贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行终207号上诉人（一审原告）仁怀市茅台镇中华村石梯子村民组唐殿涌、余昌勇、郑其刚、王贤维、杨香玉、王贤虎、郑云理、唐佐涛、唐殿刚、王贤开、王贤清、王书强、王贤勇、王贤刚、王贤伦、余吉英、张银珍、唐殿文、唐殿虎、唐殿强、唐殿祥、唐佐林、唐佐贵、郑云万、余昌乾、唐殿江、唐殿会、王贤均等28户（以下简称郑其刚等28户）。诉讼代表郑其刚、唐殿涌、余昌勇。委托代理人陈义勇，贵州止争律师事务所律师。委托代理人方存林，贵州止争律师事务所律师。上诉人（一审原告）仁怀市茅台镇太坪村黄金榜村民组（以下简称太坪村黄金榜组）。负责人陈作权，组长。被上诉人（一审被告）仁怀市人民政府。地址：仁怀市市府路1号。法定代表人汪能科，市长。委托代理人徐旭，贵州雅实律师事务所律师。被上诉人（一审被告）遵义市人民政府。地址：遵义市新蒲新区府前路。法定代表人魏树旺，市长。一审第三人仁怀市茅台镇中华村石梯子村民组王云学、唐殿怀、郭明涛、王殿强、祝联刚、祝光辉、祝光强、王殿朝、张先虎、王付华、王发达、周荣远、祝光海、张先才、王云军、王小丽、张先贵、周永强、祝光伦、翁洪连、祝光华、王云刚、郭明江、王超等24户（以下简称王云学等24户）。诉讼代表人王云学、唐殿涌、郭明涛、王殿强、祝联刚。委托代理人刘毅，贵州朝旭律师事务所律师。一审第三人茅台镇中华村村民委员会。法定代表人王少勇，村委会主任。一审第三人茅台镇中华村石梯子村民组（以下简称中华村石梯子组）。负责人祝联刚，组长。委托代理人刘毅，贵州朝旭律师事务所律师。一审第三人茅台镇太坪村村民委员会。法定代表人邓青龙，村委会主任。上诉人郑其刚等28户及太坪村黄金榜组因林地行政确权一案，不服习水县人民法院（2018）黔0330行初205号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：争议林地位于茅台镇××村××梯子村民组与××村黄金××村民组交界处，小地名文子山，四至界址：东抵山脊，南抵山顶顺埂直下至太坪村中坝村民组何明伟林界，西抵人行路，北抵太坪村中坝组陈祖耀田，林地现状为杂灌丛地，有自然生长的零星林木马尾松及桉树。上述林地在2013年7月10日经贵州省人民政府黔府函[2013]72号批复征收。原石梯子村民组和原黄角林村民组在四固定时期为新庄大队石梯子生产队和黄角林生产队，1984年改为中华村石梯子村民组和黄角林村民组，王云学等24户属于原石梯子村民组村民，郑其刚等28户属于黄角林村民组村民。黄角林村民组和石梯子村民组2003年合并为中华村石梯子村民组。太坪村黄金榜村民组和青杠坡村民组于2003年合并太坪村黄金榜村民组，中华村和太坪村同属于原中华乡人民政府下属行政村。中华乡于2003年并入茅台镇。因林地征收补偿款分配产生纠纷，太坪村黄金榜组、王云学等24户、郑其刚等28户于2016年，向被告仁怀市人民政府申请对争议地文子山进行确权，原告郑其刚等28户提供了原黄角林村民组村民唐金鼎（已故）土地房产所有证作为证据，该证载明有大月墙森林一幅，载明的四至界址：东抵本人、南抵唐焕章、西抵唐焕章、北抵唐焕章，面积4亩。经被告仁怀市人民政府勘查，大月墙林地属于文子山林地中的部分林地，1954年土地改革时划分给唐金鼎所有，合作社至人民公社化时期，该林地入社到新庄大队即现在的中华村集体所有。四固定时期原新庄大队明确将文子山林地固定给原石梯子村民组管理使用。郑其刚等28户还要求对“锣鼓岩”林地进行确权，但太坪村黄金榜组、王云学等24户未对“锣鼓岩”林地主张权利。原告茅台镇太坪村黄金榜村民组提供1992年3月10日中华乡人民政府作出的《关于收回中华村集体荒山使用权另行发包的通知》作为其对文子山林地享有权利的依据。该通知载明，由于中华村石梯子村民组集体荒山逾期未予以开发营造的具体情况，收回中华村石梯子村民组文子山荒山使用权，另行发包给黄金榜、青杠坡村民组负责造林并管理使用，原中华村石梯子村民组的集体荒山使用权即日起归坪子村所有，并由坪子村黄金榜、青杠坡村民限期开发造林。黄金榜、青杠坡村民组确有造林行为，但未对该林地实施有效管护，致使造林失败。自1981年以来，林业三定、两轮土地承包、集体林权制度改革期间没有将文子山争议林地划分到户及登记的情形发生。被告仁怀市人民政府受理确权申请后，对现场进行了勘查，制作了现场图，各方当事人到场签字确认，并询问调查了王云书、王少勇、李志新、程大福、朱涛、陈祖钊、王云学、祝联刚、马元绍、郑军恒、郑均福、罗思华、郑其刚、唐殿强、唐殿齐、唐殿勇、张宗良、严传均等人并制作了调查笔录，收集了在卷的省人民政府关于仁怀市2013年度第二批工业用地的批复、村民委员会证明、征地补偿协议、土地房产所有证、中华乡人民政府关于收回中华村集体荒山使用权另行发包的通知及茅台镇政府的说明等证据。被告仁怀市人民政府于2018年2月26日作出仁府决字[2018]3号《林地权属争议处理决定》，认为：1954年土改时期，在争议地“文子山”内的“大月墙”林地确系原黄角林生产队唐金鼎所有，后经合作化、人民公社化将该林地入社到新庄大队集体所有，1964年四固定时期，原新庄大队负责人明确将文子山林地固定给原石梯子村民组生产队所有，此时，原黄角林村民组对大月墙林地的权利已经因政策性改变而转移到原石梯子生产队所有。根据1992年3月10日中华乡人民政府作出的《关于收回中华村集体荒山使用权另行发包的通知》可以判断，1992年之前，文子山系原石梯子村民组集体林地，与前述四固定时期文子山林地固定给原石梯子村民组集体所有的事实前后印证，故文子山林地在1992年前属于原石梯子村民组集体林地，系有书面依据支撑的客观事实。关于《关于收回中华村集体荒山使用权另行发包的通知》的效力问题。首先，文子山林地为原石梯子村民组集体土地，该组对文子山林地享有合法物权，根据《中华人民共和国森林法》第三条第三款的规定，森林、林木、林地的所有者或者使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，原中华乡人民政府无权以行政命令的形式直接收回本属于原石梯子村民组的集体林地。其次，集体林地的发包主体只能是林地所属的集体经济组织，原中华乡人民政府作为行政机关无权对林地进行发包，该通知不产生对外发包的法律效力。综上所述，该通知不能作为文子山林地权属转移给原黄金榜、原青杠坡村民组的合法依据，对黄金榜村民组依据该通知对文子山林地提出的权利主张，不予支持。关于文子山林地的所有权，因原石梯子村民组与原黄角林村民组合并为现在的中华村石梯子村民组，故该林地的所有权应随集体经济组织的合并而归现在石梯子村民组所有。关于文子山林地的使用权，根据1964年至1992年属于原石梯子村民组及林业三定、两轮土地承包、集体林权制度改革期间未进行调整和明确的事实，结合《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第二条：“撤并村的森林林木和林地按撤并建的林权归属予以发（换）林权证”的规定，争议地文子山的使用权应归原石梯子村民组王云学24户享有。综上，根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第三条的规定，决定如下：在贵州茅台酒厂（集团）公司“十二五”技改项目征收文子山林地前，争议林地的所有权归中华村石梯子村民组集体所有，使用权归中华村石梯子村民组王云学等24户享有。郑其刚等28户、太坪村黄金榜村民组不服，向遵义市人民政府申请行政复议，该府于2018年6月15日作出遵府行复[2018]148号行政复议决定书，在确认仁怀市人民政府认定事实的基础上，补充查明，申请人郑其刚等28户在申请行政确权时，申请对锣鼓岩山林一并确权，在行政处理程序中，又向仁怀市政府提出书面意见，认为该林地系石梯子村民组内部集体经济组织之间的矛盾，同意将该林地争议交给茅台镇人民政府处理，该府认为仁怀市政府认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律法规正确、程序合法、内容适当，并认为郑其刚等28户在行政程序中自行放弃要求仁怀市政府对锣鼓岩山林进行确权是对自己权利的处分，不存在遗漏请求，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：维持仁怀市人民政府作出的仁府决字[2018]3号《林地权属争议处理决定》。二原告不服遵义市人民政府的复议决定，向遵义市中级人法院起诉，该院裁定将案件指定本院审理。原告郑其刚等28户诉请判决：1、撤销被告仁怀市政府作出的仁府决字[2018]3号《林地权属争议处理决定》；2、撤销遵义市政府作出的遵府行复（2018）148号《行政复议决定书》；3、诉讼费用由被告承担。原告黄金榜村民组诉请判决：1、撤销被告仁怀市政府作出的仁府决字[2018]3号《林地权属争议处理决定》；2、撤销遵义市政府作出的遵府行复（2018）148号《行政复议决定书》；3、确认文子山林地属于原告所有。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案的争议焦点是，仁怀市人民政府作出的林业行政裁决、遵义市人民政府作出行政复议决定是否合法。根据《中华人民共和国森林法》第十七条，单位和单位之间发生的林权争议，由县级人民政府处理。被告仁怀市政府作为县级人民政府，有权作出被诉处理决定。遵义市人民政府是仁怀市人民政府的上级政府，可以作出被诉行政复议决定书。本案被告仁怀市政府及遵义市人民政府认定的基本事实，有其收集经庭审质证的证据在卷佐证，本院予以确认。本案原告郑其刚等28户，持1954年土改时期原黄角林生产队唐金鼎取得土地房产所有证主张权利，该证载明有“大月墙”林地一幅，经被告现场勘查，该林地在“文子山”林地范围内，后经合作社及人民公社时期，将该林地入社到新庄大队集体所有，1964年四固定时期，原新庄大队将文子山林地固定给原石梯子村民组生产队所有，此时，原黄角林村民组对大月墙林地的权利因政策性改变，转移到原石梯子生产队所有，结合中华乡人民政府作出的《关于收回中华村集体荒山使用权另行发包的通知》，可以证明在1992年之前，争议地文子山系原石梯子村民组集体林地，与四固定时期文子山林地固定给原石梯子村民组集体所有的事实印证。为此，因历史变迁，原告郑其刚等28户持有的该土地房产所有证，已不能作为涉案林地确权的合法依据。原告黄金榜村民组持1992年3月10日，原中华乡人民政府作出《关于收回中华村集体荒山使用权另行发包的通知》主张争议地权属，该通知书决定收回中华村石梯子村民组文子山荒山使用权，另行发包给黄金榜、青杠坡村民组负责造林并管理使用，但无法律规定，乡人民政府有权收回集体经济组织的林地另行发包，该通知的结果明显重大违法，属无效决定，且黄金榜、青杠坡村民组造林后，无证据证明黄金榜村民组对争议林地进行有效的管理。为此，该通知因重大明显违法而无效，且原告黄金榜村民组也没有实际有效管理争议林地，故该通知不能作为本案确权的合法依据。原石梯子村民组和原黄角林村民组四固定时期为新庄大队石梯子生产队和黄角林生产队，1984年改为中华村石梯子村民组和黄角林村民组，王云学等24户属于原石梯子村民组村民，郑其刚等28户属于黄角林村民组村民。黄角林村民组和石梯子村民组2003年合并为中华村石梯子村民组，本案争议地涉及合村并组，所有权及使用权如何处理，鉴于争议的文子山林地在四固定之后，归原中华村石梯子村民组王云学等24户村民所有和使用，根据《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第四条第三款：“涉及依法合村并组的，合村并组后土地所有权主体保持不变的，所有权仍然确权给原农民集体；”的规定，被告仁怀市政府将争议地文子山的所有权确认给现在的中华村石梯子村民组所有于法有据，将争议地的使用权确认给王云学等24户村民并无不妥，本院予以支持。遵义市人民政府复议决定予以维持，符合法律规定，本院予以支持。原告郑其刚等28户在申请行政确权时，申请对锣鼓岩山林一并确权，而其他当事人并未主张锣鼓岩的权属，在行政处理程序中，又向仁怀市政府提出书面意见，认为该林地系石梯子村民组内部集体经济组织之间的矛盾，同意将该林地争议交给茅台镇人民政府处理，是原告在本次行政程序中的真实意思表示，并有该28户的代表人唐殿勇、余昌勇签字，被告仁怀市人民政府未对锣鼓岩林地一并确权并无不当。二被告在行政程序中，通知各方参加行政程序并举证，作出处理决定和复议决定后，送达各方当事人，程序合法。综上，仁怀市人民政府的被诉处理决定和遵义市政府的行政复议决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，处理程序合法，原告的主张和诉讼请求无事实根据和法律依据，依法应驳回其诉讼请求。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告仁怀市茅台镇中华村石梯子村民组唐殿涌、余昌勇、郑其刚、王贤维、杨香玉、王贤虎、郑云理、唐佐涛、唐殿刚、王贤开、王贤清、王书强、王贤勇、王贤刚、王贤伦、余吉英、张银珍、唐殿文、唐殿虎、唐殿强、唐殿祥、唐佐林、唐佐贵、郑云万、余昌乾、唐殿江、唐殿会、王贤均等28户以及原告仁怀市茅台镇太坪村黄金榜村民组的诉讼请求。案件受理费100元，由原告承担。太坪村黄金榜组上诉称：一、1992年中华乡人民政府作出的《关于收回中华村集体荒山使用权另行发包的通知》合法有效，该通知是上诉人取得争议地权属的依据。二、自1992年至2013年征收期间，上诉人管理争议地长达21年，未与他人产生争议；不能因上诉人造林失败而认定上诉人未对争议地进行管护。三、1992年至2013年期间，王云学等24人未对争议山林进行管护。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。郑其刚等28人上诉称：一、一审判决采信仁怀市人民政府提供的王云书、王少勇、李志新等人的证言不当。首先、仁怀市人民政府未提供证据证明证言调查人的执法资格；第二、调查人员在调查时未出示执法证件，调查程序违法，属违反法定程序采集的证据，根据最高人民法院法释（2018）1号司法解释第四十三条的规定，不应采信；第三、证人证言存在明显不真实、矛盾的情况。二、仁怀市人民政府作出的处理决定，对“文子山”、“大月墙”、“锣鼓岩”林地关系的认定事实不清、证据不足。没有证据证明“文子山”包含“大月墙”、“锣鼓岩”。三、唐金鼎将“大月墙”、“锣鼓岩”带入黄角林生产队后，一直居住在黄角林生产队，在人员未调整的情况下，不可能单独将林地划归到石梯子组。综上，请求撤销一审判决，责令仁怀市人民政府重新作出行政行为。被上诉人及一审第三人均未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案各方当事人对争议地“文子山”的四至界限无异议，争议在于“文子山”林地的所有权及使用权归属，争议的焦点在于：一、原中华乡人民政府于1992年3月10日作出《关于收回中华村集体荒山使用权另行发包的通知》是否合法，太坪村黄金榜组是否因此取得了“文子山”林地的所有权和使用权；二、“四固定”时，“文子山”林地是否由原黄角林组调整给原石梯子组。关于太坪村黄金榜组是否取得“文子山”林地的所有权和使用权的问题，如一审判决所述，原中华乡人民政府以通知形式收回集体经济组织的林地另行发包，缺乏法律依据，该通知的明显重大违法，属无效决定；且黄金榜、青杠坡村民组造林后，无证据证明黄金榜村民组对争议林地继续进行管理，因此，太坪村黄金榜组主张“文子山”林地的所有权和使用权缺乏事实和法律依据，仁怀市人民政府不予支持，并无不当。关于“四固定”时“文子山”林地是否由原黄角林组调整给原石梯子组的问题，虽然本案中缺乏直接的“四固定”时期的书面证据，但仁怀市人民政府对相关知情人员询问笔录及《关于收回中华村集体荒山使用权另行发包的通知》载明的“针对中华村石梯子村民组集体荒山逾期未予开发营造的具体情况……”，可以佐证“四固定”时争议地林地“文子山”固定给原石梯子组的事实。仁怀市人民政府根据这一核心事实，将争议地“文子山”林地的所有权确定给中华村石梯子村民组集体所有，使用权确定给中华村石梯子村民组王云学等24户享有，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，裁判结果正确，应予维持；上诉人所持上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人郑其刚等28户负担50元，上诉人仁怀市茅台镇太坪村黄金榜村民组负担50元。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  王 伟二〇一九年五月二十八日书记员  陈 顺张枝茂