广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终49号上诉人（原审原告）肇庆市嘉和土石方工程有限公司，住所地：广东省肇庆市****嘉湖新都市赏湖居F幢第二卡02C2号商铺，统一社会信用代码：914***********642M。法定代表人罗顺华。委托代理人唐新波，北京市康达律师事务所律师。委托代理人张依伦，北京市康达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市自然资源局高要分局，住所地：广东省肇庆市高要区******。法定代表人李杰，该局局长。委托代理人李子荆，该局工作人员。委托代理人张少英，广东勤思进律师事务所律师。原审第三人肇庆市********高要分中心，住所地：广东省肇庆市高要区********。法定代表人冼广泉，该中心主任。委托代理人黎肇豪，该中心工作人员。原审第三人肇庆市高要区*****开发建设有限公司，住所地：广东省肇庆市高要区金利镇镇府内。法定代表人周伟志。委托代理人刘治铭，广东七星律师事务所律师。委托代理人夏聪怡，广东七星律师事务所律师。原审第三人上大鑫仑材料科技（广东）有限公司，住所地：广东省肇庆市高要区***********交汇处（高要区金利镇人民政府办公楼五楼第六卡）。法定代表人吴晓春。委托代理人吴红庆，该公司工作人员。上诉人肇庆市嘉和土石方工程有限公司（以下简称嘉和公司）因与被上诉人肇庆市自然资源局高要分局（以下简称肇庆资源局高要分局）、原审第三人肇庆市********高要分中心（以下简称资源交易中心高要分中心）、肇庆市高要区*****开发建设有限公司（以下简称金**业园公司）、上大鑫仑材料科技（广东）有限公司（以下简称上大鑫仑公司）公开拍卖国有建设用地使用权纠纷一案，不服广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初299号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，嘉和公司自2004年起承包金淘工业园公司的部分填土、排水等工程，双方于2009年6月28日签订了《项目投资合同》，约定：1、嘉和公司在金淘工业园内投资建设五金制品生产项目，项目投资2500万元，金淘工业园公司向嘉和公司出让本合同项下用地，用于建设上述项目；2、项目用地出让范围：位于金淘工业园内，蓝线面积24.83亩，红线面积21亩；3、项目用地按蓝线面积每亩13.6万元出让，合共土地价款337.688万元，土地价款已包括土地现状的开发成本以及三通一平和办理土地使用证的费用；4、乙方同意以罗顺华为土地使用权人办理本项目用地的土地使用权证；5、从2004年起，嘉和公司承包金淘工业园公司部分填土、排水、道路等工程，金淘工业园公司以本项目用地的土地价款337.688万元等额冲抵金淘工业园公司欠嘉和公司的工程款，即金淘工业园公司为嘉和公司办理本项目用地的土地使用证后，金淘工业园公司已支付337.688万元给嘉和公司，同时，嘉和公司已付清本项目用地的土地价款。此外，合同还约定了其他的条款。合同签订后，金淘工业园公司按照合同约定将上述土地交付给嘉和公司使用，嘉和公司对该土地先后安装了水电，建设了围墙及绿化，进行了土地的平整及投入基础设施建设，修建了简易厂房，嘉和公司已经实际占有约定土地。之后，金淘工业园公司一直没有按照约定办理上述土地的土地使用证给嘉和公司。2017年8月11日，由于金淘工业园公司的道路宽度变更和建设需要，金淘工业园公司与嘉和公司签订《土地置换协议书》一份，约定金淘工业园公司以与上述合同约定土地相邻的部分土地置换嘉和公司的部分土地，双方重新确认红线图。2018年10月24日，肇庆资源局高要分局根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的有关规定，委托资源交易中心高要分中心对编号为PM-2018-24号宗地（即嘉和公司使用的项目宗地）国有土地使用权进行拍卖出让。根据《广东省人民政府关于印发广东省降低制造业企业成本支持实体经济发展若干政策措施（修订版）的通知》（粤府〔2018〕79号）：“属于我省优先发展产业且用地集约的制造业项目，土地出让底价可按所在地土地等别对应工业用地最低标准70%执行”的规定，拍卖起叫价(设底价)为人民币377万元。资源交易中心高要分中心于2018年11月1日发布了高易资（告）[2018]09号《肇庆市高要区国有建设用地使用权网上拍卖出让公告》，公告了拍卖地块已完成土地平整、基础设施配套（已完成给水、通电、通路、通讯、通燃气）和不具备排污设施，以净地出让等土地现状情况，并进行网上交易公告、申请人办理数字证书、提出竞买申请、资格审核、竞买网上报价及网上限时竞价及成交确认的手续，2018年11月21日对涉案宗地开启网上交易系统竞拍程序。同日，上大鑫仑公司通过肇庆市********网上交易系统以377万元竞得涉案宗地。2018年11月26日，资源交易中心高要分中心与上大鑫仑公司签订《拍卖成交确认书》确认上大鑫仑公司以最高价377万元竞得。2018年12月7日，上大鑫仑公司与肇庆资源局高要分局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2018年12月17日、24日，上大鑫仑公司按照合同约定分两次支付总计377万元土地使用权出让金，肇庆资源局高要分局出具了《广东省政府性基金（资金）通用票据》为据。2019年1月21日，上大鑫仑公司向国家税务总局肇庆市高要区税务局第一税务分局缴纳涉案土地印花税、契税共计114985元。2019年3月18日，肇庆资源局高要分局向上大鑫仑公司颁发涉案土地的《不动产权证书》【证号：粤（2019）肇庆高要第0005650号】。嘉和公司在资源交易中心高要分中心发出高易资（告）[2018]09号《肇庆市高要区国有建设用地使用权网上拍卖出让公告》后，认为肇庆资源局高要分局在拍卖案涉土地使用权时，肇庆资源局高要分局及资源交易中心高要分中心没有对地上建筑物及现状进行评估，以肇庆资源局高要分局及资源交易中心高要分中心拍卖出让的程序违法为由，于2018年11月30日向原审法院提起行政诉讼，请求：1.判令撤销肇庆资源局高要分局于2018年11月21日对地块编号为PM-2018-24号的工业用地进行公开拍卖出让的具体行政行为；2.判令本案诉讼费由肇庆资源局高要分局负担。原审法院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款:“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条:“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条第一款:“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》第4.4.2条：“市、县国土资源管理部门实施招标拍卖挂牌出让国有土地使用权活动，可以根据实际情况选择以下方式：（1）市、县国土资源管理部门自行办理；（2）市、县国土资源管理部门指定或授权下属事业单位具体承办；（3）市、县国土资源管理部门委托具有相应资质的交易代理中介机构承办。”以及《广东省土地使用权交易市场管理规定》第六条:“土地交易机构应当履行下列职责：（一）贯彻执行土地管理的法律、法规、规章和政策；（二）接受单位和个人的委托，组织实施土地使用权交易公开招标、拍卖以及公开挂牌和上网竞价；……（五）土地行政主管部门委托的其他事项。”的规定，肇庆资源局高要分局是辖区范围内土地行政主管部门，具有组织实施案涉土地使用权公开拍卖出让的职权，资源交易中心高要分中心接受肇庆资源局高要分局的授权委托，有权组织实施案涉土地公开拍卖出让，均系本案适格主体。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》4.3:“招标拍卖挂牌出让国有土地使用权范围（1）供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地；”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款:“通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。”的规定，肇庆资源局高要分局根据规划管理部门的规划条件，依法制定宗地拍卖出让方案，经肇庆市高要区人民政府建设用地审批小组批准后，按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》的程序，于2018年10月24日委托交易中心公开拍卖国有土地使用权，符合法律规定。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》《广东省土地使用权交易市场管理规定》以及《肇庆市国有建设用地使用权和矿业权网上交易规则》等有关规定，肇庆资源局高要分局于2018年10月24日委托资源交易中心高要分中心拍卖出让位于肇庆市高要区***************-24号【规划地块标号：JT-01-08地块，面积13927.2平方米（折20.891亩）】，依照《肇庆市高要区PM-2018-24号地块拍卖出让方案》的要求内容资源交易中心高要分中心于2018年11月1日拟定了《肇庆市高要区国有建设用地使用权网上拍卖出让公告》【高易资（告）[2018]09号】及网上拍卖出让须知，经肇庆资源局高要分局确认盖章同意按公告内容拍卖出让，并在肇庆市********网站上发布。该地块于2018年11月21日在交易中心网上交易系统由上大鑫仑材料科技（广东）有限公司以377万元成功竞得签订了《拍卖成交确认书》，资源交易中心高要分中心的拍卖程序合法。关于嘉和公司认为涉案土地的价款已付清、实际占有使用涉案土地，并先后安装了水电、建设围墙、对地面进行了基础设施建设，种植了大量花草树木，在拍卖涉案土地使用权时没有对地上建筑进行评估，程序违法，损害其合法权益的意见。虽然嘉和公司与金淘工业园公司签订了《项目投资合同》，管理使用涉案土地，但至拍卖该土地前其仍没有办理合法的土地权属登记手续。如拍卖该土地对嘉和公司造成损失，其可另循法律途径解决。综上，嘉和公司请求撤销肇庆资源局高要分局于2018年11月21日对地块编号为PM-2018-24号的工业用地进行公开拍卖出让的具体行政行为没有事实和法律依据，肇庆资源局高要分局公开拍卖转让涉案土地的行政行为事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回嘉和公司的诉讼请求。上诉人嘉和公司不服原审判决，向本院提起上诉请求：1.撤销原审判决；2.依法判决撤销肇庆资源局高要分局于2018年11月21日对地块编号为PM-2018-24号的工业用地进行公开拍卖出让的具体行政行为。事实和理由如下：原审判决认定事实及适用法律均有错误，应当依法改判。一、肇庆资源局高要分局未在招标拍卖挂牌公告中公示土地的现状属于具体行政行为程序违法。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第九条第(二)项：“招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容：(二)出让宗地的面积、界址、空间范围、现状、使用年期、用途、规划指标要求;”的规定，嘉和公司取得控制涉案土地后，先后安装了水电、建设了围墙、对地面进行了基础设施建设，种植了大量花草树木。原审判决认定如拍卖行为对嘉和公司造成损失，可依法另循法律途径解决。嘉和公司认为本案最重要的焦点是肇庆资源局高要分局在招标拍卖挂牌公告中没有公示上述土地现状是否合法，但原审法院却顾左右而言其他，只是讲其他方面的公告程序是合法的，实在是没有说服力。二、原审判决对案件事实认定错误。（一）嘉和公司与金淘工业园公司签署的《项目投资合同》《土地置换协议》合法有效。金淘工业园公司有权处置自有土地，嘉和公司已经取得了案涉土地的使用权，因此肇庆资源局高要分局在未经征收的情况下，且未取得土地使用权人委托授权的情况下，对案涉土地进行拍卖出让是违法的。金淘工业园公司是2003年由原高要市人民政府出资成立的，其职能就是招商引资，对园区进行投资和建设，金淘工业园公司对园区内土地拥有土地使用权和处置权。嘉和公司与金淘工业园公司签署的《项目投资合同》《土地置换协议》是双方的真实意思表示，符合法律规定，合法有效。肇庆资源局高要分局对于嘉和公司投资和与金淘工业园公司抵顶债权债务和置换土地是明知和同意的，并且是经过原高要市人民政府研究同意的，然而肇庆资源局高要分局在未对案涉土地进行征收的情况下，将已属于嘉和公司的土地违法拍卖，轻则说是违法行政，重则部分工作人员还涉嫌犯罪。嘉和公司响应政府号召，为了当地经济建设出工出力，垫资投入，符合原高要市人民政府的政策要求。现阶段，各地政府应当积极响应习主席的政策号召，支持民营企业发展、依法保障民营企业财产权、保护民营企业家的合法利益，特别是在抗击新型冠状病毒疫情刚刚获得胜利，百业遇困需要政策大力支持之际，在全国两会即将召开之际，不论是行政机关还是司法裁判机关，都要引起高度重视。肇庆资源局高要分局的违法行政行为，应当立即予以纠正和严惩！（二）原审判决在肇庆资源局高要分局及资源交易中心高要分中心未提交完整全面证据的情况下，即认定对案涉土地进行公开拍卖出让的行政行为合法，是违法和错误的。《行政诉讼法》第34条规定：“行政机关对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”因此，行政机关应当对行政行为进行充分举证，任何一个程序瑕疵都将必然导致行政行为违法，将被依法撤销。公开拍卖的土地必须是有权处理的土地，本案的土地已经无可争议属于嘉和公司，肇庆资源局高要分局的拍卖行为明显违法，并且肇庆资源局高要分局没有完全依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》提交竞拍程序中的任何法律文件。因此，肇庆资源局高要分局提供的证据材料的严重缺失，应当承担举证不利的法律后果。三、原审判决适用法律。（一）原审判决认为肇庆资源局高要分局未对案涉土地进行评估的行为合法是明显错误的，并且原审判决没有审理说明案涉土地为何不需要进行评估。依据《国土资源部关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》第一条、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第7.1条“地价评估”和第7.2条“确定底价”的规定，国有土地使用权出让应当进行土地评估。本案中，肇庆资源局高要分局未经对案涉土地进行评估，即确定土地出让底价的行为严重违反了上述规定。并且，原审法院在重审判决中，没有对案涉土地使用权转让是否需要评估进行说明。在此情况下，原审判决便直接认可市国上资源局高要分局公开拍卖国有土地使用权行政行为合法，是对法律法规的认识不清、适用错误，应当依法予以改判！二、建设用地使用权出让实行“净地”出让制度，土地连同地上建筑物或构筑物应当属于国有且无争议。原审判决在明知案涉地块不符合“净地”出让的情况下，认定土地出让行政行为合法是错误的。现行法律法规规定，建设用地使用权实行“净地”出让制度，政府供应的土地应当是土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发必需的基本条件，禁止“毛地”出让，如《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条以及《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》第6.1条的规定。此外，国土资源部等部门在《关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）及国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）等规范性文件中均提到建设用地使用权应实行“净地”出让，禁止“毛地”出让。本案中，肇庆资源局高要分局在对案涉土地使用权进行挂牌出让时，该土地上已建有建筑物，且土地使用权权属就是嘉和公司的，不符合国有建设用地出让的标准。原审判决第13页中认定“原告对该土地先后安装了水电，建设了围墙及绿化，进行了土地的平整及投入基础设施建设，修建了简易厂房……”，这与交易中心公告“拍卖地块已完成土地平整”相冲突。肇庆资源局高要分局对案涉土地进行公开拍卖出让的行政行为已严重违反了相关法律的规定，依法应予以撤销。综上所述，原审判决认定事实及适用法律均有错误，应当依法改判。肇庆资源局高要分局公开拍卖国有建设用地使用权的行政行为严重违反了法律法规的相关规定，应予以撤销，请法院支持嘉和公司的上诉请求。被上诉人肇庆资源局高要分局辩称，依法驳回嘉和公司的上诉请求，维持原审判决。事实和理由：一、原审判决书认定的事实清楚，适用法律正确，行政诉讼程序合法，依法应当予以维持。原审法院根据(2019）粤12行终147号《行政裁定书》的裁定，依法组成合议庭，通知肇庆资源局高要分局应诉，追加上大鑫仑公司参加诉讼。合议庭经开庭审理，对各方当事人提供的证据进行了质证，在查明事实的基础上，认定嘉和公司在案涉土地公开拍卖时未办理合法的土地权属登记手续，肇庆资源局高要分局委托资源交易中心高要分中心公开拍卖国有土地主体适格，交易中心公开拍卖程序以及上大鑫仑公司通过网上拍卖竞得案涉土地使用权的行为合法有效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定作出驳回嘉和公司诉讼请求的判决，合法公正。二、嘉和公司的上诉理据并不充分，应当依法予以驳回。嘉和公司认为因其2009年根据金淘工业园公司签订的《项目投资合同》取得土地使用权并在案涉土地作了投入，肇庆资源局高要分局拍卖土地未对土地现状公告和对地上投入进行评估，所以该拍卖土地行为应当撤销的理由并不充分。需知，《中华人民共和国物权法》自2007年1月1日施行，该法第一百三十七条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”嘉和公司未通过参加法定拍卖程序竞得土地，并未依法取得土地权利，其在地块上种树、建围墙也非《项目投资合同》约定的投入，其建成的棚已经被职能部门认定为违法建筑。由于拟拍卖用地产业要求符合广东省新型材料产业要求，供地无需委托第三方对土地价格进行评估。上大鑫仑公司住所地就在肇庆市高要区金利镇，其在参与宗地拍卖前对宗地的情况是了解的，不存在不公告土地现状影响第三人权益的问题。嘉和公司与金淘工业园公司签订《项目投资合同》及其履行，不属于行政诉讼的范围，其合同效力及造成损失问题，应当通过民事诉讼的渠道解决。原审第三人交易中心高要分中心述称，请求依法驳回嘉和公司的上诉，维持原审判决。事实和理由如下：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决驳回起诉适当，依法应当维持。二、嘉和公司认为就涉案土地拍卖程序违法是没有事实和法律依据的。交易中心高要分中心根据肇庆资源局高要分局的委托，按照相关规定进行了网上交易程序，并于2018年11月I日在肇庆市********网站上发布出让公告及须知，已充分披露了地块的交易条件及现状。案涉地块于2018年11月21日在肇庆市********网上交易系统由上大鑫仑限公司以377万元成功竞得，并于2018年11月26日与肇庆资源局高要分局签定《拍卖成交确认书》，出让行为符合法律规定，拍卖程序合法。原审判决书驳回嘉和公司起诉，事实清楚，程序合法，请求法院依法驳回嘉和公司的上诉，维持原审判决。原审第三人金淘工业园公司述称，一、原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序正当，充分保障诉讼参加人的诉讼权利，请求法院依法驳回上诉，维持原判。二、嘉和公司主张案涉具体行政行为程序违法，是没有事实和法律依据的。本案中，肇庆资源局高要分局依法行使组织实施案涉土地使用权公开拍卖出让的职权，根据规划条件，依法制定案涉土地使用权拍卖出让方案，并经肇庆市高要区人民政府批准后，按照法定程序委托交易中心高要分中心对案涉国有建设用地使用权进行公开网上拍卖交易。交易中心高要分中心接受委托后，按相关要求拟定了网上拍卖出让公告和网上拍卖出让须知，经肇庆资源局高要分局盖章同意后在肇庆市********网站上发布。可见，本案具体行政行为的作出主体适格、符合法律规定，且拍卖程序合法。上大鑫仑公司于2018年11月21日在交易中心网上交易系统以377万元成功竞得案涉国有建设用地使用权，并于同月26日签订了《拍卖成交确认书》。《拍卖成交确认书》签订后，上大鑫仑公司依约付清成交地价款，并缴清相关税费。2019年3月18日，上大鑫仑公司依法取得《不动产权证书》。可见，案涉国有建设用地使用权的拍卖程序合法，且依照我国《物权法》规定上大鑫仑公司是案涉国有建设用地使用权的合法权属人。另外，在案涉土地公开拍卖过程中以及案涉土地确权过程中，嘉和公司没有就有关事项提出过任何异议。因此，嘉和公司称本案具体行政行为程序违法的主张不成立。综上所述，嘉和公司的上诉请求没有事实和法律依据，其事实和理由不成立，原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序正当，请求法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人上大鑫仑公司述称，肇庆资源局高要分局委托交易中心高要分中心等公开拍卖出让肇庆市高要区***************-24号（规划地块编号：JT-01-08号）地块，面积13927.20平方米（折20.891亩），上大鑫仑公司通过网交易系统以377万元成功竞得，并于2018年11月26日与肇庆资源局高要分局签订《拍卖成交确认书》。2018年12月7日，上大鑫仑公司与肇庆资源局高要分局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2018年12月7日、24日，上大鑫仑公司按照合同约定支付总计377万元土地使用权出让金后，肇庆资源局高要分局出具了相关收款凭证。在上大鑫仑公司缴纳相关税金11.4985万元后，肇庆资源局高要分局于2019年3月18日向上大鑫仑公司颁发了相关土地的《不动产权证》。综上所述，JT-01-08号地块经政府有关部门按照国家有关规定程序公开竞价出让，上大鑫仑公司系依法拍卖，已缴纳出让金并完税，并取得相关不动产权证。根据《中华人民共和国物权法》第十七条关于“不动产权属证书是权利人享有该不动产权的证明”的规定，上大鑫仑公司是JT-01-08号地块土地使用的合法权利人，请求法院驳回嘉和公司的全部诉请。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。嘉和公司在二审期间提交《调查取证申请书》，申请本院调取案涉土地2009年6月29日至2018年11月1日之间土地使用权属状况和变动情况材料，本院认为案涉土地属于依法由肇庆市高要区人民政府经营管理的国有土地，对于嘉和公司的调查取证申请本院不予准许。本院认为，本案系公开拍卖出让国有建设用地使用权纠纷。本案二审争议的焦点是肇庆资源局高要分局于2018年11月21日对地块编号为PM-2018-24号的工业用地进行公开拍卖出让的具体行政行为是否合法。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部第39号令）第六条第一款、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》第4.4.2条以及《广东省土地使用权交易市场管理规定》第六条的规定，肇庆资源局高要分局作为其辖区范围内土地行政主管部门，具有组织实施案涉土地使用权公开拍卖出让的职权，是本案的适格主体；资源交易中心高要分中心作为土地交易机构接受肇庆资源局高要分局的授权委托，有权组织实施案涉土地公开拍卖出让，亦是本案适格主体。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”案涉土地属于依法由肇庆市高要区人民政府经营管理的国有土地，作为工业用地出让，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》4.4.1规定：“国有土地使用权招标拍卖挂牌出让由市、县国土资源管理部门组织实施。”4.4.2规定：“市、县国土资源管理部门实施招标拍卖挂牌出让国有土地使用权活动，可以根据实际情况选择以下方式：（1）市、县国土资源管理部门自行办理；（2）市、县国土资源管理部门指定或授权下属事业单位具体承办；（3）市、县国土资源管理部门委托具有相应资质的交易代理中介机构承办。”肇庆资源局高要分局作为县级国土资源管理部门有权组织实施案涉土地的拍卖，该局按照肇庆市城乡规划局《建设用地规划条件》规定的规划条件制定了《关于高要区PM-2018-24号地块拍卖出让交易方案》，经肇庆市高要区人民政府建设用地审批小组批准后，于2018年10月24日委托资源交易中心高要分中心公开拍卖国有土地使用权，肇庆资源局高要分局的行为符合上述法律的规定。资源交易中心高要分中心接受肇庆资源局高要分局的委托后，依照《肇庆市高要区PM-2018-24号地块拍卖出让方案》的要求内容拟定了《肇庆市高要区国有建设用地使用权网上拍卖出让公告》【高易资（告）[2018]09号】及网上拍卖出让须知，经肇庆资源局高要分局确认盖章同意按公告内容拍卖出让后，于2018年11月1日通过肇庆市********网站发布该出让公告，公告了拍卖地块已完成土地平整、基础设施配套（已完成给水、通电、通路、通讯、通燃气）和不具备排污设施，以净地出让等土地现状情况，并进行网上交易公告、申请人办理数字证书、提出竞买申请、资格审核、竞买网上报价及网上限时竞价及成交确认的手续，2018年11月21日对涉案宗地开启网上交易系统竞拍程序。该拍卖出让公告还确定案涉地块的准入行业为“模具制造”，符合《广东省优先发展产业目录》中的“钛合金新工艺、新技术开发应用”，根据《广东省人民政府关于印发广东省降低制造企业成本支持实体经济发展若干政策措施（修订版）的通知》（粤府〔2018〕79号）中“属于我省优先发展产业且用地集约的制造业项目，土地出让底价可按所在地土地等别对应工业用地最低价标准的70%执行”的规定，案涉地块无需进行评估，该拍卖公告中确定的案涉地块的底价为377万元。上大鑫仑公司于2018年11月21日提交《竞买申请书》，并于当日缴纳了保证金180万元，获得了竞买资格。经过竞买网上报价及网上限时竞价，上大鑫仑公司于2018年11月21日在网上交易系统以377万元成功竞得案涉地块，并于2018年11月26日与资源交易中心高要分中心签订《成交确认书》确认上大鑫仑公司以最高价377万元竞得。2018年12月7日，上大鑫仑公司与肇庆资源局高要分局签订《国有建设用地使用权出让合同》，在支付购地款377万元并完税后，肇庆资源局高要分局于2019年3月18日向上大鑫仑公司颁发案涉土地的《不动产权证书》【证号：粤（2019）肇庆高要第0005650号】。资源交易中心高要分中心在拍卖宗地时的程序符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》《广东省土地使用权交易市场管理规定》以及《肇庆市国有建设用地使用权和矿业权网上交易规则》等有关规定，拍卖行为合法。综上所述，肇庆资源局高要分局组织实施案涉土地的拍卖行为事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。关于嘉和公司提出的拍卖公告未公布土地现状损害其合法权益问题。《肇庆市高要区国有建设用地使用权网上拍卖出让公告》【高易资（告）[2018]09号】已经公告拍卖地块已完成土地平整、基础设施配套（已完成给水、通电、通路、通讯、通燃气）和不具备排污设施，以净地出让等土地现状情况，且嘉和公司在案涉地块上的建筑物由于未办理《建设工程规划许可证》已被肇庆市高要区住房和城乡建设局依法认定为违法建筑，并责令限期拆除。因此，嘉和公司以拍卖公告未公布土地现状损害其权益为由请求撤销拍卖行为没有事实依据，本院不予采信和支持。嘉和公司认为只有上大鑫仑公司一家公司参与拍卖，案涉拍卖行为应被撤销。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部第39号令）第十六条:“竞买人的最高应价或者报价未达到底价时，主持人应当终止拍卖。”以及《广东省土地使用权交易市场管理规定》第十四条:“土地使用权以公开挂牌或者公开上网竞价方式交易的，应当公告最低交易价和其他交易条件。公告期限不少于15日。公告期限届满，按照以下规定确定能否成交：（一）若在规定期限内只有一个申请人，且报价高于最低交易价，并符合其他交易条件的，则此次交易成交；”的规定，上大鑫仑以377万元成功竞得案涉地块，该成交价不低于底价，本次交易成交。嘉和公司的主张没有法律依据，本院不予支持。总之，嘉和公司关于案涉土地归其所有，案涉拍卖行为损害其合法权益且违反法定程序应予以撤销的上诉请求均没有事实和法律依据，本院不予采信。原审判决确认肇庆资源局高要分局对案涉地块的公开拍卖出让行为合法，驳回嘉和公司的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。若嘉和公司认为肇庆资源局高要分局对案涉地块的公开拍卖出让行为损害其权益，应另循法律途径解决。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。嘉和公司的上诉请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由肇庆市嘉和土石方工程有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年六月十一日法官助理 梁国安书 记 员 冼碧玉