山东省济宁高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0891行初53号原告汪建民，男，汉族，1981年5月6日出生，住山东省济宁市嘉祥县。委托代理人冯凯，北京万典律师事务所律师，代理权限特别授权。委托代理人王丽媛，北京万典律师事务所实习律师，代理权限特别授权。被告济宁经济开发区管理委员会城市管理局，住所地山东省济宁市嘉祥县经济开发区嘉合路。法定代表人贺兆峰，局长。委托代理人张维峰，山东中昊律师事务所律师，代理权限一般代理。委托代理人杜黎明，济宁经济开发区城市管理局法制科科长，代理权限一般代理。被告济宁市人民政府，住所地山东省济宁市任城区红星中路13号。法定代表人石光亮，市长。委托代理人朱艳秋，济宁市司法局工作人员，代理权限一般代理。委托代理人孙方杰，山东德衡（济宁）律师事务所律师，代理权限一般代理。原告汪建民不服被告济宁经济开发区管理委员会城市管理局（以下简称济宁经开区城管局）、被告济宁市人民政府分别作出的济城（开）改字（2018）第3023号《城市管理综合执法责令改正通知书》、济政复决字（2019）23号《行政复议决定书》，于2019年4月8日向本院起诉，本院于同日立案受理，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月14日公开开庭审理了本案。原告汪建民及委托代理人冯凯、王丽媛，济宁经开区城管局委托代理人张维峰、杜黎明，被告济宁市人民政府委托代理人朱艳秋、孙方杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年12月6日，被告济宁经开区城管局作出济城（开）改字（2018）第3023号《城市管理综合执法责令改正通知书》：汪建民：经查，你未办理《建设工程规划许可证》擅自在付庄村村违法建设1处板房及4处围墙的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你壹日内自行拆除上述违法建设，恢复原状，并接受复查。否则，由此引起的法律责任及后果由你承担。2019年3月21日，被告济宁市人民政府作出济政复决字（2019）23号《行政复议决定书》，维持了被告济宁经开区城管局作出济城（开）改字（2018）第3023号《城市管理综合执法责令改正通知书》的具体行政行为。原告汪建民诉称，原告系山东省济宁市嘉祥县疃里镇傅庄村村民，在本村拥有合法承包经营权土地，在承包土地中养殖水蛭和泥鳅等水产品。济宁经济开发区管理委员会为实施“G327连固线任城孟庄至嘉祥邵官屯段改建工程”，将原告所在的傅庄村的集体土地和房屋予以征收。被告济宁经开区城管局为了配合济宁经开区管委会逼迫原告拆迁，对原告作出《城市管理综合执法责令改正通知书》。原告的用地行为属设施农用地管理范畴，并未改变土地的农用地性质，不适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定的条件。被告济宁经开区城管局在作出责令改正通知之前并没有告知原告采取行政处罚措施的事实、理由依据及享有的权利，未保障原告陈述申辩、申请听证的权利，作出的责令改正通知违反法定程序。被告济宁市人民政府作出的行政复议决定书认定事实不清、证据不足。请求撤销被告济宁经开区城管局作出的济城（开）改字[2018]第3023号《城市管理综合执法责令改正通知书》及济宁市人民政府作出的济政复决字（2019）23号《行政复议决定书》。原告向法庭提供了其身份证明复印件、土地租赁合同、种粮补贴记录、济宁经开区农业服务中心党支部文件、案例文书等证据。被告济宁经开区城管局辩称，一、被告作出的济城（开）改字[2018]第3023号《城市管理综合执法责令改正通知书》证据充分确凿，程序合法，适用法律正确。2018年10月6日，被告对原告违法建设进行立案调查，并对该建筑进行了现场勘验，制作了勘验笔录。在调查中，原告拒不提供该建筑的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等材料。2018年12月4日，被告向疃里镇人民政府发出协助调查函，于2018年12月5日向案涉建筑所在村进行询问调查。查明案涉建筑没有办理土地及规划建设相关审批手续。后被告向原告下达《执法询问调查通知书》，但原告拒不配合。汪建民未办理《建设工程规划许可证》，擅自违法建设板房及围墙的行为，违反了《城乡规划法》第四十条的规定。2018年12月6日，被告向原告下达通知书，并告知其诉权。二、本案行政行为为作出行政处罚阶段性行政行为，属于不可诉具体行政行为。综上，请求依法维持被告作出的《责令改正通知书》。被告济宁经开区城管局向法庭提供了下列证据：1、城市管理综合执法立案审批表；2、城市管理综合执法现场勘验笔录、勘验图、现场照片（3张）；3、关于协助调查汪建民建设水蛭养殖场的函；4、疃里镇关于汪建民建设水蛭养殖场调查的函；5、城市管理综合执法询问调查笔录及当事人身份证复印件；6、城市管理综合执法询问调查通知书；7、城市管理综合执法责令改正通知书；8、城市管理综合执法法律文书送达回证；9、土地利用现状图（局部）；10、土地利用总体规划图（局部）；11、行政执法人员执法证复印件；12、济宁市人民政府行政复议决定书；13、送达文书及现场勘验视频、照片；14、行政复议答复书。证明被告作出本案行政行为事实清楚，证据确凿充分，程序合法。被告济宁市人民政府辩称，一、2019年1月31日，市政府收到原告汪建民提起的行政复议申请。2019年3月21日，市政府作出《行政复议决定书》，程序合法。二、市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，内容适当。原告汪建民在未取得任何建设工程规划许可手续的情况下，建设涉案围墙和板房，属于违法建设，且处于继续状态。济宁经开区城管局在履行了立案受理、调查核实、现场勘验、执法文书送达等法定程序后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定对原告汪建民作出的《城市管理综合执法责令改正通知书》认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确。三、市政府作出的行政复议决定适用法律依据正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告济宁市人民政府向法庭提供了行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议答复书、提出行政复议答复通知书、行政复议决定书、送达回证，证明其作出的行政复议决定程序合法。原告对被告济宁经开区城管局提供证据的质证意见为，证据1立案审批表合法性、真实性、关联性不予认可，被告于2018年12月5日立案，12月6日就做出了涉案行政行为，明显程序违法；证据2合法性、真实性、关联性不予认可，被告在作出勘验笔录的同时就直接作出涉案行政行为，而涉案行政行为又是责令原告拆除建筑物，属于重大行政处罚，未经被告负责人讨论决定，属于严重程序违法；证据5询问笔录合法性不予认可，被告在调查后次日作出涉案行政行为，程序违法。被告济宁市人民政府对济宁经开区城管局提供的证据无异议。原告对被告济宁市人民政府提供的有关行政复议程序方面的证据无异议。二被告对原告提供的土地租赁合同均提出异议，认为该证据不能证明原告对涉案土地具有合法承包经营权。根据原被告的质证意见，本院对双方当事人提供的证据认证如下：原告提供的土地租赁合同证明原告使用涉案土地的来源，被告济宁经开区城管局提供证据的真实性予以确认，被告济宁市人民政府提供的证据，证明其行政复议程序适当。经审理查明，原告汪建民系山东省济宁市经济开发区疃里镇傅庄村村民，在本村集体土地上建有围墙和板房。2018年12月6日，被告济宁经开区城管局以原告汪建民未办理《建设工程规划许可证》为由，作出济城（开）改字（2018）第3023号《城市管理综合执法责令改正通知书》，责令原告壹日内自行拆除违法建设，恢复原状。原告不服上述责令改正违法行为通知书内容，向济宁市人民政府申请复议。济宁市人民政府于2019年3月21日作出济政复决字（2019）23号《行政复议决定书》，维持了被告济宁经开区城管局作出济城（开）改字（2018）第3023号《城市管理综合执法责令改正通知书》的具体行政行为。本院认为，本案当事人争议的焦点有以下几点：1、被告济宁经开区城管局作出的济城（开）改字（2018）第3023号《责令改正通知书》是否可诉；2、该《责令改正通知书》是否合法。关于《责令改正通知书》是否可诉问题。被告济宁经开区城管局辩称《责令改正通知书》系为作出行政处罚而实施的不可诉的阶段性行政行为。《山东省行政程序规定》第九十三条规定，法律、法规、规章对行政执法程序有明确期限规定的，行政机关必须在法定期限内办结。法律、法规、规章对行政执法程序没有规定办理期限的，实行限时办结制度。行政执法程序由行政机关依职权启动的，行政机关应当自程序启动之日起60日内办结；60日内不能办结的，经本行政机关负责人批准，可以延长30日，并将延长期限的理由告知当事人。被告济宁经开区城管局提供的立案审批表显示立案时间为2018年12月5日，其至今未能作出行政处罚决定，超过了《山东省行政程序规定》规定的最长行政执法期限，且原告若履行上述通知内容，被告也无需作出行政处罚决定，被诉《责令改正通知书》具有终局性，况且，被告在《责令改正通知书》中告知了原告诉权和起诉期限。被告作出的《责令改正通知书》对原告权益产生不利影响。所以，被诉《责令改正通知书》可诉。关于被诉《责令改正通知书》是否合法问题。被告济宁经开区城管局在《责令改正通知书》中未对涉案土地来源、面积，围墙、板房的建设时间等基本事实进行认定，属认定事实不清。现有行政法律法规虽然没有明确规定责令改正违法行为的作出程序，但根据正当程序要求，行政机关在作出对行政相对人不利的行政行为时，应当事先告知行政相对人拟作出行政行为的事实、理由、依据及享有的陈述申辩权，依法保障行政相对人的知情权、参与权和陈述申辩权。本案中，被告济宁经开区城管局作出《责令改正通知书》前，未履行相应程序，违反程序正当的规定，构成程序违法。综上，被告济宁经开区城管局作出的济城（开）改字（2018）第3023号《城市管理综合执法责令改正通知书》认定事实不清，且程序违法，依法应予撤销。被告济宁市人民政府作出维持原行政行为的复议决定亦不符合法律规定，亦应予以撤销。原告要求撤销二被告所作出的行政行为，本院予以支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告济宁经济开发区管理委员会城市管理局于2018年12月6日作出的济城（开）改字（2018）第3023号《城市管理综合执法责令改正通知书》及被告济宁市人民政府于2019年3月21日作出的济政复决字（2019）23号《行政复议决定书》。案件受理费50元由被告济宁经济开发区管理委员会城市管理局、济宁市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  董云侠人民陪审员  于爱军人民陪审员  陈宪文二〇一九年五月二十三日书 记 员  田思雨