中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申3096号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）湖南省衡阳市珠晖区和平乡和平村湘江村民小组。 诉讼代表人谢欣林。系该村村民。 诉讼代表人谢金娥。系该村村民。 委托代理人谢冰清。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省衡阳市珠晖区和平乡人民政府。 法定代表人胡向东。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省衡阳市珠晖区人民政府。 法定代表人刘桢干。 再审申请人湖南省衡阳市珠晖区和平乡和平村湘江村民小组（以下简称湘江组）因诉被申请人湖南省衡阳市珠晖区和平乡人民政府（以下简称和平乡政府）、衡阳市珠晖区人民政府（以下简称珠晖区政府）订立土地征收补偿协议行为一案，不服湖南省高级人民法院于2018年10月8日作出的（2018）湘行终329号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年3月25日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 2014年9月9日，衡阳市环境保护局根据《衡阳市湘江东岸苏洲湾片区土地综合整理项目环境影响报告表》的结论和建议，出具衡环评（2014）069号审批意见，同意衡阳市湘江东岸苏洲湾片区土地综合整理项目建设。2014年9月19日，衡阳市发展和改革委员会作出衡发改投（2014）63号《关于核准衡阳市湘江东岸苏洲湾片区土地综合整理项目的批复》，同意衡阳市湘江水利投资开发有限公司（以下简称水利投公司）建设衡阳市湘江东岸苏洲湾片区土地综合整理项目，建设地点为衡阳市珠晖区和平乡和平村，项目规划总用地为608亩，其中建设用地250亩，开发用地358亩。2014年9月25日，衡阳市城乡规划局为水利投公司分别颁发地字第（2014）23号《建设用地规划许可证》和建字第（2014）053号《建设工程规划许可证》。2015年3月5日，水利投公司以衡水投发（2015）11号文，向衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）递交《关于湘江东岸堤防景观工程及苏洲湾片区项目征拆补偿费用评审的请示》，请求市政府批转市国土局国土征拆处和市房产局国有土地房屋征收管理办公室分别对集体、国有土地征拆、安置补偿费用进行评审。 2015年4月23日，衡阳市政府对湘江东岸南段防洪堤和和平乡苏洲湾码头实地调研后，就项目相关协调、征拆等工作召开专题会，形成（2015）第39次会议纪要。2015年9月21日，衡阳市国土测量队出具《土地勘测定界技术报告书》，认为经审核后，全部成果均符合国家标准及技术规范的要求。2015年10月19日，衡阳市政府召开会议专题研究东洲岛暨湘江东岸风光带建设有关工作，并形成（2015）第52次会议纪要，主要内容：“珠晖区在2015年11月10日前制定征拆安置方案并报市政府审批，2015年11月底前，完成湘江东岸风光带及相关道路、堤防工程的征地拆迁工作，2016年1月底前，完成苏洲湾片区的征地拆迁工作”。2015年10月，和平乡政府与和平村苏洲、湘江、谢家、湘桥、湘水、东塘六个组签订《土地征收补偿协议》，六份协议记载的土地征收补偿总面积为589.86亩。其中，2015年10月15日，和平乡政府与湘江组签订的《衡阳市湘江东路南段风光带及苏洲湾片区工程建设土地征收补偿协议》（以下简称湘江组补偿协议）约定：和平乡政府代理珠晖区政府征收湘江组土地面积108.14亩，土地征收采取货币补偿，专业菜地、专业鱼塘、宅基地全部按75000元/亩计算，计征地补偿费8110500元;被征收地内共有附属设施19项19处，计附属设施补偿费596905元，以上两项共计8707405元。此款已拨付到位，湘江组将该款实际分配份额90份，大部分村民已领取。 2015年11月28日，湖南省人民政府（以下简称湖南省政府）对衡阳市国土资源局（以下简称衡阳市国土局）下发（2015）政国土字第1883号《农用地转用、土地征收审批单》（以下简称1883号审批单），批准衡阳市2014年度报部城市建设用地实施方案三（2014年报部）建设项目征用衡阳市珠晖区酃湖乡上托村、白渔潭园艺场、和平乡和平村土地面积共计21.2167公顷。2016年４月14日，衡阳市政府发布衡府征（2016）１号《征收土地公告》（以下简称1号公告），公告主要内容包括：征地批准机关为湖南省政府，批准时间为2015年11月28日，以批准文号1883号审批单批准；批准用途为储备用地；被征地单位、地类和面积为拟征收衡阳市珠晖区酃湖乡上托村、白渔潭园艺场、和平乡和平村集体土地212167平方米，国有用地52201平方米，其中和平村为122465平方米；征收补偿标准按照湘政发（2012）46号《湖南省人民政府关于调整湖南省征收补偿标准的通知》和衡政办发（2015）73号《衡阳市人民政府办公室关于印发的通知》有关规定执行；征收范围内的土地所有权人、使用权人在公告发布之日起15日内到珠晖区政府办理征地补偿登记，在规定期限内不办理征地补偿登记将被视为放弃其应有的权益，由衡阳市国土局依法处理。1号公告和1883号审批单均未在征收范围内张贴公告。2016年11月14日，东塘组对和平乡政府与其订立补偿协议行为提起行政诉讼，请求确认珠晖区政府、和平乡政府征地行为违法，撤销订立补偿协议行为。衡阳市中级人民法院作出（2016）湘04行初99号行政判决（以下简称99号行政判决），确认珠晖区政府征收土地行为违法，确认订立补偿协议行为违法，责令珠晖区政府根据《中华人民共和国土地管理法》的规定对征地行为采取补救措施。因双方当事人均未上诉，99号行政判决已经发生法律效力。 另查明，湘江组认为和平乡政府和珠晖区政府在征收过程中滥用职权，采取不正当手段订立征地补偿协议，征地行为违法，严重损害湘江组全体村民的合法权益。二审法院依职权调取中共衡阳市珠晖区和平乡委员会作出的珠和发（2016）78号《关于给予龙盛武同志党内严重警告的处分决定》，该处分决定认为：龙盛武身为和平村党支部书记于2015年10月在湘江风光带征地项目中，违规给组代表发放误工费，违反廉洁纪律，在群众中造成不良影响，其行为已构成严重违纪，决定给予其党内严重警告处分。还查明，珠晖区政府在一审期间提交湖南省政府作出的（2011）政国土字第692号审批单，拟证明该审批单亦涉及征收和平村的土地，但未提供该审批单对应的征收土地公告。珠晖区政府在二审法院开庭后提交《关于对衡阳市湘江东路南段风光带项目行政诉讼现实情况补充说明的函》，说明该项目自2015年10月启动征地以来，已累计投资5.4亿元，完成拆迁总量65%以上，新建的风情古街建筑群和湘江东路（500米）已顺利投入使用。征地涉及村民1390余人，已分配征地款5000余万元，已拆除339户286栋12万平方米的房屋，绝大部分村民都能积极支持、配合项目建设并带头拆迁房屋。苏洲、湘江、谢家、湘桥、湘水五个组平均66%以上的村民已经签订房屋拆迁安置协议。截至二审期间，珠晖区社保局已按政策为失地农民465人办理养老保险，部分到退休年龄的失地农民已经领取养老金。珠晖区政府向二审法院作出书面说明：和平村苏洲、湘江、谢家、湘桥、湘水五个组的面积为516亩。 再查明，湘江组共有255人，行政起诉状上签名或捺印指纹提起行政诉讼登记表上签名的村民217人，均提交常住人口登记卡复印件，并在授权委托书上签名、捺印指纹，载明身份证号码。2017年8月29日，湘江组提起本案行政诉讼，请求：1.确认和平乡政府和珠晖区政府征地行政行为违法；2.确认湘江组与和平乡政府签订的《土地征收补偿协议》无效，并撤销该协议。衡阳市中级人民法院认为，湘江组的上述2项诉讼请求，不是同一法律关系和同一行政行为，不能合并审理，依法释明后，湘江组当庭撤回第1项诉讼请求，保留第2项诉讼请求。 衡阳市中级人民法院（2017）湘04行初166号行政判决认为，湘江组村民以集体经济组织名义提起本案诉讼，村民人数已经过半，湘江组具备诉讼主体资格。其起诉未超过三年诉讼时效。和平乡政府的行为系代理珠晖区政府与湘江组签订涉案土地征收补偿协议，产生的法律后果由珠晖区政府承担，和平乡政府不是本案的适格被告。补偿协议签订时，对涉案土地征收既未依照法定程序批准，也未确定征收补偿安置方案并予以公告等，其行为违反法律、法规规定。但鉴于补偿协议签订后，湖南省政府已下发1883号审批单，批准包括和平乡和平村在内土地转用和征收，衡阳市政府亦发布1号公告。同时，湘江组征地补偿款已汇入各村民储蓄账户，且大部分村民已支取。故和平乡政府代理珠晖区政府与湘江组签订补偿协议的行为程序轻微违法，但对湘江组权利不产生实际影响，其请求确认补偿协议无效并予以撤销的主张，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认和平乡政府代理珠晖区政府与湘江组于2015年10月15日签订的补偿协议违法；驳回湘江组的其他诉讼请求。湘江组不服，提起上诉。 湖南省高级人民法院（2018）湘行终329号行政判决认为，2015年12月15日，和平乡政府开设村民储蓄账户，村民提出异议，此时可以视为湘江组已经知道协议中的征收补偿内容。湘江组的起诉，未超过起诉期限。一审判决适用《中华人民共和国民法总则》关于诉讼时效三年的规定，适用法律错误,予以指正。1号公告和1883号审批单均未依法在征收范围内公告，与之对应的征用土地方案和征地补偿安置方案亦未依法公告。1883号审批单批准征用和平村的集体土地面积为212167平方米（约318亩），而和平村苏洲、湘江、谢家、湘桥、湘水、东塘六个组实际签订土地征收补偿协议的面积有589.86亩。上述集体土地的征收补偿行为未按照《中华人民共和国土地管理法》规定的相关程序进行，签订补偿协议缺乏事实和法律依据，且和平乡政府与湘江组签订协议时，还存在一些不正当的行为。一审判决认为签订补偿协议的行为程序轻微违法不当，应予以纠正。虽然该协议的签订存在严重违法的情形，但考虑到湘江东岸南段风光带项目作为东洲岛的配套项目，是市民通往东洲岛休闲娱乐的必经之路，湖南省政府已经作出1883号审批单，且本案征收拆迁项目已经实施过半的情况，如果判决撤销该补偿协议，将会产生一系列的社会风险和隐患，可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。珠晖区政府应当采取相应的补救措施，包括在征收范围内依法公告湖南省政府对本案征收行为的审批单、衡阳市政府作出的征收土地决定、经依法批准的征收补偿安置方案，听取被征收范围内农村集体经济组织和农民的意见，对湘江组就补偿安置方案、补偿协议等提出的合理建议或者要求依法进行处理，造成损失的，依法进行赔偿等。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条、第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决维持一审判决第一项；撤销一审判决第二项；责令珠晖区政府于判决生效之日起60日内根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对湘江组的征地补偿行为采取补救措施。 湘江组申请再审称：1.珠晖区政府征收湘江组所在地和平村的土地远超过1883号审批单批准的面积，1883号审批单批准征收的和平村土地只有183.68亩，实际却被征用608亩，其中183.68亩土地系未批先征，其余424.32亩土地没有批准文件，签订补偿协议缺乏事实和法律依据。2.珠晖区政府作为衡阳市政府所辖区级政府，无权与湘江组签订补偿协议，珠晖区政府、和平乡政府通过贿买威胁等不正当方式与湘江组少数村民秘密签订补偿协议，少数村民不能代表全体村民的意见，协议双方主体均不适格。3.涉案征收土地，系用于商业开发，与国家利益、公共利益没有关系。请求依法再审本案，撤销一、二审判决，改判补偿协议无效，责令适格主体重新与湘江组签订补偿协议。 和平乡政府、珠晖区政府均未提交书面答辩意见。 本院经审查认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销该行政行为。本案中，和平乡政府在代理征收和补偿涉案土地时，未严格履行土地征收的法定程序，存在先征后批以及未确定征收补偿安置方案、对审批单未公告等违法行为，双方签订的补偿协议确实存在严重违法的情形，但该协议已经实际履行过半，且补偿协议签订后，湖南省政府和衡阳市政府分别作出1883号审批单和1号公告，撤销该协议会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。故，二审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认被诉订立征收补偿协议行为违法，不撤销保留效力，符合本案事实和法律规定，本院予以支持。 湘江组主张，珠晖区政府征收湘江组所在地和平村的土地远超过1883号审批单批准的面积，1883号审批单批准征收和平村土地仅有183.68亩，实际征收608亩，签订补偿协议缺乏事实和法律依据，请求确认订立补偿协议行为无效。但是，签订补偿协议后，该项目已经开工建设，目前项目实施过半，如果撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。一、二审已经判决确认被诉征收补偿协议违法，该判决结果并无不当。以此为由申请再审，理由不能成立。 湘江组又主张，珠晖区政府无权与湘江组签订补偿协议，通过贿买威胁等不正当方式与湘江组少数村民秘密签订补偿协议主体不适格。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《征收土地公告办法》第十一条规定，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。根据前述规定，县级人民政府，包括县、县级市、设区的市所属区政府，均属于征收批复的实施单位主体，市辖区政府具有组织实施集体土地征收工作的法定职权。不仅如此，在征收补偿方案经市、县政府批准后，具体组织补偿安置方案实施工作的主体是相关土地管理部门，并非市、县级政府。市、县政府土地管理部门可以委托乡、镇政府与被征收人签订补偿安置协议，由委托的土地管理部门作被告。本案中，珠晖区政府作为市辖区政府，对本行政区域内的土地征收工作负有组织实施的法定职责。但是，征收补偿方案确定后，珠晖区政府土地管理部门有权组织实施签订征收补偿协议，并可以委托乡、镇政府签订补偿安置协议。一、二审判决根据协议中关于“乡政府遵照市、区政府工作安排”代理征收补偿安置工作，进而依照《中华人民共和国民法总则》关于代理制度的规定，推定珠晖区政府委托和平乡政府与湘江组签订补偿协议，确定珠晖区政府为本案适格被告，认定事实和适用法律均有不妥，本院予以指正。鉴于协议双方已经实际履行，判决撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，二审判决确认违法，不撤销保留效力，并责令珠晖区政府采取补救措施的结果正确，再审没有实际意义。至于珠晖区政府、和平乡政府是否存在通过贿买威胁等不正当方式与湘江组少数村民秘密签订补偿协议问题，本案主要还是应当审查协议内容是否侵犯被征收人的合法权益，仅仅以订立协议可能存在贿买威胁而主张协议无效，理由不能成立。湘江组该项申请再审理由，本院不予支持。 湘江组还主张，涉案征收土地，系用于商业开发，与国家利益、公共利益没有关系。但是，征收涉案土地系经1883号审批单批准，苏洲湾片区土地综合整治项目亦经相关部门审核立项，土地综合整治项目符合公共利益需要已经相关部门的审查通过，湘江组主张项目不符合公共利益需要，未提出充分证据证明。以此为由申请再审，理由不能成立。 应当指出的是，当事人起诉订立行政协议的行为，同样适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉期限的规定，不得以民事实体法上的诉讼时效替代对起诉期限法定立案条件的审查。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十六条规定，2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉期限的规定。也就是说，2015年5月1日《中华人民共和国行政诉讼法》实施之后，当事人对修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前的行政行为提起行政诉讼的，人民法院首先要审查至2015年5月1日，其起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不予立案受理；未超过法定起诉期限的，按照修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉期限计算。根据法不溯及既往原则，人民法院应当适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释，对当事人的起诉期限至2015年5月1日是否届满进行审查。至2015年5月1日，当事人起诉期限尚未届满，剩余起诉期限超过修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》规定的六个月期限的，以六个月为限；剩余期限不足六个月的，原则上以剩余起诉期限为限。本案中，湘江组于2015年10月15日签订补偿协议，但村民主张该协议系和平乡政府与少数村民干部秘密签订，直到2015年12月15日，和平乡政府开设村民储蓄账户，村民们才知道被诉补偿协议的内容，村民们的起诉期限从次日起开始计算。湘江组于2017年8月29日起诉，已超过6个月的起诉期限。一、二审法院本应对湘江组的该项诉讼请求裁定不予立案，或者驳回起诉，受理该项诉讼请求并作出实体判决不妥，本院予以指正。鉴于湘江组申请再审，再审不宜作出对申请人更为不利的裁判，本院不予再审。 综上，湘江组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回湖南省衡阳市珠晖区和平乡和平村湘江村民小组的再审申请。 审判长  郭修江 审判员  杨志华 审判员  寇秉辉 二〇一九年五月三十日 法官助理黄宁晖 书记员陈清玲 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。 4.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 第二十六条2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。 2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。 对2015年5月1日前发生法律效力的判决、裁定或者行政赔偿调解书不服申请再审，或者人民法院依照审判监督程序再审的，程序性规定适用修改后的行政诉讼法的规定。 5.中华人民共和国土地管理法 第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 6.中华人民共和国土地管理法实施条例 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 7.征收土地公告办法 第十一条征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。