广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终619号 上诉人（一审原告）灵山县旧州镇古修村委会大垌村第一村民小组。 诉讼代表人张龙光，组长。 上诉人（一审原告）灵山县旧州镇古修村委会大垌村第二村民小组。 诉讼代表人张国光，组长。 上列二上诉人共同委托代理人林剑生，广西纵华律师事务所律师。 上列二上诉人共同委托代理人黄珏铭，广西纵华律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）灵山县人民政府，住所地：灵山县灵城镇广场路31号。 法定代表人刘钦，县长。 委托代理人钟昌岩，灵山县司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，住所地：钦州市永福东大街11号。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人罗锴，广西源群律师事务所律师。 委托代理人邓红，钦州市司法局工作人员。 一审第三人灵山县陆屋镇教坪村委会蒙屋村民小组。 诉讼代表人蒙开锦，组长。 委托代理人唐云，广西海湾律师事务所律师。 上诉人灵山县旧州镇古修村委会大垌村第一村民小组（以下简称大垌第一组）、灵山县旧州镇古修村委会大垌村第二村民小组（以下简称大垌第二组）因其诉被上诉人灵山县人民政府（以下简称灵山县政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）林地行政确权及行政复议纠纷一案，不服钦州市中级人民法院（2018）桂07行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年5月21日公开开庭审理了本案。上诉人大垌第一组诉讼代表人张龙光、大垌第二组诉讼代表人张国光及共同委托代理人林剑生、黄珏铭，被上诉人灵山县政府的委托代理人钟昌岩，被上诉人钦州市政府的委托代理人罗锴、邓红，一审第三人灵山县陆屋镇教坪村委会蒙屋村民小组（以下简称蒙屋组）的诉讼代表人蒙开锦及委托代理人唐云到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明：大垌第一、二组与蒙屋争议的“元岭”（蒙屋称“独田高岭”、大垌第一、二组称“屋地岭”），面积约2.4公顷，东至岭脚水坎为界、南至岭脚水坎为界、西至岭脚水坎为界、北至岭脚水坎为界。争议林地距离第三人蒙屋较近，距离大垌第一、二组较远。争议的林地在土改、合作化及1962年“四固定”时的权属无充分证据明确属哪个生产队所有。1965年，半边岭、蒙屋（第三人蒙屋）、绿湖塘、枫木麓四个生产队合并为半边岭生产队，现争议林地由半边岭生产队管理。1974年7月4日，大垌第一、二组与陆屋公社教坪大队雅教塘、半边岭生产队因园岭、抺岭、牛走岭、湴塘岭、屋地岭、四子岭等林地发生纠纷，灵山县委调解工作组、灵山县旧州公社革委会、陆屋公社革委会共同主持下，由教坪大队、古修大队干部，教坪大队半边岭生产队和雅教塘生产队、古修大队大垌第一、二生产队（大垌第一、二组）的村民代表共同参与协商，用灵山县沙坪人民法庭用笺草拟了《关于山林争执调查处理意见》（以下简称1974年《意见》），将“四子岭”北面“旧屋地岭”归大垌第一、二生产队管理，并在1974年《意见》的上方“注明：双方到四子岭等现场再次落实详细界至后才印发此件。”参与协商的各方代表均在1974年《意见》上签字，但该1974年《意见》并未向争议的各方及公社、大队送达，仅保存在沙坪人民法庭。事后，调解工作组也没有组织参与协商的各方到争议现场进行界至勘查。而且，半边岭生产队和古修大队大垌第一、二生产队对“屋地岭”均未按1974年《意见》的内容履行，争议林地仍由半边岭生产队管理。上世纪八十年代农村体制改革时，半边岭生产队分为半边岭、蒙屋、绿湖塘生产队，争议林地分给蒙屋生产队管理。1984年“林业三定”时，现争议林地以“高岭”的名称登记在蒙屋的《山权证》内。大垌第一、二组的《山权证》未登记有其主张的“屋地岭”。在农业二类调查时，争议林地登记在第三人蒙屋的《土地承包证》内。2012年，大垌第一、二组与蒙屋因抢种林木再次发生争议，经双方镇（乡）和县调处办调解未果。灵山县政府于2018年4月15日作出灵政处［2018］3号《关于陆屋镇教坪村委会蒙屋村民小组与旧州镇古修村委会大垌村第一、二村民小组土地权属纠纷的处理决定》（以下简称3号处理决定），认定争议地在土改时分配给蒙屋村民管理，合作化时期由教坪高级社集体管理，1962年“四固定”时落实固定给蒙屋集体管理。1974年《意见》只是工作组草拟的处理意见，未发给各方，也未履行，是无效的。体制下放时分配给蒙屋经营管理。因此，蒙屋的主张有事实和法律依据，依法应予支持；大垌第一、二组以现争议林地是其张姓祖宗地和1974年《意见》是处理给该组为由主张权属，没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和国发[1980]135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》(以下简称国发[1980]135号文）第三点第二项的规定，决定将争议的林地确权属蒙屋所有。大垌第一、二组不服向钦州市政府申请复议，钦州市政府依法审查后于2018年10月9日作出钦政复决字［2018］54号行政复议决定（以下简称54号复议决定），维持灵山县政府的3号处理决定。大垌第一、二组仍不服，诉至法院，请求撤销3号处理决定和54号复议决定。 钦州市中级人民法院一审认为：由于灵山县政府未能调查到争议林地在土改、合作化、“四固定”时的确权证据，争议双方也未能提供这方面的证据，所以，本案争议林地在“四固定”时并没有明确权属哪一方所有。至于1974年《意见》有没有法律效力的问题，因1974年《意见》的草稿作出后，当时的调解工作组并未按照1974年《意见》约定组织争议各方到本案争议林地现场再次进行勘界落实详细界至，以致1974年《意见》一直保存在沙坪法庭，没有向参与协商的任何一方送达，该1974年《意见》未形成生效的形式要件，对争议的各方没有产生法律约束力，因此，该《意见》是一份未生效的协议，不能作为争议林地于1974年已明确权属并作为本案争议林地的确权依据。从管理事实来看，由于争议林地距离蒙屋较近，灵山县政府提供的证据已证明蒙屋对争议林地有着长期管理使用的事实，根据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条“集体的山权林权，应以一九六二年四固定时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。四固定后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的一律有效。四固定时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权”及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第二项“下列书证，可作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”的规定，对争议林地的管理事实可作为确定权属的参考证据，灵山县政府根据蒙屋对争议林地的管理事实，将争议的林地确权属蒙屋所有，有事实根据和法律法规依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回大垌村第一、二村民小组的诉讼请求。 上诉人大垌第一、二组上诉称：（一）被上诉人灵山县政府查明的事实不全面,蒙屋是基于与上诉人土地调换使用后管理争议土地,而不是土改时就近分配管理争议土地,3号处理决定和54号复议决定认定蒙屋通过土改分配后一直管理争议土地与客观事实不相符,一审法院据此认定的事实存在错误。事实上，争议土地是上诉人的张姓祖宗地,一直归属于上诉人所有，后来由于争议地离上诉人较远，为方便管理与使用，才与蒙屋达成口头协议，将争议土地与蒙屋集体所有的一块更靠近上诉人的土地调换管理使用，因此根本不存在“争议地土改时分配给蒙屋村村民管理,合作化时期由教坪高级社集体管理,1962年‘四固定’时落实固定给蒙屋村民小组集体管理。”的情形,并且1974年灵山县政府成立的工作组调处后作出的1974年《意见》已将争议土地处理给上诉人,之后上诉人按照1974年《意见》管理使用争议土地。近年因蒙屋强占争议土地才引发双方纠纷。（二）被上诉人所采信的《山权证》、《土地承包证》等证据均不具有客观性与合法性,一审法院认定的事实存在错误。（1）上诉人从未知道政府对争议土地登记有相关的《山权证》及《土地承包证》,这些证据均为蒙屋自行登记的,不具有法律效力。(2)即使政府对争议土地登记有相关的《山权证》及《土地承包证》,也不具有合法性。首先从事实上,争议土地是上诉人的张姓祖宗地,且1974年《意见》已将争议土地处理给上诉人,应将争议土地登记给上诉人而非登记给蒙屋。其次从法律上,法律规定有关土地权属的登记应当有相邻的集体组织签字确认,但上诉人作为相邻小组从来没有对相关登记有签字确认。3.灵山县政府不予采信1974年《意见》，认为1974年《意见》只是工作组草拟的处理意见,未发给各方,也未履行,是无效的”存在错误,违反法律规定。根据国发[1980]135号文第三点第(二)项的规定,1974年《意见》中有相关各方的签字确认，且加盖灵山县人民法院的公章,应视为各方商定的协议，该1974年《意见》无论是程序还是实质内容都符合法律规定,应认定为合法有效。请求二审法院充分查清事实,依法撤销一审判决,维护上诉人的合法权益。 被上诉人灵山县政府答辩称：(一)争议的各方当事人自土改至今均不同属一个辖区，争议地又不是插花地性质，自土改、合作化、1962年“四固定”直至现在，争议地一直是第三人蒙屋所在地的陆屋镇政府的辖境地，故上诉人以祖宗地为由主张争议地权属无事实和法律依据。(二)1974年《意见》无法律效力，不能作为本案的定案依据。1.关于加盖灵山县人民法院沙坪法庭公章的问题。该《意见》原稿件及打印件均没有公章，因本案在1991年曾由县调处办受理过，当时调查人员到沙坪法庭提取原件时，由沙坪法庭出具证明证实原件存档。后是上诉人将1974年《意见》稿与沙坪法庭的证明放在一起复印的。故其提供1974年《意见》才出现沙坪法庭的公章。2.该1974年《意见》虽有各方代表签字，但仅是工作组草拟的处理决定，既没有送达各方当事人，也没有实际性履行，故依法是无效的，因此，该1974年《意见》不能作为本案的定案依据，上诉人以此为据主张争议地权属无事实和法律依据。请求二审法院依法维持一审判决和答辩人作出的3号处理决定。 被上诉人钦州市政府答辩称：土改时，争议地就近分配给第三人蒙屋村民管理，合作化时，由蒙屋村民带入教坪高级社集体管理，1962年“四固定”时落实固定给蒙屋集体管理。1974年，大垌第一、二组与陆屋公社教坪大队雅教塘、半边岭生产队因园岭、抹岭、牛走岭、湴塘岭、屋地岭、四子岭等岭地发生林地林木纠纷，县政府成立了以沙坪法庭牵头组成的工作组进行调解处理，于同年7月4日草拟了1974年《意见》。因各方当事人对四子岭等土地的分配问题意见不统一，需组织各方到四子岭等现场再次核实详细界至才印发执行1974年《意见》。但工作组后来再没有组织各方到现场落实山岭界至，1974年《意见》也不送达给各方。体制下放时，半边岭生产队分为半边岭、蒙屋、绿湖塘生产队，现争议地分配给蒙屋集体管理。1984年“林权三定”时，灵山县政府颁发给蒙屋《山权证》，现争议地登记在其《山权证》内。大垌第一、二组提供的《山权证》和旧州镇政府证明并没有登记现争议地的内容。1992年，大垌第一、二组以争议地是其祖宗地和1974年《意见》处理给他们为由提出异议，引发权属纠纷，经调处未果。2012年，大垌第一、二组以同样的理由到争议地破坏蒙屋耕种的农作物，种上按树，再次引发双方纠纷。蒙屋组向灵山县政府提出确权申请，灵山县政府根据蒙屋对争议地在土改、合作化、“四固定”等各个时期的归属以及管理使用事实，将争议地处理归蒙屋集体所有，符合确权规定。本府作出维持灵山县政府3号处理决定的复议决定，程序合法。大垌第一、二组上诉请求没有事实和法律依据，应依法驳回。 一审第三人蒙屋陈述称其与两级政府的意见一致。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：根据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条“集体的山权林权，应以一九六二年四固定时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。四固定后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的一律有效。四固定时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权”及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第二项“下列书证，可作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”的规定，本案中，上诉人大垌第一、二组与一审第三人蒙屋均未能提交证明土改、合作化及“四固定”各个历史时期争议地权属的有效凭证，故应根据是否存在“四固定后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整”的情形以及管业情况，由政府依法对争议地确定权属。首先，关于上诉人大垌第一、二组主张1974年《意见》已将争议土地处理给上诉人的问题。由于上诉人提供的该1974年《意见》正式打印文本没有主持调解的单位确认，也无证据证明该文本已经送达争议各方当事人及之后争议各方已经按1974年《意见》内容履行，无法证明该1974年《意见》当时已经生效，故不能作为本案争议林地的权属依据。其次，关于一审第三人蒙屋持有的《山权证》和《土地承包证》的效力问题。由于争议双方对争议地“元岭”（蒙屋称“独田高岭”）权属在1974年已发生纠纷，之后并无证据证明争议地“元岭”权属如何确定，且各方均承认“林业三定”时期的山权证均为蒙屋单方自行填报，未得到上诉人的认可，故一审第三人蒙屋《山权证》中登记的“高岭”属存在权属争议的林地，该《山权证》不能作为本案争议地的确权依据；同理，一审第三人蒙屋《土地承包证》也是单方填写，不能作为本案争议地的确权依据。第三，关于各方对争议地的管理使用情况。一审第三人蒙屋《山权证》和《土地承包证》是真实的，是当时填写，可以证实蒙屋在“林业三定”时期对争议地主张权属并有管理行为；灵山县政府提供的证人证言也证实一审第三人蒙屋对争议地有长期管理使用的事实，因此，证人证言与上述《山权证》、《土地承包证》登记争议地的内容相吻合，可以证实一审第三人蒙屋对争议地“元岭”的管业事实。反之，上诉人大垌第一、二组没有提供其管理使用争议地的有效证据。根据以上分析，本案争议地不存在“四固定后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整”的情形，当事人各方对争议地的管理事实可作为确定权属的参考证据，灵山县政府将争议地确权属蒙屋所有，其处理结果合法，没有违反法律规定。上诉人大垌第一、二组以争议地系其张姓祖宗地,以1974年《意见》已确定归其组所有为由，主张争议地权属，证据和理由均不充分，本院不予支持。 综上，灵山县政府3号处理决定虽然认定本案争议地在土改、合作化、“四固定”各个历史时期已分配、固定给蒙屋管理证据不足，但根据一审第三人蒙屋对争议地有长期管理使用的事实，3号处理决定将争议地确权属蒙屋所有的结论是正确的。钦州市政府54号复议决定维持3号处理决定的结论亦正确。一审判决驳回大垌第一、二组的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人灵山县旧州镇古修村委会大垌村第一村民小组、第二村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年五月二十五日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 王家兴