福建省漳平市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0881行初2号 原告袁廷水,男,汉族，1970年5月2日出生，住福建省长汀县。 委托代理人：刘光海，男，福建天岩律师事务所律师。 被告:长汀县策武镇人民政府,住所地福建省长汀县策武镇策星村，统一社会信用代码113508210041011835。 法定代表人：李卫，镇长。 委托代理人：张文海，男，福建汀龙律师事务所律师。 原告袁廷水与被告长汀县策武镇人民政府确认行政行为违法纠纷一案，于2018年12月14日向长汀县人民法院递交起诉材料并要求龙岩市中级人民法院统一登记并指定原管辖法院之外的其他基层人民法院管辖。2018年12月21日，龙岩市中级人民法院作出（2018）闽08行辖103号行政裁定书，指定本案由本院管辖。本院于2019年1月09日受理了本案，于2019年1月20日向被告长汀县策武镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月5日、5月14日公开开庭审理了本案。原告袁廷水及其委托代理人刘光海、被告长汀县策武镇人民政府的委托代理人张文海、长汀县策武镇人民政府副镇长马美华、邓上海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告袁廷水的诉讼请求：1、确认长汀县策武镇人民政府向袁廷水发布“关于长汀一中新校区征地工作的通知”属违法行为；2、确认长汀县策武镇人民政府向袁廷水实施“长汀文体中心建设项目土地征用现场勘测登记”属违法行为；3、确认长汀县策武镇人民政府拔除袁廷水承包经营的“牛角坑”水田上的苗木属违法行为;4、由被告承担本案诉讼费。事实与理由：原告袁廷水为长汀县策××镇××村**村民,承包经营了位于长汀县××镇南坑村××3.709亩水田（承包证是1.75亩,实际测量是3.709亩），并在该水田上种植了37513棵苗木。为了征地,2016年12月3日,长汀县策武镇人民政府向袁廷水发布“关于长汀一中新校区征地工作的通知”,要求其不得在其承包的土地上种植农作物。2016年12月6日,在未经袁廷水的同意下,长汀县策武镇政府组织工作人员,违规拔除了袁廷水牛角坑3.709亩水田上已种植的37513棵苗木,拔除后,未给予登记确认,也未给予经济赔偿。2017年11月9日,长汀县策武镇政府组织工作人员,对袁廷水位于牛角坑的水田进行测量,结果为:水田3.709亩,塘0.427亩,测量后,未向其告知赔偿标准,也一直未给予合理赔偿。 长汀县策武镇人民政府违规向原告发布拟征地公告,违规组织工作人员拔除原告水田种植的37513棵苗木,违规组织工人员对拟征水田进行现场勘测登记,其征地行为法律依据不足,程序违法,造成原告经济损失,特向贵院起诉,希望法院给予公证审理。 原告在举证期限内向本院提供的证据材料有：1、证据1，承包土地地块登记证，证明原告登记了水田1.5亩和1.75亩其中牛角坑水田是1.75亩，原告的经营权是1999年到2028年的，原告在该地块种植是合法的。2、证据2，2016年策武镇人民政府关于长汀一中新校区征地工作的通知1份；证据3，长汀文体中心建设项目土地征用现场勘测登记表2份；证据4，拔除后拍的现场照片。 被告长汀县策武镇人民政府辩称，一、答辩人具有相应的行政管理的职权。1、《中华人民共和国土地管理法》第三条规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权:(二)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政工作、计划生育等行政工作;(七)办理上级人民政府交办的其他事项”《福建省实施(中华人民共和国土地管理法>办法》第三条“乡镇人民政府负责本行政区域内的土地管理工作”。答辩人作为乡镇一级人民政府,依法具有相应的行政管理职权。 2、2016年2月24日,长汀县人民政府发布《长汀县人民政府关于健全土地和房屋征收工作机制的实施意见》(汀政综[2016]123号),文件第三条第(三)项规定:乡(镇)人民政府职责第2点:按照属地管理原则,对辖区内的集体土地和国有土地上的房屋征收工作总负责,具体组织实施备项目用地征收工作。①组织开展对征收区或被征收人进行宣传、解释、动员工作;负责将拟征收补偿安置方案等内容书面告知被征收对象。②负责组织实施征收范围对被征收对象的土地、林地、房屋和附属建(构)筑物等现状、权属进行调查及地类的认定;③组织开展测绘、登记造册、公布核对、协议签订、拆除及补偿资金的发放等工作。因此,答辩人作为乡镇一级政府,对被征地范围内的土地进行测绘、勘测的行为并未违法。3、2016年9月26日,为尽快推动长汀一中高中部外迁项目早日开工建设,长汀县国土资源局委托答辩人策武镇人民政府开展该项目及其周边项目用地相关征迁、宣传、摸底等前期准备工作。故,答辩人对“长汀县文体中心建设项目土地征用现场勘测登记”的行为是有法律依据的。因此,答辩人的行为并未违反法律、行政法规的规定。 二、征地是依法进行的,是合法的行为。 2016年9月20日,福建省长汀县发展和改革局作出了《关于长汀县第一中学新校区项目可行性研究报告的批复》（汀发改审批［2016］302号）。2016年11月22日,福建省人民政府发布《福建省人民政府关于长汀县⒛16年度第八次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地［2016］792号）批准征收策××镇××村其他农用0.0832公顷、未利用地1.8164公顷按规划用途使用。2016年12月6日,长汀县人民政府发布《长汀县人民政府关于我县2016年度第八批次农用地转用和土地征收的通告》（汀政［2016］39号）,文件第七条规定:自本公告公布之日起,不得在征地范围内抢建、抢种,违者将依法强制拆除和消除。征地范围包括了原告承包的耕地、山林及其他建筑物。2Ｏ16年12月6日,长汀县国土资源局发布《长汀县国土资源局关于我县2016年度第八批次农用地转用土地征收的征地补偿安置方案公告（汀国土资［2016］630号）对被征地村征地补偿安偿费作出了规定与公示。2016年12月1日,策武镇人民政府向原告送达了《关于长汀一中新校区征地工作的通知》,请求原告配合征迁工作,尽早签订征迁协议书,领取征迁款。同时要求原告不得在耕地、山林、建筑物内抢种、抢建。征地行为是依法进行的,是合法的行为。 三、答辩人向原告发布“关于长汀一中新校区征地工作的通知”不具有可诉性,不存在违法性,且已经过了起诉期限。 答辩人向原告发出“关于长汀一中新校区征地工作的通知”(以下简称《通知》),该《通知》的内容为请求原告配合征迁工作,尽早签订征迁协议书,领取征迁款。同时要求原告不得在耕地、山林、建筑物内抢种、抢建,若发生抢种、抢建行为,答辩人将进行严厉打击,并组织相关人员进行制止、拔除。行政诉讼法意义上的具体行政行为是一种行政主体行使对外管理职权实施的产生“规制”效果的行政行为。所谓“规制”效果,是指该行为能产生规范、处分相对人权利、义务的法律效果,也就是说该行为实际影响、侵害到了相对人为法律所保护的权益。如果不能产生“规制”的法律效果,就不是行政诉讼法意义上的具体行政行为。《通知》的内容全部是合法的,没有违法的内容。发出《通知》是答辩人依法履职的行为,不存在违法性。答辩人向原告发布的《通知》并未侵害到原告的合法权益,答辩人只是依据事实和法律,要求原告配合做好征迁工作,没有增加或者减少原告的权利义务,因此,该《通知》不具备可诉性。退一步讲,即使该《通知》具有可诉性,原告自接到通知至今,早已超过六个月,已经超过了起诉期限。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。答辩人向原告发布《通知》的时间为zO16年12月1日,而原告的起诉时间为2018年12月14日,距《通知》发布时间达两年多,原告要求确认《通知》违法的诉讼请求已经超过行政诉讼法规定的起诉期限。 四、答辩人对长汀文体中心建设项目土地征用现场勘测登记行为不具备可诉性,不存在违法的问题。 1、答辩人对长汀文体中心建设项目土地征用现场勘测登记是一种准备行为,属于部分性行政行为,是为最终作出权利义务安排进行的程序性、阶段性工作行为。一个项目的征地拆迁工作,是一项程序繁杂的系统工程。从申请用地、批准用地、拟定征地方案、发布征地公告,到最后补偿安置、拆迁腾地,要经过许多环节和程序。这些程序中的很多工作是流程性的,有些属于资料调查登记,有些属于准备工作,这些工作主要是为作出具体行政行为之前所作出的各种准备行为。如果这些行为都是可诉的,无疑会彻底打乱整个征地拆迁工作的连贯性和延续性,大大降低工作效率,提高行政成本和时间成本,浪费很多人力物力,甚至使整个征地拆迁工作无法进行。 以答辩人作出的《长汀文体中心建设项目土地征用现场勘测登记》来说,该《长汀文体中心建设项目土地征用现场勘测登记》仅是一种准备行为。《长汀文体中心建设项目土地征用现场勘测登记》依附于其后续的决定行为,本身缺乏独立性。该行为不具有可诉性。答辩人的现场勘测登记得到了原告的配合,原告有在登记表上签字。答辩人的登记行为既是本身的职责,也是完成上级政府交办的任务也是受长汀县国土资源局的委托所进行,是依法进行,不存在违法的问题。 因原告与案外人袁茂林存在承包纠纷,双方对承包的土地存在争议,在双方纠纷未解决的情况下,因而未向原告支付征收补偿费用。答辩人为此多次组织双方调解由于原告反悔,致使调解未能成功落实。由于原告的承包地至今尚未使用,征收行为尚未完成,故补偿款尚未发放,也不存在违法之处。原告对此是心知肚明的。 五、答辩人拔除违规抢种的苗木,是依法打击违法犯罪的行为,制止损害国家利益的行为,维护国家利益不受欺诈的行为,是完全合法的。 原告在政府有关部门告知拟征地的用途、位置等信息后,仍在拟征地的范围内大量抢种树苗,且种植的密度不符合常规,抢种的树苗连营养袋都没有去除,抢种的位置都在拟征用范围。上述情况说明其目的不是真正种树而是企图骗取土地征用时获取青苗补助款,诈骗的主观犯意明显,并已实施了在拟征地范围大量抢种的行为,涉嫌诈骗犯罪。后县公安局对类似涉嫌诈骗的行为进行立案侦查,并决定对类似行为的被告采取取保候审强制措施。原告意图通过抢种骗取青苗补助款的行为已经涉嫌诈骗,故原告的经济损失因其具有违法性不应得到支持。 长汀县第一中学新校区项目建设工程是为满足社会公共利益需要而建的民心工程,属于国家建设征用土地。原告承包的耕地、山林及其他建筑物属于拟征地范围,原告不但不配合征迁工作,而且在拟征地范围内大量抢种树苗。其行为不但阻碍了长汀县第一中学新校区建设征地工作,而且阻碍了基础设施建设这一民心工程的顺利推进。原告的行为,实属《中华人民共和国土地管理法实施条例》,第四十五条规定的“违反土地管理法律、法规的规定,阻扰国家建设征用土地的”行为。 综上所述,答辩人策武镇人民政府作为乡镇一级政府,依法有权发布《通知》对原告所承包的土地进行勘测登记,答辩人为制止诈骗行为,拔除违规抢种的苗木并未违法。故,答辩人依法请求贵院驳回原告的诉讼请求。 被告在举证期限内向本院提供的证据材料有： 证据1、《中华人民共和国土地管理法》，证明乡镇人民政府有权采取措施,全面规划、严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。 证据2、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，证明乡(镇)人民政府负责执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济等工作,……办理上级人民政府交办的其他事项。 证据3、福建省实施《中华人民共和国土地管理法》办法，证明乡镇人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。证明被告是有职权的。 证据4、《长汀县人民政府关于健全土地和房屋征收工作机制的事实意见》(汀政综[2016]123号)（节选)，证明根据长汀县人民政府的文件规定,被告作为乡镇一级人民政府,有权对被征地范围内的土地进行调查、组织开展测绘、登记造册等工作。 证据5、《福建省人民政府关于长汀县2016年度第八批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地［2016］792号），证明2016年11月22日,福建省人民政府批准征收策××镇××村其他农用8.0832公顷、未利用地1.864公顷按规划用途使用。 证据6、《长汀县人民政府关于我县2016年度第八批次农用地转用和土地征收的通告》(汀政[2016]39号)，证明2016年I2月6日,长汀县人民政府对被征收土地的位置、面积、补偿安置标准发布通告。 证据7、《长汀县国土资源局关于我县2016年度第八批次农用地转用土地征收的征地补偿安置方案公告》(汀国土资[2016]630号)，证明2016年12月6日,长汀县国土资源局发布公告对被征收土地制定了《征地补偿方案》。 证据8、《征地告知书》(汀国土资[2016]412号)，证明2016年8月30日,长汀县国土资源局、长汀县人力资源和社会保障局对涉案被征收土地发布征地告知书。 证据9、委托书，证明2016年9月26日,为尽快推动长汀一中高中部外迁项目早日开工建设,长汀县国土资源局委托被告策武镇人民政府开展该项目及其周边项目用地相关征迁、宣传、摸底等前期准备工作。 证据10、中共长汀县委政法委员会会议纪要[2017]1号，证明在征地范围内,违规抢种树木涉嫌诈骗,不受法律保护。 证据11、《关于策××镇××村牛角坑山场、田地抢种树苗的调查报告》，证明原告在策××镇××村牛角坑违规抢种树苗,涉嫌诈骗,不受法律保护。 证据12、《关于策××镇××村牛角坑山场种植绿化苗木的现场勘查情况及初步鉴定意见报告》，证明2016年12月11日,长汀县公安局森林分局对策××镇××村牛角坑山场种植绿化苗木进行现场勘测及鉴定原告违规抢种,涉嫌诈骗,不受法律保护。 证据13、长汀一中新校区征地红线图。证明原告的土地在征用的范围内。 本院认为，当事人不服行政机关的具体行政行为，应在法定期限内提起行政诉讼。关于本案原告的起诉是否超过起诉期限的问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案被告长汀县策武镇人民政府，于2016年12月3日向原告袁廷水送达了“关于长汀一中新校区征地工作的通知”，2016年12月6日拔除原告袁廷水承包经营的“牛角坑”水田上的苗木，2017年11月9日与原告袁廷水共同实施在原告袁廷水承包经营的“牛角坑”水田土地征用现场勘测登记（长汀文体中心建设项目土地征用现场勘测登记）。原告袁廷水于2018年12月14日才向法院提出诉讼。故原告的起诉已超过起诉期限且无正当理由，已经立案的案件，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告袁廷水的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省龙岩市中级人民法院。 审 判 长  陈长根 人民陪审员  邓永国 人民陪审员  刘晓英 二〇一九年五月二十四日 书 记 员  蒋敏佳 附：相关法条 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。