湖南省宁乡市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘0124行初20号 原告阮平，男，1956年7月18日出生，汉族，居民，住宁乡市。 委托代理人刘超，北京圣运律师事务所律师。 被告宁乡市白马桥街道办事处，住所地宁乡市白马桥街道仁福村。 法定代表人文再明，该办事处主任。 委托代理人高丽琼，湖南光阳律师事务所律师。 被告宁乡市城市管理和行政执法局，住所地宁乡市玉潭街道玉潭中路**。 法定代表人成亮，该局局长。 委托代理人王跃，该局法规科科长。 委托代理人邹永生，湖南道格律师事务所律师。 原告阮平诉被告宁乡市白马桥街道办事处（以下简称白马桥街道办）、被告宁乡市城市管理和行政执法局（以下简称城管局）行政强制一案，本院于2018年7月23日以原告的起诉超过法定起诉期限为由，裁定驳回其起诉。原告对驳回起诉的裁定不服，提起上诉。长沙市中级人民法院认为该案没有超过法定起诉期限，于2018年11月12日作出（2018）湘01行终553号行政裁定，撤销本院（2018）湘0124行初61号行政裁定，指令本院继续审理。2019年4月19日，本院依法组成合议庭对本案公开开庭进行了审理，原告阮平及其委托代理人刘超、被告白马桥街道办委托代理人高丽琼、被告城管局委托代理人王跃、邹永生到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告阮平起诉称，原告系宁乡市白马桥街道仁福村村民，在仁福村浅水组有承包地一处，此地系夏侯东向白马桥浅水村委会承租，双方签订有《土地租赁协议书》。协议书载明，承租范围是浅水村浅水湾组松木坝河堤外沙田，承租面积34.8亩，承租期限22年，从2003年3月6日起至2025年3月5日止。2003年政府号召养殖，原告从夏侯东处承租该块地用于水产养殖，土地上建有500平方米左右的房屋，其中300平方米用做农家乐餐饮经营，并办理了营业执照，其它一部分用于存放饲料。2017年5月16日，白马桥街道办、白马桥城管分局对养殖场实施了强制拆除。2017年12月养殖场水面的堤坝也被强制拆除，造成3万余斤美国特种名贵鱼种丢失，损失几十万元。原告没有见过任何公告或通知，也没有见过任何征地公告或安置补偿方案。原告承包该地块进行水产养殖系设施农用地，没有改变农用地性质，所建房屋不属于违法建筑。原告认为，被告在没有履行合法程序的情况下强制拆除原告养殖场的行为严重违法，给原告带来了巨大的经济损失，侵犯了原告的合法权益。请求依法确认被告强制拆除的具体行政行为违法。本案诉讼费用由被告承担。 原告阮平为支持其诉讼请求，向本院提供了如下证据：证据1、《土地租赁协议书》复印件，拟证明2003年3月6日白马桥浅水村委会与夏侯东签订土地租赁协议的事实；证据2、《转租协议》复印件，拟证明原告从夏侯东处转租了涉案土地，合同期限到2025年，原告对该土地具有合法使用权；证据3、强拆照片、视频一组，拟证明原告在拆除房屋之前有5栋房屋和1个采光棚，原告房屋在2017年5月份被被告拆除；证据4、宁乡市公安局白马桥派出所《关于“阮平查处申请书”的调查情况说明》，主要内容为“阮平申请书中声称其合法建筑于2017年5月16日至20日遭到不明身份人员非法毁坏拆除。经查，该建筑已由宁乡县城管局宁城处字（2013白马桥分局007号）处罚决定认定为非法建筑，系由白马桥街道组织相关部门依法拆除，不是案件。2017年11月30日11时许，阮平报警：鱼塘被人破坏。民警到现场后，找到挖机，是因政府在搞开发挖到了阮平的鱼塘旁边，民警要求政府和村上处理。2017年12月1日9时许，阮平报警：称昨天破坏我农庄的人来了，需要调解。阮平浅水农庄鱼塘被城建办平整公司人员平整，民警达到后通知政府管城建人员专项处理。”拟证明被告对原告房屋实施了强拆行为。 被告白马桥街道办答辩称，一、原告所主张的权益没有合法依据。1、原告因转租取得土地使用权的理由不成立。原告诉称的浅水村浅水湾组松木坝河堤外沙田块地，系夏侯东向白马桥浅水村委会承租、原告再向夏侯东转租取得土地的使用权。从原告提供的证据证明，夏侯东与浅水村于2003年3月6日签订《土地租赁协议书》，而原告与夏侯东签订的《转租协议》时间却为2003年元月1日，其时早于夏侯东与白马桥浅水村委会签订《土地租赁协议书》的时间。因此，原告关于从夏侯东处转租土地取得土地使用权的事实不成立。2、原告因转租取得土地使用权没有法律依据。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”原告与夏侯东签订的《转租协议》既未经发包方白马桥浅水村委会同意，也未向其备案，因而是非法的。3、原告主张的权益不具有合法性。《中华人民共和国行政诉讼》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”行政诉讼法保护的是公民的合法权益，原告并未合法取得诉争地块的承租权，其开办农家乐餐饮的行为违反《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条的规定，属于违法行为。因此，原告主张的权益不具有合法性。二、原告诉答辩人对其实施了行政强制行为的事实不成立。原告诉称2017年5月16日白马桥街道办、白马桥城管分局对养殖场实施了强制拆除以及2017年12月养殖场水面的堤坝被强制拆除与事实不符。无论是2017年5月16日还是2017年12月，答辩人均未组织和实施针对原告的任何行政强制行动，也未对原告采取任何行政强制措施。原告诉称的地面养殖场主建筑是在2017年7月的特大洪灾中毁损的，原告诉答辩人实施拆除养殖场的行政强制行为的事实不成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告白马桥街道办未向本院提供相关证据。 被告城管局当庭答辩称，1、原告位于白马桥街道浅水组的建筑没有办理规划许可证，属于违法建筑，应当由原告自己主动拆除或由有权机关依法进行拆除。2、城管局经湖南省人民政府授权依法对原告下达了行政处罚决定书和强制拆除决定书，程序合法，法律依据充分。3、虽然城管局作出了行政处罚决定书和强制拆除决定书，但原告的房屋在被告组织强制拆除之前就已经灭失，城管局已经终结了强制拆除程序。城管局对2017年5月16日的拆除行为不知情，未组织对原告房屋强制拆除的行动。 被告城管局为支持其答辩意见，在收到起诉状副本之日起15日内向本院提供了如下证据：证据1、立案审批表；证据2、检查笔录；证据3、现场勘验笔录及现场照片；证据4、询问笔录；证据5、向宁乡县城乡规划局发出的工作函；证据6、宁乡县城乡规划局复函；证据7、案件处理审批表；证据8、行政处罚告知程序表；证据9、行政处罚决定书；证据10、强制拆除公告；证据11、履行行政决定催告书；证据12、强制拆除决定书；证据13、送达回证及照片;证据14、宁乡县人民政府文件(宁政发[1992]11号)；证据15、宁乡县县城总体规划修编（2000-2020）；证据16、湖南省人民政府关于在宁乡县开展相对集中行政处罚权工作的批复。证据1至证据16拟证明：（1）原告在白马桥街道仁福村浅水组房屋未取得建设工程规划许可证，属违法建筑；（2）被告已对原告的违法建筑依法作出了行政处罚、强制拆除的决定，执法主体合法，依据充分，程序合法，决定合法。证据17、终结执行审批表，拟证明原告的违法建筑已经灭失，无需强制执行，城管局没有强制拆除。 经庭审质证，被告白马桥街道办对原告提供的证据发表了如下质证意见：原告提供的四张照片中，其中第一张照片有明显的拼接痕迹，原告不能证明照片上的人员是白马桥街道办的人员，并且这些人员只是站在那里，没有实施拆除行为，不能证明白马桥街道办参与了强拆。原告的证据不能证明两被告在2017年5月16日拆除房屋的事实，无法证明2017年12月养殖场堤坝被拆除的事实。对证据4的真实性有异议，该份说明中5月16日到20日拆除的事实，派出所没有出警，无法证明是白马桥街道办组织相关部门进行的强拆。被告城管局对原告提供的证据发表了如下质证意见：证据1与本案无关，也与城管局没有关联性。对证据2的真实性有异议，《土地租赁协议书》签订是在2003年3月6日，而《转租协议》是2003年元月，明显不符合逻辑，且不具有合法性，承包人向本集体经济组织以外的人转租违法，也需要通过村民大会决议。本案涉及的是房屋建筑拆除问题，而非土地使用权争议问题。对证据3的真实性有异议，该照片是什么时候、什么人拍摄的不清楚，其中照片有明显的拼接痕迹，对其关联性有异议，所有照片和视频中没有一个是城管局的干部或者是穿着城管局制服的工作人员，与城管局无关。原告说照片是2017年5月18日拍摄的，而原告起诉的是5月16日的拆除行为，没有关联性。对证据4的真实性、关联性和证明目的有异议，派出所的说明没有证明城管局参与了强拆，不能达到原告的证明目的。城管局只作了处罚决定，没有以任何方式安排任何人员进行强拆。原告对被告城管局提供的证据发表了如下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性有异议，该立案审批表上姜彪、卢锋的签名是虚假的，违法事实的摘要与原告房屋实际面积、数量不符，且该审批表适用的法律依据是错误的，原告房屋建成时城乡规划法尚未颁布实施，不能达到被告的证明目的。对证据2的真实性、合法性、关联性有异议，检查人没有出具执法证件，不能证明两人具有执法资格，且姜彪、卢锋的签名明显是不同人所签，检查笔录上记载的事实是错误的，与原告房屋实际情况不符，且该检查笔录适用的法律依据也是错误的，不能达到被告的证明目的。检查人姜彪、卢锋并未向原告宣读检查情况，只是自行书写。对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，姜彪、卢锋的签字与其他证据的笔迹明显不同，勘验记录没有勘验参加人签字，也没有测量的数据佐证进行了勘验测量，同时记录上四栋房屋与原告实际的五栋房屋不符，并且面积记载错误，该份证据与原告不具有关联性，不能达到被告的证明目的。对现场照片的真实性无异议，恰好反映原告有五栋房屋的事实。原告在S2房屋前有一个采光棚，被告根据现场的五栋房屋认定被告只有四栋房屋明显是错误的。对证据4的真实性、合法性、关联性有异议，姜彪、卢锋的签字与其他证据明显不一致，不能证明是本人所签，询问笔录的内容也与事实不符，不具有真实性。原告所建房屋只是活动板房以及砖木结构房屋，根据法律规定是无需办理建设工程许可证的，并且原告建设房屋时向国土所打了临时建房报告，由国土所进行审批。该证据证明原告的建房是符合法律规定的。对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议，被告自行制作的该份证据，无法证明其真实性，也没有其他证据佐证，不能达到被告的证明目的。对证据6的真实性、合法性、关联性均有异议，该份证据真实性无法认定，引用法律错误。原告房屋是2005年建设，2006年建成，当时《城乡规划法》还没有颁布施行，规划局也没有提供相关证据证明原告房屋无法采取改正措施消除对规划实施的影响，该份复函不能达到被告的证明目的。对证据7的真实性、合法性、关联性有异议，姜彪、卢锋的签字与其他证据的签字不一致，其签字真实性无法证实；记录违法事实中的房屋面积与原告房屋实际面积不符，不具有真实性，且该证据适用法律错误，不能达到被告的证明目的。对证据8的真实性、合法性、关联性有异议，姜彪、卢锋的签字与其他证据不一致，不能证明是本人所签，见证人签名明显是一个人所签，且与书写程序表的笔迹是一致的，明显是被告单方制作的，原告没有收到该份处罚告知程序表。对证据9的真实性、合法性、关联性均有异议，该处罚决定书上阮平并未登记其身份证，无法证实就是原告本人，引用的法律也是违法的，不具有合法性；记载的房屋面积与原告实际面积不符，原告从未看到过该处罚决定书，无法实施行政复议和司法救济权利。对证据10的真实性、合法性、关联性有异议，公告上阮平并未登记其身份证，无法证实就是原告本人，适用法律错误，也无法证明是否进行了公告，原告未看到该份公告，不能达到被告的证明目的。对证据11的真实性、合法性、关联性有异议，催告书上阮平未登记身份证，无法证实就是原告本人，该证据适用法律错误，催告书上联系人签字与其他证据不一致，且该证据原告也没有收到和签字，不能达到被告的证明目的。对证据12的真实性、合法性、关联性有异议，强制拆除决定书上阮平未登记身份证，无法证实就是原告本人；适用法律错误，原告未收到该份决定书，剥夺了原告的救济权利，不能达到被告的证明目的。对证据13的真实性、合法性、关联性有异议，该证据上阮平未登记身份证，无法证实就是原告本人，且送达人签字与其他证据不一致，两份送达回证上姜彪、卢锋的签字笔迹明显不一致，是被告事后制作的，两见证人的签字笔迹也是同一人所写，不具有真实性，该三份送达回证上的文书被告并未向原告送达，不存在原告拒收，不能达到被告的证明目的。被告没有出示送达照片的原件，原告对其不予质证。对证据14至证据16被告没有出示原件，对该证据不予质证。对证据17的真实性、合法性、关联性有异议，承办人的签字与其他证据签字不一致，不具有真实性；案件的基本情况也与实际不符，记录中的文书也未向原告送达，不具有真实性。被告没有提供证据证明原告的房屋被洪水冲走，不具有真实性，是被告的主观臆断，不能证明原告的房屋不是被告拆除而是被洪水冲走的。被告白马桥街道办对被告城管局提供的证据均无异议。 作为定案证据，应当真实、合法且与本案相关联。经庭审质证，本院对原告阮平及被告城管局提供的证据认证如下： 原告阮平提供的证据1至证据4及被告城管局提供的证据1至证据16能够反映相关案件情况，可以作为认定本案事实的依据。被告城管局提供的证据17，本院结合其他证据综合分析，该证据在本案中不作为定案证据采信。 根据采信的证据，结合庭审中原、被告双方的陈述和辩论意见，本院认定如下案件事实： 2003年1月，原告阮平从案外人夏侯东手中转租了原宁乡县白马桥乡浅水村浅水湾组（现仁福村浅水组）松木坝河堤外沙田一处（面积34.8亩，租期从2003年3月6日起至2025年3月5日止）作为水产养殖场。2007年至2008年，阮平先后在该养殖场（属于县城规划区范围）搭建了板房和砖木结构的房屋。2013年7月17日，阮平注册登记成立了农民专业合作社，名称为宁乡县富硒养鱼专业合作社，法定代表人阮平。2014年9月3日，阮平注册登记了个体工商户营业执照，字号为宁乡县浅水农庄，经营者阮平。2013年5月9日，城管局白马桥分局在检查中发现阮平在该养殖场搭建的房屋未取得建设工程规划许可证，遂函询原宁乡县城乡规划局关于该搭建房屋的规划认定意见。2013年6月27日，原宁乡县城乡规划局对城管局作出宁规执法函字[2013]第162号复函，认定阮平在养殖场搭建的房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条、第六十四条规定，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。城管局据此于2013年7月10日对阮平作出宁城处字[2013]白马桥分局第007号《行政处罚决定书》，认定阮平于2007年在县城规划区白马桥仁福村浅水组建设的房屋未办理建设工程规划许可证，经规划认定为严重影响城市规划，属违法建设工程；并认定阮平的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据该法第六十四条规定，责令阮平于2013年7月16日前自行拆除违法建筑。如逾期未拆，则依据该法第六十八条规定组织强制拆除。如对本处罚决定不服，可在接到本决定书之日起60日内向宁乡县人民政府或者长沙市城管局申请行政复议，也可以在接到本决定书之日起3个月内向人民法院提起诉讼。2013年7月17日，城管局对阮平作出宁城强拆公字[2013]白马桥分局第005号《强制拆除公告》，并进行了张贴。2013年7月29日，城管局对阮平作出宁城催字[2013]白马桥分局第005号《履行行政决定催告书》。由于阮平未在城管局规定的期限内履行自行拆除房屋的义务，2014年11月3日，城管局对阮平作出宁城强拆字[2014]白马桥分局第007号《强制拆除决定书》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，自2014年11月7日起对该案所涉违法建构筑物实施强制拆除。如对本决定不服的，可在收到本决定书之日起60日内向宁乡县人民政府申请行政复议，或者在3个月内向宁乡县人民法院提起行政诉讼。2017年5月16日，阮平在白马桥仁福村浅水组养殖场搭建的房屋被强制拆除；同年12月，其养殖场水面堤坝亦被强制拆除。阮平认为白马桥街道办及城管局的强制拆除行为违法，遂向本院提起行政诉讼。本案诉讼中，白马桥街道办、城管局均否认参与了对阮平房屋的强拆行动；城管局认为阮平涉案房屋灭失原因是2017年7月1日被洪水冲走所致，但对此均未向本院提供相应证据予以证实。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，被告城管局对原告阮平在白马桥仁福村浅水组养殖场搭建的房屋作出行政处罚决定及强制拆除决定的理由是其搭建该房屋未办理建设工程规划许可证，属于违法建设工程。根据本案事实和双方当事人发表的诉辩意见，被告白马桥街道办、被告城管局是否参与了对原告房屋的强拆行动以及该强拆行为是否合法是本案争议的焦点。关于被告白马桥街道办、被告城管局是否参与了对原告房屋的强拆行动问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，作出行政处罚决定和强制拆除决定的主体单位系被告城管局；被告城管局认为原告涉案房屋灭失原因系2017年7月1日发洪水冲走所致，被告白马桥街道办、被告城管局虽在诉讼中否认参与了对原告房屋的强拆行动，因均未向本院提供相应证据予以证实，且从宁乡市公安局白马桥派出所《关于“阮平查处申请书”的调查情况说明》可以证明，2017年5月16日及同年12月，被告白马桥街道办组织相关部门对原告养殖场房屋及鱼塘实施了拆除行动。应当认定，被告白马桥街道办、被告城管局均实施了本案被诉行政行为。关于强拆行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该法第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”该法第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，被告城管局依据原宁乡县城乡规划局作出的宁规执法函字[2013]第162号复函，认定原告未取得建设工程规划许可证在规划区范围白马桥乡仁福村浅水组所建房屋属于违法建设工程、并作出行政处罚决定和强制拆除决定于法有据；被告城管局、被告白马桥街道办对原告违法建设工程房屋实施强制拆除亦符合法律规定。故对原告的诉讼请求，本院依法不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告阮平的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告阮平承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。 审 判 长  刘 健 人民陪审员  周新荣 人民陪审员  叶 珊 二〇一九年五月二十三日 书 记 员  杨 敏 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。