山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁08行终74号 上诉人（原审原告）肥城矿业集团杨营能源有限责任公司。住所地：梁山县杨营镇王连坡村。 法定代表人刘仲明，董事长。 委托代理人孔令伟，男，汉族，1972年5月16日出生，系该单位职工。 被上诉人（原审被告）梁山县国土资源局。住所地：梁山县新城区政务中心大楼。 法定代表人王成东，局长。 被上诉人（原审被告）梁山县人民政府。住所地：梁山县人民中路**。 法定代表人候典峰，县长。 委托代理人李晓明，梁山县人民政府司法局工作人员。 委托代理人井伟刚，山东求胜律师事务所律师。 上诉人肥城矿业集团杨营能源有限责任公司因与被上诉人梁山县国土资源局、梁山县人民政府行政处罚及复议一案，不服梁山县人民法院（2018）鲁0832行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，原告肥城矿业集团杨营能源有限责任公司成立于2007年6月7日，其编制的《肥城矿业集团杨营能源有限责任公司杨营矿井土地复垦方案》经山东省国土资源厅审核，于2010年5月27日作出鲁国土资耕函［2010］051号《关于肥城矿业集团杨营能源有限责任公司杨营矿井土地复垦方案审核意见的函》，原则上同意土地复垦投资估算测算结果，确认复垦（静态）总投资为5553.4万元，动态投资为23025.27万元，并要求原告应从生产成本中提取土地复垦资金，确保土地复垦资金专款专用。2008年4月3日、2012年3月27日，原告向二被告交纳矿山地质环境治理保证金44789200元。原告开采的杨营煤矿2012年10月份投入生产，因国家去产能政策于2015年2月停业关闭。2015年12月11日，原告与被告梁山县人民政府签订了《矿山地质环境治理工程代为治理协议》，该协议约定原告负责实施杨营煤矿矿区内矿山地质环境治理，原告委托被告梁山县人民政府代为治理，并约定协议生效后，被告梁山县人民政府承担原告委托的矿山地质环境治理义务，该项目范围内矿山地质环境治理责任主体为被告梁山县人民政府。被告梁山县国土资源局于2018年6月6日作出梁国土资罚决字〔2018〕73号《行政处罚决定书》，认定原告因开采煤矿资源造成地质环境破坏，并造成集体及个人的财产损失的行为，违反了《山东省实施〈中华人民共和国矿产资源法〉办法》第二十条的规定，依照《山东省实施〈中华人民共和国矿产资源法〉办法》第三十五条的规定，决定处罚如下：1、责令原告单位限期治理，迅速开展调查工作，并根据调查结果，半年内进行治理；2、处以10万元的罚款。原告肥城矿业集团杨营能源有限责任公司不服，于2018年7月5日向被告梁山县人民政府提起行政复议，被告梁山县人民政府经审理，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2018年9月3日作出梁政复决字（2018）05号《行政复议决定书》，维持了被告梁山县国土资源局作出的梁国土资罚决字〔2018〕73号《行政处罚决定书》。 原审法院认为，《矿山地质环境保护规定》第四条规定，国土资源部负责全国矿山地质环境的保护工作。县级以上地方国土资源行政主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作。被告梁山县国土资源局作为国土资源行政主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作，具备本案诉讼主体资格。《矿山地质环境保护规定》第十六条规定，开采矿产资源造成矿山地质环境破坏的，由采矿权人负责治理恢复，治理恢复费用列入生产成本。矿山地质环境治理恢复责任人灭失的，由矿山所在地的市、县国土资源行政主管部门，使用经市、县人民政府批准设立的政府专项资金进行治理恢复。国土资源部，省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门依据矿山地质环境保护规划，按照矿山地质环境治理工程项目管理制度的要求，对市、县国土资源行政主管部门给予资金补助。第十七条规定，采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。矿山地质环境治理恢复保证金的缴存标准和缴存办法，按照省、自治区、直辖市的规定执行。矿山地质环境治理恢复保证金的缴存数额，不得低于矿山地质环境治理恢复所需费用。矿山地质环境治理恢复保证金遵循企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则。第十八条第二款规定，采矿权人未履行矿山地质环境治理恢复义务，或者未达到矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，经验收不合格的，有关国土资源行政主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境治理恢复义务。第二十二条规定，矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境治理恢复义务。采矿权人在申请办理闭坑手续时，应当经国土资源行政主管部门验收合格，并提交验收合格文件，经审定后，返还矿山地质环境治理恢复保证金。逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用该采矿权人缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担。《山东省实施〈中华人民共和国矿产资源法〉办法》第二十一条规定，采矿权人关闭矿山，必须按照国家有关规定，完成有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护工作。采矿权人不完成前款规定的工作的，由县级以上人民政府有关主管部门组织完成，所需费用由采矿权人承担。从以上规定可以看出，原告作为采矿权人，开采杨营煤矿造成矿区内地面沉降、房屋开裂等矿山地质环境破坏，负有完成矿山地质环境治理恢复义务。原告虽然缴纳了矿山地质环境治理恢复保证金，但没有按照规定对开采矿产资源造成的矿山地质环境破坏积极进行调查，没有证据证明提报按照规定办理经验收合格的闭坑手续，被告梁山县国土资源局向其下达《关于杨营煤矿开展地质环境破坏情况调查和治理的通知》后，原告即未调查，又未治理，其虽与被告梁山县人民政府签订《矿山地质环境治理工程代为治理协议》，免除不了其负有的完成矿山地质环境治理恢复的法定义务。被告梁山县国土资源局作出的梁国土资罚决字〔2018〕73号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据扎实充分。原告诉称与被告梁山县人民政府签订了《矿山地质环境治理工程代为治理协议》后，在缴纳了保证金的情况下，治理的主体已经转化为二被告。且不论原告是否足额缴纳土地复垦费用或治理保证金，但就与被告梁山县人民政府签订了《矿山地质环境治理工程代为治理协议》而论，被告梁山县人民政府基于代为治理协议产生的义务，非法定义务，更免除不了原告负有的完成矿山地质环境治理恢复的法定义务，原告该主张应不予支持。原告主张“矿山服务年限50年，但原告总共生产了不到三年，复垦费用不能按照该审核意见来估算，应当根据实际采矿面积进行测量、评估”，预估服务年限与实际采矿年限的比例与治理费用没有等比例关系，原告该主张应不予支持。《山东省实施〈中华人民共和国矿产资源法〉办法》第三十五条规定，勘察、开采矿产资源造成地质环境破坏或者地质灾害，不按规定治理的，由地质矿产行政主管部门责令限期治理，并可处以十万元以下罚款；情节严重的，由原发证机关吊销其勘查许可证或者采矿许可证。如前所述，原告未按规定治理，被告梁山县国土资源局按规定对其进行处罚，罚款数额未突破上限，视为符合比例原则。原告主张“十万元的处罚更是严重不当”，原告该主张应不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案中，被告梁山县国土资源局作出的梁国土资罚决字〔2018〕73号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据扎实充分，符合法定程序，适用依据正确，比例适当。被告梁山县人民政府作出的梁政复决字（2018）第10号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上所述，原告要求撤销梁政复决字（2018）05号《行政复议决定书》和梁国土资罚决字〔2018〕73号《行政处罚决定书》的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告肥城矿业集团杨营能源有限责任公司要求撤销梁政复决字（2018）05号《行政复议决定书》和梁国土资罚决字〔2018〕73号《行政处罚决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告肥城矿业集团杨营能源有限责任公司负担。 肥城矿业集团杨营能源有限责任公司不服上述判决，向本院提起上诉称，（一）原审法院认定事实错误，上诉人不再是复垦等工作的责任主体。1.梁山县国土资源局提供的询问笔录、现场勘查记录和现场照片不能认定矿山开采造成何种种类及何种程度的环境破坏或地质灾害，也不能认定需要多少资金去治理和恢复。鲁国土资耕函［2010］051号《关于肥城矿业集团杨营能源有限责任公司杨营矿井土地复垦方案审核意见的函》中提及的复垦费用是基于上诉人长期开采煤矿的概算费用，实际上上诉人开采不足三年即闭井，上诉人缴纳的保证金足以能够满足土地复垦治理等费用，这种情况下，不需要上诉人作为治理主体。2.目前，上诉人已经闭井，人员已经分流，没有条件再开展复垦工作，根据原审法院适用的《山东省实施〈中华人民共和国矿产资源法〉办法》第二十一条的规定，应当由“县级以上人民政府有关主管部门”组织完成，上诉人不再具有履行复垦工作的义务，仅有承担费用的义务。3.济国土资字［2017］131号《济宁市国土资源局关于山东能源肥城矿业集团杨营能源有限责任公司矿区地面沉降调查的批复》、鲁财综［2017］52号文第四条、第五条等明确规定上诉人已不再是复垦工作的主体，原审法院视而不见。（二）原审法院适用法律错误。1.《山东省实施〈中华人民共和国矿产资源法〉办法》第二十一条、《山东省矿山地质环境治理恢复保证金管理暂行办法》第三十四条、《矿山地质环境保护规定》第二十三条等明确规定了上诉人不再是复垦工作的责任主体，原审法院其他条款明显不当。2.原审判决违反公平公正原则。二被上诉人得到上诉人的保证金却不履行任何义务，损害了法律的公正性和政府公信力。3.被上诉人对上诉人罚款十万元，系顶格处罚，违反了行政处罚适当原则，被上诉人没有证据证明上诉人的行为严重违法。所以，请求二审法院查明事实，撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人梁山县国土资源局和梁山县人民政府均未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随原审法院卷宗移交至本院。经审理，本院同意原审法院据此确认的案件事实。二审审理中，上诉人向本院提交了《关于山东能源关退煤矿（第一批）联合验收的意见》和《山东省2016年煤炭行业化解过剩产能情况（第一批）公告》各一份（均为复印件）。本院认为，上述证据上诉人未在一审法定举证期限内提交，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予接纳。 本院认为，《矿山地质环境保护规定》第十六条第一、二款规定，“开采矿产资源造成矿山地质环境破坏的，由采矿权人负责治理恢复，治理恢复费用列入生产成本。矿山地质环境治理恢复责任人灭失的，由矿山所在地的市、县国土资源行政主管部门，使用经市、县人民政府批准设立的政府专项资金进行治理恢复。”第十八条第二款规定，“采矿权人未履行矿山地质环境治理恢复义务，或者未达到矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，经验收不合格的，有关国土资源行政主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境治理恢复义务。”第二十二条规定，“矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境治理恢复义务。采矿权人在申请办理闭坑手续时，应当经国土资源行政主管部门验收合格，并提交验收合格文件，经审定后，返还矿山地质环境治理恢复保证金。逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用该采矿权人缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担。”《山东省实施〈中华人民共和国矿产资源法〉办法》第二十一条规定，“采矿权人关闭矿山，必须按照国家有关规定，完成有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护工作。采矿权人不完成前款规定的工作的，由县级以上人民政府有关主管部门组织完成，所需费用由采矿权人承担。”由上述规定可知，上诉人肥城矿业集团杨营能源有限责任公司负有完成矿山地质环境治理恢复的法定义务，应当对因开采杨营煤矿而造成的矿区内地面沉降、房屋开裂等矿山地质环境破坏进行调查并开展恢复治理。正是基于上述法定义务，在上诉人一直未开展矿山地质环境治理恢复的情况下，被上诉人梁山县国土资源局履行监督职责，向其下达了《关于杨营煤矿开展地质环境破坏情况调查和治理的通知》，但上诉人对此置之不理。被上诉人根据《山东省实施〈中华人民共和国矿产资源法〉办法》第三十五条“勘察、开采矿产资源造成地质环境破坏或者地质灾害，不按规定治理的，由地质矿产行政主管部门责令限期治理，并可处以十万元以下罚款”的规定，作出的梁国土资罚决字〔2018〕73号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，原审法院认定并无不当。关于上诉人主张罚款数额过高的问题。被上诉人作出的量罚数额并没有超过法律规定的上限，且考虑到上诉人在被上诉人发出督促治理恢复的通知后仍不调查、不治理的情节，上诉人关于处罚数额过高的主张，本院不予支持。上诉人关于其与被上诉人梁山县人民政府签订了《矿山地质环境治理工程代为治理协议》后，治理主体就已转化为二被上诉人的主张，因上诉人矿山地质环境治理系法定义务，梁山县人民政府基于协议产生的义务并非法定义务，上诉人的法定义务无法因协议的订立而转移或免除。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人肥城矿业集团杨营能源有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇一九年五月十五日 书记员 颜素音