山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)鲁0102行初589号 原告韩某某，女，1977年出生，住济南市长清区。 委托代理人张某某，男，1961年出生，汉族，住济南市长清区。 委托代理人李圣，北京至普律师事务所律师。 被告济南市卫生健康委员会，住所地济南市。 法定代表人马效恩，主任。 委托代理人扆晓婷，济南市卫生健康委员会副主任科员。 委托代理人张昆，山东辰静律师事务所律师。 原告韩某某不服济南市卫生和计划生育委员会于2018年6月11日作出的济卫医字[2018]40号《不予行政许可决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月11日立案后，依法向济南市卫生和计划生育委员会送达了起诉状副本及应诉通知书。因机构改革，2019年3月原济南市卫生和计划生育委员会与济南市老龄办共同组建为济南市卫生健康委员会。本院依法组成合议庭，于2019年4月9日公开开庭审理了本案。原告韩某某及其委托代理人张某某、李圣，被告济南市卫生健康委员会的委托代理人扆晓婷、张昆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告韩某某诉称，原告投资开办济南圣松妇产医院，于2016年12月9日取得《营业执照》，2017年12月11日取得《设置医疗机构批准书》，获得医疗机构设置批准证书后，根据国务院简政放权二证合一的政策和2017版医疗机构管理条例实施细则规定在45天内直接登记发证，也就是被告仅有设置批准的行政许可权，被告不仅未尽告知义务，还多次以各种理由重复审查材料和重复使用行政许可权，而不是登记发证，电子登记完成之后仍不发证。被告在国家取消其行政许可权后仍不发证，于2018年5月公然带专家验收，再次使用行政许可权不予发证，造成原告到目前为止仍未取提《医疗机构执业许可证》，延期近1年，严重侵犯了原告的权益。原告的诉讼请求为：1、请求依法撤销被告作出的济卫医字[2018]40号《不予行政许可决定书》，判令被告依法履行法定职责；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告韩某某未向本院提交书面证据。 被告济南市卫生健康委员会辩称，一、本案原告主体不适格，人民法院应当依法驳回起诉。本案所诉具体行政行为是“卫健委就济南圣松妇产医院申请医疗机构执业许可事项作出《不予行政许可决定书》的行为”。本案所诉行政行为相对人系济南圣松妇产医院而非本案原告韩某某。而济南圣松妇产医院作为独立法人，与韩某某个人在医疗卫生行政管理过程中的法律人格、行为能力和责任能力是相互独立的。故韩某某与本案所诉行政行为无法律上的利害关系，不具备本案原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用行政诉讼法解释》第六十九条第一款第一项之规定，请法庭依法裁定驳回原告起诉。二、答辩人作出《不予行政许可决定书》程序合法、认定事实清楚且适用法律正确。答辩人于2018年5月28日受理被答辩人提交的医疗机构注册登记申请材料，答辩人依据《山东省医疗机构行政许可及备案管理规程》、《妇产医院基本标准》之规定，在对书面材料依法审查基础上，于2018年6月5日组织专家进行现场审查验收，经专家现场查看，济南圣松妇产医院还处于施工过程中，组织架构、组织体系、各项规章制度均不健全，专业技术人员未完全到位，医院设置未达到妇产医院基本标准，医院重点科室、手术室、产房、人流室设置及布局未达到标准要求，消毒灭菌管理不规范。专家一致认为现场验收不合格。根据《医疗机构管理条例实施细则》第二十七条之规定，答辩人依法作出不予行政许可决定书，并根据《医疗机构管理条例》第十九条之规定，在法定期限45日内于2018年6月12日向济南圣松妇产医院进行送达。三、需要特别说明的一点是：被答辩人诉称“答辩人违反国家两证合一政策，导致被答辩人至今仍未获得《医疗机构执业许可证》”的问题：首先，国家卫计委43号文件提出“两证合一”，仅是一种政策导向，当时国家并未出台具体有可操作性的实施细则，答辩人对医疗机构的审批登记仍应按照《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》、《妇产医院基本标准》进行。其次，审批程序的简化并不意味着医疗机构设立条件的降低，被答辩人不能满足妇产医院的设立标准必然不能通过医疗机构注册登记许可。综上，答辩人作出的不予行政许可行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求依法驳回原告起诉。 被告济南市卫生健康委员会于法定期限内向本院提交了用以证明被诉行政行为合法的证据：1、医疗机构注册登记申请材料1宗、个人授权委托书、行政许可申请材料接收凭证一份，证明韩某某2018年5月28日向济南市卫计委提交材料，申请医疗机构注册登记,同时韩某某授权李芳芳代为办理申请事项；证据2、《告知书》、《济南市医疗机构验收意见汇总表》、《济南市新建医疗机构审核验收表》、送达回证（告知书）、专家现场检查照片一宗、申辩书、《关于申辩书的答复意见》、《不予行政许可决定书》（济卫医字[2018]40号）、送达回证（申辩答复及决定书），证明被告在审查完毕书面材料之后，组织专家对济南圣松妇产医院进行现场验收，经专家现场审查发现济南圣松妇产医院处于施工过程中，医院各方面建设未达到妇产医院的设立标准，最终的结论是不合格;被告对韩某某申请医疗机构注册登记作出不予行政许可行为认定事实清楚、程序合法。 法律依据《医疗机构管理条例》第十一条、十六、十七条；《医疗机构管理条例实施细则》第二十六条、二十七条；《山东省医疗机构行政许可及备案管理规程》（一）设置审批（二）注册登记；《妇产医院基本标准(试行)》。 经庭审质证，原告对被告济南市卫生健康委员会所举证据1-2的真实性无异议，本院对该证据1-2的真实性予以确认。 经审理查明，2018年5月28日，济南市卫生和计划生育委员会出具编号2018093《行政许可申请材料接收凭证》一份，证实收到济南圣松妇产医院提交的申请医疗机构执业许可证发证材料共10件，其中包括：韩某某向李芳芳出具的《个人授权委托书》、《济南市医疗机构行政审批流程示意登记图》、《医疗机构注册登记申请书》、2017年12月11日由济南市卫生和计划生育委员会向济南圣松妇产医院作出批准文号：济卫医设字[2017]90号《设置医疗机构批准书》（类别为妇产医院，名称为济南圣松妇产医院，选址为济南市市中区英雄山路308号，批准有效期至2019年12月10日止）、2017年1月21日济南圣松妇产医院签订的《房屋租赁合同》及一至六楼平面楼、济南健达资产评估事务所作出的济健达评报字[2018]第P05005号《资产评估报告》、医院各科室规章制度、韩某某身份证复印件、《济南圣松妇产医院医疗机构法定代表人签字表》、《医疗机构法定代表人任职证明》。 2018年6月7日，济南市卫生和计划生育委员会向韩某某作出《告知书》一份，主要内容为：“韩某某：你向我委申请济南圣松妇产医院的注册登记，我委在对书面申请资料审核的基础上，于2018年6月5日组织专家进行现场审核，专家现场审查意见为不合格（见附件）。依据《医疗机构管理条例实施细则》第二十七条之规定，我委拟作出不予行政许可决定。如你对上述决定有异议，可以自收到本决定之日起3日内到我委进行陈述或申辩，逾期视为放弃陈述或申辩。附件：1、济南市新建医疗机构审核验收表；2、济南市医疗机构验收意见汇总表”。 2018年6月8日，济南圣松妇产医院出具《申辩书》。2018年6月11日，济南市卫生和计划生育委员会作出《关于申辩书的答复意见》。同日，济南市卫生计划生育委员会作出济卫医字[2018]40号《不予行政许可决定书》，主要内容为：“韩某某：你于2018年5月28日向我委提交济南圣松妇产医院的注册登记材料。我委按照《医疗机构管理条例》《医疗机构管理条例实施细则》《山东省医疗机构行政许可及备案管理规程》《妇产医院基本标准（试行）》规定，在对书面材料依法审查基础上，于6月5日组织专家进行现场验收。经专家现场查看，济南圣松妇产医院还正处于施工过程中，组织架构、组织体系、各项规章制度均不健全，专业技术人员未完全到位，医院设置未达到妇产医院基本标准，医院重点科室、手术室、产房、人流室设置及布局未达到标准要求，消毒灭菌管理不规范，三位专家一致认为现场验收不合格。专家书面意见已于6月7日送达给你。根据《行政许可法》第三十八条、《医疗机构管理条例实施细则》第二十七条之规定，本机关决定对你本次的注册登记申请不予行政许可。你可在医院设置达到妇产医院基本标准后，重新向我委提交注册登记申请。你如不服本决定，可以自收到本决定书之日起六十日内，依法向济南市人民政府申请行政复议，也可以在六个月内依法向历下区人民法院提起行政诉讼”。 另查明，2016年12月9日，济南市市中区市场监督管理局向济南圣松妇产医院核发《营业执照》，记载事项为“名称济南圣松妇产医院，类型个人独资企业，住所山东省济南市，投资人张某某，成立日期2016年12月9日，经营范围：妇科，产科，……(依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动)”。张某某与韩某某系夫妻关系。庭审中，原告述称张某某作为济南现代康桥医院的投资人，因济南现代康桥医院的医疗机构执业许可证被吊销了，张某某不再具备作济南圣松妇产医院法人的资格，之后换韩某某做医院机构的法人。 2018年6月15日，中华人民共和国国家卫生健康委员会与国家中医药管理局共同作出国卫医发[2018]19号《关于进一步改革完善医疗机构、医师审批工作的通知》，该通知的部分内容为“一、……。五、二级及以下医疗机构设置审批与执业登记‘两证合一’。……。在申请执业登记时，申请人应当提交《医疗机构管理条例实施细则》第二十五条第一款第二项至第七项规定的材料（不含验资证明）。卫生健康行政部门受理医疗机构执业登记申请后，应当对申请登记的医疗机构基本情况进行公示，并按照《医疗机构管理条例实施细则》第二十六条进行审核；审核合格的，发给《医疗机构执业许可证》；审核不合格的，将审核结果和不予批准的理由以书面形式通知申请人。六、……”。 本院认为，济南市卫生和计划生育委员会根据机构改革要求已经整合为济南市卫生健康委员会，故济南市卫生健康委员会在本案中具备合法的被告主体资格。根据《医疗机构条例》第九条规定“单位或者个人设置医疗机构，必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，并取得设置医疗机构批准书。”本案中，2017年12月11日济南市卫生和计划生育委员会向济南圣松妇产医院作出批准文号：济卫医设字[2017]90号《设置医疗机构批准书》，批准同意济南圣松妇产医院设置。《医疗机构管理条例实施细则》第十四条规定“地方各级人民政府设置医疗机构，由政府指定或者任命的拟设医疗机构的筹建负责人申请；法人或者其他组织设置医疗机构，由其代表人申请；个人设置医疗机构，由设置人申请；两人以上合伙设置医疗机构，由合伙人共同申请。”本案中，济南圣松妇产医院的投资人系张某某，张某某与原告韩某某系夫妻关系。在被告收到的申请材料中已经包含济南圣松妇产医院选聘韩某某担任院长职务的任职证明及韩某某出具的个人授权委托书，且被告针对申请事项是否符合规定等情形已实际向韩某某分别作出了《告知书》、《不予行政许可决定书》等材料，故韩某某作为行政行为的相对人提起本案行政诉讼，具备原告主体资格，本院对被告提出关于韩某某不具备原告主体资格的辩称不予采信。 《医疗机构管理条例》第十九条规定“县级以上地方人民政府卫生行政部门自受理执业登记申请之日起45日内，根据本条例和医疗机构基本标准进行审核。审核合格的，予以登记，发给《医疗机构执业许可证》；审核不合格的，将审核结果以书面形式通知申请人。”《医疗机构管理条例实施细则》第二十五条规定“申请医疗机构执业登记必须填写《医疗机构申请执业登记注册书》，并向登记机关提交下列材料：（一）《设置医疗机构批准书》或者《设置医疗机构备案回执》；（二）医疗机构用房产权证明或者使用证明；（三）医疗机构建筑设计平面图；（四）验资证明、资产评估报告；（五）医疗机构规章制度；（六）医疗机构法定代表人或者主要负责人以及各科室负责人名录和有关资格证书、执业证书复印件；（七）省、自治区、直辖市卫生计生行政部门规定提交的其他材料。……。”、第二十六条规定“登记机关在受理医疗机构执业登记申请后，应当按照条例第十六条规定的条件和条例第十九条规定的时限进行审查和实地考察、核实，并对有关执业人员进行消毒、隔离和无菌操作等基本知识和技能的现场抽查考核。经审核合格的，发给《医疗机构执业许可证》；审核不合格的，将审核结果和不予批准的理由以书面形式通知申请人。《医疗机构执业许可证》及其副本由国家卫生计生委统一印制。条例第十九条规定的执业登记申请的受理时间，自申请人提供条例和本细则规定的全部材料之日算起。”、第二十七条规定“申请医疗机构执业登记有下列情形之一的，不予登记：（一）不符合《设置医疗机构批准书》核准的事项；（二）不符合《医疗机构基本标准》；（三）投资不到位；（四）医疗机构用房不能满足诊疗服务功能；（五）通讯、供电、上下水道等公共设施不能满足医疗机构正常运转；（六）医疗机构规章制度不符合要求；（七）消毒、隔离和无菌操作等基本知识和技能的现场抽查考核不合格；（八）省、自治区、直辖市卫生计生行政部门规定的其他情形。”本案中，被告在2018年5月28日收到申请济南圣松妇产医院的医疗机构执业许可证发证材料后，在进行审核书面申请资料的同时，根据《医疗机构管理条例》第十六条和第十九条的规定进行了实地现场审核。现场查看中发现济南圣松妇产医院正在装修施工过程中，存在科室设置不符合妇产医院基本标准以及卫生技术人员配备不符合妇产医院基本标准、医院感染管理不符合要求等多项问题。结合被告现场查看时所拍摄的照片显示，济南圣松妇产医院确实存在装修施工情形，且对外所挂牌名称为“济南市市中区圣松医院”与所申请设置的医疗机构名称不符。被告基于实地现场查看的情况于2018年6月11日作出济卫医字[2018]40号《不予行政许可决定书》时并未超出规定的答复期限，并且被告将不予批准的理由书面告知原告的形式及答复内容并无不当。 关于原告在诉状中提及的“国务院简政放权二证合一的政策”问题。本院认为，国卫医发[2018]19号文件中已经明确“对于申请执业登记时，申请人应当提交《医疗机构管理条例实施细则》第二十五条第一款第二项至第七项规定的材料（不含验资证明）。卫生健康行政部门受理医疗机构执业登记申请后，……，并按照《医疗机构管理条例实施细则》第二十六条进行审核；”等内容，本案中，被告受理原告提交的医疗机构执业许可证申请材料后，按照《医疗机构管理条例实施细则》的规定进行审核并不违反相关文件通知规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告韩某某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告韩某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 刘 文 人民陪审员 张 美 人民陪审员 董寿声 二〇一九年五月二十九日 书 记 员 黄晓斐