天津市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2019）津01行终273号上诉人（原审原告）刘玉凯，男，1970年11月20日出生，汉族，住天津市宝坻区。委托代理人张心升，北京正山律师事务所律师。委托代理人韩宇，北京正山律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）天津市规划和自然资源局宝坻分局，住所地天津市宝坻区政融街北侧。法定代表人郑向宏，局长。委托代理人朱彦明，天津市规划和自然资源局宝坻分局法务助理。委托代理人李宁，天津市规划和自然资源局宝坻分局干部。被上诉人（原审被告）天津市规划和自然资源局，住所地天津市和平区西康路**。法定代表人陈勇，局长。委托代理人韩连超，天津市规划和自然资源局干部。上诉人刘玉凯因请求撤销《告知书》一案，不服天津市和平区人民法院（2018）津0101行初324号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审人民法院经审理查明，原告系天津市宝坻区大口屯镇西南仁垺村村民。因认为天津市宝坻区大口屯镇西南仁垺村村民委员会（以下简称西南仁垺村委会）非法占用包括原告承包地在内的基本农田发展林果业，并在基本农田上建坟、取土，于2016年7月向原天津市国土资源和房屋管理局（因行政机构改革，天津市国土资源和房屋管理局的国土资源管理职责已整合划入天津市规划和自然资源局，以下简称市国土局）提出查处申请。市国土局于2016年8月8日作出津国土房执转告字[2016]6号《举报事项转办告知单》，告知原告其已转原天津市国土资源和房屋管理局宝坻区国土资源分局（因行政机构改革，天津市国土资源和房屋管理局宝坻区国土资源分局的职责已整合划入天津市规划和自然资源局宝坻分局，以下简称宝坻国土分局）依法调查处理。2016年9月2日，宝坻国土分局作出《告知书》，告知原告其已经履行查处职责。原告认为该告知违法，于2016年9月28日向市国土局申请行政复议。2017年1月13日，市国土局作出《行政复议决定书》，责令宝坻国土分局在法定期限内重新作出调查处理，将调查处理结果告知原告。2017年3月13日，宝坻国土分局作出《告知书》，告知原告其对查处事项已作出了处理。原告于2017年3月22日向市国土局申请行政复议。2017年5月18日，市国土局作出《行政复议决定书》，查明宝坻国土分局具有对本辖区内土地违法行为依法查处的法定职责，针对原告的举报事项进行了调查、核实，但在法定时限内未提交对违法行为进行立案查处的证据材料，对原告出具的《告知书》援引法律依据不充分，答复内容不当，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第5目的规定，决定撤销宝坻国土分局于2017年3月13日作出的《告知书》，责令宝坻国土分局对原告的举报依法作出处理。原告不服该行政复议决定，于2017年7月3日向一审人民法院提起行政诉讼，一审人民法院于2017年10月24日作出一审行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服向天津市第一中级人民法院提起上诉。天津市第一中级人民法院于2018年2月11日作出判决，驳回上诉，维持原判。宝坻国土分局于2018年4月10日作出《告知书》，内容为“一、关于建造墓地、取土、修路问题的处理结果。你等举报称，2016年春本村即宝坻区大口屯镇西南仁垺村村委会组织人员在本村基本农田规划区范围内30余亩耕地上建坟、取土、修路，严重破坏了30余亩基本农田的耕作条件。（一）关于建造墓地问题。本局于接到举报前的2016年5月20日进行的例行巡查中，即发现了该建造墓地行为，并随即进行了调查处理。经查：该举报内容部分属实。2016年春，因区交通局修建乡村路涉及村西北墓地迁移，村委会决定在村东南另一块墓地的相邻处另建墓地用于迁移接收。至事发已建成长宽各一米的水泥墓穴底座共100个，墓地东西长70米、南北长15米，共占用耕地15亩。其中用面包砖铺设宽ｌ米的辅路3条，总长210米。本局认为：该建造墓地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，构成违法。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、第七十四条的规定，应当依法责令该村委会停止、改正该违法行为。处理措施：本局于2016年6月2日向该村委会下达了宝国土停字（2016）430号《责令停止违法行为通知书》、宝国土责改字（2016）409号《责令改正违法行为通知书》。处理结果：该村委会接到通知后即进行了整改，至2016年7月12日已全部整改完毕，并已恢复土地原状。本局决定：依照《国土资源行政处罚办法》第十二条第二款之规定，项下违法行为轻微且已及时纠正，并没有造成严重后果，可以不予立案。依照该办法第二十六条第二项之规定，违法行为轻微、依法可以不给予行政处罚的，不予行政处罚。（二）关于取土问题：经查：该举报内容失实。调查中并未发现该村委会于2016年春后，存在项下取土行为。本局决定：依照《国土资源行政处罚办法》二十六条第三项规定，违法事实不成立的，不予行政处罚。（三）关于修路问题：本局于接到举报前的2016年5月20日进行的例行巡查中，即发现了该新建水泥路行为，并随即进行了调查处理。经查：该举报内容部分属实。一是，2016年春，经该村村委会同意，天津林海龙湾旅游开发有限公司在其统一流转承包的林地中修建了水泥结构田间工作路，长650米；二是，2016年春，宝坻区交通局按照本区乡村路网规划在该村村西、村北分别修建柏油结构乡村路两条，共2500米。另，本局于调查过程中，委托天津金拓测绘中心进行现状测绘。该中心于2017年3月出具《宝坻区大口屯镇西南仁垺村新建道路用地现状测绘报告》，认定路面宽度均为6米。本局认为：《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作通知》（国土资厅函[2013]581号）第二条规定：农村道路路面宽度不超过6.0米，或路基宽度不超过6.5米；《中华人民共和国国家标准——高标准农田建设通则》（GB/T30600-2014）第6.5.3条规定：田间道（机耕路）的路面宽度宜为3ｍ-6ｍ，……大型机械化作业区，路面宽度可适当放宽。依照前述规定，项下道路应当认定为农村道路。本局认定：项下道路为农村道路。本局决定：依照《国土资源行政处罚办法》二十六条第三项规定，项下修路行为不构成违法，即违法事实不成立，不予立案。二、关于植树案件的处理结果。你等举报称：自2016年1月始，本村村委会哄骗村民将3000余亩基本农田进行了土地承包经营权流转，并进行大面积植树、发展林果业，严重破坏了基本农田的耕作条件，并要求移送司法机关追究刑事责任。经查：该举报内容部分属实。2016年春，该村村委会与其83户村民签订《农村土地承包经营权流转协议》，后与大口屯镇政府下属的专业绿化公司即天津林海龙湾旅游开发有限公司签订了《天津市农村土地承包经营权流转合同》。将该村2997.06亩耕地（注：合同所载亩数。测绘显示植树占地为2767.05亩。）集中流转至该公司进行植树造林，案发时已全部栽种杨树苗等树种。另经查：本案事出有因。1.天津市农委、市财政局、市林业局于2015年7月16日联合下发《市农委、市财政局、市林业局关于支持以圃带绿工程建设的通知》（津林营[2015]141号），要求各涉农区县全面实施《京津冀协同发展三年造林行动方案（2015-2017）》，增加林木绿化率发展林木种苗产业，并对其树苗种类、建设标准、建设主体、用地形式、经营方式、财政补偿等，做出了明确规定及要求。2.宝坻区人民政府于2015年9月下发宝坻政[2015]18号《宝坻区人民政府关于印发宝坻区造林绿化工程实施办法（试行）的通知》（此件主动公开）。依照该文件规定，2015年底，宝坻区大口屯镇政府所属负责植树造林的天津林海龙湾旅游开发有限公司与西南仁垺村村委会，根据《农村土地承包经营权流转管理办法》及相关法律、法规，签订了《天津市农村土地承包经营权流转合同》，由该公司承租了此前已由84农户名下（含各举报人）统一有偿流转到村委会名下的农用地2997.06亩用以植树，租期12年，租金每亩年1000元并每五年递增10%。该公司承租后于2016年春实际种植了杨树苗等树种。3.天津市规划局印发的《天津市宝坻区城乡总体规划（2008-2020年）》显示，涉案土地已被规划为绿地，属于宝坻区西北绿化带。4.宝坻区人民政府上报的《天津市宝坻区土地利用总体规划（2015-2020）文本》（属方案）及《天津市宝坻区土地利用总体规划（2015-2020）图集》（属方案），其《文本》第四节载明，宝坻区耕地保有量规划目标为65958公顷，比原规划目标减少10379公顷；基本农田规划调整为不低于55820公顷，比原目标减少了12010公顷：第五节载明，规划至2020年，林地应占全区土地总面积的13.9%。其《图集》的第5页表明涉案土地已不属于规划基本农田而属于林业用地，第11页表明涉案土地属于规划生态用地。5.天津市人民政府下发的《天津市土地利用总体规划2015-2020年文本》（属方案）及《天津市土地利用总体规划2015-2020年图集》（属方案），其《文本》第二、第七、第十三、第十六、第二十二、第五十八条载明，为落实京津冀协同发展总体战略，保护和改善生态环境，生态用地比例有待进一步提高：要推进植树造林、生态退耕；规定的植树造林规划是，要按照京津冀协同发展生态建设需求，实施京津冀退耕还林工程。由‘十三五’期间至2020年，营造林达面积1133平方公里（170万亩）。该《文本》表2、表3载明：宝坻区耕地面积，由2014年的82426.3公顷规划调整为65958公顷。其《图集》第9页的《基本农田重点保护区规划图》表明涉案土地已不属规划基本农田，第11页的《生态用地规划图》表明涉案土地属于规划生态用地。——以上情况概括为：植树行为事出有因：大口屯镇西南仁垺村所属土地已纳入天津市土地利用总体规划和宝坻区十三五植树造林规划方案，方案中该村已没有永久基本农田。本局认为：1.植树行为事出有因；2.虽事出有因，虽所占土地已纳入调整规划方案，但在国务院批准之前，仍属基本农田，故其植树行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条，构成违法；3.天津林海龙湾旅游开发有限公司与西南仁垺村村委会是直接的行为主体；4.是否构成刑事犯罪，需做土壤种植条件鉴定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定：违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地性质，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。依照该规定，‘农用地大量毁坏’是该罪名的构成要件。《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2000]14号）第三条规定：非法占用耕地‘造成耕地大量毁坏’，是指行为人……或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。依照该解释，‘种植条件严重毁坏或者严重污染’是‘农用地大量损坏’罪名成立的构成要件。5.是否处以罚款，仍需做土壤种植条件鉴定：《基本农田保护条例》第三十三条规定：违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他破坏活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下罚款；……。依照该规定，罚款的前提要件仍然是：毁坏种植要件。本局处理措施：1.于2016年5月20日立案；2.于2016年5月20日、2017年2月28日两次向行为人的上级镇政府发出《发现违法用地情况通报单》;3.由2016年5月20日起至2017年3月28日止，先后向行为人即植树公司发出《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》六件；4.多次委托鉴定：1）2016年10月，委托宝坻区农业委员会进行土壤种植条件鉴定，该委组织专家鉴定后于2016年12月5日出具《关于宝坻区大口屯镇西南仁垺村植树占地对土壤耕作层影响的鉴定书》，认定土壤耕作层未被破坏；2）2017年5月，经报市国土房管局，由市局相关部门组成鉴定组，经实地踏勘和研究论证，认为该地块不属于有关规定的种植条件严重毁坏的界定范围，但因不具有司法鉴定资质，故不做正式鉴定结论，建议另行委托专门司法鉴定机构鉴定；3）2017年9月，本局委托农业生态环境及农产品质量安全司法鉴定中心进行耕地破坏程度鉴定。本案后发情况：1.国土资源部于2017年6月14日，以国土资函[2017]34号《国土资源部关于天津市土地利用总体规划（2006-2020年）有关指标调整的函》发文天津市人民政府，告知国务院已批准项下土地利用总体规划。2.天津市人民政府于2017年12月23日，下发《天津市人民政府关于天津市宝坻区土地利用总体规划（2015-2020年）的批复》（津政函[2017]158号）批准了《天津市宝坻区土地利用总体规划（2015-2020）年》。3.市国土房局下发了由其编制的《天津市永久基本农田保护图（宝坻区大口屯镇）》图集及《大口屯镇永久基本农田保护图》单行页——上显示涉案土地已属于非基本农田。——以上批件及图示均表明：包括涉案土地在内的西南仁垺村全部土地己调整为非基本农田。4.农业生态环境及农产品质量安全司法鉴定中心于2017年11月6日出具《司法鉴定意见书》，鉴定意见为：受鉴耕地未受到破坏。本局最终认为：事出有因，现况有变；法无罚则，罚无依据。本局最终决定：予以撤案。”宝坻国土分局作出该《告知书》后于2018年4月10日向原告邮寄送达，原告于2018年4月11日收到该《告知书》。原告因不服该《告知书》，于2018年5月11日向市国土局申请行政复议，要求：1.撤销宝坻国土分局于2018年4月10日作出的《告知书》具体行政行为；2.请求市国土局依法直接履行查处土地违法行为法定职责，在法定期限内对占用天津市宝坻区大口屯镇西南仁垺村基本农田的墓地进行彻底清理；对西南仁垺村委会在基本农田上非法取土行为进行查处；对占用西南仁垺村基本农田修路非法损害基本农田的行为予以查处；对占用西南仁垺村基本农田，包括原告承包地在内的3000亩左右耕地上栽种树木，90%是速生杨，非法损害基本农田的行为予以查处；严重违背了国务院基本栽种树木农田保护条例的五不准，同时，依法追究或移送相关部门，依法追究上述非法损害基本农田相关责任人员的法律责任。市国土局收到原告行政复议申请后，于2018年5月25日向宝坻国土分局作出行政复议案件提出答复通知书。宝坻国土分局于2018年6月4日向市国土局提交行政复议答复书及证据材料。市国土局经审查，于2018年7月16日作出《行政复议决定书》。该行政复议决定查明，宝坻国土分局具备查处原告举报事项的法定职责，针对原告的举报事项，宝坻国土分局依法进行了调查核实，作出的《告知书》认定事实清楚、程序合法，针对原告第一项复议请求，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持宝坻国土分局于2018年4月10日作出的《告知书》；针对第二项复议请求认为不属于行政复议审理范围，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回原告的行政复议申请，并于2018年7月16日向原告邮寄送达。原告于2018年7月20日收到该《行政复议决定书》。一审人民法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”、《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地县级国土资源主管部门管辖……”、《天津市土地管理条例》第四条第二款规定：“区、县土地行政主管部门在市土地行政主管部门领导下，负责本辖区内土地管理工作”，宝坻国土分局具有处理原告查处申请的法定职责。宝坻国土分局经过调查，作出的涉案《告知书》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用依据正确，并无不当。原告要求撤销该《告知书》的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政复议法》第三条第（一）项“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：（一）受理行政复议申请”及第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。……”的规定，市国土局作为宝坻国土分局的上一级主管部门，具有受理原告行政复议申请的法定职权。市国土局受理原告复议申请后，经审查作出的行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，且在作出涉案《行政复议决定书》后对原告进行了合法送达。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款的规定，确认市国土局作出的行政复议决定合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六条第一款之规定，判决驳回原告的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人刘玉凯不服一审判决上诉称，1.宝坻国土分局于2018年4月10日作出的《告知书》与其之前作出的《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》严重相悖，严重违法。宝坻国土分局已认定天津林海龙湾旅游开发有限公司在集体土地上种树的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，并责令立即停止改正违法行为恢复耕种，但被诉《告知书》，却告知上诉人对天津林海龙湾旅游开发有限公司及西南仁垺村委会不予罚款、土地不予恢复耕种，二者明显相悖。2.被诉《告知书》认定事实不清，证据不足，一审人民法院对此事实认定不清。关于建造墓地问题。被诉《告知书》告知上诉人墓地已经全部进行整改，事实是墓地并未被全部清除，宝坻国土分局提供的照片不能反映地块的全貌，不能证明墓地已经完成整改。西南仁垺村建造墓地时，对墓地范围内土地进行了地面硬化，严重破坏了耕作层，不属于违法情节轻微的情形，依法应予查处。关于取土问题。修建墓基底座和修建墓地内水泥道路时，挖出大量优质耕作层土壤，并拉走贩卖，村民亲眼目睹。宝坻国土分局提供的《询问笔录》仅对西南仁垺村委会主任刘凤根进行询问，其是取土倒卖行为的直接实施者，具有利害关系，该《询问笔录》不具有证明力。宝坻国土分局以此作为调查依据证据不足。关于修路问题。新修道路经村民集体测量，其中水泥路宽6米、两边辅路各3.8米，总宽度14米，测绘中心作出的测绘对新建道路宽度的认定严重违背事实。宝坻国土分局仅对查处案件的当事人进行询问，《道路用地现状测绘报告》亦仅就道路占地面积进行了明确。根据《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》（国土资厅函[2013]581号）第二条的规定，该新修道路明显不符合农村道路的标准，应当认定为建设用地管理范畴，并办理相关用地手续，西南仁垺村委会修路明显未办理相关用地手续违法，依法应予查处。关于植树问题。事出有因的认定不能成立。根据法律的强行性规定，任何人不得在基本农田上建坟、取土、修路、种树。津林营〔2015〕141号《市农委、市财政局、市林业局关于支持以圃带绿工程建设的通知》规定的以圃代绿工程的建设地点并不能涵盖上诉人的基本农田。大口屯镇西南仁垺村所属土地已经纳入天津市土地利用总体规划和宝坻区十三五植树造林规划方案的说法不能成立。即使涉案土地已被调整为非基本农田，对前期未转为基本农田时西南仁垺村委会的不法行为也应予以查处和制止。认定西南仁垺村委会行为合法的依据只能为其行为作出时的事实和依据。3.宝坻国土分局作出的被诉《告知书》程序不正当，一审人民法院对此认定事实不清。根据《国土资源行政处罚办法》的有关规定，上诉人作为与本案具有直接利害关系的当事人，宝坻国土分局未对上诉人进行调查、询问即作出《告知书》，程序明显不当。宝坻国土分局并不明确知悉上诉人所反映被破坏基本农田所在地理位置，致其在庭审中质疑上诉人提交的土地被破坏情况的照片，说明宝坻国土分局作出被诉《告知书》时并未到上诉人所反映土地违法行为发生地进行实地考察，亦不知道该土地现状。宝坻国土分局向土地违法行为实施者询问，只是走过场，其提交的《道路用地现状测绘报告》及《司法鉴定意见书》并无作出的必要。市国土局于2017年5月18日作出《行政复议决定书》，宝坻国土分局应于该《行政复议决定书》送达之日起60日内作出答复。宝坻国土分局以需要法院判决后方能答复为由，于2018年4月10日才作出《告知书》，明显超过法定期限。4.宝坻国土分局作出的被诉《告知书》适用法律错误。《市农委、市财政局、市林业局关于支持以圃带绿工程建设的通知》（津林营〔2015〕141号）及《宝坻区人民政府关于印发宝坻区造林绿化工程实施办法（试行）的通知》（宝坻政〔2015〕18号）均未明确同意基本农田种植树木行为。如果认定上述两份通知同意并支持基本农田种植树木行为，则根据《中华人民共和国立法法》第七十二条、第七十三条之规定，两份通知因违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、《基本农田保护条例》第十七条的规定而无效。宝坻区土地利用总体规划及天津市土地利用总体规划的修改也不能将基本农田种树的违法行为合法化。根据“实体从旧、程序从新”的法律适用原则，行为人过去的行为只能适用过去的法律规则，宝坻国土分局查处涉案土地违法行为，应当依据种树行为当时的法律规则和客观情况，在种树当时，上诉人的土地为基本农田，应当认定存在土地违法行为。5.宝坻国土分局作出的被诉《告知书》属滥用职权，且该行为明显不当，依法应予撤销。根据《国土资源行政处罚办法》第三十六条之规定，在前期已经确认在基本农田上种树及修建墓地的行为违法，并责令整改的情况下，被查处人拒不整改的，宝坻国土分局应当强制执行并恢复原状。宝坻国土分局不但未对土地违法行为进行处理，反而以基本农田种树行为合法为由作出被诉《告知书》予以撤案，明显前后矛盾，属于滥用职权。6.市国土局作出的行政复议决定明显程序不合法。根据《国土资源行政复议规定》第二十六条之规定，本案明显不应适用书面审理，市国土局没有进行任何实地调查，也没有通过行政复议案件审查会、行政复议案件听证会的方式审理作出的维持决定，明显程序不合法。7.市国土局依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回上诉人要求其履行直接查处土地违法法定职责的行政复议申请，明显不合法不合理。市国土局作为宝坻国土分局的上级机关，既具有行政复议的权力职责，也是涉案土地违法行为的直接查处机关，上诉人直接向市国土局提起的查处申请，市国土局具有直接查处土地不法行为的职责，其不履职行为系拒绝履行查处法定职责行为。市国土局依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回上诉人要求其履行直接查处土地违法法定职责的行政复议申请，适用法律明显错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条之规定，要求行政机关履行法定职责属于行政复议的受案范围，上诉人提起复议申请，请求市国土局履行直接查处土地违法法定职责是完全合情、合理、合法的。综上，上诉人请求二审人民法院：1.撤销一审判决；2.撤销宝坻国土分局于2018年4月10日作出的《告知书》；3.撤销市国土局作出的行政复议决定；4.判令天津市规划和自然资源局直接履行查处土地违法法定职责；5.诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人天津市规划和自然资源局宝坻分局辩称，被诉《告知书》、被诉《行政复议决定书》及一审判决均认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。1.依据《天津市土地管理条例》第四条、《国土资源行政处罚办法》第五条，宝坻国土分局具有查处土地违法行为的职责权限。2.宝坻国土分局依照生效判决，在行政复议决定生效后的60日内，以书面形式重新作出《告知书》并寄送，程序合法。3.被诉《告知书》关于建造墓地、取土、修路、植树的问题，认定事实清楚，证据确凿、充分，且处理得当。4.被诉《告知书》认定案件性质、确定处罚措施适用法律正确，所涉处理措施并无明显不当。5.宝坻国土分局既履行了对土地违法行为的查处职责，也履行了及时告知举报人的义务，不存在行政不作为。上诉人仅是举报人，虽然享有知情权，但上诉人并非被举报行为的行为人及行政处罚的相对人，行政处罚行为并不设立上诉人的权利义务，故上诉人对行政处罚本身的合法性并无诉权，上诉人的主张不能成立。6.上诉人的目的是要解除与村委会之间的土地流转协议，这一请求与本案及二被上诉人无关，属农业承包土地合同纠纷，上诉人应当向村委会主张，另案解决。被上诉人天津市规划和自然资源局宝坻分局请求二审人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人天津市规划和自然资源局辩称，同意被上诉人天津市规划和自然资源局宝坻分局的意见，同意一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。但一审认定的《告知书》内容中“墓地东西长70米、南北长15米，共占用耕地15亩”及“以国土资函[2017]34号《国土资源部关于天津市土地利用总体规划（2006-2020年）有关指标调整的函》发文天津市人民政府”不当，应认定为“墓地东西长70米、南北长15米，共占用耕地1.5亩”及“以国土资函[2017]345号《国土资源部关于天津市土地利用总体规划（2006-2020年）有关指标调整的函》发文天津市人民政府”。本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《国土资源行政处罚办法》第五条和《天津市土地管理条例》第四条第二款的规定，宝坻国土分局具有处理上诉人查处申请的法定职责。上诉人于2016年7月向市国土局提出查处申请，市国土局于2016年8月8日作出津国土房执转告字[2016]6号《举报事项转办告知单》，告知上诉人其已转宝坻国土分局依法调查处理，宝坻国土分局作出《告知书》，告知上诉人其已经履行查处职责。上诉人对宝坻国土分局的处理不服向市国土局申请行政复议，后对市国土局作出的行政复议决定提起行政诉讼，案经多次行政复议和行政诉讼，本院于2018年2月11日作出终审判决，宝坻国土分局于2018年4月10日作出被诉《告知书》。宝坻国土分局提供的证据能够证实，其对上诉人申请查处的事项进行了调查，并将其对建造墓地、取土、修路、植树等问题的相关调查处理情况逐项向上诉人进行了告知。宝坻国土分局根据其调查核实的情况所作出的相应处理并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，市国土局具有受理行政复议申请、作出行政复议决定的主体资格和法定职权。上诉人不服宝坻国土分局于2018年4月10日作出的《告知书》，向市国土局申请行政复议。市国土局受理上诉人的行政复议申请后，在法定期限内向宝坻国土分局送达《行政复议案件提出答复通知书》，宝坻国土分局提交了《行政复议答复书》及相关材料，市国土局经审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出的行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。关于上诉人要求判令被上诉人天津市规划和自然资源局直接履行查处土地违法职责的上诉请求，因市国土局已经将上诉人的查处土地申请转交宝坻国土分局进行处理，且宝坻国土分局已经就上诉人的查处申请作出了处理，并将处理结果以《告知书》的形式进行了告知。上诉人的该项上诉请求本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人刘玉凯负担。本判决为终审判决。审 判 长  王桂英代理审判员  芦一峰代理审判员  刘 锟二〇一九年五月三十日法官助理赵光明书记员刘佳附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……