广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终358号 上诉人（一审原告）东兰县花香乡永安村表上村民小组。 诉讼代表人谭永泽，该村民小组组长。 委托代理人韦汉福，男，壮族，1954年1月30日出生，住东兰县。 上诉人（一审原告）东兰县花香乡永安村表下村民小组。 诉讼代表人覃友结，该村民小组组长。 委托代理人牙国辉，东兰县法律事务中心法律工作者。 被上诉人（一审被告）东兰县人民政府。 法定代表人徐迪克，该县县长。 委托代理人陈克学，该县司法局工作人员。 委托代理人罗荣贤，该县林业局工作人员。 被上诉人（一审被告）河池市人民政府。 法定代表人唐云舒，该市市长。 委托代理人苏鹰澄，该市司法局工作人员。 一审第三人东兰县花香乡永安村弄以村民小组。 诉讼代表人谭统益，该村民小组组长。 上诉人东兰县花香乡永安村表上村民小组、东兰县花香乡永安村表下村民小组（以下简称表上、表下村民小组）因与被上诉人东兰县人民政府、河池市人民政府林地林木行政确权及行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2018）桂12行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人表上村民小组的诉讼代表人谭永泽及委托代理人韦汉福，上诉人表下村民小组的诉讼代表人覃友结及委托代理人牙国辉，被上诉人东兰县人民政府的委托代理人陈克学、罗荣贤，被上诉人河池市人民政府的委托代理人苏鹰澄，一审第三人东兰县花香乡永安村弄以村民小组（以下简称弄以村民小组）的诉讼代表人谭统益到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 河池市中级人民法院一审查明：争议地的地名，弄以村民小组分别称为纳勇（又叫那尾）、坡标、丘可、丘桥、共瑶(又叫谷聊、谷列）等名称，而表上、表下村民小组称为纳勇、丘可等名称，虽然双方所称的名称不完全一样，经双方实地指认是同一个范围，争议地四至范围：以争议地区域图红实线范围为准，即东至自然沟为界，南至坡脚田地的北边线为界，西至自然沟为界，北至小路、自然沟为界，面积为187.28亩。争议地区域图勾画的红虚线是板表屯公路，在争议地内的屯公路弯头处沿水平线往东南方向接着一条老小路，该小路沿着东北方向往争议地的东边界线。争议地西北边有谭锋养猪场，从养猪场沿公路往板表屯至第一个弯头一带依次叫纳勇坡和坡标坡，即争议地中部1号地、2号地和5号地一带叫坡标坡。弄以村民小组的经营管护情况：1、3号地0.6亩、4号地0.8亩、6号地3亩、11号地2.5亩，合计6.9亩，是弄以村民小组在上世纪60、70年代开始经营的田地，现已退耕经营板栗、松木、桑树、椿木、核桃等林木，其中3号地0.5亩、4号地0.75亩、6号地0.8亩、11号地1.9亩，合计3.95亩于2005年弄以村民小组已与政府签订退耕还林合同。2、14号地0.3亩是弄以村民小组于上世纪70年代开垦经营至今的玉米地。3、8号地3亩，10号地15亩是弄以村民小组在上世纪80年代开垦经营，现有一些椿树。4、上世纪70、80年代弄以村民小组在坡标坡争议地即1号地、2号地一带经营一些玉米、木薯等农作物，到90年代以来就丟荒。5、在上世纪80年代期间，板表屯人到争议地砍要椿木运回家，弄以村民小组知道后到板表屯收回木头。表上、表下村民小组的经营管护情况：1、13号地1亩是表上、表下村民小组在上世纪60年代开垦经营的耕田，2015年出租给谭锋养猪场做化粪池。2、7号地30亩是表上、表下村民小组在上世纪70年代逐渐开垦经营至今，现有板栗、椿木、竹子、核桃等林木，其中7.6亩于2004年表上、表下村民小组与政府签订退耕还林合同。3、7号地圈黑点处有表上、表下村民小组2丘祖坟，10号地圈黑点即标9处有表上、表下村民小组1丘祖坟。4、1号地北部有表上、表下村民小组在纠纷之前经营的一些林木。5、2号地20亩、5号地1亩、12号地3亩以及1号地大部分面积是表上、表下两村民小组村民在2011年发生纠纷之后开垦经营，现有杉木、松木、桉树、板栗、核桃、甘蔗等作物。现争议地除上述经营情况外，15号地现有一些油茶树是原永安大队林场种植，现大队林场已经解散，该油茶树无人实际管护，争议地剩余林地属于杂木杂草自然林地。2011年表上、表下村民小组到坡标坡争议地即1号地、2号地一带砍伐杂木炼山，弄以村民小组主张土地林木权属引发纠纷，当年经永安村委组织双方调解仍未能达成协议，在争议尚未得到解决期间，2012年以来表上、表下两村民小组村民到1号地、2号地、5号地、12号地逐年开垦种植林木、甘蔗等作物，导致矛盾激化。争议地除了3号地其中0.5亩、4号地其中0.75亩、6号地其中0.8亩、11号地其中1.9亩共3.95亩，于2005年经政府确认为弄以村民小组的退耕地，7号地其中7.6亩于2004年经政府确认为表上、表下村民小组的退耕地以外，其余的土地在解放后均未经政府确定过权属。对于争议地内林木归属的处理问题，弄以村民小组在争议地经营的农户声明以弄以村民小组集体名义主张权属，同时，为了集中经营管理划以小路为界，弄以村民小组同意放弃8号地的林地林木权属。表上、表下村民小组在争议地经营的农户也声明以表上、表下等两村民小组集体名义主张权属。另外，在原先调查本案时，表上、表下村民小组反映争议地左部和右部归表上村民小组，争议地中部归表下村民小组，表上村民小组对争议地中部不主张权属，表下村民小组对争议地左部和右部也不主张权属。后经现场勘查，争议地中部即1号地、2号地、5号地现有表上村民小组村民在纠纷之后种植的林木和甘蔗时，表上、表下村民小组才改口以两个村民小组集体名义主张争议地权属，因此，表上、表下村民小组所反映争议地权属归属前后不一致。东兰县人民政府认为，争议地除了其中3.95亩和7.6亩分别经政府确认为争议双方当事人的退耕地以外，其余的均未经政府确定过权属。争议地属于农村土地，并且由农民长期经营使用，依法应属于农民集体所有土地。争议的2号地、5号地、12号地以及1号地的大部分面积现有的农作物是表上、表下村民小组在纠纷之后种植，不能作为处理本案的依据，但在纠纷之前，争议双方当事人在争议地均有一定的实际经营管护事实，各自主张争议地全部权属理由不充分，争议地应作适当划分处理。东兰县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十六条第二款，《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第一款第（二）项，《林木林地权属争议处理办法》（中华人民共和国林业部令第10号）第三条、第十二条的规定，于2017年9月19日作出兰政决字〔2017〕5号《关于纳勇等坡土地山林权属纠纷处理决定书》（以下简称5号处理决定）：一、争议地以纳勇等坡山林纠纷处理图红色范围107.54亩、绿色范围3亩和黑色范围0.3亩共110.84亩，该范围内的林地林木归弄以村民小组集体所有。二、争议地以纳勇等坡山林纠纷处理图蓝色范围76.4亩和黄点范围0.04亩坟墓地（距离该地一丘坟墓中心3米以内的土地）共76.44亩，该范围内的林地林木归表上、表下两个村民小组集体所有。 另查明，表上、表下村民小组因不服东兰县人民政府作出的5号处理决定，向河池市人民政府申请行政复议。河池市人民政府于2018年2月2日作出河政复决字[2018]6号《行政复议决定书》（以下简称6号复议决定），维持东兰县人民政府作出的5号处理决定。表上、表下村民小组仍不服，向河池市中级人民法院提起行政诉讼。 一审法院认为，东兰县人民政府作为县级人民政府，对本辖区内单位与单位之间发生的土地权属争议有权依法作出处理决定。本案表上、表下村民小组与弄以村民小组发生土地权属纠纷后，经弄以村民小组提出申请，东兰县人民政府依法立案受理，并组织争议双方当事人实地勘查，勾画争议地的范围及面积，并经双方当事人签字确认，其对本案争议地的四至范围、面积及经营现状的认定，事实清楚，该院予以确认。由于本案争议地由农民长期经营使用，依法应属于农民集体所有。争议地除了其中的3.95亩和7.6亩分别经政府确认为争议各方当事人的退耕地以外，其余土地在各个历史时期均未有任何证据证明确定过权属，表上、表下村民小组主张争议土地山林全部归己方集体所有理由不充分，该院不予采纳。东兰县人民政府根据调查核实的证据，确认争议双方对争议土地山林均有一定的实际经营管护的客观事实，根据“三个有利于”原则，行使行政裁量权，将争议地作适当划分处理并无不当。因此，东兰县人民政府作出的5号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，裁决结果并无明显不当，依法应予维持。复议机关河池市人民政府作出的6号复议决定，维持了东兰县人民政府作出的5号处理决定，认定事实清楚，证据充分，亦应维持。表上、表下村民小组提出以林业三定的《人民公社社员自留山登记表》主张本案争议地全部权属的主张，由于该登记表未记载四至范围，无法认定是否在争议地范围，而且记载的“那勇”土地面积（2.5亩）与争议地实际土地面积（187.28亩）明显不相符，因此对于表上、表下村民小组的该主张该院不予采纳。表上、表下村民小组提出本案事实不清、证据不足、程序违法的诉讼请求，无事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回表上、表下村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由表上、表下村民小组负担。 表上、表下村民小组上诉称：（一）一审认定事实不清，证据不足，依法应撤销。1.一审对事实未予查明，特别是对其持有的《人民公社自留山证》未调查核实，对表下“纳勇”2.5亩不予确认，与客观事实不相符，对表上每户“那佣”未予确认，也未予陈述不认定的理由，所作出的判决没有事实和法律依据。2.其持有的《社员自留山登记证》是处理纠纷的合法证件，依法应予确认。其称为“那佣”、“那勇”，与5号处理决定使用的“纳勇”为同名同地即争议地，该地位于上诉人家门前，是其祖祖辈辈进行经营、管护，1983年林业三定时，大同公社经过踩界将争议地确权归其所有，且由其长期经营、管护，无争议。3.弄以村民小组提供的证据是伪证、假证，应当不予认可。弄以村民小组提供的《社员自留山证》系争议后进行了涂改，自行增加了争议地、亩数；覃秀育等6户《退耕还林粮食供应和现金兑现证》不真实，系弄以村民小组骗取政府补贴，其中“谷聊”、“丘可”根本不存在，3、4、6、8、11、14号地不是弄以村民小组的退耕地，70年代也没有私人开荒的事实。4.被上诉人认定争议地经营、管护情况不客观、不真实。认定其经营的1、2、5、12号地在2011年争议以后开垦，不真实。其在80年代就开垦种植，2011年前种植松树、杉木、板栗，2002年修建公路后，改种松树、桉树、核桃、甘蔗引起纠纷。（二）被上诉人作出的处理决定适用法律条款不正确，程序错误，应予撤销。1.争议地权属清楚，其有1983年自留山证，应按照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定来处理。2.被上诉人没有告知其权利、义务及举证期限。3.被上诉人没有向其送达立案、举证告知书。4.争议地1983年经政府确权归其所有，被上诉人认定争议地未经政府确权错误；处理决定无事实证据和法律依据。（三）被上诉人使用同音字混淆“纳勇”与“那佣”、“那勇”，剥夺其自留山证所有权。综上，请求撤销一审判决，责令东兰县人民政府重新确权。 东兰县人民政府辩称：（一）其作出的5号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，处理得当，一审判决正确。（二）表上、表下村民小组的诉讼请求不成立。1.其提交的送达回证等证据可以证实，其已经向表上、表下村民小组送达当事人权利、义务告知书，在该告知书里，已经明确说明举证不能要承担的不利后果；其提交的证据也有表上、表下村民小组在调解会上陈述自己主张权属的理由、依据的发言记录。且表上、表下村民小组在其调处本案过程中，没有反映1983年林业三定时期已经划分争议地，也没有提供《社员自留山登记表》，直至本案诉讼才提供《社员自留山登记表》，没有理由和依据。2.其询问表下队谭付权和覃友合、表上队谭永泽，均证实表上、表下村民小组《社员自留山登记表》在争议地以沟为界的对面即争议地西边，不在现争议地，故《社员自留山登记表》应当不予采信。3.争议地勘查图、询问覃友杰笔录，证明争议地地名“纳勇”的本地方言称“那尾”，在争议地勘查图标17处即纳勇在争议地左边；询问谭付权笔录，证实争议地地名从左往右依次为纳勇、坡标、丘可，再次证明争议地左部称纳勇；询问覃友杰笔录，证明表下队只主张争议地中部，争议地左部即纳勇坡和争议地右边属于表上队。现表上、表下村民小组以《社员自留山登记表》登记的“那佣”即“纳勇”主张争议地，不符合客观事实。4.《社员自留山登记表》中“杨正规，那勇路上，2亩”的记载，因没有四至范围，无法确认在争议地，其面积2亩与争议地187.28亩也明显不相符，不能作为本案的确权依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 河池市人民政府辩称：（一）其作出的6号复议决定程序合法。其依法受理表上、表下村民小组的复议申请后，向东兰县人民政府送达《行政复议答复通知书》，向弄以村民小组送达了《第三人参加行政复议通知书》，东兰县人民政府在法定期限内提交了答复及作出处理决定时的证据、依据和相关材料。其经书面审查，于2018年2月2日作出了6号复议决定，并依法送达了各方当事人。（二）其作出的6号复议决定，事实清楚，适用法律正确。经审查，其认为东兰县人民政府作出5号处理决定所依据的证据材料具有真实性、合法性、关联性，故依法维持了东兰县人民政府作出的5号处理决定。综上，请求驳回上诉，维持其作出的6号复议决定。 弄以村民小组述称：与东兰县人民政府以及河池市人民政府的意见一致。 上诉人表上、表下村民小组在本案二审中提交的证据有：证据1，现场照片5张，拟证实争议地2即红色部分是其种植的树木，已经有二十年。证据2，表上、表下村民小组的页码编号为014-018的《人民公社社员自留山登记表》，证明现确权给一审第三人的争议地当时已经确权给上诉人，登记表中里面记载的“那拥”是表下村民小组的自留山，已经分到各农户，当时填写的面积是5亩。 东兰县人民政府、河池市人民政府、弄以村民小组发表质证意见称：证据1的照片无法证实是在哪个地方拍摄，不能证明是争议地现场。虽然第5、12号地有表上、表下村民小组种植的树木，但树木是在发生纠纷并经过村委调解后抢种。证据2的来源真实，但是与本案争议地没有关联性，所登记的“那拥”不在现争议地。 本院认为，上诉人表上、表下村民小组二审提交的证据1的照片不能确定争议地权属，亦不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予接纳。证据2《人民公社社员自留山登记表》已于一审提交并由各方当事人质证，不属于“新的证据”，本院不予接纳。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：东兰县人民政府作出5号处理决定，对争议地进行确权所认定的事实是否清楚、适用法律是否正确。 东兰县人民政府作为县级人民政府，对本辖区内单位与单位之间发生的土地权属争议有权依法作出处理决定。对于本案争议地的权属，除了其中的3.95亩和7.6亩分别经政府确认为争议各方当事人的退耕地以外，其余争议地在各个历史时期均未有证据证明确定过权属。东兰县人民政府在表上、表下两个村民小组与弄以村民小组发生土地权属争议后，根据争议双方对争议地的实际经营管护事实，根据“三个有利于”原则，行使裁量权，将争议地一分为二进行确权，其中110.84亩的林地林木归弄以村民小组集体所有，76.44亩的林地林木归表上、表下两个村民小组集体所有。上诉人表上、表下村民小组上诉主张已确权给一审第三人弄以村民小组的第2-12号争议地之间的地亦应确给其方所有，依据是其持有的《社员自留山证》（全称为《东兰县社员自留山使用证》）、《人民公社社员自留山登记表》及经营管护事实，认为证、表中记载了“纳勇”和“那拥”，而“纳勇”与“那佣”、“那勇”、“那拥”是同音字，是同一地名，这些证、表证明争议地已确定过权属，上诉人对争议地拥有权属。经核查，上诉人表上、表下村民小组提交的《人民公社自留山证》中记载的相应地名为“纳勇”、“那尾”，《人民公社社员自留山登记表》记载的地名为“那拥”，这些地点均未注明土地的四至范围，面积总数亦少，不能证明上述地点位于已确权给一审第三人的土地范围内。对于争议地的经营管护事实，在案证据已证实上诉人表上、表下村民小组在部分争议地上进行种植系在争议双方发生纠纷后进行，以此经营管护事实主张土地权属不具有合法性，东兰县人民政府进行确权时没有以此经营管护行为作为确权参考并无不当。上诉人表上、表下村民小组主张东兰县人民政府对争议地进行确权认定事实不清的理由不成立。本案表上、表下村民小组与弄以村民小组发生土地权属纠纷后，经弄以村民小组提出申请，东兰县人民政府依法立案受理，并组织争议双方当事人实地勘查，勾画争议地的范围及面积，并经双方当事人签字确认，其对本案争议地的四至范围、面积及经营现状的认定，事实清楚，程序合法。东兰县人民政府根据调查核实的证据，确认争议双方对争议土地山林均有一定的实际经营管护的客观事实，根据“三个有利于”原则作出5号处理决定，适用法律法规正确，裁决结果并无明显不当。复议机关河池市人民政府作出的6号复议决定，维持了东兰县人民政府作出的5号处理决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法。 综上，上诉人表上、表下村民小组的上诉理由不成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人东兰县花香乡永安村表上村民小组、东兰县花香乡永安村表下村民小组承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰审判员熊梅 审 判 员 蒋   新   江 二〇一九年五月二十七日 法官助理 周   艳   华 书 记 员 马   素   蓉