河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫03行初31号原告王铁中，男，汉族，1960年1月6日出生，住河南省洛阳市洛龙区。委托代理人雷海强，北京市邦成律师事务所律师，一般代理。委托代理人王兆吉，男，汉族，1985年8月11日出生，住河南省嵩县库区，一般代理。被告嵩县人民政府。地址：河南省嵩县行政路7号。统一社会信用代码：11410325005418246E。法定代表人宗玉红，县长。委托代理人梁少波，嵩县库区乡副乡长，特别授权。委托代理人张兴杰，嵩县众望法律服务所法律工作者，特别授权。被告嵩县库区乡人民政府。地址：河南省嵩县库区乡桥北街。统一社会信用代码：11410325005418465Q。法定代表人韩明业，乡长。委托代理人闫战宾，北京市博人律师事务所洛阳分所律师，一般代理。原告王铁中诉被告嵩县人民政府（以下简称嵩县政府）、嵩县库区乡人民政府（以下简称库区乡政府）行政强制拆除一案，于2019年1月18日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，依法追加库区乡政府为本案被告，并向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书、行政机关负责人出庭应诉通知书，于2019年3月5日、4月23日公开开庭审理了本案。原告王铁中及其委托代理人雷海强、王兆吉，被告嵩县政府的委托代理人梁少波、张兴杰，被告库区乡政府的委托代理人闫战宾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王铁中起诉称，原告奶牛场属于合法经营，是洛阳市政府及嵩县政府扶持起来的奶牛企业，有批文与拨款凭据及库区乡的批复文件与字据以及贴息票据为证。根据国务院令643号、洛财工2012（48）号文件，2018年10月14日农业部长答记者问及郑州市政府对各县养殖场拆迁补助政策，今年吉利区、洛龙区、伊滨区的补助标准，往年嵩县对鸵鸟厂、奶牛厂、养猪厂、鸡厂、库区乡桥北网箱养鱼、鱼宴船、淘沙船等补偿事实，望给合理合法的公判。故，诉至法院，请求：1、依法确认被告强制拆除原告位于嵩县库区乡岗上村嵩县蒙恩奶牛养殖场的行为违法；2、诉讼费用由被告承担。原告向本院提交如下证据：证据1—4：关停取缔通知书、信访事项实体性受理告知书、乡镇答复意见、信访处理意见书，复查申请、信访事项复核受理告知书；证据5、2012年陆浑水库水源地保护项目投资汇总表；证据6—7：县环保文件，市财政局局长讲话；证据8-14、养殖场办理手续申请书，养殖场营业执照、畜禽养殖代码证、洛阳市奶牛场项目验收评分标准、卫生许可证、动物防疫条件合格证、生鲜乳收购许可证；证据15-16、嵩发改〔2010〕13号、库政〔2009〕26号；证据17—22、奶牛场租地合同书、排污费缴纳通知单，领取奶牛小区建设贷款条，证明两份，拆迁房屋丈量及地面附着物清点登记表；证据23、嵩县环境保护局、库区乡政府关于陆浑水库饮用水源地养殖户拆迁问题的函；证据24-25、资金补贴通知书、洛阳市治理方案。被告嵩县政府答辩称，答辩人未实施被答辩人所诉“强制拆迁”行为，故而答辩人并非适格被告，起诉答辩人系诉讼主体错误。嵩县环境污染防治攻坚指挥部（以下简称指挥部）并非答辩人派出机构，仅是县政府设立的临时工作机构，职能是协调有关政府职能部门和乡镇政府开展污染防治工作，指挥部没有执法权，答辩人也没有授权政府部门或乡镇政府行使与之相关的执法权。被答辩人所诉“强制拆迁”行为系政府有关职能部门依照有关环境保护、城乡规划等方面的法律法规授权所为，执法程序是否符合法定程序，须以相关执法部门为被告进行司法审查。被答辩人主张没有事实和法律依据，其诉讼请求应予驳回。被告嵩县政府向本院提交如下证据：嵩县环境污染防治攻坚战指挥部文件《嵩县2018年打赢畜禽养殖污染防治攻坚战实施方案》（嵩环攻坚〔2018〕5号）。被告库区乡政府答辩称，一、答辩人履行政府职能的行为应受法律保护。库区乡政府是陆浑水源地保护的主要承担者。嵩县污染防治攻坚战指挥部对涉及饭坡镇、库区乡的30项环境问题进行了交办，要求答辩人进行整治。答辩人随后所开展的整治活动，是贯彻落实国家环境保护法和中央、省、市、县文件要求的活动，目的是为了保护洛阳市居民的饮水安全，维护公共利益。二、案涉养殖场圈舍系非法建筑。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定，被答辩人所使用的土地，并非是经过审批的宅基地，也并非是经过集体经济组织发包并经乡镇人民政府备案的耕地；被答辩人所从事的养殖也不是在宅基地范围内进行的家庭养殖，而是在集体土地上进行的农业生产经营活动，圈舍建设依法是需要经过审批的。另，根据《畜禽养殖污染防治管理办法》第七条规定，《嵩县畜禽养殖禁养区限养区划分方案》已明确“陆浑水库环库公路以外500米以内范围的区域”为禁养区。被答辩人在禁养区内从事养殖活动是违法的，是不符合乡村规划的。三、答辩人不存在强制拆除。答辩人在拆除之前，已经充分向相关经营者讲解了国家政策法律，并向相关经营者送达了书面通知，要求相关经营者自行拆除，一定程度上得到了相关经营者的理解和配合，相关经营者也已经按照要求将畜禽进行了转移。只是在拆除圈舍方面，鉴于省市县对环保工作要求的紧迫性和相关经营者客观条件的限制，答辩人组织了机械对相关经营者的圈舍进行拆除，是与相关经营者存在一定合意基础的。而且，答辩人也一直在积极为相关经营者争取政策。虽然由于种种条件的限制，答辩人未能满足相关经营者的诉求，但答辩人的行为整体上合法合理，而且目前仍然与相关经营者等保持着充分的沟通。四、被答辩人需证明其为适格被告。被答辩人所称的“养牛场”是独立的法律主体“嵩县蒙恩奶牛养殖场”。综上，被答辩人的起诉与事实不符，请求驳回被答辩人的起诉。被告库区乡政府向本院提交如下证据：第一组：1、河南省环境污染防治攻坚战领导小组办公室文件《关于切实做好陆浑水库及伊河上游水环境污染防治工作的督办通知》；2、中共洛阳市委部署工作通知单；3、嵩县环境污染防治攻坚战指挥部办公室督办函；4、嵩县环境污染防治攻坚战指挥部文件《关于印发嵩县县城城区及陆浑水库环境综合整治30天攻坚实施方案的通知》；5、《嵩县畜禽养殖禁养区限养区划分方案》。第二组：嵩县环境污染防治攻坚指挥部文件《关于印发嵩县2018饮用水水源地环境综合整治实施方案的通知》。经庭审质证，原告王铁中对被告嵩县政府提交的证据发表如下质证意见：5号文件真实性无异议，这个文件恰恰证明嵩县环境污染防治攻坚战指挥部针对畜禽养殖污染下发了规定。原告对被告库区乡政府提交的证据发表如下质证意见：第一组证据第一份，没有原件，真实性、关联性不认可。第一份证据并没有提到拆除王铁中养牛场。第二份真实性、关联性不认可；第三份真实性认可，关联性不认可，第三份排查登记表中没有王铁中养牛场；第四份真实性认可，关联性不认可；第五份真实性、关联性、合法性，违反《中华人民共和国水污染防治法》第五十六条和《洛阳陆浑水库饮用水水源保护条例》，文件把陆浑水库环库公路800米以内范围的区域列为畜禽养殖限养区范围也不合理。这五份证据不能证明王铁中养牛场违法，不能证明奶牛场危害了陆浑水库水源地的水源安全，不能证明库区乡人民政府的整治行为合法合规。第二组证据真实性认可，关联性、合法性不认可。被告嵩县政府对原告王铁中提交的证据发表如下质证意见：关停取缔通知书，真实性无异议，此通知书仅是指挥部认为其违反相关法律法规的一个取缔通知，不能证明强拆行为是县政府实施的。养殖场相关手续，均已过有效期，不能证明其养殖行为合法。被告库区乡政府对原告提交的证据发表如下质证意见：同意县政府意见，补充对相关证据关联性无异议。原告所提交证据均不能证明原告奶牛场建设项目获得了规划许可以及用地审批。对于一个市场主体，其所获得的部分经营许可并不代表其遵守了其他相关法律法规规定。涉案的建筑物为嵩县蒙恩奶牛养殖场所有，该个体工商户应该作为本案当事人，王铁中不具备主体诉讼资格。本院对上述证据认证如下：原告王铁中和被告嵩县政府、库区乡政府提交的第一组证据均与本案具有关联性，真实、合法，可以作为认定本案事实的证据使用。库区乡政府提供的第二组证据，嵩县环境污染防治攻坚战指挥部文件《关于印发嵩县2018饮用水县水源地环境综合整治实施方案的通知》系在强拆行为之后印发的通知，本院不予采信。经审理查明，原告王铁中2007年1月在嵩县库区乡岗上村租用9.5亩土地自办嵩县蒙恩奶牛养殖场，嵩县工商局为其办理了个体工商户营业执照（有效期自2011年6月9日至2015年6月8日），组织形式是个人经营，经营范围及方式为鲜牛奶销售。后，嵩县库区乡人民政府依照《嵩县人民政府2016年度环境保护责任目标任务的通知》要求，通知王铁中养牛场搬迁，2016年2月王铁中的养牛场的牛全部搬迁，养牛场未拆除。2016年11月，库区乡人民政府依照洛政办〔2013〕113号文件《洛阳市国家建设征收集体土地地上附属物补偿标准的通知》对王铁中的养牛场进行了附属物清点，需要78万余元搬迁安置补偿费用，但一直未给付，王铁中为此一直信访。嵩县环境污染防治攻坚战指挥部于2018年3月15日印发《嵩县2018年打赢畜禽养殖污染防治攻坚战实施方案》（嵩环攻坚〔2018〕5号），于2018年4月3日印发《关于印发嵩县县城区及环陆浑水库环境综合整治30天攻坚实施方案的通知》，于2018年4月4日，下发督办函（嵩环攻坚办函〔2018〕71号）：“饭坡镇、库区乡人民政府：现将2018年4月3日在你乡（镇）辖区内发现的30项环境问题予以交办（后附问题清单）。针对清单内的环境问题，请你乡（镇）立即按照环境污染防治工作责任和县主要领导要求，迅速开展整治行动，确保按规定时限完成整改任务。”2018年4月7日，嵩县污染防治攻坚战指挥部向王铁中下发《关停取缔通知书》：“库区乡寺庄王铁中养殖企业/农户：你养殖场现位于陆浑水库二级保护区内，违反《中华人民共和国水污染防治法》、《洛阳市陆浑水库饮用水源保护条例》有关规定，根据省、市、县环境治理有关要求，现责令你处于4月15日前自行关停（清空存栏、拆除设施、清理粪污、封堵排污口等），否则将报请县人民政府依法强制执行。”2018年4月9日，库区乡人民政府组织人员将涉案养牛场拆除。另查明，嵩县污染防治攻坚战指挥部系嵩县政府2017年3月1日成立的临时机构。2018年12月18日，嵩县县委、嵩县政府成立嵩县污染防治攻坚战领导小组，原嵩县污染防治攻坚指挥部撤并入新机构。本院认为，本案的主要争议焦点有三个：一是嵩县政府是否是本案适格被告；二是涉案养牛场是由谁组织实施拆除；三是强制拆除行为是否合法。对此，本院分述如下：一、嵩县政府是否是本案适格被告。《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。《洛阳市陆浑水库饮用水水源保护条例》第五条规定：“嵩县、栾川县人民政府负责本条例在本行政区域内的贯彻实施，防止对水源造成污染”。各级人民政府均有保护环境的职责，嵩县陆浑水库是洛阳市人民的水源地，嵩县政府系环境保护的法律主体，根据中央、省、市有关部署，嵩县政府成立了嵩县污染防治攻坚战指挥部，其行为后果应由嵩县政府承担。根据嵩县环境污染防治攻坚战指挥部关于印发《嵩县2018年打赢畜禽养殖污染防治攻坚战实施方案》的规定，嵩县政府在其职权范围内，已将涉案养牛场等的环境污染防治相关工作交由库区乡政府具体负责实施。而库区乡政府系一级地方政府，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。在此情况下，由于王铁中提供的嵩县污染防治攻坚战指挥部下发的《关停取缔通知书》，仅能证实嵩县政府对环湖养殖户实施了自行关停的通知行为，不能证明其直接实施了强制拆除行为。嵩县政府虽系陆浑水库水源地环境保护的法律主体，但本案被诉行为系强制拆除的事实行为，未有证据证明嵩县政府直接拆除或组织拆除了涉案养牛场，因此，嵩县政府不是适格被告。二、关于涉案养牛场是由谁组织实施拆除问题。关于这一问题，库区乡政府庭审中自认组织拆除了涉案养牛场，并称其系在中央、省、市、县环保风暴行动的精神引领下依据《中华人民共和国城乡规划法》的自主行为，且未有证据证明有其他主体实施或组织实施了强制拆除行为。本院对该事实予以确认。三、关于强制拆除行为是否合法问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。库区乡政府虽然对其辖区内的非法建筑有拆除的权力，但任何行政权的行使都应当具有事实和法律依据，并遵循正当程序的要求。就正当程序而言，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》的规定，违法建筑的认定和拆除需要遵循的法定程序是：调查取证、对违章建筑作出认定、作出责令限期拆除决定，催告当事人履行义务、听取当事人的意见，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。又根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。而本案中，库区乡政府即使认为涉案养牛场系违法建筑，但并未遵循上述法律程序，就直接实施了强制拆除行为，应确认违法。另外，关于库区乡政府所称管辖权问题。本案原告王铁中起诉时是以嵩县政府为被告提起的诉讼，在审理过程中，本院依法追加库区乡政府为共同被告，被诉行为是强制拆除的事实行为，具体是由哪个主体实施了强制拆除行为，责任应由谁来承担，这些问题需要经过审理才能查明，因此，本院对本案具有管辖权。综上，本案被诉行为是强制拆除的事实行为，而具体实施强制拆除行为的是库区乡政府。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、确认被告嵩县库区乡人民政府对原告王铁中位于嵩县库区乡岗上村嵩县蒙恩奶牛养殖场的强制拆除行为违法；二、驳回原告王铁中对被告嵩县人民政府的诉讼请求。案件受理费50元，由被告嵩县库区乡人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 张 强审判员 张 蕾审判员 李扬丽二〇一九年五月三十一日书记员 杨路嘉书记员 葛 瑶