山西省高级人民法院   行政判决书   （2019）晋行再8号   申诉人（一审原告、二审被上诉人）史某1，女，汉族，1974年11月7日出生，住所地沁源县沁河镇河西村罗家湾南坪巷8号。   委托代理人南某，山西祥云律师事务所律师。   委托代理人武某，山西祥云律师事务所律师。   被申诉人（一审被告、二审被上诉人）长治市人力资源和社会保障局。住所地：长治市英雄中路1号。   法定代表人王某，该局局长。   委托代理人史某2，该局工伤保险科工作人员。   一审第三人、二审上诉人山西长沁煤焦有限公司。住所地：沁源县王和镇古寨村。   申诉人史某1因诉长治市人力资源和社会保障局（以下简称长治市人社局）工伤认定一案，不服山西省长治市中级人民法院（2016）晋04行终2号行政判决，向长治市人民检察院申请检察监督，该院作出【2017】140XXXXXXXX号《不支持监督申请决定》。史某1不服向山西省人民检察院申请复查，该院作出晋检民（行）复查【2017】140XXXXXXXX号《行政抗诉书》，向本院提出抗诉。本院于2018年11月20日作出（2018）晋行抗5号行政裁定，决定对本案提审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。山西省人民检察院指派检察员田某、常某出席法庭。申诉人史某1及其委托代理人南某、武某，被申诉人长治市人社局的委托代理人史某2，到庭参加诉讼。原审第三人山西长沁煤焦有限公司（以下简称长沁公司）经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。   长治市城区人民法院一审查明，孙国荣（已故）与史某1系夫妻。孙国荣生前系山西长沁煤焦有限公司（下称长沁公司）职工。2013年8月18日6时10分许，孙国荣驾驶二轮摩托车上班，在丁家湾路段发生交通事故，9时许，沁源县交警大队接警后赴现场勘查，15时20分许，孙国荣被送至长治市人民医院救治。2014年5月5日医治无效死亡。沁源县交警大队出具证明，该起事故系单方事故，事故成因无法查清，事故责任无法确定。2013年8月21日，长沁公司向沁源县人力资源和社会保障局申请工伤认定，该局11月11日受理，出具《工伤认定申请受理决定书》，11月19日，向长沁公司送达《工伤认定申请补正材料告知书》，要求补正《交通事故责任认定书》。长沁公司在法定期限内未补正。史某1于2014年7月28日向长治市人社局申请对孙国荣作出工伤认定，该局以申请材料中缺乏认定工伤的必要材料《交通事故责任认定书》为由作出（2014）10号《工伤认定中止通知书》。史某1不服该中止通知提起诉讼，长治市中级人民法院作出（2015）长行终字第7号行政判决，判令长治市人社局在判决生效之日起60日内作出工伤认定决定。长治市人社局于2015年4月24日对孙国荣作出《不予认定工伤决定》。史某1不服提起诉讼。   长治市城区人民法院一审认为，沁源县交警大队就此次事故出具说明，证明孙国荣系发生单方交通事故。长治市人社局在无证据证明孙国荣对事故负主要责任的情况下，作出《不予认定工伤决定》，属主要证据不足，应予撤销。故判决：一、撤销长治市人社局对孙国荣作出的《不予认定工伤决定》；二、责令长治市人社局在30日内重新作出决定。   长治市中级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。   长治市中级人民法院二审认为，《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定：“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的应当认定为工伤。”本案中，孙国荣虽系上班途中发生交通事故死亡，但沁源县交通警察大队于2015年4月16日出具事故说明，认定本次事故系单方交通事故。《中华人民共和国交通安全法》第三十八条规定：“车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行，在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行。”据此，应当认定孙国荣对事故的发生负全部责任，不符合认定工伤的情形。长治市人社局于2015年4月24日作出的《不予认定工伤决定》，符合法定程序。一审判决适用法律错误。故判决：一、撤销长治市城区人民法院（2015）城行初字第46号行政判决；二、驳回史某1的诉讼请求。   史某1不服二审判决，向山西省人民检察院申请监督。山西省人民检察院向本院提出抗诉。   山西省人民检察院抗诉认为：本案的焦点在于因孙国荣发生单方交通事故，事故责任无法认定的情况下，长治市人社局作出不予认定工伤的决定是否合法。这可以从两个方面进行论证。一是从举证责任的角度，证明孙国荣单方交通事故“非本人主要责任”的证明责任由谁承担的问题;二是单方事故是否能够推定孙国荣应负全部责任。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。第三十七条规定，原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。以上规定确立了行政诉讼中，证明行政行为合法性的举证责任系由被告承担。对于本案，长治市人社局应提供证据证明其作出不予认定工伤的决定符合法律规定。孙国荣系在上班途中发生交通事故这一事实双方没有争议，故依据《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的应当认定为工伤。”，孙国荣不被认定为工伤的情形仅有“本人负主要责任”这一种情形，但关于孙国荣在交通事故的责任，交警部门出具的证明表明责任无法认定，即没有证据能够证明孙国荣对其所发生的交通事故应承担主要责任。据此，长治市人社局在没有证据证明孙国荣负交通事故的主要责任的情况下，作出不予认定工伤的决定，显然缺乏证据证明。而不论史某1能否证明孙国荣单方交通事故“非本人主要责任”，依据上述行政诉讼法第三十七条的规定，都不能免除长治市人社局的举证责任。故二审判决认定长治市人社局所作决定证据确凿显然缺乏证据证明。其次，二审判决以单方事故为由，认定孙国荣负交通事故的全部责任。但本案中，对孙国荣所发生交通事故的责任认定，交警部门出具的结论性意见是单方事故，但责任无法认定;而且即使孙国荣驾驶摩托车在未与其他车辆发生碰撞的情况下发生了单方交通事故，但引起事故的原因存在多种可能，并不能因单方事故就径直认定行为人负全部责任，否则，交警部门作为认定事故责任的职能部门，出具的结论只可能是全部责任，而非本案中的责任无法认定。此外，二审判决的认定亦没有相关法律予以支持，判决所依据的《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条的规定仅规定车辆、行人应遵守规定，确保安全的通行，并未规定单方事故行为人负全部责任;而且二审判决也没有证据证明孙国荣违背了该条规定导致事故发生。因此，二审判决认定孙国荣负全部责任没有事实和法律依据。综上所述，长治市中级人民法院（2016）晋04行终2号行政决，认定事实的主要证据不足，适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条及第九十三条第一款之规定，提出抗诉，请依法再审。   本院再审过程中，史某1申诉称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”长治市人社局对孙国荣作出不予认定工伤决定，应当提供孙国荣负事故主要责任的相关证据，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”…时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。”本案中，交警部门对事故责任未作出认定，其他有权机构也没有出具结论性意见。在此情况下，长治市人社局以申诉人无法提供证据证明孙国荣对事故不负主要责任为由，作出不予认定工伤决定，实际上是将举证责任错误分配给申诉人，加重了申诉人的举证负担，违背了《工伤保险条例》最大限度保护受伤害职工合法权益的立法目的。因此，长治市人社局作出的不予认定工伤决定是错误的，二审法院驳回申诉人的诉讼请求也是错误的。故请求撤销二审判决，撤销被诉的不予认定工伤决定，责令长治市人社局重新作出工伤认定。   长治市人社局答辩称，孙国荣发生事故伤害后，长沁公司提出工伤认定申请，因该申请材料中缺少认定工伤的必要材料《道路交通事故责任认定书》，我局作出《工伤认定中止通知书》。史某1不服该中止通知向法院提起行政诉讼，长治市中级人民法院终审判决撤销该中止通知，责令我局作出工伤认定决定。我局根据生效判决内容，到沁源交警大队调查了解情况，该大队出具了本次事故为单方事故的证明。我局根据申请人提交的相关材料，结合调查取得的证据，认定孙国荣在上班途中发生单方交通事故，本人应承担事故全部责任或主要责任，决定不予认定工伤。   本院再审查明的事实与一审、二审查明的事实基本相同，本院予以确认。另查明，对于孙国荣发生的交通事故，负责处理本起交通事故的沁源交警大队，曾经出过三份证明材料，第一份是事故发生后不久2013年9月5日沁源交警大队作出的《证明》，主要内容是孙国荣于2013年8月18日6时10分驾驶摩托车在丁家湾路段发生事故。第二份是长治市人社局在工伤认定程序中依职权向沁源交警大队进行调查取证。该大队于2015年4月16日出具《说明》，主要内容是该起事故是单方事故。第三份是长治市城区人民法院在审理本案中依职权向沁源交警大队进行调查取证。该大队于2015年10月29日出具《证明》，主要内容是该起事故原因无法查明，事故责任无法认定。   本院认为，根据原判审理情况及诉辩意见，本案的焦点在于孙国荣在上班途中发生单方交通事故，在交警部门对事故责任没有作出认定的情况下，长治市人社局作出不予认定工伤决定是否合法。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定：“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的应当认定为工伤。”本案中，当事人对于孙国荣与长沁公司之间存在劳动关系、孙国荣在上班途中发生交通事故等基础事实均无争议，有争议的是孙国荣对事故发生是否负主要责任或全部责任。长治市人社局在庭审中认可，其作出不予认定工伤决定的主要依据是沁源交警大队于2013年9月5日作出的《证明》和2015年4月16日作出的《说明》。而这两份证明只是认定孙国荣发生单方交通事故，对事故责任并没有作出认定。《工伤保险条例》第十九条规定：“劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。…职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款、第二款规定“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项‘本人主要责任’时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。”“前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”上述规定说明，在是否认定工伤的关键证据不存或不明确的情况下，社会保险行政部门负有主动调查核实的职责，以便在查明事实的基础上及时作出工伤认定，尽快稳定工伤认定法律关系，保障受伤害职工的合法权益。本案中，受伤害职工亲属和用人单位对孙国荣认定工伤的意见一致，并提供了沁源交警大队2013年9月5日出具的《证明》，证明孙国荣于2013年8月18日6时10分驾驶摩托车在丁家湾路段发生事故。因该《证明》无法确定孙国荣对事故发生是否负主要责任，长治市人社局依职权向沁源交警大队进行调查取证，该大队于2015年4月16日出具《说明》，证明该起事故是单方事故，对事故责任仍未作出认定。在此情形下，长治市人社局应当遵循《工伤保险条例》最大限度保护劳动者合法权益，保障遭受事故伤害或患职业病的职工能够获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利的立法目的，作出有利于受伤害职工的工伤认定。本案中，长治市人社局对孙国荣作出不予认定工伤的决定，相当于推定孙国荣对事故负主要责任或全部责任，该决定不仅没有事实和法律依据，也不符合《工伤保险条例》的立法目的。长治市中级人民法院根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条“车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行，在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行”的规定，认定孙国荣对事故发生负全部责任。该认定没有考虑到交通事故发生存在主客观等多方面原因，既有可能是因本人未尽到足够注意义务，也有可能是因其他外部客观原因所致，而所有这些原因都是交警部门在作出责任认定时需要考虑和参照的依据和标准。如果因客观原因导致交警部门无法对事故原因作出准确分析和判断，导致无法作出事故责任认定，也只是说明事故原因无法认定，并不意味着交通事故受害人应当承担事故全部责任。长治市中级人民法院的上述认定显然缺乏事实和法律依据。   综上，长治市城区人民法院作出的一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。长治市中级人民法院作出的二审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予以纠正。山西省人民检察院关于长治市人社局作出的不予认定工伤决定缺乏证据证明以及二审法院认定孙国荣对事故发生负全部责任没有事实和法律依据的抗诉理由能够成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、第一百二十二条的规定，判决如下：   撤销山西省长治市中级人民法院（2016）晋04行终2号行政判决；   维持山西省长治市城区人民法院（2015）城行初字第46号行政判决。   一、二审案件受理费各50元，由长治市人力资源和社会保障局负担。   本判决为终审判决。   审判长 魏佩芬   审判员 郑 宏   审判员 李克恭     二〇一九年五月二十一日   书记员 李慧珍