江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣03行初10号原告萍乡市毕升精细化工有限公司，住所地江西省萍乡市萍乡经济技术开发区**，统一社会信用代码×××5Ｘ3。法定代表人周桂发，总经理。委托代理人陈文解，江西化成律师事务所律师。委托代理人邹智，江西化成律师事务所律师。被告萍乡经济技术开发区管理委会员，住所地江西省，统一社会信用代码12360300MB060148XR。法定代表人刘建中，主任。委托代理人付小雪，该管委会工作人员。委托代理人李强勇，江西振武律师事务所律师。原告萍乡市毕升精细化工有限公司（以下简称萍乡毕升公司）认为被告萍乡经济技术开发区管理委员会（以下简称萍乡经开区管委会）迟延履行行政协议，于2019年1月14日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月16日公开开庭审理了本案。原告萍乡毕升公司的法定代表人周桂发及委托代理人陈文解、邹智，被告萍乡经开区管委会委托代理人付小雪、李强勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告萍乡毕升公司诉称，原告位于萍乡经济技术开发区北区，属于2006年被告招商引资的民营企业。原告属创新型高科技企业，主要从事研究生产高锰酸钾，实现从老工艺平炉法生产到新工艺液相法生产。2006年3月6日，原告与江西省萍乡高新技术工业园管理委员会（原江西省安源经济开发区管理委员会）签订《江西省安源经济开发区（高新园）入园协议书》，旨在鼓励原告到江西省安源区经济开发区（高新园）投资兴业。协议签订后，原告开始投入资金打路基，摊铺水泥路面，填土造形搞绿化，铺埋水管、电路，兴建厂房、办公楼等。2007年，原告开始试生产。原告投入的全部资金包括固定资产、投资的流动资金5000余万元，所有资金均属自筹，未向银行申请贷款。经过一年多的生产及自主研发，原告出现了流动资金、研发资金短缺，于是要求被告办理土地使用权证及房屋所有权证，便于原告向银行申请贷款用作抵押担保。2009年8月31日，萍乡市人民政府因城市规划需要，下达了关于冻结萍乡经济开发区迎宾大道（工业大道）以西、洪山大道以东、安源大道以北范围内工业用地的通知（萍府字[2009]62号），导致原告使用的土地及房产不能办理权属证书。原告通过近两年时间向萍乡市人民政府及被告反映实际困难，才于2010年底取得了部分权属证书。因资金短缺，期间二年内原告被迫停产，造成技术人员及熟练工人严重流失。从2007年底至2008年底、再从2011年至2012年底，经过三年多的努力，原告成功研发出液相法生产高锰酸钾新工艺技术。2010年，原告获得中华人民共和国国家知识产权局颁发的发明专利证书（证书号第716442号）。2012年底至2013年初，原告向被告书面呈送报告，因工艺流程缺陷、节能减排的需要，原告需扩改建成年产一万吨高锰酸钾要求。但被告收到报告后，以城市规划为由，不同意原告在原地址上扩建，只同意原告置换搬迁，并成立了以原主任彭济庆、黄镇萍副主任为领导的搬迁领导小组开展置换工作。2013年9月，被告委托江西百伦资产评估有限公司对原告的固定资产及生物性资产进行评估。2014年2月18日，江西百伦资产评估有限公司作出赣百伦评报字（2014）第140202号征收补偿价值评估报告。通过一年多时间的努力，置换资产评估、核定等各方面工作基本结束，被告将征收补偿价值评估报告送给原告。期间，参与置换工作的部门有被告所属的经贸局、法制办、房屋拆迁办、土地局、规划局、审计局、环保局、办公室等部门。2013年12月，江西萍乡经济开发区经贸科技发改局给原告下达“关于同意萍乡市毕升精细化工有限公司异地搬迁改建年产1万吨高锰酸钾建设项目开展前期工作的通知”（萍开发改字[2013]64号），同意原告新项目开展前期工作，被告还制定出了上会的文书报告，主要负责人都签字认定，并于2014年初把所有文书呈交给区最高层领导。然而，原告该项目置换工作一拖再拖，至今长达七年之久。期间，原告多次书面报告被告请求主要领导加快置换进程。尽管这几年，原告向被告上百次请求，但都无济于事，如石沉大海般，每次都得不到被告的回复。直到2017年下半年，双方重新启动企业置换工作，但被告以江西百伦资产评估有限公司作出赣百伦评报字（2014）第140202号征收补偿价值评估报告逾期为由，出尔反尔，不守诚信，为了资产价格及各项补偿僵持不下，一直到现在都没有取得任何进展。原告作为创新型高科技企业，正当企业正常运转且企业前景无限美好的状态下，却因被告的多次变故，开出的多张“空头承诺支票”，导致原告停产停业长达9年之久，投资付诸东流，致使原告因无法偿还银行贷款及巨额延期利息，原告及其法定代表人的资产即将被萍乡市两级法院低价司法网络拍卖，将对原告及其法定代表人造成重创，损失惨重。被告完全置民营企业和企业家的正当诉求于不顾，损害原告合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》之相关规定，特向法院提起诉讼，请求：一、确认被告迟延履行对原告的土地置换、异地搬迁及收购的行为违约；二、判令被告赔偿给原告造成的损失5,203.1万元。原告萍乡毕升公司为支持其主张，向本院提交了以下证据：第一组证据：《江西省安源区经济开发区（高新园）入园协议》，以证明：2006年3月6日，原、被告双方签订入园协议，原告系被告招商引资的民营企业。第二组证据：2.1《转让专利合作生产高锰酸钾协议（合同）》；2.2《发明专利证书》（证书号第716442号），以证明：原告属创新型高科技企业，主要从事研究生产高锰酸钾，从老工艺平炉法生产到实现新工艺液相法生产。第三组证据：3.1《土地所有权证》[萍国用（2010）第0527号、第79702号]；3.2《房屋所有权证》（萍房权证开字第**、20××27号），以证明：原告名下的土地及房产情况，原告系两证齐全的民营企业。第四组证据：4.1萍乡市人民政府《关于冻结萍乡经济开发区迎宾大道（工业大道）以西洪山大道以东安源大道以北范围内工业用地的通知》（萍府字〔2009〕62号）；4.2萍乡经济技术开发区管委会办公室《文件处理单--关于毕升化工资产收购及土地置换的请示》；4.3《要求批准改、扩建立项的报告》；4.4江西萍乡经济开发区经贸科技发改局《关于同意萍乡市毕升精细化工有限公司异地搬迁改建年产1万吨高锰酸钾建设项目开展前期工作的通知》（萍开发改字〔2013〕64号）；4.5江西萍乡经济开发区经贸科技发改局《关于萍乡市毕升精细化工有限公司异地搬迁改造年产1万吨高锰酸钾建设项目立项批复》（萍开发改字〔2013〕69号）；4.6《萍乡经济技术开发区管委会办公室文件处理单--关于同意重启企业置换的报告》；4.7《关于请求收购毕升化工公司的报告》，以证明：2009年8月31日，萍乡市人民政府因城市规划需要，冻结萍乡经济开发区迎宾大道（工业大道）以西洪山大道以东安源大道以北范围内工业用地。2014年，被告同意对原告资产收购及土地置换。2017年，被告同意重启置换。并且，2017年9月6日，被告同意组织收购原告所有资产。第五组证据：5.1萍乡市委市政府人民来访精细化管理登记表；5.2关于请求敦促萍乡经济技术开发区紧急落实我公司置换事宜的报告三份，以证明：原告多次向被告请求及通过信访途径维权。第六组证据：6.1江西百伦资产评估有限公司《关于萍乡市毕升精细化工有限公司征收补偿价值评估报告》[赣百伦评报字（2014）第140202号]；6.2南昌洪利房地产土地评估顾问有限公司《房地产评估报告书》（赣洪利房评字第[2017]1011-5号）；6.3《固定资产—机器设备清查评估明细表》；6.4萍乡市安源区人民法院（2017）赣0302民初760、764、767号民事判决书；6.5萍乡市中级人民法院（2017）赣03民初14号民事判决书；6.6萍乡经济技术开发区管委会办公室《文件处理单--关于毕升化工资产收购及土地置换的请示》，以证明：一、2013年，双方就达成了就毕升化工公司资产收购的合意；二、原告各项损失合计5,203.1万元，包括：1.资产收购方面。（1）固定资产及生物性资产评估价格2,802.8万元；（2）未评估机械设备价格300万元；（3）技术咨询费、开办费228万元；（4）工业用地土地评估价格1,191.7万元；合计：4,522.5万元。2.银行贷款利息案件受理费及税款损失。（1）萍乡农村商业银行股份有限公司：利息4,493,825.18元。（2）案件受理费：244,744.38元。（3）江西萍乡经济开发区地方税务局纳税款206.8万元。被告萍乡经开区管委会辩称，被告并未与原告达成任何征收方面的合意，所谓损失系由于原告方自身导致，与被告无关。1.虽然因萍乡市城市规划需要，无法在第一时间帮助原告取得土地及房产的权属证书，但是被告根据原告的实际情况，于2010年底帮助原告取得了相应的权属证书。因城市规划需要，原告无法在原址上扩建，被告也下达了萍开发改字[2013]64号文件同意原告年产1万吨高锰酸钾建设项目（建设地点东壁管理处）开展可行性论证等前期工作。要求原告抓紧办理项目环评、节能评估等国家规定的相关手续。但系因原告自身原因，导致该项目未落实。2．关于2013年涉及征收补偿部分，2014年2月18日被告与原告均同意由被告委托江西百伦资产评估有限公司对原告的资产进行评估，但原告一直不同意赣百伦萍报字（2014）第140202号征收补偿价值评估报告的结果，导致征收无法进行，甚至致使该报告结果失效。原告又于2017年8月31日要求被告对其公司进行收购，因此被告依法委托评估机构对原告的财产进行评估，评估结果为9,814,596.42元，被告依然对此结果不满意，导致征收无法进行。3.在原告2013年10月11日的《关于对江西百伦资产评估有限责任公司资产评估初步资料的反馈意见》中明确表示其产生损失的原因包括因侵权案导致其被迫停产两年之久，该损失与原告无关。4.关于银行货款利息及税款损失更是与被告无关，应当由原告自行承担。综上所述，被告并不存在任何违约行为，原告的损失因其自身原因导致，与被告无关。在被告与原告未形成征收补偿合意前，被告并无对其作出补偿的义务，故为维护被告的合法权益，特请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告萍乡市经开区管委会于2019年2月11日向本院提交延期举证申请书，经本院准许延长举证期限至2019年2月22日。被告在举证期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：1.1《关于对江西百伦资产评估有限公司资产评估初步资料的反馈意见》（出具日期：2013年10月18日）；1.2《萍乡市毕升精细化工有限公司的请示》（出具日期：2014年2月21日），以证明：1.第一次涉及征收问题，因原告方不同意评估结果导致征收搁置；2.原告方的损失系由其自身原因导致（包括侵权案导致停产两年）。第二组证据：2.1《关于请求收购毕升化工公司的报告》（出具日期：2017年8月31日）；2.2江西百伦资产评估有限公司初评报告（出具日期：2017年10月10日），以证明：原告于2017年8月31日要求被告收购，被告于2017年10月10日委托江西百伦资产评估公司作出评估报告，初次评估结果为9,814,596.42元，但原告不同意。当事人所提交的上列证据，均经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认定。（1）关于原告提供的证据对原告第一组证据，被告认为该协议系复印件，不认可其真实性。本院经审查认为，该协议虽然系复印件，但综合本案其他证据，对该组证据的证据效力予以确认，可以证明原告系被告2006年招商引资的民营企业。对原告第二组证据，被告对2.1《转让专利合作生产高锰酸钾协议》的证据三性均有异议，对2.2《发明专利证书》（证书号第716442号）的真实性无异议，对该证据的关联性有异议，但认为该证据与本案不具有关联性，且无法证实该专利已经转让给原告或者是授权原告使用。本院经审查认为，该组证据能够证明原告的企业性质以及实际经营范围。对原告第三组证据，被告对该组证据无异议，本院对该证据效力予以确认。对原告第四组证据，被告对4.1萍乡市人民政府《关于冻结萍乡经济开发区迎宾大道（工业大道）以西洪山大道以东安源大道以北范围内工业用地的通知》的真实性有异议，认为该文件仅为复印件，且与被告无关；同时，该文件冻结的是新批工业项目，对于原告的建设及经营行为没有直接影响，即使该通知规定的冻结行为造成原告损失，也不能由被告承担。针对被告的该项质证意见，原告认为经询问市相关领导，该通知系根据被告申请以市人民政府名义作出。被告认为4.2《萍乡经济技术开发区管委会办公室文件处理单--关于毕升化工资产收购及土地置换的请示》不属于行政决定，它能够说明双方当事人对资产收购及土地置换进行了协商，在协商过程中，因原告方的原因，导致资产置换及土地置换未能进行。针对被告的该项质证意见，原告认为，江西萍乡开发区经贸科技发改局对请示内容加盖了公章予以确认，原、被告双方并非在协商过程中，系经过协商就收购事宜达成一致意见后才提交上会讨论。被告对4.3《要求批准改、扩建立项的报告》真实性不予认可，且认为该报告仅为原告单方陈述，不能作为定案依据。被告认为4.4江西萍乡经济开发区经贸科技发改局《关于同意萍乡市毕升精细化工有限公司异地搬迁改建年产1万吨高锰酸钾建设项目开展前期工作的通知》及4.5《关于萍乡市毕升精细化工有限公司异地搬迁改造年产1万吨高锰酸钾建设项目立项批复》系督促原告办理相关手续的通知，被告已履行行政义务，原告未能办理相关手续，应自行承担责任。针对被告的该项质证意见，原告认为，结合证据1.1入园协议第三条以及证据4.2江西萍乡经济开发区经贸科技发改局请示第三条补偿费用以及规划布局的内容，原告的布局受被告的规划布局调整，因被告未对原告的土地置换事宜进行落实，导致原告没有项目用地，无法按照要求办理项目环评、节能评估等手续。被告认为4.6《萍乡经济技术开发区管委会办公室文件处理单--关于同意重启企业置换的报告》没有原件，且属于原告单方陈述，不能作为定案依据。被告对4.7《关于请求收购毕升化工公司的报告》真实性无异议，认为其能够证实原告至2017年8月31日才向被告提出正式的收购请求。针对被告的该项质证意见，原告认为，在证据4.7以前，被告仅对原告的固定资产等进行收购，土地进行置换，因被告没有可置换土地，才要求将原告的土地一并收购。本院经审查认为，证据4.1符合证据三性，具有证明效力，能够证明萍乡市人民政府根据城市规划需要冻结萍乡经济开发区迎宾大道（工业大道）以西洪山大道以东安源大道以北范围内工业用地的事实；证据4.2、4.3、4.6、4.7可证明原告与被告及其职能部门对资产收购及土地置换（或整体收购）开展了磋商、论证等相关工作事实，其中证据4.2系被告职能部门内部请示，并未形成行政决定，证据4.3、4.6、4.7系原告单方陈述，相关内容被告并未予以认可，仅可证明原告向被告提出的要求内容。证据4.4、4.5符合证据三性，可证明江西萍乡经济开发区经贸科技发改局对原告异地搬迁及改造项目开展前期工作及项目立项予以审批，但该两项证据与原、被告达成收购或置换合意无关联性。综上，原告该组证据不能证明被告已同意对原告资产及土地进行收购或置换。对原告第五组证据，被告认为该组证据系原告的陈述，不能作为定案依据。本院经审查认为，该组证据为原告单方陈述，不具有证明效力，原告亦未提供相关部门受理及处理情况，且上级领导或信访部门的信访处理与本案诉讼并无关联，故对该组证据，本院不予认定。对原告第六组证据，被告对6.1江西百伦资产评估有限公司《关于萍乡市毕升精细化工有限公司征收补偿价值评估报告》真实性无异议，但认为该报告已超过有效期，不具备关联性。被告认为6.2南昌洪利房地产土地评估顾问有限公司《房地产评估报告书》系在未经被告同意的基础上作出，仅限于本院办理执行案件使用。且该报告评估范围及价值不属实，应当以江西百伦资产评估有限公司2017年的初评报告的资产范围及其价格为准。被告认为6.3《固定资产—机器设备清查评估明细表》系原告自行制作，在评估鉴定机构或者被告核实以前不能作为定案依据。被告认为6.4、6.5相关民事判决书与本案无关，原告不履行偿还贷款的义务引发的诉讼应由原告自行承担的责任。被告对6.6《萍乡经济技术开发区管委会办公室文件处理单--关于毕升化工资产收购及土地置换的请示》的质证意见与4.2质证意见相同，即不属于行政决定，它能够说明双方当事人对资产收购及土地置换进行了协商，在协商过程中，因原告方的原因，导致资产置换及土地置换未能进行。本院经审查认为，对该组证据的真实性、关联性予以认可，该组证据能够证明江西百伦资产评估有限公司、南昌洪利房地产土地评估顾问有限公司曾对相关财产进行评估，但不能证明原、被告对资产收购达成合意。至于损失范围、损失金额、责任划分应结合本案其他证据综合认定，待后阐述。（1）关于被告提供的证据对被告第一组证据，原告对该组证据的真实性、合法性无异议，但认为在江西萍乡经济开发区经贸科技发改局向被告请示的时间在2014年4月17日，原告的反馈意见以及请示均在江西萍乡经济开发区经贸科技发改局请示上会以前的协商阶段，原、被告在上会文件形成时，对收购及土地置换事宜已达成一致意见。2013年10月18日反馈意见中提到的侵权案发生在2007年以前，与本案无关。本院经审查认为，该组证据符合证据三性，可证明原告对江西百伦资产评估有限责任公司资产初评资料及评估报告提出异议，请求被告对评估意见予以重新考虑。至于原告损失范围及原因等应结合本案其他证据综合认定。对被告第二组证据，原告对2.1《关于请求收购毕升化工公司的报告》的真实性、合法性无异议，认为2017年9月6日被告签字系对原告包括土地及固定资产进行收购的合意，此前系对原告的固定资产及土地置换形成了合意；原告不认可2.2江西百伦资产评估有限公司初评报告的真实性，认为其系复印件，没有任何单位盖章，原告不认可评估程序，评估报告未经原告同意。江西百伦资产评估有限公司认为原告的收购问题属于需要处理的遗留问题，隔几年再来评估无意义。本院经审查认为，证据2.1可证明原告于2017年8月31日向被告提出收购请求，但被告领导的签字系行政机关内部程序，不直接对外发生效力，故原告的质证意见不能成立。证据2.2系初评报告，未经江西百伦资产评估有限公司盖章确认，不具备评估效力，且原告对其真实性提出异议，本院不予认定。经审理查明，原告位于萍乡经济技术开发区北区，属于2006年被告招商引资的企业。2006年3月6日，被告萍乡经开区管委会前身江西省安源经济开发区（高新园）管理委员会作为甲方与原告萍乡毕升公司作为乙方签订《江西省安源经济开发区（高新园）入园协议书》，约定原告入园投资10,000万元新建精细化工生产线，协议对入园投资规模、项目要求、优惠政策、土地出让、证照办理、动工建设以及投产期限、违约责任等进行了约定，其中第三条约定：“乙方（即原告）的厂区布局必须服从甲方的整体规划，厂区规划设计应报甲方审查批准并由甲方组织放线后才能施工”。2010年，原告取得位于江西萍乡经济开发区工业园北区的国有土地使用权证以及房屋产权证书。2013年1月30日，原告向被告递交《要求批准改、扩建立项的报告》，称原告为降低成本、提高产量、实现规模化生产，决定再投资5,000万元，要求批准改、扩建项目。鉴于萍乡市人民政府于2009年8月31日下发《关于冻结萍乡经济开发区迎宾大道（工业大道）以西洪山大道以东安源大道以北范围内工业用地的通知》（萍府字〔2009〕62号）冻结迎宾大道（工业大道）以西、洪山大道以东、安源大道以北范围内新建工业项目用地以及工业用地转让等原因，出于城市规划需要，原告无法在原址上扩建，被告所属江西萍乡经济开发区经贸科技发改局于2013年12月9日下发通知，同意原告年产1万吨高锰酸钾建设项目（建设地点东壁管理处）开展可行性论证等前期工作。同年，江西萍乡经济开发区经贸科技发改局对原告搬迁改造年产1万吨高锰酸钾建设项目作出立项批复，建设地点：萍乡经济技术开发区东壁管理处，建设内容及规模：项目总占地面积60亩，建设办公大楼，生产车间等设施。原告搬迁改造项目立项后，被告启动对原告资产收购事宜。经被告委托，江西百伦资产评估有限公司对原告征收补偿价值进行评估，并于2014年2月17日出具《关于萍乡市毕升精细化工有限公司征收补偿价值评估报告》[赣百伦评报字（2014）第140202号]，评估结论为：截止评估基准日2013年9月24日，萍乡市毕升精细化工有限公司征收补偿评估总价值为28,028,860.00元，其中房屋建筑物评估价值为5,228,040.00元，构建物评估价值为5,978,350.00元，机器设备评估价值为16,231,170.00元，园林绿化评估价值为591,300.00元。评估报告有效期为一年，自评估基准日开始计算。原告收到江西百伦资产评估有限公司评估报告后，于2014年2月21日以请示形式向被告提出意见，对评估报告采用的评估原值4,193.3万元无异议，但不认同评估净值2,802.8万元，要求按照固定资产原值给予补偿，同时补偿土地补差840万元，技术咨询费和办理证照、搬迁费用228万元，以上补偿费用总额为5,261.3万元。原告在该请示中请求免除税收共计2,068,377.66元，并要求新址落实后达到“三通一平”交付使用，且相关证照的更换和办理以及所产生的经费应明确由被告承担。2014年4月17日，江西萍乡经济开发区经贸科技发改局向被告递交《关于毕升化工资产收购及土地置换的请示》，对原告资产收购及土地置换提出了初步建议：资产按评估价值净值2,802.8万元补偿（折旧了1,400万元左右，另有300万机械设备未评估），补助技术咨询费、开办费等228万元，原告自2006年10月1日至2013年9月30日欠缴税款2,068,377.66万元及滞纳金予以免除，新厂国有工业用地办证费用由开发区承担，规划部门调整安置地总体规划。2014年4月21日，时任被告负责人在该请示报告的公文处理单上签署意见“同意上会，但技术咨询及开办费太高，需重新协商。”但被告未对原告资产收购和土地置换作出书面决定或者与原告签订相应的协议。2017年7月18日，原告向被告出具《关于同意重启企业置换的报告》，提出原告已于2017年7月15日召开股东大会，同意重启企业置换工作，并要求被告从快从速办理。被告收悉报告后，相关负责人签署意见由专人阅处。2017年8月31日，原告向被告提出《关于请求收购毕升化工公司的报告》，要求被告迅速组织派出相关人员进驻公司，完成企业收购工作。被告相关负责人签署意见指示安排人员组织收购，根据实际情况拿出意见。因原、被告双方就收购事宜未达成一致意见，原告遂于2019年1月14日向本院提起行政诉讼，请求：一、确认被告迟延履行对原告的土地置换、异地搬迁及收购的行为违约；二、判令被告赔偿给原告造成的损失5,203.1万元。本院认为，原告提起本案诉讼，认为被告迟延履行对原告的土地置换、异地搬迁及企业收购的行为违约，给原告造成损失，进而提起相关诉请，本案系行政协议纠纷。本案的焦点问题为：一、原告主张被告违约及赔偿是否存在权利基础和法律依据；二、被告是否需要对原告进行赔偿以及赔偿数额。一、关于原告主张违约及赔偿是否存在权利基础和法律依据的问题本院认为，行政诉讼中主张对方存在违约行为的前提在于存在业已成立并生效的行政协议，若不存在合法有效的行政协议，则不产生行政协议履行及违约的问题。本案原、被告双方未对土地置换、异地搬迁及收购事宜签订书面协议，但原告在庭审中主张原、被告双方于2014年对原告资产收购和土地置换达成了口头协议。对此，本院认为，口头形式协议一般只适用于标的数额不大、内容不复杂而且能即时清结的合同关系。本案中，原告所诉称的口头协议权利义务内容复杂且涉及多个职能部门职权、涉及标的金额巨大、履行期限长，不符合订立口头协议情形的常理认知。此外，原告提供的证据亦不能证明原、被告双方已对资产收购、土地置换等原告诉请相关事宜达成合意，具体分析如下：第一，萍乡经济技术开发区管委会办公室《文件处理单--关于毕升化工资产收购及土地置换的请示》系被告所属部门与被告之间的内部文件，该请示涉及原告权益的事项仅在按照法定程序讨论通过并转化为行政行为的情况下才对外具备法律效力。况且，行政机关意思表示的形成是集体意思的结果，从该请示的公文处理单内容来看，被告主要负责人的批示意见“同意上会，但技术咨询费及开办费太高，需重新协调”表明请示事项尚需与原告协调达成一致意见后再经集体讨论后形成最终意见，至于上会讨论结论是否为同意请示意见，最终金额如何确定尚处于不确定状态，故不能将文件处理单领导签署意见视为被告的意见。第二，江西萍乡经济开发区经贸科技发改局《关于同意萍乡市毕升精细化工有限公司异地搬迁改建年产1万吨高锰酸钾建设项目开展前期工作的通知》（萍开发改字〔2013〕64号）以及《关于萍乡市毕升精细化工有限公司异地搬迁改造年产1万吨高锰酸钾建设项目立项批复》（萍开发改字〔2013〕69号）系被告所属部门根据原告的申请对原告异地搬迁项目开展前期工作和立项的批复，该批复并无被告对资产收购及土地置换的相关承诺。第三，如前所述，《萍乡经济技术开发区管委会办公室文件处理单--关于同意重启企业置换的报告》上领导签署意见部署人员组织收购亦未直接设定原告的权利和义务，并非被告启动企业置换的意思表示。第四，江西百伦资产评估有限公司《关于萍乡市毕升精细化工有限公司征收补偿价值评估报告》系原、被告在缔约准备过程中所作评估报告，具有过程性决策信息的作用，但对原、被告不产生刚性拘束力，原、被告双方仍具备就评估项目的价值进行磋商、谈判的空间。质言之，即使存在评估报告，若任何一方因对评估报告不认可导致双方无法对征收补偿形成合意，行政协议即无法达成，故评估报告本身不能表明被告已同意按照评估报告议定的金额对原告进行资产收购和土地置换。据此，原告提出原、被告对固定资产收购和土地置换形成合意缺乏事实依据。鉴于本案不存在双方针对土地置换、异地搬迁、企业收购相关事宜达成的行政协议，原告要求确认被告违约的主张缺乏权利基础，依法不能成立。二、关于赔偿损失的问题鉴于原、被告双方并未形成行政协议，被告不负有相应的行政义务，原告基于违约行为主张赔偿损失显然不能成立。此外，行政协议的缔结过程实质上是行政机关与行政相对人之间依法形成合意的双向互动过程，在相关法律、法规未规定被告负有法定缔约义务且现有证据不能证明被告存在恶意磋商等违反诚实信用原则行为的情况下，不能因原、被告未就资产收购、土地置换达成行政协议即要求被告承担赔偿责任。综上所述，原告的诉讼请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下：驳回原告萍乡市毕升精细化工有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告萍乡市毕升精细化工有限公司公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇一九年五月二十日法官助理吴勇书记员刘诗怡