山东省沂水县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁1323行初37号 原告景学爱，男，1963年4月7日出生，汉族，居民，住沂水县。 委托代理人吴春森，山东大昌律师事务所律师。 被告沂水县综合行政执法局。 法定代表人丁远东，局长。 委托代理人王进德，该局法制科副科长。 委托代理人苗雨，山东廷峰律师事务所律师。 第三人李增君，男，1966年5月24日出生，汉族，居民，住沂水县。 原告景学爱诉被告沂水县综合行政执法局、第三人李增君行政处罚一案，原告于2018年11月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告景学爱及其委托代理人吴春森、被告的出庭负责人李业伟、委托代理人苗雨、王进德、第三人李增君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2018年8月1日向第三人李增君下发了沂执法行处字[2018]第752号行政处罚决定书，认定李增君于2015年秋翻建砖混结构平房93.75平方米时，未办理《建设工程规划许可证》，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，遂依据该法第六十四条、《山东省住房城乡建设系统行政处罚裁量基准》城乡规划管理类第107条之规定，责令停止建设，限三十日内办理建设工程规划许可证，并给予建设工程造价10%的罚款人民币6093元。第三人已于2018年8月7日缴纳。 原告诉称，原告房屋与第三人房屋前后邻居。2015年，第三人在建房时将原告的院墙推倒，原告得知第三人申请了危房修缮。在建设时违反审批文件，私自加宽建设并加高房顶至5.6米。原告多次到住建局及沂城办事处反映违建问题，两单位不作处理，原告申请行政复议。2017年6月13日，沂水县人民政府作出了沂政复字（2017）第17号行政复议决定书，责令沂水县住房和城乡建设局在收到复议决定书之日起60日内对李增君超建违法行为依法查处。复议决定书生效后，沂水县住房和城乡建设局未履行法定职责。2018年8月，在复议机关的督促下，沂水县规划局致函被告，被告才作出“责令停止建设，限三十日内办理建设工程规划许可证，并给予建设工程造价10%罚款人民币6093元”的行政处罚。原告认为，第三人的违建行为，属于《山东省城乡规划条例》第七十四条的情形，但第三人未停止建设，及时整改，反而将房屋建成，应根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，作出拆除的行政处罚。被告作出的行政处罚错误，原告作为与该行政行为有厉害关系人，请求依法撤销被告对第三人作出的沂执法行处字[2018]第752号行政处罚决定书，并判决重新作出行政行为，诉讼费用由被告负担。 被告辩称,1、景学爱不具备本案原告主体资格。①景学爱不是答辩人查处违法当事人李增君、高桂荣未办理《建设工程规划许可证》建设房屋一案当事人。②根据临沂市中级人民法院2017年3月22日（2016）鲁13民终4336号民事判决书判决内容，人民法院对景学爱主张的李增君建设影响采光、通风等主张不予支持；另李增君已将埋在景学爱地基下面两个柱墩自行挖出。李增君建设及辅助设施对景学爱自家住宅没有任何影响。③答辩人执法检查现场勘验，李增君、高桂荣建设的房屋挑檐在其自家院落内，未占用景学爱或集体、他人土地。答辩人对李增君、高桂荣二人违法建设查处和作出的处罚决定，未给景学爱造成权利侵害和生产、生活影响。 2、答辩人对李增君、高桂荣未办理《建设工程规划许可证》建设房屋一案作出的处罚决定符合法律规定，处罚种类、裁量基准适当。 ①当事人李增君、高桂荣建设房屋虽未办理《建设工程规划许可证》，但建设前已经沂水县人民政府沂城街道办事处、沂水县住房和城乡建设局审批，办理了危房修缮手续，且实际建设位置在原老房屋地基之上，未超出用地范围，并不影响所在区域整体规划。 ②沂水县规划局认定中载明，李增君、高桂荣建设的房屋只是房屋前檐加建了2.5米挑檐，建议限期整改；逾期不整改，可以拆除。并非必须拆除。 ③李增君、高桂荣建设的挑檐与其房屋主体连为一体，如拆除会对李增君、高桂荣造成不必要的损失，鉴于挑檐建设于当事人自家使用的宅基地上，对他人无负面影响，且已办理修缮手续，不影响建设区域整体规划。随责令李增君、高桂荣限期办理《建设工程规划许可证》，并作出“罚款6093元”处罚决定。 综上，当事人李增君、高桂荣建设的房屋未占用景学爱土地，对景学爱无生产生活上的不便，沂水县综合行政执法局立案查处的李增君、高桂荣违法建设一案，违法事实实体认定、执法程序和作出的处罚决定符合法律规定，未给景学爱造成利益损害。景学爱与本案无法律上的利害关系，不具备本案原告主体资格。请求人民法院依法驳回原告诉请。 在法定期限内，被告提供了如下证据： 证据一、行政处罚决定书，证明被告对第三人违法建设在调查取证后作出的处罚决定。 证据二、行政处罚决定书及送达回证，证明被告向第三人送达处罚决定，第三人予以签收。 证据三、行政处罚立案审批表，证明被告对本案第三人违建设依法立案查处。 证据四、现场检查（勘验）笔录，证明第三人违法建设所出的位置及勘验时建设现状。 证据五、询问笔录，证明被告对第三人违法建设、违法事实及违法经过，违法建设实际情形所作的调查询问情况。 证据六、责令停止违法行为通知书，证明被告查处第三人违法建设时下达的停止违法行为告知。 证据七、被告查处第三人违法建设中依法调取和当事人提供的相关证据材料，证明第三人违法建设，建设前已办理危房修缮手续，且建设位置在第三人合法用地范围内，同时沂水县规划局也对第三人建设办理修缮和对城市规划影响等事实进行了依法认定，临沂市中级人民法院民事判决书也对第三人建设不影响本案原告生产生活作出了判决。 证据八、案件调查终结报告书，证明被告所在辖区执法中队对第三人违法建设调查取证后作出的终结报告和处罚建议。 证据九、山东省价格认证结论书，沂水县价格认定中心对第三人所建设的此类房屋工程造价所作出的认定意见。 证据十、山东省住房城乡建设系统行政处罚裁量基准（试行），证明被告对第三人违法行为作出处罚决定适用的自由裁量基准，第三人违法建设违法行为根据情节符合可采取改正措施，消除城市规划影响类型。 证据十一、行政处罚案件审批表，证明被告作出处罚决定前已经法定程序依法予以审批。 证据十二、行政处罚陈述、申辩权利告知书，证明被告对第三人违法建设作出处罚决定前，第三人应享有的权利依法予以告知。 证据十三、送达回证，证明被告在告知第三人下达告知书时，第三人予以签收。 证据十四、行政处罚听证权利告知书，证明被告作出处罚决定前向第三人依法告知享有的听证权利。 证据十五、送达回证，证明第三人已签收行政处罚听证权利告知书。 证据十六、罚没款收据及处罚执行情况，证明第三人在接到处罚决定书后，在规定期限内履行罚款缴纳情况。 经庭审举证、质证，对被告提供的证据,原告对证据二、三、四、五、九、十、十三、十四、十五、十六无异议。对证据一的合法性、真实性有异议，该行政处罚决定书虽然是经过一系列行政调查等行政行为作出的，但该行政处罚决定偏重于第三人未办理建设工程规划许可证而擅自施工，而故意将第三人超建超高的行为予以忽略，这属于执法过程中的偏袒。证据六、有异议，该责令听证违法行为通知书中认为，第三人违反了城乡规划法第四十三条第一款，固然不错，但是更应该认定他超建行为的严重违法性，应该同时依据该规划法第六十四条第一款中，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，从而要求第三人对于超高部分所加的屋帽予以拆除，该通知书属于责令不具体，存在严重瑕疵。证据七、危房改造申请表无异议，该申请表充分证实第三人申请危房改造的建筑面积及长、宽、高，从而进一步证明第三人后来的建设严重违反该申请表记载的内容。房权证、户口索引表及行政复议决定书、责令履行行政复议决定通知书均无异议，该房权证也充分证实第三人危房所占地及长、宽、高，充分证实沂水县人民政府责令城乡建设局依法履行职责，对第三人的超建违法行为予以查处，充分证实县政府要求被告严格履行复议决定及规划局的意见。沂水县规划局沂规函[2018]17号意见函有异议，该函所依据的城乡规划法第六十五条是错误的，应依据该法第六十四条，限期拆除。沂水县规划局沂规准[2015]11号批复意见没有异议，该意见充分证实第三人修缮的原则应该是檐口高度不得超过3米，事实上，第三人的檐口高度已达5.6米，严重超高。证据八、被告依据的法律规定及认定的情节没有异议，但作出的处理意见和建议有异议，应该作出限期拆除的处理意见。该证据裁量基准明确规定严重违反规划无法采取改正措施消除影响的，应当责令停止建设限期拆除。证据十一、有异议，该审批表中的违法事实认定过窄，其关键的违法事实是“超建”，承办人的意见明显对第三人的处罚过轻，其他领导意见认可承办人的意见是错误的。证据十二、该告知书中作出的行政处罚有异议，应作出限期拆除。 第三人对被告提供的证据均无异议。 本院对证据认证如下：对被告提供的证据，原告认可的，本院予以确认。对有异议的证据一、六、七、八、十一、十二，因其与本案不具有真实性、合法性，对其效力不予认定。 经审理查明：第三人李增君于2015年5月向沂水县住房和城乡建设局提出申请，进行危房重建改造。沂水县规划局于2015年5月25日下发危房修缮改造的沂规准[2015]11号批复意见，修缮原则为：原址、原合法建筑面积修缮，檐口高度不得超过3米，却因居住需要等特殊情况可适当增加住宅建筑面积，进深不得超过7米。2015年6月24日，沂水县规划局又以沂规准[2015]14号批复意见，根据申请进行现场踏勘并对所报资料进行核实，同意11户危房申请，按要求进行修缮。在施工过程中，原告因第三人超占其宅基与第三人发生争执，原告曾因相邻关系纠纷将第三人诉至沂水县人民法院。我院曾委托临沂金桥通达资产评估事务所评估，2016年5月16日，该事务所出具说明，经测量被告房屋高度为5.6米。该院（2015）沂民初字第3817号民事判决书判决，第三人于本判决生效之日起60日内自行挖出两个柱墩，驳回原告的其他诉讼请求。原告不服，提出上诉。临沂市中级人民法院以（2016）鲁13民终4336号民事判决书判决，驳回上诉，维持原判。2017年3月23日，原告向沂水县人民政府提出行政复议，要求依法拆除第三人超出建设规划的违法建筑。同年6月13日，沂水县人民政府出具沂政复字[2017]17号行政复议决定书，责令沂水县住房和城乡建设局自收到本复议决定书之日起60日内履行对李增君超建违法行为依法查处的职责。2018年5月3日，沂水县规划局以规准[2015]17号处理意见的函告知沂水县综合行政执法局，处理意见为：该建设擅自改变修缮内容，请贵局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条限期整改，逾期不整改的，可以拆除。2018年5月14日，沂水县人民政府以沂责履复字[2018]1号责令履行行政复议决定通知书，要求沂水县综合行政执法局履行该复议决定，并将履行结果于2018年7月15日前书面报告县政府。沂水县综合行政执法局经过调查，作出了沂执法行处字[2018]第752号行政处罚决定书，认定李增君于2015年秋翻建砖混结构平房93.75平方米时，未办理《建设工程规划许可证》，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，遂依据该法第六十四条、《山东省住房城乡建设系统行政处罚裁量基准》城乡规划管理类第107条之规定，责令停止建设，限三十日内办理建设工程规划许可证，并给予建设工程造价10%的罚款人民币6093元，该罚款已经缴纳。原告不服，于2018年11月15日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的沂执法行处字[2018]第752号行政处罚决定书，判决被告重新作出行政行为，负担诉讼费用。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。原告与第三人系前后邻居，第三人住房在前，原告住房在后，双方曾因相邻权导致纠纷诉至法院，原告胜诉。现第三人的房屋距离地面高5.6米，属于在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证而进行的旧房重建，且不符合农村建筑房屋之规则，原告举报第三人要求处理。因此，原告与被诉行政行为有利害关系，原告有诉讼主体资格。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本条中，明确规定实施主体应为建设所在的乡、镇人民政府。第三人未办理乡村建设规划许可证即进行房屋修缮，且修缮未遵循规划局批复意见，严重超高、超范围修缮建设，应当对其进行处罚，但关键是谁对其进行处罚。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。2015年12月24日，中共中央、国务院下发的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发[2015]37号），明确推进综合执法，将住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权等相对集中。临沂市人民政府、临沂市机构编制委员会办公室也下发了《关于做好相对集中行政处罚权报批工作的通知》（临府法发[2017]18号），根据鲁办发[2017]32号文件规定，各县区政府开展相对集中行政处罚权，设立综合行政执法部门，集中行使处罚权。其中，城市管理领域相对集中行政处罚权的范围，按照中发[2015]37号文件的规定执行。根据《中华人民共和国城乡规划法》和国家、省、市、县的规定，结合沂水县沂水镇人民政府更改为沂水县人民政府沂城街道办事处的实际情况和沂水县沂城街道景家庄村在城市规划区范围内的实际，对第三人的处罚应以沂水县综合行政执法局为处罚主体为宜。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。2017年11月15日，山东省住房和城乡建设厅颁发的《山东省乡村建设规划许可管理办法》第六条规定，乡村建设工程的建设单位或者个人应当依法取得城乡规划主管部门或者其委托的乡、镇人民政府颁发的乡村建设规划许可证。第十二条规定，使用宅基地进行村民自建住宅建设的，村民应当向乡、镇人民政府或者街道办事处提出申请，由乡、镇人民政府或者街道办事处报城市、县城乡规划主管部门核发《乡村建设规划许可证》。城市、县规划主管部门可以依法将本条规定的乡村建设规划许可权委托给乡、镇人民政府实施，受委托的乡、镇人民政府以委托机关的名义直接核发《乡村建设规划许可证》。第二十条规定，对于未取得《乡村建设规划许可证》或者未按照《乡村建设规划许可证》的规定进行建设的违法行为，乡、镇人民政府应当及时依法进行查处。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，是针对在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设所应负的法律责任。本案中，原告和第三人居住的沂水县沂城街道景家庄村，距离县城较远，第三人住宅的修缮，虽经沂水县规划局批复，但尚未取得乡村建设规划许可证，应当适用该法六十五条的规定，而不适用该法第六十四条的规定，即行政处罚所适用的法律不当。且行政处罚决定书文号中的“沂执法陈字”也有错误之处。本案经审判委员会研究讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销被告沂水县综合行政执法局于2018年8月1日向第三人李增君下发的沂执法行处字[2018]第752号行政处罚决定书。 二、驳回原告景学爱的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告沂水县综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  王照亮 人民陪审员  刘纪强 人民陪审员  项玉芝 二〇一九年五月八日 书 记 员  邱 甜