云南省昭通市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)云06行终75号上诉人（原审原告）高发凯，男，生于1982年12月15日，汉族，住镇雄县。委托代理人李荣维，北京市昌久（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权。被上诉人（原审被告）镇雄县泼机镇人民政府（以下简称泼机镇政府）。住所地：镇雄县泼机镇龙翔社区吴家院居民组**。法定代表人胡培文，镇长。上诉人高发凯因与被上诉人泼机镇政府土地行政征收一案，不服镇雄县人民法院（2018）云0627行初81号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人高发凯的委托代理人李荣维向本院递交了书面代理意见。本案现已审理终结。原审法院确认的法律事实是：1999年7月27日，根据中央土地承包期再延长30年不变的政策，镇雄县人民政府向原告高发凯之父高万才颁发土地承包经营权证，高万才户向泼机镇张基屯村高院农业社承包的集体土地2.5亩。自1999年1月1日起至2028年12月31日止，依法拥有经营权。因高万才于2012年4月30日去世，该承包集体土地现在由原告高发凯等人承包经营。2010年12月15日，镇雄县人民政府以镇政复（2010）39号文件原则同意《泼机镇总体规划方案（2010-2030）》、规划确定的集镇性质、镇域、镇中心区发展规模、规划用地布局、道路系统规划及各类工程管线规划；及对组织实施该总体规划的作了要求。2013年6月16日，泼机镇张基屯村委会对镇雄县泼机镇滨河路一期开发项目总体规划情况及高院、凉水两个村民组沿河一带的土地将被规划征用及《泼机镇集镇新区开发土地征收及房屋补偿安置实施方案》等情况向群众做了贯彻宣传。2013年9月20日，镇雄县泼机镇人民政府以泼政发[2013]28号文件形式下发《泼机镇集镇新区开发土地征收及房屋征收补偿安置实施方案》；2013年7月18日，镇雄县发展和改革局以镇发改复（2013）32号文件对泼机镇集镇新区开发建设立项作了批复。2014年8月14日，云南省国土资源厅以云国土资复（2014）268号批复同意将镇雄县泼机镇龙翔社区居委会郎家院子村民小组、上街村民小组、沈家院子村民小组，张基屯村委会凉水村民小组、马院村民小组、营门村民小组等共计7个乡（镇）10个村（居）委会24个村（居）民小组的集体农用地13.5784公顷（其中耕地10.1979公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收集体建设用地0.1156公顷、未利用地0.1347公顷。共计批准建设用地13.8287公顷，作为镇雄县2014年度第一批次城镇建设用地。2015年1月26日，云南省国土资源厅以云国土资复（2015）31号批复同意将镇雄县泼机镇龙翔社区居委会郎家院子村民小组、张基屯村民委员会高家院子村民小组等共计6个乡（镇）11个村民委员会(社区)34个村民小组的集体农用地27.4637公顷（其中耕地20.8620公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收集体建设用地0.1523公顷、未利用地0.2716公顷。共计批准建设用地27.8876公顷，作为镇雄县2014年度第二批次城镇建设用地。2015年3月20日，镇雄县泼机镇人民政府对泼机镇集新区开发项目的土地征收及房屋拆迁相关情况通告予以张贴。2015年4月16日，镇雄县国土资源局以镇国土资通（2015）74号文件根据云南省国土资源厅关于镇雄县2014年度第一批次、第二批次等土地征收的批复文件精神通知泼机等11乡（镇）人民政府的建设用地农地转用及土地征收批复情况，请各乡（镇）接此通知后严格按照《征用土地公告办法》的程序和相关征地补偿安置标准，认真贯彻执行。经镇雄县泼机镇人民政府量测，原告高发凯的征地总面积为3.8376亩；经镇雄县泼机镇人民政府计算高发凯永久性征用面积土地及林木等补偿款共计108925.6元；2016年8月3日，镇雄县泼机镇人民政府制作了泼机镇集镇新区建设征用土地面积金额及附着物公示表；2016年8月10日，镇雄县泼机镇人民政府与镇雄县泼机镇张基屯村高院村民组签订征地协议书，就高院村民组的136.3374亩土地予以征收，该宗土地一次性补偿费用（含地上附着物、林木、青苗）为人民币4261606.4元及付款方式等内容达成协议。2018年10月18日，镇雄县泼机镇人民政府将其计算应补偿给高发凯的补偿款108925.6元存入户名为高发凯的农村信用社账户内；因原告所承包经营的沈家沙坝两块地和龙滩丘一块，共三块地已经盖了房子，园田地块2018年10月20日开始对地皮进行平整。2018年11月5日高发凯、付琳遂诉至原审法院，请求依法判决被告泼机镇人民政府征收土地行为违法并立即停止该具体行政行为。因付琳不是涉案土地的承包经营权人，原审法院已通知其退出诉讼，庭审中经向原告释明要求其明确其具体诉讼请求，原告高发凯将其诉讼请求变更为确认泼机镇人民政府征收原告的土地违法，责令其停止该行政行为，表示坚持其诉讼请求。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。也就是说，当事人提起行政诉讼，其诉讼请求应当是明确和具体的，要指向具体的行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条规定，集体土地征收既包括国务院或者省级人民政府征收土地批准行为，也包括县级以上地方人民政府、县级以上地方人民政府土地行政主管部门组织实施行为；该组织实施行为还包括征收土地方案公告、补偿登记、补偿安置方案公示批准、补偿标准争议裁决、责令交出土地等多阶段、不同内容具体的行为，本案中，原告高发凯的诉讼请求为请求依法判决被告泼机镇人民政府征收土地行为违法并立即停止该具体行政行为。经庭审中释明要求其明确具体的诉讼请求，其仅变更为确认泼机镇人民政府征收原告的土地行为违法，责令其停止该行政行为。该诉讼请求就属于诉讼请求不明确的情况，结合高发凯在立案里时提交的起诉状中陈述的“事实和理由”及所提交的代理意见，其所诉被告征地行为从征地审批起共有八项行政行为违法，而人民法院并不能在一起行政诉讼案件中就该涉及多个行政主体的多个行政行为一并审理并做出合法性评价。笼统以征地行为违法作为诉讼请求提起诉讼的，属于没有具体的诉讼请求的情形，不符合法定起诉条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回原告高发凯的起诉。案件受理费人民币50元，退还原告高发凯。上诉人高发凯上诉称：一、原审对部分案件事实认定不清，适用法律错误。原审认定上诉人提交的能够证明被征收土地属于基本农田的照片（证据1）来源不合法，不予采信错误。该照片系上诉人拍摄提交，法律并未禁止诉讼当事人自行取证，来源不合法的说法无法律依据。原审对被上诉人提交的镇雄县国土资源局说明（证据14）予以采信错误，该证据无事实支持，且出具说明的主体系本案的利害关系人之一，证明效力弱。上诉人提交的照片更能证明客观事实。原审裁定认为上诉人的诉讼请求不明确、不具体，适用法律错误。上诉人在原审庭审中进行了细化表述，上诉人的代理人在代理词中也作了细化表述，上诉人提出的诉讼请求是明确具体的。二、原审已经查明被上诉人有违法行为。具体表现为：一是泼机镇政府以自己的名义自行张贴土地征收公告，无主体资格。该事实有被上诉人提交的公告及张贴公告的照片为证。二是泼机镇政府以自己的名义制定补偿方案（证据6），证明其名义主体资格，系违法行为。三是征收土地须给基于公共利益建设的需要，须申请法院执行，被上诉人无权自己执行，也无权委托开发商执行。四是被上诉人依据云南省国土资源厅批准的文件进行征地，政策依据不合法。基本农田征收的批准机关系国务院，云南省国土资源厅无主体资格。请求撤销原审裁定，改判确认被上诉人泼机镇政府征收上诉人土地的行为违法，并立即停止该行政行为；一、二审诉讼费用判由被上诉人承担。被上诉人泼机镇政府未作上诉答辩。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：上诉人高发凯的诉讼请求是确认泼机镇政府征收其土地的行为违法，并停止该行政行为。但集体土地征收行为包含征地批复、征收决定、征地公告、补偿安置等多个行政行为，其相应职责涉及不同的行政主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，上诉人高发凯笼统地提起本案诉讼，属于诉讼请求不明确，不符合起诉条件。原审法院已经对上诉人进行了释明，上诉人仍不能明确其诉讼请求，故一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予以维持。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王金山审判员  吴蔚秋审判员  李 韬二〇一九年五月三十一日书记员  张贵林附：本裁定引用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。