四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）川行终416号 上诉人（原审原告）殷廷容，女，1967年3月11日出生，汉族，住四川省泸县。 上诉人（原审原告）胡泽容，女，1968年8月9日出生，汉族，住四川省泸县。 上诉人（原审原告）黄成英，女，1963年12月12日出生，汉族，住四川省泸县。 上诉人（原审原告）屈正林，男，1947年5月20日出生，汉族，住四川省泸县。 胡泽容、黄成英、屈正林三人的共同委托代理人殷廷容，女，1967年3月11日出生，汉族，住四川省泸县。 被上诉人（原审被告）泸州市人民政府。 法定代表人刘强，市长。 被上诉人（原审被告）泸县人民政府。 法定代表人薛学深，县长。 被上诉人（原审被告）泸县国土资源局。 法定代表人张怀华，局长。 被上诉人（原审被告）泸县方洞镇人民政府。 法定代表人张文杰，镇长。 被上诉人（原审第三人）泸县方洞镇中心幼儿园。 法定代表人屈岚，园长。 被上诉人（原审第三人）泸县方洞镇新联村民委员会。 法定代表人郑国琼，主任。 被上诉人（原审第三人）泸县方洞镇新联村六组。 法定代表人兰鸿群，社长。 上诉人殷廷容、胡泽容、黄成英、屈正林（以下简称殷廷容等4人）因诉被上诉人泸州市人民政府（以下简称泸州市政府）、泸县人民政府（以下简称泸县政府）、泸县方洞镇人民政府（以下简称方洞镇政府）、泸县国土资源局（以下简称泸县国土局）、泸县方洞镇中心幼儿园（以下简称方洞幼儿园）、泸县方洞镇新联村民委员会（以下简称新联村委会）、泸县方洞镇新联村6组（以下简称新联村6组）土地行政管理一案，不服四川省泸州市中级人民法院（2016）川05行初70号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审查明：原告殷廷容等4人向一审法院诉称，其所在村民小组人均地不足0.5亩。因修建福清公路、泸县方洞镇幼儿园，殷廷容等4人所在的集体经济组织的土地被被告泸州市政府、泸县政府、方洞镇政府、泸县国土局征收，现不具备生产生活条件，殷廷容等4人应当属于社会保险安置的范围和对象。殷廷容等4人请求判决确认被告的两次农业安置无效，并判决被告在一定期限内重新对原告进行社保安置。 另查明，2015年6月5日，殷廷容等4人和许孝富针对上述事实以泸州市政府、泸县政府、方洞镇政府、泸县国土局等为被告向一审法院起诉请求：一、撤销泸县国土局（2013）7号征地补偿安置方案公告。二、方洞镇幼儿园为起诉人所在村社被征地原承包人进行社保安置。三、被告未申请征地和未安置社保前，不能对起诉人村社原土地承包人的农田耕地以租代征和临时征用的方式使用（福清公路），不得违法施工、占用农田与耕地。四、对福清路用地进行合法征收，并进行社保安置。五、附带审查泸市府发【2011】年17号文件，泸州市线型工程项目征地补偿安置办法（试行）的通知。一审法院审查认为：起诉人针对两次土地征收行为在一案中起诉不符合规定，应分别起诉；起诉人应当针对实施违法行为或者行政不作为的行政机关分别起诉；行政起诉状应当按照规范的格式书写。一审法院将上述需要补正的内容书面告知殷廷容等人。2015年6月12日，殷廷容等人将原案分为两案，并对起诉人作了部分变更，仍以泸州市政府、泸县政府、方洞镇政府、泸县国土局等为共同被告向一审法院起诉。在一审法院再次释明后，殷廷容等人表示不予补正，坚持起诉。2015年6月15日，一审法院以（2015）泸行初字第15号、16号行政裁定，对殷廷容、许孝富的起诉，不予立案；对殷廷容等4人的起诉，不予立案。殷廷容等人不服，上诉于四川省高级人民法院。四川省高级人民法院分别作出（2015）川行终字第251号、第252号行政裁定，驳回了殷廷容等人的上诉，维持泸州市中级人民法院（2015）泸行初字第16号、第15号行政裁定。 一审法院认为，殷廷容等4人基于相同的被告、同一事实和诉讼请求，在2015年6月向人民法院提起行政诉讼，其起诉被驳回后，又提起本案行政诉讼，系重复起诉。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款（一）、（六）项之规定，裁定：驳回原告殷廷容、胡泽容、黄成英、屈正林的起诉。 上诉人殷廷容等4人上诉称：（一）殷廷容等4人所在的集体经济组织在城镇规划区内，因土地征收已不具备生产生活条件，殷廷容等4人属于社会保险安置对象，而不是农业安置对象，被上诉人泸州市政府等行政机关对殷廷容等4人进行农业安置的行为严重违法。（二）殷廷容等4人从2014年即开始信访和行政复议，方洞镇政府于2016年7月29日作出了新的答复，泸县政府也于2016年8月8日作出了行政复议决定，殷廷容等4人就此提起的新的诉讼，与前诉的事实、理由不同，且前诉殷廷容等4人是要求对集体经济组织所有符合条件的成员进行社保安置，而本诉仅是要求对殷廷容等4人进行社保安置，因此殷廷容等4人的起诉符合行政诉讼的起诉条件。（三）一审法院的法官及书记员违法要求殷廷容等4人撤回本案起诉未果后，未经开庭审理即裁定驳回殷廷容等4人的起诉，明显是受到了违法干预，且一审裁定中存在多处错误，一审法官及书记员不足以信任。殷廷容等4人请求撤销一审裁定，本案由二审法院继续审理或指定其他人民法院异地审理。殷廷容等4人同时请求追加四川省国土资源厅作为本案当事人，并对一审法官、书记员进行业务培训考核。 本院二审查明的事实与一审裁定认定的事实一致。 另查明：2013年，新联村6组的部分土地因方洞幼儿园项目建设被征收。经新联村6组社员代表（含每户户主）讨论，决定按照农业安置的方式进行本次土地征收安置。2013年9月10日，新联村6组向泸县政府申请采用农业安置的方式进行本次土地征收安置。2013年9月13日，方洞镇政府进行了张榜公示，并于同月27日将安置补偿款划入新联村6组账户。新联村6组按照讨论通过的分配方案进行了分配。2015年6月10日，新联村6组召开户代表会，对方洞幼儿园项目建设征地安置补偿方式（农业安置和社保安置）进行重新讨论，到会代表14户，经讨论，同意农业安置13户，弃权1户。2015年6月12日，新联村6组对上述讨论结果进行了公示。2016年7月29日，方洞镇政府作出《关于殷廷容反映事项的答复》，对殷廷容要求给予社保安置的请求，不予支持。2016年8月8日，泸县政府作出泸县府复决（2016）8号《不予受理行政复议申请决定书》，以殷廷容等4人的行政复议申请超过法定期限为由，决定不予受理。 本院认为，上诉人殷廷容等4人的诉讼请求是判决确认被上诉人泸州市政府、泸县政府、方洞镇政府、泸县国土局对其实施的两次农业安置无效，并判决上述被上诉人在一定期限内重新对其进行社保安置。二审期间，上诉人进一步明确所谓的两次农业安置分别是2013年9月27日对其所作的农业安置及2015年6月12日对其所作的农业安置。 一、针对上诉人所提对其实施的两次农业安置无效的诉讼请求。 泸县政府、方洞镇政府2013年9月根据新联村6组的申请决定对包括上诉人在内的新联村6组被征地农民所作的农业安置行为系行政行为。上诉人针对该行为的诉讼请求是确认该行为无效。《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。因此，上诉人就泸县政府、方洞镇政府2013年9月的行政行为提起的确认无效诉讼，不符合人民法院行政诉讼的起诉条件。 根据上诉人在二审期间提供的证据材料反映，2015年6月10日新联村6组户代表会的讨论决定，仅反映了到会各户代表对安置补偿方式的意见，系村民自治行为，该讨论决定不是行政机关的行政决定，不属行政行为，上诉人就该行为提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。 上诉人提出方洞镇政府于2016年7月29日作出了新的答复，泸县政府也于2016年8月8日作出了行政复议决定，上诉人就此提起的新的诉讼，符合行政诉讼的起诉条件。经查，方洞镇政府于2016年7月29日作出的答复仅是重复其原有的对殷廷容进行农业安置行为，对殷廷容的权利义务不产生影响，即或殷廷容就该行为提起了行政诉讼，亦不符合人民法院行政诉讼的起诉条件。至于上诉人就安置补偿问题向泸县政府申请行政复议，泸县政府于2016年8月8日以殷廷容等4人的行政复议申请超过法定期限为由，决定不予受理，但上诉人提起的本案诉讼，并不涉及泸县政府的行政复议行为，该行政复议行为不是本案的审理对象。 二、针对上诉人所提请求被上诉人泸州市政府、泸县政府、方洞镇政府、泸县国土局在一定期限内重新对其进行社保安置的诉讼请求。 首先，泸州市政府不是涉案土地征收的实施主体和责任主体，不负有就涉案土地征收对上诉人进行安置补偿的法定职责，不是本案适格被告，上诉人对泸州市政府所提起诉，应予驳回。 第二、根据四川省人民政府办公厅转发《省国土资源厅〈关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见〉的通知》(川办函〔2008〕73号)第五条第一款、第二款的规定，对被征地农民进行社保安置应分别符合以下情形：一是人民政府在城（镇规划区范围内实施征地的，应按照征地面积除以征地前被征地集体经济组织人均占有土地的数量确定被征地农民城镇社保安置的数量，具体纳入社保安置的人员名单应由被征地单位召开村民会议决定后报相关行政机关审查。二是人民政府在城（镇规划区外实施征地的，征地后人均耕地资源较多的，可以在尊重被征地农民意愿基础上进行农业安置并纳入当地农村社会保障范围；征地后人均耕地资源少的，不具备基本生产生活条件的，应将被征地农民纳入城镇社会保障制度。本案中，泸县政府根据新联村6组被征地面积除以征地前被征地该组人均占有土地的数量确定了该组纳入城镇社保安置的数量，因该组向泸县政府申请进行农业安置，遂将农业安置的补偿费用支付该组，泸县政府的上述安置补偿行为，并无不当。上诉人所提对其进行社保安置的诉讼请求，明显没有事实依据。 三、针对殷廷容等4人追加四川省国土资源厅作为本案当事人的请求。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。四川省自然资源厅（原四川省国土资源厅）不是土地征收的组织实施单位，更不是土地征收按照补偿工作的实施主体和责任主体，当然不属于本案按照补偿诉讼的适格当事人。殷廷容等4人追加四川省国土资源厅作为本案当事人的请求，本院依法不予支持。 综上，一审法院驳回上诉人起诉的裁定，应予维持。上诉人的上诉理由，不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王代伍 审判员  刘洪峰 审判员  牟 琼 二〇一九年五月二十三日 书记员  王 耸