湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终698号上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：叶正玉，男，1965年5月12日出生，汉族，住湖南省澧县**。上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：曾庆忠，男，1964年6月24日出生，汉族，住湖南，住湖南省保靖县迁陵镇二月坡社区**iv>上诉人（一审原告）：杨纪学，男，1964年4月4日出生，汉族，住湖南省澧县上诉人（一审原告）：叶正宇，男，1976年3月11日出生，汉族，住湖南，住湖南省澧县iv>上诉人（一审原告）：杨乐仲，男，1963年10月19日出生，汉族，住湖南，住湖南省澧县iv>上诉人（一审原告）：杨全华，男，1972年4月24日出生，汉族，住湖南，住湖南省澧县iv>上诉人（一审原告）：陈远清，男，1983年2月21日出生，土家族，住湖南省澧县。上诉人（一审原告）：曾贤科，男，1969年12月27日出生，汉族，住湖南，住湖南省澧县iv>上诉人（一审原告）：叶发岩，男，1969年10月12日出生，汉族，住湖南，住湖南省澧县iv>上诉人（一审原告）：杨泉国，男，1959年11月7日出生，汉族，住湖南，住湖南省澧县iv>上诉人（一审原告）：杨金桥，男，1965年2月4日出生，汉族，住湖南，住湖南省澧县iv>上诉人（一审原告）：方艳，女，1971年8月15日出生，汉族，住湖南，住湖南省澧县iv>上诉人（一审原告）：曾贤球，男，1963年9月18日出生，汉族，住湖南，住湖南省澧县iv>上诉人（一审原告）：杨文华，男，1966年12月19日出生，汉族，住湖南，住湖南省澧县iv>上诉人（一审原告）：施祖玉，女，1966年4月24日出生，汉族，住湖南，住湖南省澧县iv>以上上诉人共同委托代理人：肖灿，湖南湘君律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：澧县人民政府。住所地：湖南省澧县澧阳街道古城路**。法定代表人：徐荩，该县县长。出庭负责人：赵长津，该县副县长。委托代理人：黄泽诚，澧县畜牧兽医水产局局长。委托代理人：汤和平，湖南中锋律师事务所律师。上诉人叶正玉、曾庆忠、杨纪学、叶正宇、杨乐仲，杨全华、陈远清、曾贤科、叶发岩、杨泉国、杨金桥、方艳、曾贤球、杨文华、施祖玉(以下简称叶正玉等15人)诉澧县人民政府（以下简称澧县政府）作出的《关于畜禽退养有关情况的回复意见》(以下简称回复)，不服常德市中级人民法院（2018）湘07行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。常德市中级人民法院审理查明，2016年5月9日，湖南省人民政府办公厅发布《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》(湘政办函[2016]55号)，该方案对于整治行动资金问题作出如下规定：省政府对2017年底前主动完成关停退养或异地搬迁的养殖场(户)给予奖励实施以奖代补，退养补偿指导标准：畜禽栏舍(加2.5%的附设面积)300元／平方米，养殖网箱70元／平方米，按此标准测算退养补偿资金，其中省级财政承担50%，市县财政共同分担50%。各区县市人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策，及时向社会公开。该方案以附件形式明确，澧县内湖包括马公湖、杨家湖、牛浪湖、宋鲁湖、北民湖，取水点包括澧澹、永丰大周。原告叶正玉等养殖场户不在该方案划定的范围之内。为贯彻落实湖南省人民政府制定的《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》，2016年7月，常德市人民政府办公室印发了常政办函[2016]50号文件，2016年9月，澧县政府印发了澧政办函[2016]34号文件。澧政办函[2016]34号文件规定畜禽退养奖补标准为：对于签订退养协议并自行拆除栏舍房屋的退养户，验收合格后根据栏舍结构按200-260元／平方米的标准给予转产奖补资金，对只拆除围栏等养殖设施、不拆除房屋，签订退养协议的养殖户，验收合格后按50元／平方米的标准给予转产奖补资金。2017年8月31日，澧县政府印发《澧县畜禽养殖禁养区限养育区适养区划定方案》(澧政发[2017]8号)，该方案规定，禁养区内已建成的畜禽规模养殖场必须限期退出畜禽养殖，并拆除养殖设施。划定方案下发后，由澧县畜牧兽医水产局牵头，对全县禁养区内养殖场退养规模进行摸底并草拟整治方案。2017年9月5日，澧县畜牧兽医水产局就退养补偿问题向澧县财政局征求意见，2017年9月19日，澧县财政局就退养补偿问题作出回复意见。2017年10月26日，经澧县政府常务会议讨论，原则同意澧县畜牧兽医水产局拟定的整治工作方案。2017年11月，澧县政府印发《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》(澧政办函[2017]40号)，该方案规定，2017年底前，禁养区内年出栏生猪50头以上规模养殖场全部关闭和搬迁。该方案明确退养补偿标准为：经当地镇、街道验收合格，对退养户签订退养协议并自行拆除养殖栏舍房屋的，按栏舍建筑面积120元／平方米的标准给予转产奖补资金，对退养户签订退养协议，只拆除围栏等养殖设施、不拆除房屋的，按每平方米30元的标准给予转产奖补资金。原告叶正玉等养殖场在此次综合整治工作范围内。2017年8月，叶正玉等20人因养殖场退养问题向澧县政府提出行政补偿申请，澧县政府收到申请后未予答复。叶正玉等20人以澧县政府不履行法定职责为由，诉至该院[案号：(2017)湘07行初131号]。经该院组织协调，澧县政府于2018年3月28日作出回复，回复的主要内容是：一、畜禽退养是依据有关政策和法律安排部署的工作任务，具有法定性、强制性。二、禁养区养殖场退养是法定义务，退养资金是给于退养户的奖励补助，不是退养户的行政补偿资金。三、根据澧政办函[2017]40号文件规定，对签订退养协议并自行拆除养殖栏舍及房屋的养殖户，按栏舍建筑面积120元/平方米的标准给于转产奖补资金，只拆除围栏等养殖设施、不拆除房屋的，按每平方米30元的标准给于转产奖补资金。后叶正玉等人撤回该案起诉。2018年5月8日，叶正玉等15人不服该回复，提出本案诉讼。请求：一、撤销澧县政府2018年3月28日作出的回复；二、对澧政办函[2017]40号文件进行合法性审查；三、判令澧县政府按市场价格对原告给予补偿。常德市中级人民法院认为，叶正玉等15人对澧县政府作出的回复不服，主要是对回复中提到的关于畜禽养殖场退养的补偿标准不服。因此本案的争议焦点为：一、澧县政府作出的回复是否具有可诉性。二、澧县政府作出的回复及其中提及的关于叶正玉等15家养殖场退养补偿标准是否合法。首先，关于澧县政府作出的回复是否具有可诉性的问题。该回复针对叶正玉等15人的补偿申请作出的，从回复的内容看，该回复对于叶正玉等养殖户退养依据的政策文件以及奖补标准予以明确，叶正玉等养殖户已按澧县政府的要求完成退养，奖补标准问题直接决定叶正玉等人可以从澧县政府领取的补偿款数额，也即影响到叶正玉等人的财产权益，因此，澧县政府作出的回复具有可诉性。澧县政府辩称该回复系行政机关内部公文，对外不产生法律效力的主张不能成立。第二，关于回复及其中补偿标准的合法性问题。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，澧县政府将叶正玉等15人的养殖场划入禁养区后，叶正玉等15人已按澧县政府的要求关闭养殖场，因此，叶正玉等人有权要求澧县政府给予相应的补偿。关于补偿标准及程序等问题，现行法律、法规并无明确规定。澧县政府有权根据辖区的畜禽退养规模、财政支付能力等实际情况，确定补偿标准。从湖南省人民政府的有关补偿文件来看，对于畜禽养殖的补偿也只是适当补偿，并非对于养殖场全部损失的补偿。因此，澧县政府发布澧政办函[2017]40号文件以及文件中确定的补偿标准并无明显不合法或者不合理情形。澧县政府在确定补偿标准前征求了相关部门的意见，经过政府常务会议讨论，程序亦无明显不当。综上，澧县政府依据澧政办函[2017]40号文件及相关法律法规，对叶正玉等人的补偿申请作出回复并无不当。另外，湖南省人民政府办公厅发布的《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》(湘政办函[2016]55号文件)有明确的范围，叶正玉等人不在该文件所列的范围之内。常德市人民政府办公室印发的常政办函[2016]50号文件及澧县政府印发的澧政办函[2016]34号文件均是为落实湘政办函[2016]55号文件而印发的文件。因此，叶正玉等15人认为应按照湘政办函[2016]55号文件或者澧县政府发布的澧政办函[2016]34号文件标准予以补偿的主张不能成立。综上所述，澧县政府依据澧政办函[2017]40号文件对叶正玉等15人进行补偿，并作出相应回复，并无不当。叶正玉等15人的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回叶正玉、曾庆忠、杨纪学、叶正宇、杨乐仲、杨全华、陈远清、曾贤科、叶发岩、杨泉国、杨金桥、方艳、曾贤球、杨文华、施祖玉等15人的诉讼请求。叶正玉等15人不服上述判决，向本院提起上诉称：一、一审法院遗漏了对澧县政府《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》（澧政办函[2017]40号）文件进行附带审查的诉讼请求。二、一审法院认定事实错误。一审法院认定澧政办函[2017]40号文件的补偿标准是合法合理的，但是没有依据将财政支付能力作为补偿标准。三、一审法院适用法律错误。一审法院歪曲理解《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》(湘政办函[2016]55号文件)。对55号文件中规定的补实际面积和增加计算附设面积视而不见。故请求：撤销一审判决并依法改判。澧县政府答辩称：一、原判在“本院认为”的第二点中，对澧政办函[2017]40号文件进行了附带性审查。二、上诉人要求适用澧政办函[2016]34号文件补偿标准明显与事实不符。三、目前禁养区退养方式只能按以奖代补方式。四、委托中立机构进行鉴定，按鉴定结果对比看补偿是否合理不应支持。故请求：驳回上诉，维持一审判决。各方当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审法院采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院认定的事实予以确认。另查明：《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》(湘政办函[2016]55号)的工作目标载明：2017年底前，洞庭湖区内湖堤岸陆域水平纵深1000米、农村集中式饮用水地下水源取水点周边陆域水平纵深1000米划定为畜禽禁养区，关停退出或异地搬迁区内畜禽规模养殖场（户），其中生猪存栏规模300头以上和等当量的牛、羊、禽养殖场（户）在2016年底前完成。其附件《洞庭湖区内湖和农村集中式饮用水地下水源取水地址名单》中澧县内湖为马公湖、杨家湖、牛浪湖、宋鲁湖、北民湖；澧县农村集中式饮用水地下水源取水地址为澧澹、永丰、大周。本院认为,本案争议焦点是澧县政府给予叶正玉等15人的回复及关于畜禽退养补偿标准是否合法。关于回复及畜禽退养补偿标准的问题。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。有关行政补偿标准和程序问题，现行法律、法规并没有出台具体标准。因此，澧县政府发布澧政办函[2017]40号文件以及文件中确定的补偿标准并无明显不合法或者不合理情形。澧县政府依据上述文件对上诉人的补偿申请作出回复并无不当。上诉人认为澧县政府按照《畜禽养殖环境综合整治工作方案》（澧政办函[2017]40号）文件以及文件中确定的补偿标准是错误的，应当按照《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》湘政办函[2016]55号文件或者澧县政府发布的澧政办函[2016]34号文件标准予以补偿。本院经审理查明，叶正玉等15人不在《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》湘政办函[2016]55号文件确定的洞庭湖区养殖环境整治专项行动的区域内，而澧政办函[2016]34号文件是为落实《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》湘政办函[2016]55号文件而印发的文件。因此，上诉人认为应当按照上述两文件的标准予以补偿的诉求本院不予支持。上诉人提出一审法院遗漏了对澧县政府《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》（澧政办函[2017]40号）文件进行附带审查的诉讼请求。经查，一审法院认为澧县政府有权根据辖区的畜禽退养规模、财政支付能力等实际情况，确定补偿标准。从湖南省人民政府的有关补偿文件来看，对于畜禽养殖的补偿也只是适当补偿，并非对于养殖场全部损失的补偿。因此，澧县政府发布澧政办函[2017]40号文件以及文件中确定的补偿标准并无明显不合法或者不合理情形，一审以文件中确定的补偿标准进行了审查。在确定补偿标准前征求了相关意见，也经过政府常务会议讨论决定，程序上亦无明显不当。本院认为一审法院已对澧政办函[2017]40号文件的合法性进行了审查，且对其合法性进行了确认。上诉人认为一审未对该文件的合法性进行审查及遗漏诉讼请求的主张本院不予支持。上诉人认为一审认定事实不清，适用法律错误，本院经审理认为上诉人的该项主张不能成立，本院亦不予支持。综上所述，上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人叶正玉、曾庆忠、杨纪学、叶正宇、杨乐仲、杨全华、陈远清、曾贤科、叶发岩、杨泉国、杨金桥、方艳、曾贤球、杨文华、施祖玉等15人负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年五月十七日法官助理张颢严书记员杨柳