重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝02行终99号 上诉人（原审原告）蒲自福，男，汉族，1942年1月1日出生，住重庆市万州区。 委托代理人余宗平（蒲自福之女婿），男，汉族，1968年10月27日出生，住重庆市万州区。 被上诉人（原审被告）重庆市万州区恒合土家族乡人民政府，统一社会信用代码11500101774871192Y，住所地重庆市万州区恒合土家族乡凤仪场。 法定代表人李永生，乡长。 委托代理人李建伟，重庆渝万（利川）事务所律师。 被上诉人（原审被告）重庆市万州区人民政府，住所地重庆市万州区江南大道**。 法定代表人白文农，区长。 委托代理人舒媛苑，重庆市万州区人民政府工作人员。 原审第三人重庆市万州区恒合土家族乡里坪村第四村民小组。 负责人殷良宽，组长。 上诉人蒲自福因与被上诉人重庆市万州区恒合土家族乡人民政府、被上诉人重庆市万州区人民政府、原审第三人重庆市万州区恒合土家族乡里坪村第四村民小组农村建设用地复垦地块权属认可决定和行政复议决定一案，不服万州区人民法院（2018）渝0101行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，蒲自福系里坪村村民。2012年3月10日，重庆市万州区恒合土家族乡人民政府（简称恒合乡政府）作为甲方与乙方蒲自福签订《农村建设用地复垦权益补偿协议书》。协议约定：乙方自愿将其使用的位于里坪村4社的1439平方米农村建设用地（其中宅基地181平方米，附属用地1258平方米）交甲方用于实施复垦。2013年10月20日，恒合乡政府在农村建设用地复垦地块权属认可书上签章，认可里坪片块3-1地块1439平方米的土地权利人为蒲自福。里坪村4组对恒合乡政府将1258平方米土地的权利人确认为蒲自福的行政行为不服，于2014年5月14日向重庆市万州区人民政府（简称区政府）申请行政复议。2014年8月5日，区政府以万州府复[2014]16号行政复议决定维持了恒合乡政府2013年10月20日将农村建设用地复垦项目里坪片块3-1地块面积中的1439平方米土地（含蒲自福的宅基地及附属设施用地以外的1258平方米）的权利人确认为蒲自福的权属认可行为。里坪村4组不服，于2014年8月19日起诉，要求撤销恒合乡政府2013年10月20日签章同意的农村建设用地复垦地块权属认可。万州区人民法院审理后，于同年10月31日作出（2014）万法行初字第00106号行政判决，撤销恒合乡政府于2013年10月20日作出的将农村建设用地复垦项目里坪片块3-1地块的权利人认可为蒲自福的权属认可行为；责令恒合乡政府在判决生效后30日内对农村建设用地复垦项目里坪片块3-1地块的权属重新作出认定。恒合乡政府在法院判决后，于2014年11月27日成立里坪村4组建设用地复垦地块权属调查领导小组进行调查。随后于同年12月25日作出恒合府发[2014]64号权属认可决定，认定里坪片块3-1地块的权利人为蒲自福。里坪村4组仍不服，于2014年12月25日向区政府申请行政复议。区政府受理复议申请后，于2015年4月24日作出万州府复[2015]41号行政复议决定，维持了恒合乡政府作出的恒合府发[2014]64号权属认可决定。里坪村4组仍不服，于2015年5月5日向万州区人民法院提起诉讼。万州区人民法院审理后，于2015年9月11日作出（2015）万法行初字第00059号行政判决，撤销恒合府发[2014]64号权属认可决定及万州府复[2015]41号行政复议决定，判令恒合乡政府在30日内重新作出里坪片块3-1地块的权属认定。2016年5月24日，恒合乡政府组织蒲自福及里坪村4组对里坪片块3-1地块进行现场测量，并制作了现场调查笔录，双方对蒲自福的房屋、地坝、猪牛圈合计面积383.94平方米没有争议。2016年6月3日，恒合乡政府作出恒合府发[2016]32号权属认可决定，确认里坪片块3-1地块中383.94平方米为蒲自福的房屋及附属设施用地，其余1055.06平方米的土地权属待双方重新举证后予以确认。2017年5月4日，里坪村4组向恒合乡政府申请对里坪片块3-1地块中1055.06平方米复垦土地权属进行确认。2017年5月5日，恒合乡政府给蒲自福及里坪村4组送达举证通知书，蒲自福未举证。2017年6月14日，里坪村4组召开该组村民会议，形成村民签字确认的会议记录。2017年6月15日，恒合乡政府作出将里坪片块3-1地块中1055.06平方米复垦土地确认为里坪村4组的恒合府发[2017]35号权属认可决定。蒲自福不服，向区政府申请行政复议。区政府受理后，于2017年11月15日作出万州府复[2017]60号行政复议决定，以证据不足、事实不清为由，撤销恒合乡政府作出的恒合府发[2017]35号权属认可决定，并责令恒合乡政府重新作出权属认可决定。2018年1月3日，恒合乡政府再次向蒲自福及里坪村4组送达举证通知书，要求双方在10日内举证。里坪村4组向恒合乡政府提交了蒲自金、殷同美、殷同志三人的农村土地使用证、蒲自福女婿余中平承包土地及附属物明细登记底卡、里坪村民委员会的情况说明、村民对蒲自福退耕还林及未登记地块的确认名单，以及退耕还林直补信息公示表；蒲自福提交了复垦前争议地块照片、蒲东树的农村土地承包经营权证登记簿，以及到万州区法院复印的相关证据。2018年1月16日，恒合乡政府组织蒲自福、里坪村4组、证人到争议地块进行了调查核实，对蒲自英、蒲自勇制作了现场调查笔录，并组织召开了村民会议。2018年1月26日，恒合乡政府作出恒合府发[2018]19号权属认可决定书，将里坪片块3-1地块其余1055.06平方米的土地确认为里坪村4组集体所有。蒲自福不服，向区政府申请行政复议。区政府受理后，在法定期限内向恒合乡政府送达了申请书副本、举证通知书。恒合乡政府在法定期限内向区政府提交了书面答复书及作出该行政行为的相关证据。区政府审理后于2018年7月25日作出万州府复[2018]28号行政复议决定书，维持了恒合乡政府作出的恒合府发[2018]19号权属认可决定书。蒲自福不服，起诉至法院，请求撤销恒合府发[2018]19号权属认可决定书以及万州府复[2018]28号行政复议决定书。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，个人与个人之间，个人与单位之间土地所有权或使用权发生争议，由乡级人民政府或以上人民政府处理。因此，恒合乡政府就蒲自福与里坪村4组之间土地权属争议有权进行处理，其被告主体适格。 农村的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，均属于农村集体经济组织所有。集体经济组织的成员可以通过承包经营的方式取得土地的生产经营权。本案争议的1055.06平方米土地，只就土地的归属发生争议，其举证责任的分配是关键。该土地以前系集体的羊圈及荒坡，在复垦前一直为蒲自福占有、使用，蒲自福虽主张该地块系其自留地，但无法提供证据证明取得该地块的土地使用权。在没有证据证明该地块发包给了集体经济组织成员的情况下，应认定其权属仍为集体经济组织所有。因此，恒合乡政府作出的恒合府发[2018]19号权属认可决定书并无不当。同时，恒合乡政府作出该权属认可决定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，蒲自福请求撤销的理由不成立，不予支持。同理，区政府作出的行政复议决定书事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，蒲自福请求撤销的理由亦不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蒲自福的诉讼请求。 宣判后，蒲自福不服，向本院提出上诉称，原审认定争议土地系羊圈及荒坡的事实错误，该争议土地复垦前一直为其占有和使用，系其自留地，具有合法性。 恒合乡政府答辩称，原审认定事实正确，程序合法，证据充分。通过调查核实，争议的土地是羊圈和荒坡，之前确由蒲自福占有和使用，但蒲自福并未提交有效证据证明该争议土地由其承包，因此该争议土地应属集体所有。 区政府答辩称，区政府作出的万州府复[2018]28号行政复议决定书事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，请求法院驳回驳回上诉，维持原判。 里坪村4组陈述称，恒合乡政府作出的恒合府发[2018]19号农村建设用地复垦地块权属认可决定书及区政府作出的万州府复[2018]28号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求判决驳回上诉，维持原判。 蒲自福在原审中举示并经质证的证据： 1.居民身份证；2.恒合乡政府恒合府发[2018]19号决定书；3.区政府万州府发[2018]28号行政复议决定书；4.录像光盘1张；5.录音光盘1张。 恒合乡政府在原审中举示并经质证的证据： 第一组证据（蒲自福提供）：1.蒲自福提交的书面陈述意见；2.复垦前争议地块照片；3.蒲东树的农村土地承包经营权证登记簿；4.蒲自福到区法院复印的向伦忠等13人的证人证言；5.蒲自福到区法院复印的调查笔录；6.蒲自福到区法院复印的土地权属争议现场调查记录；7.蒲自福到区法院复印的成良孝的情况说明；8.蒲自福到区法院复印的里坪村委会的证明。 第二组证据（里坪村4组提供）：1.蒲自金等3人1984年农村土地使用证；2.余宗平承包土地及附属物明细登记底卡；3.里坪村委会的情况说明；4.里坪村4组（原里坪村1组）村民签字确认名单；5.恒合乡政府退耕还林直补信息公示表。 第三组证据（恒合乡政府调取）：1.土地权属争议现场调查蒲自英笔录；2.土地权属争议现场调查蒲自勇笔录；3.村民会议记录；4.恒合乡政府到区土地开发整理中心复制的复垦项目现状图、变更后规划图、竣工图。 第四组证据：1.恒合府发[2016]32号权属认可书；2.举证通知书；3.恒合府发[2018]19号权属认可决定书。 区政府在原审中举示并经质证的证据： 1.行政复议申请书；2.万州府复[2018]28号行政复议答复通知书及送达回证；3.恒合乡政府提交的行政复议答复书；4.万州府复[2018]28号里坪村4组参加行政复议通知书及送达回证；5.里坪村四组行政复议答辩状；6.万州府复[2018]28号延期审理通知书及送达回证；7.万州府复[2018]28号行政复议决定书及送达回证。 里坪村4组在原审中举示并经质证的证据：1.1984年12月1日万县人民政府农村土地使用权证（蒲自金、殷同志、殷同美）；2.重庆市万州区农村土地承包经营权证登记薄。 原审法院对上述证据的质证意见为：各方举示的证据的真实性、合法性、关联性予以确认。 前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院已采信的证据并无不当，本院予以确认。 本院查明事实与原审查明事实无异，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”以及第十四条“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营……”的规定，本案争议的1055.06平方米土地，以前系集体的羊圈及荒坡，在复垦前一直为蒲自福占有、使用，蒲自福虽主张该地块系其自留地，但无法提供证据证明取得该地块的土地使用权。在没有证据证明该地块是集体经济组织发包给了蒲自福的情况下，应认定其使用权仍为集体经济组织所有。因此，恒合乡政府作出的恒合府发[2018]19号权属认可决定书并无不当。区政府收到复议申请后，依照法定程序向被申请人恒合乡政府送达了行政复议答复通知书，通知利害关系人里坪村4组参加行政复议，根据被申请人恒合乡政府提交的书面答复意见书、里坪村4组提交的行政复议答辩状并审核了被申请人恒合乡政府提交的证据，依法延期后作出的行政复议决定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，蒲自福请求撤销的理由亦不成立。 蒲自福主张，争议土地系其自留地，鸡喙地，其一直在占有和使用。对此认为，自留地的所有权归集体所有，集体经济组织成员可以承包经营。本案中，里坪村4组举示了1984年12月1日原万县人民政府对里坪村4组（原里坪村1组）蒲自金、殷同志、殷同美农村土地承包经营户颁发的农村土地使用证，证载的土地属性包括承包地、饲料地和自留地，起用时间79年8月。即里坪村4组（原里坪村1组）在第一轮土地承包中，将集体所有的部分土地确定为农户自留地并记载于农村土地使用证之中。因蒲自福未提供争议土地由其承包经营的相关证书，故无法证明其长期占有和使用争议土地的合法性，其以长期占有和使用争议土地为由要求将争议土地的使用权确定由其所有的上诉主张不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。蒲自福的上诉请求不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蒲自福负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘红霞 审 判 员 陈克梅 审 判 员 程鸿声 二〇一九年五月三十日 法官助理 谭宁波 书 记 员 熊雨来