江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终700号 上诉人(原审原告)朱海英，女，汉族，户籍地南京市雨花台区。 上诉人（原审原告）毕桂林，男，汉族，户籍地南京市雨花台区。 被上诉人(原审被告)南京市雨花台区人民政府，住所地南京市雨花台区雨花南路**。 法定代表人张连春，该区区长。 委托代理人刘玉仑，南京市雨花台区人民政府工作人员。 委托代理人胡玉锦，江苏汇丰锦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市北京东路**。 法定代表人蓝绍敏，该市市长。 委托代理人李佳萱，南京市司法局工作人员。 原审原告毕荣辉，男，汉族，户籍地南京市雨花台区。 毕桂林、朱海英、毕荣辉（以下简称毕桂林等三人）诉南京市雨花台区人民政府（以下简称雨花台区政府）不履行法定职责及南京市人民政府（以下简称南京市政府）行政复议一案，毕桂林、朱海英不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初764号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人朱海英、毕桂林，被上诉人雨花台区政府委托代理人刘玉仑、胡玉锦，被上诉人南京市政府委托代理人李佳萱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审庭审中，毕桂林等三人陈述，一、其申请裁决所涉房屋位于胡秀珍户房屋东南侧，系三间平房，无相关产权权属证书。二、毕桂林等三人主张权利的房屋于2005年与胡秀珍户的房屋一起被拆除，但其并未得到安置。三、因雨花台区政府为拆迁实施单位原南京市国土资源局雨花台分局（以下简称原雨花台国土分局）的上级单位，且宁国土征拆字[2005]32号《南京市征地房屋拆迁实施方案批准通知书》（以下简称宁国土征拆字[2005]32号《通知书》）的作出时间为2005年，故应由雨花台区政府就涉案事项作出行政裁决。 原审法院认定： 2017年2月16日，毕桂林等三人认为其所有的、××于南京市××-1房屋被拆除后未得到补偿安置，以原雨花台国土分局为被申请人，向雨花台区政府邮寄行政裁决申请书，请求裁决原雨花台国土分局与其签订拆迁补偿安置协议并予以补偿安置。雨花台区政府收到后，于2017年2月23日作出《不予受理决定书》，以无权裁决为由决定不予受理，并于同日向毕桂林等三人邮寄送达。 毕桂林等三人不服，于2017年3月向南京市政府申请行政复议，请求责令雨花台区政府依法履行裁决法定职责，对其申请作出行政裁决。南京市政府收到后，于2017年3月15日受理，并向毕桂林等三人送达行政复议受理通知书。复议审查期间，因案情复杂，南京市政府于2017年5月15日作出延期审理通知书并送达。因案件涉及法律适用问题，南京市政府于2017年6月15日作出中止行政复议通知书并送达。南京市政府经审查于2017年8月21日作出［2017］宁行复第49号《行政复议决定书》（以下简称49号《行政复议决定书》），维持《不予受理决定书》，并于2017年8月29日邮寄送达毕桂林等三人。毕桂林等三人不服，提起本案诉讼。 原审法院另查明，2005年9月20日，原南京市国土资源局（以下简称原南京市国土局）经审核作出宁国土征拆字[2005]32号《通知书》，同意对雨花台区西善桥街道天后村天后一、二、三、四组，金胜六组等范围内的土地、房屋进行征地房屋拆迁，拆迁实施单位为原雨花台国土分局。毕桂林等三人所主张权利的房屋位于该通知书的范围内。2016年10月，毕桂林等三人以原雨花台国土分局为被告向南京市铁路运输法院提起行政诉讼，以涉案房屋被拆除后未得到安置补偿为由，请求法院判令原雨花台国土分局与其签订拆迁补偿协议并进行补偿安置。该院经审理，于2017年2月9日作出（2016）苏8602行初1225号行政裁定，认为毕桂林等三人以未得到补偿安置为由直接向法院提起诉讼不属于行政诉讼受案范围，不符合提起行政诉讼的法定条件，裁定驳回毕桂林等三人的起诉。该一审裁定送达后，双方当事人均未提起上诉。 原审法院再查明，2017年2月，毕桂林等三人向原南京市国土局提出行政裁决申请。该局经审查，于2017年3月6日作出《告知书》，认为宁国土征拆字[2005]32号《通知书》的作出时间为2005年，根据当时的政策宁政发[2004]93号《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称宁政发[2004]93号《办法》），该局无作出行政裁决的法定职权，故对裁决申请不予受理。毕桂林等三人不服，向南京市政府申请行政复议。南京市政府经审查，于2017年8月16日作出［2017］宁行复第48号《行政复议决定书》（以下简称48号《行政复议决定书》），撤销原南京市国土局于2017年3月6日作出的《告知书》，责令其依法对毕桂林等三人申请的裁决事项重新予以审查。 原审法院认为,关于征收集体土地涉及房屋拆迁补偿安置工作，南京市政府根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等有关法律法规，结合南京市实际情况，在不同时期制定了具体的实施办法。其中，在房屋拆迁补偿安置工作中，补偿安置实施单位与被拆迁（征收）人达不成补偿安置协议的，实施办法作出了相应的规定。 2004年4月10日施行的宁政发[2004]93号《办法》第十二条规定:“拆迁人应当在拆迁实施前与被拆迁人依照本办法的规定就补偿、搬迁等事项签订书面协议。协议内容应明确补偿形式和补偿金额。经协商达不成协议的，经申请人申请，由区人民政府裁决。”该文件于2007年3月1日废止。 2007年3月1日施行的宁政发[2007]61号《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称宁政发[2007]61号《办法》）第三十一条规定:“拆迁实施单位与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由市国土资源局裁决。”该文件于2015年7月1日废止。 2015年7月1日施行的宁政规字[2015]15号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（以下简称宁政规字[2015]15号《办法》）第三十六条规定:“本办法施行前已依法领取《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》的项目，继续沿用原有的规定办理。” 本案中，在卷证据显示，原南京市国土局作出宁国土征拆字[2005]32号《通知书》的时间为2005年，在宁政发[2007]61号《办法》生效之前，但毕桂林等三人申请裁决的时间为2017年，在宁政发[2007]61号《办法》生效之后。根据“实体从旧、程序从新”的法律适用原则，即实体问题应当适用旧法规定，程序问题应当适用新法规定，本案裁决主体的确定应适用宁政发[2007]61号《办法》第三十一条的规定，由原南京市国土局进行裁决。雨花台区政府不具有对涉案征地拆迁补偿安置纠纷进行裁决的行政职权，其作出的涉案《不予受理决定》并不违反前述规定。 南京市政府收到行政复议申请后，履行了受理、延期、中止、恢复审理的复议程序，并于2017年8月21日作出49号《行政复议决定书》，维持雨花台区政府作出的《不予受理决定书》，并向毕桂林等三人送达，行政复议程序不违反《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回毕桂林等三人的诉讼请求。 上诉人朱海英、毕桂林上诉称：1、宁政规字[2015]15号《办法》第三十六条规定的“本办法施行前已依法领取《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》的项目，继续沿用原有的规定办理。”，指的是宁政发[2007]61号《办法》施行期间的建设项目，涉案地块征地拆迁的时间是2005年，应当适用宁政发[2004]93号《办法》，根据该办法，雨花台区政府具有作出裁决的职责。2、雨花台区政府未作出裁决违法。3、南京市政府作出49号《行政复议决定书》，维持雨花台区政府作出的《不予受理决定书》违法。4、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决并依法改判，支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人雨花台区政府未向本院提交书面的答辩意见，其在庭审中辩称，毕桂林等三人申请裁决时，宁政发[2004]93号《办法》已经废止，雨花台区政府无权作出裁决。2、毕桂林等三人提出的行政复议申请，不符合行政复议的受理条件，雨花台区政府在法定期限内作出《不予受理决定书》正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南京市政府未向本院提交书面的答辩意见，其在本院庭审中同意被上诉人雨花台区政府的答辩意见。请求本院驳回上诉，维持原判。 原审原告毕荣辉未向本院提交书面的陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，对于集体土地上的房屋拆迁，南京市政府依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规，先后制定了宁政发[2004]93号《办法》、宁政发[2007]61号《办法》以及宁政规字[2015]15号《办法》等多个规范性文件。宁政发[2007]61号《办法》于2007年3月1日施行的同时，废止了宁政发[2004]93号《办法》。宁政规字[2015]15号《办法》于2015年7月1日施行的同时，废止了宁政发[2007]61号《办法》。 毕桂林等三人主张，其房屋是依据宁国土征拆字[2005]32号《通知书》被拆除，其于2017年向被上诉人雨花台区政府递交申请，请求对其主张的房屋作出行政裁决。毕桂林等三人递交申请时有效的宁政规字[2015]15号《办法》第三十六条规定:“本办法施行前已依法领取《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》的项目，继续沿用原有的规定办理。”此处的“原有的规定”应当是指宁政规字[2015]15号《办法》施行前有效的规定，即宁政发[2007]61号《办法》，而不包括2007年3月1日已被废止的宁政发[2004]93号《办法》。宁政发[2007]61号《办法》第三十一条规定，拆迁实施单位与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由原南京市国土局裁决。故毕桂林等三人向雨花台区政府申请裁决，明显无法律依据。其根据本院查明的事实，毕桂林等三人曾于2017年2月就其主张的房屋拆迁补偿安置问题向原南京市国土局提出行政裁决申请。该局作出《告知书》，告知毕桂林等三人其无权裁决。该《告知书》已被复议机关南京市政府撤销，南京市政府同时要求原南京市国土局重新审查。上诉人毕桂林、朱海英在本院庭审中自认，原南京市国土局重新审查过程中，要求毕桂林等三人提供房屋权属证书，由于毕桂林等三人未能提供，原南京市国土局未再作出行政行为。 毕桂林等三人要求雨花台区政府作出裁决明显无法律依据。雨花台区政府在法定期限内作出《不予受理决定书》正确。南京市政府收到行政复议申请后，在延长的期限内作出49号《行政复议决定书》，维持雨花台区政府作出的《不予受理决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十一条第一款等规定。原审法院判决驳回毕桂林等三人的诉讼请求正确。 需要说明的问题是，毕桂林等三人主张其房屋未得到补偿安置，先后请求不同的机关作出裁决并申请行政复议。南京市政府生效的48号《行政复议决定书》证明，南京市政府在相关行政复议案件中已解决裁决主体的问题，即确定原南京市国土局系裁决的主体。本案纠纷根源在于原南京市国土局的《告知书》被撤销后，由于毕桂林等三人未提供裁决所必须的房屋权属证明等资料，原南京市国土局未作出裁决。该纠纷不属本案审查范围。 综上，上诉人朱海英、毕桂林的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱海英、毕桂林负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 军 审 判 员  张世霞 审 判 员  杨 述 法官助理  杨学飞 二〇一九年五月十四日 书 记 员  吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法》 第二十八条第一款行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；