河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1461号上诉人(一审被告)洛阳市涧西区人民政府。住所地：洛阳市涧**西苑路**。法定代表人周玉甫，区长。委托代理人史一帆，涧西区司法局工作人员。委托代理人余卉颖，河南坤达律师事务所律师。被上诉人(一审原告)袁亚锐，女，汉族，1974年11月16日出生，住河南省洛阳市涧**。委托代理人杜鹏、裴杰，河南洛太律师事务所律师。一审被告洛阳市涧西区人民政府郑州路街道办事处。。住所地：洛阳市涧**汉口路中弘卓越****楼**法定代表人罗光成，主任。委托代理人张鑫峰，该办事处工作人员。委托代理人远景，河南坤达律师事务所律师。一审被告洛阳市自然资源和规划局（原洛阳市城乡规划局）。。住所地：河南省洛阳市西工区凯旋东路**法定代表人李松涛，局长。委托代理人朱荣轩，该局工作人员。委托代理人杨刚，河南中治律师事务所律师。一审第三人中国一拖集团有限公司。住。住所地：洛阳市建设路**/div>法定代表人黎晓煜，董事长。上诉人洛阳市涧西区人民政府因与袁亚锐、一审被告洛阳市涧西区人民政府郑州路街道办事处、一审被告洛阳市自然资源和规划局、一审第三人中国一拖集团有限公司（以下简称一拖公司）确认强拆违法一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（2018）豫03行初361号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。洛阳市中级人民法院一审查明，洛阳市郑州南路建设工程是市政府2015度三期工作部署的道路工程建设项目。根据道路规划设计的要求，需拆除占压道路红线内的建（构）筑物，其中包含本案涉及的位于涧西区郑州南路与联盟路交叉口东南角龙西小区内、郑州南路东侧一排三栋两层建筑。该建筑系20世纪90年代初为解决职工住房困难，由一拖公司所属的部分单位投资建设的临时过渡房，按照《第一拖拉机制造厂家属宿舍管理制度》分配给各单位职工租住。按照《第一拖拉机制造厂家属宿舍管理制度》的规定，该建筑作为家属宿舍由房产处统一分配、调整，统一组织管理，居住的个人或单位按第一拖拉机制造厂收费标准交纳房租水电费。2002年4月4曰，中国一拖印发《关于理顺节约村、龙西等处过渡房资产管理和分配关系的通知》，明确从2002年5月l日起，节约村、龙西等处过渡房由物业公司调整分配。袁亚锐持有第一拖拉机制造厂为其前夫冯民生颁发的家属宿舍住房证，袁亚锐一直居住在本案涉及的涧西区郑州南路与联盟路交叉口东南角龙西小区附11-1-12房屋。（备注：袁亚锐与冯民生签订离婚协议书，协议上约定该房屋归袁亚锐所有。）2015年，在接到郑州南路打通工程指挥部《关于拆除郑州南路建设工程红线范围内建筑设施的通知》后，中国一拖住房改造办公室联合洛阳东方物业管理有限公司于2015年8月14日向居住在龙西附房住户下达了《解除〈临时住房租赁协议〉通知》和《搬迁通知》，明确告知承租位于涧西区龙鳞路龙西街坊付的房屋住户，解除双方签订的租赁协议（合约），原“第一拖拉机厂家属宿舍住房证”作废。2018年1月9日，洛阳市城乡规划局分别向中国一拖、东方红置业（洛阳）有限公司、洛阳东方物业管理有限公司三家单位发函，确认位于郑州南路与联盟路交叉口东南角两层门面房的产权归属问题。当日，东方红置业（洛阳）有限公司复函称该建筑不属于其公司所有。2018年1月29日，洛阳东方物业管理有限公司复函称其在该区域没有门面房，只在该区域进行包括清扫保洁、秩序管理、维修服务等物业管理业务。一拖公司未复函。2018年1月30日，洛阳市城乡规划局在《洛阳日报》上发布公告，公告内容为：“根据市政府打通涧西区郑州南路工作部署，位于郑州南路与联盟路交叉口东南角、郑州南路东侧的两排二层房屋，处在即将打通的郑州南路道路红线内，为顺利打通郑州南路工程，需要对上述建筑进行拆除后方能实施道路开工建设。经我局与东方红置业（洛阳）有限公司、洛阳东方物业管理有限公司、一拖公司发函沟通，仍不能确定房屋的所有权人。为妥善处理上述房屋，请建筑所在地块的单位或个人见此公告后，五日内向我局提供建设工程规划许可证或房产证等有效证件，逾期不提供者，将视为无主违法建筑。”2018年2月26日，洛阳市城乡规划局向一拖公司下达拆除通知，内容为：“位于涧西区郑州南路与联盟路交叉口东南角龙西小区内、郑州南路东侧一排三栋两层房屋，处于即将打通的郑州南路上。经我局多方调查，该建筑无任何批准的规划手续，经我局认定属违法建筑。郑州南路打通工程是市政府的重点工程，根据市政府郑州南路及蓬莱路打通工程指挥部的指示精神，现要求你单位见此通知后，五日内腾空房屋内所有物件，以便于涧西区政府实施拆除，望一拖公司积极配合市政府工作。”2018年3月5日，中国一拖集团有限公司东方红（洛阳）现代生活服务中心向涧西区龙鳞路龙西街坊付房屋的住户发出《搬迁通知》，要求住户腾空房屋。2018年5月底6月初，涉案房屋被拆除。一审第三人庭审中称其是配合洛阳市涧西区南村城中村改造暨郑州路打通工程指挥部对涉案房屋进行拆除，该房屋系指挥部组织人员拆除的。袁亚锐认为洛阳市涧西区人民政府在未履行合法拆迁手续，也未对其房屋进行拆迁补偿的情况下，对其所拥有的房屋进行了拆除的行为违法，遂向法院提起诉讼，请求确认洛阳市涧西区人民政府强制拆除涧西区郑州南路与联盟路交叉口东南角龙西小区附11-1-2-21房屋的行为违法。一审法院认为，本案涉及的房屋系袁亚锐前夫所在单位中国一拖集团公司所属的部分单位在1994年投资建造，根据袁亚锐提供的离婚协议约定，本案涉案房屋归袁亚锐所有，且袁亚锐一直在本案涉及房屋居住了17年，现袁亚锐所居住的房屋被拆除，袁亚锐与该拆除行为之间存在利害关系，故袁亚锐具备提起本案诉讼的主体资格。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，洛阳市城乡规划局作出拆除通知决定后，涧西区人民政府的指挥部组织人员强制拆除涉案房屋，涧西区人民政府作为涉案强制拆除行为的组织者，是本案适格的被告。程序合法是行政执法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使是违法的建筑，也应当严格按照法定程序履行职责。但是在本案中，涧西区人民政府在组织实施强制拆除过程中，未按照行政强制法的相关规定履行催告、公告等法定程序，且也未与袁亚锐办理交接手续，涧西区人民政府实施的强制拆除行为，不符合法定程序，应予确认违法。因洛阳市城乡规划局及洛阳市涧西区人民政府郑州路街道办事处对袁亚锐的房屋未实施拆除行为，故袁亚锐起诉要求确认洛阳市城乡规划局及洛阳市涧西区人民政府郑州路街道办事处对其房屋拆除的行为违法，缺乏事实与法律依据，一审法院不予支持。一审判决：确认洛阳市涧西区人民政府拆除袁亚锐所居住房屋的行为违法。上诉人洛阳市涧西区人民政府不服一审判决，向本院上诉称：一、被上诉人对于涉案房屋不具有合法权利，与本案没有利害关系。案涉房屋是一审第三人一拖公司投资建设的临时过渡房，用于解决职工住房问题，该房屋在建设时没有任何批准的规划手续，被认定为非法建筑。根据《城市房屋租赁管理办法》第6条第5项的规定，属于违法建筑的房屋不得出租，此规定属于强制性规定，租赁双方当事人均不得违反。被上诉人前夫并没有取得涉案房屋的所有权。被上诉人并非一审第三人单位的员工，不享受过渡房资格。离婚协议中有关“房屋归袁亚锐所有”的约定应属无效条款，不能据此认定，被上诉人与涉案房屋有利害关系。被上诉人持有的住房证仅仅是一审第三人为内部管理需要而办理的住房凭证。而且早在2015年8月一审第三人已向所有过渡房的租赁户通知解除《临时住房租赁协议》，住房证作废，并下发了搬迁通知，故被上诉人没有合法理由居住在涉案房屋中，其对于涉案房屋不具有合法权利。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”之规定，对于违法建筑依法不予补偿。二、涉案房屋被洛阳市城乡规划局依法确认为违法建筑，根据洛阳市城乡规划局的通知要求，一审第三人系违建单位，其负有房屋腾空及拆除的法定义务，不存在违法拆除的行政行为。综上，请求撤销洛阳市中级人民法院（2018）豫03行初361号行政判决，发回重审或驳回被上诉人的起诉。被上诉人袁亚锐辩称：一、被上诉人与丈夫冯民生于2001年结婚，2009年离婚，婚姻关系存续时间超过5年，同时被上诉人也是一拖公司的职工。被上诉人完全符合《最高人民法院印发的通知》第二条规定，对本案房屋享有当然的所有权和公房承租权，与上诉人的违法强拆行为有直接的利害关系。被上诉人居住的房屋系一审第三人一拖公司按照国有企业分房制度分配给被上诉人居住的，被上诉人已经在该房屋内居住了17年，对该房屋拥有合法的使用权，对房屋内的财产拥有合法的所有权，现在因为上诉人的违法强拆行为使得被上诉人对案涉房屋的居住使用权及对房屋内财产合法的所有权受到了严重侵犯，故该拆除行为与被上诉人存在利害关系。二、《解除临时住房租赁协议通知》和《拆除通知》没有显示针对的主体，也没有显示被上诉人曾经签收过，一份空白的不显示签收的通知不可能将被上诉人持有的合法的《公房租赁合约》作废，并且根据被上诉人一审提交的物业收费票据显示，一拖公司在2015年8月30日后依然在收取上诉人的物业费，故一拖公司的说法不能成立，被上诉人对本案涉案房屋拥有合法权利，与上诉人的拆除行为之间存在直接利害关系。三、上诉人拆除涉案房屋时未告知被上诉人拆除的理由和依据以及被上诉人拥有的权利、救济途径等，更未听取被上诉人的陈述和申辩，并且在被上诉人已经申请行政复议的情况下将涉案房屋拆除，显属违法。综上，一审认定事实清楚，法律适用正确，请求维持一审判决。一审被告洛阳市涧西区人民政府郑州路街道办事处的答辩意见与一审一致，同意上诉人洛阳市涧西区人民政府的意见，认为由于涉案房屋属于违法建筑，被上诉人本不是合法的承租人，并且一拖公司在通知被上诉人解除租赁协议后，被上诉人也未向一拖公司缴纳过租金，根据被上诉人提供的房屋租赁协议、相关证书等证据，无法认定涉案房屋归被上诉人，只能证明该款项属于涉案房屋的押金。故被上诉人不具有本案原告主体资格，一拖公司配合上诉人拆除违章建筑属于自行拆除行为，上诉人的行为不具有违法性。一审被告洛阳市自然资源和规划局的陈述意见与一审答辩意见一致。一审第三人一拖公司未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，涉案房屋是在特殊历史背景下建造的，由被上诉人长期居住，尽管存在房屋所有权的纠纷，但至少应当认可被上诉人对房屋的居住权、房屋内物品的所有权等权利，拆除涉案房屋必然对一审原告的上述利益和权利造成侵害，也因而应当承认其与涉案房屋被拆之间存在利害关系。涧西区政府所称的一拖公司下达的《解除临时住房租赁协议通知》、《搬迁通知》及洛阳市城乡规划局下发的公告、拆除通知等，无论是否属于违法建筑，无论是否解除租赁协议，在依法强制居住人搬迁以前，不应当影响被上诉人的居住权。涉案区域由涧西区政府成立指挥部组织拆除，根据被上诉人所提供拆除现场截图显示有公安人员在场，及一拖公司在一审庭审中陈述系配合政府拆除房屋的情况，在涧西区政府未能充分合理说明具体的拆除人员的前提下，一审认定系涧西区政府采取了拆除行为，该认定合法适当。由于涧西区政府未提供作出本案被诉拆除行为的证据和依据，一审确认该拆除行为违法,适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人洛阳市涧西区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 吕 平审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年五月三十一日书记员 杨析锟