江西省德兴市人民法院行 政 裁 定 书(2019)赣1181行初15号原告湖北长舟盐化有限公司，住所地：湖北省应城市东马坊枣林路**，统一社会信用代码91420981695133124Q。法定代表人陈义林，该公司董事长。委托代理人颜兴林，该公司职员。被告江西省婺源县盐务局，住所地：江西省婺源县紫阳镇环城南路**。法定代表人余江钦，该局局长。出庭负责人江慧姿，该局副局长。委托代理人毕勤乐，江西学林律师事务所律师。原告湖北长舟盐化有限公司诉被告江西省婺源县盐务局盐业行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告湖北长舟盐化有限公司诉称，湖北长舟盐化有限公司是一家取得《食盐定点生产企业证书》、《食盐定点批发企业证书》、《食品经营许可证》的食盐生产批发企业。2019年2月25日，公司委托管永伟运送32吨精制食盐至公司租赁的仓库。2019年2月26日早上，货车将食盐运送仓库处，搬运工刚刚开始卸货，一群声称盐务局的执法人员要求搬运工不能再卸货，他们要将食盐扣押。公司销售总监颜兴林赶到，在颜兴林的强烈要求下，被告出具了《先行登记保存证据通知书》和《先行登记保存证据物品清单》，32吨食盐被强行拉走。《先行登记保存证据通知书》显示的理由是我公司涉嫌违规购进、违法销售（批发）食盐行为，违反《食盐专营办法》第二十六条的规定，原告作为一家取得《食盐定点生产企业证书》、《食盐定点批发企业证书》的企业，将自己生产的食盐运送至租赁的仓库存放并不违法，没有违反《食盐专营办法》第二十六条的规定，被告无权扣押原告的食盐。原告强行拉走32吨食盐后，该财物已不在原告控制之下，而是处于被告控制的状态，强行拉走食盐的行为不是先行登记保存行为，实属行政强制措施中的扣押财物行为。被告扣押原告食盐时，只是履行了通知当事人到场的规定，没有向行政机关负责人报告并经批准，没有出示执法身份证件，没有告知当事人依法享有的权利、救济途径，没有听取当事人的陈述和申辩，没有制定现场笔录，被告扣押财物的行为已严重违法。综上，原告认为公司委托货车将食盐运送至婺源县仓库存放的行为是合法行为，被告扣押原告食盐的行为触犯了《行政强制法》、《食盐专营办法》之规定，严重损害了原告的合法权益，请求：1、确认江西省婺源县盐务局扣押32吨“长舟”牌食盐的行为违法；2、判令江西省婺源县盐务局返还“长舟”牌精制碘盐32吨（规格：500g*40包，纸箱包装，数量1600件），承担搬运费和婺源县盐务局仓库至公司仓库间的运输费。被告江西省婺源县盐务局辩称，一是根据《食盐专营办法》第四条、《江西省盐业管理实施办法》第三条规定，答辩人有权对本案涉嫌违法销售食盐行为进行调查、处理；二是答辩人在婺源县紫阳镇东路集贤小区发现原告发货给吴新良“长舟”牌的食盐一车，共1600箱。答辩人询问时并没有说外地盐不能在婺源销售，而是说要依法经营，需要核实该批食盐的相关文件、手续。但在调查过程中发现原告没有在婺源县设立经营网点，吴新良也没有取得食盐定点批发企业证书，该批食盐已涉嫌违法经营。食盐收货人是吴新良，但颜兴林自称是原告销售代理，食盐系其所有，且运来婺源销售。食盐的保管人、所有者均暂不清楚是谁，答辩人于是向原告下达了婺罚登存通字[2019]第（001）号《先行登记保存证据通知书》，还向吴新良下达了婺罚登存通字[2019]第（002）号《先行登记保存证据通知书》，该通知书仅是通知原告、吴新良该批食盐证据保全的事实，尽法定履行告知义务，但并不意味着答辩人已确认该批食盐系原告所有。由于该批食盐总计32吨，可能涉嫌犯罪，后婺源县公安局也参与本案的共同调查；三是原告称保全食盐必须由原告控制，否则就是扣押行政强制措施，没有事实和法律依据，答辩人有权对涉嫌违法的食盐先行登记保存。由于本案食盐刚刚开始卸货时即被调查，食盐还在车上，答辩人要求将食盐运到答辩人仓库保存，没有不妥，反而更有利于证据完好、安全地保存。不能因为食盐保管到答辩人仓库就认定是扣押强制措施；四是先行登记保存属于证据收集和保全措施，不具有可诉性，请法庭驳回原告的起诉；五是原告要求答辩人返还食盐没有依据。案件还在调查中，食盐所有者到底是谁，需要根据调查事实作出认定，在答辩人未作出正式行政处理结果之前，原告是无权要求返还食盐的；六是吴新良的行为是否违法，是否要进行行政处罚，依赖于对案件进一步调查。总之，答辩人对本案该批食盐采取先行登记保存措施，属于办案的必要、合法手段，不具有可诉性，请法庭驳回原告的起诉。经审理查明，货车司机管永伟在APP上接到物流信息，在湖北省孝感市云梦县的湖北长舟盐化有限公司装运32吨食盐，将食盐运往江西省婺源县，收货人是吴新良。2019年2月26日早上，管永伟将食盐运至江西省婺源县，在将食盐交付给吴新良卸货时，被婺源县盐务局的执法人员发现。被告江西省婺源县盐务局以涉嫌违规购进、违法销售食盐行为，违反了《食盐专营办法》第二十六条的规定，作出婺罚登记存通字[2019]第（001）号、第（002）号《先行登记保存证据通知书》，对管永伟运至婺源的32吨食盐先行登记保存，涉案食盐被运至江西省婺源县盐务局仓库内保存。截至原告起诉时，被告尚未作出处理决定。2019年3月4日，原告向本院提起行政诉讼，请求确认江西省婺源县盐务局扣押32吨“长舟”牌食盐的行为违法，返还“长舟”牌精制碘盐32吨及承担搬运费和运输费。本院认为，《食盐专营办法》第四条第一款规定：“国务院盐业主管部门主管全国盐业工作，负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。”江西省婺源县盐务局作为本县区域内的盐业主管机构，具备对涉嫌违反食盐专营规定的行为实施管理的行政职权。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”从法条的规定内容来看，先行登记保存，是对当事人涉嫌违法的相关证据进行登记保存，其实质是行政机关在执法调查过程中所采取的一种保全证据措施，是对证据进行固定保存的一种手段，是行政执法过程中的程序性行为，是为了保障或者辅助作出后续行政处罚或其他行政行为而进行的预备性、阶段性、程序性行为，不是一个完整的、独立的行政处理行为，更不是最后处理决定，对相对人的权利不产生处分的法律效果。其先行性表明其不以案件事实清楚、证据确凿等为必要前提。如果人民法院启动行政诉讼程序对其进行合法性审查，势必割裂了行政机关对特定案件实施行政管理活动的完整性，这显然与行政诉讼法的立法原意不符。对于行政机关超期未对其先行登记保存的证据作出处理的行为，行政相对人可以通过向行政机关提出处理要求或者申请其上级行政机关督促处理。如果认为该证据保全行为侵害其合法权益，可以在对行政机关就该特定案件作出的最终处理决定提起诉讼的过程中一并提请人民法院审查。综上，先行登记保存行为不具有可诉性，原告起诉请求确认该行为违法并要求返还涉案食盐的诉讼请求不属于人民法院审理行政诉讼案件的受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告湖北长舟盐化有限公司的起诉。案件受理费人民币50元，退还原告湖北长舟盐化有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。审 判 长  余晓东人民陪审员  张慧珍人民陪审员  倪佰广二〇一九年五月二十日书 记 员  董 洁