山东省枣庄市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁04行终65号 上诉人（原审原告）张德宝，男，1937年12月14日出生，汉族，农民，住枣庄市山亭区。 委托代理人闫基虎，枣庄山亭山城法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）枣庄市山亭区城头镇人民政府，住所地枣庄市山亭区城头镇驻地。统一社会信用代码11370406004246817L。 法定代表人王鹏，镇长。 委托代理人高德诗，山东宁泰律师事务所律师。 原审第三人枣庄市山亭区城头镇西城头村村民委员会，住所地枣庄市山亭区城头镇西城头村。 法定代表人曹井浩，村主任。 上诉人张德宝因与被上诉人枣庄市山亭区城头镇人民政府（以下简称城头镇政府）、枣庄市山亭区城头镇西城头村村民委员会（以下简称西城头村委会）不履行法定职责一案，不服枣庄市山亭区人民法院（2018）鲁0406行初32号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，2018年5月20日，张德宝向城头镇政府法定代表人王鹏邮寄挂号信一件，内附申请书一份，该申请书内容为“申请书,申请人:张德宝，男，1937年12月14日出生，汉族，农民，住枣庄市山亭区城头镇西城头村。被申请人:山亭区城头镇西城头村民委员会。法定代表人:曹景浩，村主任。申请事项：请求人民政府责令被申请人补偿申请人因1996年土地承包时因未分得土地所造成的经济损失63328元，评估费3000元，交通、诉讼等费用3000元。事实和理由:1996年，被申请人西城头村委会以申请人一家去南通打工撂荒为由未分配其土地，1998年农村土地延包时亦未分配给申请人家庭承包地。经多次交涉，才于2009年3月29日订立协议，约定按当时家庭人口数补给土地。但一直拖到2012年才分给5.438亩土地。申请人张德宝为了要求经济补偿7万元多次和被申请人发生诉讼，人民法院均以未提供证据证明驳回。后委托有关单位评估损失为63328元，支出评估费3000元。后因此在城头法庭诉讼，山亭区人民法院认为‘村委会于1996年进行土地承包和1998年土地延包时……故张德宝未实际取得土地承包经营权，按照法律规定，张德宝应当向有关行政主管机关申请解决，对于土地分配纠纷所衍生的赔偿款的问题亦不属于人民法院受理范围’。为此，依据山亭区人民法院(2017)鲁0406民初816号《民事裁定书》的认定，特向人民政府提出申请，请求解决申请事项所提出的问题。特此申请,此致,山亭区人民政府，申请人:张德宝,2018年5月20日”，该挂号信由城头镇政府工作人员房兵签收，城头镇政府未对该申请予以答复，2018年8月7日，张德宝向法院提起行政诉讼。枣庄市山亭区人民法院作出（2018）鲁0406行初30号行政裁定书，裁定对张德宝的起诉不予立案，2018年9月25日，枣庄市中级人民法院作出（2018）鲁04行终176号行政裁定书，裁定：“一、撤销枣庄市山亭区人民法院（2018）鲁0406行初30号行政裁定；二、本案指令枣庄市山亭区人民法院予以立案”。 原审法院认为，当事人起诉要求行政机关履行法定职责的，应当以被诉行政机关具有当事人所要求履行的法定职责为前提，如果行政机关明显不具有当事人所要求履行的法定职责，则行政相对人的履职申请明显不成立，相应履行法定职责之诉亦不能成立，更谈不上是否应当履职、是否已经依法履职等实体法问题，此情况下，无论行政机关对申请人履职申请不予答复或者答复不予处理或者答复无法让申请人满意，依法均不属于行政诉讼受案范围。本案张德宝请求城头镇政府履行法定职责，即责令山亭区城头镇西城头村村民委员会补偿张德宝因1996年土地承包时因未分得土地所造成的经济损失63328元，评估费3000元、交通、诉讼等费用3000元。纵观本案当事人所提交的法律依据，均未规定原告张德宝所请求履行的法定职责属于被告城头镇政府的权限范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定：驳回张德宝的起诉。 上诉人张德宝不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、一审法院适用法律错误，遗漏了上诉人的诉讼请求，包庇了被上诉人的违法行为。山东省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法第二十四条规定：“乡（镇）人民政府……对有关农村土地承包的投诉举报及时受理，由上级主管部门责令其改正,拒不改正的由上级机关或者所在单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以行政处分”。本案中，上诉人一家从1996年至2012年十多年来未得到家庭承包地，因此向城头镇法庭起诉，山亭区人民法院（2017）鲁0406民初816号民事裁定书认定“按照法律规定，原告张德宝应当向有关行政主管机关申请解决……”，依据该裁定，上诉人于2018年5月20日向被上诉人城头镇人民政府邮寄了申请书，请求解决申请事项所提出的问题。但被上诉人在长达两个月的时间内不予答复。上诉人向原审法院提起行政诉讼。原审法院作出不予受理裁定，后枣庄市中级人民法院裁定原审法院予以登记立案。上诉人的第一项诉讼请求是依法认定城头镇人民政府接到原告申请书后既不处理，而又不向山亭区人民政府转交申请书的行政行为违法，此请求又被一审法院不予支持。即使退一步讲，作为被上诉人接到申请书后，也应当答复“镇政府无此职权”，不予答复就是行政不作为违法，一审法院漏裁上诉人的诉讼请求，应发回重审。再者，被上诉人有无法定职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定:“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同的管理”,山东省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法第二条规定：“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同的管理”。以上法条可以看出，被上诉人作为乡镇人民政府具有管理本行政区域内农村土地承包及承包合同管理的职权。上诉人十多年来未得到家庭承包的土地，至今未与第三人签订承包合同，上诉人承包地被乡镇企业占用，有权获得相应的补偿，这属于被上诉人管理本行政区域的法定职责。二、一审法院作出的行政裁定和民事裁定相互矛盾。（2017）鲁0406民初816号民事裁定书认为“按照法律规定，张德宝应当向有关行政主管机关申请解决”，（2018）鲁0406行初32号行政裁定书认定“均未规定张德宝所请求履行的法定职责属于被告城头镇政府的权限范围”。当事人只能先从乡（镇）政府申请，乡镇政府解决不了，应当再交上级行政主管机关解决。综上，一审法院作出的两个裁定相互矛盾，且行政裁定漏裁了上诉人的诉讼请求，认定事实不清，适用法律不当，裁定有失公平，请求上级法院依法撤销山亭区人民法院（2018）鲁0406行初32号行政裁定，改判或发回重审。一、二审诉讼费由被上诉人负担。 本院二审查明的事实与一审认定的事实相一致，二审予以确认。 本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定：“……村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。……”,本案中，上诉人张德宝向被上诉人城头镇政府提出申请，要求依法责令原审第三人西城头村委会履行相关义务。被上诉人城头镇政府作为有管辖权的乡、镇政府即有履行法定监督职责的义务，不履行监督义务，则构成不履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院认为上诉人张德宝的起诉不属于行政诉讼受案范围，对其起诉依法予以驳回不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条的规定，裁定如下： 一、撤销枣庄市山亭区人民法院（2018）鲁0406行初32号行政裁定书； 二、指令枣庄市山亭区人民法院继续审理本案。 本裁定为终审裁定。 审判长  徐宝芬 审判员  孙中海 审判员  张昌民 二〇一九年五月十日 书记员  张 民