海南省海口市中级人民法院行政赔偿裁定书（2019）琼01行赔初12号原告占道旺，男，1965年10月1日出生，汉族，住海口市。被告海口市琼山区人民政府，住所地海口市琼山区建国路1号。法定代表人王和娇，区长。委托代理人陈俊洁，海口市琼山区人民政府法制办工作人员。委托代理人康月，海南威盾律师事务所律师。原告占道旺不服被告海口市琼山区人民政府（以下简称琼山区政府）行政赔偿一案，于2019年1月22日向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2019年3月20日公开开庭审理了本案。原告占道旺，被告琼山区政府的委托代理人康月、陈俊洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告占道旺起诉称：2014年中秋节前几天东江村占道喜帮原告买回橄榄树种子200斤，2014年9月中旬原告自己育苗，2015年3月上旬在丢荒很久的渠道两边开垦种植橄榄树（在南渡江引水工程项目东江村用地勘测定界图内），至3月下旬一共种植1200株。原告开荒种树绿化时，土地所有权人宝岛村民小组没有反对，也未产生土地纠纷。2015年6月26日海口市人民政府（以下简称市政府）发布海府〔2015〕55号《海口市人民政府关于南渡江引水工程项目征收东山永兴遵谭灵山云龙等镇集体土地补偿方案的通告》（以下简称55号通告），征收东山、永兴、遵谭、灵山、云龙等镇712.13亩集体土地，补偿方案及有关事项通告如下：一、建设用地项目名称为南渡江引水工程项目。二、征收项目用地位置位于海口市范围内（以权属确认图为准）。三、征收集体土地两项补偿标准（土地补偿费和安置补助费）按《海南省征地统一年产值标准》执行。四、青苗及地上附着物补偿标准：按《海南省青苗及地上附着物补偿标准》执行。五、被征地农民的安置方法为货币安置。六、被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在本通告发布之日起15日内，持土地权属证书或其他有关证明材料到属地辖区政府办理征收补偿登记，请互相转告，逾期不办理征地补偿登记将被视为自动放弃权益。七、本通告发布后在该项目征地范围内抢建、抢种的地上附着物不予办理补偿登记。特此通告。2015年6月26日发布公告后，被告组织村民户主到实地口头指界测量登记，确认《南渡江引水工程项目（东江村民小组）权属确认图》，然后按《南渡江引水工程项目（东江村民小组）权属确认图》的各户面积按每亩7000元作为青苗补偿款付给东江村民小组账户内，然后由村民小组发放到农户。当时被告认为原告是“抢种”的树苗，不给予青苗补偿测量登记。原告多次口头要求被告提供“抢种”的证据，但被告没有提供证据。但是此后被告既不调查落实青苗是否“抢种”事实，也不给原告办理测量登记和苗木株数登记，造成原告未得到青苗补偿款。被告的上述行为违反了55号通告中第四条“青苗及地上附着物补偿按《海南省青苗及地上附着物补偿标准》执行”及第六条“被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在本通告发布之日起15日内持土地权属证书或其他有效证明材料到属地辖区政府办理征收补偿登记”的规定，只是口头指界测量登记，未要求提供土地权属证书和其他有关证明材料，这是滥用权力。被告在确认征地调查结果中未按照国资发[2014]238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知的第十条“确认征地调查结果，当地国土资源部门应对拟征地的权属、地类、面积及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。”进行征收调查。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。被告滥用权力的行政行为直接导致2016年7月21日下午用地单位以征地和青苗补偿款已付款为理由，将原告种植的树苗全部铲除。综上所述，被告在征租地时不履行法律规定和法定操作程序违规，造成原告在征租地范围内得不到青苗补偿，侵犯原告合法权益，请求法院依法判决被告赔偿征租地青苗补偿款75600元。原告针对其诉讼请求和理由提交了以下证据：证据1.市政府55号通知，证明：被告是征地实施主体。证据2.《永久租地补偿协议书》，证明：被告是征地实施主体。证据3.《临时使用土地补偿协议书》，证明：被告是征地实施主体。证据4.《南渡江引水工程项目（东江村民小组）权属确认图》，证明：测量面积原告没有1200株树苗的面积。证据5.0522补助收入明细账（东江村），证明：证明土地和青苗补偿款到东江村民小组账户时间。证据6.证明书，证明：原告种植树木时间。证据7.南渡江引水工程东江村临时租地及青苗补偿分配，证明：按测量面积7000元/亩青苗补偿款原告没有得到1200株青苗补偿款。证据8.2015年8月3日青苗图片，证明：口头指界测量前图片。证据9.2016年7月12日青苗图片，证明：未铲除的青苗。证据10.挖机破坏青苗图片，证明：证明施工方破坏青苗的事实。证据11.农村集体土地承包经营权证书，证明：占道旺有农村集体土地承包经营权证书。被告琼山区政府辩称：一、原告起诉已超过起诉期限。2015年6月26日，市政府发布55号通告，2015年9月12日，被告与东江村民小组签订《永久租地补偿协议书》及《临时使用土地补偿协议书》，2016年3月31日，被告将上述租地补偿款及青苗补偿款转入海口市琼山区云龙镇云岭村委会账户，随后由村委会发放到原告等村民账户。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定”；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”，本案中，2015年6月26日，市政府发布征地通告，2015年9月12日，被告与东江村民小组签订《永久租地补偿协议书》及《临时使用土地补偿协议书》，2016年3月31日，被告向海口市琼山区云龙镇云岭村委会拨付租地补偿款及青苗补偿款，随后由村委会发放到原告等村民账户。此时，原告已经知道其权益可能受损。原告直至2019年1月22日，才向法院提起诉讼，显然超过了上述法律规定的六个月期限。二、被告不是本案适格被告，被告不是征收土地补偿方案的批准机关，即不是作出本案具体行政行为的行政机关。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”；《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。根据上述规定，补偿方案应由海口市国土资源局，拟定后报市政府批准。本案中，市政府是补偿方案的批准机关，市政府批准该方案后，于2015年6月26日对外发布55号通告。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。因此，征收土地补偿方案批准机关是市政府。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。因此，原告只是本案征收工作的组织实施单位，只负责征收补偿方案经批准后有关的具体征地工作，故被告对上述方案没有决定权，不是作出批准征收补偿方案具体行政行为的行政机关，不是本案适格被告。三、被告在组织实施征地补偿方案过程中行为合法。市政府发布55号通告后，被告开始组织实施征地补偿方案，对征收范围内土地面积、青苗数量等组织调查登记，制作《南渡江引水工程项目（东江村民小组）权属确认图》，并经东江村民小组确认，确定永久租地面积为5877.62平方米，临时租地面积为33249.93平方米。东江村民小组并未确认对原告进行青苗补偿。根据市政府办公厅《关于加强土地征收工作加快推进重点项目建设切实保护被征收农民合法权益的通知》（海府办[2012]120号）规定，市政府对区政府的征地经费实施包干（除房屋征收补偿和社保费用外，包含地上青苗及其他附着物的补偿），由各区政府自行统筹平衡；将由市国土部门与被征收土地的农民经济组织所签订的《征收土地补偿协议书》，改为由各区政府自行与被征收土地的农民经济组织直接签订。经东江村民小组召开村民大会讨论，同意东江村民小组与被告签订《永久租地补偿协议书》及《临时使用土地补偿协议书》。2015年9月12日，被告与东江村民小组签订《永久租地补偿协议书》及《临时使用土地补偿协议书》，以包干的形式拨付土地补偿费用、青苗补偿款2108685.3元。其中在《永久租地补偿协议书》中约定了：“永久租用土地补偿款单价每亩134186元，青苗补偿款每亩7000元”。但东江村民小组与被告签订《永久租地补偿协议书》及《临时使用土地补偿协议书》时，经被告再三核对，东江村民小组都未将对原告进行青苗补偿的费用列入其中。故被告在组织实施征地补偿方案过程中行为符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规。综上，原告起诉超过了法定的起诉期限，被告不是本案适格被告，被告依据市政府批准的55号通告，依法组织实施征地补偿安置方案，行政行为合法，请求：依法驳回原告的诉讼请求。被告琼山区政府针对其作出的行政行为和抗辩意见提交了以下证据：证据1.海口市国土资源局发布《关于下放国土资源行政权项相关事宜的通知》；证据2.市政府《关于下放第二批行政权项的决定》。证据1-2证明：证明涉案土地征收工作及组织实施的权限下放到区政府。证据3.海口市国土资源局《关于南渡江引水工程项目征收集体土地补偿方案的请示》（海土资征〔2015〕762号）；4.海口市国土资源局《关于南渡江引水工程项目征收东山镇、永兴镇、遵谭镇、灵山镇、云龙镇等集体土地补偿方案的通告》（代拟稿）；5.市政府办公厅《公文呈批表》；6.市政府发布55号通告。证据3-6证明：证明涉案土地已被征收，本案征收土地补偿方案批准机关是市政府，被告负责土地征收的具体实施工作。证据7.《南渡江引水工程项目（东江村民小组）权属确认图》，证明：证明被告与东江村民小组签订《永久租地补偿协议书》及《临时使用土地补偿协议书》。证据8.《财政直接支付凭证》，证明：2016年3月22日，涉案土地的征收土地补偿款、青苗补偿款已拨付给东江村民小组，原告的起诉已经超过诉讼时效。本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1、4、5、7、11的真实性、合法性、关联性予以认定；对被告提供的对证据3、6和证据8的三性均予以认定。本院经审理查明：2015年6月26日，被告市政府发布55号通告，对征收东山、永兴、遵谭、灵山、云龙等镇712.13亩集体土地的补偿方案及有关事项通告如下：一、建设用地项目名称：南渡江引水工程项目。二、征收项目用地位置：位于海口市范围内（以权属确认图为准）。三、征收集体土地两项补偿标准（土地补偿费和安置补助费）按《海南省征地统一年产值标准》执行。四、青苗及地上附着物补偿标准：按《海南省青苗及地上附着物补偿标准》执行。五、被征地农民的安置方法：货币安置。六、被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在本通告发布之日起15日内，持土地权属证书或其他有关证明材料到属地辖区政府办理征收补偿登记，请互相转告，逾期不办理征地补偿登记将被视为自动放弃权益。七、本通告发布后在该项目征地范围内抢建、抢种的地上附着物不予办理补偿登记。55号通告发布后，被告组织实施征地补偿方案，对征收范围内土地面积、青苗数量等组织调查登记，在调查过程中原告占道旺对其在渠道两边（并非原告承包土地）种植的树苗于2015年7-8月期间向被告提出青苗补偿问题，但被告以原告系强种为由拒绝登记并给予补偿。此后被告按照《南渡江引水项目（东江村民小组）权属确认图》各户租地面积按每亩7000元作为青苗补偿款拨付给东江村民小组，其中包括原告占道旺的青苗补偿（临时租地161.44平方米，永久租地9.86平方米）。2016年3月22日，海口市琼山区征收单位琼山区重点项目推进管理委员会将南渡江引水工程项目征收土地补偿款和青苗补偿款拨付给东江村民小组，该款项于2016年3月31日入帐东江村民小组。原告认可已于2016年9-10月间领取了青苗补偿款。2017年1月10日，原告向琼山区云龙镇人民政府针对未领取到征收临时租地补偿款和青苗补偿款提起信访。2017年3月5日，云龙镇政府作出琼山云龙信〔2017〕1号《关于占道旺同志信访事项答复意见书》对原告的信访请求进行答复，查明：占道旺所开垦种植树苗的地块属于灵山渠道及渠道斜坡范围，当时村民小组干部和村民代表明确灵山渠道及道路归集体所有，不确认到农户。因此占道旺在灵山渠道及斜坡上种植地块不确认给占道旺，没有进行补偿。处理意见为：“如果您对以上答复不满意，建议您继续通过法律途径解决问题”。2017年3月22日，原告向海口市琼山区信访事项复查复核委员会办公室申请复核，海口市琼山区信访事项复查复核委员会办公室申请复核同日作出琼山信访复查〔2017〕1号《不予受理告知书》，认为该信访事项属于依法应当通过诉讼途径解决并决定不予受理，建议依法通过法定途径解决该诉求问题，并于2017年3月30日送达原告。本院认为，本案争议的焦点问题为：关于原告的起诉是否超过起诉期限。首先，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。因原告在提起确认行政行为违法时一并提出赔偿证明，故本案的时效应适用行政诉讼法的有关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，根据已查明事实，在2015年9月之前，原告已就涉案的青苗向被告提出补偿，被告以原告系抢种为由已明确拒绝补偿。并且原告于2016年9月至10月期间领取青苗补偿款时，已经得知未包含涉案的青苗补偿款。2017年1月10日，原告针对其未领取到临时租地款和青苗补偿款向琼山区云龙镇人民政府提起信访，也可推定原告最迟在此次信访提起时知晓涉案琼山区政府对涉案青苗不予补偿的行政行为，而原告直至2019年1月22日才向本院提起行政赔偿诉讼，已超过了上述法律规定的诉讼时效。其次，对于原告所称以为通过信访方式可以解决所以耽误了起诉时间的问题。申诉信访不是法定的救济途径，而是一种诉求表达机制，通过信访反映诉求还是通过诉讼方式寻求救济，都是民众对于合法权利救济的选择。但是因信访耽误的时间不是法定可以延长起诉期限的正当理由，且被告的信访事项复查复核委员会办公室的不予受理告知书也于2017年3月送达给了原告，从原告收到该告知书至其起诉也已经超过了法定的1年起诉期限，因此原告认为因信访耽误了起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。综上所述，原告对本案的起诉早已超过法定的起诉期限。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告占道旺的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 张莲凤审 判 员 张珂瑜审 判 员 温 方 二○一九年五月二十九日法官助理 梁 汕书 记 员 江 楠附法律条文：中华人民共和国国家赔偿法第三十九条赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法(http://192.0.100.105/lib/Zyfl/javascript:void(0);)、行政诉讼法(http://192.0.100.105/lib/Zyfl/javascript:void(0);)有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。(http://192.0.100.105/lib/twsy/TwsyContent.aspxgid=A190422&tiao=39“”释义“”“”http://192.0.100.105/lib/Zyfl/_blank)中华人民共和国行政诉讼法第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。