广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终490号 上诉人（一审原告）南宁市武鸣区两江镇福江村第25村民小组。 诉讼代表人韦文秀，组长。 上诉人（一审原告）南宁市武鸣区两江镇福江村第26村民小组。 诉讼代表人韦日英，组长。 上诉人（一审原告）南宁市武鸣区两江镇福江村第27村民小组。 诉讼代表人韦振光，组长。 上诉人（一审原告）南宁市武鸣区两江镇福江村第28村民小组。 诉讼代表人韦成秀，组长。 以上四上诉人共同委托代理人黄潘羽，广西欣源律师事务所律师。 以上四上诉人共同委托代理人韦良峰，广西欣源（百色）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市武鸣区人民政府，住所地：武鸣区城厢镇兴武大道245号。 法定代表人黄伟光，区长。 委托代理人韦卫平，武鸣区调处办工作人员。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人韦国圣，南宁市行政复议办公室工作人员。 委托代理人李世佑，南宁市行政复议办公室工作人员。 一审第三人南宁市武鸣区两江镇聚群村第6村民小组。 诉讼代表人韦林，组长。 一审第三人南宁市武鸣区两江镇聚群村第7村民小组。 诉讼代表人韦吉英，组长。 一审第三人南宁市武鸣区两江镇聚群村第8村民小组。 诉讼代表人韦耀荣，组长。 一审第三人南宁市武鸣区两江镇聚群村第9村民小组。 诉讼代表人韦仕祥，组长。 一审第三人南宁市武鸣区两江镇聚群村第10村民小组。 诉讼代表人韦苏邓，组长。 一审第三人南宁市武鸣区两江镇聚群村第11村民小组。 诉讼代表人黄朝军，组长。 一审第三人南宁市武鸣区两江镇聚群村第12村民小组。 诉讼代表人黄少宁，组长。 一审第三人南宁市武鸣区两江镇聚群村第13村民小组。 诉讼代表人韦日康，组长。 一审第三人南宁市武鸣区两江镇聚群村第14村民小组。 诉讼代表人潘志恒，组长。 一审第三人南宁市武鸣区两江镇聚群村第15村民小组。 诉讼代表人韦启根，组长。 一审第三人南宁市武鸣区两江镇聚群村第16村民小组。 诉讼代表人韦明德，组长。 一审第三人南宁市武鸣区两江镇聚群村第17村民小组。 诉讼代表人韦杏荣，组长。 以上一审第三人共同委托代理人覃国前，广西方园律师事务所律师。 上诉人南宁市武鸣区两江镇福江村第25村民小组、第26村民小组、第27村民小组和第28村民小组（以下简称福江村25-28组）因其诉南宁市武鸣区人民政府（以下简称武鸣区政府）、南宁市人民政府土地行政确权及行政复议纠纷一案，不服南宁市中级人民法院作出的（2017）桂01行初303号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年5月15日公开开庭审理了本案。上诉人福江村25-28组诉讼代表人韦文秀、韦日英、韦振光、韦成秀及共同委托代理人韦良峰，被上诉人武鸣区政府委托代理人韦卫平，被上诉人南宁市人民政府委托代理人韦国圣、李世佑，一审第三人南宁市武鸣区两江镇聚群村第8村民小组诉讼代表人韦耀荣、第9村民小组诉讼代表人韦仕祥、第16村民小组诉讼代表人韦明德以及南宁市武鸣区两江镇聚群村第6村民小组至第17村民小组（以下简称聚群村6-17组）的共同委托代理人覃国前到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：周福屯系包括福江村25-28组所有村民在内的自然屯。板马屯、坡雷屯和那卓屯则分别系由聚群村6-8组，9-12组和13-17组全体村民组成的自然屯。解放后板马、坡雷、那卓三屯为马卓大队，从1962年底始，板马屯、坡雷屯、那卓屯从马卓大队并入群英大队，1979年群英大队又分为群英、聚群两个大队，板马屯、坡雷屯、那卓屯划归聚群大队，此后归属于现两江镇聚群村；周福屯自解放以来一直属于福江大队，现归属两江镇福江村。各方当事人争议的“虎头坡”、“凹斗丝”、“花迈”、“水飘”（板马屯、坡雷屯、那卓屯统称“岽四尚”）等一带约3400亩山林，四至范围与武鸣区政府南武政行决字[2017]3号《关于两江镇聚群村第6、7、8村民小组、第9、10、11、12村民小组、第13、14、15、16、17村民小组与福江村第25、26、27、28村民小组在“虎头坡”、“凹斗丝”、“花迈”、“水飘”一带山林权属纠纷的处理决定》（以下简称3号处理决定）附图一致。现有证据不足以证明福江村25-28组和聚群村6-17组自土改、合作化、四固定等三个历史时期以来在同一行政辖区内参加过土地调整划分。现有证据亦无法反映涉案争议地已于土改、合作化、三包四固定等历史时期划归福江村25-28组或聚群村6-17组所有。武鸣县山界林权工作组编绘的《两江公社伏江大队山界林权图》（1981年6月19日）将涉及该大队林地编为1-62号并将相应编号的林地标为各生产队所有，涉及争议地“虎头坡”、“凹斗丝”、“花迈”、“水飘”等处被编为43、51、52、57号，但该宗地图未明确标明该土地归属哪一生产队。武鸣县山界林权工作组编绘的《两江公社聚群大队山界林权图》（1981年10月7日）将涉及该大队土地编为1-32号并将相应编号土地标为各生产队所有，其中，涉及争议地的“虎头坡”、“凹斗丝”、“花迈”、“水飘”编号为27号并标注为“四尚”所有，由韦国贤、韦天保和韦仕忠签字确认。签发日期为1981年8月20日的10263号《山界林权证存根》载明：权属单位：武鸣县两江公社聚群大队四尚生产队，地名：虎头坡、凹斗丝，大队山界林权图编号：27，面积3465亩，并在附图页面载有“附图是大队山界林权图。”福江村25-28组主张未参加1981年对争议山的走山划界工作，对聚群村6-17组林权图及10263号《山界林权证存根》的合法性不予认可。在1981年林业三定时期，福江大队亦领取部分山界林权证，但未见有领取涉案争议地的山界林权证。争议地上大部分为自然林木，对此，福江村25-28组和聚群村6-17组均主张此由本方飞播后自然长成。在争议地的“水飘”附近有福江村25-28组耕作区并有本村村民种植的约115亩林木。在争议地“花迈”附近有福江村25-28组耕作区。争议地东南“花迈”处亦由福江村25-28组村民经营，2006年福江村25-28组经与案外人四联村第10村民小组协商，将该处约65亩林地的经营权互换交由案外人四联村第10村民小组经营。案外人四联村第10村民小组明确放弃参加本案诉讼。 聚群村6-17组于2015年6月1日，福江村25-28组于2015年6月10日分别向武鸣区政府提出申请，要求对涉案争议地予以确权调处。福江村25-28组和聚群村6-17组均在《土地确权申请书》中确认周福屯、板马屯、坡雷屯和那卓屯最初由周福屯繁衍分散居住形成。2016年4月19日，武鸣区政府组织聚群村6-17组指认争议地四至范围。聚群6-17组明确对争议地范围内的水田不主张权属。2016年6月3日，武鸣区政府组织福江村25-28组代表对争议山进行现场勘界。福江村25-28组拒绝现场勘界并拒绝在询问笔录上签字确认。武鸣区政府于2016年10月25日对两江镇三联村板架屯刘日基进行询问，刘日基在询问中确认于1981年参加了聚群大队、福江大队的山界林权划定工作，聚群大队山界林权总图由韦瑞祥绘制，聚群大队山界林权证登记表由其制作，福江大队山界林权证总图由其及韦瑞祥（已故）共同绘制。其中“四尚”是板马、坡雷、那卓、周福的合称，地名“虎头坡、凹斗丝”，以上四个屯对这个地名俗称四尚山。周福屯都有代表参加走山踏界，踏界回来才制表，造册签字领取山界林权证，聚群大队有韦国贤、韦天荣、韦文保签字领取了“虎头坡、凹斗丝”的山界林权证，但没有见周福屯的代表来签领。因为“虎头坡、凹斗丝”属于坡雷、板马、那卓、周福四个屯，也是四尚生产队共同所有，当时没有划分到各屯，坡雷、板马、那卓在聚群大队，周福屯在福江大队，所以分别将山林划入各大队总图。因为聚群大队已经登记造册，就没有在福江大队重复登记造册。当时坡雷、板马、那卓、周福屯没有那个屯提出山林权属于本方所有的主张。 武鸣区政府于2016年10月25日对两江镇聚群村坡雷屯韦仕忠进行询问，韦仕忠在询问中确认1981年时任聚群村第9队队长，当时参加林业三定划定山林界线。当时作为权属代表在山界林权图上签名。四尚是指周福、板马、坡雷、那卓四屯。1981年林业三定时，四尚的山林没有划分到四个屯或者生产队，为四个屯共同所有。当时周福屯的代表有韦文耀、韦成功两个代表参加（两人均已故），各方代表均走山踏界后确定山林界线。对四尚队的共有山林并无异议。 武鸣区政府于2016年10月25日对两江镇福江村下伏屯韦林泉进行询问，韦林泉在询问笔录中确认参加1981年的林业三定工作并在福江大队山界林权造册登记表中签名。四尚指的是四个屯，含周福、板马、坡雷、那卓四个屯，不是指山林或山头。四尚四个屯的山林地历来是共有的，81年林业三定时，聚群的三个屯是有同周福来划分山林的，但具体如何划分我不清楚，他们的共有林地我们不参加划分。 武鸣区政府于2016年10月28日对武鸣县安监局退休干部韦国贤（原籍两江镇聚群村那卓屯）的调查笔录确认韦国贤参加1981年林业三定工作并在山界林权总图上签名，其当时为聚群大队支部书记，未具体参加踏界划线，仅在到两江镇开会时代表那卓屯和四尚队从林业站领取山界林权证，交给那卓屯存档。韦国贤在笔录中确认四尚包括那卓、坡雷、板马和周福四屯。四个屯在解放前同为一个屯，都在周福，后分出形成现四个不同的村屯。韦国贤还确认在1981年林业三定时，四个屯在周福屯后背山的山林是四个屯共有，历来没有纠纷过，一直都是共有状态。所以81年划界时，各方（含周福屯）也没有异议的，有异议就不能划线定界了，我在聚群大队任支书的这几年，这个共有山林一直维持原状未开发。81年林业三定时，没有四尚山名，当时是为了便于叫法，把四尚队的共有山林统称为“四尚山”，这个称号周边的生产队和村民都懂的，他们都清楚所谓的“四尚队”和“四尚山”代表是哪个队哪片山。 武鸣区政府于2016年11月2日对福江村中福屯（现第16组，原10组）韦武文的询问笔录，韦武文在笔录中确认其代表伏江原第10组参加山林界线划定工作，编号为56的两江公社伏江大队划定山界林权登记表上确为本人签名。韦武文在笔录中还确认“四尚”是指福江村的周福屯、聚群屯的坡雷屯、板马屯、那卓屯四个屯合称为“四尚”。1981年林业三定时，周福屯有屯内资格威望较老的老人代表参加，但到签领山界林权证时未见其权属代表人签字盖章，领取山界林权证。 武鸣区政府于2016年11月17日对梁飞（四联村第10组，原任组长）、梁德民（四联村第10组，现任组长）、韦天秋（四联村13组）进行询问，该询问笔录确认梁天于2006年任本组组长。四联村第10组于2006年承包经营“四尚”山的范围，权属属“四尚”所有，所谓的“四尚”实指周福屯、那卓屯、坡雷屯、板马屯等四个屯，历史上有这个称呼。2006年时，周福屯的韦成秀、韦成仕、韦光荣、韦成瑞等4人来找我，讲现周福屯跨越屯界到属我屯的“丁平”山割松脂，因此现想用“四尚山”的经营权换“丁平”山的经营权，我屯开会后也同意，因此在2006年时，韦成秀、韦成仕、韦光荣、韦成瑞与我屯的我、梁月营、梁月电、梁文培、梁锦光等人一起到现场指界，我屯和周福屯商定，互换经营权，“丁平”由周福屯经营，现“四尚山”承包的范围由我屯经营。我组取得现“四尚山”承包范围的经营权后，就于当年将该山发包。2017年3月1日，被告再次对四联村10组进行询问，并确认其组在涉案争议山承包经营土地的具体位置，该组组长梁月贤确认以上次询问陈述为准。 福江村25-28组和聚群村6-17组均主张现已无人员知悉或参与涉案争议地在土改、合作化、三包四固定时期的划定情况。 2017年3月9日，武鸣区政府作出3号处理决定：一、争议的“虎头坡”、“凹斗丝”、“花迈”、“水飘”等一带约3400亩的林地为板马、坡雷、那卓、周福四屯共有。以各屯人口为基数，以现状经营及兼顾各方利益、方便管理与社会和谐稳定的原则，参考聚群村三个屯提出的分割方案，将“虎头坡”、“凹斗丝”、“花迈”、“水飘”等一带林地划分到板马屯、坡雷屯、那卓屯和周福屯。二、具体划分界限为：为方便周福屯连片经营林地和管理已种林木、争议地中的水田耕作区，划争议地“岽四尚”中的“花迈”一带约800亩及“水飘”一带约200亩的山林权属归两江镇福江村周福屯所有（其中四联村第10组与周福屯在“花迈”山互换经营的约65亩林木权属归四联村承包户经营）；争议地“岽四尚”中余下的“虎头坡”、“凹斗丝”、“花迈”等一带约2400亩山林权属归两江镇聚群村板马屯、坡雷屯、那卓屯所有。2017年7月26日，南宁市人民政府作出南府复议[2017]78号《行政复议决定书》（以下简称78号复议决定），维持武鸣区政府作出的3号处理决定。福江村25-28组不服，提起本案诉讼，请求人民法院撤销3号处理决定和78号复议决定，判令被告武鸣区政府重新作出处理。 南宁市中级人民法院一审认为：《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定：“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。”第三十条规定：“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：…（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。”第三十四条规定：“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：…（十）发生法律效力的行政复议决定书、判决书、调解书、裁定书；…”据此可知，集体山林水利权属的确定，应以土改、合作化、“四固定”等历史时期已划定权属为准，此后有调整的，亦应遵循。如当事人无证据证明涉案山林已有明确归属，确权机关有权遵照“有利于团结、有利于管理、有利于生产”原则并兼顾各方管理事实作出处理决定。具体到本案，本案焦点争议问题是武鸣区政府认定涉案林地未在历史时期划定权属，10263号《山界林权证》及有关经营管理事实可以作为确权依据并参照各方经营管理事实划分涉案争议地权属有无事实和法律依据。 关于争议地历史权属状况问题。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十七条规定：“权属纠纷当事人对自己提出的权属主张有责任提供证据。权属纠纷当事人应当在处理机关指定的期限内提交有关证据材料。”因各方当事人均未能提供证据证实涉案林地已于相关历史时期划归本方所有，且各方当事人均明确现已无了解或参与涉案争议地历史时期权属划定情况的知情人，故武鸣区政府亦无法通过调查核实涉案土地的历史权属状况。据此，武鸣区政府认定无证据证明涉案争议地已于土改、合作化、三包四固定等历史时期划定权属并无不妥，予以支持。 关于争议地在1981年权属状况问题。虽然聚群村6-17组所在集体组织参与制定的《两江公社聚群大队山界林权图》将争议地“虎头坡”、“凹斗丝”、“花迈”、“水飘”编号为27号并标注为“四尚”所有，但此仅有聚群村6-17组一方代表韦国贤、韦天保和韦仕忠签字确认，福江村25-28组所在集体组织参与制定的《两江公社伏江大队山界林权图》并未标明争议地由福江村25-28组和聚群村6-17组共有，且福江村25-28组亦未在聚群村6-17组林权图及10263号《山界林权证》签字确认，武鸣区政府调查的证人证言亦无法查明福江村25-28组有无代表参与争议地的权属划定工作，故现有证据不足以证明福江村25-28组和聚群村6-17组已于1981年就共同共有争议地达成一致意见。武鸣区政府仅以聚群村6-17组已签收10263号《山界林权证》为由确认福江村25-28组和聚群村6-17组已于1981年对争议地达成共同共有的一致意见没有充分证据予以证明。因各方当事人均无证据证明涉案争议地的历史权属状况，且武鸣区政府亦无法调查核实涉案争议地的历史权属状况，武鸣区政府应遵照“三个有利于”原则并参照各方当事人证据情况对争议地权属作出处理。 因本案所涉林权图和10263号《山界林权证》均清晰反映福江村25-28组和聚群村6-17组对争议地提出权属主张并被书面材料所记载，相关证人证言亦反映双方当事人确有“四尚”共有土地的事实，武鸣区政府据此确定争议地归福江村25-28组和聚群村6-17组共同共有并无不妥，鉴于争议地范围内大部分林木为自然生长，福江村25-28组目前仅对部分争议地进行实际经营管理，武鸣区政府结合双方当事人的人口数量、福江村25-28组和聚群村6-17组历史时期的经营事实并兼顾福江村25-28组当前的经营管理实际等对争议地作出具体分配系其法定裁量权范围，未侵犯各方当事人的合法权益，应予支持。福江村25-28组主张涉案土地全部权属没有事实和法律依据，不予支持。综上，虽然武鸣区政府直接采信10263号《山界林权证》所确定的共同共有不当，但武鸣区政府此外亦对福江村25-28组和聚群村6-17组的经营管理事实作了调查并最终依据各方经营管理事实作出被诉处理决定结果正确。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回福江村25-28组的诉讼请求。 上诉人福江村25-28组上诉称：一、一审判决维持3号处理决定错误。一审判决在已经认定被上诉人武鸣区政府直接采信10263号《山界林权证》不当的基础上，仍然认定被上诉人武鸣区政府作出的处理结果正确显然错误。二、一审判决适用法律错误。武鸣区政府作出的涉案处理决定明显错误，应根据《行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销该处理决定并判决被上诉人南宁市武鸣区政府重新作出处理决定。请求：撤销一审判决及涉案处理决定、复议决定，判令武鸣区政府重新作出处理决定。 被上诉人武鸣区政府答辩称：土改、合作化、四固定三个特定历史时期，上诉人与一审第三人均不在同一行政辖区，争议双方均没有提供能够证实争议山林权属的证据。争议地在土改、合作化、四固定时期的权属不明。林业三定时，上诉人及一审第三人均派出代表参加了争议地的权属划定工作，各方代表对争议地属四尚共有无异议。聚群大队依此登记造册，将争议地确定为四尚共有。为此，本机关按“三个有利于”原则，将争议地分别划分归上诉人与一审第三人所有，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人南宁市人民政府答辩称：林业三定时，板马、坡雷、那卓、周福四屯对争议地权属界线划定，将争议地权属确定为四尚共有没有异议，聚群大队依此登记造册，原武鸣县人民政府发放10263号《山界林权证》给共有人板马屯、坡雷屯、那卓屯共有，权属单位写明“四尚”。武鸣区政府根据查明的事实，依据相关法律规定，作出的涉案处理决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律依据正确，本府予以维持，并无不当。周福屯称自土改、合作化、四固定等时期争议地权属一直归己方所有并经营，但未能提交证据证实，其主张全部争议地权属的证据不足。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人聚群村6-17组未提交书面陈述意见，二审庭审中同意两级政府意见。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的证据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为：争议地在土改、四固定时期的权属情况目前没有证据证实。林业三定时期，上诉人所属的伏江大队山界林权图和一审第三人所属的聚群大队山界林权图均将争议山岭绘制在内，其中伏江大队山界林权图内编号43、51、52、57号标注在本案争议地范围内，但没有各宗地的边界线，也没有列入该图左下角的附表中，而该表中列明了其他宗地号和对应的权利主体，这些宗地在图中则有明显的边界线。在聚群大队的山界林权图中，编号27号的宗地有明确的边界线，与本案争议地大体吻合，附表中载明27号地山权、林权权利人均为“四尚”，并有一审第三人各屯代表签名。结合林业三定工作人员刘日基的证言分析，两大队的山界林权图并无冲突，争议山岭的权属情况标明在聚群大队的山界林权图中，伏江大队的山界林权图虽然包含了争议山岭，但没有明确其权属。上述事实与伏江大队林业登记材料及山界林权证没有登记有争议山岭、聚群大队的林业三定档案材料及10263号《山界林权证》则登记争议山岭属“四尚生产队”等内容能够互相印证，武鸣区政府在综合分析的基础上采信10263号《山界林权证》，认定争议山岭属于上诉人和一审第三人共有并无不当。虽然上诉人提出历史上不存在“四尚生产队”建制，但包括福江村村民在内的多名证人证实当地民间习惯上将上诉人与一审第三人四个屯统称为“四尚”，林业三定登记材料对权利主体表述的不规范不足以否定对相关山岭明确权属的结论。 综上，武鸣区政府确认争议地归上诉人和一审第三人共有，并按照有利于当地安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则，依职权对争议地进行划分确权，作出的3号处理决定符合本案实际，南宁市政府78号复议决定予以维持，以及一审判决驳回福江村25-28组的诉讼请求正确，本院予以支持。福江村25-28组主张全部争议地的所有权没有事实和法律依据，上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南宁市武鸣区两江镇福江村第25、26、27、28村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年五月二十二日 法官助理 方虞雅 书 记 员 王家兴