安徽省安庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖08行初18号原告桂在旺，男，1938年9月11日出生，汉族，住安徽省桐城市。被告桐城市人民政府，住所地桐城市文昌街道文三路。法定代表人徐雄，市长。出庭负责人王凯红，副市长。委托代理人唐倩，桐城市司法局工作人员。委托代理人束玲玲，桐城市自然资源和规划局法规科副科长。原告桂在旺诉桐城市人民政府行政复议一案，于2019年2月15日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年2月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月14日公开开庭审理了本案。原告桂在旺，被告的出庭负责人王凯红，委托代理人唐倩、束玲玲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年1月2日被告对原告作出《行政复议不予受理决定书》，认为原告的复议事项不属于行政复议范围，决定不予受理。并告知原告可依据《中华人民共和国信访条例》第三十四条的规定，向相关部门申请信访事项复查复核。原告诉称：2017年6月29日，被告颁发了桐政办发[2017]58号文件，该文件附件为《桐城市农村集体土地所有权确认登记发证工作实施方案》。2018年10月11日，原告遂按照上述方案第四条规定的法定程序，向被告递交一份《关于请求依法为报告人桂在旺补发集体土地使用证的报告》，被告随后将原告的报告转交给桐城市国土资源局办理。2018年11月29日，桐城市国土资源局向原告作出桐国土资信不受字[2018]第13号《关于桂在旺信访事项不予受理告知书》。原告不服，于2018年12月5日向被告提起行政复议，还在行政复议申请书里向被告提供了新的政策：政策一、退役军人事务部近期印发的《退役军人和其他优抚对象信息采集工作方案》的通知；政策二、中共安徽省委皖发[2018]27号文件第三条规定。但被告对于原告的行政复议申请,不但不答复，反而违法由工作人员以私人名义，向原告作出不予受理告知书。对此，原告不服，遂于2018年12月20日向安庆市人民政府邮寄了行政复议申请。2018年12月25日，安庆市人民政府作出宜府行复不[2018]74号《不予受理行政复议申请决定书》，该决定书认定被告工作人员给原告的告知书，系个人行为，不符合行政复议申请受理条件。于是，被告在2019年1月2日向原告补发没有字号的《行政复议不予受理决定书》，原告不服，再次申请行政复议。2019年1月20日，原告收到了安庆市人民政府宜府行复告[2019]6号《行政复议告知书》，告知原告可提起诉讼。原告认为，桐政办发[2017]58号文件是被告的现有政策，被告应当执行到位，责令桐城市国土资源局依法为原告办理土地使用权证，现被告不但不依法办事，反而行政不作为，对原告的行政复议事项不予受理，故提起行政诉讼，请求依法撤销被告的行政复议不予受理决定书，责令被告必须依法对原告的申请复议做出答复，并承担本案诉讼费。原告在法定举证期限内向本院提交了以下证据：一、原告向被告提交的《关于请求依法为报告人桂在旺补发集体土地使用证的报告》，证明原告向被告提交报告不是信访行为。二、桐城市人民政府办公室桐政办发[2017]58号文件的第1、8页，证明原告提交报告的行为是法定行为。三、2016年4月20日公示，证明公示无异议。四、2016年4月被告的收文处理标签，证明被告与桐城市国土资源局都对原告请求政府给予办理土地使用权证的问题已经同意。五、2018年11月29日桐城市国土资源局的不予受理告知书，证明桐城市国土资源局故意将原告的报告篡改为信访。六、唐倩的收条，证明被告收了原告的行政复议申请书。七、唐倩私下给原告的《告知书》，证明被告行政不作为。八、安庆市人民政府宜府行复不[2018]74号《不予受理行政复议申请决定书》，证明安庆市人民政府认定告知书落款为个人签名，系个人行为，证明被告行政不作为。九、2019年1月2日被告的《行政复议不予受理决定书》，证明被告行政不作为，该文书没有字号，不符合法律规定。十、安庆市人民政府宜府行复告[2019]6号《行政复议告知书》，证明安庆市人民政府支持原告依法起诉被告。原告在开庭审理时补充提供以下证据：十一、2018年11月8日桐城市国土资源局的情况说明，证明原告不是信访。十二、人民来信处理登记本，证明原告在2018年11月27日向桐城市国土资源局提出了申请。桐城市人民政府辩称：一、2018年12月5日，答辩人收到原告提交的行政复议申请及相关材料。法制办工作人员当时就告知原告，对信访处理意见不服的可去信访复查复核部门进行复查复核，原告执意要留下材料让交至领导。2018年12月7日，法制办工作人员又口头告知原告，原告提交的申请材料不在复议范围内，让其去桐城市人民政府复查复核办公室，考虑到原告年纪较大，工作人员本着负责任的态度，告知其复查复核办公室的办公地点，并让其记下了电话号码，原告表示接受，当时也未要求对其作出书面不予受理通知书。2019年1月2日，原告又来到法制办公室，要求出具书面答复，答辩人遂按照原告要求对其作出了《行政复议不予受理决定书》。二、答辩人2019年1月2日对原告作出的《行政复议不予受理决定书》符合法律规定。依据《中华人民共和国信访条例》第三十四条的规定，原告对桐城市国土资源局作出的不予受理的处理意见不服，应在30日内提起复查申请，而非行政复议申请，原告提起的申请事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，故被告作出不予受理决定是合法的。三、本案不属于行政诉讼案件的受案范围。信访与行政诉讼、行政复议系不同的救济制度，原告选择通过信访途径维护自身权利，应根据信访条例的相关规定处理，复议机关作出不予受理行政复议决定，对当事人的权利义务并不产生实际影响，不应当纳入人民法院行政诉讼受案范围。四、补充说明原告的信访相关事宜：2015年10月19日，原告向安徽省国土资源厅信访，要求桐城市国土资源局对其继承的房屋占用的宅基地登记发证。2015年11月12日，桐城市国土资源局作出《关于原告因房屋继承要求办理宅基地登记的回复意见》。2016年1月20日，原告向桐城市国土资源局提交了《请求桐城市国土局尽快依法办证的报告》等材料。经调查，桐城市国土资源局认为原告此次申请登记的集体土地使用权存在明显的权属争议，遂向原告送达了《暂不予土地登记通知书》，并告知其在协商或诉讼解决与其兄嫂之间的权属争议后再重新申请土地使用权登记。原告不服，向安庆市国土资源局提起行政复议。2016年8月19日，安庆市国土资源局作出行政复议决定，维持桐城市国土资源局作出的《暂不予土地登记通知书》。原告不服，以安庆市国土资源局、桐城市国土资源局为被告提起行政诉讼，怀宁县人民法院审理后作出判决，驳回原告的诉讼请求。2017年10月26日，安庆市中级人民法院作出生效判决：驳回上诉，维持原判。2018年11月27日，原告在桐城市信访局领导接待室来访，要求落实土地证或者解决一个门面房，并提交《关于请求依法为报告人桂在旺补发集体土地使用证的报告》一份，桐城市信访局及时在信访系统登记并转至桐城市国土资源局办理，桐城市国土资源局经审查认为，原告所提信访诉求已经通过诉讼途径解决，遂作出《关于桂在旺信访事项不予受理告知书》（桐国土信不受字[2018]第13号）。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。被告在法定举证期限内向本院提交了以下证据和依据：桂在旺向桐城市人民政府提交的《行政复议申请书》，证明原告提起行政复议。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第六条；《中华人民共和国信访条例》第三十四条。经本院准许，被告补充提供以下证据：第一组证据：2018年11月27日信访信息登记表及人民来信处理登记簿、桐城市党政领导干部信访接待照片、桐城市国土资源局处理意见网上流转截图、邮寄单，证明原告通过信访途径反映其要求落实土地证的诉求，被告已经进行处理。第二组证据：安庆市国土资源局庆国土资复决字[2016]2号行政复议决定书、安庆市中级人民法院（2017）皖08行终64号行政判决书、怀宁县人民法院（2017)皖0822行初7号行政判决书、桐国土资信不受字[2018]第13号信访事项不予受理告知书及邮寄单据，证明原告反映的要求落实土地证的诉求已经通过诉讼途径解决。经庭审质证，原告对被告提供的其本人的行政复议申请书无异议。对补充证据的真实性无异议，但原告认为其不是去信访，是要求落实中共安徽省委皖发（2018）27号文件。对复议决定书和行政判决书的真实性无异议，但认为与本案无关联性。被告对原告提供的证据质证认为：对证据一的三性无异议，但达不到证明目的，该报告是原告2018年11月27日在桐城市信访局领导接待室提交的，是以来访来信的形式提交的。对证据二、三、四、五的三性无异议，但不能达到其证明目的，证据三、四表明的日期是2016年，只能证明原告要求办理土地使用证在2016年已经提起过。证据五桐城市国土资源局作出不予受理的告知是正确的，原告要求办理的事项，已经通过诉讼途径解决。证据六、七、八与被诉的书面不予受理决定没有关联性。对证据九、十的三性无异议，不同意其证明目的，证据九表明被告已经作出行政作为。对原告补充证据的三性无异议，桐城市国土资源局的情况说明，只能表明原告之前向被告提起过诉求，但桐城市国土资源局本次给予原告的信访不予受理通知是针对原告2018年11月27日在桐城市信访局通过信访途径提出的诉求作出的书面意见，与原告要求政府颁证的行为没有关系。对人民来信来访登记表的三性无异议，但只能证明原告是通过信访途径提出的诉求。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据一至五，被告无异议。其中证据三、四系2016年原告要求颁发土地使用权证时，相关部门作出处理的材料。证据一、二、五可证明原告提交报告，再次要求办理土地使用证，桐城市国土资源局不予受理的事实。证据六、七、八系原告提起行政复议及被告工作人员口头告知、处理的程序。证据九系被诉行政行为，证据十系原告不服被诉行政行为向安庆市人民政府提起复议，安庆市人民政府对原告作出的告知。原告补充提供的证据可证明原告曾于2015年申请颁发土地使用权证，桐城市国土资源局认为原告要求颁发土地使用权证的地块存在权属纠纷，故暂不予土地登记的事实，也可证明原告本次请求系对原登记事项的信访行为。被告提供的所有证据真实、合法，与本案相关联，能达到其证明目的。经审理查明：2018年10月原告向被告递交《关于请求依法为报告人桂在旺补发集体土地使用证的报告》，被告将该报告转交给桐城市国土资源局办理。2018年11月27日原告到桐城市信访局领导接访室投诉，要求落实土地证问题，或解决一个门面房。桐城市信访局在信访系统登记并转至桐城市国土资源局办理。桐城市国土资源局经审查后，于2018年11月29日作出《关于桂在旺信访事项不予受理告知书》（桐国土信不受字[2018]第13号），告知原告提出的信访事项依法应当通过诉讼途径解决。原告不服，于2018年12月5日向被告提起行政复议，2018年12月7日，被告工作人员口头告知原告，原告提交的复议申请不属于行政复议范围内，让其去桐城市人民政府信访事项复查复核办公室申请复查，并且该工作人员以个人名义，向原告出具告知说明。对此，原告不服，向安庆市人民政府申请行政复议。2018年12月25日，安庆市人民政府作出宜府行复不[2018]74号《不予受理行政复议申请决定书》，该决定书认定被告工作人员给原告的告知书，系个人行为，不符合行政复议申请受理条件，不予受理。2019年1月2日被告遂对原告书面作出《行政复议不予受理决定书》，原告不服，提起诉讼。另查明，2016年1月20日，原告向桐城市国土资源局提交了《请求桐城市国土局尽快依法办证的报告》等材料。2016年6月20日，桐城市国土资源局以原告申请登记的集体土地使用权存在明显权属争议为由，依据《不动产登记暂行条例》第二十二条第二项之规定，向原告送达了《暂不予土地登记通知书》，并告知其在协商或诉讼解决与其兄嫂之间的权属争议后再向该局重新申请土地使用权登记。原告不服，提起行政复议。2016年8月19日，安庆市国土资源局作出庆国土资复决字[2016]2号行政复议决定书，维持桐城市国土资源局作出的暂不予土地登记通知。原告不服提起诉讼。怀宁县人民法院审理后作出（2017）皖0822行初7号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服提起上诉，安庆市中级人民法院作出（2017）皖08行终64号行政判决：驳回上诉，维持原判。本院认为：根据查明的事实，原告曾于2016年就涉案地块向桐城市国土资源局提出过颁证申请，桐城市国土资源局认为申请登记的土地使用权存在明显权属争议，故作出暂不予土地登记通知。原告不服，经过行政复议、行政诉讼，二审生效判决认为，桐城市国土资源局作出的暂不予土地登记通知并无不当，驳回原告要求撤销该通知的诉讼请求。2018年10月原告再次提交报告请求补发集体土地使用权证，但从其报告内容、原告向桐城市信访局投诉的行为，以及庭审中原告的自述可以表明，涉案土地使用权权属争议并未解决，原告的请求事项不属于重新申请土地登记行为，而是对原有的纠纷再次进行信访投诉。桐城市国土资源局对于桐城市信访局转办的原告信访事项，根据《中华人民共和国信访条例》作出的不予受理处理意见，属于信访程序中的行为，对原告的权利义务不产生新的影响，原告不服提起行政复议，不属于行政复议受案范围。被告据此作出不予受理决定，并告知原告可依据《中华人民共和国信访条例》第三十四条规定向相关部门申请复查复核，认定事实清楚，证据充分。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中被告2018年12月5日收到原告的复议申请后，于2019年1月2日作出书面的《行政复议不予受理决定书》，不符合上述规定。虽被告工作人员曾于12月7日口头告知原告其复议申请不在复议范围，但被告没有即时作出书面不予受理决定，存在不规范之处。另被告作出的不予受理决定没有发文字号，不符合《党政机关公文处理工作条例》中关于公文格式的规定，存在瑕疵。综上，被告作出的行政复议不予受理决定认定事实清楚、适用法律正确，虽程序、形式上轻微违法，但对原告的权利没有产生实际影响，应确认违法，不应予以撤销，原告要求撤销并重新作出答复的诉讼请求不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决如下：确认2019年1月2日被告桐城市人民政府向原告桂在旺作出的行政复议不予受理决定违法。案件受理费50元，由被告桐城市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  徐珂可审 判 员  刘 鑫人民陪审员  王 裕二〇一九年五月二十七日法官助理汪雨情书记员朱亦然附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。