广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行赔终1号 上诉人（原审原告）李伯宁，男，1956年4月12日出生，汉族，住梧州市长洲区。 委托代理人王铖，广西通诚律师事务所律师。 委托代理人张桂香，广西通诚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）梧州市长洲区人民政府，住所地：梧州市长洲区新兴二路193号。 法定代表人陈捷，区长。 委托代理人万伟，广西正立律师事务所律师。 李伯宁因诉梧州市长洲区人民政府（以下简称长洲区政府）行政赔偿一案，不服梧州市中级人民法院（2018）桂04行赔初1号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行审理，于2019年3月6日对该案公开开庭审理，本案上诉人李伯宁及委托代理人王铖、张桂香，被上诉人长洲区政府的代理人万伟到庭参加诉讼。本案现己审理终结。 梧州市中级人民法院经审理查明，长洲区政府分别于2015年11月30日和2016年2月5日作出《关于长洲镇泗洲旅游区规划停建区内城乡居民个人建房的通告》、《关于长洲岛规划停建区内城乡居民个人建房的通告》，禁止村民在梧州市长洲区长洲镇泗洲村泗洲旅游区内违法建房，对违法建房不听劝阻强行违法抢建的，由长洲区政府组织有关部门依法强制拆除。以上两份通告已由被告张贴在长洲镇泗洲村。2016年8月1日始，李伯宁在未取得建设工程规划许可证的情况下在梧州市长洲区长洲镇泗洲村泗洲六组10号前面建设房屋。2016年9月底，李伯宁建设完成一层房屋。2016年10月14日，长洲区政府对该建筑物采取了强制拆除措施。2017年2月，李伯宁向该院提起行政诉讼，请求确认长洲区政府作出强制拆除李伯宁位于梧州市长洲区长洲镇泗州村六组10号前面的房屋行政行为违法。2017年8月11日，该院作出（2017）桂04行初9号行政判决，认定长洲区政府于2016年10月14日对李伯宁建设的位于梧州市长洲区长洲镇泗州村泗州六组10号前面的房屋实施强制拆除的行为违反了法律规定的法定程序，确认该行为违法。原、被告对该判决均未提出上诉，该判决现已发生法律效力。此后，李伯宁向被告提出行政赔偿申请，请求长洲区政府向其支付违法强制拆除房屋的赔偿款144204元、精神损害抚慰金20000元、梧州市中级人民法院（2017）桂04行初9号行政案件受理费50元。2018年5月8日，长洲区政府以李伯宁申请涉及的房屋为违章建筑，对违章建筑实施强制拆除不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形为由，对李伯宁提出的行政赔偿申请决定不予赔偿。 该院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，并取得建设工程规划许可证。本案中，李伯宁未经规划主管部门批准、未取得建设工程规划许可证擅自建设的房屋属于违法建筑，其权益不受法律保护。李伯宁主张其所建房屋是合法建筑，因未举证证实，该院不予认定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。长洲区政府强制拆除房屋的行为虽然程序违法，但长洲区政府拆除的是违法建筑，该行为并没有对原告合法权益造成损害，因此，原告对被告强制拆除房屋的违法行为请求被告支付赔偿款、精神损害抚慰金，不符合上述法律规定，该院不予支持。原告认为梧州市长洲区建设局在房屋强制拆除过程中对其违法拘留造成其精神痛苦，以此作为理由之一请求被告支付精神损害抚慰金，因原告所称的违法拘留行为与被告强制拆除房屋行为属于不同的行政行为，且本案是因被告对其强制拆除房屋行为决定不予赔偿原告损失后而单独提起的行政赔偿诉讼，故原告对其所称违法拘留行为请求支付精神损害抚慰金，不属本案审理范围，本案中不作处理。综上所述，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回李伯宁对被告梧州市长洲区人民政府强制拆除房屋行为提出的赔偿请求。 李伯宁不服一审判决，向本院提起上诉，请求1、撤销梧州市中级人民法院作出的（2018）桂04行赔初1号行政赔偿判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。事实和理由：一、一审判决认为上诉人未举证证实所建房屋是合法建筑，因此是属于违法建筑，该结论是错误的，上诉人所建房屋为合法建筑。被上诉人认为其出具了《关于长洲镇泗州旅游区规划停建区内城乡居民个人建房的通告》，通告内容禁止泗州村建房，所以认为上诉人所建房屋为违法建筑。上诉人认为被上诉人出具的只是一份通告，该份通告在法律上不是规范性法律文件，仅仅是一份以政府名义作出的通知而已，在法律上并不能产生直接约束当事人的法律后果，如果被上诉人认为该份通告的内容可以约束、制约当事人，则需要上升至法律层面，成为地方性规范文件或其他具有法律效力的规范或文件才可以。只有经过地方性人大或常委会、政府制定出具有法律效力的文件后，被上诉人才可以作为确认上诉人所建房屋为违法建筑的依据。该份通告并不具备这样的效力，不能作为确认违法建筑的法律依据。违法建筑需经过相关部门认定后，才能确认为违法建筑，涉案房屋只是未办理相关建房手续，并不能等同为违法建筑。二、上诉人只有一处宅基地，土地也是集体所有的土地，土地来源合法、土地用途合法，被上诉人应进行相应的征收程序后方可用地。一审判决忽略了此重要事实并未予认定该事实是错误的。上诉人所建房屋的用地是集体所有土地，未占用农用地建住宅，也未占用耕地建住宅。如果被上诉人要进行旅游规划，应进行相应的征收补偿程序，并就上诉人进行安置。现上诉人只有一处宅基地，被上诉人仅依据发出的通知就禁止村民改善居住环境，不准建房，那上诉人居住在何处？被上诉人不能因为经济效益而牺牲村民的生存权益，被上诉人进行旅游规划，应对集体土地征收补偿，并对上诉人进行安置后，方可进行，也才符合用地手续。三、被上诉人违法拆除房屋的行为给上诉人造成极大的精神痛苦，应对上诉人进行赔偿。一审判决未予正确认定本案的事实，所作出的判决没有事实依据，请二审法院予以改判，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人长洲区政府答辩称：答辩人根据梧州市人民政府关于设立长洲镇泗州旅游区的决定，分别于2015年11月30日、2016年2月5日作出《关于长洲镇泗州旅游区规划停建区内城乡居民个人建房的通告》，禁止泗州旅游区内违法建房行为，对违法建房不听劝阻强行违法抢建的，由答辩人组织有关部门依法强制拆除。被答辩人在泗州旅游区内未经办理房屋报建的相关手续，抢建房屋，该房屋为违章建筑物和无人认领的情况下，答辩人对违章建筑采取了强制拆除措施。答辩人强制拆除被答辩人违章建筑的行为没有对被答辩人的合法权益造成损害。其次，被答辩人提起的精神损害赔偿不属于本案的审理范围。为此，一审法院根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定驳回被答辩人的赔偿请求，判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，判决得当。答辩人为维护社会的公共利益，确认该房屋为违章房屋和无人认领的事实，对违章建筑采取了强制财产措施。因被答辩人的违章建筑不属于合法财产，其请求答辩人予以赔偿的主张无法律依据，一审法院的判决正确，请二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求。 上诉人提起上诉，并未提交新证据，本院经审查查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，据上诉人在庭审中所称，其被被上诉人所强拆的房屋，系其在原有宅基地的原址上重建而成，其宅基地为1988年1月期间经申请获得当时长洲镇政府的批准，持有相应合法使用的证明文件，其仅拥有该一处宅基地，并无其他房产。经主办人查明，上诉人李伯宁除被强拆的该处住房外，在梧州市长洲区长洲镇泗州村还拥有一栋占地约80平方米的两层砖木结构的住房，其本人目前仍居住在该栋房屋内，与其庭审时所称其无其他住房的情形不符。其被被上诉人强制拆除的住房虽系其在原宅基地上重建而成，但其在重建住房时并未取得规划主管部门的批准，依法不能认定为合法建筑，被上诉人强制拆除涉案房屋不能认定侵犯上诉人的合法权益。上诉人没有提交证据证明其合法财产受到被上诉人的侵害，因此，上诉人对被上诉人强制拆除房屋的违法行为请求被上诉人支付赔偿款、精神损害抚慰金，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定的应予赔偿的情形，本院不予支持。 一审判决驳回李伯宁的赔偿请求，认定事实清楚，适用法律正确。李伯宁的上诉理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审受理费人民币50元由上诉人李伯宁负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴中权 审 判 员 麦济艰 审 判 员 陈 钢 二〇一九年五月十七日 法官助理 黄海铭 书 记 员 冼光明