山东省淄博市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁03行终240号 上诉人（原审原告）王敬峰，男，1986年3月3日出生，汉族，住淄博市淄川区。 委托代理人刘金芳，山东众成清泰（淄博）律师事务所律师。 委托代理人王俊，山东众成清泰（淄博）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市淄川区自然资源局(原淄博市国土资源局淄川分局)，统一社会信用代码11370302MB28580000。住所地：淄博市淄川区淄城东路**。 法定代表人张学文，局长。 委托代理人翟岩，淄博市淄川区自然资源局工作人员。 委托代理人刘静华，山东齐嘉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市自然资源局（原淄博市国土资源局），统一社会信用代码11370300MB286462XU。。住所地：淄博市张店区人民西路** 法定代表人孙中华，局长。 委托代理人张霞，淄博市自然资源局工作人员。 原审第三人淄博腾奥房地产开发有限公司，住，住所地：淄博市淄川区昆仑镇/div> 原审第三人淄博晨升房地产开发有限公司，住，住所地：淄博市张店区人民东路**/div> 上诉人王敬峰因诉被上诉人淄博市淄川区自然资源局、淄博市自然资源局国有土地使用权变更登记一案，不服淄博市淄川区人民法院（2018）鲁0302行初35号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案第三人淄博腾奥房地产开发有限公司于2012年2月23日与原告签订盛泰帝景定购协议书约定向原告出售商品房并收取原告购房款。2012年8月20日第三人淄博腾奥房地产开发有限公司又与第三人淄博晨升房地产开发有限公司签订国有土地使用权转让合同约定将其通过出让方式取得的淄国用（2010）第C03855号国有土地使用证登记项下的2321.19平方米土地使用权转让给第三人淄博晨升房地产开发有限公司，2012年11月4日双方向被告淄博市国土资源局申请办理了淄国用（2012）第C02951号国有土地使用权权利人变更登记，该宗国有土地的使用权人变更为第三人淄博晨升房地产开发有限公司。2013年6月27日第三人淄博晨升房地产开发有限公司向被告原淄博市国土资源局申请办理了淄国用（2013）第C02361号国有土地使用权用途变更登记及淄国用（2013）第C02362号国有土地使用权面积变更登记。本案原告起诉要求撤销的淄国用（2013）第C02361号国有土地使用证及淄国用（2013）第C02362号国有土地使用证系第三人淄博晨升房地产开发有限公司在受让土地使用权后单方申请淄博市人民政府同意对其取得的国有土地使用权的用途、面积进行的后续变更登记，该两个后续变更登记系第三人淄博晨升房地产开发有限公司单方申请办理，与原告不具有利害关系，对原告权利义务无实际影响；原告作为购房合同中的购买人实际只是与作为国有土地使用权权利人变更登记行为基础的土地转让合同当事人及商品房定购合同的出售方违反民事合同约定的义务的违约行为具有权利义务关系，对此范围内争议事项有权提起诉讼进行权利救济，该权利义务关系属于民事争议范围，原告依法应当先行解决民事争议，民事争议解决后原告方可根据民事争议解决的结果情况选择是否对第三人申请被告原淄博市国土资源局办理的国有土地使用权权利人变更登记进行诉讼。据此，原告对被告原淄博市国土资源局为第三人淄博晨升房地产开发有限公司办理淄国用（2013）第C02361号国有土地使用权用途变更登记及淄国用（2013）第C02362号国有土地使用权面积变更登记提起的诉讼依法应当裁定驳回。由于淄国用（2013）第C02361号国有土地使用权用途变更登记及淄国用（2013）第C02362号国有土地使用权面积变更登记均系被告原淄博市国土资源局以职权作出，不属于被告原淄博市国土资源局淄川分局职责范围事项，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，原告对被告原淄博市国土资源局淄川分局的起诉依法应当裁定驳回起诉。综上，原告对两被告的起诉依法均应裁定驳回起诉，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款的规定本院可以不开庭审理迳行驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第三款、第九十三条第二款的规定，裁定一、驳回原告王敬峰对被告原淄博市国土资源局的起诉。二、驳回原告王敬峰对被告原淄博市国土资源局淄川分局的起诉。 原审原告王敬峰不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定并指令继续审理。上诉理由：一、上诉人对所诉的行政行为具有法律上的利害关系。本案两第三人违法转让国有土地使用权后，被上诉人为淄博晨升房地产开发有限公司颁发的土地证号为淄国用（2012）第C029**，后又将该宗土地进行分割，取得了（2013）第C02361号和淄国用（2013）第C02362号国有土地使用权证书。因此，淄国用（2012）第C02951号国有土地使用权证已经不存在了，已经变更为淄国用（2013）第C02361号和淄国用（2013）第C02362号，上诉人诉讼请求包含两层意思，一是请求撤销淄国用（2013）第C02361号、第C02362号国有土地使用权证，二是同时撤销淄国用（2012）第C02951号国有土地使用权证，将涉案土地使用权人恢复至未变更到淄博晨升房地产开发有限公司名下时的状态，即恢复权利人为淄博腾奥房地产开发有限公司。因此，原审法院对上诉人诉讼请求的理解有误，以上诉人要求撤销的淄国用（2013）第C02361号、第C02362号国有土地使用权证与上诉人无利害关系为由，依据《行政诉讼法》司法解释第六十九条第一款第（一）、（八）项驳回上诉人的起诉是错误的。上诉人向淄博腾奥房地产开发有限公司支付了购房款，购买了其开发的淄国用（2010）第C0385号土地上的房屋，上诉人对购买的房屋具有期待物权。被上诉人违法办理涉案土地使用权人变更登记的行为，将对上诉人的权利产生实际影响，与上诉人具有法律上的利害关系，因此，上诉人具有原告主体资格，原审法院裁定驳回起诉是错误的。二、原审人民法院依据《行政诉讼法》司法解释第九十三条第二款规定驳回起诉，是适用法律错误。《行政诉讼法》司法解释第九十三条第二款规定“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”本案中，上诉人认为被上诉人违法向第三人颁发国有土地使用权证，应当纠正违法行为，依法予以撤销颁发国有土地使用权证的行为，并恢复到原始状态，即权利人为淄博腾奥房地产开发有限公司。因此，上诉人的诉求不是要求行政机关履行法定职责或者给付义务，原审法院适用该条款驳回起诉是错误的。而且，适用该条款的前提是经过审理，即开庭审理，本案未经开庭程序，所以，原审法院适用该条错误。三、被上诉人将涉案土地使用权人由淄博腾奥房地产开发有限公司变更为淄博晨升房地产开发有限公司，其行政行为是违法的，应当予以撤销。1、未审查非法的转让目的。两第三人之间并非真实的转让国有土地使用权，淄博腾奥房地产开发有限公司意图通过借用淄博晨升房地产开发有限公司资质，为其开发的房地产办理房产证，双方之间并不支付转让标的物的对价，因此，两第三人是规避淄博腾奥房地产开发有限公司没有开发此类房地产的资质，违法办理房产证，被上诉人作为监管部门，应当依法审核，禁止规避法律法规的行为发生。即使被上诉人当时未审查出违法目的，事后发现了，也应当予以纠正。2、未审查不合理的转让价格。土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让，因此，双方签订的《国有土地使用权转让合同》的转让价值不仅是土地使用权的价值还包含已经建成的房屋的价值，淄博腾奥房地产开发有限公司涉案士地摘牌价格是133万元，拆迁补偿花费70万元，不加房地产建设成本就已经超过200万元了，而合同约定转让价值150万元远远低于淄博腾奥房地产开发有限公司投入的开发建设成本。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条规定，“土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权”，被上诉人作为监管机关，未按照程序审查不合理低价的土地使用权转让、行使优先购买权，应当认定违法。3、未审查淄博晨升房地产开发有限公司的公章和签字的真实性。《国有土地使用权转让合同》和《土地登记申请书》上淄博晨升房地产开发有限公司的盖章和法定代表人签字均是虚假的。代表淄博晨升房地产开发有限公司意思表示的公章和法定代表人签字均是虚假的，不产生法律效力，依法应当撤销变更登记的行政行为。4、未审查转让房地产的建设用途是否符合出让合同规定。淄博腾奥房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》规定的土地用途为商务金融用地，但在两第三人转让时，房产已经建成住宅楼，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条、第十九条第二款规定，《城市房地产管理法》第三十八条规定，《国家土地管理局土地登记规则》第六十七条规定，淄博腾奥房地产开发有限公司向淄博晨升房地产开发有限公司转让涉案土地时，房屋已经建成住宅，未按照规划的“商务金融用地”开发建设，在违法行为没有处理、淄博腾奥房地产开发有限公司没有取得房屋所有权证书之前，依法是不应当进行转让的，被上诉人未按照《国家土地管理局土地登记规则》的规定对地上房屋的类别进行地籍调查，未依法出具审核意见，行为违法。原审法院应当开庭审理，确认被上诉人行为违法，不应当未经开庭审理径直作出驳回起诉的裁定。综上所述，被上诉人违法为第三人办理国有土地使用权变更登记的行政行为违法，侵害了原告的合法权益，原告有权提起行政诉讼，原审法院驳回上诉人的起诉错误，请求二审人民法院依法撤销原裁定，指令继续审理。 被上诉人淄博市自然资源局二审期间未提交答辩意见。 被上诉人淄博市自然资源局二审期间未提交答辩意见。 原审第三人淄博腾奥房地产开发有限公司二审期间未提交答辩意见。 原审第三人淄博晨升房地产开发有限公司二审期间未提交答辩意见。 二审经审理查明，2019年1月11日，中国共产党淄川区第十二届委员会第五次全体会议通过了《中共淄川区委、淄川区人民政府关于淄川区机构改革的实施意见》，根据该文件，原淄博市国土资源局淄川分局的职责整合到淄博市自然资源局，不再保留淄博市国土资源局淄川分局。2018年12月21日，中国共产党淄博市第十二届委员会第六次全体会议通过了《中共淄博市委、淄博市人民政府关于淄博市市级机构改革的实施意见》，根据该文件，原淄博市国土资源局的职责整合到淄博市自然资源局，不再保留淄博市国土资源局。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条之规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案上诉人王敬峰主张，2012年2月23日，其曾与原审第三人淄博腾奥房地产开发有限公司签订《盛泰帝景定购协议书》，已就认购房屋办理分期付款，但因为淄博腾奥房地产开发有限公司开发资质的问题无法办理房产证。2012年11月4日，原审第三人淄博腾奥房地产开发有限公司与原审第三人淄博晨升房地产开发有限公司向被上诉人原淄博市国土资源局申请办理了淄国用（2012）第C02951号国有土地使用权变更登记，上述《盛泰帝景定购协议书》所涉房屋占用的国有土地使用权人由淄博腾奥房地产开发有限公司变更为淄博晨升房地产开发有限公司。2013年6月27日，原审第三人淄博晨升房地产开发有限公司向被上诉人原淄博市国土资源局申请办理了淄国用（2013）第C02361号国有土地使用权证及淄国用（2013）第C02362号国有土地使用权证，是原审第三人淄博晨升房地产开发有限公司申请对其已取得的国有土地使用权的用途和面积进行的变更登记，该变更登记与上诉人王敬峰不具有利害关系，对上诉人的权利义务不产生实际影响。上诉人王敬峰基于其与淄博腾奥房地产开发有限公司签订的《盛泰帝景定购协议书》所产生的权利，在其未办理房屋权属登记的情况下，不能认定其对于涉案房屋及房屋所占的国有土地享有物权，其基于债权提起的行政诉讼，应通过民事诉讼途径解决相关民事争议，或待确定物权权属后，另行对登记行为提起行政诉讼。综上，上诉人王敬峰与其所诉国有土地使用权变更登记行为不具有利害关系，原审法院裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 商利群 审 判 员 张 丽 审 判 员 陈 磊 二〇一九年五月六日 法官助理 吴 昊 书 记 员 冯 媛