湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终282号上诉人（一审原告）：汉寿县百禄桥环保砖厂。住所地：湖南省汉寿县。经营者：李新山，男，1970年10月28日出生，汉族，住湖南省汉寿县。委托代理人：罗义华，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：汉寿县人民政府。住所地：湖南省汉寿县龙阳街道办事处体育路。法定代表人：车世忠，县长。委托代理人：詹朋，汉寿县人民政府工作人员。委托代理人：谢飞，湖南辰龙律师事务所律师。汉寿县百禄桥环保砖厂(以下简称百禄桥砖厂)诉汉寿县人民政府(以下简称汉寿县政府)行政强制及行政赔偿一案，常德市中级人民法院于2017年4月25日作出(2016)湘07行初109号行政裁定，裁定驳回百禄桥砖厂的起诉。百禄桥砖厂不服，提起上诉。本院于2018年7月18日作出(2017)湘行终772号行政裁定，撤销(2016)湘07行初116号行政裁定，指令继续审理。常德市中级人民法院2018年12月25日作出(2018)湘07行初99号行政判决。百禄桥砖厂不服，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。常德市中级人民法院审理查明：2015年11月23日，百禄桥砖厂办理个体工商户登记，登记经营者李新山，组织形式个人经营，经营范围水泥砖制作、销售。采矿许可证有效期至2014年12月19日止。2016年5月11日，汉寿县政府发布了《汉寿县人民政府关于依法关闭取缔非法粘土砖厂的通告》，决定关闭取缔全县所有非法粘土砖厂。2016年6月24日，汉寿县政府办公室向其辖区内各乡镇人民政府等单位印发了《汉寿县依法关闭取缔粘土砖厂工作实施方案》。根据该方案，成立了汉寿县关闭取缔非法粘土砖厂工作领导小组，由县政府分管科技工信工作的副县长任组长，各乡镇(街道)、高新区成立由行政一把手牵头负责的领导小组，具体负责本辖区粘土砖厂的关闭取缔工作。同时，该方案还规定，汉寿县政府对关闭的粘土砖厂给予一次性奖励。在2016年10月31日以前完成关闭任务的，轮窑门数在20门以下(不含20门)的给予砖厂所有权者奖励资金10万元(含机械拆除费)，轮窑门数在20门以上(含20门)的给予砖厂所有权者奖励资金12万元(含机械拆除费)。2016年9月11日，汉寿县政府函至汉寿县供电公司，恳请该公司于2016年11月1日起对36家无证开采的粘土砖厂采取断电措施。2016年11月19日，李新山与百禄桥镇政府、百禄桥社区居委会签订《关于拆除百禄桥砖厂的协议》，协议约定李新山于2016年11月20日前自行拆除砖厂后，经验收合格，县政府奖补10万元，镇政府奖补10.68万元，拆除费用由砖厂承担，砖厂须找有资质的拆除队伍进行施工，并负责施工安全。2016年11月25日，李新山自行联系湘北新型轮窑建造有限公司实施拆除，并由李新山向该公司支付拆除费用。2016年11月29日，李新山领取拆除奖金106800元。2016年12月16日，百禄桥砖厂诉至本院，提出前述诉讼请求。2017年1月17日，李新山领取拆除奖金100000元。2016年12月15日，百禄桥砖厂诉至法院，请求依法确认汉寿县政府对其予以关闭并强制拆除的行为违法，并赔偿其经济损失1528000元。常德市中级人民法院认为，本案争议的焦点在于原、被告的主体资格问题、汉寿县政府关闭、拆除砖厂的合法性问题以及百禄桥砖厂提出赔偿请求能否支持问题。一、关于原告主体资格问题。百禄桥砖厂是经工商登记的个体工商户，政府对砖厂实施的关闭拆除行为，对砖厂及其经营者的合法权益有实质性影响，因此，本案原告主体适格。二、关于被告的主体资格问题。首先，汉寿县政府的通告、方案决定成立了关闭取缔粘土砖厂领导小组，由汉寿县政府负责人担任组长。第二，方案要求各乡镇亦成立关闭取缔粘土砖厂领导小组，具体负责粘土砖厂的关停工作，且各乡镇亦按照通告、方案要求对粘土砖厂进行关闭拆除。因此，汉寿县政府是本案适格的被告。三、关于关闭拆除行为的合法性问题。根据《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》(国办发〔2005〕33号)精神，要分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸。到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。湖南省人民政府办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知(湘政办发〔2006〕4号)进一步明确到2010年底，全省所有县级城市禁止使用实心粘土砖。2011年国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》，明确将砖瓦24门以下轮窑以及立窑、无顶轮窑等土窑列为淘汰类产业。由此可见，汉寿县政府决定关闭并拆除百禄桥砖厂是落实国家产业结构调整政策的现实需要。2015年百禄桥砖厂的采矿许可证到期后，汉寿县政府的矿产资源管理部门已停办其采矿许可手续，经营范围也已调整为水泥砖制作销售。汉寿政府在关闭砖厂前，在全县境内发布了关停粘土砖厂的通告，并向百禄桥砖厂送达了强制断电的函件。也即汉寿县政府在落实关闭粘土砖厂的政策前，已履行了提醒、告知义务，其执行国家政策行为并无不当。原告提出“应按照《中华人民共和国国家强制法》规定的程序对汉寿县政府实施的关闭及拆除行为进行合法性审查”的理由本院不予采信。四、关于百禄桥砖厂提出的赔偿请求能否支持问题。首先，百禄桥砖厂被拆除前，百禄桥镇人民政府受汉寿县政府的委托已经与砖厂达成了《关于拆除百禄桥砖厂的协议》，砖厂拆除后，经营者李新山已经领取了协议约定的奖励资金，该款项即可视为汉寿县政府对于百禄桥砖厂有关损失的补偿。第二，从百禄桥砖厂提交的有关损失的证据材料来看，不足以证明该砖厂还存在应予补偿而未予补偿的损失。百禄桥砖厂向汉寿县政府提出的赔偿请求无事实及法律依据，应不予支持。综上所述，汉寿县政府为落实国家产业调整政策，关闭、拆除百禄桥砖厂并无不当。百禄桥砖厂向汉寿县政府提出的1528000元赔偿请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决驳回汉寿县百禄桥环保砖厂的诉讼请求。一审案件受理费50元，由汉寿县百禄桥环保砖厂负担。百禄桥砖厂不服，向本院提起上诉称:（1）《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》、《湖南省人民政府办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》、2011年国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》不是法律，不能作为审理本案的依据，且上述三个文件也不能证明被上诉人强制断电并实施关闭和强制拆除行为合法。（2）无论被上诉人行政行为是否执行国家政策，因该行为采取了强制措施，故应适用行政强制法的相关规定，一审判决认为不适用属于法律适用错误。（3）“协议不是双方平等协商的结果，实质是政府的单方行为”，是湖南省高级人民法院生效裁定认定的事实，而奖励金只是对2016年10月31日主动关闭粘土砖厂并拆除轮窑捣毁烟囱的奖励，一审认为是“协议拆除”，将奖励金“视为汉寿县政府对于百禄桥砖厂有关损失的补偿”，没有事实和法律依据。（4）一审判决认为被上诉人不能举证证明其损失，故认定赔偿请求无事实和法律依据明显属于适用法律不当。《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。在上诉人已经尽最大努力提供相应证据证明其损失的情况下，一审不适用上述条款要求被上诉人举证，却认为“从百禄桥砖厂提交的有关损失的证据材料来看，不足以证明该砖厂还存在应予补偿而未予补偿的损失”，明显违反行政诉讼法的证明责任分配规则。（5）在一审质证过程，上诉人要求被上诉人出示原件，但一审法官却要求上诉人配合被上诉人确定时间去财务处查阅，该行为明显违反了行政诉讼法的规定。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，审判程序违法，处理结论不公。请求撤销一审判决，依法改判支持其全部诉讼请求。被上诉人汉寿县政府答辩称：1.上诉人经营的砖厂，国家明令禁止，不符合环境保护法、大气污染防治法的要求，且相关证件已经过期，不符合矿产资源法、安全生产法的规定，属违法建筑物，无照经营依法应予查处，故应无条件拆除。2.关闭也符合国家、省市政策性要求，县政府有发布通告关闭的职权，故关闭取缔上诉人的非法粘土砖厂合法。3.对上诉人的非法粘土砖厂依法发函断电，阻断继续违法可能，完全合法。4.上诉人非法生产粘土砖，依法应予关闭取缔，该砖厂系业主自行委托拆迁公司拆除，没有任何财产损失。且上诉人将砖厂拆除后，基于过去有经营的客观事实，所在地政府经与上诉人协商，实际还予以了一些补偿。因此，上诉人主张行政赔偿，既无事实依据，亦无法律依据。一审判决认定基本事实清楚，审判程序合法，处理结论正确，请求驳回百禄桥砖厂的上诉，维持一审判决。当事人一审提交并经质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。根据相关证据及调查情况，本院另查明：一次性给予10万元左右的奖补金，是2014-2016年间临澧、澧县、桃源等县政府关闭取缔粘土砖厂的普遍做法。本院认定的其他事实与一审认定的事实一致。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理行政上诉案件，对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。（一）关于关闭决定是否合法国务院办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》、湖南省人民政府办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》以及国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》等等这些从实际出发，符合宪法和法律规定，有利于促进国民经济和社会发展的规范性文件，必须得到执行。本案中，汉寿县政府决定关闭并拆除百禄桥砖厂，是落实国家产业结构调整政策的现实需要。在落实关闭政策前，汉寿县政府发布了通知，并向砖厂送达了强制断电的函件，履行了提醒、告知义务，其执行国家政策作出关闭决定的行为并无不当。（二）关于拆除行为是否合法，是否损毁了砖厂的合法财产2016年11月19日，李新山与百禄桥镇政府、百禄桥社区居委会签订《关于拆除百禄桥砖厂的协议》，协议约定李新山于2016年11月20日前自行拆除砖厂后，经验收合格，县政府奖补10万元，镇政府奖补10.68万元，拆除费用由砖厂承担，砖厂须找有资质的拆除队伍进行施工，并负责施工安全。2016年11月25日，李新山自行联系湘北新型轮窑建造有限公司实施拆除，并由李新山向该公司支付拆除费用。本案汉寿县政府未强拆百禄桥砖厂，系百禄桥砖厂自行委托湘北新型轮窑建造有限公司实施拆除行为。因此，上诉人提出的“应按照《中华人民共和国国家强制法》规定的程序对汉寿县政府实施的关闭及拆除行为进行合法性审查”的理由本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。但本案中，从百禄桥砖厂提交的有关损失的证据材料来看，并不足以证明该厂还存在应予补偿而未补偿的损失。（三）汉寿县政府给予百禄桥砖厂“一次性奖励金10万元”的补偿，是否妥当本案中所涉的百禄桥砖厂属于依法设立的砖厂，取得了采矿许可证。但由于该类砖厂生产客观上会毁坏耕地、污染环境、破坏生态、浪费资源，早在2005年国务院办公厅就下发《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》，要求分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸，到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。汉寿县政府也曾召开专门会议传达上级精神，要求砖厂业主逐步转产。本案是政策性关闭，不同于生效行政许可的撤回，因此不能完全适用行政许可法第八条第二款的规定给予补偿。一次性给予10万元左右的奖补金，是汉寿周边县市关闭取缔粘土砖厂时的普遍做法。投资者应当充分考虑当时国家对该类砖厂的产业政策。综合考虑上述因素，本院认为汉寿县政府对百禄桥砖厂给予“一次性奖励金10万元”的补偿，无明显不当。一审判决认定基本事实清楚，审判程序合法，处理结论并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由汉寿县百禄桥环保砖厂负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年五月九日法官助理张颢严书记员杨柳