上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初43号原告王建林，男，1970年3月26日出生，汉族，户籍所在地上海市青浦区。委托代理人干建根，上海市雄风律师事务所律师。被告上海市青浦区城市管理行政执法局，住所地上海市青浦区。法定代表人陈瑜。行政负责人金华军，党组成员。委托代理人张旭萍，女。委托代理人蒋雄，男。原告王建林诉被告上海市青浦区城市管理行政执法局行政城建其他行政强制一案，本院于2019年1月9日立案受理后，于当日向被告发送了起诉状副本及应诉通知书等材料。本案依法组成合议庭，于2019年3月26日公开开庭进行了审理，原告王建林及委托代理人干建根，被告行政负责人金华军及委托代理人张旭萍、蒋雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2018年12月6日作出(沪青)城管责拆决字〔2018〕第010087号《责令限期拆除违法建筑决定书》(以下简称《决定书》)，主要内容为：经查，原告未经审批，擅自在青浦区青湖路XXX弄XXX号楼北侧搭建混砖结构的建筑物，其中共一层，建筑面积为25.7平方米，且未在责令改正期限内自行拆除，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条的规定，责令原告自收到决定书之日起三日内自行拆除上述违法建筑。原告王建林诉称：原告于2005年购买位于青浦区青湖路XXX弄XXX号801室商品房，同时购买汽车车库，并使用至今。2018年9月11日和2018年12月4日，原告均收到了被告粘贴于原告车库上的《责令改正通知书》和《谈话通知书》。2018年12月5日，原告到被告处交涉，被告出示了一份原上海市青浦区规划和土地管理局(现更名为上海市青浦区规划和自然资源局，以下简称原青浦区规土局)于2018年8月10日出具的《执法协助书面意见》，称“该建筑物、构筑物未核发有关规划审批文件”。原告对该书面意见提出了异议，但被告未采纳原告的意见，也未依法向原告说明理由。2018年12月6日，被告出具《决定书》，并粘贴在原告的车库上。原告认为，被告从受理到作出涉诉决定已超过50天，在原告提出申辩意见后，被告未说明不采纳的理由等，程序违法。本案所谓的违法建筑也不是正在建设的建筑物，而是早已建成，被告适用法律错误，且原告是购买车库的业主，车库是开发商建设的，故被告处罚对象错误。综上，请求法院撤销被告于2018年12月6日作出的(沪青)城管责拆决字〔2018〕第010087号《决定书》。原告无证据提供。被告上海市青浦区城市管理行政执法局辩称：不同意原告的诉讼请求。被告具有作出涉诉行政行为的法定职权，原告的车库经协助认定，确认该建筑物未核发有关规划审批文件，系违法建筑，原告在购买了该车库的长期使用权后，对该车库具有占有、使用等各项权利，是适格的行政相对人。被告作出的行政行为，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告于法定期限内向本院提交了证明行政行为合法性的证据、依据：一、职权依据：《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(八)项，《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条；二、程序依据：《上海市城市管理行政执法条例》第十九条、第二十四条、第二十五条、第二十九条，《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条、第九条、第十条；三、法律规范依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条；四、程序和事实证据：1、《桂花园大车库详细名单确认表》，证明本案原告是车库的长期使用权人；2、2018年8月9日现场检查笔录、现场照片，证明被告第一次进行现场检查，原告有违建的存在；3、《执法协助通知书》、《执法协助书面意见》、2018年6月25日的《青浦区夏阳街道桂花园居委会车库面积测绘工程(桂花园小区)》，证明被告向原青浦区规土局协助调查，明确原告的车库没有取得建设规划许可证，且未取得有效四证之一；4、2018年9月11日现场检查笔录、现场照片，证明被告再次到现场确认违法建筑的存在；5、2018年9月11日的《责令改正通知书》，证明被告告知原告在规定期限进行改正；6、2018年9月11日的《谈话通知书》、送达照片，证明被告有效通知原告进行谈话；7、2018年8月11日的《青浦区夏阳街道桂花园居委会车库面积测绘工程(桂花园小区)》，证明车库情况；8、2018年12月4日现场检查笔录、现场照片，证明被告再次进行现场状况确认；9、2018年12月4日的《责令改正通知书》、送达回证，证明被告有效通知原告进行改正；10、2018年12月4日的《谈话通知书》、送达回证、送达照片，证明被告有效通知原告进行谈话；11、2018年12月5日对案外人徐某的询问笔录、徐某身份证明，证明上海市青浦区夏阳街道桂花园社区居委会工作人员徐某确认原告车库具体位置及情况；12、工作证明，证明徐某的身份；13、2018年12月6日现场检查笔录(复查)、复查照片，证明原告未进行改正；14、涉诉《决定书》、送达回证，证明被告对违法建筑作出责令限期拆除的决定；15、《违法搭建法律后果告知单》(以下简称《告知单》)、送达回证，证明被告对原告进行了告知；16、《责令限期拆除违法建筑公告》、送达照片，证明被告进行了公告；17、立案审批表、撤案审批表、案件调查终结审批表，证明被告第一次于2018年8月11日立案，因原告称有证据，被告就等原告提供证据，但原告一直未提供，由于时间过长，被告于同年9月14日撤销该案，并于同年12月3日再次进行检查并立案，于2018年12月6日调查终结。经当庭质证，原告对被告提供的职权依据法条无异议，但认为《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(八)项规定的是对正在搭建的违法建筑由城管执法部门负责，其他的不是城管执法部门负责，被告开出的《责令改正通知书》上也表述是正在搭建；对程序依据法条无异议，但认为执法过程中，被告没有告知过申辩或听证的权利，被告于2018年12月3日立案，当月6日就作出《决定书》，没有给予原告足够的时间，且被告将文书张贴在门上不符合送达的形式，并对城管执法部门是否有权对违法建筑进行认定提出异议；对法律规范依据中《中华人民共和国城乡规划法》第四十条有异议，认为原告是买下的车库，且存续这么长时间，当时肯定是有申请办理建设工程规划许可证的，至于批没批下来原告不清楚，对第六十四条无异议，但认为该条文写明了由规划主管部门主管，对被告是否拥有相关职权，原告表示疑问。原告对被告提供的程序和事实证据质证意见如下：对证据1，认为编号是被告编的，但确认原告是有车库的；对证据2和证据4，认为检查笔录中写明原告当时不在，但又写了经确认车库是原告所有，现场未出示产权证明，这两个表述相互矛盾，且被告后来也没有要求查看产证，对照片真实性无异议，认为该照片也反映出车库是已经建成的；对证据3和证据8真实性无异议，但不清楚违法建筑应由哪个部门认定；对证据5和证据9，认为通知书上写明了是正在搭建的行为，该表述与事实不符，车库是早已建成的；对证据6真实性无异议，认为该文书是粘贴在原告车库门上的，是被告第一次立案时走的程序；对证据7中的车库位置无异议，但对面积有异议，认为面积和价格都不一样；对证据10真实性无异议，认为所有的通知书等都是贴在原告车库门上，不是直接送达的；对证据11、12,认为徐某是2008年到桂花园小区的，2002年或之前的情况其不一定了解，其陈述的情况不客观；对证据13无异议；对证据14-16无异议，认为被告是将文书贴在门上，原告看到的；对证据17真实性不予确认，认为是被告为了规避原告提出的疑问而制作的。经审查，本院对被告提供的证据、依据作如下确认：被告提供的职权依据、程序依据和法律规范依据合法有效，适用于本案，本院予以确认。被告提供的程序和事实证据，来源合法，内容真实，能证明待证事实，证明效力本院予以确认。针对被告提供的证据、依据及当事人的质证意见、陈述，本院认定如下事实：2018年8月9日14时05分，被告执法人员接投诉至青浦区青湖路XXX弄XXX号楼北侧检查时发现，该处有一排混砖结构的大车库，其中17号车库位于这排车库东起第1间，主要用途为居住，具体面积25.7平方米，经确认，该车库属于原告王建林所有，且现场未提供相关产权证明，被告现场拍摄了照片。2018年8月10日，被告向原青浦区规土局发出《执法协助通知书》，请该局协助进行现场检查和勘验，对违法行为和非法物品进行认定、鉴定，并确认该建筑物是否取得有效的四证之一。同日，原青浦区规土局出具《执法协助书面意见》，内容为：位于青浦区夏阳街道桂花园小区内搭建的建筑物、构筑物共计1,142.2平方米(具体位置及情况见附件测绘报告)，经查，有关情况如下：该建筑物、构筑物未核发有关规划审批文件，并附《青浦区夏阳街道桂花园居委会车库面积测绘工程(桂花园小区)》。2018年8月11日，经初步审查，被告认为原告的行为涉嫌违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，决定立案受理。同日，上海继拓土地规划设计勘测有限公司对涉案建筑出具《青浦区夏阳街道桂花园居委会车库面积测绘工程(桂花园小区)》。2018年9月11日15时25分，被告再次进行现场检查，并拍摄照片，检查情况与2018年8月9日检查情况一致。同日，被告作出《责令改正通知书》，责令原告在2018年9月13日17时自行拆除违法搭建建筑物并恢复原貌。2018年9月11日，被告向原告发出《谈话通知书》并现场拍摄照片，通知原告于2018年9月12日9时到青浦区青昆路XXX号接受调查询问，并携带身份证及复印件以及相关审批文件。2018年9月14日，被告以证据不足，不能在规定时间内作出行政决定为由，予以撤案。2018年12月3日，被告决定重新立案。2018年12月4日15时15分，被告再次进行现场检查，并拍摄照片，检查情况同前两次。同日，被告再次作出《责令改正通知书》，责令原告在2018年12月6日14时前自行拆除违法搭建建筑物并恢复原貌。2018年12月4日，被告向原告发出《谈话通知书》并现场拍摄照片，通知原告于2018年12月5日9时到青浦区青昆路XXX号接受调查询问，并携带身份证及复印件以及相关审批文件。2018年12月5日12时，被告对上海市青浦区夏阳街道桂花园社区居委会工作人员徐某制作了询问笔录，徐某陈述青浦区青湖路XXX弄XXX号楼北侧17号车库系原告所有，具体面积为25.7平方米左右，混砖结构，主要用于储藏使用，该车库没有产证，后来也没有补办过相关手续。2018年12月6日15时10分，被告进行了现场检查(复查)，并拍摄照片，发现原告未拆除。2018年12月6日，被告作出涉诉《决定书》并予以公告。同日，被告作出《告知单》，告知原告违法搭建的法律后果。《决定书》和《告知单》的送达回证载明的送达方式是“贴于门上，电话短信告知”，并由送达人和见证人签名，现场拍摄了照片。原告对《决定书》不服，诉至本院。另查明，涉案建筑已于2019年1月被强制拆除。庭审中，原告表示该拆除行为是青浦区夏阳街道生态环境综合治理指挥办公室实施的，但拆除的当天有被告工作人员到场。被告表示，作出涉诉《决定书》后，未再对涉案建筑作出其他行政行为。本院认为：根据《上海市城市管理行政执法条例》第二条、第十一条第一款第(八)项、《上海市拆除违法建筑若干规定》第三条第三款及《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条之规定，被告具有作出被诉限拆决定的法定职权。本案的争议焦点在于：一、被告作出的被诉限拆决定的行政相对人是否适格。对此，本院认为，原告购买涉案建筑(车库)后，一直占有、使用涉案建筑，被告向原告作出涉诉《决定书》并无不当。二、被告对于原告违法建筑的认定是否准确。本院认为，被告经现场检查、调查取证等，发现原告车库涉嫌违法搭建，经向规土部门发函并经有权部门认定，确认原告位于青浦区青湖路XXX弄XXX号楼北侧混砖结构的建筑面积为25.7平方米的建筑物未核发有关规划审批手续，为违法建筑，事实清楚，证据确凿。至于原告所述涉案建筑在原告购买时已建造完成并存续至今，不应给予行政处罚的主张，本院认为，鉴于涉案建筑物的违法状态一直持续，违法建筑不因形成时间长而获得正当性，故原告的该主张本院不予采信。三、被告作出被诉限拆决定的程序是否合法。《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条规定：“对经查证确属违法建筑需要拆除的，拆违实施部门应当作出责令限期拆除的书面决定。”第九条规定：“拆违实施部门应当依法将责令限期拆除决定送达当事人，并予以公告。当事人难以确定或者难以送达的，可以采用通告形式，告示期限自通告发布之日起不少于十日。”本案中，被告依据上述规定作出涉诉《决定书》并送达原告，执法程序并无不当，但本院注意到，被告在作出涉案行政行为过程中确实存在立案、撤销、又重新立案的情况，虽然该过程对原告的权利未造成实质影响，但被告应及时将上述情况告知原告，以保障当事人的知情权，望被告在今后的工作中加以改进。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王建林的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  刘 静人民陪审员  俞锦林人民陪审员  程丽美二〇一九年五月三十日书 记 员  纪颖欣附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。