江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣03行初6号原告黄善良，男，1956年10月12日出生，汉族，住江西省上栗县。委托代理人李长东，北京市京师律师事务所律师。委托代理人李志坚，北京市京师律师事务所实习律师。被告上栗县人民政府，住所地江西省上栗县平安北路广场西侧，统一社会信用代码11360322MB0547049P。法定代表人利军，县长。委托代理人刘自根，上栗县司法局局长。委托代理人钟鹏程，江西公平律师事务所律师。原告黄善良诉被告上栗县人民政府违法占地一案，本院于2019年1月22日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等文本。本院依法组成合议庭，于2018年3月15日公开开庭审理了本案。原告黄善良及其委托代理人李长东、李志坚，被告上栗县人民政府委托代理人刘自根、钟鹏程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄善良诉称，原告合法拥有土地承包经营权，且承包地是基本农田。因上栗县赣湘开放合作试验区工业园项目的实施，需要征收上栗县金山镇白鹤村等农村集体农用地。被告对整个项目的搬迁改造过程进行实施和管理。根据江西省自然资源厅赣自然资公开告知[2018]18号《政府信息公开告知书》，上栗县赣湘开放合作试验区工业园项目没有关于基本农田的呈报和批复。但在2018年4月20日后，被告对原告经营的土地实施强占，致使原告遭受重大财产损失。根据有关法律、法规及政策性文件规定，被告在没有关于基本农田的呈报和批复的情形下，强占原告合法承包的基本农田的行为严重违反法律、法规的强制规定，故请求法院：1、确认被告强占原告承包的基本农田违法；2、本案诉讼费由被告承担。原告为支持自己的主张，向本院提交了下列证据：1、《农村土地承包经营权证》，证明原告合法拥有土地承包经营权，且其承包地是基本农田；2、江西省自然资源厅《政府信息公开告知书》（赣自然资公开告知[2018]18号），证明被告在没有关于基本农田的呈报和批复的情况下，强占原告合法承包的基本农田的行为严重违反法律、法规的强制规定；3、强占现场照片，证明被告强占原告基本农田。被告上栗县人民政府辩称，一、上栗县赣湘合作试验区上栗产业园基本情况及土地使用情况。上栗县赣湘合作试验区位于上栗县金山镇白鹤村、中合村等村境内，成立于2016年9月份，行政隶属上栗县工业园，是上栗县一园三区中“三区”之一，成立该工业园是上栗县落实省市关于深化赣湘区域合作、加快开放发展精神的一项重要部署。目前该工业园已完成前期规划、主干道、供水、供电等基础设施建设，部分企业已落户生产经营。上栗县赣湘合作试验区上栗产业园用地严格按照《土地管理法》的规定由园区提出用地请求，县国土资源局按园区用地请求向省人民政府申请批准农用地转建设用地。目前省人民政府已批准园区建设用地600多亩（见省国土资源厅批复）。省人民政府批准农用地转建设用地后，由县国土资源局委托金山镇人民政府进行征收，前期已批准的建设用地目前均已完成土地征收工作。二、原告所诉答辩人强占其承包的基本农田情况。1、原告所承包的土地并非基本农田保护区内的土地。原告提起诉讼后，经查询原告承包土地系农用地，但不属于基本农田保护区内农用地。2、上栗县赣湘合作试验区上栗产业园用地严格按照《土地管理法》的规定办理，答辩人收到原告起诉状副本后，安排人员对原告承包土地的位置、现状等情况进行了了解，原告承包土地位于赣湘开放合作产业园区主干道旁，江西省国土资源厅于2017年1月12日对该宗地办理了农用地转用及征地批复（见赣国土资核[2017]43号文件）。3、上栗县金山镇人民政府受答辩人指示，具体负责实施了上述土地的征收工作，2018年9月11日，金山镇人民政府与原告签订了《上栗县赣开放合作试验区工业园土地征收补偿协议》，同日金山镇人民政府将征收补偿款129784元支付给原告。4、原告诉称的承包地被答辩人强占的事实并不存在，而是原告的土地经征收后施工方在建设园区主干道时将部分余土倒至被征收土地（仅部分）所造成的。综上，请求依法驳回原告的起诉。被告上栗县人民政府在法定期限内向本院提交了下列证据：1、《江西省人民政府办公厅关于同意设立井冈山产业园和上栗产业园2家省级产业园的函》（赣府厅字[2017]3号）、《中共上栗县委办公室、上栗县人民政府办公室关于印发〈上栗产业园管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》（栗办发[2017]62号），证明上栗工业园土地使用主体合法；2、《江西省国土资源厅关于上栗县2016年度第三批次集镇建设用地的批复》（赣国土资核[2017]43号）、《上栗县国土资源局政府信息告知书》，证明原告诉请的土地已经省人民政府批准为建设用地，原告诉称的承包土地系基本农田保护区内土地不属实；3、《上栗县赣湘开放合作试验区工业园区土地征收补偿协议》、收款收据，证明原告土地经征收并支付了征收补偿款。经质证，被告对原告证据1真实性无异议，对合法性、关联性有异议，认为原告该证据不能证明案涉土地是哪一块，对于该证标注为基本农田，只能证明承包时属于基本农田，不能证明征收时仍是基本农田，土地已被征收，该证已失效。被告对原告证据2真实性无异议，认为建设用地报批文件中基本农田一栏空白，说明原告承包的土地后因土地利用总体规划等变更，已不属于基本农田，否则国土资源厅不可能批复。被告对原告证据3有异议，认为照片由谁拍摄、拍摄时间、拍摄地点不明，不能证明就是本案所涉土地，不能达到原告证明目的。原告对被告证据1真实性无异议，对关联性、合法性和证明目的不予认可，认为被告占用原告基本农田未经国务院批准，同时认为上栗产业园管理委员会不能以自己的名义独立行使行政职权，应以设立机关的名义对外行使行政职权。原告对被告证据2真实性、关联性无异议，对合法性、证明目的不认可，认为基本农田征地批准机关应为国务院，不涉及基本农田的批准机关为省级人民政府，而不应由国土资源厅作出，该证据不能证明案涉土地已被有权机关依法批准征收。原告对被告证据3真实性无异议，对关联性、合法性和证明目的不予认可，认为签署协议与强占行为是否合法没有关联，签署协议一方不是土地征收部门，也未受土地征收部门委托，该补偿协议并非合法的补偿协议，被告在未张贴征收公告及安置补偿方案的情况下与村民签署补偿协议，程序上也是违法的，在未确定征收单位、征收部门、征收具体实施单位的情况下，任何单位无权与被征收人签署补偿协议。经审查，原告证据1系上栗县农业行政主管部门颁发的经营权证，三性予以认定。原告证据2的三性予以认定，至于能否实现原告的证明目的，将结合其他证据作出认定。原告证据3，单从图片无法确认强占土地的主体，应结合其他证据再作认定。被告证据1、2系政府有关部门文件，真实有效且原告对真实性也予以认可，故被告证据1、2予以认定。被告证据3，有原告及其家属签名确认，该证据予以认定。经审理查明，原告黄善良系上栗县金山镇白鹤村**村民，以家庭承包方式取得萍栗农地承包权（2015）第057332号《农村土地承包经营权证》。经营权证对黄善良承包地块的名称、面积以及四至进行了登记，并载明土地性质为基本农田。2018年，被告因上栗县赣湘开放合作试验区工业园项目建设需要，需征收上栗县金山镇白鹤村部分集体土地，原告黄善良承包的跛子大坵地块在征收范围内。2018年4月20日，金山镇人民政府工作人员对原告黄善良承包的上述地块进行了施工占用。黄善良认为被告在未经有关部门对基本农田征地批复的情况下，强占上述土地违反法律、法规的强制性规定，遂向本院起诉，要求确认被告占用原告基本农田的行为违法。另查明，经省政府批准，江西省国土资源厅于2017年1月12日向萍乡市国土局作出《关于上栗县2016年度第三批次集镇建设用地的批复》，同意上栗县将赤山镇大院村，福田镇清溪村，金山镇白鹤村、中合村，彭高镇沽塘村，上栗镇胜利村、四海村、夭埠村的农村集体农用地24.5847公顷（其中耕地5.7457公顷）转为建设用地并办理征地手续。报批材料建设用地项目呈报说明书显示，征收的农村集体农用地不涉及基本农田。再查明，2018年9月11日，黄善良与上栗县赣湘开放合作试验区工业园区建设指挥部办公室、金山镇赣湘开放合作试验区工业区征地拆迁工作指挥部办公室、金山镇白鹤村委会签订《上栗县赣湘开放合作试验区工业园区土地征收补偿协议》，约定对黄善良的土地进行征收，征地补偿款共计129784元。同日，黄善良领取了补偿款。本院认为，本案的争议焦点是：被告占用原告的土地是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。本案中，江西省国土资源厅于2017年1月12日作出赣国土资核[2017]43号《江西省国土资源厅关于上栗县2016年度第三批次集镇建设用地的批复》，同意上栗县将赤山镇大院村，福田镇清溪村，金山镇白鹤村、中合村，彭高镇沽塘村，上栗镇胜利村、四海村、夭埠村的农村集体农用地24.5847公顷（其中耕地5.7457公顷）转为建设用地并办理征地手续。根据此批复，可以确定上栗县人民政府系案涉土地的征收主体。庭审中，原告陈述金山镇人民政府工作人员实施了占地行为，被告在答辩中亦认可是其指示金山镇人民政府具体实施了土地征收相关工作。原告起诉上栗县人民政府，在主体上并无不当。关于被告占用原告土地是否违法的问题。《中华人民共和国物权法》第一百二十五条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条对土地征收和补偿规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”原告作为案涉土地的承包经营权人，其合法的土地承包经营权益依法受到保护，非因法定事由且经法定程序，他人不得随意侵害。被告在征地过程中，未能履行征地补偿的法定程序，故被告对原告土地先占后补的行为应确认违法。关于原告认为被告占用其基本农田构成违法的诉讼意见。本院认为，原告提起本案诉讼，系因其土地被占、承包经营权受到侵害之事实，至于被占土地是否属于基本农田，并不影响对被告违法行政行为的认定。综上，被告上栗县人民政府占用原告土地的行为已构成违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，判决如下：确认被告上栗县人民政府2018年4月20日占用原告黄善良位于跛子大坵的承包土地违法。本案受理费50元，由被告上栗县人民政府负担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出上诉状副本,上诉于江西省高级人民法院。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇一九年五月三十日法官助理吴勇书记员刘诗怡