贵州省毕节市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2019)黔05民终1054号 上诉人（原审原告）：大方县黄泥彝族苗族满族乡人民政府，住所地：贵州省毕节市大方县黄泥彝族苗族满族乡桃园村。 法定代表人：周忠江，大方县黄泥彝族苗族满族乡人民政府乡长。 委托诉讼代理人：左秀柒，贵州本芳律师事务所律师。 委托诉讼代理人：方洪伟，贵州本芳（黔西）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：贵州圆梦远红投资有限公司，住所地：贵州省毕节市七星关区麻园路弘宗公司商住楼****。 法定代表人：任水远，贵州圆梦远红投资有限公司总经理。 委托诉讼代理人：陈百明，贵州创驰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：贵州南骏投资有限公司，住所地：贵州省毕节市七星关区公园路B-23-1。 法定代表人：孔倩，贵州南骏投资有限公司董事长。 委托诉讼代理人：孔令棋，贵州南骏投资有限公司总经理。 委托诉讼代理人：孔德才，贵州出奇律师事务所律师。 上诉人大方县黄泥彝族苗族满族乡人民政府（以下简称黄泥乡政府）、贵州圆梦远红投资有限公司（以下简称圆梦远红公司）与被上诉人贵州南骏投资有限公司（以下简称南骏公司）确认合同无效纠纷一案，不服贵州省大方县人民法院(2017)黔0521民初4649号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 上诉人黄泥乡政府的上诉请求：1.请求撤销一审民事判决，依法改判确认上诉人与被上诉人贵州南骏投资有限公司所签《大方××黄泥乡新城镇开发建设招商引资合作协议》（以下简称《合作协议》）、与被上诉人贵州圆梦远红投资有限公司所签《大方××黄泥乡桃园生态园小城镇建设合作开发补充协议》（以下简称《补充协议》）无效，或者将本案发回大方县人民法院重新审理；2.判决本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、上诉人与被上诉人所签《合作协议》中约定的约定以及在涉案工程实际建设过程中的操作模式违反法律、行政法规的强制性规定，依法应属无效。一审判决在没有全面、认真解读当事人所签协议文本，且对协议约定事项的法律关系、后果也没有全面理解的基础上，认定《合作协议》有效，认定事实及适用法律错误错误。《土地管理法》第六十二条规定、《物权法》第一百五十二条、第一百五十三条规定宅基地的取得主体只能是本集体经济组织的成员，非本集体经济组织以外的其他任何单位和个人不具备直接从本集体原始取得宅基地使用权的可能性，不仅法人和非法人团体不享有宅基地使用权，非本集体组织成员的农村居民也不得享有。宅基地使用权还有着量上的限制，用途也受到严格的限制，只用于农户建造自住的住宅及其附属设施，而不能作其他用途尤其是不能作为经营性用地。本案中，上诉人与被上诉人在《合作协议》中明确约定：上诉人在建设初期以规划范围内（沿着道路建设用地红线范围外土地，占地面积约200亩）调剂宅基建设用地质押给被上诉人，所质押土地在取得宅基建设用地权后，被上诉人享有所质押地块的所有权，作为被上诉人投资的全部费用。该约定违反了法律关于宅基地的审批、取得、使用的规定。根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条规定、第四十五条、第七十八条规定，进行建设需要使用土地的，必须申请使用国有土地，且涉及到农用地转为建设用地及征用土地的还需要经过相应的审批程序，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，其批准行为无效。本案中，虽然双方在协议中约定由上诉人协助被上诉人办理土地的报批工作，但在实际操作过程中，被上诉人系通过黄泥乡桃源村村民委员会向村民征收集体土地130.55亩、荒山15.492亩，转让给被上诉人开发小城镇建设使用，城镇建设两边地基属于被上诉人所有；农户需要调剂宅基地，按706元/平方米的调剂价格，农户需付给开发商（即被上诉人）48000.00元获得1个完整的地基，按农户要求进行调剂后，开发商兑现给农户1个68平方米宅基地。黄泥乡人民政府及黄泥乡桃源村村民委员会并不具备农用地转用审批及土地征收权限，其在涉案项目建设过程中批准被上诉人使用、征收、出让土地的行为均超出审批权限，因此，其对土地的处分行为无效。此外，涉案土地系由被上诉人直接向桃园村村民委员会征用，未履行任何审批手续，甚至在项目建设过程中，上诉人还因为土地使用违法而遭到相关主管部门的行政处罚，为此缴纳了罚金70余万元，故协议约定的操作程序严重违反法律规定。二、《合作协议》约定的内容符合建设工程施工合同的基本特征，该协议实质上就是一份建设工程施工合同，根据《建筑法》的相关规定，建设工程施工合同的承包方应当具备相应的资质等级，否则合同无效。《合作协议》中明确约定双方合作内容及方式为：“合同工期360日历天，由被上诉人负责项目施工图设计、预算编制、施工承、发包，施工技术、安全、质量、进度管理，施工由被上诉人按设计图纸实施，实际施工中增减量由双方协商计入被上诉人投资成本，若是因被上诉人自身原因导致工程不能按时全面竣工，被上诉人自动退场，上诉人无偿收回被上诉人的前期建设成果（以实际动工时间起算）；工程竣工验收合格，被上诉人须及时提交全套竣工资料共8份，被上诉人负责按照《建设工程质量管理条例》的规定，对质保期内属于质保范围内的工程内容进行保修；被上诉人在本项目实施期间，必须成立强有力的项目管理班子，将项目经理、总工、生产副经理、技术员、专职安全员、质检工程师、施工员的相关信息情况及类似工程业绩报上诉人备案。被上诉人建立完善的内部管理制度，所有项目管理人员持证上岗，设立专职代表，负责处理与上诉人、监理方的日常工作”。由以上约定内容完全可以看出：双方在协议中已经明确约定了工程的工期，且明确约定被上诉人负责工程的施工承包、发包、进度管理、质量管理、提交竣工验收资料、负责保修等建设工程基本事项。而以上事项均是识别一份协议是否为建设工程施工合同的基本特征。一审法院仅看到合作协议中约定由被上诉人负责投资开发，而没有对协议中双方约定的具体合作内容及合作方式进行详细阅读及解读，导致对案件基本事实认定不清，犯了以偏概全的错误，依法应当予以纠正。本案中，上诉人与被上诉人签订的《合作协议》中约定的内容符合以上建设工程施工合同的基本特征，故该协议实质上是一份以上诉人为发包单位、贵州南骏投资有限公司为承包单位的建设工程施工合同。《合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”；《建筑法》第二十六条规定：“承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程”；《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第(五)项的规定，认定无效：一、承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的……”。据此，建设工程的施工方应当具备相应的资质等级，否则签订的合同无效。被上诉人１及被上诉人２均并不具备建筑工程的施工资质，故双方之间签订的涉案合同应为无效。此外，涉案工程实际上是由被上诉人发包给自然人吴太礼进行施工，而吴太礼作为没有施工资质的自然人，其承建涉案工程的行为亦无效。三、被上诉人１的法定代表人任水远作为被上诉人２的委托代理人，根据法律关于代理的规定，任水远的代理行为所产生的法律后果应当由被告南骏公司承担。在南骏公司出具给任水远的《授权委托书》中明确载明其委托权限为签订协议及负责协议的具体实施，足以使上诉人相信任水远有权代理南骏公司与上诉人签订与此次合作有关的协议，以及具体负责涉案工程的实施。基于此，上诉人在与南骏公司的代理人任水远签订《合作协议》后，将涉案工程项目交由任水远负责实施，后任水远又代理南骏公司与原告签订《补充协议》，该《补充协议》的法律后果仍然由南骏公司承担。该补充协议中未约定新的内容，仅约定被上诉人２在或者协议中的权利义务概由被上诉人１承继，因此，在《合作协议》无效的情形下，无论被上诉人２是否同意或知晓，该补充协议均无效。综上，本案中上诉人与被上诉人所签《合作协议》及《补充协议》均违反法律、行政法规的强制性规定，依法均应当认定为无效协议。 上诉人圆梦远红公司的上诉请求：1.请求撤销一审民事判决第一项，改判驳回被上诉人的一审全部诉讼请求；2.由被上诉人承担一、二审诉讼费用。事实及理由：原判决错误认定上诉人与被上诉人于2014年6月19日签订的《大方××黄泥乡桃园生态园小城镇建设合作开发补充协议》(简称《补充协议》)未经原审被告贵州南骏投资有限公司(简称南骏公司)盖章确认，上诉人与被上诉人亦未能提供证据证明南骏公司同意在《补充协议》中将乙方变更为上诉人，进而认为上诉人与被上诉人签订的《补充协议》损害了南骏公司的利益错误。事实真相是，被上诉人与原审被告南骏公司于2013年12月25日签订《合作协议》后，从《合作协议》签订生效至2014年6月19日上诉人与被上诉人签订《补充协议》之日，在长达半年左右的时间里，南骏公司不管不问，并未履行该《合作协议》中约定的义务，既未派出任何人员，也未投入任何资金，当然也不会产生任何利益损失。南骏公司的行为已经表明其既不打算履行该《合作协议》，也没有能力履行该《合作协议》，南骏公司已经先行违约。又因该《合作协议》的开发项目当初本来就是由上诉人的法定代表人任水远与被上诉人联系达成，由任水远代表《南骏公司》签订，在这种情况下，任水远不得不自己另外发起成立贵州圆梦远红投资有限公司(即上诉人)，自行组织人员和筹集资金来履行该《合作协议》，并且也将相关情况明确告知过南骏公司，南骏公司没有反对。被上诉人也只好与愿意履行协议的上诉人签订《补充协议》将乙方变更为上诉人。由此可见，签订《补充协议》是合情合理的，是善意的行为，并未违反法律的规定。上诉人从来不存在恶意，不能仅仅因为原《合作协议》是以南骏公司的名义作为乙方，就错误认定为上诉人与被上诉人是恶意串通。是否恶意串通是需要足够证据来证明的，不是主观认为是恶意串通就真的是恶意串通了，本案没有任何证据证明存在恶意串通，最多只能说明被上诉人将开发项目转包给上诉人对南骏公司构成了违约，但这也是因为南骏公司违约在先。 另外，必须指出的是，南骏公司是知道上诉人与被上诉人签订《补充协议》的，也是认可将南骏公司变更为上诉人的，仅是因为某种原因现在才作虚假陈述加以否认。上诉人与被上诉人签订《补充协议》以后，大张旗鼓地履行投资开发的义务，至停工时长达约两年的时间，南骏公司不可能不知道，至少可以认定南骏公司知道或应当知道。但南骏公司一直没有提出异议，至少可以认定这是以默认的方式予以认可。在原审过程中，南骏公司隐瞒了其原来认可的事实，原判决应当综合分析长时间以来的情况，不能割裂一直以来的事实，孤立地以南骏公司现在的态度来作为认定《补充协议》是否有效的根据。综上，上诉人与被上诉人签订的《补充协议》应属有效，原判决认定事实错误，适用法律错误。 被上诉人南骏公司二审答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 原审原告黄泥乡政府向一审法院起诉请求：一、判决确认原、被告签定的《大方××黄泥乡新城镇开发建设招商引资合作协议》、《大方××黄泥乡桃园生态园小城镇建设合作开发补充协议》无效；二、判决确认被告至目前为止的投资为200万元。 一审法院认定事实：2013年12月25日，任水远代表南骏公司作为乙方与安鹤飞代表黄泥乡政府作为甲方签订《大方××黄泥乡新城镇开发建设招商引资合作协议》（以下简称《合作协议》），《合作协议》约定：为贯彻党的十八届三中全会精神，积极稳妥推进中国特色城镇化，促进我国小城镇健康、协调、可持续发展，加快乡镇城镇化建设的进程，进一步落实我省第十一届党代会所提出“比学敢超”的指款，进一步改变黄泥乡落后的基础建设面貌，经甲方党政联席会议研究决定，并经甲、乙双方共同协商一致，采取项目招商引资模式引进民营资本，突破政府基础设施建设资金紧缺瓶颈，共同推进城镇化建设，打造“美丽黄泥、魅力黄泥、宜居黄泥”的共同目标达成如下协议，供甲、乙双方共同遵守。一、项目基本情况：项目名称：黄泥乡新城镇开发建设；投资规模：项目投资约5000万人民币；占地规模：约200亩；工期目标：合同工期360天日历天，按监理单位签发的开工令为准计算；质量管理目标：满足相关规范及质量验收标准。二、合作模式：甲方将黄泥乡新城镇开发建设项目以招商引资的方式交给乙方投资开发。乙方作为对甲方回报，无偿为甲方在新建街道中无偿修建一个文化广场，文化广场要充分体现彝、苗、满三个民族的风格，将新城镇打造成展示彝、苗、满民族风情的民族文化特色小城镇精品。在甲方宏观管理及监督下，乙方负责垫资对实施项目进行征地、项目前期方案设计、道路施工图设计，道路、配套设施的建设及管理（直至移交阶段）。甲方在建设初期以规划范围内（沿道路建设用地红线范围外土地，占地面积约200亩）调剂宅基建设用地质押给乙方，所质押土地在取得宅基建设用地权后，乙方享有所质押地块的所有权。甲方负责项目前期规划编制工作，负责项目建设前期工作报批工作，负责项目征地拆迁及安置工作，负责建设过程中协调管理工作，负责将项目所质押土地转换或调剂宅基建设用地的土地报批工作。三、建设投资合作原则：乙方负责整个项目建设资金投资，所投资建设费用由三部分组成，第一部分为甲方需完成的征地拆迁、电力迁移、前期手续办理等费用；第二部分为基础设施直接工程费用；第三部分为建设期贷款利息及其他费用。甲方以规划范围内（沿道路建设用地红线范围外土地，占地面积约200亩）宅基建设用地质押给乙方，作为乙方投资的全部费用，甲方在签订质押协议后不得对该地块进行任何形式的开发和处置，甲乙双方合作的大方××黄泥乡集镇建设项目由黄泥乡人民政府设立“黄泥乡新城建设指挥部”由林露青担任指挥长，组成人员由双方提供，费用由乙方承担；对于调剂宅基地回收资金由乙方代甲方收取进行管理，调剂宅基地回收资金，指挥部提取1%作为本项目相关管理费用，其余款项全部返还乙方。作为乙方投资建设项目的相关费用，支付完毕乙方所有投资款后，剩余调剂的宅基建设用地销售款返还乙方，作为乙方为黄泥镇投资开发贡献的回报。本合同签订后，甲方协助乙方按照相关规定办理转变或调剂宅基建设用地使用权属变更等用地报批手续。应得投资款包括但不仅限于经审计后建安工程结算款项+甲方负责办理由乙方垫付的征地拆迁安置费用+项目前期工作费用+建设期贷款利息+违约金、利润分成+其他不可预见性费用。本合同所质押土地的宗地图（必须是国土部门出具，具备土地面积分类及数量）由甲方完善相关手续后作为合同附件。双方共同保存。四、项目建设合作原则：乙方负责项目施工图设计、预算编制、施工承、发包，施工技术、安全、质量、进度管理。双方负责规划设计及委托有资质的监理服务人进行项目工程实施全程监理，确保项目按照合同约定、施工图设计文件、相关规范及建设工程质量标准实施。为了保证双方的权利及义务合同签定之日起，两年内甲方不得启动本乡镇的其它城镇开发，其它宅基地建房不予审批，以维护乙方的利益。有申报新宅基地的，政府要引导他们进入宜居宜商的新街道投资建房。五、双方权利与义务。六、合同的效力：本合同不因甲方、乙方主体发生任何变更而影响本合同（及补充协议）所赋予的权利、义务和责任的执行。若甲方或乙方主体发生变更，则由甲方或乙方法定的权利义务继承者继续履行本合同。本合同签字生效后，即具有法律效力，任何一方不得随意变更或解除。确需变更或解除合同条款，双方须协商一致，并达成书面补充协议或文件，视为本合同的附件，同样具备法律效力。任何一方不得将其在合同下的权利、义务和责任全部或部分转让给第三方，否则视为违约。《合作协议》还约定了甲、乙双方的其他权利、义务，黄泥乡政府在甲方处盖了公章，南骏公司在乙方处盖了南骏公司合同专用章。2014年6月19日，任水远代表圆梦远红公司作为乙方与作为甲方的黄泥乡政府签订《大方××黄泥乡桃园生态园小城镇建设合作开发补充协议》（以下简称《补充协议》），《补充协议》约定“为了更快地推进黄泥乡桃园生态园的小城镇建设项目，经甲乙双方共同协商，达成如下协议：1、乙方由贵州南骏投资有限公司更名为贵州圆梦远红投资有限公司，原签订的合作协议有效。2、按甲方的要求，原定修建的文化广场为2000㎡，现更改设计为5000㎡，增加3000㎡，增大了投资成本。3、因乡政府在原设计方案的基础上，将街道建设的两头出口延长600米，故投资成本增加。4、甲乙双方协商，由黄泥乡（甲方）拟报（黄泥乡桃园生态园）小城镇建设项目。项目审批后，甲方将项目交由乙方按照规划设计要求实施，所有报账资料由乙方负责。5、因黄泥乡小城镇规划手续未经评审批复，经黄泥乡人民政府决定：由乙方先施工、乡人民政府及时申报完善相关用地手续。6、本补充协议一式贰份，甲乙双方各执一份，自签订之日起生效”黄泥乡政府在甲方处盖了公章，圆梦远红公司在乙方处盖了圆梦远红公司合同专用章。《合作协议》、《补充协议》签订后，是由圆梦远红公司与黄泥乡政府在履行《合作协议》、《补充协议》约定的权利、义务。《合作协议》、《补充协议》在履行过程中出现一系列问题，导致案涉黄泥乡新城镇开发建设项目停工。2017年4月21日，黄泥乡政府向圆梦远红公司送达了《关于解除大方××黄泥乡新城镇建设招商引资合作协议及补充协议的通知》，内容为“贵州圆梦远红投资有限公司：2013年12月25日，我乡政府与贵州南骏投资有限公司签订《大方××黄泥乡新城镇开发建设招商引资合作协议》，将黄泥乡新城镇开发建设项目发包其开发。2014年6月19日，经贵州南骏投资有限公司同意，贵公司与我乡政府签订《大方××黄泥乡桃园生态园小城镇建设合作开发补充协议》，约定由贵司承继贵州南骏投资有限公司在《大方××黄泥乡新城镇开发建设招商引资合作协议》中的权利义务。在协议履行过程中，由于贵司资金匮乏，履约能力不足，导致项目在前期阶段进展便异常缓慢，之后更一直处于停止状态，给我乡带来了巨大损失。鉴于贵司的严重违约行为，现我乡政府明确通知贵司：一、解除我乡人民政府与贵司签订的《大方××黄泥乡新城镇开发建设招商引资合作协议》及《补充协议》。二、请贵司在接本通知后三日内到达现场与我乡人民政府共同协商合同解除后的工程量确认、工程款结算等具体事宜。若贵司接本通知后三日内未到达现场，或到达现场后未积极与我乡人民政府配合解决合同解除后的工程量确认、工程款结算等具体事宜，我乡人民政府将委托有资质的第三方机构及公证部门进行证据保全，单方面确定工程量。三、我乡人民政府保留要求贵司承担违约及损失赔偿责任的权利。四、我乡人民政府与贵司签订的相关协议若因其他原因无效，本通知也将作为终结双方合作关系的通知书，不影响贵司的腾场义务，亦请贵司按照本通知第二条积极行为，否则我乡人民政府仍将按照本通知第二条行为。特此通知”。后原告黄泥乡政府以《合作协议》、《补充协议》违反法律、行政法规的强制性规定为由，诉至一审法院，要求确认《合作协议》、《补充协议》无效。经原告黄泥乡政府申请，中联资产评估集团贵州通和有限公司对大方××黄泥乡新城镇开发建设项目中已经完成部分的建筑安装工程投资进行了追溯评估，出具了资产评估报告，评估结论为贵州圆梦远红投资有限公司在大方××黄泥乡新城镇开发建设项目中已经完成部分的建筑安装工程投资为508.99万元。 一审法院认为，原告黄泥乡政府与被告南骏公司于2013年12月25日签订的《合作协议》系双方当事人的真实意思表示，该《合作协议》的主要内容为南骏公司对黄泥乡新城镇开发建设项目进行投资开发，并未约定由南骏公司直接对该项目进行建设施工，原告方以《合作协议》符合建设工程施工合同的基本特征，而南骏公司不具备建筑工程施工资质为由，要求确认《合作协议》无效的主张一审法院不予支持。在《合作协议》中约定了项目地址是在规划范围内，沿道路建设用地红线范围外土地，占地面积约200亩，并明确合同签订后，原告协助南骏公司按照相关规定办理转变或调剂宅基建设用地使用权属变更等用地报批手续，原告负责将项目所质押土地转换或调剂宅基建设用地的土地报批工作，故《合作协议》的约定并未违反法律、行政法规的强制性规定，原告方以被告圆梦远红公司在《合作协议》、《补充协议》的履行过程中出现的违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》相关规定的行为来推定《合作协议》无效的主张一审法院不予支持。原告黄泥乡政府与被告南骏公司于2013年12月25日签订的《合作协议》成立并生效，对原告黄泥乡政府要求确认《合作协议》无效的诉请一审法院不予支持。2014年6月19日，原告黄泥乡政府与被告圆梦远红公司签订的《补充协议》约定了“乙方由贵州南骏投资有限公司更名为贵州圆梦远红投资有限公司，原签订的合作协议有效”，《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款规定“当事人协商一致，可以变更合同”，由于原签订的《合作协议》系原告黄泥乡政府与被告南骏公司签订，在《补充协议》上南骏公司并未盖章确认，原告黄泥乡政府与被告圆梦远红公司亦未能提供证据证明南骏公司同意《合作协议》的乙方变更为圆梦远红公司，由于《补充协议》是对《合作协议》的补充，《补充协议》中乙方主体的变更并未取得《合作协议》乙方主体南骏公司的同意，原告黄泥乡政府与被告圆梦远红公司在《补充协议》中约定由圆梦远红公司承继南骏公司在原签订的《合作协议》中乙方权利义务的内容损害了南骏公司的利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条”有下列情形之一的，合同无效：（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”的规定，《补充协议》无效，原告黄泥乡政府要求确认《补充协议》无效的诉讼请求一审法院予以支持。案涉黄泥乡新城镇开发建设项目系圆梦远红公司投资开发，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，因被告圆梦远红公司未提出反诉，原告黄泥乡政府要求确认被告圆梦远红公司的投资款为508.99万元的诉讼请求不符合法律规定承担民事责任的方式，一审法院不予支持。综上，原告黄泥乡政府与被告南骏公司签订的《合作协议》有效，原告黄泥乡政府与被告圆梦远红公司签订的《补充协议》无效。依照《中华人民共和国合同法》第七条、第八条、第五十二条的规定，一审判决：一、原告大方县黄泥彝族苗族满族乡人民政府与被告贵州圆梦远红投资有限公司于2014年6月19日签订的《大方××黄泥乡桃园生态园小城镇建设合作开发补充协议》无效；二、驳回原告大方县黄泥彝族苗族满族乡人民政府的其他诉讼请求。案件受理费100元，由原告大方县黄泥彝族苗族满族乡人民政府负担。 二审中，当事人没有提交新证据。 二审查明事实与一审无异，本院予以确认。 本案二审争议焦点：本案是否属于人民法院民事主管范围；如果属于，案涉《合作协议》、《补充协议》效力如何认定。 本院认为，黄泥乡政府与南骏公司签订《合作协议》、与圆梦远红公司签订《补充协议》，均系平等民事主体签订的协议，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第三条的规定，属于人民法院民事主管范畴。 《合作协议》和《补充协议》的内容虽然约定有黄泥乡小城镇规划编制及报批、征地拆迁安置、用地手续报批、工程规划建设及竣工验收、投资费用的支付等内容，但是《合作协议》和《补充协议》的主要内容仍然是围绕由南骏公司、圆梦远红公司承担黄泥乡新城镇开发进行建设，与一般建设工程施工合同相区别的是案涉工程价款不是由发包人支付而是以案涉工程规划范围内（沿道路建设用地红线范围外土地，占地面积约200亩）宅基建设用地质押给建设方，作为投资的全部费用。因此，《合作协议》和《补充协议》从性质上看是一个包含小城镇规划编制及报批、案涉工程土地性质改变及用地手续报批的建设工程施工合同。根据对案涉《合作协议》和《补充协议》性质的认定，《合作协议》和《补充协议》均属无效合同，理由如下，首先，案涉项目系小城镇综合开发建设项目，系未经相关人民政府审核批准的项目。在本案一、二审程序中，上诉人黄泥乡政府均未向本院提交案涉项目规划审批手续。违反《中华人民共和国城乡规划法》关于城乡规划编制审批及在规划区内进行建设活动，必须遵守城乡规划法的规定及该法第四十一条在乡、村庄规划区内进行建设，不得占用农用地，确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续的规定。其次，案涉项目用地审批未按照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条关于建设用地申请及第四十四条关于农用地转用审批的规定办理用地审批手续。第三，南骏公司与圆梦远红公司在未取得建筑施工企业资质情况下，从事案涉项目建设，违反《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第（一）的规定。综上，一审判决认定黄泥乡政府与南骏公司签订的《合作协议》系有效合同错误，本院予以纠正。同理，一审判决认定《补充协议》为无效合同的结果正确，但一审判决认定《补充协议》为无效合同裁判理由错误，本院予以纠正。 综上，上诉人黄泥乡政府关于《合作协议》无效的上诉请求成立，本院予以支持。上诉人圆梦远红公司关于《补充协议》有效的上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第(二)项规定，判决如下： 一、维持贵州省大方县人民法院(2017)黔0521民初4649号民事判决定第二项，即“驳回原告大方县黄泥彝族苗族满族乡人民政府的其他诉讼请求”； 二、撤销贵州省大方县人民法院(2017)黔0521民初4649号民事判决定第一项，即“原告大方县黄泥彝族苗族满族乡人民政府与被告贵州圆梦远红投资有限公司于2014年6月19日签订的《大方××黄泥乡桃园生态园小城镇建设合作开发补充协议》无效”； 三、上诉人大方县黄泥彝族苗族满族乡人民政府与被上诉人贵州南骏投资有限公司签订的《大方××黄泥乡新城镇开发建设招商引资合作协议》、上诉人大方县黄泥彝族苗族满族乡人民政府与上诉人贵州圆梦远红投资有限公司签订的《大方××黄泥乡桃园生态园小城镇建设合作开发补充协议》均属无效协议。 一审案件受理费100元，由上诉人大方县黄泥彝族苗族满族乡人民政府负担。上诉人大方县黄泥彝族苗族满族乡人民政府、贵州圆梦远红投资有限公司各自交纳的二审案件受理费100元各自负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 ： 李 可 审 判 员 ： 张 晶 审 判 员 ： 唐 琳 二〇一九年五月五日 法官助理 ： 曾 建 书 记 员 ：龚佳铃