南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2017）赣7101行初66号 原告新余恒瑞置业有限责任公司，住所地江西省新余市长林生活区内**单工楼，注册号360500210033506。 法定代表人黄小云，该公司董事长。 委托代理人晏冬平，该公司总经理。 委托代理人简小勇,江西弘杰律师事务所律师。 被告新余市不动产登记局，住，住所地江西省新余市赛维大道**/div> 法定代表人钟兆辉，该局局长。 委托代理人廖浩淼，该局工作人员。 被告新余市国土资源局，住所地江，住所地江西省新余市赛维大道**信用代码证号码：11360500014626645D。 法定代表人钟兆辉，该局局长。 委托代理人刘炎宇，该局工作人员。 第三人新余市仙女湖风景名胜区管理委员会，住所地江西省新，住所地江西省新余市河下镇码证号码：11360500014626987Q。 法定代表人章丽萍，该管委会主任。 委托代理人黄树林，江西三江合律师事务所律师。 委托代理人简奇锋，江西三江合律师事务所律师。 原告新余恒瑞置业有限责任公司（以下简称恒瑞公司）因诉被告新余市不动产登记局（以下简称不动产局）、新余市国土资源局（以下简称国土局）及第三人新余市仙女湖风景名胜区管理委员会（以下简称管委会）国有土地出让合同无效及赔偿损失，向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月18日立案后，依法向被告不动产局、国土局送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书，依法向第三人管委会送达参加诉讼通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2018年6月8日、2019年3月13日公开开庭审理了本案。原告委托代理人晏冬平、简小勇，被告不动产局委托代理人廖浩淼，被告国土局委托代理人刘炎宇，第三人管委会副主任黄耀霖、委托代理人黄树林、简奇锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告恒瑞公司诉称，2011年9月8日，原告经拍卖取得位于新余市仰天大道以北、宗地编号为1-1-93号国有土地使用权，土地用途为住宅用地。同日与第二被告签订《国有建设用地使用权出让合同》。2012年8月16日，原告付清全部出让金，2012年9月26日新余市人民政府（以下简称新余市政府）将余国用（2012）第10228号《国有土地使用权证》办给原告。原告股东为开发利用该土地项目，成立了原告公司，原告在取得国有土地使用权后投入了大量资金，截止2016年12月31日，原告为此投入资金150302995元（含土地出让金9500万元）。新余市政府有关部门分别在2013年10月15日、2014年5月7日、2014年12月10日、2015年9月16日为原告办理了《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》《商品房预售许可证》。经查2008年—2030年新余市城市总体规划，前述国有土地为非建设用地，不能出让用于商住房建设。被告出让前述土地的行为违反了《城乡规划法》《土地管理法》及相关法律强制性规定，该出让行为应属违法且无效，而依据该出让行为作出的《国有土地使用权证》同样应予撤销。因本案所涉土地为第三人辖区范围，第三人应当对此承担连带责任。因第一被告承继了新余市人民政府不动产登记的相关职责，故第一被告应承担连带责任。请求法院1.确认位于新余市仰天大道以北、宗地编号为1-1-93号国有土地使用权出让行为违法并撤销第二被告所发余国用（2012）第10228号国有土地使用权证；2.确认原告与第二被告于2011年9月8日所签《国有建设用地使用权出让合同》无效；3.判令第一、二被告共同返还原告所交国有土地使用权出让金9500万元，赔偿投资损失55302995元和所有投资利息损失62479804元（暂算至2017年1月31日），并以150302995元为基数自2017年2月1日起按月利率0.739%计算利息直至付清之日止；第三人对此承担连带责任；4.本案诉讼费、保全费（如有）、鉴定费（如有）由被告及第三人承担。 原告恒瑞公司为支持其主张，向本院提交了以下证据： 第一组证据，营业执照副本复印件、法人代表身份证明、法人代表身份证复印件。证明原告主体适格。 第二组证据，国有建设用地使用权出让合同、国有土地使用权证、土地出让金收据。证明：原告经出让取得位于新余市仰天大道以北，地号为1-1-，地号为**国有建设用地使用权以及支付的土地出让金9500万元 第三组证据，新余市城市总体规划（2008-2030）中心城区空间结构规划图、新余市城市总体规划（2008-2030）中心城区土地使用规划图（2011年6月）、孔目江生态经济区南部片区控制性详细规划、新余市仰天岗南部片区控制性详细规划。证明：涉案用地的出让行为违法。1.本案所涉国有建设用地在新余市城市总体规划（2008-2030）中心城区土地使用规划中不属于建设用地；2.在案涉国有建设用地出让时被规划为建设用地；3.在2017年3月案涉国有建设用地又被修编为非建设用地，双方所称的使用权出让合同属于无效合同，应予撤销。除了新余总体规划外，这组证据是原告申请从法院调取的。 第四组证据，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、商品房预售许可证、新余市政府有关部门文件。证明：经新余市有关部门批准，原告对案涉国有土地进行了开发。 第五组证据，建设工程施工合同四份。证明：案涉工程付款约定情况，其中一部分为现金支付，一部分以商品房抵款，因被告方的行为导致原告不能如约履行合同义务，原告应承担的逾期付款责任。 第六组证据，实际施工人提出的工程损失及相关证据，其中有一个是2296407.68元，一个是1676921元，一个是1782208.44元还有一个利息的数额。证明：因被告方的行为导致原告不能如约履行义务，造成工程实际施工人的损失。 第七组证据，原告资金来源说明一份、新余农商银行城北支行欠息明细一份、利息单一份、新余农商银行城南支行证明一份。证明：1.原告以案涉土地使用权抵押贷款8700万元，用以案涉土地出让金及工程建设，承担的年利率为10.63575%；2.原告主张的利率合理，且有事实依据。 第八组证据，新余金山会计司法鉴定所司法鉴定意见书一份。证明：案涉土地开发成本、费用（不含建安费）金额为112847667.7元。 第九组证据，新余金山会计司法鉴定所司法鉴定意见书一份。证明目的：已建工程造价35159550.9元。 被告不动产局和国土局辩称，1.编号为1-1-93号国有土地使用权出让行为合法，《国有建设用地使用权出让合同》和余国用（2012）第10228号《国有土地使用权证》真实有效，确认合同是否有效的法律问题属于民事诉讼范畴，本案不属于行政诉讼范围，法院不应当以行政诉讼受理，若受理应直接驳回其起诉。2.本案作为民事诉讼，双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第八章适用法律及争议解决之第四十条规定：本案交由新余仲裁委员会仲裁。 被告不动产局和国土局为支持其主张，在法定举证期限内向本院提交了如下证据： 第一组证据，新余市人民政府土地出让的抄告单（余府办抄字〔2009〕93号）。证明目的：新余市政府批准同意该宗地出让。 第二组证据，新余市规划局关于纬二路以北、经三路以东W-11号地块的规划条件及红线图，证明规划部门认为这宗地可以出让并有出让指标。 第三组证据，新余市政府批注了1-1-93号国有土地使用权出让方案。证明目的：该宗地是经过新余市政府批准程序合法。 第四组证据，1-1-93号宗地在新余市国土资源交易中心公开拍卖公告及成交公示。证明目的：该宗地是公开出让的，程序合法。 第三人管委会述称，1.本案已过诉讼时效，应当驳回原告的起诉。2.原告诉请缺乏事实与法律依据，法院应当依法予以驳回。3.第三人未对原告作出任何行政行为，不是本案的适格主体，原告主张第三人承担连带责任缺乏法律依据。4.本案应当由新余仲裁委员会管辖，应当依法驳回原告的起诉。 第三人管委会为支持其主张，向本院提交了以下证据： 第一组证据，《仙女湖风景名胜区仰天岗南部片区控制性详细规划》修编征求意见会签到表、新余市人民政府（余府办抄字〔2016〕46号）抄告单。证明目的：1.在2017年3月《仙女湖风景名胜区仰天岗南部片区控制性详细规划》修编前，新余市仙女湖风景名胜区城乡建设交通局于2015年9月23日特组织原告在内的九家单位进行了《仙女湖风景名胜区仰天岗南部片区控制详细规划》修编征求意见会，原告对控规修编一事完全知情；2.2016年9月6日经新余市政府（余府办抄字〔2016〕46号）抄告单同意重新编制后对案涉国有建设用地的规划作出修编，该修编程序完全符合法律规定。 第二组证据，新余市政府办公室2007年抄告单（余府办抄字〔2007〕337号）和《仰天岗生态新区片区控制性详细规划》。证明目的：1.同意编制《仰天岗生态新区片区控制性详细规划》也就是说2007年市政府就已经批准了该规划并抓紧实施；2.详细规划该宗土地是建设用地；3.出让的土地合法有效，签订的出让合同合法有效。 第三组证据，商品房预售证存根、建设工程规划许可证、商品房预售许可证。证明：1、2、3、18、19号楼都已经办理了商品房预售许可证，原告自己的市场风险没有按照合同约定的时间竣工，原告自己存在的过错不能转嫁给被告或第三人。整个工程按合同约定在2016年2月28日竣工。 第四组证据，新余市人防办关于山前悦府住宅小区一期工程审核意见书。证明：1.按规定高层首层建筑面积为1146.1平方米，设计防空地下室工程建筑面积是1972.7平方米，多出826平方米。原告具体建了多少要按实际进行核算；2.做鉴定已结工程项目中涉及的人防项目只多了826平方米，多做的可以按照成本价收回。 经庭审质证，对原告提交的证据，两被告及第三人对第一、二组证据无异议。认为第三组证据中该宗地不属于建设用地属实，但是该宗地在2011年的南部片区的详规里面是批示为建设用地，在17年时候批示为非建设用地。对除了新余市总体规划外的三张大图的三性没有异议，对于在网上打印的新余市总体规划三性均有异议。对证明内容提到的出让之前这个地块不属于建设用地的证明目的有异议，原告提到的出让时是建设用地，在出让时是一宗建设用地，我们对证明目的有异议。对第四组证据无异议，原告的土地证是合法的，所以更能证明原告之前是矛盾的，证实了原告签订的出让合同是合法有效的。对第五组证据，被告国土局认为责任不在我们，我们不认可原告这组证据。第三人认为，1.对于该组证据的三性都有异议。2.对原告的证明目的有异议，他说是被告原因导致，本工程约定2013年2月28日开工2016年2月28日竣工，相关部门办理好了相关证书，因为原告没有在规定时间内完成开发自身存在重大过错。对第六组证据，第三人对三性及证明目的有异议。工程应当是原告没有在国有建设用地使用的约定中竣工，是原告违约。第三人认为第七组证据不能证明原告所证明的内容。对第八组证据，两被告认为仅对职权范围内的无异议，其他的不清楚；第三人认为1.对会计司法鉴定意见书中的附表二、三、四、五有异议；2.该鉴定意见书第六页金山会计所中所述，鉴定人员仅依据原告提供的资料鉴定，只是对原告一方的租料进行的鉴定，不对三性提供意见。第三页基本案情中，所述因为出让行为不合法律不能开发，鉴定机构不能对本案进行定性，本案因原告的过错不能开发；3.该鉴定报告第五页落款一栏中仅有一位鉴定人签字盖章，鉴定意见按照法律规定一定要两个鉴定人签字盖章；4.因为原告单方面提供的鉴定材料我们认为这个三性不予认可。对第九组证据被告国土局不认可，称责任都没划分清楚，不涉及赔偿。并且原告因为没有严格履行出让合同，怎么能让国土部门赔偿。第三人的质证意见同上午庭前证据交换所述的三大点，鉴定机构已做说明。补充一下，该建设项目工程我们认为作为第三人不承担责任，因为这个是原告的违约重大过错导致的，商品房预售许可证发给原告，市场风险不能转嫁到被告或者第三人身上。 对两被告提交的证据，原告认为，第一组证据的真实性无异议，合法性有异议，《城乡规划法》说明新余的整体规划需要省里面批准，所以合法性有异议。第三人认为该组证据无异议，该组证据并没有变更原来的规划，2008年4月仰天岗南部规划就规划了该组土地是建设用地。第二组证据的时间有异议，真实性无异议，基础有异议，在没有经过相关部门改变城市规划总体规划的同意下，新余市政府通过收归收编改变总体规划，土地收编为建设用地，已经超过了新余市总体规划的范围。程序不合法。第三人对证据三性无异议，该规划条件明确说明了这土地没有超过总体规划。对第三、四组证据的真实性无异议，其他证明意见同前，第三人无异议。 对第三人提交的证据，原告认为该组证据没有在举证期限内提交。新余市政府抄告单46号反映了一个事实：被告从此时开始改变了案涉土地的建设用地性质，所谓的签到表人员对修编情况所提的态度和意见不清晰，该组证据只能证明新余市政府同意取消了新余市孔目江控制性规划。第二组证据没有在举证期限内提交，对证明目的质证意见：在2007年新余市政府同意了土地出让，2007年市政府的行为就是违法的。土地的出让看似程序是合法的，但是土地的出让是违背了江西省人民政府批准的新余的总体规划，所有的貌似合法的行为都是违法的行为。第三组证据的真实性无异议，被告和第三人忽略了一个事实和法律基础，本案是物权，不是债权，物权没有时效性，不能因为我们没卖掉损失就由我们来承担，证明目的达不到。两被告对第三人证据无异议。 本院对上述证据作如下认证：原、被告及第三人提供的证据内容真实、形式合法、与本案待证事实相关，本院予以确认。 经审理查明，本案案涉地块（宗地编号1-1-93，面积78514.88平方米）在经江西省人民政府批准的《新余市城市总体规划（2008-2030）》（2011年6月）中属城市绿化用地。新余市政府按照《孔目江生态经济区南部片区控制性详细规划》出具抄告单，新余市规划局向被告国土局出具该地块的规划条件，被告国土局报新余市政府请示该地块的《国有土建设用地使用权出让方案》，经同意后实施。2011年9月8日，原告经拍卖取得位于新余市仰天大道以北、宗地编号为1-1-93号国有土地使用权，土地用途为住宅用地，土地总面积为78514.88平方米。同日与被告国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：土地出让金9500万元；合同项下宗地建设项目在2013年2月28日之前开工，在2016年2月28日之前竣工；合同项下宗地在使用期限内政府保留对合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响……2012年9月26日，新余市政府将余国用（2012）第10228号《国有土地使用权证》办给原告，新余市政府有关部门分别在2013年10月15日、2014年5月7日、2014年12月10日、2015年9月16日为原告办理了《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》《商品房预售许可证》。2012年5月3日，新余市政府同意孔目江管委会《关于批准实施的请示》，同意孔目江管委会组织编制《孔目江生态经济区南部片区控制性详细规划》并抓紧实施。2016年9月6日，新余市政府（余府办抄字〔2016〕46号）抄告单，同意新余市规划局《关于取消并重新编制的请示》，取消《孔目江生态经济区南部片区控制性详细规划》，并同意编制《新余市仰天岗南部片区控制性详细规划》。 自2011年9月6日始至2012年8月16日止，原告陆续共支付土地出让金9500万元，自2011年10月27日始至2014年9月30日止，陆续支付土地出让的相关费用共计10883588.7元。之后，原告在出让土地上建设山前悦府项目，已建项目工程占地20400平方米，已建工程造价价款35159550.9元，已建工程中建成的人防工程面积为1972.7平方米，该项目实际应配套人防工程为1146.1平方米，多建人防工程826.6平方米。期间原告公司其他费用6964079元，停工损失5755537.12元。原告不服，遂诉至法院，请求判如所请。 另查明，原告与第三人于2018年10月23日共同委托新余金山会计司法鉴定所依据余国用（2012）第10228号《国有土地使用权证》山前悦府已建项目工程造价进行鉴定；2018年10月15日，原告委托新余金山会计司法鉴定所对原告开发余国用（2012）第10228号《国有土地使用权证》的开发成本、费用（不含建安费）进行鉴定。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项的规定，双方当事人诉争的国有土地使用权合同属行政协议，属于行政案件受案范围。两被告辩称本案属民事纠纷及适用仲裁条款，本院不予支持。第三人述称诉讼时效已过的主张，因本案原告主张合同无效之诉，该诉并不适用诉讼时效制度，第三人该主张本院不予支持。因案涉国有土地使用权出让合同双方是原告与被告国土局，相应法律后果应由合同相对方国土局承担，故原告主张第三人承担连带责任无事实和法律依据，第三人主张其不应承担相应赔偿责任，本院予以支持。 本案中，原告与被告国土局签订案涉国有土地使用权出让合同后，双方已依约履行合同。但是，因2016年9月6日，新余市政府同意新余市规划局取消《孔目江生态经济区南部片区控制性详细规划》，并同意编制《新余市仰天岗南部片区控制性详细规划》，案涉国有土地使用权出让合同实际已无法履行。因此前国有土地使用权出让合同已依约履行，原告在所受让的部分国有土地上已建有建筑物，故未建部分土地由被告国土局收回，被告国土局应退回回收土地的土地出让金，并赔偿原告相关费用损失和利息损失；已建部分土地因涉及地上建筑物的处理，应由被告国土局采取补救措施。 原告诉请损失包括土地出让金9500万元、土地出让相关费用10883588.7元、开发成本、费用（不含建安费）6964079元、已建工程建安费35159550.9元、案涉地块已建工程面积为20400平方米、多建人防工程价款为896546.89元，以上数额、面积本院予以确认。因案涉土地出让合同实际已无法继续履行，被告国土局应退回原告土地出让金95000000×（78514.88－20400）÷78514.88＝70316780.72元，土地出让相关费用10883588.7×（78514.88－20400）÷78514.88＝8055778.11元，两项共计78372558.83元；返还原告多建人防工程价款896546.89元。关于原告诉请利息损失，被告应退回原告土地出让金的利息损失期间为土地出让金最后交款日（2012年8月17日）起至被告付清款项之日止；土地出让相关费用的利息损失期间为土地出让相关费用最后交款日（2014年10月1日）起至被告付清款项之日止；多建人防工程价款自合同约定的竣工日（2016年2月28日）起至被告付清款项之日止，均按中国人民银行公布的金融机构同期贷款基准利率计算。 原告诉请停工损失5755537.12元，因原告所举证据不能证明该损失已实际发生，该部分诉请不予支持。 已建工程部分（含开发成本、费用6964079元、建安费35159550.9元）因涉及规划、土地性质等历史问题，应当由被告在不违反相关法律法规的前提下，从维护社会稳定、保护当事人合法权益的原则下，依法采取补救措施。原告已建工程部分的利息损失，被告采取补救措施时应按以上原则一并予以考虑。如原告对被告采取的补救措施不服，可另行通过合法途径维护其合法权益。 综上，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决如下： 一、被告新余市国土资源局于本判决生效之日起六十日内向原告新余恒瑞置业有限责任公司给付土地出让金及相关费用共计78372558.83元，并按本判决确定的利息计算方式和期间支付利息损失，原告同时将退回土地出让金相应面积的土地交回被告； 二、被告新余市国土资源局于本判决生效之日起六十日内向原告新余恒瑞置业有限责任公司给付多建人防工程价款896546.89元，并按本判决确定的利息计算方式和期间支付利息损失； 三、责令被告新余市国土资源局对原告新余恒瑞置业有限责任公司已建工程部分采取补救措施。 四、驳回原告新余恒瑞置业有限责任公司其他诉讼请求。 案件受理费1105714元（原告已预交），由被告新余市国土资源局负担（被告应于本判决生效之日起十日内迳付原告）。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审判长 楼 赟 审判员 叶 青 审判员 曾 勇 二〇一九年五月十日 书记员 方宁馨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。