山西省高级人民法院   行政判决书   （2019）晋行终150号   上诉人（原审原告）潘某，男，1962年3月11日出生，汉族，山西省古交市加乐泉煤矿职工，住山西省古交市。   委托代理人卜某，山西华晋律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）山西省人力资源和社会保障厅。   法定代表人卢某，该厅厅长。   委托代理人张某，该厅法规处工作人员。   委托代理人肖某，该厅养老保险处工作人员。   原审第三人山西蓝焰控股股份有限公司。   法定代表人王某，该公司董事长。   委托代理人苏某，该公司法律事务部工作人员。   原审第三人太原煤气化股份有限公司嘉乐泉煤矿。   法定代表人石某，该矿矿长。   委托代理人徐某，该煤矿人力资源部工作人员。   上诉人潘某因诉山西省人力资源和社会保障厅（下称山西省人社厅），第三人山西蓝焰控股股份有限公司（下称蓝焰公司）、太原煤气化股份有限公司嘉乐泉煤矿（下称嘉乐泉煤矿）履行人社管理行政批准一案，不服山西省太原市中级人民法院（2018）晋01行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人潘某及其委托代理卜某、被上诉人山西省人社厅委托代理人张某、肖某、原审第三人蓝焰公司委托代理人苏某、原审第三人嘉乐泉煤矿委托代理人徐某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，原告潘某系嘉乐泉煤矿职工，2015年9月30日，太原煤气化嘉乐泉煤矿人力资源部向集团公司人力资源部作出《关于嘉乐泉矿薛保国等十三人在办理退休时因工龄无法连续的请示》中载明：“潘某1983年12月-1990年3月合同性质为合同工。1990年4月-1996年2月合同性质为农民轮换工，1996年3月到至今为全民合同制工。以上十三人在转为全民合同制工人之前按当时文件规定按月扣除回乡金，在转为全民合同制工人之后，根据晋政发第49号文第十条规定，不再发给回乡金，其储存的回乡金连同利息均作为缴纳的退休养老金，其缴纳的回乡金的年限应计算为缴纳退休养老金年限。现其中三人薛保国、康春唤、张二货于2015年6月办理退休时，需要证明上述条件后，才能连续工龄。为保障我矿人员能正常退休，请公司予以核实后，并给予相关证明。”2017年8月4日，太原煤炭气化（集团）有限责任公司嘉乐泉煤矿人力资源部出具证明：“兹有潘某，男，1962年3月出生。1983年12月嘉乐泉煤矿参加工作，现在我矿运输队工作。”。《山西省社会保险参保缴费人员证明》记载：参加工作时间为1984-01-01，单位为太原煤炭气化（集团）有限责任公司。2017年9月25日，原告潘某就退休事宜向古交市人民法院提起民事诉讼，古交市人民法院作出（2017）晋0181民初1139号《民事裁定书》，裁定对潘某的起诉不予受理，后提起上诉，太原市中级人民法院于2018年2月8日作出（2018）晋01民终207号《民事裁定书》，维持了原裁定。2018年5月28日，原告潘某向省人社厅发出《申请书》，请求省人社厅给申请人办理退休，并责令公司将回乡生产补助金转为退休养老保险金，责令公司将缴纳回乡补助金的年限计算为缴纳退休养老金的年限。庭审中，被告省人社厅认为太原煤炭气化（集团）有限责任公司因潘某本人因工龄问题的争议拒不签字，单位无法申报，故其不能办理潘某同志的特殊工种提前退休手续。第三人嘉乐泉煤矿认为潘某属特殊工种，55-60周岁可以申请退休，但没有提交书面申请。原告潘某在庭审中撤销了对第三人蓝焰公司的诉讼请求。   原审法院认为，本案原告潘某认为2017年6月已达到法定退休年龄55岁，因第三人嘉乐泉煤矿未将其农民轮换工时回乡生产补助金转为退休养老保险金，其应缴纳回乡补助金的年限也未计算为缴纳退休养老金的年限，导致其无法正常按时退休，被告省人社厅亦不予办理。根据原山西省劳动和社会保障厅《关于建立健全全省基本养老保险工作稽核和调控机制的通知》（晋劳社养[2001]136号）第二条规定：（一）办理特殊工种岗位职工的提前退休，凡符合提前退休条件的，在五年以内的任一时间均可办理提前退休手续。山西省《职工办理退休（职）手续须知》第二条“办理退休（职）程序”中明确规定，特殊工种提前退休需要个人申请，单位公示，单位申报，人力资源和社会保障行政部门按政策规定审批。结合本案查明的事实，第三人嘉乐泉煤矿没有收到原告潘某的书面申请，单位亦无法进行申报，被告省人社厅亦不能办理审批。故原告潘某诉请理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告潘某的诉讼请求。   潘某上诉称，一、原审判决认定案由错误。上诉人潘某是以省人社厅行政不作为提起行政诉讼的，但法院却认定为人社管理行政批准。不作为是省人社厅有为企业职工办理退休的职责而不履行义务应承担相应的行政责任，而人社管理行政批准是行政审批，是需要潘某提出申请的。案由一变，诉讼权利义务也变了，是原审判决为了达到帮助省人社厅胜诉自己做的案由变更，违反法律。二、原审判决认定事实不清。原审判决认定：嘉乐泉煤矿没有收到潘某的书面申请，单位亦无法进行申报，省人社厅亦不能办理审批，认定事实错误。首先，在原审开庭时，潘某明确向法庭陈述其已向单位提交申请。其次，嘉乐泉煤矿向太原煤气化总公司的文件《关于嘉乐泉矿薛保国等十三人在办理退休时因工龄无法连续的请示》中，己显示正是在向山西省人社厅办理退休事宜过程中出现的这些现象，才产生了嘉乐泉煤矿向太原煤气化总公司的请示文件，山西省人社厅对此事是知道的。再次，山西省人社厅也自认知道此事。第四，潘某给省人社厅写过《申请书》，要求省人社厅履行其行政审批职能，给其办理退休，并将回乡生产补助金转为退休养老保险金，并将缴纳回张补助金的年限计算为缴纳养老金的年限。第五，潘某律师曾亲自到省人社厅要求按上述要求给潘某办理退休，见过该厅养老保险处的肖某主任。三、原判决适用法律不当。山西省《职工办理退休（职）手续须知》第二条“办理退休程序”中规定，特殊工种提前退休需要个人申请，单位公示，单位申报，人力资源和社会保障行政部门按政策规定审批。这只是一般正常程序的规定。在本案中，潘某己写了申请，但单位不予认可，不予上报的特殊情形，潘某己向省人社厅单独申请，省人社厅应高度重视，向单位调查落实，按相关规定解决劳动者的退休事宜。法律并没有禁止劳动者单独向省人社厅的申请，原审法院不应拘泥于形式主义，应从劳动者的切身利益出发，以切实解决劳动者的退休大事。上诉人注意到，法院并没有支持省人社厅的说法：国家和山西是从1994年出台省政府49号令，农民轮换工只从1995年才实行社会养老保险制度的。因为农民轮换工制度早从1984年开始实行，1991年劳动部15号文、1991年国务院令87号文规定了农民轮换工实行回乡生产补助金制度，1994年山西省政府49号令第十条明确规定“农民轮换工转为城镇合同制工人的，不再发给回乡生产补助金，其储存的回乡生产补助金连同利息均作为缴纳的退休养老基金，转入当地社会保险管理机构的退休养老基金专户，其缴纳回乡补助金的年限应计算为缴纳退休养老金年限。”说明自从有了农民轮换工制度，有了回乡生产补助金制度，就是一个连续的事实状态，单位应为农民轮换工缴纳回乡生产补助金，农民轮换工转为合同制工人的，应转为退休养老基金，这也是一个连续的过程，不存在从1994年以后才缴纳的说法。西山煤电集团有限责任公司相同情况的职工己按法律规定得到退休，同案同处理，才能体现法律的尊严。综上，望贵院查清事实，正确适用法律，保障劳动者的合法权益。   山西省人社厅答辩称，一、潘某同志基本情况。原告职工档案记载1984年1月-1987年3月被太原煤气化公司工程处录用为临时工，1987年11月-1989年3月被太原煤气化公司嘉乐泉煤矿录用为临时工，1990年4月-1996年3月被古交市劳动局招收为农民轮换工，1996年3月经太原市劳动局批准招收为劳动合同制工人，在太原煤气化总公司嘉乐泉矿从事井下工作，符合特殊工种提前退休的条件。二、关于退休审批程序问题。按照原山西省劳动和社会保障厅《关于建立健全全省基本养老保险工作稽核和调控机制的通知》（晋劳社养[2001]136号）第二条规定：（一）办理特殊工种岗位职工的提前退休，凡符合提前退休条件的，在五年以内的任一时间均可办理提前退休手续。我省《职工办理退休（职）手续须知》第二条“办理退休（职）程序”中明确规定“一是个人申请（限于提前退休人员），二是单位公示，三是单位申报，四是劳动保障行政部门按规审批。”太原煤炭气化（集团）有限责任公司因潘某本人因工龄问题的争议拒不签字，单位无法申报，故我厅不能办潘某同志的特殊工种提前退休手续。三、关于农民工工龄认定的政策依据。1994年5月22日《山西省全民所有制企业招用农民合同制工人实施细则》规定，农民合同制工人实行养老保险制度。具体缴纳办法按照城镇合同制工人缴纳养老金的规定执行。之前已招用的农民轮换工实行回乡生产补助金制度。企业按农民轮换工月工资收入的17%，个人按本人标准工资的3%，逐月交纳回乡生产补助金，一并存入企业农民轮换工回乡补助基金专户，待合同期满回乡时由所在企业连本带息一次发给本人。也就是说，我省是在1994年5月出台的省政府49号令中才明确农民合同制工人实行社会养老保险制度，在这之前的农民工，不属于城镇职工基本养老保险参保对象。自2017年4月以来，太原煤气化公司农民工就通过各种渠道反映他们的诉求，要求补缴1995年之前养老保险费。但国家层面没有明确的政策规定。为积极稳妥地解决好此类历史遗留问题，我们根据现行国家和省里的政策，积极协调省社会保险局为太原煤炭气化（集团）有限责任公司的农民工办理了1995年1月之后应缴欠缴的养老保险手续。综上，太原煤炭气化（集团）有限责任公司及潘某同志要求将1988年到1994年的回乡生产补助金按经办机构的标准核定并进行补缴的诉求，缺乏政策支持。请求驳回上诉，维持原判决。   本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。   本院二审开庭审理时，上诉人将其诉讼请求明确为“请求被告为原告办理退休手续”。   本院认为，本案争议焦点是被上诉人山西省人社厅是否应当依职权主动为上诉人潘某办理提前退休审批手续。根据原山西省劳动和社会保障厅《关于建立健全全省基本养老保险工作稽核和调控机制的通知》（晋劳社养[2001]136号）第二条规定：（一）办理特殊工种岗位职工的提前退休，凡符合提前退休条件的，在五年以内的任一时间均可办理提前退休手续。山西省《职工办理退休（职）手续须知》第二条“办理退休（职）程序”中明确规定，特殊工种提前退休需要个人申请，单位公示，单位申报，人力资源和社会保障行政部门按政策规定审批。本案中，上诉人将其诉讼请求明确为：请求判令被上诉人为上诉人潘某办理提前退休审批手续。上诉人潘某没有证据证明其向所在单位提出过提前退休的申请，上诉人潘某所在所在单位既没有进行公示，也没有进行申报，故被上诉人山西省人社厅不能依职权直接为上诉人潘某办理提前退休审批手续。关于上诉人潘某主张的按1983年开始计算工龄、将1983年到1994年的回乡生产补助金缴纳为退休养老金、按照社会保险经办机构核定的标准补缴1983年到1994年的社会保险费等问题，不属于行政诉讼受案范围，故亦不属于本案审查范围。原审判决驳回潘某的诉讼请求结果正确，应予维持。上诉人潘某的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   一、二审案件受理费各50元，由上诉人潘某负担。   本判决为终审判决。   审判长 李振华   审判员 刘晓芬   审判员 李 强     二○一九年五月十六日   书记员 吴 婷