河北省邢台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀05行终65号 上诉人（原审被告）威县人民政府，住所地：威县东街**。统一社会信用代码：11130533000226181K。 法定代表人商黎英，女，系该县县长。 委托代理人梁晓飞，男，威县洺州镇政府工作人员。 委托代理人王利龙，男，威县长江法律服务所法律工作者。 上诉人（原审第三人）李尊华，男，1970年2月10日出生，汉族，农民，住威县。 委托代理人李丙起，男，系上诉人李尊华之父。 被上诉人（原审原告）孙云江，男，1968年6月3日出生，汉族，农民，住威县。 委托代理人焦素平，女，系被上诉人孙云江妻子。 委托代理人董雷闯，河北正扬时代律师事务所律师。 原审被告邢台市人民政府，，住所地邢台市桥**红星街**统一社会信用代码：11130500000721000H。 法定代表人董晓宇，男，该市政府市长。 委托代理人高林蔓，男，邢台市司法局行政复议科工作人员。 上诉人威县人民政府、李尊华因与被上诉人孙云江、原审被告邢台市人民政府土地承包经营权证行政登记一案，不服河北省广宗县人民法院（2018）冀0531行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人威县人民政府委托代理人梁晓飞、王利龙，上诉人李尊华委托代理人李丙起，被上诉人孙云江委托代理人焦素平、董雷闯，原审被告邢台市人民政府委托代理人高林蔓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1995年，威县委会将位于村“石东家坟”的11.47亩土地分给该村第七小组，用于占地补偿。后该组以公开投标方式将补偿地块承包给了本组五户村民经营，李尊华通过投标方式以每亩39元承包了其中的2亩耕地。李尊华耕种两年后，于1997年冬通过其父李丙（炳）起交于孙中俊耕种，孙中俊于当年将耕地交由其子孙云江耕种至今。1999年土地延包时，村委会决定由各队以地亩账为准与村民签订土地承包合同，现孙云江、李尊华均持有争议耕地的土地承包合同书及土地承包经营权证书。2004年农历二月孙云江耕种该2亩耕地时，李尊华之父李丙（炳）起予以阻止，双方发生争执。孙云江将李丙起诉至法院，河北省威县人民法院以（2004）威民一初字第283号民事判决驳回孙云江的诉讼请求。孙云江提起上诉，2004年9月10日，河北省邢台市中级人民法院作出（2004）邢民一终字第794号民事判决，判决撤销原判，双方诉争土地由孙云江承包经营，对方不得干涉。在该案一审时李丙起认可其没有土地承包合同，二审期间又提交了李尊华的承包经营权证书，二审法院未予采纳。该案李尊华作为李丙起的委托代理人参加了诉讼。 2006年10月18日，威县人民政府作出威土承字〔2006〕1号收回土地承包经营权证书的决定书，该决定书认定孙云江承包的2亩土地为机动地，不宜发放承包期为30年的土地承包经营权证书，应当予以变更，决定收回孙云江的土地承包经营权证书。孙云江不服，向邢台市人民政府提起行政复议。邢台市人民政府于2007年1月22日作出邢复决字〔2006〕33号行政复议决定书，认为原决定认定事实不清，适用法律依据错误，决定撤销威县人民政府作出的威土承字〔2006〕1号收回土地承包经营权证书的决定书。威县第七村民小组孙石岭等180名村民对该行政复议决定不服，提起行政诉讼。邢台市桥东区人民法院、河北省邢台市中级人民法院先后作出（2007）邢东行初字第8号行政判决及（2007）邢行终字第87号行政判决，均维持了邢台市人民政府的行政复议决定书。 2008年3月11日，威县民委员会以孙云江所持的土地承包合同系孙中俊私自填写，孙云江土地承包合同中石东家坟2亩地为无效合同为由，将孙云江诉至法院。河北省威县人民法院于2008年7月3日作出（2008）威民一初字第168号民事判决，驳回其诉讼请求。东河洼村民委员会不服提起上诉，邢台市中级人民法院于2008年9月26日作出（2008）邢民四终字第506号民事判决，驳回上诉，维持原判。东河洼村民委员会仍不服申请再审，河北省高级人民法院于2010年8月24日作出（2010）冀民申字第484号民事裁定书，裁定驳回其再审申请。 2009年4月8日，李尊华以关于争议土地村委会也给其签订了书面承包合同，并向其颁发了土地承包经营权证书为由，向威县人民法院提起诉讼，请求确认村委会与孙云江签订的土地承包合同无效。河北省威县人民法院于2009年10月1日作出（2009）威民一初字第277号民事裁定，认为应由有关行政机关处理，裁定驳回李尊华起诉。李尊华提起上诉，河北省邢台市中级人民法院于2010年1月19日作出（2010）邢立民终字第5号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。李尊华向河北省高级人民法院申请再审，该院于2012年2月29日作出（2012）冀立民申字第12号民事裁定，指令邢台市中级人民法院进行再审。河北省邢台市中级人民法院于2012年6月12日作出（2012）邢民再终字第37号民事裁定，认为双方对争议土地都有承包合同和经营权证书，应由人民政府处理，裁定维持（2010）邢立民终字第5号民事裁定。李尊华仍不服再次申请再审，河北省高级人民法院于2012年10月8日作出（2012）冀立民再申字第9号民事裁定，驳回李尊华的再审申请。 2013年7月10日，威县洺州镇人民政府作出洺政处字第01号关于李尊华与孙云江土地承包合同纠纷的处理意见，建议东河洼村委会解除李尊华、孙云江双方对石东家坟2亩地的土地承包合同；由东河洼村委会根据1995年石东家坟11.47亩土地的招投标记录，对该2亩地重新签订土地合同；土地承包合同纠纷解决后，对李尊华、孙云江双方持有的土地承包经营权证书进行处理。 2013年9月7日，威县民委员会作出解除与李尊华、孙云江签订的土地承包合同决定书，决定解除与李尊华、孙云江双方对石东家坟2亩地土地承包合同；该2亩地收归村集体；限孙云江在2013年11月30日前移出该2亩地上附着物。在本案庭审中，孙云江否认收到该决定。第三人李尊华向一审法院提交了一份寄件人为东河洼村委会，收件人为孙云江的ＥＭＳ快递单试图证明其收到该决定。孙云江不予认可，否认收到该快递。该快递单无收件人签字，一审法院通过ＥＭＳ官方网站也无法查询到该邮件的信息。 2014年2月17日，李尊华向威县洺州镇人民政府提出申请，请求依法注销或撤销给孙云江颁发的土地承包经营权证书及孙云江名下石东家坟2亩地的承包经营权。2015年1月23日，威县洺州镇人民政府向威县人民政府提出申请，申请县政府撤销孙云江、李尊华二人石东家坟土地承包经营权证书。2015年5月12日，威县洺州镇人民政府经威县人民政府同意就申请县政府撤销孙云江、李尊华二人石东家坟土地承包经营权证书事宜召开听证会，李尊华、李丙起参加听证。在本案庭审中，被告主张听证前由洺洲镇人民政府工作人员电话通知孙云江参加听证，孙云江称没有接到通知。 2015年9月14日，威县洺州镇人民政府作出威洺请字［2015］1号关于撤销孙云江、李尊华石东家坟土地承包经营权证书的请示，申请威县人民政府撤销孙云江、李尊华石东家坟2亩土地承包经营权证书。2016年6月28日，威县洺州镇人民政府作出威洺请字［2016］1号关于撤销孙云江、李尊华石东家坟土地承包经营权证书的请示，称2015年9月14日请示后主管县领导将批示转发给农业局处理，至今未拿出意见，望领导给予批示。2017年3月21日，威县洺州镇人民政府作出威洺请字［2017］3号关于撤销孙云江、李尊华石东家坟土地承包经营权证书的请示，申请威县人民政府撤销孙云江、李尊华石东家坟2亩土地承包经营权证书，并写明附东河洼村委会争议二人小组的涉案土地账目。该土地账目被告威县人民政府未向一审法院提交。 2018年2月1日，威县洺州镇人民政府作出威洺请字［2018］7号关于撤销孙云江、李尊华石东家坟土地承包经营权证书的请示，认为双方对诉争的土地石东家坟取得土地承包经营权证书，均系骗取发证机关信任，应予撤销，呈报威县人民政府批准。2018年4月26日，威县人民政府作出威政决字〔2018〕1号关于洺州镇东河洼村孙云江、李尊华石东家坟2亩土地权属争议案件决定书，决定撤销孙云江、李尊华石东家坟地2亩土地的承包经营权证书。孙云江不服该土地权属争议案件决定，向邢台市人民政府提起行政复议。邢台市人民政府于2018年8月14日作出邢复决字〔2018〕40号行政复议决定书，决定维持威政决字〔2018〕1号土地权属争议案件决定书。孙云江仍不服该复议决定，形成本诉。 原审法院经审理认为，《土地权属争议调查处理办法》第九条规定，当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。第十一条规定，当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。根据该规定，土地权属争议案件应当依当事人申请受理，而在本案中，虽然第三人李尊华向威县洺州镇人民政府提出了撤销孙云江土地承包经营权证书的申请，但洺州镇人民政府并未作出决定，而是在其报请威县人民政府后，由被告威县人民政府作出土地权属争议案件决定。该处理程序违反上述法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。根据上述规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府作出处理决定，但农村土地承包经营权争议案件不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。《中华人民共和国农村土地承包法》施行以后，处理土地承包经营纠纷已有了一套独立的法定程序，土地承包经营法律关系已成为脱离其他土地法律关系的一种新的民事法律关系。被告威县人民政府将本案作为土地权属争议案件并作出处理决定，属于适用法律法规错误。同时，被告威县人民政府主张洺州镇人民政府是受其委托进行调查的，也违反了上述规定。当然，对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。但是基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关在纠错中应当采取足够审慎的态度。在本案中，威县人民政府撤销原告及第三人土地承包经营权证书的理由是，同一土地重复颁证系在发证时骗取发证机关信任，没有履行《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的法定程序。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》是农业部于2003年11月14日发布，自2004年1月1日起正式施行的部门规章，而原告、第三人的土地承包经营权证书均是由威县人民政府于1999年颁发的，被告威县人民政府的撤证理由显然不能成立。并且，在被告威县人民政府的决定中并未显示其是否审查了东河洼村的土地账目及原始登记档案，也未向一审法院提供相关证据。另外，农村土地承包合同自成立之日起生效，农村集体土地的承包，自承包合同生效时取得土地承包经营权。县级以上地方人民政府向承包方颁发土地承包经营权证书，系确认土地承包经营权。故此，对颁发土地承包经营权证书的行政行为纠错，必然需要审查土地承包合同的状态。而本案中，被告威县人民政府并未对东河洼村委会解除孙云江、李尊华土地承包合同是否符合《中华人民共和国农村土地承包法》及《河北省农业承包合同管理条例》作任何审查。综上，被告威县人民政府作出的土地权属争议案件决定主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序，应予撤销。被告邢台市人民政府在对威县人民政府作出的土地权属争议案件决定进行的复议审查程序合法，但对实体错误问题未进行合理认定，也应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、撤销被告威县人民政府于2018年4月26日作出的威政决字〔2018〕1号关于洺州镇东河洼村孙云江、李尊华石东家坟2亩土地权属争议案件决定；二、撤销被告邢台市人民政府于2018年8月14日作出的邢复决字〔2018〕40号行政复议决定。案件受理费50元，由被告威县人民政府承担。 上诉人威县人民政府不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人孙云江的诉讼请求。事实与理由：原审认定事实错误。孙云江和李尊华持有的土地承包经营权证书上均记载着对东河洼村石东家坟二亩土地，该行政行为应予以撤销，不然将影响政府的公信力。李尊华申请政府依法撤销孙云江名下石东家坟2亩的土地承包经营权证书，洺州镇人民政府已经受理并调查清楚，东河洼村委会2013年9月7日作出了解除孙云江石东家坟2亩土地的土地承包合同的决定，该决定书已经送达给孙云江，孙云江收到该决定书后到镇政府大闹多次，镇政府和威县人民法院也协调过此案。该决定书生效后，李尊华才申请政府处理。东河洼村委会的会议记录和孙泽娥、王福春等人证言、村委会EMS邮寄凭证足以证实孙云江收到了该决定书，也证实原审认定孙云江未收到解除土地承包合同的决定书是错误的。东河洼村委会作为发包方已经解除了与孙云江的石东家坟2亩土地的承包合同，孙云江提交的民事判决不能证实威县人民政府对错误颁发的证书无权予以纠正。此种情况下，洺州镇人民政府召开了由人大代表、农业局代表等人参加的听证会，均认为孙云江和李尊华土地承包经营权证书中2亩土地重叠不妥，应该撤销予以纠正。洺州镇政府在查清事实的基础上，申请县人民政府依法撤销孙云江和李尊华的土地承包经营权证书是符合法律规定的。威县人民政府系依据《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等作出决定书，并非依据《土地权属争议调查处理办法》作出。原审判决认定该决定书适用法律错误，理由不能成立。1997年8月27日发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》指出，土地承包延长三十年指的是家庭土地承包经营的期限，以其他方式承包并不适用延长三十年的规定。且同一地块同时存在两个土地承包经营权证书，明显不妥。原审对第三人李尊华提交的原始地亩账不予采信，违背以事实为依据的裁判原则，不能彰显公正。原审撤销威县人民政府的决定书是错误的，请求二审法院撤销原审判决，改判驳回被上诉人孙云江的诉讼请求。 上诉人李尊华不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人孙云江的诉讼请求。事实和理由同威县人民政府的上诉意见基本一致。 被上诉人孙云江辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予驳回二上诉人的上诉。一、村委会在被上诉人不知情的情况下解除了与被上诉人签订的承包合同，合同解除未通知被上诉人，对被上诉人来说不发生合同解除的效力，上诉人威县人民政府无权撤销被上诉人的土地承包经营权证书。二、上诉人威县人民政府撤证理由是同一地块出现两个承包经营权证书，其在未核查哪一证为违法、合法的情况下就统统撤销，失去了一级政府的纠错能力，其行为明显不当。且威县人民政府也未提交两个土地承包经营权证的原始档案，其认为被上诉人所持有的证书违法错误。三、邢台市中级人民法院作出的（2004）邢民一终字第794号民事判决确认被上诉人对诉争地块享有合法经营权，威县人民政府再三以各种理由撤证，这是对生效法律判决的蔑视，且程序违法。综上，威县人民政府撤销被上诉人的经营权证的行为在程序上、法律依据上均不合法，请求依法驳回二上诉人的上诉。 原审被告邢台市人民政府辩称，请求撤销一审判决。 威县人民政府、李尊华均同意对方的上诉理由。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，依照《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，承包方取得土地承包经营权的依据为土地承包合同成立并生效，政府颁发土地承包经营权证仅系对承包方已经取得的土地承包经营权的确认。因此，土地承包经营权证书被撤销并不必然影响土地承包经营权的归属。同时，依照《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理，当事人就土地承包经营权发生纠纷后，人民政府仅有对当事人的争议进行调解的法定职权，如果调解不成，则当事人可通过农村土地承包仲裁机构仲裁或民事诉讼的途径解决争议。人民政府既不能将土地承包经营权纠纷作为土地权属案件受理，亦无就争议地块的土地承包经营权归属直接作出决定的法定职权。因此，威县人民政府以“2亩土地权属争议案件”为名作出实为撤销孙云江、李尊华石东家坟2亩土地的承包经营权证书的决定，明显不妥。 本案争议系威县人民政府在处理孙云江、李尊华土地承包经营权纠纷过程中形成的，而孙云江、李尊华自2004年产生涉案土地承包经营权纠纷至今，历经多次诉讼，威县人民政府也多次进行处理。已发生法律效力的河北省邢台市中级人民法院（2004）邢民一终字第794号民事判决、（2008）邢民四终字第506号民事判决及河北省威县人民法院（2008）威民一初字第168号民事判决均对涉案孙云江土地承包合同的效力和土地承包经营权予以确认，威县人民政府对此应予明知。本案诉讼过程中，威县人民政府以“东河洼村村委会已经解除与孙云江、李尊华关于石东家坟2亩土地的承包合同”为由，主张二人的土地承包经营权证应予撤销，而依照《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，非因法定情形和承包方自愿交回土地，发包方不得在承包期内收回承包地，且在人民法院生效判决已经确认孙云江土地承包合同效力和土地承包经营权的情况下，威县人民政府应当对东河洼村村委会解除土地承包合同是否符合法定情形或是否孙云江同意解除予以必要审查。本案中，孙云江土地承包合同被“解除”的方式为：洺州镇人民政府作出建议东河洼村村委会解除争议土地的两份土地承包合同的处理意见，继而村委会作出解除合同的决定。威县人民政府未审查该“解除合同”的方式是否符合法律规定，其作出的被诉《决定书》缺乏相应事实依据。而且，被诉《决定书》载明的理由为“同一土地重复颁证，双方均系在发证时骗取发证机关信任”，但是威县人民政府并未举证证实该主张成立，因此威县人民政府作出的被诉《决定书》，主要证据不足，应予撤销。邢台市人民政府作出的复议决定，程序合法，但对实体错误问题未进行合理认定，亦应予撤销。当事人应当依照法律规定先行解决土地承包合同争议，再行解决行政争议，人民政府亦应遵循法定程序依照土地承包合同争议的处理结果对案涉两个土地承包经营权证书作出处理。综上，威县人民政府、李尊华的上诉请求不成立，一审判决认定事实清楚，判决结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人威县人民政府负担25元、上诉人李尊华负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  李怀勇 审判员  赵文志 审判员  李智敏 二〇一九年五月十六日 法官助理刘张琪 书记员王洋