湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终368号上诉人（原审原告）:季萍，女，汉族，1963年4月14日出生，住长沙市雨花区。委托代理人：鲁金艳，北京京平律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：长沙市雨花区人民政府。住所地：长沙市雨花区万家丽路与香樟路交汇处。法定代表人：刘素月，区长。委托代理人：钟吉星，雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室副主任。委托代理人：颜宏，湖南英萃律师事务所律师。上诉人季萍因与被上诉人长沙市雨花区人民政府(以下简称雨花区政府)房屋征收补偿决定纠纷一案，不服湖南省长沙市中级人民法院作出的（2018）湘01行初245号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审查明，2016年11月28日，雨花区政府作出了《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块房屋征收决定》，确定征收范围“北至茶园坡路及湖南省建材机械厂10栋、11栋，西至劳动路，东至湖工家园，南至鑫天鑫城小区（详见项目规划依据图）”。同日，雨花区政府发布雨政征告字[2016]237号《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块房屋征收决定>的公告》并附经长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（下称市征收办）批复同意的《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块房屋征收补偿方案》，方案载明了征收范围、签约期限、政策依据、征收实施步骤以及房屋征收补偿方式和标准，明确可以选择货币补偿，也可以选择产权调换，该公告在征收范围内张贴。季萍不服雨花区政府作出的雨政征决字[2016]21号《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块房屋征收决定》而提起行政诉讼，经本院（2017）湘行终694号《行政判决书》已确认该征收决定的效力。季萍房屋位于此次征收范围内。2016年8月11日，长沙市征收办发布《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，将涉案项目征收评估相关事项予以公告，规定评估机构报名时间为2016年8月11日至8月16日。2016年8月18日，长沙市征收办发布《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块协商选定房地产价格评估机构公告》，告知被征收人于公告后的五个工作日内将协商选定的房地产价格评估机构名单及相关资料报雨花区征收办。公告还告知，“协商不成的，我办将采用投票或者摇号（抽签）的方式确定房地产价格评估机构”。2016年8月29日，长沙市征收办发布《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块投票选定房地产价格评估机构的公告》，公告明确“在公告规定的时间内本项目被征收人就选定评估机构协商未能达成一致意见”，告知将采取投票方式确定房地产价格评估机构，并告知投票的时间和地点以及被征收人可以携有效证件参加。2016年9月5日下午，长沙市征收办在劳动东路两厢地块棚户区改造项目征收指挥部四楼会议室举行了投票统计活动，公开唱票，应投票户数167户，参与投票的被征收人为117户，超过应投票人数的三分之二，湖南志成房地产估价有限公司为该项目投票选定的房地产价格评估机构，长沙市星城公证处对投票、唱票全过程进行了现场公证。长沙市征收办对投票结果予以公告，该公告在征收范围内张贴。季萍所有的房屋位于长沙市××劳动东路××栋，房屋建成时间为2001年，房屋产权人为季萍，建筑面积83.27平方米，登记房屋用途为住宅，另外，杂屋建筑面积12.85平方米。湖南志成房地产估价有限公司接受雨花区征收办的委托后对季萍涉案被征房屋进行了估价作业，于2016年12月1日作出了志成估字（2016）第0909ANJA-15号房屋征收分户评估报告，该报告确定季萍房屋在估价时点（2016年11月28日）评估单价为每平方米7678元，总价为639347元，该估价报告于2016年12月13日送达给季萍。雨花区征收部门经与季萍多次协商被征房屋的补偿事宜，双方没有达成补偿协议。2017年3月24日，雨花区征收办依据湖南志成房地产估价有限公司的估价报告，对季萍作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供季萍选择。其中货币补偿方式是补偿季萍货币补偿总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为675525元，其中房屋评估总价为639347元、搬迁费1226元，杂屋评估价值34952元，被征收房屋室内装饰装修价值补偿或其他设施补偿，根据协商确定或者由评估机构进行价值评估后由区房屋征收部门给予补偿。在长沙市雨花区房屋征收部门与季萍就涉案房屋装饰装修和设备补偿经协商未达成一致的情况下，2017年6月12日，长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室向季萍作出《被征收房屋装饰装修和设施设备价值补偿权利义务告知书》，告知季萍被征房屋装饰装修价值评估和补偿有关事项，并告知季萍可以申请对被征收房屋装饰装修和设施设备价值重新评估，季萍表示拒绝评估。产权调换方式是提供位于雨花区曙光中路××家园××（Ｂ户型，建筑面积91.37平方米）用于产权调换房屋供被征收人选择。上述产权调换房屋的价值与被征房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。根据湖南志成房地产评估公司2017年3月21日作出的志成估字（2016）第1226ＡＮＪＡ-ＢＤ5号评估报告，用于产权调换的房屋541号颐兴家园402号房屋评估单价为每平方米7210元，房屋评估总价值为658778元。2017年8月11日，雨花区政府将房屋征收补偿方案、产权调换房评估报告送达给季萍。2017年11月3日，雨花区政府对季萍作出了雨政征补字［2017］82号房屋征收补偿决定，决定：一、对长沙市雨花区劳动东路299号403房屋实施征收；二、对季萍实行货币补偿，季萍户应得的征收补偿总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为675525元，其中被征房屋补偿费为639347元，搬迁费1226元，杂屋评估价值34952元。区房屋征收部门已将房屋征收补偿款专户储存；三、限季萍在本房屋征收补偿决定送达之日起20日内将长沙市雨花区劳动东路299号403房屋腾空，并将房屋交付区房屋征收部门。同时告知季萍对补偿决定不服的法律救济途径。该补偿决定书于2017年12月6日送达给季萍。季萍不服，认为雨花区政府作出房屋补偿决定的行为违法，侵犯其合法的财产权益。遂提起本案诉讼，请求：1、撤销雨政征补字[2017]82号《房屋征收补偿决定》；二、判令雨花区政府承担本案诉讼费用。原审认为：一、雨花区政府作出的房屋征收决定符合法律规定。雨花区政府依照国务院590号令、省政府268号令和市政府116号令的相关规定，作出了《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块房屋征收决定》并予以公告，交代了复议和诉讼的权利和期限。该征收决定的合法性经湖南省高级人民法院终审判决确认。二、雨花区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令和参照省政府268号令以及市政府116号令的规定，征收补偿方案在确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，雨花区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。三、雨花区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。雨花区政府发布的征收决定公告所确定的签约期间和签约期限届满后，雨花区房屋征收部门与季萍就房屋征收补偿事宜未达成协议。雨花区政府按照征收补偿方案对季萍作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，房屋征收部门按照规定，通知了被征收人协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成时，组织投票确定该项目的房地产价格评估机构并进行公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并特别告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，但季萍在规定期限内既未申请复核评估也未申请专家委员会鉴定。在给予被征收人补偿时，雨花区政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供季萍选择，因季萍未在规定时间内对补偿方式进行选择，雨花区政府决定对季萍实行货币补偿，并无不当。关于被征房屋的装饰装修及其他设施价值的补偿问题，评估机构已向季萍作出《被征收房屋装饰装修和设施设备价值补偿权利义务告知书》，告知季萍被征房屋装饰装修价值评估和补偿有关事项。在季萍拒绝评估，致使装饰装修价值无法评估的情况下，雨花区政府在补偿决定中载明强制执行时由房地产价格评估机构评估确定房屋装饰装修和设施设备价值再进行补偿并无不妥。四、季萍提出，雨花区政府的评估程序违法，雨花区政府在发布征收决定之前已经开展评估工作，违反了国务院590号令规定的先征收后评估的规定，评估时未按照季萍房屋所在地商品房的市场平均价值进行认定，与季萍房屋的实际市场价值不符，雨花区政府对季萍房屋和公共面积给予的补偿价格过低，评估程序和评估内容均违法。原审认为，根据国务院590号令第十九条规定，对被征房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。为规范国有土地上房屋征收评估活动，保证房屋征收评估结果客观公平，2011年6月3日，住房和城乡建设部颁布了建房（2011）77号《国有土地上房屋征收评估办法》，此办法对评估机构的选定、评估程序、征收房屋的评估方法均作了严格的规定。同时，对被征收人和房屋征收部门对评估结果有异议时可寻求的救济途径进行了详细的规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，被征收人如对评估结果有异议，可以在规定的期限内申请复核评估，如对复核评估结果不服，仍可申请专家委员会进行鉴定。因评估报告是专业技术鉴定，非经法定程序，不得改变和任意推翻。本案中雨花区政府将《分户评估报告》送达给季萍后，季萍在规定期限内，没有申请复核或鉴定。在本案审理过程中，原审对湖南志成房地产估价有限公司的评估资质和作出的评估报告进行了程序性的审查，湖南志成房地产估价有限公司作出的评估结论可以作为对季萍涉案被征收房屋的征收补偿依据。季萍提出的其房屋补偿价格过低没有事实依据，不予采信。关于季萍提出的评估工作在发布征收决定前已经开展、评估机构选定违法的问题。原审认为，国务院590号令及市政府116号令并未明确限定评估机构的选定时间必须在房屋征收决定之后。在征收实际操作中，雨花区政府发布房屋征收范围公告后，征收范围内的房屋所有权人即可以参与评估机构的推选工作，其所享有的权利并未遭受侵害。雨花区政府按照国务院590号令第二十条、市政府116号令第二十八条的规定选定评估机构并无不妥，不构成程序违法，本院对季萍提出的该诉讼理由不予采信。季萍还提出评估公司对15栋杂屋评估价格过低，同时没有提供该房屋系杂屋的依据。原审认为，劳动东路299号15栋杂屋系征收范围内未登记的无产权建筑，雨花区政府将其认定为杂屋并委托评估公司对其价值进行评估后将评估价值归由该栋房屋所有权人，并在补偿决定中予以明确系对征收范围内无产权建筑的处理，并不违反法律的禁止性规定，同时该做法最大程度上保护了被征收人的权益。五、季萍提出涉案项目业主单位变更后，规划、国土、发改等部门应当重新立项批复，且各批复中关于被征收户数存在矛盾之处。原审认为涉案项目业主单位变更程序是否合法、各批复是否依然有效、其内容是否矛盾系房屋征收决定应当审查的内容，鉴于涉案征收决定的合法性已被湖南省高级人民法院生效判决所确认，本案补偿决定作出的合法前提已具备，本院对季萍的该项主张不予采信。综上所述，雨花区政府对季萍作出的雨政征补字［2017］82号房屋征收补偿决定事实清楚，主体适格，征收程序合法、正当，适用法律正确。季萍提出的各项诉讼理由均无充分的事实和法律依据，其诉讼请求不予支持。据此判决驳回了季萍的诉讼请求。季萍上诉提出：82号补偿决定仅给予了上诉人货币补偿，剥夺了上诉人选择安置房的权利，违反法律规定；雨花区政府的评估机构选定在房屋征收决定之前，违反“法无授权不可为”行政法原则，没有房屋征收决定则不具备选择评估公司的法定基础和条件；上诉人没有在法定期限内收到分户评估报告，无法提起复核和专家委员会鉴定；雨花区政府无证据证明不能入户评估装饰装修价值，违反“先补偿，后搬迁”的法定原则。请求撤销一审判决；撤销82号补偿决定；一审、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人雨花区政府答辩称：一、雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目有利于改善周边居民居住条件，提高居民生活质量，提升城市品质，符合公共利益需要。该项目依法立项，并纳入长沙市2016年国民经济和社会发展年度计划及棚户区改造范围，符合长沙市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。二、上诉人没有在签约期限内与房屋征收部门达成补偿协议，雨花区政府作出82号补偿决定，主体适格，适用法律正确，符合法定程序。补偿标准与公布的补偿方案和房屋评估结果一致，依法保障了上诉人合法权益。三、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人所述与事实不符，要求撤销一审判决诉请没有事实和法律依据。请求驳回上诉、维持原判。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随按移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理行政上诉案件，对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。从各方当事人的诉辩情况来看，本案主要有以下四个争议焦点：（一）补偿决定是否剥夺了季萍补偿方式选择权国务院590号令第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，雨花区政府发布的《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目Ｄ地块征收补偿方案》中已经明确选择房屋产权调换方式，并提供了曙光中路541号颐兴家园和曙光中路92号晨兴家园等产权调换房源进行调换。经多次协商，季萍未能就被征收房屋的补偿事宜与雨花区房屋征收部门达成补偿协议。雨花区政府在向季萍送达的分户房屋征收补偿方案中提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式，在产权调换方式中提供了位于长沙市××曙光中路××家园××号（现房，建筑面积91.37平方米）房屋用于产权调换。在评估公司已经对产权调换房作出市场评估价值，且产权调换房的位置基本符合“就近地段”要求的情况下，征收部门告知季萍可在收到补偿方案后7日内书面选择补偿方式，逾期未作出选择的，视为放弃选择补偿方式的权利，将报请雨花区政府依法作出补偿决定。在季萍未作出选择的情况下，雨花区政府对其作出货币补偿的方式并无不当，故季萍提出的征收补偿决定剥夺其选择权的理由不能成立，本院不予支持。（二）评估机构的选定程序是否合法被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。本案中，征收部门于2016年8月18日在征收范围内张贴《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块协商选定房地产价格评估机构公告》。由于被征收人未在规定时间内协商选定，2016年8月29日，征收部门发布了《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块投票选定房地产价格评估机构公告》，要求组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定房地产价格评估机构，并于2016年9月5日组织投票，最终确定湖南志成房地产评估有限公司作为本项目房地产价格评估机构。长沙市星城公证处对被征收人投票选定房地产价格评估机构大会进行了现场监督公证。2016年12月1日，湖南志成房地产评估有限公司以2016年11月28日（房屋征收决定公告之日）为价值时点对季萍房屋出具《房屋征收分户评估报告》，并于2016年12月13日将该报告送达给季萍。评估报告出具的程序步骤、顺序符合国务院590号令和《国有土地上房屋征收评估办法》的规定。本案中,区政府组织被征收人协商选定评估机构时,征收范围已经确定,且评估系以征收决定公告之日作为被征收房屋价值的评估时点,选定评估机构的时间并不会对房屋评估结论产生实际影响。故季萍提出的评估机构选定时间不当所以被诉征收补偿决定应予撤销的理由不能成立,本院不予支持。（三）分户评估报告作出、送达是否合法《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款规定：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。”第十七条第一款规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”第二十条第一款规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”本案中，房屋征收部门已经将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人进行了公示，且于2016年12月13日将分户评估报告送达给季萍，虽然季萍没有在送达回执上签字，但有征收部门的工作人员以及见证人签字证实系季萍拒签，故分户评估报告采取留置送达的方式送达，送达程序合法。季萍在收到评估报告后未向房地产价格评估机构申请复核评估。现其主张没有送达分户评估报告，无法提起复核和专家委员会鉴定，无法及时行使权利的理由不能成立，本院不予支持。（四）装饰装修部分补偿是否合法根据《湖南省实施办法》(以下简称省政府268号令)第十三条第二款规定，因被征收人原因无法确定室内装饰装修价值，相关机构在人民法院根据补偿决定依法强制执行时，应当按照下列规定执行：（一）房屋征收部门对室内装饰装修进行勘察记录；（二）公证机构办理证据保全；（三）房地产价格评估机构确定室内装饰装修价值。本案中，因季萍的原因，评估机构在进行房屋价值评估时无法入户。雨花区征收办向季萍作出《被征收房屋装饰装修和设施设备价值补偿权利义务告知书》，告知季萍被征收房屋装饰装修价值评估和补偿有关事项。在季萍拒绝入户评估情况下，雨花区政府将于强制执行时由房地产评估机构评估确定房屋装修和设施设备价值再进行补偿并无不当。季萍对于装饰装修的补偿可待相关评估报告作出后另行主张权利，故季萍该上诉理由亦不能成立,本院不予支持。综上，一审判决认定基本事实清楚，审判程序合法，处理结论并无不当，季萍的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由季萍承担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年五月十七日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷