广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终473号上诉人（原审原告）：梁水生，男，汉族，1963年5月25日出生，住广东省吴川市。委托代理人：何其辉，广东展望律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：吴川市人民政府（以下简称吴川市政府）。法定代表人：曹栋，市长。委托代理人：彭轶凡，吴川市司法局干部。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府（以下简称湛江市政府）。法定代表人：姜建军，市长。委托代理人：许志伟，湛江市法制局干部。原审第三人：杨美英，女，汉族，1931年6月15日出生，住吴川市。原审第三人：梁康炳，男，汉族，1963年9月24日出生，住广东省吴川市，系杨美英儿子。原审第三人：梁观龙，男，汉族，1967年2月10日出生，住南宁市。原审第三人：梁统生，男，汉族，1975年11月8日出生，住广东省吴川市。原审第三人：梁帝莲，女，汉族，1964年10月10日出生，住广东省吴川市兰。原审第三人：黄雪珍，女，汉族，1946年4月16日出生，住广东省吴川市。原审第三人：梁成松，住广东省吴川市。原审第三人：梁任贵，住广东省吴川市。原审第三人：梁金贵，住广东省吴川市。原审第三人：梁金能，住广东省吴川市。原审第三人：梁彩连，住广东省吴川市。原审第三人：梁燕群，住广东省吴川市。原审第三人：梁东玲，住广东省吴川市。原审第三人：梁燕梅，住广东省吴川市。原审第三人：梁曹娣，住广东省吴川市。原审第三人：梁燕林，住广东省吴川市。上诉人梁水生因诉湛江市政府、吴川市政府土地行政登记及行政复议纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2017）粤08行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案土地位于吴川市兰石镇，四至为：东至空地，南至空地，西至梁卓南（距0.9米），北至梁金富（距0.9米），面积l20㎡。原告梁水生与第三人杨美英均系吴川市村民。2013年3月25日吴川市兰石镇召开村民代表会议，决定同意第三人杨美英用地申请，并于当日填写《吴川市城乡建房用地审批表》以住房困难为由申请用地，当地村民小组、村委会、国土所、镇政府先后在审批表内填写同意的意见。2013年3月26日吴川市兰石镇六庄村委会下山经济合作社对杨美英申请用地情况在下山村予以公示十日。同年9月6日吴川市国土资源局作出吴国土资（集建）字【2013】3364号《关于批准农村居民住宅用地的批复》，同意第三人杨美英使用涉案的下山村集体建设用地，并要求杨美英及时办理土地登记手续。同年9月7日杨美英填写《土地登记申请书》申请宅基地使用权初始登记。当日有关单位进行了地籍调查，吴川市国土测绘队制作了涉案土地的宗地图。经审批，2013年9月29日国土资源部门初审认为：经初步审核，该宗地实际界址清楚，土地面积与批准面积一致，权属清楚，无争议，建议为杨美英办理宅基地使用权的初始登记。2013年11月1日国土资源部门审核意见为：“同意报批宅基地使用权初始登记”，同日被告吴川市政府向杨美英颁发了吴府集用（2013）第03XXX号《集体土地使用证》。另查，原告梁水生对吴川市政府颁发的吴府集用（2013）第03XXX号《集体土地使用证》行政行为不服，向被告湛江市政府提起行政复议。湛江市政府于2016年11月29日作出《行政复议受理通知书》，决定予以受理。同日湛江市政府向吴川市政府发出《行政复议答复通知书》、向杨美英发出《第三人参加行政复议通知书》。湛江市政府于2017年1月6日对争议现场进行了勘验，制作了勘验笔录。经审查，湛江市政府于2017年1月26日作出争讼的湛府行复【2016】99号《行政复议决定书》，该行政复议决定认为：本案中，杨美英提出用地申请后，下山村村民会议讨论同意。吴川市兰石镇六庄村民委员会、吴川市国土资源局兰石国土资源所及吴川市兰石镇人民政府审批同意后，吴川市国土资源局经吴川市人民政府授权作出吴国土资（集建）字【2013】3364号《批复》，同意杨美英使用涉案土地，事实清楚，符合法律规定。杨美英以吴国土资（集建）字【2013】3364号《关于批准农村居民住宅用地的批复》作为土地权属来源依据申请土地登记，经吴川市国土部门地籍调查，审查审核后，给予杨美英颁发吴府集用（2013）第03XXX号《集体土地使用证》符合《土地登记办法》第三十三条的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持吴川市政府给杨美英颁发吴府集用（2013）第03XXX号《集体土地使用证》的具体行政行为。原告梁水生对此不服遂提起本案行政诉讼。再查，2008年12月18日吴川市政府作出吴府【2009】72号《关于授权市国土资源局核发农村村民住宅用地集体土地建设用地使用证的通知》，授权市国土资源局代行市政府对农村村民住宅用地审批权，由该局核发农村村民住宅用地集体土地建设用地使用证。庭审中被告吴川市政府确认上述《通知》中决定的事实。原审法院认为，本案为土地行政登记及行政复议纠纷。本案各方当事人争议的焦点问题是：1、被告吴川市政府颁发争讼《集体土地使用证》的合法性？2、被告湛江市政府作出的行政复议决定是否合法？1、关于被告吴川市政府颁发争讼《集体土地使用证》的合法性问题。《土地登记办法》第三十三条规定：“依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记。”国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发【2004】234号）第二条第（六）项规定：“规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。各地要规范审批行为，健全公开办事制度，提供优质服务。县（市）、乡（镇）要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。”《湛江市农村宅基地管理办法》（湛府【2009】49号）第十二条规定：“对村民申请宅基地，集体土地所有权人应当按照以下程序办理：（一）集体讨论。召开村民会议或者村民代表会议讨论决定。（二）张榜公布。公布的内容包括户主名单、安排宅基地理由、用地位置、面积、地类和四至等，公布期限为10日。（三）上报审批。公布期满无异议的，上报镇（乡）国土资源管理机构，上报时应当提交以下材料：1.申请人现有宅基地情况、包括现有宅基地宗数、位置、面积等；2.拟安排宅基地的位置、面积、地类和四至等；3.村民会议或者村民代表会议讨论情况和公布情况的书面说明；4.其它需要提交的资料。”根据上述规定，申请使用土地，应当提交土地所有权证明材料，而申请使用宅基地，还应向本集体经济组织提出申请，并将相关情况张榜公布。由查明事实可知，第三人杨美英所在的下山村在2013年3月召开村民代表会议，同意安排涉案土地给杨美英使用，并按前述规范性文件的要求在当地进行了公布，随后第三人杨美英用地申请经当地村委会、国土所、镇政府逐级审批同意。而2013年9月吴川市国土资源局又代表被告吴川市政府作出批复同意第三人杨美英使用涉案宗地。经过申请、地籍调查、国土部门审批，最终被告吴川市政府核发了争讼的吴府集用（2013）第03XXX号《集体土地使用证》。被告吴川市政府作出的争讼行政行为符合前述规范性文件的要求，属证据确凿，程序合法，依法应予维持。2、被告湛江市政府作出的行政复议决定是否合法问题。由前述可知，吴川市政府作出的争讼行政行为理据充足，符合法定程序，故被告湛江市政府维持该发证行为的复议决定，属认定事实清楚，依据正确。而由查明事实可知，被告湛江市政府在受理行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》及相关规定，进行了审查，勘验了现场，最终作出的争讼行政复议决定，符合相关法律规定对于行政复议的程序性要求，属程序合法。所以，原告认为湛江市政府行政复议错误的理由，不能成立。综上，被告湛江市政府作出的湛府行复【2016】99号行政复议决定及被告吴川市政府颁发的吴府集用（2013）第03XXX号《集体土地使用证》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告梁水生的诉讼请求，理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告梁水生诉讼请求。上诉人梁水生不服原审判决，上诉请求撤销一审判决、被诉的《集体土地使用证》及《行政复议决定书》。主要理由：1、从时间上分析，被上诉人与第三人杨美英一方串通作假，在2013年3月25日同一天，召开村民代表会议、填写用地申请表、委托测绘、实地丈量、村委会审查签字盖章、规划管理员签署意见、镇规划建设办意见等七项工作同一天内完成，原审法院没有认真审查，纵容了被上诉人和第三人的作假行为。2、召开村民代表会议问题，这是涉及到村民利益的重大问题，原审被告并没有相关村民代表会议的记录的证据，只是一份没有负责人签名仅是盖下山村经济合作社印章的证明。没有证据证明召开过村民代表会议对第三人杨美英的用地问题进行表决。3、关于公示问题，公示没有平面图尺寸和没有标明具体位置误导公众，造成上诉人没能及时提出异议。土地登记公告发布的主体应当是“土地管理部门”，而不能以村委会的公示代替政府职能部门的公告。4、原审对第三人伪造梁某南、梁某富的签名，违反了农村村民一户一宅的规定，没有作认真审查等。原审法院对案件的事实没有依法认真审查，认定的事实不清导致错误判决。被上诉人吴川市政府答辩称：一、第三人集体土地使用权来源清楚、合法。第三人是下山村民小组成员，其经村民小组民主决定程序安排本案争议宅基地作宅基地建房使用，经公示无异议后得到落实，事实清楚、合法。二、我府集体土地使用权登记发证行为事实清楚，程序合法。根据申请和土地登记办法规定，我府依法定程序进行登记发证，该宅基地位置、面积四至准确，审批程序合法。三、经湛江市人民政府复议和湛江市中级人民法院审理，上级政府和法院所作的决定和裁判是事实清楚、适用法律正确，判决驳回上诉人的请求是完全恰当的，请求二审法院予以维持。被上诉人湛江市政府答辩称：一、答辩人作出被诉的行政复议决定，认定事实清楚，确凿。二、原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人所提的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本案中，《吴川市城乡建房用地审批表》等资料中均证明兰石镇六庄村委会下山村民小组经召开了村民代表会议。兰石镇六庄村委会下山村民小组公布《关于安排给梁康炳等贰户宅基地的公布》中安排给第三人杨美英的宅基地标明了四至及面积，没有影响被答辩人提出异议的权利。各方当事人提交的证据未能证实吴川市人民政府用地审批表造假及梁某南、梁某富签名造假。因此，被答辩人上诉状中的上诉理由明显缺乏理据。请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为土地行政登记及行政复议纠纷。本案争议的焦点问题是：吴川市政府作出的吴府集用（2013）第03XXX号《集体土地使用证》（以下简称被诉的《集体土地使用证》）以及湛江市政府作出的行政复议决定是否合法。经审查，第三人杨美英所在的下山村在2013年3月召开村民代表会议，同意安排涉案土地给杨美英使用，在当地进行了公示，随后第三人杨美英的用地申请经当地村委会、国土所、镇政府逐级审批签章同意。2013年9月吴川市国土资源局作出批复后，被上诉人吴川市政府依据《土地登记办法》第三十三条、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发【2004】234号）第二条第（六）项、《湛江市农村宅基地管理办法》（湛府【2009】49号）第十二条的规定，经过地籍调查、国土部门审批，向第三人杨美英颁发了被诉的《集体土地使用证》，权属来源清楚，符合发证程序规定，湛江市政府经复议决定维持被诉发证行为，并无不当。原审法院判决驳回梁水生关于撤销被诉的《集体土地使用证》及行政复议决定的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人梁水生上诉主张，第三人杨美英与被上诉人吴川市政府串通作假，公示程序和内容不合法，第三人伪造梁某南、梁某富签名，违反农村村民一户一宅的规定，被诉《集体土地使用证》及行政复议决定违法等，上诉请求撤销原审判决和被诉的《集体土地使用证》及行政复议决定，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人梁水生负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇一九年五月三十一日书记员  刘桂宜