湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘04行初3号 原告：张海波，男，1975年11月18日出生，汉族，住衡阳市蒸湘区。 委托诉讼代理人：李懿，湖南南舫律师事务所律师。 被告：衡南县人民政府。住所地：衡南县云集镇黄金路1号。 法定代表人：李军，该县县长。 委托诉讼代理人：许卫力，衡南县人民政府法制办公室工作人员。 委托诉讼代理人：夏凉锋，湖南溥天律师事务所律师。 被告：衡南县水利局。住所地：衡南县新县城黄金路。 法定代表人：谢秋生，该局局长。 出庭负责人：贺恒星，该局副局长。 委托诉讼代理人：彭芙，湖南溥天律师事务所律师。 原告张海波因与被告衡南县人民政府（下称衡南县政府）、衡南县水利局请求确认行政行为违法并返还出让金一案，于2018年12月18日向本院提起诉讼，本院2019年1月3日立案受理后，于2019年1月15日向被告衡南县政府、衡南县水利局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月27日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人李懿，被告衡南县政府的委托诉讼代理人许卫力、夏凉锋，被告衡南县水利局负责人贺恒星及其委托诉讼代理人彭芙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告张海波起诉请求：一、确认被告衡南县政府对衡南县湘江河段第二标段河道砂石开采经营权有偿出让行为违法并予以撤销；二、判令被告衡南县政府退还原告已支付的出让金3720万元，拍卖佣金32万元，保证金71万元等共计3823万元及其资金占用利息（按月利率2%计算，自实际付款之日起计算至退还之日止）。事实与理由：2013年12月4日，衡南县政府委托湖南华诚拍卖有限公司对衡南县湘江河段、耒水河段砂石开采经营权进行公开拍卖。由于被告及其委托的拍卖公司隐瞒标的物瑕疵、虚假宣传，导致原告以6200万元的高价竞得衡南县湘江河段第二标段河道砂石的开采经营权。2014年1月10日，原告与衡南县政府签订了《衡南县河道砂石开采经营权湘江河段第二标段出让合同书》（下称出让合同），约定开采砂石的河道全长3公里，出让期限5年。原告在履行开采合同后不久，涉案河段即出现多种问题，经多次向衡南县政府反映均未得到回复。原告认为，衡南县政府对涉案河道砂石的出让行为违法：1、违反《湖南省河道砂石开采权有偿出让管理办法》第三条的规定，不具有涉案河道砂石出让职权；2、出让合同约定的砂石开采年限超过规定的三年期限；3、出让砂石开采权时，未提交河流采砂规划及批复、出让河段防洪影响及补救方案、国土资源行政主管部门负责的河砂资源地质调查评价报告及批复、资源权益价款评估报告、资源储量等资料；发布拍卖公告时未公布禁采区；4、涉案河道砂石储量严重不足，且河段浅水不能通航，不具备采挖条件。 原告张海波为支持其诉求，提供了如下证据： 证据1、《拍卖手册》，证明：1、衡南县湘江河段河道砂石开采经营权的拍卖活动是由被告衡南县水利局委托湖南华诚拍卖有限公司进行，该拍卖公告中并未公示涉案河段的有偿出让系法定主体（市水利局）授权，违反了《湖南省河道砂石开采权有偿出让管理办法》（简称《出让管理办法》）第3条第1、2款，第11条1款规定；2、有偿出让前，未同时提供采砂规划及批复、防洪影响及补救方案、地质调查评估报告及批复、资源权益价款评估报告、资源储量等资料，违反《出让管理办法》第5条第1款规定； 证据2、《拍卖成交确认书》，证明签订《拍卖成交确认书》的委托人是衡南县人民政府，而不是法定主体市水利局。违反了《出让管理办法》第3条第1、2款规定； 证据3、《衡南县河道砂石开采经营权湘江河段第二标段出让合同书》，证明：《出让合同书》的出让人为衡南县人民政府，而县人民政府依法不具有出让的主体资格，违反了《出让管理办法》第12条第1款规定，应与市水利主管部门签订出让合同；湘江二标段砂石开采经营权出让年限为5年，从2013年12月6日至2018年12月6日，超过了湖南省河道采砂规划年限（2012-2016年），违反了《出让管理办法》第6条规定，出让期限应在3年以内。涉案河段保有储量321.4万吨，没有依据，且与事实不符。拍卖成交价6200万元，远高于采矿权评估价值数倍。砂石码头依公告和合同可建设2处，但两被告未规划好砂石场建设地，原告无码头上货。 证据4、湖南省地方税务局统一代开发票、湖南省非税收入一般缴款书，证明：原告依约交纳了拍卖佣金32万元、第一期拍卖成交款3720万元。 证据5、湖南省湘江干流河道采砂规划（2012-2016）、湖南省河道采砂规划报告编制大纲（2017-2020年），证明：省水利厅于2012年6月编制了湖南省湘江干流《河道采砂规划》，涉案河道的采砂规划期应为5年，即2012-2016年，而下年度的管理规划期为2017-2020年。采砂管理规划是一项限制性规划，具有很强的时效性，每个规划年度规划的可采区、禁采区、保留区、禁采水域划分、砂石年度可控制量均不同，而《出让合同》中的出让年限至2018年12月，明显超出了涉案河段的管理规划期限； 证据6、《各标段采矿许可明细表》、湖南省采砂许可证，证明：依拍卖公告湘江二标段采砂船可控制在4艘，一船一证，但被告县水利局在涉案河道于2014年3月24日仅为两艘船（金秋8号、趋箭号）颁发采砂许可证； 证据7、关于湘江I、Ⅱ，耒水I、Ⅱ、Ⅲ标段河道采矿权价款及相关事项的报告》、《请求解决衡南湘耒河道砂石开采经营权相关遗漏问题的报告》，证明：原告多次就湘水、耒水标段河道砂石开采出现的问题书面向两被告反映，其中2016年12月8日、2018年4月19日出具的两份报告由工作人员签收报局长审阅。湘江二标问题：前期航道不通，土谷塘电站于2014年12月15日蓄水通航后才能开采，距合同签订时间已过1年；砂石资源枯竭，与拍卖公告上标注的该河段保有约321.4万吨的储存量严重不符，仅开采八个月； 证据8、中共衡南县委办公室南办（2018）57号，证明：涉案河段拍卖后，被告衡南县政府一直展开砂场规划、选址、布点、建设工作，原告砂石无码头上货，拍卖的河道仅有砂石的开采权而无经营权； 证据9、《湖南省河道砂石开采权有偿出让管理办法》、《湖南省河道采砂管理试行办法》，证明：行政行为违反了以下法律规定：《出让管理办法》第3条，“湘水河道砂石开采权有偿出让应由市水利局负责组织”。第5条“同时提交河流采砂规划及批复、防洪影响及补救方案。”第6条“河道砂石开采权的出让期限为3-以内”。第11条“采取拍卖方式出让河道砂石开采权的，由有管辖权的水利主管部门委托”。第12条“采取拍卖方式确定的受让人应当在拍卖成交应与水行政主管部门签订河道砂石开采权有偿出让合同。《湖南省河道采砂管理试行办法》第4条第1、2款、第5条第2款； 证据10、衡阳市中级人民法院民事调解书[（2015）衡中法民二初字第39号、34号民事调解书]、东水利字（2018）117号文件，证明：湘江河道普遍存在砂石储量与拍卖载明的砂石储量严重不符的情况，出让方同意以下方案解决矛盾：其中衡东县湘江边界河流四标段、V标段业主经衡阳中院调解，涉案河段出让款仅按成交价款的50%结算；湘江五标业主也经县水利局同意延长采挖期； 证据11、（2017）湘行再14号行政判决书，证明省高院生效判决书中已经明确认定，湖南省水利厅对采砂期限的批准不能代替规划，河道采砂出让期限应当符合河道采砂规划的年限要求，不超过3年。 县政府及县水利局共同答辩称：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项仅明确将“政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议”两项有名协议纳入行政诉讼范围。本案原告的起诉涉及的是河道砂石开采经营权的出让，不属于人民法院行政诉讼受案范围；二、涉案出让合同的签订期为2014年1月10日，原告在五年后提起诉讼，已经超过法定的一年起诉期限；三、衡南县政府作为地方一级政府，有权执行本辖区、本级行政可以实施的事务，有权与原告签订涉案出让合同；四、2013年9月，衡南县水利局编制了《衡南县耒水河道砂石开采权有偿出让方案》，明确“出让年限为五年”，该方案被衡阳市水利局及湖南省水利厅批复同意。出让合同约定的五年开采期限并未违法；五、出让合同签订前，衡南县水利局报请衡南县政府批复同意了《耒水衡南段河道采砂规划》，湖南省核工业地质局三O六大队对涉案河道砂砾石矿资源储量、矿山地质环境影响分别进行了勘查、评估，并出具了储量报告和评估报告。湖南华诚拍卖有限公司（下称拍卖公司）2013年11月12日发布的《拍卖公告》将拍卖标的的基本情况、出让年限、可采量、可采范围、禁采区等均予以了公告，还以《拍卖手册》、《出让方案》的方式进行了告知。原告以6200万元拍得该标段开采权后，与拍卖公司签订了《成交确认书》；与县政府签订了出让合同。原告诉称涉案河道砂石开采经营权出让程序不合法，缺乏事实和法律依据；六、出让合同第三条约定，河段保有储量为321.4万吨，由于砂砾石矿具有一定的流动性，所提供的储量可能有出入，投资风险由买受人自行承担，受让人不得以此为由向出让人要求退还出让成交价款、请求赔偿或者要求延长开采期限。同时，该合同约定的开采期限为2013年12月6日至2018年12月6日，现开采期限届满。五年来，原告在涉案河段开采经营从未停止，获得了大量的砂石及利益，从未向县政府提出终止或解除出让合同。原告诉称县政府隐瞒标的物瑕疵、虚假宣传缺乏事实依据。请求裁定驳回原告的起诉。 县政府与县水利局为支持其答辩主张，共同提供了以下证据： 证据1、湖南省水利厅湘水洞管〔2013〕105号文件及附件、衡阳市水利局衡水利[2013]134号文件及附件、衡南县人民政府南政函[2013]108号文件及附件，证明：湘江衡南县河段砂石开采权有偿出让方案已报湖南省水利厅审批通过，涉案河段砂石开采权出让期限为五年审批通过；衡阳市水利局向湖南省水利厅报送的《衡阳市湘江衡南县河段河道砂石开采权有偿出让方案》确定由衡南县人民政府与受让人签订河道砂石开采权有偿出让合同，且已经湖南省水利厅审批通过； 证据2、湖南省人民政府湘政函[2012]135号文件、省水利厅发布省政府批复《湖南省湘资沅澧干流及洞庭湖河道采砂规划（2012-2016）》要闻，证明：2012年湖南省人民政府以湘政函[2012]135号文批复了《湖南省湘资沅澧干流及洞庭湖河道采砂规划（2012-2016）》； 证据3、衡阳市水利局衡水许[2013]33号文件及附件，证明：衡阳市水利局于2013年7月22-26日组织专家对《湘江衡南县管河道采砂防洪影响评价报告》进行了审查，于2013年8月15日对湘江衡南县管河道采砂防洪影响评价作出批复； 证据4、《湖南省湘水干流河道衡南县月洲采区-腰塘铺采区砂砾石矿资源储量报告》、《湖南省湘水干流河道衡南县月洲采区-腰塘铺采区（增加部分）砂砾石矿资源储量报告》、衡阳市国土资源局衡国土资储备字〔2013〕13号文件及附件，证明：衡阳市矿产资源储量评审中心对该标段储量进行了评审，衡阳市国土资源局出具了备案证明； 证据5、《湖南省湘江干流河道衡南县月洲采区-腰塘铺采区砂砾石矿矿山地质环境影响评估报告》，证明：湖南省核工业地质局三Ο六大队于2013年6月对该标段地质环境影响出具评估报告； 证据6、湖南省湘江干流河道衡南县月洲采区-腰塘铺采区砂砾石矿采矿权评估报告书、衡阳市国土资源局衡国土资矿备字〔2013〕17号文件，证明：湖南金伯利矿业有限公司接受衡南县水利局的委托，对该标段砂砾石矿采矿权价值出具评估报告；衡阳市国土资源局于2013年9月对湖南金伯利矿业有限公司出具的上述评估报告书予以备案； 证据7、衡南县人民政府南政通[2013]10号文件及张贴文本、衡南县人民政府南政办发[2013]19号文件，证明：2013年9月16日，衡南县人民政府发布《关于明确我县行政区域内湘江、耒水、蒸水、舂陵水河道采砂禁采期及禁采区范围的通知》，将衡南县行政区域范围内的湘江、耒水、蒸水及舂陵水河道采砂禁采期及禁采区范围予以公布； 证据8、衡阳市水利局衡水利函[2013]16号文件，证明：2013年11月11日，衡阳市水利局委托衡南县水利局按照法律法规和批复开展湘江衡南县河段河道砂石开采权有偿出让相关工作； 证据9、《衡南县湘江、耒水河道采砂权有偿出让遴选拍卖公司报名公告》、《遴选拍卖公司中标通知书》、《衡南县河道砂石开采经营权有偿出让委托拍卖合同书》，证明：衡南县水利局确定湖南华诚拍卖有限公司为中标单位，并签订《衡南县河道砂石开采经营权有偿出让委托拍卖合同书》，将的含本标段在内的湘江、耒水衡南段河道砂石开采经营权有偿出让拍卖项目委托给湖南华诚拍卖有限公司进行拍卖等； 证据10、网站拍卖公告、《拍卖手册》、《出让方案》、可采区、禁采区河段示意图，证明：2013年11月12日，湖南华诚拍卖有限公司经湖南省水利厅批准，衡南县人民政府同意，受衡南县水利局的委托对湖南省衡南县湘江河段、耒水河段河道砂石开采经营权进行公开拍卖而发布《拍卖公告》，公告了拍卖标的基本情况、出让年限、可采量、可采范围、禁采期等； 证据11、《衡南县河道砂石开采经营权湘江河段第二标段出让合同书》，证明：2014年1月10日，原告陈新军与衡南县人民政府签订《衡南县河道砂石开采经营权湘江河段第二标段出让合同书》，合同约定由于砂砾石矿具有一定的流动性，所提供的储量可能有出入，投资风险由买受人自行承担，受让人不得以此为由向出让人要求退还出让成交价款、请求赔偿或者要求延长开采期限； 证据12、规范性文件《湖南省河道采砂管理试行办法》、《湖南省河道砂石开采权有偿出让管理办法》、湖南省河道采砂专项整治办公室湘采砂专治〔2012〕13号文件，证明被告拍卖符合拍卖规范性文件要求。 被告县政府、县水利局对原告提供的证据质证意见如下： 证据1、真实性合法性无异议，证明目的有异议，与事实不符；证据2、证明目的有异议，违反了出让管理办法第三条；证据3、真实性合法性无异议，证明目的有异议，违反了法律规定；证据4、真实性合法性无异议，证明目的有异议，拍卖成交款认可；证据5、真实性合法性无异议，该规划不是法律规定，也不是行政法规，只是一个规划，达不到证明目的；证据6、采砂许可证无异议，证明目的和关联性有异议；证据7、真实性合法性证明目的均有异议；证据8、真实性合法性无异议，证明目的有异议，关联性有异议；证据9、真实性合法性无异议，证明目的有异议，上述不是法律，顶多是规范性文件；证据10、不能作为证据提交，该两份调解书与本案无关，关联性有异议，不是法院判决；证据11、不能作为证据提交，该判决书与本案无关，不能作为本案参考，且该份判决书违法对湖南省河道开采管理办法进行审查，是违反法律规定，湖南省高院在当事人没有申请的情况下对水利厅的批复进行评议违反了法律规定，只适用于参考，该份证据与本案无关。关于证人证言，与原告的证明目的不相符，证人是证明开采河道不具备开采条件，从证人证言来看达不到证明目的，他证明的是2014、2015年的开采情况，涉案行政行为发生在2014年之前，行政行为的合法性已经结束，证人证言不能证明河道没有砂石，其本人不具备开采砂石的资质，不是技术人员，也不是船上的工作人员，他的开采能力很少，根据其证言，每天最高是150吨的开采量，不能证明该河道在其开采能力范围内，就其本人的开采能力、开采条件，不能达到证明目的，证人与原告根本不认识，不知道原告是谁，我认为原告的证言不具备可行性。 原告对被告提供的证据质证意见如下： 证据１、真实性关联性无异议，证明目的及合法性有异议，批复中虽然同意出让期限为５年，但是该批复与省政府的河道采砂规划的年限不一致，超过了２年，我方也提供了证据11省高院生效判决明确认定省厅的批复不可以代替规划，出让期限超过了3年，以及该年度的规划期是明显违法行为，2012年到2016年的河道采砂规划中有49个可采区，但是2018年与2016年的禁采区不相同了，省厅批复虽然明确了由衡阳市水利局同意这个工作，但是并没有同意委托被告，就算对外委托也应该以委托人的名义，而不是受托人的名义对外进行，从对方提供的委托函来看，时间也在后，批复中要求需要向社会公开竞采区，但是两被告在出让的时候并没有出具证据证明原告已经知悉，出让方案中需要规划7个砂场，涉案规划砂石码头有两处，但是2018年政府仍在规划码头，出让方案第二条第一款第五项关于资源的评估储量，是委托资质机构按照半河计算开采量，不具有可靠性；证据2、三性无异议，证明目的有异议，恰恰证明了涉案河道的管理采砂的规划期为2012到2016年，因为规划具有时效性，采砂期不能超过管理期限；证据3、真实性关联性无异议，合法性及证明目的有异议，报告并没有补救方案，批复的时间是2013年8月15日，未与10月23日的方案同时交省厅批复，批复中第3点涉案河道采砂的船只不超过3艘，有冲突，评估报告的时间，衡南水利局未受到市水利局的委托；证据4、真实性关联性无异议，合法性及证明目的有异议，出具矿资源储量报告的主体应当是国土局，但是本案中委托勘测的主体是县水利局，其二，对储量报告中的专家评审，明确提出了储量可行度较低，印证了砂石储量少的问题，地质局进行勘测的时间是2013年，距离拍卖有5个月之久；证据5、真实性关联性无异议，合法性及证明目的有异议，地质环境的委托主体是应当是国土局，但是本案中委托勘测的主体是县水利局，该报告是2013年6月份出具，未与10月23日的方案同时交省厅批复；证据6、真实性关联性无异议，合法性及证明目的有异议，评估的委托人是县水利局，根据法律规定，应当是国土部门负责，采矿权的评估价是987.06万元，但是拍卖的成交价是6200万元，该价格明显不公；证据7、三性及证明目的均有异议，照片不能证明真实性，发布公告的主体是衡南县人民政府，与省厅批复的文件相矛盾；证据8、三性及证明目的均有异议，该委托函证明在出具委托函之间，县水利局已经先完成了委托的工作，该委托函的内容与被告提供的证据7相矛盾，即使行政委托也是以被委托人的名义进行；证据9、真实性关联性无异议，合法性及证明目的有异议，市水利局委托县水利局的权限是负责砂石开采权，但是县水利局委托拍卖手册是砂石开采和经营权，超过了授权的范围，接受委托的是县水利局应当以市水利局的名义进行公示；证据10、真实性关联性无异议，合法性及证明目的有异议，拍卖公告未向社会公示，拍卖手册中隐瞒了拍卖物具有重大瑕疵；证据11、合法性及证明目的有异议，县政府不具有出让资格，违反了出让管理办法的规定，出让期限也违反了该规定，拍卖的成交价为6200万元，与评估价相差甚远，拍卖的储量依据明显不足，涉案河段砂石储量少，原告只享受了开采权没有享受经营权；证据12、证明目的有异议，拍卖行为恰好违反了上述文件的规定。 经审查，本院对于原、被告提供的证据认证如下：原、被告分别对对方提供证据的真实性无异议的，本院对此予以确认，可以作为认定本案事实的依据。 经审理查明：2013年9月16日，县政府对县水利局作出南政函（2013）108号关于对《衡南县湘江河道砂石开采权有偿出让方案》的批复：1、同意《衡南县湘江河道砂石开采权有偿出让方案》，规划期2012年至2016年；同意涉河工程设施等依照《湖南省河道采砂规划编制大纲》确定的禁采范围和标准规定划定的禁采及保护范围；3、同意湘江衡南段主汛期（5-6月）、全时段出现超警戒水位以上时及低于通航最低水位时为禁采期，其他时间为可采期；4、同意湘江衡南段年度采砂量分别控制在152.24万吨；5、在禁采区、可采区设立明显标志，清理和规范河道管理范围内的沙场（码头）和采砂船只，严格执行河道采砂许可制度。2013年6月，湖南省核工业地质局三〇六大队（下称三〇六大队）作出《湖南省湘水干流河道衡南县月洲采区-腰塘铺采区砂砾石矿资源储量报告》：砂砾石矿资源保有资源储量476.5万立方米（其中砂176.7万立方米，砾石299.8万立方米），约合815.3万吨（其中砂275.7万吨，砾石539.6万吨）；月洲采区可采系数0.70，腰塘铺采区区可采系数0.65，预可采量122:321.9万吨（其中砂119.5万立方米，砾石约202.4万立方米），约合550.7万吨（其中砂186.4万吨，砾石364.3万吨）。其数据可作为矿山占有资源储量的依据。2013年7月20日，衡阳市矿产资源储量评审中心对《湖南省湘水干流河道衡南县月洲采区-腰塘铺采区砂砾石矿资源储量报告》作出衡储评审（2013）67号《小矿资源储量报告》，该报告在存在问题及建议项下注明：本次估算保有资源存在可信度较低。今后矿山应边采边探，加强矿山地质工作，提高储量可靠程度，以便指导矿山开采。在资源储量评审结果项下注明：报告已按专家意见进行了修改，修改后的报告质量达到了相关规范和规定的要求。其资源储量估算结果为：截至2013年5月底，矿山砂砾石保有量815.3万吨，累探量815.3万吨。同意报衡阳市国土资源局备案。2013年6月，三〇六大队还作出了《湖南省湘水干流河道衡南县月洲采区-腰塘铺采区砂砾石矿矿山地质环境影响评估报告》。2013年8月15日，衡阳市水利局对县水利局作出衡水许（2013）33号《关于湘水衡南段有偿出让河段采砂环境影响评价的批复》：1、湘江衡南段河道采砂规划河段从衡南县云集镇黄金堡村至松江乡消湘村，全长21公里，共规划可采区2个（6.5公里），禁采区1个长4公里，保留区10.5公里。2、同意防洪影响评价的结论与意见。3、湘江衡南段控制采砂船只不超过3艘，规划沙场6个，各采区严格按控采高程采砂，以及沿河两岸涉水建筑物严格按相关法律法规及《湖南省河道采砂规划编制大纲》规定范围禁采。2013年9月17日，市国土局作出衡国土资储备字（2013）17号《湖南省湘水干流河道衡南县月洲采区-腰塘铺采区砂砾石矿资源储量报告》矿产资源储量评审备案证明：市国土局已完成对报送矿产资源储量评审材料的备案。2013年9月16日，县政府对县水利局作出南政函（2013）108号《关于衡南县湘水河道砂石开采权有偿出让方案和衡南县耒水河道砂石开采权有偿出让方案的批复》：原则同意《衡南县湘水河道砂石开采权有偿出让方案》和《衡南县湘江河道砂石开采权有偿出让方案》。2013年9月29日，衡阳市水利局以衡水利（2013）134号文件，向湖南省水利厅提交《关于开展湘江衡南县河段河道砂石开采权有偿出让工作的指示》及衡南县水利局编制的《湘江衡南县段河道砂石开采权有偿出让方案》，同意上报并拟委托衡南县水利局开展湘江河道砂石开采权有偿出让工作。2013年7月28日，县水利局委托湖南金伯利矿业有限公司对《湖南省湘水干流河道衡南县月洲采区-腰塘铺采区砂砾石矿综合报告》、《湖南省耒水衡南段河道云集镇2采区-泉溪镇2采区砂砾石矿综合报告》、《湖南省耒水衡南段河道江口镇4采区-云集镇1采区砂砾石矿综合报告》等三个砂砾石矿的采矿权进行评估。2013年8月，湖南金伯利矿业有限公司对湖南省湘水干流河道衡南县月洲采区-腰塘铺采区砂砾石矿作出金伯利矿评报衡采字（2013）第04号《采矿权评估报告书》（下称4号评估报告）：矿区采矿权在评估基准日的价值为987.06万元，矿山服务年限为5年。生产能力为110.1万吨/年，其中砂、砾石分别为37.27万吨/年及72.83万吨/年。销售收入合计为28636.35元。采矿权评折现率取值为8%。矿业权评估权益系数取值4.3%。同年9月17日，市国土局作出衡国土资矿备字（2013）17号《采矿权评估报告备案证明》：金伯利公司提交的4号评估报告已经备案。2013年9月16日，县政府作出南政通（2013）10号《关于明确我县行政区域内湘水、耒水、蒸水、舂陵水河道采砂禁采期及禁采区范围的通告》，对禁采期及禁采区范围进行了划定，并于同月20日将通告内容予以发布张贴。2013年10月23日，湖南省水利厅对市水利局作出湘水洞管（2013）105号关于对《衡阳市湘江衡南县河段河道砂石开采权有偿出让方案》的批复，衡阳市水利局关于对《衡阳市湘江衡南县河段河道砂石开采权有偿出让方案》的批复：同意你局采取公开拍卖的方式出让衡阳市湘江衡南县河道段河道、衡南县境内耒水河道砂石开采权；同意你局确定的出让期限为五年。2013年11月11日市水利局对县水利局作出衡水利函（2013）16号《关于开展湘江衡南县河段河道砂石开采权有偿出让工作的委托函》，委托县水利局按照相关法律法规和批复的《湘江衡南县河段河道砂石开采权有偿出让方案》开展湘江衡南县河段河道砂石开采权有偿出让相关工作。2013年11月9日，县水利局与湖南华诚拍卖有限公司（下称拍卖公司）就衡南县湘江、耒水河道砂石开采经营权签订有偿出让委托拍卖合同。同月12日，拍卖公司发布拍卖公告并制作了《拍卖手册》、《湖南省衡南县湘江河段、耒水河段河道砂石开采经营权标的简介》、《报名须知》、《竞买人须知》、《拍卖规则》。2013年12月1日，原告张海波向拍卖公司缴纳竞拍保证金1100万元（该款已转为出让金）；同月9日，原告竞得涉案标的河道砂石开采权后向出让人缴纳出让金2620万元，并向拍卖公司缴纳拍卖佣金32万元。2014年1月10日县政府为出让人与受让人张海波签订《衡南县河道砂石开采经营权湘江河段第二标段出让合同书》，约定出让人出让给受让人的河段砂石开采权位于衡南县湘江河段第二标段，河道全长3公里，开采范围以实地安装的衡南县河道管理标牌所标注的位置和长度及湖南省水利厅批复的衡南县湘江、耒水出让方案中标段基本情况表及标段分布图为准。该河段保有储量约321.4万吨。由于砂砾石矿具有一定的流动性，所提供的处理与实际开采量有可能有出入，或可采区的范围因工程建设和法律法规调整更新而进行调整，投资风险由受让人自行承担。受让人不得以此为由向出让人要求退还出让成交价款、请求赔偿或者要求延长开采期限；合同项下的河道砂石开采经营权出让年限为5年，即从2013年12月6日至2018年12月6日止。从拍卖成交确认书签订至2014年1月6日为进场准备期，为期一个月，由受让人开采试营；本合同项下的河道砂石开采权出让成交价款总额为6200万元，出让成交价款包括开采权出让收入、河道采砂管理费和矿产资源补偿费。拍卖成交后，买受人所交竞买保证金自动转为部分成交价款。拍卖成交价款分三期支付，支付比例为6:2:2.第一期缴款按拍卖成交价款6200万元的60%支付，即3720万元；第二期缴款1240万元，即在2014年12月31日前补齐到拍卖成交价款的80%；第三期缴款1240万元，即在2015年12月31日前付清。如不按期足额缴纳，合同自行终止；因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，提交衡阳仲裁委员会仲裁。2016年12月8日，原告张海波与湘江第一标段，耒水第一、二、三标段五位受让人一并向衡南县委、县人大、县政府、县政协提交《关于湘江第一、二，耒水第一、二、三标段河道采矿权价款及相关事项的报告》，现就衡南县财政局2016年1月15日作出的《关于催缴河道砂石开采权第二、三期出让价款的通知》，限期我们缴纳第二、三期应交河道砂石开采价款之事，请求县委、县人大、县政府、县政协秉着实事求是的原则，对我们在河道采砂后期存在的困难和实际问题进行认真研究解决。原告张海波称，我开采经营标段资源主要分布在江口段，因河段浅水不能通航，不具备采挖条件，标段内砂砾资源已近枯竭，现处于半停产状态，开采的资源费几乎只能满足人工工资，投入回本无望。请求政府退还已缴纳价款的10%，终止原合同，再签订采砂合同；或以河道其他地段的资源予以补偿。县政府对此未作出答复。2018年4月19日，湘江第一、二，耒水第一、二、三标段河道开采经营权业主向县水利局提交《请求解决衡南湘耒河道砂石开采经营权相关遗留问题的报告》，请求事项如前。县水利局未作出答复。 上述事实，有原、被告提供的证据及陈述为证，足以认定。 本院认为，一、本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织起诉认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议。虽然该规定仅列举了二类有名行政协议，但行政部门作为社会公共管理和服务的主体，在行使管理和服务职能时，还存在大量的如本案等其他类型行政协议，因此，是否属于行政协议，应当以协议一方的主体是否为负有社会公共管理和服务的职责，予以确认。涉案协议的主体一方是行使河道采砂管理职能的县政府，且涉及的内容为河道砂石开采权的有偿出让，故被告县政府、县水利局答辩主张本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，缺乏法律依据，本院对此不予支持；二、原告起诉是否超过起诉期限：原告起诉主张请求确认涉案出让合同违法的理由为：被告不具有涉案河道砂石出让职权；出让合同约定的砂石开采年限超过规定的三年期限；出让砂石开采权时，未提交河流采砂规划及批复、出让河段防洪影响及补救方案、国土资源行政主管部门负责的河砂资源地质调查评价报告及批复、资源权益价款评估报告、资源储量等资料；发布拍卖公告时未公布禁采区；涉案河道砂石储量严重不足，隐瞒标的物瑕疵。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。涉案合同的签订期为2014年1月10日至2016年1月9日，新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日起施行，该法将行政协议纳入了行政诉讼受案范围，原告认为涉案合同因上述原因违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，应当在2015年11月1日前提起诉讼；即便原告认为被告在履行合同过程中存在违法行为，也应当以其向被告提出请求的时间作为其起诉期限的起算点。原告提供的证据证明，其2016年12月8日即以涉案开采经营的河道砂石资源枯竭为由请求县政府等部门予以解决，而原告直至2018年12月3日才提起本案诉讼，也超过了法定的六个月起诉期限。被告县政府关于“原告起诉超过起诉期限”的答辩主张，具有事实及法律依据，本院予以采信。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告张海波的起诉。 原告张海波预交的案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长 曾 侃 审判员 罗慕蓉 审判员 文 芳 二一九年五月七日 法官助理姚海 书记员罗素珍