湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终520号上诉人（一审原告）：陈元朝，男，1951年11月27日出生，汉族，住岳阳市云溪区。委托代理人：陈利智，男，1979年11月21日出生，汉族，住岳阳市云溪区，系陈元朝儿子。被上诉人（一审被告）：岳阳市人民政府。住所地：岳阳市金鹗中路**。法定代表人：李爱武，市长。委托代理人：王强，岳阳市司法局工作人员。委托代理人：姚华平，岳阳市司法局工作人员。上诉人陈元朝因诉被上诉人岳阳市人民政府（以下简称岳阳市政府）不履行法定职责一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2018）湘06行初180号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省岳阳市中级人民法院经审理查明：陈元朝以岳阳市云溪区人民政府为行政复议被申请人，于2018年7月18日通过邮政ＥＭＳ的形式向岳阳市政府市长李爱武邮寄了行政复议申请书。据ＥＭＳ查询系统显示，该邮件于2018年7月19日由岳阳市××收发室他人签收，经核实该份申请书由岳阳市政府后勤工作人员刘岳兰签收。刘岳兰签收后，未将该材料转递至岳阳市政府法制办。因陈元朝认为岳阳市政府在收到申请后没有在法定期限内作出行政复议决定违法遂引发本案诉讼。湖南省岳阳市中级人民法院认为，本案的争议焦点为：陈元朝向岳阳市政府法定代表人邮寄申请是否合法、岳阳市政府是否存在未履行行政复议法定职责的违法行为。对此，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”的规定，行政复议申请以行政复议机关负责法制工作的机构收到之日为准。该规定要求行政复议申请人提出的申请应按照法律法规规定的形式向行政机关负责法制工作的机构提出。行政机关对不符合法定申请形式、未依法向法制工作的机构提出的申请，可以根据具体情况作出相应处理。本案中，陈元朝虽然在2018年7月18日邮寄了行政复议申请，但其邮寄的行政复议申请书收件人为“李爱武”，单位名称为“岳阳市政府”，该方式原则上并不符合行政复议申请的形式要件，且根据邮政查询系统显示2018年7月19日岳阳市××收发室签收，而收发室的签收并不能代表行政复议机关负责法制工作机构确已收到。现查明，岳阳市政府法制办在陈元朝本次向法院提起行政诉讼时才得知申请行政复议的内容，在此情况下认定岳阳市政府收到行政复议申请之日的时间应以负责法制工作机构实际收到转送的申请书之日为准并以此计算复议期限。故本案岳阳市政府未向陈元朝做出行政复议决定并无不当，不构成未履行行政复议的法定职责。但需要指出的是，即使本案陈元朝未向岳阳市政府法制工作机构提出申请，而向岳阳市政府法定代表人提出，岳阳市政府仍应及时保障陈元朝的知情权予以答复。本案陈元朝邮寄的申请因一直未得到回复而导致诉讼，虽岳阳市政府法制工作部门因未实际收到转送申请而不便于计算复议期限，但从中反映出岳阳市政府工作不甚规范严谨的事实也应予改进，以节约行政和司法资源。综上，陈元朝主张岳阳市政府不履行行政复议法定职责行为违法的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈元朝的诉讼请求。原审案件受理费50元，由陈元朝负担。陈元朝不服上述判决，向本院提出上诉称：1.上诉人于2018年7月23日向岳阳市政府邮寄了行政复议申请，收件人为岳阳市政府法人代表李爱武，邮件封面备注了“行政复议申请材料”，完全符合行政复议申请形式要件，一审适用法律错误。2.一审未按规定向上诉人送达被上诉人答辩状及证据，违反法定程序。3.一审遗漏上诉人关于依法确认岳阳市政府未履行行政复议法定职责行政不作为的诉讼请求。4.上诉人从邮寄行政复议申请到岳阳市××收发室签收行政复议申请，上诉人已完全履行了行政复议申请义务。一审认定事实错误。请求：撤销一审判决，指令一审继续审理；本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人岳阳市政府答辩称：1.上诉人系向市长个人邮寄信件，而非向答辩人邮寄信件。2.答辩人自始至终未收到上诉人的行政复议申请，上诉人所称的行政复议申请并未受理。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，申请人可以向行政复议机关-市政府申请行政复议，也可以向行政复议机构-市政府法制办申请行政复议，而不应向行政复议机关法定代表人个人或其他负责人个人提出申请。向个人邮寄提出行政复议申请，不利于对申请人的权利保护，由此造成的耽误、丢失等不利后果，应由申请人个人承担。3.答辩人不存在不履行行政复议职责的情形，不构成行政不作为。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定的行政复议机关作出行政复议决定的期限，是自受理申请之日起算，市政府法制办没有收到行政复议申请，则无法启动行政复议办理程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院查明：陈元朝认为岳阳市审计局政府信息公开不作为，其以岳阳市审计局为行政复议被申请人，于2018年7月18日通过邮政ＥＭＳ邮寄本案诉称的复议申请材料，ＥＭＳ快递单号：1084898007929，该快递单封面注明的收件人为李爱武，电话为0730-88××××1、888****，单位名称为岳阳市政府，封面备注为“行政复议申请材料”。据ＥＭＳ查询系统显示，该邮件于2018年7月19日由收发室他人收。诉讼中，陈元朝将行政复议申请材料作为证据提交给了一审法院，岳阳市政府进行了质证。本院（2018）湘行终1484号行政判决查明：2018年3月4日，陈元朝因认为岳阳市云溪区政府未履行信息公开义务，向岳阳市政府邮寄行政复议申请书，3月5日岳阳市政府办公楼收发室收到该邮件，3月16日转岳阳市法制办，该办于同日对该行政复议申请进行了登记。2018年5月16日，岳阳市政府作出岳政复决字[2018]28号行政复议决定书。根据陈元朝提交的证据，此次行政复议申请材料的邮寄方式为收件人李爱武，单位名称为岳阳市人民政府。本院（2019）湘行终2号行政判决查明：陈元朝于2018年5月30日通过快递向岳阳市政府市长李爱武邮寄了关于岳阳市住建局未履行信息公开职责的行政复议申请。2018年5月31日，岳阳市政府办公楼收发室收到该邮件，于6月19日转岳阳市政府法制办，该办于同日对该行政复议申请进行了登记。2018年7月30日，岳阳市政府作出岳政复决字[2018]102号行政复议决定书。本院对原审查明认定的其他事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点为上诉人向李爱武邮寄了行政复议申请是否可以视为向岳阳市政府申请了行政复议，被上诉人是否存在未履行行政复议法定职责的行为。第一，关于上诉人向李爱武邮寄行政复议申请是否可以视为向岳阳市政府申请了行政复议的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，上诉人陈元朝因认为岳阳市审计局政府信息公开不作为，其向岳阳市政府申请行政复议，但因陈元朝将相关的行政复议申请材料直接邮寄给岳阳市政府法定代表人李爱武，而非岳阳市政府，从而引发岳阳市政府工作人员能否根据邮件的封面识别该信件是私人信件还是向岳阳市政府申请行政复议的邮件问题。首先需要指出的是，虽然李爱武是岳阳市政府的法定代表人，但根据法律规定和邮寄惯例，如果陈元朝是向岳阳市政府提出行政复议申请且采用的是邮寄方式送达申请材料，就应当将岳阳市政府作为收件人，而陈元朝将向岳阳市政府提出的行政复议申请材料直接邮寄给李爱武的方式，不符合通常的邮件惯例，也不利于提高行政效率甚至容易造成邮件丢失。但本案的情形是虽然涉案的邮件是邮寄给岳阳市市长李爱武，但该邮件封面标有“行政复议申请材料”字样。根据常理，岳阳市政府工作人员能够从表面识别出该信件是行政复议申请而非李爱武同志的私人信件，岳阳市政府应以保障复议申请权和减轻申请人负担为原则，及时按照相应的工作流程作出处理。岳阳市政府以涉案邮件系李爱武的个人信件为由未及时有效处理，理由不充分。同时，根据本院查明的情况，陈元朝于2018年还曾两次采用与本案相同的方式向李爱武邮寄行政复议申请，岳阳市政府在收到后均予以受理并作出了行政复议决定。因此，上诉人向李爱武个人邮寄行政复议申请虽然形式上不规范，但结合以往岳阳市政府处理寄给李爱武个人行政复议申请邮件的方式，亦有岳阳市政府负责法制工作的机构收到复议申请并已经作出了行政复议决定的情形，故本案在岳阳市××收发室已经签收的情况下，可以视为岳阳市政府已经收到了上诉人的复议申请。第二，关于被上诉人是否存在未履行行政复议法定职责的行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。本案中，岳阳市××收发室于2018年7月19日收到上诉人的复议申请后，本应按照相应的工作流程将复议申请转交到负责法制工作的机构，但因岳阳市政府内部工作失误导致负责法制工作的机构未收到复议申请，也未予立案，岳阳市政府应对其工作失误产生的后果承担相应责任，即本案可视为岳阳市政府在收到行政复议申请后未依法履行复议的情形。同时，陈元朝认可其在诉讼中提交的行政复议申请材料与邮寄给李爱武同志的申请材料一致，岳阳市政府可以根据陈元朝在诉讼中提交的行政复议申请材料进行立案受理。一审判决驳回上诉人的诉讼请求适用法律错误，应予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销湖南省岳阳市中级人民法院（2018）湘06行初180号行政判决；二、确认岳阳市人民政府未依法履行行政复议的行为违法；三、责令岳阳市人民政府在本判决生效之日起十五日内，对陈元朝提交的行政复议申请材料依法进行处理。本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人岳阳市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年五月二十三日法官助理刘柯岑书记员刘威附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……