江西省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）赣行申442号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）邱高明，男，1933年11月19日出生，汉族，住赣州市南康区。 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）邱高景，男，1941年10月22日出生，汉族，住赣州市南康区。 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）邱光华，男，1968年10月11日出生，汉族，住赣州市南康区。 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）邱光槐，男，1988年1月10日出生，汉族，住赣州市南康区。 委托代理人邱光福，男，1965年9月28日出生，汉族，住赣州市南康区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）赣州市南康区龙岭镇人民政府。住所地：赣州市南康区龙岭镇105国道旁。 法定代表人谢开东，镇长。 委托代理人廖肇胜，江西赣之南律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）赣州市南康区人民政府。住所地：赣州市南康区金赣大道1号。 法定代表人何善锦，区长。 委托代理人薛飞、伍慧敏，系赣州市南康区人民政府法制办工作人员。 被申请人（一审第三人、二审上诉人）赣州市南康区龙岭镇向阳村崩堪头组。 委托代理人刘祥龙，江西南芳律师事务所律师。 再审申请人邱高明、邱高景、邱光华、邱光槐因其诉赣州市南康区龙岭镇人民政府（以下简称龙岭镇政府）、赣州市南康区人民政府（以下简称南康区政府）土地行政处理决定一案，不服赣州市中级人民法院（2018）赣07行终73号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 一审法院经审理查明：邱高明、邱高景、邱光华、邱光槐（以下简称邱高明等4人）与赣州市南康区龙岭镇向阳村崩堪头组（以下简称崩堪头组）争议的山塘位于赣州市南康区龙岭镇向阳村崩堪头组，主要作用为养鱼及农业灌溉，四至为：东面为荒山，南面为向阳村通组水泥路，西面为荒山，家俱厂棚，北面为京九铁路。1982年以前，邱德懋一直在该山塘养鱼，邱德懋去世至今，其子孙即本案邱高明等4人轮流在山塘养鱼。2015年，赣州港铁路专用线项目建设征用了山塘的一部分，征用面积为2.55亩，剩余面积为11.29亩。2015年11月邱高明等4人向龙岭镇政府申请确认山塘所有权及使用权，龙岭镇政府分别于2015年12月30日、2016年12月27日两次作出《关于向阳村崩堪头组山塘权属纠纷的处理意见》，后该二份处理意见分别由龙岭镇政府自行撤销和被复议机关撤销。2017年6月9日龙岭镇政府以邱高明等4人未取得土地使用证书，土地使用权没有联产承包到户为由作出《关于向阳村崩堪头组山塘土地权属纠纷的处理决定》，确定赣州市南康区龙岭镇向阳村崩堪头组的山塘（大塘）土地使用权归崩堪头组集体所有。邱高明等4人不服，向南康区政府申请行政复议，南康区政府经复议维持了龙岭镇政府所作的处理决定，邱高明等4人遂向该院提起行政诉讼，以两份行政决定认定事实错误、程序违法为由，要求撤销二被告所作的处理决定及行政复议决定。 一审法院认为，涉案的龙岭镇向阳村的山塘虽未实行家庭联产承包责任制，但几十年来争议的山塘一直由邱高明等4人从事养殖活动，未取得土地承包经营权证等证书也非邱高明等4人的原因所造成。龙岭镇政府以邱高明等4人未取得土地承包经营权证而忽视其长期至今一直使用、管理、收益争议山塘的事实，将争议山塘的使用权确定为崩堪头组所有显属不当。龙岭镇政府所作出的处理决定与《中华人民共和国农村土地承包法》的立法原则和精神也不相符。对该处理决定依法应予撤销。南康区政府对明显不当的处理决定予以维持不符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，对该行政复议决定应一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第二款之规定，判决：一、撤销龙岭镇政府2017年6月9日作出的《关于向阳村崩堪头组山塘土地权属纠纷的处理决定》；二、撤销南康区政府作出的康府复字[2017]19号《行政复议决定书》；三、由龙岭镇政府对本案争议山塘土地权属纠纷重新作出处理决定。 崩堪头组不服一审判决，向赣州市中级人民法院提起上诉。二审法院审理查明的事实与一审法院认定的事实基本一致。 二审法院认为，《江西省调处土地权属争议暂行规定》第八条规定：“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属争议，由土地所在地乡（镇）人民政府管辖；跨乡（镇）的，由县人民政府管辖”。第十六条规定：“对受理的土地权属争议，应当先行调解，调解无效的，负责调处的人民政府作出处理决定”。本案中，上诉人崩堪头组与被上诉人邱高明等4人对南康区龙岭镇向阳村崩堪头组的山塘使用权发生权属争议，属于个人与单位之间发生的土地权属争议，龙岭镇政府作为争议山塘所在地的镇政府，具有对土地权属争议进行调解，并在调解无效后作出处理决定的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务，农民的土地承包经营权受法律保护。”由此可见，农民集体所有的土地，可以通过集体经济组织发包的方式由村民家庭进行承包经营，签订承包合同，取得土地承包经营权。根据审理查明的事实，本案争议山塘在上世纪土改前就存在，上世纪五十年代至七十年代大集体时期，山塘由集体管理，土地联产承包到户时，考虑到山塘的主要用途为农业灌溉，崩堪头组并未将山塘发包给任何个人承包经营，仍然是由集体在管理，邱高明等4人虽然在该山塘从事水面养殖，有经营管理的事实，但是其并没有取得山塘的承包经营权证，也没有山塘的土地权属证书，无法证实该山塘的土地使用权归其所有。龙岭镇政府根据山塘的历史由来，结合山塘的特殊作用以及未发包到户等事实，在组织双方调解无果后，将山塘的使用权确认归崩堪头组集体所有并无不当。南康区政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院没有考虑到山塘的实际情况，仅以邱高明等4人对山塘存在经营管理的事实为由，撤销龙岭镇政府作出的土地权属处理决定以及南康区政府作出的行政复议决定没有法律依据，并不妥当，本院依法予以纠正。 综上，原审判决适用法律不当，上诉人的上诉请求及事实理由具有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决：一、撤销赣州市章贡区人民法院（2017）赣0702行初173号行政判决。二、驳回被上诉人邱高明、邱高景、邱光华、邱光槐等4人在原审的全部诉讼请求。 邱高明等4人向本院申请再审，请求：撤销赣州市中级人民法院（2018）赣07行终73号行政判决，再审改判维持赣州市章贡区人民法院（2017）赣0702行初173号行政判决。事实和理由：1、二审法院认定部分事实错误，认定山塘由集体管理及崩堪头组并未将山塘发包给任何人承包经营，仍然是由集体在管理是错误的。山塘在上世纪五十年代至七十年代时并不是属于崩堪头组集体所有，五十年代该山塘是属于邱德懋个人所有，六十年代四固定时归筲箕生产队所有（当时邱德懋属于筲箕生产队），在七十年代末期，邱德懋并入崩堪头组时，邱德懋将该山塘和土地一并带入到崩堪头组，1982年包产到户时，承包经营方案是按照原有的耕地自行跟管，不重新分配，争议山塘一直都是由邱德懋经营管理，并不存在集体管理的情形。2、二审法院认为申请人虽然在该山塘从事水面养殖，有经营管理的事实，但是其并没有取得山塘的承包经营权证，也没有山塘的土地权属证书，无法证实该山塘的土地使用权归其所有是错误的。承包经营权的成立并不是以取得承包经营权证为前提条件，况且未取得土地承包经营权证等证书也非申请人的原因所造成。3、依据《江西省调处土地权属争议暂行规定》第13条之规定，被申请人龙岭镇政府应当在决定受理之日起五日内将申请书副本发送对方当事人，但被申请人龙岭镇政府在处理本纠纷时并未将申请人的申请书发送给对方当事人，也未将组集体的申请材料发送给申请人，甚至在案卷中都找不到申请人申请处理的材料。被申请人作出的该决定程序违法，应当予以撤销。4、一审法院在审理本案时认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。二审法院错误的理解农村土地承包的精神，导致适用法律不当，错误的撤销了一审正确的判决。 龙岭镇政府答辩称：1、二审行政判决事实清楚、证据充分。向阳村崩堪头组的山塘没有实行家庭联产承包，没有登记土地使用证书，土地使用权没有联产承包到户，仍属于向阳村崩堪头组集体所有。2、二审行政判决适用法律正确。3、二审行政判决认定处理决定做出程序合法是正确的。处理决定经过调处取证，组织争议双方调解，现场踏勘等法定程序，对四至界址也确定清楚，符合法律规定的程序，程序合法。 南康区政府答辩称：1、康府复字（2017）19号行政复议决定认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律准确。本案中争议山塘的所有权属向阳村崩堪头组，没有实行家庭联产承包，再审申请人虽然在该山塘从事过水面养殖，但没有取得承包经营权证，也没有提供土地权属证书，无法证明该山塘的土地使用权归其所有，且该山塘主要作用为农业灌溉。2、答辩人对该行政复议案件的审理程序合法。 崩堪头组答辩称：1、本案纠纷二审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以维持。2、再审申请人邱高明、邱高景、邱光华、邱光槐的再审申请请求缺乏相应的事实和法律依据，应予以驳回。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，第十四条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务，农民的土地承包经营权受法律保护。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条规定，国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。本案中申请人邱高明等4人对涉案山塘既没有土地权属证书，也没有承包经营证书，无法证明对涉案山塘有使用权，故龙岭镇政府依照上述法律规定作出的土地权属处理决定并无不妥。考虑到本案争议的山塘系邱高明等4人长期使用，但未取得合法权属证明的特殊情况，如因国家使用需征收该争议山塘，应参照国家征收土地的有关规定给予适当补偿。 综上，邱高明等4人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回再审申请人邱高明、邱高景、邱光华、邱光槐的再审申请。 审 判 长  葛 伟 审 判 员  王丽君 审 判 员  方石清 二〇一九年五月八日 代书记员  涂雪儿