广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂08行终28号 上诉人（一审第三人）蔡豪，住桂平市。 委托代理人钱敏，住宾阳县。 被上诉人（一审原告）桂平市垌心乡垌心村第2生产队。 诉讼代表人陈金峰，队长。 一审被告桂平市国土资源局,住所地：桂平市西山镇杏花村16号。 法定代表人周家明，局长。 一审第三人陈甫良，住桂平市。 一审原告桂平市垌心乡垌心村第2生产队（以下简称垌心村2队）诉桂平市国土资源局土地行政登记一案，一审第三人蔡豪不服桂平市人民法院（2018）桂0881行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年3月20日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：2010年3月10日，桂平市国土资源局以违法买地建房为由，拟对蔡豪立案查处，同日作出浔土公字[2010]2821号土地登记公告，拟将涉案土地登记在蔡豪名下。2010年3月13日，桂平市国土资源局对蔡豪违法买地建房立案。2010年3月29日，桂平市国土资源局作出《没收建筑物（房屋）作价通知书》，将蔡豪在非法买卖的土地上建设的房屋作价6652元处理给蔡豪使用，并限在2010年4月10日前交清，交清款项后可依法办理用地手续。2010年3月30日，桂平市国土资源局对蔡豪作出浔土罚字[2010]第2821号《土地行政处罚决定书》，决定没收蔡豪违法占地建设的房屋，并处罚款1872元。2010年4月8日，蔡豪交清相关税费。2010年4月10日，蔡豪交清罚款及房屋价款，并于同日申请土地登记。桂平市国土资源局经土地调查，认为符合农村个人建房补（转）办用地手续，同意补办登记，并报桂平市人民政府审批。2010年6月18日，桂平市人民政府准予注册登记，颁发了（2010）浔国用第1028号《国有土地使用证》（以下简称1028号土地证），该证登记主要内容:地号为280101291，宗地面积为93.60平方米，用途为住宅，座落于垌心乡垌心街，权属性质为国有土地使用权，权利人为蔡豪，使用权类型为划拨，建筑物占地面积为93.60平方米。宗地四至:东至空地，自墙为界；南至张瑞玲屋，自墙为界；西至规划8米街，自墙为界；北至空地。2018年6月14日，垌心村2队知道发证后进行查询并复印了《土地登记卡》。2018年7月30日，垌心村2队提起行政诉讼，认为1028号土地证土地来源不实，发证行为事实不清，发证行为违法，损害其合法权益，请求撤销1028号土地证。 一审法院认为：根据《不动产登记暂行条例》第七条的规定，桂平市国土资源局具有对桂平市辖区范围内不动产进行登记的法定职责。行政机关在行使职权时，应做到认定事实清楚，按照法律法规的规定依法行政。本案中，一、1.被告为第三人蔡豪颁发的1028号土地证权属来源不清。原告起诉提供的证据已经证明1028号土地证登记的土地原属于原告集体所有，明确由第三人陈甫良通过互换取得土地承包权，与第三人陈甫良申请出庭的证人的证词能相互印证。被告提供的发证依据土地来源是垌心村2队陆某甲将涉案土地出卖给第三人蔡豪建房，经处罚后作价给第三人蔡豪，但被告提供发证的土地权属来源是陆某甲与第三人蔡豪签订的《土地转让协议书》，该《土地转让协议书》中见证人是莫琼芳、陆某乙，陆某丙、张瑞玲。而莫琼芳、张瑞玲均是原告另案请求撤销的1029、1030号土地证的第三人，除了协议书外，被告及第三人蔡豪未能提供其他证据证明涉案土地原属于陆某甲管理使用，因此，发证的土地权属来源不清。2.被告颁发1028号土地证程序违法。被告立案查处涉案土地是在2010年3月13日，作出处罚决定是在2010年3月30日，没收房屋作价是在2010年3月29日，第三人蔡豪于2010年4月10日才申请涉案土地登记。但被告提供的发证依据中，土地登记公告是在2010年3月10日，在既未明确土地权属，土地违法行为尚未进行处理，也没有人申请对涉案土地进行登记时，就进行土地公告登记给第三人蔡豪，程序明显违法。3.被告颁发1028号土地使用证的主要法律依据是《广西壮族自治区人民政府〈关于对非农业用地建设用地清查中有关问题处理的通知〉》，但该通知明确仅适用于1991年1月1日至1997年4月14日在非农业用地建设用地中发生的违法用地问题的处理，而从本案被告提供的证据材料看，违法用地行为发生在2009年，被告于2010年4月以上述通知作为向第三人蔡豪颁发1028号土地证的法律依据，适用法律法规错误。二、被告及第三人蔡豪主张，原告的起诉超过了法律规定的起诉期限。一审法院认为，本案被告及第三人蔡豪并没有证据证明原告知道被告于2010年6月颁发1028号土地证，被告于2018年6月14日向原告提供《土地登记卡》则可证明原告此时才知道被告向第三人蔡豪颁发1028号土地证。被告为第三人蔡豪颁发的1028号土地使用证，将原属于原告的集体土地使用权变更为国有土地，登记在第三人蔡豪名下，导致不动产物权的变动。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，本案应适用二十年的起诉期限，原告的起诉并没有超过法律规定的起诉期限，故对被告及第三人蔡豪提出原告已超过了法律规定的起诉期限的主张，不应予采纳。三、第三人蔡豪认为，原告不能证明1028号土地证的土地属于原告所有，原告没有本案的诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，原告认为被告发证行为损害了其合法权益，有权提起行政诉讼。本案中，原告提供了桂平市垌心镇垌心村委会证明及涉案土地平面图、询问笔录、租棚协议、第三人陈甫良申请出庭的证人及被告提供的证据中《土地转让协议书》，能相互印证1028号土地证登记的土地属于原告集体所有，由第三人陈甫良取得土地承包权。故第三人蔡豪主张原告没有诉讼主体资格，不予采信。综上所述，被告为第三人蔡豪颁发的1028号土地证，事实不清，程序违法，适用法律法规错误，原告请求撤销被告颁发给第三人蔡豪的1028号土地证，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项的规定，判决撤销1028号土地证。案件受理费50元,由桂平市国土资源局负担。 蔡豪不服，上诉称：上诉人于2009年8月23日与陆某甲签订《土地转让协议书》，买卖一幅93.6平方米的建房用地，该地坐落于垌心市场边，1028号土地证坐落垌心乡垌××街陆屋屯，但被上诉人主张的土地坐落地点为垌心村忠信屯，根据被上诉人提供的租棚协议书，陈甫良出租土地给陆某乙使用，而根据被上诉人提供的询问笔录，陈甫良发包土地给陆某丙搭棚建厂房，上述的陆某甲、陆某乙、陆某丙为三个不同的自然人，被上诉人提供的所有证据均不能证实上诉人与陆某甲买卖的土地就是陈甫良出租或发包给陆某乙、陆某丙建棚屋的土地，被上诉人不具有原告主体资格。即使上诉人具备诉讼主体资格，但也不能直接就1028号土地证发证行政行为提起诉讼，被上诉人应先就2010年3月30日桂平市国土资源局作出的《土地行政处罚决定书》提起行政复议或者行政诉讼。因为该处罚直接导致涉案房屋归属转移及集体土地所有权转移，即被罚没的土地、房屋收归国家所有。综上所述，一审判决认定事实不清，证据不足，判决结果损害上诉人的合法权益，请二审法院撤销一审判决，驳回垌心村2队的诉讼请求，维持1028号土地证，本案受理费由垌心村2队承担。 被上诉人垌心村2队、一审被告桂平市国土资源局、一审第三人陈甫良，未向本院提交书面答辩或陈述意见。 2019年4月28日，本院依职权组织各方当事人到现场查看，并制作了勘验笔录。 各方当事人一审提交的证据已经随案移送本院。经审查，垌心村2队、陈甫良提交的下列证据：2018年7月11日垌心村委会证明，2018年6月18日陈某甲、陈某乙的调查笔录，2017年1月1日陈甫良与陆某乙的租棚屋协议书，2018年6月4日垌心村委会证明，2018年6月1日垌心村2队村民证明，证人陈某乙、陈某丙出庭的证言，这些证据主要证明内容为涉案土地的发包、承包、出租的情况，因垌心村2队、陈甫良未能提交土地承包协议书、土地承包证等书证佐证，且本案为登记类案件不是确权类案件，故本院对上述证据不予认定。除上述证据外，一审判决确认的其他证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院二审查明事实与一审查明事实基本一致，但宗地四至中的北边界限表述有误，应为北至空地15.8米、付房5米，自墙为界。 另查明，垌心村2队分为忠信屯和陆屋屯两个小组。2009年8月23日，陆某甲与蔡豪签订土地转让协议，甲方为垌心乡垌心村2队陆某甲，乙方为桂平市金田镇新燕村江背蔡豪。2010年4月10日，蔡豪申请土地登记，其申请登记依据为：2009年8月23日土地转让协议书，2010年3月10日土地立案呈批表，2010年3月15日现场勘测笔录，2010年3月16日询问笔录，2010年3月17日调查报告，2010年3月20日案件处理审批表，2010年4月8日契税完税凭证和耕地占用税凭证，2010年4月10日罚没款收据。土地登记卡记载的土地权属来源证明文件类型、编号、日期与上述申请登记的依据材料一致。城镇居民、农村个人建房补（转）办用地手续呈批表记载：姓名蔡豪，用地所在地址垌心乡垌××街陆屋屯，土地来源为清查处理、政府确认，用地面积93.6平方米，土地性质国有，地类为宅基地，现有手续情况为有没收作价处理及各项发票为据，村民小组意见落款涂改后为2010年3月21日，村委会意见落款为2010年3月21日，桂平市国土资源局2010年6月18日在审批意见一栏盖章同意补办。2010年4月8日，垌心乡村镇建设管理站出具《证明》，表示蔡豪涉案用地符合建设规划。2010年4月11日，蔡豪向桂平市国土资源局申请购回被没收的涉案房屋。2010年3月29日，桂平市国土资源局作出《没收建筑物（房屋）作价通知书》，主要内容“蔡豪……根据《自治区人民政府关于对非农业建设用地清查中有关问题处理的通知》（桂政发[1997]77号）和《贵港市处理违法用地和违章违法建筑实施办法》（贵政发[1997]75号）的有关规定及你本人的申请，现优先作价处理给你……”。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《不动产登记暂行条例》第七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，桂平市国土资源局作为桂平市不动产登记部门，有行使土地登记的法定职权，是本案适格的一审被告。 对于垌心村2队诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案经各方当事人现场指认，被上诉人垌心村2队主张的土地与1028号土地证登记的土地为同一地块，虽然垌心村2队称地块位于忠信屯，蔡豪称地块位于陆屋屯，但忠信屯和陆屋屯均属垌心村2队，且上诉人蔡豪与陆某甲签订的《土地转让协议书》显示陆某甲属垌心村2队，可以证明垌心村2队与被诉行政行为有利害关系，故垌心村2队有权提起诉讼。 对于垌心村2队是否应先对《土地行政处罚决定书》提起行政复议或者行政诉讼的问题。从桂平市国土资源局一审提交的《关于蔡豪违法买地建房一案的调查报告》、《国土资源违法案件处理审批表》、《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》、《土地行政处罚决定书》看，桂平市国土资源局对蔡豪作出的处罚是没收其违法占地所建的房屋并处罚款，不涉及土地权属的问题，上诉人主张垌心村2队应先对《土地行政处罚决定书》提起行政复议或者行政诉讼没有事实和法律依据。 对于桂平市国土资源局颁发1028号土地证的行政行为是否合法问题。首先，该土地证登记的土地权属来源不清。本案中，桂平市国土资源局是以罚没地上建筑物并作价处理为土地来源依据为蔡豪办理1028号土地证的，但却未能提供对非法转让土地进行处罚后即可补办土地登记手续的法律依据，因此其以罚没地上建筑物并作价处理为土地来源没有法律依据。从上诉人申请登记的依据材料及土地登记档案看，涉案土地原为垌心村2队集体所有，蔡豪不是垌心村2队村民，其在申请土地登记前交了耕地占用税，本案涉及农用地转为建设用地、农民集体所有土地转为国家所有土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”和第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，应当办理农用地转用审批手续和土地征收手续，但桂平市国土资源局和蔡豪在诉讼过程中均未能提交农用地转用审批手续材料和国家征收土地材料，在这一情况下，1028号土地证将涉案土地登记为国有土地没有事实和法律依据，土地权属来源不清。其次，本案土地登记程序违法。从桂平市国土资源局提供的涉诉的1028号土地证的登记材料看，桂平市国土资源局2010年3月10日发布土地登记公告，但蔡豪2010年4月10日才申请土地登记，本案存在未申请土地登记却先公告的情形，程序违法。 综上，垌心村2队作为利害关系人可以提起诉讼。桂平市国土资源局颁发的1028号土地证，土地权属来源不清，程序违法，依法应当予以撤销。一审法院判决结果正确，应予维持。蔡豪的上诉理由不能成立，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审受理费50元，由上诉人蔡豪负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陆守全 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 二〇一九年五月八日 法官助理 张文秀 书 记 员 高慧媚 附：相关法律法规、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.中华人民共和国土地管理法 第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。 农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。 单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。 确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。 第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。 第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。 本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。 3.不动产登记暂行条例 第七条不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。 跨县级行政区域的不动产登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理；协商不成的，由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。 国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地，国务院批准项目用海、用岛，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。