广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤0606行初1076号原告佛山市苏宁置业有限公司，住所地佛山市顺德区乐从镇乐从居委会乐从大道东B268号佛山奥园商业街商铺7号之一。法定代表人唐巍。委托代理人赖伟坚，广东君厚律师事务所律师。（委托期限自2018年9月19日至2019年11月4日）委托代理人周凤婷，广东君厚律师事务所律师。（委托期限自2018年9月19日至2019年11月4日）委托代理人凌金水，该司员工。（委托期限自2019年11月4日起）委托代理人陈壮,广东信步律师事务所律师。（委托期限自2020年6月5日起）被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人张银安。委托代理人梅俊芝。原告佛山市苏宁置业有限公司不服佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德国土局）作出的顺建函〔2018〕1494号《关于履行佛山新城苏宁广场项目地块合同违约责任的通知》（以下简称《通知》），于2018年9月19日以顺德国土局为被告向本院提起行政诉讼，本院依法受理后，原告变更被告为佛山市自然资源局。本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭。经双方当事人申请延期审理和广东省高级人民法院两次批准，本案审限延长至2020年7月19日。本案现已审查终结。原告诉称，2012年6月8日，苏宁置业集团有限公司（以下简称苏宁集团公司）与佛山市公共资源交易中心签订了《成交确认书》，确认苏宁集团公司竞得*****号地块即涉案项目地块，成交价为61880万元，并载明竞得人可成立单项开发公司承接该地块。2012年7月16日，苏宁集团公司成立项目公司原告。2012年7月18日，原告、苏宁集团公司与佛山市公共资源交易中心签订了《成交确认书（补充版）》，确认由原告竞得涉案项目地块。同日，佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称佛山国土局）与原告签订了4406ＦＳ-2012-000010号《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），合同约定：项目土地出让价款为61880万元。2013年4月18日，涉案项目地块出让价款已按约定支付完毕。2013年5月23日，顺德国土局为原告颁发了顺府国用（2013）第1300021号《国有土地使用证》。2017年7月18日，佛山国土局将《出让合同》项下的权利义务交由顺德国土局继续履行，并与顺德国土局、原告签订了《国有建设用地使用权出让合同补充协议》（以下简称《补充协议》），协议载明：在2018年1月31日前，原告应施工至±0.00且完成地块南侧60米范围全部±0.00以下工程；若未按协议约定日期完成，政府有权无偿收回土地使用权。2018年7月6日，顺德国土局就原告是否达到《补充协议》约定建设进度对原告进行调查，询问原告“宗地土地调查拟定报批后，是否需要听证”，原告明确表示要求听证。2018年7月25日，顺德国土局对项目建设进行调查作出《建设进度违约的土地调查情况报告》，认为原告未按《补充协议》约定日期完成建设进度，并作出《*******地块建设进度违约处置方案》，处置方式为无偿收回土地使用权。同日，顺德国土局向原告发出《通知》，称因原告至今未能按《补充协议》约定完成地块施工至±0.00且南侧60米范围全部±0.00以下工程，通知原告解除《出让合同》及《补充协议》，需在30日内支付556.92万元违约金，交回土地使用证，协助办理土地使用权注销登记手续，逾期将采取法律手段追究合同违约责任。根据《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十四条规定，只有在国有土地使用权受让人不缴纳或逾期未全部缴纳土地出让金的情况下，出让人才有权解除合同。本案中，原告已按约定支付全部土地出让金，故不存在形成《出让合同》解除权的前提条件。即便按上述条例第十七条规定无偿收回国有土地使用权的，亦须按照有关行政法规履行法定程序并报有批准权的政府批准。《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》第六条规定：“依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。”本案中，顺德国土局以原告未按合同约定的进度开发土地，构成严重违约为由解除土地出让合同，借此达到无偿收回国有土地使用权的目的，该行为的实质是用“解除民事合同”替代“行政处罚”，明显是一种规避法律的错误做法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》第十八条的规定，土地行政管理机关作出无偿收回土地使用权的行政处罚决定之前，应当告知原告有要求举行听证的权利。在顺德国土局对原告进行建设进度调查时，原告明确表示要求听证，但顺德国土局未安排听证，迳行作出收回土地的决定，该行政行为严重违反了法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，顺德国土局作出行政处罚应具有合理性，截至2018年9月14日，原告已在项目投入巨额资金近13亿元，顺德国土局未经法定程序实质审查原告是否违约，却苛以最严重的行政处罚，不具有行政合理性。根据《广东省高级人民法院关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》第二条规定，顺德国土局向原告作出《通知》，以解除土地出让合同的方式无偿收回国有土地使用权，并要求交回土地使用证、协助办理土地使用权注销登记手续，该行为实质是行政处罚，是可诉的具体行政行为。综上，顺德国土局作出《通知》的行为违法、错误，应予撤销。原告为维护自身合法权益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》等规定，向法院提起行政诉讼，请依法处理并支持原告的诉讼请求。请求法院判令：1.依法撤销《通知》；2.本案诉讼费用由被告承担。后原告变更诉讼请求为：1.依法撤销《通知》；2.判决被告继续履行《出让合同》、《补充协议》；3.本案诉讼费用由被告承担。原告在诉讼中提供了下列证据材料：原告的企业信用信息查询、《通知》、成交确认书、成交确认书（补充版）、《出让合同》、宗地图、佛山市佛山新城建设项目规划条件、佛山市佛山新城核心区Ｂ-01地块规划设计条件附图、广东省非税收入（电子）票据6份、顺府国用（2013）第1300021号《国有土地使用证》、《补充协议》、邝桂芳的调查笔录及身份证复印件、建设进度违约的土地调查情况报告、《*******地块建设进度违约处置方案》、民事起诉状、顺建函〔2018〕1494号《通知》对佛山苏宁广场项目产生重大影响的情况说明、《建设工程规划许可证》3份、《建筑工程施工许可证》9份、广东省国土资源厅不予受理决定书、关于行政协议履行事宜的函、授权委托书、关于商请解决有关争议的函、广东省高级人民法院传票、合作协议书、举证通知书。被告佛山市自然资源局辩称，一、顺德国土局发出的《通知》主张原告合同违约的事实清楚、法律依据充分。《中华人民共和国合同法》第九十四条第（三）项规定：“（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行”、第九十六条第一款规定：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。”2012年6月8日，苏宁置业集团有限公司通过招拍挂竞得位于*******地块，后苏宁置业集团有限公司成立项目公司佛山市苏宁置业有限公司即原告作为案涉地块的竞得人。2012年7月18日，出让人佛山国土局与原告签订了《出让合同》，合同约定：出让宗地位于*******出让宗地规划总用地面积为100543.3平方米，净用地面积为65473.52平方米，出让价款为618800000元；受让人未能按照合同约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额0.3‰的违约金。2013年5月23日，原告取得顺府国用（2013）第1300021号《国有土地使用证》。2014年12月26日，佛山国土局与原告签订了4406ＦＳ-2012-000010补01《佛山市国有建设用地使用权出让补充合同》（下称《补充合同》）。2017年7月18日，佛山国土局、顺德国土局和原告签订了《补充协议》，合同约定：《出让合同》项下国有建设用地使用权的出让人由佛山国土局变更为顺德国土局，《出让合同》载明的权利义务由顺德国土局承继；原告在2018年1月31日之前施工至±0.00且完成地块南侧60米范围全部±0.00以下工程（具体以向建设行政主管部门申请施许可的图纸为准），在2019年5月31日之前除佛山苏宁广场地标塔楼外包括但不限于总部办公楼、购物中心、四栋公寓、步行商业街等建设项目竣工（具体以向规划行政主管部门申请规划许可证的图纸为准），在2020年2月29日之前全部工程竣工并申请规划验收，前款所指申请规划验收日期以规划主管部门受理乙方申请规划设计条件核实之日为准；原告超过本协议在约定日期仍未施工至±0.00或超过约定日期仍未完成地块南侧60米范围全部±0.00以下工程的，每延迟一日，应当按照《出让合同》约定的国有建设用地使用权出让价款的0.3‰向顺德国土局支付违约金，原告超过约定日期满1个月仍未施工至±0.00的或超过约定日期满1个月仍未完成地块南侧60米范围全部±0.00以下工程的，政府有权无偿收回土地使用权。原告作为案涉地块的使用者，没有按照合同约定于2018年1月31日之前施工至±0.00并完成地块南侧60米范围全部±0.00以下工程，顺德国土局遂于2018年1月、2月、4月分别向原告发出了《工程进度提醒通知书》、《工程进度督查通知书》、《关于督促履行合同约定加快佛山新城苏宁广场项目建设的通知》，但原告经顺德国土局催告后，一直至7月仍未履行，因此，顺德国土局于2018年8月1日向原告发出《通知》，通知原告解除《出让合同》及补充协议。二、原告要求继续履行《出让合同》及补充协议没有事实和法律依据。（一）《出让合同》、《补充合同》和《补充协议》符合法律规定，关于原告“在约定日期仍未施工至±0.00或超过约定日期仍未完成地块南侧60米范围全部±0.00以下工程的”的违约条款是双方平等自愿协商的条款，没有违反法律的强制性规定，原告应当严格遵守并准确履行，如未能履行，应当承担违约责任。（二）原告出现合同履行违约行为后，经顺德国土局多次催告，但原告在后续长达6个月的期限仍未履行完毕，原告的行为已经严重违反了合同约定，顺德国土局根据《合同法》第九十四条的规定依法行使合同解除权，已经向对方发出解除合同的通知，解除程序合法有效。（三）本案中，顺德国土局已经给予了原告合理的期限，但原告仍然未完成地块南侧60米范围全部±0.00以下工程的，且直至原告提起本案诉讼时，也未能履行完毕，其以自己的实际行为表明没有继续履行合同的能力，构成了根本违约，如继续履行，必将会导致合同履行遥遥无期，存在不确定性，合同的约定也形同虚设。（四）原告认为《通知》属于行政处罚不符合法律规定。顺德国土局作出解除合同的通知系根据合同法的规定行使法定解除权，追究原告的民事违约责任的行为，不属于行政处罚。综上，顺德国土局发出《通知》向原告主张合同违约责任的事实清楚、依据充分，原告要求继续履行《出让合同》及补充协议的诉求没有事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。被告在诉讼中提供了下列证据材料：成交确认书、成交确认书（补充版）、《出让合同》、佛山市佛山新城建设项目规划条件、《补充合同》、《补充协议》、顺府国用（2013）第1300021号《国有土地使用证》、《建筑工程施工许可证》3份、工程进度提醒通知书及送达回证、工程进度督促通知书及送达回证、违约土地调查通知书及送达回证、关于督促苏宁广场加快工程建设进度的通知、关于督促履行合同约定加快佛山新城苏宁广场项目建设的通知、关于督促佛山苏宁广场加快工程建设进度的第二次通知、原告的营业执照及授权委托书、邝桂芳的调查笔录及身份证复印件、《通知》及送达回证、关于协助提供佛山新城苏宁广场项目建设进度的函、工作联系单、关于佛山苏宁广场工程项目进度情况汇报、建设进度违约的土地调查情况报告、照片、《*******地块建设进度违约处置方案》及送达回证、关于佛山苏宁广场项目施工进度的情况说明、顺委发〔2019〕4号《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈佛山市顺德区机构改革方案〉的通知》。经审查查明，2012年6月8日，苏宁集团公司通过招拍挂的方式竞得由佛山市公共资源交易中心组织的位于*******地块，后苏宁集团公司成立原告作为上述的项目公司。2012年7月18日，佛山国土局与原告签订了《出让合同》，合同约定了出让宗地位置、总用地面积、净用地面积、出让价款。《出让合同》还约定了涉案土地开发建设的完成时间，原告如未能按照合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向佛山国土局支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额0.3‰的违约金。2013年5月23日，原告取得顺府国用（2013）第1300021号《国有土地使用证》。2014年12月26日，佛山国土局与原告签订了《补充合同》，对涉案土地的出让金作了调整并要求原告补缴。2017年7月18日，佛山国土局、顺德国土局和原告签订了《补充协议》，合同约定：《出让合同》项下国有建设用地使用权的出让人由佛山国土局变更为顺德国土局，《出让合同》载明的权利义务由顺德国土局承继；原告在2018年1月31日之前施工至±0.00且完成地块南侧60米范围全部±0.00以下工程（具体以向建设行政主管部门申请施许可的图纸为准），在2019年5月31日之前除佛山苏宁广场地标塔楼外包括但不限于总部办公楼、购物中心、四栋公寓、步行商业街等建设项目竣工（具体以向规划行政主管部门申请规划许可证的图纸为准），在2020年2月29日之前全部工程竣工并申请规划验收，前款所指申请规划验收日期以规划主管部门受理原告申请规划设计条件核实之日为准；原告超过本协议在约定日期仍未施工至±0.00或超过约定日期仍未完成地块南侧60米范围全部±0.00以下工程的，每延期一日，应当按照《出让合同》约定的国有建设用地使用权出让价款的0.3‰向顺德国土局支付违约金，原告超过约定日期满1个月仍未施工至±0.00的或超过约定日期满1个月仍未完成地块南侧60米范围全部±0.00以下工程的，政府有权无偿收回土地使用权。2018年1月、2月、4月，顺德国土局先后向原告发出了《工程进度提醒通知书》、《工程进度督促通知书》、《关于督促履行合同约定加快佛山新城苏宁广场项目建设的通知》，认为原告没有按照合同约定的期限施工向原告多次发出催告通知。2018年7月25日，顺德国土局向原告作出被诉的《通知》，并于同年8月1日送达原告。另查，因佛山市机构改革，原顺德国土局、佛山市国土资源和城乡规划局已不再保留，其原职能分别由被告及其直属局顺德分局承接。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案是原告不服顺德国土局向原告出具《通知》的行为而提起的行政诉讼，根据该《通知》的内容，是国土部门告知原告，根据其与佛山国土局所签订《出让合同》、《补充协议》约定，原告名下*******地块施工至±0.00且完成地块南侧60米范围全部±0.00以下工程，经勘察核实，因原告至作出该《通知》时仍未能按《补充协议》约定进行建设，为此，该局通知原告解除《出让合同》及《补充协议》，并要求原告在30日内向该局支付违约金、交回土地使用证及协助办理土地使用权注销登记手续。上述《通知》的内容，只是顺德国土局要求原告按《补充协议》履行合同约定的一个告知性函件，且该局要求原告解除《出让合同》及《补充协议》及限期支付违约金、交回土地使用证、协助办理土地使用权注销登记手续后也没后续实质性的行政行为，另从该局在发出该《通知》后，仍为原告的涉案工程项目办理了建设工程规划许可的变更，包括总建筑面积、计容面积、不计容面积的调整，故该《通知》内容并没有得到实际执行，顺德国土局变更涉案工程项目建设工程规划许可的行为应视为已对被诉《通知》内容进行改变，因此被诉《通知》并没有对原告的权利义务产生实际影响。另外，因涉案的《出让合同》于2012年签订，《补充协议》虽然于2017年签订，但《补充协议》是根据《出让合同》补充签订的，因自2015年5月1日修订的《中华人民共和国行政诉讼法》之日起，才在法律上将行政协议作为行政诉讼的受案范围，根据《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题明确作出“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”的规定，本案被诉的《通知》涉及《出让合同》、《补充协议》的审查，关系到人民法院审理案件时所适用法律、所选择的审判规则，以及把握的裁判尺度和裁判思路问题，直接影响当事人的实体权利义务，属实体问题。又根据2005年8月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”的规定，被诉《通知》涉及的《出让合同》、《补充协议》也符合上述规定。另根据2011年4月1日施行的《最高人民法院关于印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知（2011）》第77项规定建设用地使用权合同纠纷的案由包括了建设用地使用权出让合同纠纷、建设用地使用权转让合同纠纷，由此可知被诉的《出让合同》、《补充协议》可作为民事案件受理。据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定针对被诉《通知》所涉及的行政协议没有溯及力，当事人对2015年5月1日前签订的《出让合同》及因《出让合同》签订的《补充协议》不服，应提起民事诉讼。鉴于本案已受理，应当裁定驳回起诉。综上，本案原告的起诉不符合提起诉讼应当具备的法定条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告佛山市苏宁置业有限公司起诉。本案不收取受理费（原告佛山市苏宁置业有限公司已预交的受理费50元，可在本裁定书发生法律效力后向本院申请退回）。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  李海昌审判员  郑旭辉审判员  陈 威二〇二〇年六月二十四日书记员  钟 慧