四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川14行终43号 上诉人（原审原告）何清陶，男，1982年10月26日出生，汉族，住四川省洪雅县。 委托代理人蒋理珉，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人刘万强，北京市京师律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）洪雅县瓦屋山镇人民政府。住所地：四川省洪雅县瓦屋山镇康庄路**。 法定代表人王义，镇长。 负责人余文均，洪雅县瓦屋山镇党委副书记、分管负责人。 委托代理人祁明忠，四川恒初律师事务所律师。 委托代理人祝瑞，四川恒初律师事务所律师。 上诉人何清陶因与被上诉人洪雅县瓦屋山镇人民政府（以下简称瓦屋山镇政府）土地补偿安置协议一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2018）川1402行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原审查明，何清陶为洪雅县瓦屋山镇××村×组（以下简称××村×组）村民。2017年2月23日，瓦屋山镇政府作为甲方与何清陶作为乙方签订《洪雅县瓦屋山镇朝田坝区域房屋搬迁货币化补偿安置协议书》（以下简称补偿安置协议）载明：补偿方式为货币化补偿安置；乙方必须于2017年2月28日前将征地范围内所涉及的房屋和附属物等财产，全部拆离占地区域，达到清场交地标准；乙方及家庭成员自愿在瓦屋山镇指定区域内限定价购买商品房（指定购买住房区域在香水湾，指定购买经营性用房区域在相大坪商业集中区）；甲方补偿乙方安置补偿费用总计1637989.6元。同日，何清陶出具领条确认收到征地搬迁安置补偿费，该领条主要内容为：今收到相大坪区域货币化安置补偿款1128000元，房屋、附属物及零星树木补偿款372997.1元,经营性用房补偿116992.5元，提前搬迁奖金20000元，其中扣除申请购房预付款540000元，扣除提前搬迁奖金20000元,实际领取1077989.6元。该征地搬迁安置补偿费由瓦屋山镇政府统一支付。何清陶对与瓦屋山镇政府签订的补偿安置协议不服，遂提起诉讼，请求确认该协议无效。 原审另查明，2016年11月24日，瓦屋山镇政府召开了在朝田坝、相大坪部分区域统规统建相关事项的表决会议。该会议通过了统规统建所涉区域、建设项目、补偿及标准等事项，其中统规统建所涉区域包括朝田坝、相大坪的部分区域，所涉村组包括××村1、2、3、4、5组及××村部分区域。2017年1月14日，××村村民委员会召开了村民代表大会，通过了在××村部分区域实施统规统建及统规统建房屋的搬迁补偿标准、青苗和地上附着物补偿标准等事项。2017年1月15日，××村村民委员会召开村民代表大会，确定新建住房选址为石岗湾，由镇政府委托瓦屋山投资有限公司按照统规统建区域村民确定的建设标准进行修建；房屋建成后，由统规统建所涉区域的村民以限购价进行选号购买。2017年1月18日，瓦屋山镇政府形成《瓦屋山镇朝田坝区域统规统建货币化补偿对象（人口）鉴定办法》载明：统规统建货币化补偿对象（人口）以货币化补偿，参照洪雅县政府洪府函〔2015〕24号和洪府发〔2013〕26号文件规定标准。2017年1月20日，××村、××村召开了村民代表大会，会议确定了按照《朝田坝、相大坪统规统建群众住宿房和生产经营用房集体意见》对住宿房和生产经营性用房建设的标准。 原审还查明，2017年1月，瓦屋山镇政府印发的《朝田坝征地搬迁便民手册》上载明：搬迁政策依据为川府函[2012]94号、市县政府相关批复。同月，瓦屋山镇政府印发的《征地搬迁工作手册》第65页为《瓦屋山镇征地搬迁补偿安置实施方案》，第一章总则第二条载明：本方案适用于瓦屋山镇域范围内集体土地上的征地搬迁；第三条载明：瓦屋山镇政府负责瓦屋山镇域范围内集体土地上的征地搬迁安置工作。第二章征地搬迁补偿第五条载明：征收土地补偿按洪雅县政府公布的征地补偿标准执行。庭审中查明，案涉集体土地未取得征地批文。审理过程中，合议庭成员到瓦屋山镇实地进行勘查，查明在何清陶房屋所在地，已建成瓦屋山紧急避难场所及公共停车场，用于安置何清陶等村民的统规统建安置房正在建设中。 原审认为，本案争议焦点为：一、搬迁补偿是否属于瓦屋山镇政府的征地补偿行为；二、何清陶、瓦屋山镇政府签订的补偿安置协议是否无效。 关于争议焦点一：根据庭审查明的事实，何清陶所在的村民委员会通过召开村民代表大会、发资料等宣传动员，参照洪府发[2013]26号文件规定的标准，对统规统建房屋采取货币化补偿方式，并通过对统规统建房屋的选址、住宿房和生产经营性用房的建设标准以及货币化补偿对象（人口）等事项逐一进行开会、讨论、表决后作出决议，何清陶亦自行搬迁、领取补偿款，用于安置何清陶等村民的统规统建安置房正在建设中，搬迁房屋所腾出土地用作包括何清陶等村民在内的“应急避难场所”的公共利益需要设施。据此，可以认定瓦屋山镇政府的搬迁补偿行为是基于造福瓦屋山村民，提升村民幸福感，发展瓦屋山经济，加快瓦屋山国家森林公园景区建设的需要，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，协助村委会以村民自治为主体实施统规统建的行为。且何清陶未提供有力的、明确的证据证明瓦屋山镇政府的搬迁补偿行为确属征收行为，故对何清陶诉称搬迁补偿行为系瓦屋山镇政府土地征收补偿行为的理由，该院不予支持。 关于争议焦点二：行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议。因此，瓦屋山镇政府与何清陶签订的补偿安置协议属于行政协议。因行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定了行政行为无效的情形、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了合同无效的情形。本案中，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，瓦屋山镇政府可以对何清陶所在村民委员会的统规统建工作给予指导、支持和帮助。瓦屋山镇政府以其名义与何清陶签订安置补偿协议，更能统筹保障协议目的的实现，该行为不违反法律禁止性规定。双方签订的安置补偿协议成立并生效，该协议不具有上述法律规定的无效情形，故何清陶请求确认协议无效的理由不成立。 综上，瓦屋山镇政府的搬迁补偿行为是其协助村委会以村民自治为主体实施统规统建的行为；双方所签订的补偿安置协议不存在法律规定的无效情形。对于何清陶的诉讼请求，该院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告何清陶的诉讼请求。案件受理费50元，由原告何清陶负担。 上诉人何清陶上诉称：一、被上诉人实施的系违法征地行为，原审认定为村民自治行为系事实认定错误。上诉人与被上诉人签订的补偿安置协议中明确协议签订依据为《瓦屋山征地搬迁补偿安置实施方案》，协议的目的为征收，内容为安置补偿。庭审中，被上诉人认可所有项目资金均来源于瓦屋山投资有限公司，该公司系国有控股公司，实际是商业开发行为，建成了紧急避难场所及停车场，一切都是为瓦屋山旅游景区的建设服务的，与被上诉人声称的“农村统一规划、统一建设”无关；一审认定被上诉人的行为系乡村统规统建，属事实认定错误。二、一审采信证据错误。一审否定上诉人提供的视频资料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条第（二）项规定错误，而被上诉人提供的证据中包括第三方制作的文件，但一审却以被上诉人在复印件上加盖公章，即以相关证据由被上诉人保管而予以认可，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（一）项规定，本案的情形不属该条第一、二款规定的情形。三、案涉补偿安置协议违反法律禁止性规定，应无效。在未获得征地批复的情况下，被上诉人与上诉人签订的以征收上诉人土地为内容的补偿安置协议，不具有行政主体资格，无法律依据，违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定。请求依法改判，确认上诉人与被上诉人签订的补偿安置协议无效。 被上诉人瓦屋山镇政府辩称：一、答辩人与被答辩人签订的补偿安置协议非行政行为，不具有可诉性。该协议是基于《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，以村民自治为主体实施的统规统建项目，并非答辩人作出的行政行为，故不属人民法院行政诉讼的受案范围。二、被答辩人的被诉主体不适格。案涉统规统建项目系村民自治范畴，其作出主体是被答辩人所在村民委员会，因此本案被告主体不适格。三、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，答辩人与被答辩人签订的协议属行政协议，该协议既是答辩人作为瓦屋山镇的行政管理机关，依据属地原则，履行监督、管理职能的行政协议行为，也是答辩人按照洪雅县政府的指令，本着高效便民、方便被搬迁人领取补偿款等事务的原则，各项补偿款的标准及金额均是参照法定程序制定和实施的。案涉补偿安置协议系双方真实意思表示，协议签订后，被答辩人已按照协议约定领取了补偿款并选定了统规统建房屋，因此，该协议的签订形式及内容不违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，合法有效。请求驳回被答辩人的上诉请求。 二审中，上诉人何清陶向本院提交社会保障卡、手机短信截图、会议签到单、停车场照片、建设项目规划图、网页截图，该部分证据中，社会保障卡、手机短信截图并不能证明何清陶的主张，本院不予采信。何清陶提供的会议签到单、停车场照片、建设项目规划图、网页截图因其在原审程序中并未提供，也未在二审确定的举证期间提供，故不能作为二审中的新证据，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款之规定，本院不予接纳。 经审理查明，双方当事人对一审查明的瓦屋山镇政府及××村村民委员会召开统规统建会议，并形成会议纪要的事实存在争议。双方当事人对一审查明的其他事实无争议，对无争议的事实，本院予以确认。 另查明，为瓦屋山旅游度假风景区布局更加合理，旅游资源得以更好的利用，瓦屋山旅游度假风景区需重新开发建设。2016年11月24日，在被上诉人瓦屋山镇政府的主导、参与下，瓦屋山镇××村、××村部分村民代表以村民自治形式召开村民住宅搬迁后的统规统建工作会议并形成会议纪要，会议讨论确定了统规统建所涉区域包括朝田坝、相大坪部分区域，即包括××村部分区域在内；统规统建所涉区域村民搬迁的安置房为商品房，由瓦屋山投资有限公司建设，同时在瓦屋山山门外修建公共应急避难场所及设施；统规统建所涉区域实行货币化安置补偿形式，由被上诉人与统规统建所涉区域村民户签订补偿安置协议，搬迁村民在指定商品房区域按照限定价购房，补偿项目及标准由统规统建所涉村集体经济组织召开村民代表大会讨论，参照省、市及洪雅县政府制定的相关标准，村民代表大会决议报被上诉人备案。2017年1月14日，××村村民委员会召开统规统建会议形成会议纪要载明，统规统建安置用地由村委会统一调整解决，确定后报被上诉人备案，对统规统建所涉区域房屋实行货币化补偿安置，被上诉人与村民签订补偿安置协议后，由政府向村民支付补偿费，村民在指定的统建区域内按照限定价购买商品房，政府支付的货币化补偿费在以后的征地补偿中抵扣；房屋修建标准由村民统一确定，村委会向被上诉人提出并报备案，被上诉人根据村民自行确定的标准协调瓦屋山投资有限公司在村民选址区域内统一进行修建，房屋搬迁补偿标准参照洪雅县政府洪府发［2013］26号文件规定的标准补偿，青苗和地上附着物补偿标准参照四川省政府川办函［2012］94号《关于同意眉山市青苗和地上附着物补偿标准的批复》规定的标准补偿。同月15日，射亭村村民委员会召开统规统建住房选址会议形成会议纪要载明，确定新建住房选址为石岗湾，由被上诉人委托瓦屋山投资有限公司按照统规统建区域村民确定的建设标准修建，房屋建成后，由统规统建所涉区域的村民以限购价选号购买。 再查明，案涉村民搬迁后的土地，目前仍属农村集体所有，未征收为国有，该土地中，除部分土地规划建设为瓦屋山紧急避难场所暨公共停车场外，其余土地仍在规划其用途中。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被上诉人瓦屋山镇政府与上诉人何清陶签订的补偿安置协议是否系集体土地征收所形成的行政协议；二、被上诉人瓦屋山镇政府与上诉人何清陶签订的补偿安置协议是否构成无效的情形。 关于争议焦点一，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，依据《中华人民共和国城乡规划法》第二十八条“地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划”、第二十九条第三款“乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件”，以及《四川省城乡规划条例》第五十条“乡村建设应当坚持村民自治的原则。在乡村集体建设用地上进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设，以及农村统一规划、统一建设或者统一规划、自行建设村民住宅社区建设，应当提请村民会议或者村民代表会议讨论通过”的规定，瓦屋山镇政府根据瓦屋山旅游度假风景区建设的总体要求以及改善××村、××村村民生产、生活条件的客观需要，具有引导、参与××村、××村村民住宅统一规划、统一建设的法定职权。在此过程中，××村村民通过村民代表会议方式讨论通过了相关的建设及补偿方案。在此基础上，瓦屋山镇政府为公共利益及村民生产、生活需要与上诉人何清陶签订的补偿安置协议，系行政法上权利义务内容的行政协议。同时，因案涉土地并未被征收为国有建设用地，其土地性质并非改变，虽部分土地用于了公共停车场建设，但不能否定在景区出现重大自然灾害或其他需要公众应急避难的情况时，其同时具有应急避难场所的功能的作用。故瓦屋山镇政府与上诉人何清陶签订的补偿安置协议不属于集体土地征收所形成的行政协议，而是因村民住宅统一规划、统一建设而形成的行政协议。 关于争议焦点二，由于行政协议既是双方协商一致的结果，又是履行行政管理职责的结果，行政协议案件具有行政性和协议性，对行政协议是否无效的判断应参照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》第五十二条的相关规定。本案中，瓦屋山镇政府与上诉人签订的案涉协议，系双方当事人的真实意思表示，并无《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的导致协议无效的情形。同时，统一规划、统一建设工作需要协调有关部门从资金、立项、选址、设计、建设等方面予以支持、协作、配合，而在村民委员会自行实施的能力明显不足的情况下，为了更有保障地实施统规统建安置村民，实现景区重新规划建设的目标，瓦屋山镇政府依照《中华人民共和国城乡规划法》《四川省城乡规划条例》的相关规定，在引导、参与村民统一规划、统一建设过程中，与上诉人何清陶签订协议的行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条所规定的无效行政行为，案涉协议不应确定为无效协议。 综上，上诉人何清陶与被上诉人瓦屋山镇政府签订的补偿安置协议不构成无效的情形，上诉人主张协议无效的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持；原判认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人何清陶负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈继兵 审判员  姚俊辉 审判员  高 莉 二〇一九年五月十四日 书记员  李晓洁