广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂03行终30号 上诉人（一审第三人）于孝生，男，1940年2月2日出生，汉族，住全州县。 委托代理人蒋小林，广西永富律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）文受春，男，1965年4月27日出生，汉族，住全州县。 委托代理人周强，广西千里目律师事务所律师。 一审被告全州县人民政府。住所地：全州县城北新区创业大厦**。 法定代表人周政英，县长。 委托代理人邓秋华，全州县人民政府法制办工作人员。 委托代理人唐敏红，广西象山律师事务所律师。 一审第三人全州县国土资源局。住所地：全州县全州镇桂黄北路**。 法定代表人黄新华，局长。 委托代理人唐柏林，全州县国土资源局工作人员。 上诉人于孝生因行政复议决定一案，不服全州县人民法院（2018）桂0324行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年3月18日公开开庭审理了本案。上诉人于孝生的委托代理人蒋小林，被上诉人文受春及其委托代理人周强，一审被告全州县人民政府（以下简称全州县政府）的委托代理人邓秋华、唐敏红，一审第三人全州县国土资源局的委托代理人唐柏林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决认定：文受春与于孝生分别为全州县安和镇青龙村委大源口村第25、第26村民小组成员。2006年，文受春修建现住址楼房，该房屋用地的四至为：东至空地本人原住房，南至空地，西至空地，北至大路。2006年7月8日，安和国土所受理文受春申请105平方米的建房用地，时任村民小组负责人蒋远和及村委会负责人于寿春签名同意其建房；国土资源管理部门调查核实土地系原有宅基地一处，面积76.61平方米，按规定还可批准用地73平方米。全州县安和镇人民政府及全州县国土资源局均签署同意意见。2006年7月18日，经丈量绘制《建议批准用地的位置与范围》。2007年7月20日，全州县国土资源局为文受春办理了《建房用地许可证》，批准用地面积73平方米，2014年9月1日清查补办34平方米。2014年7月25日，文受春向全州县国土资源局申请补办现住址集体建设用地使用权登记。同月26日，全州县国土资源局对文受春的土地登记审核结果予以公告（公告期至2014年8月26日），并于当日派员进行地籍调查，绘制宗地图。2014年10月15日，全州县国土资源局颁发给文受春全集用（2014）第20500306号《集体土地使用证》（以下简称306号《集体土地使用证》）。2016年3月8日，于孝生与文受春因建房用地发生纠纷，安和镇人民政府组织双方进行调解。在调解过程中，文受春提供了306号《集体土地使用证》复印件，安和镇人民政府即终止调解。同月，于孝生到安和镇国土所对文受春房屋的《集体土地使用证》进行查询，并得到肯定答复。2018年7月5日，于孝生向全州县政府申请行政复议，要求撤销306号《集体土地使用证》。全州县政府受理后，认定全州县国土资源局在306号《集体土地使用证》的审批和登记过程中事实不清、程序违法，于2018年9月9日作出全政复决字［2018］14号行政复议决定（以下简称14号复议决定），决定撤销306号《集体土地使用证》。 一审判决另查明，庭审中，于孝生自认其对2014年安和国土所工作人员到文受春所建房屋现场丈量测绘的情况知情。 一审判决认为，本案争议的焦点在于：一、被诉复议行为的程序是否合法；二、被诉行政复议决定认定的事实是否清楚，证据是否充分。 一、关于全州县政府复议行为程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”。本案中，于孝生自认于2014年已知道安和国土所派员到现场对文受春申请登记的建房用地地界丈量并绘图的审批行为，且2016年3月8日安和镇人民政府组织双方调解纠纷时，文受春又告知了于孝生其建房用地已办理集体土地使用证，于孝生当时即到安和国土所进行查证，故于孝生的行政复议申请期限起算点最迟可以从2016年3月8日计算。于孝生于2018年7月5日提起行政复议申请，且未提供因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的证据，全州县政府受理后，对于孝生申请复议的期限未作审查，即作出行政复议决定，违反了《行政复议法》第九条关于复议申请期限的规定。因此，全州县政府作出14号复议决定的程序违法。 二、关于被诉行政复议决定认定的事实是否清楚、证据是否充分的问题。1、经查，文受春的房屋位于于孝生祖坟山地的西边，安和乡人民政府于1987年作出的《关于于孝生与于寿雄、于寿志争车站边山地的决定书》（下称“1987年决定”）仅对于孝生的祖坟山地的东边、南边的界线予以处理，并未对其祖坟山地的西边、北边的范围进行确定。全州县政府认定该决定书的土地范围与306号《集体土地使用证》的范围有包容性、存在利害关系，缺乏事实依据。2、全州县国土资源局在审核、颁发306号《集体土地使用证》的过程中，按照土地登记程序，对申请登记的土地进行了地籍调查、权属审核、勘测绘图，并于2014年7月26日对土地登记审核结果予以公告，公告期至同年8月26日，公告期满后进行注册登记，呈报全州县政府审批。上述登记行为符合法定程序，其作出公告的期间符合《广西壮族自治区土地登记办法》关于土地登记公告期限的规定；全州县国土资源局在地籍调查时，虽未通知相邻权人到场指界，但因所登记的土地四至明确，土地所有权人无异议，未通知相邻权人指界，应属程序瑕疵，并不影响登记内容的正确性。故全州县政府认定全州县国土资源局颁证程序违法，证据不充分。综上，全州县政府作出的14号复议决定，认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决：撤销全州县政府作出的14号复议决定。 上诉人于孝生上诉称：一、一审判决认定上诉人申请复议超过法定期限，属认定事实错误。全州县国土资源局为被上诉人建房地办证未公示，没有告知上诉人何时向何单位申请复议。上诉人自2014年开始一直向安和镇人民政府、全州县国土资源局等单位反映并要求处理，无人告知上诉人可以申请复议,导致上诉人不能及时维权。二、一审判决认定事实不清。1.无土地权属证明及规划许可证，颁证地在1987年决定中已确权给上诉人。2.未查明颁证地是否有纠纷。上诉人自被上诉人建房时起一直向有关部门反映，一审第三人也认可上诉人一直上访的事实，在土地权属纠纷未解决前不能登记颁证。3.被上诉人的建房用地属上诉人所在的第26村民小组所有，并在1987年确权归上诉人使用。4.被上诉人的新建房与原旧房相邻，不是拆旧房建的新房。5.全州县国土资源局在2006年10月给被上诉人批准用地76.61平方米，2014年7月26日公告为106.59平方米，2014年9月1日才同意补办34平方米，弄虚作假。6.没有相邻界址人签字认可、未在公示栏上张贴公告，剥夺了上诉人的知情权，导致上诉人不能及时维权。综上，请求二审法院撤销一审判决，维持14号复议决定，驳回文受春的诉讼请求。 被上诉人文受春辩称：1.全州县国土资源局于2014年7月26日进行了公示，上诉人对被上诉人在2007年建成房屋及全州县国土资源局和安和国土所对颁证地的丈量测绘、拟发证、发证的情况均知情。2.一审判决审查的对象是14号复议决定，而非被上诉人的《集体土地使用证》，上诉人称办证时未查清颁证地权属因而程序违法，属本末倒置。3.颁证地权属清楚，颁证程序合法。第一，被上诉人在颁证前提供了买地契约及数十年的管业事实，建房地的权属清楚；第二，被上诉人的房屋在2007年已建成，2014年才申请发证；第三，上诉人没有任何证据证明被上诉人的房屋是非法建筑；第四，1987年决定并未对上诉人祖坟地西边、北边土地确权，上诉人称被上诉人的建房地在1987年决定确权归其使用的土地范围内，没有任何证据；第五，颁证前，颁证地无任何纠纷，上诉人没有证据证明颁证地在当时有权属纠纷；第六，颁证前，国土部门进行了公告，颁证土地四至界线明确，土地所有权人无异议。土地无权属纠纷，无需相邻人签字。4.全州县政府的14号复议决定猜测1987年决定与颁证地有包容性，以此撤销306号《集体土地使用证》，否认被上诉人建造、居住十余年房屋的合法性，不合法更不合理。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审被告全州县政府辩称：一、本政府作出的14号复议决定认定事实清楚，证据充分。被上诉人申请办证没有提供原始权属证明材料，全州县国土资源局没有依法通知相邻权人签字，没有公示，1987年决定第五点明确认可车站边土地归上诉人管业，上诉人也实际进行了管业，原安和乡政府在认可上诉人管业使用前提下才在土地的东边划出1.7米宽作公共通道，南边确定四个点划出四个点连线内的土地作公共通道，车站边（即西边）其余土地归上诉人按原有习惯管业。当时争执地的西边、北边界限清楚，上诉人的土地西面只能与车站相邻，被上诉人的房屋就建在上诉人管业使用的土地范围内。二、全州县国土资源局既不要被上诉人提供土地权属来源文件，又不通知相邻权人到现场指界确认，事后又不公告，违反了《广西壮族自治区土地登记办法》第十三条的规定，一审法院认为其仅是程序瑕疵而不影响登记内容的正确性，认定事实错误。三、一审判决程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一款的规定，本案属中级法院管辖。一审时，全州县政府向一审法院领导提出过管辖问题，一审法院未予采纳。综上，全州县政府作出的被诉复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确，请求二审法院撤销一审判决，维持14号复议决定。 一审第三人全州县国土资源局述称:一、本局颁证前进行了公示、公告。1.2014年8月3日，安和国土所对被上诉人申请建住宅的用地进行了公示；2014年12月11日，本局对被上诉人的土地登记审核结果予以公告，公告期一个月，上诉人未提出任何异议。2.上诉人对本局的颁证结果知情。上诉人与被上诉人同村而居，知道被上诉人建房屋，也知道安和国土所于2014年对颁证地丈量测绘情况、拟发证情况和颁证情况。2016年3月29日，本局出示了306号《集体土地使用证》，上诉人知情。3.本局在颁证前、颁证时均不知道上诉人与被上诉人有权属纠纷，上诉人不是颁证行为的利害关系人，没有任何法律、法规规定本局有告知上诉人关于颁证情况的义务。二、颁证土地权属清楚，颁证程序合法。被上诉人在申请办证时，土地权属来源于被上诉人所在的村民小组，权属清楚，四至明确，村委会及乡政府同意办证，又报县政府审批同意，颁证程序合法。三、上诉人所称的不是事实。1.被上诉人的房屋于2006年建成，2014年才申请办证，《中华人民共和国城乡规划法》2008年1月1日才实施，根据法不溯及既往的原则，申请人无须出具规划许可证；2.1987年决定并未对上诉人祖坟地的西边、北边土地进行确权，被上诉人房屋现状足以说明；3.被上诉人建房后的十余年时间里，上诉人无任何证据证明颁证地存在权属纠纷；4.颁证前进行了公示、公告，颁证地四至明确，土地所有权人无异议，权属无纠纷，因此无需相邻人指界确认；5.全州县政府的14号复议决定猜测1987年决定与颁证地有包容性，据此撤销306号《集体土地使用证》，否认被上诉人建造、居住了十多年的房屋的合法性，不合法更不合理。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人向本院提交了安和镇人民政府综治办出具的《证明》，以证明上诉人一直要求政府处理其与被上诉人之间的土地权属纠纷。 经庭审质证，被上诉人不认可该证据。一审被告全州县政府认可此证据。一审第三人全州县国土资源局认为该证据与本案无关联，且一审时上诉人未提交。 本院对上诉人提交的证据认证如下：此证据只能证明上诉人曾向安和镇人民政府反映其与被上诉人之间的土地权属纠纷，但不能据此认定上诉人复议申请没有超过法定期限。 经审查，一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，从当事人争议的焦点问题看，认定被诉复议决定是否正确，关键看：1.全州县政府受理于孝生的复议申请是否违反了《行政复议法》规定的申请复议期限；2.全州县国土资源局颁发的306号《集体土地使用证》实体和程序是否正确，也就是说全州县政府撤销306号《集体土地使用证》所认定的事实是否成立。 上诉人至迟在2016年3月8日已知道被上诉人持有306号《集体土地使用证》，直至2018年7月5日才申请复议，超过了《行政复议法》第九条规定的六十日复议申请期限，即使上诉人自2013年起一直向安和镇人民政府反映其与被上诉人的土地权属之争，也仅说明上诉人选择镇政府处理而不是选择申请全州县政府复议，不属上诉人无法行使复议申请权的正当事由。上诉人称其不知道何时可以向何单位申请复议，也不是上诉人逾期申请复议的正当理由，因为《行政复议法》已向社会公布。 当事人对全州县国土资源局颁发306号《集体土地使用证》程序和实体是否合法的争议焦点主要有：全州县国土资源局颁证前是否进行了公示、公告；颁证地是否在1987年决定已确权归上诉人使用的“车站边”土地范围内；颁证前未要求土地相邻权利人指界是否仅是程序瑕疵。对于这三个争议焦点，本院认为，颁证前是否进行了公示、公告。全州县国土资源局提供的办证材料已证实其在2014年8月3日进行了公示，同年12月11日又进行了公告。因此，上诉人和全州县政府称颁证前没有公示、公告的主张不能成立。其次，颁证地是否在1987年决定已确权给上诉人使用的“车站边”土地范围内，从1987年决定中“一九七〇年生产队把这块地划给了于孝生”“一九八〇年大队公社干部定了这块地划归于孝生”“这块地一贯属于大禹管业，于大禹死后于孝生管业”，这里面的“这块地”四至界线在何处，面积多少，均未写明，只写明了“这块地”的东面、南面留出的通道范围。1987年决定第（六）条载明“该山地仍归于孝生使用管业，范围界线除出新划定的路道通巷外，其余仍按原有习惯办”，这里的“其余”土地范围、界线不明确。所以，1987年决定只能证明上诉人在车站边有一块祖山地，而地的范围并未写明，也就是说该决定证明不了颁证地属1987年决定处理给上诉人使用的土地范围内。因此，全州县政府根据未写明“这块地”四至范围的1987年决定，未考虑被上诉人的房屋已建成居住11年的实际情况，作出撤销306号《集体土地使用证》的复议决定，证据不足，实体处理欠妥。 既然不能认定颁证地就是上诉人享有使用权的祖山地，那么，全州县国土资源局颁证前没有通知上诉人到现场指界，未损害到上诉人的合法权益。考虑到被上诉人的房屋已建成居住使用11年，一审法院认定相邻权利人未指界确认为程序瑕疵，并因此撤销全州县政府的14号复议决定，实体处理未违法。 全州县政府在二审答辩时认为一审法院违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项的规定越权管辖本案，但全州县政府没按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十条第一款的规定“在收到起诉状副本之日起十五日内提出”管辖异议，根据该解释第十一条“有下列情形之一的，人民法院不予审查：（二）当事人在第一审程序中未按照法律规定的期限和形式提出管辖异议，在第二审程序中提出的”的规定，本院不予审查一审法院对本案的管辖权。 综上，被诉的复议决定所认定的事实没有充分的证据证实，程序违法，一审判决予以撤销，合法，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人于孝生负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  廖 军 审 判 员  吕 明 审 判 员  陶 明 二〇一九年五月八日 法官助理  王 静 书 记 员  刘珂颖 附：本判决所适用的依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；