四川省宜宾市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）川15行终79号上诉人（一审原告）刘成，男，1975年8月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。诉讼代表人罗勇军，男，1974年10月出生，汉族，住四川省宜宾市叙州区。诉讼代表人宋宇，男，1971年9月出生，汉族，住四川省珙县。委托代理人陈和平，宜宾华达出租汽车股份有限公司员工。委托代理人罗世运，宜宾华达出租汽车股份有限公司员工。被上诉人（一审被告）宜宾市城乡道路运输管理局。住所地：四川省宜宾市翠屏区匡时街**。统一社会信用代码：12511200452066270M。法定代表人陈柯，副局长。出庭负责人韩炬，宜宾市城乡道路运输管理局党组成员、副调研员。委托代理人税华，宜宾市城乡道路运输管理局城市公交管理科科长。委托代理人邹毅，四川华晨（宜宾）律师事务所律师。执业证号：15115201010152458。上诉人刘成因诉宜宾市城乡道路运输管理局（以下简称宜宾市运管局）公路交通行政受理一案，不服四川省宜宾市翠屏区人民法院（2018）川1502行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2018年6月23日，罗勇军、宋宇等人到宜宾市人民政府政务中心宜宾市运管局业务窗口递交刘成等人的变更经营许可申请书，刘成申请将川交运管宜字0061775号《中华人民共和国道路运输证》从宜宾市广汇出租汽车有限公司（以下简称广汇公司）变更至宜宾华达出租汽车股份有限公司（以下简称华达公司）继续经营，并要求宜宾市运管局发放道路运输证。因申请书中未留下申请人的联系方式，宜宾市运管局通过罗勇军联系申请人领取《交通行政许可补正通知书》。2018年6月25日，宜宾市运管局在窗口向宋代志、曾文全等部分申请人送达《交通行政许可补正通知书》，仅付建东一人领取，其余人员拒收。2018年7月23日，宜宾市运管局向其他申请人送达了《交通行政许可补正通知书》。通知书要求补正：一、企业巡游出租汽车车辆经营权证明和企业同意变更说明（巡游出租汽车车辆经营权证明验原件，交复印件，其余资料交原件）；二、提供变更后新主体的道路运输经营许可证（验原件，交复印件）。同日，刘成向宜宾市运管局提交了川交运管宜字0061775号《中华人民共和国道路运输证》及身份证复印件、《补正和说明》。2018年8月26日，宜宾市运管局作出《不予受理通知书》，以申请主体不具备巡游出租汽车经营权，不予受理刘成的申请，2018年8月27日，向刘成送达《不予受理通知书》。另查明，一、宜宾市运管局与广汇公司签订《宜宾市中心城区客运出租汽车特许延续经营权合同》，广汇公司依法取得市中心城区342个出租汽车经营权的许可，每个经营权限1辆出租车使用，经营权使用期为1年，经营权使用期限自2018年6月1日起至2019年5月31日止。宜宾市运管局向广汇公司颁发川交运管许可宜字511502004704号《中华人民共和国道路运输经营许可证》。二、广汇公司与刘成签订的《出租汽车合作经营合同》约定，广汇公司将宜宾市人民政府依法授予的营运编号为203221号出租汽车经营权与刘成出资购买的川Ｑ×××**号客运小汽车合作，参与城市出租汽车市场营运。合作经营期限从2016年6月1日起至2022年5月31日止。三、宜宾市运管局颁发的川交运管宜字0061775号《中华人民共和国道路运输证》记载的业户名称为广汇公司，车辆号牌为川Ｑ×××**。四、2018年2月24日，华达公司经工商登记成立。经营范围为：出租车客运；汽车修理与维护；代驾服务（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。一审法院认为，本案争议焦点是：宜宾市运管局以申请主体不具备巡游出租汽车经营权为由作出的《不予受理通知书》是否合法，应否被撤销。一、川Ｑ×××**号车辆核发的川交运管宜字0061775号《中华人民共和国道路运输证》，是广汇公司取得的行政许可，刘成不是此证的被许可人，不具备申请行政许可变更的主体资格。刘成申请将川Ｑ×××**号车辆的道路运输证从广汇公司变更至华达公司，是要求变更车辆经营权的经营主体，是对既有行政许可事项的变更。依据《中华人民共和国行政许可法》第四十九条“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”其申请变更的主体必须是被许可人。宜宾市运管局向广汇公司投入运输的川Ｑ×××**号车辆核发川交运管宜字0061775号《中华人民共和国道路运输证》记载的业户为广汇公司，故此道路运输证的被许可人是广汇公司，刘成无权申请变更。二、本案中，川Ｑ×××**号车辆核发的《中华人民共和国道路运输证》，是广汇公司以其取得的巡游出租车经营权和川交运管许可宜字511502004704号《中华人民共和国道路运输经营许可证》为前提。根据《四川省道路运输条例》第八条“客运经营者应当依法取得工商营业执照和道路运输经营许可证，并在许可的经营范围内从事经营活动。道路运输管理机构应当向取得许可的道路客运经营者申请投入运输的车辆配发道路运输证”。以及《巡游出租汽车经营服务管理规定》第十五条“被许可人应当按照《巡游出租汽车经营许可决定书》和经营协议，投入符合规定数量、座位数、类型及等级、技术等级要求的车辆。原许可机关核实符合要求后，为车辆核发《道路运输证》。”的规定，广汇公司具有巡游出租汽车车辆经营权和川交运管许可宜字511502004704号《中华人民共和国道路运输经营许可证》，是合法的巡游出租汽车经营者，故宜宾市运管局依法为广汇公司投入运输的川Ｑ×××**号车辆核发《中华人民共和国道路运输证》。刘成虽是车辆所有人，但不是该道路运输证的被许可人。三、刘成申请行政许可变更，其提供的资料不符合《巡游出租汽车经营服务管理规定》的规定。根据《巡游出租汽车经营服务管理规定》第十七条“……在车辆经营权有限期限内，需要变更车辆经营权经营主体的，应当到原许可机关办理变更许可手续。出租汽车行政主管部门在办理车辆经营权变更许可手续时，应当按照第八条的规定，审查新的车辆经营权经营主体的条件……”，第八条“申请巡游出租汽车经营的，应当根据经营区域向相应的县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门提出申请，并符合下列条件：（一）……2.有按照第十三条规定取得的巡游出租汽车车辆经营权……”的规定，刘成应当提供新的经营主体华达公司取得巡游出租汽车车辆经营权的依据。因广汇公司是被许可人，刘成还需提供其同意变更车辆经营权经营主体的材料，刘成收到《交通行政许可申请补正通知书》，未能补正上述资料。综上所述，刘成提供的资料不能证明其具备巡游出租汽车经营权，不是川交运管宜字0061775号《中华人民共和国道路运输证》的被许可人，不具备变更行政许可申请的主体资格。宜宾市运管局以申请主体不具备巡游出租汽车经营权为由作出《不予受理通知书》，有事实和法律根据，符合法定程序，刘成诉请撤销的理由不能成立，不予支持，遂判决驳回刘成的诉讼请求。刘成不服一审判决，提起上诉称:一、一审程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的规定“行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。”“涉及重大公共利益，社会关注度高或者可能引发群体性事件等案件，被诉行政机关负责人应当出庭。”宜宾市运管局作为被上诉人，法定代表人并未出庭，而委托韩炬出庭，实质上形成委托三名代理人参加诉讼，一审程序不合法。二、一审适用法律错误。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。”刘成具有出租汽车经营权，符合上述第（五）项规定的情形，宜宾市运管局不受理行政许可申请违法。一审法院对《不予受理通知书》予以认可，属适用法律错误。三、一审认定事实错误。一审判决认定出租车所有权属刘成，经营权属广汇公司，而法律法规没有规定出租车所有权与经营权可以分离，一审法院认定两权分离无法律依据。刘成具有出租车所有权理所当然具有经营使用权。请求撤销四川省宜宾市翠屏区人民法院（2018）川1502行初107号行政判决书，并同时撤销宜宾市运管局作出的《不予受理通知书》。宜宾市运管局答辩称：一、一审审理程序合法。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，被诉行政机关负责人出庭应诉是行政机关负责人，并非法定代表人。一审程序中代表宜宾市运管局出庭的行政机关负责人为韩炬，韩炬为宜宾市运管局党组成员、副调研员，分管公交出租科工作，其更了解出租工作，出庭更有利于查明案件事实，出庭符合法律规定。二、一审认定刘成不是行政许可的被许可人，不具备申请行政许可变更的主体资格，认定事实清楚，适用法律准确。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十九条规定，申请变更行政许可，首先申请的主体应当是被许可人。而刘成根本不是巡游出租汽车经营许可的被许可人，申请主体不符合申请人的基本条件。适用《中华人民共和国行政许可法》第三十五条第一款第（五）项的前提是申请人为被许可人，否则行政机关受理申请就是违法行政。三、本案不存在出租车所有权和经营权分离的问题。宜宾市运管局依法将案涉出租汽车经营权许可给了相应的出租车公司，从未许可给任何个人，任何个人均不享有出租汽车经营许可，出租车行驶证登记的车主为出租车公司。故出租汽车经营许可和出租汽车所有权是统一的，并不存在出租车所有权和经营权分离问题。综上，一审程序合法，事实认定清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。二审查明事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。本院认为，出租汽车作为城市综合交通运输体系不可或缺的重要组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务。建设部2004年5月1日起施行的《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定，城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。国务院2004年7月1日起实施的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第一百一十二项规定，出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门依法实施行政许可。《四川省道路运输条例》第八条规定，客运经营者应当依法取得工商营业执照和道路运输经营许可证，并在许可的经营范围内从事经营活动。从上述行政法规、部门规章可以看出，特许经营是出租汽车行业的根本制度，出租汽车经营者必须依法经许可方可从事出租车客运服务，政府通过出租汽车特许经营保障客运服务市场的稳定和公民低价高效的出行需求，实现宏观调控目的。本案即是因上诉人刘成申请出租汽车特许经营权变更引发的公路交通行政争议，结合本案双方的诉辩意见及查明的事实，本案的争议焦点如下：一、关于上诉人刘成能否申请变更巡游出租汽车车辆经营权的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十九条“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”之规定，变更巡游出租汽车车辆经营权许可应当由被许可人向作出行政许可决定的行政机关提出申请。本案中，广汇公司与宜宾市运管局签订的《宜宾市中心城区客运出租汽车特许延续经营权合同》、宜宾市运管局颁发的川交运管许可宜字511502004704号《中华人民共和国道路运输经营许可证》及川交运管宜字0061775号《中华人民共和国道路运输证》表明，广汇公司通过签订特许经营权合同获得了巡游出租汽车经营权和道路运输经营许可证，宜宾市运管局为川Ｑ×××**号巡游出租汽车核发了道路运输证。因此，广汇公司是川Ｑ×××**号巡游出租汽车车辆经营权的被许可人，刘成不具备申请变更川Ｑ×××**号巡游出租汽车车辆经营权许可的主体资格。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（五）项、《巡游出租汽车经营服务管理规定》第八条、第十七条规定，宜宾市运管局作出的《不予受理通知书》适用法律法规正确。二、关于巡游出租汽车所有权与经营权分离的问题。从1995年开始，宜宾出租车经营权进行了四轮调整，经营权也从有偿使用调整为无偿使用。2003年2月28日，宜宾市人民政府印发宜府发〔2003〕7号《宜宾市出租汽车客运管理暂行办法》,该《办法》第六条规定“出租汽车客运行业实行规模化经营，规范化管理。”第十九条规定“出租汽车经营使用权使用年限期满自动终止。无偿获得经营使用权的，经省政府批准实行有偿出让后，其经营权自行终止。”自此开始，宜宾出租行业进入企业化经营管理模式。企业通过参与拍卖取得出租汽车经营权，经营权期满必须向道路运输管理机构重新申请，并经主管行政部门批准同意后方可继续从事出租车经营，而个人获得的出租汽车经营权期满自行终止。出租车企业通过租赁方式，将出租车经营权租赁给出租车司机。2009年7月3日，宜宾市人民政府印发宜府函〔2009〕141号《宜宾市中心城区出租汽车第三轮经营权投放方案的通知》明确，出租车经营模式分为两种：一是公司化、全资化、职权化经营模式，一是规范的合作经营模式。本案中，上诉人刘成与广汇公司即是合作经营模式，双方通过签订《出租汽车合作经营合同》，广汇公司将宜宾市人民政府依法授予的营运编号为203221号出租汽车经营权与刘成出资购买的川Ｑ×××**号客运小汽车合作，参与城市出租汽车市场营运。在合作经营模式下，出租车所有权与经营权本质上发生分离。从形式上看，道路运输证上登记的业户为广汇公司，机动车行驶证登记的车辆所有人也为广汇公司，出租车所有权与经营权统一属于公司。但从实质上看，根据《中华人民共和国物权法》第二十三条“动产物权的设立和转让，自交付时发生效力，但法律另有规定的除外。”第二十四条“船舶、航空器和机动车等物权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不得对抗善意第三人。”机动车作为特殊动产，登记只是对抗效力，不具备物权效力。根据公安部公交管［2000］98号《公安部关于确定机动车所有权人问题的复函》规定“根据现行机动车登记法规和有关规定，公安机关办理的机动车登记，是准予或者不准予上道路行驶的登记，不是机动车所有权登记。为了交通管理工作的需要，公安机关车辆管理所在办理车辆牌证时，凭购车发票或者人民法院判决、裁定、调解的法律文书等机动车来历凭证确认机动车的车主。因此，公安机关登记的车主，不宜作为判别机动车所有权的依据。”本案中，刘成实际出资购买车辆并一直占有和使用，是出租车真正的所有权人，而广汇公司只是巡游出租汽车经营权的被许可人，其作为行政登记形式上的权利人仅是车辆所有人为了满足国家政策规定的出租车经营条件所作的临时权利让渡，即实质上出租车所有权与经营权处于分离状态。本案中，刘成混淆了出租车“所有权”与“经营权”的概念。所有权是指出租汽车车辆所有权，是对出租汽车本身享有的占有、使用、收益、处分的权利，是一种实质权利。经营权是特指道路运输经营权，不是普通意义上的“经营”，而是出租车所有者经主管部门许可有期限从事出租车行业经营活动的权利，是一种形式权利。在市场经济条件下，国家鼓励巡游出租汽车实行规模化、集约化、公司化经营，为优化资源配置、细化分工合作、强化管理效率，合作经营模式下出租车所有权与经营权发生分离符合市场经济规律，拥有出租车所有权并不必然具有出租车经营权。因此，刘成认为其拥有车辆所有权必然具有巡游出租车经营权的上诉理由不能成立，本院不予支持。三、关于被上诉人宜宾市运管局出庭应诉是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”及《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。”之规定，韩炬作为行政机关参与分管的负责人出庭应诉，宜宾市运管局另行委托两名诉讼代理人参加诉讼并无不当。宜宾市运管局按照《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的相关规定，认真落实行政机关负责人出庭应诉制度，是对行政审判的支持，对案件和当事人的重视、尊重，有利于增强行政机关的诉讼意识和应诉能力，提高行政执法水平，符合全面依法治国的总体要求。因此，刘成认为宜宾市运管局委托三名代理人参与诉讼不符合法律规定的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，宜宾市运管局作出的《不予受理通知书》事实清楚，证据充分，适用法律正确。刘成的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘成负担。本判决为终审判决。审 判 长  叶 薇审 判 员  窦 音审 判 员  骆 萍二〇一九年四月二十五日法官助理  李利常书 记 员  万 昊