湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终353号上诉人（原审原告）：王艳平,女，1963年11月27日出生,汉族,住长沙市开福区。委托代理人：许星祥,男,1962年8月13日出生,汉族,住址同上。系上诉人之夫。上诉人（原审被告）：长沙市开福区秀峰街道办事处。住所地：长沙市开福区新港镇龙福小区**。法定代表人：曾君湘，该街道办事处主任。委托代理人：谢志杰，该街道办事处工作人员。委托代理人：姚缸，湖南天地人律师事务所律师。王艳平诉长沙市开福区人民政府、长沙市国土资源局开福区分局（以下简称开福区国土分局）、长沙市开福区城市管理和行政执法局、长沙市开福区秀峰街道办事处（以下简称秀峰街道办）行政强制拆除及行政赔偿一案，长沙市中级人民法院于2016年12月16日作出（2015）长中行征初字00284号行政判决，判决：一、驳回王艳平对长沙市开福区人民政府、开福区国土分局、长沙市开福区城市管理和行政执法局的起诉；二、确认秀峰街道办拆除王艳平房屋的行为违法；三、驳回王艳平要求对误工费、停产停业损失、精神损失进行赔偿的诉讼请求。王艳平不服，提出上诉。本院于2017年10月16日作出（2017）湘行终241号行政判决，判决：维持（2015）长中行征初字00284号行政判决的第一、二项；撤销（2015）长中行征初字00284号行政判决的第三项，对王艳平因本案请求秀峰街道办给予行政赔偿部分发回重审。长沙市中级人民法院对行政赔偿部分进行了重审，于2018年11月21日作出（2018）湘01行初41号行政判决。王艳平与秀峰街道办不服，均提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定：原告王艳平的房屋位于长沙市开福区秀峰街道大塘基社区，《个人建房用地许可证》为望国土字第016697号，载明的面积为63平方米，该许可证签发日期是1993年12月12日。开福区国土分局认定王艳平《个人建房用地许可证》为望国土字第016697号下的房屋建筑总面积108.24平方米。房屋补偿费89492.83元，房屋装饰装修及设施补偿费62779.20元，室外设施补偿费52000.00元，房屋搬迁补助费1731.84元，以上各项补偿费用合计206003.87元。2015年1月28日，开福区国土分局出具《关于许星祥、许炎、王艳平用地国土专业意见的复函》，认定该户属于非法占用土地。2015年6月19日，长沙市城乡规划局开福区分局出具《关于许星祥户房屋规划专业意见的复函》，认定许星祥、王艳平、许炎户房屋属于非法占地且未取得建设工程规划许可，属于违法建设且无法采取改正措施消除影响。2015年8月24日，被告秀峰街道办依据上述《复函》认定王艳平的房屋属于违法建筑，组织人员对王艳平的房屋实施了拆除。2015年8月24日，被告秀峰街道办在拆除涉案房屋时录制了视频资料。另查明，原告王艳平曾针对被告秀峰街道办拆除房屋后的清表行为向该院提起行政诉讼，认为被告清运了掩埋在废墟中的财物，要求被告赔偿财物损失、误工费、精神损失费等。2018年3月12日，湖南省高级人民法院作出了（2017）湘行终1350号行政裁定书，维持该院作出的驳回起诉裁定，并认为原告可将清表行为中的损失在本案中一并处理。原告在本案中一并提起了清表损失的赔偿请求。该院了解到，原大塘基集镇最初于1990年9月开始筹建，1995年9月28日经当时望城县霞凝乡人大会议审议通过后，以望城县霞凝乡人民政府“霞政发（1995）12号”之“关于呈报《关于请求批准建立大塘基集镇》的报告”报当时望城县人民政府批准设立。当时望城县霞凝乡人民政府领导下的“大塘基集镇建设指挥部”负责开展具体集镇建设工作，其规划面积为121.99亩，其土地来源于荷叶村、大塘村、竹隐村。2000年8月25日，经长沙市开福区人民政府（开政发〔2000〕22号）文件批准，成立“大塘基居民委员会”。2004年大塘基居民委员会向开福区国土分局提交了集体土地所有权登记申请，请求将大塘基居民委员会（（地籍1015001总面积为121.99亩的集体土地登记为大塘基社区农民集体所有。开福区国土分局受理了该申请，对该宗地进行了地籍调查，于2004年9月30日作出集体土地所有权面积认定通知书，将原属于荷叶村、大塘村、竹隐村的集体土地，登记在大塘基居民委员会名下，并于2004年10月18日，经长沙市人民政府审核批准颁发了《集体土地所有权证》（长集有〔2014〕第091号）。2016年9月8日，湖南省人民政府作出湘府复决字[2016]70号《行政复议决定书》，撤销长沙市人民政府向新港镇大塘基社区居民委员会作出的长集有[2004]第091号《集体土地所有权证》。王艳平不服，向法院提起行政诉讼。请求：一、判令被告赔偿原告房屋及财物损失2588301.21元；二、判令被告赔偿原告误工费、精神损失费、停产停业费80万元。同时，原告针对被告的清表行为也向人民法院提起行政诉讼。请求：一、确认被告赔偿挖毁的原告财物511135.2元及612平方米土地使用权的行为违法；二、判令被告赔偿原告维权损失15192元；三、判令被告赔偿原告误工费、精神损失费60万元。原审法院认为:被告秀峰街道办强制拆除原告王艳平房屋的行为已被生效裁判文书确认违法，本案争议的焦点系如何确认行政赔偿的范围及数额。违法强制拆除房屋的赔偿范围应包括两部分：房屋损失及屋内物品损失。首先，关于涉案房屋的损失认定问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述规定，原告取得国家赔偿的权利前提应是其合法权益受到了侵害。本案中，王艳平已向法庭提交了望国土字第016697号《个人建房用地许可证》，证明涉案房屋属于合法建筑。秀峰街道办辩称国土、规划部门出具了意见函，其主张涉案建筑属于违章建筑。该院认为，《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十八条第二款规定，农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《湖南省土地管理实施办法》（1992年修订）第三十条第二款规定，农村村民建住宅，每户用地面积（包括住房、杂屋、厕所和畜舍），使用荒山荒地的不超过二百一十平方米，使用耕地的不超过一百三十平方米。在不超过上述限额的前提下，具体标准由县、市人民政府规定。结合上述规定来看，该户三人建房证的核发不符合法律规定，该院不予认可。但是，因大塘基集镇开发建设，王艳平基于对政府集镇开发的信赖而在此处购地建房，并非因其主观故意违规建房，在涉案房屋被违法强拆的情形下酌情予以赔偿更具合理性。王艳平根据望国土字第016697号《个人建房用地许可证》建设了108.24平方米的房屋，涉案房屋的赔偿参照国土部门对该户限期腾地决定中的标准核算，合计赔偿206003.87元。其次，关于涉案房屋屋内物品损失的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，虽然原告提供了视频资料及物品清单，但原告承认视频资料并非强拆当天所拍摄，同时，原告也未向法庭提交物品清单中贵重稀有物品的票据等相关信息，故该院在结合被告提供的强拆当天视频的基础上，对原告物品损失予以确认，酌情认定物品损失10万元。关于原告提出的确认清表行为违法、清表损失认定问题。该院认为，行政行为是否违法已经由湖南省高级人民法院（2017）湘行终1350号裁定进行处理。关于清表财产损失问题，该院认为，行政机关作出的一个完整的强制拆除房屋行为，包含了若干步骤，清除建筑垃圾，仅仅是强制拆除房屋行为中的一个步骤。这一步骤并非强制拆除房屋行为的核心步骤。将房屋主体结构予以摧毁，才是造成当事人房屋被强制拆除、形成当事人房屋及财产等合法权益实际损失的核心步骤。清除建筑垃圾，未对当事人的合法权益形成新的损害，该院已就房屋及屋内财产损失予以确定，因此，对原告提出的赔偿清表损失的请求不予支持。另外，原告还提出其他各项误工费、停产停业、精神损害赔偿损失、维权损失等等无法律依据，该院不予支持。综上所述，被告秀峰街道办不具备强制拆除房屋的主体资格，其对王艳平房屋实施的强制拆除行为违法，侵害了王艳平的合法权益，依法应当承担相应的国家赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（四）、（八）项的规定，判决：一、被告秀峰街道办于本判决生效之日起三十日内赔偿原告王艳平房屋损失费206003.87元，物品损失费10万元；二、驳回原告王艳平的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告秀峰街道办负担。王艳平上诉称：秀峰街道办提交的航拍图不能证明涉诉房屋系建于1997年后，该证据没有作出单位的文字说明，更没有该证据作出的证人出庭作出说明。王艳平的房屋已使用20多年，建房时取得了建房许可证，系合法建筑。相关部门出具涉诉房屋属违法建筑的证据，目的是想低价征收。秀峰街道办应对王艳平财产损失承担举证责任。秀峰街道办违法强拆，导致王艳平无法对自己的财产举证。秀峰街道办的视频资料只显示了王艳平2间房屋中的财产，其它房屋的财产是在盗抢搬空后摄制的。秀峰街道办强拆后未妥善保管财产，而是将王艳平的财物抛放在房屋斜对面的马路旁后，导致财物遗失或灭失。综上，原审判决认事实不清，适用法律错误，违反法定程序，应予纠正。请求：1.撤销长沙市中级人民法院（2018）湘01行初41号行政判决；2.判决秀峰街道办赔偿王艳平的各类损失共计6519099.41元。秀峰街道办上诉称：原审判决对室内物品损失认定过高，认定事实不清，证据不足。一、原审中秀峰街道办已经提交了涉案房屋拆除当天的视频资料作为证据，并制作了物品清单，其价值远远达不到3个10万元。二、原审中王艳平也承认自行提供的视频资料井非涉案房屋拆除当天所拍摄，因此王艳平提供的视频资料并不能反映拆除当天的房屋内物品实际情况。三、王艳平对室内物品主张高额赔偿，但一没有充分证据证明拆除当日的室内物品情况，二是对其主张赔偿的物品不能说明合法来源、价值等，更无相应购物发票等证据予以佐证。四、王艳平与许星祥、许炎三人同属一家人，名下房屋相连，室内物品并无明显区分，原审在证据不足的情况下笼统下判秀峰街道办分别赔偿三人室内物品损失10万元，明显过高，有违客观事实。五、涉案房屋被拆除前很长一段时间内，王艳平并未居住在涉案房屋，而是长期居住在租赁的厂房内，因此涉案房屋内并不可能有贵重物品。请求：撤销原审判决第一项中关于室内物品损失的认定，依法改判，降低对室内物品损失的赔偿额度。同时，针对王艳平的上诉，秀峰街道办还答辩称：一、王艳平所有的房屋系违法建筑，依法应予拆除。1.涉案房屋属于违法建筑。2.涉案土地的性质系集体所有。3.《个人建房用地许可证》的核发不合法，应不予认可。二、王艳平没有提供足以证明其损失的证据，其损失依法不应得到支持。三、原审判决程序合法，无违法裁判的行为。请求对王艳平的巨额赔偿请求予以拒绝，以维护答辩人的合法权益。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院经审理查明：许星祥与王艳平系夫妇，许炎系其子。1993年6月1日，案外人林端生取得涉案土地的望国土字第024095号《个人建房用地许可证》，证上载明：“自发证之日起壹个月内动工兴建，否则，此证自行作废”。1993年6月18日，林端生与王艳平签订《建房用地变更协议书》，林端生将已办建房证的用地转让给王艳平。王艳平于1993年12月12日取得望国土字第016697号《个人建房用地许可证》。证上载明，同意使用土地面积：63平方米；备注：93年6月1日发给林端生的望国土字第024095号建房用地面积转给王艳平；签发机关：同意变更给王艳平。许星祥、王艳平、许炎三人在开福区××街道××社区（原为××）修建了房屋。国土和规划部门出具了涉案房屋系违章建筑的复函。但因王艳平和许炎的房屋面积没有超过《湖南省土地管理实施办法》规定的农村村民建住宅的面积标准，故国土部门将王艳平和许炎的房屋视为合法建筑，分别作出了《限期腾地决定书》，并按政策标准对他们进行相应的补偿。王艳平、许炎对《限期腾地决定书》不服，分别向法院提起了行政诉讼。针对王艳平诉开福区国土分局限期腾地决定一案，长沙市开福区人民法院作出（2015）开行初字第00162号行政判决，驳回王艳平的诉讼请求。王艳平不服，提出上诉。长沙市中级人民法院于2016年12月16日作出（2015）长中行征终字第00201号行政判决。该判决认定：2012年11月20日，湖南省人民政府根据国土资源部国土资函[2008]418号批复，作出了（2012）政国土字第1915号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收长沙市开福区新港镇大塘村、荷叶村、竹隐村集体土地23.8365公顷。王艳平户位于大塘基社区的房屋在上述征收土地红线范围内……。2014年9月19日，长沙市开福区人民政府发布了[2014］第024号《征收土地方案公告》并在大塘基社区进行了张贴。公告内容为：建设用地项目名称为长沙市金霞经济开发区联塘物流仓储建设用地（本次联塘物流二期实际腾地5.3822公顷），征收土地位置为秀峰街道办大塘村，征地补偿登记期限至2014年10月30日。之后，开福区国土分局发布[2014］第024号《征地补偿安置方案征求意见公告》和[2015］第004号《征地补偿安置方案实施公告》，并送达给大塘基社区……由于王艳平户未在《征地补偿安置方案实施公告》确定的期限内腾出土地。2015年4月16日，长沙市开福区征地拆迁事务所向王艳平送达《告知书》，告知了王艳平户房屋的结构、面积、补偿项目及数额，并告知了如有异议可到该所进行核对，若对补偿标准有争议，可依法申请裁决。2015年4月22日，开福区国土分局向王艳平送达长国土资开腾告字[2015]116号《限期腾地告知书》。王艳平在规定的期限内仍未腾地，开福区国土分局将王艳平户补偿费用进行了专户储存。王艳平在接到上述告知书后向开福区国土分局提出了书面意见，开福区国土分局于2015年4月27日书面回复了王艳平。2015年4月29日，开福区国土分局作出长国土资开腾[2015]116号《限期腾地决定书》。内容：……经调查核实，认定王艳平户房屋建筑总面积108.24平方米（其中合法建筑面积108.24平方米）。依据《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》规定的补偿标准，王艳平户房屋补偿费89492.83元，房屋装饰装修及设施补偿费62779.20元，室外设施补偿费52000.00元，房屋搬迁补助费1731.84元。各项补偿费用合计206003.87元。（2015）长中行征终字第00201号行政判决认为：开福区国土分局于2015年1月24日作出长开土资函字[2015]第32号《关于许星祥、许炎、王艳平用地国土专业意见的复函》，认定上诉人户建筑物所占土地属于非法占用土地的行为。后又于2015年4月29日作出涉案《限期腾地决定书》，认定上诉人户合法建筑面积为108.24㎡，并予以征地补偿。对于同一处建筑，开福区国土分局先后作出了截然相反、相互矛盾的认定与处理。同时，开福区国土分局在作出涉案《限期腾地决定书》时，未查明和核实上诉人户建房的实际情况（上诉人户于1993年已取得《个人建房用地许可证》，但其房屋却在1997年、2004年的航拍图中不存在等），而上述事实对房屋合法性认定产生直接影响。上诉人户房屋系合法建筑还是违法建筑，须在查明房屋相关情况的基础上，根据法定程序及法律规定予以确定。开福区国土分局径行以房屋的实际面积认定合法面积，据此作出《限期腾地决定书》，属于基本事实认定不清，主要证据不足，适用法律错误。同时，涉案《集体土地所有权证》已被湖南省人民政府撤销，其土地性质尚待确认。对于上诉人房屋的处理程序须在涉案土地性质确认和对上诉人户房屋的合法性认定后才能确定。判决：一、撤销长沙市开福区人民法院（2015）开行初字第00162号行政判决；二、撤销开福区国土分局作出的长国土资开腾[2015]116号《限期腾地决定书》。该判决已经发生法律效力。长沙市城乡规划局开福区分局长规开鉴字【2015】第117号复函认定许星祥、王艳平、许炎户的房屋系2000年修建。王艳平不属于秀峰街道办大塘村的集体经济组织成员。一审经审理查明的其他案件事实本院予以确认。本院认为：秀峰街道办强制拆除王艳平房屋的行为已被生效裁判文书确认违法，本案争议的焦点系如何确认行政赔偿的范围及数额。违法强制拆除房屋的赔偿范围应包括两部分：房屋损失及屋内物品损失。首先，关于涉案房屋的损失认定问题。本案中，王艳平不属于秀峰街道办大塘村的集体经济组织成员，按照土地管理法的规定不能在该集体经济组织建房。虽然王艳平提交了望国土字第016697号《个人建房用地许可证》用以证明涉案房屋属于合法建筑。但王艳平取得的土地是从林端生处转让取得。1993年6月1日林端生的望国土字第024095号《个人建房用地许可证》已明确载明：“自发证之日起壹个月内动工兴建，否则，此证自行作废”。望国土字第016697号《个人建房用地许可证》是对林端生的《个人建房用地许可证》进行变更登记。故1993年12月12日王艳平取得望国土字第016697号《个人建房用地许可证》之前，林端生的《个人建房用地许可证》已经作废。故王艳平的望国土字第016697号《个人建房用地许可证》不具有合法性。2015年1月28日，开福区国土分局出具《关于许星祥、许炎、王艳平用地国土专业意见的复函》，认定王艳平户属于非法占用土地。2015年6月19日，长沙市城乡规划局开福区分局出具《关于许星祥户房屋规划专业意见的复函》，认定许星祥、王艳平、许炎户房屋属于非法占地且未取得建设工程规划许可，属于违法建设且无法采取改正措施消除影响。从上述事实可以认定王艳平的房屋属于违法建筑，其申请行政赔偿不符合国家赔偿法的规定，对秀峰街道办的违法强拆行为，严格按照法律规定可以不予赔偿。但鉴于王艳平已取得了望国土字第016697号《个人建房用地许可证》，且该证的面积没有超过法律规定的标准，故一审从信赖利益保护的角度出发，同意对王艳平的房屋参照集体土地上合法房屋面积的补偿标准计算赔偿金额并无不当。王艳平户房屋建筑面积为108.24平方米是开福区国土分局和征收部门实地测量出来的，王艳平没有提交充分的证据推翻该认定，故原审认定王艳平的房屋为108.24平方米并无不当。按照《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》、长沙市人民政府《关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》（长政发【2013】23号）和长沙市国土资源局《关于实施有关问题的意见》（长国土资政发【2014】77号）的规定，王艳平户的各项补偿费用为206003.87元（含房屋补偿费89492.83元，房屋装饰装修及设施补偿费62779.20元，室外设施补偿费52000.00元，房屋搬迁补助费1731.84元）。上述补偿费用基本体现了涉案房屋的价值，故一审认定王艳平房屋可获得的赔偿金额为206003.87元并无不当。其次，关于涉案房屋屋内物品损失的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，虽然王艳平提供了视频资料及物品清单，但王艳平在庭审中承认视频资料并非强拆当天所拍摄。故原审在结合双方证据，对王艳平日常生活的必备用品（包括家电、家俱等）予以确认，酌情认定屋内物品损失10万元并无不当。再次，关于王艳平提出的清表损失及停产停业、门面租金、水电费等方面的损失认定问题。本院认为，行政机关作出的一个完整的强制拆除房屋行为，包含了若干步骤，清除建筑垃圾仅仅是强制拆除房屋行为中的一个步骤。这一步骤并非强制拆除房屋行为的核心步骤。将房屋主体结构予以摧毁，才是造成当事人房屋被强制拆除、形成当事人房屋及财产等合法权益实际损失的核心步骤。清除建筑垃圾，通常不会对当事人的合法权益形成新的损害。本院已就房屋及屋内财产损失予以确定，因此，对王艳平提出的清表损失不予支持。另外，王艳平还提出误工损失、维权损失、精神损害赔偿损失等无法律依据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定基本事实清楚、适用法律正确，依法可予维持。王艳平的上诉理由不能成立，本院不予支持。秀峰街道办提出的原审判决对室内物品损失认定过高的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王艳平负担。本判决为终审判决。审 判 长  曾新田审 判 员  李清平审 判 员  夏 阳二〇一九年五月二十八日代理书记员  庞亦芝