云南省腾冲市人民法院行 政 判 决 书（2019）云0581行初1号原告：保山市云广盐业有限责任公司，住所地保山市隆阳区永昌街道永昌社区惠通小区永昌路北段东侧，统一社会信用代码91530502MA6KP9E06N。法定代表人：祝社，董事长。被告：腾冲市盐务管理局，住所地腾冲市腾越镇火山社区栗树园小区**。法定代表人：侯登进，局长。参加诉讼机关负责人:唐俊春，副局长。委托代理人：胡潇、赵艳蓉，云南天利达律师事务所律师。一般授权代理。原告保山市云广盐业有限责任公司不服被告腾冲市盐务管理局出的［2018］第20号行政处罚决定，于2019年2月14日向本院提起行政诉讼。本院2019年2月14日立案后，于2019年2月19日向被告腾冲市盐务管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月13日公开开庭审理了本案。原告保山市云广盐业有限责任公司法定代表人祝社、被告腾冲市盐务管理局副局长唐俊春及委托代理人胡潇、赵艳蓉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告保山市云广盐业有限责任公司诉称，原告系2017年6月依法成立、证照齐全，按照盐业改革相关政策性指导文件和《食盐专营办法》〔国务院696号令）具有独立采购、食盐配送、食盐零售的民营企业。领取了相关部门颁发的营业执照，食品经营许可证、道路运输经营许可证、从业人员取得健康合格证持证上岗。2017年1月国务院、国家发展和改革委员会，工业和信息化部决定推行盐业体制改革，主要内容是:政企分开、取消食盐专营运证和零售许可证、允许跨区经营(发改办经体[2017]604号第二条、国务院696号令第十六条、全面放开食盐价格发改价格[2016]2032号、国务院696号令第十七条)。原告在国家对食盐改革的背景下涉入这一领域，严格按照此次食盐改革的文件要求，得到了湖南省湘衡盐化有限责任公司的授权委托，将该企业生产的食盐配送到商超等大型销售单位，同时独立进行零售业务。原告经营食盐的行为符合食盐改革的文件精神要求，经营中没有发生违反法律、法规规定的违法行为，但是，被告却利用手中权力节外生枝，鸡蛋里挑骨头，自2017年11月以来多次派出工作人员，到原告下属的腾冲分公司的食盐销售点，宣称食盐专营不许销售外省盐，责令销售人员把外省盐下架，只容许云南的“白象牌盐”独家垄断销售。更为恶劣的是2017年11月30日，被告查封、扣押了原告在腾冲食盐仓库的食盐共计45.5吨;还以非法经营犯罪嫌疑为名，把案件移送公安机关侦查处理。经过漫长的等待，保山市公安局2018年6月18日作出《撤销案件决定书》，原告不服于2018年8月提起针对被告的行政诉讼和行政赔偿，经腾冲市人民法院审理，作出(2018)云0581行初34号行政判决，判决确认被告对原告采取查封、扣押的行政强制措施违法和撤销被告封存扣押的行政强制措施。在此情形下，被告却置人民法院行政审判的权威不顾，错上加错，变本加厉，又违法于2018年12月24日对原告作出〔2018〕第20号《行政处罚决定书》，没收原告的食盐1894件，罚款501910元。被告违法具体表现为：一、错误的把原告销售食盐的经营活动认定为批发食盐的违法行为。批发是指将商品大量的出售给再一次进行销售的实体。原告的经营模式是将食盐调拨到下属分公司，再由分公司通过直属销售点对客户进行末端销售或者直接对餐饮、腌制行业和个体销售，且无数量限制。在零售的框架内销售模式、销售方法、销售点的布局和公司内部的资金物资管理调拨是原告内部业务范畴，不需要向任何人请示汇报，也不需要征得任何人的同意。原告既符合独立零售经营的规定，又符合配送的规定，此两种经营形式没有数量限制。而被告在没有明确具体的法律法规规定的认定标准下，按照盐业体制改革前计划经济时期遗留的陈旧规定，生拉活扯的把原告的上述行为认定为“食盐批发业务”。如果说经营食盐的企业，只要不具备批发资质，而经营食盐的数量达到一定规模，即可认定为“批发”的话，云南盐业有限公司腾冲碘盐配送中心将食盐从云南盐业保山分公司购出后，卖到各乡镇再加价分销给零售商的行为，才是真正的批发行为，为什么对这些原有的市、县盐业销售企业被告不追究他们的违法法行为，原因只有一个，即经营的食盐产品是云南盐业公司生产的“白象牌”食盐，是国营企业。以上事实充分证明，被告的行政执法不公平，明为执法实为地方保护主义，保护云南本地盐的垄断经营地位，划地为牢，只要是外省盐进入本地，被告就以没有手续、或以质量问题、或以非法经营等借口统统拿下查处，被告的行政执法不良动机显而易见。在国家决定进行盐业体制改革的背景下，被告敢冒天下之大不为抵制外省盐进入云南，进入腾冲，抗拒盐业改革，保护地方垄断企业的利益，迫害民营企业，损害原告的合法权益，与国家盐业体制改革的要求格格不入，原告保留向相关部门投诉的权利。被告的行政处罚行为是藐视法院审判的行为，《最高人民法院关于适用被告腾冲市盐务管理局辩称，2017年10月至12月期间，原告在未取得《食盐批发许可证》的情况下，利用群众对盐改过渡期，政策法律不了解的机会，通过发放《代销证》开具《保山市云广盐业有限责任公司内部调拨单》的方式混淆视听，向食盐零售商批发销售食盐。腾冲市盐务管理局依据《刑法》第225条，《最高人民检察院关于办理非法经营食盐刑事案件具体应用法律若干问题的解释》及相关法律规定，将案件移交保山市公安局处理，后保山市公安局认为情节轻微、危害不大决定撤销此案，并将案件材料退还被告。《食盐专营办法》第十条:“国家对食盐批发实行批发许可证制度。经营食盐批发业务的企业，由省、自治区、直辖市人民政府盐业主管机构审查批准，颁发食盐批发许可证，报国务院盐业主管机构备案。”在2017年1月1日至2018年12月31日的改革过渡期内，食盐批发企业(含取得食盐批发许可证的食盐定点生产企业)开展食盐销售经营活动可以通过以下四种方式进行:(一)通过自建物流系统或与第三方物流企业签订配送合同委托其将食盐配送到商超、销售网点以及从事食品加工、餐饮服务的单位等食盐终端用户;(二)通过自建分公司进行食盐销售业务，自建的分公司不得委托没有食盐批发许可资质的单位、个人开展经营活动;(三)通过自建销售网点直接开展食盐销售业务;(四)通过现有渠道开展食盐销售业务。国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》(发改办经体[2017]604号)第三条第(一)项:规范物流配送方式。按照《工业和信息化部办公厅国家发展改革委办公厅关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》(工信厅联消费(2016)211号)及云南省盐业体制改革领导小组办公室《关于进一步贯彻落实盐改跨区经营政策的通知》第二条第三项规定，食盐批发企业(含取得食盐批发许可证的食盐定点生产企业)可以通过自建物流系统或与第三方物流企业签订配送合同并委托其将食盐配送到百货商店、超级市场、零售商店、专卖店等食盐零售网点，以及从事食品加工、餐饮服务的单位等食盐终端用户。食盐批发企业不得弄虚作假，不得与无道路运输经营许可证和营业执照的物流企业签订物流配送合同。自建物流系统或第三方物流企业应依法设立，营业执照经营范围应涵盖普通货物运输、仓储服务等经营范围;应拥有必要的运输工具和仓库;应履行配送合同做好食盐配送服务，不得转卖转批食盐。食盐批发企业应直接对食盐零售网点或终端用户开具增值税发票或符合规定的销售票据。被告依据《食盐专营办法》第二十六条对非食盐定点批发企业经营批发业务的由县级以上地方人民政府盐业主管部门予以取缔，并处货值金额5倍以上10倍以下的罚款的规定于2018年12月24日作出〔2018〕20号《行政处罚决定书》:“1、责令停止违法行为;2、没收违法盐产品1894件;3、并处501910元的罚款(按53/件最低销售价计算5倍的罚款，共计53元x1894件x5倍=501910元)。”被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分、程序合法，适用法律法规正确，请人民法院判决驳回被答辩人的诉讼请求。在诉讼过程中，被告腾冲市盐务管理局向本院提交以下证据：1、腾盐先告〔2018〕018号行政处罚事先告知书、〔2018〕20号行政处罚决定书、送达回执及EMS快递单，欲证明被告作出行政处罚的时间及处罚内容；2、云南省盐政稽查询问笔录四份、2017年11月30日、2017年12月4日腾冲市盐务管理局查封、扣押物品清单二份，欲证明被告查封、扣押物品程序合法；3.行政处罚案件审批表三份，欲证明被告查封、扣押物品程序合法；4、腾冲市盐务管理局涉嫌犯罪案件移送函，腾冲市公安局受案回执、立案告知书、撤销案件决定书、移交案件通知书，保山市公安局对杨冬梅、赵兴涛、李正云、李忠万、张丽翠等人的询问笔录及取样笔录各一份，欲证明原告因与相关人员的行为涉嫌非法经营罪，本案已移送保山市公安局侦查，保山市公安局认为情节轻微，危害不大，撤销此案，并将所有案件材料移交给腾冲市盐务局；5、腾冲市盐务局重大行政处罚案件集体讨论会议记录单及腾冲市盐务管理局关于保山市云广盐业有限责任公司腾冲分公司未取得《食盐批发许可证》批发食盐的违法行为作出重大行政处罚的会议纪要，欲证明被告作出行政处罚程序合法；6、保山市云广盐业有限责任公司《代销证》一份、《保山市云广盐业有限公司腾冲分公司内部调拨清单》五份，欲证明原告无食盐批发许可证非法经营食盐，腾冲市盐务局依法查封扣押。原告与外省的相关食盐企业勾结，双方的行为实际是一种买卖行为，而不是调拨；7、适用法律、法规等依据：《食盐专营办法》、《行政处罚法》、最高检《关于办理非法经营食盐刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《云南省盐业管理条例》、腾冲县人民政府腾政发（2006）4号文件、腾冲县人民政府腾政办法（2013）10号文件，欲证明被告主体资格以及所适用的相关法律、法规。经质证，原告对被告提交的证据1、2、3、4的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据5、6、7不认可，认为证据5是被告内部的会议需要，无法证明被告做出的行政行为合法，与本案无关联性；证据6不能证明被告的证明目的，不是没有批发许可证就不可以经营食盐；被告适用法律和条款不当。在诉讼过程中，原告保山市云广盐业有限责任公司向本院提交了以下证据：1、腾冲市盐务管理局查封、扣押物品清单（复印件）、腾盐先告〔2018〕018号行政处罚事先告知书、〔2018〕20号行政处罚决定书，欲证明已经发生的行政行为；2、湖南省湘衡盐化有限责任公司营业执照、食盐批发许可证、食盐定点生产企业证书证、采矿许可证、安全生产许可证、食品经营许可证、食盐批发企业主要信息表复印件各一份、产品检验报告四份、湖南省湘衡盐化有限责任公司生产食盐品牌、规格、外包装照片两张，欲证明：1、供货企业生产经营的合法；2、申报、库存、销售一致；3、产品质量合格。3、湖南省湘衡盐化有限责任公司曲靖分公司营业执照、有关公司负责人任命书、负责人杜林峰身份证、关于湖南省湘衡盐化有限责任公司曲靖分公司及其人员的情况说明、云南省工业和信息化委员会跨省入滇食盐批发企业名单复印件各一份，证明：1、供货企业在滇分支机构及其人员组织合法；2、符合按国家工信厅联销售函〔2016〕585号文件要求；4、保山市云广盐业有限责任公司营业执照、食品经营许可证、道路运输经营许可证、劳动用工初次登记花名册复印件各一份，欲证明原告公司经营合法；5、保山市云广盐业有限责任公司腾冲分公司营业执照、食品经营许可证、劳动用工登记证（原件）、物流配送车辆运输证、行驶证、负责人赵兴涛身份证复印件各一份，欲证明原告下设腾冲分支机构经营合法；6、湖南省湘衡盐化有限责任公司曲靖分公司销售委托书、湖南省湘衡盐化有限责任公司曲靖分公司与原告公司签订的合作协议书、奖励约定、保山市云广盐业有限责任公司设立末端食盐销售点实施规程复印件各一份、湖南省湘衡盐化有限责任公司曲靖分公司内部调拨清单复印件二份，欲证明原告在腾冲的经营行为是按照盐改时期国务院指导性文件实施的经营活动；7、保山市云广盐业有限公司腾冲分公司内部调拨清单六份、代销证五份，欲证明原告在腾冲的经营行为是按照盐改时期国务院指导性文件实施的经营活动；8、（2018）云0581行初34号行政判决书，欲证明与本案相关的诉讼，原告的三个诉讼请求都得到了法院的支持；经质证，被告对原告提交的证据1、2、3、4、5认可，但认为证据4、5证明原告没有取得食盐批发许可证，原告没有批发食盐的权利；对证据6中的销售委托书不认可，认为销售委托书上湖南省湘衡盐化有限责任公司曲靖分公司一方面委托原告销售，一方面委托配送，根据盐改的相关规定，湖南省湘衡盐化有限责任公司曲靖分公司只能委托有批发许可证的企业进行代销，但是原告并没有批发许可证，故该委托销售本来就是违法的。原告与湖南省湘衡盐化有限责任公司曲靖分公司的行为本身就是非法的买卖行为。本案中原告并不存在配送行为；对证据7不认可，认为原告与代销单位之间实际是买卖关系，是违法的；对证据8不认可，认为被告针对该判决提出了上诉，判决还没有生效，与本案无关。以上原告、被告提交的证据，经庭审举证、质证，本院作如下确认：原告提交的证据1中的〔2018〕20号行政处罚决定书及被告提交的证据1中的〔2018〕20号行政处罚决定书系本案被诉行政行为，不作为本案证据；原告对被告提交的证据1中的其余证据及证据2、3、4认可，本院予以采信；被告提交的证据5、6、7，能够证明案件事实过程，与本案有关，本院予以采信；被告对原告提交的证据1、2、3、4、5认可，本院予以采信；原告提交的证据6系复印件，本院无法核实其真实性，本院不予采信；原告提交的证据7与被告提交的证据6能够相互印证，本院予以采信；原告提交的证据8能够证明案件事实过程，本院予以采信。经审理查明，原告保山市云广盐业有限责任公司系法人企业，经营范围为：食用盐、食品、调味品、机械设备、仪器仪表的批发和零售；普通货物道路运输，货运配载，仓储理货（不含危险化学品），装卸搬运的服务。（依法经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。其下设非法人企业保山市云广盐业有限责任公司腾冲分公司，经营范围同原告，原告及其分公司均未取得食盐批发许可证。2017年11月6日，被告对腾冲市明光镇凤凰村“忠万批发部”进行检查时，发现“忠万批发部”从原告处购进400g×60“天鹅”牌盐产品12件进行零售。2017年11月27日，被告在腾冲市××村街子进行检查时，发现张丽翠从原告处购进“天鹅”牌盐产品50件进行销售。被告询问忠万批发部经营者李忠万及张丽翠是否有该批盐相关手续时，李忠万向被告出具了原告公司腾冲分公司的内部调拨清单、食品经营许可证、营业执照复印件。张丽翠称有原告公司腾冲分公司的内部调拨清单、食品经营许可证、营业执照及代销证。2017年11月30日，腾冲市盐务局以原告保山市云广盐业有限责任公司位于腾冲市××××乡的腾冲分公司营销部仓库剩余“天鹅”牌的盐产品，无食盐批发许可证，违反食盐专营办法和发改办经体（2017）604号文件的规定，依照云南省盐业管理条例第五章第二十九条第三款相关规定对原告公司腾冲分公司经营部仓库“天鹅”牌400g×60盐产品1894件、500g×40低钠盐10件、500g×40深井盐8件、500g×40海藻盐2件进行暂时查封、扣押，开具填充式《云南省盐政稽查查封、扣押物品清单（暂行版）》，并就地交由被查封人保管。2017年12月5日，因认为保山市云广盐业有限责任公司的行为涉嫌刑事犯罪而将案件移送保山市公安局，并随案移送上述被查封的盐产品，保山市公安局于当日立案侦查。2018年6月18日，保山市公安局认为原告公司行为情节轻微、危害不大，作出《撤销案件决定书》。2018年6月28日，保山市公安局做出《移交案件通知书》，将该案件移交被告处理，并随案移送上述被查封、扣押的盐产品。2018年7月4日被告依据《云南省行政处罚程序规范》重新立案。2018年9月28日，因案情重大，经报批准予被告延期三个月作出处罚决定。2018年12月13日，被告以原告2017年10月至12月期间无《食盐批发许可证》批发食盐，并且数量达1894件之多，案值金额超过1万元以上，以向其批发销售的客户李忠万、杨冬梅、张丽翠等人发放《代销证》的形式，从事食盐批发，其行为违反《食盐专营办法》第十二条、第二十六条规定，拟给予原告公司腾冲分公司没收违法盐产品1894件，按53元/件最低销售价计算5倍的罚款，共计501910元的行政处罚，制作腾盐先告〔2018〕018号《行政处罚事先告知书》，并以邮寄的方式向原告公司腾冲分公司进行了送达。该告知书同时告知原告公司腾冲分公司，享有陈述、申辩及提出听证的权利。同年12月24日，被告以原告2017年10月至12月期间无《食盐批发许可证》，通过发放《代销证》、开具保山市云广盐业有限责任公司内部调拨单的方式混淆视听，向食盐零售商李忠万、杨冬梅、张丽翠等人批发销售食盐，违反《食盐专营办法》第十二条、第二十六条规定，依据《食盐专营办法》第二十六条规定决定给予原告公司腾冲分公司：“1、责令停止违法行为；2、没收违法盐产品1894件；3、并处501910元的罚款（按53元/件最低销售价计算5倍的罚款，共计53元*1894件*5倍=501910元）”的行政处罚，制作〔2018〕20号《行政处罚决定书》，并向原告邮寄送达，原告不服向本院提起行政诉讼。请求判决撤销被告〔2018〕20号行政处罚决定书。另查明，2017年12月4日，被告在对腾冲市蒲川乡下甲街进行检查时，发现杨冬梅经营的商铺亦从原告处购进400g×60“天鹅”牌盐产品5件进行零售。被告对原告公司腾冲分公司进行检查，被告公司腾冲分公司负责人称该公司在腾冲市××、××、蒲川乡有三个代销点，开具了五份《内部调拨清单》。诉讼过程中，原告自称本院对（2018）云0581行初34号判决宣判后，原告已经将涉案查封、扣押的盐产品转移至原告公司在腾冲市腾越镇上绮罗与华园路交叉口租赁的仓库内。本院认为，《食盐专营办法》第十二条规定“国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。”第二十六条规定：“有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府盐业主管部门予以取缔，没收违法生产经营的食盐和违法所得。违法生产经营的食盐货值金额不足1万元的，可以处5万元以下的罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下的罚款；……（二）非食盐定点批发企业经营食盐批发业务。”国家对食盐的生产和批发均实行严格行政许可制度，未经许可不得从事相关业务。原告未取得食盐批发许可证。被告依据调查笔录及《代销证》等相关证据，认定原告向李忠万、杨冬梅、张丽翠等人出售食盐，用于再进行零售的行为构成批发，事实清楚，证据充分。原告主张其行为是将食盐调拨到下属分公司，再由分公司通过直属销售点对客户进行末端销售，该行为符合法律规定，但其提交的证据不能充分证明其主张，故原告的相关主张，本院不予支持。综上，原告未取得食盐批发许可证而从事食盐批发的行为，违反了《食盐专营办法》的相关规定，被告据此对原告作出行政处罚证据确凿，程序合法，适用法规正确。原告要求撤销被告作出的〔2018〕20号《行政处罚决定书》的主张无事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告保山市云广盐业有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告保山市云广盐业有限责任公司交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省保山市中级人民法院。审判长  赵增武审判员  章丽萍审判员  马绍益二〇一九年五月二十三日书记员  刘亚男