海南省第一中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2019）琼96行赔终8号 上诉人（原审原告）林明光，男，1959年4月8日出生，汉族，现住海南省文昌市。 委托代理人陈金水，海南威盾律师事务所律师。 委托代理人王清，男，1964年12月6日出生，汉族，现住海南省琼海市。 被上诉人（原审被告）文昌市自然资源和规划局。住所地：海南省文昌市清澜开发区白金路。 法定代表人文天光，负责人。 委托代理人林丹丹，该局工作人员。 委托代理人罗长立，海南凯志律师事务所律师。 原审第三人海南昂立投资有限公司。住所地：海南省文昌市清澜开发区白金路。 法定代表人程加加，董事长。 委托代理人林雪艺，北京大成（海口）律师事务所律师。 委托代理人秦锴，北京大成（海口）律师事务所实习律师。 上诉人林明光因与被上诉人文昌市自然资源和规划局（以下简称文昌市资源规划局，原文昌市国土资源局以下简称文昌市国土局）及原审第三人海南昂立投资有限公司（以下简称昂立公司）行政赔偿一案，不服海南省文昌市人民法院于2019年1月14日作出的（2018）琼9005行赔初5号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院于2019年3月7日受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 一审查明,1986年，林明光在文昌市××区黄猄海岸线拦海筑坝构建鱼塘，1992年，文昌市政府与原文昌县清澜镇燎原管区陈家黄村等农民集体签订《征用土地协议书》，征收高隆湾沿海地段1200亩土地出让给海南泰南旅业有限公司（以下简称泰南公司），1993年原海南省国土管理局作出《关于征用并出让土地给海南泰南旅业开发有限公司的复函》，同意文昌市政府进行土地征收。之后，文昌市政府向各个被征地集体、个人支付土地补偿款、安置费、青苗及地上附着物补偿款等款项。文昌市政府以林明光的鱼塘属于国有土地为由，于1994年向林明光支付青苗补偿费、鱼塘和鱼苗的补偿费共计100,000元，林明光未领取。1997年林明光领取鱼塘附着物补偿费196,000元后，泰南公司未开发土地。2005年，文昌市政府将包括林明光鱼塘在内的430亩土地出让给昂立公司。在文昌市政府征地和林明光领取补偿款后，林明光未退出鱼塘所占用的土地，一直进行水产养殖。文昌市政府在2009年、2011年、2012年多次张贴公告要求清理海南昂立投资有限公司用地范围内青苗及附着物。2012年2月13日，文昌市政府将清理通知留置送达给林明光，2012年2月20日，文昌市政府开始填埋林明光的鱼塘。林明光于2012年8月向本院提起行政诉讼，请求确认文昌市国土局填埋林明光鱼塘的行为违法及赔偿损失4,167,200元，之后林明光以与文昌市政府协商解决为由撤回起诉。2013年6月，林明光向本院再次起诉，请求确认文昌市政府征收拆迁林明光鱼塘及附属物、地上建筑物的具体行政行为违法及判令文昌市政府向林明光支付安置补偿费、鱼塘征收赔偿费、损失费4,075,264元。2013年7月8日，林明光与昂立公司签订协议书，约定由本案昂立公司给予林明光一次性补助，补偿金额309,600元，昂立公司于2013年7月24日将该款项汇给林明光，林明光已经收到该笔款项。本院于2013年8月26日作出（2013）海南一中行初字第116号行政判决书，判决驳回林明光的诉讼请求。林明光不服该判决，提起上诉，海南省高级人民法院于2014年4月30日作出（2014）琼行终字第6号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。林明光不服上诉判决，提起再审申请，海南省高级人民法院于2014年9月25日作出（2014）琼行监字第104号驳回再审申请通知书，驳回林明光再审申请，最高人民法院于2015年9月22日作出（2015）行监字第923号行政裁定书，驳回林明光再审申请。另查明，林明光于90年代初将户籍迁出文昌市文城镇燎原管区后埌村，将农业户口改为非农业户口。林明光于2018年10月25日向原审法院提起诉讼，请求判令文昌市国土局赔偿因其2012年2月20日填埋林明光在燎原管区黄猄线38.7亩鱼塘的行政行为违法侵权给林明光造成的经济损失2,267,200元；本案的诉讼费用由文昌市国土局承担。 一审认为,本案的争议焦点主要有三点：一是文昌市国土局是否是本案适格被告，如何认定文昌市国土局于2012年2月20日填埋林明光在燎原管区黄猄线38.7亩鱼塘的行为性质及林明光损失谁负担；二是林明光请求判令文昌市国土局赔偿因其行政行为违法侵权造成林明光经济损失2,267,200元是否属于重复起诉；三是林明光的起诉是否超过行政诉讼起诉期限。 首先，关于文昌市国土局是否是本案适格被告，如何认定文昌市国土局于2012年2月20日填埋林明光在燎原管区黄猄线38.7亩鱼塘的行为性质及林明光损失谁承担的问题。第一，文昌市国土局不是本案适格被告。文昌市国土局是文昌市政府下属的管理国土资源秩序的职能部门。已经发生法律效力的（2013）海南一中行初字第116号行政判决书已经确认2012年2月20日作出填埋林明光在燎原管区黄猄线38.7亩鱼塘行为的行政机关是文昌市政府，而非文昌市国土局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。故文昌市国土局不是本案适格的被告。第二，文昌市政府2012年填埋林明光涉案鱼塘的行为是其实施土地行政征收具体行政行为的部分行为。根据《中华人民共和国土地管理法实施细则》第三条规定，国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地属于全民所有即国家所有。本案中，林明光的鱼塘是利用内海沟筑坝拦海自然成塘，不属于人工挖塘，林明光未提供证据证明该滩涂海沟属于其原所在后埌村集体所有，故本案土地为国有土地。根据1986年1月20日发布的《中华人民共和国渔业法》第十条规定，县级以上地方人民政府根据国家对水域利用的统一安排，可以将规划用于养殖业的全民所有的水面、滩涂，确定给全民所有制单位和集体所有制单位从事养殖生产，核发养殖使用证，确认使用权。全民所有制单位使用的水面、滩涂，集体所有的水面、滩涂和集体所有制单位使用的全民所有的水面、滩涂，可以由集体或者个人承包，从事养殖生产。水面、滩涂的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。1992年之前，林明光未经县级以上地方人民政府批准擅自使用涉案国有滩涂，违反了国家对滩涂的管理规定，并不因其先占使用即取得该滩涂的合法使用权，1992年文昌市政府对涉案滩涂进行土地行政征收后，林明光也未按照2000年、2004年修订的《中华人民共和国渔业法》第十一条规定向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，林明光始终未取得县级以上地方人民政府核发的养殖证，未获得使用该水域、滩涂从事养殖生产的许可。故林明光在文昌市政府征地前后占用涉案滩涂养殖均无法律依据。虽然林明光非法占用国有土地养殖，但文昌市政府对涉案土地进行土地行政征收时仍因其使用鱼塘用地而给予适当补偿，1997年林明光领取文昌市政府鱼塘附着物补偿款196,000元时，其合法权益已经得到保障，本应配合用地单位做好鱼塘及附着物清理清杂工作，但林明光拒不交付土地。直至2005年文昌市政府收回涉案国有土地重新出让给昂立公司时，林明光仍继续非法占用该国有滩涂进行水产养殖，导致文昌市政府无法以“净地”形式向昂立公司交付该国有土地。实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。因林明光拒不交付土地，该土地存在法律经济纠纷，昂立公司并不具备动工开发该土地的基本条件，林明光诉称因昂立公司闲置土地才继续占用该土地养殖，文昌市国土局以行政权力干涉民事纠纷，没有事实依据和法律依据，实质上是林明光非法占用国有土地，阻碍政府依法进行土地行政征收，导致国有土地闲置。文昌市政府为了向昂立公司以“净地”形式交付出让的土地，维护昂立公司合法权益，避免国有土地因征地补偿纠纷等因素闲置，继续实施土地行政征收的具体行政行为，由文昌市政府的国土部门文昌市国土局于2009年、2011年和2012年多次张贴公告要求清理昂立公司用地范围内青苗及附着物，并将清理公告留置送达给林明光，因林明光未按照要求自行清理土地，仍拒绝交付土地，文昌市政府为完成出让的国有土地净地交付，于2012年2月20日开始填埋林明光的涉案鱼塘。故文昌市政府填埋林明光涉案鱼塘的行为，属于土地行政征收的后续行为，并非林明光所诉文昌市国土局独立采取的行政强制执行行为。已经发生法律效力的（2013）海南一中行初字第116号行政判决书已经确认，文昌市政府填埋林明光涉案鱼塘的行为认定事实清楚，程序并无不当，并未侵犯林明光的合法权益，林明光的损失应由其自己承担，且本案昂立公司已于2013年就林明光被填埋的鱼塘一次性补助给林明光309,600元。林明光为规避重复起诉的相关规定坚持文昌市国土局为本案被告，认为文昌市国土局填埋林明光涉案鱼塘的具体行政行为违法，没有事实依据和法律依据。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定，应裁定驳回起诉。 其次，关于林明光请求判令文昌市国土局赔偿因其行政行为违法侵权造成林明光经济损失2,267,200元是否属于重复起诉的问题。第一，林明光的诉讼标的已为生效裁判所羁束。2013年6月，林明光向本院提起诉讼，请求确认文昌市政府征收拆迁林明光鱼塘及附属物、地上建筑物的具体行政行为违法及判令文昌市政府向林明光支付安置补偿费、鱼塘征收赔偿费、损失费4,075,264元。2013年8月26日，本院作出（2013）海南一中行初字第116号行政判决书，判决驳回林明光的诉讼请求，本院已经对林明光的诉讼请求作出了实体判决，该判决中已经对2012年文昌市政府填埋鱼塘的行为及赔偿问题进行了实体认定，经过林明光对该案上诉、申请再审，该行政判决书已经发生法律效力。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，应当裁定驳回起诉。第二，本案、（2018）琼9005行赔初5号案两案的案由、原告、被告、诉讼请求与2013年林明光起诉的案由、原告、被告、诉讼请求实质上相同。2013年林明光起诉的案由为行政征收和赔偿，现林明光为规避重复起诉的相关规定而有意将同一具体行政行为分立两案，两案案由分别为土地行政征收、土地行政征收及行政赔偿。因为文昌市政府填埋林明光涉案鱼塘的行为是其进行土地行政征收具体行政行为的部分行为，所以林明光主张本案案由应变更为行政强制执行纠纷并无事实依据和法律依据，本案案由为土地行政征收并无不当。林明光2013年的诉讼请求中已经包括了文昌市政府拆迁其鱼塘的行为及赔偿问题，本院已经对此作出发生法律效力的实体判决，且已确认作出本案被诉具体行政行为的主体是文昌市政府，现林明光为规避重复起诉的相关规定而有意变更本案被告，导致本案被告不适格。综上所述，林明光的起诉属于重复起诉，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（六）项规定，重复起诉的，应当裁定驳回起诉。 再次，关于林明光的起诉是否超过行政诉讼起诉期限的问题。本案被诉具体行政行为发生于2012年2月20日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理。本案被诉具体行政行为所涉及的对象为土地，属于不动产，其行政起诉期限为二十年，因此林明光的诉讼请求未超过起诉期限。文昌市国土局和昂立公司主张“原告的起诉已超过起诉期限”不当。 综上所述，尽管林明光的起诉未超过行政诉讼起诉期限，但其起诉构成了重复起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条、第六十九条第一款第（三）项、第（六）项、第（九）项规定,裁定驳回林明光的起诉。案件受理费人民币50元由林明光负担。 上诉人林明光上诉称，上诉人于1986年初响应国家号召,充分利用荒山、荒滩、荒坡从事生产，在文昌市××镇黄猄线拦海挖建鱼塘38.7亩用于养鱼、养虾，在鱼塘边围种大量椰子树和木麻黄树防止水土流失，并建设约60平方米的混凝土砖瓦房及3间简易棚屋，投入巨资安装水电管线设备。上诉人挖建养殖并未违法且受法律保护。1992年9月，文昌市国土局征收涉案土地，用地单位泰南公司仅承诺对防浪堤补偿19万元，不愿意赔偿38.7亩石斑鱼。因该公司无法履行征地赔偿等法定职责和义务，土地被长期闲置并最后放弃征地，此前的征收行为应当是作废了的。为避免土地闲置浪费，上诉人继续使用涉案土地。2004年11月，被上诉人再次征地，对上诉人的鱼虾塘作出不予赔偿决定。征收土地后，原审第三人未及时开发利用土地，将土地闲置长达数年，导致土地闲置浪费严重。文昌市政府应当积极将该土地收回并交给原所有人和使用人继续养殖或者耕种，但被上诉人不积极履行权利和责任，上诉人为避免土地闲置浪费而继续在该鱼塘养殖石斑鱼的行为合法合理。2012年2月20日，被上诉人强行推平上诉人鱼塘。上诉人为维护自己的合法权益全力阻止，却被强行抓至派出所，后又被强行滞留。被上诉人违法填埋上诉人鱼塘行为严重侵犯上诉人合法权益，造成上诉人的直接经济损失2,267,200元。综上，原审裁定驳回起诉适用法律不当，认定事实不清，请求二审法院依法改判：1.撤销原裁定；2.被上诉人赔偿因其行政行为违法侵权给上诉人造成的经济损失2,267,200元；3.诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人文昌市资源规划局辩称，一、被上诉人不是本案适格被告，上诉人的起诉超过行政起诉期限，并且属于重复起诉，人民法院应驳回上诉人的起诉。1.对于上诉人本案提出的诉讼请求，已经过本院、海南省高级人民法院及最高人民法院审理并作出生效裁判文书，上诉人的诉讼请求已被驳回。现上诉人就同一行政行为又提出同样的诉讼请求，属于重复起诉，依法应当驳回起诉。2.被上诉人不是本案适格被告。相关生效裁判已认定文昌市政府作为涉案具体行政行为的行政机关，并作出了实体裁判，据此，被上诉人不是本案的适格被告。3.本案的起诉已超过行政起诉期限。根据生效判决认定的事实，涉案土地只有一个1992年实施的征收行为，上诉人于2018年10月18日提起本案行政诉讼，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，已超过法定的起诉期限，依法应当驳回起诉。二、涉案行政征收行为及填埋鱼塘行为认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。对此，相关生效判决已作出认定。现上诉人再次主张确认涉案行政行为违法及行政赔偿的请求缺乏依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人述称，原审查明事实清楚，适用法律正确、程序合法，上诉人的起诉属于重复起诉，诉讼时效已过，且就涉案鱼虾塘已获得两次补偿，其再次请求赔偿没有事实和法律依据。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，应驳回上诉，维持原裁定。 二审查明，2019年2月13日下发的文党办[2019]10号《中共文昌市委办公室、文昌市人民政府办公室关于印发的通知》明确规定：“组建市自然资源与规划局。将市规划委员会、市国土资源局的职责，市农业局、市林业局、市水务局的自然资源调查和确权登记管理职责，市海洋与渔业局的海洋经济、海洋自然资源调查和确权登记管理等职责整合，组建市自然资源和规划局，作为市政府工作部门，加挂市海洋局（市海洋执法大队）牌子。不再保留市规划委员会、市国土资源局、市海洋与渔业局”。由此，文昌市国土局的职责由文昌市资源规划局承担，本案被上诉人亦为文昌市资源规划局。 二审查明的其他事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案属于提起行政诉讼一并提出行政赔偿请求的情形。对于林明光起诉确认填埋鱼塘行为违法的行政诉讼，本院作出（2019）琼96行终72号行政裁定，认为该案诉讼标的已为生效的（2013）海南一中行初字第116号行政判决所羁束，应驳回起诉，一审裁定驳回林明光的起诉正确，应予维持，故该案驳回上诉，维持原裁定。同理，林明光在本院（2013）海南一中行初字第116号行政案件中一并提起了行政赔偿请求，本院已对该赔偿请求进行审理，并作出判决。因此，本案诉讼标的已为生效的（2013）海南一中行初字第116号行政判决所羁束，对林明光的起诉依法应予驳回。上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。一审裁定驳回上诉人的起诉正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 上诉人林明光已预交的一审案件受理费50元，予以退还上诉人林明光。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 姜国强 审 判 员 冯 花 审 判 员 何 旭 二〇一九年五月三十日 法官助理 符月玲 书 记 员 王迪缘 附：本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第七十条生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。