江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终89号上诉人（原审原告）王茂能，男，汉族，1960年4月26日出生，住德兴市。被上诉人（原审被告）德兴市人民政府，住所地德兴市金山大道德兴大厦。法定代表人郭峰，该市市长。上诉人王茂能因诉德兴市人民政府行政征收决定一案，不服上饶市中级人民法院（2018）赣11行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，为实施棚改规划，德兴市人民政府于2016年6月委托上饶市城乡规划建筑设计院编制了《德兴市城市棚户区改造规划（2016-2018）》，其中包含了本案所诉的城东红山社区棚户区改造。2016年7月20日，江西省住房和城乡建设厅赣建复[2016]22号文件《关于确认上饶市棚户区改造项目的复函》中，德兴市城东城中村棚户区改造项目被同意列入2016-2017年江西省棚户区改造计划。2016年7月20日、2016年10月15日，德兴市人民政府两次发布《德兴市棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案征求意见通告》，向社会公众公开征求意见，征求意见期限均为30日，并在2016年10月14日组织有关部门对《征收补偿方案》进行论证。2016年10月20日，德兴市发展和改革委员会作出德发改投资[2016]93号《关于德兴市城东城中村棚户区改造项目可行性研究报告的批复》。2016年10月22日，德兴市人民政府第七届第3次常务会讨论研究并原则通过了《德兴市人民政府关于德兴市棚户区改造项目建设房屋征收决定的通告》和《德兴市棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案》。2016年11月，城东城中村棚户区改造项目经上饶和信工程咨询有限公司评估为低风险，并形成社会稳定风险评估报告。2016年12月5日，德兴市城东城中村棚户区改造项目社会稳定风险评估报告通过德兴市委维护稳定领导小组备案。2016年12月16日，德兴市人民代表大会常务委员会批准德兴市城东城中村棚户区改造项目购买服务资金纳入同期年度财政预算支出。2016年12月23日、2017年5月31日，德兴市人民政府分别下发《德兴市城中村棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案》及《德兴市城中村棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案补充意见》。德兴市人民政府于2017年2月22日作政府工作报告在2017年工作安排中提到确保完成棚户区改造总任务，德兴市第七届人民代表大会于2017年2月24日通过的《关于德兴市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》中提到2017年着力抓好城东城西城中村棚户区改造。2017年7月14日德兴市人民政府下发德府字[2017]70号《德兴市人民政府关于德兴市城东城中村棚户区（红山社区棚户区）改造项目建设房屋征收决定的通告》（以下简称70号通告），决定对德兴市城东城中村棚户区改造项目涉及的红山社区棚户区建设范围内单位和个人的建筑物、构建物进行征收。王茂能的房屋在本次征收红线图范围内。另查明，2017年9月10日，王茂能曾提起行政诉讼，要求撤销德兴市人民政府作出的德府字[2017]71号《德兴市人民政府关于德兴市城东城中村棚户区（朱潭埠棚户区）改造项目建设房屋征收决定的通告》（以下简称71号通告），经审理认定王茂能的房屋不在71号通告征收范围内，故驳回王茂能的起诉，该份裁判已生效。王茂能于2018年5月向德兴市人民政府提出政府信息公开申请，请求公开“征收原告房屋所在地块的房屋征收决定、征收红线图、征收补偿方案及相关审批材料”。德兴市人民政府办公室于2018年5月16日作出《政府信息公开答复函》，答复了王茂能申请公告的信息。王茂能认为德兴市人民政府作出的70号通告违法，于2018年5月24日提起诉讼，要求撤销70号通告。原审法院认为，本案的争议焦点有以下两点：1、王茂能提起诉讼是否超过起诉期限；2、70号通告载明的房屋征收决定是否合法。1、对于王茂能起诉是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，公民、法人或者其他组织应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六十日内向法院提起诉讼，本案中，德兴市人民政府未提供有效证据证实其于2017年7月14日下发被诉70号通告时履行了公布、张贴通告的程序，在2017年11月另案开庭时也未向王茂能出示过被诉70号通告，因此，德兴市人民政府主张王茂能至迟在2017年11月就应当知道被诉70号通告的抗辩理由不成立。原告于2018年5月通过政府信息公开途径知晓被诉70号通告后，当月即提起本案诉讼，未超过起诉期限。另，起诉期限制度的设立在于敦促当事人积极行使诉权，因此，判断当事人是否超过起诉期限以及超过起诉期限是否具备正当理由，应当充分考虑当事人是否已经积极行使诉权。本案王茂能认为其在德府字[2017]71号《德兴市人民政府关于德兴市城东城中村棚户区（朱潭埠棚户区）改造项目建设房屋征收决定的通告》的征收范围内，在71号通告下发后六个月内提起诉讼，属于积极行使诉权的行为。而德兴市人民政府虽当庭告知王茂能其适用70号通告，但并未出示70号通告文本，也无证据证实其在庭后向原告出示后，故王茂能坚持认为其适用71号通告而继续上诉，系持续在主张权利。在生效裁判认定王茂能不在71号通告征收范围内，王茂能在合理时间范围内通过政府信息公开方式获取70号通告后，再次提起行政诉讼，亦没有怠于行使诉权，因此，王茂能提起诉讼并未超过起诉期限。2、对于70号通告载明的房屋征收决定合法性问题。德兴市城东城中村棚户区改造项目已于2016年7月20日被江西省住房和城乡建设厅列入2016-2017年江西省棚户区改造计划。德兴市发改委在2017年2月22日德兴市第七届人民代表大会第二次会议上作的关于德兴市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告中，在2017年全市国民经济和社会发展预期目标和主要任务中明确提出“着力抓好城东城西城中村棚户区改造项目建设”，同时结合德兴市人民政府提交的德兴市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、德兴市土地利用总体规划以及2017年德兴市人民政府工作报告内容，可以证实德兴市人民政府对城东城中村棚户区内的房屋进行征收改造符合社会公共利益的需要，该改造项目已被列入政府2017年度国民经济和社会发展计划，也符合德兴市十三五规划、城市总体规划和土地利用总体规划。德兴市人民政府在进行了拟定征收补偿方案、公开征求公众意见、开展社会稳定风险评估等工作后，德兴市发展和改革委员会以德发改投字【2016】93号文件同意实施德兴市城东城中村棚户区改造项目，并就有关事项作出批复，故该征收决定在程序上并无重大明显违法情形。关于王茂能提出德兴市人民政府未确保征收补偿费用足额到位的问题。德兴市人民政府提供了德兴市人大常委会批准该棚改项目购买服务资金纳入同期年度财政预算支出、德兴市投资控股集团有限公司证明以及财务报表，能够证实该棚改项目资金已足额到位。且被诉70号通告征收决定范围内90%以上的被征收人已经与征收部门签订征收补偿安置协议并补偿安置到位，足以说明德兴市人民政府在保障安置补偿资金问题上符合相关法律规定，不存在不足问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。德兴市人民政府公布的本案所涉房屋征收补偿方案中载明：“城市城中村棚户区改造对于国有土地上的被征收人全部实行货币化安置，房屋征收实施单位向国有土地上的被征收人提供货币补偿一种补偿方式”，该项规定剥夺了被征收人对于补偿方式的选择权，侵害了被征收人的合法权益，属于违反法律规定的内容。综上，德兴市人民政府作出的70号通告中载明的房屋征收决定程序合法、依据充分，但所涉征收补偿方案中对征收补偿方式的规定违反了《征收与补偿条例》第二十一条的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”，案涉征收决定所附征收补偿方案部分内容违法，本应予以撤销，但因征收范围内绝大部分被征收人已经签订了补偿协议，撤销该征收决定将会给国家和社会公共利益造成重大损失，故应确认征收补偿方案部分内容违法，德兴市人民政府应严格按照《征收与补偿条例》等相关规定采取相应的补救措施。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决确认德兴市人民政府作出的《德兴市人民政府条关于德兴市城东城中村棚户区（红山社区棚户区）改造项目建设房屋征收决定的通告》所附《德兴市城中村棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案》中“城市城中村棚户区改造对于国有土地上的被征收人全部实行货币化安置，房屋征收实施单位向国有土地上的被征收人提供货币补偿一种补偿方式”的内容违法，责令德兴市人民政府采取补救措施。上诉人王茂能上诉称，王茂能在德兴市银城镇红山生活区5组45栋1号拥有房屋，后相关部门欲征收该房屋。为了核实征收的合法性和真实性，王茂能于2018年5月13日向德兴市人民政府提出信息公开申请，请求公开“征收王茂能房屋（位于德兴市银城镇红山生活区******）所在地块所制作的房屋征收决定、征收红线图、征收补偿方案及相关审批材料。”2018年5月17日王茂能收到德兴市人民政府的信息公开答复，王茂能方知道德兴市人民政府作出的70号通告，德兴市人民政府作出的该行为违反了法律规定，严重侵害了王茂能的合法权益。原审判决只认定德兴市人民政府房屋征收补偿方案部分违法，认定事实与适用法律有误，故提起上诉，望判如所请。被上诉人德兴市人民政府答辩称：1.德兴市人民政府的行政行为符合政策、法律及广大群众要求。70号通告是在国务院、省、市人民政府相继作出关于加快棚户区改造决定的背景之下，在广大群众迫切希望改进居住条件，改善城市基础设施的强烈要求之下，历经上级审批，专业机构论证、群众意见听证、社会稳定风险评估、政府常务会议决定等法定程序作出的，符合法律规定。2.德兴市人民政府的征收工作瑕疵已于诉讼前修复完善。鉴于相关货币化安置率的政策要求，德兴市人民政府先期制定的《德兴市城中村棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案》仅规定了货币补偿一种补偿方式，没有规定产权调换方式，后期为与相关法律对接，在王茂能2017年9月提起行政诉讼前，即2016年12月10日就制定了《德兴市人民政府关于解决城中村棚户区改造项目货币化安置后安置帮扶办法》文件，明确政府将在城市规划主城区推出商品房，用于安置选择了货币化安置。据统计，王茂能所在的红山征收片区，棚改对象115户，已经签订征收协议的108户全部选择了回迁帮扶安置方式。在王茂能2018年5月17日提起本次诉讼前，德兴市人民政府于2017年11月28日又制定了《关于印发〈德兴市城中村棚户区改造项目房屋征收补偿方案〉调整补充意见的通知》，该补充意见第二条规定：“棚户区改造范围内的国有土地上被征收人从选择货币补偿调整为：货币补偿和产权调换两种安置方式，由被征收人自行选择。”，德兴市人民政府的工作瑕疵已在行政工作要求与相关法律规定的磨合中修复完善。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。请二审法院查清事实，驳回上诉，维持原判。双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，根据《征收与补偿条例》第八条规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，市、县级人民政府可基于由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要以及依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建等需要作出房屋征收决定。第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案所涉房屋征收决定书载明为德兴市城东城中村棚户区（红山社区棚户区）改造项目建设。德兴市城东城中村棚户区改造项目已于2016年7月20日被江西省住房和城乡建设厅列入2016-2017年江西省棚户区改造计划。德兴市发展与改革委员会在2017年2月22日德兴市第七届人民代表大会第二次会议上作的关于德兴市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告中，在2017年全市国民经济和社会发展预期目标和主要任务中明确提出“着力抓好城东城西城中村棚户区改造项目建设”，同时结合德兴市人民政府提交的德兴市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、德兴市土地利用总体规划以及2017年德兴市人民政府工作报告内容，可以证实本案所涉项目基本符合《征收与补偿条例》第八条、第九条规定的征收条件。根据《征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案所涉项目经过了社会稳定风险评估，德兴市委维护稳定领导小组办公室出具了维稳部门意见，并已经德兴市人民政府召开政府常务会审议同意，符合相关规定。德兴市人民政府在进行了拟定征收补偿方案、公开征求公众意见、开展社会稳定风险评估等工作后，德兴市发展和改革委员会以德发改投字（2016）93号文件同意实施德兴市城东城中村棚户区改造项目，并就有关事项作出批复德兴市人民政府提供了德兴市人大常委会批准该棚改项目购买服务资金纳入同期年度财政预算支出、德兴市投资控股集团有限公司证明以及财务报表，能够证实该棚改项目资金已足额到位。且被诉70号通告征收决定范围内90%以上的被征收人已经与征收部门签订征收补偿安置协议并补偿安置到位，足以说明德兴市人民政府在保障安置补偿资金问题上符合相关法律规定，不存在不足问题。本案所涉项目征收符合上述程序规定。根据《征收与补偿条例》第十条、第十三条、第二十六条的规定，制定征收补偿方案是作出征收决定的阶段性行为，征收补偿方案是房屋征收决定的一个组成部分。审查征收补偿方案是否合法是审理房屋征收决定案件中不可缺少的部分。根据《征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。根据《江西省征补办法》第二十六条规定，被征收人可以选择货币补偿或者房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，设区的市、县（市、区）人民政府应当提供不低于被征收房屋套内建筑面积的房屋用于产权调换，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。德兴市人民政府公布的本案所涉房屋征收补偿方案中载明：“城市城中村棚户区改造对于国有土地上的被征收人全部实行货币化安置，房屋征收实施单位向国有土地上的被征收人提供货币补偿一种补偿方式”，该项规定剥夺了被征收人对于补偿方式的选择权，侵害了被征收人的合法权益，属于违反法律规定的内容。综上，德兴市人民政府作出的《德兴市人民政府条关于德兴市城东城中村棚户区（红山社区棚户区）改造项目建设房屋征收决定的通告》中载明的房屋征收决定程序合法、依据充分，但所涉征收补偿方案中对征收补偿方式的规定违反了《征收与补偿条例》第二十一条的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”。考虑到征收范围内绝大部分被征收人已经签订了补偿协议，撤销该征收决定将会给国家和社会公共利益造成重大损失，原审判决确认德兴市人民政府作出的《德兴市人民政府条关于德兴市城东城中村棚户区（红山社区棚户区）改造项目建设房屋征收决定的通告》所附《德兴市城中村棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案》中“城市城中村棚户区改造对于国有土地上的被征收人全部实行货币化安置，房屋征收实施单位向国有土地上的被征收人提供货币补偿一种补偿方式”的内容违法，责令德兴市人民政府采取补救措施并无不当。上诉人王茂能提出原审判决只认定房屋征收补偿方案部分违法，认定事实与适用法律有误的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王茂能承担。本判决为终审判决。审判长 王 芬审判员 陈雯雯审判员 章 华二〇一九年五月五日书记员 张建平附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……