湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终494号上诉人（原审原告）：曹荣芬,女，1970年7月15日出生，汉族，住衡阳市雁峰区。委托代理人：于春凤，北京创为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。住所地:衡阳市解放大道**。法定代表人：邓群策，该市市长。委托代理人：刘冬生，该市司法局工作人员。委托代理人：胡朝阳，湖南八方律师事务所律师。上诉人曹荣芬因与衡阳市人民政府房屋拆迁安置补偿协议一案，不服衡阳市中级人民法院作出的（2018）湘04行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。衡阳市中级人民法院经审理查明：衡阳市二环路（内环路）项目是衡阳总体规划中的一条城市Ⅰ级主干道。2013年8月21日，经衡阳市发展与改革委员会立项；2013年9月30日，衡阳市城乡规划局批准建设用地许可；2014年3月19日列入湖南省2014年重点建设项目。2016年4月，衡阳市人民政府召开市长会议专题研究二环路建设有关工作，其中要求“雁峰区政府负责，要求2016年5月底前完成二环路雁峰区范围内83户集体土地上住房拆迁工作”。衡阳市雁峰区黄白路29号地段兴穗小区Ａ、Ｂ两栋房屋始建于1998年左右，共涉及包括原告在内的83户，该83户均通过买卖方式取得。衡阳市房地产管理局于2002年3月28日给原告曹荣芬颁发了衡房权证雁峰区字第**《房屋所有权证》。衡阳市国土资源局雁峰分局于2002年6月17日为原告曹荣芬颁发了衡集用（2002Ｂ）字第307230号《集体土地使用证》。原告曹荣芬并非该宗地所属衡阳市雁峰区湘江乡高兴村的集体经济组织成员。兴穗小区Ａ、Ｂ两栋房屋所涉宗地的土地性质登记为集体所有，但至今被告未办理农用地转用、土地征收审批等相关手续。另查明：2017年2月16日，衡阳市雁峰区二环南路湘江乡征地拆迁协调领导小组（以下简称二环南路征拆小组）作出《衡阳市二环路项目雁峰区黄白路29号地段兴穗小区房屋拆迁补偿方案》（以下简称《拆迁补偿方案》），确定衡阳市雁峰区黄白路29号地段兴穗小区A、B两栋房屋的拆迁补偿标准。该方案的主要内容包括房屋拆迁范围及房屋权属登记情况、房屋拆迁补偿依据及原则、拆迁补偿内容及标准等，并告知申请行政复议或提起行政诉讼的权利。该方案还载明“根据市政府的统一部署安排，依据衡安审[2016]118号审核意见，参照国有土地房屋征收的做法，特制定本小区房屋《拆迁补偿方案》”。2017年3月31日，二环南路征拆小组（甲方）与原告（乙方）签订《二环路项目兴穗小区房屋拆迁安置补偿协议》(以下简称《安置补偿协议》)，主要内容：1、被拆迁房屋基本情况：房屋所有人曹荣芬；房屋所有权证号00146640；房屋坐落黄白路29号兴穗小区B栋102户；房屋结构砖混；用途住宅；被拆迁房屋产权登记建筑面积92.1平方米,杂房面积2.4平方米；2、实行货币安置：①被拆迁补偿金额204378元；②被拆迁房屋装饰装修、附属设施及其他补偿金额29484元；③房屋搬迁补助费1000元；④货币安置奖励5000元；⑤提前搬迁奖励费40156元，上述费用中甲方应支付乙方的款项之和减去乙方应支付甲方的款项之和后，由甲方支付给乙方共计280018元。双方就房屋搬迁事项、发生纠纷的解决方式进行了约定。2017年3月31日，原告已领取房屋拆迁安置补偿款239862元，现已腾房。再查明：因案外人陈国玉、王艳等14人对《拆迁补偿方案》不服，向湖南省人民政府（以下简称省政府）申请行政复议，认为二环南路征拆小组作出《拆迁补偿方案》主体不合法；《拆迁补偿方案》未予公告听取被拆迁人意见，也未出示相关批准文件，程序违法；被拆迁拥有所有权××房屋××于衡阳市××村××组，与征收拆迁行为有利害关系，请求撤销《拆迁补偿方案》。2017年7月20日，省政府作出湘府复决字［2017］48号行政复议决定书，认定二环南路征拆小组作出《拆迁补偿方案》超越职权，未批先征，违反法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定：撤销《拆迁补偿方案》。据此，原告于2018年3月30日向该院提起本案行政诉讼，请求确认《安置补偿协议》无效。本案诉讼中，经该院释明，涉案行政行为不属于无效情形，但原告明确表示不变更诉讼请求。原审认为，本案的争议焦点是：1、本案是否属于行政诉讼受案范围；2、原告的起诉是否超过法定期限；3、衡阳市人民政府是否适格被告；4、涉案《安置补偿协议》是否无效。一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题二环南路征拆小组是衡阳市雁峰区人民政府（以下简称雁峰区政府）根据衡阳市人民政府2016年4月召开的市长会议要求，为完成衡阳市二环路项目建设而设立，其与原告签订的《安置补偿协议》，从约定的内容和目的看，主要是按照二环路项目征地拆迁工作的整体安排和部署，为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目的，与行政相对人协商一致的法律行为。因而，涉案《安置补偿协议》属于行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，行政相对人对土地房屋征收补偿协议不服的，属于人民法院行政诉讼受案范围。故衡阳市人民政府辩称本案不属行政诉讼受案范围的主张，该院不予支持。二、关于原告的起诉是否超过法定期限的问题《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，二环南路征拆小组与原告签订《安置补偿协议》的时间是2017年3月31日，原告向该院提起行政诉讼的时间为2018年3月30日，并未超过一年的起诉期限。因此，衡阳市人民政府辩称原告的起诉超过法定期限的理由于法不符，该院不予支持。三、关于衡阳市人民政府是否是适格被告的问题根据衡阳市人民政府办公室关于印发衡政办发[2015]73号《衡阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》的通知第三条的规定“市政府统一领导全市征地拆迁工作，并负责市本级征地拆迁补偿安置工作。”且根据2016年4月召开的市长会议要求和衡安核审[2016]118号审核意见的内容，包括原告在内的83户集体土地上住房征迁工作属于衡阳市人民政府职权范围内的事项，应由该市政府负责和实施。衡阳市人民政府要求雁峰区政府负责，是将职权范围内事项委托给雁峰区政府，而二环南路征拆小组经雁峰区政府成立，专门负责二环路项目，其目的是完成公共设施建设，其与原告签订《安置补偿协议》的行为应当视为接受衡阳市人民政府委托实施的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，衡阳市人民政府应当是本案适格被告。四、关于《安置补偿协议》是否无效的问题行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，包括土地征收征用补偿协议。本案协议涉及的房屋拆迁为省政府确定的重点项目，即衡阳市I级主干道市二环路重点工程所需，系公益项目、民生工程，涉及社会重大公共利益，故涉案的《安置补偿协议》是行政协议。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合议产物“合同性”的一面。因此，行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。人民法院审理行政协议案件，在适用法律方面可以援引行政诉讼法、民事诉讼法以及合同法的相关规定。即对于行政协议无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。对涉案《安置补偿协议》的效力进行审查，正是基于行政协议具有的“合同性”。结合一审查明的事实，涉案《安置补偿协议》的签订并不存在合同法规定的无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有行政主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。衡阳市二环路（内环路）项目是衡阳总体规划中的一条城市Ⅰ级主干道。2013年8月21日，经衡阳市发展与改革委员会立项；2013年9月30日，衡阳市城乡规划局批准建设用地许可；2014年3月19日，列入湖南省2014年重点建设项目。2016年4月，衡阳市人民政府召开市长会议，专题研究二环路建设有关工作，其中要求“雁峰区政府负责，2016年5月底前完成二环路雁峰区范围内83户集体土地上住房拆迁工作”。故衡阳市人民政府具有征收土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。二环南路征拆小组与曹荣芬签订的《安置补偿协议》并不存在行政诉讼法规定的无效情形。因本案的审查对象是涉案《安置补偿协议》，是否存在拆迁补偿方案不属于本案的审查范围，而且《安置补偿协议》也没有载明以拆迁补偿方案为依据，故原告请求确认《安置补偿协议》无效于法不符，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回原告曹荣芬的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曹荣芬负担。曹荣芬不服，向本院提起上诉称：1.原审认定衡阳市人民政府有征收土地的职权，同时认定衡阳市人民政府对涉案土地没有办理农用地转用、土地征收合法手续，衡阳市人民政府不具备对涉案土地征收条件，其实施的包括签订涉案拆迁协议在内的征收行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的情形，但原审适用法律错误，作出了涉案协议有效的判决。2.衡阳市人民政府提交的证据不能证明涉案的土地在二环路项目建设范围内。3.签订《安置补偿协议》应当以《拆迁补偿方案》为前提，现《拆迁补偿方案》已被撤销，《安置补偿协议》则应属无效。4.衡阳市人民政府对涉案土地未批先征，其没有资格征收涉案土地，据此签订的协议无效。5.涉案协议没有提供房屋供曹荣芬选择、补偿标准过低，存在逼迫签订协议的情形，侵害了曹荣芬的权益。6.原审认定的涉案房屋已经交付的事实错误，曹荣芬因行政机关破坏才离开涉案房屋。7.原审超期审判违法。请求撤销原审判决，改判支持曹荣芬原审诉讼请求，判决本案全部诉讼费用由衡阳市人民政府负担。衡阳市人民政府答辩称：1.《拆迁补偿方案》与《安置补偿协议》属两个不同的行政行为，不因涉案方案被省政府确认违法而否认协议的效力。2.涉案协议没有损害曹荣芬的合法权益，且不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的情形。3.原审判决认定事实清楚，依据充分，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。当事人提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审认定的案件事实予以确认。本院认为，本案争议焦点是曹荣芬与二环南路征拆小组签订的《安置补偿协议》是否有效。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，包括土地征收征用补偿协议。本案协议涉及的房屋拆迁为省政府确定的重点项目，即衡阳市I级主干道市二环路重点工程所需，系公益项目、民生工程，涉及社会重大公共利益，故涉案的《安置补偿协议》是行政协议。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合议产物“合同性”的一面。因此，行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。人民法院审理行政协议案件，在适用法律方面可以援引行政诉讼法、民事诉讼法以及合同法的相关规定。即对于行政协议无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。对涉案《安置补偿协议》的效力进行审查，正是基于行政协议具有的“合同性”。结合本院查明的事实，涉案《安置补偿协议》的签订并不存在合同法规定的无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有行政主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。衡阳市二环路（内环路）项目是衡阳总体规划中的一条城市Ⅰ级主干道。2013年8月21日，经衡阳市发展和改革委员会立项；2013年9月30日，衡阳市城乡规划局批准建设用地许可；2014年3月19日，列入湖南省2014年重点建设项目。2016年4月，衡阳市人民政府召开市长会议，专题研究二环路建设有关工作，其中要求“雁峰区政府负责，2016年5月底前完成二环路雁峰区范围内83户集体土地上住房拆迁工作”。故衡阳市人民政府具有征收土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。二环南路征拆小组与曹荣芬签订的《安置补偿协议》并不存在行政诉讼法规定的无效情形。因本案的审查对象是涉案《安置补偿协议》，是否存在《拆迁补偿方案》不属于本案的审查范围，而且《安置补偿协议》也没有载明以《拆迁补偿方案》为依据，故上诉人曹荣芬关于“市政府《拆迁补偿方案》不合法，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》的强制性规定，涉案《安置补偿协议》应当无效”的主张不能成立。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人曹荣芬的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曹荣芬承担。本判决为终审判决。审 判 长  黄一凡审 判 员  夏 阳审 判 员  赵 旻二〇一九年五月二十七日法官助理李晟雷代理书记员  庞亦芝