成都市金牛区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0106行初55号 原告贺某某，男，1988年4月9日出生，汉族，住四川省蓬安县。 被告成都铁路食品安全监督管理办公室，住所地：成都市金牛区一环路北二段**。 负责人周荣。 委托诉讼代理人王厚勇。 委托诉讼代理人罗艺。 第三人两江新区谷谷香多利食品超市，经营场所：重庆市火车北站北广场候车厅内高架层**区域。 经营者柳川。 委托诉讼代理人陈俊华，女，汉族，住重庆市渝**。 原告贺某某诉被告成都铁路食品安全监督管理办公室（以下简称成铁食监办）、第三人两江新区谷谷香多利食品超市（以下简称多利超市）食品、药品安全行政管理（食品、药品）行政监督一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告贺某某，被告成铁食监办委托诉讼代理人王厚勇、罗艺，第三人多利超市委托诉讼代理人陈俊华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告成铁食监办于2019年10月14日向原告作出《关于对重庆北站北广场佳士多便利店（以下简称佳士多便利店）销售“湘潭铺子食用槟榔”涉嫌违法的调查回复》（以下简称《调查回复》），主要内容为：经查，被举报的佳士多便利店销售的“湘潭铺子食用槟榔”生产商为“湖南伍子醉食品有限公司”，佳士多便利店在购进该产品时查验并留存了供货商及制造商证照、产品检测报告、进货单据等索证索票资料，履行了进货查验义务；针对你反映的“案涉食品涉嫌以非食品原料、可能危害人体健康物质生产的食品”、“案涉食品涉嫌超范围使用食品添加剂”的举报线索，我局向被举报产品生产商所在地湘潭县市场监督管理局去函请其协查，该局回函内容为：1.“湘潭铺子”食用槟榔为湖南伍子醉食品有限公司根据其所获《食品许可证》食品生产许可品种明细表中“品种明细”定义的“其他食品（食用槟榔）”（附件2）进行生产，经检验合格后出厂销售；产品配料表标示的食品添加剂阿斯巴甜（含苯丙氨酸）不属于非法添加；2.根据湖南省地方标准《食用槟榔》DB43/132-2004中4.4款理化指标“其他食品添加剂”按GB2760-1996中陈皮、话梅类执行（在《蜜饯通则》GB/T10782-2006中陈皮、话梅定义在“话化类”），查GB2760-2014表A.1中阿斯巴甜可以食品分类号04.01.02.08（蜜饯凉果）中作为食品添加剂加入食品中，其中“话化类”是蜜饯凉果的子类（食品分类号04.01.02.08.04)，最大使用量为2.0/Kg等。原告不服该《调查回复》，起诉来院。 原告贺某某诉称，原告于2019年6月7日在佳士多便利店购买并食用了“湘潭铺子槟榔”，原告认为，该槟榔涉嫌以1类致癌物品生产而成，槟榔果属致癌物且无食品定位，作为食品存在严重的安全隐患，根据湘卫通[2016]19号决定，食用槟榔不纳入食品安全地方标准体系，原告遂在2019年6月向重庆市市场监管局提交了投诉举报信，投诉举报经营者的销售行为违法，后发现由被告具体承办此案，被告具有对该举报投诉进行审查，作出处理决定并将处理结果告知原告的法定职责。根据《食品安全法》第一百一十五条、《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定，被告应当在受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果。2019年10月14日被告作出《调查回复》，称被告收到了产品所在地监管部门的协查回函，然后只转载了回函的内容并未就投诉举报事项进行相关认定和处理。《调查回复》未依法载明被告对举报事项的处理结果，违反了相关规定，被告的行政行为程序违法，事实不清，证据不足，适用法律错误，侵犯了原告的合法权益。故诉讼请求：撤销被告对原告《举报投诉信》中的举报投诉作出的处理回复，并判令被告限期重新作出。 被告成铁食监办辩称，1.被告对原告的投诉按程序进行了处置，并无不当。被告下属重庆铁路卫生监督所于7月8日接重庆两江新区市场与质量监督管理局电话通知收到原告投诉，因被投诉商家属于铁路站区内食品经营者故移交重庆铁路卫生监督所处理，该所当日便到佳士多便利店进行调查。经调查，“湘潭铺子槟榔”均从同一供货商定点采购，槟榔生产厂家也有完备的手续证件，佳士多便利店证照齐全，也履行了进货查验义务，因未发现有举报投诉的违法行为，并未进行立案。湖南省地方标准《DB43/132-2004食用槟榔》不纳入食品安全标准体系，但并未废止，注明由标准制定单位归口管理，相关回复也明确了槟榔行业可自用该标准。世界卫生组织国际癌症研究机构2017年10月27日公布的致癌物清单，写明了“仅供参考”，非强制性禁止食用。2.被告已经将办理结果于2019年7月11日以电话方式及时告知了原告，且法律法规并未要求被告必须进行书面回复，被告应原告要求，为便于原告理解，再次向原告出具书面回复，是基于妥善解决问题的负责态度，并非强制性规定要求。《食品安全法》第一百一十五条规定并非要求将处理投诉结果书面通知举报人；在被告已于2019年7月对举报事项调查结果电话告知原告情况下，又针对槟榔生产是否合法的问题（不属原告投诉范围）于当年8月联系厂家当地市场监管部门请求协查，同时将该事项电话告知了原告，被告收取协查回函后，为方便原告理解，被告于当年10月14日作出书面《调查回复》。3.被告对原告的回复均在法定期限内作出，未违反《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定，虽然规定是应在60日内作出回复处理，延长期一般不超过一个月，但其他部门协助调查所需时间不计算在办理期限内，该办法所规定的办理期限系以工作日计算，因此被告办理期限未超过60个工作日。4.原告不是行政诉讼适格原告，本案不属于法院行政诉讼受案范围。食品安全监管机关对食品安全违法行为作出的相关处理决定，是出于对不特定公众利益的保护，并非出于对特定消费者合法权益的保护，本案原告举报后要求被告予以查处的诉请，针对的是公共利益的维护，原告与被告是否履行查处职责之间不具有直接的利害关系且缺乏诉的利益，且被告行为不对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响，故原告的起诉主体不适格，本案不属于行政诉讼受案范围，原告认为其作为消费者权益受到损害可按消法请求救济。综上所述，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请依法驳回原告的诉讼请求。 第三人多利超市述称，不（认可）同意原告的起诉请求和事由等。 经审理查明，2019年6月7日，原告在佳士多超市购买了“湘潭铺子槟榔”1袋，支付货款10元。2019年6月26日，原告贺某某向重庆市市场监督管理局提交《投诉举报信》，投诉举报佳士多便利店销售前述“湘潭铺子槟榔”的行为违法，投诉请求为：依法调查处理；维护投诉举报人的合法权益；依法对举报人予以奖励；书面答复等。其投诉理由为：1.案涉食品系以1类致癌物槟榔果为配料生产，经营者涉嫌违法经营以非食品原料、可能危害人体健康物质生产的食品；2.案涉食品生产许可证载明食品类别为“其他食品”，但却添加了食品添加剂“阿斯巴甜”，涉嫌超范围使用食品添加剂，被举报人销售行为涉嫌违法；3.被举报人佳士多便利店未完整履行《食品安全法》规定的进货查验职责等。该投诉举报信所附产品包装袋照片封面上载有“湘潭铺子”、“青果.食用槟榔.湖南伍子醉食品有限公司”、及“长期过量食用损害口腔健康”等字样，背面载明产品名称为“食用槟榔”，规格为16克，执行标准为DB43/132-2004等，照片显示产品包装袋尚未损坏。 被告成铁食监办于2019年7月8日接收重庆市两江新区市场和质量监督管理局第一所移交的前述投诉举报后，于当天受理并指派其工作人员毛丽鹃、肖燕到佳士多便利店展开调查，对店长张亮以及值班经理邵校进行了调查询问，制作了相应笔录，在询问是否向供货商索取相关资质、票证、检验报告并如实记录保存相关信息时，张亮均作肯定性回答。被告同时还检查了生产商以及供货商资质及第三人相关制度，查验了佳士多便利店商品往来账表及相关检验报告等。该次调查地点为第三人多利超市注册经营场所，被告在该次调查中所检查的超市营业执照为第三人多利超市营业执照。被告工作人员于2019年7月11日以电话方式与原告沟通了相关投诉举报调查情况，通话主要内容归纳为：1.告知原告其投诉举报信是2019年7月5日收到，同年7月8日转被告办理，原告对此未表示异议；2.告知原告2019年7月8日被告对被投诉对象展开的调查情况及结果，包括：第三人证照齐全、有健全的食品安全管理制度、有进出货台账；湘潭铺子食用槟榔系定点采购、供货商证照齐备、有接送货单据、标识合法、无过期变质情形等，明确告知前述电话内容系给予原告的调查回复意见，同时在交流中向原告告知被告目前未接任何关于禁止销售案涉产品的通知，目前不能认定案涉产品有害，针对原告要求被告查明槟榔到底有害无害、到底有无毒性的意见被告明确表示其并无该项权限等。原告要求10个工作日内予以书面回复，被告则表示其将向案件移交机关书面回复，对原告的书面回复事宜“容后”等。2019年8月19日，被告工作人员向原告电话告知：针对食用槟榔生产情况，被告已函请生产企业当地（机关）协查，正在等待协查结果等。2019年9月16日，湖南省湘潭县市场监督管理局向被告作出《关于湖南伍子醉食品有限公司情况的回函》，主要内容有：“湘潭铺子”食用槟榔系湖南伍子醉食品有限公司根据其所获《食品许可证》食品生产许可品种明细表中“品种明细”定义的“其他食品（食用槟榔）”（附件2）进行生产，经检验合格后出厂销售；产品配料表标示的食品添加剂阿斯巴甜（含苯丙氨酸）不属于非法添加；根据湖南省地方标准《食用槟榔》DB43/132-2004中4.4款理化指标“其他食品添加剂”按GB2760-1996中陈皮、话梅类执行（在《蜜饯通则》GB/T10782-2006中陈皮、话梅定义在“话化类”），查GB2760-2014表A.1中阿斯巴甜可以食品分类号04.01.02.08（蜜饯凉果）中作为食品添加剂加入食品中，其中“话化类”是蜜饯凉果的子类等。该回函附有食品生产许可证、食品生产许可品种明细表、检验报告、湖南省地方标准（DB43/132-2004）食用槟榔、GB/T10782-2006蜜饯通则、GB2760-2014表A.1（续）。2019年10月14日成铁食监办向原告作出本判决前文所述书面《调查回复》并于同月17日向原告邮寄送达。 庭审中，原告当庭出示了案涉槟榔产品，包装袋已开封，原告表示其已食用部分产品，被告及第三人对此未表示异议；原告主张被告未按《市场监督管理局行政处罚程序暂行规定》在收件后15个工作日内作出是否立案的决定程序违法，同时对办理期限原告主张从消费者权益保护法有关消费者投诉处理的规定。第三人表示因其为个体经营没有刻制行政印章，原告所称案涉食品确系在其超市所购。审理中，被告表示：《调查回复》第一个内容是认定第三人履行了查验货义务；第二三个内容针对原告投诉信中所称涉嫌以非食品原料生产食品及食品添加剂问题，被告转载了湘潭市相关机关的回复（被告称其于2019年8月19日开始请求协查，同年9月23日收到回函）内容，该两部分内容并非原告投诉内容，原告投诉针对的是第三人的违法销售行为；被告前期通过电话方式已经将其投诉举报结果反馈给了原告，明确告知了槟榔不属于禁止销售食品，针对投诉内容被告已明确作出了答复进行了处理。被告在庭审中明确表示其向本院提交的证据中并无进货台账，其提交的商品往来账表均系销售台账，因进货单是简易单故在对进货台账进行核查时予以拍照并在调查中进行了确定，未提交法庭等。 以上事实，有各方当事人当庭陈述，身份信息、营业执照、被告关于无营业执照、组织机构代码的说明，投诉举报信、购物凭证、产品照片、回复、案件受理记录、询问笔录、检验报告、商品往来账表、网页截图、回函、调查回复、通话记录、相关企业营业执照、生产许可证、邮件交寄单等证据在案佐证。 本院认为，根据《铁路运营食品安全管理办法》第三条第四款“铁路食品安全监督管理机构具体承担铁路运营食品安全监督管理工作，并接受所在地省级人民政府食品药品监督管理部门的业务指导”的规定及附件，本案被告为前述管理办法所规定的铁路食品安全监督管理机构。《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款规定“县级以上人民政府食品安全监督管理等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励……”，《铁路运营食品安全管理办法》第二十二条规定“铁路运营中的食品生产经营者违反食品安全法律法规的，由铁路食品安全监督管理机构依照有关规定给予行政处罚……”，据此，成铁食监办具有对案涉食品安全举报投诉依法进调查处理并将处理结果反馈原告的职（权）责，为本案的适格被告。对原告于本案的诉权问题，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼，本案中，被告及第三人对原告主张的其在第三人处购买案涉食品且已食用的事实未持异议，原告就案涉产品的食品安全问题进行投诉举报，被告就此向原告作出处理回复的行为与原告具有利害关系，故原告有权就被告作出处理回复这一行为提起诉讼，被告关于本案不属行政诉讼受案范围、原告主体不适格的辩解意见本院不予采纳。关于被告对原告作出处理回复的行政行为的认定问题，被告于2019年7月11日向原告电话反馈其调查处理结果，但未就原告投诉举报的食品添加剂问题予以明确回复，在原告要求书面回复时被告工作人员未予否决，而是明确表示“容后”，嗣后被告也采取了向相关单位进行调查或申请协查等方式继续对原告投诉举报进行处理，且将协查工作程序向原告进行告知，并根据协查回函向原告作出了书面的《调查回复》，回复内容与此前电话反馈内容也有所补充或调整，故综合全案事实，本院以被告于2019年10月14日作出的书面《调查回复》为其向原告作出的正式处理回复并作为本案诉讼标的评价对象。关于对该《调查回复》作出程序和时限的合法性评判依据问题，本院认为，根据原告的投诉举报内容，其实质应属食品药品投诉举报，应适用《食品药品投诉举报管理办法》规定的办理程序和期限。原告主张应按《中华人民共和国消费者权益保护法》规定的消费者投诉处理时限进行评判，首先，该法第四十六条关于消费者向有关行政部门投诉的规定与该法第三十九条规定的消费者和经营者发生消费者权益争议时向有关行政部门投诉的解决途径规定相对应，且两法条被一同纳入第六章“争议的解决”规定之中，故该法第四十六条规定的消费者投诉处理时限应指消费者与经营者发生消费者权益争议时的投诉处理时限；其次，原告在提交投诉举报信时并未对其购买案涉食品系用于生活食用或已食用等界定消费者身份的事实，以及与经营者发生了消费者权益争议的事实提供相关证据证明，也对此未予明确申明，故原告的该意见本院不予采纳。关于《调查回复》的作出程序是否合法的问题，本院认为，根据《食品药品投诉举报管理办法》有关办理时限和期限扣除的规定，被告自其2019年7月8日受理后应在60个工作日内向原告反馈办理结果，2019年8月19日被告向原告电话告知将开展请求协查工作，故自该电话告知之日起至2019年9月16日协查单位作出回函之日（被告在审理中称其同年9月23日才收到回函，但未提交证据证明，故本院以该回函落款时间为扣除时限的终止时间）的期间应予扣除，不计算在办理期限内，至被告2019年10月17日向原告交寄《调查回复》时，被告的办理时间并未超过规定时限，同时被告在办理期间依照相关规定展开了相应的调查、查验工作，并在处理期间与原告就投诉举报内容、调查程序和调查情况进行了沟通，在规定期限内向原告对办理情况进行了反馈，被告的此部分处理工作程序并无违法之处。但被告在向原告书面反馈办理结果时，针对原告投诉举报的“案涉食品涉嫌以非食品原料、可能危害人体健康物质生产的食品”、“案涉食品涉嫌超范围使用食品添加剂”的投诉举报，被告仅将协查机关向被告的回函内容转录于《调查回复》中，在审理中被告称系通过转载的方式予以了回复，原告则认为未进行明确回复，本院认为，根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条的规定，被告向原告反馈的应是其自身对原告投诉举报的办理结果，而非其他机关对被告的协查请求办理结果，同时反馈结果依法依理应清晰明确，故按被告所称的以转载方式予以回复，于法无据，属适用法律错误，应视为其未在规定时限内向原告反馈相关办理结果，属程序违法。《调查回复》针对原告关于进货查验的投诉举报明确回复称第三人就案涉产品履行了进货查验义务，但在审理中却未举进货台账、相关查验记录等关键证据予以佐证，应承担举证不力的责任，其作出该项处理回复证据不足、事实不清。综上，被告作出的《调查回复》事实不清、主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销，对原告的相应诉讼请求本院依法予以支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下： 一、撤销成都铁路食品安全监督管理办公室于2019年10月14日作出的《关于对重庆北站北广场佳士多便利店销售“湘潭铺子食用槟榔”涉嫌违法的调查回复》; 二、责令成都铁路食品安全监督管理办公室对贺某某2019年6月26日的《投诉举报信》依法作出处理。 案件受理费50元，由成都铁路食品安全监督管理办公室负担。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  谢中山 人民陪审员  冯达彬 人民陪审员  汪 健 二〇二〇年六月二十八日 书 记 员  张珑馨