河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终23号上诉人（一审原告）杜惠玲，女，汉族，1960年12月11日出生，住郑州市中原区。上诉人（一审原告）杜惠琴，女，汉族，1963年1月20日出生，住郑州市金水区。上诉人（一审原告）杜惠琪，女，汉族，1966年2月22日出生，住郑州市中原区。上诉人（一审原告）杜惠敏，女，汉族，1955年2月2日出生，住山东省兖州市。上诉人（一审原告）杜建生，男，汉族，1952年5月6日出生，住郑州市金水区。上诉人（一审原告）杜随城，男，汉族，1963年12月29日出生，住郑州市金水区。上诉人（一审原告）杜瑞宝，男，汉族，1957年11月7日出生，住郑州市金水区。上诉人（一审原告）杜涛，男，汉族，1974年4月28日出生，住郑州市金水区。上诉人（一审原告）杜芳，女，汉族，1974年4月28日出生，住郑州市金水区。上诉人（一审原告）张冬菊，女，汉族，1963年12月28日出生，住郑州市金水区。以上十上诉人共同委托代理人邹伙发，北京市振邦律师事务所律师。上诉人（一审被告）郑州市人民政府。法定代表人王新伟，市长。委托代理人白少兵，郑州市自然资源和规划局工作人员。委托代理人王骞，河南荟智源策律师事务所律师。一审第三人郑州市金水区南阳路街道办事处岗杜村六里屯村民小组。负责人赵东升，组长。委托代理人常银玲，女，汉族，1957年9月23日出生，住郑州市金水区。委托代理人赵桂玲，女，汉族，1960年10月29日出生，住郑州市金水区。上诉人杜惠玲等十人因诉上诉人郑州市人民政府土地行政登记一案，不服新乡市中级人民法院（2018）豫07行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。新乡市中级人民法院一审查明：案涉土地位于郑州市黄河路西段路北、卫生路西，原属一审第三人郑州市金水区南阳路街道办事处岗杜村六里屯村民小组所有的集体土地。2004年11月，一审第三人向郑州市人民政府提出土地登记申请，提出对涉案土地进行国有土地使用权登记。2006年4月10日，六里屯村民组召开了村民代表大会，通过了《郑州市金水区岗杜村民委员会六里屯村民组全体村民（代表）大会关于本村集体土地依法转为国有土地的决议》，后相关部门对涉案土地进行了地籍调查、权属审核等程序，2007年郑州市国土资源局向郑州市人民政府进行请示，经批准，郑州市人民政府为一审第三人颁发了案涉郑国用（2007）第0716号国有土地使用权证。2016年4月岗杜村的孙秀荣等人通过向郑州市国土资源局申请政府信息公开的方式得知案涉国有土地使用证，杜惠玲等人当时见到该信息公开告知书，同年6月向一审法院提起诉讼，请求撤销郑国用[2007]0716号土地使用证。新乡市中级人民法院一审另查明：杜惠玲、杜惠琴、杜惠琪、杜惠敏、杜建生、杜随城、杜瑞宝、张冬菊以及杜涛、杜芳之父杜留成在案涉地块上曾拥有房屋并持有房屋产权证书，杜惠玲等人诉称该房屋已被拆除。案涉地块已另行出让并办理新的不动产权证，且已开工建设。新乡市中级人民法院一审认为：（一）关于杜惠玲等人的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。集体土地的征收应当履行法定征收程序。本案中，杜惠玲等人原系案涉土地的实际使用权人，郑州市人民政府在未履行法定征收程序的情况下，为一审第三人颁发了案涉国有土地使用权证，侵犯了杜惠玲等人的合法权益，因此，杜惠玲等人具有本案诉讼主体资格。（二）关于杜惠玲等人的起诉期限问题。本案被诉的土地使用证的颁发时间是2007年，郑州市人民政府没有提供证据证明对这一颁证行为结果当时向杜惠玲等人进行告知或杜惠玲等人应当明知这一颁证结果，郑州市人民政府主张杜惠玲等人早就应当知道被诉国有土地使用证的内容而起诉超期，缺乏事实依据和证据支持，不予采纳。杜惠玲等人通过看到郑州市国土资源局信息公开告知书的方式得知被诉国有土地使用证内容后向一审法院提起诉讼，其起诉期限符合法律规定。（三）关于被诉土地登记行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条之规定，单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的，其他土地超过七十公顷的由国务院批准，征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。本案中案涉土地性质原为集体土地，应当履行集体土地的法定征收程序方可转为国有土地，但郑州市人民政府提交的证据不能证实上级人民政府对案涉土地曾进行过征收，因此，应认定案涉土地未被依法征收。郑州市人民政府以六里屯村民代表大会决议将案涉集体土地予以注销、确认为国有土地，该直接变更土地性质的行为没有法律依据，故郑州市人民政府为一审第三人办理案涉国有土地使用证的行政行为，违反了相关法律规定。但因郑国用（2007）第0716号国有土地使用权证所涉地块已出让并开工建设，若确认该证无效将给社会公共利益造成重大损害，故应确认被诉行政行为违法。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，一审法院判决：确认郑州市人民政府为郑州市金水区南阳路街道办事处岗杜村六里屯村民小组颁发郑国用（2007）第0716号国有土地使用权证的行政行为违法。杜惠玲等十人不服一审判决，向本院上诉主要称：上诉人对一审法院确认被诉行政行为违法有异议。1.没有证据证明涉案土地已出让和开工建设。2.一审法院认定涉案土地已经出让，案涉土地则只能用于商业开发，而不是安置房。3.本案不涉及公共利益，案涉土地中绝大部分被用于商品房开发，少部分用于安置房建设。4.涉案土地仍为集体土地，未被依法征收，认定案涉土地证无效实际是在维护社会公共利益。5.根据《行政诉讼法》第七十五条的规定，一审法院只确认被诉行政行为违法，未确认无效没有法律依据。请求撤销一审判决，改判确认郑国用（2007）第0716号国有土地使用证无效。郑州市人民政府不服一审判决，向本院上诉主要称：1.一审法院认定杜惠玲等人具有本案诉讼主体资格错误。杜惠玲等人的原宅基地所有权归集体所有，土地确权为国有之后，杜惠玲等人仍享有使用权，并不影响其合法权益，不具有本案诉讼主体资格。2.一审判决认定杜惠玲等人提起诉讼未超过法定起诉期限错误。2006年10月9日，金水区人民政府、金水区国土资源局就注销集体建设用地使用证及登记为国有土地进行了公告，期间未有人提出异议。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，起诉期限不得超过2年，杜惠玲等人起诉已超过起诉期限。3.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（一）、（五）项，《土地登记规则》第五十三条及《关于》第四十一条第一款应用解释的通知》（豫国土资文[2001]286号）等法律法规的精神，集体土地转为国有土地并非必须履行法定征收程序，建成区范围内的原集体土地即城中村土地应按国有土地进行管理并确权登记。上诉人依照程序为一审第三人颁发了案涉国有土地使用权证，合法有效。请求撤销一审判决，改判驳回杜惠玲等人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为：一、杜惠玲等人具有本案原告主体资格。案涉土地虽原属一审第三人郑州市金水区南阳路街道办事处岗杜村六里屯村民小组，但杜惠玲等人系原案涉集体土地的实际使用权人，还曾在案涉地块上拥有房屋并持有房屋产权证书。郑州市人民政府就案涉土地为一审第三人颁发国有土地使用证，并另行出让办理新的不动产权证，明显对杜惠玲等人的合法权益产生实际影响，故杜惠玲等人具有本案原告主体资格。郑州市人民政府认为杜惠玲等人不具有本案诉讼主体资格的上诉理由不能成立，本院不予采纳。二、杜惠玲等人提起本案诉讼不超过起诉期限。2016年4月,杜惠玲等人通过信息公开告知书得知案涉国有土地使用证，同年6月即向一审法院提起诉讼，符合行政诉讼起诉期限的相关规定。郑州市人民政府上诉称金水区人民政府、金水区国土资源局曾于2006年10月9日就注销集体建设用地使用证及登记为国有土地进行了公告，但却未能提供有效证据证明其在六里屯张贴过这些公告，不能证明杜惠玲等人知道或者应当知道公告的内容，故郑州市人民政府主张从此时起计算诉讼时效的理由不能成立，本院不予采纳。三、一审法院判决确认被诉土地登记行为违法正确。案涉土地性质原为集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，集体土地须经法定征收程序方可转为国有土地。郑州市人民政府上诉称，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（一）、（五）项及豫国土资文[2001]286号文件等法律法规的精神，建成区范围内的原集体土地转为国有土地并非必须履行法定征收程序，而2004年10月21日国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）明确规定：“禁止通过村改居等方式将农民集体所有土地转为国有土地”。2005年3月4日国务院法制办公室、国土资源部《关于对第二条第（五）项的解释意见》（国法函[2005]36号）也明确指出：“该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”。因此，即使在城市建成区内，村民已建制转为居民，宅基地的权属性质仍为集体所有，仍须履行法定征收程序才可转为国有土地。郑州市人民政府通过六里屯村民代表大会决议的方式直接变更案涉集体土地性质，为一审第三人颁发郑国用（2007）第0716号国有土地使用权证没有法律依据。但因该国有土地使用权证所涉地块已出让并开工建设，若确认该证无效或撤销该证将给社会公共利益造成重大损害，故一审法院确认被诉行政行为违法符合立法本意。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。杜惠玲等十人、郑州市人民政府的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持新乡市中级人民法院（2018）豫07行初97号行政判决。二审案件受理费50元，由上诉人杜惠玲等十人、郑州市人民政府均担。本判决为终审判决。审判长 吕 平审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年五月十五日书记员 杨析锟