黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑行终183号上诉人（原审原告）宋玉珍，女，1945年1月18日出生，汉族，住哈尔滨市香坊区。委托代理人谢笑峰（系宋玉珍之子），男，1969年2月26日出生，汉族，住哈尔滨市南岗区。被上诉人（原审被告）哈尔滨市人民政府，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。法定代表人孙喆，该市市长。委托代理人于卓，该市政府法制办公室副调研员。委托代理人刘煦，该市政府法制办公室主任科员。上诉人宋玉珍因诉哈尔滨市人民政府行政复议决定一案，不服大庆市中级人民法院（2018）黑06行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年4月25日对案件进行了询问。宋玉珍，哈尔滨市人民政府的委托代理人于卓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2013年1月25日，哈尔滨市国土资源局香坊分局向香坊区人民政府出具《关于宋玉珍等四户居民土地使用证的认定意见》（以下简称认定意见），将宋玉珍等四人的集体土地使用证的登记认定情况向区政府进行了答复。2015年11月2日，哈尔滨市国土资源局作出的《关于对宋玉珍上访问题的答复意见》，结论为宋玉珍所持有的集体土地使用权证因无土地登记档案无效。宋玉珍不服，向哈尔滨市人民政府信访事项复查复核办公室提出复查申请，2015年12月2日哈尔滨市人民政府信访事项复查复核办公室作出（2015）75号“宋玉珍信访事项不予受理告知单”，内容为“经审查，哈尔滨市国土资源局以你所持有的3－05－14－65－1的集体土地使用证为未经该局土地登记法定程序取得为由，对其认定无效证照。根据《信访条例》第二十一条之规定，该问题不在信访复查复核范围，故不予受理。建议你向司法机关提起诉讼，依法维权”。宋玉珍又向哈尔滨市人民政府申请复议，哈尔滨市人民政府于2016年6月20日作出哈政复告字（2016）16号行政复议告知书，对宋玉珍的申请不予受理。宋玉珍对该不予受理告知书不服，向大庆市中级人民法院提起行政诉讼。大庆市中级人民法院于2017年4月26日作出（2017）黑06行初22号行政判决书，判决“一、撤销哈尔滨市人民政府于2016年6月20日作出的哈政复告字（2016）16号行政复议告知书；二、哈尔滨市人民政府于本判决生效之日起60日内针对宋玉珍的行政复议申请依法作出行政复议决定”。哈尔滨市人民政府不服，向黑龙江省高级人民法院提出上诉。黑龙江省高级人民法院于2017年7月27日作出（2017）黑行终446号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2016年9月12日，哈尔滨市国土资源局对宋玉珍作出《对宋玉珍上访问题的答复意见》（以下简称答复意见），处理意见为：“综上，坐落于原动力区任家屯，土地权利人为宋玉珍、地号：3－05－14－65－1的《集体土地使用证》，无土地登记档案，亦无档案遗失的可能，系未经土地登记法定程序取得”。宋玉珍对该答复意见未申请复查复核。2017年11月22日，黑龙江省高级人民法院作出（2017）黑行申531号行政裁定书，认为2013年1月25日哈尔滨市国土资源局香坊分局向香坊区人民政府出具的认定意见，是其与香坊区人民政府之间的内部行文，不直接对外发生法律效力，不属于法院行政案件受案范围，裁定驳回了宋玉珍的再审申请。2018年7月14日，宋玉珍以邮寄方式向哈尔滨市人民政府提出行政复议申请，复议请求：1.依法撤销哈尔滨市国土资源局2016年9月12日作出的《对宋玉珍上访问题的答复意见》；2.撤销哈尔滨市国土资源局香坊分局2013年1月25日作出的《关于宋玉珍等四户居民土地使用证的认定意见》；3.确认宋玉珍的动黎集建（1993）字第2983号集体土地建设用地使用权证合法有效。哈尔滨市人民政府于2018年7月15日收到该复议申请。2018年7月20日哈尔滨市人民政府作出哈政复不（2018）20号不予受理行政复议申请决定书。2018年7月25日，哈尔滨市人民政府以特快专递方式邮寄送达给宋玉珍。宋玉珍对该不予受理行政复议申请决定书不服，于2018年8月6日向大庆市中级人民法院提起行政诉讼。请求判决：一、哈尔滨市人民政府行政不作为、乱作为；二、确认哈尔滨市人民政府作出哈政复不（2018）20号不予受理行政复议申请决定书违法，予以撤销；三、哈尔滨市人民政府履行法定职责，停止不作为、乱作为的行为；四、诉讼费用由哈尔滨市人民政府负担。原审法院认为，宋玉珍向哈尔滨市人民政府申请行政复议共提出三项复议请求，第一项复议请求为撤销哈尔滨市国土资源局2016年9月12日作出的答复意见；第二项复议请求为撤销哈尔滨市国土资源局香坊分局2013年1月25日作出的认定意见；第三项复议请求为确认宋玉珍的动黎集建（1993）字第2983号集体土地建设用地使用权证合法有效。对上述复议请求哈尔滨市人民政府均作出不予受理行政复议申请决定。本案审查的重点是哈尔滨市人民政府对宋玉珍上述三项请求不予受理是否合法，是否履行法定职责，是否存在不作为、乱作为的行为，是否予以撤销，主要涉及以下三方面问题：一、关于哈尔滨市人民政府对宋玉珍请求撤销哈尔滨市国土资源局2016年9月12日作出的答复意见不予受理是否合法的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（九）项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于行政案件受案范围。本案中哈尔滨市国土资源局于2016年9月12日对宋玉珍作出的答复意见当中的处理意见表述的内容为“宋玉珍的集体土地使用权证，无土地登记档案，亦无档案遗失的可能，系未经土地登记法定程序取得”。是对2015年11月2日哈尔滨市国土资源局作出的答复意见的重复表述，未对其设定新的权利义务，对宋玉珍的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议案件受案范围，且2015年11月2日哈尔滨市国土资源局作出的答复意见已经复议机关另案处理，故哈尔滨市人民政府对宋玉珍请求撤销哈尔滨市国土资源局2016年9月12日作出的答复意见不予受理，符合法律规定。二、关于哈尔滨市人民政府对宋玉珍请求撤销哈尔滨市国土资源局香坊分局2013年1月25日作出的认定意见不予受理是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议”的规定。本案中，宋玉珍提出的第二项复议请求已经人民法院生效裁判文书所羁束，宋玉珍再向行政复议机关申请行政复议，不属于行政复议受案范围，哈尔滨市人民政府对此不予受理正确。三、关于哈尔滨市人民政府对宋玉珍请求确认其动黎集建（1993）字第2983号集体土地建设用地使用权证合法有效的请求不予受理是否合法的问题。哈尔滨市人民政府作为行政复议机关，是以第三人的身份对复议双方纠纷进行审查并作出裁判，运用法定的行政复议程序解决行政争议的机构。其职责根据《中华人民共和国行政复议法》第三条：“行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：（一）受理行政复议申请；（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；（四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；（五）对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；（七）法律、法规规定的其他职责”的规定。宋玉珍提出的要求哈尔滨市人民政府确认其动黎建集（1993）字第2983号集体土地建设用地使用权证合法有效的诉请，不属于行政复议机关的法定职责，哈尔滨市人民政府对此不予受理正确。综上，哈尔滨市人民政府认为宋玉珍的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，作出不予受理决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。依法履行了法定职责，且无不作为、乱作为的行为，故宋玉珍的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回宋玉珍的诉讼请求。宋玉珍向本院提起上诉称，哈尔滨市人民政府应该履行法定职责，保持社会秩序的稳定，维护法律的尊严。原审法院未查清案件事实，违法判案，袒护哈尔滨市人民政府。请求：1.撤销原审判决；2.依法判决哈尔滨市人民政府履行法定职责，停止行政不作为，乱作为；3.撤销哈尔滨市人民政府哈政复不（2018）20号不予受理行政复议申请决定；4.由被上诉人承担诉讼费用。哈尔滨市人民政府答辩称，宋玉珍的诉求不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条关于行政复议受案范围的规定，哈尔滨市人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》（哈政复不[2018]20号）符合法律规定，依法应予维持。请求驳回宋玉珍的上诉，维持原判。本院查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。另查明，2015年10月13日，哈尔滨市国土资源局香坊分局对宋玉珍、郭吉庆（严相芹）作出《对宋玉珍等二户居民上访问题的答复意见》，主要内容为：“宋玉珍、郭吉庆二本《集体土地使用证》在我分局无土地登记档案丢失的可能，确属无土地登记。按照《土地登记办法》第十四条第1款‘根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿’，第3款‘根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地证书’、第十五条‘土地登记簿是土地权利归属和内容的根据’及第十六条‘土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准’等规定，宋玉珍、郭吉庆二户居民无土地登记，也就意味着无土地登记簿，这就说明你们二人的《集体土地使用证》的取得是没有根据的，是违背土地登记程序的，故无效。”本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。行政复议的目的是行政机关通过监督下级行政机关和工作部门的工作，以维护公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关的行政行为的侵犯。因此行政复议的对象应该是能够产生行政法上权利义务的行政行为，而该行为能够对于公民、法人和其他组织的合法权益产生影响。本案中，宋玉珍向哈尔滨市人民政府提出行政复议申请的请求为：1.依法撤销哈尔滨市国土资源局2016年9月12日作出的《对宋玉珍上访问题的答复意见》；2.撤销哈尔滨市国土资源局香坊分局2013年1月25日作出的《关于宋玉珍等四户居民土地使用证的认定意见》；3.确认宋玉珍的动黎集建（1993）字第2983号集体土地建设用地使用权证合法有效。首先，哈尔滨市国土资源局2016年9月12日作出的《对宋玉珍上访问题的答复意见》，系对2015年10月13日，哈尔滨市国土资源局香坊分局对宋玉珍、郭吉庆（严相芹）作出《对宋玉珍等二户居民上访问题的答复意见》及2015年11月2日，哈尔滨市国土资源局作出的《关于对宋玉珍上访问题的答复意见》的复述，对宋玉珍的权利义务并未产生新的实质影响。其次，哈尔滨市国土资源局香坊分局2013年1月25日作出的《关于宋玉珍等四户居民土地使用证的认定意见》，已被生效法律文书认定为行政机关内部行文，不属于对外产生法律效力的行政行为。最后，宋玉珍要求哈尔滨市人民政府确认动黎集建（1993）字第2983号《集体土地建设用地使用权证》合法有效，不符合《中华人民共和国行政复议法》第三条规定的行政复议机关应当履行的法定职责及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项关于行政复议范围的规定。据此，哈尔滨市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，对宋玉珍作出哈政复不[2018]20号《不予受理行政复议申请决定书》并无不当。综上，宋玉珍的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人宋玉珍负担。本判决为终审判决。审判长  王鹏跃审判员  张俊伟审判员  冷 慧二〇一九年五月二十日法官助理肖亚磊书记员张莉