湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂01行初186号原告岳石炼。被告武汉市湖北省人民政府，住所地武汉市武昌区洪山路**。法定代表人王晓东，省长。委托诉讼代理人朱红星，湖北省司法厅工作人员。委托诉讼代理人程晶，湖北法辉律师事务所律师。原告岳石炼诉被告湖北省人民政府（以下简称省政府）不履行政府信息公开职责一案，本院于2018年6月11日立案后，作出（2018）鄂01行初466号行政裁定，驳回原告岳石炼的起诉。湖北省高级人民法院作出（2018）鄂行终1057号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2019年4月3日公开开庭审理了本案。原告岳石炼、被告省政府的委托诉讼代理人朱红星、程晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告岳石炼诉称：2018年4月初，原告分别向黄冈市国土资源局、黄冈市城乡规划局、黄冈市发展和改革委员会提请行政复议后分别收到各单位的告知书、复函等材料，获知各单位以黄政办发[2017]55号文将原告向其申请的行政复议申请移交给黄梅县人民政府办理。原告遂于2018年4月19日，通过湖北省人民政府法制办公室（以下简称省政府法制办）官网依申请公开平台页面，向省政府法制办申请公开《市人民政府办公室关于黄冈市行政复议委员会改革的意见》（黄政办发[2017]55号）的备案、登记、审查情况及相应材料。截止2018年5月12日，已达法定公开期限，原告未收到任何回复，被告亦未答复。据此，原告不服，提起诉讼，请求法院：1、确认被告省政府超过法定期限拒不回复原告政府信息公开申请的行为违法；2、责令被告按法定要求履行信息公开职责；3、请求一并对《市人民政府办公室关于黄冈市行政复议委员会改革的意见》（黄政办发[2017]55号）文进行合法性审查；4、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交如下证据：1、湖北省人民政府法制办公室官网网页照片；2、黄政办发[2017]55号文；3、行政复议案件移交函；4、黄冈市国土资源局行政复议告知书；5、黄发改办函[2018]20号文；6、《中华人民共和国政府信息公开条例》；7、《法规规章备案条例》；8、《湖北省行政规范性文件管理办法》；9、《湖北省人民政府法制办公室公示省级行政权力和政务服务事项目录》；10、《湖北省人民政府法制办组织机构及主要职责》；11、省政府法制办公室行政监管清单；12、《党政机关公文处理工作条例》；13、《关于印发的通知》；14、《规范性文件备案审查》；15、《湖北省人民政府工作规则》。被告省政府辩称：根据《湖北省人民政府法制办公室主要职责内设机构和人员编制规定》，湖北省人民政府法制办公室为省政府直属机构，统一社会信用代码证书显示湖北省人民政府法制办公室的机构性质为机关。即省政府法制办是以自己名义行使行政职权，对作出影响行政相对人权利义务的行政行为，能够对外承担行政法律责任，在行政诉讼中能够作为被告应诉。省政府与省政府法制办是相互独立的行政主体，在各自官方网站上均设有政府信息公开申请平台，各自独立履行政府信息公开职责。本案原告在省政府法制办的政府信息公开申请平台提交申请，并未向被告省政府提交申请，应以省政府法制办作为被告，而非以省政府为被告。综上，省政府不是本案适格被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，原告的起诉不符合起诉条件，请求法院依法裁定驳回起诉。被告向本院提交如下证据：1、《湖北省人民政府法制办公室主要职责内设机构和人员编制规定》，证明省人民政府法制办公室为省政府直属机构；2、《统一社会信用代码证书》，证明省人民政府法制办公室机构性质为机关；3、省人民政府和省人民政府法制办公室各自的政府信息公开平台截图，证明两行政主体独立履行政府信息公开职责。4、省政府法制办向原告作出的政府信息公开申请答复书的截图，证明省政府法制办针对原告的申请已答复。被告对原告提交的证据发表质证意见：对证据1真实性无异议，证明目的有异议，原告认为是向省政府提出的申请，但其实原告是向省政府法制办提出的申请，原告只能证明省政府法制办答复超期，不能证明省政府是答复主体。其他证据与本案无关。原告对被告提交的证据发表质证意见：对证据1的真实性、关联性认可，合法性不认可，根据省政府2010年12月1日的340号令，有效的规范性文件中不包括这个文件，也就是说已经失效，不能达到证明目的。对证据2真实性、关联性、合法性不认可，且不能达到证明目的。对证据3真实性不认可，不能达到证明目的。对证据4的关联性、合法性不认可。综合原告、被告的质证意见及当庭陈述，本院对上述证据认证如下：原告、被告提交的证据与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，本院依法予以确认。经审理查明，原告于2018年4月19日通过省政府法制办官方网站的依申请公开平台页面申请政府信息公开，申请公开的内容为：《市人民政府办公室关于黄冈市行政复议委员会改革的意见》（黄政办发[2017]55号）的备案、登记、审查情况及相应材料（含合法性审查报告等）。截止到法定的答复期，原告未收到任何回复，被告亦未答复。直至2018年6月27日，省政府法制办针对原告的申请通过电子邮件作出政府信息公开申请答复书。据此，原告不服，要求判如所请。本院认为，根据湖北省人民政府制定的《湖北省行政规范性文件管理办法》第六条第一款、第三款，第二十一条第一款第一项，第二十四条的规定，县级以上人民政府领导本行政区域内的规范性文件管理工作，县级以上人民政府的法制部门负责本级人民政府规范性文件备案审查工作，市人民政府制定的规范性文件报省政府法制机构备案。据此，对于黄冈市人民政府制定的规范性文件，应由省政府法制办负责备案审查方面的具体工作，但并不意味省政府法制办可以成为行政诉讼的被告。首先，规范性文件的备案审查属于行政机关的内部工作职责，不对行政机关以外的主体产生相应的法律责任。其次，虽然根据《湖北省人民政府法制办公室主要职责内设机构和人员编制规定》，省政府法制办系湖北省政府的直属机构，而非湖北省政府的工作部门。但其不属于法律、法规以及规章中规定的行政机关，而是由行政机关组建并赋予一定行政管理职能的行政机构。在没有法律、法规及规章授权情况下，行政机构不具有行政诉讼上的被告资格能力。同时，原告通过省政府法制办官方网站上的“依申请公开”窗口提出政府信息公开，根据《湖北省人民政府法制办公室主要职责内设机构和人员编制规定》并结合其工作职责方面的内容规定，省政府法制办作为省政府的直属机构，不具体负责省政府的政府信息公开工作。即使其在官方网站上开设了“依申请公开”的窗口，应视为省政府开设的接受申请的平台。因此原告在此提出的申请应视为向省政府提出，2018年6月27日省政府法制办针对原告的申请作出的答复行为也应视为省政府对原告的答复。故被告省政府提出的省政府法制办是独立的行政主体，其不是适格被告的意见不能成立，本院不予采纳。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条和第二十四条的规定，行政机关具有受理和处理向其提出政府信息公开申请的法定职责，行政机关在收到申请人的申请后，应当在法定的期限内，通过甄别分别作出予以公开或不予以公开等答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，原告于2018年4月19日通过省政府法制办官方网站提出政府信息公开申请后，被告在法定期限内未向原告作出任何答复。同年6月7日原告向本院提起诉讼后，省政府以法制办的名义于同年6月27日通过电子邮件形式向原告岳石炼作出政府信息公开申请答复书。因上述行为系诉讼中作出，原告仍坚持要求确认被告省政府超过法定期限拒不回复的行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条，行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。以及《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第三款规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。故，原告确认被告省政府超过法定期限拒不回复的行为违法的诉讼请求，应予支持。关于原告岳石炼提出对《市人民政府办公室关于黄冈市行政复议委员会改革的意见》（黄政办发[2017]55号）进行合法性审查的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案原告诉请文件显然不是被诉行政行为的依据。故本院对原告的该项请求不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第三款、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条之规定，判决如下：一、确认被告湖北省人民政府对原告岳石炼的政府信息公开申请在法定期限内未予答复的行为违法。二、驳回原告岳石炼的其他诉讼请求。本案诉讼费用人民币50元，由被告湖北省人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  陈小萍审判员  肖 丹审判员  刘 忠二〇一九年五月八日法官助理火晶书记员彭婕