广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终660号 上诉人（一审原告）环江毛南族自治县洛阳镇妙石村塘长村民小组。 诉讼代表人覃先碰，该村民小组组长。 委托代理人覃海生，男，壮族，1975年8月14日出生，住环江毛南族自治县。 委托代理人陆善标，河池市法律事务中心法律工作者。 被上诉人（一审被告）环江毛南族自治县人民政府。住所地：环江毛南族自治县思恩镇江滨路98号。 法定代表人黄炳峰，该县县长。 委托代理人梁志敢，该县林业局工作人员。 委托代理人谭俊儒，广西永泉律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）河池市人民政府。住所地：河池市百旺路17号。 法定代表人唐云舒，该市市长。 委托代理人苏鹰澄，该市司法局工作人员。 一审第三人环江毛南族自治县洛阳镇妙石村六全村民小组。 诉讼代表人覃忠义，该村民小组组长。 一审第三人环江毛南族自治县洛阳镇妙石村肯拔村民小组。 诉讼代表人覃海岩，该村民小组组长。 上诉人环江毛南族自治县洛阳镇妙石村塘长村民小组（以下简称塘长村民小组）与被上诉人环江毛南族自治县人民政府（以下简称环江县政府）、河池市人民政府（以下简称河池市政府），一审第三人环江毛南族自治县洛阳镇妙石村六全村民小组（以下简称六全村民小组）、环江毛南族自治县洛阳镇妙石村肯拔村民小组（以下简称肯拔村民小组）林业行政裁决及行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2018）桂12行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人塘长村民小组的诉讼代表人覃先碰及其委托代理人覃海生、陆善标，被上诉人环江县政府的委托代理人梁志敢、谭俊儒，被上诉人河池市政府的委托代理人苏鹰澄，一审第三人六全村民小组的诉讼代表人覃忠义，一审第三人肯拔村民小组的诉讼代表人覃海岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 河池市中级人民法院一审查明，塘长村民小组与六全村民小组、肯拔村民小组因下庙坡、肯回坡、坡黄老等坡地发生权属纠纷，环江县政府于2004年6月3日作出环政处（2004）12号《关于洛阳镇妙石村六全、肯拔屯与塘长屯林地权属纠纷的处理决定》。塘长村民小组不服，向环江毛南族自治县人民法院（简称环江县法院）提起诉讼，环江县法院作出（2005）环行初字第19号行政判决，判决驳回其要求撤销环政处（2004）12号处理决定的诉讼请求。塘长村民小组向河池市中级人民法院上诉，该院于2006年6月27日作出（2006）河市行终字第17号行政判决，判决撤销（2005）环行初字第19号行政判决、撤销环政处（2004）12号处理决定，由环江县政府重新作出处理决定。环江县政府于2006年10月12日作出环政处（2006）7号《关于洛阳镇妙石村六全、肯拔屯与塘长屯林地权属纠纷的处理决定》。塘长村民小组不服，向河池市政府申请行政复议，河池市政府于2007年4月2日作出河政复决字（2007）21号行政复议决定，维持环政处（2006）7号处理决定。塘长村民小组不服，向环江县法院提起诉讼，环江县法院于2007年8月15日作出（2007）环行初字第16号行政判决，判决驳回其请求撤销环政处（2006）7号处理决定的诉讼请求。塘长村民小组不服向河池市中级人民法院上诉，该院于2007年11月28日作出（2007）河市行终字第114号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。因环政处（2006）7号处理决定中林地上的附着物未明确权属，2012年塘长村民小组向环江县政府申请对林木权属进行确权。环江县政府于2012年8月28日作出环政处（2012）9号《环江毛南族自治县人民政府关于洛阳镇妙石村塘长屯与六全屯、肯拔屯林木权属纠纷的处理决定》，塘长村民小组不服，向河池市政府申请行政复议，河池市政府于2012年12月17日作出河政复决字（2012）115号行政复议决定，维持环政处（2012）9号处理决定。塘长村民小组不服，向环江县法院提起诉讼，环江县法院于2013年12月18日作出（2013）环行初字第22号行政判决，判决驳回其要求撤销环政处（2012）9号处理决定的诉讼请求。塘长村民小组不服，向河池市中级人民法院上诉，该院于2014年4月21日作出（2014）河市行终字第26号行政判决，判决撤销（2013）环行初字第22号行政判决、撤销环政处（2012）9号处理决定，由环江县政府重新作出具体行政行为。环江县政府于2015年11月26日作出环政处（2015）25号《关于洛阳镇妙石村六全、肯拔村民小组与塘长村民小组林木权属纠纷的重新处理决定书》。塘长村民小组不服，向河池市政府申请行政复议，河池市政府于2016年3月30日作出河政复决字（2016）24号行政复议决定，维持环政处（2015）25号处理决定。塘长村民小组不服，向河池市中级人民法院提起诉讼，该院于2016年11月1日作出（2016）桂12行初57号行政判决，判决撤销环政处（2015）25号处理决定、撤销河政复决字（2016）24号行政复议决定，由环江县政府重新作出行政行为。 环江县政府于2018年2月11日作出环政处（2018）2号《关于洛阳镇妙石村六全、肯拔村民小组与塘长村民小组林木权属纠纷的重新处理决定书》（以下简称2号处理决定），查明：该案在2006年二审终结时，已经明确争议地的林地权属，但地上附着物林木权属文字没有明确表述，现该案林地权属已产生法律效力。六全村民小组、肯拔村民小组申请地上的附着物林木权属四至范围为：东八仙山悬崖断壁，西坡庙坡脚，南以下母塔、六猫槽、肯排田为界，西以机耕路为界，面积约为1100亩，与环政处(2006)7号文林地确权给六全、肯拔村民小组范围界线一致。再查明：原争议地地上林木主要是90年代初由环江县政府组织林业部门实施的飞机播种造林，树种是马尾松，树龄约23年，在1979年划分山界林权之前六全村民小组个别农户已在该争议地的下庙坡营造少量人工杉木林，现已是成熟林，面积约6亩；在山界林权划分后，1982年塘长村民小组有部分农户在该争议地的肯回坡脚、大黄坡脚、那腰沟边等林地开荒种植一些零星的桉树及杉木人工林，塘长村民小组在肯回坡有农田2.51亩，在六猫沟有农田约1.5亩。另查明：双方当事人争议的林地权属根据环政处(2006)7号文已经明确，并经过该院二审终审判决，产生了法律效力。2009年六全、肯拔村民小组将判决所属的林地林木发包给老板开发时，遭到塘长群众的强烈干涉，理由是林木权属没有明确，老板被迫停止开发。环江县政府认为：该林地附着物主要是马尾松飞播林，其中有极少一部分人工林参杂其中，根据《中华人民共和国森林法》第十七条及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十四条第九项、第十项之规定，作出处理决定：该林地上飞播马尾松林木权属归六全、肯拔村民小组集体所有。凡在林木确权区域内争议前种植的人工林和田及开荒地经营权不变，但不能扩大经营面积。 塘长村民小组不服，向河池市政府申请行政复议，河池市政府于2018年5月18日作出河政复决字（2018）35号行政复议决定（以下简称35号复议决定），维持2号处理决定。塘长村民小组不服，向河池市中级人民法院提起诉讼，以2号处理决定书认定事实不清，程序违法，适用法律错误，河池市政府予以维持的行政复议决定亦属违法，请求法院判决均予撤销，由环江县政府重新作出行政行为。 另查明，环政处（2006）7号处理决定确权的林地面积为1249.65亩，之后根据六全村民小组、肯拔村民小组的申请，2号处理决定对环政处（2006）7号处理决定中确权给六全村民小组、肯拔村民小组的约1100亩林地上的附着物林木权属进行确权。 该院查明的其他事实与环政处2号处理决定认定的事实一致。 一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，单位之间发生的林木所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。环江县政府作为县级人民政府对本辖区内的林木权属争议有权作出处理决定，其执法主体适格。 本案涉及的马尾松是上世纪九十年代环江县政府组织林业部门实施的飞机播种造林，是为了完成绿化任务在农民集体所有的林地上进行飞播。塘长村民小组主张1979年《山界林权牧地协议书》对飞播林已约定按政策规定分成，认为塘长村民小组、洛阳镇政府、环江县政府对飞播林均有分成，本案的处理遗漏了当事人。河池市中级人民法院认为，环政处（2006）7号处理决定已明确1249.65亩林地（包括本案的1100亩林地）在1979年划归妙石大队管理，2005年妙石大队（妙石村委会）向环江县政府提交申明主动放弃对林地的权属管理，之后环江县政府将1249.65亩林地分别划归塘长村民小组和六全村民小组、肯拔村民小组各自所有，现环江县政府根据林随地走的原则将划归六全村民小组、肯拔村民小组的1100亩林地上的飞播马尾松确权归六全村民小组、肯拔村民小组所有并无不当，不存在遗漏当事人的情形。 根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十九条的规定，土地山林水利权属纠纷调处工作人员、负责承办确权案件的行政主管部门与本案有利害关系的，应当回避。本案中，环江县政府可以委派其职能部门环江县林业局负责承办林木纠纷案件，虽然环江县林业局的森林公安覃俊杰户籍原在六全村民小组，但覃俊杰未参与本案林木权属纠纷调处工作，环江县林业局与本案的处理亦不存在利害关系，不需要整体回避。对塘长村民小组2014年12月提交的书面回避申请，环江县政府于2015年6月2日已经书面答复认为塘长村民小组的回避申请没有事实依据，由环江县林业局代表环江县政府继续受理该案件。塘长村民小组提出环江县政府在调处过程中违反回避规定的主张不成立，该院不予支持。本案经过环江县政府三次确权，环政处（2012）9号处理决定和环政处（2015）25号处理决定均因对村民种植的林木情况没有查清、遗漏种植林木的村民个人等原因被河池市中级人民法院判决撤销。因此，环江县政府在作出2号处理决定前，已经通知塘长村民小组村民于2017年9月30日进行现场勘查。虽然环江县政府制作的通知书将勘查日期误写为2007年9月30日，但2017年9月30日当天塘长村民小组及其村民已经按照通知的要求到达争议现场。之后，塘长村民小组及其村民认为承办单位环江县林业局没有整体回避所以拒绝参加现场勘查。上述事实表明，环江县政府在调处本案的过程中对争议林木的利害关系人已经尽到通知的义务，充分保障了当事人的程序权利，塘长村民小组及其村民放弃现场勘查的权利并不影响环江县政府对争议林木依法作出确权决定。本案林木权属争议的各方当事人在环江县政府调处过程中均负有举证证明争议林木属其所有的义务，环江县政府在塘长村民小组及其村民拒绝指认其所种植的林木位置和面积的情况下依据现有证据作出本案被诉的处理决定并无不当，应当予以支持。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第二款规定：“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。”环江县政府作出的环政处（2012）9号处理决定和环政处（2015）25号处理决定均因遗漏种植林木的村民个人而被河池中级人民法院判决撤销，环江县政府在履行通知当事人的法定程序后重新作出的2号处理决定不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。塘长村民小组认为2号处理决定属于以同一事实和理由作出与原行政行为完全相同的行政行为的理由不能成立，该院不予支持。综上所述，环江县政府作出的2号处理决定认定事实基本清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。河池市政府复议维持2号处理决定，所作的35号行政复议决定亦证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。塘长村民小组的诉讼请求不成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回塘长村民小组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由塘长村民小组负担。 塘长村民小组上诉称，（一）环江县政府的行政行为超越职权、滥用职权，法律依据不足。根据《中华人民共和国森林法》及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，人民政府是对所有权和使用权有争议的林木进行处理，但环江县政府作出的2号处理决定，对其与六全村民小组、肯拔村民小组无争议的国有飞播林及塘长村民小组村民个人林木进行处理，超越了法律法规规定的权限。且根据桂发[1982]36号文件，飞播林归国家所有，对于国有林木提出处分的主体，必须是有法律授权的组织，六全村民小组、肯拔村民小组是农民集体组织，不是法律授权的组织，该飞播林与其没有利害关系，其无权提出主张。（二）环江县政府的调处程序严重违法。1.遗漏当事人。1979年6月12日达成的《山界林权牧地协议书》明确规定了生产队、公社、县财政对成林收入的分成比例，该协议书中享有权利的当事人都应该成为本案的当事人，环江县政府在调处过程中遗漏了该协议书中的当事人；飞播林属于国有林木，林业部门是国有林木的主管单位，故环江县政府处理涉案林木时，环江县的林业部门亦应成为调处程序的当事人，而不是调处工作的承办单位；争议地内有塘长村民小组农户个人的人工林，这些村民是完全必要的当事人。2.根据广西《调处条例》规定，被上诉人未能向法庭提交本案经集体讨论决定的证据，程序违法。3.由于环江县林业局作出的前两次林木权属处理决定均被撤销，且该局调处科负责人覃俊杰是六全村民小组的村民，上述单位和个人均应回避，本案应当由环江县政府土地山林水利权属纠纷调处办承办。（三）环江县政府以同一事实和理由作出与环政处（2012）9号、环政处（2015）25号处理决定完全相同的2号处理决定，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，应予撤销。（四）2号处理决定，适用法律错误。如前所述，2号处理决定不仅涉及飞播林，还包括没有争议的林木，六全村民小组、肯拔村民小组提出要求处理国有飞播林的申请不符合受理条件，环江县政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条作出处理决定，适用法律错误。特别是在1979年，环江县革命委员会向六全村民小组、肯拔村民小组颁发过《山权证》，该证并不在争议地范围内。综上，请求：1.依法撤销一审判决，将本案发回重审或者依法改判；2.本案诉讼费用由被上诉人环江县政府负担。 环江县政府辨称，（一）2号处理决定程序合法。其在调处过程中，遵循申请、答辩、现场勘察、调查核实、组织调解、送交会审组讨论、依法送达等程序，在会审前，其于2017年9月30日再次组织塘长村民小组的相关人员到现场指认个人遗漏造林情况，无任何人带队前去核实，不存在遗漏当事人和管护事实，程序合法。（二）争议林木的林地权属已经环政处（2006）7号文件进行过确权并发生法律效力，争议林木范围及现实管护情况明了，2号处理决定认定事实清楚，证据充分。（三）2号处理决定适用法律正确。本案争议的主要是（2006）7号生效文书中林地上林木的权属，其依据《中华人民共和国森林法》及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定作出2号处理决定，适用法律正确。综上，请求驳回塘长村民小组的诉讼请求。 河池市政府辩称，（一）其作出的35号复议决定程序合法。其经审理受理塘长村民小组的复议申请后，向环江县政府发送《行政复议答复通知书》和行政复议申请书副本，向六全村民小组、肯拔村民小组送达《第三人参加行政复议通知书》，向各方当事人送达《行政复议调解意愿确认书》。经调解无果，作出了35号复议决定并依法送达各方当事人。（二）其作出的35号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。经审查，其认为环江县政府提交的证据材料具有真实性、合法性、关联性，并依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，维持了环江县政府作出的2号处理决定。综上，请求驳回塘长村民小组的上诉请求。 六全村民小组述称，同意河池市政府意见。 肯拔村民小组述称，同意河池市政府意见。 上诉人塘长村民小组提交的新的证据有:《山权证》及附件说明，拟证明1979年时的环江县革命委员会给六全生产队颁发了《山权证》，其管理使用的林山、牧场面积共计1225亩；1979年11月2日，当时的环江县洛阳公社蒙善俄、妙石大队覃乐夫、六全队覃岩建参加了划界工作，对六全队管理的山界四至范围，列出详细的界线、面积，与塘长村民小组持有的《山权证》不重叠。本院认为，上诉人长塘村民小组提交的上述证据，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，不予采信。 各方当事人对一审判决查明事实没有异议。本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点为环江县政府作出的2号处理决定以及河池市政府作出的35号复议决定的合法性问题。 根据查明的事实，涉案林木的林地权属已经环政处（2006）7号处理决定确权给六全村民小组和肯拔村民小组，且该处理决定已经发生法律效力。至于涉案争议的林木，主要为马尾松，系上世纪九十年代环江县政府为了完成绿化任务而组织林业部门在农民集体所有的林地上实施的飞机播种造林，也夹杂有少数农户少量的人工林。按照林随地走的原则，环江县政府作出2号处理决定，将涉案林地上飞播的马尾松权属确权给六全村民小组和肯拔村民小组有事实依据。塘长村民小组主张环江县政府的行政行为超越职权、滥用职权。本院认为，2012年，因环政处（2006）7号处理决定中林地上的附着物未确定权属，塘长村民小组向环江县政府申请对林木权属进行确权。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，单位之间发生的林木所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。环江县政府在塘长村民小组的申请下，作为县级人民政府对本辖区内的林木权属争议作出处理决定，符合法律规定，不存在超越职权、滥用职权的情形。 塘长村民小组依据1979年《山界林权牧地协议书》主张本案遗漏当事人。本院认为，该协议书与本案争议的林木权属不具有关联性，且环江县政府在调处本案过程中对争议林木的利害关系人已经尽到通知义务，并不存在遗漏当事人的情形；塘长村民小组另主张环江县政府因作出涉案处理决定未经集体讨论、环江县林业局以及该局覃俊杰应当回避而没有回避，行政行为程序违法。本院认为，环江县政府在作出2号处理决定前，已送交会审组集体讨论。环江县林业局与本案的处理不存在利害关系，其作为环江县政府的职能部门接受委派负责承办涉案林木纠纷案件并不违反法律规定，而环江县林业局的森林公安人员覃俊杰户籍原在六全村民小组，但覃俊杰并未参与本案林木权属纠纷调处工作，环江县林业局及该局覃俊杰并不存在《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的应当回避情形，塘长村民小组关于涉案行政行为程序违法的理由不能成立；塘长村民小组还主张，环江县政府以同一事实和理由作出与环政处（2012）9号、环政处（2015）25号处理决定完全相同的2号处理决定，应予撤销。本院认为，根据查明的事实，环江县政府作出的环政处（2012）9号处理决定和环政处（2015）25号处理决定均因遗漏种植林木的村民个人而被判决撤销，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第二款规定的“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的”情形，环江县政府在履行通知当事人的法定程序后重新作出的环政处（2018）2号处理决定，不受行政诉讼法第七十一条规定的限制，故塘长村民小组认为环江县政府作出的2号处理决定属于以同一事实和理由作出与原行政行为完全相同的行政行为，主张撤销的理由不能成立，本院不予支持。故，环江县政府作出的2号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。河池市政府作出35号复议决定维持环江县政府作出的2号处理决定并无不当。 综上，塘长村民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人环江毛南族自治县洛阳镇妙石村塘长村民小组承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 蒋新江 二〇一九年五月三十日 法官助理 周艳华 书 记 员 赵小柳 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第七十一条人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《中华人民共和国森林法》 第十七条单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。 个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。 在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。 3.《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》 第二十九条土地山林水利权属纠纷调处工作人员与本案有利害关系的，应当回避；权属纠纷当事人也可以申请其回避。 负责承办确权案件的行政主管部门与本案有利害关系的，应当回避；权属纠纷当事人也可以申请其回避。属行政主管部门回避的，本确权案件由人民政府交调处机构承办。 4.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十条人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。 人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。 行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第七十条、第七十一条的规定判决撤销或者部分撤销，并根据行政诉讼法第九十六条的规定处理。