甘肃省定西市安定区人民法院行 政 判 决 书（2019）甘1102行初3号原告苏彩红，女，1976年5月23日出生，汉族，住甘肃省临洮县。委托诉讼代理人王小雄，男，1974年4月16日出生，汉族，住甘肃省临洮县。系苏彩红丈夫。委托诉讼代理人于小慧，甘肃洮鼎律师事务所律师。被告临洮县住房和城乡建设局，住所地甘肃省临洮县洮阳镇文峰西路城投公司综合楼**。法定代表人孙志成，该局局长。委托诉讼代理人厉健，该局工作人员。被告临洮县房屋征收与补偿管理办公室，住，住所地甘肃省临洮县洮阳镇文峰西路城投公司综合楼/div>法定代表人段永贵，该办公室主任。委托诉讼代理人王许伯，男，1972年3月5日出生，汉族，住甘肃省通渭县。第三人闫和平，男，1979年2月19日出生，汉族，住甘肃省临洮县。原告苏彩红因要求确认被告临洮县住房和城乡建设局（以下简称住建局）、临洮县房屋征收与补偿管理办公室（以下简称征收办）与第三人闫和平签订的房屋征收补偿协议无效，于2019年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，在法定期限内向被告住建局、征收办送达了起诉状副本及应诉通知书。因闫和平与本案被诉行政行为有利害关系，故本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年5月13日公开开庭审理了本案。原告苏彩红及委托诉讼代理人王小雄、于小慧，被告住建局的委托诉讼代理人厉健，被告征收办的法定代表人段永贵及委托诉讼代理人王许伯，第三人闫和平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告住建局、征收办于2018年10月10日与闫和平签订房屋征收补偿协议，约定住建局对闫和平所有的位于“瑞丰苑茶园”的358.6平方米房屋进行征收，补偿方式为一次性补偿902301元。原告苏彩红诉称，2007年3月20日，苏彩红从原临洮县置业有限责任公司处承租该公司位于临洮县××北××约5亩荒沙滩，后在该处修建房屋并注册设立临洮县彩红农家园。2014年8月9日，苏彩红与闫和平签订合同，约定苏彩红以28000元/年的价格将彩红农家园出租于闫和平，并约定农家乐餐饮场地内的树木及四面铁艺围栏和大门（砖混房屋、彩钢包厢、彩钢亭、混泥地面、彩砖地面、路牙子）为苏彩红所有，如果政府征用，闫和平经营时自行修建的房屋及设施补偿款的20%归苏彩红所有。2018年8月17日，住建局、征收办通知苏彩红将征收彩红农家园所在土地。苏彩红随即将彩红农家园出租给闫和平经营及其与闫和平就征收补偿款产生分歧的事实告知于征收办工作人员。2018年10月30日，苏彩红得知住建局、征收办将全部补偿款发放于闫和平。次日，苏彩红发现农家园内所有建筑已被拆除，征收办工作人员告知苏彩红其已与闫和平达成征收补偿协议。苏彩红认为住建局、征收办在明知闫和平为农家园的承租人，而非实际所有人的情况下与闫和平签订征收补偿协议，被征收人主体不适格，且严重侵犯了苏彩红的合法权益，故提起诉讼，请求确认被告住建局、征收办与第三人闫和平签订的房屋征收补偿协议无效。原告苏彩红向法庭提交了以下证据：1.身份证复印件、临洮县彩红农家园营业执照，综合证明苏彩红对被征收的农家园享有经营权的事实。2.苏彩红与临洮县置业有限责任公司签订的《土地租用协议》，证明彩红农家园内的设施系苏彩红修建的事实。3.苏彩红与闫和平签订的《承包合同》，证明苏彩红将农家园承包给闫和平时农家园内存在建筑物等地上附着物的事实。4.彩红农家园于2007年开业时所拍照片4张、经营过程中所拍建筑物及道路照片13张，证明征收时农家园内的地上附着物系苏彩红在开业之初修建的事实。5.录音5段，证明征收办工作人员何建斌让苏彩红与闫和平协商、要求将补偿款存放至征收办账户、通知苏彩红已将补偿款支付给闫和平等事实。6.证人史某,4的证言，证明案涉地上附着物系苏彩红修建的事实。被告住建局、征收办辩称，2018年8月，住建局、征收办按照《临洮县城总体规划》和县政府关于椒山西路北侧棚改项目建设方案的批复，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关规定，对瑞丰苑茶园进行征收。因为该茶园当时由闫和平实际占有经营，住建局、征收办根据闫和平对该茶园所建财产的说明和兰州博纳房地产咨询评估有限公司的评估结果对该茶园进行了征收及补偿，于2018年10月10日签订房屋征收补偿协议。后苏彩红根据其与闫和平于2014年8月9日签订的承包合同，要求住建局、征收办给予其补偿。住建局、征收办认为，根据法律规定，从事经营活动的从业人员发生变化，应当变更登记，营业执照不得转借和租赁。闫和平以苏彩红的营业执照从事经营活动，视为无证经营，故苏彩红与闫和平于2014年8月9日签订的承包合同因违反国家强制性规定而无效。根据合同相对性原理，苏彩红与闫和平签订的合同对外不发生效力，不能对抗第三人，且住建局、征收办只是对闫和平的瑞丰苑茶园所属财产进行征收补偿，并未侵犯苏彩红的任何权利，加之彩红农家乐自承包合同签订之日起已不复存在，故苏彩红并非本案适格原告，无权提起本案诉讼。住建局、征收办根据茶园由闫和平实际经营、闫和平对该茶园所建财产的说明及兰州博纳房地产咨询评估有限公司的评估结果与闫和平签订征收补偿协议，该协议主体合法，意思表示真实，不侵犯他人权益，合法有效。综上，住建局、征收办请求驳回苏彩红的诉讼请求。被告住建局、征收办在举证期限内向法庭提交了以下证据：1.统一社会信用代码证书、事业单位法人证书各一份，法定代表人身份证明书二份，法定代表人身份证复印件二份，证明被告住建局、征收办的主体资格。2.《房屋征收补偿协议》一份，证明案涉征收补偿的事实。3.《临洮县人民政府办公室关于印发临洮县城区房屋征收与补偿标准的通知》复印件一份，证明对闫和平给予补偿的合法性。第三人闫和平述称，2014年8月9日，王小雄与闫和平就彩红农家园转租事宜签订承包合同。合同签订后，王小雄按照合同约定向闫和平收取了2014年至2018年期间的租赁费。苏彩红与闫和平于同日签订的承包合同并未实际履行，故苏彩红并非本案适格原告，请求驳回苏彩红的起诉。第三人闫和平未向法庭提交证据。为查明本案事实，本院依职权调取了临洮县人民政府2013年11月1日常务会议纪要。经过庭审举证、质证，现对当事人提交的证据及本院依职权调取的证据综合评判如下：原告苏彩红提交的证据1，被告住建局对其证明目的有异议；被告征收办对其中的营业执照有异议，认为案涉承包合同签订后，苏彩红没有持有该营业执照的合法性；第三人闫和平无异议。原告苏彩红提交的证据2，被告住建局、第三人闫和平均无异议，被告征收办认为该证据与本案无关联性。原告苏彩红提交的证据3，被告住建局认为与案涉征收行为无关联性；被告征收办认为该合同违反法律的强制性规定，应属无效；第三人闫和平认为该合同无效，该合同签订后其与王小雄重新签订了合同。原告苏彩红提交的证据4，被告住建局称其不清楚；被告征收办有异议，认为照片没有注明拍摄的时间等基本信息；第三人闫和平有异议，认为承包合同签订后其重新修建了道牙、彩钢房。原告苏彩红提交的证据5，被告住建局、征收办对其真实性、关联性有异议，认为在案涉征收补偿工作结束以前苏彩红并未向其主张过权利；第三人闫和平称其不知道，但签订征收补偿协议之前王小雄给闫和平打过电话，双方协商按照合同约定给王小雄补偿。对于证人史某,4的证言，被告征收办认为缺乏真实性，第三人闫和平认为与事实不符。被告住建局、征收办提交的证据，原告苏彩红对证据1无异议；对证据2有异议，认为被告在明知瑞丰苑茶园即为彩红农家园的情况下，在征收过程中未通知所有权人苏彩红；对证据3的证明目的有异议，认为不能证明第三人闫和平应该得到征收补偿款。第三人闫和平对被告住建局、征收办提交的证据均无异议。对于本院依职权调取的证据，各方当事人均无异议。本院认为，原告苏彩红、被告住建局、征收办提交的证据及本院依职权调取的证据均能够反映本案的真实情况，本院予以采信并认定与本案相关的部分事实。经审理查明:2007年3月20日，临洮县置业滩涂地开发建设有限责任公司（甲方）与苏彩红（乙方）签订《土地租用协议》，约定：“一、甲方将滨湖公园北侧土地租给乙方，土地权属归甲方，乙方在不改变地貌的情况下经营使用。二、乙方在租期内不得自行转租别人，并维护大门围墙等设施良好。三、在租期内乙方每年必须栽植树木伍佰棵以上作为租金……四、租期内所建设施在租期满后自行拆除，甲方不予补偿……六、期限2007.3-2012.3，必要时双方可以协商调整。七、协议自双方签字后生效，期满自行消失……”协议签订后，苏彩红在上述土地中修建房屋等设施。2009年6月10日，苏彩红向临洮县工商行政管理局申请登记成立个体工商户临洮县彩红农家园，经营场所为临洮县洮阳镇北五里铺三滩。2013年11月1日，临洮县人民政府第二十七次常务会议研究决定：“由经济开发区管委会负责，废止与临洮县置业滩涂地有限责任公司签订的土地租用合同，收回滨湖公园75亩项目建设用地，并督促该公司尽快拆除地上附着物，收回的土地由经济开发区管委会管理并作为招商引资预留用地。”2013年11月14日，甘肃临洮经济开发区管理委员会向临洮县置业滩涂地开发建设有限责任公司发出《关于滨湖公园用地处理的通知》，要求该公司尽快解除与他人签订的关于滨湖公园土地租用合同，并尽快拆除地上附着物。2014年8月9日，苏彩红（甲方）与闫和平（乙方）签订《承包合同》，约定：“现甲方将位于临洮县××滨河东路（××湖农庄隔壁）的彩虹农家乐转租乙方经营……一、经甲乙双方协商，该农家乐租金为贰万捌仟元整每年……如果政府不征用该土地，乙方长期继续经营，甲方不得任何理由停止乙方经营……二、甲方责任与义务……2.该农家乐餐饮场地内的树木及四面铁艺围栏和大门（砖混面积为132㎡、彩钢包厢面积43.2㎡、彩钢亭子30㎡、混泥地面、彩砖地面、路牙子）为甲方所有，如果政府征用时，乙方经营时自行修建的房屋及设施，甲方占赔偿金额的20%，乙方占赔偿金额的80%……7.甲方与乙方签订合同后，甲方应将有关证书（税务登记证、营业执照、卫生许可证等）及时移交给乙方，由乙方保管使用……”合同签订后，闫和平在未变更苏彩红办理的营业执照的情况下，以瑞丰苑茶园的名义开始经营。2018年10月10日，因椒山西路北侧棚改项目建设需要，住建局与闫和平就案涉茶园签订《房屋征收补偿协议》（编号：20180820），约定：“甲方（房屋征收部门）：临洮县住房和城乡建设局……乙方（被征收人）：瑞丰苑茶园（原彩虹农家乐）闫和平……一、被征收房屋现状：乙方被征收房屋在瑞丰苑茶园，建筑面积358.60平方米（其中……无证建筑面积358.60平方米），房屋结构为其他，房屋产权性质为私产，用途住宅。二、房屋评估价值：经兰州博纳房地产咨询评估有限公司评估确定，乙方房屋评估补偿金额898301.00元（含宅基地及附属物补偿）……三、补偿金额：1.被征收房屋价值补偿：898301.00元。2.搬迁费及临时安置费：甲方一次性支付乙方搬迁费用40000元……四、补偿方式……甲方负责给乙方一次性货币补偿人民币（大写）玖拾万零贰仟叁佰零壹圆整……七、乙方应保证被征收房屋权属清楚。若因权属问题发生纠纷，概由乙方承担因此产生的民事责任，由此导致甲方受到损失的，乙方承担完全赔偿责任……”协议签订后，征收办向闫和平支付了上述征收补偿款，并对农家园内设施予以拆除。另查明，临洮县人民政府办公室于2013年8月14日印发的《临洮县城区房屋征收与补偿标准》规定：“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，对于认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，原则不予补偿。但对于被征收人在征收补偿方案确定的期限内达成安置补偿协议的，可按照不高于建筑物评估价50%的标准给予补助。”本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。该条例第二十四条第二款规定，市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。该条例第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。可见，行政机关在对房屋进行征收时，有对被征收房屋的权属、性质进行调查的义务。当被征收房屋存在权属争议时，行政机关应当先行调查，经调查发现存在“所有权人不明确”的情况时，应综合考虑被征收人的利益、征收部门的注意义务以及征收工作效率，按照征收补偿方案作出补偿决定，而非直接与争议一方的当事人签订征收补偿协议。本案中，从被诉协议载明的“乙方（被征收人）：瑞丰苑茶园（原彩虹农家乐）闫和平”、“被征收房屋现状：乙方被征收房屋在瑞丰苑茶园，建筑面积358.60平方米（其中……无证建筑面积358.60平方米）”及其他相关证据可以看出，被告住建局、征收办在进行案涉征收工作时知道苏彩红与闫和平就案涉房屋的权属存在争议，知道案涉房屋系未经审批在国有土地中所建，但其未按照前述规定报请临洮县人民政府作出补偿决定，而是根据兰州博纳房地产咨询评估有限公司作出的评估结果与第三人闫和平签订了征收补偿协议。并且，被诉协议根据兰州博纳房地产咨询评估有限公司作出的评估结果全额给予第三人闫和平以补偿，与《临洮县城区房屋征收与补偿标准》中原则不予补偿或者按照不高于建筑物评估价50%的标准给予补助的规定相悖，更不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款之规定。因此，本院认为，被告住建局、征收办与第三人闫和平签订的房屋征收补偿协议，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的强制性规定，有损国家及社会公共利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项、第五项之规定，当属无效。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项、第五项及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，判决如下：确认被告临洮县住房和城乡建设局、临洮县房屋征收与补偿管理办公室与第三人闫和平于2018年10月10日签订的房屋征收补偿协议（编号：20180820）无效。案件受理费50元，由被告临洮县住房和城乡建设局、临洮县房屋征收与补偿管理办公室负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于甘肃省定西市中级人民法院。审 判 长  魏晓东审 判 员  刘 鹏人民陪审员  李立功二〇一九年五月二十四日法官助理安永功书记员许大林附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违法法律、法规的强制性规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。