贵州省遵义市播州区人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0321行初2号原告周建霞，女，1979年7月18日出生，汉族，贵州省绥阳县人，住绥阳县，委托代理人付军辉，贵州黔邦律师事务所律师，特别授权。委托代理人杨忠勇，贵州黔邦律师事务所律师，特别授权。被告绥阳县风华镇人民政府（以下简称风华镇政府），住所地：遵义市绥阳县风华镇街上，统一社会信用代码：11520323009520563F。法定代表人曹成洪，系该镇镇长。出庭负责人邓宽吉，系该镇副镇长。委托代理人谢兴平，系风华司法所所长。被告绥阳县人民政府（以下简称绥阳县政府），住所地：遵义市绥阳县辰光路93号，组织机构代码：009520061-1。法定代表人刘兆武，系该县县长。原告周建霞因要求确认被告风华镇政府强制拆除其位于绥阳县风华镇金城村农乐14组房屋的行为违法，于2018年11月23日向本院提起诉讼，本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，于2019年5月14日公开开庭审理。原告周建霞及其委托代理人付军辉、杨忠勇、被告风华镇政府之出庭负责人邓吉宽及其委托代理人谢兴平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告风华镇政府于2018年8月20日对原告修建于绥阳县××镇××组小地名为赵垭楼的娘家责任地上的房屋予以强制拆除。原告周建霞诉称，2018年8月8日风华镇政府未经法定程序认定原告已经取得的绥风集化建2016年第78号建设用地批准书为虚假批文，作出风府行处字2018年第1号行政处罚决定书，限原告在5日内拆除位于绥阳县××镇××村××组的房屋。2018年8月20日，风华镇政府对该房屋予以强制拆除。2018年11月5日绥阳县政府就原告的复议申请作出绥府行复决字[2018]21号行政复议决定书，对风华镇政府的处罚决定予以维持。原告的房屋系原告拿到建房手续后修建，并非系违法建筑，风华镇政府未经法定程序查清事实对原告作出上述行政处罚于法无据。风华镇政府在使用留置方式送达责令改正违法行为通知书和行政处罚决定书时，没有依照法规规定送达，仅仅在送达回执上签署“拒签”，便完成送达程序，显然剥夺了原告依法享有的陈述权和申辩权。而在强制拆除前，没有作出责令限期拆除决定、公告、催告、作出强制执行决定四个法定程序。风华镇政府在原告有权申请行政复议或提起行政诉讼法定期限内，违法实施了行政强制拆除行为，程序严重违法，故请求确认风华镇政府2018年8月20日强制拆除原告位于绥阳县××镇××村××组房屋的行为违法。在庭审中，原告申请增加撤销绥府行复决字[2018]21号行政复议决定书的诉讼请求。被告风华镇政府辩称，原告系绥阳县洋川镇雅泉村人，不符合在风华镇申请农村宅基地条件，其利用其亡父周道权之名购卖虚假的建设用地批准书在风华镇规划区内修建三层砖混结构住房。我镇于2018年4月5日由综合执法部门依法向原告送达责令停止违法行为通知书，通知其停止违法行为。而原告不听劝阻继续修建，让损失扩大。2018年6月19日我镇作出责令改正违法行为通知书，要求原告在收到通知书后3日内自行拆除非法建筑并恢复原状。2018年8月6日，充分听取原告的陈述，原告自认未向相关部门提交手续，建设用地批准书系向他人购买的假的建设用地批准书。2018年8月8日我镇作出行政处罚决定书并向原告送达。2018年8月16日我镇作出履行行政处罚决定催告书并直接送达原告。原告仍然拒绝履行，我镇依据土地管理法、城乡规划法的规定，依法予以强制拆除。原告不听劝阻从房屋修建到装修完毕，应承担相应的法律责任。原告为支持其诉讼主张提供了以下证据：第一组证据：1、原告身份证复印件；2、风华镇政府作出的风府行处字第（2018）1号行政处罚决定书、风府催告字（2018）1号履行行政处罚决定催告书，证明原告的主体资格。第二组证据：1、建设用地批准书；2、结算业务申请书；3、农村信用合作联社个人账户明细账查询单，证明原告修建房屋是经过被告审批的，原告系合法修建房屋。第三组证据：1、涉案房屋被拆迁后的照片四张及2018年8月21日的新闻材料附8张图片，证明原告修建的房屋被风华镇政府违法拆除，在拆除的时候门窗已经装好，在强制拆除时并没有采取保护措施，导致违法拆除损失加大。第四组证据：1、绥阳县政府作出的绥府行复决字[2018]21号行政复议决定书，证明涉案房屋在被拆除时处于复议时期内，被告的拆除行为是违法的以及证明绥阳县政府是本案的适格被告。被告风华镇政府为支持其诉讼主张，在举证期内向本院提供了以下证据：第一组证据：1、贵州省住房和城乡建设厅2013年5月23日遵义市凤冈县永安镇等示范小城镇总体规划评审意见；2、绥阳县风华镇总体规划图（2012-2030）足部图，证明涉案房屋在风华镇规划区内。第二组证据：1、周建霞身份证复印件；2、以周道权为用地主体的绥风集划建2016年第78号《建设用地批准书》；3、风府复[2016]1号关于光明村等九个村366户农村村民申请宅基地建房的批复及清册、以梁瑞勇为用地单位的绥风集划建2016年第78号《建设用地批准书》，证明原告无申请宅基地的资格以及所持建设用地批准书为虚假文书。第三组证据：1、现场勘测图1份、现场图片2张；2、2018年6月19日、2018年8月6日对原告的询问笔录，证明原告明知未向相关部门提交任何审批申请，用虚假的建设用地批准书建房。第四组证据：1、2018年5月4日责令停止违法行为通知书；2、2018年6月19日责令改正违法行为通知书；3、2018年8月8日风府行处字[2018]1号《行政处罚决定书》；4、2018年8月16日风府催告字[2018]1号《催告书》；5、送达照片，证明被告程序合法。第五组证据：1、周道权户籍证明及注销证明；2、风华镇金承村委会证明；3、绥阳县公安局治安大队证明，证明原告的建设用地批准书是伪造的。经庭审质证，被告对原告提供的第一组证据三性无异议；对第二组证据合法性及证明目的有异议，该批文是伪造的批文，所以对证明目的不予认可；对第三组证据的真实性和合法性没有异议，但不能达到原告的证明目的；对第四组证据三性无异议，对证明目的有异议。原告对被告对提供的对第一组证据的真实性无异议，关联性有异议，达不到被告的证明目的；对第二组证据的真实性无异议，原告在拥有用地批准书时，自己认为是合法的，被告没有对原告的建设用地批准书的真实性核实，达不到被告的证明目的；对第三组证据的真实性无异议，但是达不到被告证明目的，对第四组证据中1、2、3、4号真实性无异议，合法性有异议，4月5日下达的通知书程序不合法，对5号证据的三性不予认可；对第五组证据的真实性无异议，合法性无异议，达不到被告的证明目的。本院经审查认为，对双方提供的无争议的证据，本院予以确认。对原告有异议的证据，结合其提供的证据，本院对涉案地属于镇规划区以及被告曾两次向原告下达《责令限期自行拆除违法建筑通知书》的事实予以确认。对原告提供的第二组中的1号证据，与被告提供的第三组证据中的3号证据和第五组证据中的3号证据相矛盾，本院对1号证据的真实性不予确认。对原告提供的第四组证据，原告起诉的是确认拆迁行为违法，而绥阳县政府针对的是风府行处字[2018]1号《行政处罚决定书》作出复议决定，因此，对原告证明绥阳县政府是本案的适格被告的证明目的不予采纳。对被告提供的第一、二、三组证据予以确认，对第四组证据的三性予以确认，但被告在实施强制拆除前既未张贴公告，又尚在原告申请行政复议或提起行政诉讼的法定救济期限内，对原告所建建筑物进行强制拆除，因此，对被告证明程序合法的证明目的不予采纳。根据上述合法有效的证据和当事人当庭无争议陈述，本院确认事实如下：原告系绥阳县洋川镇雅泉村雅泉组村民，2018年2月其开始在位于绥阳县××镇××组小地名为赵垭楼的娘家责任地上修建房屋。2018年4月5日房屋修建到三层尚未封顶时，被告向原告下达了风府停通字（201804）05号《通知书》，责令其停止在该土地上的修建行为。原告出示了私自通过金承村第十四组村民组长刘宏取得的绥风集划建2016年第78号《建设用地批准书》。风华镇综合执法大队认为依据该批准书原告也属于超建，故对其罚款13800元。2018年4月10日原告在向被告缴清罚款后便继续修建。2018年6月19日被告又向原告下达风府停通字（201806）19号《通知书》，责令其拆除已修建的建筑物并恢复其原状。2018年8月8日，被告向原告作出风府行处字[2018]1号《行政处罚决定书》，认为原告提供的绥风集划建2016年第78号建房批复为假批文。原告在赵垭楼的建房行为未得到批准，属于非法占用金承村168.26㎡集体土地，限令原告自收到该处罚决定书之日起五日内自行拆除占地面积为168.26㎡，建筑面积为504.78㎡的房屋。原告于2018年8月8日收到了该处罚决定书，同时也收到了被告所退还的13800元罚款。2018年8月16日被告向原告送达了风府催告字[2018]1号《催告书》，要求原告在催告书送达五日内自觉履地风府行处字[2018]1号行政处罚决定确定的义务。2018年8月20日，被告对涉案房屋进行了强制拆除。2018年9月20日，原告认为风华镇政府于2018年8月20日对其房屋实施强制拆除程序违法，向绥阳县政府申请行政复议，请求确认风华镇政府拆除原告房屋的行为违法并予以赔偿。绥阳县政府于2018年9月25日以原告不服风华镇政府作出风府行处字[2018]1号《行政处罚决定书》为由进行受理，并于2018年9月26日向风华镇政府送达了行政复议答复通知书。2018年11月5日，绥阳县政府根据风华镇政府提供的证据，作出绥府行复决字[2018]21号行政复议决定，维持风华镇政府作出的风府行处字[2018]1号行政处罚决定书，对原告的行政赔偿请求不予支持。另查明，原告所建建筑物位于该镇镇规划区范围内。原告在未向被告递交过建房申请的情况下，私自找到风华镇金承村十四组村民组长刘宏，要求刘宏为其办理建设用地批准手续。刘宏收受原告数万元现金后，将伪造的绥风集划建2016年第78号《建设用地批准书》交给原告，原告持该建设用地批准书进行修建涉案房屋。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条的规定，对原行政行为不服的，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告。本案系原告对被告风华镇政府强制拆除其房屋提起的诉讼，而非对风府行处字[2018]1号《行政处罚决定书》不服提起的诉讼，前者系行政强制行为，后者属行政处罚行为。原告并未对前者申请行政复议，故绥阳县人民政府不是本案适格的被告。经本院释明，原告拒绝变更被告，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的”之规定，裁定驳回原告对绥阳县政府的起诉。至于原告在庭审中增加请求撤销绥阳县政府作出的绥府行复决字[2018]21号行政复议决定书的诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”之规定，因行政强制与行政处罚属于不同行政行为种类，应另案提起诉讼，对原告增加的诉讼请求，本院不予准许。至于被告风华镇政府于2018年8月16日认定原告所建建筑物系违法建筑，于2018年8月20日对其进行强拆。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”之规定，风华镇政府在拆除原告建筑前应张贴公告限期自行拆除。原告在法定期限内对其作出的自行拆除的决定既不申请行政复议或提起行政诉讼，又不自行拆除的，风华镇政府方能对原告的建筑物进行拆除。本案中，风华镇政府分别于2018年4月5日、2018年6月19日、2018年8月16日向原告送达停止建设的通知书和行政处罚决定书后，在实施强制拆除前既未张贴公告，又尚在原告申请行政复议或提起行政诉讼的法定救济期限内，对原告所建建筑物进行强制拆除，违反了上述法律规定，属于程序违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第七十条之规定，判决如下：一、确认被告绥阳县风华镇人民政府于2018年8月20日拆除原告周建霞修建于绥阳县风华镇金承村十四组小地名为赵垭楼房屋的行为程序违法。二、驳回原告周建霞对绥阳县人民政府的起诉。案件受理费50元，由被告绥阳县风华镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。审 判 长  马 琳人民陪审员  冯光其人民陪审员  陈文华二〇一九年五月十四日法官助理游洪江书记员蒲珊