南京铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏8602行初1875号 原告南京泉星家俱有限公司，住所地在南京市浦口区西门街××号。 法定代表人许建国，南京泉星家俱有限公司总经理。 委托代理人许成，江苏朗宁律师事务所律师。 被告南京市浦口区人民政府顶山街道办事处，住所地在南京市浦口区顶山街道吉庆路**。 法定代表人倪志钢，南京市浦口区人民政府顶山街道办事处主任。 出庭负责人徐江平，南京市浦口区人民政府顶山街道办事处副主任。 委托代理人倪杰，江苏三法律师事务所律师。 第三人南京康晟房地产开发有限公司，，住所地在南京市浦口区星甸街道育才北路**-2 法定代表人田思淼，南京康晟房地产开发有限公司总经理。 委托代理人毛华贵，北京大成（南京）律师事务所律师。 原告南京泉星家俱有限公司（以下简称泉星公司）诉被告南京市浦口区人民政府顶山街道办事处（以下简称顶山街道办）城建行政强制纠纷一案，于2018年11月1日向本院起诉。本院立案后，依法向被告顶山街道办送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知南京康晟房地产开发有限公司（以下简称康晟公司）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年3月13日公开开庭审理了本案，原告泉星公司的法定代表人许建国、委托代理人许成，被告顶山街道办的出庭负责人徐江平、委托代理人倪杰，第三人康晟公司的委托代理人毛华贵到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告泉星公司诉称：原告系南京市××区顶山街道西门街××号房屋所有权人。2016年11月10日7时许，南京市××区房地产开发总公司（以下简称浦口开发总公司）纠集上百人，以“消险”为借口，将原告的房屋全部毁坏。原告向南京市公安局浦口分局顶山派出所（以下简称顶山派出所）报案。2016年12月9日，顶山派出所正式立案。经侦查，顶山派出所认为是被告指使浦口开发总公司拆毁原告房屋，原告曾向顶山派出所要求出具上述证据，但被顶山派出所以种种理由推诿拒绝。被告未经法定程序，指使他人对原告的房屋实施强行拆除的行为违法。为维护原告的合法权益，请求法院判决：1.确认被告2016年11月10日拆除位于南京市××区××街道西门街××南京××村镇房产分丘平面图上编号为1-4、12-13幢房屋（以下简称涉案建筑）的行为违法；2.被告承担本案诉讼费用。 原告泉星公司向本院提供了以下证据： 证据1.村镇房屋所有权证。证明涉案建筑为泉星公司所有。 证据2.泉星公司房屋补偿汇总表A。 证据3.浦口区房屋征迁调查登记表A。 证据4.浦口区房屋征迁房屋平面图A。 证据5.泉星公司房屋补偿汇总表B。 证据6.浦口区房屋征迁房屋平面图B。 证据7.房屋平面图B。 证据8.泉星公司（吴明剑）房屋补偿汇总表。 证据9.浦口区房屋征迁房屋平面图C。 证据10.房屋平面图C。 证据2-10证明2015年5月20日、21、22日被告在拆迁调查阶段对原告的房屋进行了登记以及房屋状况。 证据11.民事调解书。证明2010年11月22日泉星公司将浦房字第××号、第××号房屋抵偿给吴明剑。 证据12.浦口村镇房产分丘平面图。证明原告房屋坐落状况、房屋编号与房屋对应关系，房屋权属状况。 证据13.浦口区征地房屋拆迁实施方案批准通知书。 证据14.关于申请公开浦口区顶山街道西门街××号拆迁征收有关信息的回复。 证据15.（2016）苏8602行初900号谈话笔录。 证据16.关于许建国信访事项的处理意见书。 证据13-16证明被告是拆迁实施单位。 证据17.接处警工作登记表。 证据18.立案告知单。 证据19.田思淼询问笔录。 证据20.田思淼讯问笔录。 证据21.郝勇询问笔录。 证据22.许建国询问笔录。 证据23.苏平海询问笔录。 证据24.解自明询问笔录。 证据25.周韦询问笔录。 证据26.吕明询问笔录。 证据17-26证明涉案建筑被拆经过。 证据27.原告给康居集团薛松的信。证明原告在不确定被告是否拆除房屋但可能拆除房屋的情况下，与康居集团联系并指出拆除系违法行为。 证据28.告知及邮寄面单。证明原告指出鉴定报告的违法性。 被告顶山街道办辩称：根据行政诉讼法及其司法解释的相关规定，原告针对涉案房屋消险拆除行为提起行政诉讼，明显已超过法定期限。被告没有危房消险拆除的法定职权，也从未组织或委托实施被诉拆除行为，不是本案适格被告。被告不存在强拆涉案建筑的动机。被诉拆除行为已涉嫌刑事犯罪被立案侦查，不属于行政诉讼受案范围。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告顶山街道办向本院提交了以下证据： 证据1.关于顶山南门棚户区改造安置房二期2户企业厂房拆除方案汇报。证明涉案建筑消险拆除工作并非由被告组织或委托实施。 证据2.检测鉴定报告。证明涉案建筑由康晟公司委托鉴定机构进行了检测鉴定，经鉴定应立即进行消险处理。 证据3.浦口区废旧房屋拆除项目施工合同。证明征地拆迁项目范围内的房屋拆除工作与被告没有关联性。 证据4.康晟公司企业信用信息公示报告。证明康晟公司与被告之间不存在隶属关系。 证据5.关于变更顶山南门棚户区改造安置房项目建设主体核准的批复。证明原浦口开发总公司是安置房建设项目的建设主体，消险拆除行为与被告无关。 证据6.南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1220号、（2016）苏8602行初900号行政裁定书。证明原告起诉已超法定起诉期限。 证据7.南京市浦口区人民法院（2016）苏0111民初8691号民事裁定书。证明原告的起诉不符合行政诉讼法第四十九条的规定。 证据8.浦口区征地房屋拆迁实施方案批准通知书、补偿安置方案。证明本次项目建设单位是拆迁工作的受益方。 证据9.关于许建国信访事项处理意见书。证明早在2016年11月被告已明确告知原告并未对涉案建筑实施拆除行为。 证据10.情况说明。证明拆除行为与被告无关。 证据11.情况汇报。证明被告未参与危房消险拆除工作。 第三人康晟公司述称：根据行政诉讼法及其司法解释的相关规定，原告起诉超过起诉期限。涉案建筑所在地块的拆迁主体及实施单位是被告。根据浦政规〔2014〕1号文件、《南京市××区征地房屋拆迁实施方案批准通知书》以及康居集团、被告和拆管中心达成的《浦口区征迁事务办理协议》，涉案房屋所在地块拆迁主体及实施单位均为顶山街道办事处。第三人对涉案建筑的消险拆除是经过被告及政府相关部门研究决定，属于政府行为。综上，应当依法驳回原告起诉。 第三人康晟公司向本院提交了以下证据： 证据1.关于下达二〇一六年国民经济和社会发展奋斗目标的通知。 证据2.市政府关于批转市发改委2017年全市经济社会发展重大项目计划的通知。 证据3.浦口区征地房屋拆迁实施方案批准通知书。 证据4.浦口区征地事务办理协议。 证据5.浦口区征地房屋拆迁补偿安置办法。 证据1-5证明涉案建筑所在地块的征地房屋拆迁实施单位为被告。 证据6.签到表、建设情况汇报、薛松会议记录、田思淼会议记录、苏平海会议记录。 证据7.现场张贴告示照片、邮寄凭证及查询记录、短信记录、现场告知照片。 证据8.会议签到表、拆除方案汇报、田思淼、朱仕沛、倪红莲、苏平海会议记录、会场照片。 证据6-8证明被告作为拆迁实施单位组织拆除涉案建筑的工作。 证据9.照片、物品清点登记表、拆迁日志。证明拆除涉案建筑的行为是政府行为。 证据10.研究许建国等两家企业厂房拆迁问题专题会议纪要、信访工作联席会议纪要。证明江北新区、浦口区均已认定拆除涉案建筑行为为政府行为。 经庭审质证，被告顶山街道办对原告泉星公司提交证据的质证意见为：对证据1真实性、合法性认可；对浦房字第41295、41296号村镇房屋所有权证关联性不认可。对证据2-11、14、15真实性、合法性认可，关联性不认可。对证据12、16、17、19-26真实性、关联性、合法性认可。对证据13证明目的不认可。对证据18真实性、关联性认可。对证据27、28真实性认可。 第三人康晟公司对原告泉星公司提交证据的质证意见为：对证据1真实性认可。对证据2-10、12无法确认。对证据11、13真实性、关联性、合法性认可。对证据14、16-26真实性认可。对证据15真实性认可，证明目的不认可。对证据27、28真实性无法确认、关联性不认可。 原告泉星公司对被告顶山街道办提交证据的质证意见为：对证据1真实性认可，合法性、关联性不认可。对证据2真实性、合法性不认可。对证据3真实性、合法性无法确认，关联性不认可。对证据4真实性、关联性、合法性认可。对证据5关联性认可，真实性、合法性不认可。对证据6中（2016）苏8602行初1220号裁定书真实性、合法性认可，证明目的不认可；对（2016）苏8602行初900号行政裁定书真实性、合法性认可，关联性不认可。对证据7真实性、合法性认可，关联性不认可。对证据8真实性、合法性认可。对证据9、11真实性认可。对证据10真实性认可，合法性不认可。 第三人康晟公司对被告顶山街道办提交证据的质证意见为：对证据1、4、5、9、11真实性认可。对证据2、8真实性、关联性、合法性认可。对证据3、10证明目的不认可。对证据6真实性、合法性认可，关联性不认可。对证据7真实性、合法性认可。 原告泉星公司对第三人康晟公司提交证据的质证意见为：对证据1-6、8、10真实性认可。对证据7真实性认可，合法性不认可。对证据9中照片真实性认可；物品清点登记表真实性无法确认；拆迁日志反映出本次拆除情况。 被告顶山街道办对第三人康晟公司提交证据的质证意见为：对证据1、2真实性、关联性、合法性认可，证明目的不认可。对证据3、4、7真实性、关联性、合法性认可。证据5属于法律依据。对证据6中签到表真实性认可；对建设情况汇报真实性、关联性、合法性认可；对会议记录无法确认。对证据8中签到表真实性认可；对拆除方案汇报、会场照片真实性、关联性、合法性认可；对田思淼等四人会议记录真实性无法确认。对证据9中照片真实性认可；对物品清点登记表、拆迁日志无法确认。对证据10中江北新区会议纪要真实性、关联性、合法性认可；对浦口区会议纪要真实性无法确认。 本院对以上证据认证如下：第三人康晟公司提交的证据5和证据9中的拆迁日志不属于证据，原告泉星公司、被告顶山街道办、第三人康晟公司提交的其他证据均具备真实性、关联性、合法性。 经审理查明：2015年6月24日，南京市国土资源局浦口分局作出浦国土征拆字〔2015〕第（01）号南京市××区征地房屋拆迁实施方案批准通知书，同意南京浦口康居建设集团有限公司（以下简称康居公司）因顶山南门棚户区改造安置房项目（以下简称涉案项目）实施征地房屋拆迁，拆迁实施单位为顶山街道办，项目建设单位为康居公司，建设用地批准文号为苏政地〔2014〕774号。2016年2月5日，南京市浦口区人民政府和南京高新技术产业开发区管理委员会联合发出关于下达二〇一六年国民经济和社会发展奋斗目标的通知，顶山南门二期保障房项目位列第31号，竣工时间为2017年8月，责任单位为康居公司。嗣后，康居公司作为甲方（用地或出资单位）和丁方（保障房建设单位）、顶山街道办作为乙方（征迁实施单位）、南京市××区拆迁管理中心作为丙方（监管单位）签订了征迁事务办理协议，约定了各自的职责与义务。2016年6月15日，顶山街道征地拆迁办公室与淮安经济开发区平生拆除工程有限公司（以下简称平生拆除公司）签订浦口区废旧房屋拆除项目施工合同一份。2016年10月20日，浦口开发总公司委托南京市房建工程检测中心试验室对顶山街道临泉社区西门街17幢房屋作出检测鉴定报告，鉴定意见为建议立即进行消险处理。2016年10月28日，顶山派出所、南门派出所、顶山街道办、临泉社区、浦口开发总公司、康居公司、浦口区维稳办、浦口区综治办等单位的部分人员在顶山××××会议室召开会议，薛松、田思淼、苏平海等对会议内容作了笔记。2016年11月9日，顶山派出所、顶山街道办、临泉社区、浦口开发总公司、康居公司、浦口区维稳办等单位的部分人员在顶山××××会议室召开会议，浦口开发总公司以“各位领导”为汇报对象，汇报了拆除方案，方案记载浦口开发总公司工作人员田思淼、樊有宝、朱仕沛任消险拆除小组组长和副组长以及签订委托合同和工作步骤情况，田思淼、朱仕沛、倪红莲、苏平海等对会议内容作了笔记。2016年11月10日，包含涉案建筑在内的南京市××区××街道西门街××十余处建筑物以危房消险名义被拆除。2018年11月1日，泉星公司向本院提起本案行政诉讼。 另查明：2016年9月6日，泉星公司以顶山街道办为被告向本院提起信息公开之诉，本院予以立案，案号（2016）苏8602行初900号。该案审理过程中，泉星公司称于2016年8月收到苏政地〔2014〕774号征地批文，2016年11月15日泉星公司再次收到苏政地〔2014〕774号征地批文及浦国土征拆字〔2015〕第（01）号南京市××区征地房屋拆迁实施方案批准通知书。2016年11月15日，本院作出（2016）苏8602行初900号行政裁定，准许泉星公司撤回该案起诉。 2016年11月10日，许建国电话报警称“有人要强拆自己房子”，顶山派出所处警，接处警工作登记表记载“民警赶到现场经了解：浦口开发总公司及其委托的陆华公司，对位于浦口区西门街44号旁许建国、解自明等人的17幢C级局危房进行消险拆除”。2016年11月22日，顶山街道办作出顶信复〔2016〕19号关于许建国信访事项的处理意见书，称“顶山街道并未委托他人实施拆迁，顶山拆迁办至今只是采取协商的方式处理泉星家具有限公司的拆迁补偿问题。泉星家具有限公司如因他人的行为致使财产受损，建议报警或通过司法途径解决”“为保障安居工程的建设需要，顶山街道会依法依规推动行政拆违及司法强拆程序”。2016年12月9日，南京市公安局浦口分局决定“许建国、解自明等人财物被毁坏案”刑事立案。该案至今尚在侦查阶段。 2016年11月10日，顶山派出所民警询问泉星公司许建国，笔录记载许建国称：警察赶到现场后，现场施工人员称是康居集团的；2016年10月29日曾收到浦口开发总公司发送的危房消险通知书和检测鉴定报告。同日，顶山派出所民警询问浦口开发总公司苏平海，笔录记载苏平海称：公司派我们去给西门街的房屋消险；西门街十七幢房屋是危房，我们公司决定对这些房屋消险，措施就是拆除，拆前以短信、邮件和告知书形式告知了房主；负责具体施工的是陆华公司。同日，顶山派出所民警询问解自明，笔录记载解自明称：我不知道对方是什么人；曾收到过浦口开发总公司发送的危房消险通知书和检测鉴定报告。同日，顶山派出所民警询问成明宾馆负责人周韦，笔录记载周韦称：其向许建国承租开办的成明宾馆于当日上午被拆除，不知道是谁拆除的，2016年10月29日曾收到浦口开发总公司发送的危房消险通知书和检测鉴定报告。2016年11月11日，顶山派出所民警询问浦口开发总公司经理田思淼，笔录记载田思淼称：2016年11月10日浦口开发总公司委托陆华公司拆除顶山南门棚户区改造项目二期工程地面上大小17处房屋和厂房，月初曾通过张贴危房告知书、发送短信和挂号信的方式告知所有房主需要进行危房消险；土地性质为划拨，于2016年年初交付浦口开发总公司；上述房屋均为危房需要拆除，不然浦口开发总公司在旁边施工会影响到这些房屋的安全，造成更大的隐患，试桩地点就在这些房屋四周。同日，顶山派出所民警询问陆华公司郝勇，笔录记载郝勇称：配合康居集团、浦口开发总公司拆除南门棚户二期危房；听说发生过危房墙面倒塌，在试桩时差一点砸到施工人员。2016年12月9日，顶山派出所民警询问浦口开发总公司经理田思淼，笔录记载田思淼称：离他们房屋最近的桩孔只有几十公分远，打桩工人在旁边施工很危险，房屋随时会因为打桩的震动产生倒塌，我怕倒塌会造成更大的人员伤亡，我们公司就请陆华公司消除危险源；顶山街道办提供了经核准的房屋面积，拆除过程邀请了公证部门进行全程公证和录像；我们对他们房屋拆除也是根据政府多次会议才决定的。2017年2月15日，顶山派出所民警询问浦口开发总公司经理田思淼，笔录记载田思淼称：会同顶山街道相关部门研究，对其房屋消险进行拆除；我公司委托陆华公司进行拆除，陆华公司根据他们自己的时间安排把房子拆了；拆除房屋是有顶山街道和相关部门的会议研究的。2017年4月14日，顶山派出所民警询问浦口开发总公司经理田思淼，笔录记载田思淼称：进行危房拆除是浦口区顶山街道等相关职能部门开会研究决定；2016年上半年浦口开发总公司在进行顶山南门棚户区改造项目二期试桩、平整场地时，发现许建国等人房屋建筑影响到施工，后浦口开发总公司多次向顶山街道相关职能部门反映该问题，每次给我们答复都是在协调；2016年10月28日浦口开发总公司、康居集团与顶山街道相关部门在顶山××××会议室召开协调会，决定对西门街46号房屋进行危房拆除的决定；2016年11月9日我们与顶山街道就该问题进行第二次会议，通过会议决定要尽快进行拆除；浦口开发总公司委托陆华公司进行拆除，拆除的具体时间由陆华公司决定。2017年7月18日，顶山派出所民警询问浦口开发总公司经理田思淼，笔录记载田思淼称：顶山南门棚户区改造项目二期2户企业消险拆除工作是通过会议决定的；2016年11月9日通过会议成立消险拆除工作小组，田思淼任组长，樊有宝、朱仕沛任副组长，陆华公司负责机械设备、房屋拆除、清场及人员撤离，物品由公证处登记后由陆华公司运输、看管，拆除后由街道社区进行安抚、维稳、信访接待。2018年10月19日，顶山派出所民警询问浦口开发总公司经理田思淼，笔录记载田思淼称：拆迁主体是顶山街道，我们是配合顶山街道的，委托陆华公司对房屋进行拆除；拆除现场有田思淼、区维稳办陈乃福、临泉社区杜书记、康居集团董事长刘飞、副总薛松、保障房总经理邵世平等人；拆除房屋是配合政府工作、是集体研究决定的、是组织行为；当时是康居集团要求我们拆除的，我也是服从上级的要求。 2016年11月，南京市浦口区人民法院受理泉星公司作为原告，以康居公司、浦口开发总公司、顶山街道办为被告提起财产损害赔偿纠纷一案。2017年1月12日，泉星公司以南京市公安局浦口分局已以故意毁坏财物案立案，申请中止审理。2017年4月25日，南京市浦口区人民法院认为该案涉嫌故意毁坏财物犯罪，驳回泉星公司的起诉，将案件材料移送公安机关侦查。 2016年12月12日，康居公司向南京市浦口区人民政府提交关于顶山南门棚户区改造二期项目拆迁有关遗留问题的情况汇报。 又查明：2010年9月19日，泉星公司取得浦房字第××号村镇房屋所有权证，证载房屋座落顶山街道临泉社区西门街46号，，地号t0312007-1，房屋状况为**面积分别为21.19平方米、674.01平方米、781.19平方米、26.23平方米。同日，泉星公司取得浦房字第××号村镇房屋所有权证，证载房屋座落顶山街道临泉社区西门街46号，，地号t0312007-2，房屋状况为**面积分别为81.06平方米、177.7平方米、240.29平方米、199.8平方米。同日，泉星公司取得浦房字第××号村镇房屋所有权证，证载房屋座落顶山街道临泉社区西门街46号，，地号t0312007-3，房屋状况为**面积分别为324.34平方米、20.89平方米、240平方米。同日，泉星公司取得浦房字第××号村镇房屋所有权证，证载房屋座落顶山街道临泉社区西门街46号，，地号t0312007-4，房屋状况为两幢面积分别为1077.12平方米、144平方米。2009年11月16日，南京市浦口区人民法院作出（2009）浦民一初字第4183号民事调解书，调解协议内容为“一、被告泉星家俱公司将座落于南京市××区××街道西门街××山农机厂内）、按××字××村镇房屋所有权证第3幢、第14幢和第4幢门面房和厂房、包括相应的院内场地计约2000平方米抵偿给原告解自明、胡广花、高玉妹、陈晓红；抵偿后上述房屋所有权为四原告共有。二、被告许建国、泉星家俱公司的上述房屋抵偿原告解自明、胡广花、高玉妹、陈晓红的360000元本金以及所有利息。三、本调解协议经人民法院确认生效后一星期内，被告许建国、泉星家俱公司将上述房屋腾空交付给原告解自明、胡广花、高玉妹、陈晓红。四、本调解协议经原、被告双方签字或者盖章并经人民法院确认生效后，原、被告双方不得违约。违反本调解协议者依法应承担违约责任。”2010年11月22日，南京市浦口区人民法院作出（2010）浦永民初第582号民事调解书，调解协议内容为“一、被告许建国、泉星家俱公司自本调解书生效之日用座落于顶山街道临泉社区西门46号泉星家俱公司的5、6、7、8幢（浦房字第××号），9、10、11幢（浦房字第××号），共计7幢房屋作价人民币90万元抵偿给原告吴明剑。二、原、被告就本案再无其他纠葛。” 再查明：2018年6月6日，浦口开发总公司名称变更为南京康盛房地产开发有限公司。2018年7月9日，南京康盛房地产开发有限公司名称变更为康晟公司。康晟公司的股东为康居公司。 本院认为：泉星公司向本院起诉顶山街道办，请求本院判决确认顶山街道办2016年11月10日拆除涉案建筑的行为违法，因拆除行为属于行政事实行为，故本案诉讼类型属于继续确认之诉。本案各方当事人对涉案建筑属于泉星公司、浦口开发总公司指令陆华公司以危房消险名义于2016年11月10日对涉案建筑实施拆除等无争议。本案争议主要在于以下方面： 一、关于起诉期限 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”首先，起诉期限的起算点为知道或者应当知道作出行政行为之日。所谓知道或者应当知道作出行政行为，不仅包括知道行政行为已经发生，而且包括知道行政行为的主要内容。行为主体无疑是行政行为的重要内容。其次，相应的举证责任应由被告或者主张原告起诉超期的主体承担。本案中，虽然泉星公司于2016年11月10日当日就知道拆除行为发生，但没有证据表明其知道是何主体决定实施拆除行为。泉星公司主张其于起诉前才由顶山派出所工作人员告知。因此，本院对顶山街道办和康晟公司关于泉星公司起诉超期的主张不予支持。 二、关于适格被告 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”根据上述法律规定，起诉的公民、法人或者其他组织只要“认为”是某一行政机关作出行政行为侵犯其合法权益，并以该行政机关作为被告，在无法律特别规定的情况下，被诉的行政机关就被动适格。至于被诉的行政机关究竟作出被诉的行政行为与否，乃属起诉的事实依据范畴。本案中，泉星公司认为顶山街道办决定作出2016年11月10日的拆除行为，以顶山街道办为被告，顶山街道办为依法成立的行政主体。因此，本院对顶山街道办关于其被告主体不适格的主张不予支持。 三、关于事实依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”本案最重要的争议在于，发生于2016年11月10日的拆除包含涉案建筑在内的位于南京市××区××街道西门街××十余处建筑物的行为，是否为顶山街道办实施的行政行为？对这一问题的回答决定了本案应以判决对该行为进行合法性评价，还是以裁定驳回泉星公司之起诉。围绕这一焦点，三方当事人分别提交了若干证据试图支撑自己的主张，因此该焦点自然转化为一个证据规则问题。在对证据进行分析之前，以下内容合先叙明。本案各方当事人对如下事实无争议：1.2016年11月10日具体实施拆除的是陆华公司，而非顶山街道办；2.陆华公司系受浦口开发总公司指令；3.浦口开发总公司名称变更为康晟公司。因此，拆除行为是否能在本案中被认定为顶山街道办作出的行为，关键在于浦口开发总公司的行为是否受到顶山街道办意志的拘束。质言之，顶山街道办是否通过命令或者委托或者其他方式，使得浦口开发总公司成为其作出行政事实行为的工具或者助手。若是，则顶山街道办应当承担行政事实行为的法律责任；若否，则浦口开发总公司的行为不应由顶山街道办承担责任。对此，泉星公司和康晟公司主张是行政事实行为，而顶山街道办予以否认。可以看到，本案之核心争议与那种房屋被拆之后无人承认的情形有较大不同，相关案例之裁判要旨不能简单机械地套用于本案。 证据规则的适用不是静态的，而是裁判者眼光在法律和事实之间往返流转的过程。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”行政行为存在且系被告所实施的举证责任一般而言在原告。但在强制拆除类案件中，若原告能够提供初步证据证明行政事实行为确有可能系被告实施，则发生举证责任的转移，由被告举证证明行政事实行为并非其所实施。若被告亦能提供证据证明，则举证责任再次转移，且证明标准亦应根据个案情况作相应调整，以此类推。人民法院应当对全部在案证据进行逐一审查和综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系。 ——从当事人陈述分析。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条第一款第六项规定：“证据包括：（六）当事人的陈述；”当事人陈述是法定的证据种类。本案中，泉星公司和康晟公司陈述系顶山街道办作出行政事实行为，顶山街道办予以否认。看似两方当事人陈述的证明效力高于一方。但是，根据本案查明的事实，1.泉星公司称其从拆除行为发生至起诉前都不知道是何主体决定拆除，起诉前才从顶山派出所工作人员处得知，可见泉星公司的当事人陈述证据来源系传来，证明效力较低。而且，顶山派出所工作人员参与了2016年10月28日、2016年11月9日召开的会议，且目前仍在侦查“许建国、解自明等人财物被毁坏案”，并无结论。故即便泉星公司确实由顶山派出所工作人员告知系顶山街道办作出，该工作人员之意见亦不足采；2.浦口开发总公司（即更名后的康晟公司）指令陆华公司拆除包括涉案建筑在内的十余处建筑物的事实已经固定，故康晟公司的当事人陈述，既有可能属实，也不能排除其推脱拆除行为产生之责任的可能性，证明效力亦不高。而且，康晟公司亦未能提交证明浦口开发总公司受顶山街道办命令或者委托的直接书证、物证或视听资料等。照理，若双方之间存在某种法律关系，一方应与证明该关系存在之证据距离不太遥远，尤其在双方都非自然人的情况下。 ——从行为动机分析。涉案建筑所在土地之上，既有拆迁，又有建设。拆迁活动中，征地批文为苏政地〔2014〕774号，拆迁实施方案批准通知书为浦国土征拆字〔2015〕第（01）号，用地单位为康居公司，拆迁实施单位为顶山街道办。康居公司和顶山街道办还签订了征迁事务办理协议，顶山街道办受康居公司委托从事协议约定的具体事务。建设活动中，保障房建设单位为康居公司，在南京市浦口区人民政府和南京高新技术产业开发区管理委员会联合发出的二〇一六年国民经济和社会发展奋斗目标中，康居公司对顶山南门二期保障房项目在2017年8月前竣工负责。由浦口开发总公司更名的康晟公司的股东为康居公司。因此，顶山街道办作为拆迁活动中的拆迁实施单位，康居公司作为拆迁活动中的用地单位和建设单位、建设活动中的保障房建设单位，浦口开发总公司作为康居公司的关联企业，都难言没有实施拆除行为的动机。按动机之强弱分析，顶山街道办或许是其中积极性最低的。仅以顶山街道办是拆迁实施单位就推定拆除行为是行政事实行为依据不足。而且，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款之规定“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”即便是实施单位所为之行为，原则上亦不由其自己承担法律责任。 ——从先行行为分析。拆除行为发生于2016年11月10日，在此之前，浦口开发总公司、顶山街道办各自的行为如下：1.浦口开发总公司。该公司在施工过程中认为顶山街道临泉社区西门街17幢房屋可能因打桩震动产生倒塌危及施工人员安全，于2016年10月20日委托南京市房建工程检测中心试验室对顶山街道临泉社区西门街17幢房屋作出检测鉴定报告，并向许建国、解自明等人送达；参加了2016年10月28日和2016年11月9日的会议，起草并汇报了拆除方案，“消险拆除小组”的组长和副组长均由该公司人员担任；向陆华公司发出次日拆除的指令并邀请了公证机构。2.顶山街道办。该机关实施了前期拆迁调查测量；与平生拆除公司签订了废旧房屋拆除项目施工合同；参加了2016年10月28日和2016年11月9日的会议。事实上，参加这两次会议的主体远不止浦口开发总公司和顶山街道办两家。因拆除行为即将发生在顶山街道办辖区，作为最基层的政府派出机关，顶山街道办称其参加两次会议是为了履行社会维稳职责，有可采信之处。以此观之，尚不足以表明顶山街道办系对促成拆除行为发生最为积极之主体。 ——从事后行为分析。拆除行为发生后，浦口开发总公司、顶山街道办、康居公司以及其他主体各自实施以下行为：1.浦口开发总公司。该公司工作人员苏平海于事发当日称“公司派我们去给西门街的房屋消险；西门街十七幢房屋是危房，我们公司决定对这些房屋消险，措施就是拆除，拆前以短信、邮件和告知书形式告知了房主；负责具体施工的是陆华公司。”该公司经理田思淼于事发次日称“浦口开发总公司委托陆华公司拆除顶山南门棚户区改造项目二期工程地面上大小17处房屋和厂房，月初曾通过张贴危房告知书、发送短信和挂号信的方式告知所有房主需要进行危房消险；土地性质为划拨，于2016年年初交付浦口开发总公司；上述房屋均为危房需要拆除，不然浦口开发总公司在旁边施工会影响到这些房屋的安全，造成更大的隐患，试桩地点就在这些房屋四周。”该公司经理田思淼于2016年12月9日称“离他们房屋最近的桩孔只有几十公分远，打桩工人在旁边施工很危险，房屋随时会因为打桩的震动产生倒塌，我怕倒塌会造成更大的人员伤亡，我们公司就请陆华公司消除危险源；顶山街道办提供了经核准的房屋面积，拆除过程邀请了公证部门进行全程公证和录像；我们对他们房屋拆除也是根据政府多次会议才决定的。”该公司经理田思淼于2017年2月15日称：“会同顶山街道相关部门研究，对其房屋消险进行拆除；我公司委托陆华公司进行拆除，陆华公司根据他们自己的时间安排把房子拆了；拆除房屋是有顶山街道和相关部门的会议研究的。”该公司经理田思淼于2017年4月14日称：“进行危房拆除是浦口区顶山街道等相关职能部门开会研究决定；2016年上半年浦口开发总公司在进行顶山南门棚户区改造项目二期试桩、平整场地时，发现许建国等人房屋建筑影响到施工，后浦口开发总公司多次向顶山街道相关职能部门反映该问题，每次给我们答复都是在协调；2016年10月28日浦口开发总公司、康居集团与顶山街道相关部门在顶山××××会议室召开协调会，决定对西门街46号房屋进行危房拆除的决定；2016年11月9日我们与顶山街道就该问题进行第二次会议，通过会议决定要尽快进行拆除；浦口开发总公司委托陆华公司进行拆除，拆除的具体时间由陆华公司决定。”该公司经理田思淼于2017年7月18日称：“顶山南门棚户区改造项目二期2户企业消险拆除工作是通过会议决定的；2016年11月9日通过会议成立消险拆除工作小组，田思淼任组长，樊有宝、朱仕沛任副组长，陆华公司负责机械设备、房屋拆除、清场及人员撤离，物品由公证处登记后由陆华公司运输、看管，拆除后由街道社区进行安抚、维稳、信访接待。”该公司经理田思淼于2018年10月19日称：“拆迁主体是顶山街道，我们是配合顶山街道的，委托陆华公司对房屋进行拆除；拆除现场有田思淼、区维稳办陈乃福、临泉社区杜书记、康居集团董事长刘飞、副总薛松、保障房总经理邵世平等人；拆除房屋是配合政府工作、是集体研究决定的、是组织行为；当时是康居集团要求我们拆除的，我也是服从上级的要求。”2.顶山街道办。该机关于2016年11月22日作出顶信复〔2016〕19号关于许建国信访事项的处理意见书，称“顶山街道并未委托他人实施拆迁”“顶山拆迁办至今只是采取协商的方式处理泉星家具有限公司的拆迁补偿问题。”“泉星家具有限公司如因他人的行为致使财产受损，建议报警或通过司法途径解决”“为保障安居工程的建设需要，顶山街道会依法依规推动行政拆违及司法强拆程序。”3.康居公司。该公司于2016年12月12日向南京市浦口区人民政府提交关于顶山南门棚户区改造二期项目拆迁有关遗留问题的情况汇报，请求人民政府协调。4.其他主体。泉星公司许建国于事发当日称现场施工人员称是康居集团的；解自明和成明宾馆负责人周韦于事发当日均称不知道对方是什么人；陆华公司郝勇于事发次日称“配合康居集团、浦口开发总公司拆除南门棚户二期危房；听说发生过危房墙面倒塌，在试桩时差一点砸到施工人员。”根据以上行为分析，首先，浦口开发总公司在事发后第一时间自认拆除行为由其决定和主导，且未提出受顶山街道办指使或委托。至南京市公安局浦口分局决定对“许建国、解自明等人财物被毁坏案”刑事立案后，浦口开发总公司工作人员逐渐提出“会同相关部门研究”“开会研究决定”“配合政府工作”“组织行为”等意见，但仍未直接指认受顶山街道办指使或委托。其次，顶山街道办于2016年11月22日作出的信访答复未承认其实施了拆除行为。再次，康居公司在刑事立案后向南京市浦口区人民政府汇报请求人民政府协调。最后，无论是具体实施拆除行为的陆华公司，还是受到拆除影响的泉星公司、许建国、解自明等，均未在接受询问时提及顶山街道办。从行为外观上看，2016年11月10日发生之拆除行为当然是有组织的行为，相关人员“配合政府工作”的表述亦有可采信之处。但是，“政府”与“顶山街道办”之间不能划等号，“配合工作”亦不等于毫无责任。通过相关人员对2016年10月28日和2016年11月9日两次会议的记录，无法认定顶山街道办对拆除行为起主导或者决定性作用，没有充分证据反映顶山街道办与拆除行为之间的法律联系。 ——从司法机关的行为分析。南京市公安局浦口分局于2016年12月9日对“许建国、解自明等人财物被毁坏案”刑事立案，该案至今尚在侦查阶段。南京市浦口区人民法院于2017年4月25日裁定驳回泉星公司以康居公司、浦口开发总公司、顶山街道办为被告提起财产损害赔偿纠纷的起诉，理由是涉嫌故意毁坏财物犯罪，并将案件材料移送公安机关侦查。至少可以说明，在上述司法程序中，司法机关并未作出顶山街道办系拆除主体或应对拆除行为负责的认定意见。 ——从证据形成时间分析。除当事人陈述外，本案在案近五十份证据中，形成时间越接近2016年11月10日拆除行为发生之日的，越不指向顶山街道办与拆除行为之间存在法律上联系；越接近本案起诉之日的，越指向顶山街道办与拆除行为之间可能存在联系，且证据来源较为单一。两相比较，前者的可信程度较高。 ——从其他方面分析。2016年11月9日，顶山派出所、顶山街道办、临泉社区、浦口开发总公司、康居公司、浦口区维稳办等单位的部分人员在顶山××××会议室召开会议，次日拆除行为发生。考虑到2016年11月10日所拆除之建筑多达数千平方米且存在有证房屋，若由顶山街道办主导或作出拆除决定，则2016年11月9日的会议仅有顶山街道办副主任暨本案出庭负责人徐江平参加，实属罕见。从行政组织角度，顶山街道办没有权力命令浦口开发总公司，浦口开发总公司亦没有义务服从顶山街道办。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一项、第二项、第六项、第九项规定：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；（二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；（六）原始证据优于传来证据；（九）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。”综合分析在案证据中的公文文书和其他书证、鉴定意见等各类证据，本院认为尚不足以证明顶山街道办作出了被诉的行政事实行为，泉星公司的起诉缺乏事实依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告南京泉星家俱有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  夏文浩 审 判 员  窦 开 人民陪审员  宋守泉 二〇一九年五月十四日 法官 助理  刘梦仁 书 记 员  张 华