河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初93号原告郭俊勇，男，汉族，1973年8月29日生，住鹿邑县。委托代理人王志涛，北京京师（天津）律师事务所律师，一般代理。被告鹿邑县人民政府。法定代表人李刚，县长。委托代理人周东阳，鹿邑县人民政府工作人员，一般代理。被告鹿邑县城乡规划局。法定代表人付怀华，该局局长。委托代理人李磊，该局工作人员，一般代理。被告鹿邑县卫真办事处。法定代表人时金生，该办事处主任。委托代理人王小光，河南博辩律师事务所律师，一般代理。原告郭俊勇诉被告鹿邑县人民政府、鹿邑县规划局、鹿邑县卫真办事处行政强制拆除一案，于2019年4月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月22日立案后，依法向三被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月20日公开开庭审理了本案。原告郭俊勇及其委托代理人王志涛，被告鹿邑县人民政府委托代理人周东阳，被告鹿邑县规划局委托代理人李磊，被告鹿邑县卫真办事处委托代理人王小光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系河南省鹿邑县小洪洼行政村村民，在辅仁大道小洪洼行政村郭庄西队建有房屋并长期居住。2018年6月22日，被告作出鹿政征决字【2018】5号《征收决定书》，决定对辅仁大道西侧提升改造项目涉及到的所有房屋及其附属物、构筑物实施征收。2018年11月13日，被告组织人员强制拆除原告该处房屋，致使原告房屋及物品全部被毁，给原告造成了巨大的损失。原告认为，在原告未签订补偿协议的情况下，被告鹿邑县人民政府作为征收主体，组织被告鹿邑县城乡规划局、被告鹿邑县卫真办事处共同强拆原告房屋，实体与程序均违法，侵害了原告的合法权益。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，提起行政诉讼。诉讼请求：1、确认被告强行拆除原告房屋的行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告提供了以下证据：第一组证据，1、集体土地使用证；2、视频光盘一张；3、身份证复印件；4、（2019）豫16行初13号行政判决书。证明目的：原告在涉案地块有合法房屋，被被告强制拆除，原告具备诉讼资格。第二组证据，5、强拆照片一组。证明目的：原告房屋被被告强制拆除。第三组证据，6、鹿政征决字（2018）5号征收决定书。证明目的：原告房屋在被告征收范围内，在被告未能举证证实其未参与强制拆除的情况下，应当认定其参与强制拆除。被告鹿邑县人民政府答辩称，一、鹿邑县人民政府不是本案适格被告。为了改善城市环境面貌，提高区域生活和基础设施建设水平，县政府实施了辅仁大道西侧周边棚户区提升改造项目，2018年6月22日，县政府作出鹿政征决字[2018]5号征收决定书，决定对辅仁大道西侧周边棚户区提升改造项目涉及到的所有房屋及附属物、构筑物进行征收，同日发布征收公告。征收决定、公告中均明确确定:征收部门为鹿邑县住房和城乡建设局，征收实施单位为鹿邑县卫真办事处。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条明确规定:市、县级人民政府确定的房屋征收部门在组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。鹿邑县政府既不是本案所诉具体行政行的委托部门，也不是本案所诉具体行政行为的实施部门。且鹿邑县住房和城乡建设局作为房屋征收部门，既不是内设机构、也不是派出机构、更不是其他组织，它是依照行政法律、法规成立的负责住房和城乡建设行政管理职能的政府组成部门，具有独立的法人资格，其所享有的职权来自于法律、行政法规的授权。故鹿邑县政府不是本案适格被告。二、鹿邑县政府与本案所诉具体行政行为无关。征收实施单位鹿邑县卫真办事处是鹿邑县政府的行政派出机关，其完全独立行使行政职权，独立承担法律责任。根据《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第六十八条规定，派出机关为行政公署、区公所、街道办事处。鹿邑县卫真办事处是由周口市人民政府向河南省人民政府申请并有正式文件批准设立的街道办事处，有独立的统一社会信用代码、区划、编制、财政、人事等乡级政府所有的全部职能。本案所诉具体行政行为是卫真办事处的独立行为，鹿邑县政府既未授权、委托，更未作出任何指示。综上所述，鹿邑县政府不是本案适格被告，请依法驳回原告的起诉。被告鹿邑县人民政府提供了以下证据：第一组证据，鹿政征决字(2018)5号征收决定、征收公告。证明目的:鹿邑县人民政府不是适格被告。房屋征收部门为鹿邑县住房和城乡建设局，征收实施单位为鹿邑县卫真办事处。第二组证据，周政文[2005]144号、鹿邑县人民政府[2005]16号会议纪要、豫民行批[2006]1号、周政文[2006]13号、周政文[2008]87号文件。证明目的:鹿邑县卫真办事处是经省政府批准设立的，其性质为鹿邑县人民政府的派出机关，具有法律上的法人资格，独立行使权力、承担职责。被告鹿邑县城乡规划局答辩称，一、鹿邑县规划局不是作出征收决定的主体。二、鹿邑县规划局不是征收的实施单位。三、鹿邑县规划局不是适格被告，请人民法院驳回原告的起诉或者诉讼请求。被告鹿邑县城乡规化局未提供证据。被告鹿邑县卫真办事处答辩称，一、卫真办事处不是征收部门，不是本案适格被告，依法应当驳回原告对卫真办事处的起诉。卫真办事处参加拆除行为，是受房屋征收部门的委托，本身不是征收部门，原告起诉卫真办事处没有事实和法律依据，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条明确规定:市、县级人民政府确定的房屋征收部门在组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案的征收部门为鹿邑县住房和城乡建设局，故应当依法驳回原告对卫真办事处的起诉。二、原告的诉讼理由不能成立，依法应予驳回。1、原告的建筑部分属于违法建筑，依法应予以拆除。原告郭俊勇未经依法批准，违法占用土地建房，其占地建房行为不但系违法占地，而且违反《中华人民共和国城乡规划法》未取得建设规划许可证，未经批准擅自建房，已改变土地用途，将耕地变为非农建设用地，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和《基本农田保护条例)第十七条的规定，属于土地违法行为，所建房屋部分属于违法建筑，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《基本农田保护条例》第三十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，依法应予拆除。2、对于涉案的房屋土地按法定程序向河南省人民政府进行了征收请示，获得了同意征收的批复。3、强制拆除程序合法，而且在拆除过程中，确认房屋内无任何物品。卫真办事处作为房屋征收实施单位在《征收决定书》作出前，已经按照相关规定进行了社会稳定风险评估，即对项目的合法性、合理性、可行性、可控性及是否存在其他社会不稳定隐患进行评佔，评估结论为可以实施该棚户区改造项目。征收决定做出后，卫真办事处于2018年5月1日在本单位七楼会议室召开了该征迁区域内所有被征迁户的动员大会，会上详细讲解了拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径、被征迁户享有申请听证的权利等事项进行了详细讲解，大部分农户表示理解和支持。又把所有被征迁户的评估结果进行了告知及公示，告知被征收人复议和行政诉讼的权利。征收决定书进行公告后，卫真办事处对被征收范围内的房屋进行了调查，并将调查后的结果张贴于被征收房屋范围内的公共处，及便于被征收人知晓。并且该征迁区域内涉及的被征迁户，大部分已经签订安置补偿协议，并且已经领取了相关费用，而原告因不愿意配合此次征收，拒绝签订协议。卫真办事处在拆除原告房屋前，对房屋内的物品进行了全部搬离，且按照原告的要求放在了其指定的地方。屋中确定没有任何物品，更不可能出现毁坏的情况。因此，鹿邑县卫真办事处对原告的房屋进行强制拆除，程序并无违法之处。综上，请求依法驳回原告对卫真办事处的起诉。被告鹿邑县卫真办事处提供了以下证据：1、《征收公告》及《征收决定书》各一份。证明目的:2018年6月22日，鹿邑县人民政府做出决定对鹿邑县辅仁大道西侧周边棚户区改造建设项目的房屋予以征收。2、豫政土[2018]244号文件及定界图。证明目的:对于《征收决定书》中征收范围内的房屋土地已经河南省人民政府同意批复征收，且涉案房屋在批复之内。3、鹿政办[2018]26号征收安置方案。证明目的:在征收公众意见及对征收补偿方案进行论证的基础上，确定了鹿邑县辅仁大道西侧提升改造项目征收安置补偿方案，安置补偿方式为货币一次性补偿方法。4、《社会稳定风险评估报告》。证明目的:对项目的合法性、合理性、可行性、可控性及是否存在其他社会不稳定隐患进行评估，评祜结论为可以实施该棚户区改造项目。5、公示照片及动员照片。证明目的:对该征收行为进行了公示及权利告知。6、视频资料一份。证明目的:涉案房屋拆迁前，对房屋内的物品进行了搬离、妥善安置，不存在毁坏的情况。7、房屋评估分户报告单两份。证明目的：在拆除涉案房屋前，依法进行了客观的评估，确定了房屋的具体价值。对于原告提供的证据，被告鹿邑县人民政府的质证意见是：1、集体土地使用证中土地使用者为郭从志，原告郭俊勇与被诉行政行为没有关联性。2、原告提交的照片并没有指明哪一处为原告的房屋并且照片上的载明时间真实性不予认可。3、征收决定书确实是鹿邑县人民政府作出的，但是原告并没有提供证据证明鹿邑县人民政府参与了强制拆除。事实情况是鹿邑县人民政府既没有委托。也没有授权鹿邑县卫真办事处实施拆除行为。4、（2019）豫16行初13号判决书，恰恰证明了郭俊勇未经规划许可，在城市规划区内擅自搭建临时性房屋，即使鹿邑县人民政府不具有责令其限期拆除的法定职权，但该房屋为违反规划的临时性建筑，属违法建筑。对于原告提供的证据，被告鹿邑县规划局的质证意见是：同意鹿邑县政府质证意见。另补充：1、原告提供的照片只能说明规划局在拆迁区域进行了外围警戒，不能证明规划局实施了强拆。对于原告提供的证据，被告鹿邑县卫真办事处的质证意见是：同意鹿邑县政府的质证意见。另补充：1、土地使用证使用者为郭从志，而本案原告为郭俊勇，因此和本案没有关联性。土地使用证上明确备注该房屋严重超出使用面积，因此房屋本身属于部分违建，2、（2019）年豫16行初13号判决，并没有查明郭俊勇系郭从志之子，原告郭俊勇也没有提供相关的证明，证明其和郭从志之间的关系。3、原告提供的照片不能证明照片中拆除的房屋系被告合法的房屋。对于被告鹿邑县人民政府提供的证据，原告的质证意见是：1、对征收公告、征收决定书的关联性、真实性均予以认可，合法性不予认可。征收决定已经被人民法院生效判决确认违法，故征收决定书的合法性不予认可。征收公告被告未能举证证实已经依法张贴且征收公告未告知复议、诉讼等权利，故对证据的合法性不予认可。2、对原告提供的周政文【2005】144号等文件的真实性、合法性、关联性均予以认可。对于被告鹿邑县卫真办事处提供的证据，原告的质证意见是：1、对征收公告及征收决定书质证意见，同对鹿邑县人民政府证据的质证意见，2、针对豫政土（2018）244号文件及定界图质证意见如下：勘测定界图并非证据原件，真实性不予认可，且通过该组证据中可以体现郭俊勇涉案房屋即使在该定界图范围内，仍有一部分房屋未在征地红线范围内。河南省人民政府244号征地批准文件，目前正在行政复议、行政诉讼过程中，证据的合法性不予认可。另即使征地经过省人民政府批准，在原告未获得合理补偿的情况下，被告仍无权进行征收。被告提交该证据并不能证实征收的合法性，故证明目的不予认可。3、对征收补偿方案的合法性不予认可，该方案未明确具体的房屋安置位置，且货币补偿价值较低，不能保障百姓的基本生活水平，且该方案无证据证实经过科学论证，无法证实涉案方案经过张贴，不具有合法性、关联性。4、对社会稳定风险评估证据的真实性不予认可。社会稳定风险评估征求意见表，无法证实人员签字系真实，且未提供任何签字证明未加盖骑缝章，无法证实真实性。对其合法性不予认可。5、对公示照片即动员照片的真实性、合法性均不予认可。被告提交的该组照片不能证实证据的形成时间、形成地点。涉案会议记录并不能显示会议的具体内容以及具体表决结果。涉案征收公告及征收决定书无法证实张贴的具体时间，故证据的真实性、合法性均不予认可。6、对视频资料，该视频系经过剪辑的证据，并不能完整地体现整个征地拆迁的完整过程，不能证实原告的相关设备均进行了搬离，故对证明目的、合法性不予认可。另该视频资料中恰能体现被告鹿邑县城乡规划局大量的人员车辆在内，足以证实被告鹿邑县城乡规划局实际参与强制拆除过程。7、对房屋评估报告单的合法性、真实性均不予认可。该证据形成时间是在2018年11月14日，原告房屋被强制拆除的时间是在2018年11月13日，该证据形成于原告房屋被强制拆除之后，故对涉案评估的真实性不予认可。另评估报告中评估师仅有盖章并无签字，违反法律规定，且该分户评估报告单并没有写明房屋分户评估报告的具体目的、用途，严重违反住建部关于房屋评估的相关具体性规范文件，所以该文件的合法性亦不予认可。通过该报告单恰能证实房屋户名为郭俊勇，系本案的适格原告。原告、被告提供的证据经庭审质证，本院予以综合认证，结合当事人陈述与答辩，本院查明事实如下：经审理查明，原告郭俊勇系河南省鹿邑县卫真办事处小洪洼行政村郭庄村居民，其家庭在该村有宅基地并建有房屋。为改善城市环境，提高区域生活和基础建设水平，鹿邑县人民政府于2018年6月22日作出鹿政征决字【2018】5号征收决定并颁布征收公告。征收范围：辅仁大道西侧、卫真路北侧、博德路南侧、小洪洼居委会郭庄自然村至大李居委会大李自然村水泥路东侧范围内涉及到的房屋及其附属物、构筑物。确定的房屋征收部门是鹿邑县住房和城乡建设局，房屋征收实施单位是鹿邑县卫真办事处。原告家的房屋在此次征收范围之内。2018年11月14日至2018年11月15日，河南盈正房地产评估有限公司对原告家的两处房屋进行了评估，并作出了编号为C37、C38的评估分户报告单。在尚未对原告家依法进行补偿的情况下，2018年11月13日，在鹿邑县卫真办事处具体实施和鹿邑县城乡规划局等相关部门的参与下，将原告家两处房屋强制拆除。原告不服，诉至本院。本院认为，一、关于本案适格被告。强拆公民房屋，对公民重大财产权利造成严重影响，故无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上政府组织实施。从实施情况看，集体土地征收、国有土地上房屋征收、城中村改造、新农村建设等，都在法律上和政策上由县级以上政府组织进行，而办事处、村委会在组织实施过程中的行为，都是县级政府统一组织指挥下进行的，这些行为从法律上应当视为委托，由县级政府承担责任。如果不这样认定，就会助长非法强拆行为，也造成公民索赔的困难，也会影响社会管理秩序和社会稳定。本案中，原告家的房屋是在行政征收中被强制拆除的，鹿邑县卫真办事处具体实施了拆除行为，鹿邑县城乡规划局参与了拆除。但以上二单位在行政征收中均不具有组织强拆的行政职权。本案作出征收决定的是鹿邑县人民政府，也只有鹿邑县人民政府具有在行政征收中组织强拆的行政职权，鹿邑县卫真办事处和鹿邑县城乡规划局对原告家房屋实施拆除的行为都是在鹿邑县人民政府的统一组织指挥下进行的，应由鹿邑县人民政府承担责任。因此，鹿邑县人民政府是本案适格被告，而鹿邑县卫真办事处和鹿邑县城乡规划局并不是本案适格被告。鹿邑县人民政府辩解称与本案拆除行为无关，本案应以房屋征收部门即鹿邑县住房和城乡建设局为被告。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门在组织实施房屋征收与补偿过程中作出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”。本案原告所诉是行政强拆而非行政征收与补偿，鹿邑县住房和城乡建设局并不具有组织强拆的法定职权，因此，其不是本案适格被告。二、关于本案被诉拆除房屋行为的合法性。强制拆除公民房屋，应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定（征收的则要申请人民法院强制执行）、送达、公告等程序，在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单，进行登记保全或者公证等法定程序。而纵观本案整个强制拆除过程，并未履行以上法定程序，所以被告组织强拆原告家房屋没有法律依据，且强拆程序违法。综上，被告鹿邑县人民政府对原告家房屋组织实施强拆没有法律依据且程序违法，因该行为系事实行为无可撤销内容，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告鹿邑县人民政府2018年11月13日对原告郭俊勇家的房屋组织实施强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告鹿邑县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  刘香云审判员  董小厂审判员  郭金华二〇一九年五月二十七日书记员  李 豪