湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终390号上诉人（原审原告）：杨凤香，女，1967年1月14日出生，汉族，住湖南省娄底市娄星区。委托代理人：周建文，男，1966年12月6日出生，汉族，住址同上。系杨凤香之夫。被上诉人（原审被告）：娄底市人民政府。住所地：湖南省娄底市娄星区湘中大道。法定代表人：杨懿文，该市市长。委托代理人：曾赛科，娄底市娄星区征地拆迁安置管理办公室工作人员。委托代理人：刘长中，湖南泰涟律师事务所律师。上诉人杨凤香因与被上诉人娄底市人民政府（以下简称娄底市政府）土地征收行政管理一案，不服湖南省娄底市中级人民法院（2018）湘13行初90号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目于2015年12月21日经湖南省人民政府［2015］政国土字第2185号农用地转用、土地征收审批单批准实施。杨凤香的房屋位于该建设项目用地红线范围内。2015年12月25日，娄底市政府发布《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收方案的公告》，该公告明确征收土地及房屋拆迁补偿安置标准：按湘政发［2012］46号以及娄政发［2013］7号文件标准对被征收土地及青苗进行补偿，房屋拆迁补偿安置按娄政发［2012］1号文件及其补充规定（娄政发［2013］12号文件、娄政发［2014］14号文件）标准执行；农业人员安置途径为货币安置。2016年7月1日，《娄底市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发［2016］13号）在娄底市辖区内施行。该娄政发［2016］13号文件第五十一条规定，“本办法自2016年7月1日起施行。娄底市政府发布的《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发［2012］1号）、《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法补充规定》（娄政发［2013］12号）及《娄底市人民政府关于进一步明确集体土地上房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》（娄政发［2014］14号）同时废止。本办法施行前，已发布《土地征收方案公告》并已开始实施征地拆迁的，按原规定标准执行，未发布公告或已发布公告但未开始实施的按本办法执行。”2017年1月10日至2017年1月14日，娄底市娄星区征地拆迁安置管理办公室（以下简称娄星区征迁办）在大科××组、新屋组、东塘组、向家组、增家组开展该项目征地拆迁土地丈量工作，并于2017年1月14日对土地丈量登记结果进行了公示。随后，娄星区大科社区居委会与娄底市城市建设投资集团有限公司、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办、娄底市娄星区人民政府大科街道办事处签订《征地补偿协定表》。2018年2月5日，娄底市政府发布《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收补偿、安置方案公告》。该公告明确征收土地补偿、地上附着物补偿以及青苗费补偿按湘政发［2012］**、娄政发［2016］**、娄政发［2013］7号文件标准执行，农业人口安置采用一次性发放安置补助费办法安置，并告知被征地村组及当事人对该方案有要求听证的权利，自公告发布之日起5个工作日内向娄底市国土资源局申请听证，逾期未提出的，视为放弃听证。2018年4月11日，大科城中村改造项目征地拆迁安置工作指挥部发出《房屋腾地通知书》。2018年4月16日，娄底市国土资源局、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办作出《征迁补偿安置通知书》，对杨凤香户房屋面积及家庭情况、房屋拆迁补偿安置费用构成、房屋腾地期限进行具体的告知。杨凤香不服，提起本案诉讼，请求，1.确认娄底市政府发布的《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收补偿、安置方案的公告》违法并撤销；2.对《娄底市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》娄政发［2016］13号文件第三十七条、第三十八条、第三十九条的合法性予以审查。原审法院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）（十）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为及对其权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，娄底市政府作出并公布的《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收补偿、安置方案公告》，明确告知被征地村组及当事人申请听证的权利，故该《补偿、安置方案公告》仅仅是公布并听取意见的形式，实为征求意见公告，是征地过程中的阶段性行为，不直接设定和影响杨凤香的权利义务。故，根据前述司法解释的规定，补偿安置方案公告为过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回杨凤香的该项起诉。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”依此，对规范性文件的合法性审查只能在诉讼时一并提出，在驳回对行政行为的起诉时，对规范性文件审查的诉讼请求应一并驳回。综上所述，杨凤香的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）（八）（十）项之规定，裁定驳回杨凤香的起诉。本案原审不收取案件受理费。杨凤香不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.原审法院程序严重违法，不仅开庭前没有告知合议庭成员，影响了杨凤香申请回避的权利；且没有到实地进行调查。2.原审裁定认定事实错误，将安置公告认定为征求意见公告，仅是阶段性行为，不对杨凤香权利义务产生影响错误。3.原审法院未对行政行为合法性进行审查，娄底市政府提交的证据系伪造，公告发布程序违法。4.原审裁定适用法律错误、证据不足。5.原审法院驳回杨凤香对规范性文件的审查错误。6.原审法院应当追究娄底市政府伪造证据的责任。7.安置方案公告改变了补偿标准，原审法院应进行实体审查。综上，请求撤销原审裁定，指令继续审理，支持杨凤香原审诉讼请求。娄底市政府答辩称：娄底市政府发布第二期公告的行为，是中间性和程序性的行为，属于过程性行为，没有对被拆迁人的权益产生实际影响。对被拆迁人权利义务产生实际影响的，是后续对被拆迁人作出的具体、明确的拆迁补偿安置决定。因此，杨凤香所诉行为不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回其起诉。杨凤香请求对规范性文件的审查不符合法律规定，也应当驳回。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审调查过程中，杨凤香当庭陈述：其不服的并非征收补偿安置方案公告行为，而是对征收补偿安置方案确定的标准有异议，征收补偿安置方案公告与土地征收方案公告的内容、标准不一致。娄底市政府当庭陈述：征收补偿安置方案公告即是征收补偿安置方案。本院查明的其他事实与原审法院认定的事实一致。本院认为：在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围。市、县人民政府具有对征地补偿安置方案中确定的补偿标准进行调整的权利，被征收土地权利人如对补偿标准不服，可以依照申请复议、提起行政诉讼的路径寻求救济，该行政诉讼中的适格被告为市、县人民政府。一般情况下，有关市、县人民政府土地行政主管部门发布征地补偿安置方案公告的行为，仅仅是将征地补偿安置方案在被征收土地所在的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征地补偿安置方案以及后续相关征收土地的补偿安置等行为，而非该公告行为，土地行政主管部门发布公告的行为原则上属于不可诉的行政行为。但是，本案中，征收补偿安置方案与征收补偿安置方案公告是同一个文件，娄底市政府在征收补偿安置方案公告之外没有其他的征收补偿安置方案的文件，被征收人看到的征收补偿安置方案公告即是征收补偿安置方案。在此情况下，被征收人对征地补偿安置方案确定的标准不服，以征收补偿安置方案公告内容与土地征收方案公告的内容不相符为由提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。原审认为“《补偿安置方案公告》仅仅是公布并听取意见的形式，实为征求意见公告，是征地过程中的阶段性行为，不直接设定和影响原告的权利义务。故补偿安置方案公告为过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，认定事实不清、适用法律错误，应予纠正。综上，杨凤香的上诉理由部分成立，其起诉符合起诉条件。原审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销湖南省娄底市中级人民法院（2018）湘13行初90号行政裁定；二、指令湖南省娄底市中级人民法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。审判长  付海燕审判员  钟玺波审判员  林 芝二〇一九年五月十四日法官助理薛珊珊书记员林俊宇