广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤19行终114号上诉人（原审原告）：东莞市久鸿广告装饰有限公司，住所地：东莞市南城区篁村下墩罗屋围353号铺。法定代表人:李孝兵，该公司总经理。委托代理人:章德钊，广东广信君达（东莞）律师事务所律师。委托代理人:邹转瑜，广东广信君达（东莞）律师事务所辅助人员。被上诉人（原审被告）：东莞市人力资源和社会保障局（由原东莞市人力资源局与原东莞市社会保障局合并而成）。住所地：广东省东莞市东城区东城大道168号。法定代表人：司琪。委托代理人：赖淦洪，该局工作人员。委托代理人：王玉婷，广东坤益律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府，住所地：东莞市南城区鸿福路99号。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：黎伟明，东莞市司法局工作人员。委托代理人:梁俊宇，东莞市司法局工作人员。原审第三人：康才军，男，汉，1974年10月27日出生，身份证住址:湖南省衡山县，上诉人东莞市久鸿广告装饰有限公司（以下简称“久鸿公司”）因与被上诉人东莞市人力资源和社会保障局（以下简称“东莞人社局”）、东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）及原审第三人康才军社会保障行政确认纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初634号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年7月31日，久鸿公司向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销东莞人社局出的东社保工伤认字第GSRD2203643632号《认定工伤决定书》及东莞市政府作出的东府行复[2018]162号《行政复议决定书》；2.东莞人社局对康才军2017年9月10日受到的事故伤害重新作出认定;3.本案所有的诉讼费用由东莞人社局、东莞市政府承担。原审法院查明：2017年10月10日，康才军就其于2017年9月10日17时15分许在中外运公司的经理室工程施工时被铁钉扎伤右眼一事，向东莞人社局申请工伤认定。社保局审查后，要求康才军提交与久鸿公司有效的劳动关系证明等材料。康才军未能在规定时限内提交上述材料。东莞人社局于2017年10月26日作出东社保工伤不受字第GSRD2203625316号《工伤认定申请不予受理决定书》。康才军向东莞市政府申请行政复议，在复议期间，东莞市政府对张学林进行调查并制作了《行政复议调查笔录》，后康才军撤回复议申请。根据东莞市政府上述调查笔录，东莞人社局予以受理康才军的工伤认定申请，认定久鸿公司承包了中外运公司的经理室工程，把工程分包给包工头汤雨平，汤雨平聘用康才军为木工从事装修工程工作，康才军于2017年9月10日17时15分，在中外运公司锯木板时，被木板中飞出的铁钉扎伤其右眼部，经东莞市人民医院治疗，于2017年9月23日被诊断为“右眼球穿通伤：（1）角膜裂伤；（2）球内异物；（3）外伤性白内障；（4）感染性眼内炎”。康才军此次受伤符合“工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的”情形，且属于“用人单位实行承包经营，使用劳动者的承包方不具备用人单位资格的，由具备用人单位资格的发包方承担工伤保险责任”情形，于2018年3月9日作出东社保工伤认字第GSRD2203643632号《认定工伤决定书》，予以认定为工伤。久鸿公司不服，向东莞市政府申请行政复议。东莞市政府于2018年7月10日作出东府行复[2018]162号《行政复议决定书》，维持东莞人社局的上述工伤认定决定。久鸿公司仍不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：久鸿公司对康才军在工作时间和工作场所内因工作原因受伤的事实没有异议，但认为康才军的工伤保险责任并非由其承担，且东莞人社局已作出不予受理决定，该工伤认定申请已终结，但东莞人社局又作出工伤认定决定，属程序违法。故本案的争议焦点为：一、康才军的工伤保险责任是否应由久鸿公司承担；二、久鸿公司提出东莞人社局所作决定程序违法的主张是否成立。关于焦点一，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（四）项规定：“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位。”本案中，根据《行政复议调查笔录》（张学林），久鸿公司股东张学林承认公司在经营中为了节省成本均使用股东李孝兵及张学林个人名义对外承接工程。可见，案涉工程为久鸿公司承包并转包给不具用工主体资格的汤雨平，汤雨平聘用康才军从事装修工程工作，康才军在此因工受伤。依据上述规定，应由久鸿公司承担康才军的工伤保险责任。久鸿公司主张，市政府复议期间所作调查笔录，不能作为社保局工伤认定决定的依据。原审法院认为，复议程序之目的是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。市政府作为复议机关，具有查清案件事实，纠正不当具体行政行为的法定职权，其为查明事实所作调查笔录，理当可作为社保局纠正具体行政行为的依据。久鸿公司的上述主张不能成立，原审法院不予支持。关于焦点二，久鸿公司认为，东莞人社局已作出不予受理决定，该工伤认定申请已终结，但其又作出工伤认定决定，属程序违法。原审法院认为，虽东莞人社局未能提交撤销不予受理决定书的相关文书材料，但由于东莞市政府在复议期间已对张学林进行调查并制作笔录，社保局根据上述调查笔录，认为康才军的工伤认定申请此时符合受理条件，而重新予以受理康才军申请并据此作出工伤认定决定，该程序并无不当，故对久鸿公司上述主张，原审法院不予支持。另，东莞市政府复议决定维持东莞人社局的工伤认定决定，亦符合法律规定，原审法院予以支持。因此，久鸿公司的诉讼请求没有事实根据及法律依据，原审法院依法予以驳回。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回久鸿公司的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由久鸿公司承担。一审宣判后，久鸿公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：一、撤销原审判决；二、撤销东莞人社局出的东社保工伤认字第GSRD2203643632号《认定工伤决定书》及东莞市政府作出的东府行复[2018]162号《行政复议决定书》；三、东莞人社局对康才军2017年9月10日受到的事故伤害重新作出认定；四、本案所有的诉讼费用由东莞人社局、东莞市政府承担。事实和理由：东莞人社局作出案涉《认定工伤决定书》程序违法，案涉《不予受理决定书》未撤销，康才军未重新提出申请，东莞市政府也未通过复议指令东莞人社局受理康才军的认定工伤申请。首先，2017年10月10日，康才军向东莞人社局提出工伤认定申请；东莞人社局在收到康才军工伤认定的申请后，因康才军提交的材料不齐全，于同日向康才军作出《工伤认定提交材料通知书》及《协助调查通知书》，要求康才军于7日内补充材料；截止至2017年10月26日，康才军未补充材料，东莞人社局以资料不齐为由不予受理康才军的工伤认定并作出了《工伤认定申请不予受理决定书》；康才军对上述决定不服，向东莞市人民政府提出复议的申请，后康才军向东莞市政府提出撤回行政复议的申请；2018年3月9日，东莞市人民政府作出了《行政复议终止决定书》;至此，康才军申请工伤认定一案应当己经终结，康才军未重新提出工伤认定申请，东莞人社局无权另行出具案涉《认定工伤决定书》。其次，东莞人社局至今未撤销《工伤认定申请不予受理决定书》，上述法律文书依然具有法律效力，且亦无任何证据证明其曾受理康才军的认定工伤申请，根据《工伤认定办法》第八条“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，……应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理决定书》；……”的规定，受理工伤认定申请，需出具《工伤认定申请受理决定书》，工伤认定如何受理、受理期限多长均有明确的规定，原审法院在东莞人社局无法提供《受理决定书》的情况下依然认定东莞人社局受理案涉工伤认定的程序合法，于法无据。最后，既然东莞人社局对案涉工伤认定一案不予受理，康才军对不予受理决定提出的复议申请亦已撤回，东莞市政府亦未就不予受理作出重新认定的决定，则康才军提出的工伤认定一案应当终结。康才军没有重新申请工伤认定，东莞人社局也从未受理过康才军的工伤认定申请，故东莞人社局无权作出案涉《认定工伤决定书》，而东莞人社局却无故于2018年3月9日直接作出案涉《认定工伤决定书》，不符合《工伤认定办法》的规定，应当认定为程序违法。二、案涉工程并非由久鸿公司承包，原审法院认定案涉工程由久鸿公司承包没有事实与法律依据，系事实认定错误。首先，案涉工程由康才军张学林以个人名义承包并转包给汤雨平，康才军在另案行政复议期间曾向东莞市人民政府提交由张学林与汤雨平于2017年9月15日签订的《工程款结算证明》，该份证据可以证明案涉工程由以张学林个人名义转包给汤雨平并由其与汤雨平结算案涉工程款。东莞市社会保障局在没有任何当事人陈述或证据的情况下认定案涉工程由久鸿公司承包，显然是事实认定错误。事实上，案涉工程由案外人陈清华发包给张学林，张学林转包给汤雨平，久鸿公司与案涉工程毫无关系。其次，东莞市人民政府法制局的《行政复议调查笔录》不应当作为东莞人社局作出案涉《认定工伤决定书》的依据。东莞市人民政府法制局于2018年2月27日向张学林作了相关调查并制作《行政复议调查笔录》，张学林已明确是其本人从一个叫陈清华的工头处承接案涉工程，其汤雨平是从其手上分包了木工部分，该项目完全是其个人行为，与久鸿公司无关；且该调查笔录制作于康才军因工伤认定申请不予受理决定提出的复议一案中，该案康才军已经撤回申请，东莞市政府未对该案作出实质审查。且根据《工伤认定办法》第九条“社会保险行政部门受理工伤认定申请后,可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实”及第十四条“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据工作需要,委托其他统筹地区的社会保险行政部门或者相关部门进行调查核实”的规定，东莞人社局进行工伤认定前，可以对案件事实进行调查核实，而对事实进行调查核实的主体应当为社会保险行政部门及其委托的相关部门。但在本案中，东莞人社局对本案并未进行调查核实，亦未委托任何其他部门进行调查核实，对于其是何时如何获得2018年2月27日由东莞市政府法制局制作的《行政复议调查笔录》亦从未说明，因此，上述《行政复议调查笔录》不应当作为东莞人社局作出案涉《认定工伤决定》的依据。第三，东莞市人民政府法制局在办理康才军提出的行政复议时，系向作为自然人的张学林进行了调查，虽然张学林系久鸿公司股东，但并不代表张学林的所有民事行为均应由久鸿公司承担。久鸿公司与张学林从未签订挂靠经营协议，案涉工程也未以久鸿公司名义承接，作为工程的发包人亦说明张学林在承接案涉工程时从未以久鸿公司的名义与其接洽，所有的工程款项均没有向久鸿公司支付，由此可以说明，发包人将案涉工程发包给张学林并非基于久鸿公司的影响，而系基于对张学林个人的信任，且久鸿公司在案涉工程中亦从未获利，故案涉工程不应当认定为久鸿公司承接的工程。最后，东莞人社局单方面听取了张学林的陈述，并未听取久鸿公司的意见，未与久鸿公司核实张学林陈述的真实性，由此对久鸿公司作出了不公正的处置。三、东莞人社局适用《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条对康才军的事故伤害予以认定（或视同）为工伤，系法律适用错误。依上所述，案涉工程并非由久鸿公司承包，亦非由久鸿公司转包给汤雨平，因此，久鸿公司与汤雨平及康才军没有任何法律关系，甚至与案涉工程均无任何法律关系。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第（四）规定的为用人单位将承包业务转包给不具备用人资格的组织或自然人的情况下才应当适用，而本案中，案涉承包业务是由张学林直接转包给汤雨平，张学林并非用久鸿公司的名义承接工程，亦非用久鸿公司的名义转包给汤雨平，因此，东莞人社局直接适用上述条款认定康才军受到的损害为工伤，是适用法律错误。本案的承包及转包均是在各自然人间发生的，并不应适用上述条款。被上诉人东莞人社局答辩称：一、东莞人社局对康才军作出第GSRD2203643632号《认定工伤决定书》程序合法。康才军于2017年10月10日向东莞人社局申请工伤认定，东莞人社局依法受理康才军申请，并依法向康才军以及东莞人社局送达《工伤认定提交材料通知书》、《协助调查通知书》等材料，由于康才军未能提交用人单位与劳动者存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，东莞人社局于2017年10月26日向其作出东社保工伤不受字第GSRD2203625316号《工伤认定申请不予受理决定书》。因档案保存原因，东莞人社局一审期间暂时无法找到撤销《工伤认定申请不予受理决定书》的送达资料。康才军向东莞市政府提起行政复议，东莞市人民政府法制局根据康才军复议申请依法对久鸿公司股东张学林进行调查，结合东莞市政府调查反馈结果，东莞人社局根据相关调查信息于2018年3月9日作出第GSRD2203643632号《认定工伤决定书》并依法向各方送达。东莞人社局工伤认定程序合法。二、案涉工程由久鸿公司承包后转包予案外人汤雨平，康才军为汤雨平雇佣的工程木工，康才军的受伤事故符合法律规定的工伤认定条件，东莞人社局作出第GSRD2203643632号《认定工伤决定书》具有事实及法律依据。根据东莞市人民政府法制局《行政复议调查笔录》，张学林承认久鸿公司在经营中为节省成本均使用股东李孝兵及张学林个人名义对外承接工程，案涉工程实际为久鸿公司承包并转包予汤雨平。据此，康才军的受伤事故符合《广东省工伤保险条例》第四十二条第二款规定“用人单位实行承包经营，使用劳动者的承包方不具备用人单位资格的，由具体有用人单位资格的发包方承担工伤保险责任”的情形。综上分析，东莞人社局对康才军受伤事故作出第GSRD2203643632号《认定工伤决定书》具有事实及法律依据。据此，东莞人社局请求法院驳回久鸿公司的诉讼请求。被上诉人东莞市政府答辩称其二审答辩意见与一审答辩意见一致。原审第三人康才军未在二审法定期间内提交任何陈述意见。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。另查明，根据《中共广东省委办公厅广东省人民政府办公室关于印发的通知》（粤办发〔2018〕118号），东莞市组建市人力资源和社会保障局，不再保留东莞市人力资源局、东莞市社会保障局。东莞市机构编制委员会办公室于2019年1月10日颁发了东莞市人力资源和社会保障局的统一社会信用代码证书。本院认为：行政行为一经作出，除自始无效外，即具有有效性推定，在未依法定程序自行撤销或被有权机关依法撤销的情况下，要求任何国家机关、社会组织和公民个人对其给予承认和服从并不得根据自己的判断对其无视、否定或抵抗的效力。本案，东莞人社局针对原审第三人康才军的申请作出东社保工伤不受字第GSRD2203625316号《工伤认定申请不予受理决定书》，虽经复议，但后以撤回复议申请结案。可见，上述《工伤认定申请不予受理决定书》并未被复议机关撤销，也没有证据显示东莞人社局自行撤销该决定，故该次由康才军提起的工伤认定申请处理程序，仍受上述不予受理决定的效力所羁束，东莞人社局不应进入实体审理继而作出工伤认定。若东莞人社局认为前次不予受理决定有误，则应自行纠错，撤销前次决定后依照《工伤保险条例》的规定程序重新启动受理程序，在保障当事人和利害关系人充分的法定权利前提下方可重新作出认定结论。现东莞人社局在没有完成上述程序的情况下，作出案涉《认定工伤决定书》，明显违反法定程序，应予以撤销。东莞市政府作出的《行政复议决定书》，维持了上述《认定工伤决定书》，亦应予以撤销。综上，原审法院适用法律有误，导致处理失当，本院一并纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项，判决如下：一、撤销广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初634号行政判决；二、撤销东莞人社局作出的东社保工伤认字第GSRD2203643632号《认定工伤决定书》；三、撤销东莞市政府作出的东府行复[2018]162号《行政复议决定书》；本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人东莞人社局、东莞市政府负担。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年五月十四日书记员  李婷婷