陕西省大荔县人民法院   行政判决书     (2018)陕0523行初26号     原告：黄力勤，男，1962年10月24日出生，汉族，大荔县盐业公司职工，住所大荔县，身份证号XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   委托代理人：常长锁，系陕西谏言律师事务所律师。   被告：大荔县盐务管理局。地址：大荔县。   法定代表人：田国强，系大荔县盐务管理局局长。   委托代理人：张兴博，系大荔县长。   委托代理人：郭永民，系陕西唯成律师事务所律师   原告黄力勤不服被告大荔县盐务管理局行政强制措施纠纷一案，本院于2018年8月16日受理后，依法组成合议庭，分别于2019年1月25日、2019年4月11日两次公开开庭进行了审理，原告黄力勤及其委托代理人常长锁，被告大荔县盐务管理局局长田国强、副局长程明文分别到庭参加了第一次和第二次庭审活动，被告委托代理人郭永民全程参加了诉讼，因本案案情复杂难以在法定审限内审结，特申请延长审理期限，陕西省高级人民法院以﹝2019﹞陕行复4号《延期审理批复》，批准延长本案的审理期限。本案现已审理终结。   2018年5月4日，被告大荔县盐务管理局在市场检查过程中发现原告黄力勤涉嫌违法批发食盐，作出（荔）盐政﹝2018﹞第018号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》，对其租赁的库房内108吨食盐予以先行登记保存，并移至大荔县盐业公司库内。原告黄力勤不服，向法院提起诉讼。   原告黄力勤诉称，原告系被告大荔县盐业公司职工。2014年盐业公司决定，由原告和其他四位内部职工承包经营大荔县盐业公司营销部，个人出资经营，每卖出1吨盐，公司给300元费用，用于支付房租、电费、运费和其他，公司正常支付工资。2017年由于国家食盐专营政策调整，进货渠道开放，价格随着市场调整，外盐大量涌入，公司无法经营，从2017年6月后，盐业公司不再给营销部职工发放工资，由原告个人出资继续经营营销部。2017年12月，大荔县商贸局大会上充分肯定了承包经营的做法。原告一直自己出资承包经营大荔县盐业公司营销部，没有任何违法行为。但2018年5月4日，被告在没有任何法律手续的情况下，滥用职权扣押了原告经营的大荔县盐业公司营销部的食盐，报公安机关后，公安机关认为原告不构成非法经营，不予立案。至此，被告本应立即退还食盐，但被告以领导没有签字为由，拒不退还所扣食盐，原告多次到大荔县商贸局、盐务局找有关领导协商处理，甚至愿意承担被告非法扣押原告食盐的仓储和运输费用（已出过3万元，后被退回），但是被告仍是不退还食盐。原告无奈，只能起诉到人民法院，请求法院确认被告扣押原告承包经营的大荔县盐业公司营销部的食盐的行为违法，并责令被告退还扣押的食盐。现变更为，撤销被告先行登记保存涉案食盐的行为，并责令退还食盐。   被告辩称，被告大荔县盐务管理局所作的行政行为完全符合法律法规的有关规定，不存在违法行为。原告要求确认被告的扣押行为违法并退还扣押食盐的请求不成立，应予驳回。其一、2014年以来，原告是负责经营大荔县盐业公司营销部，而非承包关系，且从2017年12月21日起，大荔县盐业公司已经取消了盐业公司营销部，同时撤销了原告黄力勤营销部主任的职务。2018年5月4日被告在市场检查过程中发现原告私自经营涉案食盐，才对其采取行政强制措施，由此说明原告个人并没有经营资格。   其二、被告发现原告私自经营这批食盐，通过调查了解该批食盐系原告黄力勤所有，因原告当时拒不承认，为此被告依据《食盐专营办法》第十二条、《行政处罚法》第三十七条第二款之规定，对该批盐予以登记保存，完全符合法律规定。   其三、被告也在合理的时间里作出了处理决定。从被告提供的卷宗第3页，荔盐政﹝2018﹞018号盐业违法案件行政处罚决定书（存根）来看，被告已于2018年5月4日对原告作出没收违法盐品，并处罚款人民币1010000元的处罚决定。   被告提交以下证据支持其作出的行政强制措施的合法性：   1，大荔县盐务管理局对黄力勤违法销售批发食盐案卷卷宗（证据卷1-21页）；2，大荔县盐务管理局行政处罚文书《涉嫌犯罪案件移送书》（荔）盐政罪移﹝2018﹞XXX号（证据卷第22页）；3，执法检查过程中对李安升、马涛等9家涉盐商户检查形成的材料（证据卷23-77页）4，大荔县盐业公司市场营销部人员2014年10月—2017年12月以来营销部的销售盐品及工资、绩效发放情况材料（证据卷78-160页）；3，对张兴博、赵某某的任职文件（161-162页）；4，张兴博的任职公示及大荔县商务局任免通知（163页）；5，关于黄力勤任免的通知（164—165页）。6，大荔县盐务管理局《事业单位法人证书》；7，法人代表身份证明（田国强局长的身份证复印件）；8，《食盐批发许可证》（复印件）；9、张某某、韦某某的执法证（复印件）。   原告向法庭以下相关证据：1，信访局答复，证明被告的行为是暂扣；2，中盐长江盐化有限公司销售出库单，证明所暂扣的食盐是发往大荔县盐业公司营销部； 3，对大荔县盐业公司原经理赵某某的调查笔录，证明大荔县盐业公司营销部和负责人黄力勤的情况。4，提供营销部印章印模、大荔县盐业公司内部结算单、门店照片，拟证明现在营销部仍在经营，没有被取消。   本院调查的证据：1、根据原告的申请，本院向大荔县公安局调取了大荔县公安局荔公（经）不立字﹝2018﹞XX号《不予立案通知书》,该通知书载明大荔县盐务管理局于2018年5月17日移送的王爱云、黄力勤非法经营案，2018年6月21日退回被告盐务局，由张兴博签收。   2、本院对大荔县公安局环食药犯罪侦查大队教导员薛荔（参与本次联合市场检查活动）的调查笔录。   3、向被告调取的《大荔县人民政府办公室 关于印发大荔县食盐市场专项整治行动方案的通知》（荔政办发﹝2018）XX号），内含《大荔县食盐市场专项整治行动方案》。   4、本院通知被告直接参与本次执法的工作人员韦某某、张某某出庭作证的证言（见庭审笔录）   上述证据，经当庭举证、质证，可以作为认定案件事实之证据使用。   经审理查明，1、2018年5月4日被告大荔县盐务管理局根据《大荔县食盐市场专项整治行动方案》的安排，在市场检查过程中，对李安升、马涛等9家涉盐商户检查时发现原告黄力勤涉嫌违法批发经营食盐。通过进一步调查了解，发现黄力勤在XX镇XX村（被告法律文书记载）租赁的库房存放购进的食盐。因该库房门加锁，黄力勤及其看护人、库房主均不在现场，遂在公安局环食药大队指导员薛荔、所在村村长等人的见证下，打开库房门，将108吨食盐全部异地保存在盐业公司的库房内。上述开启库房门、转移保存涉案食盐的过程在被告提供的《现场检查（勘验）笔录》未作记载。   2、被告作出（荔）盐政登﹝2018﹞第XXX号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书（存根）》及其《盐政执法先行登记保存物品清单》标称的时间均是2018年5月4日，均载明“当事人拒签”，且有见证人胡京伟签名。但被告出庭人员均承认2018年5月4日当天没有向原告送达，是随后送达的，至于随后什么时间送达的均表示“不清楚”或“记不清了”。但诉讼中原告明确表示，其从来没有收到过上述通知和清单。   3、被告依照《行政处罚法》第三十七条第二款规定作出（荔）盐政登﹝2018﹞第XXX号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》，并对原告经营管理的食盐予以先行登记保存，但被告未提供事先或事后24小时，由其负责人签字批准同意的证明材料。被告出庭人员或称已向领导汇报过，或称因事先领导已知道不需要签字。   4、因涉案盐品金额数目巨大，涉嫌刑事犯罪，被告大荔县盐务管理局于2018年5月17日将该案移送至大荔县公安局。大荔县公安局于2018年6月20日作出荔公不立字﹝2018﹞XX号《不予立案通知书》，并将案件退回被告大荔县盐务管理局。   5、被告提交的案件卷宗载明，被告已于2018年5月4日，亦即采取先行登记保存物品的同一日，作出了《盐业违法案件行政处罚决定书》，但被告没有证据证明已向原告送达，也承认并非2018年5月4日作出，至于是否作出、什么时间作出被告没有提供证据证明；原告亦否认其收到过类似的法律文书。   6、2014年9月26日，被告召开领导会议，决定成立大荔县盐业公司大华路市场部（营销部），由黄力勤负责。2017年12月21日大荔县盐业公司召开会议，决定取消市场营销部。同时发文撤销黄力勤市场营销部主任的职务。但原告黄力勤称，没有人通知其开会，也不知道会议内容。市场营销部没有被取消，现在牌子还在，章子、发票还用。   现原告黄力勤不服被告作出的强制措施向本院提起诉讼，要求确认被告扣押原告承包经营的大荔县盐业公司营销部的食盐的行为违法，并责令被告退还扣押的食盐。后将其诉讼请求变更为，撤销被告先行登记保存行为，并责令退还食盐。   本院认为，被告大荔县盐务管理局作为大荔县人民政府确定的主管本行政区域内的盐业工作的行政机构，其有权对发生在本辖区内的食盐违法行为进行查处，也有权在案件查处过程中采取必要的行政强制措施。被告大荔县盐务管理局2018年5月4日作出（荔）盐政登﹝2018﹞第018号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》，以原告黄力勤违法购进食盐，违反了《食盐专营办法》第十二条的规定，根据《行政处罚法》第三十七条第二款的规定，决定对原告黄力勤租赁的库房内的食盐108吨盐品予以先行登记保存（暂扣），并移至大荔县盐业公司库内的行为，属于被告大荔县盐务管理局作出的具体的、可诉的行政行为。被告作出该行政行为是否合法，是双方当事人争议的焦点，也是本院审查的重点，现分析评述如下：   第一，根据行政强制措施的特点，通常情况下并不要求行政机关在证据确凿的情况下才能采取强制措施，只要行政机关已经初步掌握了相关违法事实的线索或初步证据，或者发现某些危险、危急的苗头和迹象即可依法采取强制措施。但是，既然行政机关在已经明确认定行为人存在违法事实后采取相应行政强制措施，那么，行政机关则应当就其认定该行为人违法事实提供确凿的证据予以证明，否则，行政机关因之实施相应的行政强制措施的行为，属于认定事实主要证据不足情形。就本案人言，被告在作出涉案强制措施之前也已经明确认定原告黄力勤“违法购进”涉案盐品，其行为违反了《食盐专营办法》第十二条规定，属于违法经营食盐批发业务的行为。因此，被告应当就其所认定该黄力勤违法购进食盐的事实提供确凿的证据予以证明。那么，被告所认定的原告上述违法事实是否清楚，证据是否确凿就显得尤为重要。   那么，黄力勤购进涉案食盐是否属于“违法购进”。被告认为大荔县盐业公司于2017年12月21日已决定取消了盐业公司营销部，同时也撤销了黄力勤市场营销部主任的职务，黄力勤已不具备经营食盐批发业务的资质，此后其再购进食盐的行为属于违法购进。但是，被告未提供证据证明其本次先行登记保存的涉案食盐是原告黄力勤在 2017年12月21日以后购进的，以及黄力勤个人在购进食盐过程中，没有使用的食盐批发资质等相关证件或者使用了不合法的资质和证件的事实。而本案事实表明：大荔县盐业公司自取消了营销部、撤销了黄力勤的营销部主任之职务以来，并没有将原来授予黄力勤和营销部的证明文件（食盐批发资质证等）予以收回，或者声明作废，使得黄力勤可以继续以大荔县盐业公司的名义，使用原有的合法的相关证件从国家定点食盐生产厂家购进食盐（中盐长江盐化有限公司销售部出具的《情况说明》证明），且原告黄力勤在诉讼中也主张其一直使用着大荔县盐业公司为其提供的合法有效的营业执照和食盐批发许可证。同时，因本案发生在盐业体制改革的过渡期。按照《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》（国发〔2016〕XX号文件）中对食盐批发业务的规定，“过渡期”内现有食盐批发许可证，有效期延至2018年12月31日。原告黄力勤如果一直使用大荔县盐业公司的食盐批发资质，至本案发生时（2018年5月4日）仍然在有效期内。因此，被告仅以取消了盐业公司营销部、撤销了黄力勤营销部主任职务，尚不足以认定黄力勤购进涉案食盐的行为构成违法。   第二，原告“违法购进食盐”行为是否构成对《食盐专营办法》第十二条的违反。修订前的《食盐专营办法》第十三条规定，“食盐批发企业应当按照国家计划购进食盐，并按照规定的销售范围销售食盐。” 现行的《食盐专营办法》第十四条规定“食盐定点批发企业应当从食盐定点生产企业或者其他食盐定点批发企业购进食盐，在国家规定的范围内销售。”根据上述规定，原告大量购进食盐有从事批发的可能（或嫌疑），但大量购进食盐并不等于批发食盐。要证明原告违法从事食盐批发业务，除了要证明原告大量购进食盐外，还需证明原告有违反食盐专营的规定未在规定范围内违法销售的事实，才构成对《食盐专营办法》第十二条的违反。本案中，被告调查的与涉案食盐有关的李安升、马涛等9家食盐零售商户均在本县境内（过渡期在省内销售也是允许的），并未超出大荔县盐业公司食盐批发许可销售的范围，不应认定为“违法销售”。况且，被告没有证据证明向上述客户销售食盐是黄力勤以个人名义销售，相反，从被告调查的证据看，与有的商户（如亚玲水产调料）结算使用的是大荔县盐业公司内部结算单（加盖营销部的印章）进行结算的。因此，被告在作出先行登记保存物品具体行为时，仅认定原告黄力勤存在违法购进食盐的事实（目前尚不确切），而没有对原告是否还存在违法销售食盐的行为作出明确认定，就以原告黄力勤违反《食盐专营办法》第十二条之规定违法从事食盐批发业务，属于适用法律错误。   第三，具有行政处罚权的行政机关，在收集证据时，有权依照《行政处罚法》第三十七条第二款的规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存证据，并应当在七日内及时作出处理决定。本案中，被告大荔县盐务管理局对于辖区内食盐违法行为具有行政处罚权，也有权对涉案证据采取先行登记保存措施。但其应当有证据证明其所作出登记保存物品行为，是在有关证据“可能灭失或以后难以取得的”情况下，经行政机关负责人批准，或24小时内补签同意后实施的。本案中，被告执法人员在对涉案盐品采取先行登记保存措施时，原告租赁的库房门紧锁，原告及其看管人员并不在现场，并无毁灭或转移涉案盐品以及阻碍执法的可能性和现实紧迫性。同时，从被告提供的证据材料来看，被告执法人员采取先行登记保存证据行为时，也没有经被告负责人批准的文件资料。同时还有，被告执法人员虽然对原告黄力勤个人填写了《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》以及《盐政执法先行登记保存物品清单》，但一直没有向原告黄力勤本人送达。根据《盐业行政执法办法》第二十四条和《陕西省盐业条例》第三十一条的规定，对于涉案违法物品，盐政执法机构可予以先行封存、扣押，并向当事人出具封存、扣押通知书。因此，被告执法人员在没有证据证明原告及其库房管理人有毁灭或转移涉案盐品可能性的事实，且没有获得其行政机关负责人批准的情况下，对原告租赁库房内的食盐采取登记保存证据的措施，又不将相关决定（通知）送达原告，没有给予原告陈述、申辩的机会，剥夺了原告的参与权和知情权，其作法严重违反法定程序。   第四，根据《行政处罚法》第三十七条第二款规定采取先行登记保存措施的，应当在七日内及时作出处理决定。本案被告自2018年5月4日登记保存原告的食盐，至今却没有对该批食盐作出处理决定。其虽然曾经将案件移送公安机关处理，但是移交时已是2018年5月17日，明显超出了7日的规定。被告在采取先行登记保存措施后13日后才将案件移交公安机关，违反了上述法律规定的期间；况且公安机关并未立案而是将案件退回被告，亦说明其行为并没有被公安机关的侦查行为所吸收。   同时，被告在庭审时辩称其已经对原告作出了行政处罚决定没收了暂扣的食盐，并其提交了《盐业违法案件行政处罚决定书（存根）》予以证明，但是，对该处罚决定是什么时间作出、是否向原告已经送达，被告均无法说明，不能证明其在法定的7日内作出该处理决定。另据其稽查队队长、本案被告委托代理人之一张兴博在本院组织的庭前会议上言称，“没有作出处罚也没有送达，文书是后补的”；被告直接参与本次执法的两位工作人员也不能证实该处罚决定已经送达给原告的事实。因此，可以认定被告没有在七日内对其先行登记保存的食盐作出处理决定，也属于程序违法。   第五，《食盐专营办法》第二十三条第三款规定：“盐业主管部门调查涉嫌盐业违法行为，应当遵守《中华人民共和国行政强制法》和其他法律、行政法规的规定。”《行政强制法》没有设定“先行登记保存证据”这一行政强制措施。这一强制措施规定在《行政处罚法》第三十七条第二款当中，根据该条规定，对比《行政强制法》第二条的规定可以看出，行政机关在执法过程中采取的“抽样取证、先行登记保存”行为，实际是一种对涉案财物（证据）进行暂时性控制的行为，符合《行政强制法》第二条的规定，属于《行政处罚法》法律设定的行政强制措施。该规定与《行政强制法》的规定形成特殊和一般的关系。因为《行政处罚法》未对先行登记保存证据行为的程序作出明确的规定，依照《行政强制法》第三条之规定，应适用《行政强制法》关于行政强制措施实施程序的相关规定处理。因先行登记保存证据的行为与查封、扣押行为性质相似，故应参照《行政强制法》第二十八条之规定，被告应当在先行登记保存期限届满又没有作出处理决定的情况下，应当作出解除先行登记保存措施的决定，退还所登记登记保存的食盐。   综上所述，被告大荔县盐务管理局以原告黄力勤违法购进食盐，违反《食盐专营办法》第十二条的规定，根据《行政处罚法》第三十七条第二款的规定，作出（荔）盐政登﹝2018﹞第XXX号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》，对原告黄力勤租赁的库房内的食盐108吨盐品予以先行登记保存，并移至大荔县盐业公司库内的作法，事实不清，证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销，并应退还其所登记保存的食盐。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，参照《中华人民共和国行政强制法》第三条、第十八条、第二十八条之规定，判决如下：   一、撤销被告大荔县盐务管理局2018年5月4日根据其（荔）盐政登﹝2018﹞第018号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》作出的先行登记保存涉案盐品的行政行为；   二、由被告大荔县盐务管理局应在本判决生效后十日内作出解除先行登记保存物品证据的决定，并按照其《盐政执法先行登记保存物品清单》登记的种类和数量，向原告黄力勤退还其所登记保存的涉案盐品。   案件受理费50元，由被告大荔县盐务管理局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于渭南市中级人民法院。       审判长    岳 志 强                       审判员    田  妍                          人民陪审员    岳  嵘                  二0一九年四月二十二日                                书记员  杨  荣               1