甘肃省高级人民法院行政裁定书（2019）甘行终159号上诉人（原审原告）梁国栋。委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人董国女，北京楹庭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市安宁区人民政府，住所地：甘肃省兰州市安宁区安宁西路**。法定代表人雒泽民，该区政府区长。委托代理人张涌涛，该区政府法制办公室主任。委托代理人麻天旺，甘肃天旺律师事务所律师。上诉人梁国栋因诉兰州市安宁区人民政府（以下简称安宁区政府）不履行法定职责一案，不服兰州铁路运输中级法院(2018)甘71行初179号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。一审法院经审理查明，原告梁国栋原系安宁区桥头新村村民，因其所在地涉及征收拆迁，但一直未签订征收安置补偿协议。2018年6月22日，原告梁国栋以EMS邮政特快专递的方式向被告安宁区政府提出申请，请求被告安宁区政府对原告梁国栋作出《征收补偿决定书》。被告安宁区政府于2018年6月23日收到该申请。因未收到被告安宁区政府的回复，原告梁国栋认为被告安宁区政府未履行法定职责，遂提起本案行政诉讼。一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起诉讼，应当符合法定起诉条件，故原告梁国栋的起诉是否符合起诉条件是本案审查的焦点。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”。公民、法人或者其他组织起诉要求行政机关履行职责，应当以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提。所谓“请求履行法定职责”是指请求行政机关履行的，必须是法律、法规或者规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》等均未明确规定市、县人民政府在取得上级人民政府征地批复，应当依法以自己的名义作出征收补偿决定。本案中原告梁国栋提起本案行政诉讼的缘由是因未达成房屋征收补偿协议，要求安宁区政府作出《征收补偿决定书》。根据上述规定，安宁区政府对征收集体土地不具有作出征收补偿决定的法定职责，应当驳回原告梁国栋的起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告梁国栋的起诉。上诉人梁国栋上诉称：1.一审法院适用法律错误。《土地管理法》第四十六条、第四十七条，《土地管理法实施条例》第二十五条，《甘肃省实施办法》第二十三条、第二十四条，可以明确，市、县人民政府取得上级人民政府的征地批复后，具有集体土地征收实施的职权和职责。因此，在征收集体土地过程中，对被征收人予以土地及地上物的补偿及相应的安置是其履行征收实施职责的核心内容。2.被上诉人应当作出房屋征收补偿决定。2016年9月21日安宁区规划国土资源局作出《安宁区规划国土资源局责令限期交出被征收土地决定书》，内容为告知补偿方案并要求交出土地。因上诉人对该补偿方案存在异议，提起了诉讼，法院最终判决有关责令交出土地的决定只解决交地的问题，并非对征收上诉人房屋所作出的有关补偿安置事项的最终决定。3.有关征地补偿安置方案的协凋、裁决的途径并非上诉人依法可以救济的途径。上诉人房屋的征收实施与土地的征收是分两个阶段进行，房屋拆迁所公布的标准与《征地补偿安置方案公告》所载明的标准并不一致。因此欠缺协调、裁决的法定条件。4.关于对房屋征收补偿标准的争议，是涉及上诉人实体权益的重大争议。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”之规定，上诉人有关房屋征收的实际情况与该规定完全相符，可以请求参照国有土地上房屋征收补偿标准执行征收补偿。但是被上诉人所指定的房屋征收部门给予上诉人的通知，均未按该标准执行。分别适用两标准对上诉人进行征收补偿，其补偿结果存在天壤之别，严重损害上诉人的补偿权益。就补偿安置问题，必须有最终的解决途径以使被上诉人履行该项职责。在无法就补偿安置达成合意的情况下，被上诉人有必要作出单方的行政决定，使其补偿安置职责得以履行。请求二审依法撤销一审裁定，并改判被上诉人履行职责。被上诉人安宁区政府辩称：1.2016年9月，征地实施机关兰州市安宁区十里店街道办事处作出了《关于的通知》依法送达上诉人。兰州市安宁区规划国土资源局作出了《安宁区规划国土资源局责令限期交出被征收土地决定书》，以上文件内容均涉及上诉人申请的征收补偿安置事宜。2.上诉人不服《安宁区规划国土资源局责令限期交出被征收土地决定书》提起行政诉讼，经两级法院审查认定决定书证据确实充分、适用法律正确、征收程序合法，驳回诉讼请求。3.2017年11月15日，兰州市安宁区规划国土资源局向人民法院申请强制执行，兰州市安宁区人民法院审查后准予强制执行。4.现涉案房屋早已拆除土地也已收回，全部征收行为已经完成，上诉人已丧失相关土地及地上附着物的权利，权利基础已经不存在，上诉人要求被上诉人作出补偿决定没有事实依据。请求二审驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致。另查明，2016年9月21日，兰州市安宁区规划国土地资源局（以下简称安宁区国土局）作出安国土资字〔2016〕十第002号《责令限期交出被征收土地决定书》，该决定书认定，户主梁国栋名下桥头新村50号房屋拆迁面积为325.55平方米，还房面积120平方米，还房位置××里。超出部分面积205.55平方米，补偿人民币186153元，附着物补偿46799元，拆迁补助费为800元，过渡费500元/月/人（从协议签订之日起算）。梁国栋因诉兰州市安宁区规划国土资源局土地行政征收一案，请求撤销安宁区国土局作出的责令限期交出被征收土地决定。2017年9月22日兰州铁路运输中级法院作出（2017）甘71行终142号行政判决，判决驳回梁国栋的诉讼请求。上述事实有一审移交卷宗证据及二审询问笔录在卷予以佐证。本院认为，本案的争议焦点是：上诉人梁国栋起诉被上诉人不履行法定职责是否具有事实根据和法律依据，以及上诉人起诉履行法定职责是否属于行政机关明确职权范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定：“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，属于行政诉讼受案范围。这类诉讼在学理上通常称为请求履行法定职责之诉，有时也称为“请求应为行政处分之诉”。所谓“请求履行法定职责”，是指请求行政机关履行的，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。“请求应为行政处分”，即，请求行政机关作出的只能是具有外部效力的调整。本案中，2018年6月22日，上诉人梁国栋以EMS邮政特快专递的方式向被上诉人安宁区政府提出申请，请求被上诉人对其作出征收补偿决定。2018年6月23日，被上诉人收到该申请后未回复，也未作出征收补偿决定。上诉人起诉被上诉人未履行法定职责。从上诉人的提交申请看，其实质上是请求被上诉人作出集体土地上的房屋征收补偿决定。因此，本案审查的核心是上诉人提出的申请事项是否属于被上诉人应当依法履行的法定职责。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，要求行政机关履行的法定职责的，应当是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职权的职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。据此，根据土地管理法的规定，安宁区政府不具有对集体土地上的征收行为作出征收补偿决定的法定职责。同时，安宁区国土局作出的《责令限期交出被征收土地决定书》中，对户主梁国栋名下桥头新村50号房屋拆迁面积、还房面积、还房小区、超出部分面积的补偿、附着物补偿等内容进行了认定，而且梁国栋诉请安宁区国土局作出的责令限期交出被征收土地决定一案，已经生效判决驳回其诉讼请求。据此事实表明，人民法院已经对梁国栋与兰州市安宁区规划国土资源局之间的责令交出土地决定的权利义务关系进行了处理。另外，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》等条文中均未明确规定市、县级人民政府在取得上级人民政府征地批复，应当以其名义作出征收补偿决定的法定职责。因此，本案根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。综上，一审裁定认定事实基本清楚，裁定驳回起诉的结果并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，依法应当驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 刘 晶审 判 员 徐文娟审 判 员 姚振勇 二〇一九年五月十四日法官助理 李庆瑾书 记 员 张 婷