河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终4207号上诉人（一审原告）周鸿涛，男，汉族，1979年5月21日出生，住郑州市。上诉人（一审被告）新密市刘寨镇人民政府，住所地新密市刘寨镇开发区。法定代表人高淑峰，镇长。行政负责人郑冠栋，新密市刘寨镇人民政府副镇长。委托代理人王子真，河南京原律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新密市人民政府，住所地新密市青屏大街86号。法定代表人张红伟，市长。委托代理人张栋磊，新密市行政复议中心主任。委托代理人李鹏，河南京原律师事务所律师。上诉人周鸿涛、新密市刘寨镇人民政府（以下简称刘寨镇政府）因与被上诉人新密市人民政府（以下简称新密市政府）房产权纠纷一案，不服郑州市中级人民法院（2016）豫01行初929号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周鸿涛，上诉人刘寨镇政府的行政负责人郑冠栋、委托代理人王子真，被上诉人新密市政府的委托代理人张栋磊、李鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年12月23日左右，周鸿涛父亲周栓紧位于刘寨镇刘寨村养马庄56号的房屋被强制拆除，周鸿涛以新密市政府、刘寨镇政府为被告提起本案诉讼，请求：1、判决确认新密市政府、刘寨镇政府拆除周鸿涛房屋的行为违法。2、判决新密市政府、刘寨镇政府停止侵犯周鸿涛所享有的合法的宅基地使用权，恢复地貌。郑州市中级人民法院一审查明：周鸿涛系周栓紧长子，周栓紧系新密市刘寨镇刘寨村养马庄居民，住刘寨镇刘寨村养马庄56号。1994年12月21日，新密市刘寨乡土地所为周栓紧颁发《农宅权属定点使用证》。1997年5月10日，新密市政府为周栓紧颁发房屋产权证，该证载明：所有权人周栓紧，房屋座落刘寨村养马庄组。2014年12月29日，周鸿涛通过上门报警，报称：在刘寨镇刘寨村养马庄组其家房子被人推平了。新密市公安局刘寨派出所《受案登记表》中，受案意见为：属本单位管辖的刑事案件，建议及时立案侦查；受案审批一栏载明：报立刑事案件，及时立案侦查，该栏有受案部门负责人钱建坡的签名,日期为2015年1月31日。钱建坡时任刘寨派出所指导员。2015年1月31日，新密市公安局刘寨派出所向周鸿涛出具《受案回执》，其上载明：你于2014年12月29日报称的2014.12.23郑州新密周鸿涛房屋被毁损案我单位已受理。新密市政府在庭审中陈述，对该案，公安机关已经作为刑事案件受理，但是截至目前仍然没有正式立案。另查明，2013年4月7日，刘寨镇党委、刘寨镇政府制定《刘寨镇新市镇建设拆迁工作方案》，刘寨镇党委、刘寨镇政府研究决定成立刘寨镇新市镇建设拆迁工作指挥部，并成立若干拆迁工作组，其中刘寨村拆迁工作组的拆迁任务是刘寨村一、二、三、四、五、七、九、十一、十三、十四组259户（刘寨村九组即养马庄组）。时间安排：2013年4月7日—4月11日为宣传发动阶段，2013年4月12日—5月12日为签订协议及实施拆迁阶段，2013年5月13日—6月12日为建筑垃圾清运阶段。工作方案中要求，本次拆迁以村为主，支部书记、村主任为第一责任人，具体负责本辖区内群众拆迁工作；镇政府由班子成员带队，抽调精干人员组成工作组，负责拆迁安置协议的签订，搬家费、过渡费的发放，建筑垃圾的清运等工作。制定了督查奖惩措施：拆迁工作实行日报告、周通报制度。对拆迁进度快的工作组进行通报表彰；对工作积极、有魄力、又干劲的镇、村干部进行表彰；对积极支持刘寨镇新市镇建设带头拆迁的先进者，镇政府将给与奖励；对进度迟缓、工作不力的工作组将通报批评；对工作懈怠的村支部书记予以撤职，村主任停职。还查明，周鸿涛于2016年8月9日，向河南省人民政府申请行政复议，请求撤销《河南省人民政府关于新密市2011年度第七批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2012〕1105号），河南省人民政府以周鸿涛的复议申请超过法定期限为由，驳回其行政复议申请。郑州市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点为：一、周鸿涛是否为本案适格的原告；二、本案是否属于行政诉讼的受案范围；三、周鸿涛的起诉是否超过法定期限；四、新密市政府、刘寨镇政府是否为本案适格被告。一、关于周鸿涛是否为本案适格的原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”本案中，周栓紧已于2016年1月19日去世，周鸿涛作为周栓紧的近亲属，可以提起诉讼。二、关于本案是否属于行政诉讼的受案范围。《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百六十六条规定：“公安机关对于公民扭送、报案、控告、举报或者犯罪嫌疑人自动投案的，都应当立即接受，问明情况，并制作笔录……。”第一百六十八条规定：“公安机关接受案件时，应当制作受案登记表，并出具回执。”第一百七十五条第一款规定：“公安机关接受案件后，经审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于自己管辖的，经县级以上公安机关负责人批准，予以立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微不需要追究刑事责任，或者具有其他依法不追究刑事责任情形的，经县级以上公安机关负责人批准，不予立案。”本案中，周鸿涛于2014年12月29日向公安机关报案，至今并未立案，故新密市政府、刘寨镇政府所举的证据不能证明本案涉及刑事犯罪，其关于本案不属于行政诉讼的受案范围的意见，不能成立。三、关于周鸿涛的起诉是否超过法定期限。根据原、被告的起诉、答辩理由和有关证据，可以认定周栓紧的房屋于2014年12月23日前后被拆除。根据当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，周鸿涛于2016年12月19日提起本案诉讼，不超过法定起诉期限。四、关于新密市政府、刘寨镇政府是否为本案适格被告。因周鸿涛无证据证明新密市政府实施了拆除本案所涉房屋的行为，故周鸿涛对于新密市政府起诉应予驳回。根据《刘寨镇新市镇建设拆迁工作方案》，刘寨镇政府或刘寨镇政府委托的组织是刘寨村九组拆迁工作的实施主体，应当由刘寨镇政府对拆除案涉房屋行为负证明责任。刘寨镇政府对该问题不能举证，应当推定刘寨镇政府或刘寨镇政府委托的组织实施了被诉拆除行为，故刘寨镇政府是本案的适格被告，应承担相应的责任。郑州市中级人民法院认为，关于周鸿涛的第一项诉讼请求，刘寨镇政府在未与周鸿涛家就房屋拆迁事宜协商好的情况下，即拆除了周鸿涛家的房屋，违反法定程序，超越职权，故刘寨镇政府拆除周鸿涛家房屋的行为违法。关于周鸿涛的第二项诉讼请求，实际上是周鸿涛申请刘寨镇政府、新密市政府履行停止侵害、恢复原状等给付义务。在庭审中，新密市政府认为周鸿涛家房屋所在的土地已被征收，征地批复为《河南省人民政府关于新密市2011年度第七批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2012〕1105号）；周鸿涛虽不能确定其家房屋所在的土地被哪个征地批复批准征收，但认为，根据现状，刘寨村养马庄土地都已经被征收了。周鸿涛也曾向河南省人民政府申请行政复议，请求撤销豫政土〔2012〕1105号征地批复。因本案所涉宅基地已被征收，土地所有权、使用权已发生变化，无法恢复地貌，也即刘寨镇政府、新密市政府无法履行相应的给付义务，故对周鸿涛的第二项诉讼请求，郑州市中级人民法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第七十条第三项、第四项，第七十四条第二款第一项的规定，判决：一、确认刘寨镇政府拆除周鸿涛家房屋的行为违法。二、驳回周鸿涛的其他诉讼请求。上诉人周鸿涛不服一审判决，向本院上诉并答辩称：1、新密市政府与刘寨镇政府洗劫周鸿涛合法财产，违反物权法。2、新密市政府与刘寨镇政府强行剥夺周鸿涛享有的宅基地使用权，违反物权法。3、新密市政府与刘寨镇政府违反行政强制法，实施强拆前未作出强制执行决定，未事先书面催告，程序违法。4、“一书三方案”中的土地方案里载明“征地涉及拆迁，新密市政府承诺先安置、后拆迁”，同时在整个刘寨村征地拆迁过程中有新密市城建局、新密市国土局、新密市拆迁办等各部门工作人员参与，因此新密市政府是本案的适格被告。5、新密市政府与刘寨镇政府强拆周鸿涛的房屋后，虽然房屋已经灭失，但因为没有对房屋和宅基地使用权证进行补偿，周鸿涛仍对涉案土地享有使用权，一审判决认定土地所有权、使用权已发生变化系认定事实错误。综上，请求维持一审判决第一项，撤销一审判决第二项，改判支持周鸿涛的一审诉讼请求。上诉人刘寨镇政府不服一审判决，向本院上诉并答辩称：1、涉案房屋被强拆后，周鸿涛到派出所进行了报案，民警经过勘察和询问后，认为属于刑事案件并建议立案侦查。一审法院仅以公安机关并未正式立案为由否定涉案房屋被毁的性质，属于认定事实错误。本案不属于法院行政诉讼受案范围。2、周鸿涛于2014年10月份向刘寨镇政府反映涉案房屋被拆情况，后于2014年12月29日向公安机关报案，说明周鸿涛当时就已经知道了所谓的拆除行为。周鸿涛于2016年12月19日提起行政诉讼，超过了6个月的法定期限，一审法院认为周鸿涛的起诉未超期系适用法律错误。综上所述，请求撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判。被上诉人新密市政府答辩称：1、一审法院认定事实清楚，周鸿涛没有证据证明新密市政府实施了拆除涉案房屋的行为。2、周鸿涛也没有证据证明涉案房屋的拆除行为系刘寨镇政府实施，涉案房屋的拆除行为可能涉及刑事犯罪。其他答辩意见同刘寨镇政府答辩意见一致。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）本案属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，尽管周鸿涛以其房屋被强制拆除为由，于2014年12月29日作为刑事案件向公安机关报案，但公安机关至今并未立案，新密市政府、刘寨镇政府提交的证据不能证明被诉强拆行为属于刑事犯罪，刘寨镇政府关于本案不属于行政诉讼的受案范围的上诉理由不能成立，本院不予支持。（二）周鸿涛的起诉不超过法定的起诉期限。案涉房屋于2014年12月23日左右被拆除，即使周鸿涛当时已经知道被诉强制拆除行为的存在，其于2016年12月19日提起本案诉讼，亦不超过当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的两年起诉期限。刘寨镇政府关于周鸿涛的起诉超过起诉期限的上诉理由不能成立，本院不予支持。（三）刘寨镇政府强制拆除周鸿涛房屋的行为违法。根据《刘寨镇新市镇建设拆迁工作方案》，刘寨镇政府或刘寨镇政府委托的组织是刘寨村九组拆迁工作的实施主体，周鸿涛的房屋在刘寨镇新市镇建设项目的拆迁范围内，其房屋被强制拆除，应当推定是刘寨镇政府实施的拆除行为。刘寨镇政府未提供证明其拆除行为合法性的证据，一审判决确认其强拆行为违法，并无不当。（四）周鸿涛的其他诉讼请求应予驳回。首先，周鸿涛没有提供证据证明新密市政府和刘寨镇政府一起实施了对其房屋的拆除行为，故周鸿涛主张新密市政府实施了强制拆除行为，缺乏事实根据，其要求确认新密市政府的强制拆除行为违法的诉讼请求，本院不予支持。其次，周鸿涛、刘寨镇政府、新密市政府均认为周鸿涛房屋所在的土地已被河南省人民政府批准征收为国有土地，经一审法院现场勘验，案涉土地已建成住宅小区，土地所有权、使用权均已发生变化，周鸿涛请求判决新密市政府、刘寨镇政府停止侵犯周鸿涛所享有的合法的宅基地使用权，恢复地貌的诉讼请求，客观上无法实现，一审判决驳回周鸿涛的第二项诉讼请求，并无不当。综上，上诉人周鸿涛、刘寨镇政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周鸿涛、新密市刘寨镇人民政府各承担25元。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  原永杰审判员  王盛楠二〇一九年五月九日书记员  陈知勉