武汉铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）鄂71行终21号上诉人（原审原告）王忠宝，男，1961年11月5日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。上诉人（原审原告）程汉梅（系王忠宝之妻），女，1962年11月9日出生，汉族，住武汉市武昌区。共同委托诉讼代理人彭德华，男，1949年2月15日出生，汉族，住武汉市江岸区，系武汉市武昌区水果湖街黄鹂路社区委员会推荐的公民。被上诉人（原审被告）武汉市武昌区房屋征收管理办公室（现更名为武汉市武昌区城区改造更新局），住所地武汉市武昌区荆南街**。负责人陈静，局长。委托诉讼代理人郭守谦，该单位工作人员。委托诉讼代理人胡胜泉，湖北今天律师事务所律师。原审第三人武汉市武昌华中金融城建设发展中心，，住所地武汉市武昌区公正路**平安国际金融大厦**B法定代表人胡忠萍，主任。委托诉讼代理人时坚，该单位工作人员。上诉人王忠宝、程汉梅与被上诉人武汉市武昌区房屋征收管理办公室（以下简称武昌区征收办）、原审第三人武汉市武昌华中金融城建设发展中心（以下简称金融城建设中心）产权调换协议一案，不服武汉铁路运输法院（2018）鄂7101行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年9月14日，武汉市武昌区人民政府（以下简称武昌区政府）作出武昌征决字〔2016〕15号《房屋征收决定》，决定对武昌区滨湖电子二期地块旧城区改建项目范围内国有土地上的房屋实施征收，同时公布征收补偿方案。王忠宝名下位于武昌区中北路164号4栋2单元2层1号的房屋被列入征收范围。2016年11月12日，王忠宝（乙方）与武昌区征收办（甲方）经协商一致，签订编号为201的《武昌区国有土地上房屋征收产权调换协议书》（以下简称被诉产权调换协议），征收实施单位为金融城建设中心。协议包括以下内容：一、被征收房屋基本情况；二、乙方选择房屋产权调换；三、房屋征收补偿款项；四、产权调换房情况；五、支付期限；六、过渡方式和过渡期限；七、搬迁期限及要求；八、其他约定——“乙方自愿点选电视机厂片项目房屋，待还建房交房时签订补充协议再明确单元号、楼层、房面、建筑面积，超面积款按优惠价格每平方11000元据实核算”。协议同时约定，甲乙双方必须履行协议约定的义务，如因不履行协议约定义务或履行协议发生争议，由甲乙双方协商解决；协商不成的，可依法向有管辖权的人民法院提起诉讼；协议经甲、乙双方签字盖章后生效。落款处所盖印章为“武昌区房屋征收管理办公室滨湖电子二期旧城改建项目合同专用章”，王忠宝和武昌区征收办的工作人员郭守谦在协议下方签字。协议签订后，武昌区征收办向王忠宝、程汉梅支付了搬迁补偿、附属设施补偿等房屋征收补偿款项，并按协议约定一直向王忠宝、程汉梅支付过渡安置费至今。另查明，2016年10月13日武汉市人民政府第275号令《市人民政府关于修改的决定》（以下简称275号令）公布，并于2016年12月1日起施行。275号令将《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称《实施办法》）第四十条规定的“征收个人住宅或者公有住宅房屋，建筑面积不足30平方米，被征收人、公有房屋承租人选择货币补偿且同时满足下列条件的，按照30平方米给予征收补偿”修改为“征收个人住宅，建筑面积不足40平方米，且为被征收人、公有房屋承租人唯一住房的，按照40平方米给予征收补偿”。2016年12月10日，武汉市武昌华中金融城管理委员会会同相关单位就滨湖电子二期地块房屋征收小户型保底问题进行了讨论研究，根据275号令的内容，对选择货币补偿的被征收户，不足40平方米的房屋按照40平方米计算；对前期已签订产权调换协议的被征收户，按自愿原则可申请更换为货币补偿协议。王忠宝、程汉梅不愿选择货币补偿方式，因此武昌区征收办仍按原协议约定的内容执行。王忠宝、程汉梅认为武昌区征收办对同一征收范围内的被征收人，实行双重补偿标准，违反公平补偿原则，多次找武昌区征收办协商，希望在不改变选择产权调换补偿方式的基础上，提高被诉产权调换协议的补偿标准。武昌区征收办不愿意对该部分内容同王忠宝、程汉梅进行协商，王忠宝、程汉梅认为武昌区征收办在履行协议的过程中存在单方变更行为，诉至法院。原审法院认为，案件争议的焦点为以下两点：一、被诉产权调换协议的签约主体是否符合法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二十五条、《实施办法》第四十四条的规定，武昌区征收办作为武汉市武昌区房屋征收部门，依法具有与被征收人签订被诉产权调换协议的行政职权和主体资格。本案中，被诉产权调换协议的签订双方为王忠宝与武昌区征收办，落款处所盖印章为“武昌区房屋征收管理办公室滨湖电子二期旧城改建项目合同专用章”，由此可以判断同王忠宝签订被诉产权调换协议的单位为武昌区征收办，至于落款处的签字人是否为该单位负责人不影响协议的效力；王忠宝、程汉梅诉称被诉协议的签章单位和签字人均非房屋征收部门及该部门负责人，协议签约主体不合法的意见，该院不予支持。二、武昌区征收办在履行被诉产权调换协议时，是否存在单方变更协议的行为。本案中，王忠宝与武昌区征收办已就协议内容达成一致，后因275号令对最低补偿建筑面积调整及近年房价涨幅较快等实际情况，金融城建设中心在具体实施补偿过程中对选择货币补偿的被征收人调整了部分补偿标准，该调整根据征收补偿方案及275号令作出，未超出原征收补偿方案允许的浮动范围，且调整仅针对选择货币补偿的被征收人，不涉及选择产权调换的被征收人，不会导致其权益受到损害。补偿标准调整后，因王忠宝、程汉梅坚持选择产权调换的补偿方式，故武昌区征收办仍按原协议的约定履行各项义务，未对被诉产权调换协议的内容做任何更改，不存在单方变更协议内容，也不存在更改补偿方案的情况。至于武昌区征收办及金融城建设中心根据275号令对选择货币补偿的被征收人调整补偿标准是否合法，该调整针对的是其他被征收人的征收补偿协议，并非本案诉争标的，不属于本案的审查范围。王忠宝、程汉梅提出的征收补偿方案部分条款违法应进行合法性审查的意见，因征收补偿方案是针对特定范围、特定对象作出，不属于可一并审查的规范性文件，且征收补偿方案的制定主体并非武昌区征收办，同本案被诉产权调换协议分属不同的法律关系，系另一行政行为，王忠宝、程汉梅如对征收补偿方案不服，可另行提起行政诉讼，对其该项意见该院不予支持。综上，被诉产权调换协议的签约主体合法，武昌区征收办在履行该协议时，不存在未依约履行协议义务或者单方变更协议的情况，王忠宝、程汉梅的诉讼理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王忠宝、程汉梅的诉讼请求。王忠宝、程汉梅不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审法院追加第三人未通知其他当事人，违反法定程序；2.原审判决认定事实不清，适用法律法规错误；3.被诉产权调换协议的双方签约主体均不符合法律规定，金融城建设中心只是武昌区征收办委托的实施单位，且程汉梅未签字，故协议应认定无效；4.原审法院将被上诉人单方变更征收补偿方案混同于单方变更协议，混淆争议焦点；5.原审法院在案件审理中应一并审查征收补偿方案及案涉产权调换行政协议的内容，这是法院的法定职责。综上，原审判决违反法定程序，认定事实及适用法律错误，请求二审法院依法支持其上诉请求。被上诉人武昌区征收办答辩称：1.原审判决认定事实清楚，适用法律正确；2.产权调换协议参照的依据即征收补偿方案不应成为审查对象；3.在具体实施补偿的过程中，对选择货币补偿与产权调换两种方式区分对待，符合相关政策和法规规定；4.案件争议的对象是产权调换协议本身能否撤销，因此应该围绕协议本身进行审查。被诉产权调换协议不存在应予撤销的情形，且针对选择货币补偿方式的被征收人的保底标准的调整，并没有损害选择产权调换方式被征收人的利益，不存在显失公平。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人金融城建设中心未陈述意见。各方当事人向原审法院提交的证据均已经原审法院庭审质证，并已随案移送本院；二审审理过程中，各方当事人均未提交新的证据。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。根据原审法院经庭审举证、质证的证据，本院另查明，上诉人王忠宝、程汉梅夫妇被征收房屋所有权证载明：所有权人为王忠宝，建筑面积为34.99平方米。房屋评估单价为13424元/平方米。王忠宝与武昌区征收办签订的被诉产权调换协议约定的产权调换房源是电视机厂片项目房屋，评估单价为14300元/平方米，互不补差价部分补偿置换面积为39.19平方米。本院认为，房屋征收补偿协议是房屋征收部门与被征收人依法签订的，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项订立的协议。本案被诉产权调换协议属房屋征收补偿协议。本案的核心问题是武昌区征收办与王忠宝签订的被诉产权调换协议是否合法有效。对行政协议行为的合法性审查，包含了对签约主体是否越权、行政程序是否合法、适用法律法规是否正确、协议内容是否明显不当情形等多方面的审查。一、关于签约主体问题。根据《条例》第四条、第二十五条等的规定，武昌区征收办作为武昌区政府确定的房屋征收部门，组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，依法具有与被征收人签订房屋征收补偿协议的职权。从双方签订的产权调换协议书内容看，征收部门武昌区征收办（甲方）与被征收人王忠宝（乙方）共同签订，甲方加盖了武昌区征收办项目专用章，并已实际履行协议约定的权利义务。乙方王忠宝系被征收房屋所有权证书登记的所有权人，根据《实施办法》第二十二条的规定“房屋征收补偿协议由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人签订。被征收人以征收决定公告之日合法有效的房屋权属证书登记的所有权人为准，……”故王忠宝作为被诉产权调换协议书的签约主体符合上述规定，即使被征收房屋的实际共有人程汉梅没有在协议上签字，但其知道或者应当知道共有房屋被征收以及补偿的事实。因此，上诉人认为被诉产权调换协议主体均不合法的意见不成立，本院不予支持。二、关于协议内容是否违法问题。2016年9月武昌区政府决定对武昌区滨湖电子二期地块旧城改建项目范围内国有土地上的房屋实施征收。关于该地块的征收补偿方案是武昌区政府根据《条例》和《实施办法》的规定，结合该片区的实际而制定。经审查，该征收补偿方案并没有违反上述规定。被诉产权调换协议系各方在协商一致的基础上自愿签订，协议内容不违反征收补偿方案，合法有效。虽然武汉市人民政府修改后的《实施办法》将被征收房屋“建筑面积不足30平方米，按照30平方米给予征收补偿”修改为“建筑面积不足40平方米，按照40平方米给予征收补偿”。但是，不论是征收补偿方案的公布时间，还是被诉产权调换协议签订时间，均在该项修改正式施行之前，且被诉产权调换协议内容并不违反修改前的《实施办法》规定的补偿方式和标准。即便武昌区政府之后决定对选择货币补偿的被征收人提高补偿标准，也未减损包括上诉人在内的已经签订产权调换协议的被征收人的合法利益。武昌区政府对于选择货币补偿的被征收人提高补偿标准，处于征收补偿方案允许的浮动范围之内，同时也是考虑到房价涨幅较快等因素而作出的调整，并非对产权调换协议的基础即征收补偿方案的变更，且上诉人仍然可以通过选择货币补偿从而享受较高的补偿标准，但其坚持选择产权调换的补偿方式。另外，关于产权调换房屋的差价问题。经查，用于产权调换房屋同一时点的评估单价高于被征收房屋的评估单价，故征收补偿方案及产权调换协议中“产权调换相同面积互不补差价的”的约定并没有损害被征收人的实体权益，也未实质性违反《条例》相关规定。上诉人认为被诉产权调换协议内容违法的理由不成立，本院不予支持。三、关于签订协议的程序是否违法问题。根据《条例》及《实施办法》的规定，房屋征收决定作出后，房屋征收部门与被征收人应当在征收补偿方案确定的签约期限内，按照相关规定在协商一致的基础上，签订征收补偿协议。经查，王忠宝与武昌区征收办经协商，自愿签订了被诉产权调换协议，签约程序合法，协议内容有效，按照契约精神，双方应当遵守履约。虽然上诉人认为武昌区征收办没有依法向其送达分户评估报告，剥夺了其申请复查、复核的权利，且房屋评估价值被低估，但其在本案诉讼中未提交被征收房屋价值被低估的相关证据，其自愿签订协议的行为应视为认可被征收房屋评估结果，主动放弃复查、复核的权利。即使武昌区征收办存在上述行为，上诉人也应在签订产权调换协议前提出异议或者另行起诉，而不是在签订产权调换协议后，以此为由请求确认协议无效。四、关于原审程序是否违法的问题。上诉人提出原审法院追加第三人未通知其他当事人，违反法定程序。经查，原审法院在案件审理过程中，因金融城建设中心与案件处理结果有利害关系，依法通知其为第三人参加诉讼，符合法律规定，但未依法通知其他当事人，存在瑕疵，本院予以指正。因金融城建设中心在原审庭审过程中实际到庭参加诉讼，在庭审核对诉讼参与人时，其他当事人亦未提出异议，各方当事人已依法进行了举证、质证、法庭辩论、最后陈述等，诉讼权利得到充分保障，故该瑕疵并未实际影响上诉人的权利，亦未影响该案的实体裁判结果。综上，原审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序虽有瑕疵，但实体处理并无不当。王忠宝、程汉梅的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人王忠宝、程汉梅负担。本判决为终审判决。审判长 刘 明审判员 黄志刚审判员 汪 炜二〇一九年五月三十日法官助理柳青书记员陈豪附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。