重庆市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝01行终190号 上诉人（一审原告）余启芝，女，汉族，1964年10月11日出生，住重庆市江津区。 被上诉人（一审被告）重庆市人力资源和社会保障局，住所地重庆市渝**春华大道**。 法定代表人陈元春，局长。 被上诉人（一审第三人）重庆市江津区人力资源和社会保障局，，住所地重庆市江津区几江街道大有正街** 法定代表人刘辉，局长。 上诉人余启芝因诉被上诉人重庆市人力资源和社会保障局(以下简称市人社局)不予受理行政复议申请一案，不服重庆市渝北区人民法院(2018)渝0112行初423号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年3月19日立案后，依法组成合议庭审理本案，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明以下事实：2006年8月17日，余启芝（乙方）与原江津市农业局（甲方）签订《劳动合同书》，双方约定甲方聘请乙方从2006年8月17日起（期限不固定）在甲方单位从事守楼护院、值班电话接听、公共区域和会议室卫生、材料收发等工作内容以及相应的权利义务。2010年6月1日，余启芝（乙方）与江津区农业委员会（甲方）签订《劳动合同书》，双方约定乙方自2010年6月1日起在该单位从事门卫工作，合同期限为无固定期限以及相应的工资待遇等权利义务内容。 2017年4月7日余启芝因在江津区农业委员会工作时发生工伤，遂在家休养未继续到该单位工作。2018年9月10日，重庆市江津区人力资源和社会保障局（以下简称江津区人社局）收到余启芝向其递交的要求江津区农业委员会支付工伤待遇和工资等方面的投诉材料，江津区人社局收到后前往江津区农业委员会进行调查，该委员会于同月13日向重庆市江津区劳动保障监察大队作出《关于余启芝劳务关系的说明》，认为余启芝在2017年4月7日发生工伤事故时，已年满52周岁，超过了法定退休年龄，其与余启芝之间的关系为劳务关系，非劳动关系，如有异议，可通过劳动争议仲裁或诉讼程序裁定。 江津区人社局经调查后，于2018年9月14日作出江津人社监补告〔2018〕1号《劳动保障监察补正投诉材料告知书》（以下简称《补正告知书》），在该告知书中，江津区人社局向余启芝阐明了其接到余启芝的投诉后两次前往江津区农业委员会进行调查核实并组织双方进行协调处理以及该农业委员会向江津区人社局作出书面回复的事实，并查明了余启芝于2010年6月1日与江津区农业委员会签订了无固定期限的劳动合同，其现已年满53周岁，根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）的规定，余启芝已达到法定退休年龄，《劳动合同法实施条例》第二十一条规定“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止”，建议余启芝向江津区劳动人事争议仲裁机构申请确认劳动关系。江津区人社局遂在该告知书中告知余启芝自收到该告知书之日起十五个工作日内补正其与江津区农业委员会存在劳动关系的证据，投诉材料补正完毕之日为收到投诉之日。 余启芝收到江津区人社局作出的《补正告知书》后不服，于2018年9月26日向市人社局递交《行政复议申请书》等证据材料申请撤销江津区人社局作出的告知书，市人社局于次日收到该复议申请书。市人社局经调查，于2018年9月28日作出《行政复议告知书》，主要内容：余启芝，你向我局提交的《行政复议申请书》及相关资料，本机关法制工作机构已收悉。经审查，你是对江津区人社局向你制发的《补正告知书》不服，请求撤销该《补正告知书》。该《补正告知书》为程序性文书，对你的投诉行为未做出实质处理，未对你产生实体性权利义务影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理事项。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，本机关不能受理你本次提出的行政复议申请。市人社局于当日向余启芝邮寄送达了该告知书。余启芝收到市人社局作出的《行政复议告知书》后不服，向一审法院起诉。 一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。余启芝有权向市人社局申请行政复议。该法第十七条规定：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中，江津区人社局在收到余启芝的投诉后，依法进行调查核实，在江津区农业委员会向其递交书面回复后，遂作出《补正告知书》，告知余启芝自收到该告知书之日起十五个工作日内补正其与江津区农业委员会存在劳动关系的证据。江津区人社局向余启芝作出的该告知书系程序性文书，并未对其实体权利义务产生影响。余启芝对江津区人社局作出的《补正告知书》提起行政复议，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。市人社局对余启芝的复议申请经审查后，作出《行政复议告知书》书面告知对其行政复议申请不予受理，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决驳回了余启芝的诉讼请求。 上诉人余启芝不服一审判决，向本院提起上诉称，上诉人提交的《认定工伤决定书》、《再次鉴定结论书》等证据，充分证明了上诉人与江津区农业委员会存在劳动关系，而江津区人社局违反劳动监察执法程序规定，向上诉人作出《补正告知书》。在行政复议阶段，只要申请人能够证明其与被申请的行为存在法律上的利害关系，复议机关就应当受理复议申请。故复议机关作出的《行政复议告知书》错误。一审法院认定事实不清，适用法律错误，上诉人特上诉请求撤销一审判决，确认江津区人社局作出的《补正告知书》和市人社局作出的《行政复议告知书》违法。 被上诉人市人社局、江津区人社局收到上诉状副本后，未向本院提交书面答辩意见。 余启芝向一审法院提交并当庭举示了以下证据： 1、余启芝身份证复印件； 2、《行政复议告知书》； 3、《劳动合同书》2份； 4、《认定工伤决定书》； 5、《再次鉴定结论书》； 6、人社部发〔2016〕29号文； 7、重庆市社会保险参保证明共3页； 8、中国银行交易流水明细清单共4页。 市人社局在法定期限内向一审法院提交并当庭举示了以下证据： 第一组证据:余启芝提交的《行政复议申请书》及相关证据材料:余启芝身份证复印件、委托书、结婚证复印件、余启芝社保卡复印件、《认定工伤决定书》复印件、《补正告知书》复印件、《初次鉴定结论书》、《再次鉴定结论书》复印件、中国银行交易流水明细清单4张复印件、《重庆市社会保险参保证明（个人）》（余启芝）复印件、《劳动合同书》复印件，《关于执行＜工伤保险条例＞若干问题的意见（二）》（人社部发〔2016〕29号）打印件。 第二组证据:《行政复议告知书》及送达凭证复印件。 江津区人社局在法定举证期限内向一审法院提交并当庭举示了以下证据、依据： 1、《重庆市劳动保障监察条例》； 2、《劳动合同法实施条例》； 3、《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）； 4、《江津区农业委员会提交关于余启芝劳务关系的说明》； 5、《补正告知书》。 经审查，一审法院认为余启芝、市人社局以及江津区人社局举示的证据能够证明本案的基本事实，对各方当事人举示证据的真实性予以确认。 二审期间，各方当事人均未向本院提交新证据。当事人向一审法院提交的证据已随卷移交本院，经审查，一审法院对证据的质证、认证正确，符合行政诉讼证据规则的有关规定，本院依法予以采信。本院根据上述有效证据以及庭审笔录确认的案件事实，与一审判决确认的事实一致。 本院认为：本案争议的焦点是被上诉人市人社局作出的《行政复议告知书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。根据上诉人余启芝的选择，市人社局具有对其复议申请进行审查的法定职权。 《重庆市劳动保障监察条例》第二条规定，对企业、个体经济组织、民办非企业单位以及与劳动者建立或者形成劳动关系的其他组织实施劳动保障监察，适用本条例。该条例第二十四条第一款规定，投诉人应当提供反映劳动关系（包括事实劳动关系）存在、劳动保障合法权益受到侵害等与投诉事项相关的证据材料。故劳动保障监察以合法的劳动关系为前提。余启芝向江津区人社局投诉江津区农业委员会未支付其工伤待遇及工资等事宜，虽然余启芝在江津区农业委员会工作期间曾发生工伤事故，但工伤认定决定并不能直接证明劳动者与用工单位存在劳动关系，且江津区农业委员会对与余启芝是否存在劳动关系持否定意见，在此情况下，江津区人社局依据上述规定要求余启芝补充提交其与江津区农业委员会存在劳动关系的资料。江津区人社局在投诉受理阶段作出的《补正告知书》，未侵害余启芝的合法权益，也未对余启芝的权利义务产生实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，行政复议范围仅限于能够对公民、法人或者其他组织产生实际影响的行政行为。余启芝对该告知行为提起的行政复议，不属于行政复议受案范围。市人社局收到余启芝提出的复议申请后，依法作出的《行政复议告知书》事实清楚，适用法律正确，程序合法。 综上，一审判决驳回余启芝的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由和上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人余启芝负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘 晓 瑛 审 判 员 夏  嘉 审 判 员 景  象 二〇一九年五月十六日 法官助理 李 菊 霞 书 记 员 石光一南