广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤19行终116号上诉人（原审原告）：林亮森，男，1949年1月24日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市莞城区，委托代理人：王元第，广东太上律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市塘厦镇人民政府，住所地：广东省东莞市塘厦镇迎宾大道9号。法定代表人：黎雪琴，该镇镇长。委托代理人：王玉婷，广东坤益律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市城市管理和综合执法局（原东莞市城市综合管理局），住所地：东莞市莞城区莞龙路141号。法定代表人：郭怀晋，该局副局长。上诉人林亮森因与被上诉人东莞市塘厦镇人民政府（以下简称“塘厦镇政府”）、东莞市城市管理和综合执法局（以下简称“东莞城管局”）城市管理及行政赔偿纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初695号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。2018年8月21日，林亮森向原审法院提起诉讼，请求：1.确认塘厦镇政府、东莞城管局2017年1月4日的行政强制拆除行为违法；2.由塘厦镇政府、东莞城管局共同赔偿上述违法行为造成的直接经济损失3694000元，其他经济损失6146500元，合计9840500元；3.依法承担诉讼费及代理费。原审法院经审理查明：林亮森主张2017年1月4日，塘厦镇政府、东莞城管局贸然对林亮森合法开发与租赁经营的东莞市塘厦镇××社区××泥湖队位于天井龙地块平台及建筑物进行了强制拆除。林亮森认为，该强制拆除行为程序违法，无法律依据，应承担由此造成林亮森巨额经济损失合计9840500元，遂提起行政诉讼。另查明，林亮森曾于2017年3月10日向原审法院提起行政诉讼，诉求撤销东莞城管局于2016年12月21日作出的东综管限拆字[2016]第2-0251号《限期拆除违法建设决定书》的拆除塘厦镇莲湖社区天井龙地块建设19栋建筑物的违法行政决定及赔偿因违法行政行为给林亮森造成的损失9590500元。原审法院经审理，于2017年9月5日作出了（2017）粤1971行初128号《行政判决书》，确认东莞城管局作出东综管限拆字[2016]第2-0251号《限期拆除违法建设决定书》的行为违法及驳回林亮森其他诉讼请求。林亮森不服，上诉至本院，本院作出（2017）粤19行终404号《行政判决书》，驳回上诉，维持原判。该判决已于2018年3月26日发生法律效力。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，本案中，生效的（2017）粤1971行初128号《行政判决书》及（2017）粤19行终404号《行政判决书》确认，东莞城管局下属塘厦分局作出东综管限拆字[2016]第2-0251号《限期拆除违法建设决定书》及实施被诉强制拆除行为，因此，应以东莞城管局为被告。在强制拆除过程中，虽然塘厦镇政府召开部署安排、现场协调处理被诉强制拆除事宜，其所实施的部署、组织、协调工作，主要是为东莞城管局塘厦分局实施强制拆除行为提供组织、安全等方面的保障，确保强制拆除行为顺利实现，塘厦镇政府并非被诉强制拆除行为的具体实施者，林亮森列塘厦镇政府作为共同被告系错列被告。林亮森提起本案诉讼亦属于重复起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，经原审法院释明后，林亮森坚持列塘厦镇政府作为共同被告，且拒绝变更。因此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第（六）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的；…（六）重复起诉的；”的规定，应当依法驳回林亮森的起诉。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第（六）项、第三款的规定，裁定：驳回林亮森的起诉。本案不收取案件受理费。一审宣判后，林亮森不服，向本院提起上诉，请求:撤销原审裁定，并裁定继续本案的审理。事实与理由：一审程序存在明显违法。1.林亮森在行政起诉状中列明的被告原本为塘厦镇政府。一审法院在受理案件的一个月后，电话通知林亮森须更改东莞城管局为被告，否则驳回起诉，林亮森迫不得已更改。根据《行政诉讼法》第二十六条规定，追加被告要么由法院依职权追加，要么由当事人而非原告申请；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。林亮森起诉的对象原本就是塘厦镇政府，一审法院依职权强制错误导诉，属程序违法。2.案涉地块是林亮森多年以来经营的地块，其规划沿革与林亮森所建建筑物之合法存在有直接关联。林亮森为查明案件事实，于2018年12月4日依法申请一审法院调取行政机关掌握的、证明案件客观事实的原始关键证据，一审法院却置之不理，径直阻断了查明案件事实的通道，直接驳回了林亮森的申请，也迫使林亮森踏上漫无止境的维权之路，同属程序违法。3.一审法院未经开庭审理就认定“塘厦镇政府并非被诉强制拆除行为的具体实施者”，不仅主观臆断，侵犯林亮森的诉权，也与法律规定和事实不符。我国法律规定此类“违建”的强拆权在乡镇人民政府，事实上不仅塘厦镇政府有明确的《镇政府工作会议纪要》和《强制拆除莲湖天井龙、庵前潭违法建筑实施方案》，在拆除后，东莞阳光网于2017年1月5日讯：“昨天上午，塘厦镇‘两违’工作领导小组各部门联合行动，对莲湖社区天井龙违法建筑实施强制拆除。”塘厦镇政府不承认强拆与其有关，一审人民法院背书与塘厦镇政府无关。二、一审法院认定事实错误。一审裁定书将塘厦镇政府从违法强拆的从主角变为配角，由主导变为配合，将其亲自指挥的暴力强拆直接认定为没有强拆权的东莞城管局，于事实不符。1.对于乡镇集体土地上违建的行政执管理权在于乡镇人民政府。《城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年11月1日起施行)第六条第三款规定乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。”第四十条规定：“擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施的，由乡级人民政府责令限期拆除，并可处以罚款。”依法规划与管理乡镇集体土地是乡镇人民政府的分内之事，其无权让渡，更不得无故推脱。2.2017年1月3日，塘厦镇政府纠合九十多人、十余部门，是一次政府组织和指挥的联合暴力执法。塘厦镇政府发出的《通知》中分工非常明确：为加强行动的组织领导，成立塘厦镇强制拆除行动指挥部，镇委委员朱仲平任总指挥，塘厦公安分局提前完成拆除现场的布警，控制强拆范围主要路口。东莞城管局塘厦分局只是十三个小组中的“强拆行动组”，仅负责拆除前“水电断开和强拆过程中工人、工程车辆调配，施工现场拍摄取证、确保施工安全、有序。”塘厦镇政府与东莞城管局塘厦分局之间的主次关系清楚，分工具体明确。如果没有塘厦镇政府的组织和指挥，其他的十余部门是不会听从塘厦分局的随意调遣的。一审法院置枉顾上述证据，颠倒了主次，歪曲了事实。三、林亮森的起诉不属于重复起诉，而是新的诉讼。暴力强拆是类型化的行政行为。林亮森本次起诉的标的是塘厦镇政府的违法行政行为——暴力强拆。塘厦镇政府没有合法依据的暴力强拆，在强拆之后采取不认帐式的推脱责任，属于典型的乱作为、不作为，与依法行政之规范化要求背道而驰。塘厦镇政府强拆的建筑物及附属设施是在2008年《城乡规划法》实施之前建造的，并不违反当时有关法律法规的要求，在立法之前建成，无任何职能部门指出违法或者制止，应视为默示许可。没有完成法律规定的程序对被拆迁人粗暴违法的强拆，是严重侵害被拆迁人合法权益的严重违法行为。被上诉人塘厦镇政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院维持原判。二、本院（2017）粤19行终404号生效判决已认定东莞城管局是以自己的名义对案涉违法建筑实施的拆除行为，塘厦镇政府并非该强制拆除行为的实施主体。即便关于印发《强制拆除莲湖天井龙、庵前潭违法建筑实施方案》的通知及《镇政府工作会议纪要》是由塘厦镇政府作出，但塘厦镇政府从未向林亮森送达。且根据上述文件内容可知，塘厦镇政府仅是责成有关部门对违法建筑采取相应的整改措施，作用对象是下级行政机关及其职能部门，属于内部行政行为，不对外产生法律效力，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。此外，本院（2017）粤19行终404号生效判决已认定林亮森在未取得《建设工程规划许可证》及未办理任何规划手续的情况下，在其承租的东莞市塘厦镇莲湖社区天井龙地块上先后建设19栋建筑物，上述建筑物不具备合法存在的依据，其租金当然不受法律保护，其他损失也并无证据显示与强拆有关，故林亮森要求塘厦镇政府赔偿其经济损失没有事实和法律依据。综上所述，林亮森主体不适格，且其诉请缺乏事实与法律依据，请二审法院维持原判。被上诉人东莞城管局答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。本案所涉强制拆除行为，已经原审法院（2017）粤1971行初128号和本院（2017）粤19行终404号判决认定东莞城管局下属塘厦分局实施本案所涉强制拆除行为。前述判决已于2018年3月26日生效。林亮森在上诉状中称塘厦镇政府实施案涉强制拆除既没有证据证明，也与前述生效裁判认定的事实相悖。因此一审法院认定本案应以东莞城管局为被告正确。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，案涉强制拆除行为已经法院裁判且已生效，林亮森再次提起本案诉讼构成重复起诉，依法应予以驳回起诉。二、林亮森作为案涉土地的承租方，在未办理任何规划手续的情况下进行违法建设，东莞城管局下属塘厦分局对违法建设进行强制拆除与林亮森在一审起诉状中要求赔偿的经济损失并无任何关联因素。若林亮森认为自己遭受经济损失也是其自身违法行为所导致，与东莞城管局无关。综上所述，林亮森的上诉无事实和法律依据，请二审法院驳回上诉，维持原判。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。本院认为：本案争议焦点是塘厦镇政府是否为适格被告以及林亮森提起本案诉讼是否属于重复起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”林亮森诉称2017年1月4日其开发与租赁经营的位于东莞市塘厦镇××社区××泥湖队天井龙地块平台及建筑物被强制拆除，则实施拆除行为的行政机关才是本案的被告。本院已生效（2017）粤19行终404号行政判决，确认东莞城管局下属塘厦分局作出东综管限拆字[2016]第2-0251号《限期拆除违法建设决定书》及实施被诉强制拆除行为，而林亮森提交的《强制拆除莲湖天井龙、庵前潭违法建筑实施方案》显示，塘厦镇政府明确实施强制拆除工作的是东莞城管局塘厦分局，故东莞城管局才是本案的适格被告。林亮森主张塘厦镇政府应为本案共同被告，与生效判决的认定不符，本院不予采纳。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”林亮森本次起诉与前次起诉均是针对2017年1月4日其开发与租赁经营的位于东莞市塘厦镇××社区××泥湖队天井龙地块平台及建筑物被强制拆除行为并提出赔偿请求，而林亮森本次起诉的被告虽与前案不同，但因林亮森将塘厦镇政府错列为被告，两案被告实质应为同一个，故本案实质构成重复起诉。原审法院告知林亮森案涉强制拆除行为由东莞城管局塘厦分局组织实施，塘厦镇政府不属适格被告，询问林亮森是否同意变更被告，林亮森坚持将塘厦镇政府、东莞城管局作为共同被告，原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第（六）项的规定，驳回林亮森的起诉，并无不当。林亮森认为原审法院释明错误、程序违法、本案起诉不属于重复起诉，缺乏事实根据，本院不予支持。综上所述，林亮森的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，本案无需交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年五月二十六日书记员  王凤梅