上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0115行初321号原告上海时周建筑劳务有限公司，住所地上海市浦东新区。法定代表人周进。委托代理人李巧民，上海海汇律师事务所律师。被告上海市青浦区应急管理局，住所地上海市青浦区。法定代表人杨叶青。委托代理人魏娜，女。委托代理人赵易凡，上海东炬律师事务所律师。被告上海市应急管理局，住所地上海市黄浦区。法定代表人马坚泓。委托代理人郁毓，女。委托代理人吴荣良，上海市金茂律师事务所律师。原告上海时周建筑劳务有限公司(以下简称时周公司)诉被告上海市青浦区应急管理局(以下简称青浦应急局)、被告上海市应急管理局(以下简称市应急局)安全行政处罚及行政复议一案，本院经审查于2019年3月13日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年4月17日公开开庭审理了本案。原告时周公司的委托代理人李巧民，被告青浦应急局的委托代理人魏娜、赵易凡，被告市应急局的委托代理人郁毓、吴荣良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告青浦应急局于2018年9月20日对原告时周公司作出青安监罚〔2018〕061-2号《行政处罚决定书(单位)》(以下简称被诉处罚决定)，主要内容为：你单位对2018年7月10日7时许，位于上海市青浦区华新镇嘉松中路XXX号厂区内发生一起物体打击事故(造成一人死亡)负有责任，该起事故已定性为生产安全责任事故，你单位有未加强安全生产管理，完善安全生产规章制度，未对从业人员进行安全生产教育和培训，未采取有效措施及时消除生产安全事故隐患的行为，(上述事实有以下证据：询问笔录、现场检查记录、医院病史材料、居民死亡确认书、遗体火化证明、《上海典峰空调设备工程技术有限公司“7.10”物体打击死亡事故调查报告》等)。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)第四条、第二十五条、第三十八条之规定，依据《安全生产法》第一百零九条第(一)项之规定，决定给予你单位罚款人民币叁拾伍万元整的行政处罚。并告知行政处罚的履行方式和期限、申请行政复议、诉讼的途径和期限等。原告时周公司对被诉处罚决定不服，向被告市应急局申请行政复议。被告市应急局受理行政复议申请后，于2019年2月14日作出沪应急行复决字〔2019〕1号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，决定为：维持被告青浦应急局作出的被诉处罚决定。原告时周公司诉称，被诉处罚决定事实证据不足：一、原告与该起事故的项目总包方上海典峰空调设备工程技术有限公司(以下简称典峰公司)有关“上海采埃孚公司厂房新增空调管道及设备安装工程”签订了《工程安装发包合同》(以下简称《安装合同》)，因2018年5月8日施工厂区内发生叉车撞到原告施工人员的事故导致与厂区人员发生冲突。同时上海采埃孚公司责令典峰公司停工整顿，原告施工人员于同年5月18日撤离施工现场，《安装合同》不再履行。二、安全整顿后上海采埃孚公司要求典峰公司复工并签署复工协议。典峰公司负责人居学文让该项目负责人唐小冬、胡兵与原告该项目操作人时雷联系，要求继续履行合同。时雷考虑原告的资质不全、厂区仍在生产情况下施工不安全、施工人员不足、《安装合同》已经到期等因素，未同意复工，也未签署复工协议。唐小冬告知时雷如不复工则之前的费用不能结算。时雷遂答应介绍其他施工人员进场继续施工。2018年6月14日，时雷与其朋友罗某某联系，次日带罗某某至施工现场查看，经协商罗某某同意介绍施工人员，提出按每人每天人民币300元工资计算。时雷遂将该情况与唐小冬反馈，典峰公司负责人居学文亦同意，遂由唐小冬联系时雷转告罗某某提供施工人员身份证等，由典峰公司为其购买保险。同年6月20日，罗某某带领六名施工人员到现场，时雷、唐小冬也在场，由唐小冬为施工人员办理入场手续、进行安全教育、签订《承包商安全生产承诺书》。罗某某告知施工人员关于工程进度、施工安全等与唐小冬联系，由其负责和落实。2018年7月10日，施工人员李万江违章操作，身体多处遭受撞击导致死亡。综上，原告认为，原告既未参与该起事故发生时的施工操作，死者李万江也不是原告的施工人员，原告不应对该起事故担责。为此，原告申请复议，被告市应急局作出被诉复议决定，认为死者李万江施工内容是《安装合同》，原告系履约主体，故为责任单位；死者李万江等施工人员为原告临时雇佣员工，原告未制定相关操作规程、未对作业人员进行安全教育、未对现场进行管理，是导致该起事故发生的间接原因之一。对此原告认为：认定施工合同履行主体就是事故的责任单位缺乏法律依据；无证据证明李万江等施工人员系原告临时雇佣工，双方既未订立书面或口头协议，也不符合实质要件，即一方提供劳务且受雇主控制、指挥和监督，另一方选任雇员并支付报酬；再者从行业习惯看施工人员按“谁的人、谁投保”，综上原告认为死者并非原告雇员。第三，死者李万江及其他施工人员进场前由典峰公司进行安全教育等，与原告无涉。综上，原告起诉要求：1.撤销被告市应急局作出的被诉复议决定；2.撤销被告青浦应急局作出的被诉处罚决定；3.诉讼费由被告承担。原告时周公司提供以下证据：1.被诉复议决定及被诉处罚决定；2.承包商安全生产承诺书，证明典峰公司唐小冬与施工人员签字，系典峰公司与李万江等施工人员建立了雇佣关系而并非原告，原告对施工人员没有指挥、控制、监督的权力；3.承包商EHS协议书，证明2018年6月20日采埃孚公司要求典峰公司复工，典峰公司要求原告复工，原告拒绝；4.付向艳与典峰公司唐小冬微信聊天截屏，证明现场施工人员受典峰公司唐小冬指挥控制，受典峰公司雇佣；5.2018年9月3日叶家宅路XXX号，居学文与时雷、业主曹总、典峰公司副总胡斌等人会议的录音通话文件，居学文、曹总组织，商谈施工问题后续处理，证明原告与典峰公司事实劳务行为因为叉车事故，5月18日原告人员全部撤离，因叉车事故停工后要求典峰公司复工，典峰公司要求原告复工，原告拒绝，典峰公司居学文承认工作人员失职没有购买施工人员保险，与典峰公司雇佣关系，不是原告的施工人员收尾，笔录受到误导，本次事故责任人是上海大豪纳米材料喷涂有限公司(以下简称大豪公司)、典峰公司，与原告无关，居学文多次反复称花了很多钱逃避了处罚，使原告受到处罚；6.证人罗某某书面证词，证明被告青浦应急局制作笔录是受到唐小冬的误导，不真实。被告青浦应急局辩称，首先，本机关具有法定职权依据作出被诉处罚决定；其次，被诉处罚决定认定原告的违法事实清楚、适用法律正确且符合法定程序，裁量并无不当。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告青浦应急局向本院提交了以下证据、依据：1.《安全生产法》第二条、《生产安全事故报告和调查处理条例》(以下简称《调查处理条例》)第三条、第十九条、《上海市青浦区人民政府关于生产安全事故调查处理有关事项的决定》(青府发(2007)81号)，以上为被告青浦应急局的职权依据；2.相关人员笔录若干份，包括大豪公司徐文华、唐小冬、安装工人毛留栓、唐会正、典峰公司总经理居学文、原告监事时雷、原告法定代表人周进、原告现场负责人罗某某，以上笔录证明了事故发生的具体经过、死者与原告的临时雇佣关系、原告在不具备安全生产条件的情况下承接空调安装工程、未查验作业人员是否有作业能力、未制定相关操作规程、未对作业人员进行安全教育和操作技能培训、未对现场进行管理等事实，原告对本起事故发生负有责任；3.2018年7月10日现场检查记录1份，证明事故发生时间、地点、死者信息及简要事发经过；4.现场照片4张(事发场地门牌、设备近景、远景、打击到死者的管道接口处盲板)，证明死者李万江在没有给空调管道泄压的情况下，站在脚手架上，拆空调管道接口处的盲板，管道内的压力使盲板弹出，打击到李万江，导致其从脚手架上坠落，身体被安全绳挂住，在空中摆动的过程中身体多处撞击到作业面下方及四周的物体，导致其死亡；5.《安装合同》，证明该工程的发包关系；6.居民死亡确认书、遗体火化证明，证明死者医学死亡时间；7.司法鉴定意见书，证明死者死亡原因；8.青浦区华新镇人民调解协议书，证明该起事故造成的直接经济损失；9.上海典峰空调设备工程技术有限公司7.10物体打击死亡事故调查报告及上海市青浦区人民政府(以下简称青浦区政府)批复，证明事故调查报告明确原告对本起事故发生负有责任，建议被告依法对其进行行政处罚，青浦区政府出具批复同意这一做法。10.法律适用依据：《安全生产法》第四条、第二十五条、第三十八条、第一百零九条第(一)项，《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》第十四条。程序证据：11.《上海典峰空调设备工程技术有限公司7.10物体打击死亡事故调查报告》，证明本被告经青浦区政府授权组织事故调查，事故调查组在事故发生60日内即8月8日提交事故调查报告；12.青浦区政府《关于上海典峰空调设备工程技术有限公司7.10物体打击死亡事故调查报告的批复》，证明青浦区政府在收到事故调查报告15日内即8月14日对7.10事故调查报告出具批复，同意调查报告内容，各单位依据职责履行调查报告提出的对事故责任单位及责任人的处理意见；13.立案审批表，证明根据青浦区政府8月14日批复，本被告于8月22日立案；14.9月4日行政处罚集体讨论记录与9月14日案件处理呈批表，证明对原告的行政处罚经本被告班子成员、各科室负责人及纪检部门集体讨论，一致决定；15.行政处罚告知书、听证告知书，证明9月7日，本被告对原告下发行政处罚告知书及听证告知书，原告拒绝领取，9月12日被告以发送短信及寄送的形式送达，因地址不详被退回，原告短信回复收到；16.被诉处罚决定及送达回执、照片，证明本被告以发送短信形式将处罚决定书送达，原告于9月21日10时许至本被告处领取纸质版被诉处罚决定，阅读后仍拒绝签收，见证人签字盖章；17.行政复议答复书，证明被告市应急局于11月20日受理原告复议申请，11月28日本被告提交答复书。18.程序依据：《调查处理条例》第二十九条、第三十条、第三十二条，《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十九条、第三十一条、第三十二条，《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第三条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十八条、第三十九条、第四十条。被告市应急局辩称，本被告于2018年11月20日受理原告时周公司的复议申请后，通知被告青浦应急局作出复议答复，该局亦在2018年11月28日提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。因案情较为复杂，本被告于2019年1月18日作出《行政复议延期审理通知书》并向原告及被告青浦应急局送达。经审理，本被告认为被诉处罚决定在事实、证据、依据及程序方面并无不当，遂根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项规定，于2019年2月14日作出被诉复议决定并向双方送达。综上本被告作为复议机关主体适格、且依法开展复议、履行了复议机关职责，程序合法。其次，原告的诉讼理由不成立：第一、事故发生的经过、原因、事故性质和事故责任均由事故调查组依照法定程序进行调查后认定，且有相关证据材料相互印证；被告青浦应急局在青浦区政府对事故调查报告批复后对原告所作行政处罚系落实事故调查报告的处理建议。第二、被告青浦应急局在作出被诉处罚决定之前依法经过集体讨论、向原告发出告知和听证通知，已经履行了《行政处罚法》的规定，其程序合法。第三、《安装合同》约定了工程的开工、竣工日期以发包单位的施工进度计划为准，原告监事时雷与罗某某约定了工作地点和点工工资后由罗某某、李万江等人员来到项目工地提供劳务，其提供的劳务是原告继续履行未完成的合同内容，双方虽未签订书面劳动合同，但已经构成雇佣关系。调查报告认定原告在不具备安全生产条件的情况下承接空调安装工程，未查验作业人员是否有作业能力，未制定相关操作规程，未对作业人员进行安全教育和操作技能培训，未对现场进行管理，导致事故发生。被告青浦应急局根据该调查报告认定的原告违法事实依据《安全生产法》规定进行处罚，其适用法律正确且内容适当。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市应急局向本院提交了以下证据、依据：1.《行政复议法》第十二条第一款，系被告市应急局的职权依据；2.行政复议申请受理通知书及送达回执；3.行政复议答复通知书；4.被申请人行政复议答复书；5.行政复议延期审理通知书；6.被诉复议决定及送达回执，证据2-6证明被告行政复议程序合法;7.法律适用依据：《安全生产法》第四条、第二十五条、第三十八条、第一百零九条，《行政复议法》第二十八条。经质证，原告时周公司对被告青浦应急局的职权依据无异议；对被告青浦应急局提供的证据2真实性均无异议，但存在以下问题：涉案工程系大豪公司发包给典峰公司且允许典峰公司分包，而该合同签订时典峰公司并无施工资质，故大豪公司亦应承担相应责任；死者李万江系典峰公司指派的现场施工人员而非原告雇佣，典峰公司唐小冬才是施工现场负责协调处理的人员；罗某某受到唐小冬误导，对其制作笔录的内容不予认可；对证据3、4无异议；对证据5的真实性无异议，确实系原告与典峰公司签订，但属于违法分包协议，应当自始无效，且该合同约定了谁用人谁保险，也符合行业惯例，由此可推现场施工人员由典峰公司支付保险，与原告无涉；对证据6-8真实性无异议，但与本案无关；对证据9真实性无异议，该报告第四页第三段：“违规发包空调安装工程给不具备安全生产条件……”，原告对此认可，认为《安装合同》无效。对法律适用依据无异议，但被告青浦应急局适用错误。对程序性证据无异议，其中证据11也对典峰公司不具备安装空调资质有所表述，故大豪公司亦存在违法行为；对程序依据无异议，但被告青浦应急局适用错误。原告对被告市应急局的职权依据无异议；对事实及程序证据、法律适用依据亦无异议，但认为其未尽复议机关职责，未查清事实，被诉复议决定应当撤销。被告青浦应急局对原告提供证据1无异议；对证据2真实性无法确认，且即使为真实的，也不能证明原告与施工人员不存在雇佣关系；对证据3的真实性、关联性及待证事实均不予认可；对证据4-6三性均不予认可，罗某某的笔录由本被告按程序制作、由其本人签字确认，且与典峰公司人员陈述一致，应当予以采信。被告市应急局同意被告青浦应急局的质证意见，补充如下意见：大豪公司作为业主已根据《安全生产法》的规定提供安全生产教育等，对大豪公司来说典峰公司和原告都是承包商；对证据3中采埃孚公司与典峰公司就施工交接也作出约定，已经施工的表示典峰公司已经确认了场地的安全性等；对证据5，原告未提供证据证明在场人同意情况下进行录音，属于非法录音，三性均不予认可；对证据6，原告未提供证据证明罗某某受到了胁迫或误导，不能推翻原来程序合法的笔录，其亦无出庭质证的必要。本院经审理查明以下事实：2018年7月10日7时许，在位于上海市青浦区华新镇嘉松中路XXX号厂区内发生一起物体打击事故，造成一人死亡。事故发生后，经青浦区政府授权，被告青浦应急局牵头会同上海市公安局青浦分局、青浦区总工会、华新镇人民政府组成事故调查组。通过现场勘查、调查取证、综合分析等，查明事故原因、认定事故性质、提出对责任人员、责任单位的处理建议和防范措施，于2018年8月7日出具《上海典峰空调设备工程技术有限公司“7.10”物体打击死亡事故调查报告》，认定直接原因为：死者李万江在没有给空调管道泄压的情况下打开管道接口处的盲板，管道内的压力使盲板弹出，打击到李万江，致其坠落，身体被安全绳挂住，在空中摆动的过程中，身体多处撞击到作业面下方及四周的物体，导致死亡。间接原因为：时周公司在不具备安全生产条件的情况下承接空调安装工程，未查验作业人员是否有作业能力，未制定相关操作规程，未对作业人员进行安全教育和操作技能培训，未对现场进行管理，导致事故发生；典峰公司未查验时周公司承接该工程的资质，违规发包空调安装工程给不具备安全生产条件的单位，作业现场安全管理不到位，导致事故发生。该报告对时周公司监事时雷、典峰公司总经理居学文、时周公司及典峰公司分别提出处理建议。2018年8月14日，青浦区政府对该调查报告作出批复，同意调查报告对事故原因的分析和对事故责任单位及责任人的处理意见。2018年8月22日，被告青浦应急局对该起事故立案查处，同年9月4日，作出《案件调查终结报告》进行集体讨论，拟对责任单位和责任人作出处罚。2018年9月7日，被告青浦应急局对原告时周公司作出：1.行政处罚告知书，告知其违法事实、拟作处罚及法律依据及陈述、申辩权利等；2.听证告知书，告知其听证权利及申请途径。被告青浦应急局邮寄送达上述文书被退回，另通过短信送达，原告回复收悉。2018年9月20日，被告青浦应急局主要领导签署对原告时周公司的《案件处理呈批表》，同意对其处以罚款叁拾伍万元。同日，被告青浦应急局作出被诉处罚决定，并以发送短信至原告法定代表人所留电话方式送达。次日，原告至被告青浦应急局领取纸质被诉处罚决定，阅后拒绝签收，被告青浦应急局邀请华新镇安全管理事务中心人员见证上述送达过程。另查明，案外人大豪公司委托典峰公司安装大豪扩建二期厂房(含办公楼)中央空调，包含安装嘉松中路XXX号厂房中央空调。原告时周公司监事时雷于2018年5月3日，以原告时周公司名义与典峰公司签订《安装合同》，约定典峰公司以包工不包料的形式将该工程发包给原告施工，约定了开工和竣工时间以及具体开工及竣工日期以发包单位的施工进度计划为准。原告按约履行进场施工，后因故于2018年5月10日停工。当月下旬，典峰公司要求原告复工。时雷遂联系到罗某某，查看了施工现场、约定了点工薪资。经典峰公司通知时雷后，同年6月20日，时雷与罗某某等人一同前往施工现场，罗某某等7人(包括死者李万江在内)至施工现场，经典峰公司安全教育后签署了安全生产承诺书并开始继续施工，均未与典峰公司或原告签署劳动合同。2018年7月10日7时许，李万江等四名施工人员在施工现场进行空调管道安装，李万江在靠北脚手架上施工时，管道内压力将盲板弹出打击到李万江致其坠落，其身体被安全绳挂住在空中摆动过程中被作业面下方及四周物体撞击，120到达现场后确认李万江已死亡。原告时周公司不服被诉处罚决定，向被告市应急局申请行政复议。被告市应急于局收到上述申请后于2018年11月20日作出《行政复议申请受理通知书》并向原告送达；作出《行政复议答复通知书》向被告青浦应急局送达。同年11月28日，被告青浦应急局向被告市应急局递交了《行政复议答复书》及证据材料。被告市应急局于2019年1月18日作出《行政复议延期审理通知书》，认为本案情况复杂，决定延期30日作出行政复议决定，并将该通知书邮寄送达双方。经审理，被告市应急局于2019年2月14日作出被诉复议决定并向双方邮寄送达。还查明，根据中共上海市青浦区委员会、上海市青浦区人民政府印发上海市青浦区机构改革方案的通知，原上海市青浦区安全生产监督管理局的职责由被告青浦应急局承担。本院认为，依据《安全生产法》第二条、《调查处理条例》第三条、第十九条、《上海市青浦区人民政府关于生产安全事故调查处理有关事项的决定》之规定，被告青浦应急局具有作出被诉处罚决定的法定职权。根据《行政复议法》第十二条规定，被告市应急局具有作出被诉复议决定的法定职权。原告认为被告作出处罚依据的事实不足，主要理由是：死者李万江并非原告雇员；原告与典峰公司签订的《安装合同》因原告并无资质应认定为无效合同；原告并未履行完毕该合同，至事故发生时原告已不再是工程施工单位。本院认为，被告青浦应急局依据原告与典峰公司就涉案工程签订的《安装合同》及实际履行认定典峰公司为工程发包方、原告为承包方，且事故发生在合同履行期限内，则认定其均为生产经营单位，且该合同效力并非被告青浦应急局作出被诉处罚决定需进行审核的范围。死者李万江从事的安装工作即原告在《安装合同》中约定的合同义务，且原告在庭审中亦确认，与典峰公司未就《安装合同》不再履行签订终止协议，从被告青浦应急局对相关人员制作的笔录反映，典峰公司作为合同相对方亦认为原告在继续履行该合同，故原告单方认为该合同已经终止、其不再是工程施工单位的主张缺乏事实依据，本院不予采信。被告青浦应急局依据所作调查，认为原告对该起事故发生负有责任的认定并无不当。被告青浦应急局根据青浦区政府的授权牵头组成事故调查组，依据《调查处理条例》通过现场勘查、调查取证、综合分析等查明事故原因、认定事故性质、提出对有关责任人员、责任单位的处理意见和防范措施后制作事故调查向青浦区人民政府报告。经青浦区政府的批复同意报告内容后，被告青浦应急局履行了立案、讨论决定拟作出处罚、向原告送达处罚告知、听证告知、作出被诉处罚决定并依法送达等，其程序合法。被诉处罚决定根据事故调查报告等证据认定原告时周公司未加强安全生产管理，完善安全生产规章制度，未对从业人员进行安全生产教育和培训，未采取有效措施及时消除生产安全事故隐患的行为，违反了《安全生产法》第四条、第二十五条、第三十八条之规定，并依据该法第一百零九条第(一)项之规定，对原告作出处罚，其事实认定与适用法律均无误。关于处罚幅度亦结合案件实际并按照《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》的规定计算，裁量适当。被告市应急局作为复议机关，在收到原告的复议申请后，履行了受理、答复、延长及审查等程序，在法定期限内作出了维持的复议决定书，复议程序并不存在违法情形。被告市应急局在被诉复议决定中对事实进行了查明，对原告的申请复议理由作出认定，不存在原告所述复议机关未尽到查明事实之责的情形。综上，原告要求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定的诉请，缺乏事实和法律依据，本院难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告上海时周建筑劳务有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元(原告已预缴)，由原告上海时周建筑劳务有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  乔亚敏人民陪审员  田君厚人民陪审员  戴雨珍二〇一九年五月二十二日书 记 员  唐晓波附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。