西安铁路运输法院     行政判决书     (2019)陕7102行初417号     原告王小彦，男，汉族，，住西安市雁塔区。   委托代理人杜涛，陕西恒达律师事务所律师。   委托代理人李卫民，陕西恒达律师事务所律师。   被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人李涛，该局工作人员。   委托代理人李超，陕西云德律师事务所律师。   被告陕西省自然资源厅。住所地西安市。   法定代表人杨忠武，厅长。   委托代理人李万荣，该单位工作人员。   委托代理人鱼智献，该单位工作人员。   原告王小彦不服西安市国土资源局2018年3月20日作出的市国土监字（2018）9-23号土地行政处罚决定及陕西省国土资源厅2018年8月10日作出的陕国土资复[2018]22号行政复议决定，于2019年1月7日向本院提起行政诉讼，本院于同年1月16日立案后，于2019年1月21日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月27日公开开庭审理了本案。原告王小彦的委托代理人杜涛、李卫民，被告西安市自然资源和规划局的委托代理人李涛、李超，被告陕西省自然资源厅的委托代理人李万荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   西安市国土资源局2018年3月20日作出的市国土监字（2018）9-23号土地行政处罚决定，以原告王小彦未经批准占用XX街XX村集体土地0.366亩建房。违反了土地管理法第四十三、四十四条之规定，属于土地违法行为。决定：1、限接到该处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、对原告非法占地0.366亩处以5610元的罚款。   陕西省国土资源厅2018年8月10日作出的陕国土资复[2018]22号行政复议决定，决定维持西安市国土资源局2018年3月20日作出的市国土监字（2018）9-23号土地行政处罚决定。   原告王小彦诉称，2011年石佛寺村民委员会为筹集资金建设社会主义新农村，XX村两委会办公场所等基础设施建设，经该村村民代表大会集体研究决定，将该村已经荒芜多年，乱草丛生的垃圾堆平整后，出租给原告等三十多户。2011年原告与石佛寺村委会签订了《宅基地使用权租赁协议》，根据该协议约定，该村委会将243.9平方米宅基地使用权出租给原告；原告一次性支付租赁费柒万元；租赁期限为70年；租赁期满后，该宗宅基地的使用权及地上房屋、建筑物等全部无偿返还给该村委会。协议签订后，原告向村委会一次性支付了7万元租金，XX村XX村委会统一规划要求和设计图纸，为原告整体建造了房屋。其后，该村委会又利用原告缴纳的费用为该村修建了道路、村委会办公场所等公共设施。2018年3月20日，被告西安市国土资源局以原告未经批准占地建房为由作出（2018）9-23号《土地行政处罚决定书》，责令原告自行拆除在非法占地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；并对原告非法占地0.366亩（243.9平方米）处以每平方米23元罚款，共计5610元的决定。2018年5月16日，原告向陕西省国土资源厅提出行政复议申请，2018年8月10日，陕西省国土资源厅作出[2018]22号《行政复议决定书》，维持了西安市国土资源局的行政处罚决定。原告认为西安市国土资源局作出的处罚决定适用法律错误，欠缺证据，应当予以撤销。诉讼请求：1.撤销西安市国土资源局作出的市国土监字（2018）9-23号土地行政处罚决定及陕西省国土资源厅作出的陕国土资复[2018]22号行政复议决定；2.本案诉讼费由二被告承担。    原告向本院提交了以下证据：   1.《土地行政处罚决定书》（市国土监字（2018）9-23号）；2.《行政复议决定书》（陕国土资复［2018］22号）。证明目的：西安市国土资源局作出的《土地行政处罚决定书》、陕西省国土资源厅作出的《行政复议决定书》不能成立，应当依法予以撤销。   3.《宅基地使用权租赁协议》；4.《收据》。证明目的：（1）在原告租赁该宗土地时，石佛寺村民委员会已经召开了村民代表大会，经该村集体民主议定后将该宗土地出租给原告的。（2）原告承租的是宅基地，原规划用途为有条件建设用地。（3）原告是通过租赁方式，附期限地承租了该村的宅基地。该租赁协议并未改变土地所有权性质。（4）原告出于对石佛寺村委会的信任承租了该块土地并建房，原告并不存在过错。对原告作出的处罚决定，有失公允。   5.《长安区XX街道土地利用总体规划图》、石佛寺规划图截图。证明目的：（1）根据规划图显示，原告租用的土地为红色建设用地，符合长安区XX街道土地利用总体规划。（2）根据《土地管理法》第七十六条规定，本案涉诉房屋，不应被拆除。   6.石佛寺村委会《会议记录》，证明目的：原告初步同意石佛寺村民委员会对本案的讨论意见：（1）原告初步同意与石佛寺村村委会解除租赁合同关系；（2）宅基地上的房屋及附着物交回村上所有；（3）给予原告适当赔偿。   7.国土局长安分局的《会议纪要》，证明原告提供的《长安区XX街道土地利用总体规划图》真实、合法。本案应当依据新土地利用总体规划作为认定本案的依据。本案涉诉土地符合现行土地利用总体规划图，根据《土地管理法》第七十六条规定，本案涉诉房屋不应被拆除。被告作出的行政处罚决定和行政复议决定错误，应当依法予以撤销。   8.图片四张，证明本案涉诉房屋为一般民用住宅并非别墅；本案涉诉房屋符合所在村组的规划。   被告西安市自然资源和规划局辩称：一、原告未经批准擅自占用土地并修建建筑，属于违法行为；被告西安市自然资源和规划局作出的土地行政处罚事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当；其请求明显缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。二、被告西安市自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》程序合法，原告的请求明显缺乏事实依据，依法应予驳回。三、被告西安市自然资源和规划局作出该行政行为是严格依照现行法律、法规履行法定职责的体现；且原告的行为波及范围较大且影响恶劣，已经涉嫌刑事犯罪；被告西安市自然资源和规划局依法行政，行为合理、合法，并无不当，应驳回原告的诉讼请求。   被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:   第一组：土地违法案件立案呈批表。证明被告西安市自然资源和规划局依法发布公告，责令违法行为人配合进行调查，在获取线索后依法进行立案调查。               第二组：国土资源执法监察证、国土资源违法案件调查询问笔录、被调查人身份证复印件、宅基地使用权租赁协议、土地案件现场勘查平面图、分局业务科室测量委托书、西安长地勘察测绘有限公司资质证明、长安区黄良街办土地利用总体规划图（2006-2020）、测量成果说明、XX街XX村建筑物占地面积示意图、土地违法案件调查报告、会议记录。证明在核查相关线索后，被告西安市自然资源和规划局依法立案进行调查。立案后对违法现场进行了现场勘查，询问了相关人员，在查阅相关审批与证明文件后，结合当事人提交的相关证据，查实原告土地违法的客观事实。               第三组：土地行政处罚告知书；土地行政处罚听证告知书；法律文书送达回证；法律文书送达地址确认书；听证申请书；行政处罚听证通知书；法律文书送达回证；申请人代表推选书；委托律师申请人名单；陕西恒达律师事务所函、授权委托书、律师执业证复印件；听证笔录；听证申辩意见；会议记录；会议纪要。结合第一、二组证据证明，在被告西安市自然资源和规划局拟作出处罚决定前，依法告知原告享有陈述、申辩和听证的权利；原告申请听证后被告西安市自然资源和规划局依法举行听证。会后被告西安市自然资源和规划局决定对其听证意见不予采纳。               第四组：市国土监字（2018）9-23号《土地行政处罚决定书》及送达回证。证明被告西安市自然资源和规划局对案件进行了审理，后依法作出土地行政处罚决定并已向原告进行了送达。原告存在客观违法事实，被告西安市自然资源和规划局作出的土地行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法。               被告陕西省自然资源厅辩称，一、被告陕西省自然资源厅作出的陕国土资复[2018]22号行政复议决定符合法定程序。被告陕西省自然资源厅于2018年5月16日收到原告的复议申请，5月22日向西安市国土资源局送达行政复议答复通知书，6月1日西安市国土资源局提交了《行政复议答复书》和有关证据材料。鉴于该案情况复杂，不能在规定期限内作出复议决定，经负责人批准，被告陕西省自然资源厅决定将行政复议期限延长30日。同年8月10日，被告陕西省自然资源厅作出行政复议决定并于8月14日邮寄送达给原告及西安市国土资源局；二、被告陕西省自然资源厅作出的陕国土资复[2018]22号行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确；请求依法驳回原告的诉讼请求。   被告陕西省自然资源厅向法庭提交了以下证据:1.《行政复议决定书》（陕国土资复[2018]22号）；证明被告陕西省自然资源厅作出的复议决定并送达；2.《行政复议申请书》及附件；证明被告陕西省自然资源厅收到原告的复议申请，并作出受理决定。3.《行政复议答复通知书》（陕国土资复[2018]22号）；证明向被申请人下发，程序合法。4.《西安市国土资源局行政复议答复书》及证据；证明程序合法，对西安市国土资源局的答复及提交的证据进行审查。5.《行政复议延期审理通知书》（陕国土资复[2018]22号）；证明延期审理的程序合法。6.《关于杨朝华等29人行政复议案复议决定（共29个）的请示》；7.EMS全球邮政特快专递单及查询单；8.《关于对陕国土资复[2018]13-25号13宗行政复议案件进行延期审理的请示》；9.EMS全球邮政特快专递单及查询单。证明目的：陕国土资复[2018]22号复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。   经庭审质证，原告对被告西安市自然资源和规划局提供的证据的质证意见为：第二组证据中国土资源执法监察证、国土资源违法案件调查询问笔录、被调查人身份证复印件、宅基地使用权租赁协议、土地案件现场勘查平面图、会议记录，以上证据真实性、合法性、关联性认可。对分局业务科室测量委托书、西安长地勘察测绘有限公司资质证明、长安区黄良街办土地利用总体规划图（2006-2020）、测量成果说明、XX街XX村建筑物占地面积示意图、土地违法案件调查报告，该部分证据真实性不认可、合法性不予认可、关联性不认可，该组证据的证明目的均不予认可。理由：1、西安市国土资源局长安分局是其委托的西安长地勘查测绘有限公司的股东之一，其与该测绘公司具有紧密的关联性，对测绘公司作出的结果的合法性、客观性不予认可。2、勘测机构的勘测人员的工作单位并非西安长地勘查测绘有限公司，一个工作单位是陕西天润科技有限公司，另一个工作单位是陕西省测绘地理信息局。鉴定机构有瑕疵、鉴定人员不合法，对其作出的测量结果不认可。3、证据长安区黄良街办土地利用总体规划图（2006-2020）是失效的规划图，在2017年9月已经被修改，2018年3月19日会议纪要第二页第三行载明该规划图已经被修改，处罚决定应该依据新的土地规划图来作出。对第一组证据土地违法案件立案呈批表、第三组证据的真实性均认可，对证明目的中进行了听证会认可，其余的证明目的不予认可，被告西安市自然资源和规划局依据失效的总体利用规划图作出处罚，事实不清，适用法律错误。对第四组证据市国土监字（2018）9-23号《土地行政处罚决定书》及送达回证的真实性认可，对于有处罚决定的存在，送达了行政处罚决定这一证明目的予以认可，其余的证明目的不予认可，被告西安市自然资源和规划局作出的涉案行政行为认定事实不清、适用法律错误。被告陕西省自然资源厅对被告西安市自然资源和规划局提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。   原告对被告陕西省自然资源厅提交的证据的质证意见为：对本案被告西安市自然资源和规划局提供的《行政复议答复书》及复议程序中提交的证据，对其真实性、合法性均不认可，关联性认可；对于其他的证据的真实性、合法性、关联性认可。对该组证据的证明目的均不予认可。被告西安市自然资源和规划局对被告陕西省自然资源厅提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。   被告西安市自然资源和规划局对原告提交的证据的质证意见如下：对证据1、2的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可，行政复议决定书维持了被告西安市自然资源和规划局的处罚决定，恰巧说明处罚决定的合法性；证据3、4的真实性、关联性认可，合法性不认可，村委会没有权利将土地租赁并交付他人使用，对证明目的1认可，对证明目的2、3、4不认可，租赁土地是否属于有条件建设区不以收据和租赁协议为判定依据，是否改变租赁土地的用途与本案无关，本案审查的是行政处罚是否合法；证据5没有加盖档案查询章，或载明证据的来源，对其真实性无法确定，对其证明目的不认可；对证据6的真实性认可，关联性不认可，与本案无关，对其证明目的不认可；对证据7的合法性、关联性、真实性认可，对证明目的不认可，无法确定原告提供的总体利用规划图合法性，该证据恰能证明对本案所涉违法土地是否符合土地利用总体规划是严格依据国土资源查处规程，经集体研究做出的认定，并无不当之处；对证据8的真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。   被告陕西省自然资源厅对原告提交的证据的质证意见如下：对证据1、2的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可；证据3、4的真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可；证据5没有加盖档案查询章，或载明证据的来源，对其真实性无法确定，对其证明目的不认可；证据6与本案无关；证据7的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可；证据8没有拍照的人、时间，对真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可。   本院对原、被告提交的证据认证如下：   对原告提交的证据1、2、3、4、6、7的真实性双方不持异议，对上述证据的内容予以确认；对原告提交的证据5，经庭审核实，原被告均认可《长安区黄良街办土地利用总体规划图》在2017年9月进行了修改，案涉土地在修改前为有条件建设区，修改后为允许建设区，对该事实予以确认。对原告提交的证据8不符合证据法定形式要件，故不予采信。   对被告西安市自然资源和规划局、陕西省自然资源厅提交的证据来源合法、内容真实，与本案具有关联性，对其内容予以确认。   经审理查明，原告王小彦户籍住所地西安市雁塔区XX大街XX段XX号XX区XX号楼XX单元XX号。2011年5月25日，原告王小彦与西安市长安区黄良街道石佛寺村民委员会签订宅基地使用权租赁协议，协议面积267平方米，租期70年，租金7万元。XX村XX村委会同意规划要求和设计图纸，为原告整体建造房屋。2018年2月1日西安市国土资源局对原告王小彦未经批准占用XX街XX村集体土地0.366亩建房的行为立案查处。2月1日执法人员向原告王小彦所作的询问笔录中，王小彦陈述涉案房屋从2011年11月开始动工建设，2012年4月建成后占地面积270平方米(以测量为准)，已建成3间2层砖混楼房，顶有防水层活动房，院子砖铺地面，院子有2排石棉瓦棚。该建筑物是原告自己出资建设的，建房未办理过任何手续，占地前该地块的地貌为空地，占地类型为建设用地（以图斑为准）。当日执法人员制作了《土地案件现场勘查平面图》，该图显示所占土地长27m,宽10m,王小彦在该勘查平面图上签名。 2018年2月3日执法人员作出王小彦涉嫌非法建房一案的《土地违法案件调查报告》。2月7日国土长安分局会议研究形成处理意见为：1、限期拆除在非法占地上新建的建筑物（3间两层砖混楼房，屋顶防水层活动房，院内2排石棉瓦房，硬化地面）和其他设施，恢复土地原状；2、对非法占地0.366亩（243.9平方米）处以每平方米25元罚款，共计陆仟零玖拾柒元伍角（6097.5）。2018年2月8日西安长地勘察测绘有限公司出具的《XX街XX村建筑物占地面积示意图》显示，王小彦占地面积为：砖（2）125.40平方米，空地44.67平方米，砖（1）73.83平方米。2018年2月8日西安市国土资源局向王小彦送达了编号为2018-9-23《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》，2月9日王小彦向西安市国土资源局提出听证申请，2018年3月16日国土长安分局组织听证会议，原告及其委托代理人参加了听证会，提出西安市国土资源局拟作出的处罚决定明显错误，限期拆除于法无据，本案已超过行政处罚的追诉期及听证程序违法的意见。2018年3月19日国土长安分局召开会议认为：石佛寺村委会非法对外转让土地15.296亩，非法获得收益247万元，其行为已经涉嫌犯罪，该村以外的个人在买得土地后，先后在该村建设房屋多达42处，总占地面积13.964亩。目前，《长安区XX街道土地利用总体规划图（2006-2020）》的修订工作刚刚结束。修订前，该违法占地的地类为有条件建设区，土地利用现状为耕地；修订后，该地类为允许建设区，土地利用现状为耕地。因考虑到该村涉及非法转让及违法占地的面积大、持续时间长、涉及资金巨大，影响极其恶劣。为了避免进一步助长辖区违法占地的歪风邪气，彻底根治违法占地行为，结合市局要求从严从重查处的工作要求从重处罚。依照《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.3项的规定，认定该村的违法占地不符合土地利用总体规划。同日国土长安分局召开会议，经研究决定对原告的听证意见不予采纳。2018年3月20日西安市国土资源局向原告王小彦作出市国土监字（2018）9-23号《土地行政处罚决定书》，认定主要违法事实为：“王小彦，男，49岁，汉族，户籍住所地西安市雁塔区XX大街XX段XX号XX区XX号楼XX单元XX号，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，王小彦不属于XX街XX村村民。2011年11月，王小彦未经批准占用XX街XX村集体土地0.366亩建房。目前已建成3间两层砖混楼房，屋顶防水层活动房，院内2排石棉瓦棚，其余地面硬化。经核查黄良街办2006-2020土地利用总体规划图及2010年土地利用现状图，该宗地规划为有条件建设区，现状为耕地。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条之规定，属于土地违法行为。”依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《行政复议法》第二十一条，《行政强制法》第五十三条及《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定，以及《关于规范国土资源行政处罚自由裁量权办法（暂行）》、《陕西省国土资源行政处罚自由裁量权适用标准（试行）》规定，决定处罚如下：一、限接到本处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占地上新建的建筑物（3间两层砖混楼房，屋顶防水层活动房，院内2排石棉瓦房，硬化地面）和其他设施，恢复土地原状；二、对非法占地0.366亩（243.9平方米）处以每平方米23元罚款，共计伍仟陆佰壹拾元整（5610.00），并告知了复议和诉讼权利。3月21日向原告王小彦送达了该处罚决定书。原告不服于2018年5月16日向陕西省国土资源厅申请行政复议，要求撤销西安市国土资源局作出的市国土监字（2018）9-23号《土地行政处罚决定书》。5月18日陕西省国土资源厅向西安市国土资源局作出陕国土资复[2018]22号《行政复议答复通知书》，要求其提出书面答复和证据、依据及有关材料。6月1日西安市国土资源局提交了行政复议答复书及相关证据材料。陕西省国土资源厅作出陕国土资复[2018]22号《行政复议延期审理通知书》，决定对该复议案件复议期限延长30日，将该延期审理通知书邮寄送达给原告的委托代理人。2018年8月10日陕西省国土资源厅作出陕国土资复[2018]22号《行政复议决定书》，决定维持西安市国土资源局2018年3月20日作出的市国土监字[2018]9-23号土地行政处罚决定。2018年8月15日原告的委托代理人收到该行政复议决定书。   另查明，《长安区XX街道办土地利用总体规划图（2006-2020）》是黄良街道办事处2012年12月编制，2017年9月进行调整完善。在该规划图调整完善前原告王小彦所占用的土地规划用途为有条件建设区，土地现状用途为耕地；在该规划图调整完善后原告王小彦所占用的土地规划用途为村镇建设用地区（允许建设区），土地现状用途为农村居民点用地。   2018年2月27日，石佛寺村委会召开会议，就该村集体出租宅基地一事，讨论整改方案，原则同意和租赁户解除合同，将该地块批给符合条件的本村村民。   原告陈述其位于XX街XX村的涉案建筑物尚未被拆除。   再查明，根据陕西省委、省政府机构改革方案，2018年11月14日，陕西省人民政府组建陕西省自然资源厅，继续行使原陕西省国土资源厅的土地管理职责；根据《西安市机构改革实施方案》，2019年2月1日，西安市自然资源和规划局成立，继续行使西安市国土资源局的职责。   本院认为，本案的争议焦点是：一、被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2018）9-23号土地行政处罚决定是否合法；二、被告陕西省自然资源厅作出的陕国土资复[2018]22号行政复议决定是否合法。   针对争议焦点一，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案中，被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。本案中，石佛寺村将该村集体所有的土地出租给非本集体经济组织成员的原告王小彦作为宅基地用于非农建设的行为，违反上述法律的规定，原告王小彦租用农村集体经济组织土地作为宅基地进行建设的行为，属于土地管理法规定的未经批准，非法占地的行为，应当依法予以查处。   对于被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2018）9-23号土地行政处罚决定是否合法的问题。双方主要对以下事实产生争议：1、西安长地勘察测绘有限公司作出的《XX街XX村建筑物占地面积示意图》、《测量成果说明》是否合法；被告进行现场勘查时未制作现场勘查笔录是否属于程序违法；2、涉案土地是否属于符合土地利用总体规划的情形；3、本案被处罚主体是否正确。   首先，《国土资源行政处罚办法》第二十二条规定，现场勘测一般由案件调查人实施，也可以委托有资质的单位实施。现场勘测应当制作现场勘测笔录。《国土资源违法行为查处工作规程》第8.2.4.6项规定，现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村（居）委会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要时，可以采取拍照、录像等方式记录现场勘测情况。现场勘测应当制作《现场勘测笔录》。《现场勘测笔录》应当记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容，并附勘测图。本案中，被告西安市自然资源和规划局提交的西安长地勘察测绘有限公司资质证明，载明该公司具有地籍测绘、房产测绘、工程测量、规划测绘及建筑工程测量等专业资质。其进行本案勘测工作是符合上述规定的机构。但被告未依据上述规定制作现场勘测笔录，也未附勘测图，属于程序违法。被告依据《XX街XX村建筑物占地面积示意图》、《测量成果说明》认定原告非法占地的面积，证据不足。   其次，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，原告王小彦所占用的土地在该规划图调整完善前规划用途为有条件建设区，现状土地用途为耕地；在该规划图调整完善后为村镇建设用地区（允许建设区），现状土地用途为农村居民点用地。《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.3项对是否符合土地利用总体规划的认定作出以下规定：“判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，违法用地位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与土地利用总体规划文本进行对照，用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定为符合土地利用总体规划。在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判断是否符合土地利用总体规划。执法监察工作机构可以提请国土资源规划管理机构进行认定。”该规定第9.2.2项对违法用地占用地类认定作出以下规定：“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。执法监察工作机构可以提请地籍管理工作机构进行认定”。本案中，被告西安市自然资源和规划局认定涉案违法占地不符合土地利用总体规划的证据只有2018年3月19日国土长安分局的会议纪要。并未提交其他证据证明该认定结论是依照《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.3项的规定作出的。   第三，对于本案被告西安市自然资源和规划局作出的行政处罚决定所认定的被处罚人是否正确的问题。原告在起诉状中明确表示，涉案建筑物是原告向村委会一次性支付了7万元租金，XX村XX村委会统一规划要求和设计图纸，为原告整体建造了房屋。结合被告西安市自然资源和规划局向原告所作的询问笔录及其所缴纳款项仅为“宅基地款”的事实，可以认定原告是涉案违法占地行为人和违法建筑物的建设者。原告主张其只是出资购买涉案房屋并非违法行为人的理由不能成立，不予采信。   综上，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予处罚。本案中，原告王小彦租用农村集体经济组织土地作为宅基地进行建设的行为，属于土地管理法规定的未经批准，非法占地的行为，应当依法予以查处。但被告西安市自然资源和规划局在调查处理过程中未严格依照《国土资源行政处罚办法》和《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，对涉案违法占地的面积是否符合土地利用总体规划等事实依法调查清楚，即作出行政处罚决定，属于认定事实不清，证据不足；同时还存在程序违法的情形。据此，被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2018）9-23号土地行政处罚决定，依法应予撤销。同时鉴于本案涉及土地违法行为事实的存在，为了加强土地管理，维护土地管理制度，故应在撤销涉案土地行政处罚决定后，责令被告西安市自然资源和规划局依法重新进行查处。   针对争议焦点二，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；…（三）、具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；…。本案中，被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2018）9-23号土地行政处罚决定的行政行为，认定事实不清，主要证据不足，程序违法；被告陕西省自然资源厅在其作出的陕国土资复[2018]22号行政复议决定中认定“9-23号土地行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法”，亦属于事实不清，证据不足，亦应予撤销。   综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项，第七十九条的规定，判决如下：   一、撤销被告西安市自然资源和规划局于2018年3月20日作出的市国土监字（2018）9-23号土地行政处罚决定；   二、撤销被告陕西省自然资源厅于2018年8月10日作出陕国土资复[2018]22号行政复议决定；   三、责令被告西安市自然资源和规划局对原告王小彦违法占地行为重新进行查处。   案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局、陕西省自然资源厅各负担25元。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                                          审  判  长 冯悦   审判员 胡海军    人民陪审员 娄静霜                                   二〇一九年五月二十日                                 书 记员周扬                         附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   一、 主要证据不足的；   二、 适用法律、法规错误的；   三、 违反法定程序的；   四、 超越职权的；   五、 滥用职权的；   六、 明显不当的；     第七十九条：复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。                          1