广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初55号原告严秀霞，女，1963年10月10日出生，汉族，住佛山市高明区。委托代理人王正文，广东商达（广州）律师事务所律师。委托代理人何志平，广东安国律师事务所律师。被告佛山市高明区环境保护局，住所地佛山市高明区荷城街道中山路128号。法定代表人熊鹏程，局长。委托代理人李琅，该局工作人员。委托代理人陆仲飞，广东利衡律师事务所律师。原告严秀霞不服被告佛山市高明区环境保护局作出的明环违改字〔2018〕71号《责令改正违法行为决定书》（以下简称《责令改正违法行为决定书》），于2019年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年3月12日、4月25日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王正文、何志平，被告的委托代理人李琅、陆仲飞均到庭参加两次庭审；被告的法定代表人熊鹏程到庭参加第一次庭审。本案现已审理终结。被告于2018年12月25日作出《责令改正违法行为决定书》，查明原告经营的羊养殖场，位于佛山市高明区荷城街道塘南村委会俊洲村，地理坐标为22.907451N，112.804443E，属于禁养区，已建成并正常运营，目前存栏羊300只。被告认为原告的行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第（四）项的规定，依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定，责令原告经营的羊养殖场立即停止生产或者使用。原告诉称，被告于2018年12月25日作出的《责令改正违法行为决定书》事实认定错误，程序违规，适用法律错误，依法应予撤销。原告养殖场地系其亲戚从佛山市高明区西安街道俊洲村民委员会合法承租而来，承租用途包括畜禽养殖。被告只是肉眼判定原告养殖构成污染，并无有资质的检测机构进行规范检测。被告包括佛山市高明区的政府部门在下发行政决定书之前，从未与原告进行协商，原告对政府的丈量方式、补助标准、不给予过渡期、清拆后就业问题有意见，只好向佛山市高明区荷城街道办事处进行信访，反映拆迁时间过于仓促，没有合理的过渡期间，丈量方式不对，补助标准不合理，而政府消极不予处理。被告向原告随意下发决定书的行为亦不符合佛山市高明区人民政府颁布的明府办〔2018〕50号《佛山市高明区人民政府办公室关于印发佛山市高明区畜禽养殖场清拆关闭工作方案（2018-2020年）的通知》（以下简称50号文）和明府办〔2018〕53号《佛山市高明区人民政府办公室关于印发佛山市高明区畜禽养殖场清理补偿补助方案的通知》（以下简称53号文）的规定，而50号文和53号文本身的合法性存在问题。原告的行为也并无违反《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第（四）项的规定。被告在作出《责令改正违法行为决定书》之前，没有给原告陈述和申辩的机会，也没有告知原告可以提出听证要求的权利。政府部门一直以50号文、53号文以及明府办〔2018〕65号《佛山市高明区人民政府办公室关于印发〈佛山市高明区畜禽养殖禁养区和限养区划分方案〉的通知》（以下简称65号文）作为执法依据，经过查询，上述文件规定，原告场地清拆完成时间为2020年12月31日前，原告2019年1月30日才得知50号文已经于2018年10月12日停止执行，代替的是明府办〔2018〕91号《佛山市高明区人民政府办公室关于印发佛山市高明区畜禽养殖场清拆关闭工作方案的通知》（以下简称91号文），但是政府部门包括被告，一直未告知91号文的存在，在执法过程中也未提及该文件。2019年2月14日，原告通过信息公开申请程序才拿到91号文，原告认为，被告作为佛山市高明区人民政府的一个部门，本应该严格遵守50号文、91号文，但是执法过程中选择性适用法律导致被告作出被诉的行政行为法律依据适用错误。请求法院判决：1.撤销被告作出的《责令改正违法行为决定书》；2.被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交了下列证据：1.原告的居民身份证复印件、被告的统一社会信用代码信息查询结果，证明原告、被告的诉讼主体资格。2.《责令改正违法行为决定书》，证明被告所作出的具体行政行为已经损害原告的合法权益，原告有权起诉被告的事实。3.关于荷城信[2018]41号信访事项的处理意见，证明原告就涉案养殖场是否被强拆以及强拆时间仓促、补助标准过低而向佛山市高明区荷城街道办进行信访的事实。4.俊洲村鱼塘承包合同、高明区荷城街道农村合作经济组织内部收款收据，证明原告的养殖场有签订合法的租赁合同并正常缴纳租金的事实。5.龚爱文出具的《证明》、佛山市高明区荷城街道俊洲村村委会出具的《证明书》，证明原告承租的场地用于养殖的期间长久的事实。6.关于限期清拆关闭禁养区内畜禽养殖场的通知（2018年9月13日、11月6日）、关于荷城信[2018]46号信访事项的处理意见、荷办〔2018〕87号《佛山市高明区荷城街道关于印发〈荷城街道畜禽养殖场清拆关闭工作方案（2018-2020年）〉的通知》，证明政府部门对原告的执法过程中一直以50号文作为执法依据。7.政府部门提供的拆迁协议范本，证明原告因正当理由没有与政府部门签订拆迁协议。8.明府办函〔2019〕20号《佛山市高明区人民政府办公室关于政府信息公开申请的答复》，证明佛山市高明区政府部门一直告知执法依据为50号文，从未向原告提及91号文。9.50号文，证明根据50号文、53号文及65号文，原告的养殖场可以到2020年12月31日才关停。50号文已经于2018年10月12日作废。10.佛山市高明区畜禽养殖综合整治工作领导小组办公室给全区人民的一封信，证明2019年1月4日，该信发到原告手中，政府部门的公开信显示原告养殖场按政府要求是在2020年底前完成清理工作并可以获得相应的补助（实为补偿）。11.原告与政府部门签订拆迁协议过程中政府部门测量的原告养殖场面积，证明政府部门对原告养殖场面积测量有误。12.政府部门通知原告清拆文件到了村委会的短信，证明政府部门通知原告清拆文件到了村委会，原告到村委会看到了空白的拆迁协议模板和养殖场测量面积表等，原告对测量面积、补偿标准、过渡期等问题提出异议。13.明环罚告字〔2019〕5号《行政处罚听证告知书》，证明被告拟对原告行政罚款79000元。被告辩称，一、被告依职权作出《责令改正违法行为决定书》，主体适格。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款、《广东省环境保护条例》第四条第二款的规定，被告作为佛山市高明区人民政府环境保护主管部门，依法负责对本行政区域畜禽养殖污染防治工作实施统一监督管理，依职权对原告存在的违法行为作出责令改正违法行为决定的行政命令，主体适格。二、被告对原告作出《责令改正违法行为决定书》认定的事实清楚，证据确凿。（一）原告养殖场所属于畜禽养殖场，其养殖场位于禁养区，原告在其养殖场中从事畜禽养殖的行为。1.2018年12月18日，被告执法人员现场检查发现，原告经营的涉案的养殖场位于佛山市高明区荷城街道塘南村委会俊洲村，地理坐标为22.907451N，112.804443E。原告主要从事羊类养殖，目前养殖羊类存栏量约300只。现场检查时，原告现场全程陪同，还有佛山市高明区荷城街道南洲警务室伍建全、塘南村委会工作人员谭锦朝现场见证。根据《广东省种畜禽生产经营许可证发放和畜禽养殖备案办法（试行）》第十四条以及佛府办〔2013〕16号《佛山市人民政府办公室关于佛山市畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定和进一步加强相关区域环境管理意见》的规定可知，原告养殖场所属于畜禽养殖场。2.原告经营的养殖场位于佛山市高明区荷城街道塘南村委会俊洲村，地理坐标为112.804443E，22.907451N。根据65号文，原告养殖场位于上述文件规定的禁养区范围内。因此，原告养殖场位于禁养区，原告在其养殖场中从事畜禽养殖的行为系违法行为的事实清楚，有《现场检查笔录》《调查询问笔录》以及现场检查照片、视频等予以证明。三、被告对原告作出《责令改正违法行为决定书》适用法律正确。根据《广东省环境保护条例》第四十九条第一款的规定，佛山市高明区人民政府于2018年7月2日印发《佛山市高明区畜禽养殖禁养区和限养区划分方案》（以下简称《方案》），将佛山市高明区荷城街道整个辖区调整为禁养区，该通告自发布之日起实施。被告于2018年12月18日到原告的养殖场检查时，上述通告已经施行，原告在禁养区内从事畜禽养殖业的行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第（四）项、《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定，其养殖行为违法。针对原告上述违法行为，被告根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定，对原告的违法行为作出《责令改正违法行为决定书》，责令原告停止在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业的行为，适用法律正确。四、被告严格按照法定程序作出行政命令。第一，被告于2018年12月18日对原告进行现场检查和对谭锦朝进行询问均出示了证件，现场制作了《现场检查笔录》《调查询问笔录》和进行拍照，由原告和谭锦朝签字确认，被告对原告养殖场的调查取证是合法有效的。第二，对于原告的上述违法行为，被告依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定依职权于2018年12月25日作出《责令改正违法行为决定书》,并于2018年12月26日送达原告，因原告拒收，被告在塘南村委会工作人员谭锦朝、崔志明和南洲警务室杜应安、叶冠锋见证下通过留置送达方式进行了送达。综上，从被告调查取证，到被告作出《责令改正违法行为决定书》，再到向原告送达所有法律文书的整个过程，均符合法律规定，程序合法。五、原告起诉的理由不成立。第一，原告养殖场所在用地是由龚爱文租用的，龚爱文与俊洲经济社签订的《俊洲村鱼塘承包合同》并没有约定承包用途，更没有约定承包用途包括畜禽养殖，原告主张承包用途具有畜禽养殖没有任何事实和法律依据。第二，在《方案》施行之后，原告所属的塘南村委会于2018年8月、9月就通过电话联系和现场走访的方式告知原告其养殖场位于禁养区，并向其出示了有关禁养区划定、限期清拆养殖场和补偿方案等文件，因此，原告是知道涉案养殖场所处的区域为禁养区，知道2018年11月30日前须自行清拆或关闭养殖场的。原告以拆迁时间仓促、没有合理过渡期间、养殖棚舍丈量面积不正确以及补助标准过低为由否定被告作出的《责令改正违法行为决定书》是缺乏事实和法律依据的。综上，被告作出的《责令改正违法行为决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法、内容适当、适用法律正确，请法院驳回原告诉讼请求。被告向本院提交了下列证据、依据：1.被告的《统一社会信用代码证书》复印件，证明被告是本行政区域内的人民政府环境保护行政主管部门，被告主体适格。2.高明区荷城街道环境保护局现场检查笔录、现场检查照片2张、被告对谭锦朝所作的《调查询问笔录》及谭锦朝居民身份证复印件，证明2018年12月18日，被告执法人员到原告养殖场检查发现，原告养殖场位于禁养区，养殖场主要进行羊类养殖，养殖只数约300只，养殖过程中产生的畜禽粪便和冲洗废水直接排放到鱼塘。3.严秀霞养殖场养殖棚舍现场核查、严秀霞畜禽养殖场养殖棚舍丈量表，证明原告为涉案养殖场的实际经营者，原告从事羊类养殖，目前存栏量为羊300只。4.65号文、53号文、塘南村委会开展禽畜污染整治工作记录2份、荷城街道畜禽污染整治巡查记录和照片两张（包括：关于限期清拆关闭禁养区内畜禽养殖场的通知照片及派发通知的照片），证明涉案养殖场所在的佛山市高明区荷城街道整个辖区均为禁养区，严禁从事畜禽养殖业，禁止建设畜禽养殖场的事实。佛山市高明区荷城街道畜治办、塘南村委会于2018年8月、9月和11月通过电话联系和现场走访等方式告知原告其养殖场位于禁养区，并向其出示了有关禁养区、限期清拆养殖场和补偿方案等文件。5.《责令改正违法行为决定书》、送达回执、照片四张，证明被告按照法定程序进行调查取证，依法作出和送达行政命令文书，并告知原告依法享有的权利，以及告知了逾期不履行的法律后果。因原告拒收，被告在塘南村委会工作人员和南洲警务室工作人员见证下进行留置送达。被告对原告作出《责令改正违法行为决定书》程序合法。被告向本院提交了下列法律、法规：《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国行政处罚法》《畜禽规模养殖污染防治条例》《广东省环境保护条例》《环境行政处罚办法》，作为其作出被诉行政行为合法的依据。庭审中，本院出示了依职权取得的佛山市高明区测绘队测绘图，该测绘图显示《责令改正违法行为决定书》认定案涉养殖场坐标的具体位置及该坐标位置与高明河岸的距离。经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告提交的证据，被告对证据1无异议，对证据2-4、6-10、12-13的真实性、合法性无异议，对证据5、11的真实性、合法性、关联性有异议。经查，原告提交证据5用于证明原告承租场地用于养殖的事实，该事实与被告认定原告为案涉养殖场的经营者相一致，故本院对该事实予以确认。原告提交的证据11用于证明政府部门对原告养殖场面积测量情况，但养殖场的面积多少与本案对《责令改正违法行为决定书》的审查并无关联，本院不予采纳。原告提交的其他证据形式真实、来源合法、与本案有关联，本院予以采纳。被告提交的证据，原告对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，对证据2中的《现场检查笔录》、现场检查照片和证据3中的《严秀霞养殖场养殖棚舍现场核查》、证据4、证据5的真实性无异议，对证据2中被告对谭锦朝的《调查询问笔录》及谭锦朝的居民身份证复印件的真实性、合法性、关联性有异议，对证据3中的《严秀霞畜禽养殖场养殖棚舍丈量表》的真实性有异议。经查，被告提交的证据为其在履行职责过程中取得，且在庭审中提交了证据的原件予以核对，故本院对真实性予以确认。本院出示的证据，原告认为养殖场在位置图上不可能是以“点”的形式显示，案涉的坐标点其实是在养殖场入口位置，不可能是在养殖场中间放置GPS定位仪，因为养殖场的中间位置实际上是水塘。被告对该证据真实性、合法性、关联性无异议，认为从测绘队标出的点看出，即使图上标注的点不是在中间位置，但是即使每个养殖场加上100米的宽度，直线距离也是在500米范围以内，且原告的养殖场的宽度也没有100米，因此原告的养殖场均在禁养区范围内。经审理查明，原告在佛山市高明区荷城街道塘南村委会俊洲村经营畜禽养殖场，养殖场的坐标为：22.907451N，112.804443E。2018年12月25日，被告作出《责令改正违法行为决定书》，并于同年12月26日送达原告。另查，2018年7月2日，佛山市高明区人民政府办公室印发《方案》，该方案明确佛山市高明区荷城街道整个辖区为畜禽禁养区。2018年8月15日，佛山市高明区畜禽养殖综合整治工作领导小组办公室印发《给全区人民的一封信》，告知佛山市高明区荷城街道全街道划为禁养区，并明确2018年年底前完成高明河两岸畜禽养殖场的清理。再查，位置坐标为：22.907451N，112.804443E的地点距离高明河岸的距离为235.42米。又查，2019年1月15日，被告作出明环罚告字〔2019〕5号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟对原告拒不停止在畜禽禁养区从事畜禽养殖的违法行为罚款79000元。本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”《广东省环境保护条例》第七十七条规定：“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”被告作为佛山市高明区人民政府环境保护主管部门，其依法具有对在佛山市高明区畜禽禁养区域内建设畜禽养殖场的行为进行查处的职权，其作出《责令改正违法行为决定书》具有职权依据，依法送达并告知行政复议和诉讼权利，程序合法，本院予以确认。本案中，原告、被告对原告的案涉养殖场位于畜禽禁养区的事实无争议。原告认为，被告没有证据证明原告的养殖场位于高明河岸沿岸的500米范围内，被告认定原告养殖场位于高明河沿岸，应在2018年年底前清拆错误，根据佛山市高明区人民政府的文件，原告养殖场的清拆关闭期限应是在2020年年底前，并且被告作出《责令改正违法行为决定书》没有给原告陈述、申辩和听证的权利，违反《中华人民共和国行政处罚法》的规定，立即停止生产或者使用也没有给予原告合理的处理期限。对此，本院分析如下：一、根据上述查明的事实，原告的畜禽养殖场位于畜禽禁养区内，且与高明河相距235.42米，属于位于高明河沿岸的情形。原告认为坐标为22.907451N，112.804443E的地点为原告养殖场入口位置，因此不能作为确定原告养殖场与高明河岸的距离的地点。经查，原告在《现场检查笔录》中确定其养殖场位于上述坐标位置，且即使该坐标点位于养殖场的入口，该地点亦属于原告养殖场，以此确定养殖场与高明河岸的距离并无不当。《广东省环境保护条例》第四十九条第二款规定：“畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。”因此，被告依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条和《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，作出《责令改正违法行为决定书》责令原告停止养殖场的生产或者使用，符合法律规定，也没有违反佛山市高明区畜禽养殖综合整治工作领导小组办公室印发《给全区人民的一封信》确定的清拆期限规定，因此本院予以支持。原告认为其养殖场的清拆关闭期限在2020年底前，被告作出的《责令改正违法行为决定书》错误的主张缺乏理据，本院不予支持。二、《环境行政处罚办法》第十二条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：……（三）责令停止生产或者使用；……根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”因此，被告作出的案涉《责令改正违法行为决定书》属于行政命令，原告以被告违反《中华人民共和国行政处罚法》的规定为由否认《责令改正违法行为决定书》的合法性缺乏依据，本院不予支持。三、至于责令停止生产或者使用的期限问题。本院认为，根据合理行政的原则，在法律、法规没有明确规定期限的情况下，行政机关应考虑实际情况给予当事人合理的期限。但是，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条和《广东省环境保护条例》第四十九条第二款、第七十七条的规定，位于禁养区的畜禽养殖场必须予以关停，在行政机关责令停止违法行为后，行为人仍拒不停止的，行政机关可作出下一步的处罚。据此，在原告畜禽养殖场必须予以关停的情况下，被告作出《责令改正违法行为决定书》责令原告立即停止生产和使用并无不当。被告给予原告的期限是否合理涉及到的是后续处罚是否合法的问题，即被告如认为原告拒不停止违法行为而需要作出下一步的处罚，其可给予原告一定的合理期限，但不得在作出本案《责令改正违法行为决定书》后即认为原告拒不停止违法行为而作出下一步的行政处罚。因此，如被告不对原告作出下一步的处罚，该期限对原告的权益并不产生影响；如被告对原告作出了下一步的处罚，被告予以原告的期限对原告权益所产生的影响亦体现在下一步的处罚当中，在针对该处罚的行政诉讼中予以审查更为合理，故在本案中对期限的审查并无必要，原告以此否认《责令改正违法行为决定书》的合法性亦缺乏理据。综上，被告作出《责令改正违法行为决定书》于法有据，程序合法，本院予以支持。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告严秀霞的诉讼请求。本案受理费50元，由原告严秀霞负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  涂远鹏人民陪审员  李爱真人民陪审员  王俊中二〇一九年五月十八日书 记 员  黎凯瑶