贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔05行初38号 原告黄成蛟，男，1980年8月12日出生，彝族，住贵州省黔西县。 原告黄承龙，男，1981年5月8日出生，彝族，住贵州省黔西县。 被告毕节市人民政府。 地址：毕节市行政办公中心。 法定代表人张集智，该市市长。 委托代理人何继继，毕节市人民政府工作人员。 委托代理人邓成举，毕节市人民政府法律顾问。 第三人黔西县人民政府。 法定代表人杨汉华，该县县长。 地址：黔西县人民政府大院内。 委托代理人黄承龙，黔西县人民政府工作人员。 委托代理人刘飞，黔西县人民政府工作人员。 第三人黄家英，女，1958年7月16日出生，彝族，住贵州省黔西县。 第三人黄家群，女，1966年4月8日出生，彝族，住贵州省黔西县。 第三人黄加玉，女，1969年1月6日出生，彝族，住贵州省黔西县。 第三人黄家凤，女，1963年4月5日出生，彝族，住贵州省大方县。 黄家凤、黄家群、黄加玉的委托代理人（特别授权）李军，贵州本芳律师事务所律师。 原告黄成蛟、黄承龙诉被告毕节市人民政府行政复议一案，原告于2019年1月28日向本院提起诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月19日公开开庭审理了本案。原告黄成蛟、黄承龙，被告毕节市人民政府的委托代理人何继继、邓成举，第三人黔西县人民政府的委托代理人黄承龙、刘飞，第三人黄家凤、黄家群及委托代理人李军出庭参加了诉讼。现已审理终结。 原告诉称：黄克敏（已故）与安茂飞（已故）系夫妻关系，生育有黄家群、黄加玉、黄家凤、黄家英及黄家际（已故）五个子女。原告黄成蛟、黄承龙系黄家际之子。1988年3月15日，黄克敏与仁和乡春坪村村民委员会签订《完善耕地联产承包合同书》，以黄克敏为户主，家庭承包人口为黄克敏、安茂飞、黄家群、黄加玉、黄家凤、黄家英共同承包了黄泥麻窝、大坡湾、大烂田三块土地，面积共计3.5亩。1980年第一轮土地承包时黄家际已经自立门户，承包了大大土、石家墙两块土地，面积共计4亩。1988年至1998期间，第三人黄家群、黄加玉、黄家凤、黄家英陆续外嫁，并将户籍迁移至夫家，从未对其分得的承包地行使经营管理权。2018年，黄家群、黄加玉、黄家凤回来要求分割自己的土地时，黄家群等不是要求分割其名下应得的份额，而是要求将其他人名下的土地也登记在其名下，导致基层组织无法调解。第三人黄家群、黄加玉、黄家凤、黄家英不服黔西县人民政府将涉案土地登记在黄家际名下的颁证行为提起行政复议，被告毕节市人民政府作出毕府行复决字（2018）77号《行政复议决定书》，决定撤销黔西县人民政府于1998年将黄泥麻窝、大坡湾、大烂田的土地登记在黄家际的《土地承包经营权证》上的具体行为。原告认为，第三人黄家群、黄加玉、黄家凤、黄家英提出行政复议申请时已超过复议期限，被告作出的行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，第三人黄家群、黄加玉、黄家凤、黄家英作为外嫁女，并将户籍迁出，不属于涉案土地所在地的集体经济组织成员，不享有土地承包经营权。故原告诉至本院，请求撤销被告毕节市人民政府作出的毕府行复决字（2018）77号《行政复议决定书》，诉讼费用由被告承担。 原告为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 共一组证据：1.土地承包经营权证；2.毕府行复决字（2018）77号《行政复议决定书》。用以证明：原告享有涉案土地承包经营权，黔西县人民政府已经颁证给原告20多年了，复议决定认定的事实不清。 被告质证：对1号证据的合法性有异议，达不到证明目的。第二轮土地承包应以第一轮土地承包为准，而黄家际第一轮土地承包时未参与承包争议土地，且春坪村民委员会并未收回第三人第一轮土地承包时承包的土地，也未与黄家际重新签订土地承包合同，故黔西县政府的颁证行为违法。对2号证据的三性无异议，但达不到证明目的。 黔西县人民政府及第三人黄家凤、黄家群、黄加玉的质证意见与被告的质证意见一致。 被告毕节市人民政府答辩称：1.被告作出行政复议决定认定事实清楚，符合法律规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十条规定，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。本案中，发包方并未收回第三人黄家凤、黄家群、黄加玉、黄家英第一轮土地承包时参与承包的土地，亦未与黄家际重新签订土地承包合同，黔西县人民政府将涉案土地登记在黄家际名下并为其颁发《土地承包经营权证》没有事实依据和法律依据。第二轮土地承包是在第一轮承包的基础上进行，其主要是在保证绝大多数农户原有承包土地基础上延长承包期限。根据黔西县人民政府和第三人黄家凤、黄家群、黄加玉、黄家英提供的土地承包登记底册《农村承包土地情况登记表》，第二轮土地承包时，黄泥麻窝、大坡湾、大烂田登记在安茂飞名下，黔西县人民政府第二轮土地承包时将上述土地登记在黄家际名下并为其颁发《土地承包经营权证》与土地承包登记底册不一致。另外，春坪村施行的是“增人不增地，减人不减地”原则，黔西县人民政府未能提供证据证明第三人黄家凤、黄家群、黄加玉、黄家英外嫁后在新居住地已经重新取得承包地。故黔西县人民政府向黄家际颁发《土地承包经营权证》的主要事实不清，证据不足，违反法律和政策规定。2.被告行政复议程序合法。被告收到原告的行政复议申请后，于2018年7月23日受理，因案件情况复杂，于2018年9月19日作出毕府行延字（2018）77号《行政复议案件延期审理通知书》，决定延期至2018年10月21日。在延期审理过程中，因原告及第三人同意协调，被告于2018年10月17日作出毕府行复中字(2018)77号《行政复议案件中止审理通知书》，决定中止审查。经多方调解未果，被告于2019年1月14日决定恢复审理，并于2019年1月15日作出行政复议决定，依法送达给各方当事人。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：1.行政复议申请书、黄家群、黄加玉、黄成蛟、黄承龙身份证复印件、黄家凤户口簿复印件；2.行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、行政复议案件延期审理通知书、行政复议案件中止审理通知书、恢复行政复议审理通知书、行政复议决定书及送达回证。用以证明：行政复议程序合法。 原告质证：无异议。 县政府质证：无异议。 第三人黄家凤、黄家群、黄加玉质证：无异议。 第二组证据：1.申请人黄家英撤回复议申请书、黔西县人民政府行政复议答复书、黄成蛟、黄承龙行政复议答辩状；2.《完善耕地联产承包合同书》、黄克敏、安茂飞《农村承包土地情况登记表》、黄家际《农村承包土地情况登记表》、《承包土地明细登记表》、《询问笔录》3份、黄家际《黔西县土地承包经营权证》、《证明》、《仁和乡人民调解告知书》、化哪居民委员会《证明》、大荒社区居委会《证明》。用以证明：行政复议决定认定事实清楚，证据充分。 原告质证：黔西县政府颁发土地承包经营权证给原告有20多年了，被告撤销登记要有依据。 县政府质证：没有意见。 第三人黄家凤、黄家群、黄加玉质证：没有意见。 第三人黄家凤、黄家群、黄加玉陈述称：1.1988年3月15日，涉案土地早已由黄克敏、安茂飞承包，该承包户共6人，即黄克敏、安茂飞、黄家凤、黄家群、黄加玉、黄家英。当时，原告父亲黄家际已另立门户，并以黄家际为户主承包了“大大土、史家墙”土地，黄家际户共4人。按照1994年第二轮土地承包时的延包原则，黔西县人民政府将涉案土地登记在原告父亲《土地承包经营权证》的行政行为明显错误。2.根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十条之规定，第三人黄家凤、黄家群、黄加玉虽属于外嫁女，其嫁入地至今未承包土地，加之2019年3月28日发包方春坪村委会亦出具证明称3个第三人第一轮土地承包时的土地仍处于延包状态，原承包地未被收回。3.本案系因两原告非法转让涉案土地给他人建坟，第三人知晓后于2018年5月22日向仁和乡春坪村委进行反映，由于村委调解未果，第三人于2018年5月25日经仁和乡人民政府介绍到黔西县档案局查阅土地原始档案登记，第三人才发现原告父亲黄家际在第二轮土地延包时就将本属于黄克敏、安茂飞户6人的承包土地私自登记在黄家际名下。第三人于2018年7月20日向毕节市人民政府提起行政复议，并未超过申请复议期限。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人黄家凤、黄家群、黄加玉为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：1.完善耕地联产承包合同书；2.农村承包土地情况登记表。用以证明：1.1988年当地第一轮农村土地承包期间，涉案土地（黄泥麻窝、大坡弯、大烂田，共计3.5亩）早已由黄克敏、安茂飞户承包，该承包户共6人，分别为黄克敏、安茂飞、黄家英、黄家凤、黄家群、黄加玉。2.涉案土地共三块，四至界限清楚。3.第一轮土地承包时，第三人与原告父亲均系两家完全不同的承包户。 原告质证：没有意见。 被告质证：无异议。 县政府质证：没有意见。 第二组证据：1.黔西县洪水镇附廊村委会证明；2.百里杜鹃管理区普底乡大荒村委会证明；3.金坡乡化哪社区化哪居委会证明。用以证明：黄家凤、黄家群、黄加玉在嫁入所在地村委会至今均未承包有土地。 原告质证：没有意见。 被告质证：无异议。 县政府质证：无异议。 第三组证据：2019年3月28日黔西县仁和乡春坪村委会证明。用以证明：黄家凤、黄家群、黄加玉第一轮土地承包时的土地在当地第二轮土地延包时，仍处于延包状态，春坪村委会至今未收回原承包地。 原告质证：没有意见。 被告质证：没有意见。 县政府质证：没有意见。 第三人黔西县人民政府及第三人黄家英在举证期限内未提交证据，也未书面陈述意见。 本院认证：原告、被告及第三人黄家凤、黄家群、黄加玉提交的证据，均能够反映案件事实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，能够作为认定本案事实的根据，本院予以采信。 经审理查明：黄克敏（已故）与安茂飞（已故）系夫妻关系，育有第三人黄家群、黄加玉、黄家凤、黄家英及二原告之父黄家际（已故）五个子女。第一轮土地承包时，黄克敏与黔西县仁和乡春坪村村民委员会于1988年3月15日签订《完善耕地联产承包合同书》，以黄克敏为户主，家庭承包人口为黄克敏、安茂飞、黄家群、黄加玉、黄家凤、黄家英6人，承包了黄泥麻窝、大坡湾、大烂田三幅土地，土地面积共计3.5亩。第一轮土地承包时，原告之父黄家际已自立门户，承包了大大土、石家墙两幅土地，土地面积共计4亩。1988年至1998期间，第三人黄家群、黄加玉、黄家凤、黄家英陆续外嫁到黔西县甘棠镇、仁和乡及大方县普底乡等地，黄家群、黄加玉、黄家凤在新居住地未取得承包地。第二轮土地承包登记底册《农村承包土地情况登记表》载明，黄泥麻窝、大坡湾、大烂田三幅土地登记在承包户主黄克敏、安茂飞的名下，原承包人为6人，原承包耕地3.5亩未发生变动。第二轮土地承包时，黔西县人民政府于1998年将上述三幅土地登记在黄家际的《土地承包经营权证》中，其中大烂田地块名称在黄家际的承包证中登记成“观寨门口”，并为黄家际颁发了《土地承包经营权证》（无字号）。因原告将争议的部分土地转让给他人建坟，第三人黄家群、黄加玉、黄家凤、黄家英获知后，于2018年5月先后请求仁和乡春坪村村委会、仁和乡人民调解委员会进行处理，经调解未果。后黄家群、黄家凤等人到黔西县档案局查阅土地登记原始档案时，发现涉案土地于1998年已登记在原告父亲黄家际的名下。2018年7月20日，第三人黄家群、黄加玉、黄家凤、黄家英认为黔西县人民政府将上述三幅土地登记在黄家际《土地承包经营权证》上的行为违法，向被告毕节市人民政府申请行政复议。被告于2018年7月23日受理行政复议申请后，向被申请人黔西县人民政府送达《提出行政复议答复通知书》、向原告送达《第三人参加行政复议通知书》，黔西县人民政府及原告向被告提交了相应的证据材料。复议过程中，黄家英于2018年9月18日向被告申请撤回了行政复议申请。因案情复杂，被告于2018年9月19日作出毕府行复延字（2018）77号《行政复议案件延期审理通知书》，决定延期至2018年10月21日。在延期审理中，因原告及第三人黄家群、黄家凤等人同意协调，被告于2018年10月17日作出毕府行复中字(2018)77号《行政复议案件中止审理通知书》，决定中止行政复议。因双方调解未果，被告于2019年1月14日作出毕府行复恢审字(2018)77号《恢复行政复议审理通知书》，决定恢复行政复议案件审查。2019年1月15日，被告作出毕府行复决字（2018）77号《行政复议决定书》，决定撤销黔西县人民政府于1998年将黄泥麻窝、大坡湾、大烂田（观寨门口）登记在黄家际《土地承包经营权证》上的行政行为。被告将《行政复议决定书》送达了各方当事人。原告不服，于2019年1月28日诉至本院，提出前述诉请。 本案争议焦点：被告毕节市人民政府作出的涉案行政复议决定是否合法。 本院认为，《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发［1997］16号）第二条第二项规定：“土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。”《中华人民共和国农村土地承包法》第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定：“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”本案被告作出毕府行复决字（2018）77号《行政复议决定书》，撤销黔西县人民政府于1998年将黄泥麻窝、大坡湾、大烂田（观寨门口）登记在黄家际《土地承包经营权证》上的事实清楚，证据充分。首先，第一轮土地承包时，发包方黔西县仁和乡春坪村村委会与黄克敏于1988年3月15日签订《完善耕地联产承包合同书》，以黄克敏为户主，家庭承包人口为黄克敏、安茂飞、黄家群、黄加玉、黄家凤、黄家英6人，承包了黄泥麻窝、大坡湾、大烂田三幅土地。第一轮土地承包时，黄家际已自立门户并承包了其他土地。1988年至1998期间，第三人黄家群、黄加玉、黄家凤、黄家英陆续外嫁，黄家群、黄加玉、黄家凤在新居住地并未取得承包地。其次，第二轮土地承包时，作为登记底册的《农村承包土地情况登记表》载明，黄泥麻窝、大坡湾、大烂田三幅土地仍登记在承包户主黄克敏、安茂飞的名下，原承包人为6人，原承包耕地3.5亩未发生变动。黔西县人民政府将诉争土地登记在黄家际的《土地承包经营权证》中，该登记与土地承包登记底册不一致。第三，发包方并未收回第三人黄家凤、黄家群等人第一轮土地承包时参与承包的土地，亦未与黄家际重新签订土地承包合同。春坪村施行的是“增人不增地，减人不减地”原则，黔西县人民政府提供的证据不能证明第三人黄家凤、黄家群、黄加玉外嫁后在新居住地已经重新取得承包地。故黔西县人民政府于1998年将诉争的三幅土地登记在黄家际的《土地承包经营权证》中的事实不清，证据不足，没有法律依据。被告作出行政复议决定的程序合法。被告受理行政复议申请后，向被申请人黔西县人民政府送达《提出行政复议答复通知书》、向原告送达《第三人参加行政复议通知书》，因案情复杂及各方同意调解，被告作出《行政复议案件延期审理通知书》、《行政复议案件中止审理通知书》，调解未果后，被告在法定时限内作出《行政复议决定书》并送达了各方当事人，复议程序合法。原告提出被告作出的《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律错误的理由不能成立，本院不予支持。原告提出第三人黄家群等人申请行政复议时已超过复议期限的理由，经查，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第二款规定：“复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”本案中，第三人黄家群等人并不知道黔西县人民政府将诉争土地登记在原告之父的《土地承包经营权证》中，且颁证时间是1998年并没有记载具体的月份及日期，涉案土地登记涉及不动产，2018年5月第三人黄家群等人知道颁证行为后，于2018年7月20日向被告申请行政复议，根据本案的实际，第三人黄家群等人申请行政复议时没有超过复议期限。《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款：“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。”本案第三人黄家英经传票传唤，不到庭参加诉讼不影响本案的审理。综上，被告作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的……人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下： 驳回原告黄成蛟、黄承龙的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告黄成蛟、黄承龙承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长 杨静梅 审 判 员 黄塑希 审 判 员 吴 岚 二〇一九年五月十五日 法官助理 冯娜娜 书 记 员 支 玉