广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终349号 上诉人（一审原告）黄海洋，男，1966年4月7日出生，壮族，住上思县。 上诉人（一审原告）黄锦秋，男，1961年3月11日出生，壮族，住上思县。 上诉人（一审原告）黄锦徐，男，1965年1月2日出生，壮族，住上思县。 上诉人（一审原告）黄锦乐，男，1962年6月22日出生，壮族，住上思县。 以上四上诉人共同委托代理人陆尚河，北京市尚衡（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）上思县人民政府，住所地上思县思阳镇民政路5号。 法定代表人覃森，该县县长。 委托代理人黄江海，该县司法局工作人员。 委托代理人何其贤，该县司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）防城港市人民政府，住所地防城港市迎宾街。 法定代表人班忠柏，该市市长。 委托代理人卢振佳，该市政府办工作人员。 委托代理人盘永昆，该市司法局工作人员。 一审第三人上思县思阳镇北湖社区燕城二组。 诉讼代表人黄焕棒，该组组长。 一审第三人黄锦珊，男，1954年10月19日出生，壮族，住上思县。 委托代理人韦堂佳，广西北仑律师事务所律师。 上诉人黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐因与被上诉人上思县人民政府（以下简称上思县政府）、防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）及一审第三人上思县思阳镇北湖社区燕城二组（以下简称燕城二组）、黄锦珊土地行政管理行政确认纠纷一案，不服防城港市中级人民法院（2018）桂06行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明：上思县政府于2017年4月28日作出上政裁[2017]9号《上思县人民政府关于“那坤”土地权属纠纷行政处理决定书》（以下简称9号《处理决定》）。该9号《处理决定》查明：一、争议的“那坤”土地位于原布透屯边的东南面，争议地界址是布透温泉小镇项目拟征用范围，附图编号90号，面积11.58亩。二、2014年6月13日组织该组组长及群众代表现场勘界时，争议地编号90号当中4.97亩土地是1982年落实家庭联产责任制由燕城二组落实给申请人黄锦珊和被申请人黄锦秋、黄锦乐、黄锦徐和黄海洋共5户12份额作为责任田，6.61亩土地是黄锦珊自落实责任制以来开荒种植农作物，至发生纠纷止，期间没有任何人提出异议。三、上世纪90年代时，政府分别向黄锦秋、黄锦乐、黄锦徐核发了《土地承包合同书》。其中黄锦乐《土地承包合同书》编号04，承包耕地4.56亩（其中水田2.19亩，旱田1.41亩，坡地0.96亩）；黄锦秋《土地承包合同书》编号05,承包耕地3.04亩（其中水田1.46亩，旱田0.94亩，坡地0.64亩）；黄锦徐《土地承包合同书》编号06，承包耕地3.04亩（其中水田1.46亩，旱田0.94亩，坡地0.64亩）。上述三本《土地承包合同书》记载的土地坐落均为布透地、毛凤、叫马、佛子、那坤。四、2013年间因布透温泉小镇项目拟征用本案争议地时，各方均主张争议地权属而引起纠纷。鉴于以上事实，上思县政府认为：本案争议地11.58亩土地属于第三人思阳镇北湖社区燕城二组集体所有土地。其中4.97亩土地是1982年落实家庭联产责任制时，是燕城二组落实给申请人黄锦珊和被申请人黄锦秋、黄锦乐、黄锦徐和黄海洋共5户12份额（其中黄锦珊4份、黄锦秋2份、黄锦乐3份、黄锦徐2份、黄海洋1份）作为责任田。因此，申请人与被申请人主张该争议的4.97亩土地为12份额有事实和法律依据，予以支持。另外，剩下的6.61亩土地虽然自落实责任制以来由申请人黄锦珊开荒种植农作物，但黄锦珊从未与燕城二组就该地块签订有农村土地承包经营合同，故其不拥有该地块合法的土地承包经营权，且黄锦秋、黄锦乐、黄锦徐和黄海洋从未在该争议地经营管理过。因此，申请人黄锦珊与被申请人黄锦秋、黄锦乐、黄锦徐和黄海洋分别主张6.61亩土地使用权归其或共同拥有缺乏事实和法律依据，不予支持。案经调解，因各执己见，调解未果。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十四条第（六）点和第三十五条第（二）点的规定，上思县政府决定：一、本案争议地权属燕城二组集体所有。二、本案争议地中的4.97亩土地使用权分别属申请人黄锦珊1.66亩，被申请人黄锦徐0.83亩，黄锦乐1.24亩，黄锦秋0.83亩，黄海洋0.41亩。根据本决定书制作的权属界线图与本决定书具有同等的法律效力。 防城港市政府于2017年10月23日作出防政复决[2017]30号《行政复议决定书》（以下简称30号《复议决定》），查明：①争议的“那坤”土地位于原布透屯边的东南面，争议地界址是布透温泉小镇项目拟征用范围，附图编号90号，面积11.58亩。争议土地系燕城二组集体所有。2013年间因布透温泉小镇项目拟征用本案争议地时，各方均主张争议地权属而引起纠纷。②经查编号为90的土地部分为开荒，部分为责任田。分田到户时，争议地没有具体丈量划分，且该争议地一直由黄锦珊长期经营种植。争议地编号90当中4.97亩土地是1982年落实家庭联产责任制由燕城二组落实给申请人黄锦秋等四人和黄锦珊共5户12份额（黄锦珊4份、黄锦秋2份、黄锦乐3份、黄锦徐2份、黄海洋1份）的责任田，6.61亩土地是黄锦珊自落实责任制以来开荒种植农作物至发生纠纷止，期间没有任何人提出异议。”上述事实有2014年6月13日的现场勘查笔录和现场勘查图、2013年2月22日调查笔录（农日房）、2015年1月15日的调查笔录（黄通新）、防城港市中级人民法院于2017年6月13日作出的（2017)桂06行初13号判决中加达组、黄开松陈述称“黄锦珊也在‘那坤’开荒6.61亩土地”，与上思县政府查明事实相印证。③上世纪90年代，政府分别向黄锦秋、黄锦乐、黄锦徐核发了《土地承包合同书》，其中黄锦乐《土地承包合同书》编号04，承包耕地4.56亩（其中水田2.19亩，旱田1.41亩，坡地0.96亩）；黄锦秋《土地承包合同书》编号05,承包耕地3.04亩（其中水田1.46亩，旱田0.94亩，坡地0.64亩）；黄锦徐《土地承包合同书》编号06,承包耕地3.04亩（其中水田1.46亩，旱田0.94亩，坡地0.64亩），上述三本《土地承包合同书》记载的土地坐落均为布透地、毛凤、叫马、佛子、那坤。且在四至一栏均标明：见附图。经查，该附图系燕城二组的队干自己绘制。④2015年3月12日上思县农村土地承包纠纷仲裁委员会曾就耕地编号为90、91的土地共计15.24亩，作出上农仲裁字〔2015〕第1号仲裁裁决书予以确权。后黄开松不服于2015年5月向上思县人民法院提起诉讼，上思县人民法院作出（2015)上民初字第499号民事裁定书，确定编号为91的土地实质为土地权属争议，应由行政机关确权。⑤黄锦珊从未与燕城二组就编号为90土地余下的6.61亩签订土地承包经营合同。复议机关认为，本案争议地编号90号面积11.58亩土地属于燕城二组集体所有。其中4.97亩土地是1982年落实家庭联产责任制时，由燕城二组落实给申请人黄锦秋等四人和黄锦珊共5户12份额（其中黄锦珊4份、黄锦秋2份、黄锦乐3份、黄锦徐2份、黄海洋1份）的责任田。故申请人黄锦秋等四人与黄锦珊共5户主张该争议地4.97亩土地为共有，有事实和法律依据。余下的6.61亩土地虽然自落实责任制以来由黄锦珊开荒种植农作物，但黄锦珊从未与燕城二组就该地块签订有农村土地承包经营合同，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第一款、《中华人民共和国土地承包法》第二十二条的规定：土地承包经营权承包需要签订土地承包经营合同，合同自成立时生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。故黄锦珊不拥有该地块合法的土地承包经营权，且申请人黄锦秋、黄锦乐、黄锦徐和黄海洋亦从未在该争议地经营管理过。故上思县政府对该事实的认定，复议机关予以支持。关于申请人提出涉案土地的6.61亩不是由黄锦珊开荒，而在分田到户之前已是良田。根据2014年6月13日的现场勘查笔录和现场勘查图、2013年2月22日调查笔录（农日房）、防城港市中级人民法院于2017年6月13日做出的(2017)桂06行初13号判决中加达组、黄开松的陈述“第三人黄锦珊也在‘那坤’开荒6.61亩土地”，与上思县政府查明的事实相印证。故复议机关对上思县政府处理决定书中查明的该事实予以支持。关于申请人认为处理决定中并未查明申请人提交的三本《土地承包合同书》里面登记的田地的具体位置。复议机关认为，上思县政府的9号处理决定书中的申请人黄锦珊（本案第三人）仅申请对编号为90的土地申请上思县政府确权。上思县政府依法受理后，对争议土地经过现场勘查制作现场勘查笔录、现场勘查图及调查有关证人、证言。查明事实清楚，证据确凿。关于申请人要求对编号为87其中的0.7亩土地进行确权，应当另行申请上思县政府进行处理。综上所述，上思县政府作出的行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持上思县政府作出的9号《处理决定》。 一审法院另查明，燕城二组、黄锦秋、黄锦乐、黄锦徐、黄海洋不服上思县政府于2016年7月25日作出的9号《处理决定》，以及不服防城港市政府于2017年1月22日作出的防政复决[2017]1号《行政复议决定书》，于2017年3月23日向该院提起行政诉讼。该院于2017年6月13日作出（2017）桂06行初13号《行政判决书》，判决书中确认了9号《处理决定》中曾调查“第三人黄锦珊户也在‘那坤’开荒土地面积6.61亩。”的事实，该案第三人上思县思阳镇北湖社区加达组的陈述中亦对相同事实进行了论述。 一审法院认为，首先，黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐诉讼理由中提及的行政处理决定附图中编号87土地中的0.7亩土地，并非在行政处理决定确权的土地范围内，也无证据证实案涉行政处理过程中，相关当事人曾向上思县政府申请过该地块的土地权属确认，故该地块不在本案审查范围之内。其次，本案系针对行政处理决定附图中编号90土地使用权进行的行政调处、确认，除了土地承包经营权证书等书证佐证材料之外，具体的使用权归属应综合判断。上思县政府在调处过程中，结合生效裁判文书认定事实、相邻小组的陈述、前组长的陈述及知情人的实地踏查，从而确认90号地块中有6.61亩土地系黄锦珊开荒而来，其所有权归属于燕城二组。上述事实和认定具有事实证据，且该证据并无矛盾，能够互相印证相关事实，黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐亦未提出相应反证。综上，行政处理决定、行政复议决定认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律正确，黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐的诉请没有事实和法律依据，应予驳回诉讼请求。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐的诉讼请求。本案诉讼费50元，由黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐负担。 黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐上诉称：一审判决认定事实不清，证据不足。其有充分证据证明涉案编号90号土地的使用权为其与黄锦珊所有，一直属于其与黄锦珊的承包地。1.上世纪80年代初我国实行家庭联产责任制、分田到户时已将涉案争议土地发包给黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐及黄锦珊等5户承包。涉案争议土地在政府处理之前已经经过了上思县农村土地承包纠纷仲裁委员会的仲裁，并作出了上农仲裁字（2015）第1号《仲裁裁决书》，仲裁阶段的证据材料均证实了上世纪80年代分田到户时，已经将编号90、91、87号的三块“那坤”田地共15.24亩确定给黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐及黄锦珊等5户承包，当时还由相关队干绘制了“草图”以确定四至界限，虽然具体的亩数没有丈量，但四至界限是清楚的。至1990年时政府落实土地登记时，黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐及黄锦珊等5户分别与燕城二组签订了《土地承包合同书》，再次确定了涉案土地由黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐及黄锦珊等5户承包。2.上思县政府作出的9号《处理决定》查明事实认定“6.61亩土地是黄锦珊自落实责任制以来开荒种植农作物至发生纠纷止，期间没有任何人提出异议”是错误的。涉案的6.61亩土地在发生纠纷前确实是由黄锦珊经营，但并非黄锦珊开荒种植，该6.61亩土地在分田到户时便是完整良好的双造田。由于黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐与黄锦珊系同胞兄弟，且分田到户时并没有具体划分每户土地的具体位置，故而近十年来一直让给黄锦珊经营，但改变不了上述土地为承包田的性质，上思县政府将其认定为开荒地是错误的。3.上思县政府作出的9号《处理决定》未查清黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐提交的三本《土地承包合同书》里面登记的田地的具体位置。黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐提交的三本《土地承包合同书》虽在土地坐落“布透”之后写了“毛凤、叫马、佛子、那坤”等四个名称，但实际上黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐仅仅在“布透”这个地段有承包地，在其余地段均无承包地。燕城二组对这一事实也是认可的，并且有相关的书证和证人证言。故请求：1、撤销一审判决；2、支持黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐一审的各项诉讼请求；3、本案一、二审的诉讼费用由上思县政府、防城港市政府承担。 上思县政府辩称：1.一审判决查明事实清楚，审判程序合法，是正确的判决。2.上思县政府作出的9号《处理决定》程序合法。上思县政府受理本案的土地权属纠纷后，经组织双方实地踏查，收集证据材料，进行调解，调解不成后才作出本案的处理决定，程序合法。3.9号《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，实体处理正确。上思县政府受理本案争议后，经组织各方当事人进行现场勘查，并向相关知情人进行调查取证，查明争议的编号90号土地共11.58亩属燕城二组集体所有，其中的4.97亩是落实家庭联产承包责任制时，由燕城二组落实给黄海洋等5户共12份作为责任田，其余的6.61亩土地则为黄锦珊开荒种植，但黄锦珊从未与燕城二组签订过承包合同书，故其不拥有该土地的承包经营权，而黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐等人则从未在该土地上经营管理过。上思县政府根据上述查明的事实，依法作出本案的9号《处理决定》，认定事实清楚，证据确凿，应予维持。请求驳回上诉，维持原判。 防城港市政府辩称：1.防城港市政府作为上思县政府的上一级行政机关，依法受理黄海洋等4人的复议申请后，经审查作出本案的30号《复议决定》，程序合法。2.30号《复议决定》认定事实清楚，证据确凿。争议的“那坤”土地附图编号90号，面积11.58亩，系燕城二组集体所有。经查编号为90的土地部分为开荒，部分为责任田。分田到户时，争议地没有具体丈量划分，且该争议地一直由黄锦珊长期经营种植。其中4.97亩土地是1982年落实家庭联产责任制由燕城二组落实给申请人黄锦秋等四人和黄锦珊共5户12份额（黄锦珊4份、黄锦秋2份、黄锦乐3份、黄锦徐2份、黄海洋1份）的责任田，6.61亩土地是黄锦珊自落实责任制以来开荒种植农作物至发生纠纷止，期间没有任何人提出异议。上述事实有2014年6月13日的现场勘查笔录和现场勘查图、2013年2月22日调查笔录（农日房）、2015年1月15日的调查笔录（黄通新）、防城港市中级人民法院于2017年6月13日作出的（2017)桂06行初13号判决中加达组、黄开松陈述称“黄锦珊也在‘那坤’开荒6.61亩土地”，与上思县政府查明事实相印证。上思县政府根据上述事实，作出9号《处理决定》认定事实清楚，证据确凿。防城港市政府经复议对其予以维持是正确的。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 黄锦珊述称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。 燕城二组未提交书面意见。 各方当事人在二审中未提交新证据。基于此，一审查明的本案事实属实，本院依法予以确认。 根据各方当事人的诉辩意见，归纳本案的争议焦点为：上思县政府作出的9号《处理决定》和防城港市政府作出的30号《复议决定》是否合法。 本院认为：行政机关作出具体行政行为应当认定事实清楚，证据充分，程序合法。本案中，上思县政府受理本案的确权申请后，经立案、实地勘查、调查询问、调解、集体讨论等程序，作出9号《处理决定》，程序合法。上思县政府结合防城港市中级人民法院（2017）桂06行初13号行政判决认定的事实及现场勘界图和勘界笔录、燕城二组前组长黄连殷、相邻小组加达组前组长农日房及黄铜殷等人的调查笔录，认定争议土地中的4.97亩土地系1982年落实家庭联产责任制由燕城二组落实给黄锦秋等四人和黄锦珊共5户12份额（黄锦珊4份、黄锦秋2份、黄锦乐3份、黄锦徐2份、黄海洋1份）的责任田，其余6.61亩土地是黄锦珊自落实责任制以来开荒种植，但并未与燕城二组签订过承包经营合同，上思县政府据此确认争议土地属燕城二组集体所有，争议地中的4.97土地使用权分别属黄锦珊1.66亩，黄锦徐0.83亩，黄锦乐1.24亩，黄锦秋0.83亩，黄海洋0.41亩，查明事实清楚，证据确凿，实体处理正确，应予维持。黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐主张争议地中的6.61亩土地亦为燕城二组在上世纪80年代分配给其的责任田，证据不足，本院不予采信。防城港市政府经复议后作出30号《复议决定》，维持了上思县政府作出的9号《处理决定》，程序合法，适用法律正确，本院亦应予以维持。 综上，黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐提出的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由黄海洋、黄锦秋、黄锦徐、黄锦乐负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  韩胜强 审 判 员  蒋新江 二〇一九年五月十四日 法官助理  彭绍征 书 记 员  马素蓉