浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙07行初363号 原告李康宏，男，1951年5月17日出生，汉族，住浙江省东阳市。 委托代理人朱加宁，北京浩天信和（杭州）律师事务所律师。 委托代理人陶潺，北京浩天信和（杭州）律师事务所律师。 被告东阳市人民政府。住所地东阳市江滨北街**行政中心大院。 法定代表人姚激扬，市长。 委托代理人郑津远，东阳市司法局工作人员。 被告东阳市自然资源和规划局，，住所地东阳市江滨北街**行政中心大院**** 法定代表人吕良勇，局长。 行政负责人楼万丈，东阳市不动产登记中心主任。 委托代理人蒋月燕，东阳市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人马旭芳，浙江无双律师事务所律师。 原告李康宏为与被告东阳市人民政府（以下简称东阳市政府）、东阳市自然资源和规划局（以下简称东阳规划局）城建行政行为一案，于2019年1月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2019年2月22日公开开庭审理了本案，原告李康宏及委托代理人朱加宁、陶潺，被告东阳市政府委托代理人郑津远，被告东阳规划局出庭政负责人楼万丈及委托代理人蒋月燕、马旭芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李康宏诉称：一、两被告的处理决定毫无事实和法律依据。被告东阳规划局（原东阳市国土资源局）与被告东阳市人民政府设立的东阳市城乡危旧房治理改造工作领导小组代表东阳市人民政府联合作出并刊登于2018年11月9日东阳日报的《关于全市农房集聚对象和优先安置对象公示反映问题更正公告》中涉及暂停原告农房集聚安置的决定，严重侵犯原告的合法权益。原告依法持有《集体土地使用证》，具备农房集聚安置资格，并依法申请了农房集聚安置，也己依法取得《东阳市农房集聚区安置凭证》，是合法的农房集聚唯一权益人。2007年5月，原告依法向政府相关部门申请对案涉土地使用权进行了确权并办理了《集体土地使用证》，在法定公示期间无一人提异议，说明土地使用权归属属于原告一人的事实。为响应农房集聚相关政策，原告申请农房安置，经两被告审批同意后，两被告向原告发放了《东阳市农房集聚区安置凭证》，从程序上也确认原告是涉案农房集聚唯一的权益人。然而，两被告现却作出否认原告为唯一权益人的决定，推翻了先前的政府行为，原告认为该处理决定毫无事实和法律依据，严重侵犯了原告的合法权益。两被告混淆了权属争议与家庭内部矛盾，作出的处理决定所依据的家庭内部矛盾争议属人民法院管辖，两被告并无管辖和处理权。原告的农房被拆除且土地使用权证被收走后，个别别有用心的人胡搅蛮缠两被告，阻止原告安置，两被告对此种恶劣行为不但放任不管，反而不顾原告合法合理主张，作出违背事实和法律的决定，严重损害原告的合法权益。原告认为两被告以家庭内部矛盾否认原告的农房集聚权益，作出暂停原告农房安置的决定，实属滥用职权，程序违法，决定错误，剥夺了原告农房安置的正当合法权益。此外，两被告及下属机构从未向原告告知该次决定作出的事实和法律依据（包括但不限于家庭内部矛盾认定的依据及程序的合法性），而却以家庭内部矛盾否认己确认的原告的农房集聚权益资格，严重侵犯了原告的知情权，违背行政公开、公平、公正原则。综上，原告认为即使存在家庭内部争议，也与本次集聚农房权属归属和安置程序无关，异议人应当以民事纠纷诉诸人民法院解决。同时，集聚农房安置的权益人系本人一人无争议，也己得到了两被告的认可。因此，原告认为两被告联合作出并刊登于2018年11月9日东阳日报的《关于全市农房集聚对象和优先安置对象公示反映问题更正公告》中涉及暂停原告农房集聚安置的决定程序违法，认定事实错误，证据不足，依法应予以撤销。原告为维护自身合法权益，特依法向贵院提起诉讼，如原告被拆的房屋无法正常安置应由两被告赔偿损失。请求法院判决：1、撤销两被告联合作出的《关于全市农房集聚对象和优先安置对象公示反映问题更正公告》中涉及暂停李康宏农房集聚安置的处理决定，继续办理原告的农房集聚安置；2、本案诉讼费由两被告共同承担。 原告为支持其诉请，向本院提交了以下证据： 证据1、《关于全市农房集聚对象和优先安置对象公示反映问题更正公告》。证明两被告基于家庭内部争议违法作出暂停原告农房集聚权益处理决定的事实。根据公告证明该公示是违法的。 证据2、《集体土地使用证》。证明原告为案涉农房所属土地唯一合法使用权人，也是本次农房集聚唯一的合法权益人。 证据3、东阳江镇三甲院委会证明一份。 证据4、东阳江镇三甲院委会证明一份。 证据3-4共同证明原告为农房唯一的所有权人，为农房集聚唯一合法权益人是合法有效的。通过调查审核确定原告为农房唯一权益人。 证据5、《东阳市农房集聚区安置凭证》。证明两被告在本次集聚安置中也是认可原告具备安置资格且为农房集聚唯一合法权益人。 证据6、《李康宏农房集聚申诉书》快递面单及回执。证明两被告不顾原告合法合理主张，其关于原告的决定，违背事实和法律决定，系行政乱作为。 被告东阳市政府答辩称：一、被诉公告行为并无不当，原告诉请于法无据。2017年7月24日，中共东阳市委办公室、东阳市人民政府办公室印发《关于推进农房集聚区建设的指导意见（试行）》，开展农房集聚工作。2017年8月29日，经东阳市委、市政府研究，决定成立东阳市城乡危旧房治理改造工作领导小组，领导小组下设办公室。2018年6月，原告以东阳市集用（2007）第32-43号集体土地使用证项下102.94平方米土地使用权申请参加农房集聚。2018年6月28日，东阳市东阳江镇人民政府批准同意。2018年7月11日，东阳市城乡危旧房治理改造工作领导小组办公室、东阳市东阳江镇人民政府向原告发放0001373号农房集聚安置凭证，凭证载明第一意向集聚区城区，集聚占地面积102.94平方米。2018年9月21日，案外人李康节（系原告弟弟）、李康谟（系原告姐姐）向东阳市东阳江镇人民政府、东阳江国土资源所提交《申请报告》，认为对于东阳市集用（2007）第32-43号集体土地使用证中所登记土地，李康节、李康谟享有共同使用权，将土地使用权登记归原告一人享有提出异议，申请撤销该证。2018年11月7日，李康节、李康谟向东阳市国土资源局提交《更正报告》，请求对东阳市集用（2007）第32-43号集体土地使用证予以更正，更正为共同所有。为解决该土地权属争议，东阳市东阳江镇人民政府曾通知原告与李康节、李康谟进行调解，但原告拒绝参加调解。在该土地使用权存在争议且权属争议未能解决的情况下，以东阳市集用（2007）第32-43号集体土地使用证为依据且以原告为权利人所开展的相关集聚工作应予以暂缓办理。2017年以来，东阳市出台农房集聚安置政策，有1万余户申请农房集聚安置，经核查有原告等21户需要确认权益人。因农房集聚安置涉及公共利益及大多数人的利益，东阳市城乡危旧房治理改造工作领导小组办公室与东阳市国土资源局为如期推进农房集聚安置工作，于2018年11月9日发布公告，告知原告于2018年11月19日前协商确定权益人，逾期未能确定的则不列入第一期集聚对象名单。综上，请求金华市中级人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告东阳市政府向本院提交了以下证据： 证据1、《关于推进农房集聚区建设的指导意见（试行）》。证明东阳市开展农房集聚工作。 证据2、《关于成立东阳市城乡危旧房治理改造工作领导小组的通知》。证明危旧房治理改造工作领导小组成立情况。 证据3、《关于进一步加快农房集聚资格审核的通知》。证明农房集聚资格审核的要求、程序等。 证据4、《东阳市农房集聚分期分批安置实施方案》。证明农房集聚分期分批次安置实施的情况。 证据5、东阳市农房集聚区安置凭证。证明原告的集聚安置相关情况。 被告东阳规划局答辩称：2007年5月11日，东阳市人民政府向原告颁发东阳市集用(2007)第32—43号集体土地使用证，登记土地使用权人为原告，土地坐落东阳江镇三甲院，土地使用权面积132.9平方米，其中房屋占地面积102.94平方米，庭院面积29.99平方米。2017年7月，中共东阳市委办公室、东阳市人民政府办公室印发《关于推进农房集聚区建设的指导意见（试行）》，开展农房集聚工作。2018年6月，原告以上述房屋占地面积102.94平方米申请参加农房集聚。2018年6月28日，东阳市东阳江镇人民政府批准同意。2018年7月11日，东阳市城乡危旧房治理改造工作领导小组办公室、东阳市东阳江镇人民政府向原告发放0001373号农房集聚安置凭证，凭证载明第一意向集聚区城区，集聚占地面积102.94平方米。2018年9月21日，案外人李康节（系原告弟弟）、李康谟（系原告姐姐）向东阳市东阳江镇人民政府、东阳江国土资源所提交《申请报告》，认为对于东阳市集用(2007）第32—43号集体土地使用证中所登记土地，李康节、李康谟享有共同使用权，对该证将土地使用权登记归原告一人享有提出异议，申请撤销该证。2018年11月7日，李康节、李康谟向原东阳国土资源局提交《更正报告》，请求对东阳市集用(2007）第32—43号集体土地使用证予以更正，更正为共同所有。原东阳国土局经核查：2007年1月19日，原告以其1人为土地使用权人，对坐落东阳江镇三甲院132.9平方米土地使用权申请登记。2007年5月11日，东阳市人民政府核准登记，并向原告颁发东阳市集用(2007)第32—43号集体土地使用证。根据其办理土地登记时提供的《社员建造房屋用地申请表》记载，原告所申请登记土地，系以原告为户主，以曾凡恂（原告母亲）、李康谟、李康节为家庭成员，于1973年10月14日审批取得，如将该土地使用权登记归原告一人享有，应提供曾凡恂、李康谟、李康节同意将上述土地使用权登记归原告一人享有的相关材料，但在登记案卷中，并无此材料。东阳市人民政府将该土地使用权登记归原告一人享有，权属依据不足。为解决该土地权属争议，东阳市东阳江镇人民政府曾通知原告与李康节、李康谟进行调解，但原告拒绝参加调解。在该土地使用权存在争议且权属争议未能解决的情况下，以东阳市集用（2007）第32—43号集体土地使用证为依据且以原告为权利人所开展的相关集聚工作应予以暂缓办理。鉴此，东阳市城乡危旧房治理改造工作领导小组办公室与原东阳国土局于2018年11月9日发布公告，告知原告在2018年11月19日前协商确定权益人，逾期未能确定的则不再列入第一期集聚对象名单。综上，被诉公告行为，并无不当，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告东阳规划局向本院提交了以下证据： 证据1、东阳市农房集聚审批表，0001373号农房集聚安置凭证，东委办法【2017】88号文件，东治危办【2018】3号文件，东政办发【2018】195号文件。证明2017年东阳市开展农房集聚工作，2018年6月，原告以东阳市集用（2007）第32-43号集体土地使用证项下土地申请参加农房集聚。2018年6月28日，东阳市东阳江镇人民政府批准同意。2018年7月11日，东阳市城乡危旧房治理改造工作领导小组办公室、东阳市东阳江镇人民政府向原告发放农房集聚安置凭证。 证据2、李康谟、李康节提交的申请报告，更正报告。证明李康谟、李康节对东阳市集用（2007）第32-43号集体土地使用证提出异议，认为其系该证下土地的共同使用权人，要求对该证予以更正。 证据3、东阳市集用（2007）第32-43号集体土地使用权登记资料。证明2007年5月11日东阳市人民政府核准被答辩人的土地登记申请，将东阳江镇三甲院132.9平米土地使用权登记至原告一人名下。根据原告所提供的申请材料，原告所申请登记土地，系以原告为户主，以曾凡恂、李康谟、李康节为家庭成员共同审批取得。在登记资料中并没有李康谟等共同审批人同意将上述土地使用权登记归原告一人享有的相关材料，该证颁发的权属依据不足。 证据4、关于全市农房集聚对象和优先安置对象公示反映问题列正公告。证明因利害关系人对东阳市集用（2007）第32-43号集体土地使用证登记效力提出异议，该证项下土地使用权存在权属争议，在权属争议解决前，以该证为依据且以原告为权利人所开展的相关集聚工作应予以暂缓办理，因此东阳市城乡危旧房治理改造工作领导小组办公室与原告共同发布涉案公告。 经庭审质证，被告东阳市政府、东阳规划局对原告所提交证据质证意见如下：对证据1证明目的有异议，公告不存在违法的问题，公告里面所表述的家庭内部争议是指家庭成员之间因为土地使用权的权属争议，对于作为集聚安置依据的土地使用证以及相应的土地使用权存在权属争议的情况下被告依法作出暂停集聚处理的决定，该暂停依据以及公告的作出就是维护当事人的权益。对证据2的合法性和证明目的有异议，根据该证的颁证资料，东阳市人民政府颁发该证的权属依据不足，合法性存在问题，不能实现原告的证明目的，对于证据3、4两份证明内容的真实性有异议，根据取得涉案土地权的申请表记载，该土地使用权是原告和母亲4人共同审批取得，不能证明原告是该土地的唯一权益人。对证据5的合法性和证明目的有异议，发放该安置凭证的依据是原告的土地证，因原告的土地使用证存在问题，所以该安置凭证效力存在问题。对证据6的真实性没有异议，对证明目的有异议，不认可。 原告对被告东阳市政府的证据质证意见如下：被告东阳市政府所提交证据不能够证明可以根据家庭内部争议而暂停原告农房集聚安置的资格。反而能证明原告作为案涉农房的唯一权益人取得农房集聚安置资格，程序合法，权利确定，事实清楚。 原告对东阳规划局的证据质证意见如下：证据1没有异议。证明了原告取得农房集聚安置资格是合法有效的。证据2报告原告没有收到过，被告也没有对申请报告立案调查过。这是家庭内部争议，即使是土地权属争议的话，国土资源行政管理部门在收到申请书之日起7个工作日内，应当提出是否受理的意见，认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日之内，应当将申请书的副本发送给被申请人，也就是本案的原告，而原告在法定期限内也从未收到过相关材料。证据3，该土地权证属于原告1人享有没有争议，即使被告认为该土地证是无效的，也应当由被告依据正当程序撤销该土地权证，在该土地权证没有撤销之前原告至今任然是案涉房屋的唯一权益人。当时他们事实上就是放弃了，房屋本身就是原告1人出资出力维护的，从1973年申请审批到2007年申请颁证，至今45年来没有人提出异议，说明原告是唯一权益人。证据4，该份公示上明确写明是因家庭内部争议然后暂缓了，在答辩意见中被告又主张这个是权属争议，本身自相矛盾。权属争议就应该立案调查，但是原告至今没有收到立案调查申请书的副本。这份公告是违法作出的。原告他是下乡知青，有权申请建房，但是他的母亲、弟弟都是居民户口，都是城镇居民，根本就不符合农村建房的条件。原告的姐姐虽然也是下乡知青，当时有没有出嫁、当时户口有没有迁出被告都没调查就暂缓安置是违法的。 被告东阳规划局对东阳市政府的证据无异议。 被告东阳市政府对东阳规划局的证据无异议。 经审查，本院对原、被告双方所提交证据的真实性均予以认定。 本院经审理查明：2007年5月11日，东阳市人民政府向原告颁发东阳市集用(2007)第32—43号集体土地使用证，登记土地使用权人为原告，土地坐落东阳江镇三甲院，土地使用权面积132.9平方米，其中房屋占地面积102.94平方米，庭院面积29.99平方米。2017年7月，中共东阳市委办公室、东阳市人民政府办公室印发《关于推进农房集聚区建设的指导意见（试行）》，开展农房集聚工作。2018年6月，原告以上述房屋占地面积102.94平方米申请参加农房集聚。2018年6月28日，东阳市东阳江镇人民政府批准同意。2018年7月11日，东阳市城乡危旧房治理改造工作领导小组办公室、东阳市东阳江镇人民政府向原告发放0001373号农房集聚安置凭证，凭证载明第一意向集聚区城区，集聚占地面积102.94平方米。2018年9月21日，案外人李康节（系原告弟弟）、李康谟（系原告姐姐）向东阳市东阳江镇人民政府、东阳江国土资源所提交《申请报告》，认为对于东阳市集用(2007）第32—43号集体土地使用证中所登记土地，李康节、李康谟享有共同使用权，对该证将土地使用权登记归原告一人享有提出异议，申请撤销该证。2018年11月7日，李康节、李康谟向原东阳国土资源局提交《更正报告》，请求对东阳市集用(2007）第32—43号集体土地使用证予以更正，更正为共同所有。原东阳国土局经核查，2007年1月19日，原告以其1人为土地使用权人，对坐落东阳江镇三甲院132.9平方米土地使用权申请登记。2007年5月11日，东阳市人民政府核准登记，并向原告颁发东阳市集用(2007)第32—43号集体土地使用证。根据其办理土地登记时提供的《社员建造房屋用地申请表》记载，原告所申请登记土地，系以原告为户主，以曾凡恂（原告母亲）、李康谟、李康节为家庭成员，于1973年10月14日审批取得。在登记案卷中，无曾凡恂、李康谟、李康节同意将上述土地使用权登记归原告一人享有的相关材料。为解决该土地权属争议，东阳市东阳江镇人民政府曾通知原告与李康节、李康谟进行调解，但原告拒绝参加调解。鉴此，东阳市城乡危旧房治理改造工作领导小组办公室与东阳规划局（原东阳国土局）于2018年11月9日发布公告，告知原告在2018年11月19日前协商确定权益人，逾期未能确定的则不再列入第一期集聚对象名单。 本院认为，原告为唯一权利人的东阳市集用(2007）第32—43号集体土地使用证，在办理该证的《社员建造房屋用地申请表》中记载，该证系以原告为户主，以曾凡恂（原告母亲）、李康谟、李康节为家庭成员，于1973年10月14日审批取得。由于原告未提交曾凡恂、李康谟、李康节同意将上述土地使用权登记归原告一人享有的相关材料，故东阳市人民政府将该土地使用权登记归原告一人享有权属依据不足。该土地使用权存在争议且权属争议未能解决的情况下，东阳市城乡危旧房治理改造工作领导小组办公室与原东阳国土局于2018年11月9日发布公告，告知原告在2018年11月19日前协商确定权益人，逾期未能确定的则不再列入第一期集聚对象名单的行为并无不当。综上，原告的诉讼请求于法无据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李康宏的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李康宏负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 杨建进 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇一九年五月三十一日 代书记员 杜 娟