安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖01行终168号 上诉人（原审原告）管国兵，男，1970年3月15日出生，汉族，住安徽省巢湖市居巢区。 委托代理人沈国松，北京盈科（合肥）律师事务所律师。 委托代理人章陶建，上海建纬（合肥）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合肥市瑶海区安全生产监督管理局，住所地安徽省合肥市瑶海区郎溪路与长临路交口东200米卫生大厦，统一社会信用代码11340102743096656P。 法定代表人李业敏，局长。 委托代理人梁树华，安徽天禾律师事务所律师。 委托代理人徐王先，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）合肥市瑶海区人民政府，住所地安徽省合肥市明光路**，统一社会信用代码11340102002990458G。 法定代表人单虎，区长。 委托代理人刘晓敏，合肥市瑶海区人民政府法制办工作人员。 委托代理人李娜，安徽皖大律师事务所律师。 上诉人管国兵因诉合肥市瑶海区安全生产监督管理局（以下简称瑶海安监局）行政处罚决定、合肥市瑶海区人民政府（以下简称瑶海区政府）行政复议决定一案，不服合肥市瑶海区人民法院（2018）皖0102行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。 原判认定:2015年12月7日，金地公司法定代表人管国兵（乙方）与同泰公司（甲方）签订《房屋租赁合同》1份，约定乙方租赁甲方位于牡丹路同泰公司内钢构仓库（车间），作为仓库使用，建筑面积540㎡，租期自2015年12月10日至2018年12月9日，乙方在租赁期内，须服从甲方的统一规划和管理。必须遵守甲方按有关法律法规制定的《厂区管理规定》《消防管理制度》《消防管理规定》，乙方在生产、加工过程中应遵守操作规程，实行安全生产，对生产过程中所产生的污水、噪音，必须采取措施，符合有关环保规定要求，如因发生安全事故或污水排放不达标造成停产或其他损失，与甲方无关等。另外，管国兵在同泰公司《厂区管理规定》《消防安全管理规定》《消防管理制度》上签字确认。上述规定中明确各租户所在办公、经营区域即为该租户的消防安全责任区，由该单位的领导全面负责消防安全工作，并指定义务消防员，对消防安全责任区进行日常检查工作，保证消防设施的正常进行。安全用电不乱接拉电线，不超负荷用电，严禁私自安装不合格的电器设备，拉下不用的电器插头等。合同签订后，上述房屋实际存放金地公司经营的农用除草剂等。 2017年3月13日,合肥市瑶海区公安局消防大队作出合瑶公消火认字[2017]第0006号《火灾事故认定书》，认定：2017年2月4日22时36分，合肥市公安消防支队119调度指挥中心接到火灾报警称，位于明皇路与吴敬梓路交口向北100米的同泰公司仓库发生火灾。火灾过火面积1440平方米，火灾烧毁、烧损6#仓库钢结构建筑、酒、农药、窗帘杆、汽车、变压器、机床、办公用品等物，无人员伤亡。直接财产损失为8056959元，起火部位为同泰公司6#仓库由东往西方向南侧第4根钢柱至北侧第4根钢柱和南侧第5根钢柱至北侧第5柱包含的南面区域；起火点为距6#仓库南墙北侧0.6米至3.4米、距由东向西第4根梁垂直投影线西侧2.7米至5.5米所包含的区域；起火原因可以排除人为放火、外来火源和雷击引发火灾事故的可能，不排除电气线路故障和遗留火种引发火灾事故的可能。 2017年2月5日、2月22日，瑶海安监局对事故相关人员进行调查询问，并制作《询问笔录》，确认该火灾起火部位属于金地公司承租的同泰公司厂房内等。 2017年4月19日，瑶海安监局向肥东县公安消防大队发出《关于调取安徽同泰食品集团有限公司厂房消防设计、验收等相关材料的函》。肥东公消审（2007）第167号《安徽省肥东县公安局建筑工程消防设计审核意见书》记载显示，同意同泰食品工业园工程建筑消防设计的审核意见，并注明工程竣工后，应当申报消防验收，验收合格后方可投入使用等。同日，向合肥市瑶海区公安消防大队发出《关于调取安徽同泰食品集团有限公司厂房消防设计、验收等相关材料的函》。合肥市瑶海区公安消防大队于当日回复称，经查同泰公司厂房未在瑶海区消防大队申报过消防审核及消防验收手续。 2017年6月12日，“2017.2.4”火灾事故调查组作出《安徽同泰食品集团有限公司“2017.2.4”火灾事故调查报告》，认定事故原因及性质，直接原因，经消防部门认定，起火原因可以排除人为放火、外来火源和雷击引发火灾的可能，不可以排除电气线路故障和遗留火种引发火灾的可能。间接原因，同泰公司不具备安全生产条件，将未经消防验收的厂房出租给其他单位从事生产经营活动，未建立健全本单位安全生产责任制，未制定本单位安全生产规章制度，未对本单位开展有效的生产安全事故隐患排查工作且无隐患排查记录，安全管理缺失，是火灾发生的间接原因。金地公司在不具备安全生产条件的场所内从事生产经营活动，公司承租未经消防验收的厂房进行仓储，未组织制定本单位安全生产规定制度，未建立事故隐患排查治理制度，未及时消除生产安全事故隐患，安全管理缺失，是火灾发生的间接原因。以及其他承租单位租赁未经消防验收的厂房进行仓储，是火灾事故影响扩大的原因。事故性质是一起生产安全责任事故。建议给予王文芹、管国兵行政处罚和给予同泰公司、金地公司罚款20万元的行政处罚等。并于2017年8月18日作出《安徽同泰食品集团有限公司“2017.2.4”火灾事故处理的请示》。2017年9月8日，瑶海区政府作出《合肥市瑶海区人民政府关于安徽同泰食品集团有限公司“2017.2.4”火灾事故处理意见的批复》，同意对事故原因及性质的认定和给予相关人员及单位的行政处罚等。 2018年1月29日，瑶海安监局就上述事故立案，并于2018年1月31日向金地公司送达《行政处罚听证告知书》，行政处罚告知书》。2018年2月7日，金地公司提交听证申请及行政处罚陈述申辩书，瑶海安监局于2018年2月13日向金地公司送达听证会通知书，次日，金地公司提出延期听证申请，称春节期间工作人员无法到岗，要求在3月7日后举行听证。2018年2月28日，瑶海安监局办理了案件延期审批手续，延期至2018年4月29日。2018年3月20日，瑶海安监局举行听证会议，管国兵、金地公司的委托代理人到会进行陈述和申辩等。2018年4月17日，瑶海安监局作出（瑶）安监罚[2018]003号《行政处罚决定书（个人）》，根据《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第十八条第（二）项、第三十八条第一款、第九十二条第（一）项的规定，决定给予管国兵罚款10800元的行政处罚。并于2018年4月20日送达金地公司。金地公司不服行政处罚决定，于2018年6月3日向瑶海区政府提出复议申请，当日立案，并于当日向瑶海安监局送达行政复议答复通知书。2018年6月12日，瑶海安监局向瑶海区政府作出行政复议答复。2018年7月26日，瑶海区政府作出瑶政复（2018）第00020号《行政复议决定书》，维持（瑶）安监罚[2018]003号《行政处罚决定书（个人）》，并于当日送达瑶海安监局，2018年7月31日送达金地公司。管国兵不服上述决定，遂诉讼至本院。 2018年1月29日，本院作出（2017）皖0102民初3800、3802、3184、3185号《民事判决书》，均认定金地公司作为仓库的承租人，其实际占有、使用仓库，负有管理及防范火灾安全隐患的义务，且事发当天，其相关工作人员出入过仓库，不能排除其未按规定使用电器设备或者遗留火种引发火灾的可能性。金地公司应承担次要侵权责任，酌定承担20%的侵权赔偿责任。 2018年6月29日，金地公司将法定代表人管国兵变更为张自然。 原审法院审理后认为，国家安全监管总局制定《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》第二条规定，生产经营活动，是指在工作时间和工作场所，为实现某种生产、建设或者经营目的而进行的活动，包括与工作有关的预备性或者收尾性活动。依据该规定，金地公司承租同泰公司厂房作为仓库使用的行为属于生产经营活动。管国兵主张承租厂房作为仓储不属于生产经营活动于法不符，依法不予采信。至于管国兵主张案涉仓库的所有权人同泰公司是涉案仓库消防责任主体和火灾事故的责任主体，管国兵系金地公司的法定代表人，其行为是职务行为，不应承担责任的问题，金地公司承租未经消防验收的厂房作为仓库并使用，未组织制定本单位安全生产规章制度，未建立事故隐患排查治理制度，未及时消除安全生产事故隐患，管国兵作为金地公司法定代表人对单位的安全生产负有管理职责，其未尽安全生产管理职责，违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第十八条第（二）项、第三十八第一款的规定，依法应当承担责任。同时，根据该法第三条规定的坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，作为案涉厂房的所有人同泰公司及同泰公司的法定代表人依法应当承担责任，但不能据此代替管国兵及其金地公司对生产安全应负的法定责任，管国兵该主张没有事实和法律依据，依法不予采信。瑶海安监局作出的行政行为认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。瑶海区政府作出的复议决定证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。管国兵的诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告管国兵的诉讼请求。案件受理费50元，由原告管国兵负担。 管国兵上诉称，一、上诉人是金地公司的法定代表人，代表金地公司与同泰公司签订房屋租赁合同，属于履行法定职务的行为，上诉人在此次火灾事件中没有过错，上诉人的管理行为与火灾的发生之间没有必然联系。二、行政处罚事实认定错误，金地公司仅仅从事仓储活动，并未从事生产经营活动，仓储的货物均为不易燃烧的粉剂和液体除草剂，而着火其他厂房存储了白酒、窗帘等易燃易爆材料。金地公司作为承租方，自行购置了消防栓等消防设备，已经尽到了安全管理职责。另外，从现有的证据中，也没有证据能够直接证明本次火灾系金地公司的因素造成。三、同泰公司是仓储的所有者和管理者，仓库内所有电气线路均由同泰公司安装，仓库内的配电柜也属于同泰公司所有。房屋租赁合同中约定同泰公司为仓库的物业管理人，因此同泰公司对仓库负有管理、消除火灾全隐患的责任与义务。其次，案涉仓库原系同泰公司的生产厂房，其自行将厂房改造为仓库使用，未按照《消防法》的规定向消防部门申请备案，各仓库间仅使用泡沫夹芯板进行隔离，没有进行消防安全标准的隔离，导致火势迅速蔓延。因此，同泰公司应承担本次火灾的责任。一审法院没有正确认定。四、上诉人与金地公司也是本次火灾事故的受害主体，原行政处罚行为以及一审判决明显错误，严重损害了上诉人的合法权益。请求二审法院依法改判，支持上诉人的诉讼请求。 瑶海安监局辩称，上诉人是金地公司的法定代表人，为金地公司的主要负责人，对单位安全生产负有监督管理的职责。一审法院已查明，其未制定相应的安全生产规章制度及操作流程，安全管理缺失，应承担相应的行政处罚责任。根据《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》第二条，金地公司将仓库用于仓储的行为，是生产经营的预备性活动，属于生产经营活动，该认定对完全正确。根据《中华人民共和国安全生产法》第三条规定，金地公司作为案涉仓库的承租方和实际使用人，是生产经营单位。上诉人是金地公司的法定代表人，是消防责任主体。上诉人认为应由同泰公司承担安全生产责任，主张免除其责任，明显无事实和法律依据。本案中，上诉人的责任在于：1、用于仓储的仓库未经消防竣工验收，未进行符合消防安全标准的隔离，不具备安全生产条件，违反《安全生产法》第17条的规定。2、未制定本单位安全生产规章制度和操作规程，违反《安全生产法》第5条、第18条第（二）项的规定。上诉人主张购置了消防拴等消防设备，尽到了安全管理职责的辩解，显然不能成立。综上，被上诉人作出的行政处罚依据充分，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 瑶海区政府辩称，瑶海区政府收到管国兵的行政复议申请，经审查后依法受理。2018年6月3日，瑶海区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定向瑶海安监局送达行政复议答复通知书，要求其在收到行政复议申请书副本之日起10日内对该行政复议申请作出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据和其他有关材料。2018年6月12日，瑶海安监局作出行政复议答复书，并提交了相关的证据及有关材料。2018年7月26日，瑶海区政府通过书面审查，在查明事实的基础上作出了瑶政复（2018）第00020号《行政复议决定书》，并分别于、向瑶海安监局及管国兵予以送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定。综上所述，瑶海区政府作出行政复议决定的程序合法。 瑶海安监局向一审法院提交以下证据：1.《企业信用信息公示报告》《房屋租赁合同》《安徽同泰食品集团有限公司厂区管理规定》《安徽同泰食品管理集团有限公司消防安全责任管理规定》《消防管理制度》龚萍于2017年2月5日、2月22日、6月12日的《询问笔录》3份、向肥东消防大队、瑶海消防大队发送的《关于调取安徽同泰食品集团有限公司厂房消防设计、验收等相关材料的函》《肥东县公安局建筑工程消防设计审核意见书》、肥东、瑶海消防大队的回函，证明管国兵系金地公司法定代表人（2018年6月29日变更为张自然），案涉厂房系同泰公司所有，金地公司承租该厂房做仓库使用，该厂房未经消防验收、未建立生产安全事故隐患排查治理制度，不得作生产经营使用，金地公司在仓库内私接线板，且案发当天，曾有金地公司员工进出仓库的事实； 2.管国兵于2017年2月5日、2月22日、6月12日的《询问笔录》3份，证明金地公司没有组织制定本单位的安全生产规章制度，未建立事故隐患排查治理制度，无相关责任人员履行安全生产管理职责，存在过错；租赁的仓库里放置了配电柜等物品，在案发当天金地公司员工进出仓库的事实； 3.《火灾事故认定书》《火灾现场勘验笔录》《安徽百友司法鉴定中心关于火灾损失价值的鉴定意见书》、王超于2017年2月5日、2月22日《询问笔录》及身份证复印件、朱金发于2017年2月5日、2月22日的《询问笔录》2份及身份证复印件、郭晓刚、代甫敬、许光才、王亮于2017年2月22日的《询问笔录》4份及身份证复印件、《关于组织对安徽同泰食品公司集团公司2017.2.4火灾事故进行调查的通知》及附件2份、《安徽同泰集团有限公司2017.2.4火灾事故的调查报告》及附件4份、《安徽同泰食品集团有限公司2017.2.4火灾事故处理的请示》《合肥市瑶海区人民政府关于同泰食品集团有限公司2017.2.4火灾事故处理意见的批复》，证明在本次事故中金地公司仓库的火势最大，且从该仓库处蔓延到其他商户，本起火灾事故的起火点是在金地公司的仓库里；结合合肥市瑶海区公安局公安消防大队出具的火灾事故认定书，能够得出本起事故的起火部位均位于原告使用的仓库区域，起火原因不排除电气线路故障和遗留火种的可能；因此金地公司与火灾的发生有关联，应对此次事故承担责任；本起事故未造成人员伤亡，经合肥市瑶海区公安消防大队委托百友司法鉴定中心鉴定，本次安全事故造成直接损失约为八百多万元，依法认定为一般的安全生产事故的事实； 4.《立案审批表》《行政处罚听证告知书》《行政处罚告知书》及对应的快递单和送达的记录、《行政处罚听证申请书》《行政处罚陈述申辩书》《介绍信》《行政处罚听证会通知书》及送达记录、《延期听证申请书》及送达记录、《行政处罚听证会通知书》及送达记录《案件延期审批表》《授权委托书》《工作人员证明书》及身份证复印件、《听证笔录》《行政处罚决定书》《授权委托书》及身份证复印件、《文书送达回执》，证明瑶海安监局作出的行政行为履行了相关的法律程序规定，作出的行政处罚行为是符合法定程序的事实。 瑶海区政府向一审法院提交了以下证据：《行政复议申请书》《行政复议案件立案管理审查审判流程管理信息表》《行政复议答复通知书》及送达回证、《行政复议答复书》《行政复议决定书》及快递邮寄单送达回证、《授权委托书》及身份证复印件，证明瑶海区政府作出的行政复议决定，程序合法的事实。 管国兵向一审法院提交以下证据：（2017）皖0102民初3184、3185、3800、3802号民事判决书和司法鉴定的意见书。 上述证据均已随案移送本院。 本院经审查，根据采信的证据，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第十七条规定，生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。第十八条规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）保证本单位安全生产投入的有效实施；（四）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（五）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（六）及时、如实报告生产安全事故。（七）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划。本案中，上诉人管国兵作为金地公司的法定代表人，未组织制定本单位安全生产规章制度，未及时消除生产安全事故隐患，安全管理缺失，未尽到生产管理职责，违反了上述规定。生产经营活动是指在工作时间和工作场所为实现某种生产、建设或者经营目的而进行的活动，包括与工作有关的预备性或者收尾性活动，金地公司承租同泰公司厂房作为仓库使用的行为，应当属于生产经营活动。被上诉人瑶海安监局依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项即“发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款；”之规定，给予上诉人10800元罚款的行政处罚，处罚幅度的选择符合《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》第三条中对“一般事故”的规定，体现了过罚相当的原则。被上诉人瑶海安监局在作出行政处罚决定前依法向上诉人送达了《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证通知书》，并依上诉人的申请，举行了听证会，程序合法。瑶海区政府作出的行政复议决定程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由无事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人管国兵承担。 本判决为终审判决。 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇一九年五月六日 书记员  程文 附：本案适用的相关法律规范性文件条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；