福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽行终244号 上诉人（原审起诉人）陈文铸，男，1968年1月10日出生，汉族，住福建省莆田市涵江区。 上诉人陈文铸因起诉莆田市涵江区人民政府（以下简称涵江区政府）行政复议、莆田市涵江区萩芦镇人民政府（以下简称萩芦镇政府）其他行政行为一案，不服福建省宁德市中级人民法院（2019）闽09行初18号行政裁定，向本院提起上诉。 陈文铸上诉称，根据《行政诉讼法》第二十六条第三款，上诉人起诉被上诉人2涵江区政府（复议机关）不作为的，被上诉人2是被告。上诉人提供的证据可以证明对被征收、填埋的林地享有使用权，对树林享有所有权。被上诉人2作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定事实不清。对不属于本院管辖的案件，一审应移送有管辖权的人民法院，而不是作出不予立案裁定。请求撤销一审裁定，指令一审法院立案受理第一项诉讼请求，指令一审法院把第二项诉讼请求移送有管辖权的人民法院受理。 本院经审查认为，根据陈文铸起诉时提交的起诉状及起诉材料，其系因不服萩芦镇政府征用填埋林地行为，向涵江区政府申请行政复议，并于涵江区政府作出《不予受理行政复议申请决定书》后，以萩芦镇政府、涵江区政府为被告提起本案诉讼，请求：撤销涵江区政府作出的涵政行复不［2018］3号《不予受理行政复议申请决定书》；撤销萩芦镇政府违法征收并且挖掘填埋起诉人林地的行政行为。 修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）确立了复议机关维持原行政行为情形下的复议机关为共同被告制度。《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。此处的“复议机关决定维持原行政行为”，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第一百三十三条之规定，除了复议机关作出的“维持决定”外，还包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。关于复议机关为共同被告时案件级别管辖之确定，《行政诉讼法解释》第一百三十四条第三款明确，复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。本案中，陈文铸起诉时虽然同时列萩芦镇政府、涵江区政府为被告，但就其起诉所针对之行为而言，系针对萩芦镇政府作出的征收填埋林地之原行政行为和涵江区政府作出的不予受理行政复议申请决定之复议不作为行为，故不属于对原行政行为和维持原行政行为的复议决定一并提起诉讼之情形。原审法院将本案认定为对原行政行为和维持复议决定一并起诉之情形，并适用《行政诉讼法解释》第一百三十四条第三款之规定确定本案应由莆田市涵江区人民法院管辖，系认定和适用法律错误，本院予以纠正。 关于陈文铸能否同时起诉原行政行为和不予受理复议申请决定的问题。《行政诉讼法》第二十六条第三款规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。就性质而言，行政复议机关认为行政复议申请不符合受理条件而作出的不予受理复议申请决定，属于上述规定的“复议机关未作出复议决定”之情形。此时，当事人的法律救济途径有二：一是直接起诉原行政行为；二是起诉复议机关的不予受理复议申请行为，但该两种起诉均不涉及另一机关作共同被告的问题。需要特别指出的是，上述两种救济途径不可以同时进行，而应当选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请或驳回复议申请的决定，但撤销的效果，将导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，不仅造成人民法院和复议机关对同一行政行为的同时认定和处理，有悖一事不再理原则，更为重要的是，将违反司法最终原则。因此，本案起诉人陈文铸不能同时就萩芦镇政府的征收填埋林地行为和涵江区政府的不予受理复议申请决定提起诉讼，而应当择一而诉。值得注意的是，上述针对原行政行为和复议不作为的诉讼，所涉及的被告确定、案件管辖、起诉期限等起诉条件，均有不同的程序法规定。同时，上述行政诉讼被告确定及复议机关为共同被告制度，及由此派生的案件管辖、起诉期限等涉及起诉条件问题，涉及一定的行政诉讼法学理论知识及其理解，期望当事人在起诉时就对相关法律条文有准确的了解和把握实属苛求，故受诉法院的解释说明工作亦属必要。因此，一审法院应当在充分尊重、准确把握起诉人的诉讼主张和诉讼目的基础上，进行充分的释明和指导，引导起诉人选择最为便捷、有效的纠纷实质性化解路径；并在起诉人作出明确选择后，依法审查其起诉是否符合法定的起诉条件，从而决定是否立案受理。 综上，原审裁定认定本案属起诉人同时起诉原行政行为和维持复议决定之情形，并据此确定案件管辖及裁定不予立案不当，应予撤销。陈文铸同时起诉原行政行为和复议不作为行为不当，应当择一而诉。一审法院应对陈文铸的起诉重新进行审查，并予释明和指导，要求其选择确定被诉行政行为。经释明后，陈文铸选定的被诉行政行为符合法定起诉条件且属于宁德市中级人民法院管辖的，宁德市中级人民法院应当立案受理；选定的被诉行政行为不属于宁德市中级人民法院管辖的，引导陈文铸向有管辖权的法院另行起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 一、撤销宁德市中级人民法院（2019）闽09行初18号行政裁定； 二、指令宁德市中级人民法院对陈文铸的起诉重新进行立案审查。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈晓军 审判员  陈锦铨 审判员  卢椰枫 二〇一九年五月二十日 书记员  翁云霞 附本案相关的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百三十三条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。 第一百三十四条复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。 行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。 复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。