湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终332号上诉人（原审原告）：周国军，男，1957年5月8日出生，汉族，住娄底市娄星区。被上诉人（原审被告）：娄底市人民政府。住所地：娄底市娄星区湘中大道。法定代表人：杨懿文，该市市长。委托代理人：曾赛科，该市娄星区征地拆迁安置管理办公室工作人员。委托代理人：刘长中，湖南泰涟律师事务所律师。上诉人周国军因与被上诉人娄底市人民政府（以下简称娄底市政府）土地征收行政管理一案，不服湖南省娄底市中级人民法院（2018）湘13行初124号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审查明：娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目于2015年12月21日经湖南省人民政府［2015］政国土字第2185号农用地转用、土地征收审批单批准实施。周国军的房屋位于该建设项目用地红线范围内。2015年12月25日，娄底市政府发布《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收方案的公告》，该公告明确征收土地及房屋拆迁补偿安置标准：按湘政发［2012］46号以及娄政发［2013］7号文件标准对被征收土地及青苗进行补偿，房屋拆迁补偿安置按娄政发［2012］1号文件及其补充规定（娄政发［2013］12号文件、娄政发［2014］14号文件）标准执行；农业人员安置途径为货币安置。2016年7月1日，《娄底市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发［2016］13号）在娄底市辖区内施行。该娄政发［2016］13号文件第五十一条规定，“本办法自2016年7月1日起施行。市人民政府发布的《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发［2012］1号）、《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法补充规定》（娄政发［2013］12号）及《娄底市人民政府关于进一步明确集体土地上房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》（娄政发［2014］14号）同时废止。本办法施行前，已发布《土地征收方案公告》并已开始实施征地拆迁的，按原规定标准执行，未发布公告或已发布公告但未开始实施的按本办法执行。”2017年1月10日至2017年1月14日，娄星区征迁办在大科××组、新屋组、东塘组、向家组、增家组开展该项目征地拆迁土地丈量工作，并于2017年1月14日对土地丈量登记结果进行了公示。随后，娄星区大科社区居委会与娄底市城市建设投资集团有限公司、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办、娄底市娄星区人民政府大科街道办事处签订《征地补偿协定表》。2018年2月5日，娄底市政府发布《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收补偿、安置方案公告》（以下简称《公告》）。该公告明确征收土地补偿、地上附着物补偿以及青苗费补偿按湘政发［2012］46号、娄政发［2016］13号、娄政发［2013］7号文件标准执行，农业人口安置采用一次性发放安置补助费办法安置，并告知被征地村组及当事人对该方案有要求听证的权利，自公告发布之日起5个工作日内向娄底市国土资源局申请听证，逾期未提出的，视为放弃听证。2018年4月11日，大科城中村改造项目征地拆迁安置工作指挥部发出《房屋腾地通知书》。2018年4月16日，娄底市国土资源局、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办作出《征迁补偿安置通知书》，对周国军户房屋面积及家庭情况、房屋拆迁补偿安置费用构成、房屋腾地期限进行具体的告知。周国军认为娄底市政府的行为违法，遂提起本案行政诉讼，请求：1、判令确认娄底市政府发布的《公告》违法并依法予以撤销；2、对公告涉及的规范性文件《娄底市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》娄政发［2016］13号文件第三十七条、第三十八条、第三十九条的合法性予以审查；3、判令确认周国军有选择宅基地安置的权利；4、判令娄底市政府的《房屋腾地通知书》非法并依法予以撤销；5、由娄底市政府承担本案全部诉讼费用。原审认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）（十）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为及对其权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，娄底市政府作出并公布的《公告》，明确告知被征地村组及当事人申请听证的权利，故该《公告》仅仅是公布并听取意见的形式，实为征求意见公告，是征地过程中的阶段性行为，不直接设定和影响周国军的权利义务。《房屋腾地通知书》的内容包含在《征迁补偿安置通知书》中，亦为过程性行为。故，根据前述司法解释的规定，补偿安置方案公告和房屋腾地通知书均为过程性行为，均不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回周国军的该两项起诉。二、周国军要求确认其有选择宅基地安置的权利等相关权利的诉求，因娄底市国土资源局、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办已经作出《征迁补偿安置通知书》，决定并具体告知周国军户房屋面积及家庭成员安置、房屋拆迁补偿安置费用构成、房屋腾地期限，故对周国军权利义务产生实际影响的是该征迁补偿安置通知书。周国军要求确认的相关权利均包含在该征迁补偿安置通知书的具体内容中，没有体现在该征迁补偿安置通知书的内容中的，则说明没有确认该项权利。因此，周国军对相关权利的诉求，可在对该征迁补偿安置通知书的诉讼中一并解决。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”依此，对规范性文件的合法性审查只能在诉讼时一并提出，在驳回对行政行为的起诉时，对规范性文件审查的诉讼请求应一并驳回。综上所述，周国军的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，依法应驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）（八）（十）项之规定，裁定驳回周国军的起诉。原审不收取案件受理费。周国军不服上述裁定，向本院提起上诉称：一、娄底市政府作出并公布的《公告》对上诉人的权利义务产生了影响，具有可诉性。二、上诉人一并要求审查娄政发【2016】13号文件符合法律规定。综上，原审裁定适用法律错误，请求人民法院撤销原审裁定，指令继续审理。娄底市政府答辩称：一、上诉人在一个案件中将涉及不同行政级别的行政机关作出的行政行为混合提出多个诉讼请求，不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。二、娄底市政府发布第二期公告的行为，是中间性和程序性的行为，属于过程性行为，没有对被拆迁人的权益产生实际影响。对被拆迁人权利义务产生实际影响的，是后续对被拆迁人作出的具体、明确的拆迁补偿安置决定。因此，上诉人所诉行为不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回其起诉。上诉人请求对规范性文件的审查不符合法律规定，也应当驳回。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。各方当事人原审提交的证据，已随案移送本院。经审查，本院对原审认定的事实予以确认。本院另查明：《房屋腾地通知书》系大科城中村改造项目征地拆迁安置工作指挥部作出，大科城中村改造项目征地拆迁安置工作指挥部由娄底市娄星区大科街道办事处成立，具体负责大科城中村改造项目征地拆迁安置工作。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条之规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。根据上述规定，对于因同类行政行为发生的行政案件，人民法院认为有必要经当事人同意的可以合并审理。同类行政行为引起的是内容类似但相互独立的案件，而非一个案件，仅仅因为被诉行政行为属于同一种类，为节约诉讼成本，提高诉讼效率，才将其合并审理。因此，“一行为一诉讼”仍是人民法院受理行政案件的基本原则。在一个行政案件中，当事人可以针对同一被告作出的行政行为提出多个相关联的诉讼请求，但不能针对不同被告作出的多个行政行为一并提起诉讼。也就是说，针对不同行政机关作出的不同行政行为提起同一诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件。本案中，周国军的诉讼请求不仅包括依法判令确认娄底市政府发布的《公告》违法并依法予以撤销，对公告涉及的规范性文件《娄底市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》娄政发［2016］13号文件第三十七条、第三十八条、第三十九条的合法性予以审查，确认其有选择宅基地安置的权利，还包括依法撤销大科城中村改造项目征地拆迁安置工作指挥部发出的《房屋腾地通知书》，涉及不同行政机关作出的不同行政行为。周国军的起诉不符合“一行为一诉讼”的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款之规定，起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接受起诉状。原审法院应在审理过程中对周国军的多个诉讼请求进行释明，对其起诉状中列出的多个诉讼请求进行指导，根据周国军的意思表示修改或不修改起诉状。本案中，原审法院没有充分释明，却以补偿安置方案公告和房屋腾地通知书为过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由驳回周国军的起诉，其裁驳理由不正确，本院予以纠正。但考虑到周国军的起诉状确实涉及多个不同行政机关的不同行政行为，其起诉状中罗列的多个诉讼请求不符合“一行为一诉讼”的原则，且周国军对其起诉状中罗列的多个诉讼请求未进行书面修改确认签字，故本院对原审法院裁定驳回周国军起诉的结果予以维持。本案的处理结果不影响周国军诉权的行使，周国军可在变更其起诉状后，按照“一行为一诉讼”的原则重新起诉。综上，原审裁定理由不当，适用法律有误，但处理结果可予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长  周婷婷审 判 员  余旭东审 判 员  向黎丽二〇一九年五月十六日法官助理邹志斌代理书记员  刘海涛附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……