山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终378号上诉人（原审原告）刘善国，男，1960年7月6日出生，汉族，住山东省兰陵县。委托代理人李振鹏，北京市子悦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市省府前街1号。法定代表人龚正，省长。委托代理人董君，山东省人民政府工作人员。原审第三人山东省兰陵县尚岩镇白水牛石前村村民委员会，住所地山东省兰陵县尚岩镇白水牛石前村。法定代表人刘新，主任。原审第三人山东金玺泰矿业有限公司，住所地山东省兰陵县尚岩镇白水牛石前村。法定代表人周晓芹，总经理。委托代理人孟金涛，青岛市北科华法律服务所法律服务工作者。刘善国因诉山东省人民政府（以下简称山东省政府）驳回行政复议决定一案，不服济南市中级人民法院于2018年11月19日作出的（2018）鲁01行初779号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员张景凯、审判员李莉军组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：山东省政府于2018年6月5日收到刘善国的复议申请，请求撤销被申请人山东省政府作出的鲁政土字[2016]318号《关于兰陵县2016年第1批次建设用地的批复》（以下简称318号批复）。山东省政府于2018年6月6日予以受理，2018年8月1日作出鲁政复驳字[2018]241号《驳回行政复议申请决定书》(以下简称241号复议决定)，该决定认为：“刘善国于2006年2月20日与山东省兰陵县尚岩镇白水牛石前村村民委员会（以下简称白水牛石前村委会）签订《荒山、荒滩承包合同》，获得涉案争议的荒山、荒滩使用权。《拟征收土地公告》（兰陵征公告[2016]001号）作出前，刘善国分别与白水牛石前村委会、山东金玺泰矿业有限公司（以下简称金玺泰矿业公司）签订了《土地赔偿协议》《赔偿协议》，依据上述协议，刘善国已丧失对涉案争议土地的使用权及地上附着物的所有权，其与涉案土地征收行为没有法律上的利害关系。刘善国提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）款所规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回了刘善国的行政复议申请。”刘善国不服，提起行政诉讼，请求确认被告作出的241号复议决定违法并予以撤销，判令被告限期重新作出具体行政行为。2016年1月4日，兰陵县人民政府作出兰陵征公告[2016]001号《拟征收土地公告》,该公告载明了拟征收土地的位置、范围、权属、用途，拟征收土地补偿标准，其他事项等内容。2016年6月14日，山东省政府作出318号批复，同意将兰陵县集体农用地13.4622公顷转为建设用地并征收，同时征收建设用地13.2519公顷，总计土地26.7141公顷。2006年2月20日，白水牛石前村委会（甲方）与刘善国（乙方）签订四份《荒山、荒滩承包合同》，合同第一条约定：甲方将本村村西边15亩、3.56亩、1.71亩、1.71亩荒山、荒滩承包给乙方管理使用，所有权归甲方。第十二条约定：本合同范围内的荒山、荒滩如因国家征用，甲方有权终止合同。2015年8月21日，山东省临沂市中级人民法院作出（2014）临刑一终字第171号刑事裁定书，驳回刘善国对兰陵县人民法院（2012）苍刑初字第807号刑事判决的上诉，维持原判。该刑事裁定书中载明：经二审审理查明，2002年左右，在未办理土地使用手续的情况下，兰陵县白水牛石前村村民刘善国占用同村他人位于村西的承包地建设石英砂选矿厂。2006年2月20，刘善国与白水牛石前村委会签订承包合同，承包村西土地二十余亩（包括之前占用的村民土地）继续进行选矿和厂房建设，合同上的土地类型为荒山、荒滩，但包含部分耕地。……该案中，刘善国的上诉理由是“占用的地有承包合同，是荒山荒滩，其出资整理的；原判事实不清，证据不足……。”2015年12月24日，白水牛石前村委会(甲方)与刘善国(乙方)签订《土地赔偿协议》，称甲乙双方充分协商就土地赔偿自愿达成如下协议:“一、甲方白水牛石前村委会流转乙方刘善国土地共计20.4亩，流转费每亩每年1200元，10年费用共计244800元(包括一、乙方刘善国责任田5.4亩计6.48万元;二、乙方刘善国承包本村集体土地11亩计13.2万元;三、乙方刘善国承包本村刘善海、刘成付、张文峰、刘德士土地共4亩计4.8万元)。二、甲方履行赔偿义务后，乙方保证就此事不再以任何形式、任何理由向甲方提出任何赔偿损失及其他一切要求。三、本协议签订后乙方与甲方所有签订土地合同全部终止……。”2015年12月24日，金玺泰矿业公司(甲方)与刘善国(乙方)签订《赔偿协议》，称因甲方金玺泰矿业公司园区建设占用乙方刘善国土地及地上附着物，造成乙方经济损失，现甲乙双方充分协商就经济赔偿自愿达成如下协议:“1.甲方金玺泰矿业公司自愿赔偿乙方刘善国经济损失共计6455500元(其中包括石子原料:10吨共计200万元:垫铁石渣4000车计144万元;石子矿建设费用75万元:打沙碾矿45万元;打铁粉碾矿65万元;打精粉球磨50万元:地上附着物及其他费用计66.55万元)……。”白水牛石前村委会于2018年9月29日出具相关证明材料，载明：关于白水牛石前村委会与刘善国土地赔偿协议，因金玺泰矿业公司建厂需用土地，村委会与刘善国双方协商达成协议，把刘善国的责任田及承包地全部流转共计20.4亩，人民币244800元，逐步分次全部付清。白水牛石前村委会自2015年12月24日与刘善国所有土地及流转款没有牵涉。原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中,山东省政府于2018年6月6日对原告的复议申请予以受理，2018年8月1日作出241号复议决定，并向当事人送达，程序符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……。”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”依据上述规定，申请人提起行政复议，应当与被复议的行政行为之间具有利害关系。本案中，原告向山东省政府申请行政复议，要求山东省政府撤销318号批复，根据白水牛石前村委会的证明材料及《土地赔偿协议》《赔偿协议》等证据，刘善国对涉案土地及地上物已不具有相应的权益，故刘善国与318号批复不具有利害关系，被告山东省政府作出241号复议决定驳回刘善国的复议申请，并无不当。综上，被告山东省政府作出的241号复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求无事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘善国的诉讼请求。刘善国不服原审法院判决，请求撤销原审法院判决，依法确认被上诉人作出的241号复议决定违法并予以撤销。主要理由如下：（一）原审法院判决认定事实不清，证据不足。1.2015年12月24日上诉人与白水牛石前村委会签订的《土地赔偿协议》，不包含2006年2月20日上诉人与该村委会签订的四份《荒山、荒滩承包合同》。《土地赔偿协议》土地面积为20.4亩，而《荒山、荒滩承包合同》为21.98亩。2.上诉人与白水牛石前村委会签订的《土地赔偿协议》与2006年2月20日上诉人与该村委会签订的四份《荒山、荒滩承包合同》没有任何关联性。3.金玺泰矿业公司与上诉人签订的《赔偿协议》完全是地上物的赔偿，与土地没有关系。（二）原审法院依据金玺泰矿业公司当庭答辩和白水牛石前村委会的后补证明作出本案裁决，没有事实和法律依据，原审法院将其作为证据使用，属于适用法律错误。金玺泰矿业公司和白水牛石前村委会都主张自己支付了全部土地补偿款项，按照二者的主张，上诉人应当收取了两份土地补偿，不仅有违常理，而且不可能实现。（三）原审法院判决中《土地赔偿协议》和《赔偿协议》关于上诉人放弃提出任何赔偿损失及其他一切要求的约定，对本案不发生法律效力。上诉人没有承诺放弃行政诉讼的权利，更没有取得放弃行政诉讼权利的对应补偿。（四）原审法院将没有进行补偿安置的《荒山、荒滩承包合同》认定为已经进行了补偿安置，属于适用法律错误。（五）金玺泰矿业公司存在骗取征地补偿款的违法犯罪行为。（六）上诉人有新的证据证实原审法院判决认定事实错误。证据一白水牛石前村委会书面证明一份，系白水牛石前村委会在（2014）临刑一终字第171号刑事案件中出具的，证实上诉人承包荒山、荒滩四处，合计22亩，可以证实上诉人的主张是成立的。证据二白水牛石前村委会收据一份，系2016年9月3日白水牛石前村委会在《土地赔偿协议》和《赔偿协议》签订后，收取上诉人15亩荒山、荒滩的承包费收据，可以证实上诉人没有收到《荒山、荒滩承包合同》的土地补偿安置款。被上诉人省政府、原审第三人金玺泰矿业公司和白水牛石前村委会未提供书面答辩意见。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院查明的相关程序性事实。本院认为：本案的主要争议焦点在于上诉人刘善国与被申请复议的行政行为是否具有利害关系。上诉人主张其与被申请复议的行政行为有利害关系，主要理由系认为刘善国与白水牛石前村委会签订的《土地赔偿协议》，不包含刘善国与该村委会签订的四份《荒山、荒滩承包合同》，《土地赔偿协议》土地面积为20.4亩，《荒山、荒滩承包合同》为21.98亩。如按照上诉人的主张，涉案《土地赔偿协议》不包含《荒山、荒滩承包合同》，则上诉人的承包地应为40余亩，显然与事实不符。至于《土地赔偿协议》与《荒山、荒滩承包合同》中有关亩数不符的问题，被上诉人在原审庭审中主张系误差，该理由具有合理性，本院予以认可。关于上诉人的承包地问题，刘善国与白水牛石前村委会2006年2月20日签订的四份《荒山、荒滩承包合同》中约定，“本合同范围内的荒山、荒滩如因国家征用，甲方有权终止合同。”2015年12月24日白水牛石前村委会(甲方)与刘善国(乙方)签订的《土地赔偿协议》中约定，“本协议签订后乙方与甲方所有签订土地合同全部终止。”白水牛石前村委会于2018年9月29日出具相关证明材料，载明“关于白水牛石前村委会与刘善国土地赔偿协议，因金玺泰矿业公司建厂需用土地，村委会与刘善国双方协商达成协议，把刘善国的责任田及承包地全部流转共计20.4亩，人民币244800元，逐步分次全部付清。白水牛石前村委会自2015年12月24日与刘善国所有土地及流转款没有牵涉。”因此，根据刘善国与白水牛石前村委会签订的《荒山、荒滩承包合同》《土地赔偿协议》，刘善国与白水牛石前村委会签订的所有土地合同已经终止，其针对2016年6月14日山东省政府作出的318号批复申请行政复议，山东省政府认为刘善国分别与白水牛石前村委会、金玺泰矿业公司签订了《土地赔偿协议》《赔偿协议》，依据上述协议，刘善国已丧失对涉案争议土地的使用权及地上附着物的所有权，其与涉案土地征收行为没有法律上的利害关系，并据此驳回刘善国的复议申请并无不当。上诉人在二审中主张其有新的证据可以证实原审法院判决认定事实错误，并提供了白水牛石前村委会书面证明一份和承包费收据一份，但上述证据并不能推翻涉案《荒山、荒滩承包合同》《土地赔偿协议》所证明的事实，本院不予支持。上诉人主张原审法院依据金玺泰矿业公司当庭答辩和白水牛石前村委会的后补证明作出本案裁决，没有事实和法律依据，原审法院将其作为证据使用，属于适用法律错误。但原审法院判决系依据涉案《荒山、荒滩承包合同》《土地赔偿协议》《赔偿协议》及原审查明的事实综合作出的裁判，上诉人的主张不能成立，不予支持。上诉人的其他上诉理由与本案审查刘善国与被申请复议的行政行为是否具有利害关系无关，不予审查。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘善国负担。本判决为终审判决。审判长 侯 勇审判员 张景凯审判员 李莉军二〇一九年五月九日书记员 杨柳青