浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终408号 上诉人（原审原告）杭州联庄实业投资有限公司，住所地杭州市滨江区创业路298号。 法定代表人王闯，执行董事。 被上诉人（原审被告）杭州市滨江区人民政府，住所地杭州市滨江区江南大道100号。 法定代表人李志龙，代区长。 委托代理人赵燕，该区司法局工作人员。 委托代理人江旭，浙江几丰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。 法定代表人徐立毅，市长。 委托代理人朱蔚然、王惠，杭州市司法局工作人员。 杭州联庄实业投资有限公司（以下简称“联庄公司”）诉杭州市滨江区人民政府（以下简称“滨江区政府”）、杭州市人民政府（以下简称“杭州市政府”）其他政府信息公开及行政复议一案，杭州市中级人民法院2019年1月22日作出（2018）浙01行初617号行政裁定。联庄公司不服，向本院提出上诉。本院于2019年3月4日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院认定，2018年7月27日，联庄公司向滨江区政府邮寄《政府信息公开申请书》，申请公开“我公司《申诉信》的书面反馈意见，请提供复印件并加盖公章”。滨江区政府于同年8月20日作出杭滨信告[2018]18号《政府信息公开告知书》并进行了送达，告知联庄公司申请公开的信息不存在。联庄公司不服，于2018年9月20日向杭州市政府申请行政复议。2018年11月20日，杭州市政府作出杭政复[2018]387号《行政复议决定书》，予以维持。另查明，联庄公司曾于2017年4月向浙江省省长邮寄《申诉信》一封，该《申诉信》经浙江省省长、杭州市市长批示，以政府领导批示办理件的形式转至滨江区政府。后滨江区政府向杭州市政府督查室报告反馈意见，但并未向联庄公司作出过任何书面意见。 原审法院认为，本案联庄公司向滨江区政府申请公开“我公司《申诉信》的书面反馈意见”，其申请的实质是向滨江区政府查询信访事项处理进展及结果。《信访条例》第九条第一款规定，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。第十一条规定，国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源，建立或者确定本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府、政府有关部门、下级人民政府的信访信息系统实现互联互通。第十二条规定，县级以上各级人民政府的信访工作机构或者有关工作部门应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统，信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况。据此，对于查询信访事项处理进展及结果，《信访条例》已经建立了专门的、有保障的信访查询制度，信访人有需要时，即可按照相关规定进行及时、便捷的查询。该查询制度与《中华人民共和国政府信息公开条例》所建立的政府信息公开申请制度具有本质的不同，二者的设立目的、运行机制、保障机制大相径庭。联庄公司以政府信息公开申请之名，行信访查询之实，实质上是对政府信息公开申请制度的滥用，其申请应不予认定为政府信息公开申请，故其提起本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回。其对复议机关的起诉，应一并予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告杭州联庄实业投资有限公司的起诉。 上诉人联庄公司上诉称，一、一审裁定事实认定错误。经一审询问,确实存在区政府向市政府督查室的反馈意见,此即上诉人初始申请公开的信息,但滨江区政府当时给上诉人回复是不存在。滨江区政府确实未向联庄公司作出任何书面意见,但滨江区政府回复不存在的理由是经检索并提供了检索记录。对于上诉人的信息公开申请,滨江区政府直接回复不存在,杭州市政府认为是不属公开范围,两被上诉人口径不同,对于上述事实,一审均未询问核实。上诉人申请公开的信息自始只有一个指向(即区政府向市政府的反馈意见),杭州市政府却理解出内外两个指向,并作出滨江区政府行为不当但结论正确的结论。滨江区政府当庭否认具有信访回复的职责,这与信访条例中属地原则不符,也与内部流程单批示内容不符。滨江区政府既未将信访信息输入信访信息系统,也未向上诉人出具受理凭证,更未向上诉人作出信访处理书面意见。上诉人不通过信访渠道了解而要通过信息公开渠道了解,是因为信访部门既不作为又不理会,上诉人从信访渠道无从知晓。依据《浙江省信访条例》第九条第四款及《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第一项、第三项規定,申请信息公开,属于无奈之举,也是依法行使知情权。本案中信访与信息公开只是因果关系,信访延伸出的信息公开是另一种权力。二、一审裁定法律适用错误。1.上诉人一审主张的是知情权,理应适用《信息公开条例》《浙江省政府信息公开暂行办法》等相关法规,而不是信息本身涉及的其它法规。一审以信访条例为依据,属于适用法律错误。2.即便信访条例本身有其设立目的、运作机制、保障机制,但不能替代甚至否定信息公开条例赋予的权利及法律效力,这不是只能两选一的权利,而是可以并行的独立的权利。3、滨江区政府的答复是不存在,杭州市政府决定书认为是不属公开范围且载明可上诉,说明两被上诉人对上诉人的申请属于信息公开的范畴没有异议，且认定属于行政诉讼范围。一审裁定不予认定为政府信息公开申请,故其提起本案诉讼不属于行政诉讼受案范围,与两被上诉人的意见大相径庭,完全偏离了本案诉讼的基本方向。4、信访不可诉是指信访决定如没有影响相对人权利义务就不可诉,而不是指凡与信访有关均不可诉。国办文件载明中间过程一般不予公开,但是行为结束后,中间过程也是可以公开。一审裁定属于错误诠释法律法规。三、一审审理逻辑错误。信访权与知情权是不同的两部法规赋予的完全不同的权利,信访条例没有否定信息公开条例的法律效力。法院不能驳夺或限制相对人行使权利，一审裁定与信息公开条例的立法本意与司法精神不符。上诉请求:1、判令撤销杭州市中级人民法院(2018)浙01行初617号《行政裁定书》。2、判令两被上诉人按上诉人一审起诉状诉讼请求履行信息公开职责。 被上诉人滨江区政府答辩称，一、答辩人作出案涉信息公开告知书认定事实清楚，适用法律正确。《政府信息公开条例》第二条规定:“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条第(三)款规定:“对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出答复:(三)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定,“行政机关在日常工作中制作或获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”上诉人在原审庭审中明确,其申请公开的信息为答辩人就《申诉信》办理事宜向杭州市人民政府作出的“反馈意见”,因此上诉人申请公开的实质为向答辩人了解其信访事项处理进展及结果。信访事项办理事宜并不属于《政府信息公开条例》的调整范畴,《信访条例》已经建立了专门的信访查询制度,答辩人应当按照《信访条例》的规定,了解其信访事项处理进展,而非通过政府信息公开的方式。本案为政府信息公开案件,上诉人系以政府信息公开的名义进行信访进度查询,故并不属于行政诉讼的受案范围,应予驳回起诉。答人即使就上诉人的《申诉信》向杭州市人民政府报告过反馈意见,该反馈意见亦为下级政府向上级政府逐级报告的内部管理信息,根据相关规定,该信息并不属于应公开的政府信息。二、答辩人作出案涉信息公开告知书程序合法。本案中,答辩人于2018年7月31日收到上诉人信息公开申请,于2018年8月20日答辩人作出杭滨信告[2018]18号《政府信息公开告知书》并将该告知书依法送达上诉人。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人杭州市政府答辩称，一、答辩人作出的行政复议决定,程序合法。上诉人于2018年9月25日向答辩人申请行政复议。答辯人依法受理并进行了审理,后于2018年11月20日作出杭政复[2018]387号《行政复议决定书》,并邮寄给双方当事人。二、答辩人作出的行政复议决定,事实清楚,于法有据。答辩人受理上诉人提出的行政复议申请后,经审理,答辩人查明以下事实:2018年7月27日,上诉人向滨江区政府邮寄《政府信息公开申请书》一份,请求公开“我公司《申诉信》的书面反馈意见,提供复印件并加盖公章”。滨江区政府收件后,于8月20日作出杭滨信告[2018]18号《政府信息公开告知书》并进行了送达,该告知书告知上诉人其要求公开的信息不存在。另査明,上诉人曾于2017年4月向浙江省省长邮寄《申诉信》,该《申诉信》经浙江省省长、杭州市市长批示,以政府领导批示办理件的形式转至滨江区政府。后滨江区政府向杭州市政府督查室报告反馈意见,但并未向上诉人作出过任何书面意见。根据《政府信息公开条例》第2条、第20条，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见)第2条规定,从案件査明事实看,上诉人要求公开的“《申诉信》的反馈意见”,不属于《条例》所规定的应公开的政府信息。且针对案涉《申诉信》,滨江区政府并未向上诉人作出任何答复意见。因此,滨江区政府以“信息不存在”告知上诉人,理由虽然不当且未作充分说明,但结论正确。鉴于“《申诉信》的反馈意见”无论是指向内部管理信息,还是指向对上诉人的答复信息,均不予公开。请求驳回上诉，维持原裁定。 经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，本案根据联庄公司向滨江区政府提出申请书的内容描述及说明，目的是查询其曾向省长邮寄《申诉信》的信访事项处理进展及结果，实质上仍然属于向行政机关提出信访事项的范围。《信访条例》第九条规定，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。第十二条规定，县级以上各级人民政府的信访工作机构或者有关工作部门应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统，信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况。第四十三条规定，对信访事项有权处理的行政机关在办理信访事项过程中，推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在法定期限内办结信访事项的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。《浙江省信访条例》第二十一条第三款也规定，以申请政府信息公开的名义向行政机关提出信访事项的，行政机关应当书面告知申请人通过相应的法定途径提出。据此，对于查询信访事项处理进展及结果，《信访条例》已经建立了专门的信访查询和落实保障制度，信访人应按《信访条例》规定的途径和程序提出。本案原审裁定认定联庄公司以政府信息公开申请之名，行信访查询之实，其提起本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回起诉，并无不当。人民法院受理行政案件的范围由法律设定，而非由行政机关或者行政机关的法律文书设定，当事人因此提起诉讼的，人民法院仍应依法审查立案，不符合法律规定条件的裁定不予立案，已经立案的裁定驳回起诉。综上，原审裁定认定事实清楚，程序合法，结论正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  吕柏超 审判员  车勇进 审判员  马良骥 二〇一九年五月五日 书记员  吴 琳