中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申319号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司。住所地：贵州省黔东南苗族侗族自治州岑巩县思旸镇桑坪组。 法定代表人：王毅，该公司董事长。 委托诉讼代理人：吕贵荣，贵州天职律师事务所律师。 委托诉讼代理人：秦维成，贵州天职律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贵州省岑巩县人民政府。住所地：贵州省岑巩县新兴大道中段朝阳北路。 法定代表人：吴昌盛，该县县长。 委托诉讼代理人：邱本忠，贵州省岑巩县司法局工作人员。 再审申请人贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司（以下简称东正锰业公司）因诉贵州省岑巩县人民政府（以下简称岑巩县政府）行政允诺一案，不服贵州省高级人民法院（2018）黔行终215号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 东正锰业公司向贵州省黔东南苗族侗族州中级人民法院提起诉讼称，2001年，其经招商引资到岑巩县兴建电解锰厂，为该县经济发展作出了贡献。2010年底，岑巩县政府大力招商引资，动员其进入工业园区投资建厂，时任县委书记及工业园区主任等领导在县委书记办公室向东正锰业公司承诺：“只要东正锰业公司入园经营有补贴，采取一厂一策、一事一议原则，先上车后补票，同时岑巩县政府完善工业园配套渣场设施，在此之前东正锰业公司先使用七里冲渣场堆放电解锰废渣等”。东正锰业公司响应政府号召，进入岑巩县工业园区投资电解锰生产线技改项目，已建成8条还原生产线。2012年，根据岑巩县政府“先上车后买票”的意见，东正锰业公司在没有做环评的情况下动工建设，被贵州省环境保护厅罚款10万元并要求完善环评手续。鉴于此，东正锰业公司为了后续建设，委托广州大学环境科学研究所将环评报告送贵州省环评中心，但因为岑巩县政府提供的七里冲工业渣场达不到Ⅱ类场标准，且岑巩县政府明确表示不再建设新渣场，导致东正锰业公司的环评一直没有通过审批。由于岑巩县政府最终并未履行允诺义务，导致东正锰业公司项目无法继续建设生产，投资无法收回，遂诉请法院判决东正锰业公司与岑巩县政府之间存在行政允诺法律关系并责令岑巩县政府给付东正锰业公司损失5800万元。 贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院一审查明，东正锰业公司于2002年4月3日在岑巩县注册成立，主要生产销售电解锰，厂址位于思旸镇××村。2011年2月27日，岑巩县政府印发岑府通〔2011〕10号《关于促进高载能企业技改升级的意见》，该文件对该县高载能企业技改升级明确了扶持奖励政策。2011年11月17日，贵州省岑巩县工业信息化局向岑巩县政府呈报岑工信〔2011〕28号《关于对我县电解锰生产企业进行技改扶持的意见》，该文件明确“我县电解锰生产企业有东正锰业有限公司和东风锰业有限公司，目前二企业的产能不足1万吨，为适应市场发展需要和国家行业准入要求，二企业积极要求实施技改扩容，经州工信委批准同意各建3条10000吨电解生产线，并且东正锰业公司已动工建设……”。2012年5月16日，东正锰业公司通过出让方式取得岑巩县工业园区长冲湾工业用地。2013年3月15日，贵州省黔东南州工业和信息化委员会作出黔东南州工信技改备案变〔2013〕4号《贵州省技术改造投资项目备案变更确认书》，同意对东正锰业公司技改项目备案。2014年12月27日，广东省清远市环境工程设计研究所对东正锰业公司30000吨／年电解金属锰项目出具工程环境影响报告书。2016年3月29日，广州大学环境科学研究所出具关于东正锰业公司不能通过环评报告评审的情况说明，该说明称：“东正锰业公司30000吨／年电解金属锰项目提出将电解锰渣运往七里冲渣场堆存，但通过专家评审认为，该渣场达不到处置放电解锰渣等废弃物的Ⅱ类要求，不是合法的Ⅱ类渣场，建设单位暂时也无法提供符合环保标准与要求的处置电解锰渣的其他措施，因此暂时不予通过环评报告评审”。东正锰业公司多次要求岑巩县政府解决渣场建设无果后，遂提起本案诉讼。该院另查明，根据岑巩县政府提供的岑巩县七里冲工业固体废渣场建设项目竣工环境保护验收申请表所示，七里冲工业固体废渣场已于2008年10月26日通过黔东南州环境保护局组织的验收，但并未注明七里冲工业固体废渣场属于Ⅰ类或Ⅱ类工业固体废渣场。 贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院一审认为，行政允诺是指行政主体为履行好自己的职责，向特定或不特定的相对人作出的，承诺在出现某种特定情形或者相对人实施（完成）某一特定行为后，由自己或自己所属的职能部门给予该相对人奖励或其他利益（如提供便利、给予补贴等）的单方意思表示。本案的焦点为：一、东正锰业公司诉称的“2010年底，岑巩县政府领导向东正锰业公司承诺只要东正锰业公司入园经营有补贴，采取一厂一策、一事一议原则，先上车后补票，同时岑巩县政府完善工业园配套渣场设施，在此之前东正锰业公司先使用七里冲渣场堆放电解锰废渣等”是否构成行政允诺关系。二、岑巩县政府是否应当向东正锰业公司给付5800万元经济损失。 行政允诺作为一种特殊的行政诉讼类型，其举证责任应由相对人承担。结合本案实际，东正锰业公司诉称岑巩县政府领导对其作出口头承诺，并无直接证据予以佐证。从东正锰业公司提供岑工信〔2011〕28号《关于对我县电解锰生产企业进行技改扶持的意见》来看，该文件是作为岑巩县政府职能部门的工业信息化局呈报给岑巩县政府的文件，是行政机关内部公文，而非岑巩县政府作出的文件，该文件不能达到东正锰业公司的证明目的。从东正锰业公司提供的关于《岑巩县工业园区建设情况介绍》来看，该证据仅仅是对岑巩县工业园区建设情况所作的基本情况介绍，并无期待行政相对人做出相应行为并保证给予利益回报的内容。其中，“规范的工业渣场”仅表明该工业园区建设有工业渣场，至于工业渣场能否提供给东正锰业公司使用，该情况介绍并未明确，属于尚需要东正锰业公司与相关所有权人进一步协商的事项，故该证据不能达到东正锰业公司的证明目的。从东正锰业公司提供的贵州省岑巩县环境保护局的说明来看，该说明是由贵州省岑巩县环境保护局于2014年4月18日向贵州省环境工程评估中心作出的，从制作者和接收人来看，均不是本案当事人，与本案并无关联性。从内容上来看，该说明仅是对岑巩县七里冲工业固体废渣场通过技术评估和竣工环保验收的情况说明，也并无行政允诺的内容，故该证据不能达到东正锰业公司的证明目的。从东正锰业公司提供的关于《贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司废渣接收函》来看，该函是由贵州省岑巩经济开发区党政办公室于2014年11月18日向贵州省环境保护厅作出的，内容为“东正锰业公司是岑巩县工业园招商引资企业，为使企业及时处理生产过程中的废渣，经工业园区管委会研究决定，同意接受该公司生产过程中产生的压滤渣、炉渣和污泥（小于7.1万吨/年）。工业园区规划建设的工业废渣场未建成前，该公司产生的压滤渣和炉渣倒往现在的七里冲工业废渣场。……工业园区规划建设的工业废渣场建成后，倒往新建成的工业废渣场。”岑巩县政府辩称该函是应东正锰业公司要求，用于其办理技改环评手续的，从时间节点上看，东正锰业公司技改项目2011年动工，该函时间为2014年，岑巩县政府辩称与事实相符。从内容上看，该函也仅表明工业园区管委会同意接收东正锰业公司生产过程中的废渣，至于环保主管部门是否准许贵东正锰业公司处理废渣并非开发区管委会职责，故该证据也不能达到东正锰业公司的证明目的。 根据1989年12月26日颁布的《中华人民共和国环境保护法》第二十六条“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用”之规定，东正锰业公司技改项目中防治污染的设施，必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用，东正锰业公司现有证据并不能证明岑巩县政府对其作出了行政允诺，故其技改环评未能通过的责任并不在岑巩县政府。因东正锰业公司诉请确认其与岑巩县政府存在行政允诺关系的理由不能成立，其诉请责令岑巩县给付5800万经济损失当然不能成立。据此，该院作出（2017）黔26行初336号行政判决，驳回东正锰业公司的诉讼请求。 东正锰业公司不服上述一审行政判决，向贵州省高级人民法院提起上诉。 贵州省高级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 贵州省高级人民法院二审认为，行政允诺是指行政机关对外承诺在相对人实施特定行为后给予其物质利益或者其他利益的一种表示行为，或者说是行政主体为履行自己的行政职责，就特定事项对不特定行政相对人作出的一种单方意思表示，期待行政相对人作出相应行为，并保证给予利益回报的单方意思表示。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条之规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。东正锰业公司主张岑巩县政府向其作出过“只要东正锰业公司入园经营有补贴，采取一厂一策、一事一议原则，先上车后补票，同时岑巩县政府完善工业园配套渣场设施，在此之前东正锰业公司先使用七里冲渣场堆放电解锰废渣等”的允诺，但其未能提供有效的证据证明上述行政允诺的存在，岑巩县政府对此也予以否认。对于东正锰业公司的诉请不予支持。但应当指出的是，东正锰业公司是通过岑巩县政府招商引资而来，岑巩县政府应当对企业的正常运行予以合法的保护和政策支持。东正锰业公司在以后的运转过程中，如果因为政府的不作为或者不履行法定职责损害其合法权益，仍然可以向法院提起诉讼。对于东正锰业公司提出要求行政机关履行政府领导口头允诺的诉请不予支持。该院遂判决驳回上诉，维持一审判决。 东正锰业公司申请再审称，岑巩县政府领导承诺于2016年底前新建渣场，在此之前该公司先使用七里冲渣场。东正锰业公司于2013年建成厂房，但因岑巩县政府未提供能够堆放电解锰渣的Ⅱ类渣场，致其未通过环评，产生了投资损失。二审判决后东正锰业公司获取的《岑巩县工业园控制性详细规划（2010-2030）最终成果（说明书）》系新证据，其上载明岑巩县工业园规划设置2座工业渣场，其中一座为七里冲渣场，规划一座位于长冲片区西北侧。岑巩县政府以此作为招商引资的条件之一，有义务兑现承诺。《岑巩县工业园控制性详细规划（2010-2030）》《岑巩县工业园区建设情况介绍》《贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司废渣接收函》、有关东正锰业公司技改升级项目的证据等均从不同侧面间接证明部分案件事实，相互印证并形成证据链，证明前述承诺行为存在。根据《贵州省工业园区管理暂行办法》第十三条第（四）项、贵州省人民政府办公厅《关于促进开发区工业园区健康快速发展的意见》第三条的规定，工业固体渣场属于公用基础设施，岑巩县政府及其职能部门负有建设管理职责。请求撤销一、二审行政判决，依法再审本案。 本院认为，东正锰业公司主张时任岑巩县县委书记及岑巩县工业园区有关领导于2010年底口头承诺向东正锰业公司提供符合电解锰渣堆放条件的渣场，以致东正锰业公司未进行环评即于2011年初开工建设并因此产生投资损失，东正锰业公司应当对其主张的事实承担举证责任。东正锰业公司未提交直接证据证明前述承诺行为客观存在。东正锰业公司提交的市县招商网于2011年9月发布的《岑巩县工业园区建设情况介绍》载明岑巩县工业园区进行规范的工业渣场建设，2014年4月贵州省岑巩县环境保护局作出的《关于岑巩县七里冲工业固体废渣场环保建设情况的说明》载明七里冲渣场基本情况，2014年11月贵州省岑巩县工业园区管委会办公室作出的《贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司废渣接收函》载明该管委会同意接收东正锰业公司的废渣等内容，其中均未涉及上列文件形成前岑巩县政府曾于2010年底作出前述承诺的内容。有关岑巩县政府招商引资、东正锰业公司技术改造升级的证据，仅能证明岑巩县政府支持、促进东正锰业公司技术改造升级等事实，亦不能证明存在前述承诺行为。综上所述，本案证据并不能形成证据链证明前述承诺行为客观存在且由此导致东正锰业公司投资损失的事实，故东正锰业公司提出判令岑巩县政府补偿因未履行前述承诺致其损失的诉讼请求不能成立。一审判决驳回东正锰业公司的诉讼请求，二审维持一审判决，并无不当。 东正锰业公司申请再审提交的2011年1月专家评审组同意报批的《岑巩县工业园控制性详细规划（2010-2030）最终成果（说明书）》中仅载明“规划区内共设置2座工业废渣场，用地面积1.27公顷。其中一座为用地北侧的现状保留工业废渣场，规划一座位于长冲片区西北侧”的内容，并未确定规划渣场的修建时间、环保等级、接收废渣类型及条件等具体内容，并不能佐证岑巩县政府于2010年底承诺为东正锰业公司提供符合电解锰渣堆放条件的Ⅱ类渣场的事实。东正锰业公司据此提出岑巩县政府未履行承诺义务致其投资损失的申请再审理由不能成立，本院不予支持。 综上，东正锰业公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司的再审申请。 审判长  李德申 审判员  杨 军 审判员  乐 敏 二〇一九年五月三十一日 法官助理何媛 书记员戚凤梅