贵州省三穗县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔2624行初17号原告：黔东南州文英生态园艺研究所（下文简称文英园艺研究所），住所地：凯里市新生路七里冲。法定代表人：杨文英，该所主任。委托代理人：杨秀元，男，苗族，1942年1月5日出生，住凯里市，系该所员工。被告：凯里市综合行政执法局（下文简称凯里市行政执法局），所在地：凯里市博南路2号1单元6楼603附号。法定代表人：龙进海，该局局长。委托代理人：吴永龙，贵州万木春律师事务所律师。委托代理人：杨再学，贵州万木春律师事务所律师。原告文英园艺研究所与被告凯里市行政执法局城市规划管理一案，于2019年1月16日向本院提起行政诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号《指定管辖决定书》的决定，本院于同年同月同日立案受理后，依法向被告凯里市行政执法局送达了起诉状副本、应诉通知书等应诉材料。本院依法组成合议庭，于2019年5月17日公开开庭进行了审理。原告文英园艺研究所委托代理人杨秀元，被告凯里市行政执法局委托代理人吴永龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告凯里市行政执法局（原凯里市城市管理行政执法局）以原告文英园艺研究所未经城市规划部门批准，在凯里市新生路××号新建住宅（简易工棚），其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（下文简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，属于违法建设为由，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，于2018年11月15日对原告作出凯城执违通[2018]126号《责令停止违法建设行为通知书》（下文简称《停建通知书》），责令原告在接到停建通知书后立即停工。原告文英园艺研究所诉称：1、被告凯里市行政执法局于2018年11月16日对原告作出的凯城执违通[2018]126号《责令停止违法建设行为通知书》（下文简称《停建通知书》）的行政行为错误。原告位于凯里市新生路××号科研基地的育苗科研实验房因瑞安水泥厂村民搬迁安置点爆破施工损坏，原告是对损坏的实验房（原为看守棚）进行维修、加固，并非在该处改建或者扩建房屋。该实验房建于2002年以前，当时《城乡规划法》尚未出台，属于合法修建的农用性质苗木场配套设施。2、原告维修加固的实验房占地有国土部门颁发的《集体土地使用证书》，实验房（原为看守果园工棚）的修建有当地村委会及土地管理部门的认可，且该房修建于《中华人民共和国城乡规划法》（下文简称《城乡规划法》）出台以前，维修加固行为在2017年之后，被告要求原告为实施的维修加固行为办理《建设规划许可证》于法无据。3、根据凯府函（2012年599号文件规定），该房位于规划区内的第19号地块，属于居住用地，符合城市规划。4、实验房所占土地性质属于农业用地，《城乡规划法》规范的是非农的建设行为，对农用的配套设施应适用当地政府的农业开发政策，被告作出的《停建通知书》违反政策规定。5、被告随意出具《停建通知书》程序违法。综上，1、请求判决确认被告作出的责令原告立即停工的行政行为违法；2、诉讼费由被告承担。原告文英园艺研究所向本院提交的证据：1.不予立案通知书，拟证明被告曾对原告业务用房审查认定合法而不立案，是允许建设与开发相配套的设施；2.安置点修建详细规划图，拟证明原告所建业务用房合法且符合居住用地规划要求；3.申辩材料（编号3－1～13），拟证明：(1)、原告对被告作出的责令停工的具体行政行为进行申辩的情况；(2)、证明建筑物原为看守棚，现为业务房；⑶、业务开展成果情况。4.（2018）黔26民终1449号《民事判决书》，拟证明原告业务用房损坏及需要维修加固的事实；5.投诉申辩书（编号5－1～7），拟证明原告对被告作出的行政行为提出申辩的事实；6.照片（编号6－1～9），拟证明：(1)、诉争房屋维修加固前后的状况对比，原告未扩建、改建，只是根据市容标准要求，将低矮破旧危房加以维修、粉刷；(2)、执法人员身带执法专用记录仪到现场执法，但其未依法全面核实现场实况，原告要求核实未维修的大部分旧房不予支持；⑶、被告捏造事实，作虚假的伪证的依据。7.照片（编号7－1～2），拟证明原来房屋拆除前和拆除后的状况，不存在全部改建的事实；8.照片（二层红砖房），拟证明该房屋的旁边房屋已拆除重新加固，该房屋大部分未拆除，被告认定原告全部拆除改建，事实错误；9.照片（两面照片、编号9－1～5），拟证明新生路635号业务用房加固前后的现状，原告没有扩建；10.(1)中共凯里市委、市人民政府关于拍卖荒山荒坡等非耕地使用权的规定、(2)中共黔东南州委办公室关于加快“四荒”使用权流转的通知，拟证明绿化项目及修建绿化配套设施有政策依据；11.集体土地使用权证书，拟证明原告取得业务用房的土地使用权；12.凯里市洗马河街道办事处相关材料，拟证明本案由洗马河街道办事处引起，办事处与被告共同实施侵权。被告凯里市行政执法局辩称：一、原告实施的建设行为属于房屋改建行为，其并未依据《城乡规划法》第四十条第一款的规定，申请办理《建设工程规划许可证》，故其改建行为属于违法建设行为，被告作出的《停建通知书》，责令原告停止违法建设行为，于法有据；二、被告对原告的违法建设行为具有行政处罚权。根据相关法律法规规章及地方政府文件规定，被告有权对凯里市城市总体规划范围内的违法建设行为进行处罚。综上，被告作出的《停建通知书》程序、实体均合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告凯里市行政执法局在举证期限内提出的证据：1.事业单位法人证书，拟证明被告的诉讼主体资格；2.(1)国发[2002]17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、(2)黔府函（2015）157号《省人民政府关于在凯里市开展相对集中行政处罚工作的批复》、凯府发（2005）50号《市人民政府关于将部分城市管理行政处罚权划归市城市管理行政执法局行使的通知》、⑶凯府法办告字（2009）1号《凯里市人民政府法制办公室关于调整凯里市城市管理行政执法局行政处罚范围的公告》、⑷凯府法办告字（2016）1号《凯里市人民政府法制办公室关于调整凯里市城市管理行政执法局相对集中行政处罚范围的公告》，拟证明被告具有对凯里市规划范围内的违建行为进行查处的执法权限；3.黔府函[2011]25号《省人民政府关于凯里——麻江城市总体规划的批复》、《中心城区总体规划图》（凯里——麻江城市总体规划（2009-2030））、《凯里市九寨片区控制性详细规划》，拟证明涉案建筑位于凯里——麻江城市总体规划区范围内；4.(1)《关于对黔东南州文英生态园改扩建违法行为的调查报告》、(2)相关附图，拟证明原告的行为并非是对原有房屋的加固行为，而属于改、扩建行为，依法应当向规划部门申请规划许可；5.(1)《停建通知书》、(2)《贵州省行政执法证》，拟证明被告作出责令原告停止施工的具体行政行为及执法人员具有执法资格。本院对原告提供的证据作如下确认：1号证据仅证明被告对原告原修建看守棚的建设行为不予立案的事实，该证据不能作为证明原告现在的建设行为是否合法的证据采信。2号证据证明原告建筑所处地区规划的用地性质，本院予以确认。3号证据证明原告就被告于2017年12月26日作出停建通知书向相关部门提出申辩并提交相关材料的事实，本院予以确认；3号证据（编号3－2、6、7、9）同时也证明了原告的简易工棚（建筑物）原状发生改变，原告自认进行加固维修的事实，本院予以采信；3号证据（编号3－3、5、8）证明新生路635号简易工棚的原状和简易工棚后部分现状的事实，本院予以确认；3号证据（编号3－12、13）证据与本案无关联，本院不作为认定本案行政行为合法性的证据采信。4号证据系生效的人民法院裁判文书，证实对原告建筑物存在损坏，获得修复加固的赔偿款人民币5万元的事实，本院予以确认，但原告以此证明其可以进行改、扩建的证明本院不予确认。5号证据证明原告对作出的行政行为进行申辩的事实，本院予以确认；5号证据（编号5－5）系本案被诉行政行为，本院予以确认；5号证据（编号5－1～2、7）也证实了原告对简易工棚进行加固维修的事实，本院予以采信。6号证据（编号6－1～8）证明凯里市新生路××号简易工棚的原状及现状，该证据证实了凯里市新生路××号简易工棚发生了改变，简易工棚的现状与原状不符合。该证据可作为本案审查被告认定原告是否存在实施了超越维修加固范围的改、扩建建设行为的证据，予以采信。6号证据（编号6－9）证实了凯里市新生路××号简易工棚旁边房屋的原状，本院予以确认。7号证据证实了凯里市新生路××号简易工棚及旁边房屋的现状，本院予以确认。8号证据证实了凯里市新生路××号简易工棚旁边房屋的原状，本院予以确认。9号证据（编号9－1～4）证明了凯里市新生路××号简易工棚的原状和现状，该证据与本案审查被告认定原告是否存在实施了超越维修加固范围的改、扩建建设行为有关联，本院予以采信。9号证据（编号9－5）证明被告对原告涉嫌违法进行调查的事实，本院予以确认。10号证据与本案争议建设行为是否合法没有关联性，本院不予采信。本院对被告凯里市行政执法局提供的证据作如下确认：1号证据证明机构调整前，原凯里市行政执法局是独立的事业法人机构，具有诉讼主体资格，本院予以确认；2号证据证明被告对凯里市城市建成区包括原告简易工棚所在地凯里市新生路××号的违法建设行为具有行政处罚权，本院予以确认；3号证据证明原告的建设行为发生在凯里－麻江城市总体规划范围内，本院予以确认。4号证据(1)证实被告向市人民政府报告原告涉嫌违法行为的事实，本院予以确认；4号证据(2)能与原告提交的凯里市新生路××号简易工棚原状和现状照片及原告自认对简易工棚进行维修加固的事实的证据相互印证，可以证实凯里市新生路××号简易工棚是否发生变化，原告是否对该简易工棚实施了改、扩建设的事实，本院予以采信。5号证据(1)系本案被诉行政行为的载体，本院予以确认。5号证据(2)证明系被告执法人员资格证明，可作为证明被告执行程序是否合法的证据采信。经审理查明，2001年，原告法定代表人杨文英承包位于凯里市××马河街道××里冲的集体荒山用于种植果树，2002年，杨文英在该承包地内修建了两处建筑面积为340.36平方米的砖混结构房屋和看守果园的简易工棚（即现在的凯里市新生路××号）。2014年，贵州合众爆破工程有限公司、钦州市西南建筑安装工程有限责任公司等单位在相邻的土地上进行爆破、建设施工过程中，导致原告承包地内的房屋和简易工棚等建筑物受损，2016年10月9日，原告将承建、施工单位诉至法院请求赔偿损失。诉讼期间，原告于2017年以对受损的简易工棚进行维修加固为由，开始对简易工棚的前部分实施重建行为。2017年12月，原凯里市城市管理行政执法局接到举报后派员前往现场检查后，同年同月26日，以原告未经城市规划部门批准，在凯里市新生路××号改建业务用房（即简易工棚），其行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于违法建设为由，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，作出凯城执违通[2017]194号《责令停止违法建设行为通知书》，责令原告立即停工，同日，向原告送达该通知书。原告接到通知书后，仍继续对简易工棚进行改、扩建建设。2018年11月15日，原凯里市城市管理行政执法局再次对原告作出《停建通知书》，责令原告在接到停建通知书后立即停工，在三日内到被告处接受处理。次日，向原告送达该《停建通知书》。原告接到该通知书后，未按要求停止施工，仍继续进行建设。2019年1月16日，原告向本院提起行政诉讼。同时查明，2018年9月黔东南州中级人民法院二审判决贵州合众爆破工程有限公司、钦州市西南建筑安装工程有限责任公司等承建、施工单位赔偿原告的房屋和简易工棚等建筑物因爆炸、挖掘造成的损失人民5万元。另查明，诉讼期间，因机构调整，原凯里市城市管理行政执法局与凯里市城市管理局整合为凯里市综合行政执法局，原凯里市城市管理行政执法局的行政职权由凯里市综合行政执法局行使。再查明，原告看守果园的简易工棚位于凯里——麻江城市总体规划区范围，原告文英园艺研究所2017年开始对简易工棚进行重建，至今未申请办理《建设工程规划许可证》。诉讼期间，原告完成对凯里市新生路××号简易工棚前部分的重建。本院认为，原凯里市城市管理行政执法局作为经国务院依法授权的贵州省人民政府同意设立的集中行使行政处罚权的机关，有权对管辖范围内违反《城乡规划法》相关规定的建设行为进行处罚。凯里市综合行政执法局是该职权的新行使行政机关是本案适格被告。本案被告行政行为是否合法，综合双方的主要诉讼意见，主要存在以下争议的焦点：1．原告文英园艺研究所对凯里市新生路××号简易工棚的前部分的重建是维修加固建设行为还是改建、扩建的重新建设行为，被告作出的《停建通知书》事实是否清楚；2、原告文英园艺研究所的重建行为是有合法的依据；3、被告所作具体行政行为程序是否合法。一、原告文英园艺研究所对凯里市新生路××号简易工棚的前部分的重建是维修加固建设行为还是改建、扩建的重新建设行为，被告作出的《停建通知书》认定事实是否清楚。本院认为，房屋的维修加固是指房屋建筑荷载、结构承载力、耐久性等建筑主体指标因某些外力造成如结构裂缝、断裂或者自身设计建造缺陷等达不到安全使用标准，影响结构安全，需要进行的不改变原有建筑物结构、性质、功能的建设行为。改建扩建是指在原有建筑物的基础上进行的改变建筑物外形、特点、性质等使建筑物结构、功能较之前发生较大变化的建设行为，与维修加固相比改扩建在程度上更深、范围上更广，建筑物本质已经发生了改变。本案中，通过对原、被告双方提交的简易工棚（建筑物）重建前后的证据（照片）分析，原告从2017年开始实施至本案诉讼期间完成的建设行为已经完全改变了原有简易工棚（建筑物）的外貌，原有的简易工棚已经被改造成一排整齐的平房，结构、功能发生了巨大变化，超越了正常的维修加固范围，原告文英园艺研究所对凯里市新生路××号简易工棚的前部分的重建应属于改建建设行为。被告提出原告的建设行为属于房屋（建筑物）改建行为的诉讼意见，理由充分，本院予以采纳。凯里市新生路××号简易工棚在凯里市城市规划范围内，原告未取得《建设工程规划许可证》，即对该简易工棚进行重新建设，其建设行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，原凯里市城市管理行政执法局据此认定原告的建设行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于违法建设行为，作出的《停建通知书》认定事实清楚，适用法律正确。二、原告文英园艺研究所的重建行为是否有合法依据。诉讼中，原告提出其重建建设行为是依据黔东南州中院人民法院二审判决而实施的诉讼意见。本院认为，黔东南州中级人民法院判决侵权人对原告受损房屋承担损害赔偿责任是对原告享有之物权的确认，即人民法院确认的是原告加固该简易工棚所需要的费用，财物损失应赔偿的金额，而不是对实施建设行为的确认。原告取得了简易工棚之所有权，对该建筑物享有占有、使用、收益、处分的权利，自然享有依法对开裂受损的建筑物进行维修加固的权利，但并不意味着该物权是绝对的、不受限制的权利，根据《物权法》第七条“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”的规定，物权的行使仍需依照法律的规定进行，就本案而言原告对该建筑物进行重新建设行为仍需要依照《城乡规划法》的规定，依法取得相应的建设规划许可后，才可实施重新建设行为，否则，合法权利的行使也会变成违法。原告提出前述诉讼意见是对黔东南州中级人民法院确认的侵权之诉的错误理解，其理由不充分，本院不予采纳。三、被告所作具体行政行为程序是否合法。本院认为，原凯里市城市管理行政执法局作为依法设立的集中行使行政处罚权的机关，有权对凯里市城乡规划范围内违反《城乡规划法》相关规定的建设行为进行处罚。原告在凯里市新生路××号的建筑物（包括简易工棚）位于凯里市城乡规划范围之内，系被告行使城市规划管理行政处罚的职权范围，原凯里市城市管理行政执法局接到举报线索后，按照法定程序派遣具有执法资格的工作人员对原告的建设行为进行调查后，依据《城乡规划法》第六十四条作出《停建通知书》，并送达当事人，其行政行为程序合法。关于原告提出被告作出的《停建通知书》行政行为未履行告知原告的申辩告知权利问题，本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》对于具有前置性的行政行为是否应告知当事人的申辩权利，没有明确规定，且被告作出的《停建通知书》已明确告知当事人在接到该通知书三日内到被告处接受处理，该行为实质上已告知原告享有申辩的权利，实体上并没有影响原告的申辩权的行使，故本院认为，原告以此提出被告程序违法的诉讼意见于法无据，理由不充分，本院不予采纳。综上所述，原告文英园艺研究所提出被告的行政行为认定事实不清，程序违法，请求判决确认该行政行为违法的诉讼请求，证据不足，理由不充分，本院不予支持；被告凯里市行政执法局提出其作出的行政行为实体和程序合法，请求驳回原告的诉讼请求，理由充分，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黔东南州文英生态园艺研究所请求确认被告凯里市行政执法局（原凯里市城市管理行政执法局）于2018年11月15日作出的凯城执违通[2018]126号《责令停止违法建设行为通知书》违法的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告黔东南州文英生态园艺研究所负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。审 判 长  王玉强审 判 员  邓仁发人民陪审员  李茂金二〇一九年五月二十一日书 记 员  肖乾勋附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。