西安铁路运输法院 行政判决书 (2019)陕7102行初459号 原告刘选民，男，汉族，1954年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区。委托代理人刘建，男，汉族，1982年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区，系原告之子。委托代理人相习亮，陕西圣迪律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局（原西安市国土资源局）。住所地西安市。法定代表人冯涛，局长。委托代理人席力，该局工作人员。委托代理人于伟，陕西邦维律师事务所律师。原告刘选民不服被告西安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）2018年8月15日作出的责令交出土地决定，于2019年1月7日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月16日立案后，于2019年1月20日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月8日公开开庭审理了本案。原告刘选民及其委托代理人刘建、相习亮，被告市自然资源和规划局的委托代理人席力、于伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市自然资源和规划局于2018年8月15日向刘选民（户）作出了《责令交出土地决定书》，责令刘选民（户）在收到本决定书之日起三日内，交出XX村崖耳王（四邻：东邻薛永强、西邻王纪宏、北邻路、南邻空地）作为宅基地用途使用的土地，腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。”原告刘选民诉称，2012年至今任何部门未在XX村XX组织张贴过任何征地公告，村民对征收工作完全不知情。2018年6月25日，本村村民通过申请政府信息公开的方式，得到征收本村集体土地的批复文件。2018年8月1日被告市自然资源和规划局在本村未签订拆迁协议的村民房屋内张贴了《责令交出土地决定书》及对每户作出评估。原告不服，认为被告存在所用的征收土地审批件过期，也无审批权限，本村审批土地件审批的土地面积与实际面积不符，征地后政府没有进行两公告、一登记，制定补偿安置方案后没有告知及组织听证，没有给被征地集体组织办理失地农民养老保险等违法之处等，故诉至法院，请求撤销被告市自然资源和规划局作出的《责令交出土地决定书》。原告向本院提交了以下证据：1、《责令交出土地决定书》、2、2018陕7102行初2336号行政判决书、3、2019年2月20日的《答复》（土地未交付，地款未交付）、4、2018年8月29的《答复》（该村委会土地与浐灞2016年签订征收的土地，但没有交付给浐灞。此状态下浐灞入住施工给村民造成了实质性损害。所谓的补偿款至今未发放到村民手上）、5、2018年11月1日的意见书及公示牌。证明被告下属的浐灞分局在未取得土地的情况下入村施工的行为违法。被告市自然资源和规划局辩称，1、《土地管理法实施条例》第四十五条是被告做出《责令交出土地决定书》的法律依据；2、涉案土地的征收工作已经过有权机关批准，有合法的征地审批手续；3、涉案征地的实施行为已征求了被征地村民的意见，保护了村民合法权益；4、被告作出《责令交出土地决定书》的程序合法严谨；5、被告在作出责令交出土地程序合法性的法律适用问题上依法得当。综上所述，XX村的征地工作是经陕西省人民政府审批的国家征地行为，被告在向原告送达《责令交出土地决定书》的整个过程中，原告提出了听证申请，被告也依法召开了听证会。但是原告未提出正当理由，拒不配合国家的征地拆迁工作，可以认定为阻挠国家建设征用土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，被告作出的《责令交出土地决定书》合法适当，应当予以维持。被告市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:第一组：1、陕西省人民政府审批土地件（陕政土批﹝2012﹞65号）；2、西安市人民政府征收土地方案公告（﹝2012﹞第45-1号）；3、西安市国土资源局征地补偿安置方案公告（﹝2012﹞第45-2号）；4、西安市人民政府审批土地件（市国土字﹝2012﹞250号）。以上证据证明XX村征收土地方案已经有权机关陕西省人民政府和西安市人民政府批准，根据《土地管理法》第四十五条规定和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一项XX村征地工作依据合法。第二组：西安市人民政府土地审批件（市国土字﹝2013﹞410号）。证明根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条规定“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”，可见所谓的征地批文生效指的是，在征地被批准后，两年内未实施征地或者用地行为。而实践中的征地工作是相当复杂的，XX村的征地在获得征地批文后就开始了。2013年7月26日，本案所涉及的陕政土批﹝2012﹞65号、市国土字﹝2012﹞250号土地审批件范围内已经有部分土地被批准挂牌出让，说明征地批文不存在过期的问题。第三组：1、XX村整村征地拆迁安置工作会议决议；2、未央区XX街道XX村XX村拆迁安置实施方案；3、陕西省人民政府办公厅关于印发全省征地统一年产值及区片综合地价平均标准的通知。（陕政办法﹝2010﹞36号）；4、西安市国土资源局未央分局关于西安市未央区征地区片综合地价公告的报告。（市国土未字﹝2010﹞44号）；5、陕西省人民政府办公厅关于印发全省征地统一年产值及区片综合地价的通知。（陕政办法﹝2018﹞60号）；6、XX村整村征地拆迁评估机构选定方案；7、XX村整村征地拆迁评估机构选定会议记录；8、关于XX村整村征地拆迁工作的通告；9、2017年5月4日西安晚报；10、照片。证明1、对于XX村的土地征收安置补偿经过了村民代表大会讨论通过；2、对于土地的征地补偿标准，商定为16万元每亩，远高于2010年政府规定的区片地价；3、在拆迁安置中关于房屋价值的补偿，参照了国有土地上房屋价值；4、浐灞管委会联合未央区人民政府已经实施了征地行为，本案责令交出土地程序符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第二项规定。第四组：1、勘测通知书、送达公证书、现场工作记录；2、现场勘测公证书、现场工作记录；3、评估通知书、送达公证书、现场工作记录；4、现场评估公证书、现场工作记录；5、通知书及安置房屋面积及补偿费用清单、房地产估价报告书、送达公证书、现场工作记录；6、长安银行单位活期存款账户交易明细、证明；7、西安市国土局责令交出土地决定告知书、送达公正书、现场工作记录；8、听证通知书、听证会签到表、听证会笔录；9、西安市国土局责令交出土地决定书、送达公正书、现场工作记录；10、公正委托书、证明、授权委托书。证明整村征地拆迁工作开始一年多以后，由于原告拒不配合征地拆迁工作。西安市国土资源局启动责令交出土地程序，履行了相应义务。在告知其有权对测量评估结果提出异议的情况下，原告没有对此提出异议。在告知其有权对责令交出土地决定提出陈述、申辩、申请听证的权利后，原告提出听证申请，西安市国土资源局也召开了听证会。但是原告没有提出正当理由。拒不配合国家的征地拆迁工作，可以认定为阻挠国家建设征用土地，故被告作出责令交出土地决定符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第三项的规定。经庭审质证，原告对被告市自然资源和规划局提交的第一组证据的真实性认可，证明目的不认可。认为该公告和文件原告均未知晓，也未见该制作主体发布过公告；对第二组证据的真实性认可，证明目的不予认可。认为无征收土地程序，该土地已挂牌但还未征收完毕；对第三组证据中1的真实性及证明目的均不认可，认为1.该决议的XX组长和村民代表进行形成的，要有前置条件，应当经村民委员会全体共同决议，但是无村民授权同意，所以不合法。2.决议中的个人签字真实性无法认定。3.无村民代表的共同授权委托书。对第三组证据中2的真实性认可，证明目的不予认可，认为制作主体不明确，无制作时间，该方案未征求村民意见，也未向社会进行公告。对第三组证据中3、4、5的真实性认可，对关联性及证明目的均不予认可。对第三组证据中6、7真实性及证明目的均不认可，认为制作主体无资格，该评估未与村民进行协商是被告自行制作，评估程序不合法；对第三组证据中8的真实性及证明目的均不予认可，认为该公告未通过有效手段向社会和原告进行过公布。对第三组证据中9的真实性认可，证明目的不认可。认为未直接送达被征收人，被征收人不知情。对第三组证据中10的真实性及证明目的均不认可。认为形成的时间地点及参加的具体人均无法确定。所有证据的证明目的均不认可。对第四组证据中1的真实性认可，但原告并未收到文书；对第四组证据中2的真实性认可，根据规定其向被拆迁人送达应当采取直接送达，但被告公证公告送达不合法，该勘测程序违法，被告未予原告签订拆迁协议就进行勘测，程序违法。其现场工作记录的真实性不认可，其工作记录上也没有相应原告单位及组织签字，未直接送达被拆迁人。对第四组证据中3、4的真实性不认可，其发生在未与被拆迁人签订协议之前，程序违法，也没有相应原告单位及组织签字，也未直接送达被拆迁人。对第四组证据中5的真实性不予认可，认为原告未收到，且被拆迁房屋未达成合理的赔偿安置方案，评估机构选取不合法，送达方式不合法，留置送达方式不合法。对第四组证据中6的真实性证明目的均不认可，认为与本案无关；对第四组证据中7、9、10的三性均不认可。认为被告与被拆迁户未达成合理的安置补偿方案。拆迁户的保障未达到，所以原告有权拒绝交出房屋。被告的程序不合法。送达方式违法。未采取直接送达。现场工作记录也没有相应的证据证明直接送达。且未采取直接送达的方式送达。也没有相应原告单位及组织签字，也未直接送达被拆迁人。对第四组证据中8的真实性认可。对证明目的不认可，认为听证过程原告虽参与人至今未收到结果，听证笔录无原告签字，不合法。被告对原告提交的证据1、2的真实性认可，证明目的不予认可；对3、4两个答复的三性均不认可，认为没有原件。信访领导小组对拆迁的实际情况不清楚，党支委员会作出的答复是无效的，不能代表村民；对5的真实性合法性予以认可，关联性证明目的不予认可，认为征地款已经支付，公示牌与本案无关。本院对原告提供的证据认证如下：对原告提交的证据1真实性因双方当事人无异议，本院对该证据的内容予以确认；对原告提供的其他证据因与本案待证事实无关，故对其不予采信。本院对被告市自然资源和规划局提交的证据因来源合法，内容真实，且均有原件核对，故对其真实性均予以确认；即对陕西省人民政府、西安市人民政府发布土地征收方案及其相应的土地行政主管部门拟定征地安置补偿方案，发布相关征地综合地价文件、XX村整村征地拆迁工作指挥部制定评估机构选定方案及选定相应评估机构的事实予以确认；对被告在作出责令交出土地决定过程中，制作并采取公告送达相关文书的事实予以确认。经审理查明，原告刘选民为西安市未央区XX村崖耳王村民，在该村拥有宅基地一处。2012年3月2日，陕西省人民政府下发陕政土批[2012]65号《关于西安浐灞生态区2011年度第二批次统一征收集体建设用地的批复》审批土地件，同意将西安市土地利用XX街道办事处XX村XX组59.0532公顷集体建设用地依法征收为国有。2012年4月6日，西安市人民政府作出[2012]第45-1号《征收土地方案公告》，确定59.0532公顷集体建设用地的土地补偿费和安置补助费标准为147万/公顷，地上附着物补偿费按评估价。2012年5月4日，西安市国土资源局作出[2012]第45-2号《征地补偿安置方案公告》，将《征地补偿安置方案》的内容和有关事项进行公告。2013年7月26日西安市人民政府向西安市国土资源局作出市国土字[2013]第410号《关于挂牌出让西安浐灞生态区24.565亩国有建设用地的批复》审批土地件，同意将位于浐灞生态区XX大道以东、欧亚三路以南，净用地面积24.565亩国有建设用地使用权交由市土地储备交易中心和市国土资源局浐灞分局以挂牌方式出让。2016年12月2日XX街道XX村两委会召集各小组组长及XX村XX村征地拆迁安置工作会议，同意由西安浐灞生态区土地储备中心对本村宅基地外剩余土地进行储备，同意由西安浐灞生态区管委会联合未央区XX村XX村拆迁安置，同意《未央区XX街道XX村XX村拆迁安置实施方案》。2017年5月4日，西安浐灞生态区管理委员会与西安市未央区人民政府联合发布了《关于XX村整村征地拆迁工作的通告》，整村征地拆迁范围包括未央区XX街道XX村的土地及地上合法的建筑物和其他附着物，拆迁人是西安浐灞生态区土地储备中心，整村征地拆迁补偿的XX村XX村征地拆迁工作指挥部，被拆迁人是XX村村域范围内所涉及的合法建（构）筑物及其附属物的所有权人。2018年6月8日，XX村整村征地拆迁工作指挥部向原告刘选民（户）作出《勘测通知书》，通知该户其宅基地已列入此次集体土地征收范围，拟定于2018年6月11日10时0分对该户宅基地上的房屋及附着物进行勘测，要求该户准时到场予以配合。2018年6月15日，被告下属的浐灞分局在对刘选民（户）房屋外围进行了勘测，2018年6月14日向刘选民送达了《评估通知书》，于6月15日由评估公司人员对该户房屋外围进行评估，6月26日国土浐灞分局工作人员在原告门户张贴送达了通知书及安置房屋面积及补偿费用清单、评估报告，并于7月11日向刘选民（户）作出《责令交出土地决定告知书》，告知原告刘选民享有申请听证的权利。2018年7月30日，被告向原告作出《听证通知书》，并于2018年8月1日组织实施了听证。2018年8月15日，被告向原告作出《责令交出土地决定书》，并将其张贴于刘选民（户）门上，该决定书责令刘选民（户）自收到该决定书之日起三个日内，交出XX村崖耳王（四邻：东邻薛永强、西邻王纪宏、北邻路、南邻空地）作为宅基地用途使用的土地，腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。”后被告下属的浐灞分局于2018年8月10日向西安市公证处申请其对原告户作出的《勘测通知书》、《评估通知书》、对刘选民户实际建造的房屋、构筑物及其附着物的评估测量行为、《西安市国土资源局通知书》、《西安市国土资源局责令交出土地决定告知书》，于2018年8月17日向西安市公证处申请其对原告户作出的《西安市国土资源局责令交出土地决定书》及上述文书的送达行为进行了公证，并在公证书上载明上述文书的送达人员为西安市公证处的两名工作人员及西安市国土资源局浐灞分局的委托代理人齐航博、郭磊。另查明，被告市自然资源和规划局在作出涉案责令交出土地决定时，并未与原告户达成补偿安置协议，也未申请市、县人民政府作出补偿决定。本院认为，本案争议的焦点为被告西安市国土资源局于2018年8月15日向刘选民（户）作出的《责令交出土地决定书》是否合法。首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地主管部门责令交出土地。故被告市自然资源和规划局依法具有作出责令交出本案被征收土地的职权。其次，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。……”现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等，虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后，应当依法以自己名义作出征收决定，并在无法就补偿安置达成协议时，另行以自己名义依法作出补偿决定；但前述法律规范规定的不明确，并不能成为市、县人民政府规避履行集体土地征收补偿安置义务的理由。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门应以书面形式作出补偿安置决定等，履行补偿安置义务。本案中，原告刘选民（户）宅基地所在地的土地虽然已经陕西省人民政府批准征收，但被告西安市国土资源局作为土地管理部门，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门也未以书面形式作出补偿安置决定的情况下，不能认定原告已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿；被告市自然资源和规划局作出的涉案《责令交出土地决定书》不符合责令交出土地的条件。再次，根据《国土资源违法行为查处工作规程》第13条送达中规定：“《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚决定书》等国土资源法律文书作出后，应当及时送达当事人、并制作《法律文书送达回证》，送达人应当为两人以上。国土资源法律文书一经送达，即发生法律效力。国土资源法律文书应当采用直接送达方式。直接送达有困难的，可以采用留置送达、委托送达、传真或者电子信息送达、委托或者邮寄送达、转交送达和公告送达等方式。……受送达人或者其同住成年家属拒绝接收法律文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把法律文书留在受送达人的住所或者张贴在违法用地现场，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。影像中应当体现送达文书内容、明确的送达日期、当事人住所等现场情况。送达回证上记明的日期为送达日期。……”及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。”、第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”的规定，送达应当采用直接送达，直接送达有困难的，可采用留置送达，送达法律文书时工作人员均应为二人以上。本案中，被告市自然资源和规划局在适用留置送达时，虽采用公证拍照的方式，但未向本院提交其向原告刘选民（户）无法直接送达的证据，也未向本院提交其向原告刘选民家中同住成年人家属送达拒绝签字的证据，而是直接采用将上述文书放置其家门口后离开的方式，不符合留置送达的法定条件。据此，被告市自然资源和规划局在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门也未以书面形式作出补偿安置决定的情况下，于2018年8月15日向刘选民（户）作出的《责令交出土地决定书》不符合责令交出土地的条件，其认定刘选民（户）拒绝接受补偿安置，证据不足；同时被告在作出涉案行政行为过程中存在程序违法，应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告西安市自然资源和规划局于2018年8月15日对刘选民（户）作出的责令交出土地决定；案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长      蒋漱玉人民陪审员      强智才人民陪审员      王  建 二Ο一九年五月三十一日 书  记  员      郝建号附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）    主要证据不足的；（二）    适用法律法规错误的；（三）    违反法定程序的；（四）    超越职权的；（五）    滥用职权的；（六）明显不当的。  1