河北省南宫市人民法院行 政 判 决 书（2019）冀0581行初22号原告河北合诚化工有限公司，住所地河北省邢台市宁晋县盐化工园区经五路1号，统一社会信用代码×××40Ｅ。法定代表人杨立波，男，公司总经理。委托代理人曹英岭，男，河北合乾律师事务所律师。委托代理人杨康，男，该公司副总经理。被告宁晋县市场监督管理局，住所地宁晋县天宝东街322号，统一社会信用代码×××214。法定代表人郭金旺，男，党委书记。行政机关负责人周云峰，男，该局主管副局长。委托代理人卢振华，男，河北甲信律师事务所律师。委托代理人任培，男，河北甲信（宁晋）律师事务所律师。原告河北合诚化工有限公司（以下简称合诚化工公司）诉被告宁晋县市场监督管理局质量监督行政处罚一案，于2019年1月25日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年1月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月20日公开开庭审理了本案。原告合诚化工公司的委托代理人曹英岭、杨康，被告宁晋县市场监督管理局的行政机关负责人周云峰以及委托代理人卢振华、任培均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原宁晋县质量技术监督局（以下简称宁晋质监局）认为合诚化工公司未取得生产许可证擅自生产列入目录的产品，违反《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第五条的规定，依据《中华人民共和国工业产品许可证管理条例》第四十五条、《宁晋县质量技术监督局行政处罚裁量权基准制度》第十七条及《河北省质量技术监督行政处罚裁量参照标准（试行）》第12条规定于2018年7月30日作出（冀宁）质监罚字【2018】第017号《行政处罚决定书》，对合诚化工公司行政处罚：1.责令停止生产；2.处罚款1847500元。原告合诚化工公司诉称：一、宁晋县质监局执法人员乱作为，违反法定程序执法。1.依照办理企业经营证件的程序，企业在办理完安全生产许可证后才能到质监局办理生产许可证，质监部门有权管理监督。原告是在办理安全生产许可证期间经安全生产监督局许可进行试生产；2.《行政处罚决定书》认定：宁晋县质量技术监督局执法人员在2016年1月24日对杨立波进行了调查、询问。核实：⑴2016年3月底进行了试生产；⑵正在办理《安全生产许可证》；⑶将生产的工业氯乙酸销售到任丘和辛集，货值739000元（已开具增值税发票），发票备质量监督局查抄。2017年1月2日决定立案，查明原告“违法事实”。这些执法行为既不符合逻辑又违反《行政处罚法》规定的行政执法法定程序，没有履行告知程序；3.2017年12月16日，宁晋县质量技术监督局执法人员到厂执法检查，没有出具任何手续直接到财务室搜查、扣押全部财务资料。查封正在试生产的机械设备，原告被迫停止生产，剧毒、高腐蚀的原料存在生产设备中，没有采取应急措施，造成巨大安全、环境污染隐患。二、宁晋县质监局作出的（冀宁）质监罚字【2018】第017号《行政处罚决定书》认定事实和适用法律、法规错误。1.《行政处罚决定书》认定：原告擅自生产、销售工业氯乙酸。原告在办理《安全生产许可证》期间，经各级安全监督部门批准进行试生产以检测生产过程的安全性，并非“擅自生产”。2.销售零利润，听证会上已查明。目的是妥善处理剧毒、高腐蚀的企业产品，避免造成环境污染和其他损害。因为宁晋盐化工园区和企业没有处理、长期储存该产品的设施。零利润销售是处理试生产品最安全的办法。3.我公司通过试生产经安监部门验收，已于2018年5月25日取得了河北省安全生产监督管理局核发的《安全生产许可证》，由于被告查封了设备，至今无法生产。原告认为，被告认定事实错误，适用《工业产品生产许可证管理条例》第45条和《行政处罚法》第51条第1款错误，请求撤销宁晋县质监局作出的（冀宁）质监罚字【2018】第017号《行政处罚决定书》。原告合诚化工公司向本院提交了以下证据：1.营业执照、安全生产许可证复印件各一份，待证事实为2018年8月5号之前一直在调试试生产，通过安监部门的检验，根据国家规定只有取得安全生产许可证，才可以向质监局申请工业品生产许可证，2018年8月5号之前属于安监部门管理；2.（冀宁）质监罚字【2018】第017号行政处罚决定书复印件一份；3.试生产手续证明申请及试生产延期申请复印件各一份，以证明原告不是擅自生产，是经过安监部门批准的试生产，有安监局的批示和公章；4.行政处罚案件听证笔录复印件一份，以证明原告向被告提出过原告不是擅自生产的意见和提交了证据，但是被告没有将原告提交的证据入卷，剥夺了原告的申辩权利，被告在执法过程中没有客观公正的处理。被告宁晋县市场监督管理局辩称，一、答辩人作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确。《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第11条规定，企业列入目录的产品，应当向企业所在地的省、自治区、直辖市工业产品生产许可证主管部门申请取得生产许可证；《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》第45条规定，企业只有在受理申请之日起试生产申请取证产品。企业试生产的产品应当经出厂检验合格，并在产品或者其包装、说明书上标明“试制品”后，方可销售。被答辩人在既未取得《工业产品生产许可证》也未取得许可申请的情况下，违法生产、销售列入安监总局颁发的《危险化学品目录》并实施工业产品生产许可证管理的有机化工产品“工业氯乙酸”（货值739000元）的事实清楚。宁晋县质量技术监督局依据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第45条、《河北省质量技术监督局行政处罚裁量权使用参照标准》第12条第3款规定，依法作出责令停止生产并处罚款1847500元（违法货值的2.5倍）行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确。被答辩人诉称是在办理《安全生产许可证》期间经安全监督局许可进行“试生产”，混淆了“试生产”（由质量技术监督部门监管）与“试生产安全条件”（有安全监督部门监管）的概念，没有事实与法律依据，不应支持。二、宁晋县质量技术监督局对被答辩人作出的行政处罚程序合法不存在乱作为。1.宁晋县质监局的两名以上执法人员在进行执法检查过程中，发现被答辩人涉嫌生产列入许可证名录内的工业产品，向被答辩人的相关负责人出示执法证件，调查、了解有关涉嫌从事违反条例活动的情况，对于查阅、复制有关生产、销售列入目录产品有关合同、发票、账簿等资料以及对有证据表明属于违法生产的列入目录产品予以查封均是依法行使职权行为，整个程序完全符合《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》第44条规定，有法可依。2.宁晋县质监局对被答辩人作出的行政处罚决定中认定的相关事实，是在对被答辩人进行调查、询问后，经过充分核实取证后作出，整个执法程序均符合法律规定，在作出行政处罚前于2018年5月29日向被答辩人直接送达了《行政处罚告知书》，履行了告知程序，充分保障了被答辩人陈述和申辩权利。被答辩人接到该《行政处罚告知书》后申请召开听证会，宁晋县质监局依据法定程序及时召开了听证会，保障了被答辩人的合法权益。综上，宁晋县质量技术监督局作出的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告宁晋县市场监督管理局向本院提交了以下证据：1.现场检查笔录、照片及执法人员证件复印件，以证明宁晋县质监局作为对生产列入目录产品的企业相关活动进行监督检查的行政主体，于2017年12月16日由2名执法人员出示执法证件后对原告进行执法检查的行为程序合法，在检查过程中发现了原告处于生产状态，并涉嫌在未取得生产许可证的情况下擅自生产、销售列入目录产品的事实；2.采取行政措施审批表、查封决定书、涉案物品清单、照片，以证明宁晋县质监局根据《产品质量法》的规定对原告生产不符合国家标准产品的包装物、生产工具等予以查封的措施，经过部门负责人的批准并符合法律规定；3.（冀宁）质监立字【2018】001号立案审批表，以证明原宁晋县质监局对原告涉嫌存在未取得工业产品生产许可证的情况下擅自生产列入目录产品（工业氯乙酸）的行为，报请批准并依法予以立案的事实；4.当事人权利义务告知书、调查笔录以及接受调查人杨立波提供的身份证复印件和原告营业执照，以证明正式立案后，宁晋县质监局2名以上执法人员依法对原告进一步调查核实，并履行了告知相应权利的义务，符合法律程序规定；调查过程中杨立波作为当时原告的负责人、现在公司的法定代表人，明确认可原告公司当时只是将相关材料上报河北省安全生产监督管理局，处于正在办理安全生产许可证阶段，是在未取得工业产品生产许可证的情况下生产的工业氯乙酸，并向任丘市腾辉化工有限公司销售货值21万元、向辛集市泰达石化有限公司销售货值52.9万元的相关事实。同时，通过原告负责人自认在从石家庄迁址到宁晋前曾办理过全国工业产品生产许可证，进一步印证原告对未取得生产许可证时进行生产属于违法行为是明知的事实；5.行政处罚有关事项审批表，以证明因案情复杂且货值金额较大，宁晋县质监局分别于2018年4月7日经负责人批准延长办理时间30日、2018年5月6日经上级质量技术监督部门批准延长30日的事实，程序符合《质量技术监督行政处罚程序规定》；6.原告销售工业氯乙酸的产品调拨单、发货通知单、增值税发票以及宁质监函[2018]29号、30号协查函、相应调查取证照片、购买企业出具的证明，以证明原告存在生产、销售列入目录的工业氯乙酸的事实，以及宁晋县质监局为进一步固定相关证据，向购买企业调查核实了原告在2017年已销售工业氯乙酸货值73.9万元，以及上述产品已无法追回的事实；7.案件初审意见表、案件审理委员会审理记录、（冀宁）质监罚告字[2018]017号行政处罚告知书及送达回证，以证明宁晋县质监局在拟对原告作出责令停产停业、较大数额罚款的决定，是在按照《质量技术监督行政处罚案件审理规定》的规定，依法进行集体审理后，根据案审委做出的一致处理意见，制作并向原告送达了行政处罚告知书，并已依法告知原告听证权利，程序合法；8.（冀宁）质监听字[2018]1号行政处罚案件听证通知书及回执、行政处罚案件听证笔录，以证明宁晋县质监局已保证了原告对拟作出处罚决定的听证权利，并依法举行听证的相关事实；9.国家质量监督检验检疫总局于2016年10月30日实施的《危险化学品产品生产许可证实施细则》（六）（危险化学品有机产品部分），以证明原告生产的“工业氯乙酸”属于列入目录的危险化学产品，在未取得工业产品生产许可证情况下生产的行为构成违法；10.（冀宁）质监罚字【2018】第017号行政处罚决定书以及送达回证，以证明宁晋县质监局对原告未取得工业产品生产许可证的情况下擅自生产、销售列入目录产品（工业氯乙酸）的违法行为作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，法律、法规适用准确，处罚合理、公正；11.（冀宁）质监催执字[2018]1号催告执行通知书，证明在行政处罚决定书送达生效后，原告未在法定期限内履行，宁晋县质量技术监督局依法进行催告的事实；12.中共邢台市委办公室邢办字[2018]83号文件《中共邢台市委办公室邢台市人民政府关于印发的通知》及更正说明，以证明原宁晋县质量技术监督局等行政职责经整合并重新组建宁晋县市场监督管理局，由宁晋县市场监督管理局承担宁晋县质量技术监督局相应行政职责，并对行政处罚决定书中存在的笔误予以更正的相关事实；13.作出行政处罚依据的规范性文件复印件：《河北省质量技术监督行政处罚裁量权适用规则》、《河北省质量技术监督行政处罚裁量参照标准（试行）》、由河北省质量技术监督局在2018年8月2日对上述两规范性文件延长有效期的通知。经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见：对证据13是复印件，是内部文件，不能作为执法依据。对1-12综合质证意见：一、宁晋县市场监督局违反法定程序执法，是任性执法，滥用职权。1.2018年1月8日立案，2017年12月16日即采用查封、扣押措施。2.批准的行政措施是封存，执法人员采取的是查封、扣押行政措施；3、因产品是高危化工产品，查封时没有应急预案，已经造成人员伤亡和巨大财产损失；4.告知书2018年5月23日出具。向辛集、任丘发的协查函是2018年6月12日，即没有调查完毕就告知处罚结果。二、听证会没有听证我公司提交的由安监部门批准的试生产申请书面文件、人员伤亡情况、设备损坏现状等证据，质监局没有入卷。三、我公司不是擅自生产，是经过安监部门批准的试生产。四、我公司是2012年宁晋县招商搬迁企业，安全生产20余年，产品质量早已经过质检部门认证，是中国氯乙酸协会的发起人，拥有“勇烈”牌注册商标。五、被告表示质监部门遵循相关规定对我公司进行查处是按照相关行业规定，但我公司生产产品如要紧急停产必须拿出一系列的停产方案，方可停产。我们公司出示的一系列政府批文均得到相关部门认可；我公司提出的在未取得安全生产许可证的前提下曾多次向省质监部门及安监部门进行询问如何办理工业产品许可证，做出答复均为在未取得安全生产许可证的情况下无法办理，其中安监部门工作人员表示全国所有化工企业都是在办理安全生产许可证的情况下再办理工业生产许可证。经询问质监部门工作人员答复为采取不监管政策。被告对原告提交证据的质证意见：对证据1，因原告未提交证据原件，无法证实其真实性，在安全生产许可证复印件中记载的时间为2018年5月25日，而宁晋县质量监督局对原告进行的检查时间为2017年12月16日，当时原告并未取得任何安全生产、工业产品生产相关许可资质。对证据3与本案诉讼无关，且提交的复印件无法证实真实性。对证据4原告当庭未提交原件，无法证实其主张的内容，应不予采信。对证据2、5真实性认可，其中证据5已由当庭出庭的曹英岭、杨康签字确认，在该听证笔录中也未显示原告提供了其当庭主张的相关证据材料，在原告没有证明证实的情况下，应以听证笔录记载内容为准。本院对上述证据认证如下：对原告提交证据的真实性、关联性予以确认；对被告提交证据的关联性予以确认。经审理查明，原宁晋县质量技术监督局（以下简称宁晋质监局）执法人员周云峰、**民于2017年12月16日15时对合诚化工公司进行执法检查，发现该公司处于生产状态。执法人员对该公司财务室进行检查时发现记账凭证3张，金额合计739000元。该公司涉嫌未取得生产许可证擅自生产、销售列入目录的产品（工业氯乙酸）。宁晋质监局的执法人员随即制作了《采取行政措施审批表》和《质量技术监督查封（封存）决定书》，依据《中华人民共和国产品质量法》第十八条第一款第四项的规定，对2＃电源箱、储存罐各1个实施了封存。宁晋质监局于2018年1月8日对合诚化工公司决定立案；该局于2018年1月24日对时任合诚化工公司的副总经理杨立波进行了调查并制作了《调查笔录》；案件承办人于2018年2月5日作出了拟处罚意见；案件承办人于2018年4月7日申请延长案件办理时间30日，逐级经过了单位领导的批准；案件承办人于2018年5月6日根据规定再次申请延长案件办理时间30日，逐级经过了本单位领导的批准，但在最后“行政机关主要负责人意见”一栏，仅有审批人签字，没有审批人单位签章；在宁晋质监局于2018年5月22日制作的《案件初审意见表》中载明：“此案经初步审理，认为材料齐全，可以提交案审委审理。”宁晋质监局于2018年5月23日召开案审会，审理合诚化工公司未取得生产许可证擅自生产、销售列入目录的产品（工业氯乙酸）一案，《行政案件审理笔录》载明参加案件审理委员会的委员17名，有18名审理人员签名；该局同日作出（冀宁）质检罚告字〔2018〕017号《行政处罚告知书》，于5月29日送达，杨立波签收；合诚化工公司于2018年5月30日向宁晋质监局提出《听证申请书》；宁晋质监局于2018年6月12日分别向任丘市质量技术监督（市场监督管理）局、辛集市质量技术监督局发出宁质检函［2018］29、30号《协查函》，调取了相关证据。宁晋质监局于2018年6月21日作出（冀宁）质检听字〔2018〕1号《行政案件听证通知书》，通知合诚化工公司参加于6月29日召开的听证会；听证会由左丘申主持，魏玉玺担任听证员，曹英岭、杨康参加了听证会。《行政处罚案件听证笔录》中宣布的记录员为张志普，但记录人处的签名明显不是张志普；宁晋质监局于2018年7月30日作出（冀宁）质检罚字【2018】第017号《行政处罚决定书》，于8月1日送达了合诚化工公司；宁晋质监局于2018年8月18日作出（冀宁）质监催执字〔2018〕1号《催告执行通知书》，于10月9日送达了合诚化工公司。2018年12月，宁晋县实行机构改革，宁晋县质量技术监督局、工商行政管理局、食品药品监督管理局等行政职责整合后重新组建宁晋县市场监督管理局，由宁晋县市场监督管理局承担宁晋县质量技术监督局相应行政职责。合诚化工公司于2019年1月25日向本院提起行政诉讼。以上事实,有双方当事人陈述及经庭审质证的证据在案佐证，本院予以确认。本院认为，2009年8月27日实施的《中华人民共和国产品质量法》第八条第二款规定，县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区内的产品质量监督工作。《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》第四十三条规定，质检总局和县级以上地方质量技术监督局依照《管理条例》和本办法对生产列入目录产品的企业、核查人员、检验机构及其检验人员进行监督检查。因此，宁晋县质量技术监督局依法享有对辖区内的产品质量实施监督的法定职权。第四十四条规定，根据举报或者已经取得的违法嫌疑证据，县级以上地方质量技术监督局对涉嫌违法行为进行查处并可以行使下列职权：（一）向有关生产、销售或者在经营活动中使用列入目录产品的企业和检验机构的法定代表人、主要负责人和其他有关人员调查、了解与涉嫌违法活动有关的情况；（二）查阅、复制有关生产、销售或者在经营活动中使用列入目录产品的企业和检验机构的有关合同、发票、账簿以及其他有关资料；（三）对有证据表明属于违反《管理条例》生产、销售或者在经营活动中使用的列入目录产品予以查封或者扣押。因此，宁晋县质监局依法享有对辖区内的合诚化工公司的生产、销售活动实施现场检查、向当事人的法定代表人、主要负责人和其他有关人员调查、了解与涉嫌违法生产、销售活动有关的情况，查阅、复制当事人有关的合同、发票、账簿以及其他有关资料，对有证据表明属于违反《管理条例》生产、销售或者在经营活动中使用列入目录产品予以查封或者扣押的法定职权。自2011年7月1日起施行的《质量技术监督行政处罚程序规定》第十二条规定，质量技术监督部门对依据监督检查职权或者通过举报、投诉、其他部门移送、上级部门交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现之日起15日内组织核查，并决定是否立案。本案中，原宁晋县质量技术监督局于2017年12月16日依职权对合诚化工公司的生产、销售活动实施了现场检查，并实施了调查、了解有关情况、复制发票、查封等措施，直至2018年1月8日决定立案，立案时间违反上述规定的期间，程序违法；第十三条规定，质量技术监督部门在调查取证时，案件承办人不得少于两人，应当向当事人或者有关人员出示行政执法证件，并记录在案。本案宁晋县质量技术监督局在2017年12月16日对合诚化工公司检查时，在《现场检查笔录》中只有两人（周云峰、**民），**民在执法检查人员（签字）处签字，又在记录人员（签字）处签字。在被告提供的证据中却有**民、刘莉、侯凤奎三人的行政执法证件，而没有周云峰的执法证件，且无其他证据对周云峰是否参加执法予以证明，执法人员主体不合法。本案于2018年6月29日进行了听证，自2018年1月8日决定立案至2018年5月23日召开案审会，长达四个半月的时间，宁晋县质监局没有就此案开展工作，却在第二次申请延长办案期限内进行了案件审理，作出行政处罚告知，在召开听证会之前才对相关情况进行调查。2017年12月16日作出查封决定中载明的查封期限为三个月，而至今一年多的时间宁晋县质监局却没有采取解除查封的措施。《质量技术监督行政处罚案件审理规定》第十六条第二款规定，经过听证的案件，案审办应当报请案审委重新审理。《质量技术监督行政处罚程序规定》第四十条第二款规定，案审办应当将听证笔录和案件有关材料一并交行政处罚案件审理委员会进行重新审理，而本案被告没有提供案审委重新审理的证据，违反法定程序；被告提供的案审委审理笔录中载明：经核实合诚化工公司2016年底进行试生产，已具备生产能力，而宁晋县质监局作出的行政处罚决定却将原告的试生产、销售认定为未取得生产许可证擅自生产、销售列入目录的产品，混淆了“试生产”与“擅自生产”，属于认定事实错误。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。第四十三条规定，听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定作出决定，而本案被告亦没有提供符合上述规定的相关证据。《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》第四十五条规定，企业可以自受理申请之日起试生产申请取证产品。企业试生产的产品应当经出厂检验合格，并在产品或者包装、说明书上标明“试制品”后，方可销售。第五十二条规定，违反本办法第四十五条第二款规定，企业试生产的产品未经出厂检验合格或者未在产品或者包装、说明书上标明“试制品”即销售的，责令改正，处3万元以下罚款。《国务院办公厅关于印发国家工商总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2001〕57号）职能调整中规定，将原由国家质量技术监督局承担的流通领域商品质量监督管理的职能，划归国家工商行政管理总局。同时，《国家安全监管总局办公厅关于危险化学品建设项目有关问题的复函》（安监总厅管三函〔2012〕100号）明确规定，“危险化学品生产企业在试生产期间能否销售其产品的问题，不属于安全生产监督管理部门的职能范围，应当由具有相应管理职能的工商部门负责。”因此，宁晋质监局对原告作出的罚款处罚决定，属于超越职权。综上，宁晋质监局作出的行政行为违反法定程序，认定事实错误，适用法律、法规错误，超越职权，依法应予撤销，故原告的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项、第（四）项之规定，判决如下：撤销宁晋县质量技术监督局于2018年7月30日作出的（冀宁）质检罚字【2018】第017号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省邢台市中级人民法院。审 判 长  宋永谦人民陪审员  苗振东人民陪审员  赵 青二〇一九年五月八日书 记 员  常 亚