浙江省宁波市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙02行初24号 原告宁波杭州湾新区长林水产养殖场，住所地浙江省宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地（1号1-3/9B/9C/9D）。 投资人夏新林，场长。 委托代理人李军民（特别授权代理），北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被告宁波杭州湾新区开发建设管理委员会，住所地浙江省宁波杭州湾新区兴慈一路1号。 法定代表人李谦，主任。 出庭应诉负责人林利挺，副主任。 委托代理人许王斌（特别授权代理），宁波杭州湾新区开发建设管理委员会工作人员。 委托代理人郭治年（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。 第三人宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司，住所地浙江省宁波杭州湾新区四灶浦水库大堤1号。 法定代表人黄展，经理。 委托代理人郭治年（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。 委托代理人刘占中（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。 第三人慈溪市引飞果业有限公司，住所地浙江省慈溪市逍林镇三北大街3501号。 法定代表人胡利平，经理。 委托代理人章伟，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。 委托代理人张红霞，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。 原告宁波杭州湾新区长林水产养殖场（以下简称长林养殖场）不服被告宁波杭州湾新区开发建设管理委员会（以下简称杭州湾管委会）收回养殖基地承包经营权的行政行为，于2019年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司（以下简称海涂公司）、慈溪市引飞果业有限公司（以下简称引飞公司）与本案被诉行政行为或案件处理有利害关系，本院依法追加其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年3月27日公开开庭进行了审理。原告长林养殖场投资人夏新林、委托代理人李军民，被告杭州湾管委会副主任林利挺、委托代理人许王斌、郭治年，第三人海涂公司的法定代表人黄展、委托代理人郭治年、刘占中，第三人引飞公司的委托代理人章伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告长林养殖场起诉称，2012年2月25日，引飞公司中标宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地（以下简称围涂1号）的承包经营权（招标人为海涂公司），承包期限为“至该地块被政府依法征用止（不包括农业项目）”。2013年，引飞公司与原告订立《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》（以下简称《临时出租合同书》），将围涂1号出租给原告，该合同经海涂公司见证。2017年1月18日引飞公司接到海涂公司发送的《律师函》，要求引飞公司退回承包土地。2018年3月16日，宁波市中级人民法院作出的（2018）浙02民终170号民事判决认为，被告依据宁波杭州湾新区开发建设党工委办公室的[2017]6号《宁波杭州湾新区开发建设党工委（管委会）会议纪要》（以下简称[2017]6号《会议纪要》）收回围涂1号，原告据此方得知被告作出了收回围涂1号的行政行为。原告认为被告收回围涂1号的行政行为超越职权，适用法律法规错误，程序违法，对原告产生了实际影响，严重侵害了原告的合法利益，请求法院依法撤销被告作出的收回围涂1号土地的行政行为，本案诉讼费由被告负担。 被告杭州湾管委会答辩称，一、长林养殖场不具备行政诉讼原告主体资格。长林养殖场为夏新林投资的个人独资企业，长林养殖场从未以自己名义在围涂1号与任何组织或个人签订过承包经营合同或从事过养殖经营活动。故原告所称被告作出收回围涂1号的行为即使存在，也与其无任何利害关系。二、原告诉称的政府征用行为与事实不符。根据土地利用总体规划和土地利用现状，围涂1号属于自然淤积的滩涂，属于国有土地、未利用地，由海涂公司履行国有资产的日常经营管理职责。根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国物权法》等法律规定，海涂公司收回国有土地时并不需要通过政府征收或征用的方式。截至目前，不存在改变土地权属和土地用途的情形。三、原告所诉被告不适格。首先，[2017]6号《会议纪要》属于党委政府联合发文的内部文件，不作为行政行为的依据。《会议纪要》不具备具体行政行为的特征。其次，被告作为地方政府，既是行政机关，也是国有资产的持有者，在本案中的身份属于后者。[2017]6号《会议纪要》也仅仅是要求海涂公司实施对滩涂的收回，行使的是出租合同解除权，并不属于行政征收或征用行为。再者，海涂公司有权收回土地的事实已被生效判决所确认。收回滩涂的民事行为由海涂公司组织实施，行使的是民事合同解约后的自我救济权。四、本案被诉行为实为民事争议行为，不属于行政诉讼受案范围。原告所诉称的行为实为海涂公司与引飞公司、宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场（以下简称双瑞养殖场）之间就出租合同履行所产生的民事争议，应通过民事途径解决，况且原告不是出租合同的当事人，即便是民事纠纷，也与原告无任何关系。五、原告在围涂1号从未进行过任何养殖投资经营活动，与涉案滩涂无利害关系，却先后提起多起行政诉讼并要求国家赔偿，明显属于滥用诉权、恶意诉讼，应予以规制。请求法院依法驳回原告的起诉。 第三人海涂公司答辩称，原告所诉称的行为与事实不符，本案不是行政争议。涉案滩涂系高位滩涂，自然淤积形成，并非通过填海作业人工造地。多年来一直有个别当地居民零星从事非法养殖，处于无人管理状态。2011年5月，宁波市发展和改革委员会批复杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目。为充分开发利用滩涂资源，促进国有资产的保值增值，第三人海涂公司于2011年8月成立，专门从事海涂资源的开发、建设及管理。第三人海涂公司先后投入大量人力、物力，修建临海横堤（标准海塘）、直堤和交通堤，排涝闸等基础设施。根据2013年的《浙江省滩涂围垦管理条例》第22条“谁投资、谁受益”的原则，海涂公司获得涉案滩涂的土地使用权，有权对外出租。目前，海涂公司收回涉案滩涂后，其使用权仍归海涂公司，并未被被告征用。即便以后发生征用，也属于海涂公司与被告之间的关系，与原告无关，故本案不属于行政诉讼受案范围。 2012年12月25日，引飞公司中标围涂1号的承包经营权。2013年3月5日，海涂公司与引飞公司签订《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号地块养殖基地临时出租合同书》。2013年1月1日引飞公司与夏新林签订《临时出租合同书》一份，约定将中标的1号1-3/9B/9C/9D土地出租给后者，用于鱼塘、虾塘养殖。该合同只是为了夏新林注册成立原告进行工商登记所需的备案合同，并未后续履行。2013年3月7日，引飞公司注册成立双瑞养殖场负责围涂1号管理工作，将涉案滩涂分为8个区块统一对外转租。夏新林或原告均未与双瑞养殖场签订过转租协议，只是向部分区块转租人私下进行分租承包。原告与海涂公司、引飞公司之间均无直接合同关系，原告不是合法转租人，不具有适格原告主体资格。 2016年4月5日，因海涂公司欲收回土地另作他用，故按照合同约定提前3个月以书面形式通知引飞公司收回承包的土地，要求其在2016年7月15日前无条件退回全部承包地，引飞公司及双瑞养殖场召开全体养殖户代表大会，对承包地回收予以同意，并承诺会按时撤离。夏新林等主要养殖户分别在《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地收回通知函》（以下简称《收回通知函》）、引飞公司及双瑞养殖场出具的书面回复函、全体养殖户代表大会《会议纪要》上签字。但后来，以夏新林为代表的个别养殖户以各种借口拒不撤离，导致涉案滩涂迟迟得不到清退，严重妨害了海涂公司对该土地的开发利用。请求法院依法驳回原告的起诉。 第三人引飞公司答辩称，引飞公司在履行合同中没有任何违约行为和过错行为，要求法院驳回原告的诉讼请求。 本院经审理查明，2011年5月，宁波市发展和改革委员会批复杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目。2011年8月25日，宁波杭州湾新区开发建设有限公司（以下简称开发公司）出资设立海涂公司，经营范围为海涂围垦项目的建设、开发和管理。2012年12月25日，引飞公司中标围涂1号的承包经营权。2013年3月5日，引飞公司与海涂公司签订《合同协议书》一份，双方对承包经营面积、承包期限、承包期内或承包期满海涂公司收回土地的处理、承包经营权的流转、承包金及交付方式、地上物的处置、合同的变更和解除、违约责任的承担等权利义务作了约定。 2013年1月1日，引飞公司与夏新林签订《临时出租合同书》一份，约定引飞公司将中标的围涂1号1-3/9B/9C/9D土地分包给夏新林用于鱼塘、虾塘养殖。海涂公司为该合同的见证方。合同约定承包经营期限为2013年1月1日至该地块被政府依法征用止（不包括农业项目），如部分地块开发征用的，剩余未被开发征用部分继续履行承包业务。2013年3月26日，引飞公司作出《关于杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地经营权的决定》，该决定明确：今后围涂1号由双瑞养殖场独立经营，所涉一切事务由双瑞养殖场处理。海涂公司在该决定上盖章同意。 2016年4月5日，海涂公司作出《收回通知函》，告知引飞公司因土地另有他用，故根据招标文件与《合同协议书》约定收回土地，并要求引飞公司在2016年7月15日前无条件退回围涂1号全部承包地。夏新林等养殖户在该通知函上签字确认收阅该通知。2016年4月6日，引飞公司及双瑞养殖场向海涂公司作出《回复函》，夏新林等养殖户在该回复函上签字同意。2016年4月8日，引飞公司召开养殖户代表大会，夏新林等养殖户代表在《会议纪要》上签字。 长林养殖场系2013年4月29日夏新林申请设立的个体工商户，2013年转型升级为个人独资企业，住所地为围涂1号1-3/9B/9C/9D，经营范围和方式为水产养殖。 以上事实由甬发改审批[2011]171号《关于同意宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目建设书的批复》，夏新林与引飞公司签订的《临时出租合同书》，开发公司、海涂公司、长林养殖场工商登记资料，本院（2018）浙02民终170号民事判决书，海涂公司《收回通知函》，引飞公司及双瑞养殖场《回复函》、养殖户代表大会《会议纪要》等证据予以证实。 本院认为，为充分开发利用杭州湾新区及慈溪市滩涂资源，改善新区及慈溪市中部排涝条件，增强相应区域海塘御潮能力，促进杭州湾新区和慈溪市经济社会发展，根据宁波市发展和改革委员会批复，杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目。开发公司系由被告设立的国有独资有限公司，经营范围为城市综合开发建设、房产开发经营、基础设施建设、投资与资产管理、土地开发、海涂围垦、旅游资源的投资开发建设、物业管理、给排水管理、房屋租赁。开发公司全额投资设立海涂公司进行海涂围垦项目的建设、开发和管理，故海涂公司通过招投标方式与引飞公司签订围涂1号临时出租合同，系受被告委托履行国有资产日常经营管理职责，以实现滩涂资源开发利用之行政管理目标的行为。合同约定的承包经营期限至该地块被政府依法征用止，同时也对承包期限内海涂公司收回土地另作他用的权利义务进行了约定。故原告诉称被告收回围涂1号土地的行政行为，实质即是海涂公司向引发公司收回土地另作他用的行为。原告庭审中主张的被告向海涂公司收回1号围涂土地的行为，并不存在。 夏新林与引飞公司签订《临时出租合同》时，长林养殖场还未成立，但长林养殖场系夏新林为从事涉案地块水产养殖而设立的个人独资企业，夏新林实际从事了涉案地块的水产养殖，故对夏新林以长林养殖场名义起诉，本院予以认可。原告系与引发公司之间存在渔业承包合同关系，海涂公司受杭州湾管委会委托收回养殖基地承包经营权，并据此解除其与引发公司之间的围涂1号临时出租合同，与原告无直接利害关系，原告与引发公司之间的民事权利义务关系应另行救济。 根据查明事实，海涂公司于2016年4月5日向引发公司发函要求收回合同项下土地，引飞公司收悉后通知了养殖户，原告投资人夏新林在海涂公司的《收回通知函》、引飞公司及双瑞养殖场对海涂公司作出的《回复函》、引飞公司及双瑞养殖场召开养殖户代表大会的《会议纪要》上签字，可以证明原告于2016年4月即已知道海涂公司的收回行为及理由。原告于2019年1月提起本案诉讼，也已超过起诉期限，且无正当理由。[2017]6号《会议纪要》仅涉及围涂1号土地收回后的处理意见，并非涉案土地收回决定。原告起诉称本院作出的（2018）浙02民终170号民事判决认为本案被告依据[2017]6号《会议纪要》收回围涂1号土地，系对生效判决的错误理解，故其主张因该生效判决确认方得知被告收回涉案土地的行为，本院不予采信。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一、二项的规定，裁定如下： 驳回原告宁波杭州湾新区长林水产养殖场的起诉。 如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  陈 晴 审 判 员  孙 雪 人民陪审员  周珍亦 二〇一九年五月十三日 书 记 员  俞 佳