广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终833号上诉人（原审原告）：黄俭生，女。委托代理人：王虎、郭守存，广东法圣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市海珠区××××××××办事处。负责人：杨军，主任。委托代理人：詹春祥，该单位工作人员。委托代理人：梁启祥，广东世港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市海珠区人民政府。负责人：李海洲，区长。委托代理人：彭琪，该单位工作人员。委托代理人：冯劲，广东法制盛邦律师事务所律师。原审第三人：广州市海珠区××××第十三股份经济合作社。法定代表人：简海涛，社长。上诉人黄俭生因与被上诉人广州市海珠区××××××××办事处（以下简称街道办）、广州市海珠区人民政府（以下简称海珠区政府）、原审第三人广州市海珠区××××第十三股份经济合作社（以下简称第十三经济社）行政处理决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4240号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院审理查明，原告黄俭生原为第三人小洲第十三经济社社员，后因结婚于2002年7月31日第三人股权固化前将户口迁出第三人处，现户口在广州市海珠区×××××××，与丈夫简灌枝同属社区居民，享有广州市海珠区经济联合社的人口股配置及待遇。2002年7月26日，第三人制定《第十三经济合作社股份制章程》，其中第五条规定：“符合下列条件之一的，有资格成为本股份制组织股民：一、2002年7月31日有第十三经济社在册农业户口的人......三、原有（85年）有分责任制地的人......”第六条规定：“本股份制组织配股后不增加新股（股民及股份），所配股份可以继承，可以根据法律规定继承，并办理相关手续。”第七条规定：“股份类别设置原始股，责任地劳动股，合理在册农业人口股。”第八条规定：“股份配置规定如下：一、原始股的配股。1、2002年7月31日有第十三经济社在册农业户口的人每人配一股（空挂户不配原始股）......二、责任地劳动股的配股：原有（1985年）分责任制地的人口每人配一股......责任地劳动股的配股至本期家庭联产承包责任制期满或发生改变时取消。三、合理在册农业人口股的配股：2002年7月31日有第十三经济社合理在册农业户口（包括服现役而迁出户口）的人每人配三股（村农业户口嫁外地农业户口，应迁出户口而未迁出户口的人不配股）......六、配股时间定为2002年7月31日。”《第十三经济合作社股份分配实施规定》（2003年1月1日起执行）第三条规定：“股份类别设置责任地劳动股，合理在册农业人口股。”第四条规定：“股份配置规定如下：1、责任地劳动股的配股：原有（1985年）分责任制地的人口每人配一股......责任地劳动股的配股至本期家庭联产承包责任制期满或发生改变时取消。2、合理在册农业人口股的配股：2002年7月31日有小洲合理在册农业人口（包括服现役而迁出户口）的人每人配一股......5、以上配股时间定为2002年7月31日。”2002年12月8日，原告取得第三人《第十三经济社股份制责任地劳动股股份证》，获配责任地劳动股1股，在2002年至2015年期间享受相关的待遇。2015年9月，第三人因家庭联产承包责任制期满而依照章程规定取消配置责任地劳动股，并停止向原告发放相关福利待遇。2019年1月4日，原告向被告街道办提交《行政处理决定申请书》，请求：1、确认原告具有第三人的股民身份；2、责令第三人补发2015年9月至申请之日的股民分红款30000元；3、责令第三人补发因污水处理厂征用第三人土地及厂房应分得的400000元补偿款（该款系原告30年承包期内产生的收益）。被告街道办于2019年3月19日作出2号《行政处理决定书》，认为：原告因出生在第三人所在地，自然取得第三人集体经济组织成员资格，1985年其以农户家庭成员的身份获得土地承包经营权30年。在第三人2002年股权固化前，已因婚嫁将户口从第三人所在地迁出，并迁入其丈夫所在的其他农村集体经济组织及享有股份固化后的配股和分配。显然已不再具备第三人的成员资格。原告在丧失成员资格后，仍获配第三人的土地股并享受待遇，系该轮农村土地承包关系稳定不变在农村集体经济组织股份制改革股权固化的体现，并非因其继续享有第三人的成员资格。其次，第三人的章程规定有股份种类为土地股和人口股，现土地股因土地承包期满而取消和失效，也不再作为分配依据。土地股作为股份种类，其权利客体已归于消灭，原告要求确认其股民资格，缺乏事实依据。再次，原告与第三人对章程的效力均不持异议。章程关于取消土地股的规定及实际执行，适用于全体持股人员，并非只针对原告。原告认为第三人不落实“二轮承包”政策侵害其土地承包经营权，系另一法律关系，被告无权作出行政处理决定，应另循法律途径解决。由上可见，原告在第三人集体经济组织的成员资格已不存续，其申请确认具有第三人集体经济组织成员资格的事实和理由不充分。因此，被告街道办决定：驳回原告的申请请求。原告不服，于2019年5月17日向被告海珠区政府提出行政复议申请。被告海珠区政府于2019年5月22日受理后，于2019年5月24日作出《被申请人答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》，通知被告街道办及第三人参加行政复议。被告海珠区政府于2019年7月12日作出海珠府复字〔2019〕36号《行政复议决定书》，认为：原告因出生取得第三人集体经济组织成员资格，但其户口已于2002年9月5日从第三人处迁出，已不具备第三人集体经济组织成员资格。1985年原告获得土地承包经营权并获配责任地劳动股1股，2015年本期家庭联产承包责任制期满时，原告已不具备第三人集体经济组织成员资格，第三人根据章程规定取消其责任地劳动股及其分配并无不当。被告街道办据此作出行政处理决定书，驳回原告的请求，事实清楚，适用法律正确。因此决定：维持被告街道办作出的2号《行政处理决定书》。该决定书送达各方当事人后，原告不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：......（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利......”第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市××办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：......（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济......”因此，被告街道办作为广州市海珠区人民政府的派出机关，在广州市海珠区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，有权对原告黄俭生提出的集体经济组织股东资格及待遇申请依法作出行政处理决定。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第八条规定：“农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。农村集体经济组织章程由本组织成员大会表决通过。组织章程应当载明下列事项：......（四）成员资格及其权利、义务......（七）收益分配制度......”因此，农村集体经济组织对集体所有的资产有权自主决定经营管理的重大事项。实行股权固化、制定股份制章程、确定股东资格和集体收益分配等问题，属于农村集体经济组织行使经营自主权的自治范畴。农村集体经济组织可以在不违反法律规定的前提下，自行确定其股东资格的条件。只有具备集体经济组织成员资格的村民才可能被确定具有股东资格，享受股东权益。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员......实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定......”依据上述规定，原告原系第三人集体经济组织成员，第三人在1985年实行第一轮土地承包责任制时，以户为单位，对原告所在的家庭户分配了承包土地，但在第三人于2002年7月实施股权固化前，原告因结婚已将户口迁出第三人处，是否仍具有第三人集体经济组织成员资格，应按照第三人章程规定，由第三人成员大会表决予以确定。原告未经第三人成员大会表决，其在第三人处曾获得责任地劳动股配置，不能作为认定其具有第三人集体经济组织成员资格的依据。被告认定其不再具有第三人集体经济组织成员资格，并无不当。第三人制定的《第十三经济合作社股份分配实施规定》（2003年1月1日起执行）第三条规定：“股份类别设置责任地劳动股，合理在册农业人口股。”第四条规定：“股份配置规定如下：1、责任地劳动股的配股：原有（1985年）分责任制地的人口每人配一股......责任地劳动股的配股至本期家庭联产承包责任制期满或发生改变时取消。2、合理在册农业人口股的配股：2002年7月31日有合理在册农业人口（包括服现役而迁出户口）的人每人配一股......”第三人的上述股份配置规定，适用于该集体经济组织的全体成员，而非仅针对外嫁妇女进行限制，并无违反法律法规的规定，依据上述规定，原告不具备第三人集体经济组织成员资格，不符合第三人股东资格的配置条件，被告街道办作出行政处理决定驳回原告的行政处理申请事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告主张撤销被告街道办作出的行政处理决定，理由不成立，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持......”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外......”本案中，被告海珠区政府收到原告行政复议申请后，依照法律规定通知被告街道办及第三人参加行政复议，在法定期限内作出《行政复议决定书》并送达各方当事人，程序合法。原告主张撤销被告海珠区政府作出的行政复议决定，理由不成立，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告黄俭生的诉讼请求。上诉人黄俭生不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认为上诉人没有股民资格属于认定事实错误。根据2002年7月26日实施的《第十三经济合作社股份制章程》第五条“符合下列条件之一，有资格成为本股份制组织的股民：原有(85年)有分责任制地的人(分地后死亡的人口只配责任地劳动股)”，以及第六条“本股份制组织配股后不增加新股，所配股份可以继承”的规定，上诉人在1985年已经分配了责任地，那么上诉人依该章程的规定就取得了股民身份；也就是说取得股民身份是有条件的，当条件成就时，就由社员身份转变为股民身份。广东省政府下发的(2014)275号文《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，该文件中规定：“在珠江三角核心区已完成股份制改造的村(社区)，由集体统筹经营但已实际改变用途的耕地，考虑按村集体经济组织成员所持股份比例确权到户”。据此，海珠区政府颁布的《广州市海珠区××土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，该文件也明确要求：“在保持现有农村土地所有权性质不变、现有土地承包关系基本稳定的前提下，以各村社股权固化确定配股的社员(股东)为土地承包经营权确权对象”。该文件还明确了应当因地制宜原则、本着尊重历史，事实求是的精神，积极推动农村土地承包经营权按持股(比例)确权到户的方式予以确权登记。上诉人在股权固化时已经是股民了。需要说明的是，上诉人的户口虽然迁入他村，但并没有在迁入地分得土地或配土地股，更没有土地分红，上诉人的主要收益仍然是在原审第三人处基于股民而享受的分红收益。因此，一审法院认为上诉人不具有原审第三人的股民身份并驳回上诉人诉讼请求属于认定事实错误。二、原审第三人章程违反了《农村土地承包经营法》的规定，一审法院忽略了原审第三人章程应依法行使权力、不得侵犯其成员合法权益的底线和原则。根据《农村土地承包经营法》第六十二条规定，即使承包期满之后，法院也不能以承包期限届满后不再具有承包经营权而不予处理。一审法院以集体经济组织有权认定集体组织成员资格为由，依照原审第三人作出的《第十三经济合作社股份分配实施规定》来认定上诉人没有股东身份，侵害了上诉人的合法权益，一审法院的判决违反了《村民委员会组织法》第27条的规定，一审法院也无权经对违反法律的章程确认其效力。上诉人于1985年实施家庭联产承包责任制时获得承包经营权30年。2002年国家对农民承包的土地进行“股份制”改造，原审第三人要求上诉人将承包的土地以“入股”形式，交其统筹经营，实行“股份制固化”管理，上诉人由此而获配土地股一股。之后上诉人的身份就由原来的社员、转为股民；被申请人每年以股份为单位向股民(上诉人)分配收益，以确保失地农民有的生产生活。2015年土地30年承包期满后，国家相继出台政策，要求对“承包地经营权确权登记颁证”，其实质就是以“股权固化”的形式继续承包经营。在2015年承包期满后，广州市及海珠区等各级政府也多次发文，明确要求在保持原来承包关系不变的情况下，以已经固化确定配股的社员为土地承包经营权确权对象予以配股，确保失地农民有承包收益权。无论是中央政策，还是地方政府，均明确了家庭联产承包承包责任制到期后延长30年不予变更，家庭联产承包责任制既没有因承包经营期限届满而取消，也没有发生改变。然而，原审第三人却依章程规定土地承包经营期限届满或发生变化时取消土地股为由，取消上诉人的土地股并不予分红。原审第三人的章程明确违反了国家土地承包法及法律、土地承包政策的规定，侵害了上诉人的合法权益。一审法院在认定章程效力时，显然忽略了原审第三人章程的违法性，导致以不合法的章程作为认定上诉人是否享受权利的依据，显然是违背国家土地承包法的大政方针。三、原审第三人取消上诉人的股民身份后，上诉人不再享受分红权，也违反了公平原则。由于上诉人1985年承包经营土地，在30年土地承包期内，包括上诉人在内的部分承包户的土地被国家征用或用于筹建集体企业，原审第三人以此收益向全体股民(包括所有持有土地股及人口股的股民)分红。在取消上诉人的股民身份后，目前原审第三人仍有大量土地及集体企业，且部分土地被政策征收，但该征收款及集体企业分红就不再分配给上诉人。原审第三人以30年承包期届满为由，取消上诉人的土地股并剥夺分红收益，显然不公。包括上诉人在内的所有承包地征用补偿款，村集体组织均以“平均分配”的方式，分配给了全体股民，但在2015年之后的承包地的征收补偿款，却因原审第三人违法取消上诉人的股份，而导致上诉人的收益被剥夺、权益被侵害。故，上诉请求：1.依法撤消原审判决，并改判支持上诉人的上诉请求；2.本案一、二审诉讼费用由二被上诉人共同承担。被上诉人街道办二审答辩称：一、街道办作出的行政处理决定，职权明确、程序合法、事实认定清楚，适用法律正确，依法应予维持；上诉人的请求缺乏依据，原审法院依法驳回，并无不当。本案中，上诉人因出生自然取得原审第三人集体经济组织成员资格。1985年上诉人以农户家庭成员的身份获得土地承包经营权30年。在原审第三人2002年股权固化前，上诉人已因婚嫁将户口从原审第三人所在地迁出，并迁入其丈夫所在的其他农村集体经济组织及享有股份固化后的配股和分配。显然，上诉人的户口已不再保留在原审第三人所在地，同时上诉人有其他农村集体经济织的农业资源作为基本生活保障，不再依赖原审第三人。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》的相关规定，以及原审第三人的章程，上诉人已不再具备原审第三人的成员资格。其次，上诉人迁出户口成员资格后，仍获原审第三人的土地股配置并享受待遇，系该农村土地承包关系稳定不变在农村集体经济组织股份制改革股权固化的体现，并不能作为上诉人继续享有原审第三人的成员资格的依据。同理，上诉人在户口迁入丈夫所在的其他农村集体经济组织未分得土地或配置土地股，也不能作为其仍依赖原审第三人农业资源作为基本生活保障的依据。再次，上诉人与原审第三人双方对原审第三人章程的效力均不持异议。原审第三人按章程规定无差别地取消全体持土地股及其分配，并非只针对上诉人的权益，并无违反法律法规的规定。二、上诉人认为原审第三人章程与《农村土地承包经营法》相抵触而不具有合法性，不能作为确认其是否仍具有成员资格的依据，与客观事实不符，原审法院对原审第三人章程确认和适用正确。既然上诉人在2002年7月至2015年期间适用原审第三人章程享受土地承包期届满前的土地股收益分配，应视为对该章程有关规定的认可。上诉人对土地承包期届满土地股的失效应有充分的预期，而上诉人在权利因期限届满而丧失后对该规定提出异议主张无效，有违诚实信用原则，其主张不应予以支持。其次，上诉人与原审第三人在民事诉讼中，双方均确认《第十三经济合作社股份制章程》现在没有被取消。上诉人在街道办行政处理询问调查过程中，再次确认《第十三经济合作社股份制章程》的效力及执行情况。因此，在没有证据表明原审第三人的《章程》违反法律规定的情形下，原审法院予以认定和适用并无不当。综上，请求法院判决驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人海珠区政府二审答辩称：一、行政复议案件办理程序符合法律规定，一审判决予以支持正确。二、街道办作出的涉案行政处理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，海珠区政府作出维持的行政复议决定具有事实依据，适用法律正确。(一)根据街道办提交证据材料，海珠区政府审查后认为，其作出的涉案行政处理决定认定事实清楚，主要证据充分。(二)街道办作出的涉案行政处理决定适用依据正确，海珠区政府复议予以维持适用法律法规正确。三、一审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。一审判决认为：首先，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定，农村集体经济组织可以在不违反法律规定的前提下，自行确定其股东资格的条件。只有具备集体经济组织成员资格的村民才可能被确定具有股东资格，享受股东权益。再次，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，上诉人虽然原系原审第三人集体经济组织成员，后上诉人因结婚已将户口迁出该社。在这种情况下，上诉人是否仍具有原审第三人集体经济组织成员资格，应按照上述规定，结合原审第三人章程规定，由原审第三人成员大会表决予以确定。上诉人未经原审第三人成员大会表决，且已在丈夫所在地集体经济组织享受股份配置及待遇情况下已经不具有该社集体经济组织成员资格。街道办据此认定上诉人不再具有原审第三人集体经济组织成员资格理据充分。最后，原审第三人制定的章程及其规定适用于该集体经济组织的全体成员，而非仅针对外嫁女权益进行限制，并无违反法律法规的规定。依据该章程及其规定上诉人已经不具备原审第三人集体经济组织成员资格，不符合股东资格的配置条件。因此，一审判决驳回上诉人的诉讼请求，对涉案的行政处理决定及行政复议决定予以支持，认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。四、对上诉人上诉意见的回应。(一)关于上诉人认为一审判决认定上诉人不具有股民资格属于认定事实错误的问题。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定，上诉人虽然原系原审第三人集体经济组织成员，但在该社于2002年7月实施股权固化前，上诉人已将户口迁出第十三经济社，其是否仍然具有该社集体经济组织成员资格，应按照该社章程规定，由成员大会表决予以确定。现成员大会未表决确定上诉人具有原审第三人集体经济组织成员资格，一审判决据此认定上诉人不再具有原审第三人集体经济组织成员资格并无不当。(二)关于上诉人认为原审第三人制定的章程违反了《农村土地承包经营法》的相关规定应不予适用的问题。首先，查无《农村土地承包经营法》此法律。其次，《中华人民共和国土地承包法(2018修正)》第十六条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。......”作为家庭承包的承包方需具有本集体经济组织成员资格。本案中，由于上诉人已经不具备原审第三人集体经济组织成员资格，其当然不能作为原审第三人土地承包方。再次，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第八条规定，农村集体经济组织对集体所有的资产有权自主决定经营管理的重大事项。实行股权固化、制定股份制章程、确定股东资格和集体收益分配等问题，属于农村集体经济组织行使经营自主权的自治范畴。农村集体经济组织可以在不违反法律规定的前提下，自行确定其股东资格的条件。本案中，原审第三人制定的章程及规定就责任地劳动股的配股问题予以明确，系行使经营自主权的自治范畴，符合上述管理规定的要求，也未违反《中华人民共和国土地承包法(2018修正)》的规定。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。原审第三人第十三经济社未陈述二审意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为，关于上诉人要求确认股民身份及补发股民分红款的行政处理申请，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。......实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”本案中，上诉人在原审第三人实施股份固化前因结婚将户口从原审第三人处迁出，其已不属于原审第三人集体经济组织成员。对曾经是集体经济组织成员后因迁出户口而丧失成员资格的人员，是否可以继续享有股份及分红等村民待遇问题，应由集体经济组织按照自治原则及章程规定来决定。现有证据显示，原审第三人并未召开会议表决上诉人具有其集体经济组织成员资格。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》、《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，农村集体经济组织依法自主管理、自主经营、自主决定集体经济分配。原审第三人章程规定对在册农业户口的人员配置原始股，对原有（1985年）分配了责任制地的人员配置责任地劳动股，同时规定责任地劳动股的配股至本期家庭联产承包责任制期满或发生改变时取消，该章程对不同类型人员的配股情况作出了区分，并未违反法律法规强制性规定。原审第三人在实施股份固化时，根据章程规定给上诉人配置了责任地劳动股，并在上诉人家庭联产承包责任制期满时根据章程取消上诉人责任地劳动股的配置并不予发放股份分红，是原审第三人行使自主管理、自主经营、自主决定集体经济分配权利的体现。关于上诉人要求补发因原审第三人土地及厂房被征用其应分得的400000元补偿款的申请，上诉人并未提供证据初步证明征地情况及款项分配情况，上诉人可另循途径解决。综上，被诉行政处理决定驳回上诉人的申请，被诉复议决定维持被诉行政处理决定，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄俭生负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 彭铁文审 判 员 石晓利二〇二〇年六月三十日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪