贵州省贵阳市白云区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0113行初41号 原告黄发兴，男，1962年5月23日出生，汉族，住贵州省贵阳市观山湖区。 委托代理人袁刚平，贵州乾民律师事务所律师。代理权限：特别代理。 委托代理人汪波，贵州乾民律师事务所律师。代理权限：特别代理。 被告贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府（原行政机关），住所地贵州省贵阳市观山湖区百花湖镇。 法定代表人李斌，镇长。 委托代理人王国安，贵阳市观山湖区。代理权限：特别代理。 被告贵阳市观山湖区人民政府（复议机关），住所地贵州省贵阳市观山湖区北京西路8号。 法定代表人汤辉，区长。 委托代理人颜仕武，贵州富迪律师事务所律师。代理权限：一般代理。 委托代理人刘欢，贵州富迪律师事务所律师。代理权限：一般代理。 第三人郭敏勤，男，1946年12月14日出生，汉族，住贵州省贵阳市观山湖区。 原告黄发兴因不服被告贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府（以下简称“百花湖政府”、原行政机关）作出的《关于郭敏勤黄发兴土地争议确权决定书》（百府发[2018]10号）及被告贵阳市观山湖区人民政府（以下简称“观山湖政府”、复议机关）作出的《贵阳市观山湖区人民政府行政复议决定书》（观府行复决定[2018]4号），于2019年1月28日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月27日公开开庭审理了本案。原告黄发兴及其委托代理人袁刚平、汪波，被告百花湖政府的委托代理人及其机关负责人委托出庭工作人员王国安，被告观山湖政府的委托代理人刘欢及机关负责人委托出庭的工作人员万辰程，第三人郭敏勤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告百花湖政府于2018年2月1日作出百府发[2018]10号《关于郭敏勤、黄发兴土地争议确权决定书》，该决定书认定如下事实：位于观山湖区××××组小地名滑石板处梯土一幅，面积1.6亩。管理使用权归郭敏勤享有。四至界限为：上抵黄发兴林地；左抵黄发兴林地；右抵黄发兴林地；下抵周光强田。原告黄发兴不服，向被告观山湖政府申请行政复议，被告观山湖政府于2019年1月7日作出观府行复决[2018]4号《行政复议决定书》，该决定书认定如下事实：维持百花湖镇人民政府作出的[2018]10号《关于郭敏勤、黄发兴土地土地争议确权决定书》。 原告黄发兴诉称，涉案土地属于原告父亲黄大本的承包地中啄啄岩林地的一部分（有土地承包证证实）。2015年9月，第三人郭敏勤为达到非法占有的目的，在未经许可的情况下，擅自在原告父亲黄大本的承包地啄啄岩林地内砍伐出了涉案土地。为进一步达到其非法占有的涉案土地目的，第三人郭敏勤于2017年年底向被告百花湖政府提出了确权申请，而被告百花湖政府在未经实地调查的情况下，于2018年2月1日违法作出了《关于郭敏勤黄发兴土地争议确权决定书》（百府发[2018]10号），原告不服，依法向被告观山湖政府提出了复议申请，观山湖政府于2019年1月7日作出了《贵阳市观山湖区人民政府行政复议决定书》观府行复决（2018）4号，决定维持《关于郭敏勤、黄发兴土地争议确权决定》（百府发[2018]10号）。对被告百花湖政府于2018年2月1日违法作出的《关于郭敏勤、黄发兴土地争议确权决定书》（百府发[2018]10号）及被告观山湖政府于2019年1月7日作出的《贵阳市观山湖区人民政府行政复议决定书》观府行复决（2018）4号，原告认为二被告所作决定缺乏证据支撑，事实认定错误，故原告诉至法院，请求：1、依法撤销被告百花湖政府于2018年2月1日作出的《关于郭敏勤、黄发兴土地争议确权决定书》（百府发[2018]10号）及被告观山湖政府于2019年1月7日作出了《贵阳市观山湖区人民政府行政复议决定书》观府行复决（2018）4号；2、本案诉讼费由被告和第三人承担。 原告黄发兴向本院提交了以下证据：1、原告父亲持有的土地承包证，证明关于林地四至范围清楚，是包含案涉土地在内的，因此案涉土地应属于本案原告所有；2、报告，证明原告在发现郭敏勤擅自毁林后向上级反映的事实；3、调解协议书，证明原告与郭敏勤发生纠纷后由云归乡司法所进行调解，但并未达成调解；4、确权决定书、行政复议受理通知书、行政复议决定书，证明原告不服确权决定及复议决定已经提起相应的诉讼，被告观山湖区政府从受理此案到其作出复议决定时间已经严重超过规定的时间，属于程序违法。5、《证明》、照片，证明郭敏勤存在擅自在案涉土地砍伐林木的行为。 被告百花湖政府（原行政机关）辩称，百花湖政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，受理本镇云归村啊郎哨组村民郭敏勤的申请，对郭敏勤与黄发兴土地争议进行调查，取证后，作出处理决定。确定双方争议的地块管理使用权归郭敏勤所有。原告称被告百花湖政府未作实体调查情况下作出行政确权决定与客观事实不符。百花湖政府在受理郭敏勤申请后。经审查，申请事由符合土地管理法关于个人之间的土地争议由镇政府决定的规定。在司法所参加下对争议地块实地查看并制作现场草图，同时向证人李某1、郭某等人调查取证，并调取了云归村委会对该纠纷的调解记录，综合全部证据，作出处理决定，故被告百花湖政府作出的百府发（2018）10号处理决定，程序合法，事实清楚，证据充分。 被告观山湖政府（复议机关）辩称，首先，根据李重点、郭某、朱某、李某2等人的证言，以及《人民调解协议书》等证据材料，证实郭敏勤为案涉土地的实际使用者，即原告黄发兴与第三人郭敏勤同为百花湖镇云归村啊郎哨组村民。郭敏勤在土地到户经营前分得自留地一幅呈多块梯状土地在该组滑石板处，面积约1.6亩。第一轮农村土地承包后，黄发兴之父黄大本承包了位于啄啄岩的林地5亩。郭敏勤自留地有三面与黄大本承包林地相邻，双方各自管理多年并未发生争议。2016年2月，黄发兴在案涉土地下方修建水池，郭敏勤制止未果故双方发生争议；其次，原告没有证据证明其对案涉土地享有权利，林地与土地具有明显区别，原告提供的《土地承包经营权》（以下简称“土地证”）仅能证明原告的父亲黄大本承包了啄啄岩的林地，该土地证上并未明确案涉土地也在承包范围内，即土地证恰好能证明原告的承包范围不包括案涉土地，同时，根据证人证言，郭敏勤于土地到户经营前分得案涉自留地，说明案涉土地早已形成，并不是原告诉状所称，该土地是2015年9月郭敏勤于啄啄岩林地砍伐出来的。综上，原告的诉请不能成立。 被告百花湖政府及被告观山湖政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、调查笔录，对象是李重点；2、调查笔录，对象是郭贵忠；证据1、2用于证明争议土地使用权归郭敏勤所有，以上证人均证实在黄发兴的林地中郭敏勤有约二十块的土地；3、百花湖政府制作的草图，根据申请人的请求并结合证人证言制作出来的草图；4、村委会调解记录、人民调解协议书，证明争议土地使用权归郭敏勤所有；5、申请人提供的联名证明。以上证据1-5证明被告百花湖政府作出的行政行为合法；6、土地承包经营权证，证明黄大本在啄啄岩的承包范围仅限于林地，没有旱地，争议土地使用权归郭敏勤所有。 被告观山湖政府未向本院提交证明复议程序合法性的证据。 第三人郭敏勤述称，原告黄发兴于2016年2月霸占第三人郭敏勤的自留地来修建水池，被告百花湖政府为维护村民合法权益，指派工作人员到村里实地调查走访，拍照取证，最终调查结果认定自留地是组里划分给郭敏勤的情况属实，与黄发兴所述不符，之后百花湖政府再次指派工作人员到村里与当年划分土地的队长走访调查核实，最终调查结果同样认定自留地是组里划分给郭敏勤的情况属实，与黄发兴所述不符。故百花湖政府向第三人郭敏勤办理了土地确权决定书，之后原告黄发兴不服，向观山湖政府申请复议，观山湖政府相关部门到村里进行实地调查，拍照取证，最终结果与百花湖政府的确权决定一致，维持了确权决定。 第三人郭敏勤向本院提交了以下证据、依据：1、确权决定书；2、复议决定书；3、多人联名证明材料；4、云归村村委会证明，以上证据证明案涉土地归郭敏勤管理使用。 经庭审质证，原告对被告百花湖政府、观山湖政府提交的证据发表如下质证意见：对调查笔录，第一，对调查行为不持异议，对内容持有异议，不认可调查笔录记载的内容，根据土地承包证能证实该笔录陈述的内容为虚假的，第二，被调查人郭某和郭敏勤有亲属关系，不能作为证人做出陈述；对绘制草图，上面并未有原告的签字；对调解书，真实性认可，对调解过程中李重点等人发表的意见不认可，且调解最终未成功；对联名证明，真实性不予认可，第一，证明人的身份与郭敏勤存在利害关系，不能作为证明人，朱大忠是朱大昌父亲，林红琼是郭敏勤的舅母子，杨喜祥是郭敏勤的侄孙，证明人杜载琴系郭敏勤的妻子，该证明材料绝大部分证明人员都是与郭敏勤存在相应关系或者是与朱大昌有亲属关系，朱大昌与郭敏勤之间存在相互证实的关系，本身不能作为证人来证实材料内容，第二，根据原告的走访，类似周国荣的签字是先让其签字才有的证明内容，违背周国荣的真实意思表示，第三，该证明材料时间不详，其中的朱达芳是已经过世了的，对其真实性不认可；对土地承包证，真实性认可，恰能证明该林地包括争议地在内的都属于原告的土地，该土地现状是经郭敏勤擅自砍伐后形成，在没有砍伐前该争议地是长满树木，符合林地的性质。原告对第三人郭敏勤提交的证据发表如下质证意见：对确权决定书，真实性认可，原告在收到材料后已经提出复议；对复议决定书，真实性认可，对该决定书原告已经提起行政诉讼要求撤销；对联名证明，真实性不予认可，第一，证明人的身份与郭敏勤存在利害关系，不能作为证明人，朱大忠是朱大昌父亲，林红琼是郭敏勤的舅母子，杨喜祥是郭敏勤的侄孙，证明人杜载琴系郭敏勤的妻子，该证明材料绝大部门证明人员都是与郭敏勤存在相应关系或者是与朱大昌有亲属关系，朱大昌与郭敏勤之间存在相互证实的关系，本身不能作为证人来证实材料内容，第二，根据原告的走访，类似周国荣的签字是先让其签字才有的证明内容，违背周国荣的真实意思表示，第三，该证明材料时间不详，其中的朱达芳是已经过世了的，对其真实性不认可。对村委会证明，该《证明》最后一段话，并未明确涉案土地就是郭敏勤土地的事实。 被告百花湖政府、观山湖政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对《证明》无异议，且内容证实被告百花湖政府在接到反映后，即前往调查，制止了砍伐行为，同时证实被调查人均认可土地是第三人郭敏勤的。土地承包证证明原告在该处仅有旱地没有林地；报告的三性均不认可，为原告单方制作且有涂改痕迹，不能达到证明目的；调解书无异议；对行政复议受理通知书与行政复议决定书三性无异议，内容已经载明本案中止的事由及时间，不存在原告所述的程序违法。对《证明》，内容恰能证实第三人郭敏勤在山上有土地，但无法看出砍伐的是谁土地上的林木。被告百花湖政府、观山湖政府对第三人郭敏勤提交的证据无异议。 第三人郭敏勤对原告提交的证据发表如下质证意见：对真实性不认可，不能证明客观事实。第三人对被告百花湖政府、观山湖政府提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、3-5，被告百花湖政府、观山湖政府提交的证据1-6，第三人郭敏勤提交的证据1-4，来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。 经审理查明，原告黄发兴与第三人郭敏勤均系贵阳市百花湖镇云归村啊朗哨组村民。第三人郭敏勤在土地到户经营前在分得一幅呈多块梯状的自留地。1998年原告黄发兴之父黄大本承包了位于啄啄岩的林地。第三人郭敏勤的自留地位于原告承包的两座山之间，三面与原告林地相邻，双方一直未发生争议。2016年，原告黄发兴修建蓄水池，第三人认为原告占用了其前述自留地，双方就案涉土地使用权的归属发生纠纷。第三人郭敏勤向被告百花湖政府申请对案涉土地进行确权，被告百花湖镇政府受理该确权申请后，经调查取证、现场核实，并向多名当地村民制作询问、调查笔录后，于2018年2月1日作出百府发[2018]10号《关于郭敏勤、黄发兴土地争议确权决定书》，该决定书认定如下事实：位于观山湖区××××组小地名滑石板处梯土一幅，面积1.6亩。管理使用权归郭敏勤享有。四至界限为：上抵黄发兴林地；左抵黄发兴林地；右抵黄发兴林地；下抵周光强田。原告黄发兴不服，向被告观山湖政府申请行政复议，被告观山湖政府于2018年4月13日受理，于2019年1月7日作出观府行复决[2018]4号《行政复议决定书》，该决定书认定如下事实：维持百花湖镇人民政府作出的[2018]10号《关于郭敏勤、黄发兴土地土地争议确权决定书》。现原告对原告对百府发[2018]10号《关于郭敏勤、黄发兴土地争议确权决定书》及观府行复决[2018]4号《行政复议决定书》不服，向本院提起行政诉讼，诉请如前所诉。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理”的规定，百花湖政府对案涉土地所有权与使用权争议，享有法定职责。又根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告观山湖政府作为被告百花湖政府的上一级主管部门，具有受理行政复议申请并作出复议决定的法定职责。据此，本案百花湖政府和观山湖政府的诉讼主体资格适格。 本案中，被告百花湖政府在接到第三人郭敏勤的土地确权申请后，派遣工作人员前往案涉土地进行实地调查，并对负责该土地划分的人员进行询问，被询问人陈述该案涉土地属于第三人郭敏勤的自留地范围，同时啊郎哨村村民共计35人均证实案涉土地属于第三人郭敏勤并由第三人耕种管理多年。且原告提供的黄大本的《土地承包经营权证》中载明原告在啄啄岩的承包地类别为“林地”，经本院现场查勘，案涉土地并非林地，而是两山之间的一幅梯状土地，现土地上除与原告承包林地相邻处有零星树桩外，其余土地上未种植农作物或树木，这一情况与原告所述的“第三人在未经许可的情况下，擅自在原告父亲黄大本的承包地啄啄岩林地内砍伐出了涉案土地”的事实不相符。故被告百花湖政府作出的百府发[2018]10号《关于郭敏勤、黄发兴土地争议确权决定书》认定事实清楚，程序并无不当。原告诉请撤销该确权决定书，于法无据，本院不予支持。对于被告观山湖政府作出行政复议决定是否合法问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。本案被告观山湖政府在收到行政复议申请后，于2018年4月13日作出行政复议受理通知书，但其于2019年1月7日才作出观府行复决字（2018）4号《行政复议决定书》，已超过法律规定的期限，其虽在行政复议决定中写明该复议程序存在中止情形，但被告观山湖政府在本案中未就复议程序合法性提供证据，故本院认为，被告观山湖政府作出行政复议决定的程序违反法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条“原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求”之规定，判决如下： 一、确认被告贵阳市观山湖区人民政府于2019年1月7日作出的观府行复决（2018）4号《行政复议决定书》违法； 二、驳回原告黄发兴针对被告贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府2018年2月1日作出的百府发[2018]10号《关于郭敏勤、黄发兴土地争议确权决定书》的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告黄发兴负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。 审判长 肖建忠 审判员 李妤 人民陪审员管伟良 二〇一九年五月三十日 法官助理杨帆 书记员罗祥秋