宁夏回族自治区固原市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁04行终30号 上诉人(原审原告)祝秉成，男，1978年10月1日出生，汉族，住彭阳县白阳镇海巴小区**。 委托代理人李维，宁夏善知律师事务所律师。特别授权。 被上诉人(原审被告)彭阳县自然资源局。住所地：彭阳县白阳镇兴彭路**。 法定代表人韩志琦，男，局长。 被上诉人(原审被告)彭阳县人民政府。住所地：彭阳县悦龙新区。 法定代表人刘启冬，男，县长。 上诉人祝秉成与被上诉人彭阳县彭阳县自然资源局、彭阳县人民政府林业行政处罚一案，不服原州区人民法院（2018）宁0402行初92号行政判决书，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人祝秉成及委托代理人李维、被上诉人彭阳县彭阳县自然资源局、彭阳县人民政府经本院依法传票传唤无正当理由拒不到庭，本院依法缺席进行审理。本案现已审理终结。 原审查明，2014年11月至12月期间，原告祝秉成在未办理占用林地审批手续的情况下，为实施种养加工生态一体化农业循环经济基地，将白阳镇任湾村任湾队洼梁与城阳乡刘河村宁湾队交界处4.8亩林地改变，被告彭阳县林业和生态经济局作出彭林罚决定【2015】第14号《林业行政处罚决定书》。2018年5月2日，被告彭阳县林业和生态经济局接到群众报警，称祝秉成将农耕地多余土方用铲车填埋了东南侧荒山林地里，压埋了林地，并在修路时占用了任湾村任某甲的退耕地，被告遂立案调查。在调查过程中，原告祝秉成承认其为修路，在其之前改变4.8亩林地的基础上，于2017年11月份用自己的铲车及自卸车将其耕地里的多余土方倾倒至宁湾队和任湾队洼梁交界处荒山壕沟里。但对被告作出的改变林地面积的鉴定意见有异议，要求重新鉴定。2018年5月18日，被告委托宁夏绿森源森林资源司法鉴定中心对涉案改变林地用途进行司法鉴定。该中心作出宁绿森司鉴字【2018】第133号《司法鉴定意见书》，结论为涉案改变林地新增面积3.09亩。按照林种划分：果树林地0.2亩，防护林地2.89亩。在履行了相应权利告知义务后，被告于2018年5月31日作出彭林罚决字【2018】第009号《林业行政处罚决定书》，以原告的行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，决定给予原告祝秉成行政处罚：1、责令在2018年6月底前将林地恢复原状；2、并处非法改变用途林地：果树林地0.2亩×667㎡/亩×10/㎡=1334.00；防护林地2.89亩×667㎡×20/㎡=38552.6，合计39886.60（宁夏回族自治区林业行政处罚裁量基准）。原告祝秉成不服该处罚决定书，向被告彭阳县人民政府申请行政复议。被告彭阳县人民政府于2018年8月21日作出彭复字【2018】3号《行政复议决定书》，维持了被告彭阳县林业和生态经济局作出的彭林罚决字【2018】第009号《林业行政处罚决定书》。 原审认为，原告祝秉成于2017年11月为修路将自己的耕地内的多余土方倾倒在宁湾队和任湾队洼梁交界处荒山壕沟里，压埋了林地，该事实在被告彭阳县林业和生态经济局立案调查过程中有原告祝秉成的自认，也有证人证言予以证实。因此，原告称压埋林地行为系2014年发生已过追诉时效，以及实施改变林地的行为系宁夏博荣建筑有限公司所为的辩称，本院不予采信。综上，被告彭阳县林业和生态经济局作出的彭林罚决字【2018】第009号《林业行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律准确，处理适当。被告彭阳县人民政府对被告彭阳县林业和生态经济局作出的上述处罚决定予以维持正确。原告祝秉成的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告祝秉成的诉讼请求。案件受理费50元，由原告祝秉成负担。 祝秉成上诉称：1、请求撤销固原市原州区人民法院(2018)宁0402行初92号行政判决书，并依法撤销彭阳县林业和生态经济局作出的彭林罚决字【2018】第009号行政处罚决定书或发回原审法院重新审判。2、本案诉讼费用由被上诉人承担。 事实与理由：一、原审判决认定责任主体错误，本案涉案违法行为系宁夏搏荣建筑装饰有限公司所为，被处罚人应当系宁夏搏荣建筑装饰有限公司，而非上诉人祝秉成。 2016年8月26日，祝秉成妻子李翠荣注册成立了宁夏博荣建筑装饰有限公司，公司成立之后，将原祝秉成名下砂石厂的设施重新登记在该公司名下，并以公司的名义出资购买了新设备，并将原砂石厂的员工重新聘请到了该公司。上诉人在一审中已经向法庭提交了宁夏博荣建筑装饰有限公司成立及经营方面的相关证据。 自宁夏博荣建筑装饰有限公司成立以后，砂石经营工作全部由该公司负责，上诉人祝秉成作为公司一名普通员工，每月领取固定薪酬。因此，即使存在非法占用林地行为，也系宁夏博荣建筑装饰有限公司实施，法律责任应当由公司承担。彭阳县林业和生态经济局在没有查清事实的前提下，对公司员工祝秉成作出的行政处罚，明显属于认定主体错误。原审判决对于上诉人在原审中提交宁夏博荣建筑装饰有限公司成立及经营方面的证据不予采信明显错误。 二、原审判决认定彭林罚决字【2018】第009号行政处罚决定书没有过追溯时效错误。 彭阳县林业和生态经济局作出的【2018】第009号行政处罚决定书认定“祝秉成为建种养加工生态一体化农业循环经济基地，于2017年11月将现场的农耕地多余土方用铲车填埋到了现场东南侧荒山林地里，埋压了林地，在修建道路时，占用了任湾村任湾队任某甲的退耕地，后经司法鉴定涉案林地面积7.89亩”与事实不符。实际涉案的违法占用涉案退耕地的行为系祝秉成2014年12月修建道路时占用任某甲的退耕地，而非2017年8月。根据我国《行政处罚法》第二十九条之规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。因此，涉案的违法行为已经过了追溯时效，彭阳县林业和生态经济局作出的行政处罚决定违法，原审判决认定事实错误 三、原审判决认定事实错误，彭林罚决字【2018】第009号行政处罚决定书系对同一起违法事实的重复处理，明显违法。 针对涉案的违法行为，彭阳县林业和生态经济局已于2015年作出彭林罚字第【2015】第14号处罚决定书。因此彭阳县林业和生态经济局针对该起违法事实于2018年作出的彭林罚决字【2018】第009号行政处罚决定，系对同起违法事实的重复处理，明显违背了一事不二罚的原则。 四、彭林罚决字【2018】第009号行政处罚决定作依据的宁绿森司鉴字【2018】第133号鉴定书已经明确涉案行为没有改变林地用途。 宁绿森司鉴字【2018】第133号鉴定书“鉴定意见”部分明确“涉案林地总面积7.89亩，其中新增面积3.09亩……涉案林地原有植被已被破坏，不能自然恢复原有植被，现重新种植侧柏、云杉、山桃等树种，林地性质虽然没有改变，但使水土保持性能在一段时间内降低，水土流失严重，对生态环境遭造成了一定的破坏”。且该意见“分析说明”部分也载明“现对地面进行了重新平整，种植侧柏、云杉、山桃等，株距2m×2m”保存率90%以上。”因此，宁绿森司鉴字【2018】第133号鉴定书，已经明确涉案的林地的性质和用途没有改变。即，鉴定意见没有将新增面积认定为改变林地用途的面积！但被告却不顾鉴定书确定的事实，作出新增改变林地3.09亩地的认定。严重违反以事实为依据，以法律为准绳的基本原则。 为了维护上诉人的合法权益，依法纠正被上诉人的违法行政行为，特依据《行政诉讼法》第八十五条之规定，向你院上诉，请求依法公正地审理此案，依法支持上诉人的上诉请求。 被上诉人彭阳县自然资源局辩称：一、答辩人作出的彭林罚字【2018】第009号《行政处罚决定书》所依据的事实清楚、证据确实充足，程序合法； 1、答辩人对被答辩人行政处罚没有超过追诉时效。在彭阳县林业和生态经济局彭林立字（2018）8号林业行政处罚案件中，证人任某甲于2018年5月8日14时47分至2018年5月8日15时35分询问笔录中（案卷28页）陈述：“祝秉成修路时时间占用了我家大约半亩退耕地，地里有山桃、柠条，大概是2017年8月份修路时占用的。”证人任某乙于2018年5月2日15时16分至2018年5月2日17时1分询问笔录中（案卷15页）陈述：“2015年5月13日我报案后，林业局的杨治银工程师、杨正德工程师测量的4.8亩数据准确着呢。2017年大约8月份，祝秉成不思悔改，将他之前农耕地里剩余的土方，用他的四五辆铲车、挖机将土有填埋到了我之前状告的荒山林地的壕沟里（现场东南侧），前后填埋了大概两个月，把林地埋压了，能埋压5亩以上。当时这个沟里还有1棵杏树正在开花，但是现在被祝秉成埋压的看不见了。”以上二名证人证言均证实2017年8月份被答辩人祝秉成实施改变林地用途的违法行为，因此没有超过追诉时效。 2、2017年8月份，被答辩人祝秉成实施的违法行为。 在被答辩人祝秉成于2018年5月16日9时4分至2018年5月16日11时30分的询问笔录中（案卷19页），被答辩人祝秉成陈述：“2017年11月份，具体哪一天我记不清楚了，我让我外甥王某某开着我的铲车、双桥自卸车把我耕地里多余的土方填埋到了宁湾队与任湾队洼梁交界处荒山壕沟里，我填埋此处的目的是为了给任湾村修生产道路，前后两天倒了二十多车土，这二十多车土是在2015年10月2日彭阳县林业和生态经济局处理的4.8亩荒山林地的基础上重新倒的。关于任某甲退耕地的事情是这样的：2014年11月份我到任湾村部找到了支书张彦儒，我说我要把之前队里的老路修一下，太陡了，不方便老百姓出行，如果修路的话就要占用任湾队任某甲的退耕地。张彦儒说能行，你找地主协商好。”证人王某某于2018年5月25日15时2分至2018年5月25日15时29分询问笔录中（案卷31页）陈述：“2017年11月份，具体时间我记不清了，我舅舅祝秉成让我开着他的铲车、双桥车把他家门前耕地里多余的土方填埋到了宁湾队和任湾队交界处荒沟里，前后两天我到了大约二十车土。我舅舅祝秉成说把地往平整一下好种地。”证人黄某某于2018年5月3日16时25分至2018年5月3日17室23分询问笔录中（案卷23页）陈述：“2017年11月份，祝秉成将他之前粮田地里剩余的土方，用他的一辆铲车、一辆挖机把土填埋到了荒山林地的壕里，前后断断续续填埋了大概一个月，把林地埋压了，从平面面积来看，不到半亩地。”在彭阳县林业和生态经济局彭林立字（2018）8号林业行政处罚案件卷宗中的以上证人证言均证实改变林地用途违法行为时由被答辩人祝秉成实施的，不是被答辩人在行政起诉状中诉称的由宁夏博荣建筑装饰有限公司所为。 3、彭林罚决字（2015）第14号是针对被答辩人在2014年11月至12月期间占用防护林4.5亩，予以处罚，而彭林罚决字（2018）第009号是针对被答辩人于2017年8月份修路时占用毁坏任某甲退耕灌木林第0.59亩地，集体林地0.2亩，荒山灌木林地2.3亩，共占用林地3.09亩，对此改变林用地用途3.09亩同彭林罚决定（2015）第14号林地没有关联性，不存在违反一事不二罚的基本原则；宁绿森司鉴字（2018）第133号鉴定书中的“鉴定意见和“分析说明”均表明被答辩人实施的行为使“涉案林地原有植被已被破坏，不能自然恢复原有植被，现重新种植侧柏、云杉、山桃等树种，林地性质虽没有改变，但使水土保持性能在一段时间内减低，水土流失加重，对生态环境造成一定破坏。”主要是指2015年10月底处罚恢复原状的林地状况，且根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”，被答辩人祝秉成将林地填埋，将退耕还林地推平修路，就是一种对林地原有植被的破坏，根据最高院的司法解释，也是改变林地用途的行为，至于后期种树，只是对林地的一种恢复，不能改变填埋林地和推平取土修路时改变林地用途的违法性质。是被答辩人对该鉴定意见书的一种错误理解。 二、原判决认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回被答辩人的上诉请求，维持一审判决。 被答辩人在一审中提交的五组证据无法证实答辩人在对被答辩人进行行政处罚时事实不清，程序违法，适用法律错误；而答辩人提交的三组证据客观全面的证实答辩人对被答辩人进行处罚时证据确实充分，事实清楚，程序合法，一审人民法院依据《行政诉讼法》第六十九条规定做出驳回被答辩人的诉讼请求的判决符合法律规定，被答辩人上诉请求不能成立； 基于以上二点理由，答辩人作出的彭林罚字【2018】第009号《行政处罚决定书》所依据的事实清楚、证据确实充足，程序合法；固原市原州区人民法院（2018）宁0402行初92号判决书事实清楚，适用法律正确，二审人民法院应当判决驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人彭阳县人民政府答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉人上诉请求，维持原判。 一、上诉人违法事实存在，应得到行政处罚。彭阳县林业和生态经济局行政处罚调查的事实清楚，处罚适用法律准确。答辩人行政复议认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。 上诉人2017年8月，修路时占用毁坏任某甲退耕灌木林地0.59亩，集体林地0.2亩，荒山灌木林地地2.3亩，共占林地3.09亩。对上诉人占地的事实，彭阳县林业和生态经济局向一审人民法院提供了充分证据予以证实，对违法占地的事实在上诉人行政复议过程中，答辩人也予以核实，对违法事实一审法院认定事实清楚。 二、上诉人认为，违法行为是宁夏搏荣建筑装饰有限公司所为，并非上诉人行为的上诉理由不能成立。 上诉人在行政调查中，明确说明该行为是他指示其外甥王某某所为，本案证人王某某也承认其行为是上诉人指示。证人黄某某也证实违法行为系上诉人所为。 三、上诉人认为行政处罚超过追溯时效和对同一事实重复处罚的上诉理由不能成立。 上诉人占地行为发生在2017年11月，彭阳县林业和生态经济局【2018】8号林业行政处罚决定书处罚的是2017年11月的违法占地行为。对此行为处罚符合《行政处罚法》规定的时效，没有超过两年。彭林决字【2015】第14号是占地其2015年违法占地的行为处罚的。本案的处罚行为与2015年的处罚没有关联性。 四、上诉人曲解宁绿【2018】第133号鉴定书中的鉴定意见，认为没有改变林地用途的上诉理由不能成立。 宁夏绿森源森林资源鉴定中心鉴定意见明确涉案改变林地新增面积3.09亩。对此鉴定意见，在行政调查时，已明确告知上诉人，上诉人对鉴定意见没有异议，认可该鉴定意见。 综上，答辩人认为，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立，望二审人民法院驳回上诉维持原判。 上诉人、被上诉人在二审中均没有提供新的证据。 经审理查明，二审审理查明的事实和证据与一审一致，本院予以确认。 本院认为，关于上诉人是否是违法行为的责任主体的问题。上诉人虽辩称其是宁夏博荣建筑装饰有限公司员工，每月领取固定薪酬，即使存在非法占用林地行为，也系宁夏博荣建筑装饰有限公司实施，法律责任应当由公司承担。但上诉人未能提供该公司的决议，或者其从事的占用林地行为是其职务行为的相关证据。本案中，在公安机关的调查询问以及二审庭审中上诉人均承认2017年11月份其让其外甥将耕地里多余的土方拉了约二十车土填埋到了宁湾队与任湾队洼梁交界处荒山壕沟里，以及修路的事实。该事实有证人证言、鉴定意见相互印证，足以证实占用林地行为是其个人行为。按照谁违法谁担责的基本原则，应由上诉人承担相应的行政法律责任。故上诉人是本案的适格主体。 关于上诉人的违法行为是否已经过了追溯时效的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，上诉人于2014年非法占用林地的行为已被彭阳县林业和生态局于2015年10月2日作出的彭林罚决字2015第14号林业行政处罚决定书给予了处罚。而于2018年5月31日作出的彭林罚决字2018第009号林业行政处罚决定书处罚的是上诉人2017年11月违法占用林地的行为。故上诉人的违法行为并未经过二年的追溯时效。 关于对同一起违法事实的重复处理，违反一事不再罚的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。由于上诉人于2014年非法占用林地的行为已被彭阳县林业和生态局于2015年10月2日作出的彭林罚决字2015第14号林业行政处罚决定书给予了处罚。在处罚后上诉人又于2017年11月实施了新的违法占用林地的行为。因此，上诉人实施了两个违法行为，而非同一违法事实，且从鉴定意见来看，是用2014年至2018年来上诉人违法占用林地的整个面积扣减掉2014年违法占地面积，以此来确定的新增面积作为2018年的处罚依据，被上诉人于2018年5月31日作出的彭林罚决字2018第009号林业行政处罚决定书是对新的违法事实的处罚，而非对2014年违法事实的处罚。故不存在对同一起违法事实的重复处理，固此不违反一事不再罚的原则。 关于鉴定书中表述有“涉案行为没有改变林地用途”的问题。《中华人民共和国森林法》第十八条，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。县级以上人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督。《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。第四十三条未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。依据上述法律的规定，国家对林地用途实行管制制度，未经依法批准不得将林地转变为非林地用途。鉴定意见是具有相应资质的专家运用专业知识和技能对因当事人的违法行为造成的损害情况进行客观鉴定和说明。本案中，涉案林地未被依法征收，土地性质未依法转变为建设用地，上诉人未经依法批准对涉案林地违法进行挖掘、倒土非法改变林地用途，致使水土保持性能在一段时间内降低，水土流失加重，对生态环境造成一定的破坏。被上诉人依法进行调查，并对上诉人的违法行为进行认定和处罚，故鉴定意见和行政处罚决定二者并不矛盾。 综上，被上诉人作出的彭林罚决字【2018】第009号林业行政处罚决定书及彭复字【2018】3号行政复议决定书处理结果正确，原审判决认定事实清楚、程序合法、处理等当，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。被上诉人的答辩理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判 案件受理费50元，由上诉人祝秉成负担。 本判决为终审判决。 审判长  何军民 审判员  王 伟 审判员  柳 林 二〇一九年五月五日 书记员  丁 淼 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。