重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝02行终86号 上诉人（原审原告）重庆渝东建设有限公司，统一社会信用代码91500235709387492U,住所地重庆市云阳县青龙街道云江大道****502。 法定代表人黄皓，董事长。 委托代理人向智强，重庆名言律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）云阳县应急管理局，统一社会信用代码11500235747452371C，住所，住所地云阳县双江镇杏花路**div> 法定代表人牟伦怀，局长。 委托代理人曾伟，该局执法大队大队长。 委托代理人何昌毅，重庆洲同律师事务所律师。 被告重庆市应急管理局，住所地，住所地重庆市渝**青枫北路****会信用代码11500000MB1907069L。 法定代表人冉进红，局长。 委托代理人陈高杨，该局政策法规处工作人员。 上诉人重庆渝东建设有限公司因被上诉人云阳县应急管理局（原云阳县安全生产监督管理局）行政处罚、重庆市应急管理局行政复议一案，不服云阳县人民法院（2018）渝0235行初104号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年5月26日，重庆渝东建设有限公司（简称渝东建司）与云阳县养鹿镇人民政府（简称养鹿镇政府）签订《云阳县养鹿镇2016年大中型水库移民后扶工程施工合同第八段》（简称《施工合同》），合同载明：工程名称为养鹿镇2016年大中型水库移民后扶工程第八段；项目分类为田间工程项目；建设地点为云阳县养鹿镇宝寨村；工程内容为新建30立方米水池6口，2.5米宽耕作便道326米(C25砼18厘米厚，碎石垫层10厘米厚)，需要购买、填埋安装DN50管3500米以及施工设计要求完成的其他建设内容。合同价款231510.00元；承包方式为全额承包；合同开工日期为2017年6月6日，竣工日期为2017年8月6日。合同签订后，渝东建司将工程交由公司项目负责人汪孝伦组织工程建设。渝东建司在施工过程中，没有安排专职或兼职安全管理人员实施现场管理。2017年12月13日，铲车驾驶员曾以琼(女，35岁，身份证5112241983********，住重庆市云阳县养鹿镇杉林村11组33号)在作业过程中发生铲车侧翻事故，致曾以琼在该事故中死亡。此后渝东建司与死者曾以琼亲属于2017年12月19日达成《曾以琼死亡事故调解协议书》，对曾以琼死亡事故进行了赔偿。事故发生后，云阳县人民政府（简称云阳县政府）于2017年12月27日成立由云阳县安全生产监督管理局（简称云阳安监局）、县纪委监委、公安局、总工会等单位组成的事故调查组。调查组(包括云阳安监局执法人员)通过现场勘查、询问有关当事人、查阅有关资料、并对涉案轮式装载机进行鉴定，查明了事故发生的原因、性质、人员伤亡和财产损失情况，并于2018年3月8日形成《“12.13”建设安全事故调查组关于养鹿镇建设安全事故的调查报告》（简称《事故调查报告》），认定事故的直接原因是施工单位使用的铲车驻车制动不良，后轴制动效能不良；间接原因为渝东建司在建设施工现场没有配备专兼职安全管理人员，对临时租用的机械设备没有进行维护保养、检查，任其带病运行，对施工现场负责人经常不在岗的行为没有督促整改，致使施工现场违章冒险作业行为无人制止。认定本次事故是因安全生产经营单位安全管理不到位，从业人员违章冒险作业造成的生产安全事故。2018年5月9日，县政府以云阳府［2018］77号《关于对养鹿镇“12.13”建设事故等四起生产安全事故调查报告的批复》（简称《事故调查报告批复》，同意调查报告对事故性质的原因分析及性质认定。同年5月10日，云阳安监局对渝东建司涉嫌违法进行立案查处，依法向渝东建司送达了行政处罚告知书和听证告知书，召开了听证会。认定渝东建司在养鹿镇宝寨村水池田间耕作便道工程施工中，没有安排专职或兼职安全管理人员实施现场管理，致使工地使用临时租用的铲车没有进行检查、维护、保养，带病运行，违章冒险作业，从业人员在2017年12月13日作业过程中发生一起铲车侧翻事故，造成一人死亡的安全生产责任事故，其行为违反《中华人民共和国安全生产法》（简称《安全生产法》）第二十三条第五、六、七项及第四十一条的规定。经集体讨论之后，根据该法第一百零九条之规定，决定给予渝东建司罚款30万元人民币的行政处罚。2018年6月20日，云阳安监局作出《行政处罚决定书》并于当日送达给渝东建司。渝东建司不服，向重庆市安全生产监督管理局（简称市安监局）申请行政复议，市安监局于2018年7月17日受理复议申请后向云阳安监局送达了行政复议答复通知书，云阳安监局提交了答复意见和证据。市安监局对云阳安监局作出的(云阳)安监罚〔2018〕1号行政处罚案进行了审查，经负责人同意，依法延期后于2018年9月25日作出《行政复议决定书》，并送达给渝东建司。渝东建司仍不服，提起行政诉讼，请求撤销《行政处罚决定书》《行政复议决定书》。 另查明，根据2018年10月21日《重庆市机构改革方案》(渝委发［2018］53号)规定，重庆市安全生产监督管理局的职责整合，组建重庆市应急管理局，不再保留市安全生产监督管理局。 原审认为，依据《安全生产法》第九条、第一百一十条以及《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第（二）款、第四十三条的规定，云阳安监局具有调查、处理企业安全生产事故的职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，市安监局作为云阳安监局的上级主管部门，具有对云阳安监局作出的行政处罚进行复议的法定职责。本案中，发生事故后，云阳安监局依授权牵头组织成立事故调查组，在调查报告经云阳县政府批复同意后，对渝东建司发生的事故进行立案调查，作出行政处罚告知书、召开听证会、作出《行政处罚决定书》并依法送达，符合法定程序。云阳安监局举示的证据能够证明渝东建司系该工程的承包人(施工单位)，对该工程施工过程中的安全生产、工程质量等负有法定义务，其承包工程后应当依法施工，全面履行合同义务。在施工中对于从业人员的选任，设施设备的租赁等均属其生产经营行为。由于在施工过程中，没有安排专职或兼职安全管理人员实施现场管理，对工地临时租用的铲车没有进行检查、带病运行，违章冒险作业，以致发生铲车侧翻，造成一人死亡的事故，证明渝东建司没有履行安全生产义务，没有尽到安全生产管理职责，该事故是一起生产安全责任事故，渝东建司对事故负有责任，应当受到处罚。故云阳安监局依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定作出罚款30万元的行政处罚，其证据充分、适用法律正确，且程序合法。市安监局依法受理复议申请，送达《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《行政复议决定书》等法律文书，程序合法。 综上，渝东建司的请求无事实依据和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回渝东建司要求撤销云阳安监局作出的《行政处罚决定书》的诉讼请求，驳回渝东建司要求撤销市安监局作出的《行政复议决定书》的诉讼请求。 渝东建司上诉称，一、渝东建司与养鹿镇政府签订的《施工合同》未实际履行。二、事发工程与渝东建司、养鹿镇政府签订的《施工合同》所指向的工程不是同一工程。三、事发工程是养鹿镇政府自行安排的人员施工，与渝东建司无关。四、铲车的安全生产责任主体是铲车车主，云阳安监局对渝东建司的处罚不是为了预防事故，而是为了实现罚款的经济利益。五、假设该工程是渝东建司承建且应承担安全生产主体责任，也因为其没有过错而不能被处罚。六、云阳安监局在无任何证据的情况下，执意处罚渝东建司，是为了规避其和养鹿镇政府管理失职的责任。市安监局对于云阳安监局行政处罚决定中存在诸多问题不闻不问，对市安监局继续维护云阳安监局的错误决定应予纠正。请求撤销原判，撤销《行政处罚决定书》，撤销《行政复议决定书》。 云阳县应急管理局答辩称，上诉人承包养鹿镇2016年大中型水库移民后扶工程后，其项目负责人汪孝伦在组织施工过程中，没有安排安全管理人员现场管理，对工地临时租用的铲车没有进行检查、维护、保养，铲车带病运行，工作人员违章冒险作业，造成本次生产安全责任事故。原云阳安监局在作出行政处罚决定前，告知了给予行政处罚的事实、理由和依据，告知了陈述和申辩权并组织了听证会，处罚程序合法。根据上诉人的违法事实，对其处以30万元罚款，符合《安全生产法》第一百零九条第一项之规定，处罚适当。原审查明的事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求维持原审判决。 重庆市应急管理局答辩称，原市安监局在法定期限内作出《行政复议决定书》并依法送达，复议程序合法。本案行政处罚认定的事实清楚，证据充分，处罚程序合法，适用法律依据正确，处罚幅度适当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审判决。 原云阳安监局向原审法院提交并经质证的证据和依据： 第一组：云阳府办发[2015]52号文件；渝东建司营业执照以及建筑企业资质证书、安全生产许可证。 第二组：行政处罚决定书；立案审批表；成立调查组文件；询问笔录（叶成、叶一清、陈柏林、向可木、叶中成、李伟兵、汪孝伦、黄皓、刘凯）；《施工合同》；渝东建司委托书；轮式装载机事故鉴定书；曾以琼机动车驾驶证；渝东建司对曾以琼死亡事故赔偿协议；《事故调查报告》；县政府结案批复；行政处罚集体讨论记录；行政处罚告知书；听证告知书；听证申请书；听证笔录；听证会报告书；延期处理呈批表；案件处理呈批表；罚款催缴通知书；结案审批表；文书送达回执；《行政复议决定书》。 第三组：《安全生产法》第二十二条第（五）(六)（七）项、第四十一条、第一百零九条第（一）项；附事故照片。 重庆市应急管理局在原审期间举示并经质证的证据： 第一组：行政复议复议法》第十二条；组织机构代码证。 第二组：《安全生产法》第九条、第一百一十条；《安全生产事故报告和调查处理条例》第四十三条。 第三组：渝东建司的营业执照副本。 第四组：成立调查组文件、《事故调查报告》《事故调查报告批复》、立案审批表、行政处罚告知、听证告知、听证申请、听证笔录、听证报告、集体讨论笔录、案件处理呈批表、延期审批表、处罚决定，文书送达等证据。 第五组：《事故调查报告》《事故调查报告批复》《施工合同》、委托书、询问笔录、鉴定书、赔偿协议、驾驶证图片等证据。 第六组：行政复议申请书；行政复议申请受理通知书；行政复议答复通知书；云阳安监局行政复议答复意见及作出处罚决定的证据；授权委托书；延长办案期限审批表；延长办案期限通知书；行政复议案件呈批表；《行政复议决定书》；文书送达回执及当事人送达地址确认书。 第七组：法律依据。 原审法院认证意见为，上述证据具有真实性，来源合法，与本案的案件事实相关联，予以采信。 上述证据已随案移送本院，经审查，原审采信证据正确，本院予以确认。 二审查明：因机构改革，原重庆市安全生产监督管理局的职责由重庆市应急管理局承担，原云阳县安全生产监督管理局的职责由云阳县应急管理局承担。其余事实与原审法院查明的一致。 本院认为，二审中，各方当事人对对方当事人的主体资格、起诉期限、铲车驾驶员因本次事故死亡的事实以及行政处罚程序均无异议，本院予以确认，不再赘述。争议焦点为：1.涉案工程是否由渝东建司实际施工？2.渝东建司对本次事故是否应承担责任？3.《行政处罚决定书》《行政复议决定书》是否合法？对此，评析如下： 关于涉案工程是否由渝东建司安排人员实际施工的问题。对此认为，虽然渝东建司主张其未按《施工合同》的约定缴纳履约保证金、未会同养鹿镇政府对沙石进行取样，监理亦未向其签发《开工令》，但上述情形只能说明渝东建司未依法全面履行合同约定的义务，并不影响涉案工程已实际开工的客观事实。从渝东建司授权汪孝伦签订的《施工合同》载明的“工程名称为养鹿镇2016年大中型水库移民后扶工程第八段；项目分类为田间工程项目；建设地点为云阳县养鹿镇宝寨村；工程内容为新建30立方米水池6口，2.5米宽耕作便道326米(C25砼18厘米厚，碎石垫层10厘米厚)，需要购买、填埋安装DN50管3500米以及施工设计要求完成的其他建设内容”来看，其工程内容与云阳安监局提交的叶成（工地管理人员）询问笔录中陈述的“宝寨村1组机耕道工程，包括机耕道326米，30方的水池6口，3000多米的50管网”的工程具体情况一致，即渝东建司承包的工程与事发工程系同一工程。渝东建司法定代表人黄浩在接受云阳安监局对其询问时陈述“工程合同是2017年5月26日签的，现场的具体责任人是汪孝伦，给汪孝伦下了授权委托书，汪孝伦是公司职工；事故发生后，据我了解是现场施工员叶成找当地的叶中存租用的铲车”。由此可见，事发工程系渝东建司委托其职工汪孝伦在具体负责实施。故，渝东建司认为其承包的工程未实际施工、承包工程与涉案工程不是同一工程、涉案工程系养鹿镇政府安排人员施工的上诉理由不成立。 关于渝东建司对本次事故是否应承担责任的问题。《安全生产法》第二十一条第一款规定，矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位和危险物品生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。第二十二条规定，生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：……（五）检查本单位的安全生产状况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理的建议；（六）制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为；（七）督促落实本单位安全生产整改措施。第四十一条规定，生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。本案中，渝东建司承包养鹿镇2016年大中型水库移民后扶工程后，将该工程交给其项目负责人汪孝伦组织建设。在施工过程中，渝东建司及其项目负责人没有安排专职或兼职的安全管理人员现场管理，其委托现场管理的人员长期不在岗，对工地临时租用的铲车没有进行检查、维护，未及时排查生产安全事故隐患，让驻车制动不良、后轴制动效能不良的铲车带病运行，未对从业人员进行安全教育，未制止铲车驾驶员曾以琼违章冒险作业，造成本次生产安全责任事故。根据云阳安监局提交的《施工合同》《轮式装载机事故鉴定》、对知情人员叶成、汪孝伦等人的询问笔录等证据证实的事实以及渝东建司法定代表人黄浩在接受云阳安监局询问时作出的“我们公司是现场监督管理不到位，现场管理人员对租用的铲车审查管理不到位。我认为驾驶员操作不当也是原因之一”的陈述，能够认定渝东建司的行为违反了上述规定，是造成事故的主要原因，应承担本次事故的主要责任。虽然铲车车主对铲车的安全生产具有管理责任，但事发期间，铲车并未在车主的可控范围内，而是受聘于渝东建司承包的工程施工项目中，此时铲车的安全监管责任应由铲车的实际使用方承担。故，渝东建司认为铲车的安全生产责任主体应是铲车车主的上诉理由不成立。 关于《行政处罚决定书》是否合法的问题。云阳安监局根据《事故调查报告》认定的事故性质的原因分析、性质认定以及县政府《事故调查报告批复》意见，对渝东建司发生的事故进行立案调查，作出行政处罚告知书、召开听证会。云阳安监局对渝东建司作出罚款30万元的行政处罚，符合《安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”之规定。市安监局受理渝东建司复议申请后，依法向被申请人云阳安监局发出了行政复议答复通知书，依法审查了云阳安监局提交的证据和书面答复意见，因案情复杂，经审批同意，延长办案期限后在法定期限系内作出《行政复议决定书》并依法送达。《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 关于渝东建司上诉认为云阳安监局对铲车车主不予处罚、执意处罚渝东建司，是为了规避云阳安监局和养鹿镇政府“没有履行对辖区内的生产设备进行监督检查”的监管职责。对此认为，《安全生产法》第九条规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。根据上述规定，安全生产监督管理部门的法定职责是对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，渝东建司未举证证实其他法律法规规定安全生产监督管理部门具有对生产经营单位的生产设备进行监督管理的法定职责。对于养鹿镇政府的监管职责问题，县政府《事故调查报告批复》对养鹿镇政府直接责任人余莉作出了“向养鹿镇政府作出书面检查，并报云阳县安监局备案”的处理意见，对养鹿镇政府提出了“加强监管力度”的整改建议，不存在渝东建司主张的养鹿镇政府逃避监管职责的情形。 综上，原云阳安监局《行政处罚决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。原市安监局《行政处罚决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。原审认定事实清楚，判决并无当。渝东建司请求撤销的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人重庆渝东建设有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘红霞 审判员  陈克梅 审判员  程鸿声 二〇一九年五月二十一日 书记员  熊雨来