广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终312号上诉人（原审原告）：张阳寿，男，1951年4月27日出生，汉族，住广东省韶关市武江区。上诉人（原审原告）：刘自远，男，1956年11月9日出生，汉族，住广东省韶关市武江区。上诉人（原审原告）：张炳寿，男，1949年11月4日出生，汉族，住广东省韶关市武江区。上诉人（原审原告）：刘国焕，男，1934年11月30日出生，汉族，住广东省韶关市武江区。上诉人（原审原告）：张林寿，男，1942年1月14日出生，汉族，住广东省韶关市武江区。被上诉人（原审被告）韶关市武江区人民政府。住所地：广东省韶关市武江区惠民南路**。法定代表人：郑伟平，区长。委托代理人：张锦怀，韶关市武江区法制局局长。委托代理人：张翠英，韶关市武江区法制局科员。上诉人张阳寿、刘自远、张炳寿、刘国焕、张林寿（以下简称张阳寿等5人）因与被上诉人韶关市武江区人民政府（以下简称武江区政府）不履行保护财产权法定职责纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2018）粤02行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年8月15日，张阳寿等5人向广东省韶关市武江区信访局递交其于2018年8月13日所写《申请发放土地承包经营权证的报告书》，内容为“韶关市武江区政府：你府违抗党的十九大精神和国家有关政策，克扣申请人的土地承包经营权证不发放。现申请你府认真贯彻执行党的十九大精神和国家有关政策，履行法定职责发放土地承包经营权证给我们。”2018年10月16日，韶关市武江区西河镇人民政府作出《关于张阳寿信访事项的回复》，内容为“张阳寿、张炳寿：你们于2018年8月20日通过走访到武江区信访局提交的信访事项（受理编号：WJF201808203119）：‘反映区政府不发放工地承包经营权证，请求落实政策，履行责任。’经调查处理，现将有关情况回复如下：根据2011年9月9日《武江区人民政府关于征收西河镇大村、村头村委部分集体土地的预通告》，西河镇村头、大村2个村委集体土地共4675亩已于2011年9月纳入韶关市城市园林苗圃基地征地范围。属于市政府重点项目（苗圃项目），信访人所反映的耕地也属于征地范围。该项目2017年已完成征地1172.04亩，2018年计划完成征地2721亩，目前征地工作正在全力推进，村头、大村两村委暂不开展农村土地确权工作。”2018年12月3日，张阳寿等5人向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2018年12月6日向武江区政府送达起诉状副本及应诉通知书后，武江区政府于2018年12月20日通过邮寄方式向原审法院递交答辩状及提供两份证据。原审法院于2018年12月24日收到武江区政府的答辩状及证据后，于2018年12月25日电话通知张阳寿到原审法院领取上述材料，张阳寿以武江区政府逾期答辩和举证等为由，拒绝到原审法院领取上述答辩状和证据。另查明，韶关市人民政府于2016年6月17日公布的《韶关市人民政府关于实施不动产统一登记的公告》第一条“韶关市国土资源局设立不动产登记局和韶关市不动产登记中心。韶关市不动产登记中心负责韶关市区（浈江区、武江区）范围的不动产登记发证有关业务工作。”第二条“从2016年6月28日起，韶关市辖武江区和浈江区范围内的各类不动产登记业务统一由韶关市不动产登记中心受理，并颁发《不动产权证书》和《不动产权证明》……”第三条“韶关市不动产登记中心目前可办理的不动产统一登记业务有：国有建设用地使用权，集体土地所有权，集体土地使用权，房屋等建筑物，构筑物所有权，地，地役权押权，森林、林木所有权等不动产权的首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、抵押登记、查封登记等法律规定的不动产权利登记。我市农村土地承包经营权登记依照广东省统一部署予以5年过渡，过渡期满后，由农业部门转为不动产登记机构负责登记发证。”韶关市农业局于2014年12月25日所发韶农[2014]164号《韶关市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》第六条“工作步骤”第（十一）项“（十一）审核颁证。村集体经济组织将本组织的确权成果资料连同《土地承包合同》，上报镇政府初审，初审通过后提交县级农村土地承包管理部门审核，审核通过后，向农户颁发加盖县级人民政府印章的农村土地承包经营权证书，并造册登记。”武江区政府办公室于2015年3月31日发出的韶武府办[2015]12号《武江区农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》第六条第（十一）项明确“（十一）审核颁证。村集体经济组织将本组织的确权成果资料连同《土地承包合同》，上报镇政府初审，初审通过后提交区农业局审核，审核通过后，向农户颁发加盖区人民政府印章的农村土地承包经营权证书，并造册登记。”原审法院认为，国务院颁布的《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条第一款规定“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”《不动产登记暂行条例实施细则》第四十七条规定“承包农民集体所有的耕地、林地、草地、水域、滩涂以及荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农用地，或者国家所有依法由农民集体使用的农用地从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业生产的，可以申请土地承包经营权登记；地；地上有森林木的，应当在申请土地承包经营权登记时一并申请登记。”第四十八条规定“依法以承包方式在土地上从事种植业或者养殖业生产活动的，可以申请土地承包经营权的首次登记。以家庭承包方式取得的土地承包经营权的首次登记，由发包方持土地承包经营合同等材料申请。以招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，由承包方持土地承包经营合同申请土地承包经营权首次登记。”结合韶关市人民政府于2016年6月17日公布的《韶关市人民政府关于实施不动产统一登记的公告》明确的“韶关市不动产登记中心目前可办理的不动产统一登记业务有：国有建设用地使用权，集体土地所有权，集体土地使用权，房屋等建筑物，构筑物所有权，地，地役权押权，森林、林木所有权等不动产权的首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、抵押登记、查封登记等法律规定的不动产权利登记。我市农村土地承包经营权登记依照广东省统一部署予以5年过渡，过渡期满后，由农业部门转为不动产登记机构负责登记发证。”韶关市农业局于2014年12月25日所发韶农[2014]164号《韶关市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》第六条“工作步骤”第（十一）项明确“（十一）审核颁证。村集体经济组织将本组织的确权成果资料连同《土地承包合同》，上报镇政府初审，初审通过后提交县级农村土地承包管理部门审核，审核通过后，向农户颁发加盖县级人民政府印章的农村土地承包经营权证书，并造册登记。”武江区政府办公室的韶武府办[2015]12号《武江区农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》第六条第（十一）项明确“（十一）审核颁证。村集体经济组织将本组织的确权成果资料连同《土地承包合同》，上报镇政府初审，初审通过后提交区农业局审核，审核通过后，向农户颁发加盖区人民政府印章的农村土地承包经营权证书，并造册登记。”上列行政法规、规章授权的由县级以上人民政府指定的程序和主体机构，明确了张阳寿等5人申请农村集体经济组织土地承包经营权的登记，应向乡（镇）人民政府申请，经乡（镇）人民政府初审后，再经县级农村土地承包管理部门审核，最后才由县级人民政府加盖印章颁发农村土地承包经营权证书。因此，张阳寿等5人直接起诉要求武江区政府颁发证书，理由不充分。综上所述，张阳寿等5人提出的支持诉讼请求的理由不充分，不应采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告张阳寿、刘自远、张炳寿、刘国焕、张林寿的诉讼请求；本案受理费50元，由原告张阳寿、刘自远、张炳寿、刘国焕、张林寿负担。张阳寿等5人不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审法院于2018年12月26日开庭审理，武江区政府区长未出庭应诉，武江区政府代理人根据武江区政府答辩状称，张阳寿等5人申请发放土地承包经营权的土地已经纳入韶关市园林苗圃基地征地范围，西河镇大村、村头村没有制定农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案，不存在行政不作为。二、武江区政府向原审法院提交答辩状，原审法院于12月25日通知其到法院领取答辩状，其已表明武江区政府超期提交答辩状并表明其不到法院领取答辩状，故庭审中对武江区政府的答辩状和证据不作辩论。三、武江区政府向原审法院提交答辩状和两份证据:《武江区人民政府关于征收西河镇大村、村头村部分集体土地的预通告》（韶武府[2011]5号）和《韶关市武江区人民政府办公室文件》（韶武府办[2015]12号），并结合2018年10月16日韶关市武江区西河镇人民政府作出《关于张阳寿信访事项的回复》，武江区政府唯独对上诉人村委会4000多人不进行农村土地承包经营权确权登记发证工作，行政不作为明显。原审法院对武江区政府的违法行为不予纠正，将诉讼焦点转移征地问题，认定事实不清、适用法律错误，对武江区政府区长未出庭应诉不作出司法建议，缺席判决。综上所述，请求二审法院撤销原审判决，将本案发回原审法院重新审理；判决武江区政府行政作为，履行法定职责和义务，给其补发新的土地承包经营权证；本案诉讼费用由武江区政府承担。被上诉人武江区政府答辩称:一、根据韶关市武江区政府办公室韶武府办[2015]12号《武江区农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》第六条第（十一）项明确“（十一）审核颁证。村集体经济组织将本组织的确权成果资料连同《土地承包合同》，上报镇政府初审，初审通过后提交区农业局审核，审核通过后，向农户颁发加盖区人民政府印章的农村土地承包经营权证书，并造册登记。”因此，上诉人要求被上诉人颁发农村土地承包经营权证不符合规定。况且，上诉人并没有到被上诉人的有关部门申请，只是到信访部门信访。二、《武江区农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》第六条工作步骤第（二）项制定方案中明确“各镇要结合实际，制定本镇工作实施方案，指导村一级制定具体实施方案和流程，村一级制定的实施方案，须经本村集体经济组织成员会议表决通过后，在村务公开栏进行公示，公示期为七天，无异议后再具体实施。”上诉人所在的大村村委没有制定农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案，没有开展土地承包经营权登记颁证工作。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为：本案为不履行保护财产权法定职责纠纷，二审争议焦点是武江区政府是否应向张阳寿等5人颁发农村土地承包经营权证书。关于武江区政府是否应向张阳寿等5人颁发农村土地承包经营权证书的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”武江区政府办公室于2015年3月31日所发韶武府办[2015]12号《武江区农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》第六条第（十一）项明确：“（十一）审核颁证。村集体经济组织将本组织的确权成果资料连同《土地承包合同》，上报镇政府初审，初审通过后提交区农业局审核，审核通过后，向农户颁发加盖区人民政府印章的农村土地承包经营权证书，并造册登记。”根据上述规定，张阳寿等5人申请农村集体经济组织土地承包经营权的登记颁证，应先向武江区西河镇人民政府申请，经西河镇人民政府初审后，再经武江区农业局审核，审核通过后由武江区政府颁发农村土地承包经营权证书。张阳寿等5人仅向武江区信访局递交了《申请发放土地承包经营权证的报告书》，直接要求武江区政府向其颁发农村土地承包经营权证书，缺乏法律依据。且，武江区信访局收到张阳寿等5人递交的《申请发放土地承包经营权证的报告书》后及时转交给武江区西河镇人民政府，武江区西河镇人民政府已对张阳寿等5人的申请事项做出了答复，告知根据《武江区人民政府关于征收西河镇大村、村头村委会部分集体土地的预通告》（韶武府[2011]5号），西河镇大村、村头村委会部分集体土地已于2011年9月纳入韶关市城市园林苗圃基地征地范围，张阳寿等5人所反映的耕地属于征地范围，征地工作正在全力推进，西河镇大村、村头村委暂不开展农村土地确权工作。据此，张阳寿等5人在提起本案诉讼前即已知道其申请颁发农村土地承办经营权证书的集体土地因征收已暂停确权工作的事实，其起诉要求向其颁发农村土地承包经营权证书没有事实根据。关于武江区政府是否逾期提交答辩状和逾期举证的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。”《最高人民法院关于适用的解释》第四十八条第四款规定：“期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，视为在期限内发送。”本案中，张阳寿等5人于2018年12月3日向原审法院提起本案诉讼，原审法院于2018年12月6日向武江区政府送达起诉状副本及应诉通知书，邮政EMS快递单显示武江区政府于2018年12月20日向原审法院邮寄答辩状和证据，原审法院于2018年12月24日收到武江区政府的答辩状及证据后，于2018年12月25日电话通知张阳寿到原审法院领取上述材料。基于上述事实，武江区政府在法定期限内已将答辩状和证据交邮寄送原审法院，符合上述规定，武江区政府并不存在逾期答辩和逾期举证的情形。张阳寿等五人主张武江区政府逾期答辩和逾期举证，没有事实根据。关于武江区政府负责人出庭应诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条第二款规定：“行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。”根据上述规定，行政机关负责人出庭应诉是其法定义务，但是，行政机关负责人确因正当事由不能出庭的，可以委托相关工作人员到庭应诉。本案中，武江区政府于2018年12月4日向原审法院出具了《行政机关负责人不能出庭说明》，对武江区政府负责人不能出庭应诉的原因予以说明，因区长外出学习，分管副区长要主持召开会议，不能出庭应诉，委托武江区法制机构工作人员出庭应诉。因此，武江区政府负责人有正当理由未能出庭应诉，已委托相关工作人员到庭应诉，并不违反行政诉讼法的规定。基于上述事实与理由，原审判决驳回张阳寿等5人的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由张阳寿、刘自远、张炳寿、刘国焕、张林寿负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇一九年五月二十三日书记员  苏靖茹