安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖02行终46号上诉人（原审被告）无为县自然资源和规划局，住所地安徽省无为县。法定代表人仇后亮，该局局长。委托代理人陆在春，上海金茂凯德（芜湖）律师事务所律师。委托代理人吕琴，上海金茂凯德（芜湖）律师事务所律师。上诉人（原审被告）芜湖市自然资源和规划局，住所地安徽省芜湖市。法定代表人金玉峰，该局局长。委托代理人牛广军，该局工作人员。委托代理人朱长华，安徽仝人律师事务所律师。被上诉人（原审原告）无为县金塔房地产开发有限责任公司，住所地安徽省无为县。法定代表人杨克成，该公司总经理。委托代理人沈向华，安徽国伦律师事务所律师。委托代理人赵晓玲，安徽国伦律师事务所律师。上诉人无为县自然资源和规划局、芜湖市自然资源和规划局与被上诉人无为县金塔房地产开发有限责任公司（以下简称金塔公司）土地管理行政命令一案，不服安徽省芜湖市鸠江区人民法院(2018)皖0207行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，（一）2006年9月8日，金塔公司与无为县国土局签订2006003号《国有土地使用权出让合同》，约定无为县国土局将位于金塔东路编号2006-4#宗地（面积68500平方米）出让给金塔公司，出让价款3000万元，建筑容积率≤1.6。合同签订后，金塔公司缴纳了全部土地出让金。2008年，无为县人民政府印发《关于促进无城房地产市场持续健康发展的若干意见》（[2008]193号），其中第八条规定“规划有高层建筑的房地产开发项目，在2009年6月底前开工，根据工程形象进度，经有关部门确认，已建工程量占总工程量10%以上”，“在尚有空地满足日照、绿化等技术规定条件下，房地产开发企业申请增加建设高层的，经县规划委员会研究批准，可增加该项目建筑面积，增加幅度控制在原规划建筑面积15%以内。增加的建筑面积按照评估价减半缴纳土地出让金。”金塔公司根据上述文件重新申报了水岸怡和花园项目规划方案。原规划方案批准建筑总面积98000平方米，新规划方案为112700平方米，其中B区的总建筑面积由原来的31400平方米调整为46100平方米。新方案于2009年4月13日经无为县城乡规划局批准同意。（二）2010年11月12日，《无为县人民政府常务会议纪要》（第48号）第六条规定“对经研究确需增加高层容积率的，暂按增加的建筑面积640元/平方米标准补交土地出让金。”2013年12月30日，无为县国土局、无为县财政局、无为县住建局及无为县城乡规划局联合向原告作出《土地出让金补缴通知书》，要求金塔公司补交提高容积率部分土地出让金940.8万元，契税37.603万元。2014年3月7日无为县人民政府形成《关于无城房地产开发项目土地出让金清欠专题会议纪要》，与本案有关的内容为：金塔公司水岸怡和花园B区调整面积为14700平方米，按照无政[2008]193号文件，应补交土地出让金470.4万元。2014年8月13日，金塔公司补交了470.4万元土地出让金。（三）2018年1月16日，无为县人民政府形成《关于中俊理想城等五个项目审计发现问题落实整改的会议纪要》，明确县国土局负责对包含水岸怡和项目在内的五个项目调整或者平衡容积率按照审批的时间委托第三方进行评估，根据评估结果对缺额部分土地出让金予以征缴；县规划局负责对五个项目的容积率重新计算，超出容积率的部分，函告国土局，由国土局负责收缴土地出让金。2018年1月15日，无为县城乡规划局向无为县国土局发出《关于水岸怡和花园开发项目容积率调整补缴土地出让金的函》，确认水岸怡和项目第一次批准计容面积98000平方米，第二次批准增加计容面积14700平方米，金塔公司应补缴土地出让金面积为28138平方米（含未批先建13340平方米、配电房98平方米）。2018年1月30日，无为县国土局委托新天地公司对无为县金塔东路商业住宅用地国有出让土地使用权增加容积率补缴土地出让金价格进行评估，新天地公司作出安徽新地估[2018](出)字第018号土地估价报告，认定应补交出让金的建筑面积28040平方米，单位楼面地价521元/平方米，需补交土地出让金1460.89万元，扣除原告已补交的470.40万元，需再补交990.49万元。2018年3月26日，正诚公司受无为县审计局委托对原告需补交出让金市场价格进行复核评估，并出具安徽正诚[2018]（估）字第0015号土地估价报告，认定扣除已补交的470.40万元，金塔公司需再补交出让金909.17万元。2018年5月3日，无为县国土局向金塔公司作出《催缴通知书》，内容为：根据2018年1月16日印发的无为县人民政府专题会议纪要（第8号）精神以及无为县城乡规划局函告（无规函[2018]11号），因金塔公司超出国有建设用地使用权出让合同约定的建筑面积28138平方米，根据安徽新天地不动产评估有限公司评估结果，经无为县审计局审计复核，金塔公司应再补缴土地出让金9091700元，要求金塔公司在收到通知书之日起15日内缴纳，逾期不缴纳的，将申请人民法院强制执行。金塔公司不服，向芜湖市国土局申请行政复议。芜湖市国土局于2018年9月19日作出芜国土秘[2018]477号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持无为县国土局作出的《催缴通知书》。原审认为，（一）2006年9月8日，金塔公司通过拍卖方式取得涉案土地使用权，并与无为县国土局签订了《国有土地使用权出让合同》；2008年，金塔公司根据《关于促进无城房地产市场持续健康发展的若干意见》规定申请调整怡和花园小区的容积率和建筑面积并获得批准，2014年3月7日的《关于无城房地产开发项目土地出让金清欠专题会议纪要》规定“金塔公司水岸怡和花园B区调整面积为14700平方米，按照无政[2008]193号文件，应补交土地出让金470.4万元。”2014年8月13日，金塔公司按照前述意见和会议纪要的规定补交了470.4万元土地出让金，至此，就调整容积率和建筑面积的土地出让金补交问题金塔公司与无为县国土局达成了协议并已履行完毕。行政主体对行政协议的履行具有优益权，这种优益权包含对协议的单方变更权，但行政优益权的行使并非任意，而应在法律政策发生重大调整的情况下，为维护社会公共利益而进行。本案，无为县国土局在4年后的2018年作出《催缴通知书》，要求金塔公司再补缴土地出让金909.17万元，实际上是对原协议的单方变更，但其未明确说明单方变更的理由和法律依据，应当视为其单方变更无事实和法律依据。无为县国土局答辩中提及的《国有建设用地使用权出让地价评估规范》系地价评估中应当遵循的规定，不能作为其变更行政协议的法律依据，故对该《催缴通知书》应予撤销。（二）鉴于前述理由，芜湖市自然资源和规划局作出的维持无为县国土局的《催缴通知书》的行政复议决定书亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决一、撤销无为县国土资源局于2018年5月3日向无为县金塔房地产开发有限责任公司作出的《催缴通知书》；二、撤销芜湖市国土资源局作出的芜国土秘［2018]477号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由无为县国土资源局负担。上诉人无为县自然资源和规划局上诉称，1、原审判决认定事实不清，金塔公司与无为县国土局并未就补缴的土地出让金数额达成协议并履行完毕，无为县国土局有权依法对暂定标准进行最终认定并催缴执行；2、容积率变更导致土地出让金调整的应经法定评估程序，原审判决排除相关规范依据认定属于适用法律错误；故请求撤销一审判决。上诉人芜湖市自然资源和规划局上诉称，因金塔公司涉案项目容积率调整增加了建筑面积需补缴土地出让金，金塔公司与上诉人无为县国土局曾约定按照评估价计算补缴金额。后金塔公司按照无为县政府第48号会议纪要约定的“暂按640元/平米”的价格补缴了部分土地出让金，现上诉人无为县国土局有权依据评估结果向被上诉人金塔公司催缴差额部分，故请求撤销一审判决。被上诉人金塔公司答辩称，一、被上诉人调整容积率系依据无为县政府相关政策规定实施，是合法行为；二、无为县国土局与被上诉人已经达成了出让金的合意，形成了事实上的补充协议，该协议已经履行完毕；三、640元的标准系按当时的市场价格核定，即使该标准未经评估也是行政行为违法；四、一审判决适用法律正确，上诉人认为应经评估程序确定补缴款项没有法律依据。综上请求驳回上诉人的上诉请求。二审经审理查明，2018年4月3日，原无为县国土局向被上诉人作出《土地出让金补交通知书》，载明：无为县金塔房地产开发有限责任公司滨江骏景项目再补缴土地出让金2075.7425万元，水岸怡和花园项目需补土地出让金909.17万元。二审查明案件的其他事实同一审。一审各方当事人提交的证据已随案卷一并移送本院，各方当事人对相对方证据的质证意见同一审。本院二审除认为被上诉人金塔公司证据3不能达到其证明目的外，认可一审其他证据认证意见。二审中各方均未提交新的证据。另查明，在本案审理期间原无为县国土局更名为无为县自然资源和规划局，原芜湖市国土局更名为芜湖市自然资源和规划局。本院认为，国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条“严格实行国有土地有偿使用制度”中规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”建设部《关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》（建规〔2002〕270号）亦有规定“依法应当补交土地出让金的，受让人应当依据有关规定予以补交。”国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）规定：“坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”为规范容积率变更，善后相应土地出让金缴纳问题，2018年1月16日，无为县人民政府形成《关于中俊理想城等五个项目审计发现问题落实整改的会议纪要》，明确原无为县国土局负责对包含水岸怡和项目在内的五个项目调整或者平衡容积率按照审批的时间委托第三方进行评估，根据评估结果对缺额部分土地出让金予以征缴；原无为县规划局负责对五个项目的容积率重新计算，超出容积率的部分，函告原无为县国土局，由该局负责收缴土地出让金。相关职能单位原无为县规划局出具《关于水岸怡和花园开发项目容积率调整补缴土地出让金的函》（无规函[2018]11号），确认水岸怡和项目第一次批准计容面积98000平方米，第二次批准增加计容面积14700平方米，金塔公司应补缴土地出让金面积为28138平方米（含未批先建13340平方米、配电房98平方米）。根据相关法律规定，被上诉人金塔公司应补缴土地出让金。原无为县国土局委托新天地公司对无为县金塔东路商业住宅用地国有出让土地使用权增加容积率补缴土地出让金价格进行评估，新天地公司作出安徽新地估[2018](出)字第018号土地估价报告，认定应补交出让金的建筑面积28040平方米，单位楼面地价521元/平方米，需补交土地出让金1460.89万元，扣除金塔公司已补交的470.40万元，需再补交990.49万元。2018年3月26日，正诚公司受无为县审计局委托对金塔公司需补交出让金市场价格进行复核评估，并出具安徽正诚[2018]（估）字第0015号土地估价报告，认定扣除已补交的470.40万元，金塔公司需再补交出让金909.17万元。2018年5月3日，原无为县国土局向金塔公司作出《催缴通知书》，内容为：根据2018年1月16日印发的无为县人民政府专题会议纪要（第8号）精神以及无为县城乡规划局函告（无规函[2018]11号），因金塔公司超出国有建设用地使用权出让合同约定的建筑面积28138平方米，根据安徽新天地不动产评估有限公司评估结果，经无为县审计局审计复核，金塔公司应再补缴土地出让金9091700元，同时告知逾期缴费的法律后果及救济途径。从上述行政过程可以看出，原无为县国土局要求被上诉人金塔公司补缴土地出让金符合相关法律规定，主要行政程序完备。一审判决认为“2014年3月7日的《关于无城房地产开发项目土地出让金清欠专题会议纪要》规定金塔公司水岸怡和花园B区调整面积为14700平方米，按照无政[2008]193号文件，应补交土地出让金470.4万元。2014年8月13日，金塔公司按照前述意见和会议纪要的规定补交了470.4万元土地出让金，至此，就调整容积率和建筑面积的土地出让金补交问题金塔公司与无为县国土局达成了协议并已履行完毕”不妥当，因为此时的土地出让金补缴行为，并非行政协议，而是一种事后补救措施，且此时的决定补缴程序与补缴数额的确定存在需要完善之处。本次被诉行政行为即是后续完善。一审以行政协议理论审查本次完善行为的合法性，属于定性错误，应予纠正。被上诉人原芜湖市国土局的复议行为符合法律规定，应予支持。综上，一审认定事实正确，对被诉行政行为定性有误，判决结果错误，应予撤销。金塔公司诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回。据此，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销安徽省芜湖市鸠江区人民法院（2018）皖0207行初61号行政判决；二、驳回无为县金塔房地产开发有限责任公司的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人无为县金塔房地产开发有限责任公司承担。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  孙 俊审判员  徐 琳二〇一九年五月二十日法官助理胡小燕书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。