甘肃省高级人民法院行政裁定书（2019）甘行终390号上诉人（原审原告）庆阳市昊亿农林有限公司。法定代表人杭某。委托代理人谢某，北京新翰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）甘肃省人民政府。法定代表人唐某。委托代理人李某。委托代理人蒙某，甘肃省司法厅公职律师。原审第三人庆阳市人民政府。法定代表人朱某。委托代理人陈某。委托代理人豆某，庆阳市司法局工作人员。上诉人庆阳市昊亿农林有限公司（以下简称昊亿农林公司）因诉被上诉人甘肃省人民政府（以下简称省政府）行政复议决定一案，不服兰州市中级人民法院（2019）甘01行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现本案已审理终结。一审法院经审理查明，2013年6月6日昊亿农林公司登记成立，法定代表人为杭某，经营范围为中药材种植、收购；苗木种植、收购与销售、技术服务指导；种苗销售。2013年6月30日杭某与庆阳市西峰区彭原镇五郎铺村马厂社、老家社、前庄社分别签订土地流转合同，租用土地572亩用于中药材等苗木种植。2017年3月3日庆阳市人民政府办公室向各县、区人民政府和市直有关部门印发《关于进一步加强巴家咀水库市级饮用水水源地环境监管工作的通知》(庆政办电发〔2017〕24号)，要求市、县（区）环保部门尽快组织对巴家咀水库水源地及其上游蒲河、黑河流域环境隐患进行全面排查，加大水源地环境执法监察频次。2017年4月24日庆阳市水务局向昊亿农林公司作出《责令停止违法行为通知书》(庆市水停字[2017]2号)，主要内容为：“经查你单位未经批准，擅自在蒲河巴家咀水库上游行洪区、水源地保护管理范围非法侵占河道滩涂地大面积种植中药材、苗木等高杆植物，严重影响行洪安全和水源地安全……现责令你单位立即停止违法行为，限期清除障碍，恢复原貌，听候处理。”2017年5月3日庆阳市人民政府办公室印发了《关于印发的通知》(庆政办电发〔2017〕54号)，方案主要内容为：“二、退出范围。巴家咀水库1119米高程以下的所有滩涂地属国家所有，全部纳入本次退出范围。……三、目标要求。2017年5月15日以前，在巴家咀水库1119米高程以下滩涂地内违法抢耕抢种或开展经营活动的应全部按规定退出。”2017年6月22日中共庆阳市委办公室、庆阳市人民政府办公室印发《关于印发的通知》(庆办发〔2017〕58号)，要求“对一、二级及准保护区内的滩涂地（包括1119米高程以下所有淤积土地）抢耕抢种问题，由县（区）政府负责，督促相关组织(农户)按照‘谁签约、谁解除’的原则，于2017年5月底前解除土地承包合同，签订退出承诺书。种植的春播作物，于2017年5月底前全部退出；种植的小麦、油菜及建办的养殖场于2017年7月底全部退出；种植的药材、林木于2017年12月底前全部退出。”2017年6月下旬，昊亿农林公司在巴家咀水库上游行洪区、水源地保护管理范围内种植的30亩高杆苗木、700亩多年生药材、130亩小麦被庆阳市西峰区人民政府、彭原镇人民政府强制清除。后昊亿农林公司以庆阳市人民政府为被申请人，向省政府申请行政复议，请求确认庆阳市人民政府强制挖毁其种植的中药材的行政行为违法，并恢复原状。省政府受理后于2017年12月4日向庆阳市人民政府作出《行政复议答复通知书》并送达行政复议申请书副本。2017年12月12日庆阳市人民政府向省政府提交《被申请人答复书》。2018年1月29日省政府作出《延期审理通知书》，决定延长行政复议期限三十日。因昊亿农林公司申请对该案予以协调处理，省政府于2018年2月23日作出《中止行政复议通知书》，决定中止该行政复议的审理，并告知相关当事人。2018年12月12日省政府决定恢复该行政复议案件的审理，并告知相关当事人。2018年12月14日省政府作出甘政复字〔2017〕117号《行政复议决定书》。昊亿农林公司于2018年12月19日收到该决定书后不服，提起行政诉讼。另查明，2017年9月25日昊亿农林公司以庆阳市水务局为被告向平凉市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销庆阳市水务局于2017年4月24日作出的庆市水停字[2017]2号《责令停止违法行为通知书》。2017年12月5日平凉市中级人民法院作出（2017）甘08行初49号《行政判决书》认定，“昊亿农林公司对其在庆阳市巴家咀水库上游水源地保护区种植中药材、苗木等高杆作物的行为无异议，且其代理人在庭审中亦明确认可该公司在巴家咀水库上游河道内种植有30亩国槐，故其违法事实清楚”，遂判决驳回昊亿农林公司的诉讼请求。该判决已发生法律效力。上述事实有被告省政府和第三人庆阳市人民政府均提交的《关于进一步加强巴家咀水库市级饮用水水源地环境监管工作的通知》(庆政办电发〔2017〕24号)、《关于印发的通知》(庆政办电发〔2017〕54号)、平凉市中级人民法院（2017）甘08行初49号《行政判决书》《行政复议申请书》《行政复议答复通知书》《被申请人答复书》《中止行政复议通知书》《恢复审理通知书》；被告省政府提交的《责令停止违法行为通知书》(庆市水停字[2017]2号)、《关于印发的通知》(庆办发〔2017〕58号)、《延期审理通知书》《协调申请书》《恢复审理申请书》等证据在案证实。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”本案中，2017年5月3日庆阳市人民政府办公室印发了《关于印发的通知》(庆政办电发〔2017〕54号)，将巴家咀水库1119米高程以下的所有滩涂地全部纳入本次退出范围。要求2017年5月15日以前在巴家咀水库1119米高程以下滩涂地内违法抢耕抢种或开展经营活动的应全部按规定退出。2017年6月22日中共庆阳市委办公室、庆阳市人民政府办公室作出《关于印发的通知》(庆办发〔2017〕58号)，要求对一、二级及准保护区内的滩涂地（包括1119米高程以下所有淤积土地）抢耕抢种问题于2017年5月底前解除土地承包合同，签订退出承诺书。种植的春播作物，于2017年5月底前全部退出；种植的小麦、油菜及建办的养殖场于2017年7月底全部退出；种植的药材、林木于2017年12月底前全部退出。由于庆阳市人民政府印发的上述方案划定了退出范围及并规定了退出时间，庆阳市西峰区人民政府、彭原镇人民政府遂于2017年6月下旬将昊亿农林公司在巴家咀水库上游行洪区、水源地保护管理范围内种植的30亩高杆苗木、700亩多年生药材、130亩小麦强制清除。后昊亿农林公司向甘肃省人民政府申请行政复议。甘肃省人民政府复议认为尽管庆阳市西峰区人民政府和彭原镇人民政府负责实施强制清退行为，但该行为系按照庆阳市人民政府退出方案的要求所为，庆阳市西峰区人民政府和彭原镇人民政府仅是退出方案的实际执行者，执行退出方案所引发的法律后果应由庆阳市人民政府承担，遂认定庆阳市人民政府为该复议案件适格被申请人并无不当。2017年3月1日修订的《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得；对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）在河道管理范围内弃置、堆放阻碍行洪物体的；种植阻碍行洪的林木或者高秆植物的；修建围堤、阻水渠道、阻水道路的。……”基于上述规定，对在河道管理范围内种植阻碍行洪的林木或者高秆植物的行为，应由县级以上人民政府河道主管机关履行管理职责，其行政决定应限于责令纠正违法行为、采取补救措施，并处警告、罚款、没收非法所得。庆阳市西峰区人民政府、彭原镇人民政府按照庆阳市人民政府印发的相关退出方案，对昊亿农林公司种植的中药材、小麦等苗木实施的强制清除行为，不符合《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条规定，省政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目的规定确认对昊亿农林公司种植的中药材、苗木强制清除行为违法之结果正确。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，合法权益因国家机关及其工作人员行使职权而遭受损害，是取得国家赔偿的必要条件。2017年4月24日庆阳市水务局向昊亿农林公司作出庆市水停字[2017]2号《责令停止违法行为通知书》，认定昊亿农林公司未经批准，擅自在蒲河巴家咀水库上游行洪区、水源地保护管理范围非法侵占河道滩涂地大面积种植中药材、苗木等高杆植物，严重影响河道行洪安全和水源地安全，责令其立即停止违法行为，限期清除障碍，恢复原貌，听候处理。昊亿农林公司不服，向平凉市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销庆阳市水务局作出的庆市水停字[2017]2号《责令停止违法行为通知书》。2017年12月5日平凉市中级人民法院作出（2017）甘08行初49号行政判决书，判决驳回昊亿农林公司的诉讼请求。该判决已发生法律效力。省政府基于庆阳市水务局作出的庆市水停字[2017]2号《责令停止违法行为通知书》认定的事实，以昊亿农林公司被清除的中药材、苗木系违法种植，不具有依法应予保护的合法利益为由，决定驳回昊亿农林公司恢复原状、赔偿损失的复议请求之结果亦正确。另外，省政府收到昊亿农林公司的行政复议申请后依法履行了受理、通知被申请人答复、审查、作出决定并送达的职责，行政复议程序合法。综上，省政府所作行政行为证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告庆阳市昊亿农林有限公司的诉讼请求。上诉人昊亿农林公司上诉称，一、一审判决认定事实错误。上诉人经营的土地是经过合法流转而来，种植的中药材等经济作物也是经过乡政府、区政府、市政府完全知晓并获得支持的，并非非法侵占河道滩涂违法，本案的铲除行为是因巴家咀水库饮用水水源地保护引起的问题。二、一审判决适用法律错误。本案存在行洪和水源地保护两个问题，一审判决和行政复议决定适用《水法》第三十七条、《防洪法》第五十五条适用法律错误。上诉人种植的中药材不足10厘米，不影响行洪，应当适用《环境保护法》和《水污染防治法》。三、中药材依法应当获得赔偿。获得赔偿的依据是《环境保护法》第三十一条和《水污染防治法》第七条的规定。虽然平凉中院的生效行政判决确认上诉人种植行为违法，但是并没有确认“中药材”本身违法，中药材是上诉人的合法财产应当予以保护。四、被诉行政复议决定超出了复议申请范围，上诉人的复议申请范围仅是请求确认庆阳市人民政府强制挖毁中药材的行为违法并恢复原状。上诉人没有提出行政赔偿的复议请求，但是，被诉行政复议决定却是驳回上诉人的行政赔偿请求，明显超出复议请求范围。综上，请求撤销一审判决；撤销行政复议决定中不予赔偿的内容。被上诉人省政府答辩称，根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规，对于妨碍河道行洪、危害水资源等违法行为，应由各级人民政府水行政部门、环境保护部门或其他有关部门按照各自职责，进行调查处理，并作出相应行政决定，违法行为人不履行相应行政决定确定的义务，可以依法强制执行。上述法律法规仅规定了各级人民政府对于防洪、水资源保护的统一领导，并未赋予各级人民政府对妨害河道行洪、危害水资源等违法行为直接进行查处的职责，也未设定“强制清退”这样一种处理和执行方式。庆阳市人民政府对于巴家咀水库市级饮用水水源地环境监管问题作出通知，并印发相关退出方案，划定了具体的清退范围，设定了具体的清退时间，但市、区人民政府相关行政主管部门并未对巴家咀水库库区范围内存在的违法行为作出相应的行政决定并依法强制执行。庆阳市西峰区人民政府和彭原镇人民政府落实庆阳市人民政府相关退出方案的要求，直接对方案划定范围内的滩涂地实施“强制清退”，缺乏法律依据。尽管庆阳市西峰区人民政府和彭原镇人民政府负责实施“强制清退”行为，但该行为系按照庆阳市人民政府退出方案的要求所为，庆阳市西峰区人民政府和彭原镇人民政府仅是退出方案的实际执行者，执行退出方案所引发的法律后果应由庆阳市人民政府承担，庆阳市人民政府为行政复议适格被申请人。答辩人作出《行政复议决定书》(甘政复字〔2017〕117号)，确认对昊亿农林公司种植的中药材、苗木强制清除行为违法，符合法律规定。昊亿农林公司在巴家咀水库上游行洪区、水源保护地管理范围内非法侵占河道滩涂种植中药材、苗木等高杆植物，已被庆阳市水务局依法责令停止违法行为，限期清除障碍，恢复原状。昊亿农林公司被清除的中药材、苗木系违法种植，不具有依法应予保护的合法权益。答辩人作出《行政复议决定书》(甘政复字〔2017〕117号)，对昊亿农林公司恢复原状，赔偿损失的请求不予支持，符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定。答辩人受理昊亿农林公司提出的行政复议申请后，依法向庆阳市人民政府制发《行政复议答复通知书》，要求庆阳市人民政府作出答复。因案件情况复杂，依法通知当事人延期审理，应昊亿农林公司协调申请中止案件审理，后依昊亿农林公司申请恢复审理并作出复议决定，符合法定程序。综上，请法院依法驳回昊亿农林公司诉讼请求。原审第三人庆阳市政府答辩称，一、庆阳市人民政府不是强制清除行为的实施主体。为了进一步加强饮用水水源地环境保护工作，切实保障群众饮水安全，庆阳市人民政府办公室于2017年3月3日、2017年5月3日分别印发了《进一步加强巴家咀水库市级饮用水水源地环境监管工作的通知》和《巴家咀水库滩涂地耕种退出方案的通知》，对饮用水水源地环境监管和退出工作作出了总体安排部署，并在文件中一再要求各县(区)人民政府和相关行政主管部门“对排查中发现的违法行为，要依法严肃查处”，“要严格按照《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规和省、市水源保护工作要求，对巴家咀水库饮用水源地一级保护区居民搬迁和耕地退出工作统筹安排”“在巴家咀水库lll9米高程以下滩涂地内违法抢耕抢种或开展经营活动的应按规定退出”等。庆阳市人民政府作为一级人民政府，有责任对饮用水源地保护工作作出安排部署，但不可能一一告知相关行政主管部门如何按照《中华人民共和国行政强制法》和相关法律的规定去实施行政强制执行。本案中，庆阳市人民政府不是作出对昊亿农林公司种植的中药材、苗木行为强制清除的主体，也不是具体实施主体。二、昊亿农林公司侵占河道滩涂种植中药材、苗木行为违反相关法律规定，其种植的中药材、苗木不属于《中华人民共和国国家赔偿法》保护的合法财产。昊亿农林公司以庆阳市水务局为被告，分别就请求确认强制挖毁其种植的中药材的行政行为违法，撤销《责令停止违法行为通知书》(庆市水停字[2017]2号)向平凉市中级人民法院提起行政诉讼。2017年11月27日，平凉市中级人民法院作出（2017）甘08行初51号《行政裁定书》，认定无证据证明所诉强制挖毁行为系庆阳市水务局作出，裁定驳回昊亿农林公司起诉。2017年12月5日，平凉市中级人民法院作出（2017）甘08行初49号《行政判决书》，认定昊亿农林公司在庆阳市水源地保护区种植中药材、苗木等高杆作物的违法行为事实清楚，违反了《中华人民共共和国防洪法》的相关规定，驳回了昊亿农林公司的诉讼请求。根据已经生效的人民法院判决，昊亿农林公司在庆阳市水源地保护区种植中药材、苗木等高杆作物行为属于违法行为，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》保护的合法财产，昊亿农林公司提出的对其种植的中药材予以赔偿、恢复原状的请求没有法律依据。综上，请求驳回昊亿农林公司的诉讼请求。本院经审理查明的事实和一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人省政府作出的甘政复字〔2017〕117号《行政复议决定书》（以下简称117号行政复议决定）有两项内容：确认对申请人种植的中药材、苗木强制清除行为违法；驳回申请人恢复原状，赔偿损失的复议请求。上诉人昊亿农林公司仅对驳回其恢复原状，赔偿损失的复议请求不服提起行政诉讼。据此，复议机关对被申请复议的行政行为的处理和对一并提出行政赔偿请求的处理虽然可以载明在同一行政复议决定中，但是彼此可分，因为这两种处理引起的诉讼相互独立。按照不告不理原则，当事人仅挑选其中之一时，人民法院不宜主动审理另外一个并作出裁判。故本案上诉人昊亿农林公司仅对省政府复议决定驳回其赔偿请求不服提起诉讼，本院应围绕复议赔偿的内容进行审查，不对被申请复议的行政行为进行审查。本案的争议焦点是上诉人就117号行政复议决定对其行政赔偿请求所作处理不服提起撤销诉讼是否符合法定起诉条件。对此，本院认为，对于以获得行政赔偿为目的的诉讼，《中华人民共和国国家赔偿法》规定的救济方式是直接起诉赔偿义务机关，并不包括起诉复议机关，即不包括请求人民法院判决复议机关就赔偿义务机关的行政赔偿问题作出处理或者重新处理的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》有关复议机关为被告的规定同样不包括该情形。从实践层面看，以起诉复议机关履行法定职责的方式解决赔偿义务机关的行政赔偿问题，与直接起诉赔偿义务机关相比，不仅程序更加繁琐，耗费更多的资源，而且难以直接解决行政赔偿问题，容易形成循环诉讼。从行政诉讼实质解决行政争议的立法宗旨看，上述法律在这一问题上未作规定表明，以解决赔偿义务机关行政赔偿问题为目的的诉讼不宜以复议机关为被告。故上诉人提起本案诉讼，要求判令省政府通过行政复议解决行政赔偿问题，即属此种情形。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项规定“错列被告且拒绝变更的”之情形适用驳回起诉裁定，本案经释明后上诉人坚持起诉的，其起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回起诉，一审法院作出实体判决不当，应予纠正。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其起诉不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回起诉。上诉人与被诉复议决定确定的赔偿义务机关之间的行政赔偿争议可以另行提起行政赔偿诉讼加以解决。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销兰州市中级人民法院（2019）甘01行初4号行政判决；二、驳回庆阳市昊亿农林有限公司的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还庆阳市昊亿农林有限公司。本裁定为终审裁定。审判长 朵利民审判员 吕 强审判员 赵静莉二〇二〇年六月五日书记员 马恩亭书记员 李 璐