重庆市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）渝01行初356号 原告周家春，男，1973年9月26日出生，汉族，住重庆市大足区。 委托代理人杨作福，北京市义派律师事务所律师。 被告重庆市大足区人民政府，住所地重庆市大足区北环二路中段**。 法定代表人李步彬，区长。 委托代理人旷家玲，重庆百君（大足）律师事务所律师。 委托代理人张开学，重庆市大足区人民政府工作人员。 被告重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人文偲昱，重庆市司法局工作人员。 委托代理人陈薪宇，重庆市司法局工作人员。 原告周家春诉被告重庆市大足区人民政府（以下简称大足区人民政府）、重庆市人民政府请求撤销回复及行政复议决定一案，于2018年11月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告大足区人民政府、重庆市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月22日公开开庭审理了本案，原告周家春及委托代理人杨作福，被告大足区人民政府委托代理人旷家玲、张开学，被告重庆市人民政府委托代理人文偲昱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2018年8月1日，被告大足区人民政府对原告作出《关于周家春请求依法履行查处法定职责申请书的回复》（以下简称《回复》），主要内容是：“一、关于大土社区居委会修建房屋的问题。大足区玉龙镇大土社区居委修建的联建房属于龙湖大道拆迁户安置点，位于玉龙镇城镇规划区以外。具体建设在2014年，登记71户，实际建设68套联建房，现已入住60余户。二、关于大土社区居委会修建的房屋是否系违法建筑的问题。根据《重庆市村镇规划建设管理条例》二十二条：建设单位或个人按本条例规定取得村镇规划选址意见书，依法办理用地手续后，必须严格按照批准的位置、面积、层数等规定实施，不得擅自变更。大土社区居委会修建的连接大道拆迁自建房项目是68户拆迁户分别委托大土社区居委会组织联建的自建房项目，此项目属城镇规划区外，符合村规划和土规，并且涉案联建房经村镇规划选址、定点等批准后，每户参与联建房建设的村民均在国土房管局按照‘一户一宅’审批要求办理了相关审批手续。综上所述，经核实大足区玉龙镇大土社区居民委员会修建的‘大土社区拆迁户联合自建房’不属于违章建筑。”原告不服，向被告重庆市人民政府申请行政复议。被告重庆市人民政府于2018年10月19日作出渝府复[2018]565号《行政复议决定书》（以下简称565号《行政复议决定书》），维持了大足区人民政府于2018年8月1日作出的《回复》。 原告诉称：2014年4月14日，原告与重庆市大足区玉龙镇大土社区居民委员会（以下简称大土社区居委会）签订了《大土社区拆迁户联合自建房屋协议》。为了解工程质量，原告于2017年1月向重庆市大足区城乡建设委员会（以下简称大足区建委）递交了政府信息公开申请。后经重庆市璧山区人民法院审理，原告得知大土社区居委会在建设扩大“巴渝新居”自拆联建房时没有办理相关规划和建设手续，该联建房属违法建筑。2017年12月25日、2018年1月23日，原告分别向重庆市大足区规划局（以下简称大足区规划局）、大足区建委、重庆市大足区国土资源和房屋管理局（以下简称大足区国土房管局）、重庆市大足区玉龙镇人民政府（玉龙镇人民政府）递交了请求依法履行监督职责的申请书。大足区规划局、大足区建委以无权查处为由不履行监督职责，大足区国土房管局、玉龙镇人民政府则认为没有违法。2018年3月21日，原告向被告大足区人民政府举报，请求根据《重庆市查处违法建筑若干规定》第十条的规定履行法定职责。被告大足区人民政府2018年8月1日作出《回复》，认为大土社区拆迁户联合自建房不是违法建筑。原告不服，向被告重庆市人民政府申请行政复议，重庆市人民政府作出565号《行政复议决定书》维持了该《回复》。前述《回复》及565号《行政复议决定书》事实不清。因为，被告将大足区玉龙镇大土社区71户“巴渝新居”审批手续，用到了原告与大土社区居委会签订的《大土社区拆迁户联合自建房屋协议》项目上。而该项目“一户一宅”的申报名单上没有原告。原告与大土社区居委会签订的《大土社区拆迁户联合自建房屋协议》项目属于“巴渝新居”扩大项目，修建的房屋并非“一户一宅”的独栋独户，而是一栋多户，实际拆迁户只有46户，其他住户并非拆迁户。大土社区拆迁户联合自建房没有办理相关报建手续，属于违章建筑。据此请求撤销被告大足区人民政府作出的《回复》，撤销被告重庆市人民政府565号《行政复议决定书》，本案诉讼费由被告大足区人民政府负担。 原告向本院提交并当庭举示了以下证据： 1、大土社区“自拆联建房”接房清单。 2、《大土社区拆迁户联合自建房屋协议》。 证据1、2拟证明：原告购买了涉案联建房的17单元2-1号房屋，原告已于2016年4月14日接房入住。 3、照片十六张。 证据3拟证明：涉案联建房与被告向法庭提交的照片不一致。 4、大足区规划局作出的《关于依法履行监督职责申请书的复函》。 5、大足区建委作出的《关于周家春请求依法履行监督职责的申请书的回复》。 6、大足区国土房管局作出的《关于请求依法履行查处法定职责的申请的回复》。 7、玉龙镇人民政府作出的《关于周家春请求依法履行查处法定职责申请书的回复》。 证据4-7拟证明：涉案联建房没有依法办理规划许可证，仅办理了选址意见及申报。 重庆市大足区金泰建设有限公司出具的《证明》。 证据8拟证明：涉案联建房是违法建筑。 9、重庆市璧山区人民法院（2017）渝0120行初25号《行政判决书》。 证据9拟证明：涉案联建房是违法建筑。 被告大足区人民政府辩称，一、被告大足区人民政府作出的《回复》不属于行政诉讼受案范围。因为在（2018）渝01行初234号案件中，已判决确认被告大足区人民政府对原告2018年3月22日提交的申请未及时回复的行为违法，那么本案就不应当对该《回复》再次进行审查。二、被告大足区人民政府作出的《回复》事实清楚，适用法律正确。据此请求人民法院驳回原告的起诉。 被告大足区人民政府向本院提交并当庭举示了以下证据、依据： 第一组证据： 1、《申请书》。 2、本院（2018）渝01行初234号《行政判决书》及（2018）渝01行初234号《行政裁定书》。 3、《回复》及《更正通知书》。 4、送达回证、送达照片两张。 第一组证据拟证明：被告大足区人民政府作出《回复》的程序合法。 第二组证据： 5、大足区村镇建设工作领导小组办公室作出的《关于玉龙镇长沙村、东兴村、大土村集中修建拆迁安置点选址定点的请示》、批示单及附图两份。 6、大土社区居委会出具的《情况说明》两份（时间分别是2018年9月9日和2018年9月10日），原告户的《大足区城乡居民建住宅用地申报书》、《重庆市大足区城乡居民建设规划定点申请书》，足村规（2014）06号《重庆市大足区村镇规划选址意见书》。其中，两份申请书是大土社区居委会受原告的委托代为办理的，不是原告本人签名，《情况说明》是《回复》作出之后收集的，在复议程序中向重庆市人民政府提交。 第二组证据拟证明：涉案联建房经过批准，依法取得村镇规划选址意见书。 第三组证据： 7、渝国土房管[2014]767号《重庆市国土房管局关于下达2014年度农村宅基地新增建设用地计划指标的通知》。 8、包括原告户在内71户的《大足区城乡居民建住宅用地申报书》。 9、包括原告户在内71户的《重庆市大足区城乡居民建设规划定点申请书》。 10、大土社区居委会联建房会议记录、签到表、《大土社区龙棠大道自拆联建房屋户型、面积确认表》、大土社区居委会出具的《情况说明》（2018年9月10日）、涉案联建房照片两张。 11、周家春、严树彬分别出具的委托书。 第三组证据拟证明：每户参与联建房建设的村民均在大足区国土房管局办理了相关用地审批手续，用地手续齐全。 第四组证据： 12、渝村建玉龙字（2010）01号《重庆市村镇规划建设许可证》、足规建验201303号《重庆市大足区农房建设工程竣工验收合格证》、以及其中一户谭先均户的审批资料； 第四组证据拟证明：“巴渝新居”项目与涉案联建房项目属不同项目，两个项目各自的审批手续齐全。 第五组证据： 13、重庆市大足区规划和自然资源局出具的《关于龙湖路征用大土社区土地的说明》及附件；网格化管理服务图、玉龙镇大土村巴渝新居规划图（二期）、玉龙镇大土社区联建点地形图。 14、唐达金的渝（2019）大足区不动产权第J06001827号不动产权证及相关办证材料； 15、唐达海的渝（2019）大足区不动产权第J06001828号不动产权证及相关办证材料； 第五组证据拟证明：“巴渝新居”项目与涉案联建房项目的位置及区域分布。涉案联建房不属违章建筑。 依据：《重庆市查处违法建筑若干规定》第十条，拟证明被告大足区人民政府主体适格；2005年修正的《重庆市村镇建设规划管理条例》第二十条、第二十二条，拟证明审查是否为违章建筑的具体规定。 被告重庆市人民政府辩称，被告作出的565号《行政复议决定书》主体适格，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告重庆市人民政府向本院提交并当庭举示了以下证据、依据： 证据：1、《行政复议申请书》。 2、渝府复[2018]565号《行政复议答复通知书》及送达回证。 3、565号《行政复议决定书》及送达回证。 以上证据拟证明：被告重庆市人民政府作出行政复议决定符合法定程序。 依据：《中华人民共和国行政复议法》第十三条、第三十一条以及被告大足区人民政府适用的相关法律规定。 经庭审质证，原告对被告大足区人民政府举示的证据发表以下质证意见：第一组证据中，对证据1、2、4无异议，对证据3有异议。《回复》及《更正通知书》已收到，但《更正通知书》超过了举证期限。第二组证据中，对证据5中的真实性、合法性无异议，对证据6中的两份《情况说明》有异议，因为是原告提出申请后形成的,不能作为本案的证据。对原告户的《大足区城乡居民建住宅用地申报书》、《重庆市大足区城乡居民建设规划定点申请书》有异议，原告没有申报过。对足村规（2014）06号《重庆市大足区村镇规划选址意见书》有异议，该选址意见书不是涉案违章建筑的，该证据能证明被告大足区人民政府没有查清事实。第三组证据中，对767号通知无异议，对其证明目的有异议，该证据能证明涉案联建房没有办理用地手续。对71户的《重庆市大足区城乡居民建设规划定点申请书》和《重庆市大足区城乡居民建设规划定点申请书》中涉及原告户的申报资料有异议，因为不是原告本人申请，其余70户的申报资料与本案无关联性，对会议记录、签到表、确认表的真实性无异议。对《情况说明》有异议，因为是原告提出申请后形成的,不能作为本案的证据。对周家春出具的委托书的真实性无异议，严树彬出具的委托书与本案无关。照片中铅笔勾画的是涉案联建房，旁边是巴渝新居房屋。对第四组证据的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。第五组证据与本案无关，不能证明涉案联建房是合法建筑。重庆市大足区规划和自然资源局出具的说明是原告提出申请后形成的，不能作为证据使用。拆迁联建户总共46户，没有唐达金、唐达海两户。对被告大足区人民政府适用法律无异议。 经庭审质证，原告对被告重庆市人民政府举示的证据及适用法律无异议。 经庭审质证，对原告举示的证据，被告大足区人民政府发表如下质证意见：对原告举示全部证据的真实性无异议，对证明目的有异议。其中，证据3，无法确认是否是涉案联建房，巴渝新居项目和涉案联建房项目是两个不同的项目。被告重庆市人民政府对原告举示证据的质证意见与被告大足区人民政府相同。 经审查，本院对证据认证如下：被告大足区人民政府举示的证据6中的两份《情况说明》以及证据10中的《情况说明》，虽然形成时间分别是2018年9月9日和2018年9月10日，在被诉《回复》作出后形成，但是系在被诉565号《行政复议决定书》中被告重庆市人民政府收集的，与本案有关联，来源合法且客观真实，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第三款的规定，本院依法予以采信。被告大足区人民政府举示的证据13至证据15，虽然系被诉行政行为作出后形成的证据，但与本案有关联，来源合法且客观真实，能够证明与本案相关的事实，本院依法予以采信。被告大足区人民政府举示的其他证据与本案有关联，来源合法且客观真实，本院依法予以采信。被告重庆市人民政府举示的证据与本案有关联，来源合法且客观真实，本院依法予以采信。原告举示的证据1至证据7，与本案有关联性，来源合法且客观真实，本院依法予以采信。原告举示的证据8、9与本案无关联，本院依法不予采信。 根据上述合法有效的证据及庭审笔录，本院认定以下事实： 原告系重庆市大足区玉龙镇大土社区5社居民，属于大足区玉龙镇龙湖连接大道拆迁住房安置对象。2014年4月8日，大土社区居委会召开征地拆迁联建户户型、面积登记会议，明确了联建房位于“巴渝新居”对面、鱼塘那块地，以及房屋结构、价格、付款方式等其他建房相关事宜。原告到会并在《大土社区龙棠大道自拆联建房屋户型、面积确认表》签字确认。同日，原告与大土社区居委会签订了《委托书》，委托大土社区居委会办理此次联建房修建事宜。2014年4月14日，原告与大土社区居委会签订了《大土社区拆迁户联合自建房屋协议》，约定在大土社区二、六组定点集中修建龙湖连接大道拆迁房屋，采取自拆联建的方式，原告委托大土社区居委会修建。 2014年7月，大土社区居委会、重庆市大足区玉龙村镇建设中心管理所、玉龙镇人民政府审批通过了包括原告户在内的赵朝平等71户的《重庆市大足区城乡居民建设规划定点申请书》，该申请书系村镇建设规划选址意见书审批附件。2014年11月10日，大足区建委核发了足村规（2014）06号《重庆市大足区村镇规划选址意见书》，建设单位为“赵朝平等71户”。后经大土社区居委会、大足区国土房管局玉龙管理所、玉龙镇人民政府同意并上报，2014年12月31日，大足区国土房管局审查同意了包括原告户在内的赵朝平等71户的《大足区城乡居民建住宅用地申报书》。同年底，重庆市国土资源和房屋管理局作出渝国土房管[2014]767号《重庆市国土房管局关于下达2014年度农村宅基地新增建设用地计划指标的通知》，明确该年度大足区新增建设用地计划209亩，其中农用地188亩、耕地146亩、未利用地21亩。 前述涉案联建房于2014年开始修建，登记71户，实际建设68套，2015年完工，2016年开始分房入住。2016年4月14日，原告办理了大土社区“自拆联建房”接房清单,选择了17单元2-1号住房及门市，并已实际入住。 原告认为涉案联建房系违法建筑，分别向大足区规划局、大足区建委、大足区国土房管局、玉龙镇人民政府提交申请要求查处。2018年1月10日，大足区规划局作出《关于依法履行监督职责申请书的复函》，回复原告涉案联建房不在规划城镇建设用地范围内，该局无查处的职能职责。2018年1月22日，大足区建委作出《关于周家春请求依法履行监督职责的申请书的回复》，回复原告涉案联建房在玉龙镇城镇规划区外，不属于“巴渝新居”建设范畴，同时，该委无乡村规划建设审批权、违法建筑查处权，建议其向相关职能部门申请处理。2018年2月2日，大足区国土房管局作出《关于请求依法履行查处法定职责的申请的回复》，回复原告涉案联建房属于龙湖大道拆迁户安置点，2014年建设，登记71户，实际建设68套，已入住60余户；每户均按照规定办理了“一户一宅”审批手续，有村镇规划选址、定点等相关批准，原告在拆迁安置范围内；调查核实未发现违反土地管理相关法律法规的行为。2018年2月9日，玉龙镇人民政府作出《关于周家春请求依法履行查处法定职责申请书的回复》，回复原告涉案联建房在城镇规划区外，符合村规划和土规，于2014年依法办理了用地手续和规划选址意见书并报经了区建委、区国土局、区政府同意；根据《重庆市查处违法建筑的若干规定》第三条的规定，如核实辖区内有违法建筑，将按照法定程序依法进行处理。 2018年3月21日，原告向大足区人民政府提交了《申请书》，认为上述四行政机关未依法履行监督职责，请求被告根据《重庆市查处违法建筑若干规定》第十条的规定，对涉案联建房进行调查、核实、登记并予以整治，或责令相关部门履行职责，并将受理和处理结果告知原告。大足区人民政府收到该《申请书》后，通过来信交办单的形式，内部转交大足区国土房管局和玉龙镇人民政府处理。原告以大足区人民政府未履行法定职责为由，向本院提起行政诉讼。本院依法予以立案，在该案审理过程中，大足区人民政府于2018年8月1日对原告作出《回复》，交于次日向原告送达。2018年8月3日，本院作出（2018）渝01行初234号《行政判决书》，确认被告大足区人民政府对原告2018年3月22日递交的《申请书》未履行相应法定职责的行为违法。 原告对大足区人民政府2018年8月1日作出的《回复》不服，向重庆市人民政府申请行政复议。在行政复议过程中，被告大足区人民政府补充收集了大土社区居委会出具的《情况说明》。被告重庆市人民政府于2018年10月19日作出565号《行政复议决定书》，维持了大足区人民政府2018年8月1日作出的《回复》。原告仍不服，起诉来院，请求判如所请。 另查明，涉案联建房已开始有住户办理相关产权登记手续。涉案联建房与其旁边的“巴渝新居”项目不属同一项目，“巴渝新居”项目已于2013年10月竣工验收合格。 还查明，因被诉《回复》存在笔误，被告大足区人民政府于2019年4月16日作出《更正通知书》并向原告送达。 本院认为，《重庆市查处违法建筑若干规定》第十条规定：“区县（自治县）人民政府应当对本行政区域内的违法建筑进行调查、核实、登记，制定分期成片整治计划，依法开展违法建筑集中成片整治工作。”本案中，原告于2018年3月21日向被告大足区人民政府提交了《申请书》，请求被告根据该条的规定履行法定职责，被告据此作出本案被诉的《回复》，具有相应的法定职权。同时，因被诉《回复》系在本院（2018）渝01行初234号案件审理过程中作出的，故其程序亦无不当。 本案的第一个争议焦点是被告大足区人民政府作出的《回复》是否属行政诉讼受案范围。 本案中，虽然被诉《回复》是在本院（2018）渝01行初234号案件审理过程中作出的，该案已判决确认被告大足区人民政府对原告2018年3月22日递交的《申请书》未履行相应法定职责的行为违法，但是该案是不作为类行政案件，人民法院主要审查的是被告大足区人民政府是否已按原告之申请履行相应职责，对被告大足区人民政府在该案审理过程中作出的《回复》是否合法并未进行审理和判决。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第二款关于“原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理”的规定，被告大足区人民政府作出的《回复》属行政诉讼受案范围。被告大足区人民政府称《回复》不是行政诉讼受案范围的答辩理由不能成立，本院不予支持。 本案的第二个争议焦点是被告大足区人民政府作出的《回复》事实是否清楚。 根据《重庆市城乡规划条例》的规定，进入规划审批程序的，属于该条例第七十三条第一款所列违法建设，由城乡规划主管部门依法查处；属于第七十三条第二款所列违法建设，由乡（镇）人民政府、街道办事处依法查处。根据《重庆市城乡规划条例》的规定，未进入规划审批程序的，属于该条例七十四条第（一）项所列违法建筑，由有关法律、法规确定的相关区域主管部门组织查处；不在第七十四条第（一）项所列范围修建的，属规划城镇建设用地范围内的，由城乡规划主管部门组织查处，属规划城镇建设用地范围外的，由土地主管部门组织查处，设立了综合执法机构的，可以由综合执法机构统一查处。根据《重庆市城乡规划条例》第七十五条的规定，对在建违法建筑，负有查处职责的主管部门应当责令停止建设并限期自行消除违法建筑，由乡（镇）人民政府、街道办事处对建设现场实施监督；对存量违法建筑，区县（自治县）人民政府应当制定整治计划，可以采取集中调查、集中公示等方式收集、公布违法建筑信息。《重庆市查处违法建筑若干规定》第三条亦规定：“违法建筑的查处工作实行属地管理，市、区县（自治县）、乡镇人民政府统一领导和组织本行政区域内违法建筑的查处工作。街道办事处负责本行政区域内违法建筑查处的相关工作。”第四条第一款亦规定：“城乡规划主管部门负责组织查处规划城镇建设用地范围内的违法建筑；土地行政主管部门负责组织查处规划城镇建设用地范围外的违法建筑。实行综合执法的，由综合执法部门按照职责权限对违法建筑进行查处。”该规定第九条规定：“对正在建设的违法建筑，负有查处职责的行政主管部门应当责令立即停止建设，并由乡镇人民政府、街道办事处对建设现场实施监管。”该规定第十条规定：“区县（自治县）人民政府应当对本行政区域内的违法建筑进行调查、核实、登记，制定分期成片整治计划，依法开展违法建筑集中成片整治工作。”该规定第十一条规定：“对已建成的违法建筑，负有查处职责的行政主管部门应当依法作出拆除、回填、没收违法建筑或者违法收入等处理决定。”根据前述法律规定，被告大足区人民政府对本行政区域内违法建筑的查处工作负有领导和组织的职责，涉案联建房是否属于违法建筑，应当首先由具有查处职责的行政主管部门予以认定并作出责令停止建设或依法作出拆除等处理决定。在具有查处职责的行政主管部门已作出违法建筑的认定及相应的处理决定后，被告大足区人民政府依法对本行政区域内已依法认定的违法建筑再进行调查、核实、登记，制定分期成片整治计划，依法开展违法建筑集中成片整治工作。 本案中，原告向被告大足区人民政府提出《申请书》前，已分别向大足区规划局、大足区建委、大足区国土房管局、玉龙镇人民政府提交申请要求查处，而前述四个行政机关均未作出涉案联建房系违法建筑的认定。同时，从本院查明的事实看，涉案联建房已建成并已开始有住户分别办理相关产权登记手续。故原告称涉案联建房属违法建筑的诉讼理由缺乏证据支持。被告大足区人民政府对原告提出的要求按《重庆市查处违法建筑若干规定》第十条的规定履行法定职责的申请，作出涉案联建房不是违法建筑的《回复》并无不当。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，被告重庆人民政府对被告大足区人民政府作出的《回复》享有行政复议的法定职权。重庆市人民政府收到原告提出的复议申请后，在法定期限内作出565号《行政复议决定书》，事实清楚，程序亦无不当。 综上，原告提出的撤销被告大足区人民政府作出的《回复》、撤销被告重庆市人民政府565号《行政复议决定书》的诉讼请求及理由不能成立，本院依法不予支持。 据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告周家春的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告周家春负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  李雪莲 审 判 员  李 宜 人民陪审员  邓倩华 二〇一九年五月二十日 法官 助理  刘子昊 书 记 员  王尊怡