浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙06行初219号 原告何婉仙，女，1957年9月1日出生，汉族，原住绍兴市越城区城南街道念亩头村**，现住绍兴市越城区。 委托代理人程刚、朱春亚，浙江京衡律师事务所律师。 被告绍兴市越城区人民政府。住所地绍兴市越城区涂山东路**。 法定代表人袁建，区长。 委托代理人孟菜龙，男，绍兴市越城区人民政府工作人员。 委托代理人俞友根，浙江泽大(绍兴)律师事务所律师。 原告何婉仙不服被告绍兴市越城区人民政府(以下简称“越城区政府”)房屋拆迁管理(拆迁)行政强制一案，于2017年10月25日向本院提起诉讼，本院于2018年4月11日作出(2017)浙06行初270号行政裁定，裁定驳回原告何婉仙的起诉。原告何婉仙不服，提起上诉。2018年8月31日浙江省高级人民法院作出((2018)浙行终722号行政裁定，撤销(2017)浙06行初270号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2018年12月6日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月14日公开开庭审理了本案。原告何婉仙及其委托代理人程刚、朱春亚，被告越城区政府的委托代理人孟菜龙、俞友根到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告何婉仙诉称，原告系绍兴市越城区城南街道念亩头村**房屋的合法所有权人。2015年1月11日凌晨4时许该房屋被一群不明身份的人员非法拆除。2017年5月31日，原告为查清涉案房屋是否被列入城中村改造的征收范围，委托浙江京衡律师事务所律师程刚向越城区政府办公室申请政府信息公开，截止2017年6月28日未得到任何答复，为此遂于2017年7月3日向绍兴市中级人民法院提起行政诉讼。在该案审理过程中，被告于2017年9月25日提供了一份《拆迁公告》，该公告明确拆迁范围是：东至亚太新村(朝晖路)，南至华侨新村，西至状元新村、长城中学，北至凤凰岛所涉及集体土地上的所有建筑及附属物；拆迁政策根据《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法(试行)》及有关规定执行；拆迁事务由绍兴市越城区城中村建设有限公司和越城区城南街道办事处、念亩头村受理和承办。原告认为，被告在没有对念亩头村集体土地上的房屋作出征收决定的情况下即发布涉案《拆迁公告》并将原告的房屋列入拆迁范围，明显违法。请求：1.确认被告于2014年7月17日发布的《拆迁公告》的行政行为违法；2.对被告制定的《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法(试行)》文件的合法性进行审查；3.判令本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提供的证据、依据为： 1.使用老宅基地建房呈报表； 2.绍兴县农村个人建房许可证申请表及绍兴县农村个人建房许可证； 3.绍兴县鉴湖镇念亩头村九八年度私人建房清理补办审批表； 4.集体土地建设用地使用证； 上述证据1-4证明原告对坐落于绍兴市越城区城南念亩头村269号一间三层楼房拥有合法所有权的事实。 5.绍兴市公安局越城区分局受案回执，证明原告的房屋于2015年1月11日凌晨4时许被非法拆除的事实； 6.绍兴市公安局越城区分局不予立案通知书，证明绍兴市公安局越城区分局对原告房屋被故意毁坏一案不予立案的事实； 7.绍兴市公安局越城区分局刑事复议决定书，证明绍兴市公安局越城区分局维持对原告房屋被故意毁坏一案不予立案决定的事实； 8.绍兴市公安局刑事复核决定书，证明绍兴市公安局维持越城区分局刑事复议决定的事实； 9.信息公开申请表及授权委托书，证明原告委托浙江京衡律师事务所律师于2017年5月31日向绍兴市越城区人民政府申请公开房屋征收公告等材料的事实； 10.立案受理通知书及行政答辩状，证明绍兴市中级人民法院于2017年7月11日受理原告诉被告不履行信息公开法定职责纠纷一案，被告在答辩时明确除拆迁公告外，其他信息不存在的事实； 11.传票、(2017)浙06行初194号庭审笔录，拆迁公告，证明被告于2017年9月25日向原告提供拆迁公告的事实及被告在法庭调查期间明确原告申请的房屋征收决定书、房屋征收估价报告、房屋征收补偿方案、补偿决定等信息不存在的事实。 越城区政府答辩称：一、原告的起诉不具有可诉性，应裁定驳回起诉。1.首先，涉案《拆迁公告》为阶段性的行政行为，仅对房屋拆迁事宜进行告知，为之后的具体拆迁安置工作做准备，并非最终拆迁安置结果。故对行政相对人不产生独立的、有拘束力的行政法律效力；其次从《拆迁公告》内容上看，系对拆迁范围、拆迁政策、拆迁安置人口计入截止日、拆迁负责单位等事项的告知和说明，并未对原告的权利产生实际影响。2.对规范性文件《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法(试行)》的审查需要依据该文件作出的具体行政行为提起诉讼，且被人民法院受理时一并提出，该规范性文件主要就房屋产权认定、安置面积、安置人口的确定作出规定，而《拆迁公告》并未依据该文件作出，且亦为非可诉的具体行政行为。二、原告的起诉，超过了起诉期限，应裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，原告的起诉最长期限不得超过2年。而涉案《拆迁公告》作出的具体时间为2014年7月17日，而被告提起诉讼的时间为2017年10月17日，已经超过了法定起诉期限。 被告越城区政府除在法定期限内向本院提交答辩状外，未提交相应证据、依据。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1-4的三性均无异议；证据5-8的真实性无异议，关联性有异议，但涉案房屋的拆除并非被告所为；证据9的真实性无异议，但被告作出的拆迁公告对原告的权利义务没有产生影响，不具有可诉性；证据10的真实性、关联性没有异议；证据11、12的真实性没有异议，关联性有异议。 本院对上述证据认证如下：鉴于被告对原告提供的证据真实性均无异议，为此，本院对该证据所证明的事实予以确认。 经审理查明，原告何婉仙作为户主于1990年3月20日经申请使用老宅建房后获得了位于绍兴市××城区城南街道××、××4米的集体土地使用权，并建房居住。 2014年7月17日，被告越城区政府作出《拆迁公告》，明确对包括原告涉案房屋在内的集体土地上的所有建筑及附属物进行动迁、拆迁政策为根据《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法(试行)》及有关规定执行、拆迁安置人口计入截止日为2014年7月23日、腾空签约期限自2014年7月24日至2014年8月2日，另规定，本次拆迁事务由绍兴市城南城中村改造建设有限公司和越城区城南街道办事处、念亩头村受理和承办。原告明确，涉案拆迁公告系其在诉被告政府信息公开一案过程中于2017年9月25日才获悉。 2015年1月11日，在原告尚未与相关部门签订拆迁补偿协议的情形下，原告的涉案房屋被拆除。涉案房屋被拆除公安机关未予刑事立案。 本院认为：本案的主要争议焦点有四：一是原告是否具备法定起诉条件；二是原告起诉是否超过法定起诉期限；三是被告作出涉案行政行为是否合法；四是《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法(试行)》文件是否符合附带审查条件。 一、关于原告是否具备起诉条件问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被诉拆迁公告系被告越城区政府作出，其内容涉及对念亩头村拆迁的范围、拆迁政策依据、拆迁安置人口计入截止日、腾空签约期限及拆迁事务受理和承办的单位等。但鉴于被告明确表示其并未就对念亩头村进行拆迁另行作出过行政决定。而之后相关单位在对念亩头村进行拆迁过程中未有与原告达成房屋拆迁协议的情形下即将其房屋拆除，且由于涉案公告所涉拆迁范围包括原告户的房屋，显然对原告的权利义务产生了实际影响，客观上存在了利害关系。为此，原告针对该拆迁公告提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条所规定的法定起诉条件。 二、关于起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，因涉案拆迁公告原告明确系其在诉被告政府信息公开一案过程中于2017年9月25日才获悉，且被告明确表示无法提供曾在念亩头村张贴涉案拆迁公告的证据。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”之规定，在案证据尚不能证明原告提起本案诉讼已超出起诉期限。为此，原告于2017年10月25日提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。 三、关于涉诉行政行为是否合法问题。本案因涉及集体土地上房屋的拆迁，而对集体土地上房屋的拆迁，需以对该集体土地的征收为前提。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条至四十八条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。本案中，被告在未有证据证明对涉案房屋所在的集体土地已报经国务院或浙江省人民政府批准征收的前提下，即以由绍兴市城南城中村改造建设有限公司和越城区城南街道办事处、念亩头村受理和承办拆迁事务，对包括涉案房屋实施征迁，违反上述法定程序之规定。 四、关于《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法(试行)》文件问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，因原告的诉请为确认被告于2014年7月17日发布的《拆迁公告》的行政行为违法，而《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法(试行)》主要系就房屋产权认定、安置面积、安置人口的确定作出的规定，而拆迁公告并非依据该文件作出，故该文件不属于本案审查范围。 综上，被告对原告集体土地上的房屋进行拆迁缺乏职权依据，原告的部分起诉理由成立，本院予以采纳。鉴于拆迁行为已实际实施，且涉案房屋拆迁系基于城中村改造的公共利益需要而作出，所属区块房屋已拆迁完毕。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告绍兴市越城区人民政府于2014年7月17日发布的《拆迁公告》的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告绍兴市越城区人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明上诉人名称、一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 (此页无正文) 审 判 长  王 建 审 判 员  傅芝兰 人民陪审员  马雅萍 二〇一九年五月二十九日 书 记 员  王雪莹