广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂10行初12号 原告德保县德森能源开发有限责任公司，住所地：广西德保县城关镇云山大道（德保县鱼种场院内）。 法定代表人李振边，公司执行董事。 委托代理人黄进延，广西信德嘉律师事务所律师。 委托代理人吴启妮，广西信德嘉律师事务所律师。 被告德保县人民政府，住所地：广西百色市德保县城关镇莲城大街26号。 法定代表人陆兰碧，县长。 委托代理人黄奇日，德保县司法局副局长。 委托代理人黄开乐，德保县水利局副局长。 被告百色市人民政府，住所地：广西百色市右江区向阳路19号。 法定代表人周异决，市长。 委托代理人农丽贤，百色市司法局干部。 原告德保县德森能源开发有限责任公司（以下简称德森能源开发公司）诉被告德保县人民政府（以下简称德保县政府）、百色市人民政府（以下简称百色市政府）撤销行政决定及行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼后，本院于2019年1月24日立案，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月16日公开开庭审理了本案。原告德森能源开发公司的委托代理人黄进延、吴启妮到庭参加诉讼；被告德保县政府法定代表人陆兰碧县长因公务未能到庭参加诉讼，由其指派副县长何婷婷作为行政机关负责人出庭履行法定职责并与委托代理人黄奇日、黄开乐到庭参加诉讼；被告百色市政府法定代表人周异决市长因公务未能到庭参加诉讼，其委托代理人农丽贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告德保县政府于2018年6月5日作出德政发[2018]16号《关于撤销德政函[2004]52号文件的决定》（以下简称德政发[2018]16号《撤销决定》），决定：撤销《德保县人民政府关于同意由德保县大邦矿业开发有限公司兴建通怀二级水电站的批复》（以下简称德政函[2004]52号《批复》）。原告不服，向被告百色市政府申请行政复议。被告百色市政府于2018年12月13日作出百政行复[2018]132号《行政复议决定书》，决定：维持德保县政府于2018年6月5日作出的德政发[2018]16号《撤销决定》。 原告德森能源开发公司诉称，被告德保县政府作出的德政发[2018]16号《撤销决定》、被告百色市政府作出的百政行复[2018]132号《行政复议决定书》主要证据不足、适用法律、法规错误、严重违反法定程序,应依法撤销。一、被告德保县政府作出的德政发[2018]16号《撤销决定》没有事实根据和法律依据,严重违反了法定程序。（一）被告德保县政府依据“文件上的保护区”作出撤销决定,主要证据不足,并涉嫌“秘密”执法。案涉自然保护区的设立并没有以法定的方式公告公开,只是“文件上的保护区”而不是实际的保护区,公众以前根本不知道保护区的存在,具体如下：1.在2018年5月以前,保护区内并未设立任何标识牌,对此保护区管理部门德保县林业局亦予以承认。保护区内生活着两万多名群众和有关企业,按照非保护区开展了各种生产生活活动。原告根据一般人的合理判断力，完全有理由相信水电站所处地点根本就不是保护区。2.案涉水电站是德保县政府的招商引资项目,在所谓的保护区成立以前即由原告通过缴纳出让费取得开发权进行建设,并经过相关部门审批取得各种合法手续,县政府制发的国有土地使用权证2011年林业局出具的证明均载明水电站用地为“未利用地”,由此可以证明当地政府部门也不知道保护区的存在和范围。而原告基于对政府招商引资、对合法审批手续等行政行为的信赖,完全有理由相信水电站所处地点根本就不是保护区,该信赖利益应依法得到保护。3.百色市环境保护局认定保护区的存在和范围,依据的是自治区政府成立保护区的批复文件,该批复文件仅主送被告百色市政府、自治区环保林业部门而并未对外公示公告,从形式上来看，该批复文件不符合规范性文件的表现形式,应为内部批复文件,被告亦未能提供证据证明该批复文件为规范性文件,根据规定内部批复文件不能将其作为执法依据。退一步讲,即使属于规范性文件,被告百色市环境保护局也未能提供证据证明该批复文件已经公告公开,也不得将未公开的文件作为执法依据,否则构成了“秘密”执法,这与我国法治建设和行政公开原则产相悖。(二)被告德保县政府作出撤销决定,适用法律错误：1.根据自然保护区条例第四条第一款的规定,“自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定,并标明区界,予以公告。”自治区政府批准建立案涉保护区没有标明区界并予以公告,社会公众不知道保护区的存在且自治区政府建立保护区的批复文件主送单位为百色市人民政府,抄送单位为自治区环保局、林业局,该批复文件仅仅是内部批复流转文件并未对外公告,根据行政公开基本原则和2005年《广西壮族自治区规范性文件制定程序规定》笫十八条(2018年版第七条)的规定,该批复文件不能作为执法依据。被告德保县政府以没有公告公开的内部批复文件作为执法依据认定本案涉及的保护区的存在和范围,适用法律错误。2.原告对案涉保护区的存在和范围并无明知和故意隐瞒的情形。原告作为社会公众,在政府没有以任何方式公告公开告知有在保护区,甚至连××、××政府部门都不××保护区并在对原告出具的文件中确认为“未利用地”的情形下,原告根本没有任何途径和条件知道保护区的存在,被告德保县政府也没有提供任何证据证明原告明知道保护区的存在及范围,原告已经提交了其穷尽一切途径所知道的法律真实情况和材料。即使现状调查与实际不符,责任也全部在各级政府主管部门,原告没有任何过错和责任,没有明知而欺骗的故意,被告德保县政府适用行政许可法第六十九条第二款的规定认定原告“以欺骗、贿赂等不正当手段”明显错误。3.案涉水电站最早建设时间是在2003年,德保县政府部门招标时间在2004年7月,批复同意取得开发权时间在2004年9月。建立保护区未依法公告公开,水电站建设时间在前、政府内部批复建立保护区在后,根据法不溯及既往的原则,被告德保县人民政府不能以后来建立的“保护区”来认定原告之前的建设行为违法。4.国家环保部第九部委环发[2015]59号文件、自治区环保厅第九部门桂环函[2017]1342号文件及百色市环委办百环委办发[2017]7号文件不能作为撤销德政函[2004]52号的依据。被告德保县政府仅载明“根据……国家环保部第九部委[2015]59号文件、自治区环保厅第九部门桂环函[2017]1342号文件及百色市环要办百环委办发[2017]7号文件要求”,但未具体明确为依据具体的文件条款以及内容,而且该三份文件属于政府部门内部文件,单位内部的文件只能是在本单位执行使用,不能作为对外行政执法的依据。(三)被告德保县政府作出撤销决定,严重违反法定程序。1.根据行政许可法第七条的规定及国务院《全面推进依法行政实施纲要》的规定,行政机关作出不利的行政决定之前,应当告知行政管理相对人并给予其陈述和申辩的机会。本案被告德保县政府在未事先告知的情况下,即作出撤销德政函[2004]52号，严重侵犯了原告依据前述法律规定享有的陈述权、申辩权,同时违反了前述法律规定的公开原则,末明确告知原告享有复议以及诉讼的权利、期限与程序。2.根据行政许可法第五条的规定，本案涉及的自然保护区的设立、范围等均未公开,原告及社会公众均不知悉,不得作为行政执法的事实和依据。3.根据行政许可法第八条的规定，诚实守信是依法行政的基本要求,行政许可是一项代表政府信誉、形象的重要行政工作,必须依法行事。原告已经取得水电站有关行政许可并办理合法手续的,其合法的财产权益应该受到法律的保护,非因法定事由并经法定程序,不得撤销、变更。二、被告百色市政府作出的复议决定未依法采信原告的证据,导致主要证据不足和适用法律错误,应依法撤销。（一）被告百色市政府的复议决定未依法查明重要事实。1.德政函[2004]52号批复是2004年9月10日作出的,而广西区政府同意建立案涉自然保护区的批复则是在2004年10月4日才作出的,原告获得水电站开发建设权显然是在涉案保护区成立之前,被告百色市政府对此未予以查明。2.被告百色市政府在复议阶段未依法查明涉案自然保护区未经过公告公开,更没有按照规定进行管理,与一般的居民区并无区别的客观事实,原告在类似案件中己经提供了照片、视频资料以及申请政府信息公开的文件,但是被告百色市政府并未采信并作为行政复议认定的事实。3.在行政复议中,被告百色市政府仅查明广西区政府于2004年10月8日作出《批复》同意建立案涉保护区,并规定了保护区的范围和区划,但是未客观查明该文件仅是在政府相关部门内部流转,从未向公众公开；同时,根据广西区政府与百色市政府两级政府批复文件的批复,相关部门应当及时做好划界立标和保护区建设管理工作,但事实上,直至“2017绿盾”检查专项行动甚至2018年5月以前,案涉保护区均未按规定划界立标,并不为公众所知。被告百色市政府遗漏查明保护区设立后相关主管部门即应当及时公开并规范建设管理的问题,致使违法增加了原告有关信息真实性负责的责任。(二)被告百色市政府的复议决定错误适用法律。1.根据《行政许可法》的规定,德政函[2004]52号批复属于行政许可范畴,而德政函[2004]52号批复并无《行政许可法》第六十九条的规定应当撤销行政许可之情形,被告百色市政府片面的依据《自然保护区条例》第三十二条第一款的规定认定被告德保县政府作出的16号《撤销决定》正确,明显为适用法律错误。2.如前所述,被告认定案涉自然保护区的存在范围的依据为内部批复文件,保护区的设立和范围存在合法性问题,原告不可能存在故意欺骗。退一步讲,被告百色市政府也未查明原告对申报材料真实性并无故意欺骗的行为。原告是基于对政府招商引资、对政府划拨用地(在土地使用权证书中明确标注为“未利用地”而非保护区)政府部门作出的审批手续的信赖下,才竞标取得开发权并进行建设，根据原告获取信息的能力及主观情况,显然已尽到了合理审慎义务，原告也并非明知更不是故意隐藏,被告百色市人民政府未予查证即错误认为78号《撤销决定》适用法律依据正确,其复议决定明显错误。3.被告百色市政府作为复议机关,既认定了桂政函[2004]180号、百政函[2005]116号不属于规范性文件,又不否定其作为原行政行为认定事实依据的合法性,明显存在相互矛盾。4.自治区环境保护厅对类似的另外四起复议案作出了撤销原行政行为的复议决定(环保厅桂环复议字[2018]33、34、35、36号),本案与该四案属于同样案由和事实,应依法予以撤销。而被告百色市政府作为复议机构,对原行政行为的审查并未从主体权限、事实认定和证据、法律适用、程序等方面进行审查阐述,审查范围明显不够全面和严谨,导致复议决定存在明显遗漏和错误。综上，原告向人民法院起诉，请求：一、撤销德保县政府作出的德政发[2018]16号《撤销决定》；二、撤销百色市政府作出的百政行复[2018]132号《行政复议决定书》；三、依法审查广西壮族自治区人民政府2004年10月8日作出的桂政函[2004]180号《关于同意建立广西黄连山-兴旺自治区级自然保护区的批复》(以下简称桂政函[2004]180号《批复》)、百色市人民政府2005年7月6日作出的百政函[2005]116号《关于同意建立广西黄连山兴旺自治区级自然保护区的批复》(以下简称百政函[2005]116号《批复》)的合法性。四、判令被告承担本案诉讼费。 原告向本院提交了以下证据：1.2004年7月19日德保县关于公开竞争建设新明水电站、通怀二级水电站的具体办法，证明通怀二级水电站是政府招商引资项目，通过公开招投标而开发建设。2.报名费、保险金、开发转让费等收据（2004.7.30、2004.8.9），3.2004年9月10日德保县政府关于同意由德保县大邦矿业开发有限公司兴建通怀二级水电站的批复（德政函[2004]52号），4.2007年6月14日德保县政府关于同意更换通怀二级水电站业主的批复(德政函[2007]77号)，证据2、3、4证明德保县大邦矿业有限公司通过竞标并中标，为竞标缴纳了相关费用，此后德保县政府同意变更业主德森能源公司，德森能源公司取得了通怀二级水电站的开发权。5.2007年11月23日德保县政府关于同意划拨国有土地使用权给德森能源开发有限责任公司作为通怀二级、三级水电站建设用地的批复（德政函[2007]174号），证明德保县政府同意将有关土地划拨给德森能源公司作为通怀二级建设用地，该土地全为未利用地，不存在未取得合法用地审批手续情形。6.德保县政府2008年1月22日制发的德国用（2008）籍第101010202号《国有土地使用证》，7.德保县政府作出的德房权证字第××号《房屋所有权证》，证据6、7证明德森能源公司（通怀二级站）对坐落于德保县燕峒乡旺美村1802.4平方米的土地享有使用权，对土地上厂房依法享有所有权，不存在未取得合法用地审批手续的情形。8.关于德保县通怀二级、三级水电站工程环境影响报告表（附生态环境影响专项评价表报告）的批复（百环管字[2009]63号），9.（德保县通怀二级、三级水电站工程环境影响报告表）技术评审意意见，证据8、9证明百色市环保局、发改委、水利局、国土局、环境科学学会及德保县环保局等组成评议组充分评议后形成意见，百色市环保局根据意见作出批复，内容权威、程序合法，依法不可撤销。10.关于德保县通怀二级、三级水电站工程竣工环境保护验收申请的批复（百环验字[2006]34号）,证明根据德森公司申请，百色市水利局已组织相关单位人员进行验收，并得出通怀二级水电站环境保护验收符合要求，准予正式投入。11.照片、视频，证明保护区内存在多个行政村落，修建有公路房屋，共有居民约3万人，保护区设立未公告公开并且无标识牌，当地群众及申请人甚至政府部门不知道保护区的存在。12.自治区政府2004年10月8日作出的《关于同意建立广西黄连山-兴旺自治区级自然保护区的批复》（桂政函[2004]180号）,13.百色市政府2005年7月6日作出《关于同意建立广西黄连山-兴旺自治区级自然保护区的批复》（百政函[2005]116号），证据12、13证明案涉自然保护区的设立是自治区政府、百色市政府的内部批复文件，主送单位均为政府相关部门，并未对外公告公开，不能作为执法依据。14.自治区林业厅关于公开黄连山-兴旺自治区级自然保护区有关信息的复函，15.自治区环保厅关于广西黄连山-兴旺自治区级自然保护区信息公开的函，证据14、15证明自治区林业厅、环保厅均未能提供建立自然保护区的有关公告、公开文件，一般公开无法知道保护区的存在和范围。16.广西壮族自治区人民政府报2004年第1期至第36期、2005年第1期至第36期、2006年第1期至第3期（总第668-742期），证明从2004年至2005年都没有进行公开公告过案涉自然保护区的设立和范围等情况。17.德保县林业局关于对《关于要求调整黄连山-兴旺自然保护区的报告》的答复意见，证明案涉保护区于2018年5月才设立标志牌和界桩，德森能源公司不知道保护区的存在和范围，不存在故意欺骗。 被告德保县政府辩称，被告作出的《德保县人民政府关于撤销德政函[2004]52号文件的决定》认定事实清楚,证据确凿。根据国家环保部第九部委和自治区环保厅第九部门开展自然保护区监督检查专项行动文件要求,我县组织人员,对自然保护区内水电站进行核查。经查,德保县德森能源开发有限公司的通怀二级水电站位于黄连山一兴旺自然保护区核心区,属违规建设电站。二、被告作出的《德保县人民政府关于撤销德政函[2004]52号文件的决定》适用依据正确,程序合法。黄连山一兴旺自治区级自然保护区是经自治区人民政府、百色市政府批准建立的,具有一定的保护价值。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条“在自然保护区的核心区和缓冲区,不得建设任何生产设施”以及2018年4月24日,百色市环境保护委员会已印发《关于要求对黄连山一兴旺自然保护区内已建电站整治的通知》(百环委办发[2018]7号)文件,对德保县德森能源开发有限公司的通怀二级水电站作出责令关停、限期拆除、修复生态环境。故适用依据正确,程序合法。三、百色市政府作出的《行政复议决定书》(百政行复[2018]132号)适用法律正确,程序合法。百色市政府根据原告与被告德保县政府提交的证据,以及自身的调查,客观的作出了百政行复(2018)132号的复议决定。适用法律正确,程序合法。 被告德保县政府向本院提交了以下证据：1.德保县林业局出具证据材料，证明通怀二级水电站位于广西黄连山-兴旺自治区级保护区核心区。2.广西黄连山-兴旺自治区级自然保护区功能分区图，证明通怀二级水电站位于广西黄连山-兴旺自治区级保护区核心区。3.广西壮族自治区人民政府关于同意建立黄连山-兴旺自治区自然保护区的批复（桂政函[2004]180号，证明黄连山-兴旺自治区自然保护区是经自治区人民政府批准建立的。4.广西壮族自治区人民政府关于同意建立黄连山-兴旺自治区自然保护区的批复（百政函[2005]116号）。证明黄连山-兴旺自治区级自然保护区是经自治区人民政府批准建立的。5.《关于要求对黄连山-兴旺自治区保护区内已建电站整治的通知》（百环委办法[2018]7号），证明我县根据上级文件指示，对通怀二级水电站作出责令关停、限期拆除、修复生态坏境的决定。 被告百色市政府辩称，一、原告提出审查自治区政府180号《批复》和百色市政府116号《批复》的请求不属于行政复议附带性审查的范围,本机关不予审查并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第七条的规定,行政相对人认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法,在提出行政复议申请时可一并对该规定提起附带性审查。而第七条所称的“规定”是指行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件,也就是行政机关的抽象行政行为。根据《广西壮族自治区行政规范性文件制定程序规定》第二条的规定,规范性文件是指除政府规章外,本自治区各级人民政府及其工作部门以及法律、法规、规章授权管理公共事务的组织,依照法定权限、程序制定公布,内容涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的公文。其具备外部性、普遍适用性和反复使用性等特征,而自治区政府180号《批复》和百色市政府116号《批复》均是根据下级政府的请示,作出同意建立广西黄连山一兴旺自治区级自然保护区的批复,是针对特定事项作出的无法反复使用的批复,不具有普遍适用性和反复使用性,不属于规范性文件。原告提出对自治区政府180号《批复》和百色市政府116号《批复》进行附带性审查的请求不属于《中华人民共和国行政复议法》第七条规定的附带性审查的范围。本机关依法不予审查并无不当。二、被告作出的132号《行政复议决定书》认定事实清楚,证据确凿。2004年10月8日,广西壮族自治区人民政府作出180号《批复》同意黄连山自然保护区晋升为自治区级保护区，保护区总面积21035.5公顷,分黄连山片和兴旺片,其中黄连山片边界地理坐标为东经106°09′41″-106°15′55″、北纬23°28′34″-23°40′01″之间,面积9973.1公顷;兴旺片边界地理坐标为东经106°38′24"-106°47′40″、北纬23°12'15″-23°18'52″之间,面积11062.4公顷。2005年7月6日,百色市人民政府根据自治区政府的批复作出116号《批复》，同意德保县政府建立自治区级自然保护区。涉案通怀二级水电站位于德保县××通怀村。德保县政府于2004年9月10日作出德政函[2004]52号《关于同意由德保县大邦矿业开发有限公司兴建通怀二级水电站的批复》,德保县大邦矿业开发有限公司由此通过公开竞标方式取得通怀二级水电站的开发权,2004年11月28日获得德保县发展计划局批准予以该项目立项。德保县大邦矿业开发有限公司据此对通怀二级水电站开展施工建设,2006年投入运行使用,但未办理相关环评手续,属“未批先建”项目。2007年6月14日,德保县政府作出德政函[2007]77号《关于同意更换通怀二级水电站业主的批复》，同意通怀二级水电站业主由德保县大邦矿业开发有限公司更换为申请人。德保县政府在开展“绿盾2017”监督检查专项行动时,查明申请人建设的通怀二级水电站处于广西黄连山一兴旺自然保护区核心区内。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条第一款的规定,在自然保护区核心区内,不得建设任何生产设施,德保县政府在查明上述事实的基础上,依据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条、国家环保部第九部委环发[2015]号文件、自治区环保厅第九部门桂环函[2017]1342号文件以及百色市环委办百环委办发[2017]7号文件的规定,于2018年5月5日作出16号《撤销决定》,撤销其于2004年9月10日准予申请人取得通怀二级水电站开发权的52号《批复》,并无不当。16号《撤销决定》未告知申请人救济途径,程序存在瑕疵,但该瑕疵对申请人的实体权利未造成实质影响。且申请人已于法定期限内向本机关申请行政复议,该瑕疵已经得到治愈。132号《行政复议决定书》认定事实清楚,证据确凿。三、被告作出的132号《行政复议决定书》适用依据正确。由于德保县政府作出的16号《撤销决定》认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定,依照法定职权,维持该《撤销决定》并无不当。四、被告作出的132号《行政复议决定书》程序合法。2018年6月5日德保县政府作出16号《撤销决定》,2018年6月14日送达原告。原告不服该决定,于2018年8月13日向被告提出行政复议申请。经原告补正材料后,被告于2018年8月30日依法予以受理。因案情复杂,延长行政复议审理期限30日,并于2018年11月26日中止审理,2018年12月12日恢复案件审理。被告于2018年12月13日作出132号《行政复议决定书》并于2018年12月19日送达给了原告。(二)根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定,被告具有对德保县政府作出16号《撤销决定》的具体行政行为作出行政复议决定的法定职权。综上所述,被告作出的132号《行复议决定书》及德保县政府作出的16号《撤销决定》认定事实清楚，证据确凿,适用依据正确,程序合法。请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告百色市政府向本院提交如下证据：1.行政复议受理通知书；2.行政复议答复通知书；3.送达回证；4.延期审理通知书；5.送达回证；6.行政复议中止通知书；7.送达回证；8.行政复议恢复审理通知书；9.送达回证；10.百政行复[2008]132号《行政复议决定书》；11.送达回证。证明被告的行政复议程序合法。 经庭审质证，对于原告提交的证据，被告德保县政府对证据1、2、7、11、12、13、14、15、17没有异议；对证据3有异议，已经撤销；对证据4、5、6、8、9、10有异议，材料都是违法的，这些都一一被撤销或者已经撤销。对证据16，公告与本案无关。被告百色市政府同意被告德保县政府的质证意见，并在此基础上补充：对证据10有异议，没标明自然保护区；对证据12、13、14、15的证明目的有异议；对证据16的证明目的有异议，区政府公告并不是只有区政府的公告上公告；对证据17的证明目的有异议。 对于被告德保县政府提交的证据，原告认为被告没有提供原件：对证据1的真实性，合法性不予认可，该证明是在县政府作出撤销行政行为后作出的，为事后收集的证据，违反了“先取证，后裁决”的行政程序原则。对证据2的真实性不予认可，没有主管部门盖章；对合法性也不予认可，该自然保护区的设立关乎社会公众的切身利益，减少社会公众的权利增加社会公众的义务，而保护区的设立、区划并没有经过合法程序。对证据3、4的真实性没有异议；对其合法性不予认可，该批复为内部作出，主送单位均为政府相关部门，并没有向公众公开公示，批复作出的程序违法；另外该证据反证明该自然保护区批复作出的时间最早是2004年10月4日，在被撤销的德政函[2004]52号批复之后；同时证明相关部门应当建立精干高效的管理机构，尽快划界立标，但是该自然保护区一直未设置安排管理机构进行规范管理，也一直迟迟未划界立标的事实。对证据5的真实性无异议，对其合法性不予认可，该通知为内部作出，主送单位均为政府相关部门，并没有向公众公开公示，通知作出的程序违法。被告百色市政府对被告德保县政府提交的证据均无异议。 对于被告百色市政府提交的证据，原告对证据10不予认可，对其他证据予以认可。被告德保县政府对被告百色市政府提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：对于原告提交的证据1、2、7、11、12、13、14、15、17两被告对于真实性、合法性、关联性均无异议，只是对部分证据的证明目的有异议，本院予以确认，作为认定相关事实的依据；对于原告提交的证据3、4、5、6、8、9、10，本院认为，这些证据德保县政府、百色市环保局等相关部门作出的批复，即使已经撤销，亦可作为认定本案部分相关事实的参考；对于原告提交的证据16，与本案无关，无法证明被告是否进行公告，本院不予采纳。对于被告德保县政府提交的5份证据及被告百色市政府提交的11份证据，本院认为上述证据真实、合法，与本案有关联，且能够相互印证，本院予以采纳，作为认定相关事实的依据。 经审理查明，通怀二级水电站位于德保县××通怀村。2004年9月10日，被告德保县政府作出了德政函[2004]52号《关于同意由德保县大邦矿业开发有限公司兴建通怀二级水电站的批复》，准予大邦矿业开发有限公司取得兴建通怀二级水电站的开发权。2004年11月28日，获得德保县发展计划局批准予以该项目立项。德保县大邦矿业开发有限公司据此对通怀二级水电站开展施工建设。2006年投入运行使用，但未办理相关环保评估手续，属“未批先建”项目。2007年6月14日，德保县政府作出德政函[2007]77号《关于同意更换通怀二级水电站业主的批复》，同意通怀二级水电站业主由德保县大邦矿业开发有限公司更换为原告德森能源开发公司。 2004年10月8日，广西壮族自治区人民政府作出桂政函[2004]180号《关于同意建立广西黄连山-兴旺自治区级自然保护区的批复》，同意黄连山自然保护区晋升为自治区级保护区，保护区总面积为21035.5公顷，分为黄连山片和兴旺片。2005年7月6日，被告百色市政府根据广西壮族自治区人民政府的批复作出百政函[2005]116号《关于同意建立广西黄连山-兴旺自治区级自然保护区的批复》，同意德保县政府建立自治区级自然保护区。2017年，德保县政府在开展“绿盾2017”督查检查专项行动中，查明通怀二级水电站位于保护区的核心区。因此，依据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条、国家环保部第九部委环发[2015]59号文件、自治区环保厅第九部门桂环函[2017]1342号文件及百色市环委办百环委办发[2017]7号文件的规定，于2018年5月5日作出德政发[2018]16号《关于撤销德政函[2004]52号文的决定》，决定撤销德政函[2004]52号《批复》。原告不服，向被告百色市政府申请行政复议，被告百色市政府于2018年12月13日作出百政行复[2018]132号《行政复议决定书》，决定：维持德保县人民政府于2018年6月5日作出的德政发[2018]16号《德保县人民政府关于撤销德政函[2004]52号文件的决定》。原告不服，提起本案诉讼。 本院认为，被告德保县政府对其作出的行政批复行为，如认为确有错误或所依据的客观情况发生重大变化的，有依法变更或撤销的权利。被告百色市政府对于被告德保县政府作出的具体行政行为有作出行政复议决定的法定职责。本案的争议焦点为：一、被告德保县政府2018年6月5日作出的德政发[2018]16号《撤销决定》是否合法；二、被告百色市政府作出的百政行复[2018]132号《行政复议决定书》是否合法。 关于焦点一，首先，依据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条第一款的规定，在自然保护区核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。本案经查，被告德保县政府在开展“绿盾2017”监督检查专项行动时，查明通怀二级水电站处于广西黄连山-兴旺自然保护区核心区内，根据前述《条例》的规定，批准兴建通怀二级水电站的行政行为违法，德保县政府据此运用行政行为的自我纠错功能，依照职权撤销德政函[2004]52号《关于同意由德保县大邦矿业开发有限公司兴建通怀二级水电站的批复》，有事实根据和法律依据，撤销行为合法。其次，原告主张其不知该区域为保护区且该项目是政府招商引资项目，本院认为，广西壮族自治区政府桂政函[2004]180号《批复》及百色市政府百政函[2005]116号《批复》已明确该区域为自治区级自然保护区，《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条第一款的规定为禁止性规定，无论是在设立自治区级自然保护区之前还是之后建设的生产设施均不能违反《自然保护区条例》的规定。虽然该项目为政府招商引资项目，但被告德保县政府发现确有错误或所依据的客观情况发生重大变化而依职权自我纠错，撤销相关批复，该行政行为合法。原告主张的信赖利益不能对抗法律的禁止性规定，不能以信赖利益为根据否定行政行为的合法性。再次，被告德保县政府作出德政发[2018]16号《撤销决定》未告知原告救济途径，程序存在瑕疵，但原告已于法定期限内向被告百色市政府申请行政复议，并向本院提起行政诉讼，该瑕疵对原告的申请复议权和诉讼权利未造成影响，不足以据此否定被诉行政行为的合法性。 关于原告要求依法审查广西壮族自治区政府桂政函[2004]180号《批复》及百色市政府百政函[2005]116号《批复》合法性的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，原告可以对“规范性文件”请求进行审查，但本款所称的规范性文件是指国务院部门和地方人民政府及其部门依照法定权限和规定程序制定并公布的除规章以外的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利和义务，在一定时期内反复适用并具有普遍约束力的各类行政行为。而广西壮族自治区政府桂政函[2004]180号《批复》及百色市政府百政函[2005]116号《批复》均是根据下级政府的请示，作出同意建立广西黄连山-兴旺自治区级自然保护区的批复，是针对特定事项和特定的行政机关作出的不具有反复适用性的批复，不属于规范性文件，因而不属行政诉讼法规定的“规范性文件”的审查条件，不具有可诉性，原告该诉讼请求，本院不予支持。 关于焦点二，如前所述，被告德保县政府作出的德政发[2018]16号《撤销决定》认定事实清楚，适用法律正确，百色市政府经复议审查，作出维持的复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院予以确认。 综上所述，原告起诉的理由不能成立，本院不予支持。被告德保县政府作出的德政发[2018]16号《撤销决定》及被告百色市政府作出的百政行复[2018]132号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告德保县德森能源开发有限责任公司的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告德保县德森能源开发有限责任公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院或直接向广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元（开户名称：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；帐号：20×××77）。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  罗锡平 审 判 员  罗 敏 人民陪审员  陆敬帮 二〇一九年五月八日 法官 助理  劳 珍 书 记 员  庞璐钰