海南省文昌市人民法院   行政判决书   （2019）琼9005行初8号   海南省文昌市人民法院   行政判决书   （2019）琼9005行初8号   原告符文瑞，男，1982年9月11日出生，汉族，文昌市村民。   原告符月珠，女，1960年10月14日出生，汉族，文昌市村民。   原告潘家兴，男，1985年2月17日出生，汉族，文昌市村民。   原告潘正群，男，1954年10月26日出生，汉族，文昌市村民。   原告符玉珠，女，1967年11月2日出生，汉族，文昌市村民。   原告符芳烧，男，1952年7月9日出生，汉族，文昌市村民。   原告符传宁，男，1989年7月5日出生，汉族，文昌市村民。   原告符永良，男，1960年9月15日出生，汉族，文昌市村民。   原告符永山，男，1966年7月18日出生，汉族，文昌市村民。   原告符民，男，1964年2月28日出生，汉族，文昌市村民。   原告符传周，男，1979年2月5日出生，汉族，文昌市村民。   原告符永丰，男，1956年3月7日出生，汉族，文昌市村民。   原告符传军，男，1963年8月5日出生，汉族，文昌市村民。   原告符帅，男，1982年5月6日出生，汉族，文昌市村民。   原告符芳日，男，1966年8月24日出生，汉族，文昌市村民。   共同委托代理人邢逸，海南瑞来律师事务所律师。   被告文昌市综合行政执法局，住所地文昌市文城镇文蔚路55号就业大楼七楼。   法定代表人符展，该局局长。   委托代理人王和辉，男，海南凯志律师事务所律师。   委托代理人蒙绪超，男，文昌市综合行政执法局干部。   第三人文昌市龙楼镇宝陵村民委员会木堆村民小组。   负责人符永光，组长。   原告符文瑞、符月珠、潘家兴、潘正群、符玉珠、符芳烧、符传宁、符永良、符永山、符民、符传周、符永丰、符传军、符帅、符芳日不服被告文昌市综合行政执法局于2018年6月29日作出的文综执罚字[2018]286号《行政处罚决定书》以及于2018年7月20日对其所实施的行政强制拆除行为，于2019年1月3日向本院提起行政诉讼。本院在2019年1月3日受理后，于2月14日向被告文昌市综合行政执法局、第三人文昌市龙楼镇宝陵村民委员会木堆村民小组送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月26日公开开庭审理了本案。原告符芳日及共同原告委托代理人邢逸、被告文昌市综合行政执法局的委托代理人王和辉、蒙绪超及第三人文昌市龙楼镇宝陵村民委员会木堆村民小组负责人符永光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告文昌市综合行政执法局于2018年6月29日作出的文综执罚字[2018]286号《行政处罚决定书》主要内容为：“1.责令退还非法占用的5.215亩集体土地给文昌市龙楼镇宝陵村委会木堆村民小组；2.没收在非法占用5.215亩集体土地上建设的建筑物、构筑物”。被告文昌市综合行政执法局于2018年7月20日对15位原告在5.215亩集体土地上所建设的建筑物、构筑物实施了行政强制拆除行为。   原告符文瑞、符月珠、潘家兴、潘正群、符玉珠、符芳烧、符传宁、符永良、符永山、符民、符传周、符永丰、符传军、符帅、符芳日（下简称15位原告）共同诉称，诉讼请求:一.确认被告文昌市综合行政执法局于2018年6月29日所作的文综执罚字[2018]286号《行政处罚决定书》违法；二.确认被告文昌市综合行政执法局于2018年7月20日强行拆除原告养殖设施的行为违法；三.案件受理费由被告承担。事实与理由：原告自2013年9月份起就与文昌市龙楼镇宝陵村委会木堆村小组签订《土地承包合同书》,承包该村双沟仔坡27亩土地(四至为:东至永石、传能地块交界,西至红土路,南至永高、永梓、永富、传皇地块交界,北至木麻黄树与永旭地块交界),投入资金建设养殖池和管理用房,用于水产养殖。2018年7月18日,原告偶然看到被告贴在原告养殖场地的文综执罚字【2018】286号《行政处罚决定书》。该决定书认定原告非法占用第三人集体土地及在涉案宗地上违法建设建筑物、构筑物,并以此为由对原告作出责令退还非法占用土地给第三人以及没收涉案土地上建筑物、构筑物的行政处罚。未等原告反应过来到底是怎么一回事,被告在2018年7月20日即组织大批人员将原告的养殖池等设施全部强行拆毁。   原告认为,涉案宗地是原告自2013年9月份开始与第三人签订《土地承包合同书》承包的集体土地,原告对该宗地享有合法的承包经营权。而原告在该宗地上也是投入资金建设水产养殖池等设施设备进行白鳝等水产养殖经营,并没有进行任何非法建设,原告在该宗土地上进行水产养殖等农业生产符合法律规定,没有任何违法事实。但是,被告既没有进行任何调查,也没有进行任何告知,更没有保障原告的申辩和陈述的权利,在没有任何事实与法律依据的情况下,错误认定原告非法占用土地和进行违法建设,甚至于在没有任何法律依据的情况下组织人员强行拆毁原告养殖池等农业生产设施设备。   综上,被告做出的行政处罚和强拆行为,严重程序违法,认定事实不清,适用法律错误,严重侵害了原告的合法权益。现具状起诉,恳请判如所请。   15位原告提供如下证据证明其主张：1.土地承包合同书、收据；2.文综执罚字[2018]286号行政处罚决定书；3.照片。   被告文昌市综合行政执法局（下简称市执法局）辩称，一.原告未依法办理用地手续,擅自占用土地进行建设,被告市执法局依法对原告作出文综执罚字[2018]286号行政处罚决定(以下称286号处罚决定)。2018年5月14日,被告市执法局工作人员根据上级交办,对文昌市龙楼镇木堆村双沟仔坡地涉嫌非法占地建设建筑物、构筑物一事进行调查。经执法队员现场调查及多方了解,原告未经依法办理用地手续,擅自占用木堆村民小组集体土地进行建筑物、构筑物建设,所占用的的宗地位××镇仔坡地。2018年5月14日,被告市执法局决定对原告的违法行为立案查处。经查实,原告未经依法办理用地手续在木堆村民小组集体土地上建设建筑物、构筑物。经套合比对,涉案土地现状地类中0.080亩为其他林地,5.135亩为沙地;规划地类5.215亩为旅游建设用地。据此,原告所建设的建筑属于违法建筑,其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（下简称土地管理法）第四条、第四十三条和第四十四条的规定,据此,被告市执法局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定,做出责令原告退还非法占用的5.215亩集体土地给木堆村村民小组和没收在非法占用5.215亩集体土地上建设的建筑物、构筑物的处罚决定。二.被告市执法局作出286号行政处罚决定程序合法。2018年5月14日,被告市执法局决定对原告的违法行为立案查处。在查清案件事实后,被告经集体讨论,拟对原告作出行政处罚,并向原告送达《行政处罚告知书》,告知原告有提出陈述、申辩和听证的权利。2018年6月29日,被告市执法局依法作出286号行政处罚决定并送达给原告。三.原告收到286号行政处罚决定书后,未及时退还土地,被告有权强制拆除涉案建筑物及构筑物。   综上所述,被告市执法局作出的文综执罚字[2018]286号《行政处罚决定书》认定事实清楚,程序合法,适用法律正确,应驳回原告的诉讼请求。   被告市执法局向本院提供如下证据证明其主张：1.现场检查记录；2.符芳日等15人非法占地案件调查现场照片（一）；3.立案审批表；4.询问调查笔录；5.委托书及身份证复印件；6.符芳日等15人非法占地案件制作《询问调查笔录》现场照片（二）；7.土地承包合同书；8.龙楼镇相关违法当事人养殖池地块（479）勘测定界图；9.文昌市龙楼镇土地利用现状图；10.文昌市龙楼镇土地利用总体规划图（2006-2020年局部）2009版；11.文昌市综合行政执法局案件调查终结报告；12.违法案件会审记录；13.行政处罚呈批表；14.行政处罚告知书（文综执告字[2018]307号）；15.送达回证及留置送达现场照片；16.行政处罚决定书（文综执罚[2018]286号）；17.送达回证及留置送达现场照片；18.关于申请强制拆除文昌市龙楼镇木堆村违法建筑物的请示（文综执[2018]97号）；19.文昌市龙楼镇木堆村9宗违法建筑强制拆除实施方案；20.拆除现场照片；21.中共文昌市委办公室文昌市人民政府办公室关于印发《文昌市综合执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知；22.文昌市政府办公室关于印发《文昌市综合行政执法局（文昌市城市管理执法局）主要职责内设机构和人员编制的规定》的通知。   第三人文昌市龙楼镇宝陵村民委员会木堆村民小组（下简称木堆村民小组）辩称，一.符芳日等人都是在多年前(2011年或者2013年)起就跟村里签订《土地承包合同书》承包本村双沟仔坡土地的。他们都已经支付了全部的土地承包金,他们是依法承包村里的集体土地,他们没有非法占用村里集体土地。符永石、符芳日等人承包村里集体土地后都是用于农业种养等经营。二.符永石、符芳日等人他们多年前做养殖的时候被告没有向村集体或者村民进行宣传、指导,建了养殖池这么多年也没有要求报建,现在突然就要拆掉,拆之前也没有来向村里了解过情况。另外,这些土地现在还是村里的集体土地,应该还是农用地,现在怎么可能是旅游用地呢?请法庭依法公正审判。   经庭审质证，本院对原、被告所举证据作如下确认：   一.被告市执法局所举1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、21、22号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信。20号证据缺乏合法性，不予认定。   二.15位原告所举1、2号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信；3号证据缺乏合法性，不予认定。   经审理查明，15位原告在2013年9月间与第三人木堆村小组签订《土地承包合同书》,承包该村双沟仔坡22.25亩土地用于水产养殖。此后，15位原告未经办理用地及报建审批手续就投入资金建设57个养殖池养殖池和部份管理用房。2018年5月14日,被告市执法局对15位原告涉嫌非法占地建设建筑物、构筑物一事进行立案调查。经调查取证，被告市执法局认定15位原告非法占用土地5.215亩，遂于2018年6月22日向15位原告送达《行政处罚告知书》,告知拟处罚的内容及享有陈述、申辩和听证的权利。15位原告未申辩，被告于2018年6月29日作出286号《行政处罚决定书》并于2018年7月2日在15位原告养殖池张贴。15位原告在2018年7月18日知情行政处罚内容。被告于2018年7月6日向市人民政府提出《关于申请强制拆除文昌市龙楼镇木堆村违法建筑物的请示》，于2018年7月19日制订《文昌市龙楼镇木堆村9宗违法建筑强制拆除实施方案》，经批准后于2018年7月20日将15位原告的养殖池等设施拆除。被告在拆除前未申请本院强制执行审查、未催告当事人履行、未制作强制拆除决定、未发出拆除公告。   本院认为，《土地管理法》第五条规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。《中共文昌市委办公室、文昌市人民政府办公室关于印发〈文昌市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》[文党办（2019）43号]第三条第一款第三项规定：“行使住房城乡建设管理方面法律、法规、规章规定对违反城乡违法建设类的行政处罚权”；第五项：“行使国土管理方面法律、法规、规章规定对侵占破坏土地（耕地）类、地质灾害危险区保护空间类、矿产资源类的行政处罚权”；本条第四款规定：“完成市委、市政府及上级主管部门交办的其他任务”。被告市执法局为文昌市辖区查处土地违法案件的主管机关，其行政主体适格。   本案的争议焦点是，一.原告针对文综执罚字[2018]286号《行政处罚决定书》起诉是否已超时效；二.被告市执法局所作文综执罚字[2018]286号《行政处罚决定书》是否合法；三.被告市执法局所实施的行政强制拆除行为是否合法。   一.原告起诉是否已超时效。被告在原告未到场的情况下在其养殖池张贴286号《行政处罚决定书》的留置送达方式有瑕疵。原告自认在2018年7月18日看到张贴的《行政处罚决定书》，应视为该《行政处罚决定书》在2018年7月18日送达。原告于2019年1月3日向本院起诉未超六个月时效。   二.被告市执法局所作文综执罚字[2018]286号《行政处罚决定书》是否合法。《土地管理法》第四条规定“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”；第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。根据《文昌市龙楼镇土地利用现状图》和《文昌市龙楼镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部》，15位原告于2013年间在木堆村小组双沟仔坡建设养殖池和管理用房所使用的5.215亩土地规划地类为旅游建设用地，现状地类为沙地和林地。原告未取得合法的土地使用手续就进行建设，被告认定其用地行为违法的事实清楚、主要证据充足。被告在本次行政处罚过程中履行了立案审批、调查材料、集体讨论、事先处罚告知、陈述和申辩权告知、作出处罚决定并送达等相关程序。被告所作286号《行政处罚决定》程序合法。《土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。因此，被告适用《土地管理法》第七十六条规定作出行政处罚适用法律依据正确。   三.被告所实施的行政强制拆除行为是否合法。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关拆除违法建筑应当严格依照法律规定程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：......”；第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”；第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”；第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”；第五十四条“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务”。《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条规定：“强制拆除违法建筑，应当提前五个工作日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人到场。当事人拒不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建筑所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像”。《土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。   如行政机关未依法履行上述程序，则该强制拆除行为应予确认违法。本案被告市执法局所实施的强制拆除行为存在如下程序不当：1.被告未申请人民法院强制执行审查就予以拆除不当。虽然被告具有行政强制执行的行政职权，但按照《土地管理法》规定，对依据《土地管理法》进行行政处罚需要拆除违法建筑的，应申请人民法院强制执行。2.被告实施强制拆除前未催告当事人履行义务不当。3.被告实施强制拆除前未作出强制拆除决定不当。4.在实施强制拆除前未发出公告不当。5.《行政处罚决定书》于2018年7月18日送达原告，被告在原告行政复议或者行政诉讼期限尚未届满的情况下于2018年7月20日实施了强制拆除，不符合法定程序。   综上，被告市执法局所作286号《行政处罚决定书》主要证据充足、程序合法、适用法律依据正确，原告诉请撤销的理由欠妥。但被告所实施的强制拆除行为不符合法定程序，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项规定，判决如下：   一.驳回原告符文瑞、符月珠、潘家兴、潘正群、符玉珠、符芳烧、符传宁、符永良、符永山、符民、符传周、符永丰、符传军、符帅、符芳日要求确认被告文昌市综合行政执法局于2018年6月29日所作的文综执罚字[2018]286号《行政处罚决定书》违法的诉讼请求。   二.确认被告文昌市综合行政执法局在2018年7月20日对原告符文瑞、符月珠、潘家兴、潘正群、符玉珠、符芳烧、符传宁、符永良、符永山、符民、符传周、符永丰、符传军、符帅、符芳日所实施的强制拆除养殖池行政行为违法。   案件受理费50元由被告文昌市综合行政执法局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。   审 判 长 严世棉   人民陪审员 林明干   人民陪审员 王 用     二0一九年五月二十日       《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。   第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；