广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终1809号上诉人（原审原告）：李军，男，汉族，住广东省茂名市电白区，委托代理人：罗雪菊，广东奇强律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。法定代表人：许志晖，市长。委托代理人：黄海东，茂名市国土资源局工作人员。委托代理人：阮传欣，广东海日律师事务所律师。原审第三人：唐德基，男，汉族，住广东省茂名市电白区，委托代理人：杨小红、罗丹梅，均为广东海法律师事务所律师。上诉人李军因与被上诉人茂名市人民政府、原审第三人唐德基土地行政登记纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院作出的（2017）粤09行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1986年5月7日，因建设房屋需要，中坡乡中坡村人李德荣作为甲方与乙方电白县坡心区红十月乡半潭坑村村民集体签订《转让土地合约书》。在电白县坡心区红十月乡人民政府的见证下，约定乙方同意将坐落在糖寮坡一块面积五分七厘七毫二的坡地转让给李德荣所有。1987年1月5日，电白县坡心区公所给李德荣颁发《电白县坡心区城乡建设准建证》（证号为NO.XXXXXX），准许李德荣使用坡地384平方米。1986年至1988年，李干因借梁国武8000元无力偿还，引发纠纷；同时期，李干也因土地转让事宜与林生发生债务纠纷。1988年12月5日，李德荣及其女婿李干共同出具字条证明，在特定条件下，同意转让原买土地给梁国武及林生。1994年1月20日，在电白县人民法院的主持下，梁国武与李干达成协议，第一条约定由李干于1994年2月18日前还款付息给梁国武，第二条则约定李干若未能依期还款付息的，由李干将在坡心镇红十月管理区半谭坑村一块384平方米宅基地的一半折价给梁国武。电白县人民法院出具（1994）电民初字第112号《民事调解书》予以确认上述协议。另一方面，1995年2月8日，在电白县人民法院的主持下，林生与李干达成协议，第一条约定由李干于1995年6月底前还款付息给林生，第二条则约定李干若未能依时还款付息的，由李干将在坡心镇红十月管理区半谭坑村一块宅基地的一半给林生抵偿债务。电白县人民法院出具（1994）电民初字第21011号《民事调解书》予以确认上述协议。上述《民事调解书》的底部均由承办法官王伟强于1996年5月6日备注内容有“此调解书已经双方当事人签收，具有法律效力，双方当事人已按协议第2条执行。”电白县坡心人民法庭盖章证实。1996年5月6日，林生、梁国武作为甲方与乙方唐立基签订《转让宅居地协议书》，约定甲方将坐落在坡心镇工业区大道的一块共384平方米宅居地转让给乙方永久使用。电白县坡心镇法律服务所签署见证意见后予以盖章证实。同日，唐立基将上述土地转让给其大哥唐德基永久使用。唐德基取得涉案土地使用权后，于1996年建起临时建筑居住；2005年在涉案土地上建起平房。因唐德基于2005年8月20日未经批准擅自占用上述土地中的191.7平方米建房，构成非法占用土地的违法行为，茂名市国土资源局经调查后，于2011年2月18日作出茂国土资（茂港）行决字［2011］第03号《土地行政处罚决定书》，决定对唐德基非法用地予以罚款。2010年12月3日，唐德基就上述土地向茂名市人民政府土地管理部门提交《土地登记申请书》，对坡心镇谭阪圩开发区191.7平方米宅基地申请划拨国有土地使用权初始登记。2011年1月17日，茂名市茂港区坡心镇人民政府给唐德基出具《土地权属证明书》，证实其土地来源于1996年坡心镇政府划拨。茂名市人民政府经相关部门地籍调查和相邻宗地指界，层级审批后，于2011年8月9日给唐德基颁发茂港国用（2011）第050号《国有土地使用证》。该证登记的地号为206，地类为住宅，使用权类型为划拨，四至为东至李木江屋墙0.5米、南至七那公路边9米、西至凌锦屋墙连接、北至唐德基原屋墙连接；核准登记土地使用权面积为191.7平方米。2017年，唐德基申请拆旧建新，建起三层楼房；楼房前面仍然保留有1996年建起的一层旧墙体。邻居凌锦出具《证明》证实唐德基一家自1996年以来一直使用涉案土地和居住房屋。2016年12月6日，李军持1986年李德荣与电白县坡心区红十月乡半潭坑村村民集体签订的《转让土地合约书》、1986年12月30日电白县坡心区公所发给李军的《电白县坡心区城乡建设准建证》（证号为NOXXXXXX）、1987年2月16日李德荣与李军签订的两份《转让土地书》等材料，以茂名市电白区国土资源局为被告向茂名市电白区人民法院提起行政诉讼，请求撤销唐德基的茂港国用（2011）第050号《国有土地使用证》。后因李军申请变更本案被告为茂名市人民政府，茂名市电白区人民法院依法裁定本案移送茂名市中级人民法院管辖。另查明：1992年，电白县坡心镇人民政府将涉案地块（包含现唐德基屋）的教师街片区规划为镇圩规划建设用地。茂名市电白区国土资源局出具《电白区土地利用规划（2010－2020年）图（局部）》，证实涉案唐德基房屋土地属城镇建设用地建成区，符合坡心镇土地利用总体规划。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”李军提供有1986年李德荣与电白县坡心区红十月乡半潭坑村村民集体签订的《转让土地合约书》、1986年12月30日电白县坡心区公所发给李军的《电白县坡心区城乡建设准建证》（证号为NOXXXXXX）、1987年2月16日李德荣与李军签订的两份《转让土地书》等材料为其权属依据，认为茂名市人民政府作出涉案发证行为侵犯其合法权益，李军依法有权提起行政诉讼。故李军与涉案土地的发证行为有利害关系，具有本案原告主体资格。茂名市人民政府提出李军不具有本案原告的诉讼主体资格的意见，理由不足，不予采信。从查明的事实看，唐德基对涉案土地的权属来源首先是李德荣于1986年从电白县坡心区红十月乡半潭坑村村民集体处转让取得；李德荣取得涉案土地的准建手续后，因李德荣的女婿李干与梁国武、林生发生债务纠纷，在电白县人民法院的审理和执行下，涉案土地的使用权执行转移到梁国武、林生名下；1996年林生、梁国武将涉案土地使用权转让给唐立基；唐立基再将涉案土地转让给其大哥唐德基永久使用；因唐德基未经批准擅自占用土地建房，被茂名市国土资源局予以罚款处罚；2010年12月，唐德基就涉案土地申请划拨国有土地使用权初始登记。可见，唐德基对涉案土地的权属来源是清楚的，证据是充分的。而且，自唐德基取得涉案土地使用权后，于1996年建起临时建筑居住、2005年重建平房、再到2017年拆旧建新三层楼房至引发本案纠纷，唐德基对涉案土地长达21年的使用事实均无人提出异议。因此，唐德基对涉案土地的权属来源和长期的使用事实形成证据链，能相互印证，予以采信。相反，李军虽然持有1986年李德荣与电白县坡心区红十月乡半潭坑村村民集体签订的《转让土地合约书》、1986年12月30日电白县坡心区公所发给李军的《电白县坡心区城乡建设准建证》（证号为NOXXXXXX）、1987年2月16日李德荣与李军签订的两份《转让土地书》等材料，但上述材料仅证实其在某一阶段存在对涉案土地的债权关系，未能取得合法的土地使用权。对李军最终未能取得涉案土地使用权之损失，可通过其他途径予以救济。因此，茂名市人民政府经地籍调查和相邻宗地指界，层级审批后，在涉案地块已规划为镇圩规划建设用地的情况下，于2011年8月9日给唐德基颁发茂港国用（2011）第050号《国有土地使用证》，权属来源清楚，证据充分，予以支持。至于茂名市人民政府和唐德基提出本案李军起诉已超过法定起诉期限的问题，由于茂名市人民政府和唐德基均未能提供有力证据证实李军起诉超过法定起诉期限，故对该主张，不予以采信。综上所述，李军具有本案原告主体资格，有权提起本案诉讼；李军提出撤销茂名市人民政府颁发给唐德基的茂港国用（2011）第050号《国有土地使用证》的诉讼请求，理据不足，依法应予驳回。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回李军的诉讼请求。上诉人李军不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定涉案土地来源是转让而来的，明显与茂名市人民政府提供的证据即土地来源是政府划拨相矛盾。唐德基补充提供的两份调解书是不真实的。电白县人民法院对（1994）电民初字第21011号《民事调解书》没有存档。（1994）电民初字第112号《民事调解书》虽然有存档，内容前后不一致。这两份调解书同时指向土地使用权是李干的，但一审判决认定涉案土地使用权来源是李德荣的，李干没有取得涉案土地使用权，又如何将土地作价给梁国武、林生抵债。二、涉案国有土地使用证记载的土地来源是1996年坡心镇政府划拨，而1996年之前涉案土地性质是集体所有，将集体土地变为国有土地必须征收，但茂名市人民政府没有提供划拨或征收等相关政府文件。三、一审程序违法，原审法院第二次组织证据交换的理由不当。原审法院以最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项驳回李军的诉讼请求是错误的。综上所述，请求撤销一审判决，撤销茂名市人民政府于2011年8月9日颁发给唐德基的茂港国用（2011）第050号《国有土地使用证》。被上诉人茂名市人民政府于二审时书面答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。茂名市人民政府经地籍调查和相邻宗地指界、层级审批后，在涉案地块已规划为镇圩规划建设用地的情况下，给唐德基颁发涉案国有土地使用证，权属来源清楚，证据充分。二、李军的上诉理由不成立。李军提供的《转让土地合约书》、《电白县坡心区城乡建设准建证》及《转让土地书》等材料，仅能证实李军对涉案土地享有一定的债权关系。但李军并未申请土地登记、合法取得土地使用权，亦未对涉案土地进行过建设或使用，因此，李军对涉案土地不享有权属来源。相反，唐德基对涉案土地权属的来源清晰且证据充分。三、原审法院根据唐德基提供的证据，认定唐德基的土地来源于转让，是对唐德基土地权属来源合法性的全面审查。而茂名市人民政府提供证据则是证实唐德基申请涉案土地登记的类型是划拨，但土地登记类型并不同于土地权属来源。此外，一审已经查明，电白县坡心镇人民政府已于1992年将涉案土地所在的教师街片区规划为镇圩规划建设用地，且涉案土地属于城镇建设用地建成区，符合坡心镇土地利用总体规划。因此，茂名市人民政府对涉案土地登记的类型为国有划拨完全合法，无需对集体土地另行征收为国有土地。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人唐德基于二审时书面答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。唐德基对涉案土地享有合法的使用权，唐德基自1996年5月16日开始合法使用涉案土地至今，有邻居凌锦的证人证言和茂名市人民政府提供的有关证据可以证明。涉案土地来源清楚、界至清晰、手续完备，茂港国土分局受理土地登记申请后，经履行土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发等程序，发证程序合法。二、即使李军与李德荣存在转让土地的事实，也仅能证明曾经存在对涉案土地的债权关系，债权关系不能发生物权变动的效力，李军无权依据合同之债对抗物权，进而主张撤销茂名市人民政府颁发给唐德基的茂港国用（2011）第050号《国有土地使用证》。且李军一直没有依法依约向李德荣主张任何权利，因此双方之间是否存在真实转让事实，《转让土地书》是否合法有效无法确认。三、李军起诉已超过诉讼时效，依法应驳回李军的诉讼请求。茂港国土分局坡心所于2011年1月17日就土地登记情况发布《土地登记公告》，但公告期间包括李军在内没有任何人提出异议。且唐德基在涉案土地上建房使用至今长达21年，李军从未提出异议，也未向李德荣主张违约责任。故李军于2017年才向法院提起诉讼，其起诉已超过诉讼期限，依法应驳回李军的诉讼请求。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审经审查，对原审法院审理查明的事实，本院基本予以确认。但二审过程中李军提供了茂名市电白区人民法院于2019年4月22日出具的一份《证明》，证实该院档案室查明没有（1994）电民初第21011号林生诉李干债务纠纷的案件材料。茂名市人民政府对该《证明》真实性未予否认，但主张电白县人民法院作出的（1994）电民初字第21011号《民事调解书》并不是茂名市人民政府核发茂港国用（2011）第050号《国有土地使用证》的依据，且该《证明》不能否定（1994）电民初字第21011号《民事调解书》的存在。本院认为：本案是土地登记行政纠纷。二审需审查茂名市人民政府于2011年8月9日颁发给唐德基的茂港国用（2011）第050号《国有土地使用证》是否合法。《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”经查，争议土地坐落于茂名市茂港区坡心镇潭阪圩开发区，面积191.7平方米，四至为东至李木江屋墙0.5米，南至七那公路边9米，西至凌锦屋墙连接，北至唐德基原屋墙连接。1992年，电白县坡心镇人民政府将涉案地块（包含现唐德基屋）的教师街片区规划为镇圩规划建设用地。茂名市电白区国土资源局出具《电白区土地利用规划（2010－2020年）图（局部）》，证实涉案唐德基房屋土地属城镇建设用地建成区，符合坡心镇土地利用总体规划。2010年12月，唐德基就涉案土地申请划拨国有土地使用权初始登记，并提供坡心镇政府出具的《土地权属证明书》证实涉案土地于1996年划拨。茂名市人民政府经地籍调查、相邻宗地指界及层级审批程序，并发布登记公告后，在涉案地块已规划为镇圩规划建设用地的情况下，于2011年8月9日给唐德基颁发茂港国用（2011）第050号《国有土地使用证》。因此，原审法院认为茂名市人民政府给唐德基颁发茂港国用（2011）第050号《国有土地使用证》合法，判决驳回李军的诉讼请求，结果并无不当，本院依法予以维持。李军上诉主张涉案土地登记权属来源不清，程序不当，请求撤销一审判决及撤销被诉国有土地使用权证，因理据不足，本院予以驳回。关于李军主张涉案两份民事调解书不真实导致争议土地权属不清的问题，由于该两份民事调解书并非茂名市人民政府核发被诉国有土地使用权证的权属依据，本案仅审查被诉国有土地登记行为是否合法，故对于该项主张，本院亦不予采纳。此外，李军虽然持有1986年李德荣与电白县坡心区红十月乡半潭坑村村民集体签订的《转让土地合约书》、1986年12月30日电白县坡心区公所发给李军的《电白县坡心区城乡建设准建证》（证号为NOXXXXXX）、1987年2月16日李德荣与李军签订的两份《转让土地书》等材料，但李军并未经土地登记程序合法取得涉案土地使用权。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李军负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇一九年五月三十一日书记员  肖 威王秋喆