福建省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）闽行赔终137号 上诉人（原审原告）福建省健生元生物工程有限公司，住所地福建省连城县新泉镇官庄村。 法定代表人王命顺，总经理。 委托代理人黄乐，福建名仕律师事务所律师。 委托代理人陈碧琳，福建名仕律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）连城县人民政府，住所地福建省连城县莲峰镇新莲巷21号。 法定代表人詹崇仁，县长。 委托代理人陈永斌，福建斌建律师事务所律师。 上诉人福建省健生元生物工程有限公司（以下简称健生元公司）因诉连城县人民政府行政赔偿一案，不服福建省三明市中级人民法院（2018）闽04行赔初8号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2002年8月16日，连城县新泉镇企业管理站与福建省顺昌县天顺螺旋藻有限公司（以下简称天顺公司）签订一份租赁协议，约定：连城县新泉镇企业管理站（即甲方）将官庄螺旋藻场地不动产部分（约100亩）、螺旋藻加工的空厂房、螺旋藻养殖池30个租赁给天顺公司（即乙方），租期10年。甲方将场地供水、供电设施和螺旋藻养殖、加工设备以25800元一次性卖断给乙方。在合同期满后，甲方需协助乙方迁移应归属其所有的财产（含动产及其自行建造的不动产部分），乙方须归还官庄螺旋藻场地内属于甲方的原设施等等。2002年8月30日，连城县新泉镇财政所收到天顺公司设备转让费25800元。2003年11月，天顺公司法定代表人王命顺以连城县新泉镇官庄村为住所，设立健生元公司，由健生元公司使用天顺公司原租用的场地。2004年1月9日和2004年1月16日，健生元公司向连城县地产公司补交土地出让金122500.5元。2004年1月9日，健生元公司向连城县国土资源局新泉镇国土资源所缴纳行政罚款40833.5元。2006年1月16日，健生元公司被连城县工商行政管理局吊销营业执照。2009年5月7日，连城县新泉镇农村经济发展服务中心为解除2002年8月16日与天顺公司签订的租赁协议，向天顺公司发出《解除合同通知书》。2009年5月26日，连城县新泉镇农村经济发展服务中心起诉天顺公司租赁合同纠纷，后于2009年11月17日撤诉。 连城县新泉镇人民政府拟对官庄、林国、洋梅3个行政村总规模106.96亩土地进行复垦，于2013年5月5日向连城县人民政府报送了（新政〔2013〕42号）《关于申请实施旧村复垦项目实施方案的请示》，其委托福建陆源土地规划设计有限公司编制《连城县新泉镇官庄等（3）个村2013年第一批旧村复垦项目实施方案》作为附件一并报送。2013年5月8日，连城县农业局、水利局、财政局专家对连城县新泉镇官庄等（3）个村2013年第一批旧村复垦项目实施方案出具了专家审核意见书。2013年5月13日，连城县国土资源局会同农业局对新泉镇人民政府上报的《连城县新泉镇官庄等（3）个村2013年第一批旧村复垦项目实施方案》出具了审核意见。2013年5月20日，连城县人民政府作出连政综〔2013〕179号《连城县人民政府关于同意新泉镇官庄等三个村2013第一批旧村复垦项目实施方案的批复》（以下简称《复垦批复》）。 2014年1月7日，连城县公证处依连城县新泉镇人民政府的申请，对新泉镇官庄村螺旋藻地块现状进行保全证据，记录官庄村螺旋藻地块上主要有两处无人居住且破败的砖瓦房，农田和菜地、螺旋藻池、水井、鱼塘，地块周围有部分围墙，并出具了（2014）闽连证内民字第7号《公证书》。2014年2月12日，福建龙泰建设工程有限公司中标连城县新泉镇官庄等3个村2013年第一批旧村复垦项目，后该公司按照其与新泉镇人民政府签订的《施工合同书》进行了土地平整。健生元公司认为该公司的行为侵害了其合法权益，于2014年3月28日向连城县人民法院提起诉讼，要求被告福建龙泰建设工程有限公司、新泉镇人民政府立即停止侵害原告受让的坐落在连城县新泉镇官庄村的国有土地使用权并恢复原状。连城县人民法院审理认为，健生元公司提供的证据均不足以证明其已经取得涉诉土地的土地使用权，其并非涉诉土地的土地使用权人，遂作出（2014）连民初字第336号民事判决，驳回健生元公司的诉讼请求。健生元公司上诉后，龙岩市中级人民法院作出（2014）岩民终字第1157号民事判决，驳回健生元公司上诉，维持原判。 健生元公司与王命顺于2015年3月4日提起行政诉讼，要求撤销连城县人民政府作出的《复垦批复》。龙岩市中级人民法院于2015年5月14日作出（2015）岩行初字第13号行政裁定，认为王命顺不是本案适格原告，健生元公司未申请复议直接提起行政诉讼不符合起诉条件，遂驳回王命顺与健生元公司的起诉。王命顺与健生元公司不服提起上诉。福建省高级人民法院于2015年9月18日作出（2015）闽行终字第340号行政裁定：一、维持龙岩市中级人民法院（2015）岩行初字第13号行政裁定中驳回王命顺起诉的裁定内容；二、撤销龙岩市中级人民法院（2015）岩行初字第13号行政裁定中驳回健生元公司起诉的裁定内容；三、指令龙岩市中级人民法院继续审理健生元公司诉连城县人民政府土地行政批复一案。龙岩市中级人民法院继续审理后认为，被诉《复垦批复》属于上下级之间内部运作的行为，故对健生元公司的权利义务不产生实际影响，对被诉《复垦批复》是否合法的审查不属于行政审判权限范围，遂于2016年7月11日作出（2016）闽08行初6号行政裁定，驳回健生元公司的起诉。健生元公司仍不服提起上诉。福建省高级人民法院于2016年12月12日作出（2016）闽行终639号行政裁定，认为批复的内容涉及复垦的范围、面积以及补偿方式等，实际影响到复垦范围内土地使用权人以及土地实际使用人的权益，不能仅以其名称认定该批复为内部行政行为。裁定：一、撤销龙岩市中级人民法院（2016）闽08行初6号行政裁定；二、指令龙岩市中级人民法院对本案继续审理。龙岩市中级人民法院作出（2017）闽08行初15号行政判决，认定健生元公司要求撤销被诉《复垦批复》的理由，缺乏事实根据及法律依据，不予支持。判决驳回健生元公司的诉讼请求。健生元公司仍不服提起上诉。福建省高级人民法院于2018年3月31日作出（2017）闽行终781号行政判决，认为连城县人民政府对涉案土地复垦实施方案作出批复的行为，实质上属于履行《土地复垦条例》中所规定的组织复垦行为，依法应具有相应的事实依据并符合法定的条件。而连城县人民政府在诉讼期间提交的证据无法证实涉案土地系由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地，或者系属自然灾害损毁的土地，连城县人民政府作出被诉批复，缺乏事实根据。同时，连城县人民政府将新泉镇人民政府确定为复垦义务人作出被诉批复，与上述法律规定中确定的由政府组织复垦的前提条件并不相符。并且，连城县人民政府主张新泉镇人民政府是涉案土地的复垦义务人，同样缺乏证据支持。综上，连城县人民政府以新泉镇人民政府为涉案土地的复垦义务人作出的被诉批复，主要证据不足、认定事实不清，依法应予以撤销。因涉案土地复垦项目已经实施，撤销被诉行政行为将会给社会公共利益造成重大损害，为此，应判决确认违法。判决：一、撤销龙岩市中级人民法院（2017）闽08行初15号行政判决；二、确认连城县人民政府2013年5月20日作出的《复垦批复》中涉案土地部分的复垦批复内容违法。该判决于2018年5月11日发生法律效力。 2018年5月24日，健生元公司通过EMS邮寄《行政赔偿申请书》给连城县人民政府，要求其承担国家赔偿责任，给付土地赔偿金，以及对被完全损毁的地上建筑物（厂房）、机器设备以及水电等基础设施均按房地产评估金额给付赔偿金。该赔偿请求书于2018年5月25日寄达连城县人民政府。连城县人民政府未对健生元公司的赔偿申请作出决定，健生元公司遂提起本案诉讼，请求判决被告赔偿侵占原告有权使用的新泉镇官庄村面积为40833.5平方米土地价值900万元，以及损毁的地上建筑物（厂房）、机器设备、水电等基础设施200万元，共计1100万元。 原审认为，福建省高级人民法院（2015）闽行终字第340号行政裁定认定健生元公司作为复垦范围内土地实际使用人，与涉案土地复垦实施方案的批复行为有利害关系。福建省高级人民法院作出的（2017）闽行终781号行政判决，确认连城县人民政府2013年5月20日作出《复垦批复》中涉案土地部分的复垦批复内容违法，健生元公司在向被告连城县人民政府申请赔偿未果后，可以提起行政赔偿。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。原告主张被告应赔偿其有权使用的新泉镇官庄村面积为40833.5平方米土地价值900万元。本案中，涉案场地虽由原告实际使用，但原告未举证证明其系合法使用权人。原告于2003年11月设立，于2006年1月16日被连城县工商行政管理局吊销营业执照。由健生元公司实际使用的场地系由连城县新泉镇企业管理站与天顺公司签订租赁协议取得，该租赁协议系于2002年8月16日签订，租赁期为10年。2009年5月7日，连城县新泉镇农村经济发展服务中心发出《解除合同通知书》。上述事实和证据表明，原告的生产经营活动在被告作出《复垦批复》前早已结束。在原告诉新泉镇人民政府等侵害其土地使用权并恢复原状民事诉讼中，连城县人民法院和龙岩市中级人民法院认定“原告提供的证据均不足以证明其已经取得涉诉土地的土地使用权，其并非涉诉土地的土地使用权人”，该案民事判决已经发生法律效力。原告主张涉案土地价值900万元，也没有提供直接有效的证据予以证实。故被告辩称原告不是涉案土地所有权人和合法的土地使用权人的意见成立，原告要求赔偿土地价值900万元没有事实和法律依据。原告主张被告赔偿损毁的地上建筑物（厂房）、机器设备、水电等基础设施200万元，根据2014年1月7日连城县公证处依连城县新泉镇人民政府的申请对新泉镇官庄村螺旋藻地块现状进行保全证据，记录官庄村螺旋藻地块上房屋及设施仅有两处无人居住且破败的砖瓦房，农田和菜地、螺旋藻池、水井、鱼塘和部分围墙，且本案中没有证据证明连城县公证处公证记录的官庄村螺旋藻地块上房屋及设施属于原告所有。原告主张被损毁地上建筑物（厂房）、机器设备、水电等基础设施价值为200万元，亦没有提供证据证明，故对原告的该项主张，也不能支持。综上所述，原告提出的赔偿请求不能成立。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条的规定，判决驳回健生元公司的赔偿请求。 健生元公司不服提出上诉，请求撤销一审行政赔偿判决，支持其一审诉讼请求。主要理由：1.《土地复垦条例》并没有关于将取得土地使用权登记作为认定生产建设人的条件。上诉人是涉案土地的实际使用人，是适格的生产建设人与适格复垦义务人。根据闽政办[2010]43号与闽政办〔2011〕197号文规定的复垦补贴金每亩10万至30万元，上诉人复垦涉案土地可获利612.5万元至1837万元。上诉人对复垦补贴金具有请求权，考虑到被上诉人付出前期复垦劳动，故上诉人主张给付900万元复垦补贴金。2.上诉人已提交2003年在涉案土地上实际生产经营的光盘，该证据可以证明涉案土地上有机器设备。被上诉人提交的《公证书》只能证明“在房屋外面的现场”进行公证保全，没有记录房屋内的现场情况。因被上诉人突然实施复垦施工，导致上诉人的全部机器设施损毁，票据单证灭失。被上诉人应就此承担举证责任。 连城县人民政府答辩称：1.上诉人仅仅是曾经的土地使用人，而不是答辩人作出行政行为时的土地使用人。上诉人将行政诉讼程序意义上的利害关系等同于实体权利人，并以此主张行政赔偿，是没有法律依据的。2.土地复垦是对因生产建设活动和自然灾害损毁的土地采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。该行为对于政府机关来说属于支出性项目，并不存在上诉人所谓的获利事实。3.涉案复垦地块于2006年就已荒废。根据《公证书》记载，复垦时涉案现场根本没有上诉人所主张的机械设备、水电设施，一审判决未支持上诉人的该项主张符合客观实际。为此，请求判决驳回上诉。 健生元公司提出上诉后，原审法院已将证据材料随案移送本院。经审查，当事人提交的证据材料已经原审庭审质证，本院对原审证据审核和事实认定予以确认。在本院审理中，天顺公司向本院提交声明，明确将2002年8月16日其与连城县新泉镇企业管理站签订的合同中所涉财产权利义务由健生元公司受让。经组织双方当事人观看公证时拍摄的现场录像，可知涉案复垦地块上没有机器设备，螺旋藻池均已不同程度开裂，现场杂草丛生。上诉人自称该地块上的生产经营活动于2008年、2009年就基本停止。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”本案中，健生元公司于2003年11月设立，其实际使用的案涉场地系由天顺公司通过与连城县新泉镇企业管理站签订租赁协议取得，该租赁协议签订于2002年8月，协议约定，租期10年，场地供水等设备以25800元一次性卖断给天顺公司。根据租赁协议约定及天顺公司向本院提交的声明，健生元公司使用案涉场地的期限至2012年8月期满。虽然健生元公司于2004年1月向连城县地产公司补交土地出让金并向新泉镇国土资源所缴纳行政罚款，但在案证据不能证明案涉土地已征收为国有并依法出让给健生元公司，健生元公司所举证据不足以证明其已合法取得案涉土地使用权。在涉案地块复垦之前，连城县农业局、水利局、财政局专家对复垦实施方案出具了专家审核意见书，连城县国土资源局会同农业局对复垦实施方案出具了审核意见，结合连城县公证处《公证书》所记录的现场情况和上诉人陈述，可以认定在连城县人民政府作出《复垦批复》之前，健生元公司的现场生产经营活动已经停止多年。根据闽政办〔2011〕197号文第四条规定，新增耕地指标收益主要用于“造福工程”群众搬迁安置。项目所地的县（市、区）、乡（镇）要设立旧村复垦新增耕地指标收益专户，专款专用，全额用于“造福工程”旧村复垦项目和新农村建设。故健生元公司要求给付复垦补贴金，并依此要求赔偿土地价值900万元，缺乏事实根据与法律依据。至于健生元公司缴交土地出让金与行政罚款，以及租赁协议所涉租金问题，因与本案不属同一法律关系，故本院对此不予审理裁判，当事人可依法另行寻求救济。 关于健生元公司要求赔偿的地上建筑物（厂房）、机器设备、水电等基础设施损失200万元的问题。根据连城县公证处《公证书》记载，涉案复垦地块上仅有两处无人居住且破败的简易砖瓦房，以及农田和菜地、螺旋藻池、水井、鱼塘和部分围墙。该《公证书》并未记录已复垦的涉案地块上有机器设备，本案亦无证据证明上诉人的机器设备受到复垦损害。根据连城县新泉镇企业管理站与天顺公司签订的租赁协议约定，租赁期满后，天顺公司须归还官庄螺旋藻场地内原设施。案涉复垦批复作出时，协议约定的租赁期限已经届满。由公证时拍摄的现场视频可知，该复垦地块上的螺旋藻池均已不同程度开裂，房屋破败，现场杂草丛生，已处于荒废状态。为此，上诉人请求赔偿涉案复垦地块上建筑物（厂房）、机器设备、水电等基础设施价值200万元，缺乏事实根据。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。被上诉人的答辩意见本院予以采纳。原审判决驳回上诉人的赔偿请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长  余鸿鹏 审 判 员  吴声鸣 代理审判员  许秀珍 二〇一九年五月三十日 书 记 员  刘 勇 附：本案相关法律条文 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……