山东省曲阜市人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0881行初5号原告泗水海情置业有限公司。法定代表人宋妍妍，执行董事。委托代理人原一源，北京德和衡（深圳）律师事务所律师。委托代理人陈玉冰，北京德和衡（青岛）律师事务所律师。被告泗水县人民政府。法定代表人薛超文，县长。委托代理人雷国防，泗水县人民政府工作人员。委托代理人孙建华，泗水县泗水滨律师事务所律师。原告泗水海情置业有限公司（下称海情置业）与被告泗水县人民政府（下称泗水县政府）行政协议一案，于2019年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月3日立案后，法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月21日公开开庭审理了本案。原告海情置业的委托代理人原一源、陈玉冰，被告泗水县政府的负责人王营、委托代理人雷国防、孙建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告海情置业诉称，2009年11月19日，青岛亚星投资有限公司与被告泗水县政府签署《圣德路东、泉源大道北片区开发协议书》（下称《协议书》），根据《协议书》第二条第5项的约定，海情置业在承建海情圣地项目中保证配建不低于1.5万平方米的地下停车场，泗水县政府则免收人防工程易地建设费（下称易地建设费）。青岛亚星投资有限公司与海情置业、泗水县政府、泗水县国土资源局签订《补充协议》，约定《协议书》中青岛亚星投资有限公司的一切权利义务由海情置业接续和承担。原告在海情圣地项目中足额配建了地下停车场，已竣工验收并交付使用，被告应依据《协议书》的约定免收原告易地建设费。2017年11月28日，泗水县人民防空办公室（下称泗水防空办）作出行政追缴决定，要求原告缴纳易地建设费22571200元。原告不服，向被告申请复议，被告于2018年3月13日作出复议决定，维持了泗水防空办作出的缴纳易地建设费的决定。被告显然违背了双方《协议书》的约定，依据国务院国发[2014]62号《关于清理规范税收等优惠政策的通知》、国发[2015]25号《关于税收等优惠政策相关事项的通知》的规定，易地建设费作为行政事业性收费收入属于国务院上述通知规定的政府非税收入，被告与原告已签订协议中的优惠政策应继续有效，被告应恪守履行《协议书》的约定。综上，被告追缴易地建设费的行为，违背了国务院的上述通知精神，侵犯了原告的合法权益，故原告提起行政诉讼，请求判令被告履行《协议书》第二条第五款的约定即免收原告易地建设费22571200元，本案诉讼费由被告承担。原告海情置业向本院提交了以下证据：1、青岛亚星投资有限公司与泗水县政府签署的《协议书》；2、青岛亚星投资有限公司与海情置业、泗水县政府、泗水县国土资源局签订的《补充协议》；3、泗人防易缴决字（2017）第6号《防空地下室易地建设费追缴决定书》；4、泗政复决字（2018）1号《复议决定书》；5、《建设工程竣工规划核实合格证》；上列证据用以证明原告已按《协议书》的约定履行了配建不低于1.5万平方米停车场的义务，被告应继续履行《协议书》约定的义务即免收易地建设费。6、法律依据：国务院国发[2014]62号《关于清理规范税收等优惠政策的通知》、国发[2015]25号《关于税收等优惠政策相关事项的通知》，用以说明原告与被告签订的《协议书》约定的优惠政策条款合法有效。被告泗水县政府辩称，双方签订的《协议书》及《补充协议》，从合同目的、主要权利义务等方面均具有民事合同的性质，本案应属于民事纠纷，原告以《协议书》为依据要求泗水县政府履行行政义务不能成立。该《协议书》第二条第5款之约定违反法律、行政法规的禁止性、强制性规定，且危害国防利益，属于无效条款，原告要求县政府履行无效合同条款“义务”与法相悖。在双方协议履行过程中，经泗水县政府有关部门督促，原告先后两次同意建设人防工程、一次同意协调支付易地建设费，事实上双方已协议变更了《协议书》的约定。综上，原告无合法理由拒绝缴纳易地建设费，请求人民法院依法驳回原告的起诉或驳回其诉讼请求。被告泗水县政府向本院提交了如下证据：1、原告于2013年12月1日、2015年6月18日向泗水县人防办出具的书面《证明》，用以证明原告两次承诺建设符合人防要求的地下车库，应当认定为是对原协议约定条款事实上的变更，证明原告已放弃了原协议约定的权利；2、泗水县人防办于2017年11月28日向原告工作人员调查制作的《讯问笔录》，用以证明原告拟协商缴纳易地建设费的事实，应当认定为是对原协议约定条款事实上的变更；3、济宁市人民防空办公室济防办（2017）48号批复，证明双方协议约定的免建人防工程、免缴易地建设费等内容，不能作为减免易地建设费的相关依据。4、法律依据：《中华人民共和国人民防空法》第七条、第二十二条，国务院、中央军委国发（2008）4号《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》，《山东省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第五条、第十六条，用以说明双方约定的免建人防工程、免缴易地建设费违反了法律的强制性、禁止性规定，属于无效条款。经庭审质证，原、被告均对对方提交证据的真实性无异议，但原告认为两份《证明》并不是承诺放弃权利，原告仅表示积极响应，《证明》中及此后，原告亦多次向被告指出应当按照《协议书》的约定执行，不应向原告追缴易地建设费。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均符合证据的形式要件，原、被告对上列证据的真实性均无异议，本院予以认定。经审理查明，2009年11月19日，青岛亚星投资有限公司与泗水县政府签订了《协议书》，《协议书》第二条第3项：青岛亚星投资有限公司摘牌后，在当地注册房地产开发公司，作为开发主体，履行本协议约定的各项条款；第5项：青岛亚星投资有限公司在承建海情圣地项目中保证配建不低于1.5万平方米的地下停车场，泗水县政府则免收易地建设费。2010年1月14日，原告海情置业注册成立。同年，青岛亚星投资有限公司与海情置业、泗水县政府、泗水县国土资源局签订了《补充协议》，约定《协议书》中青岛亚星投资有限公司的一切权利义务由海情置业接续和承担。原告在履行协议约定的海情圣地项目中配建了超过1.5万平方米的地下车库，已竣工验收并交付使用。2017年11月28日，泗水防空办作出泗人防易缴决字（2017）第6号易地建设费追缴决定，要求原告缴纳易地建设费22571200元。原告不服该追缴决定向被告申请复议，被告于2018年3月13日作出泗政复决字（2018）1号复议决定，维持了泗水防空办的易地建设费追缴决定，现已发生法律效力。2019年1月3日，原告向本院提起行政诉讼，请求判令被告履行《协议书》第二条第五款的约定即免收原告易地建设费22571200元，本案诉讼费由被告承担。本院认为，原、被告对双方签订的《协议书》及《补充协议》的真实性无异议，双方仅对《协议书》的民事或行政性质和《协议书》第2条第5项约定内容的效力有异议，因此本案争议的焦点有二：一是关于本案是否属于行政诉讼的受案范围问题。二是关于《协议书》第2条第5项内容的效力问题。关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉》若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，被告泗水县政府以吸引投资、推动地方经济发展、推广国家康居示范工程、完善城市功能、符合公共利益需要为目的，与原告签订了《协议书》及《补充协议》，被告作为社会公共事务的管理者，在协议中依职权明确约定了各项优惠政策，包含行政事业性收费减免、土地出让及本案争议的附条件减免易地建设费等。被告的优惠政策许诺，并非是一般意义上民事合同中以支付兑价或知识产权等民事平等主体之间的意思表示，而是以公共事务管理者的特殊身份，以吸引投资为目的，以减免各种税费作为原告前来投资的许诺，因此，《协议书》及《补充协议》具有行政协议的法律特征，本案属于行政诉讼的受案范围。关于焦点二，《协议书》第2条第5项的约定是被告以自己公共事务管理者的特殊身份给予原告投资进行项目建设的优惠政策许诺，即原告在海情圣地项目中保证配建不低于1.5万平方米的地下停车场，被告则免收其人防工程易地建设费。《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号）规定，在税收、非税等收入和财政支出等方面实施了优惠政策，统称税收等优惠政策。《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号文件）是就国发[2014]62号文件的相关事项发出的，国发[2015]25号文第二条规定：“各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。”第三条规定：“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”易地建设费作为行政事业性非税收费，属于上述国务院规定的政府非税收入部分，被告给予原告优惠政策的许诺是在其职责范围内的真实意思表示，因此，双方《协议书》第2条第5项约定内容有效。行政机关因其公权力的权威性而被行政相对人所信赖，信赖利益是行政相对人因信赖行政主体的授益性行为、承诺或规则而产生或可产生的利益。信赖利益可能基于合法的行政行为而产生，也可能基于违法的行政行为而产生，如果该信赖是善意的，其信赖利益就应当予以保护。本案中，原告基于被告的招商引资目的，投资承建了海情圣地项目，且已履行了双方《协议书》约定的配建地下停车场义务，原告对被告据此免收其易地建设费是善意的，该信赖利益应予以保护，被告应在确保原告信赖利益的基础上妥善履行《协议书》约定的义务。综上，原告基于信赖利益原则在海情圣地项目中履行了《协议书》约定的义务，被告也应当依照国务院的通知精神和相关规定继续履行《协议书》约定的义务，以兑现其招商引资优惠政策的许诺，以树立法治政府、信用政府的良好形象。《中华人民共和国人民防空法》、国务院中央军委《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》和《山东省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》，是泗水防空办作出泗人防易缴决字（2017）第6号易地建设费追缴决定的依据，泗人防易缴决字（2017）第6号易地建设费追缴决定不属本案审理范围，本院不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条的规定，判决如下：一、责令被告泗水县人民政府继续履行《圣德路东、泉源大道北片区开发协议书》第2条第5项约定的义务。二、驳回原告泗水海情置业有限公司的其它诉讼请求。案件受理费50元，由被告泗水县人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  储学雨审 判 员  孔维波人民陪审员  王 领二〇一九年五月二十七日书 记 员  孔洋洋