安徽省东至县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖1721行初3号 原告乔宗保，男，汉族，1966年11月19日出生，住东至县。 委托诉讼代理人谢鹏辉，北京市京师律师事务所律师。 被告东至县城市管理行政执法局，住所地东至县尧渡镇环城南路**。 法定代表人张百胜，局长。 出庭负责人赵润乐，该局党组成员，市容市政管理股股长。 委托诉讼代理人郑桂林，该局工作人员。 委托诉讼代理人罗宁，安徽宏达律师事务所律师。 原告乔宗保不服被告东至县城市管理行政执法局（以下简称东至城管局）城市管理行政强制一案，向本院提起诉讼。本院于2019年1月15日受理后，于2019年1月16日向被告东至城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月26日公开开庭审理了本案。原告乔宗保及其委托诉讼代理人谢鹏辉、被告东至城管局行政负责人赵润乐及委托诉讼代理人郑桂林、罗宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告东至城管局于2018年8月6日作出东城执决字[2018]第12号《限期拆除决定书》，认定：乔宗保未经规划部门批准，擅自在洁源城北侧（樟术村小乔修理厂）搭建五处总面积为1463.36平方米建筑物，系违法建设。现因城市规划需要，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出如下处理决定：责令乔宗保在本决定书送达之日起五日内自行拆除该违法建筑物。逾期不拆除的，将依法强制拆除。 原告乔宗保诉称，2018年8月6日，被告作出本案《限期拆除决定书》认定原告所有的1463.36平方米的房屋，未经规划部门批准系违法建设，责令原告自行拆除。原告认为限期拆除决定认定事实错误、适用法律错误，应予撤销，理由如下：一、被告作出的限期拆除决定书认定事实错误，未取得《建设工程规划许可证》属历史遗留问题，原告房屋属于合法建筑。原告的房屋于2004年建设完成，坐落在合法取得使用权的国有土地上，用地合法，且符合城市规划。根据《城乡规划法》第六十四条的规定，在建设时没有取得建设工程规划许可证的，由城乡规划部门责令停止建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。原告的房屋已建成多年，且不违反城市规划，不影响规划实施，故原告有权依据《不动产登记暂行条例》的规定，申请补办该许可证，通过补办规划许可证这一改正措施消除影响，但因东至县人民政府已将原告的房屋纳入征收范围，相关手续已停办。且退一步讲，行政处罚法第29条也规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。现被告将原告的房屋认定为违法建筑限期拆除，显属认定事实错误。二、本案被告“靶向执法”，执法目的存在严重不正当性。被告等职能部门在15年内都对原告的房屋视而不见，未履行法定职责对本案相同性质的房屋进行查处，已违反《城乡规划法》的相关规定，构成行政不作为。2018年5月7日，东至县人民政府作出《东至县人民政府关于决定实施河西206国道及尧河路（部分段）范围内房屋征收的通告》，将原告的房屋纳入拆迁范围内，且已经对原告房屋的面积依法认定，并作出《房屋征收评估报告书》。因原告认为评估结果未达到法律规定的市场价值，不同意签订房屋征收补偿协议，在这一事实背景下，被告作为法定职能部门动用公权力“靶向执法”对原告启动拆违程序，以“拆违建”为名而达到逼迫原告同意相关政府拆迁部门的补偿标准，甚至可适用《城乡规划法》的规定达到拆除原告的房屋而不予补偿的这一严重侵害原告合法权益的目的，严重违反《行政强制法》的七条、《全面推进依法行政实施纲要》及《国务院关于全面推行依法行政的决定》的规定，执法不存正当性。综上，被告作出的限期拆除决定严重违法、错误，应予撤销，故诉至法院，请求撤销被告东至县城市管理行政执法局作出的东城执决字[2018]第12号《限期拆除决定书》。 原告乔宗保向本院提交了以下证据： 1、《国有土地使用证》复印件,证明涉案房屋用地合法； 2、《建设用地规划许可证》复印件，证明原告在取得使用权的国有建设用地上建房，符合用地规划； 3、《东至县人民政府关于决定实施河西206国道及尧河路（部分段）范围内房屋征收的通告》，证明涉案房屋已被东至县纳入政府征收范围； 4、《房屋征收评估报告书》彩打件两份2018年5月7日，及2018年7月9日，证明东至县人民政府已对涉案房屋实施征收程序，并由东至县房屋征收补偿管理办公室委托评估公司对东至县政府审查认定征收涉案房屋的面积进行评估，并作出评估报告； 5、《责令限期拆除决定书》，证明被告将涉案房屋认定为违建，并作出限期拆除决定。 被告东至城管局辩称，一、认定原告所搭建的1463.36平方米建筑物未办理建设工程规划许可证，系违法建设，法律依据充分，作出限期拆除的行政决定适当。根据《中华人民国和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，在城区内进行建筑物、构筑物建设的，都应当取得建设工程规划许可证，方可进行建设。原告在未取得建设工程规划许可证的情形下，擅自在206国道西侧（洁源城北侧）搭建五处共计1463.36平方米建筑物，经县住建部门确认为违法建设，法律依据充分；因违法建设影响规划的道路和城市绿化建设，无法采取改正措施使其符合规划要求，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，应当拆除。被告作出的行政决定运用法律准确，处罚得当。原告所搭建建筑物虽在2004年建设完成，且坐落在合法取得使用权的国有土地上，但是原告至今并未取得规划部门的行政许可，其违法行为一直处于继续状态，对城市规划实施影响并未结束。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，住房和城乡建设部印发的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十四条规定，对违法建设行为进行行政处罚，应当在违反城乡规划事实存续期间和违法行为得到纠正之日起两年内实施。因此，原告认为违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚的理由不能成立。二、被告查处违法建设是在依法行使职权，与房屋征收部门开展的房屋征收活动没有必然的关联性。原告未经规划部门批准擅自搭建的1463.36平方米建筑物是违法建设，不受物权法的保护。查处违法建设与房屋征收活动是两种不同的行政行为，没有任何法律规定，政府部门作出征收的行政决定后，行政相对人的违法建设就受到法律保护，行政机关就不能依法查处违法建设。被告在2018年6月14日收到东至县房屋征收补偿管理办公室“违法建筑举报信”后，根据部门职责，对原告违建行为立案查处，是依法依规履行职责；东至县人民政府作出《东至县人民政府关于决定实施河西206国道及尧河路（部分段）范围内房屋征收的通告》，将原告所建房屋纳入征收范围内，是因城市建设发展的需要，涉及的是东至县广大市民的利益，且与案件无实质关联，改变不了原告违法建设的事实。因此根本不存在所谓的“靶向执法”及违反《中华人民共和国行政强制法》第七条的规定，利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。综上，被告依法对原告违法建设的行为作出限期拆除的决定，事实清楚、证据确凿、程序合法、法律依据充分。请求法院依法予以维持。 被告东至城管局在规定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的相关证据及依据： 1、违法建筑举报信（含房地产分户平面图、相片），证明案件来源； 2、立案登记表，证明被告内部报批程序合法； 3、现场勘验检查笔录、现场示意图及现场勘验照片，证明行政相对人违法建设的事实； 4、谈话通知书、询问笔录及询问现场相片，证明行政相对人搭建的建筑物未取得任何审批手续； 5、户籍证明，证明行政相对人的主体资格； 6、国有土地使用权申报登记材料，证明行政相对人提供的证据材料； 7、东至县城管局《关于方爱芬等三户涉嫌违法建设的函》及东至县住建委《关于确认乔宗保户违法建设的函复》文件，证明被告函询住建委，经住建委函复认定乔宗保擅自搭建的1463.36平方米建筑物属违法建设； 8、《池州市人民政府关于东至县城市总体规划的批复》（池政秘〔2012〕60号）、《东至县人民政府关于县城规划区空间利用规划暨城区规划管理单元规划（2010—2030年）的批复》（东政秘〔2016〕13号）及河西地块控制性详细规划图纸，证明行政相对人搭建建筑物在县城规划区建设用地内； 9、案件处理意见书，证明被告内部报批程序合法； 10、事先告知书，证明被告依法下达法律文书，并告知当事人享有的权利及救济途径； 11、事先告知书送达回证及送达现场相片，证明被告执法人员送达法律文书的事实； 12、申辩书，证明申请人提出申辩的事实； 13、陈述申辩复核意见通知书及送达回证、送达现场照片，证明被告告知行政相对人的事实； 14、限期拆除决定书，证明被告依法下达法律文书，并告知当事人享有的权利和救济途径； 15、限期拆除决定书送达回证，证明被告执法人员送达法律文书的事实。 经庭审举证、质证，原、被告双方的质证意见及本院认证如下： 被告东至城管局对原告乔宗保提供证据的质证意见为：对证据1三性无异议。对证据2，被告作出限期拆除决定书法定依据是原告的建筑未办理规划许可证，与原告提供的用地规划许可证是两个概念，且在建设用地规划许可证的遵守事项的第4点，本证自核发之日起有效期为6个月，逾期未使用，本证失效，这也证明了原告的建房申请未经过相关主管部门核准。对证据3、4，涉及到国有土地房屋征收补偿的数额问题，原告与征收实施部门存在争议，与本案被诉的具体行政行为没有关联性。 原告乔宗保对被告东至城管局提供证据的质证意见为：对证据1合法性、真实性均不予认可，涉案房屋的征收评估报告，2018年5月7日就已经作出，作为房屋征收实施单位的东至县房屋征收补偿管理办公室为评估委托方，2018年7月9日评估公司作出的评估报告，东至县房屋征收补偿管理办公室还作为评估委托方，委托评估公司对原告的涉案房屋进行评估。但因原告不同意签订房屋征收协议，2018年6月14日又作为举报人作出该举报信，很明显该举报信不真实，且名为举报违建，实为达到强制拆迁的目的，根本不存在合法性。另举报人提供的两页房地产分户平面图的真实性有异议，建筑年代明显造假，且该举报信及其平面图都是在评估报告作出之后提交给被告，而作为举报人东至县房屋征收办委托评估公司所做的评估报告已经明确了房屋的建筑年代，所以平面图明显造假。对证据2、3、4合法性不予认可，被告对涉案房屋启动查处，违反《行政处罚法》所规定的超过2年不能再处罚的追究期限，且认定事实错误，执法目的存在不正当性。对证据5、6无异议。对证据7合法性不予认可，东至县住房和城乡建设委员会的函复，认定涉案房屋未办理建设工程规划许可证，且影响规划的道路和城市绿化建设，确认为违法建设，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。仅以该函复，不能认定现在涉案房屋所占土地违反用地规划，不能认定涉案房屋就属于无法采取改正措施消除对规划实施影响。对证据8真实性不予认可，被告未提交原件或证明证据来源的相关材料来证明总体规划以及控制性详细规划的真实性并且因控制性详细规划的图纸为缩小版的复印件，不能明确涉案地块的相关规划。对证据9、10、11合法性不予认可。对证据12无异议。对证据13合法性不予认可，认定事实错误。对证据14违法错误，应予撤销。 本院对上述证据认证如下： 1、被告对原告提供的证据1三性无异议，本院予以认定。原告提供的证据2，经本院核实真实有效，但本案被告作出限期拆除决定书的依据是原告的建筑未办理规划许可证，与原告提供的用地规划许可证是两个概念，不能证明原告的建房申请已经过相关主管部门核准，不能达到原告的证明目的。原告提供的证据3、4的客观性，本院予以认可，但与本案被诉的具体行政行为不具有关联性。原告提供的证据5，系本案所诉具体行政行为，不宜作为证据使用。 2、被告提供的证据5、6、12，原告无异议，本院予以认定。被告提供的证据1，原告对其合法性、真实性不予认可，本院认为东至县房屋征收补偿管理办公室作为房屋征收部门在工作过程中发现违建行为依据相关规定有权向主管部门进行举报，请求相关职能部门依法查处，原告对该举报存有异议的理由不能成立，对该证据本院予以认定。被告提供的证据2、3、4系被告依据职能进行的调查处理工作，符合执法办案规定，原告认为被告的行为违反了《行政处罚法》所规定的超过2年不能再处罚的的理由不能成立，对上述证据本院予以认定。证据7系城乡规划主管部门依据相关法律规定作出的函复，原告认为仅以该函复不能认定现在涉案房屋所占土地违反用地规划，不能认定涉案房屋就属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的意见不能成立，本院对该证据予以认定。证据8系总体规划以及控制性详细规划能明确涉案地块的相关规划，本院予以认定。被告提供的证据9、10、11、13系被告依据职能进行的调查处理工作，原告认为上述证据不具合法性的理由不能成立，本院对上述证据予以认定。被告提供的证据14系本案所诉具体行政行为，不能作为证据使用。 经审理查明，2003年10月8日，原东至县建设委员会颁发编号（2003）115号建设用地规划许可证，该证载明：用地单位：乔宗保，用地项目名称：汽车维修中心，用地位置：尧渡镇河西梅山路口，用地面积:贰仟伍佰贰拾捌点陆平方米,本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续。根据东国土用字（2004）第0017号批文，2004年4月东至县人民政府颁发东国用（2004）字第0228号国有土地使用证，该证载明：土地使用者东至小乔汽车维修站，座落尧渡镇河西路，使用面积贰仟伍佰贰拾捌点陆平方米。2004年乔宗保在未办理建设工程规划许可证下在上述国有土地上搭建四处砖混结构、一处重型钢构房，建筑面积共计1463.36平方米，用于小乔汽车修理厂进行汽车维修及车厢加工厂的需要和工人办公生活需要。2018年6月14日，东至县城市管理行政执法局接举报信称原告乔宗保等五户未取得建设工程规划许可证搭建建筑物。2018年6月19日，东至县城市管理行政执法局执法人员对举报情况进行了现场勘查并拍照取证；同日，经审批决定立案。2018年7月3日，东至县城市管理行政执法局发出东城执函〔2018〕4号《关于方爱芬等三户涉嫌违法建设的函》函询东至县住房和城乡建设委员会关于乔宗保户所搭建建筑物是否在城市规划区范围内，是否办理建设工程规划许可证以及在未办理建设工程规划许可证情形下搭建的建筑物（构筑物）是否属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。2018年7月19日，原告乔宗保在东至县小乔修理厂办公室接受了东至城管局办案人员询问。2018年7月27日，东至县住房和城乡建设委员会作出《关于确认乔宗保户违法建设的函复》（东住建函〔2018〕161号），确认原告乔宗保在206国道河西段西侧（洁源城北侧）搭建的601.51平方米等五处建筑物（共1463.36平方米）均在县城规划区建设用地内，以上搭建建筑物均未办理建设工程规划许可证，且影响规划的道路和城市绿化建设，依据《城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》确认为违法建设，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2018年7月27日，东至县城市管理行政执法局审签案件处理意见书，决定限期原告五日内拆除违法建筑。2018年7月30日，东至县城市管理行政执法局送达《东至县城市管理行政执法局事先告知书》（东城执告字〔2018〕第12号），向原告告知拟作出的行政决定及其享有的陈述和申辩权。2018年8月2日，原告书面提出申辩。2018年8月6日，东至县城市管理行政执法局就原告的申辩作出《陈述申辩复核意见通知书》并向原告予以送达。同日，东至县城市管理行政执法局作出《东至县城市管理行政执法局限期拆除决定书》（东城执决字〔2018〕第12号）并于同日送达原告。原告乔宗保不服东至县城市管理行政执法局作出的《限期拆除决定书》，于2019年1月15日向法院提起诉讼。 本院认为，本案是不服城市管理行政执法局限期拆除决定纠纷。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》（省政府令第192号）第十二条、《池州市城市管理条例》第四十条及《东至县人民政府办公室关于印发东至县城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，东至县城管局具有作出本案被诉《限期拆除决定书》的法定职权。本案的争议焦点为：一、东至城管局认定涉案建筑系违法建设的证据是否确凿；二、东至城管局作出限期拆除决定适用法律、法规是否正确；三、东至城管局是否存在靶向执法。关于第一个争议焦点。根据《城市规划条例》、《中华人民共和国城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关法律规定，在我国，城市自1984年1月起、村庄集镇自1993年11月起，从事建设均应获得城乡规划主管部门等相关行政机关的批准。本案从已查明的事实看，2004年，乔宗保在在未办理建设工程规划许可证下在尧渡镇河西搭建四处砖混结构、一处重型钢构房，建筑面积共计1463.36平方米，并实际使用，明显违反上述法律规定，东至住建委亦明确函复确认涉案建筑的建设行为未经过其批准。此情形下，认定乔宗保本案所涉房屋属违法建设，并无不当。因此，东至城管局认定涉案建筑系违法建设，证据确凿。涉案建筑的违法行为处于持续状态，即使多年未予处罚、被纳入征收范围，对违法建筑性质的判定并无影响。故本院对原告认为涉案建筑不违法及超过2年不能再处罚的观点不予采纳。关于第二个争议焦点。《中华人民共和国城市规划法》自1990年４月１日至2007年12月31日施行，《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月１日至今施行，《中华人民共和国城乡规划法》是对之前的《中华人民共和国城市规划法》的法律承接。对违法建设，应当予以拆除，尚可采取改正措施的，应当予以改正。具体到本案中，乔宗保违法建设的建筑物属于应当予以拆除的情形，但乔宗保一直未拆除，也未采取改正措施，其违法行为处于持续状态中。东至县城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定进行处理，适用法律正确。关于第三个争议焦点。本案中，东至城管局在行使城市管理行政处罚权过程中，依据城乡规划法律法规的相关规定，对违法建设行为进行认定与查处，执法目的是为了加强城乡规划管理，保障科学合理地制定和规范有序地实施城乡规划。东至城管局如何行使行政处罚权，不受东至县政府征收与补偿工作的限制，城管局执法时间与县政府作出征收与补偿决定时间也不存在孰先孰后之分。因此，乔宗保主张东至城管局靶向执法，没有法律依据,不予采信。综上，被告东至城管局作出被诉《限期拆除决定书》履行了立案、处理审批、事先告知、听取陈述、申辩、听证等程序，程序合法。原告乔宗保的诉讼观点缺乏相应依据，依法不能成立，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下： 驳回原告乔宗保的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告乔宗保负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本。上诉于安徽省池州市中级人民法院。同时向该院预交上诉费50元。（安徽省池州市中级人民法院开户行：农行池州秋江支行；户名：池州市非税收入管理局；账号：12×××66）。如在上诉期满之日起七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  周国富 审 判 员  周玉雪 人民陪审员  刘青霞 二〇一九年五月五日 法官助理许桂红 书记员冯婧 附：本案适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。