广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂06行初37号 原告黄日宽，男，1946年3月21日出生，住防城港市港口区。 委托代理人王仕强，男，1941年3月29日出生，住海南省海口市龙华区。 被告防城港市人民政府，住所地：防城港市港口区迎宾路。 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人吕春，广西维冠律师事务所律师。 原告黄日宽不服防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）土地行政征用补偿安置行政不作为一案，于2019年4月9日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月11日受理后，依法组成合议庭，于2019年5月7日公开开庭审理了本案。原告黄日宽及其委托代理人王仕强、被告防城港市政府的委托代理人吕春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄日宽诉称，原告黄日宽响应祖国号召,在现××港口区公车镇冲孔村××了××人民解放军××军炮兵部队。参军前后，在原村组一直都具有人民政府分配发证确认的土地所有权和房屋所有权，一直至2016年5月政府征收土地、房屋拆迁开始，并于2016年5月征收土地、房屋拆迁工作开始登记时，原告黄日宽在征收拆迁范围内一处房屋产权登记事实为:黄日宽户有简易瓦房约60.8平方米，红砖瓦房约66.99平方米。以上事实证明原告在被告政府己纳入城市规划区征收拆迁范围内原住农村村组是具有合法房屋财产居住权的事实的，证据是清楚确实的。原告在人民政府征收拆迁范围内具有合法房屋财产居住权，被告在征收拆迁的防政发[2016]3号文中，却没有依法给予拆迁安置房或宅基地居住权的安置，且没有经协商签订拆迀安置协议，就于2018年5月20日至8月28日期间，派拆迁人员携带机械强行推毁房屋设施，造成了原告的房屋损失约30万元，破坏原告的房屋，不给居住、赔偿（有现场和照片为证）。被告防城港市政府在（2018)7号复核答复原告王仕强、王仕振、黄日宽等三位原告时认为，“你们三人不具有集体经济组织成员资格，不符合征地拆迁的宅基地安置条件”，被告的认定完全是错的，具体行政行为是违法的。被告制作的防政发[2016]3号文第28条规定只对农村村民和现役军人，户口、房屋、在拆迁地的村民作为安置人口作出安置，而对原户口在征收拆迁地己在外结婚的军人、退役军人退休养老人员有合法房屋财产居住权在原村公民原告人却不作为拆迁安置居住是没有法律依据的。防政发[2016]市政府3号“办法”违反《立法法》第80条第2款规定和第82条第5款规定，违反国务院《规章制定程序条例》第3条相同规定，也违反国家的各上位法相关规定。同样，被告防城港市政府防信核字（2018)7号复核意见以广西壮族自治区高级人民法院（桂高法[2015]330号《关于审理承包地征收补偿费用分配纠纷案件若干问题的解答》第四条第二款作为依据也是违反2015年3月15日全国人民代表大会十二届第三次会议发布施行的国家立法法第104条第3款的规定的，此“解答”是无权法律解释，不具有法律效力的“解答”，作为依据也是无效的。被告防城港市政府所制定的防政发[2016]3号文和防信核字（2018)7号复核意见认定原告公民“无资格”参与征地拆迁安置是错误的，是违法的无效的。三、在本行政诉讼案中，原告原属本村村民，一直至现在政府在征收拆迁范围内都具有合法房屋财产居住权，在人民政府纳入城市规划区范围内，事实证据是充足清楚的。依据《宪法》第13条、《物权法》第42条第3款、第4款、第64条、第65条、第66条等法律规定，公民的合法房屋财产居住权是受人民政府依法给予保护，禁止任何单位、个人侵占、哄抢、破坏。并且在政府征收拆迁时，应依法安置保障原告老年公民回故乡安度晚年的居住条件，以上法律规定是国家法律赋于原告应得到征收拆迁房屋宅基地安置居住的法律资格和条件，原告申请行政复议和行政诉讼有事实和法律依据，请求人民法院能依据《行政诉讼法》第12条、第49条、第54条、第60条、第73条规定，公开开庭举行举证和质辩，依法公正地处理好本案。依法维护原告房屋居住养老的合法权益。请求人民法院依行政诉法第53条、第64条判令：1、确认被告所作的防信核字[2018]7号复核意见不作事实认定、证据不足、事实定性和程序是错误的，依法确认被告人的具体行为所适用依据(防政发[2016]3号《防城港市人民政府关于印发〈防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法〉的通知》）（下简称为防政发[2016]3号文）和其依据的广西壮族自治区高级人民法院《关于审理承包地征收补偿费用分配纠纷案件若干问题的解答》（桂高法[2015]330号）是无法律依据的，是违法无效的；2、请求人民法院依法撤销被告所作的防信核字[2018]7号违法错误不给予住房安置补偿的复核处理意见的处理决定，责令被告依法履行法定职责，给予原告（公民、原该村村民、退役军人、退休人员）原在该村征地拆迁范围的合法房屋的征收拆迁的安置和土地补偿费和强毁坏房屋约30万元赔偿费。3、请求人民法院在本案诉讼中依法据实作出诉讼调解，协商解决拆迁房屋的安置、补偿和损害赔偿事项。 原告向本院提供了其诉请的证据、依据：1、身份证，证明原告身份；2、申请人提供和港口区征地拆迁工作组测量登记及港口区人民政府港区函(2018)25号复查意见，证明原告在原村组被征收拆迁范围内实际存在原告居住的房屋财产权数量、质量；3、现场照片一组，证明原告在被征地拆迁范围内的房屋财产居住权在未经协议安置的情况下被推毁毁坏现场；4、被告所作的防城港市防信核字(2018)7号复核答复意见，证明被告对原告在 征收拆迁范围内所有的合法房屋财产不作安置的具体行政侵权损害行为。5、防政发(2016)3号办法及自治区高级法院(2015)330号法律答文，证明被告对原告在征收拆迁范围的合法财产居住权不给予安置的具体行政行为是无法律依据的，其所依据(2016)330号是违法无权无效的。 被告防城港市政府辩称，一、黄日宽请求确认防信核[2018]7号复核决定违法，该诉请依法不属于行政诉讼案件受理范围，应当驳回。根据最高人民法院《关于适用的解释》第一条第二款第（九）项之规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。因此，答辩人所作复核意见不属于行政诉讼受案范围。根据该解释第六十九条之规定，对于不属于受案范围的案件而人民法院已经立案的，应当依法驳回起诉。二、黄日宽请求确认《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》违法，该诉请不属于行政诉讼受案范围，应当驳回。根据《行政诉讼法》第十三条之规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二条之规定，行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。因此，防政发〔2016〕3号文不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围，应当予以驳回。三、黄日宽不符合防政发〔2016〕3号文规定的安置条件经调查查明，黄日宽为冲孔村下三组村民，上世纪50至60年代参军，复员后到地方工作，现已退休。2009年启动中心区片区等土地征收工作后，黄日宽称在冲孔村下三组继承有房屋，要求给予拆迁安置，否则不同意房屋征收拆迁。根据防政发〔2016〕3号文第二十八条“安置人口以征地（预）公告发布之日前，在征地范围内有承包土地且有房屋及其他建(构）筑物被拆迁的本生产组农村集体经济组织成员为的规定，黄日宽仅称在冲孔村下三组继承有房屋，但是并没有承包土地，也不属于该生产组农村集体经济组织成员，不符合安置条件。经工作组多次解释后，2016年5月25日，工作人员经黄日宽同意到现场实地为其房屋丈量并制作《房屋登记清册》，黄日宽在清册上签字确认，《房屋登记清册》载明形式为红砖瓦房66.99㎡，红砖瓦房密楼棚30.75㎡，水泥砖大水泥瓦简易房60.8㎡，初步计算补偿总价62059.25元。但是，黄日宽却仍认为答辩人没有同意对其安置，一直拒绝签订房屋拆迁补偿协议，所以其房屋至今尚未完成拆迁。现有房屋的损坏，应属于房屋年久失修或可能其他第三方施工导致的损坏，与被告无关。四、征地补偿款的分配属于村集体组织自治范围事项港口区人民政府依法征收下三组的土地，已经依法进行了公告等程序，并与相关村集体组织签订了征地补偿协议，土地补偿款已经支付完毕。根据《村民委员会组织法》第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项……”的规定，征地补偿款的使用和分配属于集体经济组织自治范围。黄日宽诉请被告支付土地补偿费没有依据。综上，被告认为信访复核意见和防政发〔2016〕3号文不属于行政诉讼受案范围，黄日宽主张房屋损坏损失和土地补偿费30万元没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回起诉或驳回诉讼请求。 被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、桂政土批函〔2015〕191号；2、桂政土批函〔2011〕41号；3、征收土地预公告7月26日；4、征收土地预公告2010年12月27日；5、[2011]第4号防城港市人民政府征收土地公告；6、[2015]第34号防城港市人民政府征收土地公告；7、防政办发[2009]98号；8、防政办发[2010]87号；9、房国土资告[2011]6号征地朴偿安置方案公告；10、防政发[2013]3号关于公布实施新一轮征地统一年产值标准的通知；11、防政发[2014]8号关于印发防城港市城区征收集体土地拆迁补偿及安置办法的通知；12、防政发[2016]3号文；13、中华人民共和国土地管理法；14、广西壮族自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法（2016修正）15、征用土地公告办法，证据1-15证明征收行为的法律依据；16、土地征收协议、支付凭证，证明土地征收款已支付的事实；17、王仕强征收资料，证明已向王仕强支付青苗费的事实；18、王仕振征收资料，证明已征收王仕振地上（建）构筑物、竹木果树，并支付相应征收款项的事实；19、黄月斌征收资料，证明黄日宽相邻黄月斌已征收并拆除的事实；20、房屋登记清册，证明王仕振、王仕强、黄日宽三人房屋及地上（建）构筑物已清点、丈量的事实。 经庭审质证（或交换证据），本院对以下证据作如下确认：各方当事人提交的证据均能证明部分事实，且具有证据真实性、合法性，除被告提交的证据17-19与本案无关联不予认证外，其他证据均予认证。 本案审理过程中本院对赔偿及安置补偿事宜进行了庭外和解，原告亦出具了和解方案，但因双方意见相差较大未能达成协议。 经审理查明，2011年1月28日，自治区政府作出桂政土批函[2011]41号《关于防城港市2010年第三十五批次城市建设用地的批复》，批复同意对港口区公车镇冲孔村及防城区防城镇城南村的集体农用地63.3446公顷，集体未利用地1.3635公顷，共计68.0274公顷土地进行征收。2015年11月10日，自治区政府作出桂政土批函[2015]191号《关于防城港市2014年第十三批次城市建设用地的批复》，批复同意对港口区公车镇冲孔村民委员会、公车村民委员会、光坡镇大龙村民委员会的集体农用地37.0790公顷，集体未利用地0.9684公顷，共计40.2436公顷土地进行征收。该两次征地范围包括原告讼争土地范围，且征地机关履行了发布征地预公告、征地公告、征地补偿安置方案公告、与港口区公车镇冲孔村下三组签订了征地补偿协议，并发放了征地补偿款等征地程序。2018年1月3日，港口区征地部门对原告黄日宽的房屋进行了登记，即红砖瓦房66.99㎡，红砖瓦房密楼棚30.75㎡，水泥砖大水泥瓦简易房60.8㎡。2018年3月8日，防城港市港口区人民政府作出港区政函[2018]25号《关于王仕强等人的信访事项复查意见书》，不予支持原告等人的安置补偿申请。2018年7月16日，被告防城港市政府作出防信核字[2018]7号《关于王仕强等同志信访事项的复核意见》，维持了港区政函[2018]25号。 另查明，原告因参军户口已于九十年代迁出冲孔村，复员后安排在到地方工作，后历经多部门工作并在防城港市港务局退休，现属国家机关、企事业单位退休干部，长年不在冲孔村居住。 再查明，2016年2月14日，防城港市人民政府下发了防政发[2016]3号《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》，其中第三条规定“市人民政府负责本市市区范围内集体土地的征收工作。市国土资源行政主管部门是本市集体土地的征收部门，负责全市集体土地征收的监督管理工作。市征地拆迁部门负责本市集体土地征收的管理、协调、监督、指导的具体工作。城区人民政府负责组织本辖区集体土地征收及拆迁安置的具体工作。城区人民政府征地拆迁部门是其辖区内集体土地征收的实施单位……”2016年2月17日，防城港市人民政府办公室印发防政办发[2016]7号《防城港市中心片区集体土地统征工作实施方案的通知》，职责分工处规定为“两城区政府是统征工作的属实单位，分别负责具体实施辖区范围内的土地征收拆迁补偿和安置工作，负责签订征地拆迁补偿协议并兑付相关补偿款项。” 本院认为，本案的争议焦点为：1、原告对防信核字[2018]7号复核意见是否有诉权，如有则该文书是否合法，是否应予撤销该文件；2、被告是否怠于履行对原告的拆迁补偿安置义务；3、原告提起一并审查防政发[2016]3号文、《关于审理承包地征收补偿费用分配纠纷案件若干问题的解答》（桂高法[2015]330号）是否有诉权，如有则该文是否合法有效；4、原告诉请赔偿30万元是否有事实和法律依据。 关于争议焦点一。信访制度是与行政复议、行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。《信访条例》第三十四、三十五条规定了对信访答复不服的独立救济渠道，也对信访人不服复核意见的救济途径和信访终结情况进行了规定，故对原告该项诉请不予支持。 关于争议焦点二。首先，关于被告是否土地征收补偿义务主体的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项、《征收土地公告办法》第十四条第二款等规定，现行集体土地征收制度本质是国家基于公共利益依法征收、合理补偿的制度，从上述法律规定可知，市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人房屋，也有确保被征收人得到公平合理补偿的义务。因此虽然征收、补偿程序具有多阶段性、组织实施多样性及地方政府分工合作等统一性，但并不能以此让作为本案土地征收部门的防城港市政府规避履行集体土地征收补偿安置义务。故防城港市政府是本案适格被告。其次，关于原告是否征收补偿安置主体的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五、二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。根据上述法律、法规的精神，安置补助的对象为农业人口、农业人员，也即农村集体经济组织成员。根据查明事实综合判断，原告复员后即转业且迁移户口，其已不在防城港市港口区公车镇冲孔村下冲孔三组长期、固定居住生活，其既不是农业人口，也没有与防城港市港口区公车镇冲孔村下冲孔三组形成较为固定的生产、生活条件为基本条件，原告主要生活来源为国家对退休人员的生活保障制度，其已无需以农村土地作为基本生活保障。根据成员权理论作为判断是否具有集体经济组织成员资格的一般原则，其已非防城港市港口区公车镇冲孔村下冲孔三组集体经济组织成员，不是土地补偿、安置补助的对象。其三，原告的房屋和种植的作物，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，具有获得作为地上附着物及青苗费的权利，现被告方已补偿了相应的青苗费。 关于争议焦点三。首先，原告一并提起对防政发[2016]3号文的审查，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”的规定。但其同时对提起对《关于审理承包地征收补偿费用分配纠纷案件若干问题的解答》（桂高法[2015]330号）的审查，由于该文件并非国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件，不符合一并审查的规定，对桂高法[2015]330号不予审查。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款、《广西壮族自治区实施办法》第五十五条等相关规定，及上述关于市政府作为实施土地征收部门的赋权，其有职权制定防政发[2016]3号文。其三，根据前述，原告的安置补偿资格实质与其经济组织成员权利直接相关联，防政发[2016]3号文第二十八条第二款是对虽无常住户口但可计入安置人口情况的规定，该规定采用肯定性叙述，列明了数种符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五、二十六条等相关规定要求的情况，且加入了兜底条款，无明显违法之处，无《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款的相关情形。综上，对原告要求确认防政发[2016]3号文违法的诉请，不予支持。 关于争议焦点四。首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，防城港市政府应是统筹、组织实施征收土地的部门，如被征收人违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由防城港市自然资源局责令交出土地，并依法申请法院拆除。其次，参照防政发[2016]3号《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》、防政办发[2016]7号《防城港市中心片区集体土地统征工作实施方案的通知》文件，港口区政府是其辖区内集体土地征收的实施单位，负责具体实施辖区范围内的土地征收拆迁补偿和安置工作，故被告防城港市政府不是法定实施强制拆迁的部门，也不是本辖区具体实施征地拆迁部门。现原告主要对其房屋及其他地上附着物被强制拆迁的行政强制或行政侵权行为不服提起诉讼，但并无证据证实被告防城港市政府对讼争土地上房屋及其他建（构）筑物实施了强制拆迁行为，其亦否认其实施了案涉强制拆迁行为，故本案中无法认定其是适格被告，对原告此项诉请应不予支持。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告黄日宽的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由被告防城港市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  凌旭芳 审 判 员  田 海 人民陪审员  陆雄林 二〇一九年五月二十三日 书 记 员  莫骐祯 附：本判决适用的相关法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 附：上诉须知： 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元。汇款户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20×××77。如逾期未预交又不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。