陕西省铜川市中级人民法院行政裁定书                             （2019)陕02行初2号     原告：刘候娥，女，汉族，1953年3月10日出生，住陕西省神木县。原告：方银娃，男，汉族，1973年10月9日出生，住陕西省神木县。原告：张丙武，男，汉族，1966年3月14日出生，住陕西省神木县。原告：张亚飞，男，汉族，1991年10月11日出生，住陕西省神木县。原告：张玉汶，男，汉族，1955年1月20日出生，住陕西省神木县。原告：张兴峁，男，汉族，1951年12月28日出生，住陕西省神木县。原告：张成飞，男，汉族，1976年10月7日出生，住陕西省神木县。原告：张奋高，男，汉族，1957年10月20日出生，住陕西省神木县。原告：张强，男，汉族，1981年12月17日出生，住陕西省神木县。原告：张勇飞，男，汉族，1983年9月29日出生，住陕西省神木县。原告：方小军，男，汉族，1980年11月28日出生，住陕西省神木县。原告：方俊普，男，汉族，1974年8月29日出生，住陕西省神木县。原告：徐小春，女，汉族，1965年3月2日出生，住陕西省神木县。原告：高雄，男，汉族，1991年2月10日出生，住陕西省神木县。原告：高林林，男，汉族，1954年1月5日出生，住陕西省神木县。原告：方忠雄，男，汉族，1971年7月22日出生，住陕西省神木县。原告：方保军，男，汉族，1975年9月13日出生，住陕西省神木县。原告：方候军，男，汉族，1984年1月10日出生，住陕西省神木县。原告：李桂清，女，汉族，1953年11月5日出生，住陕西省神木县。原告：方喜仁，男，汉族，1958年2月2日出生，住陕西省神木县。原告：方强强，男，汉族，1983年9月29日出生，住陕西省神木县。原告：方保连，男，汉族，1956年11月10日出生，住陕西省神木县。原告：王俊莲，女，汉族，1953年3月10日出生，住陕西省神木县。原告：方尚飞，男，汉族，1976年6月25日出生，住陕西省神木县。原告：方雄，男，汉族，1996年2月6日出生，住陕西省神木县。原告：方金娃，男，汉族，1971年6月8日出生，住陕西省神木县。原告：方成堂，男，汉族，1970年6月4日出生，住陕西省神木县。原告：方根堂，男，汉族，1968年6月7日出生，住陕西省神木县。原告：方银堂，男，汉族，1974年5月3日出生，住陕西省神木县。原告：刘广平，男，汉族，1984年10月21日出生，住陕西省神木县。原告：方爱生，男，汉族，1968年12月4日出生，住陕西省神木县。原告：方爱平，男，汉族，1972年7月18日出生，住陕西省神木县。原告：徐爱芳，女，汉族，1964年3月11日出生，住陕西省神木县。原告：方连娃，男，汉族，1968年7月24日出生，住陕西省神木县。原告：方宁，男，汉族，1990年10月12日出生，住陕西省神木县。原告：高瑞，男，汉族，1987年10月17日出生，住陕西省神木县。原告：高生发，男，汉族，1957年6月20日出生，住陕西省神木县。诉讼代表人：高生发，男，汉族，1957年6月20日出生，住陕西省神木县。诉讼代表人：张强，男，汉族，1981年12月17日出生，住陕西省神木县。诉讼代表人：方小军，男，汉族，1980年11月28日出生，住陕西省神木县。诉讼代表人：方连娃，男，汉族，1968年7月24日出生，住陕西省神木县。诉讼代表人：刘广平，男，汉族，1984年10月21日出生，住陕西省神木县。委托诉讼代理人：冯小军，北京中师律师事务所律师。委托诉讼代理人：侯旭磊，北京中师律师事务所实习律师。被告：神木市人民政府（原神木县人民政府），住所地神木市。法定代表人：封杰，市长。委托诉讼代理人：孙宏伟，神木市人民政府办公室工作人员。原告刘候娥等37人诉被告神木市人民政府撤销行政行为一案，向榆林市中级人民法院提起诉讼。该院受理后，原告提出异地管辖申请，经陕西省高级人民法院裁定，本案由铜川市中级人民法院管辖。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告诉称：原告37人均系神木市大保当镇小啊包村第三组村民，属于西湾露天煤矿采矿项目用地拆迁补偿对象。2018年5月31日，大保当镇政府人大主席主持召开关于西湾煤矿征地范围内房屋拆迁标准细化及人员的安置确定会议，会议公布了《关于印发的通知》（神政办发[2017]2号）文件，并根据该文件对西湾煤矿拆迁范围内的房屋拆迁标准进行了细化。原告通过申请政府信息公开取得了《自然资源部关于榆神矿区西湾露天煤矿工程建设用地的批复》（自然资函[2018]99号）。该批复明确要求以出让的方式使用土地，被告应按照该批复办理征地手续，而被告却以临时用地方式使用土地，与上级机关的用地批复相违背。建设用地应当予以征收，被告改变了土地用途，违反了土地管理法的相关规定，不具有合法性，依法应当予以撤销。请求：1、撤销被告作出的《关于印发的通知》（神政办发[2017]2号）；2、本案的诉讼费由被告承担。     被告神木市人民政府答辩称：依据原国土资源部《关于陕西省露天矿开展采矿用地方式改革试点的复函》（国土资函[2015]373号）及原陕西省国土资源厅《关于神延公司西湾露天煤矿采矿用地方式改革试点范围矿区规划的批复》（陕国土资用发[2015]33号），西湾露天煤矿采矿用地按照分期实施，到期归还的原则，以临时用地的方式使用集体土地，被告依据上述文件规定作出了《西湾露天煤矿采矿用地方式改革试点项目临时用地拆迁补偿标准》，这是一个行政指导行为，并不具有强制力。西湾露天煤矿的用地分为两部分：工业用地和采矿用地。工业用地系建设用地属于永久性征收，已经办结相关征地手续。对于采矿区用地，按照自然资源部和陕西省自然资源厅的文件批复，以临时用地方式使用集体土地。原告刘候娥等37人承包的集体土地，并不在建设用地区域内，而是属于采矿区域，不存在永久性征收土地的问题。被告的行政行为没有超越职权，也没有与上级文件相违背，本案所涉的土地并没有改变土地用途，且现并未使用，被告的行政行为内容合法，程序正当。按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，原告刘候娥等37人对被告作出的临时用地拆迁标准不服的，应当先申请行政机关裁决，而不应直接提起行政诉讼。请求依法驳回原告的起诉。经审理查明，原告刘候娥等37人均系神木市大保当镇小啊包村第三组村民，其承包地在西湾露天煤矿采矿项目用地范围内。2017年1月12日，被告神木市人民政府（原神木县人民政府）作出了《关于印发的通知》（神政办发[2017]2号）。2018年5月31日，大保当镇人民政府人大主席主持召开关于西湾煤矿征地范围内房屋拆迁标准细化及人员的安置确定会议，参加会议人员有部分政府工作人员、用地单位工作人员和相关村组委员会组成人员。该会议根据神政办发[2017]2号文件对西湾煤矿拆迁范围内的房屋拆迁标准进行了细化。原告认为该文件与其在陕西省自然资源厅取得的《自然资源部关于榆神矿区西湾露天煤矿工程建设用地的批复》（自然资函[2018]99号）文件相违背，原告认为自己的承包地在自然资函[2018]99号建设用地批复的范围内,被告作出的临时用地拆迁补偿标准通知与自然资源部建设用地的批复相违背，不具有合法性，诉至法院请求撤销。本院认为，关于本案原告起诉的理由,原告称自己的承包地在《自然资源部关于榆神矿区西湾露天煤矿工程建设用地的批复》范围内,被告未按照此批复对涉案的土地进行征收,而作出《关于印发的通知》（神政办发[2017]2号），该文件不履行征地手续，与自然资源部用地批复相违背。经过法庭调查及双方当事人的举证、质证，原告当庭认可了其承包地不在《自然资源部关于榆神矿区西湾露天煤矿工程建设用地的批复》范围内，而是在西湾露天煤矿采矿临时用地范围内。因原告的承包地不在建设用地征收范围内，对该涉案土地被告无需履行征地手续，故原告的起诉理由不成立。关于本案争议焦点：神木县人民政府办公室作出的《关于印发的通知》的行为是否属于行政诉讼的受案范围。本案经过庭审已经查明原告的承包地在西湾露天煤矿采矿用地范围内。原国土资源部《关于陕西省露天矿开展采矿用地方式改革试点的复函》（国土资函[2015]373号），确定此范围内的用地方式为临时用地方式。关于临时使用土地补偿费问题，《中华人民共和国土地管理法》第五十七条作出如下规定：土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。因此原告涉案土地的补偿应按照上述规定由土地使用者与农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。根据本案原告提交的证据“会议纪要及所附房屋拆迁补偿标准细化清单”可以证明本案涉案土地拆迁补偿标准最终是由用地单位和农村集体经济组织、村民委员会共同确定的。神木县人民政府办公室所作的《关于印发的通知》仅是针对政府相关部门的指导性行为，对原告的权利义务不产生实际影响。《最高人民法院关于适用    另根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。故本案原告如对土地补偿有异议应先申请行政机关裁决。综上，原告刘候娥等37人的起诉不符合法定条件，对其起诉，本院依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（三）项、第（十）项，第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告刘候娥、方银娃、张丙武、张亚飞、张玉汶、张兴峁、张成飞、张奋高、张强、张勇飞、方小军、方俊普、徐小春、高雄、高林林、方忠雄、方保军、方候军、李桂清、方喜仁、方强强、方保连、王俊莲、方尚飞、方雄、方金娃、方成堂、方根堂、方银堂、刘广平、方爱生、方爱平、徐爱芳、方连娃、方宁、高瑞、高生发的起诉。案件受理费50元，退回原告刘候娥、方银娃、张丙武、张亚飞、张玉汶、张兴峁、张成飞、张奋高、张强、张勇飞、方小军、方俊普、徐小春、高雄、高林林、方忠雄、方保军、方候军、李桂清、方喜仁、方强强、方保连、王俊莲、方尚飞、方雄、方金娃、方成堂、方根堂、方银堂、刘广平、方爱生、方爱平、徐爱芳、方连娃、方宁、高瑞、高生发。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。                                 审 判 长  项  欣                               审 判 员  杨  阳                               人民陪审员  冯启珍                               二〇一九年五月二十一日                                书 记 员  任  瑞 1