南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）赣7101行初99号 原告徐胜田，男，1953年6月7日出生，汉族，住江西省南昌市青云谱区。 被告南昌市青云谱区人民政府，住所地：江西省南昌市青云谱区广州路**，统一社会信用代码：11360104014523021R。 法定代表人吴江辉，该区区长。 委托代理人刘小毛，该区工作人员。 委托代理人王奕聪，江西赣兴律师事务所律师，律师执业证号：13601201910082220。 原告徐胜田因要求被告南昌市青云谱区人民政府履行房屋征收补偿法定职责一案，经江西省高级人民法院作出（2018）赣行申46号行政裁定，指令南昌铁路运输中级法院再审，经该院作出（2018）赣71行再1号行政裁定，撤销南昌市中级人民法院（2017）赣01行终98号行政裁定及南昌市青云谱区人民法院（2017）赣0104行初12号行政裁定，指令本院审理。本院于2019年1月3日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月29日公开开庭审理了本案。原告徐胜田，被告委托代理人刘小毛、王奕聪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告居住在南昌市青云谱区建设路282号平房3号多年，该房系单位安排给原告居住。因案涉房屋2014年起被征收拆除，原告至今未得到安置补偿，原告认为，对住房有困难的被拆房屋使用人可以增加安置面积，具体应当根据省直在昌国企职工的政策面积办理，故将被告诉至法院，请求被告对原告依法作出补偿安置。 原告为支持其主张，向本院提交如下证据： 1.分配住房通知书、水电费改造票据，用以证明原告是案涉房屋的实际使用人；2.《信访不予告知书》《回复》《协议备忘录》及江西省第一建筑责任有限公司（以下简称省一建公司）相关函件，用以证明案涉房屋已被拆除，原告不断主张权利。 被告质证认为，对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的持有异议，该证据只能证明原告以前居住在案涉房屋内，不能证明原告对案涉房屋具有所有权；对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性持有异议，拆除的是省一建公司的单位公房。 本院认证认为，被告对上述证据的真实性、合法性均无异议，且与本案待证事实相关，本院予以采信；对被告提出的其他异议，属本案争议焦点即原、被告是否适格及是否需履行征收补偿职责，将在说理部分予以分析。 被告辩称，原告并非被征收房屋的所有权人，案涉房屋系省一建公司的单位公房，且尚未房改至原告名下，只是省一建公司同意原告居住。2015年3月12日，房屋征收实施单位青云谱区国有土地上房屋征收与补偿办公室（以下简称青云谱区征收办）签订《协议备忘录》约定，为了解决23户住房房改问题，由省一建公司负责提供个人信息情况，由征收办报各职能部门查档、申报、审核，如符合房改的，省一建公司全力协助办理房改。被告不是本案适格被诉主体，案涉征收部门是青云谱区住房保障和房产管理局（以下简称青云谱区房管局），征收实施单位是青云谱区征收办，根据法律规定，被征收人对房屋征收与补偿过程中作出行政行为不服的，应当以房屋征收部门为被告，故本案应当以青云谱区房管局为被告。经被告向省一建公司了解，由于原告一直不配合相关部门办理房改手续，并提出超出其居住面积进行安置，导致无法进行房改，也是由于其自身责任导致本案诉讼的产生，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告为支持其主张，向本院提交如下证据： 1.青府征字[2013]第007号《青云谱区人民政府征收决定书》（以下简称《征收决定书》），用以证明案涉房屋征收单位是青云谱区房管局；2.《协议备忘录》，用以证明区征收办与案涉房屋所有权人省一建公司已于2015年3月12日达成协议，并同意对案涉房屋进行房改。 原告质证认为，对证据1不清楚；对证据2的三性无异议，确实通知了房改，并要求填写房改表，但是现在没有给原告办理房改。 本院认证认为，原、被告均对案涉房屋被征收的事实不持异议，且该征收与本案待证事实相关联，故对上述证据予以采信。 经审理查明，2013年11月22日，被告作出《征收决定书》载明：征收十字街旧城（棚户区）改造范围内（具体范围以规划红线图为准），房屋征收部门为青云谱区房管局，签约期自房屋征收公告之日起至2014年3月7日。案涉房屋系公房属省一建公司所有，于2000年6月16日分配给原告居住。因省一建公司内房屋存在单位有产权、单位搭建无产权及个人搭建无产权等情况，省一建公司一直协同征收部门解决上述房屋的征收问题，经相关部门决定，参照东湖区“住改非”的操作程序，同意对分配给职工居住的单位部分自用房用途由非住宅变更为住宅房屋，并启动所涉房屋的房改手续。2015年3月12日，省一建公司与青云谱区征收办签订《协议备忘录》，约定包括原告在内的23户住房房改问题，由青云谱区征收办按正常程序报各职能部门查档、申报、审核，如申报可以房改的，省一建公司全力协助办理房改。后原告填写相关表格，并要求按原房屋面积加原告自行搭建的16平方米一并予以房改，因填写材料不符合原公司房屋面积导致该房无法完成房改，被告至今未与相关案涉房屋的权利人达成征收补偿协议，也未作出征收补偿决定书，案涉房屋现已被拆除。后原告将被告诉至法院，要求判如所请。 另查明，《青云谱区十字街旧城（棚户区）改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》规定：1.直管公房：凭房管部门颁发的房屋租赁凭证为补偿依据；2.征收在单位土地上手续不齐全的建筑，按重置价范围内给予补偿，征收在1985年以前由单位自行搭建的住宅房屋，按重置价补偿给单位，如居住人符合房改条件的，可以先行房改，房改后按私房住宅标准给予补偿；3.征收私房住宅补偿实行房屋产权调换与货币补偿两种方式，由被征收人自行选择。 再查明，《南昌市国有土地上房屋征收若干补偿标准》中对公有出租住宅房屋征收补偿的规定:1.房屋承租人符合房改条件的，先行房改后按规定补偿；2.房屋承租人不符合房改条件的，对被征收人按规定补偿，房屋承租人由被征收人给予被征收房屋市场评估90%的货币补偿或者继续承租的安置。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉，需对所申请的事项具有实体法的请求权基础，这种请求权基础可以产生于或基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。经对原、被告的诉、辩意见的分析及案件审理之情况，本案争议焦点为：一、原、被告是否适格；二、被告是否履行了征收补偿职责。 关于争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”因此，承租人与房屋征收行为之间一般不具有利害关系，不能成为房屋征收行为案件的原告，但以下几种特殊情形的房屋承租人除外：1.公租房的承租人；2.经租房的承租人；3.廉租房的承租人；4.用于经营房屋的承租人。本案中，案涉房屋系国有企业投资兴建、自行管理的房屋，称自管公房。从法理论，因国家或单位是房屋的所有权人，征收补偿款应由公房的所有者或管理者按照房屋所有权人的授权进行支配和管理。但由于绝大数公房是计划经济的产物，公房的承租人实际上就是该时期福利分房的承受人，享有长期缴纳低房租并享有租住的权利，其经济地位接近房屋的产权人。征收公租房，将使承租人丧失居住福利权益，故公租房的承租人与征收决定和补偿决定之间具有利害关系，具有原告诉讼主体资格。 根据《征补条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约时间内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，在无法达成补偿协议的情况时，被告作为县、区级人民政府，依法具有作出征收补偿决定的法定职责，故原告向本院提起征收补偿之诉讼，南昌市青云谱区人民政府是本案适格被告。 关于争议焦点二，根据《征补条例》第二十六条第一款的规定，不经协商程序可以直接进入征收补偿决定程序的特例即是发生被征收房屋所有权不明确的情形，产权不明确包括被征收房屋的产权存在争议或登记的权属人下落不明。但是，为了公共利益需要，在此种情形下，不能就此降低或不对房屋进行补偿，也不能因此久拖不决影响到整个征收补偿工作。申言之，即使产权不明确，也应当依法及时作出补偿决定。本案中，案涉房屋的性质及原告承租人的地位已经明确，虽不能房改的责任由原告造成，但原告就案涉房屋的承租权因房屋征收已经消灭，其权益仍受到法律、法规或者规范性文件的保护。因《南昌市国有土地上房屋征收若干补偿标准》已对此类情况作出规定，房屋承租人不符合房改条件的，对被征收人按规定补偿，房屋承租人由被征收人给予被征收房屋市场评估90%的货币补偿或者继续承租的安置。据此，在无法完成房改的情况下，作为案涉房屋的权属人省一建公司应是适格的被征收人，并由其履行向原告给予货币补偿或继续承租的安置。正因被告长期不作出征收补偿职责，而省一建公司又怠于行使诉权，导致原告在公法上的可得利益受到侵害，被告应当承担不履行法定职责的法律后果，及时向被征收人省一建公司作出征收补偿决定。但原告要求被告直接对其履行征收补偿职责的诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。 综上，为维护当事人合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下： 一、责令被告南昌市青云谱区人民政府于本判决生效之日起三十日内对位于南昌市青云谱区建设路282号平房3号的房屋向被征收人作出征收补偿决定； 二、驳回原告徐胜田的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由被告南昌市青云谱区人民政府负担，并于本判决生效之日起七日内迳付原告徐胜田。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长 楼 赟 人民陪审员 孙 莉 人民陪审员 丁洪发 二〇一九年五月十三日                                            法 官 助 理 彭颖                                            书记员吴堃 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。