灯塔市人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽1081行初50号原告辽阳嘉财恒润房地产开发有限公司，统一社会信用代码91211000680082723M，住所地辽阳市白塔区新运大街44-1号地下人防工程（-1）层（03）号。法定代表人关彦斌，系该公司经理。委托代理人吕盛楠，系该公司员工。委托代理人张嘉辉，系该公司法务专员。被告辽阳市住房和城乡建设局，统一社会信用代码11211000696187554N，住所地辽阳市文圣区新城路9号北塔楼8楼。法定代表人张万昶，系该局局长。委托代理人穆艳娟，系该局工作人员。委托代理人黄杰，系辽宁玉乾律师事务所律师。被告辽阳市人民防空办公室，住所地辽阳市中华大街219号。负责人解丽平，系该单位副局长。委托代理人高尚，系辽宁玉乾律师事务所律师。原告辽阳嘉财恒润房地产开发有限公司诉被告辽阳市住房和城乡建设局、辽阳市人民防空办公室行政协议一案，于2019年4月15日由辽阳市白塔区人民法院移送至本院。本院于2019年4月16日受理后，分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，公开审理了此案。本案现已审理终结。原告辽阳嘉财恒润房地产开发有限公司诉称，2008年9月12日，原、被告签订《辽阳市西关地下人防工程建设协议书》，约定由原告投资建设西关地下人防工程。按照协议约定以及国家法律、法规的相关规定，该地下人防工程的所有权由原告享有，但被告要求原告为被告提供人防工程总建筑面积的4%作为管理用房。2010年2月5日，原、被告签订《西关地下人防工程产权界定协议书》，该协议书约定主要条款如下：一、原告建设的地下人防工程中面积1654.99平方米（实际面积为1760.07平方米）产权归被告所有；二、被告将该部分（面积1654.99平方米）租给原告使用，租期40年；三、该部分产权租金第一年为120万元，从第二年起租金按上一年递增2%；四、租金付款方式：租金按月支付。在协议签订后，按租赁日期由原告向被告支付第一个月租金，其他租金支付日期为每月5日内。依照《中华人民共和国人民防空法》第五条、《人民防空工程建设管理规定》第五十九条、《关于加强东北地区人民防空工作的意见》([2014]18号文件)等相关法律、法规的规定，原告投资建设人防工程，平时应当由原告管理、使用，收益归原告所有，国家应当给予优惠。被告以协议的形式向原告征收实际面积为1760.07平方米的人防工程，没有任何法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，应确认原、被告签订的《西关地下人防工程产权界定协议书》无效。现请求：一、请求确认原、被告于2010年2月5日签订的《西关地下人防工程产权界定协议书》无效；二、诉讼费用由被告承担。原告提供证据如下：1、辽阳市西关地下人防工程建设协议书、辽阳市西关地下人防工程建设协议书补充协议、西关地下人防工程产权界定协议，证明原被告间法律关系；2、房屋分层平面图，证明案涉工程范围四至；3、产权移交手续，证明产权转移时间情况。被告辽阳市住房和城乡建设局辩称，一、《西关地下人防工程产权界定协议书》系双方基于真实意思表示而签订的民事合同，而非行政合同。原、被告签订《西关地下人防工程产权界定协议书》，合同标的本身不涉及任何行政管理事项，只涉及处置产权及租赁等私法事项。即使该协议的签订系基于2008年9月和2009年5月签订的《辽阳市西关地下人防工程建设协议书》和《辽阳市西关地下人防工程建设协议书补充协议》，该协议仍然是独立的民事合同。且上述两份协议已经明确载明“依据《人防法》及《合同法》相关规定，达成以下协议”。原、被告签订《西关地下人防工程产权界定协议书》系双方基于《合同法》中意思自治原则处分自身权利的民事行为，而在民事领域契约应被遵守。合同性质的区分，不应因合同一方为行政机关而一概将此类合同划归为行政合同，还要综合考量合同所涉及的法律关系中，行政机关是否享有行政优益权（如单方变更、解除权）等。二、本案作为行政案件受理错误，不符合行政案件受案范围。综上所述，案涉合同系民事合同，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条所规定的行政案件的受案范围。本案依法应由民事审判庭受理，且本案案涉合同涉及违约责任，答辩人已经诉至白塔区人民法院，针对同一合同由不同法院民、行审判庭不同受理，没有法律依据。三、案涉合同的签订，有事实和法律依据。1、事实依据：辽阳市人民政府办公室《关于西关地下人防工程开工建设问题市政府业务会议纪要》（2009年5月18日）。会议决定“明确国有土地出让年限为40年，并根据国家人防工程建设有关规定免缴纳土地出让金。”2、法律依据：原、被告签订《西关地下人防工程产权界定协议书》并非无任何法律依据。依据中国人民解放军沈阳军区及东三省政府联合发文《关于贯彻落实国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展若干意见》[2008]8号，第四章（十六）项规定“国家和社会投资的人民防空工程建设项目，免征土地出让金等一切以基本建设项目为征收对象的行政事业性收费及配套费。”第七章（二十五）项规定“集体或者个人利用非国有资金（法律规定义务以下）投资建设的单建式人民防空工程，应当符合人民防空工程要求，产权归投资者所有，其中享受人民防空优惠政策的部分，产权归国家所有，由人民防空主管部门实施产权管理，由经营部门有偿使用。”《辽阳市城市地下防护空间开发利用管理办法》第二十条：人防工程按照有关规定实行产权管理，其产权按下列规定界定：（三）由国家以土地使用权作价出资方式与非国有经济组织或者个人共同投资修建的单建式人防工程，产权为国家和其他投资者共有。综上，西关地下人防工程所涉及项目已享受免征土地出让金等优惠政策，依据上述文件精神，双方通过协商，商定原告建设的地下人防工程的4%产权归被告所有。并且被告将该部分租赁给原告也符合上述文件中“产权归国家所有，由人民防空主管部门实施产权管理，由经营部门有偿使用”的文件精神。四、原告提起的行政诉讼已经超过诉讼时效。案涉协议签订的日期为2010年2月5日。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出。法律另有规定的除外。本案所诉诉请早已超过法定的诉讼时效。综上，原告的请求没有事实和法律依据，超过法定诉讼时效，恳请法庭查明事实，驳回原告的诉讼请求。被告辽阳市住房和城乡建设局提供证据、依据如下：1、中国人民解放军沈阳军区、辽宁省人民政府、吉林省人民政府、黑龙江省人民政府[2008]8号文件{关于贯彻落实《国务院中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》的意见}，证明人防工程享受国家优惠部分产权归国家所有；2、辽阳市人民政府办公室第13期（总第43期）《关于西关地下人防工程开工建设有关问题市政府业务会议纪要》，证明原告享受优惠政策；3、辽阳市人民政府2010年市政府令第117号、辽阳市人民政府第77号令《辽阳市城市地下防护空间开发利用管理办法》、辽阳市人民政府办公室第10期（总第10期）市政府市长办公会议纪要、辽阳市人民防空办公室人防工程报废审批表，证明人防工程有国有部分。被告辽阳市人民防空办公室辩称，一、《西关地下人防工程产权界定协议书》系双方基于真实意思表示而签订的民事合同，而非行政合同。原、被告签订《西关地下人防工程产权界定协议书》，合同标的的本身不涉及任何行政管理事项，只涉及处置产权及租赁等私法事项。即使该协议的签订系基于2008年9月和2009年5月签订的《辽阳市西关地下人防工程建设协议书》和《辽阳市西关地下人防工程建设协议书补充协议》，该协议仍然是独立的民事合同。且上述两份协议已经明确载明“依据《人防法》及《合同法》相关规定，达成以下协议”。原、被告签订《西关地下人防工程产权界定协议书》系双方基于《合同法》中意思自治原则处分自身权利的民事行为，而在民事领域契约应被遵守。合同性质的区分，不应因合同一方为行政机关而一概将此类合同划归为行政合同，还要综合考量合同所涉及的法律关系中，行政机关是否享有行政优益权（如单方变更、解除权）等。二、本案作为行政案件受理错误，不符合行政案件受案范围。如上所述，案涉合同系民事合同，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条所规定的行政案件的受案范围。本案依法应由民事审判庭受理，且本案案涉合同涉及违约责任，答辩人已经诉至白塔区人民法院，针对同一合同由不同法院民、行审判庭不同受理，没有法律依据。三、案涉合同的签订，有事实和法律依据。1、事实依据：辽阳市人民政府办公室《关于西关地下人防工程开工建设问题市政府业务会议纪要》（2009年5月18日）。会议决定“明确国有土地出让年限为40年，并根据国家人防工程建设有关规定免缴纳土地出让金。”2、法律依据：原、被告签订《西关地下人防工程产权界定协议书》并非无任何法律依据。依据中国人民解放军沈阳军区及东三省政府联合发文《关于贯彻落实国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展若干意见》[2008]8号，第四章（十六）项规定“国家和社会投资的人民防空工程建设项目，免征土地出让金等一切以基本建设项目为征收对象的行政事业性收费及配套费。”第七章（二十五）项规定“集体或者个人利用非国有资金（法律规定义务以下）投资建设的单建式人民防空工程，应当符合人民防空工程要求，产权归投资者所有，其中享受人民防空优惠政策的部分，产权归国家所有，由人民防空主管部门实施产权管理，由经营部门有偿使用。”《辽阳市城市地下防护空间开发利用管理办法》第二十条：人防工程按照有关规定实行产权管理，其产权按下列规定界定：（三）由国家以土地使用权作价出资方式与非国有经济组织或者个人共同投资修建的单建式人防工程，产权为国家和其他投资者共有。综上，西关地下人防工程所涉及项目已享受免征土地出让金等优惠政策，依据上述文件精神，双方通过协商，商定原告建设的地下人防工程的4%产权归被告所有。并且被告将该部分租赁给原告也符合上述文件中“产权归国家所有，由人民防空主管部门实施产权管理，由经营部门有偿使用”的文件精神。四、辽阳市人民防空办公室已合并到辽阳市住房和城乡建设局。根据中共辽阳市委文件（辽市委发[2018]35号），中共辽阳市委辽阳市人民政府转发《中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅关于印发》。五、原告提起的行政诉讼已经超过诉讼时效。案涉协议签订的日期为2010年2月5日。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出。法律另有规定的除外。本案所诉诉请早已超过法定的诉讼时效。综上，原告的请求没有事实和法律依据，超过法定诉讼时效，恳请法庭查明事实，驳回原告的诉讼请求。被告辽阳市人民防空办公室提供证据、依据如下：1、中共辽阳市委文件辽市委发[2018]35号{中共辽阳市委辽阳市人民政府转发《中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅关于印发的通知》的通知}，证明辽阳市人民防空办公室合并到辽阳市住房和城乡建设局；2、中国人民解放军沈阳军区、辽宁省人民政府、吉林省人民政府、黑龙江省人民政府[2008]8号文件{关于贯彻落实《国务院中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》的意见}，证明人防工程享受国家优惠部分产权归国家所有；3、辽阳市人民政府办公室第13期（总第43期）《关于西关地下人防工程开工建设有关问题市政府业务会议纪要》，证明原告享受优惠政策；4、辽阳市人民政府2010年市政府令第117号、辽阳市人民政府第77号令《辽阳市城市地下防护空间开发利用管理办法》、辽阳市人民政府办公室第10期（总第10期）市政府市长办公会议纪要、辽阳市人民防空办公室人防工程报废审批表，证明人防工程有国有部分。经审理查明，原告辽阳嘉财恒润房地产开发有限公司与被告辽阳市人民防空办公室于2008年9月12日签订《辽阳市西关地下人防工程建设协议书》，于2009年5月19日签订《辽阳市西关地下人防工程建设协议书补充协议》，于2010年2月5日签订《西关地下人防工程产权界定协议书》，原告对被告以协议的形式向原告征收实际面积为1760.07平方米的人防工程不服，诉至本院。本院认为，中共辽阳市委文件（辽市委[2018]35号）中共辽阳市委辽阳市人民政府转发《中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅关于印发的通知》的通知中明确：组建市住房和城乡建设局。将市住房和城乡建设委员会、市城市建设公用事业管理局、市城市管理综合行政执法局、市人民防空办公室的职责，以及市水务局的城市供水、污水处理管理职责等整合，组建市住房和城乡建设局，作为市政府工作部门，加挂市人民防空办公室牌子。不再保留市住房和城乡建设委员会、市城市建设公用事业管理局、市城市管理综合行政执法局、单设的市人民防空办公室。本案所涉及的《西关地下人防工程产权界定协议书》，是《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后被纳入行政诉讼受案范围，在此之前，一直属于民事诉讼受案范围。这就涉及到法律溯及力的问题，即新法对它生效以前所发生的事件或者行为可否加以适用的效力。无论是根据法理，还是行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新”原则。据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力，原告请求确认原、被告于2010年2月5日签订的《西关地下人防工程产权界定协议书》无效提起行政诉讼，其起诉依法应予驳回。原告的诉请，可通过提起民事诉讼解决。综上，经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告辽阳嘉财恒润房地产开发有限公司的起诉。本案免收案件受理费，预收的案件受理费50元退还原告辽阳嘉财恒润房地产开发有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省辽阳市中级人民法院。审 判 长  曹 静审 判 员  高尚萍人民陪审员  刘 琳二〇一九年五月八日书 记 员  毕玉姚