湖南省长沙县人民法院行 政 判 决 书（2017）湘0121行初12号原告长沙弘大建材市场管理有限公司，地址：长沙市岳麓区石岭塘村民安置小区B片L栋406房。法定代表人周建武，执行董事。委托代理人王铮，北京德恒（长沙）律师事务所律师。委托代理人唐国忠，北京德恒（长沙）律师事务所律师。被告长沙县自然资源局（原长沙县国土资源局），地址：长沙县星沙街道望仙路598号。法定代表人范新国，局长。委托代理人徐逸峰，湖南人和人律师事务所律师。委托代理人宋闯，系被告长沙县土地储备中心工作人员。被告长沙县土地储备中心，地址：长沙县星沙街道望仙路598号。法定代表人宋闯，主任。委托代理人徐逸峰，湖南人和人律师事务所律师。第三人湖南创高建材实业有限公司，地址：长沙市雨花区跳马镇白竹村村民委员会。法定代表人胡池庚，执行董事。原告长沙弘大建材市场管理有限公司（以下简称弘大建材）因要求确认被告长沙县自然资源局（以下简称县资源局）、长沙县土地储备中心（以下简称土地储备中心）于2011年10月24日作出的建设用地报批税费缴费通知无效并返还财产一案，于2017年4月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年5月9日向两被告送达起诉状副本及应诉通知书。同年5月22日，本院裁定案件中止诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年4月30日公开开庭审理了本案。原告弘大建材委托代理人唐国忠,被告县资源局委托代理人宋闯、徐逸峰，被告土地储备中心法定代表人宋闯及其委托代理人徐逸峰，第三人湖南创高建材实业有限公司（以下简称创高建材）法定代表人胡池庚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告县资源局（原长沙县国土资源局）于2011年10月24日通知原告弘大建材代缴建设用地报批税费1106.2508万元。弘大建材分两次共计缴纳700万元，案外人湖南创高铝业集团有限公司（以下简称创高铝业）分两次共缴纳406.2508万元，由土地储备中心向弘大建材、创高铝业共开具四张交费票据。2014年4月3日，被告土地储备中心根据弘大建材和创高铝业出具的两份《证明》，在四张交费票据上将原缴款人直接变更为“湖南创高建材实业有限公司”。原告弘大建材诉称，2008年7月8日，长沙县招商引资工作领导小组会议决定在长沙县跳马乡引进建材五金市场项目，原告有意参加该项目的建设，并于2011年4月18日向县政府提交了《关于长沙白竹建材五金市场项目建设情况的请示汇报》。2011年10月24日，原长沙县国土资源局向原告下发了《长沙县国土资源局建设用地报批税费缴费通知单》，弘大建材于2012年6月29日和7月25日分两次向被告土地储备中心账户汇款200万元和500万元，共计缴纳预付税费700万元，被告土地储备中心向原告出具了《湖南省行政事业单位往来结算收据》。后被告土地储备中心依据虚假的证明，将《湖南省行政事业单位往来结算收据》上的交款单位弘大建材直接变更为创高建材。原告认为，原长沙县国土资源局在没有办理涉案土地征收手续，未变性成国有土地，也未依照法律规定进行“招拍挂”程序签订土地出让合同的前提下，即通知原告交纳土地报批税费，没有法律依据，通知行为无效，故请求法院判决：一、确认长沙县国土资源局于2011年10月24日向原告作出的《长沙县国土资源局建设用地报批税费缴费通知单》无效。二、确认长沙县土地储备中心于2012年6月29日收取原告200万元用地报批税费，并向原告出具《湖南省行攻事业单位往来结算收据》的行政行为无效。三、确认长沙县土地储备中心于2012年7月25日收取原告500万元用地报批税费，并向原告出具《湖南省行政事业单位往来结算收据》的行政行为无效。四、确认长沙县土地储备中心在《湖南省行政事业单位往来结算收据》(N004024159)上将交款单位名称“长沙弘大建材市场管理有限公司”直接变更为“湖南创高建材实业有限公司”的行政行为无效。五、确认长沙县土地储备中心在《湖南省行政事业单位往来结算收据》(NO04024216)上将交款单位名称“长沙弘大建材市场管理有限公司”直接变更为“湖南创高建材实业有限公司”的行政行为无效。六、请求法院判决长沙县国土资源局和长沙县土地储备中心共同向原告返还700万元款项，并按商业银行同期贷款利率四倍支付利息。原告弘大建材向本院提交以下证据、依据：证据一、建设用地报批税费缴纳通知单，证明目的：长沙县国土资源局预收了“用地报批税费”。其在土地还未征收，仍属集体土地，未依照相应规定进行“招拍挂”程序并签署土地出让合同情况下，即预收报批费用，其行政行为无效，所收款项应当予以返还。证据二、2012年6月29日银行进账单（200万）；证据三、2012年7月25日银行进账单（500万）；证据四、湖南省行政事业单位往来结算收据2张；证据二到四证明目的：弘大公司为700万元报批税费的的实际缴款人。证据五、湖南创高建材实业有限公司2013年度审计报告；证据六、湖南创高建材实业有限公司2014年度资产负债表；证据七、360万元特种转账凭证；证据八、300万元借条及转账凭证；证据九、（2014）长县民初字第04625、04620号民事判决书；证据五到九的证明目的：湖南创高铝业集团有限公司对湖南创高建材实业有限公司负有债务。证据十、湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘01民终5695号民事判决书，证明目的：原告与第三人不存在740万元的债权债务关系。被告县资源局辩称，1、收取土地报批税费1106.2508万元属实。2008年7月8日，长沙县招商引资工作领导小组会议决定在长沙县跳马乡引进建材五金综合市场招商项目，同时明确项目用地出让方式为挂牌出让。弘大建材有意参与该项目的建设，并于2011年4月18日向长沙县人民政府提交了《关于长沙白竹建材五金市场项目建设情况的请示汇报》。从2011年3月至2013年5月期间，原县国土局及下属单位土地储备中心为项目用地办理了用地预审、统征用地项目立项批复、统征用地项目可行性报告的批复、建设用地规划审批单、建设用地规划许可证和使用林地审核同意书等征地前的行政审批手续。该期间内，原县国土局为招商项目发布了《预征收土地方案公示》，上报“一书四方案”，并于2013年5月3日取得湖南省人民政府的《农用地转用、土地征收审批单》及红线图。办理项目用地报批过程中，因需缴纳多项土地征收报批税费，而土地储备中心无专项资金，故原县国土局于2011年10月14日通知弘大建材代为缴纳“建设用地报批税费”1106.2508万元，并委托土地储备中心收取。截止2013年5月3日，土地储备中心收到弘大建材缴纳的700万元和创高铝业缴纳的406.2508万元。2013年5月，土地储备中心将款项全部缴纳给相关行政部门。2014年4月3日，弘大建材、创高铝业请求将收据上的交款单位均变更为“湖南创高建材实业有限公司”，并各自提供一份《证明》。2015年1月14日，项目所在地长沙县跳马乡因行政区划的调整，并入到长沙市雨花区。行政区划调整之前，原长沙市国土资源局为配合做好行政区划调整的资产交接工作，建议该宗用地不再由原县国土局进行挂牌出让。另，2014年12月25日，长沙县人民法院另案查封、冻结了创高建材代缴的400万元，并于2015年3月18日实际执行扣划了337.5万元；2015年2月3日，长沙市公安局芙蓉分局也发文冻结了弘大建材代缴的700万元。2、变更收款收据上交款单位名称是应原告申请作出的。被告将收款收据上交款单位名称变更是在原告向被告就交款单位名称变更出具证明的情况下进行的，如果证明内容虚假，被告作出的变更行为也是原告欺骗之下作出的行为，相应的法律后果也应由原告自行承担。3、被告只承担返还款项的部分利息。2015年1月14日行政区划调整后，被告多次与原告协商退还代垫款项事宜，因原告与本案第三人对弘大公司交纳的700万元所有权产生争议，加之该款项处于司法冻结状态，故款项的退还未得到妥善处理。现原告与创高建材均提起诉讼，要求退还该700万元并支付利息，被告认为利息计算标准只能按中国人民银行同期借款利率计算，计息期限只能从实际交款之日计息至2015年1月14日。因之后未退还的原因是因原告自身行为引起的，故损失不应由被告承担。综上，原县国土局收取建设项目用地报批税费的行政行为是否无效，请求法院依法裁决。给原告造成的利息损失只能按中国人民银行借款利率标准计息至2015年1月14日，请求驳回原告要求按商业银行四倍利率计算利息的请求。被告县资源局(原县国土局)向本院提交了以下证据、依据：1、长沙县招商引资领导小组会议纪录，证明建材五金综合市场建设项目系长沙县招商引资项目，土地出让方式为挂牌出让；2、关于长沙白竹建材五金市场项目建设情况的请求报告，证明弘大建材系意向投资单位；3、土地储备中心白竹建材五金市场统一征地用地预审意见、长沙县发展和改革局关于白竹建材五金市场统征用地项目立项批复、长沙县人民政府关于同意白竹建材五金市场统征用地项目可行性报告的批复、建设用地规划审批单、建设用地规划许可证和使用林地审核同意书，证明建材五金市场项目征地之前各项行政审批手续均已办理完毕；4、原县国土局预征收土地方案公示、建设用地项目呈报材料“一书四方案”、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单及红线图，证明原县国土局已完成用地报批手续；5、原县国土局建设用地报批税费缴费通知单，证明原县国土局对意向用地单位作出了通知缴纳的行政行为；6、湖南省非税收入一般缴款书和湖南省地方税务局保管资金专用收据四张，证明1106.2508万元资金全部缴纳给相关部门；7、弘大建材和创高铝业提交的《证明》及湖南省行政事业单位往来结算收据四张（复印件），证明弘大建材、创高铝业主动申请将交款单位改为“湖南创高建材实业有限公司”；8、长沙市人民政府《关于将长沙县跳马镇调入长沙市雨花区的通知》和原长沙市国土资源局《关于长沙县行政区划微调后土地出让问题的建议》，证明建材五金市场项目的用地因行政区划的调整，不能由原县国土局进行挂牌出让；9、长沙市公安局芙蓉分局文件和立案决定书各一份，证明原弘大建材名下缴纳的700万元已被公安机关冻结；10、两份协助执行通知书、两份民事裁定书、两份执行裁定书和一份凭证，证明原弘大建材和创高铝业缴纳的1106.2508万元中的337.5万元已被长沙县人民法院执行扣划；11、长沙市开福区法院执行裁定书及协助执行通知书，证明原弘大建材缴纳的700万元已被长沙市开福区法院司法冻结。被告土地储备中心辩称，其系原县国土局下属二级机构，主要的行政职能是作为用地单位向上级部门申请储备用地，具备独立法人资格。本案中，其作为用地单位，向国家各部门申请办理项目征地之前的各项行政审批手续，与原告及弘大建材、创高铝业之间均未形成具体的行政关系。在征地报批过程中，其接受原县国土局的委托，收取相关单位代为垫付的建设项目用地报批税费，系受托行政行为，依据相关法律规定，应当以委托单位为被告，其作为受托单位不应成为本案被告。被告土地储备中心未向本院提交证据。第三人创高建材述称，原告提交证明给被告，被告根据证明将收款收据上的交款单位变更为创高建材，现收款收据原件在创高建材，债权的转让合法有效。且债权的转让不一定要支付对价，是否存在740万元的债权债务与债权转让无关，故涉案款项应退还给创高建材。第三人创高建材未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告县资源局（原县国土局）提供的证据质证如下：对证据1-4无异议。对证据5的真实性无异议，对关联性有异议，该行为违法、无效。对证据6无异议。对证据7有异议，弘大建材的证明中：1、欠款740万元的情况不存在；2、在行政法律关系中，不存在债权转让关系；3、即使按照第三人的讲法属于债权转让，是以债权转让的方式抵消债务，若债务本身不存在，那么债权转让也不应当存在，该行为不符合当事人的真实意思表示，不符合合同目的；4、如果第三人认为债权转让与债务是否存在无关，那么这就是赠与，债权转让不支付对价的情形是不存在的。故本案不存在债权已经转让给了第三人的情形。对创高铝业的证明无异议。对证据7中弘大建材涂改的结算收据有异议，1、该涂改是无效的行政行为；2、土地储备中心只是受委托，即使要涂改其也没有权利，因此是无效的；3、根据规定，结算票据是不能涂改的；4、按照正常流程，即使要换票，也要将原先的票据收回去，再重新出具，不应当直接涂改。对证据8无异议，恰好说明原告出具证明将票据更改名称的基础已经不存在了，故收取的费用应当退还给原缴款人。对证据9、10无异议。对3375000元的扣划，是扣划了创高建材的钱，不是扣划弘大的钱。刘正敏借了220万元给创高建材，姚永峰借给创高建材80万元，都存在姚永峰账上，但是后面该两笔款借给了创高铝业，因此扣划的钱就是扣划的刘正敏和姚永峰的借款，系创高建材的钱，不是弘大建材的钱。被告土地储备中心、第三人创高建材对被告县资源局的证据无异议。被告县资源局、被告土地储备中心对原告的证据质证如下：对证据1的三性无异议，对证明目的有异议，不存在行政行为无效。对证据2-4无异议。对证据5-9的关联性有异议，与本案无关，故对该组证据的真实性、合法性不发表意见。对证据10无异议。第三人创高建材对原告证据质证如下：对证据1-3无异议。对证据4有异议，原告应当提供原件，否则不予认可。对证据5-8有异议，1、与本案无关；2、原告系非法取得。对证据9、10无异议。本院对上述证据认证如下：被告县资源局提供的证据1、2、3、4、6、8、9、10，上述证据均具备证据的真实性、合法性和关联性，予以认定；证据5系本案合法性审查对象，不作为单一证据进行认证；对证据7，具备证据的真实性与关联性，能够证明储备中心变更交款单位的原因。原告提供的证据1能证明被诉具体行政行为的存在，但系本案合法性审查的对象，不作为单一证据进行认证；证据2、3、4，能证明原告交纳700万元报批税费的事实；证据5、6、7、8、9，能证明创高铝业对创高建材负有债务，法院扣划337.5万元与弘大建材交纳的700万元报批税费款无关联；证据10，能证明原告与第三人不存在740万元的债权债务关系。经审理查明，2008年7月8日，长沙县招商引资工作领导小组会议决定在长沙县跳马乡引进建材五金综合市场招商项目，且明确以挂牌方式出让项目用地。弘大建材有意参与该项目建设，并于2011年4月18日向长沙县人民政府提交了《关于长沙白竹建材五金市场项目建设情况的请示汇报》。同年10月14日，县自然资源局（原县国土局）通知弘大建材代为缴纳建设用地报批税费1106.2508万元，并安排其下属二级机构土地储备中心收款。2012年6月29日和7月26日，弘大建材分两次向土地储备中心缴纳200万元和500万元，创高铝业于2013年4月28日和5月2日分两次向土地储备中心缴纳400万元和6.2508万元。两公司共计缴款1106.2508万元，由土地储备中心分别向两公司开具《湖南省行政事业单位往来结算收据》。2014年4月3日，创高建材持上述四张缴费票据，以及弘大建材、创高铝业分别向其交付的一份《证明》至土地储备中心，要求土地储备中心变更交款人名称。其中弘大建材出具的《证明》，载明：“致长沙县国土局储备中心：我公司于2012年6月29日和2012年7月26日分别转入长沙县国土局土地储备中心账户200万元和500万元人民币，共计转入700万元。由于我公司欠湖南创高建材实业有限公司共计740万元借款，故将该两笔缴纳款转给湖南创高建材实业有限公司，作为湖南创高建材实业有限公司用于跳马镇白竹建材五金市场项目的投入。特此证明。2014年4月3日。”创高铝业出具的《证明》，载明：“致长沙县国土局储备中心：我公司于2013年4月28日和2013年5月2日分别转入长沙县国土局储备中心账户400万元和6.2508万元人民币。由于本公司欠湖南创高建材实业有限公司共计601万元欠款，现申请将该缴纳款项偿还给湖南创高建材实业有限公司，作为湖南创高建材实业有限公司缴纳给贵局作跳马镇白竹建材五金市场项目的税费。特此证明。2014年3月14日。”两份《证明》上分别加盖弘大建材、创高铝业的单位公章，创高铝业的《证明》上还由贺齐来在法定代表人签名处签字。据此，土地储备中心将四张收据上的交款单位均直接变更为“湖南创高建材实业有限公司”，并在名称变更处加盖土地储备中心公章。此后，创高建材接手弘大建材继续项目前期建设事宜。2015年1月14日，长沙县跳马乡因行政区划的调整并入到长沙市雨花区。行政区划调整之前，原长沙市国土资源局为配合行政区划调整的资产交接工作，建议该宗用地不再由原长沙县国土局挂牌出让。经查，创高建材此后未能继续该项目。另查明，1、本院受理姚永峰和刘正敏分别诉创高建材合同纠纷两案中，姚永峰和刘正敏分别向本院申请财产保全，保全金额分别为110万元和290万元。2014年12月25日，本院要求土地储备中心协助冻结了“创高建材”名下报批税费共400万元（冻结期限从2014年12月25日至2015年6月24日）。后两案在执行过程中，本院于2015年4月1日实际扣划了执行款337.5万元;2、2014年8月21日，长沙市开福区人民法院在执行弘大建材作为另两案被执行人的案件中，要求土地储备中心协助冻结了“弘大建材”名下报批税费141万元和180万元；3、2015年2月3日，长沙市公安局芙蓉分局因案外人傅斌涉嫌合同诈骗一案，曾发文要求土地储备中心冻结“弘大建材”名下报批税费700万元；4、2015年6月24日，长沙市开福区人民法院在执行弘大建材作为第三案被执行人的案件中，再次要求土地储备中心协助冻结了“弘大建材”名下报批税费700万元；4、弘大建材为了证明案涉“2014年4月3日”的“证明”内容虚假，其向长沙市雨花区人民法院提起了民事诉讼，要求确认弘大建材与创高建材不存在740万元民间借贷关系。2018年2月11日，长沙市雨花区人民法院判决：确认弘大建材与创高建材不存在740万元民间借贷法律关系。创高建材不服判决，上诉至长沙市中级人民法院。2019年3月22日，长沙市中级人民法院判决：驳回上诉，维持原判。本院认为，本案焦点问题为：一、土地储备中心是否为本案适格被告。二、县资源局收取涉案建设用地报批税费的通知行为是否无效。三、弘大建材要求退还700万元报批税费是否应该支持，利息如何支付。一、土地储备中心是否为本案适格被告。根据查明的事实，土地储备中心系原县国土局下属二级机构，主要的行政职能是作为用地单位向上级部门申请储备用地，具备独立法人资格。本案中，其作为用地单位，向国家各部门申请办理项目征地之前的各项行政审批手续，系行使其行政职能，其行使行政职能系代表原县国土局的行为，故土地储备中心不是本案适格被告。二、县资源局收取涉案建设用地报批税费的通知行为是否无效。本案中，县资源局（原县国土局）取得湖南省人民政府的《农用地转用、土地征收审批单》的时间在2013年5月3日。在此之前向上级部门办理各项手续包括交纳建设用地报批税费，系其法定义务。县资源局（原县国土局）在2011年10月24日通知意向用地单位弘大建材代为缴纳建设用地报批税费，并无任何法律依据，属于重大且明显违法情形，构成无效行政行为。至于原告起诉要求确认出具往来结算收据、变更结算收据交款单位名称的行为无效，本院认为出具往来结算收据、变更结算收据交款单位名称的行为系事实行为，原告要求确认上述行为无效，不予支持。三、弘大建材要求退还700万元建设用地报批税费是否应该支持，利息如何支付。本院认为，县资源局（原县国土局）通知收取涉案建设用地报批税费的行为属于无效行政行为，故其收取的建设用地报批税费理应退回。本案中，虽有被告根据“证明”将交款单位弘大公司变更为创高公司的事实，但弘大公司向本院提供了长沙市中级人民法院的生效判决证明，其与第三人创高公司不存在740万元的民间借贷法律关系，弘大建材缴纳的700万元建设用地报批税费实际未发生债权转移，故县资源局收取的700万元应退还给原告弘大公司。关于利息如何支付。本院认为，700万元建设用地报批税费款的利息从弘大公司实际交纳之日至2015年1月14日行政区划调整之日，应由被告按中国人民银行同期同类贷款利率标准计算利息。2015年1月14日行政区划调整之后，被告多次与原告、第三人协商退还代垫款项事宜，因原告与第三人对弘大公司交纳的700万元所有权产生争议，加之该款项处于司法冻结状态，款项的退还未得到妥善处理，未退还款项的原因并非被告造成，故从2015年1月15日起至实际还款之日止，被告县资源局应支付弘大公司该700万元按中国人民银行同期存款利率标准计算的利息。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条的规定，判决如下：一、确认被告长沙县自然资源局于2011年10月24日作出的《长沙县国土资源局建设用地报批税费缴费通知单》无效；二、被告长沙县自然资源局在本判决生效后十日内返还原告长沙弘大建材市场管理有限公司建设用地报批税费700万元及利息。利息计算方式为：200万元从2012年6月29日按中国人民银行同期同类贷款利率标准计算至2015年1月14日止；500万元从2012年7月26日按中国人民银行同期同类贷款利率标准计算至2015年1月14日止；从2015年1月15日起至实际付款之日，700万元按中国人民银行同期存款利率标准计算利息；三、驳回原告长沙弘大建材市场管理有限公司的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告长沙县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  肖红斌审 判 员  邓 翠人民陪审员  余 莉二〇一九年五月十六日书 记 员  胡 赟附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。