襄阳市襄州区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0607行初13号原告袁合理，男，1968年2月19日出生，汉族，住襄阳市襄州区。委托诉讼代理人袁新瑞，湖北法正大（襄州）律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告襄阳市襄州区自然资源和规划局（原襄阳市国土局襄州分局）。住所地：襄阳市襄州区航空路**。法定代表人余付华，局长职务。出庭负责人及委托诉讼代理人赵斌，该局副局长。委托诉讼代理人刘红刚，湖北春园律师事务所律师。代理权限：一般授权。被告襄阳市襄州区人民政府。法定代表人黄进，区长。出庭负责人孙先华，副区长。委托诉讼代理人李甜甜，区政府工作人员。原告袁合理不服被告襄阳市襄州区自然资源和规划局作出的襄州土资执罚字（2018）315号行政处罚决定以及襄阳市襄州区人民政府作出的襄州行复决字[2018]20号行政复议决定一案，于2019年1月23日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告送达起诉状副本和应诉通知书。依法组成合议庭，于2019年3月22日公开开庭审理了本案。原告袁合理及其委托诉讼代理人袁新瑞，被告襄阳市襄州区自然资源和规划局出庭负责人赵斌、委托诉讼代理人刘红刚，被告襄阳市襄州区人民政府出庭负责人孙先华、委托诉讼代理人李甜甜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月21日，原襄阳市国土资源局襄州分局作出襄州土资执罚字（2018）315号行政处罚决定认定：2009年至今，袁合理未经批准擅自占用朱集镇袁湾村、三合村土地27130.45平方米，开设沙场（占地27130.45平方米，其中4814.1平方米属于其他用地区，4684.99平方米属于一般农地区，17631.36平方米属于基本农田。不符合襄州区土地利用总体规划2010-2020）。上述行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《湖北省土地管理实施办法》第四十六条、第四十九条的规定，决定处罚如下：1、责令袁合理退还非法占用的朱集镇袁湾村、三合村土地27130.45平方米；2、限期10日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对袁合理非法占用的朱集袁湾村、三合村土地27130.45平方米，处以每平方米20元的罚款，共计人民币542609元。原告袁合理在收到行政处罚决定书后，于2018年11月16日向被告襄阳市襄州区人民政府提出复议申请。被告襄阳市襄州区人民政府于2019年1月10日作出襄州行复决字[2018]20号行政复议决定，认为袁合理未经批准擅自占地开设沙场，被告襄阳市襄州区自然资源和规划局经调查核实后作出襄州土资执罚字[2018]315号行政处罚决定符合法律规定，认定事实清楚、程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定如下：维持襄阳市国土资源局襄州分局作出的襄州土资执罚字[2018]315号行政处罚决定。原告袁合理诉称，2014年6月，原告租赁襄阳市襄州区朱集镇三合村村民5.55亩土地经营沙场，被告在对原告非法占地经营沙场进行调查后，原告就认识到自己的错误，积极配合执法人员的执法行为，停止经营沙场，对占用的土地全部进行了复耕。被告襄阳市襄州区自然资源和规划局作出的行政处罚决定认定原告自2009年起至今未经批准擅自占用朱集镇袁湾村、三合村土地27130.45平方米开设沙场，认定原告占地面积及起止时间与事实不符，对原告处以54.2万元的罚款过重。被告襄州区人民政府在复议过程中，没有进行调查核实。上述二被告作出的处理结果认定事实不清、处理结果过重。请求依法撤销被告襄阳市襄州区自然资源和规划局作出的襄州土资执罚字（2018）315号行政处罚决定和襄阳市襄州区人民政府作出的襄州行复决字[2018]20号行政复议决定。原告袁合理为证实其诉讼请求，向本院提交了如下证据、依据：1.行政处罚决定书及复议决定书，用以证实原告收到决定书，认为被告对原告的处罚认定事实错误，处罚过重并申请了复议。2.朱集镇对沙场复垦进行公示的公示牌，用以证实被告处罚认定的面积与实际占地面积不符。被告襄阳市襄州区自然资源和规划局辩称，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求不能成立。被告襄阳市襄州区自然资源和规划局在法定期限内向本院提供了如下证据、依据：1.违法线索登记表及核查报告、立案呈批表、询问笔录、现场勘查笔录、租地合同、责令改正违法行为通知书及送达回证、土地勘测定界技术报告书、规划证明、行政处罚告知书、听证告知书，行政处罚决定书及送达回证等，用以证实被告襄阳市襄州区自然资源和规划局对原告的行政处罚主体合法、程序合法，调查的事实清楚，适用法律正确。2.《中华人民共和国土地管理法》、《湖北省土地管理实施办法》，作为被告作出行政处罚的法律依据。被告襄阳市襄州区人民政府辩称，行政复议程序合法、认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求予以维持。被告襄阳市襄州区人民政府在法定举证期限内，向本院提交了如下证据、依据：1.复议申请书、被告襄阳市襄州区自然资源和规划局作出的行政处罚决定书、行政复议受理通知书及送达回证、行政复议答复通知书及送达回证、被告襄阳市襄州区自然资源和规划局行政复议答复书、行政复议决定书及送达回证，用以证实行政复议程序及行政复议决定合法；2.《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》，作为作出行政复议决定的法律依据。经庭审质证，对原告所举证据1二被告均无异议，但认为不能达到原告的证明目的；对原告所举证据2，二被告均认为证据形式不符合法律规定，不能证实原告完成了复垦工作。对被告襄阳市襄州区自然资源和规划局所举证据，原告袁合理认为被告认定的面积错误，没有证据证实；原告袁合理在被告下达责令改正通知书后立即停止了非法占用的行为并进行复耕，下达的处罚决定书对此没有认定；在原告对被告确定的非法占用土地面积提出异议后，被告没有进行重新核定；原告自行进行了复耕及对违法建筑进行了拆除，应从轻处罚。被告襄阳市襄州区人民政府对被告襄阳市襄州区自然资源和规划局所举证据无异议；对被告襄阳市襄州区人民政府所举证据，原告袁合理认为，被告在作出行政复议前未针对案件事实询问原告或到现场进行核实。被告襄阳市襄州区自然资源和规划局无异议。本院对原、被告所举证据认定如下：对原告所举证据1被告无异议的，本院予以确认；对证据2系襄州区朱集镇政府制作的公示牌，是对整体复耕情况的公示，并未细化到个人的复耕情况，因此该证据不能证实原告所要证实其已复耕的目的。被告襄阳市襄州区自然资源和规划局所举证据原告袁合理对证据的真实性未提出异议，本院对真实性予以采信。对被告襄阳市襄州区人民政府所举证据的真实性及作出复议决定程序的合法性原告及被告襄阳市襄州区自然资源和规划局均未提出异议，本院对真实性予以采信。因原、被告双方对非法占地的面积及是否已进行了复耕等问题有争议，庭审后，本院组织原告袁合理及被告襄阳市襄州区自然资源和规划局到现场进行了核实。被告襄阳市襄州区自然资源和规划局对原告袁合理占地面积重新进行了测量并制作了现场勘测笔录、土地勘测定界技术报告书及规划证明。另本院向襄阳市襄州区朱集镇袁湾村、三合村村干部对袁合理占地复垦情况进行调查并制作了调查笔录。证实原告袁合理所占土地面积为3762.81平方米，，地上建筑物等已全部拆除并恢复耕种经质证，原、被告双方对上述证据均无异议。经审理查明，2018年4月，襄州区治沙指挥部在整治非法采沙时，发现原告袁合理未经批准、擅自占用襄阳市襄州区朱集镇袁湾村土地建设沙场的线索后，被告襄阳市襄州区自然资源和规划局于4月19日对原告袁合理进行了调查，5月7日对原告占地面积进行测量认定为27130.54平方米后于2018年5月11日立案调查，调取了原告袁合理租用土地的合同6份、现场照片等证据。5月18日，向原告袁合理下达了《责令改正违法行为通知书》，限十日内予以改正拆除一切附属设施恢复耕种。同年7月5日分别向原告袁合理送达了行政处罚告知书及行政听证告知书。袁合理提出听证申请，被告襄阳市襄州区自然资源和规划局于20日举行了听证。原告袁合理提出1、所占地为河道滩涂地，不是耕地；2、沙场已恢复原状，违法设施已拆除并积极配合调查，削除影响，应免于行政处罚；3、对认定的违法面积有异议，面积过大。听证会处理建议：1.建议案件调查人员对违法面积按程序重新核实认定；2.由该调查人员对听证会申请人出具的复耕照片及恢复原状情况进行现场实地核查，若确系听证申请人主动拆除违法设施并复耕，应报请相关部门实地核实鉴定验收后，根据《行政处罚法》和《国土资源违法行为查处工作规程》等法律法规的相关规定，给予申请人从轻或减轻行政处罚。听证会后，被告单位负责本案的工作人员到现场进行了核查，但认为当事人指界面积与原勘测面积相差太大，采用原测量面积进行处罚。9月21日，被告襄阳市襄州区自然资源和规划局作出襄州土资执罚字（2018）315号行政处罚决定，认定原告袁合理未经批准擅自占用朱集镇袁湾村、三合村土地27130.45平方米（其中4814.1平方米属于基本农田，4684.99平方米属于一般农地区，17631.36平方米属于基本农田），开设沙场。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《湖北省土地管理实施办法》第四十六条、第四十九条的规定，决定处罚如下：1、责令袁合理退还非法占用的朱集镇袁湾村、三合村土地27130.45平方米；2、限期10日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对袁合理非法占用的朱集镇袁湾村、三合村土地27130.45平方米，处以每平方米20元的罚款，共计人民币542609元。原告袁合理在收到行政处罚决定书后不服向被告襄阳市襄州区人民政府提出复议申请，被告襄阳市襄州区人民政府于2018年11月16日受理了原告的复议申请，并于2019年1月10日作出襄州行复决字[2018]20号行政复议决定，认为袁合理未经批准擅自占地开设沙场，被告襄阳市襄州区自然资源和规划局经调查核实后作出襄州土资执罚字（2018）315号行政处罚决定符合法律规定，认定事实清楚、程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定如下：维持襄阳市襄州区自然资源和规划局作出的襄州土资执罚字（2018）315号行政处罚决定。原告袁合理不服，提起行政诉讼。庭审中，因原、被告双方对原告非法占地面积、复耕等情况分歧较大，庭审后，本院组织原告袁合理及被告襄阳市襄州区自然资源和规划局到现场进行核实。经实地测量，原告袁合理实际占用土地全部为朱集镇三合村土地，面积为3762.81平方米，其中2771.44平方米属于一般农用地，991.37平方米属于基本农田，不符合襄州区土地利用总体规划（2006-2020）。原告袁合理在2018年4月已停止经营，经营期间所建的建筑物等设施已全部拆除，所占土地在被告襄阳市襄州区自然资源和规划局下达行政处罚前已全部复耕。原处罚决定中认定的原告袁合理占地27130.45平方米除上述土地外的23367.64平方米均为河堤内的沙滩地。本院认为，《湖北省土地管理实施办法》第四条“县（含县级市）以上土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地资源、资产的管理和监督工作。设区的市土地行政主管部门可以在所辖区设立派出机构，负责相应区域的土地管理工作。”。被告襄阳市襄州区自然资源和规划局作为襄州区土地行政主管部门，对本辖区内违反土地管理行为有进行处罚的职权。原告袁合理未经批准占用襄州区朱集镇三合村土地3762.81平方米经营沙场，被告襄阳市襄州区自然资源和规划局有权依法对其进行处罚。但被告襄阳市襄州区自然资源和规划局作出的襄州土资执罚字（2018）315号行政处罚决定认定原告袁合理非法占地面积27130.45平方米，为一般农用地和基本农田以及认定所占用土地为朱集镇袁湾村、三合村所有等事实认定错误；原告袁合理在被告襄阳市襄州区自然资源和规划局对其作出处罚前，对其非法占用土地上建筑物等自行拆除，已进行了全部复耕。被告襄阳市襄州区自然资源和规划局作出行政处罚决定时仍限期要求原告袁合理拆除土地上新建的建筑物和其他设施、恢复土地原状与事实不符已无作出此项处罚的必要。故被告襄阳市襄州区自然资源和规划局作出的襄州土资执罚字（2018）315号行政处罚决定认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。被告襄阳市襄州区人民政府在复议审查过程中，未对案件的事实进行审查，作出维持处罚决定的复议决定处理不当，依法亦予以撤销。由于原告袁合理未经批准违法占地经营沙场，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，为了保障行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，对于原告袁合理违法占地行为应当给予适当的行政处罚。被告襄阳市襄州区自然资源和规划局对原告袁合理违法占地进行立案调查后，袁合理主动将非法占用土地上的建筑物等设施进行了拆除并复耕，及时纠正违法行为，主动消除危害后果，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”、第二十七条“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：一、主动消除或者减轻违法行为危害后果的……”的规定，应对原告袁合理非法占地的行为从轻或者减轻行政处罚。原告袁合理非法占地共计3762.81平方米，其中2771.44平方米属于一般农用地，991.37平方米属于基本农田，根据《湖北省土地管理实施办法》第四十六条规定的“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每方米5元以上30元以下。”，对原告袁合理处以每平方米5元的罚款计18814.05元。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国行政处罚法》第五条、第二十七条、《湖北省土地管理实施办法》第四十六条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十七条之规定，判决如下：一、撤销被告襄阳市国土资源局襄州分局作出的襄州土资执罚字（2018）315号行政处罚决定以及被告襄阳市襄州人民政府作出的襄州行复决字[2018]20号行政复议决定；二、对原告袁合理非法占用襄阳市襄州区朱集镇三合村土地3762.81平方米，处以每平方米5元的罚款，共计18814.05元；原告袁合理于本判决生效之日起十五日内到被告襄阳市国土资源局襄州分局开具缴款书，履行缴纳罚款义务。案件受理费50元，由原告袁合理负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。审 判 长  魏爱丽人民陪审员  李瑞林人民陪审员  吴 芳二〇一九年五月二十七日书 记 员  韩 蕾