江苏省高邮市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏1084行初59号 原告扬州市八方联运有限公司，住所地在扬州市江都区大桥镇兴镇路北侧望龙201幢207号。 法定代表人顾建国，执行董事。 委托代理人方轩，江苏朱玉明律师事务所律师。 委托代理人刘浩宇，江苏朱玉明律师事务所律师。 被告扬州市江都区港口管理局，住所地扬州市江都区大桥镇白沙中路1号科技大厦。 法定代表人吴广林，局长。 委托代理人许同明，该单位工作人员。 第三人扬州市江都区长江管理处，住所地在扬州市江都区大桥镇嘶马通江闸内。 法定代表人汤华，处长。 委托代理人周清，扬州市江都区水务局工作人员。 原告扬州市八方联运有限公司（以下简称八方联运公司）诉被告扬州市江都区港口管理局（以下简称江都区港口局）要求确认行政行为违法一案，原告于2019年3月19日向本院提起了诉讼，本院于同日受理后，于同日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法于2019年4月25日追加扬州市江都区长江管理处（以下简称江都区长江管理处）为第三人。本院依法组成合议庭，于2019年4月24日、5月23日两次公开开庭审理了本案。原告委托代理人方轩、刘浩宇、被告法定代表人吴广林及其委托代理人许同明、第三人委托代理人周清到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告自2007年起就一直在扬州市江都区大桥镇经营码头。2017年4月12日，被告向原告作出文号为扬江港管[2017]14号《通知》，要求原告无条件服从拆除码头。2018年初，被告在没有任何行政审批手续和前置程序的情况下强行拆除了原告的码头，给原告带来了巨大的经济损失。原告认为，原告经营的码头系经过合法审批程序获准建设，原告也一直依法依规经营码头，被强行拆除的码头无论从建设到经营都没有违法之处，被告应当充分说明拆除码头的原因并提供合法的依据和手续，而被告仅向原告发送要求服从拆除码头的通知就强行拆除了码头，程序严重违法。综上，为维护原告合法权益，诉至法院，请求：1、确认被告作出的扬江港管[2017]14号《通知》违法；2、确认被告拆除原告码头的行为违法。庭审中，原告撤回了第一项诉讼请求。 原告向本院提交了下列证据： 1、被告于2017年4月12日作出的扬江港管[2017]14号《通知》，要求原告无条件服从拆除，确认我方非法经营； 2、2006年12月18日江都市长江管理处与江都市新港联运有限公司签订的《协议书》，证明2006年名称为新港公司的原告和江都市长江管理处合作采用BOT模式修建码头，在长江××段。码头所有权归长江管理处，但是原告拥有独立经营使用权； 3、苏水行审（2007）61号省水利厅批复意见，证明原告所修建的码头是由江都市长江管理处向水利厅进行申报，并且获得了水利厅的审批通过，即原告所修建的码头是有合法审批手续的； 4、2016年4月18日江都市大桥镇佘板村与原告签订的《承包协议》，证明原告是从佘板村合法承包了用来修建码头的渡口，承包协议虽然是2016年至2031年，但是在此之前，原告和渡口所在的佘板村也有租赁方面的协议，只是时间久远，原告找不到了； 5、2017年4月27日委托书一份，证明在4月27日之前岸调和起吊船已被拆除和拖走，江都区长江管理处委托原告法人顾建国处理赔偿事宜； 6、现场照片一组，该证据和证据5对应，证明：1、吊机已被破坏；2、时间是2017年4月13日，也就是被告发出通知的第二天。同样在这一天，浮吊船也被被告拉走。评估公司做评估的时候应该是去被告指定的船厂做的评估。后续被告就船又对原告进行了赔偿； 7、拆解协议书，证明4月13日拉走驳船的也是江都区港口管理局。证明事实拆除行为分两块，一个是岸吊拆除，已有委托书和照片证明，一个是驳船被拖走。我方的诉讼请求包括确认强制拖走的行为违法。 被告辩称，一、被告于2017年4月12日以扬江港管[2017]14号文发给原告暨法定代表人顾建国的《通知》，并非行政强制执行文书，因原告当时实际已处于非法经营状态，根据相关政策要求需拆除，被告只是通过该《通知》督促原告应按当初的承诺，“无条件服从因政策原因导致的码头需拆除”，被告不存在任何对原告的强制或强行拆除行为。二、为妥善处理这一因政策原因导致的码头需拆除事宜，江都区长江管理处已于2018年1月22日与原告签订了《扬州市八方联运有限公司夹江码头拆除补偿协议》，在原告完成设备的拆除和附属物的清理等项工作后，双方于2018年5月3日正式签订了《资产移交协议书》，从双方签订资产移交协议之日起，由江都区长江管理处对原告原有的场地及场地上所有的附属物予以接受并管理。2018年6月22日下午，经开发区（大桥镇）、区水务局及被告会商并达成一致意见，由被告负责将佘板码头前沿钢结构拆除，此时被告的拆除行为与原告已无任何关系。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了下列证据： 1、被告于2017年4月12日作出的扬江港管[2017]14号《通知》； 2、2016年6月23日扬州市海事局、扬州市江都区公安局、扬州市江都区交通运输局、扬州市江都区水务局、扬州市江都区安全生产监督管理局、扬州市江都区环境保护局、扬州市江都区港口管理局作出的《关于依法取缔长江江都段非法码头的通告》； 3、扬州市江都区人民政府办公室于2016年6月20日作出的扬江政办发[2016]87号《区政府办公室关于依法开展长江江都段非法码头专项整治工作的实施方案》； 4、扬州市人民政府办公室于2016年5月4日作出的扬府传发[2016]106号《市政府办公室关于开展长江扬州段非法码头专项整治的通知》； 5、江苏省人民政府办公厅于2016年3月18日作出的苏政传发[2016]55号《省政府办公厅关于开展沿江非法码头专项整治的通知》； 6、中共江苏省委、江苏省人民政府于2016年12月1日作出的《关于印发的通知》； 证据2-6是省市区三级关于长江码头整治的文件。证明原告的码头处于非法状态，在整治范畴。 7、顾建国于2012年1月5日作出的《承诺书》； 8、江都市新港联运有限公司《港口经营许可证》、扬州市江都区工商行政管理局《公司准予变更登记通知书》； 9、原告公司《港口经营许可证》三张，2012年一直发到2016年，共五年，其中有一年我们这边没找到，之后原告就未过来申领，从2017年1月1日以后就处于非法经营状态，当时该许可证均过期； 10、2006年12月18日江都市长江管理处与江都市盘鑫物资有限公司签订的《协议》，江都市盘鑫物资有限公司是原告公司前身，顾建国作为该公司法人，与江都市长江管理处合建码头，码头所有权归江都市长江管理处。2017年我方要整治，原告码头处于非法经营状态，就发了《通知》给原告，但该《通知》没有实际对原告权利义务产生影响，只是告知原告配合有关单位处理事情； 11、2018年1月22日，扬州市江都区长江管理处与原告签订了《扬州市八方联运有限公司夹江码头拆除补偿协议》； 12、2018年5月3日扬州市江都区长江管理处与原告签订的《资产移交协议书》一份； 13、2018年6月23日被告与扬州润扬打捞工程有限公司签订的《合同》一份； 14、2018年3月8日扬州市政府督查室作出的《关于我市沿江非法码头整改落实情况的督查通报（三）》，是码头拆除的原因； 15、扬州市江都区财政事项审批表； 16、扬州市江都区长江管理处于2019年4月4日作出的《情况说明》一份，证明2018年6月22日经开会达成一致，由被告对码头钢结构进行拆除； 证据10-16，证明原告用于经营的码头已移交给扬州市江都区长江管理处，这个码头跟原告已没有任何关系，补偿款是长江管理处给付原告的。按照协议，长江管理处对原告所有的场地以及场地上所有附属物予以接收并管理。后在2018年6月22日经开发区及区水务局及被告三家会商达成意见，由被告负责将佘板码头前沿的钢结构拆除。 17、码头设施估价报告及附件（1）江都区长江管理处河势监测船停靠码头拆迁补偿金额估价表（2）码头设施估价协议书（3）《估价机构资质证书》（4）估价人员资格证书复印件，证明长江管理处跟原告签订了协议之后进行了评估； 18、122万元财政直接支付凭证，证明该笔钱已经给付原告、（2017）苏1012执3263号之三《协助执行通知书》； 19、财政直接支付凭证、（2017）苏1003执1734号《协助执行通知书》； 20、财政直接支付凭证两张、收据一张； 21、（2017）苏1012执3263号之四《执行裁定书》、（2017）苏1012执3263号之四《协助执行通知书》； 22、财政直接支付凭证、收据各一张； 以上证据证明，第三人总计给付原告拆除码头补偿款1499.114万元，已经全部给付。 23、照片三十一张，证明码头拆除前、拆除中、拆除后的样子。 第三人述称，2018年1月22日，按政府“263”工作要求，我处与原告签订夹江码头拆除补偿协议，我处对原告夹江码头、地上建筑物、构筑物及其他附属物（机械设备搬迁）进行拆除并给予补偿。2018年5月3日，我处与原告签订了《资产移交协议书》，双方现场确认：签订移交协议之日起，原告原有的场地及场地上所有附属物由我处接受并管理（范围详见码头设施估价报告项目明细）。2018年6月22日，经大桥镇政府、江都区水务局及江都区港口管理局会商并达成一致意见，由江都区港口管理局对码头前沿钢结构进行拆除。 第三人向本院提交了下列证据： 1、2018年1月22日第三人与原告签订的《码头拆除补偿协议》； 2、2018年5月3日第三人与原告签订的《资产移交协议书》； 3、付款凭证，证明第三人分两次打款给原告，分别是2018年2月22日、7月10日，将协议补偿款项1499.114万元全部打给原告。2018年2月22日我们打给法院237万元，打给原告212.7342万元。2018年7月10日打给原告949.3798万元，打给法院100万元； 4、码头设施估计报告、扬州兴和价格评估有限公司营业执照、价格评估资格登记证书、价格鉴证师执业登记证书。 关于被告提供的证据，原告质证后认为：对港口经营许可证，明确记载了是依据《港口法》和交通运输部港口管理规定，审核并且发放的许可证，而《港口经营管理规定》第十三条第二款明确提到港口经营许可证有效期为三年，故应当认为被告所核发的港口经营许可证赋予原告三年的合法经营权限，而被告提供的最后一份港口经营许可证发证日期是2015年12月31日，该份港口经营证有效期应当到2018年12月30日。1、港口经营许可证还在有限期限内；2、哪怕等到2018年之后，被告也无权认定原告非法经营，根据被告的职权，港口管理局没有认定非法经营的权利，只有法院和市场监督部门享有这样的权利；3、承诺书在法律实践中实际上承担的是合同效力，义务必须有对应的权利，本案中，被告是要求原告作出承诺才发给许可证，显然是违反法律规定的，被告应当依法行政，即符合要求不需要承诺也应当依法发证件。反之，不符合要求，写再多承诺，也不应当发证。而单方的没有对应权利的承诺，在民法实践中也是随时可以撤销的。所以基于本案事实，该份承诺书没有实际法律效力；4、该承诺书和许可证与本案作出的发《通知》和拆除构筑物（拉走起吊船）等行为均没有关联性，被告应当找到具体的法律依据和相关证据证明自己的行政行为合法。事实上，即便最终通过法院确定了是非法经营或承诺书有法律效力，退一万步讲，被告依然无权发《通知》和自己动手拆除构筑物。被告提供的政策性文件真实性、合法性无异议，关联性有异议，这些文件只是证明对于非法的码头应当按照文件的方式和精神进行处理，对于原告经营的码头，即便是按照被告最苛刻的理解，原告的码头在2016年同时拥有江苏省水利厅合法批复也拥有经营许可证，完全合法，根本不在这些文件规定的范围内，而且这些文件的内容也明确是自行拆除或者相关职能部门依法强制拆除。被告也无权自行拆除任何东西。据10不是我方提供，我方确实是跟长江管理处有合作。证据11真实性、合法性无异议，但该份协议是原告和长江管理处达成的赔偿协议，协议具有相对性，长江管理处的协议与被告行政行为是否合法无任何关系。对于证据12、14-15、17-22，真实性无异议。关联性有异议。 关于第三人提交的证据，原告质证后认为：对证据1-2真实性、合法性无异议，关联性有异议，1、从协议时间可以看出是2018年1月22日，而被告拆除岸基和拖走驳船的行为发生在2017年4月13日，即在协议发生之前；2、协议具有相对性，仅仅规范了原告和长江管理处的权利义务关系，与本案诉请被告的行政行为是否违法没有关系；3、补偿协议也并不包括岸上固定设施的价值（协议约定的是设施移装，但实际上设施被被告破坏，不具备移装可能）；4、资产移交协议书中原告同意由长江管理处接受并管理，仅仅是移交管理权，不包括物权。对于证据3，认可真实性、合法性，认可金额和合同相符，但是同样与本案诉讼请求无关联。证据4，码头设施估计报告，不认可合法性、真实性、关联性，原告第一次看到这份报告是在诉讼之后收到的复印件，原告完全不知道这份评估报告的主体的选择、确定，采用的什么程序，也不知道内容和金额，更不知道对于内容和金额如果有不同意见应该如何寻求救济。特别强调，原告曾经多次要求复制和查看这份报告，均被拒绝，原告有理由怀疑这份评估报告形成时间。该报告也依然和被告的行政行为是否合法无关联。 关于原告提交的证据，被告质证后认为：原告提供的证据6，真实性、合法性、关联性均有异议。该图片无法证明在何地、何时存在的东西，不能证明是原告的财产，也不能证明是被告拆除的。 关于原告提交的证据，第三人质证后认为：对证据7，长江管理处是码头管理人，也是租金占用费收取方，该码头被拆除以后就涉及到由谁来主张赔偿或补偿。我们和原告商定由原告与当地政府进行商谈，但是该份委托书不能证明拆除行为人是被告或扬州市××区大桥镇人民政府。 本院对以上证据作如下确认： 关于原告提交的证据6，无拍摄时间、地点，证据形式不符合要求，本院不予采信，其他证据内容真实，与本案有关联，本院予以采信。 关于被告及第三人提交的证据，内容真实，与本案有关联，本院予以采信。 经审理查明，原告于2006年12月18日起在大桥镇经营码头，并与江都市长江管理处（现更名为扬州市江都区长江管理处）就经营码头签订协议书。协议约定，“一、关于码头所属权问题：本协议拟建码头主要功能是服务于沿江水下测量船停泊及防汛砂石物料中转，码头所有权隶属于甲方（江都市长江管理处），即江都市长江管理处作为码头建设主体，并以甲方名义办理一切相关行政审批手续，码头申报名为‘江都市长江管理处水下测量船停泊码头’。二、关于码头合作模式问题：……甲乙双方采取BOT的市场合作方式共建码头。即：码头经行政审批后，乙方（江都市盘鑫物资有限公司）以码头场地固定基础设施（包括场地平整、增高、挡土墙、桩基、道路等地面以下固定设施）投资份额获得码头一定年限的独立经营使用权。……”2012年1月5日，原告向被告申领《港口经营许可证》，并由原告法人作出承诺书一份，承诺“今后因政策原因导致本公司码头需拆除时，本公司无条件服从”。该《港口经营许可证》有效期至2012年12月30日，后原告公司每年申领《港口经营许可证》至2016年12月30日。 中共江苏省委、江苏省人民政府于2016年12月1日作出《关于印发的通知》、江苏省人民政府办公厅于2016年3月18日作出苏政传发[2016]55号《省政府办公厅关于开展沿江非法码头专项整治的通知》、扬州市人民政府办公室于2016年5月4日作出扬府传发[2016]106号《市政府办公室关于开展长江扬州段非法码头专项整治的通知》、扬州市江都区人民政府办公室于2016年6月20日作出扬江政办发[2016]87号《区政府办公室关于依法开展长江江都段非法码头专项整治工作的实施方案》、扬州市海事局、扬州市江都区公安局、扬州市江都区交通运输局、扬州市江都区水务局、扬州市江都区安全生产监督管理局、扬州市江都区环境保护局、扬州市江都区港口管理局于2016年6月23日作出《关于依法取缔长江江都段非法码头的通告》，根据上述文件规定，长江江都段非法码头专项整治范围为长江江都段东至江都海螺码头、西至夹江佘板段。原告经营的码头在整治范围内。 被告于2017年4月12日向原告作出扬江港管[2017]14号《通知》，内容为：“鉴于你司在我局申领的《港口经营许可证》已于2016年12月30日到期失效，目前你司位于夹江××××村原佘板渡口处的码头已处于无许可非法经营状态。……根据一系列政策要求，我局现要求你司根据你当初的承诺及目前国家政策要求，立刻无条件服从拆除。”2017年6月9日至9月18日，第三人委托扬州兴和价格评估有限公司对原告公司码头进行评估。2018年1月22日，第三人与原告签订了《扬州八方联运有限公司夹江码头拆除补偿协议》，双方约定就扬州市八方联运有限公司夹江码头拆除补偿原告货币人民币14991140元，原告需在2018年3月15日前将场地清空后交付给第三人。后原告与第三人于2018年5月3日签订了《资产移交协议书》，内容为：“……从双方签订资产移交协议之日起，乙方（原告）原有的场地及场地上所有的附属物由甲方（第三人）接受并管理。”2018年6月22日，经扬州市江都区大桥镇人民政府、扬州市江都区水务局及被告会商决定，由被告对案涉码头前沿钢结构进行拆除。2018年6月23日，被告与扬州润扬打捞工程有限公司签订了拆除合同。2018年7月11日，扬州润扬打捞工程有限公司正式进场拆除。 另查明，第三人分别于2018年2月22日、7月10日，将《扬州八方联运有限公司夹江码头拆除补偿协议》中协议的款项1499.114万元全部打给原告。2018年2月22日打给法院237万元，打给原告法人212.7342万元。2018年7月10日打给原告法人949.3798万元，打给法院100万元。 本院认为，原告起诉被告要求确认拆除涉案码头行为违法。原告认为该拆除行为分两个时间段进行：第一次拆除时间为2017年4月13日，涉案码头岸吊被拆除、起吊船被拖走；第二次拆除时间为2018年7月11日，涉案码头前沿钢结构被拆除。2006年12月18日原告与第三人签订的《协议书》中已约定，码头的所有权隶属于江都区长江管理处。原告与第三人签订《扬州八方联运有限公司夹江码头拆除补偿协议》，该协议约定原告需在2018年3月15日前将场地清空后交给第三人。且原告已于2018年2月22日、7月10日收到第三人所汇款项。原告已按《扬州八方联运有限公司夹江码头拆除补偿协议》收取了所有补偿款，后将其原有的场地及场地上所有的附属物移交给本案第三人，其与码头拆除行为已无法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告扬州八方联运有限公司的起诉。 已预收的案件受理费50元，全额退还给原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院。 审 判 长  嵇晓红 人民陪审员  黄 玲 人民陪审员  张友美 二〇一九年五月二十八日 书 记 员  杨天添