江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终961号 上诉人（原审原告）刘伯监，男，汉族，住江苏省盐城市亭湖区。 上诉人（原审原告）潘勤妹（系刘伯监之妻），女，汉族，住江苏省盐城市亭湖区。 被上诉人（原审被告）盐城市盐都区人民政府，住所地在江苏省盐城市盐都区新都路618号。 法定代表人吴本辉，该区政府区长。 委托代理人陈友松，盐城市盐都区农业农村局科长。 原审第三人陈春良，女，汉族，住江苏省盐城市盐都区。 委托代理人王琪瑞，盐城市盐都区大冈法律服务所法律工作者。 上诉人刘伯监、潘勤妹因与被上诉人盐城市盐都区人民政府（以下简称盐都区政府）、原审第三人陈春良农村土地承包经营权行政登记暨行政赔偿一案，不服江苏省盐城市中级人民法院（2017）苏09行初178号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 原审法院经审理查明，讼争1.09亩土地位于盐城市××区大冈镇××（原盐城市郊区冈中乡××组）境内。1984年8月17日，原盐城市郊区冈中乡人民政府向刘伯监颁发的编号17号《土地使用证》载明，兹有团结村荡西组刘伯监承包集体耕地一亩0分九厘。从1984年起，承包期定为十五年，在规定承包期内，任何人不得强迫转让或退包。该证书后附的承包土地登记表中记载，田名或田号：家门口；亩数：0.85；田名或田号：秧池；亩数：0.24；合计1.09亩。上述土地自1989年起一直由陈春良户实际占有使用。2016年11月15日，盐都区政府向陈春良颁发盐都区政农地承包权（2016）第160991号《农村土地承包经营权证》，将东至刘定江、西至刘伯进、南至道路、北至居民地的6.13亩土地确权给原审第三人陈春良，讼争的1.09亩土地在该土地承包经营权证载明的范围内。2016年11月21日，大冈镇新利村与原审第三人陈春良签订了一份农村土地家庭承包合同载明，团结村荡西组农村集体所有土地5.13亩共1块地发包给承包方承包，土地承包期限自1998年9月1日起至2028年8月31日止，后附土地承包地块情况表载明，地块名称：西匡；合同面积：5.5；实测面积6.13；确权面积：5.13；备注：其中自留地1亩。2017年11月13日，刘伯监、潘勤妹认为盐都区政府向原审第三人颁发的涉案农村土地承包经营权证上包含其1.09亩承包地，遂向原审法院提起诉讼。 另查明，2017年3月9日，盐城市盐都区大冈镇新利村人民调解委员会作出简易矛盾纠纷调解协议书：经调解，双方自愿达成如下协议：1、原刘伯监的自留地及宅基地由陈春良母子同意归还给刘伯监。2、在刘伯监自留地东侧一个田块约三米宽给陈春良做路和水渠。3、目前刘伯监建房需要进材料没有路在原南8分地中需走路，可以让出进材料路进材料。4、原0.8亩的责任田与刘伯监无关，确权给陈春良。5、河边如需用土，待果物收后启用，用后自建的归陈春良。6、刘伯监伍佰元钱及卖房之事止今日调解后再不提。刘伯监、原审第三人陈春良之子刘军、组长王金武在该调解协议书上签字确认。 原审法院审理过程中，原审第三人陈春良于2018年3月2日向盐都区委农村工作办公室递交了《关于变更农村土地承包经营权证书颁发时间的申请》，盐都区政府据此将（2016）第160991号《农村土地承包经营权证》的颁发时间从2016年11月15日变更为2016年12月2日。 原审法院认为，根据各方当事人的陈述意见，本案的争议焦点为：一、刘伯监、潘勤妹起诉是否超过起诉期限；二、盐都区政府作出涉案行政行为是否合法。现分述如下： 一、关于刘伯监、潘勤妹起诉是否超过起诉期限的问题 《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，盐都区政府于2016年11月15日向原审第三人颁发了涉案农村土地承包经营权证时并未告知刘伯监、潘勤妹，刘伯监、潘勤妹于2017年11月13日提起本案诉讼，并未超过1年的起诉期限。盐都区政府提出，刘伯监、潘勤妹在2017年3月9日与原审第三人就涉案土地争议进行调解时就知晓了被诉行政行为，但其未能提供充足的证据予以证明，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，盐都区政府应承担举证不能的法律后果。 二、关于盐都区政府作出涉案行政行为是否合法的问题 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。本案中，盐都区政府向原审第三人颁发涉案农村土地承包经营权证的日期（2016年11月15日）在原审第三人与发包方签订农村土地家庭承包合同的日期（2016年11月21日）之前，且盐都区政府和原审第三人均未能提供证明涉案行政行为合法性的其他证据。故，盐都区政府于2016年11月15日向原审第三人颁发的盐都区政农地承包权（2016）第160991号《农村土地承包经营权证》，缺乏事实和法律依据，程序违法。在本案审理期间，盐都区政府根据原审第三人提交的《关于变更农村土地承包经营权证书颁发时间的申请》，将盐都区政农地承包权（2016）第160991号《农村土地承包经营权证》的颁发时间变更为2016年12月2日。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法。本案中，由于盐都区政府在诉讼过程中已经自行变更了涉案农村土地承包经营权证的颁发日期，故再判决撤销被诉行政行为已无必要，但经原审法院法律释明后，刘伯监、潘勤妹仍坚持起诉原行政行为。故依据上述法律规定，应确认盐都区政府于2016年11月15日向原审第三人颁发（2016）第160991号《农村土地承包经营权证》的行政行为违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定，判决确认盐都区政府于2016年11月15日向原审第三人陈春良颁发（2016）第160991号《农村土地承包经营权证》的行政行为违法。案件受理费50元，由盐都区政府负担。 刘伯监、潘勤妹上诉称，1983年，刘伯监经批准退休，后到大庆打工，潘勤妹因生活不能自理到二女儿家居住，口粮田、自留地及房子周边的宅基地均委托邻居陈春良无偿代种。后刘伯田和陈春良串通村干部非法注销潘勤妹的农村户口，霸占其土地、拆掉地上的房子，还在田中间建了一座小庙，1998年二轮承包时其土地被非法确权到陈春良名下。《中华人民共和国土地承包法》规定，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律的解释》也规定了因发包方违法收回调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕撂茺的承包地产生纠纷的解决方式。潘勤妹当了四十多年的农民，最后全部家产被村委会没收。为了公正正义，请求法院：1、返还承包田；2、赔偿损失四万元。 盐都区政府答辩称，1、盐都区政府为原审第三人陈春良颁发涉案《农村土地承包经营权证》符合法律规定。发证日期打印错误，在一审期间，盐都区政府已经根据原审第三人的申请，对发证日期进行了勘误。2、刘伯监、潘勤妹请求返还承包地，非本案审理范围；其请求赔偿四万元缺乏事实和法律依据。 原审第三人陈春良提交陈述意见称，1、上诉人刘伯监、潘勤妹请求返还承包土地，缺乏事实和法律依据。上诉人刘伯监系银行系统职工，非荡西组集体经济组织成员，在一轮承包时无承包荡西组集体经济组织土地的资格。早在1985年刘伯监外出打工时，已将其房屋连同宅基地及周边土地，以500元的价格转让给原审第三人，同时将承包的1.09亩土地转让给陈春良，并得到荡西组的认可同意，此次转让行为并非代耕代种。自此，承包土地的各种税费、提留、一事一议筹资、农田水利建设等负担均由陈春良承担。潘勤妹自转让房屋、宅基地使用权、自留地、承包地后，在荡西组已没有固定住所，亦未履行过集体经济组织成员应当履行的各项义务，成为空挂户，丧失了二轮承包土地的资格。且在二轮承包时，也未向原团结村荡西组提出申请要求承包已流转的土地，自己放弃了二轮承包土地的权利。2、二轮土地承包时将涉案土地发包给陈春良，符合法律规定。盐都区政府根据陈春良签订的《农村土地家庭承包合同》，依职权向陈春良发放涉案土地承包经营权证，虽发证时间有瑕疵，但已进行了变更登记，该行政行为符合法律规定。3、上诉人要求赔偿经济损失，无事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，当事人均未提交新证据。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，刘伯监、潘勤妹主张案涉土地承包经营权证项下的1.09亩土地系其家庭在一轮承包时所承包，二轮承包时被非法确权给原审第三人陈春良，并经盐都区政府在2016年11月进行重新登记，故其申请撤销盐都区政府颁发给陈春良户的土地承包经营权证。根据各方当事人的诉辩意见和本案在卷证据，刘伯监户虽是所涉土地一轮承包的承包经营权人，但在二轮土地承包时其未与发包方原冈中乡团结村荡西组重新确定过土地承包关系，即不再享有1.09亩土地承包经营权，故上诉人与盐都区政府为原审第三人陈春良颁发土地承包证书的行为没有利害关系，不具有本案原告主体资格。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”刘伯监、潘勤妹提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，应当裁定驳回起诉。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律错误，本院予以纠正。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一)项之规定，裁定如下： 一、撤销盐城市中级人民法院（2017）苏09行初178号行政判决； 二、驳回刘伯监、潘勤妹的起诉。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，退回刘伯监、潘勤妹。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  臧 静 审 判 员  赵 黎 审 判 员  吴晓玲 法官助理  刘小花 二〇一九年五月九日 书 记 员  任子悦