江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣行终92号上诉人（原审原告）李林，男，汉族，1983年1月19日出生，住信丰县。委托代理人李春兰、谢媛，北京新翰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）信丰县人民政府，住所地信丰县府前路**。法定代表人袁炎，该县县长。委托代理人熊建宏，信丰县人民政府工作人员。委托代理人刘明斌，江西公仁律师事务所律师。上诉人李林因诉信丰县人民政府土地行政强制一案，不服赣州市中级人民法院（2018）赣07行初216号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，因城市建设用地需要，信丰县人民政府于2017年4月25日发布了《信丰县迎宾大道北段综合改造等项目集体土地征收补偿安置方案》，李林的土地在方案确定的征收范围内。该方案确定信丰县国土资源局为该项目的征收部门，信丰县西牛镇人民政府为征收实施单位。随后，信丰县国土资源局对西牛镇新苗村、前山村、老山铺村、高丘村等集体土地实施征收，西牛镇人民政府负责具体实施。2018年起，西牛镇人民政府按照征收方案的规定，对包括李林所有的被征收土地组织实施了拆迁、清表及使用等行为。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。在土地征收过程中，包括审批、实施、补偿、强制等一系列行政行为，每一个环节都是独立的行政行为，实施这些行政行为的行政机关也不尽相同，被征收人可以选择对土地征收过程中的一个或者几个环节单独提起行政诉讼，前提是必须符合行政诉讼法规定的起诉条件，也包括被告主体适格，即被告是实施该行政行为的行政机关。本案中，李林的诉讼请求是“确认被告强行使用原告位于江西省信丰县西牛镇老山铺村巴塘农村集体土地的行为违法”，在庭审中，李林进一步明确其诉讼请求实质是“要求确认土地行政强制行为违法”。李林以信丰县人民政府作为本案被告，认为信丰县人民政府是征地机关，西牛镇人民政府是受信丰县人民政府的委托实施的土地强制行为，但并未提供相应的证据证实其主张，而根据西牛镇老山铺村委会以及西牛镇人民政府出具的“情况说明”，可以认定作出本案土地强制行政行为的行政机关是西牛镇人民政府，且西牛镇人民政府也并非接受信丰县人民政府委托实施的土地行政强制行为，因此本案适格被告应当是西牛镇人民政府，而非信丰县人民政府。李林以信丰县人民政府作为被告提起行政诉讼，属错列被告，在2018年10月25日开庭审理本案时已经向李林依法进行释明，并询问李林是否变更被告，李林当庭明确拒绝变更。综上，原告错列被告，且拒绝变更，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定驳回李林对信丰县人民政府的起诉。上诉人李林上诉称：1.土地行政案件，无论征收拆迁，承担法律责任的主体都应当是县级以上人民政府，除非其举证证明组织实施者超越委托范围。信丰县人民政府发布的《信丰县迎宾大道北段综合改造等项目集体土地征收补偿安置方案》明确载明：“县人民政府依法对县迎宾大道北段综合改造项目范围内的集体土地及集体土地房屋、……实施征收”、“二、实施单位信丰县国土资源局为……征收部门，征收部门委托西牛镇人民政府为征收实施单位”。从方案中知道，信丰县人民政府是征收主体，西牛镇人民政府是受委托实施。原审根据一份“情况说明”，认为适格被告是西牛镇人民政府，背离对行政行为进行合法性审查的原则，是以偏概全。2.任何征地拆迁项目的实施，都应当依法进行，没有法外之地，违法实施的也应在法律框架内进行审查定责。任何征地拆迁项目，都应当以现有的征地拆迁法律法规去审查其合法性，不存在行政机关对域内征地拆迁违法不知情、未参与的可能性。乡镇在任何情况下都没有实施征地拆迁的主体资格及承担法律责任的法律依据，只要开展了征地拆迁，无论谁具体实施的占地、强拆、强制及补偿，最终的法律责任承担者，都是市、县级以上人民政府。信丰县人民政府系征收人，其应当对征收土地补偿并清表完毕后交付给用地单位，是土地征收责任的承担者，信丰县人民政府在未履行任何法定程序的情况下强制使用李林的土地，不仅违反了土地管理法及实施条例的相关规定，亦违反了《中华人民共和国行政强制法》相关规定。综上，原审法院适用法律错误，恳请撤销原审行政裁定，发回重审。被上诉人信丰县人民政府答辩称：1.信丰县人民政府实施的信丰县2017年第二批次集镇建设用地项目土地征收程序合法。根据江西省国土资源厅依法作出的《关于信丰县2017年度第二批次集镇建设用地的批复》，李林所主张权利的位于信丰县西牛镇老山铺村的集体土地也在征收范围内。2017年8月16日，信丰县人民政府依法作出《信丰县2017年度第二批次集镇建设用地征收土地通告》和《信丰县2017年度第二批次集镇建设用地征收土地补偿安置方案公告》，公告在包括老山铺村在内的被征收范围村、组内进行张贴予以公示。其后，征收工作实施单位西牛镇人民政府工作人员与老山铺村村委会干部对老山铺村范围内的拟征收集体土地进行实地丈量，且李林也在《征地丈量明细表》上签字确认了被征收土地面积。信丰县人民政府依法实施了涉案项目集体土地征收补偿程序。2.涉案项目所征收的集体土地的征收补偿款已支付到位。根据项目征地补偿安置方案，经计算李林应获得的集体土地征收补偿款，西牛镇人民政府及老山铺村委会多次催告李林前来领取，其拒绝领取，且拒绝提供银行账号。为使涉案项目顺利实施，西牛镇人民政府于2017年9月份前将李林应获得的征地补偿款转入至老山铺村委会账户。3.对李林实施土地强制行为的是西牛镇人民政府，李林错列被告，依法应驳回其起诉。经调查了解，李林所诉的集体土地由老山铺村委会交付给西牛镇人民政府之后，已由西牛镇人民政府组织了清表，且该土地的使用是在依法定程序征收、补偿后的合法使用。本案中，李林未提供任何证据证明信丰县人民政府对其承包经营的土地实施了行政强制行为，且信丰县人民政府也确实未实施被诉行政行为，更未委托西牛镇人民政府实施该行政行为，西牛镇人民政府也出具《情况说明》对其实施的行政行为予以认可，西牛镇人民政府作为乡镇一级人民政府，具有独立的法人资格，能够独立对外承担法律责任，其应当对其实施的具体行政行为承担相应的责任。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，恳请予以维持。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。根据《信丰县迎宾大道北段综合改造等项目集体土地征收补偿安置方案》，信丰县国土资源局为该项目的征收部门，西牛镇人民政府为征收实施单位。西牛镇人民政府出具了“情况说明”对其根据方案对李林所主张权益的土地组织和实施了拆迁、清表及使用等工作予以自认，西牛镇老山铺村村民委员会出具的“情况说明”亦可印证该事实。西牛镇人民政府作为乡镇一级人民政府，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。上诉人李林主张信丰县西牛镇人民政府是受信丰县人民政府的委托实施的土地强制行为，但并未提供相应的证据证实。李林提出的涉及到土地行政案件，无论谁具体实施的行政行为，法律责任承担者都是市、县级以上人民政府的主张没有法律依据，本院不予支持。本案的适格被告是信丰县西牛镇人民政府，李林以信丰县人民政府为被告对本案所涉土地行政强制行为提起诉讼属于被告不适格。经释明后，李林明确拒绝变更被告，原审据此裁定驳回李林的起诉正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  江怀玉审判员  陈雯雯审判员  章 华二〇一九年五月十五日书记员  张建平