广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终617号 上诉人（一审原告）灵山县旧州镇古修村委会大垌村第一村民小组。 诉讼代表人张龙光，组长。 上诉人（一审原告）灵山县旧州镇古修村委会大垌村第二村民小组。 诉讼代表人张国光，组长。 上列二上诉人共同委托代理人林剑生，广西纵华律师事务所律师。 上列二上诉人共同委托代理人黄珏铭，广西纵华律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）灵山县人民政府，住所地：灵山县灵城镇广场路31号。 法定代表人刘钦，县长。 委托代理人钟昌岩，灵山县司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，住所地：钦州市永福东大街11号。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人罗锴，广西源群律师事务所律师。 委托代理人邓红，钦州市司法局工作人员。 一审第三人灵山县陆屋镇企石村委会三家村村民小组。 诉讼代表人张春知，组长。 委托代理人唐云，广西海湾律师事务所律师。 上诉人灵山县旧州镇古修村委会大垌村第一村民小组（以下简称大垌第一组）、灵山县旧州镇古修村委会大垌村第二村民小组（以下简称大垌第二组）因其诉被上诉人灵山县人民政府（以下简称灵山县政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）林地行政确权及行政复议纠纷一案，不服钦州市中级人民法院（2018）桂07行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年5月21日公开开庭审理了本案。上诉人大垌第一组诉讼代表人张龙光、大垌第二组诉讼代表人张国光及共同委托代理人林剑生、黄珏铭，被上诉人灵山县政府的委托代理人钟昌岩，被上诉人钦州市政府的委托代理人罗锴、邓红，一审第三人灵山县陆屋镇企石村委会三家村村民小组（以下简称三家组）的委托代理人唐云到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明：大垌第一、二组与三家组争议的林地名称为四子岭，位于四子岭西南面，面积约0.5公顷，东至半边岭坡坎为界，南至岭岐为界，西至村路坎为界，北至半边岭为界。争议的林地在土改、合作化及1962年“四固定”时的权属无充分证据明确属哪个生产队所有。1974年7月4日，大垌第一、二组与陆屋公社教坪大队雅教塘、半边岭生产队因园岭、抺岭、牛走岭、湴塘岭、屋地岭、四子岭等林地发生纠纷，灵山县委调解工作组、灵山县旧州公社革委会、陆屋公社革委会共同主持下，由教坪大队、古修大队干部，教坪大队半边岭生产队和雅教塘生产队、古修大队大垌第一、二生产队（大垌第一、二组）的村民代表共同参与协商，用灵山县沙坪人民法庭用笺草拟了《关于山林争执调查处理意见》（以下简称1974年《意见》），并在1974年《意见》的上方“注明：双方到四子岭等现场再次落实详细界至后才印发此件。”参与协商的各方代表均在1974年《意见》上签字，但1974年《意见》没有三家组参加协商及签字确认，且该1974年《意见》并未送达，仅保存在沙坪人民法庭。事后，调解工作组也没有组织参与协商的各方到争议现场进行界至勘查，1974年《意见》的内容并未履行，争议林地仍由三家组管理。上世纪八十年代农村体制改革时，争议林地分给三家组集体管理，分给农户经营。1992年，大垌第一、二组以争议地是其祖宗地和1974年《意见》处理给他们为由提出异议，引起纠纷。2012年，因大垌第一、二组在争议林地上抢种林木，大垌第一、二组与三家组再次发生争议，经双方镇（乡）和县调处办调解未果。灵山县政府于2018年4月15日作出灵政处［2018］1号《关于陆屋镇企石村委会三家村村民小组与旧州镇古修村委会大垌村第一、二村民小组土地权属纠纷的处理决定》（以下简称1号处理决定），认定：争议地在土改时分配给三家组村民管理，合作化时期由企石高级社集体管理，1962年“四固定”时落实固定给三家组集体管理。1974年《意见》只是工作组草拟的处理意见，不发给各方，也不履行，是无效的。体制下放时分配给三家组经营管理。因此，三家组的主张有事实和法律依据，依法应予支持；大垌第一、二组以现争议林地是其张姓祖宗地和1974年《意见》是处理给他们为由主张权属，没有事实和法律依据，依法不予支持。经调解，双方没能达成协议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）（以下简称国发[1980]135号文）第三点第二项的规定，决定争议的林地权属归三家组所有。大垌第一、二组不服向钦州市政府申请复议，钦州市政府依法审查后于2018年10月9日作出钦政复决字［2018］52号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称52号复议决定书），维持灵山县政府的1号处理决定。大垌第一、二组仍不服，诉至法院，请求撤销1号处理决定和52号复议决定。 钦州市中级人民法院一审认为：根据国发[1980]135号文第三点第二项“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”的规定，由于灵山县政府未能调查到争议地在土改、合作化、“四固定”时的确权证据，争议双方也未能提供这方面的证据，所以争议林地在“四固定”时并没有明确权属哪一方所有。至于1974年《意见》有没有法律效力的问题，该意见没有第三人三家组参加协商及签字确认，意见的草稿作出后，当时的调解工作组并未按照意见约定组织争议各方到本案争议林地现场再次进行勘界落实详细界至，以致1974年《意见》一直保存在沙坪法庭，没有向参与协商的任何一方送达该意见。既然没有送达，那么1974年《意见》未形成生效的形式要件，且1974年《意见》在没有三家组参加协商的情况下，仍将三家组一直管理的争议林地一并处理，因此，该1974年《意见》不具备法律效力，对三家组不具有约束力，不能作为争议林地于1974年已明确权属并作为本案争议林地的确权依据。从管理事实来看，灵山县政府提供的证据已证明三家组对争议林地有着长期管理使用的事实，根据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条“集体的山权林权，应以一九六二年四固定时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。四固定后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的一律有效。四固定时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权”及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第二项“下列书证，可作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”的规定，对争议林地的管理事实可作为确定权属的参考证据，灵山县政府根据三家组对争议林地的管理事实，将争议的林地确权属第三人三家组所有认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。钦州市政府受理了大垌第一、二组的复议申请后，已依法完成了复议审查的相关程序，决定维持1号处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回大垌村第一、二村民小组的诉讼请求。 上诉人大垌第一、二组上诉称：（一）灵山县政府查明事实不清。争议土地是上诉人的祖宗地,一直归属于上诉人集体所有,1号处理决定认定三家组通过土改分配后一直管理争议土地与客观事实不相符,一审法院据此认定的事实存在错误。1974年,三家组没有参加灵山县政府对上诉人与陆屋公社教坪大队雅教塘、半边岭生产队林地林木纠纷的调处，说明三家组没有管理争议地,其与争议土地无关。上诉人按照1974年《意见》管理使用争议土地,近年因三家组仅以自身比较靠近争议土地为由强占争议土地,才引发双方纠纷。（二）灵山县政府不予采信1974年《意见》证据，认为1974年《意见》没有三家组参加,只是工作组草拟的处理意见,不发给各方,也不履行,是无效的”存在错误,违反法律规定。根据国发[1980]135号文第三点第(二)项:“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令,一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议,应当维护。”的规定,1974年《意见》中有相关各方的签字确认，且加盖灵山县人民法院的公章,应视为各方商定的协议，该1974年《意见》无论是程序还是实质内容都符合法律规定,应认定为合法有效,相关各方应遵照其履行。而三家组没有参加1974年《意见》的拟定,没有相关的签字确认，说明没有管理争议地的事实。综上所述,一审法院认定的事实不清,采信的证据错误,请二审法院充分查清事实,依法撤销一审判决,以维护上诉人的合法权益。 被上诉人灵山县政府答辩称：(一)争议的各方当事人自土改至今均不同属一个辖区，争议地又不是插花地性质，自土改、合作化、1962年“四固定”直至现在，争议地一直是三家组所在地的陆屋镇政府的辖境地，故上诉人以祖宗地为由主张争议地权属无事实和法律依据。(二)1974年《意见》无法律效力，不能作为本案的定案依据。1.该意见涉及争议的主体是两被答辩人和过去陆屋公社教坪大队雅教塘、半边岭生产队，涉及争议标的是园岭、抹岭、牛走岭、湴塘岭和四子岭林地林木权属纠纷，但该意见却扩大处理范围，将自土改至今一直属三家组管理和使用的现争议地一并列入处理，于法无据。2.该意见遗漏了本案第三人三家组作为当事人的主体，当时依法应追加三家组参加调处，在三家组没有参加的情况下，1974年《意见》对三家组没有法律效力。3.关于加盖灵山县人民法院沙坪法庭公章的问题。该意见原稿件及打印件均没有公章，因本案在1991年曾由县调处办受理过，当时调查人员到沙坪法庭提取原件时，由沙坪法庭出具证明证实原件存档。后是两被答辩人将意见稿与沙坪法庭的证明放在一起复印的。故其提供1974年《意见》才出现沙坪法庭的公章。4.该意见虽有各方代表签字，但仅是工作组草拟的处理决定，既没有送达各方当事人，也没有实际性履行，故依法是无效的，因此，1974年《意见》不能作为本案的定案依据，两被答辩人以此为据主张权属无事实和法律依据。请求二审法院依法维持一审判决和答辩人作出的1号处理决定。 被上诉人钦州市政府答辩称：（一）从灵山县政府递交的证据看，已足以证明争议地在解放后土改时分配给三家组村民管理，合作化时期由三家组村民带入社集体管理，1962年“四固定”时争议地落实固定给第三人集体使用。三家组对争议地有长期管理的事实。至于1974年《意见》是在没有三家组参加协商的情况下，将一直由三家组管理的争议地一并处理的无权处分行为，且并未送达各方，其在实质要件及形式要件上均未生效。因此，该1974年《意见》不具法律效力，不能作为本案的确权依据。灵山县政府根据三家组对争议地的管理事实，将争议地处理归三家组集体所有，符合确权规定。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。 一审第三人三家组陈述称其与两级政府的意见一致。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：根据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条“集体的山权林权，应以一九六二年四固定时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。四固定后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的一律有效。四固定时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权”及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第二项“下列书证，可作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”的规定，本案中，上诉人大垌第一、二组与一审第三人三家组均未能提交证明土改、合作化及“四固定”各个历史时期争议地权属的有效凭证，故应根据是否存在“四固定后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整”的情形以及管业情况，由政府依法对争议地确定权属。首先，关于上诉人大垌第一、二组主张1974年《意见》已将争议土地处理给上诉人的问题。由于上诉人提供的1974年《意见》正式打印文本没有主持调解的单位确认，也无证据证明该文本已经送达争议各方当事人及之后争议各方已经按1974年《意见》内容履行，无法证明1974年《意见》当时已经生效，且1974年《意见》没有一审第三人三家组参加协商及签字确认，故不能作为本案争议林地的权属依据。其次，关于各方对争议地的管理使用情况。灵山县政府经调查所提供的证人证言证实一审第三人三家组对争议地四子岭有长期管理使用的事实，反之，上诉人大垌第一、二组没有提供其管理使用争议地的有效证据。因本案争议地不存在“四固定后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整”的情形，故当事人各方对争议地的管理事实可作为确定权属的参考证据，灵山县政府将争议地确权属三家组所有，其处理结果合法，没有违反法律规定。上诉人大垌第一、二组以争议地系其张姓祖宗地,以1974年《意见》已确定归其组所有为由，主张争议地权属，证据和理由均不充分，本院不予支持。 综上，灵山县政府1号处理决定虽然认定本案争议地在土改、合作化、“四固定”各个历史时期已分配、固定给一审第三人三家组管理证据不足，但根据一审第三人三家组对争议地有长期管理使用的事实，灵山县政府1号处理决定将争议地确权属三家组所有的结论是正确的。钦州市政府52号复议决定维持1号处理决定的结论亦正确。一审判决驳回大垌第一、二组的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人灵山县旧州镇古修村委会大垌村第一村民小组、第二村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年五月三十日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 王家兴