江西省吉安市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）赣08民终1083号上诉人（原审被告）：中国电信股份有限公司安福分公司，住所地江西省安福县武功山大道210号，统一社会信用代码91360829748503927H。负责人：邬凡，该公司总经理。委托诉讼代理人：王华，江西赣中律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：江西国泰房地产开发有限公司,住所地江西省永丰县城，统一社会信用代码91360800705762435G。法定代表人：罗运魁，该公司经理。委托诉讼代理人：王国庆（系该公司股东），男，汉族，1976年8月25日生。委托诉讼代理人：刘强玉，江西秦鞅律师事务所律师。上诉人中国电信股份有限公司安福分公司（以下简称安福电信）因与被上诉人江西国泰房地产开发有限公司（以下简称国泰公司）确认合同无效纠纷一案，不服安福县人民法院(2018)赣0829民初2053号民事判决，向本院提出上诉。本院于2019年5月6日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。上诉人安福电信上诉请求：1.依法撤销原审判决第一项、第二项；2.在查清事实的基础上，依法改判安福电信无需返还国泰公司的履约保证金；3.判决国泰公司承担一审、二审的全部诉讼费用。事实与理由：1.安福电信及国泰公司提供的材料可以证明，涉案地块属于安福电信合法所有，国泰公司作为房地产开发有限公司，具有开发商品房的资格。根据双方签订的《以土地置换房产协议书》的第二条中的第1、2、3、4、5、6项的约定，国泰公司（即乙方）负责合法获取政府抄告单及向国土部门沟通并取得同意涉案土地使用权转让许可的批复，在取得该批复后，涉案土地才能按照协议约定实际履行土地置换。涉案土地置换须由国泰公司按照上述约定取得政府抄告单和国土部门同意土地使用权转让许可后才能实际履行，即涉案协议在国泰公司承诺负责办理政府抄告单和承诺争取涉案土地转让许可均未获得政府及相关部门同意的前提下，双方根本不发生土地置换交易。因此，本案不存在擅自签订土地转让协议的情形，一审认定事实错误。2.一审法院适用《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条的规定，认为双方未经相关单位审批变更土地规划用途，属适用法律错误。涉案协议至今未擅自变更土地使用用途，且涉案协议约定由国泰公司先行合法获取政府及相关部门批准变更用途及转让许可后再进行土地置换，没有违反上述法律规定。3.一审法院适用《中华人民共和国企业国有资产法》第三十条的规定，认为《以土地置换房产协议书》的内容损害了国家、集体利益，属适用法律错误。根据双方签订的《以土地置换房产协议书》的约定，双方的土地置换是建立在由国泰公司负责办理好政府抄告单及国土部门批准转让许可后才履行的，且到目前为止涉案地块一直未获取合法的转让许可，涉案地块根本就没有变更土地用途也没有进行交易，不存在损害国家、集体利益的行为。4.国泰公司未能按照《以土地置换房产协议书》第二条第1、2、3、4、5项等约定履行办理出政府抄告单及获取国土部门同意土地使用权转让许可的批复，国泰公司已经构成严重违约。根据涉案协议关于违约责任的约定，安福电信有权没收国泰公司缴纳的保证金。因此，国泰公司构成严重违约，安福电信有权没收国泰公司的保证金。被上诉人国泰公司答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确。因为安福电信与国泰公司之间签订的以土地置换房产协议，在没有取得政府对土地用途的规划进行调整的前提下，该协议所涉及房产置换内容很明显违反了法律规定。正是因为安福电信与国泰公司关于土地规划用途调整，违反了城乡规划法的规定，政府才没有进行审批，因为本案涉及的土地是政府通过转让给安福电信作为通信设施用地，属于公共服务用地，土地用途变更是不能由双方进行协商处理的。2.由于以土地置换房产协议属于无效合同，合同关于的违约责任条款不具备法律效力，安福电信没收国泰公司的保证金于法无据。3.由于安福电信与国泰公司在一审期间，达成了对一审诉讼费以及国泰公司在一审期间自愿补偿4万元并承担一审的诉讼费，仅限于安福电信认可和服从一审判决的前提下，现安福电信不服一审判决，请求二审法院依法对一审判决中国泰公司自愿承担诉讼费以及补偿的4万元进行调整，要求安福电信承担一审诉讼费并返还国泰公司自愿补偿的4万元。被上诉人国泰公司向一审法院起诉请求：1.确认国泰公司与安福电信于2011年1月18日签订的《以土地置换房产协议书》无效；2.判决安福电信返还国泰公司交纳的履约保证金60万元；3.判决安福电信向国泰公司赔偿利息损失273000元（以60万元为基数，按照年利率6%从2011年1月18日计算至2018年8月18日）；3.本案诉讼费由安福电信承担。一审法院认定的事实：2011年1月18日，国泰公司与安福电信签订《以土地置换房产协议书》，约定：国泰公司（乙方）与安福电信（甲方）就安福县城北泸水河大道旁出让土地以地换房合作事宜达成以下协议：“第一条土地现状土地使用权人：中国电信股份有限公司安福分公司座落：安福县平都镇渡河村地类：综合使用类型：出让证号：安土国用（籍）第***号使用权面积：4663.62㎡该宗土地自2004年1月闲置至今，一直未开发。乙方知悉该宗土地现状，同意就该宗土地与甲方开展以地换房合作。第二条合作方式及步骤1、由乙方负责积极与政府沟通，甲方协助，取得县政府同意该项目的抄告单。2、取得县政府抄告单后，甲乙双方共同选定专业权威机构对该宗地进行市场评估定价，经双方协商确定该宗土地成交价，成交价不得低于评估价。评估机构从中国电信集团公司资产评估机构备选库中选定。3、土地成交价经双方盖章确定后15个工作日内，乙方向甲方一次性付清土地转让金。土地转让金自到达甲方指定账户时起，所有权归属甲方，甲方享有占有、使用、收益和处分的权利。乙方支付土地转让金的同时，还应向甲方预付人民币200万元，作为税费备用金，用于缴纳土地及房产交易产生的本应由甲方缴纳的税费、规费及其他费用，此款多退少补。4、由乙方积极与国土等相关部门沟通，取得国土部门同意土地使用权转让许可的批复。5、项目经国土部门批复同意后，乙方应根据甲方提出的置换门面、机房及办公场地要求，确定建筑总体设计方案，并负责项目的设计、报建，设计方案及设计图纸须经甲方审定确认。6、设计规划确定的同时，甲乙双方根据土地使用权转让金的数额和本协议签订时的房价水平，双方确定置换房屋的单价、具体位置及面积，在图纸上予以标明确认，并就此签订补充协议，作为今后签订《商品房买卖合同》的依据，双方确定的设计方案及设计图纸作为补充协议的附件。7、置换房屋的具体位置、单价、面积确定后，甲方持土地权证协助乙方办理过户手续。8、乙方对其开发的房屋独立进行建设。9、在乙方开发的房屋竣工后，办理房屋的预售许可，并与甲方签订《商品房买卖合同》，之后，乙方依据该合同的约定交房并办妥权属证书交付甲方，甲方同时支付购房款。第三条甲方的权利义务1、甲方有权收取乙方交付的项目履约保证金，该保证金的所有权暂归甲方所有，若乙方违反本合同之相关约定，对于该保证金甲方有权不予退还；若乙方完全履行本合同的约定，则此保证金于甲方支付购房款时一并无息退还乙方……第四条乙方的权利义务……2、除甲方确定房屋的设计面积、位置、单价受甲方制约外，其他有关房屋开发的事宜，均有独立经营权，由此产生的利益、亏损与第三方的纠纷均与甲方无涉；……4、乙方承诺于2011年4月30日前办妥政府的抄告单；5、乙方承诺于本合同签订前向甲方支付项目履约保证金人民币60万元；……第四条违约责任及协议的解除合作过程中乙方有下列情形之一的，甲方有权解除合同，并没收乙方交纳的保证金：1、在2011年4月30日之前未能取得县政府抄告单的；……。”双方在合同中还另就其他事项进行了约定。2011年1月17日，国泰公司依约向安福电信支付60万元履约保证金。双方签订《以土地置换房产协议书》至今，国泰公司一直未能取得县政府同意涉案项目的抄告单，双方就60万元履约保证金退回一事未能达成一致意见，国泰公司遂诉至法院。1998年2月，江西省邮电管理局作出赣邮[1998]局字第66号《关于安福县邮政生产楼可行性研究报告的批复》，内容主要为：“对安福邮政楼可行性研究报告批复如下：一、建设规模征地33亩，兴建邮政生产楼6500平方米。……投资由省局定额补助300万元，其余由地县局自筹。三、建设单位安福县邮电局为建设单位。……”。1998年11月11日，安福县人民政府作出安府字[1998]69号《关于要求减免邮电大楼建设用地项目造地费和出让金的请示》，主要内容为：“省土管局：鉴于我县现邮电局办公大楼所处位置地势低洼，常遭洪涝灾害，影响办公秩序。……我县决定在县城规划区内重新选址兴建邮电大楼。根据省邮电局[1997]局字第630号和[1998]局字第66号文件的批复，现征用耕地（水田）33亩，合计22000平方米，用于邮政通信基础设施建设项目，请予审批……”1998年12月5日，安福县邮电局作出安邮（1998）局字第27号《关于安福县邮政生产楼用地的请示》，内容为：“江西省土地管理局：根据赣邮[1998]局字第66号文的批复，经安福县人民政府批准，同意安福县邮电局在县城（规划预留用地）征地33亩（22000平方米）。用于邮政通信基础设施建设。……”国泰公司为有限责任公司，经营范围为房地产开发及物业管理。安福电信为国有控股的股份有限公司分公司。安土国用（籍）第***号土地使用权证登记的土地使用权人为安福电信，土地座落于安福县平都镇渡河村，地类（用途）为综合，使用权类型为出让，使用权面积为4663.62㎡。法院向安福县国土资源局调取国家建设征拨用地呈报表（邮政生产大楼工程）记载,建设项目名称：邮政生产大楼工程，主管机关：安福县邮电局，建设规模：6500㎡，资金来源：拨款、自筹，被征拨用地位置：江南乡渡河一、二组。本案审理过程中，国泰公司表示要求安福电信返还合同履约金60万元，国泰公司自愿补偿安福电信4万元并承担本案诉讼费。安福电信认可涉案土地是用于公共设施用地。一审法院认为：本案争议焦点在于国泰公司与安福电信于2011年1月18日签订的《以土地置换房产协议书》的合同效力问题,即是否存在合同法第五十二条规定的无效情形。首先，对涉案土地的性质，依据赣邮[1998]局字第66号、安邮（1998）局字第27号、安府字[1998]69号文件及法院依法调取的土地登记审批表、国家建设征拨用地呈报表，可以认定涉案土地系经审批、规划用于建设邮政办公（生产）综合大楼，用于邮政通信基础设施建设。其次，依据《以土地置换房产协议书》约定的内容，安福电信是将其所有的涉案土地出让给国泰公司，国泰公司将部分土地依安福电信要求进行建设后出售给安福电信，部分土地自行进行商品房开发。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条规定，城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施……和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。国泰公司与安福电信未经相关单位审批变更土地规划用途，擅自签订土地转让协议，用于房地产开发，且签定合同至今未能变更土地的规划用途，违反了法律强制性规定，属于无效合同。另，安福电信系国有控股公司，依据《中华人民共和国企业国有资产法》第三十条规定，国家出资企业转让重大财产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的权益。根据赣邮[1998]局字第66号文件内容，邮政生产大楼工程投资省局定额补助300万元，其余由电信局自筹，安福电信在有专项补助的情况下未专地专用，擅自将规划用于建设邮政办公（生产）综合大楼的土地出让给国泰公司进行商品房开发，该行为损害了国家、集体的利益。综上，国泰公司与安福电信签订的《以土地置换房产协议书》，损害了国家、集体的利益，且违反法律的强制性规定，属于无效合同。依据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。因此，对国泰公司要求安福电信返还其履约保证金60万元的诉求，法院予以支持。国泰公司自愿补偿安福电信4万元并承担本案诉讼费，系对自身权利的处分，不违反法律规定，法院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条，《中华人民共和国企业国有资产法》第三十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：一、确认原告江西国泰房地产开发有限公司与被告中国电信股份有限公司安福分公司于2011年1月18日签订的《以土地置换房产协议书》无效；二、被告中国电信股份有限公司安福分公司于本判决生效之日起七日内返还原告江西国泰房地产开发有限公司履约保证金60万元；三、原告江西国泰房地产开发有限公司于本判决生效之日起七日内支付被告中国电信股份有限公司补偿款4万元。二、三项相品后，被告中国电信股份有限公司安福分公司尚需返还原告江西国泰房地产开发有限公司履约保证金56万元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费9800元，由原告江西国泰房地产开发有限公司负担。本院二审期间，双方当事人未提交新证据。本院经二审审理查明：1998年11月11日，安福县人民政府向省土管局出具安府字[1998]69号《关于要求减免邮电大楼建设用地项目造地费和出让金的请示》，载明：“省土管局：鉴于我县现邮电局办公大楼所处位置地势低洼，常遭洪涝灾害，影响办公秩序。……我县决定在县城规划区内重新选址兴建邮电大楼。根据省邮电局[1997]局字第630号和[1998]局字第66号文件的批复，现征用耕地（水田）33亩，合计22000平方米，用于邮政通信基础设施建设项目，请予审批。考虑到我县可用财政资金困难，现就有关项目用地造地费和土地出让金征缴减免事项请求如下：一、邮电大楼建设项目用地选址在安福县城规划区内北部（规划预留用地），此地不属基本农田保护区范围（见安福县城总体规划图）。参照省物价局[1997]39号和省财政厅[1997]135号文件规定，每平方米建设用地需按10元的标准向省土管局上缴造地费，我们要求降低为按每平方米2元的标准上缴。二、根据《江西省城市国有土地使用权出让和划拨管理条例》第一章第四条第二款：‘城市规划区内集体所有的土地，经市、县人民政府依法征用转为国有土地后，方可有偿出让或者划拨该幅地的使用权’的规定，鉴于邮政通信基础设施建设项目是省邮电部门的专项投资计划建设项目，用地面积和建设规模较大，而邮电通信设施又是直接为安福的经济建设服务，经县人民政府研究，同意划拨23亩土地给邮政部门使用，其余10亩土地实行有偿出让。依据地段评估，有偿出让地价为每亩30641元，减去征地成本，每亩土地净收益为7200元，我们要求上缴省土管局出让金标准按土地净收益的20%（即每亩1440元）执行。”二审查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为：本案的争议焦点为：1.国泰公司与安福电信签订的《以土地置换房产协议书》是否有效？2.安福电信应否向国泰公司返还60万元保证金？关于第一个争议焦点问题。安福电信上诉认为，涉案协议明确约定，国泰公司负责合法获取政府抄告单，向国土部门沟通并取得同意涉案土地使用权转让许可的批复，取得相关部门的批复后，再履行土地置换房产的义务，本案不存在擅自改变国有土地规划用途的情形，双方签订的合同合法有效。本院认为，因涉案地块自2004年起一直闲置未使用，安福电信与国泰公司于2011年1月18日签订《以土地置换房产协议书》，约定安福电信将其取得的出让土地与国泰公司合作以地换房，由国泰公司负责积极取得县政府同意该项目（即将规划用于建设邮政办公（生产）综合大楼的土地出让给国泰公司进行商品房开发）的抄告单后，双方共同选定专业权威机构对该宗地进行市场评估定价，并由国泰公司进行商品房开发。虽然国泰公司与安福电信在涉案协议中明确约定涉案项目应取得安福县政府及相关部门的审批，通过审批后，双方以地换房的约定不属于擅自改变国有土地规划用途，双方的约定亦未违反法律、行政法规的强制性规定。但是涉案土地系规划用于建设邮政办公（生产）综合大楼的土地，属邮政通信基础设施建设项目，且该土地出让时因用于建设邮政办公综合大楼而减免了有关用地造地费和土地出让金征缴额。国泰公司与安福电信签订涉案协议时，均明知涉案土地规划用于邮政通信基础设施建设，双方以迂回的方法避开了法律和行政法规的强制性规定，签订的将规划用于建设邮政办公（生产）综合大楼的土地出让用于商品房开发的协议，属于以合法形式掩盖非法目的的情形。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（三）项的规定，应认定该协议为无效合同，安福电信关于涉案协议有效的上诉理由与法相悖，本院依法不予采纳。关于第二个争议焦点问题。国泰公司与安福电信签订的《以土地置换房产协议书》无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，安福电信因该协议取得的60万元保证金应当予以返还。安福电信关于其无需返还60万元保证金的上诉请求，缺乏事实与法律依据，本院依法不予支持。国泰公司称因安福电信不服一审判决，不同意补偿安福电信4万元并承担本案一审诉讼费，但其未提起上诉。因此，国泰公司的该辩称意见不是本案二审的审理范围，本院对此不予采纳。综上，一审判决认为安福电信擅自将规划用于建设邮政办公（生产）综合大楼的土地出让给国泰公司进行商品房开发，并由此认定安福电信与国泰公司签订的《以土地置换房产协议书》违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定而无效，属适用法律不准确，但裁判结果正确，故对安福电信的上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（三）项、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十四条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费9800元，由上诉人中国电信股份有限公司安福分公司负担。本判决为终审判决。审判长  欧阳骥审判员  肖建文审判员  肖永兰二〇一九年五月二十八日书记员  杨丹妮