眉山市彭山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1403行初19号 原告周泽华（系原“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”经营者），男，汉族，生于1971年8月1日，住四川省仁寿县。 委托代理人周泽云（系原告周泽华之弟），男，汉族，生于1975年5月23日，住四川省仁寿县。 被告眉山市东坡区思蒙镇人民政府，住所地：四川省眉山市东坡区思蒙镇利民街**，统一社会信用代码：115117010085777365。 法定代表人胡溪桥，职务镇长。 委托代理人赵洪安，该镇工业办主任。 委托代理人宋琴，四川孟鸣律师事务所律师。 原告周泽华因要求确认被告眉山市东坡区思蒙镇人民政府于2017年7月22日作出的《停产搬迁告知书》违法，于2018年9月10日向本院起诉，本院于2018年9月14日作出（2018）川1403行初44号《行政裁定书》裁定：对起诉人周泽华的起诉，本院不予立案。起诉人周泽华不服该裁定，上诉于眉山市中级人民法院。眉山市中级人民法院于2018年10月12日作出（2018）川14行终96号《行政裁定书》裁定：一、撤销眉山市彭山区人民法院（2018）川1403行初44号行政裁定书；二、本案由眉山市彭山区人民法院立案审理。本院于2018年11月6日受理后，于2018年12月17日公开开庭审理了本案，于2018年12月21日作出（2018）川1403行初53号《行政裁定书》裁定：驳回原告周泽华的起诉。原告周泽华不服该裁定，上诉至眉山市中级人民法院，眉山市中级人民法院于2019年3月15日作出（2019）川14行终21号《行政裁定书》裁定：一、撤销眉山市彭山区人民法院（2018）川1403行初53号行政裁定书；二、本案指令眉山市彭山区人民法院继续审理。本院于2019年4月1日立案后，于2019年4月4日再次向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、合议庭组成人员及书记员通知书、行政机关负责人出庭知书、原告举证的证据；向原告送达了答辩状、举证通知书、合议庭组成人员及书记员通知书、被告举证的证据等。本院依法组成合议庭，于2019年5月9日公开开庭审理了本案。原告委托代理人周泽云、被告眉山市东坡区思蒙镇人民政府负责人文彩琳（分管工业、环保、统计、安全、交通的党委委员）及委托代理人赵洪安、宋琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告眉山市东坡区思蒙镇人民政府于2017年7月22日作出《停产搬迁告知书》载明“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂：经查，你单位未取得环保、国土、安全、消防等相关手续，目前仍存在违法生产现象，现通知你单位在接到本告知书之时立即停止违法生产行为，至7月23日自行将生产设备拆除完毕，并联系有资质的单位搬迁和处理好生产相关物资。若逾期未拆除和搬迁处理，我镇将报请相关执法部门于7月29日起依法采取强制取缔措施。特此告知！眉山市东坡区思蒙镇人民政府（公章）2017年7月22日本告知书一式两份，业主留存一份，政府存档一份，业主拒不签字的留置送达并在告知书后附照片为证”。 原告周泽华诉称，原告于2017年2月经与眉山市思蒙镇娴婆村峨红水泥厂签订“租赁协议”，所租用土地属于工业区范围，可建厂有土地使用证等，并在2017年5月10日拿到了相关营业执照，后完成装机、试机等所有工序，期间思蒙镇政府工作人员多次到厂检查工作，并未提任何异议。2017年7月初，思蒙镇工业办工作人员赵洪安到我厂要求拿现金23万元并说用于帮我们办环保相关证件，由于我厂资金紧张没有答应赵洪安的该要求，于是在2017年7月22日思蒙镇人民政府以我厂“未取得环保、国土安全、消防等相关手续，目前仍存在违法生产现象”为由对我厂出具了《停产搬迁告知书》，并于当月对我厂实行断水断电等措施的违法行为。被告不作为、滥用职权，作出该处罚决定没有事实依据，也没有尽到告知原告的权利和义务，程序违法，适用法律错误。原告对处罚决定不服，故起诉请求：1、确认被告作出的“停产搬迁告知书”违规、违法。2、本案诉讼费由被告承担。 原告周泽华主要向本院提交了以下证据、依据：1、《营业执照》，证明：原“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”依法建立、原告系该厂个体工商户经营者；2、《准予登记通知书》，证明：“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”于2018年9月7日经原告申请注销；3、《停产搬迁告知书》，证明：被告《停产搬迁告知书》的行为违规；4、《不予受理告知书》，证明：原告通过信访后告知提出行政诉讼。 被告眉山市东坡区思蒙镇人民政府辩称，一、被告依职权负责辖区内的综合性工作。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条之规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：第（二）项：执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；第（七）项：办理上级人民政府交办的其他事项。 被告思蒙镇人民政府依据上述法律授权负责全镇行政工作，在职权范围内负责本辖区内的综合性工作。维护一切经济单位和个人的正当经济权益，取缔非法经济活动。针对原告的违法生产经营活动，被告依职权执行眉山市东坡区淘汰落后产能工作协调小组办公室通知、眉山市东坡区人民政府办公室眉东办函〔2017〕6号关于清理整治不符合国家产业政策和无证照违法生产小企业小作坊的紧急通知精神，依法对原告发出停产搬迁告知书。 二、原告未取得合法手续的生产经营行为违反法律规定，被告发出“停产搬迁告知书”程序合法。原告建厂依法需要环保、发改、国土、规划、安监等部门审批，包括立项备案、用地、选址及环境评审、获取土地使用证及规划审批、项目备案请示、环保评审/审批、建设用地规划许可证等手续。在被告的检查过程中，原告不能出示除个体工商户营业执照外的任何合法有效的手续。原告的行为违反了多项法律规定，具体列举如下： 根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。原告未进行环评，已经开始生产经营，违反了该条法律规定，其继续生产经营的行为严重影响环境保护工作的开展。 根据《中华人民共和国大气污染防治法》第四十三条钢铁、建材、有色金属、石油、化工等企业生产过程中排放粉尘、硫化物和氮氧化物的，应当采用清洁生产工艺，配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，或者釆取技术改造等其他控制大气污染物排放的措施。第四十八条钢铁、建材、有色金属、石油、化工、制药、矿产开采等企业，应当加强精细化管理，采取集中收集处理等措施，严格控制粉尘和气态污染物的排放。工业生产企业应当采取密闭、围挡、遮盖、清扫、洒水等措施，减少内部物料的堆存、传输、装卸等环节产生的粉尘和气态污染物的排放。原告的生产行业属建材类，并未安装上述法律规定的工艺，违反了上述法律规定。 根据《中华人民共和国水污染防治法》第四十七条国家禁止新建不符合国家产业政策的小型造纸……水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目。原告的小作坊属于国家禁止新建不符合国家产业政策的生产项目。 根据《中华人民共和国安全生产法》第十七条生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。 三、原告不具有生产经营的资格，违法生产经营情况如下： 2017年6月29日被告对辖区内企业进行安全检查，发现原告生产经营的“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”厂内氧气瓶、煤气罐、电焊机相隔特别近，安全距离不足、用电线路布线混乱，存在重大安全隐患。工作人员现场告知整改内容及生产经营需办理的手续，同时工作人员向在场人周泽云出具了安全检查记录，要求停止作业进行整改，周泽云签字同意。2017年7月22日被告的工作人员对辖区内“小散乱污”企业进行检查，发现坤仲水泥制品厂不具备安全生产条件、未取得合法经营手续仍在违法作业。被告依法向原告发出“停产搬迁告知书”。 四、被告发出的“停产搬迁告知书”是过程性行政行为，不是行政处罚。被告的告知行为对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 原告无证经营违反法律规定，被告依法发出告知书，告知书明确载明，要求原告自行拆除生产设备，逾期未拆除，被告将报请相关执法部门依法采取强制取缔措施。被告的告知仅是履行职权的行政过程性作为，并不是行政处罚。被告从始至终都未对原告采取过任何行政强制措施。被告的告知行为对原告的合法权益明显不产生实际影响。原告自行撤除的原因在其出具给眉山市峨红建材有限公司法定代表人王革红的授权委托书及处理协议书中明确载明，处理厂内设备是为偿还建厂时拖欠的民工工资，原告的自行撤除行为与被告无关。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第六项之规定“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”和第十项之规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”来认定，被告的行为不属于行政诉讼的受案范围，应裁定驳回原告的起诉。 五、被告发出的“停产搬迁告知书”从程序和内容来看也并非行政处罚。 被告发出“停产搬迁告知书”前已对原告进行安全检查，因存在安全隐患，故建议原告立即停止作业，但原告拒不整改，被告才发出“停产搬迁告知书”，“停产搬迁告知书”也载明了原告的违法事实，再次整改的内容和期限，从发出该告知书的程序和内容看，被告经前期准备论证后才实施了发出“停产搬迁告知书”的行为，内容也明确了“停产搬迁告知书”是后续的行政处罚行为的一个过程：报请相关执法部门后由执法部门依法采取强制取缔措施。被告的行为只是全面、客观、公正地调查，收集有关证据，为后续的行为做准备，符合过程性行政行为构成要件，属于不可诉的行为。从被告发出“停产搬迁告知书”内容来看也并非行政处罚，不能因“停产搬迁告知书”的标题涉及“停产”二字，内容涉及“停止违法生产行为”就认定是被告“责令原告停产停业”，从而认定属于行政处罚行为。行政机关在作出行政处罚行为时，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，因被告的行为不属于行政处罚行为，故未在“停产搬迁告知书”载明具体的符合《中华人民共和国行政处罚法》的告知内容。 综上所述，原告违法建厂生产经营且拒不整改，被告是依据法律规定和职权向原告出具属过程性行政行为的停产搬迁告知书。被告作出的过程性行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告眉山市东坡区思蒙镇人民政府向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据 证据名称：1、组织机构代码证；2、法定代表人身份证明书；3、法定代表人身份证复印。 证明内容：被告主体资格证明。 第二组证据 证据名称：1、眉山市东坡区消防大队证明、国土资源局证明、环境保护局说明；2、眉山市东坡区淘汰落后产能工作协调小组办公室通知；3、眉山市东坡区人民政府办公室眉东办函【2017】6号关于清理整治不符合国家产业政策和无证照违法生产小企业小作坊的紧急通知精神。 证明内容：1、原告的生产经营未取得消防、国土、环境保护局的相应手续，属违法生产；2、证明被告作出“停产搬迁告知书”合法。 第三组证据 证据名称：1、被告于2017年6月29日对眉山市东坡区坤仲水泥制品厂的安全检查记录；2、被告于2017年7月22日对眉山市东坡区坤仲水泥制品厂送达“停产搬迁告知书”的照片3张及照片生成时间。 证明内容：1、2017年6月29日被告对眉山市东坡区坤仲水泥制品厂检查发现该厂存在重大安全隐患；2、告知书送达程序合法。 第四组证据 证据名称：1、原告出具的授权委托书；2、原告的受委托人与原告工人签订的处理协议；3、移交清单及民工领取工资收条、民工身份证复印件。 证明内容：1、原告委托他人处理厂内设备是为支付违法建厂时拖欠的民工工资；2、原告停产并拆除、处置设备的行为由原告自行实施，被告未对原告采取强制措施。 第五组证据 证据名称：1、眉山供电公司回函；2、眉山市东坡区峨红建材有限责任公司出具的情况说明。 证明内容：1、原告未在国网眉山供电公司开设过电力用电户头；2、原告生产经营期间水、电均由峨红建材有限责任公司提供，原告用水来源为公司内井水，被告不可能实施过断水措施。3、被告在2017年1月至12月期间未对峨红建材有限责任公司采取断电措施，原告诉状所载被告对其实施断电情况不是事实。 经庭审质证，原、被告双方对双方提交的证据真实性无异议。 本院对上述证据认证如下：由于原、被告双方对双方提交的证据真实性无异议，本院对双方提交的以上证据予以确认。 经审理查明，原告周泽华于2017年5月10日，在工商行政部门领取个体工商户《营业执照》“经营者：周泽华，名称：‘眉山市东坡区坤仲水泥制品厂’，组织形式：个人经营，经营场所：眉山市东坡区思蒙镇娴婆村**，经营范围：加工、销售：水泥制品★（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）”。 2017年6月29日，被告对辖区内企业进行安全检查，发现原告的“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”厂内氧气瓶、煤气罐、电焊机相隔特别近，安全距离不足、用电线路布线混乱，存在安全隐患。被告于当日向原告出具《安全检查记录》，整改建议“立即停止作业”，原告在场人周泽云签字。 2017年7月14日，眉山市东坡区经济和信息化局下发“眉山市东坡区淘汰落后产能工作协调小组办公室关于开展建材领域‘小散乱污’企业整治的通知”，明确要求各园区管委会、乡镇、街道负责本辖区内的建材领域“小散乱污”企业整治，7月20日前向相关企业发出《关于淘汰落后生产工艺装备和落后产品的告知书》，于7月30日前完成整治方案，于9月30日前完成建材领域“小散乱污”企业的整治。 2017年7月22日被告的工作人员对辖区内“小散乱污”企业进行检查，再次发现“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”不具备安全生产条件、未取得环保、国土、安全、消防等相关手续，被告便于当日向“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”作出《停产搬迁告知书》载明“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂：经查，你单位未取得环保、国土、安全、消防等相关手续，目前仍存在违法生产现象，现通知你单位在接到本告知书之时立即停止违法生产行为，至7月23日自行将生产设备拆除完毕，并联系有资质的单位搬迁和处理好生产相关物资。若逾期未拆除和搬迁处理，我镇将报请相关执法部门于7月29日起依法采取强制取缔措施。特此告知！眉山市东坡区思蒙镇人民政府（公章）2017年7月22日本告知书一式两份，业主留存一份，政府存档一份，业主拒不签字的留置送达并在告知书后附照片为证”。该告知书被告当天向原告厂内工作人员送达，原告厂内工作人员收到该告知书后，通过微信于当天向原告送达告知。 由于原告建厂期间拖欠民工工资，2017年11月原告委托王革红将厂内的部分设备拆除卖掉，用于支付拖欠民工的工资。 原告不服该《停产搬迁告知书》，向被告提出信访问题，被告于2018年7月19日向原告作出《不予受理告知书》，对原告提出的信访问题，不予受理。 后原告向眉山市工商行政管理局东坡分局思蒙工商所提交注销“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”登记申请，该所于2018年9月7日，向原告出具《准予登记通知书》，对原告的注销登记申请予以准许。 后原告故以被告作出的《停产搬迁告知书》违法、违规为由，向本院提起行政诉讼。 另查明，截止2017年7月20日，“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”未办理有国有土地使用证。按照建设项目环境影响评价分类管理名录规定，“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”属于非金属矿物制品业类（砼结构构件制造、商品混凝土加工），应编制环境影响评价报告表，而截止2017年7月20日，“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”未在相关部门办理该手续。截止2017年7月20日，“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”在四川消防网备案抽查系统中未查询到消防设计备案及竣工验收备案记录。 还查明，原告开办的“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”系租用眉山市峨红建材有限责任公司在眉山市东坡区思蒙镇娴婆村4组的场地，其用水源为在该公司厂区内自打的深井；“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”在国网眉山供电公司客户服务中心无用电立户信息档案。“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”用电用水来源于眉山市峨红建材有限责任公司，在2017年度，被告未对眉山市峨红建材有限责任公司采取过断水断电措施。 再查明，被告向原“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”作出《停产搬迁告知书》前，未告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也未告知原告依法享有的陈述和申辩的权利和原告有要求举行听证的权利。 本院认为，本案焦点为：一、被告作出的《停产搬迁告知书》是否属于过程性行政行为，该行为对原告的权利义务是否产生实际影响，是否具有可诉性？二、被告作出的《停产搬迁告知书》认定事实是否清楚，程序是否合法？ 1、由于“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”系原告以个人经营的形式领取的个体工商户《营业执照》，现“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”已由原告申请注销，故原告有权对“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”对外主张权利，故本案原告主体适格。 2、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（七）办理上级人民政府交办的其他事项”的规定，被告具有管理本行政区域内的经济、办理上级人民政府交办的其他事项的法定职责。原告开办的“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”在被告管理的行政区域内，故本案被告主体适格。 3、被告作出的《停产搬迁告知书》虽然不属于最终的行政行为，但该告知书内对“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”设定了“现通知你单位在接到本告知书之时立即停止违法生产行为，至7月23日自行将生产设备拆除完毕，并联系有资质的单位搬迁和处理好生产相关物资。若逾期未拆除和搬迁处理，我镇将报请相关执法部门于7月29日起依法采取强制取缔措施”的权利义务，被告的该行政行为对原告的实体权利义务应产生实际的影响，故原告的起诉符合行政诉讼法的受案范围。 4、由于被告作出的《停产搬迁告知书》没有告知当事人起诉期限，该告知书于2017年7月22日送达到原告厂内，原告厂内工作人员收到该告知书后，通过微信于当天向原告送达告知。故依据当时的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告的起诉没有超过起诉期限。 5、被告依据眉山市东坡区经济和信息化局下发的“眉山市东坡区淘汰落后产能工作协调小组办公室关于开展建材领域‘小散乱污’企业整治的通知”要求，对辖区内“小散乱污”企业进行检查，发现“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”不具备安全生产条件、未取得环保、国土、安全、消防等相关手续后，便向“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”作出《停产搬迁告知书》。由于“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”截止2017年7月20日，未办理有国有土地使用证、未在相关部门办理编制环境影响评价报告表、未在四川消防系统查询到消防设计备案及竣工验收备案记录。故被告作出的《停产搬迁告知书》认定事实清楚。 6、由于原告建厂期间拖欠民工工资，2017年11月原告委托王革红将厂内的部分设备拆除卖掉，用于支付拖欠民工的工资，故原告厂内的部分设备系属原告自行拆除。 7、由于原告开办的“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”系租用眉山市峨红建材有限责任公司在眉山市东坡区思蒙镇娴婆村4组的场地，其用水源为在该公司厂区内自打的深井；“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”在国网眉山供电公司客户服务中心无用电立户信息档案。“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”用电用水来源于眉山市峨红建材有限责任公司，在2017年度，被告未对眉山市峨红建材有限责任公司采取过断水断电措施。故原告所述的“被告于当月对我厂实行断水断电等措施”不实。 8、根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条“行政处罚的种类：（四）责令停产停业；”的规定，被告作出的《停产搬迁告知书》其行为属于行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”、第三十二条第一款“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”的规定，被告向原“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”作出《停产搬迁告知书》前，未告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也未告知原告依法享有的陈述和申辩的权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。…”的规定，被告向原“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”作出《停产搬迁告知书》之前，未告知原告有要求举行听证的权利。故被告对原“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”作出的《停产搬迁告知书》，违反法定程序。 综上，虽然被告作出的《停产搬迁告知书》认定事实清楚，但其违反法定程序，应确认其行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告眉山市东坡区思蒙镇人民政府于2017年7月22日对原“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”作出的《停产搬迁告知书》的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审 判 长  卢齐康 审 判 员  岳龙建 人民陪审员  刘树军 二〇一九年五月九日 书 记 员  甘 强 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”