上海市浦东新区人民法院行 政 裁 定 书（2019）沪0115行初398号原告上海九峰水泥有限公司，住所地上海市青浦区。法定代表人王晓荣。委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。委托代理人曹小连，北京市才良律师事务所律师。被告上海市规划和自然资源局，住所地上海市黄浦区。法定代表人徐毅松。委托代理人周晓峰，男。委托代理人夏晨龙，男。原告上海九峰水泥有限公司(以下简称九峰公司)诉被告上海市规划和国土资源管理局(以下简称市规土局)规划行政补偿案，九峰公司于2018年12月向本院起诉，本院于2018年12月18日作出(2018)沪0115行初1074号行政裁定，对起诉人九峰公司的起诉，不予立案。九峰公司不服，向上海市第三中级人民法院提起上诉，上海市第三中级人民法院于2019年2月25日作出(2019)沪03行终85号行政裁定，撤销(2018)沪0115行初1074号行政裁定，指令本院予以立案。本院于2019年4月3日立案受理后，依法组成合议庭。2018年11月因上海市机构改革，原市规土局职责划入上海市规划和自然资源局(以下简称市规划自然局)。2019年5月17日原告向本院提出变更诉讼请求申请，亦列市规划自然局为本案被告，故本院变更被告为市规划自然局。2019年5月17日本院依法对本案公开开庭进行了审理，本案现已审理终结。原告九峰公司诉称，原告位于青浦区重固镇661号，2003年4月18日取得上海市青浦区规划管理局(以下简称青浦规划局)核发的沪地青(2003)0003号《建设用地规划许可证》(以下简称0003号用地许可)，2004年取得沪房地青字(2004)第006371号《上海市房地产权证》，总面积58982.9平方米。后原告未在上述地址建造厂房，但建造了两条生产线，因资金链等原因仅一条投入生产。2016年原市规土局核发了沪规政(2016)FCXXXXXXXXXXXXXX号《建设工程规划许可证》(以下简称涉案许可证)，许可淮南-南京-上海1000千伏交流特高压输变电工程(上海段)线路工程，其中电力架空线从原告厂区的设备间穿过，导致原告已投入生产的部分建筑及生产线被强制拆除，虽被拆除的建筑未取得建设工程规划许可及施工许可，但未取得的原因，系由于涉案许可证颁发后，实际原告已无可能再获得涉案许可证范围内的建设工程批准手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第五十条规定，被告具有法定的补偿职责。原告于2018年10月28日向被告邮寄了《关于请求履行变更城乡规划的行政补偿职责的申请书》(以下简称《履职申请》)，被告于次日签收，但未及时答复，故原告起诉来院，请求被告在法定期限内履行职责，对原告的《履职申请》给予书面答复。本案审理过程中，原告获知被告针对《履职申请》已于2018年11月16日作出《告知书》(以下简称被诉告知)，认为原告的行政补偿申请，不符合《中华人民共和国行政许可法》第八条和《城乡规划法》第五十条规定。原告对此不服，故于2019年5月17日变更诉讼请求为要求撤销被诉告知中不予补偿的决定，并责令被告在法定时限内作出行政补偿的决定。被告市规划自然局辩称，其并非原告主张的要求履行法定职责或给付义务的主体。2018年10月29日其收到原告的《履职申请》，原告对于损失的具体内容、事项、金额等均未进一步主张。经查，2003年4月18日原青浦规划局向原告核发了0003号用地许可，并要求原告按基建程序办理《建设工程规划许可证》。2016年1月8日被告根据上海市人民政府批准，核发了涉案许可证，其中电力架空线从原告厂区的地上空间穿越，该行政行为与原告取得的0003号用地许可内容并不冲突。《城乡规划法》第五十条规定的系由于城乡规划的修改，导致城乡规划主管部门变更或者撤销原发放的行政许可证书，对被许可人合法权益造成损失的才需给予补偿。被告并非原告取得的0003号用地许可的核发主体，也未曾作出变更或者撤销0003号用地许可决定，根据《上海市城乡规划条例》第二十八条，有权变更或者撤销0003号用地许可的主体并非被告，因此原告向被告主张履行法定职责或给付义务缺乏依据。针对原告的履职申请，被告经审核后，于2018年11月16日作出被诉告知，并于同月22日根据原告申请中所留的地址及联系人“青浦区重固镇661号，王晓荣”，通过邮局双挂号信方式进行送达，后双挂号信被退回，改退批条上显示退回理由为“迁移新址不明”。故被告已经依法送达，被诉告知被退回的责任不在被告。另，原告因不服涉案许可证，曾向中华人民共和国住房和城乡建设部(以下简称住建部)申请行政复议，住建部于2017年5月5日维持了涉案许可证。原告又将被告和住建部诉至北京市海淀区人民法院(以下简称海淀区法院)，海淀区法院于2017年12月15日作出判决，认定现有证据不足以证明市规土局作出的涉案许可行为直接侵犯了九峰公司的合法权益，故驳回了九峰公司的诉讼请求。原告不服该判决，向北京市第一中级人民法院(以下简称北京一中院)上诉，北京一中院经审理，判决驳回上诉，维持一审判决。原告因在上述地块擅自搭建建筑物、构筑物，于2016年7月14日被上海市青浦区城市管理行政执法局(以下简称青浦城管局)送达青城责拆决字(2016)第03052号《责令限期拆除违法建筑决定书》，上海市青浦区人民政府于2016年7月25日作出青强拆决字(2016)第90号《强制拆除违法建筑决定书》。原告并不能因发生上述行政处罚而转向被告主张权利。综上，被告无相关法定职责及给予义务，对于原告的申请也已作出处理和告知，故即使原告有财产损失存在，该损失的发生也与被告无关，原告的起诉不符合受理条件，依法应裁定驳回其起诉。经审理查明，2003年4月18日原告就青浦区重固镇郏一村7队取得青浦规划局核发的0003号用地许可，2004年就青浦区重固镇郏一村(57/丘)取得《上海市房地产权证》，宗地面积58983平方米，后原告未就上述地址的建设项目取得建设工程规划许可及施工许可。2016年1月8日原市规土局向国网上海市电力公司核发了涉案许可证，许可淮南-南京-上海1000千伏交流特高压输变电工程(上海段)线路工程。原、被告一致陈述，其中电力架空线从原告厂区的地上空间穿过。2018年10月28日原告依据《城乡规划法》第五十条向原市规土局邮寄了《履职申请》，原市规土局于2018年11月16日作出被诉告知，认为原告的行政补偿申请不符合《中华人民共和国行政许可法》第八条和《城乡规划法》第五十条规定。被诉告知通过原告《履职申请》所留地址以挂号信方式邮寄送达后，因“迁移新址不明”被退回。2018年11月因上海市机构改革，原市规土局职责划入市规划自然局。现原告对被诉告知不服，遂起诉来院。另查明，原告不服涉案许可证，向住建部提出行政复议申请，住建部于2017年5月5日作出建复决字[2017]36号行政复议决定，维持了涉案许可证。原告不服，以原市规土局及住建部为被告诉至海淀区法院，要求撤销涉案许可证及上述行政复议决定。海淀区法院于2017年12月15日作出(2017)京0108行初443号行政判决，认定“在九峰公司的相应建设行为未取得规划许可的情况下，现有证据不足以证明市规土局对涉案工程作出的规划许可行为直接侵犯了九峰公司的合法权益”，故驳回了九峰公司的诉讼请求。原告不服该判决，向北京一中院上诉，北京一中院经审理，于2018年4月24日作出(2018)京01行终273号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。本院还查明，2016年7月14日青浦城管局作出青城责拆决字2016第03052号《责令限期拆除违法建筑决定书》，认定原告在青浦区香花桥街道新康路XXX号擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《上海市拆除违法建筑若干规定》第九条的规定，责令其于2016年7月16日16时前自行拆除上述违法建筑。上海市青浦区人民政府于2016年7月25日作出青强拆决字2016第90号《强制拆除违法建筑决定书》，责成青浦城管局于2016年8月5日就上述违法建筑实施强制拆除。本院认为，本案系原告九峰公司单独提起的行政补偿之诉，而行政补偿是行政机关在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由其依法予以补偿的制度。原告要求被告行政补偿是基于被告核发了涉案许可证，而涉案许可行为是否影响了原告的合法权利以及本案的被告是否主体适格，系其取得行政补偿的必要条件。根据《上海市城乡规划条例》第二十八条规定：“下列建设项目的规划许可，由市规划行政管理部门负责实施：(一)《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》规定由市规划行政管理部门审批的建设项目；(二)黄浦江和苏州河两岸(中心城内区段)、佘山国家旅游度假区、淀山湖风景区内的建设项目；(三)全市性、系统性的市政建设项目；(四)保密工程、军事工程等建设项目；(五)市人民政府指定的其他区域的建设项目。前款规定范围以外建设项目的规划许可，由所在区、县规划行政管理部门负责实施”。本案中，向原告核发0003号用地许可的单位系原青浦规土局，根据上述条文，原告若需取得建设项目规划许可也应由青浦区的规划行政管理部门核发，相应的有权撤销或变更该许可的，也应为核发机关，而非本案被告。庭审中原、被告双方均确认涉案许可证并未针对原告作出，亦未占用原告所取得的建设用地面积。但原告认为涉案许可证的电力架空线从原告的建筑物及生产线中穿过，按照法律规定，架空线路下方应设置电力线路保护区，不允许有建筑物，导致原告部分建筑及生产线被强制拆除，但根据庭审调查，原告被拆除的建筑物、构筑物系因未取得建设工程规划许可，由上海市青浦区人民政府责令青浦城管局限期拆除所致，并非因涉案许可证引起。原告起诉本案被告要求行政补偿，被告主体不适格。另，原告认为《城乡规划法》第五十条规定：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。从法律条文及立法目的可知，依法给予补偿的前提系修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的。现被告并未修改相关的城乡规划，针对原告已取得的用地许可内容，被告未做行政行为。且(2017)京0108行初443号生效判决，也认定现有证据不足以证明原市规土局作出的涉案许可行为直接侵犯了九峰公司的合法权益。本案中，原告对自己的损失数额也未提出具体主张及证据。故原告主张，因被告的行政行为对原告的合法权益造成直接侵害，依据不足。综上，因本案被告不具有补偿义务，原告以市规划自然局为被告请求撤销被诉告知中不予补偿的决定并责令被告作出行政补偿，缺乏事实根据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，依法应裁定驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下：驳回原告上海九峰水泥有限公司的起诉。案件受理费人民币50元(已预缴)，退还原告上海九峰水泥有限公司。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  刘媛媛人民陪审员  朱凤娟人民陪审员  徐爱华二〇一九年五月二十九日书 记 员  李洁菡附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。二、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……