广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终364号 上诉人（一审原告）苍梧县狮寨镇木皮村鸡扶组。 诉讼代表人程超贤，该村民小组组长。 委托代理人唐理贵，广西汇豪（昭平）律师事务所律师。 委托代理人徐海华，广东京兆律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）苍梧县人民政府，住所地苍梧县石桥镇。 法定代表人谢善高，该县县长。 委托代理人李召生，该县法制办工作人员。 委托代理人黄奥舟，该县林业局工作人员。 被上诉人（一审被告）梧州市人民政府，住所地梧州市长洲区新兴三路1号。 法定代表人李杰云，该市市长。 一审第三人苍梧县狮寨镇森关村耀华组。 诉讼代表人黎清泉，该村民小组组长。 委托代理人黎承华，男，1963年9月15日出生，汉族，住苍梧县。 委托代理人黎杰松，男，1964年1月16日出生，汉族，住苍梧县。 上诉人苍梧县狮寨镇木皮村鸡扶组（以下简称鸡扶组）与被上诉人苍梧县人民政府（以下简称苍梧县政府）、梧州市人民政府（以下简称梧州市政府）及一审第三人苍梧县狮寨镇森关村耀华组（以下简称耀华组）土地行政裁决及行政复议一案，不服梧州市中级人民法院（2018）桂04行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院2019年2月21日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明：鸡扶组与耀华组争议的程广坪至鸡关顶山林四至界址为：东至鸡关顶中心小岐；南至冲河；西至程广坪岐嘴；北至程广坪、归真界，纠纷面积约479亩。地上附着物是马尾松、杉木成熟林。鸡扶组与耀华组均没有提供各自在土改、合作化、“三包四固定”和“林业三定”时期拥有争议山林权属的相关证据。鸡扶组提供的《协议书》中鸡扶组有四个代表签名，分别是：程家旺、雷福海、程吕贤，还有一个名字无法分辨；耀华组是黎长遗签名。1980年至1997年，耀华组的生产队长是黎长占，而不是黎长遗。1990年，苍梧县林业局与狮寨乡政府签订《苍梧县国家、乡、村、队联办飞机播种营造马尾松林飞播林场合同》，约定在苍梧县鸡关顶、大传冲一带荒山荒地进行国合飞播营造马尾松用材林，建立国合飞播林场，合同经梧州市林业局审批，合同有木皮村代表刘伟量、森关村代表黎炳贵签名，鸡关顶播区面积表上有木皮村鸡扶组时任组长程德贤和森关村耀华组时任组长黎长占签名，并经木皮村公所、森关村公所盖章，鸡关顶播区图标注有村组界线和村组飞播面积，播区图与播区表的面积一致，播区图中鸡扶组与耀华组在程广坪至大埒山场的分界线是程广坪岭岐尾小埒为界，小埒以出属鸡扶组，小埒以入属耀华组。现争议山林列入鸡关顶飞播区范围，其中109亩山林坐落在鸡扶组飞播范围，370亩山林坐落在耀华组飞播范围。1990年飞播造林后，没有成立专门机构、落实人员进行经营管理，实际上一直以来全县的飞播林区由原山权所有方经营管理。2003年，争议双方的村民进入程广坪至大埒山林采割松脂而引发纠纷。2007年，耀华组与广西理文科技发展有限公司签订了《林业用地承包合同书》，合同承包范围包括现争议的全部山林，但该合同因纠纷未实际履行。苍梧县政府于2018年1月18日作出苍政发〔2018〕3号《处理决定》（以下简称3号《处理决定》），决定将双方争议的山场以程广坪岭岐尾小埒为界，小埒以出至程广坪××山场山林权属××鸡××组所有，小埒以入至鸡关××山林权属××组所有。鸡扶组不服，向梧州市政府申请行政复议，梧州市政府在征询耀华组是否同意调解时，耀华组回复不同意接受案前调解，梧州市政府于2018年5月9日作出梧政复决字〔2018〕21号《行政复议决定书》（以下简称21号《复议决定》）决定维持苍梧县政府作出的3号《处理决定》。鸡扶组不服，向该院提起行政诉讼。 另查明，鸡扶组于2015年12月2日向苍梧县政府提起权属纠纷调处申请后，苍梧县政府曾于2016年6月13日作出苍政处字〔2016〕1号《苍梧县人民政府关于狮寨镇木皮村鸡扶组与森关村耀华组程广坪至大埒一带山场山林权属纠纷的处理决定》。鸡扶组不服该决定向梧州市政府申请了行政复议，苍梧县政府又于2016年10月24日作出苍政发〔2016〕31号《苍梧县人民政府关于撤销的决定》，撤销了该决定。2016年11月8日，鸡扶组提出撤回行政复议申请，梧州市政府于同日作出梧政复决字〔2016〕54号《梧州市人民政府行政复议终止决定书》，终止该行政复议。 一审法院认为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款的规定，对鸡扶组与耀华组之间的山林权属纠纷，苍梧县政府有权作出处理决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，对苍梧县政府作出的《处理决定》不服，当事人可以向梧州市政府提起复议，梧州市政府有权作出行政复议决定。鸡扶组与耀华组均不能提供各自在土改、合作化、“三包四固定”和“林业三定”时期拥有争议山林权属的相关证据。1990年，苍梧县林业局与狮寨乡政府签订《苍梧县国家、乡、村、队联办飞机播种营造马尾松林飞播林场合同》，建立国合飞播林场，林场播区图中鸡扶组与耀华组在程广坪至大埒山场的分界线是程广坪岭岐尾小埒为界，小埒以出属鸡扶组，小埒以入属耀华组。现争议山林列入鸡关顶飞播区范围，其中109亩山林坐落在鸡扶组飞播范围，370亩山林坐落在耀华组飞播范围。鸡扶组对争议的479亩山林中的109亩山林权属来源清楚，耀华组对370亩山林权属来源清楚，苍梧县政府作出的《处理决定》将坐落在鸡扶组飞播范围的109亩山林确权给鸡扶组，将坐落在耀华组飞播范围的370亩山林确权给耀华组，事实清楚，证据充分。鸡扶组所提交的《协议书》，是个人与个人签订，黎长遗并非耀华组时任组长，该《协议书》内容与后来建立国合飞播林场时鸡关顶播区图标注的村组界线不吻合，鸡扶组请求撤销《处理决定》理据不足，该院不予支持。梧州市政府立案受理鸡扶组提起的行政复议后，要求苍梧县政府提出书面答复并提交证据、依据及其他有关材料，并通知耀华组参加复议，经过审查作出《行政复议决定书》，梧州市政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法，鸡扶组请求撤销梧州市政府作出的《行政复议决定书》理据不足，该院不予支持。对鸡扶组提出苍梧县政府及梧州市政府未经集体讨论就作出3号《处理决定》及21号《复议决定》的意见，该院认为，苍梧县政府作出的《处理决定》已告知当事人经集体讨论通过，且集体讨论属被告作出行政行为的内部讨论程序，对鸡扶组该意见，该院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回鸡扶组的诉讼请求。案件受理费50元，由鸡扶组负担。 鸡扶组上诉称：一、苍梧县政府作出的3号《处理决定》及梧州市政府作出的21号《复议决定》程序违法。苍梧县政府未能提交相应证据证明其作出3号《处理决定》已经经过集体讨论，梧州市政府在作出21号《复议决定》前则未组织当事人进行调解，上述行为均违反了法律的强制性规定。二、3号《处理决定》认定事实不清。苍梧县政府在3号《处理决定》中对案件事实的认定主要是通过两方面进行：一是争议当事人各方均未能提交“在土改、合作化、‘三包四固定’和‘林业三定’时期拥有争议地山林权属的相关证据”。二是1990年后争议当事人进行飞播造林等历史管理事实。其认定的思路是清晰的，但是对“借土养苗”这一重大事实未做深入调查核实作出定论，同时又把2003年发生纠纷之后签订的林木管理合同等证据作为案件事实认定，导致认定事实错误，一审法院未能组织双方当事人就上述事实进行核实。三、3号《处理决定》的裁决结果缺乏证据支持。借土养苗《协议书》是本案的唯一书证，但苍梧县政府未做调查鉴定核实便进行否定，并采纳了2003年发生纠纷之后才存在的林地管理合同作为认定案件的事实，证据不足。四、3号《处理决定》适用法律错误。故请求：1、撤销一审判决；2、撤销苍梧县政府作出的3号《处理决定》和梧州市政府作出的21号《复议决定》，责令苍梧县政府重新作出行政处理决定；3、本案的诉讼费用由苍梧县政府和梧州市政府负担。 苍梧县政府辩称：一、其作出的3号《处理决定》程序合法。在作出3号《处理决定》之前，苍梧县林业局领导班子对本案进行了集体讨论，并就讨论结果向其提出了确权建议，其也进行了集体讨论，上述讨论均有会议纪录，属于行政机关内部资料，无需向鸡扶组出示。二、3号《处理决定》认定案件事实清楚。鸡扶组提供的“借土养苗”《协议书》中鸡扶组有程家旺、雷福海、程吕贤签名，另一签名模糊不清，鸡扶组称是其组村民程家伟，而耀华组只有一个村民黎长遗签名。耀华组否认该协议。经查，黎长遗当时不是耀华组的队长（当时的队长为黎长占），耀华组各户都参与了种植杉木，黎长遗个人无权代表集体，即使属黎长遗亲自所签，其不经生产队队长和全体户主委托，其所签的协议也不具有法律效力。现黎长遗、程家旺、雷福海、程吕贤等4人已故，经查程家伟单方证词，无法确认该协议的真实性，鸡扶组亦无其它证据佐证该协议的真实性。3号《处理决定》并没有将2003年发生纠纷之后的林木管理合同作为处理依据，是鸡扶组对处理决定的理解错误。三、3号《处理决定》证据确凿，没有错误。鸡扶组提供的“借土养苗”《协议书》经查无真实性和有效性，而鸡扶组称该证据是本案的唯一书证，是鸡扶组忽略了耀华组提交的书证材料。1985年至1988年，耀华组在大埒中心岐利用林业贴息贷款营造杉木180亩，此事实有贴息贷款计息清册、还贷收据，各户主贷款数额及种植面积图等材料证实。1990年的《苍梧县国家、乡、村、队联办飞机播种营造马尾松林飞播林场合同》有木皮村代表刘伟量、森关村代表黎炳贵签名，鸡关顶播区面积表上有木皮村鸡扶组组长程德贤和森关村耀华组组长黎长占签名确认，并经木皮村公所、森关村公所盖章鉴证。该合同资料证实鸡扶组与耀华组在程广坪至大埒一带山场的交界线是以程广坪岭岐尾小埒为界。四、3号《处理决定》依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款、第三十五条第（二）项的规定，适用法律正确。故请求驳回上诉，维持原判。 梧州市政府未提交书面答辩意见。 一审第三人耀华组述称，其答辩意见与苍梧县政府的意见一致。 各方当事人在二审中未提交新证据。基于此，一审判决查明的本案事实属实，本院依法予以确认。 根据各方当事人的诉辩意见，归纳本案的争议焦点为：苍梧县政府作出的3号《处理决定》和梧州市政府作出的21号《复议决定》是否合法。 本院认为：行政机关作出具体行政行为应当认定事实清楚，证据充分，程序合法。本案中，苍梧县政府受理本案的确权申请后，经立案、实地勘查、调查询问、调解、集体讨论等程序，作出涉案的3号《处理决定》，程序合法。梧州市政府受理鸡扶组的复议申请后，经立案受理、书面审查等程序，作出21号《复议决定》，程序合法。关于鸡扶组主张苍梧县政府作出3号《处理决定》未经集体讨论及梧州市政府未依法组织调解即作出21号《复议决定》的问题，经审查认为，集体讨论属行政机关的内部程序，苍梧县政府在3号《处理决定》中已明确告知鸡扶组本案已经过集体讨论。而调解需在自愿平等的基础上进行，梧州市政府通过书面方式向耀华组征求其调解意见，耀华组明确回复其不同意接受案前调解，故梧州市政府不再组织争议双方进行调解，未违反法律规定。关于3号《处理决定》认定事实是否清楚证据是否确凿充分的问题。本案中，鸡扶组与耀华组均未能提交其各自在土改、合作化、“三包四固定”及“林业三定”等各个历史时期拥有争议地权属的证明材料。而根据1990年苍梧县林业局与狮寨乡政府签订的《苍梧县国家、乡、村、队联办飞机播种营造马尾松林飞播林场合同》的约定，林场播区图中鸡扶组与耀华组在程广坪至大埒山场的分界线是程广坪岭岐尾小埒为界，小埒以出属鸡扶组，小埒以入属耀华组。该合同经梧州市林业局审批，合同有木皮村代表刘伟量、森关村代表黎炳贵签名，鸡关顶播区面积表上有木皮村鸡扶组时任组长程德贤和森关村耀华组时任组长黎长占签名，并经木皮村公所、森关村公所盖章，可以采信作为认定本案事实的证据。现争议山林列入鸡关顶飞播区范围，其中109亩山林坐落在鸡扶组飞播范围，370亩山林坐落在耀华组飞播范围。鸡扶组对争议的479亩山林中的109亩山林权属来源清楚，耀华组对370亩山林权属来源清楚，苍梧县政府作出的3号《处理决定》将坐落在鸡扶组飞播范围的109亩山林确权给鸡扶组，将坐落在耀华组飞播范围的370亩山林确权给耀华组，事实清楚，证据充分，应予维持。梧州市政府作出的21号《复议决定》维持了该3号《处理决定》正确，亦应维持。鸡扶组所提交的《协议书》，是个人与个人签订的协议，黎长遗并非耀华组时任组长，该《协议书》内容与后来建立国合飞播林场时鸡关顶播区图标注的村组界线不吻合。故一审根据查明的事实认定鸡扶组提出的争议林地均属其所有的主张不成立，并判决驳回其诉讼请求的结果，并无不当。 综上，鸡扶组提出的上诉理由不成立，本院不予采信。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由苍梧县狮寨镇木皮村鸡扶组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  韩胜强 审 判 员  蒋新江 二〇一九年五月十四日 法官助理  彭绍征 书 记 员  马素蓉