内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内25行终11号 上诉人（原审原告）张某，住辽宁省昌图县。 委托代理人姜某，吉林华圣律师事务所律师。 委托代理人周某，吉林华圣律师事务所律师助理。 被上诉人（原审被告）锡林郭勒盟公路管理局。 法定代表人卢某。 委托代理人洪某。 委托代理人金某，内蒙古西蒙律师事务所律师。 上诉人张某因公路管理行政处罚一案，不服锡林浩特市人民法院（2018）内2502行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张某的委托代理人姜某、周某，被上诉人锡林郭勒盟公路管理局的委托代理人洪某、金某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年1月8日，被告锡林郭勒盟公路管理局的执法人员在对停放在锡林浩特市南二环停车场涉嫌超限运输的被答辩人驾驶的××××××大货车进行调查，该车装载煤炭从锡林浩特市去往吉林省方向，轴数为6轴，车型为铰接列车（双驱动轴）。在国道303线南煤矿处被锡林浩特市公安交通警察大队查获，将车辆扣放在锡林浩特市南二环停车场。被告工作人员到现场后对现场实施勘察、检查，现场拍照、录像，经用顺畅配货站静态地磅检测，该车总质量120.98吨，车货总限量49吨，超限71.98吨。同时制作了《勘验笔录》、《询问笔录》等。询问笔录记录原告对其本人实施的超限运输及超限总值无异议，自认此行为属其个人行为由个人负全责。被告于2018年1月15日向原告送达责令改正通知书、违法行为通知书，于当日作出锡林罚（2018）0005号行政处罚决定书，认定被答辩人驾驶装载煤炭的车辆超限运输的行为违反了《公路安全保护条例》第三十三条第一款之规定，依据《公路安全保护条例》第六十四条之规定，给予原告罚款三万元的行政处罚。同日，向被答辩人送达了行政处罚决定书。原告于2018年1月23日缴纳了第一期罚款20000元。原告对行政处罚不服，在法定期限内提起行政诉讼。原审法院认为，《公路安全保护条例》第三十三条第一款：超过公路、公路桥梁、公路隧道限载、限高、限宽、限长的车辆，不得在公路、公路桥梁或者公路隧道行驶。被告锡林郭勒盟公路管理局作为公路的管理职能机关，对装载货物的原告的运输车辆实施超载、超限检查是履行其职责的行为，其主体资格符合法律规定。被告在执法过程中，依法对原告进行了询问，对其驾驶的车辆进行勘验、地磅检测，在执法现场对执法情况进行了拍照、录像等。根据其核实的事实，依照法定程序向原告送达了责令改正通知书、违法行为通知书，根据其违法事实作出的锡林罚（2018）0005号行政处罚决定书，其行政行为证据确凿，适用、法规正确，符合法定程序，处罚额度适当，本院予以支持。原告以被告没有履行事先告知义务，直接作出行政处罚，程序违法的理由不成立。被告的执法人员履职检查原告车辆时，原告系该车的驾驶员，超限运输行为的实施人，以本人不是实际车主，主张处罚主体错误的理由，无法律根据，其理由不成立；原告以其车辆刚出煤炭厂区，尚未行驶到限载路段，对其进行行政处罚缺乏事实根据的理由，有锡市公安交通警察查扣其车辆的事实及原告的询问笔录佐证，其理由，本院不予采信；原告主张的认定被告扣押车辆行为违法，返还罚金及货物并赔偿损失和承担费用的理由，但并未提供相关证据佐证，其诉请理由，本院不予支持。被告虽然在行政处罚决定书告知诉权中“如果不服本处罚决定，可以依法在60日内向锡林浩特市人民政府‘或者锡林浩特市人民法院’申请行政复议，或者在‘三’个月内依法向人民法院提起行政诉讼”的表述存在错误，但该错误并未影响原告诉求的行使，不属于可撤销或者认定其违法的理由。综上，经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张某负担。 上诉人张某上诉称：上诉请求：一、依法撤销原审判决；二、改判撤销被上诉人作出的锡林罚（2018）0005号行政处罚决定书；三、改判赔偿因行政处罚对上诉人所造成的损失（扣车损失及货物遗失损失）。事实与理由：一、交通部和公安部三令五申，超限运输违法行为由公安交警部门行政处罚，公路管理机构不得行政处罚，这是全国运输行业众所周知的。被上诉人对上诉人行政处罚适用法律、法规错误，滥用职权，处罚明显不当，在本案其不具有行政处罚主体资格，处罚行为依法属于无效，原审法院认定事实和适用法律、法规均有错误。按照《交通运输部公安部关于治理车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的实施意见》（交公路发［2017］173号，以下简称《常态化实施意见》）规定，“坚持政府领导、部门联动”所称“常态化”“制度化”，是今后长期执行的制度，将在一定时期不会改变。其第三条联合执法工作机制中规定：“各地交通运输、公安部门要在普通公路、高速公路、货运源头等区域全面实施联合执法，严格规范查处违法超限超载运输行为，避免重复罚款。”规定的是“全面实施联合执法”即对治超执法工作，交通部门和公安部门都不可以单独实施。同时规定了一系列规范执法的规定。本案被上诉人行政行为有多项违反：（一）超限运输违法行为应由公安交警部门进行行政处罚，公路管理机构不得行政处罚，被上诉人属于滥用职权，处罚明显不当。针对超限超载运输违法行为，交通部门和公安部门都有行政处罚权。为了避免权力滥用，国家交通部和公安部专门印发了《常态化实施意见》，特意强调，公路管理机构只负责卸载，公安部门负责处罚、扣分。其第三条联合执法工作机制第（一）项定点联合执法中规定：“各地公路管理机构和公安交通管理部门应当实行驻站联合执法，由公路管理机构负责检测车辆装载情况并监督消除违法行为，公安交通管理部门单独实施处罚和记分。”第（二）项流动联合执法中规定：“按照驻站联合执法的职责分工和工作流程进行检查处罚。”国家交通部和公安部对联合执法程序也作了明确规定，《超限检测站联合执法工作流程》第六条和第七条规定“现场执勤交通民警收到公路管理机构提供的称重和卸载单后，依据称重和卸载单载明的超限超载比例，依法作出处罚并制作公安交通管理行政处罚决定书，或者制作道路交通安全违法行为处理通知书，当场交付被处罚的驾驶员。”“公路管理机构执法人员收到公安交通管理部门的行政处罚决定书或道路交通安全违法行为处理通知书后，采取复印等方式留存证据，放行已消除违法状态的车辆，不得以任何理由拖延放行时间，不得以任何名义收取费用。”本案中，被上诉人违反执法程序，滥用职权，处罚明显不当。目前，全国治超执法由公路管理局实施行政处罚的，可能仅此被上诉人一家。按照《行政诉讼法》第七十条规定应当判决撤销被上诉人作出的行政处罚决定。（二）被上诉人权力滥用，属于无效，应予撤销。按照交通部和公安部程序规定，被上诉人就上诉人超载行为无权实施处罚，无权作为实施主体，公安交警部门才具有行政主体资格。被上诉人滥用权力，按照《行政诉讼法》第七十五条规定应当确认无效。（三）联合执法未在省级人民政府批准的超限检测站点内进行。《常态化实施意见》中规定，无论是定点联合执法，还是流动联合执法，都要在超限检测站点内执法。并要求必须是经过省级人民政府批准的超限检测站点。流动联合执法的，发现违法超限超载车辆，应就近引导至超限检测站点接受检查处罚。第四条联合执法纪律要求中还规定了“联合执法要严格执行‘十不准’纪律”,其中第（十）项纪律明确规定：“不准在公路超限检测站（点）以外现场处罚车辆超限超载违法行为，原则上所有对货车超限超载违法行为的现场检查处罚一律引导至公路超限检测站（点）进行。”国家交通部和公安部对治超的程序是有严格规定的，即必须联合执法，必须在超限检测站点内进行处罚，超限检测站点必须是经过省级人民政府批准的。但被上诉人几乎违反了全部规定，处罚明显不当。（四）滥用裁量权，对上诉人上限顶格罚款，明显不当，违反了教育与处罚相结合的原则。被上诉人在原审中没有向法庭提供裁量基准，一审法院竟然也没有对此进行审理，对顶格处罚上诉人3万元，被上诉人未提供裁量依据，上诉人难以理解和接受。本案是有法定的裁量基准的。《公路安全保护条例》第六十四条规定：“违反本条例的规定，在公路上行驶的车辆，车货总体的外廓尺寸、轴荷或者总质量超过公路、公路桥梁、公路隧道、汽车渡船限定标准的，由公路管理机构责令改正，可以处3万元以下的罚款。”本条规定的是“可以处”3万元以下的罚款，不是“必须处”3万元罚款。“公路管理机构只负责检测、卸载（消除违法行为），公安交警部门负责处罚、扣分。”作为主管全国公路保护工作的交通部（《公路法》第八条规定：“国务院交通主管部门主管全国公路工作。”《公路安全保护条例》第三条规定：“国务院交通运输主管部门主管全国公路保护工作。”）规定：公路管理机构零罚款，只卸载，罚款由公安部门负责。这便是裁量基准，是全面最上位的裁量基准，各省地市如有不同应当遵从此上位法。《常态化实施意见》第四条联合执法纪律要求中规定：“要坚持教育与处罚相结合，充分运用说服教育、调节疏导、劝导示范等非强制手段。”被上诉人本应把本案交于公安交警进行处罚，被上诉人属滥用职权和滥用裁量权。二、本案行政行为适用法规错误，违反法定程序，处罚额度违法，一审判决认定本案既无事实根据也无法律依据是错误的，依法应予以纠正。一审法院判决书中在本院认为一段中认定：“其行政行为证据确凿，适用法规正确，符合法定程序，处罚额度适当，本院予以支持。”前面已述，本案无论是适用法律、法定程序、处罚额度等方面，其行政行为均存在错误，一审法院认定事实、适用法律法规显属错误。被上诉人辩称是依据《公路安全保护条例》第三十三条和第六十四条规定进行的处罚，但法律并不是规定让被上诉人必须处罚3万元，而是需要按照国家有关裁量的规定来执行的，被上诉人超越权限更改国家交通部制定的裁量规定的违法行为不应予以支持。综上，一审判决认定事实和适用法律、法规均有错误。被上诉人违法行使职权侵犯上诉人的合法权益，请二审法院依法改判，维护上诉人的合法权益。 被上诉人锡林郭勒盟公路管理局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院依法维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。一、被上诉人依法具备处罚涉案行政行为的适格主体，具有处理涉案行政行为的法定职权。被上诉人作为公路管理机构，根据《公路法》第8条第4款、第57条、第70条，《公路安全保护条例》第3条，《公 路超限检测管理办法》第4条之规定，具有行驶本行政区域 公路保护工作的法定职权，依法具有对在公路上行驶的车辆 进行超限认定，查处和纠正违法行为的职责，并非滥用职权，是属于被上诉人的行政职权范围。被上诉人在查处上诉人违法超限运输案中，上诉人装载货物车辆经检测超限率为143%，上诉人违法超限运输的事实清楚，证据确凿。被上诉人对上诉人违法超限运输行为进行行政处罚，行政管理职能依法正当，合法有效，被上诉人实施涉案行政处罚的主体适格，而且涉案行政行为只有被上诉人对上诉人超限违法行为作出处罚，并未存在重复处罚情形。二、上诉人在上诉状中所引用的“交通运输部公安部关于治理车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的实施意见》（交公路发【2017】173号），仅仅具有指导性，并不具有强制推动实施效力。因此，在具体行政执法中，应当以法律、法规、规章为执行依据。意见是作为参考，若与法律、法规和规章之规定不冲突，应当按意见实施；若与法律、法规和规章之规定相冲突，人民法院将其不作为认定行政行为的执行依据，并向制定机关提出处理建议。三、被上诉人对上诉人作出的罚款额度得当，在法律规定的幅度之内，不存在违法之处。根据《公路安全保护条例》第3条第3款规定：“公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护监督管理工作。”《公路安全保护条例》第64条又规定："----。由公路管理机构责令改正，可以处3万元以下的罚款。”被上诉人作为公路管理机构，并非上诉人在上诉状所述的无行政处罚权，被上诉人对涉案行政行为作出行政处罚完全符合上述法律规定，而且被上诉人作出的上限顶格3万元罚款，也是在法定规定的幅度范围之内，处罚额度得当，并不违反法律规定，作出的行政处罚行为正当合法。综上所述，被上诉人具有对涉案被诉行为作出行政处罚的主体资格，行政程序以及行政处罚行为合法，原审判决认定事实及适用法律正确，要求二审法院依法维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为,《中华人民共和国公路法》第八条第四款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”本案中，被上诉人锡林郭勒盟公路管理局虽然为事业单位法人，但其举办单位为锡林郭勒盟交通运输局。根据上述规定，锡林郭勒盟公路管理局可以行使公路行政管理职责，其作为公路行政管理职能机关，对上诉人张某装载货物的运输车辆进行超载、超限检查属履行职责行为。《中华人民共和国公路法》第五十条第一款规定：“超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧道内行驶，不得使用汽车渡船。超过公路或者公路桥梁限载标准确需行驶的，必须经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，并按要求采取有效的防护措施；运载不可解体的超限物品的，应当按照指定的时间、路线、时速行驶，并悬挂明显标志。”《公路安全保护条例》第三十三条第一款规定：“超过公路、公路桥梁、公路隧道限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在公路、公路桥梁或者公路隧道行驶；超过汽车渡船限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得使用汽车渡船。”本案中，上诉人运输车辆装载货物已超载、超限，违反了上述规定。《中华人民共和国公路法》第七十六条规定：“有下列违法行为之一的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处三万元以下的罚款：（五）违反本法第五十条规定，车辆超限使用汽车渡船或者在公路上擅自超限行驶的”。第八十二条规定：“除本法第七十四条、第七十五条的规定外，本章规定由交通主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以依照本法第八条第四款的规定由公路管理机构行使。”《公路安全保护条例》第六十四条规定：“违反本条例的规定，在公路上行驶的车辆，车货总体的外廓尺寸、轴荷或者总质量超过公路、公路桥梁、公路隧道、汽车渡船限定标准的，由公路管理机构责令改正，可以处3万元以下的罚款。”本案中，锡林郭勒盟公路管理局对上诉人进行询问，对案涉车辆检查、称重，按照法定程序给上诉人送达了相关文书，最终作出本案被诉的行政处罚决定，锡林郭勒盟公路管理局就本案具有处罚权，处罚决定罚款额度在法律规定的范围之内，符合上述法律规定。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张某负担。 本判决为终审判决。 审判长 格日勒图雅 审判员 冯 逸 岩 审判员 任   力 二〇一九年五月二十日 书记员 冀 雅 赛