安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖行终324号上诉人（一审原告）淮北市炎黄房地产开发有限公司，住所地安徽省淮北市龙山路181号。法定代表人华美石，该公司董事长。委托代理人周伟，安徽亚星律师事务所律师。委托代理人徐钦佩，安徽亚星律师事务所律师。被上诉人（一审被告）淮北市人民政府，住所地安徽省淮北市人民路208号，统一社会信用代码11340600003083286U。法定代表人戴启远，该市市长。出庭负责人章银发，该市副市长。委托代理人席前进，该市司法局工作人员。委托代理人赵玉宏，安徽北方之光律师事务所律师。淮北市炎黄房地产开发有限公司（以下简称炎黄公司）因诉淮北市人民政府（以下简称淮北市政府）行政允诺一案，不服安徽省淮北市中级人民法院（2018）皖06行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人炎黄公司的委托代理人周伟、徐钦佩，被上诉人淮北市政府的出庭负责人章银发及委托代理人席前进、赵玉宏到庭参加诉讼。炎黄公司上诉称，一、一审判决认定事实错误。（一）上诉人向一审法院提交的证据5，即淮北市国土资源局2016年5月25日作出的《关于淮北市炎黄房地产开发有限公司所反映问题的汇报》，证明淮北市国土资源局组织相关部门讨论上诉人反映的问题，一致意见是应返还涉案土地出让金及城市基础设施配套费。一审判决认定该证据真实，但在查明事实部分未予认定。（二）一审法院在“再查明”部分认定：“2016年5月，市政府要求淮北市国土资源局牵头、相山区政府配合，会同有关部门提出意见，形成了‘信访人诉求无法律政策依据，不予支持’的意见”。该认定与事实不符，事实是2016年5月25日，淮北市国土资源局、淮北市相山区政府、淮北市财政局、淮北市规划局等部门形成一致意见，建议淮北市财政局给予返还炎黄公司132亩土地的出让金1541.7692万元及城市基础设施配套费416.5850万元，合计1958.3542万元。该事实有上诉人向一审法院提举的证据5佐证。（三）一审法院忽略了2005年8月25日第68期《专题会议纪要》（以下简称会议纪要）中淮北市政府承诺的重要内容。淮北市政府在会议纪要中承诺“按照城市规划要求，将龙山路东，市一中新校区对面的炎黄建材厂132亩土地由工业用地调整为生态和住宅用地，由市规划局、国土资源局分别负责办理相关手续”。但2006年8月签订的国有土地使用权出让合同（以下简称土地出让合同）中载明土地性质是绿地。淮北市国土资源局在2018年2月28日《关于淮北市炎黄房地产开发有限公司周莉信访事项的答复意见》中明确指出：“2006年1月国土资源部和安徽省建设行政管理部门下文，禁止审批别墅及相类似的容积率1.0以下的建筑物规划”。淮北市国土资源局在明知该规定的情况下仍在土地出让合同中写明建筑容积率小于0.2，且未将该规定告知上诉人，该行为是无视会议纪要的规定、采取欺骗性手段与上诉人签订出让合同，致使上诉人根本无法进行开发建设，行政允诺没有完全履行。在这种情况下，才有2009年和2011年的两份土地出让合同的签订。在这两份合同中，政府才将土地性质变更为会议纪要允诺的生态和住宅用地。此外，上诉人对此地块进行平整、生态修复，另支出了1479.1225万元。因此，2009年和2011年的土地出让合同均是2006年合同的延续，都是在履行会议纪要中的允诺。二、一审法院适用法律不当。（一）一审判决认定“2006年8月签订的国有土地使用权出让合同成立时，即应当认定市政府所承诺的应当返还的土地出让金的具体数额已明确，即合同的价款1827.0236万元”没有任何事实根据和法律依据。淮北市政府在会议纪要中允诺：将上诉人的132亩土地调整为生态和住宅用地，土地出让金先征后返。但2006年8月的土地出让合同中，土地性质是绿地，会议纪要中的允诺没有履行，不能认定“土地出让金的具体数额已确定”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定了公平补偿的原则，但根据一审判决，上诉人不可能得到公平补偿。（二）一审法院认定“炎黄公司在缴纳上述1827.0236万元土地出让金，淮北市国土局扣除相关费用后已于2007年将上述土地出让金全额返炎黄公司，据此市政府已履行了关于土地出让金先征后返的承诺”缺乏依据，且与会议纪要相矛盾。（三）一审法院认定“炎黄公司依据案涉会议纪要请求市政府返还其公司缴纳的416.5850万元费用的理由不能成立”明显错误。案涉会议纪要明确规定“其批准的面积免收城市配套费”，因此，对淮北市政府2009年7月22日批复中批准的面积应免收城市基础设施配套费，炎黄公司缴纳的416.5850万元城市基础设施配套费应当返还。（四）一审判决与国发〔2016〕76号《关于加强政务诚信建设的指导意见》的规定及《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境》的文件精神相违背。综上，请求：一、撤销安徽省淮北市中级人民法院（2018）皖06行初46号行政判决，并依法改判；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。淮北市政府答辩称，一、上诉人关于“一审法院认定事实错误”的理由不能成立。（一）上诉人向一审法院提交的证据5虽然真实，但该证据证明的事实与本案争议的事实没有关联性。因此，该证据不能证明上诉人的主张。（二）一审判决再查明部分不存在认定事实错误。该部分认定的前提是“市政府会议纪要涉及的土地出让金已全部返还到位。信访人要求返还的1541.7692万元出让金为2009年因调整容积率所补缴。按当时政策和现行政策规定，信访人诉求无法律政策依据，不予支持。”（三）上诉人称“一审法院忽略了会议纪要中市政府承诺的重要内容”缺乏事实根据。2009年和2011年的两份土地出让合同不是依据会议纪要签订的。二、上诉人关于“一审法院适用法律不当”的上诉理由不能成立。（一）上诉人该节上诉理由的三点均表述的是事实问题，而非适用法律问题。（二）本案并没有适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。（三）上诉人引用的国务院的政策规定及最高人民法院的文件均不是一审判决的法律依据。三、上诉人提出上诉所依据的“事实”已经脱离了上诉人提起诉讼的基本事实。（一）上诉人提起诉讼的主要事实依据是“2005年8月25日，被告通过会议纪要的形式，决定征收原告的49.13亩土地；同时决定，将132亩土地由工业用地调整为生态和居住用地，土地出让金先征后返，其批准的建筑面积免收城市配套费”。（二）2006年8月15日，淮北市国土资源局根据会议纪要与上诉人签订了土地出让合同。上诉人据此支付“将132亩土地由工业用地调整为生态和居住用地”的出让金1827.0236万元后，淮北市土地出让金财政专户在扣除2%业务费后将剩余的1790.4832万元出让金全部返还给了上诉人。故上诉人主张返还的1541.7692万元出让金不是会议纪要允诺先征后返的出让金。（三）上诉人主张返还的1541.7692万元出让金是根据2009年、2011年签订的土地出让合同的约定，其应当补交的。因此，该1541.7692万元土地出让金不是132亩工业用地变更为生态绿地应支付的出让金，与会议纪要没有关联。四、一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。如上所述，2006年8月15日，淮北市国土资源局根据会议纪要与上诉人签订的出让合同约定的土地出让金在扣除2%业务费后全部返还给了原告。同时，因为2006年8月15日签订的土地出让合同项下的生态配套建筑并没有实际建设，上诉人也没有缴纳相应的城市基础设施配套费。上诉人主张的416.5850万元城市基础设施配套费是上诉人因东湖公馆地下车路建设项目缴纳的，上诉人要求返还没有法律依据。因此，涉案会议纪要允诺的事项已经履行完毕，没有遗留未接争议事项。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院认为，一审判决认定事实不清、证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销安徽省淮北市中级人民法院（2018）皖06行初46号行政判决；二、发回安徽省淮北市中级人民法院重审。审判长 周 榕审判员 张志强审判员 王新林二〇一九年五月二十三日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（三）原判决认定基本事实不清、证据不足，发回原审人民法院重审，或者查明事实后改判；……