广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终57号上诉人（原审原告）：李伟成，男，1969年3月27日出生，汉族，住广西梧州市长洲区。上诉人（原审原告）：霍桂玲，男，1977年3月14日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。上诉人（原审原告）：梁文敬，男，1958年12月22日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。上诉人（原审原告）：陈加民，男，1964年12月15日出生，汉族，住四川省阆中市。委托代理人：陈祥，男，汉族，1987年6月19日出生，住四川省阆中市。上诉人（原审原告）：杜炳全，男，1967年4月12日出生，汉族，住四川省阆中市。上诉人（原审原告）：李世群，男，1962年8月16日出生，汉族，住广东省廉江市。上述六上诉人共同委托代理人：黄汉辉，广东粤鑫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香州区。负责人：王朝晖，局长。委托代理人：刘蔚新，工作人员。委托代理人：刘光大，广东莱特律师事务所律师。上诉人李伟成、霍桂玲、梁文敬、陈加民、杜炳全、李世群因与被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局，因机构改革，原珠海市国土资源局职能现由市自然资源局承担。）政府信息公开一案，不服珠海市金湾区人民法院（2018）粤0404行初374号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。李伟成等人的一审诉讼请求：1.市自然资源局依法对李伟成等六人的《政府信息公开申请书》进行公开答复；2.诉讼费用由市自然资源局承担。一审法院认定事实2018年8月20日，李伟成、霍桂玲、梁文敬、陈加民、杜炳全、李世群向市自然资源局提交《政府信息公开申请书》及相关材料，申请公开：一、珠国土公告〔2015〕20号《清理土地公告》涉及的1591.15亩土地的性质是国有土地还是集体土地；二、如珠国土公告〔2015〕20号《清理土地公告》涉及的土地为国有土地，请公开征收该土地的批准文件、批准机关、文件编号、征收土地公告；三、珠国土公告〔2015〕20号《清理土地公告》涉及的土地已被征收，请公开依据的文件及支付征地补偿款的数额。2018年9月11日，市自然资源局高新区分局作出珠国土高新函〔2018〕660号《关于申请政府信息公开的复函》，回复李伟成等六人：珠国土公告〔2015〕20号《清理土地公告》涉及用地属国有土地，根据市政府对该地块的建设发展需要，高新区管委会依法对该用地进行土地清理，并非征收土地；青苗及地上附着物补偿参照《珠海市征收（征用）土地青苗及地上附着物补偿办法》（珠府〔2015〕43号）执行。该复函于2018年9月12日送达李伟成等六人。一审法院判案理由及结果《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，市自然资源局收到李伟成等六人的政府信息公开申请后，珠海市国土资源局高新区分局作出珠国土高新函〔2018〕660号《关于申请政府信息公开的复函》，并将该答复送达李伟成等六人，符合法律规定。李伟成等六人主张其向市自然资源局提出政府信息公开申请，应由市自然资源局作出答复，珠海市国土资源局高新区分局作出的复函不具有法律效力。一审法院认为，珠海市国土资源局高新区分局是市自然资源局的派出机构，其主要职责包括辖区内土地的日常管理工作，珠海市国土资源局高新区分局对李伟成等六人的政府信息公开申请作出答复，未超出其职责范围，依法具有法律效力。综上，市自然资源局在收到李伟成等六人的申请后，依法作出处理和答复，事实清楚，程序合法，李伟成等六人的主张不能成立。一审法院判决驳回李伟成、霍桂玲、梁文敬、陈加民、杜炳全、李世群的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由李伟成、霍桂玲、梁文敬、陈加民、杜炳全、李世群负担。当事人二审诉辩主张上诉人李伟成等六人的上诉请求：撤销一审判决；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。理由如下：一审判决认定事实不清，适用法律错误。一、一审法院确认市自然资源局等同于原珠海市国土资源局高新分局是错误的。市自然资源局作为市级政府的职能部门，其职责不能等同于它的分支机构。市自然资源局高新分局虽系市自然资源局的派出机关，但它与市自然资源局的职级配置、地位设定、管辖事务、行政编制、组织系列等，有极大区别，不能混为一谈。根据被上诉人提供的证据《关于设立国土资源局高新区分局的通知》〔珠机编办（2006）76号〕和《印发珠海市国土资源局分局职能配置，机构设置和人员编制规定的通知》〔珠机编办（2006）46号〕，并无明文规定市自然资源局高新区分局可以代替市自然资源局对政府信息公开申请作出，此为法无授权，因此市自然资源局高新区分局对李伟成等人的答复，没有法律依据，且不具有法律效力。二、市自然资源局依法应当对李伟成等人的政府信息公开申请予以作出答复，而其不作答复应视为行政不作为。市自然资源局未对政府信息公开申请书的第二项内容，即如果《清理土地公告》〔珠国土公告（2015）20号〕涉案土地为国有土地，请公开征收该地块的批准文件、批准机关、文件编号、征收土地的公告，作出答复。请求二审法院依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》〔法释（2011）17号〕第九条第一款“被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开”的规定，公允裁判。被上诉人市自然资源局辩称，市自然资源局高新分局是市自然资源局的派出机构，对李伟成等人的政府信息公开申请作出答复未超出其职责范围，依法具有法律效力，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。二审查明的事实二审期间，各方当事人均未提交新证据。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案政府信息公开答复应由市自然资源局对外作出。政府信息由制作或保存的行政机关负责公开。派出机构在法律、法规规定可以自己名义对外履行行政管理职能的情况下，才可以对外作出行政行为。本案中，李伟成等人向市自然资源局提交政府信息公开申请，法律、法规没有规定市自然资源局高新分局可以对外履行行政管理职能，故对外仍应以市自然资源局的名义作出政府信息公开答复，本案政府信息公开复函以市自然资源局高新分局作出欠妥。但这并不是说该分局作出的复函就因此而没有任何法律效力，该分局已就李伟成等人提出第一项和第三项申请作出答复，作为市自然资源局的派出机构，其作出行为的法律效果由市自然资源局承担，而且市自然资源局亦对其答复表示认可，责令市自然资源局重新就李伟成等人的第一项和第二项申请作出与被诉复函内容相同的答复，缺乏法律上的必要性。就政府信息公开申请案件而言，原告关注的焦点是政府信息公开到底有没有公开，法院审查的重点在于原告的知情权有没有依法得到保障。被上诉人市自然资源局未完整履行政府信息公开答复义务。行政机关应当全面、完整公开政府信息。不完全履行法定职责是不履行法定职责的一种表现。市自然资源局对上诉人李伟成等人的第一项和第三项政府信息公开申请作出答复，但未对其第二项政府信息公开申请作出答复，市自然资源局应当在法律规定的期限内就此作出答复。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律有误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销珠海市金湾区人民法院（2018）粤0404行初374号行政判决；二、责令被上诉人珠海市自然资源局在本判决送达之日起十五个工作日就上诉人李伟成等人的第二项政府信息公开申请作出答复。一、二审案件受理费分别为人民币50元，由被上诉人珠海市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年五月五日书记员 梁敏儿