云南省普洱市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云08行终17号上诉人（原审原告）西盟星河房地产开发有限公司。住所地西盟佤族自治县勐梭镇粮管所旁。法定代表人岩科，执行董事。委托代理人杨佩玉，云南天溯律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人胡燕，云南天溯律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）西盟佤族自治县应急管理局（原西盟佤族自治县安全生产监督管理局）。住所地西盟佤族自治县勐梭镇疆宁路。法定代表人罗振天，局长。委托代理人杨芳，云南谏诚律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人西盟星河房地产开发有限公司（以下简称星河公司）因诉被上诉人西盟佤族自治县（以下简称西盟县）应急管理局生产安全事故行政处罚一案，不服澜沧拉祜族自治县人民法院（以下简称澜沧县人民法院）（2018）云0828行初4号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人星河公司委托代理人杨佩玉、胡燕，被上诉人西盟县应急管理局副职负责人李跃平及委托代理人杨芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年12月22日，西盟县安全生产监督管理局（以下简称西盟县安监局）作出（西）安监管罚（2017）2号《行政处罚决定书》，决定给予星河公司100万元行政处罚。原审法院审理查明，2014年3月4日，西盟县人民政府形成《西盟县“星河山居”民族风情街建设项目讨论会会议纪要》，2014年7月30日西盟县发展和改革局以西发改备案【2014】7号投资项目备案，2014年8月11日，西盟县勐梭镇勐梭村民委员会以《关于勐梭村一组要求建设星河山居民族风情街项目的请示》上报勐梭镇人民政府，请求由村组出土地、岩科出资金，共同建设星河山居民族风情街项目。项目负责人为勐梭村一组、岩科；2014年9月14日，西盟县勐梭镇人民政府以勐政请【2014】91号《勐梭镇人民政府关于转报勐梭村一组要求建设星河山居民族风情街项目的请示》，勐梭镇人民政府上报县人民政府时明确提出由村民出土地、开发商出资金（开发商：岩科）共同建设星河山居民族风情街项目。项目负责人为勐梭村一组，岩科。2016年7月25日开始，星河公司向西盟县住房城乡建设和环保局提出《关于西盟县星河山居一期工程建设规划许可证办理请示》。2016年9月18日，西盟县人民政府作出了西政复【2016】101号《西盟佤族自治县人民政府关于东城区星河山居民族风情街项目若干事宜的批复》，同日星河公司向西盟县住房城乡建设和环保局递交了《云南省建设工程规划许可证申请表》，并于9月28日取得了星河山居建设项目（一期）《建设工程规划许可证》。星河公司向西盟县住房城乡建设和环保局提交的《关于西盟县星河山居一期工程建设规划许可证办理请示》中，明确星河山居项目一期工程是由星河公司进行开发，而不是岩科个人进行的开发。“星河山居”民族风情街开发项目一期工程用地构成图显示，“星河山居”S1栋就包括在星河公司开发的星河山居一期的范围内。另查明，“星河山居”民族风情街项目为在西发改备案【2014】7号投资项目备案证规定的2016年12月前竣工，该工程采取边办手续边施工方式，相关手续未办理完毕，未进行招标工作，未获得施工许可证之前由星河公司陈川军负责施工。2016年12月22日，星河公司开始进行招投标，并确定由普洱森海建筑工程有限公司为该工程的施工单位。在2016年9月24日事故发生时，“星河山居”一期工程就以公司名义进行开发并进行施工状态，事故发生地点是项目的S1栋，系“星河山居”一期工程的售楼中心。在事故发生时组织施工是公司的员工陈川军和代文浩。原审法院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第一款规定：“事故责任认定以及对事故责任者的处理建议”属于事故调查报告中必须具备的内容之一，事故调查小组将对事故责任者的责任内容以及拟处意见写入事故调查报告是按照条例的要求制作的。第三十二条规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”，该批复系内部请示报告，对外不产生法律效力，西盟县安监局依据相应的法律规定对事故发生单位进行处罚符合法律规定。对此，星河公司关于西盟县安监局向行政复议机关请示行政处罚对象及行政处罚金额违反法定程序之理由不予支持；根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，生产安全事故发生后，事故发生单位应该及时、全面、如实向法定部门报告。星河公司在事故发生后没有履行法定义务，事故发生时间为2016年9月24日下午6时30分许，至9月28日死者家属向西盟县公安局报案前，星河公司没有向任何机关进行报告，存在故意隐瞒事故、逃避法律责任的行为，属于瞒报，故西盟县安监局按照瞒报进行处罚是符合法律规定的。星河公司诉称在事故发生之后，向西盟县安监局值班室电话进行报告，因值班人员未在值班室值班，导致值班人员没有接到报案，不存在瞒报安全事故的理由，因未提供证据予以证实且与查明的事实不符，故不予支持。星河公司违反《中华人民共和国安全生产法》第八十条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条规定，西盟县安监局依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条第（一）项的规定，对星河公司处以人民币100万元的行政处罚，事实清楚、法律适用正确、处罚适当，予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回星河公司的诉讼请求；诉讼费50元，由星河公司承担。上诉人星河公司上诉称，一审人民法院认定部分事实错误，适用法律错误。请求：1撤销（2018）云0828行初4号行政判决书；2、撤销被上诉人于2017年12月22日作出的（西）安监管罚【2017】2号《行政处罚决定书》；3、判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费。主要事实及理由：1、被上诉人提交的《云南省建设工程规划许可证申请表》缺乏真实性、合法性，不能作为认定“星河山居”一期工程是星河公司的资建项目的证据使用，该证据无法认定2016年9月24日发生事故时“星河山居”一期工程是星河公司的自建项目。2、一审人民法院认定2016年9月24日事故发生时“星河山居”一期工程由星河公司陈川军负责施工错误，上诉人认为应当认定为2016年9月24日事故发生时该工程由陈川军个人施工。上诉人于2016年12月23日补办的西盟星河山居一期项目的《建设工程施工许可证》及《建筑工程施工合同》，证实了“星河山居”一期工程在2016年9月24日发生事故时的施工单位不是上诉人。2016年9月28日，上诉人补办取得了由西盟县住房和城乡建设局颁发的建设工程规划许可证（西建字第53082920160xxxx）。综上所述，星河公司不是2016年9月24日事故发生时“星河山居”一期工程的施工单位。根据《中华人民共和国安全生产法》规定，安全生产责任事故责任的承担主体是指中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位及其负责人。星河公司不应当成为“星河山居”建设工地发生事故的“安全生产事故责任”的责任主体，更不应当成为该“安全生产事故责任”瞒报责任的承担主体。根据《中华人民共和国建筑法》第四十四、四十五、五十一条以及《建设工程安全生产管理条例》第二十四条、五十条等的相关规定，建设工程中的安全生产责任由施工方负责，事故发生时星河公司不是施工方，没有法定义务，依据《生产安全事故和调查处理条例》及《中华人民共和国安全生产法》的相关规定向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告事故，星河公司不存在瞒报行为，被上诉人不能以星河公司瞒报安全生产事故为由对星河公司处以罚款人民币100万元的行政处罚，更不能对作为星河公司法定代表人的岩科处以罚款25200元的行政处罚。被上诉人西盟县应急管理局答辩称，一、答辩人在原审中提供的《云南省建设工程规划许可证申请表》真实、合法，原审法院予以采信并无不当。二、原审法院认定“西盟星河公司是2016年9月24日事故发生时的施工单位”并无不当。1、星河公司是“星河山居”工程的建设方。2、星河公司是事故发生时的实际施工方。在事故发生当时，星河公司既是工程的建设方，同时也是工程的施工方。原审法院认定“西盟星河公司是2016年9月24日事故发生时的施工单位”并无不当。综上理由，被上诉人认为，本案是一起在违法施工过程中发生的安全生产事故，被答辩人岩科作为公司的法定代表人理应承担相应的法律责任。被上诉人作为执法部门在经依法调查，并在充分保证了上诉人陈述、申辩和听证的权利后，以最低限度对其作出行政处罚，程序合法、事实清楚、适用法律正确，原审法院判决驳回上诉人的原审诉求并无不当。因此，请求二审法院能依法维持原判，驳回上诉人的上诉请求。一审法院已随案将各方当事人在一审中提交的全部证据材料移送本院。本院对一审的证据质证、审理程序和认定事实依法确认。二审中，上诉人提交以下两组证据材料：第一组（复印件）：普洱市森海建设工程有限公司关于中标建设西盟“星河山居”一期工程的情况说明。欲证明普洱森海建设工程有限公司中标的由星河公司开发的“星河山居”一期工程项目，该工程2016年3月10日至普洱森海建设工程有限公司中标之前由陈川军个人进行了部分工程施工。事故发生时“星河山居”一期工程项目施工个人为陈川军个人。第二组（复印件）：1、证明；2、陈川军的身份证复印件。欲证明陈川军陈述其在被上诉人作出的调查笔录中第一、二次笔录真实客观的，事故发生时其个人为“星河山居”一期建设工程的承包人，对该工程垫资施工；“星河山居”一期工程不是星河公司的自建项目，星河公司不是“9.24安全责任事故”瞒报的责任承担主体。被上诉人西盟县应急管理局提交普室字【2019】10号、孟政发【2019】8号文件。欲证明因机构改革西盟县由西盟县应急管理局履行安全生产监督管理的职权。经庭审质证，被上诉人对上诉人提交的证据质证认为，第一组发生的时间是2018年12月29日，第二组发生的时间是2019年5月7日，并且是当庭提交，该二组证据都不符合行政诉讼法规定的新证据，不予质证。上诉人对被上诉人提交的证据质证认为无异议，均以认可。本院对上述证据的认证意见为，上诉人提供的两组证据与上诉人提供的工商登记信息、上诉人出具的证明材料等相关证据相矛盾，且不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”，本院不予采纳。被上诉人提供的证据具备证据的“三性”原则，本院予以采纳。本院经审理查明，2016年9月24日18时30分许，位于西盟县勐梭镇的星河公司开发的“星河山居”一期（S1栋）建筑工地发生一人触电死亡的事故。2016年9月28日15时许，事故死者妻子鲍秀英到西盟县公安局治安大队报案称，9月24日18时许，其丈夫钟尼门在“星河山居”建筑工地触电死亡。西盟县公安局及时将情况通报给西盟县安监局，西盟县人民政府于当日成立“9.24”安全事故调查小组，对事故进行调查。2017年9月5日，事故调查组作出“9.24”安全事故调查报告，西盟县安监局于同年9月8日以西安监发（2017）32号文上报西盟县人民政府，西盟县人民政府于2017年9月9日批复同意。报告查明，2016年9月24日18时30分左右，星河公司位于勐梭镇澜西公路北侧“星河山居”建筑项目施工过程中，建筑工地泥工组负责人代文浩在二次构造柱泵（电机）没有关闭电源的情况下，安排工人钟尼门、白文明、黄思成与自己一同搬动电机，因电机漏电，导致钟尼门被粘在电机上，代文浩等人对钟尼门施救拖离电机送医院抢救，经医院门诊确认死亡。事故发生后星河公司负责人未向负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。2016年9月28日，死者家属向西盟县公安局报案，西盟县安监局才获知事故线索，事故单位的行为构成瞒报。西盟县安监局依照《中华人民共和国安全生产法》第八十条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条之规定，认定由星河公司及其法定代表人岩科对事故瞒报承担法律责任。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条第（一）项规定，于2017年12月22日作出（西）安监管罚（2017）2号《行政处罚决定书》，决定给予星河公司100万元行政处罚。为此，星河公司于2018年1月22日向澜沧县人民法院提起行政诉讼，请求撤销（西）安监管罚（2017）2号《行政处罚决定书》。上诉人对“9.24”安全事故调查报告查明的事故发生经过不持异议。本院另查明，星河公司于2015年9月29日注册登记，登记的法定代表人为执行监事岩科，总经理张春明、监事娜仙、副总经理陈川军。2016年7月25日，星河公司向西盟县住房和城乡建设提出《关于西盟县星河山居一期工程建设规划许可证办理请示》。2016年9月18日，西盟县人民政府作出了西政复【2016】101号《西盟佤族自治县人民政府关于东城区星河山居民族风情街项目若干事宜的批复》，同日星河公司向西盟县住房和城乡建设局递交《云南省建设工程规划许可证申请表》，并于9月28日取得了星河山居建设项目（一期）《建设工程规划许可证》。2016年12月12日，星河公司将普洱森海建筑工程有限公司选定为星河山居（一期）项目的中标人，确定为该工程的施工单位。2016年12月23日，星河公司取得《建筑工程施工许可证》。2016年5月12日，西盟县城市管理综合行政执法局对未办理《建设工程施工许可证》的建筑工地负责人岩科下发告知书，2016年7月4日和10月8日，该局又两次向“星河山居”建设项目擅自违法施工的行为下发《责令改正通知书》，均由岩科予以签收。2016年9月30日，经勐梭镇人民调解委员会主持，星河公司副总经理陈川军和泥公组负责人代文浩与死者家属协商，达成45万元赔偿协议，并已赔付完毕。本院认为，被上诉人西盟县安全生产监督管理局作为西盟县人民政府安全生产监督管理部门，有作出被诉行政处罚决定的职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，因机构改革，由西盟县应急管理局履行安全生产监督管理职责，所以本案被上诉人主体变更为西盟县应急管理局。本案的争议焦点是，一、被诉（西）安监管罚（2017）2号《行政处罚决定书》认定的责任主体是否正确；二、本案安全责任事故发生后，上诉人星河公司负责人是否存在对事故隐瞒不报的行为。本案事故发生的施工现场“星河山居”建设项目（一期）售楼中心（S1栋）的建设单位系上诉人星河公司，上诉人在未取得《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》的情况下，擅自组织施工，西盟县城市综合执法部门对上诉人的违法行为作出告知、停止施工的行政行为，但上诉人仍未停止违法施工导致本案安全事故的发生。上诉人作为发生安全事故的建设单位依法应对安全事故承担行政主体责任。项目负责人陈川军系星河公司的副总经理，对其职务身份有工商登记信息证实，且星河公司及其法定代表人岩科予以认可，上诉人应对其工作人员在履行职务过程中发生的安全事故承担主体责任。上诉人未依法取得建设工程施工许可，故其主张陈川军个人对事故项目进行施工的理由不具有事实和法律依据，不能免除其主体责任。所以被上诉人将上诉人认定为安全事故的责任主体，对上诉人及其法定代表人依法作为行政处罚的相对人予以处罚，具有事实和法律依据，处罚主体认定正确。本案事故发生后，上诉人星河公司负责人未按照《中华人民共和国安全生产法》第八十条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条的规定，立即报告安全生产监督管理职责的部门，属瞒报事故的事实成立。依照上诉人的辩解，虽然不排除上诉人曾向被上诉人单位打过报告电话，但在事故发生至受害人亲属报案的较长时间内，上诉人仍有多种途径和方式可向职能部门报告，为此不能免除上诉人如实报告的责任。被上诉人针对事故成立调查组，经过调查、立案、听证等程序，依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条第（一）项的规定，作出（西）安监管罚（2017）2号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回星河公司的诉讼请求并无不当。故上诉人星河公司所提原审认定事实、适用法律错误，请求予以撤销的上诉请求缺乏相应依据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《诉讼费交纳办法》第一百零二条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人西盟星河房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 李正松二〇一九年五月二十四日书记员 速 娜附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。《中华人民共和国安全生产法》第八十条【生产经营单位的事故报告】生产经营单位发生生产安全事故后，事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人。单位负责人接到事故报告后，应当迅速采取有效措施，组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，并按照国家有关规定立即如实报告当地负有安全生产监督管理职责的部门，不得隐瞒不报、谎报或者迟报，不得故意破坏事故现场、毁灭有关证据。《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。情况紧急时，事故现场有关人员可以直接向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。第三十六条事故发生单位及其有关人员有下列行为之一的，对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款；对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入60%至100%的罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）谎报或者瞒报事故的；（二）伪造或者故意破坏事故现场的；（三）转移、隐匿资金、财产，或者销毁有关证据、资料的；（四）拒绝接受调查或者拒绝提供有关情况和资料的；（五）在事故调查中作伪证或者指使他人作伪证的；（六）事故发生后逃匿的。