宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁01行终77号 上诉人（原审原告）贺兰县习岗镇恒顺砖厂，住所地：宁夏回族自治区银川市贺兰县习岗镇经济桥村九社。 经营者孙志伟，男，1980年4月12日出生，汉族，住宁夏回族自治区贺兰县。 委托代理人高婷，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人王海燕，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审被告）贺兰县自然资源局（原贺兰县国土资源局），住所地：宁夏回族自治区贺兰县创业东路**政务中心**。 法定代表人常雪峰，局长。 委托代理人马睿，该局办公室科员（特别授权）。 委托代理人耿靖婷，宁夏诚托律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审被告）贺兰县市场监督管理局，住所地宁夏回族自治区贺兰县创业东路**政务中心****。 法定代表人刘伟，局长。 委托代理人王珊珊，该局法制科科长（特别授权）。 委托代理人梅亚利，宁夏兴业律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审被告）贺兰县环境保护局，住所地：宁夏回族自治区贺兰县创业东路**政务中心**。 法定代表人杨学生，局长。 行政机关出庭负责人陈伏贵，该局副局长。 委托代理人刘雪娥，宁夏诚托律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审被告）贺兰县应急管理局（原贺兰县安全生产监督管理局），住所地宁夏回族自治区贺兰县朔方北街**。 法定代表人闻国焘，局长。 委托代理人马慧，该局办公室主任（特别授权）。 委托代理人顾进军，宁夏清之清律师事务所律师（特别授权）。 上诉人贺兰县习岗镇恒顺砖厂因与被上诉人贺兰县自然资源局、贺兰县市场监督管理局、贺兰县环境保护局、贺兰县应急管理局行政强制及行政赔偿一案，不服宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2018）宁0104行初220号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年4月3日公开开庭审理了本案。上诉人贺兰县习岗镇恒顺砖厂的经营者孙志伟及其委托代理人高婷、王海燕，被上诉人贺兰县自然资源局的委托代理人马睿、耿靖婷，被上诉人贺兰县市场监督管理局的委托代理人王珊珊、梅亚利，被上诉人贺兰县环境保护局的副局长陈伏贵及委托代理人刘雪娥，被上诉人贺兰县应急管理局的委托代理人马慧、顾进军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2007年1月1日，孙长清（孙志伟之父）与贺兰县习岗镇经济桥村签订《农村集体土地砖厂承包合同》，承租经济桥村117亩砖厂。2015年7月8日，孙志伟将该砖厂注册登记为贺兰县习岗镇恒顺砖厂，经营者为孙志伟。2018年4月20日，贺兰县人民政府印发《关于印发贺兰县黏土砖厂专项整治行动方案的通知》，要求关停取缔未依法取得营业执照、采矿许可证、安全生产许可证的黏土砖厂，并成立贺兰县黏土砖厂整治专项行动领导小组，贺兰县国土局、贺兰县市场监管局、贺兰县环保局、贺兰县安监局等单位为该领导小组成员。2018年4月28日，贺兰县国土局、贺兰县市场监管局、贺兰县环保局、贺兰县安监局四部门联合下发贺国土资发[2018]151号《关于关停取缔全县非法黏土砖厂有关事项的通知》，要求全县范围内未依法取得营业执照、采矿许可证、安全生产许可证的黏土砖厂，在收到通知后于5月4日前自行关停并拆除生产设备和砖窑。2018年5月2日，贺兰县国土局召集包含原告在内的多家黏土砖厂经营者开会通知送达。2018年5月8日，贺兰县国土局牵头组织多家成员单位对原告砖窑强制拆除。原告认为该强拆行为违法，诉至本院。请求依法判令：1.确认被告强制拆除原告砖窑的行为违法；2.被告共同赔偿因强拆给原告造成的经济损失256.3万元；3.诉讼费由被告承担。 一审法院另查明，原告于2015年底停止经营，该砖厂虽取得了个体工商户营业执照，但未办理安全生产许可证、排污许可证、采矿许可证等相关证件。 一审法院认为，关于本案四被告认为其非适格被告的主张，《中华人民共和国行政诉讼》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。该条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”。为“进一步落实‘生态靓县’和‘法治安县’战略部署，根据县委、政府关于环境保护和安全生产专题会议精神要求”，贺兰县人民政府对全县范围内的黏土砖厂进行专项整治，并成立了贺兰县黏土砖厂整治专项行动领导小组。本案四被告系贺兰县黏土砖厂整治专项行动领导小组成员单位，四被告共同作出贺国土资发[2018]151号《关于关停取缔全县非法黏土砖厂有关事项的通知》，并由贺兰县国土资源局牵头组织包含其余三被告在内的多家成员单位共同强制拆除涉案砖厂，本案四被告共同实施了强制拆除涉案砖窑的行政行为，应共同承担行政责任。关于四被告强制拆除原告砖窑的行为是否合法的问题，原告虽取得了个体工商户营业执照，但未办理建设审批手续及安全生产许可证、排污许可证、采矿许可证，该砖厂不符合生产经营条件，根据国家环保政策要求，应予以拆除。四被告在拆除原告砖窑前已履行了通知义务，但原告未主动拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，四被告拆除原告砖窑程序合法，对强制拆除该砖窑所造成的损失应由原告自行承担，原告要求赔偿256.3万元经济损失无法律依据。原告砖窑虽因不符合生产经营条件需要拆除，但四被告应对被拆除砖窑建立完善的市场退出机制，积极妥善予以处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告贺兰县习岗镇恒顺砖厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贺兰县习岗镇恒顺砖厂负担。 宣判后，贺兰县习岗镇恒顺砖厂不服，向本院提起上诉称，一、一审判决认定四被上诉人强制拆除合法是置查明事实于不顾，置《中华人民共和国行政强制法》的规定于不顾。1.贺国土资发[2018]151号《关于关停取缔全县非法黏土砖厂有关事项的通知》是四被上诉人2018年4月28日联合作出的，要求5月4日前拆除，但5月2日才通知上诉人，5月8日就进行了强制拆除，违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定。2.《关于印发贺兰县黏土砖厂专项整治行动方案的通知》及贺国土资发[2018]151号《关于关停取缔全县非法黏土砖厂有关事项的通知》内容简单笼统，没有就关闭取缔黏土砖厂依据的法律条款及其行使权力的法律依据进行说明，属违法行政行为。二、一审判决依据法律条款不明确，适用法律错误。一审判决并没有认定上诉人的砖厂系违法建筑，而是认定上诉人未办理安全生产许可证、排污许可证、采矿许可证等相关证件。一审判决未明确援引《中华人民共和国城乡规划法》的具体条款。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条的规定与本案认定事实并不相符，本案不应适用《中华人民共和国城乡规划法》。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判确认四被上诉人强制拆除上诉人砖窑的行为违法，并赔偿由此给上诉人造成的经济损失或发回重审；本案一、二审费用由被上诉人承担。 被上诉人被告贺兰县自然资源局辩称，首先，四被上诉人作出的贺国土资发[2018]151号《关于关停取缔全县非法黏土砖厂有关事项的通知》系合法依据的文件。并且该通知已经送达给了上诉人。该通知对于应当被拆除的砖厂砖窑有明确的条件要求，即对于应当被拆除对象是明确清楚的。但是上诉人并未积极履行其拆除义务，四被上诉人共同实施拆除行为并不违反法定程序。其次，上诉人的砖厂确实未办理建设审批手续及安全生产许可证、排污许可证、采矿许可证，且营业执照也早已过期，不符合生产经营条件。根据国家环保政策的要求也应当予以拆除。而且，四被上诉人仅是对上诉人砖厂中会导致安全隐患以及由重大污染问题的砖窑进行的拆除，对其余设备及财产并未采取任何侵害行为，故其诉请要求赔偿数百万元的经济损失没有法律依据。综上，一审法院认定事实清楚，判决结果正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人贺兰县市场监督管理局辩称，一审判决认定事实清楚，证据确凿，程序正当，适用法律正确。上诉人的上诉事实和理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人贺兰县环境保护局辩称，一、本案所涉及的黏土砖厂专项整治事项是贺兰县黏土砖厂整治专项行动领导小组行使权力，被上诉人贺兰县环境保护局仅为该小组中的成员单位之一。该专项行动领导小组本身不具有行政主体资格，应当由其设立单位即贺兰县人民政府承担相应的行政责任。另外，四被上诉人联合下发贺国土资发[2018]151号《关于关停取缔全县非法黏土砖厂有关事项的通知》也是基于贺政办发[2018]66号文件履行法定职能。被上诉人贺兰县环境保护局是作为成员单位来执行专项小组的决定，仅仅是执行者而并非决策者。且被上诉人贺兰县环境保护局并未具体实施拆迁行为，故被上诉人贺兰县环境保护局并不是本案的赔偿责任主体。二、四被上诉人作出的贺国土资发[2018]151号《关于关停取缔全县非法黏土砖厂有关事项的通知》是有合法依据的文件。被上诉人在作出《关于关停取缔全县非法黏土砖厂有关事项的通知》后，也依法向上诉人进行了送达和告知。该通知里明确列明了应当被拆除的砖厂砖窑的条件要求。上诉人的砖厂未办理过排污许可证，本就符合关停取缔的情形，是应当拆除的。但其却在接到通知后未积极履行拆除义务，故被上诉人对其实施拆除行为并不违反法律规定。再次，被上诉人只是依法拆除了涉案砖厂，并未造成上诉人其他财产损失，上诉人诉请赔偿经济损失256.3万元没有事实和法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人贺兰县应急管理局辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人贺兰县应急管理局在贺国土资发[2018]151号文件上盖章，程序合法。上诉人经营手续不健全，未按相关规定办理安全生产许可证，不符合生产经营条件，属于贺兰县人民政府发布的整治方案中应予整治的黏土砖厂范围。二、被上诉人贺兰县应急管理局并未实施拆除行为，并非本案责任主体。涉案拆除行为是由被上诉人贺兰县自然资源局牵头实施，被上诉人贺兰县应急管理局只是协助检查验收、加强宣传教育工作，并未具体实施拆除行为。上诉人要求被上诉人贺兰县应急管理局承担责任没有依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。上诉人提交以下证据： 证据一、（2018）宁0104行初226号行政裁定书、（2018）宁01行初880号行政裁定书。证明目的：贺兰县人民政府作出的贺政办发[2018]66号《关于印发贺兰县黏土砖厂专项整治行动方案的通知》和2018年4月28日由四被上诉人联合制定的贺国土资发[2018]151号《关于关停取缔全县非法黏土砖厂有关事项的通知》在一审判决中被认定为制定程序合法，且将贺国土资发[2018]151号文件认定为四被上诉人向上诉人发出书面强拆通知的依据，也就是这两份文件在一审判决中是被认定直接对外发生效力，并以此作为四被上诉人强拆行政行为的合法依据。（2018）宁0104行初226号行政裁定书认定贺国土资发[2018]151号文件通知内容不具备直接对外发生法律效果的特点，对行政相对人权利义务不产生实际影响。（2018）宁01行初880号行政裁定书认定贺政办发[2018]66号文件属于上下级行政机关之间的内部行为，不直接对外创设权利义务。两份裁定书均已发生法律效力，但对两份文件性质的认定与一审判决的认定是完全相反的。一审判决存在本质错误，导致判决结果错误。 证据二、宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终11号行政判决书。证明目的：行政行为没有具体法律、法规、规章名称，没有引用具体条文，属于适用法律、法规错误。一审判决认定涉案两份文件程序合法并采信，显然是错误的。 被上诉人贺兰县自然资源局对证据一的真实性、合法性、关联性无异议，但认为该两份裁定书至今未发生法律效力，并不是最终的认定，不能达到上诉人的证明目的。对证据二的真实性、合法性、关联性不予认可。认为该证据不符合证据的规定，与本案无关联性，不能达到上诉人的证明目的。 被上诉人贺兰县市场监督管理局对证据一的真实性认可，但对其关联性及证明目的不予认可。认为该证据不符合证据规则规定的证据要求，不属于新证据。首先，本案与该两份裁定书的主体虽然同是贺兰县辖区的砖厂，但每个砖厂的情况不同。本案不能以上述裁定的内容作为认定事实的证据。况且该两份裁定书中法院认为部分的内容与一审判决认定的法律适用并没有矛盾。对证据二的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。认为该证据不符合证据规则的要求，不属于新证据。该证据是复印件，其真实性无法核实。两个案件分别来自于两个地区，不具有统一性。 被上诉人贺兰县环境保护局同意被上诉人贺兰县自然资源局、贺兰县市场监督管理局的质证意见。认为上诉人的证据不能达到其证明目的。 被上诉人贺兰县应急管理局对证据一的真实性无异议，但对其合法性、关联性及证明目的不予认可。认为该证据不属于新证据。该两份判决并未生效，也与本案无关联性。对证据二的真实性无异议，但对其合法性、关联性及证明目的不予认可。认为该证据与本案无关。 经过二审庭审举证、质证、本院认证，上诉人提交的证据与本案无关联性，本院不予采信。 二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为，被上诉人贺兰县自然资源局向上诉人贺兰县习岗镇恒顺砖厂送达国土资发[2018]151号《关于关停取缔全县非法黏土砖厂有关事项的通知》，并牵头组织多家单位对上诉人的砖窑实施强制拆除，被上诉人贺兰县自然资源局应为涉案强制拆除行为的责任主体。上诉人针对被上诉人贺兰县市场监督管理局、贺兰县环境保护局、贺兰县应急管理局的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款、第十三条、第三十四条、第三十五条及第三十六条之规定，行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政强制执行由法律设定。行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依法强制执行。且行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务,并应保障相对人的陈述和申辩权。本案中，被上诉人贺兰县自然资源局牵头组织多家单位对上诉人砖窑进行强制拆除前未依法作出强制执行行政决定，亦未遵守《中华人民共和国行政强制法》规定的权限、范围、条件和程序，程序违法，应予撤销。基于上诉人砖窑已被强制拆除，该行政行为不具有可撤销内容，故依法确认该行政行为为违法行为。关于上诉人提出的赔偿请求，应由行政机关先行作出处理为宜。综上，一审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项及第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2018）宁0104行初220号行政判决； 二、确认被上诉人贺兰县自然资源局于2018年5月8日强制拆除上诉人贺兰县习岗镇恒顺砖厂砖窑的行政行为违法； 三、被上诉人贺兰县自然资源局于本判决生效之日起六十日内针对上诉人贺兰县习岗镇恒顺砖厂的赔偿请求作出处理； 四、驳回上诉人贺兰县习岗镇恒顺砖厂的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由被上诉人贺兰县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  高凤梅 审判员  刘煜姗 审判员  宁 丽 二〇一九年五月十七日 书记员  段思琦 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： …… （三）违反法定程序的； …… 第七十四条…… 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； …… 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……