浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙08行初106号 原告郑卸良，男，1959年11月27日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。 委托代理人（特别授权代理）姜泉，北京万典律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）韩雷永，北京万典律师事务所实习律师。 被告衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市荷花三路28号。 法定代表人方庆建，区长。 委托代理人（特别授权代理）张宸，衢州市柯城区人民政府工作人员。 委托代理人（特别授权代理）汪钢，浙江达正律师事务所律师。 被告衢州市柯城区姜家山乡人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区姜家山乡姜家山村诚信路57号。 法定代表人徐云飞，乡长。 出庭的行政机关负责人丁飞，副乡长。 委托代理人（特别授权代理）王培孝，浙江达正（江山）律师事务所律师。 被告衢州市综合行政执法局，住所地浙江省衢州市柯城区浙西大道169号。 法定代表人周盛源，局长。 出庭的行政机关负责人徐杰红，副局长。 委托代理人（特别授权代理）徐晓琴，衢州市综合行政执法局工作人员。 委托代理人（特别授权代理）黄慧珍，浙江论剑律师事务所律师。 原告郑卸良与被告衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）、衢州市柯城区姜家山乡人民政府（以下简称姜家山乡政府）、衢州市综合行政执法局建设行政强制一案，郑卸良于2018年11月14日向本院提起行政诉讼，本院于次日受理，并依法组成合议庭，于2019年2月20日公开开庭审理了本案，原告郑卸良及其委托代理人姜泉、韩雷永，被告柯城区政府党组成员袁万松及委托代理人张宸、汪钢，被告姜家山乡政府的副乡长丁飞及委托代理人王培孝，被告衢州市综合行政执法局的副局长徐杰红及委托代理人徐晓琴、黄慧珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月20日，被告柯城区政府以原告郑卸良所有的坐落于衢州市柯城区××村××、××层的房屋系违法建筑为由，组织人员对上述房屋予以拆除。 郑卸良起诉称，涉案房屋是在1988年经过批准建设，2006年办理了集体土地使用证，属于原告的合法财产。涉案房屋已经纳入拆迁范围，但原告尚未签约，被告在此情况下对涉案房屋予以强制拆除违法。被告不具有强制拆除的职权，且被诉拆除行为名为拆除违法建筑，实为征收，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定。被告强制拆除原告房屋的程序违法，侵害原告的陈述、申辩权，拆除前未公告，拆除时未通知原告到场，违反了《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。原告房屋是农村住宅，被告未依法查明事实，认定涉案房屋为违法建筑但未说明理由，也未提供证据证明。且并非没有相关证件或者证件不齐就一定是违章建筑，涉案房屋属于尚可采取改正措施，补办手续的情况，被告不应直接以违法建筑为由拆除原告房屋。综上，请求确认被告强制拆除原告房屋的行为违法。庭审中，原告明确本案诉讼系针对被告拆除其离婚后分割至其名下那部分房屋的第三、四层的行为。 原告为证明其主张，向本院提交了下列证据： 1.柯城集用（2006）第9-5号集体土地使用权证，证明原告房屋于2006年办理集体土地使用权证，为合法房屋。 2.衢州市柯城区农村居民建房用地审批表，证明原告的房屋为合法房屋，建造于1988年。 3.强制拆除现场照片、视频及照片光盘，证明被告于2018年9月20日强制拆除原告房屋以及原告房屋拆除后的现状。 4.离婚协议书，证明原告与妻子王文琴于2018年3月5日签订离婚协议，约定离婚后坐落于柯城区姜家山乡××村住房××幢[柯城集用（2006）第9-5号，地号：9-11-0-125]归原告所有。 被告柯城区政府答辩称，涉案房屋系违法建筑，依法应当予以拆除。柯城区政府依法具有对违法建筑进行强制拆除的职权依据，被诉拆除行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，原告的理由不能成立。请求驳回原告的诉讼请求。 为证明其主张，被告柯城区政府向本院提交下列证据： 第一组：证据1-7.柯城区农村居民建房用地审批表、柯城集用（2006）第9-5号集体土地使用权证、衢州市综合行政执法局调查（询问）笔录、衢州市综合行政执法局现场检查（勘验）笔录、现场照片及现场图、衢州市规划局柯城分局函柯规函〔2018〕37号、衢州市综合行政执法局衢综行限拆字〔2018〕17016号责令限期拆除决定书。共同证明原告未经审批违法建造316.79平方米建筑物的事实。 第二组：证据8.衢州市城市总体规划修改图（2006-2020），证明经过规划调整，涉案建筑所在位置已列入城市规划控制范围内； 第三组：证据9-15.衢州市综合行政执法局柯城分局关于违法建设情况的报告、柯城区政府衢柯政催告字〔2018〕第012号催告书、催告书送达照片、柯城区政府衢柯政强执决字[2018]第010号强制拆除决定书、强制拆除决定书送达照片、柯城区政府衢柯政拆公字〔2018〕第010号强制拆除公告、强制拆除公告张贴照片。共同证明被诉强制拆除行为程序合法。 被告还提供了行政行为的依据：《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国城乡规划条例》。 被告姜家山乡政府答辩称，涉案房屋系违法建筑，依法应当予以拆除。被诉强制拆除行为的作出主体是柯城区政府，符合法律规定，拆除程序亦合法。拆除当天，姜家山乡政府为配合违法建筑物的强制拆除安全工作，派员维护拆除现场安全秩序，姜家山乡政府并非拆除主体。请求法院驳回原告的起诉。 被告姜家山乡政府提交的证据、依据及证明目的均与被告柯城区政府一致。 被告衢州市综合行政执法局答辩称，衢州市综合行政执法局并非实施强制拆除行为的法定主体，并未实施强制拆除行为，原告错列其为被告。衢州市综合行政执法局工作人员在拆除现场，是经乡镇（街道）综合执法平台指挥协调，作为乡镇（街道）综合执法平台工作人员参与保障，由此产生的法律后果应由平台所属的乡镇人民政府承担，衢州市综合行政执法局作为本案被告不适格。请求法院驳回原告的起诉。 为证明其主张，被告衢州市综合行政执法局向本院提交了下列证据：1.中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅浙委办发〔2016〕69号《关于加强乡镇（街道）“四个平台”建设完善基层治理体系的指导意见》；2.浙江省机构编制委员会办公室文件浙编办发〔2016〕34号《关于印发〈乡镇(街道)“四个平台”建设工作导则〉的通知》；3.中共衢州市委、衢州市人民政府衢委发〔2017〕9号《关于实施党建统领和智慧治理大联动深化“最多跑一次”改革推进区域治理现代化的指导意见》；4.市委办公室、市政府办公室衢委办发〔2017〕9号《关于全面推进乡镇（街道）“四个平台”建设的实施意见》；5.工作派遣单。共同证明衢州市综合行政执法局的工作人员在拆除现场仅是经乡镇综合平台要求参与指挥协调，是作为四个平台工作人员参与保障工作，衢州市综合行政执法局作为本案被告主体不适格。 经审理查明，原告郑卸良系衢州市柯城区姜家山乡兴运村郑云自然村村民。原告于1988年开始在该村建造房屋，2006年，原告于取得柯城集用（2006）第9-5号集体土地使用权证，该证记载郑卸良为柯城区姜家山乡郑云村地号为9-11-0-125的宅基地的土地使用权人，土地使用权面积为84㎡。2009年，原告在该房屋上加盖第三、四层。2018年3月5日，原告郑卸良与妻子王文琴协议离婚，并约定坐落于柯城区姜家山乡××村住房××幢[柯城集用（2006）第9-5号，地号：9-11-0-125]归原告所有。上述房屋位于衢州市××铁××城中村搬迁改造项目土地征收范围内。该征收项目启动后，衢州市综合行政执法局对涉案房屋的合法性立案调查，原告郑卸良在2018年9月5日衢州市综合行政执法局对其所做的询问笔录中自认涉案房屋第三、四层建设于2009年。经调查、询问，衢州市综合行政执法局于2018年9月8日作出衢综行限拆字〔2018〕17016号责令限期拆除决定书，认定原告郑卸良未取得建设工程规划许可证，擅自于2009年开始在姜家山乡兴运村搭建建筑物，其中违法建筑面积合计为316.79平方米，并责令原告自收到该决定书之日起三日内拆除违法建筑物。因原告郑卸良逾期未拆除，衢州市综合行政执法局柯城分局向柯城区政府提交关于违法建设情况的报告。2018年9月11日，柯城区政府作出衢柯政催告字〔2018〕第012号催告书并送达原告，催告原告郑卸良在催告书送达之日起三日内自行拆除违法搭建的建筑物。原告逾期仍未拆除，柯城区政府于同月16日作出衢柯政强执决字[2018]第010号强制拆除决定书，决定于2018年9月17日强制拆除该违法建筑物，通知原告于拆除前搬离违法建筑内财物并于强制拆除时到场。2018年9月16日，柯城区政府作出衢柯政拆公字〔2018〕第010号强制拆除公告并张贴在村务公告栏。2018年9月20日，柯城区政府组织人员对涉案房屋第三、四层予以拆除。姜家山乡政府、衢州市综合行政执法局工作人员到场配合拆除工作。原告对强制拆除行为不服，于同年11月14日提起行政诉讼，诉讼请求如前。 以上事实，有经庭审举证质证，本院予以认定的下列证据以及各方在庭审中的陈述、自认予以证实：衢州市柯城区农村居民建房用地审批表、柯城集用（2006）第9-5号集体土地使用权证、强制拆除现场照片及视频、离婚协议书、衢州市综合行政执法局调查（询问）笔录、衢州市综合行政执法局现场检查（勘验）笔录、现场照片及现场图、衢州市规划局柯城分局函柯规函〔2018〕37号、衢州市综合行政执法局衢综行限拆字〔2018〕17016号责令限期拆除决定书、衢州市城市总体规划修改图、衢州市综合行政执法局柯城分局关于违法建设情况的报告、柯城区政府衢柯政催告字〔2018〕第012号催告书、催告书送达照片、柯城区政府衢柯政强执决字[2018]第010号强制拆除决定书、强制拆除决定书送达照片、柯城区政府衢柯政拆公字〔2018〕第010号强制拆除公告、强制拆除公告张贴照片、浙委办发〔2016〕69号《关于加强乡镇（街道）“四个平台”建设完善基层治理体系的指导意见》、浙编办发〔2016〕34号《关于印发的通知》、衢委发〔2017〕9号《关于实施党建统领和智慧治理大联动深化“最多跑一次”改革推进区域治理现代化的指导意见》、衢委办发〔2017〕9号《关于全面推进乡镇（街道）“四个平台”建设的实施意见》、2018年9月19日姜家山乡人民政府工作派遣单。 本院认为，原告郑卸良与前妻王文琴离婚时已对涉案房屋进行了财产分割，原告对被告强制拆除分割至其名下房屋的第三、四层的行为不服，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定就该行为提起行政诉讼。关于被诉强制拆除行为作出主体的问题，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。可见，柯城区政府作为涉案建筑物所在地县级以上地方人民政府，系被诉强制拆除行为的法定主体。原告以拆除当天衢州市综合行政执法局及姜家山乡政府指派工作人员到场为由，主张姜家山乡政府、衢州市综合行政执法局与柯城区政府同为本案被诉强制拆除行为的实施主体，与法律规定不符，且与拆除涉案房屋前作出催告书、强制拆除决定书送达原告并进行公告的主体系柯城区政府及柯城区政府自认其系被诉强制拆除行为实施主体的事实相悖。故原告相关主张本院不予采纳，姜家山乡政府、衢州市综合行政执法局作为本案被告主体不适格，原告对姜家山乡政府及衢州市综合行政执法局的起诉，依法应当裁定驳回。 关于被诉强制拆除行为的合法性问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条之规定，未取得建设工程规划许可证进行建设，且无法采取改正措施消除影响的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，当事人逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施。本案原告未能提交建造涉案房屋第三、四层经过合法审批的证据，且曾在2018年9月5日衢州市综合行政执法局对其做的调查（询问）笔录中自认涉案房屋“三、四层无批文，无许可证”，原告在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自加建房屋的行为违反上述法律规定。但本案中，涉案房屋本已列入衢州市××铁××城中村搬迁改造项目征收拆迁范围内，被告柯城区政府在对涉案建筑未经审批擅自加建的第三、四层长期未予有效管理、整改的情形下，至衢州市××铁××城中村搬迁改造项目的土地征收工作启动后，才以涉案房屋的第三、四层系违法建筑为由，对已纳入拆迁范围的房屋予以强制拆除，执法目的存有不当，应当予以撤销。但鉴于涉案房屋确未经过合法审批且已被拆除，没有可撤销内容，依法应当确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、驳回原告郑卸良对衢州市柯城区姜家山乡人民政府、衢州市综合行政执法局的起诉； 二、确认被告衢州市柯城区人民政府2018年9月20日拆除坐落于衢州市柯城区姜家山乡兴运村郑云自然村68号的房屋第三、四层中原告郑卸良所享有部分的行为违法。 案件受理费50元，由被告柯城区人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  朱桂英 审 判 员  祝伟荣 人民陪审员  孙肖昌 二〇一九年五月八日 法官助理何辛 书记员林柯莉