湖南省益阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）湘09行赔初1号 原告汤晓华，男，1965年4月9日出生，汉族，住湖南省南县南洲镇。 委托代理人黄良春，湖南金剑律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被告南县人民政府，住所地：南县南洲镇兴盛西路。 法定代表人黄育文，该县县长。 委托代理人唐众敏，该县人民政府工作人员，代理权限为特别授权。 委托代理人刘卫斌，湖南跃海律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原告汤晓华诉称，1996年，汤晓华经合法程序取得原浪拔湖镇山桥村一组港口的一宗土地，面积为560㎡，使用期限为15年，并依法办理了国有土地使用证。同年10月28日，原告申请私人住宅建设并在该宗土地上建设住宅居住。2011年浪拔湖山桥村村委与南县国土资源局达成《土地征用补偿协议书》，将原告560㎡的土地重复征收，并将该宗土地再次出让给南洲港区项目建设有限责任公司，造成原告享有的国有土地使用权被侵占的后果。2016年10月20日，原告向南县人民法院提起行政诉讼，并于2018年4月11日与南县国土资源局达成了行政协议，约定由南县国土资源局在2019年12月31日前将涉案土地的使用权恢复划归至原告名下，该协议现已生效。原告认为，原告于2010年就已经向南县国土资源局申请续期，但南县国土资源局与浪拔湖山桥村村委达成征收补偿的意向和协议，将原告的土地违法转让给南洲港区项目建设有限责任公司，被告的再次行政许可行为违反了相关规定，侵犯了原告的土地使用权并造成较大损失，被告应承担赔偿责任。2018年7月，原告向被告提出国家赔偿申请并于同年9月14日收到了被告作出的不予赔偿决定书。该决定违背事实和法律规定，为了维护自身合法权益，原告特提起诉讼，要求被告赔偿原告各项损失共计2019038元。 原告汤晓华为证明其主张，向本院提供了如下证据： 1、原告身份证复印件，拟证明原告主体身份； 2、南政赔决字【2018】1号不予赔偿决定书，拟证明已经启动了申请国家赔偿的前置程序； 3、《行政协议》，拟证明涉案土地已返还给原告，该协议是南县国土资源局的纠错行为； 4、南县南洲港区建设有限责任公司国有土地使用权更正登记的申请，拟证明南县人民政府确权行为违法； 5、营业执照和木竹经营、加工许可证，拟证明原告在获得出让土地后，从事木材加工和经营； 6、材料损失（油脂漆、底胶、双飞粉）的一组图片，拟证明原告因被告侵权造成的财产损失； 7、房屋损失的一组图片（19张），拟证明财产损失； 8、南国用（2012）第2094号土地使用证，拟证明原告的土地已划归南县南洲港区项目建设有限责任公司，发证单位是被告； 9、房地产估价报告书，拟证明当时原告的财产评估价值； 10、土地转让协议书，拟证明土地使用权的合法来源； 11、国有土地使用权出让合同，拟证明原告享有的560㎡土地的合法权属； 12、私人住宅建设用地报批材料，拟证明合法建房。 被告南县人民政府辩称，一、南县人民政府不是本案的适格被告。南县南洲港区项目建设有限责任公司的土地是经南县国土资源局通过土地征收后再出让的，而不是土地转让行为，实施集体土地征收行为的是南县国土资源局，而不是南县人民政府；其次，南县人民政府虽在南县国土资源局上报的土地确权材料上加盖了南县人民政府土地登记专用章，但这只是程序性行为，南县人民政府不是本案的适格被告；二、汤晓华未经确认行政行为违法就直接提起行政赔偿诉讼程序违法；三、南县国土资源局根据南洲港区建设规划，对南县浪拔湖镇原山桥村一组部分土地进行征收时，因与原告未达成征收补偿协议，故对原告的房屋及其土地未进行征收，原告未经营、居住系原告自身的原因造成的且其房屋及附属土地均未改变，原告并没有遭受经济损失。综上，原告所诉没有事实和法律依据，而且程序违法、错列被告，请求驳回原告的起诉。 被告南县人民政府向本院提供了以下证据： 1、应诉通知书，拟证明汤晓华在2016年10月25日以南县国土资源局为被告向南县人民法院提起行政诉讼的事实； 2、行政诉状，拟证明汤晓华在2016年的行政诉讼中向南县国土资源局提出了160万元的赔偿请求的事实； 3、行政协议，拟证明汤晓华在2018年4月11日与南县国土资源局就行政诉讼案达成行政协议，即由南县国土资源局在2019年12月31日前将登记在南县南洲港区项目建设有限责任公司名下的土地恢复到汤晓华名下； 4、行政裁定书，拟证明汤晓华与南县国土资源局达成协议后，向南县人民法院申请撤诉并经南县人民法院准予撤诉的事实； 5、南县浪拨湖镇兴桥村村民委员会的说明，拟证明2010年因南县要建设南洲物流园和南洲港口码头，在兴桥村一组征地，当时的指挥部和汤晓华协商过征收补偿事宜，但未达成协议；从2010年至今汤晓华的房屋和土地没有任何人侵占、使用，现在仍然是汤晓华的财产的事实。 经庭审质证，对原告汤晓华提供的证据，被告南县人民政府发表质证意见如下：对证据1没有异议；对证据2的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，不能达到原告的证明目的；对证据3的“三性”及证明目的均无异议，对证据4的“三性”没有异议，但对证明目的有异议；对证据5的真实性无异议，对关联性有异议；对证据6的“三性”均有异议，证据来源不明，不能达到原告的证明目的；对证据7的真实性无异议，房屋的现状没有异议，对其关联性及证明目的有异议，房屋并没有损坏；对证据8的“三性”没有异议，但不能达到原告的证明目的；对证据9的真实性没有异议，但对证明目的有异议；对证据10-11的真实性没有异议，转让合同中“汤小华”与本案原告名字不一致，名字的失误请求法院评判，对诉争土地的合法来源没有异议，在土地上建有房屋是事实；对证据12没有异议，但不能达到其证明目的。 对被告南县人民政府提供的证据，原告发表质证意见如下：对证据1的真实性和合法性无异议，但对关联性和证明目的有异议；对证据2的真实性和合法性无异议，但对关联性和证明目的有异议，对证据3的“三性”无异议，但对证明目的有异议，相反，可以证明南县国土资源局本着有错必纠的原则将出让土地返还给原告，并能证明南县国土资源局有过错行为；对证据4的真实性和合法性无异议，但对关联性有异议；对证据5的真实性和合法性均有异议，村委会是以集体土地出让给南洲港区，但是将其中已经办理了土地出让的原告的土地划给了南洲港区，并且没有通知原告进行过协调，原告在2018年才知晓此事。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1系原告的身份信息，本院予以确认；原告提供的证据2-5、证据8、证据10-12，南县人民政府对其真实性均没有异议，本院依法予以采信；原告提供的其他证据，系原告认为其遭受损失所举证据，因本案不涉及实体处理，故对该部分证据不予审查。被告提供的证据1-4，原告对其真实性均没有异议，予以采信；被告提供的证据5涉及本案的实体处理，不予审查。 经审理查明，1996年11月，原南县国土管理局与汤晓华签订国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）（合同的抬头受让方为汤晓华，落款为汤小华），合同约定原南县国土管理局将浪拔湖镇山桥村一组面积为560㎡的土地出让给汤晓华，土地使用权出让年限为15年，用地规划是建设综合用地，同时约定受让方在向出让方支付完全部土地使用权出让金后15日内，依照规定申请办理土地使用权登记手续，领取《中华人民共和国国有土地使用证》，取得土地使用权。后因南县南洲港区港口建设需要，经批准，2011年6月16日，《南县人民政府关于征用土地的公告》（南政告【2011】3号）决定征用浪拔湖山桥村一组集体土地6.7772公顷用于港口码头和仓储用地建设，南县国土资源局通过招拍挂程序将南洲镇新颜村、浪拔湖镇山桥村一组建设港运码头5976.4㎡的土地出让给南县南洲港区项目建设有限责任公司并颁发南国用（2012）第2094号土地使用权证书。因认为南县国土资源局将其享有土地使用权的560㎡的土地重复征收并违法再次转让给南县南洲港区项目建设有限责任公司损害了自身合法权益，汤晓华于2016年以南县国土资源局为被告，以南县南洲港区项目建设有限责任公司及南县浪拔湖镇山桥村村民委员会为第三人，向南县人民法院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销将汤晓华所有的国有土地使用权出让给南县南洲港区项目建设有限责任公司的行政许可，并依法判令（1996）南政地出字第299号确定的国有土地使用权依法登记给汤晓华所有；2、要求南县国土资源局赔偿将汤晓华的土地使用权违法出让给南县南洲港区项目建设有限责任公司造成的各项损失160万元整；3、要求南县国土资源局承担全部诉讼费用。2018年4月11日，南县国土资源局、汤晓华就南县浪拔湖镇560㎡土地权属达成协议，约定南县国土资源局自愿于2019年12月31日前将该土地权属登记在汤晓华名下并注销他项权证；协议签订后，汤晓华即享有该土地的使用权；南县国土资源局无故未按期将该土地权属登记在汤晓华名下，承担两万元的违约责任。同日，南县人民法院作出（2016）湘0921行初39号行政裁定，认为汤晓华自愿申请撤回起诉符合法律规定，准许汤晓华撤回起诉。2018年7月17日，汤晓华向南县人民政府申请国家赔偿，要求南县人民政府赔偿各项损失2019038元。南县人民政府于2018年9月10日作出南政赔决字【2018】1号不予赔偿决定书。 另查明，2015年11月30日，南县机构编制委员会《关于整合不动产登记职责的通知》（南编发【2015】4号）规定，建立全县不动产统一登记制度，将全县土地登记、房屋登记、土地承包经营权登记、林权登记职责划入县国土资源局，县国土资源局负责全县不动产登记的监督管理工作。将县国土资源局的土地登记职责与其他不动产登记职责整合。职能整合后，县国土资源局负责本行政区域内土地登记、抵押权登记、地役权登记、变更、注销登记以及预告登记、更正登记、异议登记、查（解）封登记等，包含受理、审核、登记、发证、档案管理、登记信息查询等业务。 本院认为，汤晓华提起本案的诉讼请求是判令南县人民政府赔偿其财产损失共2019038元，属于行政赔偿诉讼。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，汤晓华主张行政机关侵犯其财产权并要求赔偿，应当以行政机关侵犯其财产权的行政行为具有违法性为前提。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条也规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。该司法解释的规定，与2012年修改后的《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定不抵触，应当继续有效、适用。本案中，经法庭询问，汤晓华所称加害行为是指征收行为和颁发南国用（2012）第2094号国有土地使用证的行为。关于征收行为。因汤晓华提起本案诉讼并没有诉请确认征收行为违法，征收行为亦未被有权机关认定为违法，故汤晓华基于该行为单独提起的行政赔偿之诉缺乏赔偿前提和依据。再者，由于土地征收行为涉及多个环节和步骤，包含征地批复、征收决定、征地公告、补偿安置等多个行政行为，其相应职权涉及不同的行政主体，经法院向其释明，汤晓华拒绝明确具体的加害行为，行为本身并不明确。关于颁证行为。虽然南国用（2012）第2094号国有土地使用证上盖有南县人民政府的印章，但根据《关于整合不动产登记职责的通知》等规范性文件规定，南县于2015年建立不动产统一登记制度，将全县土地登记职责划入县国土资源局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，职权转移后，前一行政机关的行为后果转移至继续行使该职权的行政机关承担，故南县人民政府不是本案的适格被告，经释明，原告不同意变更被告，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，应当裁定驳回起诉。并且，根据本案查明的事实，汤晓华于2016年以南县国土资源局为被告向南县人民法院提起行政诉讼并要求判令赔偿各项损失160万元，在该案诉讼过程中，汤晓华业已与南县国土资源局达成协议而向法院申请撤诉并经法院准许，现汤晓华以南县人民政府为被告单独提起行政赔偿诉讼，没有事实和法律依据。综上，原告单独提起本案行政赔偿诉讼不符合前述规定的起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款的规定，裁定如下： 驳回原告汤晓华的起诉。 本案不收取案件受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  郭柏奎 审 判 员  傅爱军 人民陪审员  孙敬斌 二〇一九年五月八日 书 记 员  邵 菲 附相关法律条文： 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件： （1）原告具有请求资格； （2）有明确的被告； （3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据； （4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法； （5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理； （6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖； （7）符合法律规定的起诉期限。 第二十七条人民法院接到原告单独提起的行政赔偿起诉状，应当进行审查，并在七日内立案或者作出不予受理的裁定。 人民法院接到行政赔偿起诉状后，在七日内不能确定可否受理的，应当先予受理。审理中发现不符合受理条件的，裁定驳回起诉。 当事人对不予受理或者驳回起诉的裁定不服的，可以在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、 没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 《最高人民法院关于适用的解释》 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。