宁夏回族自治区银川市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）宁01行终59号上诉人（原审原告）贺兰县常信乡惠明机砖厂，住所地宁夏回族自治区贺兰县常信乡桂南村。经营者李惠明，男，1976年6月9日出生，汉族，住宁夏回族自治区贺兰县尚贤世家**。委托代理人马思婷,宁夏海潮律师事务所律师（特别授权）。委托代理人闵海涛，宁夏海潮律师事务所律师（特别授权）。被上诉人（原审被告）贺兰县自然资源局（原贺兰县国土资源局），住所地宁夏回族自治区贺兰县创业东路**政务中心**。法定代表人常雪峰，局长。委托代理人周学军，该局执法监察大队队长（特别授权）。委托代理人耿靖婷，宁夏诚托律师事务所律师（特别授权）。上诉人贺兰县常信乡惠明机砖厂因与被上诉人贺兰县自然资源局（原贺兰县国土资源局）其他行政管理一案，不服宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2018）宁0104行初224号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院审理查明，2018年4月20日，贺兰县人民政府办公室作出《关于印发贺兰县黏土砖厂专项整治行动方案的通知》（贺政办发〔2018〕66号），并向贺兰县各乡镇场、政府各部门、各直属机构下发。该通知附有《贺兰县黏土砖厂专项整治行动实施方案》，该方案系为“进一步落实‘生态靓县’和‘法治安县’战略部署、根据县委、政府关于环境保护和安全生产专题会议精神要求”而实施。该方案规定了黏土砖厂专项整治的工作目标、整治任务、实施步骤及工作措施。其中工作目标为：通过专项整治，到2018年6月30日前，依法依规关闭取缔全县所有黏土砖厂；整治任务为（一）违法违规生产的黏土砖厂：1.未依法取得用地审批手续的；2.未依法取得营业执照、采矿许可证、安全生产许可证的；3.非法转让的。（二）不符合各类规划的黏土砖厂。1.位于县城规划区、生态保护区等各类禁采区、限采区、保护区内的；2.不符合土地利用总体规划，占用基本农田的；3．位于交通路线两侧威胁线路安全或严重破坏环境、影响观瞻的；4.位于防洪、行洪堤坝保护范围内或威胁堤坝安全的。（三）技术落后、存在安全隐患的黏土砖厂。1.使用国家或地方政府明令淘汰的落后工艺、技术和设备的；2.无开采设计或不按设计规范开采的，取土方式和方法不合规，造成高陡边坡，存在崩塌、滑坡等地质灾害隐患的；3.安全生产责任不落实，存在安全隐患、被依法责令停产整改，逾期不整改或整改后仍然达不到安全生产条件的。（四）其它不符合规定和政策要求的黏土砖厂。实施步骤为：1.排查摸底阶段（2018年4月20日至2018年4月30日）。由各乡镇场配合县国土局负责调查摸底工作，掌握现有黏土砖厂分布、数量和生产现状，各相关部门根据主管行业对摸底出的砖厂的合法性进行确定。由各乡镇牵头，相关部门配合，做好与黏土砖厂业主和承包业主的约谈和思想政治工作。由各乡镇场在辖区主要路口张贴宣传标语，宣传国家产业政策和相关法规，做好劝停工作。并于4月底前报县黏土砖厂专项整治行动领导小组办公室。2.清理整顿阶段（2018年5月1日至2018年6月20日）。在整治期间，对逾期未自行关停或转型的黏土砖厂，由县国土局牵头，各相关职能部门、各乡镇场配合严格执法，依法予以强制关闭取缔，联合拆除黏土砖厂的烟囱、砖窑，供电设施由县供电局负责实施拆除。各乡镇场负责本辖区内的黏土砖厂关闭取缔后的管理工作，确保拆除后的砖厂不出现违法建筑、随意倾倒垃圾、废品收购等行为。3.检查验收阶段（2018年6月20日--2018年6月30日）。工作完成后，由县国土局联合环保局、安监局、市场监管局等部门组成检查组，对全县黏土砖厂关闭取缔情况进行检查验收，将检查验收结果报告县人民政府。为确保全县黏土砖厂专项整治行动的顺利开展，该项工作还成立了贺兰县黏土砖厂整治专项行动领导小组，该小组的组长为贺兰县人民政府副县长牛东学，副组长为县国土资源局局长常雪峰，成员包括各政府部门、乡镇及其他单位负责人。领导小组下设办公室，办公室设置县国土局，常雪峰任办公室主任，具体负责日常的综合协调工作。该方案规定在清理整顿阶段的整治期间，由国土局牵头，各相关职能部门、各乡镇场配合对逾期未自行关停或转型的黏土砖厂予以关闭取缔，执行相关措施。2018年4月28日，贺兰县国土资源局、贺兰县市场监督管理局、贺兰县环境保护局、贺兰县安全生产监督管理局四部门根据《关于印发贺兰县黏土砖厂专项整治行动方案的通知》（贺政办发〔2018〕66号）作出《关于关停取缔全县非法黏土砖厂有关事项的通知》，要求：“各相关黏土砖厂收到通知后，于5月4日前自行关停并拆除生产设备和砖窑。逾期未自行关停拆除的，县黏土砖厂整治专项领导小组将依法强制关停取缔。”2018年5月18日，被告对原告作出《限期拆除通知书》，该通知书载明：“桂南村（李惠民）砖厂：你厂在未取得采矿许可证的情况下非法取土生产，其行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条之规定，现责令你厂：必须在7日内（截止2018年5月25日）自行拆除生产设备和砖窑，拒不拆除的，我局将依法采取行政强制措施予以取缔，因此所支付的强拆费用和法律后果由你厂全部承担。特此告知。”庭审中，被告认可其通知书所载明的桂南村（李惠民）砖厂系原告所经营的贺兰县常信乡惠明机砖厂。另查明，原告所经营的砖厂未被拆除。再查明，原告取得了个体工商户营业执照，但未取得采矿许可证，安全生产许可证等证照。原告认为被告下发的《限期拆除通知书》不符合法律规定，故原告诉至法院。请求依法判令：1.确认被告限期拆除贺兰县常信乡惠明机砖厂的行为违法，并撤销被告作出的《限期拆除通知书》；2.诉讼费由被告承担。一审法院认为，对贺兰县黏土砖厂进行专项整治系贺兰县人民政府为“进一步落实‘生态靓县’和‘法治安县’战略部署而实施的行动，为此贺兰县人民政府制定了《贺兰县黏土砖厂专项整治行动实施方案》，成立了贺兰县黏土砖厂整治专项行动领导小组。之后贺兰县国土资源局、贺兰县市场监督管理局、贺兰县环境保护局、贺兰县安全生产监督管理局四部门作为贺兰县黏土砖厂整治专项行动领导小组的组成人员，根据《关于印发贺兰县黏土砖厂专项整治行动方案的通知》（贺政办发〔2018〕66号）作出《关于关停取缔全县非法黏土砖厂有关事项的通知》。被告贺兰县国土资源局系贺兰县人民政府的一个工作部门，系整治期间的牵头单位，具体负责黏土砖厂整治工作日常的综合协调工作，故贺兰县国土资源局应当执行贺兰县人民政府安排的工作任务，按照《贺兰县黏土砖厂专项整治行动实施方案》的时限要求进行相关工作。经营砖厂不仅要求有营业执照，也必须具有采矿许可证，安全生产许可证，在证照齐全的情况下才能生产经营。根据庭审查明的情况，原告未取得采矿许可证，安全生产许可证等证照，故被告作为贺兰县黏土砖厂专项整治的牵头单位对原告作出涉案通知符合法律规定，该通知系被告为落实贺兰县人民政府《贺兰县黏土砖厂专项整治行动实施方案》及四部门通知而要求原告自行整顿的工作举措，本质上为基于原告未取得采矿许可证的事实而实施的通知行为，未对原告的权利义务产生实际影响，故应驳回原告起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（十）项的规定，裁定：驳回原告贺兰县常信乡惠明机砖厂的起诉。案件受理费50元，退还原告。宣判后，贺兰县常信乡惠明机砖厂不服，提起上诉称，一、被上诉人作出的《限期拆除通知书》系具体行政行为,属于行政处罚。2018年5月18日被上诉人向上诉人下发的《限期拆除通知书》针对是特定个体即上诉人贺兰县常信乡惠明机砖厂，针对的也是特定事项即要求上诉人限期自行拆除生产设备停产停业。该行为导致上诉人经营的贺兰县常信乡惠民机砖厂停产停业，使上诉人产生了巨大经济损失。二、被上诉人作出《限期拆除通知书》的行政行为系违法行为。被上诉人没有作出行政处罚的职权。被上诉人在未作任何排查、取证的前提下，直接向上诉人作出通知要求限期拆除，该行政行为不符合法律规定。且其作出该文件的程序违法，被上诉人在作出行政处罚决定前，没有向上诉人告知其作出该处罚决定的事实理由和法律依据，没有保障上诉人陈述、申辩及听证的权利。三、四被上诉人作出的贺国土资发〔2018〕151号文件依据是贺兰县人民政府作出的贺政办发〔2018〕66号文件，而与之相类似的隆德县人民政府下发的《关于依法关闭取缔渝河流域黏土砖厂的通告》，经固原市中级人民法院审理确认隆德县人民政府作出该文件的行政行为违法。故四被上诉人作出的贺国土资发〔2018〕151号文件也系违法行政行为。请求二审法院依法判令：1、撤销一审裁定，将本案发回重审或予以改判。2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，被上诉人贺兰县自然资源局向上诉人贺兰县常信乡惠明机砖厂送达的《限期拆除通知书》明确要求上诉人在七日内自行拆除生产设备和砖窑，并告知了拒不拆除的法律后果，故该通知书直接对上诉人创设了权利义务，本案应属行政诉讼的受案范围。一审裁定驳回上诉人的起诉错误，本案应当继续审理。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2018）宁0104行初224号行政裁定；二、本案指令宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院继续审理。审判长 丁 瑾审判员 刘煜姗审判员 宁 丽二〇一九年五月二十日书记员 樊新巧附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。……