吉林省白城市洮北区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉0802行初1号 原告张海国，男，1960年9月19日出生，汉族，个体，现住洮南市。 委托代理人周宏斌，吉林梓辛律师事务所律师。 被告白城市人力资源和社会保障局。 法定代表人潘广明，局长。 委托代理人冯明义，白城市人力资源和社会保障局法规科干部。 原告张海国诉被告白城市人力资源和社会保障局履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人周宏斌，被告委托代理人冯明义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告白城市人力资源和社会保障局于2018年12月17日作出白人社复不受字[2018]1号行政复议不予受理决定书，认定张海国对洮南市人力资源和社会保障局2018年10月31日作出的洮人社监令字[2018]第037号劳动保障监察责令改正决定书不服，于2018年12月31日向其提出行政复议申请。被告认为，张海国申请复议事项不属于行政复议受案范围。依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，决定不予受理。 原告张海国诉称，被告作出的白人社复不受字[2018]1号行政复议不予受理决定书认定事实及适用法律错误，应依法履行行政复议法定职责。理由如下：一、洮人社监令字[2018]第037号劳动保障监察责令改正决定书向原告下发存在主体错误。拖欠工人工资的主体实际为发包人洮南市第一建筑工程有限责任公司，拖欠工资的主体也应该为洮南市第一建筑工程有限责任公司，而洮南市人力资源和社会保障局却向原告下发责令整改通知，这明显是错误的，《劳动保障监察条例》第二条规定对企业和个体工商户（以下称用人单位）进行劳动保障监察，适用本条例。而原告为自然人，显然下发给原告属于主体错误。二、原告申请复议事项属于行政复议受案范围。《劳动保障监察条例》第十九条劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。洮人社监令字[2018]第037号劳动保障监察责令改正决定书作出的属于具体行政行为，被告称复议事项不属于行政复议受案范围认定错误，请求法院责令被告依法履行行政复议法定职责。 原告张海国向本院提交了以下证据、依据：1.洮人社监令字[2018]第037号劳动保障监察责令改正决定书，证明其属于决定书并非指令书，内容是要求原告支付工资，本身并不具有监督指导性内容，该决定书符合行政处理决定的全部内容；2.白城市人力资源和社会保障局2018年12月17日作出的白人社复不受字[2018]1号行政复议不予受理决定书，证明被告接到原告的申请以书面形式通知不予受理，没有履行行政复议的法定职责。 被告白城市人力资源和社会保障局辩称，原告在行政起诉状中认为其申请行政复议事项属于行政复议受案范围，并引用《劳动保障监察条例》第十九条：劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。洮南市人社局作出的劳动保障监察责令改正决定书（洮人社监令字[2018]第037号）属于具体行政行为。被告认为原告的理解是错误的。理由如下：首先，《劳动保障监察条例》第十九条明确规定：劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。而洮南市人社局作出的劳动保障监察责令改正决定书（洮人社监令字[2018]第037号）既不是行政处罚决定，也不是行政处理决定，显然不适用本条规定。并且该决定书明确告知原告拒不履行本责令改正决定的，将依法作出相应的行政处理或行政处罚。根据《劳动行政处罚若干规定》（劳动部令第1号）第六条规定：责令改正是行政机关在行政管理过程中采取的一种行政管理措施。其次，根据《最高人民法院办公厅关于对的答复》（法办[1998]69号）第二款：关于劳动监察决定的强制执行问题，根据《行政诉讼法》、《劳动法》和《劳动监察规定》的规定，劳动和社会保障部门作出的行政处理决定和行政处罚决定，可以依法申请人民法院强制执行；但劳动监察期限改正指令书不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为，当事人不履行该指令书确定的义务的，劳动和社会保障部门可依照《劳动监察规定》的规定处理或者处罚的规定和《关于转发的通知》（劳社厅发[1998]7号）第一款：关于《劳动监察责令整改指令书》的适用问题，在劳动和社会保障行政执法中，发现单位有违法行为，对违法行为轻微并能及时改正的，应口头责令其改正，对立即改正确有困难的，应下达《劳动监察限期改正指令书》，责令其限期整改，对拒不整改的，劳动和社会保障行政部门应依法给予行政处罚。对单位的违法行为，依法应给予行政处理或行政处罚的，劳动和社会保障行政部门可在责令其改正的同时，给予行政处理或行政处罚。上述两个规章足以证明洮南市人社局作出的劳动保障监察责令改正决定书（洮人社监令字[2018]第037号）不属于具体行政行为，只是行政机关依法作出行政处理或行政处罚前劳动保障监察办案过程中的一个行政管理程序，不属于行政处罚或行政处理，同时也不属于《行政复议法》第二章第六条可以申请行政复议的范围之内。再次，根据行政处罚法第二章第八条行政处罚的种类包括：（一）警告；（二）罚款；（三）涉及没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产、停业；（五）暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。由此可见，《行政处罚法》设定行政处罚种类时未将责令改正纳入其中。同时，该法第二十三条规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。这也足以证明洮南市人社局作出的劳动保障监察责令改正决定书（洮人社监令字[2018]第037号）不在行政处罚的种类之中。被告的上述理由证明，洮南市人社局作出的劳动保障监察责令改正决定书（洮人社监令字[2018]第037号）并不是行政处罚。行政处罚与责令改正有明显区别。1.行政处罚具有惩罚性，责令改正不具有惩罚性。行政处罚是指行政主体针对行政相对人不履行行政法律规定的强制性义务、破坏行政管理秩序行为采取的一种行政惩戒措施。而责令改正的目的在于制止和纠正违法行为，不具有惩罚性，所以责令改正决定不是具体行政行为。2.行政处罚的作出与责令改正的作出在程序上的要求不同。行政处罚的作出一般需要遵循立案、调查、取证、告知、决定等严格的法定程序，而作为责令改正的程序相对简单。责令改正是指行政主体责令违法行为人停止和纠正违法行为，以恢复原状，维持法定的秩序或状态，具有事后救济性。行政处罚，只是保证法律实施的一种手段，不是目的。对违法行为给予处罚，目的在于维护社会秩序。综上所述，被告依据《行政复议法》第六条，第十七条的规定，对原告作出的行政复议不予受理决定书（白人社复不受字[2018]1号）事实清楚，适用法律正确，请求判决维持白城市人力资源和社会保障局依法作出的行政决定，驳回原告的诉讼请求。 被告白城市人力资源和社会保障局向本院提交了以下证据、依据：1.《中国人民共和国行政复议法》；2.《中华人民共和国行政处罚法》；3.《劳动行政处罚若干规定》（劳动部令第1号）；4.最高人民法院办公厅关于对《关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函》的答复（法办[1998]69号）；5.劳动和社会保障部办公厅关于转发《最高人民法院办公厅关于对关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函的答复》的通知（劳社厅发[1998]7号）；6.劳动保障监察条例；7.白城市人力资源和社会保障局行政复议不予受理决定书（白人社复不受字[2018]1号；8.洮南市人力资源和社会保障局《劳动保障监察责令改正决定书》（洮人社监令字[2018]第037号）；9.吉林省劳动保障监察总队《关于统一全省劳动保障监察法律文书的通知》（吉劳监队字[2013]12号）。以上证据证明，被告作出的行政复议不予受理决定书是有法律依据的，是正确的。10.人力资源和社会保障厅劳动保障监察责令改正决定书；11.关于印发《吉林省拒不支付劳动报酬案件移送和查处工作实施办法》的通知；12.关于张海国欠薪案件情况说明。以上证据证明，责令改正决定书的样式、没有营业执照的自然人拖欠劳动人员工资的可以进行处罚及张海国的违法事实。 经庭审质证，原告认为被告出示的第1-6份证据是被告在行政诉讼当中答辩所适用的法律，被告的不予受理决定书当中仅仅使用了《行政复议法》的第六条和第十七条，被告在复议决定中没有适用的法律，在行政诉讼中也不应适用；第2、3份证据与本案没有关系；第4、5份证据最高法院答复所指的行为是人社部门作出的指令书，全称是限期履行通知书简称指令书，并不是原争议的处理决定书。人社部门共有权制作三种法律文书：1.处罚决定；2.处理决定；3.限期履行通知。指令书不在人民法院执行的范畴，但没有否定处理决定可以诉讼和复议；被告出示的第6份证据中第19条明确说明行政处罚和行政处理可以复议和诉讼，洮南市人社局出具的法律文书是责令改正决定书并非指令书，应理解成行政处理决定书，因为该决定书具有强制性及义务性；第7份证据程序违法；第9份证据人民法院的行政诉讼只有规章才可以参照适用，其他规范性文件不可以作为定案的依据，其颁发部门不是省级政府部门，不是规章，该文件违背上位法，不能作为定案依据；第10份证据责令改正决定书是空白的，没有任何公章，是无效的；对第11份证据本身没有异议，但主要内容是用人单位有能力支付工人工资却拒不支付的，或者用人单位已将工资支付给分包人，分包人有能力支付而不支付的，可以作为刑事案件进行追诉；被告出示的第12份证据没有查清张海国有能力支付而没有支付的事实，仅仅称其拖欠工人工资就移送给公安机关，因此洮南市人社局有违法情况，而且第11、12份证据都是证明原告是否构成刑事犯罪的，与本案没有关联性。被告对原告出示的两份证据提出如下质证意见：洮南人社局下发的决定已经说明其作出的是责令改正决定书而不是行政处罚或行政处理，并不是具体行政行为，故白城市人力资源和社会保障局作出的不予受理决定是正确的。 经审理查明，洮南市人力资源和社会保障局于2018年10月31日作出洮人社监令字[2018]第037号劳动保障监察责令改正决定，认定张海国拖欠李军等12人工资，该行为违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条，根据人社部发[2014]100号文件的规定，责令张海国五日内支付拖欠的工资119853.00元，如拒不履行该责令改正决定，将依法对其作出相应的行政处理或行政处罚。原告张海国不服，向被告白城市人力资源和社会保障局提起行政复议，被告白城市人力资源和社会保障局于2018年12月17日作出白人社复不受字[2018]1号行政复议不予受理决定书，认定张海国对洮南市人力资源和社会保障局2018年10月31日作出的洮人社监令字[2018]第037号劳动保障监察责令改正决定书不服，于2018年12月31日向其提出行政复议申请。被告认为，张海国申请复议事项不属于行政复议受案范围。依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，决定不予受理。原告张海国不服，故向本院提起行政诉讼。 本院认为，洮南市人力资源和社会保障局于2018年10月31日作出的洮人社监令字[2018]第037号劳动保障监察责令改正决定书中明确交代“拒不履行本责令改正决定的，我局将依法作出相应的行政处理或行政处罚。”足以说明该责令改正决定书不是最终的行政处理或行政处罚决定，故被告认为原告申请复议不属于法律规定的行政复议受案范围，作出不予受理决定并无不当，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下： 驳回原告张海国的诉讼请求。 案件受理费50元由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省白城市中级人民法院。 审 判 长  丁跃春 人民陪审员  宋 洋 人民陪审员  张 媛 二〇一九年五月二十三日 书 记 员  李昊然