南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）赣7101行初404号 原告洪城市政环境建设集团有限公司，住所地：江西省南昌市新建区长堎镇解放路292号，统一社会信用代码：91360122705602386R。 法定代表人徐小春，该公司执行董事。 委托代理人李浩挺，江西豫章律师事务所律师，执业证号：13601200910704956。 委托代理人肖杰，江西豫章律师事务所律师，执业证号：13601201810036540。 被告进贤县人民政府，住所地：南昌市进贤县中山大道政府大楼。 法定代表人叶修堂，该县县长。 委托代理人王清华，该县政府办公室副主任。 委托代理人胡会泉，江西飞鹏律师事务所律师，执业证号：13601198910261254。 被告进贤县林业局，住所地：进贤县人民大道1号，统一社会信用代码：11360124014541318F。 法定代表人李汉秋，该局局长。 委托代理人胡会泉，江西飞鹏律师事务所律师，执业证号：13601198910261254。 原告洪城市政环境建设集团有限公司认为被告进贤县人民政府（以下简称进贤县政府）、进贤县林业局（以下简称县林业局）不依法履行行政协议，于2018年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月8日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人李浩挺、肖杰，被告进贤县政府委托代理人王清华、胡会泉，被告县林业局委托代理人胡会泉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2010年1月8日，被告进贤县政府设立的非常设机构进贤县“森林城乡、花园南昌”建设领导小组办公室（以下简称县领导小组）与原告签订了《进贤县“森林城乡、花园南昌”建设市级重点通道绿化工程施工承包合同》（以下简称《施工承包合同》），合同对工程的承包范围、双方的权利义务、施工组织设计和进度、工程款支付方式、工程技术标准、验收事项等进行了明确约定，其中项目工程款的结算方式为：按6：3：1的比例分三年进行结算，即在2010年秋季工程款拨付至总额的60%，2011年9月底后工程款拨付至总额的90%，2012年9月底后工程款拨付至总金额的100%。合同签订后，原告立即组织施工人员进场施工，按质按量完成了合同约定的绿化工程。2012年12月，建设单位、施工单位、造价审计单位及南昌市“森林城乡、花园南昌”建设推进工作领导小组办公室（以下简称市领导小组）在《基本建设工程预（结）算审核验证定案表》中共同盖章确认本工程项目的审定工程造价为5720654.26元。然而，被告却未按《施工承包合同》的约定足额支付工程款项，截止目前尚欠原告工程款2979981.26元，原告多次催讨，被告均拒付，其行为已违反了《中华人民共和国合同法》等相关法律规定，系严重的违约行为，故诉至法院，请求判令1、判令二被告向原告支付工程款2979981.26元及按中国人民银行发布的同期贷款利率支付利息（从2013年1月1日起至付清全部工程款之日止，暂计算至2019年2月20日为1025974.44元）,两项合计4005955.7元；2、二被告承担全部诉讼费用。在庭审中，原告变更第1项请求为：判令二被告向原告支付工程款2179981.26元及按中国人民银行发布的同期贷款利率支付利息（从2013年1月1日起至付清全部工程款之日止，暂计算至2019年5月1日为771000元）。 原告为支持其主张，向本院提交了以下证据、依据：1、进贤县委办公室、县政府办公室《关于成立进贤县“森林城乡、花园南昌”建设领导小组的通知》，证明县领导小组系进贤县政府成立的非常设机构，下设办公室在县林业局，产生的法律责任由进贤县政府和县林业局承担，二被告系本案诉讼主体；2、洪城市政环境建设集团有限公司工商名称变更资料，证明江西省洪城园林绿地工程有限公司于2014年4月22日变更名称为江西省洪城市政环境建设有限公司，2014年5月16日变更名称为洪城市政环境建设集团有限公司；3、《施工承包合同》证明县领导小组将316国道（温圳至长山晏乡）两侧的绿化工程发包给原告施工，合同约定了工程款的结算方式；4、工程设计变更、签证、监理与建设单位指令、苗木进场鉴证表等施工资料；5、《关于进贤县“森林城乡、花园南昌”通道绿化工程-316国道标段竣工报告》，4、5二组证据证明2011年4月1日原告向被告递交工程竣工报告及施工资料，监理单位同年6月7日盖章确认同意验收，工程量以财政审核为准，被告亦盖章确认；6、《基本建设工程预（结）算审核验证定案表》，证明经财政委托造价审计机构审核，案涉工程审定金额为5720654.26元，市领导小组和县领导小组均盖章进行了确认；7、付款明细表及逾期付款利息表，证明被告支付工程款3540673元，尚欠2179981.26元及相应利息；8、（2018）赣0124民初154号民事裁定书，证明本案属于行政诉讼的受案范围。 被告进贤县政府辩称，原告是本案通道绿化工程的中标单位和合同签订单位，但工程实际施工人是魏有标、董欢欢夫妻。案涉工程为国有财政资金投资支付工程，也是市财政资金补贴项目工程，市财政补贴额度为50%，为减轻县财政负担，审核时把通道两边原有的和非施工单位施工建设的大量绿化也计入了工程量，审核造价的工程量远远大于实际施工人的实际施工量，审核造价的计价单位是全南昌市统一确定的计价标准，并不是合同价和中标价格，因此审核造价的工程量和计算单价标准均与建设工程的实际情况不符，且实际施工人董欢欢已明确书面承诺不以审核造价结算工程款，故《基本建设工程预（结）算审核验证定案表》出台的目的不是用于与原告结算支付，而是用于计算市财政补贴建设工程50%工程款的依据。不能作为工程款的结算和支付依据。被告已按合同价和实际工程量付清了原告全部工程款，原告的诉讼请求依法不能成立，请求法院驳回其诉讼请求。 被告进贤县政府向本院提交了以下证据：1、《施工承包合同》，证明发包方是县领导小组，不是市林业局和县林业局；合同明确了工程款的计算项目和中标苗木价格及工程款支付方式方法和工程验收事宜；2、吴树水、胡林忠出具的情况说明各一份，证明案涉工程实际施工人是魏有标，为争取尽量多的市财政拨款，市级验收结算时，把非合同施工单位栽植的苗木也计入工程量，在市级验收前县林业局组织人员进行了验收并计算了工程款为3545281元；3、施工单位工作会签到表复印件，证明316国道施工地段项目单位先后有徐四海、徐正根、徐小春、熊声海到会签到，其中熊声海连续签到5次；4、316国道造林验收一览表一份，证明县里对案涉绿化工程进行了验收，316国道案涉项目施工单位验收人是熊声海；5、董欢欢签名的承诺书一份，证明董欢欢代表316国道绿化工程施工单位承诺，市结算与县无关，结算金额以县结算为准；6、通道绿化工程2011年度验收苗木数量及工程款汇总表一份，证明根据验收表和合同给定的价格，316国道绿化工程汇总的工程款为3545281元；7、支付工程款票据复印件，证明进贤县林业局转账支付3540673元，化肥抵款4608.5元；8、《基本建设工程预（结）算审核验证定案表》一份，证明316国道绿化工程市级定案造价为5720654.26元，与实际工程量和合同定价不一致；9、企业基本信息和婚姻证明各一份，证明魏有标和董欢欢系夫妻关系，且合伙办公司，是案涉工程的实际施工人；10、结算承诺书十份、进贤县2009年度市级重点工程一览表一份、汇总审核表十份，证明进贤县全部通道绿化工程除实际施工人魏有标、董欢欢施工的316国道、进阳公路、进里公路三个路段外，其他路段均没有按市结算审核验证定案中的结算金额支付，均是按县与实际施工人结算金额支付，董欢欢还代表进阳公路、进里公路签订了书面承诺书。 被告县林业局答辩意见及提交证据与被告进贤县政府一致。 经庭审质证，原告对二被告提交的证据1的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为县领导小组系进贤县政府成立的非常设机构，下设办公室在县林业局，产生的法律责任应由二被告共同承担；对证据2的三性均有异议，从证据性质上看，该二份情况说明属证人证言，二人均系林业局时任领导，与被告有利害关系，且证明的内容与事实不符；对证据3的三性均有异议，认为对徐四海、徐小春的签字予以认可，对其他人的签字均不认可，该证据不能证明魏有标是原告工程的实际施工人；对证据4的三性均有异议，认为应提供原件核对，对验收人的签字不能确定该项目后续的权利义务以验收人全权代表，应当以2012年12月各方盖章确认的审核验证定案表作为结算依据；对证据5的三性均有异议，认为应提供原件，且董欢欢与本案无关，并非原告法定代表人，该复印件上也没有原告的印章确认，其无法对原告的合法利益作出承诺，对原告不产生任何法律效力；对证据6的三性均有异议，认为该汇总表是复印件，并且属单方制作，没有制作单位以及任何人员签字盖章，也没有原告的确认，原告没有委托熊声海签字，原告只认可徐四海的签字；对证据7中转款凭证无异议，对化肥抵款不认可；对证据8的真实性、合法性无异议，对被告的证明目的有异议，认为该审核定案表是按南昌市财政局工程结算审核的财政手续办理的，并经原、被告盖章及签字进行了确认，该定案表确定的金额是最终的工程结算金额，合法有效；对证据9认为与原告无关，也不能证明魏有标、董欢欢是案涉工程的实际施工人；对证据10的三性均有异议。 被告进贤县政府、县林业局对原告提交的证据1、2、3、4、5、6的三性均无异议，但对证据6的证据目的有异议，认为审核安案表的工程量与实际工程量不一致，价格也与合同价格不一致，该表不适用于本案原、被告结算工程款，实际施工人书面承诺不以该审核定案表计算工程款；对证据7中汇款明细表的三性无异议，但认为其中逾期付款利息表不属证据，不予质证，对证据8的合法性、关联性有异议，认为该民事裁定书不具有合法性。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3、4、5、6的三性被告均无异议，本院予以确认，对证据6的证据目的异议，本院将在说理部分阐述；证据7中逾期付款利息表是原告提供的利息计算方式，不作为定案证据；证据8是人民法院依法作出的生效民事裁定，合法有效，本院予以确认。被告进贤县政府、县林业局提交的证据1、7、8的三性原告均无异议，本院予以确认，对证据目的的异议，将在说理部分阐述；证据2系被告县林业局时任工作人员出具，对其内容的真实性不予采纳；证据3、4、5、6、9、10均系被告单方面作出，没有原告签字、盖章确认，亦无其他证据佐证，不能证明魏有标、董欢欢系案涉工程实际施工人，也不能证明原告与被告另行进行了验收、结算。 经审理查明，2009年11月16日，中共进贤县委办公室、进贤县人民政府办公室联合发文，成立县领导小组，主要负责“森林城乡、花园南昌”的建设及相关事项，办公室设在在县林业局，时任县林业局局长胡林忠兼任办公室主任，吴树水任副主任。2010年1月8日，甲方县领导小组与乙方江西省洪城园林绿地工程有限公司签订了《施工承包合同》，约定了工程名称为进贤县“森林城乡、花园南昌”建设市级重点通道绿化工程，施工地点为316国道（温圳至长山晏乡），承包范围为316国道两侧排水沟以外各20米范围内的宜林地段；工程监管单位为市领导小组，监理单位为市领导小组办公室，监理工程师为南昌市林业局种苗站站长熊冬平，甲方派驻施工地代表艾群，乙方派驻施工地代表徐四海、徐立功；工程款及支付方式为：以县领导小组和市督导组组成的验收小组按投标确定的各工程细项中标价，分别对树种数量计算工程款，苗木款和工程款按6：3：1的比例分三年进行结算，即在2010年秋季验收合格后工程款拨付至总额的60%，2011年9月底后并完成工程决算后工程款拨付至总额的90%，2012年9月底后经验收养护和保存率合格，工程款拨付至总金额的100%；工程验收事宜等等。合同签订后，原告组织施工人员进场施工。2011年4月1日，江西省洪城园林绿地工程有限公司向县领导小组提交《关于进贤县“森林城乡、花园南昌”绿化工程-316国道标段竣工报告》，南昌市林业投资发展有限公司、县领导小组办公室盖章确认，同意验收，工程量以财政审核为准。2012年12月，咨询单位江西方正工程监理造价咨询有限公司，建设单位县领导小组办公室、施工单位江西省洪城园林绿地工程有限公司及市领导小组办公室在《基本建设工程预（结）算审核验证定案表》中共同盖章确认本案涉工程的审定结果：定案造价5720654.26元。进贤县林业局从2010年3月至2016年4月累计付款3540673元给江西省洪城园林绿地工程有限公司（洪城市政环境建设集团有限公司），尚欠工程款2179981.26元，原告多次催要未果，故诉至法院，请求判如所请。 另查明，江西省洪城园林绿地工程有限公司于2014年4月22日名称变更为江西省洪城市政环境建设有限公司，于2014年5月16日名称变更为洪城市政环境建设集团有限公司。2018年12月5日，进贤县人民法院作出（2018）赣0124民154号民事裁定，以“《进贤县“森林城乡、花园南昌”建设市级重点通道绿化工程施工承包合同》不属于民事合同，不属于民事诉讼法调整范畴，而应是行政诉讼法的调整范畴”为由，驳回原告的起诉。 本院认为，案涉《施工承包合同》是行政机关为实现行政管理目标，在法定职责范围内，与原告签订的具有行政法权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。对于形成于2015年5月1日之前的行政协议产生的纠纷，当时的法律、行政法规、司法解释没有规定其他争议解决途径（包括仲裁或者民事途径）的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。再次，进贤县人民法院作出的生效裁定，已确认原告认为二被告不履行《施工承包合同》不属于民事诉讼的受案范围，如人民法院再认为不属于行政诉讼的受案范围，则当事人的诉权将无法得到保障。综上，被告关于本案不属于行政诉讼受案范围的意见，本院不予采纳。县领导小组系被告进贤县政府所组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担责任的机构，其以自己名义作出的行政行为，应当由组建该机构的行政机关承担法律责任；领导小组办公室设在县林业局，由其具体负责相关事项，故被告进贤县政府和被告县林业局均是本案适格被告。 《施工承包合同》是原、被告双方经协议一致签订的行政协议，被告未能提供证据或者依据证明该行政协议依法无效和存在其他不能履行的正当事由，且被告已按合同约定履行了部分义务，故该协议合法有效，原、被告双方均应当按照协议约定履行义务。本案中，原告已按合同约定履行了施工义务，并通过被告组织的竣工验收，2012年12月，原、被告双方及咨询单位江西方正工程监理造价咨询有限公司、工程监管单位及工程监理单位市领导小组办公室共同确认案涉工程的审定定案造价为5720654.26元，二被告累计付款3540673元，尚欠原告工程款2179981.26元，依法应予给付，并支付相应迟延履行利息。关于二被告提出案涉工程的实际施工人系魏有标和董欢欢，董欢欢承诺结算以县与本公司的结算为准的意见，本院认为，被告提交的证据不能证明魏有标、董欢欢系本案的实际施工人，也不能证明董欢欢系受原告委托或授权签署承诺书，故被告的该意见本院不予采纳。关于二被告提出案涉工程不能根据《基本建设工程预（结）算审核验证定案表》结算，应根据县里的工程验收一览表，按照实际工程量和合同价结算工程款为3545281元的意见，本院认为，被告提供的316国道2011年度造林验收一览表、通道绿化工程2011年度验收苗木数量及工程款汇总表，系被告单方制作，没有原告盖章确认，也没有原告确定或授权的人员签字，不能作为双方结算的依据。而《基本建设工程预（结）算审核验证定案表》系原、被告双方及咨询单位江西方正工程监理造价咨询有限公司、工程监管单位及工程监理单位市领导小组办公室共同确认，且有工程设计变更、签证、监理与建设单位指令，苗木进场鉴证表等证据印证，应该作为案涉工程结算的依据，故被告的该意见不予采纳。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下： 一、责令被告进贤县人民政府、被告进贤县林业局于本判决生效之日起一个月内向原告洪城市政环境建设集团有限公司支付工程款2179981.26元，并支付自2013年1月1日起至本判决确定的履行之日止的利息，利息按照中华人民共和国人民银行发布的同期同类贷款利率计算。 二、驳回原告其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费38848元（原告已预交），由原告负担8440元，被告进贤县人民政府、进贤县林业局负担30408元（被告应于本判决生效之日起十日内迳付原告）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长  储 军 人民陪审员  丁洪发 人民陪审员  周美珍 二〇一九年五月二十七日                                            法官助理  沈明琪                                          书记员  张玉茹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 《中华人民共和国合同法》第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。