贵州省遵义市播州区人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0321行初89号原告罗德友，男，1948年6月1日出生，汉族，住贵州省绥阳县。委托代理人李芬，贵州严正律师事务所律师，代理权限为特别授权。委托代理人方芳，贵州严正律师事务所实习律师，代理权限为特别授权。被告绥阳县人民政府，住所地：遵义市绥阳县南部新区。组织机构代码：00952006-1。法定代表人刘兆武，县长。出庭负责人刘遗伦，副县长。委托代理人全义华，该政府工作人员，代理权限为一般代理。委托代理人蹇发斌，绥阳县农业农村局工作人员，代理权限为一般代理。原告罗德友因认为被告绥阳县人民政府不履行土地承包经营权证颁证法定职责一案，于2018年11月7日向遵义市中级人民法院提起行政诉讼，遵义市中级人民法院于2018年11月14日裁定移交本院审理。本院于2019年1月24日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年3月20日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李芬，被告绥阳县人民政府出庭负责人刘遗伦、委托代理人全义华、蹇发彬到庭参加诉讼。现已审理终结。原告罗德友诉称，原告于1998年取得第二轮土地承包证，根据《贵州省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》（黔农改专【2014】2号）的通知的规定，被告应给原告颁发新一轮土地承包经营权证。现新一轮土地确权登记工作已接近尾声，原告同村大部分村民都已取得新一轮土地承包经营权证，被告无故不向原告颁发新一轮土地承包经营权证。原告多次向被告绥阳县人民政府、绥阳县农牧局、太白镇人民政府、太白镇太平村村委会书面申请登记，但相互推诿，拒不给原告颁证。原告认为，原告第二轮土地承包记载准确无误，且原告从第一轮土地承包以来就一直耕种这些土地，被告不给原告颁证已构成行政不作为。为此，特向贵院起诉，请求确认被告不给原告颁发土地承包经营权证的行为违法，并判令被告依法履行法定职责；2、本案诉讼费由被告承担。原告为证明其主张，向本院提交了下列证据依据：1、申请、快递单，证明原告以邮寄方式向被告绥阳县人民政府提交了书面的颁证申请，绥阳县人民政府接收后，未给原告答复，证明其不作为的行为存在；2、1983年和1998年的土地承包基本情况登记表，证明争议土地系原告罗德友户所有，被告应当履行颁证。被告绥阳县人民政府辩称，被答辩人诉答辩人不履行法定职责不属实。我县根据《贵州省农村土地确权登记颁证工作方案》（黔农改专【2014】2号）、中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅印发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的实施意见》的通知（黔委厅字【2015】31号），制定了《绥阳县农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案》（绥府办发【2015】8号），并于2016年全面开展土地确权工作。在对原告户的土地进行确权过程中，因罗月、罗芳主张其土地承包权，故认为罗德友户的土地存在纠纷，根据中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅印发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的实施意见》中“权属争议未解决的，不进行土地承包经营确权登记颁证”的通知精神，答辩人暂缓发放被答辩人承包证是有政策依据的，故被答辩人所诉不属实。被告向本院提交了下列证据、依据：1、原告申请书、县政府办公文处理签、镇政府来文处理签，证明针对原告的请求行政机关逐级交办办理的事实，并非不作为；2、耕地承包合同书、登记表、罗月、罗芳申请书。证明原告主张登记的承包土地存在承包经营权争议的事实；3、黔委厅字【2015】31号《通知》、绥党办发【2016】1号《通知》，证明基于原告与罗德军之后存在承包土地经营权纠纷，答辩人不予登记颁证依据充分，合法合规；4、会议记录、调解意见、人民调解记录、调查笔录、太平村委情况说明，证明原告与他人发生承包地经营权纠纷后，行政机关和群众组织对争议进行调查处理经过，原告起诉事实不充分。经庭审质证，对原告出示的证据，被告对1号证据三性无异议，被告确实收到原告申请，但达不到原告的证明目的；对2号证据真实性无异议，关联性和证明目的有异议，原告罗德友签订的承包合同书是以罗德友和罗德军的名义签订的，其两户的子女对承包地存在争议，行政机关不能颁证。对被告出示的证据，原告对所有证据的真实性无异议，关联性和证明目的有异议，本案主张的是被告不给原告颁证，不履行法定职责的情况。本院对上述证据认定如下：原、被告提交的证据具备真实性、合法性、关联性，作为本案综合定案根据。经审理查明，1983年第一轮土地承包时，原告罗德友以罗德友为户主与太白乡和平村联光合作社签订了《耕地承包合同书》，该合同记载承包人口为2人（罗德友、罗德均）、承包地名为背后塆、张加土、大土、还担起、长易。1994年，罗德均去世。1998年第二轮土地承包时，绥阳县人民政府向原告罗德友户颁发了《土地承包经营权证》，该证记载户主为罗德友，人口为5人，地块名称为还都塆野头塆、背后弯打脚塆、赶场垭口、毛狗洞、大风垭、羊跳嘴、张家土、滑尖山。2015年4月16日，中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅印发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证整省试点工作的实施意见》的通知，该通知规定“权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证”。2016年1月1日，绥阳县委办公室、绥阳县人民政府印发了《绥阳县郑场等13个乡镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》的通知，并于2016年全面开展土地确权工作。在开展土地确权工作中，罗德均之子罗月、罗芳对原告罗德友的土地承包经营权提出异议。经绥阳县太白镇太平村村民委员会和太白镇人民政府调解未果。2018年8月28日，原告向被告邮寄书面《申请》，请求被告将原告第二轮土地承包证中记载的土地登记在原告罗德友名下。被告收到原告申请后将该申请转交太白镇人民政府处理。太白镇人民政府又将该申请转给绥阳县农业服务中心及绥阳县太白镇太平村村民委员会处理，后太平村村民委员会口头告知原告走司法程序。但直至本案庭审结束，被告绥阳县人民政府未作出任何处理决定。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”的规定，被告绥阳县人民政府有为原告颁发土地承包经营权证的法定职责。本案中，被告在收到原告的登记申请后，应当对原告的登记申请进行调查核实，如经核实原告申请登记的土地权属清楚、产权来源资料齐全，则应当及时予以登记颁证。如经核实确实存在土地权属争议，则应当引导争议双方当事人作土地权属争议的处理，且应当作出暂缓登记的处理决定或回复意见。而本案被告在收到原告的登记申请后，虽然已将该申请转交太白镇人民政府处理，但直至本案庭审结束，被告绥阳县人民政府针对原告的登记申请未作出任何处理决定或回复意见，故被告的行为存在行政不作为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定，本院责令被告在一定期限内对原告罗德友的登记申请作出处理。被告辨称原告诉讼事实不成立无事实依据，本院不予采信。关于原告诉请确认被告不给原告颁发土地承包经营权证的行为违法的问题，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅印发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证整省试点工作的实施意见》的通知等有关法律法规及政策的规定，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证是对土地承包经营权的记载和确认，土地承包经营权证的内容应当明晰准确、与土地的实际权利状态相一致，因此登记颁证的前提是土地权属清晰、没有争议。本案中，原告在与罗月、罗芳之间存在土地承包经营权继承纠纷而未解决的情况下，请求被告绥县人民政府对其承包的土地进行登记不符合有关法律、法规及政策的规定，故对原告请求确认被告不给原告颁发土地承包经营权证的行为违法的问题不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、确认被告绥阳县人民政府对原告的登记申请不作处理的行政行为违法。二、限被告绥阳县人民政府在本判决生效后六个月内对原告罗德友的登记申请作出处理。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  秦远秀人民陪审员  冯光其人民陪审员  邹景伦二〇一九年五月五日法官助理罗丽书记员杨焱