广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤0606行初1390号原告佛山市高明宝鸭山永久墓园有限公司，住所地佛山市高明区杨和镇清泰村委会第村网山坑。法定代表人张建涛，总经理。委托代理人陈文杰，广东广立信律师事务所律师。被告佛山市高明区民政局，住所地佛山市高明区荷城街道梅花街**。负责人程双喜，局长。委托代理人何玉卿，广东共明律师事务所律师。委托代理人杜新华，广东共明律师事务所律师。原告佛山市高明宝鸭山永久墓园有限公司诉被告佛山市高明区民政局民政行政管理行政合同一案，于2018年12月14日向本院提起行政诉讼，本院于同月18日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月26日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人陈文杰，被告的负责人程双喜及被告的委托代理人杜新华均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告自2001年依法获取广东省民政厅颁发的行政许可《广东省经营性公墓年检合格证》在高明市宝鸭山永久公墓开发经营，截止至2018年6月，原告已经连续在高明市宝鸭山永久公墓依法获取行政许可经营十八载有余。在原告依法获取《广东省经营性公墓年检合格证》行政许可基础上，2017年11月8日，被告向原告发出《缴款通知书》，以行政决定的形式要求原告上缴各种名义的费用；自2018年8月起，被告又再次以原告未缴纳上述款项为由派驻民政局的执法人员到原告经营场所催缴款项并干扰经营，且在明民函〔2017〕225号《催缴通知书》基础上额外催缴“墓园管理费收入的20%作为墓园维护基金”、“墓园管理费收入的20%作为经营管理和墓园建设”和“墓园管理费收入的2%作为指导费”，若原告未缴纳上述款项则一直派民政执法人员到现场常驻监督原告经营收入至今。原告认为，原告经营的墓园年检合格，一直守法经营，经营收入勉强维持日常开支。被告作为行政机关，其履行对殡葬经营单位的管理、指导职能属于法定职责，该职责无需以缴纳任何管理费用为前提。其次，被告的有关收费约定未依法取得省级价格、财政部门审批，依据《行政事业性收费标准管理办法》规定，原告有权依据《行政事业性收费标准管理办法》第七条规定拒绝缴纳。综上，被告在没有通过省级价格、财政部门审批的情况下向原告作出的征收款项决定明显存在违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的。为维护原告的合法权益，请求法院判令：一、确认被告在原告已经合法获得的《广东省经营性公墓年检合格证》行政许可基础上要求原告按照墓园管理费收入的20%上缴墓园维护基金的行为违法；二、确认被告在原告已经合法获得的《广东省经营性公墓年检合格证》行政许可基础上要求原告按照墓园管理费收入的20%上缴经营管理和墓园建设的行为违法；三、确认被告在原告已经合法获得《广东省经营性公墓年检合格证》行政许可基础上要求原告按照墓园管理费收入的2%向被告上缴指导费的行为违法；四、诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提供了下列证据：1.招标通知、招标公证书，证明原告通过参与竞标方式合法取得该墓园经营的行政许可。2.批复、请示，证明原告的兴建及开业都经过上级主管部门的同意。3.《广东省经营性公墓年检合格证》，证明原告一直以来都依法经营，并取得合法经营证明。4.明民函〔2017〕225号《催缴款通知书》，证明被告实际上一直存在向原告摊派、收取提成款的具体行政行为。5.2018年8月14日《佛山市高明区民政局告知书》、律师函，证明被告存在非法干预原告的经营管理，侵害原告自主经营权的具体行政行为。6.会议和视频对话文字翻译内容，证明被告每天派出工作人员前往原告经营场所监督销售干扰原告日常经营管理活动的具体行政行为。7.《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》，证明被告下属高明殡葬管理所胁迫原告签订了该《行政合同》，变相将摊派的费用以合同形式隐藏了非法目的而获取不正当利益，摊派条款均违反了各部门规章和规范性文件。8.收入决算表（来源于被告官网），证明2017年被告所有年收入来源均来源于财政拨款，对于附属单位上缴收入、事业收入、经营收入及其他收入均为零元，即被告除了对原告收取诉争提成款外，并没有向其他墓园收取。被告辩称，一、案件事实。1.高明市殡葬管理所是被告属下的一个事业单位，负责当时高明市的殡葬事务。2003年五区合并，高明市殡葬管理所更名为佛山市高明区殡葬管理所。2.2000年12月，为加快当时高明市的殡葬行业改革，经当时市人民政府及民政局批准，高明市殡葬管理所拟与社会资金合作新建公墓（带经营性），对外招标合作对象，由政府出地，合作对象出资的方式新建宝鸭山永久墓园。经过正规招标，张建平（曾用名张成）中标。3.2000年12月12日高明市殡葬管理所(甲方)与张成(乙方)签定《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》，被告作为主管部门在合同上盖章。该合同约定宝鸭山公墓的位置与规模、经营方式、开发与管理等。其中约定甲方提供的总用地范围按实测面积计算补偿款，每亩用地补偿款为4万元，由乙方分两期向甲方付清，逾期不付款的，甲方按欠交总额计算每天罚3%的滞纳金。同时，乙方每月结算墓穴销售收入，并按总收入的50%计提上缴款给甲方；按销售总收入的5%计提墓园维护基金上缴甲方；逾期缴交的，乙方应向甲方偿付违约金，并按欠款总额计算每天罚3%的滞纳金。另外，双方约定墓园应向墓主收取公墓管理费，管理费的收入中应提取20%作为墓园维护基金；提取20%作为经营管理和墓园建设；提取2%作为指导管理费上缴给被告，余下58%管理费作为墓园的日常办公费用及管理人员的工资福利等等。《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》于2001年1月26日办理了公证。4.《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》签订后，在高明市政府的大力支持下，甲方高明市殡葬管理所依约提供墓地给乙方张成用于墓穴开发。2001年3月19日，由张成（占40%股份）、简广（占40%股份）、高明市殡葬管理所（占10%股份）、吴穗林（占10%股份）组建高明市宝鸭山永久墓园有限公司（后五区合并名称变更为佛山市高明宝鸭山永久墓园有限公司），对宝鸭山墓园进行经营管理。5.佛山市高明宝鸭山永久墓园有限公司（即现原告）成立之后，一直由张成控制把持，由于当时张成的关系网加上当时主管部门因各种原因监管不力，导致张成在原告的经营中完全自把自为，不仅没有按合同约定上报销售收入、将销售收入如实入账，还存在公私不分、账目混乱等情况，甚至连最基本的土地补偿款（至今尚欠136万多元）至今都没有付清，更从来没有按约定将每月销售总收入的50%和5%的墓园维护基金上缴给高明市殡葬管理所，同样也没有按约定在所收取的墓园管理费中提取墓园维护基金（20%）、经营管理和墓园建设（20%）、指导服务费（2%）上缴给被告。6.2007年，因张成和原告欠缴经营收入及各项费用，佛山市高明区殡葬管理所曾起诉张成及原告，要求张成和原告依约缴纳各项费用，后因各种原因和关系介入，最后该案撤诉。7.2017年10月28日佛山市高明区机构编制委员会作出明机编〔2017〕80号《关于区民政局承担行政职能事业单位改革涉及机构编制事项调整的批复》，该批复撤销佛山市高明区殡葬管理所，将区殡葬管理所职能整体划归区民政局机关，收回殡葬管理所全部事业编制3名。被告因此才于2017年11月开始暂时接管佛山市高明区殡葬管理所职能（包括民事权利义务）。高明区政府目前也在考虑将佛山市高明区殡葬管理所非行政管理的部分职能转到区公资办。在接管佛山市高明区殡葬管理所的职能后，被告发现张成和原告在履行《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》过程中存在严重的违约行为，马上将此情况向原高明市人民政府(现为高明区人民政府)汇报情况，并根据开发经营合同约定第一时间向原告及张成发出明民函〔2017〕225号《催缴款通知书》。2018年3月1日原告向被告出具一份《说明书》及《殡葬服务单位业务统计表》，确认至2017年7月31日，销售墓穴13800个，销售金额仅9123.98万元（每个仅约6600多元），承认拖欠土地补偿款136万及销售收入上缴款、墓园维护基金等4400万元，但仍以各种借口拒绝上缴各项费用。在多次协商无果之下，被告根据区政府的意见，于2018年4月10日向佛山市高明区人民法院提起民事诉讼，案号为（2018）粤0608民初1058号。该案目前仍在审理过程中，但在审计过程中已经发现很多重大违法的问题。以上事实，均有相关证据证明。二、针对本案发表如下意见。1.本案并非行政诉讼，而是平等主体之间的民事争议，原告的各项诉讼请求均应依法予以驳回。本案原告诉求的各项行为并非被告作出的具体行政行为，而是被告在高明区政府编委办撤销佛山市高明区殡葬管理所编制接管其职能后，根据原高明市殡葬管理所与张成签订的《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》约定，向张成及原告主张合同权利，向原告及张成发出《催缴款通知书》。该催缴行为是一般民事行为，根本不具有行政行为属性。本案原告的各项诉讼请求，原告均已在另案民事诉讼中提起，是否无效或被撤销，均应在另案民事诉讼中解决。在原告提起本案行政诉讼前，被告已在佛山市高明区人民法院就《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》的履行责任问题提起了民事诉讼，案号为（2018）粤0608民初1058号，该民事案件中被告的各项诉讼请求跟本案原告主张确认行为无效的请求基本一致。如上述，由于原告本案的各项诉讼请求均是基于《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》的约定产生，并非被告依照行政职权及根据《行政事业性收费标准管理办法》作出的具体行政行为。因此，本案原告的各项诉讼请求是否被确认无效或被撤销，均应在另案（2018）粤0608民初1058号民事诉讼案件中解决。综上，被告认为，本案并非行政诉讼，而是合同纠纷，原告的各项诉讼请求均无事实和法律依据，应依法予以驳回。被告在诉讼中向本院提供了下列证据：1.统一社会信用代码证书，证明被告的登记情况。2.批复、墓园开业通知、招标通知、招标方案，证明宝鸭山永久公墓合作项目是经审批作出及依法进行公开招标的情况。3.《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》及公证书2份，证明原告诉求确认违法的各项缴费行为均是经营合同约定的合同义务，并非被告根据行政职权作出的行为，且能证明宝鸭山公墓是经营性公墓。4.佛山市高明宝鸭山永久墓园有限公司工商登记查询资料，证明原告是由张成、简广、吴穗林和高明市殡葬管理所组成，用于经营宝鸭山永久墓园。5.明机编〔2017〕80号《关于区民政局承担行政职能事业单位改革涉及机构编制事项调整的批复》，证明2017年10月28日佛山市高明区机构编制委员会作出该批复，撤销佛山市高明区殡葬管理所，将区殡葬管理所职能整体划归被告机关。由被告接管佛山市高明区殡葬管理所的职能。被告向原告发出的催缴函只是履行高明区殡葬管理所的职能，并非行使行政职权。6.原告提供的《说明书》及《殡葬服务单位业务统计表》，证明原告向被告提交的情况说明，确认至2017年7月31日，销售墓穴13800个，销售金额仅9123.98万元（平均每个仅约6600多元），承认拖欠土地补偿款136万及销售收入上缴款、墓园维护基金等4400万元，但仍以各种借口拒绝上缴各项费用。7.（2018）粤0608民初1058号案民事起诉状及案件受理通知书，证明被告已经另案提起民事诉讼并已立案的事实。8.明机编字〔1998〕20号《关于设立市殡葬管理所的批复》，证明高明编委办设立了高明市殡葬管理所及该所的职能。被告在诉讼中向法院提交的法律依据：《公墓管理暂行办法》《广东省殡葬管理办法》。经审理查明，2000年10月23日广东省民政厅作出粤民福〔2000〕46号《关于同意兴建高明市宝鸭山墓园的批复》，同意高明市民政局兴建高明市宝鸭山墓园。2000年11月27日高明市殡葬管理所发出了《招标通知》，决定举行宝鸭山公墓的公开招标开发经营，并公示了招标方案。经过竞标，原告的股东之一张成中标。2000年12月22日，高明市殡葬管理所与张成签订了《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》。合同对宝鸭山公墓的位置与规模、公墓建设要求、付款方法、公墓开发与管理要求、公墓管理费与基金的使用要求以及违约责任等作出了约定。根据“三、付款方法”第4点约定，乙方（张成）每月结算墓穴销售收入，并按总收入的50%计提上交款，通过转账方式交付到高明市殡葬管理所的银行专户，按销售总收入的5%计提墓园维护基金，转入银行基金专户。乙方（张成）逾期缴纳上述两项款额的，应向高明市殡葬管理所偿付违约金，并按欠款总额计算每天3‰的滞纳金。“五、公墓的管理费与基金的使用要求”第1点约定，墓园管理费的收费标准可根据本地实施，参考外地收费标准，制定出本墓园的收费标准，按规定向墓主收取：一般可定十年为一个周期一次性收取，管理费的收入必须建账管理。管理费的收入中，应提取20%作为墓园维护基金；提取20%作为扩大开发和墓园建设；提取2%作为指导管理费用上交给被告，其余58%作为墓园的日常办公费用及管理人员的工资福利。第2点约定，墓园维护基金必须以转账方式存入双方在银行开设的基金账户：一般情况下，基金的使用只能在公墓开发完成后才能启用，未开发完墓园的正常维护由乙方（张成）负责。上述合同除了有高明市殡葬管理所以及张成的签字外，被告作为主管部门也予以盖章确认。2001年3月19日原告登记成立，其股东构成为吴穗林、简广、张成、高明市殡葬管理所。经营范围为：经批准的场地内修建墓位销售；石材销售、石材加工。2001年11月15日广东省民政厅作出粤民福〔2001〕102号《关于同意高明市宝鸭山墓园开业的批复》，同意高明市宝鸭山墓园开业。2001年11月29日佛山市民政局作出佛民社〔2001〕8号《关于同意高明市宝鸭山墓园开业的通知》，同意高明市宝鸭山墓园开业，同时通知墓园要按照省民政厅的规定提取护墓基金。另查，1998年2月13日，佛山市人民政府印发了佛府〔1998〕025号《关于大力推进殡葬改革工作的通知》，通知第一点明确：“一、加强对殡葬管理的领导，切实落实层级管理责任制。……加大殡葬行政管理执法力度。今年，各市、区都要成立殡葬管理所和殡改行政执法队，管理当地殡葬事务，查处违反殡葬规定的人与事。……”1998年7月21日，高明市机构编制委员会作出了明机编字〔1998〕20号《关于设立市殡葬管理所的批复》，根据佛山市人民政府《关于大力推进殡葬改革工作的通知》（佛府〔1998〕025号）文件的精神，经研究同意设立高明市殡葬管理所，所需人员由市民政局内部调剂解决。2017年10月18日，佛山市高明区机构编制委员会作出明机编〔2017〕80号《关于区民政局承担行政职能事业单位改革涉及机构编制事项调整的批复》，其中第二点规定，将区殡葬管理所职能整体划归区民政局机关，撤销区殡葬管理所，收回该单位全部事业编制3名。又查，2018年4月10日，佛山市高明区人民法院立案受理了佛山市高明区民政局（即本案被告）诉张建平、杜树镇、吴穗林、佛山市高明宝鸭山永久墓园有限公司（即本案原告）合同纠纷一案，案号为（2018）粤0608民初1058号。该案原告佛山市高明民政局要求解除与张成签订的《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》，并要求张成等被告支付土地补偿款及滞纳金、墓地销售上缴款及滞纳金、墓园维护基金及滞纳金、指导管理费用等。在该案件的审理过程中，佛山市高明宝鸭山永久墓园有限公司提起了本案诉讼，佛山市高明区人民法院于2019年1月14日作出（2018）粤0608民初1058号之十《民事裁定书》，裁定案件中止诉讼。再查，本院受理了原告的起诉后，于2018年12月24日向被告送达本案应诉材料，被告于2018年12月25日收到。2018年12月28日原告向本院提交了《变更诉讼请求申请书》，在原诉讼请求的基础上增加如下诉讼请求：1.请求确认被告在原告已经合法获得的《广东省经营性公墓年检合格证》行政许可基础上要求原告按照墓穴销售收入的50%上缴给被告的行为违法；2.请求确认被告在原告已经合法获得的《广东省经营性公墓年检合格证》行政许可基础上要求原告按照墓穴销售收入的5%计提墓园维护基金的行为违法；3.确认于2000年12月22日签订的《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》的第三条第4项（约定的提成款）无效；4.请求确认于2000年12月22日签订的《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》的第五条（约定的提成款）无效；5.请求确认被告于2018年8月14日出具的《告知书》及派员监督销售的具体行政行为违法。庭审中，原告自愿撤回上述增加诉讼请求的第5项。本院认为，《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》签订主体为高明区殡葬管理所及张成，高明区殡葬管理所具有管理当地殡葬事务，查处违反殡葬规定的职责；原告是原高明区殡葬管理所与张成等人组建的企业法人，且上述开发经营合同中的各项约定均涉及原告的经营收入及管理，为此本案的纠纷属于利害关系人对行政机关签订的行政协议的合法性提出异议而产生的纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”2000年3月10日至2018年2月7日期间实施的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”2018年2月8日起实施的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。”本案涉及的《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》于2000年12月22日签订，原告基于上述合同设立，并于2001年3月19日登记成立，成立时的股东为吴穗林、简广、张成及高明市殡葬管理所，为此原告在成立之日已经知悉涉案的合同内容。然而，原告并未按照当时有效的法律规定即《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，在2年内（即2003年3月19日前）向人民法院提起诉讼。2018年2月8日《最高人民法院关于适用的解释》颁布实施后，根据该解释第六十四条第一款的规定，在行政机关未告知起诉期限的情况下，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年，即原告的起诉期限至2002年3月19日止。故原告的起诉已超过了《最高人民法院关于执行若干问题的解释》及《最高人民法院关于适用的解释》关于起诉期限的规定。至于原告提出的增加诉讼请求的申请，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”被告于2018年12月25日收到本院送达的应诉材料，但原告于2018年12月28日才提交了变更诉讼请求的申请，要求增加本案诉讼请求，且没有证据证实具有正当理由。退一步说，即使原告新增的诉讼请求应予处理，但对于新增的1、2项诉讼请求，正如前文所述已超过了诉讼时限。对于其他的诉讼请求，由于该请求要求确认涉案《高明市宝鸭山永久公墓开发经营合同》的部分条款无效，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认无效的，人民法院不予立案。”故对于原告新增的诉讼请求，本院亦不予审理。综上，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形，已经立案的，应裁定驳回起诉。由于原告的起诉已经超过了法定的起诉期限，且本案中没有证据证实原告存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，故原告的起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告佛山市高明宝鸭山永久墓园有限公司的起诉。本案不收取受理费(原告已预交的受理费50元，可在本裁定发生法律效力后向本院申请退回)。服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  梁嘉莹人民陪审员  高莹莹人民陪审员  冯诗乐二〇一九年五月二十一日书 记 员  黎嘉健