南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）赣7101行初186号 原告彭锦仲，男，1933年6月15日出生，汉族，住江西省南昌市青山湖区。 原告万秀珍，女，1935年10月24日出生，汉族，住江西省南昌市青山湖区。 两原告委托代理人刘省辉，江西朗秋律师事务所，执业证号：1360120111843101。 两原告委托代理人罗涛，江西朗秋律师事务所实习律师，证号：36011809110223。 被告南昌市青山湖区人民政府，住所地：江西省南昌市青山湖区南京东路**，统一社会信用代码：1136011101452901XY。 法定代表人王强，该区区长。 委托代理人鲁捷，江西豫章律师事务所律师，执业证号：13601200711258324。 委托代理人江华，江西豫章律师事务所律师，执业证号：13601201410763211。 第三人彭伟，男，1988年5月1日出生，汉族，住江西省南昌市东湖区。 委托代理人涂国虎，江西华邦律师事务所律师，执业证号：13601200010824401。 委托代理人王琳，江西华邦律师事务所律师，执业证号：13601201811039777。 原告彭锦仲、万秀珍因诉南昌市青山湖区人民政府（以下简称区政府）及第三人彭伟土地行政登记一案，于2018年12月29日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书就参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月20日公开开庭审理了本案，两原告委托代理人刘省辉、罗涛，被告工作人员王长春、杨荣海及委托代理人鲁捷、江华，第三人彭伟及委托代理人涂国虎、王琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 第三人彭伟向被告申请诉争宅基地使用权，被告区政府于2002年7月15日核准登记，并向第三人颁发了编号为农居字第NO.0021836号《宅基地使用权证》。 二原告诉称，在其夫妻关系存续期间，于1993年3月27日依法取得了位于郊区湖坊乡彭桥村（今青山湖区湖坊镇彭桥村）的郊湖集建(02)字第186号《集体土地建设用地使用证》。该宅基地登记用地面积为158.7平方米，四至为：东至彭火根、南至彭国华、西至玻璃厂、北至玻璃厂。1990年至1998年前后,原告在该宅基地位置出资兴建了位于南昌市郊区湖坊乡彭桥大彭村81号房屋（土地面积：134.66平方米，房屋所有权证：4.03.83-5.01.09字第3433号，下称第一栋房屋），及出资兴建了位于南昌市郊区湖坊乡彭桥村北京东路43号房屋（土地面积：122.86平方米，房屋所有权证：4.05.95-5.01.09字第3453号，登记在原告三个儿子名下，下称第二栋房屋）。2004年，原告再次出资对第一栋房屋后面的厨房进行改造，建成了占地面积约66平方米、建筑面积约197平方米的三层房屋（下称第三栋房屋），因该第三栋房屋系利用原厨房改建，当时并未办理相应宅基地使用权证和进行房屋登记，但以上三栋房屋均实际由原告出资建造。上述房屋建成后，除部分用于自己及子女居住使用外，其他均由原告对外出租使用。2018年6月25日，原告为促进家庭和睦,就三栋房屋的归属及分配问题召开家庭会议，并与包括第三人父母在内的家族成员共同形成、签署了《家庭会议纪要》，确认了上述事实。但第二天，第三人母亲以第三栋房屋已经登记在第三人名下，原告无权进行分配和处理为由与原告发生争议。此时，原告才得知第三人瞒着原告私自将第三栋房屋向南昌市青山湖区住房和城乡建设局（以下简称住建局）申报了房屋产权并登记至第三人名下。之后，原告为核实真伪，于2018年7月2日委托律师依法调取了第三栋房屋的产权登记档案，档案显示第三栋房屋确实于2004年8月12日被登记在第三人名下。原告遂起诉请求撤销住建局错误颁发给第三人彭伟的第三栋房屋的《房屋所有权证》，该案经法院审理认定青山湖住建局存在颁证错误，于2018年12月4日作出（2018）赣7101行初1062号判决，撤销住建局颁发给第三人彭伟的第三栋房屋的《房屋所有权证》。同时在该案庭审中，住建局提供了被告颁发给第三人的第**房屋的农居字第NO.0021836号《宅基地使用权证》，该宅基地四至与原告上述的第三栋房屋所占土地一致。被告登记的案涉宅基地系原告厨房用地，原告在2004年时已将该土地上的厨房改建成了第三栋房屋，一直使用至今，系该土地的权利人。而且根据被告颁发的该宅基地证日期显示，第三人当时年仅14周岁，系未成年人，户口尚在户主其父亲彭建平名下，不具备申请宅基地的资格，依法不得批准宅基用地。且第三人父亲彭建平作为户主，其家庭所在户已于1996年取得了宅基地使用权证，根据“一户一宅”的相关规定，依法不能以第三人彭伟的名义再次申请批准宅基用地。被告作为案涉宅基地使用权证的颁证机关，在作出批准宅基用地的行政行为时，未对土地位置、权属、界线、数量和实际用途、实际使用者等基本情况进行核实，未严格履行审查职责对申请人员资格进行审查，违反法律规定，错误的批准颁发《宅基地使用权证》给第三人，其违法颁证的行政行为侵犯了原告的权益，该颁证行为依法应当予以撤销。故请求法院撤销案涉《宅基地使用权证》，并由被告承担本案案件受理费。 二原告为支持其主张，共同向本院提交如下证据： 第一组证据：原告身份证及居民户口簿复印件、被告青山湖区政府历史沿革纪录、第三人彭伟身份证复印件，用以证明原、被告及第三人的身份信息。 第二组证据：《家庭会议纪要》、4.03.83-5.01.09字第3433号《房屋产权证》、郊湖集建(02)字第186号《集体土地建设用地使用证》、南昌市青山湖区私有房屋所有权登记《申请表》《审批表》，用以证明位于南昌市郊区湖坊乡彭桥大彭村81号房屋（土地面积：134.66平方米，房屋所有权证：4.03.83-5.01.09字第3433号）及81号房屋后面的厨房用地，权利人均为原告，第三人彭伟不具备申请宅基地的资格，依法不得批准宅基用地，被告违法颁发农居字第NO.0021836号《宅基地使用权证》给第三人的行政行为侵犯了原告的权益。 第三组证据：第三人彭伟常住人口登记卡复印件、农居字第NO.0053525号《宅基地使用权证》、4.05.95-5.01.09字第3453号《房屋产权证》，用以证明第三人父亲彭建平作为户主，其家庭所在户已取得了宅基地使用权证，根据上述“一户一宅”的相关规定，依法不能以第三人彭伟的名义再次申请批准宅基用地。 被告质证认为，对第一组证据的三性无异议；对第二组证据中《家庭会议纪要》系家庭内部成员之间形成，真实性不作确认，该纪要不能对抗法定登记事项；对《房屋产权证》《集体土地建设用地使用证》的真实性、合法性无异议，但关联性持有异议，上述权证与案涉宅基地使用权没有任何关联，原告剩余宅基地还有24.04平方米，而案涉宅基地面积为72平方米，原告主张的厨房改建与案涉土地不是同一地块；对《申请表》《审批表》三性无异议，能证明被告向第三人颁证的合法性；对第三组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的持有异议，该组证据能证明1996年彭国华、彭建平及彭文辉公共享有宅基地的使用权，剩余宅基地面积为27.14平方米，与案涉宅基地面积72平方米不一致，且该宅基地的四至与案涉宅基地证四至也不一致，不能证明违反“一户一宅”原则，也没有法律规定未成年人不能申请宅基地使用权。 第三人质证认为，对第一组证据中青山湖区历史沿革记录在形式上持有异议；对第二组证据中《家庭会议纪要》三性持有异议，涉及到违法财产处置，不受法律保护，主张的案涉土地上建筑由厨房改建没有证据；对第二组证据中房产证及土地证的合法性持有异议，需要经过办理准建证的程序；对《申请表》《审批表》真实性、合法性无异议，但对关联性和证明目的持有异议，该证据可以证明第三人合法取得宅基地；对第三组证据中第三人常住人口信息无异议；因《宅基地使用权证》没有提供原件，对其真实性持有异议；对《房屋产权证》真实性无异议，但对合法性持有异议，可以证明户主为彭国华本人，其是否依法办理准建证和建设规划许可，是否超过农村产权限额，由法院依法认定。 本院认证认为，各方对真实性、合法性无异议的证据予以确认，且上述证据与本案待证事实相关联，对于提出的其他异议属为本案焦点问题，即原告是否具有利害关系，颁发案涉《宅基地使用权证》是否符合法律规定，将在说理部分予以分析。 被告辩称，原告并非案涉宅基地使用权人，其未举证证明对案涉宅基地享有使用权，也未举证证明被告存在重复登记的行为。据此，被告的登记行为并未对原告产生实际影响，请法院依法驳回原告的起诉。 被告未向法院提交证据。 第三人述称，根据当时的国家法律和政策规定，并没有禁止未成年人申请宅基地，第三人作为农村集体经济组织成员，依法具有申请宅基地使用权。第三人的父亲名下并没有宅基地使用权，因家庭人口众多，第三人作为村民申请宅基地并未违反“一户一宅”的规定。案涉宅基地使用权经本人提出申请，经村委会审查同意，乡镇人民政府审核，报县级人民政府审批，被告颁发案涉《宅基地使用权证》符合法律规定。案涉宅基地及地上房屋均系第三人合法财产，《家庭会议纪要》无权处分第三人财产。因该证已下发17年，并非家庭会议时才知晓该证的存在，原告的起诉已经超过诉讼期限。若对土地存在争议的，应当根据法律规定由政府调处，对处理决定不服的才能向人民法院起诉，本案应当适用复议前置程序。故原告的起诉缺乏相应的法律依据，依法应予以驳回。 第三人为支持其主张，向法院提交如下证据： 第一组证据：《南昌市郊区农村建造私有住宅申请表》、彭国华房屋所有权证存根、审批、申请、证明及调查表，用以证明4.05.95-5.01.09字第3453号房屋的所有权人及宅基地使用权户主为彭国华，彭建平、彭文辉仅为共有协议享有共有权，彭建平所在户并没有宅基地使用权。 第二组证据：案涉《宅基地使用权证》，用以证明第三人经申请批准获得该宅基地使用权。 原告质证认为，对第一组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的有异议，宅基地户主是彭建平，申请表显示彭国华在1985年取得了宅基地证。 被告质证认为，对该组证据中第三人宅基地证形式上的真实性无异议，合法性暂不做确认，其他人权属证与本案无关。 本院认证认为，对各方真实性无异议的证据予以确认，对各方提出的其他异议，属本案争议焦点即案涉《宅基地使用权证》颁发的合法性，将在说理部分予以分析。 经审理查明，2002年7月15日被告向第三人颁发了诉争《宅基地使用权证》，将位于湖坊镇彭桥村72平方米宅基地（四至为东至彭火根、南至彭锦仲、西至南玻公路、北至南玻二厂）批准给第三人使用，颁证时第三人的年龄为14周岁，户口登记在其父亲彭建平名下。2018年6月25日，二原告为了防止百年后子女对遗留财产分配发生纠纷，召集包括第三人父母彭建平及魏春荣在内的儿子、儿媳们就三栋房屋分配问题召开了家庭会议，签署《家庭会议纪要》后发生纠纷。2018年7月2日，原告调取了诉争宅基地上所建房屋的产权登记档案，原告就撤销该《房屋所有权证》另案向本院提起行政诉讼，本院于2018年12月4日作出一审判决[（2018）赣7101行初1062号案]撤销住建局颁发给第三人彭伟的第三栋房屋的《房屋所有权证》。后原告就案涉《宅基地使用权证》诉至本院，要求判如所请。 另查明，1993年3月，被告向原告彭锦仲颁发了郊湖集建（02）字第186号《集体土地建设用地使用证》，土地类别为宅基地，用地面积为158.7平方，土地四至为：东至彭火根，南至彭国华，西至玻璃厂，北至玻璃厂。原告在该宅基地上兴建房屋壹幢，建筑面积为433.69平方，并于1991年4月5日取得4.03.83-5.01.09字第3433号《房屋所有权证》，房产证载明建筑使用土地面积为134.66平方米，剩余宅基地面积为24.04平方米，案涉宅基地房屋与原告宅基地房屋紧密相连。 再查明，第三人取得诉争《宅基地使用权证》时未满十八周岁，其户口尚在其父亲彭建平名下。根据原告提交的证据第3453号房屋产权档案中农居字第N0.0053525号《宅基地使用权证》显示，第三人父亲彭建平于1996年11月4日作为户主已取得一处面积为150平方米的宅基地。 本院认为，土地登记颁证纠纷与权属争议各属不同之诉，立案及审理应有正确区分。参照国土资源部发布的国土资源厅（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对土地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于权属争议，无需进行权属争议处理。据此，权属争议一般发生在土地登记前，争议双方均没有有效的权属凭证，此时对土地所有权和使用权的争议，当然的属于权属争议。但如果土地已经登记颁证，所有权、使用权已确认且四至清楚的，虽不再按权属纠纷处理，但利害关系人仍享有法律赋予救济的权利与途径，可以颁证事实不清、程序违法为由提起诉讼，要求审查颁证行为的合法性，即属于确认登记错误的撤证纠纷。人民法院受理此类案件时，应按法律、法规及规章的规定，对原告是否与颁证行为具有利害关系、颁证程序是否符合法律规定予以分析，并对双方提交的证据进行审查。根据各方诉、辨意见，本案主要争议焦点为：一、原告与涉案《宅基地使用权证》的颁证行为是否具有利害关系；二、颁发涉案《宅基地使用权证》是否合法。 关于争议焦点一 通常情形下，行政行为的相对人总是有诉权的，因为一个不利行政行为给他人造成的权利侵害之可能显而易见，故行政相对人称之为明显的当事人。但是可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接的行政相对人，还存在受到该行政行为影响的其他利害关系人，对于此类利害关系，应当审查以下几个要素：1.是否存在一项权利；2.该权利是否属于原告的主观权利；3.该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一款规定，被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，原告81号房屋周围有空余24.04平方米的宅基地使用权仍归原告所有，但案涉宅基地上房屋与原告房屋紧密相邻，案涉宅基地房屋与界址与原告的宅基地界址可能存在部分重叠。根据《家庭会议纪要》及南昌市青山湖区私有房屋所有权登记《申请表》《审批表》可以证实，包括第三人父母在内的各家庭成员均已确认案涉宅基地上的房屋系原告原有81号房屋后面的厨房进行改造而成，案涉房屋对外出租的房屋租金亦由原告收取并支配使用，原告与案涉宅基地使用构成客观事实上的利害关系，具有提起行政诉讼的主体资格。 关于争议焦点二 《江西省村镇规划建设管理条例》第十四条第（二）项规定：“农村村民在村镇规划区内需要使用集体所有土地建住宅及其附属用房的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，按照下列审批程序办理：（二）使用原有宅基地、村内空闲地等其他土地的，经乡（镇）人民政府审查同意并出具村镇规划选址意见书后，依法办理用地批准手续。”《江西省实施办法》第四十条规定：“农村村民因建住宅需要使用本集体经济组织土地的，由本人提出申请，经村民会议同意，村委会审查，乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府批准。”据此，被告作为宅基地使用权证的颁证机关，在作出批准宅基用地的行政行为时，应对土地位置、权属、界限、面积、用途、实际使用者等基本情况进行调查核实，同时应履行审查职责对申请人资格进行审查。本案中，被告在法律规定和法院指定的期限内未提供其颁证时所依据的证据材料，第三人亦未提供相关证据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，视为被告作出案涉颁证行为时没有相应证据。被告未举证证明其履行了调查、审查等法定职责，案涉的颁证行为事实不清，证据不足，程序违反法律规定。 《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》（国发[1990]4号）中明确要求：“对不合理分户超前建房、不符合法定结婚年龄和非农业户口的，不批准宅基用地。”本案中，第三人在取得诉争《宅基地使用权证》时年仅14岁，系未成年人，尚未达到法定结婚年龄，不具备申请宅基地的资格，依法不得批准宅基用地。第三人父亲彭建平作为户主，其家庭所在户已经取得了《宅基地使用权证》，第三人户口尚在户主其父亲彭建平名下，根据《中华人民共和国土地管理法》中“一户一宅”的相关规定，依法不得再次申请宅基用地。即便第三人家庭所在户没有取得宅基地使用权，也应当由户主即第三人父亲提出申请。因此，被告向第三人颁发案涉《宅基地使用权证》亦不符合法律规定。 综上，为维护当事人合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十条第（一）（二）（三）项的规定，判决如下： 撤销被告南昌市青山湖区人民政府颁发给第三人彭伟编号为农局字第NO.0021836号的《宅基地使用权证》。 案件受理费50元（原告已预交），由被告南昌市青山湖区人民政府负担，并于本判决生效之日起十日内迳付二原告。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长 楼 赟 人民陪审员 孙 莉 人民陪审员 周美珍 二〇一九年五月十三日                                              法 官 助 理 彭颖                                              书记员吴堃 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。