大连市沙河口区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽0204行初33号 原告大连港船重工有限公司，住所地大连经济技术开发区。 法定代表人袁泉，董事长。 被告大连市甘井子区人力资源和社会保障局，住所地大连市甘井子区。 负责人范重煦，局长。 委托代理人潘大伟，男，大连市甘井子区劳动保障监察大队工作人员。 委托代理人白雨，男，大连市甘井子区劳动保障监察大队工作人员。 被告大连市人力资源和社会保障局，住所地大连市沙河口区。 负责人刘士武，局长。 委托代理人耿洪涛，男，工作人员。 委托代理人苗镇，男，工作人员。 原告大连港船重工有限公司（以下简称“港船重工公司”）诉被告大连市甘井子区人力资源和社会保障局（以下简称“甘区人社局”）、大连市人力资源和社会保障局（以下简称“市人社局”）撤销行政处罚一案，原告于2019年3月8日向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月17日公开开庭进行了审理。原告港船重工公司的法定代表人袁泉，被告甘区人社局的委托代理人潘大伟、白雨，被告市人社局的委托代理人耿洪涛、苗镇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告甘区人社局于2018年9月20日以港船重工公司未按要求提供相关材料，有无理抗拒、阻挠劳动保障监察的违法行为，对港船重工公司作出大甘人社罚字[2018]054号劳动保障监察行政处罚决定，给予罚款20000元的行政处罚。被告市人社局于2019年1月23日作出大人社行复决字﹝2018﹞026号行政复议决定，维持甘区人社局作出的上述行政处罚决定。 原告港船重工公司诉称，一，我公司不是被告甘区人社局所在地的用人单位，甘区人社局无权实施处罚。1.我公司既不是甘区人社局所在地的用人单位，也没在甘区人社局的所在地用工，与甘区人社局适用的《劳动保障监察条例》第十三条的“用人单位”及“用工所在地”不搭界，甘区人社局无法获得本案的管辖权；2.《劳动保障监察条例》第十一条规定的劳动保障监察事项，都是针对用人单位的，我公司不在该条规定“用人单位”范畴内，故甘区人社局的处罚没有法律依据，明显适用法律错误；3.甘区人社局实施行政处罚前，投诉人崔晓光又另行提起劳动争议仲裁，且仲裁结果是崔晓光等人与我公司没有劳动关系。崔晓光等人没有起诉，仲裁裁决书已经发生法律效力。该裁决明确我公司不是投诉人的“用人单位”，而“用人单位”另有其人，甘区人社局扔下真正的“用人单位”不管，却偏要对不是“用人单位”的我公司实施罚款，实属主体认定错误。二、我公司不存在无理抗拒阻挠劳动保障监察的行为。尽管我公司认为甘区人社局没有管辖权，但出于对行政机关的尊重，我公司仍然委派员工李峰驱车百公里，分别在5月8日、7月23日、9月19日三次前往送交营业执照、授权委托书、《关于崔晓光索要工资情况的说明》、应诉材料(包括照片、微信、录音、微信转账记录)、仲裁裁决书等相关材料，并口头陈述我公司没有在甘井子区用工的事实，我公司的积极配合非但没有得到善意回应，反而遭到了严厉训斥，甘区人社局不仅粗暴蛮横的把材料扔出，还多次强令我公司法定代表人亲自前往接受调查处理，同时要求我公司提供事实上并不存在的含有崔晓光等人的《职工名册》、《劳动合同》、《工作量记录》、《工资发放记录》等材料，声称如不照办便要罚款。三、甘区人社局实施罚款行为违反以下法定程序：1.在行政处罚决定书中只提罚款依据的法律条款而不释明内容，违反《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）和《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）规定，应予撤销；2.在限期整改指令期限未满便实施处罚，9月15日，我公司收到甘区人社局邮寄的《劳动保障监察限期整改指令书》，要求我公司“在10日内提供相关资料接受询问，否则予以行政处理”。我公司于9月19日向甘区人社局提供了已经发生法律效力的仲裁裁决书，证明自己未在甘区人社局所在地用工，无法按照要求提供事实上根本不可能存在的资料，可是甘区人社局却在收到上述资料后，不但不纠正错误，反而恼羞成怒，在距其限期整改期限9月26日未满的9月20日提前作出了《劳动保障行政处罚决定书》，严重违反指令书的承诺及行政处罚的法定程序；3.我公司先后于5月8日、7月28日和9月19日三次书面、口头向甘区人社局陈述和申辩，均遭其拒绝听取和拒收，甘区人社局至今未按照《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条、《劳动保障监察条例》第十九条的规定，向我公司告知给予行政处罚的事实、理由和依据，因而其行政处罚决定不能成立。四、甘区人社局滥用自由裁量权。我公司接到行政处罚决定书后，曾先后去找到甘区人社局和市人社局的领导反映情况，他们均认为为此小事不至于按处罚上限罚款。虽然我公司没有在甘区人社局所在地注册用工，但我公司也前后三次给甘区人社局送资料。五、行政复议决定存在以下违法之处：1.刻意回避案件焦点，我公司在申请行政复议时，最重要的诉请就是要求复议机关审查案件管辖权，可是复议机关却刻意回避这一争议焦点，在复议决定书中只字不提；2.拒不履行法定职责且明显偏袒甘区人社局，对我公司提出的诉请视而不见，不予评判，故意不作为，拒不履行审查与回复的法定职责，可是对甘区人社局的一面之词，复议机关却全面认可，拒不释明其认可的理由和依据；3.公然包庇甘区人社局的违法行为。《行政处罚法》第四十六条规定:“作出行政处罚决定的机关不得自行收缴罚款”，国家劳动和社会保障部《关于实施劳动保障监察条例若干规定》第四十五条也对此作出了相同的规定，可是我公司要求复议机关依法查处甘区人社局直接收缴罚款这一违法行为时，复议机关却有法不依、玩忽职守、拒不查处，公然包庇甘区人社局的违法行为。综上所述，甘区人社局越权执政，其行政处罚行为主体错误、适用法律法规不当、违反法定程序、滥用职权，严重侵犯了我公司的合法权利，损害了行政机关的形象，与国家建立良好营商环境的政策背道而驰。我公司请求人民法院判决撤销被告区人社局作出的大甘人社罚字[2018]054号劳动保障行政处罚决定及被告市人社局作出的大人社行复决字﹝2018﹞026号行政复议决定。 以上主张，原告港船重工公司向本院提交如下证据：1.2018年5月8日《关于崔小光索要工资情况说明》，2.大连市甘井子区劳动人事争议仲裁委员会甘劳人仲案字(2018)第406号、第407号、第408号仲裁裁决书，仲裁裁决认定“当事人之间不存在劳动关系，申请人不应向被申请人主张工资待遇”；3.用人单位提供资料回执，上述证据用以证明被告甘区人社局在明知自己没有管辖权的情况下故意违法作出行政处罚。 被告甘区人社局辩称，一、我局认定事实清楚、证据确凿、程序合法。2018年4月28日，劳动者崔晓光来我局劳动保障监察大队投诉原告无故拖欠职工工资。经查，原告住所:辽宁省大连市经济技术开发区得胜镇魏家村，法定代表人:袁泉，注册资本:2000万人民币，注册机关:大连金普新区市场监督管理局。根据劳动者崔晓光填写的投诉登记表显示，原告用工地址为大连市甘井子区大连湾街188号。依据《劳动保障监察条例》第十三条的规定，我局对本辖区生产经营的用人单位有管辖权。2018年6月12日，劳动保障监察员在查处崔晓光投诉原告有违反劳动保障法律、法规和规章行为一案中，发现原告有无理抗拒、阻挠劳动保障监察的行为，于2018年6月12日立案调查。2018年5月8日，劳动保障监察大队调取了原告的营业执照后向原告发出了《劳动保障监察调查询问书》，要求原告在询问书送达之日起10日内提供7项资料接受询问。劳动保障监察员于2018年7月9日14时21分左右电话提醒原告法定代表人袁泉按时提供资料接受询问，又于2018年7月25日15时24分左右电话提醒原告受委托人李峰提供资料接受询问，但到2018年9月14日原告仍未提供相关7项资料接受询问，有无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门实施劳动保障监察的行为。我局于2018年9月14日向原告邮寄送达了《劳动保障行政处罚先行及告知听证告知书》，告知原告根据《行政处罚法》第三十二条的规定有陈述、申辩和要求举行听证的权利，陈述意见期限为三日，逾期可视为放弃陈述意见权。根据《辽宁省行政处罚听证程序暂行规定》第三条的要求，即对公民罚款1000元以上、对个体经营者罚款2000元以上、对法人和其他组织罚款10000元以上的行政处罚，被处罚当事人有要求举行听证的权利。申请听证期限为三日，逾期将视为放弃听证权。但原告在限定期限内未进行陈述申辩，也未提出听证申请，我局于2018年9月22日向原告邮寄送达了《劳动保障行政处罚决定书》。所以，我局对原告的处罚程序合法。二、我局适用法律正确、裁量恰当。我局认为原告有无理抗拒、阻挠劳动保障监察的行为，违反了《劳动保障监察条例》第六条，关于用人单位应当遵守劳动保障法律、法规和规章，接受并配合劳动保障监察的规定。根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第一项：有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第一项、第二项或者第三项规定的行为的，处2000元以上2万元以下罚款；（一）无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门依照本条例的规定实施劳动保障监察的；并根据我局《行政处罚自由裁量权指导标准》的规定，无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门依照本条例的规定实施劳动保障监察的：缺6项以上资料的，罚款20000元。综上，我局对原告无理抗拒、阻挠劳动保障监察一案作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，裁量恰当，请求人民法院予以维持。 以上主张，被告甘区人社局向本院提交如下证据：第一组事实证据包括：1.投诉登记表，2.调查询问书，3.原告提供的营业执照、授权委托书、受委托人身份证复印件，4.录音、两次电话提醒记录，该组证据用以证明被告甘区人社局认定事实清楚。第二组程序证据包括：1.立案审批表，2.调查终结报告，3.行政处罚集体讨论记录，4.案件处理审批表，5.劳动保障监察限期整改指令书，6.劳动保障行政处罚先行告知及听证告知书，7.劳动保障行政处罚决定书，8.送达回证及邮寄回执，该组证据用以证明被告甘区人社局执法程序合法。 被告市人社局辩称，一、我局具备处理行政复议案的法定职权。根据《行政复议法》第十二条“对县级以上各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”我局具有法人资格，且系甘区人社局的上一级主管部门，具备法定职权处理行政复议案件。二、我局复议行为所依据的事实证据确凿。我局查明事实与甘区人社局陈述及查明事实一致。甘区人社局劳动保障监察大队对原告无理抗拒、阻挠劳动保障监察一案作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、裁量恰当，我局依法维持甘区人社局的行政处罚决定。三、我局复议行为符合法定程序。1.在期限方面，我局依据《行政复议法》规定的期限，自行政复议申请受理之日在规定的时间将行政复议申请书副本发送给甘区人社局，作出行政复议决定符合法定的期限。2.在履行职责方面，从受理行政复议申请、审查甘区人社局的行政行为到送达行政复议决定均依据法定程序实施。综上所述，我局作出的大人社行复决字﹝2018﹞026号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 以上主张，被告市人社局向本院提交如下证据：1.行政复议申请书，2.行政复议立案审批表，3.行政复议受理通知书，4.行政复议提出答复通知书，5.行政复议答复书及相关证据，6.行政复议结案审批表，7.行政复议决定书及送达回证，以上证据用以证明被告市人社局复议行为合法。 经庭审质证，原告港船重工公司对被告甘区人社局提供第一组证据有异议，认为不能证明自己存在无理阻挠、抗拒实施劳动监察的行为，反而能证明自己积极配合调查，提供了能够提供的资料，并表明案涉投诉问题已经通过劳动仲裁途径解决；对第二组证据均有异议，认为甘区人社局没有案件管辖权，没有送达相关证据，没有保障陈述权利，罚款自行收缴等程序均违法。原告港船重工公司对被告市人社局提供的证据没有异议，但认为市人社局在立案时并没有对原告进行通知。 被告甘区人社局对原告港船重工公司提供的证据有异议，认为劳动监察与劳动仲裁是两个不同部门，仲裁不影响劳动监察处理。被告甘区人社局对被告市人社局提供的证据均无异议。被告市人社局对原告提供的证据真实性没有异议，但认为劳动仲裁的结论与本案无关。被告市人社局对被告甘区人社局提供的证据均没有异议。 本院对各方当事人提供的证据认证如下：原告、被告甘区人社局、市人社局提供的证据均具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以采信。 经审理查明，2018年4月28日，投诉人崔晓光到被告甘区人社局劳动保障监察大队投诉原告无故拖欠其2018年2月至2018年3月期间工资，在投诉登记表中填写的原告用工所在地为“大连市甘井子区大连湾街188号”，绘画的单位方位图显示单位位于大连市沙河口区。2018年5月8日，甘区人社局向原告发出大甘人社询字[1804022090]号劳动保障监察调查询问书，要求原告在询问书送达之日起10日内提供：1.单位公章（来队均需携带公章）或单位授权委托书；2.2018年度职工名册；3.2018年度劳动合同书（聘用合同书），解除或终止劳动合同（关系）证明书和劳务派遣协议；4.2018年1月至2018年3月工作时间，工作量记录；5.2018年1月至2018年3月工资发放记录，记账凭证；6.2018年度财务总账、工资支付明细账；7.单位劳动规章制度及执行的相关证明材料。原告委托代理人李峰签收，但在规定时间内未能提供上述材料。2018年6月12日，甘区人社局认为原告未提供7项资料接受询问，有无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门实施劳动保障监察的行为，予以立案调查。2018年7月9日，甘区人社局劳动保障监察员电话提醒原告公司法定代表人按照询问书内容提供材料；又于7月25日再次电话提醒原告受委托人李峰按照规定提交材料。2018年9月5日，甘区人社局经集体讨论，认定原告有无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门实施劳动保障监察的行为。2018年9月10日，甘区人社局作出大甘人社改字[2018]054号劳动保障监察期限整改指令书，限原告10日内按调查询问书的要求提供相关资料接受询问。同日，甘区人社局作出大甘人社告字[2018]054号劳动保障行政处罚先行告知及听证告知书。9月20日，甘区人社局作出大甘人社罚字[2018]054号行政处罚决定，对原告罚款20000元，主要内容如前所述。上述法律文书，甘区人社局均通过向原告注册地“辽宁省大连经济技术开发区得胜镇魏家村”邮寄送达，在甘区人社局提供的直接送达的送达回证中均记载送达地点“甘井子区大连湾街188号”“无法找到该单位，直送不成功”。原告不服行政处罚决定，向被告市人社局提出复议申请。被告市人社局经审查，于2019年1月23日作出大人社行复决字﹝2018﹞026号行政复议决定书，维持被告甘区人社局作出的行政处罚决定。 另查，2018年8月8日，大连市甘井子区劳动人事争议仲裁委员会对崔晓光提起诉港船重工公司工资待遇争议作出甘劳人仲案字（2018）第406号仲裁裁决，查明“申请人（指崔晓光）于2018年2月6日至13日和2018年2月25日至3月21日期间，经张心辉带到被申请人（指港船重工公司）的施工现场工作。……”认定“当事人之间不存在劳动关系，申请人不应向被申请人主张工资待遇”，裁决驳回崔晓光的仲裁请求。原告于2018年9月19日将仲裁裁决书提供给甘区人社局劳动保障监察大队。 本院认为，本案争议焦点有三：一、甘区人社局对港船重工公司是否具有劳动监察查处职权，即管辖权问题；二、港船重工公司是否存在无理阻扰、抗拒劳动监察的违法行为；三、甘区人社局的执法程序是否合法。 第一，关于管辖权问题。《劳动保障监察条例》第十三条规定：“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。上级劳动保障行政部门根据工作需求，可以调查处理下级劳动保障行政部门管辖的案件。劳动保障行政部门对劳动保障监察管辖发生争议的，报请共同的上一级劳动保障行政部门指定管辖。省、自治区、直辖市人民政府可以对劳动保障监察的管辖制定具体办法。”第二十一条第二款规定：“对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提出诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。”本案中，港船重工公司的住所地属大连经济技术开发区；在投诉人填写的投诉登记表中对“用工地点”与“用人单位方位图”的描述分属于大连市甘井子区、大连市沙河口区，亦存在矛盾之处；甘区人社局在向投诉人填写的大连市甘井子区用工地点进行送达时，并未找到港船重工公司。上述多处现象，甘区人社局应发现可能存在管辖问题，即应慎重审查。且生效仲裁裁决已经认定投诉人与港船重工公司不存在劳动关系，港船重工公司不需要支付工资，驳回了投诉人的请求，在仲裁裁决中亦没有认定港船重工公司应承担用工主体责任。另，在港船重工公司向甘区人社局提供仲裁裁决书后，甘区人社局知晓投诉人已经提起劳动争议处理程序，应按照《劳动保障监察》第二十一条第二款的规定，对已经按照劳动争议处理程序申请仲裁的事项，依照劳动争议处理程序办理。故结合上述证据，本院认为，甘区人社局不具有对港船重工公司进行劳动监察查处的职权。 第二，关于港船重工公司是否存在无理阻挠、抗拒劳动监察的行为。前述已经阐述甘区人社局不宜再对港船重工公司行使劳动监察权，故本节不作重点阐述。本案中，港船重工公司根据现有情况也前往甘区人社局提交了部分资料，故不宜认定存在无理阻挠、抗拒的行为。 第三，关于甘区人社局作出行政处罚的程序合法性问题。《行政处罚法》第四十六条规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。”第四十七条规定：“依照本法第三十三条的规定当场作出行政处罚决定，有下列情形之一的，执法人员可以当场收缴罚款：（一）依法给予20元以下的罚款的：（二）不当场收缴事后难以执行的。”第四十八条规定：“在边远、水上、交通不便地区，行政机关及其执法人员依照本法第三十三条、第三十八条的规定作出罚款决定后，当事人的指向的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。”本案中，甘区人社局在行政处罚决定中告知被处罚人到行政机关缴纳罚款，违反了上述法律规定的罚缴分离原则，程序违法，应予以撤销。 市人社局虽根据《行政复议法》的规定，受理复议申请，在规定期限内审查完毕作出复议决定，但因复议决定结论错误，故应予以撤销。 综上所述，甘区人社局作出的行政处罚决定在职权依据、事实认定、程序方面均有不当，应予以撤销。市人社局的复议决定亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第四项及第七十九条的规定，判决如下: 一、撤销大连市甘井子区人力资源和社会保障局于2018年9月20日作出的大甘人社罚字[2018]054号劳动保障监察行政处罚决定； 二、撤销大连市人力资源和社会保障局于2019年1月23日作出的大人社行复决字﹝2018﹞026号行政复议决定。 案件受理费50元（原告已预交），由被告大连市甘井子区人力资源和社会保障局、大连市人力资源和社会保障局共同负担，于本判决生效后十日内履行。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。 审 判 长  朱晓宇 人民陪审员  吕玉珍 人民陪审员  蒋玉梅 二〇一九年五月十七日 书 记 员  杨 丹 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的； (二)适用法律、法规错误的； (三)违反法定程序的； (四)超越职权的； (五)滥用职权的； (六)明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。