四川省广安市前锋区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1603行初164号 原告周广宣，男，汉族，1968年12月13日出生，住四川省广安市广安区。 委托代理人文本华，男，汉族，1951年12月14日出生，住四川省广安市广安区，系特别授权。 被告广安市自然资源和规划局，住所地广安市城南金安大道193号。 法定代表人李寿喜，局长。 出庭负责人唐茂林，副局长。 委托诉讼代理人邓虎成，广安区自然资源和规划局副局长。系一般授权。 委托诉讼代理人杨明，四川天吉律师事务所律师。系特别授权。 原告周广宣不服被告广安市自然资源和规划局土地行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月26日立案后，向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年5月21日公开开庭审理了本案。原告周广宣及其委托诉讼代理人文本华，被告广安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）的出庭负责人唐茂林、委托诉讼代理人邓虎成、杨明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市自然资源和规划局于2019年4月18日作出广自然资规法（广）罚决〔2019〕1号《行政处罚决定书》，对原告周广宣处以没收违法所得3年租金共计12000元，并处非法所得18%的罚款2160元，共计罚没款14160元。 原告周广宣诉称，请求撤销被告作出广自然资规法（广）罚决〔2019〕1号《行政处罚决定书》；诉讼费由被告承担。事实和理由：1996年1月，蔡金利等人在消河乡消河村4组选址7.2亩建页岩砖厂，砖厂于2002年倒闭。砖厂倒闭后未及时复耕，为解决砖厂占地农民上交农业税和提留款，经村委申请，消河乡政府对该7.2亩予以报损处理，解决砖厂占地农民的农税提留负担。2008年原告与砖厂废弃的农户签订了土地租用合同，将砖厂废弃地用于发展鳝鱼养殖。2011年11月，原告的养殖场倒闭，该处砖厂占地再度废弃。2015年11月，经消河村主任动员，原告在征得砖厂农户意见后，将鳝鱼养殖场（原砖厂占地）转租给赵晓波建教练场，原告的该举止，符合民意，给农民创收，原砖厂用地（非农业用地）废弃而被报损，原告的转包行为增强了废弃地的生产力。多年过去了，2019年2月26日，被告方才向原告下达行政处罚告知书，转租发生3年后才来处理，严重违反行政处罚法第二十九条规定的法定处罚时效。被告的听证称摆设，不顾客观事实的存在，对原告的意见不予采纳。故诉至法院，请求判如所请。 原告向本院提交了以下证据： 1、2008年原告与村民签订的《承包合同》；2、2015年原告与赵晓波签订的《场地转租合同》；3、2018年原告与消河乡签订的《解除租地合同的处理协议》；4、2018年11月4日原告与赵晓波签订的《终止协议》；5、蒋德高出具的书面证明；6、叶文安出具的书面证明；7、周正尧出具的书面证明；8、消河村第四村民小组出具的证明；9、关于消河村四组原砖厂情况证明二份；10、2000年村乡统筹费分摊记录；11、2004年消河村四组农民负担摊算明细表；12、行政处罚决定书；13、叶文安、彭继洪的出庭证言。 被告市自然资源和规划局辩称，被告作出的处罚决定事实清楚，符合法律规定，原告2015年的转租行为直至2018年11月4日终止，原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，被告依据第八十一条的规定对其作出处罚，符合法律规定；被告作出的处罚决定程序合法，被告立案后告知了原告的陈述、申辩、听证权利，并举行了听证，后作出处罚决定，因此，被告作出的处罚决定程序合法；原告所诉不属实，原告认为转租的土地本身就是非农业地，原告所转租的土地未经依法征收，属于集体土地，转租集体土地用于非农业建设的行为明显属于违法行为；根据土地管理法第四十三条、六十条、第四十四条等规定，使用建设用地均应按规定程序批准后才能依法使用，原告并未提供任何非农业建设用地批准手续；原告的违法行为从2015年11月一直连续到2018年11月4日结束，故时效应从行为终了之日起算，被告作出的处罚决定不存在超过诉讼时效问题。综上，被告作出的处罚决定正确、合法、有效，原告的俗称既不属实也于法无据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告市自然资源和规划局向本院提交了以下证据： 1、违法线索登记表；2、2017年赵晓波询问笔录；3、2015年11月19日周广宣出具收条；4、2008年周广宣与村民签订的《承包合同》、2015年周广宣与赵晓波签订的《场地转租合同》、2018年11月4日原告与村民签订的《终止协议》；5、2017年询问周广宣笔录；6、2017年现场照片5张；7、案涉地2006-2020年土地利用总体规划局部叠加示意图；8、2018年9月19日询问祝海军笔录、询问李德斌笔录询问彭继洪笔录；9、2018年11月6日现场整改后的照片；10、立案呈批表；11、2019年1月22日询问周广宣笔录、询问赵晓波笔录、询问彭继洪笔录、询问文本华笔录；12、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及送达回证；13、听证笔录；14、行政处罚听证报告书、行政处罚决定书及法律文书送达回证。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告认为，证据1、2、4、12三性予以认可；证据3合法性、关联性不予认可；证据5关联性予以认可，土地转租行为属实；证据6土地用途改变需要有权机关进行批准；证据7-9三性不予认可，土地的具体用途由国家总体规划为准；证据10、11真实性无法辨认，对合法性和关联性不予认可。 对被告提供的证据，原告认为，被告证据真实性不可取，砖厂用地当时已经将农用地转为建设用地；场地转租协议用地属于养殖场不是良田良地，已经报损，不是未利用农用地；规划图不予认可，没有具体的意见也未征求过意见。 本院对上述证据综合认证如下： 原告提供的证据，本院认为，证据1-4真实、来源合法与本案具有关联性，本院依法予以确认；证据5-9及13证人证言及证明需要结合其他证据予以综合认定；证据10、11真实，但与本案不具有关联性；证据12行政处罚决定书真实、来源合法与本案具有关联，本院依法予以确认。 被告提供的证据，本院认为，证据真实、来源合法与本案具有关联，本院依法予以综合确认。 经审理查明，原告于2008年12月5日与消河村四组村民彭继洪、罗运亨等人签订《承包合同》，约定村民将沙大坵、湾杆田等7.21亩承包给原告高养殖业，承包期从2009年1月1日起至2029年12月31日止。2015年原告与赵晓波签订《场地转租合同》，约定原告将养殖场转租给赵晓波作为驾驶训练场地使用，转租期限从2016年1月1日起至2029年12月31日止，每年租金为人民币4000元。2015年11月19日，赵晓波向原告先支付了两年租金8000元，2017年12月，祝海军向原告支付了一年租金4000元。2018年11月4日，彭继洪等8户与原告签订终止协议，终止了2008年双方签订的《承包合同》；同日，原告与赵晓波、祝海军签订《终止协议》，终止了双方2015年签订的转租协议；原告与广安市广安区消河乡人民政府签订《关于消河乡消河村4组广利鳝鱼养殖基地解除租地合同的处理协议》，就该养殖场拆除、复垦等达成协议。案涉地块现已经进行复垦处理。 2019年1月24日，被告对原告转租土地行为认为属于非法租地予以立案。 2019年1月22日，被告对周广宣、赵晓波、彭继洪、文本华等人进行了询问。 2019年2月13日，被告作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并于2019年2月26日，送达给原告。 2019年3月21日，被告根据原告的申请组织了听证。 2019年4月18日，被告作出广自然资规法（广）罚决〔2019〕1号《行政处罚决定书》认为原告2015年11月未经批准擅自将广安市广安区消河乡消河村4组集体土地4108平方米（6.16亩）转租给赵晓波、祝海军修建驾校训练场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，被告于2月26日向原告送达了行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，原告在2019年3月1日提出听证申请，被告在3月21日对此举行听证，原告提出质疑没有提供相应的证据。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条和《四川省国土资源行政处罚自由裁量实施标准》“违反土地利用总体规划，用于经营性建设的。责令限期该证，没收违法所得，并处违法所得的18%-20%”的规定，作出“1.没收违法所得3年租金共计12000元；2.并处非法所得18%的罚款2160元，共计罚没款14160元。”的处罚决定。 另查明，案涉土地1996年时建设砖厂，2002年该砖厂倒闭。消河村4组在2004年曾对农民负担摊算明细表予以公示，该表显示比2000年时乡统筹分摊时的面积少24.01亩。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，原告周广宣作为行政行为的相对人有权提起诉讼，是适格原告。根据《四川省实施办法》第四条的规定，被告广安市自然资源和规划局作为市级人民政府土地主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作，有权对原告的行为进行查处，是本案适格被告。 被告作出的行政处罚事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确。 被告提供的询问笔录及场地转租合同，可以证实原告将农民集体所有的土地出租给赵晓波作为驾校使用的事实。现没有证据显示案涉土地经过相关机关审批转变土地的使用性质，原告认为案涉土地以前开办过砖厂、2004年在计算农村提留时已经报损，并不能否定案涉土地属于农民集体所有的性质。现也无证据证实，案涉土地使用权依法发生转移。因此，被告作出的行政处罚事实清楚，证据充分。原告将农村集体土地出租给赵晓波作为驾校训练场地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”的禁止性规定，被告依据该法第八十一条的规定，对原告进行处罚，同时该处罚幅度符合四川省国土资源行政处罚自由裁量标准的规定。因此，被告作出的行政处罚适用法律正确。 被告作出的行政处罚程序是否合法。 参照《国土资源行政处罚办法》的规定，被告作出行政处罚应当遵循发现线索、核查、立案、调查、审理、作出决定的程序。本案中，被告存在先调查后立案，未在举证期限提交内部报告等文书，以及未在规定的时间内作出处罚决定，导致作出的行政处罚决定程序违法。上述程序违法是否构成可撤销的事由，主要看是否存在可能推翻其调查认定的相关事实，本案中原告出租农民集体土地以及收取租金的事实，并不因上述程序而发生变化，也未损害原告的陈述、申辩权及听证权利。因此，上述程序问题，属于瑕疵。被告在今后的工作中应当严格按照《国土资源行政处罚办法》规定执法。 关于被告作出的行政处罚决定是否超过追诉时效。 《行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告周广宣出租农民集体土地的违法事实一直持续到2018年11月4日合同终止之时，原告与赵晓波签订协议时仅仅是出租农民集体土地事实的开始，履行协议仍然是在履行出租农民集体土地的行为，该出租行为一直处于连续状态，直到协议终止，该出租行为才终了。因此，被告市自然资源和规划局对其作出行政处罚决定并不违反《行政处罚法》第二十九条规定。 综上，被告作出的行政处罚决定，事实清楚、证据充分，适用法律法规正确，但程序存在瑕疵。原告要求撤销该行政处罚决定的主张，本院不予支持，由于该处罚决定存在程序上的瑕疵，依法应当确认该处罚决定违法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实际损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。”之规定，判决如下： 确认被告广安市自然资源和规划局于2019年4月18日作出的广自然资规法（广）罚决〔2019〕1号《行政处罚决定书》违法。 案件受理费50元，由被告广安市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。 审 判 长  代君万 人民陪审员  周田菊 人民陪审员  朱春恩 二〇一九年五月二十一日 法官助理文利军 书记员沈丽华