湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂行终892号上诉人（原审原告暨诉讼代表人）晏娟，女，1971年11月18日出生，汉族，住湖北省武汉市江岸区。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）熊静，女，1977年8月29日出生，汉族，住湖北省武汉市青山区。上诉人（原审原告）彭朝顺，男，1950年6月24日出生，汉族，住湖北省武汉市黄陂区。上诉人（原审原告）周冬才，男，1958年8月18日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。上诉人（原审原告）刘从成，男，1946年1月18日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。上诉人（原审原告）戴重珍，女，1941年11月2日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。上诉人（原审原告）万立群，男，1960年3月28日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。上诉人（原审原告）黄金保，男，1952年4月8日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。上诉人（原审原告）刘耀军，男，1977年2月1日出生，汉族，住湖北省仙桃市。上诉人（原审原告）刘焕花，女，1934年7月12日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。上诉人（原审原告）陈春莲，女，1964年4月11日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。上诉人（原审被告）武汉市武昌区人民政府，住所地湖北省武汉市武昌区中山路307号。法定代表人余松，区长。委托诉讼代理人彭晓刚，湖北得伟君尚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武汉市人民政府，住所地湖北省武汉市江岸区沿江大道188号。被上诉人（原审原告）彭云祥，男，1969年3月14日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）桂远忠，男，1958年5月7日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）吴冰兰，女，1973年8月1日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）王玉年，男，1951年3月1日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）许小丫，女，1973年12月31日出生，汉族，住湖北省武汉市青山区。被上诉人（原审原告）王继启，男，1949年12月22日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）汪世新，男，1951年2月9日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审原告）张彬，男，1977年4月12日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。上诉人晏娟等11人因与上诉人武汉市武昌区人民政府（以下简称武昌区政府）房屋征收决定及武汉市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2017）鄂01行初234号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审原告晏娟等19人原审诉称，武昌区政府打着旧城改建项目的幌子对原告的房屋进行征收，原告认为被告的行为存在多处违法情形，整个过程不透明、不公平，严重侵犯了原告的合法权利。1.涉案征收项目不是为了公共利益，且该片区不属于危房集中，基础设施落后片区，被告武昌区政府作出的武昌征决字[2016]20号《房屋征收决定》（以下简称20号《房屋征收决定》）认定事实错误，依法应予撤销。2.被告武昌区政府未提交证据证明涉案项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第九条规定的“四规划一计划”，在作出征收决定前也未保证资金足额到位、专户存储，被告武昌区政府作出的20号《房屋征收决定》不符合法定条件，欠缺法律依据和证据。3.被告武昌区政府对补偿安置方案没有履行公告义务、组织被征收人听证，也未通过政府常务会议讨论决定，被告武昌区政府作出的20号《房屋征收决定》的行政行为程序违法，侵犯了原告的知情权、听证权，应予撤销。4.被告武昌区政府作出的征收补偿安置方案内容错误，违背了公平补偿原则，且存在诸多违法之处。综上，原告认为四美塘项目是被告武昌区政府借旧城改建之名，强行征收原告房屋，背离公共利益的要求，侵害了原告的合法权益。请求：1.撤销市政府作出的武政复决[2017]第76号《行政复议决定书》；2.撤销被告武昌区政府作出的20号《房屋征收决定》；3.诉讼费由被告负担。原审法院审理查明，2016年2月24日，武汉市武昌区发展和改革委员会、武汉市武昌区建设委员会向武昌区征收办下发《关于下达2016年全区旧城区改建项目房屋征收计划的通知》（武昌发改建字[2016]5号），明确2016年全区旧城区改建项目房屋征收计划已报经区政府同意，列入《武昌区国民经济和社会发展计划》，并经区人大审议通过。本案四美塘片被列入征收计划之中。2016年8月30日，被告武昌区政府组织召开由区建委、区征收办、区房管局、武昌规土分局、武昌滨江商务区管委会、徐家棚街办事处等单位参加的“武昌区四美塘片危房集中及基础设施落后等相关事宜专题论证会”，论证结论为武昌区四美塘片基础设施落后。2016年9月2日，被告武昌区政府将武昌区四美塘片基础设施落后认定情况在征收范围内进行了公告并征求公众意见。根据规划部门出具的规划意见以及确定的规划范围，被告武昌区政府确定了房屋征收的范围。武昌区征收办对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积进行了调查登记，并对调查结果在房屋征收范围内向被征收人进行了公布。2016年9月22日，被告武昌区政府就拟定的征收补偿方案组织区建委、区房管局、区征收办、武昌规土分局等相关部门论证。同年9月29日，被告武昌区政府对该补偿方案予以公布，征求公众意见，告知“被征收人如对《补偿方案（征求意见稿）》有意见或建议的，请在征求意见期限内，持房屋所有权证、身份证的原件和复印件，到武昌区四美塘片旧城区改建项目房屋征收现场办公点领取《征求意见表》，以书面形式进行反馈并签字确定。其他公众……有意见或建议，请在征求意见期限内，到现场办公点书面反馈或通过电子邮件方式将意见或建议发送至电子邮箱……”，同时告知征求意见期限为30天。征求意见期限届满，收到反馈意见约90条，没有被征收人和公有房屋承租人认为本方案不符合《条例》的规定。被告武昌区政府将征求意见情况、对公众意见的回复及最终确定的房屋征收补偿方案在征收范围内予以公告，并将补偿方案上报市政府。武汉正信会计师事务有限责任公司接受武汉区审计局的委托对本案征收项目资金预算进行了审计。2016年11月8日，武汉市武昌区城市开发投资有限责任公司向武昌区征收办出具资金确认函，确认该公司在国家开发银行股份有限公司湖北省分行开立的两个账户，两帐户内存款余额分别为1500675000.00元和1918292361.13元，全部用于武昌区四美塘片旧城改建项目房屋征收与补偿工作。2016年9月20日，武昌滨江文化商务区建设发展中心向武昌区征收办出函，同意提供德成香奈·长江国际商品房250套，红霞雅苑城中村还建房500套作为本征收项目的安置房源。此外，武昌区征收办从项目的合法性、合理性、可行性、安全性以及存在的风险和风险防范化解措施等方面对该征收项目进行了社会稳定风险评估。2016年11月9日，该征收项目经被告武昌区政府常务会议讨论通过。同年11月16日，被告武昌区政府作出20号《房屋征收决定》，并于当日将该征收决定予以公告。公告载明了征收决定的征收目的、征收范围、《房屋征收补偿方案》、征收实施单位、征收签约期限、被征收人提起行政复议和行政诉讼权利及期限等事项。原告的房屋在被诉20号《房屋征收决定》的征收范围内，因对该《房屋征收决定》不服，原告于2017年1月9日向被告市政府申请行政复议，市政府于同年3月10日作出武政复决[2017]第76号复议决定，维持了被告武昌区政府作出的上述征收决定。原告仍不服，诉至法院，请求判如所请。原审法院认为，本案的争议焦点为：一、关于被告武昌区政府作出被诉房屋征收决定的法定职权；二、关于被告武昌区政府作出被诉房屋征收决定的事实认定；三、关于被告武昌区政府作出的《征收补偿方案》是否公平合理的问题。据双方当事人的诉辩意见，法院对上述焦点问题论述如下：一、关于被告武昌区政府作出被诉房屋征收决定的法定职权。根据《条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作……”、第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……”的规定，被告武昌区政府负责其行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作，具有作出被诉房屋征收决定的法定职权；被告武昌区政府确定的房屋征收部门武昌区征收办，具有组织实施涉案国有土地上房屋征收与补偿工作的法定职责。二、关于被告武昌区政府作出被诉房屋征收决定的事实认定。第一，被告武昌区政府作出的被诉房屋征收决定是否基于公共利益的需要。根据《条例》第八条的规定，公共利益包括：“……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要……。”同时，《省办法》第十二条第二款进一步细化规定，为了旧城区改建的需要征收房屋的，应当满足危房集中或者基础设施落后的标准。市、县级人民政府应当组织国土资源、规划、建设、房地产管理、房屋征收等有关部门和单位及专业人员按照具体标准进行认定，并公布认定结果、征求公众意见，经确定为危房集中或者基础设施落后的，方可实施旧城区改建。本案中，被告武昌区政府组织相关部门对涉案武昌区四美塘片危房集中及基础设施落后情况进行了专门论证，根据现行国家标准规范及武汉市地方规定，认定该片区的道路、交通设施、排水、消防、民防、环卫、供电、供气等市政基础设施落后。该认定结果在被征收范围进行了公布，征求了公众意见。因基础设施落后，需要实施旧城区改建而进行征收，符合上述规定。原告认为被诉征收决定违反了《条例》第八条规定，不是基于公共利益需要的意见，法院不予支持。第二，被告武昌区政府作出被诉房屋征收决定是否符合相关规划要求。涉案四美塘片旧城改建项目已列入《武昌区2016年国民经济和社会发展计划》，并经武昌区人大审议通过。根据武汉市国土资源和规划局出具的规划意见，划定了涉案房屋征收范围，被诉房屋征收决定符合《条例》第九条“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”的规定。第三，关于被告武昌区政府作出被诉房屋征收决定程序的合法性问题。根据《条例》第十五条规定，武昌区征收办对征收范围内房屋情况进行了调查，并将调查结果予以公布。根据《条例》第十条、第十一条规定，被告武昌区政府拟定《征收补偿方案》并公开征求意见，将《征收补偿方案》的意见征集、对有关意见的解释回复及修改情况及时进行了公布。为了征收工作的顺利进行，武昌区征收办对涉案征收项目进行了社会稳定风险评估。因该征收项目涉及1332户，被征收人数量较多，根据《条例》第十二条第一款的规定，武昌区征收办将四美塘片旧城改建房屋征收项目提请被告武昌区政府常务会议讨论通过。为保证征收补偿款足额到位，被告武昌区政府做到征收资金专户存储，专款专用，符合《条例》第十二条第二款的规定。此外，根据《条例》第十三条规定，被告武昌区政府作出征收决定后，及时进行了公告，同时载明《征收补偿方案》，告知了被征收人行政复议、行政诉讼权利等相关事项，以上被诉征收决定的行为过程符合《条例》关于作出征收决定的程序规定。原告提出被告武昌区政府在征收决定作出前，没有按照法律规定进行登记、论证、征求意见、没有公开论证结果等，全部征收过程都严重违反征收程序的意见与事实不符，法院不予支持。三、关于被告武昌区政府作出的《征收补偿方案》是否公平合理的问题。《条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案中，被告武昌区政府作出了《征收补偿方案》，明确规定了本征收项目的补偿方式（货币补偿方式和产权调换方式）、产权调换房屋基本情况、被征收房屋类型和建筑面积认定办法、房屋价值补偿及房地产价格评估机构选定办法、公有房屋的征收补偿、房屋室内装饰装修及附属设施补偿、搬迁补偿、临时安置补偿、停产停业损失补偿、补助、搬迁奖励等事项以及相关补偿标准，上述内容符合《条例》第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条关于征收补偿项目的规定。但是，被告武昌区政府在《征收补偿方案》中虽然为被征收人提供了产权调换的补偿方式，而其提供的产权调换房源规定的三种情况：“（一）德成香奈·长江国际：位于武昌区团结路9号，土地性质为出让用地，现房。（二）红霞雅苑：位于洪山区青菱街红霞村，土地性质为划拨用地，预计2018年3月31日交房。（三）征收部门提供的其他产权调换房屋。”其中红霞雅苑的产权调换房，从被告武昌区政府提供的证据看，该房屋属于武汉市洪山区青菱街红霞村城中村改造的还建房。城中村改造的还建房是针对城中村村民的还建安置房屋，此类型房屋与原告拥有合法的房屋所有权证、国有土地使用权证的被征收房屋性质上是不同的。被告武昌区政府提供城中村改造还建房作为产权调换房源用于安置补偿国有土地上被征收人的房屋，不利于保护其合法权益，不符合《条例》规定的公平补偿原则。另外，“征收部门提供的其他产权调换房屋”这一项对房源的规定不明确，也不利于对被征收人合法权益的保护，被告武昌区政府提供的产权调换房屋的具体位置、性质应在方案中予以明确规定。综上，被诉征收决定的作出符合公共利益需要，征收程序合法，但《征收补偿方案》不符合《条例》规定，违反公平补偿原则。因《征收补偿方案》系被诉征收决定的重要组成部分，故被诉征收决定因违反《条例》公平补偿规定，不具有合法性，依法应予以撤销。但鉴于涉案征收项目中绝大多数被征收人已签订补偿协议，且还有部分被征收人已履行协议约定的搬迁义务，如果撤销被诉征收决定，将会给征收秩序和社会公共利益带来不利影响。故本案确认被诉征收决定违法，但不予撤销。被告武昌区政府应就《征收补偿方案》中产权调换部分采取补救措施，对“红霞雅苑”产权调换房源进行变更，重新作出房源安排。对《征收补偿方案》中不明确的“其他产权调换房屋”作出明确具体的房源安排。被告武昌区政府作出的20号《房屋征收决定》行为违法，相应的被告市政府作出的武政复决[2017]第76号复议决定实体处理结果有误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、七十九条的规定，判决：一、确认被告武汉市武昌区人民政府作出的武昌征决字[2016]20号房屋征收决定行为违法；二、撤销被告武汉市人民政府于2017年3月10日作出的武政复决[2017]第76号行政复议决定；三、责令被告武汉市武昌区人民政府依法对武昌征决字[2016]20号房屋征收决定所附的《武昌区四美塘片旧城改建项目房屋征收补偿方案》所规定的产权调换房屋采取补救措施。本案诉讼费用人民币50元，由被告武汉市武昌区人民政府负担。晏娟等11人上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法。武昌区政府在房屋征收程序中未遵循决策科学民主，程序正当合法，补偿公平公开的原则。实际是以旧城改建之名行商业开发之实，根本不是为了公共利益。武昌区政府严重违反法定的征收程序，未提交证据证明“四规划一计划”，在作出征收决定前也未保证资金足额到位、专户存储，对补偿安置方案没有履行公告义务、组织被征收人听证，也未通过政府常务会议讨论决定，其作出的征收补偿安置方案内容错误，违背了公平补偿原则，且存在诸多违法之处。请求二审法院撤销一审判决中的第三项，改判撤销涉案征收决定，并由被上诉人承担本案诉讼费用。武昌区政府上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。政府在涉案房屋征收中依法合规、程序到位，已经充分考虑了被征收人的利益。本案中有部分当事人已经与政府达成了征收补偿协议，不具有诉的利益，无原告主体资格。而原审中认为政府提供的红霞雅苑房屋是城中村换建房对于被征收人不公平，属于事实认定错误。实际上政府正是充分考虑大多数被征收人的实际情况才在产权调换中提供多种选择，对于部分住房面积小、家庭人口多、家庭困难的群众选择红霞雅苑可以充分保证其需求，而对于其他被征收人也有满足其需要的房源对应。原审法院以此确认征收决定违法错误。请求撤销原审判决，改判驳回原告诉讼请求，并由其承担诉讼费用。上诉人晏娟等11人及上诉人武昌区政府向原审法院提交的证据材料，已随案移送至本院。本院二审对证据的分析、认定的案件事实与原审一致。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，武汉市武昌区人民政府负责本案所涉区域的房屋征收与补偿工作。区政府依照城乡规划法有关规定，认定该地段基础设施落后，需要征收房屋进行旧城区改造。其提交的证据能够证明本案征收项目具备法规要求的“四规划一计划”，并在房屋征收范围确定后，依法定程序制定征收补偿方案和完成社会稳定风险评估。同时，征收补偿费用筹措到位，并用于专户存储、专款专用。在履行了房屋征收法定程序，达到了前述房屋征收决定必要条件的情况下，区政府作出武昌征决字[2016]20号《房屋征收决定》，并在该区域范围内进行公告，且载明了征收补偿方案及相关法律法规的规定，告知了提起行政诉讼和申请复议的权利。然该征收补偿方案中提供的产权调换房源红霞雅苑，该房屋属于武汉市洪山区青菱街红霞村城中村改造的还建房。城中村改造的还建房是针对城中村民的还建安置房屋，此类型房屋与被征收人拥有合法的房屋所有权证、国有土地使用权证的被征收房屋性质上是不同的。武昌区政府提供城中村改造还建房作为产权调换房源用于安置补偿国有土地上被征收人的房屋，不利于保护其合法权益，不符合《条例》规定的公平补偿原则。鉴于涉案征收项目中绝大多数被征收人已签订补偿协议，且还有部分被征收人已履行协议约定的搬迁义务，如果撤销被诉征收决定，将会给征收秩序和社会公共利益带来不利影响，故确认被诉征收决定违法，但不予撤销。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。晏娟等11人及武昌区政府的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人武汉市武昌区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张思化审判员  赵晓云审判员  李 伟二〇一九年五月七日法官助理雷禹书记员杜思远