河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终4166号上诉人（一审被告）泌阳县人民政府，住所地泌阳县行政路中段**。法定代表人魏华伟，县长。委托诉讼代理人常保宪，该县政府法制办工作人员。上诉人（一审被告）泌阳县春水镇人民政府，，住所地泌阳县春水镇春水街法定代表人孟磊，镇长。委托诉讼代理人王新山，该镇政府工作人员。委托诉讼代理人姚增堂，河南广义律师事务所律师。被上诉人（一审原告）祁祥合，男，汉族，1984年3月21日出生，住驻马店市泌阳县。委托诉讼代理人杨志斌，北京冠领律师事务所律师。委托诉讼代理人李瑞丽，北京冠领律师事务所实习律师。祁祥合与泌阳县人民政府（以下简称泌阳县政府）、泌阳县春水镇人民政府（以下简称春水镇政府）房屋强制拆除违法一案，泌阳县政府、春水镇政府不服驻马店市中级人民法院（2018）豫17行初221号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。驻马店市中级人民法院一审查明：案涉房屋原为尚付民所建，2014年5月26日，祁祥合与尚付民签订购房协议，协商将涉案房屋进行了转让。2017年，为了S330省道升级改造，泌阳县政府作出了房屋征收决定，案涉房屋在S330省道升级改造用地范围之内。2018年6月12日，春水镇政府在S330省道升级改造过程中，调查发现尚付民于2012年在春水镇魏庄村胡楼组S330省道路北未办理乡村建设规划许可证建设混合结构二层十四间楼房，面积为703.77平方米，决定对尚付民违法违规建房问题进行立案调查。2018年6月18日，春水镇政府作出行政处罚事先告知书和听证告知书，6月23日作出行政处罚决定书，7月5日作出催告通知书，7月13日作出行政强制执行决定书，但送达文书时均显示拒签。2018年7月24日，案涉房屋被强制拆除。祁祥合认为泌阳县政府、春水镇政府拆除其房屋行为违法，诉至法院，请求确认泌阳县政府、春水镇政府于2018年7月24日强拆其房屋的行为违法。驻马店市中级人民法院一审认为：一、案涉房屋系尚付民所建，祁祥合与尚付民签订了购房协议，祁祥合出资35.5万元取得案涉房屋，虽然房屋未进行过户，但祁祥合与尚付民对房屋转让没有争议，且祁祥合已实际居住，该房屋被拆除，与祁祥合具有法律上的利害关系，祁祥合系本案适格原告。二、经庭审调查，泌阳县政府认可案涉房屋在S330省道升级改造工程项目征收范围之内，根据《泌阳县S330快速通道房屋拆迁补偿安置方案》，泌阳县政府是征收主体，该项目建设规划范围所涉及行政区域乡镇人民政府为征收实施单位，S330省道改造扩建也实际占用了案涉房屋项下土地。因此，泌阳县政府应对S330省道改造项目范围的拆迁安置补偿负有主体责任。虽然春水镇政府作出了行政处罚决定等行政行为，也认可是由其具体实施了强制拆除行为，但该查处违建行为是在征收拆迁期间未达成征收安置补偿协议后实施，不能排除其为实施征收拆迁而实施的行政行为，泌阳县政府作为S330省道改造扩建工程项目的征收主体，也应是组织实施拆除行为的责任主体，泌阳县政府和春水镇政府应共同对案涉房屋拆除行为负有责任。因此，泌阳县政府和春水镇政府均是本案适格被告。三、春水镇政府与祁祥合未就房屋征收达成安置补偿协议，对案涉房屋实施强制拆除程序违反“先补偿、后搬迁”的有关规定。即使是按照违法建筑实施的强制拆除程序，其也违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。因此，祁祥合请求确认泌阳县政府和春水镇政府拆除其房屋的行为违法理由成立，一审法院予以支持。泌阳县政府认为其不是适格被告，春水镇政府认为其拆除程序合法的答辩理由均不能成立，其请求本院均不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认泌阳县人民政府、泌阳县春水镇人民政府于2018年7月24日强制拆除祁祥合房屋的行为违法。泌阳县政府不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实错误，一审法院认定本案是“为实施征收拆迁而实施的行政行为”，但本案是依据城乡规划法对违法建筑实施的强制执行行为。二、泌阳县政府不是本案适格被告，本案被诉强制拆除行为是春水镇政府依据城乡规划法实施的，同时也无证据证明是泌阳县政府实施的。请求撤销一审判决，改判驳回祁祥合对泌阳县政府的起诉。春水镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实错误，本案是春水镇政府依据城乡规划法而实施的强制执行行为，一审法院一边将该行政行为认定为“为实施征收拆迁而实施的行政行为”，一边将该行政行为认定为《行政强制法》第四十四条规定的行政强制拆除行为，这两种行为依据的法律规定不同，实施主体是非此即彼的关系，明显不可能同时存在，一审法院将一个行政行为假定为两种行政行为，显然事实认定错误。二、一审法院偷换概念，将拆迁与拆除混为一谈，违背不告不理的司法原则。祁祥合一审起诉请求为确认行政拆除行为违法，而一审法院在认定事实方面却认定政府征收拆迁方面内容，并推定征收主体为泌阳县政府，实际拆除主体为春水镇政府，原审未依法认定具体主体，且不应以推定方式加以认定。三、原审法院未对祁祥合购买尚付民集体土地及建房行为是否合法加以认定，相反春水镇政府在一审庭审中已经提交了尚付民自己承认对涉案房屋无任何手续的录音，鉴于这一事实，春水镇政府才对尚付民的房屋实施了强制拆除。四、祁祥合不具有本案合法主体资格，祁祥合不是原始的尚付民所在村组成员，尚付民的建房行为属违法建筑，因此，祁祥合与尚付民的买卖协议应认定无效。五、春水镇政府实施的强制执行行为是正确的。祁祥合未取得相应的建房手续，擅自建设房屋，其违法事实清楚，证据确凿，春水镇政府在履行了相关的法定程序后，对祁祥合房屋实施了强制拆除，是正确的。综上，请求撤销一审判决，改判驳回祁祥合的诉讼请求，或驳回祁祥合的起诉。祁祥合答辩称，一、涉案房屋在涉案征收项目范围内，根据涉案征收项目的安置补偿方案，泌阳县政府是征收主体，春水镇政府是征收实施单位，征收项目也实际占用了涉案房屋项下的土地，因此泌阳县政府应当对涉案拆迁补偿安置有主体责任。拆除行为发生在涉案征收项目的事实过程中，因此，泌阳县政府和春水镇政府均是本案适格被告。二、涉案房屋被强制拆除前，祁祥合未与任何机关和工作人员达成过安置补偿协议，也未同意先行拆除涉案房屋，至今也未得到过任何形式的补偿。根据土地管理法和行政强制法的规定，泌阳县政府和春水镇政府无论是在拆违过程中还是拆迁程序中，均严重违法。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为，一、祁祥合与尚付民签订购房协议，对涉案房屋产权进行了转让，涉案房屋虽未过户，但祁祥合实际占有并使用该房屋，因此房屋拆除行为与祁祥合有法律上的利害关系，祁祥合是本案适格原告。二、虽然春水镇政府自认是其依职权实施了房屋拆除行为，但是泌阳县政府认可涉案房屋在S330省道升级改造工程项目征收范围之内，泌阳县政府作为征收主体，也是责任主体，亦应当对涉案项目范围内的房屋拆除行为承担主体责任。因此，一审法院认定泌阳县政府与春水镇政府为本案共同被告并无不当。三、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政强制法》对强制拆除违法建筑、强制退出违法占用土地、强制交付征收的集体土地都做出了明确规定。春水镇政府于2018年6月23日作出行政处罚决定书，于2018年7月24日强制拆除案涉房屋，在祁祥合申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限届满前即实施了强制拆除行为，不符合上述相关法律规定，应认定其强制拆除行为违法。综上，一审判决并无不当，泌阳县政府和春水镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由泌阳县人民政府和泌阳县春水镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  陈红云审判员  肖海生二〇一九年五月二十七日法官助理张宝玲书记员刘会贞