中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申 4134、4137、4142、4147号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘涛，男，1978年7月3日出生，汉族，住北京市海淀区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）高振海，男，1956年9月9日出生，汉族，住内蒙古扎兰屯市。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）安梅，女，1965年12月24日出生，汉族，住北京市海淀区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄青爱，女，1986年10月9日出生，汉族，住海南省三亚市。 再审申请人刘涛、高振海、安梅、黄青爱的共同委托代理人陶朦朦、魏巍，北京京平律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市天涯区人民政府。住所地：海南省三亚市天涯区凤凰路319号。 法定代表人江雄标，区长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市人民政府。住所地：海南省三亚市新风路257号。 法定代表人阿东，市长。 再审申请人刘涛、高振海、安梅、黄青爱（以下简称刘涛等四人）因诉被申请人海南省三亚市天涯区人民政府(以下简称天涯区政府）、海南省三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）征收决定及行政复议四案，不服海南省高级人民法院于2018年8月22日作出的（2018）琼行终404、395、400、386号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年4月17日立案，依法组成合议庭对上述四案进行审查。案件现已审查终结。 再审申请人刘涛等四人申请再审称：1.《三亚市天涯区人民政府关于三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称《阳光海岸征收决定》）不符合公共利益要求，所认定的棚改区范围远远超过海南省住房和城乡建设厅（以下简称海南省住建厅）的批准范围，申请人的房屋也不应被认定属于棚户区。2.案涉社会稳定风险评估报告的制作主体、制定程序及评估结果均不符合法律规定，且《阳光海岸征收决定》作出前征收补偿费用未足额到位。3.《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置方案》（以下简称《阳光海岸补偿安置方案》）剥夺非住宅房屋产权调换的选择权，未让被征收人原址回迁，住宅房屋产权置换方法及差价结算亦违反法律规定，以层高作为认定被征收房屋的依据，违反法律规定。4.征收补偿安置方案系征收决定的组成部分，2018年8月1日，天涯区政府印发《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置补充方案（二）》（以下简称《阳光海岸补偿安置补充方案（二）》），没有经过论证及征求意见等程序，新的征收补偿安置方案导致征收决定发生改变，故一、二审判决认定事实不清。5.三亚市政府未尽审慎审查义务，作出行政复议决定严重超期。综上，请求撤销一、二审行政判决，由最高人民法院提审或发回重审。 本院经审查认为，本案争议的焦点问题为《阳光海岸征收决定》是否符合法律规定。一、二审业已查明，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》，证据充分，符合法定程序，应予维持。一、二审判决驳回申请人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。申请人的再审请求均不能成立，以下结合其申请事由分述之： 关于阳光海岸棚改项目不涉及公共利益，案涉房屋不属于棚户区，《阳光海岸征收决定》超范围征收的主张。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条第五项规定，政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的，符合公共利益的需要。本案中，2015年3月30日，海南省住建厅作出琼建住房函〔2015〕145号《海南住房和城乡建设厅关于确认三亚市2015－2017年棚户区改造规划的复函》，同意三亚市2015-2017年规划棚户区改造项目进行分解调整，其中包括三个阳光海岸危旧房改造项目及港务局片区危旧房改造项目。阳光海岸等棚改项目根据天涯区第二届人民代表大会第三次会议审议批准的天涯区2017年国民经济和社会发展计划实施，是为了进一步改善群众居住条件，增强防灾减灾能力，提升城市品位。棚户区是一个区域性概念，基于棚户区改造的整体规划和建设实际需要，对部分建设年限短、不属于危旧房屋的建筑纳入改造和征收范围，并不违反法律规定。在旧城区改造的过程中，政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，目的仍是改善被征收人的居住环境、提高生活品质，不能据此否定征收的公共利益目的。天涯区政府在制定阳光海岸棚改项目征收方案时，将海南省住建厅审批的三个阳光海岸危旧房改造项目和港务局片区危旧房改造项目、胜利路北段改造项目并入阳光海岸棚改项目的征收范围，故不存在超范围征收的问题。至于天涯区政府在实际征收过程中是否存在超出红线图范围进行征收的问题，则不属于本案审查范围。申请人的该部分主张，缺乏事实根据，本院不予支持。 关于案涉社会稳定风险报告不符合法律规定，征收补偿费用在征收决定作出前未足额到位的主张。《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，在天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》前，中共三亚市天涯区委维护稳定工作领导小组办公室向天涯区政府呈报社会稳定风险评估报告，对阳光海岸棚改项目实施过程中可能发生的社会稳定风险进行了识别和评价。天涯区政府已经按照规定对案涉棚改项目进行了社会稳定风险评估，符合《征补条例》第十二条第一款的规定。另外，经过前期调研和谈判，国家开发银行三亚市分行于2017年6月19日选定兴业银行三亚分行、中信银行三亚分行、中国光大银行三亚分行、中国工商银行三亚分行四家银行为阳光海岸棚改项目的结算代理行。此后，天涯区住建局于2017年7月在上述四家银行开设阳光海岸棚改项目征收补偿款专用存款账户。虽然案涉项目征收补偿费用的《开户许可证》形成于《阳光海岸征收决定》之后，但该项目由国家开发银行提供信贷支持并根据征收补偿进度多次注资，天涯区政府与被征收人签订房屋征收补偿安置协议后均及时足额支付了征收补偿款，并不违反《征补条例》第十二条第二款设置的目的。申请人的该部分主张，缺乏事实根据，本院不予支持。 关于被征收人未能原址回迁，《阳光海岸补偿安置方案》剥夺非住宅房屋产权调换的选择权，住宅房屋产权置换方法及差价结算等违反法律规定的主张。《征补条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，天涯区政府拟定安置房建设地点在市食品厂安置区、市原武装部片区棚户区改造区域或金鸡岭安置区等就近地段，并不违反《征补条例》的相关要求。至于《阳光海岸补偿安置方案》是否剥夺非住宅房屋适用产权调换的问题，与申请人的自身权益不存在关联性，故对于申请人的该项主张，本院不予理涉。《阳光海岸补偿安置方案》将被征收房屋结构作为确定产权置换比例的依据，但并未否定被征收人按照被征收房屋的区位、用途等因素就房屋价值进行市场评估的权利。《征补条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，《阳光海岸补偿安置方案》对于被征收人没有土地房屋所有权证书的，区分有无土地证或其他证明的情况，并结合建成时间、层高及面积等现实因素，制定相应补偿标准，保护了被征收人的合法权益，并不违反《征补条例》的相关规定。申请人的该部分主张，缺乏事实根据，本院不予支持。 关于未经法定程序印发《阳光海岸补偿安置补充方案（二）》，导致征收决定改变的主张。《征补条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。该条例第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，经过反复论证，天涯区政府严格按照上述规定制定《阳光海岸补偿安置方案》，符合法律规定。由于阳光海岸棚改项目分两期实施，二期项目于2018年8月1日正式启动，实际已超出《阳光海岸补偿安置方案》所规定的搬迁奖励期限，故天涯区政府于2018年8月1日印发《阳光海岸补偿安置补充方案（二）》，作为二期项目搬迁奖励的依据。该补充方案只是对安置房建设地点及搬迁奖励规则作出进一步细化，并未导致作出征收决定的基本事实发生重大变化，且充分保护了二期项目被征收人的合法权益。申请人的该项主张，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。 关于三亚市政府超期作出行政复议决定的主张。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，申请人主张案涉复议决定超出法定的期限作出，且现有在案证据不能证明三亚市政府延长复议期限时已告知申请人和被申请人天涯区政府，故复议决定程序轻微违法，一、二审未按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定作出确认违法判决，而是维持案涉复议决定的合法性，属于适用法律错误，本院对此予以指正。但鉴于复议决定程序轻微违法的判决结果对申请人的权利不产生实际影响，本案即使进入再审程序，也只能徒增当事人诉累，消耗司法资源，故对于申请人的该项主张，本院亦不予支持。 综上，刘涛等四人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回刘涛、高振海、安梅、黄青爱的再审申请。 审判长  宋楚潇 审判员  杨志华 审判员  熊俊勇 二〇一九年五月二十九日 法官助理黄宁晖 书记员陈虹谷 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.中华人民共和国行政复议法 第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。 行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。 4.国有土地上房屋征收与补偿条例 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （一）国防和外交的需要； （二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要； （三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要； （四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要； （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； （六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。 因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。 因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。 第二十四条市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。 市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。