湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终362号上诉人（原审原告）：曹波，男，1986年2月26日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区政府机关大院。法定代表人：刘拥兵，该区区长。委托代理人：邓霜，长沙市开福区城市房屋和补偿管理办公室工作人员。委托代理人:艾超,湖南成法律师事务所律师。原审第三人：贺迪群，女，1956年11月1日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。系上诉人曹波之母。原审第三人：曹亚，女，1985年1月28日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。系上诉人曹波之姐。原审第三人：曹燕，女，1979年9月22日出生，汉族，住长沙市雨花区。系上诉人曹波之姐。上诉人曹波因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）、原审第三人贺迪群、曹亚、曹燕房屋征收补偿决定一案，湖南省长沙市中级人民法院于2016年9月1日立案后，以本案须以曹波另诉开福区政府房屋征收决定案的裁判结果为判案依据为由，于2016年11月1日裁定中止本案诉讼，后恢复诉讼，并于2018年10月25日作出（2016）湘01行初477号行政判决。上诉人曹波不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审经审理查明：2015年6月26日，开福区政府发布开政征字［2015］3号《关于开福区开福寺周边地块棚户区改造项目（一期）征收决定公告》（以下简称3号征收决定），对开福区开福寺周边地块棚户区改造项目（一期）范围内房屋作出征收决定，公告载明了征收目的、征收范围、征收部门、签约期限、征收补偿方案以及被征收人的权利义务。曹波不服3号征收决定，另案向人民法院提起行政诉讼，2018年7月31日，本院就该案作出已生效的（2018）湘行终404号行政判决，确认3号征收决定的效力。因协商选定、投票选定房地产价格评估机构未成，2015年5月22日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）采用公开抽签的方式确定由新星评估公司（以下简称新星评估公司）进行评估。涉案房屋位于长沙市开福区××（××北区××），登记建筑面积87.18平方米，房屋产权登记建成时间为1983年，房屋所有权人为曹蕴稀，房屋用途为住宅。开福区政府组织规划部门会同住房建设、国土资源、房屋征收等职能部门将其房屋未登记的建筑面积进行合法性认定。2015年6月9日，开福区征收办作出《开福区开福寺周边地块棚户区改造项目（一期）国有土地上未经登记建筑合法性认定结果公告》，认定涉案房屋未登记的8.75平方米面积为合法面积，1983年建设，砖混结构，用途系住宅。曹蕴稀于1995年8月去世，其法定继承人为贺笛群、曹波、曹亚、曹燕（以下简称曹波等4人）。2015年4月15日，曹波、曹亚、曹燕委托贺笛群作为代理人，全权参加处理涉案房屋征收补偿事宜直至涉案房屋的征收与补偿工作全部完毕。7月2日，新星评估公司对涉案被征房屋作出房屋征收分户估价报告，该报告确定涉案房屋在估价时点（2015年6月26日）评估单价为每平方米7242元，总价为694725元，该估价报告于7月3日送达曹波等4人。开福区征收部门经与贺笛群多次协商被征房屋价值及装饰装修、其他设施等的补偿事宜，双方没有达成补偿协议。2015年12月23日，开福区征收办对曹波等4人作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供其选择。货币补偿方式是补偿总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）696052元，其中房屋评估总价为694725元、搬迁费1327元，被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用通过协商或者由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿；产权调换方式是提供位于九尾冲片区长沙市开福区福泽园的定向住宅房（期房）用于产权调换房屋供被征收人选择。上述产权调换房屋的价值与被征房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。并载明在收到本分户房屋征收补偿方案之日起7日内，就方案提供的货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式向长沙市开福区开福寺周边棚改征收工作指挥部新河街道工作组书面提出补偿方式选择决定，逾期未做选择的，视为放弃选择补偿方式的选择权。开福区房屋征收部门将提供位于九尾冲片区长沙市开福区福泽园A1栋3207号（期房，建筑面积96.01平方米）的房屋作为产权调换的房屋。根据新星评估公司作出的湘新星房估字（2015）第0987-30号《房地产估价报告》，福泽园A1栋3207号房屋用途为住宅，建筑面积为96.01平方米，在评估时点2015年6月26日的评估单价为每平方米6618元，评估总价为635394元。11月23日，新星评估公司出具湘新星房估［2015］第0646-装修02号《房地产征收分户评估报告》，确定涉案房屋建筑面积95.93平方米的装饰装修评估单价为每平方米110元，装修评估总价为10552元，并于2016年4月17日送达贺笛群、曹波。12月31日，开福区征收办将上述征收补偿安置方案及其附件、湘新星房估字（2015）第0987-30号《房地产估价报告》留置送达贺笛群；并向曹波等4人出具《被征收人陈述申辩及申请调解权利告知书》，但其拒绝签字签收。2016年5月23日，开福区政府向曹波等4人作出开政征补字［2016］第27号《房屋征收补偿决定》（以下简称27号房屋征收补偿决定）：该房屋合法面积95.93平方米，房屋估价总价为694725元，房屋室内装饰装修评估价格为10552元。一、决定对曹波等4人实行房屋产权调换，用于产权调换的房屋位于九尾冲片区长沙市开福区福泽园A1栋3207号（期房），建筑面积96.01平方米，并为曹波等4人提供周转用房，过渡期限不超过三年。二、被征收房屋价值补偿费为694725元，装饰装修补偿费为10552元，被征收房屋其他设施补偿费为1000元，两次搬迁费为2655元。用于产权调换的房屋（福泽园A1栋3207号）经新星评估公司依法评估，其评估总价为635394元。开福区房屋征收部门应找补被征收人差价款为73538元。三、限曹波等4人在本房屋征收补偿决定送达之日起二十日内于开福区房屋征收部门办理房屋征收补偿手续。如对本房屋征收补偿决定不服，可以在本房屋征收补偿决定送达之日起六十日内依法向长沙市人民政府申请行政复议，或在六个月向长沙市中级人民法院提起行政诉讼。2017年5月30日，开福区政府将27号房屋征收补偿决定送达给贺笛群、曹波，但其拒绝签收。曹波不服27号房屋征收补偿决定，于2016年9月1日提起本案诉讼，请求判决确认开福区政府作出的27号房屋征收补偿决定违法并撤销。原审法院认为：一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于“为了公共利益的需要”，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。开福区政府“为了改善老城区居民的生活条件，提升城市品位”而对开福区开福寺周边地块棚户区改造项目（一期）作出3号征收决定符合“公共利益的需要”，该征收决定经本院终审判决已确认其法律效力，曹波提出涉案房屋征收决定不合法的理由不能成立。二、开福区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条和参照《湖南省实施的办法》（以下简称省政府268号令）第二十二条和《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，开福区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。三、开福区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中开福区政府对关于开福区开福寺周边地块棚户区改造项目（一期）作出的3号房屋征收决定已经发生法律效力，涉案房屋在征收范围内。开福区房屋征收部门与曹波等4人就房屋及装饰装修等征收补偿事宜进行协商，但在2015年6月26日至2015年9月23日的签约期限未达成协议。开福区政府对曹波等4人作出27号房屋征收补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，房屋征收部门依法确定评估机构，评估机构对涉案房屋及装饰装修价值进行评估并出具评估报告。曹波等4人在规定期限内既未申请复核评估也未申请专家委员会鉴定。在给予被征收人补偿时，开福区政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供选择，因曹波等4人未在规定时间内对补偿方式进行选择，开福区政府决定对其实行产权调换补偿，符合法律规定。27号房屋征收补偿决定认定事实清楚，符合法律规定。四、曹波提出，评估机构的选定的程序、评估方法不合法。原审法院认为：第一，根据查明的事实，开福区政府在选定评估机构时，通知了被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成时，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构，因投票无效，房屋征收部门决定以抽签方式确定评估机构，公证机关对投票及抽签的过程和结果进行了公证，其选定程序符合法律法规的规定。第二，被征收房屋的价值，依法应由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。为规范国有土地上房屋征收评估活动，保证房屋征收评估结果客观公平，2011年6月3日，住房和城乡建设部颁布了建房（2011）77号《国有土地上房屋征收评估办法》，此办法对评估机构的选定、评估程序、征收房屋的评估方法均作了严格的规定。同时，对被征收人和房屋征收部门对评估结果有异议时可寻求的救济途径进行了详细的规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，被征收人如对评估结果有异议，可以在规定的期限内申请复核评估，如对复核评估结果不服，仍可申请专家委员会进行鉴定。因评估报告是专业技术鉴定，非经法定程序，不得改变和任意推翻。本案中，曹波等4人在规定期限内，没有对评估报告申请复核或鉴定。原审法院对评估公司的评估资质和作出的评估报告进行了程序性的审查，该评估结论可以作为对曹波涉案被征收房屋的征收补偿依据。对曹波的上述主张，原审法院不予采信。五、曹波提出，开福区政府未能保障其对补偿方式的选择权及提供产权调换房地段不符合法律法规规定。原审法院认为，根据国务院590号令第二十一条的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。根据本案查明的事实，开福区政府为曹波等4人制定的补偿方案提供了货币补偿和期房产权调换两种方式供其选择，在曹波等4人未就补偿方式作出书面选择的情况下，开福区政府决定对曹波等4人实行产权调换并不违反法律规定，也没有剥夺曹波等4人对补偿方式的选择权。六、曹波提出，开福区政府在作出涉案房屋征收补偿决定之前就非法强拆涉案房屋，其行为严重违法。涉案房屋系开福区城乡建设局基于《强制排危决定书》拆除，与本案不具有关联性，且曹波已就该强拆行为起诉，故该行为不属于本案的审理范围。综上所述，开福区政府作出的27号房屋征收补偿决定事实清楚，主体适格，征收程序合法、正当，适用法律正确。曹波提出的各项诉讼理由均无充分的事实和法律依据，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曹波的诉讼请求。本案原审案件受理费50元，由曹波负担。上诉人曹波不服，向本院提起上诉称：1.开福区政府违反“保护历史街区，严禁纳入棚改区范围”的法律禁止规定，故征收决定违法。2.涉案房屋是独幢私房，要求就地、就近房屋产权调换，开福区政府未提供类似房产供选择。3.27号房屋征收补偿决定认定涉案房屋实际面积是108.91平方米，却只对95.93平方米进行补偿。4.评估报告不合法，具体如下，（1）开福区政府在作出3号征收决定之前，被征收人尚不明确时就选定评估机构，程序违法；（2）开福区政府于2016年5月23日作出27号房屋征收补偿决定，但是评估报告以2015年6月26日为评估时点，违背了公平原则；（3）评估报告未采用市场法，而采用比较法、收益法对涉案房屋进行评估，不符合法律规定；（4）认定合法实际面积108.91平方米，但评估报告只对登记的95.93平方米进行评估，对未登记建筑没有进行评估，评估面积与实际面积不符；（5）依据《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定，评估报告应用有效期从出具之日起不超过1年。涉案评估报告设定应用有效期从出具之日起至征收完成之日止，违反了法律规定。综上，请求判决撤销原审判决和27号房屋征收补偿决定。被上诉人开福区政府答辩称：1.作出27号房屋征收补偿决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。开福区政府依法定程序选定评估机构，依法作出房屋分户评估报告并送达被征收人；依法拟定分户的房屋征收补偿方案并送达和告知救济的权利。2.曹波的上诉理由均不能成立。3号征收决定已经本院生效判决确认合法、有效；分户房屋征收补偿方案向曹波等4人提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供其选择，保障了其选择权，曹波称未提供类似房产供选择调换缺乏法律依据；涉案房屋登记面积87.18平方米，经调查、认定涉案房屋未登记的8.75平方米为合法面积，共计95.93平方米，27号房屋征收补偿决定对认定的95.93平方米进行补偿，符合法律规定。评估机构是依法选定，曹波对评估报告未申请复核评估或申请专家委员会鉴定，评估报告符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。双方当事人在本案原审中提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明的事实予以确认。另查明：2015年10月31日，长沙市开福区城乡建设局（以下简称开福区城建局）作出开建危拆决字［2015］第82号《危房拆除决定书》（以下简称82号危房拆除决定）；11月6日，曹波向开福区政府就此提起行政复议。11月10日，开福区城建局对涉案房屋实施了排危拆除的行为。2016年1月25日，开福区政府作出开政复决字[2016]第1号《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定），维持82号危房拆除决定。曹波不服上述强拆行为，于2016年2月14日另案提起诉讼，请求，1.确认1号复议决定违法并撤销；2.确认开福区城建局作出的82号危房拆除决定违法并撤销；3.开福区政府、开福区城建局赔偿损失324万元。2018年12月26日，长沙市开福区人民法院就该案作出（2016）湘0105行初34号行政判决：一、确认开福区城建局作出的82号危房拆除决定违法；二、撤销开福区政府作出的1号复议决定；三、开福区城建局在判决生效之日起十日内赔付曹波等4人涉案房屋内的室内财产损失人民币5000元；四、开福区城建局在判决生效之日起十日内按照2779元/月的标准赔付曹波等4人自2015年11月10日起至因涉案房屋征收取得产权调换房或获取房屋价值补偿金之日止的租金损失；五、驳回曹波的其他诉讼请求。曹波不服上述判决提起上诉，2019年4月10日，原审法院以（2019）湘01行终423号受理该案，现正在审理中。本院认为：国务院590号令第四条、第二十六条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，3号征收决定被本院已生效行政判决确认合法有效。开福区征收办与曹波就涉案房屋补偿事宜协商未果，开福区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。国务院590号令第十九条、第二十一条、第二十二条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产评估机构按照征收评估办法评估确定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估，对复估结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定；被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，被征收人选择产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋；因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。本案中，涉案房屋位于3号征收决定征收范围内，开福区政府应对曹波给予公平补偿。征收过程中，新星评估公司对涉案房屋作出分户评估报告，开福区政府将该分户评估报告送达给曹波。曹波在规定期限内未申请复核评估或专家委员会进行鉴定，该分户评估报告可作为房屋征收补偿依据。开福区征收办对曹波作出房屋征收补偿方案，提供货币补偿和产权调换两种补偿方式，保障了其选择权。开福区政府在曹波未选择征收补偿方式的情况下，采取就近地段的经价值评估的房屋予以产权调换清结差价的方式进行补偿，并无不当。开福区政府作出27号房屋征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，未损害曹波的权益。曹波提出撤销该决定的上诉理由，于法无据，本院不予支持。国务院590号令第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿后搬迁，任何人不得采取暴力、胁迫或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。开福区城建局在开福区政府未对涉案房屋补偿前强制拆除涉案房屋，违反了“先补偿，后搬迁”的基本原则，曹波已另案起诉，请求对上述行为确认违法、撤销，一并请求行政赔偿，长沙市开福区人民法院作出（2016）湘0105行初34号行政判决后，曹波不服已上诉至原审法院，表明曹波已启动行政赔偿的程序。那么本案与原审法院正在审理的（2019）湘01行终423号行政案件的处理结果相互关联，二案实质有同一性。为保持行政补偿和行政赔偿的协调一致，27号房屋征收补偿决定未包含的采取货币补偿方式的各项奖励等项目，通过行政赔偿程序一并解决纠纷为宜。综上，原审认定事实清楚，处理结果正确，曹波的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曹波负担。本判决为终审判决。审判长  付海燕审判员  钟玺波审判员  林 芝二〇一九年五月二十二日法官助理薛珊珊书记员林俊宇