广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂03行初424号 原告文永文，男，1963年5月20日出生，汉族，住全州县。 委托代理人黄思开，广西桂北律师事务所律师。 被告全州县人民政府。住所地：全州县全州镇桂黄中路**。 法定代表人周政英，县长。 委托代理人唐时平，全州县法制办公室副主任。 第三人全州县文桥镇人民政府。住。住所地：全州县文桥镇文桥街**/div> 法定代表人唐和群，镇长。 委托代理人杨荃，全州县中心法律事务所法律工作者。 第三人全州县文桥镇文桥村民委员会第二村民小组。 诉讼代表人伍长玉，组长。 委托代理人申时军，广西永富律师事务所律师。 第三人文家玉，男，1963年4月7日出生，汉族，住桂林市秀峰区。 第三人文家利，男，1966年6月27日出生，汉族，住全州县。 原告文永文不服被告全州县人民政府（以下简称全州县政府）作出的全政复决字[2018]16号行政复议决定（以下简称16号复议决定），向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月27日受理后，向被告送达应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2019年1月23日公开开庭审理了本案。原告文永文及其委托代理人黄思开，被告全州县政府的委托代理人唐时平，第三人全州县文桥镇人民政府（以下简称文桥镇政府）的委托代理人杨荃，第三人全州县文桥镇文桥村民委员会第二村民小组（以下简称文桥村委第二村民组）的委托代理人申时军，第三人文家玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 文家利、文家玉与文永文、文桥村委第二村民组因土地使用权发生纠纷，文家利、文家玉于2017年1月5日向文桥镇政府提出确权申请。文桥镇政府于2018年6月25日作出文政处字[2018]1号行政处理决定（以下简称1号处理决定），认定当事人争执的土地位于文干公路长陡坡右边、洋田公路岔路口斜对面，面积约96平方米。四至界限为：东与文永文开荒地为界，南接文干公路，西与文有进房屋东南面墙角为界，北与文家利地为界。文家利、文家玉与部分群众签订的土地使用权协议未经文桥村委第二村民组集体研究通过，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定。文永文虽有管理事实，但未依法取得争执土地的使用权，集体有权处理使用属于集体的土地。据此，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十六条及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十五条、第三十四条第一款第（五）项之规定，作出决定：争执土地使用权属文桥村委第二村民组。文家利、文家玉不服，向全州县政府申请复议。全州县政府于2018年10月23日作出16号复议决定，认定文家利、文家玉与文桥村委第二村民组已经签订《土地承包合同》，在该承包合同未经法定程序撤销前，文桥镇政府将争执土地确权给文桥村委第二村民组管理使用，主要事实不清、证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，作出决定：撤销文桥镇政府作出的1号处理决定。 原告文永文诉称:一、全州县政府作出的16号复议决定认定事实不清，证据不足。（一）2014年6月13日，文家玉、文家利将事先拟好的《土地承包协议》让文桥村委第二村民组组长文建平签字，该协议没有经村民小组开会讨论、集体表决，属文建平的个人行为，对村民小组不产生法律效力，应当属于无效。（二）文家玉、文家利将土地承包费40320元交给其姐夫文付仔不符合法律规定，因当年文付仔不是文桥村委第二村民组组长，也不是会计、出纳。（三）2013年文桥村委第二村民组的财务收入中没有文家玉、文家利交付的土地承包费40320元。（四）文家玉、文家利在承包合同未签订，土地也未交付，就先交土地承包费，不符合常理。（五）土地承包费的分配应由村民大会讨论决定。2016年12月底，文家玉向文桥村委第二村民组部分群众发放土地承包费的行为，不能认定是文桥村委第二村民组发放的争执土地的承包费。（六）1990年，原告在争执土地开荒种植蔬菜，2003年种植杉树，根据谁种谁有原则，该争执土地已属于原告使用，文桥村委第二村民组发包给其他村民不符合规定。二、全州县政府作出16号复议决定的程序违法。我国法律规定，农村土地承包合同效力的确定应由人民法院依法裁判，16号复议决定认定“争执土地是文家利、文家玉承包的土地”，存在行政权代替裁判权的情形，程序违法。综上，请求人民法院撤销16号复议决定；判令全州县政府重新作出行政行为；本案诉讼费用由全州县政府承担。 原告向本院提交下列证据：证据1、全州县人民法院（2014）全民初字第1274号民事裁定书及民事起诉状、庭审笔录，证明文家利提起民事诉讼时，提供的证据为土地承包合同书及收条，土地承包合同没有法律效力，确定土地权属不属于法院受案范围。证据2、文有进、文永龙、文建平的调查笔录，证明文家玉、文家利主张承包经营权由于证据不足撤诉，确定土地权属不属于法院受案范围。证据3、文建平的申明，证明文家玉、文家利提交的土地承包合同是文建平个人签名，不是村民小组决定所签。证据4、出庭证人文有进、聂本清的证言。 被告全州县政府答辩称：一、答辩人作出的16号复议决定认定事实清楚、证据充分。文家玉、文家利与文桥村委第二村民组就争执土地签订承包合同这一事实，为生效判决所认定，还有2014年6月13日的《土地承包合同》、2014年6月13日文桥村委第二村民组向文桥镇政府提交的《报告》、文付仔向文桥村委第二村民组提交的《报告》等证据证实。原告及文桥村委第二村民组并未就《土地承包合同》的效力向有权作出裁判的机关提起仲裁或者诉讼。二、答辩人作出16号复议决定的程序合法。答辩人收到复议申请后，依法予以立案，向当事人送达相关法律文书，组织当事人听证，经集体讨论后，认为文桥镇政府作出的1号处理决定事实不清、证据不足，决定予以撤销，并将复议决定书送达当事人。原告所称答辩人“以行政权代替法院裁判权”不实，答辩人只是陈述了客观事实，即文桥村委第二村民组与文家玉、文家利签订了承包合同，发生纠纷后，该合同效力未经有关机关裁判这一事实，并未对承包合同的效力作出判断。相反，文桥镇政府否认了该承包合同的效力，行使了有关部门的裁判权。综上，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告全州县政府在举证期限内向本院提交下列证据：证据1、行政复议立案呈批表，证明复议申请予以立案。证据2、送达回证，证明将各类法律文书送达当事人。证据3、听证笔录，证明全州县政府组织了听证、调解。证据4、集体讨论笔录，证明经过集体研究。证明5、全州县人民法院（2016）桂0324行初18号、（2018）桂0324行初16号行政判决书，证明文桥村委第二村民组与文家玉、文家利签订了《土地承包合同》。证据6、集体土地使用权转让的《决议》、《土地承包合同》、文建平向文桥镇政府提交的《报告》、文付仔向文桥村委第二村民组提交的《报告》，证明文桥村委第二村民组与文家玉、文家利签订了《土地承包合同》。 第三人文桥镇政府述称：其作出的1号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处理程序合法。全州县政府作出的16号复议决定认定的事实不清。综上，请求人民法院撤销全州县政府作出的16号复议决定。 第三人文桥镇政府未向本院提交证据。 第三人文家利、文家玉述称：2018年11月12日，邓海明帮文永文领取了16号复议决定书。邓海明代领文书是个人行为，不能代表文桥镇政府。文永文于2018年11月27日提起本案诉讼已超过起诉期限。 第三人文家利、文家玉向本院提交下列证据：字据一份，证明原告种植的树已经卖给了文家玉。 第三人文桥村委第二村民组述称：文家玉签订涉案《土地承包合同》时已不是本村村民，其户口迁移至桂林市，签订涉案《土地承包合同》的程序不合法。《土地承包合同》的内容不是土地承包，而是土地买卖。 第三人文桥村委第二村民组未向本院提交证据。 经庭审质证，对被告全州县政府提供的证据，各方当事人质证意见如下：原告对被告提交的证据1、2、3无异议；对证据4、5的内容有异议，认为不能以此确定土地承包合同的效力；对证据6的真实性、合法性、关联性均有异议。第三人文桥镇政府同意原告的质证意见，认为涉案《土地承包合同》实际并未成立。第三人文桥村委第二村民组同意文桥镇政府的质证意见。第三人文家玉对被告提交的证据均无异议。 对原告提供的证据，各方当事人质证意见如下：被告全州县政府认为原告提交的证据1、2与本案不具有关联性；认为证据3不具有真实性，文建平能代表文桥村委第二村民组在《土地承包合同》上签字。第三人文桥镇政府对原告提交的证据均无异议。第三人文桥村委第二村民组对原告提交的证据均无异议。第三人文家玉同意全州县政府的质证意见。 对第三人文家利、文家玉提供的证据，各方当事人质证意见如下：原告对第三人文家利、文家玉提交的证据的真实性、合法性、关联性均不认可。被告对第三人文家利、文家玉提交的证据无异议。第三人文桥镇政府认为第三人文家利、文家玉的证据与本案不具有关联性。第三人文桥村委第二村民组对第三人文家利、文家玉的证据不发表质证意见。 本院对当事人提交的上述证据认证如下：一、被告全州县政府提交的证据1-4来源合法，证据内容客观、真实，与本案具有关联性，予以确认；证据5系人民法院生效裁判文书，不再作认定；证据6已由生效判决认定，予以确认。二、原告文永文提交的全部证据旨在证明涉案《土地承包合同》的效力问题，于本案不具有关联性，不予确认。三、第三人文家利、文家玉提交的证据与本案不具有关联性，不予确认。 经审理查明：2014年6月13日，文桥村委第二村民组与文家利、文家玉签订《土地承包合同》一份，由文桥村委第二村民组将涉案争执土地发包给文家利、文家玉承包经营。文家利、文家玉因与文永文、文桥村委第二村民组因涉案争执土地使用权发生纠纷，于2017年1月5日向文桥镇政府提出确权申请。文桥镇政府于2017年5月10日作出文政处字[2017]第01号行政处理决定，后因文字打印错误和程序瑕疵自行撤销。文桥镇政府于2017年10月24日作出文政处字[2017]第02号行政处理决定，将争执土地使用权确归文桥村委第二村民组。文家利、文家玉不服，申请行政复议。全州县政府于2017年12月30日作出全政复决字[2017]7号行政复议决定，维持文桥镇政府的文政处字[2017]第02号行政处理决定。文家利、文家玉不服，向全州县人民法院提起诉讼。全州县人民法院于2018年4月16日作出（2018）桂0324行初16号行政判决，撤销文桥镇政府的文政处字[2017]第02号行政处理决定和全州县政府的全政复决字[2017]7号行政复议决定，文桥镇政府对涉案土地使用权重新作出行政处理决定。文桥镇政府于2018年6月25日作出1号处理决定，将争执土地使用权确归文桥村委第二村民组。文家利、文家玉不服，申请行政复议。全州县政府于2018年10月23日作出16号复议决定，撤销文桥镇政府作出的1号处理决定。原告文永文不服，遂诉至本院。 另查明：文桥镇政府的工作人员邓海明于2018年11月12日从全州县政府领取16号复议决定书后，于2018年11月13日向文永文送达16号复议决定书。文永文于2018年11月27日向本院提起诉讼。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定，“农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷”。本案中，文桥村委第二村民组与文家利、文家玉就涉案争执土地签订有《土地承包合同》，当事人对争执土地的使用权纠纷，其实质是农村土地承包经营权纠纷，而不是土地权属争议。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第(四)项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。根据上述规定，农村土地承包法及相关法律、法规没有赋予行政机关对农村土地承包经营权纠纷进行确权的法定职权。因土地承包经营发生的纠纷，当事人应当通过协调、申请仲裁或向法院提起民事诉讼的途径解决。文桥镇政府作出的1号处理决定，超越了法定职权，应予以撤销。全州县政府受理复议申请后，履行了组织当事人听证、集体讨论等程序，其作出撤销文桥镇政府1号处理决定的复议决定，程序合法，处理结果正确，本院予以支持。 关于原告文永文的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼；第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达等，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条第二款规定，期间开始的时和日，不计算在期间内。本案中，原告文永文并未委托文桥镇政府的工作人员邓海明领取复议决定书，邓海明于2018年11月12日从全州县政府领取16号复议决定书后，于2018年11月13日向文永文送达的行为，应视为代为送达。文永文于2018年11月13日收到复议决定书，于2018年11月27日向本院提起诉讼，未超过法定的起诉期限。 综上，原告文永文的诉请没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告文永文的诉讼请求。 本案受理费50元,由原告文永文负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  廖 军 审 判 员  陶 明 审 判 员  吕 明 二〇一九年五月十七日 法官助理  万 强 书 记 员  刘珂颖