广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤19行终121号上诉人（原审原告）：陈万才，男，汉族，1945年3月10日出生，身份证住址：广东省东莞市，委托代理人：娄静，北京市盈科律师事务所律师。委托代理人：李鹏霞，北京市盈科律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：东莞市厚街镇人民政府。住所地：广东省东莞市厚街镇厚街大道东1号。法定代表人：叶可阳，镇长。委托代理人：叶翊良，该镇政府工作人员。委托代理人：成文环，广东凯略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市厚街镇新围社区居民委员会。住所地：东莞市厚街镇厚虎路1号。法定代表人：陈冰，主任。委托代理人：赖新华，广东名成律师事务所律师。委托代理人：李健豪，广东名成律师事务所律师。上诉人陈万才因与被上诉人东莞市厚街镇人民政府（以下简称“厚街镇政府”）、东莞市厚街镇新围社区居民委员会（以下简称“厚街新围居委会”）其他行政纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初718号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年5月15日，陈万才向本院提起诉讼，本院于2018年7月9日裁定本案移送原审法院管辖，原审法院院于2018年8月30日受理。陈万才请求判令：1.确认厚街镇政府、厚街新围居委会于2018年4月17日强行清理陈万才位于广东省××街××九名山承包地上的青苗及附着物的行为违法。2.责令厚街镇政府、厚街新围居委会共同采取补救措施。3.厚街镇政府、厚街新围居委会承担诉讼费用。原审法院认为：陈万才主张其承包地上的荔枝林木及地上附着物被厚街镇政府、厚街新围居委会联合行动强行清理，严重损害了陈万才的合法权益，但根据陈万才提交的证据材料，没有证据证明厚街镇政府对涉案的荔枝林木及地上附着物实施了清理行为或有委托厚街新围居委会实施清理行为。且厚街新围居委会已确认清理林地是其单方的行为，并非厚街镇政府委托。因此，陈万才起诉请求确认厚街镇政府清理行为违法，缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”规定的起诉条件。另外，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”根据上述规定，厚街新围居委会并非属于行政机关，而是基层群众性自治组织，其所实施的清理行为亦非法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为。故陈万才起诉请求确认厚街新围居委会清理行为违法，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，即不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”规定的起诉条件。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”规定，应裁定驳回陈万才的起诉。综上所述，原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定：驳回陈万才的起诉。本案不收取诉讼费用。一审宣判后，陈万才不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审裁定，依法改判或发回重审；2.厚街镇政府、厚街新围居委会承担本案一、二审的诉讼费用。事实和理由：一、厚街镇政府、厚街新围居委会为适格的被告。陈万才系广东省××街××九名山村民，在本社区拥有承包林地。因番莞高速公路桥头至沙田项目的建设，陈万才的承包林地被征收。由于陈万才对征地补偿安置协议有异议，因此尚未签订补偿安置协议。2018年4月17日陈万才承包地上的荔枝林木及地上附属物被厚街镇政府、厚街新围居委会联合行动强行清理，严重损害了陈万才的合法权益，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条之规定，厚街镇政府、厚街新围居委会在未严格按照法律规定作出强制拆除决定并履行相关告知程序的情况下，将陈万才的荔枝林木及地上附属物强制拆除。首先，厚街镇政府参与实施了强行清理陈万才荔枝林木及地上附着物的行为，故厚街镇政府是适格的被告。陈万才提交的证据《番莞高速厚街段预计月底完成征地拆迁》的报道，即可证明厚街镇政府参与实施了强行清理陈万才荔枝林木及地上附属物的行为。故厚街镇政府是适格的被告。其次，厚街新围居委会受厚街镇政府的委托，共同实施了强行清理陈万才荔枝林木及地上附属物的行为，陈万才提交的新证据即可证明，故厚街新围居委会为适格的被告。厚街新围居委会作出的番莞高速征地的告知书、通知书等文件，且在土地征收过程中也作出过与陈万才测量面积存在争议的文件。而在原审法院审理案件时，厚街新围居委会承认对陈万才的荔枝林木和地上附属物实施了强行清理行为。故厚街新围居委会也是适格的被告。二、原审法院认定事实不清。首先在厚街镇政府、厚街新围居委会为适格被告的基础之上,原审法院认定事实不清。其次厚街镇政府未向原审法院提交相关证据，证明强行清理陈万才林木及地上附属物的行为非其实施。原审法院审理此案时，厚街镇政府、厚街新围居委会均未在规定期限内进行答辩和提交证据。原审法院在2018年8月30日受理此案，厚街镇政府于2018年10月10日提交答辩状和证据，厚街新围居委会于2018年10月11日提交答辩状且无证据，故厚街镇政府、厚街新围居委会未在法定期限内提交证据，属于无正当理由逾期提供证据，则视为无相应证据。原审法院在厚街镇政府、厚街新围居委会没有提交任何证据的情况下，驳回陈万才的起诉，属于认定事实不清。再次参考最高人民法院对相关类似案件的判决结果,应当推定厚街镇政府为本次拆除行为的实施主体。2018年5月中华人民共和国最高人民法院发布的《关于征地拆迁典型案例》第四个：陆继尧诉江苏省泰兴市人民政府济川街道办事处强制拆除案。此案有两点启示意义：一是在行政执法不规范造成相对人举证困难的情况下，人民法院不宜简单以原告举证不力为由拒之门外，在此类案件中要格外关注诉权保护。二是事实行为是否系行政机关而为，人民法院应当从基础事实出发，结合责任政府、诚信政府等法律理念和生活逻辑作出合理判断。本案中，人民法院应当注意到强拆行为系动迁的多个执法阶段之一，通过对动迁全过程和有关规定的分析，得出厚街镇政府具有推进动迁和强拆房屋的动因的结论，为行为主体的推定奠定事理和情理的基础，为案件处理创造情理法理结合的条件。故原审法院在未对此案事实进行查明的情况下，即裁定驳回陈万才的起诉，是缺乏事实依据的。三、原审法院适用法律错误。厚街新围居委会作出的强行清理陈万才荔枝林木和地上附属物的行为是受厚街镇政府的委托而实施的，应当依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条之规定。而强行清理林木及地上附属物的行为非法定授权厚街新围居委会的管理职责，故应当以委托其作出行为的行政机关，即厚街镇政府为被告提起诉讼。故原审法院适用法律错误。四、厚街镇政府、厚街新围居委会于2018年4月17日强制清理陈万才荔枝林木的行为违反法定程序。首先厚街镇政府、厚街新围居委会作出的行政行为违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，厚街镇政府、厚街新围居委会均未向所属人民法院申请强制执行，即将陈万才的荔枝林木及地上附属物强行清理，违反法律程序。根据陈万才在原审法院审判时提供的证据3，即可证明厚街镇政府、厚街新围居委会对陈万才的荔枝林木及地上附属物实施了强制拆除行为，没有作出正式的强制执行决定书并按法定程序送达陈万才，剥夺了陈万才陈述申辩的权利，也未告知陈万才行政复议或者诉讼的救济权利，严重违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律规定向二审法院提起上诉，请求支持陈万才的上诉请求。被上诉人厚街镇政府辩称：一、原审裁定认定事实清楚，处理结果正确，应予以维持。二、厚街镇政府没有实施或者委托新围社区清理陈万才的案涉荔枝林木，厚街镇政府不是适格被告。三、清理行为是厚街新围居委会自行决定并组织实施的，本案属于陈万才与厚街新围居委会之间的民事纠纷，不属于行政诉讼的受案范围。四、陈万才提供了起诉证据材料不能证明与厚街镇政府有关联性，不符合起诉条件，依法应裁定驳回。五、陈万才无证据证明对案涉荔枝林木及地上附着物享有合法权益。不符合提起行政诉讼的法定条件。被上诉人厚街新围居委会辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回陈万才的诉讼请求。二、陈万才并未与厚街新围居委会签署承包合同等文件，无法证明其为案涉土地附着物的权属人。案涉土地属于新围社区所有，新围社区有权对违法侵占的行为进行清理，属于厚街新围居委会的权利救济。本院认为：二审争议焦点在于本案是否符合法定起诉条件。首先，厚街新围居委会曾下达通知，告知相关经营户若逾期未签订协议，将联合厚街镇政府实行强制拆除，但该通知仅系其单方意思表示，厚街镇政府亦予明确否认。其次，通过厚街新围居委会后来制定的《联合清除莞番调整新围社区九名山段青苗行动方案》来看，案涉清除行为实际上系厚街新围居委会自行决定并负责组织实施，并无涉及厚街镇政府，公安机关、交投公司、消防大队、厚街医院等部门也只是协助维护清理现场的秩序与安全。厚街镇主要负责人在行动方案上进行批注，表达了对案涉清除行动的关注及希望有关领导给予支持的态度，并没有改变行动方案所确定的责任分工。之后，厚街镇政府有关领导虽然确有出现在清除现场，但未参与实施具体清除行为。再者，关于新闻报道，没有证据显示当中的通讯员是厚街镇政府工作人员，或者该报道有经厚街镇政府审核确认后发布，更无其他证据对此能够加以佐证，故单凭新闻报道不足以推翻前述行动方案，进而证明案涉清除行动是由厚街镇政府组织实施的。再结合厚街新围居委会否认案涉清除是受厚街镇政府委托所为，而是其自主行为，原审法院认定案涉清除不是由厚街镇政府亦或其委托厚街新围居委会所实施，并无不妥。鉴于厚街新围居委会并非行政机关，而是自治组织，又无法定授权可实施案涉清除行为，故其实施的案涉清除不属于行政行为。据此，案涉清除既非厚街镇政府亦或其委托厚街新围居委会所实施，又不属于行政行为。陈万才诉请确认厚街镇政府与厚街新围居委会实施案涉清除的行为违法，与行政诉讼之法定起诉条件不符。原审法院以此为由，裁定驳回陈万才的起诉，理据充分。综上所述，陈万才请求撤销原审裁定缺乏事实与法律依据，不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，本案无需交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年五月二十二日书记员  李添伟