江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏06行终177号 上诉人（原审原告）周瑞祥，男，1948年11月15日生，××族，住南通市通州区。 上诉人（原审原告）王承英，女，1949年7月18日生，××族，住址同上。 共同委托代理人成加兵，男，1977年1月8日生，××族，住南通市崇川区，系两上诉人之子。 被上诉人（原审被告）南通市通州区兴仁镇人民政府，住所地南通市通州区。 法定代表人顾本勇，镇长。 应诉负责人马建芳，副镇长。 委托代理人杜丘，江苏清心律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市通州区城市管理局，住所地南通市通州区。 法定代表人周建清，局长。 应诉负责人顾军峰，副局长。 委托代理人陆飞，该局法制科干部。 周瑞祥、王承英因要求确认南通市通州区兴仁镇人民政府（以下简称兴仁镇政府）、南通市通州区城市管理局（以下简称通州区城管局）行政行为违法一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初118号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，周瑞祥、王承英住宅后方系一化粪池。周瑞祥、王承英依住宅后墙在化粪池四周竖四根简易水泥柱，并在水泥柱上方遮盖彩条布用于遮挡雨水，面积约二平方米。后彩条布老化破损，周瑞祥、王承英于2019年4月19日欲将彩条布更换成简易彩钢顶。更换过程中，邻居马某到所在徐庄村民委员会（以下简称徐庄村委会）举报要求制止，村会计当日组织协调并要求停止更换彩钢顶。次日，马某再次向村委会举报称周瑞祥、王承英未停止行动。4月20日下午，徐庄村数名村干部、城管工作人员等在周瑞祥、王承英家现场，由村干部指挥工人将化粪池上方的彩钢顶拆除。 周瑞祥、王承英提起行政诉讼，请求确认兴仁镇政府、通州区城管局共同强制拆除棚披行为违法及对周瑞祥、王承英人身强行控制违法。 一审经调查，徐庄村支书反映根据该村“村规民约”，村民禁止违章搭建，否则村委会可以责令恢复原状。由于周瑞祥、王承英搭建的是简易棚披，尚未形成违章建筑，故在邻居举报后，村委会组织人员并请工人拆除该简易棚披，工人工资由徐庄村委会支出。关于拆除现场有城管工作人员的原因，徐庄村支书陈述由于驻镇城管有巡查职责，当日系由村委会要求城管人员配合协调矛盾。依据通州区城管局及兴仁镇政府提供的现场视频，当日，周瑞祥在处置现场出现情绪激动的情形，并手持榔头以举报人家房屋也系违章建筑为由欲敲邻居家房屋。 另查明，南通市通州区城管执法大队在南通市××等镇派驻执法中队作为下属机构，派驻城管执法中队由属地镇政府负责日常具体工作，通州区城管局负责业务指导和考核监督。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”因此，可诉的行政行为应当是行政机关针对特定的、具体的事项对外作出的能够产生法律效果的行为，当事人对非行政行为提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。本案被诉拆除简易棚披的行为并非行政机关所作的行政行为：第一，案涉棚披不属于违法建筑。周瑞祥、王承英搭建的棚披系在其住宅后方靠墙设置四根简易水泥柱，再遮盖一彩钢板为顶，棚披的设置显然极为简单便捷，并无技术要求，对人力要求非常低，面积也仅有两平方米左右，用于遮挡化粪池，该棚披的构造尚不足以称其为建筑物或者构筑物。基层村民委员会认为该搭建棚披的行为违反“村规民约”而予以纠正，也属合理自治范畴。第二，徐庄村委会事实上制定了徐庄村“村规民约”并公示，依据兴仁镇政府提供的证据，徐庄村于2014年开展全国文明村创建活动时该“村规民约”已制定完成。徐庄村支书反映“村规民约”一经制定即在该村创办的报纸《徐庄人》上刊登、逐户发放，并在徐庄村务栏中公示。该“村规民约”的制定有无经过法定程序，并非本案所需审查范畴，在该“村规民约”尚未经法定程序撤销前，仍可作为徐庄村委会履职依据。因此，兴仁镇政府提交了徐庄村出具的《关于对周瑞祥户帮拆的情况概述》并主张案涉拆除棚披行为系由徐庄村委会实施，有事实依据。第三，实际实施拆除棚披的人员并非行政机关工作人员或者行政机关委托、雇请的人员。从现场视频看，在场人员有村委会工作人员、城管工作人员系客观事实，但是可以通过视频内容确认城管工作人员并未着手实施拆除棚披的行为，而是在周瑞祥、王承英情绪激烈的时候进行了劝导、阻止。根据对徐庄村支书的调查，其反映拆除棚披人员由徐庄村委会雇请，且由徐庄村委会支付工资，徐庄村支书亦提供发放工资的明细清单。确认某一行为是否由行政机关主导实施，不能仅以行政机关工作人员是否在场而确定，仍需综合考虑有无自认主体、是否具备职能权限等因素。本案中，在当地村委会自认其系在履行自治职能而拆除棚披，城管人员仅进行协调矛盾的前提之下，结合视频中并无城管人员实施拆除的事实，不能仅以城管人员在拆除现场而直接推定系城管人员实施拆除。因此，拆除周瑞祥、王承英搭建的简易棚披，应系徐庄村委会履行自治职能而实施的行为，并非兴仁镇政府或通州区城管局实施的行政行为，周瑞祥、王承英对该行为提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。 关于周瑞祥、王承英在本案中提出的在棚披被拆除过程中遭受人身强行控制的问题。通过现场视频，可见周瑞祥、王承英均因拆除棚披事宜情绪激动，两人坐在棚披下方地上欲阻止他人拆除棚披，现场人员对周瑞祥、王承英进行劝阻，城管人员也不存在强行控制周瑞祥、王承英身体的行为，在将周瑞祥带离棚披现场的过程中，也并不存在暴力情形。周瑞祥手持榔头欲破坏邻居马某家的违章建筑，城管人员也是以阻止周瑞祥前去马某家，并抢夺榔头为主，并未直接对周瑞祥的人身进行侵害。因此，现场城管中队工作人员并未实施行政行为，其在现场协调纠纷过程中虽与周瑞祥、王承英存在一定的肢体接触，但并不存在强行控制周瑞祥、王承英人身情形。 因此，一审法院裁定驳回周瑞祥、王承英的起诉。 周瑞祥、王承英提起上诉称，兴仁镇城管中队队员参与实施了案涉强制拆除棚批行为并对上诉人人身实施控制，上诉人一审起诉符合法定起诉条件，一审法院以案涉强拆行为系徐庄村委会主导实施为由裁定驳回起诉，认定事实错误，适用法律错误。 被上诉人兴仁镇政府答辩认为，案涉简易棚披系徐庄村委会行使自治职能而拆除，并非在场城管队员拆除，城管队员也不存在强行控制两上诉人人身情形，案涉拆除行为不能视为被上诉人实施的行政行为，一审裁定适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审裁定。 被上诉人通州区城管局答辩认为，因两上诉人私搭乱建，被上诉人在徐庄村委会要求下到现场参与协调解决矛盾，但案涉整个拆除过程中城管队员均未参与，两上诉人认为系城管队员实施拆除与事实不符，且也不存在被上诉人自认情形。请求驳回上诉，维持一审裁定。 本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，结合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条有关“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安”、第十条有关“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议”的规定，并结合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款有关“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告”规定精神，村民委员会在村民自治范围内、为维护本村的社会秩序和善良风俗、依照“村规民约”约定实施的行为，而非依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责，一般不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 本案徐庄村委会因认为两上诉人案涉搭建行为不符合该村村风民俗，组织相关人员强制拆除该搭建，并由徐庄村委会支付相应拆除费用，显系依徐庄村“村规民约”有关“村民禁止违章搭建、否则村委会可以责令恢复原状”的约定而实施，并非依据法律、法规、规章授权而履行行政管理职责；且在案证据表明，案涉城管工作人员均未具体组织实施或者参与案涉强制拆除活动，且城管工作人员对周瑞祥、王承英过激言行实施劝阻，也不属于限制周瑞祥、王承英人身自由情形。因案涉拆除行为既非兴仁镇政府、通州区城管局共同组织实施，也非徐庄村委会依据法律、法规、规章授权而实施，周瑞祥、王承英以兴仁镇政府、通州区城管局为共同被告，请求确认兴仁镇政府、通州区城管局共同实施强制拆除案涉棚披违法及对周瑞祥、王承英人身强行控制违法，显无事实依据，而徐庄村委会依该村“村规民约”约定实施自治，依法也不属于行政诉讼的受案范围。因此，周瑞祥、王承英的起诉不符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。 周瑞祥、王承英如坚持认为案涉拆除行为违法且侵犯其合法权益的，仍宜结合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第六十八条有关“村民委员会或者村民小组与他人发生民事纠纷的，村民委员会或者有独立财产的村民小组为当事人”的规定，通过民事诉讼途径妥善解决；周瑞祥、王承英如认为徐庄村“村规民约”相关约定不符合法律规定的，还可以依法向乡（镇）人民政府反映解决。 综上，周瑞祥、王承英的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张志新 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇一九年五月二十一日 法官助理 殷 勤 书 记 员 丁雯雯