吉林省通化市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉05行初4号 原告孙玉池，男，1956年生，汉族，住吉林省集安市。 委托诉讼代理人郑洪森。吉林厚谊臻成律师事务所律师，代理权限：特别授权。 被告通化市人民政府。 法定代表人刘化文，市长。 委托代理人：张新强，通化市自然资源局科员，代理权限：一般代理。 被告集安市人民政府，住所地集安市人民政府。 法定代表人杨文慧。 委托代理人：关兴华，吉林省集安市交通运输局副局长。代理权限：一般代理。 委托代理人：张光勋，吉林祥程律师事务所律师，代理权限：一般代理。 原告孙玉池与被告通化市人民政府、集安市人民政府行政征收一案，于2019年1月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月23日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月28日公开开庭审理了本案。原告孙玉池及其委托诉讼代理人郑洪森，被告通化市人民政府的委托代理人张新强，集安市人民政府的委托代理人关兴华、张光勋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年1月7日，通化市人民政府作出通市府行裁字（2018）2号行政裁决书，驳回了孙玉池要求对其所拥有的位于集安市头道镇苇沙河村参地按10458726.00元予以征收补偿的申请。 原告孙玉池诉称，2013年秋季原告与苇沙河村民签订了《土地承包经营流转协议》，承包了苇沙河199.877亩农地发展人参生产。协议订立后，原告按照人参用地生产标准投入资金进行了改造。经过改造后的农田达到了于2014年秋季播种参籽的目标要求。但是2014年4月份，集安市头道镇政府要求原告停止栽种人参，当时向原告承诺若征收原告的土地则按栽种人参标准予以补偿。2015年1月26日集安市政府在集安市辖区内就集双高速公路拟征收土地发布了《拟征收通知书》;2017年3月24日集安市政府发布了《集安市人民政府征收土地方案公告》;原告有72824平方米改造后的参地被列入征收范围。中联资产评估集团吉林汇通有限公司以2015年7月17日为基准日出具了编号为中联集团吉汇通评咨字【2016】第1059号的评估报告。该报告认定评估对象“以当地当时价格标准在第4年做货时的预期收益市场价值总计为人民币9442794元”。该评估报告所得出的结论是在假设集安市头道镇苇沙河村3组72824平方米农田拟种植人参，按当地当时价格标准在第4年做货时的预期收益市场价值，因集安市集双高速集安至通化段工程指挥部于2018年7月30日向原告发出《关于征收补偿申请的复函》（集高工指发【2018】46号),答复仍按“先期投入”补偿。通化市政府《市府行裁字(2018)2号行政裁决书》违背事实和法律。1、被告集安市政府认定“被申请人以“该宗地在当年没有种植人参，没有进行养地、降解有毒成分，不具备种植人参条件，不存在预期收益、不应按预期收益进行补偿，而应按种植人参选地、整地、养地等拟种植人参农田的先期投入进行补偿”为由，以中联公司出具【2017】第2008号《评估报告》为依据,对申请人的承包田按拟种植人参的先期投入总价值为1，015,932.00元予以补偿”，而事实上:原告与苇沙河村签定的流转合同表明所承包的土地用途为种植人参;头道镇政府2015年8月5日出具的《证明》文件证明具备种植计划和条件;据此，被告及被告所认定的事实与本案的主要证据存在矛盾。所以通化市政府的裁决书中认定“被告仅按先期投入给予补偿认定事实清楚，法律依据充分，且并无违法不当、显失公平公正之处”是错误的;2、《吉林省土地管理条例》(2002年8月2日修订）第二十七条第一款规定“被征用土地的青苗补偿费按一个栽培期产值计算;能如期收获的不予补偿。苗木、花草以及多年生经济林木等，可以移植的，支付移植费用;不能移植的，给予合理补偿或者作价收购”。当地园参栽培周期为四年，这是公知的事实。由此可见，中联集团吉汇通评咨字【2016】第1059号的评估报告“以当地当时价格标准在第4年做货时的预期收益市场价值”提出评估咨询意见既有事实依据，也有法律依据。在头道镇政府出具书面证明原告整地具备植参条件的前提下，被告应该尊重事实和自然规律更应该尊重法律规定，对原告按一个作物栽培期产值计算损失。据以上事实和理由，原告诉请人民法院查清事实作出公正判决。遂提出诉讼，要求一、撤销通市府行裁字（2018)2号行政裁决书;二、判令被告集安市政府向原告支付参地的征收补偿款计10458726元，其中72824平方米参地四年做货的预期收益为9442794元;72824平方米参地先期投入为1015932元;三、令被告承担本案诉讼费用; 被告通化市人民政府辩称，一、答辩人作出的通市府行裁字（2018）2号行政裁决书认定事实清楚。2013年10月10日集双高速公路建设项目可行性研究报告得到国家发改委的批复;同年10月，集安市委、市政府召开专题会议，研究集双高速公路征收事宜,要求坚决制止抢栽、抢种、抢建情况的发生。2014年3月，省交通运输厅向通化市政府、集安市政府印发了《关于做好集安至通化高速公路建设用地控制工作的函》（吉交函〔2014〕95号)，要求做好用地控制。2014年6月，头道镇人民政府发布了关于禁止在集双高速公路规划建设用地范围内抢栽抢种等行为的公告;同年11月25日该项目初步设计得到交通运输部的批复。2015年1月26日，集安市人民政府下发了《拟征收土地通知书》;同年2月23日，经过公开招投标，选定评估机构为中联资产评估集团吉林汇通有限公司，开始实施征收工作;同年10月19日印发了《集双高速公路集安至通化段土地征收与补偿安置实施方案》、《集安市集双高速公路集安至通化段国有土地上房屋征收补偿方案》。2013年11月18日,孙玉池分别与头道镇苇沙河村三组、四组签订土地流转合同，有效期为2014年4月1日至2018年4月1日。2015年7月,中联公司对被答辩人孙玉池承包的参地进行现场实地核查，确认其所承包的人参地尚未种植人参。2017年3月，中联公司以2015年7月17日为基准日“对其承包农田上拟种植人参的预期收益进行评估的市场价值为9,442,794元”;同年8月10日，该公司又以2017年7月17日为基准日“对其承包农田上拟种植人参的先期投入进行评估的市场价值为1,015,932元”。2018年7月30日，集安市人民政府以“该宗地在当年没有种植人参，没有进行养地、降解有毒成分，不具备种植人参条件，不存在预期收益、不应按预期收益进行补偿，而应按种植人参选地、整地、养地等拟种植人参农田的先期投入进行补偿”为由，以中联公司出具【2017】第2008号《评估报告》为依据,对被答辩人的承包田按拟种植人参的先期投入总价值为1，015，932元予以补偿。二、集安市人民政府及其职能部门依据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的规定，依法对孙玉池所承包的土地进行征收并给予补偿系其法定职权;三、根据我国《土地管理法》第四十七条二款“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，以及《物权法》第四十二条第二款“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用”的规定，集安市人民政府对被答辩人所承包的拟种植人参的土地按其“先期投入”给予补偿，事实清楚，法律依据充分，且并无违法不当、显失公平公正之处;四、孙玉池所提“应按先期投入和预期收益之和予以补偿”的诉求，因无事实根据和相关法律依据加以佐证支持，故对其诉求不应当予以支持。 集安市人民政府辩称，首先，关于集安市头道镇人民政府《证明》被答辩人人参地具备种植计划和条件的效力问题。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》六十一条的规定，乡镇政府的职能为:(1)、执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令;(2)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作;(3)、保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有财产,保护公民私有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;(4)保障农村集体经济组织应有的自主权;(5保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯;(6)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利;（7)办理上级人民政府交办的其它事项。根据上规定，集安市头道镇政府出具证明，证明被答辩人的人参地具备种植计划和条件,显然不属于乡镇政府的职能范围,因此其《证明》对人参地是否具有种植计划和条件，不具有法律效力。其次,关于《吉林省土地管理条例》第二十六条的适用问题。第二十六条规定的是，在征用土地时，对土地上的青苗按一个栽培期产值予以补偿。而在答辩人征用土地时,被答辩人承包的土地上,并没有种植人参,也就是说被征用的土地上没有青苗。因此,被答辩人依据该法条要求予以补偿，属于适用法律错误。综上，通化市人民政府行裁字(2018)2《行政裁决书》认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。被答辩人要求补偿前期投入与预期收益之和10,458,726.00元,缺乏事实根据和法律依据，故应当驳回孙玉池的诉讼请求。 被告通化市人民政府向本院提交了以下证据：1、国家发改委《关于吉林省集安至通化公路可行性研究报告的批复》复印件一份；2、交通运输部《关于吉林省集安至通化公路初步设计的批复》复印件一份；3、省交通运输厅《关于做好集安市通化高速公路建设用地控制工作的函》复印件一份；4、头道镇政府《关于禁止在集双告诉公路规划建设用地范围内抢栽抢种等行为的通告》复印件一份；5、拟征收土地通知书复印件一份；6、建设用地项目呈报材料复印件一份；7、国土资源部《关于集双高速公路集安至通化段工程建设用地批复》复印件一份；8、《集安市人民政府征收土地方案公告》复印件一份；9、集安市国土资源局征收土地补偿安置方案公告复印件一份；10、集双高速公路集安至通化段土地征收与补偿安置实施方案复印件一份；11、《中标通知书》、《资产评估业务约定俗》复印件各一份；12、《评估报告》、《送达回证》复印件各一份；13、孙玉池征收补偿申请复印件一份；14、关于征收补偿申请的复函复印件一份，用以证明孙玉池所承包的土地进行征收并按1015932元标准给予补偿的事实根据和法律依据；15、听证笔录一份。证明通化市人民政府依据法定程序组织听证，在充分听取申请人和被申请人的意见后依法作出行政裁决。另提交一份国土资源部征用土地公告办法，该办法第15条内容该条是通化市人民政府依法裁决的法律依据。16证据原告向通化市人民政府提交的行政裁决申请书，证明被告通化市人民政府依法裁决。 集安市人民政府向本院提交了以下证据、1、国家发改委关于吉林省集安至通化公路可行性研究报告的批复；2、交通运输部关于吉林省集安至通化公路初步设计的批复；3、省交通运输厅关于做好集安至通化高速公路建设用地控制工作的函；4、头道镇政府关于禁止在集通高速公路规划建设用地范围内抢栽抢种等行为的通告；5、拟征收土地通知书；此5份证据证明集安至通化高速公路项目用地依法立项；6、建设用地项目呈报材料，证明该项目占地按法定程序进行征收呈报工作；7、国土资源部关于集双高速公路集安至通化段工程建设用地批复，证明国家正式批复关于该项目用地；8、集安市人民政府征收土地方案公告、集安市国土资源局征收土地补偿安置方案公告，证明告知被征收村、组农民征收及补偿方案；9、集双高速公路集安至通化段土地征收与补偿安置实施方案，证明征收补偿实施方案；10、中标通知书、资产评估业务约定书，证明依法选定评估机构；11、评估报告、送达回证，证明对评估结果部分，要求给予合理补偿；12孙玉池征收补偿申请，证明对评估结果部分，要求给予合理补偿；13、关于征收补偿申请的复函，告知孙玉池领取补偿款。14、吉林省人参标准汇编。 原告孙玉池在庭审中，提供了以下证据：证据一、通化市政府作出的行政裁决（通市府行裁字2018第2号）证明原告不服该裁决提起诉讼；证据二、土地流转合同，证明原告流转的土地是用于栽植人身的；证据三、苇沙河村、头道镇《证明》；证据四、1、集安市头道人民政府关于禁止在集通高速公路规划建设用地范围内抢载抢种等行为的通告，2、头道人民政府禁止抢栽、抢种、抢建通知书；证据五、1、集安市人民政府拟征收土地通知书，2、集安市人民政府征收土地方案公告；证据六、1、资产评估业务约定书，2、（2016）第1059号资产评估咨询报告；证据七、1、关于农田栽植人参重新评估的函，2、（2017）第2008号资产评估咨询报告。证明两份咨询报告并不矛盾，（2016）第1059号资产评估咨询报告对种植人参四年的预期收益进行评估，（2017）第2008号资产评估咨询报告对土地前期投入进行评估，被告有义务按照两项评估价值之和向原告支付征收补偿；证据八、苇沙河村村委会出具的证明一份，证明原告信赖政府作出的承诺，所以政府应该按照与对其他村民的承诺一样来对待原告；证据九、1、领取补偿款通知书，2、责令交出土地告知书；证据十、《关于征收补偿申请的复函》。 经庭审质证原告孙玉池对集安市人民政府的证据质证意见为：1-3质证真实性无异议，此3份证据仅仅是还原了集双高速的审批流程，与本案争议焦点没有关联性，高速公路项目审批合法性不能证明被告对原告土地补偿的合理、合法性，因此不具备证明效力；证据4真实性无异议，发出时间为2014年6月10日，原告原计划在2014年秋季栽植人参，发出后原告按照通告要求闲置等待征用直至2018年7月，4年时间恰好是栽植人参的完整周期，因此此证据能证明原告没有栽植人参的经济损失是被告延迟征地造成的；证据5真实性无异议，原告配合项目建设按照通知书要求闲置土地没有抢栽抢种的行为；证据6真实性无异议，原告从苇沙河村承包的土地在征收范围之内，原告应该获得公平合理的补偿；证据7真实性无异议，批复要求征地补偿安置不落实的不得动工用地，被告对原告没有给予合理公平的补偿，因此被告强行要求原告交付土地的行为违反了该批复的要求；证据8-9真实性无异议，原告的土地在此征收范围之内，被告应按照规定给予原告补偿。证据10真实性无异议，资产评估约定书有异议，2015年4月10日签订的，评估目的是对被征收资产的补偿价值，因此是对1059号评估报告的委托不是对2008号的委托。证据11真实性无异议，评估值与原告的前期投入基本相符，被告有义务补偿原告的前期投入但前期投入并非原告全部损失，被告应按2059号的评估值对原告补偿，两份报告并不矛盾。证据12真实性无异议，证据13真实性无异议，但工程指挥部认为前期投入为所有损失而补偿缺乏事实根据。证据14真实性无异议，证明内容有异议，汇编的出具单位是吉林省参茸办公室并非专业的鉴定机构，因此其内容仅具有学术性内容，报告的性质并非鉴定结论，不能作为被告否定原告承包土地不具备种植人参条件的依据。且此汇编是针对吉林省的人参标准，而没有标明集安市的人参栽植标准，该汇编第58页关于休闲时间以2年为宜，因此其表述有着机动和灵活性缺乏准确性，并没有明确规定休闲时间必须为2年。苇沙河村委会出具的证明显示2014年秋季原告承租的土地具备栽植的条件，村委会对当地栽植人参的休闲时间掌握的更加精准，更具有说服、证明力，因此此证据不能证明原告在2014年秋季不具备栽植人参的条件，不能推翻村委会出具证明的证明力。 原告孙玉池对通化市人民政府的证据质证意见为：通化市人民政府提供的和集安市人民政府相同的证据质证意见亦相同。对出示的笔录真实性没有异议，对国土局的公告办法认为引用的应当是法律法规不应当是公告办法。 通化市人民政府、集安市人民政府对孙玉池提供的证据质证意见为：证据1真实性和内容无异议，证据2无异议，证据3对出具的证明证明内容有异议，意见同答辩意见。证据4有异议，市政府没有授权头道镇政府承诺如何进行补偿，证据5通告没有异议，此是一份通告而非公告，征收土地方案和通知书没有异议；证据6约定书真实性没有异议，对原告说明的只针对1059号评估报告签订的约定书有异议，此证据能证明双方签订的约定书是针对资产而非其他，即双方约定书并没有要求对其收益进行评估，证据8有异议证明内容错误理解了头道镇人民政府2014年6月10日下发的通告，故其证明内容不真实。证据9补偿通知书、决定书和证据10征收补偿申请复函无异议；对原告提供的证据9第二项责令交出土地告知书，该责令交出土地决定书已被原集安市国土资源局自行撤销，故该告知书不具有法律效应。 本院对上述证据认证如下：鉴于各方对对方提供的证据的真实性均无异议，本院均予以采信。对各证据的证明内容将结合案件事实评判。 经审理查明，2013年11月18日,孙玉池分别与头道镇苇沙河村三组、四组签订土地流转合同，共计承包土地199.877亩计72824平方米，拟种植人参。孙玉池在承包后，对土地进行了平整、施肥等前期投入。因吉林省拟修建通化至集安市高速公路，集安市头道镇人民政府于2014年6月10日下发《头道镇人民政府关于禁止在集通高速公路规划建设用地范围内抢栽抢种等行为的通告》，载明凡在集通高速公路两侧各50米内抢栽、抢种的农作物、经济作物及抢建的大棚等农业设施一律不予补偿。2015年4月25日，集安市头道镇人民政府又下发《禁止抢栽、抢种、抢建通知书》，载明没有按期征地给被征收土地的所有者或者使用者造成损失的，由集安市人民政府按照相关标准予以补偿。因孙玉池的承包地亦在拟建设用地范围内，故孙玉池未栽种人参。2016年7月30日，国土资源部下发《关于集双高速公路集安至通化段工程建设用地的批复》，2017年3月24日，集安市人民政府作出征收土地方案公告，2017年4月7日，集安市人民政府作出了征收土地补偿安置方案公告。在征收补偿过程中，集安市集双高速公路集安至通化段工程指挥部委托的评估机构中联资产评估集团吉林汇通有限公司以2015年7月17日为评估基准日，作出（2016）第1059号《集安市头道镇苇沙河村3组72824平方米农田拟平地栽植人参预期收益（咨询）项目报告》，结论为以当地当时价格标准在第4年做货时的预期收益市场价值总计为9442794元。集安市集双高速公路集安至通化段工程指挥部作出集高工指发（2017）17号文件，对（2016）第1059号评估咨询报告提出异议，建议按前期投入对头道镇苇沙河村3组72824平方米农田栽植人参项目重新进行评估。中联资产评估集团吉林汇通有限公司又以2017年5月17日为评估基准日，作出（2017）第2008号《集安市头道镇苇沙河村3组72824平方米农田拟平地栽植人参先期投入（咨询）项目报告》，结论为先期投入评估咨询价值1015932元。2018年7月5日，孙玉池向集安市人民政府提出征收补偿申请，对集安市人民政府欲给付100余万元不服，要求给予合理补偿。2018年7月30日，集安市集双高速公路集安至通化段工程指挥部作出集高工指发（2018）46号文件，答复孙玉池将按101.6万元先期投入评估值予以补偿。孙玉池向通化市人民政府申请裁决，通化市人民政府于2019年1月7日作出通市府行裁字（2018)2号行政裁决书，驳回了孙玉池要求对其所拥有的位于集安市头道镇苇沙河村参地按10458726.00元予以征收补偿的申请。孙玉池遂向本院提出诉讼，要求撤销通化市人民政府作出的行政裁决书，并要求被告集安市人们政府向原告支付参地的征收补偿款计10458726元。 本院认为，在国土资源部下发《关于集双高速公路集安至通化段工程建设用地的批复》后，集安市人民政府作为征收部门，应当按照《中华人民共和国土地管理法》的规定对被征收人进行补偿。孙玉池从头道镇苇沙河村三组、四组签订土地流转合同承包了集体土地拟种植人参，其并不享有土地补偿费、安置补助费的补偿，只能依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定获得地上附着物和青苗的补偿费。按照集安市人民政府作出的征收土地补偿安置方案的规定，种植特种经济作物的，按种植经济作物种类给予补偿，同一地块只能给予一种青苗补偿。因孙玉池只是平整了承包地并进行了施肥等前期投入而未实际种植人参，故集安市人民政府依照选定的评估机构作出的栽植人参先期投入（咨询）项目报告确定的金额对孙玉池补偿符合法律规定。孙玉池主张的按照（2016）第1059号《集安市头道镇苇沙河村3组72824平方米农田拟平地栽植人参预期收益（咨询）项目报告》中确定的评估结论预期收益市场价值总计为9442794元的标准予以补偿的要求，与《中华人民共和国土地管理法》规定的补偿项目相悖，不能得到支持。通化市人民政府依照《征用土地公告办法》第十五条对因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议协调不成的，由上一级地方人民政府裁决的规定作出的裁决书，亦认定事实清楚，适用法律法规正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告孙玉池的诉讼请求。 案件受理费50元由孙玉池负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长 纪 纲 审判员 修 勇 审判员 孙艳玲 二〇一九年五月八日 书记员 王禹晗