贵州省铜仁市碧江区人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0602行初27号原告肖应付，男，1946年6月12日出生，汉族，务农，住贵州省思南县。委托代理人肖永霞，女，1985年7月18日出生，汉族，个体户，现住贵州省思南县，系原告肖应付之女，特别授权。委托代理人肖远和，男，1970年1月5日出生，汉族，务工，住贵州省思南县，系原告肖应付之子，特别授权。被告思南县天桥土家族苗族乡人民政府。地址：思南县天桥乡天桥社区下街组。法定代表人罗彪，系乡长。出庭负责人文力，系副乡长。委托代理人崔勇，该乡司法所负责人，特别授权、委托代理人柳松，该乡司法所工作人员，特别授权。被告思南县人民政府。地址：思南县思塘街道办事处府后街。法定代表人席龙海，系县长。委托代理人李力，该县司法局工作人员，特别授权。委托代理人周章明，该县司法局工作人员，特别授权。第三人肖应贵，男，1955年7月12日出生，汉族，务农，住贵州省思南县。原告肖应付不服被告思南县天桥土家族苗族乡人民政府（以下简称天桥乡政府）作出的土地管理行政裁决及被告思南县人民政府（以下简称思南县政府）所作的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月11日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月8日公开开庭审理了本案。原告肖应付及其委托代人肖永霞、肖远和，被告天桥乡政府副乡长文力以及委托代理人崔勇、柳松，被告思南县政府委托代理人李力、周章明以及第三人肖应贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告天桥乡政府于2018年11月8日作出天府行决字（2018）1号《行政处理决定书》（以下简称1号处理决定）认定：争议荒山位于梧桐村××组水井沟肖应付家院坝外面，土地承包前属梧桐村双龙桥生产队，之后原双龙桥生产队划分为杜家寨与双龙桥，肖应付被划分到杜家寨，肖应贵划分到双龙桥，分组时已经把争议荒山承包到双龙桥，故肖应付只能在杜家寨承包土地。肖应贵提供的《社员自留山证》证明了争议荒山在其所说的大地名水井沟内，经查，争议荒山使用权属应属肖应贵所有。故被告天桥乡政府根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五章六十二条、《贵州省土地管理条例》第五章第三十条之规定，将争议荒山使用权明确给肖应贵。原告不服，申请行政复议，思南县政府于2019年2月25日作出思府行复决字（2019）2号《行政复议决定书》（以下简称2号复议决定）认定被告天桥乡政府作出的1号处理决定程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》的二十八条第一款第（一）项的规定，对1号处理决定予以维持。原告肖应付诉称，一、被告思南县政府作出的2号复议决定没有实地调查取证，只按照天桥乡政府处理决定中的片面之词所作，未免草率。原告在行政复议申请中请求思南县政府到当地区调查，在召集两个村民组的年老群众进行听证，那么争议荒山的权属就能迎刃而解了，但思南县政府没有调查就凭天桥乡政府的书面不实之词，是不能得到公正结论的。二、思南县政府答辩称天桥乡政府调取了10位以上证人，该争议地属于双龙桥××组无疑，但这10位证人多数是第三人肖应贵的亲戚好友，不能成为该处理决定的依据。总之，思南县政府和天桥乡政府作出的决定是错误的，为维护原告的合法权益，现特提起诉讼，请求：1、撤销思南县天桥乡政府作出的天府决字（2018）1号处理决定书；2、撤销思南县政府作出的思府行复决字（2019）2号《行政复议决定书》；3、判决二被告承担本案诉讼费。原告肖应付向本院提供如下证据材料：1、1号处理决定、2号复议决定，拟证明争议地不叫水井沟。2、证明7份，拟证明争议地不叫水井沟，争议地属于肖应付。被告天桥乡政府辩称，一、天桥乡政府作出的1号处理决定认定事实清楚、程序合法、证据确凿，原告的主张应不予支持；二、原告诉状所称事实不符合客观实际。对于原告所述调查证明人中没有老队长和老会计的问题，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》，老会计肖可伦的证言是不能采信，老队长吴文富年近八十，有严重耳聋，无法沟通，但吴文富之子吴天权为原告所在村民组现任组长，被告也对其进行了调查。根据法律规定凡知道案情的单位和个人，都有义务出庭作证，原告称证人大多数是第三人肖应贵的亲戚好友不属实。其次，被告引用《土地管理法实施条例》、《贵州省土地管理条例》中关于宅基地的规定，是因为原告肖应付向被告天桥乡政府提供了本人的宅基地使用证。再次，原告称争议荒山的地名是其自己所讲，并无其他证据证实，根据调查的10位证人，均不知晓争议荒山的具体地名，且调查证实了争议荒山在土地下放时就分给了原告之父肖可仁，在2008年前是其父管理，肖可仁去世后，财产应由肖应贵继承。综上，原告的起诉的事实理由不成立，被告天桥乡政府作出的处理决定事实清楚、程序合法，请驳回原告的诉讼请求。被告天桥乡政府向本院提供了如下证据材料：1、思府发自NO0065820《思南县社员自留山证》。2、分官文书。3、思府发自NO0065804《思南县社员自留山证》。4、宅基地使用证。5、集体土地使用证。1至5号证据拟证明不能证明争议荒山归原告肖应付所有。6、罗安明的调查笔录，拟证明对肖应付、肖应贵争议的荒山权属不清楚。7、杜兴德的调查笔录，拟证明争议荒山属于双龙桥的事实。8、肖可明的调查笔录，拟证明争议荒山属于双龙桥的事实，同时证明荒山下放时是分给肖可仁的，证明原告在双龙桥××组没有荒山的事实。9、肖可礼的调查笔录，拟证明争议荒山属于双龙桥的事实，同时证明荒山下放时是分给肖可仁的事实。10、罗安荣的调查笔录，拟证明肖应付、肖应贵争议的荒山属于双龙桥的事实。11、袁仕海的调查笔录，拟证明争议荒山属于双龙桥的事实，同时证明荒山下放时是分给肖可仁的，证明原告在双龙桥××组没有荒山的事实。12、袁仕洋的调查笔录，拟证明争议荒山属于双龙桥的事实，同时证明荒山下放时是分给肖可仁的，证明原告在双龙桥××组没有荒山的事实。13、邓国洋的调查笔录，拟证明争议荒山属于双龙桥的事实，同时证明荒山下放时是分给肖可仁的，证明原告在双龙桥××组没有荒山的事实。14、肖应贵的调查笔录，拟证明肖应贵提供证据的情况。15、肖某的调查笔录，拟证明原告房屋外院坝以前是其父肖廷权的田，土地下放后肖应付用其他地方互换的。16、吴天权的调查笔录，拟证明争议荒山属于双龙桥的事实，同时证明荒山下放时是分给肖可仁的，证明原告在双龙桥××组没有荒山的事实。17、肖应付的调查笔录，拟证明1981年土地荒山下放到户之前分的组，以及原告在双龙桥没有分地方，其居住的房子建于1974年，一年多前取得《宅基地使用证》的事实。18、肖应强的调查笔录，拟证明拟证明争议荒山属于双龙桥的事实，同时证明荒山下放时是分给肖可仁的，证明原告在双龙桥××组没有荒山的事实，土地下户到2008年这段时间是肖可仁在管理，以及争议荒山没有具体地名。19、肖应付的调查笔录，拟证明争议荒山的具体地名及四至，以及双方发生争议的时间。20、肖应贵的调查笔录，拟证明争议荒山的具体地名及四至，以及双方发生争议的时间。21、罗安明的调查笔录，拟证明不能证实争议荒山的具体地名。22、吴天权及杜兴德的调查笔录，拟证明不能证实争议荒山的具体地名。23、肖可信的调查笔录，拟证明争议荒山属于双龙桥的事实，同时证明荒山下放时是分给肖可仁的，证明原告在双龙桥××组没有荒山的事实。24、袁仕洋的调查笔录，拟证明争议荒山属于肖应贵，并且是其在管理以及不能证实争议地地名。25、袁仕海的调查笔录，拟证明争议荒山属于肖应贵，并且是其在管理以及不能证实争议地地名。26、肖可礼的调查笔录，拟证明争议荒山属于肖应贵，并且是其在管理以及不能证实争议地地名、水井沟的具体位置。27、罗安荣的调查笔录，拟证明争议荒山属双龙桥，以及不知道争议地的地名。28、肖可明的调查笔录，拟证明争议荒山属于肖可仁，并且是其在管理以及争议地地名不详、水井沟的具体位置。29、邓国洋的调查笔录，拟证明争议荒山属于肖可仁，争议地地名不详、以及水井沟的具体位置。被告思南县政府辩称，一，2号复议决定认定事实清楚、证据充分。被告天桥乡政府提供的证据证明原告和第三人是同胞兄弟，双方原一起生活于天桥乡梧桐生产队，后该生产队分为梧桐村杜家寨××组和双龙村民组，原告被分至杜家寨××组，第三人和其父一起分到双龙桥××组。实行土地联产承包制后，原告在杜家寨××组分配了土地，肖可仁户在双龙桥分配了土地，争议地位于双龙桥，切实肖可仁户管理使用。原告所述争议地由其管理38年不属实，且原告没有证据证明。思南县政府维持天桥乡政府的处理认定的事实清楚、证据充分。二、思南县政府作出的复议程序合法、适用法律正确。被告根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，收到行政复议申请后，在规定期限内依法受理、审查作出复议决定，及时送达并告知维权途径，程序合法。被告审查书面材料作出决定符合《行政复议法》的规定，故被告作出的复议决定事实清楚、证据充分，适用法律正确、程序合法，请法院依法予以维持。被告思南县政府向本院提供了如下证据材料：1、行政复议申请书，拟证明原告提出行政复议申请。2、证明，拟证明原告提供证据情况。3、土地承包经营权证，拟证明原告提供证据情况。4、宅基地使用证，拟证明原告提供证据情况。5、行政复议申辩状，拟证明第三人提出的意见。6、行政复议答辩状，拟证明第三人提出的意见。7、行政复议答辩状，拟证明天桥乡政府提出的答辩意见。8、行政复议受理通知书，拟证明受理复议申请。9、行政复议受理通知书送达回证，拟证明告知受理。10、行政复议决定书送达回证，拟证明告知复议结果。第三人肖应贵述称，被告天桥乡政府作出的处理决定以及思南县政府作出的复议决定是正确的，争议地在分户时分给双龙桥，是分给我和我父亲等5口人，不包含肖应付，因为他是在另一个村民组。第三人肖应贵未向本院提供相关证据材料。经庭审质证，原告对被告天桥乡政府提供的证据材料质证：对1号证据真实性无异议，但自留山证载明的水井沟面积是0.05亩，而处理决定认定争议地面积是2.5亩，故这块地不是本案的争议地；对2号证据真实性无异议，但与本案无关；对3、4号证据真实性无异议，但达不到证明目的；对5、6、15、17、19号证据无异议；对7至14号证据有异议；对16号证据有异议；对18号证据第一个证明目的有异议，即争议地是原告在管理，且争议地不在水井沟范围内；对20至29号证据均有异议。被告思南县政府及第三人肖应贵对被告天桥乡政府提供的1至29号证据材料质证均为异议。原告对被告思南县政府提供的证据材料质证：对1至4号证据、8至10号证据质证无异议；对5至7号证据质证有异议。被告天桥乡政府及第三人对被告思南县政府提供的1至10号证据材料质证均无异议。被告天桥乡政府对原告提供的证据材料质证：对1号证据无异议；对2号证据有意见，证人中除吴文富、魏某、肖某外其他人都与原告和第三人有利害关系，对魏某和肖某的证明有意见，对他们的任职情况有意见。被告思南县政府对原告提供的证据材料质证：对1号证据无异议；对2号证据真实性、合法性均有异议，不能达到证明目的。第三人对原告提供的证据材料质证：对1号证据无异议；对2号证据有意见，认为是假证，这几个证人均是外组人，不是杜家寨和双龙桥的人。本院对上述证据材料认证如下：原告提供的1号证据；被告天桥乡政府提供的1号、3号、4号证据、6号至29号证据；被告思南县政府提供的1号证据、4号至10号证据，该证据经庭审质证和本院审查属实，与认定案件的基本事实和审查被诉行政行为的合法性相关联，能够作为认定案件事实的依据。原告提供的2号证据材料是肖可伦、吴文富、肖应福、肖某、肖可荣、王芝平、魏某提供的书面证言，其中，肖可伦、吴文富、肖应福、肖可荣的证言是在1号处理决定作出后形成的证据材料，证言的内容涉及案件事实，且四位证人没有出庭作证，该证言是否系证人的真实意思尚不能确认，不能作为认定案件事实的依据。肖某、王芝平、魏某的证言内容经审查与本案无关联，不能作为认定案件事实的依据。被告天桥乡政府提供的2号证据材料系肖可仁所立分家文书，文书记载的内容与本案无关联；5号证据材料系原告之子肖永和取得的集体土地使用证，由于该证中的文字模糊，无法判断与本案有无关联，不能作为认定案件事实的依据。被告思南县政府提供的2号证据材料，从形式上看是肖可伦、肖可荣、吴文富、肖可安、肖应福、肖可余、肖某的自书证言。其中，肖可伦、吴文富、肖可荣、肖可余的证言内容涉及案件事实。由于四位证人没有出庭作证，该证言是否系证人的真实意思尚不能确认，不能作为认定案件事实的依据。肖某的证言内容经审查与本案无关联；肖可安、肖应福的证言涉及到土地的地名和自然环境状况，由于被告天桥乡政府没有制图，该证言与本案有无关联不能确认，故三份证据材料不能作为认定案件事实的依据。3号证据材料系萧应富取得的第二轮土地承包证，由于本案无证据证明“肖应付”与“萧应富”是同一人，不能确认该证据材料与本案有关联，不能作为认定案件事实的依据。经审理查明，肖应付与肖应贵系同胞兄弟，其父系肖可仁（已故）。1974年，原告在原双龙桥生产队建造了自己的房屋。第一轮土地承包到户前，因原双龙桥生产队划分为双龙桥××组、杜家寨××组，原告被列入杜家寨××组的村民，第三人及其父亲被列入双龙桥××组的村民。争议地位于原告房屋处的院坝外，四至抵界：上抵肖应付的院坝、下抵肖应付的土、东抵肖廷权的田、西抵肖应贵的土，面积2.5亩，地类荒山。对争议地的地名本案当事人称呼不一。原告取得的《宅基地使用证》记载：户主肖应付；地类荒地；面积240平方米；四至范围上至老院坝半坎、下至本人田柴山、左至本人土和田、右至路。1981年12月20日，原告取得的《社员自留山证》记载：地名杜家后头；地界东至干溪田、西至邓重兴的柴山、南至XX（字迹模糊，原告也辨认不清）、北至肖廷权的柴山。1981年12月20日，肖可仁取得的《社员自留山证》记载：地名水井沟；地界东至本人、西至肖廷全田、南至邵光瑞、北至本人。原告与第三人为上列2.5亩土地使用权发生争议。2018年7月30日，原告向被告天桥乡政府申请确权。天桥乡政府在调查、主持争议双方调解的基础上，2018年11月8日，作出1号处理决定，将争议地的使用权确权给第三人。原告不服向思南县政府申请行政复议。行政复议机关经审查认为1号处理决定合法，遂作出2号复议决定，维持了1号处理决定。2019年3月11日，原告向本院提起行政诉讼。本院认为，原告与第三人为2.5亩土地使用权发生争议，系个人与个人的土地权属争议，被告天桥乡政府作出1号处理决定，被告思南县政府作为天桥乡政府的上级行政机关，依据原告的申请作出2号复议决定，均是其法定职权。因原告对原行政行为和行政复议行为提起行政诉讼，本院应依法进行审查。按照法律规定，人民政府颁发的土地权属凭证是处理土地权属争议的直接依据。原告及第三人提供的土地权属凭证均是思南县政府颁发的，在1号处理决定书及天桥乡政府提供的证据目录中，天桥乡政府否认其证明效力。按照众所周知的事实，农村的宗地或土地权属凭证对宗地四至抵界的称呼均是以姓名、辈分的称谓、地貌特征、地类等定界。当宗地发生权属争议时，仅以土地权属凭证的文字记载难以判断与争议地的关联情况。这就需要行政机关根据争议双方主张的事实，提供的证据，赴争议地核实宗地的权属，确定宗地的界线、查明宗地的面积、位置等情况，形成数据、图件、文字记录等调查材料，以此判断争议双方提供的证据材料与争议地有无关联。由于被告天桥乡政府没有实施这一程序或者实施了没有形成证据，其否认争议双方土地权属凭证的证明效力即没有证据，属认定事实不清。针对1号处理决定的行政程序，需要指出的问题是：第一轮土地承包到户前，原双龙桥生产队划分为双龙桥××组、杜家寨××组，至今，已延续了几十年的时间，各村民组对其区域内的土地原则上享有所有权。原告系杜家寨××组的村民，第三人系双龙桥××组的村民，双方为争议地的使用权发生争议，实际上已影响到土地所有权的归属问题。为避免土地所有权争议发生，本案既需要明确土地的使用权，也要明确土地的所有权，被告天桥乡政府在土地行政裁决程序中应当考虑双龙桥××组和杜家寨××组作为第三人的事宜。另外，1号处理决定被告天桥乡政府引用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十二条，经查《中华人民共和国土地管理法实施条例》全文只有四十六条，说明1号处理决定适用法律不严谨。被告思南县政府虽然履行了受理、审查、作出复议决定并送达的法定程序，但是，由于1号处理决定由于存在证据不足的情形，2号复议决定认定的1号处理决定事实清楚即没有根据。综上所述，被告天桥乡政府作出的1号处理决定认定事实不清，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告思南县天桥土家族苗族乡人民政府作出的天府行决字（2018）1号《行政处理书》；二、撤销被告思南县人民政府作出的思府行复决字（2019）2号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告思南县天桥土家族苗族乡人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。审 判 长  崔丽莎人民陪审员  王光勇人民陪审员  杨春英二〇一九年五月二十七日法官助理张春林代理书记员  张春林