湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终394号上诉人（原审原告）：刘赛勇，男，1975年11月15日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区。委托代理人：李新萍，北京市盈科（广州）律师事务所律师。委托代理人：殷金火，北京市盈科（广州）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：岳阳市南湖新区管理委员会。住所地：岳阳市南湖广场南湖游路**。法定代表人：雷欣，该管理委员会主任。委托代理人：任柯，该管理委员会工作人员。委托代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。上诉人刘赛勇因与被上诉人岳阳市南湖新区管理委员会（以下简称南湖新区管委会）房屋拆迁补偿协议一案，不服岳阳市中级人民法院2018年12月28日作出的（2018）湘06行初178号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明：2015年10月16日，岳阳市国土资源局发布《岳阳市国土资源局预征地公告》(岳国土预告字[2015]37号)，拟征用岳阳市南湖风景区湖滨街道办事处20.5089公顷土地，同年12月16日获得湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单，确定了征地面积为20.5089公顷，其中，农用地转用面积19.4454公顷，国有建设用地1.0635公顷。2016年9月12日，岳阳市国土资源局发布《关于收回岳阳市南湖新区湖滨街道办事处部分国有土地使用权的决定》，依法收回湖滨街道办事处国有农用地20．5089公顷。2017年9月20日，岳阳市国土资源局发布了《岳阳市国土资源局征地补偿安置方案公告》(岳土征补字[2017]25号)，确定被征地范围内房屋补偿安置及支付方式按《湖南省人民政府关于的批复》(湘政函[2014]113号)文件的规定标准执行，刘赛勇住房在上述土地范围之内。2018年1月20日，湖新区管委会下属机构湖滨街道办依据土地管理法及湘政函[2014]113号文件与刘赛勇签订了《洞庭健康城项目房屋拆迁补偿协议》（以下简称《补偿协议》），认定刘赛勇所有面积为457.9425平方米的合法房屋，对房屋主体及装饰装修、附属设施、搬迁过渡、住房安置(45平方米／人x3200元／平方米x5人)、奖励等合计补偿款为1729384元，存折已交刘赛勇。但签订该《补偿协议》后，刘赛勇未依约将涉案房屋腾空并交付给湖新区管委会，湖新区管委会亦未将存储刘赛勇补偿款账户的密码提供给刘赛勇。刘赛勇认为，湖新区管委会征收涉案房屋应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序和内容对刘赛勇的房屋进行补偿，而不应适用土地管理法关于征收土地的补偿规定，刘赛勇遂诉至原审法院。请求：撤销《补偿协议》并按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定与刘赛勇重新签订补偿协议。原审认为：本案的争议焦点为刘赛勇与南湖新区管委会之间签订的补偿协议适用法律是否错误，是否需要撤销?行政协议之诉本质上属于行政诉讼，因此协议是否应当撤销首先应对协议的合法性进行审查，本案刘赛勇认为其建房土地属于国有建设用地而非集体土地，因此应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，而不应适用《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》。经查，涉案土地系国有农用地，根据2007年3月30日国土资源部办公厅对海南省国土环境资源厅《对国有划拨农用地转为建设用地有关问题的复函》规定：“根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条和第五十八条的有关规定，国有划拨农用地转为建设用地，必须依法办理农用地转用审批手续，同时办理收回国有土地使用权手续，然后由市、县人民政府按照有关规定进行统一供地。对收回国有划拨农用地使用权的补偿，应当参照征收农村集体农用地的补偿标准执行”，该规定是国土管理部门对“收回国有农用地”程序和补偿标准的特殊规定，其管理对象是“土地”。而刘赛勇主张适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》是“征收国有土地上单位、个人的房屋”适用的程序和补偿方式，其管理对象是“房屋”。本案被告行使的是“收回国有农用地”的职权，故其适用《土地管理法》及《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》并无不当，不存在适用法律错误；其次，被告在收回国有农用地的过程中，对刘赛勇建设在该宗土地上的住房等设施的补偿与原告达成了一致协议，不但补偿了房屋拆除的损失，还按照集体土地征用安置方式，对刘赛勇户五口人按人均45平方米进行了住房安置货币补助，既对刘赛勇的财物进行了补偿，也保证了刘赛勇的居住，充分保护了刘赛勇的合法权益，该协议是双方真实意思表示，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的重大且明显违法导致行政行为无效的情形，该协议合法有效。而且，无论该协议是否应予撤销，刘赛勇已自愿签订协议不再具有应该保护的行政法意义上的诉的权益；其三，刘赛勇主张没有收到补偿款，是因为其没有按照协议腾空房屋，故未取得补偿款存折密码所致，刘赛勇应依约主动腾空并向被告交付房屋，然后领取相关补偿款。综上所述，刘赛勇的主张与审理查明的事实不符，也缺乏法律依据，其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回刘赛勇的诉讼请求。原审案件受理费50元，由刘赛勇负担。刘赛勇不服原审判决，上诉称：一、上诉人涉案房屋用地为国有建设用地及未在批准征收的范国，原审未予查明，属事实不清。二、原审适用2007年3月30日国土资源部办公厅对海南省国土环境资源厅《对国有划披农用地转为建设用地有关问题的复函》（以下称复函）之规定，认定被上诉人参照征收集体农用地的补偿标准对征收上诉人之房屋进行补偿并无不当，不存在适用法律错误，显然是对上述复函的错误理解。三、涉案审批单是针对国有农用地转用的批准文件，而非收回国有农用地的批准决定，被上诉人无权依据该审批单对上诉人的房屋进行征收。四、对涉案房屋的征收应适应《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定。请求：1.撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求；2、由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人南湖新区管委会答辩称：一、上诉人所诉确认《补偿协议》无效不具有行政诉讼的可诉性。上诉人房屋及所涉土地性质为国有农用地，土地使用权人为湖滨街道办，不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。二、被上诉人与刘赛勇户在签订《补偿协议》时，经与上诉人协商一致，参照相关规定进行补偿，上诉人已经获得最大利益。请求驳回上诉人的诉讼请求。当事人在原审中提交并经原审质证的证据已随案移送本院。本院查明：2017年9月20日，原岳阳市国土资源局发布的《岳阳市国土资源局征地补偿安置方案公告》载明：征地补偿（包含土地补偿费和安置补助费之和）按《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知（湘政发【2012】46号）、《岳阳市人民政府关于公布岳阳市征地补偿标准的通知》（岳政发【2013】2号）文件的规定执行，由湖滨街道办自本公告发布之日起三个月内支付给被征地农村集体经济组织。青苗及地上附属设施补偿按《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函[2014]113号）文件的规定标准执行，由湖滨街道办自补偿协议签订之日起7个工作日内支付给使用权人。被征地范围内房屋补偿安置及支付方式：按《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函[2014]113号）文件的规定标准执行，由湖滨街道办按《补偿协议》，将房屋拆迁补偿款、房屋内外设施补偿费、搬家费、办证费、拆建补贴等，7个工作日存入被拆迁人房屋拆迁补偿款账户。岳阳市国土资源局现更名为岳阳市自然资源和规划局。2007年3月30日，国土资源部办公厅对海南省国土环境资源厅作出的《对国有划拨农用地转为建设用地有关问题的复函》已于2016年5月27日废止。中华人民共和国土地管理法本院认为：第一，《》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该规定明确了收回国有土地使用权的法定部门是土地主管部门。本案中，2015年10月16日，原岳阳市国土资源局发布《预征地公告》，拟征用湖滨街道办20.5089公顷的土地。同年12月16日湖南省人民政府作出《农用地转用、土地征收审批单》，确定了征地面积为20.5089公顷，其中，农用地转用面积为19.4454公顷，国有建设用地为1.0635公顷。2016年9月12日，原岳阳市国土资源局发布《关于收回湖滨街道办部分国有土地使用权的决定》。2017年9月20日，原岳阳市国土资源局发布了《征地补偿安置方案公告》，载明征地补偿、青苗及地上附属设施补偿、被征地范围内房屋补偿安置及支付方式由湖滨街道办负责处理。从上述证据可以认定，湖滨街道办与余长征签订《补偿协议》的行为系受原岳阳市国土资源局的委托。按照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告的规定。本案的适格被告应当是岳阳市自然资源和规划局。原审将南湖新区管委会作为本案的适格被告系认定事实不清。第二，涉案土地究竟是国有土地还是集体土地？刘赛勇的涉案住房是否在湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单确定的征地面积为20．5089公顷范围内，被上诉人没有提交充分的证据予以证明。原审认定涉案土地系国有农用地，及刘赛勇的涉案住房用地在上述审批单范围内，主要证据不足。第三，因国土资源部办公厅对海南省国土环境资源厅作出的《对国有划拨农用地转为建设用地有关问题的复函》已于2016年5月27日废止，故原审将该复函作为法律依据系适用法律错误。综上所述，原审判决认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)、(三)项之规定，裁定如下：一、撤销岳阳市中级人民法院（2018）湘06行初178号行政判决；二、本案发回岳阳市中级人民法院重审。二审案件受理费50元，退还给上诉人刘赛勇。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年五月二十日法官助理刘柯岑书记员刘威