广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤13行终54号上诉人（原审原告）：向风，男，汉族，1983年10月2日出生，身份证住址：重庆市丰都县，被上诉人（原审被告）：惠州市惠阳区住房和城乡建设局（原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局）。住所地：广东省惠州市惠阳区淡水街道伯公坳建设大厦。法定代表人：黄迪伟，局长。诉讼负责人：温伟新，副局长。委托代理人：吴国忠，该局工作人员。委托代理人：温少杰，广东广法律师事务所律师。上诉人向风因与被上诉人惠州市惠阳区住房和城乡建设局（下称惠阳区住建局）信息公开行政纠纷一案，不服广东省博罗县人民法院（2018）粤1322行初260号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人向风、被上诉人惠阳区住建局诉讼负责人温伟新副局长及委托代理人吴国忠、温少杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2015年12月29日，向风与惠州市现代城房地产发展有限公司（以下简称“现代城公司”）签订《广东省商品房买卖合同》[合同编号：惠阳（2015）00019245]，向风购买现代城公司开发的位于惠阳区三和开发区莲塘面地段的东部现代城花园二期G组团38号楼4层03号房。该房屋系向风单独所有，不动产权证证号为粤（2017）惠州市不动产权第3041890号。2018年7月27日，惠阳区住建局出具《关于东部现代城花园规划设计方案审批情况的说明》（以下简称《说明》,即向风提交的第三组证据），其中的项目审批情况第5项为“2014年11月10日建设单位为方便物业管理及人行安全问题申调在E、F组团和G组团之间增加一道通透铁艺围栏”，附件包含规划审批方案总平面图纸。2018年8月2日，向风向惠阳区住建局提出信息公开申请，申请公开的内容为：“1.2014年11月10建设单位为方便物业管理及人员安全问题申调在E、F组团和G组团之间增加一道通透铁艺围栏（以下简称“增加围栏”），申请公开此项开发商和住建局审核批复的所有材料；2.现代城一期至五期是否统一规划答复（书面答复）”。2018年8月9日，惠阳区住建局向向风作出并送达了惠阳规建信答[2018]15号《政府信息公开申请答复书》，该答复书的主要内容为：“一、东部现代城项目的内部审批资料不属于政府信息公开的范围，不予提供。二、三和东部现代城项目总用地面积257542平方米，规划共五期为整体一个项目，分五期建设。”向风不服上述第一项答复，诉至本院。在庭审中，惠阳区住建局当庭出示《说明》中的附件规划审批方案总平面图纸，该图纸显示在E、F组团和G组团之间存在一道围栏，惠阳区住建局在图纸上加盖了报建图纸审核专用章，并批注“同意按此规划图实施建设”，备注日期为2014年12月1日。向风承认其看过上述图纸，但不清楚增加围栏的调整过程。向风明确本案两项诉讼请求的目的是，要求惠阳区住建局公开增加围栏的审核批复材料，用于其另行提起的关于通行权的民事诉讼。原审法院认为：本案的争议焦点是向风申请公开的审核批复材料是否属于应公开的政府信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”本案中，对于向风申请公开的增加围栏的审核批复材料，惠阳区住建局已经以规划审批方案总平面图纸形式向向风公开了含增加围栏在内的同意建设的审核结果，实际上向风要求惠阳区住建局公开的还未公开的审核批复材料，就是增加围栏的讨论研究的过程性信息，该信息不属于应公开的政府信息。综上，惠阳区住建局在法定期限内以书面答复书的方式告知向风，并说明理由，并无不当。向风请求撤销该《答复书》第一项以及请求惠阳区住建局重新作出信息公开，理由不充分，一审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，一审法院作出如下判决：驳回原告向风的诉讼请求。本案受理费50元，由原告向风负担。上诉人向风不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销广东省博罗县人民法院（2018）粤1322行初260号行政判决；2.撤销被上诉人惠阳区住建局于2018年8月9日作出的惠阳规建信答[2018]15号《政府信息公开申请答复书》第一项；3.责令被上诉人惠阳区住建局公开与“2014年11月10日建设单位为方便物业管理及人行安全问题申调在E、F组团和G组团之间增加一道通透铁艺围栏”这一规划调整相关的申请与审批信息（下称涉诉申请审批信息）；4.本案一、二审诉讼费用由被上诉人惠阳区住建局承担。上诉理由如下：一、一审法院援引国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条的规定，驳回上诉人向风的诉讼请求，适用法律错误。（一）《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》不是具体行政行为合法性审查的依据，也不是具体行政行为合法性审查的参照。国务院办公厅属于国务院的内设机构，其制定的文件不属于规章，属于规章以下的行政规范性文件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，规章以下的行政规范性文件既不是具体行政行为合法性审查的依据，也不是具体行政行为合法性审查的参照。（二）《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定，缩小了《政府信息公开条例》规定的信息公开的范围，与《政府信息公开条例》相抵触。因此，该条规定不能作为本案审查政府信息是否应当公开的依据，本案应当适用《政府信息公开条例》的规定。二、被上诉人惠阳区住建局与一审法院无视被诉行政行为的内容，任意变更被诉行政行为的理由，程序违法。被诉行政行为即惠阳规建信答[2018]15号《政府信息公开申请答复书》第一项载明“一、东部现代城项目的内部审批资料不属于政府信息公开的范围，不予提供”。被上诉人在答复函中是以内部信息为由拒绝信息公开，但并未告知上诉人做出该答复的法律依据，这一行为本身已经违反了依法行政的规定。在一审答辩状中，被上诉人又称涉诉申请审批信息属于内部信息、过程性信息、需加工信息，不仅与事实不符，任意变更行政行为的依据，亦违反了依法行政和行政诉讼法的规定。在本案诉讼过程，尤其是庭审过程中，被上诉人仍主张上诉人申请公开的涉诉申请审批信息属于内部信息。因此，一审判决第九页以“实际上原告要求被告公开的还未公开的审核批复材料，就是增加围栏的讨论研究的过程性信息，该信息不属于应公开的政府信息”为由，判决驳回了上诉人的诉讼请求，任意变更了被诉行政行为的理由，程序违法。三、一审判决对涉诉申请审批信息的性质认定错误。（一）一审判决对涉诉申请审批信息性质的认定，缺乏证据证明。根据行政诉讼法的规定，被上诉人对作出的具体性行政行为具有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。根据《政府信息公开条例》的规定，针对政府信息公开的申请，公开是原则，不公开是例外且法定的。行政机关若主张所申请的信息不属于公开的政府信息，应提供充分的证据予以证明。本案中，被上诉人简单地以涉诉申请审批信息属于内部信息为由拒绝公开，但被上诉人未就此向法院提供任何证据证明涉诉申请审批信息属于内部信息，也未向法院提供任何证据证明涉诉申请审批信息属于过程性信息或其他法定不公开的政府信息。因此，一审判决在没有任何证据证明的情况下，径行认定涉诉申请审批信息属于不予公开的信息，认定事实错误。（二）一审判决无视司法机关对内部信息、过程性信息的认定标准，任意扩大了信息不公开的范围，违反了《政府信息公开条例》的规定。如前所述，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》属于规章以下的部门规范性文件，且其规定与《政府信息公开条例》相抵触，不应作为被诉行政行为的依据，也不应作为本案合法性审查的依据或参照。即便一审判决要对《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》予以参考，对于其第二条的理解，司法机关已经确定了审查标准。最高人民法院于2014年发布的政府信息公开十大典型案例中，其中张宏军诉江苏省如皋市物价局案[江苏省如东县人民法院（2013）东行初字第70号行政判决]、余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案[海南省三亚市城郊人民法院（2013）城行初字第148号行政判决]以及姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案[福建省福州市中级人民法院（2014）榕行终字第83号行政判决]，该三个案例从司法实践的角度再次明确了政府信息不公开是例外且法定的原则。与此同时，上述案例还确定了内部信息、过程性信息的认定标准。对内部信息的认定：1、行政机关进行行政管理活动所制作和获取的信息，属于应公开的政府信息；行政机关单纯履行内部管理职责时所产生的信息，属于内部信息；2、具体行政行为作出的依据或者细化、量化的标准，属于应公开的政府信息，不属于内部信息；3、对行政相对人的权利义务产生影响的，属于应公开的政府信息，不属于内部信息。对过程性信息的认定，是指行政决定做出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息。过程性信息是一个阶段性的概念，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，若无其他法定不公开的事由，依法应当公开。由此可见，首先，因与涉诉申请审批信息相关的决策即在东部现代城E、F组团与G组团之间增设围栏的决策于2014年11月已经做出，故涉诉申请审批信息已经不属于过程性信息，一审判决对此所做的认定显属错误。其次，涉诉申请审批信息不是内部信息：1.涉诉申请审批信息是被上诉人在履行建设工程规划许可职能中制作和获取的信息，建设工程规划许可是被上诉人对外履行行政许可职能，所以该信息不是内部信息，而是应予公开的政府信息；2.涉诉申请审批信息是被上诉人同意在东部现代城花园二期E、F组团和G组团之间增设围栏的依据，增设围栏属于建设工程规划调整，是行政许可行为。因此，涉诉申请审批信息作为被上诉人作出行政许可的依据，不是内部信息，而是应予公开的信息；3.涉诉申请审批信息导致在东部现代城二期E、F组团和G组团之间增设了一道围栏，该围栏的存在与否，给申请人惠州市现代城房地产发展有限公司带来了不当利益，但损害了上诉人为代表的高层业主的正当利益。为此，上诉人等业主与惠州市现代城房地产发展有限公司产生了很大的争议。因此，涉诉申请审批信息对行政相对人的权利义务产生了重大的影响，不属于内部信息，而是应予公开的政府信息。综上，被上诉人及一审法院错误认定了涉诉申请审批信息的性质，任意扩了信息不公开的范围，违反了《政府信息公开条例》的规定。三、上诉人申请公开的涉诉申请审批信息，属于依法应予公开的政府信息。（一）涉诉申请审批信息属于依法应公开的信息。根据《政府信息公开条例》第九条、第十三条的规定，涉诉申请审批信息属于依法应予公开的政府信息。（二）被上诉人已经公开了与涉诉申请审批信息相同的其他规划审批信息，应全面地履行政府信息公开，将涉诉申请审批信息予以公开。根据《政府信息公开条例》第六条及《广东省政府信息公开条例》第五条的规定，行政机关应当准确、全面地履行政府公开信息。被上诉人于2018年7月27日作出的《惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局关于东部现代城花园规划设计方案审批情况的说明》，告知东部现代城存在7项规划审批信息，并给出了其中1、2、3、4、6、7项规划审批的评审意见或批复文件。这些评审意见或批复的内容，均体现了每一次规划审批的申请事由和具体审批意见。由此可见，被上诉人认为规划审批中的申请审批信息属于应公开的信息，并实际上予以公开。与此相同，该说明中的第5项，即“2014年11月10日建设单位为方便物业管理及人行安全问题申调在E、F组团和G组团之间增加一道通透铁艺围栏”这一规划调整相关的申请与审批信息（涉诉申请审批信息）也属于被上诉人应予公开的政府信息。现被上诉人唯独不公开与增设围栏有关的规划审批信息即涉诉申请审批信息,违反了行政机关应准确、全面地履行政府公开信息的规定。综上，一审判决认定事实错误、适用法律错误、程序违法，依法应予纠正。恳请二审法院依法撤销一审判决，撤销被诉行政行为，判令被上诉人依法公开涉诉申请审批信息。被上诉人惠阳区住建局答辩称，一、一审判决认定事实清楚，证据确凿。1.2018年7月21日，惠阳区住建局出具《关于东部现代城市花园规划设计方案审批情况的说明》（以下简称《说明》），其中的项目审批情况第5项为“2014年11月10建设单位为方便物业管理及人员安全问题申调在E、F组团和G组团之间增加一道通透铁艺围栏”附件包含规划审批方案总平面图纸。2.在一审庭审过程中，惠阳区住建局当庭出示《说明》中的附件规划审批方案总平面图纸，图区显示在E、F组团和G组团之间有一道围栏，原惠阳住建局在图纸上加盖了报建图纸审核专用章，并批注“同意按此规划图实施建设”，备注日期为2014年12月1日。而且，惠阳区住建局当庭愿意将规划审批方案总平面图纸提供给上诉人。上诉人在其行政上诉状第三条内容中亦承认清楚知道和了解《说明》中第5项的审批结果，即“2014年11月10日建设单位为方便物业管理及人员安全问题申调在E、F组团和G组团之间增加一道通透铁艺围栏”，附件包含规划审批方案总平面图纸。根据以上事实，惠阳区住建局已向上诉人公开了“2014年11月10日建设单位为方便物业管理及人员安全问题申调在E、F组团和G组团之间增加一道通透铁艺围栏”的审批结果，符合《政府信息公开条例》第九条、第十三条的规定。二、一审判决对涉案申请审批信息的性质认定正确、适用法律正确。1.本案中，上诉人申请公开此项开发商和住建局审核批复的所有资料，根据《政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》“二、行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”的规定，一审判决认定“被告已经以规划审批方案总平面图纸形式向原告公开了含增加围栏在内的同意建的审核结果，实际上原告要求被告公开的还未公开的审核批复资料，就是增加围栏的讨论研究的过程性信息，该信息不属于应公开政府信息”是正确的。2.《政府信息公开条例》自2008年5月1日起实施，国务院办公厅根据各地区、各部门在受理依申请公开政府信息过程中遇到一些新的情况和有关法律法规政策、工作实践，于2010年1月12日制定了《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，是国务院办公厅指导具体应用《政府信息公开条例》而制定的其他规范性文件，其内容并未与《政府信息公开条例》相抵触。根据《最高人民法院关于印发的通知》（法[2004]第96号）第一条的规定，该工作意见既可以作为具体行政行为的依据，也可以作为本案合法性审查的依据。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。经二审审理查明：本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院因此确认原审查明的事实。本院认为，本案为政府信息公开行政纠纷，二审争议的焦点是被上诉人惠阳区住建局是否已经依法履行了信息公开职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；……。”第二十四条第二款规定：“行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。……。”本案中，被上诉人惠阳区住建局于2018年8月2日收到上诉人向风提交的信息公开申请，经审查于同年8月9日作出被诉信息公开答复，并送达给上诉人向风。被上诉人惠阳区住建局已依法履行了告知义务，程序上并无不当。被上诉人惠阳区住建局已经作出《关于东部现代城华运规划设计方案审批情况的说明》，上诉人向风已经得知其所在项目E、F组团和G组团之间增加的围栏是出于物业管理方便和人行安全考虑，并且，被上诉人惠阳区住建局还以规划审批方案总平面图纸形式向上诉人向风公开了含增加围栏在内的同意建设的审核结果。从上诉人向风提起上诉所依据的事实和理由来看，上诉人向风要求被上诉人惠阳区住建局公开增加涉案围栏的审核批复信息，其实质是请求对涉案项目部分建设工程规划变更进行合法性审查，并非被诉信息公开答复应当告知的内容。另外，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。……。”的规定，上诉人向风申请公开的信息属于行政机关在讨论、审查中的过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。被上诉人惠阳区住建局在被诉信息公开答复中不予公开并说明理由，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人向风的上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人向风负担。本判决为终审判决。审判长  钟日红审判员  黄潮明审判员  邱炜炜二〇一九年五月三十日法官助理刘江涛书记员林美娴附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。