江苏省扬州市江都区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1012行初50号 原告扬州市海牛厨房设备有限公司，住所在仪征市经济开发区景秀路8号。 法定代表人李齐美，该公司总经理。 委托代理人梁明，仪征市扬子法律服务所法律工作者。 被告扬州市公路管理处，住所地扬州市史可法路50号。 法定代表人马舟，该处处长。 委托代理人包志华，江苏东宇律师事务所律师。 委托代理人徐全兵，仪征市公路管理站站长。 被告扬州市交通运输局，住所地扬州市邗江区盐阜东路5号。 法定代表人徐斌，该局局长。 委托代理人钱忠杰，北京市雨仁（扬州）律师事务所律师。 原告扬州市海牛厨房设备有限公司（以下简称海牛公司）与被告扬州市公路管理处（以下简称公路管理处）撤销行政行为、不服扬州市交通运输局（以下简称交通运输局）行政复议决定一案，于2019年1月29日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年4月10日公开开庭审理了本案。原告海牛公司委托代理人梁明、被告公路管理处出庭负责人总工程师吉增晖及其委托代理人包志华、徐全兵、被告交通运输局出庭负责人副局长杨步云及其委托代理人钱忠杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告海牛公司诉称，公路管理处对原告作出（2017）50007号《行政处罚决定书》要求原告在七日内自行拆除在省道江北沿江线公路（S356)K318+280m上行线（原省道沿江高等级公路S356K320+400m上行线）公路建筑控制区内修建的建筑物（高立柱广告牌），该设施并不是原告所修建，原告只是使用该广告牌，公路管理处对原告进行处罚没有法律依据。公路管理处系依据《公路安全保护条例》第五十六条第一项之规定作出处罚，但根据该条款所表述：“违反本条例的规定，有下列情形之一的，由公路管理机构责令限期拆除，可以处5万元以下的罚款。逾期不拆除的，由公路管理机构拆除，有关费用由违法行为人承担：（一)在公路建筑控制区内修建、扩建建筑物、地面构筑物或者未经许可埋设管道、电缆等设施的”不难看出，法律规定承担拆除义务的应当是“在公路建筑控制区内修建的一方”。本案中，根据原告与扬州经发广告有限公司（以下简称经发公司）于2008年11月11日签订的《高立柱广告牌转让合同》，该设施并非原告修建，公路管理处依据上述条款对原告进行处罚属于适用法律不当。交通运输局在（2018)扬交行复第2号行政复议决定书中擅自对“修建”做扩大解释，无形中造成了行政权力的扩张，于法无据。再者，案涉建筑物修建于2008年之前，当时的道路规划、名称还不是省道江北沿江线公路，属于308县道，2016年7月20日才变更为省道，公路管理处亦已查明案涉高立柱广告牌基座距沥青路面10m，明显符合《公路安全保护条例》第十一条“公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：……(三)县道不少于10米；”属于合法修建。故根据《公路安全保护条例》第十三条之规定：在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物；公路建筑控制区划定前己经合法修建的不得扩建，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿。因此，即使公路管理处要求原告予以拆除，也应当依法对原告予以补偿。而交通运输局在（2018)扬交行复第2号行政复议决定书中认为公路管理处处罚内容适当，明显违反法律规定。诉讼请求：1、请求依法撤销公路管理处扬交路罚字（2017)50007号行政处罚决定书；2、请求依法撤销交通运输局（2018)扬交行复第2号行政复议决定书。 原告提供的证据有： 1、扬交路罚字[2017]50007号违法行为通知书、扬交路罚字[2017]50007号行政处罚决定书、[2018]扬交行复第2号行政复议决定书各1份；2、发票3张；3、高立柱广告牌转让合同1份。以上证据证明案涉高立柱广告牌并非由原告建设。 被告公路管理处辩称，公路管理处在对356省道巡查时发现，在上行线K318+280m处建筑控制区内存在高立柱广告牌，基座距沥青路面10m，立柱直径1m，版面尺寸长18m，宽6m,高6m，为双面钢结构，垂直投影在公路用地外缘。公路管理处于2017年3月27日立案，依法向原告送达《违法行为通知书》、《陈述申辩告知书》和《听证告知书》。公路管理处于2017年6月22日举行听证会，原告作为高立柱广告牌的实际所有者和使用者，在公路建筑控制区内设立构筑物的违法行为客观存在，有义务消除违法行为。在与原告多次协商解决争议无果的情况下，公路管理处于2018年8月29日作出责令原告七日内自行拆除在省道356k318+280m上行线公路建筑控制区内修建的地面高立柱广告牌的行政处罚决定并依法向原告送达扬交路罚字[2017]50007号《行政处罚决定书》，作出处罚决定的程序合法。根据原告向公路管理处提供的《高立柱广告牌转让合同》及漆海霞、沈小平的陈述，上述高立柱广告牌由经发公司于2005年建设，于2008年11月转让给原告，实际使用人是原告。《公路安全保护条例》第十三条第一款的规定：“在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物”《江苏省高速公路沿线广告设施管理办法》第十六条规定：“广告设施垂直投影不得在高速公路建筑控制区内”，根据《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》、《江苏省公路条例》的相关规定，公路建筑控制区范围从公路用地外缘起向外的距离标准为省道不少于15米，县道不少于10米，本案所涉地面构筑物处于公路建筑控制区，违法行为一直处于持续状态，公路管理处依据《公路安全保护条例》第五十六条规定对原告作出行政处罚，适用法律正确。原告认为上述广告牌不是其修建，但从立法意图看，应对修建作扩大解释，不仅是具体实施修建行为的施工人，还应包括违法建筑物、构筑物的实际所有人。公路管理处为消除上述构筑物的违法状态，作出责令原告自行拆除的处罚，未进行经济处罚，处罚无不当之处。 被告公路管理处在法定期限内向本院提供下列证据和依据： 1、2017年3月27日立案审批表1份；2、责令停止违法行为、限期整改告知书、重大案件集体讨论记录、违法行为调查报告、违法行为通知书、陈述申辩告知书、听证告知书各1份；3、听证申请书、听证通知书、行政处罚第三人参加听证通知书、公路管理处听证意见书、行政处罚决定书各1份；4、文书送达回证4份；5、对漆海霞询问笔录、勘验（检查）笔录、现场照片各1份，证明上述构筑物为原告所有，违法行为处于持续状态；6、对沈小平询问笔录1份，证明原告自2008年对上述广告牌一直在使用，所有权人系原告；7、身份证明、企业营业执照、经发公司与仪征市海宇厨房设备有限公司（以下简称海宇公司）签订的高立柱广告牌转让合同、江苏省行政事业单位结算凭证、仪征市城市管理局与原告签订的《沿江公路仪征境内沿线广告设施使用权出让协议》各1份；8、《公路安全保护条例》第十三条第一款，《中华人民共和国公路管理法》第五十六条的规定；9、公路管理处与仪征市交通运输局签订的《356省道仪征段接养协议书》1份。 被告交通运输局辩称，交通运输局在受理原告申请后，通知公路管理处进行答复和提交证据，依法延长复议期限30日，在法定期限内于2019年1月12日作出（2018）扬交行复第2号《复议决定书》。本案涉案构筑物位于公路建筑控制区域内，且是2008年11月11日从经发公司受让所得，一直是原告使用，原告也不否认对该构筑物的实际所有和使用，并在诉讼中提出了补偿请求。因违法状态持续至今，依法应当予以拆除。综上，交通运输局复议程序合法，事实认定清楚，适用法律法规正确。 被告交通运输局在法定期限内向本院提供下列证据和依据： 1、复议受理通知书、复议申请书及行政复议决定书各1份；2、提出答复通知书1份；3、行政复议答复书1份及所附证据；4、延期审批表1份，证明复议期限依法延长30日；5、交通运输局分别向经发公司吴长泉、海牛公司田海明、仪征市交通运输局工作为人员戴真君的调查笔录各1份，证明交通运输局在复议期间进行了调查；6、《关于沿江公路情况说明》，证明涉案广告牌所在路段（省道）现状；7、行政复议决定书1份。 经庭审质证，当事人对证据无异议，本院予以认定。本院根据以上有效证据及当事人陈述认定以下事实：2008年11月11日，经发公司与海宇公司签订《高立柱广告牌转让合同》，约定：经发公司将其建造的位于仪征市经济开发区沿江高等级公路以北、红旗村境内（现为省道S356k318+280m上行线）立柱两面广告牌转让给海宇公司，转让费23万元，产权归海宇公司所有。2016年，仪征市城市管理局与海牛公司就上述广告牌的使用签订《沿江公路仪征境内沿线广告设施使用权出让协议》，约定：许可原告有偿使用经旗河与沿江高速交叉口以西双面广告牌1个，使用期限自2016年11月1日至2017年10月30日。协议还约定，海牛公司在协议期限内享有该广告设施的独家使用权及产权，海牛公司在广告设施设置许可期满后，未办理延期手续的，应在期满后1个月内自行拆除，逾期应由行政执法部门强制拆除，费用由海牛公司承担。协议签订后，原告使用该广告设施用于发布广告。此后，公路管理处在对356省道巡查时发现，在上行线K318+280m处建筑控制区内存在上述高立柱广告牌，经现场勘查，该广告牌基座距沥青路面10m，立柱直径1m，版面尺寸长18m，宽6m,高6m，为双面钢结构，垂直投影在公路用地外缘。2017年3月16日，公路管理处向原告发出《责令停止违法行为、限期整改告知书》，告知原告其修建的位于省道356k318+280m上行线的上述高立柱广告牌违法，责令停止违法行为，限七日内自行恢复原状。同年3月27日，公路管理处对原告设置上述广告牌的行为立案查处。同年4月6日，公路管理处向原告发出《违法行为通知书》，告知原告对其设置上述构筑物的行为，拟作出责令七日内自行拆除，罚款四万五千元的处罚，同时告知原告陈述、申辩和要求听证的权利。2018年8月29日，公路管理处作出扬交路罚字[2017]50007号《行政处罚决定书》，依据《公路安全保护条例》第五十六条第一项的规定，决定给予原告责令七日内自行拆除上述构筑物的行政处罚。海牛公司不服，于2018年10月13日向交通运输局申请行政复议，交通运输局于同年10月17日受理并于当日向公路管理处发出《提出答复通知书》，公路管理处于同年10月29日作出《行政复议答复书》并提交了作出行政处罚的证据。同年12月14日交通运输局经批准延长办理期限30日。2019年1月12日交通运输局作出（2018）扬交行复第2号《行政复议决定书》，维持公路管理处作出的扬交路罚字（2017)50007号《行政处罚决定书》。 另查明，海宇公司成立于2006年8月14日，法定代表人为田海明，股东为田海明、李其美，该公司于2016年8月25日经仪征市市场监督管理局核准注销。海牛公司成立于2010年12月15日，法定代表人为原海宇公司股东李其美，现在业。 本院认为，《江苏省公路条例》第四条第三款规定，国道、省道由省和设区的市公路管理机构履行监督管理职责。根据该规定，被告有作出本案被诉行政处罚决定的职权。《公路安全保护条例》第十一条第二款规定：“公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：（一）国道不少于20米；（二）省道不少于15米；（三）县道不少于10米；……”第十三条第一款规定：“在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物；公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿。”第五十六条规定：“违反本条例的规定，有下列情形之一的，由公路管理机构责令限期拆除，可以处5万元以下的罚款。逾期不拆除的，由公路管理机构拆除，有关费用由违法行为人承担：（一）在公路建筑控制区内修建、扩建建筑物、地面构筑物或者未经许可埋设管道、电缆等设施的；（二）在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施遮挡公路标志或者妨碍安全视距的。”本案中，上述广告设施在修建时其基座距离公路边缘10m，广告体的边缘距公路边缘小于10m，该设施显然是设置在公路建筑保护区内，处于违法和危险状态，即便需要补偿，在公路管理处向原告发出改正通知后，原告作为该设施管理人也应当先行拆除再依法申请补偿。由于原告未按通知要求改正，公路管理处依据《公路安全保护条例》第五十六条的规定对原告作出责令其拆除本案违法广告设施的处罚决定，事实清楚，符合法律规定。交通运输局受理原告复议申请后，履行了相关复议程序，其作出的复议决定事实清楚，证据确实充分，程序合法。原告认为，该设施的修建行为人为经发公司，公路管理处对原告进行处罚没有法律依据。对此本院认为，经发公司与海宇公司对上述广告牌所有权转让作出约定后，即转让了该广告牌的处置权，其中包括拆除广告牌的权利和义务以及请求补偿或赔偿的权利。根据海牛公司的陈述、海牛公司与仪征市城市管理局就该广告设施的独家使用权及产权签订的协议及海宇公司与海牛公司之间的关联关系，可以认定海牛公司是本案广告设施的权利义务主体，有义务消除违法状态。在公路管理处告知其限期整改后，海牛公司应当履行该设施修建者的义务，但其未在规定期限内进行整改，此后，公路管理处立案查处并对原告作出处罚决定，并无不当。综上，对原告诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告扬州市海牛厨房设备有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院，同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省扬州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。（江苏省扬州市中级人民法院开户行：工商银行扬州分行汶河支行，帐号：11×××57）。 审 判 长  许海峰 人民陪审员  邵小燕 人民陪审员  赵奎璧 二〇一九年五月八日 书 记 员  栾晨惠