上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初179号原告鲍劲松，男，汉族，1986年7月16日生，住安徽省芜湖市。被告上海市松江区交通委员会，住所地上海市松江区。法定代表人许银章。委托代理人王鲲。委托代理人钟焱，上海小城(苏州)律师事务所律师。被告上海市松江区人民政府，住所地上海市松江区。法定代表人陈宇剑。委托代理人谢玲玲。委托代理人陈曙，上海市申松律师事务所律师。原告鲍劲松不服被告上海市松江区交通委员会(以下简称交通委)行政强制扣押决定、被告上海市松江区人民政府(以下简称区政府)行政复议决定，向本院提起诉讼。本院于2019年2月25日受理后，依法组成合议庭，于2019年4月11日公开开庭进行了审理。原告鲍劲松，被告交通委的委托代理人王鲲、钟焱，被告区政府的委托代理人谢玲玲、陈曙，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年7月31日，被告交通委对原告作出NO.XXXXXXXXXX《扣押决定书》，认定原告2018年7月31日无营运证擅自从事出租车经营的行为，涉嫌违反了交通运输法律、法规的有关规定，根据《上海市出租汽车管理条例》(2015年6月修正；以下简称《条例》)第四十九条第二款的规定，对原告的号牌为皖BVXX**的大众牌汽车一辆实施扣押，扣押期限为30日。原告不服，向被告区政府申请复议，2018年12月18日，被告区政府依据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项规定，作出沪松府复字(2018)第116号《行政复议决定书》，维持了被告交通委作出的扣押决定。原告鲍劲松诉称：(一)被告交通委认定事实不清，作出的扣押决定错误。因南通市某处建筑工地有事需处理，原告拟于2018年7月31日晚先至哥哥家看望母亲(住址苏州市常熟市中南御锦城)，后再于次日清晨去工地。因自身一人驾车，为了分摊出行成本，故于当日在滴滴出行平台上发布顺风车出行计划，后通过平台与准备去苏州市薇尼诗商业街的同行人(注册名艾美生活馆)达成合乘约定，接到其后，在松江区某道路被被告交通委拦车检查。需要说明的是，原告驾车去往苏州是因个人工作生活自身需要，而非同乘人需要，原告通过正当的滴滴平台分享出行计划，未直接收取任何费用，不具有营利目的，仅仅是为了避免空间浪费，故而约定合乘分摊成本。原告当场陈述和申辩，但被告仅以原告车辆非上海牌照，同时车上有通过平台约定的同行人员，即草率认定存在所谓擅自从事出租汽车经营违法行为并作出扣押决定。(二)被告交通委适用法律法规错误。原告所驾驶的车辆虽未在上海地区注册登记，亦未经过上海环保及公安部门的检测，但是不影响原告分摊出行成本的合乘行为的定性，不属于经营行为，不应适用上海市五部门印发的《关于规范本市私人小客车合乘出行的实施意见》；原告的车辆不属于出租汽车，不适用《条例》规定。被告交通委认定事实不清，适用法律错误，被告区政府的复议决定依据事实和适用法律错误。请求：1、依法确认被告交通委作出的《扣押决定》违法，并赔偿原告车辆扣押期间的交通费2万元；2、撤销被告区政府作出的《行政复议决定书》。被告交通委辩称：(一)被告交通委具有实施强制扣押车辆措施的职权。《条例》第四十九条规定，有擅自从事出租汽车经营违法行为的，市、区县交通行政管理部门可以将车辆扣押。《条例》第四条第二款规定，浦东新区以及闵行、宝山、嘉定、金山、松江、南汇、奉贤、青浦、崇明等区、县交通行政管理部门负责组织本行政区域内的出租汽车客运管理工作。被告交通委作为松江区交通行政管理部门，负责组织本行政区域内的出租汽车客运管理工作，有权实施扣押车辆的行政强制措施行为。(二)被告交通委作出的扣押决定，主要证据充足，适用法律正确。《条例》第二条规定“本条例所称的出租汽车，是指按照乘客和用户意愿提供客运服务或者车辆租赁服务的客车。客运服务是指按照乘客意愿提供运送服务，并且按照里程和时间收费的出租汽车经营活动”。原告虽称其实际未收费，但滴滴软件平台已显示车费，因车辆被检查无法送乘客至目的地而被取消，并不影响对其收费行为的认定。同时，上海市交通委员会等五个委办局联合印发的沪交运〔2016〕1343号《关于规范本市私人小客车合乘出行的实施意见》(以下简称《实施意见》)从车辆要求、驾驶员要求、合乘成本分摊、合乘行为规范、合乘出行责任等对私人小客车合乘出行作了规范。本案系由乘客率先发布出行需求，原告再根据出行线路等选择承接载客业务，并非《实施意见》规定的私人小客车合乘，且原告驾驶的车辆并未在本市注册登记，不符合《实施意见》规定的车辆要求。综上，被告交通委认定原告实施了擅自从事出租汽车经营行为，主要证据充足，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告区政府辩称：2018年8月15日，原告提出行政复议申请，要求：(1)撤销被告交通委作出的《扣押决定书》；(2)责令被告交通委赔偿损失；(3)对《实施意见》进行合法性审查。被告区政府于2018年8月16日收到原告申请后，在法定时间内分别向原告和被告交通委送达了《行政复议申请受理通知书》和《行政复议答复通知书》。对原告的第三项复议请求，根据《行政复议法》第二十六条等有关规定，2018年8月24日向上海市交通委员会(以下简称市交通委)作出沪松府复字(2018)第116号《规范性文件转送处理函》，要求该委对《实施意见》依法予以审查。该委于2018年9月24日作出《关于对的说明意见》(以下简称《说明意见》)，答复该文件未发现存在违法或不当地方。因原告对《实施意见》提出合法性审查申请，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)第四十一条第一款第(六)项的规定，2018年8月30日被告区政府作出沪松府复字(2018)第116号《行政复议中止通知书》，并依法送达了原告和被告交通委。同年12月14日，根据《实施条例》第四十一条第三款的规定恢复案件审理，并依法通知了原告和被告交通委。2018年12月18日，被告区政府作出沪松府复字(2018)第116号《行政复议决定书》，并依法送达了原告和被告交通委。综上所述，被告区政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。庭审中，被告交通委提供了以下证据：(一)证明有权作出被诉扣押决定的证据1、《条例》第四条。2、上海市松江区人民政府办公室关于转发《上海市松江区交通委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》的通知【沪松府(2017)15号】。经质证，原告和被告区政府没有异议。(二)证明被诉扣押决定认定事实正确的证据1、现场检查笔录，证明2018年7月31日原告实施了无证从事出租车经营的事实。2、证人张银银的询问笔录，证明原告当天从事了无证出租车营业行为。3、2018年7月31日原告的询问笔录，证明原告实施了搭载乘客，计划从松江到苏州的行为，同时被告告知其对扣押车辆享有陈述申辩权，其表示不需要。4、现场照片打印件3张，证明查处时原告使用涉案车辆进行无证营业行为，且与乘客所做的笔录相互印证，原告通过滴滴软件进行接单从事运营活动。5、北京运达无限科技有限公司出具的《关于皖BVXX**车辆情况的说明》(附件1、附件2)，证明涉案车辆注册的驾驶员就是原告，在平台注册日期是2016年5月3日，也显示了其历史接单信息，包括了2018年7月31日当日有三笔接单，由于被告查处，乘客取消了订单，也可以看出三处接单起点分别位于不同位置且相去甚远，不符合原告所说的合乘出行的条件。以上证据证明，原告未取得客运服务资格，擅自从事出租汽车经营活动。经质证，原告对证据1无异议，但认为该证据只能证明原告有合乘出行的行为，不能证明原告有非法客运的行为。对证据2-5没有异议。被告区政府对上述证据没有异议。(三)证明被诉扣押决定适用法律正确的证据1、《条例》第二条、第四十九条第二款。2、《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(国办发[2016]58号；以下简称《指导意见》)第十条。3、《实施意见》。上述证据2、3证明原告的行为不符合《指导意见》和《实施意见》中的合乘行为。经质证，原告和被告区政府均无异议。(四)证明被诉扣押决定执法程序合法的证据1、《条例》第四十九条第二款。2、《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第十九条、第二十四条、第二十五条。3、2018年7月31日立案审批表。4、行政强制措施审批表。5、扣押决定书及送达回证。6、延长扣押期限决定书。7、解除扣押决定书及送达回证。经质证，原告和被告区政府均无异议。被告区政府提供了以下证据：1、《行政复议法》第十二条第一款、第十七条、第二十三条第一款、第二十六条、第二十八条第一款第(一)项、第三十一条。2、《实施条例》第四十一条第一款第(六)项、第三款。上述证据1、2，证明被告区政府有权作出被诉复议决定，以及该复议决定适用法律正确、执法程序合法。3、行政复议申请书和相关材料及EMS凭单。4、行政复议答复意见书及材料。5、规范性文件转送处理函及挂号信函收据。6、《说明意见》及回函信封复印件。7、行政复议申请受理通知书及封发清单。8、行政复议答复通知书及封发清单。9、行政复议中止通知书及挂号信函收据。10、行政复议恢复审理通知书及挂号信函收据。11、行政复议决定书及挂号信函收据。上述证据3-11，证明被诉复议决定认定事实正确，执法程序合法。经质证，原告和被告交通委均无异议。庭审中，原告没有提供证据。上述证据，本院认为：两被告提供的法律规范在各自作出强制扣押决定和行政复议决定的行政行为时均合法有效，本院予以确认。被告交通委提供的有关扣押决定认定事实、执法程序等方面的证据，以及被告区政府提供的有关行政复议决定认定事实和执法程序方面的证据，均符合证据的真实性、合法性和关联性要求，本院予以确认。经审理查明：2018年7月31日晚，原告驾驶其私人大众牌汽车(号牌为皖BVXX**)由本市松江区前往江苏省苏州市，车上有偿载有原告通过滴滴软件承接的乘客张银银。当汽车行驶至本市松江区新林荫路凤古路口处，被拦截检查。被告交通委经调查，认为原告存在无营运证擅自从事出租车经营的行为，涉嫌违反交通运输法律法规。同日，被告交通委向原告告知了被告将扣押其车辆以及其享有陈述申辩的权利，在听取原告意见后，被告交通委对原告作出了NO.XXXXXXXXXX《扣押决定书》，对原告的汽车实施了扣押(扣押期限为30日)，并将《扣押决定书》送达了原告。原告不服，于2018年8月16日向被告区政府申请复议，同月20日被告区政府立案受理。因涉及《实施意见》的合法性审查，被告区政府于2018年8月24日向《实施意见》的制作单位市交通委发函，要求其对《实施意见》的合法性进行审查。为此，被告区政府于2018年8月30日中止了复议审理程序，并通知了原告及被告交通委。2018年9月26日市交通委向被告区政府作出了《说明意见》。2018年12月14日被告区政府恢复行政复议审理，并通知了原告及被告交通委。2018年12月18日被告区政府作出行政复议决定，并将《行政复议决定书》依法送达了原告和被告交通委。原告不服，遂引起诉讼。另查明，2018年8月27日经批准被告交通委对原告的汽车延长扣押期限30日，并向原告送达了《延长扣押期限决定书》。2018年9月28日被告交通委对原告的汽车解除了扣押措施，并向原告送达了《解除扣押决定书》。本院认为：根据《条例》第四条第二款、第四十九条第二款的规定，被告交通委有权作出被诉扣押决定。根据《条例》规定，从事汽车客运服务必须得到交通行政管理部门的许可。《指导意见》规定，私人小客车合乘，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。城市人民政府应鼓励并规范其发展，制定相应规定，明确合乘服务提供者、合乘者及合乘信息服务平台等三方的权利和义务。《实施意见》规定，合乘出行也称拼车、顺风车，是由提供合乘出行驾驶员通过合乘服务信息平台预先发布合乘出行信息，出行线路相同的合乘者选择驾驶员的车辆合乘出行、合乘者分摊部分合乘出行成本或免费互助的共享出行方式；车辆应在本市注册登记；每辆车每天合乘出行暂限定为两次，同一合乘线路可以多人共同合乘；合乘者的起讫点应当在驾驶员经过的路线附近；在本市从事提供合乘服务信息的平台应在提供信息服务二十日前向市交通行政管理部门备案。本案中，被告交通委提供的现场检查笔录、原告和证人张银银的询问笔录、现场照片、关于皖BVXX**车辆情况的说明以及立案审批表、行政强制措施审批表、延长扣押期限决定书、解除扣押决定书等证据，足以证明原告存在擅自从事出租汽车经营的行为，被诉扣押决定主要证据充分，适用法律正确，执法程序并无不当。根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，被告区政府有权作出被诉行政复议决定。被告区政府在收到原告复议申请后予以立案受理，对被告交通委的行政扣押决定以及《实施意见》的合法性依法进行了审查，在法定期限内作出了行政复议决定，并依法向行政复议申请人和被申请人送达了《行政复议决定书》，执法程序符合《行政复议法》的规定。综上所述，原告诉称被诉扣押决定事实认定不清，适用法律错误，被诉复议决定依据事实错误，适用法律错误，要求确认扣押决定违法并赔偿交通费2万元、撤销被告区政府的行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告鲍劲松的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告鲍劲松负担(已付)。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  张春弟审 判 员  李德仁人民陪审员  殷 胤二〇一九年五月九日书 记 员  韦 亮附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。