北京市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）京02行终753号 上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路**。 法定代表人张维，主任。 委托代理人周铭，北京市规划和自然资源委员会工作人员。 委托代理人于婧思，北京市康达律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）于明，女，1940年2月17日出生，汉族，辽宁省丹东市铁路医院退休干部，住辽宁省丹东市振兴区。 委托代理人于东明（于明之女婿），1960年12月5日出生，汉族，中国联合网络通信有限公司沈阳分公司职员，住辽宁省大连市中山区。 上诉人北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）因于明诉其未办理不动产登记一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2018）京0102行初824号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 于明向一审法院诉称，2008年3月7日，于明与赠与人于雅书（系于明之姐）签订了赠与合同，合同约定于雅书将其位于北京市西城区灵境胡同XX号院XX号个人房产（以下简称涉案房屋），无偿赠与于明。双方同时到北京市中信公证处对该赠与合同办理了公证。2008年3月10日，于明为受赠房屋缴纳了契税。2012年7月29日，于雅书病逝。2018年6月4日及6月22日，于明及其委托代理人持相关手续到市规自委处办理涉案房屋产权转移登记手续，但市规自委以赠与人于雅书已不在世不能到现场办理登记为由，拒绝为于明办理相关手续。6月26日于明又以书面的形式致函市规自委，恳请办理相关手续。8月13日市规自委以书面形式答复于明，仍以赠与人于雅书已不在世不能到现场办理登记为由拒绝为于明办理相关手续。于明不服，诉至法院，请求法院判令市规自委履行法定职责，为于明办理涉案房屋产权转移登记。 市规自委向一审法院辩称，市规自委具有进行不动产登记的法定职责。登记行为是依申请的行政行为，申请人的申请应当按照法律规定的形式提出。本案是基于赠与合同办理转移登记，按规定应当由赠与双方当事人共同申请办理转移登记。于明单方申请办理涉案房屋产权转移登记，其申请不符合法定要求，故不存在市规自委履行登记职责的前提。对于于明来信反映的问题，市规自委进行的答复并无不当，且未对于明的实体权利义务造成实际影响，故请求法院驳回于明的起诉。 一审法院查明认定，2008年3月7日，于明与赠与人于雅书（于明之姐）签订了赠与合同，合同约定于雅书将涉案房屋无偿赠与于明。双方同时到北京市中信公证处对该赠与合同办理了公证。2008年3月10日，于明为受赠房屋缴纳了契税。2012年7月29日，于雅书病逝。2018年6月4日及6月22日，于明及其委托代理人持相关材料到市规自委办理涉案房屋产权转移登记手续，市规自委以于明未按照法定要求提出登记申请，未为其办理不动产转移登记。2018年6月26日，于明以书面形式再次向市规自委反映上述情况，要求市规自委为其办理房屋产权转移登记手续。2018年8月13日，市规自委以书面形式答复于明，主要内容为：根据《不动产登记暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第十五条第一款规定，“当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记”之规定，您以单方来信的方式要求办理赠与的转移登记，不符合上述法律规定的要求。您应按照《不动产登记暂行条例实施细则》《北京市不动产登记工作规范（试行）》（以下简称《工作规范》）关于国有建设用地使用权及房屋所有权因转移（赠与）登记的相关规定，当事人双方（赠与人及受赠人）共同向不动产登记机构申请办理。另您在信中提到赠与人于雅书已经过世，按照不动产登记相关规定，应按照国有建设用地使用权及房屋所有权转移（继承）登记办理。于明认为市规自委未办理房屋产权转移登记的行为不符合法律规定，侵犯其合法权益，故诉至一审法院。 2019年3月15日，一审法院作出（2018）京0102行初824号行政判决认为，根据《暂行条例》第七条之规定，市规自委具有办理辖区内不动产登记的法定职责。本案双方对基本事实并无争议，争议焦点在于市规自委是否存在行政不作为，即是否应当依据于明的申请为其办理涉案房屋产权转移登记。 于明主张，于雅书与其签订赠与合同将涉案房屋赠与自己，该赠与合同已经公证处公证且已缴纳了相应契税，市规自委应当依据赠与合同的内容为其办理房屋产权转移登记。 市规自委认为，依照《工作规范》关于转移登记的相关规定，因房屋赠与办理转移登记的，应当由当事人双方共同申请。在赠与人于雅书未到场，于明单方提交房屋产权转移登记申请，不符合相应规定，故不能为于明办理转移登记。 关于不动产登记程序的法律规定主要见之于《暂行条例》第十四条，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由双方共同申请。属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：（一）尚未登记的不动产首次申请登记的；（二）继承、接受遗赠取得不动产权利的；（三）人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的；（四）权利人姓名、名称或者自然状况发生变化，申请变更登记的；（五）不动产灭失或者权利人放弃不动产权利，申请注销登记的；（六）申请更正登记或者异议登记的；（七）法律、行政法规规定可以由当事人单方申请的其他情形。可见不动产登记主要分为双方共同申请和单方申请两种形式。市规自委制定的规范性文件《工作规范》中对单方申请和双方共同申请的情形作了具体规定，赠与不属于列举的可以单方申请转移登记的情形。本案中，市规自委正是依据上述行政法规及地方规范性文件的规定，要求赠与合同的双方当事人（即于明和于雅书）共同申请办理涉案房屋产权的转移登记。因于明单方申请转移登记不符合法定形式，故不能为其办理涉案房屋的转移登记。 但本案的特殊之处在于，赠与合同签订后，申请转移登记前，赠与人去世了，故客观情况无法实现赠与合同双方当事人共同申请办理房屋转移登记。在此情形下，于明作为赠与合同的权利人，其权益如何得到救济？市规自委在对于明的书面答复中，给出的救济方式为“应按照国有建设用地使用权及房屋所有权转移（继承）登记办理”。一审法院认为，按照继承的方式办理转移登记存在两个问题，首先是直接改变了房屋产权人于雅书生前对其财产的处分的意愿；其次是间接否认了赠与合同的效力，侵害了于明作为赠与合同权利人，基于赠与所享有的合法权益。此种方式忽视了赠与合同存在这一基本事实，与客观事实不符，并不可取。 那么，于明面临的法律困境应当如何解决？ 一审法院认为，市规自委应当为于明办理涉案房屋的产权转移登记。具体理由如下： 第一，基于本案赠与合同的法律性质。本案中，于明与赠与人于雅书系姐妹关系。于雅书丈夫去世且无子女，晚年是其妹于明长期照顾。于雅书生前与于明签订赠与合同，将涉案房屋无偿赠与于明，于明亦接受赠与，且双方共同到北京市中信公证处对赠与合同进行了公证并缴纳了相应的契税。依据《中华人民共和国合同法》第一百八十六条之规定，经过公证的赠与合同，赠与人不得任意撤销。可见，本案赠与合同具有无偿性、真实性、不附义务性和不可撤销性。换言之，本案赠与合同中所确定的民事法律关系是确定的，真实有效的。 第二，基于不动产登记行为的法律性质。不动产登记是经权利人向国家登记部门申请，将有关不动产物权的事项记载于不动产登记簿的行为。不动产登记不是行政许可，而是不动产登记部门依据基础民事法律关系的具体内容（比如买卖、赠与、继承等），依当事人的申请，将民事法律关系中涉及物权变动的事项记载于不动产登记簿。其本身并不创设民事权利，而是依据国家公权力对民事权利进行确认。因此，通常情况下，民事权利当事人只要提供相应的材料，证明导致物权变动的基础民事法律关系存在，那么不动产登记机关就应当依据当事人的申请，为其办理相应的不动产登记。 第三，基于《暂行条例》第十四条的立法目的。《暂行条例》第十四条分为两款，第一款规定的是应当双方共同申请不动产登记的情形；第二款规定的是可以单方申请不动产登记的情形。分析法律条文的具体内容可知，应当由双方共同申请登记的情形，主要体现在双方民事法律关系中，比如买卖、设定抵押权等；可以由当事人单方申请登记的情形，主要体现在单方民事法律行为及事实行为。之所以规定双方民事法律行为应当双方共同申请不动产登记，其目的在于双方共同申请，便于登记机关查明相应民事法律行为的真实性与合法性，以免因登记行为给不动产权利人造成不利后果，引起法律纠纷。而本案中的赠与合同已经公证机关公证，经过公证的法律文书可以直接作为登记机关认定事实的根据。经过公证的赠与，即使受赠人单方申请转移登记，也不会影响到登记机关对基础民事关系真实性与合法性的审查。登记机关根据经过公证的赠与，依当事人单方申请作出不动产登记亦不违反《暂行条例》第十四条的立法目的。 最后，基于本案的特殊案情。在赠与人与受赠人均在世且赠与合同未办理公证的前提下，市规自委严格按照法律规定，要求双方当事人共同申请房屋转移登记，并无不当之处。但本案存在两点特殊情况：首先，受赠人于明在申请涉案房屋转移登记时，赠与人于雅书已经去世，客观上无法实现赠与合同双方当事人共同到登记机关申请转移登记；其次，本案赠与合同在申请转移登记前已经公证机关公证。公证机关是国家专门设立的，依法行使国家公证职权，代表国家办理公证事务，进行公证证明活动的司法证明机构。依据我国民事诉讼法的相关规定，经过法定程序公证证明的法律行为、法律事实和文书，人民法院应当作为认定事实的根据。因此，本案中经过公证的赠与合同可以直接作为登记机关认定事实的根据。此基本事实是不应忽视的，也是区别于双方当事人均在世且未办理公证情况下办理转移登记行为的关键所在。 综上所述，于明作为赠与合同的权利人，其合法权益应当得到维护。在赠与人已经去世，且赠与合同已经公证且缴纳了相应契税的情形下，市规自委应当给予于明以特殊救济，为其办理涉案房屋产权转移登记。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决市规自委在判决生效之日起30个工作日内为于明办理涉案房屋产权转移登记。 市规自委不服一审判决，上诉至本院，认为：一、市规自委依法行政,并无不当。二、涉案房屋杈利人已经发生变更,已非登记的赠与人于雅书,在此情况下,一审判决要求市规自委为于明办理不动产转移登记没有事实和法律依据。三、一审判决仅凭经公证的赠与合同要求市规自委办理不动产登记,而忽视其他基本事实和相关法律法规,存在明显错误。四、于明应依法通过合理方式维护自身合法权益,而非提起行政诉讼。本案中,赠与人于雅书去世后,已经在事实上无法继续履行将涉案房屋所有权转让给于明的合同义务。而于明如何实现自己的债权,于明、于雅书以及于雅书的继承人三者之间存在何种民事法律关系均不属于行政诉讼调整范围,且市规自委作为负责不动产登记事务的行政机关,一审法院作为行政诉讼的审判机关,亦无权处理上述问题。一审判决在本案民事关系不明,权属关系不清的情况下,擅自处分涉案房产,侵犯了有关当事人的合法权益,存在明显错误,依法应当予以改判。五、市规自委作为登记机关,仅能在现有法律法规规定的范围内实施行政行为,即“法无授权不可为”,而一审判决却要求市规自委超出现有规定办理登记,明显缺乏法律依据。六、一审法院程序存在错误。基于涉案房屋现登记的权利人已经去世，根据《中华人民共和国物权法》之规定，于雅书的相关继承人现已经成为涉案房屋法律上的权利人。在此情况下，一审法院应当追加涉案房屋相关权利人作为本案第三人参加诉讼。请求：撤销一审法院(2018)京0102行初824号行政判决,发回重审或依法改判。 于明同意一审判决，请求予以维持。 在一审审理期间，市规自委在法定期限内向一审法院提交了如下证据： 1．于明来信及相关材料，用以证明2018年6月29日市规自委收到于明的来信及相关材料，反映其请求依据公证的赠与合同办理涉案房屋产权转移的问题； 2．《受理告知书》及邮寄凭证，用以证明市规自委于2018年7月4日受理了于明的信访事项； 3．《关于于明同志来信答复意见》及邮寄凭证，用以证明市规自委于2018年8月13日作出信访答复意见书，并依法送达于明。 在一审审理期间，于明在法定期限内向一审法院提交了如下证据： 1．《关于于明同志来信答复意见》，用以证明市规自委拒绝为于明办理涉案房屋产权转移登记； 2．京房权证西新字第XXXX号； 3．《公证书》； 4．契税证明； 证据2至4用以证明涉案房屋赠与合同已经公证处公证且缴纳了契税； 5．于明干部履历表，用以证明委托代理人于东明与于明之间的亲属关系，于东明具有本案代理人资格； 6.于雅书死亡证明书、火化证明及情况说明，用以证明于雅书已经去世； 7．照片，用以证明于明本人到市规自委处现场办理涉案房屋产权变更登记手续，市规自委未予以办理。 一审法院对上述经质证的证据材料作如下确认，于明、市规自委提交的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，真实、合法，与本案存在关联性，予以确认。 一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对于明、市规自委在一审诉讼期间提交的证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。 根据上述被认定合法有效的证据，本院认定一审法院审理查明的事实成立。 本院认为，根据《暂行条例》第七条之规定，市规自委具有办理辖区内不动产登记的法定职责。本案的争议焦点是，于明要求市规自委为其办理涉案房屋的所有权转移登记是否具有法律依据。依照《暂行条例》第十四条的规定，“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：（一）尚未登记的不动产首次申请登记的；（二）继承、接受遗赠取得不动产权利的；（三）人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的；（四）权利人姓名、名称或者自然状况发生变化，申请变更登记的；（五）不动产灭失或者权利人放弃不动产权利，申请注销登记的；（六）申请更正登记或者异议登记的；（七）法律、行政法规规定可以由当事人单方申请的其他情形”。上述法规没有因赠与申请不动产登记可以由单方申请的规定。原北京市规划和国土资源管理委员会制定的地方规范性文件《工作规范》10.3.1规定“适用已经登记的国有建设用地使用权及房屋所有权，因下列情形导致权属发生转移的，当事人可以申请转移登记。国有建设用地使用权转移的，其范围内的房屋所有权一并转移；房屋所有权转移，其范围内的国有建设用地使用权一并转移。……4.房屋赠与的……”。10.3.2规定“申请主体国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记应当由双方当事人共同申请。属本规范第10.3.1条第5、19项情形的，可以单方申请”。《工作规范》是原北京市规划和国土资源管理委员会制定的地方规范性文件，其上述规定与《暂行条例》并不冲突，可以作为行政机关作出具体行政行为的依据。因此市规自委依照《工作规范》的相关规定不为于明办理涉案房屋所有权转移登记并无不当。现于明要求市规自委为其办理涉案房屋的所有权转移登记于法无据，本院不予支持。市规自委关于一审法院判决其为涉案房屋办理所有权转移登记没有法律依据的上诉理由成立，本院予以采纳。因确定于雅书的合法继承人并非行政诉讼审理范围，故市规自委提出的一审法院没有追加第三人，存在程序错误的上诉理由不成立，本院不予采纳。一审法院判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第六十九条之规定，判决如下： 一、撤销北京市西城区人民法院（2018）京0102行初824号行政判决。 二、驳回于明的诉讼请求。 一审案件受理费五十元，由于明负担（已交纳）；二审案件受理费五十元，由于明负担（于本判决生效后七日内交纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长 周建忠 审 判 员 李 丹 审 判 员 刘明研 二〇一九年五月三十日 法官助理 李 珊 书 记 员 王 正