山东省德州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁14行初8号原告房翠，女，1983年12月22日出生，汉族，住山东省齐河县。委托代理人张吉峰，男，1980年1月1日出生，汉族，住山东省齐河县，系原告房翠之夫。委托代理人于婷婷，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告齐河县人民政府，住所地齐河县城区齐心大街**。法定代表人滕双兴，县长。出庭负责人程锦，副县长。委托代理人杨茂峰，齐河县人民政府法制办工作人员。委托代理人徐鹏飞，齐河县自然资源局工作人员。被告德州市人民政府，，住所地德州经济开发区东风东路**新城综合楼法定代表人陈飞，市长。委托代理人毛月，德州市司法局工作人员。原告房翠不服被告齐河县人民政府房屋拆迁补偿安置方案及被告德州市人民政府行政复议，于2019年1月9日向本院提起行政诉讼，本院2019年1月11日立案后，于2019年1月14日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月9日公开开庭审理了本案。原告房翠的委托代理人张吉峰、于婷婷，被告齐河县人民政府负责人程锦及委托代理人杨茂峰、徐鹏飞，被告德州市人民政府委托代理人毛月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告房翠诉称，原告系山东省齐河县××组村民，在齐河县××组拥有房屋一处，因政府启动棚户区改造项目被征收。2018年8月29日，被告齐河县人民政府向原告作出《征地房屋补偿方案告知书》。原告始得知被告齐河县人民政府于2017年6月27日作出了《齐河县三号地块（晏城街村集体土地）房屋拆迁补偿安置方案》（以下简称“《三号地块房屋拆迁补偿安置方案》”）。原告不服，于2018年9月14日向被告德州市人民政府提出行政复议申请。被告德州市人民政府作出行政复议决定书，维持被告齐河县人民政府作出的上述房屋拆迁补偿安置方案。原告认为，被告齐河县人民政府作出的房屋拆迁补偿安置方案实体程序皆违法。被告德州市人民政府作出的行政复议决定书事实认定不清，严重侵害了原告的合法权益。故原告提起本案诉讼，请求：1.依法撤销被告德州市人民政府于2018年12月7日作出的德政复决字〔2018〕62号行政复议决定书，并责令其重新作出行政复议决定；2.依法撤销被告齐河县人民政府于2017年6月27日作出的《三号地块房屋拆迁补偿安置方案》；3.本案诉讼费由被告承担。原告房翠为证明其主张，向本院提交了以下4份证据：证据1.征地房屋补偿方案告知书。证明原告主体适格。证据2.《三号地块房屋拆迁补偿安置方案》。证明涉诉的安置方案实体和程序均违法。证据3.行政复议申请书。证明原告按照相关法律规定对涉诉的安置方案向上一级行政机关进行复议。证据4.德政复决字〔2018〕62号行政复议决定书。证明该复议决定认定事实不清。被告齐河县人民政府辩称，齐河县人民政府于2017年6月27日所作出的《三号地块房屋拆迁补偿安置方案》，符合法律规定，请人民法院驳回原告诉讼请求。被告齐河县人民政府在举证期限内向本院提交了以下8份证据：证据1.齐河县人民政府拟征收土地公告（齐征公告〔2017〕7号）、图片两张及村委会证明。证明被告已按照相关规定公开公示了拟征地公告，符合征地程序。证据2.土地征收勘测调查登记表、青苗及地上附着物调查登记表、齐河县3号地块征收拆迁指挥部关于晏城街村集体土地拆迁安置细则同意签字书。证明国土局、街道办事处、晏城街村按照征地程序进行勘测定界及登记。证据3.齐河县国土资源局关于晏城街村拟征收土地补偿安置方案及图片二张。证明国土局按照征地程序拟定了土地征收安置补偿方案，并进行了公示。证据4.土地征收补偿安置协议一张。证明按照征地程序，齐河县国土局、晏城街村村委会、齐河县财政局、齐河县人力资源和社会保障局签订补偿安置协议。证据5.《齐河县人民政府关于同意齐河县2017年第7批次建设用地土地征收补偿安置方案公示的批复》（齐政字〔2017〕100号）。证明县政府按照征地程序进行批复，符合法律规定。证据6.齐河县三号地块房屋（晏城街村集体土地）拆迁补偿安置协议。（因晏城街村有480户左右，无法逐一复印安置协议，故复印一份作为示例，其他的安置协议均在征收办留存）。证明晏城街村民已按照征地程序签订了土地补偿安置协议。证据7.齐河县人民政府建设用地呈报申请书、德州市人民政府建设用地呈报申请书、山东省人民政府建设用地批准文件。证明齐河县按照征地程序并将相关档案材料上报山东省人民政府后，山东省人民政府已批复同意。证据8.齐河县三号地块（晏城街村集体土地）房屋拆迁补偿安置方案。证明齐河县按照有关规定制定了房屋拆迁方案。被告德州市人民政府辩称，一、答辩人作出的德政复决字〔2018〕62号行政复议决定书认定事实清楚，证据充分，依据正确。根据《土地管理法》第四十七条规定，征收集体土地的补偿，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。本案中，齐河县国土资源局作出的《关于晏城街村拟征收土地补偿安置方案》涉及的是土地补偿和安置补助内容。《三号地块房屋拆迁补偿安置方案》涉及的是地上附着物房屋拆迁补偿安置的内容，是此次征地补偿的一部分。《山东省人民政府办公厅关于进一步严格规范征地管理工作的意见》（鲁政办字[2017]76号）第一项“严格规范征地程序”规定：“……在实施土地征收时，涉及集体土地上居民住宅、工矿企业及其他建筑设施成片拆迁的，应当由市、县（市）政府确定的拆迁机构或相关街道办事处、乡（镇）政府与产权人签订拆迁补偿安置协议，拆迁补偿协议视为征地清点、确认材料。”在实施土地征收时，由齐河县委、县政府确定的机构即齐河县三号地块房屋征收拆迁指挥部制定《三号地块房屋拆迁补偿安置方案》，以便进行征地的清点、确认工作，符合规定。我机关认定事实清楚，证据充分，依据正确。二、答辩人作出的德政复决字〔2018〕62号行政复议决定书，程序合法，适用法律正确。答辩人受理了被答辩人的复议申请后，在法定时间内向各方当事人送达了受理、提出答复通知书，在复议过程中认真审查了双方当事人提交的意见及证据，依法作出复议决定，并向双方当事人送达，答辩人作出行政复议决定的程序合法。答辩人在查明案件事实的基础上，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出行政复议决定，适用法律正确。综上所述，答辩人作出的德政复决字〔2018〕62号行政复议决定书事实清楚、程序合法、适用法律正确。被答辩人的诉讼请求不能成立，应依法驳回。被告德州市人民政府在法定举证期限内提交了以下8份证据：证据1.行政复议申请书。证据2.行政复议受理通知书（德政复办受字〔2018〕62号）及送达回证。证据3.提出行政复议答复通知书（德政复办答字〔2018〕62号）及送达回证。证据4.行政复议答复书。证据5.行政复议决定延期审批表。证据6.复议决定延期通知书及回证。证据7.行政复议决定审批表。证据8.行政复议决定书（德政复决字〔2018〕62号）及送达回证。证据1-8均证明德州市人民政府作出德政复决字〔2018〕62号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，决定适当。经庭审质证，被告齐河县人民政府对原告证据发表如下质证意见：对原告提交的证据1没有异议，也同意该证据的证据内容。对证据2的真实性、合法性和关联性认可，不认可证明目的。对证据3的真实性、合法性、关联性以及证明目的均认可。对证据4的真实性、合法性和关联性认可，不认可证明目的。被告德州市人民政府对原告证据发表如下质证意见：对证据1、2的真实性、合法性和关联性认可，但对证明目的不认可。对证据3、4的真实性予以认可，该两份证据证明了我机关依法受理原告的行政复议申请，依法审查之后作出复议决定书事实清楚，证据充分。原告对被告齐河县人民政府证据发表如下质证意见：关于证据1拟征收土地公告，因被告没法当庭提供原件，真实性合法性均不予认可，对于图片三性均不予认可，对于证明的真实性予以认可，合法性不予认可。关于证据2土地征收勘测调查登记表的三性均不予认可。对于青苗及地上附着物调查登记表，该登记表没有显示明确的日期，只显示2017年8月，该表没有任何地上附着物的登记，虽然此次征收只涉及建设用地也就是没有青苗，但该表明确显示是青苗和地上附着物登记表，住宅应该为地上附着物。其他证据意见与土地征收勘测调查登记表一致。对于同意签字书的三性均不予认可。对于证据3拟征收土地补偿安置方案的合法性不予认可，对两张图片的质证意见与证据1的两张图片质证意见一致，该图片只是显示对于土地征收进行了公示，而对于土地征收方案并不能显示其按照法律的规定征求土地使用权人、地上附、地上附着物所有权人的意见系复印件，乙方章看不清，所以对三性不予认可。对于证据5的合法性不予认可，违反了法律的强制性规定，并没有依法依规进行征收。对证据6的三性不予认可，该证据与本案无关，只是其中一个村民签订的拆迁补偿安置协议，而非土地征收协议，土地征收的签约单位是村委会而非个人。关于证据7，该证据明确显示省政府同意批复的时间是2017年12月26日，而被告齐河县人民政府提供的这一份证据中，张国庆签订协议的时间是2017年6月30日，也就是说在没有省政府的批复，也没有2017年7月28日拟征收土地公告的情况下，和村民签订拆迁协议，该证据恰恰证明被告征收土地的违法性。对于证据8的合法性不予认可，该方案的制定违反法律的强制性规定，制定单位是征收拆迁指挥部，其没有制定方案的权力。该方案制定时间在批复之前且是一稿完成，没有征求意见也没有让村民发表意见，而且该方案第九条是霸王条款，违反法律规定的征求村民意见。被告德州市人民政府对被告齐河县人民政府的证据均无异议。原告对被告德州市人民政府的证据发表如下质证意见：对于证据1、2三性均予认可。证据3、4属于市政府的内部文件，对于其认定的事实有异议。申请复议也就是涉诉的方案是房屋拆迁补偿安置方案，而非征收土地补偿安置方案。对于证据5、6、7延期审批表、送达回证、复议决定审批表没有异议，三性均认可。对于证据8复议决定书的合法性不予认可，该决定书认定事实不清。对送达回证没有异议。被告齐河县人民政府对被告德州市人民政府的证据没有异议。本院对上述证据认证如下：被告齐河县人民政府和被告德州市人民政府对原告提交的4份证据的真实性均无异议，且该四份证据与本案具有关联性，依法可以作为认定案件事实的根据。被告齐河县人民政府证据1-7系复制件，齐河县人民政府未在其向本院承诺的期限内提交证据原件，原告对上述证据不予认可，且无其他证据印证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第（六）项的规定，依法不能作为认定案件事实的根据。证据8与原告证据1相同，依法可以作为认定案件事实的根据。被告德州市人民政府的证据均具备真实性和关联性，依法可以作为认定案件事实的根据。经审理查明，2017年6月27日，齐河县三号地块房屋征收拆迁指挥部制定《三号地块房屋拆迁补偿安置方案》，拆迁范围为齐晏大街以北，齐顺大街以南，向阳路以西，晏婴路以东区域，原告房翠与其丈夫张吉峰户的房屋在上述拆迁范围内。2018年8月29日，齐河县人民政府向张吉峰户作出征地房屋补偿方案告知书，内容为：你户在晏城街道办事处××村有房屋一处，该片区于2017年6月份开始实施整村搬迁工作，该村庄总共467户，目前已经签约464户。此次实施的房屋搬迁采取房屋安置或货币补偿两种方式，相关的补偿安置方案已经进行了公告并专门对你户给予了解释。为了充分保障你户的合法权益，现依据相关法律规定及征收程序，告知你户在收到本《告知书》之日起三日内以书面形式向本机关提出申请，对搬迁房屋的补偿方式做出选择。逾期不选择的，我们将依法做出法律文书对此予以确定。原告对《三号地块房屋拆迁补偿安置方案》不服，于2018年9月13日向被告德州市人民政府申请行政复议，请求撤销《三号地块房屋拆迁补偿安置方案》。被告德州市人民政府于2018年9月17日受理原告的行政复议申请，并于2018年9月18日向原告邮寄行政复议受理通知书。被告德州市人民政府于2018年9月17日作出提出行政复议答复通知书，要求被告齐河县人民政府限期提出书面答复，并于2018年9月18日向齐河县人民政府邮寄送达，被告齐河县人民政府于2018年9月27日提出行政复议答复书。被告德州市人民政府于2018年11月13日经审批作出行政复议决定延期通知书，并于同日向原告和被告齐河县人民政府邮寄送达。2018年12月7日，经初审、复审、复议机关负责人同意，被告德州市人民政府作出德政复决字〔2018〕62号行政复议决定书，决定维持《三号地块房屋拆迁补偿安置方案》，并于同日向原告和被告齐河县人民政府邮寄送达上述行政复议决定书。原告不服，诉至本院。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《山东省土地征收管理办法》第十一条第一款规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当将拟定的土地征收补偿安置方案，在农村集体经济组织所在地进行公示，公示期不得少于5个工作日。”根据上述规定，土地征收补偿安置方案应当由市、县人民政府土地行政主管部门拟定，拟定后应当公示并听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。涉案《三号地块房屋拆迁补偿安置方案》系由被告齐河县人民政府设立的临时机构齐河县三号地块房屋征收拆迁指挥部制定，制定主体不符合法律规定。根据《山东省土地征收管理办法》第十条的规定，土地征收补偿安置费的标准、数额以及地上附着物和青苗的种类、数量及补偿标准、数额是土地征收补偿安置方案的应有内容，无论上述补偿内容以几个方案或文件的形式出现，均应公示并听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。被告齐河县人民政府提交的证据不能证明对《三号地块房屋拆迁补偿安置方案》进行了公示并听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，其制定过程违反法定程序。因此，被告齐河县人民政府成立的临时机构齐河县三号地块房屋征收拆迁指挥部制定《三号地块房屋拆迁补偿安置方案》的行为，超越职权，违反法定程序，依法应予撤销。但是由于拆迁范围内绝大多数被拆迁人认可该方案并已签订拆迁补偿安置协议，且该方案确定的补偿比较公平、合理，撤销该方案将会给社会公共利益造成重大损害，故该方案不宜被撤销，应被确认违法。齐河县三号地块房屋征收拆迁指挥部系齐河县人民政府成立的临时机构，其行为后果应由齐河县人民政府承担。被告德州市人民政府的复议程序符合法律规定，但由于《三号地块房屋拆迁补偿安置方案》违法，因此被告德州市人民政府作出的德政复决字〔2018〕62号行政复议决定主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、（四）项，第七十四条第一款第（一）项，第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告德州市人民政府作出的德政复决字〔2018〕62号行政复议决定；二、确认被告齐河县人民政府成立的临时机构齐河县三号地块房屋征收拆迁指挥部作出的《齐河县三号地块（晏城街村集体土地）房屋拆迁补偿安置方案》违法。案件受理费50元，由被告齐河县人民政府和被告德州市人民政府共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  许本海审 判 员  宋冬梅人民陪审员  刘静莉二〇一九年五月十五日法官助理郝帅书记员刘晨旭