湖南省常德市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)湘07行初159号原告周尚科，男，1961年11月19日出生，汉族，住湖南省临澧县。原告欧二英(周尚科之妻)，1962年11月6日出生，汉族，住湖南省临澧县。共同委托代理人龙立军，湖南天思律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。被告临澧县人民政府，住所地湖南省临澧县安福镇人民街。法定代表人蒋颖群，县长。委托代理人吴传冰，临澧县政府办公室工作人员，代理权限为特别授权代理。委托代理人石小平，临澧县国土资源局工作人员，代理权限为一般授权代理。原告周尚科、欧二英(以下简称两原告)诉被告临澧县人民政府(以下简称临澧县政府)土地行政侵权及行政赔偿一案，于2018年11月8日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月5日公开开庭审理了本案。原告周尚科、欧二英及其委托代理人龙立军，被告临澧县政府的委托代理人吴传冰、石小平，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：临澧县政府因修建该县农科路，未经法定征收程序占用周尚科、欧二英使用的土地。两原告起诉称：2006年，临澧县农业局下属原种场为改造生活环境，将原种场污水横流的超家堰以6万元价格卖给詹克伍。詹克伍购买后进行了治污处理，将该堰填平后租给他人办煤球厂。后詹克伍又将该地块卖给夏波、夏忠。2014年8月，夏波、夏忠以60万元价格将土地及煤球厂棚卖给两原告，周尚科与原种场签订了书面转让协议。之后，两原告投资250余万元硬化地面、购买机器设备、扩建厂棚1300平方米，办理了工商营业执照投入经营两年多时间。因两原告一家在原籍地无住房，多年来租房居住，故将其两个儿子的户口迁入原种场当地，修建了146平方米的住房，其两个儿子均在原种场娶妻生子，安家落户。2016年6月，临澧县政府因修建农科路，将两原告的煤球厂纳入征收范围。2017年12月14日，两原告的煤球厂及住房被临澧县政府组织有关部门强行拆除。两原告认为临澧县政府违背了先安置后拆迁的原则，导致两原告一家十几口人失去唯一住所，甚至导致欧二英患抑郁症，极大损害了两原告及其家人的合法权益。故请求：1、依法判令被告对两原告给予拆迁补偿安置，或者判令被告向两原告返还已被拆除占用的房屋、土地。2、本案诉讼费由被告承担。两原告为证明其诉讼主张向本院提交以下证据材料：1.土地转让协议及证明一份，拟证明两原告2014年以60万元价格从案外人夏忠、夏波处购买了超家堰地块及煤球厂，原种场知晓并同意该转让行为。2.临澧县政府官网政务要闻及重大建设项目公开信息5份、临澧县发展和改革局政务公开信息1份，拟证明涉案土地被纳入农科路建设项目征收范围内。3.照片10张，拟证明涉案土地及房屋被征收用于修建农科路。被告临澧县政府答辩称：一、两原告没有合法取得超家堰地块的土地使用权；二、两原告不享有征地拆迁补偿安置主体资格；三、其未对两原告的房屋实施征收行为。综上，临澧县政府请求法院依法驳回两原告的诉讼请求。被告临澧县政府在举证期限内向本院提交以下证据材料：1.土地转让协议及收款收据，拟证明临澧县原种场与詹克伍所签协议未经批准，属于非法转让土地。2.临澧县原种场2006年6月20日与欧二英签订的超家堰土地使用转让协议，拟证明欧二英与临澧县原种场签订的协议前后矛盾，有作假嫌疑。3.土地权属界线文书，拟证明临澧县原种场的土地在1989年土地详查时为国有农用地。4.关于临澧县第二次土地调查主要数据成果公布及2009年临澧县土地利用现状图，拟证明周尚科、欧二英诉称的土地为国有建设用地。5.国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见，拟证明临澧县修建农科路是收回临澧县原种场国有建设用地使用权，无需办理农用地转用审批手续。6.周雁兵、周拯户籍信息及不动产信息查询证明，拟证明周尚科、欧二英的两个儿子不享有安置资格。在审理过程中，各方当事人对对方提交的证据材料进行了质证。经审查，本院对各方提交的证据材料作如下确认：两原告提交的证据材料1、2、3拟证明的事实能够与其他证据材料相互印证，予以采信。被告临澧县政府提交的证据材料1、3拟证明的事实能够与其他证据材料相互印证，予以采信。被告临澧县政府提交的证据材料5属于规范性文件，不属于证据。被告临澧县政府提交的其他证据材料不符合证据三性，不予采信。经审理查明，超家堰地块原系临澧县原种场的一处废弃堰塘。2006年，临澧县原种场经支委会研究决定，将该堰以6万元价格卖给詹克伍，詹克伍将该堰填平、硬化、治污后租给案外人陈长高办煤球厂。后詹克伍又将该地块卖给夏波、夏忠。2014年8月21日，夏波、夏忠又将该地块卖给欧二英。两原告夫妇购买后，对原煤球厂进行了扩建，并在厂内修建了住房。因修建农科路的需要，临澧县政府决定征收部分土地，两原告的煤球厂位于征收范围内。2017年，由临澧县国土资源局对周尚科、欧二英的煤球厂进行了入户调查，临澧县国土资源局制作的有关周尚科户的《农科路建设项目房屋拆迁补偿明细表》显示，房屋、厂房的补偿及转运费、双停补助等共计995683元，上述款项不含安置费用。2017年12月14日，临澧县控违拆违领导小组办公室以拆除违章建筑为由组织相关职能部门对两原告购买的位于临澧县原种场的棚、围墙及房屋全部拆除，1亩左右的土地被临澧县政府用于修建农科路，其余土地被临澧县政府以围墙封堵。涉案的棚、围墙及房屋强制拆除前，临澧县政府对两原告未予补偿。2018年1月25日，临澧县征地拆迁事务所与临澧县农业局签订《农科路煤场房屋及地上附属物拆除包干处理协议》，协议约定：“范围为农科路煤场房屋及地上附属物拆除后所有遗留问题处理；金额为78.816万元；临澧县农业局负责处理各种矛盾及有关遗留问题。”2018年1月30日，欧二英因拆迁补偿问题携带农药到临澧县政府上访反映诉求，因诉求未解决，遂服药，后被送往医院抢救脱险。2018年2月1日，周尚科与临澧县农业局的下属机构临澧县原种场签订《关于周尚科、欧二英藕煤作坊强拆后各问题的处理协议》，协议约定：对强拆周尚科煤球作坊后的各问题处理方法实行费用包干，包干费用为78.816万元。周尚科虽在协议上签字，但另行附注：“部分损坏物品不包括在内，我认为补偿太少，保留上(起)诉权利。”次日，周尚科领取了上述款项。本院认为，本案的争议焦点主要有以下几个方面：一是关于周尚科、欧二英的原告主体资格问题；二是关于被告的确定问题；三是关于临澧县政府占用涉案土地的合法性问题；四是关于周尚科、欧二英提出的损失赔偿问题。一、关于周尚科、欧二英的原告主体资格问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，两原告购买的临澧县原种场超家堰地块，属于国有农场土地。两原告在该地块从事生产、经营，且扩建了棚、修建了房屋等建筑物，其二人能否作为涉案地块的所有权人存有争议，但其二人至少是涉案土地的实际使用权人。虽然周尚科在棚及房屋被拆除后与临澧县原种场达成了相关协议，但该协议仅是周尚科与临澧县原种场之间的协议，且在该协议中，周尚科特别附注：“部分损坏物品不包括在内，我认为补偿太少，保留上(起)诉权利。”因此，周尚科与临澧县原种场之间达成的协议，并不影响周尚科、欧二英对临澧县政府行使诉权。故周尚科、欧二英不服临澧县政府侵占涉案土地的行为，具备原告主体资格。临澧县政府辩称欧二英取得涉案土地不合法，但未能提交行政机关对欧二英购买涉案地块的行政处罚或者认定临澧县原种场与欧二英之间土地买卖行为违法的生效文书，因此对其该项辩解不予采纳。二、关于被告的确定问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，周尚科、欧二英对于未经法定批准程序占用其使用的土地修建城市道路的行为不服，临澧县政府是本案适格的被告。三、关于临澧县政府占用涉案土地的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。国土资源部、农业部《关于加强国有农场土地使用管理的意见》规定，因国家经济建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用批准手续，并参照农民集体土地的补偿标准进行。本案中，临澧县政府占用涉案土地前未取得湖南省人民政府的农用地转用批准文件，没有发布征收土地公告，没有听取涉案土地实际使用人的陈述、申辩，亦没有对涉案土地的实际使用人予以补偿安置。因此，临澧县政府未经法定程序，占用涉案土地的行为严重违法。鉴于涉案土地的部分已用于修建城市道路，且道路已建设完毕，如果责令临澧县政府恢复土地原状并返还土地将会损害社会公共利益。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项的规定，应确认临澧县政府未经法定程序占用周尚科、欧二英实际使用的位于临澧县原种场超家堰地块1亩左右土地的行为违法。四、关于周尚科、欧二英提出的损失赔偿问题。临澧县政府违法占用周尚科、欧二英使用的土地，使其遭受的损失应当予以赔偿，依照《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款之规定，按照被侵占土地的面积，参考常德市征地补偿标准，结合临澧县政府的违法情节等因素，酌情确定临澧县政府赔偿周尚科、欧二英遭受的损失10万元。涉案土地除用于修建农科路以外的部分，在未经法定程序征收之前，应继续由两原告管理、使用。至于两原告提出的拆迁补偿安置问题，因涉案土地还未启动征收程序，故两原告提出的补偿安置请求不予支持。综上所述，临澧县政府未经法定程序占用周尚科、欧二英实际使用的位于临澧县原种场超家堰地块1亩左右土地的行为违法，该违法行为给周尚科、欧二英造成的财产损失，依法应予赔偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、第七十六条之规定判决如下：一、确认被告临澧县人民政府未经法定程序占用原告周尚科、欧二英实际使用的位于临澧县原种场超家堰地块1亩左右土地的行为违法；二、被告临澧县人民政府自本判决生效之日起30日内赔偿原告周尚科、欧二英财产损失10万元；三、原由原告周尚科、欧二英购买的临澧县原种场超家堰地块除已用于修建农科路的土地外，其余土地继续由原告周尚科、欧二英管理、使用；四、驳回原告周尚科、欧二英的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告临澧县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  王继春审 判 员  唐招军人民陪审员  余一民二〇一九年五月二十七日法官助理管宏明书记员杜玲附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。