贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终442号 上诉人（原审原告）陈芳琴，女，1932年12月24日出生，汉族，住贵州省关岭布依族苗族自治县。 委托代理人李忠伦，贵州纵贯律师事务所律师。 委托代理人刘燕平，贵州纵贯律师事务所律师。 上诉人（原审被告）关岭布依族苗族自治县人民政府。住所地：贵州省关岭布依族苗族自治县顶云街道办事处海百合广场政务中心。 法定代表人韦朝虎，县长。 委托代理人汪文卫，贵州巨人律师事务所律师。 委托代理人潘继材，贵州巨人律师事务所律师。 上诉人陈芳琴诉上诉人关岭布依族苗族自治县人民政府（以下简称关岭自治县人民政府）不履行房屋征收安置补偿协议一案，贵州省安顺市中级人民法院作出(2018)黔04行初291号行政判决，陈芳琴及关岭自治县人民政府均不服，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明，被告关岭自治县人民政府于2013年11月25日作出《关于关岭自治县花江镇粮管所棚户区改造建设项目房屋征收公告》，征收范围为关岭自治县花江片区粮管所棚户区改造建设项目规划红线范围内需要征收的建筑物、构筑物及地上附属设施等，涉及被征收人共59户，其中居民住宅57户，单位非住宅2户，征收房屋建筑面积约31894.9平方米。同年12月11日发布房屋征收补偿方案，明确征收实施单位为关岭自治县棚户区改造领导小组办公室（以下简称关岭自治县棚改办）。原告系原花江粮管所职工，于1987年退休，其居住的房屋在征收红线范围内。该房屋系原花江粮管所分给职工的住房，每月由居住职工缴纳一定的房租费。1999年，关岭自治县人民政府作出关府（1999）26号《关于县粮食局贯彻县粮食流通体制改革实施方案意见的批复》，同意成立“关岭自治县粮油收储经营公司”，取消粮食局原下属各粮管所法人资格，保留其粮油贸易公司法人资格。2003年，关岭自治县人民政府作出关府[2003]22号《关于我县国有粮食购销企业改革和发展的实施意见》，针对国有粮食购销企业进行改制，解除企业职工劳动关系并进行了相应安置。但改制时未对涉案房屋进行处置，未将分给原告等职工居住的房屋收回，亦未按房改政策出售，原告仍占用该房屋居住至房屋被征收时。2015年3月26日，原告（乙方）作为被征收人与征收部门关岭自治县棚改办（甲方）签订《关岭自治县城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》，约定：一、征收范围涉及乙方和平西街粮管所宿舍的房屋及附属物需拆除，其中砖混结构住宅建筑面积95.47平方米，砖木结构自建建筑面积18平方米，乙方负责出具有效的房屋权属依据交甲方，于2015年4月8日前搬迁完毕腾房交给甲方。上述房屋如有产权债务纠纷，由乙方自行解决，甲方概不负责；二、甲方以花江粮食小区8号楼1单元2层3号，建筑面积为59.72平方米的砖混结构住宅房屋对乙方进行产权调换补偿；三、甲方应负责办理产权调换房屋的产权手续给乙方，办证涉及的相关税费及住宅专项维修资金等按有关规定执行；四、乙方同意在建设期间自行周转过渡，过渡期为24个月，甲方按乙方原房屋建筑面积付给乙方临时安置补助费22912.80元；五、甲方应付乙方其他补偿、补助费65644.40元；六、乙方不按本协议约定期限搬迁，甲方可根据相关法律法规，向人民法院提起诉讼，依法申请强制执行，甲方未按本协议约定期限安置乙方房屋，应对被征收人增发超期临时安置补助费，从逾期之日起，每超一个月，超期临时安置补助费递增10%，递增的月超期临时安置补助费最多不超过月超期临时安置补助费标准的5倍。双方对履行本合同发生争议，可向当地人民法院提起诉讼。2015年3月27日，原告领取了24个月的临时安置补助费及其他补偿补助费共计88557.20元，原告亦按约定腾空了涉案房屋交被告拆除。此后，被告以涉案房屋产权属原花江粮管所，原告对该房屋不享有权利，无权作为房屋被征收人获得安置补偿为由拒绝履行协议。原告不服，提起行政诉讼，要求被告继续履行双方签订的安置补偿协议，并支付超期临时安置补助费。在本案审理过程中，被告于2018年11月22日作出关府行决字（2018）第41号《关于解除行政决定书》，决定：解除关岭自治县棚改办与原告签订的《关岭自治县城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》，责令原告退还已领取的补偿款及过渡费。 一审法院认为，本案的焦点问题是：一、涉案安置补偿协议是否存在无效情形；二、涉案安置补偿协议是否应当继续履行；三、被告单方解除行政协议是否有效。 一、关于涉案安置补偿协议的效力问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，对于国有土地上房屋的征收，征收人为市、县级人民政府，被征收人为被征收房屋的所有权人。市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，被告关岭自治县人民政府成立的关岭自治县棚改办作为房屋征收决定确定的房屋征收部门，具有与被征收人签订安置补偿协议的主体资格。根据双方所举证据，能够认定涉案被征收房屋属于原花江粮管所自管公房，原告系该粮管所职工，并基于此而获得涉案房屋承租权成为房屋的实际使用人，使用权人实质上就是公房的承租人。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》未对公房承租人能否获得补偿以及如何补偿作出规定，但本着有合法损失即应获得相应补偿的原则，公房承租人对于因房屋征收而受到的损失依法应当获得适当补偿。故公房承租人虽不属于公房征收关系的主体，但并不影响其可以成为公房征收补偿关系的主体并享有相应的权利。具体到本案，双方所签安置补偿协议虽然存在将原告列为被征收人这一瑕疵，但从协议内容来看，被征收房屋砖混结构建筑面积为95.47平方米，砖木自建房屋建筑面积18平方米，而安置房屋建筑面积为59.72平方米，且不互补差价，低于安置补偿方案中对被征收房屋所有权人按“拆一还一”进行产权调换的补偿标准。由此可见，该协议虽将原告列为被征收人，但并未将其作为房屋所有权人进行等价补偿。综上，该协议并不存在上述主体不适格及没有依据等重大明显违法情形，故不属于无效行政行为。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”结合原、被告双方关于协议效力问题的意见，对于协议是否存在上述无效情形的审查，应从以下几个方面进行判断： 第一，原告作为原花江粮管所职工，在其退休及粮管所改制后是否还具有涉案公房的承租权。本案中，虽然原告已于1987年退休，原花江粮管所也于1999年被注销，但直至房屋被征收时止，没有任何部门与原告解除房屋租赁关系并要求原告腾退房屋，原告一直在该房屋内居住，应视为房屋租赁关系的存续，该租赁关系并不会因其退休或粮管所改制而自动解除。且房屋征收部门在开展房屋征收与补偿工作前，应对被征收房屋的权属、区位、面积等情况进行调查，关岭自治县棚改办与原告陈芳琴签订安置补偿协议是在其对被征收房屋进行调查后作出的，可视为被告对原告陈芳琴公房承租人身份的认可。故被告辩称原告不是公房承租人的理由不能成立，一审法院不予支持。 第二，涉案安置补偿协议是否损害国家利益即房屋所有权人的利益。本案中，涉案房屋的所有权仍登记在已经注销的原花江粮管所名下，原花江粮管所注销后未对其资产进行处置及明确承继单位，也未进行清算。依据国务院《企业国有资产监督管理条例》第四条：“企业国有资产属于国家所有。国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”的规定，对企业国有资产进行管理，本身就是人民政府的职责所在，其代表国家对企业国有资产享有所有者权益。由此可见，本案被告在与原告签订征收安置补偿协议中具有征收人与房屋所有权人的双重身份，故双方所签协议并不存在遗漏被征收人（房屋所有权人）的无权处分情形。故涉案安置补偿协议未损害房屋所有权人的利益，被告辩称原告签订协议属于无权处分的理由不能成立，不予支持。但需要指出的是，公房承租权虽具有一定的财产权益，但毕竟不同于房屋所有权，双方所签协议将原告仅享有使用权的房屋按所有权来补偿，的确存在不当之处，导致原告因该协议所获补偿利益超出其实际损失，从而一定程度上造成国有资产的损失。但鉴于原告作为公房承租人，在其享有使用权的房屋被征收时，有获得安置补偿的权利，且结合涉案征收项目的具体补偿方式来看，并未按职工原有住房面积进行安置，而是针对包含原告在内的项目所涉公房承租人无论原住房面积多大，均统一以60平方米左右的房屋进行安置，符合补偿的公平原则和比例原则，不违反法律、行政法规的强制性规定及国家相关保障性住房政策。加之涉案房屋已被拆除，双方在签订协议的过程中不存在恶意串通及原告提供虚假材料、信息等情形，基于信赖保护原则及比例原则，涉案安置补偿协议虽然一定程度上损害了国家利益，但不能以此否定协议的效力。 综上，原、被告双方签订的征收安置补偿协议是双方真实意思表示，没有法律、行政法规规定的无效行政行为情形，也没有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，应认定为合法有效的行政协议。 二、关于涉案安置补偿协议是否应当继续履行的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 关于原告未出具有效的房屋权属依据问题。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，征收部门应先调查被征收房屋的权属，才能实施被征收房屋的安置补偿工作。可见，被告在与原告签订安置补偿协议前，应当已经对被征收房屋权属问题进行过调查，且结合双方签订的协议来看，安置房屋建筑面积小于被征收房屋建筑面积，且不互补差价，低于安置补偿方案中对被征收房屋所有权人产权调换1：1的补偿标准。由此可以推定，双方在签订协议时已明知原告并非房屋所有权人。并且协议也未将原告出具有效房屋权属依据约定为协议生效或解除要件，被告不能在原告已履行完搬迁腾房交付义务后，以原告未提供房屋权属依据为由拒绝履行对原告的安置补偿义务。故被告以原告未出具有效房屋权属依据为由拒绝继续履行协议的理由不能成立，一审法院不予支持。 三、关于被告单方解除行政协议的问题。 行政机关在履行行政协议过程中依法享有行政优益权，可以根据实现公共利益或行政管理目标的需要单方变更或解除协议。但法律对于行政机关行使行政优益权进行了严格的限制，仅当公共利益受到威胁和侵害，或国家政策发生重大调整时，方能行使该权力。且在行使该权利时，应当对公共利益的具体情形作出释明，并提出相应的证据予以证实，且单方调整需符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低，此外还应对相对人因此造成的损失依法或依约给予相应补偿。本案中，被告关岭自治县人民政府单方解除协议，不符合比例原则及信赖保护原则中关于非行政相对人过错不得轻易撤销或改变授益行政行为的要求，实属不当，一审法院予以指正。此外，对于被告辩称其作出解除协议决定后，本案诉讼标的已不存在的理由。《中华人民共和国行政诉讼法》赋予公民、法人或者其他组织对行政协议的诉权，目的就在于保障公民、法人或者其他组织在行政协议中的合法权益，如果认为行政机关变更解除协议，协议就不复存在的话，那就意味着行政机关可以随意以变更、解除的方式终止协议效力或者不履行，这显然不符合立法原意。因此，本案被告单方解除协议后，该协议确定的权利义务关系仍然继续存在。 综上所述，原、被告双方签订的《关岭自治县城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》，是双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。且该协议并不存在法律规定的可撤销及无法继续履行的情形。根据《中华人民共和国合同法》第六十条“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”的规定，本案原告已按协议约定搬迁腾空被征收房屋，被告也应按照协议约定全面履行自己的义务，但鉴于原告因该协议所获补偿已超出其合法损失，故其要求按协议支付超期安置补助费的诉讼请求，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，作出如下判决：一、关岭布依族苗族自治县人民政府于本判决生效之日起九十日内将花江粮食小区8号楼1单元2层3号建筑面积为59.72平方米的房屋交付给陈芳琴；二、驳回陈芳琴的其他诉讼请求；案件受理费50元，由关岭自治县人民政府负担。 一审宣判后，陈芳琴及关岭自治县人民政府均不服，分别提起上诉。 上诉人陈芳琴上诉称：1.一审认定涉案房屋征收补偿协议有效正确，但认定该协议有效的理由不当。一审认定上诉人不是被征收人，仅有涉案房屋使用权，与事实不符。上诉人对单位分配的房屋享有合法权利，享有房屋征收的安置补偿权，关岭自治县人民政府作出的房屋征收决定是具有法律效力的行政行为，根据该决定签订的涉案房屋征收补偿协议合法有效。2.一审在认定涉案房屋征收补偿协议有效的条件下，仅判令关岭自治县人民政府履行交付安置房的义务，不判令履行办理安置房屋产权手续并交付给上诉人的义务，既遗漏了上诉人的诉讼请求，也违反协议全面履行原则，损害上诉人的合法权益。3.一审以上诉人因涉案协议所获补偿已超出自己的合法损失为由，对上诉人提出按协议支付超期临时安置补助费的诉讼请求不予支持，明显违反法律规定。综上，请求维持一审判决第一项，撤销第二项，改判关岭自治县人民政府履行与上诉人签订的房屋征收安置补偿协议，负责将安置房屋交付上诉人，将产权手续办理在上诉人名下，同时支付自逾期交付安置房屋给上诉人之日起至交付之日止的超期临时安置补助费，并承担一二审诉讼费。 上诉人陈芳琴的委托代理人提出如下代理意见：1.上诉人是涉案房屋征收决定确定的被征收人，与关岭自治县棚改办签订的涉案房屋征收安置补偿协议合法有效，受法律保护。一审否定上诉人为被征收人的法律地位，违反法律规定，超越司法权的界限，干涉行政机关的行政权。2.上诉人基于合理信赖而签订的房屋安置补偿协议应当受到法律保护。3.上诉人作为征收范围内单位公房的居住使用权人，享有作为被征收人获得安置补偿的权利，与征收部门签订的涉案房屋征收安置补偿协议，符合国家政策和法律，也与我国部分省市法院对职工居住单位公房的使用权利予以保护的司法实践相一致。4.涉案房屋安置补偿协议作为行政合同，其法律效力仅适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关的行政法规规范予以确定，不适用民事法律规则。5.关岭自治县人民政府以上诉人未按协议约定提供房屋权属依据而主张协议无效，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，依法不能成立。综上，涉案房屋征收补偿协议合法有效，上诉人的主张符合事实，于法有据，一审认定事实错误，适用法律不当，关岭自治县人民政府应当全面履行涉案房屋征收补偿协议，并承担违约责任。 上诉人关岭自治县人民政府上诉称：1.陈芳琴不是适格的签约人，上诉人与陈芳琴签订的房屋征收安置补偿协议因违反合同法第五十二条的规定，损害公共利益，导致合同无效，不应继续履行。2.上诉人撤销安置补偿协议是为了公共利益，通过行使行政优益权，避免国有资产流失，合理合法。请求撤销一审判决，改判驳回陈芳琴的诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。二审中，本院组织双方调解，由于双方分歧较大，调解未果。 本院认为，本案争议的焦点为：关岭自治县棚户区改造领导小组办公室与陈芳琴签订的《关岭县城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》是否合法有效，是否应继续履行的问题。 关岭自治县人民政府为了公共利益的需要，促进棚户区改造工作顺利开展，决定对关岭自治县花江粮管所棚户区改造建设项目规划红线范围内的建筑物、构筑物及地上附属设施进行征收，并决定由关岭自治县棚改办组织实施，因此，关岭自治县棚改办有权与被征收人签订征收补偿协议。 本案中，被征收房屋系陈芳琴工作单位关岭自治县原花江粮管所分配给其居住的单位公房，虽然陈芳琴于1987年退休，关岭自治县花江粮管所也于1999年被注销，但陈芳琴退休以前就租住在该房屋内，直至房屋被征收时，没有任何机关或单位与陈芳琴解除房屋租赁关系并要求腾退房屋，应视为房屋租赁关系的存续，该租赁关系并未因陈芳琴退休或花江粮管所改制而自动解除。 因公房租赁权是单位为了保障职工居住权而提供的一项具有重大财产利益的权利，不同于平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得房屋的承租权。陈芳琴通过向本单位申请而获得公房租赁权，基于该项权利，陈芳琴得以长期缴纳低房租居住该房屋，对该房屋享有长期的占有和使用权，其经济地位近似于房屋所有权人。因此，征收部门在征收公房的过程中，应当考虑陈芳琴作为公房承租人的特殊地位，以及征收行为对陈芳琴权益的影响，对其合法权益应予充分保护。因此，上诉人陈芳琴虽然不是被征收房屋的所有权人，但其原享有的住房福利因房屋被征收而丧失，应当对其予以补偿。 由于涉案房屋的所有权仍登记在已经注销的关岭自治县原花江粮管所名下，依据国务院《企业国有资产监督管理条例》第四条的规定，企业国有资产属于国家所有，国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责。原花江粮管所名下的资产属于国有资产，关岭自治县人民政府具有管理职责，也即关岭自治县人民政府既是本案所涉被征收房屋的所有权人，也是涉案房屋的征收人。由于公房承租权毕竟不同于房屋所有权，因此，本案所签征收安置补偿协议并未按陈芳琴原有住房面积95.47平方米进行安置，而是以59.72平方米的房屋进行安置，符合补偿的公平原则和比例原则，不违反法律、行政法规的强制性规定及国家相关保障性住房政策。 综上，关岭自治县人民政府在本案中具有房屋征收人与房屋所有权人的双重身份，关岭自治县棚改办代表关岭自治县人民政府与陈芳琴所签征收安置补偿协议，是双方真实意思表示，没有法律、行政法规规定的无效行政行为情形，应认定为合法有效的行政协议，应当继续履行。 关于关岭自治县人民政府所提陈芳琴不是适格的签约人，所签订的房屋征收安置补偿协议违反合同法第五十二条的规定，损害公共利益，导致合同无效，不应继续履行的上诉理由。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。本案双方所签订的房屋征收安置补偿协议不存在上述规定的合同无效情形，而且陈芳琴在整个协议的履行过程均予以积极配合，并无证据证明陈芳琴在协议签订和履行时，存在任何主观上的故意或过失误导关岭自治县人民政府的行为，作为善意的陈芳琴在本案中有值得保护的信赖利益，陈芳琴作为协议的一方已经履行完毕协议约定的义务，现关岭自治县人民政府拒绝履行协议甚至在诉讼期间单方解除协议，不仅有悖于行政协议制度设立的初衷，更会破坏陈芳琴及公众对国家机关的信任，损害政府公信力。因此，关岭自治县人民政府所提该上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于关岭自治县人民政府所提撤销安置补偿协议是为了公共利益，通过行使行政优益权，避免国有资产流失，合理合法的上诉理由。本院认为，行政机关在履行行政协议过程中依法享有行政优益权，可以根据实现公共利益或行政管理目标的需要单方变更或解除协议。但法律对于行政机关行使行政优益权进行了严格的限制，仅当公共利益受到威胁和侵害，或国家政策发生重大调整时，方能行使该权力。因此，行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使。本案中，关岭自治县人民政府在开展房屋征收与补偿工作前，对被征收房屋的权属、区位、面积等情况进行了调查，关岭自治县棚改办在对被征收房屋情况进行调查后，与陈芳琴签订的安置补偿协议，对陈芳琴无被征收房屋产权是明知的，对陈芳琴的公房承租人身份是认可的。同时，本案审理中，关岭自治县人民政府没有主张和提交证据证明陈芳琴已依据房改政策取得了其他的公房福利，故本案房屋征收补偿协议内容符合补偿的公平原则和比例原则，未损害公共利益，不违反法律、行政法规的强制性规定及国家相关保障性住房政策，本案也无国家政策发生重大调整的情形。关岭自治县人民政府以拆迁的房屋产权系原花江粮管所，陈芳琴系租赁该房屋，不是被征收房屋的产权所有人，不符合《关岭自治县花江粮管所棚户区改造建设项目房屋征收补偿方案》中规定的被征收人，安置补偿协议将陈芳琴错列为被征收人为由，单方解除协议的理由不充分。对此上诉理由，本院不予支持。 关于上诉人陈芳琴上诉所提涉案房屋征收补偿协议有效，要求关岭自治县人民政府履行交付安置房义务和办理安置房屋产权手续，以及要求支付超期临时安置补助费的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”根据关岭自治县棚改办与陈芳琴所签房屋征收安置补偿协议约定的内容，关岭自治县人民政府应当向陈芳琴交付安置房并办理安置房的产权手续，办证涉及的相关税费及住宅专项维修资金等按房屋管理部门的相关规定执行；同时，由于关岭自治县人民政府未按协议约定期限向陈芳琴交付安置房屋，应增发超期临时安置补助费。 综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但判决结果不当。上诉人陈芳琴所提请求改判关岭自治县人民政府履行与陈芳琴签订的房屋征收安置补偿协议，并承担一二审诉讼费的上诉请求于法有据，本院予以支持。上诉人关岭自治县人民政府所提请求撤销一审判决，改判驳回陈芳琴的诉讼请求的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销贵州省安顺市中级人民法院（2018）黔04行初291号行政判决； 二、由关岭布依族苗族自治县人民政府按照关岭自治县棚户区改造领导小组办公室与陈芳琴签订的《关岭自治县城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》，全面履行安置补偿义务。 一、二审案件受理费各50元，由关岭布依族苗族自治县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  邓洪波 审判员  崔凤芹 审判员  石佳宏 二〇一九年五月二十七日 法官助理李彪 书记员罗威