湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终400号上诉人（原审原告）：安乡县忠红预制建材厂。住所地：湖南省安乡县安全乡董家垱和平路130号。负责人：彭光红，该厂经营者。委托代理人：潘红明，湖南中思律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：安乡县人民政府。住所地：湖南省安乡县深柳镇潺陵路26号。法定代表人：王兆铭，该县县长。委托代理人：罗先念，安乡县水利局工作人员。委托代理人：刘德惠，湖南信义律师事务所律师。上诉人安乡县忠红预制建材厂(以下简称忠红建材厂)因与被上诉人安乡县人民政府(以下简称安乡县政府)经营权行政强制及行政补偿一案，不服湖南省常德市中级人民法院(2018)湘07行初120号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：忠红建材厂于2009年9月1日注册成立，类型为个体工商户，经营者彭光红，经营场所位于安乡县安全乡董家垱社区。2017年12月6日，其取得换发的营业执照，经营范围为建筑材料、预制件及小型配件销售。2018年5月17日，中共安乡县委办公室印发安办(2018)7号《中共安乡县委办公室、安乡县人民政府办公室关于印发〈安乡县河道沿岸砂砾码头堆场整治工作方案〉的通知》，要求各乡镇党委、人民政府，县直各单位遵照执行，并附有《安乡县河道沿岸砂砾码头堆场整治工作方案》(以下简称《整治方案》)。《整治方案》第二项目标任务：(一)清除河道管理范围内的砂砾，废除堤身砂石码头，拆除砂砾经营设施设备，对砂砾堆场、岸线及堤身进行生态治理，恢复河道原状，修复堤身堤脚。……(四)建立砂砾经营管理长效机制，完善经营管理制度，实行国有、专营，仅出让租赁权，五年一个轮次。第三项工作步骤：……(四)调查评估。组织县环保、水利、交通(海事)、国土、安监、市场质量监管、税务等部门，全面摸清码头的证照底子，并对下发证照的合法性、时效性进行审查、登记。由县国资管理中心牵头，委托第三方评估机构，在相关单位的配合下，对河道沿岸砂砾码头堆场固定设施、移动设施等进行价值评估，评估结果按照《安乡县河道砂砾码头整治工作奖补方案》内的有关规定，按照证照齐全情况予以以奖代补。评估结果经相关程序后予以公示。(五)关停取缔。5月18日后，砂砾经营业主不得再采购砂砾，……2018年6月1日起，所有河道沿岸砂砾码头要清售存货、清场码头，清场费用由业主自行承担。……(六)规范提升。根据相关规定，由县砂管办，委托专门机构编制《安乡县砂砾码头建设规划》，并在大堤垸内规划大型规范化砂砾码头位置，按程序启动工程建设。建成后通过拍卖租赁权，确定经营业主，按规定签订经营合同，……。第四项工作措施：(一)压实工作责任。各乡镇要强化属地责任，党政主职要亲自部署、亲自指挥，集中力量完成河道砂砾码头堆场的清理工作。……(五)组织领导。成立安乡县砂管办。成立整改领导小组，组长为县长王兆铭，各乡镇人民政府为成员单位。同日，安乡县政府印发安政发(2018)11号《关于全面整治河道内砂砾堆场的通告》，主要内容如下，依据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款之规定，根据常德市总河长令第3号《关于清理河道内砂石码头(堆场)的决定》要求，全县堤防管理方位内所有砂砾堆场、搅拌场等一律从河洲岸线退出。忠红建材厂在安乡县安全乡境内的沅江河道管理范围内建有砂砾码头堆场。2018年5月18日，安乡县水利局制作了《安乡县河道管理范围内砂石码头(堆场)调查表》，其中包括了忠红建材厂。2018年6月11日，彭光红签订了《安乡县河道沿岸砂砾码头堆场砂砾清运承诺书》（以下简称《承诺书》），主要内容为，承诺堆放在河道沿岸的砂砾存量逐步清售存货、清场码头，配合政府部门在2018年6月30日前将堆放在河道沿岸的砂砾全部转运到垸内。《承诺书》上有安乡县安全乡乡长的签名，盖有安乡县安全乡人民政府的公章。2018年9月7日，安乡县共6处砂砾堆场租赁经营权被拍卖。忠红建材厂认为安乡县政府关停、取缔其黄沙、砾石经营权违法，提起本案诉讼，请求，1.确认安乡县政府成立的整改领导小组要求忠红建材厂签订《承诺书》，终结忠红建材厂黄沙、砾石经营权违法。(经原审法院庭审释明后，忠红建材厂明确第一项诉讼请求为,请求确认安乡县政府关停、取缔忠红建材厂的黄沙、砾石经营权违法。)2.一并审查安乡县政府作出的《整治方案》的合法性。3.判决安乡县政府补偿因侵害忠红建材厂合法经营权给忠红建材厂造成的财产损失363010元。原审法院认为：本案的争议焦点是忠红建材厂的起诉是否有事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”忠红建材厂请求确认安乡县政府关停、取缔其黄沙、砾石经营权违法，需要提供安乡县政府关停、取缔其黄沙、砾石经营权的事实根据。所谓“事实根据”，是指原告要求人民法院请求予以保护的行政行为影响的合法权益所依据的案件事实、证据事实和法律事实。从忠红建材厂现提供的证据来看，可以证明如下事实，该厂经营范围包括建筑材料、预制件及小型配件销售；安乡县政府作出要求全县堤防管理方位内所有砂砾堆场、搅拌场等一律从河洲岸线退出的通告；安乡县政府决定全县出让6处砂砾堆场租赁经营权；彭光红签订《承诺书》承诺堆放在河道沿岸的砂砾存量逐步清售存货、清场码头，配合政府部门将堆放在河道沿岸的砂砾全部转运到垸内。上述证据材料不能证明安乡县政府关停、取缔该厂黄沙、砾石经营权，且该厂一直在经营。忠红建材厂的起诉不符合法定的起诉条件，对其起诉应予驳回，忠红建材厂第二、三项诉讼请求相应不予审查。忠红建材厂如对安乡县政府作出的通告、出让6处砂砾堆场租赁经营权等行政行为不服，或认为是被迫签订了《承诺书》，均可以另行主张权利。综上，忠红建材厂的起诉没有事实根据，不符合起诉条件，应驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定驳回忠红建材厂的起诉。预收的50元案件受理费由原审法院退还给忠红建材厂。忠红建材厂不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.安乡县政府作出的《整治方案》导致忠红建材厂不得采购砂砾经营。2.《承诺书》实际上终结了忠红建材厂对黄沙、砾石的经营权，给其造成了较大的经济损失。3.安乡县6处砂砾堆场经营权实施拍卖，损害了作为中小企业主的忠红建材厂的合法权益。综上，请求撤销原审裁定，支持忠红建材厂的诉讼请求。安乡县政府答辩称：1.安乡县政府未实施关停、取缔忠红建材厂黄沙、砾石经营权的行政行为。2.忠红建材厂要求审查《整治方案》的合法性没有法律依据。3.忠红建材厂要求赔偿损失没有事实和法律依据。综上，请求驳回忠红建材厂的诉请。当事人原审提交的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。原审查明的事实本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是安乡县政府是否实施了关停、取缔忠红建材厂的行政行为。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。根据常德市总河长令第3号《关于清理河道内砂石码头（堆场）的决定》要求，安乡县政府对全县堤防管理范围内的砂砾堆场、搅拌厂等实行全面整治。根据本院查明的事实，安乡县政府作出的《整治方案》只是要求全县提防管理方位内所有砂砾堆场、搅拌厂等一律从河洲岸线退出，并未关停、取缔忠红建材厂经营黄沙、砾石的权利。《承诺书》的主要内容是彭光红承诺堆放在河道沿岸的砂砾存量逐步清售存货、清场码头，配合政府部门在2018年6月30日前将堆放在河道沿岸的砂砾全部转运到垸内，不哄抬价格，不激化矛盾。该承诺合理合法，并未如忠红建材厂所说的终结其黄沙、砾石经营权，安乡县政府未实施对忠红建材厂采取关停、取缔等相关的不当行政行为。忠红建材厂要求赔偿损失363010元，没有事实和法律依据，本院不予支持。另，忠红建材厂要求一并审查《整治方案》，但安乡县政府未对其实施关停、取缔经营黄沙、砾石的行政行为，对该项请求，本院亦不予支持。综上所述，忠红建材厂的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  付海燕审判员  钟玺波审判员  林 芝二〇一九年五月十五日法官助理薛珊珊书记员林俊宇