云南省玉溪市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云04行终23号上诉人（原审原告）卓长付，男，1969年12月9日生，彝族，住易门县。被上诉人（原审被告）易门县森林公安局，住所地：易门县龙泉西路**。负责人王顺忠，局长。委托代理人苏志宏，云南苏志宏律师事务所律师，一般授权代理。被上诉人（原审被告）易门县人民政府，住，住所地：易门县龙泉街道城山路**/div>法定代表人刘世伟，县长。委托代理人卓建明，易门县人民政府法制办主任。一般授权代理。委托代理人普学喜，云南诚丰律师事务所律师，一般授权代理。卓长付与易门县森林公安局、易门县人民政府林业行政处罚及复议纠纷一案，原审原告卓长付不服易门县人民法院于2018年12月22日作出的（2018）云0425行初3号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现本案已审理终结。原审法院审理查明，卓长付户在位于易门××××组小娃娃坟山（小龙窝）有0.37亩的承包地，承包地上方紧邻股水村委会1至4组的公益林。近年来，因雨水冲刷等原因，卓长付承包地上方的山体存在部分滑坡的情形。卓长付2018年3月19日在未经林业主管部门批准的情况下，擅自雇请工人操作挖掘机到易门××××组小娃娃坟山（小龙窝）山场将承包地上方的山体开挖后，将大量土方堆积到自己承包地内。易门县森林公安局接到报案后立案调查，经现场勘验、询问卓长付及村委会的护林员等人员，该局认定卓长付毁坏林地的事实成立。经易门县森林公安局聘请专业技术人员对卓长付开挖的林地地类、林种和面积进行鉴定。经鉴定，卓长付开挖的土地的地类为林地，林种为用材林，经过采用GPS采点的测算方法，求算出卓长付开挖林地面积为118平方米。鉴定意见告知书已经送达卓长付，但其未对面积提出异议。易门县森林公安局于2018年4月17日作出易森公（刑）林罚决字[2018]第0026号《林业行政处罚决定书》，对卓长付作出如下行政处罚：1、责令限期于2018年5月20日前将擅自改变林地用途的林地恢复原状；2、并处每平方米11元罚款，即11元/平方米×118平方米＝1298元。卓长付不服该行政处罚，于2018年6月15日向易门县人民政府申请行政复议，请求撤销易门县森林公安局作出的行政处罚决定。同年8月8日易门县人民政府作出易政行复决字[2018]第1号《行政复议决定书》，决定维持易门县森林公安局2018年4月17日作出的易森公（刑）林罚决字[2018]第0026号《林业行政处罚决定书》。卓长付不服行政处罚决定和复议决定，向易门县人民法院提起行政诉讼。原审法院认为，易门县森林公安局作为易门县辖区内的林业行政执法机构，其对辖区内擅自改变林地用途的林业违法行为具有行政处罚权。通过易门县森林公安局提交的证据能够证实林业行政处罚决定中认定的卓长付在未经林业行政主管部门批准的情况下，擅自开挖林地，占用集体林地118平方米的违法事实成立。卓长付的行为违反了《中华人民共和国森林法》及《中华人民法共和国森林法实施条例》的相关规定，属林业违法行为，应受行政处罚。卓长付认为易门县森林公安局认定其占用林地118平方米事实不清楚、证据不充分。针对卓长付占用林地的面积问题，易门县森林公安局已聘请专业技术人员采用GPS采点的测算方法，求算出卓长付占用林地的面积为118平方米。根据易门县森林公安局提交的《卓长付非法使用林地现状图》显示，行政处罚决定认定卓长付占用林地118平方米的面积已经扣除因滑坡造成的面积23平方米及原有空地面积421平方米，因此卓长付的辩解意见不予采纳。易门县森林公安局作出的林业行政处罚决定程序合法，事实清楚，证据确实充分，予以维持。易门县人民政府接到卓长付的复议申请后，在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出复议决定等法定程序，易门县人民政府的复议程序合法，行政复议决定正确，应予维持。卓长付要求撤销易门县森林公安局作出的林业行政处罚决定和易门县人民政府作出的行政复议决定的请求，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决驳回卓长付的诉讼请求。案件受理费50元，由卓长付负担。上诉人卓长付不服一审判决上诉称，2018年3月19日卓长付请挖机清理自然灾害、地、地质灾害面积复耕地合法面积使用权。2018年3月20日、29日，易门县森林公安局三次鉴定测量涉案面积。卓长付与本村委会协商土地使用权相关事项，无果而终。无奈之下，以土地所有权原始面积作了清除、清理，继而为维护使用权申请复议，提起诉讼。在此过程中，林地所有权人、土地所有权人、承包使用权人，没有确认测量位点和对应面积。卓长付以土地所有权人实际面积耕种、使用，符合《土地法》承包使用权相关规定。土地所有权人原始面积处置自然灾害、地、地质灾害合土地耕种使用惯例。登记承包面积与实际面积不符，应以实际面积为准。直接、客观、清楚的现场是最有力的证据。书面数据、理论数据应以客观数据为事实依据。申请本案相关权利人实地确认鉴定测量位点和对应面积，因而请求“三权人”现场见证确认测量位点，核实对应面积，准予恢复合法面积使用权。被上诉人易门县森林公安局未作答辩。易门县人民政府辩称，一、卓长付的上诉理由不能成立。1、易门县森林公安局提供了确实充分的证据材料以证明卓长付在2018年3月19日未经林业主管部门批准，雇请挖机擅自开挖林地。2、卓长付辩解其耕地的登记面积与实际使用面积不符，认为应以实际面积为准，无法律依据。按法律规定，承包地的登记面积为法定的耕地使用面积。易门县森林公安局经聘请专业技术人员对卓长付开挖的林地地类、林种和面积进行现场勘验、检测和鉴定后，认定其违法占用林地118平方米已经扣除因滑坡造成的面积23平方米和原有空地面积421平方米，证据充分。二、一审法院审理程序合法、认定事实清楚，适用法律准确。因而请求驳回上诉，维持原判。原审原告向原审法院提供了如下证据：1、身份证、行政处罚决定书、行政复议决定书、易门县铜厂彝族乡股水村委会出具的书证（均为复印件），以证明卓长付对耕地有使用权以及易门县森林公安局、易门县人民政府分别作出处罚决定和复议决定；2、挖机照片，以证明使用机械，作业地点、作业地形原状；3、现场照片5份，以证明滑坡体（面）、塌方体（面）、泥石流体（面）的位置与耕地位置的情况；4、杞兰珍的证人证言复印件1份，以证明耕地登记的是卓长付母亲的名字，土地是卓长付在耕种；5、勘验记录复印件1份，证明耕地面积被占，卓长付请人去勘验的面积，其作业面积在原始面积之内；6、朱宗凯的证言，证实森林公安局送测量结果给卓长付的时候，卓长付不同意测量的118平方米的面积；7、航拍照片一张。原审被告易门县森林公安局向原审法院提供了如下证据：1、易森公（刑）林罚决字[2018]第0026号林业行政处罚决定书、易森公（刑）林罚责通字[2018]第0013号限期恢复原状通知书、易森公（刑）林罚送字[2018]第0048号林业行政处罚文书送达回证、易森公（刑）林罚送字[2018]第0052号林业行政处罚文书送达回证、易森公(刑)林罚意字[2018]第0026号林业行政处罚意见书、易森公（刑）林罚立字[2018]第0021号立案登记表；2、违法嫌疑人询问笔录及违法嫌疑人权利义务告知书；3、朱宗凯、刘加财、周国洪、马云寿、杨志康、杨荣付、李林培、李拧锦的询问笔录；4、现场勘验、检查笔录、现场图、照片、调取证据笔录及调取的林权证、（鉴定、检测、评估）聘请委托书、鉴定意见书、卓长付在小娃娃坟山占用林地位置示意图；工程技术人员资质证、鉴定意见告知书、证明、卓长付擅自改变林地用途作案工具、案件调查终结呈批表、林业行政处罚事先听证权利告知书、协助执行通知书；5、易门县森林公安局处警登记表、易门县森林公安局重大案件集体讨论案情会议记录、易森公（刑）[2018]第0036号鉴定呈批表、易森公（刑）林催字[2018]第0004号催告书、易森公（刑）[2018]第0036号催告呈批表，以证明易门县林业行政机关负责人批准立案调查卓长付涉嫌擅自改变林地用途的行为，后经调查并经聘请专业人员鉴定，认定卓长付未经林业主管部门批准，擅自在易门县铜厂乡股水村委会小娃娃坟地（小龙窝）山场开挖占用林地118平方米，构成擅自改变林地用途的行为，易门县森林公安局经集体讨论对此作出林业行政处罚事先告知书、林业行政处罚决定、责令限期恢复原状通知书等文书，并将相关文书送达给卓长付。原审被告易门县森林公安局向原审法院提供了作出所诉行政行为适用的法律法规：《国家林业局关于授权森林公安机关代行行政处罚权的决定》、《林业行政处罚程序规定》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《云南省林业行政处罚自由裁量权实施标准》。原审被告易门县人民政府向原审法院提供了如下证据：1、法定代表人身份证明，以证明法定代表人的身份信息；2、复议申请、林业行政处罚决定、卓长付身份证复印件、鉴定意见告知书、责令限期恢复原状告知书，以证明卓长付提出行政复议的申请及行政复议的事实和理由，行政复议时卓长付没有提交任何撤销处罚的证据；3、行政复议申请收件回执、行政复议受理审批表、行政复议受理通知书、行政复议文书送达回证、被申请人答复通知书，以证明行政复议机关依法接收卓长付的复议申请和有关材料，通过审批作出同意复议的决定，并送达了相关材料；4、行政复议文书送达回证、行政复议答复书、行政复议决定书、行政复议文书送达回证、行政复议结案报告表、行政复议案件备案报告，以证明经复议机关审查后，作出维持易门县森林公安局作出的处罚决定。原审被告易门县人民政府向原审法院提供了作出行政复议决定所适用的法律法规：《中华人民共和国行政复议法》。为查明案件事实，原审法院经过实地勘察并拍摄了现场照片9张。以上证据经当事人质证，原审法院认为：原审原告提交的勘验记录系其自行测量制作而来，未聘请专业的技术人员勘验，勘验时森林公安局的工作人员亦不在现场，对该证据的合法性和真实性均不予认定；第6、7组证据不予采证。原审原告提交的其他证据及原审二被告提交的全部证据均予以采证。原审法院拍摄的现场照片，当事人均无异议，予以采证。上述证据已随案移送本院。经审查，原审对证据的认定及审判程序合法，本院予以确认。二审过程中，上诉人卓长付向本院提供了杞兰珍的证言一份，以证明2018年3月19日至2019年1月1日，杞兰珍没有接到承包土地确认信息。经质证，二被上诉人均对杞兰珍的证言不予认可。本院认为，杞兰珍的证言与本案无关联性，不予采纳。经本院审理查明，卓长付于2018年3月29日向易门县森林公安局的工作人员陈述其开挖林地是为了建盖养殖场养鸡。本院审理查明的其余事实与原审审理查明的一致。本院认为,卓长付的上诉请求不符合法定要求，其未对一审判决、易门县森林公安局作出的林业行政处罚决定及易门县人民政府作出的行政复议决定提出处理意见。经本院释明，其仍不明确其上诉请求。但鉴于其已提出了上诉，说明其对一审判决不服，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，本院将对一审判决和被诉行政行为进行全面审查。另，一审中以易门县森林公安局和易门县人民政府为共同被告，现卓长付提起上诉仅列易门县森林公安局为被上诉人，经本院释明，其仍坚持仅列易门县森林公安局为被上诉人。因易门县人民政府作出的行政复议决定维持了易门县森林公安局的行政处罚决定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第一款的规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，原告只起诉作出原行政行为的行政机关或复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告，原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。参照该规定，鉴于本案的实际，本院列易门县森林公安局和易门县人民政府为共同被上诉人。根据《中华人民共和国森林法》第二十条、《国家林业局关于授权森林公安机关代行行政处罚权的决定》（国家林业局令第1号）第一条、第二条、《云南省人民政府法制办公室关于森林公安机关行政执法主体资格及执法权限的公告》（2013年第32号），并参照《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》（林安发[2013]206号）第一条第二款的规定，易门县森林公安局系本案涉诉林业行政处罚事项适格的执法主体。本案卓长付未经易门县林业主管部门审核同意，擅自开挖林地118平方米以建盖养殖场，其行为已构成擅自改变林地用途的行为。易门县森林公安局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款、《云南省林业行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，给予卓长付行政处罚：1、责令限期于2018年5月20日前将擅自改变林地用途的林地恢复原状；2、并处每平方米11元的罚款，及11元/平方米×118平方米＝1298元。易门县森林公安局对卓长付作出的行政处罚符合法律、法规的规定。另，易门县公安局对卓长付开挖林地确认的面积118平方米，已经扣除了因滑坡造成的面积23平方米及原有空地面积421平方米，且该面积经过有资质的专业人员鉴定计算，与客观事实相符。经审查，易门县森林公安局的执法程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，易门县人民政府系本案行政复议适格的复议机关。基于以上事实，易门县人民政府依法受理卓长付的行政复议申请后经审查作出维持易门县森林公安局所作的行政处罚决定的复议决定，并无不当。经审查，易门县人民政府的复议程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人卓长付负担。本判决为终审判决。审判长  孙忠宁审判员  王 华审判员  沈培敏二〇一九年五月二十四日书记员  冯雯静