广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终277号上诉人（原审被告）佛山市南海区大沥镇人民政府，住所地广东省佛山市南海区大沥金融商贸区。法定代表人游剑锋，镇长。委托代理人罗伟民，该府工作人员。委托代理人潘永生，广东南天明律师事务所律师。被上诉人（原审原告）彭碧婵，女，1962年12月13日出生，汉族，住佛山市南海区黄岐岐东永安里3巷**，公民身份号码：440************361。原审被告佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区**********。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人彭述海，佛山市南海区司法局工作人员。委托代理人邓小晶，佛山市南海区人民政府工作人员。上诉人佛山市南海区大沥镇人民政府（以下简称大沥镇政府）因彭碧婵诉大沥镇政府、佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）政府信息公开及行政复议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1285号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：彭碧婵向大沥镇政府申请，要求确认彭碧婵具有佛山市南海区黄岐村岐东股份合作经济社集体经济组织成员资格且享有20股股权的待遇和福利。2018年7月6日，大沥镇政府作出沥府行决〔2018〕53号《行政处理决定书》，决定对彭碧婵提出的各项请求不予支持，该决定书中，大沥镇政府收集了1984年黄岐乡政府统一制定《关于征地后的两费及固定资产的分配方案》、1994年实施《黄岐镇岐东股份经济合作公司章程》、2004年实施《黄岐村岐东股份经济合作公司清产核资及购股事项公布》等证据材料。彭碧婵通过邮寄方式向大沥镇政府提交了《信息公开申请书》，申请公开：1.1984年黄岐乡政府统一制定《关于征地后的两费及固定资产的分配方案》；2.1994年实施《黄岐镇岐东股份经济合作公司章程》；3.2004年实施《黄岐村岐东股份经济合作公司清产核资及购股事项公布》；4.公开大沥镇政府于对彭碧婵作出的《行政处理决定书》所依据的所有证据档案材料及前述3项《行政处理决定书》所引用的章程。同年8月6日大沥镇政府收到该申请，经大沥镇政府审核，于同月21日作出（2018）《关于彭碧婵政府信息公开申请的回复》（以下简称第3号《信息公开回复》），称彭碧婵申请公开的信息不属于政府信息公开。彭碧婵不服第3号《信息公开回复》，向南海区政府申请行政复议，要求撤销大沥镇政府作出的第3号《信息公开回复》，责令大沥镇政府公开彭碧婵所需信息。南海区政府于收到彭碧婵提出复议的申请，于同日依法予以受理。受理当天，南海区政府向大沥镇政府发出了南海府《提出行政复议答复通知书》，大沥镇政府于同月21日提出书面答复并提交了相关的证据材料。同年11月12日，南海区政府作出南海府行复〔2018〕671号《行政复议决定书》，认为彭碧婵申请公开大沥镇政府对其作出的《行政处理决定书》所依据的案卷证据材料，本质上属于行政程序中的当事人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料的行为，其申请公开的内容不属于政府信息公开的范围，为此维持大沥镇政府作出的第3号《信息公开回复》，并驳回彭碧婵的其他行政复议请求。该决定书南海区政府在次日送达给彭碧婵及大沥镇政府。原审庭审中，双方确认彭碧婵未对沥府行决〔2018〕53号《行政处理决定书》向法院提起诉讼。原审法院认为，彭碧婵申请公开的事项系大沥镇政府在行政处理时所依据的证据材料，大沥镇政府作为乡镇一级人民政府，对彭碧婵的申请有权作出处理。大沥镇政府自收到彭碧婵申请至作出案涉答复，符合施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条的规定，故程序合法。南海区政府作为大沥镇政府的上一级人民政府，依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定有权对彭碧婵因不服大沥镇政府作出的第3号《信息公开回复》提起的行政复议申请进行处理。南海区政府受理彭碧婵的复议申请后，经调查核实，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法，法院予以确认。案件的争议焦点为大沥镇政府作出的第3号《信息公开回复》是否合法。彭碧婵申请的信息是大沥镇政府在履行乡镇府对农村集体经济组织进行监督职责过程中所收集的。因此彭碧婵申请的材料属于政府信息的范畴。大沥镇政府认为彭碧婵申请的内容不属于政府信息公开的范畴于法无据，法院不予支持。南海区政府认为，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（四）项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。”彭碧婵以政府信息公开名义申请查阅案卷材料的，不属于政府信息公开的范围。对此法院认为，该条款规定属于行政程序中的案卷阅览权，是行政相对人在参与行政程序过程中，查阅行政主体收集、制作的与行政案件有关联的案卷材料的权利。设置的目的在于行政相对人通过案卷阅览，可以在行政主体作出最终决定之前为自己申辩从而维护自己的合法权益。由此可见，该项规定不予受理的事项系行政程序中的当事人或者利害关系人，以政府信息公开名义，申请查阅案卷材料，行政机关告知其按照相关规定进行查阅的行为，这不包括行政程序结束后，当事人或利害关系人向行政机关申请相关政府信息的行为。案件中，大沥镇政府已作出了《行政处理决定书》，因此行政程序已经结束，在未有法律、法规明确规定农村股权确权案件中，行政相对人有权查阅行政程序中所搜集的材料的情况下，彭碧婵通过信息公开的方式获取相关的资料，系彭碧婵知情权的行使，彭碧婵的申请并无不当。南海区政府援引上述规定认为不属于政府信息公开系对法律的错误理解，法院不予支持。综上，大沥镇政府适用法律错误，彭碧婵主张要求撤销涉案答复，法院予以支持。因原行政行为与维持的复议行为具有同向性，南海区政府在原行政行为明显不当的情况下，作出行政复议决定维持大沥镇政府作出的行政行为，该复议决定亦应一并予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销大沥镇政府作出的第3号《信息公开回复》；二、撤销南海区政府作出的南海府行复〔2018〕671号《行政复议决定书》；三、大沥镇政府应在本判决发生法律效力之日起30日内对彭碧婵的申请重新作出行政行为。案件受理费50元，由大沥镇政府、南海区政府负担。上诉人大沥镇人民政府上诉称：一、原审法院对《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（四）项条文理解错误导致判决错误。该法条中的表述为“行政程序中”而非“行政程序正在进行中”，原审法院将该条文进行缩小解释，明显与法条本意相违背。该条文不单单规定了正在进行中的行政程序，也包括了已经完成的行政程序。最高人民法院作此规定是为了最大限度地避免阅览权与信息公开重叠，节省司法资源，同时也在一定程度上防止行政程序中的当事人或者利害关系人怠于行使自身的权利。若如原审法院的理解，仅行政程序中的当事人或利害关系人不能以信息公开的形式查阅案卷材料，该阅览权却在行政程序结束后得以恢复，有悖于公平行政的法理要求，是错误的。二、原审法院把卷宗阅览权与政府信息公开混为一谈，导致判决错误。卷宗阅览权是一种程序性权利，行政主体拒绝行政相对人申请卷宗阅览权是一种行政程序行为。对于行政程序行为，上诉人拒绝被上诉人卷宗阅览申请的行为，被上诉人只能在对案件的最终决定不服而提出行政诉讼的时候，作为一种要求撤销该决定的理由之一提出。原审法院错误地将查阅权限定在法律法规明确规定下，继而需要信息公开做最后的护航，实为错误。被上诉人行使阅览权无需法律法规明确规定，被上诉人可以在收到《行政处理决定书》后通过行政复议、行政诉讼等途径阅览上诉人据以作出行政决定的相关资料，无需通过信息公开获取。综上，请求二审法院撤销原审判决，驳回被上诉人的起诉。被上诉人彭碧婵辩称：1.一审法院查明事实清楚，适用法律正确，应予以维持。2.大沥镇政府作出的答复中未告知被上诉人复议的权利，在答复形式上也不符合政府信息公开答复的要求。南海区政府没有严格按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定责令大沥镇政府重新作出答复，其作出的行政复议决定也应予以撤销。3.行政程序结束后，行政相对人可以向行政机关请求信息公开，被上诉人的信息公开行为不属于阅卷。4.施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》不适用于本案。该条例第十六条第二款也并非禁止类似情况的信息公开，而是给予政府机关排除滥用信息公开情况的自由裁量权。5.在未有法律规定农村股权确权案件中，被上诉人有权查阅行政程序中所搜集的材料的情况下，被上诉人通过信息公开实现知情权符合新的《中华人民共和国政府信息公开条例》立法本意，而不是阻挠被上诉人实现自身知情权。故请求二审法院：驳回上诉，维持原判。原审被告南海区政府述称：一、一审判决认为行政程序结束后的当事人有权通过信息公开保障知情权，属于对法律规定的错误理解。卷宗阅览权属于附随性程序权利，在其与政府信息公开申请权发生竞合时，应当优先适用卷宗阅览权。依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（四）项的规定，确认了行政程序中的当事人应循卷宗阅览权，而非循政府信息公开路径保障知情权。且“行政程序中的当事人”的落脚点是当事人的身份资格，即“行政程序所明确的当事人”，而不是“行政程序正在处理过程中的当事人”。未在行政程序中确认的当事人、利害关系人，因与行政程序没有利害关系，不具有申请信息公开的主体资格，故亦不能提起行政诉讼。施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条第二款也作了相同的规定。被上诉人以“行政程序中的当事人”的身份向上诉人申请公开作出上述《行政决定书》所依据的档案材料及农村集体经济组织章程、规定，依法属于《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（四）项规定的人民法院不予受理的情形。二、本案行政程序尚未终结，一审判决认为上诉人作出行政处理决定时行政程序即已结束，属于事实认定严重错误。案涉《行政处理决定书》尾部明确载明：“如对本决定不服，可以自收到本决定之日起60日内向佛山市南海区人民政府申请行政复议，或收到本决定之日起六个月内向佛山市顺德区人民法院提起行政诉讼。”被上诉人申请公开案涉《行政处理决定书》所依据的档案材料及农村集体经济组织章程、规定时，该决定书处于行政复议和行政诉讼期限内，未产生强制执行效力，故行政程序并未终结。按照原审法院的“行政程序正在处理过程中”的理解，本案亦不符合行政诉讼的受案范围，一审法院对该案予以受理，明显属于认定事实错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，并裁定驳回被上诉人的起诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，各方当事人对上诉人大沥镇政府作出第3号《信息公开回复》的职权依据及程序合法性均无异议，本院予以确认。本案的争议焦点是上诉人大沥镇政府作出的第3号《信息公开回复》是否合法。从被上诉人彭碧婵向上诉人提出的《申请书》内容可以看出，其申请公开的事项均为上诉人针对其申请作出沥府行决〔2018〕53号《行政处理决定书》过程中收集的乡政府制定的分配方案、农村集体经济社章程、资产公布事项和证据材料。由此可以看出，被上诉人申请公开的内容确实是上诉人的行政执法案卷信息。对于申请人在行政程序终结后，申请阅览案卷的，相关政府部门是否依申请人的申请，循政府信息公开的形式予以公开，当时有效的《中华人民共和国政府信息公开条例》并未予以明确。在实际操作中，从不同的角度出发，无论是行政机关还是人民法院，各地均有不同的做法和判例。但施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款则明确规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”即申请人依政府信息公开途径申请公开行政执法案卷信息的，行政机关可以予以拒绝，而不论案件是否终结。虽然在上诉人作出第3号《信息公开回复》时上述修订后的条例尚未生效，但该条例已经明晰了案卷阅览权是否仅存在于行政程序过程中的问题，对于本案可以参照适用。故上诉人作出回复，拒绝被上诉人的申请，并无不当。据此，一审判决以案卷阅览权仅适用于行政程序过程中，而不包括行政程序结束后为由，撤销上诉人作出的第3号《信息公开回复》，处理有误，本院予以撤销，但不认定一审判决为错误判决。此外，被上诉人在二审法庭调查时陈述，其提交《申请书》的目的不是要求阅卷，而是要求上诉人将沥府行决〔2018〕53号《行政处理决定书》中不支持其申请的理由向上诉人予以解释。由此可知，被上诉人提出申请的真实目的既不是要求政府信息公开，也不是要求阅览案卷，而是对上诉人作出的沥府行决〔2018〕53号《行政处理决定书》不服要求上诉人予以说明、解释。但被上诉人与上诉人之间的该项纠纷无法通过政府信息公开的形式予以解决，其应另循途径主张相关权益。同时，被上诉人彭碧婵向原审被告南海区政府提出行政复议申请，该府受理后，经调查后在法定期限内作出南海府行复〔2018〕671号《行政复议决定书》，决定维持上诉人大沥镇政府作出的第3号《信息公开回复》，驳回被上诉人的其他复议请求，并告知当事人诉讼的权利，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，主体适格，结果正确，本院依法予以确认。一审法院在撤销上诉人作出的第3号《信息公开回复》的同时撤销原审被告作出的复议决定错误，本院予以纠正。综上，上诉人大沥镇政府的上诉主张于法有据，本院予以支持。一审法院判决撤销上诉人作出的第3号《信息公开回复》、原审被告南海区政府作出的南海府行复〔2018〕671号《行政复议决定书》，并责令上诉人重新作出行政行为的判决结果错误，依法亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1285号行政判决；二、驳回被上诉人彭碧婵的诉讼请求。一、二审诉讼费共100元，由被上诉人彭碧婵承担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇一九年五月二十八日法官助理  杨 阳书 记 员  李蕴晖