河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫01行终465号上诉人（原审原告）赵正军，男，1973年9月13日出生，汉族，无业，住河南省巩义市。被上诉人（原审被告）郑州市金水区市场监督管理局（原郑州市金水区食品药品监督管理局），住所地郑州市金水区红专路**。法定代表人彭涛，局长。委托代理人赵兰、刘育慧，郑州市金水区市场监督管理局工作人员。被上诉人（原审被告）郑州市金水区人民政府，，住所地郑州市金水区东风路**法定代表人魏东，区长。委托代理人张未，郑州市金水区人民政府工作人员。委托代理人吕芸霞，河南尚天律师事务所律师。上诉人赵正军因与被上诉人郑州市金水区市场监督管理局、郑州市金水区人民政府食品药品安全行政管理一案，不服河南省郑州市管城回族区人民法院（2019）豫0104行初51号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：2017年5月23日，赵正军向郑州市金水区食品药品监督管理局邮寄举报书一份，举报北京华联凯德店、北京华联普罗旺世店有以下违法事实：1.销售的汇源真炫柠檬味鸡尾酒、菠萝味鸡尾酒、蜜桃味鸡尾酒、蓝莓味鸡尾酒，所标示的汇源集团内容虚假：厂名厂址系虚假，不符合食品安全标准，以上应当实施处罚。2.涉案食品理化指标、致病菌指标、微生物指标不符合其食品安全标准，构成《食品安全法》违法规定。3.涉案食品未履行《食品安全法》第五十三条保存、记录、查验义务，也应当处罚。4.涉案食品未验明生产者名称及地址、认证标志、认可标准、商标标识、荣誉证书、产品执行标准、生产许可附页明细、商品条形码证书等标识。请求：1.依法处罚；2.给予奖励；3.责令停止经营（或者召回）；4.书面告知结果；5.依法公示处罚结果。郑州市金水区食品药品监督管理局经过调查后，曾于2017年9月5日，对赵正军作出《投诉举报事项回复通知书》，告知赵正军未发现违法事实，不予立案，不予奖励。赵正军收到该回复通知书后，向郑州市金水区人民政府提出行政复议申请。郑州市金水区人民政府复议决定责令郑州市金水区食品药品监督管理局于法定期限内重新作出处理。2018年9月20日，郑州市金水区食品药品监督管理局对赵正军再次作出《投诉举报事项回复通知书》，告知赵正军未发现违法行为，不予立案处罚。赵正军收到该回复通知书后，于2018年10月30日就其举报事项中辖区超市销售的真炫鸡尾酒食品违法事项的答复向郑州市金水区人民政府申请行政复议。郑州市金水区人民政府于2018年10月30日作出行政复议受理通知书，于2018年12月18日作出金政（复决）字［2018］第229号行政复议决定书，决定维持被申请人郑州市金水区食品药品监督管理局作出的回复。另查明，根据中共金水区委办公室、金水区人民政府办公室关于印发《金水区机构改革实施方案》的通知（金办［2018］38号文件），组建区市场监督管理局。将区工商管理和质量技术监督局、区食品药品监督管理局的职责，以及区物价局的价格监督检查职责，区科学技术局的知识产权相关职责等整合，组建区市场监督管理局，作为区政府工作部门。原审法院认为：郑州市金水区食品药品监督管理局与其他职能部门整合成立郑州市金水区市场监督管理局，此前郑州市金水区食品药品监督管理局作出的行政行为依法应由郑州市金水区市场监督管理局承继，由郑州市金水区市场监督管理局做被告主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项亦规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据《中华人民共和国食品安全法》第一条的规定，该法之宗旨在于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，食品安全监管机关系出于保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全而履行监管职责。该法第十条明确规定，任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为。上述规定对举报的主体不作资格限制，即体现了食品安全监管实质上是保障不特定公众利益的秩序性监管。食品安全监管机关对是否违反《中华人民共和国食品安全法》的行为进行调查和处理，是出于对不特定公众利益的保护，并不会对举报人个人的合法权益造成侵害。如果举报人是食品的消费者，认为其作为消费者的相关合法权益受到侵害的，可以依据消费者保护的相关法律规范寻求救济。本案中，郑州市金水区食品药品监督管理局基于赵正军的举报对北京华联凯德店、北京华联普罗旺世店进行了调查并作出不予立案处罚的处理意见，后将调查处理结果以书面形式对赵正军作出了回复，其履职的目的是为了保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全，并非为保护某个特定消费者的权益。故赵正军与本案被诉行政行为不具有利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定：驳回原告赵正军的起诉。上诉人赵正军不服，上诉称：1.撤销河南省郑州市管城回族区人民法院（2019）豫0104行初51号行政裁定；2.指令河南省郑州市管城回族区人民法院继续审理。上诉理由：1.上诉人因购买的食品系假冒伪劣产品，财产权利受到损害，身体健康受到潜在危害，与被诉行政行为有法律上的利害关系。2.就本案违法行为，郑州市金水区食品药品监督管理局原答复被郑州市金水区人民政府撤销后违反《行政复议法》规定，在无事实根据的情况下，作出与原行政行为相同相似的回复，侵犯了上诉人的合法权益，也与上诉人有法律上的利害关系。郑州市金水区市场监督管理局辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国食品安全法》的立法宗旨在于保证食品安全，保障公共身体健康和生命安全，该法第十二条中规定的“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为”是出于维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。《食品药品投诉举报管理办法》中规定公民可以投诉举报违法行为，是充分保障公民的监督权，而对于投诉举报的处理，行政机关要在法定期限内回复，也是保障公民的知情权。对于行政机关如何处理投诉举报案件以及对处理结果则不具有诉讼的权利。最高人民法院在（2017）最高法行申281号行政裁定书中认为，法律法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。因此，投诉举报人对于行政机关受理投诉之后的调查处理结果不服，无权提起行政诉讼。此外，上诉人出于职业举报人的个人目的，提起大量投诉举报案件，经回复后由此引发大量复议、诉讼案件。在此过程中又以种种理由将该局执法人员举报至纪检部门及纪委部门要求追究失职、渎职责任，以此向该局执法人员施压，以便达到作为职业举报人的最终目的。其中举报人针对同一产品同一违法事实，对不同的商超进行举报，实则是恶意的重复举报行为，造成了行政资源的浪费。最高院印发的《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》中强调，对于实践中反映比较集中的当事人因投诉、举报、检举等事项不服行政机关的处理而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举等事项之间是否具有利害关系，对于明显没有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，人民法院依法不予立案。同时《意见》指出要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。对于不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。其次，根据《最高法在对十二届全国五次会议的相关建议答复意见》中，较为明确地指出作为职业举报人的真实用意。恳请贵院依照《意见》的相关精神，适时对职业举报人的相关行为予以纠正及遏制。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。郑州市金水区人民政府辩称：郑州市金水区人民政府在受理上诉人的行政复议之后，依法在法定期限内作出了行政复议决定书，履行了法定职责，复议程序合法。一审裁定认定事实清楚，上诉人与被诉行政行为之间不具有利害关系，并非本案适格原告，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。一审裁定驳回起诉正确，请求依法驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是上诉人赵正军与被诉行政行为是否有利害关系，赵正军是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项进一步明确“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作处理的”，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。《中华人民共和国食品安全法》第一条规定：“为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。”第十二条规定：“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”即食品安全领域的行政执法主要是为了维护公众身体健康和生命安全、维护市场监管秩序等公共利益。食品安全监管机关对是否违反《中华人民共和国食品安全法》的行为进行调查和处理，是出于对不特定公众利益的保护，并不会对举报人个人的合法权益造成侵害。如果举报人是食品的消费者，认为其作为消费者的相关合法权益受到侵害的，可以依据消费者保护的相关法律规范寻求救济。本案中，郑州市金水区食品药品监督管理局基于上诉人赵正军的举报对北京华联凯德店、北京华联普罗旺世店进行了调查并作出不予立案处罚的处理意见，后将调查处理结果以书面形式对赵正军作出了回复，其履职的目的是为了保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全，并非为保护某个特定消费者的权益。且赵正军未举证证明其人身权、财产权因购买涉案食品而遭受到损害。故赵正军与本案被诉行政行为不具有利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。原审裁定驳回赵正军的起诉并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇一九年五月十四日书记员  乔梦龙