广东省珠海市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）粤04行终80号上诉人（原审原告）：陈云广，男，1967年10月25日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。上诉人（原审原告）：梁琼，女，1970年10月5日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。上诉人（原审被告）：珠海市斗门区井岸镇人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区。法定代表人：许振铭，镇长。应诉负责人：林乐音，副镇长。委托代理人：李连军，广东方源律师事务所律师。委托代理人：李竺天，广东方源律师事务所律师。上诉人（原审被告）：珠海市斗门区城市管理行政执法局，住所地：广东省珠海市斗门区。法定代表人：管博，局长。应诉负责人：李敏，副局长。委托代理人：周寅，该局工作人员。上诉人陈云广、梁琼与上诉人珠海市斗门区井岸镇人民政府（以下简称井岸镇政府）、上诉人珠海市斗门区城市管理行政执法局（以下简称斗门城管局）行政赔偿一案，不服珠海市金湾区人民法院（2018）粤0404行初113号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实陈云广、梁琼是夫妻关系。2015年9月6日，斗门镇政府和斗门城管局对陈云广、梁琼位于井岸镇XX西（北）侧的案涉搭建窝棚、木架，堆放竹木等经营物品进行了强制拆除和清理。案涉被拆除的搭建物未取得建筑规划许可，且陈云广、梁琼未提交相关建筑许可手续，属于违法建筑，面积共74.11平方米。2017年8月2日，珠海市斗门区人民政府作出斗府行复〔2017〕53号《行政复议决定书》，确认斗门城管局与井岸镇政府共同作出的《拆迁公告》、2015年9月6日实施的强制拆除行为违法。2018年1月8日，斗门城管局作出被诉珠斗执赔字（2018）1号《不予赔偿决定书》，对赔偿请求人陈云广、梁琼提出的国家赔偿请求不予赔偿。2018年2月28日，井岸镇政府作出被诉《不予行政赔偿决定书》，对赔偿请求人陈云广、梁琼提出的国家赔偿请求不予赔偿。2018年2月7日，珠海市斗门区人民政府因（2017）粤04行初X号《行政判决书》，重新作出斗府行复字〔2017〕52号《行政复议决定书》，认为《珠海市斗门区城市管理行政执法局责令限期改正违法行为通知书》（编号：0001272）认定事实不清、证据不足，违反法定程序，鉴于涉案涉房屋已被拆除无法撤销上述《通知书》，故确认《通知书》违法。陈云广、梁琼不服斗门城管局作出的珠斗执赔字（2018）1号《不予赔偿决定书》和井岸镇政府作出的《不予行政赔偿决定书》，于2018年4月3日向一审法院提起行政诉讼。另查明，2015年9月6日，对陈云广、梁琼案涉搭建物强制拆除前，井岸镇政府聘请梁某将陈云广、梁琼一部分杉竹木搬迁至某一地点，并于次日告知陈云广、梁琼，又将另一部分杉竹木搬迁至陈云广、梁琼指定地点，共计12车次。陈云广、梁琼的一审诉讼请求：1.撤销井岸镇政府2018年2月28日作出的《不予行政赔偿决定书》；2.撤销斗门城管局在2018年1月8日作出的《不予赔偿决定书》；3.依法赔偿如下：（1）补回1999年3月初搭建商铺3万元（包括水电安装费、固话安装费、场地平整费等）以及2005年因中石化管道施工商铺平移50米重建，在河沟填土1200多平方所用的资金（当时投资1.5万元）。（2）补回被拆房屋2间（约400平方），木架6个，围墙60米，水泥地面400平方所用的资金（约12万元）；（3）由于野蛮执法，强行拉走货物，且不作任何妥善保管好，致使现今财物尽损，被拉走的货物有17车（每车约2.8万元）和原地损失货物约13车，其中有家具、厨具、电器、工具等和种植的树木，要求补回全部损失；（4）由于强拆造成停产停业2年3个月要求补回其中经济损失（每年收入8-15万）。全部损失约150万。一审法院判案理由及结果一、关于井岸镇政府、斗门城管局是否应当承担行政赔偿责任的问题。《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”在被告违法强制拆除违法建筑的情形之下，应区分违法建筑非法利益与强制拆除引起的原告合法利益损失，对合法利益部分予以保护，不能一概以违法建筑的非法利益剥夺当事人对其合法利益遭受损害请求行政赔偿的权利。本案中，虽然陈云广、梁琼的案涉搭建物为违法建筑，但井岸镇政府、斗门城管局实施强制拆除违法建筑物，显然应当先清理并妥善安置房内物品，并对当时房屋内状况和事实搬离物品及拆除行为的过程进行录像事实证据保全，这属于强制拆除违法建筑时的作为性随附义务。而井岸镇政府在实施强制拆除行为前未将陈云广、梁琼案涉搭建物内的物品制作物品清单，其行为未履行证据保全义务导致陈云广、梁琼物品损失无法确定，故井岸镇政府应对其强制拆除引起的陈云广、梁琼物品损失进行赔偿。二、关于赔偿数额确定的问题。为确定本案具体赔偿数额，一审法院在审理过程中委托珠海某评估公司对案涉房屋的财产损失进行评估。该评估公司于2018年8月20日函复一审法院，称“因上述房屋已经拆除，本公司仅凭委托方提供的临时建筑物平面图无法确定该建筑物拆除前的真实状况，故无法对本项目进行评估。”因此，一审法院对于赔偿数额的确定作出如下评判：陈云广、梁琼应对行政行为侵害造成的损失承担举证责任，但因井岸镇政府违法行政行为未履行证据保全义务导致损失无法确定的，应结合陈云广、梁琼举证情况及井岸镇政府证据保全过错重新分配举证责任，对陈云广、梁琼举证的合理部分予以采信。本案中，因陈云广、梁琼案涉搭建物系未经任何部门批准的违法建筑，故陈云广、梁琼主张的搭建费用和被拆房屋费用不属于《国家赔偿法》第二条规定的合法利益，故不支持该赔偿请求；陈云广、梁琼案涉搭建物被强制拆除后，根据一审法院采纳的梁某证言，杉竹木均被搬迁至两个地点，此后因陈云广、梁琼未对临时放置的杉竹木进行搬迁妥善保管而产生建材废弃的损失，故不在行政赔偿范围内；陈云广、梁琼的经济损失不符合《国家赔偿法》第三十六条第八项规定的财产直接损失，亦不能作为行政赔偿的内容。对于案涉搭建物内存放物品，井岸镇政府没有尽到认真清点、妥善办理存放依法交付的义务，结合当地正常家庭生活物品的数量，酌定物品损失30000元，根据《国家赔偿法》第七条第二款“两个以上行政机关共同行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关”之规定，由井岸镇政府、斗门城管局共同承担。一审法院遂判决井岸镇政府和斗门城管局于判决生效之日起三十日内共同赔偿陈云广、梁琼人民币3万元。一审案件受理费人民币50元，由井岸镇政府、斗门城管局共同承担。当事人二审诉辩主张上诉人陈云广、梁琼的上诉请求：1.撤销一审行政赔偿判决书并依法改判；2.由井岸镇政府和斗门城管局承担行政侵权责任并且赔偿一切经济损失。其上诉理由:井岸镇政府将陈云广、梁琼的物品搬至两个地点，陈云广、梁琼对此并不知情。强拆前，陈云广、梁琼已经告知井岸镇政府要把货物搬至某公司，但井岸镇政府在强拆当日却将货物搬到陈云广、梁琼不知情的场所，没有经过三方确认登记造册，未出具扣押清单，也没有办理交接手续，导致陈云广、梁琼无法对货物进行妥善保管。根据举证原则，应由井岸镇政府和斗门城管局对此承担举证不能的法律后果。强拆后，城管局和井岸镇政府互相推诿，因此造成的损失应当由其赔偿。陈云广、梁琼于2018年4月3日向一审法院提起行政诉讼，2019年1月25日才收到一审判决，经超过六个月的法定期限。上诉人井岸镇政府上诉请求：请求撤销一审判决并依法改判井岸镇政府不承担赔偿责任。具体事实与理由:一、陈云广、梁琼请求行政赔偿已超过2年的法定起诉期限。根据《国家赔偿法》第三十九条第一款“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定”及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，行政赔偿的起诉期限为2年。本案中，陈云广、梁琼所诉的强制拆除行为发生于2015年9月6日，陈云广、梁琼提起行政诉讼的时间为2018年4月3日，自强制拆除行为发生之日起已超过了2年的法定起诉期限。陈云广、梁琼于2017年8月2日、2018年2月7日分别提起行政复议确认强拆行为违法，但根据《行政诉讼法》第四十八条第一款规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”的规定可知，提起行政复议的行为不是法定耽误起诉期限的情形，应当属于归责于当事人自身的原因，该耽误的时间应当计入起诉期限内。因此，陈云广、梁琼起诉行政赔偿已超过2年的法定起诉期限。井岸镇政府在一审答辩意见中已经强调本案的行政赔偿期限已过，但一审判决并未释明，再次提请二审法院依法判决。二、案涉强制拆除行为并未对陈云广、梁琼的合法权益造成损害，其请求行政赔偿没有事实和法律依据。一审法院已经查明案涉搭建物属违法建筑，根据《国家赔偿法》第二条关于“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，只有当公民的合法权益受到行政机关违法行使职权的侵犯，其损失才能取得国家赔偿。案涉行政行为强制拆除的是违法建筑，不属于合法权益，陈云广、梁琼无权依照《国家赔偿法》请求赔偿，也没有请求撤销《不予行政赔偿决定书》的事实和法律依据。关于陈云广、梁琼遗留在违法搭建物内的生活物品是否属于合法权益,应当视行为发生时陈云广、梁琼的主观意愿来评价。陈云广、梁琼明知拆除行为的具体时间，或者已将贵重物品自行搬离，而仅仅对剩余的生活物品未作任何处置应当视为陈云广、梁琼主动在先放弃对该批物品的所有权，因此，涉案强拆行为即使对违法搭建物内的生活物品造成了损失，也应当视为是对无主物的损失，不存在对陈云广、梁琼的合法权益造成损失，也不应当承担任何赔偿责任。井岸镇政府认为一审法院未审理本案的行政赔偿期限已过的问题、将违法搭建物内的无主杂物认定为陈云广、梁琼的合法权益并酌定裁量价值为30000元均不符合法律规定，也没有事实依据，严重损害井岸镇政府的合法权益，恳请上级法院依法撤销一审错误判决，依法改判、支持井岸镇政府的诉讼请求，以维护井岸镇政府合法权益。上诉人斗门城管局上诉请求：1.撤销一审行政赔偿判决书判决；2.请求二审法院在查清事实的基础上，依法改判或发回重审；3.一、二审诉讼费由陈云广、梁琼承担。具体事实与理由：斗门城管局对陈云广、梁琼的违法建设行为作出限期改正的行政命令符合法律的规定，并无不妥。斗门城管局不是拆除上述违建物的主体。斗门城管局未扣押陈云广、梁琼的任何物品，陈云广、梁琼要求我局赔偿的请求，不符合法律的规定。陈云广、梁琼未取得规划部门许可的情况下，搭建违建物的搭建费用和被拆房屋不属于《国家赔偿法》规定的合法利益。因本案中的违建物不是斗门城管局组织实施强拆，陈云广、梁琼亦未有书面证据证明斗门城管局组织强拆和扣押相关物品的行为存在。陈云广、梁琼向斗门城管局提供的书面材料及清单均不能证明其具体损失，更不能证明损失是斗门城管局的行为所造成。二审查明的事实二审期间，上诉人陈云广、梁琼向本院提交珠国土公告[2015]6号《井岸城区生活污水处理厂配套管网收集扩建工程项目临时用地公告》,证明井岸镇政府和斗门城管局严重侵害其合法权益。井岸镇政府和斗门城管局认为公告与平面图与本案无关。本院认为，本案为行政赔偿案件，该公告与本案无关，不予采信。本院另查明，陈云广、梁琼2017年11月13日和2017年12月29日分别向斗门城管局、井岸镇政府申请行政赔偿。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果一审法院酌定井岸镇政府、斗门城管局赔偿30000元合情合理。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”井岸镇政府、斗门城管局共同作出的《拆迁公告》和实施的强制拆除行为违法，对陈云广、梁琼的合法权益造成损害的，可以申请行政赔偿。行政机关在强制拆除过程中，对行政相对人所建违法建筑内的合法财产应予清点造册、清空；违法建筑本身不属于当事人的合法财产权益，但建设行为违法并不意味着建筑材料亦随之变成非法财物，对可回收再利用的建筑材料，行政机关应采取适当的方式和手段拆除。对建筑内的合法财产和可回收再利用的建筑材料应妥善保管或移交给行政相对人，否则应承担相应赔偿责任。《行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，井岸镇政府和斗门区城管局实施的行政强制违法，拆除时未对屋内物品进行清点造册，拆除后亦未及时向陈云广、梁琼移交相关物品，导致该两人无法举证具体损失，举证责任应由井岸镇政府和斗门城管局承担。一审法院结合本案有关证据，酌情判令井岸镇政府和斗门城管局赔偿30000元，并无明显不当，其理由本院予以认同，不再赘述。斗门区人民政府2017年8月2日作出的行复字〔2017〕53号《行政复议决定书》已确认井岸镇政府、斗门城管局共同作出《拆迁公告》和实施强制拆除行为违法，该行政复议决定现已生效，斗门区城管执法局和井岸镇政府共同对涉案建筑物及构建物实施了拆除行为，是本案的强拆主体。斗门城管局认为该局不是强拆主体的主张，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。”所谓“知道”是指赔偿请求人收到了相关法律文书，或者知道相关法律行为、事实行为的内容。在行政赔偿中通常为申请人收到行政机关作出的撤销、变更行政行为的决定之日，或者申请人收到生效的行政复议决定或行政裁判之日。如上所述，斗门区政府2017年8月2日作出的行政复议决定确认井岸镇政府、斗门城管局共同实施的强制拆除行为违法，陈云广、梁琼2017年11月13日和2017年12月29日分别向斗门城管局、井岸镇政府申请行政赔偿，并未超过上述法律规定的时效。井岸镇政府认为陈云广、梁琼的行政赔偿申请超期的主张，于法无据，不予支持。《诉讼费用交纳办法》第八条规定，行政赔偿案件不交纳案件受理费，一审法院收取案件受理费不当，应由一审法院退回。本院二审收取的案件受理费，由本院予以退回。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条规定：“人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。”一审法院于2018年4月3日立案受理，本应于2018年10月4日前结案。因2018年7月17日至2018年8月20日为委托鉴定期间，应从法定审限中扣除，但一审法院2019年1月24日作出一审判决，依然超出了六个月的审限。陈云广、梁琼认为一审法院审理案件超出审限的主张具有事实和法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理期限超期但并未影响实体结果。各上诉人的上诉请求均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。一审法院已预收的案件受理费人民币50元，由一审法院予以退回。上诉人陈云广和梁琼、上诉人珠海市斗门区井岸镇人民政府、上诉人珠海市斗门区城市管理行政执法局分别交纳的二审案件受理费人民币50元，由本院予以退回。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年五月二十二日书记员 梁敏儿