贵州省凤冈县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0327行初29号原告：田景伦，男，1947年8月5日出生，汉族，贵州省湄潭县人，住湄潭县。委托诉讼代理人：杨泽文，贵州名城(播州)律师事务所律师。委托诉讼代理人：王世军，贵州名城(播州)律师事务所实习律师。被告：湄潭县人民政府。地址：湄潭县湄江镇。统一社会信用代码：11520328009530155X。法定代表人：李勰，县长。行政机关出庭负责人：祝桂深，湄潭县农业农村局副局长。委托诉讼代理人：陈其斌，湄潭县司法局工作人员。第三人：马永洪，男，1973年6月11日出生，汉族，贵州省湄潭县人，住湄潭县。委托诉讼代理人：廖鑫，贵州正气律师事务所律师。原告田景伦诉被告湄潭县人民政府撤销农村土地承包经营权登记纠纷一案，贵州省遵义市中级人民法院依法移送本院审理。本院受理后，依法组合议庭公开开庭进行了审理，原告田景伦及其委托诉讼代理人杨泽文、王世军、被告湄潭县人民政府行政机关出庭负责人祝桂深及其委托诉讼代理人陈其斌、第三人马永洪及其委托诉讼代理人廖鑫到庭对加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：依法撤销被告湄潭县人民政府作出的黔（2017）湄潭县农村土地承包经营权第087760号《农村土地承包经营权证》。事实及理由：原告家庭系湄潭县洗马镇团结村集体经济组织成员，取得了该集体经济组织发包土地及山林承包权，2006年4月12日，原告与第三人签订《土地转包协议》，将原告承包的土地及林地转包给第三人经营管理，转包期限以国家政策变动为止，土地转包租金为20888元。但在2018年8月30日由湄潭县洗马镇团结村公示的统计表中确将原告承包的土地统计在马永洪的名义下，原告也向村委领导反映过意见未果。后原告在与第三人土地承包经营权纠纷的诉讼过程中，原告才知晓湄潭县人民政府将属原告承包经营的土地向第三人颁发了第087760号《农村土地承包经营权证》。被告将原本应颁发给自己的土地承包经营证的颁发给第三人，第三人与原告之间只是土地租用管理关系，无权取得土地承包资格。被告的颁证行为错误，侵犯了原告的合法权益。故应当依法予以撤销。被告湄潭县人民政府辩称：被告颁证行为程序合法，认定事实清楚，依据是原告与第三人订立的转让协议，该协议已经过公证后交村委会备案，被告在颁证前已通过了认真的调查统计，并经过公示后向第三人颁证的事实清楚，程序合法。且被告的颁证的时间是2017年，已超过起诉期限，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人述称：第三人与原告签订了转包协议，该协议并经公证证明，双方应严格按照协议内容履行，第三人已按照协议支付了相关费用。自2006年以来，原告已将土地交由第三人耕管至今，原告及其家庭成员均未提出异议，该土地应当已流转给第三人。原告提起诉讼的行为已经超过了法律规定的起诉期限。湄潭县人民政府颁发给第三人的承包经营权证程序合法，事实清楚，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告湄潭县人民政府在举证期限内向本院提供并当庭举证据：证据1.公证书（2016年4月19日）、土地转包协议、补充协议，用以证明原告已于2016年4月19日将其承包土地的经营权转包给第三人的事实。经质证，原告对该组证据的真实性无异议，对转包事实也无异议。但认为公证书和协议书体现的都是转包而不是经营权的流转。第三人对证据无异议。证据2.农村土地承包经营权证申请书，用以证明第三人向县政府及村委会申请颁发土地承包经营权证的事实。经质证，原告对此表示不清楚，认为不能达到被告方的证明目的。第三人无异议。证据3.承包地块调查表、承包地块示意图，用以证明村委会根据第三人的申请对争议地进行调查的事实。经质证，原告对示意图无异议，对调查表不予认可。第三人无异议。证据4.农村土地承包经营权公示结果归户表，用以证明村委会、县政府对争议地进行调查后依法进行公示，没有任何人提出异议的事实，被告方的程序合法。经质证，原告对内容无异议，但认为没有证据证明进行了公示，不能达到被告的证明目的。第三人无异议。证据5.农村土地（耕地）承包合同、农村土地承包经营权登记簿，用以证明被告的颁证程序合法。经质证，原告对承包合同的有异议，认为没有任何签字和盖章，不能达到被告的证明目的；对争议的地块无异议；对登记簿的真实性无异议，但对合法性有异议。第三人无异议。原告为了证明自己主张，当庭举出了下列证据：证据1.农村土地承包经营权证，用以证明被告已将原告的农村土地承包经营权颁证给第三人的事实。经质证，被告及第三人均无异议。证据2.公证书，用以证明原告与第三人签订的协议系土地转包而非土地流转的事实。经质证，被告及第三人对证据无异议，但认为不能达到原告的证明目的。证据3.征地面积统计表，用以证明团结村民委员会将原告土地征地面积统计给第三人的事实。经质证，被告对该证据的真实性无异议。第三人对证据的真实性及合法性无异议，但认为征地表上载明的时间不清楚是谁书写。证据4.申请书，用以证明原告向团结村委会主张确权的事实。经质证，被告对证据的真实性无异议，认为该申请书能够证明原告超过了起诉期限。第三人认为证据来源不明，签收人也未出庭作证。证据5.土地登记册（田景伦），用以证明原告在1998年1月25日取得争议土地的事实。经质证，被告对证据的真实性无异议。第三人认为证据系复印件，也看不清内容，只能系辅助性证据。证据6.摸底调查表（田景伦），用以证明在2015年12月9日洗马镇团结村的摸底调查中，争议地仍属于原告的事实。经质证，被告对证据的真实性无异议。第三人认为该证据的来源不明，无村委会印章佐证。证据7.存拆本复印件，用以证明原告一直领取承包地粮食补贴的事实。经质证，被告对真实性无异议。第三人认为无法核对其真实性，对关联性、证明目的有异议。证据8.庭审笔录复印件，用以证明第三人认可农村土地承包经营权证上争议的土地是原告转包给第三人的事实，且原告是在该庭审中才知道第三人有经营权证的事情，原告方的起诉没有超过起诉期限。经质证，被告对庭审笔录的证明目的不予认可。第三人对证据的真实性无异议，关联性、证明目的持异议，该证据是针对原告起诉第三人土地转包合同纠纷的庭审笔录，同时根据原告的证明目的，与原告起诉书上的陈述互相矛盾。第三人为证明自己的诉讼主张，当庭举出了下列证据：证据1.公证书、土地转包协议、补充协议、清单，用以证明双方签订合同的事实及双方签订合同的真实，第三人将所有的转让费用全部支付给了原，原告将其承包的责任林转包给第三人的事实，并对四至界限进行了明确的界定。经质证，原告对证据的真实性无异议，但不能证明颁证合法。被告无异议。证据2.土地承包经营权证（2017年12月21日颁发），用以证明第三人通过合法的程序获得了土地承包经营权证的事实。经质证，原告对证据的真实性无异议。但不能达到原告的证明目的。被告无异议。经审查，被告提供的证据均系其颁证时依法收集，确认为本院审查其行政行为是否合法的证据。原告方提供的证据1、2、3、5、8，各方当事人对证据的真实性不持异议，本院予以确认，证据4、6、7与本案审理的内容并无实质性联系，本院不予确认。第三人提供的真实性各方当事人并无异议，本院予以确认。经对各方当事人提供的证据分析结合当事人陈述，本院确认下列事实：原告田景伦家庭系湄潭县洗马镇团结村兰丫组村民，其家庭原在村集体承包有土地。2006年4月12日，田景伦与马永洪协商，双方达成了《土地转包协议》，其中载明因田景伦妻子病故，儿子在外工作，家中缺乏劳动力，田景伦自愿将承包责任地4.8亩(其中田3.2亩、土1.6亩)、自留地1.5亩转承包给马永洪自由管理经营。转包期限以国家土地政策变动为止。土地顺延承包本协议照样有效。并约定土地转包租金为20,888元及付款方式等内容。该协议于2006年4月19日在湄潭县公证处进行了公证。双方并于同年4月26日、11月14日对协议进行了补充及对租金进行了清算。2017年11月9日，被告湄潭县人民政府向第三人马永洪颁发了黔（2017）湄潭县农村土地承包经营权第087760号《农村土地承包经营权证》，其中载明发包方为遵义市湄潭县洗马镇团结村股份经济合作社，承包方为第三人马永洪家庭，承包方式为家庭承包，承包合同代码520328201004170040J，承包期限为1994年1月1日至2043年12月31日（50年），该承包经营权证上载明马永洪承包了“癞子坡”等土地在内的共计11.37亩土地。诉讼中，各方当事人均认可该承包经营证中包含田景伦与马永洪订立的《转包协议》中的责任地与自留地，不包含山林。被告提交了颁发承包经营证时的农村土地承包合同、颁证申请，调查表与公示表等证据以证明其颁证行为合法。2018年11月7日，贵州省湄潭县人民法院开庭审理原告诉第三人马永洪土地承包经营权转让合同纠纷案中，审判员因发现争议的转包土地现已登记到第三人马永洪名下，涉及权属登记问题，认为应当先行进行行政诉讼，向原告进行了释明，后原告撤回了该案，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告颁发给第三人的承包经营权证书。本院认为，本案各方当事人争议的焦点：（一）本案是否属行政诉讼的受案范围；（二）被告的颁证程序是否合法；（三）本案是否超过起诉期限。（一）根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”、第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”、第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，农村土地的承包经营系村集体或集体经济组织依法将集体所有的土地发包给相关主体的行为，土地承包经营权自合同成立之时起就产生法律效力。县级人民政府的登记并颁发证书系根据双方已发生法律效力承包合同进行备案登记的一种行为。也就是说，承包经营权的实体权利纠纷本应属承包合同纠纷，系承包人与发包人及相关第三人之间的纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，本属民事诉讼受案范围，行政机关登记备案行为只是进行一种形式审查，原告与第三人诉争的其转包协议的效力及产生法律后果、发包方据此将土地发包给第三人是否具有合法性，不属行政诉讼的审理范围，各方当事人应另行救济。被告湄潭县人民政府依法具有对已经确认的承包权利关系予以登记发证的行为是行政行为，原告认为被告的登记程序违法及未尽到相应的审慎义务，属行政诉讼的受案范围。（二）根据《不动产登记暂行条例》第十五条“当事人或者其代理人应当向不动产登记机构申请不动产登记”、第十六条“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息”、第十八条“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定”的规定，不动产登记应当依当事人的申请进行，并提供具有合符法律规定的权属来源证据等材料，行政机关进行了系形式审查义务，但应当就相应的证据是否与申请内容一致及相关申请是否符合法律规定具有审查义务。根据《中华人民共和国土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”的规定，对于农村集体所有土地的承包，发包主体限村集体经济组织或村民委员会，在本案中，被告提交的承包合同中载明发包方湄潭县洗马镇团结村股份经济合作社，并非为村委会，但在被告提供的证据中，并未提供该专业合社的资质材料、证明文件、及公章印迹，也无证据证明系符合法律规定的具有土地发包权的农村集体经济组织。故被告湄潭县人民政府认定该集体经济组织具有发包权的证据不足。承包经营权的登记应当有当事人申请及相关权属来源的证据资料。本案中，被告并未举证证明在受理该申请时有第三人署名的申请，其提供的权属来源依据系团结村股份经济合作社与马永洪签署承包合同，但合同中也无发包方与承包方的署名、印章，不足以证明发包方与承包方认可该发包协议的成立和确认马永洪承包经营权的效力，被告对此并未尽到应有的审验义务。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条第一款第（一）项及第二款“有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：（一）政府组织的集体土地所有权登记；…公告应当在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行，公告期不少于15个工作日。公告所需时间不计算在登记办理期限内。公告期满无异议或者异议不成立的，应当及时记载于不动产登记簿然被告提供的公示花名册”的规定，该承包经营权应当依法进行公示，在本案中被告虽然提交了公示花名册，但无证据证明其公示时间与公示地点，原告也否认被告进行过公示，故被告辩解自己依法进行公示的证据不足。（三）被告于2017年11月9日向第三人马永洪颁发了承包经营权证，无证据证明该证向原告进行了告知，也无证据证明原告知道或应当知道该行为的存在，原告于2018年11月在其他诉讼过程中知晓该证后，便向本院提起行政诉讼，并未超过起诉期限。即使原告从该证作出后便知晓，但无任何证据表明有人向原告告知救济权，原告也系在两年内提出行政诉讼，故原告的起诉亦未超过起诉期限。综上所述，被告的颁证行为证据不足，程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；…（三）违反法定程序的…”的规定，判决如下：撤销被告湄潭县人民政府颁发的黔（2017）湄潭县农村土地承包经营权第087760号《农村土地承包经营权证》。本案受理费50元，由被告湄潭县人民政府承担。此款原告田景伦已预交，被告应在判决生效后十日内给付原告。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或者向贵州省遵义市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  张正勇审 判 员  陈文东人民陪审员  华明全二〇一九年五月十八日法官助理安雪琴书记员朱艳