江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1056号 上诉人（原审原告）高巧桂，女，汉族，住姜堰市。 委托代理人郑桂银（系高巧桂丈夫），男，汉族，住姜堰市。 被上诉人（原审被告）泰州市姜堰区人民政府，住所地泰州市姜堰区上海路**。 法定代表人李文飙，该区区长。 被上诉人（原审被告）泰州市人民政府，住所地泰州市海陵区凤凰东路**。 法定代表人史立军，该市市长。 上诉人高巧桂因诉泰州市姜堰区人民政府（以下简称姜堰区政府）作出的《粮东新村99号、100号危房帮扶解危补贴安置办法》（以下简称《补贴安置办法》）及泰州市人民政府（以下简称泰州市政府）行政复议一案,不服江苏省泰州市中级人民法院（2017）苏12行初270号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，依法进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2017年3月30日，原泰州市姜堰区房地产管理局作出泰姜房鉴[2017]027号、泰姜房鉴[2017]027号028号泰州市姜堰区房屋安全鉴定报告，认定粮东新村99号、100号房屋的危险性等级为D级，建议整体拆除。2017年4月5日，姜堰区政府办公室作出《区政府办公室关于印发粮东新村99号、100号危房解危方案的通知》（以下简称《通知》），并在现场予以张贴，其中载明“区各有关部门（单位）：姜堰区罗塘街道河东社区粮东新村99号、100号楼经有权部门检测鉴定，均为D级危房。为保障人民群众生命财产安全，现将危房解危方案印发给你们，请遵照执行。附件：1、粮东新村99号、100号危房解危方案（以下简称《解危方案》）；2、粮东新村99号、100号危房帮扶解危补贴安置办法。”2017年4月9日，姜堰区政府办公室对粮东新村99号、100号楼全体住户作出公告，并在现场予以张贴，其中载明“为确保公共安全，再次公告，请相关住户在2017年4月10日17:30前搬离危房。4月10日17:30后，将根据《泰州市房屋安全管理条例》第三十二条规定，对上述危房区域采取断电、划定警示区、强制转移危险房屋内人员等措施。对拒不搬离危房的，阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的，依照《治安管理处罚法》第五十条规定，予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 高巧桂不服姜堰区政府4月5日作出的《通知》，向泰州市政府申请行政复议，泰州市政府于5月2日受理后，经审查于2017年6月15日作出[2017]泰行复第78号《行政复议决定书》（以下简称《78号复议决定书》），决定维持姜堰区政府于4月5日作出的《通知》，并于同日送达高巧桂。 一审法院认为，本案中，高巧桂的诉讼请求包含三项：一是请求判定《补贴安置办法》违法；二是判令姜堰区政府、泰州市政府给予货币补偿77.39万元；三是判令姜堰区政府、泰州市政府赔偿精神损失费5万元。其中，第一项及第三项诉讼请求属于确认违法及附带行政赔偿诉讼的请求事项，第二项诉讼请求则属于行政给付之诉的请求事项，两者并不属同一法律关系，依法不能在一个案件中一并予以审理。同时，因本案并不存在高巧桂诉称的征收补偿行为，其提起的第二项诉讼请求明显无法律基础，依法应当驳回起诉，故法院着重就其第一项及第三项诉讼请求予以审查。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，案涉《解危方案》及《补贴安置办法》系《通知》的附件，仅系作为《通知》的部分而存在，并不直接对外发生法律效力。同时，从其内容而言，案涉《解危方案》及《补贴安置办法》系姜堰区政府就其下属职能部门在开展粮东新村99号、100号危房解危工作中的职能分工、工作要求以及标准等问题所制定的工作方案，本身亦对高巧桂不具有强制力，亦未对高巧桂设定任何法律上的权利义务，故，对高巧桂的合法权益明显不产生实际影响。高巧桂可自行决定是否依据案涉《补贴安置办法》中设定的标准与相关职能部门签订补贴安置协议；如高巧桂认为其所有的房屋不属危房，不应强制拆除或搬离，其可针对姜堰区政府于2017年4月9日基于危房管理职责作出的强制要求其搬离危房的公告行为另行寻求救济。本案中，因讼争《补贴安置办法》对高巧桂的合法权益明显不产生实际影响，依法应当裁定驳回起诉；高巧桂据此提起的赔偿请求，因欠缺法律基础，依法亦应当驳回起诉。 另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案中，高巧桂系就《通知》向泰州市政府提起行政复议，泰州市政府作出的《78号复议决定书》亦系决定维持姜堰区政府作出的《通知》，与本案讼争的《补贴安置办法》并非同一行政行为，故，本案中高巧桂以泰州市政府复议决定维持姜堰区政府的行政行为为由，将两者作为共同被告，于法无据，属错列被告，依法应当驳回起诉。 综上，高巧桂的起诉不符合法律规定，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项及第八项的规定，裁定驳回高巧桂的起诉。 上诉人高巧桂上诉称：一审法院未针对上诉人的诉讼请求作出裁判，被上诉人姜堰区政府在一审庭审中承认“危房价值补贴”没有依据，一审裁定对此并无表述明显不当。《补贴安置办法》的内容没有法律依据，如按其内容实施会给上诉人的合法权益造成损失；一审法院以《补贴安置办法》对上诉人的合法权益不产生实际影响为由裁定驳回起诉，缺乏法律依据。泰州市政府作出的《78号复议决定书》系维持了姜堰区政府作出的《通知》，《通知》作为整体应当包含《补贴安置办法》，上诉人将泰州市政府列为共同被告符合法律规定，一审裁定认定上诉人错列被告明显错误。一审裁定将上诉人要求被上诉人给予货币补偿77.39万元的诉讼请求归结为“行政给付”和“赔偿请求”，属于偷换概念。一审裁定认定《解危方案》及《补贴安置办法》不直接对外发生法律效力与事实不符，姜堰区政府已经依据《补贴安置办法》与粮东新村99号、100号的大部分居民签订了补贴协议书，并在上诉人不知情的情况下对房屋进行强制拆除，给上诉人造成了巨大的财产损失和精神伤害。综上，请求本院撤销一审裁定并依法对本案重新审理。 被上诉人姜堰区政府、泰州市政府未向本院提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《泰州市房屋安全管理条例》第二十七条第一款规定，房屋安全责任人拒绝或者怠于治理危险房屋，危及公共安全的，房屋所在地县级市（区）人民政府应当组织相关部门采取必要的应急排险措施，相关费用由房屋安全责任人承担。本案中，姜堰区政府向区有关部门（单位）作出《通知》，附件为《解危方案》及《补贴安置办法》，其中的《补贴安置办法》明确规定危房产权人可申请进行房屋置换、货币补贴、公共租赁住房补贴三种帮扶解危方式，并明确了具体的结算标准，该《通知》及附件均采取张贴的方式对社会公布，对上诉人的权利义务产生实际影响。一审法院认定《补贴安置办法》并不直接对外发生法律效力，本身亦对上诉人不具有强制力，亦未对上诉人设定任何法律上的权利义务，对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，据此裁定驳回上诉人的起诉错误。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案中，上诉人高巧桂对《通知》不服向泰州市政府申请行政复议，泰州市政府作出了《78号复议决定书》，决定维持姜堰区政府作出的《通知》，上诉人不服，提起本案诉讼，要求法院确认《补贴安置办法》违法，该《补贴安置办法》系《通知》这一行政行为的一部分，上诉人对该行为不服，应当以姜堰区政府及泰州市政府为共同被告，一审法院认定上诉人将泰州市政府作为共同被告属错列被告，并裁定驳回起诉明显不当，依法应予纠正。 综上，上诉人高巧桂关于一审裁定驳回起诉错误的上诉理由成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销江苏省泰州市中级人民法院（2017）苏12行初270号行政裁定； 二、本案指令江苏省泰州市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 朱建新 审 判 员 马生安 审 判 员 陆 媛 法官助理 唐 颖 二〇一九年五月五日 书 记 员 胡志成 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；