广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初155号原告邓新文，男，1971年8月22日出生，汉族，住江西省九江市修水县。委托代理人卢东虎，广东天道勤律师事务所律师。委托代理人刘雷琴，广东天道勤律师事务所实习律师。被告佛山市生态环境局，住所地佛山市禅城区市东下路**。法定代表人杨永泰，局长。出庭负责人陈振华，副局长。委托代理人张俊帆，该局工作人员。委托代理人许亚梅，该局工作人员。原告邓新文不服原佛山市环境保护局（以下简称原佛山环保局）作出的佛环罚字〔2018〕44号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），于2019年1月13日通过网上立案系统向本院提起诉讼。本院于2019年1月21日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2019年3月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人卢东虎、刘雷琴，被告的负责人陈振华及委托代理人张俊帆、许亚梅均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原佛山环保局于2018年7月30日作出《行政处罚决定书》，查明佛山市金诺金品金属制品有限公司擅自建设的木制家具生产线配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程于2017年10月投入生产使用，原告作为佛山市金诺金品金属制品有限公司的法定代表人，是该公司投资受益人和环保工作责任人。原佛山环保局认为，佛山市金诺金品金属制品有限公司的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，决定对原告罚款8万元。原告诉称，一、事实方面。（一）原佛山环保局认为原告“未依法报批建设项目环境影响报告表”具有主观恶意存在误解。佛山市金诺金品金属制品有限公司自成立以来，一向循规蹈矩，遵守国家规定，恪守行业规范。因方便生产的需要，2017年10月搬迁至佛山市禅城区南庄镇梧村西围工业区，搬迁厂房时十分注重环保、消防、安监等各项工作的准备。当时房东承诺该经营地址曾向环保部门报批过建设项目环境影响报告，原告搬迁后才知，该经营地址建设项目环境影响报告已过期，报批的文件已被房东遗失。原告知悉后，及时采取措施，委托环保代理公司就原告的建设项目向环保部门报批环境影响报告表，但正在办理时，收到了原佛山环保局作出的《行政处罚决定书》，故原告主观上非恶意逃避。（二）原佛山环保局认为原告经营的佛山市金诺金品金属制品有限公司“主体工程于2017年10月投入生产使用至今”与事实不符。原告于2017年10月受让该家具厂后，进行一系列的搬迁工作及员工、原料、设备的整理准备工作，于2018年3月20日（即春节后）正式投入生产。（三）原佛山环保局认为佛山市金诺金品金属制品有限公司的“打磨工序远离水帘柜，部分打磨废气未经治理设施由窗户、墙洞直接排除外环境”“接入废水沉淀循环池的接水管断开”与事实不符。窗户的打开是正在进行安装排气扇的需要，而接水管的断开是装修过程中的差错，并非故意将废水废气直接排出。根据实际情况可以看出，窗户只是打开很小很小的面积（0.48平方米），仅够装上排气扇，接水管只是很小的缝隙，并非人为的断开。由此可见，原告经营的佛山市金诺金品金属制品有限公司并没有主观未经处理直接排放废水废气，只是在装修过程中，还未能够逐步完善导致的差漏。（四）原佛山环保局认为的佛山市金诺金品金属制品有限公司“废弃物扬撒、乱置”是片面的，原告生产过程中所剩下的废弃物，统一由回收公司回收，每天下午6时进行清运，且进行分类处理。原佛山环保局检查时看到废弃物的堆放，是因为还未到回收时间，导致的误解。二、原佛山环保局作出的《行政处罚决定书》适用的法律错误。本案中，原佛山环保局对佛山市金诺金品金属制品有限公司的多个违法行为进行单独处罚是不正确的，多个行为之间存在因果、前后等紧密的关联性，其实质是因为未依法报批建设项目环境报告表引发的一系列违法行为，而根据《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定（2018年版）》第七条的规定，原佛山环保局以原告多个违法行为单独处罚的方式明显不符合规定，属于过重处罚。综上，原告特提起行政诉讼，请求法院判决：1.撤销原佛山环保局作出的《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费被告承担。原告向本院提交了下列证据：1.原告的居民身份证复印件、《营业执照（副本）》复印件、原佛山环保局的统一社会信用代码信息查询结果，证明原告、被告的诉讼主体资格。2.《行政处罚决定书》，证明原佛山环保局依据的法律规定适用不当和调查的事实不清。被告辩称，一、原告环境违法行为事实清楚，证据确凿。2018年3月26日，原佛山环保局执法人员对佛山市金诺金品金属制品有限公司进行现场检查，发现该公司擅自建设的木制家具生产线配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程于2017年10月投入生产使用至今，经查，原告是佛山市金诺金品金属制品有限公司法定代表人，是该公司投资受益人和环保工作责任人。二、原佛山环保局作出行政处罚决定程序合法。原佛山环保局在执法检查发现上述违法行为后，现场立即要求佛山市金诺金品金属制品有限公司立即停止生产，立即停止非法排放废水、废气污染物的行为，并于2018年4月3日作出佛环违改字〔2018〕22号《责令改正违法行为决定书》，责令佛山市金诺金品金属制品有限公司：(一)防治污染的设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，防治污染的设施建成前，主体工程立即停止使用；（二）立即停止违法排放废气污染物；（三）立即停止违法排放废水污染物；（四）立即设置规范的危险废物贮存场所。原佛山环保局也在《责令改正违法行为决定书》中告知了佛山市金诺金品金属制品有限公司拒不改正的法律后果，该决定书于2018年4月3日依法送达佛山市金诺金品金属制品有限公司，原告在送达回证上亦确认已清楚按日连续处罚的要求。2018年5月22日，原佛山环保局召开局案件审理会议，集体审议通过对原告的行政处罚决定，2018年5月28日，原佛山环保局作出佛环听告字〔2018〕17号《行政处罚听证告知书》，拟对原告环境违法行为处罚款8万元，该告知书于2018年5月31日送达原告。2018年6月1日，原告向原佛山环保局递交《环境保护行政处罚听证申请书》，申请听证,并提交《听证申辩意见》，意见与起诉状所述基本一致。原佛山环保局经审查，于2018年6月5日作出佛环听字〔2018〕8号《行政处罚听证通知书》，决定于2018年6月15日公开举行听证会，该听证通知书于2018年6月5日送达原告。2018年6月6日，原佛山环保局依法将听证会举行相关情况在局网站进行公告（佛环听公〔2018〕8号佛山市环境保护局行政处罚听证公告）。2018年6月15日，原佛山环保局依法公开举行听证会。2018年6月16日，原佛山环保局听证人员出具听证报告，该报告于2018年6月16日由原佛山环保局负责人审批。2018年7月23日，原佛山环保局召开局案件审理会议，对原告听证情况进行集体审议，决定按照原处罚金额对原告处罚款人民币8万元。2018年7月30日，原佛山环保局依法作出《行政处罚决定书》，并于2018年8月6日将该行政处罚决定书送达原告。原佛山环保局严格依据法律规定对原告的环境违法行为进行处罚，符合法律程序。三、对原告请求撤销《行政处罚决定书》的回应。《行政处罚决定书》仅针对佛山市金诺金品金属制品有限公司木制家具生产线未验先投违法行为作出。（一）原佛山环保局认定佛山市金诺金品金属制品有限公司木制家具生产线未验先投违法行为事实清楚，证据确凿。佛山市金诺金品金属制品有限公司违法建设“木制家具生产线”的内容，在原佛山环保局现场检查、调查取证阶段原告多次陈述并确认为2017年建成并投入生产使用，2018年3月26日《现场检查笔录》记录了“企业未办理环保审批验收手续，于2017年10月建成投入生产使用”，原告对佛山市金诺金品金属制品有限公司于2017年10月建成投入生产使用的事实也签名予以确认。其次，2018年3月26日原佛山环保局现场检查时，佛山市金诺金品金属制品有限公司正在生产，2018年3月26日《现场检查笔录》记录的佛山市金诺金品金属制品有限公司生产状况为“生产”，现场视频对佛山市金诺金品金属制品有限公司正在生产的事实也予以证实，且在对原告的三次调查询问中，原告都陈述了2018年3月26日现场检查时佛山市金诺金品金属制品有限公司在生产的事实。原告在律师陪同下听证及陈述申辩材料中称其2018年3月20日才正式投入生产，由此可知，佛山市金诺金品金属制品有限公司在原佛山环保局现场检查时已投入生产的事实清晰，据此认定佛山市金诺金品金属制品有限公司建设项目配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产证据确凿。再次，依据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，配套建设的环境保护设施未经验收或者验收不合格就投入生产或者使用的即构成未验先投的违法行为。且2018年4月12日原佛山环保局对佛山市金诺金品金属制品有限公司环境违法行为改正情况进行复查时，发现佛山市金诺金品金属制品有限公司木工打磨工序、油磨工序正在生产，佛山市金诺金品金属制品有限公司在接到原佛山环保局现场的停止违法行为要求以及书面的责令改正违法行为要求后仍不改正，主观故意明显。（二）对未验先投违法行为依法应对直接负责的主管人员进行处罚。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款。经调查，佛山市金诺金品金属制品有限公司木制家具生产线经营所有收益人均为原告，原告对环保管理承担责任，该事实有2018年4月16日对原告所作调查询问笔录为证。（三）“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度的行为应当分别依法作出相应处罚。根据环政法函［2018］31号《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》，建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。综上，原佛山环保局对原告作出的《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告在诉讼中向本院提交了下列证据、依据：1.2018年3月26日制作的《现场检查（勘察）笔录》、佛山市金诺金品金属制品有限公司法定代表人邓新文对现场照片和视频的确认情况及现场检查视频、照片刻录光盘1张、佛山市金诺金品金属制品有限公司的《营业执照（副本）》复印件及原告的居民身份证复印件、2018年3月29日对原告制作的《调查询问笔录》、佛环违改字〔2018〕22号《责令改正违法行为决定书》及送达回证、2018年4月12日制作的《现场检查（勘察）笔录》、原告对2018年4月12日现场视频的确认情况、2018年4月16日对原告制作的《调查询问笔录》2份，证明原告经营的佛山市金诺金品金属制品有限公司环境违法行为事实清楚，证据确凿；原佛山环保局调查取证程序合法。2.环境违法行为立案登记表、环境违法案件调查报告、对佛山市金诺金品金属制品有限公司拟行政处罚案件（佛环2018〔019〕号）的审核意见、重大行政处罚案件集体审议表、佛环听告字〔2018〕16号《行政处罚听证告知书》及送达回证、佛山市环境保护局发文稿、佛环听告字〔2018〕17号《行政处罚听证告知书》及送达回证、佛山市环境保护局发文稿、环境保护行政处罚听证申请书及授权委托书、广东天道勤律师事务所公函、律师证复印件、听证申辩意见、佛环听字〔2018〕7号和佛环听字〔2018〕8号《行政处罚听证通知书》及送达回证、行政处罚听证公告（佛环听公〔2018〕7号、8号）、行政处罚听证笔录2份（2018年6月15日）、听证报告2份、对佛山市金诺金品金属制品有限公司拟行政处罚案件（佛环2018〔019〕号）的审核意见、重大行政处罚案件集体审议表（2018年7月23日）、《行政处罚决定书》、佛环罚字〔2018〕43号《行政处罚决定书》及送达回证、佛山市环境保护局发文稿、张俊帆、周高秀、方庆冬的执法证复印件，证明原佛山环保局作出行政处罚决定程序合法。被告向本院提交了下列法律、法规：《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国行政处罚法》《建设项目环境保护管理条例》，作为原佛山环保局作出案涉行政行为合法的法律依据。经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告提交的证据，被告对真实性、合法性、关联性无异议，经查，原告提交的证据形式真实、来源合法、与本案有关联，本院予以采纳。被告提交的证据，原告对证据1中的《营业执照（副本）》复印件、2018年4月16日对原告制作的《调查询问笔录》2份、佛环违改字〔2018〕22号《责令改正违法行为决定书》、送达回证和证据2的真实性无异议。经查，上述证据形式真实、来源合法、与本案有关联，本院予以采纳。原告对证据1中的2018年3月26日和2018年4月12日《现场检查（勘察）笔录》真实性、合法性、关联性有异议，认为笔录为电脑打印，并非现场制作，不符合现场检查笔录的即时性及同步性。经查，上述《现场检查（勘察）笔录》上有原告签名确认，且原佛山环保局亦就为何是电脑打印件作出的说明具有合理性，因此本院对两份《现场检查（勘察）笔录》的真实性、合法性、关联性予以确认。原告对证据1中的原告对2018年3月26日、2018年4月12日现场照片和视频的确认情况，现场检查视频、照片刻录光盘的真实性、合法性、关联性有异议，认为照片的拍摄情况原告不清楚，且视频和照片没有显示拍摄时间。经查，原告对现场照片和视频的确认情况有原告的签名，且证据间能相互印证，原告所提出的拍摄时间亦非否认证据合法性的正当理由，因此，本院对证据的真实性、合法性、关联性予以确认。原告对告证据1中的2018年3月29日《调查询问笔录》的真实性、合法性有异议，经查该证据为原佛山环保局依职权制作，原告亦在笔录上签名确认，因此本院对真实性予以确认。经审理查明，2018年3月26日，原佛山环保局执法人员到原告经营的佛山市金诺金品金属制品有限公司进行检查，发现佛山市金诺金品金属制品有限公司木制家具生产线正在生产，配有的水帘机等污染治理设施没有经过验收，项目即投入生产使用。原佛山环保局对佛山市金诺金品金属制品有限公司的上述行为于2018年3月28日进行立案调查，并于同年4月3日作出佛环违改字〔2018〕22号《责令改正违法行为决定书》，责令佛山市金诺金品金属制品有限公司改正违法行为，该决定书于同日送达给佛山市金诺金品金属制品有限公司。2018年4月12日，原佛山环保局对佛山市金诺金品金属制品有限公司进行复查发现，佛山市金诺金品金属制品有限公司木制家具生产线的污染治理设施在未经验收的情况下仍在生产。2018年5月22日，原佛山环保局对佛山市金诺金品金属制品有限公司的违法行为进行集体审议，决定拟对佛山市金诺金品金属制品有限公司上述违法行为罚款30万元，对作为佛山市金诺金品金属制品有限公司法定代表人的原告罚款8万元。2018年5月28日，原佛山环保局分别作出佛环听告字〔2018〕16号和佛环听告字〔2018〕17号《行政处罚听证告知书》告知佛山市金诺金品金属制品有限公司、原告上述拟处罚事项和陈述、申辩、听证权利。上述告知书于2018年5月31日送达佛山市金诺金品金属制品有限公司和原告。2018年6月1日，佛山市金诺金品金属制品有限公司和原告分别向原佛山环保局提交《环境保护行政处罚听证申请书》，向原佛山环保局申请听证。2018年6月5日，原佛山环保局分别作出佛环听字〔2018〕7号、佛环听字〔2018〕8号《行政处罚听证通知书》告知佛山市金诺金品金属制品有限公司和原告听证事项。2018年6月15日，原佛山环保局就佛山市金诺金品金属制品有限公司和原告的听证申请举行听证，并于同年6月16日形成《听证报告》。2018年7月23日，原佛山环保局再次针对佛山市金诺金品金属制品有限公司和原告的处罚进行集体讨论，决定对佛山市金诺金品金属制品有限公司和原告的上述违法行为维持罚款30万元和8万元的决定。2018年7月30日，原佛山环保局对佛山市金诺金品金属制品有限公司作出佛环罚字〔2018〕43号《行政处罚决定书》，罚款30万元；对原告作出《行政处罚决定书》,罚款8万元，并于同年8月6日送达给原告。另查，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录（2017）》及原告、被告双方的确认，原告经营的佛山市金诺金品金属制品有限公司木制家具生产线需要编制环境影响评价报告表。再查，由于佛山市机构改革，原佛山环保局的职能由佛山市生态环境局承接。本院认为，《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”原佛山环保局作为佛山市政府的环境保护主管部门，其依法具有对需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产或者使用的违法行为进行查处的职能。本案中，原佛山环保局经过调查、听证和集体讨论等法定程序，作出《行政处罚决定书》，依法送达并告知原告行政复议和诉讼权利，程序合法，本院予以支持。原告认为，原佛山环保局2018年3月26日由三名执法人员到原告经营的佛山市金诺金品金属制品有限公司检查，但相应的《现场检查（勘察）笔录》只有两名执法人员的签名，因此原佛山环保局检查程序违法。对此，本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”经查，原佛山环保局制作的2018年3月26日《现场检查（勘察）笔录》显示执法人员为周高秀、张俊帆，两执法人员均在笔录上签名，符合上述规定。原告以三名执法人员检查只有两名执法人员签名为由主张原佛山环保局检查行为程序违法，缺乏理据，本院不予支持。本案的争议焦点是原佛山环保局作出的《行政处罚决定书》是否合法。《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”本案中，原告经营的佛山市金诺金品金属制品有限公司木制家具生产线属于需要编制环境影响报告表的项目，因此其生产对环境可能造成轻度影响，原告亦在原佛山环保局调查时确认该项目生产时有污染物的产生，因此原告经营的该生产项目应该配备相应的环境保护设施，并在环境保护设施经过验收后，生产项目才能投入使用。佛山市金诺金品金属制品有限公司木制家具生产项目在环境保护设施未经验收的情况下即投入生产使用违反了上述规定。原告作为佛山市金诺金品金属制品有限公司法定代表人，负责该公司的管理并取得经营的收益，属于该公司环保工作的直接主管人员，原佛山环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款对其作出处罚，且处罚金额未超过法律规定的幅度，于法有据，本院予以支持。原告认为，其经营佛山市金诺金品金属制品有限公司是在2018年3月20日正式投入生产，并非2017年10月投入生产，没有恶意逃避报批环境影响评价文件和向外排放废气、废水的故意，且原佛山环保局认定原告的多个违法行为之间存在因果、前后等紧密的关联性，其实质是因为未依法报批环境影响评价报告表而引起的一系列违法行为，原佛山环保局分别作出处罚明显不符规定，处罚过重，应予撤销。对此，本院认为，本案所涉及的违法行为是需要配套建设的环境保护设施未验收生产项目即投入使用的违法行为，因此原告提出的项目投产时间、没有恶意逃避报批环境影响评价文件和向外排放废气、废水的故意等意见并不影响原佛山环保局作出本案《行政处罚决定书》的合法性，并且未依法报批环境影响评价文件属于违反《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修订）第二十五条规定的行为，与本案的违法行为并不相同，因此原告的上述主张缺乏理据，本院不予支持。综上，原佛山环保局作出的《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。原告的诉讼请求缺乏理据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告邓新文的诉讼请求。本案受理费50元由原告邓新文负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  涂远鹏人民陪审员  王俊中人民陪审员  谭宝仪二〇一九年五月二十四日书 记 员  黎凯瑶