江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2017)苏行终1193号 上诉人（一审原告）高德云，男，汉族，住江苏省淮安市淮安区。 被上诉人（一审被告）淮安市人民政府，住所地在江苏省淮安市翔宇南道**。 法定代表人蔡丽新，该市市长。 原审第三人淮安高新控股有限公司，住所地在江苏省淮安市福地路****楼。 法定代表人陈延国，该公司总经理。 委托代理人马玉峰，该公司员工。 上诉人高德云与被上诉人淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、原审第三人淮安高新控股有限公司（以下简称高新控股公司）请求确认行政协议无效一案，上诉人高德云不服江苏省淮安市中级人民法院（2016）苏08行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2016年5月6日，淮安生态新城管理委员会因中心城市高铁新区核心区及配套工程项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告载明的项目名称是生态新城高铁新区核心区及配套工程房屋拆迁项目，高新控股公司为拆迁人，淮安生态新城高铁新区办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2016年5月6日至7月15日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。 上诉人高德云户房屋坐落于浦马村××号，位于生态新城高铁新区核心区及配套工程房屋拆迁项目拆迁范围。2016年7月6日，上诉人高德云作为被拆迁人（乙方）签订了《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》。协议载明拆迁实施单位淮安生态新城高铁新区办事处为丙方，拆迁人高新控股公司为甲方。协议约定拆迁乙方坐落在高铁新区办事处××组的房屋，总面积为616.28平方米，其中合法面积417.37平方米。该协议约定甲方应付乙方补偿总金额725572.7元，乙方应付甲方五套安置房（高铁新区面积分别为86.15平方米、87.95平方米安置房各两套、徐扬小区面积为111.89平方米安置房一套）的费用为283716.42元，经结算乙方高德云应得补偿款441856.28元。上诉人认为该协议无效，提起一审行政诉讼。 另查明：《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）文件明确了淮安生态新城管理委员会为市委、市政府派出机构。 原审法院认为，案件的争议焦点：1、涉案房屋拆迁补偿安置协议是否属于行政协议；2、若协议属于行政协议，该协议效力是否无效。一、关于涉案协议是否属于行政协议的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。根据行政诉讼法第十二条第一款第十一项以及上述司法解释的规定，行政协议的签订及其效力的争议，属于行政诉讼的受案范围。拆迁人高新控股公司、拆迁实施单位淮安生态新城高铁新区办事处、被拆迁人高德云三方签订的房屋拆迁补偿安置协议，实质上是行政机关为了实施高铁新区核心区及配套工程项目房屋拆迁，实现公共利益和行政管理职能的需要而达成的协议。该协议符合行政协议的法定要件并对高德云拆迁补偿安置权利义务产生实际影响，属于可诉的行政协议。 高德云系拆迁补偿安置协议的当事人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五的规定，高德云有权提起本案行政诉讼。《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）文件已经明确淮安生态新城管理委员会系淮安市政府的派出机构，拆迁补偿安置协议的丙方淮安生态新城高铁新区办事处实施的行为在没有法律、法规或者规章授权的情况下，应当由淮安市政府为被告并承担该行为的责任。故，原审案件以淮安市政府为被告，主体适格。淮安市政府及高新控股公司认为该协议不属于行政协议而系民事合同的观点，无事实和法律依据，不予采纳。 二、关于该行政协议的效力是否无效的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审理行政协议案件，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。被诉拆迁补偿安置协议并未违反法律、行政法规的强制性规定，且不存在上述法律所规定的合同无效的情形。上诉人主张该协议无效的理由不能成立，不予采纳。 此外，高铁在淮安设立停靠车站不仅方便群众出行，也有利于带动地方经济发展以及城市建设。开展高铁新区核心区及配套工程建设，既是为了公共利益，在一定程度上也将改善被拆迁村民的交通、出行、居住等环境，符合社会经济发展的需要。房屋拆迁工作需要有效保障被拆迁人的合法权益，不能因拆迁降低其现有的生活水准。从协议关于补偿安置的约定看，上诉人房屋总面积616.28平方米，合法面积为417.37平方米，经过平等协商并按照相关拆迁规定，给予高德云安置总面积达460.09平方米的房屋五套，结算后再给予高德云4418**.28元的拆迁补偿款。该份协议的内容，已经给予高德云家庭合理的补偿安置，其拆迁补偿安置权益能够得到充分的保障，该协议并不会对上诉人合法权益造成实质性损害。 综上，高德云主张该协议无效的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条之规定，判决驳回高德云的诉讼请求。案件受理费50元，由高德云负担。 上诉人高德云上诉称，1、一审法院审理过程中遗漏了上诉人曾两次提供的同样内容的重要书证《政府信息公开告知书》。该书证足以证明《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》是在违法情况下做出的。2、上诉人于2017年4月5日向一审法院提起诉讼：请求依法撤销被上诉人派出机构淮安生态新城管理委员会发出的《房屋拆迁公告》。一审法院审理后做出的（2017）苏08行初40号行政裁定，确认淮安市政府派出机构淮安生态新城管理委员会做出《房屋拆迁通告》行政行为违法，该判决已经生效。因该《房屋拆迁通告》在一审原告起诉“《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》无效”一案前就已被确认违法并已被撤销，该《房屋拆迁通告》作为涉案的《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》订立的载体，因其载体被确认违法并被撤销，《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》成立本身就不具备合法的条件。3、《合同法》第52条规定了合同无效的情形。被上诉人派出机构违反法律规定的程序实施涉案房屋拆迁行为并授权“淮安高新控股有限公司”作为“拆迁人”，该“拆迁人”未取得政府房管部门的批准征收一审原告的住宅，其征收程序本身违法。在违法的条件下做出《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》，并取得上诉人在协议书上签名，因该协议书成立本身就带有违法性，符合合同无效的情形。4、《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对做出行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据视为没有相应证据。被上诉人在整个诉讼过程中从未出示其做出该行政行为合法性证据和所依据的规范性文件。上诉人所诉的确认《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议》无效是基于该协议本身不具有合法成立的条件，而被上诉人派出机构偷换概念，试图将补偿标准的规范性政府文件替代房屋拆迁许可的批准文件，显然不合法。5、一审判决书中关于公共利益与一审原告住宅拆迁补偿标的的解释，均与上诉人所诉事项无关。（1）一审法院认为被上诉人派出机构征收原告住宅所在地块为“公共利益”用地的说法没有证据。上诉人曾向一审法院提交的起诉状中附带的淮安市规划局公开的政府信息证据显示，上诉人住宅所在地为“商业、商务、商住混合用地”，并非一审法院所称的“公共利益”用地。即使上诉人所在地被划为公共利益用地，也须依法履行征收程序。（2）一审判决书中关于上诉人住宅补偿标的的解释，并非该案所诉内容，与该案无关。上诉人所诉确认《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》无效，是基于该协议书成立本身是否违法的争议。请求本院依法撤销一审行政判决书，并请求重新作出判决。本案上诉费用由被上诉人承担。 被上诉人淮安市政府未提交书面答辩意见。 原审第三人高新控股公司未提交书面陈述意见。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。原审法院在未查清涉案地块的性质、是否有合法的征收手续的基础上，认为被诉拆迁补偿安置协议并未违反合同法所规定的“违反法律、行政法规的强制性规定”属认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第(十三)项之规定，裁定如下： 一、撤销江苏省淮安市中级人民法院（2016）苏08行初147号行政判决； 二、本案发回江苏省淮安市中级人民法院重审。 审 判 长  陈 迎 审 判 员  臧 静 审 判 员  赵 黎 法官助理  钱培培 二〇一九年五月十五日 书 记 员  任子悦