河南省三门峡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫12行初15号原告张社生，男，1955年10月2日生，住卢氏县。委托代理人李建锋，河南宇萃律师事务所律师。被告卢氏县人民政府，住所地三门峡市卢氏县龙山路中段。法定代表人张晓燕，县长。委托代理人孙辉，卢氏县人民政府法制办工作人员。被告三门峡市人民政府，住所地三门峡市崤山路中段。法定代表人安伟，市长。委托代理人巨敬涓，三门峡市司法局工作人员。委托代理人杨易，三门峡市司法局工作人员。第三人卢氏县范里镇新庄村民委员会，住所地卢氏县范里镇新庄村。法定代表人赵江，卢氏县范里镇新庄村主任。委托代理人于东魁，男，汉族，1956年7月11日生，住卢氏县。原告张社生诉被告卢氏县人民政府、三门峡市人民政府及第三人卢氏县范里镇新庄村民委员会行政撤销一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月13日公开开庭审理了本案。原告张社生及委托代理人李建锋，被告卢氏县人民政府委托代理人孙辉，三门峡市人民政府委托代理人巨敬涓、杨易到庭参加诉讼，第三人卢氏县范里镇新庄村民委员会未到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。原告张社生的诉讼请求：撤销卢氏县人民政府卢政行字（2018）6号决定书及三门峡市人民政府三政复决字（2018）51号行政复议决定书；案件受理费由被告承担。事实和理由：1992年底，卢氏县人民政府移民办购买了范里镇庙坪村龙卧组坡耕地60亩交给本案第三人耕种，但第三人嫌该土地土制瘠薄且离村庄较远，故又书面退回给了县移民办。在此情况下，县移民办便承担起了该60亩土地的公粮、余粮的上交任务。为了解脱该60亩土地所有权者庙坪村龙卧组的上交责任，县移民办又与庙坪村签署了关于公、余粮交纳的协议。上述理由和事实足以证明该60亩土地的权属人应为卢氏县移民办。1994年12月份，县移民办将该地发包给我搞经济林经营，我在此进行了多种经营，加盖了房屋三间，修通了自来水。2003年，县里搞退耕还林，经县移民办同意，该林坡地为我们办理了林权证书（该60亩其中有马福康、吉双魁二经营者25亩），现荒坡林木初见成效，第三人又以权属问题与我发生纠纷。市、县人民政府听信一面之词，错误地把我的林权证书撤销。特提起行政诉讼。原告向本院提交的证据有：1、新庄村委向县移民办退地书面公函复印件（退地手续），证明：因为之前移民办给新庄村的土地贫瘠，新庄村将土地退还给县移民办，移民办又把土地承包张社生。所以该土地的所有权已经归还给县移民办；2、县移民办与本案原告张社生签订的土地承包合同；3、调查张泽元、张智礼的笔录（原告代理律师调查的原移民办两位副主任的笔录）；4、本案中所涉及的60亩土地的纳税证明；5、调查于智民、马富康、吉双魁的笔录。马富康和吉双魁是涉案当事人，60亩土地他们与原告共同承包。证明：退地手续不是张社生写的，而是李向朝写的。被告卢氏县人民政府辩称：1、卢氏县人民政府作出的行政决定书事实清楚，程序合法；2、卢氏县人民政府有权作出该决定。被告卢氏县人民政府提交的证据有：1、卢氏县范里镇新庄村村民委员会申请书；2、张社生林权证复印件；3、张社生林权登记申请表（30.4亩）；4、张社生林权登记申请人表（4.6亩）；5、张建保询问笔录；6、于东魁询问笔录；7、张社生调查笔录；8、刘栓锁调查笔录；9、李相超调查笔录；10、庙坪村龙卧组证明；11、范里乡庙坪村龙砍组与移民办协议书；12、土地承包合同（移民办与张社生）；13、证明（移民管理局出具证明60亩低权属为新庄村所有）；14、退耕还林合同书（范里镇与张社生）；15、卢氏县人民政府行政复议决定书（卢政行字【2018】6号）；16、三门峡市人民政府行政复议决定书（三政复决字【2018】51号）。以上证据中3、4证明张社生申请林权证时候缺乏手续；5、6、7、8、9证明县政府作出的决定认定事实清楚；11证明该60亩土地当时是移民办向龙卧组购买并交给新庄村的事实；12证明当时移民办无权将土地承包给张社生；13证明60亩土地归新庄村所有，没有退还给移民办。被告三门峡市人民政府辩称：三门峡市人民政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法。被告三门峡市人民政府提交的证据有：第一组、1、原告提交的行政复议申请书及相关材料；2、《行政复议受理通知书》（三复受通字【2018】47号）及送达材料；3、《行政复议答复通知书》（三复通字【2018】47号）及送达材料；4、《行政复议受理通知书》（三政复参字【2018】47号）及送达材料；5、行政复议被申请人提交的行政复议答复书及相关材料；6、行政复议决定书（三政复决字【2018】51号）及送达材料。第二组：卢氏县政府向三门峡市政府提交的复议材料，这些证据同卢氏县向法庭提交的证据。证明市政府的复议程序合法。第三人卢氏县范里镇新庄村民委员会庭后发表答辩意见称：集体耕地不能退耕还林，原告作为当时的新庄村支部书记弄虚作假，退耕还林违反国家政策。政府在不明原因的情况下，向张社生发放了林权证，依法应予收回。原告应该从我范里镇新庄村村民委员会承包，而不是从移民办承包。因为诉求属于我新庄村村民委员会。原告从2003年至今领取国家退耕还林补助，应该退还我新庄村村民委员会，60亩土地也应退还回我新庄村村民委员会。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。第三人卢氏县范里镇新庄村民委员会未提供证据。经庭审质证，本院对原、被告无异议的证据予以认定，对有异议的证据结合庭审情况，综合认定。经审理查明：本案所涉60亩土地，位于卢氏县范里镇庙坪村龙卧组。1992年之前该60亩土地为庙坪村龙卧组所有。1992年底，卢氏县移民办购买该60亩土地交给范里镇新庄村耕种。1994年12月1日卢氏县移民办与时任范里镇新庄村书记的张社生签订了一份《土地承包合同》，合同约定由县移民办公室同张社生联合发展经济林六十亩，合同有效期暂定10年，即：1994年12月至2004年12月……合同期内张社生负责向有关部交纳农业税、公粮、农林特产税……。后该土地由张社生、马富康、吉双魁耕种。1996年1月4日范里镇庙坪村龙卧组与县移民办签订了一份关于60亩耕地缴纳农业税和定购粮的《协议书》，该协议书说明，该六十亩耕地未落实给新庄村，为解决该六十亩耕地的农业税和定购粮任务款的负担……以九五年数字为准，在该六十亩耕地未落实给新庄村的年限内均由移民办逐年负担。2003年，张社生申请对涉案地块进行林权登记，其中林权登记材料中的《森林、林木、林地状况登记表》中显示，涉案林地所有权权利人为新庄村二组，在集体林地所有权权利人意见一栏中有新庄村民委员会的盖章和当时村主任于东魁的签字。2003年12月10日，张社生取得了涉案的其中35亩林地的林权证，林权证为卢林证字（2003）第03080852号。2018年1月22日，范里镇新庄村村民委员会向卢氏县人民政府提出申请，请求收回张社生、马福康、吉双魁侵占的原移民局在庙坪村龙卧组购买的60亩耕地，归新庄村村民集体所有，撤销2003年卢氏县政府给张社生颁发的退耕还林证书。卢氏县人民政府经审查，于2018年8月23日作出卢政行字［2018］6号行政决定书。张社生不服该行政决定书，向三门峡市人民政府提起复议。三门峡市人民政府经审查，于2018年12月4日作出三政府决字［2018］51号行政复议决定书，维持卢氏县人民政府的上述决定。张社生不服，向本院提起诉讼，要求撤销卢氏县人民政府卢政行字（2018）6号决定书及三门峡市人民政府三政复决字（2018）51号行政复议决定书。本院认为：本案的争议焦点有：一、涉案土地的所有权归属问题；二、张社生对涉案土地是否拥有合法的承包权；三、两被告的被诉行政行为是否合法。一、涉案土地所有权应属卢氏县范里镇新庄村村民委员会集体所有。根据《中华人民共和国土地管理法》（1986）第六条第二款之规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。本案中，涉案土地系卢氏县移民办1992年从范里镇庙坪村龙卧组购买并交由新庄村村民耕种的，对于这一事实原、被告双方及案外人范里镇庙坪村龙卧组均予以认可。根据法律规定，农村和城市郊区的土地属于集体所有，卢氏县移民办无权取得土地所有权。即便卢氏县范里镇新庄村曾将土地退还给卢氏县移民办，卢氏县移民办也只因此具有暂管的权利，并不享有对涉案土地的所有权。且，根据涉案土地的林权登记材料显示“林地所有权权利人为新庄二组”，另根据范里镇庙坪村龙卧组与卢氏县移民办公室协议显示“该六十亩耕地在未落实给新庄村的年限内均由卢氏县移民办公室逐年负担”，能够说明涉案土地属卢氏县范里镇新庄村所有，卢氏县移民办公室只具有暂管的权利这一事实。故，结合涉案土地的由来、原告陈述、林权登记材料，能够认定涉案土地所有权属卢氏县范里镇新庄村村民委员会集体所有的事实。二、张社生自2004年12月之后，对涉案土地无合法的承包权。1、1994年12月至2004年12月张社生基于《土地承包合同》享有对涉案土地的承包权。涉案土地由卢氏县移民办公室购买后，不知何故一直未由卢氏县范里镇新庄村民委员会耕种，相关的税费也一直由卢氏县移民办公室交付。虽然卢氏县移民办公室对涉案土地不具有发包权，但在其于张社生承包合同期间，所有权人未主张权利，张社生对该期间内的地上附着物享有合法权益。2、2004年12月后张社生对涉案的土地并不享有合法的使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务，农民的土地承包经营权受法律保护。本案中，张社生的林权登记材料中显示土地所有权为卢氏县范里镇新庄村村民二组，但并未见与土地所有权人签订的承包经营权合同也未见与土地暂管人卢氏县移民办公室签订的土地使用权流转合同。故，自2004年后张社生对涉案土地并不享有合法的承包权。三、卢氏县人民政府作出的卢政行字［2018］6号行政决定书、三门峡市人民政府作出的三政复决字［2018］51号行政复议决定书合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，卢氏县人民政府有权接受卢氏县范里镇新庄村民委员会的申请，对所有权、使用权存在争议的涉案土地进行调查，并作出决定。在争议的处理中，卢氏县人民政府听取了争议双方的申辩并依法将决定书送达双方当事人，程序合法。三门峡市人民政府依照法定程序进行审查，并在法定的期限内做出复议决定送达申请人和被申请人，三门峡市人民政府作出的复议决定符合法律规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条之规定，判决如下：驳回原告张社生的诉讼请求。案件受理费50元，由张社生负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审 判 长  王 博审 判 员  李 黎人民陪审员  张新乐二〇一九年五月二十九日法官助理徐翠竹书记员何少静