海南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）琼行终246号 上诉人（一审原告）：海南八所电厂有限公司，住所地海南省海口市滨海西路88号美视高尔夫花园内。 法定代表人：马建一，该公司董事长。 委托诉讼代理人：孟玉林，该公司副经理。 委托诉讼代理人：林樱子，海南瑞来律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：东方市人民政府，住所地海南省东方市东府路。 法定代表人：邓敏，该市市长。 被上诉人（一审被告）：东方市自然资源和规划局，住所地海南省东方市二环路4号。 法定代表人：符兴彧，该局局长。 上列两位被上诉人的共同委托诉讼代理人：杜林真，东方市自然资源和规划局法规股股长。 上列两位被上诉人的共同委托诉讼代理人：邢孔保，海南华颂律师事务所律师。 上诉人海南八所电厂有限公司（以下简称八所电厂公司）诉被上诉人东方市人民政府（以下简称市政府）、东方市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）土地行政处罚纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2018）琼97行初267号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院于2019年2月26日立案后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 二审审理期间，原东方市国土资源局（以下简称原市国土资源局）因机构改革，经海南省东方市委办公室、东方市人民政府办公室于2019年2月21日印发的《东方市机构改革实施方案》（东办发[2019]3号）内容确定，市自然资源规划局为原市国土资源局在本案中的诉讼权利义务承受人。 2018年10月18日，八所电厂公司向一审法院起诉称，2014年7月29日，原市国土资源局作出东土环资[2014]437号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称437号《收回决定》），以八所电厂公司控股股东名下（已作价入股至八所电厂公司）1558.108亩土地闲置为由，经市政府批准，以总额118867920元有偿收回东方国用（八所）字第4471号、第4472号、第4473号证登记的国有建设用地使用权。该决定作出后，八所电厂公司以及深圳美视电力工业有限公司（以下简称美视公司）未提起行政复议，也未提起行政诉讼，该决定依法已发生法律效力。437号《收回决定》发生法律效力后，八所电厂公司多次请求原市国土资源局履行生效行政决定，但市政府、原市国土资源局一直拒绝履行生效行政决定确定的法律义务，且后续还作出与先前决定不一致的行为，严重违背法律规定。两被上诉人的行为属于不作为，严重侵害了八所电厂公司的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特提起诉讼，请求人民法院责令市政府、市自然资源规划局依法履行有偿收回国有建设用地使用权决定中确定的法定义务。 一审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，八所电厂公司起诉应当符合法定条件，即八所电厂公司须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，提起诉讼必须有具体的事实根据。案件被诉行政行为是原市国土资源局作出的437号《收回决定》，该被诉行政行为的相对人系美视公司，八所电厂公司以其自己名义提起诉讼，没有事实根据和法律依据，故八所电厂公司的起诉不符合法定条件，对其起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一、二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第三项的规定，一审法院裁定驳回八所电厂公司的起诉。 八所电厂公司不服一审裁定上诉称，一、一审裁定认定事实不清。虽然案涉土地由美视公司与原市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，但原市国土资源局颁发的《国有土地使用证》分别载明土地使用者为“美视电力工业有限公司八所电厂煤场、美视电力工业有限公司八所电厂主厂区、美视电力工业有限公司八所电厂西灰场”，足以认定八所电厂公司为案涉土地实际使用人。此外，原市国土资源局出具的《关于海南八所电厂有限公司项目实际拥有土地数量的证明》亦认可案涉土地为八所电厂公司实际使用。上诉人提交的《企业机读档案资料》证明美视公司为八所电厂公司控股股东，《海南八所电厂有限公司验资报告》已证明美视公司将案涉土地使用权作价入股注入八所电厂公司。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，案件中，如果人民法院认为案涉土地与美视公司有利害关系，依法也可以通知其参加诉讼。三、一审裁定以行政相对人取代法律规定的利害关系人，属适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，虽然案涉行政行为（即437号《收回决定》）的相对人是美视公司，但八所电厂公司已提供证据证明与437号《收回决定》有利害关系，依法具有行政诉讼原告主体资格。四、驳回八所电厂公司的起诉明显违背公平正义，也忽视了人民法院保护公民、法人和其他组织行政诉讼诉权的相关规定。原市国土资源局一审提交的美视公司被注销的证据，要求人民法院驳回八所电厂公司的起诉明显没有依据。根据相关法律规定，公司注销后，公司清算主体（一般指公司股东）仍应当承担公司相应的权利义务。五、一审裁定认定八所电厂公司不具有诉讼主体资格，适用法律错误，违反法律规定。根据八所电厂公司提交的《海南八所电厂有限公司验资报告书》可知，案涉的土地使用权已经由美视公司（现变更为：深圳蓝天电力有限公司）以土地使用权的出资的方式入股至八所电厂公司处。美视公司其以土地使用权出资入股的方式已经实现，并且通过了验资程序，仅在形式上未将土地使用权权利人名字进行变更。该形式上的变更也仅是行政管理上的行政行为，并不能据此否认八所电厂公司对案涉土地享有实际权利的事实。同时，市政府，原市国土资源局是明确知道上述情况，也认可八所电厂公司作为该土地使用权的承受权利人。原市国土资源局提交的证据《东方市国土资源局关于解除美视电力工业有限公司〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》、《送达回证》、《委托书》、《国有土地使用权出让合同》，证明内容为“东方市国土资源局已行使约定解除权将出让合同解除，收回了案涉土地使用权。”根据这些证据可知，送达的签收公司地址为八所电厂公司，签收人为刘月蓉，刘月蓉为八所电厂公司员工。正因原市国土资源局明确知晓案涉土地的实际权利人为八所电厂公司，才会将该“解除通知书”送达至八所电厂公司。且还根据法律程序受理了上诉的提出的“申辩意见”，举行听证会等。六、437号《收回决定》属于有效决定，八所电厂公司请求市政府、市自然资源规划局依法履行决定书具有事实及法律依据，依法应予支持。综上，一审裁定适用法律错误，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 被上诉人市政府答辩称，一、八所电厂公司不是本案适格主体。437号《收回决定》是原市国土资源局基于案涉土地闲置而向美视公司做出的。八所电厂公司既不是437号《收回决定》的相对人，也不是案涉土地的使用权人，原市国土资源局的行政行为与八所电厂公司并无利害关系。二、八所电厂公司的起诉已超出法定起诉期限。2014年7月30日，海南八所电厂收到了原市国土资源局的行政行为作出的437号《收回决定》后，多次请求原市国土资源局履行437号《收回决定》，时至今已有四年。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条的规定，八所电厂公司的起诉已经超出法定起诉期限。三、八所电厂公司请求市政府向其履行437号《收回决定》没有事实、法律依据。首先，437号《收回决定》的行政相对人美视公司已经办理注销登记，而在行政行为无行政相对人的情况下，行政行为根本不可能履行，也没有履行的意义。其次，原市国土资源局的行政行为据以作出437号《收回决定》的上位文件《东方市政府关于有偿收回深圳美视电力工业有限公司闲置土地的批复》（东府函[2014]153号）已经市政府东府函（2017）323号文撤销，同时市政府决定采用解除出让合同的方式收回案涉土地，并令原市国土资源局向八所电厂公司送达了《东方市国土资源局关于解除美视电力工业有限公司〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》，至今为止，八所电厂公司尚未对原市国土资源局的通知提起诉讼。第三，美视公司注销时，未对案涉土地进行清算，案涉土地国土证上登记的使用权人并未改变。根据物权登记原则，八所电厂公司并未实际取得案涉土地的使用权，仅仅是案涉土地的占有人而已。根据《闲置土地处置办法》的规定，占有人是无法作为闲置土地的处置对象的，只有合法的土地使用权人才能与市政府办理闲置土地有偿收回事宜。第四，根据《中华人民共和国公司法》的规定，公司清算后的剩余资产应当是由股东享有。而案涉土地是否经过清算目前还不明确，更何况八所电厂公司还不是美视公司股东。故八所电厂公司的上诉无事实和法律依据，应当裁定驳回。 被上诉人市自然资源规划局的答辩意见与市政府的答辩意见一致。 本院认为，本案争议的焦点是八所电厂公司是否具备本案原告的主体资格。首先，八所电厂公司提供的东方国用（八所）字第4471、4472、4473号《中华人民共和国国有土地使用权证》载明案涉土地使用权人为美视公司，且437号《收回决定》系原市国土资源局对美视公司作出，故八所电厂公司并非所诉行政行为的行政相对人。其次，八所电厂公司认为美视公司已将案涉土地使用权作价入股八所电厂公司，因此，其是案涉土地的利害关系人，但案涉土地使用权并未进行出资过户或者在相关行政主管部门进行备案登记，即八所电厂公司并未能提供有效的证据证明其对案涉土地使用权的合法权益，故本院对其提出的上述上诉理由不予认可。再次，如依八所电厂公司所称，美视公司已将案涉土地使用权作价入股，只是未进行过户，则八所电厂公司对案涉土地仅是依附于美视公司的出资义务上存在权益，原市国土资源局不作为的行政行为不直接对八所电厂公司的权利义务产生影响，八所电厂公司与被诉行政行为并无利害关系。如因此产生纠纷，八所电厂公司亦可以通过民事途径主张权利。 综上，海南八所电厂有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 郭晓欣 审 判 员 凌杰泉 审 判 员 王山元 二〇一九年五月二十一日 法官助理 杨秋雨 书 记 员 文明哲 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……