上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪01行终177号上诉人（原审原告）屠金英，女，1954年1月27日出生，汉族，户籍所在地上海市青浦区。委托代理人张慧萍（系上诉人屠金英之女），1977年6月22日出生，汉族，户籍所在地上海市青浦区。委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市青浦区重固镇人民政府，住所地上海市青浦区重固镇福泉山路**。法定代表人金彪，镇长。委托代理人张吟涛，上海东炬律师事务所律师。上诉人屠金英诉上海市青浦区重固镇人民政府（以下简称：重固镇政府）责令限期拆除违法建筑决定一案，不服上海市闵行人民法院（2018）沪0112行初503号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年2月20日立案后，依法组成合议庭，于2019年4月1日公开开庭审理了本案。上诉人屠金英及其委托代理人张慧萍、周宁泽，被上诉人重固镇政府的委托代理律师张吟涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，屠金英与案外人张某系XX关系，张某于2015年4月13日死亡。2002年5月26日，张某与案外人朱某1（朱某2）签订买卖房屋协议，主要内容是：甲方朱某1（朱某2）有楼房一座，坐落于章埝小集镇章家弄内，四至范围是北靠顾家老屋，南至章家弄，东至朱全龙家，西至朱某3家，由乙方张某以人民币8,000元的价格购买，一次性付清款项后房屋产权归张某所有。后因房屋年久失修，造成危房，XX村委会于2013年5月22日申请对XX村XX号房屋进行修理，上海市青浦区重固镇人民政府规划建设和环境保护办公室出具意见同意了该修理申请。后由屠金英出资对XX村XX号房屋进行了翻建，形成了本案的涉诉房屋。2018年6月4日，上海XX有限公司出具了《XX村XX号屠金英面积测绘工程总结报告》。2018年8月1日，上海市青浦区规划和土地管理局（以下简称：青浦区规土局）出具《关于XX村XX号屠金英房屋认定意见》，内容为：“经上海XX有限公司测绘，XX村XX号现有房屋及构筑物共3处……（见测绘报告）。根据重固镇城市管理行政执法中队调查，XX村XX号原房屋系XX村临时提供给村内困难户朱某1（朱某2）居住。后朱某1（朱某2）在未经村委会同意的情况下，于2002年将房屋私自出售给屠金英和张某夫妇。2013年由屠金英和张某夫妇全额出资拆除原有房屋，重新建造现在XX村XX号房屋。经核查，屠金英和张某在2013年重新建造XX村XX号房屋的行为，未办理行政审批手续。”2018年8月21日，重固镇政府作出沪青（重）府责拆决字[2018]第070009号《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称：被诉限拆决定）并送达屠金英，内容为：经查，屠金英未经批准擅自建造的位于青浦区XX镇XX村XX号的房屋，属违法建筑物（构筑物），违反了《上海市城乡规划条例》第三十六条第一款的规定，依据《上海市城乡规划条例》第五十五条、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称：《城乡规划法》）第六十五条和《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条的规定，责令屠金英于2018年9月1日前自行拆除上述违法建筑。逾期不拆除，该府将依法予以强制拆除。该决定书告知了屠金英复议权及诉讼权利。屠金英不服，认为其系合法获取涉诉房屋，且涉诉房屋已存续多年，属合法建筑，重固镇政府作出被诉限拆决定目的在于迫使其配合拆迁，执法目的不当，其遂据此诉至原审法院，请求判决撤销被诉限拆决定。原审认为，根据《城乡规划法》第六十五条、《上海市拆除违法建筑若干规定》第三条、第二十三条的规定，重固镇政府具有作出被诉限拆决定的法定职权。本案中，重固镇政府经调查取证，并根据青浦区规土局房屋认定意见等证据，认定屠金英未经批准擅自建造的位于青浦区XX镇XX村XX号的房屋，属违法建筑物（构筑物），认定事实清楚。该府依据《城乡规划法》及《上海市拆除违法建筑若干规定》的相关规定，向其作出被诉限拆决定，程序合法，适用法律正确。原审法院于2018年12月20日依法作出判决：驳回屠金英的诉讼请求。判决后，屠金英不服，上诉至本院称：涉诉房屋已存续多年，此前并未有任何单位告知违章，但在房屋所在村启动拆迁项目后，被上诉人重固镇政府介入调查并作出被诉限拆决定，其动机显然在于变相逼迁，目的违法。而现有证据并不足以证明重固镇政府具有作出被诉限拆决定的职权，且涉诉房屋修缮前曾经过审批，当时上诉人并未被告知需要办理相关规划手续，故将涉诉房屋认定为违法建筑亦属错误。此外，被上诉人执法过程中未听取上诉人的陈述申辩，也未给予上诉人听证权利，其执法程序亦属违法。原审法院对上述问题均未予认定，所作判决错误，故请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人重固镇政府辩称：该府具有作出被诉限拆决定的法定职权。本案涉诉房屋属于整体翻建，已经超越了当初房屋修建的审批范围，其整体属于违法建筑，该府据此作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用法律正确。被诉限拆决定在性质上不属于行政处罚，因此不适用《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称：《行政处罚法》）的相关程序性规定，而应适用《上海市拆除违法建筑若干规定》中的相关规定。而《上海市拆除违法建筑若干规定》在修订后，已取消了事先告知等程序性规定，故该府并不存在上诉人所提到的程序违法情形。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审认定的事实无误，本院予以确认。本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条之规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正。同时，根据《上海市城市管理行政执法条例》第四条第四款及第十一条第一款第（八）项之规定，乡、镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，其所属城管执法机构以乡、镇人民政府名义，具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作，其中包括依据城乡规划和物业管理方面的法律、法规和规章的规定，按照市人民政府确定的职责分工，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处。根据上述规定，被上诉人重固镇政府于本案中具有以自己名义对涉诉房屋开展调查，并作出被诉限拆决定的职权。上诉人屠金英针对职权提出的异议，于法不能成立。根据《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条之规定，对经查证确属违法建筑需要拆除的，拆违实施部门应当作出责令限期拆除的书面决定。本案中，根据在案证据，可以认定涉诉建筑系上诉人购得之后翻建而成，翻建后的建筑面积远大于此前房屋，而其翻建行为并未获得相应审批，在此情况下，被上诉人认定该建筑为违法建筑，并无不当。上诉人虽主张涉诉建筑曾获得过修理审批，修建后亦已存续多年，但相关审批内容系同意对房屋进行修理，且修理后的房屋间数、占地面积及建筑面积应当照旧，而上诉人的行为属于对原有房屋的翻建，且翻建后的结构和面积也发生了重大变化，因此其行为已超越上述审批内容的范围，其主张涉诉房屋属于合法建筑，理由不能成立。因涉诉房屋系整体翻建而成，并无证据表明其可通过采取改正措施消除影响，被上诉人据此作出被诉限拆决定，符合法定条件。同时，被诉限拆决定性质上不同于行政处罚，其程序并不当然适用《行政处罚法》的规定，被上诉人经调查后作出并向上诉人送达上述决定，程序并不违法。对于上诉人提出的关于被上诉人执法目的的质疑，本院认为，虽然根据庭审中各方当事人的陈述，涉诉房屋所在村正在进行古村落保护修复项目，涉及相关房屋权利人的补偿及搬离等问题，但动迁与违法建筑查处分属两种不同的法律关系，该项目本身并不足以阻却行政机关对区域内违法建筑的查处，故本院对上诉人提出的执法目的质疑，难以采信。但本院需指出，正如前文所述，本案涉及的问题并不仅限于违法建筑查处，涉诉房屋本身还可能涉及权属认定及动迁补偿问题，虽然被上诉人基于调查作出被诉限拆决定，在合法性上并无明显不当，但在具体执行环节，建议被上诉人充分考虑实际问题的复杂性，在依法行政的同时，最大限度兼顾上诉人的合法权益，避免矛盾的进一步复杂和激化。另，本案二审开庭期间，被上诉人重固镇政府仅有代理律师一人出庭应诉，其负责人与工作人员均未出庭，其行为违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款之规定，本院特此指出，建议被上诉人予以必要处理，并在今后工作中杜绝此类问题的再次发生。综上，上诉人的上诉请求缺乏依据，本院难以支持，对原审判决，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人屠金英负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  周瑶华审判员  宁 博审判员  陈根强二〇一九年五月二十日书记员  贾 菁附：相关法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……