山东省德州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁14行初24号原告李绍文，男，1973年11月30日，汉族，住山东省夏津县城区。委托代理人鲁金艳，北京京平律师事务所律师。委托代理人李曙彤，北京京平律师事务所实习律师.被告夏津县人民政府，住所地夏津县南城街**。法定代表人高善玉，县长。出庭负责人孟凡光，副县长。委托代理人刘广森，夏津县司法局工作人员。委托代理人刘振礼，山东金剑光律师事务所律师。原告李绍文不服被告夏津县人民政府房屋行政征收行为，于2019年2月11日向本院提起行政诉讼，本院于2019年2月14日立案后，于2019年2月19日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月10日公开开庭审理了本案。原告李绍文及委托代理人鲁金艳、李曙彤，被告夏津县人民政府负责人孟凡光及委托代理人刘广森、刘振礼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年3月6日，被告夏津县人民政府作出夏征告字〔2017〕1号房屋征收公告，征收范围为六五河以南、中山南路以西、银山路以东，并附有《六五河以南片区改造项目房屋征收补偿方案》。原告李绍文诉称，原告在山东省德州市夏津县城区新市街43号拥有合法房屋，持有房权证2007Ａ3字第××、3××、3××号房屋所有权证，现面临征收。为核实征收的合法性，原告向被告提出政府信息公开申请，要求依法公开原告房屋所在区域（位于山东省德州市夏津县城区新市街**）房屋征收决定及公告。原告于2019年1月16日收到（2019）第1号《政府信息公开告知书》，仅答复原告夏征告字（2017）1号《夏津县人民政府房屋征收公告》，决定对原告房屋所在范围内的房屋及附属物实施征收。原告认为，被告以征收公告的形式代替征收决定，且该征收不符合公共利益的要求，亦未保证被征收人的知情权和参与权。因此，被告作出夏征告字（2017）第1号征收决定程序和实体违法，侵犯了原告的合法权利。根据《行政诉讼法》以及相关司法解释的规定，原告现依法向贵院提起诉讼，恳请人民法院支持原告的诉讼请求。诉讼请求：1.请求撤销被告作出的夏征告字（2017）1号征收决定；2.诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：证据1.房权证2007Ａ3字第××号房屋所有权证。证据2.房权证2007Ａ3字第××号房屋所有权证。证据3.房权证2007Ａ3字第××号房屋所有权证。证据4.夏国用（2007）字第471号国有土地使用证。证据5.夏国用（2007）字第472号国有土地使用证。证据1至5证明，原告房屋及房屋所占土地在案涉的房屋征收公告的征收范围之内，原告与本案诉讼有法律上的利害关系，是适格的原告。证据6.政府信息公开告知书（2019）第1号及附件夏征告字（2017）1号夏津县人民政府房屋征收公告。证明原告获知案涉房屋征收具体时间，在法定时间之内提起本案的诉讼。被告夏津县人民政府辩称，一、六五河以南片区征收是为公共利益需要所进行的依法征收。六五河以南片区属于老城区，该区住宅多修建于上世纪七、八十年代，建设布局混乱，平房密度大，使用年限久，服务质量差，基础设施配套不齐全，环境卫生脏、乱、差，治安和消防隐患大，地，地势低洼季积水，存在占道经营、交通拥堵、停车难等问题，该片区群众强烈要求改造。鉴于群众的呼声和城市发展需要，夏津县人民政府决定对六五河以南片区进行征收，所以夏征决字〔2017〕1号房屋征收决定是为公共利益需要，符合绝大多数群众的需要和利益。夏征决字〔2017〕1号房屋征收决定是执行的2016年2月5日夏津县第十六届人民代表大会第五次会议通过的《夏津县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的决议，2017年1月18日夏津县人民代表大会常务委员会已经把六五河以南片区改造列入夏津县国民经济和社会发展年度计划，夏征决字〔2017〕1号房屋征收决定符合夏津县国民经济和社会发展规划,符合夏津县土地利用总体规划和夏津县城乡规划；作出夏征决字〔2017〕1号房屋征收决定前我机关做了大量准备工作，进行了先期调研，听取群众意见，征收补偿费用足额到位，并且设立了专户，确保专款专用。综上所述，六五河以南片区征收是为公共利益需要符合夏津县土地利用总体规划和夏津县城乡规划，具备征收的各项条件后才作出夏征决字〔2017〕1号房屋征收决定。二、夏征决字〔2017〕1号房屋征收决定符合国有土地上房屋征收的法定程序。2017年1月21日，夏津县人民政府常务会议讨论决定实施六五河以南片区改造项目；2017年1月22日夏津县人民政府公布了《六五河以南片区改造项目房屋征收补偿方案》，征求社会公众意见，征求意见自2017年1月23日至2017年2月23日，征求意见不少于法定的30日;经征求公众意见，吸收了群众的合理意见后，2017年3月6日及时公布了《六五河以南片区改造项目房屋征收补偿方案公众意见情况和修改的情况的公告》；夏津县人民政府经过深入走访、调查，2017年2月24日作出《六五河以南片区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。经过细致认真的工作和法定程序后，于2017年3月6日作出夏征决字〔2017〕1号房屋征收决定公告，并依法公布。为了征收的顺利进行，2017年3月6日夏津县人民政府公布了《关于选定六五河以南片区改造项目房屋征收评估机构的公告》；经被征收人选定，2017年3月9日公布了《关于公布六五河以南片区改造项目房屋征收评估机构的公告》。征收部门在拆迁过程中按照公平、公证、结果公开的原则依法进行房屋征收，绝大数居民同意征收补偿方案，出现了拆迁居民排队签订补偿协议，积极拆迁的情况，绝大多数十日内拆迁完毕。仅仅有极少数没有签订补偿协议。三、夏征决字〔2017〕1号房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条等法律规定。四、原告起诉已经超过法定起诉期限，应驳回原告的起诉。综上所述，夏征决字〔2017〕1号房屋征收决定符合国有土地上房屋征收的实体要件，符合法定程序，申请人申请无事实和法律依据，应驳回原告的诉讼请求。被告夏津县人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：证据1.夏津县第十六届人民代表大会第五次会议关于夏津县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议及草案。证明六五河以南片区改造项目已被列入夏津县国民经济和社会发展第十三个五年规划，并经夏津县第十六届人民代表大会第五次会议批准。证据2.夏津县第十七届人民代表大会第一次会议关于夏津县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划的决议及草案报告。证明六五河以南片区改造项目已被列入夏津县2017年国民经济和社会发展计划，并经夏津县第十七届人民代表大会第一次会议批准。证据3.夏津县规划办公室、夏津县国土资源局、夏津县财政局证明（3份）、六五河以南片区征收范围图。证明六五河以南片区改造项目符合夏津县城市总体规划，房屋征收补偿资金已筹集就位。证据4.夏津县人民政府专题会议纪要及房屋征收决定、选择评估机构公示照片。证明2017年1月21日夏津县人民政府常务会议讨论决定实施六五河以南片区改造项目，并通过该项目。证据5.夏津县银城街道北关居委会关于六五河以南片区拆迁改造有关问题的决议及签字表。证明决议征求社会公众意见。证据6.六五河以南片区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告。证明夏津县人民政府深入走访、调查，2017年2月24日作出风险评估报告，评定风险等级为C级。证据7.夏津县人民政府关于六五河以南片区房屋征收调查登记的公告及公示表照片。证明夏津县人民政府依法按照程序进行房屋征收调查工作。证据8.六五河以南片区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）、照片、修改方案公告及正式公告。证明夏津县人民政府按照法定程序进行房屋征收补偿方案工作。证据9.关于选定六五河以南片区改造项目房屋征收评估机构的公告〔夏征评估告字（2017）1号〕、选定房地产评估机构登记表、关于公布六五河以南片区改造项目房屋征收评估机构的公告〔夏征评估告字（2017）2号〕及照片。证明夏津县人民政府依照法定程序开展选择房地产评估机构的相关工作。证据10.六五河以南片区房屋征收初步评估结果公示表。证明夏津县人民政府依照法定程序对六五河以南片区房屋征收初步评估结果予以公示。经庭审质证，被告对原告证据发表如下质证意见：对证据1、2、4、5没有异议。证据3因没有原件，无法核实真实性，不予质证。对证据6无异议，但是不能以原告申请信息公开日期为知道该行政行为的日期，也不能证明其没有超过起诉期限。原告对被告证据发表如下质证意见：对证据1、2中草案的形式真实性无异议，对合法性、关联性和证明目的不予认可，对于证据1、2中决议的三性均不认可。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》是2016年3月16日第十二届全国人民代表大会第四次会议批准，2016年3月16日实施。依据《土地管理法》第十七条及第十八条的规定，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。被告作出证据1之前，我国的第十三个五年规划纲要尚未制定实施，草案及决议无合法有效的依据，不具有合法性。证据１第十三个五年规划纲要（草案）制定是2016年2月，2016年2月5日由第十六届人民代表大会第五次会议通过，说明该草案并没有经过征求社会公众意见的法定程序，被告亦没有提供相应的证据证明该草案经过论证，该草案违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第九条“制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”之规定。证据1中的第十三个五年规划纲要（草案）中所涉棚户区改造的范围并未明确载明包括六五河以南片区，被告亦没有提供完整的土地利用总体规划等其他证据用以证明该草案的改造范围包含六五河以南片区。证据2中亦没有体现六五河以南片区的改造情况。不能证明此次拆迁是否符合国民经济和社会发展规划。对证据3中三份证明的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可。一、夏津县国土资源局不具有制定土地利用总体规划的职权，其出具的证明没有写明土地利用总体规划制定的时间及规划的内容是否包含棚户区改造项目。被告并没有提供土地利用总体规划佐证该份证据的真实性。二、夏津县规划办公室出具的证明显示《夏津县城市总体规划》的时间是2004年－2020年，证明该城市总体规划制定时间是2004年。2016年2月5日，夏津县第十三个五年规划纲要通过，说明被告提供的城市规划是不具有合法性的，其制定时无合法有效的规划纲要，且被告也没有提供符合当时法律规定经过合法审批的《夏津县城市总体规划》佐证规划的真实性、合法性。三、财政局出具的证明无征收补偿资金的具体数额，证明中记载的“根据房屋征收进度和安置房建设进度分期拨付”，恰恰证明征收补偿金并没有足额到位。且被告没有提供银行出具的房屋征收补偿金足额到位、专户存储、专款专用的银行流水凭证及资金监管协议证明征收补偿费用已经专户存储、专款专用。被告没有提供此次拆迁符合专项规划的证据及相应的专项规划。四、征收范围图复印件，本案被告并没有提交该图的原件，三性不予认可，无具体的勘测人、定界人，无制作时间，无制作单位公章。对证据4专题会议纪要及房屋决定、选择评估机构公示（照片）的三性均不予认可，专题会议纪要形式真实性无异议。1.2017年1月21日会议纪要，讨论的是关于征收补偿安置方案问题，不能代替房屋征收决定的政府常委会议的决定。《征补条例》第十二条规定：“房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案被告并没有提供关于案涉房屋征收决定作出之前的常务会议讨论决定，根据被告提供的证据可以证明原告房屋所在地涉及的被征收人数量较多，且涉及到相应集体土地的征收，本案房屋征收决定在作出之前应当依法举行常务会议。2.对照片（或原始载体）的真实性不予认可。照片拍摄不清，无法分辨拍摄内容、拍摄时间、拍摄地点及拍摄人，无法证明本案被告将相关的公告在征收所在地进行过张贴，通过被告提供的相关公告原件也可以佐证案涉的房屋征收决定并没有在征收范围之内张贴，作为原告无法获知案涉的房屋征收决定。对证据5夏津县银城街道北关居委会和西关居委会关于拆迁改造有关问题的决议，真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可。两份决议均没有记载会议召开的时间、会议召开地点、会议表决的情况及对补偿方案进行表决的相关内容，亦没有记载被征收户总数及小组数。北关居委会的签字表上标注有“此签字表只代表就地安置用，不代表任何意见”，佐证该份决议内容的虚假性，不能证明征收补偿方案经过任何决议。据原告了解，六五河以南片区的征收决定包含部分农村集体土地，居委会也不具有召开并作出相关决议的职权。对证据6社会稳定风险评估报告的形式真实性无异议，合法性不予认可。评估报告无牵头单位负责人签字，具体内容违反《山东省司法厅关于印发的通知》第七条之规定。《山东省司法厅关于印发的通知》第七条规定，承办单位（处室）负责编制《重大决策社会稳定风险评估报告》，一般应包括以下内容：决策事项背景，评估主体、方法和过程，收集意见情况，风险因素分析，风险等级判定，应急处置预案。评估报告应由牵头评估单位（处室）主要负责人签字。该报告第一段称县政府组织了各部门进行评估，并广泛听取民众意见，然而在报告中均未体现相关部门的意见及民众意见，亦未提交会议研讨纪要和与会人员签名，不能证明该报告作出的程序合法。对证据7房屋调查登记公告的形式真实性无异议，对合法性及关联性不予认可，被告提供的登记表并没有将原告的房屋面积、房屋坐落位置等相关信息进行登记并且对外进行公告。公告原件保存于本案被告处，也可以佐证该份公告没有如实地在征收所在地进行张贴告知。原件应当张贴在被征收所在地，被告应当保存的是与原件一致的复印件，并标注原件张贴于被征收人所在地字样。《征补条例》第十五条及《山东省征补条例》第十二条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。被告提供的公示名单中并没有建筑面积的记载。根据被告提供的证据5两个居委会的签名表人数分别是189人和129人，其登记房屋仅74处，被告的证据相互矛盾，可以佐证相关证据的虚假性。对证据8征收补偿方案征求意见及公告的合法性及证明目的不予认可，对形式真实性无异议。原件保留于本案被告处，可以证明相关公告及征求意见的虚假性。夏征方案告字（2017）1号记载“征求意见自2017年1月23日至2017年2月23日”仅是29天，违反《国务院令第十条》不少于三十日之规定。拍照无法体现粘贴时间、地、地点和张贴人无法证实在房屋征收范围内公示不少于三十日。安置补偿方案的内容不符合《山东省征补条例》第十三条的规定，该补偿方案未包含房屋征收部门、房屋征收实施单位，征收依据、签约期限被征收房屋的基本情况，用于产权调换房屋的地点、单套建筑面积、套数，产权调换房屋的价值认定等信息。对修改方案的公示、正式公告的合法性均不予认可，对修改方案形式真实性无异议，修改方案公示中没有体现征求意见的具体情况及相关的修改意见是经过被征收人协商后确定。《山东省征补条例》第十四条规定，市、县级人民政府应当将征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改情况及时公布。对证据9评估公告的形式真实性无异议，对合法性不予认可，公告原件保存本案被告处也可以佐证评估机构公告并没有如实的在征收所在地进行张贴，由被征收人协商选定。根据《征补条例》第二十条“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”之规定，评估机构限制在被告指定的三家评估公司，变相剥夺被征收人的法定协商选择权。3月6日发布选定评估公司的公告，3月9日就告知哪家公司入选，明显不符合客观常理，也可以佐证评估公司选定的程序违法，被告只是走了一个相关的流程，并没有如实的保证被征收人协商选定的法定权利，评估公司并非由被征收人协商选出，而是由被告指定。被告并没有提供被征收人协商不成的证据，亦没有给予协商选定的时间，多数人决定通过的证据。对证据10评估相关材料形式真实性无异议，对合法性及关联性不予认可，该份公示表当中并没有本案原告，也可以佐证本案的原告无法获知本案的征收决定或相关的公告。被告制作的房屋调查情况表中并无面积的公示，评估公司作出的初步评估结果无依据，且被告也没有提供评估公司在公示期间安排什么时间、什么地点解释说明，并给予被征收人核对错误修正的时间，房屋调查登记表中复印件中也没有本案的原告，该份证据违反《国有土地上房屋征收评估办法》第九条、第十六条等关于评估的规定。本院对上述证据认证如下：原告证据1至证据5，能够证明原告在涉案片区拥有房屋，并享有房屋的所有权和所占土地的使用权，可以作为认定案件事实的依据。原告证据6，能够证明原告通过申请政府信息公开形式得到了涉案片区的征收公告，可以作为认定案件事实的依据。被告证据1、2，能够证明涉案片区的征收符合国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展年度计划，可以作为认定案件事实的依据。证据3中，夏津县规划办公室出具的证明，不能证明涉案片区的征收符合城乡规划和专项规划，不能作为认定案件事实的依据。夏津县国土资源局出具的证明，能够证明涉案片区的征收符合土地利用总体规划，可以作为认定案件事实的依据。夏津县财政局出具的证明，不能证明征收补偿资金已经足额到位、专户存储，不能作为认定案件事实的依据。征收范围图内容不完整，不能作为认定案件事实的依据。证据4中，政府会议纪要能够证明被告组织了有关部门对征收补偿方案进行了论证，可以作为认定案件事实的依据。公告图片与被告提交的房屋征收决定内容不一致，不能作为认定案件事实的依据。证据5，能够证明征收补偿方案征求了被征收人的意见，可以作为认定案件事实的依据。证据6，能够证明被告在公告房屋征收决定前，已进行社会稳定风险评估。证据7，结合证据8中的公示图片，能够证明被告已将征收范围内房屋的相关调查登记情况进行了公示，可以作为认定案件事实的依据。证据8，能够证明被告公布了征收补偿方案的征求意见稿，根据公众意见修改了方案并再次公布，可以作为认定案件事实的依据。证据9，能够证明被告依法选定了房屋征收评估机构并进行了公示,可以作为认定案件事实的依据。证据10，与被诉房屋征收公告的合法性无关，不能作为认定案件事实的依据。经审理查明，原告李绍文在夏津县××市街拥有合法房屋。2017年1月6日，被告夏津县人民政府作出《关于六五河以南片区房屋征收调查登记的公告》。2017年1月18日，夏津县第十七届人民代表大会第一次会议批准《关于夏津县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划草案的报告》和《夏津县2017年国民经济和社会发展计划》。2017年1月21日，被告组织有关部门对涉案片区的房屋征收补偿方案进行论证。2017年1月22日，被告作出《关于公布六五河以南片区改造项目房屋征收补偿方案的公告》，同时将涉案片区房屋调查登记的情况进行了公示。2017年3月4日，夏津县银城街道北关居委会和西关居委会分别作出《关于六五河以南片区拆迁改造有关问题的决议》，并提供了村民签名表。2017年3月6日，被告作出《六五河以南片区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见和修改情况的公告》。同日，被告作出夏征告字〔2017〕1号房屋征收公告和夏征评估告字（2017）1号《关于选定六五河以南片区改造项目房屋征收评估机构的公告》。另查明，2018年12月，李绍文向夏津县住房和城乡建设局邮寄政府信息公开申请，申请公开的信息为：六五河以南片区征收决定及公告。夏津县住房和城乡建设局于2018年12月29日收到该申请，并于2019年1月10作出〔2019〕1号政府信息公开告知书，向原告公开了夏征告字〔2017〕1号房屋征收公告。原告对该公告不服，遂提起本案诉讼。在本案审理过程中，原告发现被告提交的证据中包含夏征决字〔2017〕1号房屋征收决定，遂针对该征收决定另案提起诉讼，目前，该案尚未审结。本院认为，本案的争议焦点为：一、原告的起诉是否符合起诉条件；二、夏征告字〔2017〕1号房屋征收公告是否合法。关于第一个焦点问题。首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”一般情况下，由于公告并不改变征收决定规定的征收事项，仅是对征收决定内容的公示，性质属于“告知”，本身不会对被征收人权利义务产生实质影响，故公告行为不可诉。但在个别情况下，若人民政府未真正作出征收决定，而是在征收公告中直接对征收事项作出规定，则公告行为就对被征收人的权利义务产生了实际影响，具有了可诉性。本案就属于这种个别情况，作出该种论断的原因有以下几点：一、涉案征收决定和征收公告均系被告作出，但原告在向夏津县住房和城乡建设局申请政府信息公开要求提供征收决定及征收公告时，夏津县住房和城乡建设局仅提供了涉案征收公告；二、被告承认从未张贴过征收决定，只张贴过房屋征收公告；三、征收决定和征收公告的落款时间为同一天；四、被告主张存在征收决定，但未能提交征收决定的原件证明征收决定真实存在。基于以上四点，结合现有证据，不能认定被告曾真正作出过房屋征收决定这一事实，因此，夏征告字〔2017〕1号房屋征收公告对原告的合法权益产生了实际影响，具有可诉性。其次，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案中，被告主张原告的起诉超过起诉期限，但其提供的证据均不能证明其早已在涉案片区张贴被诉房屋征收公告或原告早已知晓该公告，因此，原告的起诉不超过起诉期限，此外，原告的起诉亦符合其他法定条件。关于第二个焦点问题。首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。……”被告提交的证据不能证明其实施征收符合城乡规划和专项规划。其次，该条例第十二条规定：“……房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”庭审中，被告称涉案片区涉及上**数万人，明显属于人数较多的情形，但被告未提交证据证明房屋征收公告作出前曾经过政府常务会讨论决定。同时，被告证据亦不能证明征收补偿费用足额到位、专户存储。因此，被告作出夏征告字〔2017〕1号房屋征收公告的主要证据不足，依法应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”由于涉案片区系旧城区改造，撤销涉案房屋征收公告会损害公共利益，因此，本院依法确认该公告违法，但不撤销该公告。综上，原告的诉讼请求成立，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告夏津县人民政府2017年3月6日作出的夏征告字〔2017〕1号房屋征收公告违法；二、责令被告夏津县人民政府采取补救措施。案件受理费50元，由被告夏津县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  师延锋审 判 员  宋冬梅人民陪审员  刘静莉二〇一九年五月十七日法官助理郝帅书记员袁娜书记员刘晨旭