广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终407号 上诉人(一审原告)来宾市兴宾区江端昌塑料制品厂。住所地：来宾市兴宾区城厢镇城厢村第七生产队。 法定代表人江端昌，该厂厂长。 委托代理人潘向志，广西华尚（来宾）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市兴宾区人民政府。住所地：来宾市兴宾区兴宾大道**。 法定代表人周廷新，该区区长。 委托代理人谢春霜，该区环境保护监察大队监察员。 委托代理人覃汉录，广西天际律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市人民政府。住所地：来宾市兴宾区人民路**。 法定代表人雷应敏，该市市长。 委托代理人陈燕，该市法制办公室工作人员。 委托代理人黄兆芳，广西桂中律师事务所律师。 上诉人来宾市兴宾区江端昌塑料制品厂（以下简称江端昌塑料制品厂）因诉被上诉人来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）、来宾市人民政府（以下简称来宾市政府）行政处罚决定及行政复议一案，不服来宾市中级人民法院（2018）桂13行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明：1、2015年6月24日，江端昌塑料制品厂注册成立；2017年10月11日，来宾市环境保护局作出《关于来宾市兴宾区江端昌塑料制品厂年产5000吨塑料颗粒项目环境影响报告书的批复》[来环审（2017）81号]，同意江端昌塑料制品厂按照《报告书》中所列建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺，环境保护对策措施及下述要求进行项目建设；该项目设计、建设、运行管理要结合《报告书》要求重点做好以下环境保护工作：（四）加强废水污染防治。项目生产废水经沉淀处理后全部循环回用，不外排。后期不满足回用要求情况下，须通过罐车抽至来宾市水质净化有限责任公司河东污水厂或市河南污水处理厂处理；生活污水经三级化粪池处理达到《农田灌溉水质标准》（GB5084-2005）旱作标准后，用于城厢村东面的旱地施肥。建设单位要严格执行环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的环保“三同时”制度。在落实本批复和《报告书》提出的各项环境保护措施后，建设单位可自行决定项目投入试运行的具体时间，试运行前请以书面形式报告来宾市环境保护局并函告当地环境保护部门，作为项目竣工环境保护验收管理的依据。试运行期间，应按照要求开展竣工环境保护验收，经验收合格后方可投入正式运营。违反本规定的，承担相应的法律责任。来宾市环境保护局委托市环境监察支队组织开展建设项目监督检查，兴宾区环境保护局按规定做好项目的日常监督管理，发现环境问题及时处理并上报来宾市环境保护局。 2、2018年6月13日，中央环境保护督察“回头看”广西迎检工作组作出《关于认真办理中央环境保护督察组交办群众举报问题（第六批）的通知》[桂环督信（2018）76号]，要求来宾市政府针对中央环境保护督察组于2018年6月12日在来宾市督察期间收到群众举报问题迅速查处，来宾市政府要求兴宾区政府按要求抓好落实，及时组织力量进行查处，江端昌塑料制品厂生产产生的废水直接排放进入红水河，废气恶臭异味明显问题列入其中；2018年6月15日，兴宾区环境保护局执法人员对江端昌塑料制品厂进行现场检查，发现该厂东南边建设有3个沉淀池，其中，2个沉淀池及洗水池内贮存大量废水，厂区南边有2根塑料水管连接沉淀池、洗水池至红水河边，靠河边水管口有残留的墨黑色废水流出，该厂东南边下游约200米处为来宾市兴宾区城厢镇城厢村饮用水取水口，检查发现江端昌塑料制品厂利用2根塑料水管连接沉淀池、洗水池至红水河边，表面是抽红水河河水用作生产用水，实际是利用塑料水管进行直排废水。2018年6月16日，兴宾区环境保护局委托广西科特环境监测有限公司对江端昌塑料制品厂设施塑料管内废水、沉淀池、西边水塘内废水进行采样监测；2018年6月22日，广西科特环境监测有限公司作出监测报告[科特监字（2018）151号]，监测结论为：1＃塑料管内废水化学需氧量超标1.77倍，悬浮物超标0.47倍，总磷超标0.91倍，邻苯二甲酸二辛酯超标34倍；2＃南边沉淀池废水化学需氧量超标8.84倍，总磷超标1.46倍，邻苯二甲酸二辛酯超标17.23倍；3＃西边水塘内废水邻苯二甲酸二辛酯超标5.13倍。2018年6月25日，兴宾区环境保护局向兴宾区政府作出《关于请求关闭江端昌塑料制品厂的请示》（兴环报19号），认为邻苯二甲酸二辛酯是一种有毒有机污染物，对人体危害极大，而且江端昌塑料制品厂东南边下游约200米处为来宾市兴宾区城厢镇城厢村饮用水取水口，该水口目前仍在使用。江端昌塑料制品厂的以上行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十二条规定，依据《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定，请求兴宾区政府责令江端昌塑料制品厂关闭。2018年6月25日，兴宾区政府作出《关于责令来宾市兴宾区江端昌塑料制品厂关闭的决定》[兴政电（2018)10号]，认为江端昌塑料制品厂的以上行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十二条规定，依据《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定，经兴宾区政府研究决定：责令江端昌塑料制品厂自收到本决定书之日起立即关闭。江端昌塑料制品厂不服该关闭决定，申请行政复议。来宾市政府经复议后，于2018年10月22日依法作出来政复决字（2018）55号行政复议决定：维持兴宾区政府作出的《关于责令来宾市兴宾区江端昌塑料制品厂关闭的决定》[兴政电（2018)10号]。江端昌塑料制品厂不服提起行政诉讼。 另查明，江端昌塑料制品厂的法定代表人江端昌因江端昌塑料制品厂存在违法排污废水，造成废水污染物超标，2018年6月26日，来宾市公安局兴宾分局依照《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第二项的规定，决定对江端昌处以行政拘留十五日的处罚。 一审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第四十二条规定：“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。排放污染物的企业事业单位，应当建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任。严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。”和第六十条规定：“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”江端昌塑料制品厂投资建设，经过来宾市环境保护局的审批，江端昌塑料制品厂在试运行生产过程中，没有按照来宾市环境保护局来环审（2017）81号《关于来宾市兴宾区江端昌塑料制品厂年产5000吨塑料颗粒项目环境影响报告书的批复》的要求，违法利用2根塑料水管连接沉淀池、洗水池至红水河边，进行直排废水，造成塑料管内、西边水塘内废水化学需氧量、悬浮物、总磷、邻苯二甲酸二辛酯严重超标，对红水河水生生物造成毒害，而且江端昌塑料制品厂东南边下游约200米处为来宾市兴宾区城厢镇城厢村正在使用的饮用水取水口，严重危害人民群众的身体健康，情节严重，江端昌塑料制品厂的行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十二条规定，依照《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。兴宾区环境保护局根据江端昌塑料制品厂违法超标准排放污染物，情节严重，报请兴宾区政府责令江端昌塑料制品厂关闭，兴宾区政府作出《关于责令来宾市兴宾区江端昌塑料制品厂关闭的决定》；但兴宾区政府在作出关闭决定前，没有按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条、四十二条的规定，应当在作出行政处罚决定之前，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有进行陈述和申辩、举行听证的权利；由于兴宾区政府作出决定没有履行上述法律规定的程序,程序违法。兴宾区政府责令江端昌塑料制品厂关闭，属于公共利益的需要，如撤销兴宾区政府责令江端昌塑料制品厂关闭的行政行为会给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，应确认上述行政行为违法，但不撤销行政行为。江端昌塑料制品厂提出的诉讼请求，没有事实、法律依据，理由不当，不予支持。依照《中华人民共和国环境保护法》第四十二条、第六十条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条、第四十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决：1.确认兴宾区政府责令江端昌塑料制品厂关闭的行政行为违法；2.驳回江端昌塑料制品厂的诉讼请求。一审案件受理费50元，由兴宾区政府负担。 江端昌塑料制品厂上诉称，（一）一审判决认定事实不清。1.兴宾区政府没有提供证据证明“靠河边水管口有残留的墨黑色废水流出”的事实，且仅仅依据2018年6月22日广西科特环境监测有限公司作出的监测报告[科特监字（2018）151号]（以下简称151号监测报告）认定江端昌塑料制品厂存在利用塑料水管进行直排废水，没有其他证据予以辅证。2.151号监测报告不能证明江端昌塑料制品厂存在“暗管排放”行为，是否存在“暗管排放”行为应当进行必要的排放试验，151号监测报告与“暗管排放”行为并不存在必然的联系。3.2018年6月22日广西科特环境监测有限公司出具的151号监测报告不合法，该公司因存在超出资质认定范围出具检验检测报告、基本条件和技术能力不能持续符合资质认定条件和要求、出具的检验检测数据、结果失实等违法违规行为，在COD标准变更空档期（2018年5月1日-2018年10月27日）内出具了几十份未获资质认定的CMA检测报告而受到广西质量技术监督局和广西环境保护厅联合下文[桂质监联发（2018）9号]通报，并被责令整改和处以罚款。（二）被诉处理决定及被诉复议决定证据不足，没有确切证据证明江端昌塑料制品厂实施了“暗管排放”行为，给社会公共利益造成重大损害。请求撤销一审判决，撤销兴宾区政府10号行政决定和来宾市政府55号复议决定。 兴宾区政府答辩称，（一）上诉人采取“暗管偷排”废水等违法行为，违法事实清楚，证据确实充分。（二）兴宾区政府有权依法对上诉人作出兴政电〔2018〕10号《关于责令来宾市兴宾区江瑞昌塑料制品厂关闭的决定》。（三）上诉人“暗管偷排”废水行为，情节严重，须立即责令关闭。（四）兴宾区政府作出关闭决定前，虽然存在不事前告知上诉人有权进行申辩和陈述、举行听证等权利，但这些程序瑕疵对被答辩人主张权利不产生实质影响。请求依法判决维持原判，驳回上诉。 来宾市政府答辩称，（一）上诉人的上诉理由不成立。被上诉人兴宾区政府提供的照片证明，2018年6月15日来宾市兴宾区环境保护局现场检查及采样时沉淀池内仍贮存有废水，并非上诉人所称的“沉淀池已干涸”。兴宾区政府提供的2018年6月16日照片、视频显示，调查人员在切割塑料管取样时，上诉人的法定代表人在场。在切割靠近水池一端塑料管取样时，塑料管内有大量墨黑色废水排出。在切割靠近红水河一端塑料管时发现水管中存在带有湿度的墨黑色固体残留物。上诉人提供的现场拍摄照片无法体现拍摄时间，上诉人违法行为客观存在。（二）来政复决字〔2018〕55号行政复议决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求依法判决维持原判，驳回上诉。 二审过程中，上诉人及被上诉人均未提交新证据，双方对一审查明的事实无异议。 本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点为：兴宾区政府作出的被诉行政决定与来宾市政府作出的被诉复议决定是否合法？ 关于兴宾区政府作出的被诉行政决定是否合法的问题。经查，2018年6月15日，兴宾区环境保护局执法人员对江端昌塑料制品厂进行现场检查，发现该厂东南边建设有3个沉淀池，其中，2个沉淀池及洗水池内贮存大量废水，厂区南边有2根塑料水管连接沉淀池、洗水池至红水河边，靠河边水管口有残留的墨黑色废水流出，检查发现江端昌塑料制品厂利用2根塑料水管连接沉淀池、洗水池至红水河边，表面是抽红水河河水用作生产用水，实际是利用塑料水管进行直排废水。2018年6月16日，兴宾区环境保护局委托广西科特环境监测有限公司对该厂设施塑料管内废水、沉淀池、西边水塘内废水进行采样监测，监测报告显示1＃塑料管内废水邻苯二甲酸二辛酯超标34倍；2＃南边沉淀池废水邻苯二甲酸二辛酯超标17.23倍；3＃西边水塘内废水邻苯二甲酸二辛酯超标5.13倍。2018年6月25日，兴宾区环境保护局向兴宾区人民政府作出《关于请求关闭江端昌塑料制品厂的请示》（兴环报19号），认为邻苯二甲酸二辛酯是一种有毒有机污染物，对人体危害极大，而且该厂东南边下游约200米处为来宾市兴宾区城厢镇城厢村饮用水取水口，该水口目前仍在使用，请求兴宾区人民政府责令江端昌塑料制品厂关闭。基于上述事实以及兴宾区环境保护局出具的现场勘察、采样笔录、现场检查拍摄照片、视频，兴宾区政府依据《中华人民共和国环境保护法》第四十二条、第六十条规定，作出责令该厂关闭的行政决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，本院予以确认。关于被诉处理决定的程序问题，经查，兴宾区政府在作出关闭决定前，未依法告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人享有依法进行陈述和申辩、举行听证的权利，应属程序违法。但基于公共利益的需要，一审判决确认兴宾区政府作出的被诉行政处罚决定违法，但不予撤销，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定。 关于来宾市政府作出的被诉复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”经查，来宾市政府对于兴宾区政府作出兴政电（2018)10号处理决定存在程序违法问题未予纠正就作出维持的复议决定不当，鉴于兴宾区政府的被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确，为了公共利益的需要和节约司法资源，故本院直接确认来宾市政府复议决定违法，但不撤销行政行为。 综上所述，一审判决认定事实基本清楚，处理结果基本正确，但驳回其他诉讼请求不当，本院予以纠正，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下： 一、维持来宾市中级人民法院（2018）桂13行初112号行政判决第一项，即确认来宾市兴宾区人民政府责令江端昌塑料制品厂关闭的行政行为违法； 二、撤销来宾市中级人民法院（2018）桂13行初112号行政判决第二项； 三、确认来宾市人民政府来政复决字（2018）55号行政复议决定违法。 一、二审案件受理费100元，由被上诉人来宾市兴宾区人民政府、来宾市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 蒋新江 二〇一九年五月三十日 法官助理 张 蕾 书 记 员 罗雨珊 附：相关法律、司法解释条文 中华人民共和国行政诉讼法 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。