广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂01行终126号 上诉人（原审原告）上林县巷贤镇高贤村新圩经济联合社第五生产队。 法定代表人卢英才，队长。 委托代理人周剑挥，广西通林律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）上林县住房和城乡建设局。广西上林县大丰镇霞客路153号。统一社会信用代码：1145012500773875C。 法定代表人韦放，局长。 委托代理人戴传刚，广西达兰律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）卢金枝，女，1945年6月7日出生，壮族，农民，住广西上林县。 委托代理人李德明，广西东博律师事务所律师。 上诉人上林县巷贤镇高贤村新圩经济联合社第五生产队（以下称新圩第五队）因城乡建设行政处罚一案，不服广西壮族自治区宾阳县人民法院（2018）桂0126行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，上世纪五十年代初，第三人卢金枝之父卢福祥在涉案土地上分得约40平方米的房屋，而房屋的后面当时则为一张鱼塘，后随着时间的推移而变成空地。1992年12月30日，原上林县土地管理局连同第三人卢金枝之父在土改时分得房屋的土地以上集建（1992）字第05011025号向第三人卢金枝颁发了涉案土地的《集体土地建设用地使用证》，该证使用土地面积为166.32平方米。2012年，第三人卢金枝将原土改时分得的房屋拆除而建成了占地面积为112平方米的楼房，而余下的50多平方米建设土地第三人卢金枝则用铁皮搭建成简易房屋。2017年1月12日，原告以第三人卢金枝的房屋建设行为侵占原告集体土地、且为违法建设为由，向被告上林县住房和城乡规划建设局（现更名为上林县住房和城乡建设局，以下称上林县住建局）申请，请求被告予以处罚、将所被占用的土地返还给原告。后经被告调查后，被告于2017年11月30日以450125201701077号《住房和城乡规划建设行政处罚决定书》对第三人卢金枝的建设行为作出行政处罚，认定第三人卢金枝在未取得建设工程规划许可证建设总占地面积111.3平方米，总建筑面积405.3平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对第三人卢金枝罚款28371元。原告不服，于2018年7月9日以该行政处罚决定认定事实不清、适用法律错误、程序违法为由，向该院提起行政诉讼，请求撤销被告于2017年11月30日作出的《行政处罚决定书》、判令被告重新作出行政行为。 一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条明确规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。亦即从行政机关是否享有作出被诉行政行为的职权、被诉行政行为证据是否充分、程序是否合法、适用法律法规是否正确和被诉行政行为的目的这几方面进行审查。而对原告的主体资格界定，该法也于第二十五条第一款明确规定为与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，各方当事人对被告具有作出行政处罚的法定职权并无异议，而争议的焦点则集中表现为原告是否具备主体资格、被告作出行政处罚认定事实是否错误、适用法律是否正确、处罚程序是否合法。对此该院认为：关于原告诉讼主体问题，原告的诉讼主体资格已为该院生效的裁判文书所羁束，故对被告及第三人的原告不具备诉讼主体资格的主张，该院不予支持；关于行政处罚认定事实是否错误和适用法律是否正确的问题，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款明确规定了在城市、镇规划区内进行工程建设的应当向相关部门申请办理建设工程规划许可证，而对未向相关部门申请办理建设工程规划许可证、但建设内容符合建设用地规划许可证要求的建设行为，《广西壮族自治区实施办法》第五十八条则明确了责令补办建设工程规划许可手续，并处罚款的规定。由上可以得出被告作出的涉案行政处罚认定事实清楚，适用法律正确。而通观《中华人民共和国城乡规划法》的规定，没有那一条款赋予被告可以拆除第三人的建设，进而将建设土地归还给原告，满足原告的请求。故对原告的这一主张该院不予支持；再则是关于处罚程序是否合法的问题，本案中对第三人在规划许可内、在自己拥有土地使用权的建设土地上进行建设的行为，其行政处罚涉及的只是建设行为是否经建设规划许可的违法建设行为内容，行政处罚的相对人和利害关系人只限于违法建设行为人，而对自认为是土地所有权人的原告并无利害关系，故原告主张被告上在行政处理程序中，没有将其列为当事人、剥夺了其相应权利的理由不能成立，被告作出的行政处罚程序正当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，该院判决驳回原告上林县巷贤镇高贤村新圩经济联合社第五生产队的诉讼请求。 上诉人新圩第五队上诉称，涉案行政处罚决定程序违法，事实不清，处罚不当，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，撤销涉案行政处罚决定，判令上林县住建局重新作出行政行为。 被上诉人上林县住建局、卢金枝辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明，1992年12月30日，原上林县土地管理局向被上诉人卢金枝颁发了《集体土地建设用地使用证》（上集建【1992】字第05011025号），该证载明用地面积为166.32平方米。2012年左右，卢金枝在该证范围内建设了占地面积为112平方米的楼房，另用铁皮搭建成简易房屋。后因简易房屋部分超出土地证用地范围，超出部分被拆除。2017年1月12日，上诉人以卢金枝违法建房侵占其集体土地为由，向上林县住建局请求查处，并将被占用的土地返还给上诉人。2017年11月30日，上林县住建局作出《住房和城乡规划建设行政处罚决定书》，认定卢金枝未取得建设工程规划许可证进行建设楼房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定对卢金枝罚款28371元。上诉人不服，诉至一审法院，请求撤销上林县住建局作出的《行政处罚决定书》，并判令其重新作出行政行为。 另查明，卢金枝涉案房屋前面为街道，左右两边为他人房屋，后面为宽约2米左右的通道。上诉人无集体所有的建筑物与涉案房屋相邻。 2019年1月，因机构改革，上林县住房和城乡规划建设局更名为上林县住房和城乡建设局。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，行政诉讼的原告，必须与被诉行政行为有利害关系。本案中，被上诉人上林县住建局是对卢金枝未经规划许可的建设行为作出行政处罚，只有被处罚的违反规划的建设行为侵犯上诉人的相邻权时，上诉人才与被诉行政处罚行为有利害关系。至于违法占地，属于土地管理部门的职权范围，不属于上林县住建局的主管范围。即使存在违法占地的事实，也不是本案考虑的利害关系范围。由于上诉人没有不动产与涉案建筑物相邻，故不存在卢金枝的建设行为侵害其相邻权的问题。因此，上诉人与被诉行政处罚决定没有利害关系，不具有提起本案行政诉讼的原告资格。对其起诉，人民法院应依法予以驳回。一审法院受理上诉人的起诉并作出实体判决，不符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》（法释【2018】1号）第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销广西壮族自治区宾阳县人民法院（2018）桂0126行初61号行政判决； 二、驳回上诉人上林县巷贤镇高贤村新圩经济联合社第五生产队的起诉。 本案不收案件受理费。上诉人上林县巷贤镇高贤村新圩经济联合社第五生产队已预交的一、二审案件受理费各50元，分别由一审法院和本院退回给上诉人。 本裁定为终审裁定。 审判长  李道清 审判员  韦影年 审判员  晏 琼 二〇一九年五月十六日 书记员  覃馨月 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《最高人民法院关于适用的解释》（法释【2018】1号） 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。