浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙01行终544号 上诉人（原审原告）汪玉芬，女，1965年11月18日出生，汉族，住杭州市江干区。 被上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府四季青街道办事处，住所地杭州市江干区杭海路219号。 法定代表人叶蔚华，该街道办事处主任。 被上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府，住所地杭州市庆春东路1号。 法定代表人楼建忠，该区区长。 委托代理人王亚超，该区政府工作人员。 委托代理人江旭，浙江几丰律师事务所律师。 上诉人汪玉芬因与杭州市江干区人民政府四季青街道办事处（以下简称四季青街道办）、杭州市江干区人民政府（以下简称江干区政府）不履行法定职责及行政复议一案，不服杭州铁路运输法院（2018）浙8601行初417号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 2018年4月4日，汪玉芬认为四季青街道办不履行法定职责，向江干区政府申请行政复议。同年7月3日，江干区政府作出江政复[2018]18号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第四十八条第一款第（一）项之规定，决定驳回汪玉芬的行政复议申请。 原审法院经审理查明：2018年1月5日，汪玉芬向四季青街道办提交《申请书》，请求四季青街道办督促三叉社区依法支付本户赵永泉（汪玉芬丈夫）社区集体股份受益费8万多元、支付本户钱丽萍（汪玉芬儿媳）2013年至今社会养老补贴费2万多元、支付本户2013年至今社区年度福利费60多万元。同月25日，四季青街道办向汪玉芬作出《回复》，主要内容为：1.汪玉芬丈夫赵永泉因婚姻关系户籍入三叉社区，属“居嫁居”人员，又非三又股份经合社股东，根据2011年三叉社区党委、居委会、董事会会议纪要达成意见，其不属于三叉经合社2013年起至今发放股东福利的享受范围。2.根据《三叉股份经济合作社关于完善福利和保障体系的若干规定》相关规定，汪玉芬媳妇系外嫁女，且无单独批地建房，不能享受新增人员养老保险补贴。3.根据《三叉社区关于完善股份制实施方案及细则》相关规定，汪玉芬本人已列入股东范围，并已享受相应的股份分红。汪玉芬户福利(超市卡)每年都由居民小组长，上门发放，因汪玉芬户拒绝领取，故暂由社区代为保管。汪玉芬不服，向江干区政府申请行政复议。2018年4月10日，江干区政府收到申请后予以受理并通知四季青街道办进行复议答复。同月19日，四季青街道办进行复议答复并提交证据材料。同年6月1日，江干区政府延长行政复议期限三十日。同年7月3日，江干区政府作出《行政复议决定书》并送达争议各方当事人。 原审法院认为：本案的争议焦点是四季青街道办是否有督促三叉社区支付相关股份收益费、养老补贴费和年度福利费的法定职责。《浙江省农村集体资产管理条例》第四条规定“对农村集体资产按照合作制原则实行民主管理，其经营收益由本集体经济组织全体成员共同享有，并依照本条例规定和集体经济组织章程分配。村集体经济组织应当保障妇女在集体资产的管理、使用及收益分配方面享有与男子平等的权利。”第五条规定“村集体经济组织依法代表全体成员对农村集体资产行使占有、使用、收益和处分的权利，承担资源开发与利用、资产经营与管理、生产发展与服务、财务管理与分配等职能。中国共产党在农村的基层组织领导、支持和保障村集体经济组织依法履行职能。……村集体经济组织执行机构和监督机构分别承担农村集体资产的日常管理和内部监督工作，对村集体经济组织全体成员负责。……”第五十一条规定“本条例下列用语的含义：（一）村集体经济组织执行机构和监督机构，是指《浙江省村经济合作社组织条例》规定的村经济合作社管理委员会和监督委员会，以及村股份经济合作社董事会和监事会。……”据此，三叉股份经济合作社作为汪玉芬所在的村集体经济组织，具有根据相关章程等规定发放股份收益费、养老补贴费和年度福利费的职责，村集体经济组织监督机构承担农村集体资产的内部监督工作，而四季青街道办并无依申请履行督促社区支付上述股份收益和费用的法定职责。汪玉芬向四季青街道办提出履职申请缺乏法律依据。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回汪玉芬的起诉。 汪玉芬不服一审裁定，向本院提起上诉称：三叉社区实施股份制改革，上诉人户依法享受股份制改革的收益成果以及社区各项福利待遇，但社区没有严格执行实施股份制改革实施方案的规定，上诉人户的合法权益受到侵害。根据《浙江省村经济合作社组织条例》的相关规定，四季青街道办作为一级人民政府具有对侵害社员合法权益进行依法处理的职责。上诉人依法向四季青街道办提出履行职责申请书，四季青街道办收到申请书后没有依法履行处理职责，而是于2018年1月10日交给社区进行处理，之后作出一个错误的《履行职责的回复》糊弄上诉人，这严重侵害了上诉人的合法权益。为了维护自身合法权益，上诉人依法向江干区政府申请行政复议，江干区政府违法作出了错误的《行政复议决定书》(江政复[2018]18号)，维持被上诉人四季青街道办的错误履职行为。上诉人为了维护自己的合法权益，依法向杭州铁路运输法院提起行政诉讼，但是杭州铁路运输法院拒不依法办案，反而为了袒护被上诉人，把本案的争议焦点“被上诉人四季青街道办是否依法履行法定职责”归结为“被上诉人四季青街道办是否具有督促三叉社区支付相关股份收益费、养老补贴费和年度福利费的法定职责”。而后以“四季青街道办无依申请履行督促社区支付上述股份收益和费用的法定职责”为由作出了根本错误的(2019)浙8601行初147号行政裁定书，裁定驳回上诉人的起诉。杭州铁路运输法院明显是违法办案，剥夺了上诉人的诉讼权利。上诉人认为，杭州铁路运输法院作出的裁定认定事实和适用法律均存在根本错误。第一、上诉人户的社员合法权益受到侵害，所以上诉人依法向四季青街道办提交《履职申请书》，申请四季青街道办依法履行处理职责，依法保障上诉人户的社员合法权益，至于四季青街道办是否督促三叉社区依法作为系四季青街道办依法履行处理职责后根据查实情况之后的后续具体履职行为，所以四季青街道办依法处理职责当然涵盖后续督促行为，根据以法律为准绳的基本判案原则，本案的争议焦点为“被上诉人四季青街道办是否具有对村经济合作社社员合法权益受到侵害后依法进行处理的法定职责”，而不是一上来就具体缩小到“被上诉人四季青街道办是否具有督促三叉社区支付相关股份收益费、养老补贴费和年度福利费的法定职责”这个子焦点问题，原审法院无视法律规定，随意缩小四季青街道办的法定职责，将四季青街道办依法处理职责和后续督促职责的包含和被包含关系搞错，直接导致本案发生根本错误，直接导致上诉人的合法起诉权益被剥夺。第二、根据《浙江省村经济合作社组织条例》第三十九条：“村经济合作社社员合法权益受到侵害的，各级人民政府应当依法处理；当事人也可以申请人民调解组织调解”。据此，四季青街道办作为一级人民政府具有对村经济合作社社员合法权益受到侵害后依法进行处理的法定职责，所以原审法院不依法给予认定明显系适用法律根本错误。第三、本案中，上诉人户作为村经济合作社社员的合法权益受到侵害，四季青街道办作为一级人民政府具有对村经济合作社社员合法权益受到侵害后依法进行处理的法定职责，上诉人申请四季青街道办依法履职保护自己的社员权益有法律依据，但是四季青街道办没有依法履职。而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。据此，上诉人针对四季青街道办拒绝履行保护上诉人合法社员权益法定职责的行为提起本案行政诉讼，当然属于人民法院的受案范围，原审法院驳回上诉人的起诉明显理据存在根本错误，明显系适用法律根本错误，歪曲事实和法律剥夺上诉人的诉讼权利。综上所述，请求撤销原审裁定，判令原审法院对本案实体审理并作出公正判决。 被上诉人四季青街道办答辩称：一、案件基本情况。2018年1月6日，答辩人收到上诉人汪玉芬邮寄的《督促三叉社区履行职责申请书》，主要内容为：1、督促三叉社区依法支付本户(本户丈夫：赵永泉)社区集体股份受益费(2013年至今，合计人民币：8万多元)；2、督促三叉社区依法支付(本户儿媳：钱丽萍)2013年至今社会养老补贴费合计人民币2万多元；3、督促三叉社区依法支付本户2013年至今社区年度福利费合计人民币60多万元。答辩人收到该申请书后，经向三叉社区了解情况、收集资料，于2018年1月25日向上诉人汪玉芬作出《四季青街道关于督促三叉社区履行职责的回复》(以下简称“回复”)。二、一审法院将本案争议焦点归纳为“四季青街道办是否有督促三叉社区支付相关股份受益费、养老补贴费和年度福利费的法定职责”合法有据。1、上诉人2018年1月6日向答辩人邮寄的《督促三叉社区履行职责申请书》，其诉求即是要求四季青街道办督促三叉社区支付相关费用，四季青街道办根据上诉人的诉求予以回复符合规定。且上诉人在一审庭审中对一审法院归纳的争议焦点并无异议。2、上诉人在上诉状中新提出的争议焦点“被上诉人四季青街道办是否具有对村经济合作社社员合法权益受到侵害后依法进行处理的法定职责”，其重点是“依法处理”，显然比其要求答辩人履行的“督促”职责的含义广。四季青街道办具有“依法处理”的法定职责，并不意味着其必然具有“督促”的法定职责，因此，一审法院围绕上诉人履职申请的诉求确定是否具有“督促”职责为本案争议焦点，合法有据。三、答辩人并没有调查处理、督促的法定职责，也即不具有作为义务。《浙江省村经济合作社组织条例》第三十九条第二款规定，村经济合作社社员认为村经济合作社或者其负责人作出的决定侵害其合法权益的，可以依法向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。上诉人认为经济合作社的决定侵害其合法权益的，应当以经济合作社为被告提起民事诉讼。答辩人作为区政府的派出机关，行使区政府赋予的职权，并不包括督促履行民事义务。四、答辩人已向社区了解情况、调取资料，并将调查情况反馈给上诉人，已经尽到了依法处理的行政管理职责。(一)答辩人收到申请书后，及时指派相关工作人员向三叉社区了解申请人户股份收益费、养老补贴费、福利费的发放情况。经了解，三叉社区认为上诉人的申请事项不符合《杭州三叉股份经济合作社章程》及有关规定，并向答辩人提交了相应规定。1、根据三叉经合社的章程规定及2013年2月3日股东代表大会作出的完善股份制的决议，三叉社区认为上诉人丈夫不属于三叉经合社股东。(1)三叉经合社章程第八条规定了12种股东认定情形，上诉人丈夫不属于该规定所述的原始股东。(2)2013年2月3日三叉股份经合社股东代表大会关于《三叉社区关于完善股份制实施方案及细则》的决议第二条增加了股东范围，上诉人丈夫因属于外嫁女配偶，亦不属于新增股东范围。上诉人丈夫赵永泉的户口迁移证显示，其原系采荷街道双菱社区非农业家庭户口，2001年因婚姻关系户口迁至上诉人父亲汪天生处。汪天生户尚有一子，上诉人属于外嫁女，其配偶不列入新增股东范围。因此，上诉人丈夫赵永泉既不是原始股东，也不是新增股东，不属于享受股权收益人员。2、关于督促三叉社区支付上诉人儿媳钱丽萍2013年至今社会养老保险补贴事宜。(1)根据前述经合社章程及决议，上诉人儿媳钱丽萍同样不是经合社股东，无权以股东身份享受经合社的收益分配。(2)三叉股份经济合作社于2013年2月3日召开股东代表大会，就撤村建居后新增人员的福利和养老保险事宜作出《三叉社区关于完善福利和保障体系的若干规定的决议》(以下简称“福利和保障体系决议”)。该决议第二条规定了三类养老保险补贴人员，因上诉人户不属于原始股东户，因此，上诉人儿媳钱丽萍不属于该三类情形。同时，三叉社区居民委员会、三叉股份经济合作社于2013年3月28日制定的《三叉社区关于完善福利和保障体系的若干规定》操作细则，对福利分红和养老保险补贴人员范围进行进一步细化规定，其中第二条第(二)项规定，没有单独批地建房且按社区分房政策拆迁安置房面积不足180m?的外嫁女，其子女的配偶不能享受。上诉人并未单独批地建房，其安置面积不足180m?。根据该操作细则，上诉人儿媳钱丽萍亦不属于可享受养老保险补贴人员的范围。3、关于督促三叉社区支付上诉人户2013年至今的年度福利费事宜。上诉人所称的年度福利费，答辩人理解是指社区的福利分红和节日福利。经向社区了解，上诉人户依照规定可以享受的福利已经全额发放或者因上诉人拒绝领取而由社区代为保管。上诉人的福利分红，上诉人丈夫赵永泉的福利分红和实物分红，因不属于可享受人员范围，未予发放。关于福利分红，主要是针对撤村建居后新增人员享受。三叉股份经济合作社的福利和保障体系决议第一条仅规定了两类可享受人员，上诉人本人及其丈夫不属于“原股东家庭中新出生人员”，亦不属于“原享受折扣人口股的股东”，因此不享有相应福利分红。关于实物福利，根据2011年5月21日三套班子例会会议纪要，“农嫁居、居嫁居人员的丈夫，除当时婚嫁迁入三叉村农业户口并参加过本村农业劳动的人员可以享受外，其他都不予享受”，因上诉人丈夫赵永泉户口迁入时系居民户口，亦未参加村集体劳动，故其不享受相应实物福利。(二)答辩人的回复适用依据正确。《浙江省农村集体资产管理条例》第四条规定，对农村集体资产按照合作制原则实行民主管理，其经营收益由本集体经济组织全体成员共同享有，并依照本条例规定和集体经济组织章程分配。三叉股份经济合作社的章程系经民主表决程序通过，根据现时法律法规规定，依据章程作出的相关决议也是村集体经济组织收益分配的合法依据。三叉社区依据经合社章程及相关决议认为上诉人的请求事项没有依据，答辩人据此作出回复，适用依据正确。综上，上诉人要求答辩人履行督促社区支付费用的职责无法律依据，且答辩人收到上诉人要求的履行督促职责的申请书后，已经对相关情况进行了调查并将调查情况反馈给上诉人，已经尽到行政管理义务，上诉人的诉讼请求无事实和法律依据，一审判决事实认定清楚、适用法律正确。 被上诉人江干区政府答辩称：一、案件基本情况。2018年1月6日，四季青街道收到上诉人邮寄的“督促三叉社区履行职责申请书”，主要内容为：1、督促三叉社区依法支付本户(本户丈夫：赵永泉)社区集体股份受益费(2013年至今，合计人民币：8万多元)；督促三叉社区依法支付(本户儿媳：钱丽萍)2013年至今社会养老补贴费合计人民币2万多元；督促三叉社区依法支付本户2013年至今社区年度福利费合计人民币60多万元。2018年1月10日，四季青街道向三叉社区发送“交办单”，要求三叉社区就上诉人诉求查明情况并反馈。2018年1月20日，三叉社区向四季青街道提交回复及相应材料。四季青街道核实材料后，于2018年1月25日向上诉人作出“四季青街道关于督促三叉社区履行职责的回复”。后四季青街道于2018年2月9日将该回复送达给上诉人。上诉人户于2001年11月19日立户，户籍地为四季青镇××1，立户时户籍在册人口为3人(汪玉芬、赵永泉、赵晓龙)，2014年4月21日新增赵彧葳，上诉人媳妇钱利萍户籍不在该户内。二、答辩人作出江政复[2018]18号行政复议决定书所认定事实清楚、适用法律正确。(一)四季青街道没有调查处理的法定职责。法定职责是指行政主体依据法律、行政法规以及规章的规定或授权进行与其职权范围一致的某些行政管理活动，实现其具体行政管理职能所应承担的法定职业内容和责任义务。具体到本案，上诉人要求四季青街道履行督促三叉社区支付相关费用的职责，但该要求无法律依据。(二)上诉人主张的权利可依法向人民法院提起诉讼。1、关于上诉人主张权利的对象问题。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，社区居民委员会是基层群众性自治组织，居民委员会的工作经费和来源，由人民政府规定并拨付。结合江干区实际情况，上诉人要求获得的股份受益费、社会养老补贴费、年度福利费等费用应由村经济合作社支付。2、关于上诉人救济途径的问题。《浙江省村经济合作社组织条例》第三十九条第二款规定，村经济合作社社员认为村经济合作社或者其负责人作出的决定侵害其合法权益的，可以依法向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。上诉人认为其应得经济利益受到侵害的，可向人民法院提起诉讼。三、答辩人作出案涉行政复议决定书的程序合法。本案中，上诉人于2018年4月4日向答辩人申请行政复议，要求撤销四季青街道作出《履行职责的回复》的行政行为，并责令四季青街道依法履行其法定职责。答辩人予以受理并进行了审理。因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，于同年6月1日进行延期，同年7月3日，答辩人根据上诉人和四季青街道提交的证据材料，作出驳回上诉人申请的行政复议申请的行政复议决定(江政复[2018]18号)并邮寄给上诉人和四季青街道。故，答辩人作出行政复议决定书，程序合法。四、一审法院认定的争议焦点正确，作出判定具有事实和法律依据。上诉人提出的争议焦点“被上诉人四季青街道办是否具有对村经济合作社社员合法权益受到侵害后依法进行处理的法定职责”，提出四季青街道办具有履职依据《浙江省村经济合作社组织条例》第三十九条：“村经济合作社社员合法权益受到侵害的，各级人民政府应当依法处理……”。该焦点和履职依据成立的前提是申请人提出的履职申请人员系经合社社员，而本案中赵永泉、钱丽萍非三叉社区经合社社员。故上诉人的上诉理由不成立。本案中，答辩人所作出的行政复议决定，认定的事实清楚，法律适用准确，程序合法。恳请法院依法驳回上诉人诉讼请求，维持一审裁定。 经审查，对原审裁定事实认定部分，本院予以确认。 本院认为：本案系因汪玉芬要求四季青街道办履行督促三叉社区依法支付相关股份收益费、养老补贴费和年度福利费的法定职责所引发的诉讼。在我国，行政机关是否具有某项法定职责，主要由法律、法规、规章明文规定。上诉人提出的申请事项，涉及农村经济合作社的具体工作事务。根据《浙江省村经济合作社组织条例》第六条的规定，农村经济合作社的具体工作事务受乡镇人民政府的监督和指导。《浙江省村经济合作社组织条例》第三十九条第一款虽然作出“村经济合作社社员合法权益受到侵害的，各级人民政府应当依法处理”的规定，但本案的情形与该规定不符。根据《浙江省村经济合作社组织条例》第二条、第四条的规定，村经济合作社是指在农村双层经营体制下，集体所有、合作经营、民主管理、服务社员的社区性农村集体经济组织。村经济合作社依法代表全体社员行使集体财产所有权，享有独立进行经济活动的自主权。本案上诉人履职申请中所涉事项，属于村集体经济组织的自治范畴。上诉人如认为三叉股份经济合作社侵害其集体经济组织成员权益的，可依法另行救济。综上，上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘晓辉 审判员  王银江 审判员  刘 斌 二〇一九年五月二十二日 书记员  寿 芳