河南省开封市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫02行初750号原告张胜利，男，汉族，1957年11月14日生，住河南省开封市鼓楼区。被告开封市鼓楼区人民政府。法定代表人程杨，区长。委托代理人张帆，鼓楼区人民政府工作人员，代理权限为特别授权。委托代理人陈志宽，河南龙文律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告开封市鼓楼区城市综合执法局。法定代表人李九丽，局长。委托代理人常乐喜，鼓楼区城市综合执法局工作人员，代理权限为特别授权。委托代理人陈志宽，河南龙文律师事务所律师，代理权限为特别授权。原告张胜利诉被告开封市鼓楼区人民政府（下称鼓楼区政府）、开封市鼓楼区城市综合执法局（下称鼓楼区综合执法局）行政强制拆除一案，本院于2018年11月13日受理后，依法组成合议庭，向鼓楼区政府、鼓楼区综合执法局送达了起诉状副本、应诉通知书及有关诉讼文书。各方当事人均在法定举证期限内向本院提供了相关证据材料。本院于2019年3月26日公开开庭审理了本案。原告张胜利，被告鼓楼区政府的委托代理人张帆、陈志宽，被告鼓楼区综合执法局的委托代理人常乐喜、陈志宽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张胜利诉称：原告位于开封市鼓楼区太平南街××号房屋，砖混结构，135平方米，建于上个世纪七十年代，有84年航测图记载，属历史遗留问题。2017年11月9日，被告鼓楼区政府作出《开封市鼓楼区人民政府关于内顺城路（迎宾门至大南门段）周边棚户区改造项目作出房屋征收的决定的公告》，原告的房屋在被告鼓楼区政府征收范围之内，双方没有达成征收补偿协议。2018年7月6日，被告鼓楼区综合执法局作出鼓城管限拆字（2018）第3005号《限期拆除决定书》。2018年7月10日上午8时，两被告未经法定程序指使200多人将原告的房屋强拆，损毁屋内生活用品价值13420元。被告鼓楼区综合执法局作出的鼓城管限拆字（2018）第3005号《限期拆除决定书》事实不清、证据不足、程序违法。两被告强拆原告房屋、砸毁屋内生活用品的行为违法，严重侵害了原告的合法权益，给原告造成了重大经济损失。故此，请求：1.依法确认两被告强拆原告房屋、损毁屋内物品的行为违法；2.判令两被告对原告的房屋恢复原状或行政赔偿；3.判令两被告赔偿原告屋内物品（见清单）；4.判令两被告向原告赔礼道歉；5.诉讼费由两被告承担。原告为支持其主张，提供了以下证据：1.房屋征收调查登记表；2.1984年航测图复印件；3.鼓楼区政府征收决定公告复印件；4.视频光盘一份及文字说明；5.照片4张及文字说明；6.物品清单。被告鼓楼区政府答辩称：张胜利在开封市鼓楼区太平南街××号的126.60平方米建筑未取得《建设工程规划许可证》，属违法建筑。政府相关部门对案涉房屋进行现场勘验，查明违法事实，证据确凿。在案件处理过程中，政府相关部门先后作出《责令（限期）改正通知书》《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》《限期拆除决定书》，并依法送达张胜利，责令张胜利3日内自行拆除违法建筑。在政府相关部门认定房屋属违法建筑并责令限期拆除的情况下，张胜利一直没有自行拆除。故此，张胜利的诉讼请求不应当得到法院支持。被告鼓楼区综合执法局答辩称：一、鼓楼区综合执法局作为被告主体不适格。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除措施。鼓楼区综合执法局没有强制拆除违法建设的法律授权，不应当成为本案的被告。二、鼓楼区综合执法局依法查处违反城乡规划行为，具有对违法建设作出责令限期拆除的职能。原告张胜利在开封市鼓楼区太平南街××号有违法建筑126.60平方米，未取得《建设工程规划许可证》。鼓楼区综合执法局对涉案房屋进行现场勘验，查明违法事实，证据确凿。在案件处理过程中，鼓楼区综合执法局先后作出《责令（限期）改正通知书》《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》《限期拆除决定书》，并依法送达原告张胜利。鼓楼区综合执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定作出拆除决定书，适用法律正确。综上，原告张胜利起诉鼓楼区综合执法局于法无据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。被告鼓楼区政府、鼓楼区综合执法局为支持其主张，提供了下列证据：1.张胜利向政府拆迁办提交的反映材料；2.《涉案登记表》；3.立案审批表；4.询问笔录；5.现场照片和检查（勘验）笔录；6.《责令（限期）改正通知书》；7.《行政处罚事先告知书》及送达回证；8.《行政处罚听证告知书》及送达回证；9.《限期拆除决定书》及送达回证。上述证据均经庭审质证，查明案件事实如下：案涉房屋位于开封市鼓楼区太平南街××号，砖混结构，面积101.25平方米，系原告张胜利在84年航测图标示的房屋的基础上于2008年翻建而来，翻建未扩大原有房屋面积。2017年11月9日，被告鼓楼区政府作出《开封市鼓楼区人民政府关于内顺城路（迎宾门至大南门段）周边棚户区改造项目作出房屋征收的决定的公告》《开封市鼓楼区人民政府关于内顺城路（迎宾门至大南门段）周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，决定对内顺城路（迎宾门至大南门段）道路周边棚户区改造项目规划范围内房屋及附属物实施征收。案涉房屋位于上述征收范围之内。开封市鼓楼区人民政府房屋征收管理办公室对征收范围内的房屋进行了调查并予以公示，其中《内顺城路迎宾门到大南门段周边棚户区房屋征收调查登记明细表（第四组）》对案涉房屋情况进行了记载，房屋用途为住宅，84年航测图标示房屋面积为101.25平方米。2018年6月14日，被告鼓楼区综合执法局作出鼓城管罚责改【2018】第3005号《责令（限期）改正通知书》。2018年6月20日，被告鼓楼区综合执法局作出《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》。2018年7月6日，被告鼓楼区综合执法局作出鼓城管限拆字【2018】第3005号《限期拆除决定书》。原告张胜利在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼。2018年7月10日，被告鼓楼区政府组织鼓楼区综合执法局等单位工作人员将案涉房屋强制拆除。屋内物品由被告鼓楼区政府和搬家公司全部转移至周转房内。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，鼓楼区综合执法局作为城乡规划行政处罚职权部门，不仅经鼓楼区政府批准先后作出了《责令（限期）改正通知书》《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》《限期拆除决定书》，还参与了鼓楼区政府组织实施的强制拆除案涉房屋活动。不论是组织实施的鼓楼区政府，还是具体实施的鼓楼区综合执法局，均是作出强制拆除案涉房屋行政行为的行政机关，原告张胜利将两者均作为被告提起本案诉讼，被告主体资格适格。被告鼓楼区综合执法局否认本案适格被告的主张，本院不予支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关强制拆除违法建筑物，应当履行责令限期改正、责令限期拆除、书面催告、强制执行决定、公告等法定程序，依法保障当事人的陈述、申辩权利。本案中，被告鼓楼区综合执法局虽然履行了责令限期改正、行政处罚事先告知、听证告知、责令限期拆除等法定程序，但是并未提供证据证明履行了书面催告、公告等法定义务，未完整履行法定程序，不符合《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。故此，被告鼓楼区政府、鼓楼区综合执法局强制拆除案涉房屋的行政行为，违反法定程序，依法应予确认违法。尽管鼓楼区综合执法局将案涉房屋认定为违法建筑并作出了《限期拆除决定书》，但是考虑到案涉房屋是原告张胜利为了居住需要在原有房屋的基础上翻建所得，并未扩大原有面积，并且原有房屋系84年航测图所标示的房屋，而且开封市鼓楼区人民政府房屋征收办公室还对案涉房屋进行了登记公示，为了充分保护原告张胜利的权益，对强拆案涉房屋行为造成的房屋等相关损失，原告张胜利有权获得赔偿。案涉房屋已经灭失且已被列入征收范围，不再具有恢复原状的可能和必要，原告张胜利主张的恢复案涉房屋原状的诉求，本院不予支持。行政赔偿确定赔偿数额，应体现对行政机关违法强拆行为的惩戒，确保赔偿权利人的合法权益得到充分保障，赔偿数额至少应不低于赔偿权利人依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益。基于此，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条关于赔偿损失范围规定中的“直接损失”，不仅包括赔偿权利人因违法强拆行为造成的房屋直接损失，还应包括其作为被征收人所可能获得的全部房屋征收安置补偿，如产权调换安置房、过渡费、搬家费、奖励费等。本案中，案涉房屋已被列入征收范围，鼓楼区政府也发布了房屋征收决定公告和房屋征收补偿方案，补偿方案明确了被征收人应享有的住宅房屋产权调换、临时安置费、搬迁费、奖励等补偿权益，原告张胜利主张的损失应包括上述权益。考虑到住宅房屋产权调换的权益由被告鼓楼区政府予以保障更易于实现，对原告张胜利主张的案涉房屋等损失，判决由被告鼓楼区政府依据房屋征收补偿方案作出赔偿决定，更能充分保障原告张胜利合法权益的实现。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”案涉房屋屋内物品已经由鼓楼区政府和搬迁公司全部转移至周转房内，原告张胜利庭审中也认可物品并未减少，对于原告张胜利主张的屋内物品损坏损失，原告张胜利仅提供损坏物品清单尚不足以证明物品损坏损失的存在，且此种情况也不属于因被告原因导致举证不能而由被告承担举证责任的情形，对于其主张的该部分损失，本院不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第三十五条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权，致人精神损害的，赔偿请求人有权要求赔礼道歉。本案中，被告鼓楼区政府、鼓楼区综合执法局强制拆除案涉房屋的行为并未侵犯原告张胜利的人身权，原告张胜利主张的赔礼道歉请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，判决如下：一、确认被告开封市鼓楼区人民政府、开封市鼓楼区城市综合执法局强制拆除原告张胜利房屋的行政行为违法；二、责令被告开封市鼓楼区人民政府于判决生效后六十日内依据《开封市鼓楼区人民政府关于内顺城路（迎宾门至大南门段）周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》规定的补偿标准作出赔偿决定；三、驳回原告张胜利的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告开封市鼓楼区人民政府、开封市鼓楼区城市综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  张兴海审判员  周卫华审判员  赵晓松二〇一九年五月九日法官助理郭秀猛书记员闫路航