贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终169号上诉人（一审原告）杨春豪，男，汉族。上诉人（一审原告）杨育彪，男，汉族。共同委托代理人孟秀军，广东勤思进律师事务所律师。被上诉人（一审被告）平塘县人民政府，住所地贵州省平塘县金盆街道新区行政中心**。法定代表人莫君锋，县长。委托代理人彭应莉，平塘县司法局工作人员。被上诉人（一审被告）平塘县克度镇人民政府，住所地贵州省平塘县克度镇金星村红塘组。法定代表人冉孟刚，镇长。一审被告平塘县国土资源局，住所地贵州省平塘县平舟镇玉水北路二段**。法定代表人李劲松，局长。上诉人杨春豪、杨育彪因土地行政协议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2017）黔27行初167号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，贵州省人民政府《关于500米口径球面射电望远镜项目贵州省配套设施建设总体规划的批复》（黔府函〔2012〕269号）批复同意《500米口径球面射电望远镜项目贵州省配套设施建设总体规划》，并要求加快项目配套服务与配套设施建设，推动FAST天文科技旅游与新型小城镇建设。2014年8月21日黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州人民政府）作出《关于平塘国际射电天文科普旅游文化建设规划的批复》（黔南府函〔2014〕119号）同意平塘县人民政府（以下简称平塘县政府）呈报审批的《平塘国际射电天文科普旅游文化园建设规划》。2015年12月25日黔府用地函〔2015〕619号《省人民政府关于平塘县2015年度第二批次城镇建设使用土地的批复》批准将平塘县克度镇航龙村集体农用地26.4902公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村的集体建设用地2.3505公顷，共计28.8407公顷土地征为国有，连同国有建设用地0.5661公顷，总计29.4068公顷作为该县2015年度第二批次城镇建设使用土地。2014年11月19日，平塘县政府作出关于对平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目房屋进行征收的决定》（平府发〔2014〕18号）；并于同年11月21日作出《关于平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目征地补偿安置方案的批复》（平府函〔2014〕136号），补偿安置方案明确平塘县政府为项目土地征收补偿主体，克度镇人民政府（以下简称克度镇政府）受平塘县政府委托为征收人。2016年3月4日克度镇政府作为甲方，克度镇政府航龙村村民委员会作为乙方签订了《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》（下沙坝第52号），就杨春豪（杨育彪）户管理使用的集体土地水田4.366亩（地块编号：507）土地征收补偿事项约定：土地补偿款171475元、青苗补偿款6859元，共计178334元，付款方式为转帐支付，户主帐号24190600010120100461006；同年9月4日签订了《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》（下沙坝第52-1号），就杨春豪（杨育彪）户管理使用的另一处集体土地旱地2.653亩（地块编号：41d、41-1d）土地征收补偿事项约定：土地征收补偿款104197元、青苗补偿款4168元、地上附着物补偿费6197元，共计114562元，支付方式为转帐支付，户主帐号：62×××67。两份《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》均在第六条约定：“甲方一次性将征地补偿款付清给被征地农户后，被征收农户则将土地交付给甲方，不得以任何借口和理由迟交、拒交或阻挠甲方用地。”并在第七条约定：“甲乙双方及被征地农户签字盖章后，本协议生效。”克度镇政府和航龙村委会均在协议上加盖印章，杨春豪、杨育彪作为被征地农户在分别在两份协议上签名捺印。2016年3月21日杨春豪2419060001020100461006帐户收入178334元；9月10日杨育彪62×××67帐户收入114562元。2017年3月15日，杨春豪、杨育彪提起行政诉讼，请求确认两份《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》无效。一审法院认为，本案争议的焦点为两份《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》是否存在无效情形。根据本案有效证据证明克度镇政府受平塘县政府委托为国际射电天文科普旅游文化园项目征收人，有签订案涉土地征收补偿协议的主体资格。本案被诉行政协议系基于征收行为及补偿安置方案而签订，该土地行政征收行为并未经依法确认违法或无效；而平塘县政府土地行政征收是否合法与土地行政协议分属不同的法律关系，并非本案审理范围，对此不予评述。本案审查重点应为两份《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》本身是否存在无效情形。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”杨春豪、杨育彪在举证期限内并未提供有效证据证明克度镇政府在签订协议时有上述应当认定为无效情形的行为，也未提供证据证明签订的协议内容有应当认定为无效的情形。本案所涉两份《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》系经克度镇政府与集体土地所有权人航龙村村民委员会协商达成，并经被征地农户签字确认。两份协议对征收土地面积、土地补偿、青苗补偿及地上附着物补偿等款项均作出了明确约定，并约定补偿款项直接由甲方支付给被征地农户，该协议为双方真实意思表示，应确认为合法有效，对双方当事人具有法律约束力。杨春豪、杨育彪作为被征地农户已分别足额收到两份协议书约定的补偿款项，杨春豪、杨育彪诉请确认两份案涉协议无效的理由缺乏事实和法律依据，不予支持。另，关于杨春豪、杨育彪撤回对平塘县国土局起诉的问题，经平府函〔2014〕136号批复同意的《平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目征地补偿安置方案》明确平塘县政府为项目土地征收补偿主体，克度镇政府受县政府委托为征收人，平塘县国土局并未参与该项目土地征收的具体实施。庭审中，经释明杨春豪、杨育彪特别授权的委托代理人孟秀军在其委托权限内当庭撤回对平塘县国土局的起诉，属于对原告诉讼权利的处分，不违反法律的禁止性规定，亦未损害国家利益、公共利益或其他人利益，应予准许。平塘县政府在庭审中主张签订协议的对象是航龙村村民委员会，应当追加该村民委员会为被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”航龙村村民委员会系案涉土地征收协议书的乙方，是土地征收行为的行政相对人，不具备行政诉讼被告主体资格。故平塘县政府的关于追加被告的主张不能成立，不予支持。本案需对杨春豪、杨育彪诉请确认行政协议无效以及撤回对平塘县国土局两个事项进行裁判，基于诉讼经济原则考虑，为便利当事人诉讼和节约司法资源，一并予以判决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、准许杨春豪、杨育彪撤回对平塘县国土资源局的起诉；二、驳回杨春豪、杨育彪要求确认与平塘县克度镇人民政府于2016年3月4日、9月4日签订的两份《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》无效的诉讼请求。一审案件受理费50元，由杨春豪、杨育彪共同负担。一审宣判后，杨春豪、杨育彪不服,向本院提起上诉,请求:撤销一审判决，改判支持一审诉讼请求，本案诉讼费用由被上诉人承担。其事实及理由为：1.被上诉人提交的《关于平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目征地补偿安置方案的批复》（平府函〔2014〕136号）是作废的文件，一审法院依据该批复认定被上诉人克度镇政府受平塘县政府委托，有签订两份被诉土地行政的主体资格，认定事实错误。2.一审法院认为被上诉人土地行政征收行为是否合法，不影响土地行政协议的合法性，一审法院不审查土地行政征收行为的合法性，属于适用法律错误，处理结果错误。因土地行政征收行为没有取得征地审批文件，被上诉人与上诉人签订的两份被诉土地行政无效。3.被上诉人虚构征地事实欺诈上诉人，对上诉人进行恐吓威胁，故两份被诉土地行政不是上诉人的真实意思表示，根据合同法第五十二条第（一）项之规定，两份被诉土地行政应认定无效。被上诉人平塘县政府答辩称：1.答辩人依法征收上诉人的土地，程序合法，不存在违法行为。2.土地所有权人与答辩人委托的实施机关签订的两份被诉土地行政协议是双方当事人真实意思表示，协议已履行完毕，合法有效。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。被上诉人克度镇政府答辩称：1.答辩人依法征收上诉人的土地，程序合法，不存在违法行为。2.土地所有权人与答辩人委托的实施机关签订的协议程序合法。3.上诉人的诉讼请求不明确、不具体，不符合起诉条件，依法应驳回其起诉。请求二审法院在查明事实的基础上，驳回上诉人的上诉。本院经审理查明的事实与一审认定的基本事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审查重点为：两份《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》是否属于应当被确认无效的情形。第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案两份《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》的签订主体为克度镇政府，自身具备行政主体资格，但因本案涉及的征收实施主体为平塘县政府，克度镇政府系平塘县政府委托的具体实施单位，故两份被诉土地行政协议的权利义务应由平塘县政府承受。两份被诉土地行政协议亦严格按照《平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目征地补偿安置方案》执行，两份被诉土地行政协议的签订及履行是为了实现社会公共利益的目的。两份被诉土地行政协议约定的土地征收补偿款包括土地补偿款和青苗补偿款，协议签订当月即全部给付，两份被诉土地行政协议不具有“实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。第二，上诉人主张土地行政征收行为违法，据此两份《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》无效。上诉人主张“《关于平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目征地补偿安置方案的批复》（平府函〔2014〕136号）是作废的文件”，但对该主张上诉人没有证据佐证，本院不予认可。上诉人还主张“土地行政征收行为没有取得征地审批文件，被上诉人与上诉人签订的两份被诉土地行政协议无效”。经审查，2015年12月25日，黔府用地函〔2015〕619号《省人民政府关于平塘县2015年度第二批次城镇建设使用土地的批复》批准将平塘县克度镇航龙村集体农用地26.4902公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村的集体建设用地2.3505公顷，共计28.8407公顷土地征为国有。两份被诉土地行政协议涉及的土地已经农用地的转用审批程序，故上诉人关于“土地行政征收行为没有取得征地审批文件，被上诉人与上诉人签订的两份被诉土地行政协议无效”的主张，本院亦不予支持。综上，本案为土地行政协议案件，据此审查对象确定为两份《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》，因土地行政征收行为并无重大且明显违法情形，本院对案涉土地行政征收行为不予审查。第三，关于上诉人提出被上诉人采用欺诈、恐吓、威胁等手段迫使其签订两份被诉土地行政协议，违反《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项之规定，该两份被诉土地行政协议应属无效的主张。经审查双方当事人陈述及提交的相关证据，未发现本案存在上诉人主张的情形，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的其他无效情形，故上诉人的该项诉讼主张无事实根据和法律依据，本院不予支持。本案的两份《国际射电天文科普旅游文化园土地征收协议书》就补偿项目、补偿金额等事项均进行了明确约定，并根据上诉人自愿选择的安置补偿方式，对上诉人予以了合理补偿，符合涉案项目安置补偿方案的规定，两份被诉土地行政协议应视为双方真实意思表示，合法有效。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决驳回上诉人的诉请，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨春豪、杨育彪负担。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 龙 雨审判员 陈显杰二〇一九年五月二十三日法官助理易思波书记员龙凤