湖南省张家界市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘08行初51号 原告吴金玲，女，1976年7月14日出生，汉族，住湖南省慈利县。 委托代理人赵腊生，张家界市慈利县零阳法律服务所基层法律服务工作者。 被告慈利县人民政府，住所地湖南省慈利县零阳镇笔架路。 法定代表人高靖生，县长。 委托代理人卓洪波，男，1976年5月17日出生，汉族，住湖南省慈利县。系被告工作人员。 委托代理人唐新民，湖南溇澧律师事务所律师。 被告张家界市人民政府，住所地湖南省张家界市永定区南庄坪。 法定代表人刘革安，市长。 委托代理人滕英，女，1982年5月12日出生，苗族，住湖南省慈利县。系被告工作人员。 委托代理人胡腾方，女，1995年6月3日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。系被告工作人员。 第三人姚兵雄，男，1964年4月12日出生，汉族，住湖南省慈利县。 第三人姚兵勇，男，1960年12月23日出生，汉族，住湖南省慈利县，系第三人姚斌强委托代理人，两人系亲兄弟关系。 第三人姚斌强，男，1957年12月3日出生，汉族，住湖南省慈利县。 姚兵勇、姚斌强共同委托代理人屈国义，男，1967年6月23日出生，汉族，住湖南省慈利县，系慈利县象市镇象市居委会推荐。 原告吴金玲不服慈利县人民政府确认集体土地使用权决定、张家界市人民政府行政复议决定，于2019年1月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2019年1月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因姚兵雄、姚兵勇、姚斌强与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年4月25日公开开庭审理了本案。原告吴金玲及其委托代理人赵腊生，被告慈利县人民政府的委托代理人卓洪波、唐新明，被告张家界市人民政府的委托代理人滕英、胡腾方，第三人姚兵勇及姚斌强、姚斌勇共同委托代理人屈国义到庭参加诉讼，第三人姚兵雄未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告慈利县人民政府于2018年9月18日作出慈政（国土）决字〔2018〕6号《慈利县人民政府关于确认集体土地使用权的决定》，决定如下：1．当事人姚兵勇持《集体土地建设用地使用证》（慈集建（93）字第号）用地面积128平方米，现建房实际占用地89.46平方米土地使用权属姚兵勇；2．当事人姚斌强集体土地建设用地使用证》［慈集建（98）字第007号］，用地面积96平方米减除转让给案外人何平余下的31.50平方米土地使用权属姚斌强；3．第三人吴金玲在象市镇象市居委会一组境内违法建房占用的69.17平方米土地，其中37.67平方米土地使用权属姚兵勇，31.50平方米土地使用权属姚斌强。原告吴金玲不服该决定申请行政复议。被告张家界市人民政府于2018年12月27日作出张政复决〔2018〕28号行政复议决定，维持了上述决定。 原告吴金玲诉称：一、《决定书》、《复议决定》认定事实不清，证据不足被告《决定书》、《复议决定》所依据的证据主要为第三人姚兵勇取得的慈集建（93）字第号《集体土地建设用地使用证》和第三人姚斌强取得的慈集建（98）字第007号《集体土地建设用地使用证》，但《决定书》、《复议决定》忽略了（93）字第号和（98）字第007号《集体土地建设用地使用证》确定的土地使用权自异动时已终止以及第三人姚兵勇、姚斌强宅基地调整、变更等基本事实。2002年姚斌强对房屋进行翻修，并将部分土地使用权转让案外人何平，2006年姚斌强取得慈集用（2006）第25—116号《集体土地建设用地使用证》；2011年姚兵勇对房屋进行翻修，翻修面积89.46平方米，但未申请办理相关手续。原告认为，第三人姚兵勇取得的慈集建（93）字第号《集体土地建设用地使用证》和第三人姚斌强取得的慈集建（98）字第007号《集体土地建设用地使用证》确定的土地面积、四至已发生改变，其效力已终止。据此，《决定书》、《复议决定》认定事实不清，证据不足。二、《决定书》、《复议决定》内容违背了法律强制性规定按照被告《决定书》确权结果，第三人姚斌强、姚兵勇就拥有了两处宅基地，且宅基地超过了规定面积（张家界市规定不得超过130平方米），需要颁发两个土地所有权证，这明显违背农村宅基地使用面积及“一户一宅”等法律性规定。三、《决定书》、《复议决定》不符合公平、合理行政法原则。我国行政法的主要原则为合法原则和合理原则。作为本案利害关系人姚兵勇、姚斌强的母亲谭金莲（已故）和胞弟姚斌雄虽然没有取得宅基地使用权，但在争议发生前两人一直享有争议土地使用权及地上房屋居住权。之所以姚兵勇、姚斌强原《集体土地建设用地使用证》确定总共为349平方米的使用面积也与其母亲谭金莲（已故）和胞弟姚斌雄作为家庭成员分不开，三兄弟加上母亲只让其中两兄弟享有宅基地，而母亲和姚斌雄不享有任何宅基地于情于理都说不过去，应当认可第三人姚兵勇、姚斌强胞弟姚斌雄与原告买卖行为合法，原告系善意取得宅基地使用权。因此，被告做出《决定书》、《复议决定》没有考虑两第三人母亲谭金莲（已故）和胞弟姚斌雄的权利，该行政行为不符合公平、合理行政法原则。四、《决定书》、《复议决定》确权结果不利于纠纷解决，与司法处理存在冲突与本案相关联的原告与第三人房屋买卖纠纷一案，慈利县人民法院做出（2015）慈民四初字第1号《民事判决书》、张家界市中级人民法院做出（2015）张中民一终字第258号《张家界市人民法院民事裁定书》和（2016）湘08民申29号《张家界市人民法院民事裁定书》、张家界市人民检察院做出张检民监（2017）4号《张家界市人民检察院不支持监督申请决定书》。上述司法程序结果是：撤销慈利县人民法院做出的《民事判决书》［（2015）慈民四初字第1号］，认为判决书依据第三人姚兵勇、姚斌强享有争议土地使用权存在不确定状态，应当先行确权。但对该判决认定原告属于善意取得争议土地使用权及原地上房产未提出异议。即使本次被告慈利县人民政府认定争议土地使用权属于第三人姚兵勇、姚斌强享有，根据慈利县人民法院做出的《民事判决书》（2015）慈民四初字第1号）原告也属于善意取得争议土地使用权及原地上房产，原告拥有争议宅基地使用权也符合法律规定应当给予保护。据此，被告《决定书》、《复议决定》处理结果与各司法部门处理结果相冲突，没考虑司法机关认定的原告善意取得争议土地使用权这一司法处理意见，不利于矛盾纠纷的化解。原告认为：本案第三人姚兵勇、姚斌强原《集体土地建设用地使用证》确定的土地使用权应当自异动时终止。被告在处理该土地权属纠纷中没有本着“尊重历史，注重现实、依法依规”原则，而是依据已经失效多年的慈集建（93）字第号《集体土地建设用地使用证》、慈集建（98）字第007号《集体土地建设用地使用证》作为本案定案事实依据，没有考虑司法判决实质内容，其行为不利于矛盾纠纷的化解。原告建议：应当将争议土地确权给土地所有权人—象市镇象市居委会。其理由如下：一是，姚兵勇、姚斌强继续享有争议土地宅基地使用权于法相悖；二是，法律规定原土地使用权人失去使用权且他人不能合法取得该土地使用权的，该土地使用权应当归属争议土地所有权人；三是，有利于矛盾的解决和社会稳定。居委会收回该争议土地使用权后可以与原告达成土地租赁协议，或者将该宗土地变更为国有建设用地后由原告通过出让方式取得使用权。综上所述：被告该处理决定实施不清、证据不足、违背法律规定，且与相关司法判决冲突，请求贵院本着“尊重历史，注重现实、依法依规、化解矛盾”原则，支持原告诉讼请求。诉讼请求：1．撤销慈政（国土）决字［2018］6号《慈利县人民政府关于确认集体土地使用权的决定》；2．撤销张政复决字（2018）28号《行政复议决定书》。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：第一份证据：《购房屋买卖合同》。证明：买卖合同是有效合同。第二份证据：姚兵雄《收条》。证明：原告购买房屋支付了合理价款350000.00元。第三份证据：慈利县人民法院（2015）慈民初字第1号《民事判决书》。证明：吴金玲受让争议土地上的不动产是善意的，且受让价格是合理的且已支付清洁，取得了该房屋的所有权。第四份证据：张家界市中级人民法院（2015）张中民终字第258号《民事裁定书》。证明：二审法院确认一审查明的事实。第五份证据：张家界市人民检察院《不支持监督申请决定书》（2017）4号。证明：1、姚兵勇、姚斌强助长姚兵雄与吴金玲而已串通并未举证证明；2、吴金玲与姚斌雄签订的《房屋买卖合同》是有效合同；3、姚斌强、姚兵勇提供土地使用权属证书，不能确认吴金玲所赵勇的土地使用权归属；4、姚兵雄、姚斌强未举证证明吴金玲、刘江雄卖受房屋不构成善意。第六份证据：张家界市中级人民法院（2016）湘民审29号《民事裁定书》。证明：市中级法院对第三人姚兵勇、姚斌强的再审申请裁定驳回。 被告慈利县人民政府辩称：一、被告作出的《慈利县人民政府关于确认集体土地使用权的决定》认定事实清楚，房屋翻修并不导致当事人姚兵勇、姚斌强的集体土地建设用地使用权终止。二、被告作出的《慈利县人民政府关于确认集体土地使用权的决定》不违背法律的强制性规定。三、被告作出的《慈利县人民政府关于确认集体土地使用权的决定》符合我国行政法的基本原则。四、被告作出的《慈利县人民政府关于确认集体土地使用权的决定》未与司法处理存在冲突。综上所述，被告作出的《慈利县人民政府关于确认集体土地使用权的决定》（慈政（国土）决字［2018］6号）认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，请求人民法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。 被告慈利县人民政府为证明其行政行为的合法性，向本院提交了以下证据：第一组证据：司法机关责令慈利县人民政府对涉案土地进行确权1、张家界市中级人民法院（2017）湘08行初44号《行政判决书》、湖南省高级人民法院（2017）湘行终1250号《行政判决书》。证明：慈利县人民政府的确权行为是合法的。第二组证据：1、涉案土地原始地籍档案2、1993年，慈利县人民政府给姚斌勇核发的慈集建（93）字第号集体土地建设用地使用证的地籍档案，包括慈利县土地使用权核定征询单、土地登记申请书、土地登记审批表、集体土地使用权登记卡、住宅平面图。3、1997年，慈利县人民政府给姚斌强核发的慈集建（98）字第007号集体土地建设用地使用证的地籍档案，包括慈利县土地使用权核定征询单、土地登记申请书、土地登记审批表、集体土地使用权登记卡、住宅平面图、准修证、慈利县象市镇建房用地审批登记表。4、1997年元月29日，姚兵勇与姚斌强和母亲谭金莲达成的《住房协议书》、原始照片。证明：涉案土地原始地籍资料是由充分证据证明的。第三组证据：涉案土地相关变更情况。5、2006年，慈利县人民政府给姚斌强核发的慈集用（2006）第25-116号集体土地建设用地使用证的地籍档案，包括慈利县土地使用权核定征询单、土地登记申请书、土地登记审批表、平面图。6、2006年，慈利县人民政府给何平核发的慈集用（2006）第25-112号集体土地建设用地使用证的地籍档案，包括慈利县土地使用权核定征询单、土地登记申请书、土地登记审批表、平面图、集体土地使用权登记卡、买卖房屋契约。7、姚斌雄与吴金玲的房屋买卖合同、对吴金玲的调查笔录、对姚斌雄的调查笔录。8、象市镇象市居民委员会一组证明、对邓昌华的调查笔录、姚斌强和姚兵勇的协议。第四组证据：9、慈利县象市镇象市居民委员会证明、慈利县国土资源执法监察动态巡查登记卡、责令停止违法行为通知书及送达回证。证明：吴金玲违法建房情况。 第五组证据：涉案土地现状。10、象市居委会姚斌强、姚兵勇等占地勘察图、现场照片。 被告张家界市人民政府辩称，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项及《行政复议法实施条例》第四十三条规定，依法作出张政复决（2018）28号行政复议决定，维持慈政（国土〕决字（2018）6号《慈利县人民政府关于确认集体土地使用权的决定》事实清楚，适用法律正确，程序合法。故请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告张家界市人民政府为证明其行政行为的合法性，向本院提交了以下证据：第一组证据：行政复议程序合法性相关证据。1、行政复议申请书、现在审理通知书及送达回证。证明被告依原告吴金玲的申请审理行政复议申请，审理后依法进行了送达。2、行政复议答复通知书及送达回证、慈利县人民政府《行政复议答复书》及证据目录。证明被告受理案件后依法向慈利县人民政府送达了行政复议答复通知书。3、残疾行政复议通知书及送达回证、第三人姚兵勇、姚斌强陈述意见及证据材料。证明被告受理案件后依法向第三人送达了参加行政复议通知书。4、《行政复议决定书》（张政复决［2018］28号）及送达回证。吴金玲录音证人代收的资料文件。证明被告作出复议决定后，依法向当事人送达的事实。第二组证据：被告张家界市人民政府作出行政复议决定维持》《慈利县人民政府关于确认集体土地使用权的决定》（慈政［国土］决字［2018］6号）所依据的事实相关的证据。1、行政复议答复书。2、慈利县人民政府组织机构代码证、法人代表身份证复印件。3、委托代理手续。4、张家界市中级人民法院（2017）湘08行初44号《行政判决书》、湖南省高级人民法院（2017）湘行终1250号《行政判决书》。5、慈集建（93）字第？号、慈集建（98）字第007号、慈集用（2006）第25-116号、慈集建（2006）第25-112号集体建设用地使用证明的地籍档案（土地使用权核定征询单、土地登记申请书、土地登记申请书和审批表、集体土地使用权登记卡、准修卡、象市镇建房用地审批登记表、买卖房屋契约、集体土地使用权登记卡）。6、《住房协议书》及原始照片。7、房屋买卖合同。8、吴金玲、姚兵雄、邓昌华调查笔录。9、象市镇居委会证明。10、姚斌强、姚兵勇的协议。11、慈利县国土资源执法检查动态巡查登记卡、责令停止违法行为图纸设计送达回证。12、占地勘查图及现场照片。13、相关法律规定。证明慈利县人民政府作出的慈政（国土）决字［2018］6号去人集体土地使用权的决定认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确、内容适当，符合法定程序。被告张家界市人民政府作出维持的复议决定符合法律规定。 第三人姚兵勇、姚斌强述称：一、原告称《决定书》、《行政复议决定书》认定事实不清，证据不足，系没将集体土地建设用地使用证的性质弄懂所致。二、原告称《决定书》、《行政复议决定书》内容违反了法律强制性规定，是为扭曲事实、曲解法律。三、原告称《决定书》、《行政复议决定书》不符合公平合理行政法原则，系干涉第三人家庭内部财产分割的霸道行为。四、原告称《决定书》、《行政复议决定书》确权结果不利于纠纷解决，与司法处理存在冲突，其实不然。综上，第三人慈集建（93）字第号《集体土地建设用地使用证》和慈集建（98）字第007号《集体土地建设用地使用证》的房屋占地批准使用期限虽然已随着房屋的异动而终止，但两证作为证明第三人一般土地使用权的证据效力，却并未丧失，永远有效，第三人系当然的土地使用权人。原告主张争议地使用权于法无据（原告自己也承认这一点），原告非法从无处分权的姚兵雄处“购买”房屋后实施强拆，又不顾国土部门三令五申“责令停止违法建房”而实施强建，属于对第三人的侵权。被告慈政（国土）决字［2018］6号《决定书》和《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处理公平合理，请求中级人民法院依法判决维持《决定书》及《行政复议决定书》。 第三人姚兵勇、姚斌强为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：第一组证据：六份调查笔录。证明：1、争议房屋是姚兵勇独自修建的。2、80年代以前三弟兄以及母亲住的房屋现状。3、1997年两弟兄与母亲签订了一份住房协议。第二组证据：1、证明自述一份。2、对话的录音光盘和光盘内容的纸质版本。证明：争议房屋是姚兵勇一直在使用的。第三组证据：五张收条。证明：争议房屋是姚兵勇修建的。房屋是合理分配的。 第三人姚兵雄未向本院提交书面意见，也未向本院提交证据。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告慈利县人民政府质证意见为：一、收条、房屋买卖合同真实性没有异议，但是合法性、关联性有异议。二、吴金玲购买了姚兵雄的房屋，作为我们部门来说，可以更改姚兵雄不动产的情况，但是不就可以更改另外两个第三人的不动产情况。初字号判决书不是一份生效的法律文书，因为被终字号裁定书撤销，从生效的裁定书中看，并不能确定土地使用权。三、决定书中说明是民事范畴，与本案行事纠纷关系不大。民事以及行政的纠纷不应以检察院的监督为准。29号民事裁定书真实性无异议，是对民事申诉裁定结果，里面也说明不能证明本案土地的权属。被告张家界市人民政府质证意见为：真实性、合法性、关联性没有异议，证明目的有异议。第三人姚兵勇、姚斌强质证意见为：一、收条的真实性有异议。二、买卖合同是无效的，第三人与原告签订合同是买卖了居委会的产权。三、三份判决书说明本案是土地使用权纠纷，裁定书的结果是撤销慈利县法院判决书，否定了原告是善意取得房屋的结论。四、检察院决定书真实性无异议，但对本案没有约束力，不能作为本案的定案依据。 对被告慈利县人民政府提交的证据，原告的质证意见为：第一组证据无异议。第二组证据来源合法性、证据真实性、关联性无异议，内容有异议。第三组证据对涉案土地相关变更人员有异议。1、变更过程存在违法，房屋转让后不能在重复登记，超过面积标准应该为集体土地。2、调查笔录达不到其证明目的。第四、五组证据有异议。1、原告接到通知书后立即停止了动工。2、第三人姚斌强和姚兵勇在原告买卖房屋后，没有提出异议，拆除房屋时也没有提出异议，破除动工是也没有异议，当第一层修好至今现状时，才提出异议。被告张家界市人民政府及第三人姚兵勇、姚斌强均无异议。 对被告张家界市人民政府提交的证据，原告的质证意见为：第一组证据无异议。第二组证据市政府对调查本案事实时，姚兵强的自述中说房屋是母亲买给他的，与慈利县政府提交证据有出入，是政府部门造成了我们的损失。被告慈利县人民政府及第三人姚兵勇、姚斌强均无异议。 对第三人姚兵勇、姚斌强提交的证据，原告的质证意见为：第一组证据六份调查笔录只有胡学民的有从公安局调取的身份证明信息，真实性、关联性有异议，两兄弟之间说的话前后矛盾。第二组证据、违反了证据形式要件。第三组证据三性均有异议。两被告均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告和两被告提交的证据来源、形式合法，内容真实，且与本案有关联性，能够证明案件事实，本院予以采信。第三人提交的证据系双方民事争议相关证据，与本案被诉行政行为无关，本院不予采信。 经审理查明，1993年第三人姚兵勇取得慈集建（93）字第号《集体土地建设用地使用证》（注：编号为空号），用地面积128平方米，1997年第三人姚斌强取得《集体土地建设用地使用证》（慈集建（98）字第007号），用地两宗，其中西边一宗面积125平方米，东边一宗面积96平方米，两宗用地面积合计221平方米。2002年，第三人姚斌强将《集体土地建设用地使用证》（慈集建（98）字第007号）东边宅基地上房屋进行翻修（协议让母亲居住的部分除外），于2004年9月30日将翻修后的房屋及房屋范围占用的土地使用权一并转让给案外人何平。2006年被告慈利县人民政府给何平核发了《集体土地建设用地使用证》（慈集用（2006）第25-112号），用地面积90平方米，2015年何平将购买的房屋翻修，至今未办理变更登记。2006年姚斌强将《集体土地建设用地使用证》（慈集建（98）字第007号）西边宅基地上的房屋翻修，同年慈利县人民政府给姚斌强核发《集体土地建设用地使用证》（慈集用（2006）第25-116号），用地面积153平方米，但姚斌强持有《集体土地建设用地使用证》（慈集建（98）字第007号）至今。2011年姚兵勇将《集体土地建设用地使用证》（慈集建（93）字第号）范围内的房屋进行翻修（协议让母亲居住的部分除外），翻修的房屋占地面积89.46平方米，至今未申请变更登记。2013年12月11日，第三人姚兵雄与原告吴金玲签订《房屋买卖合同》，擅自将姚兵勇、姚斌强协议让母亲谭金莲居住的房屋及房屋范围内面积为69.17平方米的集体土地使用权，一并以35万元的价款转让给吴金玲。其中，37.67平方米已经登记在姚兵勇《集体土地建设用地使用证》（慈集建（93）字第号）上，31.50平方米已经登记在姚斌强《集体土地建设用地使用证》（慈集建（98）字第007号）上。吴金玲在没有依法取得土地使用权及建房占地许可等手续的情况下，将所购房屋于2014年拆除，并于2015年3月在占用的69.17平方米土地上修建了一栋两个门面的二层住房，至今仍未取得合法用地手续。2015年4月17日，姚兵勇、姚斌强向慈利县人民法院提起民事诉讼，请求吴金玲恢复原状，返还土地。慈利县人民法院于2015年8月14日作出（2015）慈民四初字第1号行政判决，认定吴金玲系善意取得，驳回了姚兵勇、姚斌强的诉讼请求。姚兵勇、姚斌强不服，向本院提起上诉。本院于2016年5月20日作出（2015）张中民一终字第258号民事裁定，认为该案实质是双方当事人关于土地使用权的争议纠纷，应当依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，通过人民政府进行处理，明确土地使用权的归属，从而撤销了慈利县人民法院作出的（2015）慈民四初字第1号行政判决，同时驳回了姚兵勇、姚斌强的起诉。 另查明，土地现状为：姚兵勇建房实际占用土地89.46平方米，姚斌强建房实际占用土地122.18平方米，吴金玲建房实际占用土地69.17平方米，何平建房实际占用土地59.28平方米。 本院认为，涉案土地原始登记为1993年第三人姚兵勇取得的慈集建（93）字第号《集体土地建设用地使用证》（注：编号为空号）和1997年第三人姚斌强取得《集体土地建设用地使用证》（慈集建（98）字第007号），但原告吴金玲建房实际占用土地69.17平方米系第三人姚兵雄无权处分，且原告并未提交任何证据证明其依法取得了土地使用权。故被告慈利县人民政府作出的慈政（国土）决字〔2018〕6号《慈利县人民政府关于确认集体土地使用权的决定》和被告张家界市人民政府作出的张政复决〔2018〕28号行政复议决定，证据确凿，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告吴金玲的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告吴金玲的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告吴金玲负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  尹相琼 人民陪审员  屈锦艳 人民陪审员  吴如根 二〇一九年五月二十一日 法官 助理  陈建琳 书 记 员  王 晶 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。