湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终399号上诉人（一审上诉人）：安乡县安全乡预制建材厂(营业执照登记企业名称安乡县安全预制件厂)。住所地：湖南省安乡县安全乡董家垱。负责人：刘玉涛，该厂经营者。委托代理人：潘红明，湖南中思律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：安乡县人民政府。住所地：湖南省安乡县深柳镇潺陵路**。法定代表人：王兆铭，该县县长。委托代理人：罗先念，安乡县水利局工作人员。委托代理人：刘德惠，湖南信义律师事务所律师。上诉人安乡县安全乡预制建材厂（以下简称安全乡建材厂）因与被上诉人安乡县人民政府（以下简称安乡县政府）经营权行政强制及行政补偿一案，不服湖南省常德市中级人民法院（2018）湘07行初121号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审经审理查明，安全乡建材厂于1997年7月10日成立，工商核准日期为2000年7月10日，类型为集体经营单位，负责人刘玉涛，经营场所位于安乡县安全乡董家垱，经营范围水泥预制件制造、建材零售。2005年8月22日，因不按规定接受年检，安乡县安全预制件厂被吊销营业执照，现登记状态为吊销，未注销。2015年9月28日，刘玉涛与安乡县安全乡董家垱社区居民委员会签订《安全乡社区预制厂转让合同》，安乡县安全乡董家垱社区居民委员会将安乡县安全预制件厂长期转让给刘玉涛经营使用。刘玉涛在该厂一直经营至今，现用公章名称为“安乡县安全乡预制建材厂”。2018年5月17日，中共安乡县委办公室印发安办(2018)7号《中共安乡县委办公室、安乡县人民政府办公室关于印发〈安乡县河道沿岸砂砾码头堆场整治工作方案〉的通知》，要求各乡镇党委、人民政府，县直各单位遵照执行，并附有《整治方案》。《整治方案》第二项目标任务：(一)清除河道管理范围内的砂砾，废除堤身砂石码头，拆除砂砾经营设施设备，对砂砾堆场、岸线及堤身进行生态治理，恢复河道原状，修复堤身堤脚。……(四)建立砂砾经营管理长效机制，完善经营管理制度，实行国有、专营，仅出让租赁权，五年一个轮次。第三项工作步骤：……(四)调查评估。组织县环保、水利、交通(海事)、国土、安监、市场质量监管、税务等部门，全面摸清码头的证照底子，并对下发证照的合法性、时效性进行审查、登记。由县国资管理中心牵头，委托第三方评估机构，在相关单位的配合下，对河道沿岸砂砾码头堆场固定设施、移动设施等进行价值评估，评估结果按照《安乡县河道砂砾码头整治工作奖补方案》内的有关规定，按照证照齐全情况予以以奖代补。评估结果经相关程序后予以公示。(五)关停取缔。5月18日后，砂砾经营业主不得再采购砂砾，……2018年6月1日起，所有河道沿岸砂砾码头要清售存货、清场码头，清场费用由业主自行承担。……(六)规范提升。根据相关规定，由县砂管办，委托专门机构编制《安乡县砂砾码头建设规划》，并在大堤垸内规划大型规范化砂砾码头位置，按程序启动工程建设。建成后通过拍卖租赁权，确定经营业主，按规定签订经营合同，……。第四项工作措施：(一)压实工作责任。各乡镇要强化属地责任，党政主职要亲自部署、亲自指挥，集中力量完成河道砂砾码头堆场的清理工作。……(五)组织领导。成立安乡县砂管办。成立整改领导小组，组长为县长王兆铭，各乡镇人民政府为成员单位。同日，安乡县政府印发安政发(2018)11号《关于全面整治河道内砂砾堆场的通告》，主要内容如下：依据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款之规定，根据常德市总河长令第3号《关于清理河道内砂石码头(堆场)的决定》要求，全县堤防管理方位内所有砂砾堆场、搅拌场等一律从河洲岸线退出。安全乡建材厂在安全乡境内的河道管理范围内建有砂砾码头堆场。2018年5月18日，安乡县水利局制作了《安乡县河道管理范围内砂石码头(堆场)调查表》，其中包括了安全乡建材厂。2018年6月11日，刘玉涛签订了《承诺书》，主要内容如下：承诺堆放在河道沿岸的砂砾存量逐步清售存货、清场码头，配合政府部门在6月30日前将堆放在河道沿岸的砂砾全部转运到垸内。《承诺书》有安全乡乡长的签名，盖有安乡县安全乡人民政府的公章。2018年9月7日，安乡县共六处砂砾堆场租赁经营权被拍卖。安全乡建材厂认为安乡县政府关停、取缔其黄沙、砾石经营权违法，向原审法院提起诉讼，请求：1、确认被告关停、取缔原告的黄沙、砾石经营权违法。2、一并审查被告作出的整治方案的合法性。3、判决被告补偿因侵害原告合法经营权给原告造成的财产损失512848.79元。4、判令被告承担本案诉讼费用。原审认为，本案的争议焦点为：本案上诉人的起诉是否有事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”安全乡建材厂请求确认安乡县政府关停、取缔其黄沙、砾石经营权违法，需要提供安乡县政府关停、取缔其黄沙、砾石经营权的事实根据。所谓“事实根据”，是指上诉人要求人民法院请求予以保护的行政行为影响的合法权益所依据的案件事实、证据事实和法律事实。从安全乡建材厂现提供的证据来看，可以证明如下事实：该厂经营范围包括水泥预制件制造、建材零售；安乡县政府作出要求全县堤防管理方位内所有砂砾堆场、搅拌场等一律从河洲岸线退出的通告；安乡县政府决定全县出让六处砂砾堆场租赁经营权；刘玉涛签订《承诺书》承诺堆放在河道沿岸的砂砾存量逐步清售存货、清场码头，配合政府部门将堆放在河道沿岸的砂砾全部转运到垸内。该院认为，安全乡建材厂提供的证据材料不能证明安乡县政府关停、取缔该厂黄沙、砾石经营权，且该厂一直在经营。安全乡建材厂的起诉不符合法定的起诉条件，对其起诉应予驳回，安全乡建材厂的第二、三项诉讼请求相应不予审查。安全乡建材厂如对安乡县政府作出的通告、出让六处砂砾堆场租赁经营权等行政行为不服，或认为是被迫签订了《承诺书》，均可以另行主张权利。综上，安全乡建材厂的起诉没有事实根据，不符合起诉的条件，应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定驳回安乡县安全乡预制建材厂的起诉。上诉人安全乡建材厂不服一审裁定，向本院提出上诉称：1.安乡县政府作出的《安乡县河道沿岸砂砾码头堆场整治工作方案》导致上诉人不得采购砂砾经营。2.上诉人与安乡县政府签订的《承诺书》实际上终结了上诉人对黄沙、砾石的经营权，给上诉人造成了较大的经济损失。3.安乡县6处砂砾堆场经营权实施拍卖，损害了作为中小企业主的上诉人的合法权益。故请求进入实体审理，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人安乡县政府答辩称：1.被上诉人未实施关停、取缔上诉人黄沙、砾石经营权的行政行为。2.上诉人要求审查《安乡县河道沿岸砂砾码头堆场整治工作方案》的合法性没有法律依据。3.上诉人要求赔偿损失没有事实和法律依据。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。二审经审理查明，原审查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是安乡县政府是否实施了关停、取缔上诉人安全乡建材厂黄沙、砾石经营权的行政行为。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定：禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。根据常德市总河长令第3号《关于清理河道内砂石码头（堆场）的决定》要求，安乡县政府对全县堤防管理范围内的砂砾堆场、搅拌厂等实行全面整治。根据本院查明的事实，安乡县政府作出的《安乡县河道沿岸砂砾码头堆场整治工作方案》的通知，要求全县提防管理方位内所有砂砾堆场、搅拌厂等一律从河洲岸线退出。并未关停、取缔上诉人经营黄沙、砾石的权利。刘玉涛签订《承诺书》的主要内容是承诺堆放在河道沿岸的砂砾存量逐步清售存货、清场码头，配合政府部门在2018年6月30日前将堆放在河道沿岸的砂砾全部转运到垸内，承诺不哄抬价格，承诺不激化矛盾。该承诺合理合法，并未如上诉人所说的终结其黄沙、砾石经营权，安乡县政府未实施对上诉人采取关停、取缔等相关的不当行政行为。上诉人要求赔偿512848.79元的损失，没有事实和法律依据，本院对该项诉讼请求不予支持。另，安乡县安全乡预制建材厂要求一并审查《安乡县河道沿岸砂砾码头堆场整治工作方案》规范性文件，因安乡县政府未对其实施关停、取缔经营黄沙、砾石的行政行为，对其该项请求，本院亦不予支持。综上所述，上诉人安乡县安全乡预制建材厂的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年五月十三日法官助理张颢严书记员杨柳