江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏06行初294号 原告陈龙圣，男，1966年2月20日生，××族，住海安市，送达地址海安市。 委托代理人邓红欣，北京京平律师事务所律师。 委托代理人李定寰，北京京平律师事务所律师。 被告海安市人民政府，住所地江苏省海安市。 法定代表人于立忠，市长。 应诉负责人丁兴育，副市长。 委托代理人金宏辉，海安市房屋征收管理办公室副主任。 委托代理人严宏山，海安市司法局工作人员。 原告陈龙圣因不服被告海安市人民政府（以下简称海安市政府）房屋征收补偿决定，于2018年11月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告海安市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年4月10日公开开庭审理了本案。原告陈龙圣的委托代理人邓红欣、李定寰，被告海安市政府的出庭应诉负责人丁兴育及委托代理人金宏辉、严宏山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。因海安撤县变市，下文涉及原海安县人民政府、原海安县相关机关、部门，均统一改称为海安市。 2018年7月17日，被告海安市政府决定对被征收人陈龙圣位于海安市黎明西××号的合法建筑面积163.4㎡平方米、国有土地使用权面积为125㎡的房屋实施征收，并作出海政征补字[2018]6号《海安人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称6号补偿决定），依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)第二十六条之规定，决定：一、被征收人可以选择以下两种补偿安置方式中的一种补偿安置方式：1.实行货币补偿，被征收房屋总补偿为1085883元，由海安市政府给付被征收人，装饰装修及附属物补偿待入户评估后另计。2.实行产权调换，被征收房屋总补偿为1256154元。安置房为海安如意紫都10楼2402室、2403室（高层、现房），建筑面积分别为114.65㎡、128.27㎡(最终以有权部门的实测结果为准），两套安置房合计建筑面积为242.92㎡,合计价格为1530396元。被征收人须向本机关支付差价274242元，装饰装修及附属物补偿待入户评估后另计。二、被征收人自本决定公告之日起15日内，完成搬迁、交付被征收房屋，并选定补偿安置方式。逾期不选的，按照产权调换方式对被征收人进行补偿安置。同日，被告海安市政府将6号补偿决定进行公告并张贴于原告陈龙圣的被征收房屋及区域指挥部公示栏。 原告陈龙圣诉称，被告海安市政府作出的6号补偿决定事实不清，证据不足，且程序违法，侵犯了原告陈龙圣的合法权益。请求法院撤销被告海安市政府作出的6号补偿决定。 原告陈龙圣起诉时提供了身份证复印件、6号补偿决定，证明被诉行政行为存在的事实。 被告海安市政府辩称，一、征收决定证据确凿、适用法律正确，符合法定程序，合法有效。案涉地块作为旧城改造工程，符合公共利益的需要。被告于2016年8月1日作出房屋征收决定，并依法公告，案外人王玉莲对该征收决定提起诉讼，南通市中级人民法院经审理认为征收决定合法，驳回王玉莲的诉讼请求。二、6号补偿决定确定的补偿价格合理有据。通过被征收人协商的形式确定南通建达房地产土地评估有限公司（以下简称建达评估公司）为案涉区域的评估机构。建达评估公司在海安公证处公证人员的陪同下，对被征收房屋的价值进行评估（不包括室内装饰装修及附属物补偿评估），作出《房屋征收分户评估报告》并向原告陈龙圣送达，并针对原告陈龙圣的异议进行书面答复，对评估结果不作更改。三、6号补偿决定程序合法。经多次协商，在征收补偿方案确定的签约期限内无法达成补偿协议的情况下，被告根据征收部门的申请作出6号补偿决定予以公告，并向原告陈龙圣进行了送达。无论是货币补偿安置方式还是房屋产权调换方式，被告均已充分考虑原告陈龙圣房屋及所在区域的实际情况，切实保障了原告陈龙圣的合法权益。请求判决驳回原告陈龙圣的诉讼请求。 被告海安市政府在法定期限内向本院提供了以下证据、依据： 第一组证据：《关于海安国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》《海安国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等21份证据，证明被告海安市政府所作案涉征收决定合法。 第二组证据：《海安国有土地上房屋征收评估报名公告》《海安国有土地上房屋征收评估机构报名表》《房屋征收评估机构选定公告》（附《评估机构协商选定意见表》）及张贴照片、《营业执照》《房地产估价机构资质证书》《注册房地产估价师证》《房屋评估机构选定公证书》《房屋征收评估机构确定公告》及张贴照片，证明评估机构选定合法。 第三组证据：原告陈龙圣身份信息、《房屋所有权证》《土地登记审批表》《征用土地批准通知书》《海安镇村（居）民建住房批准用地通知书》《县城宁海路西侧江海路北侧区域（南段）旧城改造项目分户初步评估结果（第十六批）的公告》及公示照片、通建达（16宁西征）字第250号《房屋征收分户估价报告》及送达回执，《公证书》《异议书》及邮寄回执、《关于黎明西巷10号陈龙圣、刘桂兰户异议书的回复》及邮寄回执、送达照片，证明评估结果合法有效。 第四组证据：《致县城宁海路西侧江海路北侧区域旧城改造工程住宅房被征收人的公开信》、房屋征收协商笔录3份、《关于对被征收人陈龙圣作出房屋征收补偿决定的申请》、6号补偿决定及送达回执、补偿决定公告及张贴照片，现场公示照片光盘，证明被告作出补偿决定程序合法。 因案涉征收决定的合法性已由江苏省高级人民法院（2017）苏行终1479号行政判决予以确认，本院未组织双方当事人就被告海安市政府提交的第一组证据发表质证意见。对被告海安市政府提交的第二组、第三组、第四组证据，原告陈龙圣经质证认为，除了对被征收人房产信息予以认可外，对其他证据的真实性、合法性均不予认可，同时认为被告海安市政府确定的评估公司缺乏相应的资质，评估人员的资质不真实，原告陈龙圣未参与评估公司的选择，评估人员未进行实地勘察，评估报告漏评，协商笔录中没有原告陈龙圣的签字，不具有真实性，征收补偿决定作出时间远远超过征收决定作出时间，不具有合法性。对于原告陈龙圣提交的证据，被告海安市政府不持异议。 本院对上述证据认证如下：对被告海安市政府提交的第二组、第三组证据的真实性、合法性，本院予以确认，因该两组证据涉及评估机构的选定是否合法以及评估报告能否作为补偿决定依据的问题，本院将在后文中详述证据的采信理由；对于被告海安市政府提交的第四组证据中的协商笔录，本院认为，该组协商笔录反映了双方就案涉房屋征收补偿商谈的过程，具有可信性，本院对其真实性予以确认，对于6号补偿决定的合法性，系本案审查的对象，将在后文阐述，对于该组其他证据，本院经审查，亦予确认。 经审理查明，2016年8月1日，被告海安市政府作出海政房征字[2016]4号《海安人民政府房屋征收决定》（以下简称4号征收决定），对海安县城宁海路西侧江海路北侧区域旧城改造工程项目征收红线范围内的房屋及其附属物实施征收。同日，被告海安市政府将4号征收决定进行公告，并确定房屋征收部门为海安住房和城乡建设局（以下简称海安住建局），房屋征收实施单位为海安房屋征收管理办公室（以下简称海安征收办），自本工程项目发放公开信明确开签协议之日起60日内为签订征收补偿协议期限。原告陈龙圣的住房坐落于海安市黎明西××号，合法建筑面积163.4㎡，国有土地使用权面积125㎡，在4号征收决定所确定的征收范围的南标段内。 同日，海安住建局向被征收人发出《评估机构协商选定意见表》载明，本工程南标段被征收人总户数为253户，达到被征收人总户数的50%以上的被征收人选择同一评估机构的，视为协商成功，并在被征收的南标段内张贴《房屋征收评估机构选定公告》，告知被征收人共有三家具有相应资质的房地产价格评估机构申请参加该项目南标段征收评估，要求被征收人协商选定评估机构，协商不成的，由海安征收办采取抽签方式确定。8月8日，海安征收办共收到《评估机构协商选定意见表》160份，其中选择建达评估公司的有148份，超出南标段被征收人总户数投票数的50%。海安公证处对此次评估机构的协商选定及协商结果进行现场公证并于次日出具（2016）通海证民内字第325号《公证书》。8月10日，海安住建局对建达评估公司被选定为南标段房屋征收评估机构的情况进行公告。9月14日，被告海安市政府向被征收人发出《致县城宁海路西侧江海路北侧区域旧城改造工程住宅房屋被征收人公开信》，将签约时间确定为：自2016年9月18日上午8时起开始签订货币补偿协议，自2016年9月25日上午8时起开始签订产权调换补偿协议，签约期限为60天。 2017年1月16日，因原告陈龙圣家中无人，建达评估公司无法入室评估，海安征收办遂申请对原告陈龙圣的被征收房屋评估进行保全证据公证，海安公证处于同年1月18日出具了（2017）通海证民内字第47号《公证书》。同年1月20日，海安住建局作出《关于公布县城宁海路西侧江海路北侧区域（南段）旧城改造工程项目分户初步评估结果（第十六批）的公告》，对包括原告陈龙圣在内的被征收范围内的房屋所有人的房屋坐落、性质、用途、面积、补偿金额等进行了公示。 2017年1月26日，建达评估公司出具通建达（16宁西征）字第250号《房屋征收分户估价报告》（以下简称250号估价报告），该报告载明：估价时点为2016年8月1日；估价目的为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据、评估被征收房屋的价值；估价方法为根据评估对象选择市场比较法；本报告有效期至该征收项目补偿结束止；原告陈龙圣位于黎明西巷10-2号的居住房合法面积163.4㎡，划拨的合法土地面积125㎡，估价结果为1070850，选择货币安置补偿方式的搬迁费3268元、临时安置费11764.8元、奖励49020元；选择产权调换补偿方式的搬迁费6536元、临时安置费11764.8元、一次性奖励107085元。2月16日，海安征收办将250号估价报告送达原告陈龙圣。2月20日，原告陈龙圣对建达评估公司的选定、250号评估报告的依据等提出书面异议。3月1日，建达评估公司未采信原告陈龙圣所持异议并以书面方式回复原告陈龙圣。 此后，海安征收办就被征收房屋的补偿安置事宜与原告陈龙圣户进行了多次协商，均无果。 2018年6月27日，海安住建局向被告海安市政府提交海建[2018]104号《关于对被征收人陈龙圣作出房屋征收补偿决定的申请》并附原告陈龙圣户的补偿安置方案，报请被告海安市政府作出补偿决定。同年7月17日，被告海安市政府作出6号补偿决定并公告。原告陈龙圣不服，提起本案诉讼。 另查明，案外人王玉莲曾对4号征收决定不服，向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月27日作出（2017）苏06行初55号行政判决、驳回王玉莲的诉讼请求后，王玉莲不服而提起上诉。2018年11月21日，江苏省高级人民法院作出（2018）苏1479号行政判决，驳回上诉，维持原判。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：被告海安市政府是否具有对原告陈龙圣被征收房屋作出补偿决定的法定职权，6号补偿决定认定事实是否清楚，补偿是否公平，程序是否合法。 一、被告海安市政府是否具有对原告陈龙圣被征收房屋作出补偿决定的法定职权 《征补条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。因此，在房屋征收部门与被征收人达不成补偿协议的情况下，市、县人民政府具有对被征收房屋作出补偿决定的法定职权。 本案中，被告海安市政府因旧城改建之需，在被征收房屋范围内对房屋权利人作出4号征收决定并依法进行了公告，4号征收决定的合法性已经人民法院生效判决所确认。原告陈龙圣位于国有土地上建设的住房被纳入4号征收决定范围内，被告海安市政府在海安住建局未能与原告陈龙圣达成补偿协议的情况下，根据海安住建局的申请，具有对原告陈龙圣的被征收房屋作出补偿决定的法定职责。原告陈龙圣认为被告海安市政府无权对集体土地上的房屋作出补偿决定的理由，与生效判决认定的土地性质相悖，依法不能成立。 二、6号补偿决定认定事实是否清楚，补偿是否公平，程序是否合法 （一）评估报告能否作为6号补偿决定的依据 对作为6号补偿决定主要依据的评估报告，人民法院应当从评估机构的选定是否合法、评估程序和方法是否适当、评估结果是否体现了被征收房屋的市场价值三个方面进行审查。 1.涉案房屋征收评估机构的选定合法。《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。房屋征收部门规定被征收人协商选定房地产价格评估机构的时间应当不少于5个工作日。第十条规定，被征收人在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定。采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定，不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定。通过多数决定、随机选定等方式确定房地产价格评估机构的过程和结果，应当经过公证机构依法公证。 本案中，海安住建局先向社会发布房屋征收评估机构报名公告，在收到具有相应资质的房地产价格评估机构的报名表后，即在被征收人范围张贴《房屋征收评估机构选定公告》并向被征收人发放《评估机构协商选定意见表》，要求被征收人至指定地点提交评估机构协商选定意见表。海安公证处对收回的意见表现场监督。因被征收人选择建达评估公司的票数超过投票数的50%，海安住建局确定建达评估公司为征收地块的评估机构。故案涉评估机构的确定完全符合规定的程序和要求，评估机构的选定合法、有效。 对原告陈龙圣提出的评估机构系被告海安市政府确定、剥夺了被征收人协商确定的权利，以及建达评估公司资质差、有资质的评估人员少、不具有对被征收范围房地产进行评估的资质，评估人员资质不真实等问题，本院认为，海安住建局向社会发布房屋征收评估机构报名公告，并未限定具体的评估机构，具有相应资质的房地产价格评估机构均可报名。在收到三家房地产价格评估机构的报名表后，海安住建局对被征收人协商确定的评估机构予以认可，并发布《房屋征收评估机构确定公告》，符合相关规定，并未侵犯被征收人的合法权益。建达评估公司拥有叁级房地产估价机构资质证书，符合《房地产估价机构管理办法》关于叁级房地产估价机构可以从事的估价业务范围，其评估人员也具有相应资质证书，估价人员的多寡并不影响其在业务范围内从事评估工作的合法性。综上，原告陈龙圣对案涉房屋征收评估机构的选定合法性所持的异议，本院不予采信。 2.评估程序和方法适当。《征补条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条规定，房地产估价机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。第十三条规定，注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方式对被征收房屋价值进行评估。被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估；被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的，应当选用收益法评估；被征收房屋是在建工程的，应当选用假设开发法评估。 本案中，建达评估公司经实地查勘，在无法入室评估的情况下，对原告陈龙圣的被征收房屋评估并进行公证保全证据，现场摄像并刻录光盘，后结合原告陈龙圣户房屋权属资料，采用市场比较法并根据案涉房地产的结构、成新率、朝向等影响价格的因素予以调整，评估程序和方法符合上述规定。对于原告陈龙圣提出的建达评估公司仅用市场法一种评估办法不合法的主张，因案涉房屋系住宅，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条的规定，评估公司采用市场法对案涉房屋进行评估符合规定。原告陈龙圣提出估价师未进行现场评估的主张与公证书反映的评估人员李文霞、管玉亮在评估现场事实不符，本院不予采信。至于原告陈龙圣提出的评估报告上签字的估价师张慎栋未进行现场查勘的问题，《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条仅规定房地产估价机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，并未要求评估报告中的两名房地产估价师都应当实地查勘，仅有李文霞房地产估价师进行实地查勘，不违反《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，且对被征收房屋的现状已进行摄像并公证评估，评估程序合法。 此外，《征补条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十九条规定被征收人对评估报告有疑问的，出具评估报告的房地产价格评估机构应当向其作出解释和说明。本案中，评估结果依法公示，评估报告亦已送达原告陈龙圣，原告陈龙圣在规定的期限内向评估机构书面申请复核，建达评估公司对原告陈龙圣提出的问题予以书面回复后，原告陈龙圣未向当地房地产价格评估专家委员会申请鉴定。在此情形下，被告海安市政府依据评估报告作出6号补偿决定并无不当。 3.评估报告体现了被征收房屋的市场价值。根据案涉征收决定所附补偿方案，被征收房屋的补偿基准价原为5200元/㎡，在公开征求意见后，被告海安市政府已经根据公众反馈意见并结合案涉区域被征收时点的二手住宅商品房市场价格将价格调整至5300元/㎡，对比安置住宅单价4600元/㎡至5400元/㎡不等的情况，该价格的确定应当体现了被征收房屋的市场单价。建达评估公司以补偿方案确定的补偿基准价作为评估依据，体现了被征收房屋在评估时点的市场价值。 对于评估公司未能入户评估是否侵犯原告陈龙圣权益的问题。本院认为，虽然根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定，被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。但在征收双方对房屋补偿安置待遇差距较大、被征收人不配合的情况下，全面评估确实较为困难。本案中，因原告陈龙圣一直不配合征收，无法入户评估是事实，但是对于可能存在的室内装饰装修及附属物等的补偿，原告陈龙圣可与征收部门协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定，被告海安市政府应根据评估结果予以补差。对于这一点，被告海安市政府在6号补偿决定中已经予以载明。因此，未入户评估并不会实际侵犯到原告陈龙圣的合法权益。 综上，案涉评估机构的选定合法，评估方法和程序符合相关规定，评估报告依法可以作为被告海安市政府作出补偿决定的主要依据。 （二）6号补偿决定是否侵犯原告陈龙圣合法权益 根据《征补条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。本案中，为充分保障原告陈龙圣的选择权，补偿决定提供了货币补偿及产权调换两种方式，且安置房为现房，用于产权调换的房屋与案涉被征收房屋相距500米左右，符合旧城改造就近安置的原则。被告海安市政府依据补偿安置方案，以政府限价作为产权置换房屋的价格，并以此计算、结清被征收房屋价值与产权调换房屋价值的差价，并不损害原告陈龙圣的合法权益。 （三）6号补偿决定程序是否合法 《征补条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县政府作出补偿决定并予以公告。本案中，因未能就补偿安置事宜与原告陈龙圣户达成协议，征收部门报请被告海安市政府作出征收补偿决定。被告海安市政府受理、审查后，作出、送达了征收补偿决定书并予以公告，程序并无不当。 对于原告陈龙圣提出6号补偿决定作出的时间远远超过征收决定、评估报告作出的时间，不具有合法性的问题。本院认为，相关法律规定并没有明确征收部门应当在什么期限内申请人民政府作出补偿决定，但考虑到房地产市场价格的波动，房屋征收部门在协商不成的情形下，应当及时申请人民政府作出补偿决定，以确保被征收房屋的价值最接近评估时点的价值。否则，市场行情发生变化，势必导致评估报告对应的基准日的评估结论无法反映评估目的。本案中，虽然6号补偿决定在评估报告出具一年后才作出，期间，海安的住房价格有所上涨，但应当看到，原告陈龙圣的合法建筑面积为163.4㎡，6号补偿决定确定给原告陈龙圣的二套安置房面积达242.9㎡，对超出合法建筑面积之外的79.52㎡房屋的安置价，被告海安市政府仍然按照评估时点的价格5400/㎡计算，并未上调价格。因此，6号补偿决定虽存在未及时作出的瑕疵，但并未侵犯原告陈龙圣的实体权益。 综上，被告海安市政府作出的6号补偿决定认定事实清楚，程序合法，并不侵犯原告陈龙圣的合法权益。原告陈龙圣诉请撤销的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈龙圣的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告陈龙圣负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户银行：中国农业银行南京分行山西路支行，账号：10×××75）。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 鲍 蕊 审 判 员 张祺炜 二〇一九年五月十三日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。