云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）云01行初365号原告杨祖信，男，汉族，1946年2月16日生，身份证住址：昆明市西山区。委托诉讼代理人宦锐、白耀星光，云南弘同律师事务所律师。特别授权代理。被告昆明市人民政府。住所：昆明市呈贡区锦大街**。法定代表人王喜良，市长。委托诉讼代理人杨彦偲，工作人员。特别授权代理。委托诉讼代理人王可，云南澜湄律师事务所律师。特别授权代理。被告昆明市西山区人民政府。住所：昆明市西山区秀苑路**。负责人陈瑞斌，区长。出庭负责人殷磊民，昆明市西山区人民政府副区长。委托诉讼代理人吴玮光，昆明市西山区国土资源分局副局长。特别授权代理。委托诉讼代理人刘海英，云南刘胡乐律师事务所律师。特别授权代理。原告杨祖信因不服2017年10月10日昆明市西山区人民政府（以下简称西山区政府）作出的西政发[2017]17号《关于杨应兰、杨祖信104.66平方米宅基地土地使用权权属争议案件的处理决定书》（以下简称17号决定）、2018年2月22日昆明市人民政府（以下简称市政府）作出的云昆政行复决字[2017]第69号《行政复议决定书》（以下简称69号复议决定），向本院提起行政诉讼。在此次诉讼过程中，因原告所提诉讼不符合起诉条件，本院于2018年5月25日，作出（2018）云01行终13号《行政裁定》，裁定：驳回原告的起诉；原告向云南省高级人民法院提起上诉，云南省高级人民法院于2018年8月24日作出（2018）云行终243号《行政裁定》，裁定：驳回上诉，维持原裁定。其后，本院再次受理，并依法组成合议庭，对本案进行审理。在诉讼过程中，因杨应兰对上述决定也另案提起诉讼，本院认为，杨应兰无须作为第三人再参加本案诉讼，并告知各方当事人。2019年4月8日，本院组织各方当事人进行了证据交换，于2019年4月10日公开开庭审理了本案，原告杨祖信的委托诉讼代理人宦锐及白耀星光，被告市政府的委托诉讼代理人杨彦偲及王可，被告西山区政府的负责人殷磊民、委托诉讼代理人刘海英及吴玮光均到庭参加诉讼。经合议庭依法评议，本案现已审理终结。原告与杨应兰因宅基地使用权发生争议，杨应兰作为申请人向西山区政府申请确权，此时原告的身份为被申请人。2017年10月10日西山区政府作出《17号决定》，决定：一、2009年6月2日云南省国土资源厅云国土资复（2009）36号《云南省国土资源厅关于昆明市西山区2008年度第三批城市建设用地农用地转用及土地征收实施方案的批复》批准征收该宗地之后，该宗地属于政府储备的国有土地。二、2009年6月2日该宗地被征收为国有土地之前，该宗地的土地使用权属于原张淑英户成员，张淑英2002年12月19日死亡后其权利可由其继承人依法继承享有。原告不服，以西山区政府为被申请人，向市政府申请行政复议，2018年2月22日市政府作出《69号复议决定》，决定：维持被申请人西山区政府于2017年10月10日作出的《17号决定》。原告诉称并请求：一、认定西山区政府作出的《17号决定》的第一项无效。二、撤销西山区政府作出的《17号决定》的第二项；三、撤销市政府作出的《69号复议决定》；四、附带审查云南省国土资源厅云国土资复【2009】36号《云南省国土资源厅关于昆明西山区2008年度第三批城市建设用地农用地转用及土地征收实施方案的批复》并确认其不合法。事实和理由：原告根据“一案一诉”的基本原则，提起本案诉讼。一、西山区政府作出的《17号决定》第一项因越权而无效。首先，杨应兰在向西山区政府提出104.66平方米宅基地土地使用权权属争议申请时，并未提出第一项的申请。根据当事人的申请内容，《17号决定》超出当事人的申请内容的属于越权。其次，根据《行政诉讼法》第五十三条的规定，审查行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件是否合法的权利属于人民法院，而不是国土资源行政管理部门、即被告。由此可见，《17号决定》第一项因超出了当事人的申请，更重要的是无法律授权而无效。二、《17号决定》第二项程序违法、证据不足、适用法律错误，应予撤销。（一）、程序违法：根据国土资源部国土资厅函［2007］60号《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》的规定，“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼”。本案中，原告已经于1992年取得了《宅基地使用权证》，杨应兰若对该结果有异议的，依法应当向登记机关的上级机关（即市政府）提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。所以西山区政府受理杨应兰处理土地权属争议申请的程序是错误的，作出的处理决定是程序违法。（二）、证据不足。根据：1、市政府昆政发（1990）72号《昆明市加强土地管理的规定》第十七条“申请宅基地的人员，只能是具有本村户口的农业人口以及符合《实施办法》第四十二条规定的人员。凡户口不在本村的农业人口及非农业人口，均不得作为申请宅基地的人口计算数。”2、国发（1990）4号《国务院转批国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》第二条（三）项“严格宅基用地审批手续，实行公开办事制度，凡是要求建房的，事先必须向所在的乡（镇）政府或县（市）土地管理部门提出用地申请。经审核，对符合申请宅基地兴建自用住宅的，由土地管理部门确定宅基地使用权、丈量用地面积、并依法批准后，方可动工”。3、原告在1992年申请办理的昆官土管04-08-6-58《宅基地有偿使用证》，原告提交的昆明市公安局官渡分局的《身份证》、《宅基地使用权申请书》，《宅基地有偿使用证》、《建房申请书》、《建房许可证》、《杨映芝、杨祖平证明》、《李云等人的证人证言》、《劳动工分手册》、《昆明市官渡区农村购货证》，昆官土管04-08-6-58《宅基地有偿使用证》等证据均能够证明原告作为符合法律规定的“本村户口成员”，于1982年已获批自建房屋，并在1992年依法申请登记取得昆官土管04-08-6-58《宅基地有偿使用证》。原告为合法的宅基地使用权人。另外、杨应兰的户口已经在1969年与谭凤林结婚时迁出了福海社区。因此根据市政府昆政发（1990）72号《昆明市加强土地管理的规定》第十七条的规定，原告1982年批地建房时，杨应兰不具备申请取得宅基地使用权的资格。原告当时取得以上权证并而是根据当时的法律、法规取得的。而张淑英为什么没有取得《宅基地有偿使用证》是因为其不符合颁证的法律、法规的规定，并且在本案中没有一份证据能够证明《宅基地有偿使用证》应该发给张淑英。（三）、适用法律错误。西山区政府作出的《17号决定》适用法律错误，援引的《昆明市农村宅基地管理办法》实施时间是2010年，原告取得宅基地使用权证的时间是1992年，根据《立法法》第九十三条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”的规定，援引并适用的地方性法规没有溯及力，对本案不具有约束力。相反应该适用以下法律法规：1、市政府昆政发（1990）72号《昆明市加强土地管理的规定》；2、国发（1990）4号《国务院转批国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》；3、市政府昆政发（1991）32号第二十条“农民宅基地，按以下规定办理：1982年2月国务院《村镇建房用地管理条例》公布之前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》公布之后未经拆迁、改建者，按现有实际使用面积确认其集体土地建设用地使用权。原告在1992年申请办理的昆官土管04-08-6-58《宅基地有偿使用权证》，是根据上述法律法规的规定由土地登记机关发证。根据西山区政府的调查，杨应兰的户口已经在1969年与谭凤林结婚时迁出了福海社区，因此杨应兰不具备申请取得宅基地使用权的资格。原告1982年已育有俩个孩子，一家五口三代人都拥挤的居住在占地25.41平方米的茅屋内，作为该村村民，又是该地区乡镇集体建筑企业的负责人，有必要、有能力批地建房。建房时其母张淑英已年逾65岁，体弱多病，无任何经济收入，其1960年在昆华医院做手术并欠医疗费无力支付，其后是原告交纳医疗费用保留有发票，张淑英确实没有能力建房，生活最大的愿望就是能与原告全家生活在一起，之后也一直与原告生活在一起，由原告养老送终。三、市政府对西山区政府错误受理并作出错误决定的行政行为予以维持，其作出《69号复议决定》的行政行为同样也是存在无效和应予撤销的情形。综上所述，《17号决定》及《69号复议决定》，法律程序错误，认定事实不清，适用法律不当，应当依法撤销。并对云南省国土资源厅云国土资复【2009】36号《云南省国土资源厅关于昆明西山区2008年度第三批城市建设用地农用地转用及土地征收实施方案的批复》合法性进行审查，从源头上保证原告的合法权益。为支持其诉讼主张，原告提交以下证据材料：第一组：《17号决定》，证明：杨应兰在向西山区政府提出104.66平方米宅基地土地使用权权属争议申请时，并未提出《17号决定》作出第一项的申请，应该根据当事人的申请内容进行审查，超出当事人的申请内容的属于越权。第二组：《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》国土资源部国土资源厅函[2007]60号（2007年2月8日），证明：原告已经在1992年合法取得了104.66平方米的集体土地使用权权证。根据上述规定，本案土地发证后提出的争议不属于权属争议，西山区政府无权按照权属争议作出处理决定，杨应兰应当向上级机关，即市政府提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。第三组：1、《昆明市加强土地管理的规定》昆政发（1990）72号（1990年4月25日）；2、《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》国发（1990）4号（1990年1月3日），证明：凡户口不在本村的农业人口及非农业人口，均不得作为申请宅基地的人口计算数。第四组：1、《17号决定》；2、《离婚证》（1973年3月）；3、《结婚证》（1981年9月23日）；4、2011年9月2日昆明市建安公司房改办《证明》；5、1981年12月7日公证书里的《申请书》；证明：1、杨应兰的户口早在1969年与谭凤林结婚时就迁出了福海大队第六生产小队，迁至西山区××公社××波大队土堆××队；2、1981年9月23日杨应兰与梁跃斌结婚，一直与其共同居住在耳××及××单元××室；3、杨应兰户口不在福海大队第六生产小队，依法不具备申请取得宅基地使用权的资格；原告1981年12月7日获准批地建房。第五组：1、1979年11月12日《关于减免医疗欠费的通知》；2、1979年11月8日云南省第一人民医院《收款收据》；3、《丧葬费》、《公墓费》；证明：张淑英不是户主，也没有经济能力和体力在该土地上建盖房屋，甚至连自己的医疗费都无力支付，张淑英年老后本人无任何经济收入，都是与原告生活在一起并由其养老送终，病故后公墓费、丧葬费等都是由杨祖信承担的。第六组：1、《劳动工分手册》；2、《昆明市官渡区农村购货证》；3、公证书及公证询问笔录《申请书》；证明：原告作为本村户口，系户主，具备申请宅基地的资格，原告按照上述规定，在1981年9月25日向福海大队申请批地，1981年12月7日获批。第七组：1、《建房许可证》；2、昆官土管04-08-6-58《官渡区土地登记表》；3、《宅基地有偿使用证》；证明：原告为104.66平方米宅基地合法的使用权人并104.66平方米宅基地上自己出钱出力建盖了房屋。第八组：1、2010年3月15日《昆明市农村宅基地管理办法》；2、《中华人民共和国立法法》第九十三条；证明：涉案决定书适用法律错误；援引的《昆明市农村宅基地管理办法》实施时间是2010年，原告取得宅基地使用权证的时间是1992年，援引并适用的地方性法规没有溯及力，对本案不具有约束力。第九组：1、1990年4月25日昆政发〔1990〕７２号《昆明市加强土地管理的规定》第十七条；2、国发（1990）4号《国务院转批国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》第二条（三）项；本案应当适用法律法规如下：1、《昆明市加强土地管理的规定》、《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》，只能是具有本村户口的农业人口以及符合《实施办法》第四十二条规定的人员且本人长期与其一起居住的，可随其直系亲属申请宅基地建房，对已经“农转非”的人员，要适时核减宅基地面积等。第十组：《云南省国土资源厅关于昆明市经国务院批准城市建设用地滇池草海北部综合整治工程农用地转用及土地征收实施方案的批复》云国土资复【2009】57号；证明，这个文件在程序和实体上均违反土地法和立法法的规定。第十一组：原告的身份证、1946年6月的《居民身份证编号顺序码登记表》、《中华人民共和国民民身份证试行条例》；证明：原告的户口始终都在福海乡。庭审前，原告申请证人出庭；但庭审中原告明确表示不再申请证人出庭。被告西山区政府答辩称：一、西山区政府作出的《17号决定》认定事实清楚，证据确凿充分。1、原告所争议宅基地使用权，经2009年6月2日云南省国土资源厅《云南省国土资源厅关于昆明市西山区2008年度第三批城市建设用地农用地转用及土地征收实施方案的批复》（云国土资复〔2009〕36号）批准征收该宗地之后，该宗地现属于政府储备的国有土地。西山区政府根据申请人杨应兰的申请并结合原告与杨应兰所争议土地的实际情况作出第一项决定并未越权，也并无不当。2、原告所争议宅基地使用权系张淑英（原告及杨应兰之母，于2002年12月19日死亡）户申请批准的。3、争议宅基地上房屋已经拆除，拆迁补偿款现由西山区福海街道办事处代为保管。二、西山区政府作出的《17号决定》适用法律准确。1、《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条“国家建设征用的土地，属于国家所有。”所以，原告所争议宅基地使用权已经不存在。2、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《昆明市农村宅基地管理办法》第十五条规定“宅基地面积以户为单位，每户人口以户籍实有人数计算…”。故西山区政府仅对户与户之间的争议进行处理。3、《中华人民共和国继承法》第二条“继承从被继承人死亡时开始。”张淑英2002年12月19日死亡前，该宗地的土地使用权属于张淑英户成员，其2002年12月19日死亡后至2009年6月2日该宗地被征收为国有土地之前，该宗地的土地使用权属于原张淑英户成员及张淑英继承人。现土地及房屋均已灭失，原告及申请人杨应兰只能就补偿款主张自己的权益。三、该宗地权争议属于民事范畴。该宗地权属争议发生在张淑英户内部成员之间，名为土地权属纠纷，实为张淑英死亡后对家庭财产的析产。且现争议的宅基地使用权因国家建设需要征收后，实际上争议双方均已丧失该宗地的使用权。原告应按民事途径处理财产权益。四、云国土资复〔2009〕36号文件不属于人民法院审查范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。云国土资复〔2009〕36号文件不是规范性文件，不属于人民法院审查范围。综上所述，原告的诉讼请求，不符合本案的事实和相关法律规定，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。为支持其诉讼主张，西山区政府提交以下证据材料：第一组：1、云南省国土资源厅关于昆明市西山区2008年度第三批城市建设用地农用地转用及土地征收实施方案的批复（云国土资复【2009】36号）；2、图纸1份；证明：2009年6月2日云南省国土资源厅批准征收该宗地之后，该宗地属于政府储备的国有土地。第二组：3、情况说明一份；4、常、常住人口登记表2份官渡区土地登记证1份；6、昆官土管04-08-6-58、59《宅基地有偿使用证》1份；7、调查笔录1份；证明：宅基地使用权系以张淑英户申请批准的。第三组：8、承诺、委托书2份；9、西山区草海片区保护治理和安置地块项目福海社区第六小组居民户房屋拆迁安置补偿协议1份；10、草海片区及安置地块征地拆迁项目宅基地房屋装修标准认定表1份；证明：已签房屋补偿协议，现房屋已经拆除，拆迁补偿款现由西山区福海街道办事处代为保管。第四组：11、云南省火化证1份；证明：2002年12月19日张淑英死亡，原张淑英户成员及张淑英继承人开始继承该宗地的土地使用权。第五组：12、照片2张。证明诉争标的的现状。被告市政府答辩称：一、市政府作出《69号复议决定》的主体适格。市政府作为西山区政府的上一级地方人民政府，有权受理不服西山区政府具体行政行为的复议案件。二、市政府作出《69号复议决定》的程序合法。1、市政府于2017年12月5日依法予以受理，并通知西山区政府在十日内提交作出具体行政行为的证据、依据等材料，西山区政府向市政府提交了作出具体行政行为的证据、依据等材料。复议期间，市政府认为杨应兰与被审查的具体行政行为有利害关系，通知其作为第三人参加行政复议并提交相关证据材料。因本案情况复杂，市政府于2018年1月25日作出行政复议决定延期通知书，并送达给各方当事人。经审查，市政府认为《17号决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，内容适当，程序合法，于2018年2月22日作出《69号复议决定》，并依法送达各方当事人。2、经市政府审查，西山区政府受理杨应兰处理土地权属争议的申请后，经查认为该案不属于土地权属争议纠纷，因而作出了确定该宗宅基地属于国有土地的决定合法合理。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》、《昆明市农村宅基地管理办法》的规定，宅基地使用权应当以户为单位进行申请，而该宗104.66平方米宅基地系原福海公社福海大队管理委员会于1982年批给张淑英一户的，张淑英为该户户主，因此，西山区政府以户为单位作出宅基地使用权权属争议处理决定，并无不妥之处。其次，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，宅基地使用权是一种特殊的用益物权，具有无偿性、身份性、流转的限制性等特征，其本身不可以作为个人遗产单独进行继承。但是，根据《中华人民共和国物权法》的规定，宅基地上建盖的房屋属于私人合法的房屋，法律对于继承人继承农村房屋并无限制。宅基地上房屋所有权由继承人合法继承后，继承人对该宗宅基地拥有继续使用的权利。在张淑英去世后，原告和杨应兰等合法继承该宗宅基地上的房屋，并对该宗宅基地拥有继续使用的权利。且2009年6月2日，云南省国土资源厅批准同意包括该宅基地在内的土地征收为国有土地，随后该宅基地上的房屋被拆除。该宗宅基地使用权属于张淑英户成员及张淑英继承人的基础上，原告和杨应兰对宅基地原有房屋的所有权权属争议和因拆迁补偿款分配所产生的争议，完全可以通过民事途径进行家庭财产的析产。因此，西山区政府认定张淑英死亡后其权利可由其继承人依法继承享有，有事实及法律依据。综上所述，市政府作出《69号复议决定》行政复议程序、认定事实清楚、适用法律正确。请求人民法院依法判决驳回原告的全部诉讼请求。为支持其诉讼主张，市政府提交以下证据材料：第一组：1、行政复议申请书；2、原告及受托人身份证复印件；3、行政复议申请受理通知书及送达回证；证明：原告向市政府提出行政复议申请。市政府于2017年12月5日依法受理。第二组：4、行政复议被申请人答复通知书及送达回证、杨应兰参加行政复议通知书及送达回证、杨应兰及受托人身份证复印件、授权委托书、律师代理证、律师执业证复印件、授权委托书、受托人身份证复印件、行政复议授权委托书；证明：市政府通知西山区政府十日内提交作出具体行政行为的证据、依据等材料，通知杨应兰参加行政复议。第三组：5、被申请人答复书；6、统一社会信用代码证书、授权委托书及单位负责人身份证明书、受托人身份证复印件；证明：2017年12月15日，西山区政府向市政府提交了作出具体行政行为的证据、相关依据以及答复书。第四组：7、材料查阅登记表。证明2017年12月20日。原告、杨应兰到市政府处查阅本案的相关证据材料、法律依据以及西山区政府答复书。第五组：8、昆明市政府行政复议办公室行政复议案件处理笺、行政复议决定延期通知书及送达回证；证明：2018年1月25日，市政府作出行政复议决定延期通知书并依法送达各当事人及杨应兰。第六组：9、行政复议决定书及送达回证；证明：2018年2月22日，市政府作出行政复议决定书并依法送达各当事人及第三人。对于当事人各方提供的证据材料，本院组织进行了交换，并经公开质证，各方充分发表了意见。在此基础之上，本院对本案各方提供的证据材料作如下确认：原告提交的证据第一组、第四组1《17号决定》，第七组因符合证据的一般特征，作为本案证据收录;对涉及的法律法规等结合本案进行适用及审查；对原告提交的其他证据，因与本案不具有关联性而予以排除；特别是第十一组1杨祖信（伩）的身份证，涉及出生“月、日”不同，不能得出系同一人真实的持续登记状态，不予收录。对西山区政府提交的证据除第二组3《情况说明》不予采纳外，其余证据符合证据的一般特征，作为本案证据收录。被告市政府提交的证据符合证据的一般特征，作为本案证据收录。另、本院作出（1990）民上字第53号《民事判决》。2014年8月15日云南省高级人民法院作出（2014）云高行终字第49号行政判决。经审理查明：1990年，本院作出（1990）民上字第53号《民事判决》，系因本案原告作为该案的上诉人以“福海乡的房屋不属于夫妻共同财产等”为由提起上诉；经审查，因“官渡区福海乡的房屋等不属于夫妻共同财产”而未在该判决中进行财产分割。原告在1992年，曾办理过昆官土管字04-08-6-58、59《宅基地有偿使用证》，其后，该土地使用权登记后被市政府变更的集体土地使用权证已被云南省人民政府撤销，不具备登记效力。2010年4月29日，因拆迁补偿款问题，原告作为承诺人承诺、委托：涉本案标的拆迁补偿款由福海办事处代为保管。2014年8月15日云南省高级人民法院作出（2014）云高行终字第49号行政判决，判决：一、撤销云南省昆明市中级人民法院于2014年4月23日作出的（2013）昆行初字第00021号行政判决；二、撤销昆明市西山区人民政府于2011年6月2日作出的西政法（2011）62号《关于杨祖信、杨应兰宅基地土地使用权权属争议的处理决定》；三、由昆明市西山区人民政府对杨祖信与杨应兰之间的土地权属争议重新进行处理【原告和杨应兰因对位于昆明市西山区福海街道办事处福海社区居民委员会第六居民小组（原福海小村六社）原面积为104.66平方米宅基地土地使用权发生争议，西山区政府于2011年6月2日作出《关于杨祖信、杨应兰宅基地土地使用权权属争议的处理决定书》(西政发[2011]62号),决定:杨祖信、杨应兰所争议的福海街道办事处福海社区居民委员会第六居民小组41号（原福海街道办事处福海小村），面积为104.66平方米宅基地使用权确定给杨应兰】。西山区政府于2017年10月10日作出《17号决定》，决定：一、2009年6月2日云南省国土资源厅云国土资复[2009]36号《云南省国土资源厅关于昆明市西山区2008年度第三批城市建设用地农用地转用及土地征收实施方案的批复》批准征收该宗地之后，该宗地属于政府储备的国有土地。二、2009年6月2日该宗地被征收为国有土地之前，该宗地的土地使用权属于原张淑英户成员，张淑英2002年12月19日其权利可由其继承人依法继承享有。因原告不服该决定，向市政府申请行政复议。市政府于2018年2月22日作出《69号复议决定》，决定：维持西山区政府于2017年10月10日作出的《17号决定》。原告不服，在法定期限内向本院提起诉讼。针对争议标的，原告现并未取得合法有效的权属证书。本院认为：本案系公民不服土地行政确认行为提起的诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围以及本院管辖。原告系本案行政确认行为的相对人，依法可以提起行政诉讼，具有本案合法的“原告”资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，西山区政府具有本案行政执法主体资格，系本案适格的“被告”。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，市政府有权受理不服西山区政府具体行政行为的复议案件，系本案适格的“被告”。原告主张因身份为本村村民而系合法的宅基地使用权人的观点；因原告曾办理过的昆官土管字04-08-6-58、59《宅基地有偿使用证》，后被市政府变更为集体土地使用权证，但被云南省人民政府撤销，已不具备登记效力；原告现无合法有效证据证明其合法取得该争议土地的使用权属，故西山区政府受理杨应兰的申请并无不当；在行政审查过程中,针对涉案土地权属争议问题,因原告、杨应兰提交的证据存有多处矛盾，西山区政府根据《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”再结合昆明市国土局资源局西山分局调取的证据及官渡区土地登记表、宅基地有偿使用证、常、常住人口登记表等证据定本案诉争土地的使用权属于张淑英户成员并无不当。故西山区政府所作《17号决定》决定：“二、2009年6月2日该宗地被征收为国有土地之前，该宗地的土地使用权属于原张淑英户成员，张淑英2002年12月19日死亡后其权利可由其继承人依法继承享有。”证据充分、事实清楚，适用法律并无不当。故原告所提“撤销西山区政府作出的《17号决定》的第二项”的诉求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”的规定，原告可以在对行政行为提起诉讼时，一并请求对该规范性文件进行审查。而“行政规范性文件”是国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施管理，依据法定权限和法定程序发布的规范。对所管辖的整个行政区域的公民、法人和其他组织行为具有普遍约束力。本案中，加盖“云南省人民政府征地审批专用章”云国土资复【2009】36号《云南省国土资源厅关于昆明西山区2008年度第三批城市建设用地农用地转用及土地征收实施方案的批复》系行政行为，并非行政规范性文件，故原告所提“四、附带审查云南省国土资源厅云国土资复【2009】36号《云南省国土资源厅关于昆明西山区2008年度第三批城市建设用地农用地转用及土地征收实施方案的批复》并确认其不合法”无事实及法律依据，本院不予支持。同时，《17号决定》中第一项“一、2009年6月2日云南省国土资源厅云国土资复[2009]36号《云南省国土资源厅关于昆明市西山区2008年度第三批城市建设用地农用地转用及土地征收实施方案的批复》批准征收该宗地之后，该宗地属于政府储备的国有土地。”系对该批复涉及“该宗地经批准征收后属于政府储备的国有土地”的告知行为，在本案中未对当事人的权利、义务产生影响，故原告所提“认定西山区政府作出的《17号决定》的第一项无效。”的诉求亦因无事实及法律依据，本院不予支持。针对市政府作出《69号复议决定》，复议程序合法，认定事实清楚，适用法律法规正确。故本院对原告所提“三、撤销市政府作出的《69号复议决定》”的诉求，本院不予支持。综上所述，本案西山区政府所作《17号决定》、市政府所作《69号复议决定》行政行为合法，原告的诉讼请求没有充分的事实根据，本院依法不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：驳回原告杨祖信的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告杨祖信负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省高级人民法院。审 判 长  黄 红审 判 员  曾蕙菁人民陪审员  伍本才二〇一九年五月十三日书 记 员  杨 瑞