福建省福州市台江区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽0103行初315号 原告福州市晋安中顺机械热处理厂，住所地福州市晋安区化工路48号（福州市汽车配件三厂内）。统一社会信用代码91350111764061284R。 法定代表人王用忠，董事长。 委托代理人余晓婷，福建麦博律师事务所律师。 委托代理人王晓辉，福建麦博律师事务所实习律师。 被告福州市晋安区鼓山镇人民政府，住所地福州市晋安区福马路478号，统一社会信用代码11350111003636557K。 法定代表人林华，镇长。 委托代理人林岚，该单位工作人员。 委托代理人甘勇鑫，福建知茂律师事务所律师。 原告福州市晋安中顺机械热处理厂（以下简称中顺机械厂）与被告福州市晋安区鼓山镇人民政府（以下简称鼓山镇政府）强制执行公告一案，于2018年12月17日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告中顺机械厂委托代理人余晓婷律师、王晓辉实习律师，被告鼓山镇政府委托代理人林岚及甘勇鑫律师到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告鼓山镇政府下设的清理整治违法建设领导小组办公室于2018年7月9日作出榕晋鼓公字（2018）1363号《公告》，主要内容你户（单位）未经有权机关审批，擅自在晋安区鼓山镇热处理厂违法建设，违法了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，属未经有权机关审批的违法建设，现根据《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》第六十四条和福州市人民政府《关于开展违法建设专项清理整治的通告》的规定，责令你户（单位）自本公告发布之日起三日内搬离违法建设内的财物，并自行拆除违法建设。逾期不拆除的，将依法予以强制拆除。 原告中顺机械厂诉称，1994年，原福州市汽车配件三厂经国家征用，取得位于福州市××化工路以北工业用地一幅（征地面积：27.74亩，实用面积为21.39亩），福州市规划管理局为其颁发了榕规（94）地121号《建设用地规划许可证》。2006年5月，原福州市汽车配件三厂经职工大会审议并经其主管机关批准改制，将企业净资产（含国有土地使用权、房产、设备和库存）以公开拍卖的方式出让。原告福州市晋安中顺机械热处理厂（下称中顺处理厂）以700万元竞得上述资产，双方签订了《集体产权转让合同书》。2006年9月27日，福州市人民政府作出榕政地［2006］268号《关于汽车配件三厂化工路北侧划拨地转让的批复》，同意上述包括国有土地使用权在内的出让和受让行为。2006年11月8日，福州市国土资源局向中顺处理厂颁发了榕国用（2006）第00412700288号《国有土地使用证》。该证载明国有土地使用权类型为出让，面积为9586.00㎡，使用权期限至2056年9月26日，地类用途为工业用地。由此，中顺处理厂开始在上述土地和厂房内安装设备，合法从事生产、经营活动。2007年3月26日，针对原福州市汽车配件三厂的房屋等地上物因历史原因建审资料缺失、未能办理房屋产权证等问题，该厂的行政主管部门福州市机械冶金行业管理办公室向市政府办公厅提交了榕机冶行办企［2007］26号《请示》，请求以企业现有材料为据，按照处理遗留问题的方式，给予办理产权登记及过户手续。2007年5月21日，福州市政府办公厅会议议定并作出［2007］64号《会议纪要》，就上述房屋产权证办理问题决定：1、由市机械冶金行业办负责指导汽配三厂委托一家有资质的机构，对企业厂区内建筑物的房屋结构安全进行工程质量鉴定；2、在消防验收合格、房屋结构安全并出具土地权属相关证明材料后，由市房地产登记交易中心负责按规定予以尽快办理汽配三厂房屋产权证。此后，由于种种原因，上述房屋的产权证未能办理下来。但是，历史遗留问题显然绝非被告鼓山镇政府所称之“违法建设”。2018年7月9日，被告晋安区鼓山镇政府所属清理整治违法建设领导小组办公室突然张贴出榕晋鼓公字［2018］1363号《公告》，将中顺处理厂在案涉地块上的建筑物认定为违法建设并责令限期搬离并自行拆除，否则予以强制拆除。以上事实，有原告在本起诉状后所附之证据为证。 1、原告认为，原告是榕国用（2006）第00412700288号《国有土地使用证》所载用地范围内国有土地的合法使用权人，到2018年7月止，对该幅土地尚有38年的合法用地权利。坐落于该土地上的房屋等建筑物是原告通过竞买并经政府有关部门批准而取得的，拥有合法的所有权，应当受法律的保护。2、《公告》中被告认为原告国有土地上的房屋属于“违法建设”，事实认定错误。根据福州市人民政府的有关《会议纪要》和市机械冶金行业办的明确意见，案涉房屋虽未办理产权证，但属于“历史遗留问题”，可以在一定条件下补办产权证。原告购买的上述房屋，虽因历史原因未完成登记，但被告作为基层人民政府，应当基于对历史遗留问题的认知和对上级人民政府意见的遵从，承认原告对上述房屋的财产所有权性质，至少不应当对历史遗留建筑物杜撰出一个所谓“违法建设”的借口，用以侵犯原告的合法财产权利，令原告丧失对于政府的信赖利益。3、被告做出的《公告》适用法律错误、程序严重违法。首先，《公告》中适用《城乡规划法》(2008年实施）认定原告国有土地上的房屋为“违法建设”，但该建筑物是在《城乡规划法》颁布前的建筑，根据“法不溯及既往”的原则，被告适用《城乡规划法》属于法律适用错误。其次，认定“违法建设”前，被告至少应先对原告所有的房屋进行调查、勘验，并向有关部门调取关于房屋的相关资料，且在做出认定前依法给予原告的陈述、申辩和救济的权利，但被告显然未履行上述程序，程序严重违法，上述《公告》应予以撤销。案涉“鼓山镇政府清理整治违法建设领导小组办公室”是一个临时行政机构。根据《行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，其实施的行政行为应当由被告晋安区鼓山镇人民政府承担。现依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项的规定，《最高人民法院关于适用 的解释》第六十八条第一款第（一）项的规定，提起本案诉讼。 原告向本院提交了以下证据：1、《福州市汽车配件三厂集体产权转让合同书》，证明：原告以700万元竞得原福州市汽车配件三厂公开拍卖的企业净资产（含国有土地使用权、房产、设备和库存），双方签订了《集体产权转让合同书》。2、福州市人民政府作出榕政地［2006］268号《关于汽车配件三厂化工路北侧划拨地转让的批复》，证明：福州市人民政府同意并认可原汽车配件三厂与原告之间包括国有土地使用权在内的出让和受让行为。3、福州市国土局与原告签订的《福州市国有土地使用权出让合同》（榕土地产出［2006］31号），证明：2006年9月27日福州市国土资源局与原告签订《福州市国有土地使用权出让合同》，将原属于福州市汽车配件三厂的划拨土地使用权出让给原告。其中，合同项下土地现状为已建成的三幢地上建筑物、构筑物（含各种管线路）。4、《国有土地使用证》权证号：榕国用（2006）第00412700288号，证明：原告于2006年11月8日取得案涉地块的《国有土地使用证》，证载该地块国有土地使用权人为原告，使用权类型为出让，面积为9586.00㎡，使用权期限至2056年9月26日，地类用途为工业用地。证据1-4共同证明：自2006年11月8日起，原告是案涉地块的合法使用权人，且国有土地使用权证至今合法有效。5、《建设用地规划许可证》，证明：福州市规划管理局为原汽车配件三厂就案涉地块颁发了榕规（94）地121号《建设用地规划许可证》，用地位置为福州市××化工路以北，使用功能为工业用地，容积率为0.83。6、原汽车配件三厂总平面规划图，证明：福州市规划局根据第750号审批单，同意汽车配件三厂按规划方案及指标实施建筑设计。7、《福州市汽车配件三厂集体产权转让合同书》，证明：原汽车配件三厂将其净资产（含国有土地使用权、房产、设备和库存）以公开拍卖的方式出让，原告以700万元竞得，双方签订了《集体产权转让合同书》。至此，原告是案涉房屋建筑物的合法所有权人。8、榕机冶行办企［2007］26号《关于福州市汽车配件三厂房屋产权证等问题的请示》。9、福州市人民政府办公厅作出的《2007》64号《关于研究福州市汽车配件三厂房屋产权证办理问题的会议纪要》，证据8-9共同证明：根据福州市人民政府的《会议纪要》和市机械冶金行业办的明确意见，案涉房屋虽未办理产权证，但属于“历史遗留问题”，可以在一定条件下补办产权证，并非被告所称的违法建设。证据5-9共同证明：原告所有的厂房建筑乃合法建筑，仅因历史遗留问题未办理产权证。10、晋安区鼓山镇政府“清理整治违法建设领导小组办公室”发出榕晋鼓公字［2018］1363号《公告》，证明：2018年7月9日，被告下属的“清理整治违法建设领导小组办公室”张贴《公告》，称原告擅自违法建设，责令限期办理并自行拆除，否则强制拆除。证明被告实施的被诉行政行为违法，严重损害了原告的合法权益。 被告鼓山镇政府辩称，被答辩人所属案涉地块上的建筑物建设审批手续欠缺且至今无产权，依法属于违章建筑，答辩人依法调查落实后向其送达《公告》，程序合法，适用法律正确。首先，城镇规划区内的建筑物、构筑物、道路、管线等工程建设均需取得《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》四证，在证件齐全且竣工验收合格后方可办理相应的产权证书。福州市汽车配件三厂于1994取得案涉地块的《建设用地规划许可证》，2005年取得《国有土地使用权证》。但根据《中华人民共和国城市规划法（1990年）》（已失效）第三十一条、第三十二条；《福建省实施办法（2011）》第三十三条、第三十四条、第三十六条第一款、第四十一条、第四十二条；《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第九条、第十三条第二款；《建筑工程施工许可管理办法（1999）》（已失效），《建筑工程施工许可管理办法（2001修正）》（已失效），《建筑工程施工许可管理办法（2014）》2018年修订前的第二条、第三条第一款及修订后的第二条、第三条第一款等规定，无论是福州市汽车配件三厂亦或者是被答辩人，在案涉地块上进行施工建设，首先依法必须取得前文所述的四证，但福州市汽车配件三厂仅取得《建设用地规划许可证》及《国有土地使用权证》，被答辩人仅持有《国有土地使用权证》，故案涉地块上的所有建筑物审批均不合格，均系违建产物，被答辩人所提供的证据并不足以证明案涉地块上的建筑物系经合法审批并竣工验收合格，故应自行承担举证不能的不利法律后果。其次，根据《中华人民共和国城市规划法（1990年）》（已失效）第三十八条；《中华人民共和国城乡规划法（2008年）》2015年修订前的第四十五条及修订后的第四十五条、《福建省实施办法（2011）》第四十五条第三款之规定，无论是福州市汽车配件三厂亦或者被答辩人均应当在建筑竣工验收后6个月内向主管部门报送有关竣工验收材料，被答辩人自身也诉称案涉地块上的材料缺失，且其工程质量是否合格仍有待商榷。被答辩人之所以无法顺利办理产权，并非其所述称的“历史遗留”问题，皆因案涉地块上的建筑物审批手续及验收材料不合格所致。最后，福州市人民政府办公厅印发的《关于研究福州市汽车配件三厂房屋产权证办理问题的会议纪要》主旨十分明确，该纪要仅涉及福州市汽车配件三厂建设的房屋，并不足以当然的推导出案涉地块上的所有建筑，即不包括被答辩人后期自行违建部分，被答辩人也无充足的证据证明案涉地块上的建筑物皆系福州市汽车配件三厂建设。综上所述，被答辩人所属案涉地块上的建筑物建设审批手续欠缺且至今无产权，答辩人依法对此作出《公告》并送达的具体行政行为，符合法律的规定，程序合法，恳请一审法院依法查明事实与理由，依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告未向法庭提交作出行政行为的证据、依据。 经庭审质证，被告鼓山镇政府对原告中顺机械厂提交的证据1-10号证据真实性均无异议，合同签署时该土地上存有已经建成的三幢建筑物、构筑物，但无法准确具体面积。同时明确原告建设不仅需要在批准的期限和用地范围内，更要符合城建规划环保等要求，要办理建设工程许可证，提交在案的《建设用地规划许可证》用地单位系福州市汽车配件三厂，且原告亦未能在有效期内取得《建设工程规划许可证》，无证据证明转让的建筑物系在该证的有效期建设完成。案涉地块上的所有房屋均未办理产权证系不可否认的事实，市政府办公厅的会议纪要主旨仅针对原福州市汽车配件三厂的原有既存的房屋建筑，并不涉及原告受让后自建部分。被告送达公告程序合法。 原告中顺机械厂质辩认为被告做出公告时并未对涉诉建筑进行调查了解，作出的行政行为无依据，且未进行举证。我方认为会议纪要对原告建筑依然有效。 本院对原告中顺机械厂提交的证据符合法律规定，本院予以确认，作为认定本案事实的依据。 经审理查明，2018年7月9日，被告鼓山镇政府下设的清理整治违法建设领导小组办公室作出榕晋鼓公字（2018）1363号《公告》，认定原告中顺机械厂未经有权机关审批，擅自在晋安区鼓山镇热处理厂违法建设，违法了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，属未经有权机关审批的违法建设，现根据《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》第六十四条和福州市人民政府《关于开展违法建设专项清理整治的通告》的规定，责令你户（单位）自本公告发布之日起三日内搬离违法建设内的财物，并自行拆除违法建设。逾期不拆除的，将依法予以强制拆除。原告不服，向本院提起诉讼。 另查，原告中顺机械厂于2006年5月经拍卖以700万元竞得福州市汽车配件三厂所有房产、旧机器设备及库存，并办理榕国用（2006）第00412700288号《国有土地使用证》使用面积9586平方米，但因故尚未能办理房屋产权证，现该厂土地上建筑物、构筑物已被拆除。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案被告鼓山镇政府对作出的案涉《公告》的行政行为没有提供证据，应认定没有相应的证据。故原告中顺机械厂诉请撤销的主张，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决如下： 撤销被告福州市晋安区鼓山镇人民政府于2018年7月9日作出的榕晋鼓公字（2018）1363号《公告》。 案件受理费50元，由被告福州市晋安区鼓山镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。 审 判 长  刘 宏 人民陪审员  郑云玉 人民陪审员  郑昧旦 二〇一九年五月二十九日 书 记 员  陈佳澜 附注：本判决书引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。