江西省抚州市临川区人民法院行 政 判 决 书（2019）赣1002行初39号公益诉讼起诉人南丰县人民检察院。出庭人员赵某，该院检察官。出庭人员陈某某，该院检察官。被告南丰县自然资源局，住所地江西省南丰县琴城镇桔都大道**。法定代表人杨建华，局长。委托代理人汪文，江西恒澍律师事务所律师。委托代理人肖志坚，江西恒澍律师事务所律师。第三人江西抚商合和投资发展有限公司，住，住所地江西省抚州市南丰县黄金工业园区/div>法定代表人吴国杰，董事长。委托代理人余庭，上海观庭观盛律师事务所律师。委托代理人梅建民，江西维尔正律师事务所律师。公益诉讼起诉人南丰县人民检察院因认为被告南丰县自然资源局未依法履行土地行政监管职责，于2019年3月20日向本院提起行政公益诉讼。本院于2019年3月25日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年4月15日江西抚商合和投资发展有限公司（以下简称抚商合和公司）向本院申请作为第三人参加诉讼，本院经审查认为抚商合和公司与被诉行政行为有利害关系，通知抚商合和公司作为第三人参加诉讼，本院依法组成合议庭，于2019年5月21日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人南丰县人民检察院委派检察员赵敏、陈秀英，被告南丰县自然资源局委托代理人汪文，第三人抚商合和公司委托代理人余庭、梅建民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人南丰县人民检察院诉称，本院在履职中发现，2013年9月13日，经南丰县人民政府批复同意南丰县国土资源局（现更名为南丰县自然资源局）以拍卖方式出让黄井大道旁DFK2013011（面积68421.97平方米，用途为商住用地）的国有建设土地使用权。2013年10月11日，抚商合和公司以2490万元的价格竞得该地块国有土地建设用地使用权。2013年10月17日，被告与抚商合和公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条之规定，抚商合和公司应在签订土地使用权出让合同后60日内支付全部土地出让金。同时该出让合同第三十条约定：受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催缴后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。被告虽然分别于2015年1月7日、2015年2月2日两次向抚商合和公司下发了《关于要求缴纳土地出让金欠款的函》，但至今为此，该公司仅缴纳了定金1000万元（由竞买保证金转化而来，根据合同第九条约定，定金可抵作土地出让款），还欠1490万元未交。本院于2018年9月13日向被告发出《检察建议书》，建议其应采取有效措施向抚商合和公司催缴出让金、相应违约金或按照法律规定收回国有建设用地使用权。同时要求被告在二个月内书面回复。2018年11月12日，被告函复本院称，其已成立催收领导小组，组织人员采取上门催收，电话催收、发微信催收等各种方式催收，同时已将情况上报县政府主要领导和分管领导，研究解决办法，该公司至今还未还清欠款，下步其将向法院诉讼，走司法程序进行催收。2018年11月13日，被告委托江西恒澍律师事务所向抚商合和公司提交律师函，要求抚商合和交纳所欠的1490万元土地出让金。此后，本院进行跟进调查，截止本案提起诉讼前，被告仍然没有收缴清全部土地出让金，也没有依法解除出让合同。本院认为，根据《城市房地产管理法》第十二条、第十五条和《南丰县国土资源局主要职责、内设机构和人员编制规定》，被告作为全县国有土地使用权出让的行政管理机关，对DFK2013011地块的出让负有监督管理职责。经查，被告对该地块的出让管理行为存在未依法全面履职的行为：一是根据国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号文和财政部、国土资源部联合下发的《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综[2015]83号）文件对国土资源管理部门的职责作出了明确规定，被告作为具体负责国有土地出让管理和征收土地出让金的行政机关，对抚商合和公司未按时、足额支付土地出让金的行为没有依法采取有效措施追缴土地出让金。该宗土地出让双方于2013年10月17日签订出让合同，被告应当于2013年12月17日之前收缴清全部土地出让金。但是其只是在2015年、2018年进行催缴，至今仍未收缴清全部土地出让金；二是根据《城市房地产管理法》第十六条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条和该宗土地的出让合同第三十条规定，对于抚商合和公司的逾期未全部支付土地出让金的违约行为，被告有权依法解除合同，追究其违约责任。由于被告的不作为致使该宗土地从2013年一直荒废至今，长达五年之久，造成国家土地资源的浪费。检察机关发现后，向被告发出检察建议，督促其依法履职，但被告仍然没有依法采取有效措施履行其职责，使国家和社会公共利益处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第五条第二款之规定，故提起诉讼要求：一、确认被告南丰县自然资源局未依法全面履行对南丰县琴城镇黄井大道旁的DFK2013011地块出让监管职责的行政行为违法。二、判令被告南丰县自然资源局依法履行对南丰县琴城镇黄井大道旁的DFK2013011地块出让监管职责。公益诉讼起诉人南丰县人民检察院向本院提交了以下证据：第一组证据《南丰县人民政府办公室关于印发南丰县国土资源局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（丰府办发[2010]33号）、《关于启用政府系统部门新机构名称及印章的通知》（丰府办字[2019]8号）、证明一份,证明南丰县自然资源局承接了原来国土资源局的职责，收缴国有土地出让金是其法定职责。第二组证据《中共南丰县委办公室南丰县人民政府办公室关于印发的通知》、案件线索来源说明、立案决定书、检察建议书、检察建议书复函，证明我院依法履行职责，此案已完成诉前程序。第三组证据拍卖公告、竞买申请书、营业执照、成交确认书、出让合同、缴费收据，证明抚商合和投资公司通过拍卖的形式以2490万元的价格获得了黄井大道旁边2013011块地的使用权。至今为此仅缴纳了1000万元的出让款的事实。第四组证据两次催缴函和律师函及送达回证，证明原国土资源局曾在2015年有过两次文书收催缴的行为。在收到检察建议后发出律师函催收，并没有采取有效措施进行催收。第五组证据土地征收证明、不动产权证办理情况说明，证明DFK2013011地块是净地出让的。第六组证据建设局出具的证明、现场照片，证实该地块一直处于未开发状态。被告南丰县自然资源局辩称，一、2013年10月抚商合和公司通过政府招商引资渠道，招拍挂同时竞得黄井大道旁DFK2013009、DKF2013010、DFK2013011三宗土地。三宗地的用途均不同，分别为DFK2013009地块为工业用地，DKF2013010地块为商业用地、DFK2013011地块为商住用地。为落实招商引资目标，抚商合和公司在取得三宗土地后于2013年11月16日和南丰县人民政府达成《中国桔都（南丰）果贸中心项目投资合同书》。但抚商合和公司并未按《中国桔都（南丰）果贸中心项目投资合同书》约定完成工业商业项目建设，造成双方丧失整体合同履行基础。二、本案公益诉讼起诉人所提黄井大道旁DFK2013011地块，2013年10月11日合和公司以2490万元通过拍卖竞得，同年10月17日答辩人和抚商合和公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，抚商合和公司缴纳了1000万元，欠缴1490万元。答辩人于2015年1月7日、2015年2月2日及2018年11月13日向抚商合和公司下发了两次《关于要求缴纳土地出让金欠款的函》及委托律师向合和公司下发律师函，同时答辩人还组织人员上门催收、电话催收、微信催收等方式催收，故答辩人已履行了法定职责。三、答辩人将该事宜向南丰县人民政府作了汇报，县人民政府也一直与抚商合和公司商谈收回该宗土地及相关事宜，答辩人也支持南丰县人民政府要求收回土地的观点。故答辩人决定对抚商合和公司作出行政处罚决定并依法收回该宗土地使用权。四、公益诉讼的目的是为了妥善解决该问题，现答辩人正决定采取行政措施依法收回该宗土地，该公益诉讼已无必要，故希望法院能对该案进行庭前调解避免诉累。被告南丰县自然资源局向本院提交了以下证据、依据：一、《国有建设用地使用权出让合同》、缴款凭证，证明2013年10月17日被告与第三人签订了出让合同，黄井大道旁DFK2013011地块以2490万元出让给了第三人，第三人已付1000万元。二、2015年1月7日、2015年2月2日《关于要求缴纳土地出让金欠款的函》、2018年11月13日律师函，证明被告已依法履行了监管职责；三、法律依据：《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第11、14、17条、《国有建设用地使用权出让合同》第30条。第三人抚商合和公司陈述，2019年5月15日，第三人在收到被告的催缴通知书后将1490万元出让金缴纳完毕。之前第三人未按时缴纳出让金存在多种客观因素和事实，不能简单认为第三人违约，也不能以催缴违约金来解决。对公益诉讼起诉人的两项诉讼请求中的第一项被告已经履行了监管的职责，不存在行政行为违法，之前未及时催收到位不能完全归责被告。第二项诉讼请求我公司出让金已经支付，所以被告的监管责任已经到位，违约金太高，我公司已经和有关部门在进行协调，公益诉讼起诉人的目的已经达到，我公司的意见是建议撤诉。第三人抚商合和公司向本院提交了以下证据：一、南丰县国土资源局2019年5月20日出具的《国有土地使用权出让缴款通知单》，证明截止2019年5月20日第三人实欠DFK2013011地块出让土地款1490万元；二、江西省政府非税收票据一份，证明2019年5月15日第三人已将所欠的DFK2013011地块出让土地款1490万元全部缴清；三、投资合同，证明三块宗地的出让视为整体的出让，对三块宗地建设项目及开发投资作了规定，不能将其分开，是一个整体。经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提交证据均无异议，认为恰能证实被告已经履行了监管职责；第三人对公益诉讼起诉人提交的第一组、第二组证据无异议，对第三组至第六组证据的合法性及真实性无异议，关联性有异议，不能达到其证明目的。公益诉讼起诉人对被告提交的证据真实性无异议，但认为只可以证明被告已经履行了部分监管职责，不能证明已经履行了全部的监管职责。第三人对被告提交的证据无异议。公益诉讼起诉人对第三人提交的证据一真实性和合法性无异议，可以证实在本案审理过程中第三人缴纳了1490万元出让金，但是关于逾期缴纳土地出让金的违约金没有处理；证据二只是复印件，真实性无法确认；对证据三真实性无异议，对其证据目的有异议，且该证据与本案无关，不是本案的拍卖合同。被告对第三人提交的证据一真实性无异议，合法性有异议，该缴款通知单未经单位领导签字确认；对证据二无异议，第三人已经缴纳了全部出让金；对证据三真实性无异议，关联性有异议，与本案无关，且主体也不一样。本院对上述证据认证如下：原告提交的六组证据具备三性要件，确认为合法有效证据。被告提交的三组证据具有真实性和合法性，但不能达到被告证明其依法全面适当履行涉案土地监督管理职责的目的。第三人提交的证据一、证据二确认为有效证据，对证据三的关联性不予确认。经审理查明，2013年10月11日，第三人抚商合和公司以2490万元的价格竞得坐落在南丰县黄井大道旁（面积68421.97平方米，用途为商住用地）的DFK2013011地块的国有土地建设用地使用权。2013年10月17日，原南丰县国土资源局与第三人抚商合和公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。该出让合同约定第三人抚商合和公司已交纳的竞买保证金1000万转为定金，定金可抵作土地出让款。合同第三十条约定：受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催缴后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。合同签订后，第三人未交纳涉案土地出让金的余款，原南丰县国土资源局分别于2015年1月7日、2015年2月2日两次向第三人抚商合和公司下发了《关于要求缴纳土地出让金欠款的函》，要求第三人及时交清土地出让金及滞纳金，均未果。南丰县人民检察院发现案件线索后于2018年9月18日向原南丰县国土资源局发出《检察建议书》，建议其应采取有效措施向抚商合和公司催缴出让金、相应违约金或按照法律规定收回国有建设用地使用权。2018年11月12日，原南丰县国土资源局函复南丰县人民检察院，内容为：“针对抚商合和公司欠交1490万元土地出让金一事，我局成立了催收领导小组，局长挂帅，组织人员采取上门催收，电话催收、发微信催收等各种方式催收。同时上报县政府主要领导和分管领导，研究解决办法。该公司表示会在本月18日来对接，履行土地出让合同约定的条件，尽快缴纳欠交的土地出让金。目前，我局已请法律顾问正在起草法律文书，在近期将向法院诉讼，走司法程序催收。”2018年11月13日，原南丰县国土资源局委托江西恒澍律师事务所向第三人抚商合和公司提交律师函，要求抚商合和公司在七日内缴清剩余出让款并支付违约金。截止南丰县人民检察院提起本案诉讼时，第三人尚欠涉案土地出让金1490万元。在本案审理过程中，第三人主动缴纳了DFK2013011地块的国有土地出让金1490万元。因机构改革原因，2019年起南丰县人民政府新成立南丰县自然资源局承接了原来南丰县国土资源局的土地行政管理职责。本院认为，公益诉讼起诉人江西省南丰县人民检察院提起的本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》，最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》关于行政公益诉讼的诉前程序等相关规定要求。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、出租、抵押、终止进行监督检查”的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门负责本辖区内的国有土地使用权出让领域的监督管理职责。被告南丰县自然资源局是南丰县人民政府依法设立，承受以往南丰县国土资源局的土地行政管理的职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，涉案土地出让的监督管理职责由被告南丰县自然资源局继受，本案被告是适格主体。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿”的规定，原南丰县国土资源局与第三人抚商合和公司签订的土地使用权出让合同后，在多次催缴土地出让金未果的情形下，有权依法采取解除合同、收取违约滞纳金等有效措施维护国家、社会公共公益的行为。但是原南丰县国土资源局仅仅是进行了土地出让金催收工作，属于未依法全面适当履行监督管理职责。在本案诉讼中第三人主动缴纳1490万元土地出让金，但被告对第三人逾期缴纳涉案土地出让金的行为未作出具体处理意见，仍存在行政不作为情形，未能全面履行其监督管理职责，故被告南丰县自然资源局仍应继续履行。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下：一、确认被告南丰县自然资源局未全面履行对南丰县琴城镇黄井大道旁的DFK2013011地块出让监管职责的行政行为违法。二、被告南丰县自然资源局继续履行对坐落在南丰县琴城镇黄井大道旁的DFK2013011地块的监督管理职责。案件受理费50元,由被告南丰县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于抚州市中级人民法院，并按规定向抚州市中级人民法院预交上诉案件诉讼费50元（户名：抚州市中级人民法院，开户行：中国农业银行抚河支行，账号：14×××29，款项：上诉费），自上诉期满后七日内仍未交纳的按自动撤回上诉处理。审 判 长  罗 晔审 判 员  黄国平审 判 员  李丽雯人民陪审员  万园秀人民陪审员  丁筱玲人民陪审员  王晓倩人民陪审员  武贞娥二〇一九年五月二十一日书 记 员  黎蕾菲附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。