江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣11行初106号原告江国华，男，1947年12月2日出生，汉族，江西省鄱阳县人，住江西省鄱阳县。委托代理人江毅，男，1974年9月17日出生，汉族，江西省鄱阳县人，系原告江国华之子。被告鄱阳县人民政府，住所地江西省鄱阳县鄱阳镇鄱阳湖大厦。组织机构代码01479437-4。法定代表人胡斌，该县县长。委托代理人戴菁，鄱阳县人民政府工作人员。委托代理人段建军，鄱阳县人民政府工作人员。原告江国华诉被告鄱阳县人民政府行政允诺一案，本院于2018年11月27日依法受理后，依法分别向被告送达起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理，原告江国华及其委托代理人江毅，被告鄱阳县人民政府委托代理人戴菁、段建军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告江国华诉称，原告在鄱阳镇西门路95号有一店面房屋，该房在2002年建设饶州南大道时被拆除一部分，剩余六十平方米左右，当时有剩余部分房屋的其他相似拆迁户均已对剩余部分房屋进行了重建，原告该房屋因特殊原因未重建。2014年，鄱阳县建设饶州北大道，原告在鲜花桥38号有250平方房屋一幢，在被征收范围之内。鄱阳县人民政府拆迁工作组领导要求原告按照最初拟定的拆迁标准带头拆迁，原告提出两点要求，一是要求对西门路95号房屋残存部分进行重建，二是若后期补偿标准提高，对原告已拆除的鲜花桥38号房屋要给予补偿。对于原告的第一条要求，拆迁指挥部在2014年8月6日召开会议，并形成会议纪要，其中第五条明确只要原告带头拆迁，可以简化程序批准原告的请求；对于第二条要求，拆迁指挥部的领导当众表示决不让带头签约的人吃亏，如果后期补偿标准提高，一定补偿带头签约户。原告在规定的时间如期搬迁，当时负责拆迁工作的领导承诺为我办好一切建房手续，在2015年春节后，就可以开工对西门路95号房屋进行重建。在2015年春节前，拆迁指挥部的两位领导均调离鄱阳县工作，新任领导不执行2014年8月6日会议纪要第五条规定，原告通过多种途径申请无果，为维护自身合法权益，根据相关法律规定，提起行政诉讼，请求人民法院判决被告履行2014年8月6日会议纪要第五条精神，批准原告在新的规划相应地点进行重建。原告为支持其主张，向本院提交以下证据：第一组证据：1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》；2、《国有土地上房屋征收与补偿条例实施细则》；3、《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》。证明被告鄱阳县人民政府是本案及一并提起行政赔偿诉讼的适格被告。第二组证据：4、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一、二款；5、西门路95号房屋承租人胡桂花出具的证明。证明原告提起行政赔偿诉讼的依据以及被告对原告造成损失20万元的事实。第三组证据：6、2015年《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第五条、第十五条。证明被告负责人拒不出庭，造成本案久拖不决，且被告行政不作为成立，应承担违约责任。第四组证据：7、《拆迁指挥部会议纪要》；附7、收文处理单；8、《张书记接访会议纪要》；附8、被告在南昌市中级人民法院诉讼时提交的答辩证据目录。证明两次会议纪要说明被告对原告有行政允诺建房的事实存在。9、鄱阳县城规划区内居民危房审批表，佐证证据7、8，说明被告对原告私房建设申请已经提前介入，审批程序应予倒置。10、《中国共产党章程》，佐证两次会议纪要具有合法性、权威性和正当性。第五组证据：11、原告西门路95号房屋被拆的证明；12、公证书；13、关于祝毛秀房屋调查情况说明。证明会议纪要第五条明确只要原告带头拆迁，可以简化程序批准请求。原告除了带头拆迁，西门路有数十户获准将剩余房屋部分重建，而西门路95号原产权人因故未能进行重建。被告鄱阳县人民政府答辩称，1、答辩人不是适格被告。与被答辩人签订拆迁协议的是鄱阳县房屋征收与补偿办公室，不是答辩人，被答辩人是鄱阳县房屋征收与补偿办公室的行政相对人，应以其为被告。2、鄱阳县饶州北大道建设及旧城棚户区改造指挥部（拆迁指挥部）的会议记录，不是政府的行政允诺行为。拆迁指挥部是临时机构，其会议记录是一种讨论解决问题的会议工作方式，对内部人员起作用，对外没有约束力，不是行政允诺，指挥部作出的这一意思表示未经县政府认可。会议纪要内容为“简化程序”，只是其重建房屋的申请不需要按繁琐的正常程序走，至于是否能得到批准，需要按重建房屋的相关规范性法律文件来衡量。拆迁工作在重新组成指挥部后，始终坚持依法征迁，对其他无理要求不予认可。3、拆迁指挥部的意思表示越权、违规，不公平也不能实现，不应认可。4、本案是行政允诺案件，不是行政处罚案件，被答辩人需提供答辩人行政允诺的证据以证明行政允诺的存在，仅凭会议记录不足以证明。请求驳回被答辩人的起诉。被告为支持自己的主张，向本院提交以下证据：1、鄱阳县房地产估价报告、房屋征收补偿安置协议以及房屋征收补偿资金结算表（附件），证明原告的房屋征收是合理合法的。2、事业单位法人证书以及《关于聘任章泽光、黄丽琴二位同志职务的通知》，证明与原告签订协议的征收相对人是鄱阳县房屋征收与补偿办公室。3、鄱阳县人民政府房屋征收公告，证明征收行为合法。4、《关于成立鄱阳县饶州北大道建设暨旧城棚户区改造指挥部的通知》，证明拆迁指挥部的由来。5、饶州北中心城区棚户区改造工程房屋征收补偿方案，证明补偿方式只有三种，只能选择其一。经庭审质证，原告对被告提供的证据质证认为：对证据1的真实性、合法性无异议，但原告不公平，给原告造成损失；对证据2认为章泽光不能代表被告，被告作为县级人民政府是适格被告；对证据3认为公告是张贴了，但说了不让带头拆迁的人吃亏；对证据4认为不能达到证明目的；对证据5认为征收补偿方案没有公开，达不到被告的证明目的。被告对原告提供的证据质证认为：对第一组证据不予质证，因为是法律规定，不是证据。对第二组证据中的证据4是法律规定，不是证据，不予质证；对证据5真实性有异议，证人应当出庭作证，所证明的内容和本案无关，恰好证明原告的房屋一直处于出租状态。对第三组证据属于法律规定，不予质证。对第四组证据认为会议纪要的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，原告对会议纪要内容理解错误，原告认为带头拆迁就能改建不正确，应当理解为不需经过繁琐的程序进行批准；收文处理单不能证明原告的证明目的，并没有说同意的意见；接访的会议纪要内容并没有说同意原告改建，只是认为有上访事项的存在；证据目录与本案无关；审批表与本案无关，证明不了审批程序，恰好证明县政府只是其中六分之一，是六个部门协同进行批准改建房屋。对第五组证据认为被拆证明的真实性予以认可，对其他证据认为不能达到原告证明目的。根据双方当事人的质证意见，本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据，其中属于法律法规的不属于证据，不予认定；被告对真实性无异议的其他证据，予以认定。对于被告提交的证据，原告对其真实性无异议的证据本院予以认定。对其他有争议的证据，本院予以审查后在论理部分综合论述。经审理查明，2013年，因饶州北大道建设暨旧城棚户区改造工程，被告鄱阳县人民政府成立临时机构“鄱阳县饶州北大道建设暨旧城棚户区改造指挥部”，后因审批原因，该临时机构正式名称为“鄱阳县饶州北中心城区棚户区改造暨饶州北大道建设工程指挥部”（以下简称指挥部）。因鄱阳县饶州北中心城区棚户区改造工程需要，被告鄱阳县人民政府于2014年8月11日发布《鄱阳县人民政府房屋征收公告》，决定对鄱阳县饶州北中心城区棚户区改造建设工程项目范围内的房屋进行征收，原告江国华所有的位于鄱阳县鄱阳镇鲜花桥38号房屋在此次征收范围之内。原告江国华系鄱阳县城西门路95号房屋共有权人，该房屋因2003年饶州大道拆迁改造工程，导致房屋部分被拆，剩余部分建筑。在2014年8月11日《鄱阳县人民政府房屋征收公告》决定的本次征收中，江国华提出对西门路95号房屋剩余部分进行重建。2014年8月7日，指挥部召开工作会议，对该要求进行了讨论，并形成《工作会议纪要》（第1期），于2014年8月11日印发。该《工作会议纪要》第5条内容为：“拆迁户江国华在原饶州南大道拆迁时带头拆房，但有48㎡左右危房需改造，目前，拆迁办已签字证明属实，并且鄱阳镇政府、私房执法大队均到现场勘查，签字盖章证明属实。关于是否同意江国华危房改造一事，会议明确：只要江国华带头拆迁，可以简化程序批准其请求。”2014年8月26日、8月28日，指挥部相关领导在【2014】第015号《收文处理单》上相继签署意见：“请指挥长阅示，并按会议纪要办理。”“经请示领导并经会议研究，同意办理改建，请综合组按重建申请表程序办理。”2014年8月，原告江国华与本次征收的征收部门鄱阳县房屋征收补偿办公室就鲜花桥38号房屋签订《房屋征收补偿协议》，约定补偿方式为货币补偿，补偿总金额为1,053,954元，原告江国华在领取补偿款后将该房屋交付鄱阳县人民政府拆除。后原告江国华申请改建西门路95号房屋剩余部分，未获批准，原告在多次信访、行政复议、行政诉讼后提起本案诉讼，请求判如所请。本院认为，本案争议焦点是指挥部形成的《工作会议纪要》中确定的本案所涉内容是否属于行政允诺、被告鄱阳县人民政府是否为作出本案所涉行政允诺的主体、案涉行政允诺是否合法以及原告诉讼是否可以支持。行政允诺是指行政主体为了实现一定的行政管理目的，依其行政职权和相应的法律法规、政策所作出的待条件成就时履行相关义务的信守性承诺。当特定的相对人接受允诺并实施相应行为时，行政允诺即具备了法律关系的要素，允诺的内容也就具有了强制性。同时，行政允诺的事项必须符合允诺者的职权范围，行政允诺的内容不能违反法律法规和政策规定，不能做出无原则、无界限甚至损害他人、公共利益的允诺。会议纪要是行政机关常用的公文格式，适用于记载、传达会议情况和议定事项，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力。就本案而言，为推进征收工作顺利进行，指挥部就征收工作中遇到的问题和困难进行专题研究，并以《工作会议纪要》的形式进行明确。其中第5条所确定的内容有具体的承诺对象（即原告江国华），在原告符合“带头拆迁”的情况下，该条内容对承诺人产生约束力，原告江国华有权要求承诺主体履行承诺内容，故《工作会议纪要》第5条属于行政允诺。同时，指挥部系被告鄱阳县人民政府成立的临时机构，不能独立承担法律责任，其在被授权范围内作出相应行为应当视为鄱阳县人民政府作出，法律后果应当由被告鄱阳县人民政府承担，本案所涉行政允诺应当视为被告鄱阳县人民政府作出。根据《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，城市房屋建设前应当经由县级以上人民政府建设行政主管部门、市县人民政府城乡规划部门批准许可，就本案而言，鄱阳县建设局、规划局主要负责人均系指挥部成员，且《工作会议纪要》经相关领导签署意见认可，因此鄱阳县人民政府作出“可以简化程序批准其请求”的承诺具有相应的职权，不违反法律规定和政策规定，亦不损害他人利益，该承诺合法有效。至于原告的诉讼请求是否应该支持，诚实守信是依法行政的基本要求，被告鄱阳县人民政府应当秉承诚实信用的原则，确保其作出的行政允诺贯彻落实。但原告明确诉请要求被告“批准其在新的规划地点进行重建”，而被告作出“可以简化程序批准其请求”的承诺指向的是原告江国华在鄱阳县鄱阳镇西门路95号房屋剩余部分的危房改造一事，即原告的诉讼请求并无相应的行政允诺存在，原告要求被告履行法定职责理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告江国华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江国华负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 赖 晓审判员 余细花审判员 王 鹿二〇一九年五月十四日书记员 李 娴