四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川11行初100号 原告：成都亿嘉利科技有限公司，住所地四川省成都市武侯区长益路11号1栋6层10号，注册号510107000363385。 法定代表人：冯殿山，总经理。 委托诉讼代理人：郭壮，北京康达律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张嘉祺，北京康达律师事务所实习律师。 原告：乐山沙湾亿嘉利科技有限公司，住所地四川省乐山市沙湾区葫芦镇祝村，注册号511111000005683。 法定代表人：冯殿山，总经理。 委托诉讼代理人：郭壮，北京康达律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张嘉祺，北京康达律师事务所实习律师。 被告：乐山市沙湾区人民政府，住所地四川省沙湾区德胜大道95号。 法定代表人：左小林，区长。 委托诉讼代理人：陈平波，沙湾区葫芦镇人大主席。 委托诉讼代理人：谢东平，四川金顶律师事务所律师。 原告成都亿嘉利科技有限公司（以下简称成都亿嘉利公司）、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司（以下简称沙湾亿嘉利公司）因诉被告乐山市沙湾区人民政府（以下简称沙湾区政府）解除投资协议并赔偿经济损失一案，于2016年8月31日向本院提起行政诉讼，本院作出（2016）川11行初267号行政裁定，对成都亿嘉利公司、沙湾亿嘉利公司的起诉不予立案。成都亿嘉利公司、沙湾亿嘉利公司提起上诉，四川省高级人民法院作出（2016）川行终748号行政裁定维持了一审裁定。成都亿嘉利公司、沙湾亿嘉利公司仍不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出（2018）最高法行再1号行政裁定，撤销上述一、二审行政裁定，指令本院受理本案。本院于2018年12月7日立案受理后，即向被告沙湾区政府送达了起诉状副本、应诉通知书以及举证通知书。本院依法另行组成合议庭，于2019年1月17日上午组织双方当事人进行了证据交换，并于2019年1月17日下午、3月4日公开开庭审理了本案。原告成都亿嘉利公司以及沙湾亿嘉利公司的法定代表人冯殿山、委托诉讼代理人郭壮、张嘉祺，被告沙湾区政府的出庭负责人王旭东副区长及委托诉讼代理人陈平波、谢东平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告成都亿嘉利公司、沙湾亿嘉利公司诉称，2011年4月1日成都亿嘉利公司与沙湾区政府签署《乐山市沙湾区人民政府成都亿嘉利科技有限公司投资协议》（以下简称《投资协议》），约定成都亿嘉利公司租赁乐山市沙湾区葫芦镇祝村、王坝村约800亩土地，投资5000万元建设以鳗鱼养殖为主并与新农村建设相结合的现代观光农业项目，沙湾区政府为其提供“一站式服务”并明确一名区级领导负责项目实施全过程的协调、服务工作，同时，成都亿嘉利公司需在项目地注册具备法人资格的公司。2011年9月13日，沙湾亿嘉利公司成立，作为项目公司。2011年12月5日，沙湾亿嘉利公司按照投资及生产计划，与案外人崔正浩签订《协议书》采购鳗鱼苗。2011年9月30日至2011年11月21日间，沙湾亿嘉利公司在乐山市沙湾区葫芦镇人民政府和葫芦镇农业服务中心见证下，与葫芦镇祝村、王坝村各组依法签订《农村土地承包经营权流转（出租）合同》。成都亿嘉利公司、沙湾亿嘉利公司认为沙湾区政府一直怠于协调其项目行政手续办理事宜，隐瞒土地性质真相，无法办理相关手续，未按照约定履行《投资协议》，直接导致二公司项目停滞，二公司间接损失3000余万元，因采购鳗鱼苗无法兑现损失定金60万元及违约金计150万元，其他部分土地资金规划设计及工作人员工资等相关损失100万元。因此，请求解除成都亿嘉利公司与沙湾区政府于2011年8月29日签署的《投资协议》，判令沙湾区政府赔偿二公司经济损失400万元并且承担本案诉讼费用。 被告沙湾区政府辩称：1.同意解除与成都亿嘉利公司签订的《投资协议》。成都亿嘉利公司、沙湾亿嘉利公司于2013年11月自行撤离场地，已经表达了解除《投资协议》的意思。由于二公司至今未取得土地、环保等行政审批手续，涉案项目事实上无法实施。2.根据《投资协议》相关约定，沙湾区政府不负向二公司提供项目用地的义务。涉案项目用地是按照市场化运作。3.根据《投资协议》相关约定，沙湾区政府的合同义务仅限于提供符合政策要求的税收优惠，具体审批手续仍需二公司依法自行完成。“一站式服务”也仅是政务中心的服务，涉及的收费，除技术性费用外，只收取工本费。4.涉案鳗鱼养殖项目无法实施的根本原因是二公司未依法取得环境影响评价文件等行政审批手续。《投资协议》第四条第三款明确约定，成都亿嘉利公司的项目须符合沙湾电站相关安全规定和先取得环境影响评价文件方可动工，项目实施时做到环保“三同时”。5.二公司主张的经济损失与事实不符，并且系由二公司自身过程造成，不应由沙湾区政府赔偿。请求驳回二公司要求沙湾区政府赔偿400万元损失的诉讼请求。 本院经审理查明：2011年8月29日，成都亿嘉利公司与沙湾区政府签订《投资协议》，主要约定：成都亿嘉利公司租赁乐山市沙湾区葫芦镇祝村、王坝村约800亩土地（以实际租赁面积为准），投资5000万元建设以鳗鱼养殖为主并与新农村建设相结合的现代观光农业项目，沙湾区政府为其提供“一站式服务”并明确一名区级领导负责项目实施全过程的协调、服务工作，对案涉项目以符合国家规定的税收优惠扶持。同时，成都亿嘉利公司需在项目地注册具备法人资格的公司，涉案项目须符合沙湾电站相关安全规定和先取得环境影响评价文件批复方可动工，项目实施时做到环保“三同时”。2011年9月13日，沙湾亿嘉利公司成立，作为项目公司。2011年9月29日，乐山市沙湾区发展和改革局对沙湾亿嘉利公司鳗鱼健康养殖示范推广项目准予备案。2011年9月30日，沙湾亿嘉利公司与乐山市沙湾区葫芦镇祝村8组签订《农村土地承包经营权流转（出租）合同》，并支付一年租金102516.48元。2012年1月12日、2012年5月8日沙湾亿嘉利公司分别向沙湾区政府农委办、沙湾区政府王平区长发出《乐山沙湾亿嘉利科技有限公司关于沙湾区葫芦镇鳗鱼养殖基地施工时间的报告》（亿嘉利〔2012〕2号）、《关于鳗鲡健康养殖示范推广项目进程的咨询报告》（亿嘉利〔2012〕7号），表示因涉案土地权属不清，不能按计划进行施工，询问进场开工时间。2012年6月5日，成都亿嘉利公司向沙湾区政府发出《成都亿嘉利科技有限公司关于乐山沙湾鳗鱼养殖基地因故停建的报告》（亿嘉利〔2012〕19号），请求沙湾区政府补偿其经济损失和确保800亩项目用地。2012年6月12日，沙湾区政府作出《乐山市沙湾区人民政府关于成都亿嘉利科技有限公司〈关于乐山沙湾鳗鱼养殖基地因故停建的报告〉的答复》，告知成都亿嘉利公司沙湾区政府并未终止《投资协议》；如有损失，沙湾区政府愿意积极协调服务，努力帮助挽回或减轻；有关具体事宜，请适时安排人员到沙湾协商解决。2013年1月4日，成都亿嘉利公司向沙湾区政府发出《成都亿嘉利科技有限公司请求乐山市沙湾区政府明确告知沙湾鳗鱼养殖基地不能履行与政府签订的投资合同原因的报告》（亿嘉利〔2013〕1号），表示对至今未能履行2011年8月29日签订的投资内容，成都亿嘉利公司多次函电方式讨问，未得到正面答复，对此保留相对法律权益。2013年1月9日，沙湾区政府作出《乐山市沙湾区人民政府关于答复成都亿嘉利科技有限公司〈请求乐山市沙湾区政府明确告知沙湾鳗鱼养殖基地不能履行与政府签订的投资合同原因的报告〉的函》，告知有关具体事宜，请贵公司适时安排人员到沙湾协商解决。2015年11月7日，成都亿嘉利公司向沙湾区政府发出《关于乐山沙湾鳗鱼养殖基地（鳗鲡健康养殖示范推广项目）建设未能实施及要求政府索赔的说明》（亿嘉利〔2015〕7号），请求沙湾区政府补偿成都亿嘉利公司损失300万元人民币。2015年11月24日，沙湾区政府作出《乐山市沙湾区人民政府关于成都亿嘉利科技有限公司〈关于乐山沙湾鳗鱼养殖基地（鳗鲡健康养殖示范推广项目）建设未能实施及要求政府索赔的说明〉的答复》，表示按照《投资协议》的约定沙湾区政府并无违约行为，成都亿嘉利公司要求补偿损失300万元既不符合法律规定，又不符合《投资协议》的约定。成都亿嘉利公司、沙湾区亿嘉利公司遂诉至本院，请求判如所上。庭审中，沙湾区政府表示同意解除与成都亿嘉利公司签订的《投资协议》。 另查明，由于沙湾亿嘉利公司未参加2012年度企业年检，同时未公示2013年度、2014年度报告，乐山市沙湾区工商行政管理和质量技术监督局于2015年11月2日作出乐工商沙行处字〔2015〕第36号《行政处罚决定书》，吊销其营业执照。2018年1月12日，乐山市沙湾区农业局、乐山市国土资源局沙湾区分局、乐山市沙湾区环境保护局分别出具情况说明，主要内容系鳗鲡养殖不需要行政审批也未收到沙湾亿嘉利公司申请养殖鳗鲡审批的资料、未收到成都亿嘉利公司现代观光农业项目申报用地的资料、沙湾亿嘉利公司未办理建设项目环境影响评价。2013年7月8日，位于乐山市沙湾区葫芦镇祝村8组的案涉相关土地使用权已由乐山市沙湾区承发国有资产经营投资有限公司通过拍卖取得。 以上事实，有原告成都亿嘉利公司、沙湾亿嘉利公司提交的《投资协议》《关于沙湾区葫芦镇鳗鱼养殖筹建情况的报告》（亿嘉利〔2011〕13号）、《乐山沙湾亿嘉利科技有限公司关于沙湾区葫芦镇鳗鱼养殖基地施工时间的报告》（亿嘉利〔2012〕2号）、《关于鳗鲡健康养殖示范推广项目进程的咨询报告》（亿嘉利〔2012〕7号）、《成都亿嘉利科技有限公司关于乐山沙湾鳗鱼养殖基地因故停建的报告》（亿嘉利〔2012〕19号）、《成都亿嘉利科技有限公司收悉乐山市沙湾区人民政府签复函的回函》（亿嘉利〔2012〕21号）、《成都亿嘉利科技有限公司请求乐山市沙湾区政府明确告知沙湾鳗鱼养殖基地不能履行与政府签订的投资合同原因的报告》（亿嘉利〔2013〕1号）、《乐山市沙湾区人民政府关于成都亿嘉利科技有限公司的答复》《乐山市沙湾区人民政府关于答复成都亿嘉利科技有限公司的函》《乐山市沙湾区人民政府关于成都亿嘉利科技有限公司的答复》、乐山市沙湾区发展和改革局《企业投资项目备案通知书》、乐山市沙湾区信访局《不予受理告知书》（乐沙信来访告知〔2016〕01号）、4份相关部门收到原告函件的收条、3份涉案土地被抵押的网页截图、4份相关部门的《情况说明》，《农村土地承包经营权流转（出租）合同》，被告提交的《情况说明》《关于乐山沙湾鳗鱼养殖基地（鳗鲡健康养殖示范推广项目）建设未能实施及要求政府索赔的说明》（亿嘉利〔2015〕7号）、《乐山市沙湾区人民政府关于成都亿嘉利科技有限公司的答复》以及本院依申请调取的《四川省人民关于乐山沙湾水电站工程建设用地的批复》（川府土〔2005〕302号）、《国有建设用地使用权出让合同》《乐山市沙湾区住房和城乡规划建设局关于提供葫芦镇祝村2宗国有建设用地规划条件的函》《乐山市沙湾区人民政府关于葫芦镇2宗国有建设用地使用权挂牌出让的批复》（乐沙府复〔2013〕48号）、《不动产登记申请表》《土地登记审批表》对证人祝宣明、王志华、杨明强的《询问笔录》以及庭审笔录等证据予以证实。 本院认为，行政协议不同于传统行政行为，具有行政性与合同性相统一的特点，人民法院审查行政协议既适用行政法律规范也适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国合同法》第六十条的规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务，并应遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。案涉《投资协议》系本案双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，一经签订非因特定事由和情形，双方当事人均应按照约定全面适当履行义务。 综合双方当事人的诉辩意见，本案双方当事人对于案涉协议客观上已无法履行一致同意予以解除并无争议，双方存有争议的问题一是被告是否存在违约行为，二是本案赔偿责任如何确定。对此，本院逐一评判如下： （一）关于被告是否存在违约行为的问题。 原告起诉主张被告未履行协议约定的“一站式”服务，怠于协调其项目行政审批手续致使项目未能推进，存在重大违约行为。被告辩称其不存在违约行为，其不负有向原告提供项目用地的义务，项目未能推进的根本原因系原告未依法取得环境影响评价文件。 根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）以及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）等法律、法规、规范性文件的相关规定，案涉项目涉及的用地审核（或者备案）、项目建设许可等均属于行政机关依申请进行审核（或者备案）、许可的事项。原告作为项目实施单位应当依照前述规定首先提出申请，即案涉协议中约定的被告负有的“一站式”服务和协调行政审批手续的义务并不包括代替原告提出申请，更不包括就原告所提申请均无条件地予以协调审核同意。本案中，被告提交的乐山市沙湾区农业局、乐山市国土资源局沙湾区分局、乐山市沙湾区环境保护局出具的情况说明载明原告未提交过相关申请，且原告亦未提交相关证据证明其进行过相关事项申请。更为重要的是即使如原告所主张应由被告协助其办理用地审批手续，但案涉用地审批的前提是原告应先与当地农村集体经济组织签订用地协议。原告在本案中仅提交了沙湾亿嘉利公司与乐山市沙湾区葫芦镇祝村8组签订的《农村土地承包经营权流转（出租）合同》。根据证人王志华、杨明强的证言，原告因各种原因未能与祝村8组外的其他大部分集体经济组织签订用地协议。故原告主张被告未履行协议约定的“一站式”服务，怠于协调其项目行政审批手续致使项目未能推进，存在重大违约行为的理由不能成立，本院不予支持。 行政协议兼具行政性与合同性双重属性，行政机关在签订、履行、解除行政协议过程中，既要遵循行政法上的依法行政原则，也要遵循合同法上的诚实信用等原则。行政协议中依法行政原则要求行政机关在协议订立、履行、解除过程中对其职权范围内应知悉且可以公开的问题不能进行不正确、不完整陈述或者拒绝陈述从而对协议的订立、履行和解除造成影响。《中华人民共和国合同法》第六十条第二款规定，当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。协作履行原则是合同法诚实信用原则在合同履行环节的具体体现。故，对于行政协议中虽然没有明确约定但属于行政机关职权范围内应知且可予以公开的事项，行政机关应在必要限度内为相对方履行协议提供协助义务。本案中，虽然根据案涉《投资协议》的约定，被告仅负有就案涉项目实施全过程进行协调和服务的义务，不负有代为进行用地申请和提供项目用地等义务。但案涉项目涉及土地的权属问题关乎原告用地申请是否符合条件，原告提交的多份函件证明其在项目推进过程中因土地权属问题多次发函询问被告，被告应就此提供协助，予以明确答复以便于原告更好地履行协议或者就是否继续履行协议进行理性判断。但被告一直未予实质回应，消极拖延处理，有违依法行政和协作履行原则，违反了协议的附随义务。 （二）本案赔偿责任如何确定的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。根据前述规定，行政协议解除后，当事人有权要求赔偿损失。在双方当事人均有过错的情况下，由此产生的风险和损失，应当由双方共同承担。原告在本案中起诉主张的损失共计400万元，具体包括：购买鳗鱼苗定金60万、设计费用18万、可行性研究报告费用7万、土地租金10.25万元、预期利益损失、项目涉及的食宿、车旅、雇请员工工资等费用。其中，原告提交的证据能够证明沙湾亿嘉利公司租用乐山市沙湾区葫芦镇祝村8组的集体土地支付了一年租金102516.48元，但对于其主张的鳗鱼苗定金60万、设计费用18万、可行性研究报告费用7万等损失并未提交支付凭证等证据予以证明。本案中，原告未能就项目所涉大部分土地签订用地协议，对于案涉项目未能推进致使合同目的落空具有过错。被告对于原告多次反映的土地权属问题一直未予实质回应，消极拖延处理，违反协议的附随义务也具有过错。据此，综合考虑本案协议履行情况、协议性质以及原被告双方在合同履行过程中的过错程度，本院酌情确定被告在本案中赔偿原告损失5万元。 综上，本案双方当事人一致同意解除案涉协议，被告违反了协议的附随义务，综合考虑协议履行情况、协议性质以及双方当事人的过错程度的基础上，酌情确定被告赔偿原告5万元损失。根据《中华人民共和国合同法》九十三条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下： 一、解除原告成都亿嘉利公司与被告乐山市沙湾区政府于2011年4月1日签订的《乐山市沙湾区人民政府成都亿嘉利科技有限公司投资协议》； 二、被告乐山市沙湾区人民政府于本判决生效之日起30日内，赔偿原告成都亿嘉利科技有限公司、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司人民币50000元； 三、驳回原告成都亿嘉利科技有限公司、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司其他诉讼请求。 案件受理费38800元，由原告成都亿嘉利科技有限公司负担38000元，被告乐山市沙湾区人民政府负担800元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长 易晓芸审判员钟小红 审判员 罗   喆   予 二〇一九年五月五日 法官助理 曾毅 书记员朱蕾汀 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国合同法》 第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。 当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。 第九十三条当事人协商一致，可以解除合同。 当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。 第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。