湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终240号上诉人（原审原告）：彭梅秀，女，1953年12月25日出生，土家族，住湖南省永顺县。委托代理人：田玉召，女，1976年1月29日出生，土家族，住广东省深圳市南山区。系彭梅秀之女。委托代理人：杨敏，北京市中伦文德律师事务所上海分所律师。被上诉人（原审被告）：永顺县人民政府。住所地：湖南省永顺县灵溪镇永顺大道**。法定代表人：陈海波，县长。委托代理人：张建国，永顺县棚户区改造住建设项目指挥部工作人员。委托代理人：张勇，湖南湘州律师事务所律师。彭梅秀诉永顺县人民政府（以下简称永顺县政府）房屋拆迁一案，彭梅秀于2017年9月26日向湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院提起诉讼，该院受理后，于2018年1月29日向本院请求指定其他中级人民法院管辖本案，本院作出（2018）湘行辖4号行政裁定，指定本案由湖南省张家界市中级人民法院管辖。湖南省张家界市中级人民法院受理后，作出（2018）湘08行初66号行政判决，彭梅秀不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：2004年1月1日，湘西自治州永顺纺织厂破产清算组（甲方）与永顺县灵溪镇河西社区居民委员会（乙方）签订《公房移交协议》。协议载明：一、甲方将永顺纺织厂破产终结后因不符合房改条件而未出售的所有公房均按现状移交乙方管理，并为乙方办理好产权过户手续。二、乙方应保持目前的居住状况和性质不变，允许居住该××××永顺县纺织厂职工自本协议签订之日起免费居住40年，期内乙方不收取租金，不负责维修。三、现居住上述公房的永顺纺织厂职工不得将所住公房自行买卖、转让、出租或改变房屋结构。四、本协议一式七份，甲方存四份，乙方存两份，灵溪镇人民政府存一份，并为居住上述公房的职工按户复印一份。2016年6月28日，永顺县政府以遗失补正为由，给灵溪镇河西社区居民委员会（灵溪镇河西街居民委员会）就该宗地面积7147.7平方米的土地进行了划拨国有建设用地使用权登记，并向灵溪镇河西社区居民委员会颁发了《国有土地使用权证》永国用（2016）344号，使用权面积7147.7平方米，使用权类型登记为国有划拨。彭梅秀为原永顺纺织厂职工，依据上述《公房移交协议》取得位于永顺县灵溪镇××社区纱厂××宿舍区××套房屋的居住权。天安门宿舍区土地面积共7891.62平方米，始建于上世纪70年代，建筑面积3000平方米，有住户75户，房屋鉴定为Ｄ级危房。2016年1月21日，永顺县棚户区改造建设领导小组根据《永顺县棚户区改造实施方案》（永政发〔2014〕43号）文件精神，制定了《永顺县2015年棚户区改造纱厂天安门安置房建设安置方案》，对纱厂天安门安置房建设安置的组织领导、目标任务、改造方法和时间步骤进行了规定。该方案明确天安门棚户区改造由永顺县政府指定国有公司永顺县世纪保障性安居工程建设投资有限公司（以下简称安居投公司）作为开发业主单位，利用国开行贷款资金进行建设，对原住户进行就地安置。同时，该方案明确天安门棚户区改造计划修建安置房180套（其中天安门棚户区住户75户），规划用地面积7891.62平方米，新修建房屋面积为99平方米／套，对原住户房屋面积按1:1进行置换（每户统一按40平方米无偿置换），多出的59平方米由原住户按成本价950元／平方米购买。在危房重建期间，安居投公司对原住户按500元／月／户进行房租补贴。2016年1月23日，彭梅秀之夫田祖海（甲方）与安居投公司（乙方）签订了《永顺县2015年棚户区改造纱厂天安门安置房安置协议》，协议约定甲方安置面积99平方米，置换面积40平方米，购买面积59平方米，需付购房款约5.605万元；乙方与甲方于2月6日前签订安置协议，甲方于2月底搬出，乙方按每户500元／户的标准给予甲方房租补贴时间直到交钥匙为止。协议双方还对质量标准、交房标准、分房办法及工期等内容进行了约定。田祖海代彭梅秀在上述《安置协议》上签了字。2016年5月，彭梅秀领取了天安门安置房拆迁户2016年2-7月房租补贴共计3000元。涉案房屋被拆除。2017年9月26日，彭梅秀提起本案诉讼，请求：1、确认永顺县政府组织实施的永顺县纱厂天安门棚户区改造拆迁行为无效；2、责令永顺县政府对该拆迁行为采取补救措施；3、判决永顺县政府承担本案诉讼费用和彭梅秀因诉讼产生的合理开支。另查明，2018年3月13日，彭梅秀以永顺县住房和城乡建设局为被告，以永顺县世纪保障性安居工程建设投资有限公司为第三人，向永顺县人民法院提起行政诉讼，请求判令永顺县住房和城乡建设局支付过渡安置费等损失。原审认为，本案的争议焦点有二，一是彭梅秀是否具有本案诉讼主体资格；二是永顺县政府的房屋拆迁行为是否应当确认无效。一、彭梅秀是否具有本案诉讼主体资格。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”经查，彭梅秀所居住的涉案房屋属于永顺纺织厂分配给职工使用的公房，该房屋的国有土地使用权登记在永顺县××××街居民委员会名下，彭梅秀并非涉案房屋所有权人和土地使用权人，但彭梅秀作为公房的承租人实际上是计划经济时代福利分房的承受人，享有对公房的长期租住权利，其经济地位接近房屋的所有权人，作为公房承租人彭梅秀自然与房屋拆迁行为具有利害关系，故彭梅秀具有诉讼主体资格。二、永顺县政府房屋拆迁行为是否应当确认无效。《行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《湖南省人民政府关于加快全省棚户区改造工作的实施意见》中明确规定“市州、县市区人民政府是实施棚户区改造的责任主体。”因此，永顺县政府具有组织实施棚户区改造的主体资格,有权组织实施棚户区改造，是合法的房屋拆迁主体，其棚户区拆迁行为于法有据。彭梅秀诉请确认永顺县政府棚户区改造拆迁行为无效，没有事实依据和法律依据，不予支持。根据《行政诉讼法》第六条之规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，原审法院对彭梅秀所诉的永顺县政府组织实施的天安门棚户区改造拆迁行为进行合法性审查。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第四项规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；……”，棚户区改造属于由政府组织实施的保障性安居工程，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。永顺县政府在组织××棚户区拆迁时，虽然召集天安门棚户区住户推选了代表，公布了安置方案，并委托安居投公司与本案彭梅秀在内的住户达成了安置协议，但是其房屋拆迁行为没有依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定履行法定的征收程序，其房屋拆迁行为违反了法定程序，应当确认永顺县政府组织××棚户区改造拆迁行为违法。但是，天安门棚户区改造行为得到了全体安置户同意认可且房屋已经拆除，撤销会给社会公共利益造成重大损害，故应只确认违法，不予撤销。对彭梅秀要求“责令永顺县政府对该拆迁行为采取补救措施”的请求，因该项请求基于永顺县政府行政行为无效而提出，原审法院并未确认永顺县政府的行政行为无效，且彭梅秀的该主张不明确不具体，故不予支持。彭梅秀未提交其因本案诉讼产生的合理开支的相关费用证据，对其有关诉讼请求不予支持。综上，彭梅秀请求确认永顺县政府组织实施的永顺县纱厂天安门棚户区改造拆迁行为无效，责令永顺县政府采取补救措施的请求，于法无据，不予支持；永顺县政府在组织××棚户区改造拆迁时，未按照法定程序实施房屋拆迁，其房屋拆迁行为程序违法，但天安门棚户区改造得到了全体安置户同意认可且房屋已经拆除正在重建，撤销会给社会公共利益造成重大损害，故确认永顺县政府对彭梅秀组织实施的永顺县纱厂天安门棚户区改造拆迁行为违法，但不撤销。彭梅秀其它诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决：一、确认永顺县人民政府对彭梅秀组织实施的永顺县纱厂天安门棚户区改造拆迁行为违法，二、驳回彭梅秀的其它诉讼请求。原审案件受理费50元，由永顺县人民政府负担。彭梅秀不服原审判决，向本院提起上诉称：1.永顺县政府享有涉案棚改的法定职权，但享有该职权只能说明永顺县政府组织实施涉案棚改有法律依据，并不能说明其有事实依据。本案中，永顺县政府并没有提交证据证明涉案棚改的主要事实依据，比如涉案棚改可行性研究报告、立项批复文件、涉案棚改规划审批许可、涉案棚改社会稳定风险评估报告、棚改房屋入户调查及评估材料、拆迁补偿方案征求意见并公示的材料、作出拆迁决定并公告的材料、拆迁补偿费用足额到位等等。永顺县政府提交的涉案事实依据仅有安置方案和安置协议。而安置方案和安置协议均不具有证明被诉拆迁行为合法性的证明力。2.原审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，属适用法律法规错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”被诉拆迁行为没有事实依据且程序重大违法，属于无效情形，应被确认无效。3.原审未对上诉人无效诉请和赔偿诉请释明，违反《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定的程序。综上，请求二审法院予以改判，支持上诉人的诉讼请求。永顺县政府答辩称：1.原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依据本案的证据，涉案的天安门棚户区改造行为已得到全体安置户的同意认可，而上诉人对《永顺县2015年棚户区纱厂天安门安置房安置协议》也持赞同态度并签字，且涉案房屋已拆除，这是毋容置疑的事实。棚户区改造工程系公共利益，上诉人的“认定被告的行政行为无效”主张与法律规定相悖。综上，请求维持原判，驳回上诉人的诉讼请求。双方当事人在本案原审中提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认，另查明：涉案棚户区改造需征收公房涉及75户拆迁户，75户均与永顺县政府指定的安居投公司达成了安置房安置协议。湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院于2018年3月13日作出(2018)湘31行终44号行政判决，维持永顺县人民法院(2018)湘3127行初5号行政判决，认为彭梅秀之夫田祖海（甲方）与安居投公司（乙方）签订的《永顺县2015年棚户区改造纱厂天安门安置房安置协议》合法有效。该判决2018年11月26日送达彭梅秀。没有证据证明，原审法院要求彭梅秀明确本案诉讼请求，及原审法院在审理过程中认为行政行为不属于无效情形，向彭梅秀进行了释明，并要求彭梅秀变更诉讼请求。还查明，彭梅秀在本案原审法院开庭中称，本案所诉的是拆迁公房的行为。本院认为：本案中，彭梅秀提起的诉讼请求为确认永顺县政府组织实施的永顺县纱厂天安门棚户区改造拆迁行为无效及行政赔偿。彭梅秀居住的公房，属国有土地上的房屋，在永顺县××××棚户区拆迁范围。棚户区改造拆迁应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。彭梅秀本案请求确认棚户区改造拆迁行政行为无效，实际上是确认征收行政行为无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”因此，永顺县政府具有实施本案征收及棚户区改造的主体资格。本案中，永顺县政府指定的安居投公司与棚户区改造需征收公房涉及的75户拆迁户进行了协商，均达成了安置房安置协议，其中，彭梅秀与安居投公司达成的安置房安置协议，已经湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院生效判决确定为合法有效。因此，永顺县政府涉案棚户区改造拆迁行为，不属于上述法律规定的无效行为。彭梅秀的赔偿请求，没有事实依据。原审判决在有生效判决确定涉案拆迁行为所依据的安置房安置协议合法有效的情形下，确认涉案拆迁行为违法，明显不当。综上，上诉人请求确认涉案拆迁行政行为无效及行政赔偿的理由不能成立，依法应予驳回。原审判决适用法律错误，处理结果不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、撤销湖南省张家界市中级人民法院（2018）湘08行初66号行政判决；二、驳回彭梅秀的诉讼请求。本案一、二审案件受理费100元，由上诉人彭梅秀负担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  张少波审判员  赫荣生二〇一九年五月十三日法官助理刘柯岑书记员刘威《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。