广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤1803行初291号原告卢元总，男，1982年9月12日出生，汉族，住韶关市新丰县。委托代理人卢文彪，广东海厚律师事务所律师。被告英德市国土资源局。地址：英德市英城街道英州大道国土大楼。法定代表人任大伟，局长。委托代理人邓益琼，该局干部。委托代理人刘文静，广东才畅律师事务所律师。原告卢元总不服被告英德市国土资源局（下称英德国土局）国土行政处罚决定纠纷一案，于2018年11月15日向本院提起诉讼。本院同日立案后，于同年11月20日向被告英德国土局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告卢元总及其委托代理人卢文彪，被告英德国土局的委托代理人邓益琼、刘文静到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年5月22日，被告英德国土局对原告卢元总作出英国土资执法（青塘）决字[2018]18号《行政处罚决定书》。原告卢元总诉称，原告从英德市青塘镇石联村委会杨屋村民小组(以下简称杨屋村）租得位于该村桥子头至反增农坝字（地名）、罗永其机动荒地。2017年7月14日，原告经英德市市场监督管理局批准领取了营业执照，名称为英德市青塘镇秀丽农场。同月，经杨屋村同意，英德市国土资源局青塘国土资源管理所（以下简称青塘国土所）盖章，英德市青塘镇人民政府盖章同意并出具《青塘镇农村建设用地及用电报装审批表》，批准原告报装电表农业用电，该审批表地类栏还专门注明为“荒地”，面积栏注明为18亩。电表报装到位后，原告才开始动工建设养鸡棚，于同年10月竣工，总投资1000000元。原告经营养了两批鸡时，被告于2018年5月22日作出涉案处罚决定。一、涉案土地地类性质为荒地，不属于基本农田。《基本农田保护条例》第十七条的立法本意是保护基本农田，而不是保护荒地，基本农田属于耕地的一部分，而且是耕地中较为高产优质的那一部分，水利设施较好，土地肥沃，涉案土地显然不具备这些客观条件。（一）涉案土地约18亩，属山坡荒地，不属于耕地，更不符合基本农田的标准，已撂荒30多年。从杨屋村超过2/3村民签名的《承包合同》第一条可以看出，涉案土地属于荒地是众所周知的事实，该合同也经过了英德市青塘镇法律服务所的司法见证。英德市青塘镇石联村委会也出具《证明》证明涉案土地属于机动荒地。（二）英德市青塘镇人民政府、青塘国土所、英德市青塘镇石联村委会、杨屋村村长均一致签名盖章出具《青塘镇农村建设用地及用电报装审批表》，证明涉案土地属于荒地。二、将涉案土地划定为基本农田保护区的程序不合法。根据杨屋村向英德市青塘镇人民政府报告反映，杨屋村全体村民及近3任村长均不知道涉案地块何时被政府划入了基本农田保护区，杨屋村没有收到任何政府通知，也没有看到任何公示。被告不能简单以程序错误设置的所谓卫星图对原告作出处罚。三、原告的养鸡场不属于违章建筑，原告的行为不属于未经批准非法占用土地的行为，没有违反《基本农田保护条例》第十七条。原告并非不向政府申请私自建设养鸡棚，原告在《青塘镇农村建设用地及用电报装审批表》审批后，才开始动工建设养鸡棚的。值得注意的是，上述审批表是包含2层意思的，首先是对地块是否属于“农村建设用地”进行审批，其次才是“用电报装”，上述审批表经过了代表被告的青塘国土所和英德市青塘镇人民政府的盖章批准，不属于未经批准非法占用土地的行为。综上所述，被告作出的涉案处罚决定是错误的，依法应予撤销。为维护合法权益，原告特提起诉讼，请求判决：1.撤销被告作出的涉案处罚决定；2.被告承担本案的诉讼费。原告卢元总向本院提交了以下证据：1.《承包合同》，证明涉案土地属于荒地是众所周知的事实，该合同经过了英德市青塘镇法律服务所的司法见证，足以证明涉案土地属于荒地，不属于基本农田；2.《证明》，证明涉案土地属于机动荒地，不属于基本农田；3.《青塘镇农村建设用地及用电报装审批表》，证明英德市青塘镇石联村委会、杨屋村、青塘国土所、英德市青塘镇人民政府均认可涉案土地为18亩，地类属于荒地，涉案土地属于荒地符合客观现状和历史事实；该审批表是包括“农村建设用地”审批的，原告是在青塘国土所、英德市青塘镇人民政府批准后才开始施工搭建鸡棚的，不属于未经批准非法占用土地；4.涉案处罚决定，证明涉案处罚决定前后矛盾，被告下属部门青塘国土所2017年7月出具文件认定涉案土地属于荒地，后被告又作出涉案处罚决定认定涉案土地属于基本农田；被告定性错误，原告是先经过青塘国土所、英德市青塘镇人民政府批准后才开始搭建鸡棚的，不属于未经批准非法占用土地；被告引用《基本农田保护条例》第十七条错误，涉案土地客观现状和历史事实不属于基本农田，不具备划入基本农田保护区的资格和条件，被告不能引用该法条对原告进行处罚；5.《责令限期自行整改通知书》，证明英德市青塘镇人民政府在整改通知的面积认定与被告作出的涉案处罚决定自相矛盾，后者认定原告违法占用土地3.6亩，前者却认定为18.2亩，显然其中一个文件是错误的，也从侧面反证出被告的处罚决定是错误的；6.视频光盘、照片，证明被告在涉案处罚决定未到期、未生效的情况下提前拆除原告的养鸡棚，且拆除面积超过处罚决定认为的3.6亩（2400平方米），实际拆除4300平方米，程序违法；7.《1603号图斑土地利用现状图》，8.《1603号图斑土地利用影像图》，上述证据7、8共同证明从卫星图来看，红线所圈部分为原告养鸡棚的用地，面积为18亩，深黄色部分为基本农田保护区，红线所圈部分并非全是深黄色，故原告养鸡棚用地不全是基本农田保护区，经被告确定为3.6亩，涉案处罚决定也只处罚3.6亩（2400平方米），但被告在实际拆除中，却拆除了原告4701平方米的养鸡棚，明显超出范围；9.《公证书》航拍照片，10.《公证书》及视频光盘，上述证据9、10共同证明从公证航拍照片可以看出原告有4个养鸡棚，从《公证书》所附光盘可以看出原告4个养鸡棚的尺寸分别为：①号养鸡棚长64.3米、宽13.5米，②号养鸡棚长72.8米、宽14米，③号养鸡棚长109米、宽13.5米，④号养鸡棚长91米、宽14.75米，4个养鸡棚总占地面积为4701平方米，涉案处罚决定也只处罚3.6亩（2400平方米），但被告在实际拆除中，却拆除了原告4701平方米的养鸡棚，明显超范围执法；11.《杨屋村民小组证人证言》，证明涉案地块约18亩，属山坡荒地，不属于耕地，不符合基本农田标准，已撂荒30多年，杨屋村全体村民及3任村长均不知道该地块何时被划入了基本农田保护区，没有收到任何政府通知，也未看到任何公示，也没有设立任何公示牌，属于程序违法，卫星图违背客观事实及程序，不能作为定案依据。被告英德国土局辩称，一、涉案处罚决定认定事实清楚，证据充分。出租方卢秀丽与原告签订《土地承包合同》，约定将杨屋村张大坑的地块租给原告。上述地块土类属于基本农田。原告在没有办理任何用地手续的情况下，在涉案土地上建鸡场，该行为违反了《基木农田保护条例》第十七条、《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定。原告诉称涉案土地是荒地，但是根据土地利用总体规划数据库查阅到涉案土地的地类是基本农田，涉案土地已经被划入基本农田保护区，故涉案土地并不是原告所说的荒地。原告诉称将涉案土地划定为基本农田保护区的程序不合法，这虽然与本案有关联性，但是根据一事一诉的诉讼原则，本案与划定基本农田程序是两个行政行为，原告对划定基本农田程序有异议应另案处理。涉案处罚决定认定涉案土地的地类为基本农田的事实清楚。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，原告在涉案土地建设养鸡棚非法占地3.6亩，地类为基本农田3.6亩，属于未经批准非法占用土地的行为。原告诉称青塘国土所与英德市青塘镇人民政府在《青塘镇农村建设用地及用电报装审批表》上签名批示就是同意原告在涉案土地建设养鸡棚，但原告提交的上述审批表只是用电报装的相关手续，并非用地的审批手续，且青塘国土所与英德市青塘镇人民政府也不具有用地审批批准权，故原告在涉案土地上建设养鸡棚是属于未经批准违法占用土地的行为，涉案处罚决定认定事实清楚，依据充分。二、拆除原告养鸡棚并不是被告的行为。因被告没有执法权，故被告作出涉案处罚决定后，被告没有对原告养鸡棚进行拆除。原告养鸡棚被拆除是当地政府的行为，与被告无关，原告对拆除行为有异议的，应另案提出诉讼。综上所述，被告依据查明的事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出的涉案处罚决定认定事实清楚，依据充分，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告英德国土局向本院提交了以下证据、依据：1.《立案呈批表》、公民身份证复印件、《土地承包合同》、《承包合同》、营业执照、《国土资源管理公文送达地址确认书》、《违法线索登记表》、《责令停止土地违法行为通知书》、《国土资源违法行为的报告》、《违法线索核查报告》、《抄告单》及送达回证、《询问笔录》、《现场勘测笔录》、《国土资源违法案件调查报告》、《违法案件审理记录》、《违法案件处理决定呈批表》、《行政处罚告知书》及送达回证、《行政处罚听证告知书》及送达回证，证明被告作出涉案处罚决定的相关材料；2.《行政处罚决定书》及送达回证，证明被告作出的涉案处罚决定认定事实清楚，程序合法，符合法律规定；3.《1603号图斑土地利用影像图》、《1603号图斑土地利用现状图》、《1603号图斑土地利用规划图》、地块分支号1603（青塘镇）现场照片，证明涉案土地的地类为基本农田；4.《责令限期自行整改通知书》、《会议记录》，证明原告养鸡棚被拆除与被告无关。法律依据：《基本农田保护条例》第十七条，《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。经庭审质证，一、原告卢元总的质证意见是：对被告提交证据1中的公民身份证、营业执照、送达地址确认书、送达回证均无异议；《立案呈批表》、《违法线索登记表》、《国土资源违法行为的报告》、《国土资源违法案件调查报告》、《违法案件审理记录》的真实性无法确认，是被告的内部审查资料；《承包合同》可以证实涉案土地属于荒地，不属于基本农田保护区，且证明了涉案土地的面积、位置、性质，该合同在2012年1月15日已签订，当时无任何纠纷；《责令停止土地违法行为通知书》的真实性无异议，合法性有异议，原告收到该通知时，养鸡棚已建好，原告建设养鸡棚是经当地政府及国土所批准的；《违法线索核查报告》的真实性无法确认，关联性有异议，是被告的内部审查资料，报告显示建筑面积为2400平方米，但原告提交的《公证书》可以证实养鸡棚的面积为4701平方米，被告在实际拆除中，却拆除了原告4701平方米的养鸡棚，明显超范围执法；《抄告单》有异议，是被告向英德市青塘镇人民政府发出的，要求共同制止违法行为，可以证实被告委托英德市青塘镇人民政府实施了拆除行为；《询问笔录》的真实性无异议，关联性有异议，原告文化素质、法律意识低，未理解询问内容就签名，无法反映客观事实，且笔录上有涂改痕迹，指模虽是原告本人的，但与另案中的《询问笔录》不一致；《现场勘测笔录》的真实性无异议，关联性有异议，硬底化面积3.6亩，但被告在实际拆除中，却拆除了原告4701平方米的养鸡棚，明显超范围执法；《违法案件处理决定呈批表》的真实性无法确认，可以证实被告作出涉案处理决定存在过错，导致了原告的损失，责任应由被告承担；《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》的真实性无异议，关联性有异议，涉案处罚决定违背客观事实及公平原则，把不属于基本农田的荒地划为基本农田；证据2的真实性无异议，关联性有异议，涉案处罚决定违背客观事实及公平原则，把不属于基本农田的荒地划为基本农田；证据3的真实性无异议，关联性有异议，该图违反客观事实，被告划分基本农田保护区的程序违法，未经公示及设立公示牌，被告称黄色及淡黄色的均为基本农田保护区，但被告在涉案处罚决定中只处罚了3.6亩，3.6亩对应在图上是红色圈与黄色区域交集的地方，对红色圈及淡黄色区域交集的地方却没有作出处罚，被告在实际拆除中，拆除了原告4701平方米的养鸡棚，明显超范围执法；证据4中《责令限期自行整改通知书》的真实性无异议，可以证实被告责令或委托英德市青塘镇人民政府实施拆除；《会议记录》的真实性无法确认，是被告的内部审查资料。被告适用法律错误，《基本农田保护条例》并未提及不能养殖，原告的硬底化只有3.6亩。二、被告英德国土局的质证意见是：对原告提交证据1的证明内容有异议，根据土地利用总图规划数据库显示涉案土地属基本农田；证据2的真实性无异议，合法性、证明内容有异议，质证意见与对证据1的质证意见一致；证据3的真实性无异议，合法性、证明内容有异议，该审批表只是用电的审批表，不是用地的审批表，且青塘国土所及英德市青塘镇人民政府不是批准用地的机关；证据4的证明内容有异议，质证意见与对证据1、3的质证意见一致；证据5的真实性、合法性无异议，关联性、证明内容有异议，是英德市青塘镇人民政府出具的，与本案无关；证据6的真实性无异议，关联性、证明内容有异议，养鸡棚是英德市青塘镇人民政府实施拆除的，不是被告实施拆除的，与本案无关；证据7、8的真实性无异议，证明内容有异议，原告误解了基本农田的范围，事实上该图斑号涉及的黄色及淡黄色区域均是基本农田，基本农田包括了水田、耕地等；证据9、10的真实性、合法性无异议，关联性、证明内容有异议，质证意见与对证据6的质证意见一致；证据11有异议，证人没有提供身份信息，且证人不清楚涉案土地属于基本农田，不能改变涉案土地属基本农田的事实，原告若对涉案土地属于基本农田存有异议，应另行法律途径解决，与本案无关。诉讼中，原告申请杨屋村的前村长杨奕来、杨茂程出庭作证。俩证人均证明涉案土地是荒地。原告对证人证言均没有异议；被告英德国土局均有异议，其认为基本农田不仅限于水田，还包括旱地、荒地等，根据数据库显示，涉案土地属于基本农田，不能因证人的认识情况而改变土地的性质。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：一、原告卢元总提供证据1-3、7、8的真实性、关联性予以确认，但证明内容不予确认；证据4的真实性、关联性予以确认，其合法性将在待下的本院认为部分阐述；证据5、6、9、10，系涉案处罚决定作出后产生的证据，本院不予采信；证据11及原告申请的证人证言，基本农田的认定并不以杨屋村村民的认知而改变，故本院不予采信。二、被告英德国土局提供的证据1、3，具有真实性、关联性、合法性，本院予以采信；证据2，已作认证；证据4，系涉案处罚决定作出后产生的证据，与本案无关，本院不予采信。经审理查明，2012年1月15日，杨屋村与其村民杨昌林、杨远锋签订《承包合同》，该合同有英德市青塘镇法律服务所的见证。合同约定杨屋村将桥子头至反增农坝子（地名）、罗永其机动荒地，面积18亩的土地，发包给杨昌林、杨远锋承包；承包期限为30年，自2012年1月15日起至2042年1月15日止。此后，涉案土地被转租给卢秀丽，卢秀丽于2017年6月30日再转租给原告卢元总。2017年7月14日，原告在杨屋村登记成立了英德市青塘镇秀丽农场，是原告个人经营的个体工商户，经营范围为果木种植、淡水鱼养殖。同年7月18日，原告在涉案土地申请用电报装，并填写了《青塘镇农村建设用地及用电报装审批表》。该审批表的地类栏载明“荒地”，面积栏载明“18亩”；英德市青塘镇石联村委会在村委意见栏加注“情况属实”，并加盖公章；青塘国土所在镇国土所意见栏加注“该宗用地属设施农用地，同意报装”，并加盖公章；英德市青塘镇人民政府在镇政府意见栏加注“已核”，并加盖公章。同年6月，原告平整了涉案土地；同年7月，原告开始建设养鸡棚；同年10月，原告建成了4个硬底化的养鸡棚。2017年10月20日，被告英德国土局向原告发出英国土资执法（青塘）停字〔2017〕第019号《责令停止土地违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。2018年3月12日，被告继续向原告发出英国土资执法（青塘）停字〔2018〕第号《责令停止土地违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。同年5月2日，被告对原告违法占地案进行立案处理。原告在被告对其制作的《询问笔录》中表示“这块地原本是耕地，我于2017年6月进行了平整土地”“2017年7月动工搭建4排鸡舍，建筑占地2400平方米，建筑面积2400平方米”“国土所曾经来制止过。并发过责令停止违法行为通知书。”原告在被告制作的《现场勘验笔录》签名确认“2017年6月动工建设，总用地面积18.9亩，建筑占地面积2400平方米（硬底化面积3.6亩），建筑面积2400平方米，地类：基本农田，不符合土地利用总体规划……”同年5月10日，被告向原告发出英国土资执法（青塘）罚告字[2018]18号《行政处罚告知书》、英国土资执法（青塘）听告字[2018]18号《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩权权和听证权。原告在法定期限内没有陈述申辩，也没有申请举行听证。同年5月22日，被告认为原告属未经批准非法占用土地3.6亩，违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定，依据《基本农田保护条例》第三十三条和《广东省非农建设补充耕地管理办法》第十条的规定，作出英国土资执法（青塘）决字[2018]18号《行政处罚决定书》，决定对原告处以责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并对非法占用的土地处以（基本农田的耕地开垦费一倍）每平方米38元共91200元罚款。被告在涉案处罚决定中一并告知了原告履行行政处罚的方式和期限及申请复议和诉讼的权利。原告不服，遂于同年11月15日向本院提起行政诉讼。诉讼中，原告向本院申请停止执行被告作出的涉案处罚决定。2018年11月19日，本院作出（2018）粤1803行初291号《行政裁定书》，裁定在本案诉讼期间，停止执行涉案处罚决定。起诉状副本送出后，原告于同年11月21日新增如下诉讼请求：确认被告于2018年11月15日强行拆除原告4300平方米鸡棚的行为违法。本院已在庭审中告知原告不予准许其新增的诉讼请求，并告知其可另循其他法律途径解决。庭审中，被告表示涉案处罚决定针对的违法用地3.6亩就是原告所建4个养鸡棚已经硬底化的部分；原告表示其4个养鸡棚面积实为4701平方米。另查明，2018年11月15日，原告的养鸡棚被强制拆除。原告于2019年3月20日以英德市青塘镇人民政府、英德国土局为被告向本院提起行政诉讼[案号：（2019）粤1803行初160号]，要求确认英德市青塘镇人民政府、英德国土局的拆除行为违法，并赔偿原告1093287元。本院认为，本案是不服国土行政处罚决定纠纷。本案需要审查的是被告作出的涉案处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律、法规是否正确。一、认定事实方面。（一）《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等……”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条规定“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作……”本案中，英德国土局作为土地主管部门，其结合《1603号图斑土地利用现状图》《1603号图斑土地利用规划图》等认定涉案土地属于基本农田，并无不当。杨屋村部分村民认为涉案土地为荒地，不属于基本农田的认知，不能改变土地的性质。（二）虽然按照原国土资源部、农业部国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。但该通知同时亦规定“从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议……（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。”也就是说，设施农用地使用前亦应当按程序履行报批手续，用地协议、设施农用地建设方案由乡镇政府报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。原告未与杨屋村签订任何租赁合同，其仅是转租承接了相关权利人的《承包合同》，其及相关权利人既未拟定设施建设方案，亦未与乡镇政府、杨屋村协商土地复垦要求、时限等有关土地使用条件，也未与乡镇政府、杨屋村签订三方用地协议，更谈不上将上述设施建设方案、三方用地协议报英德市国土资源主管部门和农业部门备案。因此，被告认定原告未经批准、报备擅自非法占用基本农田的事实并无不当。原告仅凭《青塘镇农村建设用地及用电报装审批表》便认为其已履行上述程序，本院不予采信。（三）根据《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》关于“一、坚决制止占用基本农田进行植树等行为。要认真执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》，坚决制止任意改变基本农田用途的行为，切实做好保护基本农田‘五个不准’，即：不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动……”的规定，原告在基本农田建造硬底化的养鸡棚属于违反国务院基本农田“五个不准”的违法行为。原告认为其已经当地国土所、镇政府的审批同意，本院不予采信。至于原告违法用地面积的问题。本案中，被告根据原告在《询问笔录》《现场勘测笔录》中关于4个养鸡棚共2400平方米的自认，便在涉案处罚决定中确认该违法用地面积。原告在诉讼中认为4个养鸡棚面积为4701平方米，并提供有关照片予以证实。首先，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”的规定，被告在行政处理程序中已告知原告享有陈述申辩权和听证权，并提交有关证据，故对于原告在诉讼中提供的该照片，本院不予采纳。其次，若根据原告承认的4701平方米用地面积，则被告计算的违法用地罚款金额将会大大增加，反而有损原告的利益，加重其义务，根据行政诉讼“禁止不利变更原则”，本院对原告主张的用地面积不予采信。二、程序方面。被告发现原告违法用地行为后，2次向其发出《责令停止土地违法行为通知书》，并进行立案，告知了原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩和申请听证的权利。被告作出涉案处罚决定后，亦告知了原告履行行政处罚的方式、期限及申请复议和诉讼的权利，且依法进行送达，故被告作出涉案处罚决定的程序合法。三、法律适用问题。原告在基本农田进行硬底化建造养鸡棚，属于严重破坏耕作层的生产经营活动。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款……”的规定，被告决定对原告处以责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并对非法占用的土地处以（基本农田的耕地开垦费一倍）每平方米38元共91200元罚款的行政处罚，适用法律、法规正确。综上所述，耕地是我国最为宝贵的资源，任何单位或者个人使用土地都应当按照法定程序进行。被告的涉案处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告请求撤销被告作出的涉案处罚决定依据不足，理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告卢元总的诉讼请求。本案受理费50元，由原告卢元总负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈桂清人民陪审员  曾冬园人民陪审员  韩必康二〇一九年五月十三日书 记 员  肖 颖附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。