青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2018）青01行初98号原告：李保鹏等177人，名单附后。上述177人的诉讼代表人：苏生虎，男，汉族，1972年11月11日出生，公民身份号码：×××，住青海省××县号。李尔柱，男，汉族，1964年10月3日出生，公民身份号码：×××,住青海省××县号。雷有良，男，汉族，1973年9月12日出生，公民身份号码：×××，住青海省××县号。李保鹏，男，汉族，1954年3月25日出生，公民身份号码：×××，住青海省××县号。赵宗福，男，汉族，1955年7月20日出生，公民身份号码：×××，住青海省××县号。上述177人的委托诉讼代理人：郭云鹏，北京市智舟律师事务所律师。被告：大通回族土族自治县人民政府,组织机构代码：01500XXXX，住所地：大通县人民路**。法定代表人:魏成玉，县长。行政机关负责人：黄海泉，副县长。委托诉讼代理人:全延龙，大通县自然资源局土地统征储备中心主任。委托诉讼代理人:姚海霞，青海凡圣律师事务所律师。原告李保鹏等177人与被告大通回族土族自治县人民政府（以下简称县政府）、被告西宁市人民政府（以下简称市政府）撤销行政行为一案，本院于2017年12月14日受理后，于2018年5月10日作出（2017）青01行初89号行政判决书，宣判后，李保鹏等177人不服提出上诉，青海省高级人民法院于2018年9月24日作出（2018）青行终88号行政裁定书，裁定撤销原判、发回重审。本院于2018年11月21日受理后，分别立案送达。本案系确认行政行为无效案。本院依法组成合议庭，于2019年4月19日公开开庭审理了本案。原告李保鹏等177人的诉讼代表人苏生虎、李尔柱、李保鹏、赵宗福、雷有良及委托诉讼代理人郭云鹏，被告县政府的行政机关负责人黄海泉及其委托诉讼代理人全延龙、姚海霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉的行政行为：2016年5月25日，县政府作出的大政（2016）86号《关于同意收储北川工业园区土地的批复》。原告李保鹏等177人诉称，黄家寨镇人民政府于2016年开始征收原告集体土地，因对征收补偿标准不服，部分原告到大通县信访局上访，2017年6月7日，大通县信访局出具大国土资（2017）102号《关于黄家寨镇上赵村部分村民上访事宜的答复》，告知先进行土地征收工作再进行土地农转用报批，征收行为已由大政（2016）86号《关于同意收储北川工业园区土地的批复》批准。原告认为，该批复违反相关法律规定，侵害了原告的基本权益，被告县政府不具有行政主体资格、没有依据、超越职权、违反法定程序，征收行为重大且明显违法，现诉至法院，请求人民法院依法确认被告县政府作出的大政（2016）86号《关于同意收储北川工业园区土地的批复》无效，并停止征收行为，本案诉讼费用由被告县政府承担。原告李保鹏等177人向本院提交以下证据材料：1、李保鹏等177人身份证复印件及集体土地承包经营权证复印件，证明原告主体资格适格，所涉土地在征收范围内；2、大政（2016）86号《关于同意收储北川工业园区土地的批复》，证明批复中包含原告李保鹏等177人土地在内共2000亩集体土地被征收储备的事实；3、大国土资（2017）102号《关于黄家寨镇上赵村部分村民上访事宜的答复》，证明2017年6月9日原告李保鹏等177人才知道大政（2016）86号批复，同时证明征收的系集体土地，亦没有办理相关农转用手续的事实；4、青政土函（2016）50号批复及“一书三方案”，证明被告未履行农转用相关手续的事实；5、青政（2015）61号文件，证明补充标准为每亩74100元的事实；6、大政（2016）36号批复，证明被告违反青政（2015）61号文件规定，降低法定补偿标准的事实；7、大通县土地利用总体规划节选和黄家寨镇土地利用总体规划图，证明上赵村在城市规划区以内的事实；8、（2017）青01行初88号行政裁定书、（2018）青行终87号行政裁定书、（2018）最高法行申10357号行政裁定书、送达回证，证明本案系对批复提起确认无效的行政诉讼。被告县政府辩称，大政（2016）86号文件是县政府下发给大通县国土资源局土地征收储备中心进行征收储备的文件，该文件的内容并不违反法律规定，该文件的依据是青海省人民政府作出的青政函（2013）70号关于大通县土地利用总体规划（2006-2020）的批复和青海省人民政府青政函（2016）50号关于大通县2016年度第一批次城镇建设用地的批复，所以政府作出的（2016）86号批复是合法有效的。在2016年5月发出征收通告后，已经有129人陆续领取补偿费用，证明原告已经知道相关征地事宜，双方只是在征收补偿标准上有争议，其现在诉至法院请求确认无效与事实不符并超过法律规定的诉讼时效。综上，被告县政府作出的批复符合法定程序，并无不当，请求人民法院依法驳回原告李保鹏等177人的诉讼请求。被告县政府向本院提交了如下证据：1、青海省人民政府作出的青政函（2013）70号关于大通县土地利用总体规划（2006-2020）的批复；2、大通回族土族自治县土地利用总体规划（2006-2020）；3、青海省人民政府关于大通县2016年度第一批次城镇建设用地的批复，青政土函（2016）50号；4、大通回族土族自治县国土资源局关于收储北川园区土地的请示，大土（2016）109号；5、2016年5月16日，第二十九次集体土地征收和国有土地处置会议纪要；6、大通县政府作出《大通回族土族自治县人民政府关于同意收储北川工业园区土地的批复》大政（2016）86号批复；7、大通回族土族自治县人民政府关于同意《大通县北川工业园区2015年度土地储备项目征地补偿标准及工作方案》的批复；8、2016年5月26日作出的征收储备《通告》(复印件)。上述证据证明为加快北川工业园区的发展，保障招商引资项目及时落地，由县土地统征储备中心对相关土地进行征收储备及在征地报批前以书面形式将拟征地的用途、位置、补偿标准等告知被征地农村集体经济组织和农户等事实。同时，被告县政府提交《土地管理法》等法律相关规定为其作出被诉行政行为的法律规范依据。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，认证如下：原告李保鹏等177人提交的证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，对真实性予以确认，对关联性结合案件事实予以认定；被告县政府提交的证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，对真实性予以确认，对关联性结合案件事实予以认定。被告县政府提交的法律规范依据，合法有效，本院予以确认。根据以上经过质证、认证的证据以及庭审查明的情况，本院确认事实如下：2016年5月11日，大通县国土资源局向县政府上报《大通回族土族自治县国土资源局关于收储北川园区土地的请示》（大土〔2016〕109号）。2016年5月25日，县政府作出《大通回族土族自治县人民政府关于同意收储北川工业园区土地的批复》（大政〔2016〕86号），同意将长宁镇下严村、陈家庄村的1000亩集体土地，黄家寨镇上赵家磨村、下赵家磨村、杨家寨村的1000亩集体土地，由县土地统征储备中心进行征收储备。2016年5月26日，大通县人民政府下发《通告》，明确征地相关事宜及补充标准，并于28日在征收范围内进行张贴，李保鹏等177人中有129人已经陆续领取了相关补偿费用。2017年11月21日，李保鹏等177人以县政府作出的《大通回族土族自治县人民政府关于同意收储北川工业园区土地的批复》（大政〔2016〕86号），违反法律规定属无效为由诉至法院。审理中，县政府确认涉案土地的征收储备工作已经停止。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”的规定，被告县政府具有主体资格。被告县政府作出的《批复》对原告李保鹏等177人的权利、义务产生了实际影响，故李保鹏等177人据此提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及第二十五条的规定，具有原告主体资格。根据大通回族土族自治县国土资源局上报的《大通回族土族自治县国土资源局关于收储北川园区土地的请示》（大土〔2016〕109号）所述“…拟将长宁镇下严村…黄家寨镇上赵家磨村…的土地经省人民政府批准转为国有建设用地后，进行征收储备”和被告县政府作出的《大通回族土族自治县人民政府关于同意收储北川工业园区土地的批复》（大政〔2016〕86号）及相关会议纪要，不足以证明被告县政府对案涉土地的批复已经取得省级人民政府的批准同意，且案涉土地面积超出青政土函（2016）50号批复土地面积，虽然被告县政府提出2006年-2020年大通县土地利用总体规划已经青海省人民政府同意，且根据土地利用年度计划，对案涉土地的相关手续在分批次上报青海省人民政府批准的意见，但未提供充分证据证实案涉土地已经取得青海省人民政府批复同意，故其在作出该征收储备批复时依据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”规定，本案中被告县政府不属于该规定中“行政行为有实施主体不具有行政主体资格”、其作出的大政（2016）86号批复亦不属于“没有依据”等情形，同时该规定中对无效行政行为判断标准为存在“重大且明显”违法情形，对于“重大且明显违法”应从内部要素和外部要素两方面进行考量，如果行政行为从外观上看不具有执行力、欠缺必要的法定形式要件，那么从外观上即可判断行政行为存在重大、明显违法；外观上无重大瑕疵则应从内部构成要件上考量是否存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等明显超越职权、内容明显违法、严重违反法定程序等重大或明显违法；不管是内部要素还是外部要素，“重大”和“明显”违法两个条件应同时具备，仅仅重大而不明显，或仅仅明显而不重大，都不足以认定属于第七十五条规定的无效行政行为。本案中，为加快北川工业园区发展，统筹协调合理安排用地需求，被告县政府根据县国土部门的请示所作出的批复，虽存在瑕疵，但并不符合第七十五条中不具有主体资格和没有依据的规定，同时，根据当事人双方的举证及查明的事实，尚不足以证明被告县政府的行政行为有重大且明显违法情形，且涉案土地的征收储备工作已经停止。本院在向原告李保鹏等177人进行释明和建议后，其仍坚持确认无效，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十四条的规定，应驳回其诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李保鹏等177人全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告李保鹏等177人负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审 判 长 韩雪梅审 判 员 任 宁人民陪审员 朱晓东 二〇一九年五月十三日书 记 员 马晓瑞附:本案适用的法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不能成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。附：原告李保鹏等177人身份信息原告：李保鹏，男，年月日出生，汉族，住青海省××县号，身份证号：。原告：肖军，男，年月日出生，汉族，住青海省××县号，身份证号：。原告：苏生仁，男，年月日出生，汉族，住青海省××县号，身份证号：。原告：苏明智，男，年月日出生，汉族，住青海省××县号，身份证号：X。原告：袁秀兰，女，年月日出生，汉族，住青海省××县号，身份证号：。原告：曹国柱，男，年月日出生，汉族，住青海省××县号，身份证号：。原告：李贵，男，年月日出生，汉族，住青海省××县号，身份证号：。原告：肖国财，男，年月日出生，汉族，住青海省××县号，身份证号：。原告：严印章，男，年月日出生，汉族，住青海省××县号，身份证号：X。原告：曹国栋，男，年月日出生，汉族，住青海省××县号，身份证号：。原告：王正存，女，年月日出生，汉族，住青海省××县号，身份证号：。原告：肖有林，男，年月日出生，汉族，住青海省××县号，身份证号：。原告：陈占花，女，年月日出生，汉族，住青海省××县号，身份证号：。