西安铁路运输法院 行政判决书 (2019)陕7102行初346号 原告孙问学，男，1952年5月9日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。委托代理人陈伟，北京市才良律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市。法定代表人冯涛，局长。委托代理人李婷，该局工作人员。委托代理人栾莹，陕西洪振律师事务所律师。原告孙问学不服西安市国土资源局于2018年11月17日作出的责令交出土地决定，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月14日立案后，于2019年1月17日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月6日公开开庭审理了本案。原告孙问学的委托代理人李金平、陈伟，被告西安市自然资源和规划局的委托代理人李婷、栾莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。西安市国土资源局于2018年11月17日向孙问学（户）作出了市国土发〔2018〕10-0145号《责令交出土地决定书》，责令孙问学（户）自收到该决定书之日起三日内,交出其在西滩村占有使用的土地。原告孙问学诉称， 2018年11月17日，西安市国土资源局对孙问学（户）作出《责令交出土地决定书》，称根据陕西省人民政府审批土地件规定，西滩村的集体土地经依法批准征收为国有土地，原告户在西安市雁塔区XX街道办事处XX村占有使用的土地在此征收范围内。征收人对拆迁补偿、住房安置面积及过渡款等进行了计算，并已经通知原告（户），原告（户）无正当理由拒绝接受补偿安置，且拒不交出土地，其行为阻挠了国家建设征收土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，该局对原告（户）作出责令自收到本决定书之日起三日内交出在西滩村占有使用的土地。2018年11月27日原告的房屋及养猪场被西安高新技术产业开发区管理委员会强制拆除。原告认为，被告作出的决定书没有事实和法律依据，原告对于相关补偿安置已经提出异议，但被告置之不理，现有的补偿安置不合理、不合法。为了原告的合法权益，提起诉讼。诉讼请求：撤销西安市国土资源局对孙问学（户）作出的市国土发〔2018〕10-0145号《责令交出土地决定书》。原告向本院提交了以下证据：1、雁宅集用（05-28）第1153号土地使用权证书；证明原告对涉案土地享有土地权利；2、市国土发〔2018〕10-0145号西安市国土资源局《责令交出土地决定书》；证明被告对原告作出交出土地决定；3、3份异议书，证明原告收到被告的文书第二天就提出异议；4、丈八街道办事处农业产业化办公室关于西滩协和养猪场的批复、立项审批表；证明原告还办有养猪场。被告西安市自然资源和规划局辩称，一、原告孙问学违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地事实客观存在；二、被告作为西安市人民政府土地行政主管部门有权对其作出责令交出土地的行政命令；三、被告作出市国土发〔2018〕10-0145号《责令交出土地决定书》适用法律正确，程序合法；四、根据原告起诉状称，其房屋已被西安高新技术产业开发区管理委员会强制拆除，原告在本案中不具有诉的利益，依法应驳回起诉。被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:第一组证据：1、陕西省人民政府陕政土批〔2008〕211号审批土地件；2、西安市人民政府市国土字〔2009〕第126号审批土地件；3、西安市人民政府〔2009〕第32-1号征收土地方案公告；4、西安市国土资源局征地补偿安置方案公告〔2009〕第32-2号；5、西安高新区征地拆迁管理办公室西安市雁塔区丈八街道办事处关于《西滩村拆迁安置实施办法》的报告。证明原告占有使用的土地已依法征收，征地批文下发后，西安市人民政府、西安市国土资源局等政府及相关部门依法开展土地征收活动。原告不接受安置补偿及拒绝交出土地的行为，违反土地管理法律、法规规定，其阻挠国家建设征用土地的事实客观存在。第二组证据：6、西安市国土资源局拆迁评估通知书及送达回证；7、西安市国土资源局安置补偿通知书、送达回证及照片。证明原告拒绝接受安置补偿，且拒绝交出征收范围内其占有使用的土地，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。被告作为西安市人民政府土地行政主管部门有权依法向原告作出责令交出土地的行政命令。第三组证据：8、西安市国土资源局责令交出土地决定告知书及照片；9、西安市国土资源局责令交出土地决定书、送达回证及照片。证明被告根据土地管理法律法规规定，依法履行职责，依法定程序向原告送达责令交出土地决定书，充分保障原告程序权益，被告向原告送达责令交出土地决定书适用法律正确，程序合法。经庭审质证，原告对被告西安市自然资源和规划局提交的证据的质证意见为：对第一组证据的真实性均有异议，因被告没有提供原件。对证据1关联性有异议，该证据没有明确具体的范围，应该提供勘测定界图来明确范围；按照批复只是两千多平方米的建设用地，没有明确具体征收谁家的土地，两个村不只有两千多平方米建设用地；本案中的批文是2008年的，已经失效了，是不合法的；证据2的关联性有异议，批复第一段只提到以土地勘测定界报告为准；证据3的公告应公示告知，其公告没有公示；证据4与证据3理由一致，也不认可，没有看到批准文件；对证据5的合法性有异议，其只是制定出来，没有审批，且没有看到该公告发布，按照《土地管理法实施条例》第25条第3款规定，其也不应适用本案。对第二组证据的证据6真实性、合法性有异议，对评估结果有异议一般是10日内提出复核，而被告只给一天明显是不合法的；对关联性也有异议，不能证明给原告进行了合法有效的送达；我们认为该证据不是评估报告，只是简单的对房屋面积、地上附着物估价，没有评估公司的盖章，也没有估价师的签名盖章；房屋评估是对附件有要求的，但该报告没有，其形式亦不合法。对证据7的真实性无异议，对合法性有异议，对证明目的不认可，原告的房屋面积不是467平方米，评估价值与被告的证据6评估报告显示的不一致，评估报告中的面积是467.63平方米，评估价值也少了。对第三组证据的证据8、9的真实性无异议，合法性、关联性不认可。被告对原告提交的证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性、证明目的无异议；对证据2的真实性、合法性、关联性、证明目的无异议；对证据3的真实性有异议，因为没有收到，被告认为原告的异议书恰证明了被告已依法向其送达了征收补偿评估报告及责令交出土地告知书；对证据4的真实性、合法性无异议，对关联性不认可，其取得相关批复、办理相关审批，不能证明其有权违反土地管理法律法规的规定，阻挠国家建设，亦不能证明其对土地的使用具有合法效力，原告没有土地部门的审批手续。本院对原、被告提供的证据认证如下：对原告提供的证据1、2、4的真实性被告无异议，对其内容予以确认，对证据3，因原告未提交其向被告送达的相关证据，无法确认原告是否向被告提出异议的事实，故不予采信。对被告提交的第一组证据经本院核实其与原件内容一致，故对该组证据的内容予以确认；对第二组证据中被告作出了拆迁评估通知、安置补偿通知这一事实予以确认；第三组证据的真实性原告不持异议，对该证据的内容予以确认。经审理查明，原告孙问学为西安市雁塔区XX街道办事处XX村村民，在该村拥有宅基地一处。2004年8月西安市雁塔区人民政府向孙问学颁发了雁宅集用（05-28）第1153号土地使用权证。2008年12月31日，陕西省人民政府下发陕政土批[2008]211号《关于西安高新区2008年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》的审批土地件，同意将西安市雁塔区土地利用总体规划确定的城市建设规模范围内包括雁塔区XX街道办事处XX村、XX村XX组29.6382公顷集体农用地转为建设用地，并连同有关村组0.2852公顷建设用地依法征收为国有。2009年3月9日西安市人民政府发布[2009]第32-1号《征收土地方案公告》，确定陕政土批[2008]211号审批土地件批准范围内征收土地位置，权属、地类、面积、征地补偿标准及失地农民安置形式。2009年4月22日，西安市人民政府作出市国土字[2009]第126号审批土地件，同意市国土资源局高新技术产业开发区分局呈报的《征收补偿安置方案》。2009年3月26日，西安市国土资源局作出[2009]第32-2号《征地补偿安置方案公告》，将《征地补偿安置方案》的内容和有关事项进行公告。2008年9月1日，西安高新区征地拆迁管理办公室和西安市雁塔区丈八街道办事处将《西滩村拆迁安置实施办法》提请两区联席工作会议审批，该办法规定西滩村拆迁安置的拆迁人是西安高新区征地拆迁管理办公室，被拆迁人是西安市雁塔区XX街道办事处XX村房屋和附属物所有权人。2018年11月8日和11月12日被告工作人员分别向原告孙问学送达了《拆迁评估通知书》、《拆迁评估报告》和《安置补偿通知书》，对原告（户）的建筑物及附着物的评估价值，原告（户）应得的住房安置、拆迁补偿及搬迁过渡费进行了告知，同时告知对评估结果和安置补偿结果有异议，于该通知送达后一日内以书面形式提出。11月14日和11月17日西安市国土资源局向孙问学（户）送达市国土发〔2018〕10-0142号《责令交出土地决定告知书》和市国土发〔2018〕10-0145号《责令交出土地决定书》，该决定书认定孙问学（户）无正当理由拒绝接受补偿安置，且拒不交出土地，该行为已经阻挠国家建设征收土地，责令孙问学（户）自收到该决定书之日起三日内，交出在西滩村占有使用的土地。另查明，被告当庭认可责令原告孙问学（户）交出的土地是其在西滩村作为宅基地使用的土地。西安市国土资源局在作出涉案责令交出土地决定时，并未与原告户达成补偿安置协议，也未申请市、县人民政府作出补偿决定。再查明，2019年2月在机构改革过程中，西安市国土资源局的名称变更为西安市自然资源和规划局。本院认为，本案争议的焦点为：1、西安市国土资源局2018年11月17日向孙问学（户）作出的市国土发〔2018〕10-0145号《责令交出土地决定书》对原告孙问学的权利义务是否产生实际影响；2、西安市国土资源局2018年11月17日向孙问学（户）作出的市国土发〔2018〕10-0145号《责令交出土地决定书》是否合法。针对争议焦点一，西安市国土资源局向本案原告孙问学（户）作出的责令交出土地决定，要求原告交出其在西滩村占有使用的土地。即使原告在该占有使用的土地上的建筑物已被拆除，也不能认定原告对该土地不再拥有合法的使用权。在原告对涉案土地拥有使用权的情况下，被告责令原告交出土地的行为对原告的权利义务已产生实际影响。被告主张因原告的房屋被拆除导致被诉行政行为对原告的权利义务不产生实际影响，没有法律依据，本院不予采信。针对争议焦点二， 首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，依法具有作出责令交出被征收土地的职权。其次，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等，虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后，应当依法以自己名义作出征收决定，并在无法就补偿安置达成协议时，另行以自己名义依法作出补偿决定；但前述法律规范规定的不明确，并不能成为市、县人民政府规避履行集体土地征收补偿安置义务的理由。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门应以书面形式作出补偿安置决定等，履行补偿安置义务。本案中，原告孙问学（户）所占有使用的土地即使已经陕西省人民政府批准征收，被告西安市自然资源和规划局作为土地管理部门，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门也未以书面形式作出补偿安置决定的情况下，不能认定原告已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿；被告西安市自然资源和规划局作出的涉案《责令交出土地决定书》不符合责令交出土地的条件。第三，根据《国土资源违法行为查处工作规程》第13条：“《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚决定书》等国土资源法律文书作出后，应当及时送达当事人、并制作《法律文书送达回证》，送达人应当为两人以上。国土资源法律文书一经送达，即发生法律效力。国土资源法律文书应当采用直接送达方式。直接送达有困难的，可以采用留置送达、委托送达、传真或者电子信息送达、委托或者邮寄送达、转交送达和公告送达等方式。……受送达人或者其同住成年家属拒绝接收法律文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把法律文书留在受送达人的住所或者张贴在违法用地现场，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。影像中应当体现送达文书内容、明确的送达日期、当事人住所等现场情况。送达回证上记明的日期为送达日期。……”的规定，送达应当采用直接送达，直接送达有困难的，可采用留置送达，送达法律文书时工作人员均应为二人以上。本案中，被告西安市自然资源和规划局适用直接送达时，送达回证未见有孙问学（户）的签字；在适用留置送达时，未向本院提交其向孙问学（户）无法直接送达的证据，也未向本院提交其向原告孙问学家中同住成年人家属送达拒绝签字的证据，留置送达时无见证人，而直接采用拍照的方式送达相关行政文书，不符合留置送达的法定条件。因此，被告西安市国土资源局向原告孙问学（户）送达文书的行为不符合上述法规关于送达的规定。据此，被告西安市自然资源和规划局在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门也未以书面形式作出补偿安置决定的情况下，于2018年11月17日向孙问学（户）作出的《责令交出土地决定书》不符合责令交出土地的条件，其认定孙问学（户）拒绝接受补偿安置，证据不足；同时被告西安市自然资源和规划局在作出涉案行政行为过程中存在程序违法，应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告西安市自然资源和规划局于2018年11月17日对原告孙问学（户）作出的市国土发〔2018〕10-0145号责令交出土地决定。案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长  冯  悦审  判  员  胡海军                             人民陪审员  娄静霜  二Ο一九年四月二十五日     书  记  员  郭  晗 附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。  1