湖北省宜昌市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)鄂05行初3号原告敖道春，女，1972年9月6日出生，汉族，住远安县。被告远安县人民政府。地址：远安县鸣凤镇解放路25号。组织机构代码01112708-2。法定代表人汤明，县长。出庭负责人许剑，副县长。委托诉讼代理人崔丹，远安县司法局干部。特别授权代理。原告敖道春诉被告远安县人民政府（以下简称远安县政府）不履行防汛抗旱行政补偿法定职责一案，本院于2019年1月2日立案受理后，向被告送达了起诉状副本，被告在法定期限内向本院提交了答辩状和证据材料，本院将被告提交的答辩状和证据材料在法定期限内送达给原告。本院依法组成由审判员钟波担任审判长，审判员胡振元、曹斌参加的合议庭，于2019年4月23日公开开庭审理了本案。原告敖道春，被告远安县政府副县长许剑及委托诉讼代理人崔丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告敖道春诉称：2018年4月22日傍晚，原告回家途中发现自家承包地的经济作物及农业设施遭到一挖机损毁，并及时报警。原告为了保护自家的合法财产，阻止挖机施工，避免自家承包地进一步遭受侵害，却被公安民警认为阻碍了挖机施工，在现场被强行带走。远安县公安局又以涉嫌阻碍防汛抗洪排涝对原告实施口头传讯，限制人身自由，关押其家人。当晚原告家庭承包地又再次遭到大面积挖毁。后远安县公安局以妨碍执行职务之名对原告作出行政拘留处罚。原告不服，向宜昌市公安局提出复议，后复议机关作出维持决定。远安县公安局在作出处罚决定中己认定被告实施了防汛抗洪，并挖毁原告的家庭承包地，已对原告造成损害事实，应依法予以补偿。户主徐泽惠依据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》向被告提出补偿、归还复垦土地的信息公开要求，被告知对此承包地实施的防汛抗洪工作信息不存在，拒绝因防汛抗洪给原告造成损失的补偿。远安县公安局已认定被告命令进入紧急防汛期，并对该承包地组织实施防汛排涝，因防汛排涝施工给原告造成损害后果被告却不依法承担责任。故向人民法院提起诉讼，请求人民法院判决：1、确认被告实施防汛抗洪毁损原告家庭承包地不依法补偿的行为违法。2、责令被告对原告造成的损失进行补偿并复垦、归还防汛抗洪时挖毁、占用的土地。原告敖道春向本院提交了以下证据：证据一：原告身份证复印件。拟证明原告与本案的相关性。证据二：2018年4月22日，被告作出的《关于鸣凤城区立即进入紧急防汛期的命令》复印件。拟证明被告作出命令进入紧急防汛期的事实。证据三：宜昌市公安局宜公复决字[2018]21号《行政复议决定书》复印件。拟证明宜昌市公安局认定被告作出的防汛命令对原告家庭承包地已挖毁的事实，被告应对原告的损失予以补偿。证据四：2018年10月9日，被告作出的远政信公答字[2018]39号《信息公开答复书》复印件。拟证明被告对原告所造成的损失未补偿的事实。证据五：2018年11月13日，远安县水利水电局作出的远水电函[2018]106号、远水电函[2018]107号《信息公开答复书》复印件。拟证明远安县防汛抗旱指挥部没有履行补偿的职责。证据六：2018年10月18日，被告作出的远政信公答字[2018]49号、远政信公答字[2018]50号《信息公开答复书》复印件。拟证明被告没有履行法定的职责。被告远安县政府辩称：一、原告诉被告防汛抗洪毁损原告的承包地与事实不符。2018年4月22日，实施防汛抗洪毁损原告家庭承包地的是远安县防汛抗洪指挥部而非被告。同时，原告的涉案承包地位于双利大沟整治项目征用的土地范围内。自2017年12月至2018年4月22日，相关机关及工作人员多次与原告协商征用事宜未果。远安县防汛抗旱指挥部挖毁、占用原告的部分承包地后，被告在已占用的范围内进行了施工，该占用行为已被人民法院确认为违法。故2018年4月22日远安县防汛抗旱指挥部的挖毁、占用行为与被告后期的占用是两回事，属于两种不同的行政行为。二、被告未实施防汛抗洪的挖毁行为，不负有补偿、复垦及归还义务。1.原告应向远安县防汛抗旱指挥部请求补偿。根据《中华人民共和国防汛条例》第三十二条第一款的规定，在紧急防汛期，为了防汛抢险需要，防汛指挥部有权启动防汛并采取相应措施。原告如认为在防汛过程中损害了其合法财产，应向远安县防汛抗旱指挥部请求补偿或通过其他合法途径维护其合法权益。2.被告愿意就后期占用原告土地给予补偿，但多次同原告协商未果，且原告家庭至今未向被告提出赔偿申请。三、被告未实施原告所诉的行政行为，不是本案的适格被告。远安县防汛抗旱指挥部是依照《中华人民共和国防洪法》成立的机构，其职责和职权由《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》规定。2018年4月22日，远安县防汛抗旱指挥部组织施工人员挖通双利大沟系其履行法定职责，原告如认为其合法财产在此过程中遭受了损失而未予补偿或归还，则应以该指挥部为被诉主体。综上，原告的诉讼请求与其提交的证据相互矛盾，原告提交的证据恰恰证明实施防汛毁损原告承包地并非被告，请求人民法院裁定驳回原告的起诉。被告远安县政府未向本院提交证据。被告对原告提交证据的质证意见：对原告提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为证据三从内容看挖毁原告承包地是远安县防汛抗旱指挥部组织实施，不是被告，不能达到其证明目的。认为证据四是政府信息公开与本案无关，不能达到其证明目的。认为证据五、证据六是原告向远安县水利水电局和被告申请的政府信息公开，远安县防汛抗旱指挥部与远安县水利水电局、被告属不同的部门，该四份信息公开答复书不能证明远安县防汛抗旱指挥部、被告没有履行法定职责，不能达到其证明目的。本院认为，被告对原告提交的真实性、合法性、关联性不持异议的证据可以作为本案认定事实的根据。根据采信的证据、双方当事人在庭审中的陈述，本院认定如下案件事实：2018年4月22日，远安县普降大到暴雨，降雨中心位于鸣凤镇，远安县县城（鸣凤镇）南部第二次被淹。4月22日14时，远安县防汛抗旱指挥部组织召开城区排涝紧急会议。14时30分，启动鸣凤城区防汛三级应急响应。15时，被告发布《关于鸣凤城区立即进入紧急防汛期的命令》。远安县防汛抗旱指挥部根据紧急情况统一部署，发布《远安县防汛抗旱指挥部应急响应签发令》，启动《远安县鸣凤城区防洪预案》，安排挖掘机开挖双利大沟防汛排涝。因原告家庭经营管理位于“小畈”的农田在双利大沟西侧，远安县防汛抗旱指挥部在防汛排涝挖通双利大沟时，挖毁了原告经营管理的部分农田及地上附着物。原告认为被告发布紧急命令进入防汛期，因防汛排涝给原告造成的损失未补偿，遂于2018年10月30日向本院提起诉讼。本院认为，本案是原告诉被告不履行防汛补偿法定职责案件。人民法院应对原告提起的行政诉讼是否符合起诉条件进行审查。双方当事人的争议焦点是被告是否负有防汛补偿的法定职责，即被告是否是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定，原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。人民法院在审查行政机关不作为案件决定是否受理时，最重要的是分清作为被告的行政机关是否有相应的法定职责。这类案件形成的一般条件是：1.公民向行政机关提出了保护申请。2.接到申请的行政机关负有法定职责。3.行政机关对公民、法人或者其他组织的申请拒绝履行或者不予答复。《中华人民共和国防汛条例》第七条规定，有防汛任务的县级以上地方人民政府设立防汛指挥部，由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人组成，由各级人民政府首长担任指挥。各级人民政府防汛指挥部在上级人民政府防汛指挥部和同级人民政府的领导下，执行上级防汛指令，制定各项防汛抗洪措施，统一指挥本地区的防汛抗洪工作。各级人民政府防汛指挥部办事机构设在同级水行政主管部门；城市市区的防汛指挥部办事机构也可以设在城建主管部门，负责管理所辖范围的防汛日常工作。《中华人民共和国防洪法》第四十一条规定，当江河、湖泊的水情接近保证水位或者安全流量，水库水位接近设计洪水位，或者防洪工程设施发生重大险情时，有关县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期。第四十五条第一款规定，在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地和水面交通管制。根据上述规定，县级以上地方人民政府设立的防汛指挥部是依据法律设立的组织机构，有其法定的职责和职权，履行相关的权利和义务。在紧急情况下，县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期，并采取必要的紧急措施，对在防汛过程中被损毁财物的补偿以及对土地的复垦均由县级以上人民政府防汛指挥机构负责。本案中，远安县防汛抗旱指挥部根据汛情发布《远安县防汛抗旱指挥部应急响应签发令》，启动《远安县鸣凤城区防洪预案》，安排挖掘机开挖双利大沟防汛排涝等一系列行为均为远安县防汛抗旱指挥部所为，并非被告所为。远安县防汛抗旱指挥部的行为系履行法定职责的行为，且其对外能够独立承担法律责任，被告不具有原告所诉的防汛补偿的法定职责。若原告认为在防汛过程中其家庭经营管理的农田被占用、挖毁没有得到补偿以及没有对该土地组织复垦，原告应向远安县防汛抗旱指挥部提出申请，采取合法的救济途径主张权利。原告在未向被告提出防汛补偿申请的前提下，提起行政诉讼，要求被告履行防汛补偿的法定职责，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条的规定。原告请求被告履行法定职责，未先向行政机关提出申请，人民法院应裁定驳回起诉。另，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案在审理过程中，本院依法向原告进行了释明，但原告坚持不变更被告。综上，原告起诉被告不履行防汛补偿法定职责，未向被告提出申请，且不属于被告的法定职责，原告的起诉不符合起诉条件，本院告知原告变更被告，原告不同意，本院对其起诉应裁定驳回。本案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条第（二）项、第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（一）项、第（三）项，第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告敖道春的起诉。案件受理费按规定不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 钟 波审判员 胡振元审判员 曹 斌二〇一九年五月十三日书记员 杜 璐