广东省珠海市金湾区人民法院行 政 判 决 书(2019)粤0404行初46号原告：唐助明，男，1954年6月6日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区，委托诉讼代理人：唐仁，男，1981年8月8日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区，系原告儿子。被告：珠海市香洲区城市管理和综合执法局（原珠海市香洲区城市管理行政执法局），住所地：广东省珠海市香洲区。法定代表人：**，局长。委托诉讼代理人：孙文婷，该局工作人员。委托诉讼代理人：葛勇，广东华杨律师事务所律师。第三人：珠海水务环境控股集团有限公司，住所地：珠海市拱北。法定代表人：曾建平。委托诉讼代理人：何诚达，男，1996年9月18日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区，该公司工作人员。原告唐助明诉被告珠海市香洲区城市管理和综合执法局（以下简称“香洲城管局”）、第三人珠海水务环境控股集团有限公司（以下简称“水务公司”）行政强制及行政赔偿一案，本院于2019年1月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年3月19日公开开庭进行了审理。原告唐助明的委托诉讼代理人唐仁，被告香洲城管局的委托诉讼代理人孙文婷、葛勇，第三人水务公司的委托诉讼代理人何诚达到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为2018年11月8日，被告对原告位于珠海市香洲新光里132号101房（新门牌号为：珠海市香洲人民东路××单元101房）的房屋采取停水的行政强制措施。原告唐助明的诉讼请求、理由及证据原告唐助明的诉讼请求：1.判令被告通知供水部门对原告停供生活用水的行政行为违法；2.判令被告向原告赔偿因停止原告生活用水给原告造成的损失合计人民币6000元（自停水之日起至恢复供水之日，暂计自2018年11月4日至2019年1月4日止，按照原告不动产所在地区域的类似面积房屋的平均租赁价格3000元/月计算）；3.诉讼费由被告承担。其理由如下：2018年10月29日，被告作出《关于协同停供香洲新光里132号101房施工用水的函》(珠香执停字〔2018〕167号)(以下简称“《停供施工用水的函》”)给第三人,要求第三人自收到该函之日起及时停供原告房屋的用水。珠海市香洲新光里132号101房屋系原告的唯一住房。该房屋因年久失修,出于居住安全和防盗考虑,原告于2018年5月对房屋已开裂、破损的墙体进行修缮。被告于2018年5月到现场,口头允许了原告将正在修缮中的破损墙面安装成玻璃幕墙。2018年10月原告已完成施工。在原告施工完成后，被告又于2018年9月11日作出《责令改正违法行为通知书》(编号:2018N0.0001802、2018N0.0001803),要求原告对该通知书中提及的三处违建进行恢复,当月原告在整改期限内完成其中两处整改与恢复,对于玻璃幕墙如何整改的问题一直在同被告保持沟通。原告要求被告就“恢复原状”的问题提出具体的书面要求。2018年10月29日,被告以原告系违法建设为由,作出《停供施工用水的函》给第三人。2018年11月4日，原告在没有接到任何停水通知的情况下,住房水表被被告及第三人强制拆除。因被停止生活供水,原告无法进行正常居住生活,一家人不得不搬离居所,在外租房。此后,原告儿子唐仁向珠海市香洲狮山街道办事处反映情况，要求恢复生活供水。珠海市香洲狮山街道办事处于2018年11月28日作出《关于反映尽快恢复住房供水问题的调查情况回复》，不予恢复用水。唐仁又于2018年12月向珠海市信访局进行信访，要求恢复生活供水。2018年12月18日，珠海市香洲城市管理局作出《信访事项不予受理告知书》。原告认为,不管原告对房屋开裂、破损的墙体进行修维的行为是否构成违法建设,被告作出《停供施工用水的函》的行政行为致使原告生活用水断供,没有法律依据,属行政违法行为,已严重干扰原告正常生活,侵犯了原告基本的生活保障权和对房屋的使用权。一、被告的行政行为适用法律错误。被告依据《珠海经济特区相对集中行政处罚权条例》第二十四条第二款作出停水的行政行为属于适用法律错误。原告己于2018年10月份完成了施工装修,被告于11月4日强制停水并非属于“对正在进行的违法建设行为或者住宅室内违法装饰装修行为”的情形,另外该条款明确规定“停水范围为施工用水”并非居民生活用水。根据2015年2月12日南方日报关于《新＜珠海经济特区相对集中行政处罚条例＞3月起施行强化城管依法处置违建的必要措施查处违建可停水停电》的采访文章中提及和强调“市人大常委会相关负责人表示一这项措施针对的对象仅为施工用电用水,而非居民生活用电用水。因此城管执法必须受此约束,不得干扰居民正常生活。”二、被告的行政行为违反法律规定。被告的行政行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十三条和第六十一条第五项的规定。三、被告的行政行为程序违法。根据珠海市香洲区政府信息公开目录系统网站于2018年12月7日公示的《珠海市香洲城市管理行政执法局行政强制流程图》中《一般规定》第四条的规定，截止目前,原告并未收到被告关于停水的《行政强制措施现场笔录》,未在停水前收到被告及第三人的任何关于停水的通知。自2018年11月4日以来,原告的家中一直处于断水的状态,原告一家人不得不出去租房居住,被告的行政行为己严重影响了原告的日常生活。原告装修后一直希望能回到家里居住,故曾多次向被告及其上级部门申请恢复生活用水,但被告却在推卸责任,怠于行使其应尽的行政职责。为此,原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定,提起行政诉讼,请法院支持原告的诉讼请求。原告唐助明向本院提交如下证据1.《珠海市不动产登记情况查询结果》；2.租房信息（来源珠海租房网）；3.图片一；4.《责令改正违法行为通知书》（2018No.0001802）；《责令改正违法行为通知书》（2018No.0001803）；5.图片二；6.《关于协同停供香洲新光里132号101房施工用水的函》（珠香执停字〔2018〕167号）；7.《停电通知》；8.2015年2月12日南方日报刊登关于《新＜珠海经济特区相对集中行政处罚条例＞3月起施行强化城管依法处置违建的必要措施查处违建可停水停电》的报道；9.《城市居民生活用水量标准》（GB/T50331-2002）；10.《珠海市香洲城市管理行政执法局行政强制流程图》；11.《求助及举报书（紧急）》、《关于反映尽快恢复住房供水问题的调查情况回复》、《信访事项不予受理告知书》；12.原告住址香洲新光里132号101房从2018年5月至11月的水电费账单。被告香洲城管局的答辩意见及证据被告香洲城管局辩称，一、被告作出《关于协同停供香洲新光里132号101房施工用水的函》，认定事实清楚、证据确实充分。2018年9月11日,被告执法人员现场检查,发现原告唐助明在香洲新光里132号101房(新门牌号为:香洲人民东路××单元101房)未经批准,擅自在房屋外侧加建铁支架玻璃顶建筑物,并在房屋内墙体开洞两处。原告的行为违反《珠海经济特区城乡规划条例》第四十九条和《住宅室内装饰装修管理办法》第五条的规定。被告现场制发《责令改正违法行为通知书》,要求原告自行改正违法行为。2018年9月24日,被告执法人员检查发现原告已将加建在房屋外的玻璃棚拆除，恢复了房间内开洞的墙体,但搭建的落地玻璃构筑物尚未拆除。2018年10月17日,被告执法人员再次现场检查，发现搭建的落地玻璃构筑物仍未拆除,现场还有施工人员进行施工,违法行为一直没有改正。因此,被告依照《珠海经济特区相对集中行政处罚权条例》第二十四条第二款的规定,函告第三人停供涉案房屋的施工用水。二、被告停供施工用水程序合法。被告于2018年11月8日停供原告施工用水时,严格依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定进行,依法告知在场的唐仁(原告的儿子)采取行政强制措施理由、依据以及依法享有的权利、救济途径,制作了《行政强制措施现场笔录》,拍摄了现场照片。唐仁不配合执法工作,拒绝在《行政强制措施现场笔录》上签名。三、对原告诉称事由的答复。原告诉称停供的是生活用水而非施工用水,经被告执法人员现场检查,在涉案房屋整体装修改建期间,房屋内一直无人居住,原告提交的水电账单,并不能证明房屋内有人居住,装修施工过程中同样需要用水用电。被告停供原告施工用水的行为并没有侵犯原告的合法权益,原告要求赔偿其损失缺乏事实和法律依据。综上所述,请求法院维持被告的行政行为。被告香洲城管局在举证期限内向本院提交如下证据、依据：1.《现场检查（勘验）笔录》（2018年9月11日）；2.现场照片2张（2018年9月11日）；3.《责令改正违法行为通知书》（2018No.0001802）；4.《责令改正违法行为通知书》（2018No.0001803）；5.现场照片；6.《现场检查（勘验）笔录》（2018年9月24日）；7.现场照片4张（2018年9月24日）；8.《不动产权登记表》（2018年9月30日）；9.《现场检查（勘验）笔录》（2018年10月17日）；10.现场照片2张（2018年10月17日）；11.《关于协同停供香洲新光里132号101房施工用水的函》；12.《行政强制措施现场笔录》（2018年11月8日）；13.现场照片（2018年11月8日）；14.《珠海经济特区相对集中行政处罚权条例》。第三人水务公司的答辩意见及证据第三人水务公司没有提交书面答辩状，其当庭辩称，第三人作为供水企业，有义务根据《珠海市经济特区相对集中行政处罚权条例》的规定，收到被告有关停供施工用水的通知后，协助配合被告对相关违法建设的房屋停供施工用水。第三人水务公司没有提交证据。当事人的质证意见被告对原告证据的质证意见如下：对证据1、12的真实性、合法性认可，关联性不认可；对证据2的真实性、合法性、关联性不认可；对证据3的真实性无法确认，合法性、关联性不认可；对证据4-11的真实性、合法性、关联性认可。第三人对原告证据的质证意见如下：与被告的质证意见一致。另对证据1-2、4-10、12的真实性、合法性、关联性认可；对证据3的关联性不认可；对证据11的真实性、合法性认可，关联性不认可，无法证明原告的用水属于生活用水。原告对被告证据的质证意见如下：对证据1的真实性、合法性认可，关联性不认可；对证据2-9、13真实性、合法性、关联性认可；对证据10-12、14的真实性、合法性、关联性不认可。第三人对被告证据的真实性、合法性、关联性认可。本院查明的事实珠海市香洲新光里132号101房（新门牌号为：珠海市香洲人民东路××单元101房）系原告名下的唯一住房,原告与其配偶黎笑梅共同共有。2018年5月，原告对涉案房屋进行施工。2018年9月11日,被告执法人员对原告上述房屋进行现场检查，发现原告进行装修时,违法搭建立柱玻璃顶结构的构筑物，在房间内墙体开洞两处，在公共用地砌墙体以及安装铁门一道，在墙外安装落地玻璃2处。被告告知原告的行为违反《珠海经济特区城乡规划条例》第四十九条和《住宅室内装饰装修管理办法》第五条的规定，已构成违法，同时告知原告有陈述和申辩的权利。原告拒绝在《现场检查（勘验）笔录》中签名，被告工作人员及见证人在笔录中备注签名。经查，在见证人一栏中签名的人员系东风居委会的工作人员。同日，被告作出2018No.0001802《责令改正违法行为通知书》,要求原告对违反《珠海经济特区城乡规划条例》第四十九条规定的“未经批准，擅自在人民东路××单元101外侧加建铁支架、玻璃顶建筑物”的行为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《珠海经济特区城乡规划条例》第七十五条第二款之规定，限于2018年9月12日下午17时前自行拆除，恢复原状。同时，被告告亦作出2018No.0001803《责令改正违法行为通知书》,要求原告对违反《住宅室内装饰装修管理办法》第五条规定的“未经批准，安装落地玻璃2处，在室内墙体开洞2处”的行为，依据该办法第五条之规定，在2018年9月12日下午15时前自行改正。因原告拒签，被告将上述通知书留置送达原告。2018年9月24日,被告执法人员现场检查，发现原告已将加建在房屋外的玻璃棚拆除，房间内开洞的墙体2处已补,但搭建的落地玻璃构筑物尚未改正。2018年10月17日,被告执法人员再次现场检查,发现搭建的落地玻璃构筑物仍未拆除,现场还有施工人员进行施工。2018年10月23日，被告作出《关于协同停供香洲新光里132号101房施工用水的函》(珠香执停字〔2018〕167号)，指出原告未改正违法建设行为，且原告的房屋暂未住人，要求第三人自收到该函之日起及时停供原告房屋的施工用水。在采取措施前，通知被告工作人员到场。第三人于2018年11月1日收到该函。2018年11月8日，被告对原告的房屋采取停供用水的行政强制措施。2019年1月18日，黎笑梅向法院提交《声明书》声明：“（2019）粤0404行初46号……本人放弃该诉讼案件的所有实体权利……”另查明，截至开庭审理时，原告的房屋一直处于停水状态。以上事实，有原、被告提供的证据及开庭笔录在卷佐证。本院判案理由及结果本院认为，一、被告实施被诉行政强制措施，主要证据不足。《珠海经济特区相对集中行政处罚权条例》第二十四条规定：“对正在进行的违法建设行为或者住宅室内违法装饰装修行为，由城市管理行政执法部门责令当事人停止违法行为，限期改正。当事人不停止违法行为或者逾期不改正的，城市管理行政执法部门可以扣押相关建筑材料、物品、工具和设备，查封施工现场，通知供电供水部门停供施工用电用水，采取强制拆除等措施。经当事人同意，城市管理行政执法部门可以帮助其拆除违法建筑或者违法装饰装修。供电供水部门在收到城市管理行政执法部门停供施工用电用水的通知后，应当立即执行。违法行为纠正后，城市管理行政执法部门应当在二十四小时内通知供电供水部门恢复供电供水。本条例所称违法建筑，包括违法建筑物、构筑物和设施。”根据上述规定，对正在进行的违法建设行为或者住宅室内违法装饰装修行为，由城市管理行政执法部门责令当事人停止违法行为，限期改正。当事人不停止违法行为或者逾期不改正的，城市管理行政执法部门可以通知供电供水部门停供施工用电用水，采取强制拆除等措施。本案中，被告于2018年9月11日向原告发出责令改正违法行为通知，要求原告在2018年9月12日15时前改正违法搭建的落地玻璃构筑物，但原告逾期未改正。因此，被告于2018年10月23日作出《关于协同停供香洲新光里132号101房施工用水的函》，通知第三人停供原告的施工用水。然而，被告并未提供证据证明于2018年11月8日对原告的房屋实施停水的行政强制措施时，其房屋是否有人居住。相反，原告能提供其房屋2018年5月至11月的水电费账单以证明其房屋一直有人居住。因此，被告在未调查清楚原告房屋是否有人居住的情况下，实施停供用水的行政强制措施，主要证据不足。二、被告实施被诉行政强制措施程序违法。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第十九条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除”。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释》第一百三十条第二款规定：“民事诉讼法第八十六条规定的有关基层组织和所在单位的代表，可以是受送达人住所地的居民委员会、村民委员会的工作人员以及受送达人所在单位的工作人员。”本案中，被告提交《行政强制措施现场笔录》，证明被告采取行政强制措施时，已履行了由两名执法人员实施、出示执法身份证件、通知当事人到场、当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径、制作现场笔录等法定程序，但是，该笔录载明：“在场当事人拒签，见证人为廖众智”，“廖众智的工作单位为供水公司”，也就是说，见证人并非上述法律规定的原告住所地的居民委员会、村民委员会的工作人员以及原告所在单位的工作人员，违反法律规定。因此，被告实施被诉行政强制措施，程序违法。三、关于原告主张被告赔偿因停供生活用水造成的损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条第二项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；”第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。根据上述规定，行政机关行使行政职权时，对造成财产损害的其他违法行为，应承担赔偿直接损失的赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，原告诉请被告赔偿因停止生活用水造成的租房居住损失。然而，原告对其赔偿请求的损失是否系直接损失及是否已经发生并没有提供充分的证据予以证明，应承担举证不能的责任。因此，本院对原告的赔偿请求不予支持。综上，被告珠海市香洲城市管理和综合执法局于2018年11月8日对原告实施停水的行政强制措施主要证据不足，程序违法，原告诉请确认违法，理据充分，本院予以支持。原告的赔偿主张，证据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告珠海市香洲区城市管理和综合执法局于2018年11月8日对原告位于珠海市香洲区新光里132号101房（新门牌号为：珠海市香洲区人民东路59号1单元101房）实施停水的行政强制措施违法；二、驳回原告唐助明的行政赔偿请求。案件受理费人民币50元，由被告珠海市香洲区城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长  吴作栋人民陪审员  戴丽霞人民陪审员  吴彦玲二〇一九年五月十三日法官助理赵峰霞书记员官海纯