甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终97号上诉人（原审原告）赵某，住甘肃省兰州市。上诉人（原审原告）甘肃上庄汽配市场管理有限公司。法定代表人赵某。二上诉人共同委托代理人张某1，北京市惠诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市安宁区人民政府。法定代表人王某。委托代理人张某2。委托代理人董某，甘肃经邦律师事务所律师。上诉人赵某、甘肃上庄汽配市场管理有限公司（以下简称上庄汽配公司）因诉兰州市安宁区人民政府（以下简称安宁区政府）不履行征收土地公告职责一案，不服兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初296号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，2013年2月1日，甘肃省人民政府对兰州市人民政府报批的兰政建〔2012〕186号《关于报批安宁区2011年度第6批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》，作出甘政国土发〔2013〕129号《甘肃省人民政府关于兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第6批用地的批复》。批复将兰州市安宁区沙井驿街道沙井驿村和银滩路街道集体农用地0.8590公顷（其中耕地0.6463公顷，园地0.2127公顷）转为建设用地，连同集体建设用地0.1411公顷和集体未利用地4.7476公顷一并征收为国有；以上共计批准建设用地5.7477公顷，作为兰州市2011年度城市建设用地实施方案中安宁区商服用地。2013年3月6日，兰州市人民政府向安宁区政府下发兰政建〔2013〕72号《兰州市人民政府关于城市建设征收安宁区集体土地的通知》，主要内容同甘政国土发〔2013〕129号批复内容。2013年12月6日，安宁区政府作出《兰州市安宁区人民政府公告》，公告内容包括征收集体土地的依据、位置及征地范围、征地实施部门、征地补偿标准、办理征地补偿登记时间及地点等相关事宜予以公告。安宁区政府未张贴公告。二原告主张的位于兰州市××区沙井驿七一滩（张家滩）的集体土地40亩（四至范围为：西邻新华物流园、东至金阜康汽车销售公司、北靠宏建公司、南到北滨河路）在上述被征收集体土地范围内。另查明，2012年4月4日，赵某与上庄社区签订《联营协议书》一份，约定上庄社区以位于兰州市××区沙井驿七一滩（张家滩）的集体土地40亩入股，作为联营办项目的投入，其不参与联营企业建设、生产等一切经营管理活动；赵某负责承担联营企业基本建设、生产等全部投资，并负责企业的生产经营管理；赵某于每年四月四日以前向上庄社区支付40亩土地入股定额分成，不受企业经营效益的影响，同时约定了定额分成的支付方式、联营期限及双方的权利义务等内容。2017年1月29日，兰州市安宁区规划国土资源局给上庄汽配公司作出安规土监〔2017〕004号《责令停止违法行为通知书》，次日作出安规土监〔2017〕004号《国土资源违法后果预先告知书》。2013年8月23日，安宁区政府与兰州市安宁区银滩路街道办事处签订《征地补偿协议书》一份，协议书约定：依据甘肃省人民政府甘政国土发〔2013〕129号《甘肃省人民政府关于兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第6批用地的批复》、兰州市人民政府向安宁区政府下发兰政建〔2013〕72号《兰州市人民政府关于城市建设征收安宁区集体土地的通知》，依法征收位于安宁区北滨河路以北、T511#规划路以南、新华物流园项目用地以东、兰州沙井驿汽车城用地以西，属银滩路街道集体所有土地33.396亩，作为兰州经济技术开发区安宁园区土地储备中心的储备用地，并约定在该协议书签订后十五日内将征地补偿费一次性支付。再查明，2019年6月11日，兰州市中级人民法院受理了赵某、上庄汽配公司要求撤销甘肃省人民政府作出的甘政国土发〔2013〕129号《甘肃省人民政府关于兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第6批用地的批复》的行政诉讼，经审理于2019年11月25日作出（2019）甘01行初39号行政裁定书，裁定驳回赵某、上庄汽配公司的起诉。赵某、上庄汽配公司不服，向甘肃省高级人民法院提出上诉，现二审尚未审结。一审法院经审理认为，赵某、上庄汽配公司的诉讼请求是要求确认安宁区政府未履行征收土地公告的行为违法，并要求依法进行征收土地公告。结合双方的诉辩意见，本案审理的焦点是：安宁区政府未履行征收土地公告的行为对赵某、上庄汽配公司的合法权益是否产生实际影响。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，集体土地征收程序主要包括：（一）拟定、逐级报批征收土地方案；（二）公告征收土地方案；（三）办理补偿登记；（四）公告征地补偿安置方案；（五）交付被征收地。公告征收土地方案是集体土地征收过程中的一个环节。公告征收土地方案具体是指征收土地方案依法被批准后，被征收土地所在地的市、县人民政府在组织实施征地的过程中，将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等内容制成公文，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公开发布的一种行政法律程序，其实质是将土地征收的内容晓知于被征收人的一种送达方式。可诉的行政行为需具备成熟性、终局性，并对当事人的合法权益产生实质性影响。如前所述，公告征收土地方案只是征收集体土地程序中的一个步骤，对二原告的合法权益并不产生实质性的影响，对其实质产生影响的是补偿争议。故二原告提起本案行政诉讼不符合法定起诉条件，不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告甘肃上庄汽配市场管理有限公司、赵某的起诉。上诉人赵某、上庄汽配公司上诉称：1.安宁区政府应当依法作出土地征收公告而没有依法作出，上诉人有权要求人民法院确认该行为违法并判决被上诉人履行其法定职责；被上诉人未实施土地征收公告的行为，致使上诉人无法进行土地补偿登记，无法登记对土地的补偿只能按照土地主管部门调查结果执行，致使上诉人对土地补偿和安置方案的异议权利无法行为，致使上诉人享有的对土地补偿和安置方案的听证申请权、陈述权无法行使。土地征收公告对上诉人的合法权益产生实际影响，一审认定不产生实际影响完全错误。2.被上诉人未履行土地征收公告行为系违反法定程序的行政行为，系人民法院判决确认违法的行政行为，当然属于人民法院的受案范围。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院重新审理上诉人的起诉。被上诉人安宁区政府未提交书面答辩意见。二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，予以确认。另查明，赵某、上庄汽配公司诉甘肃省人民政府批复一案，不服兰州市中级人民法院（2019）甘01行初39号行政裁定向本院提起上诉，本院作出（2020）甘行终82号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。该案中已查明：经赵某申请信息公开，2019年1月17日兰州市安宁区人民政府作出《关于对申请政府信息公开的答复》，内容为：赵某、上庄汽配公司，根据您的申请，现公开甘政国土发〔2013〕129号文件（2013年2月1日）；兰政建〔2013〕72号文件（2013年3月6日）；兰州市安宁区人民政府公告（2013年12月6日）。由于您所申请公开的土地原属于街道集体所有，未向个人承包，地面无建筑物，构筑物以及农作物，区政府与银滩路街道确认了《兰州市安宁区人民政府公告》（2013年12月6日）发布后，即签订了《征地补偿协议书》，未发布土地征收补偿安置方案。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，赵某、上庄汽配公司起诉请求确认安宁区政府未履行征收土地公告的行为违法，并要求安宁区政府履行法定职责作出征收土地公告。理由是2012年4月赵某与安宁区银滩路街道办事处上庄社区签订《联营协议书》，认为其将原未利用地整理成为建设用地，取得了该地块的集体土地使用权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订）第三条第一款“国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”和第四条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权”的规定，我国实行土地所有权和土地使用权登记发证制度，只有经依法申请、登记发证的土地使用权才受法律保护。本案上诉人未举证证明其经县级人民政府登记并核发集体土地使用权证书，且其曾因违法占地被兰州市安宁区规划国土资源局责令停止违法行为，其主张的《联营协议书》中亦明确约定“若遇国家占用该土地，土地的××道），建筑物等的补偿归乙方（赵某）”，因此上诉人并非涉案集体土地的使用权人，其认为基于《联营协议书》而享有的权利或者权益，不属于安宁区政府作出征收土地公告时应予考虑的范围，安宁区政府是否在上诉人和被征收土地所在地作出征收土地公告，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人赵某、上庄汽配公司已通过政府信息公开途径获取了安宁区政府于2013年12月6日作出的《兰州市安宁区人民政府公告》，安宁区政府已满足了上诉人关于征收土地公告事宜的知情权，上诉人再通过诉讼要求安宁区政府作出征收土地公告缺乏诉的利益。综上，一审裁定驳回赵某、上庄汽配公司的起诉正确，上诉人赵某、上庄汽配公司的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 姚振勇审判员 吕 强审判员 薛 扬 二〇二〇年六月五日书记员 马恩亭