浙江省温岭市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙1081行初39号 原告温岭市石板殿油库（普通合伙），住所地温岭市松门镇南港村草碎岗。 执行事务合伙人徐恒德。 委托代理人应祥军，浙江咨道律师事务所律师。 委托代理人陈志愿，浙江咨道律师事务所律师。 被告温岭市自然资源和规划局，住所地温岭市太平街道东门北路**。 法定代表人陈云峰，局长。 委托代理人沈心淮，浙江红大律师事务所律师。 原告温岭市石板殿油库（普通合伙）不服被告温岭市自然资源和规划局行政处罚一案，于2018年5月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2018年7月18日公开开庭审理了本案。原告温岭市石板殿油库（普通合伙）的执行事务合伙人徐恒德及委托代理人应祥军、陈志愿，被告温岭市自然资源和规划局参加诉讼负责人江丹及委托代理人沈心淮到庭参加诉讼。本案经调解无果，现已审理终结。 原告温岭市石板殿油库（普通合伙）起诉称，为配合市重点工程横门大桥建设，2004年7月经市有关部门同意报经省经贸委批准原告迁建至松门镇××村草碎岗。2005年6月原告向被告报备《温岭市南港供应站油库码头工程开发利用方案》，该方案根据迁建工程建设规模拟定矿区面积19296平方（折合为28.9亩，可采矿石量为19.35万吨），并经被告委托浙江省地质调查院评审专家组评审通过，同时原告向被告报备了《地质灾害危险性评估说明书》。2005年8月被告与南港村签订征地补偿协议征用南港村土地18104平方（公顷），2005年11月被告向农林部门申请征收南港村土地18104平方，2006年4月7日经浙江省林业厅审核同意原告征占用南港村集体林地11793平方，原告支付了森林植被恢复费。2010年12月28日原告与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2011年5月30日，原告分别缴纳了采矿权出让款、矿补费和治理备用金。2014年9月16日，被告却以超越批准的矿区范围采矿、破坏性采矿为由立案。2014年9月17日上午，被告监察大队人员扣押原告日立200-3电喷挖掘机分配阀上的2支阀杆，分配阀总成价值人民币11万元。2017年11月13日，被告作出温土资罚（2017）第72号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，责令原告改正退回批准范围、界内超边坡开采1.09万吨矿产品处以罚款49050元、赔偿界外开采10.45万吨矿产品造成的损失1567500元并处以罚款391875元。原告认为，原告根据报备并经审核通过的开发利用方案圈定的露天境界对被征用山体进行自上而下台阶式开采并进行工程回填、矿山边坡治理，并未超越批准的范围采矿和破坏性采矿。故被告的处罚程序违法，依据的事实不清，适用法律错误，请求法院撤销被告于2017年11月13日作出的温土资罚（2017）第72号《国土资源局违法案件行政处罚决定书》。 原告温岭市石板殿油库（普通合伙）向本院提交了以下证据：1.营业执照；2.法定代表人身份证明；3.温土资罚（2017）第72号温岭市国土资源局国土资源违法案件行政处罚决定书；4.浙经贸市场（2004）609号《浙江省经济贸易委员会关于同意迁建温岭市石板殿油库项目的批复》；5.《温岭市南港供应站油库码头工程开发利用方案》评审意见书；6.《温岭市南港供应站油库码头工程开发利用方案》；上述4-6号证据拟证明2005年经被告要求并备案的开发利用方案中确定的矿山范围是1.8万多平方，与原告要求立项的规模范围一致。7.地质灾害危险性评估说明书备案登记表；8.地质灾害危险性评估说明书；8号证据是基于2005年开发利用方案而作出的，因项目所在地处于危险性易发区，必须作出地质灾害危险评估说明书，2005年开发利用方案和危险评估方案经被告备案，被告在两个前提下，已经划定原告项目所在地的矿区范围，与后面的土地出让是两个概念，6、8号证据是矿区范围确定的两个前置条件，被告授予采矿权是前置条件。9.村民代表会议记录、征地补偿协议；10.《关于要求征用松门镇××村林地的申请报告》；11.浙林地许准（2006）91号《准予行政许可决定书》；上述9-11号证据拟证明2005年被告基于两个方案及建设项目批准书，向南港村征地，在给原告划定矿区范围后，着手征用南港村土地，后向省林业厅报告征用林地，并经省林业厅批准的事实。12.浙江省森林植被恢复费专用票据；13.浙江省政府非税收入统一票据；14.矿产资源补偿费自收汇缴专用收据；15.浙江省行政事业单位资金往来结算票据；上述12-15号证据拟证明原告取得采矿权后支付植被恢复费及矿山治理费，被告认可原告按原来的方案进行边坡治理。16.根据2004年的项目批复所作的温岭市松门镇南港供应站油库及码头项目总平面布置图；拟证明与2005年的评估说明书是相一致的，评估说明书中第六项建设项目类，规划总征地面积是1万平方米，其中成品油罐9只，虽然我们现在受让1.1万平方米，但如果包括边坡，则9个油罐是放不下的，当时设计是净面积出让，边坡是在外面的。17.国土资源函（1998）190号《国土资源部关于开山凿山、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》、浙土资发（2016）35号浙江省国土资源厅关于印发《浙江省非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定工作规则》的通知。拟证明原告涉案工程开发系工程矿，并非营利矿，被告适用法律错误，作出涉案处罚没有法律依据。 被告温岭市自然资源和规划局答辩称，被告接群众举报反映松门镇××村地方涉嫌存在非法采矿行为，被告于2014年9月16日立案调查。经查实，原告于2010年12月28日通过招拍挂方式取得了位于温岭市××门镇××11334㎡国有建设用地使用权，用途为仓储（油库）用地。原告需场地平整，委托浙江省地质调查院编制了《温岭市石板殿油库工程建设项目开发利用方案》，并于2011年4月26日经评审组专家评审出具评审意见书：开采时间为6个月，属山坡开挖，填实平整场地，矿石量为14.66万吨。2011年5月25日、2014年4月16日办理了涉矿爆破手续，开采矿种为建筑用石料（凝灰岩），开采方式为露天开采，总开采量14.66万吨，开采时间为6个月。2011年4月至2014年9月，原告在松门镇××村地方进行平整土地，并将开采出来的宕碴用于码头回填，部分山体表层植被用船倾倒在外海。经测量界内（批准范围内）超边坡开采量1.09万吨，界外（批准范围外）开采量10.45万吨。经评估此处宕碴单价为15元/吨，计界内（批准范围内）超边坡开采的矿产品价值163500元，该行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条、第二十九条，《浙江省矿产资源管理条例》第二十三条之规定，属未按开发利用方案开采，属破坏性采矿；界外（批准范围外）开采造成矿产品损失价值1567500元，该行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条之规定，属超越批准的矿区范围采矿。原告未重新编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，该行为违反了《矿山地质环境保护规定》第十四条之规定。为此，被告根据《行政处罚法》有关规定，于2017年10月11日依法向原告送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知其依法享有陈述、申辩、听证等权利。并于2017年10月30日应原告的申请组织了听证会。2017年11月13日，被告根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第一款第（二）项、第（六）项，《浙江省矿产资源管理条例》第三十九条以及《矿山地质环境保护规定》第二十九条之规定作出温土资罚（2017）第72号《行政处罚决定书》，并于2017年11月14日向原告送达。综上，被告所作的处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告温岭市自然资源和规划局向本院提交了以下证据及依据：1.营业执照、法定代表人身份证明；2.现场照片、国土资源违法案件现场勘测笔录、2014年9月16日被告对徐恒德所作的询问笔录、2014年9月18日被告对林碧辉所作的询问笔录；3.《国有建设用地使用权出让合同》；4.2011年4月的《温岭市石板殿油库工程建设项目开发利用方案》、《评审意见书》；5.《涉矿爆破项目呈报表》二份、《温岭市石板殿油库工程建设项目温岭市松门镇××村工程区开采量估算报告》；6.温价鉴（2014）702号《关于超边坡、界外开采宕渣的价格鉴定结论书》；7.台温检侦监建移（2017)14号建议移送涉嫌犯罪案件函、台温检公诉刑不诉（2017）171号不起诉决定书、台温检行建（2017）2号检察建议书；8.温土资函（2014）54号《温岭市国土资源局关于温岭市石板殿油库违法用地案件移送的函》；9.温土资（2014）47号《温岭市国土资源局关于要求对温岭市石板殿油库非法采矿造成矿产资源严重破坏行为进行鉴定的请示》；10.浙土资规（2017）2号《浙江省国土资源厅关于不再出具非法采矿造成矿产资源破坏价值鉴定意见书的通知》；11.温岭市国土资源局国土资源违法案件立案呈批表；12.中止调查决定呈批表、延期调查决定呈批表九份；13.温土资罚告2017第0002459号行政处罚告知书、温土资罚告2017第0002404号行政处罚听证告知书；法律文书送达回证；14.要求举行听证申请、温土资罚听（2017）1号听证通知书及送达回证、授权委托书、浙江君安世纪（台州）律师事务所（2017）君安第095号公函、听证会笔录；15.违法案件处理决定呈批表；16.温土资罚（2017）第72号国土资源违法案件行政处罚决定书及送达回证；17.《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿产资源实施细则》、《浙江省矿产资源管理条例》、《矿山地质环境保护规定》、《中华人民共和国行政处罚法》。上述1-10号证据拟证明被告查明的事实；11-16号证据拟证明被告作出处罚决定的程序合法；17号依据拟证明被告作出处罚决定适用法律正确。 经审理查明，原告温岭市石板殿油库（普通合伙）经营起始日期为2010年12月9日，2017年1月3日至2018年4月17日期间执行事务合伙人为江佩华，其余经营期间执行事务合伙人均为徐恒德。2004年6月，浙江省经济贸易委员会发文（浙经贸市场（2004）609号）同意原温岭市石板殿油库将原座落在温岭市横门跨海大桥西端桥址上的油库搬迁至南港岛东南角。2005年6月，《温岭市南港供应站油库码头工程开发利用方案》评审通过并进行了地质灾害危险性评估。2005年8月被告与松门镇××村签订征地补偿协议征用南港村林地11793平方米，未利用地6311平方米，合计18104平方米，2005年11月被告向温岭市农业林业局申请征收南港村林地18104平方米。2006年4月7日，浙江省林业厅作出浙林地许准（2006）91号准予行政许可决定书，审核同意温岭市石板殿油库的油库迁建项目征占用松门镇××村集体林地11793平方米。2006年4月13日，温岭市石板殿油库缴纳森林植被恢复费117930元。2010年12月28日原告温岭市石板殿油库（普通合伙）通过竞拍形式取得松门镇××村一幅11334平方米（仓储）国有建设用地使用权。并与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2011年4月，根据工程建设要求，需要对山坡体实施开挖平整。原告委托浙江省地质调查院重新编制了《温岭市石板殿油库工程建设项目开发利用方案》，并于2011年4月26日通过专家评审组评审，出具评审意见书。确认开采时间为6个月，属山坡开挖、填实平整场地，开采量约14.66万吨。2011年5月25日原告办理了涉矿爆破手续。2011年5月30日，原告向温岭市矿产资源管理办公室缴纳采矿权出让所得263880元、矿补费43980元、治理备用金200000元。2014年4月16日原告再次办理了涉矿爆破手续，采取炸药爆破及挖掘机开采的方法开采石料（宕渣），开采的石料（宕渣）用于该油库工程码头回填，部分不能用于码头回填的，用船外运倾倒在外海。2014年8月19日，温岭市四维测绘院受温岭市矿产资源管理办公室委托对南港油库未经批准非法使用土地进行测绘并出具测绘成果报告称，实测用地总面积为21552.31平方米，其中已农转用面积为10892.98平方米，未经批准非法使用土地面积为10659.33平方米，并对非法占用进行界址确定。2014年9月12日，浙江省水文地质工程地质大队受被告委托对涉案工程区进行储量地质测量，认定涉案工程界内（批准范围内）超边坡开采量1.09万吨，界外（批准范围外）开采量10.45万吨。2014年9月16日，被告以原告涉嫌非法开采宕渣立案。2014年9月26日，温岭市价格认证中心作出温价鉴（2014）702号鉴定结论，认定上述开采的宕渣于基准日的单价为15元/吨，总价175.65万元。2014年10月15日，被告行文浙江省国土资源厅申请对涉案工程非法采矿造成矿产资源严重破坏行为进行鉴定并对案件中止调查。2017年1月9日，被告重新启动调查，因案情复杂，9次决定延期调查。2017年10月11日被告向原告送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知其依法享有陈述、申辩、听证等权利。2017年10月30日应原告的申请组织了听证会。2017年11月13日，被告作出温土资罚（2017）第72号行政处罚决定书，并于2017年11月14日向原告送达。原告不服涉案处罚决定，提起本案诉讼。 另，2019年1月19日温市委发（2019）4号文件印发的《温岭市机构改革方案》将原温岭市国土资源局的职责划归新组建的温岭市自然资源和规划局。 上述事实有原、被告提交的在案证据及原、被告庭审陈述予以证实。 本院认为，本案的争执焦点是，一原告是否超越批准的范围采矿和破坏性采矿；二被告作出的处罚是否合法。对于第一个争执焦点，本院认为，从被告提交的2-5号证据结合原、被告庭审陈述可知，原告虽然通过挂牌出让取得松门镇××村一幅11334平方米（仓储）国有建设用地使用权并办理了该地块的建设用地审批手续，但其在工程建设中，未按重新编制的《温岭市石板殿油库工程建设项目开发利用方案》及已办理的涉矿爆破手续所批准的坐标范围进行边坡治理及超范围开采宕碴的事实清楚，证据确凿。原告认为其按照2005年6月的《温岭市南港供应站油库码头工程开发利用方案》并未超范围开采，对此，本院认为，《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定，矿产资源属于国家所有,……勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；……。本案原告系在2010年12月取得涉案建设用地并以此重新编制《温岭市石板殿油库工程建设项目开发利用方案》，故其应当按照重新编制的开发利用方案及所批准开采的坐标范围进行开采及边坡治理。原告认为按照2005年6月的开发利用方案其并未超批准范围开采的辩称理由，本院不予支持。破坏性的开采方法开采矿产资源是指未按国土资源部门组织审查批准的矿产资源开发利用方案或开采设计矿产资源，违反开采原则和顺序，造成矿产资源浪费和永久性呆滞，使矿产资源不能得到合理开发利用，并造成矿产资源严重破坏的行为。本案中，原告竞拍取得油库用地系山体，须经山坡开挖、平整等才能得以利用，但其应当严格按照开发利用方案进行开采，如有更改，应当及时报有权机关批准。但本案原告在工程实施中，为工程需要，未经审查批准，即超边坡开采估量达1.09万吨，应当认定其构成破坏性采矿。综上，被告认为原告构成超越批准的矿区范围采矿和破坏性采矿，事实清楚，理由充分。 对于第二个争执焦点，本院认为，《中华人民共和国矿产资源法》第四十条规定，超越批准的矿区范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款；……第四十四条规定，违反本法规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源的，处以罚款，可以吊销采矿许可证；造成矿产资源严重破坏的，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条规定，依照《矿产资源法》第三十九条、第四十条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定处以罚款的，分别按照下列规定执行：……（二）超越批准的矿区范围采矿的，处以违法所得百分之三十以下的罚款；……（六）采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，处以相当于矿产资源损失价值百分之五十以下的罚款。国土资函（1998）190号《国土资源部关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》第二条规定，建设单位因工程施工而动用砂、石、土、但不将其投入流通领域以获取矿产品营利为目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建设的，不办理采矿许可证，不缴纳资源补偿费。故本案被告依据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条、第四十四条和《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第（六）项规定对原告作出超边坡开采处以相当于矿产资源损失价值30%的罚款及因超越批准的矿区范围采矿而赔偿矿产资源损失1567500元，适用法律正确，量罚得当。但从本案原、被告提交的在案证据及庭审陈述可知，本案原告超边坡开采及超批准范围所开采的宕碴实质上是用于油库码头回填及场地平整，且并无将超范围所开采砂、石、土投入流通领域以获取矿产品营利。被告也无相应的证据证实其投入流通领域及有违法所得。故被告在要求原告赔偿矿产资源损失的基础上依据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第（二）项规定以矿产资源损失值作为违法所得基值处25%的罚款，证据不足，适用法律错误，本院不予支持。程序上，被告在作出涉案处罚决定前已履行法定的告知义务并进行了听证，符合相关法律规定，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销被告温岭市自然资源和规划局于2017年11月13日作出的温土资罚（2017）第72号国土资源违法案件行政处罚决定第3项“并处罚款391875元”的内容。 二、驳回原告温岭市石板殿油库（普通合伙）的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告温岭市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长  阮灵飞 人民陪审员  林松伟 人民陪审员  叶伶俐 二〇一九年五月八日 代书 记员  张 艳 本判决所依据的相关法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； …… -14- -13-