山西省吕梁市中级人民法院行政判决书（2019）晋11行终62号上诉人（原审原告）：宋润兰宋某，女，汉族，农民，住交城县，住交城县。被上诉人（原审被告）：交城县公安局。法定代表人：赵强赵某，局长。委托诉讼代理人：李国君李某，该局公职律师。上诉人宋润兰宋某因与被上诉人交城县公安局不服行政处罚一案，不服山西省汾阳市人民法院（2018）晋1182行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经过阅卷、公开询问当事人对本案进行了审理。上诉人宋润兰宋某、被上诉人交城县公安局的委托诉讼代理人李国君李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2018年3月6日下午16时6分许，原告宋润兰宋某在中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获后予以训诫。交城县洪相乡接到交城县委县人民政府信访领导组接返通知后将原告宋润兰宋某接返回交城县，并移交至被告交城县公安局。被告交城县公安局受案登记后，依法进行调查，对原告宋润兰宋某权利义务告知后进行询问，并调取原告的常住人口基本信息、违法人员前科劣迹等信息，在查清违法事实的基础上，对原告宋润兰宋某进行了处罚前告知并制作笔录，经集体讨论、层报审批后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，于2018年3月7日作出（洪）行罚决字（2018）000220号行政处罚决定书，决定对原告宋润兰宋某处以行政拘留十日的处罚。原告不服，向该院提起行政诉讼。原审法院认为，本案的争议焦点是被告交城县公安局作出的（洪）行罚决字（2018）000220号行政处罚决定书的合法性问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，被告交城县公安局具有对本辖区内居民违反治安管理的行为作出行政处罚的法定职权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”原告主张被告对本案无管辖权，不予支持；被告交城县公安局依法履行了受案登记、调查取证、处罚前告知，集体讨论等法定程序后，依法对原告作出（洪）行罚决字（2018）000220号行政处罚决定书，其行政行为程序合法；中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，原告宋润兰宋某在中南海周边非正常上访，属于扰乱公共秩序的违法行为，被告依据北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书、对原告宋润兰宋某的询问笔录及接返通知书等证据，认定原告宋润兰宋某扰乱公共秩序的违法行为，事实认定清楚，原告主张其没有扰乱公共秩序的违法行为的理由不能成立，不予采信。训诫不属于行政处罚，训诫书只是作为证据使用，不存在重复处罚的问题。被告交城县公安局根据查明的事实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，对原告宋润兰宋某处以行政拘留十日的行政处罚，适用法律正确、处罚适当。被告交城县公安局作出的（洪）行罚决字（2018）000220号行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、处罚适当、符合法定程序，原告宋润兰宋某要求撤销该行政处罚决定的诉讼请求没有事实与法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定判决：驳回原告宋润兰宋某的诉讼请求。案件受理费25元，由原告宋润兰宋某负担。宋润兰宋某上诉请求:1.撤销一审(2018)晋182行初81号行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求；2.一、二审费用由被上诉人承担。事实与理由:（一）被上诉人作出的(洪)行罚决字[2018J00220号行政处罚决定无事实依据。被上诉人捏造事实，打击报复上诉人。事实上是上诉人在向国家信访局等部门送完信访材料后步行至西长安街，巡逻民警将上诉人叫到一边并搜查到有信访材料就将其送到府右街派出所。上诉人只是步行至中南海周边并没有上访行为发生，更没有做出任何扰乱公共秩序的行为。被上诉人所举证据都只能证明上诉人到过北京，不能证明上诉人有扰乱北京公共场所秩序的违法行为。（二）被上诉人作出的行政处罚决定证据不足。1.府右街派出所民警得知上诉人是上访人员后将上诉人送至马家楼接济中心，没有向上诉人出具过训诫书，有“北京市公安局西城分局《政府信息不存在告知书》为证。2.《询问笔录》也没有任何信息可以证明上诉人“在中南海周边严重扰乱了公共秩序”的行为。（三）被上诉人处罚决定超越了其管辖范围。1.因为上诉人在北京上访没有任何违法行为，所以没有收到北京市公安机关的案件移交材料。假设上诉人扰乱了北京公共秩序，又假设北京公安将管辖权移交给被上诉人，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”之规定，北京公安应当先行受案和立案，并将收集的证据移交给被上诉人，并办理移交手续。3.依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款之规定，被上诉人要行使“发生在北京的违法行为”的管辖权，应由北京公安机关将案件的受理、立案以及相关证据和材料移送后才能行使管辖权，应由北京公安机关先行处理为前置条件，然后再由北京的公安机关移送给被上诉人。没有北京的公安机关案件受理、立案移送手续，被上诉人直接行使管辖权，明显违反法定程序，在北京公安机关没有受案和办理案件移交手续的情况下，被上诉人作出行政处罚决定超越职权范围，明显违法。（四）被上诉人作出的行政处罚适用法律错误。《治安管理处罚法》规定行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。也就是，第一，需要有违法行为。本案中府右街派出所既没有提供上诉人存在违法行为的任何证据，也没有履行传唤、询问、告知等法定程序，没有移交被上诉人办理此案，足以证明上诉人不存在违法行为；第二，更为适宜是由两地公安机关协商决定，对于管辖有争议的应当由上级公安机关指定管辖，不是被上诉人自行决定。总之，被上诉人滥用警力、捏造事实、违反法定程序，超越管辖范围，错误理解和适用法律，制造冤案。请求二审调查事实真相，支持上诉人的合法诉求。交城县公安局辩称，（一）上诉人称在向国家信访局等部门送完信访材料后，步行至西长安街，巡逻民警搜查包内有信访材料，就将其送至北京市府右街派出所。其去正常上访，与携带上访材料在北京中南海周边逗留，是两个行为。西长安街中南海周边不是上访场所。上诉人的上诉理由更加证实其扰乱公共秩序的违法行为。（二）上诉人所称北京市公安局西城分局政府信息不存在告知书所述内容，更加证实训诫书的真实性。询问笔录能够证明其去北京上访，和在中南海周边逗留的事实。（三）根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为居住地公安机关管辖。”第十条“几个公安机关都有管辖权的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。”第十一条“对管辖权发生争议的，报请共同的上级公安机关指定管辖。”本案中上诉人的居住地在交城，且答辩人首先受理，北京市公安机关对答辩人的管辖权无争议，上诉人所提管辖权异议是其法律认识不到位。（四）北京市公安局府右街派出所的调查行为程序是否合法，与本案作出行政处罚决定没有直接关系。综上所述，上诉人的诉讼请求及事实理由不成立，答辩人作出的行政处罚决定书事实清楚，证据确实充分，程序合法，量处得当。请求二审驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实同一审一致。本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”，交城县公安局对宋润兰宋某案件行使管辖权并无不当。北京市公安机关未对宋润兰宋某案件立案调查，并不能证明宋润兰宋某无违法事实，亦不存在向交城县公安局移交的问题。信访人行使信访权利须遵循法定形式和程序，北京市中南海周边非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。交城县公安局提供的北京市公安局西城分局训诫书、询问笔录、中共交城县委交城县人民政府信访领导组接返通知书等证据能够证明宋润兰宋某在北京市中南海周边非正常上访的事实，其行为扰乱北京市中南海周边公共秩序。交城县公安局在作出本案行政处罚前履行了立案、家属通知、调查前权利义务告知、调查、处罚前告知、集体研究、呈报等程序，符合法律规定。交城县公安局作出的（洪）行罚决字〔2018〕000220号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分；根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，对宋润兰宋某处以行政拘留十日的处罚，适用法律正确，处罚适当。宋润兰宋某所提交城县公安局无管辖权、行政处罚事实不清、证据不足、适用法律错误、违反法定程序等理由不成立，不予支持，一审判决驳回其诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由宋润兰宋某负担。本判决为终审判决。审判长 马兴华审判员 潘 文审判员 张晓玮 二〇一九年五月二十八日书记员 张利梅