四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川行终198号 上诉人（原审原告）理县独柏树利建免烧砖厂。住所地：四川省理县朴头乡一颗印村115号。 法定代表人陈刚，总经理。 上诉人（原审被告）理县自然资源局。住所地：四川省理县杂谷脑镇红叶大道。 法定代表人罗斌，局长。 被上诉人（原审被告）理县人民政府。住所地：四川省理县杂谷脑镇西大街123号。 法定代表人王世伟，县长。 被上诉人（原审被告）理县朴头乡人民政府。住所地：四川省理县朴头乡朴头村。 法定代表人余昆，乡长。 上诉人理县独柏树利建免烧砖厂（以下简称利建砖厂）因诉上诉人理县自然资源局(原理县国土资源局)、被上诉人理县人民政府、理县朴头乡人民政府土地行政管理（土地）行政强制一案，利建砖厂、理县自然资源局不服四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院（2018）川32行初5号之二行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院审理查明：湖南省华容粮食建筑工程有限责任公司（以下简称：湖南华容公司）为援建理县,于2008年11月28日向理县县委、县政府递交新办免烧砖加工厂的申请。理县县委、县政府经研究同意后，于2008年12月5日由理县自然资源局作出批复，同意湖南华容公司在理县朴头乡一颗印村独柏树砂石厂旁占河滩地9亩修建免烧砖加工厂，该厂用地性质为临时用地，期限为两年。2010年12月该厂临时用地期满。2011年10月湖南华容公司在撤离时将该免烧砖厂转让给陈刚，陈刚通过转让取得独柏树免烧砖加工厂及其建筑物和设施的所有权后，将该厂经营至2015年5月8日，在理县工商局正式注册登记设立个人独资企业——利建砖厂。在此期间，陈刚于2015年5月7日在理县环境保护局以利建砖厂的名称填报建设项目环境影响登记表，但对临时用地使用期满的砖厂未向相关部门办理延期手续。 一审法院另查明，汶川至马尔康高速公路项目建设，根据2013年12月国土资预审字〔2013〕285号《关于汶川至马尔康高速公路建设用地预审的复函》和2014年8月发改基础〔2014〕1794号《国家发展改革委关于四川省汶川至马尔康公路可行性研究报告的批复》，该建设项目属于国家重点建设项目。原告利建砖厂所处位置在该项目理县段建设用地征收范围内。2015年5月汶马高速公路（理县段）征地拆迁工作启动后，对陈刚在拆迁范围内的砖混结构、彩钢结构、简易结构的房屋、土地、水泥砂浆院坝、粪池、压水井、堡坎、饮水用池等达成530578.20元的补偿协议。利建砖厂厂区部分原告投资人陈刚于2016年6月3日单方委托评估机构予以评估，其委托的北京海润京丰资产评估事务所于2016年6月13日就资产价值及经营损失价值以海润评报字（2016）第215号报告书作出价值合计13017601.95元的评估。汶马高速公路（理县段）工程建设协调指挥部于2017年3月7日单方委托评估机构对利建砖厂厂区部分予以评估，其委托的成都和为本资产评估事务所于2017年7月6日就资产价值及经营损失价值以成和评报字（2017）19号报告书作出价值664000.00元的评估。至此因补偿金额差异过大，双方未能达成协议。 再查明，理县自然资源局经调查，确认陈刚经营的利建砖厂是从湖南华容公司处转让得来，陈刚在经营期间（该厂2008年申办时获准的两年临时用地于2010年12月使用期满）既未向相关部门办理延期的手续也未因临时用地期满而撤除建筑物和设施，遂于2017年12月7日对陈刚作出理国土资罚决字〔2017〕第3号土地违法案件行政处罚决定书，2018年3月16日作出理国土资催告字〔2018〕第1号催告书，2018年3月23日作出理国土资代决字〔2018〕第1号代履行决定书，2018年3月26日作出理国土资催告字〔2018〕第2号代履行催告书，2018年3月29日作出依法拆除违法建设通知书后，当天对原告的厂房予以了强制拆除。上述事实，有理县自然资源局《土地违法案件行政处罚决定书》《催告书》《代履行决定书》《代履行催告书》《依法拆除违法建设通知书》、利建砖厂营业执照、（2018）川3222行非执字第1号《理县人民法院行政裁定书》等证据证实。 一审法院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中理县人民政府、理县朴头乡人民政府均否认实施强拆原告利建砖厂厂房的行为，被告理县自然资源局对实施强拆的行为当庭予以自认。同时《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（四）项规定“难以识别是否经过修改的视听资料”不能单独作为定案依据。从庭审中原告的举证情况来看，其虽然当庭提交现场拆迁光盘拟证明理县人民政府的分管领导、理县朴头乡人民政府的乡长当天在强拆现场，但原告却未能提交证明理县人民政府、理县朴头乡人民政府是作出强拆行为的共同主体或作出原始行政处罚决定的共同主体的其他相关证据加以佐证。仅凭现场拆迁光盘无法辨识理县人民政府、理县朴头乡人民政府参与实施了强制拆除行为，故理县人民政府、理县朴头乡人民政府提出没有实施强制拆除行政行为，其不应是本案适格被告的辩解理由能够成立，本院应予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”从庭审查明的事实来看理县自然资源局于2017年12月7日对陈刚作出限期拆除的行政处罚决定，利建砖厂投资人陈刚一直未予拆除，理县自然资源局遂向陈刚发出催告书、代履行决定书、代履行催告书、依法拆除违法建设通知书，并于2018年3月29日按照其作出的行政处罚内容对原告厂房予以强制拆除。理县自然资源局对该事实当庭明确予以认可，且其具有独立承担法律责任的能力，故理县自然资源局理应是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中理县自然资源局强拆的房屋系利建砖厂厂区，其向陈刚发出的处罚决定是理县自然资源局确认利建砖厂违法用地作出的处罚，该处罚内容与利建砖厂有着直接的利害关系，故利建砖厂理应是本案的适格原告，理县自然资源局认为利建砖厂不是适格原告的主张不能成立，不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”该法第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”该法第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。依据上述法律规定，本案应当由基层人民法院管辖，不属于一审法院管辖。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十六条之规定，一审法院依法告知原告其所起诉的被告理县人民政府、理县朴头乡人民政府不是本案的适格被告，应当予以变更，但原告明确表示不同意变更。经合议庭评议依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、驳回原告对理县人民政府、理县朴头乡人民政府的起诉。二、本案移送理县人民法院审理。 上诉人利建砖厂上诉称，上诉人提供的现场视频及截图表明，被上诉人理县人民政府副县长、理县自然资源局局长和理县朴头乡人民政府副乡长在强拆现场指挥工作。因本案为行政强制案件，三被上诉人未依法履行相关法律程序，所以只能以强拆现场的视听资料来证明相关事实。一审法院认为仅凭理县人民政府分管领导和理县朴头乡人民政府的领导在现场无法证明理县人民政府和理县朴头乡人民政府参与实施了强拆是错误的。请求撤销一审法院作出的（2018）川32行初5号之二行政裁定，指令一审法院继续审理。 上诉人理县自然资源局上诉称，一审另查明的事实中，认定了陈刚和汶马高速公路（理县段）工程建设协调指挥部各自委托评估机构对厂区部分进行评估，但评估结论价值相差过大，双方未达成补偿协议等内容。但本案系其与利建砖厂之间因土地行政管理行为而引发的行政案件，上述评估报告以及陈刚和汶马高速公路（理县段）工程建设协调指挥部之间的补偿事宜与本案无关，请求撤销该部分认定。 上诉人及被上诉人在一审中提交的证据已随案移送本院。一审庭审笔录记载了各方当事人对证据的质证情况，一审法院对证据的认定本院予以确认。二审期间，上诉人及被上诉人均未提交新证据和提出新的质证意见。 本院审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被上诉人理县自然资源局在其署名作出的土地行政违法案件行政处罚决定书、通知书、代履行决定书、代履行催告书、依法拆除违法建设通知书上均记载，行政行为由理县自然资源局作出并具体实施。上述事实在一审庭审中也得到了理县自然资源局的确认。因此，本案的适格被告是理县自然资源局。本案中，利建砖厂提交了被上诉人理县人民政府和理县朴头乡人民政府领导在强拆现场的视频资料。但该视频资料仅能证明理县人民政府和理县朴头乡人民政府的领导在强拆现场。在作出行政行为的机关已明确的情况下，不能由此推定出理县人民政府和理县朴头乡人民政府实施了该行政行为。因此，上诉人利建砖厂起诉的适格被告应当是理县自然资源局，而不是理县人民政府和理县朴头乡人民政府。一审法院向利建砖厂释明后，但利建砖厂明确拒绝变更被告的情况下，一审法院驳回原告对不适格被告的起诉，将案件移送有管辖权的法院审理符合法律规定。故上诉人利建砖厂的上诉意见不能成立，本院不予支持。 关于上诉人理县自然资源局提出的部分事实认定与本案无关的问题。经查，该部分事实系引发本案诉讼的因素之一，一审法院对关联事实进行客观描述并无不当，故理县自然资源局的上诉理由不能成立。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇一九年五月二十三日 书记员 杨敏芳