安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖02行终51号上诉人(原审原告)詹裕江，男，汉族，住安徽省芜湖县。委托代理人许文春,安徽国恒律师事务所律师。委托代理人吴多多,安徽国恒律师事务所律师。被上诉人(原审被告)芜湖县城乡规划建设委员会，住所地安徽省芜湖县。法定代表人许华，该委员会主任。上诉人詹裕江因城市规划管理行政确认一案，不服安徽省芜湖县人民法院(2018)皖0221行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2018年6月25日，芜湖县城乡规划建设委员会（以下简称芜湖县规划委）通过芜湖县人民政府网站发布《关于2002年后自建房屋未确认名单的公示》，要求在附名单中的各征收户，在该公告发布之日起三日内提供材料以证明所涉房屋的合法性，詹裕江包含其中。次日，芜湖县规划委安排勘察、测绘人员在社区人员的陪同下，前往詹裕江家现场勘察。经勘察，詹裕江房屋面积共计312.75平方米。芜湖县规划委依据现场勘察情况与2002年芜湖县数字化航摄成图对比，确认在詹裕江所有的房屋中，能够在航拍图中反映的有证房屋为混合结构面积125.55平方米，无证房为混合结构面积32.72平方米，其余约有154.81平方米建筑在航拍图中无反映，是航拍之后所建。据此，2018年6月28日，芜湖县规划委向詹裕江送达了《芜湖县城乡规划建设委员会城乡建设违法认定书》，认定其中154.81平方米为违法建筑。同日，芜湖县人民政府作出（2018）第4号《房屋征收决定》，决定对芜湖县湾沚镇城关粮站周边区域棚户区改造，需征收相应范围内国有土地上房屋，詹裕江涉案房屋包含在内。另公布的《芜湖县2018年度城关粮站周边区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》，该方案第十条载明未经权属登记的建筑处理…2．依据2002年底芜湖县正投射平面图（线划图）为主，参照影像图等材料证明已有的房屋，结合2008年大拆违档案进行认定，按照合法房屋补偿标准计算。另查明，詹裕江之父詹国扬于1993年在原车站路28号（现车站路39-11号）建房并办理了土地使用权证。詹国扬去世后，该房屋过户到詹裕江名下。第9801188号房屋使用权证显示，该房屋系砖混2层结构，其建筑面积为118.63平方米，所有权人为詹裕江。现土地使用权证中使用权人仍为詹国扬，批准用地面积为236.02平方米。原审认为，1990年4月1日起施行《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和第四十条的规定，在城市规划区内，未取得县级以上城市规划主管部门核发的建设许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物，属于违法建筑物。但改正后保留的建筑物，不应认定为违法建筑物。2008年1月1日起施行《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，詹裕江自认无证房中除一个简易泡沫房系2002年建造外,其余房屋均是2001年一次性建设到位的。据此，不论依据《中华人民共和国城市规划法》还是《中华人民共和国城乡规划法》，认定詹裕江的无证房屋属未取得《建设工程规划许可证》进行建设的建筑物和构筑物，并无不妥。考虑到形成无证房屋的历史及现实等方面的原因错综复杂，各地在操作实务中，对部分符合条件的无证房屋并不认定为违法建筑。如本次国有土地上房屋征收就是按2002年底的航拍图及线划图作为界定无证房屋是否合法的主要依据，该做法一定程度上兼顾个人利益和公共利益，符合相对公平原则，对此做法本院予以认可。虽然航拍图因拍摄角度、光照、遮挡、距离远等因素影响，无法完全准确反映当时实际状况，但除航拍影像图外，与之配套的数字线划图，系工程测绘人员到现场绘制的，影像图与线划图相结合，基本可原景重现。在詹裕江无证据可推翻航拍图和线划图的情况下，航拍图、线划图的证明效力该院予以肯定。在本案中，詹裕江虽对芜湖县规划委所举证据均予以否定，但因其对无证房屋无法提交相应证据证明其合法性，也不能证明该无证房屋系2002年底前建成的证据，故对詹裕江关于该涉案房屋符合建设时的规划，系合法建筑，且建于2001年的辩解，该院不予采纳。行政确认不同于行政强制和行政处罚，无明确、具体的程序性规定。芜湖县规划委在涉案的房屋征收决定作出前，对征收范围内的未经登记的建筑予以调查并公示，要求各行政相对人自行提供材料以证明所涉房屋的合法性，之后进户现场勘查，再与航拍图、线划图比对，经确认为违法建筑后，送达《芜湖县城乡规划建设委员会城乡建设违法认定书》，告知行政相对人所享有的行政复议和行政诉讼等权利。该行政确认系法律规定的有权机关进行，整个过程保障了行政相对人的知情权、参与权、申辩权和救济权，其调查、认定、处理并无明显违法之处。詹裕江的涉案违法建筑持续至今，应视为该违法行为呈继续状态，故芜湖县规划委适用《中华人民共和国城乡规划法》，并非适用法律错误。综上所述，芜湖县规划委行政确认行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求无事实及法律依据，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回詹裕江的诉讼请求。上诉人詹裕江上诉称，一、被上诉人芜湖县规划委未依法查清案涉房屋形成时间，直接适用2008年实施的《城乡规划法》，违背法不溯及既往的基本原则，一审法院将“违法建筑的存续视为违法行为的连续或继续状态”并认定被上诉人芜湖县规划委并非适用法律错误明显不当。二、案涉城乡建设违法认定书适用具体条文不明，且在庭审中被上诉人芜湖县规划委答辩依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第二十四条第二款的规定与案涉行政行为不符，应视为行政行为没有法律依据，依法应予撤销。三、案涉房屋形成时间、认定面积等主要事实，被上诉人芜湖县规划委在作出行为时未查明及在诉讼中未提供该相关证据，一审法院也未依法查明该事实，属主要事实认定不清。四、航拍图系2002年10月4日拍摄，所反映的是2002年10月4日之前的房屋状况，且航拍本身存在拍摄角度、光照、天气、被大树遮挡等影响因素，不能客观反映相应时间的房屋状况，相应线划图，一审法院认定“影像图与划线图相结合，基本可原景重现”，并据此认定案涉行政行为证据确凿，明显缺少依据，案外人吴祖保户有产权证的房屋在划线图上没有体现，也证明该划线图不适用该证据。五、于征收决定作出当天作出案涉行政行为不符合《征收条例》的规定，未依法保障上诉人詹裕江陈述、申辩、听证等权利，违法程序正当原则。综上，请求二审法院：一、撤销一审判决；二、依法改判确认被上诉人芜湖县规划委作出的案涉违法认定书违法并予以撤销；三、本案一审、二审诉讼费用均由被上诉人芜湖县规划委承担。被上诉人芜湖县规划委二审未作书面答辩。经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院对一审认证意见予以认可。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上诉人詹裕江二审提交的证据系其他案件中的证据材料，与本案事实无关，本院不予评判。本院认为，一、《国土有地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。根据本案查明的事实，被上诉人芜湖县规划委作为规划主管部门在芜湖县人民政府作出（2018）第4号《房屋征收决定》前应当依法对征收范围内未登记的建筑进行甄别，并作出是否为违法建筑的认定。具体到上诉人詹裕江的案涉房屋，被上诉人芜湖县规划委根据现场测绘情况，结合2002年航拍图、划线图等综合认定上诉人詹裕江案涉房屋部分系违法建筑，在上诉人詹裕江未提供相反证据的情况下，被上诉人芜湖县规划委作出案涉违法认定书中认定的违法事实并无不当。对此，一审法院亦已进行阐释，观点正确，本院予以确认。上诉人詹裕江提出航拍图不清楚、认定部分案涉房屋属违法建筑缺少依据的上诉理由与事实不符，本院不予采纳。二、对上诉人詹裕江提出被上诉人芜湖县规划委适用《城乡规划法》作出违建认定属适用法律错误的观点，经查，即使根据上诉人詹裕江一审自认的案涉违建房屋的建造时间看，当时《城市规划法》尚属有效，其未取得建设工程规划许可，明显违反该法第四十条的规定，后虽《城乡规划法》实施《城市规划法》同时废止，但案涉违法建筑的违法状态仍继续存在，被上诉人芜湖县规划委依据《城乡规划法》对房屋性质作出认定并无不当，对此一审法院亦已进行阐释，观点正确，本院予以确认，上诉人詹裕江的该项上诉理由于法无据，本院不予采纳。三、被上诉人芜湖县规划委作出案涉违法认定书中所引用法律表述为“违反了《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定”，仅说明该认定书依照的法律，未引用具体的条款，该引用方式会使上诉人詹裕江无法从案涉认定书中获知明确具体的法律依据进而寻求法律保障，不符合依法行政原则的要求。因此，被上诉人芜湖县规划委作出的案涉违法建筑认定书应视为适用法律错误。对上诉人詹裕江的该项上诉理由，本院予以采纳。综上所述，被上诉人芜湖县规划委作出的案涉违法认定书认定上诉人詹裕江部分案涉房屋系违法建筑的事实正确、证据充分，但因适用法律错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销安徽省芜湖县人民法院(2018)皖0221行初35号行政判决；二、撤销被上诉人芜湖县城乡规划建设委员会作出的案涉城乡建设违法认定书；三、责令被上诉人芜湖县城乡规划建设委员会重新作出城乡建设违法认定书。一审案件受理费人民币50元、二审案件受理费人民币50元，合计100元，均由被上诉人芜湖县城乡规划建设委员会负担。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  徐 琳审判员  孙 俊二〇一九年五月三十日法官助理欧阳巍林书记员王慧附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。