四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川11行终16号 上诉人（原审原告）：林某1，女，2006年12月20日出生，汉族，住四川省夹江县。 法定代理人：林某2（林某1之父），住四川省夹江县。 委托诉讼代理人：徐永强，四川坤宏律师事务所律师。 上诉人（原审原告）：季林鹏，男，2000年1月9日出生，汉族，住四川省夹江县。 委托诉讼代理人：林梅（季林鹏之母），1974年7月15日出生，汉族，住四川省夹江县。 委托诉讼代理人：徐永强，四川坤宏律师事务所律师。 上诉人（原审原告）：杨玉珍，女，1949年7月15日出生，汉族，住四川省夹江县。 委托诉讼代理人：徐永强，四川坤宏律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：夹江县国土资源局，住所地四川省夹江县漹城镇迎春东路**。 法定代表人：唐小东，该局局长。 委托诉讼代理人：陈平，四川索理律师事务所律师。 原审第三人：夹江县国土事务管理所，住，住所地四川省夹江县漹城镇新华路**/div> 法定代表人：梁胜，该所所长。 委托诉讼代理人：傅艾青，该所工作人员。 上诉人林某1、季林鹏、杨玉珍因诉被上诉人夹江县国土资源局（以下简称“夹江县国土局”）土地行政协议一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2018）川1102行初362号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年2月28日公开开庭审理了本案。上诉人林某1的法定代理人林某2，及林某1、季林鹏、杨玉珍的委托诉讼代理人徐永强，被上诉人夹江县国土局副局长盖熙及委托诉讼代理人陈平，原审第三人夹江县国土事务管理所（以下简称“夹江县国土所”）的委托诉讼代理人傅艾青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：2011年8月9日，四川省人民政府作出川府土〔2011〕626号《关于夹江县2011年第1批城市建设用地的批复》（简称川府土〔2011〕626号征地批复）载明，同意征收包括夹江县漹城镇杨浩村1、2、3、4、5、6社等村组在内的非基本农田耕地、园地、牧草地、其他农用地等合计27.3768公顷集体土地。同意将被征地单位757名农业人口依法登记为城镇居民。2012年2月20日，夹江县人民政府和夹江县国土局分别作出《征收土地公告》和《关于2006年第一批城市建设用地征地补偿安置公告》，并予以张贴。 杨玉珍在上述川府土〔2011〕626号征地批复范围内有房屋等建（构）筑物。2015年6月1日，杨玉珍与夹江县国土所签订了两份《补偿安置协议》。其中一份《补偿安置协议》（简称《补偿安置协议1》约定：根据城市规划建设的需要，需征用乙方（杨玉珍）所在集体土地并拆迁征地范围内所有建、构筑物和附着物。按照征地拆迁相关法律法规和夹府发〔2010〕30号《关于印发的通知》（简称夹府发〔2010〕30号文）的有关规定，经甲（第三人）乙协商，达成如下拆迁征地补偿安置协议书。1.拆迁补偿：根据对乙方房屋（简称涉案房屋）的勘丈及拆迁补偿的有关规定，经计算，甲方对建、构筑物和附着物搬迁补偿费为59701元。2.安置办法：乙方房屋拆迁属于城市规划区内拆迁，安置方式为统建安置。具体安置办法按夹府发〔2010〕30号文件规定执行。乙方自愿服从统一规划建设安置。甲方按规定支付乙方过渡费用后，乙方房屋拆迁实行自行过渡。3.如该户林某2、林梅于1992年5月6日购买户口农转非，经核实后如情况属实，二人子女享受农业人口安置，配偶不享受。协议还约定了其他有关事项。 2015年7月27日，夹江县国土局作出夹国土公〔2015〕第5号《房屋拆迁公告》，公告包括对漹城镇杨浩村1、2、5、6组房屋拆迁补偿安置标准、拆迁范围、签订协议、拆迁房屋期限、协议签订地点等事项。 2015年8月18日，夹江县国土所通过电子转账方式向杨玉珍支付了拆迁补偿款共计71698元。 2018年5月7日，夹江县国土所收到林某1、季林鹏、杨玉珍要求对林某1和季林鹏进行安置的申请。其后夹江县国土所口头答复，该两人不符合农业人口安置的条件，但可按非农业人口标准进行有偿安置。 一审法院另查明：1.案外人林某2、林梅分别系杨玉珍子女。林某2、林梅通过交纳“城市配套建设费”（俗称购买城镇户口）的方式，于1992年5月14日将农业户口从杨浩村1社迁出，并于同月14日以非农业户口的性质落户于原夹江县城关镇。2.林某2于2006年12月20日生育林某1，林梅于2000年1月9日生育季林鹏。林某1、季林鹏均属出生取得非农业户口，在杨浩村1社没有承包土地。庭审中，林某1、季林鹏、杨玉珍明确认可林某1、季林鹏不具有杨浩村1社的集体经济组织成员身份。3.夹江县国土所系经夹江县编制委同意夹江县国土局设立的事业单位。夹府办发〔2011〕24号《关于印发的通知》载明，夹江县国土局主要职责第十五项：负责全县集体土地征收管理工作。负责征地政策把关，指导、委托县国土事务管理所做好征地拆迁工作。 一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”的规定，夹江县国土局具有在涉案房屋土地被依法征收，并经夹江县人民政府作出《征收土地公告》和其作出《关于2006年第一批城市建设用地征地补偿安置公告》后，签订《补偿安置协议》的职权。其基于夹府办发〔2011〕24号文件规定，委托夹江县国土所签订《补偿安置协议》，委托行为不违反法律规定。 （一）关于林某1、季林鹏是否符合按农业人口标准进行安置的问题 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款中关于“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一、二款关于“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”的规定，征收集体土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，这些费用享有的主体是不同的。其中，对于不需要统一安置的，安置补助费可以发放给被安置人员个人。本案中，林某1及季林鹏要求按农业人口标准进行安置,实质只涉及案涉土地被征用后的安置补偿费问题，包括货币或实物安置等法律、法规规定的方式。 由此，根据《四川省实施办法》第四十条第一款第二项关于“征用土地，按下列标准给予补偿：（二）安置补助费。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。征用耕地需要安置的每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。征用其他土地的安置补助费，按征用耕地安置补助费的一半计算。”和第四十二条第一款第三项、第四项关于“征用土地的各项补偿、补助费用，应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付，并按下列规定管理使用：（三）安置补助费用于被征用土地农村集体经济组织的成员的生产、生活安置。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。（四）农村集体经济组织的土地依法被全部征用、农业人口全部安置的，土地补偿费、安置补助费，由安置单位用于土地被征用后人员的安置；原农村集体经济组织的财产，应当造册登记，向农民公布，并用于该农村集体经济组织的人员安置。”的规定。安置补助费系指被征用土地农村集体经济组织的成员的生产、生活安置的费用，至于安置费的给付形式包括但不限于货币化安置和实物安置等法律、法规规定的方式。同时，根据上述法律、法规，安置补助费的标准是根据需要安置的农业人口数进行计算的。其享受安置的前提是被征用土地的农村集体经济组织成员。对于是否具有农村集体经济组织成员资格，一般应当以人员与农村集体经济组织形成较为固定的生产、生活关系，依赖于农村集体土地作为生活保障为基本条件，依法在集体经济组织所在地登记为常住户口作为判断的基本原则。本案中，案涉土地被征收之前，林某1、季林鹏在案涉土地的杨浩村1社没有基于集体经济组织成员身份，依法享有基于土地承包经营权的承包土地，并且二人也并非案涉被征收土地集体经济组织的常住户口人员，与案涉集体经济组织没有形成较为固定的生产、生活关系，不属于杨浩村1社集体经济组织成员。因此，林某1、季林鹏不属于案涉征地批复的安置补偿对象，不能依照当地农业人口安置规定进行安置，也就不能享受相应的安置补偿待遇。 （二）关于夹江县国土局是否应当履行《补偿安置协议1》第八条约定的义务问题 一审法院认为，案涉《补偿安置协议1》系夹江县国土局在履行征地拆迁职责过程中委托夹江县国土所与杨玉珍签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。而行政协议与民事合同相比，其特征之一为行政协议应具有职责要素，即：1.行政机关签订协议应当在法定职责范围内；2.行政机关签订协议的程序应当符合法律规定；3.协议内容不能违反法律法规的规定。案涉《补偿安置协议1》虽系征地拆迁安置协议，具有相应效力，并由协议双方依约定进行了部分履行。但是，该协议第八条将不符合按农业人口标准安置条件的林某1、季林鹏作为农业人口安置对象予以安置，明显违反了上述关于征地拆迁安置的法律法规规定。夹江县国土局在实际履行协议的过程中，发现了上述错误，并由夹江县国土局委托的夹江县国土事务所以口头的方式向林某1、季林鹏、杨玉珍进行了告知，即《补偿安置协议1》第八条不符合法律的规定，不予履行。夹江县国土局的该行为属于行政机关自我纠错之行为，并无不当。 对于林某1、季林鹏、杨玉珍所认为的，夹江县国土局应当依照《中华人民共和国合同法》的规定，履行《补偿安置协议1》第八条约定的义务。但依据该法第五十二条第五项关于“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定，本案基于林某1、季林鹏不属于杨浩村1社集体经济组织成员，协议第八条约定，明显违反了上述关于征地安置的法律、行政法规的规定属于无效条款，故夹江县国土局不能按照农业人口标准履行约定安置义务，对林某1、季林鹏按照农业人口标准予以安置补偿。 此外，对于申请行政机关履行法定职责或者义务而言，行政机关的职责或者义务既可以来自法律、法规的授权或规定，也可以基于行政协议约定的义务。本案中，林某1、季林鹏、杨玉珍诉讼请求实质是请求行政机关履行约定的义务，但基于前述事实和理由，林某1、季林鹏、杨玉珍诉讼请求的理由不成立，依法应当予以驳回。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决驳回林某1、季林鹏、杨玉珍的诉讼请求。案件受理费50元，由林某1、季林鹏、杨玉珍负担。 林某1、季林鹏、杨玉珍上诉称，原判决认定事实错误，适用法律、法规错误。1.关于上诉人林某1、季林鹏是否符合按农业人口标准进行安的问题，原审判决认为“林某1、季林鹏不属于案涉征地批复的安置补偿对象，不能依照当地农业人口安置规定进行安置，也就不能享受相应的安置补偿待遇”是错误的。首先，原审判决所列举的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定的是征收耕地的补偿费用包括的项目，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、第二款征收土地的安置补助费的支付方式，上述法律、法规并没有规定哪些应当属于农业人口安置的对象，哪些不属于农业人口安置的对象。其次，夹府发〔2010〕30号文件第24条规定，被征收土地范围内因征收土地由农业户口转为非农业户口的被搬迁人，以及其转为非农业户口之后、搬迁安置前出生的子女……《夹江县征地拆迁统建安置有关问题的解释（一）》对户口不在本社，有房产和承包地的非农业人口的安置的范围进一步进行了明确，即包括九二年购买户口的农转非人员。本案上诉人林某1的父亲林某2、上诉人季林鹏的母亲林梅均系1992年5月6日由被征收土地前原农村集体经济组织（即漹城镇杨浩村１组）的农业人口通过购买非农户口，其自己出钱买户口后，政府并没有给予一分钱的其他优惠政策，二人的土地仍然在原漹城镇杨浩村１组，仍然在缴纳土地所产生的各种税费。按照上述规定，上诉人林某1、季林鹏虽然不属于杨浩村１社集体经济组织的成员，但其符合夹府发〔2010〕30号文件规定应按照农业人口安置的特殊人员。如果按照原审法院的理解，那么夹府发〔2010〕30号文件规定的现役务兵、在校大中专学生、服刑人员等的户口均不在被征收土地范围内。也就是说夹府发〔2010〕30号文件违反了法律规定，是无效的。2.关于夹江县国土局是否应当履行《补偿安置协议》第八条约定的义务问题。原审判决认为《补偿安置协议》第八条违反了法律、行政法规的强制性规定，属于无效条款是完全错误的。首先，就算上诉人林某1、季林鹏不属于夹江县国土局所称的农业人口安置的范围。本案涉《征地拆迁补偿安置协议书》的所有条款均系夹江县国土局所提供，作为拆迁人一方加盖了夹江县国土所的公章和夹江县国土所法定代表人梁胜、拆迁安置办主任杨勇的私章，夹江县国土所及其工作人员在拆迁安置上属于专业机构和专业人员，在政策的掌握上明显优于被拆迁人。杨玉珍基于对政府的公信和对政府工作人员的充分信任，在被拆迁人一方签字并捺印。该《征地拆迁补偿安置协议书》系双方真实意思表示，所有条款均未违反法律、行政法规的强制性规定，且第八条约定的条件已成就。原审判决列举的所有法条，并没有规定哪些应当属于农业人口安置的对象，哪些不属于农业人口安置的对象。且列举的所有法条均不属于强制性规定，更不属于效力性强制性规定。故原审判决以《征地拆迁补偿安置协议书》第八条违反法律、行政法律的强制性规定而无效是完全错误的。其次，针对被上诉人辩称上诉人是用一种合法的形式掩盖了其据此获得不应获得的安置补偿款这一非法目的，如果对其安置也必将造成杨浩一社类似情况的人员安置不公，损害社会公共利益的问题。上诉人认为，本《征地拆迁补偿安置协议书》的内容根本不存在损害社会公共利益的问题。根据被上诉人提供的证据，可清楚地看出，征地补偿安置方案确定后，被上诉人已按照《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的规定进行了公告，听取了被征收农村集体经济组织和农民的意见。且《征地拆迁补偿安置协议书》签订后，被上诉人也从来没有通知过上诉人称其无效，或通过相关法定程序确认其无效，在事隔近两年上诉人要求按照协议第八条约定进行安置时，被上诉人才称该条款无效，完全是将协议的约束力、政府的公信力视为儿戏。在此，上诉人需要特别强调的是：“诚信才是最大的公共利益。”诚信作为政府行为必须坚持的一条基本准则，贯穿于政府行为的全过程，政府及其工作人员除了依法行政外，更重要的是以诚信为基石。“诚信”，它不仅仅是文明的尺度，而且还是价值的尺度。守信，可以获得信任，因而，可能获得更大的公共利益。反之，失信，有损于政府形象，就会使公共利益受损；失信是要付出代价的。作为一个负责任的政府，就应该承担自己应承担的责任，取信于民。因为，诚信是政府的形象，是经济、社会可持续发展的基础。党的十八大提出积极培育和践行社会主义核心价值观，其中就明确包含了“诚信”。根据这一目标，政府要营造良好的诚信环境。政府要模范地践行诚信准，以良好的形象，取信于民；以政府的诚信，影响与推动全社会的诚信。同时，政府诚信了，公信力提高了，才可以有效的预防和杜绝“民转刑、行转刑”恶性案件的发生。 综上，2015年6月1日签订的《征地拆迁补偿安置协议书》系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，真实、合法、有效。被上诉人应当严格履行第八条的约定，以农业人口标准对林某1、季林鹏进行安置。请求依法撤销四川省乐山市市中区人民法院作出的（2018）川1102行初362号行政判决，并改判支持上诉人的诉讼请求。 夹江县国土局辩称，一审判决事实清楚，适用法律得当，审判程序合法，具体理由如下：1.林某1、季林鹏是不属于农业人口安置对象，依法不应当享受农业人口安置。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第四十八条、第四十九条及《四川省关于土地管理法实施办法》第四十二条第三款的规定，享受农业人口安置的对象，只能是本集体经济组织成员，与集体经济组织存在权利义务关系的农民。本案中，首先，林某1、季林鹏性质为城镇居民，户籍所在地并不在漹城镇杨浩村１社。第二，林某1、季林鹏与杨浩村１社也不存在权利义务关系，在一审中二人也未举证证明其与杨浩村１社存在权利义务关系，享有相应权利，承担相应义务。第三，在一审中林某1、季林鹏也明确认可自己不具有杨浩村１社集体经济组织成员身份。第四，林某1、季林鹏父母也不是基于征地而农转非后出生，而是因为1992年买户口转为城镇户口，不符合夹府发〔2010〕30号文件第24条规定的父母因征地农转非后出生的子女的规定。因此二人不属于农业人口安置对象，不应按夹府发〔2010〕30号文件规定的农业人口安置规定进行安置。2.2015年《中华人民共和国行政诉讼法》修改后，明确将征地拆迁补偿纳入行政诉讼的受理范围，因此，征地拆迁补偿中形成的相应文件均有具体行政行为的属性。就本案中的《征地拆迁补偿安置协议书》虽然名为协议书，实质上仍然具有具体行政行为的属性，只是该具体行政行为的形成过程中，有行政相对人的参与。既然《征地拆迁补偿安置协议书》本质上属于具体行政行为，行政机关在履行过程中发现其有违反法律规定的内容时，根据法律规定可以进行纠错。如前所述，上诉人依法不属于农业人口安置对象，故《征地拆迁补偿安置协议书》第八条明显违反法律规定，依法应当予以纠正，在行政诉讼中审查的也应该是行政机关改变具体行政行为是否合法，对原具体行政行为和改变后的具体行政行为的合法性进行审查。就本案而言，行政机关对违法的行政行为进行纠错，并无不当。3.《征地拆迁补偿安置协议书》第８条系无效条款。如前所述，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第四十八条、第四十九条明确规定了享有按农业人口进行安置的人员必须是集体经济组织成员。该法属于全国人大制定的法律，并且该规定属于强制性规定，地方政府各级只能在此范围内制定实施地方性法规及规范性文件。一审认定第八条违反《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定并无不当。同时，该条款从实质上讲，是用一种合法的形式掩盖了其据此获得不应获得的安置补偿款这一非法目的，如果对其安置也必将造成杨浩1社类似情况的人员安置不公，损害社会公共利益，故此该条也属于无效。 夹江县国土所述称，一审判决事实清楚，适用法律得当，审判程序合法，依法应当予以维持。1.夹江县国土所具有在夹江县国土局委托范围内从事征地拆迁安置工作的主体资格。根据夹编发〔1991〕20号关于设立事业机构的批复规定，夹江县国土所系夹江县国土局下属的事业单位。夹府办发〔2011〕24号关于印发《夹江县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知，第二条主要职责中第15条的规定，负责全县集体土地征收管理工作。负责征地政策把关，指导、委托县土地管理事务所做好征地拆迁安置工作。据此夹江县国土所依据夹江县国土局的委托，具有从事本县征地拆迁安置工作的主体资格。在夹江县国土局的委托范围内与杨玉珍户签订了征地拆迁补偿安置协议书并按协议书的内容全额支付了补偿款，履行了自己的义务。夹江县国土所与杨玉珍签订的协议虽然名为征地拆迁补偿安置协议书，但按照夹江县征地拆迁安置的惯例，该协议只包含房屋拆迁补偿，具体的安置需要审查后另行签订安置协议。故上诉人不能依据仅为房屋拆迁补偿的协议，主张安置。3.其他答辩意见以夹江县国土局的意见为准。 本院经审理查明的基本事实与一审查明的基本事实一致，本院予以确认。 本院另查明：1.夹江县人民政府于2010年5月11日作出夹府发〔2010〕30号《关于印发〈夹江县征地补偿搬迁安置暂行办法〉的通知》，其中印发的《夹江县征地补偿搬迁安置暂行办法》第五章“搬迁安置”第二十四条第一款规定：“被征收土地集体经济组织范围内享有农村宅基地使用权利，并且参加农村集体经济组织利益分配的常住农村户口的村民，为征地搬迁安置对象，享受本办法规定的安置政策”第二款规定：“被征收土地范围内因征收土地由农业户口转为非农业户口的被搬迁人，以及其转为非农业户口之后、搬迁安置前出生的子女、未享受过征地农转非人员住房安置政策的、原户口在征地范围内的现役义务兵、在校大中专学生、服刑和劳教人员，一原户籍合并计算户口数和人口，享受本办法规定的农业人口住房安置政策……”夹江县征地拆迁统建安置指挥部于2011年7月编印了《征地拆迁同建安置政策汇编》，其中《夹江县征地拆迁同建安置有关问题的解释（一）》第一条“拆迁安置人员范围”载明：“……5.户口不在本社，有房产和承包地的非农业人口的安置：……因轮换回乡落户的人员和九二年购买户口的农转非人员，本人享受房屋产权、宅基地和承包地的（国家行政事业人员除外），……经核实后，本人可享受夹府发〔2010〕30号文件关于农业人口安置的政策……” 2.被上诉人于2012年2月20日作出的《关于2006年第一批城市建设用地征地补偿安置公告》载明：被征土地地上建筑物、构筑物、附着物及青苗的种类、数量、补偿标准按夹府发〔2010〕30号文件执行。 以上事实有夹府发〔2010〕30号《关于印发〈夹江县征地补偿搬迁安置暂行办法〉的通知》《征地拆迁同建安置政策汇编》《关于2006年第一批城市建设用地征地补偿安置公告》等证据予以证明。 本院认为，本案被诉行政行为系夹江县国土所受被上诉人委托与上诉人杨玉珍签订《补偿安置协议1》的行为。根据查明的事实，《补偿安置协议1》所涉土地已经川府土〔2011〕626号《关于夹江县2011年第1批城市建设用地的批复》批准征收，也发布了相关公告，该协议前置行政行为无重大明显违法情形，协议签订主体也符合法律规定。对于双方争议的法律问题，本院作如下评判： 一、关于《补偿安置协议1》第八条内容是否合法的问题 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”该规定表明，经市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案是土地行政主管部门实施征地补偿安置行为的标准和依据。在未经有权机关和法定程序予以改变之前，补偿安置行为应当符合征地补偿安置方案的要求，才是合法的行政行为。本案《补偿安置协议1》系作为土地行政主管部门的被上诉人所实施的关于住房的征地补偿安置行为，只是在具体实施时采用了与上诉人签订行政协议的方式，故该协议内容应当符合该次土地征收中经夹江县人民政府批准的征地补偿安置方案。涉案征地补偿安置方案公告载明，被征土地地上建筑物、构筑物的种类、数量、补偿标准按夹府发〔2010〕30号文件执行。故该协议内容也应当符合夹府发〔2010〕30号文件关于住房安置的规定。从夹府发〔2010〕30号文件第二十四条规定及其解释内容来看，上诉人季林鹏、林某1并不属于该文件规定的享受农业人口住房安置政策的对象。故该协议第八条约定关于“如该户林某2、林梅于1992年5月6日购买户口农转非，经核实后如情况属实，二人子女享受农业人口安置，配偶不享受”的内容，不符合法律规定。 二、关于被上诉人是否应当履行协议第八条约定的问题 信赖保护是行政法的实体性基本原则之一，其基本含义是政府对自己作出的行为或者承诺应守信用，不得随意变更、反复无常。它要求行政机关对行政相对人作出授益性行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要违法情形不是相对人过错造成，行政机关也不得撤销或者变更，除非不撤销或者不变更会严重损害国家利益、社会公共利益。即便因保护重大国家利益和社会公共利益而撤销或者变更该违法行政行为，也应当对相对人因此而受到的损失给予赔偿。 从依法行政和法治政府建设的实践来看，早在2004年国务院国发〔2004〕10号通知印发的《全面推进依法行政实施纲要》就规定，诚实守信是依法行政的基本要求。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。 就本案《补偿安置协议1》第八条约定而言，虽然不符合法律规定，可能导致政府多支出补偿资金而令国家利益受损，但是在案证据并未反映出上诉人一方采取了欺诈、胁迫的手段订立合同或者双方恶意串通，该协议未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，也无其他导致合同无效的法定情形。作为行政协议相对方的上诉人在签订协议时并无过错，相反作为具有征地补偿安置法定职责的被上诉人，理应熟悉掌握相关政策、标准和依据，但却作出了不符合征地补偿安置方案的意思表示，应当承担相应责任。即使该条内容被撤销或者解除，被上诉人仍然应当赔偿上诉人因此而受到的损失。况且，作为协议当事人的行政主体一方，被上诉人仅口头告知林某1、季林鹏不符合农业人口安置的条件，其并没有依法作出撤销或者单方解除该协议第八条的行政纠错决定。因此，按照信赖保护原则和政府诚实守信的要求，被上诉人应当履行协议第八条的约定。 综上所述，上诉人的上诉理由部分成立，对其上诉请求本院予以支持。一审判决认定基本事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下： 一、撤销四川省乐山市市中区人民法院（2018）川1102行初362号行政判决； 二、被上诉人夹江县国土资源局于本判决生效之日起三十日内按照《夹江县征地补偿搬迁安置暂行办法》规定的农业人口住房安置政策对上诉人季林鹏、林某1进行安置。 一审、二审案件受理费各50元，均由被上诉人夹江县国土资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  吕南屏 审判员  李亚莉 审判员  刘 平 二〇一九年五月八日                                                                                                                    法官助理 朱海丽                                                                                                                     书记员  杨兴容   附本判决适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：    （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；    （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；    （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；    （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。    原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。    人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。