广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终375号 上诉人（一审原告）博白县三滩镇三滩村大田面生产队。 诉讼代表人刘玖，队长。 上诉人（一审原告）博白县三滩镇三滩村榄子根生产队。 诉讼代表人刘志才，队长。 两上诉人共同委托代理人梁祖权，博白县法律服务所法律服务工作者。 被上诉人（一审被告）博白县人民政府，地址：博白县博白镇大街**。 法定代表人罗培球，县长。 委托代理人秦鹏，博白县自然资源局干部。 委托代理人陈冬生，广西金大地律师事务所律师。 一审第三人博白县三滩镇三滩村下沙田坝生产队。 诉讼代表人黄裕光，队长。 委托代理人王腾顺，博白县法律服务所法律服务工作者。 上诉人博白县三滩镇三滩村大田面生产队（以下简称大田面队）、博白县三滩镇三滩村榄子根生产队（以下简称榄子根队）因其诉被上诉人博白县人民政府颁发林权证纠纷一案，不服玉林市中级人民法院作出的（2017）桂09行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年5月8日公开开庭审理了本案。上诉人大田面队诉讼代表人刘玖、榄子根队诉讼代表人刘志才及两上诉人的共同委托代理人梁祖权，被上诉人博白县人民政府委托代理人秦鹏、陈冬生，一审第三人博白县三滩镇三滩村下沙田坝生产队(以下简称下沙田坝队)诉讼代表人黄裕光及委托代理人王腾顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 玉林市中级人民法院一审查明：2016年3月2日，博白县人民政府作出博林证字（2016）第10020802号《林权证》(以下简称被诉林权证），将坐落于博白县三滩镇三滩村下沙田坝队，小地名为“长潭排”面积59.5亩、“亚婆尿”面积114.2亩的林地（下称涉讼山岭）登记给下沙田坝队集体所有及使用。原告与第三人同属博白县三滩镇三滩村民委员会（即原三滩大队）管辖，其中榄子根队与大田面队和中间屋队属于樟岸片，上沙田坝队、下沙田坝队、水吊田队、单竹田队、刘屋队和莫屋队属于新三片。1983年林业三定时，涉讼山岭登记给第三人所有。2015年经第三人向被告申请，被告于2016年3月向第三人颁发了被诉林权证。原告不服提起本案行政诉讼，请求撤销被诉林权证。 另查明，被告作出被诉林权证前已进行了发证前公示，在公示期间的2015年6月29日原告向三滩镇林业站和博白县林业局林权中心提交《申诉书》，对被告的发证行为提出异议。 玉林市中级人民法院一审认为：被告给第三人颁发被诉林权证权属来源清楚，第三人提供的三滩大队保管的《山权订记册》、《一览表》和《登记表》均证明涉讼山岭登记固定给第三人的事实，且与1983年《山权、林权所有证登记底册（存根）》相互吻合。原告主张涉讼山岭四固定固定给其所有不能提供证据证明。对于涉讼山岭的管理事实，原告与第三人均提供有山岭承包合同，但原告一方提供的承包合同为2007年签订，合同中没有承包山岭的名称及四至范围，不能证明原告实际上管理了涉讼山岭。而第三人一方的山岭承包合同为1985年签订，合同中明确承包的山岭为涉讼山岭，即第三人提供的证据能够证明其较早开始和较长时期对涉讼山岭进行了长期实际管理。因此相比较而言，原告对于涉讼山岭的权属属其所有之主张证据不足，不予支持。被告和第三人主张被诉林权证登记的涉讼山岭属第三人所有，对此予以采信。 被告颁发被诉林权证之前上诉人已提出权属异议，但被告仍在有权属异议的情况下颁发被诉林权证，违反了2000年12月31日国家林业局令第1号《林木和林地权属登记管理办法》第十一条第三项的规定，属于发证程序严重违法，对此予以指出和确认。虽然被告颁发被诉林权证行为程序违法，但由于原告主张涉讼山岭属其所有举证不能，无法举证证明被告颁发林权证损害了原告的合法权益，假如撤销被诉林权证将会损害第三人的权益，因此对原告提出的关于撤销被诉林权证的诉讼请求不予支持，在确认被告颁发被诉林权证违法的前提下不撤销被诉林权证，保留该证效力，驳回原告的诉讼请求。判决：一、确认博白县人民政府作出的博林证字（2016）第10020802号《林权证》程序违法，不撤销博林证字（2016）第10020802号《林权证》，保留其效力；二、驳回大田面队和榄子根队关于撤销博林证字（2016）第10020802号《林权证》的诉讼请求。 上诉人大田面队和榄子根队上诉称：一、涉讼山岭属上诉人所有，合作化时期由上诉人带入三滩合作社，四固定时，三滩大队根据“原有基础”的原则，将涉讼山岭固定给上诉人所有。林业三定时无故被登记给第三人，但被县政府下文禁止发放。二、涉讼山岭长期由上诉人管理使用，未有其他单位提出异议。三、第三人对涉讼山岭没有合法的权属来源。四、被诉颁证行为程序违法。被上诉人在颁证公示时上诉人提出了异议，仍违法颁证给一审第三人，侵犯上诉人的合法权益。一审判决认定了此事实，却又对违法颁证保留效力，认定事实不清。综上请求撤销一审判决及被诉林权证。 被上诉人博白县人民政府答辩称：一、颁证行为认定事实清楚、证据确凿充分。答辩人在颁证前进行了林改调查摸底、林权现状公示、林权现场勘界、确权、公示，林权申请内容公告、林权审批、颁证，没有任何个人和单位提出确有法律意义的异议。二、颁证行为适用法律正确、内容适当。三、颁证行为程序合法。答辩人依据一审第三人的申请对颁证林权进行调查、确权公示、登记造册、核发证书，程序正当符合法律规定。四、原审判决认定事实错误。原审在查明事实当中的“另查明”部分严重失实。其一，各方当事人在一审庭审中的陈述、举证、质证都没有《申诉书》；其二，法院的调查、认证也没有《申诉书》；其三，该《申诉书》为被答辩人在一审中庭后提交法庭，未经质证，不能作为定案的依据。五、颁证过程中不存在法律意义上的纠纷。六、上诉人不能证明其存在合法权益被行政行为侵害，故与被诉颁证行为不具有法律上的利害关系，不具备原告主体资格。请求：撤销一审判决，驳回上诉人的诉讼请求并改判驳回上诉人的起诉。 一审第三人下沙田坝队陈述称：一、涉讼山岭土改、合作化、四固定时期是第三人的。1983年林业三定时博白县政府将涉讼山岭登记给了第三人，并颁发了《山权林权所有证》，权属来源清楚。三滩镇政府作出的三政处【2011】2号处理意见已发生法律效力。县政府颁发的林权证有充分的事实和法律依据，颁证行为合法。二、陈述人长期对涉讼山岭有效经营管理，1985年与三滩镇政府签订的《承包山岭建林绿化办林场合同书》至今仍在履行期内。三、上诉人虽然对颁证行为提出异议，但没有证据证明涉案山岭属于其所有。请求维持一审判决，驳回上诉。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 二审期间，上诉人提交《博白县志》，其中第74页记载原三滩乡“1987年改为镇。”拟证明一审第三人提交的签订于1985年，而加盖了三滩镇人民政府公章的《承包山岭建林绿化办林场合同书》系伪证。被上诉人认为，县志只是编制性文书，建镇时间应以批准文件为准。一审第三人认为该合同系老队长流传下来，是真实的。本院认为，《博白县志》的真实性、合法性及与本案的关联性应予以认定，其记载内容的准确性未经与相关正式文件核实，可以作为认定案件事实的参考依据。 另查明：博白县人民政府于1983年1月26日作出博政发[1983]16号《县人民政府关于集体山权林权证收集县审查的紧急通知》，内容为：“各公社管委会、镇人民政府：林业三定工作陆续进入填发山林权证阶段，为了慎重、准确地发好权属证，做到不重、不错、不漏，原来发给各公社管委会负责填写的集体山权林权证在填好之后一律不能下发，已发出的要立即收回…如数上交县集中审查，待审查后再行处理。原有的自留山证使用证，不必收集，可在填好审查无误后发给各户。” 本院认为：关于被诉颁证行为事实是否清楚，依据是否充分的问题。被上诉人向一审第三人颁发被诉林权证的主要依据是1983年林业三定登记。一审第三人持有的山权林权所有证与登记底册（存根）及三滩大队保管的《山权订记册》、《一览表》和《登记表》所登记的内容互相吻合，上述证据是林业三定工作的原始记录，其真实性应予认可。一审第三人1985年与三滩镇政府签订《承包山岭建林绿化办林场合同书》，对涉案山岭进行管理进一步印证了林业三定时期争议山岭登记为一审第三人所有的事实。被上诉人向一审第三人颁发涉案林权证认定事实清楚，证据充分。上诉人主张博白县人民政府博政发[1983]16号文禁止发证，故第三人持有的山权林权证不能作为权属来源依据。本院认为，从该文件的内容看，博白县人民政府为了慎重准确发证，要求各公社管委会及镇政府填写后不得自行发证，而是必须上交县政府审核后处理，并非禁止下发山权林权证，不能据此全面否定该县林业三定工作成果。目前尚无证据否定一审第三人持有的山权林权证及保存于三滩大队的林业三定历史资料的真实性，故上诉人该主张不成立，本院不予支持。至于一审第三人1985年与三滩镇政府签订《承包山岭建林绿化办林场合同书》，加盖三滩镇人民政府的公章是否与三滩镇建立时间相矛盾问题，确实存疑，但是，从《承包山岭建林绿化办林场合同书》内容看，其正文仍然以乡的名义出现，故以《博白县志》否定该合同的真实性理由也不充分。而且，双方长期实际履行了该合同，因此该合同形式上的瑕疵不足以否定客观存在的承包关系，且该合同关系仅是进一步佐证涉案山岭为一审第三人所有，并非被诉颁证行为的直接权属来源依据，该合同的瑕疵不足以证实被诉颁证行为权属来源不清，证据不足。 关于被诉颁证行为程序是否合法的问题。上诉人在颁证前公示期间提出异议，请求对涉案山岭进行确权并驳回一审第三人颁发林权证的申请，说明涉案山岭的权属存在争议，被上诉人对上诉人提出的异议没有予以处理就径行向一审第三人颁发涉案林权证，违反了原国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第十一条“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（三）无权属争议；”及《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第十条“林权存在权属争议的依法调处解决，未调处解决的，不得流转，也不予确权发证。”之规定，程序违法。被上诉人提出上诉人的《申诉书》未经一审举证质证，不能作为定案依据的问题，因上诉人在一审期间提交博白三滩林业站和博白县林业局林权中心出具的收条足以证明被上诉人收到了上诉人的《申诉书》，这两份收条经过质证，被上诉人没有提出异议，上诉人一审庭审后提交《申诉书》仅是补强证据，且一、二审庭审中被上诉人的代理人均承认上诉人在颁证前公示期间提出异议，故一审判决认定这一事实，并确认颁证行为违法正确。 关于被诉林权证是否应予以撤销的问题。虽然被上诉人在上诉人提出异议，涉案山岭存在权属纠纷的情况下颁发林权证违反法定程序，但是上诉人自提出异议时直至本案一审、二审期间，始终未能提供其对涉案山岭拥有权属的权属凭证。上诉人提交“博白县三滩樟岸”与博白县三滩木材总公司签订的《承包林地造林合同书》没有载明承包山岭的岭名、地址、四至、面积，不能证明与涉案山岭的关联性，不能作为上诉人主张涉案山岭权属的依据。据此，本案现有证据尚不能证明涉案林权证登记结果错误，侵犯了上诉人的合法权益，故被诉颁证行为虽然违法，但未达到撤销涉案林权证，另行向其他权利主体颁证的程度，如果撤销该证，将导致涉案山岭处于无主状态，不利于涉案山岭的有序经营管理，不宜撤销。若今后政府对涉案山岭作出新的确权处理决定，相关权利人可依据确权结果申请变更或撤销涉案林权证，重新发证。 关于上诉人是否具备本案原告主体资格的问题。上诉人在公示期间对被上诉人颁发涉案林权证提出异议，并请求对涉案山岭确定权属，其与被诉颁证行为显然有利害关系。被上诉人在一审期间对上诉人的原告主体资格没有提出异议，对一审判决亦未提起上诉，其在二审答辩中以上诉人未能提供证据证明其存在合法权益为由主张上诉人不具备原告主体资格没有法律依据，本院不予支持。 综上所述，被上诉人向一审第三人颁发涉案林权证认定事实清楚，依据充分，但程序违法。上诉人虽然对被诉颁证行为提出异议，但至今未能提供证据证明其对涉案山岭享有权属，不足以否定涉案林权证登记结果。一审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项和法释【2000】8号《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定确认被诉颁证行为违法，但保留其效力并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由不充分，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人博白县三滩镇三滩村大田面队生产队、博白县三滩镇三滩村榄子根生产队负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年五月二十日 法官助理 方虞雅 书 记 员 王家兴