广东省阳江市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）粤17民终16号上诉人（原审被告）:阳江市江城区城南街玉沙村塘尾经济合作社。住所地：广东省阳江市江城区城南街玉沙塘尾村。负责人：黄金友，该社社长。委托诉讼代理人：林钻，该社副社长。委托诉讼代理人：李数，阳江市江城区城南街玉沙村委会副主任。被上诉人（原审原告）：阳江市自然资源局。住所地：广东省阳江市江城区三环路**。法定代表人：关石，该局局长。委托诉讼代理人：冯学成，该局工作人员。委托诉讼代理人：梁达维，该局工作人员。上诉人阳江市江城区城南街玉沙村塘尾经济合作社（以下简称塘尾经济合作社）因与被上诉人阳江市自然资源局（原阳江市国土资源局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服广东省阳江市江城区人民法院（2018）粤1702民初3912号民事判决，向本院提起上诉，本院于2019年1月8日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。塘尾经济合作社上诉请求：一、撤销一审判决第一、二项；二、驳回阳江市自然资源局的所有诉讼请求；三、本案一、二审诉讼费用由阳江市自然资源局承担。事实与理由：（一）涉案土地为集体留用地性质，阳江市自然资源局无权要求塘尾经济合作社缴纳土地出让金，依法应予驳回。1.涉案土地属于村塘尾经济合作社的留用地。2.根据2007年《中共广东省委、广东省人民政府关于解决社会保障若干问题的意见》第一条第六点规定，留用地转为国有建设用地或集体用地的费用纳入征地单位的预算成本。3.根据2009年粤府办【2009】41号《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第六条第二款规定，留用地办理转为建设用地或征收土地手续的费用，纳入征地成本，由用地单位承担。其中，征收为国有建设用地的，各地级以上市、县（市）人民政府可以无偿返还拨给被征地农村集体经济组织，用于发展壮大集体经济。4.根据2016年粤府办【2016】30号《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》第一条第（三）项的规定，留用地在城镇规划区范围内，以及设计占用其他农村集体经济组织集体土地的，依法征收为国有土地，并可由地级以上市、县（市、区）人民政府无偿返拨给被征收土地农村集体经济组织，视同以出让方式取得国有建设用地。综上，农村集体留用地转为国有建设用地缴纳的出让金只有两种方式：一种是由征地单位即用单位承担缴纳出让金的义务；另一种是由人民政府无偿返拨给被征地的农村集体。因此，根据法律规定，承担缴纳出让金的主体是征地单位或用地单位，并非塘尾经济合作社。退一步来说，即便征地单位或用地单位不承担缴纳出让金义务，人民政府也应无偿返拨土地给塘尾经济合作社。（二）如前所述，征地单位或用地单位才是承担缴纳土地出让金的主体，本案应当追加用地单位或征地单位作为第三人参加诉讼。（三）阳江市自然资源局主张塘尾经济合作社支付延期付款违约金没有事实及法律依据，且涉案合同所约定的违约金明显过高。1.根据上诉状第一点的意见，涉案土地没有缴纳土地出让金并非塘尾经济合作社的过错。根据相关法律法规规定，塘尾经济合作社有理由相信土地出让金是由征地单位或用地单位承担，或者由人民政府无偿返拨，塘尾经济合作社不予支付土地出让金不存在过错。2.《国有建设用地使用权出让合同》属于格式合同，涉案土地系留用地性质，关乎到村民的切身利益，为改善村民生活环境，开发留用地又必须按照国土部门的要求签订相关的出让合同，塘尾经济合作社在签订合同时没有选择的余地，均由国土部门制作相关文件，塘尾经济合作社只是盖章确认，因此，合同约定的违约责任条款应认定为无效条款。3.退一步来说，根据合同法的相关规定，涉案合同约定的违约责任明显过高，应予调整。4.《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中关于延迟支付土地出让的违约责任仅仅是针对进行商业开发，具有巨大利润的开发商，立法意图并非打击农村集体的违约行为。事实上，农村集体也没有经济能力支付巨大的违约金，上述通知中关于违约责任的约定与立法本意不符，本案合同不应适用该条款。（四）塘尾经济合作社与阳江市自然资源局签订的合同补充条款第三点已对调整容积补缴的地价款1980.056万元的支付方式及期限作出变更，根据该变更约定，塘尾经济合作社补缴调整容积率地价款的期间至今尚未届满，阳江市自然资源局无权要求塘尾经济合作社提前支付并提出起诉。（五）塘尾经济合作社合社在2013年被征地500亩，收到的征地补偿金约为1750万元。涉案留用地是为保障农民的生活出路，返还给农民自主开发的集体用地。由于某种原因，塘尾经济合作社的社长黄金友和阳江市自然资源局在2017年8月4日签订了涉案出让合同。据了解，塘尾经济合作社当时已经找到开发商准备开发土地，但开发商欺骗了塘尾经济合作社，没有缴纳合同约定的3982万元出让金给阳江市自然资源局。征地补偿款当时已经支付给塘尾经济合作社的村民，若认定塘尾经济合作社违约，塘尾经济合作社及村民根本没有能力缴纳该部分出让金。塘尾经济合作社因征地而获得征地补偿款1750万元，该款项与土地出让金、增容费3982万元相差巨大，涉案合同约定的出让金金额不合理。（六）按合同约定计算，违约金约为每天4万元，而塘尾经济合作社的村民大部分是失业人员，经济能力较弱，且之前领取的征地补偿款亦已花费，塘尾经济合作社的村民根本无力承担该部分违约金。（七）塘尾经济合作社的社长黄金友已被纪委立案侦查，现未推选出新的负责人。综上所述，请综合考虑本案的实际情况，驳回阳江市自然资源局的诉讼请求。阳江市自然资源局答辩称：一、根据阳江市人民政府2012年11月20日印发的《阳江市村（居）集体留用地管理规定》（阳府〔2012〕115号）第十二条第二款“村（居）集体或村民个人申请将留用地转为国有出让土地的，出让金按宗地所在级别基准地价的20%计收”、2015年4月30日印发的《阳江市村（居）集体留用地管理规定》（阳府〔2015〕22号）第十二条第二款“村（居）集体或村民个人申请将留用地转为国有出让土地的，出让金按评估地价的40%计收”和2018年9月4日印发的《阳江市征收农村集体土地留用地管理规定》（阳府〔2018〕50号）第七条第二款“留用地办理转为建设用地或征收土地手续的费用，纳入征地成本，由用地单位承担。其中，征地协议签订时间在2016年5月3日（含当日）后的，依法征收为国有土地的留用地由政府无偿返拨给被征收土地农村集体经济组织，视同以出让方式取得的国有建设用地，不需缴交征地成本（含报批成本），不需补缴出让金。征地协议签订时间在2016年5月3日前的，江城区（含阳江高新区、海陵试验区）留用地办理划拨转出让手续需按2015年12月3日颁布实施的《阳江市市区国有建设用地基准地价标准及实施办法》规定的留用地所在区域基准地价级别价的20%缴交土地出让金，其他县（市、区）按各地原规定标准执行”的规定，征地协议签订时间在2016年5月3日前的，江城区留用地办理划拨转出让手续需缴交土地出让金。本案中，涉案土地征地协议签订时间是在2016年5月3日之前，且阳江市自然资源局于2014年12月29日签发了《国有建设用地划拨决定书》（电子监管号：4417022014A00857），将涉案土地无偿划拨给塘尾经济合作社作留用地，塘尾经济合作社申请留用地办理划拨转出让手续，应依法依规缴交土地出让金。二、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第七点规定，土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。《财政部国土资源部中国人民银行关于印发的通知》（财综〔2006〕68号）第三十四规定，对国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金。本案中，《国有建设用地使用权出让合同》所约定的违约金每日按迟延支付款项的1‰收取符合上述法律法规的规定。三、现行的《国有建设用地使用权出让合同》是原国土资源部和原国家工商行政管理总局共同制定的格式合同，并于2008年7月1日起执行。本案中，阳江市自然资源局与塘尾经济合作社签订的《国有建设用地使用权出让合同》，合同主体适格，内容没有违反法律法规的强制性规定，是有效合同，塘尾经济合作社应按照合同约定缴纳土地出让价款。况且，塘尾经济合作社在签订合同时，对于土地出让合同的内容包括违约责任的约定亦是知道的，合同一旦签署，即具有法律约束力。塘尾经济合作社未能按合同约定时间付清土地出让价款，应承担逾期缴交的违约责任。四、征地补偿费和青苗补偿费是按照有关规定支付的，土地划拨转出让的出让金和增容费也是按照有关规定收取的，不存在不合理的问题。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请驳回塘尾经济合作社的上诉，维持原审判决。阳江市自然资源局向一审起诉请求：一、塘尾经济合作社支付阳江市自然资源局土地出让价款39822082元以及延期付款违约金（违约金从2017年9月3日起计至出让价款付清时止，按日1‰计算）；二、塘尾经济合作社承担本案诉讼费用。一审法院认定事实：2017年8月4日，阳江市自然资源局（作为出让人）与塘尾经济合作社（作为受让人）签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：441701-2017-2000011），主要约定：阳江市自然资源局将宗地编号为2017行审-xxx，坐落于阳江市江城区xxx北侧、xxx西侧，用地面积为95195平方米的国有土地使用权出让给塘尾经济合作社，土地使用权出让年期为住宅70年、商业40年，住宅用地自2017年7月5日起至2087年7月4日止，商业用地自2017年7月5日起至2057年7月4日止，出让价款为39822082元，塘尾经济合作社自合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款，塘尾经济合作社不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向阳江市自然资源局缴纳违约金，延期付款超过60日，经阳江市自然资源局催交后仍不能支付的，阳江市自然资源局有权解除合同，塘尾经济合作社无权要求返还定金，阳江市自然资源局并可请求塘尾经济合作社赔偿损失。双方在合同上还约定了如下补充条款：1、该宗地原属塘尾经济合作社的留用地，经报市政府批准（收文编号：2017-3-439），转为国有出让土地缴纳出让金为2002.1522万元，调整容积率补缴地价款为1980.056万元，共计3982.2082万元。2、土地用途为住宅兼容商业，出让年限：住宅用地为70年、商业用地为40年。3、宗地须在批准之日起，即2017年7月5日起五年内报建，逾期报建的，需补缴地价款1980.056万元。合同签订后，塘尾经济合作社未能按约定支付国有建设用地使用权出让价款，阳江市自然资源局经电话向塘尾经济合作社催缴无果，又书面向塘尾经济合作社送达《催缴款通知书》。塘尾经济合作社工作人员于2017年10月12日签收了《催缴款通知书》。一审法院认为，阳江市自然资源局与塘尾经济合作社签订的《国有建设用地使用权出让合同》，合同主体适格，内容没有违反法律法规的强制性规定，是有效合同，双方应按约定履行合同义务。塘尾经济合作社受让的土地原是留用地，属划拨性质土地，土地使用权受到一定的限制，塘尾经济合作社为了更好利用土地，向阳江市人民政府申请转为出让土地，获得批准，与阳江市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，按照相关规定缴纳土地出让金，双方在合同中的补充条款第一条已作了明确说明。因此，塘尾经济合作社以其受让的土地是留用地，不须缴纳土地出让金抗辩无理，错误引用相关文件规定。塘尾经济合作社是土地使用权出让合同的相对人，是缴纳土地出让金的义务主体，塘尾经济合作社应按合同约定缴纳土地使用权出让价款。至于塘尾经济合作社提出的违约金过高及格式合同问题，土地使用权出让合同相较于普通的民事合同的确具有其特殊性，其中一方主体为政府国土资源行政主管部门，由其提供的土地出让合同格式文本必然会受到相关法律、法规和规范性文件的约束。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）对于国有土地出让合同中土地使用者不按时足额缴纳土地出让价款的违约金标准作了明确规定，“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金”，并明确了对违反本通知规定的责任后果。此规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定，系针对国有土地交易市场作出的政策性规定,体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，该类条款如不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定的情形，原则上不宜以私法判决的方式否定其效力,亦不宜依职权作相应调整，而应以此为依据确认各方当事人的民事权利义务。况且，塘尾经济合作社在签订合同时，对于土地出让合同的内容包括违约责任的约定应当是知道的，合同一旦签署，对双方具有约束力。本案中，塘尾经济合作社未能按合同约定在签订之日起30日内一次性付清土地出让价款39822082元，应承担逾期交付土地出让金的违约金责任。双方签订合同之日是2017年8月4日，30日内付款应为在2017年9月3日前支付，因此，塘尾经济合作社应从逾期之日即2017年9月4日起按日1‰向阳江市自然资源局支付违约金。综上所述，阳江市自然资源局请求塘尾经济合作社支付土地出让价款39822082元及逾期违约金，予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十四条之规定，作出判决：一、限塘尾经济合作社在判决生效之日起十日内向阳江市自然资源局支付土地出让价款39822082元；二、限塘尾经济合作社在判决生效之日起十日内以39822082元为本金，自2017年9月4日起至付清日止按日1‰向阳江市自然资源局支付违约金。一审案件受理费307015元，由塘尾经济合作社负担。二审期间，阳江市自然资源局提供2014年12月29日签发的《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》，拟证明讼争的土地原已无偿划拨给塘尾经济合作社作留用地，塘尾经济合作社申请留用地划拨转出让手续应当缴纳土地出让金。塘尾经济合作社对该证据的真实性无异议，但认为因征地而返还给农民的留用地是免交出让金的。本院经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。另查明，根据中共阳江市委、阳江市人民政府在2018年12月28日印发的《阳江市机构改革方案》，阳江市组建市自然资源局，原国土资源局机构的职责归入新的机构。阳江市自然资源局于2019年1月22日领取统一社会信用代码证书。本院认为：本案是建设用地使用权出让合同纠纷。涉案土地原为因征地而划拨给塘尾经济合作社的留用地，后塘尾经济合作社因开发需要申请将涉案土地转为国有出让土地而与阳江市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。上述合同是塘尾经济合作社与阳江市自然资源局在协商一致的基础上自愿签订，双方的意思表示真实，合同条款具体清楚，内容也没有违反法律法规的强制性规定，该合同是合法有效的。综合双方的诉辩意见，本案争议的焦点问题是：一、塘尾经济合作社应否支付土地出让款39822082元给阳江市自然资源局；二、涉案合同约定的违约金是否过高。关于争议焦点一：双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，则双方应按照合同的约定全面履行各自义务。根据合同约定，塘尾经济合作社应支付土地出让款39822082元给阳江市自然资源局。因双方合同约定的土地出让金是涉案土地由国有划拨建设用地转变为国有出让建设用地阶段需缴纳的出让金，塘尾经济合作社主张上述出让金应由征地单位（用地单位）承担与法律规定不符。另外，塘尾经济合作社援引的规定中仅规定政府“可以”无偿返还拨给被征地农村集体经济组织，阳江市自然资源局结合征地时当地的相关政策确定由塘尾经济合作社缴纳土地出让金没有违反法律规定。塘尾经济合作社主张其不应支付土地出让金的理据不足，本院不予支持。关于争议焦点二：根据双方合同的约定，塘尾经济合作社应在合同签订之日起30日内一次性付清国有建设用地使用权出让价款给阳江市自然资源局，其未能履行上述义务，已构成违约，应承担相应的违约责任。双方合同补充条款第3点载明的是逾期报建补交地价款事项，并非变更土地出让金中调整容积率补缴地价款1980.056万元的期限，塘尾经济合作社主张补缴调整容积率地价款的期限未届满，阳江市自然资源局无权要求塘尾经济合作社提前支付并提出起诉的理据不足，本院不予支持。根据双方合同约定，塘尾经济合作社应每日按照延迟支付款项的1‰支付违约金给阳江市自然资源局。由于阳江市自然资源局并未举证证明其具体损失，其延迟收取土地出让金导致的损失主要是该款项的利息损失，可参照民间借贷纠纷法律保护的利率（年利率24%）计算违约金。一审按日利率1‰计算违约金过高，应予调整。据此，塘尾经济合作社应自违约之日起即2017年9月4日直至付清款项时止，以39822082元为本金，按年利率24%的标准支付违约金给阳江市自然资源局。综上所述，塘尾经济合作社关于违约金过高，应予调整的上诉有理，本院予以支持。据此，本院对一审的违约金部分予以调整。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》第二十九条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项的规定，判决如下：一、维持阳江市江城区人民法院（2018）粤1702民初3912号民事判决的第一项；二、变更阳江市江城区人民法院（2018）粤1702民初3912号民事判决的第二项为：限阳江市江城区城南街玉沙村塘尾经济合作社在本判决发生法律效力之日起十日内以39822082元为本金，自2017年9月4日起至付清日止按年利率24%向阳江市自然资源局支付违约金；三、驳回阳江市自然资源局的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费307015元，由阳江市自然资源局负担76523元，由阳江市江城区城南街玉沙村塘尾经济合作社负担230492元；二审案件受理费307015元，由阳江市自然资源局负担76523元，由阳江市江城区城南街玉沙村塘尾经济合作社负担230492元。本判决为终审判决。审判长 林 广审判员 何桂霞审判员 姜玉华二〇一九年五月十三日法官助理李凤霞书记员詹礼迪附相关法律条文：《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》第二十九条当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。