安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终528号上诉人（一审原告）徐黄根，男，1957年7月13日出生，汉族，住安徽省潜山市。委托代理人杨刘调，安徽明启律师事务所律师。被上诉人（一审被告）潜山市人民政府,住所地安徽省潜山市梅城镇潜阳路,组织机构代码003128229。法定代表人梅耐雪，该市市长。委托代理人王余应，该市政府办公室工作人员。委托代理人张树彬，安徽天柱律师事务所律师。上诉人徐黄根因诉潜山市人民政府（以下简称潜山市政府）行政给付一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2018）皖08行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年4月17日公开开庭审理了本案。上诉人徐黄根的委托代理人杨刘调，被上诉人潜山市政府的委托代理人王余应、张树彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审原告徐黄根向一审法院起诉称，其既是下浒山水库的移民，又是国家易地扶贫搬迁的贫民。2014年11月14日，被告以其政府办公室名义公布实施《下浒山水库工程建设征地补偿和移民安置实施办法》，该办法在其分项补偿标准的附表中规定对移民每人给付13625元基础设施补助费。同时，该办法第十三条规定：“移民分散户后靠安置建房的，基础设施建设费在完善相关手续后直接发放给移民户”。原告即属于上述规定中的后靠安置建房的移民分散户，全家3口人，政府应当给付基础设施建设费40875元。2017年，原告因家庭经济困难由政府进行易地扶贫安置并建造房屋。2018年7月17日，被告发布第30号《下浒山水库移民和易地扶贫搬迁双重身份户基础设施建设费问题专题会议纪要》（以下简称第30号会议纪要），该会议纪要以原告已经享受易地扶贫安置待遇为由，决定将原告应当享受的基础设施建设费上缴财政专户。原告要求被告支付基础设施建设费，被告拒付。原告认为，被告因原告属于贫困户，就剥夺原告作为移民的物质待遇没有政策和法律上的依据，第30号会议纪要内容明显违法，侵害了原告作为移民的合法权益。综上，诉至法院，请求：1、判决被告立即向原告支付基础设施建设费40875元；2、确认被告2018年7月17日发布的第30号会议纪要违法。一审法院经审理查明，原告徐黄根所在的家庭户既是下浒山水库移民，又是易地扶贫搬迁对象。因下浒山水库建设需要，2016年5月20日，原告代表该户与潜山市黄柏镇人民政府签订《下浒山水库工程建设房屋拆迁补偿安置协议》，该协议载明原告户人口为3人，其自愿选择集中安置点建房安置。除此之外，潜山市黄柏镇人民政府还以货币形式补偿该户被拆迁房屋补偿金（含装饰装修及附属的设施补偿）105324.40元、搬迁费2358元、基础设施建设费40875元。在该协议附件《下浒山水库工程建设拆迁分户登记补偿表》“基础设施补助费”栏目中注明“集中安置点的统一使用，后靠安置补助给人……”，原告在该表上签字确认。上述协议签订后，原告房屋被拆除，随后原告户搬进政府统一规划建设的易地扶贫搬迁集中安置点内的房屋居住。2018年7月10日，潜山县人民政府副县长主持召开专题会议，研究解决下浒山水库移民和易地扶贫搬迁双重身份户基础设施建设费发放问题，并于2018年7月17日下发第30号会议纪要。该会议纪要认为进入易地扶贫安置点安置的移民户，其基础设施建设为政府投资项目，不应重复享受基础设施建设费用，遂决定凡进入下浒山水库移民安置点或易地扶贫搬迁集中安置点的移民户，基础设施建设费不得发放至个人户，已经发放至个人账户的基础设施建设费由所在乡镇负责收回。原告所在的家庭户即属于上述会议纪要所指的下浒山水库移民和易地扶贫搬迁双重身份户。一审法院认为，本案原告要求被告支付基础设施建设费的理由，一是认为其属于潜政办〔2014〕42号文件第十三条规定的分散后靠安置建房户，二是基于双方签订的拆迁补偿安置协议相关条款的约定。对此，该院认为原告的上述理由并不充分。首先，根据潜政办〔2014〕42号文件第十三条第二款的规定，基础设施建设费主要用于移民户建房新址土地征用、场地平整、给水、排水、电力、电信、广播电视和道路工程等建设，移民户集中建房的，基础设施建设费由实施主体责任单位统筹使用；移民户分散后靠建房的，基础设施建设费在完善相关手续后直接发放给移民户。所谓的分散后靠安置建房是指移民户分散安置到村民小组，由安置地村组和移民选择建房地点，在相关部门选址确定的位置，由移民户自行建设房屋，其基础设施和房屋均由自己出资建设，而本案原告是直接进入政府建设的易地扶贫安置点内的房屋居住，基础设施和房屋建设均无需其出资，故原告不属于上述规定中的分散后靠安置建房户。其次，原告户与潜山市黄柏镇人民政府签订《下浒山水库工程建设房屋拆迁补偿安置协议》中，约定的补偿费用虽包括基础设施建设费，但该协议所附的分户登记补偿表中已经明确备注，基础设施建设费集中安置点的统一使用，后靠安置补助给人。因原告不属于分散后靠安置建房户，根据以上协议，也不能主张被告支付基础设施建设费。综上，原告要求被告向其支付基础设施建设费的诉讼请求显然缺乏事实和法律依据，该院不予支持。被告根据相关法律法规和政策文件，结合当地实际情况，对下浒山水库移民和易地扶贫搬迁双重身份户基础设施建设费的发放问题，集体研究并作出的第30号会议纪要，合理合法，并无不当，原告要求确认该会议纪要违法的诉讼请求，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告徐黄根的诉讼请求。徐黄根上诉称，1、被上诉人将对上诉人的移民安置改为扶贫安置并承诺基础设施费照常给付，是对原拆迁安置协议的变更，被上诉人对此应无条件履行；2、扶贫是国家无偿给予的物质援助，而移民安置是国家与移民之间物质的对价交换。因两者本质不同，故被上诉人因国家无偿援助剥夺上诉人以物质交换的财产没有法律依据；3、扶贫安置位置比移民安置位置差，宅基地面积小，被上诉人对上诉人的移民安置改为扶贫安置降低了上诉人作为移民的待遇。综上，原判认定事实不清，适用法律不当，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。一审原告徐黄根向一审法院提交了以下证据：1、徐黄根居民身份证，证明原告诉讼主体资格。2、户口本，证明原告家庭成员数量。3、潜山市黄柏镇叶河村村委会出具的《证明》，证明原告既是水库移民，又是贫困户。4、《潜山县人民政府办公室关于印发下浒山水库工程建设征地补偿和移民安置实施办法的通知》（潜政办〔2014〕42号），证明被告应当给予原告家庭每人13625元补偿款。5、被告作出的第30号会议纪要，证明被告决定将原告补偿款上交财政。6、潜政办〔2014〕42号文件附件，证明黄柏镇人民政府根据被告的授权与原告签订补偿安置协议。7、《下浒山水库工程建设房屋拆迁补偿安置协议》，证明根据协议约定，政府应将各户基础设施建设费补偿到户。一审被告潜山市政府向一审法院提交了以下证据：1、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，证明案涉的基础设施建设费不是法定的补偿项目。2、《潜山县人民政府办公室关于印发下浒山水库工程建设征地补偿和移民安置实施办法的通知》（潜政办〔2014〕42号），证明该文件的解释权在下浒山水库工程建设指挥部办公室以及基础设施建设费具体包含的内容。3、《关于印发潜山县易地扶贫搬迁实施细则的通知》（潜攻指〔2016〕16号），证明文件的解释权在易地扶贫搬迁工作领导小组办公室，已经享受易地扶贫搬迁相关补助政策的，不再重复享受其他政策性建房补助资金。4、《关于印发“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案的通知》（发改地区〔2015〕2769号）、《安徽省人民政府办公厅印发关于易地扶贫搬迁工程实施意见等五个脱贫攻坚配套文件的通知》（皖政办〔2016〕5号），证明潜攻指〔2016〕16号文件符合上级文件的规定。5、第30号会议纪要，证明该会议纪要符合潜政办〔2014〕42号及潜攻指〔2016〕16号文件的规定，同时符合法律法规的规定。以上证据均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与一审一致，对一审查明的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，2014年11月14日，潜山县人民政府办公室印发《下浒山水库工程建设征地补偿和移民安置实施办法》。该办法第十三条规定，基础设施建设费主要用于移民户建房新址土地征用、场地平整、给水、排水、电力、电信、广播电视和道路工程等建设。移民户集中建房的，基础设施建设费由实施主体责任单位统筹使用；移民户分散后靠安置建房的，基础设施建设费在完善相关手续后直接发放给移民户；移民户投亲靠友安置和自谋职业安置的，基础设施建设费分批发放给移民户。从上述规定来看，下浒山水库工程建设移民项目涉及的基础设施建设费，其目的是用于安置房建设用地征收以及给水、排水、电力、电信、道路等基础设施建设，给付的对象是该基础设施的实际投资建设者，即该基础设施由谁出资建设支付给谁。徐黄根签订的《下浒山水库工程建设房屋拆迁补偿安置协议》约定其安置方式为集中安置点建房安置，在该协议所附的分户登记补偿表中对“基础设施建设补助费”明确备注为：“集中安置点统一使用，后靠安置补助给人”；后徐黄根又实际接受了政府统一建设、无偿提供的扶贫安置房，该扶贫安置点给水、排水、电力、电信、道路等基础设施均由政府统一投资建设。因徐黄根在下浒山水库工程建设项目房屋拆迁后，实际并未投入资金进行基础设施建设，故其要求潜山市政府给付基础设施建设费，亦缺乏事实根据。关于徐黄根上诉所称扶贫安置点位置差、安置房面积小的问题，本院经现场查看，该扶贫安置点与下浒山水库移民安置点在同一地点，两者毗邻，位置相当。扶贫安置房原则上按照人均25平方米的标准建造，虽然面积略少，但该房屋系政府无偿提供，不需移民户出资建设；而下浒山水库移民安置点房屋虽然可建造的面积略大一些，但需移民户自行出资建设。当地政府已明确表示，按照相关政策，入住扶贫安置房的移民户脱贫后，经批准可在原有基础上扩建，增加居住面积，改善居住条件。故享受政府无偿提供的扶贫安置房与在下浒山水库移民安置点自行出资建房相比，各有优势，上诉人徐黄根选择入住易地扶贫安置房，其合法利益并未受损。但是，本院亦需指出，因下浒山水库工程建设搬迁、易地扶贫搬迁两项工作先后进行，个别负责具体实施的工作人员可能对相关政策的衔接理解不够全面、深入，误认为享有易地扶贫安置房的下浒山水库移民仍可获得基础设施建设费补偿，以致发生部分扶贫搬迁户已经领取基础设施建设费，而部分扶贫搬迁户未能领取的情况。对此，潜山市政府应进行必要的解释、说明，并采取合理措施确保同样的情况同样待遇，以彰显公平、公正。同时应确保涉案易地扶贫安置点房屋质量，对入住易地扶贫安置点的贫困户多予关心、帮扶，争取其早日脱贫，进一步改善生活、居住条件。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人徐黄根的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐黄根负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年五月二十三日书记员  潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。