广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终394号 上诉人（一审被告）田阳县人民政府。住所地：田阳县解放中路42-2号。 法定代表人黄国哲，该县县长。 委托代理人黄莉莉，该县自然资源局法规股股长。 委托代理人罗敏，广西通阳律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）田阳县百育镇九合村濑觉屯第7村民小组。 诉讼代表人黄忠军，该组组长。 被上诉人（一审原告）田阳县百育镇九合村濑觉屯第8村民小组。 诉讼代表人黄六七，该组组长。 被上诉人（一审原告）田阳县百育镇九合村濑觉屯第9村民小组。 诉讼代表人何光文，该组组长。 被上诉人（一审原告）田阳县百育镇九合村濑觉屯第11村民小组。 诉讼代表人梁勇生，该组组长。 被上诉人（一审原告）田阳县百育镇九合村濑觉屯第12村民小组。 诉讼代表人黄利妮，该组组长。 被上诉人（一审原告）田阳县百育镇九合村濑觉屯第13村民小组。 诉讼代表人黄幼党，该组组长。 一审被告百色市人民政府。住所地：百色市右江区向阳路13号。 法定代表人周异决，该市市长。 一审第三人田阳县百育镇九合村濑觉屯第1村民小组。 诉讼代表人何干毛，该组组长。 一审第三人田阳县百育镇九合村濑觉屯第2村民小组。 诉讼代表人陆地道，该组组长。 一审第三人田阳县百育镇九合村濑觉屯第3村民小组。 诉讼代表人农故木，该组组长。 一审第三人田阳县百育镇九合村濑觉屯第4村民小组。 诉讼代表人何兴，该组组长。 一审第三人田阳县百育镇九合村濑觉屯第5村民小组。 诉讼代表人何欧，该组组长。 一审第三人田阳县百育镇九合村濑觉屯第6村民小组。 诉讼代表人黄尚年，该组组长。 上诉人田阳县人民政府因与被上诉人田阳县百育镇九合村濑觉屯第7村民小组、第8村民小组、第9村民小组、第11村民小组、第12村民小组、第13村民小组（以下简称濑觉屯7、8、9、11、12、13组）、一审被告百色市人民政府及一审第三人田阳县百育镇九合村濑觉屯第1村民小组、第2村民小组、第3村民小组、第4村民小组、第5村民小组、第6村民小组（以下简称濑觉屯1-6组）土地行政确权及行政复议一案，不服百色市中级人民法院（2018）桂10行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 百色市中级人民法院一审查明：争议地“濑觉沙滩地上段”又称“沙洲地上段”，面积151.94亩（农用地）。2010年12月27日，田阳县国土资源局与田阳县百育镇九合村1-6组签订《征收土地协议书》，将争议地块征收作为广西右江鱼梁航运枢纽工程淹没区用地。濑觉屯7、8、9、11、12、13组认为该地应为濑觉屯1--13组集体共有，遂引发争议。濑觉屯7、8、9、11、12、13组向田阳县人民政府提出土地确权申请，田阳县人民政府于2017年4月18日予以受理。在调处期间，濑觉屯7、8、9、11、12、13组对其权属主张向田阳县人民政府提交以下证据材料：1、田阳县第二轮土地承包登记造册；2、阳政发[1992]97号《田阳县人民政府关于划定牧场用地的通知》；3、08404号、08486号《土地房产所有权证》。濑觉屯1-6组对其权属主张向田阳县人民政府提交以下证据材料：1.2组分沙滩地到户记录；2.3组分沙滩地到户记录表；3.4组分沙滩地到户记录；4.5组分沙滩地到户记录。田阳县人民政府认为濑觉屯7、8、9、11、12、13组提交的证据材料不足，不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第十九条、第二十条的规定，依法应不予以受理，遂于2017年11月27日作出阳政裁字（2017）第02号《关于驳回土地权属纠纷调处申请裁定书》（以下简称2号裁定），驳回濑觉屯7、8、9、11、12、13组的土地确权申请，并于2017年11月28日送达濑觉屯7、8、9、11、12、13组。濑觉屯7、8、9、11、12、13组不服该裁定，于2018年1月29日向百色市人民政府申请行政复议。百色市人民政府于2018年4月25日作出百政行复〔2018〕第19号《行政复议决定书》（以下简称19号复议决定），维持田阳县人民政府的2号裁定。濑觉屯7、8、9、11、12、13组不服，遂提起行政诉讼，请求：一、撤销田阳县人民政府作出的2号裁定。二、撤销百色市人民政府作出的19号复议决定。 一审法院认为：综合诉辩双方的陈述，本案争议的焦点为：一、田阳县人民政府作出的2号裁定是否有事实和法律依据，程序是否合法。二、百色市人民政府作出的19号复议决定是否有事实和法律依据，程序是否合法。 关于焦点一，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，田阳县人民政府对本案土地权属的确定，有行政管理的职权。依照《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第三项“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；”的规定，百色市人民政府对不服田阳县人民政府的处理决定（裁定）的复议申请，有行使复议权的行政职能。 经查，濑觉屯7、8、9、11、12、13组对田阳县人民政府征收争议地，只对濑觉屯1-6组进行征地安置补偿，未对濑觉屯7、8、9、11、12、13组进行补偿，主张争议地属于濑觉屯7、8、9、11、12、13组与濑觉屯1-6组共有，向田阳县人民政府提出确权申请，依照《中华人民共和国土地管理法》的前述规定，田阳县人民政府应依法受理，并作出确定权属的处理决定。田阳县人民政府认为，濑觉屯7、8、9、11、12、13组提供的《田阳县第二轮土地承包登记造册》、《田阳县人民政府关于划定牧场用地的通知》(阳政发[1992]97号）、《1954年土地房产所有证》所记载的田名、地名、牧场地与纠纷地地名无关，均不在纠纷地范围内，不能作为该案确定权属的证据材料，据此不予受理，裁定驳回濑觉屯7、8、9、11、12、13组的确权申请。一审法院认为，田阳县人民政府该主张，已涉及本案的实体问题，即争议地的权属问题，该主张如有事实和法律依据，可在受理本案后，作为确认争议地归属的理由和依据，但不能作为不予受理濑觉屯7、8、9、11、12、13组申请确权的理由，田阳县人民政府的主张，不符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款的规定。结合《调处条例》第二十条第一款第（一）项“申请确权处理时应当提供如下证明材料：（一）能够证明权属归属的有关证明材料；”第二十五条第一款第（一）项“土地、山林、水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；”第三十条第一款第（一）项，第（二）项“人民政府处理山林土地水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，作出支持其主张的决定；(二)权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。”的规定，《调处条例》第二十条第一款第（一）项规定的“能够证明权属归属的有关证明材料；”并非能够确定权属必然证据，而是满足立案程序要求需要进行形式审查的待证证据，有待于人民政府在受理申请后对其真实性、合法性、关联性进行实质性审查。本案濑觉屯7、8、9、11、12、13组在申请人民政府确权时，已提供《田阳县第二轮土地承包登记造册》、《田阳县人民政府关于划定牧场用地的通知》(阳政发〔1992〕97号）、《1954年土地房产所有证》相关证明材料，符合受理确权申请的形式要件，应予以受理。田阳县人民政府以濑觉屯7、8、9、11、12、13组提供的证据材料不能证明争议地权属为由不予受理本案，裁定驳回申请，不符合《调处条例》的规定。 关于焦点二，如前所述，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。本案属于单位与单位之间的争议，应由田阳县人民政府处理，依法作出确权的决定。田阳县人民政府未依据濑觉屯7、8、9、11、12、13组的申请，受理本案，并对双方当事人的主张及其提供的证据进行实体认证，作出处理决定，对争议地的所有权进行确认，不符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。百色市人民政府的复议决定，维持田阳县人民政府的2号裁定是错误的。 综上所述，田阳县人民政府2号裁定及百色市人民政府19号复议决定违反法定程序，应予以撤销。濑觉屯7、8、9、11、12、13组诉请撤销的理由成立，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项、第（四）项的规定，判决：一、撤销田阳县人民政府2号裁定；二、撤销百色市人民政府19号复议决定；三、责令田阳县人民政府受理濑觉屯7、8、9、11、12、13组提出的确定本案争议地权属的申请，并在60日内作出处理决定。案件受理费50元，由田阳县人民政府负担。 田阳县人民政府上诉称：一审判决认定被上诉人濑觉屯7、8、9、11、12、13组在申请人民政府确权时，已提供《田阳县第二轮土地承包登记造册》、《田阳县人民政府关于划定牧场用地的通知》(阳政发〔1992〕97号）、《1954年土地房产所有证》相关证明材料，符合受理确权申请的形式要件，应予受理，该认定没有法律依据，是错误的。根据《调处条例》第二十条规定，被上诉人提供的上述证据材料与本案争议地没有任何关系，不符合《调处条例》第二十条规定的要求。故田阳县人民政府依据《调处条例》第二十三条规定，裁定驳回被上诉人的申请，完全合法。一审判决撤销其作出的2号裁定是错误的。且争议地于2010年已经被征收为国有，在征收当时，被上诉人没有提出任何异议，在争议地被征收为国有6年之后，被上诉人才提出确权申请，其确权申请已经没有集体土地的根基，不可能再确权为集体所有。综上，请求：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。2.判令被上诉人承担本案的诉讼费用。 上诉人田阳县人民政府在询问过程中提交了两份证据：证据1，政府工作人员询问黄克录笔录，黄克录是当时处理当地土地承包到户的工作人员。证据2，《九合村漱觉屯7、8、9、11、12、13组与2、3、4、5组鱼梁征地土地争议处理意见》。拟证实被上诉人濑觉屯7、8、9、11、12、13组申请土地确权时，百育镇人民政府已经进行过处理，并告知被上诉人应当提交相关的证据，但被上诉人在向田阳县人民政府申请土地确权时还是没有提供相应证据。因此，田阳县人民政府驳回被上诉人的土地确权申请符合法律规定。本院认为，田阳县人民政府在二审中提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予接纳。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人濑觉屯7、8、9、11、12、13组向田阳县人民政府提交《土地权属确权申请书》，并提交了《田阳县第二轮土地承包登记造册》、《田阳县人民政府关于划定牧场用地的通知》(阳政发〔1992〕97号）、《1954年土地房产所有证》等证据，拟证明争议地为该六个组与一审第三人濑觉屯1-6组共有。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款的规定，濑觉屯7、8、9、11、12、13组与濑觉屯1-6组对土地权属发生争议，协商不成的，由田阳县人民政府处理。结合《调处条例》第十九条、第二十条和第二十一条的规定，田阳县人民政府可以要求申请确权人濑觉屯7、8、9、11、12、13组提供包含基本内容的《申请书》，提供能够证明权属归属的有关证明材料、权属争议四至范围及利用现状、请求确定权属的界线图等材料。如田阳县人民政府发现不符合第十九条、第二十条规定的，应当在收到申请材料后的五日内告知申请人濑觉屯7、8、9、11、12、13组补正。田阳县人民政府认为申请人提供的权属证明材料不符合条件，应当履行通知补正的义务，田阳县人民政府没有通知补正，即依据《调处条例》第十九条、第二十条的规定，作出2号裁定，不予受理濑觉屯7、8、9、11、12、13组的确权申请，程序违法。 从田阳县人民政府2号裁定的内容来看，该裁定已查明濑觉屯7、8、9、11、12、13组提交的三份证据所记载的田名、地名、牧场地与纠纷地地名无关，均不在纠纷地范围内，不能作为该纠纷案件调处权属纠纷确定权属的证据材料。同时还查明濑觉屯2组、3组、4组、5组在沙滩地从1982年、1994年、1995年、1996年一直经营到2010年广西右江鱼梁航运枢纽工程征地，涉及管业事实的认定。田阳县人民政府2号裁定在不受理确权申请的情况下，进行实体认定，不符合法律规定。 田阳县人民政府主张争议地已被征收为国有，没有集体土地这个根基，不可能再确权为集体所有。经查，该理由并不是其2号裁定不予受理濑觉屯7、8、9、11、12、13组的确权申请的理由，以此主张其2号裁定合法亦不符合法律规定。 综上，田阳县人民政府2号裁定不合法，百色市人民政府作出19号复议决定维持田阳县人民政府2号裁定亦不合法，上诉人田阳县人民政府的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项、第（四）项的规定判决撤销2号裁定和19号复议决定正确，但判决主文与适用法律不一致，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 维持百色市中级人民法院（2018）桂10行初70号行政判决第一项、第二项，即撤销田阳县人民政府2017年11月27日作出的阳政裁字（2017）第02号《关于驳回土地权属纠纷调处申请裁定书》及百色市人民政府于2018年4月25日作出的百政行复〔2018〕第19号《行政复议决定书》； 变更百色市中级人民法院（2018）桂10行初70号行政判决第三项，将“责令田阳县人民政府受理濑觉屯7、8、9、11、12、13组提出的确定本案争议地权属的申请，并在60日内作出处理决定”变更为“由田阳县人民政府重新作出行政行为”。 二审案件受理费50元，由上诉人田阳县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 熊 梅 审 判 员 蒋新江 二〇一九年五月三十日 法官助理 周艳华 书 记 员 马素蓉