南京铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）苏8602行初147号 原告姚华云，性别：××，汉族，××年××月××日生。 委托代理人刘选田（系原告姚华云丈夫），性别：××，瑶族，住南京市雨花台区。 原告李刚，性别：××，汉族，××年××月××日生。 原告苟敏琪，性别：××，汉族，××年××月××日生。 委托代理人秦敏（系原告苟敏琪母亲），住南京市雨花台区。 原告姜敏，性别：××，汉族，××年××月××日生。 原告曹冬梅，性别：××，××族，××年××月××日生。 委托代理人徐孝龙（系原告曹冬梅丈夫），住南京市溧水区。 被告南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路**。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人唐圩，南京市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人胡宗保，江苏汇丰锦律师事务所律师。 被告南京市人民政府，住，住所地南京市玄武区北京东路**/div> 法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。 委托代理人徐炟，南京市人民政府工作人员。 第三人暨诉讼代表人李宁，性别：××，汉族，××年××月××日生。 第三人暨诉讼代表人张洪，性别：××，汉族，××年××月××日生。 第三人马红，性别：××，汉族，××年××月××日生。 第三人王红斌，性别：××，汉族，××年××月××日生。 第三人洪婕妤，性别：××，汉族，××年××月××日生。 第三人徐根林，性别：××，汉族，××年××月××日生。 第三人李杰，性别：××，汉族，××年××月××日生。 第三人冯永祥，性别：××，汉族，××年××月××日生。 第三人冯学志，性别：××，汉族，××年××月××日生。 第三人张训凯，性别：××，汉族，××年××月××日生。 第三人赵拾宝，性别：××，汉族，××年××月××日生。 原告姚华云等五人诉被告南京市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）、南京市人民政府（以下简称市政府）土地行政管理行为及行政复议一案，于2019年1月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月21日立案后，在法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人李宁、张洪等11人与本案存在利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年3月25日公开开庭审理了本案。原告李刚、姜敏、原告姚华云的委托代理刘选田、原告苟敏琪的委托代理人秦敏、原告曹冬梅的委托代理人徐孝龙，被告市规划资源局的委托代理人唐圩、胡宗保，市政府的委托代理人徐炟，第三人的诉讼代表人李宁、张洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月4日，原南京市国土资源局（以下简称原市国土局）向姚华云、李刚等人作出《关于姚华云等人申请查处事项的回复》（以下简称《回复》），告知其所反映的事项不在原市国土局的查处管辖范围之内。五原告不服，向市政府申请行政复议。市政府于2018年12月19日作出[2018]宁行复第326号《行政复议决定书》（以下简称326号行政复议决定书），决定驳回五原告的行政复议申请。 原告姚华云等五人诉称：原告在南京市××区××桥街道凤翔花园（以下简称凤翔花园）均有房屋，并经法院生效裁定为合法、真实、有效。2004年，市政府作出《市政府关于同意撤销雨花台区铁心桥街道铁心村铁心组、尹西村尹西组等六个村民小组建制的批复》（宁政复[2004]3号），批准撤销尹××组小组建制。根据宁国土资公开告知［2017］147号文、宁国土资公开告知［2017］175号文及该文附件苏国土资地函［2003］471号、472号、一书四方案和图件，确认原告房屋所在土地已征为国有土地，由市规划资源局（原市国土资源局）负责管理至今。2018年7月12日，原告等人寄出请求原市国土局查处的申请书，请求对雨花台区人民政府和铁心桥街道尹西村村民委员会在国有土地上实施“集体土地收退回”，收回土地使用权的行为进行调查处理，并要求对尹西村村民委员会认真贯彻执行在国有土地上实施集体土地收（退）回的行政许可行为进行调查处理，严格追究相关人员的责任，书面告知查处结果。2018年9月4日，原市国土局回复认为原告所反映的事项不在其查处管辖范围之内。2018年9月25日，原告向市政府提起行政复议，市政府于2018年12月19日作出涉案复议决定书，以《国土资源违法行为查处工作规程》和《关于印发南京市政府各部门行政权力清单的通知》认为原市国土资源局并没有相应的法定职责，驳回了原告的行政复议申请。原告认为，雨花台区人民政府和铁心桥街道尹西村村民委员会在国有土地上实施“集体土地收退回”收回原告土地使用权，是违法占用土地行为。雨花台区人民政府和铁心桥街道尹西村村民委员会在原告房屋所在的国有土地上实施“集体土地收退回”，将原告房屋所在的土地非法占用后，转给建设单位用于龙翔路二期建设工程，是违法转让土地行为。原市国土局对违法占地和违法转让土地的行为具有查处职责，不予查处是行政不作为行为；市政府驳回行政复议申请，系事实认定错误，法律适用错误。综上，要求法院判令：1、撤销市政府作出的326号行政复议决定书；2、确认市规划资源局未依法履行查处违法占用土地和违法转让土地的行政不作为违法；3、确认市规划资源局未依法履行保护原告合法权益的职责，应承担66533058元的赔偿责任；4、本案诉讼费用由被告承担。 原告姚华云等人向本院提交了以下证据： 1.《请求行政查处申请书》，证明原告小区房屋所有权和土地使用权受损，请求原市国土局对违法事项进行查处； 2.326号行政复议决定书； 3.《市政府关于同意撤销雨花台区铁心桥街道铁心村铁心组、尹西村尹西组等六个村民小组建制的批复》（宁政复［2004］3号），证明原告小区以前所在的农村集体经济组织被撤组，原告的土地已经转为国有土地； 4.《南京市国土资源局政府信息公开告知书》（宁国土资公开告知[2017]147号），证明原告房屋所在土地自2004年起至今均为国有土地； 5.《南京市国土资源局政府信息公开告知书》（宁国土资公开告知[2017]175号）及附件，证明原告房屋所在土地于2003年被征收，原集体经济组织成员已进行安置； 6.《关于印发〈铁心桥街道尹西村和西善桥街道油坊村集体土地使用权收（退）回安置暂行办法〉的通知》（雨政办发［2016］101号），证明雨花台区人民政府实施了土地使用权的收回并对人员进行安置； 7.《关于印发〈铁心桥和西善桥地区集体土地使用权收（退）回工作指导意见〉的通知》（雨政办发［2016］90号），证明雨花台区人民政府对于集体土地使用权实施退回的指导意见； 8.照片，证明龙翔路二期建设工程途径原告房屋所在地; 9.赔偿汇总表和清单； 10.《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》。 被告市规划资源局辩称：1、被告作出的《回复》符合法律规定。公民、法人或其他组织要求行政机关履行法定职责，应以行政机关负有相应的法定职责为前提。本案中，原市国土局于2018年7月13日收到包含原告在内的公民的《请求行政查处申请书》，请求对“雨花台区人民政府和铁心桥街道尹西村村民委员会在国有土地上实施集体土地收（退）回收回土地使用权的行为进行调查处理，并严格追究相关人员的责任；雨花台区人民政府指导并要求尹西村村民委员会认真贯彻执行在国有土地上实施集体土地收（退）回的行政许可行为进行调查处理，并严格追究相关人员的责任。”根据《国土资源违法行为查处工作规程》、《关于印发南京市政府各部门行政权力事项清单的通知》的规定，原市国土局对原告等人所提事项并无查处职权，故于2018年9月4日作出《回复》并送达原告，程序和内容均符合法律规定。2、原告提出的赔偿请求没有事实和法律依据。首先，原告递交申请书后，原市国土局已依法履行法定职责，及时作出《回复》告知原告；其次，原告提出行政赔偿请求，应当提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料，但本案中原告并未提供任何证据证明其存在损失；最后，原告诉状中称其房屋受损，被告从未拆除过原告的房屋。因此，原告所称损失与《回复》不存在法律上的利害关系。3、原告等人不具有提起本案行政诉讼的主体资格。原告等人是基于投诉举报事项提起的行政诉讼，但是原告等人对所投诉、举报的事项没有行政法律意义上的利害关系，根据江苏省高级人民法院生效判决所查明的事实，原告等人在同意搬迁拆迁顺序号中签字，已经将房屋钥匙交回，原告等人在涉案地块上并不享有任何权利，其所投诉举报的事项对其实体权利没有损害，对其投诉举报行为，被告无论是否处置都不会影响原告等人的合法权益。4、原告的第二项诉讼请求，已经超出了原告于2018年7月13日提交的申请书所述的范围，诉请中的有关非法占地之类和本案没有关系，不应作为本案的审查对象。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告市规划资源局向本院提交了以下证据： 1.《请求行政查处申请书》、邮寄凭证，证明原市国土局于2018年7月12日收到原告的查处申请，查处的内容限于村委会收退回土地的行为； 2.《回复》、邮寄凭证，证明原市国土局经审查确认原告所申请的行为不属于其查处职责的范围，故于2018年9月4日作出《回复》并送达原告等人，程序及答复内容均符合法律规定； 3.326号行政复议决定书，证明涉案行为经市政府复议审理，市政府驳回了原告等人的复议申请。 被告市规划资源局提交的法律依据：1、《国土资源违法行为查处工作规程》;2、宁政发［2015］54号《关于印发南京市政府各部门行政权力事项清单的通知》。 被告市政府辩称：1、原告姚华云等人的房屋位于本市××组、××花园、××山庄××地，并领有《村镇房屋所有权证》。2016年10月16日，雨花台区铁心桥街道尹西村村民委员会作出《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》并予以公示。2016年10月至11月期间，五位原告先后在《同意搬迁拆房顺序号单》的“同意拆房签字”栏中签字，并在“交钥匙时间”栏中填写钥匙已交并注明时间。以上事实已经江苏省高级人民法院和最高人民法院的生效判决文书确认。2018年9月26日，原告因认为原市国土局未履行法定职责，申请行政复议。2、公民、法人或者其他组织要求行政机关履行法定职责，应以行政机关负有相应的法定职责为前提。本案中，原告要求原市国土局履行相应的查处职责，依据《国土资源违法行为查处工作规程》和宁政发（2015）54号《关于印发南京市政府各部门行政权力事项清单的通知》，原市国土局对于原告所要求查处的事项并没有相应的法定职责；原告请求追究相关渎职人员违纪责任的问题，不是行政复议的审查范围；由于原告认为原市国土局未履行法定职责违法的前提不成立，且原市国土局未实施相应的违法行为，因此对于原告申请国家赔偿的请求不予支持。3、市政府认真核实了相关证据，根据法律规定作出行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。市政府于2018年9月26日收到原告行政复议申请后，依法立案受理，因本案案情复杂，本机关于2018年11月22日作出延期审理通知书，2018年10月19日，市政府作出326号行政复议决定书并邮寄送达原告，符合相关法律规定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提交了以下证据： 1.行政复议申请书,证明原告的行政复议申请时间； 2.受理通知书、提出答复通知书,证明市政府在五日内受理、七日内向被申请人要求提出答复； 3.延期审理通知书及EMS快递单,证明因案情复杂，市政府作出了复议决定延期至2018年12月24日前作出的通知； 4.326号行政复议决定书,证明市政府已履行行政复议职责； 5.EMS快递单及快递查询网络截图,证明市政府在法定期限内作出复议决定。 第三人未向本院陈述意见，也未提交证据。 经庭审质证，被告市规划资源局及市政府对原告提交的证据1、2不持异议；对证据3-7的真实性认可，但对关联性和证明目的不认可；对证据8的关联性、真实性、合法性均不认可，认为该组照片看不出拍摄的时间和地点；对证据9的关联性、真实性、合法性、证明目的均不认可，认为该证据系原告单方制作；对证据10的真实性无法确认。 原告对被告市规划资源局提交的证据1不持异议；对证据2的合法性和证明目的不认可，认为被告未依法依规进行查处；对证据3的真实性认可，但对合法性和证明目的不认可。被告市政府对被告市规划资源局提交的所有证据均无异议。 原告对被告市政府提交的证据1不持异议；对证据2、3不认可，认为市政府未经开庭审理，未举行听证，程序违法；对证据4的真实性认可，但对合法性和证明目的不认可；对证据5的真实性认可，证明目的不认可。被告市规划资源局对被告市政府提交的所有证据均无异议。 第三人对原告提交的所有证据均无异议，对两被告出示的证据质证意见与原告一致。 本院对上述证据认证如下：原告的证据9是原告计算各自损失所列的清单和计算说明，该材料的性质是原告提出本案赔偿数额的说明性材料，不属于证据范畴，本院不作为证据采信。原告的证据1-8、10以及被告提交的证据均客观真实，来源合法且与本案存在关联，本院均予以采信。 经审理查明，2018年7月10日，包括五原告在内共18人向原市国土局提交《请求行政查处申请书》，申请事项为：1、请求对雨花台区人民政府和雨花台区人民政府铁心桥街道尹西村村民委员会在国有土地上实施“集体土地收退回”收回土地使用权的行为进行调查处理，并严格追究相关人员的责任；2、雨花台区人民政府指导并要求尹西村村民委员会认真贯彻执行在国有土地上实施集体土地收（退）回的行政许可行为进行调查处理，并严格追究相关人员的责任；3、请求书面告知查处结果。2018年7月13日，原市国土局收到《请求行政查处申请书》。2018年9月4日，原市国土局作出《回复》，告知原告等人其所反映的事项不在原市国土局查处管辖范围之内。 五原告对《回复》不服，于2018年9月26日向市政府申请行政复议，复议请求为：1、确认原市国土局未依法履行查处职责的行政不作为行为违法，追究相关渎职人员的违纪责任，涉及犯罪的追究刑事责任；2、原市国土局未履行保护申请人合法权益的职责，应赔偿损失共计66533058元。市政府于当日受理。2018年11月23日，市政府向原告作出延期审理通知书，决定复议决定延期至2018年12月24日前作出。2018年12月19日，市政府作出326号行政复议决定书，认为原市国土局对于原告所要求查处的事项没有相应的法定职责，故决定驳回原告的行政复议申请。原告不服，诉至本院，要求判如所请。 另查明，2004年，市政府向雨花台区人民政府作出《市政府关于同意撤销雨花台区铁心桥街道铁心村铁心组、尹西村尹西组等六个村民小组建制的批复》，因河西新城区经济适用房项目建设需要，征用了铁心桥街道集体土地78余公顷，该批复批准征地后撤销包括尹××组在内的六个村民小组建制。2016年10月16日，雨花台区人民政府铁心桥街道尹西村村委会作出《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》并予以公示。根据原市国土局于2017年6月26日出具的宁国土资公开告知[2017]147号《南京市国土资源局政府信息公开告知书》，尹××组土地性质2004年之前为集体土地，土地权属为雨花台区铁心桥街道尹××组集体经济组织所有，2004年至2017年土地性质为国有土地。 原告姚华云等五人在本案之前曾分别向南京市中级人民法院提起诉讼，诉讼请求均为：1、确认雨花台区人民政府制定实施西善桥、铁心桥地区集体土地使用权收（退）回行为违法；2、确认雨花台区人民政府对原告房屋实施拆迁的具体行政行为违法；3、判决雨花台区人民政府赔偿经济损失。针对该五人提起的诉讼，南京市中级人民法院于2017年5月27日、2017年8月30日分别作出（2017）苏01行初228号、（2017）苏01行初231号、（2017）苏01行初234号、（2017）苏01行初236号、（2017）苏01行初403号行政裁定书，查明：姚华云、李刚、苟敏琪、姜敏、曹冬梅五人的房屋均位于南京市××区凤翔花园，且均领有《村镇房屋所有权证》。2016年9月6日，雨花台区人民政府为推进铁心桥、西善桥地区城市更新改造，促进城市发展，提高居民生活质量，结合当地实际制定了《铁心桥和西善桥地区集体土地使用权收（退）回工作指导意见》。该意见第二条组织构架的内容为：“‘两桥’地区;地区的村民委员会负责实施集体土地使用权收回工作，雨花台区‘两桥’指挥部指导协调村民委员会开展收（退）回工作。”第三条操作方式内容为：“1.村民委员会结合本村实际，拟定具体收（退）回实施方案，并将实施方案在收（退）回范围内进行公示，充分听取利害关系人的意见和建议。收（退）回实施方案经村民大会或村民代表会议通过后予以公告。2.集体土地使用人自愿退回集体土地使用权，农村集体经济组织应当与其签订退回集体土地使用权协议，并对收（退）回房屋及相应的搬迁费用给予补偿。退回集体土地使用权人（以下称退回人）包括在两桥地区的集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。承租、借用被收（退）回房屋的承租人、借用人以及无任何手续自行占地建房的个人或单位不属于退回人。……”2016年10月16日，尹西村村民委员会作出《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》并予以公示。姚华云、李刚、苟敏琪、姜敏、曹冬梅五人曾先后在《同意搬迁拆房顺序号单》上签字同意拆除房屋并确定了交钥匙的时间。上述五起案件，南京市中级人民法院经审理后认为，负责所涉房屋所在集体土地收（退）回工作的是尹西村村民委员会，无证据表明雨花台区人民政府组织实施或参与强制拆除五人的房屋，故裁定驳回起诉。上述五起案件的行政裁定书均已生效。 再查明，根据中共南京市委、南京市人民政府宁委发[2015]4号《关于印发＜南京市人民政府职能转变和机构改革的实施意见＞的通知》规定，按照统一不动产登记职责的要求，将土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责整合到原市国土局。又因南京市2019年机构改革，将原市国土局、原市规划局的职责以及其他政府部门的部分职责整合后组建市规划资源局，作为市政府工作部门，不再保留原市国土局。 本院认为，本案的争议焦点是原告等人提交的《请求行政查处申请书》所涉查处事项是否属于被告市规划资源局的职责范围，市规划资源局作出《回复》是否履行了法定职责。 《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源违法行为查处工作规程》规定，查处国土资源违法行为是指县级以上人民政府国土资源主管部门，依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反土地、矿产资源法律法规的行为，进行调查处理，实施法律制裁的具体行政执法行为。查处的依据包括《中华人民共和国土地管理法》、原国土资源部颁布的规章及规范性文件等。在案证据反映，五名原告均持有《村镇房屋所有权证》，其房屋均坐落于尹××组，2004年市政府已向雨花台区人民政府作出批复，批准征地后撤销包括尹××组在内的六个村民小组建制，根据原市国土局作出的政府信息公开告知书，尹××组土地性质在2004年至2017年间为国有土地，而尹西村村民委员会又于2016年10月16日作出并公示了《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》，负责实施原告房屋所在集体土地使用权收（退）回工作。可见，目前在案证据反映的情况存在着诸多不合理之处，难以判断是否存在违反土地管理法的行为，原告据此提出查处申请具有一定的事实依据。 《国土资源违法行为查处工作规程》规定，县级以上人民政府国土资源主管部门组织实施国土资源违法行为查处工作，查处国土资源违法行为的基本流程包括违法线索发现、线索核查与违法行为制止、立案、调查取证、案情分析与调查报告起草、案件审理、作出处理决定等，其中，违法线索发现的渠道包括了举报发现。本案中，原告的查处申请应视为向被告提供举报线索，被告市规划资源局有职责对该线索进行核查以确定是否存在违法行为，再根据调查结果作出相应处理。现市规划资源局回复认为原告反映的事项不在其查处管辖范围之内，却未说明具体原因，更没有证据反映市规划资源局在收到原告的查处申请后进行了核查。因此，应当认定被告市规划资源局未履行对原告提出的国土资源违法行为查处申请进行调查处理的法定职责。 市政府收到原告的复议申请后，应当对市规划资源局是否履行了法定职责进行审查。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项的规定，在市规划资源局未依法履行法定职责的情况下，复议机关应当决定其在一定期限内履行，但市政府却作出驳回原告复议申请的决定，该行为亦构成法律适用错误。 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任；第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，虽然被告市规划资源局未对原告的查处申请履行调查的法定职责，但原告并未出示证据证明其损失以及该损失与市规划资源局的行为之间存在因果关系，故对原告提出要求市规划资源局承担原告权益受损的赔偿责任，本院不予支持。 此外，本案系因原告对市规划资源局作出的《回复》以及市政府的复议决定不服提起的诉讼，原告在查处申请书中并未涉及强制拆除原告房屋、土地转给建设单位实施龙翔路二期建设工程等，故原告诉讼请求中要求确认被告市规划资源局对上述问题亦存在不履行查处的法定职责没有事实依据。 综上，被告市规划资源局收到原告的查处申请后未依法履行法定职责，依法应责令其重新作出调查处理。被告市政府作出的326号行政复议决定书适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、撤销南京市规划和自然资源局于2018年9月4日作出的《关于姚华云等人申请查处事项的回复》并责令南京市规划和自然资源局重新对姚华云等人的查处申请作出处理； 二、撤销南京市人民政府作出的[2018]宁行复第326号《行政复议决定书》； 三、驳回原告姚华云、李刚、苟敏琪、姜敏、曹冬梅的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告南京市规划和自然资源局、南京市人民政府共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  洪 彦 审 判 员  程 媛 人民陪审员  陈翠英 二〇一九年五月三十一日 法官 助理  赵 伟 书 记 员  马若艳