浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终394号上诉人（原审原告）暨诉讼代表人郑志钢，男，1966年12月18日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人朱寿春，男，1957年3月19日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）潘秀丽，女，1967年11月4日出生，汉族，住浙江省永嘉县。上诉人（原审原告）邵国正，男，1958年7月19日出生，汉族，住浙江省永嘉县。上诉人（原审原告）麻秀亮，男，1960年7月13日出生，汉族，住浙江省永嘉县。上诉人（原审原告）潘宝国，男，1966年4月3日出生，汉族，住浙江省永嘉县。上诉人（原审原告）徐明光，男，1953年12月5日出生，汉族，住浙江省永嘉县。上诉人（原审原告）邵链汉，男，1978年7月30日出生，汉族，住浙江省永嘉县。上述8位上诉人的共同委托代理人谢瑞青、杨在明，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人潘剑虹，温州市自然资源和规划局鹿城分局工作人员。委托代理人杨梦云，浙江联英律师事务所律师。郑志钢、朱寿春、潘秀丽、邵国正、麻秀亮、潘宝国、徐明光、邵链汉（以下简称郑志钢等8人）诉温州市人民政府土地行政批准一案，温州市中级人民法院于2019年1月18日作出（2018）浙03行初288号行政判决。郑志钢等8人不服，向本院提出上诉。本院于2019年2月27日立案受理后依法组成合议庭，并于同年4月22日进行了庭询。上诉人暨诉讼代表人郑志钢、朱寿春以及8位上诉人的委托代理人谢瑞青、杨在明，被上诉人温州市人民政府的委托代理人潘剑虹、杨梦云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年10月9日，被告温州市人民政府向原温州市国土资源局作出温政土征鹿〔2014〕87号《关于鹿城区双屿街道箬笠征地补偿安置方案的批复》，根据市政府令第101号及相关文件，将箬笠征地补偿安置方案和有关事项批复如下：一、核定征地补偿安置费用114.4483万元，希你局按规定及时筹措征地补偿安置费用。二、核定箬笠就地“农转非”13名，核定参加被征地农民基本生活保障人数11名。三、核给箬笠集体经济组织：住宅用房安置指标建筑面积357.39平方米。请你局于收到本批复之日起15日内与箬笠村委会办理住宅用房安置指标台账登记手续。四、你局在本批复发出之日起三个月内支付征地补偿费用。抓紧处理好补偿安置政策，及时补偿到位。五、上述土地征收后，土地所有权属国家所有。建设用地涉及的拆迁安置，在落实拆迁补偿安置工作而且办理集体土地使用权的注销（变更）登记手续后，方可办理供地手续。六、箬笠凭本批复向有关部门办理相关手续。原审法院经审理查明：2013年10月23日，浙江省人民政府作出浙土字A[2013]-0498浙江省建设用地审批意见书，同意温州市2013年度城市建设保障性安居工程用地实施方案（三），共计用地13.3442公顷，需征收集体所有土地13.3442公顷，其中包括鹿城区双屿街道箬笠集体土地2.8312公顷，各原告房屋均位于该地块范围内。征收土地方案获批后，温州市人民政府于2014年1月21日发布2014年第103号征收土地公告，原温州市国土资源局于2014年2月19日发布温土鹿公[2014]20号征地补偿安置方案公告，该两份公告于2014年8月14日张贴于箬笠村委会宣传栏。2014年9月4日，原温州市国土资源局向温州市人民政府提交温征请鹿字〔2014〕61号《关于要求批准箬笠征地补偿安置方案的请示》。2014年10月9日，温州市人民政府作出温政土征鹿〔2014〕87号《关于鹿城区双屿街道箬笠征地补偿安置方案的批复》，同意前述征地补偿安置方案。各原告不服，于2018年7月3日提起诉讼，请求撤销上述批复行为。另查明，温州市人民政府于2012年4月19日作出温政发〔2012〕45号《温州市人民政府关于重新公布市区征地补偿标准的通知》，规定温州市市区征地片区综合地价（含土地补偿费和安置补助费）、青苗补偿费、林木补偿费、地上附着物补偿标准和征地现场处理包干费标准，继续按《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（市政府令第101号）规定的标准执行。原审法院认为：关于本案是否应先申请行政裁决问题。温州市人民政府于2012年4月19日作出温政发〔2012〕45号通知重新公布市区征地补偿标准，仍继续按市政府令第101号规定的标准执行。故原告主张案涉征地补偿安置方案适用的补偿标准过时，不应适用温州市人民政府令第101号，而应适用温政发〔2012〕45号通知，实际系对文件理解错误所致，并未对具体标准提出异议。被告据此认为原告对补偿标准有异议，本案应按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，先行申请行政裁决，理由不能成立，其以此主张本案不符合法定起诉条件，不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告郑志钢等8人的房屋在被诉批准行为所涉土地范围之内，其与被诉批准行为存在利害关系，依法可以提起本案诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”被告温州市人民政府于2014年10月9日作出被诉批准行为，本案现有证据不能证明原告当时即已知道或应当知道该批准行为，其于2018年7月4日提起本案诉讼，并未超过六个月起诉期限，亦未超过五年起诉期限，符合行政诉讼受理条件。被告主张征地补偿安置方案公告已于2014年8月14日张贴在箬笠村委会宣传栏，原告自此知道或应当知道被诉批复内容，直至其提起本案诉讼，已经超过六个月起诉期限，但当时公告的是拟定征地补偿安置方案征求被征收人意见，且被诉批准行为尚未作出，故该主张缺乏事实和法律依据，不予采纳。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”本案中，征收土地方案获浙江省政府批准后，原温州市国土资源局拟定征地补偿安置方案，并于2014年8月14日在被征收土地所在地箬笠予以公告，听取被征收人意见。因在公告规定的期限内，没有被征收人提出听证申请，原温州市国土资源局于2014年9月4日报被告温州市人民政府审核批准后作出被诉批准行为，符合前述法律规定的审批权限和程序。关于原告提出的起诉理由评析如下：一、实体方面。1.关于案涉土地征收情况，被告提供的浙江省政府建设用地审批意见书上已加盖浙江省政府土地审批专用章，原告主张审批意见书上没有省政府公章，无法确认被诉批复所涉地块是否已全部依法征收，理由不能成立，不予采纳。2.根据《征收土地公告办法》第七条的规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”温州市人民政府令第143号《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（2014）第十一条第（三）项规定：“（三）国土资源部门根据征地补偿安置方案的征求意见情况，修改完善征地补偿安置方案，拟定征地补偿安置方案的请示，报人民政府审批后组织实施。”根据上述规定，补偿登记办理情况不属于本案审理范围。原告援引已失效的市政府令第101号《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（2008）第八条规定，以征收部门未依法办理补偿登记手续为由主张被告作出被诉批准行为缺乏事实依据，理由不能成立，不予采纳。3.案涉征地补偿安置方案依法明确了各项补偿费的标准和数额，具体的支付对象和支付方式可依法在组织实施中确定，原告以方案中未载明土地补偿费、安置补助费的支付对象和支付方式，以及地上附着物补偿费和青苗补偿费的支付方式为由主张方案内容不完整，缺乏法律依据，不予采纳。二、程序方面。1.原告主张案涉征地行为在报批前剥夺了被征收人和权利人的知情权和申请听证的权利，系对征地行为合法性有异议，不属于本案审理范围。2.原告以案涉征地行为报批后，没有依法进行征收土地公告和征地补偿安置方案公告为由主张被诉批准行为程序违法，根据现有证据，被告已经依法作出公告并粘贴于箬笠村委会宣传栏，故对该主张不予采纳。综上，被诉批准行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告起诉请求撤销该批准行为，理由均不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告郑志钢等8人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑志钢等8人共同负担。郑志钢等8人上诉称：一、实体方面问题。1.勘测定界图不真实，无法根据真实的勘测定界图明确征收面积，不能确定被诉批复核定的征地补偿安置费用数额是否正确。2.补偿标准严重过时，被告批复的征地补偿安置方案标准不应适用市政府令第101号《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（2008）。3.被诉批复中的征地补偿安置方案内容不完整，缺少土地补偿费、安置补助费的支付对象和支付方式，以及地上附着物补偿费和青苗补偿费的支付方式等内容。二、程序方面问题。1.关于放弃听证的程序问题。被上诉人提供的告知书抬头为“鹿城区双屿街道箬笠”，但送达回证上的送达人身份无法核实，签字人也未出庭作证，无法证明听证告知书已依法送达，此外告知书的文末联系电话为空，可以看出原温州市国土资源局存在剥夺被征地农民申请听证权利的故意。村民代表大会会议纪要的合法性和真实性不能核实，无法证明村民代表大会实际召开，而且以村民代表大会形式放弃听证也是无效的。2.土地征收、征地补偿安置方案未依法进行公告。公告照片没有提供原始载体，内容也模糊不清，无法辨认实际张贴的内容，照片的证明人身份也无法核实，也未出庭作证，公告照片不能证明对公告实际进行了张贴。3.征收公告的作出时间以及被上诉人公告照片的拍摄时间都远远超过了《征收土地公告办法》第四条的规定。被上诉人征收土地公告严重超过法定期限，损害上诉人的知情权。4.征地补偿安置方案公告缩短了被征地农民申请听证的期限。根据《征收土地公告办法》第九条的规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。但是案涉征地补偿安置方案公告第十一条根据《国土资源听证规定》第十九条之规定，要求被征地村在五个工作日申请听证，减损了被征收农民申请听证的权利。被上诉人提供的听证告知书明确表示其告知程序系依据《国土资源听证规定》第十九条进行，即便当事人放弃对拟定征地项目补偿标准和安置方案的听证，也并不意味当然放弃对征收土地方案批准后的征地补偿安置方案公告申请听证，原审径行认定“没有被征收人提出听证申请”缺乏事实根据。5.征收部门没有依法办理补偿登记手续，被告作出被诉批复缺乏事实依据。6.征地补偿安置方案批复的决定，涉及众多农民利益，需经过集体讨论通过，比如说市政府的常务会议通过，但被上诉人未提供相关证据予以证明。综上原审认定事实主要证据不足，请求撤销原审判决，发回原审法院重新审理本案。被上诉人温州市人民政府答辩称：被诉批准行为事实清楚，程序合法，符合法律规定。为实施城市总体规划，温州市人民政府拟申请温州市2013年度城市建设保障性安居工程用地实施方案（三），申请用地总面积13.3442公顷，需征收集体所有土地13.3442公顷，其中农用地11.0548公顷、未利用地0.1120公顷。涉及征收上诉人所在的双屿街道箬笠集体土地2.8312公顷。根据《鹿城区中心城区土地利用总体规划》，案涉土地规划用途为建设用地。2013年1月25日，箬笠召开村民代表大会，讨论土地征收事宜，并形成会议记录，同意征收其集体土地。2013年1月25日，箬笠村委会与温州市征地事务所签订征地补偿安置协议书，对案涉土地种类、面积、权属、位置及范围予以确认，并商定征地补偿费标准、“农转非”指标、社保指标。2013年6月，原温州市国土资源局鹿城分局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案），经被上诉人审查后上报审批。经原浙江省国土资源厅审查，浙江省人民政府于2013年10月23日作出浙土字A[2013]-0498浙江省建设用地审批意见书，同意温州市2013年度城市建设保障性安居工程用地实施方案（三）征收集体所有土地13.3442公顷。征收土地方案批准后，温州市人民政府于2014年1月21日发布2014年第103号征收土地公告并按照法定程序张贴公告，原温州市国土资源局于2014年2月19日发布温土鹿公[2014]20号征地补偿安置方案公告征求被征收人意见。被征收人在异议期内未提出意见，2014年9月4日，原温州市国土资源局就箬笠岙村征地补偿安置方案向温州市人民政府请示。2014年10月9日，温州市人民政府依法作出被诉批准行为。二、上诉人主张案涉征地行为在报批前剥夺被征收人知情权和申请听证的权利，系对征地行为合法性有异议，不属于本案审理范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人郑志钢等8人因不服被上诉人温州市人民政府作出的温政土征鹿〔2014〕87号《关于鹿城区双屿街道箬笠征地补偿安置方案的批复》而提起的诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，对补偿标准不服的，应先向行政机关申请协调和裁决。故上诉人如对补偿标准不服，或者认为行政机关未经内部集体讨论会对补偿标准的确定产生实质性影响，亦或认为适用的补偿标准过时等，均可以依据上述规定寻求救济。此外，上诉人还提出，因被诉批复未根据真实的勘测定界图来明确征地面积、未经补偿登记程序认定上诉人具体被征收面积等，会对被诉批复核定的征地补偿安置费用数额产生影响，以及被诉批复未列明具体支付对象等可能导致支付错误。对此，本院认为，只要补偿标准确定，具体的补偿费用明细可以在后续的组织实施行为中确定，若上诉人对组织实施行为确定的具体补偿费用不服，可以另行救济，故对于上诉人的上述主张，本院均不予采信。关于案涉征收土地公告、征地补偿安置方案公告。2014年1月21日，温州市人民政府作出2014年第103号征收土地公告，公告载明了浙土字A[2013]-0498《浙江省建设用地审批意见书》批准征收土地情况以及征收土地方案有关事项。同年2月19日，原温州市国土资源局作出温土鹿公[2014]20号征地补偿安置方案公告，对拟定的征地补偿安置方案征求意见，并告知了听证等权利。根据现有证据，上述两公告已于同年8月14日在箬笠村委会宣传栏中张贴，故对上诉人提出的上述两公告未依法张贴的主张，本院不予采信，但进行征收土地公告的时间违反了《征收土地公告办法》第四条的规定，对该程序瑕疵本院予以指正。《征收土地公告办法》第九条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。”案涉征地补偿安置方案公告告知了当事人对征地补偿安置方案提出意见以及申请听证的权利，其规定当事人可以对补偿安置方案提出不同意见的期限为10个工作日，符合上述规定；但将当事人申请听证的期限规定为5日，违反上述规定，鉴于征地补偿安置方案公告已经依法告知了当事人享有在公告之日起10个工作日内对征地补偿安置方案提出意见的权利，故该公告行为对于当事人申请听证期限的错误告知不会对当事人实体权利产生影响，对该程序瑕疵本院予以指正。综上，被诉批复行为在法律程序适用上并无明显不当，上诉人的上诉理由缺乏相应的事实和法律依据。原审法院判决驳回上诉人郑志钢等8人的诉讼请求亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人郑志钢等8人负担。本判决为终审判决。审判长  陈裕琨审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇一九年五月八日书记员  吕圣姻·13·