广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1416号 上诉人(一审原告）环江毛南族自治县明伦镇吉祥村百福第一村民小组。 诉讼代表人莫林合，组长。 上诉人(一审原告）环江毛南族自治县明伦镇吉祥村百福第二村民小组。 诉讼代表人莫林贯，组长。 百福第一、第二村民小组共同委托代理人蒙亮陆，环江县法律事务中心法律工作者。 上诉人(一审原告）环江毛南族自治县明伦镇百祥村百敢村民小组。 诉讼代表人覃德宜，组长。 委托代理人覃山可，男，1963年8月25日出生，壮族，农民，住环江毛南族自治县。 上诉人(一审原告）环江毛南族自治县明伦镇百祥村后山村民小组。 诉讼代表人覃秀雅，组长。 委托代理人覃鲜万，男，1963年7月27日出生，壮族，农民，住环江毛南族自治县。 上诉人(一审原告）环江毛南族自治县明伦镇百祥村青峨第一村民小组。 诉讼代表人崖勤将，组长。 上诉人(一审原告）环江毛南族自治县明伦镇百祥村青峨第二村民小组。 诉讼代表人覃文武，组长。 上诉人(一审原告）环江毛南族自治县明伦镇百祥村板慢第一村民小组。 诉讼代表人覃荣贵，组长。 上诉人(一审原告）环江毛南族自治县明伦镇百祥村板慢第二村民小组。 诉讼代表人覃荣胆，组长。 上诉人(一审原告）环江毛南族自治县明伦镇百祥村肯洞村民小组。 诉讼代表人蒙荣景，组长。 百敢组、后山组、青峨一、二组、板慢一、二组、肯洞组共同委托代理人蒙成旺，广西皓辰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）环江毛南族自治县人民政府，住所地：环江毛南族自治县思恩镇江滨路98号。 法定代表人黄炳峰，县长。 委托代理人覃绍褒，环江毛南族自治县法制办公室工作人员。 委托代理人谭俊儒，广西永泉律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）河池市人民政府，住所地：河池市金城江区百旺路17号。 法定代表人唐云舒，市长。 委托代理人苏鹰澄，河池市司法局工作人员。 一审第三人环江毛南族自治县明伦镇百祥村民委员会。 法定代表人覃鲜邱，主任。 上诉人环江毛南族自治县明伦镇吉祥村百福第一、第二村民小组（以下简称百福一、二组）、环江毛南族自治县明伦镇百祥村百敢村民小组（以下简称百敢组）、环江毛南族自治县明伦镇百祥村后山村民小组（以下简称后山组）、环江毛南族自治县明伦镇百祥村青峨第一、第二村民小组（以下简称青峨一、二组）、环江毛南族自治县明伦镇百祥村板慢第一、第二村民小组（以下简称板慢一、二组）、环江毛南族自治县明伦镇百祥村肯洞村民小组（以下简称肯洞组）因与被上诉人环江毛南族自治县人民政府（以下简称环江县政府）、河池市人民政府（以下简称河池市政府），一审第三人环江毛南族自治县明伦镇百祥村民委员会（以下简称百祥村委）土地行政裁决及行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2018）桂12行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年3月19日公开开庭审理了本案。上诉人百福一组、二组诉讼代表人莫林合、莫林贯及共同委托代理人蒙亮陆，上诉人百敢组诉讼代表人覃德宜及委托代理人覃山可，后山组诉讼代表人覃秀雅及委托代理人覃鲜万，青峨一组诉讼代表人崖勤将，青峨二组诉讼代表人覃文武，板慢一组诉讼代表人覃荣贵，板慢二组诉讼代表人覃荣胆，肯洞组诉讼代表人蒙荣景以及百敢组、后山组、青峨一、二组、板慢一、二组、肯洞组共同委托代理人蒙成旺，被上诉人环江县政府委托代理人覃绍褒、谭俊儒，被上诉人河池市政府委托代理人苏鹰澄，一审第三人百祥村委法定代表人覃鲜邱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 河池市中级人民法院一审判决查明：环江县政府于2017年10月22日作出环政处〔2017〕12号《环江毛南族自治县人民政府关于明伦镇吉祥村百福屯与百祥村民委员会、百敢屯、青峨屯、后山屯、板慢屯、肯洞屯土地权属纠纷的处理决定》（以下简称12号处理决定），查明争议地名称“江导”，（百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组称“江桃”、“江条”）。其四至范围是：东以达近路口（标高585.5）往西北沿原宜北石板路约350米后，转向东北经671.8标高山西面山脚至736.5标高山顶为界；西以吉明油路为界；南以百祥路口过原抽水站，吉祥市场水池至达近路口（标高585.5）为界；北以明伦社区龙潭屯地界为界（具体位置以现场勘界勾绘的红线图为准，如图①一②—③……⑨一①）。总面积约600亩。又查明，争议地在土改、合作化、“四固定”几个历史时期未经政府确权。1979年划分山界林权时期，争议地曾经划分过。百福一、二组的《山权证》记载有：“后洞林片”和“干勒林区”涉及到现争议地，经实地核实后洞林片在争议地内的南面由①到②，②到⑨，⑨到①这部分范围内的土地（详见《山权证》确认图）；干勒林区在争议地内的东面由图上的②到③、④、⑤、⑥、⑦点往西到百福水田边的这部分土地（详见《山权证》确认图）。百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组提供的百敢组和后山组的《山权证》，记载的地名和内容都没有涉及到争议地。再查明，争议地历史以来为百福一、二组的长期放牧地。争议地内现有百福一、二组的责任田约55.92亩，有百敢组农户种植2块水田，面积约1.1亩，争议地内的水田没有权属争议。有百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组农户葬的祖坟多座，主要分布在争议地西面靠近吉祥至明伦油路的坡上。2008年百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组农户到争议地内开采石场时与百福一、二组发生权属纠纷，后百福一、二组向环江县政府申请调处。还查明百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组对争议地确权时不需要具体划分到各村民小组，由7个村民小组共同所有。一审第三人百祥村委主张争议地权属，但未提交证据材料。环江县政府认为争议地在土改、合作化、“四固定”几个历史时期未经政府确权，1979年划分山界林权时期，争议地曾经划分过。经核实百福一、二组《山权证》记载的地名“后洞林片”和“干勒林区”包含有争议地；百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组提供的《山权证》记载的地名和内容均不包含有争议地。争议地内有百福一、二组责任田约55.92亩，争议地内的荒坡为百福一、二组长期放牧地和百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组葬的祖坟地。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十六条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条、第三十四条第（六）项、第三十五条第（二）项之规定，决定：一、争议地由南面⑨点起，往东北沿冲槽到591.8标高北面百福屯田边，然后往西到百福屯田坎，再由田坎往西往北到争议地北面界线止（点⑦和⑧连成的界线）为界，此界线以东的土地所有权和使用权属于百福一、二组集体共同所有；此界线以西的土地所有权和使用权属于百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组集体共同所有（具体位置详见附图）。二、争议地内的祖坟受法律保护，争议地内的机耕路保持畅通。 另查明，2008年百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组与百福一、二组发生纠纷。2012年4月8日百福一、二组申请环江县政府对争议地确定权属。环江县政府于2014年10月29日作出环政处〔2014〕14号处理决定，百祥村委不服，向河池市政府申请行政复议。河池市政府于2015年4月28日作出河政复决字〔2015〕14号行政复议决定，撤销环政处〔2014〕14号处理决定，责令环江县政府重新作出具体行政行为。环江县政府经重新调查后于2015年12月27日作出环政处〔2015〕32号处理决定，百福一、二组申请行政复议。河池市政府于2016年6月23日作出河政复决字〔2016〕43号行政复议决定，撤销环政处〔2015〕32号处理决定，责令环江县政府重新作出具体行政行为。环江县政府于2017年10月22日作出本案被诉的12号处理决定。百福一、二组与百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组向河池市政府申请行政复议。河池市政府于2018年3月26日作出河政复决字〔2018〕11号《行政复议决定书》（以下简称11号复议决定），决定维持环江县政府12号处理决定。百福一、二组与百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组均不服，向法院提起诉讼，请求撤销12号处理决定和11号复议决定，责令环江县政府重新作出处理决定。 河池市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，单位之间发生的林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。环江县政府作为县级人民政府对本辖区内的林地权属争议有权作出处理决定，其执法主体适格。 本案中，各方均认可争议地在土改、合作化、“四固定”等各个历史时期未经政府确定过权属。百福一、二组1979年《山权证》记载的“后洞林片”和“干勒林区”涉及本案部分争议地，百敢组、后山组1979年的《山权证》不涉及本案争议地。争议地历史以来是百福一、二组的放牧地，同时百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组在争议地内葬坟。第三人百祥村委没有提供充分的证据证明争议地归其所有，亦没有经营管护的事实。环江县政府受理确权申请后，经调查取证，根据百福一、二组1979年的《山权证》涉及部分争议地并结合百福一、二组与百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组各自对争议地的经营管护事实，行使自由裁量权对争议地进行划分确权，所作的处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。河池市政府复议维持12号处理决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。百福一、二组与百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组的诉讼请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：一、驳回百福一、二组的诉讼请求；二、驳回百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组的诉讼请求。 上诉人百福一、二组上诉称：1.百福一、二组与后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组不相邻。百福一、二组提供的《山权证》包括争议地，而百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组提供的《山权证》没有争议地记载。百敢组等组的祖坟不能作为土地确权证据，环江县政府以争议地西面有百敢组等组的祖坟为由将部分争议地确权给百敢组等，没有事实和法律依据。2.环江县政府将争议地西面划给百敢组等，不利于百福一、二组在争议地内生产经营。3.百福一、二组对争议地有长期管业事实，争议地不应划给百敢组等集体所有。请求二审法院撤销一审判决，撤销环江县政府12号处理决定及河池市政府11号复议决定，责令环江县政府重新作出处理决定。 上诉人百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组上诉称：1.争议地历来属百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组共同所有和使用。合作化时期，上诉人与百福一、二组同属百祥大队管辖。百祥大队为了调配各生产队产粮平衡，决定将争议地内的部分水田划给百福一、二组耕种。六十年代初，百福一、二组划给吉祥大队管辖，争议地内原划给百福一、二组的水田继续由其耕种，但争议地内的其他土地所有权仍属上诉人百敢组等集体共有。在1988年的土地利用详查图上与争议地有相邻关系的明伦村委会和吉祥村委会均予以盖章确认上述事实。2.百敢组等组村民长期在争议地割草、放牧等，争议地内葬有多座祖坟。除百敢组等组外的其他人要使用争议地，需经百敢组等组同意后方可使用。环江县政府将大部分争议地确权给百福一、二组没有事实依据。3.百福一、二组的《山权证》内“后洞林片”是在争议地之外的东南面，不在争议地范围内；百福一、二组无证据证明“江导”是本案争议地“江桃”；“干勒林区”不在争议地范围。并且，《山权证》是百福一、二组单方填写的，不能作为确定土地权属的凭证。请求二审法院撤销一审判决，撤销环江县政府12号处理决定及河池市政府11号复议决定，责令环江县政府重新作出处理决定。 被上诉人环江县政府答辩称：1.争议地在土改、合作化、“四固定”时期未经政府确权，百福一、二组的《山权证》记载的“后洞林片”和“干勒林区”包含部分争议地，百福一、二组依据《山权证》和现管事实不足以主张全部争议地权属。2.争议地内有百福一、二组种植的责任田，争议双方对此没有异议，且答辩人作出的12号处理决定并没有将百福一、二组的责任田确权给百敢组等集体所有。3.争议地内有百敢组农户种植的2块水田以及百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组的祖坟多座，证明百敢组等组也有在争议地内进行管业的事实。答辩人作出的12号处理决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人河池市政府答辩称：1.答辩人经审查环江县政府作出12号处理决定所依据的证据材料，认为确定权属的证据材料真实合法，能够证明该处理决定认定的事实清楚，证据充分，程序合法。答辩人维持环江县政府12号处理决定是正确的。2.答辩人作出11号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人百祥村委述称：争议地一直由百祥村委管理至今，争议地应该划归百祥村委集体所有，7个村民小组有使用权。请求二审法院依法裁判。 在本院二审过程中，百福一、二组提供了一份百福一、二组自书的《证明》，欲证明莫三略等老师在1965-1967年使用争议地约30多亩（另有学农基地10多亩）开办百福农中，吉祥村委、明伦镇中心小学、环江瑶族自治县教育局分别在该《证明》上注明“情况属实”并加盖公章。百福一、二组申请莫世纯、蒙宏主、蒙克新出庭作证。莫世纯在一审时已书写一份书面《证明》，内容为：“我是七三年在百福江导道班当工人，当时江导道班工人有卢停初、莫继囊、潘伟汉、莫世纯、莫炳准共5人，道班一排房子建在江导吉明公路的左边，现与料场对面，道班门牌挂有‘百福道班’是实。”莫世纯二审时出庭作证，其证实一审时由百福一、二组提供给一审法院的以其名义写的《证明》，是其本人所写。蒙宏主二审时出庭作证，欲证明其1965年在百福农中任职，百福农中曾使用过部分争议地。蒙克新出庭作证，欲证明其在1979年参加了吉祥与百祥的山界划分，双方以吉祥去明伦公路旁左边水沟为界，争议地属于百福的。百福一、二组认为，三出庭证人能够证实：1.江导属于百福长期管业使用；2.1979年划分山权时是以吉祥去明伦公路左边沟为界。 环江县政府、百敢组等7个组、百祥村委质证意见基本一致，均认为莫世纯、蒙宏主的证言不能证明争议地是百福一、二组的，蒙克新所讲的划界情况不清楚，其说以公路左边沟为界但《山权证》上不是这么写的，其证词真实性不能确定，不能作为定案依据。 本院对上述证据认证如下：吉祥村委、明伦镇中心小学、环江瑶族自治县教育局分别注明“情况属实”并加盖公章的《证明》，以及莫世纯、蒙宏主的证言，只是证实道班和农中曾使用土地建房或曾到附近区域砍柴的事实，但不能证实当时土地的归属，而且也不能把道班、农中使用争议地的事实视为是百福一、二组使用争议地的事实。蒙克新证言所讲吉祥百祥划界时以吉祥去明伦公路左边沟为界，与百福一、二组《山权证》内容不符又无其他证据佐证，真实性不能认定。因此，百福一、二组在二审提供的上述证据，本院均不予采信。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：百福一、二组在争议地内的水田权属是明确的，但荒坡和林地的权属并未明确，在政府处理时，百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组认可百福一、二组的《林权证》涉及一部分争议地，但并未包含全部争议地。百福一、二组也未能提供其他证据证明争议地全部属其所有。百敢组在争议地内有少量的水田，百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组历史以来均在争议地葬坟、采石，百福一、二组在争议地范围内有水田且长期在争议地内放牧，争议双方都有一定的管业事实。百祥村委未能提供证据证明有以百祥村委名义实施的有效管业事实。据此，百福一、二组和百敢等7组双方都有一定的证据，但证据不足以支持其全部权属主张，环江县政府在兼顾各方利益的基础上，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条、第三十四条第（六）项、第三十五条第（二）项之规定，作出12号处理决定，将争议地一分为二，争议双方各得其中一部分，其处理决定是合理合法的，河池市政府11号复议决定予以维持是正确的。况且，从2008年发生本案权属纠纷之后，环江县政府已经是三次作出处理决定，现各上诉人又未能提供充分证据来推翻12号处理决定认定的事实，为避免讼累，人民法院对于政府的自由裁量应予以尊重，一审判决恰当，应予维持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。上诉人百福一、二组，上诉人百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组提出的上诉理由均不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元，由上诉人百福一、二组共同负担25元；上诉人百敢组、后山组、肯洞组、青峨一、二组、板慢一、二组共同负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  王小成 审判员  陈伟红 审判员  班 艳 二〇一九年五月七日 书记员  饶 栖