广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终128号 上诉人（一审第三人）钦州市钦北区贵台镇那美村民委员会那尧第二村民小组。 诉讼代表人曾善和，该组组长。 委托代理人曾作强，男，1946年10月26日出生，汉族，住钦州市钦**。 委托代理人黎德周，广西鼎颂律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）钦州市钦北区贵台镇那美村民委员会那岭村民小组。 诉讼代表人苏芬祥，该组组长。 委托代理人苏岳，广西华胜律师事务所律师。 一审被告钦州市钦北区人民政府。住所地：钦州市钦**行政信息中心。 法定代表人黄治华，该区区长。 委托代理人凌安高，钦州市钦北区司法局工作人员。 委托代理人杜树杰，广西金湾律师事务所律师。 一审被告钦州市人民政府。住所地：钦州市永福东大街**。 法定代表人谭丕创，该市市长。 委托代理人邓红，钦州市司法局工作人员。 委托代理人张湘东，广西源群律师事务所律师。 上诉人钦州市钦北区贵台镇那美村民委员会那尧第二村民小组（以下简称那尧二组）因与被上诉人钦州市钦北区贵台镇那美村民委员会那岭村民小组（以下简称那岭组）、一审被告钦州市钦北区人民政府（以下简称钦北区政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）林地行政确权及行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2018）桂07行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人那尧二组的委托代理人黎德周、被上诉人那岭组的诉讼代表人苏芬祥及其委托代理人苏岳、一审被告钦北区政府的委托代理人凌安高、杜树杰，一审被告钦州市政府的委托代理人邓红、张湘东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明，那尧二组与那岭组争议的林地，那尧二组称马耳胫岭、那岭组称红蒙岭，位于那尧**北面直线距离约500米，那岭队西南面直线距离约1000米。四至为：东至红蒙岭坳为界，南至马耳胫岭（那岭队称红蒙岭）岭顶，西至马耳胫坳（那岭队称九化坳）水沟为界，北至横垌田（那岭队称逻田）田边为界，面积约16.5亩。争议林地解放后均为那岭组村民或者那岭组集体管理。1981年那尧二组以马耳胫名称登记在原××公社那××大队那××生产队山权证，1982年那尧队分成那尧一、二队时，争议岭分给那尧二队。以后那岭组在争议林地先后种植柑橙、荔枝等，一直没有人提出异议。2006年那尧二组与那岭组因现争议岭权属产生纠纷，经那美村委调解，争议平息。2008年，那尧二组村民在争议岭种速生桉。2013年，那尧二组与那岭组又因争议林地权属再次产生纠纷，经贵台镇政府调解未果，那尧二组向钦北区政府申请调处确权。2017年11月21日，钦北区政府根据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）第三部分第二点、《中华人民共和国森林法》第十七条第一款及《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（桂发〔1982〕36号）第四条的规定，作出北政处〔2017〕9号自然资源权属纠纷处理决定（以下简称9号处理决定）：1.现争议岭地的权属处理归申请人贵台镇那美村委会那尧第二村民小组集体所有；2.撤销贵台公社那美大队那岭生产队的山界林权证（证号：8-072)关于红蒙山登记的有关内容。那岭组不服，向钦州市政府提出复议申请，2018年4月9日，钦州市政府以相同的事实和理由作出钦政复决字〔2018〕27号行政复议决定（以下简称27号复议决定），维持钦北区政府作出的9号处理决定。 另查明，1981年林业“三定”时，现在的那尧第一、第二村民小组共同组成当时的那尧生产队，次年分为两个生产队，即现在的那尧第一、第二村民小组，第一村民小组不主张争议林地的权属（见曾善良笔录）。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，证据确凿是合法的行政行为应当具备的条件之一。本案中，钦北区政府作出的9号处理决定“撤销贵台公社那美大队那岭生产队（即现那岭组）的山界林权证（证号：8-072)关于红蒙山登记的有关内容”的证据是那岭组山权证登记的“红蒙山”与原××公社那××大队那××生产队山权证（证号：8-071)登记的“马耳胫”相同地点、不同地名登记重叠。经查，那岭组山权证登记的“红蒙山”四至为：东至正骑分水为界，南至小路为界，西至沟边为界，北至田边为界，面积30亩；原那尧生产队山权证登记的“马耳胫”四至为：东至红蒙岭胫，南至种茯苓坡大田岭岐，西至水利沟，北至横洞田边，面积50亩。两证登记的东向、南向界至明显不同，面积也不同。同时，那岭组与那尧二组争议的林地（那岭组称为“红蒙岭”、那尧二组称为“马耳胫岭”）四至为：东至红蒙岭坳，南至马耳胫岭岭顶，西至马耳胫岭坳（那岭组称九化坳），北至横垌田（那岭组称逻田）田边，面积16.5亩，与那岭组登记的东、南、西向界至不同。钦北区政府没有组织争议双方当事人确认那岭组登记的“红蒙山”的东向、南向界至的前提下，认定那岭组登记的“红蒙山”与那尧生产队山权证登记的“马耳胫”是相同地点、不同地名登记重叠，并撤销那岭组山权证“关于红蒙山登记的有关内容”的主要证据不足；钦州市政府作出维持钦北区政府9号处理决定的27号复议决定亦属主要证据不足。 综上所述，钦北区政府作出9号处理决定、钦州市政府作出27号复议决定的行政行为主要证据不足，依法均应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决：撤销钦北区政府9号处理决定和钦州市政府27号复议决定，责令钦北区政府重新作出行政行为。 那尧二组上诉称，1.一审判决认定“争议林地解放后均为那岭组村民或者那岭组集体管理……以后那岭组在争议林地先后种植柑橙、荔枝等，一直没有人提出异议。”的事实错误。2.一审判决认定钦北区政府没有组织争议双方当事人确认那岭组登记的“红蒙山”的东向、南向界至的前提下，认定那岭组登记的“红蒙山”与那尧生产队山权证登记的“马耳胫”是相同地点、不同地名登记重叠，并撤销那岭组山权证“关于红蒙山登记的有关内容”的主要证据不足是错误的。请求撤销一审判决，维持钦北区政府作出的9号处理决定和钦州市政府作出的27号复议决定。 那岭组辩称，1.那尧二组主张的争议地只有16.5亩，远少于所主张要撤销的那岭组山林证中红蒙山中的土地面积。2.那尧二组主张的争议地马耳胫岭，与那岭组山林证中的红蒙岭是两个不同的地方，二者的面积和四至范围均不一致。3.那尧二组没有任何实质性的证据证实当时颁发马耳胫岭山权证时存在遗漏或者重叠的情况。4.那尧二组也没有实质性的证据证实对争议地一直有管理和使用的事实。因此，钦北区政府作出的9号处理决定撤销那岭组山权证中红蒙山的部分是错误的，也不符合法定程序，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决，支持那岭组的一审诉讼请求。 钦北区政府述称，(一）其9号处理决定认定事实清楚，证据确凿。其依法受理那尧二组林地确权申请后，首先明确了争议山岭的名称(那尧二组称马耳胫岭，那岭组称红蒙岭）和四至面积（东至红蒙岭坳为界，南至马耳胫岭岭顶，西至马耳胫坳水沟为界，北至横垌田边为界，面积约16.5亩），组织争议双方到现场对争议地的四至和面积进行实地勘验，并制作笔录和绘制勘界图。对勘验结果，争议双方代表都表示认可。在双方对争议地四至及面积无异议的情况下，其对各自提交的《山界林权证》进行核实，经核查，查明双方山权证登记的争议地名称不同，但争议地四至范围相同，出现了重叠情况。其进一步向多个知情人及各个时期的老干部调查查明，在1981年走山定界时，因时间紧，任务重，当时那美大队将山权证空白栏表交由各生产队自己填写，然后直接将各生产队自填的原件上报给贵台公社，那美大队没有审核过各生产队上报的山权证，也没有让各队的队长及代表进行核对，导致双方《山权证》登记出现重叠。另查明，争议地在解放前是那尧队的山岭，解放后土改、合作化均为那尧队管理，属于那尧队的山岭、放牛地。1962年“四固定”时，该岭由那美大队根据管理使用事实固定落实给那尧队所有。1982年那尧队分为那尧一、二队，争议岭分给那尧二队即那尧二组，之后一直由那尧二组管理使用争议地，当时没有人提出异议。为了能够进一步查明本案事实，其还充分听取了双方村民代表的陈述意见，也找到了与争议双方没有利害关系的其他村民进行调查问话，与本案没有利害关系的村民的证言与那尧二组代表陈述的意见基本一致，证人证言都能反映争议地由那尧二组村民管理使用。其调查那岭组的村民时，村民都证实了那岭组对争议地没有管理事实。据此，其认定争议地由那尧二组管理使用是有事实依据的，综合各方提供的证据及查明的事实，其决定把争议地处理给那尧二组事实清楚，证据确凿。(二）其9号处理决定适用法律正确，程序合法。1.关于适用法律。根据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）第三部分第二点、《广西壯族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》(桂发〔1982〕36号）第四条的规定及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十六条第一款第(二）项、第（五）项的规定，其采信现场制作的勘验笔录和绘制的山界图，与权属纠纷当事人没有利害关系的有关人员调查笔录等证据作为作出本处理决定的依据。2.关于程序问题。其严格按照法律规定的时限受理了那尧二组林地确权申请，之后组织人员对争议地进行现场实地调查、勘验，邀请各村代表参加，通知权属纠纷当事人到场，制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、权属纠纷当事人和基层组织代表签名或者盖章。根据案情需要对有关人员进行调查问话，收集证据。作出处理决定之前，依法组织双方进行了调解，但没有调解成功，最后其依法作出处理决定，程序合法。综上所述，其9号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法予以维持。 钦州市政府述称，（一）钦州市政府27号复议决定程序合法。其受理行政复议申请后，将《提出答复通知书》、《行政复议申请书》副本送达钦北区政府；同时向那岭组及那尧二组发出《关于征求行政调解、和解意愿的通知》，但双方均不同意调解。钦州市政府在法定期限内对钦北区政府作出的9号处理决定依法进行书面审查，于2018年4月9日作出复议决定，并向各方当事人送达了复议决定书。（二）钦州市政府27号复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。1.关于本案的事实。经行政复议审查查明：本案争议的马耳胫岭（那岭组称红蒙岭)，位于那尧××北面直线距离约××、××组西南面直线距离约1000米，面积约16.5亩，四至为：东至红蒙岭坳，南至马耳胫岭（那岭组称红蒙岭），西至马耳胫岭（那岭组称九化坳），北至横垌田（那岭组称逻田）田边。该争议地在解放前是那尧队人的山岭，解放后土改、合作化均为那尧队管理使用，属于那尧队的山岭、放牛地。1962年“四固定”时，该山岭由那美大队根据管理使用的事实固定落实给那尧队所有。1981年走山定界时，因时间紧，任务重，当时那美大队将《山界林权证》空白栏表交由各生产队自己填写，由于工作疏忽，在没有认真核对过各生产队上报的《山权证》，也没有组织各生产队队长及代表进行核对的情况下，直接将各生产队自填的《山权证》原件上报给贵台公社，造成那尧队、那岭队双方的《山权证》相同地点、不同地名登记重叠。1982年那尧队分成那尧一队和那尧二组时，争议岭分给那尧二组所有。1984年，那尧二组村民利用世贷项目在现争议山岭范围种植柑橙，柑橙种植失败后又改种荔枝，一直没有人提出异议。2006年因现争议山岭，那尧二组与那岭组发生纠纷，当时经那美村委会调解，达成口头协议，将争议山岭交由那尧二组管理使用。2008年，那尧二组村民何巧连（曾善海户）到现争议岭种植速生桉。钦州市政府认为：土地行政确权，应以土改、合作化、“四固定”时定论为依据。争议山岭在解放前是那尧二组村民的山岭，解放后土改、合作化均为那尧队管理，1962年“四固定”时现争议岭由那美大队固定落实给那尧队所有。1982年那尧队分成那尧一队和那尧二组时，争议岭分给那尧二组集体所有，且争议山岭一直由那尧二组及其村民经营管理。因当时那美大队工作疏忽造成的争议双方所持有的《山权证》是重叠的，因此不能作为本案的定案依据。上述事实有双方当事人陈述、书证、证人证言、现场勘验笔录、调解笔录等证据予以证实，同时结合钦北区政府提出的行政复议答辩，因此，钦州市政府27号复议决定具备事实及证据基础，程序合法，应予维持。2.关于本案适用的法律。鉴于上述事实，钦北区政府依据《国务院转批广西壮族自治区关于处理山林土地水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）第三部分第二点规定和《中华人民共和国森林法》第十七条第一款及《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（桂发〔1982〕36号）第四条的规定，作出9号处理决定将争议地权属确认为那尧二组所有，符合确权规定，依法应予以支持。钦州市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出27号复议决定予以维持正确。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，改判维持钦州市政府27号复议决定。 二审庭审中，那尧二组提交了四份证据：1.承包土地合同书两份；2.农村信贷项目贷款借据两份；3.钦州市农村信贷项目贷款合同书；4.种植柑桔栽培管理技术合同书，均拟证明1985/1986年那尧二组将争议地中的15亩承包给其成员曾做光、曾善海等人开荒并利用国际贷款种植柑桔的事实。本院认为，那尧二组提交的四份证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，而且无法证明与案件有关联性，本院不予采信。 二审庭审调查阶段，那尧二组对一审判决查明事实提出两点异议：1.“争议林地解放后均为原告村民或者原告集体管理”错误，应为由那尧二组经营管理；2.“以后原告在争议林地先后种植柑橙、荔枝等，一直没有人提出异议”错误，应为由那尧二组的村民种植。经查，上述事实异议，钦北区政府和钦州市政府予以认可，那岭组称只有8-072山界林权证证实其对争议山岭拥有经营管理的权利，没有其他证人证言等证据证明其经营管理的事实。那尧二组提出的该事实异议成立，一审法院对该事实认定有误，本院予以纠正。 经审查，钦北区政府在一审提交的证据15曾善才调查笔录、证据19曾善玉调查笔录，曾善才和曾善玉是时任大队干部，能够证明1962年“四固定”时争议林地已固定给那尧队集体所有的事实。一审法院对该证据予以采信，但遗漏了对上述事实的认定。 据此，本院查明的事实除“争议林地解放后均为原告村民或者原告集体管理”和“以后原告在争议林地先后种植柑橙、荔枝等，一直没有人提出异议”不予认定外，其余事实与一审判决查明的事实一致。 本院另查明，1962年“四固定”时，那美大队根据管理使用事实，将争议林地固定给那尧队集体所有。 本院认为，本案争议林地解放后均为那尧二组村民或者那尧二组集体管理，1962年“四固定”时，那美大队根据管理使用事实，将争议林地固定给那尧队集体所有。1982年以后那尧二组村民在争议林地先后种植柑橙、荔枝等，无人提出异议。上述事实有苏建光、苏家业、曾善科、曾善良、曾善才、曾善玉等证人证言证实，能够与那尧二组长期以来对争议林地的管理事实相互印证，亦与那岭组没有提交管业证据并主张争议地其没有管理过相互印证。钦北区政府依照《国务院转批广西壮族自治区关于处理山林土地水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）第三部分第二点规定及《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（桂发〔1982〕36号）第四条的规定，将争议林地确权给那尧二组集体所有，有事实和法律依据，确权处理合法；钦州市政府复议决定维持钦北区政府的处理决定亦合法。一审判决认定那岭组对争议山岭的管理事实，以及对1962年四固定的确权情况未予认定，属于认定事实不清，本院予以纠正。 本案中，一审判决撤销钦北区政府9号处理决定和钦州市政府27号复议决定，责令钦北区政府重新作出行政行为的理由是钦北区政府没有查清那岭组登记的“红蒙山”与那尧生产队山权证登记的“马耳胫”是否重叠就撤销那岭组山权证“关于红蒙山登记的有关内容”，属于主要证据不足。对此，本院认为，涉案两证登记内容是否重叠并不影响9号处理决定撤销那岭组山权证中“关于红蒙山登记的有关内容”这一结果的正确性，因为争议山岭在四固定时已固定给那尧二组集体所有，1981年那岭组未经大队组织审核自行将争议林地登记在本组《山权证》“红蒙山”范围，该项登记权属来源不明，那岭组亦无管理事实相印证，钦北区政府9号处理决定撤销那岭组《山权证》中关于“红蒙山登记的有关内容”，处理结果正确。故一审判决以钦北区政府没有查清两证登记内容是否重叠为由，撤销9号处理决定和27号复议决定，责令钦北区政府重新处理，理由不充分，本院予以纠正。那岭组主张争议林地权属，但其仅提供由其生产队自行填写未经大队组织审核、权属来源不明的1981年8-072《山界林权证》作为证据，亦没有提供相关的管理事实予以印证，其上诉理由不成立，本院不予支持。 综上所述，钦北区政府作出的9号处理决定合法，钦州市政府27号复议决定维持9号处理决定，认定事实清楚，程序合法。一审判决认定事实不清，以主要证据不足为由撤销钦北区政府9号处理决定和钦州市政府27号复议决定错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第第一款第二项以及第六十九条的规定，判决如下： 一、撤销钦州市中级人民法院（2018）桂07行初33号行政判决； 二、驳回被上诉人钦州市钦北区贵台镇那美村民委员会那岭村民小组的诉讼请求。 二审案件受理费人民币50元，由被上诉人钦州市钦北区贵台镇那美村民委员会那岭村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 蒋新江 二〇一九年五月十六日 法官助理 潘小桃 书 记 员 陈品涵 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号） 三、搞好调查研究，从实际出发，落实党的政策 土地、山林、水利纠纷情况错综复杂，原因多种多样，要使纠纷处理得当，必须深入实际，勘看现场；通过调查会，个别访问等方式，了解纠纷的历史和现状，弄清纠纷的前因后果和争执的焦点。自治区党委书记覃应机同志为解决我区博白、贺县与广东的廉江、连山县的多次纠纷，曾亲自带领工作组，深入社队，并会同广东省委冠庆延同志一起调查研究，反复协商，使两省区边界社队多年的纠纷得到了妥善解决。各地领导同志也都纷纷深入实际，就地解决问题。如柳州地区的有关领导同志为了处理好三门江林场与社队的纠纷，用49天时间，跑遍了纠纷的现场，弄清了纠纷的真相。同时，把调查研究、宣传党的政策和协商处理紧密结合起来，收到了良好的效果。 为了便于各地干部群众学习和贯彻执行党的政策，自治区处理纠纷办公室把党中央和自治区有关处理纠纷的政策、规定、法律、法令，连同“自治区处理土地、山林、水利纠纷工作会议纪要”，摘编成“处理土地、山林、水利纠纷工作手册”，印发到各地。对于一些具体问题的处理，一般都坚持了以下原则： (一)关于涉及县界的问题。既要承认界线，又要从实际出发，有什么矛盾解决什么矛盾。讲清楚处理纠纷，不是重新划县界；只能根据双方群众历来生产管理的习惯，经过协商，合理划分生产管区。如有超县界的地方，作插花处理。 (二)关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、“四固定”时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护。 (三)处理国营农、林场等企事业单位与社队的纠纷，应兼顾全民和集体的利益，正确处理国家与集体的关系。已经划定了场界，手续完备的应当维护；社队群众因原定场界不合理，致使生产生活确有困难的，要妥善解决。原来场界不清，手续不完备的，应通过双方协商，划清场界，完善手续。 (四)要从多数人民群众的利益出发，本着有利于团结，有利于生产，有利于管理的原则，实事求是的考虑双方群众的利益，解决双方群众的实际问题。 3.《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（桂发〔1982〕36号） 第四条集体的山权林权，应以一九六二年"四固定"时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。"四固定"后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。"四固定"时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权。