黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑行终194号上诉人（原审原告）齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区卧牛吐达斡尔族镇新村村民委员会，住所地齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区卧牛吐达斡尔族镇新村村。负责人王传亮，该村委会主任。委托代理人郝相臣，男，1956年1月15日出生，汉族，农民，住齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区。委托代理人赵贵江，男，1959年9月7日出生，汉族，农民，住齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区。被上诉人（原审被告）齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区人民政府，住所地齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区区府路**。法定代表人王景喜，该区区长。委托代理人白景文，该区司法局副局长。委托代理人岳义龙，该区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）齐齐哈尔市人民政府，，住所地齐齐哈尔市建华区新明大街**法定代表人李玉刚，该市市长。委托代理人杨婷婷，该市司法局行政复议科科员。委托代理人张红秋，黑龙江永青律师事务所律师。原审第三人齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区卧牛吐达斡尔族镇东卧牛吐达斡尔族村村民委员会，住，住所地齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区卧牛吐达斡尔族镇东卧牛吐达斡尔族村/div>负责人陶万全，该村委会主任。委托代理人刘吉来，该村支部委员。委托代理人梁远，该村会计。上诉人齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区卧牛吐达斡尔族镇新村村民委员会（下称新村村）因诉齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区人民政府（下称区政府）土地行政确认及齐齐哈尔市人民政府（下称市政府）行政复议一案，不服齐齐哈尔市中级人民法院（2018）黑02行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，对各方当事人进行了询问。新村村负责人王传亮、委托代理人郝相臣、赵贵江，区政府委托代理人白景文、岳义龙，市政府委托代理人杨婷婷、张红秋，原审第三人齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区卧牛吐达斡尔族镇东卧牛吐达斡尔族村村民委员会（下称东卧村）负责人陶万全、委托代理人刘吉来、梁远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，争议地块位于新村村北与××河交界处，土地面积2412.7亩，地，地类是草原牛吐镇土地利用总体规划2006-2020显示为草原），国土二调现状为耕地，所有权为国家所有，现由东卧村使用，已经将争议地块全部对外承包。1989年，齐齐哈尔市草原监理站为东卧村颁发了位于争议草原相邻处的草原使用权证。1999年4月5日，梅里斯区畜牧局、区草原站作出齐梅牧渔（1999）4号《关于东卧村草原边界问题的处理决定》，决定：1.东卧村草原边界东以双壕延长线为界，南以新村村红毛K林地西北角北70米点与卧双路砖厂路口连线为界，西以卧牛吐镇土地利用现状图所示边界为界，北以五七线为界。草原面积7800亩。2.由新村村退出所占有的东卧村草原。3.由东卧村接管其界内的新村村退回的草原，退耕还牧，依法使用。2006年6月22日，新村村与东卧村就“红毛K”北侧两村使用界线达成调解协议，但未实际履行。新村村于2010年提起行政诉讼，要求撤销《关于东卧村草原边界问题的处理决定》，该决定被法院依法撤销。据此，新村村于2016年7月20日以邮寄方式向区政府提出申请，要求区政府对新村村与东卧村土地边界依法确权、划界。区政府未在法定期限内对新村村申请事项进行答复，新村村不服提起行政诉讼，齐齐哈尔市中级人民法院判决区政府对争议草原进行处理。后区政府进行调查处理，因争议双方均未提供出该争议地块的使用权归属的相关法律依据，区政府于2017年5月3日依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款、第四款，《中华人民共和国草原法》第十一条第一款、第二款的规定作出了《关于卧牛吐镇新村村与东卧村国有土地使用权争议的处理决定》，新村村接到处理决定后直接向法院提起行政诉讼，齐齐哈尔市中级人民法院于2017年9月14日作出（2017）黑02行初37号行政裁定，认为此案应复议前置。新村村于2017年10月10日向市政府申请行政复议，市政府依法予以受理，经审查认为此案已超过法定期限，于2017年11月1日驳回新村村的行政复议申请。新村村不服向黑河市中级人民法院提起行政诉讼，黑河市中级人民法院于2018年5月14日作出行政裁定，认为此案属于复议前置，判决市政府受理。市政府于2018年5月15日受理此案件，于2018年7月20日作出齐政复决（2018）12号行政复议决定书。另查明，案涉地块一调草原图显示为草原，二调现状为耕地，卧牛吐镇土地利用总规划图显示为草原。新村村对区政府作出的处理决定及市政府作出的复议决定不服，起诉请求予以撤销并将2412.7亩草原恢复到新村村1999年前的使用状态。原审法院认为，2018年8月13日系该院立案时间，并非新村村起诉时间。因此，区政府认为新村村起诉超过起诉期限的理由不成立。该院作出的（2017）黑02行初28号行政裁定与（2017）黑02行初37号行政裁定，两个案件诉讼标的不同，新村村起诉不属于重复诉讼。《中华人民共和国草原法》第十六条第二款规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作;对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。新村村与东卧村因草原使用权发生争议，多年来协商不成，区政府作为县级人民政府依法具有处理权。《黑龙江省草原条例》第二十二条第一款规定，依法确定给集体经济组织使用的国家所有草原和集体所有草原，实行承包经营制度。《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：一、人民政府颁发的确定土地权属的凭证；二、人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；三、争议双方当事人依法达成的书面协议；四、人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；五、其他有关证明文件。《黑龙江省土地权属争议处理办法》第二十一条第一款规定，处理土地权属争议，应当以下列资料为依据：（一）人民政府依法颁发的土地证书；（二）人民政府依法批准的土地占用、土地使用权划拨、出让的文件；（三）人民政府依法批准的农村居民建房用地文件；（四）人民政府处理争议的文件；（五）司法机关历史上已作出的法律文件；（六）争议双方当事人依法达成的书面协议。第二款规定，前款第（一）、（二）、（三）、（四）项的文件与其附图不一致时，应当以文件为准。本案诉争草原系国有草原，各方对草原性质均无异议。新村村与东卧村系集体经济组织，新村村与东卧村主张对案涉草原具有使用权依法应当按照上述规定提供相应证据证实。新村村提交的东卧村宗地图、新村村宗地图、卧牛吐乡土地利用图、土地利用图、新村村带坐标的宗地图等欲证实案涉草原由其使用。因上述证据只是绘制单位对土地资源和利用状况进行的测绘，测绘单位并非确权机关，其绘制的图纸不具有确权效力。因此，不能确定案涉草原使用权人为新村村。新村村提供的其他证据也不符合《土地权属争议调查处理办法》、《黑龙江省土地权属争议处理办法》的规定。东卧村提交的证据亦不能证实其对案涉草原具有使用权。《中华人民共和国草原法》第十一条第二款规定，未确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理。因新村村、东卧村均不能提供充分证据证实对案涉草原具有使用权，而该草原经区政府调查草原部门没有登记，同时没有查到证明该地块使用权归属的其他相关资料，属于未确定使用权的国家所有草原，区政府作出由其登记造册并负责保护管理的处理决定并不违反法律规定。市政府作出的行政复议决定程序合法。综上，区政府作出的《关于卧牛吐镇新村村与东卧村国有土地使用权争议的处理决定》及市政府作出的齐政复决（2018）12号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。新村村要求撤销《关于卧牛吐镇新村村与东卧村国有土地使用权争议的处理决定》及齐政复决（2018）12号行政复议决定，将2412.7亩草原恢复到新村村1999年前的使用状态的诉讼请求，于法无据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回新村村的诉讼请求。新村村上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律、法规错误，请求撤销原审判决，对争议草原进行确权、划界并恢复到（1999）齐梅牧渔4号行政行为前的状态。理由如下：1.争议草原为新村村1956年移民建村时政府确定给其使用，没有登记颁证是政府的责任，其不利后果不应由新村村承担。2.梅里斯区畜牧局、区草原站作出的齐梅牧渔（1999）4号《关于东卧村草原边界问题的处理决定》，错误的将争议草原划归东卧村，该决定已被法院生效判决撤销，区政府应对该错误决定予以纠正，对争议草原恢复到1999年行政行为前的使用状态。3.2009年区政府委托市国土资源勘测规划设计院对新村村与东卧村草原边界进行鉴定，实测界线1-2-3-4拐点与新村村宗地图和东卧村草原使用证的界线基本一致。4.区畜牧局2016年2月22日向区政府呈报的处理意见，认为争议草原应归新村村使用。5.新村村宗地图是区政府在处理决定中认可的，区政府却没有履行登记、造册、确权、发证的法定职责。6.原审判决与（2016）黑02行初51号判决对证据的认定相互矛盾。7.本案是梅里斯畜牧局、草原站的违法行为造成的，1999年将争议草原错误的划给东卧村后，东卧村将2412.7亩草原全部变成了耕地，至今无人过问，齐梅牧渔（1999）4号《关于东卧村草原边界问题的处理决定》撤销后，东卧村还在继续耕种，严重违反草原法的有关规定。区政府答辩称，区政府为执行法院判决，将案件交由区畜牧局、区国土资源局调查核实并提出处理建议，再由区政府作出处理决定。两局在调查核实过程中，组织了听证会，新村村和东卧村均没有提供证实该争议草原使用权归其所有的具有法律效力的证据，区政府根据土地管理法、草原法的相关规定，认定争议草原系未确定使用权的国家所有的草原，作出由区政府登记造册并负责保护管理的处理决定合法有效，应予维持。梅里斯区畜牧局齐梅牧渔（1999）4号文件、齐齐哈尔市国土资源勘测设计院2009年6月出具的土地勘测调查报告、区畜牧局2016年2月22日工作汇报和区国土资源局2016年4月1日工作汇报均与本案无关，不能证明新村村具有争议草原使用权。争议草原不在东卧村草原使用证范围内，但也不能依此就认为争议草原使用权属于新村村。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。请求驳回上诉，维持原判。市政府答辩称，区政府作出的处理决定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。新村村2018年5月15日申请行政复议，市政府依法审查并在5日内作出受理决定，7日内将申请书送达区政府及东卧村，区政府在法定期限内答辩，提交了作出具体行政行为的相关证据和依据。由于案情复杂，市政府决定延期30日作出复议决定。市政府于2018年7月11日召开了案件调查听证会、7月18日经复议专家委员会评议、7月19日集体研究合议后，于7月20日作出齐政复决（2018）12号《行政复议决定书》，决定维持区政府作出的处理决定。原审判决事实清楚，适用法律正确，程合法序。请求驳回上诉，维持原判。东卧村述称，1978年全国第一次划界就将争议草原划给了东卧村，2412.7亩草原一直由东卧村使用。由于新村村侵犯东卧村草原使用权，区畜牧局作出齐梅牧渔（1999）4号文件，该文件不是划界文件。新村村的宗地图是说不出来源的复印件，不能作为证据使用。区有关领导的签字、批示，包括国土资源局的调查意见，均不是最终的处理意见，区政府作出的处理决定才是最后的意见和决定。请求法院查清案件事实，驳回新村村的上诉请求。本院审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：一、人民政府颁发的确定土地权属的凭证；二、人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；三、争议双方当事人依法达成的书面协议；四、人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；五、其他有关证明文件。《黑龙江省土地权属争议处理办法》第二十一条第一款规定，处理土地权属争议，应当以下列资料为依据：（一）人民政府依法颁发的土地证书；（二）人民政府依法批准的土地占用、土地使用权划拨、出让的文件；（三）人民政府依法批准的农村居民建房用地文件；（四）人民政府处理争议的文件；（五）司法机关历史上已作出的法律文件；（六）争议双方当事人依法达成的书面协议。前款第（一）、（二）、（三）、（四）项的文件与其附图不一致时，应当以文件为准。本案中，新村村与东卧村均主张对争议的国有草原具有使用权，但两村均不能提供符合上述规定的证据材料，区政府经过调查，亦没有查到证明该地块使用权归属的其他相关资料，故区政府认定该地块属于未确定使用权的国有草原，并根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条三、四款及《中华人民共和国草原法》第十一条一、二款的规定，作出由区政府登记造册并负责保护管理的处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。市政府在受理新村村对上述处理决定提出的复议申请后，经过调查听证、复议专家委员会评议、集体研究合议后，作出的行政复议决定结论正确，程序合法。综上，原审判决驳回新村村的诉讼请求并无不当，应予维持。新村村的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区卧牛吐达斡尔族镇新村村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长 张 俊 伟审判员 皇甫延玉审判员 冷  慧二〇一九年五月十四日法官助理宋英杰书记员吴迪