山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终89号上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市经八路122号。法定代表人谢堃，区长。委托代理人潘建勃，济南市市中区人民政府工作人员。委托代理人姜瑞青，山东居高律师事务所律师。被上诉人（原审原告）韩爱梅，女，1957年3月17日出生，汉族，住济南市市中区。原审被告济南市市中区人民政府七贤街道办事处，住所地济南市市中区二环南路8356号。法定代表人赵谊炜，主任。委托代理人陈建伟，济南市市中区人民政府七贤街道办事处工作人员。委托代理人孙勇，山东居高律师事务所律师。上诉人济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）因与被上诉人韩爱梅、原审被告济南市市中区人民政府七贤街道办事处（以下简称七贤街道办）房屋行政强制行为一案，不服济南市中级人民法院作出的（2018）鲁01行初838号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告韩爱梅诉称，原告是市中区七贤镇九曲庄村民，2006年12月30日，山东省人民政府作出鲁政土字（2006）2391号《关于济南市2006年第五十七批次城市建设用地的批复》（以下简称2391号批复），将包含原告在内的宅基地批准征收为国有土地。2015年被告市中区政府启动了对九曲庄村的整体拆迁，原告的房屋处于本次征地拆迁征收范围内，征收补偿安置事宜双方未能达成一致意见。2018年5月5日，在未经任何法定程序的情况下，由被告组织人员对原告的房屋实施违法拆除，屋内所有物品被砸坏，给原告造成了严重的财产损失和人身伤害，侵犯了原告的合法权益。案发时，原告及时报警，接警后公安民警未到达现场处理。案发后，原告通过向公安部门申请违法查处、诉讼等手段获知本次拆除行动系由济南市市中区九曲片区工程建设指挥部组织实施的行动，济南市市中区九曲片工程建设指挥部系由被告市中区政府批准设立的临时办事机构，该单位的行为法律后果应由被告市中区政府承担。被告本次强拆行为没有任何法律依据，严重违法。为维护自己合法权益，原告依据行政诉讼法相关规定提起行政诉讼，请求法院依法查明事实，支持原告的诉讼请求，维护原告的合法权益。诉讼请求：依法确认两被告强制拆除原告房屋的具体行政行为违法。本案诉讼费由二被告承担。原审法院经审理查明，济南市市中区七贤镇九曲村338号房屋的《房屋所有权证》证号为济中房（私）字第××号，《集体建设用地使用证》证号为市中集建（93）字第1621154号，均登记在案外人梁以国名下。原告韩爱梅与梁以国于1981年1月9日登记结婚，双方于2011年8月29日协议离婚。原告韩爱梅与梁以国签署的离婚协议书载明：“……二、夫妻共有九曲村338号楼房一套，现协商归女方韩爱梅所有，此后关于村委对此房的占用及赔偿事宜均由韩爱梅全权负责，……”2018年5月5日，涉案房屋被不明身份人员强行拆除。原、被告对涉案房屋已被拆除的事实，均无异议。二被告均否认实施或者组织实施了针对涉案房屋的拆除行为。另查明，2018年5月4日，济南市市中区七贤片区项目工程建设指挥部向市中公安分局七贤派出所作出《关于妥善处理九曲房屋拆迁事宜的函》，载明“……近期，指挥部将采取必要措施依法收回土地，……为此，特去函告知2018年5月5日，指挥部采取必要措施依法收回土地……”2018年7月11日，七贤街道办作出《关于九曲庄村村民反映问题的答复》，载明“对反映的问题上报区总指挥部及相关领导，经协调咨询相关部门，就九曲村村民反映的问题答复如下……为加快推进拆迁进程，指挥部聘用专业队伍依法拆除房屋并收回土地，……”原审法院认为，一、关于韩爱梅是否具有提起本案行政诉讼的原告主体资格问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，……”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，韩爱梅与梁以国于1981年1月9日登记结婚、2011年8月29日离婚，九曲村338号房屋的《房屋所有权证》、《集体建设用地使用证》颁发于1993年。依据《中华人民共和国土地管理法》农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定，涉案房屋虽然仅登记在案外人梁以国名下，但上述颁证行为发生在韩爱梅与梁以国婚姻关系存续期间，韩爱梅系家庭成员之一。且梁以国与韩爱梅在离婚协议书中还有“夫妻共有九曲村338号楼房一套，现协商归女方韩爱梅所有”的约定。因此，韩爱梅与涉案房屋的拆除行为存在利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。二、关于涉案房屋由谁拆除的问题，也即本案行政诉讼的适格被告问题。根据在案证据可以认定的事实，涉案房屋在未经房屋所有权人同意的情形下被强制拆除。济南市市中区七贤片区项目工程建设指挥部向市中公安分局七贤派出所作出《关于妥善处理九曲房屋拆迁事宜的函》，载明“……近期，指挥部将采取必要措施依法收回土地，……为此，特去函告知2018年5月5日，指挥部采取必要措施依法收回土地……”同时，七贤街道办于2018年7月11日作出的《关于九曲庄村村民反映问题的回复》中载明“为加快推进拆迁进程，指挥部聘用专业队伍依法拆除房屋并收回土地……”上述证据可以证明，原告韩爱梅所诉的房屋拆除行为系济南市市中区七贤片区项目工程建设指挥部组织实施的拆迁行为。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，济南市市中区七贤片区项目工程建设指挥部系由市中区政府组建，该指挥部属于不具有独立承担法律责任能力的机构，其实施的行为应当由组建机关即市中区政府承担责任。故市中区政府是本案的适格被告。原告韩爱梅提交的证据不足以证实七贤街道办组织、参与或实施了拆除行为，故原告对被告七贤街道办的起诉，应予驳回。三、关于被告市中区政府组建的济南市市中区七贤片区项目工程建设指挥部组织实施的针对原告韩爱梅所诉的房屋拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”根据上述法律规定，国家因建设需要可以征用土地并依法对被征收人予以补偿，被征收人违反相关规定进行阻挠的，应当先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令当事人交出土地，对拒不交出土地的，应当进行催告，催告期满后可申请人民法院强制执行。本案中，对原告韩爱梅所诉的房屋实施强制拆除时应当履行上述法定程序，但被告市中区政府未提供证据证明其对原告韩爱梅所诉的房屋实施强制拆除行为符合上述规定。因此，被告市中区政府实施的拆除行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决一、驳回原告韩爱梅对被告济南市市中区人民政府七贤街道办事处的起诉；二、确认被告济南市市中区人民政府于2018年5月5日拆除梁以国名下房屋所有权证为济中房（私）字第××号房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告济南市市中区人民政府负担。市中区政府不服原审判决提起上诉，上诉请求：依法撤销一审行政判决，改判驳回被上诉人一审的诉讼请求；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院关于被上诉人是否具备行政诉讼主体资格的认定不清。涉案房屋的登记信息至今未改变，其所有权人应为案外人梁以国，被上诉人韩爱梅不具体起本案诉讼的主体资格。二、一审法院关于涉案房屋的拆迁系上诉人所为的认定错误。济南市市中区七贤片区项目工程建设指挥部仅对九曲庄村其他已签订房屋补偿协议的村民所有的房屋进行拆除。被上诉人韩爱梅提交的证据均不能证明被诉拆除行为系上诉人市中区政府组织实施的。三、一审法院关于上诉人拆除涉案房屋未履行法定程序，并依此确认上诉人拆除行为违法，无事实和法律依据。上诉人市中区政府未实施拆除涉案房屋的具体行政行为，故不存在一审法院认定的上诉人市中区政府拆除涉案房屋未履行相关法定程序的情形。综上，上诉人请求二审法院依法查明事实，支持上诉人的上诉请求，以维护上诉人的合法权益，保障法律的正确实施。被上诉人韩爱梅未提交答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审中各方当事人均未向本院提交新证据。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。本院认为，第一，关于被上诉人韩爱梅是否具备提起本案行政诉讼的原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被上诉人韩爱梅与案外人梁以国于1981年1月9日登记结婚，于2011年8月29日离婚。涉案房屋的《房屋所有权证》、《集体建设用地使用证》颁发于1993年，即韩爱梅与梁以国婚姻关系存续期间。虽然涉案房屋仅登记在梁以国名下，但根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款关于农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定，韩爱梅与涉案房屋的拆除行为存在利害关系。且韩爱梅与梁以国在离婚协议书中明确约定涉案房屋归韩爱梅所有，原审法院认定被上诉人韩爱梅具备提起本案行政诉讼的原告主体资格并无不当。第二，关于上诉人市中区政府是否实施了被诉行政强制行为的问题。本案中，现有证据可以证明涉案房屋拆除行为系由济南市市中区七贤片区项目工程建设指挥部组织实施，该指挥部由市中区政府组建，属于不具有独立承担法律责任能力的机构，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第一款的规定，其实施的行为应当由市中区政府承担责任。上诉人市中区政府主张涉案指挥部仅对九曲庄村其他已签订房屋补偿协议的村民所有的房屋进行拆除，但未提交证据证明。在市中区政府未提交相关证据证明涉案房屋的强制拆除行为系他人实施的情形下，应当认定系市中区政府实施了涉案房屋强制拆除行为。第三，关于涉案房屋拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”根据相关法律规定，国家因建设需要可以征用土地并依法对被征收人予以补偿，被征收人违反相关规定进行阻挠的，应当先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令当事人交出土地，对拒不交出土地的，应当进行催告，催告期满后可申请人民法院强制执行。本案中，上诉人市中区政府未提供证据证明其对涉案房屋实施的强制拆除行为符合上述规定，涉案强制拆除行为违法。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人市中区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人济南市市中区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张传毅审判员  张汉利审判员  张晓宁二〇一九年五月十五日书记员  冯晓倩