安康铁路运输法院 安康铁路运输法院行政裁定书（2019）陕7101行初37号 原告安康市高新垃圾处理厂。地址：陕西省安康市高新技术产业开发区秦岭大道西侧。统一社会信用代码：91610991752123767R。负责人余洪，厂长。委托代理人李波，陕西理衡律师事务所律师。被告安康市不动产登记局。地址：陕西省安康市高新区安康大道28号。法定代表人罗武侠，局长。委托代理人邓良勇，男，该局工作人员。委托代理人何荣波，陕西恒典律师事务所律师。第三人安康市汉滨区国有资本经营有限公司。地址：陕西省安康市汉滨区陵园路7号。统一社会信用代码：91610902779943845X。法定代表人李晓亮，董事长。委托代理人孔康，陕西政源律师事务所律师。第三人安康市汉滨区人民政府。地址：陕西省安康市汉滨区五星街38号。组织机构代码：67153200-8。法定代表人范传斌，区长。委托代理人陈雅，女，该区政府工作人员。委托代理人唐荣生，陕西政源律师事务所律师。原告安康市高新垃圾处理厂（以下简称“高新垃圾处理厂”）不服被告安康市不动产登记局及第三人安康市汉滨区国有资本经营有限公司（以下简称“国有资本公司”）、第三人安康市汉滨区人民政府（以下简称“汉滨区政府”）土地行政登记一案，于2019年1月22日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，同年1月24日分别向被告安康市不动产登记局，第三人国有资本公司、汉滨区政府送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年3月7日公开开庭审理了本案。原告高新垃圾处理厂的法定代表人余洪及其委托代理人李波、被告安康市不动产登记局的委托代理人邓良勇、何荣波，第三人国有资本公司的委托代理人孔康、汉滨区政府的委托代理人陈雅、唐荣生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。安康市人民政府于2011年5月3日为第三人国有资本公司颁发安国用（2011）第4245《国有土地使用证》,该证载明：将位于安康市汉滨区建民镇罗家梁村、罗家营村、友谊村、联合村，面积为115754.42㎡的国有土地划拨给安康市汉滨区国有资本经营有限公司，用于公用设施建设，并附宗地图AK001-001-(054)-801。原告高新垃圾处理厂诉称：一、原告于2003年8月6日成立汉滨区垃圾处理厂，后因经营场所划归安康市高新区而更名为安康市高新区垃圾处理厂。原告与本案争议土地具有法律上的利害关系，安康市国土资源局私自将争议土地登记在股东（第三人国有资本公司）名下，严重侵害了原告的合法权益。因安康市城区无垃圾处理配套设施，为解决日益突出的城市生活垃圾处理问题，第三人汉滨区政府于2002年12月25日函告（汉政函[2002]18号）原告投资人安化配肥厂，同意安化配肥厂从事城市生活垃圾处理项目筹建及公司组建。2003年5月17日，汉滨区政府及区国土局、区建设局、区环保局在安化配肥厂召开第三十三次区长办公会议，决定同意设立汉滨区垃圾处理厂，同意项目建设征用土地，特事特办，并免除相关土地出让金。随后，同年7月1日，第三人汉滨区政府与原告投资人安化配肥厂签订《关于建设汉滨区垃圾处理场的协议》，该协议约定由安化配肥厂全额出资设立汉滨区垃圾处理厂，自负盈亏。原告于2003年8月6日注册成立汉滨区垃圾处理厂后，进行垃圾处理厂筹建工作，申请173亩垃圾厂建设用地，分别向区政府土地统征部门按照4.28万元／亩交纳征地款及补偿费用计770余万元。安康市城乡建设局于2003年12月22日为原告出具了规意字（2003) Ⅱ-5号《建设项目规划选址意见书》，同意原告在建民镇罗家营村、联合村等地，规划建设汉滨区垃圾处理厂，规划拟建设征用土地为173亩。同年7月，安康市国土资源信息中心为原告建设项目用地进行勘测定界，制作了《汉滨区城市生活垃圾处理厂（筹建处）征用土地勘测定界图》及《征用土地略图》、《地形图》勘测成果图，并于2013年11月1日为原告出具了160.37亩的宗地图。2004年11月23日，陕发改投资[2004]599号文件批复同意一期工程初步设计及170余亩建设用地，所确定的建设用地的主体也是“安康市汉滨区垃圾处理厂”。原告完成建设用地规划立项、交纳征用土地补偿费用后，工程建设项目进入施工阶段时，第三人汉滨区政府以给予政策资金扶持优惠为由，要求原告与第三人国有资本公司组建原汉滨区垃圾处理有限公司。2003年12月5日，原告便与第三人国有资本公司达成共同组建原安康市汉滨区垃圾处理有限公司的协议，法定代表人由股东汉滨区垃圾处理厂负责人余洪担任，约定原告出资200万元，第三人国有资本公司出资100万元（区审计局审核实际资金未到位），原汉滨区垃圾处理有限公司遂于2004年3月10日组建成立。2004年12月24日，垃圾处理建设工程项目开工建设，2006年12月26日点火试运行。原告负责人余洪共计投入的资金经区审计局审定为10532426.50元，但该建设用地却被行政机关滥用职权登记在第三人国有资本公司名下。2003年原告以汉滨区垃圾处理厂名义申报工程建设立项、规划选址和用地，并交纳了前期征地补偿缴费，建设用地勘测定界成果宗地图也均以原告名义出具。综上，原告以汉滨区垃圾处理厂名义申报工程建设立项、规划选址和用地，并交纳了前期征地补偿缴费，建设用地勘测定界成果宗地图也均以原告名义出具，因此，原告与本案争议土地具有利害关系。二、原安康市国土资源局将原告申请的建设土地，在没有审查土地权属来源的情况下，为第三人国有资本公司办理土地使用权登记，没有事实依据，且程序违法。申请垃圾处理建设项目用地主体自始就是原告，不是第三人国有资本公司。原告“汉滨区垃圾处理厂”是建设单位，后因成立垃圾处理有限公司，国家对该工程投资2500万元，于2007年10月18日竣工。期间，2006年10 月17日,第三人汉滨区政府在第十七次区长办公会议中确定，由区国土局负责，为汉滨垃圾处理有限公司办齐用地手续。由于原告与原汉滨区垃圾处理有限公司是共用该处建设用地，故该建设用地使用权可办理在原告和垃圾处理有限公司名下，但不应当办理在第三人国有资本公司名下。原安康市国土资源局明知该土地权属来源与原告相关联，却故意滥用职权为第三人国有资本公司办理土地使用权登记。第三人国有资本公司只是该公司股东之一，但未经股东会议通过，亦未经原告同意，原安康市国土资源局明知原告申请建设工程立项及用地在先，明知原告己在工程建设付出巨额投资的情况下，未征求原告意见，单方将原告申请办理使用的土地登记在第三人国有资本公司名下，违反法律规定。目前，因行政机关滥用职权违规办理土地登记导致土地和地上附属建筑设备权属不明，该地上附着物即垃圾厂房和机器设备等无法处置。虽然陕西省人民政府于2010年9月13日才下发《关于安康市2006年度第一批次农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批[2010]348号），但原告是根据第三人汉滨区政府相关政府会议决定，基于区政府面临城市生活垃圾处理紧迫的严峻形势，以公益建设为由，在会议明确要给予特事特办的情况下，原告才投入大量资金。第三人国有资本公司在申请建设用地登记时，原汉滨区垃圾处理有限公司己经进入解散清算阶段，且第三人国有资本公司申请登记建设用地根本不是用于建设开发，而是将土地高价倒卖，其在获得土地使用权登记后，将该土地以1.5亿元价格转让给了建辉房地产开发公司（未含原告和原汉滨垃圾处理公司所有的机器设备、厂房等土地附着物），与第三人国有资本公司申请的建设用地用途不符。综上所述，为维护原告合法权益，故提起诉讼，请求撤销为第三人国有资本公司办理的安国用（2011）第4245号国有土地使用登记。被告安康市不动产登记局辩称：一、安康市人民政府给第三人国有资本公司办理国有土地使用权证事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《土地登记办法》第三条第二款规定，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。本案由第三人国有资本公司向原安康市国土资源局提出土地登记申请，同时提交了2006年10月17日汉滨区政府[2006]第十七次《区长办公会议纪要》、汉滨区政府汉政字[2010]105号《关于请求对安康市汉滨垃圾处理有限公司项目建设用地依法确权的报告》及安康市人民政府安土批发[2011]4号《审批土地件》。2011年4月1日，原安康市国土资源局在争议土地建筑物上张贴土地使用权公告，告知任何人若有异议，均可在公告之日起十日内提出。在公告规定的异议期间内，无任何人提出异议。2011年4月18日，原安康市国土资源局对争议土地进行了实地勘测，通过全站仪进行了数据采集，并接收了第三人国有资本公司提供的全部申请资料。原安康市国土资源局经审查，认为其符合《土地登记办法》第二十六条规定的初始登记条件，报安康市人民政府核发了安国用 (2011）字第4245号《国有土地使用证》。二、原安康市国土资源局在办理土地登记审查时，依法尽到了审慎审查的义务。原告所诉称的主要内容是其与第三人国有资本公司组建安康市汉滨区垃圾处理有限公司以及清算的相关情况，但是原安康市国土资源局无权审查原告与第三人国有资本公司的股权与清算纠纷，原安康市国土资源局只能依据《土地登记办法》审查土地登记申请人提供的材料是否充分，是否一致，是否真实，其也无权审查土地登记申请人所提供的材料，特别是安康市人民政府所作的安土批发[2011] 4号《审批土地件》的合法性。三、被告依据《不动产登记暂行条例》承继安康市人民政府关于土地登记的职责，原告可以依据该条例之相关规定，另外寻求救济途径。按照《不动产登记暂行条例》第二条规定，不动产登记是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为，起物权公示的作用。若不动产利害关系人认为不动产登记机构登记有错误，可以按照《不动产登记暂行条例》第十四条规定的“异议登记”，以及《不动产登记暂行条例实施细则》第五章第二节关于“异议登记”的规定，寻求救济途径。综上，安康市人民政府颁发的国有土地使用权证的事实清楚、程序合法、适用法律正确，尽到了审慎审查的义务，请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人国有资本公司述称：一、依照《中华人民共和国行政讼诉法》第二十六条之规定，原告不服陕西省自然资源厅作出的陕自然资复[2018]1号行政复议决定书，应以复议单位陕西省自然资源厅及原行政决定作出单位安康市国土资源局作为共同被告起诉，原告起诉被告主体错误。二、原告自始非该土地的使用权人，且被告为第三人办理国有土地使用权证时，原告已进入破产清算程序。原告及第三人国有资本公司共同组成的原汉滨区垃圾处理厂，自2006年12月26日运营以来一直处于亏损状态。2009年9月原告及第三人国有资本公司共同召开股东大会，决议进入公司解散清算程序，自此时起再未营业，原告提出厂房及设备共计人民币五千余万元的价值主张并未经过合法的评估程序。三、编号为AK001-001(054)-801的宗地，于2010年6月由国有资本公司垫资，在市、区国土部门的协助下，清算组按相关政策缴纳该宗115754.42平方米土地有偿使用费、耕地开垦费及测绘费共计四百余万元，该宗地已于2011年5月3日确权至第三人国有资本公司，2011年6月13日起变更土地性质为商住用地，故第三人国有资本公司组织评估、拍卖该宗地合理合法，至此，该宗地与原告并无权属关系。四、经过审计核算，第三人国有资本公司出资金额为人民币2500万元，原告负责人出资人民币960余万元，并非原告自夸倾尽家产，投资1100万元。原告曾两次向安康市汉滨区人民法院提起民事诉讼，但立案后均因原告自行撤诉而未开庭，原告的行为也证明其并不存在本案所诉称的客观事实。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人汉滨区政府述称：一、汉滨区政府不是办理土地使用权的登记机关。依据我国《土地管理法》等相关法律、法规规定，拥有土地使用权登记职权的机关是县级以上地方人民政府土地管理部门，而非第三人汉滨区政府。本案中涉及的第三人国有资本公司所办理的土地使用权登记手续是由安康市不动产登记局全程办理，汉滨区政府对该登记行为无法定管理职权。二、汉滨区政府与本案无牵连关系。原告诉称其之所以投入资金是在汉滨区政府的相关文件批复下才进行的。汉滨区政府认为，区政府是在原告提出申请的前提下才进行批复，并且原告投入资金是自愿行为，投资风险由原告自行承担，且原告投入资金的行为与最终能否办理土地使用权证并无法律上的因果关系。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，安康市汉滨垃圾处理厂成立于2003年8月6日，系个人独资企业，投资人为余洪，其经营范围为生活垃圾无害化处理。2003年12月5日，安康市汉滨垃圾处理厂与第三人国有资本公司签订《组建安康市汉滨区垃圾处理产业有限公司协议书》，约定由双方共同出资组建安康市汉滨垃圾处理有限公司，股东由双方组成。2003年12月22日，安康市城乡建设局为原安康市汉滨垃圾处理厂颁发了规意字（2003）Ⅱ-5号建设项目规划选址意见书，同意安康市汉滨垃圾处理厂在建民镇罗家梁村、联合村规划建设汉滨垃圾处理厂项目。2004年3月10日，安康市汉滨垃圾处理有限公司注册成立，其股东为安康市汉滨垃圾处理厂和汉滨区国有资本经营有限公司。2004年11月23日，陕西省发展和改革委员会作出陕发改投资[2004]599号《关于安康市城市生活垃圾无害化综合处理初步设计的批复》，同意在安康市汉滨区建民镇罗家梁村、联合村建设安康市城市生活垃圾无害化综合处理厂，占地174亩。2004年12月24日，该垃圾处理建设项目开工建设。2006年12月26日，该项目开始试运行。期间，2006年9月29日，原安康市国土资源局向安康市汉滨垃圾处理厂发出安市国土资函字（2006）52号函，该函载明：“你厂征用的汉滨区建民镇集体土地11.5754公顷，我局已以《关于安康市2006年度第一批次农用地转用和土地征收用地请示》上报省厅，因你厂至今未交纳耕地开垦费，致使未下发建设用地批复……”。2010年9月13日，陕西省人民政府作出陕政土批[2010]348号《关于安康市2006年度第一批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将涉案土地（汉滨区建民镇罗家梁村、罗家营村、友谊村、联合村等有关村组11.5754公顷集体农用地）转为建设用地，并同意依法征收为国有。2010年1月22日，汉滨区人民政府作出汉政函（2010）2号《关于汉滨区垃圾处理有限公司清算处置问题的批复》，该批复载明：汉滨垃圾处理有限公司目前处于停产状态，已具备法定解散条件，应依法成立清算组进行资产清算和处置。2010年12月1日，汉滨区人民政府以汉政字[2010]105号《关于请求对安康市汉滨垃圾处理有限公司项目建设用地依法确权的报告》，报送原安康市国土资源局，请求将安康市汉滨垃圾处理有限公司项目建设用地确权在第三人国有资本公司名下。2011年1月6日，安康市人民政府作出安土批发[2011]4号《关于安康市汉滨区国有资本经营有限公司建设项目用地的批复》，同意将已征收的位于汉滨区建民镇罗家梁村、罗家营村、友谊村、联合村等有关村组11.5754公顷（173.63亩）国有土地划拨给第三人国有资本公司，用于安康城市生活垃圾无害化综合处理建设项目，用地四至以AK001-001-（54）-801号宗地测量成果图表为准。2011年4月1日，原安康市国土资源局就该宗土地发布国土登公告字2011第091号《国有集体土地使用权公告》，并附该宗土地的宗地图。公告期内无人对该宗土地的权属、用地面积、四至界限等提出异议。同年4月18日，第三人国有资本公司向原安康市国土资源局提交了土地登记申请书等相关材料。2011年5月3日，经原安康市国土资源局对该宗土地现场踏勘验收，并对相关资料审核后，安康市人民政府为第三人国有资本公司颁发了安国用（2011）第4245号国有土地使用权证。2018年6月25日，安康市汉滨垃圾处理厂将其工商登记名称变更为安康市高新垃圾处理厂。2019年1月22日，原告高新垃圾处理厂以安康市人民政府将原汉滨垃圾处理有限公司的建设项目用地登记在股东第三人国有资本公司名下，侵犯其合法权益为由，向本院提起诉讼，请求撤销为第三人国有资本公司颁发的安国用（2011）第4245号国有土地使用权证。另查明，原告高新垃圾处理厂因不服安康市人民政府为第三人国有资本公司颁发的安国用（2011）第4245号国有土地使用权证，向陕西省自然资源厅申请行政复议。陕西省自然资源厅受理后认为，申请人高新垃圾处理厂与安康市人民政府颁发安国用（2011）第4245号国有土地使用权证的行政行为不具有行政法上的利害关系，申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，即“申请人与具体行政行为有利害关系”。2019年1月2日，陕西省自然资源厅作出陕自然资复（2018）1号行政复议决定书，驳回复议申请人的复议请求。还查明，2016年12月12日，安康市机构编制委员会办公室向市不动产登记局发出《关于规范安康市不动产登记中心机构编制事项的通知》（安编办发[2016]136号），该通知载明：安康市不动产登记中心为市不动产登记局的下属副县级财政全额预算事业单位,承担中心城市规划区内的土地、房屋登记审核及其发证工作，承办本市级土地、房屋登记工作引发的行政诉讼及信访工作。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告高新垃圾处理厂与第三人国有资本公司通过签订协议，而共同组建汉滨垃圾处理有限公司，并依据协议约定，由双方作为公司股东共同出资进行生活垃圾无害化处理建设项目。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”同时，该法第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。依据上述规定，本案中原告和第三人所共同组建的汉滨垃圾处理有限公司，其垃圾处理建设项目所需要的土地必须使用国有建设土地。然而，直至2010年9月13日，陕西省人民政府才针对本案所涉的垃圾处理建设项目作出《关于安康市2006年度第一批次农用地转用和土地征收的批复》，该宗土地才被同意由农用地转为建设用地，并获准征收为国有土地。在此基础上，2011年1月6日，安康市人民政府作出安土批发（2011）4号审批土地件，同意将该宗土地划拨给第三人国有资本公司使用，并进而为第三人国有资本公司颁发了国有土地使用权证。也就是说，在陕西省人民政府作出批复之前，原告高新垃圾处理厂作为汉滨垃圾处理有限公司的股东之一，虽实际使用了该宗土地，并在该宗土地上进行了相关建设，但因该宗土地尚属集体所有的农用地，其建设用地行为不符合法律规定，故其并未取得该宗土地的合法使用权证明。另外，因本案涉案土地系原汉滨垃圾处理有限公司的建设项目用地，原告高新垃圾处理厂作为该公司的股东之一，其在公司依法进入解散清算程序后，以自己名义对涉案土地的登记行为提起行政诉讼，无法律依据。综上，原告高新垃圾处理厂虽系涉案土地的实际使用人之一，但其并没有合法的使用权证明，其以股东名义提起诉讼无法律依据，因此，其与本案被诉的土地使用权登记行为没有利害关系，依法不具有本案的原告资格。此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”。因陕西省自然资源厅作出的复议决定，是依据《行政复议法实施条例》第四十八条（二）项规定，即申请人的复议申请不符合行政复议法及其条例规定的受理条件为由驳回其行政复议请求的，故陕西省自然资源厅依法不能作为本案的共同被告，第三人国有资本公司辩称应追加陕西省自然资源厅作为本案共同被告的理由，依法不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回原告安康市高新垃圾处理厂的起诉。案件受理费50元，退还原告安康市高新垃圾处理厂。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。  审 判 长  王玉红 审  判  员    郭世军                        人民陪审员    宋新玲 二0一九年五月二十七日书  记  员    丁晶晶    1