河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1275号上诉人（一审被告）洛阳市人民政府。住所地：河南省洛阳市洛龙区开元大道228号。法定代表人刘宛康，市长。委托代理人柳军明，洛阳高新技术产业开发区工作人员。委托代理人吴兴武，河南达兴律师事务所律师。上诉人（一审被告）洛阳高新技术产业开发区管理委员会。住所地：河南省洛阳市高新区滨河北路24号火炬大厦。法定代表人胡加彬，主任。委托代理人柴幻，该管委会副主任。委托代理人吴兴武，河南达兴律师事务所律师。上诉人（一审被告）洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡人民政府。住所地：洛阳高新区河洛路44号。法定代表人赵彦利，乡长。委托代理人赵晓兵，该乡副乡长。委托代理人耿虎，河南九都律师事务所律师。上诉人（一审被告）洛阳高新技术产业开发区辛店镇人民政府。住所地：洛阳高新技术产业开发区河洛路与三元路交叉口。法定代表人马国强，镇长。委托代理人来加有，该镇人民政府工作人员。委托代理人刘元培，河南登法律师事务所律师。被上诉人（一审原告）洛阳正盈农业开发有限公司。住所地：洛阳市高新技术开发区九都西路与天津南路交叉口西100米。法定代表人杨振华，执行董事。委托代理人张冬棵、王灏，河南洛河畔律师事务所律师。上诉人洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）、洛阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡人民政府（以下简称孙旗屯乡政府）、洛阳高新技术产业开发区辛店镇人民政府（以下简称辛店镇政府）因与被上诉人洛阳正盈农业开发有限公司（以下简称洛阳正盈公司）行政协议纠纷一案，不服三门峡市中级人民法院（2018）豫12行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人洛阳市政府的委托代理人柳军明、吴兴武，上诉人高新区管委会的委托代理人柴幻、吴兴武，上诉人孙旗屯乡政府的委托代理人赵晓兵、耿虎，上诉人辛店镇政府的委托代理人来加有、刘元培，被上诉人洛阳正盈公司的委托代理人张冬棵、王灏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。三门峡市中级人民法院一审查明：2013年12月29日，洛阳市政府印发《关于印发洛阳中心城区林业生态圈建设（2014-2015年）实施方案的通知》（洛政[2013]115号），决定进行洛阳中心城区林业生态圈建设工程。本案涉诉“西苑文化森林公园项目”属于该工程“三大组团绿化工程”中的“西部西苑文化森林公园组团”。该文件规定：“二、建设原则……（三）坚持政府主导、市场推动的原则。中心城区林业生态圈建设是一项公益性事业，要坚持政府主导，组织各方力量，多元化协同推进。在落实各项优惠政策的同时，运用市场机制整合资源，多形式、多渠道筹措建设资金。”“五、建设模式及扶持政策（一）开放招商模式。对三大组团绿化工程，由所在县（市、区）按照‘依法、自愿、有偿’的原则，搞好土地流转（原则上流转年限在30年以上），采取‘市场化运作、企业化承载、园林化打造’方式，面向社会进行招商，吸收各类社会主体投资绿化和经营。……（二）政府主导模式。……对未完成招商的三大组团绿化工程，由所在县（市、区）负责绿化。……”“八、保障措施（一）加强组织领导。林业生态圈建设工程是一项涉及范围广泛的综合性系统工程，为确保工程建设顺利实施，在市绿化委员会的统一领导下，由市纪委、市委办公室、市政府办公室、市发改委、国土局、农业局、林业局、规划局、园林局等单位共同参与推进，由市绿化委员会办公室（市林业局）负责日常组织协调工作。工程涉及的各有关县（市、区）党委、政府要把林业生态圈建设工作摆上重要议事日程，成立相应工作机构，作为‘一把手’工程，由主要领导亲自挂帅，亲自指挥、组织和协调工程建设工作。（二）明确目标责任。林业生态圈工程建设实行目标责任制，建设任务纳入年度目标管理和绩效考核体系，层层签订目标责任书，严格考核，严格奖惩。各有关县（市、区）政府负责工程建设的组织实施，将工程建设任务落实到乡村、地块、路段，明确责任人，扎实做好土地流转、对外招商、施工设计初审等工作，并对工程建设进度、质量和成效负总责。各成员单位要按照职责分工，通力协作，密切配合工程建设。……”2014年1月23日，受洛阳市林业局委托，中拓拍卖（河南）有限公司对包括“西苑文化森林公园项目”在内的洛阳中心城区林业生态圈建设工程的八个建设项目经营权进行招商拍卖，洛阳正盈公司竞得“西苑文化森林公园项目”经营权。2014年2月25日，高新区管委会印发《关于印发城区林业生态圈建设（2014-2015年）实施方案的通知》（洛开[2014]5号），对包括“西苑文化森林公园项目”在内的区内林业生态圈建设工程方案进行进一步规定。该文件规定：“二、建设原则……（三）坚持政府主导、市场推动的原则。城区林业生态圈建设是一项公益性事业，要坚持政府主导，组织各方力量，多元化协同推进。在落实各项优惠政策的同时，运用市场机制整合资源，多形式、多渠道筹措建设资金。”“五、建设模式及扶持政策（一）开放招商模式。对西苑文化森林组团绿园工程（含西苑文化森林公园），由所在乡（镇）按照‘依法、自愿、有偿’的原则，搞好土地流转（原则上流转年限在30年以上），采取‘市场化运作、企业化承载、园林化打造’方式，面向社会进行招商，吸收各类社会主体投资绿化和经营。……3.对未完成招商的组团绿化工程，由所在乡（镇）负责绿化。……”“七、保障措施一是加强组织领导。林业生态圈建设工程已列入市委、市政府年度工作考核范围。……。各乡（镇）也要把林业生态圈建设工作作为‘一把手’工程，摆上重要议事日程，切实加强组织领导，成立相应工作机构，由主要领导亲自挂帅，亲自指挥、组织和协调，强力推动生态圈建设。（二）明确目标责任。各乡（镇）负责工程建设的组织实施，将工程建设任务落实到乡村、地块、路段，签订目标责任书，明确责任人，扎实做好土地流转、对外招商、施工设计等工作，并对工程建设进度、质量和成效负总责。……”2014年3月，在高新区管委会的鉴证下，洛阳正盈公司分别与项目土地所在的孙旗屯乡政府、辛店镇政府签订《合作框架协议》，后又分别与孙旗屯乡东沙坡村委会及全体村民、孙旗屯乡后五龙沟村委会及全体村民、辛店镇姚沟村委会及全体村民签订了三份《农村土地经营权流转合同》，洛阳正盈公司对西苑文化森林公园项目进行开发建设。2015年9月、12月，洛阳市洛龙区人民政府、洛阳市涧西区人民政府对洛阳正盈公司项目所在土地分别办理了洛龙林证字（2015）第0002号、涧西林证字（2015）第0001号、第0002号林权证。2017年8月，洛阳市政府编制《洛阳市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善—洛阳市中心城区建设用地管制和基本农田保护图》，该图显示洛阳正盈公司经营开发的西苑文化森林公园项目所涉土地范围大部分已被调整为基本农田保护区。2017年10月16日，洛阳市国土资源局《政府信息公开告知书》（洛国土资告[2017]216号）告知洛阳正盈公司的法定代表人杨振华：《洛阳市城市周边永久基本农田空间形态分布图》已在2016年7月12日通过洛阳日报公开。本案一审诉讼过程中，洛阳正盈公司明确本案的诉讼请求为：一、判令解除洛阳正盈公司与孙旗屯乡政府签订的《孙旗屯乡人民政府于洛阳正盈农业开发有限公司合作框架协议》、洛阳正盈公司与被告辛店镇政府签订的《辛店镇人民政府于洛阳正盈农业开发有限公司合作框架协议》；二、判令洛阳市政府、高新区管委会、孙旗屯乡政府、辛店镇政府对洛阳正盈公司补偿8000万元（暂计到2018年3月所产生的相关费用，具体数额由司法鉴定确定）。经洛阳正盈公司申请，一审法院委托鉴定机构对洛阳正盈公司就西苑文化森林公园项目资金投入情况进行鉴定。2018年12月6日，河南康华工程管理有限公司作出《关于洛阳西苑文化森林公园项目工程造价的鉴定报告》（康造审字[2018]196号），鉴定结果：“经计算，洛阳西苑文化森林公园项目工程造价为35947120.73元。其中建筑工程造价6057734.16元，绿化工程造价29889386.57元（栽植及苗木费为10826733.91元；2015年的养护费10940154.05元；2016—2018两年的养护费8122498.61元）。”2018年9月29日，三门峡康华会计师事务所有限责任公司作出《司法会计鉴定意见书》（三康华[2018]会鉴字第17号），鉴定意见：“2014年至2018年7月31日期间，1、经过以上检查分析，除苗木的采购成本、公园的绿化工程及维护费（包括本单位发生的维护费和外单位发生的维护费）、建筑工程、洛阳正盈农业开发有限公司借股东资金应付利息外，洛阳正盈农业开发有限公司西苑文化森林公园实际投入的拍卖费、办公费、水电房租工资等公司运营费用、土地流转费、土地整理费、设计费、固定资产、财务费用合计金额为23706830.47元。2、洛阳正盈农业开发有限公司2015年至2018年5月共收到各种补贴和地租款共计11692237.60元，其中：收各级政府林业生态建设补贴款10198350.00元（含打井补贴款10万元）、收孙旗屯乡政府垫付地租款1070157.00元、收孙旗屯乡政府补贴高速公路管护费61418.40元、收孙旗屯乡后五龙村在园区移栽树木款80000.00元、收传林公司地租款104309.00元，收房租178003.20元。3、实际投入金额为23706830.47元，扣除收到的补贴款和房租11692237.60元后，金额为12014592.87元。”三门峡市中级人民法院一审认为：一、洛阳正盈公司与孙旗屯乡政府、辛店镇政府签订的《合作框架协议》应当解除。人民法院审查行政协议纠纷，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第九十四条第一项规定“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；……”洛阳正盈公司与孙旗屯乡政府、辛店镇政府签订《合作框架协议》的目的是使用孙旗屯乡政府、辛店镇政府的涉案土地进行西苑文化森林公园项目开发建设，但由于国家政策调整，将西苑文化森林公园项目所占土地调整为永久基本农田，双方签订《合作框架协议》的目的已不能实现，根据上述法律规定，洛阳正盈公司要求解除其与孙旗屯乡政府、辛店镇政府签订的《合作框架协议》，应予支持。二、洛阳市政府、高新区管委会、孙旗屯乡政府、辛店镇政府应当共同对西苑文化森林公园项目承担补偿责任。根据洛阳市政府印发的《关于印发洛阳中心城区林业生态圈建设（2014-2015年）实施方案的通知》（洛政[2013]115号）、洛阳高新区管委会印发的《关于印发城区林业生态圈建设（2014-2015年）实施方案的通知》（洛开[2014]5号）文件，洛阳正盈公司开发建设的西苑文化森林公园项目系一项公益性事业，系政府招商项目，该项目由洛阳市政府、高新区管委会组织、协调和实施，相关单位共同参与推进。洛阳市政府、高新区管委会是上述项目的组织实施者，后续洛阳正盈公司与孙旗屯乡政府、辛店镇政府签订的《合作框架协议》是该项目整体实施的一个环节。洛阳正盈公司开发建设西苑文化森林公园项目涉及的土地流转是高新区管委会、孙旗屯乡政府、辛店镇政府按照文件要求贯彻落实洛阳市政府中心城区林业生态圈建设工程的组成部分，洛阳正盈公司对西苑文化森林公园项目开发建设后，由于国家政策的调整，西苑文化森林公园项目所占土地被调整为永久基本农田，导致该项目无法继续开发建设，给洛阳正盈公司造成损失，对洛阳正盈公司因西苑文化森林公园项目土地性质调整造成的损失，洛阳市政府、高新区管委会、孙旗屯乡政府、辛店镇政府应当共同给予补偿。三、洛阳市政府、高新区管委会、孙旗屯乡政府、辛店镇政府对洛阳正盈公司补偿数额为47961713.6元，并支付相应利息。（一）西苑文化森林公园项目实际投入资金为47961713.6元。经鉴定机构鉴定，西苑文化森林公园项目工程造价为35947120.73元，由于工程造价的鉴定内容、项目均是结合实物进行，且工程造价依据的实物均有洛阳市政府、高新区管委会、孙旗屯乡政府、辛店镇政府签字确认，对该工程造价数额，予以确认。洛阳市政府、高新区管委会、孙旗屯乡政府、辛店镇政府虽然对工程造价数额提出异议，但没有提供证据证明其异议成立，不予支持。经鉴定机构鉴定，洛阳正盈公司对西苑文化森林公园项目除苗木的采购成本、公园的绿化工程及维护费（包括本单位发生的维护费和外单位发生的维护费）、建筑工程、洛阳正盈公司借股东资金应付利息外，扣除收到的补贴款和房租后，实际投入金额为12014592.87元。洛阳市政府、高新区管委会、孙旗屯乡政府、辛店镇政府虽然对交通费、职工薪酬、差旅费、技术服务费、审计费、培训费等费用提出异议，但没有提供证据证明其异议成立，故对上述异议不予支持。综上，洛阳正盈公司对西苑文化森林公园项目实际投入资金共计47961713.6元，洛阳市政府、高新区管委会、孙旗屯乡政府、辛店镇政府应当予以补偿。（二）洛阳市政府、高新区管委会、孙旗屯乡政府、辛店镇政府应当向洛阳正盈公司支付相应利息。由于洛阳市政府、高新区管委会、孙旗屯乡政府、辛店镇政府对洛阳正盈公司的补偿数额47961713.6元是以2014年至2018年7月31日期间洛阳正盈公司西苑文化森林公园项目实际投入资金确定，并不是对西苑文化森林公园项目工程现存实际价值的鉴定，基于公平原则，洛阳正盈公司要求被告支付自本案起诉之日起至实际付款之日止实际投入资金的利息应予支持。2016年7月12日，洛阳正盈公司向郑州市中级人民法院提起本案诉讼，本案起诉时间为2016年7月12日。洛阳正盈公司要求向其支付自本案起诉之日起至实际付款之日止实际投入资金的利息，首先需要确定截至本案起诉之日即2016年7月12日，洛阳正盈公司对西苑文化森林公园项目实际投入资金数额。诉讼中，洛阳正盈公司要求按照2016年7月1日之前其对西苑文化森林公园项目实际投入资金为基数计算利息，是洛阳正盈公司对自己权益的处分，予以准许。根据工程造价鉴定报告、司法会计鉴定意见书及洛阳正盈公司提供的工程量验收单、账簿、凭证等会计资料计算可知：工程造价鉴定报告中西苑文化森林公园项目工程造价为35947120.73元，其中包含2016年7月1日之后栽植及苗木费78912.63元和2016年5月1日至2018年4月30日期间的养护费8122498.61元；司法会计鉴定意见书中实际投入金额为12014592.87元，其中包含2016年7月1日前投入8976313.65元和2016年7月1日至2018年7月30日投入3038279.22元。由上可知，截至2016年7月1日（洛阳正盈公司自认计算利息基数时2016年5月1日至2018年4月30日期间的养护费8122498.61元可予以扣除），洛阳正盈公司对西苑文化森林公园项目实际投入资金为36722023.14元（35947120.73-78912.63-8122498.61+12014592.87-3038279.22＝36722023.14）。由于涉案西苑文化森林公园项目所占土地调整为永久基本农田，是国家政策调整所致，洛阳市政府、高新区管委会、孙旗屯乡政府、辛店镇政府对此没有过错，洛阳正盈公司要求按照银行同期贷款利率2倍的标准计算利息没有依据，利息可按照中国人民银行同期贷款基准利率计算。洛阳市政府、高新区管委会、孙旗屯乡政府、辛店镇政府应当以36722023.14元为基数，自2016年7月12日起至本判决确定给予之日止，按照中国人民银行同期贷款基准利率向洛阳正盈公司支付利息。综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决：一、解除洛阳正盈农业开发有限公司与洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡人民政府于2014年3月2日签订的《孙旗屯乡人民政府与洛阳正盈农业开发有限公司合作框架协议》；二、解除洛阳正盈农业开发有限公司与洛阳高新技术产业开发区辛店镇人民政府于2014年3月27日签订的《辛店镇人民政府与洛阳正盈农业开发有限公司合作框架协议》；三、责令洛阳市人民政府、洛阳高新技术产业开发区管理委员会、洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡人民政府、洛阳高新技术产业开发区辛店镇人民政府于本判决生效之日起三十日内共同补偿洛阳正盈农业开发有限公司47961713.6元及利息（利息以36722023.14元为基数，自2016年7月12日起至本判决确定给予之日止，按照中国人民银行同期贷款基准利率计算）。洛阳市政府不服一审判决，向本院上诉主要称：1.上诉人是案涉实施方案的决策者、制定者，一审法院判定应当共同给予补偿错误。上诉人未与被上诉人签订行政协议，不是本案适格被告。2.一审法院遗漏当事人洛阳市林业局，应当裁定发回重审。3.一审法院认定事实错误。一审判决认定被上诉人合同目的与《合作框架协议》不一致，被上诉人享受财政补贴目的已经达到，其合同目的并非不能实现。即使项目用地调整未永久基本农田，并非绝对不可补救，不属于不可抗力。被上诉人的损失没有实际发生，司法鉴定存在严重问题。4.一审法院适用法律错误。一审判决认定事实是属于不可抗力，却适用《行政诉讼法》第七十八条，不符合该条规定的情形。请求撤销一审判决，裁定驳回洛阳正盈公司的起诉，或者判决驳回洛阳正盈公司的诉讼请求，或者发回重审。高新区管委会不服一审判决，向本院上诉主要称，上诉人是《合作框架协议》鉴证方，并未与被上诉人签订行政协议，不是本案适格被告。其他上诉意见同上诉人洛阳市政府。孙旗屯乡政府不服一审判决，向本院上诉主要称：1.上诉人根据上级工作安排与被上诉人签订《合作框架协议》，也依约履行了自己的义务，对被上诉人使用的土地用途变更耕地没有作出过任何行政行为，协议解除系不可抗力所致，上诉人无过错，不应承担补偿责任。2.一审法院既确认了涉案协议解除系因不可抗力，又未适用民事法律规范中关于不可抗力致使合同解除的法律后果，相互矛盾，判令原审被告共同承担补偿被上诉人全部损失的责任于法无据，于理不合。3.一审判决第三项语言模糊，存在歧义，缺乏法律依据。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或者发回重审。辛店镇政府不服一审判决，向本院上诉主要称：1.一审法院遗漏当事人洛阳市林业局，应当裁定发回重审。2.一审法院适用法律错误，即使项目用地调整为永久基本农田，并非绝对不可补救，不属于不可抗力。3.一审判决认定属于不可抗力，却要求四上诉人承担被上诉人的全部鉴定损失，违反法律规定。请求撤销一审判决，裁定驳回洛阳正盈公司的起诉，或者判决驳回洛阳正盈公司的诉讼请求，或者发回重审。被上诉人洛阳正盈公司答辩称：1.一审判决认定事实清楚。洛阳市政府、高新区管委会是西苑文化森林公园项目组织实施者，因答辩人与政府签订《合作框架协议》，洛阳市政府承担了该协议部分义务及责任承担方，高新区管委会承担着协议中答辩人合同相对方的责任和义务。答辩人履行行政协议符合洛阳市政府、高新区管委会的要求及协议约定，投资总额不低于47961713.6元。2.一审判决适用法律正确。西苑文化森林公园项目占用土地绝大部分已划定为永久基本农田的事实应当认定为四上诉人“以自己的行为表明不履行行政协议的主要义务”，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决解除涉案协议，并判决四被上诉人共同补偿答辩人47961713.6元及利息正确。3.上诉人的上诉理由不能成立。上诉人既未错列被告，也未遗漏当事人。上诉人至今未陈述西苑文化森林公园用地不能恢复为基本农田的情形并提供相关证据。答辩人一审就主张的损失额申请司法鉴定法律依据明确，不存在合议庭不应同意的情形。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为：根据本案的事实和双方当事人的诉辩主张,本案二审程序主要有以下两个争议焦点:一是洛阳市政府、高新区管委会是否为本案适格被告；二是案涉协议解除的原因及其法律后果。一、洛阳市政府、高新区管委会是否为本案适格被告。案涉项目系洛阳市政府设计、规划的项目，为实施该项目，其成立了绿化委员会，协调组织规划、国土、农业等部门各负其职、分工配合，洛阳市政府作为项目的权利人，根据权利义务对等的原则，应承担与权利相应的责任；洛阳市政府作为组织实施者，根据“有权必有责”“谁行为谁负责”的原则，应承担组织实施行为所产生的相应后果。由此，上述项目如果完全由实施部门承担，既违背基本的法律原理，也是这些部门无力承受的。关于协议的相对性问题，虽然在案涉协议中乡级政府是相对人，但乡级政府处于层级监督的基层，其不得不接受上级政府的委托或指派，以自己的名义签订协议，在此协议不过是整个实施过程的一个环节或结果，贯彻的仍然是组织实施者的意志，在法律上应当视为受洛阳市政府委托，其相应的后果应由委托者即洛阳市政府承担。这一点与民事合同中的相对性截然不同，因为民事平等主体之间没有层级监督，不可能存在强制命令和不得不服从的问题，平等主体之间自由平等、自愿协商，也应当各自承担合同约定的权利义务，这种约定时空中的相对封闭的相对性，与行政协议中充斥着层级监督、行政命令等相对开放的相对性相比，有根本的区别，故民事合同中的相对性规律在行政协议中并不适用。洛阳正盈公司提起本案解除行政协议并予补偿之诉，虽然洛阳市政府、高新区管委会不是协议的直接相对方，但其作为西苑文化森林公园项目组织实施者、委托人、行政命令的发出者，将其列为本案共同被告并无不当。二、案涉协议解除的原因及其法律后果。从政府部门的角度看，对于基本农田的确定，首先是由地方政府及其部门核查确定并逐级上报的，对此洛阳市政府将涉案的已经签订协议并实施林业建设，且属于丘陵地貌、贫瘠土壤的地域确定并上报为基本农田，在批准为基本农田后，也未积极协调更正，其本身存在过错，属于违约行为，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项的规定，也应当承担全部的违约责任。从洛阳正盈公司的角度看，由于西苑文化森林公园项目所占土地被调整为永久基本农田，致使协议的继续履行将导致违法行为，其只能要求解除合同并赔偿损失，对此洛阳正盈公司并无任何过错。一审认为此属于不可抗力，洛阳市政府等认为根据《中华人民共和国合同法》第一百一十七条的规定，因不可抗力造成合同不能履行的，应部分或全部免除责任，故一审判决政府部门承担全部责任属适用法律错误。但是，涉案行政协议是为了增进公共利益，受益的是公众，自然也应由公众承担，法律上表现为由财政负担，这正是公共负担均等原则在现实中的体现。如果基于公共利益的事业在遭遇不可抗力时，其后果由没有过错的个体承担，也就违反了上述公共负担均等原则。因此，解除涉案行政协议的法律后果，应全部由行政机关承担，这也是行政协议的特性之一。一审法院依据鉴定结论认定洛阳正盈公司对西苑文化森林公园项目实际投入资金共计47961713.6元，判令洛阳市政府、高新区管委会、孙旗屯乡政府、辛店镇政府共同予以补偿并支付相应利息正确。实际上,案涉项目系由洛阳正盈公司代为实施的公益事业,该项目因支付涉案的补偿费被收回以后,政府有关部门可以作为公益林进行经营,也可以通过拍卖等程序交由社会经营,国家并未因支付补偿费而产生任何损失,只是支付相应的对价而已。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。洛阳市政府、高新区管委会、孙旗屯乡政府、辛店镇政府的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持三门峡市中级人民法院（2018）豫12行初27号行政判决。二审案件受理费各50元，分别由上诉人洛阳市人民政府、洛阳高新技术产业开发区管理委员会、洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡人民政府、洛阳高新技术产业开发区辛店镇人民政府平均承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 吕 平审判员 马 磊二〇一九年五月二十八日书记员 杨析锟