甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终197号上诉人（原审原告）张英，女，汉族，1964年11月11日出生，住所：武威市。公民身份号码：×××。委托代理人和峰,北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武威市人民政府，住所：武威市凉州区东大街**。法定代表人李明生，该市市长。委托代理人田云山，武威市人民政府法制办公室科长。上诉人张英因诉武威市人民政府行政复议申请决定一案，不服金昌市中级人民法院（2018）甘03行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告张英系武威市凉州区高坝镇台庄村**村民。2012年9月27日，武威市国土资源局凉州区分局根据凉州区人民政府《关于转发〈武威市贯彻落实甘肃省被征地农民养老保险实施意见〉的通知》（凉政发〔2012〕69号）文件的有关规定和甘肃省人民政府《关于武威市2012年第6批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》公布了《关于广远国际度假酒店项目征地补偿安置方案公告》，将征收土地实施单位；拟征收土地位置、面积；征收土地补偿及安置补助费标准、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗补偿标准、被征收土地农民住宅安置办法及其他安置措施等事项进行了公告，该方案已经凉州区人民政府批准。2017年9月26日，原告张英之夫张国生向武威市凉州区国土资源局申请公开涉案征地补偿安置方案及公告。2017年11月3日，原告收到凉州区人民政府批准作出的涉案征地补偿安置方案公告。2017年12月15日，被告收到原告张英的《行政复议申请书》，复议请求为“依法撤销被申请人凉州区人民政府批准作出的武威市国土资源局凉州区分局关于广远国际度假酒店项目征地补偿安置方案”。2017年12月19日，被告向原告送达了《行政复议受理通知书》，12月20日向被申请人凉州区人民政府送达了《行政复议答复通知书》。2018年2月13日，被告经审查认为，原告张英于2013年9月17日在高坝镇台庄五组村民地价款分配方案上签字确认，表明其知悉《关于广远国际度假酒店项目征地补偿安置方案公告》内容。张英于2017年12月15日提出行政复议申请，已超过60日法定期限，遂作出武政复驳字〔2017〕13号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告张英的行政复议申请，并于次日向原告邮寄了涉案《驳回行政复议申请决定书》，原告于2018年2月15日签收。原告张英不服，诉至本院。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”根据上述规定，被告武威市人民政府具有对下一级地方人民政府具体行政行为不服申请行政复议后作出行政复议决定的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”根据该条的规定，判断行政机关的行政行为是否属于可以行政复议的范围，主要看行政机关的行政行为是否侵犯了申请人的合法权益或者是否对申请人的权利义务产生实质影响。本案中，凉州区人民政府批准武威市国土资源局凉州区分局公布的《关于广远国际度假酒店项目征地补偿安置方案公告》是根据凉州区人民政府《关于转发〈武威市贯彻落实甘肃省被征地农民养老保险实施意见〉的通知》（凉政发〔2012〕69号）文件的有关规定和甘肃省人民政府《关于武威市2012年第6批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》，将征收土地实施单位、拟征收土地位置、面积、征收土地补偿及安置补助费标准、支付对象和支付方式、地上附着物和青苗补偿标准、被征收土地农民住宅安置办法及其他安置措施等事项进行公告的行为，该行为对原告的权利义务不产生实际影响。对原告权利义务产生实际影响的是征收土地批复及后续相关征收土地行为。凉州区人民政府批准武威市国土资源局凉州区分局发布《关于广远国际度假酒店项目征地补偿安置方案公告》的行为，实质上是行政机关的内部审批程序，对原告的实体权益不造成影响，原告对凉州区人民政府批准作出涉案征地补偿安置方案的行政行为不服，单独对批准行为提出行政复议申请的情况，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的范围，应当不予受理，受理后应予驳回行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理…（二）申请人与具体行政行为有利害关系…”，本案中，由于原告张英与凉州区人民政府批准涉案征地补偿安置方案的行政行为无利害关系，被告武威市人民政府对凉州区人民政府的该批准行为提起行政复议亦不应受理，受理后应驳回原告张英的行政复议申请。本案中，虽然被告以申请人张英提出行政复议申请已超过60日法定期限为由作出决定不当，但被告受理复议申请、作出复议决定等程序、期限方面均符合法律法规规定，且驳回原告行政复议申请的结果正确，没有撤销后重新作出的必要。原告张英请求确认被告作出武政复驳字〔2017〕13号《驳回行政复议申请决定书》的行政行为违法并予以撤销的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告张英的诉讼请求。上诉人张英上诉称，一、一审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人对凉州区政府批准武威市国土资源局凉州区分局公布的《关于广远国际度假酒店项目征地补偿安置方案公告》本身提起行政复议，而非对凉州区人民政府的批准行为提起行政复议。二、一审法院以征地补偿方案本身对上诉人不产生利害关系为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，认定上诉人不具有提起行政复议申请的权利，属于事实认定不清，适用法律错误。综上，请求二审依法撤销一审判决，撤销被上诉人作出的武政复驳字（2017）13号〈驳回行政复议申请决定书〉。被上诉人武威市人民政府二审未提交书面答辩意见。本院审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，1.武威市人民政府有无作出行政复议决定的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”据此，张英对凉州区人民政府批准武威市国土资源局凉州区分局公布的《关于广远国际度假酒店项目征地补偿安置方案公告》（以下简称征地补偿安置方案公告）不服，向武威市人民政府申请行政复议符合法律规定，武威市人民政府具有作出行政复议决定的法定职权。2.张英将武威市人民政府列为被告是否正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款确立了作出原行政行为的行政机关和复议机关作共同被告的制度。但共同被告的前提是，“复议机关决定维持原行政行为”。所谓“维持”既包括明确表示的“维持”，也包括“复议机关驳回复议申请或者复议请求”,但实质效果是对原行政行为予以“维持”的情形。分辨驳回复议申请或者复议请求是否属于原行政行为“维持”，关键是要看复议决定是否对原行政行为的合法性进行了实质审查判断。如果复议机关仅仅是以“复议申请不符合受理条件”为由驳回，则无论是驳回复议申请，还是驳回复议请求，均因没有对原行政行为的合法性进行实质审查判断，而不能定性为“维持”，进而也就不符合共同被告的条件。本案中，上诉人起诉的被告为武威市人民政府，其诉讼请求为确认被告作出武政复驳字（2017）13号驳回行政复议申请书的行为违法并予以撤销。根据〈中华人民共和国行政复议法〉第十七条规定，被上诉人武威市人民政府对上诉人提出的复议申请予以受理后，认为张英2013年9月17日在高坝镇台庄五组村民地价款分配方案上签字确认，表明其知悉《关于广远国际度假酒店项目征地补偿安置方案公告》的内容，其于2017年12月15日提出行政复议申请，已明显超过60日法定期限，作出驳回张英的行政复议申请。由此可见，被上诉人武威市人民政府作出《驳回行政复议决定》并未对被申请人凉州区政府批准武威市国土资源局凉州区分局作出的《关于广远国际度假酒店项目征地补偿安置方案公告》的合法性进行实质性审查判断，不属于对原行政行为的实质意义上的“维持”的情形。因此，武威市人民政府为本案的适格被告并无不妥。3.武威市人民政府作出武政复驳字（2017）13号驳回行政复议决定是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定:“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。该条确立了行政诉讼案件的合法性审查原则。合法性审查在我国是指人民法院依法审理行政案件，进而对被诉行政行为是否合法进行评判并作出裁判的行为。本案中，上诉人起诉时的诉讼请求为撤销被告作出武政复驳字（2017）13号驳回行政复议决定。被上诉人武威市人民政府以上诉人的申请超过法定行政复议期限为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项之规定，作出武政复驳字（2017）13号驳回行政复议决定。据此，本案上诉人张英提起行政复议申请是否符合法定的受理条件是本案审查的焦点问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”根据被上诉人武威市人民政府作出被诉驳回复议决定及原审法院查明的事实，2012年9月17日甘肃省人民政府作出甘政国土发（2012）764号《关于武威市2012年第6批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》(以下简称〈批复〉)，同意将武威市凉州区高坝镇台庄村集体农用地5.8399公顷（其中耕地5.4781公顷）转为建设用地，连同集体建设用地0.4423公顷一并征收为国有。以上共计批准建设用地6.2822公顷,作为酒店建设用地。2012年9月19日武威市凉州区人民政府依据省政府《批复》对涉案土地实施征收征用发布《征用土地公告》，之后，武威市国土资源局凉州区分局作出《关于广远国际度假酒店项目征地补偿安置方案公告》，该公告就涉案征收土地补偿及安置补助费标准、支付对象和支付方式、地上附着物和青苗补偿标准以及被征收土地农民住宅安置办法及其他安置措施均作出了详细的告知，自此之后，凉州区高坝镇人民政府在该村范围内广泛征求村民意见，该组村民在意见征求表上签名同意征收土地的意见后，高坝镇台庄村第五西村民小组签订的《征地协议》以及2016年9月17日高坝镇台庄五组村民签署地价款分配方案，高坝镇人民政府根据被征地村民小组的地价分配方案，将案涉征地补偿费足额支付给被征地村民小组，并按村民签署的分配方案意见支付给被征地村民，且上诉人张英之夫张国生代签字确认，并领取了地价款。以上事实可以证明，上诉人张英作为涉案土地征收范围内的被征地村民，其在高坝镇台庄五组村民签署地价款分配方案上签字确认的事实，进一步说明其对涉案《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》内容是知晓的，但无论以《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》的时间起算申请复议期限，还是以其在地价款分配方案上签字确认的时间起算申请复议期限，其于2017年12月11日申请行政复议，均已超过行政复议法规定的60日的法定期限。因此，在上诉人张英提起行政复议申请已超过行政复议期限的情况下，被上诉人武威市人民政府依法受理，在查明事实的基础上，依照《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出被诉的武政复驳字（2017）13号驳回行政复议决定，认定事实清楚，复议程序合法，适用法律准确。综上，原审判决驳回上诉人诉讼请求的结果并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张英负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈金瑞审 判 员 吕 强审 判 员 朵利民 二〇一九年五月九日法官助理 马中林书 记 员 马恩亭