内蒙古自治区扎兰屯市人民法院行 政 判 决 书（2019）内0783行初4号原告：贾存刚，男，1960年6月2日出生，满族，现住内蒙古自治区扎兰屯市。委托诉讼代理人：姚志福，内蒙古永公律师事务所律师。被告：扎兰屯市自然资源局，住所地内蒙古自治区扎兰屯市中央北路**。法定代表人：王佳桂，局长。委托诉讼代理人：姜振利，内蒙古法先律师事务所律师。委托诉讼代理人：李颖，扎兰屯市自然资源局城市规划管理股股长。原告贾存刚不服原扎兰屯市规划局（以下简称"规划局"）撤销行政许可决定书，于2019年1月7日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月7日立案后，于2019年1月10日向"规划局"送达了起诉状副本和应诉通知书。因政府机构改革，"规划局"的城乡规划行政管理职能，由改革后的扎兰屯市自然资源局承担，本院依法变更本案被告为扎兰屯市自然资源局。本院依法组成合议庭，由审判员叶晓刚担任审判长，审判员石晓华、人民陪审员李寒颖参加评议，叶晓刚主审，并于2019年5月5日公开开庭审理了本案。原告贾存刚及其委托诉讼代理人姚志福、被告扎兰屯市自然资源局的委托诉讼代理人李颖、姜振利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。"规划局"于2018年7月9日作出扎规许撤销字〔2018〕第（1）号撤销行政许可决定书，认定贾存刚于2014年8月5日取得的地字第150783201400020号建设用地规划许可证和2018年8月8日取得的地字第150783201400028号建设工程规划许可证，在办理申请时提交的申请材料中，无建设项目的备案文件和国有土地使用权出让合同，且在办理上述两项许可证时，没有对利害关系人王丽芬履行告知义务，遂依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定和《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（三）项、第（四）项的规定，决定撤销贾存刚的上述两项行政许可。"规划局"在"决定书"中告知了当事人不服撤销行政许可决定的救济途径和期限。原告贾存刚诉称，2014年4月，其因经营需要扩建天骄宾馆，向"规划局"提交了天骄宾馆接层鉴定报告等相关资料，申请办理许可证件。"规划局"在经过现场勘查后，于2014年8月5日、8月8日分别为贾存刚颁发了地字第150783201400020号建设用地规划许可证和地字第150783201400028号建设工程规划许可证。2016年王丽芬向扎兰屯市人民政府申请行政复议时，"规划局"在复议审理中的答复意见是，天骄宾馆的业主申请扩建宾馆符合扩建条件，且能美化环境，上述许可决定依据正确，应依法维持。2016年12月15日，"规划局"在未通知原告的情况下，以扎规函发（2016）102号函，函告扎兰屯市城市管理行政执法局上述许可证无效。为此，扎兰屯市城市管理行政执法局据此对原告作出了行政处罚决定，被扎兰屯市人民法院以（2017）内0783行初17号行政判决依法撤销。"规划局"在（2017）内0783行初17号行政诉讼案件中的陈述意见称，"涉案处罚不是行政许可证有效的问题"，再次否定了既往行为。2018年7月9日，"规划局"以原告在申请办理行政许可时，提交的申请材料中，无建设项目的备案文件和国有土地使用权出让合同，且在办理上述两项许可证时，没有对利害关系人王丽芬履行告知义务为由，作出撤销原告取得的上述行政许可的决定。对此，原告贾存刚不认可"规划局"撤销行政许可决定的理由。贾存刚认为，一、当初申请办理行政许可时，是按照"规划局"的要求提供的资料，其作为法定的建设规划单位，如果当初认为原告提供的申请资料不健全，完全可以拒绝颁发行政许可证。现在又以缺少备案文件为由撤销行政许可，把所谓的不合法缺少备案文件的过错强行推给原告，完全是找理由，且这个理由不能成为撤销行政许可的理由。二、关于国有土地出让权的问题，贾存刚认为，其天骄宾馆系以拍卖的方式获得的，支付了对价，程序合法，依法取得了宾馆房屋的所有权。三、关于没有对利害关系人王丽芬履行告知义务问题，因为在征求邻居意见时，"规划局"仅要求原告针对两侧的邻居签字即可，没有要求所有的邻居签字，而且"规划局"安排人员实地进行了勘查、调研，对原告提供的两侧邻居意见认为足够了，才审核同意许可。四、"规划局"作出撤销原告取得的许可证的行政行为，未援引规范性文件，其行政行为无事实依据和法律依据，应依法宣告无效。原告贾存刚向本院提交的证据、依据有：1.扎规许撤销字〔2018〕第（1）号撤销行政许可决定书，证实向法院提起诉讼的依据；2.2012年6月27日呼伦贝尔建筑勘察设计院的扎兰屯市邮政、市活动培训中心楼工程接层鉴定报告（当庭提交）；3.房屋所有权证书（当庭提交）。"规划局"辩称，一、扎规许撤销字〔2018〕第（1）号撤销行政许可决定书合法。首先，原告贾存刚在申请办理上述两个许可证时，缺乏实质性要件，即无建设项目的备案文件和国有土地使用权出让合同。因该宾馆的前身是邮电宾馆，其土地使用权系划拨取得。原告在取得该宾馆的所有权时，应依法向土地管理部门交纳土地出让金，以出让的方式取得土地的使用权，但原告没有办理，所以说原告该宾馆的土地使用权上是有问题的。其次，上述两个许可证已在2016年9月23日，被扎兰屯市人民政府以扎复决字〔2016〕11号行政复议决定书确认为违法。二、"规划局"对原告两个许可证的撤销，没有影响到原告的实质权利及利益。根据《建筑工程施工许可管理办法》第二条的规定，工程投资额在三十万元以下或者建筑面积在三百平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。而本案涉及的工程建设项目，工程规划许可证上标明的建筑面积是2,239.2075平方米，远远超过了三百平方米的规定，投资额也远远超过了30万元。在这种情况下，原告贾存刚在施工前必须办理施工许可证方可开工建设。所以，"规划局"为原告颁发两个许可证不是其可以施工依据，只是办理"施工许可证"的前置条件和程序。三、原告的起诉超过了六个月的起诉期限。本案行政程序中向原告送达撤销行政许可的决定时间是2018年7月9日，原告于2019年1月7日起诉，超过了起诉期限。四、原告应提供证据材料证实其在办理申请行政许可时，提交的材料是按照"规划局"的要求提供的。因此，"规划局"请法院驳回原告贾存刚的诉讼请求。"规划局"在法定举证期限内只向法院提供了扎兰屯市人民政府于2016年9月23日作出的扎复决字〔2016〕11号行政复议决定书，证实原告贾存刚取得的两个许可证已经被政府确认为违法。扎兰屯市自然资源局当庭提交了"规划局"向贾存刚送达扎规许撤销字〔2018〕第（1）号撤销行政许可决定书的送达回证。经庭审质证，原告贾存刚及其委托诉讼代理人对被告扎兰屯市自然资源局出示的证明原行政行为合法的证据、依据"扎复决字〔2016〕11号行政复议决定书"，质证意见如下：对证据的真实性无异议，但对复议决定书结论的合法性不认可，其认为：一、复议决定书认定贾存刚在申请办理行政许可时，提交的申请材料中无建设项目备案文件，但贾存刚是按照"规划局"的要求提供的材料，缺少材料的责任完全不在贾存刚一方。二、贾存刚通过拍卖方式取得的原邮电宾馆的所有权，按照地随房走的原则，贾存刚也同时依法取得了该房屋占有范围内的土地使用权。"规划局"不应该要求原告在以继受方式取得房屋所有权的情况下，提供房屋初始状态下取得土地使用权的国有土地出让合同。三、贾存刚在2014年8月取得两个许可证后，9月份即开工建设，不存在超期建设的问题。四、未征求到利害关系人王丽芬的意见过错在"规划局"。在征求邻里意见时，"规划局"没有要求所有的邻居都出具意见，而是只要求两侧邻居签字即可，当时"规划局"也派人到现场勘察调研。五、复议决定书的内容，恰恰证实了原告取得天骄宾馆所有权的方式和"规划局"在原告征求邻里意见时，到现场实地勘验的事实。六、对被告超过法定举证期限的提交的证据材料不认可。对被告当庭提交的送达证上的贾存刚签字真实性认可，但对其逾期提交的该证据材料不认可。经庭审质证，被告扎兰屯市自然资源局的委托诉讼代理人对原告贾存刚当庭提交的两份证据，因系超过举证期限提交的证据材料，不同意组织质证。本院对上述证据认证如下：（一）被告提交的"扎复决字〔2016〕11号行政复议决定书"，系发生法律效力的文书，客观真实，能够证实"规划局"为本案原告颁发的两个许可证被确认为违法的事实和撤销两个许可证的理由，本院予以采信。对原告及其诉讼代理人提出的对复议决定结论不认可的理由，本院认为，原告提出的理由，涉及到对该复议决定合法性的实质审查内容，无论该理由成立与否，目前为止都不影响该复议决定的法律效力。在我国现行法律制度下，无法在本案中对该复议决定合法性进行司法审查和评价，故对原告及其诉讼代理人否定复议决定合法性的质证意见本院不予支持。对被告无正当理由，超过法定举证期限提交的证据本院不予认证。（二）原告在起诉时提交的撤销行政许可决定书，能够证实原告向法院提起行政诉讼的依据，客观真实，本院予以采纳。对当庭提交的证据材料，应超过举证期限，被告方不同意组织质证，本院对该证据材料不予认证。经审理查明，原告贾存刚系天骄宾馆的业主，因其扩大经营需要扩建天骄宾馆，遂于2014年4月向"规划局"申请办理扩建天骄宾馆的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。"规划局"经审核，于2014年8月5日、8月8日分别为贾存刚颁发了地字第150783201400020号建设用地规划许可证和地字第150783201400028号建设工程规划许可证。该楼房的其他业主王丽芬不服"规划局"为贾存刚颁发的两个许可证，以利害关系人的身份，于2016年6月20日向扎兰屯市人民政府申请行政复议。扎兰屯市人民政府经复议审理认为，"规划局"为贾存刚颁发的许可证的行政行为，因缺少必要的申请要件，没有征求利害关系人的意见，许可证已经超过法律规定的期限，故依据《中华人民共和国》行政复议法第二十八条第一款第（三）项的规定，确认"规划局"为贾存刚颁发许可证的行政行为违法。贾存刚未在法定的期限内对该复议决定提起行政诉讼，该复议决定发生法律效力。"规划局"以该复议决定的理由及结论为依据，依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定和《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（三）项、第（四）项的规定，于2018年7月9日对贾存刚作出扎规许撤销字〔2018〕第（1）号撤销行政许可决定书，决定撤销贾存刚的上述两项行政许可。贾存刚不服，于2019年1月7日向本院提起行政诉讼，请求法院撤销"规划局"的行政行为。本案诉讼中，因政府机构改革，"规划局"的城乡规划行政管理职能，由改革后的扎兰屯市自然资源局承担。至本案开庭审理前，"规划局"及改革后的扎兰屯市自然资源局，未向本院申请延期举证，只向本院提交了答辩状和作出行政行为的一份证据，即扎复决字〔2016〕11号行政复议决定书。本院认为，按照行政诉讼法的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。本案中，无论是"规划局"，还是改革后的扎兰屯市自然资源局，在收到起诉状副本后，只在法定的期限内提出了答辩，提交了一份证明作出行政行为认定事实的证据，即行政复议决定书，未提交作出行政行为程序合法方面的证据材料，被告提交的证据材料不足以证实其作出的行政行为，证据确凿充分，程序合法。对被告提出的原告的起诉超过起诉期限的理由，经查，"规划局"于2018年7月9日对贾存刚作出扎规许撤销字〔2018〕第（1）号撤销行政许可决定书，原告贾存刚于2019年1月7日向本院提起行政诉讼，未超过行政诉讼法规定的六个月的起诉期限，故对被告的该辩解的理由不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：一、撤销原扎兰屯市规划局于2018年7月9日对贾存刚作出扎规许撤销字〔2018〕第（1）号撤销行政许可决定书；二、责令被告扎兰屯市自然资源局重新作出行政行为。诉讼费用50元，由被告扎兰屯市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于呼伦贝尔市中级人民法院。审 判 长  叶晓刚审 判 员  石晓华人民陪审员  李寒颖二〇一九年五月二十八日书 记 员  贾哲宇附：本判决所依据的法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。