贵州省遵义市播州区人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0321行初87号原告遵义市汇川区高桥街道鱼芽社区居民委员会，住所地：遵义市汇川区佛山路。统一社会信用代码：55520303MEA262210P。法定代表人杨润明，主任。委托代理人陈桂斌，贵州上善律师事务所律师。被告遵义市汇川区人民政府。住所地：贵州省遵义市汇川区汇川大道。统一社会信用代码：1152030000950052X2。法定代表人曾征，区长。出庭负责人章勇翔，党组成员。委托代理人刘卢力，汇川区自然资源局工作人员。委托代理人吴柳娟，贵州文熙律师事务所律师。被告遵义市人民政府。住所地：遵义市新蒲新区府黔路建投大厦。统一社会信用代码：115203000095002207。法定代表人魏树旺，市长。委托代理人朱坤旺，遵义市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。委托代理人穆泰勇，贵州新长征律师事务所律师。第三人遵义市汇川区高桥街道鱼芽社区易格孔村民组，住所地：遵义市汇川区佛山路。负责人代国群，组长。委托代理人吴久君，村民。委托代理人喻随彬，贵州尊达律师事务所律师。原告遵义市汇川区高桥街道鱼芽社区居民委员会（以下简称“鱼芽居委”）不服被告遵义市汇川区人民政府（以下简称“汇川区政府”）作出土地所有权行政处理决定及被告遵义市人民政府行政作出的复议决定，于2018年11月24日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月24日登记立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知第三人遵义市汇川区高桥街道鱼芽社区易格孔村民组（以下简称“易格孔组”）参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年3月25日、4月17日公开开庭审理了本案。原告鱼芽居委法定代表人杨润明及委托代理人陈桂斌，被告汇川区政府负责人章勇翔及委托代理人刘卢力、吴柳娟，被告遵义市人民政府委托代理人朱坤旺、牟泰勇，第三人易格孔委托代理人吴久君、喻随彬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告汇川区政府于2017年4月5日作出汇府行决字（2017）第5号行政确权决定书，确认争议的“遵义市联力运通保养场约2000余平方的土地”所有权归易格××组集体所有，由易格孔组经营、管理。原告不服，申请遵义市人民政府行政复议。遵义市人民政府于2018年11月13日作出遵府行复（2018）192号行政复议决定书，维持汇川区政府的行政确权决定。原告鱼芽居委诉称：原告在村改居前为鱼芽村，历来以大队为核算单位，实行家庭联产承包时，土地也由村委会发包。1986年至1989年间，修建重庆路、航天工业部贵州管理局部分三线企业（7061工程）搬迁、建设江南汽车蓬垫厂等，征用了大量土地。争议地位于蓬垫厂对面，由重庆路分隔，但上述三个项目征地时均未征收争议地，却将村民承包地的整体性打乱，村民要求村委一并征用。村委遂按7061工程征地标准进行征用。其后，原告一直经营使用该地。2009年，因第三人对土地补偿款分配方案不服，围堵争议地上开设的运通保养场，收取了2009年和2010年的土地租金，引发本案争议。被告作出的行政处理未查明案件事实，将原告在听证会上陈述的“1989年前争议地是易格组的”的真实含义“易格孔组的承包地”曲解“易格孔组的所有权”，没有调查土地渊源，收集历史依据，处理结果错误。且存在2017年11月13日听证会笔录上出现了未参与听证的人员游莹莹的签名，超期作出行政处理等程序违法。请求撤销汇府行决字（2017）第5号行政确权决定书及遵府行复（2018）192号行政复议决定书。原告鱼芽居委向本院提交了下列证据：第一组：1、遵府行复（2018）192号行政复议决定书及送达回执；证明被诉行政行为及起诉期限符合法律规定。第二组：2、《关于航天工业部贵州管理局7061工程征用长征镇鱼芽村土地产生农转非居民遗留问题的调查报告》；3、遵义市人民政府遵府（1989）征土通09号《市人民政府转发省人民政府关于遵义市江南汽车蓬垫厂申请使用土地批复的通知》；4、遵义市征用土地补偿、补助费计算表；5、1994-1995年租赁协议及经营授权委托书、2003年11月14日吴树彬场地租用协议、2006年11月1日场地租用协议、2014年12月1日场地租赁合同、租金收款收据；6、关于鱼芽社区易格组1984年承包登记表及第一轮承包册遗失的情况说明；7、1998年第二轮承包登记表；8、2012年1月4日汇川区高桥镇人民政府关于鱼芽社区辖区内运通保养场纠纷的处理意见。证明争议地属于修路、7061工程和建设蓬垫厂征地后剩余土地，鱼芽村实行村一级发包制度，争议地是鱼芽村按征地标准补偿村民后收回承包经营权，回复土地所有权的全部权能并经营使用至今，所有权属于原告的事实。第三组：9、书刊《前进中的鱼芽村》;10、易格孔第一轮土地承包合同38份；11、1986年至1996年鱼芽村统一缴纳农业税的票据21张；12、1986年至2017年鱼芽村发放村民组长工资表33张；13、2001年至2017年集体分红款发放表；14、村组干部证言及身份证明13份。证明鱼芽村一直是以村为核算单位，全村土地发包、农业税缴纳、村民组长工资均由村委会进行，全村村民至今仍在集体分红，运通保养场建设之前的预制场由村集体建设，村内所有集体土地均为村集体所有。第四组：15、遵义市人民政府遵府市议（1995）2号《市长办公会议关于长征镇鱼芽村、松庄村部分村民农转非后涉及权益问题处理的会议纪要》，系依据《关于航天工业部贵州管理局7061工程征用长征镇鱼芽村土地产生农转非居民遗留问题的调查报告》作出。证明鱼芽村以村为核算单位。第五组：16、2009年鱼芽村委、联力运通保养场关于易格孔组村民围堵保养场的报告；17、2009年运通保养场恢复正常营业的紧急函。证明易格孔村民围堵保养场，争议地一直由村集体经营管理，同时反证第三人所述系鱼芽村自愿交给其管理经营的陈述不真实。被告汇川区政府辩称：在行政确权和行政复议阶段，原告均称涉案争议地于1989年修建蓬垫厂时按照遵府（1989）征土通09号文件标准进行征收，因蓬垫厂系乡镇集体企业，故争议地属于原告集体所有。诉讼中变更为争议地在蓬垫厂对面，三个建设项目均未征收。原告主张的事实前后不一，相互矛盾，印证了我府认定“涉案争议地不包含在征收用地范围之内，原告主张通过征收方式取得涉案土地所有权证据不足”属于认定事实清楚。原告诉称对争议地进行了征用，依照土地管理法规定，原告无权进行土地征收征用。原告主张所谓征用只是收回土地承包经营权，但没有提供证明其享有土地所有权、与第三人之间建立土地承包关系、解除土地承包关系的任何证据。原告的起诉没有任何事实和法律依据。按照《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地所有权确认登记发证的若干规定》第四条“凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有”的规定，本案第三人易格孔组自20世纪70年代起至今是独立核算的主体，土地权属界线存在且明晰。我府作出的行政确权决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，程序合法。请驳回原告的诉讼请求。被告汇川区政府在答辩期内向本院提交了下列证据、依据：第一组：1、土地确权申请书及当事人授权委托书；2、汇府决字（2017）第5号行政决定书；3、遵府行复（2018）192号行政复议决定书；证明其作出的确权决定书的来源及主体资格合法。第二组：4、第三人于2015年12月3日提交的材料说明一份；5、易格孔组现金账；6、1982年土地下户名单；7、1984年调整土地名单；8、贵州省行政事业单位内部结算票据（2009年、2010年收取土地租金）；9、遵市府办信核字（2009）073号关于汇川区吴九君、代群等村民信访事项复核意见书；10、手绘争议地简图；11、2016年5月24日鱼芽社区居民委员会证明；12、关于易格组部分居民与鱼芽社区运通保养场权属争议一事的报告；13、遵义市征用土地补偿表；14、补助费计算表；15、遵府（1989）征土通09号市人民政府转发省人民政府关于遵义市江南汽车蓬垫厂申请使用土地批复的通知；16、遵义市征用土地名单；17、鱼芽林预制场租赁协议及经营委托书；18、遵义市江南汽车蓬垫厂对预制场设备财产清点单；19、2003年11月14日吴树彬场地租用协议；20、2006年11月1日场地租用协议；21、2014年12月1日场地租赁合同；22、2016年10月21日情况说明；23、耕地、荒山、水域承包登记表；24、易格组土地续包册；25、第二轮土地承包登记表。证明1、答辩人依法接受了申请人、被申请人提交的证据材料；2、第三人提交的1980-1981年现金账，结合听证会原告的陈述，可以对采石厂存在并由第三人管理使用的事实予以认可；3、原告在确权阶段，主张其享有涉案土地所有权的依据系认为涉案土地已经征收归村集体所有，但提交的征收通知、征收补偿台账等证据，不能证明争议地属于被征收范围内，本案中原告在诉状中对此明确予以认可。第三组：26、2017年10月14日调解书、2017年10月19日纠纷调解笔录及签到册；27、2017年11月10日听证会笔录；28、2017年11月13日听证会笔录、调解笔录。证明1、多次组织争议双方调解未果，2、召开了听证会，保证当了事人陈述、申辩的权利；3、听证会上原告对于涉案土地在1986年前一直由第三人管理使用的事实予以认可；4、原告主张其享有涉案土地所有权的依据系人为已经征收归村集体所有。第四组：29、贵州山一律师事务所关于鱼芽社区居委会易格孔村民组与鱼芽社区居委会土地所有权确权处理建议书、争议地草图；30、运通保养场土地争议的确权争议书；31、遵义市汇川区人民政府作出的汇府决字（2017）第5号行政确权决定书。证明汇川区人民政府经认真研判，作出的确权决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法。被告遵义市人民政府辩称：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，汇川区政府作为原告与第三人土地争议的行政裁决机关，主体适格。依据该法第十条的规定，争议地系易格孔组原始取得，不在蓬垫厂征用范围内，应属易格孔组所有。复议决定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。请驳回原告的诉讼请求。被告遵义市政府在答辩期内向本院提交了下列证据、依据：第一组：1、遵府行复受字（2018）192号行政复议受理通知书；2、遵府行复提字（2018）192号提出行政复议答复通知书；3、遵府行复参字（2018）192号第三人参加行政复议通知书；4、遵府行复延期字（2018）192号行政复议延期通知书；5、遵府行复中字（2018）第192号行政复议中止通知书；6、遵府行复恢字（2018）192号行政复议恢复审理通知书；7、遵府行复委字（2018）192号法制办委托送达函及送达回执；证明行政复议程序合法。第二组：8、汇府决字（2017）第5号行政确权决定书；9、行政复议申请书；10、申请行政复议的答复意见书；11、行政复议答辩书；12、补充行政复议答辩书；13、遵府行复（2018）192号行政复议决定书。证明复议程序依法保障了当事人的程序权利，复议决定正确。第三人易格孔组述称：原告与第三人在钱、财、物和田土等方面一直是分别独立核算的集体组织，争议地数十年间一直是第三人在经营管理。1976年左右，大队一级核算，1977年大队把一切财产归还各生产队，1978年老五队分为苏家堡组和易格孔组，争议地上原有的石厂就分给了易格孔组，易格孔组就一直经营。1984年重新按人口调整承包地，调整后将资料上报村委，村委才有争议地的档案，但仍由易格孔组集体所有并管理使用。1980年代征收建蓬垫厂，并未征收争议地。但1994年起，原告利用职务便利，将争议地出租给他人使用，易格孔组多次理论和谈判，但一直未得到解决。2009年双方约定谁拿得出土地下户的原始依据谁就享有争议地的所有权，易格孔组拿出了原始依据，鱼芽居委才让易格孔组自行收取土地租金。2010年后，鱼芽居委又利用换届及有公章、开有独立账户等便利强行越过易格孔组向保养厂收取租金至今。鱼牙居委已不是之前的村委会，已经不是一级农村集体经济组织，依法不能成为农村集体土地的所有权人。原告所述征收没有事实和法律依据。汇川区政府的处理决定和遵义市政府的行政复议决定正确。请驳回原告的诉讼请求。第三人易格孔组向本院提交了下列证据：第一组：1、证明一份；证明第三人的诉讼主体资格，是独立的机构。第二组：2、易格孔农转非补助金表；3、易格孔村民分红表；4、易格孔村民组2011年年终居民困难补偿款发放表；5、2015年9月27日确权工作会议补偿表。证明易格孔组是独立核算，开支用度自营自亏。第二组：6、李长发、吴万治、王锡超证言。证明该争议地是易格孔组在经营使用并管理。第三组：7、图纸三页。通过图纸客观的反映出争议地的位置，涉案土地是单独的，在公路边，有较大的经济价值。第四组：8、遵义市人民政府遵府市议（1995）2号《市长办公会议关于长征镇鱼芽村、松庄村部分村民农转非后涉及权益问题处理的会议纪要》、《关于航天工业部贵州管理局7061工程征用长征镇鱼芽村土地产生农转非居民遗留问题的调查报告》及相关附件；9、汇川区人民政府汇府办发（2008）95号文件；10、汇川区人民政府汇府办信复（2008）11号《关于高桥镇鱼芽村易格孔组村民信访问题的回复》；11、遵义市人民政府遵市府办信核字（2009）073号《关于汇川区吴九君、代群等村民信访事项复核意见书》；12、证人证言身份证；13、鱼芽村组级集体财务资金管理办法（草案）；14、场地租赁合同；15、鱼芽村计划生育管理工作向全体村民告知书；16、鱼芽村帮助易格孔组催收收租金的通知；17、申请收回烟厂财产改建手续；18、易格预制场工程招标书；19、易格孔村民集体土地申请建房及收据；20、村民组代表联名通知立新机械厂交场地租金的通知；21、请求鱼芽村帮助易格孔村民组解决土地遗留问题的函；22、四个村民组领取061多余土地款名单；23、汇川区人民政府汇府函（2011）98号《关于商请办理相关用地规划手续的函》；24、易格孔组整治凉水洞请求及相关手续；25、高桥镇人民政府给易格孔组出具的证明；26、鱼芽村付给易格孔村民组烟厂多余土地款的账单票据及鱼芽村为易格孔组做的独立账；27、易格孔组综合大楼规划许可；28、土地登记审批表；29、易格组与遵义化建工程公司联建房屋分配合同公证书；30、鱼芽村组级岗位责任状；31、领款兑现表。证明易格孔组享有争议土地的权属、具有独立主体地位。上述证据经庭审质证，对原告提交的证据，被告汇川区政府的质证意见是：对第一组证据“三性”和证明目的不持异议；对第二组证据“三性”均不认可，其中，2、3、4号证据与本案没有关联性，已经证明不包含争议地，原告在诉状中已经说明争议地在蓬垫厂的对面；5号证据“三性”均不认可，大多数小组没有自己的公章，原告有公章与他人签订的协议不能证明原告享有所有权和使用权；6、7号证据“三性”均不认可，该证据全是复印件，无法核实真实性，原告的公章不能说明所有权；8号证据“三性”均不认可，镇政府不是本案争议地确权主体；第三至五组证据不能证明原告享有争议地所有权，只能证明其履行管理职责。被告遵义市人民政府的质证意见是：对第一组证据“三性”和证明目的不持异议；第二组证据全是复印件，不能证明原告享有所有权，也不能证明对争议地进行了补偿；第三至五组证据同意汇川区政府质证意见。第三人的质证意见是：对第一组证据真实性、合法性没有异议；对第二组：2号证据与本案无关；3号证据真实性、合法性不持异议，但与本案无关；4号证据与本案无关，“三性”均不认可；5号证据我方不清楚，是原告将场地占有，长期收取租金；6号证据“三性”不予认可；7号证据实际上是易格组进行土地小调整之后将名册上报到村委会备案，原告并非土地发包人；对其中的蒋家先“证实”真实性、合法性认可，恰好证明争议地我村民组所有，本案诉争的土地不包括在内；8号证据我方没有见过，对“三性”均不认可；第三至五组证据同意区政府的质证意见，补充说明农业税系村委收集后上交，工资是根据情况发放，分红不影响土地分村民组所有。对被告汇川区政府提交的证据，原告的质证意见是：对第一组证据的真实性及行政确权主体没有异议；第二组证据是原告和第三人在确权程序中提交这一说法没有异议，对证明目的持异议，第三人提供的证据不足以证明第三人享有争议地的所有权；对第三组证据的真实性没有异议，但26号证据违反了土地争议处理办法的规定，国土部门应该查清事实，但汇川政府没有作出过调查，听证也是在调解时间之后，同时对证明目的也不认可；对第四组中的29、30号证据在复议程序中我们没有见到，对31号证据真实性没有异议。被告遵义市人民政府不持异议。第三人不持异议。对被告遵义市人民政府提交的证据，原告的质证意见是：对第一组证据“三性”没有异议；对第二组证据真实性没有异议，行政复议申请书中陈述争议地在蓬垫厂范围内，是表述错误，事实上是想表述的是，因为蓬垫厂征地打乱了整个村民土地的完整性，应村民的要求对剩余土地进行了征收，只是表述得不是太全面，包括后面所述的对申请人以补偿土地款项取得土地所有权。该此诉讼中所述的这个是支付补偿款，收回土地承包经营权后回复村委会的所有权的全部权能。被告汇川区政府、第三人均不持异议。对第三人提交的证据，原告的质证意见是：对第一组证据真实性没有异议，对证明目的有异议，资金的发放不代表第三人享有争议地的所有权，或是独立核算的经济组织；第二组证据不符合证人出庭作证的规定，上述证人也应当是被告作出确权决定时应当调查的对象，但被告没有进行调查；对第三组证据，看不懂测绘图，不发表意见；对照片证明争议地所处的位置不持异议；第四组证据中的18号证据招标书为格式空白文书，不予认可，其余证据真实性无异议，8号证据恰好证明系村级核算，其余均与争议地无关，均不涉及土地所有权，不能达到第三人的证明目的。二被告不持异议。本院认证如下：原告和第三人提交的证人证言，均系复印件，证人未出庭作证，被告在行政裁决程序中也未调查相关证人，不能作为证明被诉行政行为合法性的依据，本院不作为认定案件事实的依据；第三人提交的第18号证据为格式空白页，本院不予确认。各方提交的其余证据，均系真实发生事实的历史记载，来源合法，与案件有一定的关联，能够证明案件事实，本院予以确认，作为认定案件事实的依据。经审理查明：争议地位于遵义市重庆路口，东抵海狮路，南抵伍长元住房，西抵彭村云、胡子安住房，北抵重庆路，面积约2000平方米，现为遵义市联力运通保养场租用，北隔重庆路与遵义市邮电局（原江南汽车蓬垫厂）相对，东隔海狮路与贵州航天成功汽车制造有限公司相对。1962年，设立鱼芽大队。1984年，鱼芽大队改为鱼芽村，隶属长征镇。1991年，成建制征收土地的8个村民组组建易格孔居民委员会，隶属北京路办事处，剩余部分仍为鱼芽村。1998年，鱼芽村改隶高桥镇。2010年，鱼芽村改为鱼芽社区，隶属高桥镇。2017年，高桥镇改为高桥街道。1977年1月，鱼芽大队实行大队一级核算，大队集体进行统收统分，为原县级遵义市唯一的一级核算农村集体。1981年，实行家庭联产承包责任制，争议地内耕地部分由易格孔组部分村民承包。1986年建设重庆路，1987年征地建设贵州航天搬迁工程（7061工程），均征收了与争议地相邻的集体土地。被征收土地较多的村民组成建制农转非并设立易格孔社区居委会（隶属北京路街道）。1989年，依据遵义市政府遵府（1989）征土通09号《关于转发省人民政府关于江南汽车蓬垫厂申请使用土地批复的通知》，批准将鱼芽村集体土地45.3亩改作建厂用地，土地所有权属村集体所有。1992年，鱼芽村在争议地建设预制场。1994年3月24日，鱼芽村委与徐荣凤签订《鱼芽村预制场租赁协议》，将争议地上建设的预制场出租给徐荣凤经营。2003年11月14日，鱼芽村委与吴树彬签订《场地租赁协议》，将争议地出租给吴树彬用作汽车修理使用。2006年11月1日，鱼芽村委与遵义市联力运通保养场签订《场地租用协议》，将争议地出租给遵义市联力运通保养场作汽车修理使用。2014年12月1日，续签《场地租赁合同》，遵义市联力运通保养场续租争议地至2020年11月30日。2009年6月10日，“易格孔组村民”以争议地土地款尚未算清为由书面通知遵义市联力运通保养场停止营业，7月30日，易格孔组部分村民围堵遵义市联力运通保养场，形成争议。2011年12月13日，易格孔组部分村民围堵遵义市联力运通保养场。2012年1月4日，高桥镇人民政府作出《关于鱼芽社区辖区内运通保养场纠纷的处理意见》认定争议地属鱼芽社区所有，运通保养场租金应交给鱼芽社区。2016年5月，易格孔组向汇川区政府申请将争议地所有权确认给易格孔组所有，理由为：争议地原名岩角，大集体时代易格孔生产队开办集体采石场，1980年代未承包给农户，后鱼芽村委擅自出租给运通保养场经营并收取租金。并提供了1980年至1981年的现金账、1982年易格孔组人员统计表、1984年调整土地表、2009年至2010年租金收据。鱼芽社区答辩主张，争议地系建设江南蓬垫厂征用，应属村集体所有。并提交了遵府（1989）征土通09号文件、土地征用补偿台账、租赁协议、1984年承包登记表、1998年第二轮承包登记表等证据。汇川区政府于2016年11月15日作出汇府行决字（2016）第5号行政确权决定，确认争议地属于鱼芽社区集体所有，由鱼芽社区经营管理。2017年6月28日，遵义市人民政府作出遵府行复（2017）97号行政复议决定，撤销汇府行决字（2016）第5号行政确权决定，责令汇川区政府重新作出处理决定。汇川区政府于2017年4月5日作出汇府行决字（2017）第5号行政确权决定，以易格孔组系原始取得，鱼芽居委主张征用取得没有证据证明，确认争议地属易格孔组所有，由易格孔组经营管理。原告不服，申请遵义市人民政府行政复议，申请理由仍为征收取得。遵义市人民政府于2018年11月13日作出遵府行复（2018）192号行政复议决定，维持汇川区政府的行政确权决定。另查明：1、易格孔组向遵义市联力运通保养场收取了2009年、2010年争议地场地租金，其余年度租金均由鱼芽村委（居委）收取。2、1994年，易格孔居委会部分居民因征地农转非遗留问题上访，遵义市人民政府组织专门工作组进行调查，形成调查报告报市委市政府，遵义市人民政府召开市长办公会议形成遵府市议（1995）2号会议纪要。调查报告明确：鱼芽村承包前以大队为核算单位，所以土地属村农民集体所有。会议纪要明确“土地补偿费只能由集体用于发展生产和安置就业人员的生活补助，考虑到历年来鱼芽村对集体土地进行了大量投入，承担农业税和进行管理等，而农转非人员中有部分劳动力仍在村集体企业就业，征用集体土地的土地补偿费和安置费在按农转非人均比例划给居委会的总额中扣除30%留给鱼芽村委，属村委会集体所有”。3、易格孔组提交了1980年和1981年现金账，记载了易格孔组在该两个年度经营采石场的现金账目。4、鱼芽居委提交了历年居民组长工资发放表，农业税纳税依据等，证明鱼芽村、鱼芽社区一直是村一级核算，并由村委统一缴纳农业税。5、易格孔组提交了村民组困难补助及分红款发放清册，证明其有独立核算及资金。本院认为：依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，汇川区政府系原告与第三人之间的土地所有权争议的法定裁决机关，作出土地权属行政确权决定，主体适格。依照《土地权属争议调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”的规定，行政裁决机关处理土地权属争议，应当在全面查清案件事实的基础上，准确适用法律、法规。全面查清案件事实，应当查明争议土地的历史渊源、权利变更、使用管理情况等历史、现实状况，而不应局限于当事人主张的事实和理由。依照《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”的规定，农民集体土地分为村农民集体所有、村内集体经济组织或者村民小组农民集体所有、乡（镇）农民集体所有的三级所有制度，以村农民集体所有为原则。确认土地村内集体经济组织或者村民小组农民集体所有，应当根据土地所有权原始取得及其历史变迁事实。集体土地所有权的原始取得的依据，包括土地改革、社会主义改造、人民公社、“四固定”等特定历史时期以及农村集体经济组织设立、变更及其对集体土地管理使用情况确定。本案中，争议地的管理使用经历了极其复杂的历史变迁，行政处理程序中，第三人提交了采石场现金账、农转非补贴等证据，不排除其在某一历史时期取得了争议地所有权的可能性；原告提交了土地征收补偿登记表、对争议地管理使用的协议、土地承包登记表等证据，不排除其原始取得并实际管理使用争议地的可能性。诉讼中，原告提交的村史性书刊《前进中的鱼芽村》、遵义市人民政府对关联土地征收遗留问题的处理的会议纪要及调查报告、农业税纳税票据、村民组长工资发放表等证据，足以证明鱼芽大队时期实行一级核算，不排除实行家庭联产承包责任制后仍然实行村一级核算的可能性。鱼芽村在1970年代实行一级核算时，该村集体土地所有权应当全部属于村农民集体所有。1980年代实行家庭联产承包责任制时，是否将村集体土地所有权划分到个村民小组，实行家庭联产承包责任制至争议地发生权属纠纷之间的十多年时间中，是否由村一级核算变更为村、组二级核算，争议地所有权是否发生过变更，这些问题是土地所有权行政裁决必须查明的。但汇川区政府在处理本案争议时，对上述问题并未调查，仅仅针对原告的诉求理由即“征用”取得进行审查，在原告“征用”取得不能成立时，即依据《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第四条“凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体”的规定认定第三人为原始取得，证据不足，事实不清。上述规范性文件的规定，适用于村民小组（原生产队）独立核算、土地未经历村农民集体所有的普通情形。鱼芽村作为少有的村级一级核算农村集体，在未查明村一级核算是否分解、村农民集体所有的土地是否已经分解到各村民组所有的情形下，不能直接适用。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”之规定，汇川区政府作出的行政确权决定应当撤销。撤销后，原告与第三人的争议处于待定状态，汇川区政府应当重新作出处理决定。遵义市人民政府的行政复议决定未进行全面审查，其复议决定应当一并撤销。原告在行政程序及行政复议程序中，均以“征用”取得为请求基础，客观上对行政机关的行政行为产生了误导作用。但基于行政确权行为全面调查原则，原告在行政程序中的错误主张不应当成为被告不履行全面调查职责的法定理由。二被告的抗辩理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告遵义市汇川区人民政府作出的汇府行决字（2017）第5号行政确权决定；二、撤销被告遵义市人民政府作出的遵府行复（2018）192号行政复议决定；三、由被告遵义市汇川区人民政府在判决生效后六个月内重新作出行政行为。案件受理费五十元，由被告遵义市汇川区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  何 林人民陪审员  张家学人民陪审员  陈文华二〇一九年五月十日书 记 员  周芸逸