湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终345号上诉人（原审原告）：唐志，男，1969年11月30日出生，汉族，住长沙市天心区。被上诉人（原审被告）：长沙市天心区人民政府。住所地：湖南省天心区湘府中路**。法定代表人：黄滔，区长。委托代理人：吴志强，长沙市天心区坡子街街道办事处工作人员。委托代理人：颜宏，湖南英萃律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府。住。住所地：湖南省岳麓区岳麓大道**/div>法定代表人：胡忠雄，市长。委托代理人：伍益东，长沙市司法局工作人员。上诉人唐志因与被上诉人长沙市天心区人民政府（以下简称天心区政府）、长沙市人民政府房屋征收决定及复议决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院2018年10月23日作出的（2018）湘01行初177号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：2015年8月18日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组作出长棚组项［2015］19号《关于同意天心区西文庙坪周边地块棚改立项的批复》。2015年8月31日，长沙市发展和改革委员会（以下简称市发改委）作出长发改［2015］636号《关于天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目立项的批复》。2017年1月9日，长沙市第十五届人民代表大会第一次会议第四次全体会议，将涉案项目列入2017年国民经济和社会发展计划。2017年2月13日，长沙市城乡规划局确认西文庙坪周边地块棚改项目符合城乡规划和专项规划。2017年2月23日，市发改委确认西文庙坪周边地块棚改项目的范围，该项目已经办理立项批复，符合长沙市国民经济和社会发展规划，该项目经市第十五届人大第一次会议审议通过，符合长沙市2017年国民经济和社会发展计划（长沙市人大常委会公告总第241号）。2017年2月27日，长沙市国土资源局确认西文庙坪周边地块棚户区改造项目符合土地利用总体规划。2017年3月23日，长沙市天心区棚改投资有限责任公司向市发改委提交《关于西文庙坪周边棚改项目Ａ地块征收范围的情况报告》，考虑到Ａ地块征收范围大、涉及户数多、征收任务重等因素，为合理利用区内人员力量，加快推进该项目征收工作，形成竞争机制，拟对Ａ地块进行重新分地块实施（征收范围与前期核查范围一致），并单独发布各地块的征收公告，共分Ａ1、Ａ2、Ａ3、Ａ4、Ａ5五个地块。2017年3月30日，长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称区征收办）向天心区政府提交《关于确定西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收范围的报告》，2017年3月31日，天心区政府作出天政发［2017］38号《关于启动西文庙坪周边地块棚改项目Ａ1、Ａ2、Ａ3、Ａ4、Ａ5地块国有土地征收工作的批复》。2017年3月31日，天心区政府作出《关于确定西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收范围的批复》。2017年3月31日，区征收办作出《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收范围公告》，并在征收范围内予以张贴。2017年4月6日，区征收办向天心区工商分局等十个职能部门发出了《天心区国有土地上房屋征收暂停办理有关手续的函》、并附征收范围公告和红线图，相关职能部门均予以签收。2017年4月24日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称市征收办）发布了《天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》并在征收范围内张贴。2017年5月5日，区征收办向天心区政府提交了《关于发布西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）被征收房屋调查结果公告的请示》。2017年5月8日，区征收办发布了《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）被征收范围调查结果公告》，并在征收范围内予以张贴。2017年5月9日，市征收办发布了《天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）协商选定房地产价格评估机构公告》，并附报名的房地产价格评估机构名单。由于本项目被征收人未在规定期限内就选定评估机构协商达成一致意见，2017年5月16日，市征收办发布《天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）投票选定房地产价格评估机构报告》并附报名的房地产价格评估机构名单。2017年5月16日，区征收办作出了《西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1-Ａ5地块）房屋征收补偿方案征求意见公告论证会方案》。2017年5月16日，该项目召开了征收补偿方案征求意见论证会。2017年5月18日，区征收办向天心区政府递交《关于发布西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收补偿方案征求意见公告的请示》。2017年5月22日，长沙市长沙公证处作出了（2017）湘长市证民字第9947号公证书，对投票选定房地产评估机构活动进行现场监督公证。2017年5月23日，市征收办发布《天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）投票选定房地产价格评估机构结果的公告》，以上各公告均在征收范围内予以张贴。2017年5月24日，天心区政府发布《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收补偿方案征求意见公告》并在征收范围内张贴，2017年6月23日，区征收办作出《西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）社会稳定风险评估初步意见》。2017年6月29日，该项目召开了西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）社会稳定风险评估初步意见论证会并形成了会议纪要。2017年6月30日，区征收办编制了《西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）社会稳定风险评估初步结果》。2017年7月11日，坡子街街道办事处作出西文庙坪周边地块棚户区改造项目Ａ1地块维稳预案。2017年7月20日，区征收办向天心区政府提交了《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）社会稳定风险评估初步结果的报告》。2017年7月21日，天心区政府作出《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）社会稳定风险评估初步结果的批复》。2017年7月24日，区征收办编制了《西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）社会稳定风险评估报告》。2017年7月26日，区征收办发布《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收补偿方案征求意见情况及根据公众意见修改情况公告的报告》。2017年7月28日，涉案项目在长沙市××社会稳定风险评估工作领导小组办公室进行了社会稳定风险评估备案。2017年8月1日，天心区政府发布《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收补偿方案征求意见情况及根据公众意见修改情况的公告》并在征收范围内张贴。2017年10月31日，市征收办作出长征批字［2017］29号《天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）国有土地上房屋征收补偿方案的批复》。2017年10月23日，天心区政府常务会议原则同意对涉案项目作出房屋征收决定，2017年11月3日，制作了会议纪要。2017年11月1日，区征收办向天心区政府提交了天征收［2017］74号《关于发布西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收决定的请示》及附件。2017年11月3日，天心区政府作出天政征［2017］4号房屋征收决定并于同日公告，对西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）范围内的房屋作出征收决定，征收目的是为了改善老城区居民的生活条件，提升城市品位。征收范围属天心区坡子街街道辖区，东临长郡中学和黄兴南路步行街，南至城南西路（西湖路），西临湘江大道，北临人民西路，分期实施。本次拟启动红线范围内Ａ1地块的政府征收工作（Ａ1地块：东至下黎家坡，南至半湘巷、唐家湾、五一巷，西至湘江中路，北至人民西路）（以土地调查红线确定的范围为准）。征收部门是区征收办。征收实施单位是长沙市天心区坡子街街道办事处，决定还载明了征收签约期限、被征收人的权利和义务等，并附项目房屋征收方案。公告在征收范围内进行了张贴，并在长沙晚报上进行了公告。唐志不服该决定，向长沙市人民政府申请复议，2018年3月16日，长沙市人民政府经过合法复议程序，作出了长府复决字［2017］第397号行政复议决定书，维持了天心区政府作出的《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收决定》。唐志不服，诉至该院。另查明，涉案项目还提供了产权调换房源供被征收人选择。市征收办对涉案项目征收补偿安置资金进行了监控。2017年10月31日，涉案项目对拆除工程进行了备案。经现场公证投票选定方式确定，区征收办委托，长沙中信发房地产估价咨询有限公司（应为湖南中信发房地产评估有限公司）对被征收房屋、房屋装饰装修价格、产权调换房屋等实施评估。2017年11月3日，区征收办发布了《西文庙坪周边地块棚户区改造项目（A1地块）房屋征收初步评估结果公示》并附房屋征收分户初步评估结果一览表。该公示及附件在征收范围内进行了张贴。2018年1月8日，天心区政府向长沙市法制办作出《关于西文庙坪周边地块棚改项目A地块征收范围的情况说明》，阐明了天心区政府对A地块重新分地块实施（征收范围与前期核查范围一致），并已向市发改委去函。原审认为：一、被告天心区政府作出房屋征收决定主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第四条和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（以下简称省政府268号令）第三条、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第三条的规定，市、县级人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作。为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定，被告天心区政府具有本案被诉房屋征收决定的法定职权。二、被告天心区政府作出的行政征收决定适用法律正确。根据国务院590号令第八条第(五)项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，属于“为了公共利益的需要”。国务院第590号令第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”西文庙坪周边地块棚户区改造项目经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程。市发改委下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划的要求。被告天心区政府依据国务院590号令和省政府268号令、市政府116号令规定作出的房屋征收决定，适用法律正确。三、被告天心区政府作出的房屋征收决定程序合法、正当。被告天心区政府受理启动西文庙坪周边地块棚户区改造项目征收工作的申请后，经审查认为此项目已经具备了国务院590号令第八条、第九条和市政府116号令第九条、第十条规定的情形和法定资料，被告天心区政府按照国务院590号令和市政府116号令规定作出行政决定的程序和步骤，稳步、渐进地实施了行政征收行为。天心区政府依法公布了征收范围，论证了征收补偿方案，对征收范围内的房屋进行了调查并公告了被征收房屋调查结果、征收补偿方案征求意见、征收补偿方案征求意见修改情况。区征收办对涉案项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户储存。被告天心区政府作出天政征[2017]8号房屋征收决定并予以公告，并告知了复议和诉讼权利，其作出的征收决定符合法定程序。四、长沙市人民政府行政复议程序合法。长沙市人民政府收到复议申请后，依法向被申请人送达相关副本材料，进行了审理，在查清案件事实的基础上，作出了复议决定，符合法律规定。五、原告提出，被告规划依据图失效。该院认为，相关部门已经在审批之日起一年内启动项目，启动定点调查，唐志所认为的一年内须完成征收范围调查，系其理解偏差。因此，原告唐志的主张不能成立。六、原告提出，评估机构的选定不合法。该院认为，2017年5月9日，市征收办发布公告，要求被征收人协商选定房地产价格评估机构。因被征收人未能在规定时间内通过协商方式选定房地产价格评估机构，市征收办发布《天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目（A1地块）投票选定房地产价格评估机构的公告》，并对投票情况进行了公证。最终选定了评估公司。故原告唐志的该项主张不能成立。综上所述，被告天心区政府作出的《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（A1地块）房屋征收决定》及公告事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法、正当。原告提出的诉讼理由均无充分的事实和法律依据，该院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告唐志的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告唐志负担。唐志不服，提出上诉称：一、2017年3月31日天心区政府公布征收公告，同时附了一张征收范围图。这张图纸显示有效期为一年，到2016年9月28日失效，而天心区政府仍把这种失效的图纸作为征收范围红线依据，该做法错误。二、选定评估机构程序不合法。三、天心区政府没有证据证明案涉房屋征收决定符合公共利益的需要，且达到确需征收的情形。四、从天心区政府公布的有关信息和诉讼中的证据，天心区政府没有对征收房屋做过深入调查。五、项目拆除工程企业资格不合法。六、天心区政府未向征收户公布分户补偿情况。请求撤销一审判决；撤销复议决定；责令天下区政府改正征收决定中的错误；重新公布有关征收依据；判令天心区政府承担本案诉讼费。被上诉人天心区政府答辩称：一、天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目有利于改善旧城区居民的住房条件和居住环境，提高居民生活质量，提升城市品质，符合公共利益的需要。该项目严格依照现行法律、法规和政策组织实施，程序正当、合法，充分保障了被征收人的权益。答辩人作出的《房屋征收决定》，主体适格，适用法律正确，符合法定程序。该项目房地产价格评估机构选定符合法律、法规的规定。二、长沙市人民政府在查明事实的情况下做出的复议决定，完全符合法律规定。请求驳回上诉，维持一审判决。被上诉人长沙市人民政府口头答辩称：一、答辩人已依法履行了行政复议职责，行政复议程序合法。二、答辩人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律法规正确。请求驳回唐志的诉讼请求。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院查明的案件事实予以确认。本院认为：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，合法性审查的具体内容包括行政机关作出行政行为是否具有或超越法定职权、目的是否合法、事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法等方面。本案争议的焦点即为天心区政府作出的房屋征收决定及长沙市人民政府作出的行政复议决定是否合法。根据国务院590号令第八条第五项、第九条的规定，因政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，可以由县级人民政府作出房屋征收决定；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该条例第十条、第十二条、第十三条、第十五条规定了作出房屋征收决定应当履行的主要程序，即拟定征收补偿方案并公布征求意见、进行社会稳定风险评估、征收补偿费用足额到位、对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等组织调查登记并将结果公布。依照上述规定，结合一审判决及当事人上诉、答辩情况，对涉案房屋征收决定的合法性评析如下:一、天心区政府是否具有作出房屋征收决定的法定职责。国务院590号令第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”天心区政府属于县一级人民政府，具有作出房屋征收决定的法定职权。二、天心区政府作出的房屋征收决定是否符合公共利益需要及相关规划、计划。根据本案查明的事实，天心区政府作出涉案房屋征收决定前分别经过发改、国土、规划等部门审批。天心区政府向人民法院提交了《关于长沙市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》、《长沙市发展和改革委员会关于天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目立项的批复》、《关于确认西文庙坪周边地块棚改项目符合城乡规划和专项规划的复函》、《长沙市国土资源局关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目符合土地利用总体规划的证明》等证据。经审查，上述证据相互印证，能够证明涉案征收项目符合长沙市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入长沙市2017年国民经济和社会发展年度计划。因此，天心区政府作出的房屋征收决定符合公共利益的需要及相关规划、计划。唐志关于涉案房屋征收决定不符合公共利益，未获得相关部门批准并纳入国民经济和社会发展年度计划的上诉理由没有事实根据，不予支持。三、天心区政府作出房屋征收决定的程序是否合法。本案中，天心区征收办于2017年5月8日作出的《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（A1地块）被征收范围调查结果公告》并予以张贴，可以证明天心区政府在作出涉案房屋征收决定前，已对被征收范围内的房屋进行调查登记。2017年6月23日，天心区征收办作出《西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）社会稳定风险评估初步意见》。2017年6月29日组织区维稳、信访、法制、发改、财政、环保、城管等部门及街道召开了项目社会稳定风险评估初步意见论证会。2017年7月24日作出《西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）社会稳定风险评估报告》，并报长沙市××社会稳定风险评估工作领导小组办公室审批备案，证明涉案房屋征收决定已履行了社会稳定风险评估程序。在房地产价格评估机构的选定上，长沙市征收办发布了评估机构报名公告后，又对项目征收范围内的被征收人发布了协商选定房地产价格评估机构公告、投票选定房地产价格评估机构公告并予以张贴。因被征收人未能在规定时间内通过协商方式选定房地产价格评估机构，于是市征收办组织项目征收范围内的被征收人于2017年5月17日至5月21日进行了投票，5月22日下午公开验票、唱票，最终确定得票最多的湖南中信发房地产评估有限公司为涉案项目的房地产价格评估机构，并由长沙市长沙公证处进行了现场公证，该评估机构的选定程序并无不当。2017年5月24日，天心区政府发布《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（A1地块）房屋征收补偿方案征求意见公告》并予以张贴。2017年8月1日，天心区政府发布《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（A1地块）房屋征收补偿方案征求意见情况及根据公众意见修改情况的公告》并予以张贴，可以证明天心区政府作出涉案房屋征收决定前已拟定征收补偿方案公开征求意见，经论证后修改并予以公布。另市征收办对涉案项目征收补偿安置资金进行了监控，现并无证据证明天心区政府无法支付涉案征收项目的相关补偿费用。关于规划依据图的效力问题。相关部门在审批之日起一年内已经启动了项目，进行了定点调查。因此，一审认为唐志规划依据图失效的主张不能成立并无不当。综上，天心区政府作出涉案房屋征收决定前对征收范围内的房屋情况进行了调查登记，进行了社会稳定风险评估，拨付了补偿资金并专户存储，拟定了征收补偿方案并公开征求意见，程序合法，并无不当。四、关于长沙市人民政府作出的被诉行政复议决定的合法性问题。本案中，长沙市人民政府收到唐志的复议申请后，及时予以受理，经过调查了解情况，经过一次延期并告知唐志后，在法定期限内作出了复议决定并送达各方当事人，长沙市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上所述，唐志的上诉理由均不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人唐志负担。本判决为终审判决。审 判 长  曾新田审 判 员  李清平审 判 员  夏 阳二〇一九年五月十三日代理书记员  庞亦芝