河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫01行终460号上诉人（原审原告）崔遂民，男，汉族，1967年6月21日出生，住河南省新郑市。被上诉人（原审被告）新郑市郭店镇人民政府，住所地河南省新郑市郭店镇中心社区。法定代表人马举增，镇长。上诉人崔遂民因其诉新郑市郭店镇人民政府（以下简称郭店镇政府）不履行法定职责一案，不服河南省郑州市惠济区人民法院（2018）豫0108行初121号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：原告崔遂民为新郑市郭店镇鄢陵府村民，其与妻子司玉香持有被告郭店镇政府发放的独生子女父母光荣证。后因社区分房，原告要求按照“独生子女家庭多分一人份”的政策规定享受分房待遇未果，即通过信访途径向被告郭店镇政府反映此事。2018年3月21日，被告对原告的信访事项作出处理意见书，处理意见如下：按照《河南省人口与计划生育条例》的规定，信访人违反计划生育政策、计划外生育第二个子女，受到计生部门的处罚后，没有通过正规渠道所办理的《独生子女父母光荣证》不能认定有效，应不属于独生子女家庭，不能享受独生子女家庭的政策，信访人提出的要求不予支持。同年3月22日，被告向原告送达了该信访处理意见书。原告对该处理意见不服，于同年10月23日书写诉状，于同年11月5日诉至本院。原审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原告持有独生子女父母光荣证，其要求享受相应的分房政策未果，遂通过信访方式反映，收到被告的信访处理意见书后不服向法院起诉，未超过上述期限。同时，信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此不具有可诉性。故对原告的起诉，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条之规定，裁定驳回原告崔遂民的起诉。上诉人崔遂民不服，上诉称：一、一审法院认定事实不清，被上诉人2018年3月22日的《信访事项处理意见书》的内容对上诉人的实体权利义务产生了实质影响。上诉人系新郑市郭店镇延陵府村民，因其持有被上诉人发放的《独生子女父母光荣证》在社区分房时未依法按政策享受“独生子女家庭多分一份”的待遇，即通过信访途径向被上诉人反应此事。2018年3月22日，被上诉人向上诉人送达了《信访事项处理意见书》，处理意见如下：“按照《河南省人口与计划生育条例》的规定，信访人违反计划生育政策、计划外生育第二个子女，受到计生部门的处罚后，没有通过正规渠道所办理的《独生子女父母光荣证》不能认定有效，应不属于独生子女家庭，不能享受独生子女家庭的政策”。该处理意见书认定上诉人的《独生子女父母光荣证》无效，上诉人不属于独生子女家庭，不享有独生子女家庭的政策，已对上诉人的实体权利进行了决定性处理。而一审法院却依据《信访条例》认定该处理意见书对上诉人不具备强制力，对上诉人的实体权利义务不产生实质影响、不可诉，驳回了上诉人的起诉。上诉人认为一审法院的此种认定是错误的。请求：1．依法撤销（2018）豫0108行初121号行政裁定书，指令一审法院继续审理；2．一、二审费用由被上诉人承担。被上诉人郭店镇政府答辩称：经调查，崔遂民于1991年7月结婚，二人均属初婚。1991年11月大儿子崔杰出生，属政策内生育。2006年12月，在没有办理二孩生育证的情况下，政策外生育一个男孩崔展。2007年3月12日，因崔遂民没有办理二孩生育证违法生育，新郑市计生委下达了社会抚养费征收决定书，对崔遂民予以行政拘留，并予以行政罚款，崔遂民交纳了社会抚养费。2010年3月，崔杰因意外死亡，当时崔遂民的二儿子崔展已满3周岁。2014年7月，崔遂民没有通过正规办理渠道获取了《独生子女父母光荣证》，此证仅有发放机关的条形章，没有发证机关“新郑市郭店镇计划生育办公室”的公章，独生子女管理系统上没有显示相关资料，未按要求年检过，镇政府也未向崔遂民发放过独生子女父母的奖励经费。根据《河南省发放管理办法的通知》第四条第二项“夫妻符合计划生育法律、法规、政策规定生育或收养两个及以上子女，而只存活一个子女，且女方未满49周岁的，可办理独生子女证”。但崔遂民生育第二个子女时违反了当时的计划生育政策，属政策外生育，受到计生部门的处罚，不符合办理独生子女证的条件，因此崔遂民所持有的《独生子女父母光荣证》不能认定有效，其提出的按照独生子女家庭享受村民待遇的要求不能满足。民事主体从事民事活动应当遵循诚信原则，秉持诚实，不违反法律，不得违背公序良俗。本案中，上诉人在违反当时既定法律法规政策下，私自生育一子，且受到国家机关的行政处罚，其行为不诚信，背离了政策的承诺，现在要求享受独生子女的条件不符合相关政策和要求，未经过相关的部门流程予以确认。上诉人应当就享有独生子女光荣证是否合法另行起诉。请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为：本案争议焦点是本案被诉“信访事项处理意见书”是否对上诉人崔遂民的权利义务产生了实质影响，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。二审经核实，上诉人就其鄢陵府村内的房屋因新型社区建设被征迁虽然已经签订了拆迁补偿协议和村民安置回迁协议，但是上述协议中均未提及上诉人家庭是否属于合法的独生子女家庭以及是否应当依法享受独生子女家庭多分一人份安置房的问题。而上述协议是被上诉人郭店镇政府及其成立的郭店镇新型社区建设指挥部与上诉人崔遂民所签；且根据《中华人民共和国人口与计划生育法》规定，乡、民族乡、镇的人民政府和城市街道办事处负责本管辖区域内的人口与计划生育工作，贯彻落实人口与计划生育实施方案，因此，被上诉人郭店镇政府负有职责和义务对上诉人崔遂民家庭是否属于合法的独生子女家庭、是否应当依法享受独生子女家庭多分一人份安置房问题作出明确的结论。虽然上诉人是通过信访途径反映其问题，被上诉人针对上诉人所反映问题作出的是“信访事项处理意见书”，但是该“信访事项处理意见书”明确载明“经镇党委、政府研究，作出如下处理意见：按照《河南省人口与计划生育条例》的规定，信访人违反计划生育政策，计划外生育第二个子女，受到了计生部门的处罚后，没有通过正规渠道所办理的《独生子女父母光荣证》不能认定有效，应不属于独生子女家庭，不能享受独生子女家庭的政策，信访人所提出的要求不予支持。”上述内容显然属于被上诉人针对上诉人反映问题而作出的明确的处理结论，系被上诉人履行法定职责的结果，会对上诉人权利义务产生实质性影响；且被诉“信访事项处理意见书”系经人民法院判决撤销此前的“信访事项处理意见书”后重新作出的。因此，被诉“信访事项处理意见书”虽名为“信访事项处理意见”，实质是一个行政处理决定，属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院认为被诉“信访事项处理意见书”不具有可诉性，并据此裁定驳回崔遂民的起诉错误，本院依法予以撤销。上诉人的起诉亦符合其他起诉条件，故本院指令一审法院继续审理本案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销河南省郑州市惠济区人民法院（2018）豫0108行初121号行政裁定；二、本案指令河南省郑州市惠济区人民法院继续审理。审判长  何信丽审判员  魏丽平审判员  侯 贇二〇一九年五月十七日书记员  李艳歌附本裁定适用的相关法律法规：1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2．《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。