贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔行终2285号 上诉人（一审原告）侯贵林,男，汉族。 委托代理人邱金诚，贵州威驰律师事务所律师。 委托代理人何跃洪，贵州威驰律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）惠水县人民政府，住所地惠水县涟江街道（和平镇）县府路。 法定代表人王文旭，该县政府县长。 委托代理人蒲贤英，该县政府法制办副主任。 被上诉人（一审被告）黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地都匀市环东中路14号。 法定代表人吴胜华，该州政府州长。 一审第三人龙继洪，男，汉族。 上诉人侯贵林因与被上诉人惠水县人民政府（以下简称惠水县政府）、黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）、一审第三人龙继洪土地行政裁决和行政复议一案，不服黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初369号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审经审理查明，1998年8月，侯贵林获得惠水县政府颁发的第二轮土地承包证，该证记载有“火烧田”一幅，类别为田，四至范围“东至杜德培、南至村路、西至村路、北至集体”。1999年1月15日，侯贵林与龙继洪签订书面《协议书》，侯贵林将“火烧田”四至范围为“东抵侯贵林责任田、西抵公用大路、南抵集体村公路、北抵一组机动田”土地转让给龙继洪，转让总价为5400元，并明确侯贵林如若修建房屋须留出水沟，由两户共同使用。协议并未明确具体转让面积，该协议有侯贵林、龙继洪签字捺印。2016年5月23日，贵州警官职业学院司法鉴定中心出具《痕迹检验司法鉴定意见书》（贵警院司法鉴定中心〔2016〕痕检鉴字第52号），结论为“‘协议人：侯贵林’中‘侯贵林’字迹上的红色指印是侯贵林右手拇指第一指节所留”。1998年12月22日，龙继洪获得惠水县国土局颁发的惠国土复（1998）167号批复，同意龙继洪使用三类水田130平方米建房。2003年11月13日，龙继洪获得惠水县人民政府颁发的《集体土地使用证》（惠集用〔2003〕第07-0089号），该证核准的使用权面积为230平方米，由于侯贵林提起行政诉讼，被龙里县人民法院（2015）龙行初字第52号行政判决书和黔南州中级人民法院（2016）黔27行终208号行政判决书撤销。现龙继洪在争议地处修建有房屋，此后侯贵林在龙继洪房屋旁也修建有房屋，两房之间有一条空隙。龙继洪房屋四至为：东至与侯贵林房间的空隙、南至村道路、西至村道路、北至原机动田；侯贵林房屋四至为东至杜德培、南至村道路、西至与龙继洪房间的空隙、北至原机动田。2017年8月21日，侯贵林向惠水县政府申请对争议地进行土地确权。2017年9月29日，惠水县政府组织双方当事人对争议地进行踏勘确界，绘制了《侯贵林、龙继洪房屋现状图》，该图有争议双方的签字捺印认可。2017年12月7日，惠水县人民政府法制办工作人员对侯贵林进行询问：问其与龙继洪相邻房屋间的一条水沟是谁修建的，侯贵林称是其修建；问其为何修水沟，侯贵林称其转让土地给龙继洪时，协议上讲明在侯贵林修建住房时修一条水沟。2018年3月1日，惠水县政府作出案涉处理决定。侯贵林不服向被告黔南州政府申请复议，黔南州政府维持了惠水县政府的处理决定。侯贵林遂起诉至法院，诉请：1.撤销惠水县政府2018年3月1日作出的《关于涟江街道办事处惠明村侯贵林、龙继洪土地权属争议行政处理决定书》（惠府行决字〔2018〕1号）（以下简称处理决定）以及黔南州政府2018年7月2日作出的《行政复议决定书》（黔南府行复决字〔2018〕59号）（以下简称复议决定）；2.案件受理费由惠水县政府、黔南州政府负担。 一审法院认为，本案争议焦点为案涉行政处理决定和复议决定是否合法。 首先，侯贵林与龙继洪对争议地的争议的性质问题。侯贵林将“火烧田”承包地中东抵侯贵林责任田、西抵公用大路、南抵集体村公路、北抵一组机动田部分转让给龙继洪建房用。龙继洪修建了房屋。1998年12月22日，龙继洪获得惠水县国土局颁发的惠国土复（1998）167号批复，同意龙继洪使用三类水田130平方米建房。2003年11月13日，龙继洪获得惠水县政府颁发的《集体土地使用证》（惠集用〔2003〕第07-0089号），该证核准的使用权面积为230平方米。由此，案涉争议地的用途实际已经发生转变。因此，侯贵林于2017年8月21日向惠水县政府申请土地确权的性质并非是与龙继洪的农村土地承包经营权纠纷。侯贵林如认为其与龙继洪存在土地承包经营权转让合同纠纷，可以通过其他合法途径解决。 其次，侯贵林转让给龙继洪的土地以及龙继洪修建的房屋的四至的北、西、南部均与侯贵林“火烧田”的北、西、南的界限一致，即北至原机动田（现已修建房屋）、西至村道路、南至村道路。而龙继洪房屋的东面系侯贵林当初建房时预留的空隙，该空隙位于侯贵林房屋西面，处于两房之间。根据双方签订的《协议书》的约定，侯贵林在修房时修一条水沟，事实上两房间的空隙确实是侯贵林在修建住房时所留。由此可见，龙继洪并未侵占或者多占侯贵林“火烧田”的其他土地。该空隙虽然不是常见的凹形水渠，即通常意义上的“水沟”，但亦具备水沟的排水等功能。所以，把两房之间的空隙认定为案涉《协议书》上的“水沟”，符合常理。 《确定土地所有权和使用权若干规定》第五十六条规定：“土地所有权或者使用权文件上的四至界限与实地不一致的，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界限计算土地面积，确定土地所有权或者使用权。”根据该条款规定的原则，惠水县政府本着尊重历史和现状，消除矛盾，解决纠纷，减少当事人诉累的原则，将“东至水沟、南至村道路、西至村道路、北至王永林（原机动田）”的“火烧田”部分土地的使用权确认给龙继洪，认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，应予维持。黔南州政府受理侯贵林的复议申请后，对案件事实进行审查，作出维持案涉行政处理决定的复议决定，认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确、程序合法，亦应予维持。侯贵林与龙继洪，应尊重历史、维持现状，邻里和睦共处，不宜再受诉累。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回侯贵林的诉讼请求。案件受理费50元，由侯贵林负担。 一审宣判后，侯贵林不服，向本院提出上诉称：一、原判认定事实错误。一是1997年2月，龙继洪向上诉人要求转让上诉人的地名为“火烧田”的承包地的一部分，上诉人同意以30元/㎡的价转让150㎡给龙继洪，双方未签书面协议。1998年龙继洪自己拟定一份《协议书》，上诉人并未在该《协议书》上签字按指纹，对该《协议书》一直不予认可。二是2002年上诉人见龙继洪建房超出原转让给他的150㎡，即追问龙继洪，龙继洪同意再补偿8000元给上诉人，上诉人要求补偿4.8万，双方协商未果。三是2006年上诉人修建房屋时并没有修建排水沟，惠水县政府进行土地确权时未勘验现场，并以所谓的“排水沟”确权错误。四是一审法院虽勘验了现场并拍了照片，但未将勘验笔录及照片交由双方质证，却将两房之间的空隙认定为涉案《协议书》上的水沟错误。二、原判适用法律法规错误。一是根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，本案不是土地权属争议，而是农村土地承包经营权争议，不能适用《确定土地所有权和使用权若干规定》第五十六条的规定。二是“实地四至界限”的“东至”是不明确的，因为“实地四至界限”的“东至”就是上诉人与龙继洪争议的焦点。原判维持惠水县政府、黔南州政府将“农村土地承包经营权转让合同纠纷”作为“土地权属争议”作出的处理决定和复议决定属适用法律错误。三、原判严重违反法定程序。惠水县政府应主动申请行政回避而未申请并回避，黔南州中院未主动申请司法回避，属程序违法。请求：1.撤销一审判决，撤销涉案处理决定和复议决定；2.案件受理费由惠水县政府和黔南州政府承担。 被上诉人惠水县政府二审答辩称：一、本案土地权属争议处理事实清楚、程序合法、证据充分。二、侯贵林的上诉理由不能成立。一是本案为土地权属争议案件。首先，贵州省龙里县人民法院（2015）龙行初字第52号行政判决书明确指出“土地四至的确定涉及土地权属确定的核心内容。原告与第三人就土地权属有争议且协商不成的，可依法申请人民政府处理，应由人民政府结合双方证据来具体确定”。其次，侯贵林于2017年8月21日向惠水县政府递交《土地确权申请书》，请求确认位于惠水县涟江街道（原和平镇）惠明村高旺二组“火烧田”的316.2平方米的土地使用权为其所有，惠水县政府依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》等相关规定依法进行处理。二是惠水县政府为本案土地权属争议确权的有权机关。侯贵林与龙继洪因土地使用权发生争议，系个人与个人之间的争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，惠水县政府为该土地权属争议处理的有权机关。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人黔南州政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。 一审第三人龙继洪在二审法定期限内未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。 另查明，2018年3月1日，惠水县政府作出的涉案处理决定载明：本机关对争议的“火烧田”部分土地权属决定如下：侯贵林享有位于涟江街道××××组地名为“火烧田”，土地四至为东至杜德培、南至村道路、西至水沟、北至王永林（原机动田）的土地使用权；龙继洪享有位于涟江街道××××组地名为“火烧田”，土地四至为东至水沟、南至村道路、西至村道路、北至王永林（原机动田）的土地使用权。 本院认为，本案争议焦点为涉案处理决定和复议决定是否合法。 第一、关于涉案处理决定是否合法的问题。 （一）作出涉案处理决定的主体适格。根据一审查明的事实和证据,本案系侯贵林个人与龙继洪个人之间的土地使用权的争议，侯贵林主动向惠水县政府提出确权申请，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，惠水县政府有权作出涉案土地权属争议处理决定。 （二）涉案处理决定的程序合法。2017年8月21日，侯贵林向惠水县政府提交《土地确权申请书》，请求惠水县政府确认位于惠水县涟江街道（原和平镇）惠明村高旺二组“火烧田”的316.2平方米的土地使用权为其所有。惠水县国土局收到侯贵林提交的申请书后，同年8月30日作出《受理通知书》并送达侯贵林，同年9月1日将申请书副本等材料送达被申请人龙继洪。同年9月12日，惠水县国土局协调有相关资质单位的工作人员到争议实地测绘土地现状，侯贵林到现场指界测绘。同年9月29日，侯贵林核实土地现状，惠水县国土局绘制了《侯贵林、龙继洪房屋现状图》，侯贵林、龙继洪签字捺印。同时，惠水县国土局还向有关个人进行调查取证，并对争议双方提交的证据进行了调查核实。同年10月13日，惠水县国土局组织争议双方进行了调解，因调解未果，同年11月9日，惠水县国土局作出《关于侯贵林信访反映情况调查处理意见书》（惠国土资呈〔2017〕252号）报惠水县人民政府。2018年3月1日，惠水县人民政府根据惠水县国土局的调查情况，作出《关于涟江街道办事处惠明村侯贵林、龙继洪土地权属争议行政处理决定书》（惠府行决字〔2018〕1号）。该《处理决定》作出的程序符合《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条、第十三条、第十七条、第十八条、第二十三条、第二十七条等的规定。 （三）涉案处理决定事实清楚、证据确凿。一是根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条的规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证。（三）争议双方当事人依法达成的书面协议。本案中，侯贵林提交的《土地承包证》证实争议地位于侯贵林1998年8月取得的承包证上的“火烧田”内。龙继洪提交的《协议书》和贵州警官职业学院司法鉴定中心《痕迹检验司法鉴定意见书》证实：1999年1月15日，侯贵林与龙继洪签订协议，龙继洪将座落背后寨的地基壹幅协商给本村二组村民龙继洪建房使用。该地基壹幅共合人民币伍仟肆佰元整（5400元）当日已全部付清。该地基东抵侯贵林责任田，西抵公用大路，南抵集体村公路，北抵一组机动田。该协议有双方当事人和在场见证人签字捺印。经鉴定，《协议书》原件“协议人：侯贵林”中“侯贵林”字迹上的红色指印是侯贵林右手拇指第一指节所留。上述证据表明龙继洪通过与侯贵林签订协议的方式已经取得涉案土地的使用权。侯贵林对于该《协议书》不予认可的主张，本院不予支持。二是根据龙继洪的建设用地申请呈报表和惠水县国土局对龙继洪申请用地建房的批复以及惠水县国土局的调查情况，龙继洪于1998年12月28日获得涉案土地的建设用地批复，1999年上半年开始建房并于同年入住。虽龙继洪建房所占用面积大于惠水县国土局批复文件中的130㎡，但侯贵林明知龙继洪从1999年开始在涉案土地上建房居住、管理并使用涉案土地，十几年来未提出异议。侯贵林本人后来在涉案土地上建房时亦在两房之间留出空隙（即《协议书》和涉案处理决定中的“水沟”），并未向有关机关提出龙继洪非法占用其土地的异议。 综上，惠水县政府根据惠水县国土局组织侯贵林、龙继洪对争议地进行现场测量、勘界的情况，本着尊重历史和事实，有利于生产生活的原则，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第二十条第（三）项、《贵州省土地管理条例》第七条等规定作出的处理决定并无不当。 第二、关于涉案复议决定是否合法的问题。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请复议”之规定，黔南州政府作为被申请人惠水县政府的上级人民政府，是法定的行政复议机关，具有依照《中华人民共和国行政复议法》对侯贵林的行政复议申请进行审查并作出决定的法定职责。本案中，侯贵林不服涉案处理决定，向黔南州政府提出行政复议申请。黔南州政府于2018年4月3日受理后，同日将行政复议申请书副本送达被申请人和第三人。在复议过程中，黔南州政府认为因该案有待进一步核实案件事实，故依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，于同年5月31日作出黔南府行复延字〔2018〕36号行政复议案件延期审理通知书并送达各方当事人。黔南州政府经审查，认为申请人侯贵林是以人民法院的判决为依据，申请确权于法有据；被申请人惠水县政府充分尊重管理使用现实，作出维持申请人侯贵林与第三人龙继洪现有管理现状的处理决定并无不妥。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，于2018年7月2日作出涉案复议决定并送达当事人并无不当。 综上，涉案处理决定和复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。侯贵林请求撤销该处理决定和复议决定的主张，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人侯贵林负担。 本判决为终审判决。 审判长  冉依依 审判员  赵 敏 审判员  孟 婷 二〇一九年五月三十日 书记员  马如意