山西省高级人民法院   行政判决书     （2019）晋行终142号     上诉人（原审原告）郭某，男，1972年7月12日出生，汉族，住山西省太原市迎泽区郝庄镇郝家沟村正街西巷5号2户。   委托代理人唐某，北京董人友律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）太原市迎泽区人民政府，住所地：太原市迎泽区云路街15号。   法定代表人李某1，该区区长。   委托代理人李某2，山西得宇皓律师事务所律师。   委托代理人栾某，该区政府工作人员。   被上诉人（原审被告）太原市人民政府，住所地：太原市新建路69号。   法定代表人李某3，该市市长。   委托代理人李某4，太原市司法局工作人员。   上诉人郭某因诉太原市迎泽区人民政府、太原市人民政府履行法定职责并行政复议一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初432号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人郭某及委托代理人唐某，被上诉人太原市迎泽区人民政府的委托代理人李某2、栾某，被上诉人太原市人民政府委托代理人李某4到庭参加询问。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，原告郭某为太原市迎泽区郝庄镇郝家沟村村民。原告郭某通过向山西省国土资源厅申请信息公开得知太原市迎泽区郝庄镇郝家沟村土地征收的3个批准文件，分别为晋政地字[2012]184号、晋政地字[2014]102号、晋政地字[2015]237号。原告郭某认为被告迎泽区政府作为征地拆迁的主体，未依法履行征收土地公告的法定职责，遂于2017年7月25日向被告太原市政府提出行政复议申请。被告太原市政府依法受理后，以迎泽区政府[2012（年）]第2号《迎泽区政府征收土地方案公告》、[2015（年）]第1号《迎泽区政府征收土地方案公告》均已在太原市国土资源局迎泽分局网站进行了公告，同时[2012（年）]第2号《迎泽区政府征收土地方案公告》在迎泽区郝庄镇郝家沟村公示栏里进行了公示为由，于2017年9月19日作出并政行复驳字[2017]86号《驳回行政复议申请决定书》，驳回郭某的行政复议申请。原告郭某不服，认为[2012（年）]第2号《迎泽区政府征收土地方案公告》、[2015（年）]第1号《迎泽区政府征收土地方案公告》并非是原告宅基地所涉征收土地方案公告，遂提起本诉。   原审法院认为，被告迎泽区政府是否未依法履行征收土地公告的法定职责、被告太原市政府作出的行政复议是否合法是本案的两个争议焦点。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定,原告提起行政诉讼，应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，原告郭某起诉认为迎泽区政府未依法履行征收公告的法定职责侵害其合法权益，但未提供相应的证据证明迎泽区政府对原告居住的土地进行过征收，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定的起诉条件。另《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”据此，征收土地公告属于政府主动公开的政府信息。本案中，被告迎泽区政府根据原告的复议申请提交了其作为征收主体应当主动履行的两次征收土地公告的证据。太原市政府作为复议机关，根据迎泽区政府提交的证据认定其已经履行征收土地公告的法定职责，并无不妥。被告太原市人民政府收到行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，程序合法，适用法律正确。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郭某的诉讼请求。   郭某上诉称，一、一审法院认定事实错误。一审法院认为上诉人“未提供证据证明迎泽区政府对原告居住的土地进行过征收”是错误的。1、上诉人在一审中提供了山西省国土厅晋国土资办函[2017] 44号信息公开答复及提供的材料一套。省国土厅给上诉提供了征地批复，据此可证原告所居住的土地已经被征收。2、上诉人在一审中提供了郝家沟村整村拆迁测量摸底表作为证据。如果没有对上诉人居住的土地进行征收，不可能进行拆迁测量摸底，且有拆迁工作人员和上诉人签字。该证据与省国土厅的证据恰恰形成了证据链，证明上诉人房屋所在地块进行了征收。一审法院己经对于上诉人的证据予以采信 “原告提供的证据能够证明案件事实，本院予以认可”，却做出了相反的判决，望二审法院予以纠正。二、一审法院适用法律错误。一审法院认为上诉人起诉不符合《行政诉讼法》四十九条第三项、最高院关于行政诉讼证据若干问题的规定第四条第一款的规定，不具备起诉条件，属于适用法律错误。1、上诉人前述第一点陈述，证明上诉人的起诉完全符合符合《行政诉讼法》四十九条第三项的规定。2、《最高院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定是：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的”。该条规定的是对于原告免除举证义务的情形，即对于主动公开事项，即便原告未提供其在行政程序中曾提出申请的证据，法院也应受理。一审法院如何能依据该条款来确定原告不符合起诉条件呢。而且上诉人（即一审原告）已经在诉讼中提供了向被告提出申请的证据。原告的起诉既符合《最高院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，也符合《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》中第三条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息”的规定。三、一审法院认为迎泽区政府己经履行了征收土地公告的义务，显然是错误的。在原审阶段和发回重审阶段，被告均未提供[2015]第1号公告在村里张贴的证据，没有公示照片、视频，也没有公告文本。一审法院引用的《土地管理法实施条例》第二十五条己经明确规定，应在被征收土地的乡（镇）、村进行公告。因此，被告举证履行公告义务的公告行为也不符合法律规定。另外，第一被告在复议过程中及本案审理过程中所提出的两份公告，所针对的分别是《国土资源部关于太原市2011年农用地转用和土地征收方案的批复》国土资函[2011]769号和《山西省人民政府土地审批文件》晋政地字[2015]237号（在起诉状中己经写明）。而山西省国土资源厅曾向原告明确告知，涉及郝家沟村的土地征收批件共三个，其中《山西省人民政府土地审批文件》晋政地字[2014]102号，第一被告并未就该批次征地行为进行公告。因此，一审法院认定被上诉人履行了征地公告义务是错误的。综上，上诉人认为一审判决错误，望二审法院依法撤销。   太原市迎泽区人民政府答辩称,一、上诉人郭某并非行政行为的相对人或利害关系人，其是不具有提起本案行政诉讼的主体资格的。1、上诉人并非本案的相对人或利害关系人。本案上诉人是针对迎泽区人民政府发布的征收土地方案公告行政行为提起的诉讼。根据《土地管理法》的规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。依据上述法律规定，人民政府征收集体土地的权利人不是村民个人，而是村集体。上诉人郭某仅仅是被征收集体土地所在村的村民，不是法律规定的集体土地的权利人。上诉人所在村委会出具的《证明》已确认“上诉人在两份公告所涉及的被征收土地上与村集体没有土地承包合同及相关土地使用协议”，上诉人也没有证据证明其在拟征收土地上有诸如宅基地使用权、土地承包、林地承包经营权、乡镇企业用益物权等合法利益，上诉人当然不是征收方案公告行为的相对人和利害关系人。人民政府征收土地方案的公告是否予以了公示以及公示形式是否符合法律规范，直接的权利义务主体是集体土地的权利人即村集体，该公告没有涉及上诉人个人权益，征收土地方案公告公示与否也没有侵害上诉人合法权益，其不具有提起本案诉讼的主体资格。2、上诉人并非法定适格的诉讼主体。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》有关“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”的规定，政府征收土地方案的公告行为涉及的是集体土地所有权，集体土地的法定权利人是村民集体，而非村民个人。上诉人作为被征收集体土地所在村的村民，如果其认为政府征收土地方案的公告行为侵害了村民集体、农村集体经济组织合法权益，应将村民个人意愿转化为村民集体、农村集体经济组织的意愿，且需经过半数村民一致同意的情况下，以村民集体、农村集体经济组织的名义提起诉讼。上诉人未经授权，以村民个人名义针对人民政府征收土地方案的公告行为提起本案诉讼，没有法律依据，其不具有上诉人主体资格。二、一审法院认定事实正确，上诉人所述与事实不符。1、一审法院认定“上诉人未提供相应的证据证明迎泽区政府对原告居住的土地进行过征收”并无不当。上诉人在一审中所提交的山西省国土厅晋国土资办函[2017]44号信息公开答复以及《郝家沟村整村拆迁测量摸底表并》不能证明本案所涉及的[2012（年）]第2号及[2015（年）]第1号两份《征收土地方案公告》是对原告所居住的土地进行了征收。在[2012（年）]第2号公告中明确载明：“二、征收土地位置...太行路用地面积15.3852公顷，涉及郝家沟等五个村。三、被征地村及面积 ...郝家沟村4.1817公顷”。在[2015（年）]第1号公告中明确载明：“二、征收土地位置...3.太行路用地面积20.0827公顷，涉及郝家沟等五个村。三、被征地村及面积 ...郝家沟村2.2157公顷”。上述两份公告所涉及的原告所在郝家沟村，均是因为修建太行路而征收郝家沟村村集体土地。上诉人一审提交的《郝家沟村整村拆迁测量摸底表》仅仅是城中村改造过程中而对房屋现状的一种测量统计（房屋是否合法还应当结合宅基地使用证等证据综合考虑，在此不做具体陈述）。城中村改造与案涉道路建设工程用地征收土地属于两种不同性质的土地征收，所涉及的土地征收范围也不同。原告以城中村改造中的《拆迁测量摸底表》作为认定其在上述两份公告中所涉及的太行路建设用地征收中享有相应权益属于认定事实错误，因太行路修建而占用郝家沟村村集体土地与城中村改造属于两种不同法律概念，所涉及的土地征收范围也不同。[2012（年）]第2号及[2015（年）]第1号两份公告所涉及的郝家沟村村集体土地上，上诉人并不享有任何合法权益，对此，上诉人所在郝家沟村村委会已经提交《证明》。上诉人一审提交的《郝家沟村整村拆迁测量摸底表》所涉及的房屋所占用的地块也并不在该两份公告所涉及的征收地块上。因此，上诉人并非征收行为的相对人及利害关系人，在案涉两份征收土地方案公告所占用的土地上亦不享有任何合法权益，一审法院认定事实正确。2、上诉人将一审法院判决书内容中摘录出对其有用的信息，系恶意偷换概念，混淆视听。上诉人称：“一审法院已经对上诉人的证据予以采信--原告提供的证据能够证明案件事实，本院予以认可，却做出了相反的判决，望二审法院予以纠正。”原审判决并非如原告所述，原判决如下（p5）：“本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据能够证明下列事实，本院予以认可。经审理查明......”。一审法院并非如上诉人所述认定“原告提供的证据能够证明案件事实，本院予以认可”，亦未认定其在[2012（年）]第2号及[2015（年）]第1号两份公告所涉及的土地上享有任何合法权益。一审法院结合双方证据认定了本案相关事实，但对于上诉人所提交的证据，仅认定“上诉人通过向山西省国土资源厅申请信息公开得知郝家沟村土地征收的3个批准文件，分别为晋政地字[2012]184号、晋政地字[2014]102号、晋政地字[2015]237号。”上诉人恶意偷换概念将法院判决中对其有用部分摘出，企图混淆视听，造成一审法院已采纳其证据但却作出相反判决错误认定的假象，从而想让二审法院支持其非法诉求，其行为不过是想让二审法院认为一审法院是对其证据认可的。事实上，一审法院仅仅是查明上诉人曾向山西省国土资源厅申请过信息公开而已，对其所提交的《郝家沟村整村拆迁测量摸底表》一审法院并未认可，恰恰相反，上诉人所提交证据所涉及的房屋并未在两份公告所涉及的地块上。因此，一审对上诉人证据并未采纳，上诉人在案涉两份公告所占用的土地上不享有任何合法权益。三、一审判决适用法律正确，应予维持。一审法院依照《行政诉讼法》第四十九条第三项以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定认定上诉人不具备提起诉讼条件系适用法律正确，上诉人混淆事实、曲解法条，其主张不应得到支持。1、上诉人没有具体的诉讼请求和事实根据。根据《行政诉讼法》第四十九条之规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。依该条第三项之规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，本案上诉人针对[2012（年）]第2号及[2015（年）]第1号两份《征收土地方案公告》提起一个行政诉讼，其诉讼请求是不具体的，两份公告针对的是两个不同地块的征收，上诉人应当明确具体是对哪份公告提起诉讼，而不能笼统的对两份公告提起一个诉讼。另外，原告并未举证其在这两份公告中哪个公告所涉及的土地上享有权益？享有何种权益？如答辩人前面所述，上诉人所提交的《郝家沟村整村拆迁测量摸底表》系城中村拆迁过程中存在的材料，与征收土地方案公告所涉及的建设用地征收属于两种土地征收形式，且上诉人所在的郝家沟村村委会已向一审法院说明上诉人在[2012（年）]第2号及[2015（年）]第1号两份征收土地方案公告所涉及的土地上没有任何权益，原告所述《拆迁测量摸底表》的房屋并不在两份征收土地方案公告所涉及的地块上。因此，上诉人在本案中并没有具体的诉讼请求，亦未提供合法有效的证据材料证明其在两份公告所涉及的土地上享有何种权益，一审法院以《行政诉讼法》第四十九条第三项驳回其诉讼请求并无不当。上诉人断章取义，混淆法律概念，对法律理解不当。一审法院依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款:“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”而认定上诉人不具备起诉条件并无不当。上诉人在上诉状中称，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款是：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一） 被告应当依职权主动履行法定职责的。”上诉人故意将该条第一款、第二款规定列为第一款，无非是想让二审法院认定本案举证责任在答辩人从而支持其主张。事实上，该条第二款并非上诉人所理解的“对于主动公开事项，原告举证责任免除。”该款的意思是：对于被告应当依职权主动履行法定职责的案件，原告无需提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。上诉人系断章取义，将第二款中“在行政程序中曾经提出申请的证据材料”等同于第一款中的“提供其符合起诉条件的相应的证据材料”，无需提供提出申请的证据材料不代表其不用提供符合起诉条件的相应证据材料。对于提起行政诉讼的主体来讲，其应当承担初步举证责任，即证明其属于《行政诉讼法》第二十五条所规定的行政行为的相对人或利害关系人，如其无法完成该举证责任，那么应当承担举证不能的法律后果。因此，上诉人的证据无法证明其在两份公告所涉地块上享有何种合法权益，一审法院以《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款认定其不具备起诉条件并无不当。四、迎泽区政府已经依照法定程序履行公告职责。答辩人在一审中已提交相应的证据证明已按照法律规定、依照法定程序履行了发布公告的行为。并且，答辩人是按照市国土资源局下发《关于委托迎泽区人民政府组织实施征收土地的函》而实施发布征收土地方案公告的行为，该行为并非法律、行政法规授权答辩人作为发布公告的实施主体，而是接受委托，对上级人民政府征用土地方案的内容依法予以公告公示的行为。(分别依据国土资源部（2011）769号对山西省人民政府征用土地方案的批复和山西省人民政府（2015）237号对太原市人民政府征用土地方案批复)。综上述所，一审判决正确，请求贵院依法维护答辩人的合法权益，对该判决予以维持。   本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”根据上述规定，发布征收土地公告是人民政府依职权主动履行的法定职责。本案中，被上诉人迎泽区人民政府提交了其作为征收主体应当主动履行的两次征收土地公告的证据，可以认定被上诉人按照法律规定已经主动履行了发布征收土地公告的法定职责。上诉人主张被上诉人迎泽区政府发布的征收土地公告并非是其宅基地所涉征收土地方案公告，但上诉人亦没有证据证明其宅基地范围内的集体土地已被征收，其请求发布其宅基地所涉征收土地方案公告没有事实依据。被上诉人太原市人民政府收到上诉人行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，程序合法，适用法律正确。原审判决驳回郭某的诉讼请求结果正确，应予维持。上诉人郭某负的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   一、二审案件受理费各50元，由上诉人郭某负担。   本判决为终审判决。         审判长 李振华    审判员 刘晓芬    审判员 李强          二○一九年五月三十日    书记员 吴婷