贵州省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）黔行赔终22号 上诉人（一审原告）罗学良，男，苗族。 被上诉人（一审被告）紫云苗族布依族自治县人民政府。 法定代表人王永胜，县长。 委托代理人陈汝昌，贵州袭明律师事务所律师，执业证号522530196506270013。 一审被告紫云苗族布依族自治县板当镇人民政府。 法定代表人匡永豪，镇长。 一审被告紫云苗族布依族自治县水库和生态移民局。 法定代表人王进泉，局长。 上诉人罗学良因与被上诉人紫云苗族布依族自治县人民政府、紫云苗族布依族自治县板当镇人民政府、紫云苗族布依族自治县水库和生态移民局房屋及土地行政赔偿一案，不服贵州省安顺市中级人民法院（2018）黔04行赔初53号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明：2014年12月31日，国家发展和改革委员会作出发改农经[2014]3040号《关于贵州省黄家湾水利枢纽工程项目建议书的批复》，同意黄家湾水利枢纽工程项目建议书。2015年10月21日，国土资源部作出国土资预审字[2015]227号《关于贵州省黄家湾水利枢纽工程建设用地预审意见的复函》，同意贵州省黄家湾水利工程建设用地预审。同月29日，水利部、贵州省人民政府作出水规计[2015]424号《关于贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置规划大纲的批复》，基本同意贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置规划大纲。同年12月，贵州省水利投资（集团）有限公司委托贵州省水利水电勘测设计研究院制定《贵州省黄家湾水利枢纽工程可研阶段建设征地移民安置规划报告（审定本）》。2016年5月27日，国家发展和改革委员会作出发改农经[2016]1126号《关于贵州省黄家湾水利枢纽工程可行性研究报告的批复》，同意黄家湾水利枢纽工程可行性研究报告。2016年11月11日，水利部作出水规计[2016]405号《关于贵州省黄家湾水利枢纽工程初步设计报告的批复》，同意贵州省黄家湾水利枢纽工程初步设计报告。2018年3月，贵州省水库和生态移民局、安顺市水库和生态移民局委托贵州省水利水电勘测设计研究院按照最新征收补偿标准制定《贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置实施规划报告（审定本）》。黄家湾水利枢纽工程建设项目涉及征收土地11917亩，临时征用土地3285亩，需搬迁人口2720人，拆迁各类房屋15.1万平方米。被告紫云苗族布依族自治县人民政府相关职能部门在征收过程中对被征收土地及地上附着物进行调查，并将调查结果进行公示。随后按照上述《贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置实施规划报告》确定的补偿标准制作各户补偿补助资金明细并签订安置补偿协议，现签约率达90%以上。原告罗学良位于紫云苗族布依族自治县板当镇三合村车田组的房屋及承包地在黄家湾水利枢纽工程建设项目征收范围内。涉案房屋结构及面积为正房：砖混结构347.96平方米、木结构102.40平方米；杂房：土木结构34.45平方米。土地面积为水田：2.940亩；旱地5.660亩；果园0.815亩；林地5.020亩；公路用地0.260亩。地上附着物情况为各类零星树木共16株；竹子1笼。原告因认为补偿标准过低，拒绝签订安置补偿协议。相关职能部门作出限期搬迁通知后，被告紫云苗族布依族自治县人民政府于2017年3月对原告上述土地实施了强制交付，并于同年4月27日将原告房屋强制拆除。原告分别就被告作出的上述土地及房屋行政强制行为提起确认违法行政诉讼，并对土地强制行为提起行政赔偿诉讼，要求被告赔偿经济损失117100元。庭审中原告变更土地损失赔偿数额为919175.00元，并增加房屋赔偿请求，要求赔偿其房屋损失703040.00元。 一审法院认为：本案的争议焦点是：一、紫云苗族布依族自治县板当镇人民政府及生态移民局的被告主体是否适格；二、原告土地及房屋被强制交付所造成的实际损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”本案系因土地征收中的强制执行行为引发的行政赔偿案件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，根据原、被告陈述及双方提供的相关证据，经审查，对原告土地及房屋实施强制执行行为的行政主体为被告紫云苗族布依族自治县人民政府，尽管被告板当镇人民政府及移民局按照紫云苗族布依族自治县人民政府的文件要求，在此次土地征收过程中配合其他部门开展相关工作，但其并非是土地征收的主体，故不是赔偿义务机关，不是本案适格被告。经本院释明，原告仍坚持起诉该二被告，依法应裁定驳回原告对二被告的起诉。结合本案实际情况，可采用判决吸收裁定的方式，一并处理。被告紫云苗族布依族自治县政府对原告罗学良房屋及土地实施的强制执行行为已经为本院（2018）黔04行初226号及231号行政判决确认违法。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，被告紫云苗族布依族自治县政府对原告土地及房屋实施的强制执行行为，损害了原告的合法权益，给原告造成的损失应予赔偿。关于原告土地及房屋损失问题。首先，关于原告土地与房屋面积及地上附着物与房屋附属设施情况。因原告当庭认可被告经调查确定的原告被征土地及房屋面积及地上附着物与附属设施情况，故应按照被告提交的罗学良户《贵州省黄家湾水利枢纽工程移民农户补偿补助资金明细表》予以确定。其次，关于赔偿标准问题。依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六条、第八条的规定，大中型水利水电工程应编制移民规划大纲，移民规划大纲应当主要包括移民安置的任务、去向、标准和农村移民生产安置方式以及移民生活水平评价和搬迁后生活水平预测、水库移民后期扶持政策、淹没线以上受影响范围的划定原则、移民安置规划编制原则等内容，并按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批，经批准的移民安置规划大纲是编制移民安置规划的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改，确需调整或者修改的，应当报原批准机关批准。本案中，《贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置实施规划报告》确定的补偿标准，是根据安顺市最新统计数据，依据经中华人民共和国水利部、贵州省人民政府批准的《贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置规划大纲》制定的，符合法律规定，不能随意调整或修改。且涉案项目涉及面广，安置补偿标准得到绝大部分被征收人的认可，并已实施，签约率已达90%以上，故本案赔偿标准适用被告的征收补偿标准较为合理。第三，关于原告土地及房屋的具体损失。根据原告土地及房屋情况，结合《贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置实施规划报告》中确定的补偿标准，原告土地的具体损失为：1.耕地8.600亩×40000元=344000.00元；2.果园0.815亩×45040元=36707.60元；3.林地5.020亩×26200元=131524.00元；4.公路用地0.260亩×40000元=10400.00元；5.零星树木1640元；上述各项土地损失共524271.60元。房屋的具体损失为：1.正房损失：347.96平方米×860元+102.40平方米×550元=355565.60元；2.杂房损失：34.45平方米×300元=10335.00元；3.房屋装修损失：按正房砖木结构以上补偿总额的10%计算，即29924.56元；4.不可搬迁补助损失：按正房补偿总额的5%计算，即17778.28元；5.附属建筑设施损失15621.60元；6.农副业设施损失400元。因涉案房屋在征收范围内，故应将房屋征收中的其他补偿补助费计算在原告房屋损失中，即分散安置基础设施建设补助费90000.00元、搬迁补助费9000.00元、广播电视补助费600.00元、过渡期补偿费7200.00元。上述各项房屋损失共536425.04元。综上，原告的土地及房屋各项损失共计524271.60元+536425.04元=1060696.64元。综上所述，被告紫云苗族布依族自治县人民政府对原告土地及房屋实施的强制执行行为造成原告各项损失共计1060696.64元，其应对原告的损失予以赔偿。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、驳回原告罗学良对被告紫云苗族布依族自治县板当镇人民政府及被告紫云苗族布依族自治县水库和生态移民局的起诉；二、被告紫云苗族布依族自治县人民政府于本判决生效之日起二十日内赔偿原告罗学良土地及房屋损失1060696.64元；三、驳回原告罗学良的其他赔偿请求。 罗学良上诉请求：１.撤销一审判决第二、第三项；2.改判被上诉人紫云苗族布依族自治县人民政府赔偿上诉人1622215.00元。事实和理由：本案赔偿标准适用被上诉人的征收补偿标准有悖法理，理由如下：首先，补偿标准适用前提是行政主体与行政相对人较为平等、自愿地签订行政协议。而赔偿适用的前提是行政行为已被确认有违法性，国家机关对行政机关的行为产生否定性评价。因此，赔偿一定要高于补偿，这是国家对其过错所必须承担的经济成本。其次，以《贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置实施规划报告》作为赔偿依据，会导致法理悖论。以行政机关的立场判断，按合法的行政程序推进工作，不但繁琐且耗时过长、成本过高。但按违法的程序，直接采取行政强制，最终的数额同合法行政协议既定的数额相同，不但未增加经济成本，还可以缩减行政程序，节省行政资源，导致更多行政违法事件发生。再次，以《贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置实施规划报告》作为赔偿的参考依据是合理的，该报告可以提供量化的赔偿标准，但直接将其作为唯一的赔偿标准依据欠妥，因为未对违法行政行为作道德否定。最后，合法与违法，其经济标准均一致有悖法理。其合理的方式应该是以《贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置实施规划报告》为基础，于其上适当提高，既对行政机关予以惩戒，又可抚慰行政相对人被侵害的精神。综上，请二审依法改判支持上诉人的上诉请求。 被上诉人紫云苗族布依族自治县人民政府二审辩称：行政行为被确认违法后，需要对违法行政行为所造成的损失进行赔偿，但赔偿多少是以其实际受到的损失作为判断的基础。就本案而言，贵州省黄家湾水利枢纽工程建设涉及的征地面积较广，地类复杂，搬迁人数较多。《贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置实施规划报告》依据安顺市最新统计数据对征地拆迁、移民安置等补偿标准作了详细的规定，且经水利部、贵州省人民政府批准才得以实施，对已经签约并领取补偿款90%以上的被征地拆迁农户都是以此为标准计算赔偿数额，该补偿标准具有合理性和合法性。因此，一审判决以此为标准计算赔偿数额具有法律依据。相反，上诉人在诉讼中提出的天文赔偿数据既无依据，也未能提供证据证实其主张。请二审驳回上诉，维持原判。 一审被告紫云苗族布依族自治县板当镇人民政府、紫云苗族布依族自治县水库和生态移民局二审未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致。 本院认为：本案被上诉人紫云苗族布依族自治县人民政府对上诉人承包的土地及房屋实施的强制交付行为已经贵州省安顺市中级人民法院（2018）黔04行初226号行政判决确认违法。各方当事人无异议，本院予以确认。紫云苗族布依族自治县人民政府对上诉人土地及房屋实施的强制交付行为给上诉人造成的损失，应予以赔偿。 对于本案赔偿应否按高于补偿标准予以赔偿的问题，本案上诉人罗学良对该补偿标准及被征收土地、房屋及地上附着物的统计情况并无异议，仅认为赔偿应高于补偿标准。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：.....对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，《贵州省黄家湾水利枢纽工程建设征地移民安置实施规划报告》确定的补偿标准，是根据安顺市最新统计数据确定。本案的补偿标准也是上诉人罗学良通过正常补偿程序应予执行的标准，根据该标准计算出的数额可以确定为上诉人罗学良的直接损失数额。一审按此标准计算赔偿符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，并未低于补偿标准，一审未予上浮符合上述法律规定。 综上，上诉人罗学良的上诉请求理由不充分，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人罗学良承担。 审判长 赵 敏 审判员 孟 婷 审判员 谢璐凯 二〇一九年五月九日 法官助理吴晃 书记员叶冬