广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1421号 上诉人（一审原告）柳州市柳江区进德镇进德村民委员会下街屯一二队村民小组。 诉讼代表人陈永强，该村民小组组长。 上诉人（一审原告）柳州市柳江区进德镇进德村民委员会下街屯三四队村民小组。 诉讼代表人罗文强，该村民小组组长。 上诉人（一审原告）柳州市柳江区进德镇进德村民委员会下街屯五六队村民小组。 诉讼代表人陈定恒，该村民小组组长。 上诉人（一审原告）柳州市柳江区进德镇进德村民委员会三友屯村民小组。 诉讼代表人夏义荣，该村民小组组长。 上列四上诉人的共同委托代理人李麟，广西鹏名律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）柳州市柳江区人民政府。住所地：柳州市柳江区拉堡镇柳北路45号。 法定代表人玉秋静，该区区长。 委托代理人韦秀邦，柳州市柳江区国土资源局工作人员。 委托代理人覃建良，柳州市柳江区国土资源局工作人员。 一审第三人柳江县畜牧水产技术开发有限公司。住所地：柳州市柳江区拉堡镇塘福路1号。 法定代表人覃庆奖，该公司董事长。 上诉人柳州市柳江区进德镇进德村民委员会下衔屯一二队、三四队、五六队村民小组（以下简称一二队村民小组、三四队村民小组、五六队村民小组）、柳州市柳江区进德镇进德村三友屯村民小组（以下简称三友屯村民小组）因土地行政登记一案，不服柳州市中级人民法院（2017）桂02行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年3月14日公开开庭审理了本案。上诉人一二队村民小组的诉讼代表人陈永强、三四队村民小组的诉讼代表人罗文强、五六队村民小组的诉讼代表人陈定恒以及四上诉人的共同委托代理人李麟，被上诉人柳州市柳江区人民政府（以下简称柳江区政府）的委托代理人韦秀邦、覃建良到庭参加诉讼。一审第三人柳江县畜牧水产技术开发有限公司（以下简称畜牧水产公司）经本院公告传票传唤未到庭。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：1975年11月13日，进德公社革委会、柳江县农业局、进德大队革委、沙子大队革委、进德下街一队、进德下街二队、进德下街三队、进德下街四队、沙子一队、沙子二队、沙子三队、田心队等共同签订协定书一份（以下简称1975年11月13日协定书），协定书写明“解放以来，进德岜公塘（地名）的所有权均属于县所有，但因为历史原因，一直由进德公社革委代管，随着革命和生产形势发展的需要，经请示县委研究决定收回整个岜公塘（地名），用于柳江县农业局扩建鱼种场，从1975年11月起，柳江县农业局接管使用整个岜公塘（地名），不准任何单位或个人随意占用，在水塘范围内，原属生产队（如田心队、沙子一队）的耕种区，在冬季枯水期，水面不浸泡的原则下，原属生产队继续耕种。使用塘水应做到灌田养鱼兼顾，在天旱的情况下，优先灌溉原来受益的稻田，平时应由鱼种场和受益队共同管护，原来的塘埂塘基，需要新建或修整，均由受益队和鱼种场共同负责，从1975年11月13日起，按此决议执行”。1984年6月25日，进德公社进德大队下街屯村民陈洪贯、罗建刚等十人联名向进德公社和进德大队报告，要求政府将岜公塘（地名）权属确定给进德大队下街屯。进德大队和进德公社分别在报告上签字盖章呈报原柳江县人民政府（以下简称柳江县政府）处理，柳江县政府于1984年8月1日作出《关于要求岜公塘权属报告的批复》，该批复写明“岜公塘（地名）解放以来均属国家所有，由人民政府管理，在五十年代到六十年代期间，曾经交由进德区公所代管，区公所又下放给下街生产队经营，但由于该塘面积约200多亩，涉及进德大队、沙子大队两个大队十多个生产队群众的生活，在下街生产队经营期间，经常与别队发生矛盾，1964年进德、沙子两个大队群众因在该塘打野鱼而发生打伤人重大纠纷，为了维护国家利益，避免类似案件再次发生，当时县人民法院判决岜公塘（地名）所有权归区公所所有。为了发展水面养鱼，县委和县革委会于1975年决定收回岜公塘（地名）交由县畜牧水产局经营鱼种场，当时进德大队和进德公社管委会领导，以及下街、沙子各有关生产队代表参加，并在协议上进行了签字签章。据此柳江县政府决定岜公塘（地名）权属不变（国家所有），仍由县畜牧水产局经营，如果下街屯各队需要该塘发展养鱼，可与畜牧水产局协商签订承包合同，至于农业用水与养鱼的矛盾，仍按1975年11月13日协议执行”。1985年4月8日，柳江县政府作出江政发〔1985〕100号《关于县鱼种场补办征用土地手续的批复》（以下简称100号批复）,同意柳江县鱼种场征用原1977年扩建鱼塘时占用的进德乡沙子村田心生产队的旱田3亩。1997年3月23日，畜牧水产公司申请办理国有土地使用证，申请用地面积201599㎡，申请书显示申请者提供的权属证明材料为岜公塘权属报告的批复、收回岜公塘的协定书。1997年4月2日，柳江县畜牧水产局作出关于岜公塘权属划拨的报告，决定将岜公塘（地名）划拨给畜牧水产公司管理使用。1997年4月3日，柳江县政府向畜牧水产公司颁发江国用（1997）字第106002007号《国有土地使用证》（以下简称2007号国有土地使用证），登记宗地座落柳江县进德镇拉进路西边，土地用途为水产养殖、灌溉，土地使用权类型为划拨，登记使用权面积为201599㎡。登记四至范围东：拉进公路、旱地、柳江县种鸡场肉鸭养殖场，南：柳江县种鸡场、种猪场、本公司（岜公塘），西：旱地、水塘，北：旱地、水沟、水塘。2015年5月8日，因2007号国有土地使用证登记土地使用权人和土地用途变更，经鸿源公司申请，柳江区政府将2007号国有土地使用证变更登记为江国用（2015）第050868号国有土地使用证（以下简称868号国有土地使用证）和江国用（2015）第050869号国有土地使用证（以下简称869号国有土地使用证）。因拉进路建设项目使用了部分原2007号国有土地使用证登记的土地，868号国有土地使用证和869号国有土地使用证登记土地的总面积少于2007号国有土地使用证登记的土地面积。 另查明，柳江县政府在核发2007号国有土地使用证过程中进行了相应的地籍调查，即组织到实地进行走界认定、测量，并根据界线认定情况打木桩定界、绘图。1997年3月12日的界线认定说明写明1997年3月11日至12日，柳江县土地管理局会同进德镇政府召集县畜牧水产局、进德上街、进德下街和沙子村、田心村的干部和群众代表以及参加1975年11月13日岜公塘定界的部分人员，根据1975年11月13日签订的协议对岜公塘的土地权属界线进行认定工作，共同到实地进行走界认定，并根据界线认定情况打木桩定界，然后由县土地局根据界线认定情况进行测量、绘图，今后岜公塘的土地权属界线以这次所测绘的图为准。参加界线认定人员对界线认定说明签字确认。2007号国有土地使用证登记的土地系岜公塘（地名）宗地的一部分，畜牧水产公司的江国用（1997）字第106002008号《国有土地使用证》也登记了岜公塘（地名）宗地的其他部分土地。 再查明，2017年1月3日，因柳江县撤县设区，柳江县政府更名为柳江区政府。鸿源公司由柳江县鸿源资产经营有限责任公司更名而来。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，柳江区政府作为县级人民政府，依法具有核发2007号国有土地使用证的职责和权力。本案中，根据1975年11月13日协定书、1984年8月1日岜公塘权属报告的批复和100号批复的内容足以确定本案所涉土地的权属性质为国家所有，且根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条“依据一九五○年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有”的规定，一二队村民小组、三四队村民小组、五六队村民小组及三友屯村民小组未能提供有效证据证实依据一九五○年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定将本案诉争土地所有权已分配给农民或依据《六十条》的规定将本案诉争土地所有权已划入农民集体范围内，故柳江区政府核发的2007号国有土地使用证将涉案土地确定为国有并无不当。1997年4月2日，柳江县畜牧水产局作出关于岜公塘权属划拨的报告，决定将岜公塘（地名）划拨给畜牧水产公司管理使用，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外”的规定，柳江区政府核发2007号国有土地使用证给畜牧水产公司并登记该公司为使用权人于法有据。一二队村民小组、三四队村民小组、五六队村民小组及三友屯村民小组主张涉案土地为其所有，但没有提供有效证据证实，虽然原下街生产队曾于1975年前经营管理岜公塘（地名），但自签订1975年11月13日的协定书以后，岜公塘（地名）的经营管理权被收回，先后由原柳江县农业局和原柳江县畜牧水产局经营管理使用整个岜公塘（地名），之后一二队村民小组、三四队村民小组、五六队村民小组及三友屯村民小组根据协定书的约定使用岜公塘（地名）的蓄水进行灌溉，故一二队村民小组、三四队村民小组、五六队村民小组及三友屯村民小组据此主张对涉案土地享有所有权没有事实和法律依据。根据《土地登记规则》第六条的规定，柳江区政府在核发2007号国有土地使用证的过程中进行了相应的地籍调查等程序，作了土地界线认定说明，其中写明“今后岜公塘（地名）的土地权属界线以土地局这次所测的图为准”，并且有参加界线认定人员签字确认，故不予支持一二队村民小组、三四队村民小组、五六队村民小组及三友屯村民小组以相邻宗地走界人员未在相邻宗地指界人处签名为由主张程序违法的意见。在本案审理过程中，柳江区政府未能提供有效证据证实其在核发2007号国有土地使用证前对拟登记宗地的性质、面积、座落等情况予以公告，违反了《土地登记规则》第十五条的规定，但因该程序违法对一二队村民小组、三四队村民小组、五六队村民小组及三友屯村民小组的权利不产生实际影响，且2007号国有土地使用证已因变更登记而被注销，故该院仅对该登记行为的违法性作出确认。对于柳江区政府辩称本案直接提起诉讼不符合法律规定，应先申请行政复议的意见，根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形的规定，一二队村民小组、三四队村民小组、五六队村民小组及三友屯村民小组不服柳江区政府颁发2007号国有土地使用证的行为可以直接提起行政诉讼，故不予支持柳江区政府的该辩称意见。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认柳江区政府核发2007号国有土地使用证的行为违法。 上诉人一二队村民小组、三四队村民小组、五六队村民小组及三友屯村民小组上诉称：（一）一审判决认定的事实不清，证据不足。一审只审查1975年11月13日之后事实，对岜公塘在土改、合作化、四固定三个重大历史时期的基本情况没有查证。各上诉人原属进德区公所，岜公塘在上述历史时期并未明确属国家所有还是集体所有，柳江区政府确认争议土地在上述时期归国家所有，与客观事实不符。一审认定1975年11月13日之后岜公塘的管业事实不清，该时期岜公塘除柳江县畜牧水产部门少部用于养鱼外，一直以来均由各上诉人管理和用于灌溉，而且政府已经明确灌溉用水优先，相关部门养鱼不得妨碍优先灌溉用水。各上诉人对岜公塘长期管理维修和扩建，投入了大量的人力物力，一直至今。（二）一审判决结果错误。该判决确认柳江区政府核发2007号国有土地使用证违法，但并没有对该证依法撤销，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。综上，请求：1.撤销一审判决；2.撤销柳江区政府核发的2007号《国有土地使用证》；3.本案的诉讼费用由柳江区政府负担。 被上诉人柳江区政府辩称：（一）其政府具有对畜牧水产公司使用的国有土地作出登记造册、核发证书，确认使用权的法定职权，所作行政行为事实清楚、依据充分合理合法。（二）各上诉人与其政府给畜牧水产公司颁发国有土地使用证的行政行为没有法律上的利害关系。（三）2007号国有土地使用证因变更登记后被注销已无可撤销内容，一审判决确认违法适用法律正确。综上所述，应依法驳回上诉，维持原判。 一审第三人畜牧水产公司未参加诉讼，也未提交书面意见。 二审庭审调查阶段，上诉人对一审判决查明的事实“参加界线认定人员对界线认定说明签字确认”提出异议，认为该认定不符合事实。经查，一审判决查明的上述事实有本案《岜公塘土地界线认定说明》等在卷证据证据予以证明，一审判决对该事实的叙述并无不当。另，上诉人还提出一审判决遗漏了“岜公塘在土改、合作化、四固定三个历史时期的基本情况”没有查明。对此，本院认为，上诉人提出“遗漏未查明”的事实，虽与其权属主张有一定关联性，但对本案被诉土地行政登记行政行为的合法性审查并无实质性影响。因此，本院对于上诉人提出的上述异议不予支持。 经二审审理，本院确认一审法院采信的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，一审法院查明的基本事实属实，本院予以确认。 本院认为，本案被诉行政行为是被上诉人核发2007号国有土地使用证的行政行为，故本案是对该土地行政登记行为的合法性进行审查。本案中，柳江区政府提交的收回岜公塘的协定书、岜公塘权属报告的批复、关于岜公塘权属划拨的报告、岜公塘土地界线认定说明等地籍档案，充分证明了涉案登记宗地的国有性质和畜牧水产公司取得土地权属的来源清楚。柳江区政府受理土地登记申请后，依法对登记申请材料进行了审查，并依法履行了权属审核、地籍调查等，核发该土地证的行政行为，认定事实清楚，证据确凿。本案被诉行政行为是土地行政登记而不是权属争议的土地行政裁决，一二队村民小组、三四队村民小组、五六队村民小组及三友屯村民小组上诉以未查明岜公塘在土改、合作化、四固定历史时期的基本情况为由主张被诉土地行政登记行为“认定事实不清”并据此请求撤销该行政行为，没有法律依据，本院不予支持。上诉人虽主张岜公塘为其各村民小组共有，但没有提供有效证据证实。本案柳江区政府未能证明其在核发上述土地使用证前按当时施行的《土地登记规则》第十五条的规定已对拟登记宗地的有关情况予以公告，存在程序轻微违法，但对上诉人权利不产生实际影响，且因土地使用权人和土地用途变更，涉案登记宗地已进行了相应变更登记，故一审判决仅确认柳江区政府核发2007号国有土地使用证的行政行为违法，但不撤销该行政行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，判决结果并无不当。 综上所述，一二队村民小组、三四队村民小组、五六队村民小组及三友屯村民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人柳州市柳江区进德镇进德村民委员会下衔屯一二队、三四队、五六队村民小组、柳州市柳江区进德镇进德村三友屯村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  韩胜强 审 判 员  蒋新江 二〇一九年五月八日 法官助理  满 衍 书 记 员  赵小柳