山东省济南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁01行终225号 上诉人毕进承（一审原告），男，1952年12月21日出生，汉族，住山东省淄博市。 上诉人毕先胜（系毕进承之子、一审原告），男，1977年11月9日出生，汉族，住山东省淄博市。 委托代理人张长慧，山东利公律师事务所律师。 被上诉人济南市历城区城乡交通运输局（一审被告），住所地济南市。 法定代表人孙玉国，局长。 委托代理人王晓鹏、陈清沛，山东舜天律师事务所律师。 上诉人毕进承、毕先胜不服济南市历城区人民法院（2018）鲁0112行初291号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年4月4日公开庭进行了审理。上诉人毕进承，委托代理人张长慧，被上诉人济南市历城区城乡交通运输局（以下简称历城交通局）本案现已审理终结。 一审查明：济南市历城区城乡交通运输局（山东省历城区地方海事处）于2012年7月20日作出《海事违法行为通知书》，主要内容是：毕先胜，你在小清河历城段非法航行，本局调查认为在无船舶证书、无船名船号、无船籍港的情况下，非法在小清河历城段航行，依据《山东省水路交通管理条例》第四十八条的规定，拟给予没收违法使用的船舶，并对船舶所有人处以船价二倍以下罚款的行政处罚。原告认为，原告研制出“组合式空气动力船”并获专利，在小清河历城段试验过程中，船舶为被告强行扣押，造成原告财产损失。要求确认被告扣押原告船舶的行政行为违法，赔偿原告损失862410元。 一审另查明下列情况：1、2012年7月20日，山东省历城区地方海事处工作人员对在涉案船上的原告毕进承女儿询问情况后，作出20120720002号海事违法行为通知书。同时告知当事人有权在3日内陈述申辩，毕进承女儿收下通知书并在通知书上写明：要求陈述申辩。 2、2012年10月，二原告曾经向一审法院邮寄起诉状和海事违法行为通知书，该院经审查认为上述行为不成熟、未影响当事人的权利义务，告知如有其他证据证明侵害原告的权利，可以另行起诉，将原告的起诉状退还。原告只认可有此事，不认可退回起诉状的情况。 3、2014年7月23日，济南市历城区机构编制委员会下发文件，将原历城区地方海事处撤销，其人员、职责划入区交通运输局；2017年12月7日，济南市历城区人民政府下发文件，将原历城区交通运输局内设机构、人员、职责整建制划入区城乡交通运输局。 4、2016年10月，原告再次提供海事违法行为通知书要求立案受理，一审受理后作出（2016）鲁0112行初193号行政裁定书，对原告的起诉不予受理；原告不服向济南市中级人民法院上诉，济南市中级人民法院作出（2016）鲁01行终702号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定；原告向山东省高级人民法院申请再审，山东省高级人民法院作出（2017）鲁行申225号行政裁定书，指令济南市中级人民法院再审；济南市中级人民法院作出（2017）鲁01行再1号行政裁定书，维持了上述702号裁定；原告向山东省高级人民法院申诉，山东省高级人民法院于2018年9月17日作出（2018）鲁行监63号行政裁定书，撤销济南市历城区人民法院（2016）鲁0112行初193号行政裁定、济南市中级人民法院（2016）鲁01行终702号行政裁定、（2017）鲁01行再1号行政裁定，指令济南市历城区人民法院受理。2018年11月13日，一审法院受理该案。 一审又查明，被告于开庭后提交对原告的证人陈秀兰、王元祯所作的询问意见，一审法院书面通知原告质证，原告认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条的规定，在诉讼中，被告及其代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据，并不予质证。 一审认为，本案争议焦点有三：一是被告是否作出过扣押原告船舶的事实行为；二是如有扣押行为，扣押行为的合法性问题；三是如满足有扣押行为、扣押行为不合法，则第三个争焦点是赔偿数额问题。此三个争议，后面的均以前面的成立为要件，前面的不成立，后面的就不成为争议。 关于焦点一：一审认为，从全案所有证据上分析，原、被告提交的证据中、除原告的4-8号证人证言外，均不能直接证明被告实施了扣押原告船舶的事实行为的发生；而原告提交的4-8号证据证人证言，从证据效力上分析，证人均不能到庭作证，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条证人应当出庭作证的规定；从日常生活经验和逻辑推理分析，原告是在被告的答辩状（答辩状中明确写明原告提交的证人证言证人未能到庭、不能作为定案证据）庭审前提前送达原告的情况下，原告仍不向本院提请证人出庭作证，也不带证人到庭作证，不符合正常认知和生活经验；故对上述5份证人证言不予采信，无法认定被告有扣押原告船舶的事实行为。 综上，一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告毕进承、毕先胜的起诉。 上诉人不服一审判决上诉称：一、被上诉人在法定期限内未履行法定职责，侵害了上诉人的财产及人身权利，上诉人依法提起诉讼，符合行政诉讼法的受案范围。二、被上诉人在实施了扣押上诉人的组合式动力船舶的强制措施后，未在法定期限内履行法定职责、作出行政决定，严重违法，应当依法承担法律责任。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条的规定，查封扣押不得超过三十日。被上诉人实施扣押上诉人船舶的行政强制措施，未在三十日内作出解除扣押的决定。且由于上诉人的不作为致使上诉人的船舶被烧毁，依法应当承担赔偿责任。三、被上诉人未依法履行法定职责，致使上诉人船舶及证明制造该船舶的全部书面材料被烧毁。根据法律规定，上诉人船舶的损害事实及该船舶损害价值之举证责任，依法应当转由被上诉人承担。上诉请求：1、撤销原审裁定，将本案发回重审；2、判决确认被上诉人未在法定期限内对扣押上诉人船舶作出处理的具体行政行为违法；3、判决被上诉人承担赔偿责任并支付赔偿金862410元。 被上诉人辩称：一、山东省历城区地方海事处（以下简称“历城区海事处”）未向上诉人作出具体行政行为，一审法院裁定驳回上诉人的起诉完全正确。 历城区海事处向上诉人送达《海事违法行为通知书》是告知上诉人的违法行为及其享有的权利，不对上诉人产生权利义务的关系，不具有可诉性。 历城区海事处接到群众举报，在小清河洪园节制闸附近停留一艘来历不明的船舶。2012年7月18日，历城区海事处与山东省济南市地方海事局（以下简称济南市海事局）的执法人员联合到现场依法进行调查，船舶中只有上诉人毕先胜的妹妹毕迎曦独自看守，毕进承与毕先胜均不在现场。执法人员依法对毕迎曦进行询问，毕迎曦陈述，涉案船舶系毕先胜制作的试验船，自魏桥航行至洪园节制闸附近。毕先胜没有驾驶船舶的资质，船舶也没有船名、船号以及船名牌，更未经过船舶检验等相关的手续。 根据原《山东省水路交通管理条例》第四十条的规定，使用无船舶证书、无船名船号、无船籍港的船舶航行、作业的，海事机构没收违法使用的船舶，并对船舶所有人处以船价二倍以下罚款。因此，历城区海事处有权对毕先胜的违法行为进行处罚。鉴于上诉人的违法行为尚未造成严重后果，执法人员基于人性化执法的角度出发，要求上诉人将船舶驶离通行航道，停止违法行为。 2012年7月20日，执法人员再次到现场进行调查，发现非法船舶仍未驶离。历城区海事处依法向毕迎曦进行询问，制作询问笔录，并送达《海事违法行为通知书》，告知毕先胜其违法行为的法律后果，以及享有陈述、申辩的权利。《海事违法行为通知书》对上诉人实际权利不产生任何影响，并非具体的行政行为，不具有可诉性。 二、历城区海事处未实施扣押、没收船舶的行政措施。 上诉人收到《海事违法行为通知书》后，未在规定的期限内向历城区海事处进行陈述申辩。执法人员再次来到现场，发现违法船舶己驶离原停泊水域，未见到违法船舶及相应人员，历城区海事处未对上诉人作出行政处罚决定，更未扣押、没收涉案船舶。涉案船舶系上诉人自制船舶，设计独特，体积巨大，历城区海事处没有具备船舶驾驶资质的执法人员，也没有供船舶停靠的扣押场地与看管人员，不具备扣押、没收船舶的条件。上诉人主张历城区海事处扣押其船舶，但从未向历城区海事处或被上诉人反映情况、提出申辩或要求解除扣押，而是拒绝到历城区海事处接受处理。上诉人的主张与其行为相矛盾。 上诉人提交的证人证言欲证明历城区海事处扣押涉案船舶。但上述证人均未出庭作证，不能作为证据予以采信。上诉人主张历城区海事处将船舶交给坝子村陈秀兰、尹玉明看管。首先，历城区海事处作为行政机关，不可能将扣押财物交给村民进行看管，亦没有途径向其支付看管费用；其次，陈秀兰、尹玉明年事已高，不具备看管扣押财物的能力,另外，陈秀兰、尹玉明均不会写字，其提供的证人证言不具有真实性，经调查核实证人王元祯的所闻所见是根据上诉人转述的，因此不具有真实性。上诉人主张历城区海事处扣押其船舶没有事实依据。 三、被上诉人未向上诉人作出具体行政行为，上诉人船舶烧毁与被上诉人没有关联性，被上诉人不应承担举证责任和赔偿责任。 1、历城区海事处在本案执法调查工作中，按照法律法规的规定，严格履行执法程序，没有采取扣押、没收船舶的措施，不应当对船舶的灭失承担赔偿责任。上诉人应当在查明船舶灭失原因后，向实际侵权主体主张权利。 2、关于涉案船舶烧毁的原因、地点、时间，上诉人均未提供相关证据，被上诉人没有实施船舶扣押行为，因此，对船舶制造的相关材料也没有保管义务。相反，根据《行政诉讼法》规定，上诉人应承担举证责任，否则应承担不利后果。 3、涉案船舶系上诉人自行制作，船舶外壳以薄铁皮覆盖，船仓内放置部分木制桌椅，制作成本低廉。上诉人主张的相关损失没有任何依据，与被上诉人不存在关联性，上诉人的主张不应支持。 综上所述，上诉人的主张没有事实与法律依据。请求二审人民法院驳回上诉，维持一审裁定。 庭审中，上诉人、被上诉人均坚持在一审庭审时的证据及质证意见，没有提交新的证据。 本院经审理查明的事实同一审法院。 本院另查明，上诉人毕进承、毕先胜系父子关系，均系淄博市周村区王村镇大史村村民。2012年5月间，上诉人驾驶自制的获得国家实用新型专利的空气动力船舶，自魏桥沿小清河航行到济南洪园节制闸附近（因闸关闭），意图寻找买家（2012年7月17日的《齐鲁晚报》C20版报道）。被上诉人执法录像显示,2012年7月18日上午，历城区海事处执法人员到现场依法进行调查，船舶中只有上诉人毕先胜的妹妹毕迎曦独自看守，毕进承与毕先胜均不在现场。执法人员依法对毕迎曦进行询问，毕迎曦陈述涉案船舶系毕先胜制作的试验船，自魏桥航行至洪园节制闸附近。毕先胜没有驾驶船舶的资质，船舶也没有船名、船号以及船名牌，未经过船舶检验等相关的手续。执法人员向毕迎曦阐明了行为的违法性及后果，给予三种选择：1、根据《山东省水路交通管理条例》第四十条的规定，使用无船舶证书、无船名船号、无船籍港的船舶航行、作业的，海事机构可没收违法使用的船舶，并对船舶所有人处以船价二倍以下罚款。2、吊船上岸。3、基于人性化执法的角度，建议毕迎曦联系上诉人，在24小时内将船舶驶离通行航道（整个小清河济南段），不再处罚。 2012年7月20日下午，执法人员再次到现场进行调查，发现船舶未驶离。执法人员依法对毕迎曦进行询问，现场制作询问笔录，下达《海事违法行为通知书》（案号:20120720002），以上诉人毕先胜“在无船舶证书、无船名船号、无船籍港的情况下，非法在小清河历城段航行，依据《山东省水路交通管理条例》第四十条的规定，拟给予没收违法使用的船舶，并对船舶所有人处以船价二倍以下罚款的行政处罚。”并告知3日内向被上诉人处申辩，逾期不申辩的，视为放弃上述权利。 2016年10月21日，上诉人向一审法院提起行政诉讼，请求依法判决被上诉人于2012年7月20日扣押上诉人船舶的行政处罚无效，并依法撤销案号为20120720002《海事违法行为通知书》，判令被上诉人赔偿损失230000元。一审法院经审查认为，《海事违法行为通知书》系拟处罚决定，不对当事人产生权利义务关系，不有可诉性，裁定不予受理。本院二审、再审予以维持。2018年9月17日，山东省高级人民法院作出（2018）鲁行监63号行政裁定，认为虽然历城海事处出具的《海事违法通知书》是拟处罚通知，但历城海事处同时作出了扣押组合式动力船的具体行政行为，且原告对这一具体行政行为有明确的诉讼请求，应予立案。裁定撤销原一审、二审、再审裁定，指令历城区法院受理本案。历城区法院重新立案，经庭审质证认为，上诉人提供的证据不足以证明被上诉人实施了扣押船舶的行为，上诉人出具的证人证言，因证人不能出庭作证，不符合证据形式，不予认定，从而认定被上诉人不存在扣押上诉人船舶的行为，裁定驳回起诉。 关于证人证言。本院详细观看了由被上诉人制作的两段录像。这两段录像制作的背景是，被上诉人的委托代理人按照上诉人提供的证人身份证（照片）地址、留下的电话，找到证人求证而录制的。其中证人王元祯老人说：曾经到上诉人的船上去玩过，看到船装饰很好，但上诉人家里挺困难，为造船欠了一些钱。自己还给过上诉人毕进承50元。没有亲眼见过被上诉人扣船，扣船是听毕进承说的。但认为船在坝子渡口放了很长时间，要不是扣了船，谁能让他在这里放这么长时间？后来听人议论说船是白颜色的，风水不好（不吉利）。不知什么原因，后来这个船就没有了。再后来，在距渡口十来里外的地方，看见了船架子，应该是烧毁的。毕进承来找船，就告诉了毕进承。 另一对夫妻陈秀兰、尹玉明为毕进承出具证言，说他们夫妇一直在小清河上摆渡。被上诉人将扣押的船舶交他们看管，一共看管了两年多的时间，被上诉人只给了一千元。当被上诉人的代理人向其调查时，这对夫妻称自己不会写字，其余缄口不谈。 还有几份村民的证言证明，证明该船在坝子渡口停放很长间，后期在下游烧毁。所有出具证言的证人，都向上诉人提供了身份证（照片）、留下了联系方式。 本院认为： 根据原《山东省水路交通管理条例》第四十条的规定，使用无船舶证书、无船名船号、无船籍港的船舶航行、作业的，海事机构没收违法使用的船舶，并对船舶所有人处以船价二倍以下罚款。因此，上诉人有权对毕先胜的违法航行行为进行处罚。被上诉人作出的《海事违法行为通知书》，内容为拟处罚决定。被上诉人是否即时采取了扣押船舶的行为，被上诉人明确予以否认。由于上诉人的举证能力有限，本院无法还原客观事实。上诉人虽提供了证人证言，由于证人未能出庭作证，不为一审法院所采信。但是，反观被上诉人的代理人针对上诉人的证人（王元祯）所做调查询问的录音录像（附文字），虽然不能证实涉案船舶为被上诉人所扣押，但可以推断涉案船舶已脱离上诉人实际控制，长期在被上诉人管辖区域内的坝子渡口停放。根据常理推断，上诉人本人在未经允许的情况下，是不可能擅自将涉案船舶长期在渡口停放。因此，本院合理推定被上诉人实施了船舶扣押行为。本院不认为该涉案船舶系为被上诉人故意损毁，而是认为未尽到妥善管理之责任。 综上，一审认定被上诉人未实施扣押船舶的行为裁定驳回起诉，系认定事实不清、证据不足，依法应当指令继续审理。一审法院继续审理时应当对上诉人主张的赔偿问题一并作出处理。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销济南市历城区人民法院（2018）鲁0112行初291号行政裁定； 二、指令济南市历城区人民法院对本案继续审理。 审判长  张振明 审判员  张启胜 审判员  曹 磊 二〇一九年五月十三日 书记员  高 岚