广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤19行终82号上诉人（原审被告）：东莞市茶山镇人民政府。住所地：东莞市茶山镇站前路**。法定代表人：黄锦发，镇长。委托代理人：卢沛韬，该政府工作人员。委托代理人：方民，广东金名律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：东莞市茶山国际酒店有限公司。住所地：东莞市茶山镇中心区新石大路旁。法定代表人：汤贵华。委托代理人：张润和，该公司的工作人员。委托代理人：唐穗花，广东熙业律师事务所律师。上诉人东莞市茶山镇人民政府（以下简称“茶山镇政府”）因与被上诉人东莞市茶山国际酒店有限公司（以下简称“茶山国际酒店公司”）不履行法定职责纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初440号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年5月31日，茶山国际酒店公司向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.确认茶山镇政府不履行审查建设工程设计方案职责的行为违法；2.责令茶山镇政府限期审查茶山国际酒店公司报送的建设工程设计方案并提出审查意见；3.本案诉讼费用由茶山镇政府承担。原审法院查明：2017年3月14日，茶山国际酒店公司向茶山镇政府下属的东莞市茶山镇规划管理所（以下简称“茶山规划所”）提交了一份《联络通知函》，主要内容为：茶山国际酒店公司于2016年10月11日向该所提交了茶山国际酒店项目工程设计方案进行审批，并于2016年11月9日按照该所要求进行补充、调整相关资料，要求尽快完成该事项审批。2017年3月30日，茶山规划所向茶山国际酒店公司作出《关于的回复》，主要内容为：已经收到上述联络通知函，茶山国际酒店公司于2016年11月报送的建设方案，鉴于茶山国际酒店公司股东东莞市茶山资产管理有限公司（以下简称“茶山资产管理公司”）的情况告知，茶山国际酒店公司股东之间发生纠纷，该所正对该情况进行调查研究。2017年4月15日，茶山国际酒店公司向茶山规划所发出《告知函》，主要内容为：已经收到该所发出的上述回复，认为股东之间的纠纷不影响项目的正常开发建设，要求该所对项目工程方案进审批。2017年5月10日，茶山规划所向茶山国际酒店公司作出退件通知，以陆续收到茶山资产管理公司的情况告知和有关材料，认为项目已经超过《国有建设用地使用权出让合同补充协议》约定的开工时限，建议茶山国际酒店公司向国土部门变更时限后，再向该所申报建设工程设计方案审查，现退回有关申请材料。2017年6月20日，茶山国际酒店公司向茶山规划所提交《关于再次提交“茶山国际酒店”项目规划文件的函》，要求该所尽快完成事项审批。2017年7月18日，茶山规划所向茶山国际酒店公司作出《回复函》，主要内容为“由于《国土出让合同》，是建设工程设计方案申请审查的基础资料，根据该所对项目《国有建设用地使用权出让合同补充协议》的初步审查，项目已经超过合同约定事项，且该项目国有土地已经被本院查封，建议茶山国际酒店公司申请解封后，再向该所申报建设工程设计方案审查。2017年11月23日，茶山规划所向茶山国际酒店公司作出《告知书》，主要内容为：将提交材料邮寄退回茶山国际酒店公司。2017年12月7日，茶山国际酒店公司向茶山规划所提交《关于受理审批茶山国际酒店规划函》，主要内容为：经向广东省建设厅反映情况，东莞市规划局建议茶山国际酒店公司再次提交报批材料给该所，要求该所受理审批。2018年1月5日，茶山规划所向茶山国际酒店公司作出《的复函》，要求茶山国际酒店公司依照审批程序向该所提交相关材料。2018年3月13日，茶山规划所向茶山国际酒店公司作出《关于设计方案报审的告知书》，主要内容为：茶山国际酒店公司于2018年2月2日向该所提交茶山国际酒店项目规划设计方案报审材料，由于该所收到茶山国际酒店公司股东茶山资产管理公司的情况告知，知道茶山国际酒店公司股东发生的诉讼案件正在等待法院判决，现对该情况进行调查研究。茶山国际酒店公司于2018年5月31日向原审法院提起行政诉讼。此外，根据东莞市机构编制委员会颁发的东机编[2001]213号《关于设立镇区规划管理所的通知》及东机编[2017]38号《关于印发东莞市茶山镇简政强镇机构改革方案的通知》，茶山规划所系隶属于茶山镇政府的事业单位，业务上接受城建规划局指导。另，2010年7月22日，茶山镇政府（甲方）与东莞市永盛实业有限公司(以下简称“永盛公司”)（乙方）签署了《合作经营酒店合同书》，合同约定由双方共同合作投资注册一家酒店。2010年7月29日，茶山镇政府与永盛公司签订《补充协议》，约定茶山镇政府指定茶山资产管理公司作为《合作经营酒店合同书》的投资方，代表茶山镇政府行使该合同的权利和履行义务。2011年4月15日，茶山国际酒店公司成立，茶山资产管理公司出资20万，占20%股份；汤贵华出资80万元，占80%股份，该股权系永盛公司委托汤贵华代持。2018年7月13日，本院就茶山镇政府、茶山资产管理公司与永盛公司、汤贵华、茶山国际酒店公司之间民事纠纷作出（2017）粤19民初1号《民事判决书》，判决确认茶山镇政府与永盛公司之间签订的《合作经营酒店合同书》于2016年12月29日解除，该判决尚未生效。2018年8月22日，茶山资产管理公司向原审法院提起诉讼[案号为（2018）粤1971民初24733号]，以茶山国际酒店公司和汤贵华为被告，诉请解散茶山国际酒店公司，该案仍在审理过程中。原审法院认为：本案系行政许可纠纷。争议焦点在于涉案的《关于设计方案报审的告知书》是否合法有据。首先，关于被告主体资格问题。由于茶山规划所隶属于茶山镇政府，其本身并无独立的法人主体资格，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，茶山镇政府应当为茶山规划所的行为承担相应的法律后果，其主体适格。其次，茶山国际酒店公司根据东莞市城乡规划局公布的《建设工程设计方案（建筑类）审查办事指南》的规定，向茶山规划所提交了相关申请材料。依照上述办事指南第八条的规定，镇街规划所仅负责现场踏勘、查核项目用地红线、核对申报资料和报送材料至规划局、负责现场公示、制作汇报文件以及整理和向市规划局报送资料等事项，该指南第八条可以视为市规划局将上述事项的处理职权统一授权委托给镇街规划所，市规划局应当对镇街规划所处理上述事项时所发生的法律后果负责。然而，在本案中，涉案的《关于设计方案报审的告知书》虽然字面上没有直接表示拒绝，但从其内在意涵和实际法律后果来看，其核心意旨在于拒绝受理茶山国际酒店公司的申请和拒绝为茶山国际酒店公司办理相关审批许可，而上述办事指南的委托并不包括拒绝受理和拒绝审批的职权，该告知书已经明显超越了上述授权范围，市规划局在答辩中也明确否认其有向茶山规划所授权就该事项进行审批，亦没有证据证明市规划局就该事项单独向茶山规划所委托授权。同时，该告知书中认为茶山国际酒店公司股东之间存在民事纠纷而拒绝办理并没有相应的法律依据，应当予以撤销。鉴于茶山国际酒店公司已经再次向东莞市城乡规划局提出了建设工程设计方案的审批，且茶山镇政府并无相应的审批职权，其提出的责令茶山镇政府限期审查并提出审查意见的诉讼请求并无法律依据，原审法院依法予以驳回。综上，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决：一、撤销茶山镇政府下属的茶山镇规划管理所于2018年3月13日作出的《关于设计方案报审的告知书》；二、驳回茶山国际酒店公司的其他诉讼请求。本案一审收取诉讼费用50元，由茶山镇政府承担。一审宣判后，茶山镇政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决，并驳回茶山国际酒店公司的起诉。事实和理由：一、从主体上看，茶山镇政府不具有审查建设工程规划方案等工程规划许可的职权，不是本案的适格被告。从行为上看，茶山规划所出具《关于设计方案报审的告知书》的行为并非具体行政行为，不属行政诉讼受理范围。从纠纷类型看，茶山国际酒店公司与茶山镇政府双方之间发生的纠纷，属民事合同纠纷，不适用行政诉讼法调整。因此，法院应驳回茶山国际酒店公司的起诉。1.原审法院认定茶山镇政府是适格的被告，属适用法律错误。茶山镇政府是否为茶山规划所的行为承担相应的法律后果与茶山镇政府是否本案适格被告不存在因果关系。根据《最高人民法院关于适用的解释》第20条第1款的规定，茶山规划所作为隶属于茶山镇政府的机构，通常其做出的行为是应由茶山镇政府承担相应法律后果，但茶山镇政府承担行政诉讼法意义上法律后果的前提应是茶山规划所作出的行为是茶山镇政府具有行政职责的行为，即如果茶山镇政府具有审查建设工程规划方案的行政职责，茶山规划所在审查建设工程规划方案过程中存在违法行为，茶山镇政府才依法承担相应责任。因此，原审法院认为茶山镇政府应当为茶山规划所的行为承担相应的法律后果而直接认定茶山镇政府是本案适格被告是有偏差的，两者之间要建立因果关系，则应在两者之间增加“茶山镇政府具有审查建设工程规划方案的行政职责”这一要素。2.法律、法规或者规章并未授权茶山镇政府审批建设工程规划方案等工程规划许可的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第11条、第40条之规定，东莞市城乡规划局是东莞市行政区域范围内城乡规划主管部门，负责东莞市行政区域内的城乡规划管理工作，故建设工程规划方案应由东莞市城乡规划局依据法定职权进行审批。目前没有法律、法规或者规章授权茶山镇政府审批建设工程规划方案等工程规划许可的职权。因此，根据职权法定原则，茶山镇政府不具有审批建设工程规划方案的行政职权。因此，茶山镇政府不具有审查建设工程规划方案等工程规划许可的职权，不是本案的适格被告，法院应驳回茶山国际酒店公司的起诉。3.从行为上看，茶山规划所出具《关于设计方案报审的告知书》的行为并非具体行政行为，不属行政诉讼受理范围。茶山规划所出具《关于设计方案报审的告知书》的行为，主观上，茶山规划所并没有针对茶山国际酒店公司的权利义务作出处分的意思表示；客观上，该告知书并未对茶山国际酒店公司申请工程规划方案报批行为做出任何决定，对茶山国际酒店公司权利义务没有任何影响，仅仅是一份程序性文书。因此，茶山规划所出具案涉告知书的行为不符合具体行政行为处分性的特征、不是具体行政行为，故出具案涉告知书的行为不是本案行政诉讼的受理范围。如法院认为本案争议焦点为告知书是否合法有据，则因告知书不是行政诉讼受理范围，应予驳回茶山国际酒店公司起诉。4.从纠纷类型看，茶山国际酒店公司与茶山镇政府双方之间发生的纠纷，属民事合同纠纷，不适用行政诉讼法调整。本案酒店项目是茶山镇政府、茶山资产管理公司与永盛公司双方共同合作开发的项目，茶山国际酒店公司是茶山镇政府与永盛公司为履行合同设立的项目公司。项目合作合同约定由永盛公司以通过茶山国际酒店公司对项目进行报建、建设并投入资金的方式履行合同义务。后因永盛公司履行合同义务过程中与茶山镇政府、茶山资产管理公司发生纠纷，双方之间因此产生了系列民事纠纷。本案案由虽为行政诉讼，实际上是永盛公司、茶山国际酒店公司与茶山镇政府各方之间发生的合同系列纠纷，故应通过民事程序解决，而不应适用行政诉讼法调整。综上，法院应驳回茶山国际酒店公司的起诉。二、市规划局未委托茶山镇政府、茶山规划所审查酒店等“一类”项目的规划设计方案，一审法院“授权委托”的认定与法律规定存在偏差。即使茶山规划所受托行使审查职能，则其行为所产生的后果亦应由委托人承担。1.市规划局未委托茶山镇政府审查酒店等“一类”项目的规划设计方案东莞市规划局公示的《建设工程设计方案（建筑类）审查办事指南》的第六项审查流程明确“酒店”项目由“市分管领导”、“市城乡规划局”审批，并未委托茶山镇政府进行审查或审批。2.一审法院“授权委托”的认定与法律规定存在偏差。依据行政诉讼法司法解释第20条3款规定，只有法律、法规或者规章规定的才属于“授权”。而东莞市规划局公示的《建设工程设计方案（建筑类）审查办理指南》为规范性文件，如一审法院依据《建设工程设计方案（建筑类）审查办理指南》第八条规定认定“可以视为市规划局将上述事项的处理职权统一授权委托给镇街规划所”，则茶山规划所是因市规划局的委托而对项目方案进行的审查，而非“授权”，一审法院认定属“授权委托”与法律规定存在偏差。3.即使茶山规划所因受托对项目方案进行审查，则因审查行为所产生的法律后果应由委托人承担。“授权”与“委托”，两者在行政法上的概念不同，所产生的法律后果亦不同。在行政法上，被授权人应作为被告并承担相应法律责任，而被委托人（受托人）不应作为被告，其行为所产生的法律责任应由委托人承担。因此，即使茶山规划所因受托从事一定行为，则茶山规划所的行为后果亦由委托人承担。三、一审法院归纳的争议焦点存在偏差，且对于茶山规划所出具的《关于设计方案报审的告知书》认定为核心意旨在于拒绝受理申请和拒绝办理相关审批许可，该认定与客观事实有出入。同时，一审认为告知书已超越委托范围，则因此发生的法律后果应由委托方承担。1.一审法院归纳的争议焦点存在偏差。茶山国际酒店公司的诉讼请求为确认茶山镇政府不履行审查建设工程设计方案职责的行为违法、责令茶山镇政府限期审查建设工程设计方案并提出审查意见，即茶山国际酒店公司认为茶山镇政府对建设工程设计方案有行政审查职责。事实上，茶山镇政府并不具有审查建设工程规划方案等工程规划许可的法定职权，因此，双方的争议焦点应为茶山镇政府是否具有审查建设工程规划方案的行政职责。2.一审法院认定茶山规划所出具告知书核心意旨在于拒绝受理申请和拒绝办理相关审批许可，并认定告知书已超越授权范围，该认定与客观事实有出入。一审法院推定案涉告知书的内在意涵和实际法律后果为拒绝受理茶山国际酒店公司的申请和办理相关审批许可，但实际上案涉告知书的内容仅是茶山规划所告知茶山国际酒店公司其现已着手对国际酒店项目情况展开相关调查、公开讨论及研究。既然是调查、讨论和研究，就表明此事正在处理当中，待处理完毕后就必然会有回复，从未表示拒绝受理。法院认定茶山规划所的告知行为为“拒绝”的表示，与客观事实有出入。3.一审认为告知书已超越委托范围，则因此发生的法律后果应由委托方承担。正如上述第三点论述，市规划局并未委托茶山镇政府、茶山规划所审查酒店等“一类”项目的规划设计方案，即使如一审法院认定的将有关事项的处理职权统一委托给镇街规划所，则即使镇街规划所超越委托范围，也应如一审法院的“市规划局应对镇街规划所处理上述事项时所发生的法律后果负责”。四、茶山镇政府主体不适格，应驳回起诉。法律、法规或规章没有授权茶山镇政府及茶山镇规划管理所具有建设工程规划管理职能。东莞市规划局未委托茶山镇政府审查酒店等“一类”项目的规划设计方案。五、一审判决超出茶山国际酒店公司诉请范围。六、关于2018.9.21《办理事项退件通知书》。在2018年12月之前，茶山国际酒店公司可以直接向规划分局申请报批，提交材料。七、因项目纠纷引起的其他诉讼进展。综上所述，本案纠纷属民事纠纷，不属行政诉讼受理范围，应予驳回茶山国际酒店公司起诉。同时，因一审法院在茶山镇政府是否适格被告的性质等事实及法律认定上均存在偏差，故特提出以上请求，请予支持！被上诉人茶山国际酒店公司答辩称：一、与一审庭审意见一致，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。关于主体问题，茶山规划所归属于茶山镇政府，没有主体资格，根据《最高人民法院关于适用的解释》第20条的规定，本案适格被告应该是茶山镇政府。二、原审法院已经查明根据《办事指南》第8条的规定认定，东莞市规划局把职能委托给规划所，而规划所超越委托职能作出行政行为，茶山镇政府应当承担行政责任。三、本案确属于行政纠纷。四、2018.9.21《办理事项退件通知书》不是本案行政行为作出之日，该通知不适用于本案。五、相关的民事纠纷的与本案并无关联。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。另查，东莞市城乡规划局发布的《建设工程设计方案（建筑类）审查办事指南》载明，综合考虑项目的投资主体、性质、区位、规模等因素，实行分级审查制度，具体分为市城建领导小组审查、市分管领导审查、市城乡规划局审查和中心镇政府审查，酒店属于市城乡规划局、市分管领导或者市城建领导小组审查项目。2017年4月27日，东莞市城乡规划局与茶山镇政府签订《行政委托协议》，将茶山镇辖区内二类项目的建设工程设计方案审查权限委托茶山镇政府实施，具体由茶山镇规划所承办。再查，2018年9月3日，茶山国际酒店公司向东莞市城乡规划局松山湖分局递交了建设工程设计方案审查申请。2018年9月21日，该局作出收件编号为茶山2018000154的《办理事项退件通知书》，退件原因栏显示资料审查存在六项问题，其中包括：申报表一缺镇政府盖章、缺镇政府会议纪要、缺镇规划所踏勘表。又查，茶山镇规划所已取得《事业单位法人证书》，其设立宗旨与业务范围为：执行国家、省、市有关城市规划工作的政策、法规和决定；负责所镇区的规划管理工作；代表镇区政府行使规划管理职能等。本院认为：根据东莞市城乡规划局发布的《建设工程设计方案（建筑类）审查办事指南》，酒店类项目的建设工程设计方案审查权限虽未委托茶山镇政府实施，而仍由东莞市城乡规划局、市分管领导、市城建领导小组分级进行审查，但同时指出茶山镇规划所负有现场踏勘、查核项目用地红线与已批项目是否存在冲突、核对并补充完整申报资料及统一送市城乡规划局窗口申请办理等职责。由于现行法律、法规或规章并无规定，东莞市城乡规划局可将前述职责授权予茶山镇规划所行使，故其性质属于委托。茶山镇规划所应以东莞市城乡规划所的名义，在前述范围内实施委托事项。当然，与之相对应的法律后果，则由东莞市城乡规划局承担。但就本案而言，《关于设计方案报审的告知书》并非以东莞市城乡规划局的名义作出，而是茶山镇规划所以自己的名义作出，且内容明显超出了前述委托事项范围。鉴于茶山镇规划所是茶山镇政府内设机构，并无独立承担法律责任的能力，原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”的规定，认定茶山镇政府是本案适格被告，于法有据。如前所述，由于茶山镇政府内设机构茶山镇规划所就《关于设计方案报审的告知书》所涉内容无权作出处理，故原审法院予以撤销，并无不当。至于茶山国际酒店公司诉请责令茶山镇政府限期审查其报送的建设工程设计方案并提出审查意见，因茶山镇政府并无此职权，原审法院驳回其相关诉求，亦无不妥。综上所述，茶山镇政府上诉请求撤销原审判决缺乏事实与法律依据，不能成立。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，处理结果无误，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由茶山镇政府负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年五月二十日书记员  李添伟