湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终357号上诉人（原审原告）余艳玲，女，1971年5月26日出生，汉族，住长沙市岳麓区。委托代理人叶方荣，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市岳麓区人民政府，住所地长沙市岳麓区金星北路一段517号。法定代表人周凡，区长。委托代理人吴哲立，长沙市岳麓区人民政府征收办工作人员。委托代理人王乐军，湖南越一律师事务所律师。上诉人余艳玲诉被上诉人长沙市岳麓区人民政府（以下简称岳麓区政府）房屋征收决定一案，长沙市中级人民法院于2018年10月19日作出（2018）湘01行初231号行政判决。宣判后，余艳玲不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：2014年4月24日，长沙市安居工程和棚户区改造项目工作领导小组向岳麓区政府作出长棚组项[2014]18号《关于同意岳麓区坪塘片区地块棚改立项的批复》，同意将坪塘片区地块纳入全市棚户区改造范围。2014年5月5日，长沙市发展和改革委员会作出长先发改函[2014]178号《长沙市发展和改革委员会关于坪塘片棚户区改造项目立项的批复》。2014年6月26日，长沙市第十四届人大常委会第十三次会议通过《关于批准长沙市人民政府将全市棚户区改造新增项目纳入2014年国民经济和社会发展计划的决议》，批准将涉案项目列入长沙市2014年国民经济和社会发展计划。2014年9月9日，长沙市发展和改革委员会向湖南湘江新区投资集团有限公司发函确认坪塘片区棚户区改造项目符合国民经济和社会发展规划。2014年9月9日，长沙市城乡规划局向湖南湘江新区投资集团有限公司作出《关于确认坪塘片区棚户区改造项目符合城乡规划和专项规划的批复》，确认坪塘片区棚户区改造项目符合城乡规划和专项规划。2014年9月9日，长沙市国土资源局向湖南湘江新区投资集团有限公司作出《关于确认坪塘片区棚户区改造项目地块的批复》。确认该项目符合国务院2012年7月8日批准实施的《长沙市土地利用总体规划(2006-2020年)》确定的建设用地区域内。国土和规划部门分别为该项目划定了规划调查蓝线和土地调查红线。2014年5月5日，长沙先导土地开发建设有限公司向长沙市岳麓区人民政府发函申请启动坪塘片区棚户区改造项目征收工作。2014年6月12日，中共湘江新区工作委员会、湘江新区管理委员会作出湘新发[2014]1号《关于长沙大河西先导区更名为湘江新区有关事项的通知》，决定将“长沙大河西先导区”更名为“湘江新区”、“长沙先导土地开发建设有限公司”更名为“湖南湘江新区投资集团有限公司”（暂定名，以工商注册为准）。2014年10月22日，“湖南湘江新区投资集团有限公司”出资成立“湖南湘江新区棚改投资有限责任公司”并进行工商注册登记。2014年12月12日，长沙市发展和改革委员会向湖南湘江新区投资集团有限公司作出湘新发改函[2014]179号《关于变更坪塘片棚户区改造项目立项主体的批复》，同意将坪塘片棚户区改造项目由“湖南湘江新区投资集团有限公司”组织实施变更为“湖南湘江新区棚改投资有限责任公司”组织实施。2014年9月12日，长沙市岳麓区人民政府作出岳征告[2014]005号《关于确定坪塘片棚户区改造项目（湖南新生水泥厂地块）征收范围的公告》，公告了征收范围、征收房屋用途、征收补偿政策和标准、调查登记、联系与咨询等内容。2017年10月17日，长沙市岳麓区人民政府作出《关于继续推进坪塘片棚户区改造项目（湖南新生水泥厂地块）征收工作的通告》，载明：坪塘片棚户区改造项目（湖南新生水泥厂地块）征收程序继续，将从第二号公告《摸底调查结果公告》开始，重新选定评估机构，重新制定补偿方案，切实做好被征收户征收服务工作。2017年10月26日，长沙市岳麓区城市房屋征收和补偿管理办公室向湘江新区国土规划局、长沙市不动产登记中心、岳麓区国税局、岳麓区工商分局、岳麓区地税局发出《关于请求暂停办理有关手续的函》，2017年11月17日，长沙市岳麓区城市房屋征收和补偿管理办公室发布了《坪塘片区棚户区改造项目（新生水泥厂地块）摸底调查结果公示》，同时载明：以上结果是通过入户摸底结合产权调档、规划调档情况的汇总，请相关权利人予以核实，如有异议，请于2017年11月23日前提供相关资料，并以书面形式告知我办或指挥部。2017年12月5日，长沙市岳麓区城市房屋征收和补偿管理办公室发布《坪塘片区棚户区改造项目（新生水泥厂地块）摸底调查结果修正公示》，同时载明：以上结果是通过入户摸底结合产权调档、规划调档情况的汇总，请相关权利人予以核实，如有异议，请于2017年12月8日前提供相关资料，并以书面形式告知我办或指挥部。2017年11月1日，岳麓区政府发布《坪塘片棚户区改造项目（湖南省新生水泥厂地块）征收补偿方案（征求意见稿）》，载明了征收范围、征收目的与用途、征收签约期限、征收政策依据、房屋征收部门、征收实施步骤、补偿方式和奖励办法、未登记建筑和改变房屋使用性质的调查、认定和处理、搬迁困难补助、住房保障以及提出异议的方式和途径等内容。2017年12月12日，岳麓区政府发布《长沙市岳麓区坪塘片棚户区改造项目（湖南省新生水泥厂地块）国有土地上房屋征收补偿征求意见信息回馈公告》，对《坪塘片棚户区改造项目（湖南省新生水泥厂地块）征收补偿方案（征求意见稿）中相关内容进行了调整。2017年12月12日，长沙市岳麓区城市房屋征收和补偿管理办公室出具《长沙市岳麓区坪塘片棚户区改造项目（湖南省新生水泥厂地块）社会稳定风险评估报告》，2017年12月11日，岳麓区征收办、岳麓区发改局、岳麓区规划局、岳麓区国土局、岳麓区法制办、岳麓区信访维稳等相关部门在岳麓区机关1栋2楼会议室召开坪塘片棚户区改造项目征收补偿方案及社会稳定风险评估论证会并于第二日出具了《关于麓山南路综合整治配套项目、坪塘片棚户区改造项目（湖南新生水泥厂地块）征收补偿方案及社会稳定风险评估论证会议纪要》。2017年12月15日，长沙市城市房屋和补偿管理办公室出具证明，证明岳麓区坪塘片棚户区改造项目（湖南新生水泥厂地块）征收补偿资金已经开设专户，全额存储，确保房屋征收补偿资金足额到位。2014年12月25日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室拆除工程管理科作出《长沙市拆除工程备案表》，对涉案项目拆除工程进行备案。2017年12月15日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室作出长征批字[2017]54号《坪塘片棚户区改造项目（湖南新生水泥厂地块）国有土地上房屋征收补偿方案的批复》。2017年12月15日，岳麓区政府作出[2017]岳征决字第008号《长沙市岳麓区人民政府国有土地上房屋征收决定》，并附《坪塘片棚户区改造项目（湖南新生水泥厂地块）征收补偿方案实施公告》。同日发布[2017]岳征决告字第008号《长沙市岳麓区人民政府国有土地上房屋征收决定公告》，并附《坪塘片棚户区改造项目（湖南新生水泥厂地块）征收补偿方案实施公告》。公告记载了征收目的、征收范围、房屋征收部门及实施单位、征收签约期限、征收补偿方案、被征收人权利与义务等事项。以上各公告和调查核实情况表等均在征收范围内进行了公告。余艳玲的房屋位于此次被征收范围内，余艳玲认为岳麓区政府以棚户区改造项目为名实施征收，将涉案区域更多用于商业开发，不属于公共利益需要。同时征收程序违法，未依法进行听证，未给予被征收人提出意见等程序性权利，侵害其合法权益。遂提起本案诉讼。请求:1、判决撤销[2017]岳征决字008号征收决定；2、判决岳麓区政府承担本案全部诉讼费用。另查明，2017年10月26日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《坪塘片棚户区改造项目（湖南新生水泥厂地块）房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》。2017年11月1日，长沙市城市房屋和补偿管理办公室发布《坪塘片棚户区改造项目（湖南新生水泥厂地块）协商选定房地产价格评估机构公告》。2017年11月21日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《坪塘片棚户区改造项目（湖南新生水泥厂地块）投票选定房地产价格评估机构公告》。2017年11月27日，湖南省长沙市星城公证处（2017）湘长星证民字第13882号公证书记载本次投票少于应投票户数的三人之二，未产生房地产价格评估机构。2017年11月28日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《坪塘片棚户区改造项目（湖南新生水泥厂地块）抽签确定房地产价格评估机构的公告》，载明了公开抽签确定房地产价格评估机构时间、地点、方式。2017年12月1日，经抽签选定，深圳市同致诚土地房地产价格顾问有限公司长沙分公司为本次选定的房地产价格评估机构。同日，湖南省长沙市星城公证处（2017）湘长星证民字第13883号公证书记载了抽签选定评估机构的全过程。2017年12月1日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《坪塘片棚户区改造项目（湖南新生水泥厂地块）抽签选定房地产价格评估机构结果公告》，深圳市同致诚土地房地产价格顾问有限公司长沙分公司为本次抽签选定的房地产价格评估机构。原审认为：一、岳麓区政府作出房屋征收决定主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（以下简称省政府268号令）、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）的规定，市、县级人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作。为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定，岳麓区政府具有本案被诉房屋征收决定的法定职权。二、岳麓区政府作出的行政征收决定适用法律正确。根据国务院590号令第八条第(五)项、第九条第一款的规定，坪塘片棚户区改造项目经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程。长沙市发展和改革委员会下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划的要求。岳麓区政府依据上述规定作出的房屋征收决定，适用法律正确。三、岳麓区政府作出的房屋征收决定程序合法、正当。岳麓区政府受理启动坪塘片棚户区改造项目征收工作的申请后，经审查认为此项目已经具备了国务院590号令第八条、第九条和市政府116号令第九条、第十条规定的情形和法定资料，岳麓区政府按照国务院590号令和市政府116号令规定作出行政决定的程序和步骤，稳步、渐进地实施了行政征收行为。岳麓区政府依法公布了征收范围，论证了征收补偿方案，对征收范围内的房屋进行了调查并公告了被征收房屋调查结果、征收补偿方案征求意见、征收补偿方案征求意见修改情况。岳麓区征收办对涉案项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户储存。岳麓区政府作出[2017]岳征决字第008号房屋征收决定并予以公告，并告知了复议和诉讼权利，其作出的征收决定符合法定程序。四、现行法律、法规对“棚户区”的认定标准并没有作出明确的规定，各地在实践过程中对“棚户区”的界定标准也不相同，应根据城市规划并结合所在区域的平房密度、房屋质量、成新、使用年限以及交通、消防等基础设施配套等诸多因素予以综合认定。政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础实施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合“为公共利益的需要”，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入全市棚户区改造工程，故岳麓区政府启动棚改并作出征收决定符合法律规定。五、坪塘片棚户区改造项目经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程。长沙市发展和改革委员会下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划的要求。岳麓区政府暂缓实施征收工作并于2017年12月15日发布房屋征收决定不违反法律的强制性规定，本案亦没有证据表明2014年发改、国土、规划等部门的批复已经失效，同时发改、国土、规划等部门批复日期相同亦不违反590号令的规定。综上，岳麓区政府作出的[2017]岳征决告字第008号《长沙市岳麓区人民政府国有土地上房屋征收决定公告》事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法、正当。余艳玲提出的诉讼理由均无充分的事实和法律依据，不予采信。据此判决驳回了余艳玲的诉讼请求。上诉人余艳玲上诉提出：原判认定事实不清，证据不足。理由是，一、岳麓区政府作出的诉争征收决定不具有法定前提条件：该征收不符合“公共利益”的需要；无证据证实符合“四项规划”，并纳入年度计划；未依法进行房屋征收与补偿的社会风险评估；未能提供作出征收决定前资金已经足额到账的相关证据。二、征收补偿方案的制定不合法。请求二审法院撤销原判，发回重审或改判支持上诉人之诉讼请求。被上诉人岳麓区政府答辩称：答辩人具有作出本案被诉房屋征收决定的法定职权；涉案房屋征收决定适用法律正确，符合公共利益的需要；征收补偿方案的制定程序合法并切实保障了被征收人的合法权益；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审维持原判。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，合法性审查的具体内容包括行政机关作出行政行为是否具有或超越法定职权、目的是否合法、事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法等方面。本案争议的焦点即为岳麓区政府作出的房屋征收决定是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项、第九条的规定，因政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，可以由县级人民政府作出房屋征收决定；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该条例第十条、第十二条、第十三条、第十五条规定了作出房屋征收决定应当履行的主要程序，即拟定征收补偿方案并公布征求意见、进行社会稳定风险评估、征收补偿费用足额到位、对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等组织调查登记并将结果公布。依照上述规定，结合一审判决及当事人上诉、答辩情况，对涉案房屋征收决定的合法性评析如下:一、岳麓区政府是否具有作出房屋征收决定的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”本案中，岳麓区政府属于县一级人民政府，故其具有作出房屋征收决定的法定职权。二、岳麓区政府作出的房屋征收决定是否符合公共利益需要及相关规划、计划。根据本案查明的事实，岳麓区政府作出涉案房屋征收决定前分别经过发改、国土、规划等部门审批。岳麓区政府向人民法院提交了《关于批准长沙市人民政府将全市棚户区改造新增项目纳入2014年国民经济和社会发展计划的决议》、《长沙市发展和改革委员会关于坪塘片棚户区改造项目立项的批复》、《关于确认坪塘平区棚户区改造项目符合城乡规划和专项规划的批复》、《长沙市国土资源局关于确认坪塘片区棚户区改造项目地块的批复》等证据。经审查，上述证据相互印证，能够证明涉案征收项目符合长沙市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入长沙市2014年国民经济和社会发展年度计划。因此，岳麓区政府作出的房屋征收决定符合公共利益的需要及相关规划、计划。余艳玲关于涉案房屋征收决定不符合公共利益，未获得相关部门批准并纳入国民经济和社会发展年度计划的上诉理由没有事实根据，本院不予支持。三、岳麓区政府作出房屋征收决定的程序是否合法。本案中，岳麓区政府于2014年9月12日作出了《关于确定坪塘片棚户区改造项目（湖南新生水泥厂地块）征收范围的公告》，公告了征收范围、征收房屋用途、征收补偿政策和标准、调查登记、联系与咨询等内容。2017年11月17日发布了《坪塘片区棚户区改造项目（新生水泥厂地块）摸底调查结果公示》并予以了张贴，可以证明岳麓区政府在作出涉案房屋征收决定前，已对被征收范围内的房屋进行调查登记。2017年12月11日，岳麓区征收办、岳麓区发改局、岳麓区规划局、岳麓区国土局、岳麓区法制办、岳麓区信访维稳等相关部门在岳麓区机关会议室召开了坪塘片棚户区改造项目征收补偿方案及社会稳定风险评估论证会并出具了《关于麓山南路综合整治配套项目、坪塘片棚户区改造项目（湖南新生水泥厂地块）征收补偿方案及社会稳定风险评估论证会议纪要》。2017年12月15日，长沙市城市房屋和补偿管理办公室出具证明，证明岳麓区坪塘片棚户区改造项目（湖南新生水泥厂地块）征收补偿资金已经开设专户，全额存储，确保房屋征收补偿资金足额到位。且现项目征收工作已经基本实施完毕，所有补偿款项均已按时发放，足以证明资金到位情况。余艳玲关于涉案房屋征收决定没有进行风险评估、补偿资金未到位的上诉理由没有事实依据，本院不予支持。因长沙市坪塘戒毒所位于本次征收区域内，且大多数被征收户系坪塘戒毒所职工，为了切实保障司法机关工作的正常开展，经岳麓区政府研究，决定本区域的征收工作暂时停止，待坪塘戒毒所整体搬迁后继续进行。在坪塘戒毒所整体搬迁完成后，岳麓区政府于2017年10月17日作出了《关于继续推进坪塘片棚户区改造项目（湖南新生水泥厂地块）征收工作的通告》，该通告在明确××××棚户区征收程序继续的同时，为了保障被征收人的合法权益，重新选定了评估机构，重新制定了补偿方案。并且在征收补偿方案征求意见稿发布后，针对各方意见对相关征收补偿内容进行了调整，已经充分保障了被征收人的诉求及利益，上述通告、方案等均已在征收范围内予以公告，足以证明岳麓区政府对涉案房屋作出的征收决定程序合法。余艳玲提出的涉案房屋征收决定程序违法的理由没有事实依据，本院不予支持。综上，岳麓区政府作出涉案房屋征收决定前对征收范围内的房屋情况进行了调查登记，进行了社会稳定风险评估，拨付了补偿资金并专户存储，拟定了征收补偿方案并公开征求意见，程序合法，并无不当。余艳玲上诉理由均没有事实根据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，处理结果适当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人余艳玲负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年五月十日书记员  刘海涛