广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终355号 上诉人（一审原告）合浦县白沙镇新村村委会桔子山村民小组。 诉讼代表人叶长春，该村民小组组长。 委托代理人张传卫，广西合浦县“148”法律服务所法律服务工作者。 委托代理人谢石埂，广西合浦县“148”法律服务所法律服务工作者。 被上诉人（一审被告）北海市人民政府。住所地：北海市和平路东二巷**。 法定代表人蔡锦军，该市市长。 委托代理人池月华，该市法制办公室工作人员。 委托代理人陈丽萍，广西桂三力（北海）律师事务所律师。 一审第三人合浦县白沙镇虎塘村委会油麻坡村民小组。 诉讼代表人陈钦龙，该村民小组组长。 委托代理人陈广耀，男，汉族，1974年11月28日出生，住合浦县。 上诉人合浦县白沙镇新村村委会桔子山村民小组(以下简称桔子山村民小组)因诉被上诉人北海市人民政府（以下简称北海市政府）以及一审第三人合浦县白沙镇虎塘村委会油麻坡村民小组（以下简称油麻坡村民小组）土地行政复议一案，不服北海市中级人民法院（2018）桂05行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明：1965年桔子山村民小组村民因水库修建从合浦县曲樟乡高豪村搬迁到现新村村委会桔子山村居住。1974年8月28日，桔子山村民小组与合浦县国社合办白沙林场签订《规划国社合办白沙林场荒山界置合同书》（附《新村大队吉子山生产队划给林场的荒山界置表》），约定将桔子山背岭、多蛇岭、高龙岭共98亩划给林场经营管理。因桔子山村民小组与油麻坡村民小组发生林地争议，1989年10月10日当时的白沙乡人民政府作出调处意见：“关于桔子山与油麻坡争议新村林场林地一事，我乡政府查阅有关资料和调查有关知情人，争议是由于签订两份岭所相同，岭名不同的《规划国社合办白沙林场荒山界至合同书》而引起的，政府根据查阅和调查材料进行研究决定，作出如下调处意见：一、当地划拨给桔子山的山岭有：桔子山背后岭、桔子山左边的山咀，荒冲田的两个岭咀这些岭与争议黄泥冲岭（桔子山又叫多蛇岭）和高龙岭（社岭包括高龙岭）的山岭无关，也就是说黄泥冲岭、高龙岭没有划拨给过桔子山，历史以来是虎塘管辖的。所以黄泥冲岭、高龙岭的山权属于虎塘油麻坡的。二、关于在一九八八年林场砍伐黄泥冲岭的松木时，因争议，桔子山村民扛去的松木，留给桔子山作集体福利事业之用，不作追究。三、如有不服，可在接到调处意见之日起一个月内进行上诉。”2017年3月10日，桔子山村民小组提出确权申请。2017年12月12日，合浦县人民政府（以下简称合浦县政府）作出合政裁〔2017〕5号《合浦县人民政府关于白沙镇新村村委会桔子山村民小组与虎塘村委会油麻坡村民小组林地权属纠纷的处理决定》（以下简称5号处理决定），将争议林地接官岭20亩、高龙岭30亩、多蛇岭80亩，共130亩林地确权给桔子山村民小组集体所有。油麻坡村民小组不服，向北海市政府申请行政复议，北海市政府于2018年6月5日作出北政行复字〔2018〕9号《行政复议决定书》（以下简称9号复议决定），以合浦县政府作出的5号处理决定违反法定程序，且存在事实不清、证据不足和明显不当之处，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第3目的规定，决定撤销合浦县政府作出的5号处理决定。桔子山村民小组不服复议决定，遂提起本案行政诉讼，请求撤销9号复议决定。 一审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第三条“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关”以及第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，北海市政府对不服合浦县政府作出的5号处理决定提出的行政复议申请具备作出复议决定的职权。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条的规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷时，应当在查明事实的基础上作出处理。本案中，桔子山村民小组提供的《规划国社合办白沙林场荒山界置合同书》与《合浦县山界林权证草表》记载的高龙岭面积、四至完全不符，且《合浦县山界林权证草表》是复印件，桔子山村民小组未能提供原件核对，能否作为涉案林地权属的参考凭证尚需查证。北海市政府经复议认为合浦县政府对桔子山村民小组提交的《合浦县山界林权证草表》作为参考证据使用违反证据真实性、合法性的规定，并无不当。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十六条第一款“调处工作人员进行土地山林水利权属纠纷现场实地调查、勘验，应当邀请当地基层组织代表参加，通知权属纠纷当事人到场。勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、权属纠纷当事人和基层组织代表签名或者盖章”的规定，调处机关对争议地进行勘验，将勘验的情况和结果制作成笔录、绘制权属争议区域图，是确权处理的必经程序。本案中，合浦县政府未提供现场勘查笔录，油麻坡村民小组也无代表在2017年4月25日《白沙镇新村村委桔子山村民小组现场指认与虎塘村委油麻坡村小组争议地范围图》上签字，又无证据证明调解处理机关依法通知了油麻坡村民小组代表参加实地调查、勘验或该村民小组代表到场参加实地勘查，不符合上述第二十六条第一款的规定。故9号复议决定认定合浦县政府作出5号处理决定违反法定程序，亦无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款关于“情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日”的规定，经行政复议机关的负责人批准即可延长审理期限。本案中，北海市政府作出延期决定后已将延期的通知邮寄送达给当事人，符合上述规定，且延长30日期限对当事人的权利义务并不产生实质影响。故桔子山村民小组关于北海市政府延长30日审理期限不合法的主张，该院不予支持。综上，北海市政府作出的9号复议决定证据充分，适用法律正确，符合法定程序，认定5号处理决定事实不清、证据不足、程序违法并决定撤销正确。桔子山村民小组所提出诉讼请求不成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回桔子山村民小组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由桔子山村民小组负担。 上诉人桔子山村民小组上诉称：一审判决认定事实和实体判决是错误的。（一）一审判决以白沙镇人民政府于1989年10月10日作出的处理意见作为认定事实的主要依据是错误的，因乡镇一级政府对集体之间的土地权属争议无权作出处理决定。（二）合浦县政府作出的5号处理决定是正确合法的处理决定，合浦县政府经过现场勘界依法形成《现场勘界笔录》、现场指认图和调处过程中形成的勘界通知书、调解通知书、送达回证等相关证据，充分证明了合浦县政府是在全面调查取证的基础上作出的处理决定，是完全符合客观事实的。同时，在本案的确权阶段、行政复议及一审诉讼阶段，桔子山村民小组都依法提交了《规划国社合办白沙林场荒山界置合同书》原件和《合浦县山界林权证草表》等证据，充分证明了争议地由桔子山村民小组管理使用的历史事实。而北海市政府未进行调查取证，只作书面审理，便作出9号复议决定撤销了合浦县政府5号处理决定，违背客观事实和法律规定。而且9号复议决定撤销合浦县政府5号处理决定后，却没有要求县政府重新处理，致使争议地权属纠纷无法得到处理。（三）一审判决以北海市政府有法定职权而驳回桔子山村民小组的诉讼请求，是不合法的。故请求撤销一审判决，改判撤销北海市政府作出的9号复议决定。 被上诉人北海市政府辩称：9号复议决定认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律正确，应予维持。（一）北海市政府于2018年3月9日立案受理桔子山村民小组的复议申请后，依法向各方当事人送达了相关复议材料。复议期间，北海市政府认为本案情况复杂，不能在60日内作出行政复议决定，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，决定延期至2018年6月6日前作出行政复议决定，并依法将《行政复议延期审理通知书》送达了桔子山村民小组、油麻坡村民小组及合浦县政府。（二）北海市政府对合浦县作出5号处理决定所依据的证据材料、法律法规及本案其它材料进行审查后认为：1.合浦县政府作出的5号处理决定所依据的证据为桔子山村民小组提交的《山界林权证存根》、《合浦县山界林权证草表》、张福林出具的《证明材料》等，但上述证据均为复印件，且在复议期间桔子山村民小组明确告知其不能提供原件，且上述证据不能相互印证，故不足以证明争议林地由政府交由桔子山村民小组管理使用，权属归桔子山村民小组所有的事实。故合浦县作出的5号处理决定关于土地的使用历史及权属的事实不清、证据不足。2.根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十六条第一款的规定，调处机关对争议地进行勘验，将勘验的情况和结果制作成笔录、绘制权属争议图，是确权处理的必经程序。而合浦县政府在本案调处过程中未能提供现场勘验笔录，油麻坡村民小组也无代表在2017年4月25日《白沙镇新村村委桔子山村民小组现场指认与虎唐村委同麻坡小组争议地范围图》上签字，又无证据证明调处机关已依法通知了油麻坡村民小组参加实地调查、勘验，因此，合浦县政府作出的5号处理决定程序也违法。基于以上事实和理由，北海市政府作出9号复议决定，撤销了合浦县政府作出的5号处理决定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。桔子山村民小组的上诉理由不成立，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人油麻坡村民小组述称：（一）合浦县政府作出的5号处理决定认定事实和采信证据错误，适用法律错误。5号处理决定认定“三幅争议地在解放后至1965年是荒山……1965年桔子山从曲樟高豪村搬迁到新村村委桔子村居住，由当地政府负责协调山管理使用”，但本案未有任何证据证明上述事实。争议地在解放后土改、四固定时期，都属于油麻坡村民小组所有。自解放后，油麻坡村民小组便对争议地进行实际经营管理，灭荒造林，种植农作物获取收益，有《承包山林合同》、《林业用地承包合同》、《租地合同》等证据予以证明。1988年5月，为了明确原虎塘村公所和新村村公所的土地界至，经过双方现场进行踏界确定，用文字记载并附界线图，双方签订了《权属界线协议书》，并签字盖章，现争议的三幅林地属于虎塘村公所的范围内，为油麻坡村民小组所有。2007年11月2日双方再次签字盖章确定，充分证实现争议的土地属于油麻坡村民小组所有。1989年10月10日，因桔子山村民小组与白沙国社林场签订两份岭地相同、但岭名不同的《规划国社合办白沙林场荒山界置合同书》，油麻坡村民小组发现后要求原合浦县白沙乡人民政府予以纠正，白沙乡人民政府经查阅有关资料和调查有关知情人，作出如下处理意见：“当地划拨给桔子山的山岭有：桔子山背后岭、桔子山左边的山咀，荒冲田的两个岭咀这些岭与争议黄泥冲岭（桔子山又叫多蛇岭）和高龙岭（社岭包括高龙岭）的山岭无关，也就是说黄泥冲岭、高龙岭没有划拨给过桔子山，历史以来是虎塘管辖的。所以黄泥冲岭、高龙岭的山权属于虎塘油麻坡的。”当年桔子山村民小组对该处理决定并未提出异议，双方按照原状经营管理使用至2017年4月10日铁山东港产业园征地时。（二）北海市政府在复议期间经过调查，认定依法认定油麻坡村民小组对争议地具有使用事实，而桔子山村民小组没有管理事实，合浦县政府作出的5号处理决定认定事实不清，证据不足，从而撤销了合浦县政府作出的5号处理决定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。故请求驳回上诉，维持原判。 经二审审理，本院确认一审法院采信的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，一审法院查明的基本事实属实，本院予以确认。 在二审诉讼过程中，北海市政府于2019年4月10日作出北政行复意见字〔2019〕第1号《行政复议意见书》，责令合浦县人民政府重新对本案林地权属纠纷作出处理。 本院认为：行政机关作出具体行政行为应当认定事实清楚，证据充分，程序合法。本案中，合浦县政府作出的5号处理决定所依据的主要证据有桔子山村民小组提供的《规划国社合办白沙林场荒山界置合同书》、《合浦县山界林权证草表》等，但桔子山村民小组提供的《规划国社合办白沙林场荒山界置合同书》与《合浦县山界林权证草表》记载的高龙岭面积、四至完全不符，且《合浦县山界林权证草表》是复印件，桔子山村民小组未能提供原件核对，能否作为涉案林地权属确权的参考凭证尚需进一步查证。故北海市政府经复议认为5号处理决定认定事实不清、证据不足，并无不当。而且根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十六条第一款“调处工作人员进行土地山林水利权属纠纷现场实地调查、勘验，应当邀请当地基层组织代表参加，通知权属纠纷当事人到场。勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、权属纠纷当事人和基层组织代表签名或者盖章”的规定，调处机关对争议地进行勘验，应当将勘验的情况和结果制作成笔录并绘制权属争议区域图，这是确权处理的必经程序。合浦县政府未提供现场勘查笔录，油麻坡村民小组也无代表在2017年4月25日《白沙镇新村村委桔子山村民小组现场指认与虎塘村委油麻坡村小组争议地范围图》上签字，又无证据证明调处机关依法通知了油麻坡村民小组代表参加实地调查、勘验或该村民小组代表到场参加实地勘查。故9号复议决定认定合浦县政府作出5号处理决定违反法定程序，亦无不当。因此，9号复议决定认定5号处理决定事实不清、证据不足、程序违法并予以撤销，并无不当。但土地山林权属纠纷的调解处理是政府的法定职责，北海市政府作出9号复议决定撤销5号处理决定，应就当事人提出的土地山林权属纠纷调处申请作出相应处理，而非仅一撤了之。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，具体行政行为有该项列举情形之一的，复议机关可以决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。北海市政府作出9号复议决定对合浦县政府作出的5号处理决定予以撤销，未责令合浦县政府在一定期限内重新作出具体行政行为，又未作出相应处理，实则遗漏了当事人要求政府履行职责对其土地山林权属纠纷调处申请未作处理，明显不当，而且也不利于该权属纠纷得以妥善处理解决。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”本案一审判决认定北海市政府作出9号复议决定合法并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定驳回桔子山村民小组的诉讼请求，亦属不当。鉴于在二审诉讼中北海市政府对于当事人提出的土地山林权属纠纷调处申请已责令合浦县政府重新作出处理，为减少讼累，故本院确认北海市政府作出9号复议决定的行为违法，但不撤销该行政行为。 综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 撤销北海市中级人民法院（2018）桂05行初82号行政判决； 确认北海市人民政府于2018年6月5日作出北政行复字〔2018〕9号《行政复议决定书》的行为违法。 一、二审案件受理费合计100元，由北海市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  熊 梅 审 判 员  蒋新江 审 判 员  韩胜强 二〇一九年五月九日 法官助理  彭绍征 书 记 员  赵小柳