上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2018）沪0115行初975号原告上海银木电器制造有限公司，住所地上海市金山区。法定代表人吴小来。委托代理人施忠良，上海市群成律师事务所律师。被告上海市金山区生态环境局，住所地上海市金山区。法定代表人刘雪峰。出庭应诉负责人陈杰，上海市金山区生态环境局副局长。委托代理人温翡，女。委托代理人吴荣良，上海市金茂律师事务所律师。被告上海市生态环境局，住所地上海市黄浦区。法定代表人寿子琪。委托代理人白建勇，男。委托代理人蒋明，男。原告上海银木电器制造有限公司(以下简称银木公司)诉被告上海市金山区生态环境局(以下简称金山生态局)、被告上海市生态环境局(以下简称市生态局)环保行政处罚及行政复议一案，本院经审查于2018年11月15日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年12月20日公开开庭审理了本案。原告银木公司的法定代表人吴小来、委托代理人施忠良律师，被告金山生态局的出庭应诉负责人陈杰、委托代理人温翡、吴荣良律师，被告市生态局的委托代理人白建勇、蒋明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告金山生态局于2018年7月13日对原告银木公司作出《行政处罚决定书》(第XXXXXXXXXX号，以下简称被诉处罚决定)，主要内容为：2018年1月4日，执法人员对你单位进行检查，你单位正在生产，执法人员对你单位废水处理设施排口、废水总排放口采样，采样当时污水正在排放，所采水样经上海市金山区环境监测站检测：废水处理设施排口总镍浓度为0.238mg/L；废水总排放口总镍浓度为0.254mg/L，均超过《电镀污染物排放标准》(GB21900-2008)(以下简称《电镀标准》)表3中的排放限值0.1mg/L。上述事实有询问笔录、现场检查笔录等证据证明。上述行为违反了《上海市环境保护条例》(以下简称《环保条例》)第四十九条第二款规定，依据《环保条例》第七十七条第一款规定，对你单位作出罚款人民币肆拾伍万元的处罚。并告知行政处罚的履行方式和期限、申请行政复议、诉讼的途径和期限等。原告银木公司对被诉处罚决定不服，向被告市生态局申请行政复议。被告市生态局受理行政复议申请后，于2018年11月3日作出沪环复决字[2018]第007号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，主要内容为：维持被告金山生态局作出的被诉处罚决定。原告银木公司诉称，被诉处罚决定及被诉复议决定事实认定不清、适用法律不当，具体为：一、实施处罚的适用标准援引错误。被告金山生态局以《电镀标准》中的表3作为处罚依据实属不当：如需执行表3，其适用的地域范围、时间应当由国家环保部或省级人民政府规定(依据该标准4.1.4)，而原告所在地不属于适用表3的地区；被诉复议决定提到的《上海市贯彻落实中央环保督查反馈意见整改方案》(以下简称《整改方案》)登载在上海市人民政府网页，既非政府规章也不是规范性文件，仅是政府序列职能条线的内部工作文件，制定目的是针对中央环保督查反馈意见的落实；另被诉复议决定中“新、改、扩建企业……自2018年1月起执行”的表述内容，不是《整改方案》规定。二、处罚裁量失当。取样时间正值下雨，总排口流量每小时36L，不存在主观故意排放废水，且在线监测显示总镍0.096mg/L，流量0.01L/S。三、取样点存在错误。其中一处既非废水处理设施排口也非废水总排口。综上，被诉处罚决定及被诉复议决定严重损害原告合法权益，原告起诉要求：1.撤销被告金山生态局作出的被诉处罚决定；2.撤销被告市生态局作出的被诉复议决定。原告银木公司提供以下证据：1.被诉复议决定；2.被诉处罚决定；3.《电镀标准》；4.沪环规〔2017〕5号《上海市环境保护局关于进一步加强一类水污染物排放企业监管工作的通知》(以下简称5号文件)；5.上海市金山区废水自动监测原始小时数据，在线联网数据，证明2018年1月4日凌晨到1月5日凌晨24小时数据及废水排放每小时流量，即使5号文件有效，全部加起来是35.28吨，被告是根据大于100吨小于300吨作出处罚45万，计算有误。当天下雨，总排口的流量在0.01L/s，原告并未主观故意排放废水。被告金山生态局辩称，首先，本机关具有法定职权依据作出被诉处罚决定；其次，被诉处罚决定认定原告的违法事实清楚、适用法律正确且符合法定程序，裁量并无不当。综上请求法院驳回原告的诉讼请求。被告金山生态局向本院提交了以下证据、依据：1.《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)第十条第一款、《环保条例》第六条第一款，以上为被告金山生态局的职权依据；2.原告的营业执照、法定代表人身份证、关于原告一期工程和扩建生产项目环保竣工验收意见；3.2018年1月4日《现场检查笔录》及现场采样照片；4.2018年1月4日执法检查监测采样单及样品瓶清洗作业指导书；5.2018年1月12日上海市金山区环境监测站的测试报告；6.2018年2月23日对吴小来的询问笔录；证据2-6系认定原告违法事实的证据，即本被告认定原告的生产设施废水排放口总镍浓度为0.238mg/L，废水总排放口总镍浓度为0.254mg/L，均超过《电镀标准》表3所规定的有关总镍浓度的特别排放限值0.1mg/L；7.2018年2月6日金山区企业监督监测超标情况提示单；8.行政处罚立案报告表；9.行政案件审理意见及裁量表；10.行政案件集体讨论记录(2018年5月3日)；11.行政案件集体讨论记录(2018年6月13日)；12.行政处罚听证告知书及送达回证；13.听证回执及送达回证；14.金环保责改字[2018]第123号《责令改正违法行为决定书》及送达回证；15.行政处罚听证通知书及送达回证；16.行政案件听证笔录(2018年7月4日)；17.被诉处罚决定及送达回证；18.听证报批表，7月11日审批拟处罚决定，该组证据证明被告作出被诉处罚决定程序合法;19.建设项目竣工环境保护验收申请表，由原告提供，证明其自行填写的废水排放量为120吨/日，本被告作出处罚的裁量依据无误。证据7-19系程序证据，证明本被告作出被诉处罚决定的程序合法、裁量适当。程序、法律适用依据：《电镀标准》第4.1.4条及表3、《整改方案》第8.1条、《环保条例》第49条第2款、第77条第1款、《对废水超标排放严重污染环境行为的罚款幅度裁定》裁量表12-2、《中华人民共和国行政处罚法》第38条、40条、42条。被告市生态局辩称，本被告于2018年8月3日收到原告的复议申请及相关材料后，通知被告金山生态局作出复议答复。同年10月8日，本被告作出《行政复议延期决定通知书》。同年10月12日，本被告发出调查通知，于10月17日召开复议谈话并制作记录。2018年11月3日，本被告作出被诉复议决定并于11月7日邮寄。综上，本被告履行了复议机关职责，程序合法。其次，原告的诉讼理由不成立：一、关于原告提出的适用标准错误的问题，《电镀标准》适用范围中明确：“本标准适用于现有电镀企业的水污染物排放管理、大气污染物排放管理”，同时规定：“执行水污染物特别排放限值的地区范围、时间，由国务院环境保护行政主管部门或省级人民政府制定”。上海市委、市政府制定并公布的《整改方案》规定：“新、改、扩建企业，一类水污染物自2017年4月1日起执行相关行业标准的特别排放限值或《上海市污水综合排放标准》A级标准；现有企业自2018年1月1日起执行。”鉴于以上规定，金山生态局依据《电镀标准》中表3，认定原告超标排放水污染物，适用标准并无不当。二、关于裁量明显适当问题。金山生态局依据《上海市环境保护行政处罚裁量基准规定》(以下简称《基准规定》)进行裁量，并无明显失当。三、关于取样点错误问题。金山生态局制作的采样单、《现场检查笔录》等证据，有当事人签字，能够证明采样点位于废水处理设施口和废水总排口。同时，上海市环境监测中心出具的《关于对上海银木电器制造有限公司镍超标技术复核的答复》认为，采样点位于废水处理设施口和废水总排口，金山区环境监测站开展的监测过程规范、质控措施完善、监测结果准确。综上被诉复议决定作出的程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市生态局向本院提交了以下证据、依据：1.《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第十二条第一款，系被告市生态局的职权依据；2.《行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条、第四十条规定，系被告市生态局作出被诉复议决定的程序依据；3.行政复议申请书、附件及邮寄凭证，证明行政复议的受理时间；4.行政复议答复通知书及送达凭证，证明本被告依法通知被告金山生态局答复；5.通知及邮寄凭证、行政复议查阅登记表，证明本被告依法组织复议调查；6.行政复议延期决定通知书及邮寄凭证；7.被诉复议决定及邮寄凭证；证据3-7为程序证据，证明被诉复议决定作出的程序合法。8.行政复议答复书；9.现场检查笔录、询问笔录、现场照片、采样单、测试报告、样品瓶清洗作业指导书、裁量表、立案报告表、行政案件集体讨论记录、听证笔录、被诉处罚决定书；10.行政复议案件调查谈话笔录；11.《关于对上海银木电器制造有限公司镍超标技术复核的答复》，证明原告超标排放水污染物；以上证据8-11证明被诉复议决定认定事实无误；12.《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项、《电镀标准》、《环保条例》第四十九条第二款、第七十七条第一款、《整改方案》，系本被告作出被诉复议决定的法律适用依据。经质证，原告对被告金山生态局的职权依据无异议，对证据2、3、5、6无异议，对证据4合法性有异议，被告金山生态局的采样瓶反复使用，未进行清洗；对指导书无异议，但没有对采样瓶清洗的记录，证明采样过程不规范。对证据7-19无异议，对程序和法律适用依据无异议，但被告金山生态局适用错误。证据10、11中记录了被告金山生态局在集体讨论中提出5号文件能否作为处罚依据，原告认为该文件不能作为处罚依据，请法庭审核。原告对被告市生态局的职权依据无异议，对证据2-10无异议，对证据11不予认可，复核应当提供依据进行佐证，答复不能作为证据适用，且没有证据证明进行过复查；对法律适用依据不予认可，《整改方案》没有文号，仅在政府网站上公布，不能作为处罚依据，应当对该《整改方案》的有效性进行审查。被告金山生态局对原告的质证意见补充如下：执法人员均受过专业培训、持证上岗，其采样过程符合技术规范；本被告在集体讨论中发现了5号文件的适用问题，故最终对原告的处罚未适用该文件，而是适用了《整改方案》8.1(2)，根据该条，原告应从2018年1月1日其执行适用《电镀标准》表3的特别排放限值；另外本被告虽未适用5号文件，但该文也规定，排放一类水污染物的新、改、扩建企业，有相关行业排放标准的，即日起执行相关行业排放标准中的水污染物特别排放限值，现有企业自2018年1月1日起执行。两者规定基本一致。至于《整改方案》能否作为处罚依据，本被告认为《电镀标准》要求执行表3的地域范围和时间由国务院环保行政主管部门或省级人民政府规定，但未对形式提出要求；《整改方案》由市政府制定，其中8.1(2)作出明确规定，适用原告。被告市生态局对原告的质证意见补充如下：复议期间就原告提出的“监测过程是否规范”问题征求了上海市环境监测中心的专业意见，该中心出具了书面答复即证据11。该证据从形式到内容均符合证据要件，可以作为证据使用。两被告对原告提供证据1-3无异议，对证据4真实性无异议，但均称并未作为处罚依据；对证据5真实性合法性无异议，但不能证明原告待证事实，该数据仅反映瞬间数据，被告金山生态局是根据原告法定代表人的陈述以及建设项目竣工环境保护验收申请表,确认原告排放量在100-300吨之间并在裁量时按此标准执行。本院经审理查明以下事实：2018年1月4日，被告金山生态局执法人员至原告银木公司执法检查，对废水处理设施排口、废水总排放口正在排放的污水进行采样，制作现场检查笔录、执法检查监测采样单并拍摄照片，原告法定代表人均签字确认。经上海市金山区环境监测站检测，出具测试报告：废水处理设施排口总镍浓度为0.238mg/L；废水总排放口总镍浓度为0.254mg/L。2018年2月7日，被告金山生态局对该案立案。同月23日，对原告法定代表人制作询问笔录，其陈述污水排放量约300吨/天，并提供营业执照等文件。2018年5月3日、6月13日，被告金山生态局就本案进行两次集体讨论，拟对原告作出责令整改和罚款的处理意见：根据《基准规定》表12-2，拟罚款金额45万元，其中污水排放量认定为100-300吨/天，承办部门、法制部门及分管领导均签字同意。后被告金山生态局制作《行政处罚听证告知书》，告知原告违法行为、法律依据、拟作处罚等并告知其听证权利；制作《责令改正违法行为决定书》，要求原告收到后立即改正、立即停止违法行为并告知复议和起诉权利等。上述《行政处罚听证告知书》、《责令改正违法行为决定书》及听证回执于同年6月15日向原告送达，由原告法定代表人签收。原告提出听证申请，被告金山生态局遂书面通知其组织听证的时间、地点等。2018年7月4日，被告金山生态局组织听证并制作笔录，原告法定代表人出席。同年7月6日，被告金山生态局承办部门制作听证报批表，拟维持原处理意见，经审批获准。2018年7月13日，被告金山生态局作出被诉处罚决定。原告环保负责人于同年7月16日签收。原告银木公司向被告市生态局递交行政复议申请书及材料，要求撤销被诉处罚决定。被告市生态局收到上述申请后于2018年8月9日向被告金山生态局发出《行政复议答复通知书》。同年8月16日，被告金山生态局递交了《行政复议答复书》及证据材料。2018年9月11日，上海市环境监测中心向被告市生态局就原告提出的金山区环境监测站测试报告废水中镍超标的异议作出书面答复：1.经该中心查阅了现场采样照片、采样原始记录以及金山环境监察支队对原告法定代表人制作的询问笔录均证明，两处采样点位置分别位于原告的废水处理设施排口和废水总排口。2.经查，金山区环境监测站承担镍分析的技术人员持证上岗，分析仪器在计量检定周期内，所选用的采样及分析方法现行有效，原始记录完整，数据经复核计算准确，样品瓶已按该站内部质量控制要求和相关作业指导书规定进行了质量抽检，抽检项目覆盖常规指标及重金属，抽验结果合格。综上，本次监测过程规范，质控措施完整，监测结果准确。2018年10月8日，被告市生态局作出《行政复议延期决定通知书》，向原告及被告金山生态局送达。2018年10月12日，被告市生态局向原告及被告金山生态局作出进行调查的书面通知。2018年10月17日，被告市生态局如期对双方进行调查并制作笔录，并根据原告银木公司申请，提供被告金山生态局的答复书及证据材料供其查阅。2018年11月3日，被告市生态局作出被诉复议决定，对原告的复议申请所述理由分别作出认定：一、适用标准错误问题，《电镀标准》规定：“本标准适用于现有电镀企业的水污染物排放管理、大气污染物排放管理”、“执行水污染物特别排放限值的地区范围、时间，由国务院环境保护行政主管部门或省级人民政府规定”；上海市委、市政府指定并公布的《整改方案》即规定：“新、改、扩建企业，一类水污染物自2017年4月1日起执行相关行业标准的特别排放限值或《上海市污水综合排放标准》A级标准；现有企业自2018年1月1日起执行。”据此，金山生态局认定原告超标排放水污染物，并无不当。二、监测过程不规范问题，上海市环境监测中心已进行复核并书面答复，对此予以采纳。三、裁量不合理问题，金山生态局依据《基准规定》表12-2进行裁量并无明显失当。四、法律适用问题。原告认为适用《环保条例》第七十七条的前提为严重污染水环境，缺乏法律依据，不予采纳。另外被告市生态局还指出了被告金山生态局在被诉处罚决定中的表述不尽规范之处。综上，市生态局认为被诉处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，维持了被诉处罚决定并向双方邮寄送达。另查明，2018年11月初，经《上海市机构改革方案》同意本市新组建市生态环境局，2018年12月，上海市生态环境局正式挂牌成立，原市环境保护局的职责由市生态环境局承担。2019年2月，上海市金山区生态环境局成立，原金山区环境保护局的职责由金山区生态环境局承担。本院认为，依据《环保法》第十条、《环保条例》第六条第一款、第七十七条第一款之规定，被告金山生态局具有作出被诉处罚决定的法定职权。根据《行政复议法》第十二条规定，被告市生态局具有作出被诉复议决定的法定职权。被告金山生态局在执法检查中发现原告银木公司存在超标排放水污染物的行为后，履行了立案、调查、取证、讨论决定拟作出处罚、作出责令改正决定并送达、向原告发出听证告知、举行听证会、作出被诉处罚决定并依法送达等，其程序合法。被诉处罚决定根据监测结果及《电镀标准》规定，认定原告存在超标排放污水的违法行为，依据《环保条例》相关规定予以处罚，事实认定与适用法律均无误。关于处罚幅度亦结合案件实际并按照《基准规定》的规定计算，裁量适当。被告市生态局作为复议机关，在收到原告的复议申请后，履行了受理、答复、组织复议调查及审查等程序，并对原告有异议的部分即采样过程进行了复核，在法定期限内作出了维持的复议决定，复议程序并不存在违法情形。原告起诉理由与申请复议基本一致，对此被告市生态局在被诉复议决定中均一一作出认定，本院予以采纳。综上，原告要求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定的诉请，缺乏事实和法律依据，本院难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告上海银木电器制造有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元(原告已预缴)，由原告上海银木电器制造有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  乔亚敏人民陪审员  戴雨珍人民陪审员  骆国雄二〇一九年五月八日书 记 员  唐晓波附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。