陈 勇 人民陪审员  李 芸 二〇一九年五月十四日 书 记 员  袁倩如