山东省济宁市中级人民法院民 事 裁 定 书（2018）鲁08民初157号原告：山东某置业有限公司。法定代表人：刘某，执行董事。委托诉讼代理人：王登山、王晓慧，北京大成律师事务所律师。被告：梁山县某局。法定代表人：王某，局长。委托诉讼代理人：武志猛，山东求胜律师事务所律师。委托诉讼代理人：马某，男，该单位工作人员。第三人：梁山某地产有限公司。法定代表人：荣某，经理。委托诉讼代理人：许汝珍，梁山京九法律服务所法律工作者。原告山东某置业有限公司（以下简称某置业有限公司）与被告梁山县某局（以下简称梁山县某局）、第三人梁山某地产有限公司（以下简称某地产公司）建设用地使用权合同纠纷一案，本院于2018年4月24日立案后，依法组成合议庭，于2018年5月31日、2019年4月3日、2019年4月19日公开开庭进行审理，某置业有限公司的委托诉讼代理人王登山、王晓慧、梁山县某局的委托诉讼代理人武志猛、马某、第三人某地产公司的委托诉讼代理人许汝珍到庭参加诉讼。某置业有限公司向本院提出诉讼请求：1、请求判令被告履行《梁山县某局成交确认书》约定的义务，签订《国有土地使用权出让合同》，并办理国有土地使用证；2、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：2009年12月28日，我公司与济宁市某房地产开发有限公司，依照法定程序，在梁山县某局土地交易中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，依法竞得编号2009-33号宗地的国有建设用地使用权，并于当日签订了《梁山县某局成交确认书》，且即时向被告付清了土地出让金。该宗地四至为东邻水泊南路，西邻水泊新路，南邻鸭绿江路，北邻金城路，面积63944.22平方米。因被告的原因，未能及时签订《国有土地使用权出让合同》。经多次催促，被告均作出尽快办理的承诺，但至今仍拖延敷衍，为维护我公司的合法权益，故诉至贵院，请求依法裁判。后原告增加诉讼请求：请求判令被告将案涉土地即宗地编号2009-33号（包含：现宗地编号2017-96号）交付给原告开发建设。2019年4月3日，原告再次增加诉讼请求，请求法院确认被告与第三人签订的《国有土地出让合同》无效。梁山县某局答辩称，一、答辩人与原告及山东某一置业有限公司（原济宁市某房地产开发有限公司，以下简称某一置业公司）签订成交确认书的行为，属于具体行政行为，原告对此提起民事诉讼没有法律依据，应予驳回。根据《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》规定：“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”依据以上规定，答辩人与原告及某一置业公司签订成交确认书的行为，属于具体行政行为，而非订立民事合同的行为，答辩人与本案原告及某一置业公司也并非平等民事主体，因此本案不属于民事纠纷，不属于民事诉讼的受理范围。原告的起诉没有法律依据，应予驳回。二、本案所涉成交确认书已被三方协商解除，且已不具备履行条件，该确认书事实上已不能履行，原告的起诉无事实与法律依据。本案所涉2009-33号土地是由某一置业公司与本案原告联合竞买所得，该土地的成交价为5362万元，其中某一置业公司缴纳1762万元，原告缴纳3600万元，某一置业公司和本案原告作为共同的竞买人与答辩人签订了成交确认书，成交确认书的主体为出让人梁山县某局与竞得人某一置业公司及本案原告。某一置业公司于2018年3月6日书面告知答辩人其已退出该成交确认书，本案所涉成交确认书的履行主体已经缺失且不可弥补，因此该成交确认书已不具备履行条件，其已不能履行。三、本案原告不具有请求履行本案所涉成交确认书的主体资格，原告的主张不能成立。本案中答辩人是将原告与某一置业公司作为一个整体的竞买人而签订的成交确认书，原告与某一置业公司作为一个整体的竞买方不可分割，答辩人挂牌交易的2009-33号土地为不可分割的整体地块，原告与某一置业公司作为一个整体具有竞得该地块的能力，但任何单独的一方均不具备竞买能力，因此本案中的原告与某一置业公司任何单独的一方均没有资格要求履行成交确认书。本案原告不具有请求履行本案所涉成交确认书的主体资格，原告的主张不能成立。四、本案原告已参加了2017-96号土地的竞买，并交纳了竞买保证金，原告同意解除本案所涉成交确认书，该成交确认书已经被解除。本案中原2009-33号土地因不再符合规划条件，规划部门对该地块进行了重新规划，2009-33号土地中的卫生材料厂不再进行拆迁、青龙山路扩建，宗地面积相应的进行了核减，在重新进行规划后形成了2017-96号土地，2017-96号土地的挂牌出让中，本案原告已参加了该土地的竞买，并交纳了部分竞买保证金，双方已就重新确认2009-33号土地（即2017-96号土地）的土地使用者达成了合意，也即原告同意解除本案所涉成交确认书，本案所涉成交确认书已被各方当事人合法解除，其不能再予以履行。五、本案2017-96号土地已由梁山某地产有限公司竞得，该公司已获得2017-96号土地使用权，原告主张该块土地的使用权无法律依据。本案中民事裁定书、协助执行通知书、应诉通知书是2018年4月26日送达，2017-96号土地已于2018年4月23日由梁山某地产有限公司竞得，并且其已缴纳了13257万的土地出让价款，双方已就该块土地使用权的出让达成了合意并签订了出让合同，2017-96号土地已确定土地使用权人，该权利受法律保护，答辩人就该地块的土地使用权不能再次确定，原告主张该块土地的使用权无法律依据，应予驳回。综上，原告的起诉无事实与法律依据，应予驳回，请法院依法裁判，以维护答辩人的合法权益。某地产公司述称，一、原告的诉讼与第三人没有权利义务上的法律关系。首先，第三人取得的2017-96号土地是经梁山县某局申请，梁山县人民政府于2018年3月19日梁政字【2018】43号文审查批准并挂牌出让的国有建设用地。该土地又经梁山县某局申请，梁山县住房和城乡规划建设局于2017年10月26日规划的建设用地（文号：梁规划函【2017】132号）。与原告所诉的2009-33土地面积，宗地号码没有任何关系。且第三人取得2017-96号土地的使用权完全是依照法定程序依法取得，并与梁山县某局签订了“国有建设用地使用权成交确认书”；足额缴纳了土地出让金。之后又与梁山县某局签订了“国有建设用地使用权出让合同”和“国有建设用地交接确认书”。2018年5月17日办理了鲁（2018）梁山县不动产权第0001603号不动产权证书。第三人取得2017-96号土地行为合法，出让程序没有任何瑕疵。第三人依法取得的2017-96号宗地使用权受法律保护。因此原告要求被告履行2009-33号土地成交确认书与第三人无任何关系。依法应驳回原告的诉讼请求。二、原告与被告签订的2009-33土地成交确认书无效。原被告的法律关系为债权债务法律关系。2009年原被告签订2009-33号土地成交确认书时，对2009-33号所涉及的土地梁山县人民政府尚未收储，这一事实原告是明知的，因为土地出让仅限于国有土地。集体土地和农用地不得进行买卖，而原告又多年从事房地产开发，对这一基本事实是了解和明知的。所以对该成交确认书的土地，梁山县某局还不具有处分权。因此，2009-33号土地成交确认书签约行为，为无效的民事法律行为，其所签订的2009-33号土地成交确认书根据《中华人民共和国民法总则》第一百五十五条的规定，该协议书自签订时就是无效的。因此，因合同无效产生的法律后果即为合同之债，故原被告之间产生的法律关系即为债权债务法律关系。因此原告的诉讼请求错误，其请求被告履行土地成交确认书就没有事实根据和法律依据，请求法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。三、原告不具备请求履行2009-33号成交确认书的主体资格。其主张不能成立。2009-33号土地成交确认书是在梁山县人民政府没有对该宗地收储的情况下形成的，且形成的主体为梁山县某局和原告及济宁某一置业公司。济宁某一置业公司与原告是一个不可分割的竞买主体，二者缺一均不具有竞买能力。而济宁某一置业公司又明确表示放弃履行成交确认书、请求返还价款的书面意思表示。因此，原告单独就履行济宁某一置业公司和其共同竞买的土地成交确认书没有诉讼权利。原告就其诉讼请求不具备主体资格。依法应驳回其诉讼请求。四、原告和济宁某一置业公司竞买的2009-33号土地成交确认书，因拍卖时梁山县人民政府对该土地尚未收储的事实，原告是明知的。土地成交确认书即是无效的。在此前提条件下，济宁某一置业公司确定退出并要求返还价款。而原告在梁山县规划局对土地重新规划后，以公开、公正的方式对2017-96号土地进行土地招拍挂时，原告又积极参与该土地的竞买，并缴纳了部分竞买保证金。说明原告认可了2009-33号土地成交确认书无效，或者同意解除。因此，2009-33号土地成交确认书已被原被告双方和济宁某一置业公司确认无效或者解除。故原被告双方产生的法律关系因其土地成交确认书无效或者解除就形成了债权债务法律关系。五、第三人依法取得梁山县某政府2017-96号土地使用权后，第三人共向梁山县政府主管部门缴纳了土地出让金、契税、印花税，保证金共计1.93亿人民币。因原告申请保全行为，导致第三人无法进行房地产开发正常运行，造成资金无法周转。也造成第三人重大损失。对此，第三人保留向原告因查封错误造成损失的赔偿请求。综上，原告的诉讼请求要求履行2009-33号土地成交确认书，并要求与被告签订国有建设用地出让合同的诉讼请求，即没有事实根据，也没有法律依据。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。针对原告增加的诉讼请求，第三人意见为：一、原告要求判令被告将涉案土地交付给原告开发建设的诉讼请求依法不能成立。1、原告要求交付土地没有合同依据。根据庭审调查得知，原、被告双方尚未签订涉案土地使用权的《国有建设用地使用权出让合同》，原告亦未向被告缴纳土地出让金，原被告双方尚未建立土地使用权出让合同关系，原告要求被告交付土地使用权没有合同依据。2、被告对2009—33号土地的挂牌公告、以及与被答辩人签订《梁山县某局土地成交确认书》的行为无效。被告与被答辩人成交的2009-33号地块中有集体用地和农用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第四十四条之规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，并且该转用的审批手续至少要在省一级人民政府批准。基于上述法律关于土地用途的强制性管制，被告在2009年组织挂牌出让33号地块行政行为的内容、程序均重大、明显违法，2009-33号地块的《梁山县某局成交确认书》无效。3、2009—33号土地因规划变更而不复存在，以及联合体成员济宁市某房地产开发有限公司（以下简称“某一置业公司”）的退出，导致“被告将案涉土地交付原告开发建设”已客观履行不能。《梁山县某局成交确认书》所显示的土地出让面积为60000多平方米，而在其后基于规划局的规划变更，基于梁山县某政府作出的关于《2017-96号宗地挂牌出让的批复》（梁政字（2018）43号），案涉土地在容积率、四至范围、建设内容等方面均发生了本质变化，从而形成了2017-96号地块，至此2009—33号地块已不复存在。2009-33号地块由被答辩人和某一置业公司联合竞买，《梁山县某局成交确认书》也是由两公司联合与被告签署，而联合体成员之一的某一置业公司已经明确向被告申请退出，被告也因此将其缴纳的相关费用返还至某一置业公司，在此前提下，被答辩人无权要求单方与被告完成2009-33号地块的“交付”行为。4、第三人已经善意取得2017-96号地块使用权。被告对包括大部分2009-33地块在内的49074平方米土地使用权进行了重新规划形成了2017-96号地块，且再次挂牌出让，第三人通过公开、公平竞争的方式与被告签订了成交确认书，并基于该成交确认书签订了《国有建设用地使用权出让合同》、缴纳了土地出让金，且被告也已经向第三人交付了上述土地，第三人亦取得不动产登记中心颁发的2017-96号地块的《不动产权属证书》，第三人已经善意取得上述国有建设用地使用权。二、原告要求确认被告与第三人签订的《国有土地出让合同》无效的请求不成立。1、被答辩人增加该项诉讼请求的依据为“根据汶上县人民法院一审行政判决书2018鲁0830行初37号认定，被告将涉案土地再次公告挂牌出让的公告行为违法，被告与第三人签订土地成交确认书的行为违法，被告及其下属事业单位不动产登记中心为第三人颁发的案涉土地不动产权证无效。因此，被告与第三人签订土地出让合同也是违法的、无效的。”但汶上县人民法院一审行政判决书2018鲁0830行初37号作出后，答辩人、本案被告及第三人梁山县不动产中心均在上诉期内提起上诉，汶上县人民法院一审行政判决书2018鲁0830行初37号尚未生效。2、合同法第五十二条规定了合同无效的法定情形：“（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”但第三人与被告签订的2017-96号地块的《国有建设用地使用权出让合同》并不违反上述任一情形，即使第三人与被告签订的成交确认书被确认为违法，但因被告与第三人并不存在恶意串通，且该出让行为亦不损害共同利益，更没有违反法律、行政法规的强制性规定，该成交确认书违法也并不必然导致上述出让合同无效之后果。综上，请求贵院判决驳回被答辩人新增加的两项诉讼请求。本院认定事实如下，2009年11月29日，梁山县人民政府下发梁政字【2009】84号文（《梁山县某政府关于2009-33号政府储备土地挂牌出让的批复》），该批复载明“县国土资源局：你局《关于将政府储备土地2009-33号宗地拟实行挂牌出让有关问题的请示》（梁国土资呈【2009】83号）收悉。经研究，批复如下：一、同意你局将位于西侧，总用地86731.2平方米（合130.1亩，含城市道路用地22786.98平方米合34.2亩），出让面积63944.22平方米（合95.9亩属城中村改造）的2009-33号政府储备土地挂牌出让。二、……因该宗地包括5378.36平方米国有建设用地55799.73平方米集体建设用地2766.13平方米集体农用地，待集体建设用地和农用地转为国有手续办理完毕后一起出让，征地安置补偿标准按照国家有关规定办理。……”梁山县某局于同日下发《梁山县某局建设用地使用权挂牌出让公告》，将案涉2009-33号土地的建设用地使用权挂牌出让，竞买保证金为2000万元。后梁山县某局于2009年12月14日下发变更公告，将2009-33号土地的竞买保证金调整至5362万元。且该变更公告中对案涉的2009-33号宗地的瑕疵进行了声明：该宗土地包含5378.36平方米国有建设用地，55799.73平方米集体建设用地，2766.13平方米农用地，待集体建设用地和农用地转为国有手续办理完毕后方能办理完善全部出让手续，签订《国有建设用地使用权出让合同》和进行土地登记颁发《国有土地使用证》，征地安置补偿标准按照国家有关规定办理。……2009年12月25日，某置业有限公司与案外人济宁市某房地产开发有限公司（以下简称某一置业公司）作为共同竞买人，向梁山县某局缴纳了全部的竞买保证金，并与梁山县某局就案涉的2009-33号宗地签订了《梁山县某局成交确认书》，该成交确认书载明“……出让面积63944.22平方米。……然后待集体建设用地和农用地转为国有手续办理完毕后方能办理完善全部出让手续，持本《成交确认书》等相关手续到梁山县某局土地利用科与梁山县某局签订《国有土地使用权出让合同》。……”后因案涉土地部分未达到国有土地出让的条件，梁山县某局与某置业有限公司、某一置业公司一直未能签订《国有土地使用权出让合同》。2017年10月12日，梁山县人民政府第22期政府纪要写明“……鉴于2009年11月23日县建设局出具的规划条件由于城市规划区规划调整不再符合现阶段规划要求，规划部门要对该宗地重新出具规划条件，国土部门将按照新的规划条件进行评估、挂牌出让。原宗地内包括的卫生材料厂，不再进行拆迁，再次出让的宗地面积进行相应核减。参照4号地出让办法，该宗土地挂牌成交后，无论山东某置业有限公司能否取得该宗地的使用权，都将其原来缴纳的5362万元按年息1分返还利息；若山东某置业有限公司未能取得该宗用地的建设用地使用权，将其原缴纳的出让价款5362万元返还。山东某置业有限公司以外的竞买申请人，须在挂牌公告期内缴纳5362万元开工保证金后才能参加网上挂牌，该保证金待工程开工后返还。”后梁山县某建设局下发梁规划函【2017】132号文件，将案涉土地按现行规定重新规划为2017-96号土地，且土地面积变更为49074平方米。2018年3月25日，梁山县某局将2017-96号土地挂牌出让，网上挂牌报价时间为2018年4月14日9时至2018年4月23日10时10分，并注明竞买人须在挂牌期内另外缴纳工程保证金5500万元。某置业有限公司于2018年4月17日-19日分四次缴纳了保证金4400万元，未到达公告要求的保证金数额，该4400万元已按规定退款。2017-96号土地最终由某地产公司以132570000元竞得。2018年8月31日，某一置业公司出具《授托支付书》一份，称“梁山某资产运营投资有限公司：因我公司原因，请贵公司将退还我公司交纳的2009-33号地块的土地保证金及利息，汇入中国某银行济宁运河支行，……，如果因此出现的问题我公司负全责，与贵公司没有任何关系。”梁山某资产运营投资有限公司依约将某一置业公司缴纳的2009-33号地块的土地保证金及利息全部退还。2018年9月20日，某置业有限公司向汶上县法院提起行政诉讼，认为其与梁山县某局签订的《梁山县某局成交确认书》是合法有效的，要求梁山县某局继续履行该成交确认书，与原告签订土地出让合同，向原告颁发不动产证书，并将该宗土地交给原告开发建设。请求确认梁山县某局为某地产公司办理《不动产权证书》的具体行政行为不合法，撤销该《不动产权证书》，并确认梁山县某局第二次发布挂牌出让公告的具体行为违法。汶上县法院于2019年3月19日出具（2018）鲁0830行初37号行政判决书，认为梁山县某局在国有建设用地使用权挂牌出让活动中，与某置业有限公司及某一置业公司就宗地编号为2009-33号土地使用权所签订的《梁山县某局成交确认书》是设定的行政许可。在该行政许可未因法定事由并经法定程序变更、撤回或者撤销、注销的前提下，梁山县某局于2018年发布梁挂告字【2018】3号挂牌出让公告，并与某地产公司签订《国有建设用地使用权成交确认书》违反法律规定，确认该行为违法。在法院依法对2017-96号土地查封的前提下为某地产公司办理《不动产权证书》属于重大且明显违法行为，确认该《不动产权证书》无效。现该案处于二审阶段。本院认为，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。但根据本案已查明的事实可知，某置业有限公司与梁山县某局未签订国有土地使用权出让合同，因此双方并不构成国有土地使用权出让合同关系。而根据《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》规定：“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”故梁山县某局向某置业有限公司出具土地成交确认书，不属于订立民事合同的行为，某置业有限公司依据成交确认书起诉梁山县某局，并要求其履行成交确认书，办理案涉土地的土地使用权证、交付土地等诉讼请求均不属于民事诉讼的受理范围，某置业有限公司的起诉不符法定条件。综上，依据《中华人民共和国合同法》第二条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四款、第一百五十四条第一款第三项、第二款、第三款之规定，裁定如下：驳回原告山东某置业有限公司的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  何艳真审 判 员  杨 艳人民陪审员  刘晓华二〇一九年五月二十七日书 记 员  魏晓瞳