浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终592号上诉人（原审原告）张子钊，男，1954年7月1日出生，汉族，住浙江省仙居县。上诉人（原审原告）郭福英，女，1925年3月8日出生，汉族，住浙江省仙居县。上诉人（原审原告）王克强，男，1981年1月27日出生，汉族，住浙江省仙居县。上诉人郭福英、王克强的委托代理人张子钊，身份同上。被上诉人（原审被告）仙居县人民政府，住所地浙江省仙居县环城西路50号。法定代表人颜海荣，县长。委托代理人周成海，浙江安州律师事务所律师。被上诉人（原审被告）仙居县旧城改建指挥部，住所地浙江省仙居县上林湾55号。法定代表人朱文虎，总指挥。被上诉人（原审被告）仙居县自然资源和规划局（原仙居县国土资源局），住所地浙江省仙居县环城东路64号。法定代表人吴勇卫，局长。张子钊、郭福英、王克强因仙居县人民政府（以下简称仙居县政府）、仙居县旧城改建指挥部、仙居县自然资源和规划局土地其他行政行为一案，不服台州市中级人民法院于2019年3月11日作出（2019）浙10行初56号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2019年4月11日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。张子钊、郭福英、王克强一审起诉称：2014年8月24日，第一、第二被告拆除了三原告坐落在南门街八处房屋（其中三间店面），并达成双方协议保证条款即在一个月内办理好补偿安置土地使用证及工程规划许可证，但至今已达五个年头，安置在中心菜场当铺巷3号的二间房基根本没有上报审批。2019年1月1日，原告发现经第一被告批准，第三被告发布仙居国土资源局仙土资告字（2019）1号公告，拍卖仙居中心菜场北侧商住地块，其中有原告等七户拆迁户未安置落实到位的老宅集体土地在内。由于仙居国土资源局（2019）1号拍卖公告所涉出让地块不具备净地出让条件，属于依法禁止出让的情形。故向法院提起诉讼，请求判令被告仙居国土资源局仙土资告字（2019）1号拍卖公告、仙居中心菜场北侧商住地块土地出让行为违法。原审法院认为，三原告向本院提起诉讼，其诉讼请求为要求确认仙土资告字（2019）1号拍卖公告、仙居中心菜场北侧商住地块土地出让行为违法。由于发布国有建设用地使用权拍卖出让公告的行政主体是原仙居国土资源局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。故本案原仙居国土资源局的被告主体适格。原告认为被诉的拍卖公告所涉土地系被告仙居县人民政府批准出让，故将仙居县人民政府也作为被告提起诉讼，其理由不能成立。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条第一款规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。本案原告所称的仙居县人民政府批准的行为，仅是属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效果，其对原告的权利义务也不产生直接影响。故本案原告针对拍卖公告提起诉讼，而将仙居县人民政府又列为被告，明显不当。在本院向原告释明之后，其表示不愿意撤回对被告仙居县人民政府的起诉，故其对仙居县人民政府的起诉，本院予以驳回。在驳回对被告仙居县人民政府的起诉之后，本案应移送基层人民法院管辖。鉴于原告在本院向其释明过程中，其有表示要求异地管辖，对此予以准许。至于仙居县旧城改建指挥部的被告主体是否适格问题，可由受诉法院进行审查，该院不作评判。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第二十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款、第一百零一条第一款第（六）项之规定，裁定：一、驳回原告张子钊、郭福英、王克强对被告仙居县人民政府的起诉；二、本案移送临海市人民法院管辖。张子钊、郭福英、王克强上诉称：一、（2019）浙10行初8号行政案和（2019）浙10行赔初1号行政赔偿案中，仙居县政府因没有依法履行行政协议合同义务而被列为被告，应负有不可推卸的法律责任。二、仙居县政府批准仙居国土资源局仙土资告字（2019）1号国有土地使用权拍卖公告的行为，并非像原审认定的仅是属于上下级行政机关之间的内部审批行为，对上诉人的权利义务也不产生直接影响，理由如下：（一）经仙居县政府批准拍卖的公告是在媒体网络《今日·仙居》上公开发布，而且在拍卖地块围墙张贴公告，并非原审认定的属于上下级行政机关之间的内部审批行为。（二）原仙居国土资源局发布土地拍卖公告后，上诉人向仙居、台州市国土资源局提交书面报告反映，上到局长，下到审批科室都认为对被征收人未补偿、安置落实到位前，该地块不能挂牌拍卖，但正是在仙居县政府的行政干预下，原仙居国土资源局照旧挂牌拍卖，该拍卖地块有上诉人等七户使用的未安置补偿完毕的宅基地在内，上诉人仍持有集体土地使用权证，合法使用的土地被非法侵占拍卖，对上诉人的权利义务产生直接影响。（三）根据浙江省政府办公厅（2015）130号文件第二条第三项、原国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条第（一）、（二）、（三）项规定，对被征收人没有补偿、安置落实完毕前原拆迁土地均属不具备净地出让条件，属于依法禁止出让的土地。因此，没有仙居县政府非法批准行为，就没有原仙居国土资源局非法挂牌拍卖行为，故仙居县政府依法应列为被告。三、2019年1月24日上诉人要求判令仙居县政府批准仙居国土资源局挂牌拍卖行为违法，经原审立案庭释明要求将仙居县政府列为共同被告才准予立案。上诉人根据立案庭释明意见将仙居县政府列为共同被告，但原审法院又裁定不能列为被告，故原审法院驳回对仙居县政府的起诉，有袒护之嫌。综上，在上诉人拆迁补偿安置地基建房审批手续未得到落实前，将上诉人合法使用的土地非法拍卖属违法。原审法院驳回上诉人对仙居县政府的起诉，显属认定事实不清，适用法律不当。请求撤销一审裁定的第一项，依法判令仙居县政府批准，仙居国土资源局决定以拍卖方式出让位于仙居中心菜场北侧地块的国有建设用地使用权违法。仙居县政府答辩称：一、上诉人一审时，请求判令原仙居国土资源局仙土资告字（2019）1号拍卖公告，仙居中心菜场北侧商住地块土地出让行为违法。答辩人认为作出国有建设用地使用权拍卖出让公告的行政机关是原仙居国土资源局（现为仙居县自然资源和规划局），而不是答辩人。根据行政诉讼法第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告，而答辩人不是作出本案行政行为的行政机关，不应当成为本案的被告。二、上诉人认为，被诉的拍卖公告所涉及土地系仙居县政府批准出让，故将仙居县政府作为被告是正确的。答辩人认为，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条第一款规定，年度招拍挂计划报市、县人民政府批准后，由市、县国土资源行政主管部门组织实施。上诉人所称的批准行为，仅是属于上下级行政机关之间内部审批行为，并未直接对外产生法律效果，其对上诉人的权利、义务也不直接产生影响。一审法院已向上诉人作出释明之后，上诉人表示不愿意撤回对答辩人的起诉。一审法院因此裁定驳回上诉人对答辩人的起诉是完全正确的。请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，上诉人张子钊、郭福英、王克强一审诉状载明的诉讼请求为：确认被告仙居国土资源局仙土资告字（2019）1号拍卖公告、仙居中心菜场北侧商住地块土地出让违法，也即上诉人系对仙居县政府批准后原仙居国土资源局作出的发布拍卖公告行为提起的诉讼。行政诉讼法第二十六条第一款、第四款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。根据上述规定，上诉人将仙居县政府列为本案共同被告的前提必须是被诉的发布拍卖公告行为是仙居县政府与原仙居国土资源局共同作出的。而涉案发布拍卖公告行为系原仙居国土资源局以自己的名义作出的，虽载明经仙居县政府批准，但仙居县政府的批准行为与原仙居国土资源局发布拍卖公告行为系二个不同的行政行为，且该批准行为系上下级行政机关之间的内部审批行为，方案经批准后，未经国土资源行政主管部门付诸实施，并不直接对外发生法律效力。因此，上诉人将仙居县政府列为共同被告存在不当，经一审法院释明后，上诉人不同意撤回对仙居县政府的起诉，故原审法院据此驳回上诉人对仙居县政府的起诉，并根据上诉人提出异地管辖的请求将本案移送至临海市法院管辖，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项及行政诉讼法第十四、十五、二十二条的规定。上诉人认为仙居县政府系本案共同被告的理由不能成立。至于上诉人对仙居县自然资源和规划局、仙居县旧城改建指挥部提起的诉讼是否符合法定的起诉条件，一审法院移送后由受诉法院进行审查。此外，上诉人对原仙居国土资源局发布拍卖公告行为的合法性提出的异议，系对被诉行为实体审查时涉及的问题，不属本案审查范围。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  王红根审判员  马惟菁审判员  沈 妙二〇一九年五月二十一日书记员  朱胤佐·1·