广西壮族自治区贵港市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）桂08行终13号上诉人（一审第三人）广西粤桂广业控股股份有限公司，住所地：贵港市港**幸福路**,统一社会信用代码：91450800198227509B。法定代表人黄祥清，董事长。委托代理人李军，该公司员工。委托代理人黄雄高，广西万益（贵港）律师事务所律师。上诉人（一审被告）贵港市自然资源局（原贵港市国土资源局），住，住所地：贵港市港**荷城路**一社会信用代码：11450800007945250T。法定代表人张建文，局长。委托代理人陈海彬，贵港市不动产登记办证中心港南办事处副主任。委托代理人翁杰常，广西万益（贵港）律师事务所律师。被上诉人（一审原告）广西洁宝纸业投资股份有限公司，住所地：，住所地：贵港市港**幸福路**信用代码：9145080072767804XQ。法定代表人邓兰松，董事长。委托代理人翁文，江苏汇典律师事务所律师。一审原告广西洁宝纸业投资股份有限公司（以下简称洁宝公司）诉一审被告贵港市国土资源局（以下简称市国土局）、一审第三人广西粤桂广业控股股份有限公司（以下简称粤桂公司）土地行政登记一案，市国土局、粤桂公司不服贵港市港北区人民法院作出的（2018）桂0802行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，于2019年3月20日对当事人进行了询问。本案现已审理终结。一审法院查明，1992年10月，贵港市人民政府作出贵政函（1992）49号《贵港市人民政府关于将广西贵港甘蔗化工厂所属水泥车间改为法人企业的批复》，同意广西贵港甘蔗化工厂所属水泥厂车间改为法人企业。1993年3月31日，广西壮族自治区经济体制改革委员会作出桂体改股字（1993）50号《关于广西贵港甘蔗化工厂进行股份制改组的批复》，同意广西贵港甘蔗化工厂独家发起，采取定向募集方式改组为股份制试点企业，名称定为“广西贵糖（集团）股份有限公司”（以下简称贵糖公司）。1994年4月23日，广西壮族自治区土地管理局作出桂土征（1994）18号《关于划拨土地作为广西贵港甘蔗化工厂水泥项目建设用地的批复》（以下简称18号用地批复），同意划拨广西国营西江农场土地共计699.45亩土地作为广西贵港甘蔗化工厂水泥项目建设用地。1997年12月25日，贵港市国有资产管理局作出贵国资字（1997）34号《关于同意广西贵糖集团有限公司将所属水泥厂全部资产调拨给广西贵港市桂花水泥有限公司的批复》，同意贵糖公司将所属水泥厂全部资产调拨给广西贵港市桂花水泥有限公司（以下简称桂花水泥公司），即将水泥厂资产从贵糖公司剥离，设立桂花水泥公司，所调拨的资产经评估，包括上述699.45亩土地。在剥离过程中，形成了桂花水泥公司对广西贵港市榴花造纸公司、广西贵港市桂花纸品公司、广西贵糖劳动服务公司三个公司（以下简称三公司）的债务，各方于2000年11月23日签订了债权债务确认书及补充确认书，明确桂花水泥公司欠三公司的欠款总额，并签订了还款协议。2001年，三公司与广西贵港市嘉华纸业有限公司资产重组，设立洁宝公司，三公司的债权债务由洁宝公司承接。同年11月，贵糖公司作出贵糖集团办字（2001）149号《关于同意广西贵港市桂花水泥有限公司用生产性土地抵押债务的批复》，同意桂花水泥公司用669.45亩生产性土地抵押所欠洁宝公司债务。2005年6月15日，贵港市人民政府向市国资委作出贵政函（2005）113号《关于同意贵港市桂花水泥有限公司处置偿还债务的批复》批复，同意以公开拍卖方式处置桂花水泥公司的所有资产，所得收入（含土地出让金）用于偿还企业债务；如多次拍卖不成交致拍卖底价低于桂花水泥公司所欠洁宝公司债务时，同意在不改变土地使用性质的情况下通过协议转让方式将桂花水泥公司所有资产转让给洁宝公司，抵销企业所欠洁宝公司的债务，桂花水泥公司处置资产偿还债务后，退出国有行列。该批复抄送市国土局、贵糖公司、桂花水泥公司和洁宝公司等单位。后因拍卖无果，2006年8月7日，贵港市人民政府国有资产监督管理委员会、洁宝公司和桂花水泥公司三方签订《产权重组协议》、《产权重组补充协议》，同意由洁宝公司对桂花水泥公司实施吸收合并。并明确产权重组土地使用面积及范围，其中一块地块“3.已付款但未办证的41亩，该地块位于独山脚东侧，与贵国用（2003）字第0098号地块西面界线相连，具体界址以土地管理部门核定为准。”同年8月24日，洁宝公司向市国土局提交洁宝纸业办字（2006）14号《关于解决广西贵港市桂花水泥有限公司土地使用权遗留问题的报告》，申请完善相关土地过户手续，以及办理已付款未办证的41亩土地使用证。市国土局于同年9月6日作出贵国土资函（2006）138号《关于广西贵港市桂花水泥有限公司土地有关问题的复函》，要求洁宝公司提供上述已付款未办证41亩土地的有关用地批准文件和已付款的票据后依法办理。2006年10月30日，洁宝公司再次向市国土资源局提交洁宝纸业办字（2006）第22号《关于办理土地使用权证书的请示》，申请办理上述已付款未办证41亩土地的土地使用权证。同年11月28日，市国土资源局作出贵国土资函（2006）178号《关于完善征地手续办理土地使用权证书问题的复函》，答复洁宝公司，对于已付款但没有办证的宗地，请与市地产服务中心联系进行核定后，可以依法补办土地使用权出让手续。2014年6月25日，贵糖公司以广西壮族自治区经济体制改革委员会桂体改股字（1993）50号《关于广西贵港甘蔗化工厂进行股份制改组的批复》、18号用地批复、征地协议等作为土地权属来源证明依据，向市国土局申请办理包括上述洁宝公司曾申请办理的已付款未办证41亩土地在内的45225.44平方米土地的国有土地使用权证，2014年12月5日，市国土局向贵糖公司核发贵国用（2014）第00979号国有土地使用证（以下简称979号土地证），该证记载的土地使用权人是贵糖公司，土地座落于贵港市港北区仙衣路东侧，使用权类型是划拨，地类用途是旱，地类用途是旱地积45225.44平方米。2015年5月26日，洁宝公司向市国土局提交洁宝纸业办字（2015）第0501号《关于对广西贵糖（集团）股份有限公司申请登记国有土地使用权申明异议并要求为我公司办理土地使用权登记的报告》，提出对979号土地证申请土地登记异议及要求办理土地使用权登记。2016年10月12日，洁宝公司向贵港市人民政府、市国土局提交洁宝纸业办字（2016）第1012号《关于对广西贵糖（集团）股份有限公司土地使用权登记（土地证号（2014）009**）复查的请示》，申请对979号土地证登记的合法性进行重新复查。2018年5月8日，市国土局向洁宝公司作出《关于贵国用（2014）第00979号宗地土地登记复查事项的答复》，答复称颁发979号土地证，系按照《广西壮族自治区土地登记办法》第十五条、第二十七条等相关规定办理登记，程序合法，不存在过错。鉴于贵糖公司在办理该土地证时没有提供资产处置的材料，且贵糖公司对洁宝公司的主张不予认同，对于该地块归属的确认由双方进一步协商解决。如达成一致意见后，再依法进行转移登记。洁宝公司不服，遂提起本案行政诉讼，请求撤销979号土地证，并判决市国土局将979号土地证中的41亩土地使用权更正为洁宝公司。一审法院另查明，2018年7月23日贵糖公司变更名称为粤桂公司，并办理了工商变更登记。一审法院认为，根据《广西壮族自治区土地登记办法》第十一条规定,申请土地登记，申请人应对申报内容和提交材料的真实性负责。上述规定的“真实性”，不仅指申请材料的客观真实性，还应包括材料的完整性。本案中，桂花水泥公司从贵糖公司剥离后，因债务问题对资产重组，资产重组包括案涉土地在内，对此情况第三人和被告是知晓的。但第三人在申请办理涉案土地登记时，未提交上述桂花水泥公司资产重组的相关材料，被告也未对上述情况进行核实，在此情况下核发979号土地证给第三人，属于认定事实不清，证据不足。原告曾于2006年先后两次向被告申请办理涉案土地的使用权证，第三人于2014年申请办理979号土地证，涉案土地权属明显存在争议。根据《广西壮族自治区土地登记办法》第十八条规定，登记期间，发现土地权属有争议尚未解决的，土地行政主管部门应当暂缓登记。本案中，被告收到第三人的办证申请后，应全面审查，暂缓登记，待土地权属明确后再进行审核，被告径行发证违反法定程序，依法应予撤销。关于原告提出将979号土地证中41亩土地的使用权人变更登记为原告的请求，属另一法律关系，不属本案审查范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项规定，判决：撤销被告颁发的979号土地证；驳回原告洁宝公司的其他诉讼请求。粤桂公司上诉称，1.上诉人一直占用和使用诉争地块至今，诉争土地的权属属于上诉人。被上诉人在申请相邻土地使用证登记时，让上诉人作为相邻人在四至界址上盖章确认，可以反映其亦认定对应界址线的979号土地证项下的土地使用权人是上诉人。2.上诉人依法提交了土地登记申请、征地协议等土地权属来源的相关文件并依法缴纳了土地征地款。市国土局在办理979号土地证时已履行了审查义务，并进行了公示，在公示期间被上诉人并未提出异议。一审判决忽略了市国土局办证过程中的公示程序，认为被上诉人在2006年申请对涉案土地办证，上诉人在2014年申请办证，从而认定涉案土地权属存在争议是错误的。3.市国土局于2014年12月5日核发979号土地证，洁宝公司于2018年8月才起诉，超过了法定起诉期限。综上，上诉人取得979号土地证是合法的，请求二审法院依法撤销一审判决。市国土局上诉称，1.一审判决认定登记机关将地籍调查表交由申请人处理属于违法情形，从而认定办证程序违法，是错误的。根据《土地登记办法》第九条规定，地籍调查表并，地籍调查表并不是必须由登记机关进行调查填写适用法律错误。根据《土地登记办法》第九条、《广西壮族自治区土地登记办法》第十一条规定，申请材料的全面性、真实性是由申请人负责，而不是由登记机关负责。另根据国土资发（2012）134号《国土资源部关于规范土地登记的意见》第八条规定，以及广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终133号行政判决书，登记机关在登记审查时，对申请材料进行的是形式审查而不是实质审查。本案中，一审第三人在申请土地登记时，提交的土地权属来源文件，在形式上不存在瑕疵，登记机关在审核时已尽了审慎审查义务。一审判决事实认定错误、适用法律错误，请求二审依法撤销并驳回洁宝公司的诉讼请求。被上诉人洁宝公司答辩称，1.根据《土地登记办法》第九条、《城镇地籍调查规程》以及《广西壮族自治区土地登记办法》规定，登记机关的调查人员应当召集本宗地和邻宗地的指界人到现场共同指界，登记机关应当对地籍调查表的真实性负责。2.根据《广西壮族自治区土地登记办法》第十三条第三款、第十四条、《土地登记办法》第十四条、国土资发（2012）134号《国土资源部关于规范土地登记的意见》第八条以及在2017年11月29日才废止的国土资发（2003）383号《国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》的规定，登记机关应当对土地登记的申请材料进行全面审查，而不是形式审查。同时登记机关引用的（2018）桂行终133号行政判决书的“本院认为”以及在2016年5月24日最高人民检察院发布的十件行政诉讼监督典型案例中的第七件，都能证明这一点。3.粤桂公司所提交的土地权属来源证明文件不能证明争议地属于其所有，相邻土地颁证过程中的文件也不能作为确定本案诉争土地权属的依据。同时《地籍调查表》仅有单位盖章并不符合《城镇地籍调查规程》和《土地登记规则》规定。粤桂公司诉称其一直占用和使用争议地，但无证据证明，且也不能因其侵权行为而取得物权。由于颁证行为本身无效，不能因为进行了公示且无人提出异议就可以确认土地权属。4.在2005年6月15日贵港市人民政府向市国资委作出的贵政函（2005）113号《关于同意贵港市桂花水泥有限公司处置资产偿还债务的批复》以及2006年8月7日贵港市人民政府、市国资委与答辩人及桂花水泥公司签订的《产权重组协议》和《产权重组补充协议》中，都能证明涉案土地权属属于洁宝公司，而这些文件都被抄送给了市国土局和粤桂公司的前身贵糖公司。因此粤桂公司故意隐瞒涉案土地权属已于1997年被依法确权给桂花水泥公司的事实，且，市国土局在明知涉案土地权属属于洁宝公司的情况下仍颁发涉案土地证违法，应予撤销。请求二审法院驳回上诉。二审期间，各方当事人均未向本院提交新的证据材料。经审查，一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明事实与一审查明事实一致。另查明，贵糖公司于2014年对涉案土地申请办证时，向市国土局提交广西壮族自治区经济体制改革委员会桂体改股字（1993）50号《关于广西贵港甘蔗化工厂进行股份制改组的批复》、18号用地批复、征地协议书作为土地权属来源证明依据。2017年6月13日，贵港市国土资源测绘院制作的《41亩异议土地范围示意图》，显示争议的41亩土地位于原贵港甘化厂扩建年产60万吨水泥厂用地红线范围内。因机构改革原因，2019年1月15日，自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅作出厅发（2019）53号《关于印发〈贵港市机构改革方案〉的通知》，将贵港市国土资源局的职责和市发改委、市住建委、市水利局等部门的部分职责整合，组建贵港市自然资源局，原贵港市国土资源局的职能由贵港市自然资源局承担。本院认为，关于原告起诉是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，洁宝公司分别于2015年5月26日、2016年10月12日向市国土局和贵港市人民政府提出对979号土地证登记异议和复查，市国土局于2018年5月8日作出答复，洁宝公司基于对相关国家机关的公信力以及处理争议事项的信赖而耽误法定起诉期限，符合上述不属于其自身的原因耽误起诉期限的规定，洁宝公司于2018年8月13日起诉没有超过法定起诉期限。故，粤桂公司主张洁宝公司已超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予采纳。关于979号土地证土地权属来源是否清楚的问题。《广西壮族自治区土地登记办法》第十一条、十四条、十八条第（七）项规定，申请土地登记，应当提交土地登记申请书、申请人的身份证明、权属证明文件和其他相关材料。申请人应对申报内容和提交材料的真实性负责。土地行政主管部门根据土地登记申请、申请人提交的材料和地籍调查成果进行全面审核，符合登记要求的，应当予以登记。登记期间，发现有下列情形之一的，土地行政主管部门应当暂缓登记：（七）其他应当暂缓登记的情形。土地行政主管部门作出暂缓登记决定的，应当书面通知申请人。本案中，贵糖公司在申请办理979号土地证时，提交的土地权属来源依据主要是广西壮族自治区土地管理局同意划拨699.45亩土地给广西贵港甘蔗化工厂作为建设水泥厂项目用地的18号用地批复。市国土局对贵糖公司的土地登记申请进行了形式审核，地籍调查，进，地籍调查序，公示期间没有收到异议，形式上符合土地登记办法的程序。但根据本案查明事实，1994年18号用地批复最初划拨给广西贵港甘蔗化工厂的699.45亩土地作为建设水泥项目用地，已于1997年调拨给了桂花水泥公司。桂花水泥公司从贵糖公司剥离后，因债务问题对资产进行重组，2005年经贵港市人民政府贵政函（2005）113号批复，同意在不改变土地使用性质的情况下通过协议转让方式将桂花水泥公司所有资产转让给洁宝公司，该批复抄送市国土局及贵糖公司。2006年经贵港市国资委、洁宝公司、桂花水泥公司三方达成的产权重组协议及补充协议，由洁宝公司对桂花水泥公司债权债务实施吸收合并，重组资产包括桂花水泥公司使用的18号用地批复的699.45亩土地在内，至此，上述699.45亩土地权属已转归洁宝公司所有。对于上述699.45亩土地权属变更情况贵糖公司应当知晓。2006年洁宝公司曾就原来桂花水泥公司的土地向市国土局申请办证，其中包括涉案的41亩土地，市国土局复函要求洁宝公司补充完善相关手续后再予办理。因此，对贵糖公司2014年申请包括涉案土地进行登记，以18号用地批复作为土地权属来源依据，因18号用地批复的699.45亩土地权属已经发生变更，在没有其他最终权属来源变更依据情况下，其申请土地登记，属于土地权属来源不清、依据不足的情形。市国土局对土地权属来源依据应当全面审核，要求贵糖公司进一步补充提供最终权属来源依据，如贵糖公司不能提供，应当暂缓登记。市国土局在贵糖公司没有提交其他权属来源依据、涉案土地权属来源不清的情况下，颁发979号土地证，不符合上述法律规定。一审判决撤销979号土地证，并无不妥。综上，一审法院认定事实清楚，判决正确，两上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由上诉人广西粤桂广业控股股份有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 陆守全审 判 员 廖赞军审 判 员 王健玲二〇一九年五月十日法官助理 方泽民书 记 员 廖广华附：相关法律法规、司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《广西壮族自治区土地登记办法》第十一条申请土地登记，应当提交土地登记申请书、申请人的身份证明、权属证明文件和其他相关材料。代理申请的，应当提交授权委托书、代理人的身份证明。境外（含港澳台）申请人的授权委托书应当依法办理公证或者认证。授权委托书应当载明委托事项和权限。申请人名称已变更的，应当提供名称变更证明材料。申请农村宅基地登记的，应当提交户籍证明材料。提交土地登记申请书，申请人为公民的应由申请人签名或者捺印，申请人为单位的应盖章。代理申请的，代理人应当签名（捺印）或者盖章。申请人应对申报内容和提交材料的真实性负责。第十四条土地行政主管部门根据土地登记申请、申请人提交的材料和地籍调查成果进行全面审核，符合登记要求的，应当予以登记。登记的主要内容有：（一）土地权利人；（二）土地权属性质；（三）土地使用权类型；（四）土地权属来源；（五）土地座落、所在图幅号、宗地号；（六）土地界址；（七）土地面积；（八）土地用途、土地使用条件；（九）土地取得时间、土地使用期限；（十）他项权利；（十一）登记日期；（十二）其他登记内容。第十八条登记期间，发现有下列情形之一的，土地行政主管部门应当暂缓登记：（一）土地使用权转让、出租、抵押期限超过土地有偿使用期限；（二）没有缴纳有关税费；（三）土地权属发生争议尚未解决；（四）土地违法行为尚未处理；（五）土地权利被依法查封；（六）申请人或者其他利害关系人对登记公告内容提出异议，需要进行处理；（七）其他应当暂缓登记的情形。土地行政主管部门作出暂缓登记决定的，应当书面通知申请人。