广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初83号原告李权来，男，1971年9月29日出生，汉族，住佛山市三水区。委托代理人邓毅，广东盈隆（佛山）律师事务所律师。委托代理人张欣，广东盈隆（佛山）律师事务所实习律师。被告佛山市三水区白坭镇人民政府，住所地佛山市三水区白坭镇府前路**。法定代表人何海虹，镇长。行政负责人罗杰成。委托代理人李琳，广东华法（三水）律师事务所律师。第三人佛山市三水区白坭镇塘夏股份合作经济社，，住所地佛山市三水区白坭镇富景居委会塘夏村负责人李志伟，社长。第三人谢有增，男，1963年3月5日出生，汉族，住佛山市南海区。原告李权来不服被告佛山市三水区白坭镇人民政府作出的回复，于2019年5月6日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市三水区白坭镇塘夏股份合作经济社（以下简称塘夏经济社）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。2019年8月29日，本院作出（2019）粤0606行初556号行政裁定，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向佛山市中级人民法院（以下简称佛山中院）提起上诉。佛山中院于2019年11月25日作出（2019）粤06行终691号行政裁定，裁定撤销本院（2019）粤0606行初556号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年1月7日重新立案，并依法组成合议庭进行审理。因谢有增与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。2020年3月10日，本院公开开庭审理了本案。原告李权来及其委托代理人邓毅、张欣，被告的行政负责人罗杰成及委托代理人李琳，第三人谢有增均到庭参加诉讼。第三人塘夏经济社经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。被告于2019年3月13日作出《行政处理申请回复》（以下简称《回复》），主要内容为，原告申请中所提及的15.9亩农用地目前仍属于第三人塘夏经济社所有，该土地未被被告或上级政府部门征收，不存在征收土地补偿问题。根据（2018）粤0607民初685号《民事判决书》及（2018）粤06民终7901号《民事判决书》查明和认定的事实，原告对于上述15.9亩土地实属无权占有，上述生效判决亦判令原告限期交还土地给第三人塘夏经济社。案件判决后，上述15.9亩土地实际已交还第三人塘夏经济社，原告不再享有土地上种植物及建筑物的任何权益。对于原告要求被告责令佛山市三水区白坭镇国土城建和水务局（以下简称白坭国土局）支付1888125元土地征收补偿款的申请，被告不予支持。原告诉称，2011年8月18日，原告、谢有增、何桂东三人共同决定以谢有增为代表，与第三人塘夏经济社签订《土地承包合同》（合同编号为塘夏001，以下简称1号《土地承包合同》），确定了位于佛山市三水区白坭镇富景居委会塘夏村面积为60.9亩的“大头岗、狗肚岗”（土名）农用地的承包关系，承包期限为2011年11月1日至2026年12月31日，并且约定“承包期内，如上级部门需征用此地时，土地补偿款归第三人塘夏经济社所有，青苗补偿款及附着物补偿费归承包方；土地被征用后，双方解除合同”。合同签订后，原告相应履行了支付租金的义务，并在三人约定的承包区域内挂牌种植花草树木。2012年1月11日，原告、何桂东与第三人谢有增三人以签订《土地承包协议》的形式再次书面明确了以第三人谢有增为代表与第三人塘夏经济社签订承包合同的事实，关于1号《土地承包合同》中的60.9亩农用地，其中何桂东在“大头岗”南有8亩整，土名“狗肚岗”面积15.9亩位于佛山市三水区白坭镇富景居委会塘夏村白金路边的农用地分给原告经营种植花草树木，即原告为该15.9亩农用地的实际承包人并享有承包经营权。2015年8月15日，为加快白坭水都饮料基地对接区项目建设，佛山市三水区白坭镇富景居委会塘夏村民小组与白坭国土局签订《征收土地协议书》，其中3.4条明确约定，甲方白坭国土局负责从签订征地合同之日起三年内为村小组解决宅基地用地指标35亩，位置位于原蜜糖厂处；白坭国土局负责支付报批税费及该宅基地的费用；白坭国土局在乙方塘夏经济社的协助下，负责苗圃场内青苗的搬迁、补偿。即被告除了因实施土地征收具有补偿的义务外，还明确表明为了解决宅基地用地问题，针对苗圃场内的青苗被告具有搬迁、补偿的合同义务，而原告实际承租经营的案涉15.9亩土地正是建设宅基地范围35亩土地中的部分土地，无论最终是否由第三人塘夏经济社收回作宅基地，但该行政协议明确约定了由被告对该土地收回进行补偿，原告作为与该政府合同义务具有直接利害关系的行政相关人，有权依据该行政协议要求被告依法依约对原告在案涉土地上的青苗、、地上附着物以及搬迁费用进行补偿2015年9月23日、9月24日针对原告经营土地上的青苗、树木等附着物由相应评估服务供应商进行清点后出具了《现场清查核实作业表》，由被补偿人原告、监督组人员分别签名确认。2015年11月13日、11月25日针对原告经营土地上的其他资产由测绘单位佛山市三水国盛测绘有限公司进行测量评估，并出具了《房屋调查表》，由业主即原告、测绘单位人员签名确认。原告在其经营土地上的所有附着物清点完毕之后，便开始将地上的苗木及其他附着物搬迁清场。原告作为案涉15.9亩农用地的实际承包人，按照同等地位的何桂东、第三人谢有增二人实际适用的补偿标准计算，本可因土地征收而依法享有补偿款合计1888125元，但至今未获任何补偿。2019年1月23日，原告向被告递交了《行政处理申请书》，但同年4月16日原告才收到《回复》，在程序不合法且没有提供任何依据的情况下，被告以案涉15.9亩农用地未被政府部门征收等为由，不予支持白坭国土局向原告支付1888125元土地征收补偿款的申请。为维护原告合法权益，请法院判决：1．撤销被告于2019年3月13日作出的《回复》，并针对原告因土地征收而依法享有补偿款事宜重新作出行政处理决定书；2.本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交了以下证据：1.《回复》、EMS快递签收单、《当事人提交材料清单》，证明2019年1月23日，原告向被告递交了《行政处理申请书》，但同年4月16日才收到《回复》，回复时间超过法律规定的期限60日，被告作出回复前也没有发出告知书通知原告进行申辩、补充证据，程序不合法，且没有事实根据。2.广东省高级人民法院（以下简称广东省高院）（2019）粤民申8897号《民事申请再审案件受理通知书》，证明原告已于2019年7月17日递交新证据向广东省高院申请再审，申请撤销佛山中院作出的（2018）粤06民终7901号《民事判决书》以及佛山市三水区人民法院（以下简称三水法院）作出的（2018）粤0807民初685号《民事判决书》，广东省高院于2019年8月15日立案受理。3.1号《土地承包合同》及附件（《大头岗、狗肚岗60.9亩每年承包款统计表》、白坭国土局出具的图表）、《土地承包协议》、原告与第三人塘夏经济社签订的《土地承包合同》（以下简称2号《土地承包合同》），证明：（1）由于政策要求，第三人塘夏经济社与第三人谢有增签订1号《土地承包合同》确定对60.9亩土地的承包关系后，原告与何桂东、第三人谢有增签订《土地承包协议》，明确以第三人谢有增为代表与第三人塘夏经济社签订承包合同的事实以及明确三人具体承包使用地块区域的事实；（2）第三人塘夏经济社与原告签订2号《土地承包合同》，约定第三人塘夏经济社将位于“大头岗，狗肚岗”（土名）中面积为15.9亩的农用地发包给原告经营种植花草树木，合同的签章双方、签订时间、承包期限、承包租金的交付时间和及交付方式、双方的权利义务等均与1号《土地承包合同》一致，据此第三人塘夏经济社再次以书面形式确认并同意了原告案涉15.9亩土地的承包经营，原告属有权占有使用案涉土地。4.《征收土地协议书》及征地示意图，证明2015年8月15日，第三人塘夏经济社与白坭国土局签订《征收土地协议书》，由白坭国土局征收第三人塘夏经济社611.5亩土地，并为该社解决宅基地用地指标35亩（原告合法承租经营的案涉15.9亩土地位于该建设宅基地35亩范围内），被告针对该地上的青苗、、地上附着物具有补偿义务5.原告的《现场清查核实作业表》《房屋调查表》、有增奇景园树木清点表、《地上附着物搬迁补偿评估价格一览表》、收据5份，证明2015年9月23、9月24日，相关行政部门安排评估服务供应商针对原告合法承包经营的案涉土地上的青苗、树木等附着物依法进行评估并出具了《现场清查核实作业表》。2015年11月13日、11月25日，案涉土地上的其他资产由佛山市三水国盛测绘有限公司进行测量评估，并出具了《房屋调查表》，即案涉土地属于清偿范围而且已经进行了相应的清点与评估，应获得相应补偿，原告在其经营土地上的所有附着物清点完毕之后，便开始将地上的苗木及其他附着物自行进行搬迁、清场，应依法获得相应补偿，其中《地上附着物搬迁补偿评估价格一览表》是由被告方工作人员提交给原告。6.《补偿协议书》（未签名盖章），证明白坭国土局在案涉土地清点评估后向原告出具《补偿协议书》，但一直没有签章，也一直未向原告支付任何补偿款，故原告依据协议内容一直合法占有使用案涉土地。7.何桂东及第三人谢有增的《现场清查核实作业表》《房屋调查表》，证明与原告处于同等地位的何桂东和第三人谢有增，在相关行政部门安排评估服务供应商针对其承包经营的土地附着物进行清点评估后，获得了相应补偿。8.原告与何桂东、第三人谢有增的通话录音（文字记录和光盘），证明原告与何桂东及第三人谢有增有按土地承包合同向第三人塘夏经济社按时足额交付租金，土地征收后何桂东与第三人谢有增收到了退回的租金、按金以及相应补偿款，但原告未收到，作为同等地位的原告也应获得补偿。9.案涉15.9亩土地的《用水清单》、土地的照片4张、《农村集体所有权土地宗地图》和案涉土地的定位图，证明原告从2011年起至第三人塘夏经济社提起民事诉讼之前的7年时间内一直在佛山市三水区白坭镇富景居委会塘夏村白金大道旁种植树木，案涉15.9亩土地花场用水开户人就是原告，由原告负责交纳水费，且第三人塘夏经济社明知该事实也从未阻止及表示异议。10.2013年2月贷款发放的银行流水，证明原告于2013年2月在佛山市三水区农村信用合作联社白坭信用社办理信用贷款时，要求第三人塘夏经济社出具过2号《土地承包合同》的复印件加盖塘夏经济社印章的次原件交至信用社办理贷款后，该信用社于2013年2月19日向原告发放了贷款。11.三妇字[2012]23号《“农家女金钥匙”妇女小额担保财政贴息贷款实施方案》、原告妻子陈爱英申请妇女小额担保财政贴息贷款最终通过审批的材料，证明佛山市三水区白坭镇富景社区居民委员会、佛山市三水区白坭镇妇联、佛山市三水区妇联审核确认了原告与其妻子确实承包了案涉15.9亩农用地种植花木的事实。12.政府部门向何桂东支付土地征收补偿款的银行流水，证明何桂东最终因为案涉60.9亩农用地中其使用的8亩被征用收回而实际获得了由政府部门支付的相应征地补偿款1,594,293元。13.证人何桂东的证言，证明案涉的60.9亩土地是属于原告与何桂东、第三人谢有增三人共同使用，第三人塘夏经济社对此知道并同意。何桂东和原告在案涉争议中的法律地位一致，其已经收到相关的补偿，因此原告也可以获得相应的补偿。被告辩称，一、被告所作《回复》主体适格、程序合法。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，被告依法行使乡镇一级人民政府的职权，具有对原告所提出的申请事项进行行政处理的法定职责，所作的《回复》主体适格。被告收到原告提交的《行政处理申请书》，经依法审查核实后作出《回复》给原告，充分保障了原告的合法权益。二、被告所作的《回复》认定事实清楚。首先，原告不是征收补偿的对象，案涉的15.9亩的农用地未被被告或上级政府部门征收，目前仍属第三人塘夏经济社所有。《征收土地协议书》项下的611.5亩土地中并不包括案涉的15.9亩土地，故不存在所谓征收土地并给予补偿的问题。其次，原告无法继续占用案涉土地的原因是土地所有权人通过诉讼收回土地，并非“征地行为”。根据（2018）粤0607民初685号《民事判决书》和（2018）粤06民终7901号《民事判决书》查明和认定的事实，原告对于上述15.9亩土地实属无权占有，上述生效判决亦判令原告限期交还土地给第三人塘夏经济社及支付土地占用费。2019年2月21日，第三人塘夏经济社申请三水法院强制执行上述生效法律文书后，原告自行清理地上种植物及建筑物，将上述15.9亩土地交还第三人塘夏经济社。综上所述，案涉土地未被第三人塘夏经济社或上级政府部门征收，原告并非该土地的合法承租人，也不享有该土地上种植物及建筑物的权益，其要求责令白坭国土局支付土地征收补偿款的申请不应得到支持。被告依据事实作出回复，主体适格、程序合法，请法院驳回原告的请求。被告在诉讼中提交了以下证据：1.《征收土地协议书》、征地示意图，证明白坭国土局与第三人塘夏经济社签订协议，约定的土地征地面积为611.5亩，案涉的15.9亩土地不在其中。2.（2018）粤0607民初685号《民事判决书》、（2018）粤06民终7901号《民事判决书》、（2019）粤0607执1019号《受理执行案件通知书》，证明：（1）原告因无权占用案涉土地，第三人塘夏经济社为此起诉原告，经法院终审判决原告限期交还土地给第三人塘夏经济社及支付土地占用费；（2）原告违法占用案涉土地，至第三人塘夏经济社申请法院强制执行后才自行清理场地予以交还；（3）原告无法继续使用案涉土地的原因是所有权人通过诉讼收回土地，并非征地行为。3.《当事人提交材料清单》《行政处理申请书》《回复》，证明被告收到原告提交的《行政处理申请书》后，经依法审查核实作出《回复》。被告在诉讼中提交了以下法律依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。第三人谢有增述称，对原告的起诉及被告的回复均没有意见。第三人谢有增在诉讼中没有提供证据。第三人塘夏经济社没有答辩及提供证据。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、4、7、8、10-12、证据3中的1号《土地承包合同》、证据5中除有增奇景园树木清点表及《地上附着物搬迁补偿评估价格一览表》外的证据，被告提供的证据，到庭的各方当事人对证据的真实性均无异议，上述证据与本案有关联，本院予以采纳。原告提供的证据3中的《土地承包协议》，有原告及何桂东、第三人谢有增的签名确认，结合1号《土地承包合同》的签订及被告针对何桂东、第三人谢有增二人实际承包的土地面积已进行补偿的事实，本院对该证据的真实性予以确认；对2号《土地承包合同》，原告已提供原件予以核对，原告亦确认该合同是其为了向银行申请贷款而签订，本院对该证据予以采纳。证据5中的有增奇景园树木清点表、《地上附着物搬迁补偿评估价格一览表》，因没有被告工作人员签名或盖章确认，被告对证据的真实性亦有异议，故本院不予采纳。证据6，《补偿协议书》未经原告及白坭国土局盖章确认，不能作为原告要求被告补偿的依据，本院不予采纳。证据9，对《用水清单》，清单显示用户名为“李权来种花用水”，，地址为“塘夏村种花场”结合原告提供的**《土地承包合同》及《现场清查核实作业表》等证据，可确认《用水清单》的真实性，本院对该证据予以采纳；对照片，因没有显示制作的日期，原告也未能提供何时清场的依据，本院只确认案涉15.9亩土地现已清场的事实；对《农村集体所有权土地宗地图》，有被告加盖的公章，本院对其真实性予以确认；对定位图片，因没有显示案涉15.9亩土地的信息，本院不予采纳。原告提供的证据13，证人反映的事实均与在案证据反映的一致，本院予以采纳。经审理查明，2011年8月18日，第三人谢有增与第三人塘夏经济社签订1号《土地承包合同》，约定塘夏经济社将该社位于“大头岗、狗肚岗”（土名）面积为60.9亩的农用地发包给谢有增作种植花草树木使用，期限从2011年11月1日起至2026年12月31日止。2012年1月11日，原告李权来与何桂东、第三人谢有增签订《土地承包协议》，明确第三人谢有增以其名义向第三人塘夏经济社承包的60.9亩农用地中，其中“狗肚岗”面积为15.9亩的土地分给原告种植花草树木，“大头岗”南的8亩土地由何桂东使用。2015年8月15日，为加快白坭水都饮料基地对接区项目建设，白坭国土局作为甲方与作为乙方的第三人塘夏经济社签订《征收土地协议书》，约定白坭国土局征收塘夏经济社面积为611.5亩的土地，其中协议书第3.4条约定：“甲方负责从签订征地合同之日起三年内为村小组解决宅基地用地指标35亩，位置位于原蜜糖厂处（扣除白金大道及高压线的路控范围）；甲方负责支付报批税费及该宅基地的通水……；甲方在乙方的协助下，负责苗圃场内青苗的搬迁、补偿（木材厂除外），及修筑该新村樵北涌的石墙。”因1号《土地承包合同》所涉部分土地位于上述《征收土地协议书》第3.4条所涉35亩宅基地用地范围内，第三人塘夏经济社决定收回自行使用。2016年12月1日，第三人塘夏经济社与第三人谢有增签订《解除合同协议书》，解除了双方于2011年8月18日签订的1号《土地承包合同》，同时约定第三人谢有增同意在收到退回的租金及按金后于2017年5月1日前完成苗木及地上物搬迁。协议签订后，第三人谢有增及何桂东均与白坭国土局达成补偿协议，收取了相关补偿款。但原告以未与政府部门就补偿达成一致意见为由一直占用案涉的15.9亩土地。2018年1月，第三人塘夏经济社以李权来为被告，向三水法院提起民事诉讼，诉讼请求为：1.被告李权来于判决生效之日起3日内清理位于“大头岗、狗肚岗”（土名）的15.8亩土地上种植物及附着物，并将该土地交还原告塘夏经济社；2.被告李权来向原告塘夏经济社按117元/天的标准支付2017年5月1日至实际交还土地之日的占用费（暂计至2018年1月18日为30,771元）；3.案件诉讼费由被告李权来承担。诉讼中，第三人塘夏经济社确认案涉土地面为15.9亩，但占用费按15.8亩计算。三水法院经审理，于2018年5月29日作出（2018）粤0607民初685号民事判决，判决：“一、被告李权来应于本判决生效之日起十日内清空案涉土地【“大头岗、狗肚岗”（土名）的15.9亩土地】并返还给原告塘夏经济社；二、被告李权来应于本判决生效之日起十日内向原告塘夏经济社支付从2017年5月1日起以117元/天的标准计至实际返还日止的占用费；三、驳回原告塘夏经济社的其他诉讼请求。该案案件诉讼费（已减半收取）285元，由李权来承担。”原告李权来不服，向佛山中院提起上诉。佛山中院于2018年11月8日作出（2018）粤06民终7901号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。因原告李权来未履行上述生效判决确定的返还土地等义务，第三人塘夏经济社于2019年2月21日向三水法院申请强制执行。三水法院于当日立案受理[案号为（2019）粤0607执1019号]。其后,因原告自行清理场地，并交还第三人塘夏经济社。该案已终结执行。2019年1月23日，原告李权来向被告提交《行政处理申请书》，请求白坭国土局向其支付因土地征收而依法享有的补偿款合计1888125元。经审查，被告于2019年3月13日作出《回复》，并于同年4月16日送达给原告。另查，原告与第三人塘夏经济社曾签订落款日期为2011年8月18日的2号《土地承包合同》，约定塘夏经济社将“大头岗”面积为15.9亩的农用地发包给原告经营种植花草树木，期限从2011年11月1日起至2026年12月31日止。合同的其他内容与1号《土地承包合同》基本一致。原告在庭审中确认该合同是其为向银行申请贷款而与塘夏经济社签订。又查，原告李权来因不服佛山中院作出的（2018）粤06民终7901号民事判决，向广东省高院申请再审。广东省高院于2019年8月15日作出（2019）粤民申8897号《民事申请再审案件受理通知书》，决定对原告的申请立案审查。本院认为，行政补偿是指行政机关合法行使职权的行为造成行政相对人合法权益受损，应当由行政机关给予行政相对人补偿。行政补偿须以行政机关对当事人合法行使职权，及当事人的合法权益由此受到损失为前提。本案的争议焦点是被告对原告案涉15.9亩土地上的青苗、、地上附着物以及搬迁费用有否补偿的义务原告认为，根据《征收土地协议书》第3.4条的约定，被告对35亩宅基地用地范围内的青苗有搬迁、补偿的合同义务，原告实际承租经营的案涉15.9亩土地在宅基地用地范围内，故被告应对原告在案涉土地上的青苗、、地上附着物以及搬迁费用进行补偿经查，从《征收土地协议书》第3.4条反映，虽然白坭国土局曾与第三人塘夏经济社约定，该局负责从签订征地合同之日起三年内为第三人塘夏经济社解决宅基地用地指标35亩，并在第三人塘夏经济社的协助下，负责苗圃场内青苗的搬迁、补偿（木材厂除外）。但因第三人塘夏经济社收回35亩土地作宅基地用地使用的决定并非根据被告的征地要求而作出，只是该社自行决定的事务，故对因塘夏经济社使用35亩宅基地而受影响的承租人，被告并无《中华人民共和国土地管理法》等法律法规规定的补偿义务。被告根据《征收土地协议书》第3.4条约定对受影响的承租人进行补偿，只是履行其与塘夏经济社之间达成的协议，补偿须以塘夏经济社对该部分人员有补偿义务为前提。但从本案查明的事实可知，原告就补偿的问题并未与塘夏经济社达成过任何协议，被告亦从未承诺同意补偿原告的损失，故原告要求被告支付补偿款缺乏有效的依据。且事实上，因与被告就补偿问题没有达成一致意见，原告一直占用案涉的15.9亩土地。直至第三人塘夏经济社提起民事诉讼，要求其交还，并根据法院生效判决申请强制执行后，原告才向塘夏经济社返还案涉土地。由此可知，即使原告存在青苗、、地上附着物以及搬迁费用的损失也是因履行法院生效判决而导致，并非因被告合法行使职权的行为造成，原告要求被告进行补偿的主张也不符合行政补偿中行政机关合法行使职权的前提。被告根据查明的事实，对原告要求白坭国土局支付1888125元土地征收补偿款的申请不予支持，并无不当。综上，原告要求撤销被告作出的《回复》等诉请没有事实根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下:驳回原告李权来的诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由原告李权来负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  吴嘉敏人民陪审员  卢士渝人民陪审员  郭乐生二〇二〇年五月二十五日书 记 员  刘莹莹