江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终389号 上诉人（原审原告）南通锦欣酒店管理有限公司，住所地南通市外环西路112号。 法定代表人马瑞芳，该公司董事长。 委托代理人郑建伟，重庆中慈律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区人民政府，住所地南通市崇川区桃坞路44号。 法定代表人钱锁梅，该区区长。 上诉人南通锦欣酒店管理有限公司（以下简称锦欣公司）因诉南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）政府信息公开一案,不服江苏省南通市中级人民法院（以下简称南通中院）（2018）苏06行初287号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，依法进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2018年9月23日，崇川区政府收到锦欣公司通过网络提交的信息公开申请，申请公开以下信息：1、锦欣公司所在房屋的评估报告；2、区城建指挥部2014年第134号会议纪要；3、南通市崇川区任港街道办事处（以下简称任港街道办）向南通市金源房地产开发有限公司（以下简称金源公司）采购房屋采购项目的目录、标准及实施情况（必须包含采购资金3080万交易明细）。10月17日，崇川区政府作出〔2018〕崇政依复第54号答复书，告知其：第一项信息本机关未制作保存；第二项信息为内部信息不应公开；第三项信息不存在。次日向锦欣公司邮寄。锦欣公司不服，提起本案诉讼，请求法院确认崇川区政府所作答复违法并责令其重新答复。在庭审中，锦欣公司当庭表示对第一项、第三项答复不存异议，仅对第二项答复有异议。 一审法院另查明，锦欣公司曾向崇川纪委投诉举报南通市崇川区住建局违法使用资金等事项。对其举报事项，崇川纪委向其答复。答复主要内容为：金源公司位于南通市外环西路112号有房屋2幢，该房屋占有范围内的土地所有权××××办事处（乡镇集体所有），为金源公司租赁使用。2014年8月，任港街道办事处得知金源公司因资金周转需要，拟出售该房屋。任港街道办拟收购该房屋，聘请南通公正房地产评估事务所和南通爱德信房地产评估事务所有限公司对该房屋价值进行评估，分别作出评估报告，结果分别为该房屋价值27526758万元（爱德信）、27715000万元（公正），该价值均不包含承租户的装饰装修、搬迁及停产停业损失。综合考虑今后征拆矛盾等因素，任港街道办向崇川区城建指挥部请示，建议由政府收购。2014年10月17日经指挥部会商同意任港街道办购买该房屋（区城建指挥部2014年第134号会议纪要），购买价格按拆迁补偿程序确定。 一审法院还查明，锦欣公司曾于2016年6、7月间向任港街道办提交过4份政府信息公开申请表，分别申请公开：金源公司原名下的南通市外环西路268号（原南通市外环西路112号）房屋所有权的申办、审批和取得所有权的信息；任港街道办与金源公司关于上述房屋的转让合同、评估报告以及上述房屋转让后的相关契税证明；任港街道办受让上述房屋事项的资金来源、资金给付、资金划拨和资金审批及资金审计的信息；崇政房（民）字第201501号房屋所有权证的申办、审批和取得所有权的信息。任港街道办分别进行了答复。锦欣公司对答复均不服，于2017年1月11日向南通市港闸区人民法院（以下简称港闸法院）分别提起行政诉讼，港闸法院均判决驳回锦欣公司的诉讼请求。锦欣公司对判决均不服，上诉至南通中院，南通中院作出（2017）苏06行终205、206、207、208号行政判决书，认为任港街道办受让案涉房屋的行为并非履行行政管理职责的行为，由此所形成的信息不属于修改前的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称修改前的政府信息公开条例）中规定的政府信息，任港街道办依法不具有公开的法定义务，依法驳回上诉，维持原判。针对前述相关信息，锦欣公司还于2017年6月向崇川区政府提出信息公开申请。崇川区政府作出答复后，锦欣公司不服，申请复议，复议后仍不服，向南通中院提起两起诉讼，即（2017）苏06行初字63、64号案件。后锦欣公司撤诉。 一审法院认为，锦欣公司对第一项、第三项答复内容不持异议，崇川区政府也对“未制作、保存、信息不存在”作出合理说明。针对第二项内容。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项的规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，因此会议纪要属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点。尽管修改前的政府信息公开条例第十四条第四款中规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，但并不意味着不予公开的范围仅限于涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。内部信息、过程信息、决策信息通常也被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨碍坦率的意见交换以及正常的意思形成，从而降低政府工作效率。这类信息免于公开，目的是保护政府决策过程的完整性，鼓励政府官员之间的相互讨论，并防止在决定作出以前不成熟地予以公布。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作，上述意见在性质上属于全国政府信息公开工作主管部门对修改前的政府信息公开条例的具体应用解释，且该解释符合国际通例，也有利于兼顾公开与效率的平衡。本案中，崇川区政府在说明理由的基础上对会议纪要不予公开，并无不当。 需要特别指出的是，锦欣公司应当正当、理性的行使信息公开申请权以及救济权利。数份生效判决已经明确任港街道办与金源公司之间的房屋买卖行为并非履行行政管理职责，由此所形成的信息不属于修改前的政府信息公开条例中规定的行政机关应公开的信息。锦欣公司对此情况应当明知，其对生效判决也应当予以尊重。而且锦欣公司曾就案涉评估报告等事项于2017年向崇川区政府提出信息公开申请，经复议诉讼程序，后又撤诉。锦欣公司屡屡就同类、相同信息申请公开，继而发起复议、诉讼，显然有滥用申请权、诉权之嫌。希望锦欣公司在今后能够理性的依法行使信息公开申请权及复议、诉讼权利。 综上，崇川区政府在十五个工作日内所作的信息公开答复内容并无不当，程序合法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回锦欣公司的诉讼请求。 上诉人锦欣公司上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法。上诉人向一审法院提交的录音光盘和相关文字资料，足以证明上诉人要求公开的政府信息客观存在，一审法院认定事实存在错误。崇川区政府及任港街道办以房屋转让的形式进行征收搬迁，损害了上诉人应当享有的安置补偿权益，上诉人只能通过政府信息公开维护自身合法权益，不属于滥用信息公开申请及行政复议、行政诉讼的相关权利。一审法院拒绝调取证据，剥夺了上诉人的知情权明显不当。请求本院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人崇川区政府未向本院提交答辩意见。 上诉人锦欣公司在本院审理中提交调取证据申请书，要求本院依职权向南通市财政局调取《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》2014版NO：0009920、搬迁补偿款支付和收款凭证、《关于南通金源房地产有限公司外环西路112号房产会议纪要》（2014年140号）。理由是南通市财政局监督检查处于2018年11月30日向该公司通报了查处情况，证明房屋搬迁行为客观存在，涉案房屋搬迁系任港街道办与金源公司等恶意串通，损害锦欣公司的合法搬迁权益。本院认为，本案的审查对象是崇川区政府作出的政府信息公开答复是否合法，锦欣公司要求调取的上述证据的证明目的与本案审查对象无关，依法应当不予准许。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条第二款规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。这一解释性规定符合国际惯例，也有利于兼顾公开及效率的平衡。本案中，上诉人锦欣公司要求获取的区城建指挥部2014年第134号会议纪要具有内部性、过程性等特点，崇川区政府在说明理由的基础上对会议纪要不予公开，并无不当。修改前的政府信息公开条例第二十一条第一款第三项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。本案中，锦欣公司在一审中当庭表述对第一项、第三项答复内容没有异议，崇川区政府在被诉政府信息公开答复中也对“未制作、保存及信息不存在”作出合理说明，该两项答复亦无不当。 上诉人锦欣公司在一审中提出要求法院调取2014年第140号会议纪要、评估报告及房屋搬迁补偿安置协议，一审法院未予准许，本院认为，上诉人曾申请政府信息公开，要求公开评估报告等信息，在崇川区政府答复其“本机关未制作与保存”等情况下，向人民法院申请调取前述信息作为本案的证据，实质上系要求人民法院运用司法权代替行政机关作出政府信息公开答复，该申请不符合《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款的规定，此外，2014年第140号会议纪要及房屋搬迁补偿安置协议与本案被诉行政行为亦缺乏关联性，一审法院未予准许并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。上诉人的上诉理由和请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人南通锦欣酒店管理有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱建新 审 判 员 陆 媛 审 判 员 杨 述 法官助理 唐 颖 二〇一九年五月十五日 书 记 员 胡志成 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；