江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏01行终238号 上诉人(原审原告)叶国友，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）南京市江宁区城乡建设局，住所地南京市江宁区天元东路**。 法定代表人许文林，南京市江宁区城乡建设局局长。 委托代理人杨小冬，南京市江宁区建设工程质量监督站工作人员。 委托代理人陶雅娟，江苏上元律师事务所律师。 上诉人叶国友因诉被上诉人南京市江宁区城乡建设局(以下称江宁区城建局)城建行政管理一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1881号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，2016年9月30日，叶国友与南京恒裕房地产开发有限公司（以下称恒裕公司）签订商品房预售合同一份，约定购买恒裕公司开发的位于花园××室房屋（以下称案涉房屋）。2018年5月29日，恒裕公司建设的龙珺花园（NO.2015G66）地块）地块A-8～1114～19单位工程经竣工验收后，于次日向江宁区城建局申请竣工验收备案，江宁区城建局予以备案。2018年10月30日，叶国友认为江宁区城建局未认真履行监督职能，对存在严重质量问题的楼盘签发工程竣工验收备案表的行为违法，向原审法院提起行政诉讼。至起诉之时，叶国友尚未办理案涉房屋的不动产登记。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件，人民法院仅有权审理符合起诉条件的行政诉讼案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”首先，国务院国发〔2002〕24号《关于取消第一批行政审批项目的决定》第323项取消了“房地产开发项目竣工验收”的行政审批，就此明确了建设工程竣工验收已不属于行政审批事项。竣工验收备案是建设行政主管部门根据建设单位的申请，就其竣工验收合格的行为状态进行审核并将该事实予以记载备份，以供查考的行为。根据保护规范理论，案涉备案行为不直接对叶国友的权益产生影响。南京市中级人民法院（2017）苏01行终615号行政裁定书对此裁判要旨进行了阐述。其次，债权人原则上不具有行政诉讼原告主体资格，是行政争讼的基本法理。本案中，叶国友就案涉房屋与恒裕公司签订商品房预售合同，但尚未办理不动产登记，故叶国友未成为案涉房屋的物权人。合同属于债的法律关系，债权属于相对权，若叶国友认为其合同权益受到损害，可以依法通过民事诉讼途径主张。综上，叶国友不具有提起本案诉讼的原告主体资格，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回叶国友的起诉。 上诉人叶国友上诉称：一、原审法院遗漏重要客观事实。虽然国务院国发〔2002〕24号《关于取消第一批行政审批项目的决定》第323项取消了房地产开发项目竣工验收的行政审批，但是并不等于行政机关就可以不作为。作为行业主管单位，如果房屋有重大质量问题，遭遇大量市民投诉与上访，行政机关仍然要对房地产开发企业加强监督，情节严重的应当撤回验收备案表。例如南京新城地产公司开发的新城璞樾和山就是因为房屋质量问题被南京市栖霞区住建部门收回竣工验收备案表。原审法院没有对案涉楼盘的空调安装错位问题进行调查，如果没有被上诉人作出的竣工验收备案行为，恒裕公司就无法交付房屋，因案涉楼盘的空调安装错位问题导致上诉人家中漏水，原审法院认为案涉备案行为不直接对上诉人的权益产生影响缺乏事实依据。二、原审法院认为上诉人尚未办理不动产登记即不具备原告主体资格错误。办理不动产登记是开发商办理完所有手续90天内办理，是恒裕公司的责任，与本案无关。综上，上诉人认为，被上诉人不但没有履行监督责任，反而帮助开发企业造假，出具虚假变更材料。原审法院在认定事实上存在重大错误，明显违反了法律的公平原则，损害了当事人的合法权益，为维护上诉人的合法权益，特提起上诉，请求二审法院依法撤销原审法院作出的（2018）苏8602行初1881号行政裁定，发回原审法院继续审理或依法改判。 被上诉人江宁区城建局答辩称：一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，建设主管部门的竣工验收备案仅是一种形式审查，不是行政审批行为，被上诉人已经履行了监督管理法定职责。二、上诉人认为其合同权益受到损害，应当提起民事诉讼。综上，请求二审法院依法驳回上诉人叶国友的上诉，维持原裁定。 本院对原审裁定查明的事实依法予以确认。 本院另查明，江宁区因机构改革，在区住房和城乡建设局基础上组建区城乡建设局，区城乡建设局挂区建筑工程局、区人民防空办公室牌子。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”该法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。该条文所规定的利害关系，应当是指当事人的权利受到行政行为的直接影响，存在受到损害的可能性，而与该行政行为形成的法律上的利害关系，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的当事人均具有原告主体资格，即只有公法领域的权利和利益受到行政行为影响，存在受到损害可能性的当事人，才与行政行为形成行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格。亦即应当以行政机关作出行政行为时依据的行政实体法律规范体系所要求保护的权益是否受到损害作为是否存在利害关系的判断标准。国务院国发〔2002〕24号《关于取消第一批行政审批项目的决定》第323项取消了“房地产开发项目竣工验收”的行政审批，就此明确了建设工程竣工验收已不属于行政审批事项。《建设工程质量管理条例》颁布实施以后，建设行政主管部门对建设工程质量的监督管理方式在工程竣工验收上表现为，以前由政府通过专门机构确认验收结果发证改为由各类主体确认结果报政府备案的工作方式。竣工验收备案是建设行政主管部门根据建设单位的申请，就其竣工验收合格的行为状态进行审核并将该事实予以记载备份，以供查考的行为。本案中，案涉楼盘的竣工验收是否合格并非以备案为生效要件，上诉人叶国友亦非被诉备案行为的行政相对人，案涉备案行为并未对上诉人设定法律上的权利义务。上诉人叶国友与案涉楼盘之间系因通过签订房屋买卖合同的行为产生联系，该联系也可通过撤销上诉人叶国友与恒裕公司之间签订的房屋买卖合同而归于消灭，被上诉人江宁区城建局作出的竣工备案行为并不必然对上诉人叶国友的合法权益产生影响，上诉人叶国友与案涉竣工备案行为之间亦不存在行政法上的利害关系，故上诉人叶国友不具有为《中华人民共和国行政诉讼法》所保护的合法权益，依法不具有原告主体资格。原审法院以上诉人叶国友不具有原告主体资格为由裁定驳回其起诉正确。上诉人叶国友因空调安装问题权益受到损害的问题可另行寻求救济。 综上，上诉人叶国友的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇一九年五月三十日 书记员 韩卓君