广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤06行终755号上诉人（原审原告）何伟成，男，汉族，1970年9月28日出生，住佛山市南海区。委托代理人李保明，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。委托代理人张国鑫，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市教育局，住所地佛山市禅城区同济西路**。法定代表人商学兵，局长。委托代理人陈希洵，该局工作人员。委托代理人李吉明，广东荆紫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区岭南大道**。法定代表人朱伟，市长。委托代理人唐少婷，佛山市司法局工作人员。原审第三人佛山市南海区科贸职业技术学校，住，住所地佛山市南海区平洲永安路**/div>法定代表人何伟成。上诉人何伟成因诉佛山市教育局教育行政处罚及佛山市人民政府行政复议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初213号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，佛山市南海科贸职业技术学校（以下简称“科贸职业技术学校”）前身为2005年1月成立的佛山市南海联创汽车职业技术学校，2014年4月10日，经佛山市教育局批准，该校名称变更为科贸职业技术学校。科贸职业技术学校的《民办学校办学许可证》（教民14404013000001号）有效期限为2014年4月16日至2018年3月28日。许可证上登记的校长、举办者、法定代表人均为何伟成。2017年2月9日，何伟成代表科贸职业技术学校向佛山市教育局提交《离职申明》，称“本人何伟成因个人身体原因辞去佛山市南海科贸职业技术学校法人代表及校长职位，佛山市南海科贸职业技术学校理事会全体理事一致同意何伟成同志辞职申请。”2017年2月28日《佛山市南海科贸职业技术学校理事会会议纪要》显示：1.同意许某某担任学校执行董事（法人代表人）职务，同时免去何伟成学校执行董事（法人代表人）职务；2.同意金某某担任学校校长职务，同时免去何伟成学校校长职务；3.同意许某某、孔某某、何某某、何伟成、金某某担任学校理事会成员，同时免去盛某某、刘某、郭某某学校理事会成员职务；4.同意许某某担任学校理事长，同时免去何伟成学校理事长职务；5.同意孔某某担任学校监事，同时免去何伟成学校监事职务；6.同意重新制定章程；7.会议决定委托许某某到佛山市教育局办理学校的各项变更登记手续。2017年2月28日，科贸职业技术学校制作了《聘书》，称“聘请许某某同志为佛山市南海科贸职业技术学校法人代表，聘期自2017年2月28日起，聘任期间作为法人代表，代表学校行使法人职责。”《聘书》上有学校理事会成员许某某、何伟成、孔某某、金某某、何某某签名确认。2017年8月1日，科贸职业技术学校向佛山市教育局投诉，投诉主要称：近期发现学校法人何伟成出现多项违规违法行为，何伟成利用学校名义非法贷款并挪作个人使用，挪用2013级、2014级几十个学生（有登记的，已经有银行清单的有38个学生）的免学费补助金，强占学校免学费补助金账号等行为，已经直接影响到学校的正常运行。因为拿不到学校的免学费补助金，学校现在已经面临巨大的经济困难，学校的教职员工的工资无法正常发放，社会保险金无法缴纳，学校场地的租金已经无法支出。请求责令学校法人何伟成把免学费补助金转回学校的基本账户（或由教育局监管），将毕业证、技能证书发放给学生，使学校得以正常运作。2017年8月7日，佛山市教育局根据上述投诉反映的情况，认为科贸职业技术学校存在违反民办教育促进法有关规定的违法行为，予以立案处理。2017年8月15日佛山市教育局对何伟成、许某某、孔某某、何某某进行了调查询问，于8月17日对金某某（常务副校长）、郭海明（招生办主任）、邓桂芳（学校出纳）、高毓君（财务）、叶青（教学处副主任）进行了调查询问，于8月23日对14级学生黄某某、吴某某进行了调查询问。2017年8月18日，佛山市教育局对科贸职业技术学校进行行政检查，经检查科贸职业技术学校没有落实收费公示制度、没有按照国家规定设置会计账簿、财务报告不符合要求没有经过审计。关于服务性收费和代收费是否符合规定，以及有无外账，因没有账簿，无法核实。2017年8月18日，佛山市教育局制作佛教罚告字〔2017〕1号《教育行政处罚告知书》，告知科贸职业技术学校违法的事实及拟处罚依据，同时还告知科贸职业技术学校陈述申辩及举行听证的权利。当天，佛山市教育局采取直接送达的方式将《教育行政处罚告知书》送达给科贸职业技术学校。2017年8月21日，科贸职业技术学校向佛山市教育局申请听证，该局收到申请后，将《教育行政处罚案听证通知书》通过直接送达的方式送达给了科贸职业技术学校。2017年8月29日佛山市教育局公开举行听证会。当天，佛山市教育局作出案涉《教育行政处罚决定书》，并在同一日送达给了科贸职业技术学校，由何伟成代收。何伟成不服佛教罚决字〔2017〕1号《教育行政处罚决定书》，遂于2017年10月27日向佛山市人民政府提出行政复议申请，该府于当天收到行政复议申请材料并依法予以受理，后将申请材料副本寄送给佛山市教育局，佛山市教育局收到申请材料，在法定期限内向佛山市人民政府提交了涉案行政行为的相关证据材料。由于本案案情复杂，佛山市人民政府于2017年12月25日依法决定延长一个月审理期限，并书面通知双方当事人。根据本案的证据材料，佛山市人民政府经审查于2018年1月26日作出《行政复议决定书》，并于2018年1月27日向何伟成、佛山市教育局、科贸职业技术学校送达该决定书。另查，2017年2月8日，何伟成作为甲方，科贸职业技术学校作为丙方，孔某某作为乙方，签订《民办学校股份转让协议》，见证人为何某某。该协议约定，甲方确认乙方为丙方的唯一所有人。该协议第十一条规定：“本协议签订后，甲方协助乙方办理办学许可证、民办非企业单位登记证、学校章程的变更手续，甲方收取乙方定金后于两周内备齐所需材料并协助乙方办理变更手续。甲乙双方确认办学许可证变更项目为校长、法人代表等，机构名称及举办者暂不办理变更。”第十二条规定：“本次交易完成后，丙方原来的一切业务合同、场地租赁合同、教学任务、教职员工、学生等由乙方负责承接和安置，与甲方无关，但甲方未提供的丙方业务合同除外，甲方负责处理和承担。”第十三条规定：“本次交易完成后，由甲方将拥有丙方期间的一切用章移交给乙方或销毁，……因旧章发生的一切责任由甲方承担和解决，新章发生的一切责任由乙方承担和解决。”第二十条规定：“本协议签订前，甲方已向乙方提供丙方的债权债务、现有办学条件、设施设备、教职工及学员、办学许可、经营管理、民办非企业登记等情况，甲方保证对丙方情况正确提供没有隐瞒遗漏债务和向乙方提供丙方实物查看。乙方清楚了解丙方是按国家原来标准合法设置，未达到国家现行设置标准的风险，甲方已在本协议第一条中向乙方提示丙方存在的该问题，乙方独自评估该风险与收益，乙方自愿同意并签署并履行本协议。”第二十一条规定：“本协议经甲乙丙三方签名盖章后生效。一式三份，各执一份，具有同等法律效力。”再查，2017年8月7日，广东鸿晖企业集团有限公司向佛山市教育局作出情况说明，称科贸职业技术学校拖欠广东鸿晖企业集团有限公司2017年2月8日至8月7日的租金449466.69元及2017年2月至7月逾期交租的违约金4656.55元，为此广东鸿晖企业集团有限公司以租赁合同为由向南海区人民法院起诉何伟成及科贸职业技术学校。此外，孔某某与何伟成及科贸职业技术学校合同纠纷一案在南海区人民法院立案受理，孔某某申请财产保全，南海区人民法院依法冻结科贸职业技术学校在中国银行垂虹支行的账户。一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十七条的规定，事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。何伟成为科贸职业技术学校的设立人，故何伟成有权以自己的名义提起诉讼，其主体适格。根据《中华人民共和国民办教育促进法》（2013年修正，下同）第八条及第六十二条的规定，佛山市教育局作为佛山市民办教育工作的主管部门与审批机关，主体资格合法有效。该局接到投诉后进行调查作出立案登记后，及时传唤相关人员进行调查取证。作出处罚决定前告知科贸职业技术学校拟作出处罚的事实、理由及依据，告知该学校有陈述和申辩、听证的权利。后科贸职业技术学校申请听证，佛山市教育局依法组织听证，详细听取了学校的申辩意见，该局于当日作出案涉的行政处罚决定书向科贸职业技术学校送达，程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定。佛山市人民政府作为佛山市教育局本级人民政府，依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定有权对何伟成因不服佛山市教育局作出的行政处罚决定书提起的行政复议申请进行处理，故佛山市人民政府对何伟成申请的复议有权作出决定。佛山市人民政府受理科贸职业技术学校的复议申请后，经调查核实，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法，法院予以确认。何伟成提出佛山市教育局出具《行政处罚告知书》没有告知行政处罚具体事实和理由且出具告知书后才进行调查属于程序违法，法院认为从告知书的内容来看，佛山市教育局已向科贸职业技术学校告知了具体的事实以及违反的法律规定及拟处罚的形式，因此并不存在没有履行告知的义务。关于8月21日、8月23日调查的问题及何伟成提出佛山市教育局调查存在串供、引导式提问，法院已在证据认证部分详细阐述，在此不做赘述。关于案涉的处罚决定书认定的事实及适用的法律是否有误。对此法院作如下分析：首先事实认定方面。1.关于是否擅自变更举办者问题。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第五十四条的规定，所谓擅自改变举办者是指未经审批核准，而变更了已经审批机关登记的举办者。案件中，科贸职业技术学校的《民办学校办学许可证》设立时，登记的举办者为何伟成。而何伟成在经营学校期间将所有股份转让给案外人孔某某，通过何伟成2017年8月30日提交的《关于处理佛山市南海科贸职业技术学校停止办学问题的情况反应及请求》内容来看，何伟成自认已将学校的经营管理交接给孔某某，孔某某、许某某二人是学校的实际控制人，何伟成上述“反应及请求”的内容亦与孔某某、许某某、金某某等人的调查询问笔录相印证，证明何伟成没有按照法定的程序报审核机关核准。关于何伟成提出的“后置审批权”的问题。法院认为，变更举办者实际上是要求教育部门的一种行政许可，而行政许可最重要的特征是授益性即赋予行政相对人某种权利和资格的行政行为，那么可以看出行政许可是要式行政行为，换言之必须遵循一定的法定程序并具备某种书面形式的行政行为。在民办学校变更举办者这一行政许可行为中，必须由举办者提出，报审批机关核准方能变更，由此可见并不存在何伟成所述“后置审批权”的问题。因此，佛山市教育局认定科贸职业技术学校擅自变更举办者清楚，法院予以支持。2.关于学校管理是否混乱，严重影响教学的问题。首先，从佛山市教育局对学校出纳、会计邓桂芳、高毓君所做的询问笔录来看学校新旧会计没有进行任何工作交接，学校还存在随意收支不登记的情况。与此同时，从科贸职业技术学校盖有公章的《行政检查表》来看，学校也无法提供会计原始账簿，未落实收费公示制度等。此外，科贸职业技术学校存在对学生的学籍档案、受资助资料保管不善，无法提供给教育部门检查的情况。再者，从佛山市教育局对出纳、招生办主任以及学生黄某某、吴某某的询问笔录来看，科贸职业技术学校存在因退费问题引发学生投诉，无法提供资料进行核查等行为。最后，从佛山市教育局从南海人力资源和社会保障局调取的《劳动保障监察书面材料审查通知书》显示，科贸职业技术学校存在拖欠教职工工资与社保的情况。综上所述，科贸职业技术学校内部管理混乱，严重影响教学。3.关于教学条件是否满足教学要求。科贸职业技术学校存在拖欠教职工工资、欠缴社保费、欠交场地租金等问题，学校账户也因纠纷被法院冻结，学校资金周转困难，且何伟成与孔某某至今因股权纠纷导致科贸职业技术学校没有注入新的资金解决学校资金困难问题。此外，从佛山市教育局调取的租赁合同、广东鸿晖企业集团有限公司的《情况说明》来看，科贸职业技术学校拖欠出租人租金，双方已产生租赁合同纠纷，科贸职业技术学校的办学场地存在被出租方收回的风险。由此可以看出，科贸职业技术学校的教学条件并不能满足教学要求。其次关于法律适用的问题。根据上文论述，科贸职业技术学校存在教学条件明显不能满足教学要求且未及时采取措施、教育教学管理混乱、财务管理不规范、会计基础工作不规范，记账依据不充分、侵犯受教育者合法权益等违法情形，且因教育教学管理混乱，在学生、家长及学校员工中产生恶劣影响，已违反《中华人民共和国民办教育促进法》的相关规定，依法应处予行政处罚。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第六十二条第（二）项、第（五）项及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第五十一条的规定，佛山市教育局吊销科贸职业技术学校的办学许可证并无不妥。案件中何伟成援引《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，认为佛山市教育局没有建立科贸职业技术学校的质量认证和评估制度就认为不符合举办条件，违反上述规定。法院认为，佛山市教育局作出行政处罚决定书所引用的依据为《中华人民共和国民办教育促进法》，而《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》是行政法规，《中华人民共和国民办教育促进法》位阶高于《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，故佛山市教育局适用法律并无不当。何伟成还认为佛山市教育局应当先限期整改为前提。法院认为，根据《教育行政处罚暂行实施办法》第十六条的规定，社会力量举办的学校或其他教育机构管理混乱，教学质量低下，造成恶劣影响的，由审批的教育行政部门限期整顿，并可给予警告；情节严重或经整顿后仍达不到要求的，由审批的教育行政部门给予责令停止招生、吊销办学许可证的处罚。从上述实施办法来看，限期整顿并非吊销办学许可证的前置程序，只要情节严重就可吊销办学许可证。故何伟成的上述意见法院不予支持。综上，佛山市教育局作出的《教育行政处罚决定书》及佛山市人民政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，法院予以支持。何伟成要求撤销上述决定书的理由不成立，法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回何伟成的诉讼请求。案件受理费50元由何伟成负担。上诉人何伟成上诉称：一、根据《中华人民共和国民办教育促进法》第五十四条的规定，举办者变更需进行的程序事项，在程序事项完成后才报审批机关核准。因此，审批机关具有的是按程序事项变更后的核准权，属于后置审批权。同时，教育部教发[2012]10号《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》第十九条规定：“民办学校举办者退出举办、转让举办者权益或者内部治理结构发生重大变更的，应事先公告，按规定程序变更后报学校审批机关依法核准或者备案。”该规定属于对《中华人民共和国民办教育促进法》第五十四条进一步的明确，即按规定程序变更后才报审批机关核准，故佛山市教育局认定须先经审批机关批准后才能实施进行举办者变更程序事项于法无据，适用法律错误。本案中，上诉人及原审第三人科贸职业技术学校均未改变举办者，原审第三人的举办者自始至终都是上诉人。上诉人在《离职申明》中只是辞去原审第三人法定代表人及校长的职位，并没有辞去举办者。虽然上诉人与案外人孔某某签订了《民办学校股份转让协议》，但该协议已于2017年3月底停止履行，没有履行完毕，孔某某亦于2017年5月向法院提出合同无效的诉请。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第二十条、第二十二条及第二十五条的规定，学校的管理权属于校长，校长负责学校的教育教学和行政管理工作。上诉人将学校的管理权交接给孔某某是因上诉人辞去校长职位而非变更举办者。佛山市教育局提交的证据材料并不能证明原审第三人擅自变更举办者的事实。二、《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》第（二十八）条规定“……大力推进管办评分离，建立民办学校第三方质量认证和评估制度。民办学校行政管理部门根据评估结果，对办学质量不合格的民办学校予以警告、限期整改直至取消办学资格。”本案中，佛山市教育局没有建立第三方的质量认证和评估制度，该局直接认定原审第三人不符合举办条件，违反了上述规定。虽然该意见是规范性文件，但其是在《中华人民共和国民办教育促进法》实施过程中根据实际情况制定的，属于对《中华人民共和国民办教育促进法》的立法本意及规定的进一步明确，行政机关在作出具体行政行为时应当充分遵照并执行。一审法院以该意见的法律位阶低于《中华人民共和国民办教育促进法》而不予适用，属于适用法律、法规错误。本案中，原审第三人虽然牵涉到民事纠纷中，但在佛山市教育局作出本案处罚时，该民事诉讼案件并未审结，佛山市教育局仅因原审第三人有未结诉讼及账户被冻结等情形就径行认定原审第三人教学条件不满足教学要求，缺乏事实依据。三、原审第三人并不存在财务管理不规范及管理混乱的问题。上诉人在行政复议阶段及一审阶段均提交了财务资源及审计报告作为证据。因证据材料数量多，上诉人以列举清单的形式提交，并在庭审中向法庭及佛山市教育局和佛山市人民政府出示了相关证据的原件，一审法院未对上诉人提交的证据进行审查和认定，不利于查明本案事实。佛山市教育局作为原审第三人的行政主管部门，对原审第三人负有监督管理的职能，原审第三人也按规定每年年检时向教育局提交了财务审计报告及年检材料。佛山市教育局在作出涉案处罚决定时，仅以上诉人与案外人的民事纠纷及两位学生的笔录即认定原审第三人管理混乱，明显证据不足。原审第三人的财务资料及学籍资料均由上诉人保管，佛山市教育局在作出本案处罚时并未找过上诉人进行核实和调查。此外，佛山市教育局并未提供证据证明原审第三人存在投诉，仅有两位学生的询问笔录，且该笔录也是佛山市教育局在作出处罚告知书后，为了弥补证明不足而收集的非法证据。退言之，即使原审第三人存在不符合办学的情形，也应经过公平公正的评估程序后作出认定，佛山市教育局作出的处罚决定存在片面性，严重损害了上诉人及原审第三人的合法权益。四、佛山市教育局在作出本案处罚决定时所搜集的证据是违法的。佛山市教育局询问被调查人员时大部分是同时向两个人以上询问。众所周知，不同的被调查对象在一起接受询问，被询问人在听了其中一人的陈述后，必然会选择对自己有利的观点或言论，进而会导致被询问人的意思表示失实，故并不能证明拟证明的事实。佛山市教育局作为执法部门，应本着查明案件事实的态度，遵守“法无授权不可为”的精神来调查案件及收集证据，故佛山市教育局制作的询问笔录不应作为本案定案依据。五、根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，听证结束后应当视为行政处罚调查终结，行政机关针对听证过程中当事人提出的陈述和申辩意见而发现证据不充分时，不能进行补充调查。本案中，佛山市教育局在作出处罚决定告知后又于2017年8月18日收集证据属于程序违法。六、佛山市教育局未依据《教育行政处罚暂行实施办法》《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》《广东省教育厅规范教育行政处罚裁量权规定》的规定对原审第三人进行处罚。根据《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》第四条的规定，佛山市教育局在作出本案行政处罚时应适用《广东省教育厅规范教育行政处罚裁量权规定》的规定。根据《广东省教育厅规范教育行政处罚裁量权规定》及《广东省教育厅教育行政处罚裁量权适用标准》的具体规定，佛山市教育局在吊销原审第三人办学许可证前应责令原审第三人限期整改，但该局并未按照规定执行，而是直接吊销了原审第三人的办学许可证，属于适用法律错误，程序严重违法。综上，佛山市教育局作出的涉案处罚决定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律、法规错误，佛山市人民政府作出的复议决定亦违法，一审判决驳回上诉人的诉讼请求错误。请求二审法院撤销一审判决，并撤销佛山市教育局作出的佛教罚决字〔2017〕1号《教育行政处罚决定书》及佛山市人民政府作出的佛府行复〔2017〕238号《行政复议决定书》，本案诉讼费由佛山市教育局和佛山市人民政府负担。被上诉人佛山市教育局辩称，该局有权作出涉案处罚决定，该局作出处罚决定程序合法，认定事实清楚，证据充分。一、原审第三人科贸职业技术学校存在未经批准，擅自改变举办者的行为。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第五十四条的规定，举办者的变更主要是出资人的变更，民办学校出资人的变更需要报审批机关批准。本案中，虽然原审第三人名义上的举办者还是上诉人何伟成，但实际上其已退出，且正是因为举办者的变更，才导致新旧“股东”产生法律纠纷，引发影响学校管理和继续运作等一系列问题，同时也印证学校变更举办者需要教育部门严格监管的必要性。二、原审第三人管理混乱，严重影响教学，产生恶劣的社会影响。原审第三人存在拖欠职工工资，欠缴社会保险费、财务管理混乱及对学生的学籍档案、受助资料保管不善，无法提供给教育部门检查的问题。学校众员工均反映原审第三人拖欠工资、欠缴社保的情况，佛山市南海人力资源和社会保障局已收到原审第三人的教职工投诉，并于2017年8月21日向原审第三人发出《劳动保障监察书面材料审查通知书》，要求原审第三人提供2017年5-7月工资发放签收表。原审第三人的出纳、会计亦陈述学校新旧会计没有进行任何工作交接。佛山市教育局在对学校财务问题进行检查时，学校也存在无法提供会计原始账簿供教育部门检查等问题。三、原审第三人的教学条件明显不能满足教学要求。截至2017年8月原审第三人已拖欠场地租金45万元，场地出租方已向南海区人民法院提起诉讼要求清偿租金，交回场地。学校的账户亦因原审第三人擅自变更举办者而被变更后的举办者孔某某申请查封，原审第三人出纳陈述因学校账户被法院冻结，学校已无其他经费，资金周转困难。综上，佛山市教育局依据《中华人民共和国民办教育促进法》第六十二条及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第五十一条作出的涉案处罚决定书事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律准确。上诉人的上诉主张缺乏依据，依法不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人佛山市人民政府辩称，佛山市教育局作出的佛教罚决字〔2017〕1号《教育行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理恰当；佛山市人民政府作出的佛府行复〔2017〕238号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，一审法院判决驳回上诉人何伟成的诉讼请求正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人科贸职业技术学校述称，其二审观点与上诉人何伟成的上诉意见一致。二审期间，上诉人何伟成向本院提交了佛山市《变更民办普通高中、中等职业技术学校审批办事指南》，拟证明签订《民办学校股份转让协议》无需佛山市教育局批准，行政服务中心只有在申请人完成变更事项且准备齐全所有变更材料后才能受理申请人的变更申请，并进入核准程序；原审第三人科贸职业技术学校向本院提交了原审第三人2014年、2015年、2016年的总账及明细账及2015年度和2016年度的审计报告，拟证明原审第三人的财务管理符合国家财务管理规范，不存在佛山市教育局认定的财务管理混乱情形。本院认为，《中华人民共和国民办教育促进法》第五十四条规定：“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。”从上述规定可知，民办学校的举办者变更需报审批机关核准，只有在审批机关核准后，举办者才能实际变更。上述办事指南仅是告知申请人办理审批事项时需提交的申请材料，但举办者的实际变更还需待审批机关的核准，故该证据与本案原审第三人是否实际变更举办者没有关联性。而原审第三人提交的上述证据，并非原始记账凭证，亦不能反映原审第三人2017年的财务管理情况，即不能证明原审第三人拟证明的事实。且根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，上述证据属于上诉人及原审第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，故本院依法不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第八条、第六十二条的规定，佛山市教育局作为佛山市民办教育工作的主管部门与审批机关，有权对其审批的民办学校存在的违法行为进行调查处理并作出处罚决定的职权。该局在接到有关原审第三人科贸职业技术学校的投诉后，经初步核实对原审第三人立案调查，并在调查终结后向原审第三人发出佛教罚告字〔2017〕1号《教育行政处罚告知书》，告知原审第三人违法的事实及拟处罚依据，同时还告知原审第三人陈述申辩及举行听证的权利，应原审第三人的要求召开了听证会，听取了原审第三人的申辩意见，后作出本案被诉之佛教罚决字〔2017〕1号《教育行政处罚决定书》，依法送达给原审第三人，告知原审第三人复议或诉讼的权利，佛山市教育局作出涉案行政处罚的程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，程序合法，本院予以确认。同时，佛山市人民政府在受理原审第三人的复议申请后，经审查在法定期限内作出本案被诉之佛府行复〔2017〕238号《行政复议决定书》，并分别送达给各方当事人，行为程序亦符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，本院亦予以确认。本案审查的焦点是佛山市教育局作出的涉案处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确。关于佛山市教育局作出的涉案处罚决定认定事实是否清楚的问题。1.关于原审第三人科贸职业技术学校是否存在未经批准，擅自改变举办者的问题。经查，2017年2月8日，上诉人何伟成与案外人孔某某及原审第三人签定的《民办学校股份转让协议》约定：上诉人转让原审第三人100%股份给孔某某，协议签订之日前（含签定之日）原审第三人的债权、债务、收益及法律责任由上诉人承担，协议签定之后则由孔某某承担；因政策及原审第三人办学问题，办学许可证中的举办者仍记载为上诉人，暂时无法变更至孔某某指定人士，但自本协议签定之日起，上诉人退场，原审第三人全部移交孔某某管理控制，孔某某已成为原审第三人的真正举办人，上诉人不是原审第三人的举办人，不参与原审第三人的经营管理，不享有原审第三人的所有权和收益权，孔某某成为原审第三人举办人后，上诉人是原审第三人名义举办人。次日，上诉人向佛山市教育局申请辞去原审第三人法定代表人及校长职位。原审第三人2017年2月28日理事会会议纪要亦显示，罢免上诉人执行董事（法人代表人）职位，孔某某等人担任学校理事会成员。同时，根据佛山市教育局对原审第三人常务副校长金某某所作的《询问笔录》中，金某某陈述2017年3月在全校教职工大会上，孔某某被任命为原审第三人的校长，且自该次会议后，上诉人没有参与学校管理，所有学校管理会议均由孔某某主持。上诉人在佛山市教育局对其所作的《询问笔录》中亦反映其不是学校的实际控制人。即上述证据能形成证据链证明上诉人在与孔某某签定《民办学校股份转让协议》后，已按照协议约定退出原审第三人的管理经营，原审第三人的举办者已实际变更为孔某某，而上诉人按照协议约定仅是原审第三人的名义举办人。对此，上诉人亦在2017年8月30日提交给佛山市教育局的《关于处理佛山市南海科贸职业技术学校停止办学问题的情况反应及请求》中，确认其与孔某某已按协议约定履行，孔某某、许某某才是原审第三人的实际控制人，现上诉人在诉讼中予以否认显然理据不足，本院依法不予支持。佛山市教育局根据《中华人民共和国民办教育促进法》第五十四条“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。”的规定，因原审第三人变更举办者未经核准，故认定原审第三人存在擅自改变举办者的违法行为并无不当。2.关于原审第三人是否存在管理混乱，严重影响教学的问题。首先，原审第三人在2017年8月1日向佛山市教育局提交的《情况说明》中自述，佛山市南海财政局每年向原审第三人发放的免学费补助金并未专款专用，而是被挪为他用，部分学生的补助金未能发放，教职工工资无法正常发放，社会保险金无法缴纳，学校场地租金亦无法支出；其次，根据佛山市教育局提供的《劳动保障监察书面材料审查通知书》结合该局对金某某所作的《询问笔录》可知，原审第三人因拖欠教职工工资等问题，已被劳动保障行政部门立案监察；再次，根据佛山市南海区人民法院作出的（2017）粤0605民初6977号《民事裁定书》及《查封（扣押、冻结）财产清单》亦显示原审第三人的银行账户已被法院依法冻结；最后，根据加盖有原审第三人公章的《佛山市教育局教育行政检查表》显示，佛山市教育局在2017年8月18日对原审第三人进行检查时，原审第三人财务人员亦承认没有落实收费公示制度，新旧财务人员没有交接，导致无法提供会计账簿接受检查。此外，佛山市教育局在对原审第三人学生的学籍档案、受资助资料进行检查时，原审第三人亦未能提供给该局检查。故佛山市教育局基于原审第三人存在拖欠教职工工资与社保、学校账户被法院依法冻结、新旧财务人员没有交接等情况，认定原审第三人内部管理混乱、严重影响教学并无不当。且上诉人在2017年8月30日提交给佛山市教育局的《关于处理佛山市南海科贸职业技术学校停止办学问题的情况反应及请求》中，亦陈述自孔某某等人成为原审第三人的实际办学人后，原审第三人存在乱收费、拖欠教职工租金及办学场地租金等严重影响教学的问题。3.关于原审第三人教学条件是否还能满足教学要求的问题。经查，根据广东鸿晖企业集团有限公司向佛山市教育局提交的《情况说明》《租赁协议》及佛山市南海区人民法院《受理案件通知书》可知，因原审第三人拖欠教学场地租金，广东鸿晖企业集团有限公司作为出租方已向法院提起诉讼，该公司陈述原审第三人已拖欠其2017年2月至8月的租金及2月至7月的逾期交租违约金，根据协议约定逾期缴纳租金最多不超过一个月，否则视为租赁协议终止。即原审第三人存在教学场地被收回的风险。同时，原审第三人在2017年8月1日向佛山市教育局提交的《情况说明》中亦自述学校已经面临巨大的经济困难，教职工工资无法正常发放，社会保险金无法缴纳，学校场地租金亦无法支出。而原审第三人的银行账户又被法院冻结，即原审第三人资金周转困难。故在原审第三人缺乏办学资金及教学场地亦面临收回的情况下，其教学条件已不再满足教学要求，故佛山市教育局认定原审第三人教学条件明显不能满足教学要求事实清楚，证据确凿。上诉人认为佛山市教育局在作出本案处罚决定时所搜集的证据违法，不能作为认定事实的依据，该局作出的涉案行政处罚事实不清，证据不足。对此，本院认为，佛山市教育局在本案调查过程中，确实存在多人一起被询问的情况，违反了行政程序正当性原则，本院在此予以指正。但该局提交的其他证据亦可证明涉案处罚决定所认定的事实，本院亦予以充分论述，故对上诉人的上述主张依法不予支持。关于佛山市教育局作出的涉案处罚决定适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第五十一条规定：“民办学校管理混乱严重影响教育教学，有下列情形之一的，依照民办教育促进法第六十二条的规定予以处罚：……（二）教学条件明显不能满足教学要求、教育教学质量低下，未及时采取措施的……”当时施行的《中华人民共和国民办教育促进法》第六十二条规定：“民办学校有下列行为之一的，由审批机关或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任……（二）擅自改变民办学校名称、层次、类别和举办者的……（五）管理混乱严重影响教育教学，产生恶劣社会影响的……”本案中，如前所述，因原审第三人科贸职业技术学校擅自变更举办者、学校管理混乱严重影响教育教学，教学条件亦明显不能满足教学要求，故佛山市教育局根据上述法律及法规的规定，吊销原审第三人的办学许可证并无不当。上诉人何伟成主张根据《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》第四条的规定，佛山市教育局在作出本案行政处罚时应适用《广东省教育厅规范教育行政处罚裁量权规定》的规定，而根据《广东省教育厅规范教育行政处罚裁量权规定》及《广东省教育厅教育行政处罚裁量权适用标准》的具体规定，佛山市教育局在吊销原审第三人办学许可证前应责令原审第三人限期整改，但该局并未责令原审第三人限期整改就直接吊销了原审第三人的办学许可证，属于适用法律错误，程序严重违法。经查，虽然广东省教育厅根据《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》的规定，可以依法指导并监督下级人民政府相应部门规范行政处罚自由裁量权工作，并统一本省教育行政处罚自由裁量权适用规则，但根据广东省教育厅办公室2016年12月28日关于印发《广东省教育厅规范教育行政处罚裁量权规定》及《广东省教育厅教育行政处罚裁量权适用标准》的通知可知，广东省教育厅制定的上述规范性文件的执行部门及单位是该厅各处室及直属单位，含该厅依法委托实施行政处罚的组织，并不包含本省市、县两级教育行政部门，故佛山市教育局对原审第三人实施本案行政处罚时无须适用《广东省教育厅规范教育行政处罚裁量权规定》及《广东省教育厅教育行政处罚裁量权适用标准》的规定。上诉人的上述主张缺乏法律依据，本院依法不予支持。综上，上诉人的上诉理由均理据不足，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何伟成负担。本判决为终审判决。审判长  陈智扬审判员  潘华容审判员  王 慧二〇一九年五月七日书记员  暨晓莹