广东省汕尾市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤15行终7号上诉人（一审原告）张小时，男，汉族,住广东省海丰县。委托诉讼代理人黄汉真，广东文宗律师事务所律师。上诉人（一审被告）海丰县附城镇人民政府。法定代表人刘某某，镇长。委托诉讼代理人陈贤井、郭伟长，广东展业律师事务所律师。上诉人（一审第三人）郑博泽，男，汉族，住海丰县。委托诉讼代理人陈和成、郭佳宇，广东愿力律师事务所律师。上诉人张小时因诉上诉人海丰县附城镇人民政府（以下简称附城镇政府）行政批准一案，不服汕尾市城区人民法院（2017）粤1502行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张小时及其委托诉讼代理人黄汉真，上诉人附城镇政府的委托诉讼代理人陈贤井、郭伟长，上诉人郑博泽的委托诉讼代理人陈和成、郭佳宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：张小时与其前妻曾芳生育张曼兴、张雪兴、张学源三个子女，后双方因感情不和离婚。2015年5月18日张小时与三个子女以曾芳、郑妈益为被告，向海丰县人民法院提起民事诉讼，称曾芳、郑妈益恶意串通，于2003年8月将张小时与其叔父张心对换所得的鹿境小区×栋×号宅基地转让给郑二六（郑博泽），宅基地被不法侵占并建造建筑物。请求:1.判决确认曾芳与郑妈益、郑博泽恶意串通买卖集体土地行为无效；2.郑妈益、郑博泽立即停止侵权并归还村分配给张小时一家的鹿境小区×栋×号宅基地。海丰县人民法院以张小时对该宅基地主张权利但缺乏土地使用权证书为由判决驳回张小时的诉讼请求。张小时不服提起上诉。二审法院查明鹿境小区×栋×号宅基地转让后，海丰县二环路建设工程指挥部附城镇指挥所（以下简称附城镇指挥所）为郑博泽（郑二六）颁发了《安置证明书》，郑博泽未取得该宅基地的国土证，现地上建造有一栋混凝土楼房，但缺乏工程报建所需的行政批准许可手续。二审法院认为，该宅基地未办理国土证及建造楼房所需的行政审批手续，根据房地一体处理原则，该案处理的财产权益必然涉及地上建筑物，而涉案楼房是否属合法建造的建筑物应属行政机关依法先行审查的职权范围。张小时应当先向行政主管部门申请处理，在行政主管部门对涉及的地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼，故裁定驳回张小时的起诉。另查明：张小时将海丰县附城镇中河社区第一村民小组分配给张小时一家的，位于海丰县附城镇鹿境小区×栋×号的村集体所有的宅基地与其叔父张心对换成鹿境小区×栋×号宅基地。2003年8月郑二六购买该幅宅基地，由其婶母付清价款人民币46000元，并立有落款时间1994年5月20日的《卖断厝地契约》。附城镇指挥所颁发落款时间为1994年5月20日的《安置证明书》给郑二六，该宅基地至今尚未办理国有土地使用证。张小时认为其是在提起上述民事诉讼后，郑博泽出示证据时，才知道《安置证明书》的内容。张小时应该在2015年12月1日海丰县人民法院开庭审理该案时知道该安置证明书的内容。张小时于2016年5月17日和8月3日分别向附城镇政府提出《控告申诉状》和《请求书》，错失了在2015年12月1日知道《安置证明书》的内容之日起六个月（即2016年6月30日前）提起行政诉讼的机会。附城镇政府于2016年11月24日作出《信访事项调处意见书》，称原告在《请求书》中提出的诉求，汕尾市中级人民法院已作出终审裁定，根据《广东省信访条例》第五章第三十六条规定，有关国家机关依法终结的诉讼、仲裁、行政复议等案件，各级国家机关信访工作机构不予受理。张小时认为其合法权益得不到法律保护，于2017年1月9日提起行政诉讼。原审法院认为，张小时在2015年12月1日知道《安置证明书》的内容，但汕尾市中级人民法院2016年5月11日作出民事裁定阐明其应向行政主管部门申请处理，导致其因先行向行政主管部门申请处理而错失了在知道《安置证明书》的内容之日起六个月提起行政诉讼的机会。张小时因其诉求得不到行政主管部门的解决及法律的保护才于2017年1月9日向原审法院提起行政诉讼，其起诉不会超过起诉期限。郑二六不属附城镇中河社区第一村民小组村民，且转让宅基地没有经过中河社区村民委员会同意和乡级政府批准，附城镇指挥所只依据落款时间为1994年5月20日的《卖断厝地契约》为郑二六颁发《安置证明书》，认定事实不清，主要证据不足，应予以撤销。关于张小时请求判决郑博泽归还宅基地的问题，是基于上述《卖断厝地契约》的合同效力而产生的返还义务，应属民事诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第四十九条第四项的规定，判决：一、撤销被告海丰县附城镇人民政府海丰县二环路建设工程指挥部附城镇指挥所颁发《海丰县城二环路以地建路安置证明书》给第三人郑二六的行政行为；二、驳回原告张小时的其他诉讼请求。本案受理费人民币50元，由被告海丰县附城镇人民政府负担。上诉人张小时上诉称：张小时经村集体安置分配发给《安置证明书》，对涉案宅基地拥有合法使用权。附城镇政府收缴张小时《安置证明书》换发给郑博泽的行政行为违法。一审法院只判决撤销附城镇政府违法换证行为，没有判决附城镇政府归还张小时《安置证明书》，严重违反相关法律规定。请求二审法院维持（2017）粤1502行初1号行政判决第一项；撤销该判决第二项，改判附城镇政府履行职责，归还张小时《安置证明书》；由附城镇政府承担本案诉讼费用。上诉人附城镇政府上诉称：附城镇政府因公共利益需要，于1994年统一征地进行安置，出具《安置证明书》作为安置户进行土地确权登记的依据，并没有对土地进行确权，并非行政行为，本案不属于人民法院受理行政案件的范围；且张小时于2015年12月1日知道《安置证明书》的内容，于2017年1月9日才向一审法院提起行政诉讼，已超起诉期限。一审判决认定涉案土地属农村集体土地，附城镇指挥所依据《卖断厝地契约》为郑博泽颁发《安置证明书》认定事实不清，主要证据不足错误。请求撤销原判，依法驳回张小时的起诉或诉讼请求并由张小时承担本案诉讼费用。上诉人郑博泽上诉称：张小时2015年知道《安置证明书》的存在，到2017年才提起行政诉讼，明显超过起诉期限。郑博泽与曾芳双方的买卖协议虽然没有张小时的签名，但之前张小时提起的民事诉讼中显示，涉案土地是张小时家庭成员按份共有的，不是夫妻共同财产，按照法律规定只要三分之二以上共有人同意转让，就是有效的。转让涉案土地除了张小时反悔外，其他人都同意。涉案土地是由镇政府统一征地安置，并协助办理国有土地使用证的，其性质已经不属于农村集体所有土地，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决第一项，依法改判驳回张小时的诉讼请求并由张小时承担本案诉讼费用。经审理查明，原审判决认定的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点首先是张小时提起本案的诉讼是否超过起诉期限，其次是附城镇政府给郑二六颁发《海丰县城二环路以地建路安置证明书》的行为是否合法。关于张小时提起本案的诉讼是否超过起诉期限的问题。张小时虽在其提起的民事诉讼于2015年12月1日开庭审理时知道附城镇政府颁发《海丰县城二环路以地建路安置证明书》的内容，但其依照二审法院于2016年5月11日作出的裁定向行政主管部门申请处理，由此耽误起诉期限，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的非因其自身原因耽误起诉期限，被耽误的时间不计算在起诉期限内的情形。因此扣除上述被耽误的期间，一审判决认定张小时的起诉没有超过起诉期限，符合法律的规定。关于附城镇政府给郑二六颁发《海丰县城二环路以地建路安置证明书》的行为是否合法的问题。本案张小时与张心对换取得的宅基地，属于海丰县人民政府因建设二环路的需要，由附城镇政府在鹿境小区对附城镇中河社区第一村民小组的村民统一进行安置的土地。而郑二六并非附城镇中河社区第一村民小组村民和被安置对象，附城镇指挥所依据前述《卖断厝地契约》为郑二六颁发《安置证明书》，主要证据不足。原审法院判决撤销该行政行为，本院依法予以维持。张小时请求海城镇政府归还张心名下的《安置证明书》，该请求不属本案审查范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人海丰县附城镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  林淑娟审判员  马丹娜审判员  麦莉美二〇一九年五月九日法官助理蔡素芬书记员叶思思