四川省荣县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川0321行初4号 公益诉讼起诉人：荣县人民检察院。 被告：荣县自然资源和规划局，住所地四川省荣县旭阳镇光明路**。 法定代表人：钟沛峰，局长。 委托诉讼代理人：胡在忠，副局长。 委托诉讼代理人：陈春雷，四川瀚毅律师事务所律师。 公益诉讼起诉人荣县人民检察院诉被告荣县自然资源和规划局怠于履行土地行政监管职责一案，本院于2019年1月3日受理后，依法组成合议庭，于2019年4月18日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人荣县人民检察院指派检察员卓俊涛、余小平、陈沅梅到庭参加诉讼，被告的法定代表人钟沛峰，委托诉讼代理人胡在忠、陈春雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人荣县人民检察院诉称：2014年，荣县鸿康农业有限公司（以下简称鸿康公司）负责人谢大进通过租赁方式，流转荣县旭阳镇石碓窝村约27亩土地。2015年3月，鸿康公司以该宗地坡坎大，不利于花卉苗木种植为由，向荣县国土资源局等机关申请在该宗地倾倒土石方进行土地平整，并取得审批同意。同年4月，被告收取鸿康公司1.732万元复垦保证金。尔后，鸿康公司没有按照申请的时间和范围平整土地用于种养殖业和农业经济开发，而是用于倾倒建筑渣土谋取私利，压占土地，致使该宗土地一直荒芜，无法耕种。 2018年5月，公益诉讼起诉人依法向荣县国土资源局发出检察建议：1.对谢大进违反土地管理法规的违法行为依法作出行政处罚；2.责令谢大进按照国家有关规定负责将破坏的耕地复垦；如其没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当责令其足额缴纳土地复垦费，并将该费用专项用于其破坏的耕地复垦；3．对谢大进修复耕地、复垦的情况进行检查、督促，确保整改到位。 在荣县国土资源局要求下，2018年6月，谢大进自行编制了复垦方案，由于内容过于简单而未获通过。鸿康公司重新编制的复垦方案获得荣县国土资源局同意。鸿康公司遂采用继续倾倒建筑弃土压占土地的方式开始对该宗地进行土地整理（复垦），致使压占土地面积进一步明显扩大，根据荣县国土资源局的情况报告，由2018年5月24日实测的27.675亩，在鸿康公司自行复垦后压占土地的总面积增为37.1025亩。鸿康公司倾倒建筑弃土压占土地的行为还严重危害国防通信安全。同年12月24日，公益诉讼起诉人委托荣县土肥站专家对该点位的复垦情况进行查看，意见是现场堆放物主要为建筑废弃物，无耕作层、表土层和其他农业设施，不具备必要的耕种条件。2019年4月14日，公益诉讼起诉人委托四川川法环境损害司法鉴定所，组织专家开展现场踏勘、访谈及复垦方案等资料核实，专家意见为该复垦工程部分未达到国家土地复垦标准。 公益诉讼起诉人认为，鸿康公司违规倾倒建筑渣土谋取私利压占农村土地的行为违反法律规定，荣县国土资源局怠于履行监管职责，未对鸿康公司的违法行为及时、有效地进行制止和处罚。被告在收到诉前检察建议后，虽履行了部分职责，但鸿康公司倾倒建筑弃土的违法行为不但没有得到制止，反而借复垦为名压占更多的土地，被告在复垦过程中也未进行有效监管，使公益损害进一步扩大。故向法院提起行政公益诉讼，请求判决确认被告对鸿康公司非法压占土地行为未完全履行土地监督管理职责违法，并判令被告依法履行对鸿康公司非法压占土地的复垦工作的监督管理职责，确保严格按照国家标准规范整改到位。 公益诉讼起诉人荣县人民检察院在法定举证期限内提供了以下证据： 第一组: 1.荣县人民检察院线索来源情况说明； 2.荣县人民检察院立案决定书（荣检行公立[2018]2号）； 3.荣县人民检察院检察建议书（荣检行建[2018]3号）； 4.荣县国土资源局关于检察建议书处理情况的回复（荣国土资[2018]103号）； 5.鸿康公司关于石碓窝村1组、2组、9组土地整理（复垦）方案； 6.荣县国土资源局关于土地整理（复垦）方案部门综合意见； 7.荣县国土资源局“三定”方案（荣县府办发[2011]47号）； 8.荣县国土资源局关于倾倒土石方选址会审表及附件材料； 9.荣县国土资源局关于建筑弃土填埋点安全隐患整改的通知； 10.荣县旭阳国土资源中心所的请示及附件材料； 11.荣县旭阳国土资源中心所的巡查记录和责令停止违法行为通知书； 12.荣县国土资源局会议记录； 13.荣县城管局情况说明及附件； 14.荣县人民检察院委托勘验书； 15.自贡市人民检察院勘验检查笔录； 16.鸿康公司场地回填（城镇建筑垃圾）用地平面图； 17.荣县土肥站现场查看情况说明； 18.荣县人民检察院委托测绘函； 19.治金土质测绘院测绘报告及测绘单位登记材料； 20.荣县国土资源局情况报告、行政处罚决定书及部门会商会议、缴款书（荣国土资罚[2018]18号）； 21.鸿康公司土地复垦方案； 22.谢大进流转石碓窝村土地情况； 23.荣县国土资源局证明； 24.荣县旭阳镇财政所结算票据； 25.四川省自贡市长途通信传输局证明。 第二组： 1.冯俊飞询问笔录； 2.李景魁询问笔录； 3.龚小彬询问笔录1； 4.龚小彬询问笔录2； 5.龚小彬询问笔录3； 6.龚小彬询问笔录4； 7.丁建强询问笔录； 8.漆云飞询问笔录； 9.胡在忠询问笔录； 10.董平询问笔录； 11.刘明询问笔录； 12.杨红萍询问笔录； 13.王涛询问笔录； 14.谢兵询问笔录1； 15.谢兵询问笔录2； 16.张勇辉询问笔录； 17.徐贵香询问笔录； 18.张模玉询问笔录； 19.王尊华询问笔录； 20.谢大进询问笔录； 21.荣县国土资源局对谢大进询问笔录； 22钟沛峰询问笔录； 23.黄斌询问笔录； 24.荣县国土资源局对杨勇询问笔录； 25.袁智敏询问笔录。 第三组： 1.光盘1张； 2.谢大进询问笔录（2019.4.10）； 3.四川川法环境损害司法鉴定所资质相关证件复印件； 4.关于鸿康公司压占荣县旭阳镇石碓窝村1、2、9组土地复垦工程是否符合国家土地复垦标准的专家意见（2019.4.14）。 以上证据拟证明，鸿康公司违规倾倒建筑渣土谋取私利压占农村土地的行为违法，被告怠于履行监管职责，致使国家土地资源遭到严重破坏，并危害国防通信安全，涉案土地复垦工作仍须被告加强监督管理等主张。 被告荣县自然资源和规划局辩称：2014年，鸿康公司流转旭阳镇石碓窝村土地约27亩，其中耕地8.3亩，用于种、养殖业，并经镇政府备案。尔后，该公司根据村民意见又流转部分土地。因该处坡坎大，沟谷深，土地贫瘠，多年撂荒，不利于花卉、苗木种植，鸿康公司申请倾倒土石方回填整治，并书面承诺期满后复垦，经所在镇、村、组同意并负责监督。 2015年，被告就倾倒土石方予以选址会审并收取鸿康公司复垦保证金1.33万元。此后，鸿康公司在前述流转土地范围内倾倒城市建筑弃土，进行深沟回填。2017年4月，被告下属人员在巡查中发现该公司涉嫌超范围倾倒弃土、压占土地，遂责令其立即停止违法行为。 2018年5月，荣县人民检察院向被告发出检察建议书，被告立即对鸿康公司启动立案调查，并及时组织现场勘查、委托测绘、多次召开协调会，听取村组和村民意见，向鸿康公司下达《责令改正违法行为通知书》，责令该公司对流转的旭阳镇石碓窝村第1、2、9组土地进行土地整理（复垦）。对鸿康公司在土地复垦中，超高超范围倾倒城市建筑弃土，弄虚作假的行为处以3万元罚款（已执行到位）。 在鸿康公司前两次复垦方案不符合要求的情况下，被告组织农业、城管等相关部门再次会商，由四川省地矿局化探队技术人员按照国家标准重新编制土地整理（复垦）方案，旭阳镇石碓窝村村委会和鸿康公司共同委托具备资质的土地整理（复垦）单位开展复垦工作。经过土地复垦（整理），适合耕种的面积由原来的约17亩增加到32亩，改善了农业生产条件和生态环境。2019年2月22日，经鸿康公司申请，由荣县国土资源局邀请县农牧业局、县水务局、县林业局专业人员组成土地整理（复垦）工作验收专家组，会同县城管局、旭阳镇政府、石碓窝村组干部、社员代表进行现场验收，结论为按复垦方案的建设内容基本完成复垦，并提出后续复垦的意见建议。被告将继续严格按照土地管理法律法规履行监督管理职责，使土地复垦工作进一步落实。综上，被告已正确履行相关职责，请求人民法院在查明事实的基础上依法裁决。 被告荣县自然资源和规划局在法定举证期限内提供了以下证据及依据： 第一组： 1.石碓窝村委会及村民代表出具的流转证明； 2.旭阳镇政府出具的流转证明及同意鸿康公司回填整治的证明； 3.鸿康公司向被告出具的自行复垦承诺书； 4.鸿康公司向荣县国土资源局出具的缴纳复垦费的申请书； 5.鸿康公司向石碓窝村出具复垦协议； 6.鸿康公司向荣县国土资源局申请关于倾倒土石方选址会审表及鸿康公司拟回填弃土现状图； 7.鸿康公司向旭阳镇政府支付的土地流转保证金； 8.鸿康公司向荣县国土资源局缴纳的复垦保证金票据； 9.谢大进与石碓窝村农户签订的土地流转合同（样本）； 10.鸿康公司2018年5月现场测绘图。 该组证据拟证明荣县国土资源局土地监督管理来源。 第二组： 1.鸿康公司编制的关于石碓窝村1、2、9组土地整理（复垦）方案（第一次）； 2.鸿康公司编制的关于石碓窝村1、2、9组土地整理（复垦）方案（第二次）； 3.鸿康公司编制的关于石碓窝村1、2、9组土地整理（复垦）方案（第三次）。 该组证据拟证明涉案公司在土地整理过程中根据土地现状、相关技术要求并咨询第三方专业公司的基础上对复垦方案的多次调整。 第三组： 1.荣县国土资源局对鸿康公司涉嫌超高超面积倾倒城市建筑弃土的行政处罚资料； 2.鸿康公司缴纳罚没款票据； 3.执法人员及案件承办人执法证件复印件； 4.鸿康公司2018年9月现场测绘图； 该组证据拟证明荣县国土资源局在土地监督管理中发现涉案公司存在弄虚作假依法予以行政处罚的情况。 第四组： 1.荣县旭阳国土资源中心所巡查发现后向县局的请示； 2.对鸿康公司（谢大进）搭建钢架行为下发《责令停止违法行为通知书》（荣国土资停[2017]196号）及送达回证； 3.荣县国土资源局收到荣县人民检察院检察建议书（荣检行建[2019]03号）； 4.对鸿康公司（谢大进）在荣县旭阳镇石碓窝村部分耕地上间断性的倾倒城市建筑弃土立案调查相关材料； 5.旭阳镇石碓窝“村两委”组织召开社员代表大会讨论鸿康公司（谢大进）开展土地整理（复垦）事宜； 6.荣县国土资源局对鸿康公司（谢大进）依法作出行政处罚决定，及下发《责令改正违法行为通知书》(荣国土资改[2018]02号）； 7.鸿康公司向荣县国土资源局作出复垦承诺； 8.荣县国土资源局将处理情况以“荣国土资(2018)103号”报告荣县人民检察院； 9.关于鸿康公司（谢大进）土地整理（复垦）工作部门座谈会会议纪要、决议； 10.荣县国土资源局关于鸿康公司（谢大进）土地整理（复垦）方案征求意见函及部门回函； 11.对鸿康公司（谢大进）下发土地整理（复垦）方案部门综合意见及送达回证； 12.荣县城管局颁发的弃土运输证； 13.关于鸿康公司（谢大进）土地整理事宜会商工作部门座谈会会议纪要； 14.关于鸿康公司（谢大进）复垦问题部门座谈会会议纪要； 15.对鸿康公司（谢大进）不按要求进行土地整理下发《责令改正违法行为通知书》(荣国土资改[2018]05号)； 16.鸿康公司（谢大进）、邱戒飞土地整理（复垦）问题部门会商会议； 17.报荣县人民检察院的部门会商意见（附报告）； 18.按荣县人民检察院要求提供的占地情况报告； 19.鸿康公司缴纳复垦保证金票据； 20.荣县国土资源局证明材料； 21.旭阳镇石碓窝村关于流转情况的说明； 22.荣县国土资源局督（检）查记录表（含照片）。 该组证据系荣县国土资源局在履行土地监督管理职责中收集的证据、日常检查情况。 第五组： 1.荣县国土资源局关于《荣县人民法院应诉及诉讼事项通知书》“（2019）川0321行初4号”处理情况报告； 2.《中共荣县县委荣县人民政府关于印发的通知》（荣委发[2019]3号）。 经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提交证据的来源和真实性无异议；对其中长途通信传输局证明内容，认为其中一次光缆扎断、通信中断发生在2016年，与被告是否履职欠缺法律上的关联性，且证人黄斌出庭证实国防光缆将进行改道；对提交的专家意见，被告认为不属鉴定报告，也不是证人证言，不认可其证据形式，本案中填充的土壤石块也不是有害建筑垃圾。 公益诉讼起诉人对被告提交证据的来源和真实性无异议；对旭阳镇石碓窝村委出具的证明材料，认为没有证明力；对被告在办理鸿康公司超高超范围倾倒城市建筑弃土行政处罚案中的调查报告等资料，认为只是内部过程性资料，不应采信。 本院对公益诉讼起诉人和被告提交证据的来源和真实性予以认定，结合双方质证意见，综合评判证据的证明力，对案件事实作如下认定： 2014年下半年，鸿康公司负责人谢大进通过租赁方式流转荣县旭阳镇石碓窝村第1、2、9组的27.738亩土地，约定用途为种植、养殖业及农业经济开发。2015年3月，公司以该宗地坡坎大，不利于花卉苗木种植为由，申请在该宗地倾倒土石方进行土地填平整治，所在村组、旭阳镇人民政府、荣县国土资源局等予以审批同意。荣县国土资源局就倾倒土石方予以选址会审并收取鸿康公司复垦保证金1.732万元。鸿康公司在流转土地上倾倒建筑渣土，未按照申请的时间和范围平整土地用于种养殖业和农业经济开发。 2017年4月，荣县旭阳国土资源中心所在巡查中发现该公司涉嫌超范围倾倒弃土、压占土地，并现场口头通知鸿康公司对超范围部分复耕，对存在的安全隐患进行整治。同年12月18日，荣县国土资源局对鸿康公司未经批准修建构筑物，作出《责令停止违法行为通知书》（荣国土资停[2017]196号），鸿康公司停止修建。 针对鸿康公司长时间存在的倾倒城市建筑弃土、非法压占土地的行为，荣县人民检察院经立案调查，于2018年5月8日向荣县国土资源局发出（荣检行建[2018]03号）检察建议：1.对谢大进违反土地管理法规的行为依法作出行政处罚；2.责令谢大进按照国家有关规定负责将破坏的耕地复垦；如其没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当责令其足额缴纳土地复垦费，并将该费用专项用于其破坏的耕地复垦；3.对谢大进修复耕地、复垦的情况进行检查、督促，确保整改到位。 荣县国土资源局收到检察建议书后，于当月18日对鸿康公司的违法行为启动立案调查。同年6月12日，向鸿康公司发出《责令改正违法行为通知书》（荣国土资改[2018]02号），责令该公司自收到通知之日起60日内，对压占的土地按要求进行土地复垦，该公司于当日向荣县国土资源局提交书面承诺。6月16日，鸿康公司自行编制复垦方案，并按方案开始对该宗地进行土地整理（复垦）。6月25日，荣县国土资源局组织旭阳镇政府、县农牧业局、县城管局、县环保局对鸿康公司土地整理（复垦）进度进行现场检查，指出了存在的问题。同年7月，鸿康公司重新编制复垦方案（内容含填充土石方等）并报荣县国土资源局，鸿康公司遂采用继续倾倒建筑弃土填充的方式对该宗地进行土地整理（复垦），导致压占土地面积进一步明显增加。11月27日，荣县国土资源局对鸿康公司在土地复垦中，超高超范围倾倒城市建筑弃土、弄虚作假的行为处以罚款3万元并执行到位。此外，鸿康公司非法倾倒建筑弃土的位置附近共有3组国防光缆（空中1组，地下**）通过，鸿康公司倾倒建筑弃土对国防光缆造成经济损失和通信危害。 荣县国土资源局针对鸿康公司在土地复垦中弄虚作假的情况，组织农业、城管等相关部门再次会商，由四川省地矿局化探队技术人员于2018年11月按照相关标准重新编制土地整理（复垦）方案，旭阳镇石碓窝村民委员会和鸿康公司共同委托具备资质的土地整理（复垦）单位按照方案开展复垦工作。荣县国土资源局对于履行土地监管职责的情况，分别于2018年7月5日、12月7日，向荣县人民检察院进行书面回复。 2019年2月22日，经鸿康公司申请，由荣县国土资源局邀请县农牧业局、县水务局、县林业局专业人员组成土地整理（复垦）工作验收专家组，会同县城管局、旭阳镇政府、石碓窝村组干部、社员代表进行现场验收，结论为按复垦方案的建设内容基本完成，并对边坡完善排灌沟渠、修筑土埂、清捡块石、提高土壤质量等提出了进一步完善复垦工作的建议意见。荣县国土资源局将验收情况向本院和荣县人民检察院书面报送。4月14日，四川川法环境损害司法鉴定所受荣县人民检察院委托，组织专家开展现场踏勘、访谈及复垦方案等资料核实，认为该复垦工程部分未达到国家土地复垦标准。 另查明：2019年机构改革后荣县国土资源局的职责并入荣县自然资源和规划局，荣县国土资源局不再保留。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四条“市、州、县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作”，《土地复垦条例》第五条“县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作”，第八条“县级以上人民政府国土资源主管部门应当依据职责加强对土地复垦情况的监督检查”，荣县国土资源局及机构改革后组建的荣县自然资源和规划局负有对行政区域内土地违法行为和土地复垦的监督管理职责，是本案的适格主体。 《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度”，第三十七条规定“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”，第四十二条“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦”，《土地复垦条例》第十八条“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦”。鸿康公司及负责人谢大进以发展种植、养殖业及农业经济开发之名流转荣县旭阳镇石碓窝村第1、2、9组的约27亩农用地，但长达数年未实际用于农业经营，而违规倾倒建筑渣土谋利并压占农村土地，被告应当依法履行土地违法行为查处和土地复垦的监管职责，但对鸿康公司的违法行为未及时、有效地进行制止和处罚，致使被压占的土地长期处于荒芜状态，违背农业用途，导致国家土地资源遭到破坏，并危害国防通信安全。被告在收到检察建议后，虽履行了一定职责，但由于履行监管职责不力致使鸿康公司继续倾倒建筑弃土填充的复垦方案得以实施，使公益损害进一步扩大。公益诉讼起诉人请求判决确认被告对鸿康公司非法压占土地行为未完全履行土地监督管理职责违法，本院予以支持。 本院受理公益诉讼后，被告加大对鸿康公司土地复垦的监管力度，并于2019年2月22日组织有关专业人员、相关部门、基层组织，对复垦情况进行现场验收。参考验收情况和有关专家意见，均提出本案土地复垦中还需对边坡完善排灌沟渠、修筑土埂、清捡块石、提高土壤质量等要求。这仍需被告加强后续监督管理，使案涉土地的利用符合农用地性质。公益诉讼起诉人请求判令被告依法履行对鸿康公司非法压占土地的后续复垦工作的监督管理职责，本院予以支持。保护生态环境和自然资源，推动实现人与自然和谐共生的美丽愿景，依法落实和推进公益诉讼制度，作用不可或缺。 综上所述，依照《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第一、三项之规定，判决如下： 一、确认被告荣县自然资源和规划局对荣县鸿康农业有限公司土地违法行为怠于履行监督管理职责的行为违法； 二、责令被告荣县自然资源和规划局在本判决生效后90日内对本案所涉土地后续复垦事项依法履行职责。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省自贡市中级人民法院。 审 判 长 李 胜 审 判 员 杨 军 审 判 员 张 丽 人民陪审员 夏 军 人民陪审员 杨淑英 人民陪审员 赖金贵 人民陪审员 王莉萍 二〇一九年五月二十一日 法官 助理 李胜兰 书 记 员 胡馨月