湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终428号上诉人（原审原告）：周洪英，女，1963年4月14日出生，汉族，住湖南省娄底市娄星区。被上诉人（原审被告）：娄底市人民政府。住所地：娄底市娄星区湘中大道。法定代表人：杨懿文，该市市长。委托代理人：曾赛科，该市娄星区征地拆迁安置管理办公室工作人员。委托代理人：刘长中，湖南泰涟律师事务所律师。上诉人周洪英因与被上诉人娄底市人民政府（以下简称娄底市政府）土地征收行政管理一案，不服湖南省娄底市中级人民法院（2018）湘13行初122号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审查明：娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目于2015年12月21日经湖南省人民政府［2015］政国土字第2185号农用地转用、土地征收审批单批准实施。周洪英的房屋位于该建设项目用地红线范围内。2015年12月25日，娄底市政府发布《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收方案的公告》，该公告明确征收土地及房屋拆迁补偿安置标准：按湘政发［2012］46号以及娄政发［2013］7号文件标准对被征收土地及青苗进行补偿，房屋拆迁补偿安置按娄政发［2012］1号文件及其补充规定（娄政发［2013］12号文件、娄政发［2014］14号文件）标准执行；农业人员安置途径为货币安置。2016年7月1日，《娄底市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发［2016］13号）在娄底市辖区内施行。该娄政发［2016］13号文件第五十一条规定，“本办法自2016年7月1日起施行。市人民政府发布的《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发［2012］1号）、《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法补充规定》（娄政发［2013］12号）及《娄底市人民政府关于进一步明确集体土地上房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》（娄政发［2014］14号）同时废止。本办法施行前，已发布《土地征收方案公告》并已开始实施征地拆迁的，按原规定标准执行，未发布公告或已发布公告但未开始实施的按本办法执行。”2017年1月10日至2017年1月14日，娄星区征迁办在大科××组、新屋组、东塘组、向家组、增家组开展该项目征地拆迁土地丈量工作，并于2017年1月14日对土地丈量登记结果进行了公示。随后，娄星区大科社区居委会与娄底市城市建设投资集团有限公司、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办、娄底市娄星区人民政府大科街道办事处签订《征地补偿协定表》。2018年2月5日，娄底市政府发布《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收补偿、安置方案公告》（以下简称《公告》），该公告明确征收土地补偿、地上附着物补偿以及青苗费补偿按湘政发［2012］46号、娄政发［2016］13号、娄政发［2013］7号文件标准执行，农业人口安置采用一次性发放安置补助费办法安置，并告知被征地村组及当事人对该方案有要求听证的权利，自公告发布之日起5个工作日内向娄底市国土资源局申请听证，逾期未提出的，视为放弃听证。2018年4月11日，大科城中村改造项目征地拆迁安置工作指挥部发出《房屋腾地通知书》。2018年4月16日，娄底市国土资源局、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办作出《征迁补偿安置通知书》，对周洪英户房屋面积及家庭情况、房屋拆迁补偿安置费用构成、房屋腾地期限进行具体的告知。周洪英认为娄底市政府的行为违法，遂提起本案行政诉讼，请求：1.判令确认娄底市政府发布的《公告》违法并依法予以撤销；2.对公告涉及的规范性文件《娄底市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》娄政发［2016］13号文件第三十七条、第三十八条、第三十九条的合法性予以审查；3.判令确认周洪英有选择宅基地安置的权利；4.判令确认周洪英所有家庭成员有获得安置的权利;5.判令确认周洪英的大龄未婚子女有获得双份安置的权利；6.由娄底市政府承担本案全部诉讼费用。原审认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）（十）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为及对其权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，娄底市政府作出并公布的《公告》，明确告知被征地村组及当事人申请听证的权利，故该《公告》仅仅是公布并听取意见的形式，实为征求意见公告，是征地过程中的阶段性行为，不直接设定和影响周洪英的权利义务。根据前述司法解释的规定，补偿安置方案公告为过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回周洪英的该项起诉。二、周洪英要求确认其有选择宅基地安置、其家庭成员有获得安置以及其大龄未婚子女有获得双倍安置的权利等相关权利的诉求，因娄底市国土资源局、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办已经作出《征迁补偿安置通知书》，决定并具体告知周洪英户房屋面积及家庭成员安置、房屋拆迁补偿安置费用构成、房屋腾地期限，故对周洪英权利义务产生实际影响的是该征迁补偿安置通知书。周洪英要求确认的相关权利均包含在该征迁补偿安置通知书的具体内容中，没有体现在该征迁补偿安置通知书的内容中的，则说明没有确认该项权利。因此，周洪英对相关权利的诉求，可在对该征迁补偿安置通知书的诉讼中一并解决。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”依此，对规范性文件的合法性审查只能在诉讼时一并提出，在驳回对行政行为的起诉时，对规范性文件审查的诉讼请求应一并驳回。综上所述，周洪英的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，依法应驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）（八）（十）项之规定，裁定驳回周洪英的起诉。原审不收取案件受理费。周洪英不服上述裁定，向本院提起上诉称：一、娄底市政府作出并发布的《公告》对上诉人的权利义务产生了影响，具有可诉性。二、原审裁定前期程序违法。三、原审裁定认定事实错误。四、原审未对行政行为是否合法进行审查，显失公正。五、原审适用法律错误。六、原审证据不足，偏袒被上诉人。七、原审驳回对规范性文件合法性审查的诉讼请求错误。综上，原审遗漏案件事实，适用法律错误，请求：1.撤销原审裁定；2.责令原审法院或者指定其它地方中级人民法院对本案进行审理改判或发回重审；3.撤销娄底市政府的《公告》；4.对公告涉及的规范性文件《娄底市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》娄政发[2016]13号文件第三十七条、第三十八条、第三十九条的合法性予以审查。娄底市政府答辩称：一、上诉人在一个案件中将涉及不同行政级别的行政机关作出的行政行为混合提出多个诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。二、娄底市政府发布第二期公告的行为，是中间性和程序性的行为，属于过程性行为，没有对被拆迁人的权益产生实际影响。对被拆迁人权利义务产生实际影响的，是后续对被拆迁人作出的具体、明确的拆迁补偿安置决定。因此，上诉人所诉行为不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回其起诉。上诉人请求对规范性文件的审查不符合法律规定，也应当驳回。综上，请求：驳回上诉，维持原裁定。各方当事人原审提交的证据，已随案移送本院。经审查,本院对原审认定的事实予以确认。另查明：涉诉《公告》与涉案征收项目的征收补偿、安置方案合二为一，即该《公告》之外，并无单独的《征收补偿安置方案》。本院二审中，上诉人明确是诉涉诉《公告》所载明的内容，而并非“公告”行为本身。本院认为：本案二审争议的焦点为周洪英的起诉是否符合起诉条件。行政审判中，在对行政行为的合法性进行审查前，首先需要审查原告的起诉是否符合起诉条件，不符合起诉条件的，依法不予立案或裁定驳回起诉，即只对符合起诉条件的，才进一步审查行政行为的合法性。本案中，就征收补偿安置方案公告而言，一般情况下，有关行政机关发布征地补偿安置方案公告的行为，仅仅是将征地补偿安置方案在征收土地所在的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征地补偿安置方案以及后续相关征收土地的补偿安置等行为，而非该公告行为，故发布公告的行为原则上属于不可诉的行政行为。但是本案中，其一，“征收补偿安置方案”与“征收补偿安置方案公告”是同一个文件，娄底市政府在“征收补偿安置方案公告”外，无其他“征收补偿安置方案”文件；其二，周洪英明确表示其所诉的是《公告》载明的内容，即《公告》所载明的方案，并主张“补偿安置方案”的内容与“征地方案”的内容不一致。故本案的重点是审查征收补偿安置方案是否属于行政诉讼的受案范围。在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政诉讼的受案范围。原审以本案补偿安置方案公告为过程性行为、不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回起诉，属适用法律错误，应予纠正。综上，周洪英的上诉理由成立，其起诉符合起诉条件。原审裁定适用法律错误，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销湖南省娄底市中级人民法院（2018）湘13行初122号行政裁定；二、指令湖南省娄底市中级人民法院继续审理本案。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年五月十六日法官助理邹志斌书记员刘海涛附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。……