辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终216号上诉人（一审原告）朝阳县二十家子镇北沟村九西村民组，住所地辽宁省朝阳县二十家子镇北沟村。诉讼代表人单满革，男，1960年3月8日出生，汉族，农民，住辽宁省朝阳县。诉讼代表人张满余，男，1966年3月27日出生，汉族，农民，住辽宁省朝阳县。诉讼代表人房玉良，男，1973年9月5日出生，汉族，农民，住辽宁省朝阳县。诉讼代表人李玉清，男，1954年1月15日出生，汉族，农民，住辽宁省朝阳县。被上诉人（一审被告）朝阳县人民政府，住所地辽宁省朝阳县柳城街道燕京街1号。法定代表人刘力东，该县政府县长。委托诉讼代理人仇颖，朝阳县自然资源局工作人员。委托诉讼代理人班兆年，朝阳县人民政府司法局工作人员。被上诉人（一审被告）朝阳市人民政府，住所地辽宁省朝阳市双塔区朝阳大街三段7号。法定代表人高伟，该市政府市长。委托诉讼代理人巩俊林，朝阳市人民政府司法局工作人员。委托诉讼代理人王恰，朝阳市人民政府司法局工作人员。一审原告朝阳县二十家子镇肖杖子村冯家沟村民组，住所地辽宁省朝阳县二十家子镇肖杖子村。一审第三人朝阳县二十家子镇人民政府，住所地辽宁省朝阳县二十家子镇二十家子村。法定代表人崔宪满，该镇政府镇长。委托诉讼代理人高玉怀，朝阳县大庙镇法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人李江，朝阳县二十家子镇人民政府司法所所长。一审第三人朝阳县二十家子镇肖杖子村尹家沟村民组，住所地辽宁省朝阳县二十家子镇肖杖子村。一审第三人朝阳县二十家子镇刘杖子村房申沟村民组，住所地辽宁省朝阳县二十家子镇刘杖子村。朝阳县二十家子镇北沟村九西村民组（以下简称九西组）、朝阳县二十家子镇肖杖子村冯家沟村民组（以下简称冯家沟组）因诉朝阳县人民政府（以下简称县政府）土地行政裁决和朝阳市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服朝阳市中级人民法院（2018）辽13行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，并组织各方当事人进行了询问。上诉人朝阳县二十家子镇北沟村九西村民组的诉讼代表人单满革、房玉良、李玉清，被上诉人朝阳县人民政府的委托诉讼代理人仇颖、班兆年，被上诉人朝阳市人民政府的委托诉讼代理人巩俊林、王恰到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，本案争议土地原为九西组、冯家沟组、尹家沟组、房申沟组所有，面积约255.3亩。1974年，原黄土坎人民公社在争议地建立“五七大学”，争议地由该大学使用；1977年，“五七大学”解散，由原黄土坎人民公社经营管理；1981年生产队解体，由原黄土坎乡政府经营管理。1985年原黄土坎乡政府将争议地承包给刘广吉经营。1999年，原黄土坎乡与二十家子镇合并。2000年，二十家子镇政府将争议地承包给李宝莲。2011年，镇政府与李宝莲续签承包合同，承包期限至2050年1月1日。2012年，李宝莲将争议地转包给辽宁干旱地区造林研究所。2015年5月4日，镇政府向县政府提出土地确权申请。2016年10月14日，县政府作出11号确权决定，将争议地确权为二十家子镇农民集体所有。九西组不服，向市政府提出行政复议。市政府于2017年2月5日作出朝政行复字[2016]第104号行政复议决定，维持县政府作出的11号确权决定。九西组不服，于2017年3月15日向该院提起行政诉讼，一审法院于2017年5月24日作出（2017）辽13行初21号行政判决，认为市政府未将冯家沟组、房申沟组、尹家沟组作为第三人参加复议，违反法定程序，判决撤销朝政行复字[2016]第104号行政复议决定，责令市政府重新作出复议决定。2018年6月7日，市政府作出63号复议决定，维持11号确权决定。九西组、冯家沟组不服，于2018年7月3日向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，本案系土地权属行政裁决纠纷。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款的规定，县政府具有作出被诉确权决定的法定职权。本案的争议焦点是县政府作出的11号确权决定的事实和法律依据是否充分。综观全案，虽然“五七大学”使用的土地此前系二原告和其他村民组所有，但自1974年成立“五七大学”，二原告就没有实际管理使用争议土地，1977年“五七大学”解散后，镇政府一直对争议地行使着占有、使用、收益的权利，至其申请土地确权的2015年，已连续经营管理争议地超过二十年。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。二原告虽称曾多次向原黄土坎乡和现二十家子镇主张权利，要求退还争议土地，但未能提供有效证据证明在镇政府连续使用管理争议地二十年期满前向其主张过权利。退一步讲，即使原告在二十年内向现使用者或有关部门提出归还，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，应由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权，亦即县政府可以根据具体情况重新确定土地所有权。综上，县政府作出的11号确权决定确认争议地归二十家子镇农民集体所有，适用法律正确，程序合法。市政府作为县政府的上一级人民政府，依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，具有作出被诉复议决定的法定职权，其作出的63号复议决定程序合法。二原告认为被诉确权决定和复议决定认定事实不清，适用法律不当并认为涉案争议土地应归其所有的请求，缺乏法律依据，该院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告朝阳县二十家子镇北沟村九西村民组、朝阳县二十家子镇肖杖子村冯家沟村民组的诉讼请求。案件受理费50元，由二原告各负担25元。九西村民组上诉称：土地法明确规定，土地为农民集体经营使用。镇政府对农村集体土地只有管理权，指导权，规划权，没有经营使用权。诉争土地经县政府测量为255.3亩，其面积与承包合同及农场实际面积不符，法院可以到政府查2000年大账，九西组被侵占158亩，冯家组被占用70亩耕地。其他还有三个组的，共计300多亩。原黄土坎子乡用校队合一的形式侵占我组土地是事实，案涉土地由我们一直交农业税、乡统筹、村提留到2002年。故一审判决事实不清。请求撤销一审判决及被诉确权决定，改判争议土地归上诉人集体所有。朝阳县政府答辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院维持一审判决。朝阳市政府答辩称：复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。一审第三人朝阳县二十家子镇人民政府述称：虽然从历史沿革该宗土地系上诉人所有，但从1974年征收该宗土地至今已近40年。一直由黄土坎子乡政府、二十家子镇人民政府经营使用。根据辽宁省《确定土地所有权和使用权的若干问题规定》第二十一条规定及《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，朝阳县政府作出的11号决定书、朝阳市政府做出的63号复议决定书是正确的。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。一审原告冯家沟村民组，一审第三人朝阳县二十家子镇肖杖子村尹家沟村民组，朝阳县二十家子镇刘杖子村房申沟村民组未向法庭提交书面答辩意见。本案经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中，双方均认可“五七大学”使用的土地此前系上诉人和其他村民组所有，但自1974年成立“五七大学”，上诉人没有实际管理使用争议土地，1977年“五七大学”解散后，镇政府一直对争议地行使着占有、使用、收益的权利，至镇政府于2015年申请确权时，该土地已由镇政府实际使用超过20年。而上诉人未提供充分证据证明其于1997年之前曾向镇政府或有关部门提出归还的主张。且现由镇政府使用已达40余年，县政府根据实际情况作出被诉确权决定，确定争议土地所有权为二十家子镇农民集体所有并无不当。关于上诉人提出将土地确权给镇政府违反土地法规定的主张，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”故该主张没有法律依据，本院不予支持。关于上诉人提出诉争土地面积问题，其认可由镇政府申请确权的农场地点及范围，该土地面积由县政府组织朝阳县国土资源局测绘中心对该宗土地进行的测量，虽然面积与镇政府签订的二份承包合同面积不符，但可以确定二份合同指向的是本案诉争的土地，故对于面积问题不影响确权结果，对于上诉人的主张不予采纳。对于朝阳市政府作出的复议决定，经审查，其复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议程序符合法律规定，应予维持。综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朝阳县二十家子镇北沟村九西村民组承担。本判决为终审判决。审判长  于长苓审判员  曹丽华审判员  李 明二〇一九年五月二十一日法官助理贾依妮书记员王巽（代）