广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤18行初194号原告：英德市石灰铺镇勤丰村委会上范村民小组（以下简称：上范村民小组）。负责人：范裕光，组长。原告：英德市石灰铺镇勤丰村委会下范五队村民小组（以下简称：下范五队村民小组）。负责人：范裕光，组长。原告：英德市石灰铺镇勤丰村委会下范六队村民小组（以下简称：下范六队村民小组）。负责人：范裕芬，组长。以上三原告的共同委托诉讼代理人：潘英智，北京大成（广州）律师事务所律师。被告：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路**市机关办公大楼**楼。法定代表人：黄喜忠，市长。委托诉讼代理人：殷朝武，清远市法制局干部。委托诉讼代理人：黄汝艳，清远市自然资源局干部。第三人：英德市石灰铺镇美村村委会美村村民小组（以下简称：美村村民小组）。负责人：吴开双，组长。原告上范村民小组、下范五队村民小组、下范六队村民小组因不服被告清远市人民政府作出的不予受理行政复议申请决定，于2018年11月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2018年1月17日公开开庭审理了本案。原告上范村民小组的负责人范裕光、下范五队村民小组的负责人范裕光、下范六队村民小组的负责人范裕芬及共同委托诉讼代理人潘英智；被告清远市人民政府的委托诉讼代理人黄汝艳；第三人美村村民小组的负责人吴开双到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告起诉请求：1.撤销英德市人民政府作出的《英德市人民政府关于夫背坜土地权属的处理决定》（以下简称《处理决定》）并令其重新作出具体行政行为，将夫背坜面积98.82亩争议地所有权、使用权处理给原告集体所有。2.令被告承担本案诉讼费用。（本院受理后经审查认为，原告的第1项诉讼请求指向的是行政机关确认土地权属的具体行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，应当先复议再诉讼。此处的复议系指经过复议机关对被申请行政行为的合法性作出实体评价和处理。本案中，清远市人民政府作出《不予受理决定书》，是从程序上驳回原告的行政复议申请，不属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形，原告不能以作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告，只能单独起诉清远市人民政府作出的《不予受理决定书》，请求复议机关对处理决定进行实体处理。）庭审过程中，经本院释明，原告同意撤回对英德市人民政府的起诉，并将诉讼请求变更为：撤销被告清远市人民政府2018年7月13日作出的《不予受理决定书》。经查，原告的撤诉申请意思表示真实，符合法律规定，依法应予准许。因此本案仅审查原告变更后的诉讼请求。事实及理由：根据2018年6月25日的证明，上范村民小组、下范五队村民小组、下范六队村民小组在5月28日收到土地权属的处理决定，即村委会2018年3月16日虽然收到处理决定，但一直没有发给原告，5月24日才发给原告，原告实际拿到处理决定是在5月24日。拒签发生在国土局，3月16号由于国土局土地调处办通知原告到办公室签收处理决定，但没有给原告看处理决定的内容，因此原告没有签收。3月16日在村委会的送达，原告并不知情，当日未通知原告去领取处理决定。勤丰村委虽在送达回证上盖下公章，但其于2018年6月25日又出具证明，因此3月16日的拒签与6月25日出具的证明是相互矛盾的。原告于7月9日提起行政复议，没有超过六十日的法定期限，清远市人民政府应该受理我方的行政复议申请。原告在法定举证期限内提交了以下证据：1.《英德市人民政府关于夫背坜土地权属的处理决定》；2.清远市人民政府行政复议办公室作出的《不予受理决定书》；3.粤府行复〔2018〕356号《行政复议申诉处理告知书》；4.证明；5.英德县生产队土地房产所有证存根；6.山权林权所有证；7.协议书、土地承包合同；8.争议地现场照片。被告清远市人民政府辩称：被答辩人因不服英德市人民政府作出的《英德市人民政府关于夫背坜土地权属的处理决定》，于2018年7月9日向清远市人民政府提出行政复议申请。经调查核实，在处理决定作出后，被答辩人拒绝到英德市人民政府调处土地纠纷办公室签收处理决定，英德市石灰铺镇国土所工作人员于2018年3月16日以留置送达的形式将处理决定送达至被答辩人，并由勤丰村民委员会盖章确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，截至2018年7月9日，被答辩人申请行政复议已超出六十日的期限规定。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请决定不予受理，并书面告知申请人”的规定，于2018年7月13日对被答辩人的行政复议申请决定不予受理，并于7月14日将《不予受理决定书》以邮寄送达的方式送达被答辩人。答辩人作出的《不予受理决定书》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确。另外，被答辩人提交的证据四，即2018年6月25日出具的证明，在行政复议阶段并没有向答辩人提交，请依法驳回被答辩人的诉讼请求。清远市人民政府提交了以下证据：1.行政复议申请书；2.送达地址确认书、送达回证、送达情况说明等；3.《不予受理决定书》及送达记录；4.《中华人民共和国行政复议法》摘录。第三人美村村民小组在举证期限内未提交书面意见或证据材料。经审理查明：2017年7月17日，美村村民小组就名为夫背坜的土地权属争议申请英德市人民政府调处。2018年2月12日，英德市人民政府作出英府决〔2018〕10号处理决定，决定夫背坜的土地所有权归美村村民小组集体所有。处理决定作出后，经英德市人民政府通知，原告拒绝到英德市人民政府调处土地纠纷办公室签收该决定。2018年3月16日，英德市石灰铺国土资源管理所受英德市国土资源局委托，派工作人员朱光辉、吴基权将涉案处理决定送往石灰铺镇勤丰村委会。上范村民小组、下范五队村民小组、下范六队村民小组的负责人仍拒绝签收，有石灰铺镇勤丰村委会代表在送达回证上盖章确认。原告上范村民小组、下范五队村民小组、下范六队村民小组不服上述处理决定，于2018年7月9日向清远市人民政府（土地）行政复议办公室提出行政复议申请。清远市人民政府（土地）行政复议办公室经审查认为，申请人的行政复议申请截至7月9日已超出《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的六十日的期限，故于2018年7月13日作出《不予受理决定书》，决定不予受理该行政复议申请，并告知申请人“可以自接到本决定书之日起六十日内向广东省人民政府申请行政复议或者自接到本决定书之日起六个月内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼”。该《不予受理决定书》于2018年7月14日以邮寄送达的方式送达给村民小组的负责人。原告向广东省人民政府行政复议办公室提出申诉。2018年8月23日，广东省人民政府行政复议办公室作出《行政复议申诉处理告知书》，认为清远市人民政府作出《不予受理决定书》并无不妥，告知原告另寻救济。以上事实，有当事人的诉讼状、提供的证据副本和本院的庭审记录等证实。本院认为，人民法院审理行政诉讼案件，对被诉行政行为是否合法进行审查。根据双方当事人的诉辩意见，本案审查的是被告清远市人民政府作出的《不予受理决定书》是否合法，主要的争议焦点是：原告的行政复议申请是否超出了法定期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，申请行政复议的期限为知道具体行政行为之日起六十日之内。超过法律规定的申请期限的，根据该法第十七条第一款的规定，复议机关应当决定不予受理。本案中，原告申请对涉案处理决定进行行政复议，其申请期限应当自知道该处理决定之日起算。经查，从英德市人民政府提交的送达回证来看，因2018年3月9日原告负责人拒绝到市土地纠纷调处大厅签收涉案处理决定，石灰铺镇国土所两名工作人员于2018年3月16日前往原告所属村委会继续送达。石灰铺镇国土所出具的送达情况说明显示，当日由勤丰村委干部通知上范村民小组、下范五队村民小组、下范六队村民小组的负责人到村委会领取上述文件。三人看过后表示不能接受处理结果，拒绝签收。国土所干部故邀请石灰铺镇勤丰村委干部到场见证且签名盖章、将涉案处理决定留在受送达人处所。参照民事诉讼法关于留置送达的规定，英德市人民政府的送达行为并无不当，依法产生送达的法律效力，即视为原告在2018年3月16日应当知道涉案处理决定的主要内容。原告提交2018年6月25日出具的两份证明，认为2018年5月24日才收到处理决定，其于7月9日提起行政复议申请并未超过法定期限。对此本院认为，从两份证明的内容来看，仅能表明下范六队村民小组前小组长范后赵于2018年5月24日收到涉案处理决定，不足以否认三名原告曾拒绝签收该处理决定的事实。同时原告拒绝签收的行为并不影响英德市人民政府合法送达的法律效力，其主观上不接受处理结果从而迟延领取处理决定的行为，亦不属于《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款规定“不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限”的情形。因此原告此节主张理据不足，本院不予采纳。综上，英德市人民政府的送达行为已于2018年3月16日完成，即原告至迟应于2018年3月16日当天知道涉案处理决定的主要内容，不服该处理决定的，依法应当于2018年3月16日起60日之内向上一级人民政府申请行政复议。清远市人民政府经查实，认定申请人的行政复议申请截至2018年7月9日已超出60日的法定期限，主要证据充分。据此于2018年7月13日作出的不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以支持。需要指出的是，关于涉案《不予受理决定书》诉权告知的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定了对经复议的行政行为的起诉期限，第四十六条规定了直接起诉具体行政行为的起诉期限，二者是特别规定与一般规定的关系。据此，不服复议决定的，其起诉期限应当适用第四十五条的规定。原告已提出行政复议申请，涉案处理决定进入行政复议程序，因此本案的起诉期限适用第四十五条的规定，即原告可在收到行政复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。《不予受理决定书》告知申请人“……可以自接到本决定书之日起六个月内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼”，该处六个月的起诉期限系告知错误。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第五条的规定，我国实行一级复议制度，法律未规定对行政复议决定不服可向其上一级行政机关再次申请行政复议，且法律明确规定复议机关在法定期限内未作出复议决定的，当事人的权利救济途径是起诉原行政行为或起诉复议机关不作为。涉案《不予受理决定书》告知申请人“可以自接到本决定书之日起六十日内向广东省人民政府申请行政复议或者……”，实际上违反了一级复议制度，亦属告知错误。综上，《不予受理决定书》诉权告知错误，视为没有告知，不利后果应由行政机关承担。此时根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，本案起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。尽管清远市人民政府的行为未给本案当事人的诉权造成实际影响，但《不予受理决定书》程序存在轻微瑕疵，本院予以指正。综上所述，原告上范村民小组、下范五队村民小组、下范六队村民小组请求撤销该《不予受理决定书》理据不足，本院不予支持。被告清远市人民政府经调查核实，作出《不予受理决定书》，认定事实清楚，主要证据充分，符合法定程序，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告英德市石灰铺镇勤丰村委会上范、下范五队和下范六队村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由三原告共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  黄方然审判员  赖爱红审判员  林士嵛二〇一九年五月三十一日法官助理廖欣欣书记员李芫霜附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第五条人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。第二十六条第三款复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。第四十五条公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。第四十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。《中华人民共和国行政复议法》第五条公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。第十七条第一款行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。第三十条第一款公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。