辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终63号上诉人(一审被告)朝阳市人民政府，住所地辽宁省朝阳市双塔区朝阳大街三段**。法定代表人高伟，该市政府市长。委托诉讼代理人巩俊林，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人王恰，该市司法局工作人员。上诉人（一审第三人）杨金梁，男，1975年8月18日出生，汉族，农民，住辽宁省北票市。被上诉人（一审原告）宋海田，男，1942年1月28日出生，汉族，农民，住辽宁省北票市。委托诉讼代理人宋玉红，宋海田女儿，1972年1月28日出生，汉族，农民，住辽宁省北票市。委托诉讼代理人郝鹏，辽宁旺鼎律师事务所律师。朝阳市人民政府（以下简称朝阳市政府）、杨金梁因与宋海田行政复议一案，不服朝阳市中级人民法院（2018）辽13行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织各方当事人进行了询问。上诉人朝阳市政府的委托诉讼代理人巩俊林、王恰，上诉人杨金梁，被上诉人宋海田的委托诉讼代理人宋海玉、郝鹏到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院审理查明，1983年9月30日，宋海田与杨金梁的祖父杨术堂（已故）分别取得46号和78号林权证。宋海田46号林权证内林地两处：一处为前山，即本案争议地，四至为：东至李国有，西至荒地头，南至宋海玉，北至刘殿君；另一处为西沟。杨术堂78号林权证内林地两处：一处为西大沟，即本案争议地，四至为：东至宋海玉，西至地边，南至杨宪春，北至地边；另一处为房上西山。2016年，北票市因高铁建设征占争议地，在凉水河组织形成的核量表上，杨术堂之子杨青春（已故）签字确认被占地块和面积，并领取了补偿款。当时，包括争议地在内的前山13.552亩林地，因权属纠纷，由刘尚友和宋海田子女共同签字确认。后刘尚友与宋海田两户就共同签字确认的土地进行了仲裁，经北票市农村土地承包仲裁委员会调解，双方于2016年7月13日达成北农仲字〔2016〕第019号仲裁调解书，刘尚友承认宋海田持有山林权证四至范围内的山林地（自留山）归宋海田所有。后杨金梁与宋海田就争议地使用权发生争议，2016年10月8日，宋海田向北票市人民政府提出申请，要求确认46号和78号林权证的使用权范围。北票市人民政府于2018年4月23日作出7号确权决定。杨金梁不服，向朝阳市政府提出行政复议。朝阳市政府于2018年7月24日作出被诉复议决定，撤销北票市人民政府作出的7号确权决定。宋海田不服，于2018年8月6日向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，按照行政复议法的相关规定，朝阳市政府具有作出被诉复议决定的法定职权。有权行政机关作出行政行为时，应证据充分，事实清楚，适用法律正确，程序合法。本案中，涉案土地已经被征占，因占地补偿款引发林地使用权争议，行政行为由宋海田提出确权申请启动，宋海田要求确认46号林权证内“前山”与78号林权证内“西大沟”的林地使用权范围。北票市人民政府7号确权决定认定，46号林权证“前山”林地范围内不含沟壑，78号林权证在“西大沟”沟壑范围内不含山地，互相不重叠；7号确权决定同时对杨金梁提出的两处自留山东西相邻，双方以分水岭为界的主张不予支持。被诉复议决定认为从46号和78号林权证标注的四至看，双方林地并不相邻，且没有“沟”与“沟上”之类的表述，由此认定7号确权决定缺乏证据支持，属于事实不清，决定撤销7号确权决定。故而，本案审查被诉复议决定是否合法，证据与事实方面涉及两个争议焦点：一是46号林权证的“前山”与78号林权证的“西大沟”是否相邻；二是78号林权证内“西大沟”是否是山。关于46号林权证的“前山”与78号林权证的“西大沟”是否相邻。登记档案缺失、山林权证填写内容不全是1983年分配自留山后颁发山林权证普遍存在的问题，本案两份山林权证，只有简单的权属来源和四至描述，树种、面积、株树都没有填写，从两证四至看，宋海田46号林权证“前山”南至宋海玉，杨金梁78号林权证“西大沟”东至宋海玉，也就是说，争议地区域宋海玉的林地，北边是宋海田的林地，西边是杨金梁的林地。关于此问题，杨金梁在7号确权决定程序中提交答辩意见称，争议双方分得的自留山东西相邻，以分水岭为界；在复议申请书中称，两块地四至不相邻；在庭审中称，两块地不相邻，但“说不出来”中间隔着什么。杨金梁意见前后矛盾，且两地不相邻、但又说不出来中间隔着什么的意见，也不符合逻辑。如前述论证意见所述，宋海玉林地四至不清，鉴于46号、78号林权证没有面积标注，只有简单的四至描述，则在宋海玉林地位置无法确定和并非直线划分林地界线的情况下，无法排除宋海玉林地北边宋海田林地和西边杨金梁林地相邻的可能，被诉复议决定仅凭两份林权证四至的描述就认定两块土地没有相邻可能的意见太过武断，也与生活常识不符。关于78号林权证内“西大沟”是否是山。如前述认证意见所述，北票市林业部门林业资源图，属于准行政机关公文性质的书证，在没有其它证据足以推翻的情况下，可以作为定案证据，且有该村书记黄世军的证人证言相佐证，可以认定78号林权证内“西大沟”是沟而不是山，则杨金梁“西大沟”是地名为西大沟的山的观点和其要求争议地按分水岭划分权属的意见无事实依据。综上，北票市人民政府作出的7号确权决定事实认定和裁决结果并无明显不当。被诉复议决定凭林权证四至认定46号林权证“前山”与78号林权证内“西大沟”不相邻，而没有进一步调查两个地块之间是否有其它地块相隔，没有对“西大沟”到底是不是山调查清楚，凭林权证内无“沟”与“沟上”的表述认定7号确权决定事实不清，属于证据不足，认定事实不清。关于被诉复议决定的程序。朝阳市政府称其现场调查前让北票市政府通知宋海田，宋海田不到场的责任不在朝阳市政府，但其没有提交相关证据证明上述行政行为过程，一审法院确认现场调查时未通知到原告。朝阳市政府称强制法没有规定现场调查必须都有什么人参加，即便没有通知到宋海田，也只是程序瑕疵，不属违法情形。经查，现行行政复议法与行政复议法实施条例没有对现场调查必须通知利害关系人作出强制性规定，我国尚无专门的行政程序法，2004年3月22日，国务院发布了《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号），文件中关于“依法行政的基本要求”中规定了程序正当原则，规定行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。也可以说，程序正当原则最基本的要求是作出对利害关系人不利的行政行为，要给其参与行政处理过程及就案件事实举证、质证、陈述、申辩等一般性的救济权利。具体到本案，复议机关到现场调查时，应当通知权属纠纷当事人宋海田。故被诉复议决定存在程序瑕疵。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十九条的规定，判决：一、撤销朝阳市人民政府2018年7月24日作出的朝政行复字〔2018〕第88号行政复议决定；二、恢复北票市人民政府2018年4月23日作出的北政行处字〔2018〕7号行政处理决定的法律效力。案件受理费50元，由朝阳市人民政府负担。朝阳市政府上诉称：一、一审判决认定事实不清，从两家《山林权证》标注的四至看，两家林地不相邻，而北票市政府的确权结果是两家林地相邻且没有任何表述。从两家《山林权证》看，两家林地相邻的可能只发生在杨家的北侧与宋海田家的西侧，但杨金梁家《山林权证》北侧标注的是耕地，宋海田家《山林权证》西侧标注的是荒地头，即开荒地，此标注证明两家可能相邻的地方为耕地。但当初划分自留山时，只针对林地，不针对耕地，因此说明两家之间可能存在相隔一处耕地的可能，而不会出现两家林地相邻的可能。一审判决在此处描述为两家“土地”相邻，北票市政府不是按土地处理，朝阳市政府也未按土地处理，本案是林地使用权纠纷，土地相邻与林地相邻不是同一概念。二、一审法院的错误判决，侵害了他人的合法权益，无形中制造了新的矛盾。杨金梁与宋海玉、宋海田三家林地呈三角状，宋海玉在争议地处有林地，从山林权证看，该林地在杨金梁林地东、宋海田林地南，北票市政府的处理决定剥夺了宋海玉的林地使用权。三、一审法院对证据的采信有误。1、村书记的证言对关键问题表述不明确，但一审法院却予以采信。2、北票市政府采用的是林业部门和乡政府制定的占地补偿时的指界图，而一审法院采信的却是森林资源图。3、杨金梁的证言虽有矛盾不予采信，但不能据此作为反证。四、《行政诉讼法》规定的判决方式没有“恢复行政处理决定”这种方式，关于自然资源类权属的确定属于复议前置，一审判决的结果从某种程度上剥夺了行政复议机关的复议权利。五、朝阳市政府是复议机关，不是确权机关，北票市政府在处理决定中未明确双方林地是否相邻，是地还是沟等事实存在不明，据此朝阳市政府作出撤销处理是正确的。综上所述，一审法院判决错误，请求二审法院撤销一审判决。杨金梁上诉称：一审判决认定事实错误，一审法院以其未到场签字，未到场指界的情况下，而由宋海田和林业局工作人员单方指界形成的“位置图”作依据来认定案件事实是错误的，在这张位置图中，宋海田指界位置明显错误。从证据证明力上看，涉及林地，土地争议，双方到场是必须要经过的程序，在双方共同指界的前提下，该位置图才对双方具有证明力。一审法院采用错误的证据认定本案事实，导致判决结果显示公正，无法让人信服，据此请求二审法院重审改判。宋海田辩称：一、本案争议的地块为前山和西大沟，北票市人民政府依据自然地貌和森林资源图作出说明：宋海田的山林权证在前山林地范围内，不含沟壑；杨术堂的山林权证在西大沟沟壑范围内，不含山地，这是一个对争议双方负责任的说明，不应曲解。朝阳市政府用猜测性语言，无任何证据来推翻一审判决是错误的。二、位置图与森林资源图相互佐证，证明宋海田与杨金梁的四至范围，即“西大沟”是沟的事实。该证据与2016年乡村丈量结果一致。三、上诉人杨金梁在与本案相关的仲裁、诉讼中证言前后矛盾，同样说明其无法对自己主张的争议地块及四至范围予以明确。四、宋海玉在争议地块无使用权是人民法院判决认定的事实，并且宋海玉本人从未提起异议。五、征占地核量明细表清楚记载杨金梁征占地块的地类及面积，且其父签字予以确认，杨金梁在无任何证据推翻其父亲签字的情况下，其诉讼主张不应得到支持。六、在宋海田与宋海玉、刘尚友的历次仲裁和诉讼过程中，杨金梁从未主张过任何权利，因杨金梁本人没有得到任何利益，现提出争议地块所有权是其祖父的，说明其诉讼目的不是真实的，综上，请求二审法院维持一审判决。本院认为，宋海田在起诉状中载明的诉讼请求是，撤销朝阳市政府作出的朝政行复字[2018]第88号行政复议决定，依法维持北票市人民政府作出的北政行处字[2018]7号行政处理决定。鉴于一审判决有两项内容，即撤销朝阳市人民政府2018年7月24日作出的朝政行复字〔2018〕第88号行政复议决定；恢复北票市人民政府2018年4月23日作出的北政行处字〔2018〕7号行政处理决定的法律效力，故本案应重点审查朝阳市政府作出的88号行政复议决定和北票市人民政府7号行政处理决定是否合法。朝阳市政府作出88号行政复议决定撤销北票市人民政府7号行政处理决定的理由是，从杨金梁与宋海田各自持有《山林权证》标注的四至看，双方林地并不相邻，且没有沟、沟上之类的表述。而北票市人民政府作出的处理决定将沟确归杨金梁，将沟上确归宋海田，并且体现双方林地相邻，缺乏证据支持，属于事实不清。从朝阳市政府提供的证据看，没有有效证据能够支持其理由，主要是对宋海田和杨金梁林权证所记载内容的分析和对北票市人民政府7号行政处理决定内容的理解。一审法院主要审查的是朝阳市政府作出的行政复议决定中的两个理由是否成立，即46号林权证的“前山”与78号林权证的“西大沟”是否相邻；78号林权证内“西大沟”是否是山。但是，关于双方林地是否相邻的问题，也是通过分析，亦无相应的证据支持，此处事实不清；关于78号林权证内“西大沟”是否是山的问题，虽然有北票市林业部门林业资源图和黄世军的证人证言用以证明“西大沟”是沟而不是山，但因一审判决主文第二项是恢复北票市人民政府作出的北政行处字〔2018〕7号行政处理决定的法律效力，而宋海田提出确权申请的要求是确认46号和78号林权证的使用权范围，故通过一审法院对这个问题的认定能否明确北票市人民政府作出的7号处理决定已经清晰明确的确认双方提供林权证的使用权范围的事实还不够清楚，证据还不够充分。另外，如果一审法院判决恢复北票市人民政府7号行政处理决定的法律效力，就必须对7号行政处理决定的合法性进行审查，只有7号行政处理决定认定事实清楚，主要证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序才能判决恢复其法律效力。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。复议机关改变原行政行为，原告提起诉讼请求撤销复议决定的，作出原行政行为的行政机关与被诉行政复议决定有利害关系，是必须参加诉讼的第三人，人民法院应当通知其为第三人参加行政诉讼。本案中，北票市人民政府作出7号处理决定后，被朝阳市政府作出的行政复议决定撤销，宋海田起诉请求撤销复议决定，且还存在对北票市政府作出的7号处理决定内容的理解不同的问题，故应依法追加北票市人民政府为本案第三人参加诉讼，对处理决定的合法性进行充分阐述。综上，一审法院认定事实不清，证据不足，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第（四）规定，裁定如下：一、撤销朝阳市中级人民法院（2018）辽13行初98号行政判决；二、发回朝阳市中级人民法院另行组成合议庭重审。审判长  于长苓审判员  曹丽华审判员  李 明二〇一九年五月二十二日法官助理张廓书记员王巽