河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫08行初266号原告曹永兴，男，回族，1966年1月15日出生，住河南省修武县。被告修武县人民政府。住所地：河南省修武县为民路**。法定代表人郜方正，男，县长。委托代理人胡斌，男，修武县司法局工作人员。委托代理人樊静巧，金研律师事务所律师。第三人修武县国土资源局。住。住所地：河南省修武县幸福路**/div>法定代表人王仕国，男，局长。委托代理人苏亮，男，修武县国土资源局工作人员。委托代理人刘喜庆，河南云台律师事务所律师。原告曹永兴因要求确认被告修武县人民政府侵占原告宅基地的行政行为违法，于2018年11月16日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月19日立案后，于2018年11月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月27日公开开庭审理了本案。原告曹永兴，被告修武县人民政府的委托代理人胡斌、樊静巧，第三人修武县国土资源局的委托代理人苏亮、刘喜庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告曹永兴诉称，原告祖居修武县城关镇西关村。由于人口增多，成年分家，一处老宅房地不够使用。西关村民委员会规划给原告父亲曹登科宅基地一处，位于西关村南后街**，该地段27米×15米，1990年11月2日，按当时地价收费13000元整。分家后此新宅归本案原告，建有两层楼房一座319.5平米，一层平房一座61.4平米，共计389.5平米，并于1996年3月13日经修武县房地产管理局颁发产监字第16674号房屋所有权证。当时社会状况政府都没有要求农村集体经济组织成员办理专门集体土地建设用地使用证，而修武县房地产管理局是修武县人民政府的房屋和建设用地产权登记和管理的职能机关。当时政策是地权随房权，所以原告的房屋和宅地是合法的私有财产，近三十年来没有任何纠纷和争执。但是，2017年12月8日，被告指示下属机关和县住房和城乡建设局，以拆除违法建筑为由，出动多人采取暴力将原告住宅房屋强行拆除，2018年5月27日第三人将原告宅地强行侵占，理由和依据是2017年7月3日《修武县运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案》，该方案第二条“征收范围为运粮河黑臭水体治理及生态环境改造区域内的建（构）筑物、附属物及其土地使用权。具体四至为：东起云台大道，西至青龙大道，全长2600米，南北至界，以规划红线为准。”原告认为，被告和第三人以此为据，强行征收侵占原告合法宅基地使用权，属于具体行政行为违法。理由：1、该方案不能作为征地的合法依据。方案只是方案，不是征收决定。依照《中华人民共和国土地管理法》相关规定和常规程序，县人民政府应当首先论证和制定建设用地整体规划，报省政府批准，然后再论证和制定征地方案，再报省政府批准，凭批准文件再由县政府在方案范围，针对每宗土地、位置、尺寸、四至、面积、性质，给每宗土地的所有权人和使用权人下达土地征收征用决定书，告知异议的救济途径如行政复议或行政诉讼。如果征地对象无异议，协商达成补偿安置协议并落实兑现。只有在被征地人反悔或拒不执行协议的情况下，才能依法强制执行。而本案中，征地方案没有经省政府批准，不具备合法性，方案不是征地决定，不具备可执行法律效力。方案没有具体到地块位置、四址、尺寸、土地所有权人和使用权人姓名，不具备可操作和可执行性。所以原告认为被告和第三人强行征占原告合法宅基地属于违法。2、违反《行政强制法》。强制征收土地属于行政强制法调整范围，第二章《行政强制措施的种类和设定》，第九条“行政强制措施的种类；（一）限制公民人身自由；（二）查封场所设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。”并没有规定强制征地占地措施。第十二条《行政强制措施的设定权限》，行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”所以，原告认为，被告和第三人既没有作出征收土地的行政决定，也没有申请人民法院执行，其强行征收占用原告合法宅地具体行政行为违法。3、侵占原告合法财产权利。前面说过，原告的宅基地是集体土地所有权人划拨给本村居民并且交了使用费，又经过人民政府对房屋宅地确权颁证，依法属于原告的合法私有财产。而被告和第三人没有合法依据，采取违法措施，强行征收占有原告合法宅基土地，侵犯了原告的合法财产权利。4、修武县人民政府和国土局2018年第5号征收土地方案公告和补偿安置方案公告不适用于本案。两公告是2018年6月8日，而征收占地行为在2018年5月27日。事后的公告不能溯及事前的法律行为，与不能用2000年刑法惩治1950年犯罪一个道理。同时，此公告同样存在违法和不确定性及不可操作性，不是征地行政决定，不能作为强制征地的法律依据。5、由于第三人是被告的下级职能机关，按照被告的公告和指示行事，被告应当承担责任。应依法受理此案。为此，原告根据《行政诉讼法》向焦作市中级人民法院提起行政诉讼，请求支持，判决确认被告强行征收占有原告宅基地的具体行政行为违法，侵犯原告合法财产权利。判决被告停止侵害，返还宅地，恢复原告使用权原状，并承担全部诉讼费用。维护《宪法》第十三条，保护公民合法的私有财产不受侵犯。原告曹永兴庭审中明确诉讼请求为：1、确认被告修武县人民政府侵占原告的宅基地的行政行为违法；2、被告承担全部诉讼费用。原告曹永兴向本院提供的证据有：1、收款凭证一份。2、房屋所有权证一份。证据1、2证明原告对宅基地拥有合法使用权。3、修武县运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案。证明按照该方案应当给我补偿，但没有给我补偿。4、视频光盘一张。证明被告2018年5月27日实施了侵占原告宅基地的行为。5、（2018）豫08行初156号行政判决书和（2018）豫行终1684号行政裁定书。修武县人民政府不服（2018）豫08行初156号行政判决提起上诉，现该案正在二审审理中。被告修武县人民政府辩称，一、修武县国土资源局已依法履行前期征地行为。2017年7月5日，答辩人为尽快完成修武县运粮河黑臭水体治理任务，制定了《运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案》；2017年11月29日，修武县国土资源局依法在修武县西关村张贴了《征地告知书》（修国土资征告[2017]28号），公布了拟征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等；2017年12月1日，修武县国土资源局进行了《征地调查结果确认》，并进行了现场踏勘，后由西关村民委员会和村民代表对拟征土地的权属、地类、地类以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行了确认；2017年12月2日，修武县国土资源局下发了《征地听证告知书》，西关村民委员会放弃了听证。因此，答辩人的前期征地行为完全符合《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的规定。二、答辩人对西关村的征收土地方案已经有权机关依法批准。2018年2月26日，答辩人依法制定了《一书三方案》，并上报上级部门；2018年6月7日，河南省人民政府依法下发了《关于修武县2018年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2018〕724号）；2018年6月8日答辩人修武县人民政府依法公告了《征收土地方案公告》，之后安排组织进行土地征收。三、原告无本案诉讼主体资格。原告房屋系修武县住房和城乡建设局认定的违法建筑，2017年11月22日，修武县住房和城乡建设局依法组织强制拆除，2018年6月8日，答辩人开始实施征收时，原告所在的宅基地上已无任何附着物。答辩人征收的是西关村集体所有土地，征地补偿费已足额支付给西关村村民委员会，由西关村村民委员会依法依规分配，原告无本案诉讼主体资格。综上所述，答辩人征收土地行为适用法律正确、程序合法，请法院依法查明后，依法驳回原告起诉。被告修武县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、征地告知书（[2017]第28号）。2、征地听证告知书（修国土资听告字[2017]第28号）、送达回证。3、征地听证情况说明。4、现场踏看表。5、征地调查结果确认表。证据1、2、3、4、5证明：根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定，县政府依法告知被征地对象、依法进行听证告知、依法进行听证、依法进行现场踏看、依法进行确认。6、《修武县人民政府关于印发运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案的通知》（修政文〔2017〕147号）。证明：根据《土地管理法》第四十七条和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十五条规定，县政府依法落实征地方案。7、《修武县人民政府关于修武县2018年度第一批城市建设用地征收土地信访稳定风险评估工作的报告》（修政文〔2018〕15号）。证明：县政府依法进行征收土地信访稳定风险评估工作。8、《修武县人民政府关于修武县2018年度第一批城市建设用地被征地农民社会保障情况的说明函》（修政函〔2018〕1号）。9、《焦作市人力资源和社会保障局关于修武县2018年度第一批城市建设用地项目被征地农民社会保障情况审核意见的复函》（焦人社农保函〔2018〕3号）。证据8、9证明：根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十三条，县政府对被征地农民社会保障安排和审核情况。10、《河南省人民政府关于修武县2018年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2018〕724号）。11、《焦作市人民政府关于转发〈河南省人民政府关于修武县2018年度第一批城市建设用地的批复〉的通知》（焦政土〔2018〕67号）。证据10、11证明：根据中华人民共和国土地管理法实施条例第二十三条第（二）款，县政府逐级上报有批准权的人民政府批准情况。12、《修武县人民政府征收土地方案公告》（[2018]第05号）。证明：根据《土地管理法》第四十六条和《土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，县政府依法公告征收土地方案。13、《修武县国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2018〕第05号）。14、张贴公告的照片两张。证明：根据《土地管理法》第四十八条和《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，县国土资源局依法公告征地补偿安置方案。第三人修武县国土资源局述称，同意修武县人民政府答辩意见。第三人修武县国土资源局当庭向本院提交证据有：征地告知书、听证告知书张贴的照片四张。证明：第三人已经依法送达了征地告知书和听证告知书。经庭审质证，一、原告曹永兴提供的证据。被告修武县人民政府质证称，对证据1、2真实性无异议，收款凭证和房屋所有权证上名字不一样，不能证明诉争宅基地就是与本案有关，和征收西关村的集体土地无关。对证据3真实性无异议，我方已经按照规定将补偿款发放到西关村委，原告可向村委会主张权利。对证据4真实性无异议，对证明指向有异议，视频上只显示2018年5月27日有人在施工，但证明不了是政府占用原告的宅基地，更不能证明占用的是原告的宅基地。对证据5无异议。第三人修武县国土资源局质证称，对证据1、2、3、4的真实性无异议，对证据5无异议。我方认为2017年12月8日原告原有宅基地上的附着物已经被拆除，应视为空宅基地，根据证据3第十五条的规定，空宅基地的补偿款按标准拨付给村集体，由村集体对农户进行补偿，所以政府在2018年5月份的施工行为不能视为对原告宅基地的侵占。二、被告修武县人民政府提交的证据。原告曹永兴质证称，对证据1-5的真实性不认可，在拆我房子之前我没有见到过这些文件；对证据6真实性无异议；对证据7-9的真实性不认可，这些文件我没有见过；对证据10-14无异议，但并没有说明是否包含我的宅基地。第三人修武县国土资源局质证称，对证据无异议。三、第三人修武县国土资源局提交证据。原告曹永兴质证称，对照片的真实性不认可，我没有见过这些照片。被告修武县人民政府质证称，无意见。本院对上述证据认证如下：一、原告曹永兴提供的证据。被告修武县人民政府、第三人修武县国土资源局对证据的真实性均无异议，故本院对证据的真实性予以认定。二、被告修武县人民政府提交的证据。第三人修武县国土资源局对证据无异议；原告曹永兴对证据6、证据10-14无异议或真实性无异议，对证据1-5、证据7-9的真实性虽不认可，但只是称没有见过这些文件，故本院对以上证据予以认定。三、第三人修武县国土资源局提交证据。被告修武县人民政府对证据无意见，原告曹永兴对照片真实性虽不认可，但只是称没有见过这些照片，故本院对该证据予以认定。经审理查明，1990年11月2日，曹永兴父亲曹登科向修武县城关镇西关村民委员会交纳13000元宅基地使用费，取得宅基地一块。1996年3月13日，修武县房地产管理局对在该地上建设的房屋颁发了产监字第16674号房屋所有权证，该证载明所有权人为曹永兴。2017年7月5日，修武县人民政府作出修政文〔2017〕147号《修武县人民政府关于印发运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案的通知》，方案载明：征收范围为运粮河黑臭水体治理及生态改造区域内的建（构）筑物、附属物及其土地使用权。具体四至为：东起云台大道，西至青龙大道，全长2600米，南北至界，以规划红线为准。曹永兴的房屋在该方案确定的征收范围内，2017年12月8日曹永兴的房屋被拆除。修武县国土资源局曾作出征地告知书、征地听证告知书，并进行现场踏看、征地调查结果确认等，修武县人民政府亦进行征地信访稳定评估、作出被征地农民社会保障情况的说明并经焦作市人力资源和社会保障局审核，按程序上报后，2018年6月1日河南省人民政府作出豫政土〔2018〕724号河南省人民政府《关于修武县2018年度第一批城市建设用地的批复》，内容为：同意修武县转用并征收城关镇东关村等8个农民集体经济组织集体耕地3.7344公顷、其他农用地0.5922公顷；征收城关镇东关村等9个农村集体建设用地23.6731公顷、未利用地0.0209公顷共计28.0206公顷（其中耕地3.7344公顷）。作为修武县2018年度第一批城市建设用地。曹永兴房屋所在土地亦在该批复征收范围内。2018年6月8日，修武县人民政府作出[2018]第05号《征收土地方案公告》。同日修武县国土资源局作出[2018]第05号《征地补偿安置方案公告》。2018年5月27日，原告曹永兴发现有人在其原使用的宅基地上施工，遂于2018年11月16日向本院提起行政诉讼。庭审中曹永兴称其知道土地是政府用于运粮河黑臭水体治理及生态改造项目，修武县国土资源局也称政府征收后作为运粮河黑臭水体治理及生态改造项目用地划拨给相关单位，由相关部门进行招投标，现项目正在建设中。另查明，曹永兴房屋被拆除后，向河南省焦作市中级人民法院提起诉讼，请求确认修武县人民政府于2017年12月8日强拆曹永兴房屋的行为违法。河南省焦作市中级人民法院审理后作出（2018）豫08行初6号行政裁定，驳回曹永兴的起诉。曹永兴不服提起上诉，2018年8月2日河南省高级人民法院作出（2018）豫行终1684号行政裁定，一、撤销焦作市中级人民法院（2018）豫08行初6号行政裁定；二、指令焦作市中级人民法院继续审理此案。河南省焦作市人民法院审理后，于2018年12月28日作出（2018）豫08行初156号行政判决，确认修武县人民政府于2017年12月8日强拆曹永兴房屋的行为违法。修武县人民政府不服该判决提起上诉，现该案正在二审审理中。本院认为，本案争议焦点是曹永兴的原告资格、占地的责任主体及占地行为是否合法。一、原告资格。本案中原告曹永兴的房屋虽已被拆除，但其作为宅基地的原实际使用人，占地行为与曹永兴具有利害关系，曹永兴具备原告主体资格。被告修武县人民政府称开始征收时原告的宅基地上已无任何附着物，曹永兴不具备诉讼主体资格的理由不能成立。二、占地的责任主体。修武县人民政府虽称其没有对原告的宅基地进行侵占，但修武县人民政府曾作出《运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案》，该方案明确了征收范围，曹永兴宅基地亦在该征收范围内，且修武县国土资源局也认可土地被政府征收后作为运粮河黑臭水体治理及生态改造项目用地划拨给相关单位，由相关部门进行招投标，现项目正在建设中，故原告曹永兴的宅基地被占用的责任应当由修武县人民政府承担，即本院认定占地的责任主体是修武县人民政府。三、占地的合法性。修武县人民政府虽作出过《运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案》，亦按程序上报征收土地，但河南省人民政府作出《关于修武县2018年度第一批城市建设用地的批复》，同意征收土地的时间是2018年6月1日，修武县人民政府在2018年6月8日才作出[2018]第05号《征收土地方案公告》，其于2018年5月27日就在涉案的宅基地上进行项目建设，明显违反法律规定，依法应确认违法。综上所述，曹永兴具备原告主体资格，修武县人民政府是占地的责任主体，修武县人民政府在河南省政府批复同意征收土地以及作出《征收土地方案公告》前即占用曹永兴宅基地的行为违反法律规定。曹永兴的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告修武县人民政府占用原告曹永兴宅基地的行为违法。案件受理费50元，由被告修武县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇一九年五月十日书记员  吕东伟附：本判决适用的相关法律依据第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。