吉林省镇赉县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）吉0821行初1号 原告：镇赉县莫莫格乡俊奇种养殖农民专业合作社，住所地镇赉县莫莫格乡元宝吐村元宝吐屯。 负责人：高俊奇，经理。 委托代理人周琦，辽宁龙格律师事务所律师。 委托代理人田园，辽宁承仁律师事务所律师。 被告：镇赉县环境保护局，住所地吉林省镇赉县。 法定代表人：梁宝山，局长。 委托代理人孙秀财，镇赉县环境保护局副局长。 委托代理人高军，吉林高军律师事务所律师。 被告镇赉县人民政府。 法定代表人赵楠，县长。 委托代理人黄大勇，镇赉县司法局副局长。 原告镇赉县莫莫格乡俊奇种养殖农民专业合作社不服被告镇赉县环境保护局行政命令行为、镇赉县人政府的行政复议行为于2018年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月3日立案后，于2018年1月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月26日、2019年4月17日公开开庭审理了本案。原告镇赉县莫莫格乡俊奇种养殖农民专业合作社负责人高俊奇及委托代理人周琦、田园，被告镇赉县环境保护局委托代理人孙秀财、高军，被告镇赉县人民政府委托代理人黄大勇到庭参加诉讼。本案于2018年1月26日因等待另案结果中止审理，于2019年4月17日恢复审理。本案现已审理终结。 被告镇赉县环境保护局于2017年8月4日作出《限期拆除、恢复原状决定书》，主要内容为：因原告在莫莫格保护区内建设的建筑物、构筑物，没有履行环保审批手续，属于擅自进行建设，已经违反了《吉林省自然保护区条例》第十六条及相关法律规定，依据条例第二十二条的规定，责令在送达之日起3日内进行整改，拆除擅自建设的建筑物、构筑物，恢复原状。逾期未恢复原状，将移送相关部门进行代履行，产生的后果和费用由原告承担。原告不服该决定，向镇赉县人民政府申请复议，镇赉县人民政府于2017年10月11日作出镇府行复决字【2017】6号《行政复议决定书》，决定维持镇赉县环境保护局于2017年8月4日作出的《限期拆除、恢复原状决定书》。 原告镇赉县莫莫格乡俊奇种养殖农民专业合作社诉称，请求确认被告于2017年8月4日对原告所有的土地农用设施建筑物强制拆除行为违法，并承担不依法行政、违法行政造成原告的损失1800万元。事实和理由：被告于2017年8月4日委托吉林省白城市镇赉县莫莫格蒙古族乡人民政府对原告所有的土地农用设施及配套设施建筑强制拆除。原告认为被告实施强制拆除行政行为程序和行为严重违法，并给原告造成了巨大的经济损失，应依法承担赔偿责任。理由如下： 一、原告自收到限期拆除、恢复原状决定书后，对行政机关作出的具体行政行为复议期限为六十日，而环保局在原告尚在复议期间即非法强拆了原告已取得行政许可的农用设施及配套设施，其行为违反行政复议法的相关规定；二、被告没有依法行政，强拆没有法律依据。根据法律规定，行政机关决定实施强拆时应当作出具有法律效力的“强制执行决定书”，并依法送达原告，其行为违反《行政强制法》第38条的规定； 二、被告没有依法行政，强制没有法律依据。根据法律规定，行政机关决定实施强拆时应当作出具有法律效力的“强制执行决定书”，并依法送达原告，其行为违反《行政强制法》第38条的规定； 三、实施强制拆除时未给原告申辩的权利、没有出示执法人员身份证件等，没有依据《行政强制法》第18条的规定依法行政，强行拆除原告已经取得合法手续的地上建筑物，剥夺了原告享有的陈述权、申辩权； 四、环保局没有执法权。根据法律规定实施强制拆除的行为应当由有执法权的部门进行强拆，环保局无权拆除原告已经取得行政许可的前提下拆除原告所有的农用设施及配套设施。 综上所述，根据《行政强制法》第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。原告在法定期限内已经申请复议，并提起行政诉讼，在此期间内被告强制拆除原告农用设施及配套设施等建筑物，程序严重违法。根据第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，侵犯了原告依法享有的陈述和申辩的权利，被告在强制拆除前未进行催告、公告侵害了原告陈述和申辩的权利，环保局无强制执法权，在强制阶段作出强制执行决定书及送达，即进行强拆，严重侵犯了原告合法权益，侵犯法律赋予原告依法应当享有的救济途径，环保局的行为属于乱作为、违法行政、不依法行政，其程序和行为均严重违法，致使原告受到损害，原告诉至法院请求确认其强拆行为违法，并依法赔偿原告的损失。请求法院能够尊重事实、公平裁决，依法裁决。原告向本院提交了以下证据、依据：第一组：镇赉县莫莫格蒙古族乡人民政府2017年8月8日《证明》；证明:被告委托镇赉县莫莫格蒙古族乡人民政府强制拆除了原告的房屋及设施。第二组：1.《设施农用地建设方案》复印件1份；2.《设施农用地村代表意见》复印件1份；3.《设施农用地协议书》复印件1份；4.《现场踏查审核情况》复印件1份；5.《设施农用地申请》复印件1份；6.编号为2015-087《设施农用地审批表》复印件1份；7.国土资源部农业部关于进一步支持设施农业建康发展的通知，国土资发【2014】127号文件。证明：原告基于审批文件建设，无违法及过错行为，并基于对政府的信任进行了项目投入。2-7号证据证明的问题是设施农用地的审批和备案只有两个程序：一是签订用地协议，二是用地协议备案，在用地协议备案当中确定的管理部门是县级国土资源部门和农业部门，该文件规定，国土资源部门和农业部门在15个工作日内有对不符合相关规定的告知义务和由乡政府督促纠正的义务。原告在建设设施农用地的近两三年的过程中均没有收到两级部门的告知，故原告认为备案是合法的，投入也是合法的，建设也是合法的。第三组：1.《泡塘转包合同书》；2.第三人收取承包费《收据》；证明：系原告通过合法流转取得第三人集体所有的涉案土地的承包经营权，承包期限自2015年2月27日起至2036年12月31日止。原告有权对承包土地进行开发，有权从事渔业养殖或者从事农业生产，开发自主权和独立经营权，享受国家有关扶持、优惠政策，如国家征收、占用，所得补偿归原告所有，所有的地上建筑物及其设施归原告所有。第四组：1.《高俊奇承包水田投入的资产及收益损失价值评估报告》复印件1份；2.鉴定收费55000元《发票》1份；证明：原告的经济损失情况。第五组：拆迁前照片4张，拆迁后照片3张，共7张。证明：农地设施被拆迁的事实，现场被告安排乡政府人员拆迁的实际情况。 被告镇赉县环境保护局辩称，一、我单位作出的限期拆除和恢复决定符合法律规定。二、原告的建筑物和构筑物拆除是原告自行完成的，我单位没有实施强制拆除的行为，由于是自行拆除，我单位并没有启用强制程序，莫莫格乡政府也没有实际强制拆除，而是元宝吐村协助原告完成的，没有剥夺原告的任何权利。三、原告要求赔偿损害的事实没有法律依据和证据支撑，即便存在损失，也应当通过民事起诉合同的相对方。四、本案已经超出了法律规定的15天诉讼期限，应当驳回起诉。 镇赉县人民政府的答辩意见与镇赉县环境保护局意见相同。 被告镇赉县环境保护局、镇赉县人民政府向本院提交了以下证据、依据：第一组：复议决定书送达证1份；证明：送达时间是2017年10月11日，而原告起诉书记明的时间是2017年11月27日，按照复议决定书和法律规定，已超过15日内向法院提起诉讼期限，不符合受案条件。第二组：1.立案审批表；2.《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发【2015】57号）；3.《关于联合开展“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动的通知》（环生态函【2017】44号）；4.《2013-2015年吉林省国家级自然保护区人类活动变化遥感监测报告》；5.《吉林省环境保护厅关于复核重点区域生态环境综合整治初步核查问题清单函》（吉环函【2016】578号）；6.现场照片5张；7.集体讨论记录；8.处理意见书；9.《关于自然保护区内擅自建设建筑物、构筑物行政决定执行的请示》（镇环字【2017】15号）。证明：原告方在自然保护区的核心区缓冲区擅自建设农用设施以及相关的建筑物和构筑物，已经违反了国家级自然保护区条例的32条以及吉林省自然保护区条例的16条等相关规定。被告依据这些证据和法律规定，向其作出了限期拆除、恢复原状的决定，是正确的。第三组：6张照片（2017年8月8日元宝吐村村主任武孙权拍摄）和元宝吐村村委会2018年1月15日出具的证明1份；证明：原告方的设施拆除是由原告自行完成的，照片中的人员也是原告雇佣的，并不是本案被告雇佣的人员，当时实际参与协助的单位也仅仅是元宝吐村进行协助的拆除主体后的运输清理平整等工作。本案的被告方和莫莫格乡人民政府并没有实际参与拆除，完全是由本案的原告自行拆除行为。 经庭审质证，原告对被告所提证据、依据的质证意见为：第一组，原告起诉没有超过起诉期限的规定；第二组，大体质证意见为：该组证据中大多是政府文件，但该组文件不能证明被告作出的行政行为合法，也不能证明被告强制拆除的行为合法。第三组，对证据的真实性、合法性和关联性均有异议，不能证明被告所要证明的问题，也不能证明是原告自行拆除行为。被告镇赉县环境保护局、镇赉县人民政府对原告所提供的证据、依据的质证意见为：第一组，被告镇赉县环境保护局没有委托莫莫格乡政府而是通过镇赉县政府协调处理相关的事宜，在实际实施过程当中并没有履行强制拆除行为，而是由本案原告方以及元宝吐村实际进行协助完成的。第二组，第一点，设施农用地不是行政审批程序，而是一种备案审查程序。经土地部门和环保部门以及保护区审批批准，才是行政审批，是在保护区内用地的一个前提程序。而本案的原告方并没有履行后续的行政审批程序，所以在建设这些农用设施以及其他构筑物的行为违反法律强制性规定。第二点，在建设过程中无论是设施以及房屋，还有其他地面硬化等均超出了用地设施的范围其行为也是违法行为。第三组，泡塘承包合同明显改变了原有现状以及用户是违反法律规定的。第四组，第一，该评估报告镇赉县环境保护局并没有参与，也不清楚。另外，委托单位是乡政府和元宝吐村，与被告没有任何关系，因此不存在赔偿的事宜。第二，原告本身建设农用设施的行为违反了法律规定，没有行政赔偿的法定条件和法律依据。第三，该评估报告当中1100多万元都是预期利益损失，并不是直接损失，而其他的一些建筑物及场地也明显超出了备案的范围，属于不合法。第五组，第一，证明原告在莫莫格保护区范围内存在生产设施及房屋的建设；第二，拆除的行为也是由原告自行完成的。 经庭审质证，本院认为原、被告所提供的证据均为有效证据。 经审理查明，2017年8月4日，被告镇赉县环境保护局以原告在莫莫格保护区内建设的建筑物、构筑物，没有履行环保审批手续，属于擅自建设，违反了《吉林省自然保护区条例》第十六条及相关法律规定，依据该条例第二十二条的规定，针对原告作出责令在送达之日起3日内进行整改，拆除擅自建设的建筑物、构筑物，恢复原状的《限期拆除、恢复原状决定书》。原告对该决定不服，向镇赉县人民政府申请复议，镇赉县人民政府于2017年10月11日作出镇府行复决字【2017】6号《行政复议决定书》，维持了镇赉县环境保护局的决定。原告以所建建筑物、构筑物均为合法审批为由来院起诉，要求确认被告镇赉县环境保护局对原告所有的土地农用设施建筑物拆除行为违法，并承担给原告造成的经济损失1800万元。原告起诉时，本院向原告示明应将镇赉县人民政府列为共同被告，但原告拒绝更改起诉书，故本院依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第七条：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”的规定，依职权将镇赉县人民政府列为共同被告。 本院认为，一、关于原告是否超期起诉的问题。①根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告的起诉期限应为自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，原告以镇赉县环境保护局为被告提出的期限，不超过六个月。②原告所提之诉并非单独就镇赉县人民政府所作《行政复议决定》不服之诉，故就本案原告的起诉期限不应受《行政复议法》规定的和复议决定书中所交待的15天的限制。二、关于被告镇赉县环境保护局所作决定及镇赉县人民政府所作决定的合法性问题。①依据《环境行政处罚办法》（环境保护令第8号）第十二条：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：……（六）责令限期拆除；……”的规定，镇赉县环境保护局针对原告作出的决定性质是行政命令，不适用行政处罚程序上的规定。②原告所建建筑物、构筑物位于吉林莫莫格国家级自然保护区的核心区和缓冲区范围内，依据《吉林省自然保护区条例》第十六条第一款：“在自然保护区的核心区和缓冲区内不得建设与保护区方向不一致的任何设施。……”和《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条第一款：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。……”的规定，原告仅持有设施农用地的备案审核手续，是不允许建设的。③依据《吉林省自然保护区条例》第二十二条：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按以下规定处罚：（一）在自然保护区及外围保护地带擅自进行项目建设的，责令停止违法行为，限期拆除，恢复原状，并按国家有关规定给予处罚；……”的规定，镇赉县环境保护局有权依据相关法律规定作出行政命令，并作出后续的处罚。镇赉县人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出镇府行复字【2017】6号维持的复议决定正确。三、关于拆除行为的合法性问题。被告镇赉县环境保护局提供了由镇赉县莫莫格蒙古族乡元宝吐村出具的“证明”及照片，证明“实际拆除行为”系原告自动履行，因而不存在拆除违法的问题，也就不存在赔偿的问题。该证据虽为被告镇赉县环境保护局在庭审中提供，但因其是证明事实行为方面的证据，而不是证明作出命令行为合法性的证据，故不受举证期15天的限制，本院予以采纳。在该问题中，原告提供的是由镇赉县蒙古族乡人民政府出具的“证明”，因其不是正式的委托手续，故不能证明在实际的拆除过程中，由被告镇赉县环境保护局具体实施了实际的拆除行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下： 驳回原告镇赉县莫莫格乡俊奇种养殖农民专业合作社的诉讼请求。 案件受理费50.0元，由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上述于吉林省白城市中级人民法院。 审判长 李柏志人民陪审员张桂侠人民陪审员姜云红 二〇一九年五月二十九日 书记员 闫        铭        铭