山西省晋城市中级人民法院行政判决书（2019）晋05行初1号原告：冯雪庆，男，1957年3月8日生，汉族，现住长子县。委托代理人：李杨洋，山西雷风律师事务所律师。被告：长子县人民政府，住所地长子县钟楼街1号。法定代表人：赵永进，该县县长。委托代理人：王建伟，系长子县国土资源局工作人员。委托代理人：史宇航，山西黎蜀律师事务所律师。第三人：长子县大堡头镇大堡头村民委员会。负责人：崔建丽，该村党支部书记，主持工作。第三人：中国石油天然气股份有限公司山西长治销售分公司长子县大堡头加油站。负责人：刘小峰，任经理。委托代理人：孙海洋，山西君宜律师事务所律师。原告冯雪庆诉被告长子县人民政府撤销行政行为一案，本院受理后，于2017年10月21日作出（2017）晋05行初117号行政判决，确认被告颁发长国用2005第015号《国有土地使用权证》的行为违法，责令被告依法对涉案土地进行征收补偿。被告长子县人民政府不服，提出上诉，山西省高级人民法院于2018年9月25日作出（2018）晋行终409号行政裁定，认为“长子县人民政府在给中国石油天然气股份有限公司山西长治销售分公司长子县大堡头加油站颁发长国用2005第015号《国有土地使用权证》之前，是否实施了土地征收的事实不清楚，有待进一步查证”，将本案发回重审。本院依法另行组成合议庭，于2019年2月22日公开开庭审理了本案。原告冯雪庆及其委托代理人李杨洋、被告长子县人民政府的委托代理人王建伟及史宇航、第三人长子县大堡头镇大堡头村民委员会（以下简称大堡头村委）的负责人崔建丽、第三人中国石油天然气股份有限公司山西长治销售分公司长子县大堡头加油站（以下简称大堡头加油站，原为中国石油天然气股份有限公司山西销售分公司长子第一加油站）的委托代理人孙海洋均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告冯雪庆诉讼请求：一、依法判决撤销被告为第三人大堡头加油站颁发的长国用2005第015号《土地使用权证》；二、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告系大堡头村人，在本村合法享有土地承包经营权2.73亩，土地面积四至详见《土地承包合同》。2004年，第三人大堡头加油站通过大堡头村委将原告的农用地租赁进行加油站经营，租期30年。2017年6月，原告因后续租金未落实到位，与大堡头村委一起找大堡头加油站索要时，大堡头加油站向原告出示一份被告于2005年3月18日颁发的《土地使用权证》，土地性质由农业性质变为工业用途，至此，原告才知道自己的土地被违法征收，并给大堡头加油站颁发了《土地使用权证》。原告认为被告在未履行任何征地手续、未告知原告土地被征的情况下，径直为第三人大堡头加油站办理《土地使用权证》，其颁发的土地证应予撤销。被告长子县人民政府辩称：一、我方颁发给第三人大堡头加油站的长国用2005第015号《国有土地使用权证》系按照《土地登记规则》明文规定严格颁发，事实清楚，程序合法，依据充分，应当予以维持；二、2001年3月22日第三人大堡头村委召开村委会以及村民代表会议，所议事项属于村务公开事项，冯雪庆应于2001年就知道土地将要被征收建设加油站的事实，其应在六个月或两年内维护自身的合法权益，现已超过起诉期限，应予驳回。本院重审中被告补充答辩如下：一、原告享有的土地承包经营权已在该地被征收为国有土地之后灭失，被告将已征收的土地出让给他人的行为与原土地使用权人之间不具有法律上的利害关系，原土地使用权人对土地出让行为提起诉讼不具有行政诉讼主体资格；二、根据相关法律规定，涉案不动产登记的职权已经变更到政府设立的不动产登记机构，原告应当起诉职能变更后的不动产登记机构，县政府主体不适格；三、从诉讼程序上讲，若以土地征收程序合法与否作为判断土地登记行为违法性的前提，本案也应当中止审理，待（2019）晋05行初2号案审理结果确定后再行裁判。第三人大堡头村委口头陈述意见：我们与大堡头加油站签订的是租赁合同，对于征地情况和办证都不知情。从2005年开始我们直接一次性给了原告10年的租金。我们不承认土地被征用，加油站是在我们村租的地，租金到2024年。第三人大堡头加油站陈述意见：依法驳回原告的诉讼。一、原告的承包地已经长子县人民政府文件（征用土地专用）长政征补字【2005】第1号《关于中国石油天然气股份有限公司山西销售分公司建加油站补办征用土地手续的批复》被征收，其对土地的承包经营权已经灭失，与后续的国有建设用地使用权出让等行为之间不再具有法律上的利害关系，冯雪庆不具有本案原告主体资格，请求法院予以驳回；二、与原告有关系的具体行政行为是征收行为而非出让行为，原告无权撤销我方基于出让行为取得的证书；三、我方取得土地使用权证程序合法合规，依法应当受到保护。2005年1月22日，我方与长子县国土资源局签订了《国有土地使用权有偿出让合同书》，同年3月1日按照合同约定交纳了土地出让金，次日申请《土地登记申请书》，3月18日通过长子县人民政府出具的国用（2005）015号《土地登记审批表》，依法核准登记；四、答辩人在收购加油站之前大堡头村委已经将涉案土地进行了征用和建设，原告的承包经营权利已转移给了大堡头村委，如果原告认为自己的承包经营权受到侵害，应当向大堡头村委主张损失；五、本案的引发是大堡头村委恶意制造社会矛盾。大堡头村委表示对土地性质变更、征收和出让不知情与事实不符，2005年1月21日，长子县人民政府就土地征收和出让进行批复并抄送至大堡头村委。我方每年额外支付大堡头村委5000元共计153000元补偿，但大堡头村委每年只给冯雪庆500-600元，致使本案诉讼发生。被告长子县人民政府提供了以下证据：1、2005年1月21日长政征补字（2005）第1号补办征用土地手续的批复；2、2005年1月22日签订的《国有土地使用权有偿出让合同书》，出让方为长子县国土资源局，受让方为中国石油天然气股份有限公司山西销售分公司，出让宗地位于大堡头村北，面积1800平方米（土地出让金原填写为27.36万元，该合同书上直接划掉改为6.7万元），合同最后手写文字注明“该项目属于2001年占地项目，按照市局会议精神，给其办理了补办征地手续”3、长子县国土资源局收取土地出让金专用票据一支67000元（缴款单位为中国石油天然气股份有限公司山西分公司）；4、第三人大堡头加油站的组织机构代码证、营业执照、负责人证明；5、2005年3月2日国用（2005）015号土地登记申请书一份，申请人为中国石油天然气股份有限公司山西销售分公司第一加油站；6、2005年3月18日国用（2005）015号土地登记审批表一份，显示有长子县国土资源局和被告长子县人民政府准予发证的意见。原告冯雪庆的质证意见：1、对政府批复的合法性不予认可。第一，该批复的形成时间是2005年1月21日，土地出让合同签订的时间是2005年1月22日，根据《行政许可法》行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益应当告知该利害关系人，利害关系人有权进行陈述和申辩，本案被告一方提供的所有证据中没有显示陈述申辩权利的告知，程序严重违法；第二，该批复的内容为同意补办征用土地手续，根据国土资源部2004年10月21日作出的《关于深化土地改革、严格土地管理的决定》，对于补办征地手续的前提必须是进行行政处罚，而本案证据中并未显示对第三人大堡头加油站2001年至2005年期间没有任何土地手续的非法占有是否进行了处罚；第三，根据该文件规定补办土地征地手续的应重新申请，申请文件中没有体现，并且在确定补办征地手续之前，除了要接受处罚外还要重新承担被征收土地农户和集体的征地补偿，本案征地补偿的数额、标准、文件、安置方案均不存在，所以该批复文件程序严重违法。该文件抄报单位是市政府，但没有证据显示市政府如何批复，视为不存在批复，抄送单位有大堡头村委，但该文件是否实际流转到大堡头村委没有证据显示；2、对国有土地使用权出让合同，合同签订的时间是2005年1月22日，当时加盖的公章是长子县国土资源局，在出让合同的第2页有更改部分，更改后加盖的公章是土地局的耕保股，从印章的不一致可以得知是在土地出让合同形成后更改的；3、对土地出让金专用票据数额无异议，但认为其不具备交付土地的条件，本应存在一个评估报告，但本案不存在，程序违法；4、对登记申请书真实性无异议，但属于违法登记申请；5、对土地登记审批表真实性无异议，但对其合法性不予认可，审批表形成的时间是2005年3月18日，在这之前对涉案土地2.7亩没有任何的土地性质转变，而在其审批中土地基本情况中载明的却是商业用地，基础事实存在违法。对被告提供的证据,第三人大堡头村委同意原告的质证意见,并称第三人大堡头加油站只给了村里租金，村里没有收到征地补偿款，也不知道征地情况。第三人大堡头加油站对被告提供的证据无意见，但认为自己已经足额支付了土地补偿款。原告冯雪庆提供了以下证据：1、土地承包合同一份。拟证明原告对被征收的2.73亩土地享有合法的土地承包经营权，期限为1995年1月1日至2024年12月31日，原告的合法权益被侵犯；2、2017年8月8日大堡头村委情况说明一份，拟证明原告享有2.73亩土地承包经营权的土地被大堡头加油站占用，并证明原告知悉土地被征收的时间为2017年6月；3、2017年10月25日大堡头村委出具的证明一份，拟证明冯雪庆和冯旭庆为同一人。被告长子县人民政府对原告提供的证据1、3无异议。对证据2有异议，认为此系现任村民委员会在没有查询以前档案的情况下而出具，不能证明当时的情况。第三人大堡头村委对原告提供的证据无异议。第三人大堡头加油站对证据2情况说明里提到的2017年6月份原告未收到租金不认可，并称加油站已经一次性支付了全部租金。第三人大堡头村委提供证据：1、承包土地合同书；2、收款凭证2支共156000元。原告对承包合同和两支收据的真实性无异议。第三人大堡头加油站对证据的真实性予以认可，认为两份收据分别是土地费和土地款，充分证明加油站已经就征地的相关事项对村集体进行了相应补偿。第三人大堡头加油站提供以下证据：1、长子县计划委员会《关于新建大堡头加油站列入基建计划的批复》；2、长治市财经贸易委员会《关于对长子大堡头村兴建加油站请示的批复》；3、消防部门出具的《选址意见》；4、长子县城乡建设环境局施工技术管理股出具的《开工通知书》；5、长子县大堡头镇人民政府出具的《关于同意中国石油天然气股份有限公司山西销售分公司长子第一加油站在大堡头征地审核意见》；6、长子县人民政府《关于中国石油天然气股份有限公司山西销售分公司建加油站补办征地手续的批复》，该批复抄送第三人大堡头村委；7、国有土地使用权有偿出让《合同书》，第八条约定了出让金为每平米152元，总额为27.36万元；8、土地登记申请书，拟证明第三人大堡头加油站经过合法正当的程序补办国有土地使用权证。原告冯雪庆对证据1认为批复的土地面积为1亩，第三人大堡头加油站提供的证据充分说明办理土地使用证为2.7亩，超过的土地没有任何文件支持征收，应当予以撤销；对证据2财经贸易委员会批复真实性、合法性无异议，但认为确定的土地面积仍为1亩；对证据3、4选址意见书、开工通知书认为是基于计划委员会确定的1亩土地而形成的，进一步说明2.7亩土地使用证的颁发是程序违法；对证据5大堡头镇人民政府的审核意见质证认为，对于确定的被征收土地，土地管理法明确规定县以上地方政府为征收主体，在该审核意见中出现了土地登记的2.7亩数值，但文件的审核意见没有任何的依据，征收文件不存在，实体内容是违法的；对证据6长子县人民政府的批复的质证意见同对长子县人民政府提供的证据1的质证意见；对证据7土地出让合同，原告方查看了被告提供档案及第三人大堡头加油站提供的原件，两份土地出让合同原件内容的第八条完全不一致，由被告长子县人民政府提供的土地出让书原件第八条约定，该宗地的土地出让金由每平方米152元更改为每平方米37.22元，总额由27.36万元更改为6.7万元。大堡头加油站提供的出让合同原件第八条内容为该宗地的土地使用出让金为每平方米152元，总额为27.36万元，没有作任何更改，也没有加盖任何的公章，本案所确定的6.7万元的土地出让金与实际交付完全不一致。受让人所持有的土地出让合同原件没有发生任何的更改，而作为被告行政机关留存的档案关键的土地出让金数额、单位价值发生变化，不一致。被告长子县人民政府对第三人大堡头加油站提供的证据无异议。第三人大堡头村委质证称，村委没有收到长政征补字（2005）第1号长子县人民政府征用土地的文件；《选址意见》用的是郝赛呢的，村委只知道是租地，不知道是征地，里面所有的手续都是加油站前期的1亩土地的手续。重审中，第三人大堡头加油站补充提供了中国石油天然气股份有限公司山西销售分公司收购大堡头加油站的《资产转让合同》及为此支出160万元的发票等。对此被告无异议，原告冯雪庆及第三人大堡头村委均不予认可。经重审审理查明，原告冯雪庆系长子县大堡头镇大堡头村人，于1995年与大堡头村委签订有《长子县农村土地承包合同》，承包村里耕地9.61亩，承包期30年不变，从1995年1月1日起至2024年12月31日。2004年，冯雪庆与村委签订协议，将承包土地中的2亩（实际占用土地面积为2.73亩）出租给大堡头村委用于修建加油站，租期30年，由大堡头村委向其支付租金。2004年9月14日，以中国石油天然气股份有限公司山西销售分公司为买方、冯韶军作为卖方（冯韶军是从郝赛呢处受让而来）签订了《资产转让合同》，约定卖方冯韶军将标的物即中国石油天然气股份有限公司山西销售分公司第一加油站的占地和附属设施的全部产权转让给买方，协议资产包括加油站实际占用的1800平方米国有出让土地40年的使用权和加油站的文件、证照等，转让总价款160万元（包括土地补偿费用、土地出让金、办理证照和手续及各种税费）。中国石油天然气股份有限公司山西销售分公司依约分三次支付了冯韶军160万元转让款，并称《国有土地使用权证》也是冯韶军依约办下来交给第三人的，第三人并未参与征地及办证程序。2004年12月10日，第三人大堡头村委与中国石油天然气股份有限公司山西销售分公司长子第一加油站签订《承包土地合同书》，约定乙方第一加油站承包甲方大堡头村委土地60*45平方米，承包期限亦为30年，从2005年1月1日起至2035年12月31日止，第一加油站每年交村委土地承包费5000元，共计15万元，承包时一次性交清。该款已于签订合同当日（2004年12月10日）及前两日（2004年12月8日）由大堡头农业合作社收取入账，两支收款凭证共收取156000元，载明系“土地款”或“土地费”。该60*45平方米土地中包括原告的2亩土地。2005年1月22日，长子县国土资源局与中国石油天然气股份有限公司山西销售分公司签订了《国有土地使用权出让合同》，合同约定该宗地的土地出让金27.36万元（此合同与被告提供的合同在土地出让金数额上不一致，被告提供的合同上是将27.36万元直接划掉，写上6.7万元）。2005年3月1日，中国石油天然气股份有限公司山西长治销售分公司向长子县国土资源局交纳土地出让金6.7万元。2005年3月2日，中国石油天然气股份有限公司山西销售分公司第一加油站提出土地登记申请。长子县国土资源局和长子县人民政府批准，2005年3月18日，中国石油天然气股份有限公司山西销售分公司长子第一加油站领取了长国用（2005）第015号《国有土地使用权证》，上载宗地面积1800平方米。本院认为，《土地登记规则》第三条规定“国有土地使用者、集体土地使用者和土地他项权利者，必须依照本规则规定，申请土地登记”，第二十六条规定“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记”。本案中，第三人大堡头加油站虽然是通过签订“国有土地使用权有偿出让合同”的方式取得了涉案土地的使用权，该合同上明确载明“该项目属于2001年占地项目，按照市局会议精神，给其办理了补办征地手续”，可见是先用后征，那么是否按照规定支付了全部土地使用权出让金，是本案重点审查的内容，出让金的全部交纳是申请登记的前置条件。而本案被告与第三人大堡头加油站分别提供的、本应内容完全一致的“国有土地使用权有偿出让合同”却在出让金条款上出现了不一致，经涂改金额差距超过了20万元，长子县国土资源局收取的土地出让金仅仅是6.7万元。这不仅是未足额交纳土地出让金问题，更涉及国有资产的流失问题。涉案土地的出让金数额依法依规应该是多少、第三人大堡头加油站是否足额支付，被告在这些问题没有查清之前就为第三人大堡头加油站登记发证，其颁证行为主要证据不足。针对被告提出的原告应于2001年就知道土地将要被征收建设加油站、现在早已超过起诉期限的观点，本院认为，因被告没有确切证据证明原告参加了村民代表会议、而且即便原告参加了会议，会上也只是作为原集体土地使用权人的大堡头村委同意国家征用土地，具体是否征用以及何时征用，被告没有确切证据证明原告知道的时间，故应以原告主张的2017年6月起算，其2017年10月提起本案诉讼，未超过起诉期限。针对被告提出的原告因土地承包经营权已在该地被征收为国有土地之后灭失，原告与颁证行为已不具有法律上的利害关系从而不具备行政诉讼主体资格的主张，本院认为，原告持有合法的土地承包经营合同尚未到期，其承包地在其完全不知情的情况下被征收为国有，其未获得补偿，本院已以另案判决确认征收行为违法，则后续行政行为皆因违法征收而起，后续行政行为与原告均有法律上的利害关系，原告具有行政诉讼主体资格。针对被告在重审中提出的涉案不动产登记的职权已经变更到政府设立的不动产登记机构，原告应当起诉职能变更后的不动产登记机构、县政府主体不适格的主张，本院要求被告提供长子县政府贯彻上级相关规定的文件，以此确定长子县的不动产登记职能确实归属于其他职能部门，但被告未能在规定期限内提供，故本院认定被告仍然具有该项职能，原告以长子县人民政府为被告提起诉讼并无不当。综上，鉴于第三人大堡头加油站已经实际取得诉争的而国有土地使用权多年，并实际投资建设及运营，如果撤销将给第三人大堡头加油站造成重大损失，也会给过往车辆带来不便，故本院不予撤销，而由被告长子县人民政府采取补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项和第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告长子县人民政府为第三人中国石油天然气股份有限公司山西长治销售分公司长子县大堡头加油站颁发长国用（2005）第015号《国有土地使用权证》的行政行为违法；二、责令被告长子县人民政府对涉案土地进行征收补偿；三、驳回原告冯雪庆的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告长子县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 李凌云审 判 员 王天明审 判 员 毕 东 二〇一九年五月二十八日法官助理 牛彦坤书 记 员 刘 璐