陕西省榆林市榆阳区人民法院   行 政 判 决 书   （2018）陕0802行初103号   原告陕西西延铁路有限责任公司。住所地：陕西省西安市碑林区。   法定代表人胡光伟，董事长。   委托代理人薛亚虹，泰和泰（西安）律师事务所律师。   委托代理人韩二兵，泰和泰（西安）律师事务所律师。   被告榆林市不动产登记局。住所地：陕西省榆林市高新区。   法定代表人李安雄，局长。   委托代理人曹美霞，女，19XX年XX月XX日出生，汉族，陕西省榆林市榆阳区人，现住榆林市榆阳区，系该局法规科工作人员。   委托代理人郭富裕，陕西尊尚律师事务所律师。   第三人陕西榆林榆神高速公路有限公司。住所地：陕西省榆林市榆阳区旁。   法定代表人石军，执行董事。   委托代理人刘伟，陕西尊尚律师事务所律师。   原告陕西西延铁路有限责任公司不服被告榆林市不动产登记局、第三人陕西榆林榆神高速公路有限公司土地行政登记一案，于2018年11月3日向本院提起行政诉讼，本院于同年12月19立案后，于2019年1月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月29日公开开庭审理了本案。原告陕西西延铁路有限责任公司的委托代理人薛亚虹，被告榆林市不动产登记局的委托代理人曹美霞、郭富裕，第三人陕西榆林榆神高速公路有限公司的委托代理人刘伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告陕西西延铁路有限责任公司诉称：原告系包西铁路（原神延铁路）榆林市境内沿线铁路用地的唯一合法使用权人，并于2003年取得榆市国用（2003）字第XXXXX号《国有土地使用证》。后第三人因建设榆神高速公路向榆林市人民政府申请办理国有土地使用证，榆林市人民政府于2013年7月12日向第三人颁发榆市国用（2013）第XXXXX号《国有土地使用证》。2018年，经核查确认，榆林市人民政府颁发给第三人的土地使用证与原告的土地使用证所记载的土地有部分重合，至此原告才得知自己的土地使用证和第三人的土地使用证相冲突。原告认为，其《国有土地使用证》颁发在前，而第三人的《国有土地使用证》颁发在后，两证所载土地部分重合，出现“一地两证”情况，榆林市人民政府给第三人颁发《国有土地使用证》的行政行为损害了原告的土地使用权，该土地证应当予以撤销。另查，2015年12月，榆林市不动产登记局设立，榆林市人民政府的土地登记职权交由被告榆林市不动产登记局继续行使。为维护原告的合法权益，依据《行政诉讼法》的有关规定，原告提起诉讼，请求：1、依法撤销被告给第三人颁发的榆市国用（2013）第XXXXX号《国有土地使用证》；2、本案的诉讼费用由被告负担。   原告陕西西延铁路有限责任公司向本院提交了以下证据：   第一组：1、榆市国用（2003）字第XXXXX号《国有土地使用证》复印件一份；   2、榆市国用（2013）第XXXXX号《国有土地使用证》复印件一份。   第一组证据用于证明：1、2003年，榆林市人民政府依法向原告颁发《国有土地使用证》，原告系涉案土地唯一合法使用权人；      2、2013年，因修建榆神高速公路，榆林市人民政府向第三人颁发《国有土地使用证》；3、登记行为存在瑕疵，存在“一地两证”行为。   第二组：1、榆林市人民政府《关于榆神高速公路占用神延铁路防护林用地处理意见的复函》（榆政函【2018】XX号文件）复印件一份；   2、榆林市国土资源局耕地保护建设科出具的说明复印件一份；   3、榆神高速公路占用西延铁路公司神延铁路防护林用地《测量报告书》复印件一份。   第二组证据用于证明经榆林市国土资源局委托第三方专业机构进行勘测，确认第三人所持榆市国用（2013）第XXXXX号《国有土地使用证》与原告持有的榆市国用（2003）字第XXXXX号《国有土地使用证》土地面积存在重合，对于同一块土地，被告前后两次发证，其行为损害了原告的合法权益，存在违法。   被告榆林市不动产登记局辩称：一、在程序上，被告不属于本案适格被告，故应当依法驳回原告的起诉。1、在本案前提上，原告诉称其名下的榆市国用（2003）字第XXXXX号《国有土地使用证》与第三人的榆市国用（2013）第XXXXX号（原告误打为4XXX号）《国有土地使用证》有部分重合。那么，原告就应当提交确实、充分、有力的证据来证明上述事实，否则就属于前提虚假，事实错误。2、本案中，榆林市不动产登记局作为不动产登记机关，依法负责不动产登记职责，并且承继了榆林市人民政府的原土地登记职权，故原告将榆林市不动产登记局列为被告，貌似合理。但在本案中，原告核心诉请和理由为土地登记重合，本案登记职责由被告行使，但被告仅仅是登记机关，并且依据审批机关的审批办理登记。而土地重合属于审批有误，而非登记有误。故本案中，原告以土地重合提起诉讼，就应当起诉审批机关撤销审批，而非起诉登记机关撤销登记。待审批机关土地重合部分审批撤销后，被告作为登记机关自然而然根据撤销后的审批办理变更登记。3、原告国有土地由国土资源部国土资函[2000]63号建设用地批复和陕西省人民政府陕政土批[2001]228号土地审批件审批。第三人国有土地由国土资源部国土资函[2011]392号建设用地批复和陕西省人民政府陕国土资函[2011]12号建设用地批复及榆林市人民政府榆政土批[2011]19号土地审批件和榆阳区人民政府榆区政土批[2013]32号土地审批件审批。二、在实体上，被告的诉讼请求既无事实依据、又无证据支持、更没有法律依据，应当依法驳回。1、被告依据国土资源部国土资函[2000]63号建设用地批复和陕西省人民政府陕政土批[2001]228号土地审批件，给原告登记的榆市国用（2003）字第XXXXX号《国有土地使用证》程序合法、实体正确，也没有争议，应当依法确认。同时，关于该土地最为重要的界限问题，均有征用土地协议及铁路征用土地界桩表及其埋设的界桩在卷佐证足以证明，故其土地界限仅仅是界桩范围以内，不得随意扩大界桩范围。2、被告依据国土资源部国土资函[2011]392号建设用地批复和陕西省人民政府陕国土资函[2011]12号建设用地批复及榆林市人民政府榆政土批[2011]19号土地审批件和榆阳区人民政府榆区政土批[2013]32号土地审批件，给第三人颁发的榆市国用（2013）第XXXXX号《国有土地使用证》同属程序合法、实体正确，也没有争议，应当依法确认。同时，关于该土地最为重要的界限问题，均有划拨决定书、勘测定界图、GPS坐标在卷佐证足以证明，故其土地界限仅仅是界桩范围以内，不得随意扩大界桩范围。3、原告的榆市国用（2003）字第XXXXX号《国有土地使用证》土地面积为3639032.66㎡（包括铁路站场用地），铁路里程数为K194+880.97—K220+763.97=25公里+883米。而且铁路登记土地全部用界桩圈回。第三人的榆市国用（2013）第XXXXX号《国有土地使用证》土地面积2634176㎡（包括服务区XX公路防护、防风固沙绿化用地），公路里数为K0+000—K29+750=29公里+750米。而且公路登记土地全部用勘界和GPS坐标确定。综上，铁路用地用界桩圈回，高速公路用地用围栏圈回。双方土地之间既无交叉，也无重合，而且各自使用多年，一直没有争议，故原告认为有重合没有事实依据和证据支持。4、本案中，原告应当提交明确重合的具体位置和具体方位，以及双方土地界限的界桩、界限依据。同时，根据本案双方情况、道路、场站、服务区和附属设施均各自管理，不可能重合。那么，退一万步讲，假使防护、防风固沙绿化用地可能重合（特别注明：此处仅为假设前提，而非被告自认，更非客观事实），那么，对于防护、防风固沙绿化用地属于地役权范围，原告的诉请同样不能成立，应当依法驳回。三、原告的起诉，已经超过法定起诉期限，应当依法驳回原告的诉讼请求。根据《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。本案中，早在本案起诉之日起六个月之前，原告便曾通过民事诉讼知悉了本案土地上的争议事项，而原告于2018年11月3日才提起本案的行政诉讼，早已超过法定六个月的起诉期限，故应当依法驳回原告的诉讼请求。   被告榆林市不动产登记局向本院提交了以下证据、依据：   第一组：原告陕西西延铁路有限责任公司榆市国用（2003）字第XXXXX号《国有土地使用证》的土地登记档案材料复印件一份，包括：   1、中华人民共和国国土资源部《关于包西铁路神木北至延安北段工程补办建设用地手续的批复》（国土资函【2000】63号文件）复印件一份;   2、陕西省人民政府《关于神延铁路DK0-000-DK394+540工程榆林段补办建设用地手续的批复》（陕政土批【2001】228号审批土地件）复印件一份；   3、包西线神木北至延安北段竣工文件复印件一份；   4、土地登记申请书复印件一份；   5、土地登记审批表复印件一份；   6、土地登记委托书复印件一份;   7、土地登记卡、土地登记卡续表、土地归户卡复印件各一份；   8、水土保持措施初验意见表复印件一份；   9、建设项目环境保护设施验收合格证复印件一份。   第一组证据用于证明：原告根据国土资源部、陕西人民政府审批，向榆林市人民政府提出土地登记申请，榆林市人民政府经审查，申请材料齐全，手续完备，四至界线清晰，符合土地登记条件，故予以土地登记。办理土地登记合法有效，不存在重合登记。   第二组：第三人陕西榆林榆神高速公路有限公司榆市国用（2013）第XXXXX号《国有土地使用证》的土地登记档案材料复印件一份，包括：   1、中华人民共和国国土资源部《国土资源部关于省道204榆林至神木高速公路工程建设用地的批复》（国土资函【2010】392号文件）复印件一份；   2、陕西省国土资源厅《转发国土资源部关于省道204榆林至神木高速公路工程建设用地批复的函》（陕国土资函【2011】12号文件）复印件一份；    3、国有建设用地划拨决定书复印件两份（编号：SXXXXXX1、SXXXXXX2）；   4、榆林市人民政府《关于省道204榆林至神木高速公路工程榆阳区境内项目建设用地的批复》（榆政土批【2011】19号审批土地件）复印件一份；   5、榆林市榆阳区人民政府《关于省道204榆林至神木高速公路工程榆阳区境内项目建设用地的批复》（榆区政土批【2013】32号审批土地件）复印件一份；   6、204省道榆林至神木勘测定界图复印件一份(103页)；   7、XX道XX公路界址点成界表（榆林段）（1954北京坐标系）复印件一份(31页);   8、土地登记申请书复印件一份；   9、申请复印件一份;   10、土地登记审批表复印件一份;   11、第三人陕西榆林榆神高速公路有限公司法定代表人身份证明、组织机构代码证、企业法人营业执照、委托书复印件各一份；   12、土地登记卡、土地登记卡续表、土地归户卡复印件各一份。   第二组证据用于证明榆林市人民政府办理土地登记程序合法，实体正确。   第三组证据：1、西延铁资函[2014]154号《关于办理榆神高速占用铁路用地手续的函》复印件一份；   2、榆神路函[2015]15号《关于榆神高速占用铁路用地事宜的回函》复印件一份。   第三组证据用于证明原告于2015年已经得知第三人取得土地使用证的事实，即原告起诉已超法定诉讼时效。   法律依据：《土地登记办法》第三条、第九条、第十四条。   第三人陕西榆林榆神高速公路有限公司述称：第三人持有的土地使用权证书系经各级人民政府土地管理部门依法审批后取得的，且第三人已经支付了相应的土地出让金、征地补偿费等费用，不存在占用原告享有使用权的土地的事实。2007年10月22日，第三人与榆林市人民政府签订《陕西省XX公路XX项目特许经营合同》，约定由第三人投资修建榆神高速公路。2010年6月19日，中华人民共和国国土资源部作出“国土资函[2010]392号”《关于省道204榆林至神木高速公路工程建设用地的批复》，内容为：“……以上共计批准建设用地686.4501公顷，由当地人民政府按照有关规定提供，作为省道204榆林至神木高速公路工程及服务设施用地……”。2011年1月20日，陕西省国土资源厅作出“陕国土资函[2011]12号《转发国土资源部关于省道204榆林至神木高速公路工程建设用地的批复的函》，内容为：“……请按批复规定做好各项工作，我厅将实行跟踪检查”。2011年2月25日，榆林市人民政府作出“榆政土批[2011]19号”《关于省道204榆林至神木榆神高速公路工程榆阳区境内建设用地的批复》，内容为“……以上共计批准建设用地263.4167公顷，由榆阳区人民政府按照有关规定提供，作为省道204榆林至神木高速公路工程榆阳区境内建设用地……”。2013年7月3日，榆阳区人民政府作出“榆区政土批[2013]32号”《关于省道204榆林至神木高速公路工程榆阳区境内项目建设用地的批复》，同意划拨263.4167公顷土地给第三人用于省道204榆林至神木高速公路工程项目建设。2013年7月12日，榆林市人民政府向第三人颁发了榆市国用（2013）第XXXXX号《国有土地使用证》。基于上述事实，第三人所持有的证书系各级人民政府土地管理部门依法审批后颁发的，XX公路XX线XX路用地均享有合法的权利，不存在占用原告享有使用权土地的情形。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。   第三人陕西榆林榆神高速公路有限公司未向本院提交证据。   经庭审质证，各方当事人质证意见如下：原告提举两组证据，被告对第一组证据，真实性无异议，证明目的有异议，认为被告向原告、第三人分别颁发的国有土地使用证合法正确，不存在“一地两证”行为。对第二组证据1，真实性由法院核查，对证明目的有异议，认为该复函中核查的神延铁路榆林境内用地总面积与国土资源部审批面积不符。该复函中防护林用地面积与原告的国有土地使用证中载明防护林用地面积严重不符。处理意见并非最终决定，不能作为证据使用，且根据该处理意见说明本案并非登记错误，而是审批存在问题；对证据2，真实性由法院核查，对证明目的及合法性均有异议，认为该说明是榆林市国土资源局耕地保护建设科出具的，并非榆林市国土资源局出具的；对证据3，真实性及证明目的均有异议，认为测量报告未加盖测量单位印章，无测量单位资质及测量人员资质，且未显示由何单位委托测量。所附界址点成果表中显示起址坐标与本案铁路里程坐标、公路里程坐标均不一致。报告中显示坐标无任何依据及来源依据。第三人对原告提举两组证据的质证意见同被告质证意见一致。   被告提举三组证据，第三人表示均无异议。原告对第一组证据，真实性无异议，对证明土地登记合法无异议，但对证明不存在重合登记的事实有异议。对第二组证据，真实性无异议,证明目的有异议,认为SXXXXXXX国有建设用地划拨决定书附件1中勘测定界图上没有附图纸,不能准确反映国家批复的划拨建设用地具体范围; 204省道榆林至神木勘测定界图中所显示的榆神高速公路用地范围,与划拨的用地范围是否一致存疑;该组证据并不能免除被告在涉案土地登记中存在的瑕疵。对第三组证据1，真实性无异议；对证据2，真实性有异议，认为无原件核对；对证明目的有异议，认为证据2中未显示办理的是神木范围内的土地证还是榆阳区范围内的土地证。对法律依据，认为不符合上述法律规定。   本院对上述证据认证如下：原告提举两组证据，第一组证据，可以证实土地登记部门向原告及第三人分别颁发国有土地使用证，原告所持土地使用证记载使用面积为3639032.66平方米，第三人所持土地使用证记载使用面积为2634167平方米的事实，对该事实依法予以确认；但该组证据并不能达到原告所要证明重复登记的事实，故对该事实依法不予认定。第二组证据，测量报告没有测量单位盖章，且未附测量单位及测量人员的资质证明，不符合证据的形式要件，不具有证明效力；说明材料系榆林市国土资源局内设部门出具，榆政函〔2018〕XX号复函显示不公开发布，且并非最终处理意见，故依法不予作为本案定案依据采信。   被告提举三组证据，第一组证据，可以证实原告修建神延铁路所占用土地，根据国土资源部、陕西人民政府批复，向榆林市人民政府提出土地登记申请，榆林市人民政府经审查向其颁发了榆市国用（2003）字第XXXXX号《国有土地使用证》，该土地使用证记载使用面积为3639032.66平方米的事实，对该事实依法予以采信。第二组证据，可以证实第三人修建榆神高速公路所占用土地，经国土资源部、陕西省国土资源厅及榆林市人民政府、榆林市榆阳区人民政府、榆林市国土资源局榆阳分局审批、划拨土地为2634167平方米，第三人以此向榆林市人民政府提出土地登记申请，榆林市人民政府向第三人颁发榆市国用（2013）第XXXXX号《国有土地使用证》，该土地使用证记载使用面积为2634167平方米的事实，依法予以采信。第三组证据，虽系客观真实，但该两份证据并未体现第三人所持有土地使用证的具体内容，且该案双方争议涉及不动产，故不能达到被告所要证明原告起诉已超法定起诉期限的事实，依法不予采信。   经审理查明，原告因修建包西铁路（原神延铁路），根据国土资源部、陕西省人民政府批复，向榆林市人民政府提出土地登记申请，榆林市人民政府于2003年向其颁发了榆市国用（2003）字第XXXXX号《国有土地使用证》，该土地使用证记载使用面积为3639032.66平方米。2007年10月22日，第三人与榆林市人民政府签订《陕西省XX公路XX项目特许经营合同》，约定由第三人投资修建榆神高速公路。2010年6月19日，中华人民共和国国土资源部作出“国土资函[2010]392号”《关于省道204榆林至神木高速公路工程建设用地的批复》，内容为：“……以上共计批准建设用地686.4501公顷，由当地人民政府按照有关规定提供，作为省道204榆林至神木高速公路工程及服务设施用地……”。2011年1月20日，陕西省国土资源厅作出“陕国土资函[2011]12号《转发国土资源部关于省道204榆林至神木高速公路工程建设用地的批复的函》，内容为：“……请按批复规定做好各项工作，我厅将实行跟踪检查”。2011年2月25日，榆林市人民政府作出“榆政土批[2011]19号《关于省道204榆林至神木榆神高速公路工程榆阳区境内建设用地的批复》，内容为“……以上共计批准建设用地263.4167公顷，由榆阳区人民政府按照有关规定提供，作为省道204榆林至神木高速公路工程榆阳区境内建设用地……”。2013年7月3日，榆林市榆阳区人民政府作出“榆区政土批[2013]32号”《关于省道204榆林至神木高速公路工程榆阳区境内项目建设用地的批复》，同意划拨263.4167公顷土地给第三人用于省道204榆林至神木高速公路工程项目建设，并由榆林市国土资源局榆阳分局于2013年6月20日作出编号为：SXXXXXX1、SXXXXXX2国有建设用地划拨决定书，为第三人建设榆神高速公路工程榆阳区境内项目划拨土地2543497平方米，建设榆神高速公路服务区项目划拨土地90670平方米，共计划拨土地2634167平方米。为此，第三人向榆林市人民政府提出土地登记申请，并向其提供了土地审批、划拨等相关登记材料。榆林市人民政府经审核于2013年7月12日向第三人颁发了榆市国用（2013）第XXXXX号《国有土地使用证》，该土地使用证记载使用面积为2634167平方米。后原告以土地部门及榆林市人民政府向其出具复函、测量报告等证据证明第三人占用其土地，认为榆林市人民政府给第三人颁发的土地使用证与原告持有的土地使用证存在重复登记，故提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。   另查明，2015年设立榆林市不动产登记局后，榆林市人民政府将土地登记职权移交由被告榆林市不动产登记局行使。   本院认为，根据上述查明事实，被告具有被诉主体资格。本案中，根据被告提举证据，可以证实第三人申请土地登记时提供材料齐全，符合土地登记法定条件。榆林市人民政府根据该事实，依据《土地登记办法》的规定，对第三人提出的土地登记申请及相关材料进行审核、审批后，给予登记，并向其颁发了国有土地使用证，且该土地登记及土地使用证中记载第三人的土地使用面积与其提供的土地审批及划拨手续中记载面积完全一致。原告认为，其国有土地使用证颁发在前，而第三人的国有土地使用证颁发在后，两证所载土地部分重合，出现“一地两证”情况，榆林市人民政府给第三人颁发国有土地使用证的行政行为损害了原告的土地使用权，第三人的土地证应当予以撤销。但是，根据上述查明事实，第三人修建榆神高速公路及榆神高速公路服务区项目所占用土地的来源是经审批取得，榆林市人民政府是依据土地审批面积给予第三人土地登记及颁发证件，该行政行为事实清楚，证据充分。原告虽然向本院提供了测量报告及榆林市人民政府出具的复函，但测量报告没有测量单位的盖章，亦无测量单位及测量人员的资质证明予以佐证，显然不具有证明效力。榆林市人民政府出具的复函显示为不公开发布，并非最终处理意见，且该复函亦不能证明第三人修建榆神高速公路时占用原告部分土地，是在修建过程中实际超占用的，还是在审批部门向第三人审批土地时将已审批给原告部分土地审批给了第三人。如果存在审批部门向第三人审批土地时将原告部分土地审批于第三人，应当由审批部门对重复审批土地作出处理。如果存在第三人在修建过程中超出土地审批使用范围实际占用原告部分土地，原告亦可通过相关部门对第三人超出审批范围占用土地作出处理。所以，无论是审批时重复审批，还是第三人修建时实际超占原告部分土地，均不属于本案审查及处理事项。故在第三人经审批划拨取得土地使用权未被依法否定的情况下，榆林市人民政府以此给第三人颁发的国有土地使用证无撤销之法定情形。据此，原告诉讼理由无事实依据和法律依据支持，其诉讼请求依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告陕西西延铁路有限责任公司的诉讼请求。   案件受理费五十元，由原告陕西西延铁路有限责任公司负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省榆林市中级人民法院。   审 判 长   钟 改 琴   人民陪审员  刘 亚 峰   人民陪审员   高 宝 碧   二〇一九年五月二十九日   书 记 员  张  晔        1