福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽01行初125号 原告汤俩伟，男，1982年9月20日出生，汉族，住福州市晋安区。 被告福州市人民政府，住所地福州市鼓楼区乌山路96号。 法定代表人尤猛军，市长。 诉讼代理人郑文斌，该单位工作人员。 诉讼代理人周咪亚，福建大佳律师事务所律师。 被告福建省人民政府，住所地福州市鼓楼区华林路76号。 法定代表人唐登杰，省长。 诉讼代理人陈彬贤，福建省司法厅工作人员。 原告汤俩伟不服被告福州市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开及被告福建省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，于2019年2月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年4月24日公开开庭审理了本案。原告汤俩伟，被告市政府的诉讼代理人郑文斌、周咪亚，被告省政府的诉讼代理人陈彬贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市政府针对原告汤俩伟于2018年11月20日向其提出公开《福州市桂湖森林温泉小镇控制性详细规划》批复文件的政府信息公开申请，于2018年12月7日作出2018年169号《政府信息公开申请办理告知书》，告知原告其所申请获取的信息属于行政机关处于研究或审查中的过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。原告对此不服，于2018年12月13日向被告省政府提起行政复议。被告省政府于2019年1月17日作出闽政行复〔2018〕369号《行政复议决定书》，维持了被告市政府作出的2018年169号《政府信息公开申请办理告知书》。 原告诉称，其于2018年11月20日通过市政府的官网向市政府申请公开《福州市桂湖森林温泉小镇控制性详细规划》的批复文件。2018年12月7日，市政府作出2018年169号《政府信息公开申请办理告知书》，告知原告其所申请获取的信息属于行政机关处于研究或审查中的过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。原告不服向省政府提起行政复议。省政府作出闽政行复〔2018〕369号《行政复议决定书》，维持了市政府作出的2018年169号《政府信息公开申请办理告知书》。原告认为市政府不予公开的行为损害原告知情权，应予撤销。具体理由：一、法律规定控规文件应予公开。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《城市规划编制办法》、《福建省城市控制性详细规划编制导则》、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》等规定，控规的批复文件是可以公开的，如果该信息还是过程性信息，则为何当地建设项目从2010年年底就开始相应程序，2011年就产生众多批文，2013年就大肆建设。二、宦溪镇三轮总体规划至今未批复，市政府批复控规行为严重违法。宦溪镇人民政府作出的2018年14号告知书告知原告，宦溪镇总体规划共有2003-2020、2006-2020、2016-2035三个版本，均未得到批复，仅为送审稿。宦溪镇党政办作出的2018年1号告知书告知原告因桂湖生态温泉城旅游项目是2011年新引进的项目，故宦溪镇2003-2020、2006-2020总体规划中未规划该项目，且上述规划未通过上级主管部门审批。因此，市政府批复控规是违法的。三、从经国务院批准的福州市城市总体规划可见，宦溪镇位于规划区的中心城区之外，不能适用中心城区规划，只适用当地镇的总体规划。因此，在当地的镇总体规划未批复，市政府批复控规是违法的。四、省政府未查清本案情况，作出的复议决定错误。综上，请求撤销省政府作出闽政行复〔2018〕369号《行政复议决定书》以及市政府作出的2018年169号《政府信息公开申请办理告知书》，责令市政府依法公开原告申请的信息。 原告向本院提交如下证据：1、《政府信息公开申请表》，证明原告向市政府申请公开《福州市桂湖森林温泉小镇控制性详细规划》的批复文件。2、市政府作出的2018年169号《政府信息公开申请办理告知书》，证明市政府作出告知书，但未公开原告申请的信息。3、宦溪镇人民政府作出的2018年14号告知书，证明；4、宦溪镇党政办作出的2018年1号申请办理告知书。证据3-4证明福州市桂湖森林温泉小镇项目不在镇总规当中，镇总规至今未审批，因此市政府的批复文件违法，其不公开信息内容更加违法，存在隐瞒问题的情形。5、国函〔2015〕125号《国务院关于福州市城市总体规划的批复》，证明市政府在城市总体规划未审批的情况下于2011年审批了原告当地建设项目的控规，该行为违法。6、行政复议申请书、快递单，证明原告向省政府提起复议。7、复议决定书、挂号信正反面封面，证明省政府维持了市政府的告知书。 被告市政府辩称，一、答辩人作出的告知书事实清楚，证据确凿，适用依据正确。2018年11月20日，答辩人收到汤俩伟网络申请的《政府信息公开申请表》一份，申请公开内容为“《福州市桂湖森林温泉小镇控制性详细规划》的批复文件”，答辩人经审查认为，《福州市桂湖森林温泉小镇控制性详细规划》正处在修改阶段，尚未批复，原告申请公开的内容属于行政机关处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，依法应不予公开，故答辩人作出2018年169号《政府信息公开申请办理告知书》，告知原告其申请的信息不予公开。二、答辩人作出告知书程序合法。答辩人于2018年11月20日收到原告的申请，2018年12月7日作出告知书，并以快递方式向原告进行送达，程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告市政府在法定期限内向本院提交如下证据、依据：1、政府信息公开申请表，证明原告向市政府申请信息公开。2、2018年169号《政府信息公开申请办理告知书》；3、EMS邮寄单存根及跟踪情况，证据2-3证明市政府对原告的申请依法答复并送达。4、福州桂湖森林温泉小镇控规局部调整论证公示，证明《福州市桂湖森林温泉小镇控制性详细规划》正在调整，处于征求规划地段利害关系人意见的公示阶段，其批复文件属于过程性信息。市政府的法律依据为《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》。 被告省政府辩称，原告于2018年12月13日向答辩人提出复议申请，答辩人经审理后认为本案原告申请公开的信息属于行政机关处于讨论、研究或者审查中的过程性信息。市政府据此作出2018年169号《政府信息公开申请办理告知书》符合规定，程序合法，故答辩人于2019年1月17日作出复议决定，维持了上述告知书。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告省政府在法定期限内向本院提交了如下证据：1、行政复议申请书、文件阅办单，证明被告于2018年12月13日收到原告提出的行政复议申请；2、《行政复议答复通知书》，证明被告依法受理原告的复议申请并于2018年12月17日向市政府发出《行政复议答复通知书》；3、闽政行复〔2018〕369号《行政复议决定书》，证明被告于2019年1月17日作出行政复议决定。被告省政府提交如下法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十四条，证明被告作出案涉复议决定的法定权限；《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、第二十三条第一款、第三十一条第一款、第二十八条第一款第（一）项。以上法条证明被告作出的复议决定适用法律正确，程序合法。 经过庭审质证，原告对被告市政府证据1无异议，证据2真实性、关联性无异议，合法性有异议，市政府若认为信息不存在应直接告知，而不是以过程性为理由搪塞。证据3无异议。证据4三性均有异议。真实性上，由于机构改革，有效的官网应是自然资源和规划局，而不是原来的规划局。关联性上，无论该证据是否真实都与本案申请的信息无直接关联性，如果存在审批文件市政府就应当公开，同时告知原告其在修改阶段，以新修改的文件为准。若文件不存在，市政府也应该说明该控规文件处于修改阶段，未审批。合法性上，原告2018年11月就提出申请，市政府作出公示时间是2018年12月28日，该情况可以证实作出公示前原告就提起本次申请，至于公开后是否存在市政府告知的修改阶段，与本案无太大关系，该材料也无公章，真实性有异议。 被告省政府对被告市政府的证据、依据无异议。 原告对被告省政府的证据发表如下意见：证据1-2无异议，证据3真实性、关联性无异议，合法性有异议。在复议决定书中，市政府向省政府提供了《文件办理单》，该份证据省政府未向原告提供，损害原告知情权。 被告市政府对被告省政府的证据、依据无异议。 被告市政府对原告证据发表如下质证意见：证据1-2证明对象有异议，该两组证据证明市政府已经对原告的申请依法答复了。证据3-4与本案无关。证据5与本案无关，不能说明其证明对象。证据6-7证明对象有异议，市政府的答复是符合法律规定，省政府也复议予以维持了。 被告省政府对原告证据的质证意见同被告市政府。 本院对上述证据认证如下：各方提交的2018年169号《政府信息公开申请办理告知书》及闽政行复〔2018〕369号《行政复议决定书》系本案被诉行政行为，合法性待证，不属于本案证据。由于本案仅审查政府信息公开告知行为及复议行为的合法性，故原告提供的证据3-5与本案不具关联性。原、被告提交的其他证据符合法律规定的证据要件，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，原告汤俩伟于2018年11月20日通过被告市政府的官网向市政府提出公开《福州市桂湖森林温泉小镇控制性详细规划》批复文件的政府信息公开申请。被告市政府于2018年12月7日作出2018年169号《政府信息公开申请办理告知书》，告知原告其所申请获取的信息属于行政机关处于研究或审查中的过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。原告不服，于2018年12月13日向被告省政府提起行政复议。被告省政府于2019年1月17日作出闽政行复〔2018〕369号《行政复议决定书》，维持了被告市政府作出的2018年169号《政府信息公开申请办理告知书》。原告不服，提起本案诉讼。 本院认为，行政机关在履行职责过程中形成的信息并非都必须公开。内部信息、过程信息、决策信息普遍具有“内部性”和“非终局性”的特点，属于“意思形成”的信息，可不予公开。《国务院办公室关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条第二款也规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。本案中，被告市政府所提交的证据《福州桂湖森林温泉小镇控规局部调整论证公示》虽然发布于案涉2018年169号《政府信息公开申请办理告知书》之后，但可以证明原告汤俩伟所申请的信息直到案涉告知书作出之后仍处于讨论、研究及审查的过程之中，属于过程性信息，被告市政府不予公开并无不当。被告省政府在收到原告的行政复议申请后依法履行了复议职责，其作出维持2018年169号《政府信息公开申请办理告知书》的复议决定符合法律规定。被告市政府与省政府均在法定期限内作出相应决定并送达原告，行政程序合法。综上，原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告汤俩伟的诉讼请求。 本案一审案件受理费50元，由原告汤俩伟负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  王小倩 审判员  杨 以 审判员  郑 鋆 二〇一九年五月二十八日 法官助理刘丽芳 书记员陈佳怡 附注：本判决书引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。