西 安 铁 路 运 输 法 院     行政判决书     (2019)陕7102行初419号     原告樊拉彦，男，1970年1月26日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市长安区。   委托代理人杜涛，陕西恒达律师事务所律师。   委托代理人李卫民，陕西恒达律师事务所律师。   被告西安市自然资源和规划局（原西安市国土资源局），住所地西安市未央区。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人李涛，西安市自然资源和规划局工作人员。   委托代理人李超，陕西云德律师事务所律师。   被告陕西省自然资源厅，住所地西安市莲湖区。   法定代表人杨忠武，厅长。   委托代理人李万荣，陕西省自然资源厅政策法规处工作人员。   委托代理人鱼智献，陕西省自然资源厅政策法规处工作人员。   原告樊拉彦不服原西安市国土资源局于2018年3月20日作出的市国土监字（2018）9-25号《土地行政处罚决定书》及被告陕西省自然资源厅于2018年8月10日作出的陕国土资复（2018）24号《行政复议决定书》，于2019年1月7日向本院提起行政诉讼，本院于同月16日立案后，于同月21日向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月27日公开开庭审理了本案。原告樊拉彦的委托代理人杜涛、李卫民，被告西安市自然资源和规划局的委托代理人李涛、李超，被告陕西省自然资源厅的委托代理人李万荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   原西安市国土资源局于2018年3月20日向原告樊拉彦作出市国土监字（2018）9-25号《土地行政处罚决定书》，决定书内容为：1.限接到本处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占地上新建的建筑物（3间平房，院内一排石棉瓦房，一座门楼，硬化地面）和其他设施，恢复土地原状；2.对非法占地0.42亩（280.13平方米）处以每平方米23元罚款，共计陆仟肆佰肆拾叁元整（6443.00）。原告樊拉彦不服该决定，向被告陕西省自然资源厅提起行政复议，被告陕西省自然资源厅于2018年8月10日作出陕国土资复（2018）24号《行政复议决定书》，决定维持原西安市国土资源局2018年3月20日作出的市国土监字（2018）9-25号土地行政处罚决定。   原告樊拉彦诉称，2011年石佛寺村民委员会为筹集资金建设社会主义新农村，XX村两委会办公场所等基础设施建设，经该村村民代表大会集体研究决定，将该村已经荒芜多年，乱草丛生的垃圾堆平整后，出租给原告等三十多户。2011年原告樊拉彦与石佛寺村民委员会签订了《宅基地使用权租赁协议》，协议约定，该村委会将280.13平方米宅基地使用权出租给原告樊拉彦；原告樊拉彦一次性支付租赁费柒万元；租赁期限为70年；租赁期满后，该宗宅基地的使用权及地上房屋、建筑物等全部无偿返还给该村委会。协议签订后，原告樊拉彦向村委会一次性支付了7万元租金，XX村XX村委会统一规划要求和设计图纸，为原告樊拉彦整体建造了房屋。其后，该村委会又利用原告樊拉彦缴纳的费用为该村修建了道路、村委会办公场所等公共设施。2018年3月20日，原西安市国土资源局作出（2018）9-25号《土地行政处罚决定书》，责令原告樊拉彦自行拆除在非法占地上新建是建筑物（3间平房，院内一排石棉瓦房，一座门楼，硬化地面）和其他设施，恢复土地原状；并对原告樊拉彦非法占地0.42亩（280.13平方米）处以每平方米23元罚款，共计6443.00元的决定。2018年5月16日，原告樊拉彦向陕西省自然资源厅提出行政复议申请，2018年8月10日，被告陕西省自然资源厅作出（2018）24号《行政复议决定书》，维持了原西安市国土资源局的行政处罚决定。原告樊拉彦不服，向本院提起行政诉讼。诉讼请求：1.撤销原西安市国土资源局作出的市国土监字(2018)9-25号《土地行政处罚决定书》及被告陕西省自然资源厅作出的陕国土资复（2018）24号行政复议决定；2.本案诉讼费用由二被告承担。    原告樊拉彦向本院提交了以下证据：   1.市国土监字（2018）9-25号《土地行政处罚决定书》；    2.陕国土资复（2018）24号《行政复议决定书》；   证明：原西安市国土资源局作出的《土地行政处罚决定书》、被告陕西省自然资源厅作出的《行政复议决定书》适用法律错误，欠缺证据支持，应当依法予以撤销。   3.《宅基地使用权租赁协议》；   4.《收据》；   证明：（1）在原告樊拉彦租赁该宗土地时，石佛寺村民委员会已经召开了村民代表大会，经该村集体民主议定后将该宗土地出租给原告樊拉彦的；（2）原告樊拉彦承租的是宅基地，原规划用途为有条件建设用地；（3）原告樊拉彦是通过租赁方式，附期限地承租了该村的宅基地。该租赁协议并未改变土地所有权的性质；（4）原告樊拉彦出于对石佛寺村委会的信任承租了该块土地并建房，原告樊拉彦并不存在过错，对原告樊拉彦作出的处罚决定，有失公允。   5.《长安区XX街道土地利用总体规划图》、石佛寺规划图截图；   证明：（1）根据规划图显示，原告樊拉彦租用的土地为红色建设用地，符合长安区XX街道土地利用总体规划；（2）根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，本案涉诉房屋不应被拆除。   6.石佛寺村委会《会议记录》；   证明：原告樊拉彦初步同意石佛寺村民委员会对本案的讨论意见：（1）原告樊拉彦初步同意与石佛寺村村委会解除租赁合同关系；（2）宅基地上的房屋及附着物交回村上所有；（3）给予原告樊拉彦适当赔偿。   7.原西安市国土资源局长安分局的《会议纪要》；   证明：原告樊拉彦提供的《长安区XX街道土地利用总体规划图》真实、合法。本案应当依据新土地利用总体规划作为认定本案的依据。本案涉诉土地符合现行土地利用总体规划图，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，本案涉诉房屋不应被拆除。二被告作出的行政处罚决定、行政复议决定错误，应当依法予以撤销。   8.图片四张。   证明：本案涉诉房屋为一般民用住宅，并非别墅；本案涉诉房屋符合所在村组的规划。   被告西安市自然资源和规划局辩称，一、被告西安市自然资源和规划局作出的土地行政处罚决定书事实清楚、证据充分、并无不当，依法应当驳回原告樊拉彦的起诉。二、被告西安市自然资源和规划局作出的行政处罚决定书和被告陕西省自然资源厅的复议决定程序合法，原告樊拉彦的违法事实清楚，应予以处罚。三、被告西安市自然资源和规划局是严格依照现行法律、法规作出的处罚决定，请求驳回原告樊拉彦的起诉。   被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:   第一组：土地违法案件立案呈批表；   证明：原西安市国土资源局依法发布公告，责令违法行为人配合进行调查。在获取线索后依法进行立案调查。               第二组：1.国土资源执法监察证；2.国土资源违法案件调查询问笔录；3.被调查人身份证复印件；4.宅基地使用权租赁协议；5.收款收据；6.土地案件现场勘察平面图；7.分局业务科室测量委托书；8.西安长地勘察测绘有限公司资质证明；9.长安区黄良街办土地利用总体规划图（局部）（2006-2020）；10.测量成果说明；11.XX街XX村建筑物占地面积示意图；12.土地违法案件调查报告；13.会议记录。   证明：在核查相关线索后，原西安市国土资源局依法立案进行调查。立案后对违法现场进行了现场勘查，询问了相关人员，在查阅相关审批与证明文件后，结合当事人提交的相关证据，查实原告樊拉彦土地违法的客观事实。               第三组：1.土地行政处罚告知书；2.土地行政处罚听证告知书；3.法律文书送达回证；4.法律文书送达地址确认书；5.土地行政处罚听证申请书；6.行政处罚听证通知书；7.送达回证；8.申请人代表推选书；9.委托律师申请人名单；10.陕西恒达律师事务所函及授权委托书；11.听证笔录；12.听证申辩意见；13.会议记录；14.会议纪要。   证明：结合第一、二组证据，在原西安市国土资源局拟作出处罚决定前，依法告知原告樊拉彦享有陈述、申辩和听证的权利；原告樊拉彦申请听证后原西安市国土资源局依法举行了听证。听证会后原西安市国土资源局决定对原告樊拉彦听证意见不予采纳。               第四组：市国土监字（2018）9-25号《土地行政处罚决定书》及送达回证。   证明：原西安市国土资源局对案件进行了审理，后依法作出土地行政处罚决定并已向原告樊拉彦进行了送达。结合第一、二、三组证据，原告樊拉彦存在客观违法事实，原西安市国土资源局作出的土地行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法。               被告陕西省自然资源厅辩称，一、被告陕西省自然资源厅作出的陕国土资复（2018）24号行政复议决定符合法定程序。被告陕西省自然资源厅于2018年5月16日收到原告樊拉彦的复议申请，同年5月22日向原西安市国土资源局送达《行政复议答复通知书》，同年6月1日原西安市国土资源局提交了《行政复议答复书》和有关证据材料。鉴于该案情况复杂，经负责人批准，决定将行政复议期限延长30日。同年8月10日，被告陕西省自然资源厅作出《行政复议决定书》，并于同年8月14日邮寄送达给原告樊拉彦及原西安市国土资源局；二、被告陕西省自然资源厅作出的陕国土资复（2018）24号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确。请求法院依法驳回原告樊拉彦的诉讼请求。   被告陕西省自然资源厅向本院提交了以下证据:   1. 陕国土资复（2018）24号《行政复议决定书》；   2.《行政复议申请书》及附件；   3. 陕国土资复（2018）24号《行政复议答复通知书》；   4.《西安市国土资源局行政复议答复书》及证据；    5. 陕国土资复（2018）24号《行政复议延期审理通知书》；    6.《关于杨朝华等29人行政复议案复议决定（共29个）的请示》；   7.EMS全球邮政特快专递单及查询单；   8.《关于对陕国土资复（2018）13-25号13宗行政复议案件进行延期审理的请示》；   9.EMS全球邮政特快专递单及查询单。   证明：陕国土资复（2018）24号复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。   经庭审质证，原告樊拉彦对被告西安市自然资源和规划局提供的第一组证据的真实性、证明目的认可；对第二组证据所有的证明目的不认可，对第二组证据中1-6的真实性、合法性、关联性认可，对7-13的真实性、合法性、关联性均不认可，理由：1.原西安市国土资源局长安分局是其委托的测绘公司的股东之一，其与测绘公司关系紧密，对测绘公司作出结果的合法性、客观性不予认可；2.勘测人员的工作单位并非西安长地勘查测绘有限公司，一个在陕西天润科技有限公司，另一个在陕西省测绘局。鉴定机构有瑕疵、鉴定人员不合法，对鉴定报告不予认可；3.测量成果说明依据的是作废的土地利用规划图，原告樊拉彦认为应该用新的土地利用规划图及现状图；4.对第二组证据中9，该现状图在2017年9月已被修改。对第三组证据所有证据的真实性认可，证明目的不认可。第三组证据中的会议纪要，仅对证明举行过听证会的证明目的认可,会议纪要充分说明被告所作处罚依据的是作废的土地总体利用规划图，事实不清，适用法律错误。对第四组证据的真实性均认可，证明目的不认可，原告樊拉彦认为处罚决定书事实不清，适用法律错误。对第四组证据的真实性均认可，对于有处罚决定的存在，送达了行政处罚决定这一证明目的予以认可，原告樊拉彦认为原西安市国土资源局作出的处罚决定认定事实不清、适用法律错误。被告陕西省自然资源厅对被告西安市自然资源和规划局提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。   原告樊拉彦对被告陕西省自然资源厅所提交证据的证明目的均不认可，对证据4的关联性认可，对真实性、合法性、证明目的不认可，对于其他证据的真实性、合法性、关联性认可。 被告西安市自然资源和规划局对被告陕西省自然资源厅所提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。   被告西安市自然资源和规划局对原告樊拉彦提交证据1、2的三性认可，证明目的不认可。《行政复议决定书》维持了被告西安市自然资源和规划局的处罚决定，恰恰说明处罚决定的合法性，对证据3、4的真实性、关联性认可，合法性不认可，村委会没有权利将土地交付他人使用，对证据3、4的第一个证明目的认可，对其他证明目的不认可，租赁土地是否属于有条件建设区不以收据和租赁协议为判定依据；是否改变租赁土地的用途与本案无关，本案审查的是行政处罚是否合法，与本案无关；对证据5没有加盖档案查询章，或载明证据的来源，对其真实性无法确定，对其证明目的不认可；对证据6的真实性认可，关联性不认可，与本案无关，对证明目的不认可；对证据7的合法性、关联性、真实性认可，对证明目的不认可，无法确定原告樊拉彦提供的总体利用规划图合法，该证据恰能证明对本案所涉违法土地是否符合土地利用总体规划是严格依据国土资源查处规程，经集体研究做出的认定，并无不当之处。对证据8的真实性、合法性认可，关联性不认可，认为第一个证明目的与本案无关，不认可第二个证明目的，不能证明符合规划，也没有说明是符合什么规划。   被告陕西省自然资源厅对原告樊拉彦提交的证据的质证意见如下：对证据1、2的三性认可，证明目的不认可；证据3、4的真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可；证据5没有加盖档案查询章，或载明证据的来源，对其真实性无法确定，对其证明目的不认可；证据6与本案无关；证据7的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可；证据8没有拍照的人、时间，对三性、证明目的均不认可。   本院对上述证据认证如下：   对原告樊拉彦提交的证据，因二被告对证据1、2、3、4、6、7的真实性均不持异议，本院依法对上述证据的真实性予以确认；对原告樊拉彦提交的证据5，原告樊拉彦及二被告均认可《长安区XX街道土地利用总体规划图》在2017年9月进行了修改，涉案土地修改前为有条件建设区，修改后为允许建设区。本院依法对该事实予以确认；对原告樊拉彦提交的证据8不符合证据的法定形式要件，不予采信。   对被告西安市自然资源和规划局、陕西省自然资源厅提交的证据，因证据来源合法、内容真实，与本案具有关联性，本院依法对上述证据的真实性、关联性依法予以确认。   经审理查明，原告樊拉彦居住在西安市长安区XX镇XX村XX路XX号。2011年4月17日，原告樊拉彦与石佛寺村委会签订《宅基地使用权租赁协议》，协议中约定：“甲方：石佛寺村民委员会，乙方：樊拉彦……村两委会于2010年9月13日召开会议研究决定，将村集体拥有所有权的部分宅基地，以70年使用权出租的方式对外招租，筹措来的租金，所得款项用于本村基础设施的建设。经甲、乙双方友好协商，根据国家相关法律达成以下协议：一、宅基地使用面积长27米，宽9.99米，270平方米。二、乙方一次性支付甲方租赁款柒万元。三、房屋由乙方自行承建，甲方不得干预。甲方需提供水、电、路、场地三通一平。四、宅基地使用权有效期限为70年。有效期内乙方拥有地面附着物产权、物权、使用权，转让权，继承权及国家法律框架内允许的其他权利。如遇征用、拆迁赔偿等问题，乙方和甲方村民享受同等安置待遇。……六、租赁期满后，地面附着物、房屋产权物权及所有权归甲方所有。若乙方要求续租，须提前60日书面向甲方提出，甲方应在收到通知后60日内向乙方正式书面答复。在同等条件下，乙方有优先继续承租权或购买权。……”，协议签订后，原告樊拉彦向石佛寺村民委员会缴纳了7万元庄基款。XX村XX村委会统一规划要求和设计图纸，为原告樊拉彦整体建造房屋；2018年2月1日，西安长地勘查测绘有限公司出具了《测量成果说明》，载明：“我单位受监察队委托对长安区XX街XX村用地界址范围及界址坐标进行了测量，在该界址范围与《长安区黄良街办土地利用现状图》（2010年）进行套合时，因各户占地面积较小，无法在套合图中标注各户建筑占地的具体界址范围。为明确各户的具体占地范围及位置，将测绘成果放大并制做了《XX街XX村建筑物占地面积示意图》。其中，套合的土地利用现状图所标注的‘地块一’，依据执法监察队指界提供的名单及顺序，依次分别是：……。套合图中所标注的绿地及道路是为了明确用地的具体范围与位置所作的参照物，未包含在用地的四址范围之内。”；同月3日，原西安市国土资源局对原告樊拉彦未经批准占用XX街XX村集体土地0.42亩建房的土地违法行为立案查处；在当日执法人员向原告樊拉彦所做的询问笔录中显示：原告樊拉彦陈述涉案房屋从2011年11月开始动工建设，2012年12月建成，占地面积270平方米(以测量为准)。该建筑物是原告樊拉彦自己出资建设的，建房未办理过任何手续，占地前该地块的地貌为荒地，占地类型为建设用地（以图斑为准）；同日,原西安市国土资源局工作人员制作了《土地案件现场勘查平面图》，该图显示所占土地长27m,宽10m,原告樊拉彦在该勘测图上签名；同月5日，原西安市国土资源局作出《土地违法案件调查报告》；同月7日，原西安市国土资源局长安分局对该案进行会议研究，拟定处理意见为：1.限期拆除在非法占地上新建的建筑物（3间平房，院内一排石棉瓦房，一座门楼，硬化地面）和其他设施，恢复土地原状；2.对非法占地0.42亩（280.13平方米）处以每平方米23元罚款，共计陆仟肆佰肆拾叁元整（6443.00）；同月8日，西安长地勘察测绘有限公司出具了《XX街XX村建筑物占地面积示意图》，该图显示原告樊拉彦占地面积为：砖（1）137.41平方米，空地60.00平方米，砖（1）82.72平方米。同月9日，原西安市国土资源局制作了编号为2018-9-25《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，原告樊拉彦于当日签收后于同月12日向原西安市国土资源局提出听证申请，原西安市国土资源局于2018年3月16日组织了听证会。2018年3月19日，原西安市国土资源局长安分局开会研究认为依照《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.3项的规定，认定该村的违法占地不符合土地利用总体规划，决定对原告樊拉彦的听证意见不予采纳，并按照拟处罚决定予以处罚。2018年3月20日，原西安市国土资源局向原告樊拉彦作出并于次日送达了市国土监字（2018）9-25号《土地行政处罚决定书》，内容为：“……樊拉彦，……依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，樊拉彦不属于XX街XX村村民。2011年11月，樊拉彦未经批准占用XX街XX村集体土地0.42亩建房。……经核查黄良街办2006-2020年土地利用总体规划图及2010年土地利用现状图，该宗地规划为有条件建设区，现状为耕地。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条之规定，属于土地违法行为。……依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《行政复议法》第二十一条，《行政强制法》第五十三条及《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定，以及《关于规范国土资源行政处罚自由裁量权办法（暂行）》、《陕西省国土资源行政处罚自由裁量权适用标准（试行）》规定，决定处罚如下：一、限接到本处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占地上新建的建筑物（3间平房，院内一排石棉瓦房，一座门楼，硬化地面）和其他设施，恢复土地原状；二、对非法占地0.42亩（280.13平方米）处以每平方米23元罚款，共计陆仟肆佰肆拾叁元整（6443.00）。”，同时在该处罚决定书中告知原告樊拉彦复议和诉讼权利；原告樊拉彦不服，于2018年5月15日向原陕西省国土资源厅申请行政复议，要求撤销原西安市国土资源局作出的市国土监字（2018）9-25号《土地行政处罚决定书》。原陕西省国土资源厅于次日收到《行政复议申请书》后，于2018年5月18日向原西安市国土资源局作出陕国土资复（2018）24号《行政复议答复通知书》，要求其提出书面答复和证据、依据及有关材料。原西安市国土资源局于2018年6月1日提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2018年7月12日，原陕西省国土资源厅作出陕国土资复（2018）24号《行政复议延期审理通知书》，并于次日将该延期审理通知书邮寄送达给原告樊拉彦的委托代理人李卫民、杜涛，决定将本案复议期限延长30日。2018年8月10日，原陕西省国土资源厅作出陕国土资复（2018）24号《行政复议决定书》，并于2018年8月14日向原告樊拉彦的委托代理人李卫民、杜涛邮寄送达了该决定书，该复议决定维持原西安市国土资源局作出的市国土监字（2018）9-25号《土地行政处罚决定书》。   另查明，《长安区黄良街办土地利用总体规划图（局部）（2006-2020）》是黄良街道办事处于2012年12月编制，在2017年9月进行调整完善。在该规划图调整完善前土地规划为有条件建设区，土地现状为耕地；调整完善后为允许建设区，土地现状为农村居民点用地。   石佛寺村委会于2018年2月27日召开会议，就该村出租宅基地一事讨论整改方案，参会12人全部同意和所有租赁户解除合同，将涉案地块批给符合条件的本村村民。   再查明，根据陕西省委、省政府机构改革方案，2018年11月14日，陕西省人民政府组建陕西省自然资源厅，继续行使原陕西省国土资源厅的土地管理职责；根据《西安市机构改革实施方案》，2019年2月1日，西安市自然资源和规划局成立，继续行使原西安市国土资源局的职责。   本院认为，本案的争议焦点是：1.原西安市国土资源局作出的市国土监字（2018）9-25号《土地行政处罚决定书》是否合法；2.被告陕西省自然资源厅作出的陕国土资复（2018）24号《行政复议决定书》是否合法。   关于焦点1，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。……”及第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”的规定，本案中，原西安市国土资源局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查的法定职责。石佛寺村村民委员会将该村集体所有的土地以宅基地形式向非本集体经济组织成员的原告樊拉彦进行出租用于非农建设的行为，违反了上述法律规定，而原告樊拉彦租用该村土地作为宅基地进行建设的行为，亦符合上述规定中未经批准，非法占地的行为，应当依法予以查处。   本案原、被告主要对以下事实产生争议：1.西安长地勘察测绘有限公司作出的《XX街XX村建筑物占地面积示意图》、《测量成果说明》是否合法；原西安市国土资源局进行现场勘查时未制作现场勘查笔录是否属于程序违法；2.涉案土地是否属于符合土地利用总体规划的情形；3.本案原告樊拉彦是否是适格的被处罚主体。首先，根据《国土资源行政处罚办法》第二十二条“现场勘测一般由案件调查人实施，也可以委托有资质的单位实施。现场勘测应当制作现场勘测笔录。   ”及《国土资源违法行为查处工作规程》第8.2.4.6项“现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村（居）委会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要时，可以采取拍照、录像等方式记录现场勘测情况。现场勘测应当制作《现场勘测笔录》。《现场勘测笔录》应当记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容，并附勘测图。”的规定，被告西安市自然资源和规划局提交的西安长地勘察测绘有限公司的专业范围载明了该公司具有地籍测绘、房产测绘、工程测量、规划测量及建筑工程测量等专业范围，该公司进行本案勘测工作是符合上述规定的勘测机构。但原西安市国土资源局未依据上述规定制作现场勘测笔录，也未附勘测图，属于程序违法，且其仅根据《XX街XX村建筑物占地面积示意图》、《测量成果说明》来认定原告樊拉彦非法占地的面积，证据不足。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”的规定，原告樊拉彦所占用的土地在该规划图调整完善前规划用途为有条件建设区，现状土地用途为耕地；在该规划图调整完善后为村镇建设用地区（允许建设区），现状土地用途为农村居民点用地。根据《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.2项“违法用地占用地类认定：判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。执法监察工作机构可以提请地籍管理工作机构进行认定。”及第9.2.3项“是否符合土地利用总体规划的认定：判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，违法用地位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与土地利用总体规划文本进行对照，用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定为符合土地利用总体规划。在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。执法监察工作机构可以提请国土资源规划管理工作机构进行认定。”的规定，本案中，原西安市国土资源局认定原告樊拉彦违法占地不符合土地利用总体规划的证据仅有2018年3月19日原西安市国土资源局长安分局的《会议纪要》，并未按照《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.3项规定进行认定。对于本案原告樊拉彦是否属适格的被处罚人。有原告樊拉彦与石佛寺村民委员会签订的《宅基地使用权租赁协议》及原告樊拉彦起诉状为证，并结合原西安市国土资源局向原告樊拉彦所作的询问笔录及原告樊拉彦已缴纳7万元款项系“庄基款”的事实，能够认定原告樊拉彦是本案违法建筑物的建设者（即违法占地行为人）。故原告樊拉彦主张其出资购买了涉案房屋并非违法占地的行为人的理由不能成立，本院依法不予采信。   综上，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”的规定，本案原告樊拉彦租用农村集体经济组织土地作为宅基地进行建设的行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条所规定的未经批准，非法占地的情形，应依法予以查处。但原西安市国土资源局在调查处理原告樊拉彦过程中，对涉案违法占地是否符合土地利用总体规划及违法占地面积等事实未严格依照《国土资源行政处罚办法》和《国土资源违法行为查处工作规程》的规定调查清楚，所作出市国土监字（2018）9-25号《土地行政处罚决定书》存在认定事实不清，证据不足、程序违法的情形。据此，原西安市国土资源局作出的市国土监字（2018）9-25号《土地行政处罚决定书》，依法应予撤销。鉴于本案的土地违法行为事实客观存在，为了加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，故本院责令被告西安市自然资源和规划局依法对原告樊拉彦的违法占地行为重新进行查处。   关于焦点2，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；……3.违反法定程序的；……。”，本案中，原西安市国土资源局作出的市国土监字（2018）9-25号《土地行政处罚决定书》存在认定事实不清、主要证据不足、程序违法情形，已被本院依法撤销，故被告陕西省自然资源厅所作出的陕国土资复（2018）24号《行政复议决定书》亦应予撤销。   综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项，第七十九条的规定，判决如下：   一、撤销被告西安市自然资源和规划局2018年3月20日作出的市国土监字（2018）9-25号土地行政处罚决定；   二、撤销被告陕西省自然资源厅2018年8月10日作出陕国土资复（2018）24号《行政复议决定书》；   三、责令被告西安市自然资源和规划局对原告樊拉彦违法占地行为重新进行查处。   案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局、陕西省自然资源厅各负担25元。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判  长 冯悦   审判员 胡海军   人民陪审员 娄静霜     二Ο一九年五月二十一日     书 记员郭晗                 附：法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：     （一）主要证据不足的；     （二）适用法律、法规错误的；     （三）违反法定程序的；     （四）超越职权的；     （五）滥用职权的；     （六）明显不当的。     第七十九条 复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。                              1