山西省高级人民法院   行政裁定书   （2019）晋行终252号   上诉人（原审原告）中国建银投资有限责任公司。   法定代表人仲某，职务董事长。   委托代理人曹某，山西华闻律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）太原市尖草坪区人民政府。   法定代表人田某，职务区长。   委托代理人巩某，尖草坪区人民政府工作人员。   委托代理人王某，山西隆诚律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）太原市人民政府。   法定代表人李某，职务市长。   委托代理人徐某，山西隆诚律师事务所律师。   委托代理人张某，尖草坪区司法局局长。   第三人中国建设银行股份有限公司太原柴村支行。   上诉人中国建银投资有限责任公司因诉太原市尖草坪区人民政府、太原市人民政府行政强制一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初412号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。   原审查明：涉案房屋系原中国建设银行太原市北郊区支行修建的办公用房。1991年5月7日办理相关审批手续，同日取得北郊区城建局颁发的编号为并规建证（91）第006号《建设工程规划许可证》。1993年房屋建成投入使用。2004年9月，中国建设银行重组改制为中国建设银行股份有限公司和中国建银投资有限责任公司。2008年，中国建设银行和中国建银投资有限责任公司联合下发建总函〔2008〕66号文件，明确涉案房屋由中国建银投资有限责任公司承继，并委托陕西恒信物业管理有限公司（名称己变更为“陕西建投实业有限责任公司”）管理，以下简称“陕西建投公司”。2018年4月28日，太原市尖草坪区重点工程建设指挥部发函于陕西建投公司，称因尖草坪区多福路改造需要拆除涉案房屋，要求其于2018年5月2日完成搬迁。2018年5月7日，涉案房屋被拆除。中国建银投资有限责任公司认为太原市尖草坪区人民政府、太原市人民政府应当对拆除行为承担法律责任，遂形成本案诉讼。   原审认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款之规定，“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同的被告”，中国建银投资有限责任公司以太原市人民政府、太原市尖草坪区人民政府为共同被告提起诉讼，但并没有提交二被告对涉案房屋实施征收或拆除的证据。中国建银投资有限责任公司提供的草坪区重点工程建设指挥部下发的草坪重点指函〔2018〕49号，仅能证实该指挥部要求其在2018年5月2日自行完成搬迁，并不能证实系由二被告共同实施的强制拆除。故中国建银投资有限责任公司请求确认太原市人民政府、太原市尖草坪区人民政府共同实施了强制拆除行为无事实依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条第（三）项，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告中国建银投资有限责任公司起诉。   中国建银投资有限责任公司上诉称，一审判决以上诉人没有足够证据证明二被上诉人对涉案房屋实施拆除为由驳回上诉人的起诉错误，理由如下：一、上诉人提供的证据足以证明涉案房屋被拆除系政府行为。2018年4月28日，太原市尖草坪区重点工程建设指挥部（下简称工程指挥部）发函于陕西建投公司，称因尖草坪区多福路改造需要拆除涉案房屋，并要求于2018年5月2日完成搬迁。2018年5月7日，在未进行征收公告、未征得上诉人同意并进行补偿的情况下，涉案房屋被拆除。2018年5月至7月，陕西建投公司多次发函于太原市尖草坪区重点工程指挥部，要求出具拆除文件、补偿政策并对上诉人予以补偿。2018年11月29日，太原市尖草坪区柴村街道办事处发函给上诉人，称“对于涉案资产的评审正在进行，但因权属资料不完善，暂未补偿。”2018年12月8日，太原市尖草坪区柴村街道办事处再次发函给上诉人，称“涉案房屋的补偿方式为:按市建审中心评审结论对涉案办公楼进行补偿，贵公司自行拿地和出资建设新的办公场所”。至本案一审庭审前一天，上诉人与被上诉人仍在协商房屋拆除补偿事宜，因双方分歧较大，未能达成一致意见。太原市尖草坪区柴村街道办事处是人民政府的派出机关，其与上诉人协商补偿事宜是以涉案房屋被拆除为前提。太原市尖草坪区柴村街道办事处的行为代表了太原市尖草坪区人民政府。《太原市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》第三条规定，市人民政府负责本市行政区域内国有土地上房屋征收与补偿工作。因此，涉案房屋被拆除的法律后果应二被上诉人承担。二、上诉人的房屋被强制拆除应当首先推定为行政强制行为。强拆合法房屋后行政机关不予认可的案件在全国发生过多起，面对被拆迁人举证困难的情形，最高人民法院在相关判例中认为，无论是农村集体土地征收还是国有土地上房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权以及之后的土地出让金收取等，均为政府及其职能部门的法定职权，因此，对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。故，一审法院以现有证据不足以证明二被上诉人对涉案房屋实施了拆除为由驳回上诉人的起诉是错误的。请求撤销一审判决，并依法改判为支持上诉人的全部诉讼请求。   太原市尖草坪区人民政府答辩称，涉案房屋确实已被拆除，补偿问题仍在协商中，但由于上诉人提出的补偿要求太高，至今仍没有达成一致意见。另外，涉案房屋的产权不明确，上诉人不能证明其是房屋所有权人。涉案房屋是自行腾空后，由项目实施单位进行的拆除，区政府和市政府不可能对银行的房屋实施强拆，上诉人也没有证据证明两级政府实施了强拆。故请求驳回上诉，维持原裁定。   太原市人民政府答辩称，根据《太原市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》，国有土地上房屋征收由具体征收部门（房管局）实施，涉及市辖区范围内的征收由区级人民政府及征收部门完成，市政府并非本案适格被告。上诉人错列被告，应该驳回其起诉。   中国建设银行股份有限公司太原柴村支行未到庭，也未提交书面意见。   本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。   本院认为，本案的核心问题是太原市尖草坪区人民政府、太原市人民政府是否是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关是被告。通常情况下，被诉行政行为由哪一个行政机关作出是显而易见的，但是对于强制拆除等事实行为而言，由于一般不存在一个书面的拆除决定，原告在起诉时，就需要提供初步的证据证明谁是适格被告。在原告因客观原因无法举证证明强制拆除机关时，人民法院可以根据法律规定，结合相关证据，推定强制拆除机关。本案中，上诉人在一审中提交了太原市尖草坪区重点工程建设指挥部2018年4月28日向陕西建投公司作出的草坪重点指函〔2018〕49号文、陕西建投向太原市××区重点工程建设指挥部报送的陕西建投实业函〔2018〕18号和23号文、太原市尖草坪区柴村街道办事处向中国建银投资有限责任公司作出的柴函（2018-35）和柴函（2018-37）号文件等证据，上述证据证明，上诉人的房屋系因尖草坪区多福路改造工程被拆除，太原市尖草坪区人民政府设立的临时机构太原市尖草坪区重点工程建设指挥及其派出机构柴村街道办事处曾就拆除补偿事宜向上诉人和涉案房屋的代管单位陕西建投发出意见和函。另根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，其它任何组织或机构均不具有此项职权。综合上述证据和法律规定，可以推定涉案房屋被拆除系政府行为。因被拆除房屋位于太原市尖草坪区人民政府的辖区内，且是因尖草坪区多福路改造工程被拆除，太原市尖草坪区人民政府在二审答辩中也认可正在就补偿事宜与上诉人进行协商，因此可以推定太原市尖草坪区人民政府是涉案房屋的拆除主体，是本案适格被告。至于太原市人民政府，没有任何证据证明其对涉案房屋作出过征收补偿决定或就补偿事宜与上诉人进行过协商，或组织实施了对涉案房屋的拆除，因此，其不是本案适格被告。综上，原裁定认定太原市尖草坪区人民政府不是本案适格被告是错误的，认定太原市人民政府不是本案适格被告是正确的。上诉人所提部分上诉理由能够成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定的规定，裁定如下：   撤销阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初412号行政裁定中关于驳回中国建银投资有限责任公司对太原市尖草坪区人民政府起诉的裁定结果；   指令阳泉市中级人民法院对中国建银投资有限责任公司对太原市尖草坪区人民政府的起诉继续审理；   维持阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初412号行政裁定中关于驳回中国建银投资有限责任公司对太原市人民政府起诉的裁定结果。   本裁定为终审裁定。   审判长 魏佩芬   审判员 李克恭   审判员 刘 群     二○一九年五月三十日   书记员 李慧珍