沈阳高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽0192行初44号 原告：沈阳志远种植养殖中心,地址沈阳市于洪区大兴街道兴盛村。 投资人：任志远。 委托代理人：于岩，北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。 被告：沈阳市自然资源局于洪分局，地址沈阳市于洪区沈大路**。 负责人：聂焱，该局局长。 委托代理人：侯锡洋，该局工作人员。 委托代理人：冯颖，辽宁显庆律师事务所律师。 被告：沈阳市自然资源局，，地址沈阳市和平区南四经街** 负责人：严文复，该局局长。 委托代理人：王昊，该局工作人员。 委托代理人：滕扬，辽宁平安律师事务所律师。 原告沈阳志远种植养殖中心不服被告沈阳市自然资源局于洪分局（以下简称“于洪分局”）行政处罚决定及被告沈阳市自然资源局（以下简称“市局”）行政复议决定一案，于2019年1月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月8日公开开庭审理了本案。原告沈阳志远种植养殖中心的委托代理人于岩，被告于洪分局的委托代理人侯锡洋、冯颖，被告市局的委托代理人王昊、滕扬到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 被告于洪分局于2018年7月10日作出《行政处罚决定书》（沈规国土于罚决字[2018]第1号），处罚内容：1.责令退还非法占用的14052.57平方米集体土地。2.限期15日内自行拆除共计4863.38平方米房屋、围墙及覆盖的炉灰渣等，并恢复土地原状。 被告市局于2018年11月9日作出《行政复议决定书》（沈规国土行复字[2018]011号），维持了前述行政处罚决定。 原告诉称，原告于2003年2月28日与兴盛村签订《土地承包合同》，约定原告承包380亩土地用于农业生产，承包期为30年。原告系合法使用案涉土地。原告于2009年取得野生动物驯养繁殖许可，于2015年成立种植合作社。原告是在原址上重新翻建养殖用房，并未将案涉土地改为建设用地。被告适用法律错误，原告使用案涉土地合法、翻建养殖用房是为发展农业需要，符合国土资发[2014]127号文件规定，不应该适用土地管理法第四十三条、第四十四条、第七十六条给予行政处罚。原告不服被告沈阳市自然资源局于洪分局作出的行政处罚决定，向被告沈阳市自然资源局提起行政复议，被告沈阳市自然资源局维持了前述行政处罚决定。原告对行政复议决定也不服，特向法院起诉，要求撤销行政处罚决定以及行政复议决定。 原告向本院提交了以下证据：1.土地承包合同，证明原告使用土地合法。2.野生动物驯养繁殖许可证，证明原告养殖野生动物获得相关许可，是将案涉土地作为农用地使用。3.照片2张，证明原告养殖的是狐狸，符合国土资发[2014]127号文件的规定。 被告于洪分局答辩称，行政处罚认定事实清楚、适用法律正确、处罚程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告于洪分局向本院提交以下证据：1.询问笔录，证明原告的投资人承认是原告单位投资并建设使用，养殖动物及建房均没有手续。2.照片4张；3.原告的营业执照、投资人身份证复印件、授权委托书；4.土地承包合同；5.现场勘测笔录；6.坐标测量成果；7.农村土地利用现状二级分类面积汇总表；8.沈阳市农村经济委员会的批复。证据1-8属于违法事实证据，证明原告未经批准擅自在集体土地上建设房屋。9.土地违法案件调查报告；10.重大执法决定法制审核意见书；11.集体讨论案件笔录；12.违法案件处理决定呈批表；13.立案呈批表；14.国土资源行政执法案件线索案件登记表；15.责令停止土地（矿产）违反行为通知书及送达回证；16.行政处罚听证告知书及送达回证；17.行政处罚告知书及送达回证；18.留置送达照片2张。证据9-18证明行政处罚程序合法。 被告市局答辩称，复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告要求撤销的事实与理由均不成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告市局向本院提交以下证据：1.原告提交的复议申请书；2.原告提交的材料；3.补正告知书；4.EMS邮寄单；5.原告提交的补交材料；6.行政复议答复通知书；7.被告于洪分局提交的行政复议答复书；8.被告于洪分局提交的证据材料；9.沈阳市规划和国土资源局文稿承办单、行政复议决定书；10.EMS邮寄单及邮件查询记录；11.限时办文处理单。以上证据证明被诉复议决定程序合法。 经庭审质证，本院对原告、二被告提交的证据作如下认定：对于原告提交的证据，对证据1的真实性予以确认，因证据2与本案无关，本院不予采信，因证据3不能实现其证明目的，本院不予采信。对二被告提交的证据，可以实现证明目的，本院予以采信。 经审理查明，被告于洪分局于2018年4月13日根据“于洪街道勤务区大队移送”为案件来源，对原告在于洪街道兴盛村的集体土地上进行建设的行为进行调查。根据任志远使用土地界址，被告于洪分局委托沈阳市勘察测绘研究院采用点位进行坐标测量，测量后将该土地在2014年土地利用现状数据库中进行套合，结论为：“耕地类中的水田14052.57平方米”、“该宗地不符合土地利用总体规划。”被告于洪分局履行了《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发[2014]117号）“4.6查处国土资源违法行为的基本流程”规定的程序，于2018年7月10日对原告作出行政处罚决定，责令退还非法占用的14052.57平方米土地、由原告拆除3处房屋，面积共计4863.38平方米。原告不服该行政处罚，向被告市局申请行政复议，市局于2018年11月9日作出行政复议决定，维持被告于洪分局作出的行政处罚决定，原告不服被告市局的复议决定，起诉来院，请求撤销被告于洪分局作出的行政处罚以及被告市局作出的行政复议决定。 另查明，2018年4月13日被告于洪分局向原告的投资人任志远进行询问，笔录记载以下内容：任志远于2003年从兴盛村承包5000平方米左右的土地，于2015年8月份建设三处共2600平方米的房屋，2018年3月份开始建设一处2900平方米的养殖房，还未完工。养殖房用来养殖野猪，没有合法的土地手续，野猪的养殖手续正在办理中。 再查明，根据《沈阳市机构改革方案》中的调整，沈阳市规划和国土资源局的职责划转给新组建的沈阳市自然资源局，本案两个被告分别为沈阳市自然资源局于洪分局、沈阳市自然资源局。 本院认为，第一，关于被诉行政处罚决定行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第五条的规定，被告于洪分局有作出土地行政处罚决定的法定职权。根据《土地管理法》第四条的规定，按照土地用途将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是直接用于农业生产的土地，包括耕地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。根据《土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”《土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”结合案件事实及前述法律规定，案涉土地的用途为农用地中的耕地（水田），这类农用地不得进行建设，如果在耕地上进行建设，那么必须符合《土地管理法》第四十三条第一款规定的几种情形，或者按照《土地管理法》第四十四条第一款的规定办理农用地转用审批手续。按照原告的自述，其建设的房屋用途是养殖野生动物，且还未办理动物养殖手续，但野生动物养殖并不是农业生产中的畜禽养殖，所以，原告主张符合设施农业用地没有事实基础与法律依据，原告建设的房屋属于从事非农业生产的经营行为。原告亦不存在《土地管理法》第四十三条、四十四条规定的情形，原告在案涉土地上建造3处房屋的行为已经构成非法占用土地。被告于洪分局依据《土地管理法》第七十六条的规定进行行政处罚证据充分、适用法律正确、并且处罚程序合法，故原告要求撤销行政处罚的诉讼请求本院不予支持。 第二，关于被诉行政复议行为部分。按照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第二款的规定，因原行政行为即被诉的行政处罚决定是否合法的举证责任已经由被告于洪分局实施举证行为，被告市局应对复议决定的合法性承担举证责任。经过庭审对程序证据的审查，被告市局在行政复议的受理、审理、作出决定及送达这一过程中，适用法律正确、程序合法。故原告要求撤销行政复议决定的请求本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告沈阳志远种植养殖中心的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于沈阳市中级人民法院。 审 判 长  陈 曦 人民陪审员  金玉梅 人民陪审员  李 玉 二〇一九年五月十五日 法官 助理  时少华 书 记 员  肖 姝 本判决所依据的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。