浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙行再4号 再审申请人（原审原告、二审上诉人）湖州德隆置业有限公司，住所地湖州市北郊小梅口。 法定代表人钱凯，该公司董事长。 委托代理人贺宝健、杨金祥，浙江海通联合律师事务所律师。 被申请人（原审被告、二审被上诉人）湖州市自然资源和规划局，住所地湖州市仁皇山新区开元路88号。 法定代表人王晓军，该局局长。 出庭负责人叶建新，该局副局长。 委托代理人杨帆远航，该局工作人员。 原审第三人湖州太湖旅游度假区管理委员会，住所地湖州市太湖路邱城。 法定代表人徐建兵，该管委会主任。 委托代理人张征红，该管委会副主任。 委托代理人沈升，浙江银湖律师事务所律师。 再审申请人湖州德隆置业有限公司因与被申请人原湖州市国土资源局、原审第三人湖州太湖旅游度假区管理委员会国有土地使用权出让协议一案，德清县人民法院于2016年9月21日作出（2015）湖德行初字第199号行政判决，湖州市中级人民法院于2017年4月10日作出（2016）浙05行终160号行政判决。湖州德隆置业有限公司不服，向本院申请再审。2017年12月27日，本院作出（2017）浙行申720号行政裁定，决定本案由本院进行再审。2018年1月16日，本院对该案立案再审，依法组成合议庭于2019年5月22日公开开庭审理了本案。再审申请人湖州德隆置业有限公司的委托代理人贺宝健、杨金祥，被申请人湖州市自然资源和规划局出庭负责人叶建新副局长及委托代理人杨帆远航，原审第三人湖州太湖旅游度假区管理委员会的委托代理人张征红、沈升到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。 原一审法院经审理认定：2010年8月17日，被告原湖州市国土资源局发布《国有建设用地使用权拍卖公告》【湖土资告字（2010）20号】载明，经湖州市人民政府批准，市国土资源局定于2010年9月6日上午10：00时，在湖州市××中心（××）拍卖宗地编号2010-41号地块国有土地使用权，该宗地位于“湖州市太少旅游度假区梅西片02-40A地块（东临规划道路，西至太湖路，南至震洲路，北至度假区管委会围墙）”、土地用途及出让年限为“商业用地40年”、出让面积为54452平方米，规划指标要求为“容积率≦0.3”、“建筑密度≦30%”、“绿化率30%”，“起始价5710万元（其中地面建筑物价作价5.695万元，连同土地使用权一并出让”，保证金“1142万元”，同时公告，有意竞买者可于2010年8月20日起至2010年9月3日下午16时止，到该招投标中心“领取《拍卖文件》、办理报名手续”，该公告在“有关要求”中明确，“…交地时间为地价款交清后30天内交地。现有旧房建筑面积3796.72平方米，由土地受让方自行拆除。具体建设要求详见规划部门提供的规划条件”。湖州市规划与建设局于2010年4月26日出具的湖城规330501201000026号《太湖度假区梅西片02-40A地块国有土地出让主要规划条件》系《拍卖文件》的组成部分，其中所记载的“规划用地性质、规划总用地面积、容积率、建筑密度、绿地率”与上述拍卖公告中的内容一致；也明确了“项目必须经省文物主管部门批复同意后方可组织实施”。2010年9月3日，湖州丰景金属材料有限公司提交的《竞买申请书》中明确“经认真阅读编号为2010-41号地块的拍卖出让文件，我方完全接受并愿意遵守你局国有建设用地使用权拍卖出让文件中的规定和要求，对所有文件均无异议”；该公司同日缴纳1142万元保证金。2010年9月6日上午，被告原湖州市国土资源局在湖州市招投标中心拍卖涉案地块使用权，湖州丰景金属材料有限公司以人民币10160万元的最高应价取得涉案地块国有建设用地使用权。经被告原湖州市国土资源局申请，浙江省湖州市华信公证处对拍卖现场进行监督，证明拍卖现场活动及拍卖结果的真实、有效性。2010年9月14日，出让人原湖州市国土资源局与受让人湖州丰景金属材料有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：3305012010A21128）(以下简称：《出让合同》)。《出让合同》第四条约定，将坐落于“湖州市太湖××度假区梅西片（东临规划道路，西至太湖路，南至震洲路，北至度假区管委会围墙”，面积为54452平方米编号“2010-41”宗地出让给受让人；第六条约定出让人同意在2010年11月5日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到的现状土地条件为，“地面旧房建筑面积约3796.72平方米由土地受让人自行拆除，建筑物残值按15元/平方米，计5695万元，一并出让”；第八条约定出让金为人民币10160万元；第十三条中明确的“建筑总面积16335.60平方，建筑容积率不高于0.30；建筑限高12米；建筑密度不高于30%；绿地率不高于30%不低于30%；其他土地利用要求按照湖州市规划与建设局出具的《太湖度假区梅西片02-40A地块国有土地出让主要规划条件》（湖城规330501201000026号）实施”；第十六条约定“受让人合同项下宗地建设项目在2011年6月1日前开工，在2014年6月1日前竣工”；第十七条约定“出让人允许出让宗地的建设用地使用权登记到新成立的项目公司名下，受让人须按竞买时承诺成立公司，且本合同约定的权利和义务全部由新公司承继”。2010年10月8日，涉案地块进行了定界放样；在已按合同支付涉案宗地出让金、耕地占用税、契税后，2010年11月2日，原告湖州德隆置业有限公司作为涉案宗地受让人湖州丰景金属材料有限公司的涉案《出让合同》权利义务继受人，向原湖州市国土地资源局申请提出涉案宗地的土地使用权登记申请；后原告领取了涉案宗地国有建设用地使用权证。 另查明，涉案《出让合同》签订后，湖州丰景金属材料有限公司（后由原告湖州德隆置业有限公司承继）或原告湖州德隆置业有限公司作为合同一方当事人，分别于2010年9月26日与浙江大学城乡规划设计研究有限公司签订涉“太湖度假区梅西片02-40A地块规划设计方案的”《技术服务合同》（72000元），于2010年12月16日与上海五兹建筑设计咨询有限公司等签订《湖州太湖度假区梅西片02-40A地块设计合同》（1+10+80410.25+52000+10+5=392140.25元），于2011年3月与杭州邑都建筑景观设计有限公司签订涉案地块设计咨询《合同》（99000元），于2011年9月与湖州市城市规划设计研究院签订涉涉案地块“文保报审咨询方案”的《技术合同文本》（30000元），于2012年2月与浙江天和建筑设计有限公司签订《建筑工程设计合同》（156476元）。原告湖州德隆置业有限公司为履行上述合同，已支付的款项合计人民币722616.25元。 又查明，2008年9月28日，浙江省文物局作出《关于湖州邱城遗址保护规划的批复》（浙文物发【2008】238号），同意实施湖州市文物局报送的《邱城遗址保护规划》（2008年7月）；湖州市规划与建设局于2010年4月26日出具的湖城规330501201000026号《太湖度假区梅西片02-40A地块国有土地出让主要规划条件》中记载，“02-40A地块位于太湖××度假区梅西片，…在省级文保单位——邱城遗址的保护范围内，属南邱城休闲度假区，与南邱城遗址保护区紧密相连，其建设必须符合《邱城遗址保护规划的》的要求”，在“十四、其他”中，除要求“1.项目必须经省文物主管部门批复同意后方可组织实施”外，还要求，“5.应进行总平面及方案设计。委托多家高水平设计单位编制规划方案，方案不得少于两个。须同步编制建筑和景观设计方案，编制深度应满足规划要求，设计方案编制完成后，按要求报送有关文件和图纸，申报审批设计方案；方案设计成果应包括建筑模式和建筑效果图。亮化、景观、室外配套等设计方案应报审。经市规委会批准规划设计方案后，同步编制建筑施工图和景观市政配套工程施工图”；“6.根据房产测绘部门预测建筑面积初核后核发建设工程规划许可证。申领建设工程规划许可证时，须同步提交建筑施工图，并提交经当地城建主管部门审查同意的景观市政配套工程专项施工图”。2011年7月12日，浙江省文物局向湖州市文物局作出《关于省级文物保护单位邱城遗址保护范围内邱城公馆项目设计方案的复函》（浙文物发【2011】193号），内容有“三、应按照《邱城遗址保护规划》的要求，在南邱城城墙遗迹外××保护区和缓冲区。……四、建议大幅度降低建筑密度，取消贯通的步行道路，取消沿街商业功能，取消地下停车场…”。2013年2月27日，湖州市人民政府向浙江省人民政府上报《关于要求调整省级文物保护单位邱城遗址保护范围及建设控制地带的请示》（湖政【2013】11号），并附“3.邱城遗址保护范围及建设控制地带新调整示意图”等3附件，2014年6月25日，浙江省人民政府作出《关于调整省级文物保护单位邱城遗址保护范围及建设控制地带的批复》（浙政函【2014】63号），同意对邱城遗址保护范围及建设控制地带进行调整。2012年8月27日，原告湖州德隆置业有限公司提出涉“吴越广场（暂用名）”项目的《建设用地开发建设延期竣工申报表》，称“由于浙江省文物局要求对地块进行考古调查勘探，我公司已申请延期至2012年6月1日开工，但由于省文物局考古于2012年8月份结束，且考古结果未知，致使我公司对该土地未能按照约定开发。…特申请延期1年开工，即2013年6月1日前开工，同时竣工日期相应顺延即2016年6月1日前竣工”；同年11月6日，湖州市人民政府办公室下发湖办第176号《抄告单》，同意2013年6月1日前开工，同时竣工日期相应顺延即2016年6月1日前竣工，并免缴违约金。2014年5月13日，原告湖州德隆置业有限公司再次提出《建设用地开发建设延期竣工申报表》，认为“由于文物保护调查，致使我公司一直未取得该地块的实质性开发权，对该地块的延期开工也已经办理过3次。文物调查结果，该地块的实际可建设用地范围与公开出让土地的可建设范围相差甚远，…申请2015年6月1日前开工，同时竣工日期相应顺延即2018年6月1日前竣工”；同年6月25日，原湖州市国土资源局作出《湖州市区经营性用地延期开（竣）工申请审批表》（湖土经延审字【2014】第28号），“经办人意见”栏载明，“经审，该宗地下的建设项目于2013年6月第三次申请延期，经湖土经延审字【2013】第32号批准，同意延期开、竣工，即在2014年6月1日前开工，在2017年6月1日之前竣工。但因省文物局提出对该地块所属区域进行保护区划调整，相关批复仍在办理中，导致该地块项目不能按时开工，致使用地业主再次申请延期开竣工。……拟同意湖土地国用（2010）第030516号土地证证载面积项下的建设项目……在2015年6月1日之前开工，在2018年6月1日前竣工”。2015年4月21日，第三人湖州太湖旅游度假区管理委员会向原告湖州德隆置业有限公司作出《度假区梅西片区02-40A地块吴越广场项目补偿方案的回复》，称“…地块出让收入扣除国家和地方税费后返还度假区，返还收入为8421.56万元。2011年7月，项目设计方案报省文物保护部门，并按要求进行勘探，新发现地块内遗存有两段古城墙和一片文化堆积层，导致省文物局无法下达项目审批文件。……2014年6月23日，文保方案已经省政府批复确认，文保区已经划定，只待项目业主报批土地调整规划后便可实施。经规划部门初步认定，文保区内西南侧原规划约500平方米建筑面积可调整至文保区外原规划外没有建筑的地块，调整后的建筑面积可达9557平方米。”提出的补偿建议为“一减少建筑面积部分的成本，按土地拍卖成交价计算（按建筑面积单位价计算）为（16335.3-9557）/16335.3×10160=4215.87万元。二财务费用。按3-5年期贷款基准利率6.4%的50%计算，时间从土地拍卖支付土地拍卖款的2010年10月计算至2014年6月23日（省政府批准调整之日，44个月），财务成本=4215.87万元×6.4%×50%/12×44个月=494.66万元。三对前期设计所产生费用，度假区管委会按50%的比例给予补偿，具体金额以实际支付凭证为准。2015年9月2日，原告湖州德隆置业有限公司向被告原湖州市国土资源局发出《交付土地催告书》，认为“至今，经多次催告后，贵局仍未将满足合同约定的开发条件的土地交付”、“望贵局在收到本土地交付催告函后7日内，将符合合同约定的开发条件的土地交付，逾期仍不交付的，将依法要求贵局承担相应的法律责任”。原告于2015年9月23日，向本院提起本案行政诉讼。 还查明，2007年4月27日，湖州市人民政府办公室作出《抄告单》（湖办第127号），载明“同意太湖度假区土地出让收益分配参照湖州开发区有关政策执行，即：对太湖度假区的土地出让项目（包括通过土地储备中心出让土地），除工业项目外，市政府按总地价5%比例集中，其余土地收益返还太湖度假区。” 原一审法院认为：一、涉案《出让合同》应属于行政诉讼受案范围。本案是一起国有建设用地使用权受让人因认为出让人未按约定履行国有建设用地使用权出让合同，而提起的行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称：《行政诉讼法》）第十二条第一款第（十一）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（以下简称：《适用解释》）第十一条的规定，因涉案《出让合同》而产生的本案争议，属于行政诉讼受案范围。二、原告湖州德隆置业有限公司提起本案行政诉讼未超过诉讼时效。《适用解释》第十二条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”。根据《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、第一百三十七条的规定，起诉人向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，且从起诉人知道或者应当知道权利被侵害时起计算。本案中，原告湖州德隆置业有限公司系以被告原湖州市国土资源局“未能按合同约定将符合约定的开发条件的土地交付给原告，致使原告履行合同、受让土地的目的不能实现，严重侵害了原告的合法权益”为由，提起的行政诉讼。从在案查明的事实看，原告湖州德隆置业有限公司自订立涉案《出让合同》后，虽知道其取得的涉案宗地因文物保护迟迟未能开工建设，但直至2014年6月25日浙江省人民政府作出《关于调整省级文物保护单位邱城遗址保护范围及建设控制地带的批复》（浙政函【2014】63号），同意对邱城遗址保护范围及建设控制地带进行调整后，才可以明确确定该宗地的实际规划指标要求与《出让合同》之间的差异，至此才能视为其“知道或者应当知道权利被侵害时”。原告湖州德隆置业有限公司于2015年9月提起本案行政诉讼，并未超过诉讼时效。被告原湖州市国土资源局与第三人主张原告湖州德隆置业有限公司本案起诉超过诉讼时效，本院不予支持。三、涉案《出让合同》不具有应予解除的法定情形。涉案《出让合同》的订立，符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《国土资源部招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等法律、行政法规与部门规章的有关规定，不具有合同无效或可撤销的情形，依法成立并合法有效。各方当事人对此也无异议。根据《适用解释》第十四条的规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国合同法》（以下简称：《合同法》）第八条的规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。现原告湖州德隆置业有限公司主张解除该《出让合同》。根据《合同法》第九十四条的规定，具有“因不可抗力致使不能实现合同目的；在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；法律规定的其他情形”等五种情形之一的，当事人可以解除合同。本案中，原告湖州德隆置业有限公司主张解除的理由是，“被告未能将符合合同约定的开发条件的土地交付给原告，致使原告履行合同、受让土地的目的不能实现，严重侵害了原告的合法权益”。从查明的在案事实看，被告原湖州市国土资源局系会同当地城市规划部门制作的涉案地块出让方案，在涉案出让合同内容中也已遵守了该出让方案的有关内容，且按该出让合同的内容，在原告湖州德隆置业有限公司提出涉案地块土地登记的申请后，也为其办理了案涉的国有土地使用权证。原告主张实际交付土地日期应以交地确认书确定的时间为准。本院认为，《国土资源部闲置土地处置办法》第二十二条的规定，国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。本案中，《出让合同》已载明了出让人在2010年11月5日前将出让宗地交付给受让人；也约定受让人合同项下宗地建设项目在2011年6月1日前开工。正是因为该宗地已交付原告，才使得原告有必要以提出建设用地建设延期竣工申请的方式，将开工建设日期自2011年6月起不断推迟，直至2015年6月。原告以本案不存在交地确认书为由，主张被告一直未交付土地，本院不予支持。综上，本案不存在原告主张的因被告湖州市国土资源局违反合同约定，致使原告湖州德隆置业有限公司不能实现合同目的的情形。四、解除涉案《出让合同》有违公平原则。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条的规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否解除。本案中，原告湖州德隆置业有限公司迟迟不能开工建设的主要原因，在于涉案地块进行考古勘探并新发现文物，浙江省文物局拟对涉案地块进行保护区划调整所致。根据《中华人民共和国文物保护法》第七条规定，一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。原告德隆置业有限公司取得涉案地块拟开发建设中，对于出现的上述订立合同时无法预见、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，虽然继续履行合同不能完全实现其订立该合同的目的，但文物保护的公共利益应优先于其商业利益。同时，本案中原告在合同订立时已明知涉案地块位于“省级文保单位——邱城遗址的保护范围内”、“项目必须经省文物主管部门批复同意后方可组织实施”，而被告原湖州市国土资源局在出让涉案地块前也已会同当地规划部门制定出让地块的规划条件。结合上述因素，本院认为，不予支持原告湖州德隆置业有限公司要求解除涉案《出让合同》的诉讼请求，符合公平原则。五、原告湖州德隆置业有限公司依照公平原则应获得适当补偿。本案中，因保护属于国家所有的文物需要，原告湖州德隆置业有限公司迟迟未能按照合同约定开发建设涉案地块，承担了已经支出的土地出让金的相关利息损失；2014年6月25日浙江省人民政府作出《关于调整省级文物保护单位邱城遗址保护范围及建设控制地带的批复》（浙政函【2014】63号）后，实际允许的建筑面积部分相比涉案《出让合同》会有所减少。被告原湖州市国土资源局既是涉案《出让合同》的一方当事人，也是涉案国有土地使用权的法定出让主体，虽未从涉案土地使用权出让金中直接获取收入，但原告支付相关款项依据的是涉案《出让合同》。涉案土地使用权出让金支付后，湖州市人民政府与第三人湖州市太湖旅游度假区管理委员会如何使用分配，系行政机关内部之间调整的事项范围。被告原湖州市国土资源局提出的其未获得有关土地出让金、不应作为给付义务主体的主张，本院不予采信。因法律未作明确规定，本院酌情确定被告原湖州市国土资源局对原告湖州德隆置业有限公司的利息及规划减少面积损失，应支付的适当补偿数额。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第六十九条、第七十八条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条、第十四条，《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、第一百三十七条，《中华人民共和国合同法》第八条、第六十二条第二款、第九十四条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条之规定，判决：一、被告原湖州市国土资源局补偿原告湖州德隆置业有限公司经规划调整后减少的建筑面积成本人民币4215.87万元（暂按调整后建筑面积9557平方米计算）；二、被告原湖州市国土资源局补偿原告湖州德隆置业有限公司已支付的土地出让金部分利息损失1690.64万元（土地出让金10160万元，自约定开工建设之日2011年6月1日起计算至2016年8月31日之日止，按中国人民银行同期同档次贷款利率计算的利息为人民币33812762元，按50%确定补偿比例）。自2016年9月1日起至判决确定的付款之日止的利息损失，仍按中国人民银行同期同档次贷款利率计算；三、被告原湖州市国土资源局补偿原告湖州德隆置业有限公司前期已支付的设计费用40万元。四、驳回原告湖州德隆置业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费人民币88万元，由被告原湖州市国土资源局负担40万元，原告湖州德隆置业有限公司负担48万元。 二审法院经审理对原审判决认定的事实确认后认为：关于上诉人湖州德隆置业有限公司提出《出让合同》中的规划条件是否符合控制性详细规划、《邱城遗址保护规划》是否经省文物局批准的问题。第一、根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施”，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令第39号)第六条“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。前款规定的出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等”；第七条“出让人应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况，编制招标拍卖挂牌出让文件。招标拍卖挂牌出让文件应当包括出让公告、投标或者竞买须知、土地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、中标通知书或者成交确认书、国有建设用地使用权出让合同文本”的规定，被上诉人原湖州市国土资源局的国有建设用地使用权拍卖公告已经明确载明了拍卖涉案国有建设用地使用权的地块编号、土地位置、土地用途及出让年限、出让面积、规划指标要求(容积率、建筑密度、绿化率)等，同时载明“具体建设要求详见规划部门提供的规划条件”。被上诉人原湖州市国土资源局出具的《拍卖文件》又明确载明，组成该《拍卖文件》的资料包括：拍卖公告、拍卖(挂牌)出让须知、竞买申请书、报价单、成交确认书、国有建设用地使用权出让合同(草案)、规划设计条件、出让地块规划红线图、附件及其他相关文件。湖州市规划与建设局的《主要规划条件》系本次拍卖文件的组成部分。经查，拍卖成交确认后，上诉人与被上诉人签订的《出让合同》中所载明的涉案出让国有建设用地使用权的规划指标要求(容积率、建筑密度、绿化率)与《主要规划条件》的内容相一致。被上诉人出让国有建设用地使用权的行为符合法律法规的规定。第二、《中华人民共和国文物保护法》第十六条规定，“各级人民政府制定城乡建设规划，应当根据文物保护的需要，事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，并纳入规划”，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定，“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”。本案中，在涉案国有建设用地使用权拍卖出让前，浙江省文物局于2008年9月28日作出《关于湖州邱城遗址保护规划的批复》，同意实施湖州市文物局报送的《邱城遗址保护规划》。湖州市规划与建设局于2010年4月26日出具了《主要规划条件》。本案系上诉人湖州德隆置业有限公司提出请求解除与被上诉人原湖州市国土资源局签订的《出让合同》而形成的诉讼，湖州市规划与建设局作出的涉案地块主要规划条件是否符合控制性详细规划、《邱城遗址保护规划》的要求，不是本案审查范围。第三、根据《中华人民共和国文物保护法》第十七条的规定，“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。但是，因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须保证文物保护单位的安全，并经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意；在全国重点文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意”，本案中，涉案国有建设用地使用权拍卖出让后，浙江省文物局就湖州市文物局呈报的《关于上报省级文物保护单位邱城遗址环境综合整治规划范围内邱城公馆(暂定名)项目方案设计的请示》作出《关于省级文物保护单位邱城遗址保护范围内邱城公馆项目设计方案的复函》(浙文物发［2011］193号)。上诉人提出“根据《关于省级文物保护单位邱城遗址保护范围内邱城公馆项目设计方案的复函》，可以明显看出《出让合同》中确定的规划条件不符合《邱城遗址保护规划》的要求”，经查，该复函明确指出，《邱城遗址保护规划》确定该区块可适当建设一些体量适度、与文化遗产风貌协调的建筑，但认为该方案还有待进一步的修改、完善，并提出具体意见。故该复函并不能证明《出让合同》的规划指标要求不符合《邱城遗址保护规划》。上诉人的此项上诉理由不能成立。 关于原审法院对《拍卖文件》中“项目必须经省文物主管部门批复后方可组织实施”的认定是否正确问题。上诉人认为，“确定出让地块的规划条件是土地拍卖的前提，拍卖地块是实施项目的重要步骤，地块(含规划条件)获得批准后方可实施公告拍卖，被上诉人未依法实施上述步骤”。经查，在涉案国有建设用地使用权拍卖出让前，浙江省文物局于2008年9月28日作出《关于湖州邱城遗址保护规划的批复》，同意实施湖州市文物局报送的《邱城遗址保护规划》。按照湖州市规划与建设局出具的《主要规划条件》中载明“第十四、其他1.项目必须经省文物主管部门批复同意后方可组织实施”的要求，浙江省文物局已对项目设计方案作出批复，即2011年7月12日，浙江省文物局向湖州市文物局作出《关于省级文物保护单位邱城遗址保护范围内邱城公馆项目设计方案的复函》（浙文物发［2011］193号），原审法院认定事实正确。 关于被上诉人是否已经完成土地使用权的交付。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定，“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权”，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十三条第一款规定，“受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书”。本案中，湖州丰景金属材料有限公司于2010年9月6日在湖州市招投标中心以最高价拍得涉案地块国有建设用地使用权，同月14日，被上诉人与湖州丰景金属材料有限公司签订《出让合同》。2010年10月8日，涉案地块进行了定界放样，上诉人对定界放样结果予以确认。在已按合同约定支付宗地出让金、耕地占用税、契税后，2010年11月2日，上诉人作为涉案宗地《出让合同》受让人湖州丰景金属材料有限公司的权利义务继受人，向被上诉人提出涉案宗地的土地使用权登记申请，经审核准予登记发证，同年11月16日，上诉人领取湖土国用(2010)第027577号国有土地使用权证。故涉案地块的国有建设用地使用权已经由上诉人取得，应当认定被上诉人已经交付涉案建设用地使用权。上诉人提出涉案土地使用权的交付应当以交地确认书为准，经查，《闲置土地处置办法》第二十二条第二款规定的“因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准”，系2012年7月1日修订《闲置土地处置办法》时增加的条款。故上诉人以没有交地确认书为由而认为被上诉人未交付土地使用权的主张不能成立。 关于违约责任问题。上诉人提出根据2012年10月16日湖州市人民政府办公室《抄告单》，可以确定该合同至今未能履行的责任在于被上诉人，该事项已被湖州市政府所认定。经查，该《抄告单》载明：“鉴于太湖度假区梅西片02-40A地块不能在约定开工时限内按时开工的主要责任不属企业自身原因，经研究，同意该地块项目的开竣工时间在湖土经延审字［2012］第29号审批的基础上顺延一年，即在2013年6月1日前开工，在2016年6月1日前竣工，并免缴违约金”。《抄告单》并未对涉案地块未能按合同约定时间开工的责任作出划分，仅认为主要责任不属企业自身原因，故上诉人认为《出让合同》未能履行的责任在于被上诉人，且为湖州市人民政府所认定的上诉理由不能成立。 关于原审判决对上诉人实际支出金额的认定问题。原审法院根据上诉人提供的证明支出勘察设计费用及其他成本的证据，确定支出费用为72.261625万元，并无不当。 关于原审判决以“不存在原告主张的因被告原湖州市国土资源局违反合同约定，致使原告湖州德隆置业有限公司不能实现合同目的的情形”为由，认定不具备解除的法定情形，是否适用法律错误。《合同法》第九十四条规定，“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”，经查，在案证据材料表明，《出让合同》设定的涉案宗地的规划指标要求符合湖州市规划与建设局出具的《主要规划条件》，《出让合同》签订后，上诉人履行了支付宗地使用权价款的义务，被上诉人按照合同约定的时间履行了交付土地的义务，上诉人确认了涉案宗地的定界放样并向被上诉人提出土地使用权登记申请，经审核批准上诉人领取了国有建设用地使用权证。故应当认定被上诉人已经按照合同的约定履行了交付土地的义务。在履行交付土地义务上，被上诉人不存在致使上诉人不能实现合同目的的违约行为。故原审法院作出本案不存在被上诉人违反合同约定致使上诉人不能实现合同目的情形的认定正确。 关于原审判决适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条及公平原则是否错误。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条规定，“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”，本案中，上诉人受让涉案建设用地使用权后，迟迟不能开工建设的主要原因，在于涉案地块进行考古勘探并新发现文物，浙江省文物局对涉案地块进行保护区划调整所致。上诉人湖州德隆置业有限公司在取得涉案地块使用权后，在进行开发建设中，出现的上述订立合同时无法预见、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，虽然继续履行合同并不能完全实现上诉人订立合同的目的，但按照《中华人民共和国文物保护法》第七条“一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务”的规定，文物保护的公共利益优先于上诉人的商业利益，故上诉人以被上诉人未将符合合同约定的土地交付给上诉人致使其不能实现合同目的为由，请求解除合同的理由不能成立。鉴于上诉人在取得国有建设用地使用权后，由于涉案地块在考古勘探中发现新的历史文化遗存，浙江省文物局对文物保护区划进行了调整，致使该地块实际允许建筑面积相比《出让合同》减少，同时上诉人承担了已经支出的土地出让金的利息损失和实际费用支出，故原审法院根据公平原则，判决由被上诉人对上诉人减少面积的损失及利息损失、实际费用支出给予适当的补偿，亦无不当。 综上，上诉人与被上诉人签订的《出让合同》，系双方当事人的真实意思表示，合同内容并不违反法律法规的禁止性规定，应确认《出让合同》合法有效。被上诉人原湖州市国土资源局通过拍卖出让国有建设用地使用权的行为符合法律法规规定。合同签订后，上诉人履行了支付土地出让金的义务，被上诉人按约履行交付土地使用权的义务，上诉人取得涉案地块土地使用权。上诉人在履行合同约定的项目建设过程中，因出现订立合同时无法预见、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，致使上诉人不能完全实现其订立该合同的目的，但鉴于文物保护的公共利益优先于上诉人的商业利益，原审法院不支持上诉人解除合同的主张，并无不当。由于涉案地块可建设建筑面积减少，原审法院按照公平原则，判决被上诉人补偿上诉人部分出让金、利息损失和实际费用支出，亦无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，实体处理得当。上诉人湖州德隆置业有限公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判；二审案件受理费88万元，由上诉人湖州德隆置业有限公司负担。 再审申请人湖州德隆置业有限公司申请再审称：一、原审判决事实认定不清。1、原审认定“浙江省文物局《关于省级文物保护单位邱城遗址范围内邱城公馆设计方案的复函》（浙文物发【2011】193号），不能证明《出让合同》的规划指标要求不符全《邱城遗址保护规划》”，属事实认定不清。事实上，根据浙文物发【2011】193号复函第二条、第三条，均明确《出让合同》的规划指标未按《邱城遗址保护规划》的要求划出符合要求的建设控制地带、留出足够的保护区和缓冲区。《湖州市人民政府专题会议纪要-市规划委员会2012年第1次会议纪要》第八条也指出，“…项目位于省级文保单位遗址的保护范围和建设控制地带内，要按照《邱城遗址保护规划》和规划条件的要求….进一步完善竖向、室外景观、市政配套工程的规划设计…”。故从浙文物发【2011】193号复函、及上述会议纪要，足以证明《出让合同》的规划指标要求不符全《邱城遗址保护规划》。2、原审判决未根据《文物保护法》第十七条规定，查清被申请人在土地出让前是否征得省文物保护部门同意的事实，被申请人也未举证证明。3、原审判决对《招标文件》中“项目必须经省文物主管部门批复后方可组织实施”的内容理解错误。该内容是指项目的设计方案必须经省文保部门批准，而不是指《出让合同》中的规划指标还需要经过省文保部门批准。《出让合同》中的规划指标批准时间点，应当在出让前、而不是出让后。4、原审判决作出“已完成土地的交付”认定错误。原审判决认为“案涉地块已进行了定界放样、申请人已交付了出让金和税费、已申领了土地证，故已完成交地”。申请人认为，上述行为归属于土地证的办理，仅完成了形式上的交付，事实上被申请人从未将符合合同约定的土地交付给申请人，不能认定被申请人已经实际交付了符合合同约定的土地。5、原审判决认定“湖州市政府《抄告单》不能据此认定《出让合同》未能履行的责任在被申请人”错误。《抄告单》明确认定案涉地块不能按时开工责任不在申请人，原审判决不能以《抄告单》未明确划分责任为由即否决被申请人原因造成不能开工的事实。历次《开竣工申报表》均表明，不能开工事由，是《出让合同》约定的规划指标需调整，不能得到实现。6、原审判决对申请人实际支出金额的认定错误。原审判决仅认定了设计费，而不认可项目公司的实际支出的运营、成立等必然和实际发生的费用，且该部分费用申请人逐年上报工商备案，被申请人在一二审也未提出过异议。二、原审判决法律适用错误。1、原审判决作出“被申请人已履行了交地义务，故不存在致使合同目的不能实现的情形，进而不予解除合同”的认定错误。被申请人是否履行了义务应依据《出让合同》进行审查，且该履行义务方式就应符合法律规定。事实上，被申请人先擅自违反《邱城遗址保护规划》提出《出让合同》的规划条件，再以违法的规划指标与申请人签订《出让合同》，最终导致无法向申请人交付符合《出让合同》约定的规划指标的土地。土地证仅是形式交付，不是实际交付。另，《出让合同》的目的是非常清晰的，即被申请人获得土地出让金，申请人获得符合合同约定规划条件的土地、按合同约定的规划指标进行开发。现因被申请人违法提出的规划指标，致使申请人无法按《出让合同》完成工程规划许可审批，进而无法进行动工开发，必然导致申请人合同目的不能实现。2、原审判决适用《合同法解释二》第26条及公平原则进行合同变更，完全系司法权代替行政权或代替了双方当事人的民事行为，判决实质上是判决解除原合同、签订新合同，无法律依据，程序错误。申请人认为，《出让合同》约定的规划指标不符合《邱城遗址保护规划》是被申请人事先明知的，被申请人认为“《拍卖文件》中项目必须经省文物主管部门批复后方可组织实施，是指竞拍后规划指标需经省文保部门审批”，也表明被申请人对《出让合同》中的规划指标的不确定是明知的。据上，被申请人在订立《出让合同》时对该规划指标存在的问题是可以预见的，不符合“不可预见”的情形。申请人诉讼请求中仅是要求解除合同，从未要求变更合同，被申请人亦仅对是否解除合同进行抗辩。3、原审判决认定的补偿标准，不符合公平原则。申请人认为，被申请人违反《出让合同》约定，其应承担是违约责任，而不是补偿责任。被申请人只承担50%的责任，无任何依据。且合同是否解除与被申请人是否违约是两个独立的事实，无论合同是否应当解除，均不影响违约责任的划分和后果承担。综上，原审判决认定事实主要依据不足，事实认定不清，法律适用错误，请求本院撤销（2015）湖德行初字第199号和（2016）浙05行终160号行政判决，支持申请人的一审诉讼请求，一、二审诉讼费用由被申请人承担。依法对本案进行再审。 被申请人湖州市自然资源和规划局答辩称：一、答辩人土地出让行为事实清楚、程序到位。认为答辩人于2010年8月17日经市政府批准，在相关媒体刊登了公告拍卖涉案地块，申请人经申请参加拍卖，后取得涉案地块国有建设用地使用权，并经公证处公证，拍卖结果真实有效。二、申请人参与土地拍卖前已知涉案地块规划要求。答辩人制作的涉案地块《拍卖文件》其中包括涉案地块的规划设计条件（湖城330501201000026号），该规划条件中明确“地块在省级文保单位—邱城遗址的保护范围内，项目必须经省文物主管部门批复同意后方可组织实施”，申请人在2010年9月3日申请涉案地块竞买时提交的《竞买申请书》中已明确“完全接受并愿意遵守国有建设用地使用权拍卖文件中的规定和要求，对所有文件均无异议。”涉案地块的规划设计条件（湖城330501201000026号）是《拍卖文件》的其中一部分，申请人参与土地拍卖前已知涉案地块规划要求，接受该项目建设必须经省文物主管部门批复同意后方可组织实施的条件。三、答辩人已经按出让合同要求近期交付涉案地块。2010年9月14日，答辩人与申请人方签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同第六条约定“出让人同意在2010年11月5日日将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第二款规定的土地条件：现状土地条件。”2010年10月8日，申请人方与答辩人对涉案地块进行定界放样，经现场放样，申请人完全了解宗地四至拐点坐标，确认与项目土地出让红线范围完全一致，并签订了《建设用地定界放样确认书》，2010年11月2日，申请人向答辩人申请土地登记，经查该项目的土地出让金、契税、耕占税已缴清，2010年11月12日，经批准准予登记发证并取得土地使用权证，土地使用权期限40年，起止时间为2010年11月5日至2050年11月4日。四、涉案地块出让后的后续问题由当地政府负责。根据湖办2017年第127号抄告单精神，该宗地土地收益由湖州太湖旅游度假区管理委员会分享，根据权责一致原则，该宗地出让后的后续服务由湖州太湖旅游度假区管理委员会负责。五、答辩人已按判决要求履行金钱给付义务。2017年4月27日，答辩人收到本案二审判决后，5月27日湖州市政府召开了关于湖州德隆置业有限公司国有建设用地使用权出让合同案执行事宜专题会议，根据《关于市区出让土地交地争议纠纷处置工作专题会议纪要》（市政府2015年第108号），及以往土地交地纠纷案件关于处置责任主体的界定，明确由本案第三人即湖州太湖旅游度假区管理委员会承担相关金钱给付义务。5月26日，湖州太湖旅游度假区管理委员会已通过银行支付湖州德隆公司补偿金额共计人民币6111.0173万元整，湖州德隆置业有限公司出具了收据。综上，答辩人认为涉案地块已经按出让合同约定的现状条件按期交付，申请人在取得涉案地块后有关项目设计、开发等问题属企业自身职责，应由涉案地块当地政府湖州太湖旅游度假区管理委员会负责。请求依法驳回申请人的再审请求。 原审第三人湖州太湖旅游度假区管理委员会答辩称：一、被申请人原湖州市国土资源局关于涉案土地的出让行为事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。申请人方在参加涉案土地拍卖前已经知晓涉案地块的规划要求，并已作出明确承诺表示。被申请人已经按照约定近期交付土地。应认定被申请人出让土地行为合法适当。二、申请人所称“原审判决事实认定不清，法律适用错误”于法无据。1、关于涉案出让合同中的的规划条件的合法性问题。2014年4月26日，湖州市规划与建设局出具关于涉案地块《主要规划条件》。2010年9月14日，被申请人签署涉案《国有建设用地使用权出让合同》，涉案出让合同所载的涉案出让国有建设用地使用权的规划指标要求（容积率、建筑密度、绿化率）与《主要规划条件》内容一致。涉案地块主要规划条件是否符合《邱城遗址保护规划》并不是被申请人出让土地须审核的事项，也不是本案审查的范围。而且，浙江省文物局作出《关于省级文物保护单位邱城遗址范围内邱城公馆设计方案的复函》（浙文物发【2011】193号）明确提出，《邱城遗址保护规划》确定该区块可适当建设一些体量适度、与文化遗产风貌协调的建筑，但认为该方案还有待进一步的修改、完善，并提出意见。据此，该复函并不能证明涉案出让合同的规划指标要求不符合《邱城遗址保护规划》。2、关于是否符合《文物保护法》规定的问题。本安中，在涉案建设用地使用权拍卖出让前，浙江省文物局于2008年9月28日作出《关于湖州邱城遗址保护规划的批复》，同意实施湖州文物局报送的《邱城遗址保护规划》。涉案《主要规划条件》载明，“第十四、其他1.项目必须经省文物主管部门批复同意后方可组织实施”。2011年7朋12日，浙江省文物局复函对项目作出批复。据此，涉案土地出让符合《文物保护法》规定。3、关于违约责任问题。根据涉案湖州市人民政府《抄告单》载明有关内容，涉案抄告单并未对涉案地块未能按合同约定时间开工的责任作出划分，仅认为主要责任不属于企业自身原因。申请人关于涉案抄告单提出的再审主张和理由逻辑错误。4、关于是否存在因被申请人违反合同约定导致申请人不能实现合同目的的情形。如上述，被申请人已经依合同约定向申请人交付了符合约定土地条件的涉案土地，其出让土地行为合法、适当，不存在致使申请人不能实现合同目的违约行为。5、关于适用《最高人民法院适用若干问题的解释二》第26条及公平原则是否正确的问题。本案中，申请人不能如期建设的主要原因在于涉案地块因进行考古勘探并发现文物，浙江省文物局对涉案地块进行保护区划调整所致。申请人在进行开发建设中出现了上述在订立合同时无法预见、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，根据公共利益优先于商业利益保护的原则，申请人以被申请人不能交付土地致使合同目的不能实现请求解除合同的理由不能成立，涉案出让合同应当继续履行。同时，鉴于上述非人为的重大变化，且申请人已经实际支出了不能建设部分的土地出让金和实际费用，根据公平原则，由湖州国土局给予适当补偿，于法于理有据。综上，原判决事实清楚，适用法律法规正确，申请人再审申请缺乏事实和法律依据。请求驳回申请人再审申请。 各方当事人在原一、二审诉讼中提供的证据均随卷移送至本院。再审期间，申请人提交了反映案涉出让土地已有案外人进行永久性建筑物施工的一组照片、反映涉案出让土地目前市场价值的评估报告；被申请人提交了反映案涉出让土地建有建筑物的2019年3月28日制作的航拍图、实测图，反映涉案出让地块地上物变化情况的2010年至2018年期间的卫星影像图。本院认为，申请人提交的评估报告与本案处理缺乏关联性，不予采纳；对其他的新证据予以采纳，并据此认定案涉出让土地存在新建设的永久性建筑物。另查明：本案再审期间，原湖州市国土资源局现已变更为湖州市自然资源和规划局，原湖州市国土资源局的职责由湖州市自然资源和规划局承继。 本院认为，1.关于被申请人签订履行涉案《出让合同》是否合法或者存在违约。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定，“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”第三十九条规定，“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；……给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。”《中华人民共和国文物保护法》第十六条规定，“各级人民政府制定城乡建设规划，应当根据文物保护的需要，事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，并纳入规划。”本院认为，根据上述规定，国有土地出让方出让涉及文物保护的土地，应该是事先经由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定相关保护措施并纳入规划，并由城乡规划主管部门具体提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件的符合控制性详细规划的土地，出让土地的规划条件应当是确定的、无争议的。本案中，浙江省文物局2008年9月28日即已作出《关于湖州邱城遗址保护规划的批复》，同意实施湖州市文物局报送的《邱城遗址保护规划》；湖州市规划与建设局2010年4月26日作出案涉出让土地所依据的湖城规330501201000026号《太湖度假区梅西片02-40A地块国有土地出让主要规划条件》，上述文件均系在本案案涉土地出让前作出。涉案《出让合同》一方面约定出让土地的规划条件为建筑总面积16335.6平方米，另一方面又因出让土地涉及邱城遗址保护，出让文件又明确“湖州市规划与建设局于2010年4月26日出具的湖城规330501201000026号《太湖度假区梅西片02-40A地块国有土地出让主要规划条件》系《拍卖文件》的组成部分。‘项目必须经省文物主管部门批复同意后方可组织实施。’”而实际结果涉案土地经浙江省人民政府于2014年6月25日作出《关于调整省级文物保护单位邱城遗址保护范围及建设控制地带的批复》（浙政函【2014】63号），同意对邱城遗址保护范围及建设控制地带进行调整，但调整后的规划条件建筑面积为9557平方米。故综合本案情况，被申请人对案涉土地出让后，因涉及邱城遗址保护，案涉土地规划条件可能发生变更等情形，应推定其具有一定预期，案涉出让土地出让前的规划条件存在不确定性。本案并非属于“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化…”，不构成“情势变更”情形。本案中申请人虽存在对含有“项目必须经省文物主管部门批复同意后方可组织实施”内容的出让文件作出了“无异议”承诺，但由此并不能推出对案涉土地规划条件发生重大变化的情形其已作出承诺；被申请人在出让文件中明确“项目必须经省文物主管部门批复同意后方可组织实施”，并不能涵盖其已对“因涉及邱城遗址保护可能发生的出让土地规划条件变更的情形”如何处理作出明确。被申请人作为格式条款提供方，在对格式条款解释发生争议的情况下，依法应当作出有利于申请人的解释。本院认为，本案出让土地规划条件出让时存在不确定性，被申请人作为湖州市案涉国有土地出让方，其与原湖州市规划与建设局之间仅系行政机关内部关系，对外应当由被申请人承担责任。2.申请人对涉案《出让合同》是否可以请求解除。原来有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》的第十一条规定，“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第十四条规定，“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”第十五条规定，“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”《中华人民共和国合同法》第九十四条规定，“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”根据上述规定，涉案《出让合同》属于行政协议，可以适用合同法相关规定处理。本案《出让合同》明确约定规划建筑总面积为16335.60平方米，而实际经浙江省人民政府2014年6月25日批复调整后的规划建筑面积为9557平方米。建筑面积属于涉案出让土地规划条件的核心指标，也是案涉《出让合同》的核心条款，本案合同约定的建筑面积规划指标，与实际可履行的建筑面积规划指标相距甚大，申请人据此认为其履行本案合同的目的不能实现，请求解除涉案《出让合同》的诉讼请求，原审法院对此应予妥善考虑。3.《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第（十一）项规定，原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的，人民法院应当再审。申请人一审提出的诉讼请求为：解除涉案《出让合同》；返还土地出让金；被申请人支付违约金及诉讼费等。二审明确上诉请求：撤销一审判决，依法支持其一审诉讼请求。而原一、二审判决实际结果是，判令原湖州市国土资源局补偿湖州德隆置业有限公司经规划调整后减少的建筑面积成本，补偿湖州德隆置业有限公司已支付的土地出让金部分利息损失，补偿湖州德隆置业有限公司前期已支付的部分设计费用，驳回湖州德隆置业有限公司的其他诉讼请求。本院认为，法院审理案件应当围绕当事人的诉讼请求进行，本案一、二法院未经明确释明和申请人同意，即作出实质系变更合同的判决，有所不妥。4.本院注意到，本案再审期间，申请人湖州德隆置业有限公司与原审第三人湖州太湖旅游度假区管理委员会，均希望“以置换土地补差价的方式”和解解决争议，现主要问题是各方对“以置换土地补差价的方式”解决争议的合法性及相关程序等问题尚未统一认识。对此，本院分析认为，根据国土资源部《闲置土地处置办法》第二条规定，“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”第八条规定，“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；……（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。”第十二条第一款第（五）、（六）项规定，“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：……（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式……”，据此，市、县国土资源主管部门对符合条件的闲置土地，采取“置换土地”或“其他处置方式”进行处理，具有国土资源部的部门规章依据。本案中，案涉土地系因文物保护致使规划条件变化发生纠纷，被申请人作为土地出让方，第三人作为利害关系人，与申请人之间以置换土地方式解决涉案土地纠纷具有国土资源部的规章依据。如“以置换土地补差价的方式”的确定、置换土地的选定、土地价格的评估、合法性审查等经正当行政程序作出，且不违反现行法律法规规章的强制性规定，以该方式解决本案历史纠纷，有利于平衡各方利益、有利于实质化解争议、有利于降低行政成本。本案再审期间，各方曾达成“以置换土地补差价的方式”意向和解方案，现各方仍在争取和解，在此情形下，被申请人作为案涉土地出让方，通过优化完善“以置换土地补差价的方式”解决纠纷的行政程序方案，以便湖州市人民政府及时研究作出决定，属于被申请人履行行政职责的范围。综上，本案原一、二判决存在认定事实不清，主要证据不足。案涉出让土地的现状也需要进一步查明。根据本案具体情况，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十二条之规定，裁定如下： 一、撤销湖州市中级人民法院（2016）浙05行终160号行政判决； 二、撤销德清县人民法院（2015）湖德行初字第199号行政判决； 三、发回德清县人民法院重审。 （此页无正文） 审判长  吕柏超 审判员  车勇进 审判员  徐亮亮 二〇一九年五月二十九日 书记员  韦若莎