广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂01行初138号 原告黄美天，女，1966年10月25日出生，壮族，住马山县。 被告马山县人民政府。住所地：马山县白山镇西华路东一里1号。 法定代表人张自英，县长。 委托代理人覃鸿，广西国海律师事务所律师。 第三人马山县人力资源和社会保障局。住所地：马山县白山镇江滨西路445号。 法定代表人陆荣和，局长。 第三人马山县公安局。住所地：马山县白山镇西华街1号。 法定代表人姚启生，局长。 原告黄美天因不服被告马山县人民政府（以下简称马山县政府）行政复议决定一案，于2017年4月17日向本院提交起诉讼。本院于2017年5月2日立案受理后，于2017年7月12日向被告马山县人民政府送达了起诉状副本和应诉通知书，依法通知第三人马山县人力资源和社会保障局（以下简称马山县人社局）参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年9月28日公开开庭进行了审理。原告黄美天，被告马山县政府行政机关负责人刘正元、委托代理人覃鸿，第三人马山县人社局行政机关负责人陆国山均到庭参加了诉讼。因发现本案处理结果与马山县公安局有法律上的利害关系，本院依法追加马山县公安局作为第三人。马山县公安局向本院提交了书面意见，称该局意见及相关证据均与复议过程中意见一致，本案不需再次开庭，故本案在追加第三人马山县公安局后不再开庭审理。本案现已审理终结。 2017年3月28日，被告马山县政府作出马复议决[2017]1号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认定，黄美天作为陆芳美的近亲属，对被申请人马山人社局作出的《关于要求发放陆芳美因公牺牲抚恤金的复函》（以下简称《发放抚恤金复函》）提出行政复议，申请主体适格。马山人社局在复函中称“已按死亡发放其遗属一次性抚恤金和丧葬补助费”没有相关证据证明，且县人社局在行政复议答复书中也承认尚未发放给遗属一次性抚恤金和丧葬补助费，因此，《发放抚恤金复函》存在部分事实不清，证据不足。申请人黄美天请求相关职能部门按因公牺牲标准发放抚恤金及从应发之日起按银行同期借款利率支付利息和责令被申请人因依法不作为和违法行为给申请人及其家属带来的精神损害承担责任的主张，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条第（二）项规定，申请人应提供受行政行为侵害而造成损害的证明材料，因申请人未提供相关证明材料，没有证据证实，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条第一款的规定，决定：被申请人马山人社局作出的《发放抚恤金复函》违反法律规定，责令被申请人马山人社局在本复议决定书生效后60日内依法重新处理。 原告黄美天诉称，原告丈夫陆芳美去世后，已于2012年8月24日被第三人马山县公安局认定为因公牺牲，马山民政局于同年8月27日核发《国家机关工作人员因公牺牲证明书》。之后，南宁市公安局、自治区公安厅、公安部均按因公牺牲的标准，向原告等遗属发放相应的抚恤金。根据有关规定，当地政府还应向原告等遗属发放一次性抚恤金、安葬费和被抚养人的生活补助费，但第三人马山人社局一直久拖不发。2016年11月，第三人马山县公安局再次向第三人马山人社局发函，要求发放陆芳美同志因公牺牲抚恤金，第三人马山人社局于同年12月22日作出《发放抚恤金复函》，以马山民政局已下文撤回《国家机关工作人员因公牺牲证明书》为由拒绝发放，同时还不负责任、不尊重客观事实地认定其已按死亡标准发放一次性抚恤金和丧葬费给原告。原告因此向被告马山县政府申请行政复议，请求撤销第三人马山人社局的《发放抚恤金复函》，责令相关职能部门按因公牺牲标准发放抚恤金及从应发之日起按银行同期借款利率支付利息，并由第三人马山人社局承担精神损害赔偿责任。在复议过程中，第三人马山人社局自知理亏而于2017年3月23日作出马人社字[2017]28号《关于撤回〈要求发放陆芳美同志因公牺牲抚恤金的复函〉的通知》（以下简称《撤回复函通知》）。原告认为，被诉复议决定仅对原告请求的第一项作出处理决定，对原告请求的第二项、第三项未作出处理，违反法定程序。理由是：根据现行《人民警察抚恤优待办法》规定，因公牺牲一次性抚恤金发放的职权部门是马山县公安局。被诉复议决定要求第三人马山人社局重新作出处理决定，但在第三人马山人社局不具备相应行政职权情况下如此处理，无异于要求第三人马山人社局超越法定职权对抚恤金的发放作出处理决定，故被诉复议决定的内容既不合法，也不具备可操作的空间。原告请求被告责令相关职能部门按因公牺牲标准发放抚恤金及其利息，并由第三人马山人社局承担因其不作为给原告及家人造成的精神痛苦的责任，具备充分的理由。因被告政府职能部门一直未履行发放抚恤金的职责，原告被迫独立承担八十多岁的家婆和正在北京读大学的女儿的经济重担，还得为申请解决抚恤金的发放在各部门之间来回奔波，女儿也不得不放弃深造的机会，过早地走上工作岗位，一家人精神上承受着极大的痛苦和折磨。被告理应承担优抚义务却推诿，未能依法及时履职，因此应以适当形式给予原告相应的精神慰籍。请求法院判决撤销马山县人民政府被诉复议决定，确认马山人社局作出的《发放抚恤金复函》违法，判决被告马山县人民政府按因公牺牲标准给原告及其家属发放抚恤金及从应发之日起按银行同期借款利率支付利息，判决第三人马山人社局因不作为和违法行为给原告及其家属造成的精神损害赔礼道歉。 原告黄美天提供了以下证据以证明其主张： 1、白结字第74号结婚证、常住人口登记卡，证明原告与陆芳美系夫妻关系； 2、马山县公安局《关于认定陆芳美因公牺牲的通知》（马公通[2012]60号）、马山民政局颁发的《国家机关工作人员因公牺牲证明书》（南马优字第[2012]1号），证明陆芳美已被相关部门依法认定为因公牺牲； 3、《关于撤回陆芳美同志因公牺牲证明书的函》，证明马山民政局违法行为的存在； 4、马山县人民政府行政复议决定书（马复议决[2017]1号），证明马山县政府复议决定内容违法； 5、马山民政局《关于收回的通知》（马民政通[2017]1号），证明马山民政局复议过程中已自行撤销其违法的行为； 6、法律依据：《公安机关人民警察抚恤办法》、《人民警察抚恤优待办法》、《军人抚恤优待条例》（2004年）、民政部《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》（民函[2014]334号），证明马山人社局拒绝发放陆芳美因公牺牲抚恤金违反法律规定。 被告马山县政府辩称，原告持有的《国家机关工作人员因公牺牲证明书》，已因民政局撤回而失去法律效力。原告依据因公牺牲证明书要求发放抚恤金于法无据。原告要求从应发之日起以抚恤金总额计按银行同期借款利率支付利息的主张，不符合法律规定。纵观《人民警察抚恤优待办法》（民发[2014]101号）全部条文的规定，均未对延时发放抚恤金而承担滞纳金或利息作出任何规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定所指的财产损失，应当是财产本身受到侵害，而不包括财产本身的间接损失受到损害。原告要求精神损害赔偿也不符合该法第三十五条规定，且原告也未能提供受到精神损害的相关证据材料。第三人作出的《发放抚恤金复函》违反法律规定，被告已依法处理。因此，被诉复议决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告马山县政府在答辩期间提供了以下证据和依据： 1、复议申请书、黄美天身份证和户口本及结婚证，证明复议申请人主体适格。 2、行政复议案件受理通知书、提交证据材料说明、补正行政复议申请材料通知书、签领文件目录，证实复议程序合法，黄美天未在复议期间提供其合法权益受到行政行为侵害的证明。 3、行政复议答复书、关于认定陆芳美同志因公牺牲证书的函、关于要求发放陆芳美同志因公牺牲证书的函、国家机关工作人员因公牺牲证明书，证明马山人社局因核实有误，确实尚未向陆芳美遗属发放一次性抚恤金和丧葬补助费。 4、马山县人民政府常务会议纪要（[2014]8号）、马山人民政府关于印发《马山人力资源和社会保障局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知，证明县政府常务会议确定“由县级以上政法机关对陆芳美同志是否属于因公牺牲进行审查确认，由县民政局对认定结果进行复核”。 5、马山县公安局关于要求发放陆芳美同志因公牺牲抚恤金的函、马山国家机关事业单位工作人员死亡抚恤金及遗属困难生活补助办理材料及程序、《发放抚恤金复函》、《撤回复函通知》、文件签领表，证明马山民政局已下文撤回发放给陆芳美家属的《国家机关工作人员因公牺牲证明书》，因此不能按因公牺牲向其遗属发放一次性抚恤金，后《发放抚恤金复函》已被撤销。 6、行政复议决定书，证明黄美天在县人社局撤回复函后，在复议期间未撤回复议申请，县政府作出被诉复议决定。 7、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，证明县政府在行政复议中适用法律法规正确。 第三人马山人社局述称，一直以来，马山国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金审核都是由本局负责，县政府结合实际情况以及县政府办公室关于本局编制的规定，将马山国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放工作由本局负责。根据《马山国家机关、事业单位工作人员死亡抚恤金及遗属生活困难补助办理材料及程序》规定，办理死亡抚恤需提供死亡证明、《行政事业单位工作人员死亡抚恤呈报表》，属因公牺牲的还需提交合法、有效的因公牺牲证明书等有关材料，由单位收集提交。2016年12月14日，马山县公安局发函要求本局按因公牺牲规定向陆芳美遗属发放一次性抚恤金、丧葬费和遗属生活困难补助费。2016年12月22日，本局已复函给县公安局，不存在一拖再拖不履行发放义务行为。根据民政部等九部门《关于发放的通知》（民发[2014]101号）第十一条的规定，人民警察因公牺牲，由所在单位的县级以上政法机关审查确认，由同级人民政府民政部门复核，实施监督。发放因公牺牲一次性抚恤金的依据是县级以上政法机关审查确认和县民政局复核。县民政局已于2014年6月24日发函给县公安局，要求其协助收回已发的《国家机关工作人员因公牺牲证明书》，原因是没有启动复核工作。因此，本局不能按因公牺牲给陆芳美同志遗属核发一次性抚恤金是符合《人民警察抚恤优待办法》的。之所以错误地认为已按死亡发放一次性抚恤金和丧葬补助费，是因为当时经办人员核算结束后即在《遗属生活困难补助登记表》上登记备案，但复审时才发现县公安局提交的《机关事业单位工作人员死亡抚恤金呈报表》上未加盖单位公章，因此要求县公安局补盖章但其一直未将完善好的材料补交，原登记备案的记录也未删除而造成的。2017年6月23日，本局通知县公安局提交办理机关工作人员死亡后遗属生活困难补助所需材料。2017年7月10日，本局已审批陆芳美同志遗属生活困难补助。由于部分事实有待核实，故本局撤回《发放抚恤金复函》。综上，请求法院维持本局《发放抚恤金复函》中“不能按因公牺牲给陆芳美同志遗属发放一次性抚恤金”，认定本局不存在行政不作为和违法行为。 马山人社局提供证据与原、被告提供的一致。 第三人马山县公安局述称，陆芳美同志属于因公牺牲，应按相关规定给予家属发放因公牺牲抚恤金。关于因公牺牲认定的事实依据、法律依据以及认定和程序，在行政复议阶段本局已全部提交给马山县政府，由政府提交给法院，本局不再另行举证，相关意见也已在行政复议阶段客观、全面陈述，本局意见以行政复议时候意见为准。 第三人马山县公安局没有提供证据。 经庭审质证，各方当事人对对方当事人提供证据的真实性及关联性均无异议，经审查，以上证据来源合法，内容真实且相互印证，与本案有关联性，故对双方提供证据的真实性和关联性予以确认。 经审理查明，陆芳美系原告丈夫，原为马山县公安局民警，长期从事文检、痕检工作，2011年11月16日因病去世。2012年5月起，国家机关工作人员、人民警察因公牺牲性质确定的行政职权由地级市、县级民政部门行使。2012年8月4日，马山县公安局作出《关于认定陆芳美因公牺牲的通知》（马公通[2012]60号），认定陆芳美同志为因公牺牲并函报马山民政局。2012年8月27日，马山民政局向原告发放了《国家机关工作人员因公牺牲证明书》。原告及陆芳美的母亲、女儿先后于2012年11月、2014年获得国家、自治区、南宁市三级公安部门按照因公牺牲标准发放的一次性抚恤金，但县一级的抚恤金至今未发放。 2013年7月起，马山县公安局和马山民政局就陆芳美是否属于因公牺牲产生分歧，马山县公安局坚持认为陆芳美同志属于因公牺牲，马山民政局则认为陆芳美不符合因公牺牲的认定条件。2014年5月15日，马山县政府形成常务会议纪要，要求县级以上政法机关对陆芳美是否属于因公牺牲进行审核确认，由县民政局对认定结果进行复核，实施监督。2014年6月24日，马山县民政局向第三人马山县公安局发出《关于撤回陆芳美同志因公牺牲证明的函》（以下简称《撤回牺牲证明函》），认定因公牺牲证明书是在县民政局未启动复核工作、未作出认定的情况下颁发的，故陆芳美因公牺牲性质尚未核定，需待认定后才能按程序颁证，要求第三人马山县公安局协助其收回因公牺牲证明书。但《撤回牺牲证明函》未送达原告，因公牺牲证明书亦未收回。 2016年12月14日，第三人马山县公安局具函第三人马山人社局，要求为陆芳美的遗属发放一次性抚恤金、丧葬费和赡养费等。2016年12月22日，第三人马山人社局作出《发放抚恤金复函》，称陆芳美因公牺牲证明书已被马山民政局于2014年6月24日决定撤回，故拒绝按因公牺牲给陆芳美遗属发放一次性抚恤金，并称其已按死亡标准发放遗属一次性抚恤金和丧葬补助费，但遗属尚未提交相关材料办理遗属生活困难补助费。原告得知后，即于2016年12月23日向被告提起行政复议申请，要求撤销马山民政局的《撤回牺牲证明函》，撤销第三人马山人社局的《发放抚恤金复函》，并按因公牺牲标准发放抚恤金及利息，同时对因此给家属带来的精神损害承担责任。 2016年12月30日，被告马山县政府作出行政复议案件受理通知书，决定受理原告提起的行政复议申请。2017年2月21日，县政府向原告发出《补正行政复议申请材料通知书》，要求原告提供其与行政行为存在利害关系的相关证据和证明材料。第三人马山县人社局、马山县公安局分别作出答复。复议过程中，马山民政局于2017年3月21日作出马民政通[2017]1号《关于收回的通知》，称根据2014年5月15日县政府常务会议纪要第四项和有关法律法规规定，该局应对陆芳美因公牺牲进行复核并作出复核决定后，再根据有关规定依法认定其因公牺牲事宜。2014年6月24日该局未经复核决定，就作出《撤回牺牲证明函》，与上述规定不相符，经研究决定收回该函，待该局作出复核决定后再按有关规定依法办理。2017年3月23日，第三人马山人社局作出马人社字[2017]28号《撤回复函通知》，称因《发放抚恤金复函》的部分事实有待核实，经研究决定撤回该复函，待核实后再按有关规定依法办理，以上两份函件均已送达原告。原告坚持要求对马山人社局、马山民政局的行为进行复议。2017年3月28日，被告作出本案被诉复议决定，认定第三人马山人社局作出的《发放抚恤金复函》违反法律规定，责令马山人社局在本复议决定书生效后60日内依法重新处理。原告不服，诉到本院，提出前列诉讼请求。 本案审理过程中，双方当事人对被告具备对本案行政复议事项作出行政复议决定的主体资格和法定职权均无异议。2017年6月23日，第三人马山县人社局通知第三人马山县公安局提供材料，办理陆芳美遗属困难补助。现陆芳美遗属已领取了困难补助费。庭审中，第三人马山人社局当庭就其工作失误，向原告黄美天表示了歉意。 综合双方当事人的诉辩意见，各方当事人对被诉复议决定所认定事实均无异议。本案的争议焦点在于：在第三人马山人社局已自行撤销其行政行为并经被诉复议决定确认违法的情况下，被告责令第三人马山人社局重新对应否发放陆芳美因公牺牲抚恤金事项重新处理，是否符合法律规定。 本院认为，在马山县公安局向马山人社局申请发放陆芳美因公牺牲一次性抚恤金而被马山人社局以书面方式拒绝后，黄美天作为陆芳美的遗属和抚恤金的权利人，认为马山人社局拒绝发放因公牺牲一次性抚恤金的行为侵犯其合法权益，而向被告马山县政府申请行政复议，并在马山县政府作出被诉复议决定后依法提起本案诉讼，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十）项、第九条和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，据此，本案原告、被告和第三人主体适格。 本案被告在收到黄美天的行政复议申请后，七日内予以立案，并要求原告黄美天补充证据材料。在通知第三人马山县人社局和马山县公安局作出答复后，被告于2017年3月28日作出被诉复议决定并送达，复议程序合法，本院予以确认。 本案中，第三人马山人社局以马山民政局已撤回陆芳美的因公牺牲证明为由，拒绝按因公牺牲发放一次性抚恤金并作出书面复函，该行为实质是以复函为形式体现的行政不作为。原告黄美天在行政复议中请求撤销第三人马山人社局的《发放抚恤金复函》，并责令相关职能部门按因公牺牲标准发放抚恤金及其利息，属于因行政机关未依法发放抚恤金而引发的行政复议。作为行政复议机关，被告马山县政府应对第三人马山人社局的行为是否涉及行政不作为，从行政程序义务和实质义务上进行评断。在马山民政局已自行撤销其先前作出的《撤回牺牲证明函》，第三人马山人社局也撤销其《发放抚恤金复函》，陆芳美的因公牺牲性质的法律效力未受到影响的情况下，被告马山县政府应对第三人马山人社局未履行给付抚恤金职责的行为作出实质义务的评判，但被告马山县政府仅对《发放抚恤金复函》认定违法，对原告黄美天关于责令职能部门给付抚恤金及利息，并承担精神损害赔偿责任的复议请求，则依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第（二）项规定，认定黄美天没有证据证实而不予支持，实质是将行政给付和行政赔偿两项不同的诉求认定为行政赔偿请求，从而得出错误的结论。同时，被诉复议决定对黄美天给付抚恤金请求不予支持，不仅回避了对被申请人马山人社局应当履行之法定职责中实质义务的判断，且导致该纠纷的重新处理已丧失实际意义，且被诉复议决定责令第三人马山人社局对是否按因公牺牲为陆芳美遗属发放抚恤金重新作出处理，也与《人民警察抚恤优待办法》第十七条发放因公牺牲抚恤金的职权规定相悖。因此，被诉复议决定违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十四条的规定，法律适用错误，处理明显不当，本院予以撤销。 本案系因第三人马山人社局拒绝履行发放抚恤金的法定职责而引起的纠纷，原告黄美天请求判决马山县政府按因公牺牲标准为其发放抚恤金，但如前所述，人民警察因公牺牲的一次性抚恤金、增发一次性抚恤金，应由所在单位的县级以上政法机关发放，故原告该项请求本院不予支持。原告请求第三人马山人社局赔礼道歉，第三人马山人社局已当庭就其工作人员的失误向原告赔礼道歉，本院予以认定。 综上，被诉复议决定认定事实清楚，复议程序合法，虽正确认定第三人马山人社局《发放抚恤金复函》违法，但适用法律错误，且处理结果明显不当，故依法应予全部撤销。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（六）项之规定，判决如下： 一、撤销被告马山县人民政府二0一七年三月二十八日作出的马复议决[2017]1号《行政复议决定书》； 二、被告马山县人民政府重新对原告黄美天关于发放抚恤金的复议请求作出决定； 三、驳回原告黄美天其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告马山县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 韦美云 审 判 员 梁世平 审 判 员 许 威 二〇一九年五月十四日 法官助理 李佳萍 书 记 员 何丽莎 附相关的法律条文： 《中华人民共和国行政复议法》 第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （1）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； （2）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第四十四条依照行政复议法第二十八条第一款第（二）项规定，被申请人不履行法定职责的，行政复议机关应当决定其在一定期限内履行法定职责。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （1）主要证据不足的； （2）适用法律、法规错误的； （3）违反法定程序的； （4）超越职权的； （5）滥用职权的； （6）明显不当的。