广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终359号 上诉人（一审原告）来宾市兴宾区小平阳镇龙山村民委龙山村。 诉讼代表人黎干，该村村长。 委托代理人黄宏波，广西万益（来宾）律师事务所律师。 委托代理人黄静静，广西万益（来宾）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市人民政府。住所地：来宾市人民路1号。 法定代表人雷应敏，该市市长。 委托代理人贾凌波，来宾市司法局工作人员。 委托代理人韦顺，来宾市司法局工作人员。 一审第三人来宾市兴宾区陶邓乡兴高村民委牛头村。 诉讼代表人覃柳，该村村长。 委托代理人黄腾达，广西桂中律师事务所律师。 上诉人来宾市兴宾区小平阳镇龙山村民委龙山村（以下简称龙山村）因诉被上诉人来宾市人民政府、一审第三人来宾市兴宾区陶邓乡兴高村民委牛头村（以下简称牛头村）土地行政复议一案，不服来宾市中级人民法院（2018）桂13行初59号行政判决，向本院提出上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：2013年6月18日，牛头村作为申请人，以龙山作为被申请人，书面向来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）提出林地确权申请，请求兴宾区政府依法将争议的兴宾区小平阳镇与兴宾区陶邓乡交界处的社山、三等山、鸭脚山、羊山、五指山、狗岩山等五座山倒水向弄擂内西面的一带林地约500亩林地的所有权确认给牛头村。兴宾区政府受理后进行调查、勘查，纠纷区域林地面积共733亩，认定上世纪八十年代擂山弄内的平地是龙山管理使用，1987年3月1日龙山把擂山弄内的所有耕地和林地发包给龙山民韦三东、韦啟发、黎民贵、黎有来经营，期限15年；2002年12月18日龙山又将擂山弄发包给黄勇、黄宝帛等经营，期限25年。2005年3月16日兴宾区政府颁发给黄勇第151802号《林权证》，该证所覆盖的土地面积约256亩在争议地范围内。2010年林改工作中，小平阳镇和陶邓乡林改工作人员组织双方村委及村民到龙山××办公室在《林权现场勘界图》上签字，该图显示争议地属于牛头村范围。争议地现属龙山管理使用，已发包给黄宝帛、黄勇、李海清经营。兴宾区政府多次组织双方当事人进行调解未果的情况下，2017年6月2日，兴宾区政府经过集体讨论作出会议决定：原则同意陶邓乡人民政府对该纠纷案的处理意见。2017年8月28日，兴宾区政府作出兴政处〔2017〕16号行政处理决定（以下简称16号处理决定），确认争议地面积约733亩土地权属属龙山集体所有。牛头村不服该行政处理决定，于2017年10月27日向来宾市人民政府申请行政复议。2017年11月15日，来宾市人民政府立案受理，在龙山明确表态不愿意调解情况下，于2018年2月7日依法作出来政复决字〔2017〕84号行政复议决定（以下简称84号复议决定），撤销兴宾区政府的16号处理决定，由兴宾区政府在法定期限内重新作出具体行政行为。龙山民不服向该院提起行政诉讼，请求：撤销84号复议决定，维持16号处理决定，本案诉讼费由来宾市人民政府承担。 一审法院认为，行政机关在调处土地确权纠纷作出行政行为时，依法应当认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。龙山与牛头村争议的林地面积为733亩，位于兴宾区小平阳镇与兴宾区陶邓乡交界处的社山、三等山、鸭脚山、羊山、五指山、狗岩山等五座山倒水向弄擂内西面,兴宾区政府没有查清牛头村提供的陶邓乡林业工作站《林权图》涉及本案争议地历史耕管事实，兴宾区政府应当予以审查，以查明争议事实，对本案争议林地，兴宾区政府以争议地耕管事实资料和有关凭证等确权参考证据材料，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第三十五条第二项进行确权，主要证据不足；兴宾区政府在调处本案过程中，作出的行政处理决定与兴宾区政府集体讨论作出的会议决定严重不符，属于程序违法，处理错误；本案争议的林地733亩，2005年3月16日，兴宾区政府颁发给黄勇第151802号《林权证》，该证所覆盖的林地面积256亩在争议地范围内，该证已确认这争议的256亩林地所有权权利人为龙山，已不需要重新确认，但兴宾区政府在本案林地确认中，又重复将这争议的256亩林地权属确认给龙山集体所有，属重复确认，适用法律错误。来宾市人民政府经复议后认为兴宾区政府在处理本案土地行政确权纠纷中，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销，遂依照《中华人民共和国行政复议法》第十三条、第二十八条第一款第三项第1目、第2目以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，撤销兴宾区政府作出的16号处理决定，适用法律正确，复议程序合法,应予以维持。龙山村请求撤销来宾市人民政府84号复议决定，维持兴宾区政府的16号处理决定,没有事实和法律依据，故其诉请不能成立。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回龙山的诉讼请求。一审案件受理费50元由龙山负担。 上诉人龙山村上诉称：（一）一审法院认定兴宾区政府的16号处理决定确权主要证据不足，但实际上有大量证据证实争议地归属上诉人龙山所有。1.擂山弄由弄擂内和弄擂外两部分组成，按传统的土地分界，从五行山、羊山、鸭脚山、人头山、三等山、社山顶的分水岭倒水向弄擂内的为龙山管辖地界。2.人民公社时期，该争议地也属于龙山所有。1976年原青岭人民公社在原木××大队龙山村××山××林场大会战（××村××原木××大队管辖），当时指挥部就设在木平大队（现在的龙山民委）。3.龙山对争议地具有耕管事实，牛头村从未主张权利，一直不存在任何纠纷。4.小平阳镇人民政府与兴宾区林业局分别于2014年和2015年作出的《关于要求对龙山擂山弄擂内山林土地权属重新确权的申请报告》《关于陶邓乡兴高村民委牛头村与小平阳镇龙山民委龙山林地权属纠纷案的调查报告》均认定争议地属龙山集体所有。兴宾区政府在作出确权决定之前，依法进行了踏勘、调解、调查，查明了争议地历来属于龙山耕种管理的事实。而牛头村在行政复议阶段提交的陶邓乡林业工作站的《林权图》中仅标注“龙山与牛头”，并没有认定为有争议，而且无面积范围，此外再无其他证据可证明该地块存在历史争议。（二）一审法院认定兴宾区政府在调处本案过程中作出的行政处理决定与兴宾区政府集体讨论作出的会议决定严重不符，属于程序违法。该认定错误。（三）兴宾区政府对于256亩土地权属确认并不属于程序或适用法律错误。1.龙山与牛头村发生林地纠纷后，是以733亩整块争议地提交申请确权的，兴宾区政府对733亩进行确权，没有违反法律法规，并且确权结果与151802号《林权证》并无冲突。2.上述《林权证》上所载明的256亩林地，之前是种植农作物，在龙山发包给承包人种植林木后，按政策规定是可以得到补贴的，另外的477亩是荒地，不能得到补贴，所以当时承包人虽一直都在耕种，但未办理林权证。综上，兴宾区政府作出的16号处理决定与历史、客观事实相符，程序合法，适用法律正确。故请求：1.撤销一审判决和来宾市人民政府的84号复议决定，维持兴宾区政府作出的16号处理决定；2.一、二审诉讼费由来宾市人民政府承担。 被上诉人来宾市人民政府答辩称：（一）龙山的上诉理由不成立。1.牛头村述称“1982年2月21日有关部门就各村进行林权详查时，就将本案土地作为争议地”，并提供了存于陶邓乡林业工作站的《林权图》作为依据。该图对位于“弄擂内”土地部分范围标注为“龙山与牛头”。因此，牛头村提供的上述《林权图》标注为“龙山与牛头”就是表明存在争议，无论存在争议面积多少均是存在争议，涉及本案争议地历史耕管事实的认定，兴宾区政府应当予以审查，以查明争议事实后进行确权。2.本案争议地面积约733亩，在龙山持有《林权证》仅仅约256亩，其他争议地477亩土地，兴宾区政府仅以争议地耕管事实资料和有关凭证等确权参考证据材料，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第三十五条第二项进行确权，适用法律依据不充分。3.根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条规定，人民政府集体讨论决定是处理土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理的必经程序。兴宾区政府提交的证据没有办法相互印证确定兴宾区政府就本案集体讨论的最终结果，属于程序违法，处理错误。（二）84号复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。来宾市人民政府在收到牛头村的复议申请后依法予以受理，并告知当事人进行复议的权利和义务，依法送达了各方当事人有关行政复议文书，兴宾区政府在规定期限内提交了答复书和证据材料。龙山在行政复议期间不同意调解，来宾市人民政府经书面审理后作出84号复议决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，龙山的上诉理由不成立，一审判决认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人牛头村述称：（一）其村与龙山就争议地曾协商明确双方权属界线，而且在龙山××办公室签了字，应当按照协议对本案土地进行处理。（二）兴宾区政府的16号处理决定错误，来宾市人民政府作出的复议决定正确。一审判决正确，应予以维持。（三）其他意见与来宾市人民政府意见一致。 经二审审理，本院确认一审法院采信的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，一审法院查明的基本事实属实，本院予以确认。 本院认为，牛头村主张“1982年有关部门就各村进行林权详查时，就将涉案土地作为争议地”，并提供了存于陶邓乡林业工作站的《林权图》作为依据。该《林权图》将位于“弄擂内”涉案争议土地的部分范围标注为“龙山与牛头”，各方在二审询问中经比对《林权图》与争议地现场勘查图后对此均无异议。上述证据及争议情况涉及本案争议地历史耕管事实的认定，兴宾区政府应当予以审查，以明确案件事实后进行确权。现兴宾区政府的16号处理决定未能查清上述《林权图》涉及的争议地全面历史耕管事实，仅以牛头村主张发生争议时间之后的管业事实资料等作为确权参考证据，并依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第三十五条第二项的规定进行确权，属于认定事实不清，主要证据不足。来宾市人民政府按照法定程序作出84号复议决定，撤销兴宾区政府的16号处理决定，并责令其重新作出具体行政行为正确。一审判决驳回龙山村要求撤销来宾市人民政府84号复议决定，维持兴宾区政府16号处理决定的诉讼请求，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定。至于一审判决理由关于兴宾区政府16号处理决定与其集体讨论作出的会议决定严重不符，以及16号处理决定将151802号《林权证》覆盖的256亩土地重新确权错误的论述，因来宾市人民政府行政复议程序中并未以此作为作出被诉行政行为的依据，不属于被诉行政行为合法性审查的范围，一审判决上述论述不当，但裁判结果正确，本院予以维持。 综上，龙山的上诉请求不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，裁判结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人来宾市兴宾区小平阳镇龙山村民委龙山村负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韩胜强 审 判 员 熊 梅 审 判 员 蒋新江 二〇一九年五月十七日 法官助理 满 衍 书 记 员 赵小柳