甘肃省靖远县人民法院行 政 判 决 书（2019）甘0421行初2号公益诉讼起诉人：白银市平川区人民检察院（以下简称平川区检察院）。法定代表人：颜某，平川区检察院检察长。被告：白某1（以下简称平川区扶贫办）。法定代表人：王某，平川区扶贫办主任。委托诉讼代理人：白某2，平川区扶贫办副主任。被告：白银市平川区财政局（以下简称平川区财政局）。法定代表人：贺某，平川区财政局局长。委托诉讼代理人：欧某，平川区财政局副局长。第三人：白某3（以下简称黑土地合作社）。法定代表人：冯某，黑土地合作社社长。委托诉讼代理人：姚某，黑土地合作社理事。公益诉讼起诉人白银市平川区人民检察院诉白某1、白银市平川区财政局不履行法定职责一案，本院受理后，通知白某3作为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人平川区检察院委派检察员张世涛、书记员李建卫、陈永枫出庭支持诉讼、被告平川区扶贫办委托诉讼代理人、平川区财政局委托诉讼代理人、第三人黑土地合作社委托诉讼代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人平川区检察院诉称，1、确认平川区扶贫办对白某3扶贫项目监管不到位的行为违法；2、判令平川区财政局依法履职，追回黑土地合作社违反规定使用的扶贫资金30万元。事实和理由：2011年至2014年，平川区扶贫办原主任孙谦明知姚某成立的黑土地合作社不符合申请扶贫专项资金资格，利用职务便利给种田乡北庄村打招呼，在未经扶贫办办公会议讨论决定的情况下，帮助姚某以种田乡北庄村、小川村的名义申报中药材种植扶贫项目，但实际上都是由姚某以流转农户土地的方式利用黑土地合作社雇人种植，种植收益也归姚某的合作社所有，其中2011、2012、2014年分别套取扶贫资金10万元、15万元、5万元，共计30万元。后姚某伪造项目扶持农户的花名册，将30万元扶贫资金报账。为表示感谢，姚某于2013年向孙谦行贿6万元，案发后，孙谦被法院以滥用职权罪、受贿罪、贪污罪被判处刑罚，姚某被法院以行贿罪判处刑罚。姚某成立黑土地合作社套取扶贫专项资金共计30万元，造成国有财产流失，国家利益受到严重侵害。平川区扶贫办作为扶贫工作主管部门，负有法定的作为义务，本应当积极履行法定职责，落实监管责任，加强资金监管。但扶贫办原主任孙谦却利用职务便利，违规为黑土地合作社申报扶贫项目，审批扶贫资金报账；平川区财政局应当依法履职，追缴被骗取的扶贫专项资金，但截止目前，30万元扶贫资金仍未追回，国家利益仍处于受侵害状态。2018年9月7日，公益诉讼起诉人向平川区扶贫办送达了平检民（行）行政违监(2018)62040300011-1号检察建议书,建议平川区扶贫办依法履行职责，加强对扶贫专项资金的监管，对违反规定为姚富民以黑土地合作社名义申报项目、审批扶贫资金报账的行为进行处理，并采取有效措施挽回损失。2018年9月6日，公益诉讼起诉人向平川区财政局送达了平检民（行）行政违监（2018）62040300011-2号检察建议书,建议平川区财政局依法履行职责，对平川区扶贫办违反扶贫资金的使用规定向姚某发放扶贫资金，造成国有财产流失的行为进行处理；加强监管，防范和控制风险，采取有效措施对违法违规行为造成的资金损失及时追回。平川区扶贫办于2018年11月12日对检察建议进行了回复，称2011年至2014年，种田乡申请中药材种植扶贫项目，先后拨付国家扶贫专项资金30万元，平川区扶贫办向种田乡印发了关于对财政违法行为处理建议的函，责令种田乡及时改正，调整有关会计科目，尽快追回被使用不合规的财政扶贫资金，挽回国家财产损失。并在今后的工作中依法履行职责，强化扶贫资金监管。平川区财政局于2018年11月2日对检察建议进行了回复，称其依据《财政违法行为处罚处分条例》的相关规定，向平川区扶贫办下达了《关于对财政违法行为处理的决定》，责令平川区扶贫办改正、调整有关会计科目，尽快追回被套取的财政资金。后平川区财政局又依据《财政违法行为处罚处分条例》对平川区扶贫办作出行政处罚，责令平川区扶贫办改正、调整有关会计科目，尽快追回被套取的财政资金，并给予平川区扶贫办警告处罚。以上事实，有白银市平川区人民检察院检察建议书及送达回证、白银市平川区人民法院刑事判决书、白银市平川区人民检察院询问笔录、讯问笔录、黑土地合作社实施中药材种植项目报账资料、平川区财政局对检察建议的回复函、平川区扶贫办对检察建议的回复函等证据证实。公益诉讼起诉人认为，平川区扶贫办原主任孙谦明知姚某成立的黑土地合作社不符合申请扶贫专项资金资格，仍违反规定为黑土地合作社申报项目、审批扶贫资金报账，致使国家30万元扶贫专项资金被套取，造成国有财产流失，国家利益受到严重侵害。依据《财政专项扶贫资金管理办法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《甘肃省财政专项扶贫资金使用管理实施办法》、《甘肃省财政专项扶贫资金县级报账制实施细则》、平机编委发关于印发《白某1主要职责内设机构和人员编制规定》等相关法律法规和文件规定，平川区扶贫办作为扶贫专项资金的行政主管部门，具有对扶贫申报项目严格把关并按照规定进行审批，加强对财政专项扶贫资金监管的法定职责，却违规申报项目、审批扶贫资金报账，行为违法。平川区财政局作为财政部门，具有对本案中被骗取扶贫资金的收缴职责，虽然也采取了一些措施，但履职不到位，30万元被骗取的扶贫资金未追回，国家利益持续处于受侵害状态，平川区财政局应当继续依法履职，予以追缴。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《甘肃省高级人民法院关于调整部分行政案件管辖权的通知》之规定，向你院提起诉讼，请依法裁判。公益诉讼起诉人提交的证据：第一组证据：关于平川区扶贫开发办公室、平川区财政局职责的证据。1、平川区扶贫办统一社会信用代码证书，该证据来源于平川区扶贫办；2、白银市平川区人民政府关于白某1主任王某的任免通知，该证据来源于平川区扶贫办；3、平川区编办文件《关于印发的通知》、《白某1主要职责内设机构和人员编制规定》，该证据来源于平川区扶贫办；4、平川区财政局统一社会信用代码证书，该证据来源于平川区财政局；5、白银市平川区人民政府关于白银市平川区财政局局长贺某的任免通知，该证据来源于平川区财政局；6、平川区编办文件《关于印发的通知》、《白银市平川区财政局主要职责内设机构和人员编制规定》，该证据来源于财政局。该组证据证实，平川区扶贫办对扶贫资金的管理使用和项目建设负有监督管理职责。平川区财政局对虚报、伪造等手段骗取的专项资金，负有追回有关财政资金的职责。第二组证据：关于检察机关发出诉前检察建议的证据。1、甘肃省白银市平川区人民检察院平检民（行）行政违监（2018）62040300011-1号检察建议书、甘肃省白银市平川区人民检察院平检民（行）行政违监（2018）62040300011-2号检察建议书，该证据来源于平川区人民检察院；2、平川区检察院平检民（行）行政违监（2018）62040300011号送达回证，该证据来源于平川区人民检察院。该组证据证实，检察机关履行了诉前检察建议程序。第三组证据：关于被告平川区扶贫办为平川区黑土地合作社违法申报、审批项目，虚报套取国家扶贫资金30万元违法行政行为的证据。1、甘肃省白银市平川区人民法院（2018）甘0403刑初14号刑事判决书；甘肃省白银市平川区人民法院（2018）甘0403刑初59号刑事判决书，该证据来源于平川区人民检察院；2、白银市平川区人民检察院对原扶贫办主任孙谦的询问笔录，该证据来源于平川区人民检察院；3、白银市平川区人民检察院对姚某的询问笔录。（来源于平川区人民检察院）4、白银市平川区人民检察院对王玉芳的询问笔录，该证据来源于平川区人民检察院；5、2011年至2015年扶贫资金共计30万元的拨款凭证，该证据来源于平川区扶贫办。该组证据证实：平川区扶贫办为黑土地合作社违规申报、审批扶贫项目，虚报套取扶贫资金30万元的行政行为违法。第四组证据：关于被告在收到检察机关诉前检察建议后履职不到位，国家利益仍处于受侵害状态的证据。1、白银市平川区财政局文件《白银市平川区财政局对检察建议书处理结果回复的函》(平财函[2018]17号)；白银市平川区财政局文件《白银市平川区财政局对检察建议书处理结果补充回复的函》（平财函[2018]18号），该证据来源于平川区财政局；2、白某1文件《白某1关于对种田乡财政扶贫资金使用不合规行为处理的情况说明》（平扶贫发[2018]61号），该证据来源于平川区扶贫办。该组证据证实，平川区财政局对于黑土地合作社违法违规套取的30万元扶贫专项资金未追缴到位，国家利益与社会公共利益处于受侵害状态。被告平川区扶贫办辩称，一、关于项目申报的情况。扶贫部门申报立项的依据是中共中央国务院颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》(以下简称《纲要》),《纲要》第十五条产业扶贫。充分发挥贫困地区生态环境和自然资源优势，推广先进实用技术，培植壮大特色支柱产业，大力推进旅游扶贫。促进产业结构调整，通过扶贫龙头企业、农民专业合作社和互助资金组织，带动和帮助贫困农户发展生产。引导和支持企业到贫困地区投资兴业，带动贫困农户增收。第二十条发展特色产业。加强农、林、牧、渔产业指导，发展各类专业合作组织，完善农村社会化服务体系。围绕主导产品、名牌产品、优势产品，大力扶持建设各类批发市场和边贸市场。按照全国主体功能区规划，合理开发当地资源，积极发展新兴产业，承接产业转移，调整产业结构，增强贫困地区发展内生动力。第二十一条开展科技扶贫。积极推广良种良法。围绕特色产业发展，加大科技攻关和科技成果转化力度，推动产业升级和结构优化。培育一批科技型扶贫龙头企业。建立完善符合贫困地区实际的新型科技服务体系，加快科技扶贫示范村和示范户建设。种田乡以黑土地种植专业合作社申请扶贫项目符合条件。二、关于项目的报账程序。扶贫办严格按照财政部财农（2011）412号《财政专项扶贫资金管理办法》,甘肃省财政厅甘财农（2012）212号《甘肃省财政扶贫专项资金使用管理办法》和平川区扶贫办平扶贫发（2011）22号《白银市平川区财政扶贫资金报账操作规程》进行报账，报账程序合规。三、带动作用明显。通过黑土地种植合作社的带动，中药材种植在种田乡已经有了一定的规模，黑土地种植专业合作社通过土地流转、务工或提供药材种子、化肥、地膜等形式带动和帮助贫困农户发展生产，对种田乡调整产业结构、增强贫困地区发展内生动力和贫困户脱贫致富起到了积极的推动作用。四、实施主体。2011年至2014年间，种田乡以种政发（2011）54号、种政发（2012）73号、种政发（2014）42号申请立项。实施项目为中药材种植扶贫项目，实施地点为平川区种田乡北庄村、小川村。省两西农业建设指挥部和省财政厅印发了《关于下达二〇一一年第二批“三西”专项资金项目计划的通知》（甘指计发［2011］2号）、市扶贫办和市财政局印发了《关于下达二〇一二年第二批财政资金项目计划的通知》（市扶贫发［2011］99号）、市扶贫办和市财政局印发了《关于下达二〇一四年市财政专项扶贫资金项目计划的通知》（市扶贫发［2011］39号），下达财政专项扶贫资金。根据财政扶贫资金项目申报程序及实施的相关规定，30万元是种田乡人民政府为项目实施的主体单位，且在实施的过程中资金全部拨付到种田乡财政所，先后拨付国家扶贫专项资金5万元、5万元、15万元、5万元，共计30万元。请求驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。被告平川区扶贫办未提交证据。被告平川区财政局辩称，一、平川区财政局已经依法履行了法定职责。2011年、2012年和2014年，平川区财政局为被告平川区扶贫开发办公室申报的中药材种植扶贫项目，分别给黑土地合作社报账10万元、15万元和5万元，共计30万元，以上款项全部为扶贫专项资金。后因黑土地合作社不符合申请取得扶贫专项资金资格，存在骗取扶贫专项资金行为。平川区区扶贫办原主任孙谦利用职务之便，违规为黑土地合作社申报扶贫项目，审批扶贫资金报账，构成滥用职权罪被判刑。2018年9月6日，公益诉讼起诉人向平川区财政局送达了平检民（行）行政违监（2018）62040300011-2号检察建议书，认为平川区扶贫办违反扶贫资金使用规定向黑土地合作社发放30万元扶贫资金，造成国有财产流失，建议财政局依法履行职责，采取有效措施，对违法违规行为造成的资金损失及时追偿。平川区财政局在得知黑土地合作社申报扶贫项目不实，不符合申请取得扶贫专项资金资格，存在骗取扶贫专项资金行为时，高度重视，积极采取措施督促平川区扶贫办依法追回被套取的财政资金。在收到检察建议书后，于2018年11月23日及时向平川区扶贫办下达了《关于对财政违法行为处理的决定》，同时，于2018年11月26日向公益诉讼起诉人进行了书面回复。2018年11月23日，平川区财政局在查明事实后，依法作出了平财罚（2018）6号行政处罚决定书，认为平川区扶贫办违反规定为黑土地合作社申报扶贫项目、审批扶贫资金报账，造成国有财产大量流失，国家利益受到严重侵害，违反了《财政违法行为处罚处分条例》有关规定。依据该条例第六条之规定，作出行政处罚决定：责令平川区扶贫办改正，调整有关会计科目，尽快追回被套取的财政资金，并给予行政警告处罚。平川区财政局于2018年11月26日向公益诉讼起诉人进行了书面回复。现行政处罚决定已经生效，平川区财政局依据有关法律规定，督促平川区扶贫办履行生效处罚决定。因此，平川区财政局已经依法履行了法定职责，不存在不履职行为。二、追回黑土地合作社违反规定使用的扶贫资金30万元的职责在平川区扶贫办。在黑土地合作社骗取扶贫专项资金中，中药材种植扶贫项目的申报、扶贫资金报账的审批，都是平川区扶贫办的职责，财政局只是根据扶贫办申报扶贫项目和审批扶贫资金报账，进行资金审核发放，将扶贫资金拨付发放到扶贫办，由扶贫办根据黑土地合作社上报的项目扶持农户花名册发放扶贫资金。平川区扶贫办作为扶贫工作主管部门，负有法定的作为义务，应当履行法定职责，落实监管责任，加强资金监管，公益诉讼起诉人在起诉书中对此也明确指出。平川区扶贫办违反规定为姚某以黑土地合作社名义申报项目、审批扶贫资金报账，是造成国家30万元扶贫资金被套取、国有财产流失、国家利益受损的原因。虽然平川区扶贫办原主任孙谦受到了刑事处罚，但是区扶贫办作为扶贫工作主管部门，其负有追回被套取扶贫资金的职责不能免除。这一事实，公益诉讼起诉人在起诉书中已经做了非常明确的认可，并且进行了充分阐明。综上所述，平川区财政局认为，财政局在本案中没有失职行为，依法作出了行政处罚决定，已经履行了法定职责。扶贫办作为扶贫资金的监管部门，由于失职造成30万元扶贫资金被套取，其应该履行法定职责依法追回被套取的30万元扶贫资金，而不是由平川区财政局履行追回30万元扶贫资金。因此，请求依法驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。被告平川区财政局未提交证据。第三人黑土地合作社述称，中药材种植是扶贫办原主任孙谦打造的重要扶贫项目，当时孙谦找我说有中药材和苹果两个重要项目，问我愿不愿意干，我就说愿意干，第一年我试种了20亩。2011年我以合作社名义申报种植项目，结果不符合规定，合作社不能直接通过扶贫办申报项目，要通过乡政府申报。农牧局立项后才能申报。我是按照相关文件及规定申报，合作社也可以实施项目。该30万元项目扶贫资金从程序申报上是合法的，不存在套取扶贫资金。2011年扶贫项目下达后，由于有些农户不种植，就由合作社种植，签了种植协议。由于没有花名册，就以种植协议报账。平川区扶贫办给黑土地申报的项目不是违规的。小川村的5万元是通过招标得来的，有委托种植协议及报账材料等证明，实施项目是符合政策的。项目实施的不止第三人一家，第三人实施的项目是示范带动项目，达到了项目要求的目的。因为项目的实施起到了帮扶和带动农民的作用。第三人认为平川区检察院要求财政局履行法定职责追回30万元的请求是不合理的，依法驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。第三人黑土地合作社提交的证据：证据1、市扶贫发（2013）73号文件；2、种政发（2015）124号文件；3、种政发（2015）132号文件；4、种政发（2015）134号文件；5、种田乡小川村中药材基地种植协议；6、项目验收表；7、中药材委托种植协议一份；8、平川区黑土地种植专业合作社入户社员花名册一份。9、种田乡北庄村中药材种植项目总结。证据1-9证明中药材项目资金是合法的，不是套取的。社会效应经济效益是特别明显的，达到了项目资金帮扶和带动作用。证据10、中共中央国务院印发中国农村扶贫纲要（2011-2020年）；11、甘肃省委甘肃人民政府关于启动六大行动促进农民增收的实施意见。证据10-11证明被告平川区扶贫办给第三人申报的扶贫专项资金是有法律依据的。经当庭举证、质证、辩论，对公益诉讼起诉人及第三人提交的证据分析认定如下：公益诉讼起诉人提交的四组证据，证据来源合法，与本案具有关联性，对其效力予以认定。第三人提交的证据1-6,对其真实性予以认定，证据7-11，因无其他证据予以佐证，不能证明第三人套取30万元扶贫资金合法，故对其证明效力不予认定。经审理查明，2011年10月27日，姚某注册了白某3，注册出资总额25万元，负责人为姚某。2018年6月28日，合作社的负责人变更为冯某，出资总额变更为220万元。2011年黑土地合作社注册成立后，姚某找到时任平川区扶贫办主任孙谦，以流转农户土地的方式套取扶贫专项资金种植中药材。2011年至2014年，平川区扶贫办原主任孙谦明知姚某成立的黑土地合作社不符合申请扶贫专项资金资格的情况下，违规为第三人黑土地合作社申报中药材种植扶贫项目，第三人黑土地合作社共计套取违规使用扶贫资金30万元。后姚某伪造项目扶持农户的花名册，将30万元扶贫资金报账。姚某于2013年向孙谦行贿6万元，案发后，孙谦被平川区人民法院法院以滥用职权罪、受贿罪、贪污罪被判处刑罚，姚某被平川区人民法院以行贿罪判处刑罚。2018年9月7日，平川区检察院向平川区扶贫办送达了平检民（行）行政违监(2018)62040300011-1号检察建议书,建议平川区扶贫办依法履行职责，加强对扶贫专项资金的监管，对违反规定为姚富民以黑土地合作社名义申报项目、审批扶贫资金报账的行为进行处理，并采取有效措施挽回损失。2018年9月6日，平川区检察院向平川区财政局送达了平检民（行）行政违监（2018）62040300011-2号检察建议书,建议平川区财政局依法履行职责，对平川区扶贫办违反扶贫资金的使用规定向第三人发放扶贫资金，造成国有财产流失的行为进行处理；加强监管，防范和控制风险，采取有效措施对违法违规行为造成的资金损失及时追回。平川区扶贫办于2018年11月12日对检察建议进行了回复，称2011年至2014年，种田乡申请中药材种植扶贫项目，先后拨付国家扶贫专项资金30万元，平川区扶贫办向种田乡印发了关于对财政违法行为处理建议的函，责令种田乡及时改正，调整有关会计科目，尽快追回被使用不合规的财政扶贫资金，挽回国家财产损失。并在今后的工作中依法履行职责，强化扶贫资金监管。平川区财政局于2018年11月2日对检察建议进行了回复，称其依据《财政违法行为处罚处分条例》的相关规定，向平川区扶贫办下达了《关于对财政违法行为处理的决定》，责令平川区扶贫办改正、调整有关会计科目，尽快追回被套取的财政资金。后平川区财政局又依据《财政违法行为处罚处分条例》对平川区扶贫办作出行政处罚，责令区扶贫办改正、调整有关会计科目，尽快追回被套取的财政资金，并给予平川区扶贫办警告处罚。但截止目前，该30万元扶贫资金仍未追回。现公益诉讼起诉人请求：1.确认平川区扶贫办对白某3扶贫项目监管不到位的行为违法；2.判令平川区财政局依法履职，追回黑土地合作社违反规定使用的扶贫资金30万元。本院认为，本案争议的焦点：一、被告平川区扶贫办在对第三人黑土地合作社申报扶贫专项资金过程中是否存在违法情形。平川区扶贫办在给第三人申报扶贫专项资金过程中，其原主任孙谦明知第三人黑土地合作社不符合申请扶贫专项资金资格，却利用自身职务便利，违反规定为黑土地合作社申报项目、审批扶贫资金报账，致使国家30万元扶贫专项资金被骗取违规使用，造成国有财产流失，国家利益受到严重侵害。平川区扶贫办作为专项扶贫项目的行政主管部门，在申报项目过程中未尽到对专项扶贫项目审查监管的法定职责。因此，应认定平川区扶贫办在对第三人黑土地合作社申报扶贫专项资金过程中存在违法情形。二、平川区财政局对本案中被违规使用的扶贫资金是否具有追缴职责。中华人民共和国国务院令第427号《财政违法行为处罚处分条例》第六条规定，国家机关及其工作人员有下列违反规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分，情节较重的，给予降级或者撤职处分，情节严重的，给予开除处分：……（五）其他违反规定使用、骗取财政资金的行为。根据该规定，平川区财政局作为平川区人民政府财政主管部门，对辖区内的财政违法行为负有进行查处的职责，对本案中被违规使用的扶贫资金具有追缴职责。但平川区财政局在公益诉讼起诉人发出追回财政资金并对违法行为人作出行政处罚的检察建议后，虽然采取了一些措施，但履职不到位，被骗取违规使用的30万元扶贫资金仍未追回，国家利益持续处于受侵害状态。因此，平川区财政局具有追缴被骗取违规使用的30万元扶贫资金的职责，应当继续依法履行职责。综上所述，公益诉讼起诉人要求确认平川区扶贫办对黑土地合作社扶贫项目监管不到位的行政行为违法及要求平川区财政局依法履职，追回黑土地合作社违反规定使用扶贫资金30万元的诉讼请求，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认白某1对白某3扶贫项目监管不到位的行政行为违法。二、白银市平川区财政局对白某3违反规定使用的扶贫资金30万元，继续履行依法追回的法定职责。案件受理费50元，由被告白某1、白银市平川区财政局各负担25元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省白银市中级人民法院。审 判 长  宣立志审 判 员  王生伟审 判 员  李富梅人民陪审员  贾汝恒人民陪审员  张海林人民陪审员  李 江人民陪审员  房爱明二〇一九年五月五日书 记 员  曾 燕