宁夏回族自治区固原市原州区人民法院行政判决书（2019）宁0402行初38号原告：彭阳县德聪种植专业合作社。住所地：彭阳县草庙乡包山村小寺队。法定代表人莫顺虎，该社经理。委托代理人李晓羽，宁夏平瑞律师事务所律师。特别授权代理。被告：彭阳县草庙乡人民政府。住所地:彭阳县草庙乡309国道南50米。法定代表人：徐升光，该乡乡长。出庭负责人张德胜，该乡副乡长。委托代理人李玉忠，宁夏益成律师事务所律师。一般代理。被告：彭阳县自然资源局。住所地：彭阳县悦龙新区。法定代表人：吴毅，该局局长。委托代理人张凤儒，该局干部。特别授权代理。委托代理人海连俊，宁夏茹河律师事务所律师。特别授权代理。原告彭阳县德聪种植专业合作社因要求确认被告彭阳县自然资源局、彭阳县草庙乡人民政府土地行政强制行为违法，于2019年2月27日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月27日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月2日公开开庭审理了本案。原告彭阳县德聪种植专业合作社委托诉讼代理人李晓羽，被告彭阳县草庙乡人民政府副乡长张德胜，委托诉讼代理人李玉忠，彭阳县自然资源局委托诉讼代理人张凤儒、海连俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告彭阳县德聪种植专业合作社诉称，1.确认二被告推平原告承包土地的行政行为违法；2.本案诉讼费用由二被告承担。事实和理由：原告自2014年起在彭阳县草庙乡包山村承包土地种植紫花苜蓿，发展至2018年共承包土地2600余亩。2017年8月，二被告以“实施土地整理计划”为由，擅自将原告承包的土地推平，原告种植的大量紫花苜蓿被毁。原告从村民手中承包土地，并与村民签订了《农村土地承包经营权出租合同》，土地系合法承包。承包后原告在涉案土地中种植紫花苜蓿，并积极申请农业产业化项目。二被告在未通知原告，未与原告协商的情况下，擅自将原告合法承包并种植了合法作物的土地推平摧毁，二被告的行政行为严重违法。二被告擅自推平原告土地后，原告多次向二被告申请赔偿，也通过信访等方式寻求救济，二被告均拒绝处理。为维护合法权益，特诉至贵院望判如所请。原告向本院提交证据如下：证据一：彭阳县草庙乡人民政府关于祁志军信访事项答复意见书。证明目的：1.被告彭阳县草庙乡人民政府因被告彭阳县自然资源局土地整理项目的要求，将原告从案外人处承包的种植紫花苜蓿的土地推平，破坏了原告种植的作物，侵犯了原告的合法权益。2.被告彭阳县宅院宅院就在推平原告土地前，没有通知原告，也没有出具推平土地的依据，没有履行法定的送达义务，也没有与原告协商推平土地的赔偿事宜。在该份文件中，彭阳县草庙乡人民政府多次表达了进行电话通知、口头通知等通知方式，并不是合法的送达。证据二：《宁夏农村土地承包经营权出租合同》46份证明目的：原告种植紫花苜蓿的土地是从村民手中合法承租的，且租期为5-10年，被告推平土地损毁原告作物时，土地租期未满。被告彭阳县草庙乡人民政府辩称，首先，本案原告主体不适格。案涉的《宁夏农村土地承包经营权出租合同》的承租方是祁治军，不是彭阳县德聪种植专业合作社（合同没有加盖合作社印章），出租方为彭阳县草庙乡包山村民委员会。其次，祁治军与彭阳县草庙乡包山村民委员会签订的《宁夏农村土地承包经营权出租合同》，因祁治军长期拖欠农户土地流转费，彭阳县草庙乡包山村民委员会依据合同第八条第一项，已单方解除了与祁治军的“合同”。第三，2017年，恰逢彭阳县国土资源局在彭阳县草庙乡包山村实施土地整理项目，对该村所有土地进行平整，建设高标准水平梯田。假设祁治军没有迟延交付租金，但是按照合同第八条第一款第一项的规定，因国家、集体建设需要依法征用或占用出租土地的，合同可以终止。该项目实施单位是彭阳县国土资源局，不是彭阳县草庙乡人民政府。最后，2017年8月21日，包山村民委员会在祁治军到会参加并经祁治军同意让出租方15天之后无条件收回土地。2017年8月，祁治军对土地整理项目进行无理阻拦，为了不影响工程进度，彭阳县草庙乡包山村民委员会对祁治军租种的苜蓿面积进行实地丈量，确定实际种植苜蓿为721亩，与祁治军诉状称共承包土地2600余亩不符。综上答辩意见，足以说明答辩人与原告没有任何直接关系，起诉答辩人没有事实和法律依据。且原告不适格，没有起诉资格，故请求裁定驳回原告起诉。被告彭阳县草庙乡人民政府向本院提交证据如下：1. 彭阳县草庙乡政府包山村委会告知书一份，证明村委会向祁志军以书面形式再次告知其与农户签订的土地租赁合同已单方解除，若有争议，可以通过诉讼途径解决的事实；2.宁夏农村土地承包经营权合同原件两份，证明该合同对祁志军未按约定支付租金15日以上或因国家集体建设需要依法征用或占用出租土地的，出租方享有单方解除合同的权利；3.包山村小寺组祁志军流转土地实际种植面积丈量表两张，证明包山村小寺组汇同乡政府工作人员、小寺村主任、支书对祁志军实际承包的土地流转面积进行测量，确定为721亩的事实；4.视听资料一份，证明祁志军同意将其从包山村村委会承包来的土地进行平田整治，其承包的土地上部分土地什么也没有种植和包山村委会在平田整治前多次通知祁志军到村委会协商推地事宜，祁志军因拖欠农户租地款多次失约未到场的事实。被告彭阳县自然资源局辩称，答辩人与被答辩人草庙乡人民政府（以下简称草庙乡政府）因共同实施“宁夏高标准基本农田建设2016年度彭阳县草庙乡包山村土地整治项目”，对被答辩人彭阳县德聪种植专业合作社（以下简称德聪合作社）承租土地上种植的紫花苜蓿予以拆除，并不违法。答辩人实施的土地整治项目的政策依据是根据《国土资源部、财政部关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》（国土资发【2012】63号）文件。答辩人在涉案土地上实施的土地整治项目经费来源是经宁夏财政厅、国土资源厅联合下发“自治区财政厅、国土资源厅2016年高标准基本农田建设工程项目预算资金（第四批）的通知”{宁财（建）指标【2016】530号}给彭阳县拨付4500万元的农田建设工程项目资金。答辩人在实施该项目前，向彭阳县发改局呈报了“用地预审”报告（见彭国土资发【2016】315号）和“关于申请宁夏高标准基本农田建设2016年度彭阳县草庙乡包山村土地整治项目立项的报告”（见彭国土资发【2016】319号）。上述报告得到彭阳县发改局的批复（见彭发改发【2016】369号关于彭阳县草庙乡包山村土地整治项目可行性研究报告的批复文件）。答辩人向自治区国土资源厅呈报了“关于宁夏高标准基本农田建设2017年度彭阳县草庙乡包山村土地整治项目的请示”报告（见彭国土资发【2016】279号）。因此，答辩人实施上述土地整治项目有政策根据，并不违法。答辩人在实施该项目之前，进行可行性调研时，作为与被答辩人德聪合作社有租赁土地关系的出租人即农户以及所在的村委会均承诺不要求答辩人在实施土整治项目时，对其地上附着物不要求进行任何补偿。针对实施该项目的费用只包含土地整治专项费用的问题，答辩人在实施前，就被整治土地上的附着物补偿问题，征求了项目实施地村委会以及土地承包经营权人即农户的意见，村委会出具承诺书，承诺对于项目区内的村民自留地、责任田上的种植物、地上附着物等一概不要求任何补偿。村委会同时承诺对于项目实施过程中农民提出的不同意见和问题，村委会负责妥善处理，做到一般问题不出社，小问题不出村，大问题处理不出乡，绝不将矛盾和问题上交到县级以上的各级人民政府和主管部门。基于以上承诺，答辩人决定在包山村实施该项目。被答辩人德聪合作社是否在涉案土地上种植紫花苜蓿，答辩人不知情，即使种植了，应该与出租人交涉，没有理由向实施该项目的答辩人和草庙乡人民政府主张赔偿费用，况且被答辩人德聪合作社对于包山村委会及出租地主对于答辩人的承诺应该知晓，因此，其主张答辩人实施该项目对其租地上所种植的苜蓿确认违法无事实根据。综上答辩意见，答辩人认为其实施土地整治项目是造福于包山村全体人民的一项惠民工程，其实施该项目有政策依据，兼于包山村委会及农户的承诺和项目实施费用并没有就地上附着物有单独的补偿费用，因此，答辩人实施项目过程中拆除被答辩人德聪合作社所种植的苜蓿行为并不违法，望你院依法审查，判决驳回被答辩人德聪合作社的诉讼请求为盼。被告彭阳县自然资源局向本院提交了以下证据：1. 关于彭阳县草庙乡包山村土地整治项目可行性研究报告的批复、彭发改发【2017】104号文件，证明二被告实施土地整理政策依据；2.承诺书一份，证明包山村委会及村民承诺被告实施土地整治项目时不要求任何补偿的事实；3.同意平田整地汇总及同意平田整地花名册各一份，证明涉案土地出租人同意村委会的承诺，不要求被告补偿的事实。经庭审质证，原告对被告彭阳县草庙乡人民政府提交的证据质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的而不予认可。涉案土地承包合同的签订主体是村民和我社的创办人祁治军。依据合同的相对性，对于承包合同的效力及解除问题，应由村民与祁治军协商处理，而被告提交的证据中的村委会无权解除合同，其作出的通知也是无效的。且该份通知作出的时间为2018年4月12日，是二被告违法损毁原告地上作物之后半年才作出的，明显为事后补证；对证据2的三性予以认可，但对证明目的不予认可。该合同恰恰证实了合同的签订主体是村民和我社的创办人祁治军，合同中约定的解除权也应由合同签订主体来提出。而本案中签订合同的村民并未提出解除合同；对证据3的三性均不予认可。该份证据是包山村小寺组对土地的丈量，没有经过原告或原告负责人祁治军的签字认可，是被告单方制作的证据，不具备证明效力；对证据4的三性及证明目的均不予认可。被告无法提供该份录音资料的原始载体，也没有相应的证据佐证，无法确定该份证据的真实性；被告对该份证据内容的总结也是部分总结，并没有将该组录音的全部呈现为文字方式，其总结的内容也是针对其有利的部分。原告对被告彭阳县自然资源局提交的证据质证意见为：对证据1的三性予以认可，但对证明目的不予认可。该证据仅能证实被告在实施项目时，经过合法批准。但在项目具体实施中，被告没有对具体平整土地上的作物进行调查核实，是其失职行为；对证据2的三性予以认可，对证明目的不予认可。该证据是村民委员会对土地平整项目的承诺书，是政府单位之间的内部承诺，而本案中被损毁的作物所有权人是原告，村民委员会无权对原告所有的作物作出承诺；对证据3的三性认可，对证明目的不予认可。该份证据是村民对平整项目同意的证明，但无法证实上述签订同意书的村民对具体那一块土地的平整作出认可，且本案中被损毁的作物所有权人也不是上述村民。二被告对原告提交的证据质证意见为：对证据1的合法性、真实性无异议，但对其关联性有异议，不能达到原告的证明目的。对证据2的合法性无异议，但对其真实性部分有异议。因其签订的合同与实际面积不符，不能达到原告的证明目的。上述证据均显示祁治军为土地承租人，而非本案原告，所有证据均没有加盖本案原告的印章，也没有出现原告的名称。本院对上述证据认证如下：被告彭阳县草庙乡人民政府提交的证据1、3、4欠缺真实性、合法性，本院不予认定。提交的证据2具有真实性，与本案具有关联性，本院予以认定。被告彭阳县自然资源局提交的证据虽能证明其实施土地整治项目具有政策依据，但不能证明其损毁案涉土地上种植物的合法性，故其提供的证据本院不予认定。原告彭阳县德聪种植专业合作社提交的证据具有真实性，合法性，与本案具有关联性，本院予以认定。经审理查明，2014年至2016年期间，原告彭阳县德聪种植专业合作社与彭阳县草庙乡包山村村民签订《宁夏农村土地承包经营权出租合同》，流转村民的耕地种植紫花苜蓿。合同落款处由祁治军以法定代表人的身份签字确认。2016年11月28日，彭阳县发展和改革局《关于彭阳县草庙乡包山村土地整治项目可行性研究报告的批复》（彭发改发【2016】369号）同意彭阳县国土资源局实施彭阳县草庙乡包山村土地整治项目。但是该项目一旦实施，必然损毁原告种植的苜蓿。彭阳县国土资源局在向彭阳县发展和改革局提交可行性报告是却未提及。后彭阳县国土资源局根据彭阳县草庙乡包山村村民委员会“对于项目区内村民的自留地、责任田上的种植物、地上附着物等一概不要求任何补偿”的单方承诺，在未与原告达成补偿协议的前提下强行实施了土地整治项目。同时查明，彭阳县德聪种植专业合作社成立于2015年5月11日。成立之初法定代表人为祁治军。2017年9月8日，该社法定代表人变更为莫顺虎。因机构改革，原彭阳县国土资源局等单位新组建彭阳县自然资源局，彭阳县国土资源局不再保留，其职能整合到彭阳县自然资源局。本院认为，原告彭阳县德聪种植专业合作社成立之初负责人为祁治军，且祁治军在《宁夏农村土地承包经营权出租合同》落款处也是以彭阳县德聪种植专业合作社法定代表人的身份签字，故二被告以彭阳县德聪种植专业合作社不具有原告主体资格的辩称本院不予支持。被告彭阳县自然资源局作为土地整治项目的实施方，但在土地整治过程中，离不开被告彭阳县草庙乡人民政府参与，故彭阳县自然资源局和彭阳县草庙乡人民政府是本案适格被告。原告与彭阳县草庙乡包山村村民签订土地流转合同，根据合同相对性原理，合同是否继续履行或解除由合同当事人选择，包山村村委会无权解除合同。因此，被告彭阳县草庙乡人民政府以涉案《宁夏农村土地承包经营权出租合同》已被单方解除的辩称本院不予采信。被告彭阳县草庙乡人民政府的答辩状中明确陈述原告对被告彭阳县国土资源局的土地整治项目施工予以阻拦，说明原告并没有放弃补偿请求，故二被告在未与原告达成补偿协议的前提下，强制推平原告承租土地毁坏地上种植物的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二款（一）项的规定，判决如下：确认被告彭阳县草庙乡人民政府、彭阳县自然资源局对原告彭阳县德聪种植专业合作社流转土地上的种植物强制拆毁的行政行为违法。案件受理费50元，由被告彭阳县草庙乡人民政府、彭阳县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区固原市中级人民法院。审  判  长   周 勇人 民 陪 审 员   金义宝人 民 陪 审 员   朱秀萍二〇一九年五月十二日书  记  员   陈晓花