安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖02行终49号上诉人(原审原告)芜湖春城房地产开发有限责任公司，住所地安徽省芜湖市。法定代表人水从华，该公司董事长。委托代理人陶征，安徽真见律师事务所律师。上诉人（原审被告）芜湖市自然资源和规划局，住所地安徽省芜湖市鸠江区。法定代表人金玉峰，该局局长。委托代理人牛广军，该局工作人员。委托代理人朱长华，安徽仝人律师事务所律师。上诉人芜湖春城房地产开发有限责任公司（以下简称春城公司）、芜湖市自然资源和规划局因土地行政管理行政补偿一案，不服安徽省芜湖市鸠江区人民法院（2018）皖0207行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，（一）1999年5月31日，甲方原芜湖市土地管理局与乙方春城公司签订国有土地使用权出让合同，约定：1、“甲方以现状出让给乙方芜南路西侧、宏威泵阀厂北侧，面积为9060平方米，退让道路面积为5910平方米，其位置与四至范围与现状的具体情况如本合同附图所示”；2、出让年限为30年，出让金22.65万元，地上辅着物拆迁补偿费用及其他费用均由乙方负责承担；3、本合同存续期间，甲方不得因调整城市规划收回土地使用权。但在特殊情况下，根据社会公共利益需要，甲方可以依照法定程序提前收回出让宗地使用权，并根据土地使用年限和开发利用土地的实际情况给予相应的补偿。春城公司支付土地出让金22.65万元和税收12.6115万元（税率4%）后，于2000年3月15日取得了芜湖国用（2000）字第048号国有土地使用权证、芜湖国用（2000）字第049号国有土地使用权证，土地位置分别为芜南路西侧（北区）和芜南路西侧，面积分别为3737平方米、5323平方米，用途均为商住。（二）2001年9月28日，《芜湖市城市总体规划》局部调整经芜湖市人大常委会审议通过，芜湖市政府下发《关于芜湖市城市总体规划局部调整的批复》。根据调整后的城市规划，春城公司持有的芜湖国土用2000字第049号土地使用权证面积5323平方米土地规划调整为公共服务设施用地，不再建设商住项目。2003年2月24日，芜湖市经营性用地管理委员会第四次会议召开，并于2003年3月13日发布会议纪要，其第八条载明：“对春城公司在芜南路西侧拟开发的商品房开发用地，因城市规划调整，不能再作为商品房用地进行开发，为此春城公司要求通过土地置换方式另行选址开发。会议研究决定：不同意进行土地置换，春城公司因城市规划调整不允许再进行商品房开发的该地块由政府收回，政府将春城公司为该未开发的地块已付的出让金加上合理的利息退还给春城公司。”春城公司对会议纪要第八项内容不服，以芜湖市人民政府为被申请人，向安徽省人民政府提起行政复议。2006年11月20日，安徽省人民政府作出皖复决字[2006]23号行政复议决定书，认为《芜湖市城市总体规划局部调整》经芜湖市政府常务会议和芜湖市人大常委会审查通过，由芜湖市政府批复执行，合法有效。会议纪要基于公共利益需要收回该工地土地使用权的决定符合法律规定，故决定维持芜湖市经营性用地管理委员会办公室第4号会议纪要第八项的内容。（三）2009年7月3日，芜湖市国土资源局发布国有建设用地使用权挂牌出让公告（芜国土挂告字[2009]第12号），挂牌出让花津南路以东、纬二路以南、九华南路以西、纬三路以北总用地面积193468平方米土地中的62365平方米（A地块22000平方米，土地用途为剧院演艺中心和培训基地；B地块12070平方米，土地用途为文化商业、酒店；C地块28295平方米，土地用途为居住）。春城公司所持有的芜湖国用2000字第049号土地使用权证面积5323平方米土地，部分与B地块交叉，其余为公共服务用地。2009年8月20日，芜湖市国土局与恒天公司签订国有土地使用权出让合同，本次出让采用净地出让的方式，恒天公司以10500万元（每平方米1683.6元）受让上述挂牌公告宗地。合同签订后，恒天公司支付了相应的出让金。原审认为，一、虽然芜湖市经营性用地管理委员会以会议纪要的形式作出收回春城公司案涉土地使用权的决定，但芜湖市国土局作为土地行政管理部门，在执行前述决定时，仍应依照法律、法规的规定，以自己的名义向春城公司作出收回土地使用权的决定，告知其诉权，履行相应的法律程序，给予春城公司相应的补偿。但芜湖市国土局在实际收回春城公司土地使用权前，未履行相应的法律程序，故应当确认其收回土地使用权行为违法，对春城公司的实际损失亦应当给予赔偿。二、对于赔偿的数额的确定。因芜湖市国土局未按照法定程序收回案涉5323平方米土地使用权，2009年7月3日，芜湖市国土局将上述土地使用权挂牌出让，故应以该日期作为土地使用权实际被收回的日期，并以拍卖价格作为确定春城公司损失的参考依据，并应考虑到下列因素：1、春城公司在受让案涉土地使用权时系“毛地出让”，而芜湖市国土局将土地使用权出让给恒天公司时系“净地出让”，故应将相关拆迁安置费用扣除。因双方当事人对于拆迁安置费用并未提交相应的证据，且涉案的土地系整个出让地块的一部分，故对其拆迁安置费用难以进行有效的评估，该院酌定拆迁安置费用为土地出让金的50%；2、原告取得土地使用权的使用年限为30年，而从原告取得土地使用权至芜湖市国土局实际收回土地使用权的2009年7月已达10年；3、芜湖国用2000字第049号土地使用权证上仅有部分土地系以1683.6元/平方米的价格出让给恒天公司，其余部分系公共服务用地。综合以上因素，该院酌定按拍卖价格的三分之一作为确定春城公司损失的标准。涉案土地的面积为5323平方米，因此芜湖市国土局应赔偿春城公司损失2987267.60元（5323平方米*1683.6元/平方米÷3）。（三）因该判决已确定按新的土地出让价格作为春城公司实际损失的基本依据，故春城公司再行请求判令芜湖市国土局按原缴纳的土地出让金、税收为基数承担利息损失，没有法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项之规定，判决：一、确认芜湖市国土局实际收回春城公司芜湖国用2000字第049号土地使用权证上的5323平方米土地使用权违法；二、芜湖市国土局于本判决生效之日起三十日内赔偿春城公司损失2987267.60元；三、驳回春城公司其他诉讼请求。上诉人春城公司上诉称，一审判决仅判令上诉人芜湖市国土局赔偿上诉人春城公司2987267.6元明显过低，不足以弥补实际损失，应当依法判令上诉人芜湖市国土局依据其实际收回土地使用权时的土地市场价格计算，足额赔偿上诉人春城公司的全部损失，并应当自2009年7月3日起，按银行同期同类贷款利率计算向上诉人春城公司支付逾期利息。综上，请求二审法院：一、撤销一审行政判决主文第二、第三项判决，直接改判支持上诉人春城公司一审提起的全部诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费用。上诉人芜湖市自然资源和规划局上诉称，一、一审判决认定上诉人芜湖市国土局收回土地使用权违法超越审判权限。收回案涉土地的行为上诉人春城公司已经获知芜湖市人民政府会议纪要，并通过行政复议方式行使异议权，上诉人芜湖市国土局没有再重复告知的义务和必要。二、上诉人芜湖市国土局提出的补偿方案未侵害上诉人春城公司合法权益。对案涉土地的收回按全额出让金附加银行利息予以补偿，是“适当补偿”的充分体现。三、一审判决认为上诉人芜湖市国土局通过诉讼获取利益于法无据。案涉5323㎡土地中只有1349.82㎡另行规划为商住用地，其余3973.18㎡均另行规划为市政公园用地，没有收取出让金，向恒天公司出让的193468㎡土地均需进行拆迁安置补偿，而收取出让金总额仅为10500万元，等于542.7元每平米，根本不足以完成该宗地块的拆迁安置补偿，上诉人芜湖市国土局没有获得任何利益。一审判决用少量商住用地的出让金作为春城公司全部用地的收回补偿标准，显属错误。综上，请求二审法院：一、依法撤销一审判决，改判驳回上诉人春城公司的诉讼请求；二、本案诉讼费由上诉人春城公司承担。上诉人春城公司二审辩称，一、上诉人芜湖市国土局并未依法以自己的名义作出收回土地使用权的决定，并告知诉权、给予补偿等。二、一审判决认定上诉人芜湖市国土局收回国有土地使用权违法，所作出的一审判决并未超越审判权限。一审判决根据已查明的事实，确认上诉人芜湖市国土局收回上诉人春城公司案涉芜湖国用2000字第049号证载5323㎡土地使用权违法，合情合理，没有超越审判权限。三、上诉人芜湖市国土局违法收回上诉人春城公司国有土地使用权后至今未发出书面收回决定及任何补偿。四、上诉人芜湖市国土局违法收回土地使用权又挂牌出让土地获得巨大利益，理应赔偿。上诉人芜湖市自然资源和规划局二审辩称，一、行政复议决定的法律效力依法确定后，上诉人春城公司无权再对复议的行政决定提起行政诉讼。安徽省人民政府作出皖复决字[2006]23号行政复议决定书已经生效，本案不是收回土地使用权是否合法，而是应如何补偿的问题。二、上诉人芜湖市自然资源和规划局提出对案涉收回土地按全额出让金附加银行利息予以补偿是“适当补偿”的充分体现，没有侵害上诉人春城公司的利益。三、国有土地收回后另行拍卖与上诉人春城公司的权益没有关联性。经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，根据中共芜湖市委、芜湖市人民政府芜市发字〔2019〕5号《关于市级机构改革的实施意见》之规定，因深化机构改革，芜湖市整合市国土资源局、市林业局、市城乡规划局等部门的职责，组建市自然资源和规划局，作为市政府的工作部门。2019年2月21日，芜湖市自然资源和规划局正式挂牌成立，承担原芜湖市国土资源局的职责。因芜湖市自然资源和规划局承继了原芜湖市国土资源局的工作职责和权利义务，本案上诉人应为芜湖市自然资源和规划局。本院认为，一、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，人民政府土地行政主管部门在特定情况下可以收回国有土地使用权，并应当给予适当补偿。可见，收回国有土地使用权的行政机关是土地行政主管部门。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿”。根据上述规定，土地管理部门提前收回国有土地使用权的应当依照法律程序收回。本案中，芜湖市经营性用地管理委员会办公室虽然对提前收回案涉地块的使用权作出会议纪要，但该会议纪要不能代替法律法规的规定，上诉人芜湖市自然资源和规划局仍应当以自己的名义按照法定程序收回案涉地块的使用权并对上诉人春城公司予以补偿。现无证据证实上诉人芜湖市自然资源和规划局收回案涉地块使用权履行了法定程序，故应当确认其行为违法。一审判决对此已进行阐述，观点正确，本院予以支持。上诉人芜湖市自然资源和规划局提出“没有再重复告知的义务和必要、未侵犯上诉人春城公司合法权益”的上诉理由于法无据，本院不予采纳。二、关于对上诉人春城公司如何进行赔偿。上诉人芜湖市自然资源和规划局诉称应适用“适当补偿”的原则，以芜湖市经营性用地管理委员会办公室2003年第4号会议纪要明确的“将已付出让金加合理利息”返还上诉人春城公司，但适用该会议纪要的前提是上诉人芜湖市自然资源和规划局依法履行提前收回国有土地使用权的程序，现其收回案涉地块使用权行为违法，故不能适用该会议纪要和“适当补偿”原则。上诉人春城公司提出“依据实际收回土地使用权时的土地市场价格计算足额赔偿全部损失，并自2009年7月3日起按银行同期同类贷款利率计算支付逾期利息”的诉求，但未提供相应证据证明因被诉行政行为造成其实际损失的具体数额，综合考虑上诉人春城公司实际支付的土地出让金、毛地交付、土地使用年限等客观因素，本院对该诉请不予支持。案涉地块的赔偿数额本应以评估价格为依据，但因案涉5323㎡土地是上诉人芜湖市自然资源和规划局向恒天公司出让的193468㎡土地中的一部分，难以单独评估价值，根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，人民法院可以酌情确定赔偿数额。一审判决综合“毛净地出让”、“土地使用年限”、“向恒天公司出让土地实际地价”等因素，酌定上诉人芜湖市自然资源和规划局赔偿上诉人春城公司损失2987267.60元，于法于理并无不当，本院予以支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人芜湖春城房地产开发有限责任公司、芜湖市自然资源和规划局各自负担25元。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  孙 俊审判员  徐 琳二〇一九年五月五日法官助理欧阳巍林书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。