四川省广安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川16行终51号 上诉人（原审被告）邻水县龙桥乡人民政府。住所地：四川省邻水县龙桥乡双龙街**。 法定代表人廖赟，乡长。 被上诉人（原审原告）廖乔生，男，生于1939年6月12日，汉族，住四川省邻水县。 委托代理人廖志全，男，生于1974年4月2日，汉族，住四川省邻水县，系被上诉人之子。 上诉人邻水县龙桥乡人民政府因不履行行政职责一案，不服前锋区人民法院（2018）川1603行初284号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审认定，原告廖乔生认为其承包的马鞍山326.4亩林地的林权登记错误，其林地使用权人、林木所有权和使用权人登记内容与事实不符，原告遂填写了林权登记申请表，对需申请人填写的申请人姓名、登记内容、小地名、主要树种、四至界限和主要权利依据等基本内容进行了填写，并向所在的村民小组和村民委员会提交了林权登记申请表，但未果。2018年7月12日，原告遂向被告提出履行林权登记申请表初审法定职责的申请，并将申请书交由被告单位的林业站工作人员签收。该申请书载明，申请书附6组林权证、处理意见、证明、申请表和承包合同。因集体林地所有权权利人、村民委员会以及被告均未在林权登记申请表中签署意见，原告遂起诉来院，请求判决被告履行原告承包马鞍山326.4亩林地的林权登记申请表初审法定职责。 原审认为，参照部门规章《林木和林地权属登记管理办法》的规定，林权权利人申请初始登记、变更登记或者注销登记，均应向登记机关提交林权登记申请表等文件；登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。故登记机关初步审查的对象，是申请登记人提交的所有文件材料。本案中，原告提交的林权登记申请表，其表格内容中不仅需申请人填写申请人姓名、登记内容、小地名、主要树种、四至界限、主要权利依据等基本内容，还需集体林地所有权权利人、村委会、乡（镇）政府、林业主管部门和发证机关分别签署意见。林业主管部门和发证机关分别签署的意见，应当是是否准予登记的初审意见和最终的审批意见。集体林地所有权权利人、村委会、乡（镇）政府需履行协助义务。本案原告虽诉请被告履行林权登记申请表初审法定职责，但实则是不服被告拒绝在原告林权登记申请表签署意见的行为，故请求被告履行在原告申请表中签署意见的职责。 初步审查登记材料与乡人民政府在林权登记表中签署意见，并非同一职责。原告提交的登记表需作为乡人民政府的签署意见，而本案原告诉请被告在林权登记申请表中签署意见，故被告辩称其不是本案适格被告的理由不能成立，原审法院不予支持。原告虽提交了林权登记申请表，但该申请表不仅需要申请方填写申请人以及林地、林木的基本信息，尚需由集体林地所有权权利人、村委会和乡（镇）人民政府分别依次履行协助义务，填写本单位意见。在原告申请表中，尚无集体林地所有权权利人和村委会的相关意见，原告遂直接请求被告签署意见，其条件尚未成就，原审法院不予支持。 被告收到原告申请后，若认为原告提出履职申请不明，应当及时履行告知原告明确申请的义务。被告若认为原告请求履职的理由不能成立，也应当及时履行告知义务。本案被告在举证期限内，未提交其履行告知义务的证据，故视为被告未尽告知义务。该告知行为虽未对原告的权利产生实际影响，但有违程序正当原则。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认被告邻水县龙桥乡人民政府在收到原告廖乔生申请后未及时答复的行为违法；驳回原告廖乔生的其他诉讼请求。 上诉人邻水县龙桥乡人民政府上诉称：一、一审法院将行政答复告知行为错误地理解为行政行为，必然导致错误的判决结果。按照《行政诉讼法》的规定，行政行为是是指能对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为。行政答复行为不具有这一特征。行政答复行为是对申诉咨询内容进行告知的行为，不发生被答复人权利义务的改变。也因此不属于人民法院的受案范围。一审法院适用《行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定作出判决，适用法律错误。即使上诉人龙桥乡人民政府没有及时对被上诉人的信访请求作出行政答复，按照《信访条例》第三十六条的规定，也应当通过县级以上人民政府督办的方式予以解决。二、被上诉人的起诉不是行政诉讼受案范围，依法应当驳回原告的诉讼请求。上诉人对林地林权承包登记签署意见的行为，不是具体行政行为。从林地林权登记流程来看，首先需要林地所有人、村民委员会签署意见，经过上诉人签署意见后报林业主管部门和发证机关签署意见是否准予登记。因此，上诉人在此过程中仅仅是登记机关具体行政行为的一个层报性、准备性的过程行政行为，不具有成熟性、终局性。即使上诉人在审查签署意见的过程中发现被上诉人的资料或手续不全，也仅仅是向被上诉人告知补正资料或手续。并不会对被上诉人的权利义务产生影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（六）项的规定，被上诉人的诉讼请求不具有可诉性。请求撤销原判；驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人廖乔生答辩称，一、原审认定上诉人在收到被上诉人申请后未及时答复的行为违法的事实清楚、证据确实。被上诉人诉请的事实、证据、法条符合《行政诉讼法》第十二条第一款第（三）项、第（七）项，第二款规定的行政案件受案范围，上诉人拒不履行行政信访受理告知，也拒不作出行政处理答复意见的法定行政行为违法，于据有法，并无不妥，程序合法。二、上诉人上诉称原审法院将其行政答复告知行为错误的理解为行政行为，必然导致错误的判决结果，其上诉的事实理由不成立。经审理查明，被上诉人承包的马鞍山326.4亩林地的林权登记错误，其林地使用权人、林木所有权和使用权人登记内容与事实不符，原告遂填写了林权登记申请表，对需申请人填写的申请人姓名、登记内容、小地名、主要树种、四至界限和主要权利依据等基本内容进行了填写，并向所在的村民小组和村民委员会提交了林权登记申请表，但未果。2018年7月12日，原告遂向被告提出履行林权登记申请表初审法定职责的申请，并将申请书交由被告单位的林业站工作人员签收。该申请书载明，申请书附6组林权证、处理意见、证明、申请表和承包合同。因集体林地所有权权利人、村民委员会以及被告均未在林权登记申请表中签署意见；上诉人将被上诉人承包林地错误确权到冷家村5组集体林权证内，对被上诉人造成10多年来承包林地产权的合法使用权、转让权、采伐权受到侵犯，显然是上诉人的行政履职行为违法。三、根据《四川省人民政府》（川府发【2007】25号）、《信访条例》、《政府信息公开条例》的规定，上诉人认为被上诉人的起诉不是行政诉讼受案范围，依法应当驳回被上诉人的诉讼请求的事实、证据、法条不成立。综上，请求法院依法查清事实，对被上诉人的其他诉请林权申请登记审批流程作出行政处理答复的法定职责，维护被上诉人林权登记办理的合法权。 本院认定的案件事实，与一审认定的案件事实一致。本院予以确认。 本院认为，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，行政机关应诉，均应遵循《中华人民共和国行政诉讼法》和其他相关法律、法规的规定。本案讼争的焦点是上诉人邻水县龙桥乡人民政府在本案林权登记中是否具有法定的职责；一审判决是否合法。 关于上诉人邻水县龙桥乡人民政府在本案林权登记中是否具有法定职责的问题。行政机关的行政职责来源于法律、法规、规章的授权。即行政权力源于法定。按照《森林法》第十条“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”的规定，乡级人民政府对林业工作具有法定的职责、职权。乡级人民政府的林业人员对辖区的林业工作依法代表乡级人民政府行使林业管理权。林业管理权和职责，应当包括林地林权登记的审核职责，即本案的签署意见的职责。同时，参照我国行政管理惯常程序，乡级人民政府作为基层人民政府，对辖区内包括林业林地承包等事项行使初核的权利，然后逐级上报审查批准。上诉人称自己没有本案管理职权、职责的观点，没有法律依据。其上诉观点，本院不予支持。上诉人在审核中，如被上诉人未依法提供相关登记资料，应当书面告知被上诉人提供。一审判决确认上诉人未作出答复的行为违法，并无不当。上诉人应当对被上诉人的申请是否合法进行审核。上诉人认为答复属于信访性质，不属于行政行为的观点，本院不予支持。 关于一审判决是否合法的问题。一审法院收到原审原告的起诉状后，履行了立案受理、权利义务告知、公开开庭审理、作出行政判决、送达法律文书的法定职责，审判程序合法。认定上诉人具有本案林地林权登记审核职责，认定事实清楚；适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项的规定判决确认上诉人未对被上诉人的申请作出答复的行为违法，适用法律正确。 综上所述，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。上诉人称原审判决错误，请求撤销的上诉主张，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 李 勇 审判员 冯烈钢 审判员 叶官清 二〇一九年五月十七日 法官助理陆萍 书记员李佼娥 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。