山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初71号 原告泰安明智置业有限公司，住所地泰安市。 法定代表人李强，董事兼经理。 徐熙萍，监事和股东。 委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。 委托代理人冯英飞，浙江之星律师事务所律师。 被告山东省人民政府，住所地济南市。 法定代表人龚正，省长。未到庭 委托代理人董君，山东省司法厅工作人员。 第三人泰安市人民政府，住所地泰安市。 法定代表人，空缺。 委托代理人高景庆，泰安市发改委副调研员。 委托代理人吕熙伟，泰安市国资委副调研员。 原告泰安明智置业有限公司不服山东省人民政府（以下简称省政府）鲁政复再驳字[2018]230号驳回行政复议申请决定书，向本院提起诉讼。本院于2019年1月9日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因泰安市人民政府与本案有利害关系，为查明事实，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年3月7公开开庭进行了审理。原告负责人徐熙萍及其委托代理人袁裕来、冯英飞，被告省政府委托代理人董君，第三人泰安市政府委托代理人高景庆、吕熙伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告省政府2018年12月27日作出鲁政复再驳字［2018］230号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称230号再驳复议决定）。主要内容为：1、本案中，申请人（本案原告）以泰安市泰山区人民政府为被申请人向省政府申请行政复议，不属于省政府的管辖范围。2、根据济南市中级人民法院（2018）鲁01行终808号行政判决认定的事实，原告的复议请求，其实质就是请求泰安市人民政府和泰山区人民政府履行泰政发（2012）31号《泰安市人民政府关于实施城市片区开发建设的意见》，但涉案片区改造的组织实施主体是泰山区人民政府，而不是泰安市政府。被申请人泰安市政府没有相应履行“组织实施泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块片区改造项目”的法定职责。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回了原告的行政复议申请。 原告诉称：一、230号再驳复议决定和被告先前作出的鲁政复驳字［2018］230号驳回行政复议申请决定（以下简称230号复议决定）都是驳回行政复议申请，事实和理由都是泰安市人民政府没有相应的法定职责。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第三款规定：“行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第七十条、第七十一条的规定判决撤销或者部分撤销，并根据行政诉讼法第九十六条的规定处理。”。 二、泰安市人民政府是否具有案涉事项的法定职责，济南市中级人民法院（2018）鲁O1行初808号行政判决有着详尽的阐述。判决书“本案认为”部分：“三、关于原告、泰安市人民政府作为行政复议申请人、被申请人是否适格问题。……本案中，原告虽然是与泰山区财源街道办事处签订的《招商引资合同》、与泰山面粉有限公司和泰安市粮库签订的《合作开发协议》《合作开发补充协议》，泰安市人民政府不是订立上述合同和协议的一方当事人……,(但)仅凭借泰山区财源街道办事处一己之力无法完成《招商引资合同》的约定内容，……无论基于对原告信赖利益的保护，还是对已搬迁职工权益的保障，都需要泰安市人民政府予以行政推动。故，原告、泰安市人民政府作为行政复议申请人、被申请人适格。” 三、230号再驳复议申请决定，摘取了（2018）鲁01行初808号行政判决书部分内容，肯定了秦山区人民政府的法定职责，却否定了泰安市人民政府的法定职责，从总体上否定了判决，是对生效判决的歪曲和对抗。（2018）鲁01行初808号行政判决固然肯定了泰山区人民政府具有案涉事项的法定职责，但同时认为必须两级政府共同协力才能实施案涉项目。事实上，除了判决已经明确案涉项目的实施必须经过泰安市人民政府批准之外，还有立项、规划、土地都必须经过泰安市人民政府（或其职能部门）的批准。因此，仅仅责令泰山区人民政府履行职责，泰山区人民政府也无法实施案涉项目。 四、被告认为案涉事项不属于泰安市人民政府的法定职责，主要理由是，根据泰政发（2012）31号《泰安市人民政府关于实施城市片区开发建设的意见》文件规定涉案项目组织实施主体是泰山区人民政府。原告认为，首先，这一认定不符合事实。该《意见》的主要内容有：“实施城市片区开发建设基本原则是政府主导、市场运作：统一规划、成片开发：以人为本、优化功能。城市片区开发建设实行统一领导、分片实施”的领导指挥体制，市城市建设招商引资和重点项目建设指挥部统一领导、指挥城市片区开发建设工作。城市片区开发实施主体可以是市或区政府部门，也可以是政府投融资平台，还可以是企业或财团。实施主体在城市片区开发建设指挥部指挥下，负责组织实施片区开发建设工作。城市片区开发建设是一项涉及面广、政策性强、情况复杂的社会系统工程，市城市建设招商引资和重点项目建设指挥部要切实加强领导，强化行政推动，指挥、调度、推进片区开发和重点项目建设。”其次，也是更重要的是，泰安市人民政府泰政发（2012）31号文和法律、法规、规章的性质不同。法律、法规、规章是立法机关通过立法给各行政机关提供遵守的法则，各级行政机关则必须以此作为确定自己职责的依据。泰政发（2012）31号文作为招商引资政策，则是泰安市人民政府为自己及其所属各区政府、各职能部门制订招商引资的操作规则，是用来约東自己及其所属各区政府、各职能部门，也可以说该规范性文件实质上是向社会所作的一种承诺，一旦投资人履行了出资等义务，泰安市人民政府及其所属各区政府、各职能部门就必须履行相应的职责。 五、被告作出的行政复议决定，严重违反了法定程序。首先，经办人应该回避而不回避。（2018）鲁01行初808号行政判决生效后，2018年12月21日被告举行听证会。听证会的主持人，正是已经被撤销的230号复议决定的经办人，其主持听证会情绪很激动，听证会成了对生效判决的质疑、对抗会，可能影响本案的公正审理。 被告省政府辩称：根据（2018）鲁01行初808号行政判决，案件重新审理。被告于2018年12月27日重新作出230号再驳复议决定，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人泰安市人民政府述称： 一、徐熙萍作为公司监事，以公司的名义提出本案申请不符合行政复议法和行政复议法实施条例关于申请人的规定，其复议申请应当被驳回。 二、原告的复议请求事项不属于行政复议受理范围。原告的复议请求为责令泰安市人民政府限期按片区改造相关规定组织实施泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块片区改造项目，该请求中提到的“组织实施片区改造项目”可能涉及的行政行为复杂，根据土地的性质，既可能涉及集体土地征收，也可能有国有土地上的房屋征收，房屋拆迁、土地收回（收储），土地出让以及环评、消防、交通等专项审查，因此，“组织实施片区改造项目”，并不是行政复议法所规定的具体行政行为，原告的行政复议申请没有具体的行政复议请求和理由，也不属于行政复议范围。 三、请求泰安市人民政府履行法定职责的依据不足。1、原告与泰安市粮库、泰山面粉有限责任公司鉴定的《合作开发协议》及《合作开发补充协议》是平等主体之间的民事协议，与泰安市人民政府没有任何关联性，市政府不承担合同约定的任何具体义务。双方企业在合同中约定了“定向摘牌的优惠政策”，显然不符合《招投标法》和有关规划建设的政策。2、原告与泰安市泰山区财源街道办事处签订的《招商引资合同书》，签订时间为2013年12月1日，根据相关法律规定和司法实践，2015年5月1日之前签订的此类协议应当作为民事协议处理。况且协议签订的主体也并非泰安市人民政府，泰安市人民政府不承担合同任何具体义务。3、泰山区人民政府的呈报件泰山政发（2014）55号文，只是就涉案地块拟进行招商，按照片区改造引入社会资本参与土地储备。泰安市人民政府有关领导的批示，也只是“同意按片区改造相关政策程序推进”，都不是针对特定公民、法人或者其他组织作出的具体行政行为。4、按照泰安市人民政府出台的[2012]31号文件的规定，城中村改造开发的实施主体是泰山区人民政府，而非泰安市人民政府。另需说明的是，为妥善解决遗留问题，泰安市人民政府将责成有关部门依法依规对涉案地块进行改造，以尽快解决搬迁住户的回迁安置和驻地企业遇到的困难。 综上徐熙萍不具备行政复议申请人资格，提出的事项不属于行政复议范围，原告申请泰安市人民政府履行组织实施涉案地块片区改造法定职责的依据不足，泰安市人民政府于其上去履行的职责无关。请求依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2013年12月1日，原告与泰安市泰山区财源街道办事处签订《招商引资合同书》，合同约定的主要事项有：“由原告建设明智时代广场项目；原告在合同签订之日起十日内须与泰安市粮库和泰山面粉有限公司签订合作协议，预付部分拆迁款项；原告享受泰政发（2008）31号文与泰政发（2012）31号文规定的优惠政策；泰山区财源街道办事处协助原告办理本项目的批准文件和相关手续；泰山区财源街道办事处协助原告在国土部门完成用地出让程序并办理好建设用地批准书；泰山区财源街道办事处协调处理好项目建设过程中所涉民事纠纷及其他相关问题；泰山区财源街道办事处提供良好的投资环境和服务，并落实好泰安市关于片区改造相关规定的各项优惠政策。”2013年12月2日，原告分别与泰山面粉有限公司和泰安市粮库签订了《合作开发协议》。协议约定，面粉有限公司和泰安市粮库分别以其所占土地向政府相关部门申请收储作为双方合作开发的首要合作条件，为原告通过招拍挂等程序取得该宗土地房地产开发使用权提供唯一的商业机会和前提条件。原告向政府及相关部门争取“定向摘牌”优惠政策，“确保能够达到该宗土地的定向摘牌要求”。原告取得该宗土地的定向摘牌优惠政策（比如政府的批文、纪要、合作协议）经面粉公司、粮库确认后，由面粉公司、粮库向土地收储部门提出收储申请，由原告按照法律程序通过土地招拍挂程序取得国有土地建设使用权。双方还约定了利益分配、职工住房回迁安置面积比例、违约责任等，约定2017年6月30日前完成就地回迁安置。双方另约定，原告在签约后三日内缴纳合作保证金五百万元，面粉公司、粮库在将地上房屋腾空后5个工作日内，原告支付第二期保证金五百万元。“至2014年7月，102户职工搬迁工作已基本完成，库区租赁门店已全部腾空，原告已支付保证金2080万元”。原告没有争取到“定向摘牌”优惠政策，明智时代广场项目没有进展。 2014年7月17日，泰山区人民政府向泰安市人民政府呈报《关于泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块片区改造有关土地手续问题的请示》（泰山政发（2014）55号），泰山区人民政府拟对涉案地块进行招商，按照小片区改造进行建设，请泰安市人民政府同意该地块的片区改造引入社会资本参与储备。同年9月2号，泰安市人民政府相关负责人在请示件上批示：“同意按片区改造相关政策程序推进。”同年9月15日，受分管副市长委托，泰安市人民政府副秘书长召集市财政局、市国土局、市粮食局、泰山区人民政府、财源街道办事处、市粮库和泰山面粉有限公司等单位召开协调会，形成一致意见，同意泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块连片开发改造，由泰山区组织实施，泰山区负责该地块居民的回迁安置及企业厂房等设施补偿，所需费用经泰山区财审部门评审后列入土地储备成本，根据片区改造政策，该片区土地储备出让手续由泰山区人民政府组织实施。 2015年6月17日，泰安市粮食局以2015第5号呈阅件请示泰安市人民政府相关负责人，该《请示》载明：“至2014年7月，102户职工搬迁工作已基本完成，库区租赁门店已全部腾空，原告已支付保证金2080万元。但由于形势变化和政策调整等因素，至2014年底，原告没有争取到承诺的优惠政策。……，目前已搬出在外租住的100余户职工人心浮动、情绪不稳，上访苗头明显，开发陷入极度困难境地。建议涉案地块按照片区改造政策引入社会资本参与建设，开发执行《泰安市人民政府关于实施城市片区开发建设的意见》（泰政发[2012]31号），并成立指挥部。”泰安市人民政府相关负责人批示：“该项目涉及老企业一百多户职工安置问题，不宜久拖。请粮食局负责做好项目的牵头协调，特别融资与职工工作。国土、规划、财政等相关部门配合做好相关工作。请秘书长督导。”同年9月23日，原告与泰山面粉有限公司和泰安市粮库签订了《合作开发补充协议》，约定了职工回迁安置及开发用地相关的溢价等内容。 原告认为泰山区人民政府和泰安市人民政府一直没有组织实施涉案项目，于2018年5月11日以泰山区人民政府和泰安市人民政府为被申请人向被告省政府提出行政复议申请，请求责令泰山区人民政府和泰安市人民政府限期按片区改造相关规定组织实施泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块片区改造项目；请求泰山区人民政府和泰安市人民政府赔偿损失8656341.6元。2018年7月26日，省政府作出230号复议决定，认为泰安市人民政府作为本案的被申请人不适格；泰安明智公司的复议请求为责令泰安市人民政府限期按片区改造相关规定组织实施泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块片区改造项目，该请求中提到的“组织实施片区改造项目”可能涉及的行政行为复杂，根据土地的性质，既可能涉及集体土地征收，也可能有国有土地上的房屋征收，房屋拆迁、土地收回（收储），土地出让以及环评、消防、交通等专项审查，因此，“组织实施片区改造项目”，并不是行政复议法所规定的具体行政行为，原告的行政复议申请没有具体的行政复议请求和理由，也不属于行政复议范围。原告对230号复议决定不服，诉至本院。本院经审理作出（2018）鲁01行初808号行政判决，撤销省政府作出的230号复议决定，判令其重新作出行政复议决定。主要理由为：一、根据《中华人民共和国公司法》第一百五十一条的规定，徐熙萍具有以公司的名义提起行政复议的资格和权利。二、原告、泰安市人民政府是适格的行政复议申请人和被申请人。公民、法人或者其他组织要求行政机关履行职责和义务，应以行政机关负有相应的职责和义务为前提。该职责和义务可以来自于法律、法规、规章的规定，也可以来自于行政机关的承诺,还可以来自于工作的合理需要。无论基于对原告信赖利益的保护，还是对已搬迁职工权益的保障，都需要泰安市人民政府予以行政推动。三、原告提出的行政复议请求明确、具体，属于行政复议范围。 被告省政府2018年12月27日重新作出230号再驳复议决定，认为，涉案项目改造实施主体系泰山区人民政府，泰安市人民政府不符合《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回原告的行政复议申请。原告不服，再次提起诉讼，形成本诉。 本次庭审中，原被告双方均坚持原审时的证据及辩论意见。 本院认为：人民法院生效判决具有法定拘束力。本院（2018）鲁01行初808号生效行政判决已经明确，本案属于行政复议的受案范围,原告及泰安市人民政府均是适格的行政复议申请人和被申请人，泰安市人民政府负有相应的职责，判决撤销被告作出的230号复议决定，判令被告重新作出行政复议决定。被告收到（2018）鲁01行初808号行政判决后，未在法定期限内提起上诉。在该判决已经生效的情况下，以泰安市人民政府不负有《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定的法定职责为由，重新作出230号再驳复议决定，违反了《行政诉讼法》第七十一条的规定。 综上，据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第九十条第三款之规定，判决如下： 一、撤销被告山东省人民政府作出的鲁政复再驳字[2018]230号《驳回行政复议申请决定书》。 二、被告山东省人民政府在本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。 一审案件受理费50元，由被告山东省人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  张启胜 审 判 员  曹 磊 人民陪审员  许文亚 二〇一九年五月三十一日 书 记 员  高 岚