广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终386号 上诉人（一审原告）全州县大西江镇沙子坪村民委员会。 诉讼代表人胡安培，该村委会主任。 委托代理人罗传文，广西剑化犁律师事务所律师。 委托代理人张亮秋，广西万益律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）全州县人民政府。住所地：全州县城北新区创业大厦。 法定代表人周政英，该县县长。 委托代理人蒋逢星，该县司法局工作人员。 委托代理人郑轲，该县司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府。住所地：桂林市临桂区西城中路**。 法定代表人秦春成，该市市长。 委托代理人秦斌，该市司法局工作人员。 一审第三人全州县龙水镇坦口村民委员会第4村民小组。 诉讼代表人李荣贵，该组组长。 一审第三人全州县龙水镇坦口村民委员会第5村民小组。 诉讼代表人李双连，该组组长。 一审第三人全州县龙水镇坦口村民委员会第6村民小组。 诉讼代表人李灿家，该组组长。 以上三位一审第三人共同委托代理人唐中，广西天湖律师事务所律师。 一审第三人全州县大西江镇沙子坪村民委员会第20村民小组。 诉讼代表人刘一发，该组组长。 委托代理人王旭桂，男，1944年7月1日出生，汉族，住全州县。 上诉人全州县大西江镇沙子坪村民委员会（以下简称沙子坪村委会）因与被上诉人全州县人民政府（以下简称全州县政府）、被上诉人桂林市人民政府（以下简称桂林市政府），一审第三人全州县龙水镇坦口村民委员会第4村民小组、第5村民小组、第6村民小组（以下简称双福村）、一审第三人全州县大西江镇沙子坪村民委员会第20村民小组（以下简称南源里村）山林行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初211号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沙子坪村委会的诉讼代表人胡安培及委托代理人罗传文、张亮秋，被上诉人全州县政府的委托代理人蒋逢星、郑轲，被上诉人桂林市政府的委托代理人秦斌，一审第三人双福村的诉讼代表人李荣贵、李双连、李灿家及委托代理人唐中、一审第三人南源里村的委托代理人王旭桂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明，本案争议山场有大深源（大许源）、南源里、摩天岭等地名，四至界线为：东抵源口巨田堰（沙子坪村委会称南源里口）以源口两边山脊为界，南抵小深源、大仙殿大界倒水为界，西以正江里、架枧冲（正西方应为摩天岭大界）为界，北以白水源（茅栗界）大界倒水为界，面积共约10000亩。争议范围内东部的大深源（南源里）主要为人工种植的杉树，西部的摩天岭为荒山。争议山场系大山大岭，为双福村的水源山，各方当事人均未提供土改、合作化、“四固定”等时期政府曾对整个争议山场确过权的证据。双福村曾在争议山场内挖过蕨根，为保护水源，对争议山场进行封禁管护，在争议山场内建有相公殿看管水源，并到相公殿（（地名附近塞堰拦水灌田。二十世纪七十年代农业学大寨开始，沙子坪村委会在争议山场东部栽种了杉树，建办林场，并于1986年创办了南源里二级林场，南源里等电站修建时，与沙子坪村委会签订过用地合同。沙子坪村委会持有一份1982年12月25日证字第225号的《山界林权证》，但未提供历史时期的权属来源材料佐证，亦无土地相邻人签字确认。争议范围内的南源里村的水田、旱地及南源里村民自留山内种植的杉树、竹子等林木权属，各方当事人无争议。南源里村解放前只有几户住山户，解放后划归大西江镇管理后，又陆续有人搬来居住，才形成了现在的南源里村，南源里村持有全州县政府颁发的《自留山林权证》。争议山场范围内的水资源丰富，对各方当事人的生产生活都有重要意义。1990年8月，沙子坪村委会东村、南村、旷山村、天史霸村与双福村曾因争议山场内的水资源灌溉问题发生过水事纠纷，全州县政府1990年9月6日作出了全政发（1990）103号《关于大深源水源使用的处理决定》决定大深源水源按原管、原用，原有习惯使用，轮流用水。1992年7月14日，原桂林地区中级人民法院作出（1992）中民上判字第201号终审民事判决维持了该处理决定。 2008年下半年，沙子坪村委会砍伐争议山场内的杉树时，沙子坪村委会和双福村发生山场权属纠纷，双福村遂向全州县政府申请确权。全州县政府2010年12月8日作出[2010]37号处理决定，后经该院2012年6月8日作出了(2012）桂市行终字第25号行政判决，撤销了[2010]37号处理决定，该判决认定“全州县政府既然是以查明的管业事实确权，却又将部分沙子坪村委种植有杉树的山场权属确定归双福村集体所有，该确权结果与全州县政府查明的管业事实不符”。2017年7月17日，全州县政府重新作出了全政处字（2017）10号行政处理决定书（以下简称10号处理决定），沙子坪村委会不服申请复议，桂林市政府于2018年5月31日作出市政复决字[2018]68号行政复议决定（以下简称68号复议决定）维持了10号处理决定，沙子坪村委会遂诉至该院。 一审法院认为，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第二十五条规定，土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。第三十五条第二项规定，权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料。本案中，各方当事人均未提供土改、合作化、“四固定”等时期政府曾对争议整个山场确过权的证据。沙子坪村委会持有的证字第225号的《山界林权证》，没有历史时期的权属来源材料佐证，亦无土地相邻人签字确认，不能作为确权的权属依据，南源里村持有的《自留山林权证》可以证明部分山场的权属。争议山场系水源山，二十世纪七十年代，沙子坪村委会在争议山场东部种植了杉树，创办了南源里二级林场，还曾与数个水电站签订租地修建水电站协议；双福村在争议山场内挖过蕨根，为保护水源，对争议山场进行封禁管护，并到相公殿（（地名附近塞堰拦水灌田；南源里村在争议范围内有水田、旱地及在自留山内种植杉树、竹子等林木。1990年8月，沙子坪村委会的下属自然村还与双福村发生过水事纠纷，经全州县政府处理，各方轮流用水，原桂林地区中级人民法院也作出了（1992）中民上判字第201号终审民事判决维持了全州县政府的处理决定。由此可知，沙子坪村委会和双福村、南源里村对部分争议山场均有管业事实，全州县政府经过现场勘查、实地调查、听取各方当事人意见，组织调解不成的情况下，为了化解纠纷，衡平各方当事人的利益和保护涵养水源，根据各方当事人的管业情况及“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则，依职权作出的10号处理决定，程序合法，实体处理并无不当。 另外，沙子坪村委会提出全州县政府又以同一的事实和理由作出与原行政行为相同和基本相同的行政行为,违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。经查，(2012)桂市行终字第25号行政判决认定全州县政府既然以管业事实确权，却又将部分沙子坪村委种植有杉树的山场权属确定归双福村集体所有与管业事实不符，现全州县政府重新作出的10号处理决定对争议山场重新进行了确权划分，符合法律规定，故沙子坪村委会的该意见，不予采纳。 综上，全州县政府作出的处理决定和桂林市政府作出的复议决定程序和实体均合法，沙子坪村委会的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回沙子坪村委会的诉讼请求。一审案件受理费50元，由沙子坪村委会负担。 沙子坪村委会上诉称，（一）一审判决未查明全州县政府是否以同一的事实和理由作出与原行政行为相同和基本相同的行政行为的事实。全州县政府（2010）37号行政处理决定书是以“沙子坪村委会持有的证字第225号《山界林权证》未经相邻关系人的指界签字确认认可，发证程序不完备，不能作为认定事实的依据，且应予以撤销”为由撤销了第225号《山界林权证》里有关“南源里”山场的权属内容，是以“当事人双福村在争议山场挖蕨根、护林看管水源、塞堰拦水等”管业事实将争议山场范围内东部有杉树的约4000亩土地确权给双福村所有；而全州县政府重新作出的10号处理决定，又是以“沙子坪村委会持有的证字第225号《山界林权证》未经相邻关系人的指界签字确认认可，发证程序不完备，不能作为认定事实的依据，且应予以撤销”为由撤销了第225号《山界林权证》里有关“南源里”山场的权属内容，以“当事人双福村在争议山场挖蕨根、护林看管水源、塞堰拦水等”管业事实将争议山场范围内西部摩天岭没有杉树的约2000亩土地确权给双福村所有，因此，全州县政府先后作出的两份处理决定书的理由和结果完全相同，依法应当撤销。（二）全州县政府认定双福村在争议山场西部摩天岭具有管业事实，没有任何证据证明，且与现场地理事实相矛盾，与沙子坪村委会对摩天岭曾经开采了几年石英矿、后又作牧场放养牛羊的管业事实相冲突。（三）沙子坪村委会持有的证字第225号《山界林权证》合法有效，全州县政府撤销该证的部分内容，没有事实和法律依据。请求撤销一审判决，撤销全州县政府10号处理决定和桂林市政府68号复议决定，责令全州县政府重新作出行政处理决定。 全州县政府辩称，（一）10号处理决定认定事实清楚。争议山场解放前属双福村的水源山，解放后政府未确权。沙子坪村委会提供的《分户清册》对山林权属无记载，不能作为认定山林权属的依据。沙子坪村委会持有的证字第225号《山界林权证》未经相邻关系人的指界签字认可，发证程序不完备，不能作为认定事实的依据。原桂林地区中级人民法院（1992）中民上判字第201号民事判决中的当事人东村、南村、旷山村、天史霸村均属沙子坪村委管辖，在山林权属方面沙子坪村委会已代表了他们的利益，10号处理决定对上述村庄的水资源使用权也无损害。沙子坪村委会、双福村、南源里村对争议山场均有一定的管理使用事实。双福村在争议山场挖蕨根，护林看管水源，塞堰拦水等；沙子坪村委会在争议山场内建了林场，在争议范围内的大部分山场种植了杉树；南源里村村民在房前屋后等处的自留山种了杉树，竹子等林木。签于上述管理使用事实，本着为了解决纠纷，顾及各方利益，全州县政府依法依职权确权。（二）10号处理决定程序合法、适用法律法规完全正确。全州县政府受理该案后，派人勘验现场，调查取证，组织三方调解，因三方意见分歧大未能达成协议。在查清事实的基础上，其依法作出10号处理决定程序合法、适用法律法规完全正确。请求二审法院依法予以维持。 桂林市政府辩称，沙子坪村委会提供的证字第225号《山界林权证》未经相邻关系人的签字认可，发证程序不合法，依法不能作为本案的确权依据。10号处理决定并未损害沙子坪村委会、双福村和南源里村的水资源使用权。解放后，土改、合作化、“四固定”等时期政府未对争执山场确权。全州县政府根据双福村、南源里村、沙子坪村委会对争议山场的管业事实以及“三个有利于”原则作出的10号处理决定符合法律规定，并无不当。桂林市政府经复议予以维持是正确的。一审判决认定事实清楚，适用法律依据正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 双福村述称，争执山场在解放前属于双福村，解放后权属没有改变，双福村对山场一直进行管业，全州县政府10号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。一审判决维持两级政府的处理决定是正确的，请求二审法院依法予以维持。 南源里村述称，全州县政府称南源里村解放前只有几户住山户与事实不符；争议地西部的摩天岭不是荒山，而是南源里村民自1954年以来作为牧场的一部分，已有近70年的历史，两级政府的处理决定认定事实不清。请求撤销一审判决，撤销全州县政府10号处理决定和桂林市政府68号复议决定，责令全州县政府重新作出行政处理决定。 二审庭审调查阶段，上诉人沙子坪村委会对一审判决查明的事实提出异议：1.“西部的摩天岭为荒山”认为与事实不符；2.对“双福村曾在争议山场内挖过蕨根，为保护水源，对争议山场进行封禁管护，在争议山场内建有相公殿看管水源，并到相公殿（（地名附近塞堰拦水灌田”认为与现场地形地貌相矛盾，不可能存在这样的管业事实；3.对“争议山岭为双福村的水源地”认为不仅仅是双福村的水源地，也是其他各方的水源地。对第1点和第2点事实异议，本院认为，一审判决认定的上述事实，有全州县政府提交的现场勘验笔录及勘验图以及到场的双方代表签名、对蒋淑庄等人的调查笔录等证据为证，故沙子坪村会对此提出的事实异议，本院不予支持。对于第3点事实异议，全州县政府予以认可，该事实异议成立，但对本案的处理决定不产生实质影响。 二审庭审调查阶段，上诉人沙子坪村委会提交两份证据：第一份水源流向图，证明西部的争议地水源流向北面，并不流向东面双福村的方向。第二份证据照片，证明摩天岭一直属于沙子坪村委会管业的事实。经查，该两份证据均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，本院不予采纳。 经二审审理，本院确认一审法院采信的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，一审法院查明的事实除了“争议山岭为双福村的水源地”更正为“争议山岭不仅为双福村的水源地，也是其他各方的水源地”之外，其他的基本事实属实，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：1．全州县政府是否以同一的事实和理由作出与原行政行为相同和基本相同的行政行为。２.全州县政府10号处理决定认定双福村在争议山场西部摩天岭的管业事实是否清楚，证据是否充分。 关于全州县政府是否以同一的事实和理由作出与原行政行为相同和基本相同的行政行为的问题。经查，桂林市中级人民法院(2012)桂市行终字第25号行政判决认定全州县政府（2010）37号行政处理决定中既然以管业事实确权，却又将部分沙子坪村委种植有杉树的山场权属确定归双福村集体所有与管业事实不符而撤销该行政决定，但本案中全州县政府重新作出的10号处理决定对争议山场重新进行了确权划分，在地理位置和土地面积上与原处理决定亦有不同，因此，本案并不存在同一的事实和理由作出与原行政行为相同和基本相同的行政行为的问题。沙子坪村委会的该上诉理由，与查明的事实不符，本院不予支持。 关于全州县政府10号处理决定认定双福村在争议山场西部摩天岭的管业事实是否清楚，证据是否充分的问题。如前所述，争议山岭西部的摩天岭为荒山，有全州县政府一审提交的现场勘验笔录及勘验图以及到场的双方代表签名等证据为证，沙子坪村委会的代表也签字确认。对于双福村在摩天岭的管业事实，有没有利害关系的蒋淑庄、唐德增、张润贵、李荣德、李正槐、蒋芳洁、伍光龙、蒋庆福的调查笔录予以证实。沙子坪村委会上诉主张其对摩天岭有管业事实，但提交的证据不足以证实。沙子坪村委会提供的证字第225号《山界林权证》未经相邻关系人的签字认可，发证程序不合法，依法不能作为本案的确权依据。沙子坪村委会主张持有的证字第225号《山界林权证》合法有效，没有法律依据。因此，全州县政府根据争议各方对争议林地均有一定的管业事实，为了解决纠纷，顾及各方利益，依法依职权对争议林地作出的确权决定，有事实和法律依据。桂林市政府复议决定予以维持，并无不当。 综上所述，沙子坪村委会的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人全州县大西江镇沙子坪村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 蒋新江 二〇一九年五月三十日 法官助理 潘小桃 书 记 员 罗雨珊 附：相关法律、司法解释条文 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。