山东省临沂市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）鲁13民初135号原告:郑世波，男，1969年3月30日出生，汉族，居民，住五莲县。委托诉讼代理人：张文庆，北京德和衡（上海）律师事务所律师。被告：临沂临港经济开发区管理委员会,住所地：临沂临港经济开发区人民路与关山路交汇处。法定代表人：赵立新，主任。委托诉讼代理人：岳洪国，山东百正律师事务所律师。被告：临沂市临港沙石矿业有限公司，住所地：临沂临港经济开发区坪上镇驻地。法定代表人：孙润华，总经理。委托诉讼代理人：孙浩、周杰，山东百正律师事务所律师。被告：临沂临港经济开发区春秋矿业有限公司，住所地：临沂临港经济开发区坪上镇中兴商务企业发展中心**。法定代表人：卞振利，总经理。委托诉讼代理人：岳洪国，山东百正律师事务所律师。原告郑世波与被告临沂临港经济开发区管理委员会（以下简称临港区管委会）、临沂市临港沙石矿业有限公司（以下简称沙石矿业公司）、临沂临港经济开发区春秋矿业有限公司（以下简称春秋矿业公司）探矿权转让合同纠纷一案，本院于2019年2月21日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告郑世波及其委托诉讼代理人张文庆、被告临港区管委会和春秋矿业公司的共同委托诉讼代理人岳洪国、被告沙石矿业公司的委托诉讼代理人孙浩、周杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑世波向本院提出诉讼请求：1.判令三被告共同赔偿原告损失3250万元；2.本案的诉讼费、保全费由三被告承担。事实和理由：沙石矿业公司与春秋矿业公司均系临港区管委会下属国有独资公司，代表临港区管委会对所属矿区进行管理及收费。沙石矿业公司代表临港区管委会于2012年11月2日与原告签署了《矿产资源开发合同》两份，约定由原告对位于临港经济开发区朱芦镇幸福山建筑用花岗岩矿进行开采。标注（一矿区）的合同约定资源量为25万立方米，标注（二矿区）的合同约定资源量为31.3万立方米。两份合同有效期为五年，以采矿许可证有效期限为准，至2017年11月2日止。2015年7月，春秋矿业公司成立，接替沙石矿业公司代表临港区管委会行使对矿区的管理及收费工作。《矿产资源开发合同》签订后，原告依合同约定，足额缴纳了政府收益、矿山地质环境治理保证金、矿产资源补偿费及资源税等各项税费，依照政府监管要求进行采矿。2014年11月，临港区管委会以露天矿山停产整顿为由，停止了原告的采矿，直至今日，矿山一直处于停产状态。有效期五年的合同只履行了两年多，合同约定的资源量开采未过一半。鉴于原告在采矿前期除交纳税费外，还购置了机器设备，进行了矿区的整理等，投入了大量资金，临港区管委会自2014年以露天矿山停产整顿为由要求原告停止采矿至今已有四年多，给原告造成了巨大损失。期间，原告多次找临港区管委会要求恢复采矿未果。后双方就未能恢复采矿赔偿事宜进行了多次协商，并于2018年初达成一致意见，即：委托中国建筑材料工业地质勘查中心山东总队出具报告两份：标注一矿段的矿区内可供开采资源量21.1万立方米，潜在价值2004.5万元；标注二矿段的矿区内可供开采资源量13.1万立方米，潜在价值1245.5万元，两处矿区合计金额3250万元。收到报告后，临港区管委会又以矿山清理需要审计等各种理由，拒不向原告支付赔偿金。原告认为《矿产资源开发合同》合法有效，原告依约履行了义务，应享有权益，被告因其自身原因停止了合同的履行，理应赔偿由此给原告造成的损失，且双方已对赔偿标准进行了约定，但经原告多次催告，被告仍拒不支付赔偿款，其行为严重侵犯了原告的合法权益，特诉至法院，请依法裁判。临港区管委会辩称：1.我方与原告之间不存在合同关系，根据合同相对性原则，我方不是本案的适格被告。沙石矿业公司将获取的采矿权以承包的方式进行非法转让，该行为是原告与沙石矿业公司之间的合同关系，相应法律后果应由合同双方当事人承担，我方从未授权或委托沙石矿业公司代表我方对外签订合同，本案争议与我方无关。2.我方与原告之间不存在民事侵权行为关系，不是本案的适格被告。2014年年底，因安全生产需要，相关主管机关通知采矿权人停产整治，然后沙石矿业公司通知原告停产，政府主管机关的行为是否合法及侵权，属于行政诉讼审理范围。原告实施采矿行为的依据是原告与沙石矿业公司签订的资源开发合同，该合同从法律性质上为采矿权转让，该转让行为未经相关矿产主管部门审批，合同虽成立但未生效，原告并无合法的采矿权，相关政府主管部门不存在侵犯原告合法权利的问题，原告非法采矿的行为应依法追究法律责任，并自行承担因此产生的损失。本案相关主管机关通知沙石矿业公司停产整治的行政行为是行政机关与沙石矿业公司之间的关系，假设存在侵权，也应由沙石矿业公司主张，而原告只能依据资源开发合同向沙石矿业公司主张权利。3.我方介入本案涉及的纠纷处理是履行政府社会管理职能，不能因此承担民事责任。纠纷发生后，原告等多次到我方信访，我方为妥善处理各方纠纷，协调对矿产资源情况、应纳税费等综合进行评估审计，以便为各方纠纷的处理提供参考，但这不是我方承担民事责任的依据。请法院依法驳回原告对我方的诉讼请求。沙石矿业公司辩称：1.原告诉状所述事实错误。事实是，2014年11月17日，临港经济开发区安全生产委员会按照临沂市安全生产委员会办公室文件要求，对沙石矿业公司下达《停产通知书》，2015年2月11日，11名矿点经营者联名提出沙石矿业公司各矿点复工复产的申请，临沂市国土资源局临港经济开发区分局至今未批复矿山企业复工验收合格，没有允许开工生产，2017年9月13日，临沂市国土资源局临港经济开发区下发《关于加强矿山管理的通知》，由于相关政策原因，矿山企业一直处于停产整改状态。因此，并非我方停止原告采矿，而是临港经济开发区安全生产委员会、临沂市国土资源局临港经济开发区分局等部门要求原告停产整改。2.原告提起民事诉讼不符合法律规定，依法应予驳回。原告停产整改的原因是前述主管部门针对全区不特定对象下达的通知所致，原因均是行政行为，而不是我方的合同违约等民事行为。3.我方对原告停产整顿致损没有过错，更谈不上存在违约行为。矿点停产整改的原因是原告自身造成的，我方没有任何过错。根据我方与原告签订的《矿点负责人安全生产责任书》、《2016年安全生产目标责任书》、《安全生产协议书》等文件内容约定，上述停产整改的原因恰恰是原告应当尽到的责任。4.原告致损原因不应判决赔偿。针对不特定对象的行政行为是政府机关综合考虑国家发展、社会全局等利害关系、利益均衡等因素下达的，不能排除损害小部分群体利益的现象，若法院判决赔偿将导致不可控的局面。5.案涉两份矿产资源开发合同无效，理由是：我方与原告之间的行为为采矿权的转让，受让方非合法的受让主体，且该行为未经国土部门审批，该转让合同无效，原告主张可得利益无法律依据。原告提交的合同第三条约定的开发区域已经大大超过我方采矿许可证有权开发的区域范围，根据合同法规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产应当予以返还。6.即使合同有效，我方也不应当赔偿。理由是：案涉合同第十五条约定，不可抗力因素发生造成本合同部分或全部不能履行的不承担责任。不可抗力包括了政府行为。停工之后未复工是因为原告整改不到位。原告开采了矿产资源，是否完成纳税义务存疑，根据案涉合同第八条约定，原告要分摊相应税费，如果原告承认认可，那么其起诉状和自认可以作为证据转交税务机关作为征税的依据。案涉合同约定的是采矿期限，未约定完成开采全部矿产资源，至于到期是否完成开采，尚有原告开采工具、开采水平和能力的因素限制甚至是不可抗力因素。春秋矿业公司辩称：1.我方与原告之间不存在民事合同关系及侵权关系，我方成立的时间为2015年7月，而本案争议的合同签订于2012年，原告停止生产的时间为2014年11月，我方不可能与原告之间存在合同及侵权关系。原告对我方所诉无事实与法律依据。2.我方与沙石矿业公司是两个独立的法人单位，各自独立承担民事责任，我方不存在承接沙石矿业公司权利义务的关系，故本案涉及的合同责任与我方无关。基于以上理由，请法院依法驳回原告对我方的诉讼请求。沙石矿业公司在本案庭审过程中提出反诉请求：1.判令反诉被告郑世波向沙石矿业公司支付应承担的各项税费4666477.38元；2.判令反诉被告郑世波承担本案全部诉讼费用。2019年5月8日，沙石矿业公司向本院申请撤回对郑世波的反诉请求。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。郑世波提交了以下证据：证据一、郑世波身份证复印件一份。用以证明：原告主体适格。证据二、《矿产资源开发合同》（一矿区）一份。用以证明：1.原告与临港区管委会存在矿产资源开发合同关系（合同第二条第二款）；2.原告购买资源量为25万立方米（合同第三条）；3.临港区管委会按每立方米6元获得了150万元收益；4.被告负有保障原告正常开采的义务（合同第十条）；5.合同有效期限5年（合同第十二条）。证据三、《矿产资源开发合同》（二矿区）一份。用以证明：1.原告与临港区管委会存在矿产资源开发合同关系（合同第二条第二款）；2.原告购买资源量为31.3万立方米（合同第三条）；3.临港区管委会按每立方米6元获得了187.8万元收益；4.被告负有保障原告正常开采的义务（合同第十条）；5.合同有效期限5年（合同第十二条）。证据四、《审计报告书》（临元会专字［2018］第2012号）及附表一、附表二。用以证明：1.停止合同履行系临港区管委会单方行为，自2014年11月19日停止生产（审计报告第三页）；2.原告已足额缴纳政府收益和矿山地质环境恢复治理保证金（审计报告第六、第七页及附表一、附表二）。证据五、《山东省临沂临港经济开发区幸福山矿区郑世波一矿段建筑石料花岗岩矿资源储量核实报告》。用以证明：1.矿石可开采资源量为21.1万立方米。（第19页）；2、矿体潜在价值2004.5万元。（第21页）；3.核实报告系临港区管委会委托。（报告末页委托书）。证据六、《山东省临沂临港经济开发区幸福山矿区郑世波二矿段建筑石料花岗岩矿资源储量核实报告》。用以证明：1.矿石可开采资源量为13.1万立方米（第19页）；2.矿体潜在价值1245.5万元（第21页）；3.核实报告系临港区管委会委托。（报告末页委托书）。证据七、中国建筑材料工业地质勘察中心山东总队收款收据。用以证明：上述两核实报告系双方共同委托。证据八、证号为C3713002011077130115656的采矿许可证一份，发证时间2012年11月，有效期限2012年11月2日至2017年11月2日。用以证明：采矿权的发证机关是临港区国土资源局。临港区管委会对上述证据材料质证如下：对证据一、二、三的真实性无异议，但对证明的问题有异议。第一、本案争议的合同签订主体为原告与沙石矿业公司，我方从未授权沙石矿业公司代表我方与原告签订合同，原告未提供证据予以证明。资源开发合同的主体政府部门应为国土部门。第二、两合同购买资源量的行为是采矿权非法转让。该两合同未经相关部门审批，未生效。第三、原告主张的政府收益每立方6元，并非我方收取。经我方核实，该费用为沙石矿业公司在国土部门获取采矿权应缴纳的出让金。该出让金是国土部门代表国家作为矿产资源的所有人依法收取的，沙石矿业公司作为采矿权人未承担该费用，在转让采矿权时又转嫁给受让人来承担，所以合同中签订的政府收益不是基于民事合同收取，也未交付我方，原告的主张不能成立。对证据四审计报告真实性无异议，但是该证据只是一个征求意见稿，非正式报告，不具有合法的证明效力。对证据五、六，该两份证据不是双方共同委托，同时该证据在评估后，数据经我方咨询相关专家，评估错误，之后又另行进行了评估，我方相关主管部门介入该评估行为，目的是为了处理原告与沙石矿业公司之间的纠纷。该报告不能成为我方承担责任的依据。对证据七收据的真实性也无异议，但是该证据不能证明系原告与我方共同委托。对证据八的真实性无异议，但是对证明的问题有异议。发证机关不属于临港区国土资源局，而应是临沂市国土资源局临港分局，该分局直属临沂市国土资源局管理，我方对该分局没有行政管理的权利。沙石矿业公司对上述证据材料质证如下：对证据一无异议。对证据二、三的真实性无异议，对证明目的有异议。我方负有保证原告正常开采的义务，该义务行为根本不是本案中导致原告损失的原因。恰恰也说明我方对原告的损失没有过错，也没有合同约定的责任。对证据四真实性无异议，但对证明内容有异议。证明第一点原告自己也认定停止合同履行是因临港区管委会单方行为。临港区管委会是作出行政行为责令原告停止合同履行，与证据二、三的质证意见恰恰形成佐证，不是我方的原因导致原告的损失出现。证据五、六无法证明原被告之间达成了什么协议，更无法证明原告在诉状中主张的被告同意赔偿的事实。针对证据五、六原告提交的矿产资源两份核实报告，“郑士波”与原告身份证名字不一样，对报告的真实性、专业性有异议。根据原告提交的报告二，截至2018年动用矿产资源量8.4万立方米，根据我方提交的建筑用花岗岩开采现状累计动用矿产资源量是20.7万立方米，两者相差12.3万立方米。第三、根据原告提交的报告第22页明确说明该报告不作为矿石评估及矿石实际销售价值的依据，与21页计算出的矿体潜在价值自相矛盾。第四、该报告的委托书委托内容为查明幸福山矿区开采情况及剩余资源量，未对估算价值进行委托，该单位不是物价局，无定价权。第五、原告欲证明临港区管委会是委托人，但该委托人是临沂市国土资源局临港分局。证据七的内容是证明报告系双方共同委托，没有指明是哪双方。委托人是临沂市国土资源局临港分局，与今天的三被告均无关。对证据八，颁证机关不管是临沂市国土资源局临港分局还是临沂市国土资源局，临沂市国土资源局临港分局是独立的主体，与三被告不相关。春秋矿业公司对上述证据材料质证如下：对证据的真实性无异议，但我方是2015年7月成立的，对案涉两合同的签订情况不了解。我方也未承接该合同的权利义务关系，该合同的民事责任与我方无关。其他意见同临港区管委会的质证意见。沙石矿业公司提交了以下证据：证据一、《关于临沂临港经济技术开发区矿产资源审计报告（初稿）的说明》。证据来源：临沂元振有限责任会计师事务所。用以证明：临沂临港经济开发区矿产资源审计报告临元会专审（2018）第2011号，目的是分发各方征求意见，不作为最终审计结果，不作为证据使用。证据二、《山东省临沂市临港经济开发区幸福山建筑用花岗岩矿开采现状调查报告》。证据来源：中国冶金地质总局山东正元地质勘查院。用以证明：原告提供的证据与本报告相冲突，原告提供的报告不宜作为证据使用。证据三、《关于全市露天矿山停产整顿的紧急通知》。证据来源：临沂市安全生产委员会办公室。用以证明：停产行为是政府行为。郑世波对上述证据材料质证如下：对证据真实性无异议。证据一是正式的审计报告，只是因为税费的问题，需要税务部门核定，所以才说明不作为最终的结果，其他的内容是没有问题的。证据二是被告单方委托，原告不知情不认可。合同签署之时对资源量的确认也是我方提交的证据五、六的出具部门出具的，该部门每年都对矿区的储量进行测绘，所以其数据是真实的。证据三与本案无关，因为合同约定的很清楚，被告负有保障原告正常开采的义务。该行为不属于法律规定的不可抗力。临港区管委会和春秋矿业公司对上述证据材料质证如下：对证据一的真实性无异议，经我方庭前了解，该会计师事务所表示该审计报告的整体内容在下发之后未征求相关各方的意见。该报告的所有内容不能作为最终的结果。原告刚才的陈述与该证明的真实目的是不一致的。对证据二、三真实性无异议。但是，我们认为所有的审计报告后续储量未开采情况不能作为各方处理纠纷的依据。因为合同虽然已经成立但未生效，应该对已履行部分计算双方是否有损失，并根据过错责任进行赔偿，而不应该核算未来的可得利益计算赔偿情况。综合双方当事人的举证、质证、庭审陈述，本院对双方提交的证据材料认定如下：对于郑世波提交的证据一至四、七、八，临港区管委会、沙石矿业公司、春秋矿业公司均对其真实性无异议，但对证明目的及与本案的关联性有异议；对于沙石矿业公司提交的证据一至三，郑世波、临港区管委会、春秋矿业公司均对其真实性无异议，但对证明目的及与本案的关联性有异议。本院对上述证据的真实性予以确认，对于其关联性将综合其他事实予以判断。对于郑世波提交的证据五、六，临港区管委会和春秋矿业公司主张不是双方委托且评估错误，沙石矿业公司主张其对郑世波名字记载错误故不具有专业性，本院认为该两份证据符合证据形式要求，且三被告未举证证明该“核实报告”核实评审过程违法，故对其真实性予以确认，对于其关联性将综合其他事实予以判断。根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2012年11月2日，原告郑世波作为乙方与作为甲方的被告沙石矿业公司签订《矿产资源开发合同》两份，分别标注为一矿区和二矿区。一矿区合同约定乙方开发矿产资源的位置位于临沂××经济开发区××西北幸福山，面积13051.1平方米，资源量为25万立方米，开采深度由+223米至+125米，界址约定了4个坐标；乙方开发矿产资源需向甲方缴纳每立方米6元的政府收益，资源量25立方米，金额为1500000元，乙方同时需向甲方缴纳矿山地质环境恢复治理保证金，乙方开发面积13051.1平方米，缴纳金额为375900元;乙方应于本合同生效之日起三日内缴纳全部矿山地质环境恢复治理保证金以及50%的政府收益，剩余政府收益按照以下要求缴纳：第二期于2013年11月2日17时前缴纳全部采矿权价款的30%，缴付金额450000元，第三期于2014年11月2日17时前缴纳全部采矿权价款的20%，缴付金额300000元，分期缴纳政府收益的，乙方应在支付第二期及第三期政府收益时，按银行同期贷款利率向甲方支付相应的利息；乙方在开采矿产资源的过程中，应严格遵守有关法律法规的规定，按批准的开发利用方案进行采矿活动，接受各级国土资源管理部门的监督；甲方负责维持乙方正常开采秩序，负责统一协调矿区道路、销售价格，负责办理采矿许可证、安全生产许可证、水土保持等正常手续，所产生的费用由乙方均摊；本合同项下采矿权的有效期限为五年，具体起止日期以采矿许可证有效期为准；合同双方因不可抗力不能按时履行合同，应于不可抗力结束后10日（节假日顺延）内，将有关情况向另一方说明，并提交全部不能履行或部分不能履行合同或延期履行合同的书面说明材料。合同双方对因不可抗力造成本合同部分或全部不能履行的不承担责任，但双方均应采取一切必要的补救措施尽量减少因不可抗力造成的损失；合同还约定了违约责任等问题。二矿区合同约定乙方开发矿产资源的位置位于朱芦镇西北幸福山，面积23997.54平方米，资源量为31.3万立方米，开采深度由+213.5米至+135米，界址约定了4个坐标；乙方开发矿产资源需向甲方缴纳每立方米6元的政府收益，资源量31.3立方米，金额为1878000元，乙方同时需向甲方缴纳矿山地质环境恢复治理保证金，乙方开发面积23997.54平方米，缴纳金额为691100元;乙方应于本合同生效之日起三日内缴纳全部矿山地质环境恢复治理保证金以及50%的政府收益，剩余政府收益按照以下要求缴纳：第二期于2013年11月2日17时前缴纳全部采矿权价款的30%，缴付金额563400元，第三期于2014年11月2日17时前缴纳全部采矿权价款的20%，缴付金额375600元，分期缴纳政府收益的，乙方应在支付第二期及第三期政府收益时，按银行同期贷款利率向甲方支付相应的利息；该合同约定的其他内容与一矿区合同相同。上述两合同签订后，郑世波和沙石矿业公司开始依约履行合同。2014年11月15日，临沂市安全生产委员会办公室下发《关于对全市露天矿山停产整顿的紧急通知》，对全市范围内所有露天开采的非煤矿山进行停产整顿，同时规定严把复工验收关，对申请复工验收的矿山要逐一审查，合格一个，复工一个，验收不合格的，一律提请政府予以关闭。2014年11月17日，沙石矿业公司接到《停产通知书》，案涉矿区停产，至今未开工生产。郑世波与沙石矿业公司等三被告对未开采资源的损失产生争议而成讼。本院认为，本案的争议焦点是案涉两份《矿产资源开发合同》是否生效。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第九条第一款规定：“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移。”《中华人民共和国矿产资源法》和国务院《探矿权采矿权转让管理办法》规定，是否准许转让采矿权，应当由政府地质矿产行政主管部门审批，批准转让的，转让合同自批准之日起生效。本案中，郑世波与沙石矿业公司签订了两份《矿产资源开发合同》，合同约定内容即沙石矿业公司将其有权开采的两个矿区转让给郑世波开采，沙石矿业公司并不参与开采过程的管理，该合同符合采矿权转让合同特征，因此该转让（租赁）合同应由地质矿产行政主管部门审批。本案审理期间，郑世波于2019年4月28日申请本院向临港经济开发区财政局调取《矿产资源开发合同》中约定的“政府收益”的收取及支出情况，包括会计科目、金额；向临沂市国土资源局临港经济开发区分局核实《矿产资源开发合同》审批情况。本院认为案涉合同的审批情况及原告缴纳“政府收益”的情况，均系郑世波应该自行收集提供的证据，郑世波亦未证实其因客观原因不能自行收集，故其申请法院予以调取于法无据，本院依法不予调取，郑世波应承担举证不能的法律后果。因郑世波没有证据证实案涉两份《矿产资源开发合同》已经得到政府地质矿产行政主管部门审批同意，故本院认定案涉两份《矿产资源开发合同》未生效。临港区管委会等有关政府职能部门在处理本案纠纷过程中对采矿权转让的知悉及解决纠纷的尝试均不能等同于政府地质矿产行政主管部门的审批。国务院《探矿权采矿权转让管理办法》规定采矿权人在申请转让采矿权时，应当向审批管理机关提交受让人资质条件的证明文件，因此采矿权的受让人亦应具备相应的采矿资质，本案中郑世波亦未提交证据证实其具有采矿资质，故郑世波也不具备合同相对人的适格身份。经本院释明，郑世波明确其诉讼请求为合同未全部履行所导致的可得利益损失，因案涉合同未生效且郑世波不具备采矿资质，所以其基于该合同提起本案诉讼主张可得利益损失的请求于法无据，本院不予支持。综上所述，原告郑世波的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、《中华人民共和国矿产资源法》第十一条第二款、《探矿权采矿权转让管理办法》第八条、第十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第九条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决如下：驳回原告郑世波的诉讼请求。案件受理费204300元，由原告郑世波负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  姚 军审 判 员  王周华人民陪审员  陈兆廷二〇一九年五月十七日书 记 员  郇小雪