广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终106号 上诉人（一审原告）融安县泗顶镇泗顶村民委员会泗顶第一村民小组。 诉讼代表人余绍荣，该组组长。 委托代理人赵土明，融安县法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）融安县人民政府。住所地：融安县长安镇立新街126号。 法定代表人陈文敏，该县县长。 委托代理人黄艺龙，该县自然资源局工作人员。 委托代理人周明聪，该县林业局工作人员。 被上诉人（一审被告）柳州市人民政府。住所地：柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，该市市长。 委托代理人陈诚，该市司法局工作人员。 委托代理人莫妮旎，该市司法局工作人员。 一审第三人融安县泗顶镇吉照村民委员会下洞村民小组。 诉讼代表人韦华容，该组组长。 委托代理人韦祖能，男，壮族，1953年11月7日出生，住融安县。 一审第三人融安县泗顶镇泗顶村民委员会湾村村民小组。 诉讼代表人李承智，该组组长。 一审第三人融安县泗顶镇儒南村民委员会泗结村民小组。 诉讼代表人韦华勋，该组组长。 一审第三人融安县泗顶镇儒南村民委员会儒南村民小组。 诉讼代表人韦善豪，该组组长。 委托代理人沈德慧，广西国观律师事务所律师。 委托代理人韦如国，男，壮族，1965年8月23日出生，住柳州市柳北区。 上诉人融安县泗顶镇泗顶村民委员会泗顶第一村民小组（以下简称泗顶一组）因与被上诉人融安县人民政府（以下简称融安县政府）、柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）以及一审第三人融安县泗顶镇吉照村民委员会下洞村民小组（以下简称下洞村民小组）、融安县泗顶镇泗顶村民委员会湾村村民小组（以下简称湾村村民小组）、融安县泗顶镇儒南村民委员会儒南村民小组（以下称儒南村民小组）、融安县泗顶镇儒南村民委员会泗结村民小组(以下简称泗结村民小组）林地行政确权及行政复议一案，不服柳州市中级人民法院（2016）桂02行初190号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人泗顶一组诉讼代表人余绍荣及委托代理人赵土明，被上诉人融安县政府的委托代理人黄艺龙、周明聪，被上诉人柳州市政府的委托代理人陈诚，一审第三人下洞村民小组委托代理人韦华能、湾村村民小组诉讼代表人李承智、儒南村民小组的诉讼代表人韦善豪及委托代理人韦如国、沈德慧到庭参加诉讼，一审第三人泗结村民小组经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 柳州市中级人民法院一审查明，争议地“四金弄”、“乾岗”(地名)一带位于泗××村民小组××、××组的西南面。争议的四至界线为：东面以“红妙大山”449.8米高程点起往北沿山脊经452.0米、502.1米高程点上接“把打山”516.3米高程点经北至“宝塔崖”504.8米高程点沿山脊下到“木香山”449.8米亭程点止；南面从449.8米高程点往南沿山脊下至山脚过口段接山脚沿山脊上接412.0米高程点沿山脊至518.9米高程点止；西面由“东乾岗”518.9米高程点起往西沿山脊至“乾岗”481.O米高程点再往北沿山脊经462.9、523.1、511.7米高程点至486.2米高程点止；北面由486.2米高程点起往东沿山脊至“龙锐山”400.0、348.0、380.2、350.0米高程点到“木香山”449.8米高程点止。该范围内的土地面积为2097亩，其中有泗顶一组水田199亩、水库4座面积70亩，泗结村民小组在“乾岗”坳脚的水田2亩，共计面积27l亩土地无争议。实际争议面积为1826亩。在争议地内藕塘水库南面有泗顶一组火烧过的茶山；在“乾岗”坳脚有泗结村民小组的畲地、茶林；在462.9米高程点北面小梁中段和“小独山”南面有泗结村民小组的茶山；在葫芦坡一带有泗结村民小组的松树和板栗约20株；在440.1米高程点北面四金弄内有泗结村民小组的杉树；争议地内余下的均为荒山荒地。 在大集体时期，争议地内除了有泗顶一队的水田和水塘以及泗结村民的少量茶山和杉木外，绝大部分争议地为泗顶一队、泗结队、儒南队、湾村队的公共牧场。儒南村民小组历来在争议地内放牧。落实生产责任制以前，泗顶一队在“红妙大山”山脚有牛栏，“四清”运动在“大弄”、“藕塘”、“乾岗”“红妙大山”山脚等地建造了四座山塘水库；在此阶段泗顶一队在大弄一带种有部分松树和油茶，后遭火宅全部被毁。泗结村民小组村民1968-1969年在争议地范围内的“四雷”、“独山”南面种植油茶林约30亩，1974年春，泗结村民因扩大种植与泗顶一队发生争议，事后陆续在争议地内零星种植油茶，在462.9米高程点北面小梁中段种下1亩成林茶林，在“乾岗”水库面沟两边种下8亩成林茶林。泗结村民小组于上世纪60年代在争议地内的“葫芦坡”一带种植有部分松树、上世纪70年代种植板栗，现在松树、板栗尚存有20余株。泗结村民小组历来在争议地内的“大、小独山”一带放牧和经营种植。湾村村民小组一直在争议地“木九”一带放牧。上世纪80年代初，下洞村民小组通往争议地的“下雷坳”一处较窄的石夹口被炸开以后，下洞村民才开始仅在冬天农闲时到争议地放牧。 泗顶一组所持的第1份《山界林权证》中第2栏“红妙山”和第2份《山界林权证》与泗结村民小组的3号《山界林权证》以及湾村村民小组的《山界林权证》中的“木九”一栏涉及现争议地的四至界线交叉重叠，形成一山多证。 1994年时，泗结村民小组和泗顶一组因林木种植在争议地发生权属纠纷，泗结村民小组向融安县政府提出确权申请。融安县政府对该案曾分别作出过融政发〔2000〕51号和〔2003〕融政处字第12号行政处理决定，后均被法院判决予以撤销并责令重新作出处理。融安县政府经重新组织调查取证、现场勘界、调解未果后、又于2016年3月11日作出融政处字〔2016〕4号《山林权属纠纷处理决定书》（以下简称4号处理决定）：一、撤销泗顶一组所持的第1份《山界林权证》中第2栏“红妙山”和第2份《山界林权证》与泗结村民小组的3号《山界林权证》以及湾村村民小组的《山界林权证》中的“木九”一栏涉及现争议地的界线交叉重叠部分的法律效力；二、以从522.0米高程点的西面山顶起往西下至山脚、沿流水线上经“龙锐塘”北面至“龙矿山”北端软坳北上至469.8米高程点，再往西到511.7米高程点止为界，界线北面318亩林地林木权属确定为湾村村民小组集体所有（不包含泗顶一组无争议的32亩水田在内）。田坎边外平面延伸五米不得种植作物；三、以从412.0米高程点北面山脚底田边5米处起往西北经“乾岗”水库坝茶山边旱田面5米处北上到“葫芦坡”大路，沿“葫芦坡”东侧即泗顶一组种植柑子的高坎底沿“葫芦坡”北面流水沟往西至大路北上至447.5米高程点即“小独山”依山脊往西南下至泗顶一组水田边往北经413.6米高程东面田边经四金弄依梁上至440.1米高程点至“龙矿山”北端软坳与湾村交界处为界，界线东面802亩土地林木权属确定为泗顶一组所有（不包含泗顶一组无争议的水田167亩、水库58亩在内）。界线西面的706亩土地，以从“葫芦坡”西北面大路处起往西南沿坡脚经泗结茶山边沿槽上至坳顶（494.0米高程点和484.7米高程点之间）处止为界，界线北面的270亩林地权属确定为儒南村民小组集体所有，原泗结村民种植在四金弄的少量杉木由双方自行协商解决；界线南面的436亩林地林木权属确定为泗结村民小组集体所有（不包含泗顶一组无争议的水库12亩和泗结屯的水田2亩在内）；四、争议范围内原有道路保持畅通，任何单位和个人不得破坏阻拦。五个村民小组均不服，向柳州市政府申请行政复议。柳州市政府经审查后于2016年7月11日作出柳政复字〔2016〕38号《行政复议决定书》（以下简称38号复议决定），维持了融安县政府作出的4号处理决定。泗顶一组仍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销4号处理决定及38号复议决定。 一审法院认为，权属纠纷的调处，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。本案中，由于争议各方当事人提交的据以主张争议地全部权属的《山界林权证》客观上存在一山多证的效力冲突情形，均不能独立作为确定本案争议地权属的权属凭证，故本案争议地的权属仍应由政府参考上述《山界林权证》并结合争议地的历史和现实状况合理的行使自由裁量权予以确定。根据本案查明的争议各方对争议地少量经营管理，大部分为公共牧场的事实，现融安县政府对争议地作出分割确权的4号处理决定认定事实基本清楚，证据充分，调处程序合法，决定内容并无明显不当，依法应予维持。柳州市政府复议决定维持亦正确。至于泗顶一组提出的其对争议地的经营管理事实，并不足以支持其对全部争议地的权属主张，该院不予采信。综上，泗顶一组的起诉理由不充分，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回泗顶一组的诉讼请求。案件受理费50元，由泗顶一组负担。 泗顶一组上诉称：（一）融安县政府作出的4号处理决定认定事实不清。1.争议地位于其水田边且环绕在其水田至高山岭脚之间，有些争议地还包括其水田在内。现争议地上仍有其所建造的水库、石灰窑、牛栏、晒谷坪等旧址，证实争议地从解放至今都属其经营管理。融安县政府把其水源地及农田确权给一审第三人，于法无据。2.确权给泗洁、儒南、湾村小组的土地上有泗顶一组种植的油茶、板栗、松树等植物，一直由其经营管理，融安县政府将上述林地确权给一审第三人错误。3.争议地四面环山，除了其199亩水田以及水库外，一审第三人没有任何土地和作物在该范围内，其他大部分林地都是其曾经种植的松树等作物，根据“三个有利于”原则，争议地应该归其所有。融安县政府作出的4号处理决定违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条的规定。4.融安县政府作出4号处理决定程序违法。2002年，经融安县政府处理和柳州地区行署复议并经法院判决，其与一审第三人关于争议地的纠纷早已解决，但融安县政府又以同样的事实，作出了涉案4号处理决定。而一审法院仅仅对4号处理决定和38号复议决定作程序上的审查，实体上没有详细说明。综上，请求撤销一审判决，诉讼费用由被上诉人承担。 融安县政府辩称：（一）4号处理决定认定事实清楚。1.大集体时期，争议地除了有儒南村民小组的水田、水塘以及泗结村民的少量茶山和杉木外，绝大部分争议地为儒南村民小组、泗结队、儒南队、湾村队公共牧场。落实生产责任制前，儒南村民小组在“红妙大山”山脚有牛栏，“四清”运动在“大弄”、“藉塘”、“乾岗”、“红妙大山”山脚等地建造了四座山塘水库，现除藕塘水库储水欠佳，其余三个水库仍能有效解决农田灌溉用水；在此阶段，儒南村民小组在藕塘大弄一带种有部分松树和油茶，后遭火灾全部被毁。2.1968年至1969年期间，泗结村民小组村民在争议地“四雷”、“独山”南面种植油茶林约30亩。1974年春，泗结村民扩大种植与泗顶一队发生争议。经派出所调解，作出维持种植成林面积、不准扩种的口头决定，但之后泗结村民仍陆续种植油茶，形成了泗结村民在462.9米高程点北面小梁中段种下1亩成林茶林、在“乾岗”水库面沟两边种下8亩成林茶林的事实。另外，泗结村民小组上世纪60年代在争议地“葫芦坡”一带种植有部分松树，在上世纪70年代种植板栗，现尚存树木20余株。泗结村民小组提交的《泗顶公社儒南大队泗结生产队和吉照大队下洞生产队处理土地纠纷协议书》第三条记载内容证明泗结有牛路通往现争议地。3.湾村村民小组称1952年至1953年在“木九”一带种植有200多棵松树，未能找到相应证据证实，但该村民小组一直在该地放牧。4.泗顶一组持有的《山界林权证》第2栏“红妙山”和第2份《山界林权证》与泗结村民小组的3号《山界林权证》以及湾村村民小组的《山界林权证》中的“木九”涉及现争议地四至界线交叉重叠，形成一山多证。（二）4号处理决定程序合法。本案争议发生于90年代，融安县政府曾于2000年作出融政发﹝2000﹞51号处理决定，经复议和一审判决，均维持了上述处理决定；2002年经泗结村民小组申请，启动了再审程序，撤销了该处理决定；融安县政府重新调查，作出了﹝2003﹞融政处字第12号处理决定，泗顶一组不服，申请行政复议和提起行政诉讼，融安县人民法院作出﹝2004﹞融行初字第28号行政判决，以认定事实不清为由，撤销了﹝2003﹞融政处字第12号处理决定。现融安县政府重新调查取证，组织当事人协商调解未果，作出4号处理决定重新确权，程序合法。（三）4号处理决定适用法律正确。争议各方对争议地均未能提交土改、合作化、四固定等几个历史时期相关的权属证书。结合本案的事实和证据，融安县政府根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定作出4号处理决定是正确的。综上，请求维持4号处理决定和一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 柳州市政府辩称：其答辩意见与一审答辩意见一致。 一审第三人下洞村民小组述称：希望合议庭到现场看看，路况已经发生改变，将其土地确权给其他组，其不服。 一审第三人湾村村民小组述称：其不服一审判决，“木九”是其祖祖辈辈使用的土地，将其700多亩土地确权给其他组是错误的。 二审中，各方当事人没有提交新的证据。 上诉人泗顶一组对一审判决查明的以下事实提出异议：1.对“在‘乾岗’坳脚有泗结村民小组的畲地、茶林”有异议，主张应为泗结村民小组借用其小组的地种植；2.对“在葫芦坡一带有泗结村民小组的松树和板栗约20株”有异议，主张是泗顶一组种植。下洞村民小组对一审判决查明的“上世纪80年代初，下洞村民小组通往争议地的‘下雷坳’一处较窄的石夹口被炸开以后，下洞村民才开始仅在冬天农闲时到争议地放牧”提出异议，主张“下雷坳”的石夹口没有被炸开，一直以来下洞村民小组的村民都在该地放牧。 对此，本院认为：一审判决查明的上述事实，有《勘查表及附图》，以及韦庆勋、韦善修、覃照顶等3人出具的《证明》、潘继祥的《调查笔录》、余绍清的《调查笔录》《泗顶公社儒南大队泗结生产队和吉照大队下洞生产队处理土地纠纷协议书》等证据证实，泗顶一组、下洞村民小组提出异议，但均没有提交证据证明其主张，其异议不成立。综上，一审判决查明的事实基本属实，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为融安县政府作出的4号处理决定以及柳州市政府作出的38号复议决定的合法性问题。 泗顶一组所持的第1份《山界林权证》中第2栏“红妙山”和第2份《山界林权证》、泗结村民小组所持的3号《山界林权证》以及湾村村民小组的《山界林权证》中的“木九”，与现争议地四至界线交叉重叠，存在一山多证的效力冲突情形，在没有其他证据佐证的情况下，上述《山界林权证》均不能作为确定本案争议地权属的凭证。争议各方也未能提供争议地在土改、合作化、四固定等历史时期的其他权属证书。故融安县政府结合争议地的历史和现状，根据查明的争议各方对争议地进行经营管理等事实，作出的4号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，也符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则。柳州市政府作出38号复议决定，维持融安县政府作出的4号处理决定并无不当。 综上，泗顶一组的上诉理由不成立，本院不予采信。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人融安县泗顶镇泗顶村民委员会泗顶第一村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 蒋新江 审 判 员 熊 梅 二〇一九年五月二十七日 法官助理 周艳华 书 记 员 赵小柳