湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂行终211号 上诉人（一审被告）武汉市武昌区人民政府，住所地：湖北省武汉市武昌区中山路**。 法定代表人余松，区长。 委托诉讼代理人李凯凯，武昌区政府法制办工作人员。 委托诉讼代理人胡胜泉，湖北今天律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）黄鸿刚，男，1959年9月27日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。 武汉市武昌区人民政府（以下简称武昌区政府）因黄鸿刚诉其撤销房屋征收补偿决定一案，不服武汉铁路运输中级法院（2018）鄂71行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 武汉铁路运输中级法院一审查明，武昌区政府于2015年8月28日作出了武昌征决字[2015]17号房屋征收决定，并于同月31日连同附件《武昌区岳家嘴片旧城改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）在征收范围内张贴公告，载明了征收范围、行政复议、行政诉讼权利等内容，《补偿方案》中载明“征收补偿签约期限自本项目被征收房屋评估结果公告之日起3个月”。本案涉案房屋位于武汉市武昌区中北路227号2栋1单元5层1号在本次征收范围，黄鸿刚为房屋所有权人。该房屋用途为住宅，房屋建筑面积为66.7平方米。该征收项目实施机构武汉市武昌区房屋征收管理办公室（以下简称武昌区征收办）于2015年9月10日至18日组织了被征收人协商确认评估机构，因协商未成，该办于当月30日组织被征收人在湖北省武汉市黄鹤公证处监督下选定评估机构，因现场未能通过投票选定评估机构，随即进行摇号活动，确定了永业行（湖北）土地房产评估咨询有限公司为本次项目房地产价格评估机构，黄鹤公证处于同年10月14日出具了（2015）鄂黄鹤内证字第22931号《公证书》。同年10月10日武昌区征收办在被征收范围内进行张贴通告选定评估机构的过程及结果，并于当月27日发布《关于武昌区岳家嘴片旧城改造项目征收范围内被征收房屋初步评估结果的公告》，连同《武昌区岳家嘴片旧城改造项目房屋征收评估价格一览表》在被征收范围内进行张贴公示，公示期自2015年10月28日至2015年11月3日止，公告载明公示期间在征收现场安排注册房地产估价师对初步评估结果进行现场说明解释。同年11月4日武昌区征收办发布《关于武昌区岳家嘴片旧城改造项目征收范围内被征收房屋评估结果的公告》，将包含涉案房屋评估结果的公告在征收范围内张贴公示，公告载明了对评估结果有异议的申请复核及鉴定的方式，并明确了签约期限自2015年11月4日至2016年2月3日止。永业行（湖北）土地房地产评估咨询有限公司对涉案房屋作出（鄂）永房[2015]（估）字第03040-247号《武昌区岳家嘴片旧城改造项目国有土地上房屋征收分户评估报告》（以下简称《评估报告》），确定黄鸿刚的房地产评估综合单价为9670元/平方米，房地产评估价为644989元，估价时点为2015年8月31日。2016年8月6日，武昌区征收办在《武汉晨报》上刊登了《武昌区岳家嘴片旧城改造项目被征收房屋分户评估报告的公告》，告知包含黄鸿刚在内的部分被征收房屋登记权利人在2016年8月18日前至岳家嘴片旧城改造项目部领取评估报告。武昌区征收办于2017年4月20日将《评估报告》邮寄给黄鸿刚，邮件跟踪显示于2017年4月21日由报箱签收。在本征收项目实施期间双方经过多次协商，因在签约期限内未达成补偿协议，武昌区征收办于2017年8月1日报请武昌区政府作出房屋征收补偿决定。同年8月8日武昌区政府对黄鸿刚作出了《补偿决定》（即武昌征决补字[2017]090号《武汉市武昌区人民政府房屋征收补偿决定》），并于同日在被征收范围内进行了送达和公告，告知被征收人行政复议、诉讼权利及法定期限。黄鸿刚认为武昌区政府所作出的房屋征收补偿决定违法，侵害了其合法权益，故提起了本案诉讼，请求撤销武昌征决补字[2017]090号《武汉市武昌区人民政府房屋征收补偿决定》，本案诉讼费用由武昌区政府负担。 武汉铁路运输中级法院一审认为，本项目选定评估机构的程序合法，评估机构作出的《评估报告》由具有资质的注册房地产估价师签字确认，符合相关规定。评估人员虽未入户勘验，但并未影响到黄鸿刚的实际权益。武昌区政府虽向武汉铁路运输中级法院提交了其向黄鸿刚送达评估报告的邮寄回执及邮件跟踪打印单作为履行送达程序的证据，但是无法从邮寄单据上看出是寄往何地，邮寄跟踪显示亦是报箱签收，故黄鸿刚称自己未收到《评估报告》的主张，予以认可。武昌区政府称公告送达了《评估报告》但为（应为“未”）提供相应证据，因现有证据无法达到其在法定期限内依法向黄鸿刚送达《评估报告》的证明目的，视为没有送达。《征收条例》和《评估办法》明确规定了房屋征收部门有送达被征收房屋分户评估报告的义务，并赋予了被征收人或者房屋征收部门不服被征收房屋价值评估结果的救济权以及不服评估结果寻求救济的法定期限。由于《评估报告》未依法送达给黄鸿刚，导致其未能在法定期限内就分户评估结果申请复核评估或鉴定，丧失了权利救济机会，因送达《评估报告》是作出征收补偿决定的前置程序，且是计算黄鸿刚房屋价值的主要依据，故该程序的缺失导致武昌区政府对黄鸿刚作出的被诉征收补偿决定存在程序违法。武昌区政府作出《补偿决定》的法定程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决：一、撤销武昌区政府2017年8月8日作出的武昌征决补字[2017]090号《武汉市武昌区人民政府房屋征收补偿决定》；二、责令武昌区政府自本判决生效之日起，在法定期限内对黄鸿刚被征收房屋重新作出房屋征收补偿决定。案件受理费人民币50元，由武昌区政府负担。 武昌区政府上诉称，上诉人已对黄鸿刚的《评估报告》完成了转交，且已充分履行行政责任。参照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，以邮寄方式向其寄送《评估报告》合法，不存在违反《中华人民共和国行政诉讼法》的情形；上诉人提交的“国内挂号信函收据”以及邮件跟踪打印单可以证明寄送后的最终状态为“已签收，报箱代收”，向设置有接收邮件的信报箱的城镇居民楼处安排投递邮件是邮政部门的法定投递方式；参照民事诉讼程序该情形可以认定为已完成了转交程序。上诉人认为一审判决并没有对涉案补偿决定合法性问题作出实质评判，将本案推向“判而未决”的状态，并不能保护黄鸿刚的更多所谓“合法权益”。请求撤销一审判决，依法改判驳回黄鸿刚的诉讼请求，一、二审诉讼费全部由黄鸿刚负担。 黄鸿刚答辩认为行政诉讼被告对作出的具体行政负有举证责任，政府没有举出完整的证据链。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十二条规定，被征收人对被征收房屋所在地评估专家委员会的鉴定仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第三款规定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。由以上规定可见，法律法规赋予了被征收人一系列程序救济权利。房屋价值评估报告是行政机关作出补偿决定最重要的依据之一，如果评估报告未能送达被征收人，会导致被征收人申请复核评估和申请鉴定的法定权利无法行使，进而使得补偿决定本身失去合法性基础。 分户评估报告送达给被征收人，是被征收人履行一系列程序救济权利的直接前提。因此，采取合法的送达方式进行送达，关乎被征收人至关重要的程序性权利，并且送达应当有送达回证。参照《中华人民共和国民事诉讼法》第七章第二节关于送达方式的规定，直接送达有困难，可以采取委托送达或者邮寄送达等其他方式。本案中，武昌区政府没有选择直接送达的方式亦未证明直接送达有困难，选择其他方式应当尽量保证当事人能够收到《评估报告》。无论武昌区政府选择直接送达还是邮寄送达，其应当留存相应的送达回证，以证明其依法履行了正当的程序。一审中，武昌区政府虽提交了其向黄鸿刚送达评估报告的邮寄回执及邮件跟踪打印单作为履行送达程序的证据，但是无法从邮寄单据上看出是寄往何地，邮寄跟踪显示亦是报箱签收，并不能证明黄鸿刚收到了该《评估报告》。另外，武昌区征收办曾于2016年8月6日在《武汉晨报》上刊登了《武昌区岳家嘴片旧城改造项目被征收房屋分户评估报告的公告》，由于该公告仅告知被征收人在规定时间内领取评估报告，并非公告涉案《评估报告》内容，故该公告不能视为已经送达。由于武昌区政府未提供其他有效送达证据，原审认定《评估报告》未送达到黄鸿刚并无不当。 武昌区政府未能依法将《评估报告》送达给黄鸿刚，导致黄鸿刚未能依法行使一系列程序救济权利，基于此《评估报告》作出的征收补偿决定也就不具有合法性基础，一审判决撤销被诉征收补偿决定并无不当。武昌区政府认为一审判决没有对涉案补偿决定合法性问题作出实质评判，并不能保护黄鸿刚的更多所谓“合法权益”。本院认为，由于未按规定依法将《评估报告》送达给被征收人，导致了被征收人向房地产价格评估机构申请复核评估以及对复核评估有异议向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，以及进一步提起行政复议或行政诉讼的权利丧失，此权利的丧失可能会直接导致房屋价值确定的不合理，进而对被征收人的合法权益造成侵害。评估报告确定的房屋价值是补偿决定的必要依据，如果评估报告确定的房屋价值的公平性与合理性存疑，据此作出的补偿决定也将丧失合法性基础。一审判决责令武昌区政府重做征收补偿决定，即是要求武昌区政府补正缺失的程序，保证补偿决定的实质内容与作出补偿决定程序的合法性，以维护当事人的合法权益。 综上所述，武昌区政府作出的武昌征决补字[2017]090号《武汉市武昌区人民政府房屋征收补偿决定》的法定程序违法，一审判决予以撤销并责令其在法定期限内对黄鸿刚被征收房屋重新作出房屋征收补偿决定正确。武昌区政府的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案诉讼费50元由武汉市武昌区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张辅伦 审判员  胡 文 审判员  马春亮 二〇一九年五月八日 书记员  王 营