江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏10行终126号 上诉人（原审原告）扬州聚荣彩印包装有限公司，住所地在扬州市经济开发区周庄河路1号。 法定代表人卞炳炜，总经理。 委托代理人沈志荣，江苏立科律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬州市生态环境局，住所地在扬州市扬子江北路446号。 法定代表人金春林，局长。 委托代理人孙江，该局法规处处长。 委托代理人张勇，江苏君奥律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省生态环境厅，住所地在南京市鼓楼区江东北路176号。 法定代表人王天琦，厅长。 委托代理人周应品，该厅法规处工作人员。 委托代理人孙怀宁，江苏高的律师事务所律师。 上诉人扬州聚荣彩印包装有限公司（以下简称聚荣公司）因与被上诉人扬州市生态环境局、被上诉人江苏省生态环境厅环境行政处罚及行政复议决定一案，不服扬州市邗江区人民法院（2018）苏1003行初244号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月11日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原扬州市环境保护局（现扬州市生态环境局，以下简称市环境局）于2018年7月16日作出扬环罚字（2018）24号行政处罚决定，认定聚荣公司擅自建设的“印刷生产”项目，需要配套建设的环境保护设施未建成，聚荣公司的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，决定责令聚荣公司立即改正违法行为，并处35万元的罚款。2018年10月15日，原江苏省环境保护厅（现江苏省生态环境厅，以下简称省环境厅）作出（2018）苏环行复第14号《行政复议决定书》，决定维持市环境局作出的扬环罚字（2018）24号行政处罚决定。 原审查明，聚荣公司租用了扬州海容家电部件有限公司的厂房存放了一批印刷设备，包括一台印刷机、一台切纸机、一台模切机、两台老虎机、一台覆膜机。2018年3月9日，市环境局在进行污染源日常监管“双随机”现场检查时发现，厂房内的印刷设备正在生产，现场有切纸机、印刷机等设备正在使用，但需要配套建设的环境保护设施未建成。2018年6月5日，市环境局作出扬环罚告字（2018）9号《环境处罚事先告知书》，告知聚荣公司拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知其享有陈述和申辩的权利。2018年6月22日，市环境局举行听证会，听取意见。2018年7月16日，市环境局作出扬环罚字（2018）24号《行政处罚决定书》，认定聚荣公司的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，决定责令聚荣公司立即改正违法行为，并处35万元的罚款。聚荣公司不服，向省环境厅申请行政复议。2018年10月15日，省环境厅作出（2018）苏环行复第14号《行政复议决定书》，决定维持市环境局作出的扬环罚字（2018）24号行政处罚决定。 原审认为，《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”根据上述规定，被告市环境局作为辖区的环境保护行政主管部门，具有对违反《建设项目环境保护管理条例》的行为进行查处的法定职责。本案中，聚荣公司的“印刷生产”项目，需要配套建设的环境保护设施未建成的事实，有现场检查笔录、现场照片及调查笔录、情况说明等证据充分予以证实。原告的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，应当承担相应的法律责任。原告认为其只是对临时占有的印刷设备进行调试，非生产行为。对此，从原告提供的两份情况说明及相关人员的调查笔录均证实原告的印刷设备2017年10月份进行调试后投入生产的事实，即便是对临时占有的印刷设备进行调试生产，也不能否认其印刷设备投入生产的事实，故对原告的上述诉称意见不予支持。被告对原告的违法行为进行立案调查，在作出行政处罚决定前，告知原告享有陈述、申辩、听证的权利，并举行听证会听取意见，经过集体讨论后作出行政处罚决定，程序合法。被告根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定作出涉案的行政处罚决定，适用法律正确，处罚适当，并无不当。被告省环境厅于2018年8月15日受理原告的行政复议申请，同日向被告市环境局寄送行政复议答复通知书，于2018年10月15日作出行政复议决定并向原告进行送达。被告省环境厅履行了受理、通知答复、审查、作出决定等法定程序，程序合法。庭审中，原告对被告省环境厅的行政复议程序也没有提出异议。综上，原告要求撤销被诉行政处罚决定及行政复议决定的理由不能成立。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了原告聚荣公司的诉讼请求。 上诉人聚荣公司上诉称，首先，上诉人非系法律法规规定的“建设单位”。上诉人对涉案设备的占有仅仅是临时的，一审中，上诉人为证明涉案设备非系上诉人自有的生产设备，向法庭提交了该涉案设备系广陵法院司法拍卖设备的相关证据，上诉人认为该证据材料所证明的事实与本案需认定的事实之间具有密切的关联性，牵涉到上诉人是否是法律法规规定的建设单位的定性问题，而一审法院对这一基本事实未依法予以查明与确定。其次，上诉人未利用涉案设备投入生产。即使上诉人临时占有期间对涉案设备进行了调试，但该设备仅仅是对机器设备性能是否正常进行的测试，并未进行产品的生产，且市环境局提供给法庭的现场检查图片等证据也能证明上诉人的现场并未有产品产出，因此，既未生产，就构不成法律规定的违法行为。最后，上诉人的违法行为显著轻微，应当免于处罚。即使退一步来说，上诉人的调试行为可以解释为法律上的生产行为，但结合上诉人并未有产品产出这一事实，上诉人的违法行为显著轻微，且对环境并未照成实质的损害，并且积极配合被上诉人的查处，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款以及《环境行政处罚办法》第七条的相关规定，上诉人的行为符合不予处罚的相关规定，被上诉人作出的处罚显然过重。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判撤销市环境局作出的扬环罚字（2018）24号《行政处罚决定书》以及省环境厅作出的苏环行复第14号《行政复议决定书》或发回重审，一、二审诉讼费由两被上诉人承担。 被上诉人市环境局辩称，首先，一审判决认定事实清楚、证据确实。依据环保法律法规规定，项目建设单位是指对项目实施建设，对项目建设、运行过程中产生或可能产生的环境污染负有责任的主体，即认定违法行为主体的依据并非设备的权属关系，而是以是否对生产设备进行实际安装、使用，是否具有事实上的污染环境违法行为。一审中，我局提交的多项证据，都证明了上诉人的确使用了设备进行项目建设。同时，有充分的证据表明，上诉人生产设备的安装调试在2017年10月左右就已到位，并形成现有规模开始投入生产，但未办理任何环评报批手续、未配套建设任何环保措施。其次，被诉行政处罚适用法律正确，裁量得当。我局作出行政处罚前通过认真调查，在确认上诉人违法事实后，依法履行了告知义务，经上诉人申请召开了行政处罚听证会。2018年7月19日向上诉人送达了扬环罚字（2018）24号《行政处罚决定书》，责令上诉人立即改正违法行为，并处35万元罚款。该处罚幅度与上诉人违法行为的危害性相当，并非裁量过重。鉴于上诉人建设的项目是应当编制环境影响报告表的项目，需要配套建设的环境保护设施未建成，我局依据《建设项目环境保护管理条例》相关规定，仅责令上诉人立即改正违法行为，并处35万元罚款，符合规定内容，系属裁量得当。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人省环境厅辩称，首先，我厅复议程序合法。2018年8月15日，我厅受理了聚荣公司提起的行政复议申请，并于同日向市环境局寄送（2018）苏环行复第14号《行政复议答复通知书》及行政复议申请书等材料。2018年8月26日，市环境局向我厅提交《行政复议答辩状》及作出行政行为的相关材料及依据。2018年10月15日，我厅作出（2018）苏环行复第14号《行政复议决定书》并向聚荣公司及市环境局送达。其次，我厅作出的复议决定，证据充分，适用法律正确。我厅作出的行政复议决定是基于双方的复议理由、答复意见、证据及相关法律规定。我厅认为，虽然涉案设备的所有权不归聚荣公司，但聚荣公司对法院查封的设备形成事实上的占有。其利用占有的生产设备进行安装、调试、生产，属于《建设项目环境保护管理条例》中的“建设单位”。同时，相关证据也证明了聚荣公司未配套建设环境保护设施，印刷项目即投入生产。据此，我厅根据查明的事实和相关法律，作出维持市环境局作出的行政处罚决定，证据充分，适用法律正确。最后，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；……”因此，该条文规定的处罚是行为罚，不是结果罚，也就是说该条处罚的是环保设施未验收即投产的违法行为，与是否最终生产出产品没有关联，不论是否生产出产品，只要存在环保设施未验收即投产的环境违法行为，就应按照该条予以行政处罚。被诉处罚决定对该违法行为处以35万元罚款，在上述条例规定的处罚幅度范围内，且已经考虑了相关情节，行政机关有权在法定处罚幅度范围内自由裁量。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审原告聚荣公司向原审法院提交的证据有：淘宝网拍卖图片。 原审被告市环境局向原审法院提交的证据、依据有：1、污染源日常监管“双随机”现场检查记录及现场检查照片四张；2、季友祥调查询问笔录；3、高峰调查询问笔录；4、关于我公司资产价格和环保手续办理情况的说明、关于公司生产有关情况的说明；5、营业执照、法定代表人身份证明、授权委托书及被授权人身份证明；6、行政处罚听证告知书及送达回证；7、听证申请、听证通知书及送达回证、行政处罚听证笔录、授权委托书、江苏立科律师事务所函及律师身份证明；8、集体讨论材料；9、行政处罚决定书及送达回证；10、《建设项目环境保护管理条例》。 原审被告省环境厅向原审法院提交的证据有：1、行政复议申请书；2、案件受理通知书；3、答复通知书；4、行政复议答复书及证据、依据；5、（2018）苏环行复第14号《行政复议决定书》及送达查询单。 上述证据均已随案移送本院。经审查，原审对证据的分析、认证正确，所查明的事实本院依法予以确认。 另查明，因机构改革，2018年11月14日，江苏省组成江苏省生态环境厅；2019年1月30日，扬州市组建扬州市生态环境局。原江苏省环境保护厅、扬州市环境保护局不再保留，相应的行政执法职能也一并划入新成立的机构。 本院认为，本案的争议焦点在于：一是聚荣公司是否属于法律、法规规定的“建设单位”；二是聚荣公司有无利用涉案设备进行生产；三是市环境局作出的行政处罚是否裁量适当。对此，分述如下： 首先，上诉人聚荣公司属于法律、法规规定的“建设单位”。《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。……企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。”第四十一条规定：“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。”《江苏省重点行业挥发性有机物污染指南》规定，印刷包装行业要根据废气组成、浓度、风量等参数选择适宜的技术，对车间有机废气进行净化处理。本案中，现有证据表明，上诉人聚荣公司利用其对印刷设备的事实占有，在对印刷设备进行安装、调试后，组织了生产，已构成法律意义上的生产项目。由于其未配套建设相应的环境保护设施，即将印刷项目投入生产，作为负责筹划、运行该印刷项目的主体，聚荣公司属于环境法律、法规中所规定的建设单位，应当承担相应的法律责任。 其次，上诉人聚荣公司已经利用涉案设备进行印刷生产。从上诉人聚荣公司在行政程序中提供的两份情况说明、市环境局对季有祥调查询问笔录、市环境局污染源日常“双随机”现场检查笔录等在案证据来看，可以证明涉案印刷设备从2017年10月份进行调试后投入生产的事实。上诉人聚荣公司主张其仅是对涉案设备进行调试而非生产的上诉理由缺乏事实依据，本院不予支持。 最后，被上诉人市环境局所作处罚裁量适当。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；……”本案中，市环境局根据聚荣公司的违法事实与情节，决定责令聚荣公司立即改正违法行为，并处35万元的罚款，符合条例规定，裁量适当。 综上，被上诉人市环境局作出的扬环罚字（2018）24号《行政处罚决定书》具有事实和法律依据，程序合法。被上诉人省环境厅作出的（2018）苏环行复第14号《行政复议决定书》程序合法。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确。上诉人聚荣公司的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。在二审中，上诉人聚荣公司也明确表示，对本案被诉的行政处罚决定及行政复议决定，在职权、程序、认定事实、适用法律方面均无异议，对一审法院的审判程序也无异议。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人聚荣公司承担。 本判决为终审判决。 审判长 李 勉 审判员 徐沐阳 审判员 王岚林 二〇一九年五月三十日 书记员 马肇睿 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；