云南省大理市人民法院行 政 判 决 书（2018）云2901行初88号原告张朝能，男，汉族，1979年6月20日生，云南省祥云县人，住云南省祥云县。委托代理人张成国，云南兴祥律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。被告大理白族自治州人力资源和社会保障局。统一社会信用代码11532900568807026K。地址大理市龙山州级行政办公区。法定代表人肖云江，职务局长。委托代理人张正宝，该局政策法规科科长。代理权限为特别授权代理。委托代理人张绍义，该局工伤与医疗生育保险科科长。代理权限为特别授权代理。原告张朝能诉被告大理白族自治州人力资源和社会保障局不履行法定职责一案，本院于2018年10月29日受理后，于2018年10月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月11日公开开庭审理了本案。原告张朝能及其委托代理人张成国，被告大理白族自治州人力资源和社会保障局委托代理人张正宝、张绍义均到庭参加诉讼。本案经云南省高级人民法院批准，延长审限六个月，现已审理终结。2018年9月17日被告作出工伤认定中止通知书，该通知书载明“鉴于此案中彩云源建筑工程有限公司举证张朝能与其不存在劳动关系，双方存在劳动关系争议，……你主张彩云源建筑工程有限公司将工程发包给不具备用工主体资格的自然人，依法应由彩云源建筑工程有限公司承担工伤保险责任，并未提供劳动合同或劳动关系有效证明材料。根据《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见》第五条的规定……，中止工伤认定。”原告张朝能起诉请求：1、判令被告履行法定职责，对原告的工伤认定申请作出工伤认定决定；2、本案诉讼费由被告承担。主要理由：2015年1月6日，原告在云南彩云源建筑工程有限公司承建的位于大理××××县财富工业园区的建设工地上建盖彩钢瓦时，被高压线电击摔下致伤。事故发生后，祥云县财富工业园区管理委员会、祥云县人力资源和社会保障局、祥云县住建局、云南彩云源建筑工程有限公司等相关部门于2015年3月17日对事故召开了会议，要求相关责任部门先行垫付医疗费的同时做好工伤认定工作。2015年3月24日，原告张朝能向被告提出工伤认定申请，被告经过审查于2015年4月14日作出编号为〔2015〕184号的《认定工伤决定书》。2016年7月12日，大理州劳动能力鉴定委员会对原告张朝能作出劳动能力鉴定，结论为因工肆级伤残，完全丧失劳动能力。2016年8月1日，原告张朝能向祥云县劳动人事争议仲裁委员会提出劳动仲裁，该委于2017年3月31日作出祥劳人仲案字〔2016〕第43号裁决书要求云南彩云源建筑工程有限公司支付工伤保险待遇。后云南彩云源建筑工程有限公司不服裁决向祥云县人民法院起诉，在诉讼过程中被告作出的《认定工伤决定书》于2017年6月5日被复议机关大理白族自治州人民政府撤销，并责令被告重新依法进行认定。2017年11月7日被告重新恢复工伤认定程序。2017年12月15日被告向原告送达《工伤认定中止通知书》，中止理由为未提供有效证明材料。原告不服，于2018年2月11日向云南省人力资源和社会保障厅提出行政复议申请，后云南省人力资源和社会保障厅受理后于2018年4月10日作出云人社行复决字〔2018〕第13号《行政复议决定书》，该决定内容为“撤销被申请人2017年12月15日作出的《工伤认定中止通知书》的具体行政行为，并责令被申请人自收到本复议决定书之日起，恢复对申请人的工伤认定程序”。该《行政复议决定书》送达当事人双方后，现已生效。2018年5月7日、2018年7月4日，被告分两次向原告送达《工伤认定补正材料通知书》，原告积极向被告提交了《申请书》一份和《祥云财富工业园区管理委员会关于张朝能医药费垫付问题会议纪要》一份。2018年9月17日，被告向原告送达《工伤认定中止通知书》，再次中止工伤认定。原告认为，被告作为行政机关，应当依据行政职能依法对相关事项进行调查核实，并依据法律规定作出行政行为。2015年3月24日原告向被告提出工伤认定申请时已按照《工伤保险条例》第十八条的规定提交了应当提交的材料，被告也已经进行审核并受理，最终作出《认定工伤决定书》。虽然该《认定工伤决定书》被撤销，但被告于2017年11月7日重新恢复工伤认定程序。2017年11月7日为工伤认定时限的起算点，依据《工伤保险条例》第二十条的规定，被告应当从2017年11月7日起60日内依法对原告受伤一事是否属于工伤作出决定。即2018年1月5日为被告作出工伤认定决定的最后时限。2017年12月15日被告作出的《工伤认定中止通知书》经过行政复议程序已经被撤销。被告于2018年9月17日再次做出《工伤认定中止通知书》属于严重的行政不作为。原告在云南彩云源建筑工程有限公司的施工工地上因为工作原因、在工作场所内、在工作时间内受伤，符合《工伤保险条例》第十四条的规定应当依法被认定为工伤。综上，原告于2015年1月6日受伤，至今长达三年之多，没有获得任何经济赔付。被告应当在规定的期限内，依法对原告受伤一事作出认定结论，被告不依法进行调查核实，超过法律规定的时限，未作出认定结论的行为，侵害了原告合法权益。原告张朝能向本院提交如下证据材料：1、工伤认定中止通知书一份、行政复议决定书一份。证明2017年12月15日被告作出《工伤认定中止通知书》，该通知书经云南省人力资源和社会保障厅复议后被撤销，并责令被告恢复工伤认定程序。2、工伤认定中止通知书。证明2018年9月17日被告再次作出《工伤认定中止通知书》，中止工伤认定程序。3、最高人民法院（2018）最高法行再151号行政判决书一份、最高人民法院行政审判庭2009行他字第12号关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复。证明劳动行政部门在工伤认定程序中应依法对双方的劳动关系直接作出认定；证明建筑单位在违法分包过程中劳动者受伤，劳动行政部门可以直接认定发包单位直接承担工伤保险责任。被告大理白族自治州人力资源和社会保障局答辩请求：依法驳回原告的全部诉讼请求。主要理由：一、被告作出《工伤认定中止通知书》程序合法。原告张朝能于2015年3月24日向祥云县人力资源和社会保障局申请工伤认定，2015年3月24日，祥云县人力资源和社会保障局向张朝能发出《工伤认定申请受理决定书》。2015年4月14日，被告作出《认定工伤决定书》，认定张朝能受到的伤害为工伤。并将决定书于2015年4月24日送达吴喜堂，2015年4月27日送达朱以荣。2017年4月10日，云南彩云源建筑工程有限公司向大理州人民政府申请行政复议，请求撤销《认定工伤决定书》。2017年6月5日，大理州人民政府《行政复议决定书》决定撤销被告作出的《认定工伤决定书》，并责令被告重新依法进行认定。2017年6月19日，张朝能不服大理州人民政府的行政复议决定，向大理州中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销《行政复议决定书》，维持《认定工伤决定书》。2017年9月4日，大理州中级人民法院《行政判决书》，判决：驳回原告张朝能的诉讼请求。2017年11月17日，被告向张朝能发放《工伤认定补正材料通知书》，要求补正劳动关系或事实劳动关系有效证明材料（劳动争议仲裁书），并于2017年11月20日送达张朝能的代理律师张成国。同时要求云南彩云源建筑工程有限公司进行工伤认定举证。2017年12月7日，张朝能向被告提交《申请书》，称已提交所有材料，但没有提供劳动关系证明材料。2017年12月13日，云南彩云源建筑工程有限公司向被告举证主张，原告与彩云源公司之间不存在劳动关系。2017年12月15日，被告向张朝能发放《工伤认定中止通知书》，中止工伤认定。2018年2月11日，原告向云南省人力资源和社会保障厅申请行政复议，请求撤销《工伤认定中止通知书》。2018年4月10日，《云南省人力资源和社会保障厅行政复议决定书》认为程序违法，恢复工伤认定程序。2018年5月10日，被告向原告送达了《工伤认定补正材料通知书》，通知原告向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，补正劳动关系或事实劳动关系有效证明材料（劳动争议仲裁书）。2018年6月14日，被告收到原告提交的《申请书》和《祥云财富工业园区管理委员会关于张朝能医药费垫付问题会议纪要》，但原告未提供有效的劳动关系证明材料。2018年7月13日，被告再次向原告送达《工伤认定补正材料通知书》，通知原告向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。2018年9月27日，因原告无法提供劳动关系或事实劳动关系有效证明材料（劳动争议仲裁书），被告向原告送达《工伤认定中止通知书》，待张朝能提供相关材料后恢复工伤认定程序。综上，由于原告无法提供劳动关系或事实劳动关系的有效证明材料，因此被告只能中止本次工伤认定，被告在此次工伤认定过程中均按相关法律规定履行职责，程序合法。二、被告作出《工伤认定中止通知书》内容合法。根据在案证据，原告于2015年3月24日提交的《工伤认定申请表》上用人单位意见一栏填写为“同意申报工伤”，并加盖有“云南彩云源建筑工程有限公司”印章。但是，《云南省公安司法鉴定中心文件检验鉴定意见书》、《祥云县公安局鉴定意见通知书》均表明该申请表的上印章与云南彩云源建筑工程有限公司的印章不是同一枚印章所盖印；祥云县公安局祥城镇派出所的《讯问笔录》上记载：“同意申报工伤”字样是吴堂喜所写、“杨明，及2015年3月17日”是一个“记不得是谁”的人所写。以上资料表明原告的《工伤认定申请表》上“用人单位意见”一栏签署的意见和单位公章均是伪造的，原告也无法证明其与云南彩云源建筑工程有限公司之间存在劳动关系。同时，大理州人民政府《行政复议决定书》、大理州中级人民法院《行政判决书》也确认了这一事实。根据《工伤保险条例》第十八条规定，劳动者申请工伤认定，必须提供与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。《人力资源社会保障部关于执行＜工伤保险条例＞若干问题的意见》第五条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。本案中，张朝能的工伤认定案，已于2015年3月24日受理，经大理州人民政府行政复议、大理州中级人民法院行政诉讼、云南省人社厅行政复议，被告分别于2018年5月7日、2018年7月4日向张朝能发放《工伤认定补正材料通知书》，告知其应向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，并按要求补正劳动关系或事实劳动关系有效证明材料（劳动争议仲裁书）。因原告拒不向劳动人事争议仲裁委员会申请劳动仲裁，也无法补正相关材料，被告只能于2018年9月17日向原告发出《工伤认定中止通知书》，中止工伤认定，待按要求补正材料后再恢复工伤认定程序。综上所述，被告于2018年9月17日作出的《工伤认定中止通知书》，事实清楚，依据充分，适用法律准确，程序合法，符合《工伤保险条例》、《工伤认定办法》及省州相关政策规定。被告大理白族自治州人力资源和社会保障局向本院提交如下证据材料：1、工伤认定申请表。证明原告于2015年2月25日申请认定工伤。2、身份证复印件。证明原告的身份情况。3、祥云县人民医院诊断证明书。证明原告受伤的情况。4、证明2份。证明原告受伤的事故经过。5、工伤认定申请受理决定书。证明2015年3月24日祥云县人力资源和社会保障局受理原告工伤申请。6、编号：〔2015〕184号《认定工伤决定书》。7、送达回证。证明2015年4月14日被告对原告认定工伤，并向当事人送达的情况。8、〔2017〕02号大理白族自治州人民政府行政复议决定书。证明经行政复议，大理白族自治州人民政府撤销被告作出的〔2015〕184号《认定工伤决定书》。9、祥云县公安局鉴定意见通知书。10、云南省公安司法鉴定中心文件检验鉴定意见书。证明经鉴定，工伤认定申请表上的云南彩云源建筑工程有限公司印章印文不是同一枚印章所盖印。11、询问笔录。证明经公安询问，吴喜堂陈述工伤认定申请表上的张朝能的签名及日期，以及单位意见栏处“同意申报工伤”均是吴喜堂书写。12、（2017）云29行初20号大理白族自治州中级人民法院行政判决书。证明原告不服上述行政复议决定书提起诉讼，经中级人民法院判决驳回原告张朝能的诉讼请求。13、工伤认定补正材料通知书。14、工伤认定举证通知书。15、送达回证。证明被告于2017年11月17日作出工伤认定补正材料通知书、工伤认定举证通知书，并向原告及云南彩云源建筑工程有限公司祥云分公司送达。16、申请书。证明2017年12月7日，原告向被告提出工伤认定申请。17、工伤认定中止通知书。18、送达回证。证明被告于2017年12月15日作出工伤认定中止通知书，并向原告及云南彩云源建筑工程有限公司祥云分公司送达。19、云南省人社局行政复议决定书。证明经原告申请，云南省人力资源和社会保障厅于2018年4月10日作出行政复议决定书，撤销被告于2017年12月15日作出工伤认定中止通知书，恢复对原告的工伤认定程序。20、工伤认定补正材料通知书。21、送达回证。22、工伤认定补正材料通知书。23、送达回证。证明被告分别于2018年5月7日、2018年7月4日作出工伤认定补正材料通知书并分别向云南彩云源建筑工程有限公司祥云分公司及原告送达。24、工伤认定中止通知书。25、送达回证。证明2018年9月17日被告作出工伤认定中止通知书并分别向云南彩云源建筑工程有限公司祥云分公司及原告送达。26、人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见。证明被告作出工伤认定中止通知书的法律依据。经庭审质证，被告对原告提交证据，对三组证据真实性无异议，对第三组证据中的证据2的证明方向不予认可。我国是成文法国家，应当严格按照法律规定不实行案例法，各地方的判例均不一致。原告认为被告应当在收到起诉状后全面提交证据及工伤认定过程中收集的全部材料，但我们向被告提交的关于张朝能医疗费垫付的会议纪要被告并未在诉讼过程中提交。对26组证据的关联性、真实性没有意见，对第17组、第24组证据，该两组证据不具备合法性，对第26组证据，人民法院审理依据的是法律和法规，被告在作出行政行为时不能依据规范性文件。本院对证据材料作如下认证：原、被告提交的上述证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，具有合法性、真实性及关联性，予以采信。经审理查明，2015年1月6日，原告张朝能在祥云县财富工业园区威龙科技有限公司施工工地进行彩钢瓦建设作业时遭电击从高处跌落受伤。2015年3月24日张朝能向祥云县人力资源和社会保障局递交工伤认定申请表、张朝能身份证复印件、祥云县人民医院诊断证明书以及罗中华、刘江出具的证明。2015年4月14日，被告作出〔2015〕184号认定工伤决定书，并分别送达吴喜堂（张朝能亲属）、朱以荣签收。2016年8月彩云源建筑工程有限公司收到祥云县劳动人事争议仲裁委员会仲裁通知，知晓被告作出的认定工伤决定，发现《工伤认定申请表》中私刻印章、编造意见、伪造签名等情况，8月17日向祥云县公安局报案，后经云南省公安厅司法鉴定中心鉴定，工伤认定申请表中彩云源建筑工程有限公司的印章与该公司的印章不是同一枚印章盖印。经祥云县公安局调查，工伤认定申请表中用人单位意见处，负责人杨明的签名、彩云源建筑工程有限公司的印章、同意申报工伤的意见均系伪造。2017年4月10日彩云源建筑工程有限公司不服被告作出的〔2015〕184号认定工伤决定书向大理白族自治州人民政府申请行政复议，2017年6月5日大理白族自治州人民政府作出〔2017〕02号《行政复议决定书》，认定被告作出的〔2015〕184号认定工伤决定书，主要事实不清、证据不足、违反法定程序。决定予以撤销，并责令被告重新依法进行认定。原告不服该行政复议决定，于2017年6月19日向大理白族自治州中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该行政复议决定书。2017年9月4日大理白族自治州中级人民法院作出（2017）云29行初20号行政判决书，判决驳回原告的诉讼请求。2017年11月17日被告作出工伤认定补正材料通知书、工伤认定举证通知书并分别送达原告及云南彩云源建筑工程有限公司祥云分公司，要求原告补充劳动合同或劳动关系有效证明材料（劳动争议仲裁书）。要求该公司列举不属工伤的有关证据材料。2017年12月7日原告向被告提交申请书，申请被告作出工伤认定。2017年12月15日被告作出工伤认定中止通知书。原告不服该中止通知书，于2018年2月11日向云南省人力资源和社会保障厅申请行政复议。2018年4月10日云南省人力资源和社会保障厅作出云人社行复决字〔2018〕第13号行政复议决定书，认为被告以原告未提交劳动合同或劳动关系有效证明材料为由，作出中止通知书，程序违法，决定撤销该中止通知书，并恢复对原告的工伤认定程序。2018年5月7日被告作出工伤认定补正材料通知书，并分别送达原告及云南彩云源建筑工程有限公司祥云分公司，要求原告补充劳动合同或劳动关系有效证明材料（劳动争议仲裁书）。要求该公司列举不属工伤的有关证据材料。2018年7月4日被告再次作出工伤认定补正材料通知书，并分别送达原告及云南彩云源建筑工程有限公司祥云分公司。该通知书载明“已收到你提交的申请书、祥云财富工业园区管理委员会关于张朝能医药费垫付问题会议纪要……鉴于此案中彩云源建筑工程有限公司举证张朝能与其不存在劳动关系，双方存在劳动关系争议，应当由你本人向劳动人事争议仲裁委员会提出仲裁申请。”2018年9月17日被告作出工伤认定中止通知书，该通知书载明“鉴于此案中彩云源建筑工程有限公司举证张朝能与其不存在劳动关系，双方存在劳动关系争议，……你主张彩云源建筑工程有限公司将工程发包给不具备用工主体资格的自然人，依法应由彩云源建筑工程有限公司承担工伤保险责任，并未提供劳动合同或劳动关系有效证明材料。根据《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见》第五条的规定……，中止工伤认定。”张朝能不服2018年9月17日被告作出的工伤认定中止通知书遂向本院提起行政诉讼，请求判令大理州人力资源和社会保障局履行法定职责，对原告的工伤认定申请作出工伤认定决定。本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本辖区域内的工伤保险工作。被告大理白族自治州人力资源和社会保障局负责本行政区域内的工伤保险工作，被告主体资格适格。《工伤保险条例》第十八条第一款规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。据此，确认劳动关系是认定工伤的前提和基础。本案中，原、被告对原告在祥云县财富工业园区威龙科技有限公司施工工地进行彩钢瓦建设作业时遭电击从高处跌落受伤的事实无异议。但原告向被告提交的工伤认定申请表中的用人单位意见处，负责人杨明的签名、彩云源建筑工程有限公司的印章、“同意申报工伤”的意见均系伪造。原告与彩云源建筑工程有限公司之间是否存在劳动关系存在争议，现尚未确认。被告受理原告的工伤认定申请后，分别于2017年11月17日、2018年5月7日、2018年7月4日三次向原告作出工伤认定补正材料通知书，要求原告补充劳动合同或劳动关系有效证明材料，并告知原告因劳动关系存在争议，应当由原告向劳动人事争议仲裁委员会提出仲裁申请。原告在收到补正材料通知书后，未向被告提交劳动合同或劳动关系有效证明材料，亦未向劳动人事争议仲裁委员会申请劳动争议仲裁。根据《人力资源和社会保障部关于执行干问题的意见》第五条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。本案原告与彩云源建筑工程有限公司劳动关系存在争议且无法确认，被告作出中止工伤认定通知书，符合上述法律规定，其已履行法定职责。现原告要求被告作出其受伤是否属于工伤的决定，条件尚不具备，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张朝能的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张朝能承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于大理白族自治州中级人民法院。审 判 长  何海瑛审 判 员  杨艳姣人民陪审员  何智远二〇一九年五月八日书 记 员  杨骁鹏