湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终277号上诉人（一审原告）汉寿县鸭子港新进砖厂，住所地湖南省汉寿县鸭子港乡新进村四组。经营者肖家才，男，1960年6月30日出生，汉族，住湖南省汉寿县。委托代理人罗义华，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（一审被告）汉寿县人民政府。住所地湖南省汉寿县龙阳街道办事处体育路。法定代表人车世忠，该县县长。委托代理人詹朋，该政府工作人员。委托代理人谢飞，湖南辰龙律师事务所律师。汉寿县鸭子港新进砖厂(以下简称新进砖厂)诉汉寿县人民政府(以下简称汉寿县政府)关闭、强拆违法及行政赔偿一案，常德市中级人民法院于2017年5月26日作出(2016)湘07行初121号行政裁定，裁定驳回新进砖厂的起诉。新进砖厂不服，上诉至本院。本院于2018年7月18日作出(2017)湘行终776号行政裁定，撤销(2016)湘07行初121号行政裁定，指令常德市中级人民法院继续审理。常德市中级人民法院于2018年12月25日作出(2018)湘07行初94号行政判决驳回了新进砖厂的诉讼请求。新进砖厂仍不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。常德市中级人民法院审理查明：新进砖厂成立于2004年3月22日。2013年8月6日，营业执照登记经营者肖家才，类型为个人独资企业，经营范围为粘土砖瓦生产、销售。采矿许可证有效期至2014年12月27日止。2016年5月11日，汉寿县政府发布了《汉寿县人民政府关于依法关闭取缔非法粘土砖厂的通告》，决定关闭取缔全县所有非法粘土砖厂。2016年6月24日，汉寿县政府办公室向其辖区内各乡镇人民政府等单位印发了《汉寿县依法关闭取缔粘土砖厂工作实施方案》。根据该方案，成立了汉寿县关闭取缔非法粘土砖厂工作领导小组，由县政府分管科技工信工作的副县长任组长，各乡镇(街道)、高新区成立由行政一把手牵头负责的领导小组，具体负责本辖区粘土砖厂的关闭取缔工作。同时，该方案还规定，汉寿县政府对关闭的粘土砖厂给予一次性奖励。在2016年10月31日以前完成关闭任务的，轮窑门数在20门以下(不含20门)的给予砖厂所有权者奖励资金10万元(含机械拆除费)，轮窑门数在20门以上(含20门)的给予砖厂所有权者奖励资金12万元(含机械拆除费)。2016年8月18日，新进砖厂(肖家才)与坡头镇政府签订《坡头镇新进砖厂自行关闭并委托拆除烟囱轮窑的协议》，协议约定：新进砖厂在10月31日前完成关闭任务的，轮窑门数在20门以下(不含20门)的给予奖励资金10万元(含机械拆除费)，在8月31日前完成关闭任务的，增加奖励2万元。协议签订后新进砖厂自行处置现有产品及原材料，拆除主机等设备，并委托坡头镇政府组织有资质的机构实施机械拆除。时限内不拆除的，坡头镇政府将会同相关职能部门依法处理或申请人民法院强制拆除，且没有任何奖励，由此造成的一切损失均由新进砖厂负责。2016年9月11日，汉寿县政府函至汉寿县供电公司，恳请该公司于2016年11月1日起对36家无证开采的粘土砖厂采取断电措施。2016年11月13日，新进砖厂被拆除。次日，坡头镇太平村村民委员会代为领取砖厂拆除费150000元，另加上村奖励10000元，共计160000元支付给肖家才。2016年12月26日，新进砖厂诉至一审法院，请求依法确认汉寿县政府对其予以单方面关闭并强制拆除的行为违法，并赔偿其经济损失2144700元。常德市中级人民法院审理认为，本案争议的焦点在于原、被告的主体资格问题、汉寿县政府关闭、拆除砖厂的合法性问题以及新进砖厂提出赔偿请求能否支持问题。一、关于原告主体资格问题。新进砖厂是经工商登记的个体工商户，政府对砖厂实施的关闭拆除行为，对砖厂及其经营者的合法权益有实质性影响，因此，本案原告主体适格。二、关于被告的主体资格问题。首先，汉寿县政府的通告、方案决定成立了关闭取缔粘土砖厂领导小组，由汉寿县政府负责人担任组长。第二，方案要求各乡镇亦成立关闭取缔粘土砖厂领导小组，具体负责粘土砖厂的关停工作，且各乡镇亦按照通告、方案要求对粘土砖厂进行关闭拆除。因此，汉寿县政府是本案适格的被告。三、关于关闭拆除行为的合法性问题。根据《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》(国办发〔2005〕33号)精神，要分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸。到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。湖南省人民政府办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知(湘政办发〔2006〕4号)进一步明确到2010年底，全省所有县级城市禁止使用实心粘土砖。2011年国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》，明确将砖瓦24门以下轮窑以及立窑、无顶轮窑等土窑列为淘汰类产业。由此可见，汉寿县政府决定关闭并拆除新进砖厂是落实国家产业结构调整政策的现实需要。2015年新进砖厂的采矿许可证到期后，汉寿县政府的矿产资源管理部门已停办其采矿许可手续。汉寿政府在关闭砖厂前，在全县境内发布了关停粘土砖厂的通告，并向新进砖厂送达了强制断电的函件。也即汉寿县政府在落实关闭粘土砖厂的政策前，已履行了提醒、告知义务，其执行国家政策行为并无不当。新进砖厂提出“应按照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序对汉寿县政府实施的关闭及拆除行为进行合法性审查”的理由不予采信。四、关于新进砖厂提出的赔偿请求能否支持问题。首先，新进砖厂被拆除前，坡头镇人民政府受汉寿县政府的委托已经与砖厂达成了协议，砖厂拆除后，经营者肖家才已实际领取了协议约定的奖励资金，该款项即可视为汉寿县政府对于新进砖厂有关损失的补偿。第二，从新进砖厂提交的有关损失的证据材料来看，不足以证明该砖厂还存在应予补偿而未予补偿的损失。新进砖厂向汉寿县政府提出的赔偿请求无事实及法律依据，应不予支持。综上所述，汉寿县政府为落实国家产业调整政策，关闭、拆除新进砖厂并无不当。新进砖厂向汉寿县政府提出的2144700元赔偿请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回新进砖厂的诉讼请求。一审案件受理费50元，由新进砖厂负担。新进砖厂不服，向本院提起上诉称:（1）《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》、《湖南省人民政府办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》、2011年国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》不是法律，不能作为审理本案的依据，且上述三个文件也不能证明汉寿县强制断电并实施关闭和强制拆除行为合法。（2）无论被上诉人行政行为是否执行国家政策，因该行为采取了强制措施，故应适用行政强制法的相关规定，一审判决认为不适用属于法律适用错误。（3）“协议不是双方平等协商的结果，实质是政府的单方行为”，是省高级法院生效裁定认定的事实，而奖励金只是对2016年10月31日主动关闭粘土砖厂并拆除轮窑捣毁烟囱的奖励，一审认为是“协议拆除”，将奖励金“视为汉寿县政府对于新进砖厂有关损失的补偿”，没有事实和法律依据。（4）《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。在上诉人已经尽最大努力提供相应证据证明其损失的情况下，一审不适用上述条款要求被上诉人举证，却以“无法核实其真实性，不予采信”直接否定上诉人的证据材料，明显违反行政诉讼法的证据规则。（5）在一审质证过程，上诉人要求被上诉人出示原件，但一审法官却要求上诉人配合被上诉人确定时间去财务处查阅，该行为明显违反了行政诉讼法的规定。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，审判程序违法，处理结论不公。请求撤销一审判决，依法改判支持其全部诉讼请求。被上诉人汉寿县政府答辩称：1、上诉人经营的砖厂，国家明令禁止，不符合环境保护法、大气污染防治法的要求，且相关证件已经过期，不符合矿产资源法、安全生产法的规定，属违法建筑物，无照经营依法应予查处，故应无条件拆除。2、关闭也符合国家、省市政策性要求，汉寿县政府有发布通告关闭的职权，故关闭取缔上诉人的非法粘土砖厂合法。3、对上诉人的非法粘土砖厂依法发函断电，阻断继续违法可能，完全合法。4、汉寿县政府未强拆新进砖厂，该砖厂系业主自行委托拆迁公司拆除。5、汉寿县政府不是本案适格被告。6、上诉人主张行政赔偿，既无事实依据，亦无法律依据，砖厂所有权人已实际获取补偿。一审判决认定基本事实清楚，审判程序合法，处理结论正确，请求驳回新进砖厂的上诉，维持一审判决。当事人一审提交并经质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。根据相关证据及调查情况，本院另查明：新进砖厂成立于2004年，系个人独资企业，有营业执照、采矿许可证、税务登记证，其中采矿许可证有效期至2014年12月27日。2016年8月24日，汉寿县环境保护局下达汉环改[2016]40号“责令改正违法行为决定书”，其中认定：经县环保2016年8月5日检查，新进砖厂实施了“超过大气污染物排放标准，排放大气污染物”的环境违法行为，责令停止生产，改正违法行为。关于2016年11月13日拆除当时的情况，肖家才提交了新进砖厂职工万瑞莲、金生发出具的“现场证明”，其中写道：2016年11月13日，我们在砖厂做事，下午1点多钟时，看到县工信局的张局长、镇政府领导李杰、朱镇长带队，还有派出所、电管所的工作人员，和村支两委的干部等20多人，带有挖机进入砖厂。进砖厂后，先是切断电源，接着挖机拆除围屋，后挖烟囱，再将16轮窑挖完，至拆完后领导们随挖机出砖厂后才离开砖厂。拟证明是强制拆除并造成其合法财产损失。一审中，新进砖厂声称关闭及强拆其造成其直接经济损失2144700元，包括：2014年8月购买砖厂188万元；搭建钢构厂房28300元；购买砖机及安装费用32400元；购买土场44200元；购买推土机及采车48200元；烟囱打箍10度费用20000元；晒坪盖砖坯塑料32000元；未用完的燃煤316吨价值61900元。对此，汉寿县政府质证称，对该砖厂系基于委托的拆除，没有强拆。砖厂职工出具的“现场证明”也说明拆除时仅是将烟囱挖倒、捣毁轮窑，未损害砖厂的其他合法财产。至于购买砖厂、修建厂房及购置生产设备的投入的损失，属于投资风险，不是政府赔偿事项。还查明：一次性给予10万元左右的奖补金，是2014-2016年间临澧、澧县、桃源等县政府关闭取缔粘土砖厂的普遍做法。本院认定的其他事实与一审认定的事实一致。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理行政上诉案件，对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。（一）关于关闭决定是否合法国务院办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》、湖南省人民政府办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》以及国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》等等这些从实际出发，符合宪法和法律规定，有利于促进国民经济和社会发展的规范性文件，必须得到执行。本案中，汉寿县政府决定关闭并拆除新进砖厂，是落实国家产业结构调整政策的现实需要。在落实关闭政策前，汉寿县政府发布了通知，并向砖厂送达了强制断电的函件，履行了提醒、告知义务，其执行国家政策作出关闭决定的行为并无不当。（二）关于拆除行为是否合法，是否损毁了砖厂的合法财产新进砖厂在《坡头镇新进砖厂自行关闭并委托拆除烟囱轮窑的协议书》上签了字，协议约定“委托镇政府组织有资质的机构实施机械拆除”，因此镇政府2016年11月13日组织拆除，从形式上看似乎是在履行协议约定的义务。但汉寿县政府没有提交确实充分的证据证明“经营者已将砖厂移交，并委托有关机构拆除”，故汉寿县科工局及镇政府组织数十人进行拆除，应认定是依据协议第六条“砖厂在镇政府确定的拆除时限内不拆除的，镇政府将会同县科工局、县环保局、县国土资源局、县安监局、县市场质量监管局等职能部门依法处理”进行的处理，汉寿县政府主张是“依协议的委托拆除”不能成立。本案中的限期关闭决定是政府依据政策而不是依据法律作出的，因此拆除程序不适用行政强制法。中华人民共和国行政诉讼法《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。但本案中，砖厂职工出具的“现场证明”只能说明拆除时将烟囱挖倒、轮窑捣毁，并不足以证明损毁了砖厂的其他合法财产。（三）在关闭砖厂并拆除轮窑捣毁烟囱后，汉寿县政府给予新进砖厂一次性奖励金的补偿，是否妥当本案中所涉的新进砖厂属于依法设立的砖厂，取得了采矿许可证。但由于该类砖厂生产客观上会毁坏耕地、污染环境、破坏生态、浪费资源，早在2005年国务院办公厅就下发《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》，要求分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸，到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。汉寿县政府也曾召开专门会议传达上级精神，要求砖厂业主逐步转产。到2016年，新进砖厂生产经营已有12年。汉寿县政府2016年5月11日发布《关于依法关闭取缔非法粘土砖厂的通告》时，新进砖厂的采矿许可证已过期，但新进砖厂违反安全生产法等法律法规规定，继续非法生产经营，并超准排放大气污染物，汉寿县环境保护局给其下达了“责令改正违法行为决定书”，责令其停止生产，改正违法行为。本案是政策性关闭，不同于生效行政许可的撤回，因此不能完全适用行政许可法第八条第二款的规定给予补偿。一次性给予奖补金的方式，是汉寿周边县市关闭取缔粘土砖厂时的普遍做法。而且，新进砖厂没有提交确实充分的证据证明其在《坡头镇新进砖厂自行关闭并委托拆除烟囱轮窑的协议书》签字盖章系胁迫所致或有重大误解。投资粘土砖厂，投资者应当充分考虑当时国家对该类砖厂的产业政策。当然，如果肖家才有确实充分的证据证明在砖厂转让过程中一方故意隐瞒有关重要事实、提供虚假情况或有其他违背诚实信用原则行为的，可以依据合同法的规定要求其承担赔偿责任。综合考虑上述因素，本院认为汉寿县政府对新进砖厂给予一次性奖励金15万元的补偿，无明显不当。一审判决认定基本事实清楚，审判程序合法，处理结论并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由汉寿县鸭子港新进砖厂负担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年五月六日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷