湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂行终744号上诉人（原审被告）武昌区人民政府，住所地：湖北省武汉市武昌区中山路307号。法定代表人余松，区长。委托诉讼代理人秦欢，湖北今天律师事务所律师。被上诉人（原审原告）何健，男，1964年5月25日出生，汉族，身份证住址湖北省武汉市武昌区。原审被告武昌区房屋征收管理办公室，住所地：湖北省武汉市武昌区荆南街14号。法定代表人肖哲，主任。何健诉武汉市武昌区人民政府（以下简称武昌区政府）、武汉市武昌区房屋征收管理办公室（以下简称武昌区征收办）行政强拆一案，湖北省武汉市中级人民法院作出（2016）鄂01行初452号行政判决。武昌区政府不服该判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原告何健向原审法院起诉称，原告房屋在被告2015年作出的1号《房屋征收决定》所要征收的房屋范围内，被告组织实施房屋征收活动后，因补偿标准违背了公平补偿的原则，原告与被告未就补偿协议达成一致意见。2016年6月5日，拆迁人员将原告房屋的屋顶非法掀除。被告在未与原告签订补偿协议，未对原告实施补偿安置的情况下，委托拆迁公司非法拆除原告房屋行政行为违法。为此，请求，一、确认被告实施暴力强制拆除行政行为违法，并恢复住房原状；二、诉讼费由被告承担。原审法院审理查明：2015年1月20日被告武昌区政府作出1号征收决定，决定征收武昌区武锅生活区片旧城改造项目范围内的国有土地上房屋，同时予以公告。该征收决定明确征收主体为武昌区政府，征收部门为区征收办，征收实施单位为武汉荣欣房屋征收服务有限公司和武汉市武昌家园房屋拆迁安置事务所。原告房屋坐落于武珞路586号38栋（13栋）6-4-1号，该房屋位于4层即顶层，在1号征收决定所确定的征收范围内。2016年4月18日，被告针对原告作出征收补偿决定并在原告房屋所在地张贴公告予以送达。2016年6月5日，原告的房屋的屋顶被拆除。武珞路586号38栋（13栋）6-4-1号房屋的所有权登记在何金鼎名下，何金鼎于2014年2月19日死亡。何健系何金鼎之子。原审法院认为，本案的争议焦点为：一、被诉行为的法律后果是否应由被告武昌区政府承担，即武昌区政府是否是本案适格的被告；二、被诉的拆除行为是否合法。一、被诉行为的法律后果是否应由被告承担，即武昌区政府是否是本案适格的被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第四、五、八、十二、十三、十七、二十八等规定，作为征收主体的市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该《条例》同时规定，房屋征收决定、征收补偿决定、申请法院强制执行征收补偿决定等均由征收主体做出，属征收主体的权限范围。而作出征收决定过程中的拟定征收补偿方案，对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，通知有关部门暂停为房屋征收范围确定后所实施的新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为办理相关手续，征收补偿中的向被征收人支付搬迁费、临时安置费或者提供周转用房、与被征收人订立补偿协议、建立房屋征收补偿档案并负责公布等行为均由征收部门作出，属《条例》明确规定的征收部门的权限范围。《条例》明确各自权限的同时，对征收过程中，三者之间的关系进行了界定。征收主体在征收决定做出、补偿实施以及最后搬迁等三个环节中起主导作用，主导行为由其作出，属其权限范围。征收部门在组织实施房屋征收决定、补偿决定以及最后的搬迁，都必须在征收主体的主导下进行。征收实施单位受征收部门委托实施行为，征收部门对征收实施单位在委托范围内实施的行为后果负责。在依法进行的房屋征收中，各主体在征收中的权限、地位以及应承担的法律责任依据上述规定十分明晰，但在不依照《条例》规定所进行的征收中，往往会出现《条例》并未规定谁为责任归属的行为，对这种行为如何确定责任归属，则需要根据《条例》的立法旨意来推导出确定责任归属的原则。从《条例》的上述规定可以得出如下确定行为责任归属的原则：征收各环节中主导行为应由征收主体作出，并由其承担责任，征收部门为组织实施征收主体权限范围内的事项实施行为所产生的法律后果由征收主体承担。征收实施单位接受征收部门委托针对征收主体权限范围所实施的执行性行为的法律后果也应由征收主体承担。本案所涉及的被诉拆除房屋屋顶的行为，是在征收主体未按《条例》所规定的程序申请法院实施强制搬迁情况下，征收部门委托征收实施单位实施的强制拆除部分房屋的行为，从《条例》将申请法院强制执行征收补偿决定的职责赋予征收主体的立法本意来看，《条例》也赋予了征收主体在搬迁环节中的主导权。本案所涉及的是非正常状态下决定是否自行拆除被征收房屋行为，属搬迁环节中的决定性行为，属政府主导的权限范围，其法律后果应由武汉市武昌区人民政府承担。作为征收实施单位的街道办事处接受征收部门的委托，再行委托其他公司实施强制拆除行为，执行的是征收主体自行强制拆除的决定，该行为的法律后果也应由征收主体承担，武昌区政府是本案的适格被告。作为征收实施部门的武昌区征收办不是本案适格被告。二、被诉的拆除房屋行为是否合法。根据《条例》第二十六、二十八条的规定，政府在作出征收决定后，应就补偿与被征收人进行协商，协商不一致的，政府应作出征收补偿决定。在法定期限内，被征收人既不复议又不起诉，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，政府可申请法院强制执行征收补偿决定，被征收房屋才可被拆除。在本案中，被告区政府在作出房屋征收决定后，自行拆除原告房屋的屋顶，致使原告的房屋失去使用价值，该强拆行为显然违法。关于何健是否具有原告资格的问题。经查，武珞路586号38栋（13栋）6-4-1号房屋的所有权登记在何金鼎名下，何金鼎于2014年2月19日死亡。何健系何金鼎之子。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，何健具有原告资格。关于原告提出恢复住房原状的诉讼请求，因原告的房屋已被征收，而征收决定已被生效判决所确认，原告房屋最终会被拆除，故无恢复原状的必要。由于违法强拆给其造成的损失，可依法另行提起行政赔偿诉讼。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，判决：确认被告武汉市武昌区人民政府拆除原告何健位于武昌区武珞路586号38栋（13栋）6-4-1号房屋的行为违法。武昌区政府上诉称，1.何健对强拆房屋行为的起诉没有事实依据，并不符合行政诉讼法的规定；2.原审法院适用“推定”方法要求武昌区政府承担相应法律后果于法无据，原审认定事实不清；3.原审错误适用行政诉讼的举证规则，行政机关对于并未作出的行为显然无法举证，原审适用法律错误。请求撤销原审判决，改判驳回何健的起诉，本案一、二审诉讼费由何健承担。何健未答辩。本案证据原审法院已随同本案卷宗移送本院，本院的认证意见与原审法院一致，根据有效证据认定案件基本事实与一审认定无异，本院予以确认。本院认为，根据《条例》的规定，市、县级人民政府作为负责房屋征收与补偿工作的征收主体、房屋征收部门作为相应的实施主体，且征收主体在作出征收决定、补偿实施以及整体搬迁等整个征收活动中处于主导地位并承担相应的法律后果。因此，在强制拆除房屋案件中，原告应当对适格被告承担初步证明责任。但是，如果行政机关已经发布征收决定，原则上推定作出征收决定的行政机关为被征收房屋强制拆除的责任主体，除非作出决定机关有证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。本案涉案房屋在征收范围内，在武昌区政府没有相关证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为的情形下，原审推定武昌区政府为强拆机关并承担相应法律后果并无不当。武昌区政府向何健送达房屋征收补偿决定后，未查明被征收人对征收补偿决定寻求救济的情况，也未申请人民法院强制执行，即组织相关人员自行强拆了涉案房屋，该事实行为明显违反了《条例》第二十八条“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋自征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”的规定，原审判决确认强拆行为违法，适用法律正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人武昌区政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由武汉市武昌区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  马春亮审判员  吴 晋审判员  谢 明二〇一九年五月二十三日法官助理梁颖书记员杜思远