黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019)黑行终140号上诉人（原审原告）双鸭山盛泰房地产开发有限公司，住所地双鸭山市尖山区春城路364号。法定代表人段金祥，该公司董事长。委托代理人王梓懿，该公司项目经理。委托代理人邢广元，该公司法律顾问。被上诉人（原审被告）双鸭山市人民政府，住所地双鸭山市尖山区世纪大道70号。法定代表人郑大光，该市市长。委托代理人国林峰，该市司法局行政复议应诉科科长。委托代理人崔元涛，北京市盈科（大连）律师事务所律师。上诉人双鸭山盛泰房地产开发有限公司（下称盛泰公司）因诉双鸭山市人民政府（下称市政府）不履行行政协议及行政赔偿一案，不服双鸭山市中级人民法院（2018）黑05行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年4月25日对案件进行了询问。盛泰公司委托代理人王梓懿、邢广元，市政府委托代理人国林峰、崔元涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2012年10月1日，盛泰公司在获得双鸭山市发展和改革委员会项目核准批复和双鸭山市规划局建设用地规划许可证及双鸭山市住房和城乡建设局建筑工程施工许可证后，在四方台区东荣二小区开发建设经济适用房1－4号楼，建筑面积为16992平方米。2013年6月26日，市政府将四方台区东荣二小区列为城市棚户区改造项目计划并以市政府双政函[2013]94号上报黑龙江省非煤矿城市棚户区改造推进办公室。该函明确：东荣二小区项目由双鸭山市盛泰房地产开发公司承建，建设地点位于四方台区东××新区××路北侧，占地面积1．2万平方米，计划建筑面积1．7万平方米，计划投资3060万元。2013年9月5日，双鸭山市物价监督管理局、双鸭山市房产管理局作出《关于双鸭山盛泰房地产开发有限公司东荣二小区1－4号楼经济适用住房销售价格的通知》（双价联字[2013]3号），通知盛泰公司开发建设的东荣二小区1一4号楼经济适用住房销售价格（基准价格）为2300元／平方米。2013年10月1日，东荣二小区1一4号楼工程竣工验收。2013年11月29日，黑龙江省非煤矿城市棚户区改造推进办公室作出《关于调整2013年城市和国有工矿棚户区改造项目计划的通知》（黑棚改[2013]5号），明确同意双鸭山市调整的棚户区改造项目，其中附件《2013年调整非煤矿城市棚户区改造项目计划表》中调整增加项目里，双鸭山的调整增加项目中锦程社区和秀山社区“异地安置东荣二小区255户。”另查明，盛泰公司作为乙方与案外人双鸭山市城市棚户区改造办公室作为甲方就购置东荣二小区1一4号楼签订了《双鸭山市城市棚户区改造工程住宅购置协议书》，就工程概况、购置价格、工程交付使用日期、质量标准等协议主要条款进行了约定。甲方法人代表赵四海和乙方法人代表王晓龙分别在该协议书上签字并加盖了两个单位的公章。该协议没有写明协议签订的具体时间。2018年9月4日，盛泰公司诉至法院，请求：一、确认市政府未依法履行承诺、拒不按照双方签订的《住宅购置协议书》收购盛泰公司开发的四方台区东荣二小区的行政不作为违法。二、判令市政府依职权履行其与盛泰公司签订的行政协议，按照当时约定的每平方米1700元的价格收购东荣小区1－4号楼，总建筑面积16992平方米的工程款是28886400元；并承担自2014年1月1日起至2018年11月30日的逾期付款利息（按银行同期贷款利率4.75%计算利息并加收罚息50%）8061111元；三、判令市政府赔偿给盛泰公司造成的经济损失29645173.79元。由市政府承担本案的全部诉讼费用。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。据此，盛泰公司作为企业法人，认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照行政诉讼法的规定向人民法院提起诉讼。但提起诉讼应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据本案事实，盛泰公司是与案外人双鸭山市城市棚户区改造办公室就购置东荣二小区1一4号楼签订的《双鸭山市城市棚户区改造工程住宅购置协议书》，而不是与市政府签订的协议。因此，盛泰公司与市政府之间，不存在法律上的权利义务关系。盛泰公司基于上述住宅购置协议起诉市政府，因被告主体不适格，其诉讼请求缺乏事实根据。综上，盛泰公司提起本案行政诉讼不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回盛泰公司的起诉。盛泰公司向本院提起上诉称，一、双鸭山市棚户区改造办公室是按照市政府的委托与盛泰公司签订《双鸭山市城市棚户区改造工程住宅购置协议书》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，市政府是适格被告。二、原审法院未向盛泰公司释明变更或追加双鸭山市棚户区改造办公室为被告，属程序违法。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。市政府答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回盛泰公司的上诉，维持原审裁定。主要理由：一、市政府不是委托机关，不承担行政责任。市政府与盛泰公司之间不存在合同关系，亦无证据证实签订购置协议过程中市政府存在委托关系。二、原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，驳回盛泰公司的起诉适用法律正确。三、双鸭山市城市棚户区改造办公室具有行政主体资格。落实政府计划的具体单位是棚改办，该单位具有独立的行政主体资格，所签订的购置协议不及于政府。本院查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。另查明，2010年12月5日，双鸭山市机构编制委员会作出双编[2010]120号《关于市采煤沉陷区综合治理办公室加挂牌子的通知》，主要内容为：“为加快我市城市棚户区改造项目的推进，全面做好建设项目前期工作，确保按计划完成我市城市棚户区改造项目。经市机构编制委员会研究决定，双鸭山市采煤沉陷区综合治理办公室加挂双鸭山市棚户区改造办公室牌子，加挂后其他编制事宜不变。”以上事实有卷宗证据材料及当事人陈述予以佐证。本院认为，根据当事人诉辩意见及结合案件事实，本案争议的焦点是市政府是否为本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”行政诉讼的被告一般由原告提出，由法院确定。“谁行为，谁被告”，即行政行为的作出者是谁，谁就是行政诉讼的被告。这一规则的适用前提是作出行政行为的主体享有行政主体资格，能独立承担法律责任。本案中，双鸭山市城市棚户区改造办公室系市政府举办的事业单位法人，具有负责双鸭山市棚户区改造的法定职能，具备独立承担法律责任的行政主体资格。该办公室作为甲方与盛泰公司签订了《双鸭山市城市棚户区改造工程住宅购置协议书》，在该协议未按约定履行的情况下，盛泰公司应当以双鸭山市城市棚户区改造办公室为被告提起诉讼，而非市政府。且盛泰公司未提供证据证实，市政府与双鸭山市城市棚户区改造办公室存在授权委托关系。综上，市政府不是本案的适格被告，盛泰公司将市政府列为被告错误。原审法院对此未予释明即驳回盛泰公司起诉不当。但即使盛泰公司同意变更双鸭山市城市棚户区改造办公室为被告，本案应由双鸭山市城市棚户区改造办公室所在地基层人民法院管辖，亦不属原审法院管辖范围，原审裁定并未影响盛泰公司的权利义务，可予维持。综上，盛泰公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王鹏跃审判员  张俊伟审判员  冷 慧二〇一九年五月二十一日法官助理肖亚磊书记员张莉