山东省枣庄市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）鲁04行终77号 上诉人（原审原告）张泉娥，女，1948年4月4日出生，汉族，住枣庄市薛城区。 委托代理人刘新，山东薛国律师事务所律师。 上诉人（原审被告）枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处，住所地枣庄市高新区泰山北路。统一社会信用代码11370400004244088C。 法定代表人李忠来，主任。 被上诉人（原审被告）枣庄高新技术产业开发区管理委员会，住所地枣庄高新区光明西路**。统一社会信用代码11370400004236563X。 法定代表人史峰，主任。 委托代理人何山，该单位工作人员。 上诉人张泉娥因与上诉人枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处（以下简称兴仁街道办事处）、被上诉人枣庄高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）行政赔偿一案，不服山东省滕州市人民法院(2016)鲁0481行初113号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，张泉娥系西托后村村民，在该村辖区光明路南、祁连山路西拥有一套住房。2010年3月2日，兴仁街道办事处对该处房屋制作了房屋、附着物登记、汇总表，该表格对张泉娥的房屋面积进行了丈量，对附着物进行了清点。该房屋面积175.61平方米，附着物有墙13.2米，小树1棵，并认定围墙价值1320元，小树价值30元。2010年4月20日上午，张泉娥的房屋被拆除。张泉娥诉至一审法院，要求确认强拆违法，并予以行政赔偿。一审法院于2014年4月22日对涉案行政强制作出（2013）滕行初字第113号行政判决，该生效判决确认兴仁街道办事处拆除张泉娥房屋的行为违法，并驳回张泉娥对高新区管委会的诉讼请求。 原审法院另查明，2010年12月22日，山东省人民政府鲁政土字【2010】1885号关于枣庄市薛城区2010年第五批次城市建设用地的批复中，将张泉娥被拆除房屋所在地转为城市建设用地，其土地性质已由集体土地转为国有用地。《枣庄市行政中心区城中村改造拆迁补偿安置实施意见》第九条第（三）项规定：加快土地国有化进程，依据城市发展规划有计划地将城中村土地全部征为国有。目前张泉娥被拆除房屋所在地区域已兴建了商业用房及办公用房等，薛城区世好国际花园项目及薛城区兴仁山庄（远航领秀城）项目属于其附近区域的商品住宅。 原审法院还查明，2013年9月22日，张泉娥与枣庄市薛城区中心城区城中村回迁安置工作领导小组签订《西托后村回迁安置选房确认单》和承诺书（编号1-37），选择位于锦泰花苑D15西单元5楼西户住房一套，并已上房入住。根据张泉娥的申请并结合本案实际，一审法院在枣庄市房地产开发和房屋征收管理办公室调取了2018年1-6月份薛城区世好国际花园项目和薛城区兴仁山庄（远航领秀城）项目商品住宅网签均价数据，显示2018年1-6月份上述二项目商品住宅网签均价分别为4800元/平方米、3224.82元/平方米。 原审法院认为，（2013）滕行初字第113号行政判决已确认兴仁街道办事处强拆行为违法，因此，张泉娥申请赔偿的条件已经成立。兴仁街道办事处辩称因拆迁工作已移交枣庄市薛城区人民政府及薛城区人民政府巨山街道办事处，应由上述二单位承担行政赔偿责任。因兴仁街道办事处是强拆主体，亦应是行政赔偿的责任主体。枣庄市薛城区人民政府巨山街道办事处延续了拆迁工作，但其作为行政赔偿义务主体，无法律上的依据。对兴仁街道办事处的上述辩解，不予采信，其应对张泉娥的房屋损失承担赔偿责任。（2013）滕行初字第113号行政判决已驳回了张泉娥诉请确认高新区管委会强拆行为违法的诉讼请求，故其不是适格主体，对张泉娥要求判令高新区管委会承担赔偿责任的诉讼请求不予支持。 关于被强拆房屋的价值问题，目前根据上级法院对类似案件的裁判规则和裁判标准，对张泉娥房屋损失的赔偿也应比照同区位、现阶段房屋市场价格计算。张泉娥被拆除房屋所在地已被征收为城市建设用地，且在该区域范围兴建了商业用房、办公用房等。薛城区世好国际花园和薛城区兴仁山庄（远航领秀城）均是其附近区域的商品住宅，一审法院对以上两处商品住宅在2018年1-6月期间的网签均价进行了调取，但薛城区兴仁山庄（远航领秀城）的网签均价3224.82元/平方米涉及团购价问题，不应作为对张泉娥房屋损失赔偿的参照标准。薛城区世好国际花园项目在此期间的网签均价4800元/平方米即是同区位、现阶段的市场价格，可以作为对张泉娥被拆除房屋赔偿的单价标准。故对张泉娥房屋损失的赔偿总额为842928元（175.61平方米×4800元/平方米）。 关于附着物的损失问题，对于附着物，兴仁街道办事处在制作的房屋、附着物登记表中对附着物价格已作出认定，张泉娥对此认定的价值无异议，但坚持附着物登记表中尚有遗漏的事项，张泉娥对其主张未能提供充分有效证据加以证明，对其主张，不予采信。对附着物的赔偿以登记表中认定的价值计1350元作为依据。 关于附属物之外被砸物品的损失问题，对违法强拆造成的财产损失，应予赔偿。本案中，兴仁街道办事处未提供证据证明其实施强制拆除过程中采取了证据保全措施，也不能证明其按正当程序妥善保管了张泉娥的室内物品，对此，兴仁街道办事处应承担举证不能的法律后果。根据张泉娥提供的被砸毁物品清单，结合日常生活经验，考虑物品折旧因素，酌定赔偿10000元为宜。 关于搬迁补助费问题，张泉娥的住房被强拆后，因搬迁另择新居，会产生合理费用。因被拆除房屋系住宅，可以参照2007年5月1日起施行的《枣庄市城市房屋拆迁管理实施办法》（枣庄市人民政府令112号）第三十三条的规定，由兴仁街道办事处向张泉娥一次性支付搬迁补助费500元。 关于临时安置补助费的问题，张泉娥的房屋被强拆后兴仁街道办事处没有为其提供周转用房，也未支付临时安置补助费，张泉娥无论租房还是通过其他途径解决住房问题，都会产生直接损失。对此兴仁街道办事处应予赔偿。可以参照上述枣庄市人民政府令112号第三十四条的规定，由兴仁街道办事处按被拆迁面积10元/平方米标准，一次性支付临时安置补助费1756.1元（175.61平方米×10元/平方米）。 关于利息损失问题，因对张泉娥被拆除房屋损失的单价赔偿标准系采用了同区位、现阶段的商品住宅市场价格，故对张泉娥要求赔偿利息损失的诉讼请求，不予支持。 张泉娥与枣庄市薛城区中心城区城中村回迁安置工作领导小组签订《西托后村回迁安置选房确认单》和承诺书的事实与张泉娥提起的行政赔偿诉讼不是同一法律关系，当事人对涉及于此的诉求，可另寻其他途径解决。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款、第三十六条第八项，并参照2007年5月1日起施行的《枣庄市城市房屋拆迁管理实施办法》（枣庄市人民政府令112号）第三十三条、三十四条之规定，判决：一、枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处于判决生效之日起30日内赔偿张泉娥的房屋损失842928元、附着物损失1350元，被砸物品损失10000元、搬迁补助费500元、临时安置补助费1756.1元，合计856534.1元；二、驳回张泉娥要求枣庄高新技术产业开发区管理委员会承担赔偿责任的诉讼请求；三、驳回张泉娥的其他诉讼请求。 上诉人张泉娥不服一审判决，向本院提起上诉称，1.房屋损失应支持。房价持续上涨，上诉人的住房带院落，上诉人的房屋损失应参照现阶段同区位的别墅价格计算。一审法院采信的2018年1-6月份薛城区世好国际花园住宅网签均价4800元／平方米，远低于目前的市场价，不足以弥补其住房价值损失，薛城区世好国际花园目前市场价为7000元／平方米以上；2.应认定被砸毁物品损失40000元，一审认定10000元太少。一审认定附着物损失1756.1元太少；3.搬迁补助费600元是《枣庄市国有土地上房屋征收与补偿办法》第27条规定的标准，应执行该标准；4.临时安置补助费应支持172800元（10元/月×96个月×180平方米）。上述赔偿项目和赔偿标准的依据为《山东省城市房屋拆迁管理条例》第40条、第41条及《枣庄市国有土地上房屋征收与补偿办法》第29条，一审不予支持的理由不成立；5.被上诉人存在迟延给付行为，利息损失应予支持；6.高新区管委会应承担赔偿责任。综上，一审认定事实和适用法律错误，请求二审法院依法改判支持上诉人的一审赔偿诉求：房屋损失1260000元、被砸毁物品及附着物损失50000元、搬迁补助费1000元、临时安置补助费172800元及利息损失。 上诉人兴仁街道办事处不服一审判决，提起上诉称，一、原审判决认定事实错误，造成张泉娥因房屋被拆除重复获得补偿。其一，本案中张泉娥的房屋虽然被拆除，但是在拆除后因“三区合一”，按照市政府要求，将对于张泉娥的补偿工作交给了薛城区政府具体落实。而薛城区政府也对其房屋进行了补偿，并且在原审过程中其也提交了由薛城区中心城区城中村回迁安置工作领导小组出具的《关于宋思引等人城中村改造拆迁补偿政策取得回迁安置房屋的说明》。该说明特别强调了“上述回迁房的分配均是基于三区合一行政区划变更后，薛城区贯彻执行当时城中村改造安置补偿政策的延续”，故张泉娥获得回迁安置房正是由于存在行政赔偿的前提。其二，原审判决自相矛盾，一方面强调获得安置房和行政赔偿不是属于同一法律关系，但是在判项中却将薛城区中心城区城中村回迁安置工作领导小组发放的补偿款从最终赔偿款中扣除。若按原审逻辑，薛城区向张泉娥提供安置房与本案不属于同一法律关系，则张泉娥领取的补偿款也不应和行政赔偿属于同一法律关系，而原审判决只认为向张泉娥支付补偿款。二、本案适用法律严重错误，判决“对张泉娥房屋损失的赔偿也应比照同区位、现阶段房屋市场价格计算”没有任何法律依据。一审法院强调的“上级法院类似案件的裁判规则和裁判标准”不能作为判决的法律依据和理由。其一，现行的法律、司法解释均没有规定对于被违法拆除房屋的赔偿要“比照同区位、现阶段房屋市场价格计算”，一审法院所称的上级法院类似案件的裁判规则和裁判标准是不存在的，对违法拆除的房屋按照同区位、现阶段房屋市场价格计算远远没有形成裁判规则，该原则不仅没有体现在国家赔偿法等法律及其司法解释中，甚至在法院系统内部也没有规范性文件。其二，本案与《中国行政审判指导案例》第28号案例《违法拆迁后房价上涨的，应如何确定赔偿金额--李向巨诉黑龙江省哈尔滨市道外区政府房屋拆迁行政赔偿案》最重要的差异在于，本案涉案土地拆迁时系集体土地，而案例中涉及的土地系国有土地，其价值可以参考商品房价格。故本案不能适用上述案例确认的“同区位、现阶段、商品房的市场价格赔偿”这一规则。综上，请求撤销一审判决,依法改判上诉人不承担赔偿责任或发回重审。 被上诉人开发区管委会未陈述意见。 本院经审理查明的事实同一审判决认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，由于上诉人兴仁街道办事处实施的强制拆除上诉人张泉娥房屋的行为已被确认违法，因此，其应按照全面赔偿和公平合理的原则，对上诉人张泉娥的财产损失承担赔偿责任。 对于赔偿标准问题。首先要区分违法强拆发生的背景，是城中村改造还是集体土地征收，亦或是国有土地上房屋征收，不同情形涉及的赔偿标准不同。其次，为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护被拆迁人的合法权益，对被拆迁人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。再次，要兼顾其他被拆迁人的合法权益，综合考量其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、法规及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体到本案可以看出，本案发生的背景是在枣庄市行政中心区城中村改造过程中，在山东省人民政府对涉案土地作出征收批复之前，上诉人兴仁街道办事处已对涉案房屋所在的村庄实施了城中村改造并进行了安置补偿，本案并不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形。因此，在前期对大部分被拆迁人按照城中村改造拆迁安置补偿方案安置补偿完毕后，仅对上诉人张泉娥的涉案房屋按照国有土地上房屋价值为基础确定赔偿标准的依据不足，对其该项主张，本院不予支持。 对于赔偿范围问题。因违法强拆造成财产的直接损失，不仅包括对被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失，还应包括被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如拆迁安置房、搬迁补助费、临时安置补助费等。如果上诉人张泉娥在城中村改造中未获得补偿和安置，则其主张的涉案房屋以及附属物、搬迁补助费、临时安置补助费等损失均应纳入行政赔偿范围。 对于赔偿方式问题。如果房屋系因城中村改造而被拆除，对被拆迁人的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。同时，为切实保障被拆迁人的居住权益和补偿权益，如果被拆迁人未获得安置，行政机关还应提供拆迁安置房，以保障被拆迁人的赔偿方式选择权。 上诉人兴仁街道办事处在确定赔偿标准和额度的过程中，应本着填平补齐原则，确保上诉人张泉娥在同等条件下获得不低于其他被拆迁人所享受的拆迁安置补偿利益。同时还要考虑到涉案房屋被强拆后多年未获得补偿、赔偿的客观情况，对上诉人张泉娥作出公平合理的赔偿。对于搬迁补助费、临时安置补助费及相关的利息损失，上诉人兴仁街道办事处应当按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额。对于被砸物品损失及附属物损失，原审法院判决认定适当，本院予以确认。 鉴于有关赔偿事项和赔偿数额仍需上诉人兴仁街道办事处进一步审查核实，同时考虑到本案城中村改造涉及面广，社会影响大等实际情况，从实质解决行政争议，减少当事人诉累，节约国家司法资源和行政资源，以及警示赔偿义务机关及其工作人员严格公正文明执法角度出发，本案在损失赔偿处理问题上，宜按照全面赔偿原则，由上诉人兴仁街道办事处对上诉人张泉娥的合法权益全面及时、一次性赔偿救济到位。 另外，本案判决后，上诉人兴仁街道办事处要切实履行好赔偿义务，尽可能协调化解争议。如仍难以达成一致意见，应及时作出赔偿决定。上诉人张泉娥如不服，可依法寻求司法救济。 综上，原审判决认定事实不清，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持滕州市人民法院（2016）鲁0481行初113号行政赔偿判决第二项； 二、撤销滕州市人民法院（2016）鲁0481行初113号行政赔偿判决第一项、第三项； 三、责令枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处于本判决生效之日起九十日内对张泉娥依法予以全面赔偿。 本判决为终审判决。 审判长  孙中海 审判员  徐宝芬 审判员  张昌民 二〇一九年五月三十一日 书记员  张 民