山东省枣庄市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁04行初34号原告刘圣法，男，1964年1月13日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。委托代理人李艳龙、尹逸飞，山东居高律师事务所律师。被告枣庄市薛城区人民政府，住所地薛城区永福中路**。统一社会信用代码11370403K21236026B。法定代表人尹作义，区长。出庭负责人时荣国，该区政府党组成员。委托代理人姜玉伟，薛城区司法局工作人员。委托代理人刘朋，山东薛国律师事务所律师。原告刘圣法诉被告枣庄市薛城区人民政府（以下简称薛城区政府）确认拆迁房屋补偿协议无效一案，于2020年2月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告刘圣法及其委托代理人李艳龙，被告薛城区政府负责人时荣国、委托代理人姜玉伟、刘朋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘圣法诉称，原告系薛城区巨山街道办事处来泉庄村村民，在本村拥有房屋一套。2017年，原告与被告薛城区政府成立的临时机构薛城区中心城区城中村回迁安置工作领导小组（以下简称安置领导小组）签订《来泉庄村拆迁房屋补偿协议书》（以下简称被诉协议），约定由被告拆除原告的房屋，由其对原告进行一次性货币补偿。原告认为，被诉协议因违反法律、法规的强制性规定，应当依法认定为无效。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。土地使用权可以依法转让，但任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。针对土地上房屋征收与补偿活动，《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定。被告在征收原告房屋时，并未取得任何征收手续，在集体土地未征收的情况下便实施征收行为，以补偿协议代替征收补偿明显违反上述法律规定。原告为维护其合法权益，向本院提起诉讼，请求确认被诉协议无效，并由被告承担诉讼费用。原告向法庭提交被诉协议，用以证明协议签订的主体不具备行政主体资格，给予的补偿不符合法律规定，应属无效协议。被告薛城区政府辩称，一、被诉协议合法有效。1.被告已按照土地管理法的规定向山东省人民政府呈报申请，申请将案涉房屋所占用的集体土地予以征收。山东省人民政府已作出同意征收的批复。2.被诉协议系原告的真实意思表示，且领取了补偿款，并同意拆除案涉房屋。经原告同意，安置领导小组组织人员于2017年12月8日对原告房屋进行了丈量，并对原告应得的补偿款进行了结算，原告同意后在被诉协议及房屋助拆协议书上签字捺印。原告已于2018年1月2日领取了补偿款、搬迁补助费、搬迁奖励费及租房补贴共计433624元。在签订被诉协议后，原告自行将案涉房屋二楼顶部的楼板拆除出售。3.被诉协议不存在行政诉讼法第七十五条及行政诉讼法解释第九十九条规定的重大且明显违法的情形，也不存在合同法第五十二条规定的无效情形。依据被诉协议第八条的约定，本次拆迁为来泉庄村部分拆迁，因此全部采用货币补偿方式，待来泉庄村整村拆迁改造时再另行签订回迁安置补偿协议进行回迁；而且特别注明，如将来整村拆迁改造政策高于本次标准，将按照新标准补发增加的补偿款。因此，被诉协议并不存在减损原告拆迁补偿利益和增加原告义务的情形。二、原告起诉已超过起诉期限，应裁定驳回起诉。被诉协议签订时间为2017年12月，原告于2019年12月起诉明显超过了一年的起诉超限。综上，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。在法定期限内，被告提交了以下三组证据：第一组证据：山东省人民政府建设用地批件、建设用地勘测定界图，用以证明涉案房屋所占用土地已被征收，拆迁补偿方案及被诉协议有合法依据。第二组证据：改造房屋登记表、房屋登记表、房屋附着物补偿汇总表、被诉协议及房屋助拆协议书，用以证明：1.经原告同意，安置领导小组人员于2017年12月8日对原告的房屋进行了丈量，并对原告应得的补偿款进行了结算，原告同意后在被诉协议及房屋助拆协议书上签字捺印。被诉协议系原告真实意思表示，合法有效；2.根据被诉协议第八条的约定，不存在减损原告拆迁补偿利益和增加原告义务的情形，原告主张协议无效没有法律依据；3.被诉协议签订时间是2017年12月，原告于2019年12月提起本案诉讼明显超过1年的起诉期限。第三组证据：枣庄银行开户清单、房屋补偿汇总表，用以证明原告已于2018年1月2日领取了补偿款及搬迁补助费、搬迁奖励费、租房补贴共计433624元，进一步证实原告同意按照双方协商的标准对其房屋进行补偿。原告对被告提交的证据，发表如下质证意见：1.对第一组证据的合法性有异议。山东省建设用地批件已失效，不具有合法性。该批件是2014年12月作出，涉案土地是在2017年12月实施的具体征地行为，根据国务院关于深化改革严格土地管理的决定及国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批的意见及国资发[2001]237号文的规定，上述批件的有效期为2年，故已失效，不能作为定案依据，且针对该批件，原告已向山东省人民政府提起行政复议，以确定其效力。2.对第二组证据的真实性和合法性均有异议。各表格均是被告单方制作，没有原告及村两委的签字，对表格中丈量的事项及内容不予认可。房屋登记表没有加盖单位公章，补偿价格并非合法评估后的价格，而是由被告直接指定，没有法律依据。被诉协议的甲方为安置领导小组，系临时机构，不具备行政主体资格，违反了行政诉讼法第75条的规定。另外，被诉协议约定只能选择货币补偿，不给予安置违反土地管理法第48条的规定，导致原告无房居住。被诉协议第八条的约定是一种未来的不能预见的行为，其约定待整体搬迁时再安置，时间无法确定，是一种不确定的行为，无法保障原告的安置权利。3.无效协议自始无效，确认协议无效之诉，不受法定起诉期限的限制。被告对原告提交的被诉协议的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的。经庭审质证，本院认为，原、被告双方提交的证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，可以作为认定本案相关事实的依据。经审理查明，2014年12月，山东省人民政府作出批复，同意征收枣庄市薛城区兴城街道来泉庄村所属的集体土地。因原告刘圣法的涉案房屋在上述征地范围内，2017年12月，安置领导小组与原告签订被诉协议，明确了涉案房屋面积、补偿标准、补偿费用、奖励费及搬迁补助费、房租补贴等事项。该协议第八条约定：“本次拆迁为来泉庄村部分拆迁，因此全部采用货币补偿的方式，待来泉庄村整村拆迁改造时，根据整村的拆迁政策签订回迁安置补充协议，选择安置房户型及缴纳安置上房款。（如来泉庄村整村拆迁改造政策高于本次补偿标准，按整村拆迁的政策计算房屋价款并补发因政策变更增加的补偿款）。”2017年12月9日，安置领导小组与原告签订房屋助拆协议书，原告委托安置领导小组帮助拆除其涉案房屋。2018年1月2日，被告将安置补偿款433624.80元存入原告账户，原告刘圣法在补偿汇总表中签字确认。本院认为，本案审理的焦点是安置领导小组与原告刘圣法签订的被诉协议是否应确认无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格;（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。由于行政协议兼具行政性和合同性的特点，对于其效力的审查判断，可适用民事法律规范中关于合同效力的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，涉案土地已经依法被批准征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”的规定，被告薛城区政府是适格的土地征收主体。安置领导小组系薛城区政府组建的临时机构，以自己的名义签订协议的行为系受行政机关委托，相应的权利义务应由薛城区政府承担，具有签订被诉协议的主体资格。安置领导小组经与原告协商，签订被诉协议，系双方真实意思表示。协议就征收补偿事项进行了约定，内容符合相关法律规定，且薛城区政府已将安置补偿款存入原告账户，涉案房屋已被拆除，协议已经履行完毕。原告刘圣法未提供证据证明签订被诉协议存在欺诈、胁迫、显失公平或者其他重大且明显违法情形，被诉协议尚不存在足以确认无效的情形。故原告请求确认被诉协议无效，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘圣法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘圣法负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  孙中海审 判 员  张昌民人民陪审员  侯志鹏二〇二〇年六月二日书 记 员  张 民