广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1号 上诉人（一审原告）许其初，男，汉族，1939年9月4日出生，住防城港市防城区。 委托代理人陈耀宁，广西精一律师事务所律师。 委托代理人李绵龙，广西精一律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）防城港市防城区人民政府。 法定代表人荣毅宏，该区区长。 委托代理人黄有林，该区农业农村局工作人员。 委托代理人李秀强，该区农业农村局工作人员。 一审第三人林秀明，女，汉族，1957年12月19日出生，住防城港市防城区。 委托代理人李佳余，广西南港律师事务所律师。 一审第三人杨家新，男，汉族，1953年9月6日出生，住防城港市防城区。 委托代理人张玉英，女，壮族，1952年11月28日出生，住防城港市防城区。 一审第三人杨国新，男，汉族，1951年9月21日出生，住防城区。 上诉人许其初与被上诉人防城港市防城区人民政府（以下简称防城区政府）及一审第三人林秀明、杨家新、杨国新土地承包经营权行政登记一案，不服防城港市中级人民法院（2018）桂06行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人许其初及其委托代理人陈耀宁，被上诉人防城区政府的委托代理人黄有林、李秀强，一审第三人林秀明及其委托代理人李佳余，一审第三人杨家新的委托代理人张玉英，一审第三人杨国新到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：1997年6月25日，杨成（又名杨城）与鲤鱼江村东二组签订了《农业承包合同书》，约定由杨成承包鲤鱼江村东二组水田2.55亩、旱田0.28亩、坡地0.56亩，承包期限从1985年1月1日至2000年12月31日止。2008年10月12日，林秀明填写了水田2.55亩、旱田0.28亩、坡地0.56亩的《农村土地承包经营权证书》申领登记卡，该申领卡有村主任的签字及盖有鲤鱼江村东二组的村委会公章。2008年10月23日，防城区政府向林秀明颁发了《农村土地承包经营权证书》（编号：0032520)，该证书承包方户主为林秀明、发包方为防城镇鲤鱼江村委会东二组，承包土地类别包括水田贰亩伍分伍厘、旱田零亩贰分捌厘、坡地零亩伍分陆厘，其中首页记载“对承包者申请登记的本证所列土地，其中水田、旱田、坡地享有30年（即有效期至2030年12月31日止）”，其下落款时间为2003年3月12日。经调查，防城区农业局出具说明称，防城区农村土地承包经营权证书封面为统一印刷，日期都为2003年3月12日，但实际发证日期以防城区防城镇农村承包合同管理委员会及经办人签发的日期为准。 另查明，杨成夫妻有三个儿子（许其初、杨国新、杨家新），两个女儿（杨爱新、杨辉群），其中林秀明系杨国新妻子。2002年9月2日由防城港市公安局防城边防派出所派发的常住人口登记卡中记载，杨国新、杨成、林秀明为同一户口，杨国新为户主，杨成与林秀明一家生活。1991年6月25日，许其初与防城镇鲤鱼江村委会东二组签订了《农业承包合同书》，由其承包水田4.06亩、旱田0.45亩、坡地0.90亩，2008年10月12日，许其初填写了水田4.11亩、旱田0.45亩、坡地0.9亩的《农村土地承包经营权证书》申领登记卡，该申领卡有村主任的签字及盖有鲤鱼江村东二组的村委会公章。杨国新也曾与防城镇鲤鱼江村委会东二组签订了《农业承包合同书》，由其承包水田2.55亩、旱田0.28亩、坡地0.56亩。2008年10月12日，杨国新填写了水田2.55亩、旱田0.28亩、坡地0.56亩的《农村土地承包经营权证书》申领登记卡，该申领卡有村主任的签字及盖有鲤鱼江村东二组的村委会公章。 再查明，杨成去世后，争议土地由许其初耕作且部分土地由许其初与案外人张炳全对换，现已由张炳全在部分争议地上建房。2018年3月12日，许其初向一审法院提起本案诉讼，诉请撤销防城区政府颁发给林秀明的《农村土地承包经营权证书》（编号：0032520），诉讼费由防城区政府负担。 一审法院认为，本案讼争的焦点是：1、许其初是否具有诉权；2、2008年10月12日，防城区政府向林秀明颁发了《农村土地承包经营权证书》（编号：0032520)是否违反法律规定，是否应予撤销。 关于争议焦点一。根据查明事实，许其初有在农村土地承包经营权证书（编号：0032520)项下土地上实际经营、管理的情况，其与本案讼争的《农村土地承包经营权证书》（编号：0032520)有一定的利害关系。符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于原告主体资格的规定，具有本案诉权。 关于争议焦点二。首先，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”的规定，讼争的《农村土地承包经营权证书》（编号：0032520)存在如下问题：1.封面日期为2003年3月12日，有效期至2030年12月31日，但填证日期为2008年10月23日，防城区《农村土地承包经营权证书》申领登记卡的填写日期为2008年10月12日。2.讼争的《农村土地承包经营权证书》（编号：0032520)户主为“林秀明”，但作为其依据的土地承包经营合同签订户主为“杨成”，且该合同签订时间为1991年6月25日，经调查核实，至1991-1993年后，鲤鱼江村集体并未再与农户签订新的土地承包经营权合同。故，因为存在上述承包日期、承包人的差异，无法准确确定该证的承包期限，该证也缺乏准确的《农村土地承包经营权合同》作为颁证依据，应确认讼争的《农村土地承包经营权证书》（编号：0032520)存在颁证违法；其次，根据实际调查，鲤鱼江村有将争议地承包给林秀明的意愿，且已帮助其填报《农村土地承包经营权证书》申领登记卡（其上有村主任的签字及盖有鲤鱼江村东二组的村委会公章），上述土地承包经营权证书的颁证程序问题系该地区普遍存在的问题；其三，本案讼争土地为耕地（水田、旱田、坡地），并非林地，不符合《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条第二款关于继承的规定，许其初虽曾在争议地上经营、管理，但其既已有其本户承包经营的土地，也并非与杨成属同一集体经济组织家庭户，也未曾经村集体同意其承包争议地，故其诉讼理由不成立。经综合考虑，本案宜根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定，判决确认案涉颁证行为违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定，判决：一、确认防城区政府颁发的《农村土地承包经营权证书》（编号：0032520）违法；二、驳回许其初的其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由许其初、防城区政府各负担25元。 许其初不服一审判决，上诉称：（一）一审判决认定事实错误：1.认定“该申领卡有村主任的签字及盖有鲤鱼江村东二组的村委会公章”错误，应是盖有鲤鱼江村村委会公章。2.认定“鲤鱼江村有将争议地承包给林秀明的意愿”，但根据相关法律规定，村委会并无将土地发包给村民的权力，只有组（生产队）才享有发包权。（二）没有《农业承包合同书》，就不可能有《农村土地承包经营权证书》。本案中，杨成夫妻去世后，一般应由其子女共同承包其原承包的田地。如果争议不下，则应由组（生产队）收回重新发包。而林秀明是杨成的儿媳，没有权利承包杨成夫妇的承包地。虽然在2002年9月2日的户籍登记中杨成与林秀明同属一户，但事实上杨成夫妇一直自己生活。杨成的《农村土地承包经营权证书》至今尚未注销，仍然有效，目前组里分配给杨成户的农业补贴仍汇到杨成的银行账户。防城区政府在此情况下仍然向林秀明颁发新的《农村土地承包经营权证书》，属于重复颁证的行为，依法应当撤销。故请求：改判确认防城区政府向林秀明颁发的《农村土地承包经营权证书》（编号：0032520）违法并撤销该证。 防城区政府辩称：1.在1981年落实家庭联产承包责任制时，鲤鱼江村东二组并没有和农户签订过承包合同，直到1991年补签了农业承包合同书，在农业承包合同书的第二项明确了承包期限为：1985年1月1日起至2000年12月31日止，这是第一轮承包期。在2000年12月31日承包期结束前，国家提出在第一轮承包期的基础上再延长30年，也就是第二轮承包期，承包期限为：2001年1月1日至2030年12月31日，2008年10月23日防城区政府颁发的涉案证书是按照国家政策规定以及1991年签订农业承包合同书时在其他事项中共同约定可以延长承包期的条款。2.在2008年第二轮承包期间，鲤鱼村江东二组开展确权登记颁证工作，作为该户的承包代表人杨成已经去世，林秀明作为杨成的儿媳，具有完全民事行为能力，与杨成为同一户的家庭成员，可以作为该户的代表申请领取《农村土地承包经营权证书》，防城区政府颁发的《农村土地承包经营权证书》（编号：0032520）上记载的林秀明只是代表该户，并不是代表个人，颁证行为合法。3.许其初认为防城区政府的颁证行为侵犯了其承包经营自主权，要求撤销涉案证书，但防城区政府并未对许其初户享有的承包经营自主权进行过任何干涉。综上，防城区政府不存在违法行为，请求二审法院依法判决。 林秀明、杨家新、杨国新共同述称：1.村委会在登记卡上盖章只是对承包情况的核实确认，并不是发包行为。2.本案争议的农村土地承包经营权证书的发放，并不是没有农业承包合同作为依据，只是没有准确的承包合同而已。3.本案争议的是耕地并非林地，不适用林地继承的规定，土地承包经营权也不是物权，更不适用婚姻法继承规定。4.杨成生前作为户主持有的领取补贴的银行卡，在其去世后由该农户的其他成员持有，完全合法合情合理。5.防城区政府对林秀明户发证的行为是完全正确的，该承包地一直由杨成、林秀明户进行承包经营的，并不存在争议。6.本案防城区政府的发证行为，虽然在发证程序上稍有瑕疵，但这是该地区的普遍现象，该发证行为也并没有影响到许其初的任何权利，同时，如果撤销，也会涉及到社会公共利益，因此一审判决是正确的。 经二审庭审调查，上诉人许其初对一审判决查明“申领卡有村主任的签字及盖有鲤鱼江村东二组的村委会公章”的事实提出异议，认为该申领卡上加盖的是鲤鱼村村委会的公章，而非鲤鱼江村东二组的村委会公章。一审第三人林秀明对一审判决查明“争议土地由许其初耕作”提出异议，认为在杨成去世后由林秀明一户陆续耕种，许其初未耕种涉案承包地。 二审审理期间，各方当事人均未提交新证据。本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。林秀明向防城区水营街道司法所提交的《申请书》中称许其初有使用管理涉案承包地的行为，故林秀明提出“争议土地由许其初耕作”的异议不成立。但一审认定申领卡中加盖了“鲤鱼江村东二组的村委会公章”有误，应为加盖鲤鱼村村委会的公章，本院予以纠正。除此之外，一审法院查明的事实与本院查明的一致，本院予以确认。 本案二审的争议焦点是：防城区政府颁发给林秀明编号为0032520《农村土地承包经营权证书》是否合法，是否应予撤销。 本院认为：根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第九条的规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。本案中，防城区政府颁发给林秀明编号为0032520《农村土地承包经营权证书》记载“户主姓名：林秀明；农业承包合同书编号：20号”，而20号《农业承包合同书》的承包方为杨城（即杨成），涉案《农村土地承包经营权证书》登记的承包经营权缺乏有效的权属来源证明材料。结合一审法院现场勘验笔录记载，张炳全在涉案争议地上建有两层房屋。且许其初主张其亦享有涉案土地的承包经营权，张炳全用于建房的土地系因张炳全与许其初互换了承包地，防城区政府颁发给林秀明编号为0032520《农村土地承包经营权证书》权属来源不清，颁证行为违法。该承包经营权证还存在封面日期与填证日期、登记的承包有效期与承包合同期间不相符的问题，系因当地政府颁发《农村土地承包经营权证书》时统一印制封面及以第一轮承包合同作为颁证依据确定承包经营权有效期限导致，上述问题属于程序瑕疵。 综上所述，许其初的上诉理由部分成立，防城区政府颁发给林秀明编号为0032520《农村土地承包经营权证书》权属来源不清，颁证程序不符合法律规定，依法应予撤销。一审判决事实清楚，确认涉案颁证行为违法正确，但不予撤销被诉行政行为的理由不充分，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销防城港市中级人民法院（2018）桂06行初31号行政判决； 二、撤销防城港市防城区人民政府颁发给林秀明编号为0032520的《农村土地承包经营权证书》。 一、二审案件受理费共100元，由防城港市防城区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 熊 梅 审 判 员 韩胜强 二〇一九年五月二十九日 法官助理 彭绍征 书 记 员 罗雨珊