广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终618号 上诉人（一审原告）灵山县旧州镇古修村委会大垌村第一村民小组。 诉讼代表人张龙光，组长。 上诉人（一审原告）灵山县旧州镇古修村委会大垌村第二村民小组。 诉讼代表人张国光，组长。 上列二上诉人共同委托代理人林剑生，广西纵华律师事务所律师。 上列二上诉人共同委托代理人黄珏铭，广西纵华律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）灵山县人民政府，住所地：灵山县灵城镇广场路31号。 法定代表人刘钦，县长。 委托代理人钟昌岩，灵山县司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，住所地：钦州市永福东大街11号。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人罗锴，广西源群律师事务所律师。 委托代理人邓红，钦州市司法局工作人员。 一审第三人灵山县陆屋镇教坪村委会半边岭村民小组。 诉讼代表人何源海，组长。 委托代理人唐云，广西海湾律师事务所律师。 一审第三人灵山县陆屋镇教坪村委会绿湖塘村民小组。 诉讼代表人黄子宪，组长。 委托代理人谢殿宝，广西政大律师事务所律师。 上诉人灵山县旧州镇古修村委会大垌村第一村民小组（以下简称大垌第一组）、灵山县旧州镇古修村委会大垌村第二村民小组（以下简称大垌第二组）因其诉被上诉人灵山县人民政府（以下简称灵山县政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）林地行政确权及行政复议纠纷一案，不服钦州市中级人民法院（2018）桂07行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年5月21日公开开庭审理了本案。上诉人大垌第一组诉讼代表人张龙光、大垌第二组诉讼代表人张国光及共同委托代理人林剑生、黄珏铭，被上诉人灵山县政府的委托代理人钟昌岩，被上诉人钦州市政府的委托代理人罗锴、邓红，一审第三人灵山县陆屋镇教坪村委会半边岭村民小组（以下简称半边岭组）诉讼代表人何源海及委托代理人唐云，一审第三人灵山县陆屋镇教坪村委会绿湖塘村民小组（以下简称绿湖塘组）诉讼代表人黄子宪及委托代理人谢殿宝到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明：大垌一、二组与半边岭组争议的林地位于陆屋镇教坪村委会半边岭村的西面，名称为四子岭（含百公岭），面积约7.2公顷。四至为：东至岭歧为界，南至三家村坡坎为界，西至岭脚田坎为界，北至白水塘水库坎为界。争议地土改时就近分配给半边岭村村民管理，合作化时期由半边岭村民带入教坪高级社集体管理，1962年“四固定”时落实固定给半边岭生产队集体管理。1962年，修建镇抚岭水库，库区的伯世湖生产队整体搬迁，一部分搬迁到绿湖塘生产队，一部分搬迁到雅教塘生产队，土地林地随人带入各生产队管理。1965年，半边岭、蒙屋、绿湖塘和枫木麓生产队合并为半边岭生产队，现争议地由半边岭生产队集体管理。1974年，大垌第一、二组与陆屋公社教坪大队雅教塘、半边岭生产队因园岭、抹岭、牛走岭、湴塘岭、屋地岭和四子岭等岭地发生林地林木纠纷，灵山县政府成立了以沙坪法庭牵头组成的工作组进行调解处理并形成了《关于山林争执调查处理意见》（以下简称1974年《意见》），因各方就四子岭的分配问题意见不统一，工作组决定组织各方到四子岭等现场再次勘界落实界至才印发1974年《意见》。之后由于工作组没有组织勘界落实界址，1974年《意见》没有送达各方。体制下放时半边岭生产队分为半边岭、蒙屋和绿湖塘生产队，并对土地林地进行调整分配，争议的四子岭（含百公岭）中的两块土地调整给绿湖塘生产队，其余的由半边岭生产队集体管理。“林业三定”时，按照分队时的调整方案，现争议地登记在半边岭组和绿湖塘组的《山权证》中。1992年，大垌第一、二组以争议地是其祖宗地和1974年《意见》已处理给他们为由砍伐、破坏争议地上的林木、农作物而引起纠纷，经乡镇、县调处未果。2012年，大垌第一、二组以同样理由到争议地强行种上桉树再次引发纠纷。2018年4月15日，半边岭组向灵山县政府申请确权，灵山县政府立案受理调处期间，发现绿湖塘组有两块土地包含在争议地范围，依法追加其为第三人参加调处。经调查取证，组织争议各方调解未果。2018年4月15日，灵山县政府作出灵政处［2018］2号《关于陆屋镇教坪村委会半边岭村民小组与旧州镇古修村委会大垌村第一、二村民小组土地权属纠纷的处理决定》（以下简称2号处理决定），认定：争议地土改时分配给半边岭村民管理，合作化时期由教坪高级社集体管理，1962年“四固定”时落实固定给半边岭村民集体管理。1974年的《意见》只是工作组草拟的处理意见，不发给各方，也不履行，是无效的。体制下放时，争议地经协商进行调整，一部分分配给半边岭村民集体管理，一部分调整给绿湖塘民经营管理，两村村民的主张有事实和法律依据。大垌第一、二组以现争议地是其祖宗地和1974年《意见》是处理给他们为由主张权属，没有事实和法律依据。经调解，各方没能达成协议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和国发[1980]135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（以下简称国发〔1980〕135号文）第三点第（二）项的规定，决定：一、争议的四子岭（含百公岭）（除去第三人主张的范围外）土地所有权归半边岭组集体所有，面积约6公顷，四至：东至岭岐为界，南至三家村坡地坎为界，西至岭脚田坎为界，北至白水塘水库坎为界。二、争议的四子岭（含百公岭）其中两块土地所有权归××组集体所有。面积约1.2公顷，其中四子岭面积约0.65亩，四至：东至岭顶分水为界，南至小路为界，西至水泥路为界，北至半边岭坡地为界；百公岭面积约0.55亩，四至：东至本队塘城底为界，南至岭顶路为界，西至白水塘田坎为界，北至浸冬塘田坎为界。大垌第一、二组不服向钦州市政府申请复议，钦州市政府依法审查后于2018年10月9日作出钦政复决字［2018］53号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称53号复议决定），维持灵山县政府的2号处理决定。大垌第一、二组仍不服，诉至法院，请求撤销2号处理决定和53号复议决定。 钦州市中级人民法院一审认为：国发[1980]135号文第三点第二项规定“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护。”《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条规定“集体的山权林权，应以一九六二年四固定时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。四固定后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的一律有效。四固定时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权。”《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）项规定“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，……。”第三十五条第（二）项规定“下列书证，可作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：……（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证；……。”本案中，争议林地从土改、合作化到四固定均由原半边岭生产队村民或者集体管理使用，体制下放半边岭生产队分为半边岭、蒙屋和绿湖塘生产队时，对原半边生产队的土地林地进行调整分配，以后各自管理至今。“林业三定”时，半边岭组和绿湖塘组根据调整分到争议林地的部分林地申报登记在本集体的《山权证》中。大垌第一、二组称争议林地是其祖宗地，但没有提出相关证据证明；认为1974年《意见》已经将争议林地处理给其集体所有，根据查明的事实，1974年《意见》作出后，当时的调处工作组没有组织争议各方到争议林地现场再次进行勘界落实界址，1974年《意见》没有送达参与协商的任何一方当事人，一直保存在沙坪法庭，该1974年《意见》并没有发生法律效力，对各方当事人均没有约束力，不能作为本案确权依据。2号处理决定和53号复议决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回大垌村第一、二村民小组的诉讼请求。 上诉人大垌第一、二组上诉称：（一）被上诉人灵山县政府查明的事实不全面,半边岭组是基于与上诉人土地调换使用后管理争议土地,而不是土改时就近分配管理争议土地,2号处理决定和53号复议决定认定半边岭组通过土改分配后一直管理争议土地与客观事实不相符,一审法院据此认定的事实存在错误。事实上，争议土地是上诉人的张姓祖宗地,一直归属于上诉人所有，后来由于争议地离上诉人较远，为方便管理与使用，才与半边岭组达成口头协议，将争议土地与半边岭组集体所有的一块更靠近上诉人的土地调换管理使用，半边岭组基于此口头协议开始管理争议土地。直至1974年，半边岭组无故收回调换土地却仍强占着争议地，上诉人因收回争议地受阻遂与陆屋公社教坪大队雅教塘、半边岭生产队因园岭、抹岭、牛走岭、湴塘岭、屋地岭和四子岭等岭地发生林地林木纠纷。对此，灵山县政府成立以沙坪法庭牵头组成的工作组进行调解处理后，作出1974年《意见》将争议地处理给上诉人所有。根本不存在“争议地土改时分配给半边岭村村民管理,合作化时期由教坪高级社集体管理,1962年‘四固定’时落实固定给半边岭生产队集体管理。”的情形,并且1974年灵山县政府成立的工作组调处后作出的1974年《意见》已将争议土地处理给上诉人,之后上诉人按照1974年《意见》管理使用争议土地。近年因半边岭组强占争议土地才引发双方纠纷。（二）被上诉人所采信的《山权证》、《土地承包证》等证据均不具有客观性与合法性,一审法院据此认定的事实存在错误。（1）上诉人从未知道政府对争议土地登记有相关的《山权证》及《土地承包证》,这些证据均为半边岭组和绿湖塘组自行登记的,不具有法律效力。(2)即使政府对争议土地登记有相关的《山权证》及《土地承包证》,也不具有合法性。首先从事实上,争议土地是上诉人的张姓祖宗地,且1974年《意见》已将争议土地处理给上诉人,应将争议土地登记给上诉人而非登记给半边岭组和绿湖塘组。其次从法律上,法律规定有关土地权属的登记应当有相邻的集体组织签字确认,但上诉人作为相邻小组从来没有对相关登记有签字确认。（三）灵山县政府不予采信1974年《意见》证据，认为1974年《意见》只是工作组草拟的处理意见,不发给各方,也不履行,是无效的”存在错误,违反法律规定。根据国发[1980]135号文第三点第(二)项的规定,1974年《意见》中有相关各方的签字确认，且加盖灵山县人民法院的公章,应视为各方商定的协议，该1974年《意见》无论是程序还是实质内容都符合法律规定,应认定为合法有效,相关各方应遵照其履行。请求二审法院查清事实,依法撤销一审判决,以维护上诉人的合法权益。 被上诉人灵山县政府答辩称：(一)争议的各方当事人自土改至今均不同属一个辖区，争议地又不是插花地性质，自土改、合作化、1962年“四固定”直至现在，争议地一直是第三人所在地的陆屋镇政府的辖境地，故上诉人以祖宗地为由主张争议地权属无事实和法律依据。(二)1974年《意见》无法律效力，不能作为本案的定案依据。1.该意见涉及争议的主体是两被答辩人和过去陆屋公社教坪大队雅教塘、半边岭生产队，涉及争议标的是园岭、抹岭、牛走岭、湴塘岭和四子岭林地林木权属纠纷，但该意见却扩大处理范围，将体制下放时分给绿湖塘组管理和经营的土地一并列入处理，于法无据。2.该意见遗漏了本案第三人绿湖塘组作为当事人的主体，当时依法应追加本案第三人绿湖塘组参加调处，在本案第三人绿湖塘组没有参加的情况下，该1974年《意见》对本案第三人绿湖塘组没有法律效力。3.关于加盖灵山县人民法院沙坪法庭公章的问题。该意见原稿件及打印件均没有公章，因本案在1991年曾由县调处办受理过，当时调查人员到沙坪法庭提取原件时，由沙坪法庭出具证明证实原件存档。后是两被答辩人将意见稿与沙坪法庭的证明放在一起复印的。故其提供1974年《意见》才出现沙坪法庭的公章。4.该意见虽有各方代表签字，但仅是工作组草拟的处理决定，既没有送达各方当事人，也没有实际性履行，故依法是无效的，因此，1974年《意见》不能作为本案的定案依据，两被答辩人以此为据主张权属无事实和法律依据。请求二审法院依法维持一审判决和答辩人作出的2号处理决定。 被上诉人钦州市政府答辩称：（一）土地行政确权，应以土改、合作化、“四固定”时定论为依据。争议地在土改时分配给第三人半边岭组和绿湖塘组村民管理，合作化时期由教坪高级社集体管理，1962年“四固定”时争议地落实固定给第三人半边岭组和绿湖塘组集体所有。上诉人以争议地是其祖宗地和无效的1974年《意见》主张权属依法无据。答辩人作出的53号复议决定具备事实及证据基础，程序合法，应予维持。（二）灵山县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和国发(1980)135号文第三部分第二点的规定，作出2号处理决定，将争议地权属确认为半边岭组和绿湖塘组所有，符合确权规定。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应依法驳回。 一审第三人半边岭组陈述称其与两级政府的意见一致。 一审第三人绿湖塘组陈述称：（一）1955年因修建塞镇武岭水库，原百世湖村于1961年整体搬迁到绿湖塘居住，百世湖村也因此改名为绿湖塘。现争议的百公岭位于绿湖塘西面，不足二百米，自古就是绿湖塘黄姓黄舒竖的山岭，自1961年已由教坪大队分配给绿湖塘集体耕种管理，绿湖塘民一直在百公岭上种植木薯、芝麻等作物，从未有过争议。1965年，半边岭、蒙屋、绿湖塘三个自然村合并为半边岭生产队，百公岭由绿湖塘带入继续由绿湖塘管理耕种。1979年体制下放时，半边岭生产队分为半边岭、蒙屋、绿湖塘生产队，田地由原队带回原队管理，百公岭便继续由绿湖塘带回管理耕种。所以，争议地百公岭自1961年起至今都是由绿湖塘管理耕种，且百公岭已登记在1984年灵山县政府颁发给绿湖塘的《山权证》的第七栏中。1974年《意见》中没有涉及百公岭，1991年半边岭村的申请调处、上诉人的申诉中，均没有主张百公岭的权属，所以上诉人以1974年《意见》主张百公岭权属，于理于法无据。灵山县政府将百公岭确权给绿湖塘认定事实清楚，证据确凿，应予以维持。（二）本案争议地中的四子岭位于半边岭村西面，据答辩人了解，解放后土改时，四子岭就近分配给半边岭村管理。1962“四固定”时，四子岭落实固定给半边岭生产队集体管理。1979年体制下放时，半边岭生产队分为半边岭、蒙屋、绿湖塘生产队，因绿湖塘是搬迁人员，田地少，分队时就由半边岭村调整5亩、三得塘调整3亩，共8亩水田给绿湖塘，并调整四子岭坡地10亩给绿湖塘耕种管理。三方于1979年签订《半边岭生产队委在大队讨论决定合同》对上述事宜进行了约定。所以，争议地四子岭其中一幅土地(面积约0.65公顷，四至:东至岭顶分水为界，南至小路为界，西至水泥路为界，北至半边岭坡地为界)应归属绿湖塘所有。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。但一审判决认定“争议地土改时就近分配给半边岭村村民管理，合作化时期由半边岭村民带入教坪高级社集体管理，1962年‘四固定’时落实固定给半边岭生产队集体管理。”没有充分证据证实，本院不予认定。除上述事实外，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：根据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条“集体的山权林权，应以一九六二年四固定时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。四固定后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的一律有效。四固定时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权”及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第二项“下列书证，可作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”的规定，本案中，上诉人大垌第一、二组与一审第三人半边岭组、绿湖塘组均未能提交证明土改、合作化及“四固定”各个历史时期争议地权属的有效凭证，故应根据是否存在“四固定后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整”的情形以及管业情况，由政府依法对争议地确定权属。首先，关于上诉人大垌第一、二组主张1974年《意见》已将争议土地处理给上诉人的问题。由于上诉人提供的该1974年《意见》正式打印文本没有主持调解的单位确认，也无证据证明该文本已经送达争议各方当事人及之后争议各方已经按1974年《意见》内容履行，无法证明该1974年《意见》当时已经生效，故不能作为本案争议林地的权属依据。其次，关于一审第三人持有的《山权证》和《土地承包证》的效力问题。由于争议双方对争议地“四子岭（含百公岭）”权属在1974年已发生纠纷，之后并无证据证明争议地“四子岭（含百公岭）”权属如何确定，且各方均承认“林业三定”时期的山权证均为一审第三人单方自行填报，未得到上诉人的认可，故一审第三人的《山权证》中登记的“四子岭”、“百公岭”属存在权属争议的林地，该《山权证》不能作为本案争议地的确权依据；同理，一审第三人《土地承包证》也是单方填写，不能作为本案争议地的确权依据。第三，关于各方对争议地的管理使用情况。一审第三人的《山权证》和《土地承包证》是真实的，是当时填写，可以证实一审第三人在“林业三定”时期对争议地主张权属并有管理行为；灵山县政府提供的证人证言也证实一审第三人对争议地有长期管理使用的事实，因此，证人证言与上述《山权证》、《土地承包证》登记争议地的内容相吻合，可以证实一审第三人对争议地四子岭（含百公岭）的管业事实。反之，上诉人大垌第一、二组没有提供其管理使用争议地的有效证据。根据以上分析，本案争议地不存在“四固定后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整”的情形，当事人各方对争议地的管理事实可作为确定权属的参考证据，灵山县政府将争议地确权属半边岭组、绿湖塘组所有，其处理结果合法，没有违反法律规定。上诉人大垌第一、二组以争议地系其张姓祖宗地,以1974年《意见》已确定归其组所有为由，主张争议地权属，证据和理由均不充分，本院不予支持。 综上，灵山县政府2号处理决定虽然认定本案争议地在土改、合作化、“四固定”各个历史时期已分配、固定给半边岭组管理证据不足，但根据一审第三人半边岭组、绿湖塘组对争议地有长期管理使用的事实，灵山县政府2号处理决定将争议地确权属半边岭组、绿湖塘组所有的结论是正确的。钦州市政府53号复议决定维持2号处理决定的结论亦正确。一审判决认定事实部分有误，但驳回大垌第一、二组的诉讼请求正确，本院依法纠正后予以维持。上诉人提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人灵山县旧州镇古修村委会大垌村第一村民小组、第二村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年五月三十日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 王家兴