广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤0203行初361号原告：翁源县龙仙镇碳坑水电站（普通合伙），地址：翁源县龙仙镇青山村碳坑村小组。执行事务合伙人：刘小凤，站长。委托代理人：林运伟，广东连越律师事务所律师。委托代理人：蓝曼，广东连越律师事务所律师。被告：翁源县水务局，住所地：翁源县龙仙镇幸福路**。法定代表人：王有龙，局长。单位负责人：刘匡永，副局长。委托代理人：李强，办公室主任。委托代理人：何新立，广东达梦律师事务所律师。原告翁源县龙仙镇炭坑水电站（下称：炭坑水电站）诉被告翁源县水务局水利行政协议一案，于2018年11月8日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月14日立案后，于2018年11月16日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月27日公开开庭审理了本案。原告炭坑水电站的委托代理人林运伟、蓝曼，被告负责人刘匡永及委托代理人吴李强、何新立到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称，原告是一家经营水力发电的民营企业，原告经营的翁源县龙仙镇炭坑水电站（以下简称“电站”）于2004年经各级机关批准成立，于2005年建成后运行发电。电站不仅每年为国家供应大量绿色环保电能，还起到调节、补充水源的作用，多年来在枯水期间已经多次解决了整个县城的供水问题。2016年12月10日，翁源县人民政府作出《关于关闭翁源县龙仙镇炭坑水电站的通知》，以电站不符合《水污染防治法》的规定为由，责令关闭电站。原告于2017年5月4日向韶关市中级人民法院提起行政诉讼。经审理，韶关中院判决撤销了翁源县人民政府的通知，该判决已生效。该判决生效后，翁源县人民政府未根据生效判决重新作出行政行为，并且同意翁源供电局结算电站的上网电费。2018年5月29日，被告继续以上述同样理由作出《关于拆除关闭龙仙镇炭坑水电站的通知》（以下简称“《通知》”)，要求原告拆除、关停电站，并与其协商补偿事宜。被告作出《通知》后，根据《通知》责令原告与其签订《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站事宜协议》（以下简称“《协议》”)，并主导拆除了电站的发电设备（拆除费用为46132元)，以服务费的名义仅补偿了原告两个月（2018年6月、7月）的停产损失共计326133元，除此之外没有支付任何补偿。原告认为，电站不是水污染项目，而是有利于供水和保护水源的项目，不属于《水污染防治法》中应关闭的建设项目，《通知》的理由主要证据不足、适用法律错误。被告作出《通知》前未告知原告享有的权利，未听取原告申辩，未组织原告进行听证，以通知的形式取代行政处罚决定书，严重违反法定程序。根据《水污染防治法》的规定，责令关闭的主体应当是县级以上人民政府，被告作为政府部门，其作出《通知》超越职权。韶关市中级人民法院已撤销翁源县人民政府的关闭通知，且翁源县人民政府已放弃对电站重新作出行政行为，被告仍然以同样理山责令关闭电站，明显违背了生效判决的判决内容。综上所述，被告作出《通知》没有事实依据和法律依据，应予撤销。因《协议》系被告根据《通知》的责令事项而签订，《协议》中关于关闭电站、拆除电站设备设施等条款缺乏法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，恳请人民法院依法撤销被告签订《协议》的行政行为。原告向本院提供了以下证据材料：1、《营业执照》；2、《关于龙仙镇炭坑水电站可行性研究报告的批复》；3、《国有土地使用权证》；4、《取水许可证》；5、翁源县人民政府《关于关闭翁源县龙仙镇炭坑水电站的通知》；6、韶关市中级人民法院(2017)粤02行初37号行政判决;7、翁源县人民政府《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站上网电费结算问题的回复》；8、翁源县水务局《关于拆除关闭龙仙镇炭坑水电站的通知》；9、《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站事宜协议》；10、《广东省农村信用社交易回单》（回单号：5397492)；11、《广东省农村信用社交易回单》（回单号：16585664）；庭前补交：12、《关于要求炭坑水电站配合做好县城供水工作的通知》。被告辩称，一、被告认为：原告诉讼请求没有事实和法律依据：1、原告与被告于2018年5月31日签订《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站事宜协议》不属被告单方行政行为,是一种民事行为，是一种合同关系。2、《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站事宜协议》是原告与被告双方自愿协商一致的真实意思表示，不是被告强加于原告的行政行为。3、《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站事宜协议》的内容己明确是双方本着互谅互让的原则达成的协议，并不违法法律法规，具有法律效力，受法律保护。4、被告认为：原告诉请撤销《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站事宜协议》没有法律依据，不符合《行政诉讼法》行政行为诉讼范围。二、《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站事宜协议》是被告受翁源县人民政府的授权，与原告自愿协商后原告同意，也是为了解决翁源县城区范围饮水不受污染，由翁源县人民政府对原告电站补偿的协商，并不存在单方的行政行为。因此，原告这种出尔反尔的做法，是违背常理的做法。综上所述，从以上事实和法律分拆可知，原告所诉不属行政诉讼案，被告与原告订立《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站事宜协议》的行为不属行政单方行政行为，而是双方民事协议行为，因此，请求法院依法驳回原告的起诉。被告没有向本院提供证据材料。被告对原告提交的证据1、2、3、4无异议；证据5、6、7真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关；证据8证明内容有异议，该通知是告知行为，不是命令行为，且是在原被告双方达成补偿协议之后作出的，是为了给原告的其他股东有个交代；证据9无异议，是双方自愿签订的，是双方的真实意思表示不存在威胁、强迫的情形，且该协议双方已经履行了一部分；证据10无异议，是双方履行协议的行为，证明了双方签订协议的合法性；证据11无异议，是双方在履行协议过程中发生的行为，属于民事纠纷，不属于行政，原告应当提起民事诉讼；证据12无异议，该通知是告知行为，不是命令行为，且是在原被告双方达成补偿协议之后作出的，是为了给原告的其他股东有个交代。经审理查明，炭坑水电站成立于2004年12月3日，其《营业执照》（统一社会信用代码91440229777813641Y）登记的类型为“普通合伙企业”，执行事务合伙人“刘小风”，经营范围为“生产、销售：水力发电。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。）”2018年5月29日，被告向原告发出《关于拆除关闭龙仙镇炭坑水电站的通知》，内容为：为贯彻落实《广东省贯彻落实中央第四环境保护督察组督察反馈意见整改措施清单》的精神，因你电站在我县饮用水水源一级保护区内，与《中华人民共和国水污染防治法》第十八条第一款“禁止在饮用水水源一级保护区新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目”规定不符。根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第一款等有关规定，现责令你电站在收到本通知之日起5天内自行拆除发电设备、设施，停止发电，并在拆除关闭后两个月内到我局协商拆除关闭相关补偿事宜。2018年5月31日，原告（乙方）与被告（甲方）签订一份《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站事宜协议》，约定：一、乙方同意从2018年6月1日起关闭运行。乙方自行安排人员对电站设备、设施进行拆除。二、甲、乙双方同意由双方认可的第三方评价机构，按规定程序启动对电站的资产评估，并由双方依法协商关闭运行后的电站补偿事宜，力争在7月底前完成评估和补偿事项。三、协商期间，为确保县城供水的需要，乙方须继续负责对引水大坝、压力隧道、县城供水引水渠道等水工建筑物的巡查和维护，协助县城供水资源调度，及时清理坝前垃圾和引水渠道内泥、沙、石、垃圾及渠道两边杂草等工作，以保障水流通畅，正常供水。四、甲方同意以有偿服务的形式，一次性给乙方电站在协商期间（2018年6月1日至2018年7月31日）协助县城供水资源调度等工作的服务费（含税），共计人民币（大写）叁拾贰万陆仟壹佰叁拾叁元整（小写：32.6133万元）。五、如因特殊原因在7月底前未完成资产评估等，导致延期，乙方仍须继续做好协助县城供水资源调度工作，延期产生的服务费，甲、乙双方按6、7月份的方式另行商定。六、在电站关闭期间，由于电站处于瘫痪状态，水库不能进行库容调节，无法腾空水库进行削峰防洪，防洪期间乙方必须加强对电站大坝、压力隧道、厂房等高风险构筑物的安全风险评估和监测，一经发现有安全隐患，应及时向县三防办、县水务局报告。七、本协议支付方式：在2018年7月15日前，甲方以银行支付方式全额支付本协议约定的款项给乙方。八、未尽事宜双方另行协商解决，商定的内容以补充协议等形式，经双方签字盖章后与本协议具有同等法律效力。九、本协议一式肆份，甲乙双方各执两份，自双方法定代表人或授权代理人签字并加盖公章之日起生效。协议签订后，原告即安排人员对电站设备、设施进行拆除，于2018年6月3日拆除完毕，支付拆机费用46132元。被告主张于2018年8月6日向原告支付326133元，该款除支付炭坑水电站6月、7月上网电费补偿款外，还包含原告垫付的拆机费用46132元。被告还主张其分三次向向翁源县人民政府申请炭坑水电站8月、9月、10月的上网电费补偿的经费，但因原告向法院提起行政诉讼，翁源县人民政府未对上述费用进行拨款。2018年11月8日，原告向本院提起行政诉讼，请求撤销其与被告签订的《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站事宜协议》。另查明，2016年12月10日，翁源县人民政府作出《翁源县人民政府关于关闭翁源县龙仙镇炭坑水电站的通知》，炭坑水电站不服，于2017年5月4日向韶关市中级人民法院提起行政诉讼。韶关市中级人民法院立案受理后，查明：2008年3月5日，韶关市水利局作出关于翁源县炭坑水电站有关问题的调查及处理意见》，内容包括：“市信访局：我局收到省水利厅和市信访局转来的关于‘强烈要求依法关闭违法建设的炭坑水电站’的投诉后……现形成意见如下：一、关于规划问题……为了净化水质，调节水量，修建园洞水库是必要的。而为了水库日后管理维护的需要，并充分利用水力资源，配套兴建作为坝后电站的炭坑水电站，也是合理的。园洞水库和炭坑电站经报批后，于二00四年开工建设，二00五年建成运行。二、关于电站兴建问题。经查炭坑电站二00四年七月由翁源县发改局立项（翁计字[2004]051号），二00四年十二月由翁源县水利局对初步设计批复（翁水字[2004]93号），电站装机480千瓦。炭坑电站兴建之初，因是否影响水质的问题引发争议。二00四年十月二十五日，由翁源县人民政府主持召开了听证会……但是，炭坑水电站业主在建设过程中，未经批准擅自将装机容量由480千瓦扩至1190千瓦，报小装大，明显违规。根据省政府关于清理整‘四无’电站的要求，我们认为，炭坑水电站已纳入这次清理整顿‘四无’电站的范围，应按省处理‘四无’电站的规定进行清理整顿。三、关于饮水水质问题……但在园洞水库和跃进水库以下，明显污染的有两处，必须进行整改消除。一是：炭坑水电站厂内污水和生活污水直接排至发电尾水，并由下游约500米处的取水陂拦进供水取水渠……二是：园洞水取水在穿越跃进水河道时，采用的是拦河陂型式，这样就将跃进水库存、跃进一、二级电站的污水栏进了取水渠……”2009年1月13日，韶关市环境保护局发出韶环函（2009）9号《关于要求整治翁源县炭坑水电站违法建设的函》，内容包括：“……经查，该项目由你县发改局立项，于2004年初开工建设。2005年12月投运并发电并网。由于该建设项目位于你县一级饮用水源保护区内，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第一款‘禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。’的规定。鉴于该违法建设项目屡次被投诉，按照属地管理的原则，现要求你县从信访维稳的角度高度重视，妥善处理该项目的违法建设问题。”2016年12月5日，翁源信访局对中央环境督察组受理群众举报等问题作出有关回复，内容包括：“中央环境督查组：翁源老战士联宜会反映的我县炭坑电站污染水源，影响县城居民饮用水问题，在7、8年前曾不间断反映，后县人民政府指定由翁源县信访局于2008年10月23日作出了《关于炭坑电站有关问题的回复》；翁源县人民政府于2009年1月20日作出《复查意见》；韶关市人民政府于2009年4月3日作出《复核意见》，按照国务院《信访条例》，该信访事项已走完信访三级终结程序。”2016年12月10日，翁源县人民政府作出的本案《翁源县人民政府关于关闭翁源县龙仙镇炭坑水电站的通知》。翁源县人民政府于同日将该通知送达给炭坑水电站有关人员。2016年12月10日，翁源县人民政府作出《翁源县人民政府关于中央环境保护督察组受理群众举报信访件（第六批第五十三号）办理情况的报告》，内容包括：“中央第四环境保护督察组：对炭坑水电站投诉交办件（以下简称信访件）收悉……现将情况报告如下：一、信访件所属批次、接办时间、办理情况……二、信访件的诉求情况。投诉人主要反映如下三个问题：（一）韶关市翁源县龙仙镇老战士联谊会投诉炭坑电站在园洞水上建设之后污染了当地饮用水；（二）投诉到环保局，7、8年前环保局来过后有书面通知说这是违章电站要拆除，但县人民政府置之不理，电站不但没有拆，另外在电站上游又建了三个电站；（三）老联会的多名干部遭到电站经营者的恐吓……三、被举报问题的调查核实情况……装机容量1190千瓦……水电站是按《关于加快我省小水电建设议案的实施办法》（粤府办[1996]60号）等文件精神，由翁源县水利水电勘测设计室编写《翁源县龙仙镇炭坑水电站可行性研究报告》，原翁源县水利局（现为翁源县水务局）于2004年6月16日以《关于龙仙镇炭坑水电站工程可行性研究报告技术审查意见》（翁水字[2004]43号）（附件1）审批同意建设；原翁源县发展计划局（现为翁源县发展和改革局）以《关于龙仙镇炭坑水电站可行性研究报告的批复》（翁计[2004]051号）（附件2）批准立项；按照《广东省建设项目环境保护分级审批管理规定》（粤府[1994]123号）、该项目在县发改部门审批立项，县环保局于2004年7月12日给予办理审批手续（附件3）。为科学决策，2004年10月25日，翁源县人民政府在县委四楼会议室召开炭坑电站建设对县城饮水工程水质影响的听证会、老干部和县直有关单位代表共31个投票……但是炭坑水电站位于县城饮用水源一级保护区内，与《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第一款的规定不符。因此，我县党政班子会议研究决定，立即关闭炭坑水电站。接下来，我县将继续深入开展投诉件的调查处理工作，严格认真依规处置……”2016年12月15日，翁源县人民政府作出《翁源县关于报送中央环保督察组第六批转办件办理情况的报告》，内容包括：“中央第四环境保护督察组:12月5日,收到中央第四环保督察组第六批转办件共计1件(来电1件、来信0件)，其中，标‘*’问题0件。我县高度重视，及时组织查处。截至12月10日12时，转办的1件举报材料正在办理。其中，确认属实的0件，部分属实1件，不属实0件……对责任企业及企业责任人员采取了责令立即改正……停业、关停、取缔、拆除（1家）……”附件:1、广东省第6批交办环境问题查处情况及办理信息汇总表（来电）；2、广东省第6批交办环境问题办理情况统计表（12月3日12：00-12月4日12：00）；3、广东省第6批交办责任追究情况统计表（截止12月15日12时）；4、广东省第6批交办件治安处理及刑事处理统计表（截止12月15日12：00时）。韶关市中级人民法院经审查认为：1996年5月15日修正的《中华人民共和国水污染防治法》第二十条第四款规定：“禁止在生活饮用水地表水源一级保护区内新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。”第四十九条规定：“违反本法第二十条第四款规定，在生活饮用水地表水源一级保护区内新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的，由县级人民政府按照国务院规定的权限责令停止或者关闭。”2008年2月28日修订自2008年6月1日起施行的《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第一款规定：“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”明确了在饮用水水源一级保护区内已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，应当拆除或者关闭。参考1998年3月25日翁源县人民政府所发翁府[1998]10号《翁源县县城饮用水水源保护区污染防治规定》第六条有关：“龙仙河饮用水水源保护区范围：县供水公司自抽水厂上游龙仙河流域（包括水域和陆域），即老隆山林场、跃进水库、跃进电站、县农科所，龙仙镇青山、青云、蓝青、李洞、石背管理区和蓝李街。”第八条有关：“两个饮用水水源保护区均划为一级保护区……”的规定，可以说明炭坑水电站位于饮用水水源一级保护区内。然而，本案翁源县人民政府在发出关闭通知之前，未告知给予行政处罚的事实、理由和依据，也没有听取当事人的陈述和申辩，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条有关：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”的规定，应当确认翁源县人民政府作出的行政处罚不能成立，应予撤销。至于翁源县人民政府答辩认为涉案关闭行为不是行政处罚而是行政命令等，经查不能成立。因为环境保护部于2009年12月30日修订通过自2010年3月1日起施行的《环境行政处罚办法》第十条第（四）项规定：“根据法律、行政法规和部门规章，环境行政处罚的种类有……（四）责令停产、停业、关闭；”第十一条第一款规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。”第十二条第一款第（七）项规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有……（七）责令停止违法行为；”明确划分关闭行为属于行政处罚行为，责令停止违法行为属于行政命令行为。不仅如此，参照《环境行政处罚办法》第五十四条的规定，翁源县人民政府作出行政处罚，应当依法作出行政处罚决定书，翁源县人民政府以通知的方式要求炭坑水电站关闭，不符合上述规定。而且，翁源县人民政府未提供有关立案的证据材料说明其作出处理符合《环境行政处罚办法》第二十二条、第二十四条等规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条有关：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，应当认定翁源县人民政府没有立案的证据材料。2017年10月30日，韶关市中级人民法院作出(2017)粤02行初37号行政判决，撤销了翁源县人民政府于2016年12月10日作出的《翁源县人民政府关于关闭翁源县龙仙镇炭坑水电站的通知》，并限翁源县人民政府在本判决生效之日起法定期限内重新作出行政行为。该判决生效后，翁源县人民政府未重新作出行政行为。还查明，2019年1月23日，被告向原告发出《关于要求炭坑水电站配合做好县城供水工作的通知》，内容为：“由于城区用水量急剧增长，县城供水点跃进水库因天气干旱、降雨量稀少，库容已接近死水位，造成水库供水量不足。根据相关法律法规及县委、县政府的指示，为确保县城供水的需要，特请你站配合做好县城供水保障工作。特此通知!”本院认为：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议为行政协议。被告作为翁源县政府水行政主管部门，根据2016年7月2日修正的《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”的规定，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。其可在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议。本案中，被告与原告签订《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站事宜协议》，就原告电站关闭后的善后工作和电站合法权益问题达成一致意见。但被告未提交相关的法律、法规、规章等规范性文件，说明《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站事宜协议》约定的事项在其法定职责内。被告虽主张其经翁源县人民政府授权与原告签订《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站事宜协议》，但也未提交证据予以证明。因此，被告与原告签订《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站事宜协议》，不符合法律规定。鉴于行政协议是行政机关与公民、法人或者其他组织协商一致后订立的，不是行政机关的单方行为，原告以《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站事宜协议》为被告单方行政行为为由，请求本院撤销《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站事宜协议》，没有依据。况且，涉案《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站事宜协议》也不符合《中华人民共和国合同法》第五十四条“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”中关于合同可撤销的情形。对原告要求撤销《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站事宜协议》的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下：一、确认被告翁源县水务局于2018年5月31日与原告翁源县龙仙镇炭坑水电站签订的《关于翁源县龙仙镇炭坑水电站事宜协议》违法。二、驳回原告翁源县龙仙镇炭坑水电站其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告翁源县水务局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长 胡 敏人民陪审员 刘 玲人民陪审员 邹建海二〇一九年五月九日书 记 员 叶全健