河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫01行初152号原告洛阳天博林业开发有限公司，住所地洛阳市西工区九都路39号（西工体育场院内）。法定代表人李博，董事长。委托代理人牛恒超，河南绿剑律师事务所律师。被告洛阳市人民政府，住所地河南省洛阳市开元大道228号。法定代表人刘宛康，市长。委托代理人张艳丽，孟津县人民政府工作人员。委托代理人李琳，河南开物律师事务所律师。被告孟津县人民政府，住所地河南省孟津县桂花大道336号。法定代表人赵莉，县长。委托代理人张艳丽，孟津县人民政府工作人员。委托代理人李琳，河南开物律师事务所律师。被告孟津县朝阳镇人民政府，住所地河南省孟津县朝阳镇朝阳街。法定代表人王国锋，镇长。出庭应诉负责人冯关辉，该镇党委委员、组织委员。委托代理人郁鹏，河南金义丹律师事务所律师。第三人孟津县朝阳镇杨凹村村民委员会，住所地河南省孟津县朝阳镇杨凹村。负责人杨五松，主任。原告洛阳天博林业开发有限公司诉被告洛阳市人民政府、孟津县人民政府、孟津县朝阳镇人民政府履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告洛阳天博林业开发有限公司诉称：2013年12月29口，洛阳市人民政府印发《关于印发洛阳中心城区林业生态圈建设（2014—2015年）实施方案的通知》（以下简称《实施方案》）。《实施方案》确立的建设原则是坚持政府主导、市场推动的原则，并明确中心城区林业生态圈建设是一项公益性事业。《实施方案》明确的三大组团绿化工程中包括“朝阳生态园”建设项目。《实施方案》规定了以下扶持政策：1.给予水电路等相关配套补贴。项目所在县区参照市政补贴标准给予补贴和支持；2.对贷款造林项目给予贷款基准利率一次性补贴；3.允许一定比例的土地用于林产品开发、餐饮服务、休闲娱乐、生态旅游等服务实施建设；4.颁发林权证或林木所有权证；5.享受国家、省级贷款贴息和有关扶持政策。《实施方案》保障措施中组织领导内容规定：为确保工程建设顺利进行，在市绿化委员会的统一领导下，由市纪委、市委办公室、市委宣传部、市绩效办、市委农工委、市委市直工委、市政府办公室、市发改委、财政局、国土局、环保局、交通局、水务局、农业局、林业局、商务局、金融办、规划局、文物局、园林局、洛阳军分区、市总工会、团市委、市妇联、洛阳供电公司、农发行、农行、农信社等单位共同参与推进，由市绿化委员会办公室(市林业局）负责日常组织协调工作。孟津县人民政府《孟津县林业生态圈建设实施方案(2014-2015)》也明确规定了朝阳生态园的建设任务，其中杨凹村绿化面积2944亩，并明确规定了相关配套补贴优惠政策。2014年1月6日，洛阳市绿化委员会办公室在洛阳日报上发布了“洛阳中心城区林业生态圈建设项目招商公告”，面向社会招商，其中招商的朝阳生态园位于孟津县朝阳镇，项目总规模5600亩。原告详细了解洛阳市人民政府、孟津县人民政府林业生态圈建设优惠政策后，决定响应政府号召，在朝阳生态园进行林业绿化投资。2014年1月6日，孟津县朝阳镇杨凹村作为甲方，原告作为乙方，孟津县朝阳镇人民政府作为丙方，签订了《土地租赁合同书》，约定原告租用杨凹村土地2730亩。在合同实际履行过程中，杨凹村实际交付给原告租赁土地1542.045亩。租赁土地之后，原告投入巨额资金进行了规划设计、苗木采购种植及基础设施的建设。2018年12月份，原告得知开发经营的杨凹村生态园项目所占用的1542.045亩土地属于永久性基本农田。《基本农田保护条例》第十七条规定：禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建房、建坟、挖砂、采石、釆矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。国土资发(2014)118号文件规定：永久性基本农田即无论什么情况下都不能改变其用途，不得以任何方式挪作它用的基本农田。杨凹村生态园项目系由政府主导的公益事业，“市场化运作、企业化承载、园区化打造的方式，面向社会进行招商”是政府主导的生态圈项目建设的基本模式。原告基于以上情况取得该项目的经营权，并与杨凹村村委会、孟津县朝阳镇人民政府签订《土地租赁合同》，进行林业项目投资，因此而造成直接经济损失3600万元以上，政府应当予以合理赔偿或补偿。原告认为，被告应当作出停止继续建设杨凹村生态园项目的行政决定，安排解除原告与杨凹村村委会、朝阳镇人民政府签订的《土地租赁合同》，接受并妥善处理原告投入已形成的杨凹村生态园项目资产，并对原告的经济损失进行赔偿或补偿。被告洛阳市人民政府、孟津县人民政府是杨凹村生态园项目的组织实施者，补贴资金的支出者，项目配套建设用地的审批者，应当依法承担作出停止项目建设的行政行为并承担对原告的补偿或赔偿责任。被告孟津县朝阳镇人民政府负责上述项目的日常组织协调工作，也应当承担对原告的补偿或赔偿的责任。请求：一、判令被告河南省洛阳市人民政府、河南省孟津县人民政府作出停止朝阳镇杨凹村生态园项目建设的决定。二、判令被告接受原告投入已形成的朝阳镇杨凹村生态园项目资产。三、判令被告对原告赔偿或补偿3200万元。洛阳市人民政府答辩称：一、原告认为其租赁的土地为基本农田，依法不能进行生态园建设，要求答辩人作出停止杨凹村生态项目建设的决定，但即使存在违反土地管理法律法规的行为，履行相应管理职责的并不是答辩人。二、原告要求答辩人接管杨凹村生态园资产的诉讼请求没有事实和法律依据，且不是行政诉讼受案范围。三、原告赔偿或补偿的诉讼请求没有事实和法律依据，且不满足法定的起诉要件。孟津县人民政府答辩意见同洛阳市人民政府的答辩意见。孟津县朝阳镇人民政府答辩称：一、洛阳天博林业开发有限公司不是本案适格原告，其诉讼请求及事项不属于可提起履行法定职责行政诉讼范围。二、孟津县朝阳镇人民政府不属于本案适格被告。洛阳天博林业开发有限公司诉请事项并非孟津县朝阳镇人民政府职责范围，且洛阳天博林业开发有限公司提出的本案核心要求履行法定职责诉请中，并不涉及孟津县朝阳镇人民政府。三、洛阳天博林业开发有限公司要求洛阳市人民政府、孟津县人民政府、朝阳镇人民政府接管杨凹村生态园资产的诉求，没有事实及法律依据，且不属于行政诉讼受案范围。四、洛阳天博林业开发有限公司提出赔偿或补偿的诉讼请求没有事实和法律依据，且不满足法定的起诉条件。综上所述，请求依法驳回洛阳天博林业开发有限公司的起诉。第三人孟津县朝阳镇杨凹村村委会答辩称，原告应当支付其土地租金。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告洛阳天博林业开发有限公司应当以作出行政行为并侵犯其合法权益的行政机关为被告向本院提起行政诉讼，而原告把洛阳市人民政府、孟津县人民政府、孟津县朝阳镇人民政府均作为被告提起行政诉讼，属于没有明确的被告。经本院向其释明并依法告知其变更被告后，原告仍拒绝变更。另外，涉案项目处于正常经营状态，原告所诉被告均未作出影响其正常经营的行政行为，因此原告的起诉缺乏事实根据，依法应当驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项的规定，裁定如下：驳回原告洛阳天博林业开发有限公司的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告洛阳天博林业开发有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并提出副本一式十五份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 徐 滢审判员 张 启审判员 赵晓涵二〇一九年五月二十日书记员 郭史璐