河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫14行初229号原告吕培花，女，1953年7月3日出生，回族，住河南省宁陵县。原告关强，男，1984年3月26日出生，回族，住河南省宁陵县。被告宁陵县人民政府，住所地河南省宁陵县人民路**。法定代表人马同和，该县政府县长。委托代理人乔宝海，宁陵县自然资源局副局长。委托代理人张萌，河南京港律师事务所律师。被告商丘市人民政府，住所地商丘市睢阳区府前路**。法定代表人张建慧，该市政府市长。委托代理人陶伯明，该政府工作人员。原告吕培花、关强不服宁陵县人民政府征收决定及商丘市人民政府行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月4日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月10日公开开庭审理了本案。原告吕培花、关强，被告宁陵县人民政府之委托代理人乔宝海、张萌，被告商丘市人民政府之委托代理人陶伯明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是被告宁陵县人民政府于2018年10月31日作出的宁政征〔2018〕第18号征收决定和被告商丘市人民政府于2019年2月20日作出的商政复决〔2019〕2号行政复议决定。被诉征收决定的主要内容:根据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《商丘市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》等法律法规和有关规定，现决定对县城旧城区棚户区改造安置区的房屋进行征收。一、依法征收区域：黄河路控制宽度140米及阳和街以东、电影院东侧边界以西区域，具体以规划红线为准；二、补偿安置由宁陵县人民政府征收办公室负责，征收具体工作由宁陵县城关回族镇人民政府负责；三、被征收人可以按照《县城旧城区棚户区改造征收与补偿安置方案》的规定选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换；四、被征收人应当在本公告发布之日起60日内与征收部门签订补偿协议，逾期未签订补偿协议的，县人民政府将依法作出补偿决定。被诉复议决定的主要内容：宁陵县人民政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条和第十三条的规定，依法作出征收决定。宁陵县旧城区棚户区改造安置项目符合宁陵县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和宁陵县城乡总体规划。宁陵县人民政府经过信息采集公示，征收补偿方案（草案）公示，社会稳定风险评估等程序作出征收决定，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，依法应予维持。原告吕培花、关强诉称，涉案征收决定确定的征收范围内含有农村集体土地，且有大量耕地。按照土地管理法以及实施条例的规定，应当先办理农用地转批手续，经省政府批准后方可实施征收。而涉案征收决定在未办理审批手续的情况下，直接按照征收国有土地上房屋的程序作出征收决定实施房屋征收，违反法律规定。复议决定认定征收程序合法，系认定错误。本次征收系被告借棚改之名实施征收，实际上原告现居住地属于农村集体土地，房屋面貌尚好，人口居住密度宽松，不属于棚户区。本次征收实际上是用于修路，在中国政府采购网上查到宁陵县黄河路南延项目红线宽度为40米，征收决定中此项目红线宽度为140米，涉嫌少批多征，多征部分系用来进行商业开发，该次征收不符合公共利益的目的。请求确认被告宁陵县人民政府宁政征〔2018〕第18号征收决定违法并撤销；撤销被告商丘市人民政府商政复决〔2019〕2号行政复议决定。原告为证明其主张向本院提供五份证据：1.关焕臣集体土地建设用地使用证一份；2.宁陵县城关派出所出具的关焕臣死亡注销证明及关焕臣和吕培花户口本各一份，证明征收范围内包含有集体土地，关焕臣与原告吕培花是夫妻关系，原告吕培花具有本案原告主体资格。3.关强本人拥有的1957年宁陵县人民政府颁发的土地房产所有证复印件一份，证明征收范围内包含有集体土地。4.中国政府采购网中标公告一份；5.关于宁陵县黄河路南延工程项目建议的批复（宁发改投资〔2016〕22号文件），证明涉案征收决定存在着少批多证的情形。被告宁陵县人民政府辩称，县城旧城区棚户区改造安置项目依法进行征收的区域为黄河路控制宽度140米以及阳和街以东、电影院东侧边界以西区域，具体以规划红线为准。该项目所在的区域基础设施落后、规划不合理，其建筑现状与宁陵县城乡总体规划不相符。为加快宁陵县四湖湿地改造步伐，改善群众生活环境，对该区域必须改造。同时，该项目也是列入宁陵县国民经济和社会发展规划的项目，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条和第九条的规定，系依法应当实施的合法项目。宁陵县人民政府在作出涉案房屋征收决定之前，对征收范围内的房屋以及其他附属物的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，充分了解了群众的意愿，在此基础上作出征收决定，程序合法。从项目的确定，到作出征收决定，整个过程了体现了决策民主、程序正当、补偿公平合理的原则。综上，被告宁陵县人民政府作出涉案征收决定，从主体资格、事实证据、行政程序、适用法律等方面皆符合法律规定。请求驳回原告吕培花、关强的诉讼请求。被告宁陵县人民政府在法定期限内向本院提供五组证据。第一组证据：1.旧城区棚户区（四湖湿地）改造项目简介一份；2.宁陵县人民政府工作报告一份；3.中共宁陵县委办公室、宁陵县人民政府办公室关于明确2018年民生实事重点工程分包领导和责任单位的通知一份；4.中共宁陵县委办公室、宁陵县人民政府办公室关于成立宁陵县四湖湿地改造及安置房建设项目领导小组的通知一份，证明涉案项目是宁陵县人民政府确定后，经宁陵县人民政府工作报告审议，且已纳入宁陵县国民经济和社会发展年度计划，是经依法批准的合法项目，可以依法启动相关房屋的征收程序。第二组证据：1.宁陵县旧城区棚户区改造项目征收与补偿指挥部人员名单一份；2.宁陵县四湖湿地棚户区项目房屋征收补偿明细表六份（部分)，证明为保障房屋征收工作的顺利开展、推进项目建设，宁陵县人民政府特成立宁陵县旧城区棚户区改造项目征收与补偿指挥部，积极实施房屋征收工作，对征收范围内的房屋以及其他附属物的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，编制房屋征收补偿明细表，以保证每个被征收人的合法权益，确保征收工作的合法、合理进行。第三组证据：1.关于宁陵县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划（草案）的报告一份；2.宁陵县城乡总体规划图一份（2016-2035）；3.涉案区域土地利用总体规划图证明一份；4.涉案区域土地性质证明一份，证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。第四组证据：1.县城旧城改造房屋征收与补偿安置方案（征求意见稿）黄河路和阳和街区域听证会通知书一份；2.现场张贴的《县城旧城改造房屋征收与补偿安置方案》（征求意见稿）黄河路和阳和街区域听证会通知书的照片打印件一份；3.黄河路和阳和街听证会签到册一份；4.黄河路和阳和街听证会的现场照片打印件两份；5.黄河路和影剧院周边旧城改造房屋征收项目社会稳定风险评估报告一份；6.四湖旧城区棚户区改造听证会所提问题解答件一份；7.宁陵县人民政府关于县城旧城区棚户区改造征收与补偿安置方案征求意见公告一份；8.县城旧城区棚户区征收与补偿安置方案（征求意见稿）一份；9.现场张贴县城旧城区棚户区征收与补偿安置方案（征求意见稿）照片打印件一份；10.宁陵县人民政府征收决定以及补偿方案一份；11.现场张贴宁陵县人民政府征收决定以及补偿方案照片打印件一份，结合一、二、三组证据，可以证明宁陵县人民政府作出征收决定的行政程序经过了项目确定、项目规划、征收风险评估、公布征收补偿方案草案、征求意见、作出征收决定并予公告的步骤和程序。整个程序充分体现了决策民主、程序正当、补偿公平合理的原则。第五组证据：1.资金证明一份；2.银行进账单一份，证明按征收补偿方案的规定，对被征收人的补偿有货币补偿与房屋产权置换两种方式。征收部门对补偿及房屋作了充分的准备，征收补偿费用足额到位，完全可以保障征收补偿的正常进行，保证被征收人合法权利的充分实现。被告商丘市人民政府答辩称，被告宁陵县人民政府在作出涉案征收决定之前，依法履行了发布拟征收房屋通知、现场调查确认、征求公众意见、社会稳定风险评估程序，在此基础上作出征收决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。其收到复议申请后，按照行政复议法及实施条例的规定，依法受理、审理作出复议决定，并依法送达给各方当事人。复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求驳回原告吕培花、关强的诉讼请求。被告商丘市人民政府在法定期限内向本院提供十份证据：1.行政复议申请书；2.行政复议立案审批表；3.行政复议受理通知书；4.行政复议提出答复通知书；5.行政复议答复书；6.行政复议决定发文稿；7.行政复议决定书；8.当事人送达地址确认书；9.送达回证；10.EMS邮寄单，证明商丘市人民政府作出复议决定，程序合法。经庭审质证，原告吕培花、关强认为被告宁陵县人民政府提供的证据与本案无关，涉案征收范围内的土地是集体土地，被告未办理转批手续，直接按照国有土地上的房屋实施征收是违法的；对被告商丘市人民政府提供证据的真实性无异议。被告宁陵县人民政府、商丘市人民政府对原告提供的证据1、2的真实性无异议，认为证据3是无效证件，不能证明涉案土地性质；证据4、5与本案没有关联性。被告宁陵县人民政府、商丘市人民政府对双方各自提供的证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告吕培花、关强提供的证据1、2、3能够证明其位于涉案项目确定的征收范围，本院予以采信；证据4来源不明，证据5是行政机关之间的内部行文，本院不予采信。被告宁陵县人民政府提供的第一组证据1、2、3、4和第三组证据1、2、3能够证明涉案棚户区改造项目符合宁陵县国民经济和社会发展总体规划以及土地利用总体规划；第二组证据能够证明被告在作出征收决定之前进行了调查；第四组证据能够证明被告宁陵县人民政府对补偿安置方案进行了公示并举行了听证；第五组证据能够证明征收补偿费用足额到位，对于上述证据，本院予以采信。被告宁陵县人民政府提供的第二组证据4关于土地性质证明，所述的范围不明确，本院不予采信。被告商丘市人民政府提供的证据内容真实、形式合法，与本案具有关联性，且各方当事人对其证据的真实性均无异议，本院予以采信。经审理查明，原告吕培花、关强系宁陵县城关镇东街村村民，均在该村拥有住宅。2016年12月9日，宁陵县发展和改革委员会印发《关于宁陵县黄河路南延工程可行性研究报告的批复》（宁发改投资〔2016〕54号），同意黄河路南延工程建设项目。2018年1月19日，宁陵县人民政府所作政府工作报告中写明2018年重点工作有“实施黄河路南延道路工程、加快推进城区四湖改造”。同日，宁陵县发展和改革委员会作出的《关于宁陵县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划（草案）的报告》中写明，2018年经济社会发展主要预期目标和措施中有“实施黄河路南延道路工程、推进城区四湖改造”。2018年3月28日，宁陵县委、县政府决定成立宁陵县四湖湿地改造及安置房建设项目领导小组。2018年3月29日，被告宁陵县人民政府印发《关于县城旧城区棚户区改造项目征收与补偿安置方案征求意见公告》。2018年10月26日，被告宁陵县人民政府召开县城旧城改造房屋征收与补偿安置方案听证会，并针对四湖棚户区改造听证会所提问题作出解答。2018年10月26日，宁陵县人民政府房屋征收办公室编制了《黄河路和影剧院周边旧城改造房屋征收项目社会稳定风险评估报告》。2018年10月31日，被告宁陵县人民政府作出宁政征〔2018〕第18号征收决定并予以公告。2019年1月7日，宁陵县发展投资有限公司出具证明，四湖征迁黄河路和影剧院区域储备资金1.2亿元，现已使用资金4000万元。2019年1月15日，宁陵县发展投资有限公司向宁陵县棚户区改造房屋征收拆迁指挥部汇入用途为补偿款的款项5022850515元。原告吕培花、关强不服该征收决定申请行政复议。被告商丘市人民政府于2019年2月20日作出维持被诉征收决定的商政复决〔2019〕2号行政复议决定，并送达给原告吕培花、关强和宁陵县人民政府。本院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。宁陵县人民政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故本案中征收主体合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第二项和第五项规定，具有由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要和由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，可以作出房屋征收决定。本案中，涉案项目是黄河路南延工程，属于基础交通设施建设，同时又属于宁陵县旧城区棚户区改造的范围，对该区域进行征收符合公共利益的需要。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被告宁陵县人民政府提供的宁陵县发展和改革委员会作出的《关于宁陵县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划（草案）的报告》、《关于宁陵县黄河路南延工程可行性研究报告的批复》和涉案项目符合城乡总体规划的证明、符合土地总体利用规划的证明，能够证实涉案征收项目已纳入宁陵县国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划城乡规划。被告宁陵县人民政府未提供证据涉案项目符合专项规划。因此，不能认定被告宁陵县人民政府作出的征收决定符合“四规划一计划”的要求。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，被告宁陵县人民政府提供的证据能够证明其针对安置方案征求了公众意见，并组织召开了听证会，但未提供证据证明其组织有关部门对其作出的涉案征收安置方案进行了论证以及根据听证会对补偿方案进行修改，违反上述规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，被告宁陵县人民政府提供了其编制的社会稳定风险评估报告，认为涉案征收项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能目前已经采取的和下步将采取的系列风险防范措施，在一定程序上会起到降低以致消除社会风险的效果。被告宁陵县人民政府履行了进行社会稳定风险评估的义务。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，目前涉案征收项目的绝大多数被征收人已签订安置补偿协议并领取了补偿款，被告宁陵县人民政府提供的宁陵县发展投资有限公司出具的证明以及补偿款进账单能够证明涉案项目征收补偿资金具有保障。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案。本案中，被告宁陵县人民政府作出征收决定后公告了征收补偿方案以及装饰补偿标准，所公告的征收补偿方案确定了征收补偿方式分为货币补偿和房屋产权调换两种方式，由被征收人进行选择。从补偿方案内容来看，征收补偿方案没有违反公平合理补偿的原则。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，被告宁陵县人民政府提供的证据能够证明其对征收范围的房屋、附属物等进行了调查登记，但是未提供证据证明其对调查登记结果进行了公示，违反上述规定。关于原告主张涉案征收决定确定的征收范围内包含有集体土地，被告未办理转批手续的问题。原告提供其所持有的涉案征收项目范围内的集体土地建设用地使用证，可以证实涉案征收项目范围内包含有集体土地。被告宁陵县人民政府提供的关于涉案区域内土地性质的证明所述的建设用地范围不明确，且其项目简介上载明涉案项目范围包含有集体土地，其提供的证据不能证明其征收被诉征收决定范围内的集体土地已经有权机关批准。被告宁陵县人民政府作出被诉征收决定主要证据不足，程序违法，应当予以撤销。因黄河路南延工程系基础设施建设项目，是宁陵县旧城区棚户区改造项目的重要组成部分，属于宁陵县2018年的重点工程，且征收决定范围内绝大多数被征收人已签订安置补偿协议，如果撤销该征收决定，将会对涉案项目范围的绝大多数已签订安置协议的被征收人和整个项目的进程产生影响，势必给国家利益、社会公共利益造成损失。因此，本院依法确认被告宁陵县人民政府作出被诉征收决定违法，对原告吕培花、关强要求撤销被诉征收决定的诉讼请求不予支持。鉴于被诉征收决定应当被确认违法，被告商丘市人民政府作出维持被诉征收决定的行政复议决定，主要证据不足，依法应当予以撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十四条第一款第一项、第七十九条之规定，判决如下：一、确认被告宁陵县人民政府于2018年10月31日作出的宁政征〔2018〕第18号征收决定违法；二、撤销被告商丘市人民政府于2019年2月20日作出的商政复决〔2019〕2号行政复议决定。案件受理费50元，由被告宁陵县人民政府和商丘市人民政府各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  董儒坤审判员  宋 冲审判员  张 淼二〇一九年五月二十九日法官助理陈明茗书记员陈岳