福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽行终891号 上诉人（原审原告）林恩彦，女，1977年12月4日出生，住台湾地区，台湾居民身份证号×××1765。 上诉人（原审原告）许庆华，男，1949年2月8日出生，住台湾地区台南县，台湾居民身份证号×××1069。 上诉人（原审原告）林恒贵，男，1966年2月23日出生，住福建省平潭县。 以上上诉人的共同委托代理人黄琳，福建雅厚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平潭县人民政府，住所地：福建省平潭综合实验区金井湾商务运营中心7号楼。 法定代表人林文耀，县长。 委托代理人郑岺迪，平潭县人民政府工作人员。 委托代理人张陈钧，福建拓维律师事务所律师。 上诉人林恩彦、许庆华、林恒贵因与被上诉人平潭县人民政府其他行政管理一案，不服福州市中级人民法院（2018）闽01行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人林恒贵及其委托代理人黄琳，被上诉人平潭县人民政府的委托代理人郑岺迪、张陈钧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明：2004年5月20日，林孔情取得平潭县人民政府颁发的北厝镇庄上村池塘海域使用权证。 林恒贵于2006年2月8日与林喜官签订“协议书”，于2007年3月15日与林孔文签订“租用虾池地协议书”，林恒贵、许庆华于2008年10月1日与林孔情签订“租虾池协议书”，租用平潭县北厝镇庄上村北江头海滩的虾池、渔池。相关海域使用权租赁均未依法登记。林恩彦、许庆华、林恒贵以租用的相关海域进行养殖作业，并成立恒祥养殖场，于2012年4月20日取得平潭县工商行政管理局颁发的个体工商户营业执照。 被告平潭县人民政府于2010年9月1日作出《关于岚城组团项目水产养殖等设施进行拆除的通告》，决定对岚城组团建设项目涉及的区域内水产养殖设施进行清理拆除；并告知在规定时间内到现场核实、登记并自行拆除所有养殖设施等，逾期未到现场核实、登记，将以工作组的调查核实情况为准，并予以强制拆除。2010年9月29日，政府相关部门对恒祥养殖场涉及的海域进行清点，制作了《资产评估明细表》。2012年6月17日，平潭县人民政府委托平潭县北厝镇人民政府与被收回海域原使用人北厝镇庄上村村民林喜官、林孔文、林孔情签订《池塘拆除、征收补偿协议》，对收回海域进行补偿。 原告林恩彦、许庆华、林恒贵于2013年11月30日向被告平潭县人民政府提出《要求履行法定义务，依法补偿征收养殖场海域附着物、种苗等补偿费的申请》，平潭县人民政府于2016年1月19日作出《平潭县人民政府关于林恩彦、许庆华、林恒贵要求履行法定义务的答复函》（以下简称“《答复函》”），答复称被告已依法对恒祥养殖场所在的海域原海域使用人林喜官、林孔文、林孔情进行了收回海域使用权补偿工作，履行了自身应尽的法律职责，并告知原告可通过民事途径解决与海域使用权出租人林孔情等人的补偿费用分配问题。原告林恩彦、许庆华、林恒贵不服，要求撤销该答复函，因此提起本案诉讼。 另查明，恒祥养殖场、林恩彦、许庆华、林恒贵请求平潭县人民政府或平潭综合实验区岚城片区开发管理局（以下简称“平潭岚城局”）对其履行征收补偿义务，已另案起诉。 原审法院认为，本案与恒祥养殖场、林恩彦、许庆华、林恒贵因诉请县政府或岚城局对其履行征收补偿义务引发的另案实为一币两面，关键问题均为原告是否具有海域征收补偿主体资格。根据海域使用管理、海域使用补偿相关法律法规，依法登记的海域使用权受法律保护。未经登记擅自出租、抵押海域使用权，出租、抵押无效；提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿，对违法使用海域的不予补偿。原告租用海域未经登记，并非合法的海域使用权人，其行为属违法使用海域，依法不具有海域征收补偿主体资格。关于被告对林喜官、林孔文、林孔情所作海域征收补偿是否包含对地面附着物补偿的问题，经查，相关拆除、征收补偿协议所附资产评估明细表中已含地面附着物，并有四份资产评估明细表经原告林恒贵签字确认，可认定被告已就海域的地面附着物进行了清点及补偿。综上，被告作出答复函，对原告不予征收补偿，并无不当。原告诉请依据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国海域使用管理法》第六条第一款、第三十条第二款，《海域使用权管理规定》第四十八条，《福建省海域使用补偿办法》第十九条第一款第三项的规定，作出判决：驳回原告林恩彦、许庆华、林恒贵的诉讼请求。案件受理费50元，由原告林恩彦、许庆华、林恒贵负担。 林恩彦、许庆华、林恒贵不服，向本院提起上诉称：1.上诉人与本案征收补偿行为有法律上的利害关系，有独立请求行政补偿的权利，具备诉讼主体资格。(1)被上诉人征收的是台胞回大陆投资开办的养殖场，上诉人对海域的青苗、附着物及养殖场的基础设施享有财产权利；(2)被上诉人认定上诉人与林孔情等人分别签订的《租虾池协议书》无效，依据的是国家海洋局发布的规范性文件《海域使用权管理规定》第四十八条“未经登记擅自出租、抵押海域使用权，出租、抵押无效”，但《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款规定“合同违反法律、行政法规的强制性规定才能认定为无效”，下位法的规定明显违背了上位法的规定，不得作为本案租赁合同无效的依据；(3)本案征收补偿对象林喜官、林孔文、林孔情中只有林孔情的虾池有海域使用权证，但已经过期，三人不是严格意义上的海域使用权人，本案征收补偿的主体对象应是村集体组织，被上诉人对林孔情等三人进行补偿，而不对作为实际投资的上诉人进行补偿，明显不公；(4)依据《平潭综合实验区岚城组团区域内养殖池塘征收补偿工作方案》第四条规定，均认可“养殖池塘使用人”“养殖户”的独立受偿资格，且依程序被上诉人现场摸底登记造册，上诉人均明确主张了其独立受偿资格。2.被上诉人对案涉海域附着物的征收补偿程序严重违法，为建设需要对上诉人使用的养殖场、竹屿湖及地面淡水库水域进行征收征用、吹沙回填，但未履行相应的征收补偿程序，其征收程序不合法。根据《福建省实施办法》的规定，对台湾同胞的投资不实行国有化，特殊情况下，根据社会公共利益的需要，确须进行征收的，应当提前一年告知，并应当经省人民政府或省人民政府确定的主管部门审批，但被上诉人在上诉人从未接到有关征收通知、从未与养殖场协商签订征地补偿事宜、从未依法对养殖场财产进行清点登记和价值评估等前期程序的情况下，于2010年9月至2011年6月对养殖场及周边地区进行强行吹沙回填，造成上诉人巨大经济损失。3.被上诉人并未将上诉人应得的款项补偿给林孔情等人。(1)无证据证明被上诉人已将地面物的补偿款支付给原海域使用权人，即便将给养殖场的补偿款错误支付给原海域使用权人，应当由被上诉人自我纠错，不能将错误决定强加由上诉人承担，设定由上诉人向原海域使用权人追偿的义务；(2)被上诉人给林孔情等人的补偿差不多一亩约一万元左右，从平潭当时滩涂使用权的征收补偿行情来看，该补偿应仅针对土地权本身的补偿，而不含附着物的补偿；(3)上诉人截止至今仅获得对养殖半成品提前收成进行补偿的金额人民币16.82万元，但对海域的青苗、养殖场四周所种的西瓜、大冬瓜、农作物75亩，包括管理房、厨房、实验室、进出水闸门、卫生间、养殖作业船、大中作业船在内的附着物，以及三相工业电缆、变压器等其他价值400万元财产未得到补偿；(4)上诉人向原审法院提交对财产被填埋之前投入建设养殖场的相关证据，原审法院亦同意进行摇号选择评估机构，但因评估机构不具备海域损失鉴定资格无法进行财产损失评估，导致上诉人投入数百万资产被强拆回填的损失无法受到法律保护。综上，原判认定事实有误，导致作出错误判决，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求，即撤销被上诉人作出的答复函，并由被上诉人承担一、二审的诉讼费用。 被上诉人平潭县人民政府答辩称：1.依照海域补偿的法律、法规规定，海域补偿应当对原海域使用权人作出，未经登记的海域使用权转让、出租行为或者存在其他违法使用海域的行为，依法不予补偿。2.上诉人并未在规定时间内到行政征收现场进行登记，在未登记的情况下县政府工作人员经现场核实，制作《资产评估明细表》，林恒贵也代表原海域使用权人对资产进行确认，县政府根据现场核实情况，依照法定程序对原海域使用权人进行了征收补偿工作，对涉案海域的海域补偿费、种苗及海域附着物补偿费补偿到位，履行了自身应尽的法律职责。3.上诉人与林孔情等人签订协议时就约定，“若政府征用有拨付赔偿款及补偿款，池内养殖产品赔偿款归承租方所有，其他赔偿款归出租方所有”，足以证明上诉人在签订合同已明知其不是合法的补偿主体，且上诉人作为未经登记的海域承租人，与原海域使用权人之间的补偿款分配问题属于民事法律关系调整范畴，应由上诉人与原海域使用权人依法在民事法律框架下协商解决，不应通过行政诉讼要求行政机关再行对其予以征收补偿。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 经审理查明，上诉人林恒贵于2006年2月8日与平潭县北厝镇庄上村村民林喜官签订《协议书》，于2007年3月15日与庄上村村民林孔文签订《租用虾池地协议书》，上诉人林恒贵、许庆华于2008年10月1日与庄上村村民林孔情签订《租虾地协议书》，租赁了林喜官、林孔文、林孔情原经营的平潭县北厝镇庄上村北江头海滩虾池共计118.2亩，租赁期限分别截止至2012年4月20日、2013年5月20日、2013年12月30日止。林恒贵、许庆华在与林喜官、林孔情二人签订的租赁协议中，第四条约定“租赁期满，承租方增添的设备和设施归出租方所有（但动产除外）”；第七条约定“若因政府的征用行为使合同全部或部分不能履行时，双方均不负违约责任。若政府有拨付赔偿款及补偿款，则池内养殖产品赔偿款归承租方所有，其他赔偿款归出租方所有”。 林恒贵、许庆华承租林喜官、林孔文、林孔情的海滩虾池后，未到海洋行政主管部门办理海域租赁登记，但与上诉人林恩彦以租用的相关海域进行养殖作业，并成立恒祥养殖场。2007年4月4日，平潭县工商行政管理局给开办恒祥养殖场的经营人林恩彦颁发《个体工商户营业执照》；2007年10月26日，福建省福州市平潭县税务局发给恒祥养殖场闽税国地字350128×××1765号《税务登记证》。 2010年9月1日，因平潭综合试验区的建设需要，平潭县人民政府作出《关于岚城组团项目水产养殖等设施进行拆除的通告》，决定对岚城组团建设项目涉及的区域内水产养殖设施进行清理拆除，区域范围内不得继续投放水产养殖苗种或增设任何水产养殖设施等；告知所有用海者在规定时间内到现场核实、登记并自行拆除所有养殖设施等，逾期未到现场核实、登记，将以工作组调查核实情况为准，并予以强制拆除。同时，还制定《平潭实验区用海工程拆除养殖等设施补偿方案》，对养殖用海补偿费用计算、养殖用海补偿指导价和补偿程序等作出明确规定，方案从2010年9月11日开始试行。2011年1月8日，平潭综合实验区岚城组团建设指挥部下发《平潭综合实验区岚城组团区域内养殖池塘征收补偿工作方案》，对岚城组团红线区域内所有养殖池塘征收补偿标准和征收程序作出具体的规定。 从2010年9月起至10月间，平潭县人民政府相关部门与林孔情、林孔文、林喜官共同核定养殖池的《资产评估明细表》，并于2010年10月间由福建联合中和资产评估有限公司根据资产明细情况作出价值评估，制作《固定资产--机器设备评估明细表》。其中，林恒贵在写有“产权持有人林孔情、林喜官，租于林恒贵”的四张《资产评估明细表》上的“产权持有人代表”一栏上签名，该四张表上载明有包括泡沫作业船、塑料桶、抽水机、电动机等在内的40项动产。经福建联合中和资产评估有限公司评估，只对这些设备的安装费、拆卸费、运安费进行计算，评估总价为人民币10170元。2012年6月17日，平潭县人民政府委托平潭县北厝镇人民政府，在平潭综合实验区岚城组团建设指挥部办公室、平潭县北厝镇庄上村村民委员会的见证下，与林孔情、林孔文、林喜官分别签订《池塘拆除、征收补偿协议》，对三人共计144.61亩的海域进行补偿，并按补偿工作方案标准一次性支付给林孔情806789元、林喜官693500元、林孔文156750元的补偿款。2012年8月20日，平潭综合实验区岚城组团建设指挥部与恒祥养殖场签订《池塘养殖提前收成补偿协议》，经协商，由平潭综合实验区岚城组团建设指挥部一次性补偿恒祥养殖场养殖提前收成损失人民币16.82万元。 2013年11月29日，林恩彦、许庆华、林恒贵等向平潭县人民政府提出申请，要求依法对其养殖场种苗（青苗）和海域附着物征收予以补偿，平潭县人民政府未进行答复。恒祥养殖场等以平潭县人民政府未在法定期限内答复为由向福州市中级人民法院提起行政诉讼，福州市中级人民法院作出[2015]榕行初字第13号行政判决书，判令平潭县人民政府限期答复。2016年1月19日，平潭县人民政府作出《答复函》，告知涉案海域已补偿完毕。林恩彦、许庆华、林恒贵不服，以要求平潭县人民政府撤销所作出的《答复函》为诉求内容，提起本案诉讼。 原审法院随案移送的证据具备关联性、真实性和合法性，本院予以确认。 本院认为，本案焦点是被上诉人平潭县人民政府作出的《答复函》是否有事实和法律依据。根据审理查明的事实，本案上诉人林恒贵、许庆华与林喜官、林孔文、林孔情三人分别签订的租用虾池协议书，系双方真实意思的表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。协议双方虽未按要求到政府海洋行政主管部门办理海域租赁登记，但《海域使用权管理规定》并非法律或行政法规，以“未经登记擅自出租、抵押海域使用权，出租、抵押无效”规定为由，不足以否定本案租用虾池协议书的法律效力。林恒贵、许庆华等人租赁讼争海域，并与上诉人林恩彦共同投入资金和财物，经工商部门和税务部门许可依法开办恒祥养殖场，是养殖场的实际经营人，与本案行政征收行为有法律上的利害关系。虽然从《中华人民共和国海域使用管理法》《福建省海域管理条例》《福建省海域使用补偿办法》规定来看，海域征收补偿的主体是“海域使用权人”，未赋予海域使用权的承租人直接获得征收补偿的权利，承租人不是法定的海域征收补偿对象，其对于“海域补偿费、种苗和海域附着物补偿费”权利只能通过原海域使用权人来行使或主张。但是对于除海域征收补偿范围之外的其他投入财产，按照《中华人民共和国物权法》第一百二十一条的规定，“用益物权人因征收、征用有权获得补偿”，本案恒祥养殖场的动产如果存在被征收情形，上诉人有权直接向被上诉人请求补偿，而无须通过原海域使用权人来行使。根据双方提供的证据表明，2010年9月至10月间，平潭县人民政府相关部门与林孔情、林孔文、林喜官核定养殖池的财产情况，主要通过《资产评估明细表》《固定资产--机器设备评估明细表》来体现。这些明细表可以反映出，政府征收时是将海域附着物中的不动产部份折旧评估确定补偿数额，而动产部份只评估安装费、拆卸费、运安费，即动产部份让产权人自行搬运走的。在这些《资产评估明细表》中，有四张明细表上写着“产权持有人林孔情、林喜官，租于林恒贵”，表上载明包括泡沫作业船、塑料桶、抽水机、电动机等在内的40项动产，林恒贵在“产权持有人代表”一栏上签字确认，相应的《固定资产--机器设备评估明细表》上也将“产权持有者”登记为林恒贵。2010年10月5日，经福建联合中和资产评估有限公司评估，对标明“产权持有者：林恒贵”的这些设备的安装费、拆卸费、运安费进行评估计算。这些证据证明征收当时政府相关部门已将这40项动产的产权持有人登记在林恒贵名下，而不是林孔情、林孔文、林喜官等人。现上诉人主张涉案财产未获得补偿，而被上诉人未提供证据表明已将上述动产或拆装费用补偿给上诉人，反而作出《答复函》，答复称相关海域的补偿工作早已完毕，相应的补偿款亦发放到位，事实依据不充分，应予撤销。 综上，原审判决认定事实错误，上诉人林恩彦、许庆华、林恒贵的上诉理由成立，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销福州市中级人民法院的（2018）闽01行初53号行政判决； 二、撤销平潭县人民政府作出的《平潭县人民政府关于林恩彦、许庆华、林恒贵要求履行法定义务的答复函》。 本案一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人平潭县人民政府承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  秦传熙 审 判 员  林锦斌 代理审判员  周晓芳 二〇一九年五月八日 书 记 员  吴晓燕 附：本案所适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。