西安铁路运输法院 行政判决书 (2019)陕7102行初637号 原告周芙蓉，女，汉族，1943年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区。委托代理人王珂，男，汉族，1969年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区，系原告之子。委托代理人王琨，女，汉族，1965年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区，系原告之女。被告西安市自然资源和规划局（原西安市国土资源局）。住所地西安市。法定代表人冯涛，局长。委托代理人郭磊，西安市国土资源局浐灞分局工作人员。委托代理人于伟，陕西邦维律师事务所律师。原告周芙蓉不服被告西安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）于2018年8月1日向其作出的责令交出土地决定，于2019年1月21日向本院提起行政诉讼，本院于2019年2月13日立案后，于2019年2月18日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月22日公开开庭审理了本案。原告周芙蓉的委托代理人王珂、王琨，被告市自然资源和规划局的委托代理人郭磊、于伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市自然资源和规划局于2018年8月1日向周芙蓉（户）作出《责令交出土地决定书》，责令该（户）在收到责令交出土地决定书之日起三日内，交出东方红村上水腰（四邻：XX路、XX路、西邻张西洲和张某某、北邻路）作为宅基地用途使用的土地，腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。”原告周芙蓉诉称，上水腰69号宅基地系祖遗所得，并对宅基地上所建房屋拥有合法使用权。2018年7月11日，被告在原告门上张贴了《西安市国土资源局责令交出土地决定告知书》，责令原告交地，原告认为被告既未对原告所建房屋进行合理评估，也未达成妥善安置、补偿方案，被告行政行为不符合法定条件和程序，属于滥用职权行为，故原告诉至法院，请求撤销被告市自然资源和规划局于2018年7月11日对原告作出的责令交出土地决定。原告向本院提交的证据为《关于东方红社区部分群众上访反映问题的答复》，证明该村土地未卖。被告市自然资源和规划局辩称，1、《土地管理法实施条例》第四十五条是被告做出《责令交出土地决定书》的法律依据；2、涉案土地的征收工作已经过有权机关批准，有合法的征地审批手续；3、涉案征地的实施行为已征求了被征地村民的意见，保护了村民合法权益；4、被告作出《责令交出土地决定书》的程序合法严谨；5、被告在作出责令交出土地程序合法性的法律适用问题上依法得当。综上所述，东方红村的征地工作是经陕西省人民政府审批的国家征地行为，原告在被告向其送达《责令交出土地决定书》的整个过程中，在被告知其有权对评估结果提出异议，有权对责令交出土地决定提出陈述、申辩、申请听证的情况下，其一直没有提出任何异议，拒不配合国家的征地拆迁工作，可以认定为阻挠国家建设征用土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，被告作出的《责令交出土地决定书》合法适当，应当予以维持。被告市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:第一组：1、陕西省人民政府审批土地件（陕政土批﹝2013﹞905号）、2、西安市人民政府征收土地方案公告（﹝2014﹞第96-1号）、3、西安市国土资源局征地补偿安置方案公告（﹝2014﹞第96-2号）、4、西安市人民政府审批土地件（市XX号）。以上证据证明东方红村征收土地方案已经有权机关陕西省人民政府和西安市人民政府批准，根据《土地管理法》第四十五条规定和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一项东方红村征地工作依据合法。第二组：1、东方红村整村征地拆迁安置工作会议决议；2、未央区XX街道XX村XX村拆迁安置实施方案；3、陕西省人民政府办公厅关于印发全省征地统一年产值及区片综合地价平均标准的通知。（陕政办法﹝2010﹞36号）；4、西安市国土资源局未央分局关于西安市未央区征地区片综合地价公告的报告。（市国土未字﹝2010﹞44号）；5、陕西省人民政府办公厅关于印发全省征地统一年产值及区片综合地价的通知。（陕政办法﹝2018﹞60号）；6、东方红村整村征地拆迁评估机构选定方案；7、东方红村整村征地拆迁评估机构选定会议记录；8、关于东方红村整村征地拆迁工作的通告 ；9、2017年5月4日西安晚报；10、照片。证明1、对于东方红村的土地征收安置补偿经过了村民代表大会讨论通过；2、对于土地的征地补偿标准，商定为16万元每亩，远高于2010年政府规定的区片地价；3、在拆迁安置中关于房屋价值的补偿，参照了国有土地上房屋价值；4、浐灞管委会联合未央区人民政府已经实施了征地行为，本案责令交出土地程序符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第二项规定。第三组：1、勘测通知书、送达公证书、现场工作记录；2、现场勘测公证书、现场工作记录；3、评估通知书、送达公证书、现场工作记录；4、现场评估公证书、现场工作记录；5、通知书及安置房屋面积及补偿费用清单、房地产估价报告书、送达公证书、现场工作记录；6、长安银行单位活期存款账户交易明细、证明；7、西安市自然资源和规划局责令交出土地决定告知书、送达公正书、现场工作记录；8、西安市自然资源和规划局责令交出土地决定书、送达公正书、现场工作记录；9、公正委托书、证明、授权委托书。证明整村征地拆迁工作开始一年多以后，由于原告拒不配合征地拆迁工作。被告启动责令交出土地程序，履行了相应义务。在告知其有权对测量评估结果提出异议的情况下，原告没有对此提出异议。在告知其有权对责令交出土地决定提出陈述、申辩、申请听证的权利后，原告未提出听证申请，其拒不配合国家的征地拆迁工作，可以认定为阻挠国家建设征用土地，故被告作出责令交出土地决定符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第三项的规定。经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据中的1真实性及合法性均不认可，对第一组证据中2、3、4的真实性认可，合法性不予认可，认为没有证据证明公告过相关文件，且未召开村民大会，村民不知情；对第二组证据中的1、2、6、7真实性、合法性及证明目的均不予认可，对第二组证据中9的真实性认可，对合法性不予认可，对第二组证据中3、4、5、8、10认为与本案无关；对第三组证据的真实性及合法性均不认可，认为被告程序不合法，XX村委会XX村XX村拆迁协议，对代表的真实性亦不予认可，被告也未对其作出安置补偿决定。被告认为原告提交的证据与本案无关联性。本院对原告提交的证据因与本案待证事实无关，故对其不予采信，对被告提交的证据因来源合法、均有原件核对，故对其真实性均予以确认。经审理查明，原告周芙蓉为西安市未央区东方红村上水腰村民，在该村拥有宅基地一处。2013年12月31日，陕西省人民政府发布《关于西安浐灞生态区2010年度国务院批准城市建设用地第三批次实施方案的批复》，XX街道办事处XX村XX组36.5887公顷集体农用地依法征收为国有。2012年4月6日，西安市人民政府作出[2012]第45-1号《征收土地方案公告》，确定59.0532公顷集体建设用地的土地补偿费和安置补助费标准为147万/公顷，地上附着物补偿费按评估价。2014年4月11日，西安市人民政府发布《征收土地方案公告》。公告中对建设用地项目名称、征收土地位置、权属、地类、面积、征地补偿标准等进行了公告。2014年4月11日，西安市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》，将西安市人民政府的《征收土地方案公告》内容和有关事项进行公告。2014年7月7日，西安市人民政府作出市XX号《关于征收未央区XX街道XX村集体土地的批复》，同意市国土局浐灞分局呈报的《征地补偿安置方案》，并由该分局负责该方案实施征地。2016年12月2日，XX街道XX村XX小组组长及XX村XX村征地拆迁安置工作会议，同意由西安浐灞生态区土地储备中心对本村宅基地外剩余土地进行储备，同意由西安浐灞生态区管委会联合未央区XX村XX村拆迁安置，同意《未央区XX街道XX村XX村拆迁安置实施方案》。2017年5月4日，西安浐灞生态区管理委员会与西安市未央区人民政府联合发布了《关于东方红村整村征地拆迁工作的通告》，整村征地拆迁范围包括未央区XX街道XX村的土地及地上合法的建筑物和其他附着物，拆迁人是西安浐灞生态区土地储备中心，整村征地拆迁补偿的XX村XX村征地拆迁工作指挥部，被拆迁人是东方红村村域范围内所涉及的合法建（构）筑物及其附属物的所有权人。2018年6月8日，被告向原告周芙蓉（户）作出《勘测通知书》，通知该户其宅基地已列入此次集体土地征收范围，拟定于2018年6月11日10时0分对该户宅基地上的房屋及附着物进行勘测，要求该户准时到场予以配合。2018年6月11日，被告下属的浐灞分局在对周芙蓉（户）占用的集体土地及地上附着物进行了现场勘测，2018年6月14日向周芙蓉送达了《评估通知书》，于6月15日由评估公司人员对该户房屋进行评估，6月26日国土浐灞分局工作人员在原告门户张贴送达了通知书及安置房屋面积及补偿费用清单、评估报告，并于7月11日向周芙蓉（户）作出《责令交出土地决定告知书》，告知原告周芙蓉享有申请听证的权利。2018年8月1日，被告向原告作出《责令交出土地决定书》，并将其张贴于周芙蓉（户）门上，该决定书责令周芙蓉（户）在收到本决定书之日起三日内，交出东方红村上水腰（四邻：XX路、XX路、西邻张西洲和张某某、北邻路）作为宅基地用途使用的土地，腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。”后被告下属的浐灞分局于2018年6月1日向西安市公证处申请其对包括原告户等47户村民送达文书、勘测测量、评估、行政处罚决定及强制拆除违法建筑的行为及过程保全证据进行公证，2018年8月10日，西安市公证处对上述行为及文书作出公证，并在公证书上载明上述文书的送达人员为西安市公证处的两名工作人员及西安市国土资源局浐灞分局的委托代理人齐航博、郭磊。经询问及释明，原告认可被告于2018年8月1日向其户作出责令交出土地决定，其行政起诉状中请求“撤销被告于2018年7月11日对其作出的责令交出土地决定”时间系笔误。另查明，被告市自然资源和规划局在作出涉案责令交出土地决定时，并未与原告户达成补偿安置协议，也未申请市、县人民政府作出补偿决定。本院认为，本案争议的焦点为被告西安市国土资源局于2018年8月1日向周芙蓉（户）作出的《责令交出土地决定书》是否合法。首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地主管部门责令交出土地。故被告市自然资源和规划局依法具有作出责令交出本案被征收土地的职权。其次，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。……” 现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等，虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后，应当依法以自己名义作出征收决定，并在无法就补偿安置达成协议时，另行以自己名义依法作出补偿决定；但前述法律规范规定的不明确，并不能成为市、县人民政府规避履行集体土地征收补偿安置义务的理由。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门应以书面形式作出补偿安置决定等，履行补偿安置义务。本案中，原告周芙蓉（户）宅基地所在地的土地虽然已经陕西省人民政府批准征收，但被告市自然资源和规划局作为土地管理部门，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门也未以书面形式作出补偿安置决定的情况下，不能认定原告已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿；被告市自然资源和规划局作出的涉案《责令交出土地决定书》不符合责令交出土地的条件。再次，根据《国土资源违法行为查处工作规程》第13条送达中规定：“《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚决定书》等国土资源法律文书作出后，应当及时送达当事人、并制作《法律文书送达回证》，送达人应当为两人以上。国土资源法律文书一经送达，即发生法律效力。国土资源法律文书应当采用直接送达方式。直接送达有困难的，可以采用留置送达、委托送达、传真或者电子信息送达、委托或者邮寄送达、转交送达和公告送达等方式。……受送达人或者其同住成年家属拒绝接收法律文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把法律文书留在受送达人的住所或者张贴在违法用地现场，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。影像中应当体现送达文书内容、明确的送达日期、当事人住所等现场情况。送达回证上记明的日期为送达日期。……”及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。”、第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”的规定，送达应当采用直接送达，直接送达有困难的，可采用留置送达，送达法律文书时工作人员均应为二人以上。本案中，被告市自然资源和规划局在适用留置送达时，虽采用公证拍照的方式，但未向本院提交其向原告周芙蓉（户）无法直接送达的证据，也未向本院提交其向原告周芙蓉家中同住成年人家属送达拒绝签字的证据，而是直接采用将上述文书张贴于其家门口后离开的方式，不符合留置送达的法定条件。据此，被告市自然资源和规划局在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门也未以书面形式作出补偿安置决定的情况下，于2018年8月1日向周芙蓉（户）作出的《责令交出土地决定书》不符合责令交出土地的条件，其认定周芙蓉（户）拒绝接受补偿安置，证据不足；同时被告在作出涉案行政行为过程中存在程序违法，应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告西安市自然资源和规划局于2018年8月1日对周芙蓉（户）作出的责令交出土地决定；案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长      蒋漱玉人民陪审员      强智才人民陪审员      王  建 二〇一九年五月三十一日 书  记  员      郝建号附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：  （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；  （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。  行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：  （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；  （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；  （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。  1