江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）赣行申411号再审申请人（一审原告、二审上诉人）潘月圆，女，1964年8月10日出生，汉族，住江西省鹰潭市余江县。委托代理人冯宁宁，北京来硕律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）余江县人民政府，住所地：江西省鹰潭市余江县鹰南大道**，统一社会信用代码：113606220146521300。法定代表人苏建军，该县县长。原审第三人余江县城市建设投资开发公司，住所地：江西省鹰潭市余江县建设西路**，统一社会信用代码：91360622763385455Y。法定代表人刘卿，该公司总经理。再审申请人潘月圆因诉余江县人民政府、原审第三人余江县城市建设投资开发公司房屋征收补偿协议一案，不服南昌铁路运输中级法院作出的（2018）赣71行终350号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查完毕。再审申请人潘月圆向南昌铁路运输法院起诉称，原告所有的房屋位于余江县沿河南路蔬菜巷115号。2015年5月29日，被告余江县人民政府作出征收决定将原告房屋进行征收，9月18日，第三人余江县城市建设投资开发公司与原告签订了2015年第171号《房屋征收补偿安置协议书（货币补偿）》。原告认为，第三人余江县城市建设投资开发公司并不具有与原告签订《协议书》的法定主体资格。且该协议违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，原告房屋的价值没有经过专业机构评估，低于市场价值。故原告诉至法院，请求判令：确认原告与第三人余江县城市建设投资开发公司签订的《协议书》无效，并由被告承担案件受理费。原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合行政诉讼法的相关规定，对于怠于行使诉权且无正当理由的，应当自行承担法律后果。原告请求确认其与第三人签订的《协议书》无效，而上述协议书签订于2015年9月18日，原告于2018年4月10日才提起行政诉讼，已超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”之规定。在现行行政诉讼法及相关司法解释均没有规定确认行政行为无效可以不受起诉期限的限制的情况下，原告的起诉不符合上述法律规定，依法予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项、第三款的规定，裁定驳回原告潘月圆的起诉。潘月圆不服，向南昌铁路运输中级法院提起上诉。二审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款之规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，上诉人请求确认《房屋征收补偿安置协议书》无效，涉案协议系其与第三人于2015年9月18日订立，故上诉人于2015年9月18日即应知道行政行为存在及内容。但上诉人直到2018年4月10日才提起诉讼，明显已超过法定起诉期限。行政诉讼法及相关司法解释均未规定诉请确认行政行为无效可以不受起诉期限的限制。上诉人提出“在民事诉讼法、合同法已有明确规定的情况下，应适用相关规定确认行政协议的诉讼时效”的理由，亦缺乏法律依据。综上，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，不予采信。一审裁定适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。潘月圆申请再审称，一、二审裁定适用法律错误，违反法定程序，应当予以撤销。主要理由如下：1.申请人起诉不存在超过法定期限问题。原审第三人余江县城市建设投资开发公司不具有签订被诉补偿安置协议的行政主体资格，以其名义签订被诉协议违反法律、行政法规的强制性规定，该协议无效。合同无效系自始无效，确认合同无效不受诉讼时效期间限制。2.本案不涉及行政机关行政优益权的行使，不应当适用行政诉讼起诉期限制度。3.根据相关司法解释规定，行政相对人诉请确认2015年5月1日之后作出的行政行为违法，人民法院不得以超过法定起诉期限为由驳回起诉。4.原审程序违法。申请人曾于2018年4月25日向原审法院邮寄《追加被告申请书》，原审法院于4月26日签收，但其对申请人的追加申请未予理会。综上，请求撤销原一、二审裁定，依法提审或指令再审。被申请人余江县人民政府未提交答辩意见。原审第三人余江县城市建设投资开发公司未提交答辩意见。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”据此，提起确认行政行为无效之诉的，原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任，被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当审查行政行为是否属于无效情形，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限的限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告一方予以释明。原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”及第五条“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”的规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，并对其行为后果承担法律责任。被诉房屋征收补偿安置协议虽是余江县城市建设投资开发公司与申请人签订，但该协议有房屋征收部门余江县国有土地上房屋征收与补偿管理办公室盖章予以确认，且《余江县沿河南路及蔬菜队棚户区改造房屋征收补偿方案》（余府办字﹝2015﹞46号）亦确定余江县城市建设投资开发公司具体实施征收补偿安置工作。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，可以认定被诉房屋征收补偿安置协议系由本案所涉房屋征收部门委托余江县城市建设投资开发公司和申请人签订，并对其行为后果承担法律责任，故申请人认为原审第三人余江县城市建设投资开发公司不具有签订补偿安置协议行政主体资格，以其名义签订被诉协议无效的理由不成立。申请人提起的实际上是撤销行政协议之诉，而该行政协议于2015年9月18日订立，申请人直到2018年4月10日才提起诉讼，明显已超过法定起诉期限，根据上述规定，应裁定驳回起诉。原一、二审法院对申请人未依法予以释明确有不当，但裁定驳回起诉结果正确，没有影响申请人的实体权利。申请人还主张一、二审法院存在对申请人追加被告申请未予理会的程序问题，但是即便存在上述问题也不影响案件的处理结果，不属于法定再审情形，故对其该项主张不予支持。综上所述，潘月圆的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回潘月圆的再审申请。审判长  江怀玉审判员  陈雯雯审判员  章 华二〇一九年五月六日法官助理钱强森书记员张建平