江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终124号 上诉人（原审原告）俞火根。 委托代理人李青松，北京晏清律师事务所律师。 委托代理人苏留钰，北京晏清律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）江苏省太湖渔业管理委员会办公室，住所地江苏省苏州市吴中区越溪街道苏街123号。 法定代表人王小林，主任。 委托代理人谢福超，江苏智择律师事务所律师。 委托代理人喻锋，江苏智择律师事务所律师。 原审第三人湖州市滨湖街道塘甸水产村村民委员会,住所地浙江省湖州市滨湖街道塘甸水产村。 诉讼代表人王抱良，主任。 委托代理人胡峰，浙江银湖律师事务所律师。 委托代理人潘兆家，浙江银湖律师事务所律师。 上诉人俞火根与被上诉人江苏省太湖渔业管理委员会办公室（以下简称太湖渔管办）、原审第三人湖州市滨湖街道塘甸水产村村民委员会（以下简称塘甸村委会）渔业行政协议一案，上诉人俞火根不服苏州市姑苏区人民法院(2018)苏0508行初409号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，俞火根原在西太湖从事网围养殖。2008年1月，太湖渔政支队与其签订《西太湖网围拆除协议》拆除网围并迁入“南太湖渔业生产生态养殖实验示范区”（以下简称南太湖养殖示范区）外侧统一安置的180亩水面从事养殖生产。俞火根在上述西太湖、南太湖的养殖均未取得《水域滩涂养殖证》。南太湖养殖示范区系应湖州市人民政府要求太湖渔管办同意设立，湖州当地渔政管理部门在养殖过程中曾对养殖户收取过渔业资源赔偿费。2017年11月，太湖渔管办致函湖州市人民政府，载明因贯彻对太湖水环境治理工作的决策部署、落实中央环保督察意见及环保部有关指示，2017年底前需完成南太湖养殖示范区及外侧共680亩网围养殖拆除清理及相关补偿安置工作。为此，湖州市农业局于2017年12月4日组织召开南太湖网围养殖整治清理工作协调会，形成专题会议纪要，商定了目标任务、实施范围、补偿标准等事项，要求在2017年12月25日前完成拆除清理，12月31日前完成验收工作；补偿标准为：生态养殖实验区（500亩）按4000元/亩予以养殖设施补偿，西太湖迁入区（180亩）按10000元/亩（含养殖设施补偿费4000元/亩）予以一次性补偿。网围清理费用（含拆除、清运）500元/亩（其中拆除费用300元/亩，清运处理费用200元/亩）；太湖渔管办委托塘甸村委会进行签订协议的具体操作。2017年12月21日，俞火根与塘甸村委会签订南太湖网围拆除协议（西太湖迁入区），但俞火根未及时自行拆除网围。2017年12月26日，太湖渔政支队依据渔业法第四十条第二款以及《江苏省渔业管理条例》第三十八条第（一）项规定对俞火根作出限期拆除通知书，要求俞火根限期拆除15亩网围养殖设施，逾期不拆除的，由该支队依法代为拆除。2017年底前后，俞火根自行拆除在南太湖的网围养殖设施，并获得相应补偿款、清理费以及2000元/亩的额外奖励，共计人民币18万余元。俞火根认为该协议违法，于2018年7月9日向浙江省安吉县人民法院起诉湖州市农业局，请求法院确认该协议无效。浙江省安吉县人民法院于2018年8月16日作出（2018）浙0523行初117号行政裁定书，认为湖州市农业局作为被告主体不适格，裁定驳回俞火根的起诉。一审法院另查明，江苏省太湖渔业管理委员会办公室（加挂“江苏省太湖渔政监督支队”牌子）系太湖水域渔业行政主管部门。 一审法院认为，根据《渔业法》第六条第一款规定：县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。县级以上人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业水域、渔港设渔政监督管理机构。江苏省太湖渔业管理委员会办公室（加挂“江苏省太湖渔政监督支队”牌子）系太湖水域渔业行政主管部门，具有对太湖水域渔业活动进行管理的职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。太湖渔管办委托塘甸村委会与俞火根签订南太湖网围拆除协议，其系本案适格被告。关于俞火根是否超过起诉期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，双方于2017年12月底前后签订的南太湖网围拆除协议，并无告知当事人相关诉权的表述，根据上述规定，应适用一年的起诉期限。至俞火根起诉时尚在法定起诉期限内，故太湖渔管办、塘甸村委会认为俞火根起诉超过法定起诉期限的抗辩，一审法院不予采纳。《渔业法》第十一条第一款规定，单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。可见，在国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂从事养殖生产，实施以养殖证为形式的许可制度。本案中，俞火根未取得上述法律规定所许可的在西太湖以及南太湖的网围养殖证，由政府或渔政管理部门从有利于生产和生活的角度采取划定一定水域安置渔民的方式，使渔民续以养殖多年，在一定程度上使其取得了经济效益。现根据太湖水环境治理工作决策部署及中央环保督察意见的要求，决定拆除南太湖养殖示范区及外侧共680亩网围养殖，系治理太湖、保护环境的有效措施，相关各方均应妥善做好拆除网围及补偿工作,俞火根有义务配合渔政管理部门对网围养殖设施进行清理。正是由于俞火根等养殖户在南太湖从事网围养殖系由政府安置渔民而来，有别于完全违法的无证养殖行为，湖州市农业部门与太湖渔管办等部门通过专题会议商定拆除补偿事宜，给予养殖户适当的补偿。但此种情形下的政府补偿有别于持证养殖的补偿方式及补偿标准。而太湖渔管办作为太湖渔业管理部门，是网围养殖设施清理工作的责任主体，故由其委托当地村委会通过行政协议的方式落实拆除补偿工作，从行政主体、行政管理方式及对养殖户权益的保护等方面并无不当。在专题会议纪要商定的拆除期限内养殖户仍未拆除网围养殖设施，太湖渔政支队依法下达限期拆除通知书敦促养殖户及时自行拆除也系履行渔政管理职责。俞火根提出的协议签订时间并非协议所载明的落款时间，并未影响到该协议的合法性，且俞火根实际也已领受相应补偿款。另一方面，俞火根关于所签订的协议非其真实意思表示的观点，其也无充分有效证据予以证实。据此，俞火根认为协议签订主体不适格、其系被胁迫签订协议及程序违法的起诉理由不能成立。关于俞火根认为补偿标准过低的问题，专题会议纪要对俞火根等西太湖迁入区的渔民按10000元/亩（含养殖设施补偿费4000元/亩）予以一次性补偿，已超出生态养殖实验区的补偿标准，实系考虑到俞火根经政府允许长期在太湖养殖的历史因素。之后太湖渔管办又对限期内自行拆除的养殖户另行奖励2000元/亩，已属合理补偿。俞火根主张按苏州市政府对持证养殖户的安置补偿标准对其进行补偿，缺乏依据，一审法院不予采信。综上，太湖渔管办委托塘甸村委会与俞火根签订的南太湖网围拆除协议（西太湖迁入区）合法有效，补偿标准适当。俞火根要求撤销该协议的诉讼请求，依据不足，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回俞火根的诉讼请求。案件受理费人民币50元由俞火根负担。 上诉人俞火根上诉称，一审判决错误。1、被上诉人对上诉人拥有合法使用权水域进行拆迁补偿程序违法。(1)被上诉人与上诉人签订《南太湖网围拆除协议》未遵守法定程序。上诉人在南太湖拥有的15亩水域使用权属合法取得，上诉人虽未取得水产养殖证，但上诉人的养殖行为系经过被上诉人批准的，是合法养殖，未取得水产养殖证是被上诉人怠于履行法定职责所致，与上诉人养殖的合法性无关，征收时应对财产损失依法予以补偿。(2)被上诉人委托塘甸村委会与上诉人签订补偿协议程序违法。塘甸村委会在未与被上诉人签订委托协议的情况下，以自己的名义与上诉人签订《南太湖围网拆除协议》的行为，违反了《江苏省行政程序规定》第二十一条第一款、第二十一条第二款、第十九条第三款的规定。而且双方的委托关系未依法备案并向社会公示，违反法定程序。(3)被上诉人对案涉水域进行拆迁制定补偿标准程序违法。被上诉人为整治环境对上诉人进行拆迁，应依据《江苏省渔业管理条例》15条之规定进行，以湖州市农业局的专题会议纪要制定补偿标准，程序明显违法，且无法律依据。(4)被上诉人未经与上诉人协商，也未评估，单方确定养殖设施补偿费的标准程序违反《江苏省国有渔业水域占用补偿暂行办法》第十二条规定。2、案涉协议仅就围网养殖设施予以明确补偿，未进行安置补偿，也未支付占用补偿费，违反《江苏省国有渔业水域占用补偿暂行办法》第五条、第九条的规定。3、涉案协议的签订存在胁迫情形且显失公平，不是上诉人真实的意思表示。(1)在案涉协议签订和履行过程中被上诉人和有关部门对上诉人下发责令限期拆除通知，要求上诉人在规定期限内自行拆除自己的养殖设施，否则有关部门将予以强制拆除，上诉人迫于压力，违背自己真实意思签订围网拆除协议。(2)被上诉人在征收上诉人位于南太湖拥有合法使用权的水域时，同时也对江苏籍渔民位于南太湖水域养殖设施和水域使用权进行征收，二者的补偿标准存在巨大差异，对上诉人的补偿明显低于江苏籍渔民的补偿。一审法院适用法律错误。综上，案涉协议签订程序违法，内容违法，意思表示不真实，应予撤销。请求撤销原审判决，依法改判撤销上诉人与塘甸村委会签订的《南太湖网围拆除协议》，由被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人太湖渔管办辩称，一、被上诉人具有负责太湖区域渔业行政管理职能，主体合法。二、上诉人系无证养殖人员，案涉协议补偿标准并无不当。上诉人自始未取得法律规定许可其在案涉水域网围养殖的养殖证。上诉人在案涉水域网围养殖，仅是当地政府从有利生产和生活的角度，采取划定一定水域安置渔民的方式，使渔民得以养殖多年，并在一定程度上使渔民取得了经济效益，但并不能由此推导出上诉人就是合法养殖的结论。2017年12月4日，湖州市农业部门与被上诉人等部门通过专题会议商定拆除补偿事宜，对养殖户进行适当的补偿，也正是基于上诉人系在南太湖从事网围养殖系由政府安置渔民而来，有别于完全违法的无证养殖行为。同时，对于上诉人等西太湖迁入区的渔民按10000元/亩(含养殖设施补偿费4000元/亩)予以一次性补偿，已超出生态养殖实验区的补偿标准，之后又对限期内自行拆除的养殖户另行奖励2000元/亩，补偿标准合情合理，并无不当。案涉协议签订程序合法，且上诉人自愿签订，并已经履行完毕。在2018年1月3日湖州市农业局出具给姚水根的《信访事项答复意见书》(农信访答字【2018】1号)中明确记载：“你于2017年12月27日反映‘市渔政站做法不合程序，只有通知没有公告’事项”，说明姚水根等人在当时协议签订时，并不存在“被迫签订”的情形，仅是认为渔政站的办事程序有欠缺。在前期上诉人诉被上诉人作出的《限制拆除养殖设施通知书》违法的诉讼中，上诉人当庭承认《南太湖网围拆除协议(西太湖迁入区)》真实性，也未陈述存在被迫签订该协议的情形。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，并不存在上诉人所说的拆迁补偿协议签订程序违法、补偿标准违法的问题。案涉协议真实有效，是各方的真实意思表示，不存在胁迫的事实，且案涉协议协议已履行完毕，故上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。 二审经审理查明的事实与一审查明事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案二审的争议焦点主要是一、案涉协议的签订程序是否合法；二、案涉协议的补偿标准是否合理。 关于争议焦点一，上诉人认为原审第三人在未与被上诉人签订委托协议的情况下，以自己的名义与上诉人签订《南太湖围网拆除协议》的行为，违反法律规定。本院认为，被上诉人作为太湖渔业管理部门，是网围养殖设施清理工作的责任主体，由其委托当地村委会通过行政协议的方式落实拆除补偿工作，并无不当。虽然案涉协议以原审第三人的名义签订，但被上诉人与原审第三人对双方之间的委托关系均予认可，被上诉人对案涉协议的签订、履行及承担相应的法律后果也无异议，故案涉协议的签订主体一方实际为被上诉人，并未违反法律规定。上诉人认为案涉协议的签订存在受胁迫的情形，并非其真实意思的表示。本院认为，拆除南太湖养殖示范区及外侧共680亩网围养殖，系根据太湖水环境治理工作决策部署及中央环保督察意见的要求采取的治理太湖、保护环境的有效措施，相关部门通过专题会议对拆除补偿事宜进行商定，对养殖户进行适当补偿,上诉人有义务配合渔政管理部门对网围养殖设施进行清理。在专题会议纪要商定的拆除期限内养殖户仍未拆除网围养殖设施，太湖渔政支队下达限期拆除通知书敦促养殖户及时自行拆除，系履行渔政管理职责，并非胁迫行为。且上诉人签订案涉协议后已领受相应补偿款。故本案现有证据无法证明案涉协议的签订存在胁迫的情形，上诉人该上诉理由缺乏事实依据，不能成立，本院不予采信。 关于争议焦点二，上诉人认为其水域使用权系合法取得，受法律保护，案涉协议设定的补偿标准过低。本院认为，《渔业法》第十一条第一款规定，单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。本案中，上诉人并未取得在西太湖以及南太湖的网围养殖证，不能认定为其对该水域的使用权系经合法许可取得。客观上，上诉人在案涉水域进行网围养殖系政府及相关管理部门从有利于生产和生活的角度采取划定一定水域对渔民进行的安置，故有别于违法的无证养殖行为，但也不同于持证养殖行为，上诉人要求与持证养殖户享受同等补偿标准，缺乏依据。现对西太湖迁入区的渔民按10000元/亩（含养殖设施补偿费4000元/亩）予以一次性补偿，对限期内自行拆除的养殖户另行奖励2000元/亩，已高于生态养殖实验区的补偿标准，属合理补偿。因此，上诉人该上诉理由亦不能成立，本院不予采信。 综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人俞火根负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 蕾 审判员 陈芝颖 审判员 孙 莹 二〇一九年五月十日 书记员 崔季珺