山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁行终112号上诉人（原审被告）济南市章丘区人民政府，住所地济南市章丘区府前街龙泉大厦。法定代表人韩伟，区长。委托诉讼代理人张浩，济南市章丘区房屋征收服务中心工作人员。委托诉讼代理人范仲新，山东百脉律师事务所律师。上诉人（原审第三人）章丘市种业有限公司，住所地济南市章丘区工业二路赭山工业园章丘市农业科研中心。法定代表人王化军，总经理。委托诉讼代理人任秀粉，北京市君致（济南）律师事务所律师。委托诉讼代理人于淼，北京市君致（济南）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）章丘市冠泉商务宾馆，住所地济南市章丘区明水荷花路81号。经营者赵秀芸，女，1964年4月9日出生，汉族，现住济南市市中区。委托诉讼代理人冯明道，男，1964年2月15日出生，汉族，住址同上，系赵秀芸之夫。委托诉讼代理人刘良玉，山东嘉孚律师事务所律师。上诉人济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）、章丘市种业有限公司（以下简称种业公司）因与被上诉人章丘市冠泉商务宾馆（以下简称冠泉宾馆）请求确认《征收补偿协议书》无效纠纷一案，不服济南市中级人民法院作出的（2018）鲁01行初764号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告冠泉宾馆起诉称，自2009年10月31日起承租种业公司位于明水××号办公楼西侧大部分房屋及五楼整层，用于经营宾馆和餐厅。2015年9月30日，中共章丘区委、章丘区政府联合发文，成立章丘市旧城（村）改造指挥部。章丘区政府以济青路沿线提升改造征收项目为由，对包括原告承租的上述房屋在内的国有土地上房屋实施征收。2016年12月7日章丘市旧城（村）改造指挥部与第三人种业公司签订《征收补偿协议书》。原告认为，1、签订该协议前未经房屋征收决定程序，未征询发改部门、国土部门、规划部门的意见，未依法作出房屋征收决定并公告，征收补偿协议违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条、第八条、第九条规定，征收补偿决策不透明、不公开、程序不合法；2、未拟定征收补偿方案、未进行社会稳定风险评估，被征收房屋调查程序不合法，调查结果未公示，未进行未登记建筑的调查、认定，违反法定程序；3、侵害了原告方的合法权益，原告与第三人签订房屋租赁合同，约定承租第三人位于章丘市××××号办公楼的西侧大部分房屋包括1楼四间、2-4楼各9间、5楼整层房屋及部分停车位从事经营，租期为15年。承租期间，原告投入大量资金和精力进行了装修、改造和提升，增设大量空调等家电及附属设施。2016年，被告对原告承租房屋实施房屋征收但未告知原告，没有对原告承租房屋内装饰装修及附属设施进行调查登记、依法评估，原告没有得到相应的搬迁费、过渡费、停产停业损失等经济补偿款项。该《征收补偿协议书》程序违法，损害原告方经济利益，应确认无效。故请求：1、确认章丘市旧城（村）改造指挥部与种业公司签订的《征收补偿协议书》无效；2、诉讼费用由被告承担。原审被告章丘区政府答辩称，1、原告不具备起诉的主体资格。种业公司的楼房位于济青路北侧，城北综合体西侧，因济青路两侧整治提升项目和章丘城北综合体建设的推进，至2015年6月，该区域内仅剩第三人的一座孤楼。经区政府与种业公司协商，该公司同意搬迁，并承诺自行解决与租赁户之间可能发生的问题，区政府与种业公司签订了协议且该协议已经履行完毕。2、原告不是协议的相对人或者利害关系人。《行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。因原告不是相对人或者利害关系人，故无权对被告提起诉讼。请求依法驳回原告的起诉。原审第三人种业公司述称，一、原告所诉事实与我公司无关，其无权就章丘区政府与种业公司签订的征收补偿协议效力进行行政诉讼，请驳回原告的诉讼请求。理由：1、承租人不享有征收补偿合同权利，在政府征用行为过程中，被征收人仅限定为所有权人；2、原告作为承租人与第三人种业公司之间是租赁合同法律关系，双方租赁合同明确约定，遇政府行为合同自行终止，且原告无权向我方主张权利；3、房屋租赁权为民事合同所规定，属于债权范畴，因此，原告无权对政府征用种业公司房产行为形成的征收补偿协议提出行政诉讼主张。二、章丘区政府与种业公司的补偿协议为民事法律关系，不属于行政诉讼审理范围。三、出租人种业公司依据租赁合同规定虽然不用对政府行为导致的租赁合同终止向原告进行民事补偿。但本着解决问题，社会和谐的原则，在没有任何责任的情况下，种业公司对原告冠泉宾馆进行民事补偿30万元，原告收到款项后，出据收据并对宾馆内设施及装修进行拆除、搬迁。原告冠泉宾馆就此事再次主张权利，显然无事实及法律依据。四、章丘区政府对房屋所有权人征收行为的程序是否违法，属于被征收的房屋所有权人的权利，但是种业公司作为被征收人对政府征收行为并无异议，对章丘区政府与种业公司之间的征收补偿协议也无异议。原审法院经审理查明，2009年10月31日，原告当时的经营者冯明道与第三人种业公司签订《房屋租赁合同》，约定租赁第三人种业公司位于章丘市××××号办公楼的西侧大部分房屋包括1楼四间、2-4楼各9间、5楼整层以及部分停车位从事酒店经营，租期为15年。该房产有合法产权证，所涉土地为国有性质。承租期间，原告为经营需要对承租房屋进行了装修、改造和提升，增设了部分家电及附属设施并一直正常经营。另查明，2015年9月30日，中共章丘区委、章丘区政府联合发文，成立章丘市旧城（村）改造指挥部。因济青路两侧整治提升项目和章丘城北综合体建设的推进需要，2016年12月7日，章丘市旧城（村）改造指挥部与第三人种业公司签订《征收补偿协议》，“就位于章丘市××路北侧（××）现属于商业、工业用途所使用的土地、房屋及其他建筑物、附属物补偿事项”达成协议，约定“2017年1月27日前，种业公司将征收范围内涉及的所有房屋全部腾空并全部拆除完毕……拆除后的土地由国土部门按相关程序收储。”协议约定了被征收单位补偿（含土地使用权、房屋及所有附属物）总额为人民币45685594.51元。涉案房屋于2017年3月拆除，该协议现已履行完毕。又查明，2017年2月22日冯明道出具《承诺书》，载明：“章丘市种业有限公司：今收到宾馆搬迁补助费（含装修补助费）叁拾万元整。现承诺收到补助费五日内即2017年2月26日前搬迁完毕。若不按时搬迁，愿意赔偿因此给该公司带来的损失。”次日，冯明道与种业公司交接30万元收条一张，事由栏标注为“搬迁补偿费”。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、第二十五条第一款的规定，提起行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。在征收过程中具有原告资格的应当是征收行为的相对人或者与征收行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织。一般而言，承租人与房屋征收行为之间不具有利害关系，不能成为行政诉讼的原告。但是如果用于经营的房屋被征收，承租人在行政补偿中提出的室内装修价值、机器设备搬迁、停产停业等损失，与补偿决定之间具有利害关系，此时承租人可以作为原告提起诉讼。承租人完成的室内装饰装修和改扩建项目的价值、经营用设备等的搬迁费用、停产停业损失等，应当依法补偿给承租人。本案中，原告在承租种业公司的房屋后，为实现经营目的进行了装饰装修及改造，增设了必要的家电及附属设施等。涉案房屋被征收时，租赁期限尚未届满。2016年12月7日，章丘市旧城（村）改造指挥部与第三人种业公司签订《征收补偿协议书》时，就涉案房屋征收补偿的相关事项，没有将该房屋承租人即原告列为补偿协议相对人，未能顾及对涉案房屋已实际装修改造并经营的承租人之相关利益，属于遗漏征收补偿对象，程序不当。且该协议对相关项目补偿的价格证据不足，被告亦未提供涉案房屋系依法征收的证据，故涉案《征收补偿协议书》应予以撤销。因涉案房屋在章丘区政府行政区域内，为保障相关权利人的合法权利不受影响，应由章丘区政府依法在合理的期限内对涉案房屋的征收补偿重新作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项的规定，原审法院判决如下：一、撤销章丘市旧城（村）改造指挥部与第三人章丘市种业有限公司签订的《征收补偿协议》；二、由被告济南市章丘区人民政府于本判决生效后三个月内就涉案房屋的征收补偿事项重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告济南市章丘区人民政府负担。章丘区政府不服原审判决提出上诉，上诉请求：撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。事实与理由：1、被上诉人不是被征收人。2、被上诉人因搬迁受到的损失已经得到弥补。种业公司不服原审判决提出上诉，上诉请求：撤销原审判决，发回重审或驳回被上诉人的起诉。事实与理由：1、本案原告主体不适格，赵秀芸经营的冠泉宾馆不是本案承租人，与种业公司签订合同的冯明道经营的冠泉宾馆已经注销。2、冯明道不具备本案代理资格。3、原审引用的案例不当，适用法律错误。4、种业公司与冯明道的租赁合同已经履行完毕。双方合同约定因国家政策拆除或改造已租赁房屋时，合同自动终止，产权楼房补偿归甲方，装修补偿归乙方。冯明道书写的承诺书也载明“今收到拆迁补助费（含装修补助费）30万元，现承诺……”可见冯明道已经得到充分合理补偿，合同已经履行完毕。5、《征收补偿协议书》撤销将给国家带来巨大损失。冠泉宾馆答辩认为，其作为涉案房屋的经营主体，与征收补偿行为具有利害关系，依法具有原告主体资格。章丘区政府违反法定程序征收，遗漏补偿对象，依法应当撤销并责令其重作。冠泉宾馆与种业公司达成的民事补偿与行政补偿无关，原审法院认定答辩人已经获得补偿没有事实和法律依据。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审期间，上诉人种业公司提交冠泉宾馆工商登记等三份材料，用以证明冠泉宾馆经营主体变更情况。被上诉人冠泉宾馆提交涉案房屋租赁费发票、信息公开告知书以及电话录音等材料，用以证明冠泉宾馆未获得补偿。经审查，当事人提交的上述材料与本案被诉行政争议无关，依法不予采信。本院另查明，冠泉宾馆当时的经营者冯明道与种业公司签订《房屋租赁合同》，第十条免责条件约定“1、因不可抗力原因致使本合同不能继续履行或造成的损失，甲、乙双方互不承担责任。2、因国家政策拆除或改造已租赁的房屋，合同自动终止，使甲、乙双方造成损失的，本着物权法规定，产权楼房补偿归甲方，装修补偿归乙方。3、因上述原因而终止合同的，租金按照实际使用时间计算，不足整月的按天数计算，多退少补。”本院查明的其他事实与原审法院认定事实一致。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”根据上述规定，征收国有土地上的房屋，补偿对象为房屋所有权人。本案中，政府征收对象系第三人种业公司房屋及其他建筑物、附属物，并收回土地使用权，第三人种业公司系补偿对象，而冠泉宾馆作为承租人并非法律规定的补偿对象。至于冠泉宾馆对房屋的改建、装修损失，属于民事法律关系调整的范畴。冠泉宾馆与种业公司已就房屋拆除后合同终止以及拆迁补偿问题作出过约定，后双方经协商，种业公司向冠泉宾馆支付30万元，冯明道亦出具《承诺书》载明“章丘市种业有限公司：今收到宾馆搬迁补助费（含装修补助费）叁拾万元整。现承诺收到补助费五日内即2017年2月26日前搬迁完毕。若不按时搬迁，愿意赔偿因此给该公司带来的损失。”因冠泉宾馆并非征收补偿对象，与案涉《征收补偿协议》不存在利害关系，其起诉依法应予驳回。综上，原审法院判决适用法律确有错误，本院依法予以纠正。上诉人章丘区政府、种业公司的部分上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销济南市中级人民法院（2018）鲁01行初764号行政判决;二、驳回章丘市冠泉商务宾馆的起诉。一审、二审案件受理费均予退回。本裁定为终审裁定。审判长  张传毅审判员  公韶华审判员  张晓宁二〇一九年五月八日书记员  隗 娇