广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂07行终10号 上诉人（一审原告）李强，男，1976年10月26日出生，汉族，住广西北海市铁山港区。 被上诉人（一审被告）灵山县道路运输管理所，住所地灵山县灵城镇江南大道，统一社会信用代码：124507004997434354。 法定代表人刘昭林，该所所长。 委托代理人陈丽，该所法规安全股股长。 委托代理人劳方凯，广西方凯律师事务所律师。 上诉人李强因诉被上诉人灵山县道路运输管理所（以下简称灵山运管所）交通运输管理行政强制措施一案，不服灵山县人民法院（2018）桂0721行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院2019年3月4日受理后，依法组成合议庭。因本案与（2019）桂07行终9号是同类行政行为发生的行政案件，经当事人同意，本院将两案合并，于2019年4月12日公开开庭进行了审理。上诉人李强，被上诉人灵山运管所的委托代理人陈丽、劳方凯出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，2016年11月10日，合浦宏鑫货物运输有限责任公司与郑和佳签订车辆挂靠合同，约定由郑和佳将在合浦宏鑫货物运输有限责任公司购买的桂Ｅ×××××牵引车（车辆产权属乙方郑和佳）挂靠在合浦宏鑫货物运输有限责任公司，以合浦宏鑫货物运输有限责任公司的名义对外开展货物运输业务。2018年2月26日，原告和郑和佳签订《货车合作经营协议》，约定将郑和佳的桂Ｅ×××××牵引车和原告的桂Ｅ×××××车合作经营，合作期间，车辆由原告安排调配使用。2018年5月21日6时左右，在灵山那隆收费站路口，经被告执法人员梁进、洪庆艺依法检查发现，蔡世郁驾驶桂Ｅ×××××牵引车、桂Ｅ×××××车，从那隆开往檀圩方向，车上满载木皮片，桂Ｅ×××××取得道路运输证是属于重型仓栅式半挂车，检查时该挂车已经用铁皮改成封闭式（有现场笔录和执法视频为证）。根据合浦宏鑫货物运输有限责任公司存在使用擅自改装的车辆从事道路运输经营的违法事实，2018年5月21日，灵山道路运输管理所依据《中华人民共和国道路运输条例》以及交通部有关道路运输管理的规定，决定暂扣营运证，其中桂Ｅ×××××车的营运证（行驶证）登记为原告李强。原告李强不服被告灵山道路运输管理所暂扣其营运证的行政行为，遂于2018年7月24日向本院提起行政诉讼，请求法院判决确认：一、被告于2018年5月21日暂扣原告营运证的行政行为违法；二、由被告负担本案的诉讼费。 一审法院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款关于县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作的规定以及《广西壮族自治区道路运输管理条例》第三条“县级以上人民政府交通主管部门主管本行政区域内的道路运输管理工作，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”的规定，本案被告灵山道路运输管理所具有本行政区域内的道路运输管理职责，没有超越职权。原告李强虽不是《道路运输证暂扣凭证》中注明的当事人，但在暂扣行驶证的行为中，暂扣的桂Ｅ×××××的行驶证登记为原告李强，暂扣行为与原告李强有着直接的利害关系，原告的主体适格。暂扣行驶证的行政行为是具有执法资格的执法人员进行了现场查看、记录后作出的，并对相关的现场进行了执法记录，程序上没有明显的违法行为。桂Ｅ×××××车的行驶证显示该车为仓栅式半挂车即车厢主要是采用栅栏结构设计的半挂车，但根据执法记录仪拍摄的画面，该车的车厢明显已经用铁皮将栅栏之间的空隙进行密封。因此，被告灵山道路运输管理所的执法人员以车辆使用者有道路运输违法经营活动即使用了擅自改装的车辆从事道路运输经营活动，违反了《中华人民共和国道路运输条例》以及交通部有关道路运输管理的规定，决定暂扣桂Ｅ×××××和桂Ｅ×××××的营运证的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，原告李强的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李强的诉讼请求。 李强上诉称，《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。”行政诉讼证据规则第一条规定：“……被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”因此，一审法院应当根据被上诉人提供的全部证据和所依据的规范性文件作出审判，但一审判决却完全违反了以上规定。一、被上诉人在一审中向法院提交的证据只有以下五份：1、桂灵运罚〔2018〕00185号《行政处罚决定书》，证明被上诉人对上诉人作出行政处罚；2、道路运输证件暂扣凭证、道路运输证，证明被上诉人暂扣上诉人的车辆营运证；3、现场笔录，证明车辆经营者合浦县宏鑫有限公司；证据4、现场视频音像，证明车辆经营者合浦县宏鑫有限公司使用擅自改装的车辆从事道路货物运输经营；证据5、执法证，证明执法人员持有执法证。在被上诉人提交的5份证据中，并没有“桂Ｅ×××××车辆的行驶证”，而在一审判决却认定“桂Ｅ×××××车辆的行驶证显示该车为仓栅式的半挂车”,显然是不依据证据来认定案件事实。二、《国务院关于立即制止在公路上乱设卡、滥罚款、滥收费的通知》要求：“各省、自治区、直辖市要对公路上现有的检查站进行整顿和调整，并由省级交通或公安部门会同有关部门提出设立联合检查站的方案，报经省、自治区、直辖市人民政府批准后实施。未经批准，各地和各部门不得任意设立检查站……联合检查站设立后，各有关部门一律实行定点检査，除指挥、疏导交通，维护治安秩序，处理事故等特殊情况外，不得再上路拦车检査。”本案中，被上诉人提供的现场笔录和现场视频音像证明，被上诉人的工作人员就是在路上拦截涉案车辆，其用非法手段获取的证据明显不符合法律、法规、司法解释和规章的要求，不具有合法性。三、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定：“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（三）项的规定，当事人向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等视听资料的，应当符合下列要求：（一）提供有关资料的原始载体。提供原始载体确有困难的，可以提供复制件；（二）注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等；（三）声音资料应当附有该声音内容的文字记录。”在本案中，被上诉人提供的现场视频音像复制件并没有注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等，声音资料也没有附有该声音内容的文字记录，一审法院认定该证据合法明显违反该条规定。四、中华人民共和国交通部令1996年第7号《交通行政处罚程序规定》第十五条规定“交通管理部门必须对案件情况进行全面、客观、公正地调查，收取证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。证据包括书证、物证、视听材料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录。”第十六条规定“案件调查人员调查、收集证据，应当遵守下列规定：（二）询问证人和当事人,应当个别进行并告知其做伪证的法律责任；制作《询问笔录》（附件二）须经被询问人阅核后，由询问人和被询问人签名或者盖章，被询问人拒绝签名或者盖章，由询问人在询问笔录上注明情况；（三）对与案件有关的物品或者现场进行勘验检查的，应当通知当事人到场，制作《勘验检查笔录》（附件三)，当事人拒不到场的，可请在场的其他人员见证；（五）对涉及专门性问题的，应当指派或者聘请有专业知识和技术能力的部门和人员进行鉴定，并制作《鉴定意见书》（附件五）……”根据以上规定，被告应当向法院递交：1、在作出行政处罚决定之前，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利的证据；2、当事人对处罚提出的事实、理由和提供证据的证据以及被告进行复核的证据；3、被告制作的《询问笔录》；4、被告制作的《勘验检查笔录》以及当事人拒不到场的请在场的其他人员见证的证据。但在本案中，被告并没有提交《交通行政处罚程序规定》所要求的上述证据。《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据……人民法院审理行政案件，参照规章。”但一审法院却无视《交通行政处罚程序规定》的规定。综上所述，一审法院不依据证据认定事实，不依据司法解释的规定确认证据的合法性，把不具有合法性的证据作为认定案件事实的依据，违反法律规定作出审判，严重损害法律的尊严和上诉人的合法权益。为此，上诉人提出上诉，请求：一、撤销灵山县人民法院(2018)桂0721行初38号行政判决，发回重审或依法改判被上诉人于2018年5月21日暂扣上诉人营运证的行政行为违法。二、由被上诉人承担一、二审的诉讼费。 灵山运管所辩称，一、一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，判决正确，依法应当维持。二、答辩人暂扣登记合浦宏鑫货物运输有限责任公司的桂Ｅ×××××车营运证（道路运输证）、登记李强的桂Ｅ×××××车营运证(道路运输证）合法。2018年5月21日6时左右，被答辩人的执法人员在灵山那隆收费站路口依法检查时，发现合浦宏鑫货物运输有限责任公司的驾驶员蔡世郁驾驶桂Ｅ×××××牵引车、桂Ｅ×××××半挂车满载木皮片，桂Ｅ×××××车属于重型仓栅半挂车，检查时现场的该挂车己经用铁皮改成封闭式（有现场笔录和执法视频为证）因经营者使用了擅自改装的车辆即桂Ｅ×××××车从事运输经营的违法行为，答辩人依法需要对其作出行政处罚。但基于合浦宏鑫货物运输有限责任公司使用了擅自改装车辆从事道路运输经营的行为不能当场处理，答辩人根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三项“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”、第五十八条第二项“道路运输管理机构的工作人员应当重点在道路运输及相关业务经营场所、客货集散地进行监督检查。”《广西壮族自治区道路运输管理条例》第三条“县级以上人民政府交通主管部门主管本行政区域内的道路运输管理工作，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”第三十四条“对违反本条例规定的行为，不能当场处理的，道路运输管理机构可以暂扣道路运输牌证，发给交通行政管理待理证，并责令当事人限期接受处理。”的规定，答辩人暂扣桂Ｅ×××××车、桂Ｅ×××××车营运证是合法的。《道路运输证件暂扣凭证》（编02161号)对当事人、业主依法作出相关告知事项，并告知当事人、业主在规定的限期内到灵山道路运输管理所接受处理，但其没有在规定的限期内到灵山道路运输管理所接受处理。三、答辩人具有对本行政区域内的道路运输管理职责，对本行政区域内涉嫌违法经营运输的车辆进行监督检查，符合法律、法规规范。根据《广西壮族自治区道路运输管理条例》第三条“县级以上人民政府交通主管部门主管本行政区域内的道路运输管理工作，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”的规定，答辩人对涉嫌违法运输经营的车辆进行监督检查，进行执法记录，答辩人的行为合法，没有超越职权。被答辩人适用法律错误，《国务院关于立即制止在公路上乱设卡、滥罚款、滥收费的通知》已在2016年被废止。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，判决正确。上诉人的上诉理由依法不成立，依法应当维持原判决，驳回上诉。 经开庭审理，本院查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 另查明：被上诉人灵山运管所暂扣上诉人李强的营运证，没有作出暂扣决定书，仅制作落款日期为2018年5月21日的第02161号《道路运输证件暂扣凭证》。该证的主要内容为：我单位在依法实施道路运输检查时，发现你有道路运输违法经营活动，依据《中华人民共和国道路运输条例》以及交通部有关道路运输管理的规定，决定暂扣营运证……。证件有效期至2018年6月8日。请在规定的期限内到灵山道路运输管理所（3）接受处理。该证还记载：当事人姓名：蔡世郁；业户名称：合浦宏鑫货物运输有限责任公司以及证件类别、号码、车辆号牌等内容。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第二条第二款的规定，“行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”实施行政强制措施的目的在于使行政相对人的财产受到控制，预防、制止或者控制正在发生或者可能发生的违法行为或者危险，为保证最终行政行为的顺利作出所采取的临时性措施。本案中，被上诉人灵山运管所对上诉人李强的营运证（道路运输证，下同）实施暂扣，属于行政强制措施行为，一审法院确定案由为交通行政处罚错误，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。具体到本案而言，主要是对被上诉人灵山运管所作出暂扣营运证的行政强制措施行为主要证据是否充分、适用法律法规是否正确、是否超越职权、滥用职权以及是否明显不当进行审查。经审查，一、灵山运管所作出的行政强制措施行为主要证据不足。本案中，灵山运管所提交的暂扣凭证，记载当事人为蔡世郁；业户名称为合浦宏鑫货物运输有限责任公司；提交的桂灵运罚（2018）00185号《行政处罚决定书》，记载的当事人名称为合浦宏鑫货物运输有限责任公司，但被暂扣的桂Ｅ×××××的营运证登记为上诉人李强，明显与暂扣凭证、处罚决定记载的当事人不一致，灵山运管所没有提交证据证明李强与上述当事人之间的关系。二、灵山运管所作出暂扣上诉人营运证的行政强制措施行为适用法律法规错误。灵山运管所提交的暂扣凭证适用的是《中华人民共和国道路运输条例》以及交通部有关道路运输管理的规定，但没有引用具体的条款，特别是适用交通部有关道路运输管理规定，没有规定的具体名称和具体的条款，也没有提交证据证明作出暂扣行为时当场告知了上诉人所适用法律法规、规定的具体名称和具体条款，无法满足人民法院合法性审查的需要，应视为作出的行政行为没有法律依据，属于适用法律法规错误。同时经查，《中华人民共和国道路运输条例》第三十条规定：“……不得使用报废的、擅自改装的……车辆从事道路运输经营。”第六十二条规定：“道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当妥善保管，不得使用，不得收取或者变相收取保管费用。”据此，道路运输管理机构可以暂扣的对象是没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆，对于货运经营者使用擅自改装已取得车辆营运证车辆的行为没有明确规定可以暂扣营运证。灵山运管所辩称，根据《广西壮族自治区道路运输管理条例》（以下简称《广西条例》）第三十四条“对违反本条例规定的行为，不能当场处理的，道路运输管理机构可以暂扣道路运输牌证，发给交通行政管理待理证，并责令当事人限期接受处理。”的规定，其暂扣桂Ｅ×××××车营运证是合法的。但适用该条规定的前提是当事人有“违反本条例规定的行为”，且不能当场处理。本案中，灵山运管所没有证据证明上诉人违反了该条例的哪条规定，暂扣凭证也没有适用该条例第三十四条，也没有提交证据证明作出暂扣行为时当场告知了上诉人作出暂扣行为适用了该条的规定。三、灵山运管所作出的行政强制措施行为程序违法。《行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前需向行政机关负责人报告并经批准；（二）有两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第十九条规定：“情况紧急、需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。……”本案中，灵山运管所没有提交证据证明在实施暂扣上诉人营运证行为时，履行了《行政强制法》第十八条第（一）（四）（五）（六）项或者第十九条规定的程序。此外，《行政强制法》第二十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。”第二十七条规定：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。”第二十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：……（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；（四）查封、扣押期限已经届满；……。”本案中，灵山运管所于2018年5月21日暂扣上诉人的营运证，没有提交办理延长扣押期限手续的证据，且灵山运管所已于2018年9月4日作出桂灵运罚（2018）00185号行政处罚决定，但直到二审开庭仍没有解除扣押行为，扣押期限明显超过了《行政强制法》第二十五条规定的期限，也违反了该法第二十八条第一款第（三）（四）项的规定。 综上所述，被上诉人灵山运管所作出的暂扣上诉人李强营运证的行政强制措施行为主要证据不足、适用法律法规错误、程序违法；一审判决驳回上诉人李强的诉讼请求，适用法律错误；上诉人部分上诉理由成立，对其上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项、第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销灵山县人民法院（2018）桂0721行初38号行政判决； 二、确认灵山县道路运输管理所暂扣李强营运证的行政强制措施行为违法。 一、二审案件受理费共100元，由灵山县道路运输管所负担。 本判决为终审判决。 审判长 宁 盛 审判员 韦乐熙 审判员 钟凌意 二〇一九年五月二十九日 书记员 谢长州