广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终440号 上诉人（一审第三人）阮永章，男，1945年11月30日出生，瑶族，农民，住广西德保县。 委托代理人黄保成，广西济文律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）广西德保县东凌乡定坡村内当屯。 诉讼代表人阮吉光，社长。 被上诉人（一审原告）广西德保县东凌乡定坡村岩恩屯。 诉讼代表人谭绍生，社长。 上述二被上诉人委托代理人麦朝雄，广西南国雄鹰律师事务所律师。 上述二被上诉人委托代理人劳善超，广西南国雄鹰律师事务所律师。 一审被告德保县人民政府，住所地：广西德保县莲城大街**。 法定代表人陆兰碧，县长。 委托代理人黄奇日，德保县司法局副局长 委托代理人岑方校，德保县自然资源局副局长。 一审第三人广西德保县东凌乡定坡村卫东下屯。 诉讼代表人阮玉学，社长。 上诉人阮永章因德保县东凌乡定坡村内当屯（以下简称内当屯）、德保县东凌乡定坡村岩恩屯（以下简称岩恩屯）诉德保县人民政府林业行政登记一案，不服百色市中级人民法院于2018年11月6日作出了（2018）桂10行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 百色市中级人民法院一审查明：70年代末，德保县东凌人民公社经律大队分为内当屯、岩恩屯两个屯。内当屯、岩恩屯的土地和德保县东凌乡定坡村卫东下屯（以下简称卫东下屯）的土地相邻。2010年9月21日，德保县人民政府颁发给阮永章德林证字（2010）第1202320002号《林权证》（以下简称002号林权证）。该林权证中04510051202GDYMSY320013（以下简称0013地块）记载小地名为“文招坡”，面积27.6亩，林地使用期为长期，四至界限为：东至卫东上屯林地，南至阮永光林地，西至阮永章林地，北至山脊。另，除本案阮永章的2本林权证外，德保县人民政府还向卫东上屯、卫东下屯的其他十二户颁发了13本涉及小地名为“水库坡”“文招坡”部分地块的林权证。内当屯、岩恩屯认为该两地块一直由自己耕种、经营，德保县人民政府的颁证行为违法，遂于2018年6月6日，向一审法院提起了包含本案在内的15件行政诉讼案件，要求撤销相关地块的林地权属登记。在法院审理期间，德保县人民政府于2018年9月30日作出注销部分林地登记的决定，注销13件案件涉及的林地登记。 百色市中级人民法院一审认为：一、《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；……”其中，对于应当先申请行政复议的情形，2003年2月28日施行的《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》，明确“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；……”批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不包括在行政确认范畴之内，据此，本案德保县人民政府颁发林权证的行政行为不属于复议前置的情形。 二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条的规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。”本案中，德保县人民政府提供的几份电脑打印、无任何人签名或盖章的材料，在内当屯、岩恩屯不予认可的情况下，不能作为德保县人民政府颁发涉案林权证的事实依据，且在庭审的过程中，德保县人民政府亦表示颁证的原始材料无法找到，不能向人民法院提供其他证据作为其颁证的事实依据，应承担举证不能的法律后果。在一审法院审理的内当屯、岩恩屯起诉的其他涉及“水库坡”“文招坡”两地林权证的系列案件中，案件的12名第三人均认为涉案地块的林权不属于其享有，并向德保县人民政府表示放弃其林权证书记载的林权，该事实可作为证据之一佐证本案争议地块的林权归属。综上，结合内当屯、岩恩屯提交的声明、询问笔录、双方提交的边界图以及其他地块注销决定中德保县人民政府对于“2010年集体林权制度改革办理《中华人民共和国林权证》时，东凌镇定坡村卫东上屯、下屯未能与岩恩屯、内当屯充分协调沟通”的认定等情况，德保县人民政府颁发本案林权证的行政行为主要证据不足，应予撤销。至于德保县人民政府提出的内当屯、岩恩屯作为共同原告起诉不符合法律规定的问题，内当屯和岩恩屯原同属德保县东凌人民公社经律大队，70年代后分为两个屯，两屯主张对涉案的“文招坡”共同所有，属于必要的共同诉讼，作为共同原告参加诉讼，符合法律规定。综上所述，内当屯、岩恩屯起诉的理由成立，予以支持。德保县人民政府颁发涉案林权证的行为无事实依据，该证书的颁发部分不合法，应就涉案部分地块的登记予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销002号林权证中的0013地块登记。 上诉人阮永章上诉称：1.“水库坡”、“文招坡”的所有权属于卫东下屯，自解放以来都是上诉人使用。1984年4月23日，卫东屯与东凌大队岑克屯签订《东凌大队岑克屯与经力大队卫东屯落实山界合同书》（以下简称1984年《合同书》），约定上述两处林地归上诉人一方集体所有。同年6月，德保县人民政府为上诉人颁发了《德保县社员自留山、责任山使用证》。二被上诉人主张涉案林地权属没有依据。2.本案属于复议前置案件，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，内当屯、岩恩屯认为德保县人民政府颁证侵犯其林地所有权，应当先申请行政复议，对行政复议不服的才可以向法院起诉。3.德保县人民政府颁发涉案林权证事实清楚，程序合法。2010年5月26日，卫东下屯向德保县人民政府申请办理水库坡、文招坡等地的林权证，后经林业工作人员进行实地勘查、材料审核和公开公示，于2010年9月21日向上诉人颁发了林权证。002号林权证档案材料丢失应当追究相关责任人的责任。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回内当屯、岩恩屯的诉讼请求。 被上诉人内当屯、岩恩屯答辩称：1.本案诉讼不属于行政复议前置的情形。2.德保县人民政府给上诉人颁发水库坡和文招坡的林权证没有事实和法律依据。按照《林木和林地权属登记管理办法》的规定，颁发林权证需要依申请启动审查程序，在公示没有异议后颁证。德保县人民政府没有提供证据证明颁发涉案林权证程序和实体合法，应予以撤销。一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 一审被告德保县人民政府答辩称：1.德保县人民政府在办理阮永章的林权证过程中，严格按照《中华人民共和国森林法》第三条、《中华人民共和国森林法实施条例》第五条和《林木和林地权属登记管理办法》的相关规定，结合集体林权制度改革工作的工作流程，对阮永章申请的材料严格审核把关。阮永章所提交的相关材料，经审核手续齐全、程序合法，经三榜（摸底调查、勘界、发证前）公示无异议后予以办理。根据德保县林权管理系统显示，涉案林权证均按照相关程序颁发的，不能因为档案的遗失从而否定林权证的有效性。2.本案审理过程中，卫东下屯部分群众放弃了涉案林地的使用权主张，德保县人民政府依法撤销了相关地块的林权证，一审法院以政府自行撤销的林权证作为涉案林权证不合法的依据是错误的。3.被上诉人没有证据证实涉案林地的所有权，而上诉人提交的1984年的《德保县社员自留山、责任山使用证》以及涉案林权证，能证实涉案林地是上诉人所有。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回内当屯、岩恩屯的诉讼请求。 一审第三人卫东下屯未向本院提交书面答辩状。 二审审理时，上诉人阮永章提供了下列证据：证据1、控告书，用以证明阮永章对涉案林权证档案遗失一事向相关部门提出控告；证据2、阮永章等人土地承包经营权证，用以证明上诉人对水库坡等地有承包经营的事实；证据3、示意图，用以证明水库坡林地归上诉人集体所有。被上诉人内当屯、岩恩屯认为，上诉人提交的证据无法证明与涉案土地有关联。一审被告德保县人民政府认为土地承包经营权跟本案林地有关联，可以作为证据使用。被上诉人内当屯、岩恩屯提供了阮永光的证人证言，用以证明上诉人用伪造的自留山证非法占用涉案林地的事实。上诉人阮永章、一审被告德保县人民政府对该证人证言的真实性、合法性、关联性均不予认可。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，对于上诉人和被上诉人在二审中提交的上述证据，因上诉人和被上诉人在一审审理中无正当事由未提供而在二审中提供，本院依法不予接纳。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明：1984年4月23日，东凌大队与经力大队签订1984年《合同书》，阮永章和内当屯、岩恩屯均以该《合同书》主张涉案林地权属。 本院认为：林权证的四项权利是林地的所有权、林地的使用权、林木的所有权、林木的使用权，根据《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定，对无权属争议且林权证明材料合法有效的申请，登记机关经审查后应当予以林权登记。上诉人与被上诉人均以1984年《合同书》主张涉案林地的权属，双方对于1984年《合同书》记载内容的理解存在争议，因此，涉案林地的权属是不明确的。本案中，德保县人民政府未能提供证据证实002号林权证项下登记的“文招坡”上述四项权利是清楚的。亦未能提供证据证实002号林权证已经按照《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第三十五条、第四十三条的规定，经过相关权利人的现场勘界、履行了公告程序后颁发。虽然上诉人提供了相关证据证实“文招坡”林地、林木权属，但被上诉人也提供了相关证据主张涉案林地权属，在无法确定涉案林地权属前，涉案林地是存在权属争议的，应经过有权机关进行确权后再颁发林权证。因此，002号林权证项下登记的“文招坡”林地事实不清、证据不足，一审判决予以撤销有事实和法律依据。 关于本案是否属于复议前置的问题。根据《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后．才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外”以及《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）“最高人民法院法释[2003]5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”的规定，本案德保县人民政府颁发涉案林权证的行为，属于行政许可性质，不属于需要复议前置的情形，上诉人提出本案需要复议前置法院才能受理的理由没有法律依据。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阮永章负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇一九年五月三十日 法官助理 刘韦唯 书 记 员 孙宇欣