贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔27行初139号原告闵廷刚，男，1964年1月14日生，布依族，住贵州省贵定县。委托代理人莫书勇，贵州泽丰律师事务所律师。被告贵定县人民政府，住所地：贵定县xxx。法定代表人张丽芳，该县政府县长。委托代理人陆承辉，贵州贵达律师事务所律师。被告贵定县自然资源局（原贵定县国土资源局），住所地：贵定县xxx。法定代表人姚华富，该局局长。委托代理人莫洪凯，该局执法大队队长。被告贵定县昌明镇人民政府，住所地：贵定县xxx。法定代表人温永盛，该镇镇长。原告闵廷刚诉被告贵定县人民政府(以下简称贵定县政府)、贵定县自然资源局（以下简称原贵定县国土局）、贵定县昌明镇人民政府（以下简称昌明镇政府）土地行政强制一案，于2018年4月3日向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法向被告贵定县政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。之后，原告向本院申请追加原贵定县国土局及昌明镇政府作为本案共同被告，经本院审查予以准许并依法向原贵定县国土局及昌明镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。被告原贵定县国土局及昌明镇政府在提交答辩状期间对本案管辖权提出异议，经审查本院于2018年7月17日作出（2018）黔27行初139号行政裁定书，裁定将本案移送有管辖权的基层人民法院审理。原告不服提起上诉，贵州省高级人民法院于2018年11月15日作出（2018）黔行辖终9号行政裁定书，裁定撤销本院作出的（2018）黔27行初139号行政裁定，本案由本院审理。本院依法组成合议庭于2019年1月8日进行了公开开庭审理，原告闵廷刚及委托代理人莫书勇，被告贵定县政府副县长周厚强、原贵定县国土局副局长喻芳、贵定县昌明镇副镇长陈兴发出庭应诉，三被告共同委托代理人陆承辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告闵廷刚诉称，被告先后于2014年底、2015年4月因贵广高铁贵定站前广场扩建项目和“老干妈”油辣椒产业园项目建设分别发布征收公告，对桐荡村、文江村、古城村土地进行征收。2016年3月，被告在未与原告签订征收补偿协议及未依法申请法院强制执行的情况下，组织人员将原告经营的砖瓦厂进行拆除，对厂内生产设备及青砖青瓦进行毁损。被告的前述行为严重违法，特提起诉讼，请求：1.确认被告于2016年3月26日对原告位于贵定县昌明镇桐荡村立山堡面积约3000平方米砖瓦厂厂房进行强拆，对相关生产设备、产品进行毁损的行为违法；2.判令被告对原告的砖瓦厂厂房恢复原状；3.本案诉讼费由被告承担。原告闵廷刚为证实其主张向本院提交并当庭举示以下证据：第一组证据：1.户籍证明，用以证明原告的诉讼主体资格。第二组证据：1.土地承包经营权证书；2.案涉砖厂原状图片，用以证明原告被强拆的砖瓦厂位于被告的征收范围，具有合法手续。第三组证据：1.2016年第1号《政府信息部分公开告知书》；2.（2016）黔27行初172号《行政判决书》，用以证明被告在没有与原告达成征收补偿协议的情况下，没有履行法定程序，强制拆除原告的砖瓦厂，严重违法。第四组证据：1.2016年第2-1号《政府信息公开告知书》；2.（2017）黔2730行初71号《行政判决书》；3.（2017）黔2730行初85号《行政判决书》；4.（2017）黔2730行初99号《行政判决书》；5.（2017）黔2730行初113号《行政判决书》；6.2017年第1号《政府信息部分公开告知书》，用以证明1.原告根据被告的建议分别向贵定县国土局、发改局、规划局、昌明镇政府申请公开相关政府信息，四个部门不能提供或者拒绝提供；2.砖瓦厂被强制征收后，原告一直通过法律手段维护自身合法权益。被告贵定县政府对原告当庭举示证据的质证意见：对第一、二组证据无异议；对第三组证据及第四组证据的真实性、合法性认可，关联性不予认可，认为达不到其证明目的。被告原贵定县国土局及被告贵定县昌明镇政府对原告闵廷刚所举示的证据质证意见同被告贵定县政府的意见一致。被告贵定县政府辩称，一、其不是强制交出土地的决定人及征收土地的具体实施人。本次土地征收工作主要由贵定县昌明镇政府组织实施。贵定县政府依法公告了《征收土地公告》《征地补偿方案》以及地上附着物补偿标准，听取了被征收群众的意见，涉及拆迁户140多户，均完成了拆迁安置。在征地补偿过程中，原告拒绝签订补偿协议，其行为直接影响到征地工作的开展。原贵定县国土局依法责令其交出土地，昌明镇政府具体实施，符合《土地管理法实施条例》第45条之规定。本次强令交出土地的行为，非贵定县政府作出并组织实施，贵定县政府不是本案适格的诉讼主体。二、涉案强制交出土地的行政行为合法有效，不应当被确认违法。原告的厂房在贵广高铁贵定站前项目及“老干妈油辣椒产业园”项目的征地范围，该征地依法取得了贵州省人民政府征地审批，并符合《省人民政府关于贵州昌明经济开发区总体规划（2013-2030年）的批复》，且被告依法进行了征地公告、征地补偿方案公告、权属登记、听取了群众意见，经多次协商未果情形下原贵定县国土局依法责令强制交出土地符合法律规定。三、原告称其3000平方米的砖厂被强拆与事实不符，在入户调查时，原告未提供任何证据证实存在3000平方米的砖厂，且与昌明镇政府工作人员入户调查后作出的《昌明镇房屋征收补偿测算清单》、测算图表、房屋照片等不符。原告的砖厂为违法建筑，于2009年被依法取缔，征地公告后，原告又违法经营，依法不应受到法律保护。其要求赔偿毁损产品、停业损失等亦无事实依据。故，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告贵定县政府在法定举证期限内向本院提交并当庭出示以下证据：第一组证据：法人证明及组织机构代码证，用以证明被告的行政主体资格。第二组证据：1.2013年9月22日黔府用地函〔2013〕164号《省人民政府关于贵定县2013年度第一批次工业建设用地的批复》；2.2015年10月26日黔府用地函〔2015〕534号《省人民政府关于贵定县2015年度第一批次工业建设使用土地的批复》；3.2016年2月6日黔府用地函〔2016〕96号《省人民政府关于贵定县2015年度第三批次工业建设使用土地的批复》，用以证明位于昌明镇××、××、古城村的涉案土地已依法获得征收审批且该三份征地批文已经审批通过征收土地方案。第三组证据：1.2013年9月27日《征占土地公告》、2015年11月16日《征占土地公告》、2016年2月2日《征地告知书》；2.2013年9月27日、2015年11月16日、2016年2月2日《征地补偿安置方案公告》；3.黔南府发〔2009〕31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年值标准和征地区片综合地价的通知》；4.贵府函〔2013〕209号《贵定县人民政府关于调整房屋征收安置和林木补偿标准的批复》及附件《昌明经济开发区（不含城北园区）、《县城至昌明同城化××××干道房屋征收补偿方案》及政府信息公开网站公示照片，用以证明被告依法发布了征地公告、征地补偿安置方案公告以及征地补偿标准公告，征地公告程序和征地标准合法。第四组证据：1.县政府于2015年4月2日发布的《贵定县人民政府关于贵州昌明经济开发区（昌明镇）征收土地公告》；2.《致广大群众的一封信》；3.前期筹备照片；4.拆迁动员大会照片；5.征地工作部署会议照片；6.征收土地公告照片；7.拆迁工作组入户告知征地、现场动员征地工作照片、发放征地红单照片；8.征地拆迁及地上附着物安置补偿方案公示照片；9.现场进行权属登记照片，用以证明被告对昌明镇××、××、古城村等部分集体土地进行了土地征收的预公告、动员、听取意见、征地公告、补偿公示等，昌明镇政府是具体组织实施的行为主体，其行为符合法律规定。第五组证据：原告砖厂的《房屋征收补偿测算清单》、土地测量登记表，用以证明对原告进行权属登记情况符合法律规定。第六组证据：1.《责令限期拆除告知书》；2.《巡查记录登记表》；3.黔委厅字〔2009〕84号《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅关于严厉打击非法开采矿产资源行为的通知》；4.贵定县市场监督管理局出具的《证明》；5.《贵定县工业和信息化局关于涉及昌明镇砖瓦厂、陶瓷厂的产业政策情况说明》；6.《关于入户走访郎世福砖窑补偿事宜的情况说明》；7.《关于申请强制征地的请示》；8.闵廷刚砖厂责令交出土地决定书及回执，用以证明闵廷刚的砖厂属于淘汰关闭范围，其经营为违法经营，不受法律保护；贵定县国土部门对原告强制征收土地符合法律规定。原告闵廷刚对被告贵定县政府当庭举示的证据的质证意见：对第一组证据无异议；对第二组证据中三份省政府征地批复的真实性、合法性无异议，对证明目的不予认可，认为被告存在少批多征，未批先征的行为；对第三组证据中1、2号真实性不认可，对证据3真实性、合法性认可，但与本案无关，认为证据4与本案无关，不能作为本案赔偿的标准；对第四组证据中1号证据三性认可，对该组其他证据不认可；对第五组证据的关联性予以认可，对证明目的不予认可；对第六组证据不认可。被告原贵定县国土局及被告昌明镇政府对被告贵定县政府举示的证据经质证均无异议。被告原贵定县国土局辩称，一、原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限，应裁定驳回起诉；二、贵定县政府和原贵定县国土局不是本案适格的被告；三、涉案强制交出土地行政行为合法有效，不应当被确认违法。被告昌明镇政府辩称，一、原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限，应裁定驳回起诉；二、昌明镇政府不是本案适格的被告；三、涉案强制交出土地行政行为合法有效，不应当被确认违法，理由同贵定县政府的答辩意见一致。被告原贵定县国土局、被告昌明镇政府在法定举证期限内未向本院提交证据。经举证、质证，对原告和被告贵定县政府举示的证据认证如下：一、原告提交的证据均客观真实、来源合法，与本案相关联，能证明本案的基本事实，且被告对其真实性亦无异议，本院予以确认；二、被告贵定县政府当庭举示的第一组证据、第二组证据的黔府用地函〔2016〕96号批复、第三组证据中2016年2月22日《征地告知书》《征地补偿安置方案公告》和3号证据、第四、五、六组证据，均客观真实、来源合法，与本案相关联，能证明本案的基本事实，本院予以确认；三、被告贵定县政府当庭举示的其他证据均与原告主张的涉案“郎家榜”土地上的砖厂位于贵定县2015年第三批次工业建设用地的批复红线范围内和被告因实施“老干妈”项目拆除原告涉案砖厂的事实不具有关联性，本院依法不作为本案证据确认。经审理查明，原告闵廷刚系贵定县昌明镇桐荡村村民，其主张的涉案承包地“郎家榜”登记在被告贵定县政府颁发给原告闵廷刚为承包户的土地承包经营权证上，登记土地类别为“田”，面积为1亩。2015年12月14日，2015年12月20日，被告委托相关部门对原告闵廷刚涉案土地、厂房及附属设施等进行了测量登记，《项目征（占）土地测量登记表》记载原告闵廷刚被征占的土地面积为1.9亩，地类为耕地。2015年4月2日贵定县人民政府发布《关于贵州昌明经济开发区（昌明镇）征收土地公告》，公告载明拟对昌明镇××、××、古城村等部分集体土地进行征收用于“老干妈”油制辣椒产业园项目建设。同月8日贵州昌明经济开发区管委会、昌明镇政府发布《致广大群众的一封信》，向群众介绍了“老干妈”油制辣椒产业园项目的相关情况。2016年2月6日贵州省人民政府作出黔府用地函〔2016〕96号《省人民政府关于贵定县2015年第三批次工业建设用地的批复》，批准将贵定县昌明镇文江村、桐荡村集体农用地28.3852公顷（耕地24.9232公顷、林地0.6778公顷、园地0.1442公顷、其他农用地2.64公顷）转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村的集体建设用地1.4595公顷、未利用土地0.2531公顷，共计28.6383公顷土地征为国有，连同国有建设用地1.1598公顷，总计29.7981公顷土地作为贵定县2015年度第三批次工业用地，由贵定县国土资源局代表该县人民政府按照报批的3个方案组织实施。经原告确认其在本案中主张权利的“郎家榜”砖厂位于《贵定县2015年第三批次工业建设用地土地勘测定界图（地块2）》红线范围内。2016年2月22日被告贵定县政府发布《征地告知书》和《征地补偿安置方案公告》，载明：《贵定县2015年度第三批次工业建设用地》已经黔府用地函〔2016〕96号批准，拟征收昌明镇桐荡村集体土地13.5758公顷，征收集体土地补偿标准为根据黔南州人民政府黔府发〔2009〕31号《关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》耕地为26625元/亩（含1倍青苗费）。此前经多次与原告协商，双方就征收补偿事宜达不成一致意见，为此被告原贵定县国土局于2015年12月29日向原告作出《责令交出土地决定书》，载明：闵廷刚位于贵定县昌明镇桐荡村桐木组的砖厂一个及集体土地一宗已被征收为国有土地，决定责令交出土地并限期其于15日内向昌明镇政府交出土地。2016年3月26日昌明镇政府对原告砖厂及其附属设施进行清除。现涉案土地已用于“老干妈”项目建设。原告认为被告对其前述砖厂及物品实施的行政强制行为违法，遂提起本案诉讼，提出前述诉讼请求。另查明，原告于2018年4月3日向本院提交本案起诉状，同时一并提起了行政赔偿诉讼，本院以（2019）黔39行赔初61号立案受理。因国家机构改革，原贵定县国土资源局于2019年初被撤销，其职能划入新组建的贵定县自然资源局。本院认为：本案的争议焦点是：一、原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；二、本案适格被告的确定；三、被告拆除原告主张的涉案砖厂的行为是否合法；四、原告请求被告对涉案厂房恢复原状的诉讼请求是否属于本案审查范围。一、关于原告闵廷刚提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。原告主张的位于“郎家榜”的砖厂于2016年3月26日被被告拆除，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，被告对涉案的土地及厂房实施强制铲除、挖毁行为时，未告知原告诉权和起诉期限，应适用前述规定2年的起诉期限。原告于2018年4月3日向本院提交本案起诉状，未超过前述规定的2年法定起诉期限。故，被告辩称原告起诉已超过法定起诉期限的理由依法不能成立,本院不予采纳。二、关于本案适格被告的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中对原告闵廷刚承包地的征收，亦是由贵定县政府发布征收公告、确定征地补偿安置方案并公告。故，被告贵定县政府是涉案土地的征收主体，征收是由其组织实施的。原告闵廷刚请求确认被告强制拆除其砖厂及损毁物品的行为违法，虽原贵定县国土局对原告作出责令交出土地决定，昌明镇政府具体组织实施，但原贵定县国土局系贵定县政府的职能部门，昌明镇政府系其下级政府，该决定书的作出及其组织实施都是为配合被告贵定县政府完成对涉案土地的征收。被告贵定县政府作为征收主体应对土地征收过程中的行为负责。故，被告贵定县政府是本案适格的被告，被告原贵定县国土局、昌明镇政府不是本案适格的被告。三、关于被告拆除原告主张的涉案砖厂的行为是否合法的问题。经查明，被告贵定县政府在征收过程中组织实施了涉案土地地上附着物清除行为并实施项目建设。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律征收程序。被征收人对征收补偿安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，应申请人民法院强制执行。本案中，原告的涉案土地为集体土地，被告贵定县政府应当提供证据证明其征收并强制交出土地行为的合法性。而本案中，虽被告贵定县政府提交的证据能够证明涉案土地已经取得省人民政府的征地批复、作出了征收公告并已向原告作出责令交出土地决定的事实，但并未提交其向人民法院申请强制执行的证据。被告贵定县政府尚未与原告闵廷刚就土地征收补偿安置达成一致协议并给予原告补偿，亦未向人民法院申请强制执行的前提下，即径行实施拆除厂房并使用涉案土地进行项目建设的行为，违反了前述规定，属超越法定职权。鉴于被告贵定县政府被诉行政行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。故，原告请求确认被告拆除其砖厂及损毁物品行为违法的理由成立，本院予以支持。四、关于原告请求被告对涉案厂房恢复原状的诉讼请求是否属于本案审查范围的问题。鉴于原告已同时向本院提起了行政赔偿诉讼，而恢复原状是《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定的国家赔偿方式，该项诉请不再纳入本案审查范围，本院依法不予支持。综上，被告贵定县政府对原告涉案砖厂及其物品实施的行政强制行为，超越法定职权，依法应予撤销，但基于不具有可撤销内容，本院依法确认为违法。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下：一、确认被告贵定县人民政府于2016年3月26日对原告闵廷刚位于贵定县昌明镇桐荡村“郎家榜”砖厂及其物品实施的行政强制行为违法；二、驳回原告闵廷刚对被告贵定县自然资源局、被告贵定县昌明镇人民政府的起诉；三、驳回原告闵廷刚的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告贵定县人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉的，则本判决发生法律效力。审判长 罗 艳审判员 郑天成审判员 夏 永二〇一九年五月十日书记员 肖年歆