云南省普洱市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云08行终20号上诉人（原审原告）张明福，男，1957年10月5日生，拉祜族，云南省景东彝族自治县人，住址景东彝族自治县。上诉人（原审原告）张洪进，男，1987年9月3日生，汉族，云南省景东彝族自治县人，住址景东彝族自治县。系张明福之子。共同委托代理人郑春丽，云南天溯律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）景东彝族自治县自然资源局（原国土资源局）。地址景东彝族自治县锦屏镇青云路5号。法定代表人罗煜东，局长。被上诉人（原审被告）景东彝族自治县住房和城乡建设局。地址景东彝族自治县锦屏镇景川路285号。法定代表人赵松，局长。上诉人张明福、张洪进与景东彝族自治县自然资源局（以下简称景东县自然局）、景东县住房和城乡建设局（以下简称景东县住建局）行政许可纠纷一案，上诉人张明福、张洪进不服景谷傣族彝族自治县人民法院（2018）云0824行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认定事实，2005年3月17日，张明福通过国有土地出让取得位于景东县城熙龙园国有土地一宗，土地证号为景国用第01xx号《国有土地使用证》（以下简称01xx号土地证），使用面积719.90平方米，终止日期2055年3月17日。2014年7月15日，张明福向景东县住建局申请《建设工程规划许可证》，经景东县住建局初审，认为该地位于熙龙园，按《景东县城总体规划》为商业金融用地，房屋建盖时不得使用罗马柱、罗马条纹等欧式元素，须严格按本县风格风貌要求施工。2014年8月14日，景东县住建局向张明福核发2014建字第1xx号《建设工程规划许可证》（以下简称1xx号规划许可证）。2014年9月28日，景东县住房和城乡建设局制作《城市道路建筑红线、立面巡查表》，其中放线记录载明：1、建设手续齐全，建筑风格风貌符合《景东县城总体规划》要求，同意建设；2、道路红线控制，以现有道路为准；3、标高控制，以现有道路标高拟定建筑标高；4、土地红线控制，临街面建筑红线退让土地红线4.3米；5、生活污水需经三级化粪处理后排入市政管网；6、建设期间须严格按审批图纸施工，风格风貌须按我县规划控制要求建盖；7、文明施工，注意安全。张明福在该巡查表“建设单位”栏签名。2015年11月27日，张明福以01xx号土地证地块存在争议，未能开发使用为由，向景东县国土局申请土地使用权延期，并增加其子张洪进为土地使用权人。2015年12月2日，景东县国土局作出景国土资复（2015）变更字3xx号《关于张明福申请土地使用权年限变更的批复》，同意张明福将原持有01xx号土地证增加土地使用权人张洪进；土地使用年限延长自2014年9月1日至2064年9月1日。景东县国土局与张明福于当日签订《国有建设用地使用权出让合同》。2015年12月3日，张明福、张洪进取得景国用（2015）第05xx号《国有土地使用证》（以下简称5xx号土地证）。另查明，张明福在建盖房屋过程中，在北临街土地上退让4.09米，在南临街土地上退让3.36米，实际退让面积为（4.09米+3.36米）×24米÷2=89.4平方米。原审法院认为，本案系建设工程行政许可纠纷案件，张明福根据建房需要，依据139号土地证于2014年7月15日向景东县住建局申请建设工程规划许可，经景东县住建局审核，于2014年8月14日向张明福核发1xx号规划许可证，要求张明福按规划立面要求进行施工，开工放线时，景东县住建局制作《城市道路建筑红线、立面巡查表》，载明具体施工要求，并由张明福签字认可，符合《中华人民共和国城乡规划法》相关规定。此时，本案张明福已经知道行政机关作出了具体的行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；法律另有规定的除外。而本案景东县住建局在颁发1xx号规划许可证时，未告知张明福所享有的陈述权、申辩权和救济权，根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第七条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”对此情况，依照《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《解释》）第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，能够确定张明福提起诉讼时间应当自2014年9月28日起算。本案所涉建设工程行政许可，并非直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为，不是涉及不动产的行政行为，并不适用《行政诉讼法》最长起诉期限的规定。综上，本案张明福的起诉期限应至2015年9月28日届满。此外，张明福于2014年8月14日获准建设工程规划许可，并按相关规划要求施工，已将房屋建盖完毕；2015年11月27日，在张明福提出延长土地使用年限、增加使用权人的申请过程中，景东县国土局于2015年12月3日向张明福、张洪进颁发5xx号土地证，其中使用面积与原持证面积一致。景东县住建局根据《景东县城总体规划》，对张明福作出相应建筑退让要求，与景东县国土局为张明福、张洪进换发新证、增加土地使用权人，均无不当之处，并无张明福、张洪进诉称“二被告违法占用原告土地”的事实；而张明福、张洪进2018年8月22日提起诉讼，没有提出《行政诉讼法》第四十八条规定耽误起诉的事由及依据。故此，认定张明福、张洪进的起诉已超过法定起诉期限，且无正当理由，其诉讼请求不予支持。依照《行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《解释》第六十九条第（二）项之规定，裁定驳回张明福、张洪进的起诉。案件受理费50元，退回张明福、张洪进。上诉人张明福、张洪进上诉称：1、请求二审法院依法撤销景谷傣族彝族自治县人民法院（2018）云0824行初25号错误裁定。2、请求对本案进行实体裁判，并确认被上诉人违法占用上诉人已登记取得的国有土地达96平方米用于公共道路的行政行为违法，并要求返还给上诉人。3、一审法院对案由认定为行政许可纠纷是不符合案件客观事实的，请审查。4、本案属于不动产而引发的违法占用上诉人国有土地的行为应当适用20年最长诉讼时效，不能简单适用6个月的诉讼时效。5、由被上诉人承担本案的诉讼费。上诉理由：一、一审法院对本案案由定为行政许可纠纷不正确，应当定为其他行政侵权行为纠纷。1、本案因景东县住建局以为上诉人办理建房许可之名侵占上诉人96平方米的国有土地使用权而产生的行政侵权之争。2、行政许可亦指在《行政许可法》规定范围内对某一项目和多种项目及某种类专业技术或经营活动等在符合法定条件时由有权机关核发证照的准入行政行为。本案中建房许可，应当在自己依法登记取得国有土地使用权内申请办许可，但是，未经许可的96平方米国有土地（已登记），就被强占用于公共道路，未依照法定程序和有权机关依法征用，行政行为属于行政权滥用所致。二、上诉人起诉符合《行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定，土地使用权部分被侵占所产生的行政诉讼，应当以不动产使用权作为准确适用二十年的诉讼时效。1、被上诉人占用上诉人依法享有的96平方米的国有土地是登记并记载于上诉人依法持有01xx号和变更后5xx号土地证719.90平方米范围内的部分土地，应当受到法律保护。一审法院对本案事实认定和行政行为的界定是草率的。2、本案应当适用《行政诉讼法》第四十六条第二款关于不动产争议提起行政诉讼期限为二十年的起诉期限，一审法院不适用该规定是错误的。三、一审法院适用法律确实错误对所作出的裁定完全错误。一审法院适用《行政诉讼法》第四十九条第（三）项和《解释》第六十九条第（二）项之规定作出裁定，属于适用法律错误。综上所述，一审法院对本案的裁定事实认定错误，没有法律依据；对行政行为的界定和行政关系及行政法律关系认识模糊，故请二审依法审查作出正确裁判。被上诉人景东县自然局辩称：一、一审裁定认定事实清楚、证据确实充分。景东县自然局对上诉人实施的具体行政行为是为上诉人换发新证、增加土地使用权人，均无不当之处，均没有任何对上诉人的侵权行为。二、一审法院定性准确。上诉人和被上诉人之间的纠纷是建筑工程行政许可纠纷，并非侵权纠纷。本案中上诉人依照相关规定到景东县住建局申请审批建房，景东县住建局也按照规划给上诉人审批，上诉人已经按照审批建盖了房屋。整个过程中景东县住建局实施的就是行政许可行为。三、一审法院适用法律正确。根据《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织之间向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”而本案中，张明福于2014年9月28日明确知道自己建盖房屋时应退让的面积，只是景东县住建局在颁发1xx号规划许可证时，未告知上诉人所享有的陈述权和申辩权，根据《解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，诉讼时效到2015年9月28日届满，上诉人到2018年8月22日才提起行政诉讼已过了起诉期限。综上所述，一审人民法院作出的裁定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，应依法予以维持，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。被上诉人景东县住建局二审中未提交答辩意见。本院二审查明的案件事实与一审法院认定的案件事实一致。本院另查明，根据景办通【2019】1号中共景东彝族自治县委办公室景东彝族自治县人民政府办公室关于印发《景东县深化机构改革实施方案》的通知，组建景东县自然资源局，不再保留景东县国土局。根据当事人的诉辩意见，结合本案的实际情况，本院归纳本案主要争议焦点：一、张明福、张洪进已登记取得的国有土地按照规划要求退让用于公共道路的部分面积属于行政机关行政许可还是违法侵占；二、张明福、张洪进起诉就本案提起行政诉讼是否超过起诉期限。根据当事人争执的问题，本院依法评判如下：一、关于张明福、张洪进已登记取得的国有土地按照规划要求退让用于公共道路的部分面积属于行政机关行政许可还是违法侵占的问题。张明福通过出让取得01xx号土地证，根据张明福申请土地使用权延期、增加其子张洪进为土地证权利人的要求，景东县自然局对01xx号土地证变更登记颁发权利人为“张明福、张洪进”的5xx号土地证，同时对土地使用权核准延期，除此之外，景东县自然局进行变更登记并未减少张明福、张洪进持有土地证的登记面积。张明福、张洪进主张景东县自然局行政行为对其持证土地进行侵权的意见，没有事实依据，本院不予认可。张明福申请《建设工程规划许可证》时，在备注栏“本人同意按规划立面要求施工”签字认可；取得1xx号规划许可证开工建设时，景东县住建局制作《城市道路建筑红线、立面巡查表》，张明福在巡查表“建设单位”栏签名认可放线记录载明的事项，包括“土地红线控制，临街面建筑红线退让土地红线4.3米”的内容。由此可见，张明福申请建设规划许可证和开工建设时，本人同意遵从《景东县城总体规划》，按照景东县住建局的规划许可要求进行建房。所以，本案争议土地属于规划许可引起的土地退让，并非景东县住建局利用行政职权违法占用张明福的土地用于公共道路建设。张明福主张景东县住建局对其部分土地违法侵占用于公共道路建设的意见，没有事实依据，本院不予认可。二、关于张明福、张洪进就本案起诉是否超过起诉期限的问题。根据《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。《解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”上述条文明确规定，行政机关作出行政行为时已告知具体行政行为，但未告知起诉期限的，行政相对人应当自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长为一年。2014年9月28日，张明福在开工建设放线记录载明有内容“土地红线控制，临街面建筑红线退让土地红线4.3米”的《城市道路建筑红线、立面巡查表》“建设单位”栏签名，说明张明福此时就已经知道景东县住建局放线规划时要求其进行“临街面建筑红线退让土地红线4.3米”的行政行为。由于景东县住建局未告知张明福如有异议的法律救济途径和起诉期限，应当依照《解释》第六十四条规定适用最长一年的起诉期限。也就是说，张明福不服景东县住建局规划要求其临街面建筑红线退让土地的行政行为，应当于2014年9月28日起至2015年9月28日之前提起行政诉讼，超过该期限提起行政诉讼属于超过法定起诉期限。本院认为，根据《解释》第六十九条第一款第二项规定：“超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。”《行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”本案中，张明福、张洪进未向法院提供符合《行政诉讼法》第四十八条规定的正当理由。一审法院以张明福、张洪进就本案提起行政诉讼已经超过法定起诉期限为由，依照《解释》第六十九条第一款第二项之规定裁定驳回原告张明福、张洪进的起诉，并无不妥。张明福、张洪进关于本案属于不动产权属侵权争议，应当适用二十年起诉期限的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，景谷傣族彝族自治县人民法院（2018）云0824行初25号行政裁定，事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人张明福、张洪进上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第一百零二条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。诉讼费50元，由上诉人张明福、张洪进负担。本裁定为终审裁定。审判长 刘 德审判员 李正松审判员 张椿苑二〇一九年五月二十四日书记员 速 娜附：本裁定适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。