安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖行终461号 上诉人（一审原告）赵素珍，女，1961年8月4日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审原告）赵兴仁，女，1961年8月4日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审原告）吴凤州，男，1963年10月18日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上述三上诉人共同委托代理人赵光辉，安徽国恒律师事务所律师。 上述三上诉人共同委托代理人苏黎明，安徽国恒律师事务所律师。 上诉人（一审原告）吴云和，男，1958年7月25日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人（一审被告）安徽省阜阳市颍州区人民政府，住所地安徽省阜阳市一道河中路**。 法定代表人张俊杰，该区区长。 赵素珍、赵兴仁、吴凤州、吴云和（简称赵素珍等4人）诉安徽省阜阳市颍州区人民政府（简称颍州区政府）土地行政征收一案，双方均不服安徽省阜阳市中级人民法院(2018)皖12行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 赵素珍等4人向一审法院诉称，2016年4月15日，安徽省阜阳市颍州区城建指挥部作出了《颍州区三塔集镇旧村庄改造项目征地拆迁补偿和安置实施细则》（简称《实施细则》），对三塔集镇旧村庄改造项目的征地拆迁补偿标准及支付方式进行了规定。同年4月29日，三塔集镇旧村庄改造项目指挥部发布《公告》，要求项目签约工作于2016年4月30日启动，为期20天。5月6日、5月16日，三塔集镇政府、三塔集镇旧村庄改造项目指挥部联合发布《温馨提示》“……第二阶段仍不签约的，将依法组织强拆，责任自负……”。原告等人所有的房屋均在征迁范围内，系上述房屋的合法产权人。且根据《阜阳市城市总体规划》(2012-2030)，原告所有房屋已纳入城市规划区。被告的征收补偿标准远低于其房屋现有实际价值，严重侵害了原告的财产权利。被告作为法律规定的征收主体，上述征迁行政行为严重违法、错误，应予撤销。《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》规定，在土地管理法等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。然而被告作为征收主体，在未进行社会稳定风险评估、未依法拟定房屋征收补偿方案、未作征收决定并及时公告的情况下，仅由颍州区城建指挥部、三塔集镇人民政府、三塔集镇旧村庄改造项目指挥部发布了相关公告、《温馨提示》等文件便启动了本次征收行为，严重违反了相关法律规定，依法应当予以撤销。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，原告所有的房屋等不动产所在地均已纳入城市规划区，且部分具有《国有土地使用权证》，被告应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，制定征收补偿安置方案。然而，被告作出的上述公告中，货币补偿标准过低，安置房亦无法达到原告被征收之前的居住水平，没有实现最基本的公平补偿，不能维持原告房屋被征收前的生活水平，违反相关法律规定，依法应当予以撤销。综上，请求：1、依法确认被告作出的阜阳市颍州区三塔集镇旧村庄改造项目征收行为违法，并予以撤销；2、依法审查安徽省阜阳市人民政府（2011）7号《阜阳市城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》、阜政秘（2015）205号《关于印发阜阳市征收土地青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》、阜政办（2014）39号《关于统一规范阜城集体土地征收补偿安置标准的通知》、阜政办（2015）30号《阜阳市人民政府办公室关于进一步规范阜城集体土地上房屋征收补偿安置工作的通知》、阜州城建指〔2016〕34号《阜阳市颍州区三塔集镇旧村庄改造项目征地拆迁补偿和安置实施细则》等规范性文件的合法性；3、责令被告立即停止执行阜阳市颍州区三塔集镇旧村庄改造项目。 一审法院审理查明，颍州区城建指挥部于2016年4月15日作出《实施细则》，载明：为实施征地工作，根据安徽省阜阳市人民政府《关于印发阜阳市城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法的通知》（阜政发〔2011〕7号）文件、阜阳市人民政府《关于印发阜阳市征收土地上青苗和房屋等附属物补偿标准的通知》（阜政秘〔2015〕205号）文件、安徽省阜阳市人民政府办公室《关于统一规范阜城集体土地征收补偿安置标准的通知》（阜政办〔2014〕39号）文件、安徽省阜阳市人民政府办公室《阜阳市人民政府办公室关于进一步规范阜城集体土地上房屋征收补偿安置工作的通知》（阜政办〔2015〕30号）文件等有关规定，结合本地段实际情况，制定该征地拆迁补偿标准和安置实施细则。被征收土地位于阜阳市××集镇××、××、葛庙村，由三塔集镇政府负责该项目的实施，并对征收补偿标准和支付方式、被征收土地所涉及的农业人口初步安置办法等作出了相关规定。赵素珍等4人诉称的房屋位于征迁范围内。同年4月29日，三塔集镇旧村庄改造项目指挥部发布《公告》，要求项目签约工作于2016年4月30日启动，时间20天，并对在规定期限内签订协议并自行搬迁完毕交付房屋的作出明确奖励标准。5月6日、5月16日，三塔集镇政府、三塔集镇旧村庄改造项目指挥部联合发布《温馨提示》，对于第一阶段签约的明确奖励标准，对于第二阶段仍不签约的，将依法组织强拆。 一审另查明，赵素珍因其房屋被拆除向三塔集镇政府信访。2016年9月27日，三塔集镇政府作出塔政〔2016〕298号《关于赵素珍同志信访事项的答复意见书》称，区政府作为三塔集镇旧村庄改造项目的征收主体，委托三塔集镇政府具体实施；项目范围涉及三塔村、倪寨村、葛庙村全镇共拆迁330户；征收和补偿安置按照《实施细则》等文件执行。 一审法院认为,本案中，因阜州城建指〔2016〕34号《实施细则》系颍州区政府依据阜阳市人民政府（2011）7号《阜阳市城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》、阜政秘（2015）205号《关于印发阜阳市征收土地青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》、阜政办（2014）39号《关于统一规范阜城集体土地征收补偿安置标准的通知》、阜政办（2015）30号《阜阳市人民政府办公室关于进一步规范阜城集体土地上房屋征收补偿安置工作的通知》，并根据当地经济发展及人民群众的基本生活水平所制定，与法律的规定并不冲突，符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。该法第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。颍州区政府征收行为缺乏相关批复及公告等程序，故颍州区政府实施的土地征收行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。也就是说人民法院对规范性文件并非一概审查，而是对被诉行政行为依据的规范性文件进行合法性审查。本案中，征地实施单位根据阜州城建指〔2016〕34号《实施细则》对原告赵素珍等4人进行补偿安置，并未按本案其他几个文件的规定对其补偿安置，故赵素珍等四人请求对本案其他几个文件进行合法性审查，缺乏法律依据，该院不予支持。关于赵素珍等四人要求判决依法责令颍州区政府立即停止执行阜阳市颍州区三塔集镇旧村庄改造项目的诉讼请求，鉴于该改造项目已经实施完毕，该院对该项诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）、（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：1、确认阜阳市颍州区人民政府依照《阜阳市颍州区三塔集镇旧村庄改造项目征地拆迁补偿和安置实施细则》实施的土地征收行为违法；2、驳回赵素珍等四人的其他诉讼请求。 赵素珍等4人上诉称，一审法院认为阜州城建指〔2016〕34号《实施细则》符合法律规定不当，涉案土地未被依法征收，阜阳市颍州区城建指挥部无权制定该《实施细则》。请求二审法院撤销一审判决第（二）项，改判支持其一审全部诉讼请求。 颍州区政府上诉称，本案系旧村庄改造项目，不涉及土地征收，无需按照集体建设用地进行报批、公告、安置补偿等。故请求二审法院撤销一审判决，裁定驳回赵素珍等4人的起诉。 一审原告赵素珍等4人向一审法院提交的证据和依据有：1、四人的身份证。证明其身份。2、赵素珍、吴凤州、赵兴仁、赵复侠的房产证；赵复侠与吴云和签订的《房屋转让协议》；吴云和邻居王具金的《建设工程规划许可证》及《国有土地使用权证》复印件；三塔集镇政府塔政字（98）第023号《关于请求解决我镇集镇建设及修桥开发用地的报告》、塔政字（99）第007号《关于三塔镇小城镇建设实施方案的决定》。证明原告等人的房屋权属情况及系本案利害关系人。3、营业执照，税务登记证。证明原告等人的房屋均系经营性用房。4、阜州城建指〔2016〕34号《实施细则》、《公告》、《温馨提示》、照片一组；5、三塔集镇政府塔政〔2016〕298号《关于赵素珍同志信访事项的答复意见书》。证明颍州区政府实际实施了被诉征收行为，为该项目的征收主体。 一审被告颍州区政府未向一审法院提交证据。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十五条第二款的规定，征收基本农田等前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。本案中，涉案阜州城建指〔2016〕34号《实施细则》记载，建设用地项目名称为阜阳市颍州区三塔集镇旧村庄改造，明确了被征收土地位置、面积及相应的征地补偿标准和支付方式等。故本案系颍州区政府为实施旧村庄改造项目而实施的征收集体土地活动。根据一审法院查明的事实，颍州区政府未提供征地行为所依据的相关批复及公告等，故颍州区政府在未取得征地决定的情况下，实施的土地征收行为违反上述法律规定，一审法院判决确认颍州区人民政府依照《阜阳市颍州区三塔集镇旧村庄改造项目征地拆迁补偿和安置实施细则》实施的土地征收行为违法并无不当。 从阜州城建指〔2016〕34号《实施细则》的内容上看，该细则性质上属于征地决定所附的补偿方案，征地决定是主文件，补偿方案是附件，附属于主文件，服务于主文件。由于颍州区政府并未提供征地决定，其作出的附属文件缺乏法律依据，一审法院认为涉案《实施细则》符合法律规定不当，本院依法予以指正。至于阜阳市人民政府（2011）7号《阜阳市城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》、阜政秘（2015）205号《关于印发阜阳市征收土地青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》、阜政办（2014）39号《关于统一规范阜城集体土地征收补偿安置标准的通知》系针对不特定对象可以反复适用的规范性文件，故一审法院认为征地实施单位并未依照上述文件进行补偿安置，对赵素珍等4人要求予以审查的请求不予支持，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵素珍、赵兴仁、吴凤州、吴云和和上诉人安徽省阜阳市颍州区人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年五月二十二日 书记员  奚雨杭 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。