西安铁路运输法院 行政判决书 (2019)陕7102行初535号 原告李选民，男，1956年10月6日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市未央区。委托代理人李鄂陵，北京京平律师事务所律师。委托代理人李琳，男，1984年8月25日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住址同上，系原告儿子。被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市。法定代表人冯涛，局长。委托代理人叶亮，该局工作人员。委托代理人于伟，陕西邦维律师事务所律师。原告李选民不服被告西安市自然资源和规划局于2018年8月15日作出的责令交出土地决定，于2019年1月11日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月23日立案后，于2019年1月25日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月7日公开开庭审理了本案。原告李选民及其委托代理人李鄂陵，被告西安市自然资源和规划局的委托代理人叶亮、于伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告西安市自然资源和规划局于2018年8月15日向李选民（户）作出了《责令交出土地决定书》，责令李选民（户）自收到该决定书之日起三日内,交出东方红村上水腰作为宅基地用途使用的土地，腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。原告李选民诉称，原告在西安市未央区XX街道XX村XX号拥有合法房屋。原告的房屋所在地有征地拆迁行为，但原告一直未见任何征地拆迁文件。由于给予的安置补偿不合理，原告尚未与征收方达成补偿安置协议。2018年8月15日被告对原告作出了《责令交出土地决定书》，责令原告交地。原告认为，被告作出的《责令交出土地决定书》，无论在实体上还是在程序上均存在违法，侵犯了原告的合法权益。请求：1、撤销被告2018年8月15日作出的《责令交出土地决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了一份《责令交出土地决定书》，证明被告作出了涉案行政行为。被告西安市自然资源和规划局辩称，一、责令交出土地决定书的法律依据是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条。二、征地经过有权机关批准，有合法的征地审批手续。三、征地的实施征求了被征地村民意见保护了村民合法权益。四、被告出具的《责令交出土地决定书》的程序合法严谨。五、关于评价责令交出土地程序合法性的法律适用问题，我国责令交出土地行政决定依据是《土地管理法实施条例》，可以参照的还有《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。综上所述，东方红村的征地工作是经陕西省人民政府审批的国家征地行为，履行了征地的相关程序。原告在被告向其送达《责令交出土地决定书》的整个过程中，在被告告知其有权对评估结果提出异议，有权对责令交出土地决定提出陈述、申辩、申请听证的情况下，其一直没有提出任何异议，拒不配合国家的征地拆迁工作，可以认定为阻挠国家建设征用土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，被告作出的《责令交出土地决定书》合法适当，应当予以维持。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:第一组证据:1、陕西省人民政府审批土地件（陕政土批﹝2012﹞65号）；2、西安市人民政府征收土地方案公告（﹝2012﹞第45-1号）；3、西安市国土资源局征地补偿安置方案公告（﹝2012﹞第45-2号）；4、公告张贴照片；5、西安市人民政府审批土地件（市国土字﹝2012﹞第250号）。证明东方红村征收土地方案已经有权机关陕西省人民政府和西安市人民政府批准，根据《土地管理法》第四十五条规定和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一项规定，东方红村征地工作依据合法。第二组证据：西安市人民政府审批土地件（市国土字﹝2013﹞第410号）。证明根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条规定“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”，所谓的征地批文生效指的是，在征地被批准后，两年内未实施征地或者用地行为。东方红村的征地在获得征地批文后就开始了。2013年7月26日，本案所涉及的陕政土批﹝2012﹞65号、市国土字﹝2012﹞250号土地审批件范围内已经有部分土地被批准挂牌出让。本案涉及征地行为已经实施。第三组证据:1、东方红村整村征地拆迁安置工作会议决议；2、未央区XX街道XX村XX村拆迁安置实施方案；3、陕西省人民政府办公厅关于印发全省征地统一年产值及区片综合地价平均标准的通知（陕政办发﹝2010﹞36号）；4、西安市国土资源局未央分局关于西安市未央区征地区片综合地价公告的报告（市国土未字﹝2010﹞44号）；5、陕西省人民政府办公厅关于印发全省征地统一年产值标准及区片综合地价的通知（陕政办发﹝2018﹞60号）；6、东方红村整村征地拆迁评估机构选定方案；7、东方红村整村征地拆迁评估机构选定会议记录；8、西安浐灞生态区管理委员会、西安市未央区人民政府关于东方红村整村征地拆迁工作的通告 ；9、2017年5月4日西安晚报新闻报道截图；10、照片。证明1、对于东方红村的土地征收安置补偿经过了村民代表大会讨论通过，一致同意由浐灞管委会联合未央区XX村XX村征地拆迁安置。2、对于土地的征地补偿标准，商定为每亩16万元，远高于2010年政府规定的区片地价。安置标准很好的保护了村民的权利。3、在拆迁安置中关于房屋价值的补偿，参照了国有土地上房屋价值。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的，补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。《西安市国有土地上房屋征收评估办法》第二十五条规定，被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。本案被征收的房屋系村民在宅基地上的自建住房，其“权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构”等与商品房不同。加之东方红村位于北辰大道，欧亚三路附近，距离辛家庙还有5公里。其地理位置也远离商品房价值较高的地区。东方红村村民代表在XX村XX村征地拆迁安置工作会议上同意的《未央区XX街道XX村XX村拆迁安置实施方案》已经很好的保护了村民的合法利益。4、浐灞管委会联合未央区人民政府已经实施了征地行为，本案责令交出土地程序符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第二项规定。第四组证据 ：1、勘测通知书、送达《勘测通知书》的行为及过程进行保全公证书及附件照片、现场工作记录（无人）；2、对李选民（户）实际建造的房屋、构筑物的勘测测量保全公证书及附件照片、现场工作记录；3、评估通知书、送达《评估通知书》的行为及过程保全公证书及附件照片、现场工作记录（无人）;4、对李选民（户）实际建造的房屋、构筑物及其附着物的评估测量公证书及附件照片、现场工作记录；5、西安市国土资源局通知书、安置房屋面积及拆迁补偿费用清单、房地产测评报告书、送达《西安市国土资源局通知书》的行为及过程保全公证书及附件照片、现场工作记录（无人）；6、西安市国土资源局责令交出土地决定告知书、责令交出土地决定书、送达《西安市国土资源局责令交出土地决定告知书》、《责令交出土地决定书》的行为及过程保全公证书及附件照片、现场工作记录（无人）；7、公证申请书、证明、授权委托书；8、长安银行活期存款账户交易明细。证明整村征地拆迁工作开始一年多以后，由于原告拒不配合征地拆迁工作。西安市国土资源局启动责令交出土地程序，履行了相应义务。在告知其有权对测量评估结果提出异议的情况下，原告没有对此提出异议。在告知其有权对责令交出土地决定提出陈述、申辩、申请听证的情况下，原告也没有提出听证申请。截止到西安市国土资源局作出责令交出土地决定之前，原告没有以书面形式针对本次征地拆迁提出任何不配合的理由。现拒不配合国家的征地拆迁工作，可以认定为阻挠国家建设征用土地。西安市国土资源局作出责令交出土地决定,符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第三项规定。经庭审质证，原告对被告西安市自然资源和规划局提交的证据的质证意见为：对第一组证据的真实性予以认可，关联性、合法性不予认可，根据《国土资源部关于印发〈关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见〉的通知》的规定，本案的实际征收工作在2017年5月才具体实施，尽管被告提供的证据2对该审批文件进行了公告，证据3作出了补偿安置公告。但是，被告并未提供证明该两份公告在规定的时间内和规定的地点进行了公告的证据，故不能证明该地的征收已在该批复作出后两年内进行了实施，而根据被告提供的村委会会议的证据，以及责令交地作出的时间可知，被批准征收的土地在批准后的两年内未实施征收，故陕西省人民政府审批土地件（陕政土批﹝2012﹞65号）已经失效。证据4是以陕西省人民政府审批土地件（陕政土批﹝2012﹞65号）为前提的，故陕西省人民政府审批土地件（陕政土批﹝2012﹞65号）不能作为征收的依据，那么证据4也不能作为本案所诉行政行为的合法依据。该组证据不能作为被告作出《责令交地决定书》前提条件，被告对原告作出涉案的《责令交地决定书》已不具有合法征收的前提条件。第二组证据对该证据的关联性、合法性、真实性不予认可，该审批件在未对相关的土地进行征收、安置补偿的情况下，就进行出让，不具有合法性，且该审批件中的四至范围，并不包括原告房屋所在地，故该审批件不能作为被告作出《责令交地决定书》前提条件。第三组证据1东方红村整村征地拆迁安置工作会议决议，对该份证据真实性、合法性不予认可，理由是：根据《村民委员会组织法》第二十四条的规定，征收土地及补偿是涉及全村村民的重大利益的事项,应经过村民会议讨论决定。而该证据内容中，参与会议的是村民小组和村民代表，显然村民小组会议无权讨论涉及全体村民利益的事，除非有村民会议的授权，但是，本案被告并未提供该方面的证据，另外，村民代表的来源被告没有提供相关的证据，无法证明签名的人员是否是本村村民，或是经选举产生的村民代表，故对村民代表的签名的真实性不予认可。故该证据亦不能作为涉案责令交地决定书的前提条件。证据2未央区XX街道XX村拆迁安置实施方案，对该证据的关联性予以认可，真实性、合法性不予认可。理由是：该安置实施方案未进行公告，未征求听取被征收人的意见，违反了《土地管理法》第48条的规定；且该安置实施方案的制定，国土部门应该制定意见稿并公告，征求被征收人的对安置补偿的意见，对收集的意见进行处理，然后公布正式的实施方案，但是本案被告并未提供相关制定、听取意见、以及公告的证据。 证据3-5与本案不具有关联性。证据6-7的真实性、合法性不予认可，理由：（1)评估机构的选定方案无进行公告的证据，故该方案是否在原告房屋所在地进行了公告无法得知；（2)评估机构的选定，应该公开选择，而不能从资料库直接选择；（3）评估机构的选择只有会议记录，且该记录为固定格式，没有相关现场抽签的的证据，无法得知是否进行了抽签；（4）由于是整村拆迁，根据其选定的方案，应该是与被拆迁人协商后选择，但是只有九个人参与了评估机构的选择，该九人不能代表全部的被征收人，且被告并未提供签字的九人有权代表其他被征收人的证据。对该组8-9证据的关联性予以认可，对其合法性不予认可，征收集体建设用地，且是整村搬迁，其作出该通告不具有合法的前提。根据土地管理法的第45条的规定，对于集体土地进行征收，应该至少经过省政府的审批。而该通告中并未有省政府已经批准的土地征收批复文件。被告提供的陕西省人民政府审批土地件（陕政土批﹝2012﹞65号）已经失效，不能作为本次征收的前提。故该证据因为没有征收批准文件而不具有合法性。在报纸上进行公告并非是法定的公告形式，且报纸只公告一天，并不能证明包括原告在内的被征收人知情。对证据10照片不认可，被告没有提供拍摄的人员、地点、日期，未提供原件，无法得知该通告张贴的地点、日期。对第四组证据1，送达程序违法，不符合法定的送达形式。对证据2关联性予以认可，对提供的公证行为真实性予以认可、对勘测行为的真实性和合法性不予认可，证明目的不予认可。对证据3因评估机构的选择本身就不具有合法性，其送达评估通知书的行为亦不具有合法性，且该送达采取的是张贴的形式进行的，不符合民事诉讼法关于送达的规定。证据4关联性、真实性予以认可，对合法性与证明目的不予认可。该证据没有显示相关的人员对该房屋进行测量的的过程，无法核实其是否进行了测量评估。证据5关联性予以认可，对真实性、合法性不予认可，通知书送达不具有合法性，该评估报告中未对涉案的房屋作出评估结果，仅仅只有房屋的面积，且少于实际面积。证据6关联性、真实性予以认可，合法性不予认可，对其送达程序不予认可。证据7真实性、合法性、关联性予以认可，但对后续公证行为的合法性不予认可。证据8与本案不具有关联性。被告对原告提交的证据没有异议。 本院认为原告李选民提供的证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，对其内容予以确认。本院对被告西安市自然资源和规划局提交的证据认证如下：对第一组证据来源合法，内容真实，与本案诉争的行政行为存在利害关系，对其内容予以确认；对第二组证据，与本案诉争行为不具有关联性，不予采信；XX组XX村XX村拆迁安置工作会议的事实予以确认；证据2、8、XX村XX村拆迁安置实施方案的事实予以确认；证据3、4、5与本案诉争行为不具有关联性，不予采信；证据6、XX村XX村征地拆迁工作指挥部制定评估机构选定方案及选定相应评估机构的事实予以确认；证据10因没有拍摄具体时间及内容说明，对其真实性无法确认，不予采信；对第四组证据1-7证明被告在作出责令交出土地决定过程中，制作并采取公证送达相关文书的事实予以确认；第四组证据8与本案被诉行政行为不具有关联性，不予采信。经审理查明，原告李选民为西安市未央区XX街道XX村村民，在该村拥有宅基地一处。2012年3月2日，陕西省人民政府下发陕政土批[2012]65号《关于西安浐灞生态区2011年度第二批统一征收集体建设用地的批复》的审批土地件，同意将西安市未央区土地利用XX街道办事处XX村XX组59.0532公顷集体建设用地依法征收为国有，并同意将上述征收为国有的59.0532公顷土地用于城市建设。2012年4月6日，西安市人民政府作出[2012]第45-1号《征收土地方案公告》，对建设用地项目名称、征收土地位置、权属、地类、面积及征地补偿标准等进行了公告。2012年5月4日，西安市国土资源局作出[2012]第45-2号《征地补偿安置方案公告》，将《征地补偿安置方案》的内容和有关事项进行公告。2012年6月19日西安市人民政府向西安市国土资源局浐灞分局作出市国土字[2012]第250号《关于征收未央区谭家街道办事处东方红村集体土地的批复》审批土地件，同意该分局呈报的《征地补偿安置方案》。2016年12月2日XX街道XX村两委会召集各小组组长及代表召开XX村XX村征地拆迁安置工作会议，同意由西安浐灞生态区土地储备中心对本村宅基地外剩余土地进行储备，同意由西安浐灞生态区管委会联合未央区XX村XX村拆迁安置工作，同意《未央区XX街道XX村XX村拆迁安置实施方案》。2017年5月4日，西安浐灞生态区管理委员会与西安市未央区人民政府联合发布了《关于东方红村整村征地拆迁工作的通告》，整村征地拆迁范围包括未央区XX街道XX村的土地及地上合法的建（构）筑物和其他附着物，拆迁人是西安浐灞生态区土地储备中心，整村征地拆迁补偿的XX村XX村征地拆迁工作指挥部，被拆迁人是东方红村村域范围内所涉及的合法建（构）筑物及其附属物的所有权人。2018年6月8日，西安市国土资源局向李选民（户）通过张贴的方式送达了一份《勘测通知书》，通知该户其宅基地已列入此次集体土地征收范围，拟定于2018年6月11日10时对该户宅基地上的房屋及附着物进行勘测，要求该户准时到场予以配合。6月14日西安市国土资源局向李选民（户）通过张贴的方式送达了一份《评估通知书》，通知该户拟定于2018年6月15日9时对该户宅基地上的房屋及附着物进行评估，要求该户准时到场予以配合。6月26日西安市国土资源局向李选民（户）通过张贴的方式送达了一份《西安市国土资源局通知书》及附件安置房屋面积及补偿费用清单、房地产测评报告书，8月1日和8月15日西安市国土资源局向李选民（户）通过张贴的方式送达了一份《责令交出土地决定告知书》和《责令交出土地决定书》，该决定书认定李选民（户）无正当理由拒绝接受补偿安置，且拒不交出土地，该行为已经阻挠国家建设征收土地，责令李选民（户）自收到该决定书之日起三日内，交出东方红村上水腰（四邻：东邻王胜利、南邻路、西邻王建强、北邻李天民），作为宅基地用途使用的土地，腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。 另查明，西安市国土资源局在作出涉案责令交出土地决定时，并未与原告户达成补偿安置协议，也未申请市、县人民政府作出补偿决定。再查明，2019年2月在机构改革过程中，西安市国土资源局的名称变更为西安市自然资源和规划局。本院认为，本案争议的焦点为：被告西安市国土资源局2018年8月15日向李选民（户）作出的《责令交出土地决定书》是否合法。针对争议焦点，首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。被告西安市自然资源和规划局依法具有作出责令交出本案被征收土地的职权。其次，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等，虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后，应当依法以自己名义作出征收决定，并在无法就补偿安置达成协议时，另行以自己名义依法作出补偿决定；但前述法律规范规定的不明确，并不能成为市、县人民政府规避履行集体土地征收补偿安置义务的理由。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门应以书面形式作出补偿安置决定等，履行补偿安置义务。本案中，原告李选民（户）宅基地所在地的土地虽然已经陕西省人民政府批准征收，但被告西安市自然资源和规划局作为土地管理部门，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门也未以书面形式作出补偿安置决定的情况下，不能认定原告已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿；被告西安市自然资源和规划局作出的涉案《责令交出土地决定书》不符合责令交出土地的条件。第三，根据《国土资源违法行为查处工作规程》第13条送达中规定：“《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚决定书》等国土资源法律文书作出后，应当及时送达当事人、并制作《法律文书送达回证》，送达人应当为两人以上。国土资源法律文书一经送达，即发生法律效力。国土资源法律文书应当采用直接送达方式。直接送达有困难的，可以采用留置送达、委托送达、传真或者电子信息送达、委托或者邮寄送达、转交送达和公告送达等方式。……受送达人或者其同住成年家属拒绝接收法律文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把法律文书留在受送达人的住所或者张贴在违法用地现场，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。影像中应当体现送达文书内容、明确的送达日期、当事人住所等现场情况。送达回证上记明的日期为送达日期。……”。本案中，被告西安市国土资源局在适用留置送达时，虽采用公证拍照的方式，但未向本院提交其向原告李选民（户）无法直接送达的证据，也未向本院提交其向原告李选民家中同住成年人家属送达拒绝接收的证据，而直接采用张贴在原告门上的方式送达相关行政文书，不符合留置送达的法定条件，且留置送达时的见证人亦不符合法律规定的“有关基层组织或者所在单位的代表”的法定条件。因此，被告西安市自然资源和规划局向原告李选民（户）送达文书的行为不符合上述法律关于送达的规定。据此，被告西安市自然资源和规划局在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门也未以书面形式作出补偿安置决定的情况下，于2018年8月15日向李选民（户）作出的《责令交出土地决定书》不符合责令交出土地的条件，其认定李选民（户）拒绝接受补偿安置，证据不足；同时被告西安市自然资源和规划局在作出涉案行政行为过程中存在程序违法，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告西安市自然资源和规划局于2018年8月15日对李选民（户）作出的责令交出土地决定。案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局全部负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长  胡海军 人民陪审员  娄静霜                              人民陪审员  魏来计 二Ο一九年四月二十五日     书  记  员  周  扬   附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。  1