海南省高级人民法院   行政赔偿裁定书   （2019）琼行赔终51号   上诉人（一审原告）王某1，住三亚市，现住三亚市。   委托诉讼代理人王某2，住三亚市。系王某1的儿子。   委托诉讼代理人宁某，海南健和坤律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）三亚市吉阳区人民政府。   法定代表人张某。   委托诉讼代理人林某。   委托诉讼代理人高某，海南惠海律师事务所律师。   上诉人王某1因诉被上诉人三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）行政赔偿纠纷一案，不服海南省三亚市中级人民法院（以下简称一审法院）（2018）琼02行赔初2号行政赔偿判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。王某1的委托诉讼代理人王某2和宁某、吉阳区政府的委托诉讼代理人林某和高某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   本案行政赔偿所涉行政行为：2013年8月22日，因征收三亚市“同心家园”九期建设项目用地的需要，吉阳区政府的前身原三亚市吉阳镇人民政府（以下简称原吉阳镇政府）对王某1位于××沟的房屋（以下简称涉案房屋）实施了强制拆除。   一审法院查明：王某1系干沟村民委员会（以下简称干沟村）原籍村民。1983年起，王某1与其丈夫王大雄在××沟在××沟的土地上建造了面积为572.01平方米的混合结构房屋、3.52平方米的混合结构卫生间、面积分别为70平方米和3.19平方米的砖木结构房屋（瓦房）、面积为18.8平方米的简易砖墙无顶猪栏、面积为10.23平方米的空心砖墙油毡顶房、面积为6.9平方米的木板墙铁皮顶房。除前述涉案房屋外，截止2011年10月，王某1房屋所在土地上还有其他地上附着物及青苗。2011年10月25日，三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）办公室向原吉阳镇政府及市政府各有关单位作出三府办〔2011〕311号《关于“同心家园”九期建设项目用地土地调查有关问题的通知》（以下简称311号通知）：拟征收干沟村委会部分集体土地及拟收回吉阳镇辖区内单位的部分国有土地作为“同心家园”九期建设项目部分用地；由吉阳镇负责组织实施项目用地的土地、清点青苗、丈量地上附着物和土地面积以及补偿审核和补偿工作；三亚市国土环境资源局等有关单位派出工作人员负责对拟征收及收回土地范围进行土地权属确认及业务指导工作；拟征收及收回土地补偿标准按《三亚市城市房屋拆迁管理规定》（三府〔2005〕138号）及其补充附件（三府〔2006〕124号）文件规定执行。2011年11月6日，原吉阳镇政府作出《“同心家园”九期项目用地征地拆迁补偿工作方案》。2011年11月10日，原吉阳镇政府依据311号通知，发布《吉阳镇人民政府征用土地公告》，该公告载明：建设用地项目名称为：“同心家园”九期；被征地村（组）及面积为：吉阳镇干沟、龙坡村委会，吉阳镇辖区内单位的部分国有土地，用地面积为128668.7平方米；青苗及地上附着物补偿标准按《三亚市城市房屋拆迁管理规定》（三府〔2005〕138号）及其补充附件（三府〔2006〕124号）文件规定执行。王某1上述涉案房屋、其他地上附着物及青苗所在土地位于“同心家园”九期项目征用土地范围内。   2011年10月28日、29日，原吉阳镇政府分别制作《青苗补偿登记表》《地上附着物补偿登记表》，对属于“同心家园”九期项目征收范围内王某1的涉案房屋及其他地上附着物、青苗进行清点、丈量并由王某1签名确认。上述两个登记表记载的具体内容如下：混合结构房屋（8.9×8.3，8.7×7.1×2层，10.3×3.4×2层，9.3×7.2×2层，7.9×10.8×2层）、瓦房（5×7.5,5×6.5，2.2×1.45）、混合结构卫生间（1.6×2.2）、简易砖墙无顶猪栏（4.7×4×0.9）、沼气池两个（一套）、空心砖墙油毡顶房（3.3×3.1）、木板墙铁皮顶房（2.3×3）、无盖水池（1×1.3×0.25）、红砖砌水井（直径1.35米，深7米）、水泥地板（4×4）；大椰子树（7米，结果）35株、大槟榔树（5米，结果）30株、槟榔树（1.5米，未结果）22株、椰子苗（60厘米）5株、番梨果树（即番荔枝，3米，结果）5株、黄花梨树400株（胸径1厘米）、香蕉树（结果）20株、杨桃树（胸径20厘米，结果）1株、木瓜树（结果）4株、莲雾树（胸径3厘米，高2米，结果）1株、龙眼树（胸径1厘米，高2.5米）1株、黄皮树（胸径1厘米）1株、荖叶（即蒌叶，大）1丛、红灯果树（15厘米，结果）2株。原吉阳镇政府多次与王某1的丈夫王大雄、儿子王大贵协商拆迁房屋的赔偿、补偿事宜，双方最终未达成拆迁协议，王某1一家未主动腾空房屋。2013年3月27日，原吉阳镇政府对王某1上述涉案房屋及其他地上附着物的现状进行了公证证据保全。三亚市公证处于同年4月3日出具（2013)三证内字第5339号公证书（以下简称5339号公证书），证明该公证书所附98张涉案房屋及其四周的现场照片与现场情况相符，其中包括《征地拆迁丈量清点登记本》，该登记本包含《青苗补偿登记表》和《地上附着物补偿登记表》。2013年7月16日，原吉阳镇政府向王大雄发出《通知》，告知其拟采用以下安置方案：一、根据你家实际情况拟置换四套住房，每套85平方米，地址在干沟砖瓦厂职工安置楼；二、全部以货币补偿的方式安置；并通知其于2013年7月18日到原吉阳镇政府与征地工作小组办理相关手续，逾期未办理，将按第二套安置方案将全部补偿款拨付，并按法定程序将涉案房屋强制拆除。2013年8月22日，原吉阳镇政府为推进项目进程，强制拆除了王某1涉案房屋、青苗及其他地上附着物，其向王某1一家提供了两套一年期（自2013年8月22日至2014年8月22日）过渡用房，但未对王某1一家给予货币补偿或其他安置。王某1不服原吉阳镇政府的拆除行为，以吉阳区政府为被告，向三亚市城郊人民法院提起诉讼。2017年7月，三亚市城郊人民法院作出（2016）琼0271行初299号行政判决：确认吉阳区政府（原吉阳镇政府）拆除王某1涉案房屋的行政行为违法，双方对此均未上诉。吉阳区政府于2017年11月17日收到王某1的国家赔偿申请书后予以受理，并于2017年12月28日决定不予赔偿。之后吉阳区政府针对（2016）琼0271行初299号行政判决，向一审法院提起再审，一审法院于2018年7月作出（2018）琼02行申1号行政裁定，驳回了吉阳区政府的再审申请。   另查明，2011年11月11日、2013年3月20日原吉阳镇政府作出的《国家建设征地拆迁补偿统计表》中记载的附着物和青苗名称、规格与《青苗补偿登记表》和《地上附着物补偿登记表》的记载项目基本一致。《国家建设征地拆迁补偿统计表》记载了每一项附着物和青苗的数量、单价，并列明了相应的应补偿金额。具体附着物或青苗、单价、金额记载如下：混合结构房屋572.01平方米、单价1030元/平方米，金额为589170.3元；砖木结构房70平方米、单价780元/平方米，金额为54600元；硂顶卫生间3.52平方米、单价1030元/平方米，金额为3625.6元；砖木结构房3.19平方米、单价750元/平方米，金额为2392.5元；砖墙无顶猪栏（单价60元）、沼气池（2500元）、空心砖墙油毡顶房（单价200元）、木板墙铁皮顶房（单价80元）、无盖砖水池（单价100元）、砖砌井（单价220元）、水泥地板（单价22.5元）金额分别为1128元、2500元、2046元、552元、33元、2079元、360元；大椰子树（单价450元）、槟榔树（已结果的单价400元）、槟榔树（未结果的单价80元）、椰子苗（单价15元）、番荔枝（单价90元）、黄花梨树（单价30元）、香蕉（单价80元）、本地杨桃（单价250元）、本地木瓜（单价50元）、引进莲雾树（单价200元）、嫁接龙眼树（单价100元）、引进黄皮树（单价60元）、蒌叶（单价70元）、红灯果树（单价50元）金额分别为：15750元、12000元、1760元、75元、450元、12000元、1600元、250元、200元、200元、100元、60元、70元、100元，以上各项金额总计703101.4元。从上述记载可见：混合结构房屋及卫生间、砖木结构房屋补偿金额合计649788.4元；猪栏、沼气池、水池等7项地上附着物补偿金额合计8698元；椰子树、槟榔树、黄花梨树、香蕉等14项青苗补偿金额合计44615元，即：对房屋补偿金额为649788.4元，对其他地上附着物及青苗补偿金额为53313元。   再查明，《三亚市城市房屋拆迁管理规定》（三府〔2005〕138号）第二十三条第一款和第二十八条第二款分别规定：被拆迁人选择货币补偿方式的，拆迁人可以按其房屋货币补偿金额的10%奖励给被拆迁人；拆迁非公益事业房屋的附属物，不作产权调换，由拆迁人给予货币补偿。《三亚市城市房屋拆迁管理规定》的补充附件（三府〔2006〕124号）《房屋拆迁货币补偿标准表》（附件1）中混合结构房屋的补偿标准为1030元/平方米；砖木结构房屋补偿标准为780元/平方米；《房屋拆迁补助费标准表》（五）中搬迁补助费的补助标准为1000元/户。   2013年3月25日，三亚市政府下发三府〔2013〕43号《三亚市人民政府关于印发的通知》，通知三亚市各镇人民政府、各区管委会、市政府直属各单位认真贯彻《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定（2013年修订）》。该规定里附件3《常见中长期经济作物（青苗）补偿标准表》、附件4《常见林木补偿标准表》关于椰子（成果期，4米以上）、椰子（幼苗期，高0.4-0.9米）、槟榔（成果期，4米以上）、槟榔（生长期，高1-2米）、番荔枝（成果期，3米）、花梨树（生长期，胸径1-3厘米）、香蕉（成果期）、本地木瓜（结果期）每株的补偿标准分别为：450元、15元、400元、80元、90元、30元、80元、50元。该规定的附件5《房屋拆迁补偿标准表》按房屋结构列明了不同的补偿标准，其中等级1、等级2的混合结构房屋补偿标准分别为1100元/平方米、1050元/平方米；等级1、等级2的砖木结构房屋补偿标准分别为850元/平方米、750元/平方米。《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定（2013年修订）》第二十二条第（二）、第（三）项、第二十六分别规定：不需要安排宅基地及安置，仅选择货币补偿，且村民住宅每户建筑面积不超出270平方米，在规定时间内签订房屋搬迁协议并实施搬迁，按被搬迁房屋作价补偿金额的100%给予奖励，村民住宅每户建筑面积超出270平方米的部分，在规定时间内签订房屋搬迁协议并实施搬迁，按被搬迁房屋作价补偿金额的30%给予奖励；因项目建设需要对被搬迁户实行临时过渡安置，应支付给被搬迁户临时过渡安置补助费，其补助标准按每人每月400元执行，临时过渡期限一般不超过12个月；被征地拆迁人每户搬迁补偿费3000元。   又查明，本案审理期间，经王某1申请，一审法院委托海南中明智土地房地产评估有限公司、海南中明智资产评估有限公司以涉案房屋被拆除时间为评估基准日对王某1涉案房屋、青苗、其他地上附着物进行鉴定评估。2018年11月30日，海南中明智土地房地产评估有限公司作出的《（2018）三中法技委鉴字第50-1号案退案函》，称评估对象已于2013年8月22日被拆除，因评估基准日距离现时过远，且区域开发程度等影响较大，标的物已不存在，无法进行评估鉴定，故将委托评估退回。一审法院根据《海南法院对外委托鉴定、评估工作管理规定（试行）》第四十四条第四款之规定，于2018年12月7日终结本案的对外委托工作。   王某1的一审诉讼请求：请求依法判令吉阳区政府赔偿王某1的房屋价值973.08万元（具体以评估鉴定为准）、青苗及其他地上附着物价值损失50万元（具体以评估鉴定为准）、屋内物品损失5万元（具体以评估鉴定为准）、租房居住租金损失22.8万元、房屋搬迁损失1万元，以上共计1051.88万元。   一审法院认为，本案的争议焦点是：吉阳区政府的赔偿范围和数额应如何确定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项及第三十二条的规定，行政机关及其工作人员违法征收、征用财产的，受害人有取得赔偿的权利；国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。吉阳区政府在征收王某1干沟小组85号涉案房屋过程中，未与王某1签订征收补偿安置协议，未支付征收补偿款，亦未作出征收补偿决定，即自行强拆涉案房屋，已被（2016）琼0271行初299号生效行政判决确认其强拆行为违法。因此，吉阳区政府对违法征收行为给王某1造成的涉案房屋、其他地上附着物、青苗的损失均应依法赔偿。因涉案房屋等已无法恢复原状，吉阳区政府应向王某1支付相应赔偿金。   （一）涉案房屋损失的赔偿问题。本案中，王某1主张涉案房屋系其在干沟村集体土地上的自建房屋，要求吉阳区政府应按1.5万元/平方米的标准（按648.72平方米）向其赔偿人民币973.08万元，没有充分的事实根据和法律依据。吉阳区政府主张王某1房屋用地系原红沙镇三亚砖厂的国有用地，王某1的涉案房屋不是合法财产，不应获得赔偿。经查，根据311号通知，“同心家园”九期的征收范围包括干沟村部分集体土地及原吉阳镇辖区内单位的部分国有土地，吉阳区政府确认王某1涉案房屋位于××沟，没有提供充分证据证明王某1涉案房屋用地为原红沙镇国有土地，故一审法院对吉阳区政府上述主张不予支持。鉴于一审法院委托的鉴定机构对涉案房屋价值无法进行评估，结合本案实际情况，对王某1的涉案房屋可参照《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定（2013年修订）》关于房屋货币补偿的标准计算赔偿数额。依据该规定附件5关于房屋补偿的标准，涉案房屋中的混合结构房屋按等级1，即1100元/平方米的标准计算赔偿金；对砖木结构房屋按等级1，即850元/平方米的标准计算赔偿金。此外，因吉阳区政府强拆涉案房屋违法，应参照上述规定第二十二条第（二）项关于房屋搬迁奖励的规定，对270平方米范围内的房屋应按作价金额100%给予王某1赔偿；对超出270平方米的部分应按房屋作价金额的30%对王某1进行赔偿。经查，王某1混合结构房屋及卫生间面积分别为572.01平方米、3.52平方米，合计575.53平方米；砖木结构房屋面积为70平方米、3.19平方米，合计73.19平方米。按照上述计算标准，对涉案房屋的赔偿金额应分三部分计算，分别为594000元（270平方米×1100元/平方米×200%）、436907.9元[（575.53-270）平方米×1100元/平方米×130%]、80874.95元（73.19平方米×850元/平方米×130%），以上赔偿金合计1111782.85元。   （二）青苗、其他地上附着物损失的赔偿问题。本案中，王某1要求吉阳区政府赔偿其青苗及其他地上附着物损失共计50万元，并提供了《国家建设征地拆迁补偿统计表》证明青苗及其他地上附着物情况，但对于赔偿标准没有提供相应的证据予以佐证。经查，2011年11月11日、2013年3月20日《国家建设征地拆迁补偿统计表》中记载的附着物和青苗名称、规格与《青苗补偿登记表》和《地上附着物补偿登记表》的记载项目基本一致。《国家建设征地拆迁补偿统计表》记载了每一项附着物和青苗的数量、单价，并列明了相应的应补偿金额，对猪栏、沼气池、水池等7项地上附着物补偿金额合计8698元；对椰子树、槟榔树、黄花梨树、香蕉等14项青苗补偿金额合计44615元，即：对其他地上附着物及青苗补偿金额为53313元。经比对《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定（2013年修订）》附件3《常见中长期经济作物（青苗）补偿标准表》、附件4《常见林木补偿标准表》所规定的关于椰子、槟榔、番荔枝、花梨树、香蕉、本地木瓜等每株的补偿标准，《国家建设征地拆迁补偿统计表》中记载的青苗补偿单价与该规定附件3、4的补偿标准基本一致，故对王某1涉案14项目青苗的补偿金额可认定为44615元。此外，因《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定（2013年修订）》里没有涉及猪栏、沼气池等7项其他地上附着物的补偿标准，一审法院参照《国家建设征地拆迁补偿统计表》中这7项的补偿金额，酌情认定王某1家猪栏、沼气池、水池等7项地上附着物赔偿金额为8698元。综上，吉阳区政府应向王某1赔偿青苗及其他地上附着物损失共计53313元。   （三）王某1一家因租住房屋租金和房屋搬迁损失、屋内物品损失的赔偿问题。依照《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定（2013年修订）》第二十二条第（三）项规定，因项目建设需要对被搬迁户实行临时过渡安置，应支付给被搬迁户临时过渡安置补助费，其补助标准按每人每月400元执行，临时过渡期限一般不超过12个月。本案中，吉阳区政府虽未向王某1支付过渡安置补助费，但其向王某1一家提供了两套一年期（自2013年8月22日至2014年8月22日）的过渡用房，因此吉阳区政府不应再支付过渡安置补助费。此外，王某1虽然提交了租房合同、租赁收据、电费缴费记录，证明其一家自2014年10月1日至2018年1月17日因租房居住共花去房租228000元，但上述证据之间存在相互矛盾的情形，不足以证明王某1一家在上述证据所涉房屋实际租住并使用水电。因此，王某1主张租房居住租金损失22.8万元的诉讼请求依据不充分，依法应予驳回。   关于房屋搬迁损失的赔偿问题。王某1主张1万元的房屋搬迁损失，鉴于涉案房屋被吉阳区政府违法征收，故根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款第（二）项的规定，吉阳区政府因征收涉案房屋应当向王某1支付搬迁补偿费。结合本案实际情况，一审法院参照《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定（2013年修订）》第二十六条关于“被征地拆迁人每户搬迁补偿费3000元”的规定，确定吉阳区政府向王某1赔偿搬迁损失3000元，对王某1其余主张数额不予支持。   关于损坏的屋内物品损失的赔偿问题。本案中，王某1要求吉阳区政府赔偿其5万元屋内物品损失，只是其单方主张。《国家建设征地拆迁补偿统计表》以及5339号公证书中《青苗补偿登记表》、《地上附着物补偿登记表》均没有屋内物品损失的记载。王某1没有提交其他充分、有效的证据证明自己的主张，故其诉求吉阳区政府赔偿屋内物品损失的依据不足，其主张的5万元屋内物品损失没有充分的证据予以证明，一审法院依法不予认定。   综上所述，吉阳区政府（原吉阳镇政府）因违法拆除王某1涉案房屋及其他地上附着物、青苗，应向王某1赔偿房屋损失1111782.85元、青苗及其他地上附着物损失53313元、搬迁损失3000元，合计1168095.85元。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第三十二条、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：1.吉阳区政府应于本判决生效之日起30日内向王某1支付征收赔偿金1168095.85元及利息（按银行同期一年期存款利率从2013年8月22日计付至本息实际付清之日止）；2.驳回王某1其他诉讼请求。   王某1上诉称：一审判决存在事实认定不清，法律适用错误，程序违法的情形，判决赔偿金额显著偏低，无法保障王某1基本的居住权，严重损害王某1合法权益，变相鼓励行政违法，判决有失公正。   一、被拆除的涉案房屋是王某1一家唯一的居住用房，被强拆时王某1一家已经居住二、三十年。2013年8月22日，吉阳区政府强制拆除房屋后，仅提供了两套一年期（2013年8月22日至2014年8月22日）的过渡用房，便未再进行任何安置和补偿。2014年8月22日后，王某1一家九口人只得租房解决居住问题。租金损失是吉阳区政府的违法强拆行为直接导致。王某1已提供了《租房合同》、《租金收据》和居住房屋水电缴费记录予以证明实际租房居住的情况。退一万步，即便王某1提供的租房证据不够充分，依据生活经验和生活常识，王某1唯一的居住用房被强拆后必然要租房解决居住问题，结合强拆时吉阳区政府提供两套一年期的过渡用房的事实，根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，也应依法认定王某1一家自2014年8月23日至今租房居住的事实确定租金损失。参照三亚市吉阳区最新的征收安置方案《抱坡棚户区改造项目征收补偿安置方案》中“临时过渡安置费发放标准为每人每月租房补贴1500元、生活补贴500元。临时过渡安置费自安置对象签订征收补偿安置协议并腾空房屋之日起发放，先按18个月一次性计发，期满后再每半年发放一次，直至被征收人取得安置房”之规定，也应参照每人2000元/月的标准从2014年8月23日计算至判决之日，酌情确定王某1房屋租金损失。《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定（2013年修订）》第二十二条第（三）项关于临时过渡期限一般不超过12个月的规定是建立在被搬迁户一般12个月内得到安置的情况，并不适用长期未安置处于过渡状态的被拆迁人。另外，临时过渡费在三亚市后期发布的《三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法》和《抱坡棚户区改造项目征收补偿安置方案》中已进行了调整。一审判决不予认定王某1一家自2014年8月23日到今租房居住的事实，又错误适用临时安置补助费的相关规定，不予支持王某1租金损失的诉求，属于认定赔偿的范围过窄，事实认定不清，适用法律错误。   二、涉案的被强制拆除的房屋是王某1一家唯一的居住用房，屋内必然配置桌椅、电视电器、冰箱、空调等各种生活必需物品。吉阳区政府在王某1不同意拆除的情况突然强制拆除王某1住房，仅对房屋外观状况和周围情况进行公证，并未对屋内财物进行详细清点和公证。即便如此，从5339号公证书中的照片，也能看出有王某1的桌椅、电视接收器等财物。吉阳区政府未对屋内财物进行清点便强制拆除房屋，房屋及屋内物品因吉阳区政府的强拆行为已经灭失多年，对屋内财物王某1无法举证，是因吉阳区政府强拆行为导致，其过错并不在于王某1，不应由王某1承担举证责任，而应由吉阳区政府对强拆时屋内不存在财物进行举证证明。吉阳区政府提交的5339号公证书主要是对王某1房屋状况和房屋周围情况进行公证，并未对屋内物品情况进行详细清点和公证，其提交的公证文书和《国家建设征地拆迁补偿统计表》和公证书中的《青苗补偿登记表》、《地上附着物登记表》没有屋内物品记载，并不能证明屋内没有任何财物，只能证明吉阳区政府强拆时未对屋内财物进行清点和公证。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条的规定，结合强拆房屋是王某1的居住用房，按生活常理屋内一般有相应的生活物品和吉阳区政府并无证据证明强拆时屋内并无财物的事实，应认定王某1屋内物品损失情况，根据生活常理酌情确定赔偿金额。一审判决以王某1无证据证明屋内物品情况和5339号公证书中没有屋内物品登记的事实，不予支持王某1关于物内屋品损失的赔偿请求，事实认定不清，法律适用错误。   三、本案是行政违法强拆侵权赔偿，而非合法的征收补偿，应采用全面赔偿原则，而一审判决按照吉阳区政府强拆时作出的征收补偿标准判决赔偿，只考虑房屋强拆时的价值而非目前的市场价值，判决赔偿金额显著偏低。关于行政违法征收产生的损失赔偿范围和标准问题，最高人民法院在（2017）最高法行再101号典型案例中已明确观点：1.为体现对违法征收和违法拆除行为的惩戒，有效维护当事人的合法权益，对房屋的赔偿不应低于依法征收所应得到的补偿，即对当事人房屋的赔偿，不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类视房屋的市场价值，可以根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款；不能回到违法拆除与合法征收没有区别的老路上去；2.房屋已被拆除，房屋价格评估应本着疑点利益归于产权人的原则出具评估报告；3.因正常征收补偿依法和依据当地征收补偿政策应当得到也能够得到的补偿利益，属于其所受直接损失范围，也应由政府参照补偿方案予以赔偿；4.赔偿决定时点的类似房地产市场价格比《征收补偿方案》确定的补偿时点的类似房地产市场价格有了较大上涨，仅参照《征收补偿方案》无满足当事人的全面赔偿；通过征收补偿程序解决赔偿问题，未能考虑到合法征收和违法强拆的区别，显失公正。本案是行政违法征收的赔偿问题，与合法征收补偿有实质性区别，应坚持全面赔偿原则。对被强拆房屋的赔偿，不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值，应根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款。   四、吉阳区政府赔偿因其违法拆除行为给王某1造成的全部损失，其损失应以目前时点进行考查。2013年修订的《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》虽对集体土地上房屋补偿标准等进行规定，但2015年三亚市发布的《三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法》和2017年的《抱坡棚户区改造项目征收补偿安置方案》已根据客观情况对补偿标准进行调高，一审判决不参照三亚市最新的集体土地征收补偿标准判决赔偿，而参照《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定（2013年修订）》，并按照吉阳区政府2013年作出的补偿标准判决赔偿，法律适用错误。   五、王某1申请对涉案被拆的648.72平方房屋和其他地上附着物目前市场价值进行评估鉴定，而一审判决却委托以涉案房屋拆除时间为评估基准日对涉案房屋、青苗、其他地上附着物评估鉴定，无视王某1的鉴定申请，委托事项并非王某1申请事项，导致鉴定机构作出“因评估基准日距离现时过远，且区域开发程序等影响较大，标的物已不存在，无法进行评估鉴定”结论。一审判决未向当事人作任何释明听取意见，委托鉴定事项非申请人申请鉴定事项，程序违法，法律适用错误。   六、一审判决认定搬迁损失为3000元，事实认定不清，法律适用错误。王某1一家九口人为解决居住问题多次搬迁，实际产生的搬迁费远不止3000元，应依据2015年颁布的《三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法》和2017年的《抱坡棚户区改造项目征收补偿安置方案》中调高为“搬迁补助费以被征收人（外来人员除外）现有房屋的建筑面积（不包括简易结构房屋、铁皮棚等）为基数，按照每平方米18元的标准给予搬迁补助费。按上述方式计算不足3000元的，按3000元计算”。按照该最新标准，搬迁补助费也应为11677元（648.72平方米×18元/平方）。   综上，吉阳区政府强行征收王某1唯一的居住用房，强拆行为已被人民法院依法确认违法，吉阳区政府应赔偿因其违法行为给王某1造成的全部损失，而一审仅判决吉阳区政府赔偿116.8万元，判决赔偿金额明显偏低，损害王某1的合法权益，变相鼓励行政违法。请求：撤销一审判决，依法改判支持王某1一审的诉讼请求。   吉阳区政府答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确。1.关于租金损失。吉阳区政府在拆除涉案房屋后，向王某1提供了房屋用于过渡居住，符合《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定（2013年修订）》第二十二条第（三）款规定。王某1提交的证据也无法证明其实际租赁了房屋并实际使用，故其主张不应被支持。2.关于屋内物品损失。涉案房屋在拆除前，吉阳区政府已经委托公证处对观场情况进行了完整的公证，也提交了相关的证据材料，王某1主张屋内物品损失不应被支持。3.关于搬迁损失。一审法院确定涉案房屋的搬迁损失依据的是现行有效的集体土地征收补偿标准，即《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定（2013年修订）》，王某1主张按照最新棚改标准赔偿没有法律依据。只有列入棚改的项目才能适用棚改标准，其他的集体土地征收项目适用的仍然是《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定（2013年修订）》。4.关于全面赔偿的问题。吉阳区政府拆除王某1的房屋是因为涉案房屋所在地块纳入了征收范围，也就是说，王某1的房屋被拆除并不是吉阳区政府乱作为所为，而是因土地征收而采取的一种救济行为。王某1不配合征收工作，且提出超越方案的无理要求是造成其多年来无法获得赔偿的主要原因。一审判决已经充分考虑了全面赔偿问题，但全面赔偿不代表要超越法律规定，一审判决依照现行有效的法律、法规规定作出的判决应当维持。5.关于是否存在变相鼓励行政违法的问题。2013年房屋被拆除前，双方曾有一个协商方案，即置换四套干沟砖厂职工安置宿舍的房屋，每套85平方米或者全货币补偿。但协商方案不是当时的安置补偿方案，且该方案已经超越了当时的补偿标准，故没有参考性。王某1主张按照现行棚改政策进行赔偿不符合法律规定。项目未列入棚改，无法适用棚改政策。6.关于评估基准日的问题。一审法院接受王某1委托，对房屋、青苗及地上附着物进行鉴定评估，目的是确定当时损失，故基准日设置正确。另外，一审法院委托鉴定时，双方均在场，王某1并未对鉴定内容提出任何异议，故不存在程序违法。综上所述，一审判决事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回王某1的上诉，维持原判。   二审查明的其他事实与一审法院认定的事实一致，本院予以认定。   本院认为：首先，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。2009年6月1日修正实施的《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定“征用集体所有土地，由被征用土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。但国务院或者省人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设项目，跨市、县、自治县的建设项目，以及国家、本省确定的其他重点建设项目，其土地征用由省土地行政主管部门组织实施。”根据上述规定，国家是征收集体土地的唯一主体，由县级以上地方人民政府代表国家具体行使征收集体土地的权力，征收集体土地的整个过程均系征地机关行使职权的过程。已查明，三亚市政府办公室于2011年10月25日作出311号通知，通知原吉阳镇政府及三亚市政府各有关单位：“根据三亚市城市建设需要，拟征收吉阳镇干沟村委会部分集体土地及拟收回吉阳镇辖区内单位的部分国有土地作为‘同心家园’九期建设项目部分用地，为了做好该土地调查工作，现就有关问题通知如下：一、‘同心家园’九期建设项目用地位于吉阳镇……。其中地块一面积约7.25亩，地块二面积约112.47亩，地块三面积约5.85亩。具体的征地拆迁范围四至及坐标详见用地勘测定界图。用地总面积约125.57亩。二、……为做好该用地拟征收及收回土地的调查工作，由吉阳镇负责组织实施项目用地的土地、清点青苗、丈量地上附着物和土地面积以及补偿审核和补偿工作；市国土环境资源局等有关单位派出工作人员，负责对拟征收及收回土地范围进行土地权属确认及业务指导工作。……三、根据市政府秘书长办公会议纪要第74期精神，拟征收及收回土地补偿标准按《三亚市城市房屋拆迁管理规定》（三府〔2005〕138号）及其补充附件（三府〔2006〕124号）文件规定执行。……”涉案房屋、其他地上附着物及青苗所在土地位于311号通知确定的拟征收用于“同心家园”九期建设项目的征地范围内。从上述事实可以认定，作出征收涉案集体土地行为的行政主体为三亚市政府，原吉阳镇政府根据311号通知，按照三亚市政府的安排和委托，负责具体实施项目用地上的清点青苗、丈量地上附着物、丈量土地面积等补偿审核和补偿的工作。2013年8月22日，原吉阳镇政府强制清除涉案土地上的房屋、青苗及其他地上附着物后，涉案土地被用于311号通知中的“同心家园”九期项目用地建设。因此，本案中原吉阳镇政府对涉案房屋、青苗及其他地上附着物实施的强制清除行为，实质上是三亚市政府征地行为的一部分，并非是王某1的房屋、青苗及其他地上附着物存在违反法律规定的原因，需要被强制清理。该强制清除行为产生的客观结果是三亚市政府拟征收的土地被清除干净，“同心家园”九期项目进行建设的障碍被排除。   其次，无论具体清除工作是由三亚市政府统一组织实施或由其所属土地管理部门实施，还是交由下级政府或其他主体实施，最终的受益主体都是三亚市政府，该行为的法律后果应当由三亚市政府承担。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”及《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，如王某1认为吉阳区政府实施的强制清除行为侵犯了其因征地而享有的征地补偿权益，应以三亚市政府作为被告主张权利。因此，吉阳区政府不是本案的适格被告，依法应裁定驳回王某1对吉阳区政府提起的诉讼。另，王某1如认为已生效的（2016）琼0271行初299号行政判决存在错误，可依法通过审判监督程序予以纠正。   综上，一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，判决由吉阳区政府向王某1支付征收赔偿金及利息的处理结果亦错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：   一、撤销三亚市中级人民法院（2018）琼02行赔初2号行政赔偿判决；   二、驳回王某1对三亚市吉阳区人民政府的起诉。   本裁定为终审裁定。   审 判 长 贺 莺   审 判 员 胡春城   审 判 员 罗金洁     二〇一九年五月三十日   法官助理 李梦姣   书 记 员 邢晓萌   附：相关法律条文   《中华人民共和国土地管理法》   第四十六条国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。   被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。   《海南经济特区土地管理条例》   第二十七条征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。但国务院或者省人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设项目，跨市、县、自治县的建设项目，以及国家、本省确定的其他重点建设项目，其土地征收由省人民政府土地行政主管部门组织实施。   《中华人民共和国行政诉讼法》   第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。   经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。   复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。   两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。   行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。   行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。   法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。   没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。   第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。   应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作为共同被告的除外。   第一百零一条裁定适用于下列范围：   （一）不予立案；   （二）驳回起诉；   （三）管辖异议；   （四）终结诉讼；   （五）中止诉讼；   （六）移送或者指定管辖；   （七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；   （八）财产保全；   （九）先予执行；   （十）准许或者不准许撤诉；   （十一）补正裁判文书中的笔误；   （十二）中止或者终结执行；   （十三）提审、指令再审或者发回重审；   （十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为；   （十五）其他需要裁定的事项。   对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。