湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终344号上诉人（一审原告）周建新，女，1971年1月10日出生，汉族，住长沙市天心区。委托代理人段悦秋，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）长沙市天心区人民政府，住长沙市天心区湘府中路298号。法定代表人黄滔，该区区长。委托代理人吴志强，长沙市天心区坡子街街道办事处工作人员。委托代理人万雄，湖南英萃律师事务所律师。被上诉人（一审被告）长沙市人民政府，住长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人胡忠雄，该市市长。委托代理人郭佳，长沙市司法局工作人员。上诉人周建新因与被上诉人长沙市天心区人民政府（以下简称天心区政府）、长沙市人民政府房屋征收决定及行政复议一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘01行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2015年8月18日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组作出长棚组项［2015］19号《关于同意天心区西文庙坪周边地块棚改立项的批复》。2015年8月31日，长沙市发展和改革委员会作出长发改［2015］636号《长沙市发展和改革委员会关于天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目立项的批复》。2017年1月9日，长沙市第十五届人民代表大会第一次会议第四次全体会议，将涉案项目列入2017年国民经济和社会发展计划。2017年2月13日，长沙市城乡规划局确认西文庙坪周边地块棚改项目符合城乡规划和专项规划。2017年2月23日，长沙市发展和改革委员会确认西文庙坪周边地块棚改项目的范围，该项目已经办理立项批复，符合长沙市国民经济和社会发展规划，该项目经市第十五届人大第一次会议审议通过，符合长沙市2017年国民经济和社会发展计划（长沙市人大常委会公告总第241号）。2017年2月27日，长沙市国土资源局确认西文庙坪周边地块棚户区改造项目符合土地利用总体规划。2017年3月23日，长沙市天心区棚改投资有限责任公司向长沙市发展和改革委员会提交《关于西文庙坪周边棚改项目Ａ地块征收范围的情况报告》，考虑到Ａ地块征收范围大、涉及户数多、征收任务重等因素，为合理利用区内人员力量，加快推进该项目征收工作，形成竞争机制，拟对Ａ地块进行重新分地块实施（征收范围与前期核查范围一致），并单独发布各地块的征收公告，共分Ａ1、Ａ2、Ａ3、Ａ4、Ａ5五个地块。2017年3月30日，长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称天心区征收办）向天心区人民政府提交《关于确定西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）房屋征收范围的报告》，2017年3月31日，天心区政府作出天政发［2017］38号《关于启动西文庙坪周边地块棚改项目Ａ1、Ａ2、Ａ3、Ａ4、Ａ5地块国有土地征收工作的批复》。2017年3月31日，天心区政府作出《关于确定西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）房屋征收范围的批复》，2017年3月31日，天心区征收办作出《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）房屋征收范围公告》，并在征收范围内予以张贴。2017年4月6日，天心区征收办向天心区工商分局等十个职能部门发出了《天心区国有土地上房屋征收暂停办理有关手续的函》、并附征收范围公告和红线图，相关职能部门均予以签收。2017年4月24日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）发布了《天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》并在征收范围内张贴。2017年5月5日，天心区征收办向天心区政府提交了《关于发布西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）被征收房屋调查结果公告的请示》。2017年5月8日，天心区征收办发布了《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）被征收范围调查结果公告》，并在征收范围内予以张贴。2017年5月9日，长沙市征收办发布了《天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）协商选定房地产价格评估机构公告》，并附报名的房地产价格评估机构名单。由于本项目被征收人未在规定期限内就选定评估机构协商达成一致意见，2017年5月16日，长沙市征收办发布《天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）投票选定房地产价格评估机构报告》并附报名的房地产价格评估机构名单。2017年5月16日，天心区征收办作出了《西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1-Ａ5地块）房屋征收补偿方案征求意见公告论证会方案》。2017年5月16日，该项目召开了征收补偿方案征求意见论证会。2017年5月18日，天心区征收办向天心区政府递交《关于发布西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）房屋征收补偿方案征求意见公告的请示》。2017年5月22日，长沙市长沙公证处作出了（2017）湘长市证民字第9950号公证书，对投票选定房地产评估机构活动进行现场监督公证。2017年5月23日，长沙市征收办发布《天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）投票选定房地产价格评估机构结果的公告》，以上各公告均在征收范围内予以张贴。2017年5月24日，天心区政府发布《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）房屋征收补偿方案征求意见公告》并在征收范围内张贴，2017年6月23日，天心区征收办作出《西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）社会稳定风险评估初步意见》。2017年6月29日，该项目召开了西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）社会稳定风险评估初步意见论证会并形成了会议纪要。2017年6月30日，天心区征收办编制了《西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）社会稳定风险评估初步结果》。2017年7月11日，赤岭路街道办事处和坡子街街道办事处作出西文庙坪周边地块棚户区改造项目Ａ5地块维稳预案。2017年7月20日，天心区征收办向天心区政府提交了《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）社会稳定风险评估初步结果的报告》。2017年7月21日，天心区政府作出《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）社会稳定风险评估初步结果的批复》。2017年7月24日，天心区征收办编制了《西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）社会稳定风险评估报告》。2017年7月26日，天心区征收办发布《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）房屋征收补偿方案征求意见情况及根据公众意见修改情况公告的报告》。2017年7月28日，涉案项目在长沙市××社会稳定风险评估工作领导小组办公室进行了社会稳定风险评估备案。2017年8月1日，天心区政府发布《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）房屋征收补偿方案征求意见情况及根据公众意见修改情况的公告》并在征收范围内张贴。2017年10月31日，长沙市征收办作出长征批字［2017］33号《天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）国有土地上房屋征收补偿方案的批复》。2017年10月23日，天心区政府常务会议原则同意对涉案项目作出房屋征收决定，2017年11月3日，制作了会议纪要。2017年11月1日，天心区征收办向天心区政府提交了天征收［2017］74号《关于发布西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）房屋征收决定的请示》及附件。2017年11月3日，天心区政府作出天政征［2017］8号房屋征收决定并于同日公告，对西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）范围内的房屋作出征收决定，征收目的是为了改善老城区居民的生活条件，提升城市品位。征收范围属天心区坡子街街道辖区，东临长郡中学和黄兴南路步行街，南至城南西路（西湖路），西临湘江大道，北临人民西路，分期实施。本次拟启动红线范围内Ａ5地块的政府征收工作（Ａ5地块：东至学宫街正街，南至豆豉园，西至豆豉园，北至白鹤巷）（以土地调查红线确定的范围为准）。征收部门是长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室。征收实施单位是长沙市天心区坡子街街道办事处，决定还载明了征收签约期限、被征收人的权利和义务等，并附项目房屋征收方案。公告在征收范围内进行了张贴，并在长沙晚报上进行了公告。周建新不服该决定，向长沙市人民政府申请复议，2018年3月16日，长沙市人民政府经过合法复议程序，作出了长府复决字［2018］第10号行政复议决定书，维持了天心区政府作出的《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）房屋征收决定》。周建新不服，诉至一审法院，请求撤销天心区政府作出的《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）房屋征收决定》，撤销长沙市人民政府作出的长府复决字［2018］第10号行政复议决定书。一审法院另查明，涉案项目还提供了产权调换房源供被征收人选择。长沙市征收办对涉案项目征收补偿安置资金进行了监控。2017年10月31日，涉案项目对拆除工程进行了备案。经现场公证投票选定方式确定，天心区征收办委托，长沙永信房地产估价咨询有限公司对被征收房屋、房屋装饰装修价格、产权调换房屋等实施评估。2017年11月3日，天心区征收办发布了《西文庙坪周边地块棚户区改造项目（A5地块）房屋征收初步评估结果公示》并附房屋征收分户初步评估结果一览表。该公示及附件在征收范围内进行了张贴。2018年1月8日，天心区政府向长沙市法制办作出《关于西文庙坪周边地块棚改项目A地块征收范围的情况说明》，阐明了天心区政府对A地块重新分地块实施（征收范围与前期核查范围一致），并已向发改委去函。一审法院经审理认为，一、天心区政府作出房屋征收决定主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第四条和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（以下简称省政府268号令）第三条、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第三条的规定，市、县级人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作。为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定，天心区政府具有本案被诉房屋征收决定的法定职权。二、天心区政府作出的行政征收决定适用法律正确。根据国务院590号令第八条第(五)项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，属于“为了公共利益的需要”。国务院第590号令第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”西文庙坪周边地块棚户区改造项目经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程。长沙市发展和改革委员会下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划的要求。天心区政府依据国务院590号令和省政府268号令、市政府116号令规定作出的房屋征收决定，适用法律正确。三、天心区政府作出的房屋征收决定程序合法、正当。天心区政府受理启动西文庙坪周边地块棚户区改造项目征收工作的申请后，经审查认为此项目已经具备了国务院590号令第八条、第九条和市政府116号令第九条、第十条规定的情形和法定资料，天心区政府按照国务院590号令和市政府116号令规定作出行政决定的程序和步骤，稳步、渐进地实施了行政征收行为。天心区政府依法公布了征收范围，论证了征收补偿方案，对征收范围内的房屋进行了调查并公告了被征收房屋调查结果、征收补偿方案征求意见、征收补偿方案征求意见修改情况。天心区征收办对涉案项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户储存。天心区政府作出天政征[2017]8号房屋征收决定并予以公告，并告知了复议和诉讼权利，其作出的征收决定符合法定程序。四、长沙市人民政府行政复议程序合法。长沙市人民政府收到复议申请后，依法向被申请人送达相关副本材料，进行了审理，在查清案件事实的基础上，作出了复议决定，符合法律规定。五、周建新认为，涉案征收项目征收补偿资金没有足额到位，一审法院认为，国务院590号令规定作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位，是为了保障征收范围内的每一个被征收人能够依法及时获得补偿。根据《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三条、第十六条规定，长沙市征收办对长沙市各区征收办的工作进行监督，区征收办编制的项目补偿资金预算应当由长沙市征收办核定。周建新未提交证据证明征收补偿资金不足已经影响到被征收人依法及时获得补偿权利，故周建新的主张不能成立。综上所述，天心区政府作出的《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（A5地块）房屋征收决定》及公告事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法、正当。周建新提出的诉讼理由均无充分的事实和法律依据，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周建新的诉讼请求。周建新不服上述判决，向本院提起上诉称:1、天心区政府没有证据证明案涉房屋征收决定符合公共利益的需要，且达到“确需”征收的情形。2、天心区政府没有证据证明征收房屋的各项建设活动（立项）符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，以及纳入了市、县级国民经济和社会发展年度计划。3、天心区政府没有完全履行对被征收范围内的房屋基本情况进行调查并公布的程序。4、天心区政府没有对被征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。5、征收补偿安置方案的制作在实体和程序上均违法，没有保障被征收人的知情权、参与权、听证权，剥夺了被征收人在改建地段或就近地段选择产权置换的权利。6、天心区政府在作出房屋征收决定前，没有对房屋征收项目的社会稳定进行风险评估。7、评估机构的选择及公证书的制作违法。8、天心区政府提供的证据无法证明案涉项目征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用。9、天心区没有证据证明房屋征收部门编制了项目补偿资金预算，程序违法。10、长沙市人民政府在没有查清案件事实的基础上，作出维持房屋征收决定的行政复议决定书违法，应当被撤销。综上，请求撤销一审判决，发回一审法院重审或查清事实后改判。天心区政府答辩称：1、周建新的上诉理由没有事实和法律依据，天心区政府依法依规履行了相关法定职责，充分保障了周建新的各项权利。2、天心区政府依照国务院590号令等相关法律、法规作出的案涉房屋征收决定主体适格、适用法律正确、符合法定程序。3、案涉房屋征收决定经过了行政复议程序，长沙市人民政府依法履行了法定职责。请求驳回上诉，维持一审判决。长沙市人民政府答辩称：长沙市人民政府在收到周建新的行政复议申请后，依法立案受理并向天心区政府送达了行政复议申请书副本，经审查认为，天心区政府作出的房屋征收决定符合法律规定，遂依法作出维持的行政复议决定，认定事实清楚、程序合法。一审判决认定事实清楚，请求依法驳回上诉，维持一审判决。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审法院查明的事实予以确认。本院认为：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，合法性审查的具体内容包括行政机关作出行政行为是否具有或超越法定职权、目的是否合法、事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法等方面。本案争议的焦点即为天心区政府作出的房屋征收决定及长沙市人民政府作出的行政复议决定是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项、第九条的规定，因政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，可以由县级人民政府作出房屋征收决定；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该条例第十条、第十二条、第十三条、第十五条规定了作出房屋征收决定应当履行的主要程序，即拟定征收补偿方案并公布征求意见、进行社会稳定风险评估、征收补偿费用足额到位、对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等组织调查登记并将结果公布。依照上述规定，结合一审判决及当事人上诉、答辩情况，对涉案房屋征收决定的合法性评析如下:一、天心政府是否具有作出房屋征收决定的法定职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”天心区政府属于县一级人民政府，具有作出房屋征收决定的法定职权。二、天心区政府作出的房屋征收决定是否符合公共利益需要及相关规划、计划。根据本案查明的事实，天心区政府作出涉案房屋征收决定前分别经过发改、国土、规划等部门审批。天心区政府向人民法院提交了《关于长沙市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》、《长沙市发展和改革委员会关于天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目立项的批复》、《关于确认西文庙坪周边地块棚改项目符合城乡规划和专项规划的复函》、《长沙市国土资源局关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目符合土地利用总体规划的证明》等证据。经审查，上述证据相互印证，能够证明涉案征收项目符合长沙市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入长沙市2017年国民经济和社会发展年度计划。因此，天心区政府作出的房屋征收决定符合公共利益的需要及相关规划、计划。周建新关于涉案房屋征收决定不符合公共利益，未获得相关部门批准并纳入国民经济和社会发展年度计划的上诉理由没有事实根据，不予支持。三、天心区政府作出房屋征收决定的程序是否合法。本案中，天心区征收办于2017年5月8日作出《长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（A5地块）被征收范围调查结果公示》并予以张贴，可以证明天心区政府在作出涉案房屋征收决定前，已对被征收范围内的房屋进行调查登记。2017年6月23日，天心区征收办作出《西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）社会稳定风险评估初步意见》，2017年6月29日组织区维稳、信访、法制、发改、财政、环保、城管等部门及街道召开了项目社会稳定风险评估初步意见论证会，2017年7月24日作出《西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ5地块）社会稳定风险评估报告》，并报长沙市××社会稳定风险评估工作领导小组办公室审批备案，证明涉案房屋征收决定已履行了社会稳定风险评估程序。在房地产价格评估机构的选定上，长沙市征收办发布了评估机构报名公告后，又对项目征收范围内的被征收人发布了协商选定房地产价格评估机构公告、投票选定房地产价格评估机构公告并予以张贴，组织项目征收范围内的被征收人于2017年5月17日至5月21日进行了投票，5月22日下午公开验票、唱票，最终确定得票最多的长沙永信房地产评估咨询有限公司为涉案项目的房地产价格评估机构，并由长沙市长沙公证处进行了现场公证，该评估机构的选定程序并无不当。2017年5月24日，天心区政府发布《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（A5地块）房屋征收补偿方案征求意见公告》并予以张贴。2017年8月1日，天心区政府发布《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（A5地块）房屋征收补偿方案征求意见情况及根据公众意见修改情况的公告》并予以张贴，可以证明天心区政府作出涉案房屋征收决定前已拟定征收补偿方案公开征求意见，经论证后修改并予以公布。另长沙市征收办对涉案项目征收补偿安置资金进行了监控，现并无证据证明天心区政府无法支付涉案征收项目的相关补偿费用。综上，天心区政府作出涉案房屋征收决定前对征收范围内的房屋情况进行了调查登记，进行了社会稳定风险评估，拨付了补偿资金并专户存储，拟定了征收补偿方案并公开征求意见，程序合法，并无不当。周建新关于涉案房屋征收决定未对被征收范围内房屋情况进行调查公布、未对项目的社会稳定进行风险评估、评估机构选择违法、没有证据证明征收补偿费用足额到位的上诉理由，均没有事实根据，不予支持。四、涉案征收补偿方案是否合法。本案中，天心区政府在被诉征收决定中一并对补偿方案进行了公布，在法定期限内征求公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时进行公布，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条和第十一条的规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款“被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”的规定，产权调换房屋既可在改建地段，也可在就近地段。故周建新关于征收补偿安置方案没有保障被征收人的知情权、参与权、听证权，剥夺了被征收人在改建地段或就近地段选择产权置换的权利的上诉理由没有法律依据，不予支持。五、关于长沙市人民政府作出的被诉行政复议决定的合法性问题。本案中，长沙市人民政府收到周建新的复议申请后，及时予以受理，经过调查了解情况，经过一次延期并告知周建新后，在法定期限内作出了复议决定并送达各方当事人，长沙市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。周建新关于涉案行政复议决定认定事实不清应予撤销的上诉理由不能成立，亦不予支持。综上所述，周建新的上诉理由均不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周建新负担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年五月八日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷