宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁01行终10号 上诉人（原审原告）丁某。 委托代理人梅某，宁夏兴业律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人邓某，宁夏兴业律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审被告）银川市自然资源局（原银川市规划管理局）。 法定代表人沈某，局长。 行政机关出庭人员朱文河，该局副局长。 委托代理人安某，该局建管科科长（特别授权）。 委托代理人刘某，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。 上诉人丁某因与被上诉人银川市自然资源局（原银川市规划管理局）行政赔偿一案，不服宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院（2018）宁0106行赔初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人丁某及其委托代理人梅某、邓某，被上诉人银川市自然资源局（原银川市规划管理局）的副局长朱文河及其委托代理人安某、刘某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2008年5月，银川市规划管理局批准宁夏光耀房地产开发有限公司（以下简称光耀公司）的光耀上城小区的建设项目总平面规划方案，规划建设内容为20栋住宅楼及临街低层商业楼。规划条件为：用地面积67300平方米，总建筑面积222209.20平方米，容积率2.89，建筑密度24%，绿地率35.7%，规划建设1号楼至20号楼，其中一期建设1号、2号、3号、10号住宅楼及20号综合楼，其余为二期建设。2012年3月一期建设完成。2012年1月20日，原告丁某与光耀公司签订《商品房买卖合同》，购买光耀上城小区一期X号楼X单元XXX号住房，并于2014年12月4日取得房屋所有权证。2012年6月11日，银川市人民政府为解决兴庆区旧城南部拆迁安置历史遗留问题，同意由光耀公司继续开发庄点拆除后净地面积38.66亩，容积率可以大于4.0。2014年10月20日光耀公司与银川市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定用地面积为33858.09平方米，土地用途为普通商品住房、批发零售、商务用地，容积率不高于3.8，绿地率不低于35%。2014年3月8日，光耀公司向银川市规划管理局申请调整光耀上城小区二期的规划设计方案。银川市规划管理局审核后于2015年8月27日向光耀公司颁发《建设用地规划许可证》，于2016年1月22日向光耀公司颁发《建设工程规划许可证》，对光耀上城小区二期规划予以调整。原告丁某等人对银川市规划管理局的上述规划变更不服，于2016年4月5日向银川市金凤区人民法院提起行政诉讼。银川市金凤区人民法院审理后于2016年9月1日作出（2016）宁0106行初60号行政判决书，确认银川市规划管理局对银川市光耀上城小区二期规划变更许可行为违法。原告丁某等人及银川市规划管理局均提起上诉，银川市中级人民法院审理后于2017年2月6日作出（2016）宁01行终167号行政判决书，驳回上诉、维持原判。2018年3月21日，原告丁某认为银川市规划管理局对光耀上城小区二期规划的变更给其造成损失，向银川市规划管理局提出赔偿申请，银川市规划管理局于2018年5月16日作出不予赔偿决定书，原告丁某遂于2018年6月10日向法院提起诉讼，请求法院依法判令：被告赔偿原告16万元（按房价的30%计算），其当庭变更诉请增加赔偿6万元（因违法变更行为导致采光、通风和供热费用增加），共计22万元。 一审法院认为，银川市规划管理局因违反《银川市城乡规划条例》第二十三条第一款第（三）项：“经批准修改规划条件的，建设单位应当持变更批准文件与国土资源部门签订《国有土地使用权出让合同》补充协议，补交土地出让金差价和相关建设规费后办理后续的规划审批手续”的规定，在光耀公司未与银川市国土资源局签订土地出让合同的补充协议并缴纳相应土地出让金的情况下，对光耀上城小区二期规划进行变更，该变更行为已被人民法院生效法律文书确认为违法。本案属行政赔偿诉讼，双方争议的主要焦点应在于原告丁某主张的侵权事实是否存在，提出的赔偿请求是否有法律依据，以及损害结果与行政行为之间是否存在因果关系。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出。”原告丁某曾于2018年3月21日向银川市规划管理局提出过赔偿申请，银川市规划管理局以原告丁某不存在直接损失为由，于2018年5月16日作出不予赔偿决定书，故银川市规划管理局提出原告丁某提起本案诉讼已经超过法律规定时效的抗辩意见，法院不予采纳。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，原告丁某主张因银川市规划管理局违法变更规划的行为影响了其居住环境，增加了噪音，侵犯了采光、通风权等，造成其现有房屋的价值降低，存在22万元损失，因原告丁某未向法院提交证据证明其主张的损失客观存在，故法院对原告丁某的赔偿请求不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告丁某的诉讼请求。 宣判后，丁某不服，向本院提起上诉称，一审法院认定事实不清，裁判依据不足，适用法律错误，应予撤销。一审法院只作出确认行政行为无效的判决内容，没有作出责令被诉行政机关采取补救措施或判令承担赔偿责任的裁判。本案中，被诉具体行政行为已经被人民法院生效判决确认违法，行政机关对此应承担相应的法律后果。被上诉人的违法行政行为亦给上诉人的合法权益造成侵害。本案的争议焦点在于上诉人主张的侵权事实是否存在，损害结果与行政行为之间是否存在因果关系，以及提出的赔偿请求是否有法律依据。上诉人认为，被上诉人的违法行政行为给上诉人造成一定的损害事实。上诉人系光耀上城小区一期的业主，购买该房屋时经过全方面考虑确定的小区，选购的一期为多层建筑的花园建筑，容积率和建筑密度都非常低，二期的规划增加了建筑物的高度，规划的容积率为4.03，建筑密度为29.31%，绿地率35.09%。超标准提高建筑密度和容积率，二期建筑物规划的改变严重损害了上诉人的居住环境，降低了上诉人现有房产的使用价值，同时影响了上诉人居住过程中的采光、通风权等。损害结果与被上诉人的具体行政行为之间存在因果关系。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利。因此，被上诉人的具体行政行为既然违法，且其违法行为给上诉人的财产权造成了一定损害，属于上诉人的直接损失，应予以赔偿。综上，请求二审法院依法判令：1、撤销一审判决书，改判支持上诉人一审中的诉讼请求或发回重审；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人银川市自然资源局辩称，一、关于原银川市规划管理局职责变化问题。2019年2月1日，中国共产党银川市委员会机构编制委员会下发了《关于依照部门机构编制职数框架制定部门“三定”规定的通知》，原银川市规划管理局的职责划入银川市自然资源局，其职责和工作现由银川市自然资源局承担。二、一审法院认定事实清楚、适用法律及判决结果正确，上诉人的上诉理由不能成立，依法应当予以驳回。1.本案不存在被上诉人擅自变更规划的情形。2014年3月8日，案外人光耀公司向被上诉人申请调整银川市光耀上城小区二期的规划设计方案，被上诉人依法审核后予以调整，即涉案规划变更系被上诉人依光耀公司的申请而作出的，上诉人所称“被上诉人对涉案小区擅自作出变更规划”与事实不符，不能成立。2.上诉人关于“行政行为违法就应当赔偿”的上诉理由不能成立。行政行为被确认违法不必然导致行政赔偿。即涉案规划变更只是在“补签土地出让合同、补交土地出让金”的程序上存在瑕疵，但在实体上并无违法之处，并不影响上诉人的实体权益，而且因建设单位等发生变化，原被确认违法的程序瑕疵问题已客观不存在，不会给上诉人造成损失，也不会因此导致行政赔偿。3.《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项明确规定，行政赔偿案件中只赔偿直接损失。即行政行为违法的同时还要给当事人造成直接经济损失，才会产生行政赔偿的可能。而本案中，上诉人所主张的系居住环境、采光、通风、舒适度等受到影响，此请求内容明显不是直接损失，不属于行政赔偿的范围，而且上诉人也没有证据证实其存在上述损失。一审当事人主张的损失也是估算。因此，上诉人关于涉案规划变更行为被确认违法，被上诉人就应当予以赔偿的理由，不能成立。4.一审法院关于上诉人未提交证据证实其存在损失，并驳回其诉讼请求的认定及判决结果正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。”依据上述规定，在行政赔偿案件中，上诉人应提交有效的证据证实其诉讼主张成立，否则其应当承担举证不能的法律后果。本案中，上诉人并未提交过任何有效的证据证实其主张的损失客观存在，故其赔偿请求不能成立。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律及判决结果正确。上诉人的上诉理由不能成立。二审法院应依法驳回上诉，维持原判。 本院二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。 二审审理查明，2019年2月1日，中国共产党银川市委员会机构编制委员会下发了《关于依照部门机构编制职数框架制定部门“三定”规定的通知》，原银川市规划管理局的职责划入被上诉人银川市自然资源局，其职责和工作现由被上诉人银川市自然资源局承担。 二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中双方争议的焦点在于上诉人丁某主张的侵权事实是否存在，提出的赔偿请求是否有事实及法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该规定表明，当事人有权取得行政赔偿的前提是，国家机关或其工作人员实施了法律规定的侵犯当事人合法权益的行为，并造成当事人的损害。因此，上诉人丁某是否能获得赔偿，应从行政机关的行政行为是否给其造成了实际损失来判断。本案中，上诉人主张因被上诉人银川市自然资源局违法变更规划的行为影响了其居住环境，增加了噪音，侵犯了其采光、通风权等，造成其现有房屋的价值降低，存在22万元损失，因上诉人未向法院提交合法有效的证据证明其主张的损失客观存在，故被上诉人对上诉人的国家赔偿申请作出的不予赔偿决定符合法律规定。上诉人要求被上诉人赔偿的诉讼请求无事实和法律依据。一审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 宁 丽 二〇一九年五月十日 书记员 樊新巧 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第11人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （1原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判、裁定； ……