河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行终477号上诉人（原审被告）郑州高新技术产业开发区梧桐办事处，住所地郑州高新技术产业开发区冬青街**。法定代表人李黎，主任。委托代理人王国兴，该单位工作人员。委托代理人常辉，河南犀原律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈秀荣，女，汉族，1939年12月24日出生，住郑州市高新技术开发区。委托代理人成永、王彩阁，河南经东律师事务所律师。原审被告郑州高新技术产业开发区石佛办事处，，住所地郑州市化工路**负责人程佳栋，主任委托代理人杜安郑，该办事处工作人员。原审第三人郑州高新技术产业开发区梧桐办事处秦庄村村民委员会,,住所地郑州市高新区梧桐街与石楠路交叉口北秦庄负责人秦焕民，主任。原审第三人郑州高新技术产业开发区梧桐办事处秦庄村村民委员会第五村民组。。住所地郑州市高新区梧桐街与雪松路交叉口睿智禧园安置区负责人马浩，组长。上诉人郑州高新技术产业开发区梧桐办事处因被上诉人陈秀荣请求履行拆迁安置补偿协议一案，不服河南省郑州市中牟县人民法院（2018）豫0122行初197号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明，原告陈秀荣与宋爱英系妯娌，两家在原郑州市高新技术产业开发区石佛办事处秦庄行政村付庄村共同继承有祖辈遗留下来的老宅基地一宗,并自行将该宅基地划分为南北相邻的两个宅院，各自建有独立的宅院围墙、大门、房屋及其他设施，一直分开居住使用,但在办理宅基地使用证时登记在宋爱英一人名下。陈秀荣及其家人多年一直在外地工作和居住。2006年前后，秦庄等行政村因规划调整开始进行城中村改造。2008年3月，陈秀荣将其本人的户口由黑龙江省迁回至付庄村。2012年4月9日，郑州高新区梧桐管区付庄自然村拆迁改造指挥部作为甲方，陈秀荣作为乙方，签订《付庄城中村改造搬迁奖补安置协议》。该协议主要内容为：一、乙方所建的各类建筑物、附着物位于石佛办事处付庄搬迁改造范围内，应予搬迁安置。二、安置住宅房：乙方合法宅基地搬迁后，按《付庄搬迁奖补安置方案》相关标准规定，按每证（宅）400㎡予以安置；应予安置面积400㎡。……十一、甲方保证在乙方拿到空房验收单后五个工作日内支付乙方相关费用。如因甲方原因逾期未予支付，每推迟一天，甲方应支付乙方各项费用总和5‰的滞纳金。十二、安置房交房时间为2013年12月31日。甲方负责对该项目的实施情况进行监督，确保安置房建设质量，并优先开工建设。十三、安置住宅房标准同商品住宅房标准一致，即安置住宅房内的水、电、暖气、天然气、有线电视网、电话线、宽带、塑钢窗、进户门等各项配套设施齐全。乙方不得以任何理由拒绝接受经有权机关验收质量合格的安置房。十四、由付庄村与开发商共同协商办理群众安置房产权证件，群众无需承担相关费用。除以上约定外，协议还就附着物补偿款、搬家补助费、按期搬迁奖励费等具体款项和领取办法等搬迁事宜予以约定。在协议落款甲方处，分别盖有“郑州高新技术产业开发区石佛办事处秦庄村民委员会第五村民组”、“郑州高新区石佛办事处付庄城中村改造指挥部”和“郑州高新区梧桐管区付庄自然村拆迁改造指挥部”的印章，乙方落款处有陈秀荣的签名和按指印，落款时间为“2012年4月9日”。另,协议最后一页签名及盖章下面，有当时经办此事的工作组人员张自强的特别注写说明,即，“陈秀荣系付庄村的回迁户，鉴于本户的实际情况，在该城中村改造时，可以享受该村相同或类似情况的安置补偿政策。”另查明，根据《中共郑州高新技术产业开发区委员会郑州高新技术产业开发区管理委员会关于设立石佛等五个管区的决定》（郑开[2011]26号）及郑州高新技术产业开发区管理委员会下发的《郑州高新技术产业开发区管委会关于成立枫杨等3个办事处和调整石佛等2个办事处的通知》（郑开管[2012]79号）文件规定，自2011年9月14日，秦庄行政村区划调整划归郑州高新区管委会梧桐管区管辖；2012年7月5日，在梧桐管区的基础上，郑州高新技术产业开发区管委会成立郑州高新技术产业开发区梧桐办事处，秦庄行政村划归郑州高新技术产业开发区梧桐办事处管辖。又查明，被告郑州高新技术产业开发区梧桐办事处与原告陈秀荣签订的《付庄城中村改造搬迁奖补安置协议》尾部，虽然显示有“石佛办事处付庄城中村改造指挥部”的名称和印章，事实上此协议系在签订之前已经制作完成并开始普遍启用的统一格式文本，石佛办事处付庄城中村改造指挥部及秦庄村民委员会第五村民组的署名和所盖印章，均是在郑州高新区梧桐管区付庄自然村拆迁改造指挥部与原告签订协议之前已经作出，签订协议时付庄村已随秦庄行政村划归郑州高新区管委会梧桐管区管辖，不再隶属郑州高新技术产业开发区石佛办事处。郑州高新区梧桐管区针对付庄拆迁工作成立付庄自然村拆迁改造指挥部，在与原告签订协议时使用的仍是原先印制并盖过印章的统一的格式协议文本，并在甲方落款处原有“石佛办事处付庄城中村改造指挥部”印章的下面，又加盖了“郑州高新区梧桐管区付庄自然村拆迁改造指挥部”的公章。协议签订后，被告郑州高新技术产业开发区梧桐办事处已按协议约定将附着物补偿款、搬家补助费、按期搬迁奖励费等款项支付给原告陈秀荣，陈秀荣也按协议约定及时将宅院房屋搬空,移交给郑州高新技术产业开发区梧桐办事处拆除。后郑州高新技术产业开发区梧桐办事处以原告陈秀荣不具有付庄村集体经济组织成员资格、无合法宅基地使用证等为由，拒绝向原告交付安置房屋，原告因此诉至法院。原审法院认为：第一，关于本案是否属于行政诉讼的受案范围以及原、被告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院的受案范围。本案涉案房屋拆迁奖补安置协议，本质上属于行政协议范畴，符合行政诉讼法规定的受案条件。原告本人是涉案协议的相对方和当事人，协议履行与否与其有着直接的利害关系，原告认为被告未按照协议约定履行义务，有权提起诉讼。此外，根据查明事实,可以确认当时与原告签订协议的相对方是郑州高新区梧桐管区付庄自然村拆迁改造指挥部,该拆迁指挥部系郑州高新区梧桐管区成立的临时工作机构，郑州高新区梧桐管区与随后成立的郑州高新技术产业开发区梧桐办事处合为一体，故郑州高新技术产业开发区梧桐办事处应当对该拆迁指挥部签订协议的行政行为负责,是涉案协议的责任主体，且郑州高新技术产业开发区梧桐办事处作为郑州高新技术产业开发区管理委员会的派出机构，负责辖区城中村改造、合村并城等动迁安置工作，具有组织实施房屋征收与补偿工作职责，因此郑州高新技术产业开发区梧桐办事处应是本案适格被告。第二，关于涉案协议的法律效力。依法签订的行政协议受法律保护，双方当事人应当按照协议约定全面履行。本案原告陈秀荣在付庄村拥有自家宅基地,并在宅基地上建造房屋以居住使用,由于受诸多因素影响,虽然未单独办理原告自己名下的宅基地使用证,但仍应确认其对所建房屋等享有物权。被告郑州高新技术产业开发区梧桐办事处为完成城中村改造、合村并城等动迁安置工作任务，与原告签订《付庄城中村改造搬迁奖补安置协议》，系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，对双方都具有法律约束力，双方均应全面、诚信履行。第三，关于违约责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿等行政协议的，应承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。本案原告在与被告郑州高新技术产业开发区梧桐办事处签订协议后,按照协议约定及时搬空房屋并移交被告进行拆除，已经履行了协议义务;但被告郑州高新技术产业开发区梧桐办事处在支付原告补偿款后，拒绝继续向原告交付安置房，违反了协议约定，应当承担相应的法律责任，对于未履行的交付安置房的义务，应当继续履行。综上，原告请求被告郑州高新技术产业开发区梧桐办事处继续履行协议，交付安置房,理由正当，应予支持；原告请求被告郑州高新技术产业开发区石佛办事处承担连带责任没有事实和法律根据，理由不当，应予驳回。被告郑州高新技术产业开发区石佛办事处、郑州高新技术产业开发区梧桐办事处提出原告起诉被告主体不适格、涉案纠纷不属于法院行政诉讼受案范围等辩解理由没有事实根据和法律依据，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第一款之规定，判决：一、被告郑州高新技术产业开发区梧桐办事处继续履行2012年4月9日与原告陈秀荣签订的《付庄城中村改造搬迁奖补安置协议》即于本判决生效之日起三个月内，向原告陈秀荣交付安置住宅房（400㎡）。二、驳回原告陈秀荣的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告郑州高新技术产业开发区梧桐办事处负担；原告陈秀荣预交案件受理费22800元，予以退还22750元。上诉人郑州高新技术产业开发区梧桐办事处上诉称：一、一审法院认定事实不清，适用法律错误。1、原审第三人郑州高新技术产业开发区梧桐办事处秦庄村村民委员会第五村民组（以下简称“秦庄五组”）与被上诉人之间关于陈秀荣是否享受村民待遇以及是否应分配安置房、安置房大小的事项属于村民自治的范围，从双方之间的协议书中可以得到印证，且协议书中明确有“暂定”的字样，但原审法院却直接认定陈秀荣应得到该400平米的安置房，明显是替秦庄五组行使了村民组自治的权利，该认定行为不符合行政诉讼法的相关规定，依法应依据《村民委员会组织法》的规定由秦庄五组行使该项权利，保障村民自治权利得到顺利执行。2、被上诉人陈秀荣在秦庄五组没有真实有效的宅基地证及宅基地。庭审中，被上诉人并未提交证据证明宅基地上的房屋系其本人建造，更未提交建房手续及建房施工情况，无法证明其在付庄村有合法宅基地及房屋。案涉宅基地的持证人为宋爱英（系付建辉的母亲），且该宅基地对应的相关安置补偿已被付建辉家庭领取，依据秦庄村五组即付庄村的拆迁安置方案，该方案明确规定付庄村现有宅基地的农户能够提供有效使用证的，每证按照400平方米予以安置，被上诉人陈秀荣名下并没有宅基地证，且付建辉已经领取宋爱英宅基地证项下的安置房，该宅基地不符合再次分配400平方米的条件。但原审法院将一个宅基地证一分为二，将宅基地上的房屋更是一分为二，从而认定被上诉人持有宅基地证及拥有房屋的行为明显不当，依据《土地管理法》及《河南省土地管理法实施条例》、《农村宅基地管理办法》的规定，农村宅基地所有权属于集体，个人只有使用权，未经批准任何人不得擅自转让、出租，且农村村民一户只能拥有一处宅基地。故，原审法院认定被上诉人陈秀荣拥有宅基地及房屋属于认定事实错误、适用法律错误，导致秦庄村五组即付庄村无法行使村集体经济组织内宅基地申领条件及权利，明显与上述法律及法规的规定相违背。另，被上诉人作为公职人员因付庄村拆迁改造将其户口从黑龙江大兴安岭地区迁回，且并未在付庄村经常居住，其明显不符合郑州市政府及付庄村拆迁安置条件。二、本案不属于行政诉讼受案范围。依据郑州市中级人民法院类似高新区拆迁补偿安置协议案件的生效判决，本案不属于行政诉讼受案范围，涉案协议应属于村民自治范围内的事项或者属于被上诉人陈秀荣与付建辉家庭之间关于400平方米安置房分配调整的民事法律关系，望二审法院予以纠正。请求撤销一审判决，改判驳回上诉人的诉讼请求或起诉；诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人陈秀荣答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。（一）陈秀荣作为付庄村的合法的拆迁奖补安置对象，应当依据协议分得安置房产。《付庄城中村改造搬迁奖补安置协议》系双方自愿签订，该协议签订后，陈秀荣的房产被拆迁，陈秀荣领取了相关的补偿款，但协议约定的400平方米安置房却一直不予分配。协议中有“暂定”字样，系当时说开发商给村里的房产多少尚未确定，并不能成为上诉人不分配房产的理由。（二）陈秀荣并非如上诉人所述没有合法的宅基地及宅基地证，没有拆迁安置的依据。(1）被上诉人具有合法的宅基地，这也是当时签订拆迁安置协议的基础。被上诉人虽然系回迁户，但被拆迁房产一直系被上诉人及其配偶付金龙所有，付金龙退休后即返乡居住，并于2002年在郑州去世。后来陈秀荣为了照顾婆婆万秀荣，将户口迁回了村里，该房产一直由被上诉人居住，直至2010年付庄村进行拆迁，被上诉人作为搬迁对象签订了该拆迁协议，依照协议搬迁了房产，领取了拆迁款。(2）被上诉人的宅基地是有宅基地证的，是和宋爱英（付建辉的母亲）共用一个宅基地证，这是原审中已经查明的事实，且付建辉的拆迁协议中明确注明其拆迁补偿只针对南院，与北院没有关系。宋爱英的宅基地证包含的面积是两处宅基地证的面积（六分），南院和北院，之前办的一个大证，没有分成两个证。(3）依据《付庄城中村改造搬迁奖补安置方案》（第2号）第二条拆迁安置相关标准，“每证（宅）按照400平米予以安置”及“如持证人不享受村民待遇，只对其合法宅基地予以400平米安置”的表述，村民组和办事处与陈秀荣签订的《付庄城中村改造搬迁奖补安置协议》是没有原则上的瑕疵的。(4）付建辉的拆迁安置只针对其南院院落补偿，与北院（陈秀荣的房产）没有关系，付建辉对陈秀荣的补偿诉求没有异议，也不会主张任何权益。（原审中付建辉已经表明）二、上诉人系本案的适格被告系已经查明的事实。签订该协议的主体系高新区梧桐管区付庄自然村拆迁改造指挥部，原审中上诉人也明确承认该指挥部系其临时机构，上诉人及郑州高新技术产业开发区石佛办事处提供的文件，庭审中上诉人出示的拆迁档案，都证明上诉人系本案的负责机关，是本案的适格被告。三、本案属于行政诉讼受案范围，上诉人的上诉理由并不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议等协议，属于人民法院的受案范围。涉案房屋拆迁安置协议，本质上属于行政协议的范畴，符合行政诉讼法规定的受案范围。原审被告郑州高新技术产业开发区石佛办事处辩称其不是本案适格主体。原审第三人郑州高新技术产业开发区梧桐办事处秦庄村村民委员会未到庭陈述意见。原审第三人秦庄五组述称，被上诉人和付建辉共用一个宅基证，而根据分配方案，一个宅基证只能享受一次安置房分配。陈秀荣系2006年以后迁入的，属于外来户，在村中没有合法有效的宅基地，没有责任田，也未享受村民待遇，不符合安置房分配的条件。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……。”本案所涉《付庄城中村改造搬迁奖补安置协议》虽然具有沟通与协商的外在表现形式，但并未从根本上改变行政机关为实现其公共行政管理目标行使行政权力的本质，仍未脱离行政机关行使行政职权的范畴，属于行政法意义上的行政协议，因履行该协议引发的争议属于行政诉讼的受案范围。二、行政协议经依法签订并生效后对协议双方均具有约束力，协议当事人都应严格按照协议履行。涉案《付庄城中村改造搬迁奖补安置协议》未违反法律、行政法规的强制性规定，且被上诉人系基于所享有的房屋权益取得上述协议中的安置补偿待遇，故该协议合法有效。被上诉人已经按照协议履行，而上诉人拒绝按照协议约定向被上诉人交付安置房且没有正当事由，应当承担交付安置房的义务。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决合法正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州高新技术产业开发区梧桐办事处负担。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇一九年五月三十日书记员 邹 俊附录法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。