广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终346号上诉人（原审第三人）：化州市官桥镇三角车村禾仓头经济合作社（下简称禾仓头合作社）。法定代表人：黄亚成，社长。委托代理人：陈兴强，广东高凉律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：化州市官桥镇三角车村塘帝经济合作社（下简称塘帝合作社）。法定代表人：叶广青，社长。委托代理人：李建立，广东富民律师事务所律师。原审被告：化州市人民政府（下简称化州市政府）。法定代表人：谭剑锋，市长。委托代理人：苏祥忠、冯振艺，均系化州市林业局工作人员。原审被告：茂名市人民政府（下简称茂名市政府）。法定代表人：许志晖，市长。委托代理人：钟朝锋，陈华杰，均系茂名市法制局工作人员。塘帝合作社诉化州市政府、茂名市政府土地确权及行政复议纠纷一案，广东省茂名市中级人民法院于2017年8月18日作出（2017）粤09行初13号行政判决，上诉人禾仓头合作社不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告塘帝合作社与第三人禾仓头合作社争议的山岭,位于化州市××三角车村委会辖区内,共有六个山岭。第一个为牛岭东北面岭，四至为：东至瓜勺岭，南至与塘帝山天水分界，西至与东笋根村山分界，北至贼佬岭，面积约50亩；第二是贼佬岭，四至为：东至蒲瓜岭，南至岭脚与牛岭交界，西至东笋根山天水分界，北至岭脚与长岗岭岭径分界，面积约16亩；第三个是蒲瓜岭（又名中间岭），四至为：东至联合水库，南至岭脚，西至贼佬岭径分界，北至岭脚，面积约50亩；第四个为大圆珠岭，四至为：东至联合水库，南至联合水库，西至联合水库，北至岭脚与长岗岭分界，面积约74亩；第五个为长岗岭西南面岭，四至为：东至联合水库，南至岭脚与大圆珠岭径分界，西至东笋根山天水分界，北至与东笋根山、大路下山、古楼山天水分界，面积约80亩；第六个为瓜勺岭东北面岭，四至为：东至联合水库，南至天水分界，西至牛头岭岭径分界，北至联合水库，面积约15亩。解放后的各个不同历史时期，政府对上述争议岭均未确权发证。1966年三角车大队（即现三角车村委会）成立林业队（属二级林场），争议岭被三角车大队二级林场抽调使用，种植橡胶等，到70年代又改种茶树，八十年代实行生产责任制后，三角车大队林业队解散。1989年，政府号召造林绿化，消灭荒山，官桥镇政府派镇干部负责督促三角车大队植树造林，为按上级规定期限完成造林任务，镇驻队干部与大队干部则动员整个塘帝片村民参加造林，把争议岭及其他山岭分成若干片，然后采取抽签办法，分片造林，并许可谁种谁收。由于所种的木苗成活率低，上级检查验收未能通过。1990年10月16日，化州县官桥镇政府干部叶广杰牵头，由上塘帝村、下塘帝村、垭琅村、禾仓头村作为甲方与乙方化州县林业局签订《承包荒山造林合同书》，化州县林业局承包争议岭造林，每年租金400元，但甲方签名代表的余超强、黄宜光、黄宜京、叶广章均不是本人签名，每年400元的山岭租金由塘帝片上述四村共同收取，并用于该社碾米机维修、片干部会议费用等，化州县林业局经营管理到1996年底后不再经营管理。之后，三角车村委会将争议岭原林业局种植的林木承包给黄志荣（又名黄保）经营到2006年。现争议岭上的桉树大都为化州市林业局1990年承包种植留下来的再生林。2006年底，禾仓头合作社准备将争议岭更新造林时，与塘帝合作社发生纠纷，化州市官桥镇司法所曾作调查处理，但双方权属矛盾未能解决。2014年8月，禾仓头合作社作为申请人，以塘帝合作社为被申请人就上述争议岭向化州市政府提起确权申请。争议调处期间，化州市××三角车村民委员会出具《证明》，声明不主张涉案山岭的权属。化州市政府于2016年8月29日作出化府[2016]43号《关于牛岭等岭权属的处理决定》，仅将瓜勺岭东北面岭确归塘帝合作社、其余五个岭均确归禾仓头合作社。塘帝合作社不服该处理决定，向茂名市政府申请复议。茂名市政府于2016年12月23日作出茂府行复[2016]68号《行政复议决定书》，复议决定维持了化府[2016]43号处理决定。塘帝合作社仍不服，遂于2017年1月9日向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第二款规定：“当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。”由于原告塘帝合作社和第三人禾仓头合作社对涉案争议岭均未能提供任何权属凭证，所以调处机关应依上述条款，查清争议岭的历史情况、经营现状和自然地形等事实后，确定权属。经查，被告化州市政府确权时，对1966年三角车大队成立林业队经营管理前后，涉案争议岭由那个生产队所有或使用的事实调查未够全面，证据不充分；上塘帝村、下塘帝村、垭琅村、禾仓头村之间有何关系、上述四村与塘帝合作社或禾仓头合作社有何关联均未予查清。对于涉案争议岭的历史经营状况，即使1990年《承包荒山造林合同书》中甲方代表余超强、黄宜光、黄宜京、叶广章的签名均不是本人所签，但该《承包荒山造林合同书》是在当时化州县官桥镇政府干部叶广杰的牵头下经协议达成的，乙方化州县林业局已按照合同约定每年支付租金400元给塘帝片四村共同收取至1996年，并用于该社碾米机维修、片干部会议费用等，也即该合同书已生效并实际履行。这一塘帝片四村共同经营收益的使用事实既已认定，则确定争议岭权属时应予考虑。在此情况下，被告化州市人民政府仅将瓜勺岭东北面岭确归塘帝合作社、其余五个岭均确归禾仓头合作社，明显未结合历史情况和经营状况，所确权之结果显失公平，致使双方权属争议未能彻底解决，不应支持。被告茂名市政府复议维持化府[2016]43号《关于牛岭等岭权属的处理决定》亦属错误，应一并予以纠正。综上所述，被告化州市政府作出化府[2016]43号《关于牛岭等岭权属的处理决定》以及被告茂名市政府作出茂府行复[2016]68号《行政复议决定书》，认定事实不清，主要证据不足，结果明显不当，依法均予撤销，由被告化州市政府重新作出处理决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项和第七十九条之规定，判决：一、撤销被告茂名市政府作出的茂府行复[2016]68号《行政复议决定书》；二、撤销被告化州市政府作出的化府[2016]43号《关于牛岭等岭权属的处理决定》，由其重作。上诉人禾仓头合作社不服原审判决，向本院上诉称：一、一审判决对本案主要事实认定错误。双方争议的六个山岭，历史以来都是由上诉人使用管理和收益的，一直由上诉人和垭琅村共有。上诉人一直使用至1964年，之后被三角车大队林场抽调使用，大队林场由生产队和大队联合经营，按比例分成。大队林场于1978年解散后，上述山岭退回给上诉人。1989年上级号召植树造林，由于上诉人人员少，无法完成植树造林任务，经三角车大队和公社干部商量，决定将上述山林安排给塘帝片生产队造林，所种林木由其收益。1990年塘帝生产队单方未经上诉人同意，擅自将上述林地发包给化州市林业局造林，单方和化州市林业局签订了《承包荒山造林合同书》。而该《承包荒山造林合同书》上的甲方四名代表签名均非本人所签，化州市政府在调查时三角大队书记在询问笔录中已证实。该合同原本不能成立，签名非本人所签，该合同应属无效，原审法院认定该合同成立并生效与事实不符。在承包期间，上诉人曾向官桥林业站提出异议，但林业站不作处理，上诉人对争议岭植树造林，受到塘帝合作社阻挠才发生争议。争议岭上的桉树为化州市林业局1990年种植的再生林。一审法院对主要事实认定不清，各个村之间关于争议岭的使用没有关联。1989年只是为了完成造林任务，公社驻队干部将部分争议地分给塘帝村造林，并不是将山岭所有权确认归塘帝村所有。化州市人民政府依据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第二款、第三条的规定，化州市政府的处理合理合法，茂名市政府福亦予以维持正确。二、一审法院适用法律法规错误。本案中一审法院不是对化州市政府作出的行为进行审查，而是代替行政机关对行政行为是否适当进行审查。原审法院认为化州市政府的处理明显不当，属于适用法律错误。上诉请求：撤销一审判决，维持化州市政府作出的化府[2016]43号行政决定，维持茂名市政府作出的茂府行复[2016]68号行政复议决定，驳回被上诉人一审诉讼请求。被上诉人塘帝合作社未提交答辩意见。原审被告茂名市政府答辩称：化州市政府作出的处理决定和茂名市政府作出的复议决定认定事实清楚。适用法律正确，程序合法，请求二审法院撤销一审判决，维持化州市政府作出的处理决定和茂名市政府作出的复议决定。原审被告化州市政府未提交答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第一款规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……。”第十一条第二款规定：“当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。情况复杂难以确定的，经各方当事人同意并签订协议，可以共同行使林地使用权、林木所有权和林木使用权。”本案中塘帝合作社和禾仓头合作社因涉案林地权属产生纠纷向化州市政府申请调处，因双方均未能出示有效的权属凭证材料，化州市政府遵循尊重历史，兼顾现实，以及“三有利”的原则对争议林地的权属作出确权处理决定。但依据案件材料反映，原化州县林业局和塘帝片上塘帝村、下塘帝村、垭琅村、禾仓头村曾就争议林地的荒山造林承包事宜签署过《承包荒山造林合同书》，该合同书约定由原化州县林业局向塘帝片四村支付400元/年租金，用于塘帝片村务公共支出，化州市政府处理涉案林地权属争议时，未考虑涉案林地的使用管理事实涉及其他各方的事实，且划分争议林地权属时，仅将争议林地中的面积15亩的瓜勺岭东北面岭划归塘帝合作社，其余面积达270亩的5个岭，即绝大多数面积划归禾仓头合作社主要证据不足，且划分结果显失公平，茂名市政府作出被诉复议决定维持化州市政府作出的处理决定不当。塘帝合作社关于撤销被诉处理决定及复议决定的诉讼请求理由充分，原审判决撤销化州市政府作出的处理决定，以及茂名市政府作出的复议决定，并判令化州市政府重新作出处理正确，本院予以维持。上诉人禾仓头合作社上诉主张，一审法院认定事实错误，适用法律错误等，上诉请求撤销原判及改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人禾仓头合作社负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年五月二十日书记员  刘 丹