湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终328号上诉人（原审原告）：周冬香，女，汉族，1962年10月12日出生，住湖南省娄底市娄星区。被上诉人（原审被告）：娄底市人民政府。住所地：娄底市娄星区湘中大道。法定代表人：杨懿文，该市市长。委托代理人：曾赛科，娄底市娄星区征地拆迁安置管理办公室工作人员。委托代理人：刘长中，湖南泰涟律师事务所律师。原审被告：娄底市自然资源和规划局。住所地：湖南省娄底市娄星区湘中大道**。法定代表人：朱昌美，该局局长。委托代理人：刘长中，湖南泰涟律师事务所律师。原审被告：娄底市征地拆迁处。住所地：娄底市娄星区湘中大道。法定代表人：李建新，该处处长。委托代理人：刘长中，湖南泰涟律师事务所律师。原审被告：娄底市娄星区征地拆迁安置管理办公室。住所地：娄底市黄泥路**。法定代表人：吴长华，该办公室主任。委托代理人：曾赛科，娄底市娄星区征地拆迁安置管理办公室工作人员。委托代理人：刘长中，娄底市娄星区征地拆迁安置管理办公室法律顾问。上诉人周冬香因与被上诉人娄底市人民政府（以下简称为娄底市政府）、原审被告娄底市自然资源和规划局（原名为娄底市国土资源局）、娄底市征地拆迁处（以下简称为娄底市征迁处）、娄底市娄星区征地拆迁安置管理办公室（以下简称娄星区征迁办）土地征收行政管理一案，不服湖南省娄底市中级人民法院（2018）湘13行初133号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。湖南省娄底市中级人民法院经审理查明，娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目于2015年12月21日经湖南省人民政府［2015］政国土字第2185号农用地转用、土地征收审批单批准实施。原告的房屋位于该建设项目用地红线范围内。2015年12月25日，被告娄底市人民政府发布《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收方案的公告》，该公告明确征收土地及房屋拆迁补偿安置标准：按湘政发［2012］46号以及娄政发［2013］7号文件标准对被征收土地及青苗进行补偿，房屋拆迁补偿安置按娄政发［2012］1号文件及其补充规定（娄政发［2013］12号文件、娄政发［2014］14号文件）标准执行；农业人员安置途径为货币安置。2016年7月1日，《娄底市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发［2016］13号）在娄底市辖区内施行。该娄政发［2016］13号文件第五十一条规定，“本办法自2016年7月1日起施行。市人民政府发布的《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发［2012］1号）、《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法补充规定》（娄政发［2013］12号）及《娄底市人民政府关于进一步明确集体土地上房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》（娄政发［2014］14号）同时废止。本办法施行前，已发布《土地征收方案公告》并已开始实施征地拆迁的，按原规定标准执行，未发布公告或已发布公告但未开始实施的按本办法执行。”2017年1月10日至2017年1月14日，娄星区征迁办在大科××组、新屋组、东塘组、向家组、增家组开展该项目征地拆迁土地丈量工作，并于2017年1月14日对土地丈量登记结果进行了公示。随后，娄星区大科社区居委会与娄底市城市建设投资集团有限公司、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办、娄底市娄星区人民政府大科街道办事处签订《征地补偿协定表》。2018年2月5日，被告娄底市人民政府发布《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收补偿、安置方案公告》。该公告明确征收土地补偿、地、地上附着物补偿以及青苗费补偿按湘政发［2012］**、娄政发［2016］**政发［2013］7号文件标准执行，农业人口安置采用一次性发放安置补助费办法安置，并告知被征地村组及当事人对该方案有要求听证的权利，自公告发布之日起5个工作日内向娄底市国土资源局申请听证，逾期未提出的，视为放弃听证。2018年4月11日，大科城中村改造项目征地拆迁安置工作指挥部发出《房屋腾地通知书》。2018年4月16日，娄底市国土资源局、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办作出《征迁补偿安置通知书》，对原告户房屋面积及家庭情况、房屋拆迁补偿安置费用构成、房屋腾地期限进行具体的告知。原告认为被告的行为违法，遂向人民法院提起行政诉讼，请求:1。依法判令确认被告发布的《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收补偿、安置方案的公告》违法并依法予以撤销；2.对公告涉及的规范性文件《娄底市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》娄政发［2016］13号文件第三十七条、第三十八条、第三十九条的合法性予以审查；3、依法判令确认原告有选择宅基地安置的权利；4、依法确认被告向原告作出的《征迁补偿安置通知书》违法并依法予以撤销；5、依法判令确认原告的独生子女有获得双份安置的权利；6、依法判令确认原告所有家庭成员有获得安置的权利；7、依法判令被告要与原告签订拆迁补偿协议才能拆迁；8、被告承担本案全部诉讼费用。湖南省娄底市中级人民法院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）（十）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为及对其权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告娄底市人民政府作出并公布的《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收补偿、安置方案公告》，明确告知被征地村组及当事人申请听证的权利，故该《补偿、安置方案公告》仅仅是公布并听取意见的形式，实为征求意见公告，是征地过程中的阶段性行为，不直接设定和影响原告的权利义务。根据前述司法解释的规定，补偿安置方案公告为过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回原告的该项起诉。二、原告要求确认其有选择宅基地安置的权利、判令被告要与原告签订拆迁补偿协议后才能拆迁、确认原告的独生子女有获得双份安置的权利、确认原告的大龄未婚青年子女有获得双份安置的权利、确认原告所有家庭成员有获得安置的权利等相关权利的诉求，因娄底市国土资源局、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办已经作出《征迁补偿安置通知书》，决定并具体告知原告户房屋面积及家庭成员安置、房屋拆迁补偿安置费用构成、房屋腾地期限，故对原告权利义务产生实际影响的是该征迁补偿安置通知书。原告要求确认的相关权利均包含在该征迁补偿安置通知书的具体内容中，没有体现在该征迁补偿安置通知书的内容中的，则说明没有确认该项权利。因此，原告对相关权利的诉求，可在对该征迁补偿安置通知书的诉讼中一并解决。三、原告在本案中一并对征迁补偿安置通知书向本院提起诉讼，原告的该项诉讼请求违背了法律法规关于级别管辖的规定，不属于本院管辖。且原告就多个被告、混合多个诉讼请求在一案中起诉，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件。原告的该项诉讼请求可单独向有管辖权的法院另行起诉。四、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”依此，对规范性文件的合法性审查只能在诉讼时一并提出，在驳回对行政行为的起诉时，对规范性文件审查的诉讼请求应一并驳回。综上所述，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，依法应驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）（八）（十）项之规定，裁定驳回周冬香的起诉。周冬香不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.原审裁定认定事实错误，涉案公告对其权利和义务产生了实际影响，具有可诉性。2.其提起行政诉讼时要求对《娄底市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》第37条、第38条、第39条进行合法性审查，符合法律规定。3.原审裁定适用法律错误。请求：1.撤销湖南省娄底市中级人民法院作出的（2018）湘13行初133号行政裁定。2.责令湖南省娄底市中级人民法院审理本案。被上诉人娄底市政府答辩称：1.上诉人在一个案件中将涉及不同行政级别的行政机关作出的行政行为混合提出多个诉讼请求，不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。2.娄底市政府发布第二期公告的行为，是中间性和程序性的行为，属于过程性行为，没有对被拆迁人的权益产生实际影响。对被拆迁人权利义务产生实际影响的，是后续对被拆迁人作出的具体、明确的拆迁补偿安置决定。因此，上诉人所诉行为不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回其起诉。上诉人请求对规范性文件的审查不符合法律规定，也应当驳回。综上，请求：驳回上诉，维持原裁定。二审调查过程中，上诉人当庭陈述：上诉人不服的并非征收补偿安置方案公告行为，而是对征收补偿安置方案确定的标准有异议，征收补偿安置方案公告与土地征收方案公告的内容、标准不一致。娄底市政府当庭陈述：征收补偿安置方案公告即是征收补偿安置方案。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。二审期间，经法院释明，周冬香向本院书面申请撤回对娄底市自然资源和规划局、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办的起诉，请求撤销其起诉状中对该三被告的四项诉讼请求，分别是：1.依法确认《征迁补偿安置通知书》违法并予以撤销；2.依法确认原告有选择宅基地安置的权利；3.依法确认原告家庭成员有获得安置的权利；4.依法确认原告的独生子女有获得双份安置的权利；5依法判令被告要与原告签订拆迁补偿协议后才能拆迁。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款之规定，起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。本案中，上诉人在起诉状中针对多个被告提出了多项诉讼请求，因被告及被诉行政行为不相同，且不能合并审理，一审法院在没有依法对其给予指导和释明的情况下，即认为周冬香的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，并以此为由驳回周冬香的起诉，违反审判程序，本院予以纠正。二审中周冬香经法院释明，已书面申请撤回对娄底市自然资源和规划局、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办的起诉。现周冬香的诉讼请求确定为：诉请确认被告娄底市政府发布的征地补偿安置方案违法并予以撤销，并对相关规范性文件的相关条款的合法性一并予以审查。对此，本院认为，在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政诉讼的受案范围，且周冬香的起诉符合行政诉讼法规定的其他起诉条件，一审法院应依法予以审理。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销湖南省娄底市中级人民法院（2018）湘13行初133号行政裁定；二、指令湖南省娄底市中级人民法院继续审理本案。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年五月十九日法官助理张颢严书记员杨柳