江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1611号 上诉人（原审原告）泰州市丽达工具厂，住所地泰州市姜堰区罗塘街道城中村4组。 法定代表人施国英，泰州市丽达工具厂董事长。 委托代理人张某，泰州市丽达工具厂经营厂长。 委托代理人孙建伟，北京创为律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰州市姜堰区人民政府，住所地泰州市姜堰区上海路1号。 法定代表人方针，泰州市姜堰区人民政府代区长。 委托代理人高兴、徐海霞，泰州市姜堰区人民政府工作人员。 被上诉人（原审被告）泰州市人民政府，住所地泰州市海陵区凤凰东路58号。 法定代表人史立军，泰州市人民政府市长。 委托代理人许军，泰州市人民政府司法局工作人员。 上诉人泰州市丽达工具厂（以下简称丽达工具厂）因诉泰州市姜堰区人民政府（以下简称姜堰区政府）、泰州市人民政府（以下简称泰州市政府）房屋征收及行政复议一案，不服江苏省泰州市中级人民法院（2018）苏12行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院查明：2016年11月4日，泰州市姜堰区房屋征收管理办公室（以下简称姜堰区征收办）在丽达工具厂大门旁张贴《丽达工具厂地块国有土地上房屋征收调查公告》，对西至姜官路，北至道路范围内房屋进行调查。2016年12月27日，姜堰区征收办在丽达工具厂大门旁张贴了《关于公示丽达工具厂地块国有土地上房屋征收调查结果的公告》，对丽达工具厂的房屋土地调查结果予以公示，并告知对调查结果有异议的救济方式。公示后，姜堰区相关职能部门经过再次现场勘查和调阅档案，对被调查房屋相关情况进行了复核、调整，2017年3月2日，姜堰区征收办在丽达工具厂大门旁再次张贴了《关于公示丽达工具厂地块国有土地上房屋征收调查结果的公告》。 2017年4月10日，泰州市国土资源局姜堰分局及泰州市规划局姜堰分局分别出具说明，载明丽达工具厂地块房屋征收项目用地符合姜堰区土地利用总体规划及姜堰市城市总体规划（2010-2030）。2017年5月8日，姜堰区征收办在丽达工具厂大门旁张贴了《关于公布丽达工具厂地块国有土地上房屋征收补偿方案公开征求意见的通知》及附件《丽达工具厂地块国有土地上房屋征收补偿方案》，就该方案征求修改意见，征求意见时间截止2017年6月9日。到期后，姜堰区征收办未收到书面和口头反馈意见。 2017年8月12日，泰州江山风险评估有限公司出具丽达工具厂地块房屋征收项目社会稳定风险评估，载明“经调研论证，姜堰区丽达工具厂地块房屋征收项目实施可能对社会稳定造成的影响程度为低风险等级，建议实施。” 2017年8月18日，中信银行姜堰支行出具证明称，泰州市姜堰城市建设投资发展有限公司在该行账户内余额8061万元，专项用于丽达工具厂房屋搬迁补偿。 2017年8月23日，姜堰区征收办在丽达工具厂地块张贴了《区政府关于丽达工具厂地块国有土地上房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》和《区政府关于印发丽达工具厂地块国有土地上房屋征收补偿方案的通知》及附件《丽达工具厂地块国有土地上房屋征收补偿方案》。同日，姜堰区征收办在丽达工具厂地块张贴了泰姜政发[2017]104号《区政府关于丽达工具厂地块国有土地上房屋征收的决定》（以下简称104号征收决定）、105号征收决定公告，决定对丽达工具厂地块国有土地上的房屋实施征收。 上述公告张贴情况均由相关公示照片及姜堰区罗塘街道康华社区居民委员会出具证明予以佐证。另外，丽达工具厂地块上征收项目仅涉及丽达工具厂一户。 丽达工具厂不服104号征收决定，于2017年10月24日向泰州市政府申请行政复议，请求撤销104号征收决定。泰州市政府经审查，于2017年12月19日作出[2017]泰行复第179号行政复议决定书（以下简称179号复议决定），维持104号征收决定。丽达工具厂仍不服，诉至泰州市中级人民法院，要求撤销104号征收决定及179号复议决定。 庭审结束后，丽达工具厂于2018年5月28日向原审法院提交一份新的起诉状，将诉讼请求变更为：1.撤销104号征收决定；2.确认《区政府关于丽达工具厂地块国有土地上房屋征收补偿方案》违法。同时申请：1.姜堰区政府提供泰办法[2014]51号、泰姜政法[2015]35号、泰姜稳办[2016]10号文件；2.对社会稳定风险评估立项、流程，以及风险评估单位选定、风险评估单位资格和稳评报告里的内容进行审查，并提供相关文件依据和证据。同时提交了《国务院关于修改的决定》等八份材料。 原审法院认为:本案审理过程中，丽达工具厂于2018年2月26日向原审法院提交申请书，申请原审法院回避审理，由江苏省高级人民法院指令其他法院异地审理。上述申请法院整体回避行为并非行政诉讼法规定的申请回避情形，故原审法院不予理涉。本案庭审过程中，丽达工具厂增加诉讼请求，请求原审法院附带审查《泰州市国有土地上房屋征收和补偿办法》，原审法院依法予以准许。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，丽达工具厂提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。因此，丽达工具厂新增的诉讼请求“确认《区政府关于丽达工具厂地块国有土地上房屋征收补偿方案》违法”，原审法院依法不予理涉；丽达工具厂径行于诉讼中要求姜堰区政府提供相关文件、依据及证据以及要求法院对相关事项进行审查于法无据，原审法院依法不予理涉；丽达工具厂新提交的八份材料已超过举证期限，且未说明上述材料证明目的，同时上述材料均系法律法规或规范性文件，故对上述材料，原审法院依法不予理涉。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。依据上述规定，丽达工具厂在提起行政诉讼时可以就规范性文件提起附带审查，但该附带审查申请应当符合一定要求：一是申请审查之规范性文件应当系诉争行政行为作出时所适用之依据；二是申请审查应当明确具体条文，应系诉争焦点所涉之法律条文，而不能仅就整个规范性文件提出审查申请。本案中，经承办人释明后，丽达工具厂仍未明确附带审查之具体条款，不符合上述要件，且丽达工具厂于2018年5月28日向原审法院提交的新起诉状中，实际上亦属放弃了就规范性文件进行审查的诉请。综上，就丽达工具厂提出的附带审查《泰州市国有土地上房屋征收和补偿办法》之诉讼请求，原审法院依法不予理涉。 本案争议焦点系姜堰区政府作出的104号征收决定及泰州市政府作出的179号复议决定是否合法。因市、县级人民政府作出国有土地上房屋征收决定的主要法律依据应是国务院发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》），故本案的审查重点系是104号征收决定是否符合《征补条例》的相关规定以及179号复议决定是否合法。结合丽达工具厂、姜堰区政府诉辩意见，原审法院认为： 第一，姜堰区政府作为县级人民政府具有作出104号征收决定的主体资格，丽达工具厂对此亦未提出异议，原审法院予以确认。 第二，《征补条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，泰州市国土资源局姜堰分局和泰州市规划局姜堰分局作为土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的主管部门已出具报告，认定丽达工具厂地块房屋征收项目用地符合姜堰区土地利用总体规划及姜堰市城市总体规划。姜堰区政府提供的《关于2017年国民经济和社会发展计划调整方案的报告》及《关于批准2017年国民经济和社会发展计划调整方案的决议》，可以证明丽达工具厂地块上房屋征收项目符合国民经济和社会发展规划。据此，104号征收决定的各项规划符合《征补条例》的上述规定。 关于丽达工具厂诉称104号征收决定所依据的土地利用总体规划、城乡规划和专项规划未广泛征求社会公众意见，未经过科学论证的问题。原审法院认为，本案诉讼标的系104号征收决定及179号复议决定，而非土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，上述规划仅系征收决定作出时所考量因素之一，在尚无有权部门确认上述规划违法或者有充分证据证明上述规划存在明显且重大违法情形时，法院应予采纳，丽达工具厂如认为上述规划存在违法情形，可另行寻求救济，不在本案审查范围之内，原审法院不予理涉。 第三，《征补条例》第十条、第十一条规定，房屋征收部门应当拟定征收补偿安置方案，报市、县级人民政府批准，该补偿安置方案还应征求公众意见，并根据公众意见进行修改。同时，市、县级人民政府还应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，姜堰区征收办于2017年5月8日将姜堰区政府批准的丽达工具厂地块国有土地上房屋征收补偿方案进行张贴，公开征求意见，期间，未收到书面和口头反馈意见，遂于2017年8月23日，将丽达工具厂地块国有土地上房屋征收补偿方案征求意见及修改情况予以公示。据此，案涉征收补偿安置方案的制定及公示、修改程序符合《征补条例》的上述规定。丽达工具厂诉称姜堰区政府未依法就征收补偿方案征求意见，并根据意见修改征收补偿方案，程序违法，明显与事实不符，原审法院不予采信。 第四，《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，2017年8月12日，泰州江山风险评估有限公司出具丽达工具厂地块房屋征收项目社会稳定风险评估，明确载明姜堰区丽达工具厂地块房屋征收项目实施可能对社会稳定造成的影响程度为低风险等级。据此，案涉社会稳定风险评估程序符合《征补条例》的上述规定。丽达工具厂诉称姜堰区政府在征收决定前未进行社会稳定风险评估，程序违法，明显与事实不符，原审法院不予采信。 2017年8月18日，中信银行姜堰支行出具证明称，泰州市姜堰城市建设投资发展有限公司在该行账户内余额8061万元，专项用于丽达工具厂房屋搬迁补偿。上述证据足以证明征收补偿费用已足额到位，且专户存储、专款专用，以保障被征收人的合法权利。据此，案涉征补款项存储符合《征补条例》的上述规定。丽达工具厂诉称案涉征收补偿费用未足额到位、专户储存和专款专用，程序违法，明显与事实不符，原审法院不予采信。 第五，《征补条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。本案中，姜堰区政府启动房屋征收工作以来，就房屋调查工作及调查结果、房屋征收补偿方案、房屋征收决定等依法进行了公示，并就房屋征收补偿方案公开征求意见，且根据现有材料证明，上述公示均系在丽达工具厂大门旁予以张贴公示，足以证明姜堰区政府已就房屋征收补偿工作进行了充分的宣传、解释工作。姜堰区政府于2017年8月23日作出104号征收决定后，同日即进行了公告，公告末尾亦向被征收人交待了申请行政复议及诉讼的权利和期限。据此，姜堰区政府关于房屋征收与补偿的宣传解释工作以及104号征收决定关于复议及诉权的规定内容亦符合《征补条例》的上述规定。丽达工具厂诉称被告在征收过程中未做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作，剥夺了被征收人的知情权、参与权和话语权，明显与事实不符，原审法院不予采信。 关于丽达工具厂诉称姜堰区政府的补偿方案中只有货币补偿，没有房屋产权调换，明显违法的问题。原审法院认为，本案审查标的系征收决定，征收补偿安置方案仅系征收决定作出程序之一，征收补偿安置方案内容的合法合理性不直接影响征收决定的合法性，丽达工具厂如对征收补偿安置方案不服，可在补偿程序中依法寻求救济，依法不在本案审查范围，原审法院不予理涉。 综上，姜堰区政府作出的104号征收决定符合《征补条例》规定的各项内容，应当认定为合法。丽达工具厂要求撤销该征收决定的诉请无事实和法律依据，原审法院不予支持。 关于179号复议决定的合法性问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。因179号复议决定系维持104号征收决定，因此，本案中仅需审查复议程序的合法性，对179号复议决定的事实认定及法律适用不再涉及。 《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，丽达工具厂于2017年10月24日向泰州市政府申请行政复议，泰州市政府受理后，经审查于2017年12月19日作出179号复议决定，决定维持104号征收决定，复议程序合法。 综上，姜堰区政府作出的104号征收决定及泰州市政府作出的179号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，丽达工具厂的诉讼请求，于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回了丽达工具厂的诉讼请求。 上诉人丽达工具厂上诉称：被上诉人姜堰区政府提交的证据无法证明104号行政征收决定符合国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；无法证明其按照《征补条例》的规定，合法履行了公示、征求意见、风险评估和专项存款等程序及义务。一审判决认定事实错误，请求本院依法撤销原判，对本案依法改判或发回重审；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人姜堰区政府二审中答辩认为，原审认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人泰州市政府二审中答辩认为，原审认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 一、《征补条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。姜堰区政府作为县级人民政府，依法具有作出104号征收决定的法定职权。 二、《征补条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。被上诉人姜堰区政府提供的证据证明，姜堰区政府作出的104号征收决定涉及旧城区改建项目，该征收目的符合《征补条例》第八条第（五）项规定，104号征收决定的作出符合公共利益的需要。 三、《征补条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，姜堰区政府提供的《泰州市姜堰区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等证据，可以证明104号征收决定符合国民经济和社会发展规划；泰州市国土资源局姜堰分局和泰州市规划局姜堰分局作为土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的主管部门出具的报告、相关附图，可以证明丽达工具厂地块房屋征收项目用地符合姜堰区土地利用总体规划及姜堰市城市总体规划。姜堰区政府提供的《关于2017年国民经济和社会发展计划调整方案的报告》及《关于批准2017年国民经济和社会发展计划调整方案的决议》，可以证明丽达工具厂地块上房屋征收项目符合国民经济和社会发展计划。据此，104号征收决定均符合《征补条例》关于各项规划与计划的规定。 四、《征补条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。该条例第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，姜堰区征收办于2017年5月8日将姜堰区政府批准的丽达工具厂地块国有土地上房屋征收补偿方案进行张贴，公开征求意见，期间未收到书面和口头反馈意见，遂于2017年8月23日，将丽达工具厂地块国有土地上房屋征收补偿方案征求意见及修改情况予以公示。据此，案涉征收补偿安置方案的制定及公示、修改程序符合《征补条例》的上述规定。 五、《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。2017年8月12日，泰州江山风险评估有限公司出具丽达工具厂地块房屋征收项目社会稳定风险评估，明确载明姜堰区丽达工具厂地块房屋征收项目实施可能对社会稳定造成的影响程度为低风险等级。案涉社会稳定风险评估程序符合《征补条例》的上述规定。根据2017年8月18日中信银行姜堰支行出具证明，泰州市姜堰城市建设投资发展有限公司在该行账户内余额8061万元，专项用于丽达工具厂房屋搬迁补偿。 六、《征补条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。本案中，姜堰区政府启动房屋征收工作以来，就房屋调查工作及调查结果、房屋征收补偿方案、房屋征收决定等依法进行了公示，并就房屋征收补偿方案公开征求意见，在丽达工具厂大门旁予以张贴公示，证明姜堰区政府已就房屋征收补偿工作进行了充分的宣传、解释工作。姜堰区政府于2017年8月23日作出104号征收决定后，同日即进行了公告，公告末尾亦向被征收人交待了申请行政复议及诉讼的权利和期限。据此，姜堰区政府关于房屋征收与补偿的宣传解释工作以及104号征收决定关于复议及诉权的规定内容亦符合《征补条例》的上述规定。 七、关于丽达工具厂诉称姜堰区政府的补偿方案中没有房屋产权调换、只有货币补偿的问题。由于上诉人的房屋是非住宅房屋，难以采用产权调换方式安置，姜堰区政府按照泰州市国家土地上房屋征收和补偿办法的相关规定实行货币补偿亦无不当。 综上，被上诉人姜堰区政府作出的104号征收决定符合法律规定。上诉人于2017年10月24日向被上诉人泰州市政府申请行政复议，泰州市政府受理后，经审查于2017年12月19日作出179号复议决定，决定维持104号征收决定，复议决定合法。丽达工具厂的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。上诉人的上诉主张不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人泰州市丽达工具厂承担。 本判决为终审判决。 审判长  马生安 审判员  黄 河 审判员  张贞伟 二〇一九年五月十五日 书记员  胡志成 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；