广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终351号 上诉人（一审原告）永福县堡里镇拉木村拉路屯村民小组。 诉讼代表人秦德庆，该村民小组组长。 上诉人（一审原告）永福县堡里镇拉木村六木屯村民小组。 诉讼代表人梁树祥，该村民小组组长。 上列两上诉人的共同委托代理人梁树明，男，汉族，1955年4月8日出生，住永福县。 上诉人（一审原告）永福县堡里镇拉木村西冲屯村民小组。 诉讼代表人梁泰华，该村民小组组长。 上诉人（一审原告）永福县堡里镇拉木村洞盘屯村民小组。 诉讼代表人梁务林，该村民小组组长。 上列两上诉人的共同委托代理人莫志毅，男，壮族，1948年8月4日出生，住永福县。 被上诉人（一审被告）永福县人民政府。住所地：永福县凤城路**。 法定代表人莫振华，该县县长。 委托代理人葛文明，该县林业局工作人员。 委托代理人吴宗锡，广西东竹律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府。。住所地：桂林市临桂区西城中路** 法定代表人秦春成，该市市长。 委托代理人秦斌，该市司法局工作人员。 委托代理人潘昌裕，该市司法局工作人员。 一审第三人永福县广福乡龙桥村院厅巷屯村民小组。 诉讼代表人潘正连，该村民小组组长。 一审第三人永福县广福乡龙桥村背后村屯村民小组。 诉讼代表人潘华明，该村民小组组长。 以上两位一审第三人共同委托代理人蒋新权，广西桂强律师事务所律师。 上诉人永福县堡里镇拉木村拉路屯村民小组（以下简称拉路屯组）、永福县堡里镇拉木村六木屯村民小组（以下简称六木屯组）、永福县堡里镇拉木村西冲屯村民小组（以下简称西冲屯组）、永福县堡里镇拉木村洞盘屯村民小组（以下简称洞盘屯组）（四上诉人简称为拉路等四村民小组）因与被上诉人永福县人民政府（以下简称永福县政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）土地行政确权及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初199号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人拉路屯组的诉讼代表人秦德庆，六木屯组的诉讼代表人梁树祥，拉路屯组及六木屯组的共同委托代理人梁树明，西冲屯组的诉讼代表人梁泰华，洞盘屯组的诉讼代表人梁务林，西冲屯组及洞盘屯组的共同委托代理人莫志毅，被上诉人永福县政府的委托代理人葛文明、吴宗锡，被上诉人桂林市政府的委托代理人潘昌裕，一审第三人永福县广福乡龙桥村院厅巷屯村民小组（以下简称院厅巷屯组）、永福县广福乡龙桥村背后村屯村民小组（以下简称背后村屯组）的共同委托代理人蒋新权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：本案争议山场位于永福县××与××交界处，拉路屯组、六木屯组、西冲屯组、洞盘屯组（以下简称拉路屯等四个组）称为“老王山”，院厅巷屯组、背后村屯组称为“鸡公寨、山尾岭”，四至界线为：东南两面沿防火林带以岭脊为界；西以海拔542.1高程点沿岭梁至345.7高程点向东100米左右再依岭梁往北至沟，然后沿小沟至图中1号点为界；北以图中1号点沿小沟槽至防火林带海拔456.0高程点北面马鞍处为界，面积约1380亩。1953年6月29日，拉木方村民秦长庆等人与龙桥方村民潘家华等人因岭场发生纠纷，经永福县人民法院调解达成协议，并制作《民事调解书》（以下简称1953年调解书），该调解书载明：“一、双方协议东仍以林川岭脊倒水为界，南至老虎窝岭脊倒水为界，西至依短岭脊倒水为界直扯沟下至北小沟口止为界，北至依鸡公屋场岭坡扯下到沟为界上节依梁姓地边有小沟为界，四至分明……”。1981年10月22日，永福县政府给原院厅巷生产队颁发了第1415号《山林所有权证书》（以下简称1981年林权证），该证记载：地：地名&ldquo公在底”，面积未填，四至界线东以鸡公在岭倒水为界，西、南、北都以岭沟为界；地；地名&ldquo尾岭中厂岗”，面积未填，四至界线东以在底大沟扯上到岭顶以沟为界，南以岭梁为界，西以山尾小沟扯下至六合坪底岭沟止为界，北以大沟为界。2009年，院厅巷屯组将包括争议地在内的山场承包给潘宁生用于植树造林，潘宁生在清理林地过程中，因砍树遭到拉路屯等四个组提出异议，从而引发本案山场权属纠纷。拉路屯等四个组主张争议地为四村民小组共同所有；院厅巷屯组、背后村屯组主张争议地为二村民小组共同所有。2016年12月8日，永福县政府作出永政处字[2016]5号《行政处理决定书》（以下简称5号处理决定）。拉路屯等四个组不服，向桂林市政府申请复议。桂林市政府2017年2月27日立案受理，于2018年5月9日作出市政复决字[2018]64号《行政复议决定书》（以下简称64号复议决定），维持永福县政府作出的5号处理决定。拉路屯等四个组不服，遂诉至桂林市中级人民法院。 桂林市中级人民法院一审认为，永福县政府、桂林市政府依法具有作出被诉行政行为的法定职权。本案争议焦点是：永福县政府作出的5号处理决定及桂林市政府作出的64号复议决定是否合法。 （一）关于永福县政府作出的5号处理决定认定事实是否清楚，处理是否符合法律规定的问题。1.关于1953年调解书的认定。院厅巷屯组、背后村屯组在2014年7月15日的山场权属纠纷协调会上对1953年调解书涉及的部分地名予以认可，拉路屯等四个组所称的“鸡公屋场大岭梁”，院厅巷屯组、背后村屯组称为“鸡公寨大岭梁”，而拉路屯等四个组所称的“林川大岭梁”只是“鸡公寨岭梁”的一部分。因此，1953年调解书与本案争议山场有关联。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（十）发生法律效力的行政复议决定书、判决书、调解书、裁定书……”的规定，1953年调解书可以作为确定本案争议山场权属的证据。2.关于1981年林权证的认定。经审查，1981年林权证系永福县政府颁发给原院厅巷生产队的，该证的存根保存在永福县广福乡人民政府，正联与存根的登记内容一致，且编号互相吻合。该证记载有“鸡公在底”、“山尾岭中厂岗”等地名，拉路屯等四个组认可“鸡公在底”就是其所称的“鸡公屋场”。1981年林权证来源合法，具有真实性、关联性，可以作为确定本案争议山场权属的证据。3.关于5号处理决定的合法性问题。2013年《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条规定“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：……（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定……”。本案中，拉路屯等四个组提交的1953年调解书及院厅巷屯组、背后村屯组提交的1981年林权证均可作为确定本案争议山场权属的证据，1953年调解书和1981年林权证所记载的涉案山场四至界线均不包含全部争议山场，而双方当事人对争议山场内的地名各有各的称呼，永福县政府多次组织双方进行调解，但调解未果。在争议双方均无法提供证据证明争议山场全部归其所有的情况下，永福县政府根据查明的事实，结合1953年调解书所记载山场四至界线的描述，作出5号处理决定将争议山场进行划分后分别确权给拉路屯等四个组及院厅巷屯组、背后村屯组，符合法律规定，处理结果并无不当。 （二）关于桂林市政府作出的64号复议决定程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，但是在法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，桂林市政府于2017年2月27日立案受理拉路屯等四个组的复议申请，至2018年5月9日才作出复议决定，已超过法定期限，属于程序违法。 综上，永福县政府作出的5号处理决定有事实和法律依据。桂林市政府作出64号复议决定的程序违法，但处理结果正确，对拉路屯等四个组权利不产生实际影响，依法应确认违法，可不撤销，保留其法律效力。拉路屯等四个组的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、确认桂林市政府于2018年5月9日作出的64号复议决定违法；二、驳回拉路屯等四个组的其他诉讼请求。案件受理费50元，由拉路屯等四个组负担。 拉路屯等四个组上诉称：（一）一审法院调查不实，作出判决驳回其诉讼请求，理由不充分。桂林市中级人民法院作出（2015）桂市行初字第59号行政判决，撤销〔2014〕7号处理决定并责令永福县政府重新作出行政行为，但永福县政府仍然按照〔2014〕7号处理决定作出涉案5号处理决定，没有法律依据。（二）一审判决驳回其诉讼请求错误。永福县1981年开始落实山林权属，由县级政府发放山林所有权证书，乡级政府做好收发工作，存档统一由县级政府归档管理。而院厅巷屯组、背后村屯组持有的《永福山林所有权证书》却在广福乡政府保管，违背了档案管理原则，该存根无效。且该《永福山林所有权证书》与四上诉人请求确权的林地“鸡公屋场梁姓地老虎窝”完全重合，存在重复填写和造假行为。（三）一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，驳回四上诉人诉讼请求，适用法律错误，自相矛盾。（四）重新认定1953年调解书的合法性。该调解书指明了老王山的方位、名称、四至界限、物主属谁等内容，其与永福县政府、永福县人民法院各持一份，具有调解、判决、物权合同、公平公开公正的法律效力，任何人没有资格单方以任何形式改变其性质。综上，请求：1.撤销桂林市中级人民法院（2018）桂03行初199号行政判决；2.撤销桂林市政府作出的64号复议决定；3.撤销永福县政府作出的5号处理决定；4.重新对1953年调解书的合法性进行认定；5.被上诉人承担本案的诉讼费用。 永福县政府辩称：（一）桂林市中级人民法院作出（2015)桂市行初字第59号判决撤销其原作出的处理决定，是因原工作人员疏忽大意，遗漏当事人，属于程序上的失误，而非其在行政处理过程中认定事实错误。在原处理决定被撤销后，其及时追加了当事人，重新进行了调查，在调解无效的情况下，依法作出的涉案5号处理决定，并非原处理决定的翻版。（二）关于其作出的处理决定认定事实是否清楚、证据是否充分、处理是否符合法律规定的问题。1.其认可1953年调解书的合法性，但该证据不能证明本案所有争议地全部归上诉人所有。因为，该证据所涉及的山场范围并没有全部包含本案所有争议地，只是本案争议地中的一部分，也没有确定山场范围全部归上诉人所有。2.1996年12月20日堡里乡政府“关于挖寨底林地的调处意见”只是乡级政府的处理意见，不属于政府确权范畴。且上诉人在申请调处过程中，没有将意见作为证据提交。3.院厅巷组提交的1981年林权证符合当时的法律法规及政策，所记载的内容与本案争议地有关联，且经其核实，该证书的存根联现保存在广福乡人民政府，正联与存根记载内容一致，编号吻合。该证据具备证据的“三性”，在上诉人没有任何证据来推翻该证书的情况下，其采信该证书并将之作为处理本案权属的依据并无不当。4.其经过调查核实，上诉人及一审第三人提交的证据均不能证明争议地归其全部所有，其根据查明的事实，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，作出的5号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，一审判决予以维持也是正确的。（三）桂林市政府作出64号复议决定超过了法定期限，程序轻微违法，但对处理结果不会造成实质性影响。故一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定作出判决，是正确的。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 桂林市政府辩称：（一）上诉人提供的《土地房产所有证》与本案有关的“挖寨底”项登记的四至界限残缺不清，无法辨认，且有明显的添加，依法不能作为本案确定权属的凭证。（二）永福县人民法院1953年调解书记载的四至包含本案部分争议山场，可以作为本案确定部分权属的凭证。（三）上诉人的0014097号《自留山证》户主为“西冲队”，不是“自留山证”发放对象，0014088号《自留山证》的户主虽是农户，但面积为800亩，不符合《广西壮族自治区稳定山林林权、完善林业生产责任制暂行条例》的规定。（四）院厅巷组1981年林权证所记载的内容在本案争议山场范围内，存根现保存在广福乡人民政府，正联与存根记载内容一致，编号能相互吻合，可以作为本案争议山场的权属证据。（五）上诉人没有合法有效的证据证明争议山权属全部属于其所有，永福县政府根据查明的事实和相关法律法规的规定作出的处理决定并无不当，复议机关予以维持是正确的。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求维持一审判决。 院厅巷屯组、背后村屯组述称：（一）上诉人称永福县政府作出的5号处理决定与〔2014〕7号处理决定相似，是违法办案的错误行为，该理由不成立。〔2014〕7号处理决定已经被桂林市中级人民法院以遗漏当事人为由撤销，并责令永福县政府重新作出处理决定。根据《最高人民法院关于适用的解释》的规定，永福县政府作出新的行政行为不受《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的限制，故永福县政府作出的5号处理决定不存在违法之处。（二）一审判决驳回上诉人的诉讼请求，是基于案件的事实和法律规定，不存在错误。（三）一审法院认定桂林市政府没有在法定期间内作出复议决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，确认该行政行为违法。上诉人称一审判决适用法律错误，没有事实和法律依据。（四）永福县人民法院1953年调解书是上诉人提供的证据，证据的三性由法院认定，一审法院没有否定该证据的合法性，上诉人主张对该证据的合法性重新进行认定，没有事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在本案二审中没有提交新的证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：1.永福县政府作出的5号处理决定对争议山场进行确权的依据是否充分；2.桂林市政府作出的64号复议决定超过法定期限，是否应当撤销。 关于永福县政府作出5号处理决定对争议山场进行确权依据是否充分的问题，经查，永福县政府确权的主要依据是上诉人拉路屯等四个组提交的1953年调解书和一审第三人院厅巷屯组、背后村屯组提交的1981年林权证，上诉人及一审第三人虽然否认对方提交证据的真实性、合法性及关联性，但均未提交充分的证据证明其主张，这两份证据不具有不应采信的情形，永福县政府作出的5号处理决定时将这两份证据作为确定本案争议山场权属的证据是正确的。本案争议双方均未提交充分证据证明争议地在土改、合作化、“四固定”时已确权归己方。上诉人拉路屯等四个组主张1953年调解书所涉土地包含本案全部争议地，因此，本案全部争议地应确权给其四个组所有。经查，本案争议双方当事人对现争议地的地名及界线有不同称谓、对1953年调解书所涉土地的四至界线亦有不同的理解，各方均无充分证据证明其所理解的名称与争议地的关联性，因此，只能结合各方在永福县政府及其相关部门在调解确权过程中所阐述的意见、地、地形图及1953年调解书981年林权证予以综合判断。1953年调解书四至界线表述为“东仍以林川岭脊倒水为界，南至老虎窝岭脊倒水为界，西至依短岭脊倒水为界直扯沟下至北小沟口止为界，北至依鸡公屋场岭坡扯下到沟为界”，同时还写明“上节依梁姓地边有小沟为界”。对于认定地形的关键节点，例如“短岭脊”、“北小沟口”、“梁姓地”等等，各方指称不一，亦未提交可以佐证其称谓的相关证据，因此，不能证明1953年调解书涵盖本案全部争议地。另从1953年调解书的由来、文意表述来看，1953年调解书在明确四至界线后，并未说明这一范围为上诉人一方所有，而是明确这一范围内“上节依梁姓地边有小沟为界”，因此，应理解为双方在一定范围内的中间分界线为“梁姓地边小沟”。永福县政府在争议双方均无法提供证据证明争议山场全部归其所有的情况下，结合1981年林权证所列的“鸡公在底”、“山尾岭中厂岗”所列的四至界限及1953年调解书所记载山场四至界线的描述，作出5号处理决定，将争议山场进行划分后分别确权给上诉人及一审第三人，依据充分，符合法律规定，处理结果并无不当。 关于桂林市政府作出的64号复议决定超过法定期限，是否应当撤销的问题。本院认为，永福县政府作出的5号处理决定有事实和法律依据，上诉人拉路屯等四个组请求撤销该5号处理决定的理由不成立。上诉人拉路屯等四个组申请复议的目的亦是请求撤销该处理决定，桂林市政府作出64号复议决定，维持5号处理决定的处理结果正确，对拉路屯等四个组权利不产生实际影响，其法律效力应予保留。因桂林市政府作出64号复议决定超期，程序违法，一审判决确认桂林市政府作出的64号复议决定违法正确。 综上，拉路屯等四个组的上诉理由不成立，本院不予采信。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人永福县堡里镇拉木村拉路屯村民小组、永福县堡里镇拉木村六木屯村民小组、永福县堡里镇拉木村西冲屯村民小组、永福县堡里镇拉木村洞盘屯村民小组承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰审判员熊梅 审 判 员 蒋   新   江 二〇一九年五月二十七日 法官助理 周   艳   华 书 记 员 马   素   蓉