江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终84号上诉人（原审被告）上饶市信州区人民政府，住所地上饶市信州区三江大道**。法定代表人胡心田，该区区长。委托代理人陈金标、宣文丽，江西贤和律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈水华，男，汉族，1962年10月1日出生，住上饶市信州区。原审被告上饶市信州区东市街道办事处，住，住所地上饶市信州区茶圣东路**/div>法定代表人吕来清，该办事处主任。陈水华诉上饶市信州区人民政府、上饶市信州区东市街道办事处房屋行政强制一案，上饶市信州区人民政府不服上饶市中级人民法院（2018）赣11行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，2016年9月27日，上饶市信州区人民政府（以下简称信州区政府）公布《关于上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》（附件为规划范围及补充方案），决定对上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上的房屋及附属物实施征收。陈水华位于上饶市信州区桐子坞1路62号的房屋在征收范围内。陈水华因不服该征收决定，曾提起行政诉讼，请求撤销该征收决定，上饶市中级人民法院经审理后作出（2017）赣11行初7号行政判决书，判决撤销信州区政府对陈水华房屋的征收决定，该案经江西省高级人民法院二审审理，作出（2018）赣行终9号生效行政判决书，判决撤销（2017）赣11行初7号行政判决，驳回陈水华该案诉讼请求。2017年1月9日，在该项目征迁工作组、上饶市信州区东市街道办事处（以下简称东市街道办）、上饶市信州区东市街道办事处施家山社区居委会（以下简称施家山居委会）相关工作人员在场情形下，信州区政府组织人员拆除案涉桐子坞1路62号主房对面两层老厨房。原审法院认为，本案的争议焦点包括：一、原告的主体资格问题；二、被告的主体资格问题；三、陈水华的起诉是否超过起诉期限问题；四、被诉房屋拆除行为是否合法问题。一、关于原告的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”陈水华所提供的证据可以证实桐子坞1路62号房屋（包括案涉被拆除部分）系其建设并使用，享有权益。信州区政府、东市街道办均辩称被拆房屋的权利人并非陈水华，但信州区政府作为项目征收人、东市街道办作为承担房屋征收补偿具体工作的主体，应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，对征收范围内房屋的权属进行调查登记，故其理应举证证明案涉被拆房屋的权利人，但信州区政府、东市街道办在本案中并未提供相关证据。综上，陈水华享有被拆房屋的相应权利，与拆除案涉房屋的行政行为具有利害关系，是本案的适格原告。二、关于被告的主体资格问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系其他主体违法强拆的，应推定强制拆除系市、县级人民政府委托或组织实施。本案中案涉房屋被强制拆除系在信州区政府作为征收主体进行征收过程中发生，信州区政府又未提供证据证明拆除行为系其确定的房屋征收部门或者其他部门实施，应当推定信州区政府组织实施了本案拆除行为，并承担相应的责任，故信州区政府系本案适格被告。案涉征收决定所附《上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》第二条规定，信州区房屋征收补偿办公室是本项目的征收部门；东市街道办、施家山居委会等单位共同承担房屋征收补偿的具体工作。根据该规定，东市街道办并非由房屋征收部门委托的房屋征收实施单位，其职权来自信州区政府的直接授权，作为能独立承担法律责任的行政主体，其实施的行政行为应当由其自身承担法律责任。根据陈水华提供的证据，可以确定东市街道办参与了2017年1月9日对案涉房屋的拆除行为，应当对该行为承担相应的责任，系本案适格的被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一、二款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”根据上述规定，村民委员会或居民委员会只有在法律、法规、规章的授权范围内履行行政管理职责时，才可以作为行政诉讼的适格被告。如上所述，施家山居委会参与实施案涉房屋的拆除行为并非来自法律、法规、规章的授权，而是由信州区政府通过《上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》赋予房屋征收补偿的具体工作职权，应当视为由信州区政府所委托，其实施的具有行政管理职责性质的行为的法律后果应当由委托的行政机关承担，这也是信州区政府作为本案适格被告的理由之一。故施家山居委会不是本案适格被告。三、关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。本案行政机关实施拆除案涉房屋的行为，未向陈水华告知起诉期限，且陈水华起诉在2018年2月8日之后，根据“程序从新”的原则，本案本应适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款关于起诉期限一年的规定。但本案行政行为发生在2017年1月9日，如适用该司法解释，陈水华的起诉期限截止日为2018年1月8日，但此时《最高人民法院关于适用的解释》尚未公布，更未实施，以未施行的司法解释来规范当事人的行为不符合“有法可依”的原则，且行政诉讼设立起诉期限制度的目的在于督促行政相对人积极行使诉权，并非在于限制行政相对人的权利。陈水华于2018年5月31日提起本案诉讼，在行政行为作出之日起算未超过两年，从保护行政相对人合法权益角度出发，即使原规定起诉期限两年的司法解释已经废止，也应认定陈水华的起诉未超过起诉期限。四、关于被诉房屋拆除行为是否合法的问题。陈水华的房屋建设于1986年前后，系1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前建造的历史老房，虽未经登记，考虑其建造历史、使用现状，且行政机关亦未主张被拆房屋系违法建筑，故陈水华对案涉房屋享有不得侵犯的权利。国家因公共利益的需要确需征收的，应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，给予房屋所有权人公平补偿，且应当先给予补偿，后实施搬迁。具体到本案，信州区政府理应在作出征收决定后，与陈水华订立补偿协议，在达不成补偿协议情形下，应当依法单方作出补偿决定，之后经法定程序强制执行。但信州区政府及相应职能部门未能按法定程序履职，未保障陈水华的合法权益，将房屋一拆了之，违反法定正当程序。信州区政府、东市街道办虽辩称所拆除的房屋系已签约被征收户所有、本案系合法拆除行为，但未能在法定期限内提供相应的证据，不予支持。综上，案涉房屋已被拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认信州区政府、东市街道办于2017年1月9日拆除陈水华位于江西省上饶市信州区桐子坞1路62号主房对面上下两层老厨房的行为违法。信州区政府上诉称：1.原审认定陈水华是本案的适格原告与事实不符。原审采信陈水华提供的第二组证据11-15证人证言不妥。从形式上看，5份证明及1份声明均是打印件，是陈水华打印好内容让他人签名，从内容上看，2017年1月20日路诚君、汤小珍、邱玉青出具的证明，证明内容是陈水华在上饶市信州区桐子坞1路62号有房屋一处，而非特指涉案房屋，另房屋产权应由房屋权属登记部门来认定。出具材料的各位证人均是上饶市桐子坞棚户区改造项目的被征收人，在出具材料时均未就其房屋征收事宜与上饶市信州区房屋征收补偿办公室签订房屋征收补偿协议书，与陈水华存在共同的利益、共同的目的，证言均不能采信。陈水华在原审提交的陈德辉于2016年12月21日出具的《声明》，及东市街道办、东市街道办社会治安综合治理委员会出具的《信州区东市街道办理陈翙信访事项答复意见书》，从陈德辉的身份证复印件可以看出陈德辉的户籍地址与涉案房屋是同一地址，而陈德辉与上饶市信州区房屋征收补偿办公室签订的房屋征收补偿协议书正是该地址，可以证明2017年1月9日拆除的涉案两层老厨房是已签约户陈德辉的房屋，陈水华位于上饶市信州区桐子坞1路62号房屋至今未拆除。陈水华据以证明其系本案适格原告的证据就是证人证言，但是出具证言的证人与涉案项目的房屋征收均有利害关系，均不能采信，也无法证明其与涉案房屋存在利害关系。2.原审认定信州区政府系本案适格被告与事实不符。本案中，信州区政府在原审提交的《关于对上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》足以证明上饶市信州区房屋征收补偿办公室是本项目的征收部门，东市街道办、施家山居委会等单位共同承担房屋征收补偿的具体工作，符合前述规定。涉案房屋在东市街道办管理的辖区范围内，由其承担房屋征收补偿的具体工作。原审认定了东市街道办应当对房屋拆除行为承担责任，涉案房屋是由东市街道办组织拆除公司拆除的。因此，信州区政府不是适格被告。3.原审认定陈水华的起诉未超过起诉期限与事实不符。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十三条第一款、第二款的规定，“本解释自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》同时废止。最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用。”本案中，原审适用已废止的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条关于起诉期限两年的规定，与现行司法解释第六十四条第一款关于起诉期限一年的规定相悖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。即使适用已失效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》之规定，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，本案陈水华在2017年1月9日即知道房屋被拆除，其因信州区政府作出的房屋征收决定向上饶市中级人民法院提起行政起诉，上饶市中级人民法院于2017年2月16日立案，即陈水华最晚在2017年2月16日也知道其诉权，自此开始计算也已超过六个月的起诉期限。因此，本案陈水华的起诉已超过起诉期限。4.原审认定信州区政府拆除违反法定正当程序与事实不符。如前所述，原审已认定上饶市信州区东市街道办实施了对涉案房屋的拆除行为，而陈水华提交的证据均不能证明信州区政府组织或参与实施了涉案房屋的拆除事宜，信州区政府不是拆除涉案房屋的主体，自然也不存在违反法定正当程序拆除房屋的情形。5.原审适用法律依据不妥当。如前所述，本案中，信州区政府并非实施房屋拆除工作的主体，也未对涉案房屋组织实施拆除事宜，原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定判决确认信州区政府于2017年1月9日拆除陈水华位于江西省上饶市信州区桐子坞1路62号主房对面上下两层老厨房的行为违法是不妥当的。被上诉人陈水华未提交书面答辩意见。双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，陈水华虽未提供关于案涉被拆除桐子坞1路62号主房对面两层老厨房的房屋产权证明文件，但陈水华提供了其于1988年办理建房的相关收款收据、邻居陈德辉等人的证人证言等证据，证明其建设、使用案涉被拆除房屋的事实。信州区人民政府上诉称案涉被拆除房屋属于已签约户陈德辉所有，而陈德辉已与上饶市信州区房屋征收补偿办公室签订房屋征收补偿协议书，但并未提供相关证据予以证实，且陈德辉亦证明案涉被拆除房屋系陈水华户所有。陈水华享有案涉被拆除房屋的相应权益，与拆除案涉房屋的行政行为具有利害关系，具有提起本案行政诉讼的主体资格。信州区政府关于陈水华不是本案适格原告的上诉主张，本院不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系其他主体违法强拆的，应推定强制拆除系市、县级人民政府委托或组织实施。本案中案涉房屋被强制拆除系在信州区政府作为征收主体进行征收过程中发生，信州区政府又未提供证据证明拆除行为系其确定的房屋征收部门或者其他部门实施，应当推定信州区政府组织实施了案涉房屋拆除行为，并承担相应的责任。本案所涉被拆除房屋系陈水华建设、使用，虽未经登记，但信州区人民政府应组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿，且应当先给予补偿，后实施搬迁。信州区政府及相应职能部门实施房屋行政强制行为违反法定正当程序。鉴于案涉房屋已被拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，应确认该房屋行政强制行为违法。信州区政府关于原审认定信州区政府拆除违反法定正当程序与事实不符，适用法律不妥的上诉主张，本院不予支持。根据《上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》第二条规定，信州区房屋征收补偿办公室是本项目的征收部门；东市街道办、施家山居委会等单位共同承担房屋征收补偿的具体工作。根据陈水华提供的证据，可以确定东市街道办工作人员参与了2017年1月9日对案涉房屋的拆除行为，宜认定信州区人民政府和东市街道办应当共同对该行为承担相应的责任，均系本案适格的被告。信州区人民政府提出的原审认定了东市街道办应当对房屋拆除行为承担责任，其不是适格被告的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。原审认定施家山居委会不是本案适格被告正确，但原审判决书仍列施家山居委会为被告不当，本院予以纠正。本案所诉房屋行政强制行为作出时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”而2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条将该规定修订为“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”前述新旧司法解释对于同一起诉期限作出了不同的规定，本案起诉期限自新的司法解释实施之日起计算1年，但最长不超过按旧司法解释计算2年的所剩余的起诉期限。陈水华至迟应在2019年1月9日前提起行政诉讼，其于2018年5月31日提起本案诉讼，并未超过起诉期限。信州区政府关于陈水华的起诉超过起诉期限的上诉主张，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人上饶市信州区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 王 芬审判员 陈雯雯审判员 章 华二〇一九年五月十七日书记员 刘 敏附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……