安徽省阜阳市颍泉区人民法院行 政 判 决 书(2019)皖1204行初4号原告：薛某，男，汉族，1973年12月出生，中专文化，系阜阳市公交驾校××考试中心分校负责人，住阜阳市颍泉区。原告：徐某，女，汉族，1975年9月出生，初中文化，阜阳市公交驾校××考试中心分校校务，系薛某之妻，住址同上。委托代理人：肖某，安徽恒言律师事务所律师。被告：阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局，住所地阜阳市颍泉区界首路**，社会统一信用代码11341204MB0X49912B。法定代表人：周某，该局局长。委托代理人：康某，该局法制股工作人员。委托代理人：程某，安徽金宇律师事务所律师。原告薛某、徐某诉阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局不履行法定职责一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年2月1日公开开庭审理了本案。原告薛某、徐某及其委托代理人肖某、被告阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局委托代理人康某、程某等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告薛某、徐某于2018年10月30日以邮政快件的方式向被告阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局邮寄履行法定职责申请书，要求被告阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局继续履行查处张某在颍泉区坎河窑厂旧址违法建设的法定职责。被告在原告起诉之前未作出处理决定。原告薛某、徐某诉称，2010年9月，原告薛某与刘某签订《合伙合作协议》，共同承租了位于阜阳市颍泉区坎河窑厂旧址，用于开办驾驶员培训公司。承租后，因所租场地原来是作为窑厂取土造成的水塘较大，树木杂草丛生，原告花费巨大财力物力进行了填土、清理和固化。2016年3月，原告发现张某在涉案的58亩土地范围内进行非法建设，向被告进行了多次投诉。2016年4月10日被告立案查处，2016年9月21日向张某下达了拆除《事先告知书》。之后，被告对张某的行为一直持放纵态度，对违建行为不作进一步查处处理。原告多次到被告处信访，被告采取了“踢皮球”的工作方式，致使张某的违法建设一直建成几千平方米，直到完工使用。2018年10月30日，原告向被告邮寄了《要求履行法定职责申请书》，被告未继续查处上述违法建设，也未给原告任何答复。原告认为，被告负有查处违法建设的法定职责，对违法建设行为听之任之，使国家利益遭受重大损失，同时也严重损害了原告的合法权益。请求判令被告继续履行查处张某在颍泉区坎河窑厂旧址违法建设的法定职责。原告为支持自己的主张，提供的证据为：1.原告身份证及户口本，证明原告的身份情况及二原告系夫妻关系。2.租赁协议、宗地图、合伙合作协议、委托书、租赁协议转让合同、缴费发票，证明2010年9月16日原告薛某与刘某签订合伙合作协议，约定共同租赁涉案土地投资创办阜阳市××机动车驾驶员培训有限公司，之后以刘某的名义与阜阳市颍泉区中市街道办事处签订租赁协议，租赁期限三十年，租金每年2万元，首期五年，租金减免20%；租赁协议明确了租赁土地的用途是开办阜阳市××机动车驾驶员培训有限公司；宗地图反映了原告承租的土地包括张某违法建设的土地，后因刘某业务繁忙无暇经营驾校，将租赁协议中的相关权利义务全部转让给了薛某。3.三份信访答复意见，证明原告为要求被告履行法定职责三次信访，而且被告在2016年12月20日答复意见书中也未告知原告已经作出行政处罚决定书，且在答复意见后，被告对拆除违法建设也未进行相关的工作。4.要求履行法定职责申请书及邮政回执，证明原告于2018年10月29日书面要求被告履行查处拆除违建的法定职责，被告未予答复。被告阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局辩称，被告于2016年4月3日对张某涉嫌违法建设问题进行立案查处，同日向张某下达了《责令停止违法行为通知书》，经调查取证后，2016年4月10日作出《行政处罚事先告知书》，并于当日送达给张某。2016年4月12日被告作出(160410)城管罚决字第301号《行政处罚决定书》，认定张某未办理《建设工程规划许可证》而建设房屋的行为，已违反了《城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设，决定限张某即日内自行拆除所建房屋，逾期不拆除将依法强制拆除。同日，被告向张某送达了(160410)城管罚决字第301号《行政处罚决定书》，张某收到该《行政处罚决定书》后，在法定期限内未申请行政复议，未提起行政诉讼，也未自行拆除。后因当事人张某强烈阻扰执法拆除工作，为消除安全隐患，被告将该处违法建设上报区政府，2017年3月10日被告作出泉城管(2017)34号《关于请求对中市办坎河社区张某、张某1违法建房依法组织拆除的请示》，请求区政府组织相关部门协调配合，对该处违法建设依法拆除，2017年3月13日区政府签批请中市办抓紧协调妥善解决。原告诉求与事实不符，答辩人已依法履行了法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条规定，原告应当与其请求的事项具有利害关系。本案相关证据并不能证明薛某、徐某投诉举报事项对其自身权益产生实际影响，故其提起本案诉讼不具备原告主体资格。被告在法定举证期限内提供的证据为：1.被告统一社会信用代码，证明被告主体信息。2.2016年4月3日立案登记表、2016年4月3日现场勘查笔录、2016年4月3日向当事人张某下达《责令停止违法行为通知书》的现场照片、2016年4月3日《责令停止违法行为通知书》、2016年4月5日调查笔录、2016年4月5日拍摄的现场照片、2016年4月10日拍摄的现场照片、2016年4月10日行政处罚案件事先告知书、2016年4月10日事先告知书送达回执、2016年4月10日向张某下达《事先告知书》的现场照片、2016年4月12日行政处罚决定呈批表、2016年4月12日行政处罚决定书、2016年4月12日行政处罚文书送达回执、2016年4月12日向违法行为人张某下达《行政处罚决定书》的现场照片、2016年11月15日坎河社区特警训练基地北侧拆除砖混结构房屋300平方米的现场照片、2017年3月10日颍泉城管局《关于请求对中市办坎河社区张某、张某1违法建房依法组织拆除的请示》、2017年3月13日颍泉区政府办公室文件处理标签，证明目的:颍泉城管局对张某涉嫌违法建设问题进行立案查处，下达了《责令停止违法行为通知书》，作出《行政处罚事先告知书》并于当日送达给张某，2016年4月12日颍泉城管局作出(160410)城管罚决字第301号《行政处罚决定书》。颍泉城管局将该处违法建设上报区政府，请求区政府组织相关部门协调配合，对该处违法建设依法拆除，区政府签批请中市办抓紧协调妥善解决。3.2015年10月20日颍泉区中市街道办《关于委托管理的通知》及附件委托书、图纸各一份、2015年12月17日颍泉区中市街道办坎河社区居委会与张某签订的租赁协议，证明目的:薛某、徐某投诉举报事项并未对其自身权益产生实际影响，其提起本案诉讼不具备原告主体资格。适用法律：《城乡规划法》第六十四条的规定。经庭审质证，双方当事人的质辨意见如下:原告薛某、徐某对被告阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局提供的证1无异议。对证2的真实性无异议，对合法性有异议，认为被告下达处罚决定书之后，没有进行拆除工作，直至原告多次信访，被告才进行了请示，被告应当继续履行拆除工作。对证3有异议，无原件，无法核对其真实性，委托管理通知书及租赁协议均是在原告反映张某违建行为之后补办的手续及补签的协议。即使是真实的，但原告与其合伙人刘某签订租赁协议在先，而且租赁期限为三十年，原告在承租的土地上进行了投入和实际的管理工作，张某在该土地上违建仍在原告的租赁期限之内，所以原告与本案具有利害关系。应该的起诉状重没有写拆除的问题，是因为原告在信访时被告未告知已经做出行政处罚决定书，而且在2018年10月29日，原告书面申请被告履行法定职责时，被告未给予答复，所以原告并不知道被告已经做出行政处罚决定书，原告诉讼请求包含要求被告对违法建筑的处理即拆除。被告辩驳意见认为，原告在诉状中诉求的是履行查处的职责，并没有说查处之后拆除的职责，被告调查后作出处罚，已经履行了查处的职责。按照《城乡规划法》，拆除已报请政府责令有关部门组织拆除，城管局均已履行相关法定职责。证3的原件并不在被告卷宗中保管存放，由坎河社区居委会持有。被告阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局对原告薛某、徐某提供的证1无异议。对证2的真实性无异议，对证明目的有异议，认为刘某和中市街道办事处所签的租赁协议是每五年缴纳一次租赁费用，到2015年9月20日首次缴费到期后，就没有在继续缴纳租赁费用，这一事实在原告的证3中的三份答复意见书中有相关的表述，不能证明2015年9月20日到期之后，原告与其投诉的事项有利害关系。对证3的真实性无异议，对证明目的有异议，原告诉状内容以及要求履行法定职责内容看，原告误读了答复意见书中的内容，这中间涉及到张某、张某1两户，达不到原告证明目的。对证4无异议，原告所提交的申请书与起诉状内容是不同的，申请书有两项内容，一项为查处、拆除，原告诉状中的内容只有查处，被告完全履行了查处的相关职责。原告辩驳意见认为，原告虽然只交了第一个五年的租赁费，但是租赁期限并未届满，原告只是欠出租方的租赁费，并不是不存在租赁关系。被告所举的证据也未涉及到张某1的违法建筑问题，原告要求查处违法建筑，信访答复意见书中的张某1只是相关部门的调查问题；原告要求履行查处、拆除的职责，原告诉请应包含拆除在内，查处和拆除违建均是被告的法定职责，至于是否报请政府部门组织其他力量，只是一种拆除的措施。经审理查明：2016年3月，原告薛某及其妻子徐某关于张某在位于颍泉区坎河窑厂旧址58亩土地范围内进行的非法建设，向被告阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局多次投诉。2016年4月3日，被告对张某涉嫌违法建设问题进行立案查处，同日向张某发出《责令停止违法行为通知书》，2016年4月10日作出《行政处罚事先告知书》，并于当日送达给张某。2016年4月12日被告作出(160410)城管罚决字第301号《行政处罚决定书》，认定张某在颍泉区中市办坎河社区考试中心北侧建设房屋一处，建设面积432.25平方米，此屋一直未办理《建设工程规划许可证》，该建设房屋的行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十八条的规定，决定限张某即日内自行拆除所建房屋，逾期不拆除将依法强制拆除。同日送达给张某，张某收到该《行政处罚决定书》后，在法定期限内未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。后被告组织人员拆除时，因张某及其家人强烈阻扰执法拆除而未果。2017年3月10日，被告作出泉城管[2017]34号《关于请求对中市办坎河社区张某、张某1违法建房依法组织拆除的请示》，请求区政府组织有关部门协调配合，对该处违法建设依法拆除。2017年3月13日，区政府有关负责人签批：“请中市办储怀良书记抓紧协调，妥善解决”。原告薛某、徐某于2018年10月30日以邮政快件的方式向被告告阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局邮寄了《要求履行法定职责申请书》，要求被告阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局继续履行查出张某在颍泉区坎河窑厂旧址违法建设的法定职责。被告在原告起诉之前未作出处理决定。另查明，1984年5月26日，原阜阳县乡政府与薛华洲（原告薛某之父）坎河窑场承包合同，将坎河窑场（乡办企业）及58亩土地承包给薛华州经营，承包期为二年以上。1997年薛华洲将砖厂交给其子薛某管理，2003年清理取消烧制粘土砖，该砖厂关闭停产。2010年8月17日，阜阳市颍泉区发展和改革委员会作出发改函[2010]51号《关于××机动车驾驶员培训有限公司新建培训学校及综合维护等项目予以备案的函》，同意该项目予以备案并按规定办理土地、环评、安全生产等相关手续。2010年9月16日，刘某与薛某签订合伙合作协议，约定双方共同创办阜阳市××机动车驾驶员培训有限公司。2010年9月21日，刘某与中市街道办事处签订《租赁协议》，承包坎河砖厂及58亩土地，用于阜阳市××机动车驶员培训有限公司经营，租赁期限为30年。2011年1月27日，薛某与刘某签订的《租赁协议转让合同》，约定将一切权利义务一并转让给薛某。薛某投入资金对租赁的土地进行了填土、清理和固化。2015年9月20日租赁协议第一期付款到期后，未有相关是否继续履行协议或者解除协议的依据，也未有是否继续缴纳租赁费的依据。2015年10月20日，中市街道党政联席会议研究作出泉中政发[2015]255号《关于委托管理的通知》，将涉案地块委托坎河社区代管，委托书中明确要求：“一、该块土地权属颍泉区中市街道办事处所有，土地及池塘维持观有状况，不得擅自改变土地性质、权属，严禁挖采破坏；二、用地项目应报经中市街道办事处研究批准后实施，否则，由此带来的问题及后果由委托方承担；三、坎河社区党支部书记、社区居委会主任为委托方第一责任人，负责日常事务、遗留问题等的处理，定期向办事处报告土地管理情况。财务由社区单独核算，确保国有资产资源的保值增值；四、该地块如因国家需要征用，委托方应将该地块无条件退还给办事处，终止委托，并协助办事处处理好相关事宜。五、该委托不因人事、区划变动而改变，委托方应遵守国家法律法规使用土地。否则，办事处有权随时收回管理权，并严肃追究委托方责任”。2015年12月17日，甲方坎河社区居民委员会与乙方张某签订了《土地租赁协议》，该租赁协议第1条：“甲方同意将坎河坎河窑广旧址租赁给张某用于建设厂房仓库及办公室，租赁期限为二十年，期满后如需继续租赁，则可自动延期十年”。第2条：“乙方每年向甲方缴纳租金肆万元人民币（约60亩）”。第6条：“现有地面上原窑厂承包人投资所建房屋和树木等地面附属物处理事宜由甲方负责”等等。又查明，2016年，薛某向阜阳市国土资源局颍泉分局信访，诉求反应颍泉区中市办坎河社区干部与他人合伙在涉案窑厂旧址上违法建房，请求依法处理。2017年7月12日阜阳市国土资源局颍泉分局作出阜国土资泉[2016]41号《关于薛某信访事项的答复意见》，答复意见为：颍泉区国土资源局从2016年4月14日至6月14日，先后四次到达建房现场，给张某下达了《责令停止违法行为通知书》，并向中市办事处书面报告该违法行为，请中市办予以支持解决该信访事项。2016年，徐某向阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局信访，诉求反应中市办某领导及坎河社区书记张允超伙同张某、张某1在中市办李老庄村新河集南头约20米处占地58亩建设两处违法建筑，要求给予处理。2016年12月20日，阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局作出《关于徐某信访事项的答复意见书》，答复意见为：因当事人架洪峰强烈阻扰执法拆除工作，为消除安全隐患，城管执法局已将该处违法建设上报区政府，下一步将联合相关单位对该处违法建设强制拆除。2017年，薛某向阜阳市颍泉区中市街道办事处信访，诉求张某、张某1依扙家族恶事力勾结地方官员將我家承包的坎河乡窑厂共计58亩）强占，在此地搞房地产，2015年10月l8日向中市信访办信访，不给回复结果。2017年1月20日，阜阳市颍泉区中市街道办事处作出泉中政发[2017]27号《薛某信访事项的答复意见》，答复意见为：一、信访人薛某反映张某、张某1依仗家族恶势力勾结地方官员强占坎河窑厂的情况不属实；二、信访人反映市、区市容局、区国土分局、中市控违办办等部门不依法履行职责的情况不属实；三、坎河社区应严格按照委托书要求执行，合理保护好利用好相关土地；四、张某应终止违建行为，积极配合区市容局依法拆除违章建筑；五、信访人反映经济损失200多万元可通过法律程序解决。本院认为：结合本案的事实，总结本案的争议焦点为：1、关于原告的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，涉案坎河窑场58亩土地于1984年承包给原告薛某的父亲薛华州经营，1997年薛华洲将砖厂交给薛某管理，2003年清理取消烧制粘土砖，该砖厂关闭停产。2010年阜阳市颍泉区发展和改革委员会同意××机动车驾驶员培训有限公司新建培训学校及综合维护等项目予以备案，并按规定办理土地、环评、安全生产等相关手续。2010年9月刘某与薛某签订合伙合作协议，约定双方共同创办阜阳市××机动车驾驶员培训有限公司。2010年9月刘某与中市街道办事处签订《租赁协议》，承包坎河砖厂及58亩土地，用于阜阳市××机动车驶员培训有限公司经营，租赁期限为30年。2011年1月27日，薛某与刘某签订《租赁协议转让合同》，约定一切权利义务一并转让给薛某。之后，原告投入资金对租赁的土地进行了填土、清理和固化。2015年10月中市街道办事处将涉案地块委托坎河社区代管。2015年12月坎河社区居民委员会将涉案土地租给张某，张某进行房屋建设。原告薛某自2010年9月承租涉案的土地，约定租期30年，至2015年9月第一个5年期限结束时，薛某与中市街道办事处以及坎河社区没有约定是否解除协议，也未对是否继续履行协议作出处理，坎河社区将涉案土地另行租给他人进行房屋建设。原告薛某及其妻子徐某为涉案土地上的违法建设多次信访并主张损失，均为得到实质性解决，应认定为原告与涉案土地存在利害关系。对于被告主张原告与涉案土地不存在利害关系，从而不具有诉讼主体资格的辩称，本院不予支持。2、关于被告是否已经履行了法定职责问题。《中华人民共和国行政强制法》三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告于2016年4月3日对张某涉嫌违法建设立案查处，发出《责令停止违法行为通知书》，同年4月10日作出《行政处罚事先告知书》，同年4月12日被告作出《行政处罚决定书》，张某在法定期限内未申请行政复议，亦未提起行政诉讼，该行政处罚决定发生法律效力。但是，被告未能依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条的规定履行法定的催告程序，未能发出公告催告当事人限期履行义务，也未能依据《中华人民共和国行政强制法》三十四条的规定进行强制执行，属于未履行法定职责的情形，被告应严格按照法律规定的程序继续履行法定职责。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局继续履行查处张某坎河窑厂旧址违法建设的法定职责。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。审 判 长  吴庆新人民陪审员  张小伟人民陪审员  焦海林二〇一九年五月六日书 记 员  李明菲附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。