湖南省怀化市鹤城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘1202行初24号 原告芷江鹏程房地产开发有限责任公司，住所地湖南省芷江侗族自治县芷江镇凯旋路太阳村小区**，统一社会信用代码914312287328400059。 法定代表人邓成程，董事长。 委托代理人丁健，湖南云天律师事务所律师，执业证号14301200010441875。 被告芷江侗族自治县国土资源局，住，住所地湖南省芷江侗族自治县芷江镇凯旋路一社会信用代码11431228006670531R。 负责人姚小烽，局长。 委托代理人王昌友（特别授权），男，系芷江侗族自治县国土资源局地产股股长。 委托代理人田桂妍，湖南启沃律师事务所律师，执业证号14312201711230027。 被告怀化市自然资源和规划局，住，住所地怀化市鹤城区锦溪北路**一社会信用代码11431200MB19168704。 法定代表人银志远，局长。 委托代理人于漳佩（特别授权），女，系怀化市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人米海，湖南天地人律师事务所律师，执业证号14312201810055213。 原告芷江鹏程房地产开发有限责任公司（以下均称鹏程公司）诉被告芷江侗族自治县国土资源局（以下均称芷江国土局）、怀化市自然资源和规划局（以下均称市资源和规划局）不服依据行政协议作出的行政征收及行政复议一案，于2019年2月18日向本院提起诉讼。本院同日立案后，于2019年2月27日向被告芷江国土局及市资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，于2019年4月3日公开开庭审理了本案。原告鹏程公司的法定代表人邓成程及其委托代理人丁健，被告芷江国土局的委托代理人王昌友、田桂妍，被告市资源和规划局的委托代理人于漳佩、米海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告芷江国土局依据2010年4月28日与原告鹏程公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》及后续相关文件，于2017年12月4日作出芷国土资缴字【2017】12号《限期补缴土地价款决定书》（以下均称补缴决定书），认定鹏程公司开发建设的“盛世佳园”住宅小区调整容积率后，按照评估的土地差价和楼面地价应当补缴土地总价款618.6721万元，因鹏程公司已于2013年9月向芷江国土局缴纳了增容价款206.65万元，尚欠412.0221元，多次催缴未果。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条和《国土资源部关于严格落实房地产调控政策促进土地市场健康发展的有关问题的通知》（国土资发【2010】）204号）第四条规定，决定责令鹏程公司于2017年12月20日前缴清土地价款412.0221万元。原告鹏程公司因不服该决定向被告市资源和规划局申请复议，市资源和规划局于2019年1月18日作出怀自然资复决字（2018）第5号《行政复议决定书》，维持被告芷江国土局的补缴决定。原告鹏程公司对案涉补缴决定及行政复议均不服，提起行政诉讼。 原告鹏程公司向本院提出诉讼请求:1、请求一并审查二被告适用的规范性文件《国土资源部关于严格落实房地产调控政策促进土地市场健康发展的有关问题的通知》第四条第一款不作为原告与芷江国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》行政协议变更的依据。2、请求确认芷江国土局作出的芷国土资缴字[2017]12号《限期补缴土地价款决定书》属于违法变更双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十五条的约定，并予以撤销。3、请求判决撤销第一被告作出的怀自然资复决字（2018）第5号《行政复议决定书》。4、判决芷江国土局继续履行《国有建设用地使用权出让合同》第三十五条的约定，按照原告提高容积率32.7%的同比例向收取原告土地出让价款的违约金。5、判决二被告承担本案的案件受理费。事实及理由：原告与芷江国土局于2010年4月28日签订了《国有建设用地使用权出让合同》，原告取得芷江国土局出让的41330㎡住宅用地，用于原告开发的盛世佳园住宅小区。其中：合同第十三条约定建筑容积率为1.8；合同第三十五条约定：本合同项下宗地建筑容积率、建筑密度等任何一项指标高于本合同约定最高标准的，出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金。原告在开发建设中，芷江侗族自治县人民政府于2012年11月5日作出芷政函[2012]146号《关于对盛世佳园等几个房地产开发项目超容积率相关问题处理的批复》，同意将容积率从1.8调整至2.32以内；同时，追缴相应的土地出让金。最后，原告开发的盛世佳园住宅小区经过建设规划部门验收确定容积率为2.39，比原来约定的容积率提高了32.7%。芷江国土局根据芷江县人民政府的批复，在2013年8月23日，与原告协商就调整后的容积率补缴土地出让金进行结算，芷江国土局按照其评估的不同容积率的土地差价款，要求原告补缴土地出让金2066500元。原告按照其要求补交了该土地价款，并与芷江国土局签订了补偿协议。但是，芷江国土局于2015年9月5日对原告作出芷国土资缴字[2015]2号《限期补缴土地价款通知书》，以《国土资源部关于严格落实房地产调控政策促进土地市场健康发展的有关问题的通知》（以下简称国土资发[2010]204号）第四条第一款的规定为由，还要求原告按照其评估的楼面价及其增加的建筑面积补缴提高容积率后的土地出让金412.0221元。原告不服依法提起行政诉讼之后，人民法院判决撤销了芷江国土局作出的芷国土资缴字[2015]2号《限期补缴土地价款通知书》、责令芷江国土局重新作出行政行为。2016年3月25日，因芷江国土局拒绝为购房人办理不动产权证书，原告又向芷江国土局补缴了土地价款600000元，芷江国土局才为购房人办理不动产权证。2017年12月4日，芷江国土局再次作出芷国土资缴字[2017]12号《限期补缴土地价款决定书》，仍然按照其评估的楼面价收取原告调整容积率的土地出让价款4120221元。原告不服，向第一被告申请行政复议。第一被告竟未依据《国有建设用地使用权出让合同》第三十五条的约定处理原告与芷江国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》行政协议的履行争议，而是以合同签订之后的国土资发[2010]204号第四条第一款的规定处理原告与芷江国土局的国有土地出让的行政协议争议，作出了维持第一被告作出的芷国土资缴字[2017]12号《限期补缴土地价款决定书》的复议决定。 原告认为，二被告均以签订行政协议之后，国土资源部发布的规范性文件国土资发[2010]204号第四条第一款的规定，作为处理原告与第一被告国有土地使用权出让合同行政协议争议变更的依据，而不按照依法生效的《国有建设用地使用权出让合同》第三十五条、第三十九条的约定处理原告与芷江国土局之间因为提供土地容积率收取土地出让价款的争议，属于违法变更国有建设用地使用权出让合同的行政协议。理由如下：一、违反了我国《合同法》第八条、第一百一十四条、《物权法》第一百四十一条、《城市房地产管理法》第十五条、《土地管理法》第五十五条、《国务院关于深化土地改革严格土地管理的决定》第十六条的规定。根据上述法律规定，合同一经签订就具有法律约束力，未经对方同意不得擅自变更；土地出让金应当按照合同的约定和国务院的规定交纳；土地受让人违反合同约定改变土地用途、容积率的，应当承担违约责任。上述法律及国务院的决定，均没有规定土地出让合同的土地出让金价款应当按照国土资源部规定的办法收取土地出让金。二、国土资源部、国家工商行政总局联合发布的2008版《国有建设用地使用权出让合同》示范文本至今未修改，合同的三十五条的约定仍然不变，证明国土资发[2010]204号第四条第一款的规定至今仍然不是国有建设用地使用权出让合同变更的依据。三、二被告适用国土资发[2010]204号第四条第一款的规定，增加了土地出让合同行政协议相对人的义务，但又没有法律、行政法规、规章及国务院的决定的依据，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》第5条依法行政的基本要求--合法行政、《立法法》第八十条第二款的规定，应当属于违法无效的规定。四、根据财政部、国土资源部、中国人民银行发布的《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条、第六条的规定，国有土地出让价款征收已经为签订的土地出让合同。国土资源部的规范性文件单方改变三部委共同发布的规章，依法属于无效。五、《国有建设用地使用权出让合同》第三十五条约定的按照提高容积率的比例收取土地价款，符合行政法的基本原则之一的比例原则。因此，芷江国土局收取原告提高容积率后的土地价款，按照无法律、法规依据的国土资源部文件进行收取，不是按照法律、国务院的决定规定的和合同约定收取原告提高容积率后的土地价款，明显属于违法变更行政协议，应当依法撤销。 为了维护依法生效的行政协议的效力及依合同履行的法定原则，保护原告的合同利益，根据《行政诉讼法》第十二条第（十一）项、第五十三条、第六十四条、第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第（一）项、（三）项的规定，请求人民法院依法判决支持原告的诉讼请求。 原告鹏程公司向本院提交了以下证据： 1、国有建设用地使用权出让合同一份，拟证明原告与被告芷江国土局签订国有土地出让合同取得国有土地使用权，约定相关权利义务。 2、限期补缴土地价款决定书一份，拟证明被告芷江国土局于2017年12月4日责令原告缴清土地价款412.0221万元。 3、行政复议决定书一份，拟证明被告怀化市自然资源和规划局作出复议决定，维持了芷江国土局的补缴土地价款决定书。 4、停办相关手续的通知一份，拟证明被告芷江国土局于2015年3月26日以原告调整容积率为由要求原告补缴土地价款。 5、关于恢复办理盛世家园相关手续的通知一份，拟证明被告芷江国土局同意原告补交土地价款后办理不动产权利证书。 6、湖南省非税收入一般缴款书一份，拟证明原告依据被告芷江国土局通知补缴了土地价款60万元。 被告芷江国土局辩称：一、答辩人作出的芷国土资缴字(2017)12号《限期补缴土地价款决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，依法应当判决驳回原告的诉讼请求。原告与答辩人于2010年9月26日签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定的土地容积率为1.8。2012年11月5日经县人政府芷政函(2012)146号批准，土地容积率不大于2.32以内。县住房和城乡建设局也向答辩人发出了(2013)15号变更调整容积率为2.32的《函》。答辩人根据之前调整容积率收取土地出让金价款的一惯做法，按照不同容积率的土地价款的差价，向原告收取了调整后容积率的差价款2066500元。2015年之后，县人民检察院对我县调整土地容积率的土地出让金收取，提出了检察建议，认为答辩人在2010年12月19日之后对调整容积率的出让土地所收取的土地出让价款，不符合《国土资源部关于严格落实房地产调控政策促进土地市场健康发展的有关问题的通知》的规定，土地出让价款应当按照调整容积率后的楼面价收取土地价款。据此，答辩人于2015年9月5日对原告作出芷国土资源缴字(2015)号《限期补缴土地价款通知书》，责令原告补缴土地出让价款4120221元。原告提出行政诉讼后，芷江侗族自治县人民法院以程序违法判决撤销了答辩人作出的芷国土资源缴字(2015)号《限期补缴土地价款通知书》。此后，答辩人依法重新对原告的启动了补缴土地出让金的行政行为。首先告知了对拟原告作出补缴土地价款的告知书,告知了原告的陈述、申辩及听证的权利，并且组织了听证。2017年11月14日，县人民检察院再次向答辩人提出检察建议，要求对原告提高容积率之后的土地价款作出补缴的行政决定。据此，答辩人给原告下达了芷国土资缴字(2017)12号《限期补徽土地价款决定书》。答辩人所作出的该决定书认定的事实，有岀让合同、县人民政府调整容积率的批复及县住房和城乡建设局函告、土地评估报告、告知书、听证通知书、听证记录等证据证实。符合《土地管理法》第五十五条、《国土资源部关于严格调控落实房地产政策促进土地市场健康发展的有关问题的通知》第四条的规定。作出的程序上符合《国务院关于全面推进依法行政实施刚要》、《湖南省行政程序规定》规定的程序。综上,答辩人作出的变更行政协议的行为,认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条第一款第(一)项的规定，应当判决驳回原告的诉讼请求。 二、原告主张对国土资发(2010)204号文第四条的规定进行合法性审查，以及不能按照该规定对补缴提高容积率土地出让金,应当按照《合同》第三十五条的约定收取提高容积率的出让金，依法不能成立。1、国土资源部作出的上述文件,虽然不属于行政规章,但是属于规范性文件,属于国土资源部门行政执法的依据。该该文件第四条的规定，没有与法律、法规、规章的规定相抵触，应当合法有效。2、国土资源部的上述文件属于特别规定，《合同》第三十五条属于一般规定，根据立法法规定的法律适用原则，应当优先适用国土资源部的特别规定。所以，原告的主张依法不能成立。 三、被告市资源和规划局作出的《复议决定书》正确合法，具体理由见其答辩状。综上所述，答辩人作出的《决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法。被告市资源和规划局作出维持答辩人的具体行政行为的行政复议决定，同样正确合法。根据《行政诉讼法》第六十九条的规定，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告芷江国土局在举证期限内向本院提交了以下证明原行政行为合法性的证据、依据： 1、被告身份信息一份，拟证明被告具有行政主体资格。 2、土地出让合同书出让审批单一份，拟证明原告取得的出让土地的容积率不高于1.8，出让单价为每平方米37元，出让面积41330平方米，出让价款1529210元。 3、调整容积率的资料一组，拟证明原告取得出让土地的容积率经县人民政府批准调整为不大于2.32，见《芷江侗族自治县人民政府关于对盛世佳园等几个房地产开发项目超容积率相关问题处理的批复》。但2014年12月9日经芷江县建设局实测，实际容积率为2.39，见《关于对芷江鹏程房地产有限公司核查容积率的函》。 4、土地估价报告一份，拟证明该项目调整容积率后按批准调整时土地市场楼面地价计算应补缴的土地价款为618.6721万元，申请人已补交土地价款206.65万元，尚欠土地价款412.0221万元。 5、合同补充条款一份，拟证明原告与被告签订的土地出让合同的土地出让价款由1529210元改为3595710元，容积率上限由1.8改为2.11。 6、芷江侗族自治县人民法院行政判决书一份，拟证明芷江侗族自治县人民法院以被告程序违法为由判决撤销了被告作出的芷国土资缴字（2015）2号《限期补交土地价款通知书》。 7、听证资料一组，拟证明被告就征收提高土地容积率的土地价款，向原告告知了听证权利，并举行了听证会，被告的行政程序合法。 8、限期补交土地价款告知书、决定书及送达回证一组，拟证明被告向原告告知了拟征收补交提高土地容积率价款及告知原告享有陈述、申辩和听证的权利。 9、检察建议书及原告已交的206.65万元土地价款的发票各一份，拟证明县人民检察院建议被告向原告征收提高土地容积率的应补缴的土地价款4120221元。 10、国土资发【2010】204号、财综（2006）68号文各一份，拟证明国土资源部规定从2010年12月19日起经依法批准调整土地容积率的，应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补救的土地出让价款，及被告具有征收土地出价款的资格。 11、行政复议决定书一份，拟证明被告2017年12月4日作出的芷国土资缴字（2017）12号《限期补交土地价款决定书》征收土地价款的行政行为程序合法。 被告市资源和规划局辩称：一、芷江侗族自治县国土资源局2017年12月4日作出的芷国土资【2018】交字3号《限期补缴土地价款决定书》行为合法。（一）《限期补缴土地价款决定书》认定事实清楚，证据确凿。2010年4月28日，被答辩人芷江鹏程房地产开发有限责任公司（以下简称鹏程公司）与芷江侗族自治县国土资源局（以下简称芷江县国土局）签订了《有建设用地使用权出让合同》（合同编号为：XC(1)067376）。后因鹏程公司修建的项目超容，2013年8月23日，鹏程公司补缴了土地价款人民币2066500元。2014年12月9日,芷江侗族自治县住房和城乡建设局向芷江县国土局送达了《关于对芷江鹏程房地产有限公司核查容积率的函》（芷建函[2014]76号）：“确认经规划验收被答辩人开发建设的小区1#栋实际容积率为5.53,2#-17#栋实际容积率为2.39,该容积率超出被答辩人与芷江县国土局签订的土地出让合同中所规定的建筑容积率，请求芷江县国土局依法处理。”2015年7月1日，芷江县国土局委托湖南万源评估咨询有限公司对“芷江县国土资源局核定补缴土地出让价款手续涉及的位于芷江县城解放东路一宗国有出让土地使用权价格”进行评估。评估结果为鹏程公司应当补缴土地价款总共为618.6721万元。此后芷江县国土局依法依规作出《限期补缴土地价款决定书》（芷国土资缴字[2017]12号）。所以被答辩人经过催缴土地价款之后仍没有交齐土地价款，芷江侗族自治县国土资源局作出《限期补缴土地价款决定书》认定事实清楚，证据确凿。（二）《限期补缴土地价款决定书》适用依据正确。《限期补缴土地价款决定书》是因被答辩人经催缴之后拒不交齐土地价款所做的，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十五条和《国土资源部关于严格调控落实房地产政策促进土地市场健康发展的有关问题的通知》第四条规定的情形。适用依据正确。（三）《限期补缴土地价款决定书》程序合法。在做出《限期补缴土地价款决定书》之前，芷江侗族自治县国土资源局依法履行了听证告知义务，保障了被答辩人的陈述、申辩和申请听证等合法权益，故程序合法。 二、我局于2019年1月18日作出的《行政复议决定书》程序合法。我局收到被答辩人的复议申请，经审查符合行政复议的受理范围，且应当提供材料齐全，据此依法作出《行政复议受理通知书》（怀国土资复受字（2018）第5号）及《行政复议答复通知书》（怀国土资复答字（2018）第5号）并送达到被答辩人及芷江县国土局。芷江县国土局向我局提交了《行政复议答复书》及证据材料。我局经审查后，认定该限期补缴土地价款决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。故作出了维持该决定的行政复议决定，并送达给了被答辩人及芷江县国土局，因此，我局作出的行政复议决定程序合法。 综上所述，被诉行政行为合法，行政复议行为合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市资源和规划局在举证期限内向本院提交了以下拟证明复议程序合法性的证据、依据： 1、2018年12月28日中共怀化市委、怀化市人民政府《关于怀化市市级党政机构设置的通知》怀发〔2018〕18号怀化市第五届人大常务委员会任免名单一份，拟证明设立自然资源和规划局，系怀人民政府土地、规划行政主管部门，有土地行政管理职权。银志远为自然资源和规划局法定代表人。 2、2018年2月1日《行政复议申请书》及相关材料一份，拟证明原告对芷江侗族自治县国土资源局作出的《限期补缴土地价款决定书》申请了行政复议。 3、2018年7月3日原怀化市国土资源局作出的《行政复议受理通知书》怀国土资复受字（2018）第5号一份，拟证明自然资源和规划局受理了鹏程公司的复议申请并通知了鹏程公司。 4、2018年7月4日《行政复议受理通知书》怀国土资复受字（2018）第5号邮寄凭证一份，拟证明自然资源和规划局受理了鹏程公司的复议申请并通知了鹏程公司。 5、2018年7月3日原怀化市国土资源局作出的《行政复议答复通知书》怀国土资复答字（2018）第5号一份，拟证明自然资源和规划局受理了鹏程公司的复议申请并通知芷江县国土局答复。 6、2018年7月5日给芷江侗族自治县国土资源局《行政复议答复通知书》（怀自然资复答字（2018）第5号）送达回证一份，拟证明自然资源和规划局受理了鹏程公司的复议申请并通知芷江县国土局答复。 7、2018年7月13日，芷江侗族自治县国土资源局提交的行政复议答复书及证据材料一组，拟证明芷江县国土资源局在法律规定的时间内作出了行政复议答复。 8、2019年1月18日自然资源和规划局作出《行政复议决定书》（怀自然资复决字（2018）第5号）一份，拟证明自然资源和规划局作出了复议决定并送达了鹏程公司和芷江县国土局。 9、2019年1月18日自然资源和规划局作出《行政复议决定书》（怀自然资复决字（2018）第5号）邮寄凭证一份，拟证明自然资源和规划局作出了复议决定并送达了鹏程公司和芷江县国土局。 经本院主持庭审举证质证，对于原告鹏程公司提交的证据，被告市资源和规划局及芷江国土局的共同质证意见为：对1、2、3、6号证据的三性没有异议。对4、5号证据的关联性有异议，这是原告与被告就不动产登记形成的其他法律关系与本案没有关联性。 对于被告芷江国土局提交的证据，原告鹏程公司的质证意见为：对1、2、3、5、6、7、8、9号证据的三性均无异议。对4号证据有异议，认为不能证实原告欠缴土地款相关情况。对10号证据，认为不属于证据，属于被告芷江国土局作出补缴土地款所依据的部门文件。对11号证据，认为不能证实被告芷江国土局行政行为合法。被告市资源和规划局均无异议。 对于被告市资源和规划局提交的证据，原告鹏程公司的质证意见为：对1、2、3、4、5、6、9号证据的三性均没有异议，对7号证据的真实性无异议，但认为不能依据其中的材料对原告作出补缴土地款决定。对8号证据的真实性无异议，对决定的结果有异议。被告芷江国土局均无异议。 经审查，本院对全案证据认证如下： 对原告提供的1、2、3、6号证据，两被告均无异议，且上述证据均符合证据真实、合法及关联性要求，故本院予以采信和确认，作为本案定案依据。对原告提供的4、5号证据即停办和恢复办理盛世家园相关手续的两份通知，两被告不认可其与本案的关联性，但没有提供充分证据和理由予以反证；本院认为，上述证据均系书证，能够以其记载的内容证明相关事实，且明显与本院审理的补缴土地出让价款行政行为具有关联性，故被告的质证理由不能成立，本院对上述二证据均予以采信和确认。 对被告芷江国土局提供的1-3、5-8号证据，原告及被告市资源和规划局均无异议，且上述证据均符合证据真实、合法及关联性要求，故本院予以采信和确认，作为本案定案依据。对被告提供的4号证据即土地估价报告，原告认为该证据不能证明原告欠缴土地款的相关情况；本院经审查认为，该证据系芷江国土局“核定补缴土地出让价款手续涉及的位于芷江县城解放东路一宗国有出让土地使用权价格评估”报告，能够证明案涉项目调整容积率后按批准调整时土地市场楼面地价计算应补缴的土地价款为618.6721万元，原告已补交土地价款206.65万元，尚欠土地价款412.0221万元的事实，故对该证据，本院予以采信和确认。对被告芷江国土局提供的10号证据，属于被诉行政行为所依据的规范性文件，原告的质证理由成立。对被告芷江国土局提供的11号证据即复议决定书，原告认为不能达到证明被告芷江国土局行政行为合法的证明目的；经审查，原告对该复议决定书的真实、合法及关联性并无异议，故对该证据的真实、合法及关联性予以确认；但依据行政复议法及行政诉讼法的相关规定，由于原告不服该行政复议决定已经依法提出行政诉讼，依法该复议决定尚未发生法律效力，故原告的质证理由可以成立，本院对该证据的证明目的不予采信。 被告市资源和规划局提供的1-6、9号证据，原告及被告芷江国土局均无异议，且上述证据均符合证据真实、合法及关联性要求，故本院予以采信和确认，作为本案定案依据。原告对7、8号证据的真实性无异议，故本院对上述证据的真实性予以确认；经审查，原告不认可其证明目的即补缴土地款决定及复议决定，由于原告不服该补缴决定及行政复议决定已经依法提出行政诉讼，其合法性正在接受司法审查，依法该补缴决定及复议决定尚未发生法律效力，故原告的质证理由可以成立，本院对该证据的证明目的不予采信。 经审理查明，2010年4月28日，原告鹏程公司（受让方）与被告芷江国土局（出让方）签订了编号为“XC（1）067376”的《国有建设用地使用权出让合同》（依照原国土资源部与原国家工商行政管理总局制定的“GB-2008-2601”标准）一份，约定:“第一章总则…。第二章出让土地的交付与出让价款的缴纳第四条、本合同项下宗地编号为2010-16#，宗地总面积51525平方米，其中转型宗地面积为41330平方米；第五条、本合同项下宗地的用途为住宅用地；…第八条、本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为1529210元，每平方米37元；…。第三章土地开发建设与利用…第十三条、受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3），其中：主体建筑物性质为砖混，建筑总面积为79298.4平方米，建筑物容积率不高于1.8，建筑密度不高于31.4，绿地率不低于35.2；…。第四章国有建设用地使用权转让、出租、抵押…。第五章期限届满…。第六章不可抗力…。第七章违约责任…第三十五条、本合同项下宗地建筑容积率、建筑密度等任何一项指标低于本合同约定的最低标准的，出让人可以按照实际差额部分占约定最低标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金，并有权要求受让人继续履行本合同；建筑容积率、建筑密度等任何一项指标高于本合同约定最高标准的，出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金…。第八章适用法律及争议解决…。第九章附则…。”同日，双方又签订“合同补充条款”一份，变更合同内容“出让/划拨价款由152.921万元改为359.571万元，容积率下险由0改为2.11，容积率上限由1.8改为2.11，支付金额由152.921改为359.571万元”。合同签订后，原告履行了支付约定土地价款的约定，并将案涉宗地开发建设为芷江“盛世佳园”小区项目。 2012年11月5日，芷江侗族自治县人民政府于作出芷政函[2012]146号《关于对盛世佳园等几个房地产开发项目超容积率相关问题处理的批复》，同意将原告鹏程公司开发建设“盛世佳园”小区项目的容积率从1.8调整至2.32以内；同时，追缴相应的土地出让金。此后，原告开发的盛世佳园住宅小区经过有关部门验收确定容积率为2.39，比原来约定的容积率提高了32.7%。芷江国土局根据前述芷江县人民政府的批复，在2013年8月23日与原告鹏程公司协商就调整后的容积率补缴土地出让金进行结算，芷江国土局按照其评估的不同容积率的土地差价款，要求原告鹏程公司补缴土地出让金2066500元；同日，原告鹏程公司补交了该土地差价款。 2015年3月26日，芷江国土局向原告鹏程公司发出《停办相关手续的通知》一份，载明：“根据…等规定，你公司开发盛世佳园调整容积率后应按楼面地价补交价款。因此我局已于2015年3月26日起停办你公司开发此项目的相关手续。请你单位自接到此通知后30日内前来我局办理相关手续并缴纳欠款，逾期我局将按照法律程序依法追缴。”停办相关手续包括为购房人办理不动产权证书等。2015年9月5日，芷江国土局对原告鹏程公司作出芷国土资缴字[2015]2号《限期补缴土地价款通知书》，以《国土资源部关于严格落实房地产调控政策促进土地市场健康发展的有关问题的通知》（以下简称国土资发[2010]204号）第四条第一款的规定为由，要求原告按照其评估的楼面价及其增加的建筑面积补缴提高容积率后的土地出让金412.0221元。原告不服，于2016年1月6日依法向芷江侗族自治县人民法院提起行政诉讼。 经协商，原告鹏程公司于2016年3月25日向被告芷江国土局再次补缴了土地价款600000元；同日，芷江国土局地产股向芷江侗族自治县不动产登记中心发出《关于恢复办理盛世家园相关手续的通知》，载明：“我股于2015年3月向县房产局、县国土资源局地籍股分别送达暂停办理由芷江鹏程房地产开发有限公司开发建设盛世家园住宅小区土地使用权和房产证的通知，现该公司所欠土地增容价款问题经县人民法院、县人民检察院、县国土资源局三方协商后，同意按地价差补交价款后可以完善相关手续，请你中心收此通知后依法办理不动产权证书。”随后，案涉盛世佳园小区项目不动产权证书开始办理。 2016年6月29日，芷江县人民法院作出“（2016）湘1228行初2号”行政判决，撤销了芷江国土局作出的芷国土资缴字[2015]2号《限期补缴土地价款通知书》。 2017年12月4日，芷江国土局依据芷江动产自治县人民检察院的检察建议等文件要求，经履行听证等程序后作出芷国土资缴字[2017]12号《限期补缴土地价款决定书》，仍然按照其评估的楼面价收取原告调整容积率的土地出让价款4120221元。原告不服，于2018年2月1日向市资源和规划局申请行政复议。被告市资源和规划局于2019年1月18日作出怀自然资复决字【2018】第5号《行政复议决定书》决定：维持芷江侗族自治县国土资源局2017年12月4日作出的《限期补缴土地价款决定书》（芷国土资缴字[2017]12号）。鹏程公司对该复议决定不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，原告对被告芷江国土局执法主体资格无异议，对被告芷江国土局行政主体资格予以认定，对辖区土地行政协议及土地价款（曾容差价）征收行为属于被告芷江国土局职权范围。 本案原、被告争议的焦点问题：一、芷江国土局作出的《限期补缴土地价款决定书》是否系对案涉行政协议《国有建设用地使用权出让合同》的变更。二、案涉建设项目增容后应当按“不同容积率的地价之差”（地价差（地价差地价款还是按“楼面地价乘以新增建筑面积”（楼面价）补缴。对此，本院予以分析、认定如下： 原告认为，芷江国土局作出的《限期补缴土地价款决定书》是对案涉行政协议《国有建设用地使用权出让合同》的变更。案涉建设项目增容后应当按“不同容积率的地价之差”（地价差（地价差地价款。 两被告均认为，芷江国土局作出的《限期补缴土地价款决定书》非系对案涉行政协议《国有建设用地使用权出让合同》的变更；而是依据《国土资源部关于严格落实房地产调控政策促进土地市场健康发展的有关问题的通知》（国土资发[2010]204号，改文件2010年12月19日印发）第四条第一款的规定，案涉建设项目增容后应当按“楼面地价乘以新增建筑面积”（楼面价）补缴。 本院认为，一、案涉项目宗地出让合同及其补充条款落款日期均为2010年4月28日，而《国土资源部关于严格落实房地产调控政策促进土地市场健康发展的有关问题的通知》系2010年12月19日印发，依据法律（法规、规章等）“不溯及既往”原则，该文件对案涉宗地出让合同不具有约束力。二、由于本案被诉行政行为（追缴增容土地差价）系案涉项目宗地出让合同（行政协议）引发的后续事项；审理和评判被诉行政行为，就不能置案涉宗地出让合同不顾，单独审查被诉行政行为。案涉宗地出让合同系行政协议，行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案案涉行政协议即是芷江国土局代表政府与鹏程公司签订的宗地出让合同即《国有建设用地使用权出让合同》。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。案涉宗地出让合同第三十五条明确约定了违约（包括增容）条款，作为合同一方当事人的芷江国土局应当依照该条款的约定处理违约（增容）事宜，以有助于树立诚信政府形象；而被告芷江国土局按照合同签订之后印发的规范性文件处理违约（增容）事宜，显然属于“在约定之外附加另一方当事人义务”情形，明显不当；另外，由于原告鹏程公司已经按照三方协商（县人民法院、县人民检察院、县国土资源局）对增容事项按“不同容积率的地价之差”（地价差（地价差土地价款，被告芷江国土局就同一增容事项按“楼面地价乘以新增建筑面积”（楼面价）再次做出补缴决定，属于违反“一事不再理”原则，依法也不应予以支持。 综上所述，原告鹏程公司认为芷江国土局作出的《限期补缴土地价款决定书》系对案涉行政协议《国有建设用地使用权出让合同》的变更的观点成立；被告芷江国土局作出的《限期补缴土地价款决定书》明显不当，本院对原告鹏程公司请求审查二被告适用的规范性文件《国土资源部关于严格落实房地产调控政策促进土地市场健康发展的有关问题的通知》第四条第一款不作为原告与芷江国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》行政协议变更的依据、及请求确认芷江国土局作出的芷国土资缴字[2017]12号《限期补缴土地价款决定书》属于违法变更双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十五条的约定，并予以撤销的诉讼请求，依法予以支持；基于前述理由，对维持原行政的复议决定，亦应当予以撤销，故原告鹏程公司请求撤销被告市资源和规划局作出的怀自然资复决字（2018）第5号《行政复议决定书》的诉请，本院亦予以支持。基于行政诉讼“一案一事”的诉讼原则，原告诉请被告芷江国土局继续履行《国有建设用地使用权出让合同》第三十五条的约定，按照原告提高容积率32.7%的同比例向收取原告土地出让价款的违约金的诉请，超出本案审理范围，原告应当依法另行处理，故对原告的此项诉讼请求，本院依法不予支持。 据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款，《中华人民共和国合同法》第六十条及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（六）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告芷江侗族自治县国土资源局于2017年12月4日作出的芷国土资缴字【2017】12号《限期补缴土地价款决定书》； 二、撤销被告怀化市自然资源和规划局于2019年1月18日作出怀自然资复决字【2018】第5号《行政复议决定书》； 三、驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告芷江侗族自治县国土资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或直接向湖南省怀化市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。 审 判 长  杨宏勇 人民陪审员  向开富 人民陪审员  陈珊英 二〇一九年五月十日 代理书记员  粟小妹 附相关法条： 一、《中华人民共和国土地管理法》 第五十五条以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。 自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。 二、《中华人民共和国合同法》 第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。 当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。