吉林省四平市中级人民法院行政判决书（2019）吉03行初3号原告公主岭市万来养殖农民专业合作社。法定代表人冯万来,理事长。委托诉讼代理人冯雪（系冯万来女儿），女，1985年5月20日出生，汉族，住吉林省公主岭市，住吉林省公主岭市。委托诉讼代理人梁开春，吉林齐略律师事务所律师。被告公主岭市人民政府。法定代表人张明，市长。委托诉讼代理人陈起伟，公主岭市环保局科长。委托诉讼代理人于英新，北京大成(长春)律师事务所律师。原告公主岭市万来养殖农民专业合作社因与被告公主岭市人民政府撤销行政行为并要求补偿一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月21日、4月23日两次公开开庭审理了本案。原告公主岭市万来养殖农民专业合作社的法定代表人冯万来及其委托诉讼代理人梁开春、冯雪，被告公主岭市人民政府委托诉讼代理人陈起伟、于英新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告公主岭市人民政府于2018年6月21日作出《公主岭市人民政府关于关闭或搬迁冯万来养殖场的决定》，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》等相关规定，原告养殖场位于禁养区内，经市政府研究决定，依法对原告养殖场实施关闭或搬迁。原告公主岭市万来养殖农民专业合作社（以下简称养殖场）诉称，1、判令撤销被告作出的公政发[2018]20号《公主岭市人民政府关于关闭或搬迁冯万来养殖场的决定》，被告按照征收标准对原告损失予以合理补偿数额暂定6,091,716.00元，最后以司法鉴定机构鉴定数额为准)。2、判令被告承担本案诉讼费用。事实和理由：2018年6月21日被告联合多家政府机关对原告作出公政发［2018］20号《公主岭市人民政府关于关闭或搬迁冯万来养殖场的决定》，对原告合法经营的养殖场采取断水、断电、拆除养殖设施等违法措施，致使原告的养殖场无法正常生产经营。原告的养殖场系早已经取得营业执照的合法经营者，被告的行为侵犯了原告正常经营的合法权利，给原告带来巨大经济损失，现原告为维护自己合法权益，依法提起行政诉讼，望法院依法支持原告的诉讼请求。原告公主岭市万来养殖农民专业合作社向本院提交了以下证据、依据：第一组：被告作出的公政发[2018]20号《公主岭市人民政府关于关闭或搬迁冯万来养殖场的决定》，证明:“冯万来养殖场”并不是原告的合法准确称谓，被告处罚主体错误，认定事实错误，按照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，被告在作出关停原告养殖场时对于原告的损失应予以全额补偿，被告没有给原告全额补偿的情况下关停其养殖场明显违法，属于适用法律错误。被告下达“决定”没履行听证告知程序，没有经过被告集体讨论，该“决定”没告诉诉讼权利，拒绝听取原告陈述、申辩，程序违法，该处罚不应成立，违反《行政处罚法》第三十一条第四十一条第四十二条规定，应予以撤销。第二组：原告早在2013年就已取得《公主岭市万来养殖农民专业合作社营业执照》、在2013年取得四平市畜牧业管理局发放的《公主岭市万来养殖农民专业合作社种畜禽生产经营许可证》、2015年取得公主岭市畜牧兽医局发放的《动物防疫条件合格证》、2003年取得公主岭市人民政府发放的《集体土地建设用地使用权证》、2010年取得公主岭市住房和城乡建设局发放的《房屋所有权证书》，证明:上述证件表明原告企业经营在先，在2017年7月之前就已合法取得政府发放的各项执照、证件,而被告是在2017年7月后才划定畜禽养殖禁养区，原告的养殖场才被划入水源保护区。另外，《畜禽规模养殖污染防治条例》是2014年1月1日施行,被告所适用的相关条例规定均是在原告已经取得合法养殖后续后方实施生效的规定，原告没有过错，被告用后实行的规定关停原告早已建成的养殖场必须应予以对原告合理合法的补偿。第三组：原告的法定代表人与公主岭市主管副市长陈占营在2018年6月24在原告养殖场院内谈话录音光碟一份及录音文本，证明:副市长陈占营明确承认在同样在本次环保关停行动中，原告的邻居公主岭市兴平化工有限公司已经被关停，但给予该公司700多万元的经济损失补偿。同样是企业，在共同的经营地域，给该公司补偿就应当给原告补偿，被告不能选择性执法，区别对待不同企业，这也更加证明了被告对原告没予以全额补偿的情形下就盲目关停的错误。第四组：个体户注销情况，证明万源养殖场是本案前身，万源养殖场与本案是同一主体。被告公主岭市人民政府辩称，一、原告请求撤销《决定》没有事实及法律依据。（一)被告作出《决定》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。1.按照法律规定，禁止养殖区内不得从事畜禽养殖，否则，应关闭或搬迁。《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定:“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区:(一)饮用水水源保护区，风景名胜区;（二）自然保护区的核心区和缓冲区;（三)城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域;（四)法律、法规规定的其他禁止养殖区域。”2017年6月，根据法律规定，被告的环保及农牧主管部门划定了公主岭市畜禽养殖的禁养区，制定了《公主岭市畜禽养殖禁养区划定方案》，其中包括卡伦湖水库饮用水源保护区。2017年7月，被告批准实施了《公主岭市畜禽养殖禁养区划定方案》。同时,根据《公政发201747号》规定，处于禁养区的养殖场要关闭或搬迁。2.原告在禁养区内养殖畜禽，被告按照法定程序作出《决定》，符合法律规定。2018年6月9日，被告对原告养殖场进行检查，发现原告在刘房子街道刘房子村开设养殖场，该养殖场距离卡伦湖水库上游仅95米，无环评审批手续，属于在禁养区养殖畜禽。经过勘查和询问,公主岭市环保局下达了《公主岭市环境保护局责令改正违法行为决定书》，要求原告自行改正违法行为。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定:“违反本条例规定,在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为;拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”2018年6月21日,被告再次检查,发现原告仍未停止违法行为。经事先告知,公主岭市环保局对原告进行了行政处罚，并报请被告批准责令关闭或拆除。依公主岭市环保局的报告,被告做出了《公主岭市人民政府关于关闭或搬迁冯万来养殖场的决定》，并将《决定》依法送达。（二）《决定》不存在行政行为应被撤销的法定情形。《行政诉讼法》第七十条规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;（三）违反法定程序的;（四)超越职权的;（五）滥用职权的;（六）明显不当的。在本案中，被告作出《决定》不存在上述法律规定的任何瑕疵，不应当被撤销。2018年6月28日，公主岭市环境保护局、四平市中意价格评估有限责任公司、原告共同清点鸡和鸡笼，鸡共计968只，鸡笼共计3组。经四平市中意价格评估有限责任公司评估,鸡单价17元/只，鸡笼单价350元/组，鸡和鸡笼价值共计17506元，原告已经领取了上述补偿，并且未提出任何异议。原告提出的除鸡和鸡笼以外的各项财产补偿，因被告从未征收、征用其财产，所以原告提出的补偿没有事实及法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定:“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”在本案中,原告养殖畜禽的区域处于禁养区,经过公主岭市环保局责令停止违法行为，原告拒不改正,被告作出责令拆除或关闭的决定符合法律规定，原告要求撤销行政行为无事实及法律依据。此外,被告已经领取了鸡和鸡笼子的全部补偿，且未提出异议,请求征收补偿没有事实及法律依据。贵院应当驳回原告的全部诉讼请求。被告公主岭市人民政府向本院提交了以下证据、依据：第一组：《公主岭市畜禽养殖禁养区划定方案》、《公政发201747号》文件、《公政办发201748号》文件，证明:2017年6月，根据法律规定,被告的环保及农牧主管部门划定了公主岭市畜禽养殖的禁养区，其中包括卡伦湖水库饮用水源保护区，同时规定，处于禁养区的养殖场要关闭或搬迁。第二组：2次《公主岭市环境保护局现场勘察笔录》，证明:2018年6月9日，被告对原告养殖场进行检查，发现原告在刘房子街道刘房子村开设养殖场，该养殖场距离卡伦湖水库上游仅95米，无环评审批手续，属于在禁养区养殖畜禽。2018年6月21日，被告再次检查，发现原告仍未停止违法行为。第三组：《公主岭市环境保护局责令改正违法行为决定书》、《行政处罚事先（听证）告知书》、《行政处罚决定书》及送达回证，证明:公主岭市环保局要求原告自行改正违法行为，原告拒不改正，经事先告知，公主岭市环保局对原告进行行政处罚，并按法律规定，报请被告批准责令关闭或拆除。第四组：《公主岭市人民政府关于关闭或搬迁冯万来养殖场的决定》及送达回证，证明:被告依据环保局的报请做出《决定》，并将《决定》依法送达，《决定》合法。第五组：《四平市中意价格评估有限责任公司现场勘察笔录》、《四平中意价评字【2018】26号价格评估报告书》、《刘房子街道关闭养殖户补助和奖励资金发放明细表》、《吉林省农村信用社进账单》，证明:2018年6月28日，公主岭市环境保护局、四平市中意价格评估有限责任公司、原告共同清点鸡和鸡笼，鸡共计968只，鸡笼共计3组。经四平市中意价格评估有限责任公司评估，鸡单价17元/只，鸡笼350元/组，鸡和鸡笼价值共计17506元，原告已经领取了上述补偿，并且未提出任何异议。原告提出的除鸡和鸡笼以外的财产，被告从未征收、征用，原告提出的征收、征用补偿没有事实及法律依据。经庭审质证，对原告第一组证据，被告质证:1.真实性无异议，对证明问题有异议。原告认为冯万来养殖场不是公主岭市万来养殖农民专业合作社，就证明被告发放决定的对象不是原告，原告不是本案适格主体。2.被告在质证过程中已经举证了法律依据及处罚程序，在环保部门保证全部被处罚人权利情况下被告没有权利和义务行驶环保部门的职权把所有权利重新作出。对原告第二组证据，被告质证:对有原件的土地使用证、营业执照、种畜禽许可证的真实性没有异议，但原告列举的几处房产证均非产权证原件且复印件公章、用途仅限于房屋出售不能作为本案举证。对于动物防疫条件合格证副本单位名称是公主岭市万源养鸡场。和本案不是一个主体。该几份证据与本案无关，原告至今未能列举未在禁养区内养殖的相关证据、没有列举环评手续。对原告第三组证据，被告质证:录音被告没有听到，即使原告所述属实，也不能证明本案诉讼请求成立。依据公主岭政府办公室2018年28号文件（与本案无关，被告没有举证），在2018年6月之前依法关闭养殖场的政府相关部门会给予相应奖励，但原告因为没有在规定期限之前搬迁，所以被告只能按照搬迁的鸡和鸡笼价格予以补偿，原告无权主张其他补偿。对原告第四组证据，被告质证:即使养鸡场和养殖场是一个主体也不是环评手续，不能作为原告在禁养区养殖的依据，被告对于在禁养区内养殖不是直接进行关闭，而是鼓励自行搬迁，对于自行搬迁的被告都给予补偿和奖励。在本次所有禁养区内养殖的主体中只有原告一家未在法定期限内搬离，只有按照第三方评估方进行评估，没有奖励。对被告第一组证据，原告质证:划定方案，合法性有异议，根据中国水污染防治法63条规定饮用水保护区划定由相关市县政府划定方案报省政府予以批准，本案划定方案被告没有向原告出示相关批准文件，说明方案不具有合法性，不应作为相关文件实施，对方案关联性有异议，在方案中明确规定在广泛征求意见后予以实施，被告出示证据中没有出示向社会公开征求意见的文件资料，该证据程序不具有合法性；47号文件，2019.4.22吉林省通报了中央环保督查移交生态环境损害追究责任的通知中包括了公主岭制定水源地保护文件依照法规错误，违反了水污染防治法，47号文件不具有合法性。对被告第二组证据，原告质证:现场勘验笔录（2018.6.9），该笔录是检查勘查人签字，该笔录没有体现测量数据，没有对原告水源保护区的测量数据，95米的测量结果是如何得出有异议，当时没有向原告出示测量结果和实际测量，是凭目测得出95米结论，没有实际测量，95米不具有科学性；2018.6.21笔录，没有测量器具进行记载，测量结果同样不具有科学性，该笔录明确有个储粪池，原告养殖场具备环保措施并不违反相关法律规定，对该两份笔录合法性、关联性有异议。对被告第三组证据，原告质证:对《公主岭市环境保护局责令改正违法行为决定书》真实性无异议，对证明问题有异议，被告划定方案没有省级政府批准的情况下被告对原告处罚是错误的；对《行政处罚事先（听证)告知书》，送达是送给贾淑荣系冯万来妻子，原告是企业法人,送达给法定代表人妻子属于程序违法，原告没有收到行政处罚事先告知书，送达程序违法，不具有合法性，剥夺了原告对行政处罚听证权利;对《行政处罚决定书》及送达回证合法性有异议，划定没有经过省级政府批准就是程序违法。对被告第四组证据，原告质证:1.因方案没有通过省级政府批准，被告无权对原告养殖场进行关停，对该证据合法性有异议；2.决定书名头冯万来养殖场，与原告营业执照企业名称有出入。该决定对原告处罚主体错误。该处罚不成立；3.该处罚决定应予以撤销，按照畜禽规模养殖污染防治条例25条对原告关停应予以全额补偿。被告作出决定没有依照上述规定属于适用法律错误；4.该决定没有履行听证告知及集体讨论，违反了行政处罚法42条规定，属于程序违法，且没有经过政府及部门领导班子会议讨论，由行政首长在集体讨论基础上做出决定，属于程序违法；5.该决定没有给原告诉讼权利，违法行政处罚法31条规定；6.该决定拒绝听取原告陈述和申辩，程序违法，违反行政处罚法41条规定；7.被告在做出决定之前的行政罚款决定书没有向原告送达听证告知书，之前的程序违法导致该决定违法。对被告第五组证据，原告质证:对合法性有异议，评估报告是由被告单方选出没有经过原告参与，该报告对原告少部分财产评估没有对投入部分进行评估，对真实性、关联性有异议，不能证明原告领取了1万余元鸡和鸡笼钱。本院对上述证据认证如下：对原告提交的第一组证据，因被告对真实性无异议，故本院对上述证据真实性予以确认；对原告提交的第二组、第三组、第四组证据，与本案无关，本院不予确认。对被告提交的第一组至第五组证据，原告对真实性未提出异议，故本院对上述证据的真实性予以确认。经审理查明，2017年6月，被告公主岭市人民政府的环保部门及农牧部门编制了《公主岭市畜禽养殖禁养区划定方案》，将卡伦水库饮用水源保护区中的一级和二级保护区划入畜禽养殖禁养区，具体范围如下：一级保护区：库区范围及库区两侧向外延伸至房屋退赔线，高程为195.95米范围，面积为10.5k㎡；二级保护区：库区房屋退赔线至校河洪水处，高程为199.11米，水库面积14.7k㎡，洪喜河自入库口上溯4.6㎞水域及河流两侧纵深200m范围，陶家屯河上溯到公主岭市××县到公主岭市××县水域及河流纵深200m范围，面积为15.12k㎡。2017年7月，被告批准实施《公主岭市畜禽养殖禁养区划定方案》。2017年12月8日，被告印发公政发[2017]47号文件，力争2017年12月30日前全面完成公主岭市禁养区内畜禽养殖场（小区）关闭搬迁工作。2018年6月9日，公主岭市环境保护局对原告养殖场进行现场检查，经测量原告养殖场距离双龙河（双龙河即是卡伦河上游，最终汇入卡伦湖）仅95米，无环评审批手续，属于在禁养区养殖畜禽。同日,公主岭市环境保护局作出《责令改正违法行为决定书》，要求原告停止违法行为。2018年6月21日,公主岭市环境保护局再次检查,发现原告仍未停止违法行为。经事先告知程序,公主岭市环保局对原告作出《行政处罚决定书》行政处罚。依公主岭市环境保护局的报请,被告作出《公主岭市人民政府关于关闭或搬迁冯万来养殖场的决定》。2018年6月28日，四平市中意价格评估有限责任公司受公主岭市畜牧兽医局委托，对原告的鸡和鸡笼进行评估，资产评估总值为17506元，原告法定代表人冯万来已经领取了上述补偿。原告不服《公主岭市人民政府关于关闭或搬迁冯万来养殖场的决定》，向本院提起行政诉讼，请求撤销该决定并给予合理补偿。本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第十条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门会同农牧主管部门编制畜禽养殖污染防治规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准实施。”本案被告具有批准实施《公主岭市畜禽养殖禁养区划定方案》的法定职权。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定:“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处３万元以上１０万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处１０万元以上５０万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”本案中，原告养殖场距离双龙河（即卡伦河上游，最终汇入卡伦湖）仅95米，无环评审批手续，属于在禁养区养殖畜禽，被告根据公主岭市环境保护局的报请,作出《公主岭市人民政府关于关闭或搬迁冯万来养殖场的决定》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。关于该决定行政相对人名称与原告名称不同，被告已说明系笔误，被告的决定实际是对原告作出，该笔误不影响决定的合法有效。原告提出要求被告给予除鸡和鸡笼以外的其他财产补偿，被告已对鸡和鸡笼给予原告补偿，因被告未处分原告其他财产，故原告的请求没有事实及法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告公主岭市万来养殖农民专业合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告公主岭市万来养殖农民专业合作社负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长 于 涛审判员 李本直审判员 张智涵 二〇一九年五月二十七日书记员 陈 坤