江西省吉安市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣08行终47号上诉人（原审原告）遂川县雩田镇下塘村第8村民小组。负责人肖新杰，八组组长。上诉人（原审原告）遂川县雩田镇下塘村第9村民小组。负责人肖小军，九组组长。上诉人（原审原告）遂川县雩田镇下塘村第11村民小组。负责人郭汽车，十一组组长。上述三上诉人的共同委托诉讼代理人董德伟，上海金能律师事务所律师。被上诉人（原审被告）遂川县自然资源局。法定代表人黄桂梅，局长。委托诉讼代理人衷景峰，遂川县自然资源局土地矿产储备交易中心干部。委托诉讼代理人郭晓华，江西映山红律师事务所律师。上诉人遂川县雩田镇下塘村第8、9、11村民小组（以下简称下塘村8、9、11组）因诉遂川县自然资源局（原遂川县国土资源局）土地征收协议一案，不服泰和县人民法院（2018）赣0826行初109号行政裁定书。向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审法院经审理查明，2008年5月4日，遂川县委县政府为了做好2008年项目进工业园区的承接工作，着手征地扩园，印发了《工业园区2008年征地工作方案》。2008年5月23日，遂川县人民政府印发遂府办抄字〔2008〕139号抄告单，确定工业园区东区征地补偿标准为：山场4500元/亩，水田20000元/亩；果树的补偿标准为未挂果的20元/株、已挂果的30元/株，其他林木为500元/亩。2012年5月21日，经江西省国土资源厅赣国土资核〔2012〕631号文批准，同意将下塘村报批土地转为建设用地。下塘村于2011年10月29日晚召开工业园区征地工作会议，下塘村全体党员、组长均参加会议。会议上对征地的时间要求和补偿款发放提出要求，组长在会议上发言，表示全力支持园区建设。2013年11月11日，2014年11月11日，2015年4月17日，2015年12月30日，2017年3月31日江西省国土资源厅分批次核发了涉及下塘村报批土地的文件，同意该村土地转为建设用地。事后，遂川县国土资源局与下塘村委会签订了一份《征收土地协议书》，协议对涉及地块，实际测量面积、补偿标准、补偿价款进行了约定，其中补偿标准约定为山场4500元/亩、青苗补偿500元/亩、水田20000元/亩、成年挂果树30元/株等。事后，遂川县国土资源局向雩田镇财政所分别拨付了涉下塘征地款。征地款拨付后，下塘村委会通过农户一卡通账户向各户发放了没有争议的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、协征费。由于尚有部分征地补偿款作为公益金预留在村集体帐户未发放给农户及补偿标准等问题引发纠纷，下塘村8、9、11组认为遂川县国土资源局征地程序、补偿方案等具体行政行为违法，侵害了其合法权益，且所签《征收土地协议书》签约的主体不是土地所有者的村民小组，协议无效，遂川县国土资源局的行政行为给其造成损失为由，诉至法院。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征用土地方案经批准后，由被征用土地所在的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征用地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告”的规定，土地的征收主体应是被征用土地所在地的县级人民政府，本案中下塘村8、9、11组诉请确认遂川县国土资源局征收其所有的位于遂川工业园区（东区）项目土地的征地补偿程序和补偿决定违法，被告主体不适格，应予驳回。《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的；超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。案涉协议系2012年至2013年期间签订，属2015年1月1日前的行政行为，应予驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款和第一百六十二条的规定，裁定：驳回下塘村8、9、11组的起诉。下塘村8、9、11组不服上述裁定，向本院提出上诉。其上诉理由是：一、一审认定的补偿标准错误，补偿标准应该是山场11142元/亩，水田31836元/亩。二、被上诉人没有将全部土地补偿款支付给上诉人或农户。三、上诉人不知道有签土地征收协议之事。四、一审认为上诉人起诉的被告主体不符错误。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款“被征用土地的所有人、使用人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二、三款规定：土地征收由人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；拟订征地补偿、安置方案，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。《江西省征用土地管理办法》第十条“土地行政主管部门按下列规定实施征收土地工作：（一）建设项目用地申请经审查受理或者成片土地征用方案经批准后，发出征用土地通知书或者征用公告；（二）组织调查勘查，确认土地权属及利用状况，初步确定拟征用土地的面积、办址，提出征用土地补偿安置方案；……，（四）与拟被征地单位协商征用土地补偿方案，签订征用土地协议”的规定，可见被上诉人是经法律授权的土地征收主体，也是征收补偿程序和征地补偿决定的具体实施者。若如原审法院认定的被上诉人主体不符，那么，被上诉人就无权代表政府签订《土地征用协议》，其行政行为就是非法。五、原审法院认为上诉人的起诉超过法定起诉期限，没有依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”规定，本案土地征收是属于不动产提起的诉讼案件，从保护行政相对人的角度和立法本意是充分保护行政相对人的权益出发，应当适用第四十六条第二款规定的时效。况且，本案由于被上诉人的违法征地行为，导致上诉人根本不知道《征收土地协议书》内容及签订协议的相对方。上诉人是通过2018年5月17日政府信息公开才知道《征收土地协议书》的内容及签订协议的相对方。所以，认定上诉人知道或应当知道的时间，应该以2018年5月17日为起算点。被上诉人征收土地之后，一直没有将全部土地补偿款支付到位，上诉人没有领取一分钱土地补偿款。被上诉人答辩称“其将土地补偿款、安置补偿费、青苗补偿费一并拨付给镇财政所。”正是由于被上诉人没有与上诉人签订《征收土地协议书》，才将征地补偿款拨付给镇财政所，导致现在还有2400多万元土地补偿款被镇村截留，没有发放到上诉人。土地补偿款都没有完全发放，对行政机关的行政行为起诉期限就过了？行政相对人的权益如何得以保障？六、原审法院以《征收土地协议书》系2015年5月1日之前作出的行政行为，请求确认无效不予立案不妥。《征收土地协议书》不是单纯的行政行为，是具有民事性质的一种行政协议。由于被上诉人的违法行政，才导致民事性质的《征收土地协议书》中的当事人不符而无效，应当参照《民事诉讼法》的相关规定。况且上诉人还有要求被上诉人与上诉人重新签订《征收土地协议书》的请求。请求二审法院撤销泰和县人民法院（2018）赣0826行初109号行政裁定书；指令原审法院审理并支持上诉人一审全部诉讼请求。遂川县自然资源局答辩称：遂川县国土局征收遂川县工业园区东区项目土地的征地补偿程序和补偿决定并不违法。一、本案涉及的工业园区东区征收土地经过了江西省国土资源厅的批准，遂川县委县政府也制订了《工业园区2008年征地工作方案》，确定了工业园区东区征地补偿标准。征地工作组到村委会召开了被征地各村民小组长大会，告知了园区征地的相关事项，征求了各村民小组的意见，将拟征地位置、范围、补偿标准告知了被征地农民，70%以上的被征地农户签署了《县工业园区东区征地意愿书》，表明知晓对遂川县工业园区东区规划范围内应征土地进行征收，征收土地补偿标准按县工业园区征收土地补偿方案执行，也同意本户将园区规划用地范围内权属为本户的山场（水田、水塘）由政府征收。2011年遂川县下塘村3、4、5、6、8、9、12组的组长均签署了《县工业园区东区征地意愿书》。在征地报批前，征地工作组组织被征地村委会干部、村小组组长，被征地农户到实地就拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，并聘请了有测绘资质的机构对拟征土地面积进行了测量，调查结果由被征地农户签署《征地面积确认书》进行确认。被征地农户确认了被征地土地面积且同意被征收后，即签订《征收土地协议书》，镇政府和村委会作为协征单位加盖公章。遂川县国土局按照已签署的《征收土地协议书》和《被征收土地的地面附着物补偿协议》将相关款项拨付给镇财政所，再由村委会根据各村民小组被征地农户的面积造册将土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费、协征费发放给各被征地农户，镇、村二级并没有截留。遂川县国土局完全按照《江西省征收土地管理办法》的程序完成征地工作，切实保障了被征地农户和被征地单位的知情权和合法权益。二、被上诉人签订的《土地征用协议》合法有效。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定，本案被征土地属于集体所有，其农村承包经营权证的发包方为村委会，被上诉人为维护各被征地农户的合法权益，《征收土地协议书》是将村小组列为被征地单位，镇政府、村委会是列为协征单位。三、本案涉及的补偿标准问题。根据《江西省征地补偿安置标准争议协调裁决办法》之规定，应向批准征地补偿安置方案的市、县人民政府提出协调申请，不是本案行政诉讼审查的范围。四、本案已过诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行为之日起六个月提出，法律另有规定的除外”。本案中，征地行为发生在2011年至2014年间，而上诉人至2018年11月提起诉讼，已超过法定起诉期限。上诉人认为其是在向被上诉人申请信息公开后，才得知《土地征协议书》作为时效的起算点与事实不符。本案中，镇、村在2012年、2013年就已向被征地农户发放了土地补偿费等费用，根据国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》规定，自其领取征收土地补偿款之日起视为知道征收土地决定。上诉人的起诉已超过法定期限，应当驳回上诉人的起诉。二审期间被上诉人向本院补充提交以下证据：1、下塘村委会证明，证实上诉人诉请的《征收土地协议书》中约定的耕地2万元/亩，山场4500元/亩，被上诉人已在协议书签订后及时支付至镇财政账户中，并至2013年陆续向农户支付。2、赣府字[2010]126号通知，证实自2011年3月1日起，遂川县雩田、碧洲征地补偿标准为耕地31836元/亩，林地修正系数不低于0.35，即山场征地补偿标准为11143元/亩。3、遂国土资文〔2016〕7号《关于遂川县工业园（东区）征地补偿有关情况的报告》，证明2016年1月20日，遂川县国土资源局书面报告，建议县政府将工业园（东区）征地补偿款3739.7521万元由县财政直接拨付给涉及征地乡镇。4、遂府抄字〔2016〕153号抄告单，证明遂川县政府办公室于2016年3月16日下发抄告单给县财政局，将征地款3739.7521万元拨付给有关乡镇村，用于征地补偿、公用事业等支出。5、会议记录，证实下塘村于2017年5月4日召开村民代表会议，决议将征收土补偿费拟建设基础设施，按步骤、分年度实施。6、遂府发[2005]15号文件、赣农字〔2015〕88号《江西省农业厅关于进一步加强农村集体资产财物管理的意见》及赣农字〔2017〕82号《江西省农业厅、江西省财政厅关于进一步严肃财经纪律加强村级财务管理的紧急通知》，证实村级资金是由乡镇财政所或经管站统一管理及要抓好征地补偿费、集体公益项目等村级重大事项的专项审计。7、关于村民小组开立对公结算账户的情况说明。证实村民小组不具有法人资格，不得开立人民币银行结算账户，涉案资金只能支付至镇经管站，现政府已将征地费用全部支付镇经管站账户，属于履行征地协议内容。上诉人质证认为，一审已提供的证据以一审的质证意见为准，二审期间提供的新的证据，不符合法律规定，不予质证。上诉人对2012年《征收土地协议书》中约定的耕地2万元/亩、山场4500元/亩的征地补偿费、青苗费等除有争议的土地外已全部支付至农户个人账户中及2016年后按新的征地补偿标准计算的征地补偿费也已支付至镇经管站账户中的事实无异议。二审在一审认定事实的基础上，另经查明，2011年，遂川县国土资源局在遂川县工业园区先行召开下塘村工业园区征地工作座谈会进行征地动员摸排后，经实地测量陆续与包括下塘村3、9、10、11、12村小组组长在内的拟被征土地户主分别签订了《县工业园区东征地意愿书》及《征地面积确认书》。遂川县国土资源局与下塘村委会签订《征收土地协议书》（未注明签订时间），约定：1、征收下塘村8、9、11组位于“鸭仔坪”土地总面积24.6862亩，其中山场24.6862亩，按耕地20000元/亩、山场4500元/亩，计付土地补偿费、安置补助费11.1088万元；2、青苗补偿及地上附着物补偿费1.2343万元，3、本协议经甲、乙双方签字后，甲方凭乙方开具的村级组织专用收据（加盖村委会公章）通过银行转账一次性支付；4、甲方支付的各类征地费用到位后，乙方应妥善处理好征地补偿费的使用管理、及时支付属于个人或承包者所有的青苗补偿费，并接受政府有关部门监督。如因此损害农民合法权益，由乙方承担一切责任和赔偿损失等。协议签订后，遂川县国土资源局于2013年11月将上述协议约定的补偿款项随同其他村组的征地补偿款项一并全部支付到下塘村委会在雩田镇经管站的账户上，并由下塘村委会出具了相关收款收据。下塘村委会在2013年之后陆续将不存在权属争议的所有征地款、青苗补偿款逐一转入被征地农户一卡通账户中。因此，案涉《征收土地协议书》所约定款项已全部支付到位。上诉人庭审中亦认可收到此款。2010年12月6日，因江西省人民政府下发赣府字[2010]126号文件调整遂川县征地补偿标准，遂川县人民政府便调整征地标准为耕地31836元/亩、林地11143元/亩，自2011年3月1日起执行。经遂川县国土资源局核算，共应追补遂川县工业园东区征地项目（含涉案征地范围在内）2009年3月1日以来的征地补偿款共计6558.948万元。此款，遂川县人民政府在2016年5月底之前全部支付给了各被征收土地村组所在乡镇经管站账户上，但抄告要求追补款项应用于征地补偿、公益事业等支出。下塘村8、9、11村小组因该追补款项的分配使用等问题产生争议，于2018年11月向原审法院提起行政诉讼。诉请：1、确认征地补偿程序和征地补偿决定违法；2、确认《征收土地协议书》无效并责令遂川县国土资源局重新与其签订《征收土地协议》。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”涉案土地系用于工业园区建设，其征收主体是遂川县人民政府，遂川县国土资源局只是按《江西省征用土地管理办法》第十条关于“土地行政主管部门按下列规定实施征收土地工作：……（四）与拟被征地单位协商征用土地补偿方案，签订征用土地协议”的规定，与上诉人签订涉案《征收土地协议书》。原审认定其并非征收主体，上诉人以遂川县国土资源为被告请求确认涉案征地补偿程序和补偿决定违法的被告主体错误，并无不当。且涉案土地征收协议的签订时间从遂川县国土资源拨付到下塘村委会账户的进账时间可推算为2012年至2013年间，遂川县国土资源局也已在2013年底之前将协议约定的征地补偿款全部支付到位。根据国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第四条第三款的规定可以视为上诉人在2013年已知道征收土地决定。”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条关于“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，上诉人在2018年11月诉请确认案涉土地征地补偿程序和征收补偿决定违法也已超过法定起诉期限，其起诉亦应予以驳回。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”，涉案协议已于2014年底前全部履行完毕，被征收的土地亦用于工业园项目建设使用多年。第六十九第一款规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。下塘村委会作为案涉集体土地的发包方，其与遂川县国土资源局签订案涉《征收土地协议书》并未违反法律规定。且在协议签订之前的动员摸排阶段，大多数拟被征地的农户已经自愿与遂川县国土资源局签署了《县工业园区东区征地意见书》及《征地面积确认书》，同意将本户名下的土地用于工业园建设，协议约定的征地费用也已支付到下塘村委会在雩田镇经管站的账户上，村委会也已将协议上所约定的所有征地款项全部支付至被征地农户一卡通账户上。一审法院裁定驳回上诉人要求确认双方于2012年11月9日签订的《征收土地协议书》无效并重新与其签订新的《征收土地协议书》的起诉并无不当。至于遂川县人民政府协议外后续追补支付的征地补偿款的使用、分配问题，属于村民自治范畴，与案涉《征收土地协议书》并无关联，应按《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定处理。上诉人的上诉主张不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 施 春审判员 颜 莉审判员 罗英秀二〇一九年五月二十七日法官助理胡传义书记员刘铃