陕西省韩城市人民法院行政判决书（2018）陕0581行初50号原告：牛雪花，汉族，生于1964年1月18日，住韩城市新城区，居民，身份证号码：612XXXXXXXXXXXXXXX。委托代理人：叶韩生，汉族，生于1960年2月27日，住韩城市新城区，身份证号码：612XXXXXXXXXXXXXXX，原告牛雪花之夫，系国网陕西省电力公司韩城市供电分公司职工，特别授权。委托代理人：任静，甘肃昶泰（北京）律师事务所律师，一般授权。被告：韩城市XX镇人民政府，统一社会信用代码：11610581016026555F。住所地：韩城市XX镇芝秀大街。法定代表人：孙振勃，系该镇镇长。出庭苏亮，负责人：，系该镇武装部部长。 委托代理人：王军鹏，韩城市经开区法律服务所法律工作者，一般授权。被告：韩城市综合行政执法局。统一社会信用代码：11610581305557803A。住所地：韩城市XX路与盘河路十字东北角。法定代表人：李西峰，系该局局长。委托代理人：薛少武，系该局法制科科长，特别授权。被告：陕西黄河河务局韩城黄河河务局，统一社会信用代码：12100000436930460K。住所地：韩城市XX大街XX段。法定代表人：侯超，系该局局长。出庭高冉学，负责人：，系该局副局长。委托代理人：王红，韩城市经开区法律服务所法律工作者，一般授权。被告：韩城市公安局。统一社会信用代码：XXXXXXXXXXXXXX2134。法定代表人：宁双喜，系该局局长。委托代理人：刘妮，系该局工作人员，特别授权。原告牛雪花诉被告韩城市XX镇人民政府、韩城市综合行政执法局、陕西黄河河务局韩城黄河河务局、韩城市公安局房屋行政强制及行政赔偿一案，于2018年8月3日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，分别于2018年8月8日、2018年11月8日、2018年11月7日、2018年11 月12日向被告韩城市XX镇人民政府、被告韩城市综合行政执法局、被告陕西黄河河务局韩城黄河河务局、韩城市公安局送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，分别于2018年9月11日、2018年12月14日、2019年5月21 日公开开庭审理了本案。原告牛雪花及其委托代理人叶韩生、任静，被告韩城市XX镇人民政府的出庭负责人苏亮、委托代理人王军鹏，被告韩城市综合行政执法局的委托代理人薛少武、被告陕西黄河河务局韩城黄河河务局的出庭负责人高冉学、委托代理人王红，韩城市公安局的委托代理人刘妮到庭参加了诉讼。2019年1月30日经陕西省高级人民法院批准，同意延长本案审理期限六个月。本院于2019年5月30日作出（2018）陕0581行初50号行政裁定书，以被告韩城市公安局未作出被诉行政行为为由，裁定驳回原告牛雪花对被告韩城市公安局的起诉。本案现已审理终结。被告韩城市XX镇人民政府、韩城市综合行政执法局以原告牛雪花未经批准，擅自在XX镇东少梁村南其承包的黄河滩地上建造房屋为由，于2018年7月20日与被告陕西黄河河务局韩城黄河河务局共同强制拆除了原告的上述房屋。原告牛雪花诉称，2001年11月13日，原告与韩城市XX镇XX村委会签订了《滩地承包合同书》。2001年11月至12月份，原告在该承包地上建造了房屋。2018年5月30日，原告收到被告韩城市综合行政执法局作出的《协助调查告知书》要求原告自行拆除房屋并接受调查。2018年7月12日，被告韩城市XX镇人民政府向原告下发《限期改正、拆除通知书》，称原告未经批准，擅自建设违章建筑，违反了《城乡规划法》，责令原告自行拆除。原告接到通知后，提出申辩，被告韩城市XX镇人民政府未予回复。2018年7月20日晚，被告韩城市XX镇人民政府、韩城市综合行政执法局、陕西黄河河务局韩城黄河河务局、韩城市公安局共同强制拆除了原告的房屋。原告室内的农业生产资料、收获的农作物、设施用品等以及房屋周边承包地上的观赏、经济类树木均被毁损。为了维护自己的合法权益，现提起行政诉讼，1、请求确认被告强制拆除原告房屋的行为违法；2、请求判令被告赔偿原告的各项经济损失（房屋、树木、土地、农业生产资料、管护房里的设施、鱼塘损失及生活物品等）共计563347元；3、因诉讼产生的一切费用（包括但不限于诉讼费、评估费、律师费、交通费等）由被告承担。原告牛雪花向法庭提供了如下证据：第一组：1.韩城市综合行政执法局于2018年5月30日作出的韩综执（芝）协通字（2018）第005号《协助调查告知书》；2.韩城市XX镇人民政府于2018年7月12日作出的《限期改正、拆除通知书》（一）号及送达回证。用以证明被告有强制拆除原告房屋的动机。第二组：录像光盘，用以证明被告实施了强制拆除行为。第三组：1.原告的身份证复印件；2.原告于2001年11月13日与韩城市XX镇XX村委会签订的《滩地承包合同书》；3.韩城市公证处于2001年11月13日出具的（2001）韩证字第886号《公证书》。用以证明原告是被毁损房屋、土地、鱼塘、树木的所有人。第四组：原告牛雪花《对（一号）的申辩意见》及快递单。用以证明原告在期限内向被告韩城市XX镇人民政府提出了申辩。第五组：录像光盘，用以证明原告房屋被强制拆除前的现状。      被告韩城市XX镇人民政府辩称，原告主张的损失是原告主观臆想的，请求驳回原告关于行政赔偿部分的诉讼请求。理由如下：（一）依据《城乡规划法》第六十五条以及陕西黄河河务局韩城黄河河务局、韩城市XX镇人民政府等六部门于2016年12月5日联合发布的《关于清理非法占用黄河滩土地的通告》、韩城市人民政府于2017年3月10日作出的韩政发（2017）9号《关于清理非法占用黄河滩涂地的通告》，我机关享有拆除XX镇辖区规划区及黄河滩涂上违章建筑的行政职权。（二）原告不享有本案诉涉承包地的使用权利。宪法规定滩涂属于国家所有，依据韩国用（97）字第000220号《国有土地使用证》，原告黄河滩承包地的合法使用权人为韩城市河道管理站。韩城市XX镇XX村委会不享有任何权利，无权对外进行发包，因此，该《滩地承包合同书》是无效合同，原告在承包地上所建的房屋系违法建筑。同时，依据法律规定及陕西省人民政府确定的黄河湿地范围、陕西省黄河湿地自然保护区范围，任何单位和个人禁止开垦湿地，未经批准不得擅自改变天然湿地用途。原告将湿地开垦为耕地，私挖鱼塘，配套建设基础设施，所建造的房屋属于违章建筑。违法建筑不受法律保护，无权获得行政赔偿。（三）原告的鱼塘位于涉案房屋几十米之外，是原告抽水灌溉时破坏湿地形成的水洼，此水洼长期处于荒废状态，内面杂草丛生，且此次强制拆除并未涉及原告的鱼塘。（四）在强制拆除之前，工作人员当着原告及其家人的面，将原告房屋内的物品全部搬离至违章建筑旁的空地，并用篷布加以覆盖，室内物品如有损失，也是原告故意放弃处置造成的，不应得到赔偿。（五）原防汛路上的大树是陕西黄河河务局韩城黄河河务局在原告承包之前栽植的。原XX房XX路的树木是东少梁村民马有福修筑防汛路时毁损的，原告无权向我机关主张赔偿事宜。另外，原告称其上千棵树木被毁，但我机关拆除的房屋及周围面积不过几十平方米，根本不可能栽植上千棵树木。（六）原告的承包地在此次强制拆除的前两年，一直处于撂荒状态，杂草丛生，草比人高，并非原告所称的常年耕种。因此，原告主张的农药、种子、化肥等损失与客观情况不符。被告韩城市XX镇人民政府提供了如下证据：第一组：1.韩城市人民政府办公室于2001年6月15日作出的韩政办发（2001）60号《关于加强黄河滩地开发和渡船运输安全管理的通知》；2.陕西黄河河务局韩城黄河河务局、韩城市水务局、韩城市国土资源局、韩城市农林局、韩城市新城街道办事处、韩城市XX镇人民政府等六个单位于2016年12月5日联合作出的《关于清理非法占用黄河滩涂地的通告》；3.韩城市人民政府于2017年3月10日作出的韩政发（2017）9号《关于清理非法占用黄河滩涂地的通告》。用以证明韩城市人民政府及相关部门多次发文，要求在黄河滩涂非法栽植树木、私挖鱼池、莲菜池、搭建临时建筑物、构筑物的单位或个人停止非法侵占行为，并责令限期自行拆除，逾期将依法进行拆除。第二组：韩国用（97）字第000220号《国有土地使用证》，用以证明原告被拆除房屋系违法建筑。第三组：录像光盘，用以证明1.在拆除违法建筑前行政机关已将违法建筑物内的所有物品搬离，放置于违章建筑旁的空地区域，并用篷布覆盖，进行妥善保护。2.违章建筑内物品的基本情况以及原告主张违章建筑内的物品受损的事实不成立，不应得到赔偿。第四组：证人石某甲、卫某甲、石某乙、卫某乙、苏某某的证言，证明原告牛雪花建在黄河滩地上的房屋被拆除前的状态、湿地上附着物及耕种等真实情况。被告韩城市综合行政执法局辩称，请求驳回原告的起诉。我局从未对原告作出任何文字类行政处罚和行政强制决定文书，也未实施拆除行为，仅是配合XX镇人民政府在拆除现场外围疏导交通，因此我局不是本案适格的被告。被告韩城市综合行政执法局没有提供证据。被告陕西黄河河务局韩城黄河河务局辩称, 请求依法驳回原告对我局的起诉。我局未向原告下发过任何限期责令改正通知书、强制拆除等文件，未实施过任何具体的拆除行为，也不存在联合执法行为。我局工作人员之所以出现在拆除现场，是因我局在涉案房屋附近有加宽防汛路工程项目，虽有施工机械在施工现场工作，但我局从未指使过施工机械拆除原告的房屋。被告陕西黄河河务局韩城黄河河务局没有提供证据。为了查清案件事实，本院依法在涉案拆除现场进行了现场勘查，制作了现场勘查图一份、拍摄照片14张、调查笔录一份。经庭审质证，被告韩城市XX镇人民政府对原告的第一组证据持有异议，理由是证据1是针对“刘雪花”而非牛雪花作出的；证据2显示该行政行为的相对人是“牛雪花、叶韩生”而非原告牛雪花。被告韩城市综合行政执法局对证据1的质证意见与韩城市XX镇人民政府相同，对证据2以与己无关为由而不予质证。XX城XX组证据与己无关为由而不予质证。对原告的第二组证据，被告韩城市XX镇人民政府持有异议，理由是该视频没有标注拍摄时间，不符合证据的形式要件。被告韩城市综合行政执法局持有异议，理由是该视频只能证明我局工作人员出现在现场，并不能证明我们直接参与拆除房屋。被告陕西黄河河务局韩城黄河河务局持有异议，理由是虽我局的防汛路施工工地在拆除现场附近，但并未实施拆除行为。对原告的第三组证据，被告韩城市XX镇人民政府对合同的真实性及证明目的均有异议，理由是宪法规定黄河滩地属于国家所有，东少梁村无权将国家的土地发包给个人，因此该合同是无效合同。第二、三被告均以该组证据与己无关为由而不予质证。对原告的第四组证据，被告韩城市XX镇人民政府未质证，第二、三被告均以与己无关为由而不予质证。对原告的第五组证据，被告韩城市XX镇人民政府对证明目的有异议，理由是强制拆除并未毁损原告的财物。第二、三被告均以与己无关为由而不予质证。原告牛雪花对被告韩城市XX镇人民政府的第一组证据，认为系被告逾期提供的，应视为被告拆除行为无证据，但能够证明拆除行为系被告所为。被告韩城市综合行政执法局、XX城XX组证据中的三个文件均没有出现本局的名称，因此，本局不是本案适格的被告。对第二组证据，原告认为滩地承包合同已经公证，基于合同信赖原则，原告的房屋建筑不是违法建筑。第二、三被告认为与己无关而不予质证。对第三组证据，原告对真实性无异议，但不能证明被告对原告的物品进行清点和妥善保管。第二、三被告均认为与该局无关而不予质证。对第四组证据，原告对真实性有异议，理由是五位证人都是东少梁村村委会组成人员，与被告XX镇人民政府有工作上的联系，属于与被告有利害关系且有利于被告的证言。第二、三被告对上述证人证言均无异议。对本院调取的现场勘查图及照片，原、被告均无异议。对本院所做的调查笔录，原告持有异议，其他当事人无异议。  本院对上述证据认证如下：对原告的第一组、第三组、第四组、第五组证据，虽被告韩城市XX镇人民政府持有异议，但经法庭审查，上述证据能够证明其所要证明的对象，故对上述证据的证明力予以确认。对原告的第二组证据，虽各被告均持异议，但经法庭审查，上述证据能够证明其所要证明的对象，故对上述证据的证明力予以确认。对被告韩城市XX镇人民政府提供的第一组证据，虽原告以被告逾期提供为由而持有异议，但经法庭审查，此系被告拆除原告房屋所依据的规范性文件，不属于证据范畴，故本院依法不予认证。对第二组证据，因原告持有异议，且经法庭审查，该证据系孤证，无其他证据佐证，不能证明其所要证明的对象，故对该证据的证明力不予确认。对第三组证据，因原告持有异议，且经法庭审查，只能证明第一个证明对象，不能证明第二个证明对象，故对其第一个证明力予以确认，对第二个证明力不予确认。经审理查明， 2001年11月13日，原告牛雪花与芝川镇东少梁村村民委员会签订了《滩地承包合同书》，承包地坐落于XX镇东少梁村村东南黄河滩地。2001年11月至12月间，原告在毗邻防汛路的承包地上建造了现浇屋顶，砖混墙结构的北房两大间、东房两小间，南面、西面砌有围墙，大门朝向防汛路,形成一个东西方向的院落。  2017年3月10日韩城市人民政府作出韩政发（2017）9号《关于清理非法占用黄河滩涂地的通告》，规定由陕西黄河河务局韩城黄河河务局、韩城市水务局、韩城市国土资源局、韩城市农业局等部门及沿黄镇（办）组成联合执法队伍，开展清理非法侵占国有黄河滩涂地专项执法活动。凡在国有黄河滩涂地非法栽植树木、私挖鱼池、莲菜池、搭建临时建筑物、构筑物的单位和个人，要立即停止非法侵占行为，限期自行清理，拆除到位，并停止一切生产开发活动，恢复原貌。对逾期拒不执行的非法侵占行为，将依法进行清理拆除。2018年5月30日被告韩城市综合行政执法局以原告在黄河滩地存在违法建筑为由，作出韩综执（芝）协通字（2018）第005号《协助调查告知书》，限原告在6月2日前自行拆除违法建筑，否则将依法予以拆除。原告未予理睬。被告韩城市XX镇人民政府于2018年7月12日对原告夫妇作出《限期改正、拆除通知书》（一）号，责令原告限期拆除，否则将依法予以拆除。原告对此不服提出申辩，被告韩城市XX镇人民政府未予答复。2018年7月20日，被告XX镇人民政府、韩城市综合行政执法局、陕西省黄河河务局韩城黄河河务局共三、四十名工作人员来到原告房屋大门口，在对原告及其家人劝导、交涉无果后，进入房屋内将室内存放的农用具、维修农业机械的工具等农业设施设备和其他杂物，逐一搬出后置放于院内靠近南围墙处，其余袋装的玉米、化肥等堆放在院子附近的东南方向处，并用篷布加以覆盖。之后三被告将原告的房屋强制拆除，同时原告栽植的部分树木也遭到毁损。原告为了维护自己的合法权益，遂提起行政诉讼，请求判如所请。另查，对黄河滩涂地承包地上建造的房屋，原告未提供任何审批手续。同时原告对其提出的鱼塘损失，亦未提供任何证据。本院认为，本案存在如下三个争议焦点：一、三被告是否共同实施了强制拆除原告房屋的行为。庭审中，除被告韩城市XX镇人民政府承认其强制拆除了原告牛雪花房屋外，被告韩城市综合行政执法局、被告陕西黄河河务局韩城黄河河务局均不承认实施了拆除行为。根据原、被告提供的录像光盘反映,被告韩城市XX镇人民政府的副镇长、被告韩城市综合XX大队长、被告陕西黄河河务局韩城黄河河务局副局长及其各自带领本部门工作人员，共三、四十名执法人员一直出现在拆除现场。录像光盘还反映被告韩城市综合行政执法局的执法人员在原告院子附近设置了警戒线，数十名在场的执法人员将原告房屋内的物品逐一搬出并堆放于室外。综上，本院依法确认三被告共同实施了强制拆除原告房屋的行为。二、三被告强制拆除原告房屋的行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政机关强制执行程序作了具体规定，该法第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行法定义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。该法第三十五条、第三十六条、第三十七条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。此外，该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告韩城市XX镇人民政府于2018年7月12日作出《限期改正、拆除通知书》后，三被告于2018年7月20日迳行强制拆除了原告的房屋，其行为显属程序违法。故对原告的第一项诉讼请求依法予以支持。             三、原告要求三被告赔偿损失的诉讼请求应否得到支持。为了妥善解决纠纷，应当遵循公平、公正、客观的原则。赔偿责任的确定，应结合案件客观事实，根据各方行为与损害结果之间的因果关系以及在损失发生和结果中作用力的大小确定相应的赔偿责任。赔偿数额的确定，应结合原告的财产状况及其可利用性程度，以实际损失与赔偿价格相适应综合认定。（一）原告的房屋是否属于合法建筑，其房屋损失应否得到赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此，赔偿请求人获得赔偿的前提是其合法权益受到违法行政行为的损害。本案中，只有在被拆除的房屋系合法建筑的情况下，原告才有权获得国家赔偿。《中华人民共和国河道管理条例》第二十条规定，河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。2005年4月28日，韩城市人民政府作出韩政发（2005）15号《关于划定黄河韩城段河道管理范围的通知》，黄河韩城段河道管理范围为：有老崖处，以老崖为界，无老崖处，以历史最高洪水位所淹没的范围为河道管护范围。（历史最高洪水位确定为21000立方米/每秒黄淤各断面的水位高程）。历史上，紧邻黄河西边的XX村XX村庄多次被黄河淹没，原告的房屋位于东少梁村下边的黄河滩地里，显然原告的承包地属于河道管理范围。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物、倾倒垃圾渣土，从事影响河势稳定，危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。原告未经批准擅自在河道管理范围之内修建房屋，其行为显属违法，所建房屋系违法建筑。违法建筑本身是违法实施建设工程的结果，不属于合法财产，依法不应纳入赔偿范围，否则等于变相鼓励违法搭建。故对原告要求赔偿房屋损失之诉请，依法不予支持。（二）建筑物本身违法并不意味着建筑材料随之也变为非法财物，应当根据不同情形予以区别对待，对房屋上能够回收和尚有使用价值的门、窗户、花洒、冲水马桶、太阳能热水器等建筑材料，原告享有合法的所有权。但被告在强制拆除房屋时，未尽合理注意义务，以致该部分建筑材料受到不合理、过渡毁损，产生本来可以避免的不必要损失，同时鉴于这些物品已被使用多年，应折价酌情赔偿为宜。（三）室内物品属于合法财产，应纳入赔偿范围。被告未依法对原告室内物品进行清点登记，或采取其他措施固定证据，并及时向原告进行交接，应当对原告室内物品损失承担相应责任。根据原告提供的《申辩意见》，可知其在2018年5月25日之前就知道即将拓宽的防汛路要占用其承包地，原告应当能够预见自己的房屋将面临被拆除的后果。后被告韩城市综合行政执法局、被告XX镇人民政府也分别责令原告限期自行拆除房屋。因此，原告有充分时间进行搬迁准备，对自己的室内物品进行清点和妥善保管，以避免产生相关损失。录像光盘反映原告一直出现在拆除现场，并且从头至尾目睹了整个拆除房屋和室内物品搬离的过程。在室内物品被执法人员搬离房屋后，原告明知室内物品被放置的地方属于荒郊野外的黄河滩地，就应当及时处置、保管好自己的室内物品，但原告却置之不理，放任损失扩大。因此，对室内物品的损失，原告亦应承担相应责任。根据原告房屋的用途、录像光盘反映的室内物品情况、考虑到原告主张的室内物品为生产、生活常见用品以及原告对上述物品的使用年限、物品价值的折旧程度等，应酌定判令三被告赔偿原告的财产损失。（四）根据现场勘察和证人证言以及录像光盘，原告在防汛路以南确实栽有树木，树木在被告拆除房屋时被毁损，因现已无法统计其树木的数量、树种以及树的大小，故根据举证责任倒置原则，被告应当承担举证不能的不利后果。对原告的该项损失被告应酌情给予赔偿。（五）通过现场勘察，原告所称的鱼塘是一个长满杂草的水坑，没有养鱼的任何配套设施和设备，不具备养鱼条件。根据证人证言，原告近年来不曾养鱼，原告也未向法庭提供能够证明其鱼塘遭受的经济损失的相关证据。因此，原告请求赔偿鱼塘损失之诉请，没有事实根据，依法不予支持。（六）原告牛雪花主张的其他损失和“因诉讼产生的一切费用（包括但不限于诉讼费、评估费、律师费、交通费等）”，因原告未提供相关证据，且律师费不属于国家赔偿的范围，同时本案也未曾委托评估机构进行财产损失评估，故对原告的上述诉讼请求，依法不予支持。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第五条第（二）项、第十五条第一款、第三十二条第一款、第三十六条第（四）项、第（八）项及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告韩城市XX镇人民政府、被告韩城市综合行政执法局、被告陕西黄河河务局韩城黄河河务局强制拆除原告牛雪花房屋之行为违法。二、判令被告韩城市XX镇人民政府、 被告韩城市综合行政执法局、被告陕西黄河河务局韩城黄河河务局赔偿原告牛雪花经济损失 46000元 。           三、驳回原告牛雪花的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告韩城市XX镇人民政府、被告韩城市综合行政执法局、被告陕西黄河河务局韩城黄河河务局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。 审  判  长   徐    涛审  判  员    薛    萍人民陪审员    雷 吴 彦二〇一九年五月三十一日   书 记 员    樊    欢2018058150196411848612XXXXXXXXXXXXXXX196022748612XXXXXXXXXXXXXXX1161058101602655511610581305557803121000004369304602018832018882018201820181214201952120191302018530201862201862201871220187202001111320011112201853020187122018720125633473120185302018005220187121220011113320011113200188612016125201731020179970002201200161520016022016125320173102017997000220121412122001615200160200111133603602554502001111220152016201720189201612520173102017920185201853020180056220187121201872051021000137402001620011112312201852534100056501