河北省平泉市人民法院行 政 判 决 书（2018）冀0823行初55号原告贾文轩，男，1961年9月21日出生，满族，住河北省平泉市。被告平泉市人民政府。法定代表人曹佐金，市长。委托诉讼代理人李学武，平泉市国土资源局地籍股股长。委托诉讼代理人赵翠霞，河北榆州律师事务所律师。被告承德市人民政府。法定代表人常丽虹，市长。委托诉讼代理人王玉凤，承德市人民政府法制办公室工作人员。第三人姚丙利，男，1959年7月4日出生，满族，住河北省平泉市。原告贾文轩不服被告平泉市人民政府土地行政处理决定及被告承德市人民政府行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告贾文轩，被告平泉市人民政府委托诉讼代理人李学武、赵翠霞，被告承德市人民政府委托诉讼代理人王玉凤，第三人姚丙利到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年8月20日，被告平泉市人民政府作出平政（2018）66号行政处理决定（以下简称第66号行政处理决定），决定内容如下：姚丙利的宅基地土地使用权为自姚丙起东山墙外皮向东12.5米、南北方向自姚丙利北山墙向南长为16米，形状为长方形，面积为200平方米。原告贾文轩不服，向被告承德市人民政府申请行政复议。2018年11月29日，被告承德市人民政府作出承政复决字（2018）113号行政复议决定（以下简称第113号行政复议决定），维持第66号行政处理决定。原告贾文轩诉称，一、第66号行政处理决定程序违法。我没有向平泉市人民政府写过确定姚丙利宅基地东、西长12.5米的申请，小组也没有申请要求解决土地权属争议，第66号行政处理决定违反法定程序。二、第66号行政处理决定确定姚丙利宅基地东、西长12.5米，没有任何证据和法律依据。1.1990年，姚丙利占用宅基地审批表中标注东、西长13米，南、北长16米。1991年，全县初始登记，姚丙利宅基地东、西长11.4米，南、北长17.5米。1995年，姚丙利没有按批准的四至建院墙，将东院墙向东超占，侵占了我留的排水沟，因此与姚丙利发生争议。2013年12月30日，平泉县人民政府的平政(2013)182号行政处理决定，确定姚丙利的宅基地使用权以平集用(1991)字第0105157号土地登记档案为准。姚丙利以不是他签字为由，申请撤销第0105157号宅基地使用证，要求重新确权。第66号行政处理决定我并没有申请，处理决定书中又称根据已生效的平政(2016)75号行政处理决定作出的。平泉市人民政府2016年8月30日作出的行政处理决定，除平政（2013）182号外，我都不是申请人。2.姚丙利多次向人民法院提起民事诉讼，声称我侵占他土地。我现有平泉市人民法院已生效的(2018)冀0823民初2353号民事判决书、(2018)冀0823民初399号民事裁定书，法院认为我与姚丙利之间的争议属于土地权属争议。第66号行政处理决定确定姚丙利宅基地东西长12.5米，与平泉县人民法院(2012)平民初字第1202号民事判决书相矛盾，超出了法院判决的尺寸。综上，请求人民法院依法撤销行政处理决定、行政复议决定。原告贾文轩向本院提交的证据有：1.照片两张。以此证明姚丙利占其水沟东边的地，确权12.5米也占。2.姚丙利的占用宅基地申请表。以此证明超出了法定的面积。3.姚丙利名下的第0105157号土地登记档案。以此证明姚丙利的宅院东西长11.40米、南北长17.5米，且标注东院墙往外1米处是水沟。还能证明是姚丙利的媳妇签的字、按的手印。4.平泉县人民政府平政（2013）182号决定。以此证明维持了土地登记档案。5.平泉县人民法院（2012）平民初字第1202号民事判决。以此证明系根据第1号证据作出的判决，姚丙利往东侵占水沟，造成排水障碍，到现在小瓦墙还没有拆除，第66号行政处理决定超过了法院判决的尺寸。6.平泉市人民法院（2018）冀0823民初399号民事裁定。以此证明平泉市人民政府多次违法给姚丙利出证明，姚丙利向法院起诉，被法院裁定驳回。7.平泉市人民法院（2018）冀0823民初2353号民事判决。以此证明判决认定姚丙利院墙倒塌造成新的排水障碍，判决驳回姚丙利诉讼请求。8.土地互换协议。以此证明与张树山换地。被告平泉市人民政府辩称，一、第66号行政处理决定程序合法。2013年9月21日，平泉县国土资源局受理了贾文轩要求撤销姚丙利(90)平土字第01261号宅基地申请表、侵占面积权属归其所有的申请。因姚丙利有1991年土地登记档案，因此我政府于2013年作出平政(2013)182号处理决定，维持土地登记档案四至。姚丙利不服提起行政诉讼，人民法院判决撤销了姚丙利的土地登记档案，责令我政府重新做出行政行为，但未撤销姚丙利的占用宅基地申请表。2016年8月30日，我政府出平政(2016)75号行政处理决定，根据姚丙利的占用宅基地申请表，确定姚丙利宅基地使用权面积为200平方米，但没有四至，姚丙利宅基地权属不明确，需要进一步确定四至，因此列贾文轩、姚丙利为申请人和被申请人并无不当。二、第66号行政处理决定认定事实清楚、适用法律准确。姚丙利与贾文轩是东、西邻居，两家之间有一条自然水沟，且两家建房时的土地是与同一个人张树山互换的。姚丙利于1990年经平泉县人民政府批准建宅基地，宅基地审批表中标注东西宽13米，南北长16米，批准面积为200平方米，以标注的长宽米数计算面积为208平方米。四至为东至水沟、南至公路、西至姚丙起东山墙外皮。我政府本着两家矛盾（主要矛盾在于姚丙利宅基地东西方向）最小化的原则，因此决定姚丙利的宅基地土地使用权为自姚丙起东山墙外皮向东12.5米，南北方向自北山墙向南长为16米，形状为长方形，面积为200平方米，并不不当。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告平泉市人民政府向本院提交的证据有：1.2013年9月2日平泉县国土资源局土地权属案件受理通知书（附送达回证）、平泉县人民政府平政（2013）182号决定、承德市中级人民法院（2016）冀08行终91号行政判决。以此证明2013年接到贾文轩的申请，要求土地确权。平泉县人民政府作出第182号决定后，被承德市中级人民法院判决撤销，责令重新作出行政行为。2.平泉县人民政府平政（2016）75号行政处理决定（附送达回证）、第66号行政处理决定（附送达回证）。以此证明法院责令重新作出行政行为后，又作出第75号行政处理决定。该行政处理决定只是对土地使用范围作出决定，差四至范围，于是又作出的第66号行政处理决定。3.现场勘验图。以此证明姚丙利的房院现状情况。4.2013年9月8日姚丙利的答辩状。以此证明接受贾文轩申请后，姚丙利出示了答辩状，陈述了其宅基地情况、审批经过。5.对贾文轩、姚丙利、姚丙春、姚奇的调查笔录。以此证明贾文轩、姚丙利宅基地的情况及水沟的存在情况。6.1990年姚丙利的占用宅基地申请表。以此证明姚丙利申请占地情况及四至范围。7.1991年姚丙利名下的土地登记档案。以此证明姚丙利宅基地占地情况、建房情况、四至范围。被告承德市人民政府辩称，行政复议决定的程序、结论符合相关法律规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告承德市人民政府向本院提交的证据有：1.确权申请。以此证明贾文轩请求撤销姚丙利（90）平土字第01261号占用宅基地申请表、侵占面积权属归贾文轩。因此，平泉市人民政府作出的第75号、第66号行政处理决定，系依据贾文轩的申请作出，依据充分。2.复议申请、受理通知书（附送达回执）、提出答复通知（附邮寄收据）、答辩意见、参加行政复议通知（附邮寄详情单）、延期审理通知书（附邮寄详情单、邮寄收据）、第113号行政复议决定（附邮寄详情单、邮寄收据）。以此证明行政复议的程序合法。第三人姚丙利参加诉讼称，第66号行政处理决定，是依据承德县人民法院(2014)承行初字第00092号行政判决书判决主文的第二项“责令被告平泉县人民政府60日内重新作出具体行政行为”，而作出的。平泉县国土资源局2013年9月2日的土地权属案件受理通知书明确记载：“贾文轩：你申请撤销姚丙利(90)平土字第01261号《镇内规划区居民占用宅基地申请表》，侵占面积权属归申请人所有一案，经审查符合《土地权属争议调查处理办法》规定的条件，我局已受理。”平泉县国土资源局经县人民政府授权作出（2013）182号决定后，承德县人民法院判决予以撤销。平泉县人民政府在2016年8月30日又作出（2016）75号行政处理决定，因该行政处理决定未规定占地的四至范围，又作出的第66号行政处理决定。贾文轩于2013年9月2日申请撤销（90）平土字第01261宅基地申请表，侵占面积权属为申请人所有一案，于作出第66号行政处理决定之日才处理完结，其以自己不是申请人为由向人民法院起诉，毫无事实依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人姚丙利向本院提交的证据有：更换土地协议书。以此证明是与张树山换的地。本院依职权调取的证据有：平泉市人民法院（2018）冀0823民初2353号民事案卷中的有关材料。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：一、原告贾文轩提交的证据：第1号证据能够证明姚丙利房院前面占地的历史情况。第2号证据的真实性，本院予以采信。该证据能够证明，1990年姚丙利申请建房时，批准占地200平方米，但申请表中注明东、西边长为16米，南、北边长为13米，合计208平方米，已超出批准的200平方米。第3号证据中，承德县人民法院（2014）承行初字第00092号行政判决以“土地登记申请书中姚丙利的签名不是姚丙利书写”为由，认定该登记档案记载内容不具有真实性。但根据承德市中级人民法院（2016）冀08行终91号行政判决，贾文轩在上诉中提出“一审法院只对姚丙利的字体进行鉴定，未对计德平（姚丙利之妻）的手印进行鉴定。”第4号证据中，平泉县人民政府决定，姚丙利的宅基地使用权仍以第3号证据中的登记档案为准。姚丙利不服该决定提起行政诉讼，承德县人民法院经审理作出（2014）承行初字第00092号行政判决，判决撤销该决定。贾文轩不服该判决提起上诉后，承德市中级人民法院经审理作出（2016）冀08行终91号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。第5号证据能够证明，贾文轩与姚丙利之间，曾因姚丙利房院南部的水沟问题发生纠纷，判决姚丙利不得设置障碍物。由于该判决涉及水沟的问题，其能反映当时的水沟流向等问题，平泉市人民政府在作出本案涉及的决定时，并未调取该案中的有关材料。第6号证据能够证明，姚丙利曾因排除妨害纠纷起诉贾文轩，平泉市人民法院作出民事裁定，以应当由人民政府予以确权为由，裁定驳回起诉。第7号证据能够证明，姚丙利再次因排除妨害纠纷起诉贾文轩，平泉市人民法院作出民事判决，以无事实和法律依据等为由，判决驳诉讼请求。第8号证据与姚丙利提交的“更换土地协议书”综合进行分析，贾文轩、姚丙利均认可争议水沟的存在。二、被告平泉市人民政府提交的证据：第1号证据结合承德市人民政府提交的第1号证据（法庭审理中，平泉市人民政府未能提交贾文轩的确权申请，而是由承德市人民政府提交），能够证明贾文轩确曾提出确权申请，平泉县国土资源局于2012年9月2日出具了受理通知书，告知贾文轩已受理其申请。平泉市人民政府未能提交贾文轩的确权申请，反映了行政机关的案卷不规范。第2号证据中，平泉市人民政府未能提交盖有印章的平政（2016）75号行政处理决定，该处理决定只确定姚丙利的宅基地使用权面积为200平方米，但未确定该200平方米的具体四至。第3号证据中，没有注明制图时间、制作人等。平泉县人民政府平政（2013）182号关于确定姚丙利宅基地使用权的决定中，表述有“经测量……南至围墙外皮，南边长12.3米……”，但该图中标注的南边长为12.03米。第4号证据，根据其内容，是在民事诉讼中向人民法院提交的答辩状，而不是针对贾文轩申请确权的答辩。第5号证据中，对贾文轩、姚丙利的询问笔录，属于两人对争议问题的自述，姚丙利称始终没见过土地使用证。第5号证据中，姚丙春证明，1991年土地登记时，在村里领证，姚丙利的证领了，是谁领的记不清了。第5号证据中，姚奇证明，在调解贾文轩、姚丙利之间纠纷时，看过姚丙利的土地使用证。第6号证据中，东至注明“河沟”，注明批准占地的面积为200平方米，但通过注明的四至边长计算，超过批准面积。第7号证据中，承德县人民法院在审理行政案件时，曾委托对“姚丙利”的签名进行鉴定，证明不是姚丙利书写，但未涉及手印是否是姚丙利或其家属所按（贾文轩在法庭审理中称是姚丙利妻子按的手印）。三、被告承德市人民政府提交的证据：第1号证据，已在对平泉市人民政府提交的第1号证据进行分析时予以说明。第2号证据能够证明，复议程序符合法律规定。四、第三人姚丙利提交的证据：该证据已在对贾文轩提交的第8号证据进行分析时予以说明。五、本院依职权调取的证据：能够证明贾文轩、姚丙利之间因水沟问题，曾发生多起诉讼（包括民事诉讼、行政诉讼）。因确定土地使用权是平泉市人民政府的法定职权，其应在处理时全面、客观地收集有关证据，故本院未再调取其他案件的有关材）。经审理查明，1990年，姚丙利申请占用宅基地建房，平泉县人民政府（现平泉市人民政府）批示：占用宅基地计200平方米。（90）平土字第0126号占用宅基地申请表注明：东至水沟、西至姚丙启东山墙外皮、南至公道、北至山根。占用宅基地申请表还注明：东、西边长16米，南、北边长13米。按注明的边长计算，合计为208平方米，超出批准的200平方米。1991年的姚丙利名下的0105157号土地登记档案记载：东至山墙外皮1米处、西至山墙外皮、南至前檐墙外皮11.4米处、北至后檐墙外皮。占地示意图中注明：东、西边长17.5米，南、北边长11.4米。地籍调查表中，有地籍调查员签字，同时注明“1米处”“11.4米处”字样。关于姚丙利是否已基于土地登记档案领取土地使用证的问题，姚丙春证明，1991年土地登记时，在村里领证，姚丙利的证领了，是谁领的记不清了；姚奇证明，在调解贾文轩、姚丙利之间纠纷时，看过姚丙利的土地使用证。2012年，贾文轩以“1995年被告（姚丙利）垒院墙时将原杖子拆除，被告的东院墙南边侵占了原告（贾文轩）的排水沟”“2012年3月份被告又用小瓦墙将排水沟堵死，流不出水，被告又将原杖子拆除向东占原告的排水沟夹杖子”等为由，以姚丙利为被告向人民法院提起民事诉讼，要求排除妨害。2012年9月25日，平泉县人民法院（现平泉市人民法院）作出（2012）平民初字第1202号民事判决，判决姚丙利拆除小瓦墙、木头杖子等，但判决内容未涉及姚丙利东院墙南边的问题。贾文轩提交落款日期为2012年4月5日的确权申请，以“被申请人（姚丙利）东边是申请人（贾文轩）的承包地留的水沟，多批的部分就侵占了申请人的土地，致使申请人留的水沟被侵占流不出水”等为由，向平泉县国土资源局（现平泉市自然资源和规划局）提出申请，要求撤销姚丙利（90）平土字第01261号宅基地申请表、侵占面积权属归其所有。2013年9月2日，平泉县国土资源局受理该申请。2013年12月30日，平泉县人民政府作出平政（2013）182号关于确定姚丙利宅基地使用权的决定（以下简称第182号决定），确定：姚丙利的宅基地使用权以姚丙利名下的平集用（1991）字第0105157号土地登记档案为准。该决定表述“经测量……南至围墙外皮，南边长12.3米……”。姚丙利不服该决定，向承德市中级人民法院提起行政诉讼，承德市中级人民法院将该案裁定由承德县人民法院审理。承德县人民法院经审理作出（2014）承行初字第00092号行政判决，以“经鉴定，土地登记申请书中姚丙利的签名不是姚丙利书写”为由，认定平集用（1991）字第0105157号登记档案记载的内容不具有真实性，判决撤销第182号决定，并责令平泉县人民政府重新作出行政行为。贾文轩不服该判决，提起上诉。2016年6月27日，承德市人民法院作出（2016）冀08行终91号行政判决，驳回上诉，维持原判。2016年8月30日，平泉县人民政府作出平政（2016）75号行政处理决定，确定：姚丙利的宅基地使用权面积为200平方米，不得超出占地许可证的四至范围和批准面积。2018年8月20日，平泉市人民政府作出平政（2018）66号行政处理决定（以下简称第66号行政处理决定），确定：姚丙利的宅基地土地使用权为自姚丙起东山墙外皮向东12.5米、南北方向自姚丙利北山墙向南长为16米，形状为长方形，面积为200平方米。贾文轩不服该决定，向承德市人民政府申请行政复议。2018年11月29日，承德市人民政府作出承政复决字（2018）113号行政复议决定（以下简称第113号行政复议决定），维持第66号行政处理决定。贾文轩仍不服，向本院提起行政诉讼。法庭审理中，贾文轩提出0105157号土地登记档案中“姚丙利”的字虽不是姚丙利签的，但字和手印是姚丙利妻子签的、按的手印；平泉市人民政府提交了“姚丙利宅基地现状图”一份，没有注明制图时间、制作人等。按该图的标注，姚丙利宅基地的南边长为12.03米，而非第182号决定中表述的“南边长12.3米”。另查明，根据本院调取的本院（2018）冀0823民初2353号民事案卷中的材料，贾文轩、姚丙利之间因水沟问题，还曾发生除以上表述的多起民事诉讼。本院认为，一、关于姚丙利宅基地的西至问题。第66号行政处理决定确定，姚丙利的宅基地西至姚丙起的东山墙外皮。也就是说，姚丙起的东山墙外皮成为行政处理决定确定的明显界址物。但是，关于姚丙起宅基地的审批时间、审批情况，以及登记时间、登记情况，平泉市人民政府并没有进行调查，亦没有出示有关证据材料，故第66号行政处理决定在姚丙利宅基地的西至的确定上，没有证据予以支持，属主要证据不足。同时，查明有关情况，也有利于查明姚丙起的宅基地在实际占地中，是否存在向东移动的情况。二、关于姚丙利宅基地的北至问题。第66号行政处理决定确定，姚丙利的宅基地北至为北山墙。也就是说，姚丙利的宅基地北至，不包括姚丙利房屋北山墙以北的房檐垂直占地的部分。但是，平泉市人政府没有提供证据证明该部分应当不包括在宅基地范围内，故第66号行政处理决定在姚丙利宅基地北至的确定上，没有证据予以支持，属主要证据不足。三、关于姚丙利宅基地的东至问题。第66号行政处理决定确定，姚丙利的宅基地东至为自姚丙起东山墙外皮向东12.5米处。也就是说，行政处理决定系以姚丙起的东山墙外皮为基点确定的东至，然而，根据本院认为部分第一项的分析，在姚丙利的西至点的准确性上，平泉市人民政府尚未提供证据予以支持，在此情况下，行政处理决定确定的东至亦无证据予以支持。根据当事人提交的证据，姚丙利的宅院东边系水沟，是本案能够确定的事实。也正是基于此，从相邻关系的角度讲，贾文轩以“水沟被侵占”等为由申请确定土地使用权，其与所申请事项具有法律上的利害关系，第66号行政处理决定也是依据贾文轩的申请作出。贾文轩与所起诉的事项具有法律上的利害关系，亦是本案的适格原告。在姚丙利的占用宅基地申请表中，标明了占用土地的边长，但根据该边长计算的面积超出批准面积，且实际占地也与标明的边长不相符，故该表中标明的边长对确定土地使用权已无实际意义。也就是说，平泉市人民政府先确定姚丙利的宅基地使用权面积为200平方米，再除以该表中标明的东、西边长16米，从而确定姚丙利的南、北边长为12.5米，也没有证据依据。关于姚丙利名下的土地登记档案，注明东至山墙外1米处，虽经鉴定“姚丙利”的签名不是姚丙利本人书写，但是，贾文轩提出系姚丙利的妻子按手印等，平泉市人民政府没有进一步查明。而且，土地登记档案有地籍调查人员签字予以确认，且证据显示，村干部在调解纠纷时曾见过姚丙利的土地使用证，平泉市人民政府亦应当通过查明是否是姚丙利按的手印、是否是姚丙利的妻子签字或按手印，来确定该土地登记档案是否是经过当事人确认的登记（实际也是查明，土地登记档案是否是未经当事人同意而登记，是否能够排除伪造的可能性）。本案的争议焦点是水沟的问题，批准占地时标明的四至，保证了水沟的存在，姚丙利名下的土地登记档案亦保证了水沟的存在，故平泉市人民政府在确权时还应当保证水沟的存在。关于水沟的历史情况，平泉县人民法院（现平泉市人民法院）作出的（2012）平民初字第1202号民事判决，涉及到水沟的问题，但平泉市人民政府没有调取该案的相关材料，没有查明相关材料对确定土地使用权是否具有证据价值（或者从该案判断水沟的走向问题）。同时，贾文轩、姚丙利之间除此案以外，还发生多起民事诉讼，平泉市人民政府也没有全面、客观地收集有关证据。四、关于姚丙利宅基地的南至问题。第66号行政处理决定确定，姚丙利的宅基地南至为自姚丙起北山墙向南长16米处。也就是说，行政处理决定系以姚丙利的北山墙为基点确定的南至，然而，根据本院认为部分第二项的分析，在姚丙利的北至点的准确性上，平泉市人民政府未考虑房檐垂直占地的部分，在此情况下，行政处理决定确定的南至不具有合理性。另外，在南至点的确定上，也存在对本院认为部分第三项中的土地登记档案的认定问题。综上，第66号行政处理决定主要证据不足，依法应当予以撤销，第113号行政复议决定亦应当予以撤销。同时，本院亦应当责令平泉市人民政府重新作出行政处理决定。需要说明的是，因平泉市人政府的占地审批问题、土地登记问题等，导致争议双方发生多起民事诉讼、行政诉讼，给当事人造成“诉累”，故在重新作出行政处理决定时，应全面、客观的收集有关证据，持审慎、认真的态度处理纠纷（不能再出现未能提交确权申请、现场勘验图不符合法定形式等情况）。还需要说明的是，由于争议双方均承认争议水沟的存在，故在重新作出行政处理决定时，应当保证争议水沟的存在，从而消除纠纷。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告平泉市人民政府2018年8月20日作出的平政（2018）66号行政处理决定；二、撤销被告承德市人民政府2018年11月29日作出的承政复决字（2018）113号行政复议决定。三、责令被告平泉市人民政府于本判决生效之日起六个月内，重新作出行政处理决定。案件受理费50.00元，由被告平泉市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。审判长  计玉奎审判员  张赓宇审判员  王金明二〇一九年五月二十二日书记员  袁东浩判后提示一、适用法律《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出判决。二、上诉如果不服本判决，在收到此判决书之日起15日内，有权提起上诉。上诉需要书写上诉状，并按照判决书规定的份数提出副本。如果在规定的期限内没有递交上诉状，将失去上诉权。如果上诉期限的最后一日是法定节假日，上诉期限将延长到此法定节假日结束后上班的第一天。三、判决生效如果双方都没有上诉，此判决将于上诉期限届满的次日，发生法律效力。如果双方或一方上诉，承德市中级人民法院的终审判决送达之次日，是法律文书生效之日。