广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终583号 上诉人（一审原告）罗玉金（曾用名罗玉珍），男，壮族，1946年3月4日出生，农民，住广西巴马瑶族自治县。 委托代理人黄有雄，广西金狮律师事务所律师。 委托代理人黄秋萍，广西金狮律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）巴马瑶族自治县人民政府，住所地：广西巴马瑶族自治县新建路**。 法定代表人蓝海洲，县长。 委托代理人覃金萍，巴马瑶族自治县司法局副局长。 被上诉人（一审被告）巴马瑶族自治县住房和城乡建设局，住，住所地：广西巴马瑶族自治县巴马镇寿乡大道**/div> 法定代表人蒙绍兴，局长。 一审第三人梁绍蒙，男，壮族，1958年11月20日出生，现住广西巴马瑶族自治县。 委托代理人覃孙东，广西万岗律师事务所律师。 上诉人罗玉金因其诉被上诉人巴马瑶族自治县住房和城乡建设局（简称巴马县住建局）与第三人梁绍蒙签订的《房屋征收补偿安置协议》纠纷一案，对河池市中级人民法院作出的（2018）桂12行初79号行政判决不服，向本院提起上诉。本院于2019年3月19日受理后，依法组成合议庭于2019年5月8日公开开庭进行审理，上诉人罗玉金的委托代理人黄有雄、黄秋萍，被上诉人巴马瑶族自治县人民政府（简称巴马县政府）委托代理人覃金萍，被上诉人巴马县住建局出庭应诉负责人黄大甫副局长，一审第三人梁绍蒙及其委托代理人覃孙东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 河池市中级人民法院一审查明：2015年9月11日，巴马县住建局与梁绍蒙签订《房屋征收补偿安置协议》，约定由巴马县住建局征收梁绍蒙位于巴马镇巴廖村建于2004年、所有权人为梁绍蒙、建筑面积135.93㎡的房屋1幢，其他临时建筑物1座、建筑面积20.57㎡（以下统称涉案宗地上的房屋）。具体安置补偿情况为：1、宅基地补偿。梁绍蒙被征收的58.11㎡宅基地巴马县住建局以××拉米屯路口对面规划的77㎡的宅基地补偿安置。2、房屋补偿。巴马县住建局按广西国联房屋评估有限责任公司对梁绍蒙的房屋评估值进行征收补偿，补偿款为145526元。3、房屋设施和其他补助，15004元。4、房屋补偿（助）费合计145526+15004元＝160530元。 罗玉金曾用名罗玉珍，系巴马××自治县巴马镇××屯村民，持有巴马县政府1995年2月颁发的巴土集建（1995）字第01-5840号《集体土地建设用地使用证》（以下简称《集体土地建设用地使用证》）。 因建设巴马县巴廖至设长公路扩建项目的需要，巴马县住建局先后向巴马瑶族自治县发展和改革局、巴马瑶族自治县国土资源局提出立项和建设用地预审请求。2014年8月25日，巴马瑶族自治县发展和改革局作出《关于巴马瑶族自治县巴廖至设长公路扩建项目立项的批复》，同意给予立项。2014年9月16日，巴马瑶族自治县国土资源局作出《巴马县巴廖至设长公路扩建项目建设用地预审的批复》，通过项目用地预审。2014年12月20日，巴马县政府作出巴政办发〔2014〕156号《关于印发自治县入城大道房屋征收补偿安置实施方案的通知》，征收范围为巴徐巴册桥头至往巴马收费站道路两旁区域，实际征收范围以规划征收红线为准，附件2《红线范围内用于居住的房地产和小型企业设施基本情况表》中记载梁绍蒙的房地产基本信息。2016年3月23日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函〔2016〕69号《关于巴马瑶族自治县巴廖至设长公路扩建项目用地的批复》，其中同意将巴马瑶族自治县巴马镇巴发村民委员会、巴廖村民委员会的集体农用地4.5342公顷转为建设用地并征收为国有，另征收上述村民委员会的集体建设用地1.6407公顷、集体未利用地0.6631公顷。上述被征收土地中包含罗玉金持有的《集体土地建设用地使用证》土地。 2014年10月20日，广西国联房地产评估有限公司对涉案宗地上的房屋作出房地产估价报告：房屋总价值为人民币145526元（不包括房屋所占的土地使用权价值）。 另查明，因保管《集体土地建设用地使用证》产生纠纷，罗玉金于2016年7月向巴马瑶族自治县人民法院起诉请求梁绍蒙、黄甫贤返还原物，巴马瑶族自治县人民法院于2016年12月29日作出（2016）桂1227民初483号民事判决书，判决黄甫贤于判决生效后十日内返还《集体土地建设用地使用证》给罗玉金。黄甫贤不服，提出上诉。河池市中级人民法院于2017年5月24日作出（2017）桂12民终427号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。黄甫贤不服，申请再审。广西壮族自治区高级人民法院于2018年3月27日作出（2018）桂民申177号民事裁定书，驳回黄甫贤的再审申请。 罗玉金认为其持有《集体土地建设用地使用证》，对被征收的土地享有合法权利，巴马县政府和巴马县住建局未对其进行安置补偿，损害其合法权益，提起本案诉讼，请求：1、撤销巴马县住建局与梁绍蒙于2015年9月11日签订的《房屋征收补偿安置协议》；2、巴马县政府和巴马县住建局给罗玉金安置土地77㎡；3、巴马县政府和巴马县住建局向罗玉金支付房屋征收补偿费160530元。 河池市中级人民法院一审认为：关于诉讼主体资格问题。罗玉金以巴马县住建局与梁绍蒙签订的《房屋征收补偿安置协议书》侵害其土地使用权以及房屋所有权为由提起本诉，巴马县住建局系负责征收补偿安置工作的实施单位，其作为本案被告主体适格。巴马县政府并不是征收补偿安置的实施单位，罗玉金以其负有组织实施及落实安置补偿义务为由将巴马县政府列为被告不适格，依法应驳回起诉。 关于罗玉金起诉是否超过法定期限的问题。涉案的《房屋征收补偿安置协议书》于2015年9月11日签订，巴马县住建局辩称当时已经进行公告，罗玉金明知协议的内容而未提出异议，罗玉金对此予以否认，巴马县住建局对其主张未能提供证据予以证实，故不予采信。罗玉金诉称其2018年7月25日申请政府信息公开时才知道《房屋征收补偿安置协议书》，但从广西区高级人民法院所作（2018）桂民申177号民事裁定书内容看，罗玉金于2018年4月间收到该裁定书之时应当知道涉案宅基地及地上房屋已经签订《房屋征收补偿安置协议书》之事实，应当从此时计算起诉期限，罗玉金2018年8月20日向提起本案诉讼，未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的法定起诉期限。 关于被诉《房屋征收补偿安置协议书》合法性问题。实施土地房屋征收活动应当给予被征收人公平合理的补偿。本案罗玉金及梁绍蒙对被诉《房屋征收补偿安置协议书》确定的安置补偿标准并无异议，双方均主张各自是合法的安置补偿受益主体。经审查，被诉《房屋征收补偿安置协议书》所涉及的土地及房屋权属尚存在权属争议，主要表现：第一，罗玉金目前仍持有具有法律效力的《集体土地建设用地使用证》涉及被征收的土地，协议确定的安置补偿受益主体与生效权属凭证内容不符；第二，从巴马瑶族自治县人民法院（2016）桂1227民初483号民事判决、河池市中级人民法院（2017）桂12民终427号民事判决书以及广西区高级人民法院（2018）桂民申177号民事裁定书内容看，罗玉金、梁绍蒙以及案外人黄甫贤均主张享有涉案土地使用权；第三，涉案建筑物未办理权属登记。巴马县住建局辩称“涉案建筑物经罗玉金、黄甫贤、梁绍蒙三方协议后，已经确定建筑物系梁绍蒙建造，建筑物的补偿费归梁绍蒙。”但对此主张并未提供任何证据予以证实，罗玉金对此予以否认并主张部分被征收的建筑物为其所建，巴马县住建局提供的证据尚不能证实所征收建筑物权属清楚归梁绍蒙所有。涉案土地使用权及建筑物所有权权属归属事实不清，在未经有权机关对涉案土地使用权归属作出处理以及调查建筑物归属事实清楚情况下，巴马县住建局即与梁绍蒙签订《房屋征收补偿安置协议书》属事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销。 另外，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案涉案土地未经有权人民政府作出确权处理，罗玉金请求人民法院直接判决确定征地安置地块的归属，于法无据。房屋权属争议亦属于民事法律关系范围。罗玉金在本案中一并请求确认被征收建筑物补偿款以及安置地块的归属理由不成立，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁决：一、驳回原告罗玉金对巴马瑶族自治县人民政府的起诉。二、撤销被告巴马瑶族自治县住房和城乡建设局与第三人梁绍蒙20**年9月11日签订的《房屋征收补偿安置协议》。三、驳回原告罗玉金的其他诉讼请求。 上诉人罗玉金上诉称：（一）原判认为涉案被征收的“土地及房屋权属存在权属争议”,属认定错误。1、上诉人目前持有涉案被征收土地的生效权属凭证《集体土地建设用地使用证》,依法涉案被征收土地的唯一使用权人是上诉人,原判认定被征收的土地存在权属争议错误。2、上诉人与原审第三人梁绍蒙、案外人黄甫贤之间的返还原物纠纷属于民事案件,不能据此认定涉案被征收土地权属存在争议。原审第三人梁绍蒙、案外人黄甫贤主张享有涉案土地使用权,并无证据予以证实,且相关生效判决及广西高院(2018)桂民申177号民事裁定书已驳回其主张,该二人的主张不能对抗上诉人依法持有的《集体土地建设用地使用证》。3、涉案建筑物确未办理权属凭证,但是上诉人持有《集体土地建设用地使用证》后,就立即建设了房屋地基及房屋第一层，当时该建设行为与原审第三人无任何关系,依据房地权利主体一致的法律原则,涉案土地及地上建筑物的权利人是上诉人。至于原审第三人借用上诉人房屋后加建了第二层,这是上诉人与原审第三人之间的民事法律关系,属另案,一审法院无权在行政诉讼案件中认定房屋权属存在权属争议。涉案被征收的土地及地上建筑物并无权属争议,土地及地上建筑物的权利人均为上诉人,上诉人是合法的安置补偿收益主体。（二）原判应责令两被上诉人履行法定职责,保障上诉人依法取得征地安置地块及地上建筑物补偿款。1、原判适用法律错误。本案中,就涉案土地而言,上诉人持有《集体土地建设用地使用证》,依法涉案土地的使用权人一直都是上诉人,并不存在权属争议,不应适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定,无须当事人协商解决或人民政府重新作出确权处理。原判认定《集体土地建设用地使用证》不是确权凭证,认为本案需经巴马县政府重新作出确权认定，没有法律依据,违背了政府颁证的公示公信原则。2、本案土地征收补偿安置方案是被上诉人巴马县政府作出，实施单位为巴马县住建局。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿”的规定及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”的规定,两被上诉人应当共同及时、依法履行法定职责给予上诉人公平合理的补偿,上诉人在原审主张的安置地块和建筑物补偿款应当得到支持。3、原判已经判决撤销被上诉人巴马县住建局和梁绍蒙签订的《房屋征收补偿安置协议》,但却不判决被上诉人重新作出具体行政行为,也不支持上诉人的安置地块和建筑物补偿款的请求,导致被上诉人征收了上诉人的土地和房屋,却无需支付补偿款和安置地块,剥夺了上诉人的财产权益,违反法律规定,违背公平正义。请求二审法院：1、撤销河池市中级人民法院(2018)桂12行初79号行政判决第一项和第三项；2、改判两被上诉人履行法定职责给上诉人安置土地77m2(7m×llm)；3、改判两被上诉人履行法定职责向上诉人支付房屋征收补偿费160530元。 被上诉人巴马县政府答辩称：（一）本案列答辩人为撤销《房屋征收补偿安置协议》的一方当事人显然主体不适格。本案中的《房屋征收补偿安置协议》签订的双方当事人为巴马县住建局与梁绍蒙,因此,将答辩人列为被告主体不适格。（二）被答辩人请求安置土地77平方米没有事实及法律依据。1、被答辩人所主张的在红线区域内的房屋系梁绍蒙所有,系梁绍蒙的自建房。2、被答辩人在巴马××自治县巴马镇××屯非征收红线区域外已有两处住房,根据一户一宅原则,被答辩人不符合再安置宅基地的条件。（三）被答辩人请求支付房屋征收补偿款160530元没有事实和法律依据，其所主张的在红线区域内的房屋系梁绍蒙所建，实际使用者为梁绍蒙。罗玉金的上诉理由不成立,一审判决认定事实清楚,判决得当,请求二审法院予以维持。 被上诉人巴马县住建局答辩称：（一）一审判决认定涉案被征收的土地及房屋存在权属争议,是完全正确的。关于土地权属争议,1994年梁绍蒙就已经建成一层房屋，1995年才申办本案《集体土地建设用地使用证》。使用证上使用权人为罗玉珍(罗玉金),但实际使用权人是梁绍蒙,并且梁绍蒙从1994年一直使用至2015年9月11日答辩人与梁绍蒙签订《房屋征收补偿安置协议》之日,长达20余年之久,明显属于土地使用权纠纷。巴马瑶族自治县人民法院(2016)桂1227民初483号民事判决书和河池市中级人民法院(2017)桂12民终427号民事判决书,审理的是返还原物,并非审理土地权属争议、房屋权属争议,判决书也明确指出:涉案土地使用证上的土地性质及权属问题……属于另一法律关系……可以依法向有关机关申请处理。因此,被答辩人以其持有的使用证,证明土地权属无争议,是站不住脚的,土地争议确实存在。关于房屋权属争议,在2015年开始调查中,罗玉金承认涉案房屋是梁绍蒙的房屋,只是到本案一审庭审中,罗玉金才说房屋第一层是他建的。现有证据完全能够证明,房屋是梁绍蒙建成的,梁绍蒙一直居住20余年。（二）一审判决适用法律正确。一审法院根据土地权属争议、房屋权属争议的事实,适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条,认为“原告请求人民法院直接判决确定征地安置地块的归属,于法无据。”是完全正确的。同时,一审法院认为房屋权属争议属于民事法律关系范围,被答辩人在行政诉讼中一并请求确认补偿款归属,理由不成立,不予支持,也是完全正确的。本案中,巴马县住建局作为本项目的征收补偿安置工作的实施单位,必须经有权人民政府作出土地确权处理,方可确定是否给予安置地块。另外,梁绍蒙说房屋是其1994年建成第一层,2010年建成第二层；而罗玉金说是其1995年建成第一层。双方争持不下,只能按照民事争议的解决方法去解决后,答辩人方可给予房屋征收补偿。因此,一审法院不予支持被答辩人安置土地及房屋征收补偿费的诉求,事实清楚,证据充分,适用法律正确,请求二审法院维持原判,驳回被答辩人的上诉。 一审第三人梁绍蒙陈述称：一、上诉人罗玉金以其持有《集体土地建设用地使用证》为由,主张其是涉案被征收土地的唯一使用权人,这个主张不成立。1994年,巴马镇巴廖村党支书黄正国要求第三人来巴廖村当村医,并与廷岁屯村民商定,给第三人在涉案地块上建房住宿、行医。第三人在黄正国指点下申办《集体土地建设用地使用证》,因为第三人不是廷岁屯村民,不能够以自己的名义申办,而上诉人是廷岁屯成员,是第三人的二姐夫,第三人当时居住在他家,因此便以他的名义申办。因此,《集体土地建设用地使用证》的“土地使用者”一栏登记为“罗玉珍”。申办土地使用证的过程,上诉人没有参与也不知情,土地使用证是第三人领取并持有。争议地块从1994年起至2015年9月11日第三人与巴马县住建局签订《房屋征收补偿安置协议》之日,长达20余年之久,都是第三人实际使用,上诉人一天也没有实际拥有或者行使使用权。上诉人在上诉状中说其“持有《集体土地建设用地使用证》后,就立即建设了房屋地基及房屋第一层”,不是事实。事实上《集体土地建设用地使用证》是第三人申办领取,一直是第三人持有(过后曾转给黄甫贤保管),上诉人一直到返还原物诉讼之后才持有该证。2015年7月28日上诉人在接受巴马县行政综合执法局询问时,询问人问“位于巴廖村廷岁屯地名叫(那岩)是谁起的房子,你知道吗?”上诉人答:“我知道是梁绍蒙起的房子,土地是我的,砖头是梁绍蒙买的,起的。”2015年7月23日,苏国帮在接受巴马县行政综合执法局询问时,证实房屋是第三人起的。2015年8月4日,黄甫贤在接受巴马县行政综合执法局询问时,也证实房屋是第三人起的。第三人请求二审法院依法维持一审判决,驳回上诉人之上诉。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据，对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：1、关于巴马县政府是否有对上诉人罗玉金履行安置补偿义务的法定职责、是否属本案适格被告问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”的规定，巴马县政府作出的巴政办发〔2014〕156号《关于印发自治县入城大道房屋征收补偿安置实施方案的通知》确定该项目涉及房屋征收补偿安置的实施单位是县住建局，即是根据上述法规规定明确由巴马县住建局依法对被征收人履行补偿安置职责。因此，一审法院认定巴马县政府不是适格被告，符合法律规定。 2、关于被诉《房屋征收补偿安置协议书》合法性问题。各方当事人均同意一审判决，本院不再审查。对一审判决关于该问题的认定，本院予以确认。 3、关于巴马县住建局是否有对上诉人罗玉金安置土地77㎡和支付房屋征收补偿费160530元法定职责问题。本案中，上诉人持有的《集体土地建设用地使用证》登记土地使用权面积为40㎡，而涉案房屋占用土地为58.11㎡，登记面积小于实际征收面积，二者并不同一。在巴马县住建局征收涉案土地和房屋过程中及本案争议发生后，上诉人、第三人梁绍蒙以及案外人黄甫贤均主张享有涉案土地使用权，目前尚未经政府作出生效的确权处理决定。至于涉案房屋，虽然上诉人持有《集体土地建设用地使用证》，但由于涉案房屋未办理报建手续及权属登记，因何原因自房屋建成以后长期由第三人使用，上诉人对此并未能作出合理说明，故上诉人以房地权利主体一致的法律原则主张房屋所有权的理由并不充分。综上，可以认定涉案土地及房屋权属尚存在争议，上诉人在本案中请求巴马县政府和巴马县住建局对其安置土地77㎡和支付房屋征收补偿费160530元，理由不充分。但是，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，国家征收集体土地应当支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，本案涉案土地和房屋已经被征收并用于项目建设，故巴马县住建局对涉案土地和房屋权利人依法具有履行安置补偿的职责，巴马县住建局应当在涉案土地和房屋权利人确定后，依据《中华人民共和国土地管理法》相关规定及涉案项目土地房屋安置补偿实施方案规定，依法作出安置补偿行为。 综上所述，一审法院裁定驳回上诉人罗玉金对巴马县政府的起诉和判决撤销被上诉人巴马县住建局与第三人梁绍蒙签订的《房屋征收补偿安置协议》，有事实和法律依据，本院予以维持；上诉人在本案中请求巴马县政府和巴马县住建局履行对其安置土地77㎡和支付房屋征收补偿费160530元法定职责，理由不充分，一审法院不予支持亦正确，但由于涉案土地和房屋只是存在权属争议，并未完全排除上诉人可能享有合法权利，且巴马县住建局对涉案土地和房屋权利人应依法履行安置补偿的职责，故一审判决驳回上诉人的该二项诉讼请求及未判决责令巴马县住建局重新作出安置补偿行为不当，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和第七十条第一项的规定，判决如下： 一、维持河池市中级人民法院作出的（2018）桂12行初79号行政判决第一、二项，即驳回罗玉金对巴马瑶族自治县人民政府的起诉和撤销巴马瑶族自治县住房和城乡建设局与梁绍蒙20**年9月11日签订的《房屋征收补偿安置协议》； 二、撤销河池市中级人民法院作出的（2018）桂12行初79号行政判决第三项，即驳回罗玉金的其他诉讼请求； 三、责令巴马瑶族自治县住房和城乡建设局重新作出安置补偿行为。 二审案件受理费50元，由上诉人罗玉金和被上诉人巴马瑶族自治县住房和城乡建设局各承担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年五月三十日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英