甘肃省高台县人民法院 行 政 判 决 书 (2018)甘0724行初56号 原告：安天真，男。 被告：临泽县倪家营镇人民政府。 法定代表人：李建荣，该镇镇长。 委托诉讼代理人：王永健，该镇副镇长。 委托诉讼代理人：余虎，临泽县倪家营镇人民政府法律顾问。 被告：临泽县人民政府。 法定代表人：冯军，该县县长。 委托诉讼代理人：孙俊林，甘肃民申律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王瑛，该县法制办主任。 第三人，刘芳，女。 委托诉讼代理人：查磊（刘芳丈夫），男。 原告安天真不服被告倪家营镇人民政府于2018年5月23日作出的倪家营镇人民政府关于汪家墩村刘芳与安天真土地承包经营权权属关系决定书，于2018年10月29日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证书。因被告倪家营镇人民政府作出的倪家营镇人民政府关于汪家墩村刘芳与安天真土地承包经营权权属关系决定经临泽县人民政府复议后，维持了被告倪家营镇人民政府的行政行为。本院追加临泽县人民政府作为本案被告参加诉讼，并依法组成合议庭，于2018年12月10日公开开庭审理了本案。原被告及被告委托诉讼代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告临泽县倪家营镇人民政府于2018年5月23日作出倪家营镇人民政府关于汪家墩村刘芳与安天真土地承包经营权权属关系决定书，决定书认定：争议土地是1991年申请人（刘芳）父亲将位于倪家支渠西上营小学东自己名下的8.33亩耕地（实际占量为12.6）与上营村四社24亩荒地进行互换得来的一部分耕地。虽未在土地承包登记簿上进行变更，但多年来已经形成耕种的事实，应该予以尊重。被申请人（安天真）虽然持有争议地块土地承包经营权证书，但土地系不动产，需要确权登记、备案为要件，经调阅资料，镇政府留存的土地承包经营权资料档案中没有该8亩地增减变化备案登记记录。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，东至马玉成耕地，南邻童家地，西靠倪家营干渠，北与申请人二分支南侧耕地接壤的12.4亩荒地承包经营权归申请人刘芳所有，使用期限截止2025年12月31日止。 原告安天真诉称，原告不服被告倪家营镇人民政府作出的关于汪家墩村刘芳与安天真土地承包经营权权属关系决定书，依法向被告临泽县人民政府申请行政复议，临泽县人民政府作出临政复决字[2018]5号行政复议决定书，维持了临泽县倪家营镇人民政府作出的决定书。原告认为，上述被告作出的行政行为认定事实不清，证据不足，违反公平公正原则，严重损害了原告的合法权益。一、被告认定争议土地承包经营权系刘芳享有没有事实依据。自1985年开始，争议土地一直由原告耕种至今，且倪家营镇汪家墩村委会向倪家营乡政府出具的《关于安天真和查磊耕地确权纠纷处理意见的报告》中明确：“安天真此前耕种的12.4亩耕地，所有权属村委会，使用权归安天真。”后倪家营镇作批复，同意汪家墩村的处理意见。二、被告作出的争议土地承包经营权属第三人刘芳所有的行政决定证据不足，违反了相关法律规定。在刘芳向被告申请土地确权过程中，被告既未对争议土地的权属演变历史进行充分调查，也未对原告提交的相关证据予以充分考虑，而刘芳也未提交任何客观、合法的证据。2017年6月16日，原告与刘芳曾达成调解协议，协议约定在无其他权属证据的情况下，争议土地的使用权归原告所有。被告在没有其他权属证明的情况下，将争议土地承包经营权认定为刘芳所有，违反了《土地争议调查处理办法》第二十五条的规定。三、原告种植的12.4亩荒地与倪政发[2018]89号文件中提到的查宗征互换得来的24亩荒地关系不明。倪政发[2018]89号文件提到的查宗征互换得来的原上营村四社24亩荒地由于无土地承包登记、备案，精确四至不明，与原告种植的12.4亩荒地关系也不明确。无可靠证据证明倪政发[2018]89号文件中争议的12.4亩荒地是属原上营四社24亩荒地中的一部分。倪政发[2018]15号文件已撤销了《关于汪家墩村刘芳与安天真土地承包经营权权属关系决定书》，被告在未进一步通知双方当事人指界、递交相关证据、答辩词及了解客观事实的情况下，直接下达倪政发[2018]89号文件，违反法律规定。四、被告作出的行政决定书违反公平、公正原则。第三人刘芳于2016年向临泽县法院提交的查宗征第二轮土地承包经营权证书复印件记载，养殖场以南承包地5.17亩、荒地10亩，并不包括本案争议土地。原告有理由怀疑被告作出行政决定时，存在偏袒行为。 原告向本院提交如下证据：1、土地承包经营权决定书，2、5号行政复议决定书，3、民事裁定书，4、土地承包合同书（1985年签订），5、土地关系报告，6、镇政府报告批复，7、调解协议书，8、关于养殖场土地权属证明，9、土地承包权属复印件，10、上营四队队长黄继青和王培阳作出的证明，11、2003年张掖中院民事裁定书，12、平面图，13、黄继青证言。 被告临泽县倪家营镇人民政府辩称，一、对原告提出的争议土地承包经营权属第三人刘芳享有没有事实依据的问题。由于争议土地年代久远，双方意见分歧较大。被告受理确权申请后，组成工作组，通过走访群众、现场指认、调取相关书证物证，对争议作出确权决定。二、原告提出的被告作出的行政决定证据不足，违反相关法律法规的意见。被告作出确权决定时，坚持“保持稳定、尊重历史、照顾现实、有法依法、无法依民”的原则，尽可能还原历史原貌，对相关土地权属演变过程进行了认真的调查，并没有背离土地原则。三、关于原告所种植的12.4亩荒地与倪正发[2018]89号中提及的查宗征互换得来的24亩荒地关系不明的意见。1991年，应查宗征之请，由上营村支书毛福、村主任张彪、三社社长查明、四社社长黄继青共同协商、现场丈量，将位于倪家支渠西上营小学东查宗征第一轮承包名下耕地8.33亩与上营村四社24亩荒地进行互换。2002年，经安天真和查宗征私下协商，把查宗征从个人调换上营村四社的24亩荒地划出8亩土地给安天真耕种用于抵顶查宗征尾欠安天真退股后的余款。2002年至2015年12.4亩土地由安天真耕种，在2015年土地确权时，双方因土地确权引发争议。四、原告提出被告作出的行政决定违反公平、公正原则的意见。被告在调查取证过程中，充分吸收借鉴双方举证的有关村料，经征求村上老者、离任村社干部意见，于2017年11月20日，召集由县经管局、镇村干部、离任村干部、法律顾问参加的论证会，就客观事实经调查了解形成一致意见。故原告提出的行政决定违反公平、公正原则是不成立的。综上，法庭应在查明事实后，依法驳回原告诉请。 被告临泽县倪家营镇人民政府提交如下证据：1、关于汪家墩村刘芳与安天真土地经营权权属关系决定书，2、土地确权申请书，3、土地确权申请受理通知书2份，4、送达回证4份，5、答辩通知书2份，6、答辩意见1份，7、答辩状1份，8、申请1份，9、原上营村委会与查宗征林地承包合同，10、倪家营综合养殖土地隶属权限状况，11、关于养殖场地界情况说明，12、彭久荣、葛家福、石晶、谢国祝、查明、毛福、王培元、黄继青证明各1份，13、李兴福、蒋立福、黄继军、黄继青、毛福、查明、查英、李幸福询问笔录各1份，14、调解协议书1份，15、信访处理意见书，16、查宗征二轮土地承包合同，17、查宗征二轮土地承包经营权证书，18、安天真二轮土地承包经营权证书，19、安天真二轮土地承包合同，20、黄继军关于查宗征、安天真承包合同变更的证明，21、安天真养殖场土地权属证明，22、倪家营镇人民政府关于汪家墩村安天真和查磊耕地确权纠纷处理意见报告批复，23、临泽县人民政府行政复议答复通知书，24、倪家营镇人民政府关于上报行政复议答复书的报告，25、临泽县人民政府行政复议决定书，26、关于倪害营镇汪家墩村集体土地流失问题的联名上访信，27、关于查磊长期无偿跨户籍管理属地强行霸占汪家墩村集体耕地情况的说明及诉求，28、倪家营镇就安天真与查磊土地纠纷论证会议记录，29、临泽县人民法院（2003）临民初字第457号民事裁定书，30、临泽县人民法院（2016）甘0723民初547号民事裁定书，31、关于汪家墩村刘芳与安天真土地确权告知书，32、土地权属争议案件文书送达回证、关于汪家墩村刘芳与安天真土地确权告知书，33、土地权属争议案件文书送达回证，34、倪家营镇人民政府关于汪家墩村刘芳与安天真土地承包经营楷权属关系决定书，35、土地权属争议案件文书送达回证2份，36、临泽县人民政府行政复议答复通知书，37、倪家营镇人民政府关于上报行政复议答复书的报告，38、临泽县人民政府延期审理通知书，39、临泽县人民政府行政复议决定书，40、换地地块分布图，41、《中华人民共和国土地管理法》第十六条。 被告临泽县人民政府辩称，一、被告临泽县人民政府受理原告提出的行政复议并进行审查符合法律规定。二、被告倪家营镇人民政府作出的行政决定认定事实清楚、证据确实、程序合法、适用法律正确。1、案件基本事实的认定，由倪家营人民政府提交的行政复议答复书、调查询问笔录、证人证明、现场勘查四至图等证据证实。2、行政决定及行政复议程序合法。倪家营人民政府2018年1月27日受理刘芳的确权申请后及向其送达了受理通知书。2018年2月5日，倪家营人民政府向原告及刘芳送达了答辩通知书，2018年3月2日原告提交答辩状，2018年3月4日刘芳提交的答辩状。倪家营人民政府按照法定程序对争议土地进行确定并向当事人送达确权决定。原告不服确权决定，于2018年6月37日提出行政复议，临泽县人民政府受理复议申请后，通过审查双方提交的相关材料，依法对倪家营人民政府的确权决定予以维持。3、行政决定的法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第十四条、第十六条及农业部《关于开展土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发[2011]2号）文件精神。行政复议决定的法律依据为《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条、第三十一条。综上，临泽县人民政府作出的复议决定，确认事实清楚，采信证据合法、复议程序合法、适用法律正确，原告提出的理由于法无据，不能成立。 被告临泽县人民政府提交如下证据：1、临泽县人民政府办公室信访件处理单，2、安天真行政复议申请书，3、行政复议申请受理审批表，4、行政复议受理通知书及送达回证，5、行政复议答复通知书及送达回证，6、行政复议延期审理审批表，7、延期审理通知书及送达回证，8、行政复议审查审批表，9、行政复议决定书审批，10、行政复议决定及送达回证，11、争议土地现场图，12、调查笔录，13、争议土地现场调查四至图，14、行政复议法。 第三人刘芳辩称，临泽县倪家营镇人民政府认定争议土地是1991年由刘芳父亲互换得来属实，争议土地本是刘芳父亲口头转租原告耕种的，后来原告就再未耕种过该土地，原告所述的承包合同与本案没有关联性，原告与争议土地也无任何关系，争议土地权属应属刘芳所有。 第三人未提交证据。 经庭审质证，双方当事人质证意见如下： 原告认为被告临泽县倪家营镇人民政府提交的证据1、2、3、4、5反映了被告镇政府存在越权行政的行为；被告临泽县倪家营镇人民政府提交的证据6—证据40，原告认为部分证据真实，其中好多证明不真实，还有部分证据是之前调取的；对被告临泽县倪家营镇人民政府提交的证据41，原告无异议；被告临泽县人民政府与第三人对被告临泽县倪家营镇人民政府提交的上述证据均无异议。 原告对被告临泽县人民政府提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、13、14无异议，对证据12提出异议；被告临泽县倪家营镇人民政府与第三人对被告临泽县人民政府提交的上述证据无异议。 被告临泽县倪家营镇人民政府对原告提交的证据1-证据13无异议，被告临泽县人民政府对原告提交的证据1-证据13的真实性、合法性无异议，对其关联性及要证明的问题有异议，第三人对原告提交的图纸中标注的内容有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-证据13，被告临泽县倪家营镇人民政府提交的证据1-证据42，被告临泽县人民政府提交的证据1-证据14，能够相互印证，证实本院认定的事实，对上述证据，本院予以认定。 经审理查明，2017年5月17日，第三人刘芳向被告临泽县倪家营镇人民政府提出土地确权申请，要求对东至马玉成耕地、南邻童家地、西靠倪家营支渠、北与刘芳耕地接壤的土地进行确权。被告临泽县倪家营镇人民政府于2018年1月23日受理确权申请后，进行了调查核实。其取得的证据反映：“1985年，第三人父亲查宗征与原上营村四社农户黄吉德、七社农户安天珍联合创办了“倪家营综合养殖场”，并将汪家墩村六社荒地24亩，七社荒地17亩，原上营村四社荒地24亩，三社荒地40亩交由“养殖场”使用，同时查宗征还对上述荒地周边的闲置荒滩进行了开发，收归养殖场使用。后随着养殖场的经营发展，上述荒地使用权属多次改变更迭。1991年，第三人父亲查宗征将其承包的8.33亩耕地与原上营四社的24亩集体荒地进行了互换。2017年，临泽县倪家营镇汪家墩村全体村民就查宗征等三人创办的“养殖场”使有荒地的权属问题进行了联名上访，要求明确荒地权属问题。”2018年5月23日，被告临泽县倪家营镇人民政府作出倪政发（2018）89号倪家营镇人民政府关于汪家墩村刘芳与安天真土地承包经营权权属关系决定书。原告对该《决定书》不服，于2018年6月26日向被告临泽县人民政府申请行政复议，被告临泽县人民政府受理后，于2018年8月27日对行政复议决定延期30日，并于2018年10月8作出临政复决字（2018）5号行政复议决定书。 另查明，2017年3月7日，临泽县倪家营镇汪家墩村村民委员会向被告临泽县倪家营镇人民政府上报了关于安天真和查磊耕地确权纠纷处理意见的报告，报告称“安天真此前耕种的12.4亩耕地，所有权属村委会，使用权归安天真。”被告临泽县倪家营镇人民政府于2017年3月20日作出批复，同意了临泽县倪家营镇汪墩家村村民委员会的处理意见。2017年6月16日，原告安天真和第三人刘芳及其丈夫查磊在临泽县倪家营镇人民调解委员会的调解下，达成：汪家墩村九社二分支渠以南安天真的耕地，在没有其它该耕地使用权属权威证明文件的前提下，汪家墩村九社二分支渠以南安天真和查磊有争议的耕地暂时由安天真耕种的协议。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告临泽县倪家营镇人民政府对原告与第三人之间的土地使用权争议进行处理是其法定职责，被告临泽县倪家营镇人民政府在本案中执法主体资格适格。本案争议的焦点问题为被告临泽县倪家营镇人民政府作出倪政发（2018）89号决定书的行为是否合法。首先，该决定书认定：“涉案耕地是1991年第三人父亲将位于倪家支渠西上营小学东自己名下的8.33亩耕地（实际丈量为12.6亩）与上营村四社24亩荒地进行互换得来的一部分耕地。虽未在土地承包登记簿上进行变更，但多年来已形成耕种的事实，应予尊重。”但根据原被告提供的证据来看，汪家墩村六社荒地24亩、七社荒地17亩、上营村四社荒地24亩，系第三人父亲查宗征于1985年与原上营村四社农户黄吉德、七社农户安天珍联合创办的“倪家营综合养殖场”所使用，在“养殖场”经营过程中，查宗征还对上述土地周边的荒地进行了开垦，扩展了耕地面积。后随着“养殖场”的发展，上述荒地历经多次流转，且四至没有清楚的界定。被告临泽县倪家营镇人民政府在未对上述问题进行详尽调查与核实的情况下做出确权决定，缺乏事实依据。其次，2017年6月16日，原告与第三人刘芳就涉案土地在临泽县倪家营镇人民调解委员会的调解下曾达成调解协议。被告临泽县倪家营镇人民政府作出与调解协议相悖的确权决定，无证据支持。第三，乡级政府只能对土地使用权和所有权争议进行处理，无权对土地承包经营权争议进行处理，被告临泽县倪家营镇人民政府作出的行政决定标题应予纠正。同理，被告临泽县人民政府作出的临政复决字（2018）5号行政复议决定书，也应予以撤销。综上，案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告临泽县倪家营镇人民政府于2018年5月23日作出的倪政发（2018）89号决定书，责令其依法重新作出确权决定； 二、撤销被告临泽县人民政府作出的临政复决字（2018）5号行政复议决定书。 案件受理费50元，由被告临泽县倪家营镇人民政府承担并给付原告；原告预交的受理费50元，本院不再退还。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省张掖市中级人民法院。 期限内不上诉，本判决即发生法律效力。 审 判 长  贺永军 审 判 员  赵玉梅 人民陪审员  王乐元 二〇一九年五月九日 书 记 员  葛 燕 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的；