云南省普洱市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云08行终9号上诉人（原审原告）王文学，男，1944年3月20日出生，拉祜族，住镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县。被上诉人（原审被告）镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县自然资源局（原镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县国土资源局）。住所地镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县迎宾路3号。法定代表人刘涛，局长。第三人镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县恩乐镇民江村委会下中坡小组。地址云南省普洱市镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县恩乐镇民江村委会下中坡小组。代表人施展军，小组长。上诉人王文学因诉镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县（以下简称镇沅县）自然资源局林权行政登记争议一案，不服景谷傣族彝族自治县人民法院（以下简称景谷县法院）作出的（2018）云0824行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院审理查明：1983年9月16日，原镇沅县恩乐人民公社民江大队革命委员会分别向王文学颁发面积为56.3亩的《社员自留山证》和84亩的《集体山林承包合同书》；1985年3月20日，镇沅县人民政府向王文学颁发《镇沅县林业一查三定合同书》，面积56.3亩。2011年11月，王文学认为其持证的50余亩“家背后山”自留山被镇沅县国土资源局填入下中坡小组集体所有的《林权证》，遂发生争议。经王文学申请，恩乐镇人民调解委员会于2016年1月12日组织王文学与下中坡小组调解，达成协议：由下中坡下组将集体林权证中“家背后山”属于王文学经营管理的林地裁出，填入王文学的林权证。2016年1月15日，下中坡小组村民联名反对前述协议，未能下发调解书。2017年9月29日，镇沅县林业局作出《镇沅县林业局关于恩乐镇民江村中坡组与王学经农户集体林权属纠纷的调查处理意见》（以下简称《处理意见》）：“一、王学经户虽持有1983年合法的自留山证，但鉴于在集体林权制度改革期间其权属已发生变化，且集体林权证的取得合法有效，小组群众依征进行经营管理，但不能将此山林所有权据为己有；二、若王学经户对小组集体林权证的取得存有质疑，可申请有关部门核实。”王文学对上述处理意见和镇沅县人民政府向下中坡小组颁发的镇政林证字（2008）第250400xxxx号《中华人民共和国林权证》（以下简称538号《林权证》）不服，于2017年9月29日向镇沅县人民政府申请行政复议，镇沅县人民政府作出镇正行复不理告字【2017】第1号《不予受理行政复议申请告知书》，认为镇沅县林业局作出的调查处理意见，不属于‘行政决定’之类可以复议的具体行政行为，不予受理王文学的复议申请。2017年12月14日，王文学向普洱市人民政府申请行政复议，同月27日，普洱市人民政府作出普正行复不受决字【2017】第18号《不予受理行政复议申请决定书》，认为王文学的申请超过复议时效，不予受理。2018年6月25日，王文学提起行政诉讼，认为镇沅县国土资源局向下中坡小组颁发538号《林权证》的行为违法，请求判决：1、撤销镇政林政字（2008）第250400xxxx号《林权证》；2、本案诉讼费用由被告镇沅县国土资源局承担。原审法院认为，本案是林权登记纠纷，需审查的问题为：镇沅县人民政府颁发镇政林政字（2008）第250400xxxx号《林权证》是否合法？镇沅县国土局是否为本案适格被告？根据《不动产登记暂行条例》第二条规定“本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。”第六条规定“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”为了整合不动产登记职责，规范登记行为，各级地方人民政府国土资源主管部门对不动产登记机构进行行政管理并对不动产登记工作行使指导、监督的权利。镇沅县人民政府于2016年10月18日颁发了镇政发（2016）98号《镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县人民政府关于实施不动产统一登记的通告》，不动产统一登记工作由国土资源局负责实施，原由县国土资源局、县农业和科学技术局、县林业局、县住房和城乡建设局承担的土地登记、林权登记、房屋登记职能整合到县国土资源局统一登记。镇沅县国土局负责辖区内不动产统一登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督，是本案适格被告主体。本案王文学持有镇沅县人民政府颁发的《社员自留山证》、《集体山林承包合同书》和《镇沅县林业一查三定合同书》，下中坡小组持有镇沅县人民政府颁发的集体《林权证》，按照《中华人民共和国森林法》第三条第二款的规定，双方所持证本均属县级以上地方人民政府登记发放的林权证书，各方均未提供对方林权证书已被撤销、废止的相关证据。王文学以自己持证的自留山、承包山被填入集体林权证而发生争议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。第十五条规定，申请处理林权争议的，申请人应当向林权争议处理机构提交《林木林地权属争议处理申请书》。本案属于个人与单位（集体）之间发生的林木所有权和林地使用权争议，依法应由县级以上人民政府林权争议处理机构处理，当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。本案在庭审过程中，王文学未提供其已经向镇沅县人民政府申请处理林权争议的依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》关于人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章的规定，王文学的起诉，因不符合法律、法规和规章的规定，且诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围，对其起诉，依法不应支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回王文学的起诉。案件受理费50.00元退回王文学。上诉人王文学上诉请求：一、依法撤销景谷县法院（2018）云0824行初19号行政裁定，依法改判或者将本案发回重审。二、本案诉讼费由被上诉人承担。上诉人认为，景谷县法院（2018）云0824行初19号行政裁定书以王文学未提供其已经向镇沅县人民政府申请处理林权争议的证据，本案诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围为由裁定驳回上诉人的起诉。对此，上诉人认为行初19号行政裁定书认定事实错误，理由如下：一、本案争议林权权属清楚，已经不存在争议。（一）上诉人王文学在恩乐镇民江村委会下中坡小组“家背后山”的自留山依法持有镇沅县人民政府颁发的《集体山林承包合同书》、《镇沅县林业一查三定合同书》，自留山四至界限清楚，长期以来两块林地一直由王文学户管理经营。（二）因林木林地产生争议后，经上诉人向恩乐镇人民政府申请，恩乐镇人民调解委员会召集上诉人与第三人下中坡小组进行调解，双方达成调解协议，并以恩人调委（2016）第02号所确认。镇沅县恩乐镇人民政府以《关于民江村下中坡小组王文学户与组集体在扑漫寨山林纠纷调解时情况报告》向镇沅县人民政府报告，该调解完全符合《林木林地权属争议处理办法》第十八条“林权争议经林权争议处理机构调解达成协议的，当事人应当在协议书上签名或者盖章，并由调解人员署名，加盖林权争议处理机构印章，报同级人民政府或者林业行政主管部门备案”的规定。前述事实说明，王文学与第三人之间的林木林地争议，经由王文学按照《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，向有处理权限的恩乐镇人民政府申请，因未设立林权争议专门的处理机构，统一由人民调解委员会进行调解，恩乐镇人民政府即指定恩乐镇人民调解委员会召集双方进行调解，并经双方达成一致意见并达成了（2016）第02号《人民调解协议书》，至此，双方争议已经解决，不再存在权属争议。二、本案应当属于人民法院行政案件受案范围。上诉人与第三人的权属争议经恩乐镇人民政府组织调解达成协议后，恩乐镇人民政府向镇沅县人民政府提交了报告，王文学也要求镇沅县林业局办理权属更正登记，但镇沅县林业局于2017年9月29日下达了《处理意见》，又推翻了王文学与下中坡小组的调解协议，为此，上诉人向镇沅县人民政府申请行政复议，要求依法撤销镇沅县林业局《处理意见》和镇沅县人民政府颁发给下中坡小组的538号《林权证》。镇沅县行政复议办公室不予受理行政复议申请告知书以“县林业局作出的调查处理意见，从内容上不属于‘处理决定’之类可以复议的具体行政行为”为由决定不予受理作出答复，上诉人又向普洱市人民政府申请复议，普洱市人民政府以超过复议时效为由不予受理行政复议申请。至此，上诉人才向人民法院提起行政诉讼，上诉人的诉讼，完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条（七）目的规定，不存在诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围，人民法院应当依法审理并判决。综上，一审法院认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院依法查明事实，维护上诉人的合法权益。被上诉人镇沅县自然资源局未向本院提交书面答辩状。第三人下中坡小组未向本院提交书面答辩意见。一审中各方当事人提交的证据均由一审法院移送本院。经本院二审审查查明的事实与一审查明的事实相一致，本院予以确认。本院另查明，2019年2月11日，中共普洱市委办公室普洱市人民政府办公室关于印发《镇沅县机构改革方案》的通知普室字【2019】7号文，将镇沅县国土资源局的职责，镇沅县住房和城乡建设局的城乡规划管理职责，镇沅县发展和改革局的组织编制主体功能区规划管理职责，镇沅县水务局的水资源调查的确权登记管理职责，镇沅县农业和科学技术局的草原资源调查和确权登记管理职责，镇沅县林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建镇沅县自然资源局，不再保留镇沅县国土资源局。本院认为，本案争议的焦点是镇沅县自然资源局是否是适格的被告主体。本案上诉人王文学认为镇沅县人民政府颁发镇政林政字（2008）第250400xxxx号《中华人民共和国林权证》的程序违法，请求予以撤销。故本案系对登记行政行为不服提起的申请撤销之诉。对登记提出异议的被告主体应当具有登记职权。根据2015年3月1日施行的《不动产登记暂行条例》第二条、第六条的规定，原不同登记机关的相应职权整合到不动产登记机构，不动产单一登记转变为不动产统一登记，国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。为此，镇沅县人民政府于2016年10月18日颁发了镇政发（2016）98号《镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县人民政府关于实施不动产统一登记的通告》，不动产统一登记工作由国土资源局负责实施，原由县国土资源局、县农业和科学技术局、县林业局、县住房和城乡建设局承担的土地登记、林权登记、房屋登记职能整合到县国土资源局统一登记。为此镇沅县人民政府不动产登记的职权已由镇沅县国土资源局行使，二审期间因机构改革又变更为镇沅县自然资源局行使。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，镇沅县自然资源局是本案适格被告主体。另，本案属对登记行政行为不服提起的行政诉讼案件，《林木林地权属争议处理办法》适用于林木林地权属争议类案件的处理，原审法院以该办法第十五条的规定，认为上诉人未向镇沅县人民政府申请处理林权争议不符合起诉条件的认定不当，且根据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，个人与单位（集体）之间的权属争议，乡级人民政府也具有处理的职权，上诉人已向乡级人民政府提出过申请。原审法院裁定驳回上诉人起诉的法律适用及理由不当，应当予以纠正。上诉人王文学所提上诉理由成立，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销云南省普洱市景谷傣族彝族自治县人民法院（2018）云0824行初19号行政裁定；二、指令云南省普洱市景谷傣族彝族自治县人民法院对本案继续审理。二审案件受理费人民币50元，退还上诉人王文学。本裁定为终审裁定。审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 李正松二〇一九年五月九日书记员 速 娜附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。《不动产登记暂行条例》第二条规定本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。第六条国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。