重庆市江津区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）渝0116行初211号 原告：王真华，男，汉族，1974年4月30日出生，住重庆市江津区。 委托代理人：邹景福，女，汉族，1977年7月11日出生，住重庆市江津区。 委托代理人：杜婵娟，重庆渝津律师事务所律师。 被告：重庆市江津区白沙镇人民政府，住所地重庆市江津区白沙镇外滨江路政府办公楼，统一社会信用代码11500381709449307F。 负责人：易治楷，镇长。 行政机关负责人：姚维洪，副镇长。 委托代理人：陶志华，重庆市江津区白沙镇人民政府工作人员。 委托代理人：周容，重庆津舟律师事务所律师。 第三人：刁坤友，男，汉族，1966年10月8日出生，住重庆市江津区。 原告王真华不服被告重庆市江津区白沙镇人民政府（以下简称白沙政府）其他一案，于2018年11月19日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月19日立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条之规定，通知刁坤友作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告王真华及其委托代理人杜婵娟，被告白沙政府的行政机关负责人姚维洪、委托代理人周容、陶志华，第三人刁坤友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年12月6日，被告作出《林木采伐停止采伐通知书》，认为原告已超过采伐审批（伐区划拨）区域，通知原告立即停止采伐。并告知未按通知精神办理的，所产生的一切后果自行负责。 原告王真华诉称，1.原告系江津区白沙镇松林岗社区张公社第1作业区第2小班红石包山林的实际承包人。2017年10月31日，原告获得编号为50011604171031004号林木采伐许可证，获得批准对江津区白沙镇松林岗社区张公社第1作业区第2小班红石包山林中采伐面积为2.96公顷（44.4亩）进行采伐。采伐许可证的范围与现场指界的范围应当一致，但原告对此没有相关专业知识，无法确认是否一致。2.原告于2017年11月16日将获得批准采伐的面积承包给第三人进行采伐。第三人采伐过程中，原告向松林社区提供过是否超砍的线索，被告到过现场，但原告至今仍不清楚被告是否在现场进行了实地测量。2017年12月6日，被告向原告出具《林木采伐停止采伐通知书》，以原告已经超过采伐审批（伐区划拨）区域为由，要求原告立即停止采伐，原告收到通知后，立即通知第三人停止采伐，但第三人实际上并没有停止采伐。2018年1月，第三人再次实施采伐时，原告方予以阻止并向森林公安报警。此后，第三人向法院提起民事诉讼，要求原告赔偿其各项损失共计95000元。在民事案件的审理中，第三人向法院申请对实际采伐面积进行鉴定，根据鉴定结果确认，实际采伐的面积并未超过编号为50011604171031004号《林木采伐许可证》批准的许可采伐范围。3.被告作为监管机构，即使有权发放停砍通知，也应当对是否超砍进行专业核实，并形成书面文件，上报发证机关后由林业局下发停砍通知，而不应当仅凭原告提供说区域超砍了就发放停砍通知。4.具体行政行为是指行政机关行使行政权力对特定的行政相对人做出的有关其权利义务的单方行为，本案中被告对特定的公民原告做出了要求其立即停止采伐的书面通知，是一个具体行政行为。并且该行为具有一定的强制性，是以限制权利和课以义务为内容的临时性的强制行为，具有预防性和制止性。本案中，被告所做出的停砍通知是为了预防造成更大损失的预防性的具体行政行为。5.原告并不知道林业执法部门对是否超砍的复核结果。原告没有因超砍受到主管部门行政处罚及追究刑事责任的前提是被告下达停砍通知后，原告就谨遵停砍通知要求，要求实际采伐人停止采伐，对于超出的采伐面积也应被告要求补充办理了超砍面积的采伐许可证。6.原告是在2018年11月知道鉴定结果后，才意识到可以起诉，故并未超过诉讼时效。综上，原告请求法院依法确认被告于2017年12月6日出具的《林木采伐停止采伐通知书》违法。 原告提交了以下证据： 1.《山林砍伐合同》。 2.重庆市林业司法鉴定中心《司法鉴定意见书》。 1-2号证据证明因被告出具林木采伐停止采伐通知书，要求原告对涉案采伐区域停止采伐；但经鉴定实际采伐面积没有超过编号为50011604171031004号采伐许可证中确定的采伐面积，导致实际采伐人认为原告违反合同约定，被告出具的通知违法。 被告白沙政府辩称，1.被告对原告的采伐有管理的职权职责。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国森林法》及《林业工作站管理办法》、江津府发〔2016〕2号《重庆市江津区人民政府关于部分区级部门向白沙镇人民政府下放第二批经济社会管理权限的通知》等规定，被告对本辖区内的林业工作有监督管理的职责，有权制止超区域砍伐行为，保护合法财产及经济权益。2.被告下发的《林业采伐停止采伐通知书》不违法。2017年10月31日，江津区林业局下发了50011604171031004号《林木采伐许可证》，同意对原告经营的鱼塘湾林木2.96公顷进行采伐。继后，区林业局会同白沙政府、村林业监管员以及作业设计单位重庆林睿林业监理有限公司、原告岳父现场指界。2017年12月4日，原告认为第三人采伐超界并向采伐监管人松林岗社区报告，社区接报后，经现场核实，向被告报告，被告接报后，现场实地查看，显示采伐范围超过了林业部门及林业设计公司现场指界范围。为避免国家集体他人的财产遭受损失，被告于2017年12月6日向原告下达《林业采伐停止采伐通知书》，但是事实上采伐行为并未停止。《林业采伐停止采伐通知书》的性质实际上是被告对可能存在的采伐违法行为的一种检查监督行为，应当有别于行政强制措施，也有别于行政处罚，其不具有强制性，对原告的合法权益并未造成实际损害。法律和其他规范文件并没有规定被告实施监督行为需要向林业主管部门书面报告以及经过专业部门核实的程序规定。另在第三人采伐过程中，原告与第三人一直有纠纷，并因为纠纷耽误采伐，被告及社区也曾对其纠纷进行调解。3.被告下发的通知书针对的是超区域采伐行为，并没有认为原告采伐超面积。对原告采伐是否越界的问题，被告发出通知的时候，根据林业部门及林业设计公司指界，结合原告的举报以及松林社区的举报，当时我们初步认为采伐是超界的，因此以通知书的方式进行制止，这是被告作为基层人民政府的职责所在，该行为正当合法且适当。被告向原告发了通知后，原告反映第三人并未停止采伐，故被告于2017年12月11日查看现场后向林业局汇报采伐超过最初指定的界限，林业局让被告向森林公安局报告，后林业局和森林公安局要求林业设计公司重新到场进行核查。同日，被告与松林岗社区组织第三人与原告方进行了座谈，明确各方如果对采伐面积有异议，可以要求林业执法部门重新核实。后林业执法部门也将实际没有超砍的调查结果告知了原告。此外，被告在2018年1月12日也将林业执法部门经核实后，发现实际没有超砍的意见转达了原告与第三人，并对原告与第三人的纠纷进行了调解。第三人不能采伐系因和原告的纠纷导致。4.原告的起诉超过行政诉讼时效。行政诉讼时效为6个月。原告于2017年12月6日收到《林业采伐停止采伐通知书》，2018年11月26日起诉，已超过规定的诉讼时效。综上，被告作为乡级人民政府，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，有保护国家、集体、私人的合法财产不受侵犯的职权职责。被告向原告下达的停砍通知书，不具有任何的违法性，原告的诉讼请求应当予以驳回。 被告在举证期限内提交了如下证据： 1.《中华人民共和国森林法》。 2.《林业工作站管理办法》。 3.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、中央编办发〔2010〕50号《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》、中央编办复字〔2012〕271号《中央编办关于重庆市江津区白沙镇纳入经济发达镇行政管理体制改革试点的批复》、渝委办〔2013〕41号《中共重庆市委办公厅重庆市人民政府办公厅关于在江津区白沙镇开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的指导意见》、江津府发〔2013〕58号《重庆市江津区人民政府关于部分区级部门向白沙镇人民政府下放首批经济社会管理权限的通知》、江津府发〔2016〕2号《重庆市江津区人民政府关于部分区级部门向白沙镇人民政府下放第二批经济社会管理权限的通知》。 被告以1-3号证据证明其法定职责。 4.津林发〔2017〕143号《关于下达2017年度商品林采伐指标的通知》，证明区林业局向各镇街下达2017年度商品林采伐指标。 5.《白沙镇2017年度商品材采伐监管责任书》，证明原告作为林地承包人签订了“三不超”的承诺。 6.白沙府函〔2017〕168号《关于申请采伐2017年度人工商品林的函》。 7.津林发〔2017〕220号《关于2017年度白沙镇商品林采伐的批复》。 8.《白沙镇2017年森林采伐指标分配表公示证明》、《白沙镇2017年度商品材采伐指标分解公示表》、《白沙镇2017人工商品林设计采伐数量的公示证明》、《白沙镇关于2017年商品林采伐设计方案的公示》、《采伐设计明细表》、公示照片。 6-8号证据证明白沙镇向区林业局提交了2017年度采伐申请（其中鱼塘湾林木2.96公顷进行采伐，蓄积量为225立方米），获得同意，规定了四至界线，并同期按规定完成了伐前公示。 9.重庆市江津区林木采伐申请表、林权证、林木林地流转协议、原告身份证、林木采伐委托书、松林岗社区林木采伐的村民代表大会决议、证明、50011604171031004号《林木采伐许可证》。 10.重庆林睿林业工程监理有限公司出具的《江津区白沙镇2017年商品林采伐作业设计》及现场指界照片4张。 9-10号证据证明《林木采伐许可证》下发后，区林业局会同白沙政府，村林业监管员以及作业设计单位、原告等现场指界（以剥皮的树木为准），明确实地砍伐范围。 11.白沙镇松林岗社区居民委员会《关于鱼塘湾小班林木采伐出界事件的举报材料》及超伐现场照片4张。 12.《林业采伐停止采伐通知书》。 11-12号证据证明被告作出通知书的过程及内容。 13.江津区林木采伐申请表、林权证、林木林地流转协议、原告身份证、白沙府函〔2017〕254号《重庆市江津区白沙镇人民政府关于申请增加2017年度人工商品林采伐指标的函》、白沙镇2017人工商品林设计采伐数量的公示证明、白沙镇关于2017年商品林采伐设计方案的公示、公示照片、50011604171229018号《林木采伐许可证》、重庆林睿林业工程监理有限公司出具的《江津区白沙镇2017年商品林采伐作业设计》，证明原告于2017年12月16日申请增加采伐计划1.4公顷蓄积150立方米，经过法定程序后，于12月29日获得采伐批准。 第三人刁坤友述称，1.停砍通知书被告应该发，因为原告向上面反映这个情况，以为超了，就让我停砍，是对的。原告也跟我打过电话，说已经收到被告的停砍通知书了，叫停止砍伐，但是我始终认为没有砍够，就在继续砍伐。2.2017年12月11日，白沙政府及社区工作人员，还有原告妻子到采伐现场查看，后被告组织我与原告方座谈，我和原告方争议很大，被告表示是否实际超面积采伐需要主管部门核实，叫我暂时停止采伐，我就在2017年12月11日停止采伐了。2017年12月13日，我在森林公安局接受调查的时候，执法人员也让我不忙砍，让我回去等通知。2018年1月12日，白沙镇的陶站长转达了林业部门经核实没有超伐的意见，并在鱼塘湾那个山上组织我和原告方调解。2018年1月16日上午，我们在村里面调解，一直到那天下午，最多砍了三个小时，后来原告岳父强制阻止，我们就停止砍伐了。3.虽然采伐最终停止，但我和原告之间就是否砍超的问题仍有争议，我就起诉了。 第三人提交了以下证据： 视频资料，证明2018年1月12日，白沙政府、社区、设计公司的人员、原告方、第三人在砍伐现场调解的事实。 本院经原告申请，依法到江津区森林公安局调取了白沙镇松林岗社区张公居民小组滥伐林木案档案并制作《调查笔录》。 本院经被告申请，依法到江津区森林公安局调取了报案材料并制作《调查笔录》。 经庭审质证，被告对原告提交的1-2号证据的真实性无异议，但对关联性有异议。第三人对原告提交证据的质证意见同被告。 原告对被告提交的1-3号证据真实性无异议，证明目的有异议。4-9号证据真实性、合法性、证明目的均没有异议。10号证据真实性、合法性没有异议，但无法确认现场指界的范围与采伐许可证的范围是否一致。11号证据真实性、合法性没有异议，但是否超伐原告不清楚。12号证据真实性无异议，合法性有异议，且该证据并非监督行为，而是由被告单方面制作，针对特定的个人王真华做出的要求原告停止采伐的一个具体行政行为，该行政行为涉及到原告的实体权利义务。13号证据真实性、合法性没有异议。第三人对被告提交的证据无异议。 原告对第三人提交的证据真实性无异议，但视频中听不到具体内容，不能达到第三人的证明目的。被告对第三人提交的证据真实性和证明目的均无异议。 原告对本院经其申请调取的证据及制作的《调查笔录》无异议，认为可以证明被告发放停砍通知书时系被告认为超过了采伐范围，但林业设计公司经现场核实后明确涉案砍伐界与调绘的伐区界没有超出，说明被告出具的通知是错误的违法行为。被告对本院经原告申请调取的证据及制作的《调查笔录》真实性无异议，但不认同原告的证明目的。第三人对本院经原告申请调取的证据质证意见同被告。 被告对本院经其申请调取的证据及制作的《调查笔录》真实性无异议，认为可以证明林业执法人员叫第三人接受调查并暂时停止采伐，另证明在2017年12月11日之前第三人事实上并没有停止采伐。原告对本院经被告申请调取的证据及制作的《调查笔录》真实性无异议，认为可以证明原告陈述的报警属实，且被告对设计公司现场核实的情况没有超过面积是清楚的，但不能证明原告知晓不予立案和没有超砍的事情。第三人对本院经被告申请调取的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的1号证据证明原告将山林发包给第三人采伐的情况，与本案具有关联性，作为本案定案证据；原告提交的2号证据与本案所涉行政行为无关联，不作为本案定案证据。被告提交的13号证据证明本案所涉行政行为作出后，原告再次申请砍伐相关事宜，与本案无关联，不作为本案定案证据；被告提交的其余证据证明原告依法办理采伐许可，被告作出停止采伐通知书的相关情况，且真实、合法，作为本案定案证据。第三人提交的证据难以核实其具体内容，不作为本案定案证据。本院经原、被告申请调取的证据及制作的《调查笔录》证明被告向原告发出停砍通知前后的相关情况，与本案具有关联性，真实，合法，作为本案定案证据。 经审理查明，2013年3月7日，原告王真华与重庆市江津区白沙镇松林岗社区居民委员会签订《林木林地流转协议》。2017年8月13日，白沙镇松林岗社区居民委员会委托王真华全权申请、办理小地名鱼塘湾商品林相关林木采伐许可。2017年10月31日，江津区林业局发放编号为50011604171031004号的林木采伐许可证，采伐地块为白沙镇松林岗社1作业区2小班（小地名鱼塘湾）。林木采伐许可证下发后，区林业局、白沙政府、松林岗社区、林业采伐设计单位相关人员与原告方共同到砍伐现场指界。重庆林睿林业监理有限公司系采伐作业的设计公司。松林岗社区系采伐作业的采伐监管人。 2017年11月16日，原告为甲方、第三人为乙方签订《山林砍伐合同》，约定甲方将坐落于白沙镇松林岗社区张公社第1作业区第2小班山林（小地名鱼塘湾）发包给乙方砍伐；乙方务必按50011604171031004号林木采伐许可证规定的要求采伐。 2017年12月4日，白沙镇松林岗社区接到原告的电话，原告表示鱼塘湾采伐小班的砍山人员已经砍出了指定的砍伐区域，要求社区立即制止。后白沙镇松林岗社区经初步实地查看，发现在伐区东面超过林业部门指界确定的砍伐区域，遂向被告书面提交了《关于鱼塘湾小班林木采伐出界事件的举报材料》。2017年12月6日，被告经核实后向原告作出《林木采伐停止采伐通知书》，载明：“根据区林业局对你鱼塘湾小班今年林木采伐的审批情况，采伐证号采字［2017］1031004号，现在你已超过采伐审批（伐区划拨）区域，现通知你立即停止采伐，并及时做好代场清理工作和采伐迹地更新造林准备工作，务必于2018年3月30日前，按迹地更新设计要求完成迹地更新任务。未按本通知精神办理的，所产生的一切后果自行负责。”原告于2017年12月6日收到被告发出的《林木采伐停止采伐通知书》后告知了第三人。第三人知晓后并未立即停止采伐。 2017年12月11日，被告到采伐现场查看具体情况，后组织原告方与第三人座谈，告知双方如对面积有异议，应申请林业局复核，并要求第三人暂时停止采伐。同时，被告向江津区林业局及江津区森林公安局报告了相关情况。第三人于12月11日实际停止采伐。2017年12月12日左右，原告向江津区森林公安局反映第三人超砍情况。后森林公安局对相关情况进行了调查。2018年1月12日，重庆林睿林业监理有限公司向森林公安局出具《现场核实情况说明》，表示经过现场核实，确认白沙镇松林岗社区张公组采伐设计现场砍伐界与调绘的伐区界没有超出，砍伐界完全符合调绘界限范围。后森林公安局认为无证据证明当事人有滥伐行为，故不予立案。 另查明，被告系经济发达镇行政管理体制改革试点单位。江津府发〔2016〕2号《重庆市江津区人民政府关于部分区级部门向白沙镇人民政府下放第二批经济社会管理权限的通知》规定：“一、下放经济社会管理权限的内容和方式：（五）区林业局…2.以授权方式下放以下行政执法权：（1）林业行政执法（森林植物检疫执法除外）。” 本院认为，根据《中华人民共和国地方各级代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（四）项的规定，镇人民政府行使的职权包括保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益。根据《中华人民共和国森林法》第十条的规定，县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。被告作为经济发达镇行政管理体制改革试点单位，享有除森林植物检疫执法之外的林业行政执法权。 本案争议焦点有两个，一是原告起诉是否超过起诉期限；二是被告作出的《林木采伐停止采伐通知书》是否违法。 关于第一个争议焦点。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告向原告作出《林木采伐停止采伐通知书》时，并未告知原告起诉期限，原告于2017年12月6日知道通知书的内容，于2018年11月19日提起诉讼，并未超过法定起诉期限。被告认为原告起诉超过诉讼时效的观点缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。 关于第二个争议焦点。被告作为基层人民政府，有保护集体及公民私人所有的合法财产、维护社会秩序、保障公民合法权利及保护经济组织的合法权益的职责，具有对辖区内的林业工作进行管理的职能。本案中，原告在行使采伐权的过程中，因为实际采伐人超出了林业主管部门及设计公司指定的界限，原告向采伐监管人反映情况，采伐监管人向被告报告后，被告经过调查，基于实际采伐确已超过林业主管部门及设计公司最初指定的界限这一基本事实，出于解决原告与第三人之间的纠纷、避免造成原告损失、保护森林资源的紧急需要，作出了《林木采伐停止采伐通知书》。在通知书作出后，基于第三人并未实际停止采伐、第三人与原告的纠纷仍然存在的情况，被告继续实施了现场走访、组织座谈、向林业主管部门及森林公安报告相关情况等行为。后经设计公司核实，砍伐界与调绘的伐区界没有超出。故被告作出的通知书意在对采伐行为的暂时性停止，并不等于对采伐行为的永久性停止。通知书作出后出现的核实结果，并不能否认通知书作出时所存在的实际采伐已经超过林业主管部门及设计公司最初指定界限的事实，另通知书中“超过采伐审批（伐区划拨）区域”并不等于“超过采伐审批（伐区划拨）面积”。最后，从通知书产生的实际效果看，其客观上并未对原告的利益造成实际损害，故被告作出的通知书并不违法。 综上，原告的诉讼理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王真华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王真华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。 审 判 长  罗 静 人民陪审员  刘启明 人民陪审员  马嗣跃 二〇一九年五月二十日 法官 助理  朱 锐 书 记 员  陈柯旭