河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫03行初30号原告马留成，男，汉族，1951年1月29日出生，住河南省嵩县库区。委托代理人雷海强，北京市邦成律师事务所律师，一般代理。被告嵩县人民政府，地址：河南省嵩县行政路7号。统一社会信用代码：11410325005418246E。法定代表人宗玉红，县长。委托代理人梁少波，嵩县库区乡副乡长，特别授权。委托代理人张兴杰，嵩县众望法律服务所法律工作者，特别授权。被告嵩县饭坡镇人民政府，地址：河南省嵩县饭坡镇饭坡村。统一社会信用代码：114103257616909312。法定代表人赵信，镇长。委托代理人牛珂斐，副镇长，特别授权。委托代理人吴红光，河南立雪律师事务所律师，特别授权。原告马留成诉被告嵩县人民政府（以下简称嵩县政府）、嵩县饭坡镇人民政府（以下简称饭坡镇政府）行政强制拆除一案，于2019年1月18日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，依据原告的申请，依法追加饭坡镇政府为本案被告，并向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书、行政机关负责人出庭应诉通知书，于2019年3月5日、4月23日公开开庭审理了本案。原告马留成及其委托代理人雷海强，被告嵩县政府的委托代理人梁少波、张兴杰，被告饭坡镇政府的委托代理人牛珂斐、吴红光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告马留成起诉称，一、被告拆除原告养猪场的行政行为违反了合法性原则和合理性原则。原告响应政府号召，四处借贷筹措数十万元资金在库区乡和店村建起了养猪场，且政府也给予相应的帮助补贴。2018年4月，被告在没有与原告达成拆迁补偿协议和违反法定程序的情况下，指派其派出机构嵩县污染防治攻坚战指挥部对原告下发《关停取缔通知书》，并强行拆除了原告的养猪场，违反合法性原则。被告在未给原告下达任何养猪场评估及拆除通知书面材料的情况下，组织人员采取暴力手段执法，强行拆除，直接掐断了原告整个家庭的全部经济来源，并导致原告20万余元借贷债务无法偿还，违反合理性原则。二、被告应当按照国家拆迁补偿政策及标准赔偿原告因养猪场被拆而遭受到的损失。故，诉至法院，请求：1、依法确认被告强制拆除原告位于嵩县库区乡和店村“养猪场”的行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。审理中，马留成称其养猪场实际位于饭坡镇大坪村。原告向本院提交如下证据：信访事项处理意见书。被告嵩县政府答辩称，答辩人未实施被答辩人所诉“强制拆迁”行为，故而答辩人并非适格被告，起诉答辩人系诉讼主体错误。嵩县环境污染防治攻坚指挥部（以下简称指挥部）并非答辩人派出机构，仅是县政府设立的临时工作机构，职能是协调有关政府职能部门和乡镇政府开展污染防治工作，指挥部没有执法权，答辩人也没有授权政府部门或乡镇政府行使与之相关的执法权。被答辩人所诉“强制拆迁”行为系政府有关职能部门依照有关环境保护、城乡规划等方面的法律法规授权所为，执法程序是否符合法定程序，须以相关执法部门为被告进行司法审查。被答辩人主张没有事实和法律依据，其诉讼请求应予驳回。被告嵩县政府向本院提交如下证据：嵩县环境污染防治攻坚战指挥部文件《嵩县2018年打赢畜禽养殖污染防治攻坚战实施方案》（嵩环攻坚〔2018〕5号）。被告饭坡镇政府答辩称，原告的起诉没有事实根据和法律依据，其养猪场属于违法建筑，本身不受法律保护，因此其起诉不能成立，请求法院依法驳回原告起诉。一、原告的养猪场本身存在严重违法行为。原告的养猪场未依法取得乡村建设规划许可证，没有办理合法的用地手续，且该养猪场建在饭坡镇大坪村，处于陆浑水库二级水源保护区内，属于陆浑库区范围。二、答辩人的具体行政行为合法有效。答辩人从2016年开始多次书面通知原告纠正违法行为，将其养猪场进行搬迁，但原告置若罔闻。2018年4月5日，答辩人向原告发出《责令改正（拆除）违章建筑通知书》，要求其7日内自行改正拆除并恢复土地原貌。原告收到通知后，表示认识到自己所建的养猪场违法的事实，愿意拆除。4月11日，原告将自己养猪场中的有价值物品全部运走，将剩余的简易房等设施交答辩人组织拆除，恢复土地原状。三、答辩人的具体行政行为不属于“强拆”。拆除原告的养猪场是以原告理解并同意为前提的，拆除前原告将所有有价值的物品全部运走，因此，本案不属于强制拆除。被告饭坡镇政府向本院提交如下证据：证据1、嵩办〔2016〕60号文件（关于印发《嵩县陆浑水库环境整治攻坚战实施方案》的通知）；证据2、嵩环攻坚办函〔2018〕26号督办函；证据3、2016年9月1日《通知》；证据4、2018年4月5日的责令改正（拆除）违章建筑通知书；证据5、照片、视频资料一组。经庭审质证，原告马留成对被告嵩县政府提交的证据发表如下质证意见：5号文件真实性无异议，这个文件恰恰能证明嵩县环境污染防治攻坚战指挥部针对畜禽养殖污染下发了规定。原告对被告饭坡镇政府提交的证据发表如下质证意见：对第一份证据真实性认可，合法性不认可。嵩县县委县政府要求马留成养猪场搬迁没有合法依据。文件里未说明搬迁的法律依据，也没有出法律文书。不能证明是违章建筑。对第二份证据，真实性、关联性不认可，照片中没有看到养殖场，不属于马留成养殖场区域，第五份证据中可体现。对第三份证据真实性认可，关联性不认可。该通知仅仅要求马留成在2016年10月31日前完成养殖场搬迁任务，没有要求拆除马留成的养殖场的房屋等建筑设施。合法性不认可，该通知没有释明法律依据。《陆浑水库环境整治攻坚战实施方案》不是法律法规，地方性法规。证明目的不认可。对它的证明目的说明没有搬迁。对第四份证据真实性认可，关联性不认可。该通知仅仅要求马留成自行拆除养殖场，没有政府要强制拆除的通知，真正的行政决定书嵩县环境污染防治攻坚战指挥部下发的关停取缔通知书。关联性合法性也不认可。它的合法性是说根据《中华人民共和国城乡规划法》做出了一个决定，责令我们自己自行拆除违章建筑，但目前为止没有任何村庄规划，所以马留成养殖场不存在违反城乡规划法。对证明目的有异议，不能证明通知到了马留成。对证据五，真实性、关联性认可，合法性不认可。但这份证据只是证明了被告嵩县政府和饭坡镇政府共同强拆了马留成的养猪场，不能够证明马留成同意政府拆除了。也不能够证明双方没有发生争执，也不能证明不是强拆。被告嵩县政府对原告马留成提交的证据发表如下质证意见：证据与本案无关联性，执法依据是城乡规划法不是环境保护法。被告饭坡镇政府对原告提交的证据发表如下质证意见：证据与本案无关联性，执法依据是城乡规划法不是环境保护法。本院对上述证据认证如下：原告和被告嵩县政府、饭坡镇政府提交的证据均与本案具有关联性，真实、合法，可以作为认定本案事实的证据使用。经审理查明，原告马留成，系嵩县库区乡和店村村民，2004年其租用嵩县饭坡镇大坪村后坡组土地建养猪场一处。2016年8月10日，嵩县县委办公室县政府办公室印发《嵩县陆浑水库环境整治攻坚战实施方案》的通知（嵩办〔2016〕60号），附件清单中有马留成养猪场。2018年3月16日，嵩县环境污染防治攻坚战指挥部办公室向饭坡镇政府下发嵩环攻坚办函〔2018〕26号督办函：“大坪村养殖户养殖粪便直接排入紧邻陆浑水库一侧的林地内，存在重大环境污染隐患，要求饭坡镇迅速采取有效措施，消除环境隐患。”2016年9月1日，饭坡镇政府下发《通知》：“马留成：为切实加强陆浑水库饮用水源地环境保护，防止水质污染，保护和改善环境，保障洛阳市区人民饮水安全，根据县委县政府关于《嵩县陆浑水库环境整治攻坚战实施方案》通知的精神，现要求你养殖场于2016年9月9日前完成养殖粪污集中收集处理，10月31日前完成养殖场搬迁认为。逾期不完成下达任务，一切后果自行负担。”2018年3月15日，嵩县环境污染防治攻坚战指挥部印发《嵩县2018年打赢畜禽养殖污染防治攻坚战实施方案》（嵩环攻坚〔2018〕5号）文件，2018年4月5日，饭坡镇政府向马留成下发《责令改正（拆除）违章建筑通知书》：“马六成，你单位（××）在大坪村环湖保护区已建成的构筑物（养猪场），根据《城乡规划法》第六章第六十五条之规定，从即日起，要求你们在七日内自行改正拆除并恢复土地原貌，否则一切后果自负。”2018年4月12日，嵩县饭坡镇政府组织人员将涉案养猪场拆除。另查明，嵩县污染防治攻坚战指挥部系嵩县政府2017年3月1日成立的临时机构。2018年12月18日，嵩县县委、嵩县政府成立嵩县污染防治攻坚战领导小组，原嵩县污染防治攻坚指挥部撤并入新机构。本院认为，本案的主要争议焦点有三个：一是嵩县政府是否是本案适格被告；二是涉案养猪场是由谁组织实施拆除；三是强制拆除行为是否合法。对此，本院分述如下：一、嵩县政府是否是本案适格被告。《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和××都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。《洛阳市陆浑水库饮用水水源保护条例》第五条规定：“嵩县、栾川县人民政府负责本条例在本行政区域内的贯彻实施，防止对水源造成污染”。各级人民政府均有保护环境的职责，嵩县陆浑水库是洛阳市人民的水源地，嵩县政府系环境保护的法律主体，根据中央、省、市有关部署，嵩县政府成立了嵩县污染防治攻坚战指挥部，其行为后果应由嵩县政府承担。根据嵩县环境污染防治攻坚战指挥部关于印发《嵩县2018年打赢畜禽养殖污染防治攻坚战实施方案》的规定，嵩县政府在其职权范围内，已将案涉养猪场等的环境污染防治相关工作交由饭坡镇政府具体负责实施。而饭坡镇政府系一级地方政府，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。嵩县政府虽系陆浑水库水源地环境保护的法律主体，但本案被诉行为系强制拆除的事实行为，未有证据证明嵩县政府直接拆除或组织拆除了涉案养猪场，因此，嵩县政府不是适格被告。二、关于涉案养猪场是由谁组织实施拆除问题。关于这一问题，饭坡镇政府庭审中自认组织拆除了涉案养猪场，但称系原告将养猪场内有价值物品运走后自动交由其拆除，整个过程中双方未发生任何争执，说明拆除涉案养猪场原告是同意的，不存在强拆行为。本院认为，饭坡镇政府提供的证据不能证明原告同意将涉案养猪场交由其拆除，在饭坡镇政府自认拆除行为且未有证据证明其他主体实施或组织实施了强制拆除行为的情形下，本院对该事实予以确认。三、关于强制拆除行为是否合法问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。饭坡镇政府虽然对其辖区内的非法建筑有拆除的权力，但任何行政权的行使都应当具有事实和法律依据，并遵循正当程序的要求。就正当程序而言，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》的规定，违法建筑的认定和拆除需要遵循的法定程序是：调查取证、对违章建筑作出认定、作出责令限期拆除决定，催告当事人履行义务、听取当事人的意见，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。又根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。而本案中，饭坡镇政府即使认为涉案养猪场系违法建筑，但其并未遵循上述法律程序，就直接实施了强制拆除行为，应确认违法。综上，本案被诉行为是强制拆除的事实行为，而具体实施强制拆除行为的是饭坡镇政府。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、确认被告嵩县饭坡镇人民政府对原告马留成位于嵩县饭坡镇大坪村养猪场的强制拆除行为违法；二、驳回原告马留成对被告嵩县人民政府的诉讼请求。案件受理费50元，由被告嵩县饭坡镇人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 张 强审判员 张 蕾审判员 李扬丽二〇一九年五月三十一日书记员 杨路嘉书记员 葛 瑶