湖南省常德市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)湘07行初1号原告湖南省常德市武陵区芙蓉街道办事处泽远社区6组。负责人刘存云，组长。委托代理人李建亚，常德市武陵区中信法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权代理。被告常德市武陵区人民政府，住所地湖南省常德市武陵区皂果路。法定代表人康少中，代区长。委托代理人高毅，男，1987年10月28日出生，汉族，系武陵区司法局工作人员，代理权限为特别授权代理。委托代理人龙立军，湖南中思律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。被告常德市人民政府，住所地湖南省常德市武陵区朗州路。法定代表人曹立军，市长。委托代理人全冠吉，男，1986年1月15日出生，汉族，系常德市司法局工作人员，代理权限为特别授权代理。委托代理人刘娟，女，1988年9月6日出生，汉族，系常德市司法局工作人员，代理权限为一般授权代理。第三人常德市武陵区芙蓉街道泽远社区居民委员会，住所地湖南省常德市武陵区芙蓉街道泽远社区。法定代表人刘杰，主任。原告湖南省常德市武陵区芙蓉街道办事处泽远社区6组(以下简称泽远社区6组)不服被告常德市武陵区人民政府(以下简称区政府)、常德市人民政府(以下简称市政府)及第三人常德市武陵区芙蓉街道泽远社区居民委员会(以下简称泽远社区)土地行政处理及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月2日立案后，向被告区政府、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人泽远社区送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月14日组织各方进行证据交换，原告泽远社区6组的负责人刘存云及其委托代理人李建亚，被告区政府的委托代理人高毅、龙立军、被告市政府的委托代理人刘娟，第三人泽远社区的法定代表人刘杰到庭参加。本院于2019年4月16日组织开庭审理，原告泽远社区6组的负责人刘存云及其委托代理人李建亚，被告区政府的委托代理人高毅，被告市政府的委托代理人全冠吉、刘娟，第三人泽远社区的法定代表人刘杰到庭参加。本案现已审理终结。2018年8月29日，区政府作出常武政土决〔2018〕3号《关于泽远社区6组与泽远社区“老砖厂”土地权属争议的处理决定》(以下简称3号处理决定)，决定：“老砖厂”77.623亩争议土地的所有权归泽远社区集体所有。2018年12月14日，市政府作出常政复决字〔2018〕88号《行政复议决定书》(以下简称88号复议决定)，决定：维持区政府作出的3号处理决定。原告泽远社区6组诉称，诉争的77.6235亩土地是泽远社区6组祖辈留下来的土地。第三人经办的“老砖厂”原是老丹州公社泽远大队利用本组北边废弃的沅江防洪大堤的土地进行红砖生产的村办企业。后来砖厂停办，第三人没有对土地进行复垦，原告将土地承包给本组村民用作鱼塘使用。2014年5月，常德市国土资源局发布了《拟征收土地公告》，但原告不知道已将诉争的土地登记到第三人名下；2015年5月14日，市政府发布征地补偿安置方案公告，原告才发现诉争土地已经被政府划归第三人所有。后经过一系列的程序，原告向区政府申请确权，由于区政府的不作为，原告向常德市中级人民法院提起行政诉讼。在法院的主持下，区政府承诺对诉争土地进行确权。区政府直到2018年8月29日才作出3号处理决定。原告不服，向市政府申请复议，市政府维持了3号处理决定。原告认为：一、3号处理决定不是履行的土地确权这一特定的具体行政行为，违背了“武陵区人民政府于收到撤诉裁定后三个月内按照泽远六组提交的权属争议裁定申请作出裁决”的生效法律承诺。二、区政府的行为程序违法。调解协议明确了确权的期限，区政府没有任何理由和依规定进行延期审批。区政府和市政府均没有举行听证程序，剥夺了原告的陈述权和申辩权。三、两被告在实体处理中行政不作为，损害了原告合法权益。诉争土地补偿款已经全部划拨给第三人。区政府强行改变了原有土地利用现状。市政府以“追求行政效率”的理由维持了区政府的处理决定，违反了行政机关程序公正的基本原则。请求：1、判决撤销3号处理决定；2、判决撤销88号复议决定；3、判令区政府履行法定职责，将原告与第三人诉争的77.6235亩土地权属确权至原告名下，该土地的补偿款由原告全组村民共同共有；4、本案诉讼费用由被告承担。原告泽远社区6组向本院提供了如下证据材料：1、本院(2017)湘07行初114号行政裁定；2、本院(2017)湘07行初103号行政裁定；3、推选书；4、协调协议；5、区政府作出的3号处理决定；以上证据1-5拟证明案涉土地应确权给泽远社区6组，但区政府未履行上述义务。6、行政复议申请书，拟证明原告申请了行政复议。7、市政府作出的88号复议决定，拟证明复议机关作出了处理决定。8、1990年3月3日，泽远村6组(现泽远社区6组)和泽远村(现泽远社区)签订的《承包补偿协议》，拟证明办砖厂时，泽远村租赁了泽远村6组的土地，面积是55.85亩；另有藕塘20多亩没有纳入补偿面积，但是还是租给村里使用。被告区政府答辩称，一、区政府作出的3号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，内容适当。二、泽远社区6组的诉讼请求没有事实和法律依据。请求：驳回原告诉讼请求。被告区政府向本院提交了以下证据材料：1、1985年泽远村6组土地承包名册；2、1985年泽远村6组土地承包登记；以上证据1-2是泽远村6组1985年分田到户的资料，拟证明分田到户时没有将争议土地分给泽远村6组，也没有发放过承包经营权证。3、1989年《常德市鼎城区丹洲乡泽远村权属认定书》，拟证明1989年第一次全国土地详查资料显示，争议土地确权为泽远村集体所有。4、2015年12月，泽远村出具的泽远村6组2008年各农户承包面积确权换证情况说明；5、泽远村6组2008年各农户承包土地名册；以上证据4-5拟证明2008年换发土地承包经营权证时争议土地不在泽远村6组范围内。6、2012年《权属界线协议书》及《权属界线协议书附图》；7、2013年3月《丹洲乡泽远村农村集体土地所有权权属界线图》；8、区政府《关于常德市武陵区丹洲乡泽远村农村集体土地所有权确权结果的公告》常武政函(2013)12号；9、公告照片；以上证据4-9，拟证明2012年全国农村集体土地所有权确权登记发证，泽远村6组原组长杨瑞林签字确认泽远村6组土地范围，当时争议土地不在泽远村6组范围内，区政府进行了确权公告和界线图公告。10、2014年2月26日，泽远村村民代表大会会议记录，拟证明2014年泽远村召开村集体群众代表大会，确认争议土地权属为泽远村集体所有，泽远村6组未提出异议。11、2014年5月15日，常德市国土资源局常国土征拟字［2014］15号《拟征收土地公告》及送达回证；12、2014年10月14日，湖南省人民政府(2014)政国土字第1832号《农用地专用、土地征收审批单》；13、征地红线图；14、《被征地单位地类、面积登记表》；15、2015年5月14日，市政府常政征土告字［2015］55号《征收土地公告》及送达回证；16、2015年10月12日，常德市国土资源局常国土征补字［2015］73号《征地补偿安置方案公告》及送达回证、市政府常政征土补字［2015］88号《征地补偿安置方案审批单》、《征地土地补偿通知书》、《征地土地补偿明细表》、《征收青苗及地上附属设施补偿明细表》；17、拟征地公告、征地土地公告和征地补偿安置方案公告张贴照片。以上证据11-17拟证明湖南省人民政府及市政府征地审批时均确认争议地块为泽远社区集体所有，泽远社区6组未提出异议。18、2014年8月18日，区政府常武政发［2014］17号《关于调整我区乡镇及街道行政区划的通知》，拟证明2014年经区划调整原武陵区丹洲乡泽远村成建制转为武陵区芙蓉街道办事处泽远社区。19、刘存云、杨瑞华、刘大才、张富祥、刘西胜、李建兵、代艮枝、杨时奎调查笔录，拟证明在受理土地争议后，对相关事实进行了调查。20、2018年6月26日召开的调解会记录，拟证明常德市国土资源局武陵区分局在作出调查处理意见先行组织双方当事人进行调解，听取了双方当事人的陈述和申辩。21、区政府作出的3号处理决定；22、送达回证。以上证据21-22拟证明区政府作出**处理决定后依法送达双方当事人。被告市政府答辩称，一、市政府是法定的行政复议机关。二、市政府办理行政复议案程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回泽远社区6组对市政府的诉讼请求。被告市政府向本院提交了以下证据材料：1、行政复议申请书，拟证明原告提出行政复议的请求、事实及理由。2、行政复议案件立案受理登记表，拟证明市政府受理行政复议时间。3、行政复议答辩通知书存根，拟证明市政府向区政府送达答辩通知及武陵区政府收到答辩通知时间。4、行政复议答辩书及证据目录，拟证明区政府提交答辩书及相关证据材料时间。5、关于请求延长行政复议案件审理期限的报告、行政复议案件延期审理通知书及送达回证，拟证明市政府报请行政复议审理期限及延长行政复议审理期限通知书及送达情况。6、行政复议决定签发文稿，拟证明市政府审理后提出的复议意见及复议机关负责人同意签发情况。7、行政复议决定书及送达回证，拟证明市政府作出行政复议决定书及送达决定书的时间。第三人泽远社区的陈述意见与区政府的答辩意见一致。第三人泽远社区未向本院提交证据材料。经证据交换，原、被告及第三人对对方提交的证据材料发表了质证意见。本院对原告泽远社区6组提交的证据材料认证如下：证据5、7为被诉行政行为。对其他证据均与认可，但不能达到原告的证明目的。本院对被告区政府提交的证据材料认证如下：证据22为被诉行政行为，对其他证据的真实性予以认可，但不能证明3号处理决定的程序符合法律规定。本院对被告市政府提交的证据材料均予以认可。经审理查明，案涉土地77.623亩从70年代开始由泽远村办砖厂(俗称“老砖厂”)。1990年3月3日，泽远村6组(发包方)与泽远村(承包方)签订了《承包补偿协议》，第五点“以后土地处理办法”载明：1、泽远村负责砖厂不办后的土地调整，保证泽远村6组水田人平占有面积达到全村人平水平。如不能达到，所欠的面积由泽远村每亩付稻谷一千二百斤；2、泽远村挖空面积在承包期内由泽远村6组自行处理，不负担任何费用，承包期满后，其挖空面积按全村水面对待，所有权归泽远村，使用权归泽远村6组。泽远村将原老学校西边的11.52亩土地调整为泽远村6组的承包面积，泽远村6组人平承包面积高于其他组人平承包面积。2000年3月18日，泽远村6组向泽远村申请《关于退出及原砖厂复垦的全部面积交给村的报告》，主要内容为：泽远村6组分给各农户地处八组和二组之间的十多亩土地，因组人平占有面积大，人员负担重，经组里共同商议从2000年5月30日起原砖厂已复垦的全部面积交由村里。报告上有时任组长杨瑞林的签字并附有全组人的签名，泽远村同意了该报告的内容。2012年6月19日，泽远村6组与泽远村签订了《权属界线协议书》并附有《权属界线协议书附图》，案涉土地不在泽远村6组范围内，时任组长杨瑞林在协议书和附图上签名。2012年8月27日，区政府发布常武政通告〔2012〕14号《关于开展农村集体土地所有权确权登记发证工作的通告》，决定在全区范围内开展农村集体土地所有权确权登记发证工作。2013年3月13日，区政府发布常武政函〔2013〕12号《关于公布常德市武陵区丹州乡泽远村农村集体土地所有权确权结果的公告》，主要内容为：现将泽远村范围内的农村集体土地所有权宗地的调查结果予以公示，请相关指界人将上述指界结果在本农民集体村民会议或村民代表会议上进行说明，并对本农民集体的权属界线位置、地名名称等是否正确给予核对确认。如有异议，请于本公告发布之日起15日内到常德市国土资源局武陵区分局申请办理复核手续。逾期没有提出异议的即认为丹州乡泽远村范围内的农村集体土地所有权确权指界结果正确有效，将以此确权结果进行数据入库和登记发证。并附有《丹州乡泽远村农村集体土地所有权权属界线图》、《丹州乡泽远村农村集体土地所有权权属界线接合图》。在异议期内，泽远村6组没有提出异议。2014年5月15日，常德市国土资源局发布常国土征拟字〔2014〕15号《拟征收土地公告》，征收项目名称为常德财经职业技术学院项目，征收范围包括了案涉土地。2014年10月14日，湖南省人民政府批准征地。2015年2月11日，常德市国土资源局武陵区分局制作了《被征地单位地类、面积登记表》，登记的泽远社区6组的土地不包括案涉土地。2015年5月14日，常德市人民政府发布常政征土告字〔2015〕55号《征收土地公告》。2015年10月12日，常德市国土资源局发布常国土征补字〔2015〕73号《征收补偿安置方案公告》。2015年11月7日，常德市武陵区征地拆迁所对泽远社区6组作出常征补字(2015)73号《征地土地补偿通知书》并附有《征收土地补偿明细表》，不包括案涉土地。泽远社区**认为是案涉土地的所有权人，土地补偿款应该由组里所有，开始向区政府申请土地确权。由于区政府和市政府一直未予确权，泽远社区6组分别以区政府和市政府为被告向本院提起诉讼，本院分别受理了两案。2018年1月16日，本院组织泽远社区六组和区政府进行协调，达成以下协议：1、区政府于收到撤诉裁定三个月内按照泽远社区6组提交的权属争议裁决申请作出裁决；2、泽远社区6组撤回(2017)湘07行初114号、(2017)湘07行初103号两案的起诉。本院于2018年1月16日作出(2017)湘07行初114号行政裁定，准许泽远社区6组撤回对区政府的起诉，并送达给泽远社区6组和区政府。受理泽远社区6组的确权申请后，区政府组织常德市国土资源局武陵区分局、区政府法制办公室、常德市武陵区芙蓉街道办事处进行了调查核实。常德市国土资源局武陵区分局于2018年6月26日组织争议双方进行调解。调解不成，区政府于2018年8月29日作出3号处理决定，认为：泽远社区6组在申请确权期间，没有提出新的证据足以推翻原有确权结论，泽远社区六组在征地确权和公告期间对土地权属也未提出异议。决定依据《土地权属争议调查处理办法》第四条、《土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款的规定，决定：“老砖厂”77.623亩争议土地的所有权归泽远社区集体所有。2018年8月30日，区政府向泽远社区和泽远社区6组送达了3号处理决定。泽远社区6组不服，向市政府申请复议。市政府于2018年9月19日立案受理后，向区政府送达了《行政答辩状通知书》，区政府进行了答辩并提交了相关证据。因案情复杂，经批准延长审理期限30日。2018年12月14日，市政府作出88号复议决定，维持区政府作出的3号处理决定。2018年12月19日，市政府向泽远社区六组送达了88号复议决定。泽远社区6组不服，向本院提起诉讼。另查明，2014年8月18日，区政府作出常武政发〔2014〕17号《关于调整我区乡镇及街道行政区划的通知》，新组建武陵区芙蓉街道，辖区包括泽远村。本院认为，本案的争议焦点为：一、3号处理决定程序是否合法。二、3号处理决定和88号复议决定事实是否清楚，适用法律是否正确。一、3号处理决定程序不符合法律规定。《土地权属争议调查处理办法》规定了作出土地权属争议处理决定的程序。根据该办法第四条的规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案中由常德市国土资源局武陵区分局进行调查和调解，但没有证据证明作出了拟定处理意见报区政府。从区政府提交的证据不能证明作出3号处理决定的程序合法。二、3号处理决定和88号复议决定事实清楚、适用法律正确。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。本案中，案涉土地由泽远村办砖厂，泽远村为补偿泽远村6组，给其调配了村里其他地方的土地。砖厂复垦后，泽远村6组主动申请将复垦的全部面积交给泽远村。2013年3月13日，区政府发布泽远村农村集体土地所有权确权结果的公告，泽远村6组没有提出异议。从区政府提供的证据可以证明案涉土地在2015年征收之前一直归泽远社区，泽远社区6组没有提出异议。综上，3号处理决定和88号复议决定将案涉土地确权给泽远社区事实清楚、适用法律正确。综上，3号处理决定程序虽然不符合法律规定，但对实体处理结果没有影响，对原告的权利也不产生实际影响，对3号处理决定和88号复议决定应确认违法，但不予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项、第七十九条的规定，判决如下：一、确认常德市武陵区人民政府于2018年8月29日作出的常武政土决〔2018〕3号《关于泽远社区6组与泽远社区“老砖厂”土地权属争议的处理决定》违法；二、确认常德市人民政府于2018年12月14日作出的常政复决字〔2018〕88号《行政复议决定书》违法。三、驳回原告湖南省常德市武陵区芙蓉街道办事处泽远社区6村民组的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告常德市武陵区人民政府、常德市人民政府共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  杨 晋审 判 员  杨名夏人民陪审员  肖胜春二〇一九年五月二十七日法官助理赵阳娟书记员黄莺附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。