浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）浙08行初14号 原告郑洪友，男，汉族，1962年1月28日出生，身份证住址浙江省江山市市区。 委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。 原告郑志康，男，汉族，1997年1月25日出生，身份证住址浙江省江山市市区。系原告郑洪友、周花之子。 原告暨其他两原告委托代理人周花，女，1968年4月6日出生，汉族，身份证住址浙江省江山市。系原告郑洪友配偶，原告郑志康母亲。 被告江山市人民政府，住所地浙江省江山市中山路118号。 法定代表人舒畅，市长。 委托代理人高建，江山市城市老街区改造建设有限公司工作人员。后被告将该委托代理人变更为“委托代理人（特别授权代理）周晓波，江山市住房和城乡建设局工作人员”。 委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。 原告郑洪友、郑志康、周花与被告江山市人民政府（以下简称江山市政府）房屋征收行政补偿一案，于2017年5月16日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理，并依法组成合议庭，于2017年6月28日、2019年4月11日公开开庭审理了本案，原告郑洪友、周花及委托代理人李金平，被告江山市政府副市长项柳福及委托代理人高建、汪钢到庭参加第一次庭审。原告暨其他原告委托代理人周花及委托代理人李金平，被告江山市政府副市长周飞及委托代理人周晓波、汪钢到庭参加第二次庭审。因双方当事人具有协调意愿且案件审理存有法律适用疑难，本案暂停审理期限，组织双方协调，并于2017年11月21日申请延长审理期限至2018年5月16日。期间，徐群英等人于2017年12月19日向本院提起行政诉讼，请求撤销江山市政府作出的江政房征字〔2013〕2号《房屋征收决定》，因该案影响本案审理，本案裁定中止审理。2019年4月10日，知晓相关案件裁判结果且确定协调未果，本案恢复审理。本案现已审理终结。 2016年11月22日，江山市政府作出江政征补字〔2016〕第3号《房屋征收补偿决定》，对原告郑洪友、郑志康、周花等人所有的坐落于江山市大东门52号的房屋因片区改造建设需要予以征收，并按照《江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收补偿方案》规定，与江山市市区学苑七区18幢110室的房屋进行产权调换。同时决定了被征收房屋产权调换补偿标准，办理移交手续、腾空房屋的期限等。 原告郑洪友、郑志康、周花起诉称，被诉补偿决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法，损害原告合法权益。具体理由：1.行政征收非基于公共利益需要，补偿决定所依据的《房屋征收决定》（江政房征字〔2013〕2号）不合法。2.评估机构衢州市华创房地产评估有限公司非依法选定的评估机构。3.被诉补偿决定对被征收房屋情况认定不清，仅认定建筑面积28.35㎡，但实际面积约35.2㎡。4.补偿安置不合法。其一，补偿决定中仅给予产权调换没有法律依据，且客观上原告已经提出了意见。其二，补偿决定以江山市学苑七区18幢110室的房屋进行产权调换不合法。被告应当依法提供改建地段或就近地段房屋用于调换，但该房屋距离被征收房屋约5公里。请求法院判决撤销江山市政府作出的江政征补字[2016]第3号《房屋征收补偿决定》。 原告郑洪友、郑志康、周花为证明其主张，向本院提供了以下证据： 1.原告身份证复印件，证明原告身份情况； 2．涉案房屋国有土地使用证、房屋所有权证复印件，证明房屋权属，但房屋面积应以实测为准； 3.江山市政府江政征补字〔2016〕第3号《房屋征收补偿决定书》，证明存在被诉行政行为。 被告江山市政府答辩称，1.江山市政府作出的江政征补字〔2016〕第3号房屋征收补偿决定合法。2.江山市政府江政房征字〔2013〕2号《房屋征收决定》已经生效，不属于本案审查范围。3.选定衢州市华创房地产评估有限公司作为本次项目评估机构的程序合法。4.被诉征收补偿决定中确定的建筑面积正确。被征收房屋的证载面积为28.25㎡。征收部门在调查阶段对原告的房屋进行了调查，并对房屋进行测量，原告房屋的实际测量面积为31.26㎡。被告根据实测面积进行补偿并未侵犯原告权益。5.补偿安置合法。其一，被告在《征收补偿决定方案》中已经确定了两种补偿方式，原告收到该方案后一直未明确具体的补偿方式。根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条规定，被征收人应当在收到征收补偿决定方案之日起十五日内选择补偿方案，逾期不选择补偿方式的，补偿方式由补偿决定确定。据此被诉补偿决定确定补偿方式为产权调换合法。其二，产权调换房屋与征收范围相距较近，符合就近安置的条件。综上，被诉征收补偿决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告江山市政府为证明其主张，向本院提供了以下证据： 第一组证据： 1-1.江山市政府江政公〔2013〕4号《房屋征收决定公告》； 1-2.《江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收补偿方案》； 1-3.《今日江山》刊发房屋征收决定公告版面。 共同证明房屋征收决定合法且已生效。 第二组证据： 2-1.2-2．江山市住房和城乡建设局江建通字〔2013〕2号《关于江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目选择房屋征收评估机构的通告》及征收现场公示照片； 2-3.浙江省江山市公证处（2013）浙江证经字第209号对选择房地产评估机构表的清点统计情况进行证据保全的《公证书》； 2-4.《房屋征收房地产价格评估机构确认书》公示照片； 2-5.《房屋征收项目补偿价格初评结果公示》及公示照片； 2-6.2012年2月14日《房屋征收面积计算表》、2013年12月22日《被征收房屋实地勘察表》《测绘成果报告书》； 2-7.衢州市华创房地产评估有限公司《房屋征收补偿价格评估分户报告》； 2-8.《房屋征收项目告知书》； 共同证明，涉案征收项目依法选定衢州市华创房地产评估有限公司为评估机构，被征收房屋初评结果进行了公示，评估分户报告已向被征收人送达。 第三组证据： 3-1.《房屋征收补偿决定方案》及送达证据； 3-2.《房屋征收补偿决定书》及送达证据； 3-3.补偿决定公告及公示证据； 3-4.协商过程的录音。 共同证明，征收部门与被征收人进行协商，补偿决定方案作出并送达，补偿决定作出、送达及公告等事实。 第四组证据：《产权调换房屋价值评估分户报告》，证明产权调换房的情况，产权调换房与被征收房屋评估时点一致。 第五组证据： 5-1．《郑洪友户补充评估报告》，证明2018年7月19日，评估公司对涉案房屋院落、空地的价值进行了补充评估，认定涉案房屋院落、空地不具有再评估补偿的价值； 5-2．评估公司更正后的《房屋征收补偿价格评估分户报告》，证明评估机构估价师对涉案被征收房屋的评估分户报告未签字问题作出更正； 5-3.向原告送达《郑洪友户补充评估报告》及更正后《房屋征收补偿价格评估分户报告》的送达公证书，证明征收部门于2018年11月9日向三原告送达上述两报告。原告拒绝对附属物、装修装潢、临时建筑等进行评估。 第六组证据： 6-1．《评估异议书》及邮寄送达回执，证明三原告于2018年11月18日就《郑洪友户补充评估报告》和分户评估报告提出异议； 6-2.《评估复核意见》及邮寄送达回执，证明评估公司于2018年11月20日收到异议书，同月作出复核意见，原告于2018年11月29日收到复核意见。 其中，证据2-6、2-8、3-4、5-2由被告在本案一审庭审前提供，第五、六组证据中的其他证据均由被告在本案第二次庭审前提供，证明被告在周朝根在同类其他行政补偿案件中发现补偿程序存有不足后，就涉案房屋补偿采取补救措施的具体内容。 经审理查明，因江山市通禄门片区改造建设需要，2013年12月2日，江山市政府作出江政房征字〔2013〕2号《房屋征收决定书》并公告，决定对江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目规划红线范围内的房屋实施征收，告知征收范围，确定江山市住房和城乡建设局为征收部门，告知签约期限为“自房屋征收评估结果公布之日起5个月内”、征收补偿及诉权和起诉期限等事项。四原告等人共同所有的坐落于江山市大东门52号的房屋位于公告的征收项目规划红线范围内。涉案房屋所有权证建筑面积为28.35㎡，总层数2层，所在层数2层，混合结构，设计用途住宅。土地使用权证登记用地面积17.6㎡，其中共有分摊面积17.6㎡，用途为住宅用地。2013年12月3日，江山市住房和城乡建设局作出江建通字〔2013〕2号《关于江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目选择房屋评估机构的通告》并公告，告知被征收人于同年12月3日至13日工作时间前往房屋征收办选择评估机构；房地产评估机构的确定按照少数服从多数的原则；被征收人逾期未前往视为自行放弃选择权，该局将依据有关规定最终确定房地产评估机构等事宜。12月13日17时，江山市住房和城乡建设局对收到的188户被征收户选择房地产评估机构表进行清点统计，形成《江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目被征收户选择房地产评估机构得票汇总表》，其中衢州市华创房地产评估有限公司得票最多，共114票。12月14日，该局作出评估机构确认书并公告，确定衢州市华创房地产评估有限公司为涉案项目房地产价格评估机构。2014年5月16日，江山市住房和城乡建设局作出《江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目补偿价格初评结果公示》并张贴，公示房地产评估机构、评估时点、答疑地点等，并告知被征收人提出疑问的形式要求、评估机构相应责任及公示期结束后该局将评估公司提交的正式分户评估报告送达被征收人等。2014年1月16日，衢州市华创房地产评估有限公司针对涉案被征收房屋作出的华创江房评[2014]C171《房屋征收补偿价格评估分户报告》，载明：建筑面积31.26㎡；估价方法：市场比较法；评估时点：2013年12月2日；比准价格设定成新率：76%；补偿总价：297283元。 因原告未在签约期限内签订协议，2016年8月9日，江山市住房和城乡建设局报请被告江山市政府作出房屋征收补偿决定，并提出《房屋征收补偿决定方案》。同年9月19日上述征收补偿决定方案送达至原告郑志康，告知原告所确定的货币补偿及产权调换两种方案，并告知原告在该方案送达之日起15日内提出意见并选择补偿方式，逾期不选择且未签订协议的，江山市政府将在补偿决定中直接确定。同时告知补偿金额不包括房屋附属物，附属物补偿款待原告配合评估后另行补偿；原告可在调换房屋房源中另行选择产权调换房屋、诉权及起诉期限等。原告未在规定期限内作出选择也未签订协议。2016年11月22日，江山市政府作出江政征补字〔2016〕第3号《房屋征收补偿决定书》向三原告邮寄并公告，决定三原告等人所有的坐落于江山市大东门52号的房屋，与江山市市区学苑七区18幢110室的房屋进行产权调换。原告可获得产权调换补偿抵偿产权调换房屋的价值价差194959.53元。被征收房屋装饰装修价值因原告原因无法评估，补偿决定不包括该部分补偿，相关数额待评估后另行补偿。限原告于收到该决定书十五日内与江山市住房和城乡建设局办理房屋征收补偿安置移交手续，并将江山市大东门52号的房屋腾空搬迁。三原告对该补偿决定不服，于2017年5月16日向本院提起行政诉讼，诉请如前。本案审理过程中。 另查明，2017年6月25日，衢州市华创房地产评估有限公司作出华创江房评更改[2017]C0606《房屋征收补偿价格评估分户报告》，就该公司华创江房评[2014]C171号《房屋征收补偿价格评估分户报告》中无评估及审核人员签名问题作出更正。2018年11月9日，房屋征收部门向三原告等送达上述报告。2018年7月19日，衢州市华创房地产评估有限公司针对原告提出的涉案房屋院落、空地未单独补偿问题，就涉案房屋进行补充评估并向原告送达，认定“涉案院落、空地不具有再评估补偿的价值。”于2018年11月9日向三原告送达上述报告。11月18日，三原告提出异议，评估公司于11月26日作出书面评估复核意见并于同月29日送达三原告，告知其收到复核意见之日起10日内，可向衢州市房地产评估专家技术委员会申请鉴定。三原告未申请鉴定。 上述事实有经庭审举证、质证，本院予以确认的如下证据及各方自认、陈述等予以证实：涉案房屋所有权证、国有土地使用证、江山市政府江政公〔2013〕4号《房屋征收决定公告》《江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收补偿方案》《今日江山》、江山市住房和城乡建设局江建通字〔2013〕2号《关于江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目选择房屋评估机构的通告》及公示照片、浙江省江山市公证处（2013）浙江证经字第209号《公证书》《房屋征收房地产价格评估机构确认书》公示照片、《房屋征收项目补偿价格初评结果公示》及公示照片、《测绘成果报告书》《房屋征收补偿决定方案》《房屋征收补偿决定书》《房屋征收补偿决定公告》及相应送达公证书、《郑洪友户补充评估报告》《补充评估异议书》《评估复核意见》及相应送达公证书、送达回执、《书面说明》。 针对被告补充提供的补充评估报告及更正评估报告、评估异议书、评估复核意见、鉴定意见及相应送达回证等证据，原告认为相关证据超过举证期限，与本案无关联，不能证明被诉行政补偿决定合法。本院认为，相关证据系被诉行为作出后产生，原告关于相关证据不能证明被诉行为合法的意见成立，本院予以采纳。但原告对评估公司补充评估、复核、鉴定等行为并向其送达的过程明确表示无异议，本院认为，相关证据可以用于证明被告及评估公司在涉案补偿决定作出后，就涉案补偿决定作出系列补救措施及相关补救内容。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，被告江山市政府作为县级人民政府，依法具有依据房屋征收部门申请对涉案被征收房屋作出行政补偿决定的法定职权。原告以前置的行政征收决定违法为由主张补偿决定应予撤销，本院认为，本案被诉行为系行政补偿决定，原告针对行政征收决定所提异议非针对本案被诉行为，且并无法律文书证明该征收决定的合法性已被否定。本案审理期间，原告等人对该涉案征收决定提起诉讼，本案据此中止审理。现相关案件已经二审审结，本院以超过起诉期限为由裁定驳回原告等人对涉案征收决定的起诉，浙江省高级人民法院二审维持。原告关于征收决定违法的相关意见缺乏支撑。双方关于被诉征收行为的相关主张及证据，本案均不予审查。 1.关于原告就房屋评估所提异议，本院认为，（1）被告提供的江山市住房和城乡建设局江建通字〔2013〕2号《关于江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目选择房屋评估机构的通告》、现场清点公证书等证据，能够证明涉案房屋征收房地产价格评估机构系根据被征收户选择房地产评估机构表中的多数意见确定。但被征收人在征收决定公告之日起，即开展评估机构选定工作，违反《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条“房屋征收决定公告后十日内仍不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人按照少数服从多数的原则投票确定，或者采取摇号、抽签等方式随机确定”的规定。鉴于“房屋征收决定公告后十日内”被征收人没有协商选定评估机构，故征收部门该程序不当未侵害被征收人协商一致选定评估机构的权利。涉案房屋评估分户报告中缺乏评估及审核人员签名，不符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款“整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字”之规定，但鉴于报告内容并无不当，该不足未影响原告实体权益，且被告在诉讼程序中已就该问题作出更正，本院予以指正。（2）被征收房屋评估分户报告以实测面积进行评估的事实及测绘成果报告书等证据能够证明相关部门在征收程序中对原告房屋进行了实地勘查。（3）涉案被征收房屋及产权调换房屋评估时点均为房屋征收决定公告之日2013年12月2日，评估时点一致且符合住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款关于“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致”的规定。（4）关于原告提出的评估价格未包括房屋附属物及装修装潢价值的意见，本院认为，被诉行政补偿决定中明确告知原告因其不配合等原因未能评估，被诉补偿决定补偿数额不包括装潢等部分，相关补偿待评估后另行计算。该处理方式符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条第三款的规定。且被告在本案审理过程中，书面承诺“拟在涉案房屋附属物、临时建筑及装修装潢评估价值确定后，与院落、空地一并予以补偿”。原告主张该部分权益受损害与现有证据反映的事实相悖。（5）关于原告对评估价格所提异议，本院认为，被征收人对评估价格有异议，依照《国有土地上房屋征收评估办法》等相关规定，依法具有申请复核、鉴定等救济权益。本案中，房屋征收部门在2014年5月16日《江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目补偿价格初评结果公示》中已告知被征收人依法具有提出异议的权利，原告未依法及时行使权利，且在本案审理过程中征收部门继续告知各相关权益，原告亦已通过提出评估异议等方式主张了相关权益。其在诉讼中再提出相关异议且未提供充分依据，本院不予支持。（6）针对被告未将房屋分户评估报告送达原告的问题，本院认为，《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款明确要求：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”被告未提供证据证明已向原告送达，未依法履行送达职责，行政程序违法。但鉴于原告知晓评估结果，且本案审理期间征收部门已将涉案分户评估报告送达全部被征收人，相关程序未影响原告实体权益且得到补正，责令重新作出已无必要，对该程序不足，本院予以确认违法。 2.关于原告对行政补偿决定所提异议，本院认为，（1）被告对原告房屋确定的产权调换房屋符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款规定的就近安置精神。（2）原告要求对未依法登记的房屋建筑面积进行确权并予补偿，本院认为，原告主张未登记房屋依法应当进行确权并补偿，但未提供相关房屋符合确权条件的依据。在其未提供证据证明的情况下，相关主张缺乏事实依据，本院不予支持。（3）关于补偿决定直接确定产权置换补偿方式是否合法的问题，本院认为，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条第二款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的期限内达不成协议的，房屋征收部门应当向设区的县（市、区）人民政府提出包括货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式及补偿标准的补偿决定方案，该政府应当对方案进行审查，送达被征收人，并书面告知被征收人自方案送达之日起十五日内提出意见并选择补偿方式，逾期不选择，补偿方式由补偿决定确定。本案中，涉案房屋征收补偿方案包括两种补偿方式，被告向原告郑志康送达了征收补偿方案并告知相关内容，在条件具备时做出补偿决定并送达原告，并无不当。且本案审理过程中，被告明确表示：为充分保障被征收人的选择权，如涉案被征收人决定选择货币方式补偿，被告将以货币方式补偿。原告相关主张不能成立，本院不予支持。但，被告未提供向其他原告送达上述补偿方案及补偿决定的证据。鉴于原告在提起诉讼时已经知晓相关方案及补偿决定内容，且被告明确表示两种补偿方式均可保障，原告实体权益未受实质影响，本院确认该程序违法。 综上，被诉行政补偿决定违法，但原告实体权益未受实质损害。由于涉案江山市通禄门片区改造建设工程涉及社会多数人利益，为保证该工程不致过分迟延，对原告请求撤销江山市人民政府作出的江政征补字〔2016〕第3号《房屋征收补偿决定》的请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下： 确认被告江山市人民政府2016年11月22日作出的江政征补字〔2016〕第3号《房屋征收补偿决定》违法。 案件受理费50元，由被告江山市人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  吴明军 审 判 员  朱桂英 人民陪审员  姚 云 二〇一九年五月五日 书 记 员  林柯莉