湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘01行初1077号之一原告胡某某，男，1966年2月20日出生，汉族，住湖南省长沙市芙蓉区。被告长沙市芙蓉区人民政府，住所地湖南省长沙市芙蓉区人民东路189号。法定代表人周春晖，区长。原告胡某某、王小玲、肖建龙不服被告长沙市芙蓉区人民政府（以下简称为芙蓉区政府）批准征地补偿安置方案的行为，于2018年12月6日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。王小玲、肖建龙在本案审理过程中，自愿申请撤回起诉，本院已依法裁定准许撤诉。本案现已审理终结。原告胡某某诉称：原告系长沙市芙蓉区东岸乡东屯村村民，在该村拥有合法的房屋。2018年6月8日长沙市国土资源局芙蓉区分局（以下简称为芙蓉国土分局）作出（2018）第05号《征地补偿安置方案实施公告》，实施公告所涉征地补偿安置方案系由被告批准作出，因该征地补偿安置方案涉及到原告的宅基地房屋的补偿安置，与原告具有法律上的利害关系。原告认为，被告批准作出补偿安置方案的具体行政行为没有合法依据，程序违法，依法应予撤销。故请求：撤销被告批准作出的《长沙市国土资源局芙蓉区分局征地补偿安置方案》。本院审查后发现，原告起诉存在诉讼请求不具体不明确的问题，可能指向多个行政行为，且根据诉状所列被告和事实理由，无法确定本案被诉的行政行为。本院遂依法向原告进行释明，告知其起诉存在的问题，并要求原告向本院明确其诉讼请求所指向的行政行为。原告遂向本院明确，其所请求撤销的是芙蓉区政府批准征地补偿安置方案的行为（以下简称为批准行为）。本院审查后认为，原告诉讼请求所指向的行政行为，不属于人民法院行政案件受案范围，其起诉不符合法定条件。本院遂依法再次向原、被告作出释明，并听取了双方就该问题的陈述。原告胡某某就该问题的意见归纳如下：根据法律规定和最高人民法院判例，芙蓉区政府的批准行为对原告的实体权利产生影响，并不是行政机关内部的过程性行为，依法属于行政诉讼的受案范围。1、补偿安置方案经市、县人民政府的批准才具有法律效力，土地行政主管部门根据市县人民政府批准的征地补偿安置方案开展具体的组织实施工作。市、县人民政府具有对征地补偿安置方案中确定的补偿标准进行调整的权利，被征收土地权利人如对补偿标准不服，可以依照申请协调、提起行政诉讼的路径寻求救济，该行政诉讼中的适格被告为市、县人民政府。芙蓉区政府的批准行为直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政案件的受案范围。原告提起诉讼符合法定起诉条件，应予受理。2、有关市、县人民政府土地行政主管部门发布征地补偿安置方案的行为，仅是将征地补偿安置方案在被征收土地范围内予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征地补偿安置方案以及后续相关征收土地的补偿安置等行为，而非该公告行为。即国土资源局实施的公告行为，是以区政府的批准行为为基础的。区政府的批准行为赋予了该补偿方案法律效力，使其对原告产生实体权利的影响，补偿方案不合理侵害了原告的合法权利。因此，从批准行为的内容分析，芙蓉区政府所作出的批准行为并非过程性行为，实则是对原告财产权利予以不合理的处分，同时该补偿方案还给原告设定了限期实施拆迁腾地的义务，以及不在限期内履行义务的后果。如上述所言，芙蓉区政府作出的批准行为，使得该文件产生法律效力，对原告实体权利义务产生影响，侵犯了原告自身的财产权利。原告针对该批准行为提起的诉讼属于人民法院受案范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第十二条等规定，该批准行为具有可诉性。被告芙蓉区政府就该问题的意见归纳如下：坚持答辩意见。被告不服征地补偿安置方案，可以起诉实施公告，芙蓉区政府批准方案的行为属于内部行为，本身不可诉。经审理查明，胡某某不服芙蓉国土分局作出（2018）第05号《征地补偿安置方案实施公告》（亦即本案所涉实施公告）及长沙市国土资源局作出的长国土资复决字（2018）37号《行政复议决定书》，于2018年10月11日向长沙市芙蓉区人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述实施公告及行政复议决定。2018年11月20日，长沙市芙蓉区人民法院作出（2018）湘0102行初215号行政判决，驳回了胡某某的诉讼请求。胡某某不服该判决，向本院提起上诉，目前该案正在本院二审审理中。本院认为，原告起诉不符合法定条件，依法应予驳回起诉处理。一、涉案批准行为不产生外部法律效力，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”。本案中，原告所诉芙蓉区政府的批准行为，尚未通过特定形式外化于行政机关外部的行政相对人。该批准行为指向的主体系下级行政机关，其内容是对下级行政机关拟定的征地补偿安置方案的确认。无论是批准行为本身，抑或是批准行为的效力，均处于上下级行政机关之间的行政审批程序之中。该批准行为本身的作用或曰价值，在于对芙蓉国土分局拟定征地补偿安置方案内容的认可，客观上亦使得芙蓉国土分局具备发布实施公告（涉案征地补偿安置方案内容得以外化，进而实际影响行政相对人权利义务的形式）的法定前提条件，但该批准行为如不能通过一定形式外化于行政相对人，其本身并不具有独立、直接影响外部行政相对人权利义务的法律效力。换言之，在芙蓉区政府批准涉案征地补偿安置方案后直至芙蓉国土分局发布涉案实施公告之前的这段期间，该批准行为的具体内容，因其尚未对外公示，在法律层面上，并不能直接产生设定、变更或者消灭外部行政相对人权利或义务的法律效果。从现实角度考察，外部行政相对人在此期间，一般无从得知批准行为的确定内容，遑论影响到其权利义务。故涉案批准行为属于“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。二、该批准行为系芙蓉国土分局作出实施公告前的程序性行政行为，本身未直接对行政相对人权利义务产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。根据《长沙市征地补偿安置条例》第十二条、第十三条的规定，芙蓉国土分局应在发布实施公告前，将其拟定的征地补偿安置方案呈报芙蓉区政府批准，并以取得芙蓉区政府的批准作为其发布实施公告的必要前置条件。对于芙蓉国土分局发布实施公告的行为而言，芙蓉区政府的该批准行为仅是芙蓉国土分局发布实施公告行为前的中间性和程序性行为，该批准行为需依附于芙蓉国土分局发布实施公告的行为，才能实现行政机关履行征地补偿补偿安置法定职责的目的，该批准行为本身不能单独外化为对行政相对人权利义务产生实际影响的行政行为。进一步结合涉案征地补偿安置方案文本的内容，可以更清晰的说明该问题。本案中，芙蓉国土分局向芙蓉区政府呈报的征地补偿安置方案第六条、第七条、第八条，分别规定了申请协调补偿安置争议的期限、申请行政复议或提起行政诉讼的期限、以及腾地期限等内容。而对上述有关期限的计算，征地补偿安置方案中均明确是以公告发布之日起算，亦即以涉案实施公告发布之日起算。也即是原告主张批准行为对其权利义务产生的实际影响，即征地补偿安置方案上载明的申请协调权、限期腾地义务等权利义务，并非在批准行为作出时产生，而恰是在实施公告发布时产生，由此也说明了该批准行为本身并不直接对行政相对人产生实际影响，属于上述司法解释规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，故不属于行政诉讼受案范围。三、排除该批准行为的可诉性，行政相对人仍可针对芙蓉国土分局作出征地补偿安置方案的行为提起行政诉讼，其合法权益能够得到有效救济。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”。由此可知，“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益”是行政诉讼的重要立法目的。在审查该批准行为是否具有可诉性问题时，应确保相关行政争议能够及时解决，行政相对人合法权益保有有效的司法救济途径。具体到本案中，原告请求撤销该批准行为，其主要原因在于其对涉案征地补偿安置方案中载明的补偿标准存在异议。但是，相关补偿标准系涉案征地补偿方案的内容，原告不服，仍可通过针对作出该征地补偿安置方案的行为提起行政诉讼维护合法权益。故本案虽然排除了该批准行为的可诉性，但对原告而言，其权利仍保有诉讼途径得以救济。并且，就本案原告实际情况而言，其已经针对涉案实施公告及其行政复议决定提起行政诉讼，该案目前正在二审审理中，原告提起本案诉讼所涉行政争议在该案中已获得司法救济，其合法权益不虞有“无救济”之风险。综上所述，本院认为，原告胡某某起诉不符合法定条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第(八)项，第三款之规定，裁定如下：驳回原告胡某某的起诉。本案依法不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  杨林华审判员  谢 岚审判员  董强强二〇一九年五月十五日书记员  廖 苏附相关法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。