湖南省道县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘1124行初17号 原告黄孝元，男，××年××月××日出生，汉族，湖南省江华瑶族自治县人，住江华瑶族自治县。 被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局，住所地江华瑶族自治县春晓路**。 法定代表人黄零华，该局局长。 委托代理人杨斌，该局法规办主任。 委托代理人唐建强，该局工作人员。 被告江华瑶族自治县人民政府，，住所地江华瑶族自治县春晓路** 法定代表人龙飞凤，该县县长。 委托代理人赵建平，该县政府法制办工作人员。 原告黄孝元不服被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局、江华瑶族自治县人民政府不履行土地行政许可法定职责及行政赔偿、行政复议一案，于2019年1月28日向本院提起诉讼。本院2019年1月29日受理后，于2019年2月1日向被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局、江华瑶族自治县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月15日公开开庭审理了本案。原告黄孝元，被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局的委托代理人杨斌、唐建强，被告江华瑶族自治县人民政府的委托代理人赵建平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2016年8月16日，原告向被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局申办建设用地规划许可证。2016年8月22日，被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局以“建设用地在大圩镇统一规划区红线范围内，且该地块属承包耕地”为由作出《办理建设规划许可证审批不受理通知单》。原告对该不受理通知单不服，于2018年10月31日向被告江华瑶族自治县人民政府申请行政复议。被告江华瑶族自治县人民政府受理后于2018年12月24日作出江政复决字[2018]第18号《行政复议决定书》，维持了被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局作出的不予受理决定。 原告黄孝元诉称：原告是建档立卡贫困户，现与弟弟妹妹及父亲共同居住在上世纪六十年代祖父去世后留下的简陋瓦房，所有权系父辈共有。另有一处住房系母亲去世后留下的面积约30平方米的一层平房，已属危房，该房不属原告所有。原告所在村组分配的0.36亩自留地已被江华瑶族自治县大圩镇政府非法征收，没有其他闲置地可供建房。2016年6月6日，原告向大圩村委会提交村民宅基地申请书，申请将位于大圩村一组一片0.36亩承包耕地变更为宅基地新建住房兼营业。同年7月27日前通过了大圩村一组三分之二的村民户代表、一组及大圩村委会的签字同意。同年6月27日至11月4日，原告多次向大圩镇国土所、大圩镇人民政府、江华瑶族自治县国土资源局、大圩村委会申办宅基地审批手续受阻。2016年7月12日，原告分别向大圩镇国土所、大圩镇人民政府提交村民宅基地申请书及查询申请地块的规划信息。大圩镇国土所称该所没有申请地块的规划信息，并以“申请用地属承包耕地，不符合土地利用总体规划或城乡建设规划”为由，作出《农村宅基地审批不予受理告知单》。大圩镇人民政府以“申请用地属承包耕地不能用于建房”为由拒不对原告的申请书作出处理。2016年7月28日，原告再次向大圩镇政府、国土所查询申请地块的规划信息、申办宅基地审批事项，被告知应先办理住宅建设用地许可证。2016年8月1日，原告向江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局领取《私人住宅建设用地规划申请表》，填好该表后，原告找大圩村委会签署意见被拒。同年8月9日、11日，大圩镇政府、国土所先后在该表签署“申请用地属承包耕地，且在大圩总体规划红线内，不符合私人住宅建设用地规划”意见后，大圩村委会才于同年8月11日在该表签署“不符合私人住宅建设用地”意见。2016年8月16日，原告向江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局申办建设用地规划许可证。2016年8月22日该局作出不受理通知单。2016年9月8日，原告依通知单向江华瑶族自治县国土资源局申请行政复议，2016年11月4日得到“不属管辖，不予受理”的口头回复。2016年11月21日，原告向江华瑶族自治县人民政府申请行政复议。2017年1月11日，江华瑶族自治县人民政府作出[2017]第1号《行政复议决定书》，维持了原行政行为。原告不服向法院起诉，后原告于2018年9月28日撤诉。2018年9月30日，江华瑶族自治县人民政府撤销了[2017]第1号《行政复议决定书》。 2018年10月31日，原告重新申请行政复议，江华瑶族自治县人民政府受理后，以“申请人申请用地范围规划为商业用地且已征收，不属于村集体经济组织土地；申请人有住房，不符合宅基地申请条件”为由，作出维持原行政行为的江政复决字[2018]第18号《行政复议决定书》。 原告认为，江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局明知道其制定的《大圩镇城镇总体规划（2013-2030）》将原告用地范围规划为商业用地，与其实施规划将该地段用作商住建设用地是自行矛盾的违法行为，仍然以此理由作出《办理建设规划许可证审批不予受理告知单》是行政乱作为。依照《湖南省实施办法》第二十八条的规定，申办建设用地规划许可证，无需提供农用地转用审批手续。江华瑶族自治县人民政府维持原行政行为的理由与事实不符，故原告向法院起诉，请求：1、审查江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局作出《大圩镇城镇总体规划（2013-2030）》文件的规范性与该文件将大圩镇新农贸市场周边商户建房用地（含原告申请用地）规划为商业用地的合法性；2、撤销江华瑶族自治县人民政府作出的江政复决字[2018]第18号《行政复议决定书》；3、撤销江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局2016年8月22日作出的《办理建设规划许可证审批不受理通知单》；4、判令江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局对原告申办建设用地规划许可证重新履行职责；5、判令江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局赔偿原告未取得宅基地审批手续与用法维权产生的车费、住宿费、伙食费、资料复印费、误工损失等费用；6、案件受理费由被告承担。 原告黄孝元向本院提交了下列证据： 1、村民宅基地申请书，拟证明申请宅基地审批属合法行为； 2、《集体土地承包经营证》，拟证明申请地位于大圩村一组一片家庭承包耕地； 3、《精准扶贫手册》，拟证明生活困难； 4、《农村宅基地审批不予受理告知单》，拟证明大圩镇国土所行政乱作为； 5、《私人住宅建设用地规划申请表》，拟证明大圩镇国土所、镇政府与村委会签署意见程序违法，内容不合法； 6、村民宅基地、私人住宅建设用地规划申请书，拟证明申请住宅建设用地规划属合法行为； 7、《办理建设规划许可证审批不受理通知单》，拟证明江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局行政不作为； 8、村民宅基地、私人住宅建设用地规划的复议申请，拟证明第一次复议江华瑶族自治县人民政府行政乱作为； 9、行政复议答复书，拟证明第一次答复书，江华瑶族自治县大圩镇政府不作为； 10、国土资源行政复议答复书，拟证明第一次复议答复书，申请用地符合《大圩镇土地利用总体规划》，用地规划为建设用地； 11、关于黄孝元申请行政复议的答辩书，拟证明江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局行政不作为（第一次复议答辩书）； 12、江华瑶族自治县人民政府江政复决字[2017]第1号《行政复议决定书》， 13、江华瑶族自治县人民政府江政复决字[2018]第16号《行政复议决定书》， 14、江华瑶族自治县人民政府江政复决字[2018]第17号《行政复议决定书》， 15、江华瑶族自治县人民政府江政复决字[2018]第18号《行政复议决定书》， 证据12-15拟证明确认事实错误，适用法律错误； 16、说明书，拟证明江华瑶族自治县大圩镇政府2-⑤补偿领取表与本案无关联； 17、余昌斌老街旧房照片， 18、余昌斌新农贸市场住房照片， 19、证明， 证据17-19拟证明大圩镇新农贸市场周边商户采用商住建设用地模式建房； 20、诉请赔偿清单，拟证明损失目录清单； 21、大圩镇城镇总体规划（2013-2030）局部，拟证明新农贸市场周边商户用地模式属于商住用地。 被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局辩称： 被告认为原告提出的申请撤销被告于2016年8月22日作出的《办理建设规划许可证审批不受理通知单》、判令被告对原告申办建设用地规划许可证重新履职、判令被告赔偿原告未取得宅基地审批及用法维权产生的相关费用的理由均不成立。 经核查，原告申请在大圩现集贸市场东南角占地建设私人住房。经大圩村委会、大圩镇国土资源所、大圩镇人民政府核实原告建设用地不符合私人住宅建设用地规划，并且在《私人住宅建设用地规划申请表》上签署了“申请人申请建设用地在大圩镇总体规划区红线范围内，不符合私人住宅建设用地规划”的意见。按照《大圩镇城镇总体规划（2013-2030）》，原告拟用地位置属大圩镇集贸市场用地规划范围内，已规划为商业用地，规划统一建设集贸市场及附属设施。原告在此区域申请农村宅基地建房已不符合大圩镇总体规划，且原告无法提供使用土地的有关证明文件，又无国有土地使用权出让合同，该宗土地实际已被大圩镇政府征收。根据《湖南省实施办法》的相关规定，因原告提供的申请材料不齐全且不符合法定形式，所以被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局对原告申报的规划审批不予受理。被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局于2016年8月22日作出的《办理建设规划许可证审批不受理通知单》也是符合法律相关规定的。 综述，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局在举证期限内向本院提交了下列证据： 1、私人住宅建设用地规划申请表部门意见，拟证明原告申办规划许可证提供的材料不符合法定形式； 2、县城乡建设规划管理委员会会议纪要[2016]3号大圩镇总体规划方案，拟证明原告申请建设用地在大圩镇总体规划红线内； 3、《大圩镇城镇总体规划（2013-2030）镇区土地利用规划图》，拟证明原告申请建设用地在大圩镇总体规划红线内； 4、江华县大圩镇城镇总体规划（2013-2030）的批复江政函[2016]38号，拟证明大圩镇总体规划合法； 5、建设项目规划审批（办理）流程图，拟证明出具的《不予受理告知单》依法依规； 6、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》，拟证明原告申办规划许可证提供的材料不齐全。 被告江华瑶族自治县人民政府辩称： 一、行政复议决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。 本案基本事实是原告无宅基地批准文件、申请地块无用地资格、不符合规划，被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局依照大圩镇人民政府制定、并按程序经县级政府审批同意、符合法律规定的《大圩镇城镇总体规划（2013-2030）》，该单位办理流程符合城乡规划法的规定，作出不予受理通知单。 根据江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局提交的证据资料，被告江华瑶族自治县人民政府复议认为，根据法律法规的规定，在规划建设用地范围内集体土地上进行农村村民住宅建设的，应当符合镇区规划、集镇规划。现原告申请用地范围已规划为商业用地且已征收，不再属于其集体经济组织土地。原告除通过招标、拍卖或者挂牌方式取得出让国有土地使用权或属房屋拆迁户安置外，不能在该地块上申请农村宅基地建房。原告目前居住的房屋不属危房，其不符合宅基地申请条件。原告无土地使用相关证明，持签署有“不符合私人住宅建设用地”意见的《私人住宅建设用地规划申请表》，明知不符合规定仍坚持申办建设规划许可证，既不符合实质要件，也不符合形式要件。被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局依照其办理流程，对原告申请材料不齐全或不符合法定形式的申请，作出《办理建设规划许可证不受理通知单》并说明原因，其行为符合规定应予维持。对原告要求被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局重新履职不予支持。原告不符合农村宅基地申请条件，规划许可审批不予受理的行为不能确认为违法，其提出的赔偿请求，不符合国家赔偿法的有关规定，不予行政赔偿。 二、原告申请宅基地提供的材料不全，也不符合法定形式。 申请宅基地除了形式审查以外还要进行实质审查。申请宅基地应该提供宅基地审批文件，也就是土地合法来源材料，以及村组、乡镇等同意建设的意见。原告所申请地块已经征收，原告也已领取补偿款，该地块已不属于其村民小组所有。根据大圩镇规划，该地块规划为商业用地，原告非经出让的途径无法取得用地资格。因此，原告本身不符合条件，根本无法提供宅基地审批文件等材料。此外，《私人住宅建设用地规划申请表》上村组、乡镇等均是不同意建设的意见，原告在法定形式上也不符合申请条件。 三、原告第一、四项诉讼请求超出行政诉讼范围，应予驳回。 综述，被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局作出《办理建设规划许可证不受理通知单》及被告江华瑶族自治县人民政府作出的行政复议决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序，请求依法驳回原告诉讼请求。 被告江华瑶族自治县人民政府在法定期限内向本院提交了下列证据： 1、申请人《私人住宅建设用地规划申请表》的部门意见，拟证明村、镇等单位出具不符合私人住宅建设用地规划意见，不符合形式、要求； 2、大圩镇城镇总体规划会议纪要，拟证明规划制定经过审查等程序； 3、《大圩镇城镇总体规划（2013-2030）镇区土地利用规划图》，拟证明申请地块规划为商业用地； 4、《大圩镇城镇总体规划（2013-2030）》镇区土地利用规划图，拟证明县政府审批通过该总体规划； 5、《湖南省实施办法》第二十六、二十八条，拟证明原告申请不符合规划； 6、土地管理法第四十四条，拟证明土地手续不全； 7、办理《建设用地规划许可证告知单》，拟证明告知需提供的资料，原告申请材料不全； 8、复议法第28条第1款第（1）项29条第1款国家赔偿法第9条第1款，拟证明所适用的法律。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：原告提供的证据1-15、21符合证据的三性，与本案案件事实有关，本院予以采信。原告提供的证据16-19与本案案件事实无关，证据20没有正式发票予以核对，故对原告提供的证据16-20不予采信。 被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局与被告江华瑶族自治县人民政府提供的证据符合证据的三性要求，与本案案件事实有关，本院予以采信。 经审理查明：2016年8月16日，原告向江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局提交了一份《建设用地规划许可证申请书》。2016年8月22日，江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局认为原告建房地点位于大圩镇统一规划红线范围内，且该地块属承包耕地，故出具了一份《办理建设规划许可证审批不受理通知单》。原告不服，于2016年11月21日向被告江华瑶族自治县人民政府提交了一份村民宅基地、私人住宅建设用地规划申请书申请复议。被告江华瑶族自治县人民政府于2017年1月11日作出江政复决字[2017]第1号《行政复议决定书》，决定：一、驳回原告要求撤销被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局、江华瑶族自治县国土资源局大圩国土资源所在《私人住宅建设用地规划申请表》上签署的意见的行政复议申请；二、维持被告江华瑶族自治县国土资源局大圩国土资源所2016年7月12日作出的《农村宅基地审批不予受理告知单》；三、维持被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局2016年8月22日作出的《办理建设规划许可证审批不予受理通知单》。原告不服，于2018年6月29日向本院提起行政诉讼。在审理过程中，因被告江华瑶族自治县人民政府将多个行政行为一起进行复议，程序违法，被告江华瑶族自治县人民政府同意自行撤销江政复决字[2017]第1号《行政复议决定书》。原告于2018年9月28日向本院提出撤诉，本院裁定准予撤诉。原告撤诉后，被告江华瑶族自治县人民政府于2018年9月30日撤销了江政复决字[2017]第1号《行政复议决定书》。 2018年10月31日，原告重新向被告江华瑶族自治县人民政府提起行政复议，请求确认被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局于2016年8月22日以“建设用地在大圩镇统一规划区红线范围内，且该地块属承包耕地”为由，作出的《办理建设规划许可证审批不受理通知单》无效。被告江华瑶族自治县人民政府受理后于2018年12月24日作出江政复决字[2018]第18号《行政复议决定书》，决定驳回原告的复议申请。原告对该复议决定不服，于2019年1月28日向本院提起行政诉讼。 另查明，江华县人民政府于2016年4月25日作出关于《江华瑶族自治县大圩镇城镇总体规划（2013-2030）》的批复，同意了该总体规划。 本院认为，本案的争议焦点为江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局作出的《办理建设规划许可证审批不受理通知单》和江华瑶族自治县人民政府作出的江政复决字[2018]第18号《行政复议决定书》是否合法的问题。 根据《中华人民共和国城乡规划法》及《湖南省实施办法》规定，在规划建设用地范围内集体土地上进行农村村民住宅建设的，应当符合镇区规划、集镇规划。现原告申请用地的房屋已被《大圩镇城镇总体规划（2013-2030）》规划为商业用地。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。原告申请占用农用地建房未进行审批。原告申请用地系承包耕地，并未取得集体建设用地许可，仍向江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局申办建设规划许可证。被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局作出《办理建设规划许可证审批不受理通知单》且说明不受理原因，符合相关法律规定，是合法的。 二、江华瑶族自治县人民政府作出的江政复决字[2018]第18号《行政复议决定书》是在原告申请，被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局答辩且审查双方提交的证据材料后作出，其程序合法，查明的事实清楚，适用法律正确。 三、原告其他诉讼请求问题。1、原告请求审查《大圩城镇总体规划2013-2030》文件的规范性与该文件将大圩镇新农贸市场周边商户建房用地（含原告申请用地）规划为商业用地的合法性。《大圩城镇总体规划2013-2030》经过江华瑶族自治县人民政府的批准，是合法的。2、原告诉请被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局对原告申办宅基地审批手续履行职责。因原告的宅基地申请不符合用地规定，故原告的该项请求，本院不予支持。3、原告诉请被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局赔偿费用，因被告江华瑶族自治县住房和城乡规划建设局的行政行为并未确认为违法，其没有国家赔偿的责任。对于原告要求二被告赔偿维权费用，该赔偿请求于法无据，本院不予支持。 综述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告黄孝元的诉讼请求。 本案受理费50元，由黄孝元负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。 审 判 长  陈奕红 人民陪审员  何章保 人民陪审员  柏劲松 二〇一九年五月五日 法官 助理  黄 惠 代理书记员  何文志 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。