广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤12行终82号上诉人（原审原告）：黄娇，女，1963年11月13日出生，汉族，住广东省四会市城中区,委托代理人：卢瑞辉，男，1986年2月11日出生，汉族，住广东省四会市，系黄娇的儿子。委托代理人：陈泳，广东圣禾律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：四会市城中街道办事处，住所地:广东省肇庆市四会市城中区济广路口，统一社会信用代码：11441284007156534F。法定代表人：谭达龙，该办事处主任。委托代理人：李家坤，该办事处工作人员。委托代理人：冯标，该办事处工作人员。被上诉人（原审被告）：四会市人民政府，住所地：广东省四会市行政中心大楼，组织机构代码：744488213。法定代表人：李伟忠，市长。委托代理人：黄志坚，四会市法制局副局长。委托代理人：李宇亨，广东西江律师事务所律师。原审第三人：四会市城中街道仓岗社区经济联合社，住所地：广东省肇庆市四会市新华路83号。负责人：吴桂洪，该社主任。委托代理人：欧庆华，广东兴会律师事务所律师。上诉人黄娇因诉被上诉人四会市城中街道办事处（以下简称城中街道办）、四会市人民政府、原审第三人四会市城中街道仓岗社区经济联合社（以下简称仓岗经济联合社）行政纠纷一案，不服广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2018）粤1203行初255号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：黄娇于1995年5月18日迁到四××市城中区××岗街××号。1995年5月19日，黄娇与四会市城中区仓岗管理区办事处签订《协议书》，约定：1.黄娇必须遵守计生方面有关政策，如有违反，要按照政策规定进行处罚；2.黄娇无权享受仓岗村委会日后的一切福利。1995年5月23日，四会市城中区仓岗管理区办事处出具《证明》：黄娇申请由自理口粮迁入我管理区，现已入户，希望给予办理粮食供应。证明上有同意迁移及四会市城中区人民政府计划生育办公室、四会市公安局城北派出所、四会市城中区仓岗管理区办事处的公章。1998年11月12日，黄娇取得四会市城中街道仓岗社区居民委员会发放的误工补贴20元。2012年1月11日，黄娇取得四会市城中街道仓岗社区居民委员会发放的误工补贴10元。2013年12月19日，黄娇取得四会市城中街道仓岗社区村民2013年“冬至”节日款100元。2014年2月28日，黄娇向四会市城中街道仓岗社区居委会提交申请撤销户籍迁入协议。2014年3月3日，四会市城中街道仓岗社区居委会认为该协议未经村民会议表决通过，难以执行，作出同意撤销该协议的决定。2014年8月22日，仓岗经济联合社召开村民代表会议，讨论黄娇等人是否符合享受本村集体福利待遇，会议通过投票决定黄娇不符合享有本村集体福利待遇的要求。2014年9月1日，四会市城中街道仓岗社区居民委员会向城中街道综治信访维稳中心作出答复：关于“非转农”人员黄娇的户籍迁入是当时村委人员有选择性和欠缺公平、公正和透明的行为，且当时其在户籍迁入时已自愿签订了不享受本村福利的协议，在2014年3月3日，在没有经过村民大会和村代表会议讨论和签名的情况下，上一届居委成员与黄娇等人签订的“申请撤销户籍迁入协议”并加盖村委公章的行为是无效的，已严重违反村民组织法。2014年12月1日，城中街道办综治信访维稳中心向黄娇等人作出《关于罗焯斌等公民提出要求界定为仓岗经济联合社成员资格的意见书》，认为黄娇属于非婚迁入户口人员，符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，要经仓岗经济联合社社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。2018年8月15日，城中街道办作出城中办发[2018]47号《行政处理决定书》，认为黄娇的情况符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，要经仓岗经济联合社社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格，决定在未经仓岗社区经济联合社社委会或者理事会审查和成员大会表决确定黄娇成员资格之前，黄娇不享有仓岗经济联合社成员资格。黄娇不服，于2018年8月20日向四会市人民政府提起行政复议。2018年10月9日，四会市人民政府作出四府行复[2018]11号《行政复议决定书》，认为黄娇申请行政复议的理据不足，决定驳回黄娇的复议请求，维持城中街道办作出的城中办发[2018]47号《行政处理决定书》。另查明，2009年9月22日，四会市人民政府作出《授权书》，决定授权城中街道办对辖区内涉及农村妇女土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面产生的纠纷依法作出具体行政处理决定。原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”及第六十八条第三款“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”的规定,城中街道办具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员权益的法定职责，黄娇的申请涉及公民的基本权利，故对于仓岗经济联合社有关集体收益分配的决定是否侵害了黄娇的基本权利，城中街道办应当予以审查和监督，有做出处理决定的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，故对黄娇不服城中街道办的具体行政行为而申请的复议，四会市人民政府有作出复议决定的职权。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”的规定，本案中黄娇以照顾老人为由于1995年5月18日迁到四××市城中区××岗街××号，法律并无明确规定其是否具有成员资格，根据上述规定，黄娇是否具备仓岗经济联合社的集体经济组织成员资格，需要经过仓岗经济联合社的社委会或者理事会审查和成员大会表决表决通过。从现有证据无法显示仓岗经济联合社已经召开会议对黄娇的组织成员资格进行表决，故黄娇是否具有四仓岗经济联合社的成员资格应根据仓岗经济联合社社委会（理事会）审查，提交成员大会表决后确定。城中街道办对黄娇案涉申请作出的行政处理决定属事实清楚，适用法律、法规正确，处理恰当，应予以支持。同理，四会市人民政府作出的行政复议决定，也属事实清楚，适用法律、法规正确，处理恰当，应予以支持。因此，在仓岗经济联合社未对黄娇成员资格进行表决的情况下，黄娇要求确认其具有仓岗经济联合社的成员资格缺乏理据，原审法院不予支持。综上所述，原审法院判决：驳回黄娇的全部诉讼请求。上诉人黄娇不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1．撤销一审判决，改判撤销城中街道办作出的城中办发[2018]47号《行政处理决定书》和四会市人民政府作出四府行复[2018]11号《行政复议决定书》，并确认黄娇具有仓岗经济联合社的成员资格，依法应当享有成员待遇；2.判令一审、二审诉讼费用由城中街道办、四会市人民政府承担。事实和理由原审法院判决罔顾黄娇已具有集体经济组织成员资格这一事实，机械性地适用地方性规章，属适用法律错误。黄娇认为，集体经济组织成员的确定是以户口标准为基础，辅之以是否在本集体经济组织所在地长期生产、生活并根据权利义务关系是否形成的事实作为判断标准，集体经济组织成员除了户籍在本集体经济组织外，其生存保障也依赖于集体土地，除应享有和承担村民的权利义务外，还享有对集体土地的承包经营权、参加集体生产、参与集体收益分配、土地征用补偿等权利，并承担农田水利设施建设以及村级范围内的“一事一议”筹资筹劳等义务。本案中黄娇在1995年以方便照顾老人（家婆）为由已将户口迁入仓岗经济联合社处，其行为并无违反国家相关规定，仓岗经济联合社至今对黄娇的户口迁入并未表示异议，黄娇的户口状况应受到保护；同时，黄娇自1995年落户仓岗经济联合社处后享受国家给予黄娇的粮食定额供应，亦按照仓岗经济联合社的村规民约及法律法规、政策规定履行了缴交教育附加费、参加村民会议、参加选举及领取集体组织发放的补助费、分红款等，已履行了作为集体成员的相应义务且已享有成员权利，已与仓岗经济联合社之间形成紧密的权利义务关系，从而事实具备了仓岗经济联合社成员的资格。原审法院仅依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定就认定黄娇不具有仓岗经济联合社的社员资格属机械性适用地方性规章，《广东省农村集体经济组织管理规定》自2006年8月9日才正式公布施行，而黄娇的社员资格在1995年落户以来就已经事实存在。因此本案黄娇的实际情况并不适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定。2014年仓岗经济联合社换届选举后，因黄娇没有投票选举新上任的社区干部，新上任的干部召开社员代表会议，以黄娇的户口迁入是“非转农”为由，剥夺了黄娇的经济联合社成员资格，明显违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利”的内容。综上所述，城中街道办、四会市人民政府分别作出的城中办发［2018］147号行政处理决定书和四府行复[2018]11号行政复议决定书违反法律规定，依法应予以撤销。原审法院机械性适用地方性规章，与《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定相抵触，请二审法院依法改判确认黄娇具有仓岗经济联合社的成员资格，依法应当享有成员待遇。被上诉人城中街道办辩称：一、城中街道办作出的具体行政行为的程序合法。在作出处理决定前，城中街道办就黄娇一案作出进行调解，并出具了调处意见书，但次纠纷未能调解解决。城中街道办依据四会市人民政府的授权进行调查，在充分尊重仓岗经济联合社申辩意见的前提下作出了具体行政行为。二、城中街道办作出具体行政行为的事实清楚。黄娇并非仓岗经济联合社的成员，而是为了照顾老人而迁入户口的。黄娇迁入时与仓岗经济联合社签订了不享受福利协议，2014年3月3日双方同意撤销该协议，2014年8月22日经第三人村民代表投票表决，以黄娇户口迁入是“农转非”为由不认可其仓岗经济联合社成员资格。三、作出具体行政行为适用的法律正确。黄娇的情况符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，黄娇的成员资格要经仓岗经济联合社社委会或者理事会审查和成员大会表决为准。综上所述，城中街道办认为原审法院所作判决程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。被上诉人四会市人民政府辩称：原审法院作出的（2018)粤1203行初255号行政判决书认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持原审，驳回黄娇的上诉请求。针对黄娇的上诉请求以及理由，四会市人民政府认为根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的相关规定，由于黄娇并非仓岗经济联合社的原集体成员，只是因为需要照顾老人来迁入仓岗经济联合社的集体名下，在法律并无明确视定黄娇是否直接具有集体成员资格的情况下，应当按照上述规定的第十五条第三款的规定，先由黄娇所在的仓岗经济联合社集体表决决定黄娇是否具有该社成员资格后，黄娇才依法有权对仓岗经济联合社表决的事项提出异议，并要求城中街道办依法处理。在仓岗经济联合社未对黄娇集体成员资格的事项作出表决前，城中街道办所作出的城中办发［2018］47号《行政处理决定书》，四会市人民政府依法作出的四府行复［2018］11号《行政复议决定书》，均符合法律法规的规定，原审法院在综合各方举证依法作出的判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求在依法查明事实的基础上，驳回黄娇的上诉请求。原审第三人仓岗经济联合社述称:一、原审法院作出的判决认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。二、同意城中街道办及四会市人民政府的答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系请求撤销行政处理决定及复议决定引起的纠纷。本案争议的焦点是城中街道办事处作出的城中办发[2018]47号《行政处理决定书》和四会市人民政府作出四府行复[2018]11号《行政复议决定书》是否恰当、合法的问题。1995年5月18日，黄娇为照顾老人将户口迁往四××市城中区××岗街××号，属于农业户口，黄娇的丈夫卢木森的户口并非在四××市城中区××岗街××号，由于黄娇的户口不是迁往其丈夫户口所在地，故黄娇属于非婚迁移户口。对于非婚迁移户口，法律并未明确规定黄娇是否自动取得户口迁入地仓岗经济联合社的成员资格。《广东省农村集体经济组织管理规定(2013修订)》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”黄娇的户口在实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制后迁入仓岗经济联合社，根据上述法律规定，黄娇是否具有仓岗经济联合社的成员资格应由该社社委会或者理事会审查和成员大会表决确定。在没有证据显示仓岗经济联合社社委会或者理事会已对黄娇的成员资格进行审查，且召开成员大会表决的情况下，城中街道办适用上述规定，认为在经审查和表决前，黄娇不享有仓岗经济联合社成员资格，认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，应予以维持。四会市人民政府作出复议决定驳回黄娇的复议请求，维持城中街道办作出的[2018]47号《行政处理决定书》，亦无不当之处。综上，城中街道办作出的城中办发[2018]47号《行政处理决定书》和四会市人民政府作出四府行复[2018]11号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，内容合法，符合法定程序，处理恰当。黄娇认为本案适用法律错误的上诉意见，于理无据，本院不予采信。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规准确，处理结果恰当，本院予以维持。黄娇的上诉请求，理据不足，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄娇负担。本判决为终审判决。审判长  彭卓腾审判员  张国良审判员  赵晓云二〇一九年五月二十一日书记员  黄丹莉