甘肃省定西市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）甘11行终30号上诉人（原审原告）漳县金盛生态环保治理有限责任公司，住所地漳县金钟镇马台沟村前庄。临时负责人陈桂女，系原告法定代表人蔡含真(已逝)妻子。被上诉人(原审被告)漳县人民政府，住所地漳县西二路南段东侧。法定代表人刘静，系该县县长。被上诉人(原审被告)漳县自然资源局，住所地漳县武阳镇滨河路。法定代表人周玉龙，系该局局长。原审第三人国营漳县木寨岭林场，住所地漳县大草滩乡酒店村。法定代表人汪小明，系该林场场长。上诉人漳县金盛生态环保治理有限责任公司(以下简称金盛生态公司)因林业行政登记一案，不服渭源县人民法院（2018）甘1123行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定的事实：1998年2月18日，中共漳县县委、县政府发出县委发[1998]2号《关于拍卖“四荒”地使用权的实施办法》（以下简称《实施办法》），为了充分调动全县广大干部群众治理小流域的积极性，全面落实县委发[1997]49号《关于停止植被破坏，治理漳河流域，建设生态农业的决定》精神，切实加快漳河流域综合治理和扶贫开发步伐，县委、县政府决定：将全县荒山、荒坡、荒沟、荒滩（简称“四荒”地）使用权一次性进行拍卖治理。该《实施办法》第一条“拍卖范围”2.中的内容为“国营林场所属的无力经营的部分宜林地、疏林地，也可拍卖。”6.中的内容为“拍卖的内容包括地表及地表附着物，不包括地下矿藏资源。”7.中的内容为“拍卖的只是‘四荒’地使用权，谁购买、谁治理、谁受益。”第三条“拍卖办法”3.中的内容为“拍卖后的使用期限，一般为60年。期满后，买方还可以有偿连续治理使用。”8.中的内容为“拍卖成交后，双方要及时签订‘四荒’地拍卖治理契约。……并由县人民政府发给‘四荒’地使用证。”第四条“管理办法”3.的内容为“在‘四荒’地购买使用期内，允许其将使用权合法继承和有偿转让，但必须签订过继和转让契约，履行签证手续，转卖期限不得超过原合同期限。当经营主体转移（如继承、转让和重新拍卖等），或经营形式发生变化（如承包关系变为拍卖关系）时，应将原发放的有关证件及时收回、更换，防止出现一地多证。”第五条“优惠政策”1.中的内容为：“‘四荒’地治理后，种植的林木及其果实、牧草等归治理者所有，8年内免征农林特产税……。”根据该《实施办法》，1998年4月，原告金盛土地开发有限公司与国营漳县木寨岭林场签订了《木寨岭林场金钟林区马台沟作业区林业用地拍卖使用权合同书》，约定将木寨岭林场马台沟作业区18林班（1—23、27、30）25个小班、总面积5937亩林地使用权拍卖给金盛土地开发有限公司，拍卖款16.5万元，使用期限60年。拍卖的5937亩林业用地划分为三个类型：第一类天然疏林地，面积283.5亩，每亩拍卖价198.4元；第二类天然更新林地，面积1435.5亩，每亩拍卖价40.5元；第三类灌丛宜林地，面积4218亩，每亩拍卖价12元。该《合同书》2.中的内容为“拍卖后乙方必须一次付清甲方拍卖资金，只拍卖使用权60年（拍卖内容只包括地表及地表附着物，不包括地下矿藏资源）。60年期满后，甲方还可申请有偿连续治理使用。”6.中的内容为“在拍卖使用期内，允许乙方将使用权合法继承和有偿转让，但必须签订过继和转让契约，履行签证手续，转卖期限不得超过原合同截止期限，并将原有发放的有关证件及时收回，更换，以免出现一地多证。”合同签订后，原告法定代理人蔡含真于1998年4月28日，向漳县林业局一次性交纳了16.5万元的拍卖款。1998年4月26日，漳县人民政府为金盛土地开发有限公司法定代理人蔡含真个人颁发了漳国用（1998）字第933号《国有土地使用证》。因该证丢失，2011年10月12日，漳县人民政府向蔡含真补发了漳国用（2011）第011286号《国有土地使用权证》。2001年12月10日，蔡含真向漳县林业局下属单位漳县林政稽查队交纳了办理《林权证》工本费800元并口头申请办证。后被告并未向原告颁发《林权证》。2011年12月6日，原告向被告书面申请要求颁发《林权证》。2013年1月11日，漳县林业局向定西市林业局上报漳林发[2013]2号《关于蔡含真向省林业厅反映问题答复的报告》，称“由于该宗拍卖交易只拍卖林地使用权60年，林地所有权权属未变，国家尚未出台国有林地改革政策，经多次请示市林业局，此类情况目前不能颁发林权证，双方维持现有经济合同，若国有林地改革国家出台政策，按政策依据办理”。另外，2004年7月16日，金盛土地开发有限公司更名为漳县金盛生态环保治理有限公司，法定代表人为蔡含真。2004年12月，国家林业局界定漳县木寨岭林场内森林资源为漳河源头水源涵养林，属于防护林。2005年至2017年，原告共领取国家公益林补偿资金385398元。2013年12月23日，金盛公司以漳县人民政府为被告，以原告已合法取得了5937亩林地的土地使用权，应为原告颁发林权证为由，向漳县人民法院提起行政诉讼，请求判令被告履行法定职责，为原告颁发林权证。2014年8月14日，漳县人民法院作出（2014）漳行初字第02号行政判决，判决：被告漳县人民政府自本判决生效之日起60日内对原告漳县金盛生态环保治理有限公司要求颁发林权证的申请作出处理。漳县人民政府根据该判决，于2014年10月13日作出漳政函[2014]56号《关于漳县金盛土地开发有限公司申请办理林权证的复函》，认为漳县金盛公司关于办理漳县木寨岭林场金钟工区马台沟作业区18林班25个小班总面积5937亩林地林权证的申请不符合法律、法规、规章规定，不予办理《林权证》。原告于2014年10月13日收到该复函后，多次向人民法院提起行政诉讼。原审法院另查明，1、1990年9月19日，漳县人民政府颁发给国营木寨岭林场国林证字第002号甘肃省国有林权证，案涉土地属该证记载属国营木寨岭林场所有的林地范围内。2、2014年7月4日，定西市林业局勘察设计队现场勘验意见书，勘验结论为18号林班中的25个小班中只有1号和17号小班内部分地段有人工造林，且能够辨别的人工造林面积共计310亩，其余23个小班均为天然起源的次生林。3、原告漳县金盛生态环保治理有限责任公司的法定代表人蔡含真于2018年死亡，公司决定其妻子陈桂女担任临时负责人。原审法院认为，林权证是县级以上人民政府或者国务院林业主管部门依据《森林法》或《农村土地承包法》有关规定，按照有关程序对国家所有或集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，确认所有权或者使用权，并登记造册，发放的证书。根据1990年9月7日漳县人民政府给木寨岭林场颁发的国林证字第002号《国有林权证》记载，案涉土地性质属国有林地，确认由第三人木寨岭林场管理、经营、使用。根据中共漳县委发[1998]2号《中共漳县县委、县政府关于拍卖“四荒”地使用权的实施办法》的规定，经漳县人民政府决定同意并授权第三人将其5937亩林地拍卖给原告。1998年4月，原告与第三人签订了林业用地拍卖使用权合同书，原告即取得了案涉林地及地上附着物的所有权和使用权。原告申请办理林权证，依法应当向漳县林业局申请变更登记，如果符合变更登记条件，应准予登记，报漳县人民政府审核，及时发放林权证。本案争议的主要焦点是被告漳县人民政府是否应当给原告办理林权证，而准予登记并核发林权证的法定条件之一是林权证明材料合法有效，即原告通过拍卖与第三人签订了林业用地拍卖使用权合同及取得的国有土地权使用证是否合法有效？土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。林权流转概念是对原林权转让的扩大，即森林、林木、林地流转，包括林地承包经营权人的林地承包经营权、林木所有权流转和集体经济组织的林地经营权、林木所有权的流转。林权流转方式包括转包、出租、转让、互换、入股、抵押等。1.1986年7月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》和现行的《中华人民共和国土地管理法》均规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。1986年5月实施的《中华人民共和国森林法实施细则》第十条规定“国营林业局、国营林场经营的各类土地的面积及其界线，除了经过原批准机关同意或者按照本细则第九条规定批准的以外，其他单位和个人不得变更。”现行的《中华人民共和国森林法》第十五条规定：……用材林、经济林、薪炭林及林地使用权和采伐迹地火烧基地的林地使用权及国务院规定的森林、林木和其他林地使用权可以转让；除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。《中华人民共和国农村土地承包法》第二条“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。2007年12月9日颁布的《国家林业局》第一（五）（林资发（2007）252号）“……。各类国有森林资源在国家没有出台流转办法前，一律不准流转”。2008年6月8日发布的《中共中央国务院关于全面推进集体林权改革的意见》只规定了集体所有林权才能流转。另外，《国有林场管理办法》第六条规定，国有林场经营范围内的国有森林资源属于国家所有，由国有林场依法经营管理，任何单位和个人不得随意收缴、归并、侵占和平调，不得以任何形式侵占、破坏国有森林资源；第十一条规定，设立国有林场，应当经省级林业主管部门审核或者批准；第十四条规定，国有林场变更经营范围，应当按原报批程序报原审批设立的机关审核、批准。同时，国家至今未出台防护林和国有林场林权出让和流转的法律及政策。根据上述法律及政策规定，因案涉林权为国有林场经营的国有防护林，依法不得出让或者流转。据此，《中共漳县县委、漳县人民政府》将案涉的国有林地纳入四荒地拍卖范围进行拍卖，违反法律规定，又无政策依据，且未经甘肃省林业厅审核、批准。2.案涉林地已在拍卖前确权给木寨岭林场，拍卖案涉国有林权的行为属国有林权的出让行为，应当由漳县人民政府与原告签订国有林权出让合同，而案涉合同由木寨岭林场和原告签订，虽经漳县人民政府授权委托确认签订，但该授权无法律依据，而且委托人应当以受委托人的名义签订。该合同从形式上属第三人与原告的经营使用权的转让合同，但实质上是案涉林地的使用权出让合同。综上，案涉林权的拍卖及拍卖使用权合同，违反法律、行政法规的强制性规定，以合法形式掩盖非法目的，损害国家和公共利益及第三人的利益，属无效合同。另外，根据《土地管理法》和《森林法》的相关规定，涉及林权的应当按照《森林法》的规定办理林权证，不应在办理土地使用证，案涉土地已被漳县人民政府给国营漳县木寨岭林场颁发了《国有林权证》，林权变更后，应当依法办理林权变更登记，而漳县人民政府给原告法定代表人蔡含真个人办理土地初次登记，颁发国有土地使用证，亦违法无效。据此，原告提交权属证明材料违法无效，视为其未取得合法的林权。登记机关应当依法不予变更登记，颁发林权证。综上所述，原告要求撤销被告漳县人民政府作出的不予办理《林权证》的复函并继续履行变更登记颁发林权证的请求不能成立。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第一百零二条之规定，判决：驳回原告漳县金盛生态环保治理有限责任公司的诉讼请求。一审宣判后，金盛生态公司不服提起上诉称，一、原审适用法律错误。1、原审判决所引用的法律禁止性规定（均出现在原审判决第15至16页中，不在此赘述）均是在漳县县委[1998]2号《中共漳县县委、漳县人民政府关于拍卖“四荒”地使用权的实施办法》（以下简称《实施办法》）、《木寨岭林场金钟林区马台沟作业区林业用地拍卖使用权合同书》（以下简称《拍卖合同书》）之后公布并实施，违反了《中华人民共和国立法法》第九十三条关于法律不溯及既往的原则性规定，属于适用法律错误。2、《拍卖合同书》依法签订，合法有效，对双方具有约束力。(1)上诉人是依据被上诉人漳县人民政府在1998年2月18日下发的《实施办法》这一规范性文件而作出的竞拍决定。该《实施办法》在第一条拍卖范围中明确规定：国营林场所属的无力经营的部分宜林地、疏林地，也可拍卖；凡属“四荒”地范围内的零星树木、零星农地、零星牧草地亦随同“四荒”地一次性拍卖。被上诉人自行将涉案5935亩宜林地纳入拍卖范围并由上诉人拍得使用权。(2)行政性法律新旧法交替时适用“实体从旧，程序从新”的原则。2004年最高人民法院印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》明确指出：关于新旧法律规范的适用规则，根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为做出在新法施行以后，人民法院审查具体行为合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。据此，在上诉人签订拍卖合同之后修改的《森林法》等法律法规中关于国有林地使用权的转让的禁止性规定不适用本案。原审判决根据大量在《实施办法》、《拍卖合同书》之后制定实施的法律规定作出判决实属适用法律不当。二、原审判决忽视了案件重要事实。涉案林木由上诉人种植管护，林木经历了由无到有的过程，为上诉人颁发林权证并不违反法律规定。1、被拍卖林地上的林木，绝大部分是上诉人种植管护。首先，大量证据证实，涉案土地上的林木早在1998年之前就被周边群众砍伐殆尽，上诉人当年取得的只是宜林荒山使用权。双方签署的《拍卖合同书》载明，上诉人拍卖的5937亩林业用地分为天然疏林地、天然更新迹地和灌丛宜林地，并非有林地（其中疏林地仅有283.5亩，更新迹地和宜林地达5653.5亩），该地块上的树木早已被砍伐殆尽。关于这一事实在漳县林业局、金钟镇政府、马台沟村委会出具的材料均能够证实。其次，上诉人拍卖取得“荒山”使用权后，营造了大量林木。被上诉人漳县人民政府所属漳县林业局在2003年5月1日出具的材料证实：“漳县金盛土地开发有限公司拍卖国营漳县木寨岭林场马台沟作业区宜林荒山5937亩……，从97年开始至2002年底共治理荒山8000亩，其中营造乔木林4000亩，封山育林（灌木林）4000亩。该公司拍卖的宜林荒山荒地全部纳入林地管理”；漳县金钟镇政府和马台沟村委会在2011年11月15日出具的材料证实：“由于管理不善在1991年-1994年木寨岭林场金钟林区马台沟作业区森林被周边渭源、陇西、漳县、岷县、卓尼5个县部分群众用3年时间全部盗伐光尽，由于大量破坏森林，造成水土流失严重……15年来蔡含真和公司全体职工栽、种、管、护成材林11210.7亩，对于防治水土流失、涵养水源、恢复植被、生态平衡、保护环境及野生动植物都起到了极其重要的作用……”上诉人提供的两组对比照片也清楚的显示荒山变森林的事实。2、《实施办法》约定了上诉人种植管护林木的所有权应归上诉人所有。被上诉人在拍卖四荒地之前，于1998年2月18日制定下发了《实施办法》，作为指导和规范拍卖活动的规范性文件，《实施办法》中的条款自然适用整个拍卖治理。该《实施办法》第五条优惠政策第1项明确规定：“四荒地治理后，种植的林木及其果实、牧草等归治理者所有”。这完全符合国家提出的“谁造谁有，合造共有”的林业政策（中发1987第20号文件）。因此，为上诉人办理林权证是被上诉人在规范性文件中承诺的义务，上诉人与第三人之间的《拍卖使用权合同书》中虽未约定林权证办理，但被告在《实施办法》中做出了承诺，当然应该履行。为此请求：依法撤销渭源县人民法院（2018）甘1123行初70号行政判决，依法改判。被上诉人漳县人民政府、漳县自然资源局没有提出答辩意见。二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，1984年9月20日颁布，1985年1月1日实施的《中华人民共和国森林法》第十五条规定“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地:(一)用材林、经济林、薪炭林;(二)用材林、经济林、薪炭林的林地使用权;(三)用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权;(四)国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。”1986年5月10日实施的《中华人民共和国森林法实施细则》第十五条也有同样的规定，本案金盛生态公司签订拍卖合同时，我国法律对林地早已明文规定了可以转让、不得转让的范围，本案争议的林地是漳河源头水源涵养林，属于国家防护林，更不得流转。金盛生态公司要求县政府颁发林权证的时间是2001年12月，这时国家的法律及政策已经明确对于国有林地禁止任何形式的流转，而金盛生态公司通过转让得到的林地是国营木寨岭林场的一部分，县政府的职能部门曾向上级部门写出专题报告请求办理林权证，上级部门答复，根据国家的法律及政策不能颁发林权证。金盛生态公司要求颁发林权证的请求得不到法律的支持。金盛生态公司的上诉请求均不符合法律、法规及国家政策的规定，不能成立。一审判决事实清楚，证据确实充分，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由漳县金盛生态环保治理有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  陈有良审判员  赵云玲审判员  刘 锋二〇一九年五月二十四日书记员  黄宝平