广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0203行初126号原告刘斌，男，1983年6月29日出生，汉族，住广东省广州市天河区××××××××××××。委托代理人周凤麟，广东永顺律师事务所律师。被告韶关市武江区自然资源局，住所地广东省韶关市武江区×××××××。法定代表人吴韶华，局长。委托代理人何国华，该局执法监察大队负责人。委托代理人付敬省，广东天行健律师事务所律师。被告韶关市武江区人民政府，住所地广东省韶关市武江区××××××××。法定代表人郑伟平，区长。委托代理人王莉，韶关市武江区司法局副局长。原告刘斌诉被告韶关市武江区自然资源局（以下简称武江区资源局）、韶关市武江区人民政府（以下简称武江区政府）土地行政处罚、行政复议纠纷一案，原告2020年4月16日向本院提起行政诉讼。本院2020年4月20日立案受理后，于2020年4月22日向被告邮寄送达起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭审理本案。原告刘斌及其委托代理人周凤麟，被告武江区资源局的副职负责人龚艺璇及其委托代理人何国华、付敬省，武江区政府的副职负责人侯志军及其委托代理人王莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘斌诉称，原告不存在擅自占地和非法用地的行为。案涉房屋所用之地是属于武江区西河镇村头村拆迁安置建设用地之一，该地块约有伍万平方米，涉及上百户千余人员。武江区西河镇村头村当年配合届任市、区政府修建北江河武江沿江路项目的拆迁安置工作，并结合武江区“奔康新村”工程的规划，在辖区黄沙坪山坡地上规划落实、统一安排拆迁安置“奔康新村”整体工程建设的项目。该地块有建房规划图，由村委组织实施安置（有开发商在组织施工开发）。又经两被告查明，案涉地块是黄明星向西河镇村头村申请的拆迁安置建设用地，原告使用该地块，在该地块上进行建设，并不代表原告非法占有该地块。原告作为自然人个体无法确定镇政府及村委行为的合法性，只能从常识与逻辑判断该行为合法有效。原告在该地块上建房已有十年之久，十年来从未有政府及村委的工作人员告知该行为违法。案涉房屋是原告一生所得，亦是原告全部身家性命。被告的处罚行为会严重损害原告的利益，直接导致原告一家大小流离失所。武江区资源局作出的韶武自然资（罚）字[2019]60号《自然资源行政处罚决定书》存在认定事实不清、程序违法、适用法律错误等问题：一、该处罚决定书经查：你（户）于2010年擅自在武江区西河镇村头村委黄沙坪121.56平方米的集体土地（林地）上占地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条和第44条的规定，经实际测量占用土地面积121.56平方米，地类为林地。没有证据证实。1、《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”现在农村土地已经确权了，武江区资源局为什么不提交该土地的确权证书给法庭，没有确权证书又怎么证明是村头村委的农村土地？还是电化厂的土地？原告又用了谁的地？2、林地的照片在哪里？3、原告使用土地的原状、原貌，被告没有提交证据证明。4、行政复议中认定我建房土地位置是87号，市城乡规划局认定是四排，还有武江区资源局提交的自划图又说是72和80。究竟是几排？几号？被告实为认定事实不清楚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”之规定，武江区资源局的行政处罚违法。二、该处罚决定程序违法。参与调查取证的武江分局森林派出所副所长纪炜明没有调查土地处罚的执法权。三、该处罚决定适用法律错误。如“根据中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，决定处罚如下：……”。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十二条：“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。”国务院并未授权广东省国土资源厅什么自由裁量权，据此作出的行政处罚违法无效，属于适用法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”。四、该处罚决定违反《中华人民共和国行政处罚法》第四条“行政处罚遵循公正、公开的原则”，即处罚不公正。原告于2009在武江区西河镇村头村委黄沙坪买地建房，就是看中了西河镇报批了的“奔康新村”，认为有政府的参与，这个项目可靠，才经过中介跟村委买地建房。当时全村几十栋楼一起开工，工程浩浩荡荡，场面十分热闹。为什么当时没有一个自然资源局的工作人员前来告知：项目违法、不准开工。等到老百姓把房子做好了，10年后自然资源局来告知了，工程违法占地，限期拆除。这与党和政府的宗旨“全心全意为人民服务”格格不入，处罚不公。五、该处罚决定超过了两年追诉时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原告从2009年开工建房到2010年完成，根据法理，原告的追诉时效应从2010年起算，至今已达9年之久，明显超过了2年追诉时效。被告不应当处罚原告。六、武江区政府作出的韶武府行复〔2019〕28号《行政复议决定书》，维持认定事实错误、程序违法、适用法律错误的韶武自然（罚）字[2019]60号《自然资源行政处罚决定书》，显然，区政府的行政复议决定也是错误的。七、武江区政府在答辩状中提出“原告提起行政诉讼的期限已超期”的问题。武江区政府说2020年1月13日作出行政复议决定书，于2020年1月23日邮寄送达原告，快递单上显示己签收。但2020年3月9日，原告到韶关市武江区司法局自称未收到该复议决定书，要求再次申领一份行政复议决定书，武江区政府当天再次送达一份行政复议决定书给原告，行政复议决定书内容己明确：“对本决定不服，可以自收到本决定书之日起15日内，向韶关市武江区人民法院提起行政诉讼。”而原告到武江区人民法院提起行政诉讼的时间为2020年4月16日，武江区政府早己于1月23日邮寄送达原告，即使按3月9日的送达时间，也己经明显超过了法定的起诉限期，故武江区政府认为原告提起行政诉讼的期限已超期，请求武江区人民法院裁定驳回原告的起诉。原告要说明的是，邮寄送达的日期是1月24日，快递单显示已签收，是他人代收，并非本人签收。由于疫情严重，小区已封锁，邮件进不了小区，由小区外面的人代收，而邮件本人并未收到。原告真正收到行政复议决定书的日期是2020年3月9日，有送达回证为证。原告于2020年3月23日向武江区人民法院立案庭邮寄行政起诉状，有快递单为证。武江区人民法院经审查后于2020年3月25日向原告邮寄了补充提交立案材料通知书，2020年4月21日，武江区人民法院向原告邮寄了开庭传票。武江区政府认为原告到武江区人民法院提起行政诉讼的时间为2020年4月16日，是错误的。综上所述，原告不存在擅自占地和非法用地的行为，不应当成为行政处罚的主体，请求法院判决：一、撤销武江区资源局作出的韶武自然资（罚）字[2019]60号《自然资源行政处罚决定书》。二、撤销武江区政府作出的韶武府行复〔2019〕28号《行政复议决定书》。原告刘斌向本院提交了以下证据：一、自然资源行政处罚决定书（韶武自然资（罚）字[2019]60号决定书），证明武江区资源局作出了行政处罚决定。二、行政复议决定书（韶武府行复〔2019〕28号），证明原告对武江区资源局的处罚决定不服，向武江区政府提出复议，也作出了复议决定。三、韶关市武江区奔康办“奔康新村”规划报告，证明涉案土地已经纳入奔康工程当中，原告具有用地合法性。四、武江区西河镇村头村委批地建房报建报告，证明涉案土地是由原地块使用人转让给原告新建房屋，经过村头村委会的同意。五、黄准源收款收据，证明案外人已经收取原告购买土地的款项。六、西河镇和村头村委批地建房缴费收据，证明原告向村头村委会支付了建房批地款。七、建筑工程承包合同，证明原来的土地人和案外人签订工程承包合同。八、刘斌身份证，证明原告主体资格。被告武江区资源局辩称，一、我局作出的韶武自然资（罚）字[2019]60号《自然资源行政处罚决定书》认定原告刘斌的违法事实清楚，依据充分。我局于2019年5月10日对原告非法占地建房一案进行立案调查。经查，根据询问笔录、现场勘测笔录、现场照片等证据证实，原告未经依法批准，在没有办理合法用地审批手续的情况下，于2009年擅自在武江区西河镇村头村委黄沙坪121.56平方米的集体土地（林地）上占地建房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定。因此，我局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，对原告作出韶武自然资（罚）字[2019]60号《自然资源行政处罚决定书》合法。二、我局作出的韶武自然资（罚）字[2019]60号《自然资源行政处罚决定书》程序合法。我局2019年7月22日向原告作出《行政处罚告知书》，并于2019年7月23日送达给原告；于2019年7月29日向原告作出《行政处罚听证告知书》，并于当日送达给原告；根据原告的申请于2019年8月16日就涉案行政处罚组织召开了听证会；于2019年8月28日向原告作出《自然资源行政处罚决定书》，并于2019年8月30日送达给原告。我局在作出行政处罚决定书前，充分保障了原告享有的《中华人民共和国行政处罚法》规定的陈述、申辩、听证的权利；作出自然资源行政处罚决定书时，我局也书面告知了原告享有的复议和诉讼的权利，处罚程序合法。三、我局向原告作出行政处罚未超过处罚时效。原告未经依法批准，在没有办理合法用地审批手续的情况下，擅自在武江区西河镇村头村委黄沙坪集体土地（林地）上占地建房，该占用土地行为持续存在，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款以及最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）（[1997]法行字第6号）的规定，我局向原告作出行政处罚未超过处罚时效。综上所述，我局作出的行政处罚决定书，依据充分、程序合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告武江区资源局向本院提交了以下证据、依据：一、关于成立武江区西河镇棕榈湾后山非法占地、违章建筑问题处置工作专案组的通知，二、立案呈批表，证据1、2证明被告发现原告未经依法批准，在没有办理合法用地审批手续的情况下，于2009年擅自在武江区西河镇村头村委黄沙坪121.56平方米的集体土地（林地）上占地建房，被告按照程序依法立案处理。三、询问笔录（刘斌），四、身份证复印件、户口簿复印件（刘斌），五、现场相片，六、关于要求批准“奔康新村”规划的报告、报告、收据，证据3-6证明被告依法定程序进行调查，对原告进行了询问，原告认可其在涉案土地上建房，未办理用地手续，另原告为城镇户籍，不是涉案村集体的成员。七、韶关市武江区××村××××××2××违法用地图，八、韶关市武江区2010-2020年土地利用规划图（局部），九、韶关市武江区2007年度土地利用现状图（局部），十、韶关市武江区2017年度土地利用现状图（局部），证据7-10证明涉案土地为集体土地（林地），原告在涉案土地建房。十一、韶关市规划局对《关于协助认定韶关市武江区×××棕榈湾旁20宗建筑物涉嫌“两违”建筑的通知》的复函，十二、关于对刘斌用地情况的证明，十三、关于刘斌非法占地情况调查报告，证据7-13证明原告非法占用土地（林地）建房。十四、行政处罚告知书，十五、自然资源法律文书送达回证、送达现场相片（2019年7月23日）,十六、关于对“行政处罚告知书”的申辩报告（刘斌），十七、行政处罚听证告知书，十八、自然资源法律文书送达回证、送达现场相片（2019年7月29日），十九、关于对“行政处罚听证告知书”的申辩报告（刘斌），二十、行政处罚听证通知、自然资源法律文书送达回证，二十一、行政处罚听证会（笔录）、行政处罚听证会议签到表，证据14-21证明被告2019年7月22日向原告作出《行政处罚告知书》，并于2019年7月23日送达给原告，于2019年7月29日向原告作出《行政处罚听证告知书》，并送达给原告，2019年8月16日，被告就涉案行政处罚组织召开了听证会，被告在作出行政处罚决定书前充分保障当事人享有的《中华人民共和国行政处罚法》规定的陈述、申辩、听证的权利。二十二、《自然资源行政处罚决定书》韶武自然资（罚）字[2019]60号，二十三、自然资源法律文书送达回证，证据22、23证明被告于2019年8月28日向原告作出了韶武自然资（罚）字[2019]60号《自然资源行政处罚决定书》，并于2019年8月30日送达给原告，被告己书面告知了原告享有的复议和诉讼的权利。二十四、行政复议决定书，证明复议机关认定被告作出的韶武自然资（罚）字[2019]60号《自然资源行政处罚决定书》合法。被告武江区政府辩称，一、我府所作行政复议决定程序合法。原告不服武江区资源局所作韶武自然资（罚）字[2019]60号《自然资源行政处罚决定书》，于2019年10月21日向我府申请行政复议。经审查，原告具备申请行政复议适格主体资格，且在我府管辖范围内，我府于10月25日依法受理，后因案件复杂需延长调查期限，于2019年12月16日作出延长30日审查期限，并把通知书于2019年12月25日邮寄送达原告，2019年12月27日直接送达武江区资源局。经调查后，于2020年1月13日依法作出《行政复议决定书》，于2020年1月23日邮寄送达原告、2020年2月4日直接送达武江区资源局。我府在法定期限内立案审查，作出行政复议决定，并依法送达原告及武江区资源局，程序合法。二、我府所作行政复议决定，认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。我府通过阅卷调查，核实相关证据，认定事实如下：原告刘斌为城镇户口，户籍为韶关市浈江区，并非村头村村民。2009年7月17日，原告从黄明星处购买120平方米土地。目前，房屋已建三层半框架结构，但尚未完工，占用土地面积121.56平方米。2019年4月28日，武江区政府成立“武江区西河镇棕榈湾后山非法占地、违章建筑问题处置工作专案组”，专案组调查发现原告所建房屋疑似非法占地、违章建筑。2019年5月10日对原告在西河镇村头村委黄沙坪涉嫌非法占地建房进行立案查处，涉案土地位于西河镇村头村委黄沙坪87号楼，地类性质为林地。2019年5月17日，武江区资源局组织专案组工作人员对原告进行询问，了解原告在西河镇村头村委黄沙坪购置土地建房的情况。2019年7月22日，作出《行政处罚告知书》，于次日留置送达；2019年7月29日，作出《行政处罚听证告知书》，于当天留置送达；2019年8月16日，在武江区资源局五楼组织刘斌等5人召开听证会；2019年8月28日，作出《自然资源行政处罚决定书》（韶武自然资（罚）字[2019]60号），于当天送达。原告刘斌为城镇户口，户籍所在地为韶关市浈江区，并非村头村村民。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”之规定，原告向黄明星购买土地的行为，不符合法律规定。且根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”之规定，原告使用土地建设必须依法向土地管理部门办理用地审批手续，但原告在未办理用地手续的情况下,擅自在武江区西河镇村头村建设房屋的行为，不符合法律规定。原告认为其通过《关于要求批准“奔康新村”规划的报告》《报告》两份文件，已获村委、西河镇人民政府同意其在奔康工程规划范围内建房。根据原《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”和第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定，涉案土地地类性质为林地，农用地转为建设用地应依法向土地管理部门办理农用地转用审批手续，原告没有证据表明已向土地管理部门申请办理土地转用审批手续并获得批准。因此，原告擅自将农用地转为建设用地建设房屋的行为不符合法律规定，其购买土地建房行为不合法。关于原告认为在涉案地块建房十年之久，无政府及村委的工作人员告知该行为违法，其已是合法建房的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”。该条第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。”因原告在未办理土地使用审批手续的情况下,从占用土地建房之日起，占用土地的行为是连续状态，行政处罚的追溯时效应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款，从行为终了之日起计算。且原告占地建房之前，《中华人民共和国土地管理法》已实施，对建设用地办理审批手续已有明确要求，原告建房虽已久，但在未办理土地使用审批手续的情况下，占用土地的状态是一直持续的。因此，武江区资源局对原告作出拆除违法建筑及罚款的行政处罚，是合法的。三、原告提起行政诉讼的期限已超期。我府于2020年1月13日依法作出行政复议决定书，于2020年1月23日邮寄送达原告，快递单上显示已签收，但2020年3月9日原告到韶关市武江区司法局自称未找到该复议决定书，请求再次申领一份行政复议决定书，我府当天再次送达了一份行政复议决定书给原告，行政复议决定书内容已明确：“对本决定不服，可以自收到本决定之日起15日内，向韶关市武江区人民法院提起行政诉讼。”原告到武江区人民法院提起诉讼的时间为2020年4月16日，我府早已于1月23日邮寄送达原告，即使按3月9日的送达时间也已经明显超过了法定的起诉限期，故原告提起行政诉讼的期限已超期，请求武江区人民法院裁定驳回原告的起诉。综上所述，武江区资源局作出的韶武自然资（罚）字[2019]60号《自然资源行政处罚决定书》,认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，处罚适当，且原告提起行政诉讼的期限已过期。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，我府作出维持的复议决定是正确的，请求武江区人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告武江区政府向本院提交了以下证据、依据：一、复议案件受理通知书及相关送达回证，证明我府在法定期限内受理该案，并依法送达原告及武江区资源局。二、延长行政复议审查期限通知书及相关送达回证，证明我府在法定期限延长审查期限，并依法送达原告及武江区资源局。三、行政复议决定书及送达行政复议决定书的送达回证，证明该案在审限审结且依法送达原告及武江区资源局。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：原告刘斌的质证意见：（一）对被告武江区资源局的证据：1、证据1、2真实性无异议，合法性、关联性及证明内容有异议，涉案地块看不出是林地。2、证据3真实性无异议，合法性、关联性及证明内容有异议，询问人是属于武江分局森林派出所和城管执法大队，这两个部门与被告自然资源局职能不相对应。3、证据4-6证明内容有异议。4、证据7三性及证明内容均有异议。5、证据8由于是黑白的，看不清楚。6、证据9三性及证明内容均有异议，被调查的是87号，之前两份是72号。7、证据10有异议，72号与原告新建的住房没有关联。8、证据11三性均无异议。9、证据12、13真实性无异议，合法性、关联性有异议。10、证据14、15真实性无异议，合法性、关联性有异议，送达回证没有异议。11、证据16没有看到该报告。12、证据17、18与证据14、15质证意见一致。13、证据19没有看到该报告。14、证据20真实性无异议，合法性有异议，听证人员涉及森林派出所，森林派出所与被告自然资源局职能不一致。15、证据21真实性无异议，合法性、关联性有异议，签到表没有异议。16、证据22真实性无异议，合法性、关联性有异议。17、证据23无异议。18、证据24真实性无异议，合法性、关联性有异议。（二）对被告武江区政府的证据：证据3的行政复议决定书内容合法性有异议，其余均无异议。被告武江区资源局的质证意见：（一）对原告刘斌的证据：1、证据1、2三性均无异议。2、证据3真实性、合法性无异议，关联性及证明内容有异议，该报告只是证明村头村委会提交了奔康工程规划的申请，有规划的意愿，该规划没有经过相关职能部门审批确定。3、证据4真实性无异议，合法性、关联性有异议，原告是城镇居民，不是村集体成员，不能受让集体土地。120平方米的土地没有确定为宅基地，报建报告是不合法的。4、证据5、6真实性无异议，合法性、关联性及证明内容有异议，买卖土地是不合法的，所以缴费也是不合法的。5、证据7三性均有异议。6、证据8三性均无异议。（二）对被告武江区政府提交的证据：均无异议。被告武江区政府的质证意见：（一）对原告刘斌的证据：与武江区资源局的质证意见一致。（二）对被告武江区资源局的证据：均无异议。经审理查明，2001年7月25日，武江区西河镇村头村村民委员会向韶关市城建局提交《关于要求批准“奔康新村”规划的报告》，主要内容有“经村委会和村民代表大会决定，我村计划用禾瑶田、黄沙洲、仙牛坑、煤岭等山坡地，通过本村村民集资，逐步建设成高标准的新村，彻底改变村民的居住条件，请求上级部门批准我村的新村规划。”武江区西河镇人民政府于2001年7月27日批示“同意上报并敬请上级有关部门审批”。武江区奔康工程办公室于2001年8月7日批示“同意上报……”。2009年7月，黄明星将武江区西河镇村头村委会在韶关市电化厂背芙蓉山山坡地为其规划安置的120平方米建房用地转让给刘斌。刘斌为此支付了15万元给中介人黄准源。随后，刘斌在上述土地上建设了一栋三层半的框架楼房用于居住。2010年8月30日，刘斌交纳建房批地款12000元给武江区西河镇村头村村民委员会。2018年11月2日，韶关市城乡规划局向韶关市区市容市貌整治提升工作领导小组办公室出具《对〈关于协助认定韶关市武江区×××棕榈湾旁20宗建筑物涉嫌“两违”建筑的通知〉的复函》，与本案有关的内容有“刘斌等的建（构）筑物在我局均无相关规划报建资料，请你办参照相关法律法规进行查处。”2018年11月15日，韶关市国土资源局向韶关市区市容市貌整治提升工作领导小组办公室出具《关于对刘斌用地情况的证明》，内容有“刘斌建筑用地位于武江区沿江路棕榈湾西南侧四排，面积为120平方米。经核实，该建筑用地未在我局查询到相关的用地档案材料，根据现有材料，该地属违法用地。”2019年4月28日，为做好西河镇棕榈湾后山非法占地、违章建筑问题处置工作，武江区政府决定成立武江区西河镇棕榈湾后山非法占地、违章建筑问题处置工作专案组。2019年5月10日，通过上级提供线索交办，武江区资源局对刘斌涉嫌非法占用武江区西河镇村头村委黄沙坪村121.56平方米集体土地建房的行为立案处理。2019年5月17日，武江区资源局对刘斌作询问笔录。刘斌称，我是在2009年7月17日向黄明星购买武江区西河镇村头村委黄沙坪的土地，用来建房居住，手续是由黄准源办理的。我不知道购买的土地所有权人是何人，我不是西河镇村头村的村民，我的户籍是在韶关市浈江区。没有购地合同，有村头村委建房批地款收款收据和黄明星的拆迁安置用地转让报告。我一共购买了120平方米的土地，支付了15万元给黄准源。我建的是一栋框架楼房，共3层半，目前已建好，楼房基底占地面积约120平方米，院子的面积约60平方米，总的建筑面积约561平方米。建房以前该地是一块空地，我不清楚购买的土地是何种地类。我不知道该购地建房是否经过林业部门、住建部门、国土部门审批，当时黄准源说统一去报批。2019年5月编制的《韶关市武江区2010-2020年土地利用规划图（局部）》显示，韶关市武江区××××××××2××（即刘斌所建楼房）的地类为工矿用地。2019年7月22日，武江区资源局对刘斌作出《行政处罚告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、依据和处罚内容，如有异议，可在三个工作日内提出书面陈述或者申辩意见。2019年7月25日，刘斌向武江区资源局递交《关于对“行政处罚告知书”的申辩报告》。2019年7月29日，武江区资源局对刘斌作出《行政处罚听证告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、依据和处罚内容，如要求举行听证，可在三个工作日内提出申请。2019年7月31日，刘斌向武江区资源局递交《关于对“行政处罚听证告知书”的申辩报告》。2019年8月16日，武江区资源局举行拟对刘斌等7人作出行政处罚的听证会。首先，由案件调查人员提供已掌握的事实、证据，提出拟作出行政处罚的理由、依据以及处罚意见。然后，由当事人进行陈述、申辩和质证，刘斌称向村委取得土地时，该片土地已经平整，不存在推土，我有村头村委和镇政府有关部门盖章同意后取得建房用地才建房的，并不是擅自。我在2009年建房，如果不合规，武江区资源局没有及时阻止施工，现在将建好10年以上的房子界定为“新建”，按《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，并强制执行该条款，是严重不符合历史客观事实的。2019年8月28日，武江区资源局对刘斌作出韶武自然资（罚）字[2019]60号《自然资源行政处罚决定书》，查明刘斌于2009年擅自在武江区西河镇村头村委黄沙坪的集体土地上占地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定。经实地测量，占用土地面积121.56平方米，地类为林地，不符合土地利用总体规划。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的土地，限期三十日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。2、并处每平方米20元，共计2431.2元的罚款。2019年10月21日，刘斌不服武江区资源局作出的上述《自然资源行政处罚决定书》，向武江区政府申请行政复议。武江区资源局2019年10月25日受理，因案情复杂，于2019年12月16日决定延长审查期限30天。2020年1月13日，武江区政府作出韶武府行复〔2019〕28号《行政复议决定书》，认为刘斌在未办理用地手续的情况下，擅自在武江区西河镇村头村建设房屋的行为不符合法律规定。刘斌的户籍所在地为韶关市浈江区，并非村头村村民，其通过黄准源从黄明星处购买村头村委会的土地，不符合法律规定。刘斌未有证据表明已向土地管理部门申请办理土地审批手续，并获得批准，其擅自将农用地转为建设用地建设房屋，不符合法律规定。由于刘斌未提供林业部门处罚的文书和处罚后同意占用林地的证据，且林业部门是否作出处罚，处罚结果并不能代替土地管理部门履行土地管理的职责，因此，刘斌所谓“以罚代法”不成立。刘斌在未办理土地使用审批手续的情况下，占用西河镇村头村集体土地建设房屋的行为，从占用土地建房之日起，占用土地的行为是连续状态，行政处罚的追溯时效，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九第二款，从行为终了之日起计算。因此，武江区资源局作出的行政处罚事实清楚，依据正确，程序合法。遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定：维持武江区资源局作出的《自然资源行政处罚决定书》（韶武自然资（罚）字[2019]60号）。2020年4月16日，刘斌向本院提起行政诉讼，请求判决：一、撤消武江区资源局作出的韶武自然资（罚）字[2019]60号《自然资源行政处罚决定书》。二、撤销武江区政府作出的韶武府行复〔2019〕28号《行政复议决定书》。2020年5月26日，武江区资源局向刘斌作出韶武自然资（撤）字[2020]6号《关于撤销刘斌非法占地一案〈自然资源行政处罚决定书〉的决定》，内容有“你非法占地一案，我局于2019年8月28日作出韶武自然资（罚）字[2019]60号《自然资源行政处罚决定书》，并于2019年8月30日送达给你。我局发现《自然资源行政处罚决定书》认定事实部分有误，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条的规定，现决定撤销于2019年8月28日作出的韶武自然资（罚）字[2019]60号《自然资源行政处罚决定书》。”本院认为，武江区资源局作出的《自然资源行政处罚决定书》（韶武自然资（罚）字[2019]60号）和武江区政府作出的《行政复议决定书》（韶武府行复〔2019〕28号）不合法，理由如下：武江区资源局通过上级提供线索交办，发现刘斌有非法占地建房行为，经到现场核查、询问刘斌、对照刘斌所建房屋在《韶关市武江区2010-2020年土地利用规划图》的位置等，查明刘斌未经批准，于2009年在武江区西河镇村头村委黄沙坪的集体土地上占用121.56平方米土地（林地）建房。认为刘斌的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”和第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定，从而根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”的规定，决定对刘斌处罚如下：1、责令退还非法占用的土地，限期三十日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。2、并处每平方米20元，共计2431.2元的罚款。问题是，武江区资源局将刘斌占用的121.56平方米集体土地认定为林地，但其提供的证据《韶关市武江区2010-2020年土地利用规划图》中“韶关市武江区××××××××2××”（即刘斌所建房屋）所处位置标示为“工矿用地区”，而非“林业用地区”。刘斌所建房屋用地究竟是“林地”还是“工矿用地”？究竟是“违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的”还是“符合土地利用总体规划的”？武江区资源局应将该事实搞清楚，并有确凿证据证实。武江区资源局在未确定前述事实的情况下，将刘斌所建房屋占用的土地作为林地（即农用地）进行处理，属于主要事实不清，证据不足。武江区政府受理刘斌提出的行政复议申请后，未纠正武江区资源局的前述认定事实不清，决定维持武江区资源局作出的《行政处罚决定书》,与《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1、主要事实不清、证据不足的；”的规定不符合。综上所述，武江区资源局作出的《自然资源行政处罚决定书》（韶武自然资（罚）字[2019]60号）和武江区政府作出的《行政复议决定书》（韶武府行复〔2019〕28号），因认定事实不清，主要证据不足，刘斌请求撤销的理由成立，本院予以支持。但鉴于武江区资源局已于2020年5月26日自行撤销了其作出的《自然资源行政处罚决定书》（韶武自然资（罚）字[2019]60号），武江区政府作出维持决定的韶武府行复〔2019〕28号《行政复议决定书》亦没有了基础。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，判决如下：一、确认被告韶关市武江区自然资源局于2019年8月28日作出的《自然资源行政处罚决定书》（韶武自然资（罚）字[2019]60号）违法。二、确认被告韶关市武江区人民政府于2020年1月13日作出的《行政复议决定书》（韶武府行复〔2019〕28号）违法。案件受理费50元，由被告韶关市武江区自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞人民陪审员  冯世振人民陪审员  潘英祥二〇二〇年六月二十四日书 记 员  黎 宸