江西省吉安市青原区人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣0803行初35号原告肖高升，男。被告吉安市农业农村局。法定代表人黄春，局长。出庭负责人周建华，副局长。委托诉讼代理人倪赣军、谢业弘，吉安市农业农村局干部。原告肖高升诉被告简称吉安市农业农村局其他行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告肖高升诉称，2019年2月16日其代表肖向荣、肖高喜等九位村民向被告举报熊光华大面积破坏基本农田耕地的问题。2019年3月21日，其就举报熊光华破坏基本农田耕地举报一事依法向被告申请信息公开。2019年4月3日，被告答复其：“保护基本农田不是被告的职责，应该追究熊光华破坏基本农田耕地刑事责任的问题依法移交公安机关，不是被告的义务”。现其依据国务院《基本农田保护条例》第六条、《江西省基本农田保护办法》提起诉讼，请求判决：1.撤销被告对原告就举报熊光华破坏农田耕地一事的答复，2.责令被告对原告的举报信重新作出书面答复。被告吉安市农业农村局辩称，一、事情经过。2019年2月18日，本单位接到青原区富田镇下厅村下江自然村肖高升等9人联名举报信，举报富田镇下厅村下江自然村下江水库养猪场负责人熊光华侵占、损毁举报人及下江自然村村民基本农田耕地，要求赔偿举报人50亩耕地2008年至2019年的经济损失，并将耕地恢复原貌。本单位收到举报信后立即组织执法人员进行调查。2月21日，执法人员与举报人肖高升取得联系，由其带领到举报地点进行调查，经实地查看，举报地点目前为废弃养猪场，已经没有养猪。本单位认为，举报涉及的土地纠纷及土地性质的问题，属于《中华人民共和国土地管理法》调整范畴，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，该举报属于县级以上人民政府土地行政主管部门职责范畴，故将此举报信及相关材料移交吉安市自然资源局处理，并于4月3日向原告肖高升邮寄送达了《关于青原区富田镇下厅村肖高升举报信及信息公开申请的回复》（以下简称《举报信的回复》）。二、原告肖高升诉讼请求不属于行政诉讼受案范围《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条明确规定了行政诉讼的受案范围，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第十项“（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”也明确规定了对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案对原告肖高升举报信作出的回复仅告知其所举报的内容属于县级以上土地行政主管部门管辖，并告知其可向吉安市自然资源局进一步了解。本单位给原告的答复为一般信访答复，不是具体行政行为，对原告的权利和义务不产生任何影响，因此本单位认为单位的回复不属于行政诉讼受案范围，建议对原告肖高升的诉讼请求裁定不予立案。三、原告肖高升诉讼依据不成立原告肖高升根据《基本农田保护条例》第六条以及《江西省基本农田保护办法》起诉本单位，《基本农田保护条例》第六条第二款规定“县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，依照本条例负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。”，《江西省基本农田保护办法》第五条第一款规定“县级以上人民政府土地管理部门和农业行政主管部门按《条例》和本办法规定的职责分工负责本行政区域内基本农田保护管理工作。”，而《基本农田保护条例》和《江西省基本农田保护办法》农业行政主管部门的职责分工主要为会同同级人民政府土地管理部门做好基本农田保护区的划区定界工作。《基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”，《江西省基本农田保护办法》第二十八条“违反本办法规定，未取得《占用基本农田保护区耕地许可证》或者未经批准占用基本农田保护区内耕地进行非农业建设的，由县级以上人民政府土地管理部门责令其退还非法占用的耕地，限期拆除非法建筑物，恢复原耕种条件，并处以被侵占耕地每平方米5元以上、10元以下的罚款。”、第二十九条“违反本办法第二十二条规定，严重毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地管理部门责令其限期治理，并处以被毁坏耕地每平方米5元以上、10元以下的罚款。”，《中华人民共和国土地管理法》第七十四条：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”都明确规定了破坏基本农田及耕地的行政处罚为县级以上土地行政主管部门，而农业行政主管部门相关的行政处罚权只有《基本农田保护条例》第三十二条“违反本条例规定，破坏或者擅自改变基本农田保护区标志的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门或者农业行政主管部门责令恢复原状，可以处1000元以下罚款。”进行了规定。因此根据《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》、《江西省基本农田保护办法》，本单位认为原告肖高升的起诉的法律依据错误。四、原告举报信中所涉及的用地性质不属于本单位管辖范围本单位根据法定职责已将原告举报信移交给市自然资源局，吉安市自然资源局青原区分局委托测绘单位对举报位置进行测绘，根据反馈情况及现场核查情况，举报地点用地性质为林地，因此当事人举报基本农田及耕地不属实，本单位无任何法律法规依据和职责就原告举报的内容进行调查处理。综上所述，本单位认为原告无权就本案提起行政诉讼，本案也不属于行政诉讼受案范围，本单位对原告肖高升举报熊光华侵占及损坏耕地举报信的回复适用法律、法规正确，符合法定程序，请求裁定不予立案，驳回原告的诉讼请求。经审理查明，原告肖高升系吉安市青原区富田镇下厅村下江自然村村民。2019年2月16日其代表肖向荣、肖高喜等九位村民向被告举报熊光华破坏该村下江水库上游450亩基本农田耕地一事，责令被举报人熊光华恢复肖高升、肖高喜等九位村民50亩基本农田耕地原状，并赔偿经济损失。被告接到举报后，前往举报地点进行了实地调查。2019年3月27日，被告向吉安市自然资源局发送吉市农移〔2019〕1号《案件移送函》，将原告的举报信等相关材料移送至吉安市自然资源局。2019年3月28日，吉安市自然资源局回复被告，称其已将相关材料转给吉安市自然资源局青原分局调查处理且以邮件方式告知了举报人。2019年4月3日，被告向原告作出案涉《举报信的回复》，载明：“……一、举报熊光华侵占及损坏耕地举报信的回复。在接到你所提交的举报信后，我单位立即组织执法人员进行调查。经实地调查，举报地点目前为废弃养猪场。根据青原区农业农村局提供的情况反映，举报所涉及养殖场为吉安市青原区天祥农牧有限公司于2008年开办，负责人为熊光华，所在区域为禁养区，该养殖场已于两年前关闭，举报信所提及的举报人查阅土地确权相关材料，只查询到肖忠钧、肖招春有确权名单，并且养殖场开办时间为青原区农业农村局土地确权工作开展之前。我单位认为：本举报涉及的土地纠纷及土地使用性质问题，属于《中华人民共和国土地管理法》调整范畴，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条：‘违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。’之规定，该举报不属于我单位法定职责范围，现已将此举报信及相关材料移交吉安市自然资源局处理，后续处理结果你可向吉安市自然资源局进一步了解。……”等内容。现原告对该回复不服，诉至本院。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。关于肖高升诉请撤销的《举报信的回复》是否可诉，关键是看案涉《举报信的回复》是否具备《中华人民共和国行政诉讼法》受案范围规定的行政行为基本特征。《基本农田保护条例》第六条第二款规定“县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，依照本条例负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。”，第十一条第一款规定：“基本农田保护区以乡镇（镇）为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施”。依照上述规定可知县级以上农业行政主管部门的职责分工主要为会同同级人民政府土地管理部门做好基本农田保护区的划区定界工作。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《基本农田保护条例》第三十三条规定“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。依照上述规定可知，查处从事破坏基本农田，毁坏种植条件的活动的行政机关应为县级以上人民政府土地行政主管部门。现作出案涉《举报信的回复》的主体是吉安市农业农村局，虽然其系行使国家行政职权的行政机关，但肖高升的举报信内容主要是反映案涉地点的基本农田被破坏，根据上述相关规定可知，肖高升反映的事件应由县级以上土地行政主管部门负责调查处理，故案涉《举报信的回复》并非被告依据其法定职责作出的行为，应不属于行政行为，而属于信访回复。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；……”的规定，原告的诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应依法驳回原告的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告肖高升的起诉。案件受理费50元（原告已缴纳），退回原告肖高升。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于江西省吉安市中级人民法院。审 判 长  刘小安人民陪审员  孙小兰人民陪审员  王世平二〇一九年五月二十四日法官助理周小安书记员汤兰玉