湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终647号上诉人（原审原告）：唐海燕，女，汉族，1978年7月9日出生，住湖南省。委托代理人：向国飞，男，汉族，1973年11月4日出生，住湖南省，系唐海燕丈夫。被上诉人（原审被告）：宁乡市人民政府。住所地：湖南省宁乡市二环中路行政中心。法定代表人：付旭明，该市市长。委托代理人：廖帅文，该市司法局工作人员。委托代理人：黄望强，该市自然资源局工作人员。被上诉人（原审被告）：宁乡市巷子口镇人民政府。住所地：湖南省宁乡市巷子口镇文昌路。法定代表人：唐正，该镇镇长。出庭负责人：肖再平，该镇人大副主席。委托代理人：杨丽娟，湖南光阳律师事务所律师。原审被告：宁乡市国土资源局。住所地：湖南省宁乡市花明南路**。法定代表人：罗亿清，局长。原审被告：宁乡市城乡规划服务办公室。住。住所地：湖南省宁乡市玉潭镇二环路行政中心/div>法定代表人：姚福平，主任。原审被告：湖南省人民政府。住。住所地：湖南省长沙市天心区湘府西路**/div>法定代表人：许达哲，省长。原审第三人：宁乡县状元故里开发建设有限公司。住。住所地：湖南省宁乡市巷子口镇文昌路/div>法定代表人：苏建平。委托代理人：刘佳，该公司工作人员。委托代理人：杨丽娟，湖南光阳律师事务所律师。原审第三人：宁乡市巷子口镇巷子口社区居民委员会。住。住所地：湖南省宁乡市巷子口社区先锋组横雷公路旁/div>法定代表人：邓纯飞，该社区居民委员会主任。委托代理人：易建，该社区居民委员会工作人员。委托代理人：杨丽娟，湖南光阳律师事务所律师。上诉人唐海燕因与被上诉人宁乡市人民政府（以下简称宁乡市政府）、宁乡市巷子口镇人民政府（以下简称巷子口镇政府）、原审被告宁乡市国土资源局（以下简称宁乡市国土局）、宁乡市城乡规划服务办公室（以下简称宁乡市规划办）、湖南省人民政府（以下简称省政府）、原审第三人宁乡县状元故里开发建设有限公司（以下简称宁乡市状元故里公司）、宁乡市巷子口镇巷子口社区居民委员会（以下简称巷子口社区居委会）确认占用土地违法一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2017）湘01行初547号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。唐海燕原审诉称:2017年3月18日，原告通过国复［2017］281号《中华人民共和国国务院行政复议裁定书》得知，被告宁乡市政府逐级上报建设用地项目呈报材料，申请宁乡县巷子口镇集镇综合开发（一期）统征地2.7016亩，其中涉及巷市村1.3726公顷（农用地1.2586公顷）。2012年6月1日，省政府作出［2012］政国土字第747号批复（以下简称747号批复），批准了上述用地。原告的承包地位于该征地范围内。原告又于2017年8月16日，签收了一份长沙市国土资源局向原告作出的《关于举报“沩源里商业步行街项目”土地违法问题的回复》，得知沩源里商业步行街项目于2012年1月17日通过了宁县县发展和改革局的立项批复（宁发改投［2012］07号），于2012年6月1日取得了747号批复。而宁乡市发展和改革局的立项批复（宁发改投［2012］07号）第二点清楚载明：“该项目选址在宁乡县巷子××镇花桥村××组，沙湾组，计划用地161.86亩。”按照该立项批复，原告所在的宁乡县巷子口镇巷市村狮子桥组不在项目用地范围之列。依据《长沙市人民政府原告印发的通知》（2010年1月11日起施行）、《长沙市政府投资建设项目管理办法》（2012年8月5日起施行）第十九条的规定，原告认为，被告将原告的承包地、自留地纳入宁乡市巷子口镇集镇综合开发（一期）征地范围的行为于法无据，明显属于采取欺骗手段骗取征地批文的行为，严重违法，严重侵害了原告的合法权益。据此，原告请求：一、依法确认被告将原告家庭的承包地、自留地纳入宁乡市巷子口镇集镇综合开发（一期）征地范围的行政行为违法；二、责令被告及第三人停止违法占地行为；三、责令被告承担本案费用。因原告诉讼请求未有明确的被诉行政行为，该院于法庭调查时对其进行释明并要求其明确，原告将诉讼请求确定为：依法确认宁乡市政府、巷子口镇政府占用原告家庭的承包地、自留地的行为违法。同时，原告当庭撤回对被告省政府、宁乡市国土局、宁乡市规划办的起诉,该院予以准许。原审认为，第一，原告当庭自愿撤回对被告省政府、宁乡市国土局、宁乡市规划办的起诉,不违反法律规定，该院予以准许。第二，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定,不符合行政诉讼法第四十九条规定的，应驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，提起行政诉讼应有具体的诉讼请求和事实根据。该院在庭审中向原告释明其诉讼请求不能对应明确具体的行政行为。后原告将其诉讼请求确定为确认宁乡市政府、巷子口镇政府占用原告家庭的承包地、自留地的行为违法。该院认为，人民法院审理行政案件，系对行政行为的合法性进行审查。本案双方因征收而引发纠纷，但征收具有一系列的法定程序，其并非单一行政机关所作出的单一行政行为。具体来说，征收包括发布征收土地方案公告、征地补偿安置方案实施公告、限期腾地决定及进行强制拆除等行政行为。原告所诉称的占用行为，结合征收的具体情况看，更应视为某一征收行为完成后的事实状态，不属于行政行为范畴。原告单独请求确认征收行为结果及事实状态违法，依旧未对应明确的行政行为，进而导致人民法院无法针对确定的行政行为进行审查。经该院反复释明，原告起诉的诉讼请求仍不明确，依法应予驳回起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定准许原告唐海燕撤回对被告湖南省人民政府、宁乡市国土资源局、宁乡市城乡规划服务办公室的起诉；驳回原告唐海燕对宁乡市人民政府、宁乡市巷子口镇人民政府的起诉。本案不收取案件受理费。唐海燕不服原审裁定，向本院上诉称：1.上诉人被占涉案土地不在省政府747号批复范围内，且两被上诉人占用上诉人涉案土地并出卖用于建设商业步行街在先，省政府作出747号批复在后，两被上诉人未经法定征收程序先行占用上诉人承包地、自留地的行为违法。2.原审裁定认定上诉人所诉的占用行为属于某一征收行为完成后的事实状态，不属于行政行为范畴错误，上诉人本案诉的是一个事实行为。3.原审裁定适用法律错误，驳回上诉人的起诉不当。请求依法撤销原审裁定，改判支持上诉人的原审诉讼请求。宁乡市政府答辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人所诉缺乏事实依据，请求依法驳回上诉，维持原裁定。巷子口镇政府答辩称：上诉人诉讼请求不明确，本案已超过起诉期限，巷子口镇政府既不是用地单位也不是征地单位，不是本案适格被告。请求驳回上诉，维持原裁定。宁乡市状元故里公司与巷子口社区居委会陈述意见同巷子口镇政府。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院另查明，2011年11月23日，巷子口镇政府和宁乡市状元故里公司对唐海燕被征涉案承包地、自留地实施清表，当时唐海燕知道并报警。2012年6月1日，省政府作出747号批复，唐海燕的承包地、自留地位于该征收范围内。本院认为，本案系因唐海燕认为宁乡市政府和巷子口镇政府未经法定征收程序对其土地违法清表后占用而提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（自2000年5月10日至2018年2月7日有效）第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。本案中，巷子口镇政府和宁乡市状元故里公司于2011年11月23日对唐海燕被征涉案承包地、自留地实施清表作业，当时唐海燕知道并报警，唐海燕认为宁乡市政府和巷子口镇政府违法占地，应当在2013年11月23日前向人民法院提起诉讼，其于2017年10月9日才提起本案诉讼，已经超过上述法律规定的二年起诉期限，依法应予驳回。综上所述，唐海燕的上诉理由和请求均不能成立，本院不予支持。原审裁定处理结果正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年五月三十一日法官助理张颢严书记员杨柳