湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终465号上诉人（原审原告）湘潭永盛船舶修造有限公司，住所地湘潭市雨湖区杨梅洲34-1号。法定代表人冯永明，董事长。委托代理人胡军辉，上海建纬（长沙）律师事务所律师。委托代理人葛敏，上海建纬（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘潭市雨湖区人民政府，住所地湘潭市雨湖区雨湖路292号。法定代表人周艳希，区长。委托代理人余瀚文，雨湖区人民政府工作人员。委托代理人刘恋，湖南人和人（湘潭）律师事务所律师。上诉人湘潭永盛船舶修造有限公司因与被上诉人湘潭市雨湖区人民政府其他行政行为一案，不服湖南省湘潭市中级人民法院（2018）湘03行初152号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。湘潭市中级人民法院审理查明：湘潭永盛船舶修造有限公司（以下简称永盛船舶公司）是成立于2011年2月22日的一家船舶修造企业，公司住所地位于湘潭市雨湖区杨梅洲。湘环函（2016）169号《湖南省环境保护厅关于湘潭市环保综合督查有关情况反馈的函》指出湘潭市饮用水源保护存在安全隐患，湘潭市××水源保护区域内有企业未取缔到位，威胁水源水质安全。永盛船舶公司位于湘潭市××水源保护区内。2017年3月8日，湘潭市经济和信息化委员会与湘潭市交通运输局按照中央、省环保督查的要求，联合向湘潭市人民政府呈报《关于淘汰退出湘潭永盛船舶修造有限公司和湖南翔鹏船舶制造有限公司的请示》（潭经信［2017］13号），建议对其按照拆迁有关办法予以搬迁退出，提请湘潭市人民政府要求该公司限期停产。2017年3月23日，永盛船舶公司向湘潭市人民政府提交《湘潭永盛船舶修造有限公司请求支持解决整体搬迁安置场地相关事宜的报告》，该报告拟定了三处新址报湘潭市人民政府，并请求政府出面协调市经信委、交通、水利、规划、环保等相关部门，召开现场协调会，以加快新址选定及相关手续办理。2017年4月19日，湘潭市人民政府召开会议，要求各县市区全力支持永盛船舶公司整体搬迁工作，由永盛船舶公司提出拟选位置，并提交当地政府出具认证意见。2017年5月10日至11日，湘潭县城乡规划局、湘潭县环境保护局、湘潭县国土资源局等部门对永盛船舶公司提出的拟选位置出具了认证意见。2017年5月24日，永盛船舶公司向湘潭市人民政府出具《关于恳请督促湘潭县政府及相关部门加快推进湘潭永盛船舶修造有限公司选址认定及手续办理的报告》，该报告请求市政府就选址的确认进行督促。在该报告上，雨湖区政府及湘潭市交通运输局等单位签署了“情况属实，请予支持”的意见，并加盖了公章。另查明，2017年3月29日，雨湖区政府相关部门工作人员口头告知永盛船舶公司，为了迎接中央环保督查组的检查，需要该公司对企业关闭电源，并张贴封条和悬挂横幅。该公司遂配合安排，自行采取了关闭电源、在设备上张贴封条和在厂区围墙悬挂横幅等措施。永盛船舶公司起诉，请求确认雨湖区政府关停永盛船舶公司船厂的行政行为违法，并判令其承担本案诉讼费用。湘潭市中级人民法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，因永盛船舶公司位于湘潭市××水源保护区内，按中央、省环保督查的要求，湘潭市经济和信息化委员会与湘潭市交通运输局联合提请湘潭市人民政府，建议要求其限期停产，并按照拆迁有关办法予以搬迁退出。在此之后，市区政府及相关部门就涉及永盛船舶公司的退出、搬迁选址进行了一系列的研究、认证工作，雨湖区政府只是在研究、论证过程中形成的文件上签署了意见并加盖了公章，但该行为并非关停永盛船舶公司船厂的成熟性、终结性行政行为。另外，2017年3月29日，雨湖区政府相关部门的工作人员要求永盛船舶公司关闭电源、张贴封条和悬挂横幅，永盛船舶公司予以积极配合，其性质是双方通过协调，为应对中央环保督查组检查并由永盛船舶公司自行采取的临时性措施，不属于事实关停行为。并且，永盛船舶公司亦未提交证据证明雨湖区政府就关停永盛船舶公司船厂作出了相关书面决定或者采取相关强制措施实施事实关停。综上，本案永盛船舶公司所诉雨湖区政府在报告等文件上签署意见及相关部门要求永盛船舶公司采取临时应对措施等，均是雨湖区政府或相关部门就永盛船舶公司的退出、搬迁选址而作出的相关过程性行为，并非可诉的行政行为，因而不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回永盛船舶公司的起诉。案件受理费50元予以退还。永盛船舶公司不服一审裁定，提出上诉称，一审法院将补偿决定作出前的过程行政行为作为驳回起诉的理由错误；一审法院认定被上诉人未实施事实关停错误；一审法院认为关闭电源，张贴和悬挂横幅、停产停业行为是应对中央环保督查的临时性措施错误。请求撤销一审裁定，确认被上诉人关停上诉人船厂的行为违法。雨湖区政府答辩称，答辩人与相关部门就上诉人退出、搬迁选址而作出的过程性行为，并非可诉的行政行为，不属于行政案件受案范围，上诉人在起诉后仍有生产经营，并未实际关停，请求驳回上诉。一审经过质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审法院认定的事实予以确认。本院认为：第一，关于关停行为是否属临时性措施。2017年3月29日，雨湖区政府相关工作人员要求永盛船舶公司关闭电源、张贴封条和悬挂横幅的行为，一审认为是为了迎接中央环保督查组的检查采取的临时性措施。这一认定不当。对于处于一级饮用水源保护区内不符合环保要求的生产企业进行关停，是中央和省环保督查的基本要求，且是永久性要求，而不是临时性要求。事实上自2017年3月29日以后，永盛船舶公司已经实际关停。这一点，从雨湖区政府在永盛船舶公司2017年5月24日向湘潭市人民政府的报告上签署的情况属实的意见可以印证。因此，这一关停行为不是临时性措施，而是事实上是关停行为。雨湖区政府辩称永盛船舶公司在起诉后仍有生产经营，并未实际关停，但是没有提交证据证实，因而没有事实依据。第二，关于过程性行为的问题。一审认为本案雨湖区政府在报告等文件上签署意见及相关部门要求永盛船舶公司采取临时应对措施等，均是雨湖区政府或相关部门就永盛船舶公司的退出、搬迁选址而作出的相关过程性行为，并非可诉的行政行为，因而不属于行政诉讼受案范围。关于是否系临时性措施，前面已作分析，不再累述。关于搬迁选址的问题，湘潭市及雨湖区政府及其相关部门确实进行了一系列的研究论证等工作，但这些工作并不是关停永盛船舶公司船厂的过程性行为，而是关停后的善后处理行为，其所体现的不是关停的过程，而是选址迁建的过程。本案被诉的行为是关停行为而不是关停后的善后行为，因此，一审将被诉行为认定为过程性行为错误，应予纠正。第三，关于适用法律和处理结果问题。本案所涉及的是永盛船舶公司因不符合环保要求而关停，对于处于一级饮用水源保护区内不符合环保要求的生产企业进行关停，是中央和省环保督查的基本要求，这种关停符合国家和社会发展的基本方向，符合社会公共利益，属于政策性关停的范围。对于这类政策性关停行为，永盛船舶公司要求确认其违法，应当不予支持。一审应当驳回永盛船舶公司的诉讼请求。一审以过程性行为不属于行政诉讼受案范围为由，驳回永盛船舶公司的起诉，属于适用法律错误，本院予以指正。但是，鉴于永盛船舶公司已经经过一审开庭审理，其诉讼权利已经实际行使，裁判结果对其实体权利不产生实际影响，且其仍可要求行政机关继续做好迁建工作或者依法予以补偿，其救济途径未受影响，为节约司法资源，防止行政诉讼程序空转，对一审处理结果可予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年五月十六日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷