广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤13行终53号上诉人（原审原告）：王胜民，男，汉族，1963年11月6日出生，身份证住址：湖北省潜江市，委托代理人：池燕，广东金卓越律师事务所律师。委托代理人：梁灿涛，广东金卓越律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：龙门县畜牧兽医渔业局。住所地：惠州市龙门县龙城街道西林路35号。法定代表人：黄碧浪，局长。委托代理人：杨伟雄，该局工作人员。委托代理人：范敏钊，广东东立律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：龙门县人民政府。住所地：惠州市龙门县龙城街道东门路2号。法定代表人：段致辉，县长。委托代理人：谭阳辉，龙门县司法局副局长。委托代理人：陈婷婷，龙门县司法局工作人员。上诉人王胜民因与被上诉人龙门县畜牧兽医渔业局（下称龙门县畜牧局）、龙门县人民政府履行法定职责及行政复议纠纷一案，不服广东省博罗县人民法院（2018）粤1322行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人王胜民及其委托代理人池燕、被上诉人龙门县畜牧局委托代理人杨伟雄与范敏钊、被上诉人龙门县人民政府委托代理人谭阳辉与陈婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2010年12月6日，原告王胜民（乙方）与麻榨镇凤岗村西老村小组村民湛志明（甲方）签订《农村土地承包合同》，由王胜民有偿承包湛志明的17亩土地及一口鱼塘、猪舍，用于经营种、养殖业，承包期限从2011年1月1日起至2030年12月31日止。2014年7月14日，龙门县环境保护局作出龙环罚[2014]9号《行政处罚决定书》，认定原告经营的位于麻榨镇凤岗村委西老村小组的猪场未办理环保审批就擅自进行生猪养殖项目建设，且需配套建设的环境保护设施未经验收合格而主体工程已经正式投入生产的行为违反规定，决定处罚原告猪场立即停止生产（使用）及罚款3000元。2015年6月23日，龙门县人民法院作出（2015）惠龙法行非诉审字第1号《行政裁定书》，裁定准许强制执行龙门县环境保护局的上述处罚决定。2018年1月19日，原告通过网上信访方式向龙门县麻榨镇人民政府反映称：2018年1月18日，龙门县麻榨镇兽医站工作人员不给其开具检疫票，并告知是镇政府不让开具；要求兽医站给其开具检疫票，请相关部门核实处理，并要求就此事件给予答复。2018年1月24日，麻榨镇人民政府出具《处理决定书》，原告不服该决定，随后向被告龙门县人民政府申请复查。龙门县人民政府于2018年2月14日作出龙府信复撤告[2018]4号《撤销信访事项处理意见告知书》，告知原告对其反映的问题进行了核查，作出撤销龙门县麻榨镇政府的处理决定书，并将此信访事项交由被告龙门县畜牧局处理，要求被告龙门县畜牧局重新办理该信访事项并答复。2018年3月12日，被告龙门县畜牧局作出龙畜信复[2018]001号《关于王胜民信访事项的处理意见》，认为根据龙门县人民法院已生效的（2015）惠龙法行非诉审字第1号《行政裁定书》，原告的猪场必须停止生产（养猪），且原告的猪场在《关于责令限期清拆关闭杨龙生养猪场等37间养猪场的通知》文件的清拆关闭名单中，告知原告，其猪场不符合受理条件，不予受理申报产地检疫。原告不服龙门县畜牧局的上述处理意见，遂于2018年5月8日向被告龙门县人民政府申请复议，被告龙门县人民政府于申请当日就予以受理。2018年6月21日，被告龙门县人民政府作出龙府行复[2018]5号《行政复议决定书》认为：1.龙门县畜牧局《处理意见》将王胜民的姓名写成王建民，确有错误，应予纠正；2.龙门县畜牧局《处理意见》认为王胜民经营的猪场就是《关于责令限期清拆关闭杨龙生养猪场等37间养猪场的通知》附件中载明的湛志明养殖场，欠妥，应予纠正；3.根据《广东省动物防疫条例》第四条、第二十一条的规定，龙门县畜牧局《处理意见》以龙门县人民法院（2015）惠龙法行非诉审字第1号《行政裁定书》中准予执行的行政处罚主文第一项“立即停止你猪场的生产（使用）”为由，告知王胜民其经营的猪场不符合申报检疫受理条件，不予受理申报检疫，并无不当；4.本案应当以行政行为处理方式作出处理决定，龙门县畜牧局以信访事项办理的方式对本案作出《处理意见》，欠妥，应予纠正；决定维持龙门县畜牧局2018年3月12日作出的龙畜信复[2018]001号《处理意见》。原告对龙门县畜牧局的上述《处理意见》及龙门县人民政府的复议决定均不服，遂向本院提起行政诉讼。另查明，龙畜整办[2017]17号《关于责令限期清拆关闭杨龙生养猪场等37间养猪场的通知》附件《麻榨镇列入清拆关闭的养猪场名单》中序号6是位于凤岗的户主为湛志明的养殖场，存栏量700。庭审中，原告称与湛志明签订了土地承包合同，杨家兴猪场2011年就转给了我；就环保局的行政处罚曾向市环保局申请复议，市环保局在法定期间没有答复，但没有起诉市环保局；没有办理环保局排污许可及畜牧局动物检疫防疫合格证，办理环评手续，需要办理动物检疫防疫合格证和营业执照，但相关部门一直不给我办，养殖场还在养猪，存栏八百头左右。被告龙门县畜牧局称对原告申请不予受理的依据是《动物检疫管理办法》第十四条第一款第五项及《广东省动物防疫条例》第四条；养殖档案相关记录指的是免疫档案、用药记录、生产记录、病死猪无害化处理记录等，记录由养殖场记录保存，我方进行监督。原审法院认为：根据《动物检疫管理办法》第三条第二款“县级以上地方人民政府兽医主管部门主管本行政区域内的动物检疫工作。”及第五条“动物卫生监督机构指派官方兽医按照《动物防疫法》和本办法的规定对动物、动物产品实施检疫，出具检疫证明，加施检疫标志。”的规定，被告龙门县畜牧局具有办理产地检疫的职能。本案的争议焦点是被告龙门县畜牧局不予受理原告申报产地检疫申请是否合法。《广东省环境保护条例》第四十九条第三款规定：“畜禽养殖场、养殖小区应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的污染防治配套设施以及综合利用和无害化处理设施并保障其正常运行；未建设污染防治配套设施、自行建设的配套设施不合格，或者未自行建设综合利用和无害化处理设施又未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投入生产或者使用。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条规定：“畜禽养殖场、养殖小区应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的畜禽粪便、污水与雨水分流设施，畜禽粪便、污水的贮存设施，粪污厌氧消化和堆沤、有机肥加工、制取沼气、沼渣沼液分离和输送、污水处理、畜禽尸体处理等综合利用和无害化处理设施。已经委托他人对畜禽养殖废弃物代为综合利用和无害化处理的，可以不自行建设综合利用和无害化处理设施。未建设污染防治配套设施、自行建设的配套设施不合格，或者未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投入生产或者使用。……”《中华人民共和国动物防疫法》第二十条规定：“兴办动物饲养场（养殖小区）和隔离场所，动物屠宰加工场所，以及动物和动物产品无害化处理场所，应当向县级以上地方人民政府兽医主管部门提出申请，并附具相关材料。受理申请的兽医主管部门应当依照本法和《中华人民共和国行政许可法》的规定进行审查。经审查合格的，发给动物防疫条件合格证；不合格的，应当通知申请人并说明理由。需要办理工商登记的，申请人凭动物防疫条件合格证向工商行政管理部门申请办理登记注册手续。……”本案中，原告经营的养殖场未经环保审批及需配套的环保设施未经验收合格即投入生产，亦未办理动物防疫条件合格证。根据上述规定，原告的养殖场不得投入生产或使用。原告的养殖场也因此被龙门环境保护局处罚立即停止生产（使用）。该处罚决定已被法院生效裁定准予执行，原告应执行法院的生效裁定，停止生猪养殖，原告继续养殖的行为，属于非法养殖。兴办动物饲养场，只有在环保、防疫合格等的前提下，且符合《动物检疫管理办法》第十四条“出售或者运输的动物，经检疫符合下列条件，由官方兽医出具《动物检疫合格证明》：（一）来自非封锁区或者未发生相关动物疫情的饲养场（户）；（二）按照国家规定进行了强制免疫，并在有效保护期内；（三）临床检查健康；（四）农业部规定需要进行实验室疫病检测的，检测结果符合要求；（五）养殖档案相关记录和畜禽标识符合农业部规定。乳用、种用动物和宠物，还应当符合农业部规定的健康标准。”规定的条件下，方可办理《动物检疫合格证明》。原告经营的养殖场不符合上述规定的条件，被告龙门县畜牧局不予受理原告申报产地检疫，于法有据，本院予以支持。被告龙门县政府依法受理原告的复议申请并在法定期限内作出维持被告龙门畜牧局作出的《处理意见》的行政复议决定，符合法律规定。原告请求撤销被告龙门畜牧局的涉案《处理意见》及被告龙门县政府的行政复议决定并受理其申报产地检疫申请，于法无据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王胜民的全部诉讼请求。本案受理费50元（原告已预缴），由原告王胜民负担。上诉人王胜民不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销博罗县人民法院（2018）粤1322行初166号行政判决，支持上诉人的诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由如下：一审法院认定事实和适用法律错误，依法应当驳回并支持上诉人的全部诉讼请求。一、根据《动物检疫管理办法》规定，只要符合《动物检疫管理办法》第十四条“出售或者运输的动物，经检疫符合下列条件，由官方兽医出具《动物检疫合格证明》：（一）来自非封锁区或者未发生相关动物疫情的饲养场（户）；（二）按照国家规定进行了强制免疫，并在有效保护期内；（三）临床检查健康；（四）农业部规定需要进行实验室疫病检测的，检测结果符合要求；（五）养殖档案相关记录和畜禽标识符合农业部规定。乳用、种用动物和宠物，还应当符合农业部规定的健康标准。”规定的条件下，就可办理《动物检疫合格证明》，并不存在任何前置条件，法律并没有设置一定要有在环保、防疫合格的前置前提条件下，方可申请办理《动物检疫合格证明》。一审法院适用法律错误，人为增设前置条件，为养殖户设立障碍，违反了《中华人民共和国立法法》的规定。《动物检疫合格证明》仅仅针对动物是否健康安全的问题，并不涉及其他问题，被上诉人龙门县畜牧局、龙门县人民政府及一审法院把问题复杂化，把其他与《动物检疫管理办法》第十四条规定无关的条件牵连进来，故意人为设置障碍。上诉人生产的商品猪，只要符合《动物检疫管理办法》第十四条规定的条件，就可以出具《动物检疫合格证明》，《中华人民共和国畜牧法》和《中华人民共和国动物防疫法》并没有规定一定需要环保、防疫合格的前置前提条件。二、根据《动物检疫管理办法》第十二条规定，动物卫生监督机构受理检疫申报后，应当派出官方兽医到现场或指定地点实施检疫；不予受理的，应当说明理由。上诉人申报检疫，被上诉人龙门县畜牧局并没有派出官方兽医到现场实施检疫；也没有作出不予受理的决定，更没有根据法律规定说明不予受理的理由，仅仅作为信访案件处理。《关于王胜民信访事项的处理意见》（龙畜信复[2018]001号）并不是法律规定的不予受理决定，不符合法律规定的程序，程序违法。三、上诉人办有营业执照，根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的污染防治配套设施以及综合利用和无害化处理设施并保障其正常运行；对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，加工制造有机肥种植果园，上诉人种有石榴、火龙果等果树，施的肥都是上诉人对生猪的粪便进行综合利用和无害化处理的，加工制造有机肥，并没有污染环境。上诉人采取相关防疫措施，养出来的生猪，都是健康无疫病，并不存在不能食用的情形，不存在《中华人民共和国动物防疫法》和《动物检疫管理办法》规定检疫不合格的情形。被上诉人龙门县畜牧局根据法律规定依法应受理上诉人的检疫申请，并派出官方兽医到现场实施检疫，但龙门县畜牧局并没有受理上诉人的申报，也没有派出官方兽医到现场实施检疫，已经构成行政不作为。被上诉人龙门县畜牧局答辩称，一、上诉人的猪场是非法猪场，其诉讼目的是企图以合法方式保护其非法行为。办理猪场养猪，必须先有环评，后有检疫，最后领取营业执照才可以开始养猪，而上诉人既无环保部门颁发的《排污许可证》，也无畜牧兽医部门颁发的《动物检疫条件合格证》，根本不允许养猪，而且，龙门县环境保护局2014年7月14日已作出《行政处罚决定书》，随后龙门县人民法院下发行政裁定立即停止猪场生产（使用）。可见，生效裁定已明确上诉人不准养猪，如果养猪，就是非法养猪。既然连养猪都不可以，又何来什么申报检疫？如果要申报检疫，那么检疫之前的猪苗的准入、免疫档案、用药记录、生产记录、病死猪无害化处理等全过程，要建立完整真实养殖档案资料才能申报检疫。上诉人口头报告要检疫人员去猪场检疫，没有提交上述任何材料，是不可以受理申报的。前提必须是合法养出来的猪才可以合法检疫，而不是只要养猪，就可以申报检疫。二、上诉人未书面申报，没有提供必要材料，不符合申报检疫条件。《动物检疫管理办法》第十四条规定了五项条件下可申报检疫，上诉人一项条件都没有做到，未提交任何一份书面材料，也未在生产过程中接受管理和监督，依法被上诉人龙门县畜牧局不能受理申报检疫。既然不符合申报受理条件，被上诉人龙门县畜牧局自然不能派员到猪场去检疫，更不可能颁发检疫合格证。被上诉人龙门县人民政府没有向本院提交书面答辩意见，其口头答辩称与一审的答辩意见相同。二审期间，上诉人王胜明向本院提交了以下证据：一、农村土地承包合同；二、承租土地四至图纸；三、龙门县畜禽养殖污染整治办文件；四、营业执照；五、惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告；六、《王胜民种养场技术咨询合同》；七、龙门县环境保护局现场检查笔录；八、对于龙环罚（2014）9号行政处罚决定的复议申请书；九、猪场照片。对上诉人王胜明提交的证据，被上诉人龙门县畜牧局经质证认为：对于上诉人提交证据的时间有异议，根据法律规定在二审提交新的证据必须是一审开庭前没有形成的证据，上诉人提交的证据只有证据七和证据九是形成于一审开庭后，其他都是一审开庭前已经形成，所以其已经超过举证时间，不能作为新证据提交。具体质证意见如下：对于证据一，真实性没有异议，合法性、关联性有异议，上诉人与承包方转让土地是可以的，但是不能证明合法养猪，合同也不能证明猪场是在禁养区外；证据二与证据一的意见一致；证据三的真实性没有异议，对证明内容有异议，该证据刚好证实上诉人猪场必须领取动物防疫合格证、污染排放许可证；证据四的质证意见与一审相同；证据五真实性没异议，关联性有异议，该证据是政府划定禁养区的原则，但是划分是各县区可根据当地实际情况划定；证据六在一审已经质证过，按照一审质证意见；证据七的来源是不合法的，这是执法笔录怎么会在上诉人手里，还有证明内容有异议，这份笔录证明是不合格的，而且这是笔录不是排污许可证，这份笔录没有证明意义；证据八的真实性、合法性都有异议，申请书根本没有提到不服行政处罚，而且该份证据无法证明是否有邮寄出去，不具备证据的意义；证据九的照片都是非法生产出来的猪。对上诉人王胜明提交的证据，被上诉人龙门县人民政府经质证认为：对于证据一至证据九的证明内容有异议，因龙门县人民法院（2015）惠龙法行非诉审字第1号《行政裁定书》裁定准予执行，龙门县环境保护局对上诉人王胜民经营的养猪场作出的行政处罚决定第一项：立即停止猪场生产使用，故上诉人王胜民提交的证据材料其证明内容不符合这个生效行政处罚决定，因此，上述证据材料依法不能作为本案受理检疫的条件。经审查，上诉人王胜民提交的证据一、二、三、四、六在一审期间已经提交，证据五、七、八、九不能证明本案审查的被上诉人龙门县畜牧局作出的处理意见内容违法，故本院对上述证据不予采信。经二审审理查明：本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院因此确认原审查明的事实。本院认为，本案是履行法定职责之诉，争议的焦点问题是：被上诉人龙门县畜牧局作出龙畜信复[2018]001号《关于王胜民信访事项的处理意见》，对上诉人王胜民提出的产地检疫申请不予受理是否合法。《中华人民共和国动物防疫法》第八规定：“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。”《动物检疫管理办法》第五条第一款规定：“动物卫生监督机构指派官方兽医按照《动物防疫法》和本办法的规定对动物、动物产品实施检疫，出具检疫证明，加施检疫标志。”本案中，被上诉人龙门县畜牧局作为辖区内负责畜牧水产业的管理机构，对申报检疫的，依法负有进行检疫的法定职责。《中华人民共和国畜牧法》第三十九条第二款规定：“养殖场、养殖小区兴办者应当将养殖场、养殖小区的名称、养殖地址、畜禽品种和养殖规模，向养殖场、养殖小区所在地县级人民政府畜牧兽医行政主管部门备案，取得畜禽标识代码。”《中华人民共和国动物防疫法》第二十条第一款规定：“兴办动物饲养场（养殖小区）和隔离场所，动物屠宰加工场所，以及动物和动物产品无害化处理场所，应当向县级以上地方人民政府兽医主管部门提出申请，并附具相关材料。受理申请的兽医主管部门应当依照本法和《中华人民共和国行政许可法》的规定进行审查。经审查合格的，发给动物防疫条件合格证；不合格的，应当通知申请人并说明理由。”本案中，上诉人王胜民经营的养猪场因未经环境保护部门审批即擅自进行建设，且需配套建设的环境保护设施未经验收合格而主体工程已经投入生产，龙门县环境保护局于2014年7月14日已经作出行政处罚决定，责令上诉人王胜民立即停止猪场的生产（使用），并罚款3000元。上诉人王胜民收到该行政处罚决定书后，在法定期限内既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，该行政处罚决定已经发生法律效力。因上诉人王胜民拒不履行该行政处罚决定确定的义务，龙门县环境保护局后向龙门县人民法院申请强制执行，龙门县人民法院于2015年6月23日作出（2015）惠龙法行非诉审字第1号行政裁定，准予强制执行龙门县环境保护局作出的停止猪场生产（使用）的行政处罚决定。上诉人王胜民并未依法将自己经营的养猪场向被上诉人龙门县畜牧局进行备案，取得畜禽标识代码，也并未依法提出申请并取得动物防疫条件合格证。因此，自龙门县环境保护局向上诉人王胜民作出的行政处罚决定生效后，上诉人王胜民经营的养猪场已不具备法律、行政法规规定的养殖条件，不得再继续投入生产或使用，上诉人王胜民仍然继续从事养殖活动，属于违法养殖，由此产生的法律后果应由其自己承担，其要求被上诉人龙门县畜牧局为其办理检疫合格证明，没有法律依据。根据《中华人民共和国畜牧法》第四十一条“畜禽养殖场应当建立养殖档案，载明以下内容：（一）畜禽的品种、数量、繁殖记录、标识情况、来源和进出场日期；（二）饲料、饲料添加剂、兽药等投入品的来源、名称、使用对象、时间和用量；（三）检疫、免疫、消毒情况；（四）畜禽发病、死亡和无害化处理情况；（五）国务院畜牧兽医行政主管部门规定的其他内容。”《动物检疫管理办法》第十三条“出售或者运输的动物、动物产品经所在地县级动物卫生监督机构的官方兽医检疫合格，并取得《动物检疫合格证明》后，方可离开产地。”第十四条“出售或者运输的动物，经检疫符合下列条件，由官方兽医出具《动物检疫合格证明》：（一）来自非封锁区或者未发生相关动物疫情的饲养场（户）；（二）按照国家规定进行了强制免疫，并在有效保护期内；（三）临床检查健康；（四）农业部规定需要进行实验室疫病检测的，检测结果符合要求；（五）养殖档案相关记录和畜禽标识符合农业部规定。乳用、种用动物和宠物，还应当符合农业部规定的健康标准。”和《广东省动物防疫条例》第二十一条“屠宰、出售、运输动物以及出售、运输动物产品前，货主应当按照规定，向当地动物卫生监督机构申报检疫。对符合受理条件的，动物卫生监督机构应当受理，并按规定时限派出官方兽医到现场或者指定地点实施检疫；对不符合受理条件的，不予受理，并应当说明理由,书面告知申报人。”的规定，被上诉人龙门县畜牧局对于上诉人王胜民提出的产地检疫申请，作出不予受理的处理意见，理由充分，程序亦并无不当，依法应予支持。被上诉人龙门县人民政府作为行政复议机关，经行政复议审查后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持该处理意见的行政复议决定，理由正当，处理结果正确，本院予以支持。综上所述，上诉人王胜民的上诉理由不成立，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人王胜民负担。本判决为终审判决。审判长  钟日红审判员  黄潮明审判员  邱炜炜二〇一九年五月三十日法官助理刘江涛书记员陈伟杰附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。