浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终459号 上诉人（原审原告）浙江海博投资发展有限公司，住所地浙江省舟山市普陀区沈家门街道食品厂路103号601、602室。 法定代表人孟永清，该公司总经理。 委托代理人蔡阳敢、姚曦，均为浙江楷泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）舟山市普陀区人民政府，住所地浙江省舟山市普陀区东港街道昌正街169号。 法定代表人潘晓辉，该区人民政府区长。 委托代理人蔡敏波，该区文化和广电旅游体育局局长。 委托代理人徐舟波，浙江星岛律师事务所律师。 原审第三人舟山东海岸投资置业有限公司，住所地浙江省舟山市普陀区东港街道麒麟街233号。 法定代表人林盛国，该公司董事长。 委托代理人阮海蕾、胡棕瀚，均为浙江泽大律师事务所律师。 浙江海博投资发展有限公司（以下简称海博公司）诉舟山市普陀区人民政府（以下简称普陀区政府）及第三人舟山东海岸投资置业有限公司（以下简称东海岸公司）行政协议一案，舟山市中级人民法院于2019年1月29日作出（2018）浙09行初36号行政裁定，驳回海博公司的起诉。海博公司不服，向本院提起上诉。本院于2019年3月18日立案后，依法组成合议庭审理了本案。经过阅卷、询问各方当事人，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2014年7月10日，海博公司作为乙方与作为甲方的普陀区政府签订《关于普陀海洋文化创意产业园区项目运行的框架协议书》（以下简称《框架协议》），内容为：“根据国家相关法律法规，经甲乙双方平等协商，现就乙方经营普陀海洋文化创意产业园区项目的有关事宜，达成如下意向协议：一、甲方同意将普陀海洋文化创意产业园区一期规划内的土地和建筑整体由乙方负责经营。范围包括120亩的文化用地、园区配套的岸线和全部码头、33000平方米的建筑、鲁家峙肚脐山灯塔及其附属建筑、沈家门原旅游码头及其附属建筑约500平方米；经营期限为20年，其中免租期为不低于10年；国家、省市区各级政府原有的文化园区的扶持政策，乙方都应充分享有。二、双方同意普陀海洋文化创意产业园区的文化定位和旅游定位，乙方的经营活动必须保持园区对文化创意产业的规划定位，要按照环境和旅游的要素进行规划布局，特别是肚脐山的海洋文化民宿的投资兴建，应在提交规划报政府批准后积极实施；使其成为集文化、产业于一体的海洋旅游综合体。三、甲方同意乙方对园区产业的定位，乙方要在园区进行文化定位的同时，发展以海钓产业为重点的海洋经济，以产业的收入来反哺园区的抽象文化，使其形成良性循环。四、甲方赞同乙方为了做大园区的产业功能所提出的其他要求，具体内容需在下步予以专门的深化，另行与有关部门签订协议。对于园区的二期留地规划和企业深度扩展计划，乙方需要提供详细规划供区政府下步决策。五、本意向协议签署后，乙方可开始进行园区前期招商运作和产业培育。六、本协议未尽事项，由甲乙双方另行商定。七、本协议一式四份，甲乙双方各二份。八、本协议双方签字后生效。”2014年12月25日，海博公司作为乙方与作为甲方的东海岸公司签订《普陀海洋文化创意产业园区一期经营管理协议》（以下简称《一期经营管理协议》），约定甲方将位于普陀沈家门街道鲁家峙岛后泥山嘴区块的园区一期（约70亩）上的建筑物和附属设施整体交给海博公司用于海洋文化产业园区的使用和经营管理。同日，海博公司与舟山××普陀区建设投资有限公司（以下简称普陀建设投资公司）签订《二期合作开发投资协议》，约定普陀建设投资公司取得普陀区沈家门街道鲁家峙岛后泥山嘴区块的园区二期地块的土地使用权后，交由海博公司进行工程建设施工、经营和管理。该协议第四条第1项约定：在本协议签订一年后，普陀建设投资公司未能取得园区二期地块，则该协议自行中止，双方另有约定的除外。《一期经营管理协议》履行过程中，东海岸公司认为海博公司存在根本性违约行为，向舟山市普陀区人民法院提起民事诉讼，要求解除与海博公司签订的《一期经营管理协议》，并判令海博公司返还东海岸公司已交付的全部园区建筑物和附属设施。舟山市普陀区人民法院于2018年6月8日立案受理，案号为（2018）浙0903民初2096号。该案审理过程中海博公司提起反诉，请求法院判令东海岸公司继续履行《一期经营管理协议》，并立即移交该协议约定的全部房屋建筑及附属设施。2018年10月19日，海博公司提起本案行政诉讼，2018年11月26日，舟山市普陀区人民法院以海博公司本案起诉的内容部分与（2018）浙0903民初2096号案件的内容重合为由，对民事案件中止审理。 原审法院认为，海博公司提起本案诉讼，系认为普陀区政府未按约定履行作为行政协议的《框架协议》及《一期经营管理协议》，提出要求判令普陀区政府继续履行《框架协议》及《一期经营管理协议》等诉讼请求。根据审理查明的事实，《框架协议》的签订主体为海博公司与普陀区政府，而《一期经营管理协议》的签订主体为海博公司与东海岸公司。普陀区政府与东海岸公司分别系独立的法律主体，海博公司认为东海岸公司系受普陀区政府指令而签订《一期经营管理协议》，但未提供有效证据证明普陀区政府与东海岸公司存在法律上的授权或委托关系，故对海博公司该节主张原审法院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政协议系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《行政诉讼法》将行政诉讼的起诉对象界定为“行政行为”，并将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，意味着行政协议也是一种行政行为，且该行政行为只有在对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响时，才属于人民法院行政诉讼受案范围。就案涉《框架协议》而言，从其条款内容看，双方签订该《框架协议》的目的系就海博公司经营普陀海洋文化创意产业园区项目的有关事宜进行约定，但该《框架协议》并未就海博公司的经营内容、经营方式以及普陀区政府的权利及管理职能、违约责任等内容进行约定；从《框架协议》签订后的履行情况看，海博公司在与普陀区政府签订《框架协议》后，分别又与东海岸公司和普陀建设投资公司签订了《一期经营管理协议》与《二期合作开发投资协议》，对《框架协议》中所涉的土地、建筑等交付内容与海博公司的经营管理权利义务进行了明确、具体的约定。海博公司对涉案普陀海洋文化创意产业园区项目经营的权利义务也均依照《一期经营管理协议》与《二期合作开发投资协议》而履行，其中《二期合作开发投资协议》因约定普陀建设投资公司在一年内未取得土地使用权，该合同自动中止，海博公司至今也未要求普陀区政府按照《框架协议》交付《二期合作开发投资协议》中所涉的40亩土地使用权等。综上可以判定，海博公司对涉案普陀海洋文化创意产业园区项目的经营权利义务系受《一期经营管理协议》与《二期合作开发投资协议》的约束，《框架协议》仅为磋商性文件，未对海博公司的权利义务产生实际影响，故该《框架协议》不属于行政诉讼受案范围。另，海博公司与东海岸公司签订的《一期经营管理协议》，因东海岸公司并非行政机关，故该《一期经营管理协议》也非行政协议，不属于行政诉讼受案范围。海博公司主张《一期经营管理协议》履行过程中，其与东海岸公司之间的往来函件均须报舟山××普陀区文体广电新闻出版局备案一节，并不能就此证明该协议属于行政协议，对其主张原审法院不予采纳。海博公司诉请的争议实质系海博公司与东海岸公司之间因《一期经营管理协议》而产生的合同履行纠纷，对此双方已通过民事诉讼途径进行救济，舟山市普陀区人民法院已立案受理。海博公司再次针对该争议提起行政诉讼，有违纠纷解决的经济性与效率性。综上，海博公司针对《框架协议》与《一期经营管理协议》提起本案诉讼，不属于行政诉讼受案范围，应依法予以驳回。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）之规定，裁定驳回海博公司的起诉。 海博公司上诉称：一、一审法院认定事实有误。1.本案被上诉人与原审第三人存在法律上授权或委托关系。2.《框架协议》就上诉人的经营内容、经营方式以及被上诉人的权利及管理职能等作出了明确的约定，具有明显的行政法上的权利义务特征，而非磋商性文件，是对上诉人和被上诉人双方均具有约束力和履行要求的行政协议。3.《框架协议》与《一期经营管理协议》均依据同一项目并指向同一标的物、两个协议具有不可割裂的关联性和一致性。4.原审第三人向上诉人提起的民事纠纷案件中主张解除《一期经营管理协议》，如该协议被判决解除，则《框架协议》将如何处理？若《框架协议》非行政协议，则该协议的性质如何认定，能否依据民事相关法律予以解除？二、一审法院证据认定错误：1.一审法院错误认定《框架协议》的性质，《框架协议》与《一期经营管理协议》存在密切的关联性和完全的一致性。2.上诉人提交的与原审第三人的多份往来函件及原审第三人请示被上诉人就案涉事项作出决策的相关证据可以证明被上诉人与原审第三人的授权关系。一审法院却将审查角度转为“原审第三人并非行政机关、《一期经营管理协议》也非行政协议”，不能以此判定上诉人未提供充分证据举证证明观点主张。三、一审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围”的规定错误。第一，上诉人因被上诉人未按约履行《框架协议》而未能行使一期园区经营管理权，并遭受了实实在在的前期投入损失和经营损失；第二，从《框架协议》依据的现行法律规定、政策规定、签订目的和条款内容等多个方面分析，其恰恰符合行政协议的特征。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第十三条和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款等规定，本案《框架协议》属于人民法院行政受案范围。四、综上所述，一审法院未全面查清本案事实，未能正确解读上诉人举证证明的内容和目的，进而片面适用和解读法律进行了主观、错误的判定，作出了错误的驳回起诉裁定。请求撤销原审裁定，将本案发回原审法院继续审理。 普陀区政府答辩称：一、海博公司上诉请求，缺失法律依据。海博公司上诉请求二审法院将本案发回原审法院继续审理。上述请求与《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条的规定不符。二、《框架协议》为意向性合同。框架协议一般没有法律约束力，也没有相应的法律责任，仅是双方初步表达招商意向的意思表示。具体项目的落实及明确的权利、义务要求，都是在《一期经营管理协议》等文本中确定。故一审裁定认定《框架协议》为磋商性文件，系考虑了框架协议的预约性。案涉园区二十年的经营或运营涉及园区产业主旨能否实现、物业使用权转让、投资运营、设施设备改造、公益项目开发等内容不能被《框架协议》所涵盖。同时，案涉园区整体运营招商活动在2014年12月才启动，海博公司的申请文件也在2014年12月之后才递交，亦能证明《框架协议》的预约性。三、海博公司在提起本案行政诉讼前，一直将东海岸公司及普陀建设投资公司列为园区经营合作的合同相对方。海博公司在舟山市普陀区人民法院受理的（2018）浙0903民初2096号合同纠纷一案中针对东海岸公司提出反诉请求。同时，海博公司与普陀建设投资公司签订了《二期合作开发投资协议》。后因《二期合作开发投资协议》约定普陀建设投资公司在一年内如未取得土地使用权，该合同自动中止。海博公司至今也未要求被上诉人交付二期土地使用权。故海博公司在合同履行过程中的行为完全能反映其清晰知晓合同相对方是谁。四、《框架协议》不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项所列举的可以纳入行政诉讼审理的行政协议。《框架协议》内容具有的预约性，且不可直接履行，对海博公司的权利义务不产生实际影响。为此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，本案不属于行政诉讼受案范围。五、《一期经营管理协议》因东海岸公司并非行政机关，非行政协议，也不属于行政诉讼受案范围。海博公司提供的其与东海岸公司之间的往来函件并不能证明《一期经营管理协议》属于行政协议。六、海博公司曲解普陀区政府与东海岸公司之间的法律关系。海博公司在上诉状中表述普陀区政府与东海岸公司之间的法律关系，含糊不清。委托合同系诺成性合同，需要有委托人与受托人就委托事项达成一致，海博公司没有证据证明这一点。东海岸公司作为国资公司，在具体事务运作中，向政府进行报备，符合规范。将报备视为委托关系，于法不符。综上，本案不属于行政诉讼受案范围。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 东海岸公司答辩称：一、就《框架协议》性质的分析可知，《框架协议》不属于行政协议。根据本案原审中各方提供的证据可以证明，《框架协议》系2014年7月10日海博公司与普陀区政府签订，该协议系普陀区政府与海博公司就普陀海洋文化创意产业园区项目招商进行磋商后形成的合作意向，该协议没有就海博公司的经营内容、经营方式，普陀区政府的权利及管理职能、违约责任等双方间具体的、实质的内容进行约定。纵观《框架协议》的所有条款，均没有明确海博公司或普陀区政府的权利和义务，更不具直接可履行性。一份协议若为行政协议，需兼具行政协议的目的要素、主体要素、职责要素、意思要素和内容要素，缺一不可。《框架协议》中没有设立普陀区政府的权力，也未规定海博公司的权利，因此该协议并没有明确约定两者之间的权利义务关系，更没有设立两者之间行政法上的权利义务，缺乏行政协议的意思要素，进而不会对海博公司的权利义务产生实际影响。二、就《一期经营管理协议》性质的分析可知，《一期经营管理协议》属于民事合同。东海岸公司作为独立民事主体及普陀海洋文化创意产业园一期建筑和附属设施的所有人，于2014年12月25日与海博公司签订了《一期经营管理协议》。该协议具体明确的约定了涉案园区一期项目具体范围、经营管理期限、双方权利义务关系、违约责任及争议解决方式等。自该协议签订后海博公司与东海岸公司均已经按照该协议约定实际履行。后因东海岸公司与海博公司就协议履行发生争议，东海岸公司诉至舟山市普陀区人民法院，海博公司在该案中也就协议继续履行问题提起反诉。故《一期经营管理协议》无论从签订主体、约定内容、履约情况、讼争事实来看均属民事合同。三、《框架协议》与《一期经营管理协议》不存在海博公司诉称的“关联性和一致性”，普陀区政府与东海岸公司之间亦不存在海博公司诉称的“授权或委托关系”。（一）普陀区政府与东海岸公司不存在授权或委托关系。东海岸公司作为独立民事主体及普陀海洋文化创意产业园一期建筑和附属设施的所有人，具备独立签署和履行《一期经营管理协议》的能力，不需其他主体的授权和委托。原审过程中海博公司提供的相关往来信函实则为东海岸公司作为国有全资企业在进行重大经营管理过程中与出资人及上级主管部门正常的工作报告请示，与海博公司认为普陀区政府和东海岸公司之间存在授权或委托关系的主张大相径庭。另，行政授权必须有明确的法律、法规或者规章的依据。《一期经营管理协议》涉及的普陀海洋文化创意产业园区项目的经营事项不属于公共事务，也没有法律法规规章进行授权的要求，因此普陀区政府不可能对东海岸公司进行授权。东海岸公司更不可能通过所谓授权来获得行政主体资格。故普陀区政府就案涉事项对东海岸公司进行授权客观不能。而行政委托是行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。《一期经营管理协议》签订前案涉园区不动产相关权利都登记或拟登记在东海岸公司名下。从《一期经营管理协议》第四部分“特别约定”第3点“乙方投资并建设的建筑物及附属设施等产权属甲方所有”的条款可见协议履行的法律效果也由东海岸公司享有。因此东海岸公司作为独立的法律主体与海博公司签订《一期经营管理协议》，独立承担协议所生的法律效果，明显不符合行政委托的特征。（二）《框架协议》与《一期经营管理协议》不存在海博公司诉称的“关联性和一致性”。结合一审法院查明的事实，能够确定《框架协议》和《一期经营管理协议》均不是行政协议，普陀区政府与东海岸公司之间亦不存在委托与授权，结合海博公司在本案一审庭审中的陈述及其上诉状可知，海博公司在不遗余力的混同《框架协议》和《一期经营管理协议》，以谋求达到将《一期经营管理协议》中归属于东海岸公司的权利义务转嫁至普陀区政府目的，并企图借助行政诉讼的手段解决与东海岸公司业已被普陀区法院受理的民事纠纷。东海岸公司认为，海博公司提起本案行政诉讼的行为，系对本案事实和法律适用发生了错误的认知。首先，东海岸公司作为一家依法成立、合法经营的企业，有完全独立的能力行使自己的民事权利，履行民事义务。作为一期园区的所有权人，东海岸公司对园区资产享有合法的经营及处分权，不受任何组织和个人干预，任何组织和个人均更不能替代东海公司处置一期园区资产。其次，根据《中华人民共和国民事诉讼法》及其司法解释的相关规定，我国具备完善的民事诉讼制度，两审终审制和审判监督制度能够有效保证民事诉讼结果的公平、公正，包括行政机关在内的任何组织均无法、无权干预和影响司法。若海博公司认为其在民事诉讼中合法权益受到侵害，其可以通过法定途径启动审判监督程序。综上，本案一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定公正合法。请求二审人民法院依法驳回上诉，维持一审裁定。 二审中，上诉人海博公司向本院提交了海博公司2014年事件记录和配套视频照片及光盘。本院认为，上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”。对上述证据，本院不予接纳。 经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”海博公司与普陀区政府于2014年7月10日签订《框架协议》后，又于2014年12月25日与东海岸公司签订了《一期经营管理协议》。东海岸公司并非行政机关，且海博公司提交的证据亦不足以证明东海岸公司系受普陀区政府委托与海博公司签订《一期经营管理协议》，故海博公司在本案中既要求普陀区政府履行《框架协议》又要求该府履行《一期经营管理协议》的诉讼请求，既不明确具体也没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定。同时，海博公司提起本案行政诉讼前，舟山市普陀区人民法院已经受理了东海岸公司与海博公司之间关于《一期经营管理协议》纠纷的民事案件，海博公司的合法权益可在该案中寻求救济。综上，原审裁定驳回海博公司的起诉，并无不当。海博公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  徐亮亮 审判员  马国贤 审判员  刘家库 二〇一九年五月十七日 书记员  刘 芳