江西省九江市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)赣04行初27号原告黄小阳，男，汉族，1942年10月20日生，住江西省九江市庐山区。委托代理人谭深杰，北京在明律师事务所律师。被告九江市濂溪区人民政府，住所地：九江市濂溪区九莲南路399号。法定代表人容长贵，区长。委托代理人董柏村，该区房屋征收管理局局长。委托代理人胡国庆，江西惟民律师事务所律师。被告九江市人民政府，住所地：九江市八里湖新区八里湖大道166号。法定代表人谢一平，市长。委托代理人李光胜，九江市司法局公职律师办公室律师。委托代理人赵伟，九江市司法局公职律师办公室律师。原告黄小阳因不服被告九江市濂溪区人民政府、九江市人民政府房屋征收行政复议纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年5月15日公开开庭审理了本案，原告黄小阳及其委托代理人谭深杰，被告九江市濂溪区人民政府的委托代理人董柏村、胡国庆，被告九江市人民政府委托代理人李光胜、赵伟到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。被告九江市濂溪区人民政府于2018年10月12日作出濂府征字2018-31号《房屋征收决定公告》，该征收决定对房屋征收部门、征收方式、房屋征收期限、房屋征收范围、征收补偿安置方案及行政复议、行政诉讼权利等事项作出了规定。原告对该征收决定不服，向被告九江市人民政府提起了行政复议，要求依法撤销该征收决定。被告九江市人民政府于2019年3月1日作出九府复决字【2019】32-36号行政复议决定，认为被告九江市濂溪区人民政府作出的濂府征字2018-31号《房屋征收决定公告》中有关集体土地上房屋征收的决定违反法定程序，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，作出如下决定：一、确认濂府征字2018-31号《房屋征收决定公告》中有关集体土地上房屋征收的决定违法；二、责令九江市濂溪区人民政府于本决定书生效之日起六个月内补办本案所涉集体土地的征收报批手续。原告黄小阳诉称，原告认为被告作出的《房屋征收决定公告》实体上、程序上均违法，侵犯了原告的合法权益。具体理由如下：首先，本次征收涉及的十里片区汤家畈（二期）城中村改造项目，其征收范围涉及集体土地及地上房屋。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条之规定，征收集体土地及地上房屋进行城中村改造除建设乡（镇）村公共设施和公益事业建设外均应依法申请使用国有土地，如建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本次涉及集体土地上房屋征收部分，未经过上述法定审批手续亦未经过正常的征地手续，违反了《土地管理法》的强制性规定。其次，本次征收涉及的十里片区汤家畈（二期）城中村改造项目，其征收范围亦涉及国有土地上房屋，关于国有土地上房屋征收方面也存在诸多违法违规之处，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定。原告因此向九江市人民政府申请行政复议，原告于2019年3月5日收到九江市人民政府的行政复议决定，确认《房屋征收决定公告》中有关集体土地上房屋征收的决定违法而不撤销。原告认为，涉案《房屋征收决定公告》在实体和程序上均违法，应予撤销。被告九江市人民政府所作复议决定实际上维持了原行政行为，侵犯了原告的合法权益。综上，原告为维护自身合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，特向贵院提起行政诉讼，望查明案情、公正审理、依法裁判。被告九江市濂溪区人民政府辩称：一、答辩人作出《房屋征收决定》符合公共利益要求，且征收工作已经大部分完成，不符合法定撤销条件。《行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”。十里片区汤家畈城中村改造项目完成后，其土地是用于九江市城市快速路互通项目建设，该项目建设有利于九江城市发展，属于重大公共利益项目。且剩余部分土地用于十里街道棚改项目安置还房点的建设，汤家畈城中村改造项目农房就地还房安置。被征收人可以选择货币补偿也可以选择产权置换，对被征收人权益并未造成实际影响。项目征收范围内房屋466栋，目前399户已经签订征收补偿协议，并且已经履行，部分房屋已经实际拆除，仅剩67户尚未签订协议。因此，撤销该征收决定将对社会公共利益造成重大损害，九江市人民政府依法作出了确认违法并责令限期补办报批手续的《行政复议决定书》事实认定清楚适用法律正确，应当维持。二、答辩人征收被答辩人房屋虽然未履行征地审批手续，但是其他程序完全符合法定要求。《九江市中心城区规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》（以下简称“办法”）第九条规定，房屋征收决定涉及被征收人书较多的应当经政府常务会议讨论；第十条规定，房屋征收部门对确需征收集体土地上房屋的应当会同国土、城乡规划等部门拟定房屋征收范围，报区人民政府确定，并在房屋征收范围内公告；第十三条规定，作出征收决定前应当进行社会稳定风险评估；第十四条规定，征收补偿安置方案应当在征收范围内公布征求意见。第十七条规定，征收决定作出后，应当在7日内进行公告。十里片区汤家畈城中村改造项目是严格按照《九江市中心城区规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》（九府发〔2016〕13号文）程序执行。该项目已列入省住建厅2018年棚户区改造计划，并经九江市棚改办同意，九江市发改委立项。2018年7月18日，答辩人发布《十里片区汤家畈（二期）城中村项目征求意见的公告》及《房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》并在被征收范围内进行张贴，征求被征收户意见；同时，在濂溪区政府网站也挂网公开信息，征求大家意见。该项目符合土地利用总体规划、九江市城市总体规划，社会稳定风险评估等级为C级（低风险）。9月25日，区政府常务会议讨论通过启动十里片区汤家畈（二期）城中村改造项目。10月12日，发布《房屋征收决定公告》及《房屋征收补偿安置方案》。综上所述，答辩人作出《房屋征收决定》符合公共利益要求，征收工作已经大部分完成，且除未对土地征收报批外其他程序完全合法，征收结果公平合理。不符合撤销的法定要求，请求贵院依法驳回原告诉请。被告九江市人民政府辩称：一、答辩人作出复议决定的程序合法。答辩人收到杨庆德、吴艳芳、黄志强、黄小阳、黄国芳等5名原告提交的行政复议申请后，均在收到申请之日起五个工作日内进行了审查并立案受理；第一被告九江市濂溪区人民政府收到行政复议答复通知书后，均在十日内向答辩人提交了书面答复及当初作出具体行政行为的相关证据材料；经书面审查，答辩人均在法定期限内作出行政复议决定并送达5名原告和第一被告，答辩人的立案受理、书面审理、作出复议决定的整个程序完全符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。二、答辩人作出确认被申请人濂府征字2018-31号《房屋征收决定公告》（以下简称房屋征收决定）中有关集体土地上房屋征收的决定违法的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合行政复议法相关规定（一）答辩人作出确认行为违法的复议决定认定事实清楚，证据确凿。答辩人在作出行政复议决定之前，对行政复议双方提交的证据进行了充分审查，并认定第一被告九江市濂溪区人民政府在未取得案涉地块内集体土地征收批文的前提下，就决定对坐落在案涉地块内集体土地上的房屋进行征收，构成程序违法，故答辩人作出确认行为违法的复议决定认定事实清楚，证据确凿。（二）答辩人作出确认行为违法的复议决定适用法律正确，符合行政复议法的相关规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，具体行政行为违反法定程序的，行政复议机关可以决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。根据上述规定，行政复议决定有三种决定方式：撤销、变更或者确认违法。行政复议机关可以根据不同情况，分别作出以上复议决定。本案中，第一被告九江市濂溪区人民政府在作出房屋征收决定前，缺少相关前置程序，属程序违法。但由于案涉地块住户大部分已签约并拆除了房屋，如撤销该决定，将导致公共利益和国家利益受到严重损害，故不能适用撤销决定。因此，答辩人并未撤销该决定，而是作出了确认违法的复议决定，该决定是在法律规定的范围内作出的复议决定，符合行政复议法相关规定。三、原告诉称的诉讼理由明显与事实不符、于法无据，依法不能成立（一）原告诉称“国有土地上房屋征收方面也存在诸多违法违规之处，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定”的诉讼理由与查明的事实不符、于法无据。经审查第一被告提交的相关证据，第一被告作出的房屋征收决定中有关国有土地上房屋征收的决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。另外，由于五名原告在案涉地块内的房屋所占土地性质为集体土地，其与房屋征收决定中有关国有土地上房屋征收的决定并无利害关系，故国有土地上房屋征收决定部分并不属于本案审查范围。因此，原告认为“国有土地上房屋征收方面也存在诸多违法违规之处，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定”的诉讼理由与事实不符，于法无据，依法不能成立。（二）原告诉称“涉案《房屋征收决定公告》在实体和程序上均违法，应予撤销”的诉讼理由于法无据，依法不能成立。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，具体行政行为违反法定程序的，行政复议机关可以根据不同情况，分别作出撤销、变更或者确认违法的复议决定，并不是必须得作出撤销的复议决定。综上所述，答辩人作出的九府复决字〔2019〕32-36号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告的起诉理由依法不能成立，请贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告九江市濂溪区人民政府在法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据和依据有：第一组证据：证明被征收范围内大部分被征收人已经签订征收补偿协议，1、征收补偿协议签订统计情况说明（数字一直在统计中，这个是截止至2019年5月12日）。第二组证据：证明征收项目符合“四规划一计划”证据材料，1、九江市濂溪区土地利用总体规划及九江市国土资源局濂溪区分局作出的《说明》；2、九江市城市总体规划及九江市濂溪区规划分局作出的《说明》；3、江西省住房和城乡建设厅作出的《关于九江市棚改项目纳入国家计划的确认函》；4、九江市棚改小组办公室作出的《关于九江市中心城区2018年底三批棚户区改造项目的核准函》；5、濂溪区发改委作出的《关于同意十里片区汤家畈、蔡家湾棚户区改造项目立项的批复》；6、《政府工作报告》。第三组证据：证明征收补偿方案征求了意见1、《关于征求意见的公告》；2、《十里片区汤家畈、蔡家湾城中村改造项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》及张贴照片；3、《房屋征收决定公告》；4、《十里片区汤家畈、蔡家湾城中村改造项目房屋征收补偿安置方案》。第四组证据：证明征收项目依法进行了稳定风险评估并经政府常务会讨论的证据材料，1、《濂溪区社会稳定风险评估报告》；2、《濂溪区人民政府常务会议纪要》；3、《濂溪区棚户区改造工作领导小组会议纪要》。原告质证认为，对被告九江市濂溪区人民政府提供的第一组证据的真实性合法性均认可，对签约率及签约情况说明无异议，但认为该证据不能证明撤销相应行政行为后必然会造成重大的公共利益或国家损失，已签约已拆除的房屋或业主，其拆除及签约行为并不应撤销这一公告而导致无效。因此，对于该组证据的证明目的不予认可；对第二组证据原告认为获取省政府的批文是被告具备征收主体资格的前提，是征收的必要条件，在未取得该批文之前，被告没有征收主体资格，所进行的一切法定程序，均无法律依据。因此，被告的第二组证据不能证明其征收公告已履行合法手续，与本案不具有关联性；对第三组，原告认为征收安置补偿方案是在合法取得征收批文后，合法进行了征收公告的前提下，方可进行组织公布实施，征收安置补偿方案是本案诉争的征收公告的后置程序，与本案无关。第四组质证意见同第二组意见，同时，被告现有证据不能证明撤销被诉行政行为会导致国家或社会会导致重大利益损失。另，由于是以征收公告发布时间为评估的节点，被告在未取得批文前先进行征收行为，是将原告及其余征收人评估节点向前推，可能导致被征收人实际损失，因此，相应行政行为应当予以撤销。被告九江市人民政府在法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据有：第一组五案五原告行政复议申请书、受理通知书、答复通知书、答复书、决定延期作出通知书、决定书及送达回证复印件，证明我方作出的行政复议决定程序符合行政复议法相关规定，程序合法。第二组1、九江市濂溪区十里街道办事处出具的《关于汤家畈二期黄小阳等五人房屋土地性质的说明》，2、原告吴艳芳、黄志强、黄小阳等三人提供的十里街道螺子山村村委会出具的证明三份，3、原告杨庆德的《建造私有住宅申请表》，4、原告黄国芳提供的《土地登记申请书》《土地权属现场调查表》，证明五案五原告在案涉地地块内的房屋所占土地性质为集体土地。原告对被告九江市人民政府提供的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对行政复议程序无异议。原告未向法庭提交证据。经庭审质证，本院对证据作如下确认：对被告九江市濂溪区人民政府提供的第一组真实性、合法性、关联性予以认可，可以证明签约率及签约情况；第二组、第三组、第四组证据的真实性予以认可，且来源合法，可以证明九江市濂溪区人民政府进行了相关的征收程序，依法予以确认。对被告九江市人民政府提供的证据真实性、合法性、关联性与予以认可，可以证明九江市人民政府依照法定程序做出了九府复决字〔2019〕32-36号行政复议决定。本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：九江市濂溪区人民政府于2018年10月12日作出濂府征字2018-31号《房屋征收决定公告》，该征收决定对房屋征收部门、征收方式、房屋征收期限、房屋征收范围、征收补偿安置方案及行政复议、行政诉讼权利等事项作出了规定。原告对该征收决定不服，向被告九江市人民政府提起了行政复议，要求依法撤销该上述征收决定。被告九江市人民政府于2019年3月1日作出九府复决字【2019】32-36号行政复议决定，认为被告九江市濂溪区人民政府作出的濂府征字2018-31号《房屋征收决定公告》中有关集体土地上房屋征收的决定违反法定程序，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，作出如下决定：一、确认濂府征字2018-31号《房屋征收决定公告》中有关集体土地上房屋征收的决定违法；二、责令九江市濂溪区人民政府于本决定书生效之日起六个月内补办本案所涉集体土地的征收报批手续。原告不服该复议决定，向法院提起诉讼，要求：1、撤销被告九江市濂溪区人民政府作出的濂府征字2018-31号《房屋征收决定公告》；2、撤销被告九江市人民政府作出的九府复决字（2019）32-36号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费用由被告负担。另查明，本案原告涉案房屋所占土地的性质为集体土地。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案”；第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”；《江西省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于进一步规范征地管理工作指导意见的通知》（赣府发【2014】69号）第（十）项规定：“征收土地方案报批，由市、县国土资源部门组织征收土地方案等报批材料，经市、县政府审定后，由市、县政府按规定逐级报有批准权的政府审批”。据此，县级以上地方人民政府对集体土地进行征收补偿，应先依照法定程序报请批准，再予以公告并组织实施相关的征地补偿工作。本案中，被告九江市濂溪区人民政府作出的房屋征收决定中所涉及的原告房屋所占土地性质为集体土地，但其未能提供所涉集体土地的征收批复手续，故其作出的行政征收决定因缺乏集体土地征收审批这一前提条件，丧失了合法性基础，属于违法行政行为，应当撤销。但综合考虑到本案房屋征收决定所涉被征收人的85%已签订补偿安置协议，且被告九江市濂溪区人民政府已着手办理土地报批手续，如果撤销该行政行为，将会给社会公共利益造成重大损害，故应确认该行政行为违法，并责令其在合理时间内采取补救措施。被告九江市人民政府作出的九府复决字【2019】32-36号行政复议决定，已确认了濂府征字2018-31号《房屋征收决定公告》中有关集体土地上房屋征收的决定违法，并责令被告九江市濂溪区人民政府补办本案所涉集体土地的征收报批手续，该复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，应予维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告黄小阳的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告黄小阳负担。如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状正本一份，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 刘 波审判员 晏纯贵审判员 商 宏二〇一九年五月二十日法官助理熊书杰书记员肖鹏坤