江西省上饶市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣11行终39号 上诉人（原审原告）弋阳县宇希建材厂，个体工商户，住所地江西省上饶市弋阳县中畈乡芳墩村扎马山，统一社会信用代码92361126MA36EDT98R。 经营者余乐，男，汉族，1992年4月29日出生，个体工商户，住江西省上饶市弋阳县。 委托代理人余红，系上诉人经营者父亲，特别授权。 委托代理人徐家玮，江西帝经律师事务所律师，特别授权。 被上诉人（原审被告）弋阳县环境保护局，住所地江西省上饶市弋阳县方志敏大道中路**，统一社会信用代码12360926014787916X。 法定代表人余友生，局长。 委托代理人邵海生，弋阳县环境保护局干部，一般代理。 委托代理人洪美林，江西碧落律师事务所律师，一般代理。 被上诉人（原审被告）弋阳县中畈乡人民政府，住所地江西省上饶市弋阳县中畈乡，统一社会信用代码11360926014787924U。 法定代表人余波，乡长。 委托代理人方田金，弋阳县中畈乡人民政府工办主任，一般代理。 委托代理人张良发，江西华箭律师事务所律师，一般代理。 上诉人弋阳县宇希建材厂（以下简称宇希建材厂）因诉弋阳县环境保护局（以下简称弋阳县环保局）、弋阳县中畈乡人民政府（以下简称中畈乡政府）房屋拆迁管理及行政赔偿一案，不服万年县人民法院（2018）赣1129行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月25日公开开庭审理本案，上诉人宇希建材厂经营者余乐及委托代理人余红、徐家玮、被上诉人弋阳县环保局委托代理人邵海生、洪美林、被上诉人中畈乡政府委托代理人方田金、张良发到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，宇希建材厂先后于2015年7月和9月进行了税务登记和领取工商营业执照，经营者：余乐、经营范围为建材、零售（依法须经批准项目，经相关部门批准后方可开展经营活动，每年六月三十日前年报，逾期将移入经营异常名录）。2016年9月5日，弋阳县环保局环境监察大队对余乐进行调查询问时，余乐回答称：“这个厂是我于2015年10月开始租赁丰跃轻钙厂的生产设备，经营也是从2015年10月开始生产的，没有增加生产设备，目前年生产能力5000吨熟生灰，没有办理环评审批手续，也没有取得排污许可证。”2016年9月8日，弋阳县环保局向宇希建材厂送达了弋环责改（2016）25号《弋阳县环境保护局责令改正违法行为决定书》，该决定书认定：“弋阳县宇希建材厂存在以下违法行为：1、未依法提交报批建设项目环境影响评价文件、熟石灰建设项目擅自投入生产；2、未取得排污许可证，擅自向环境排放污染物；3、破碎机投料口、废料回收口等产生粉尘的工序没有采取集中收集处理措施，粉尘无组织排放；4、厂区内道路没有采取硬化措施，未对厂房内地面扬尘和厂房外道路扬尘采取降尘措施。违反了环保法第9条、第45条和大气污染防治法第48条之规定。根据行政处罚法第23条和环境保护法第45条、第61条和大气污染防治法第108条第5项的规定，责令弋阳县宇希建材厂立即停止生产（停止排污），并对存在的环境违法行为进行改正，未经环境保护部门检查验收不得恢复生产。”2018年5月23日，弋阳县环保局连续三次向社会各界发布了“中央环保督察回头看……要求各有关企业严格按照要求停产整改到位，未经验收合格不得恢复生产，如果企业不执行停产整改要求，我局将函告供电公司采取停电措施，并作出严厉处罚。”的信息。2018年6月2日，弋阳县环保局对余乐进行调查询问时，余乐回答称：“没有办理环评审批手续，没有取得排污许可证。最近一段时间是断断续续生产的，5月20日以来，基本上都是晚上生产、白天停产。”同日，余乐到弋阳县公安局接受询问时其回答的内容和弋阳县环保局询问时回答的内容一致。2016年7月27日，中畈乡政府向弋阳县丰跃钙业有限公司下发《整改通知单》，该通知单有：“弋阳县丰跃钙业有限公司：根据环境保护法的有关规定，你公司尚未到环保部门办理环评手续，在未得到环保部门的生产许可之前，请停止生产，基础设施损坏，存在安全隐患，限期整改。”等内容。2017年9月5日，中畈乡政府向徐志辉下达了弋中罚字（2017）第100号《行政处罚事先告知书》，该告知书有：“徐志辉：你单位于2017年9月5日在芳墩村扎马山乐江线路周边因未批先建，非法搭建钢棚的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、六十六条的规定，本机关拟对你单位作出限期自行拆除，否则将依法拆除的行政处罚。”等内容。徐志辉将该相关内容口头转告了宇希建材厂。2018年4月28日，中畈乡政府向丰跃宇希灰钙厂下发了《环境卫生整改通知书》，该通知书有：“丰跃宇希灰钙厂：根据有关部门要求，经我乡工作人员检查发现，你单位主要存在以下问题，必须立即整改到位。1、卫生脏、乱、差，厂区内白色粉尘垃圾遍布，排水排污不到位；2、厂区周边环境差，乱搭乱建厂棚，乱堆乱放原材料；3、安全设施不健全、措施不到位，存在重大安全隐患；接到此通知后，请你单位务必在2018年5月1日前对你单位周边及至公路中心线的范围内进行全面整改，做到卫生干净整洁，无乱搭乱建，乱堆乱放，并确保生产安全。否则将根据相关法律法规对你企业关停整顿，并予以从重处罚，特此通知。签收人：余乐。”等内容。 宇希建材厂在接到上述责令改正违法行为决定书和环境卫生整改通知书后，未作理会，也未进行全面整改，仍然采取白天停产、晚上继续生产的方式，以便逃避整改的责任。鉴于此情形弋阳县环保局和中畈乡政府在未下达行政机关强制执行的决定，也未用书面形式事先催告当事人履行义务和期限及履行义务的方式，并告知其享有的陈述权和申辩权的情况下，便决定邀请弋阳县公安局组成联合执法组于2018年6月3日下午雇请挖机对宇希建材厂的厂棚实施了强制拆除。为此，宇希建材厂不服诉至法院。其认为，弋阳县环保局和中畈乡政府在没有任何提前告知、更没有下达任何文书、没有走任何法定程序的情况下，便对宇希建材厂进行强行拆除，请求依法确认该强拆行政行为违法，并赔偿损失2,919,015元。 又查，2010年1月29日，吴丰（承租方）和江西白雪钙材有限公司（出租方徐志辉）签订一份《厂房设备租赁合同》，该合同对租赁范围：甲方将现有厂区内的厂房、设备、空地及附属配套设施整体出租给乙方经营（详见租赁物清单），租赁期限：自2010年5月1日起至2020年5月1日止。租赁金额、租金支付、租赁物的管理和维护等方面作了较为详细的约定。2015年9月吴丰和余乐之间因债权、债务问题，余乐承接了吴丰所租赁的江西白雪钙材有限公司的厂房和设备、空地及附属配套设施，并取名为弋阳县宇希建材厂。主要生产和经营熟生灰。 原审认为，宇希建材厂在先后接到弋阳县环保局的《弋阳县环境保护局责令改正违法行为决定书》和中畈乡政府的《整改通知单》。期间，中畈乡政府还向宇希建材厂所租场地的业主徐志辉下发限期自行拆除的《行政处罚事先告知书》，徐志辉也将相关信息内容告知了宇希建材厂。宇希建材厂在接到上述通知和决定书后并未停止其非法排污和非法生产的违法行为也未进行任何整改，仍然继续进行非法生产，非法排污和乱堆乱放等行为。该行为存在较大的安全隐患，在此情况下，弋阳县环保局和中畈乡政府共同邀请弋阳县公安局组成了联合执法组对宇希建材厂实行了强制执行的行政行为。弋阳县环保局和中畈乡政府在此次实施强制执行的行为过程中未依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出强制执行决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。第三十五条“行政机关作出强制执行决定前应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面的形式作出”之规定进行。没有进行事先催告，也没有作出强制执行的决定。故该强制拆除行为违反法定程序。因厂棚已被拆除且不具有可撤销的内容，故对该拆除行为应确认违法。至于宇希建材厂提出的赔偿请求，首先，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。宇希建材厂在从中央到地方各级政府铁腕治污严厉打击环境违法行为的背景下，无视弋阳县环保局和中畈乡政府的责令改正违法行为决定书和环境卫生整改通知书及限期行政拆除的处罚事先告知书，继续进行非法生产、排污且存在乱堆乱放和安全隐患等现象。弋阳县环保局和中畈乡政府为广大公众的利益和安全及时对其非法行为进行了制止和对其非法生产的厂棚进行及时拆除，上述行为虽存在法定程序方面没有到位，但其行为导致宇希建材厂损害的结果并不大。因为宇希建材厂本应早该自觉停止非法生产、自觉进行整改或自行拆除，还公众一个洁净的、安全的环境。宇希建材厂若有什么损害，那也是其无视法律的结果造成的，责任在其自身而非弋阳县环保局和中畈乡政府。其次，宇希建材厂虽提供了2,919,015元损失清单，但未提供确已发生该2,919,015元损失的相关证据。故对宇希建材厂要求赔偿2,919,015元的诉请，于法无据，应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条之规定，判决如下：一、确认弋阳县环保局和中畈乡政府于2018年6月3日对宇希建材厂的厂棚实施强制拆除的行政行为违法。二、驳回宇希建材厂的其他诉讼请求。 上诉人宇希建材厂上诉称，1.原审认定事实错误。2018年6月3日两被上诉人将上诉人厂房强制拆除，6月27日弋阳县环保局下发《责令改正违法行为决定书》，7月2日中畈乡政府发出《停产整改通知书》。案涉厂房为上诉人债务人弋阳县丰跃钙业有限公司、债务人吴丰将厂房使用权折价300万元抵债给上诉人，租赁经营期限为60个月。2.原审适用法律错误。若案涉厂房未经城乡规划部门审批或不具备土地使用权利，应由城乡规划部门或者国土资源部门作出处罚并依法强制执行。即使是强制执行行为，也必须依据行政处罚法、行政强制法等规定，依据强制执行决定进行。本案中，两被上诉人既不具备作出强制拆除行政处罚的行政权限，也没有具体的行政处罚行为，没有强制执行决定，未经调查、告知、申诉抗辩等环节，实施强制拆除行为实体严重违法。两被上诉人实施强制拆除行为，没有进行事先催告程序、强制执行决定程序，程序严重违法。3.因为被上诉人的拆除行为，上诉人厂房倒塌，里面的仪器、设备及货物受损，故上诉人损失系因被上诉人的行为造成。上诉人违反的是环境卫生方面的法律，与自身厂房被强拆无关联，故原审认为上诉人的损失系自身原因导致，与被上诉人关系不大错误并据此驳回上诉人赔偿请求错误。4.上诉人损失是现实的，可以数字化的。上诉人厂房是债务人以厂房使用权折抵300万元债务的，租赁期限为60个月，目前仅使用35个月，故因被上诉人的强制拆除行为，上诉人不包括设备、机器、货物等，直接债务损失即将到达135万元。原审法院以上诉人未尽到举证责任、无法认定具体损失判决驳回诉请错误。综上，请求：撤销一审判决，改判两被上诉人赔偿上诉人损失2，919，015元或发回重审，并承担一、二审案件受理费。 被上诉人弋阳县环保局答辩称，1.原审庭审中中畈乡政府已阐明强制拆除上诉人厂房的执法依据及原因，拆除之前被上诉人以电话、书面通知、短信等多种方式通知上诉人自行拆除非法企业及违章建筑，但上诉人拒不履行，故上诉人认为被上诉人不具备强制拆除资质及强制拆除实体违法、程序违法是其认识上的错误。2.上诉人未办环评却长期非法生产，违法事实清楚。3.中畈乡政府拆除的是非法灰钙厂的顶棚，没有损害其生产工具及机器设备，其提出的损失清单没有证据证明清单上物品真实存在。综上，请求二审法院依法维持一审判决，驳回其上诉请求。 被上诉人中畈乡政府答辩称，1.被上诉人于2016年7月27日向弋阳县丰跃钙业送达了整改通知书，要求其在取得环评手续前停止生产。2017年9月5日向江西白雪钙材有限公司送达了行政处罚事先告知书，作出拟限期自行拆除的处罚决定并告知相关权利。2018年4月28日及2018年5月8日向上诉人送达环境整改通知书，余乐签收，故被上诉人在拆除违法建筑前已经尽到告知义务。2.上诉人环境违法行为事实清楚。3.被上诉人强制拆除行为，是依法履行职责，符合法律法规及相关政策的规定。4.上诉人取得环评许可前，不能开展经营活动，否则就是违法；上诉人要求赔偿损失，没有事实与法律依据。被上诉人拆除的是违章建筑，不属于合法利益，不存在赔偿问题；上诉人只是承租经营，被拆搭建物并非上诉人所建，不是权利主体。在权利人无授权的情况下，上诉人无权提起赔偿请求；被上诉人仅拆除了厂棚，没有损害工具、五金配件，上诉人仅提供损失清单，没有提供其他证据证明，违章建筑拆除不存在重置问题；上诉人没有取得环评手续，不能生产，不存在停产损失及债权损失问题；机器是否搬迁及搬迁费用与拆除行为没有因果关系。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院维持原审判决，驳回上诉人全部诉请。 上诉人向本院提交以下证据：民事调解书、租赁协议及损失清单，拟证明上诉人主体身份及具体损失。因上述证据拟证明的事实原审已查明，且上诉人及被上诉人对原审查明的事实均无异议，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系要求确认被上诉人强制拆除行政行为违法并一并提起行政赔偿之诉。原审判决已确认被上诉人强制上诉人厂房行为违法，被上诉人在法定期限内未提起上诉，而上诉人上诉请求为撤销原审判决，改判两被上诉人赔偿上诉人损失2,919,015元或发回重审二审，主要是针对原审判决中的行政赔偿判决提起上诉。故本案的争议焦点为：被上诉人就强制拆除上诉人厂房的行为是否应当予以赔偿及赔偿数额如何确定。上诉人认为被上诉人强制拆除行为违法，造成了上诉人的损失，且该损失能够数字化也已提供证据证明，故应当按照损失清单的数额予以赔偿。被上诉人认为上诉人存在违法行为，强制拆除的是违章建筑，为非法利益，不应当予以赔偿且无证据证明其损失。本院认为，行政机关进行强制拆除时，应慎重、妥善进行，对被拆除建筑物中的合法物品应给予合理时间搬离，或是对被拆建筑物中的合法财产予以清空或妥善保存。本案中，被上诉人认为上诉人厂房是违章建筑予以拆除，在拆除案涉建筑物时，应将上诉人厂房内的合法物品进行合理处置并妥善保存证据，以证明其在强制拆除过程中已妥善处理。案涉建筑物被拆除后，拆除现场未予以变动。经查看现场，上诉人部分物品被积压于被拆除的厂棚铁皮下，上诉人亦提供了损失清单，而被上诉人未提交拆除案涉厂房时对厂房内的合法物品进行妥善处置的相关证据，故被上诉人拆除上诉人厂房时是否造成了上诉人设备等合法物品损坏事实不清。若被上诉人拆除上诉人厂房时，造成厂房内上诉人的合法物品损坏，对上诉人合法利益受损应予以赔偿。综上，被上诉人拆除上诉人厂房时是否造成上诉人合法物品损坏及具体数量、数额等事实不清，原审就上诉人是否存在合法权益受损事实尚未查清。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（三）项规定，判决如下： 一、维持江西省万年县人民法院2018年12月17日作出的（2018）赣1129行初84号行政判决第一项，即确认弋阳县环境保护局和弋阳县中畈乡人民政府于2018年6月3日对弋阳县宇希建材厂的厂棚实施强制拆除的行政行为违法； 二、撤销江西省万年县人民法院2018年12月17日作出的（2018）赣1129行初84号行政判决第二项，即驳回弋阳县宇希建材厂的其他诉讼请求； 三、赔偿部分发回江西省万年县人民法院重新审理。 审判长 赖 晓 审判员 余细花 审判员 王 鹿 二〇一九年五月二十日 书记员 张耀龄