西藏自治区林芝市中级人民法院行政判决书（2020）藏04行初1号原告：占堆，男，1974年3月9日出生，藏族，户籍地西藏自治区米林县，运输业从业者，现住西藏自治区米林县福州，公民身份号码×××。委托诉讼代理人：陈柯材，西藏尼洋律师事务所律师。被告：米林县人民政府，地址：西藏自治区米林县福州东路1号，统一社会信用代码11542623MBOU634635。法定代表人：才旺尼玛，该县县长。委托诉讼代理人：付江南，女，1982年12月1日出生，汉族，户籍地西藏自治区米林县，米林县人民政府办公室主任，现住西藏自治区米林县，公民身份号码×××。委托诉讼代理人：张骢，北京大成（南京）律师事务所律师。原告占堆不服被告米林县人民政府作出的《米林县人民政府专题会议纪要》（第十六期）（以下简称《第十六期会议纪要》），向本院提起行政诉讼。该案前由本院立案后，以本案不属于行政诉讼的受案范围为由，作出（2019）藏04行初2号行政裁定书，裁定对占堆的起诉，不予受理。占堆不服上诉于西藏自治区高级人民法院，西藏自治区高级人民法院作出（2019）藏行终1号行政裁定书，指令本院予以立案。本院于2020年1月7日立案后，于2020年1月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭审理了本案。原告占堆及其委托诉讼代理人陈柯材、被告米林县人民政府委托诉讼代理人付江南、张骢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告米林县人民政府于2019年4月28日作出《第十六期会议纪要》，专题讨论了米林县顺达客运有限责任公司出租6辆不定点线路车上访协调事宜，会议决定“不同意占堆私拉游客从江北路进入景区”。原告占堆诉称，2019年4月29日，米林县人民政府召集该县交通局、旅发委、派镇人民政府、西藏旅游股份有限公司林芝分公司、米林县顺达客运有限责任公司，召开占堆租赁米林县顺达客运有限责任公司6辆不定点线路车拉游客由大峡谷景区江北岸进入景区事宜协调专题会，并形成《第十六期会议纪要》。该纪要系针对占堆的问题专题会议进行处理所形成，对其权利义务产生了实际影响，是一种行政决定，是可诉的具体行政行为。《第十六期会议纪要》决定：“不同意占堆私拉游客从江北路进入景区”，违反了依法行政的基本原则，同时该行为侵犯了占堆的经营自主权，属证据不足、适用法律法规错误，故诉请：1.判决撤销《第十六期会议纪要》；2.诉讼费用由米林县人民政府承担。原告占堆提交了以下证据：1、占堆自述材料一份，欲证明其曾向派镇人民政府、米林县旅游局及旅游公司提出诉求；2、《米林县人民政府专题会议纪要》（第三十九期）（不完整），欲证明米林县人民政府就出租车在米林县城域景区高峰期与非高峰期的进入数量进行了明确；3、《中华人民共和国道路运输证》五份，欲证明占堆租用的米林县顺达客运有限责任公司6辆车经营范围均为非定线旅游；4、索松村委会出具的《介绍》一份，欲证明占堆的运营行为经过旅游公司同意，并已登记；5、索松村委会出具的《证明》，欲证明县、乡未向村委会告知占堆营运不合法，故村委会未通知占堆；6、《关于派镇农村客运从北岸运营的申请》，欲证明江北岸未包含在景区内，五个村委会均同意占堆在江北岸运营；7、《关于的批复》《关于米林县农村客运有限公司的批复》《林芝市道路运输管理局会议纪要》[2019]30号，欲证明占堆在米林县顺达客运有限责任公司租赁的6辆车是经过审批后投入市场，系合法经营；8、《第十六期会议纪要》，欲证明该纪要侵犯了占堆的经营自主权。被告米林县人民政府辩称，江北岸区域自2005年就被依法划定为景区范围，占堆未按要求进入景区从事客运的行为应当予以制止。《第十六期会议纪要》证据确凿、合法有效，并未侵犯占堆任何合法权益。理由：一、米林县人民政府依法具有景区管理的综合职能，有权作出涉案《第十六期会议纪要》，主要法律依据是《中华人民共和国旅游法》第七条、第八十三条第二款的规定；二、占堆所述的江北岸区域在2005年即被依法确定为景区，米林县人民政府并不存在随意划分景区的事实。2005年1月，林芝地区旅游局、林芝县人民政府、米林县人民政府和西藏圣地股份有限公司签订了《雅鲁藏布江下游-尼洋河下游水上旅游区及相关景区旅游开发协议书》（以下简称《开发协议书》），该协议书属于旅游资源的特许经营协议，《开发协议书》明确：“2005年1月17日，林芝地区召开了关于尼洋河下游、雅鲁藏布江下游水上旅游及沿线相关旅游资源开发、旅游配套服务设施规划评审会，会议通过该规划，批准西藏圣地股份有限公司实施该规划。”其后林芝地区旅游局依法将协议中所述的通过规划评审会的总体规划报当时的林芝地区行政公署审批。2005年3月14日，西藏林芝地区行政公署办公室作出林行办函[2005]20号《关于地区旅游局的批复》(以下简称《旅游区总体规划批复》)，确定出整个景区的法定范围，这当中明确包括占堆所述的江北岸区域，由于当时的旅游企业开发能力有限，无法对全部景区进行开发，所以只先对部分景区开发，直到近年，旅游公司才逐渐开展对涉案江北岸区域的景区建设。根据《中华人民共和国旅游法》第十七条的规定，从2005年3月14日起，江北岸景区已被依法确定为旅游景区。米林县人民政府作出的《第十六期会议纪要》并非是擅自随意划分景区，而是按照法律规定进行景区保护；三、占堆获得的营运许可范围只是县际非定线旅游，并不能进入景区，所以《第十六期会议纪要》于法有据。根据《道路旅客运输及客运站管理规定》第九条、第五十一条的规定，占堆虽然取得了经营许可证，但其经营范围仅为县内班车客运县际非定线旅游，并且要按米林县主管部门的要求运行。在2013年8月30日米林县人民政府已经作出了《米林县旅游景区（点）管理办法（试行）》，该管理办法第三十六条明确要求“西藏自治区区外牌照、九座及九座以上、挂有旅游牌照的车辆一律不准进入景区，凡需要进入景区（点）的一律换乘景区内的旅游车辆，乘车费用由其自行承担。”占堆作为县际非定线旅游的被许可人也应当遵守上述规定，不能进入景区。综上，《第十六期会议纪要》证据充足、合法有效，并未侵犯占堆任何合法权益，请求依法驳回占堆的诉讼请求。被告米林县人民政府向本院提交了以下证据：1、《开发协议书》《旅游区总体规划批复》《雅鲁藏布江下游及尼洋河下游水上旅游区总体规划》（以下简称《旅游区总体规划》），欲证明江北岸区域自2005年即被依法确定为景区；2、《经营许可证》（副本）一份、《中华人民共和国道路运输证》五份、《米林县旅游景区（点）管理办法》（试行），欲证明占堆未按照要求进入景区运营的行为应当予以制止；3、《第十六期会议纪要》，欲证明米林县人民政府作出的会议纪要证据确凿，于法有据。经庭审质证，原告占堆认为，《开发协议书》属于民事证据，不是行政合同；行政公署不是一级政府，且《旅游区总体规划批复》上盖章为行政公署办公室，行政公署办公室没有权利对旅游区总体规划进行批复；《米林县旅游景区（点）管理办法（试行）》违反了上位法，不符合立法法的规定，且未经过报批、备案、公示，米林县人民政府不具备制定法律、法规的主体资格；旅游的管理者、监管职能者，要依法行使监管职能，不能损害他人的合法权益，不能排除他人的公平竞争，《第十六期会议纪要》剥夺了当事人的合法经营权及经营自主权。综上，占堆认为江北岸并未纳入旅游景区，其属合法经营，被告的证据不能达到依法行政的证明目的。被告米林县人民政府认为，2012年9月12日的《米林县人民政府专题会议纪要》（第三十九期）已被2013年8月30日的《米林县旅游景区（点）管理办法》更改，不具有任何效力；《中华人民共和国道路运输证》恰能证明占堆只能进行县际非定线旅游线路运营，不能进入景区，且是否能够运营必须根据法律规定，村委会和乡政府均无权决定。本院对上述证据认证如下：被告米林县人民政府提交的证据1、《开发协议书》系甲方林芝地区旅游局、乙方林芝县人民政府、丙方米林县人民政府、丁方西藏圣地旅游股份有限公司四方签订，在《开发协议书》“二、经营方式及期限”明确约定“丁方独家开发、独家经营派镇转运站-吞白-索松-达林-加拉-直白-大度卡-松林口-派镇转运站换线景区……”，结合庭审中双方对江北岸区域的陈述和《旅游区总体规划》对“景区划分及各景区面积”的记载内容，能够认定派镇、加拉、索松、达林、加拉所属的江北岸已包含在《开发协议书》中，并约定由西藏圣地旅游股份有限公司独家开发、独家经营；根据《中华人民共和国旅游法》第十七条“国务院和县级以上地方人民政府应当将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划。国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府，应当按照国民经济和社会发展规划的要求，组织编制旅游发展规划”的规定，林芝地区行政公署有权对《旅游区总体规划》作出批复，《旅游区总体规划批复》系西藏林芝地区行政公署办公室出具，行政公署办公室属行政公署的办事机构，其代表行政公署履行职权。以上证据能够证实江北岸区域自2005年3月14日林芝地区行政公署作出《旅游区总体规划批复》即被依法确定为雅江景区，本院予以采信；2、《经营许可证》（副本）《中华人民共和国道路运输证》，能够证明占堆租用米林县顺达客运有限责任公司的车辆经营范围为“县际非定线旅游”，《道路旅客运输及客运站管理规定》第九条规定“旅游客运按照营运方式分为定线旅游客运和非定线旅游客运。定线旅游客运按照班车客运管理，非定线旅游客运按照包车客运管理。”包车客运是以运送团体旅客为目的，将客车包租给用户安排使用，提供驾驶劳务，不得按班车模式定点定线运营，也不同于在旅游景区内运营或者其线路至少有一端在旅游景区（点）的旅游客运，故占堆的经营范围并不包括在景区营运；根据《中华人民共和国宪法》第一百零七条“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、文化、城乡建设事业等行政工作”的规定，《米林县旅游景区（点）管理办法（试行）》属具有约束力的非立法性的规范性文件，米林县人民政府制发的该规范性文件在于规范公民或其他社会组织的行为，是履行社会管理职能的依据，米林县人民政府有权制作《米林县旅游景区（点）管理办法》，且该《管理办法》的内容并未与法律、法规相冲突，其中第三十六条已明确：西藏自治区区外牌照、九座及九座以上、挂有旅游牌照的车辆一律不准进入景区，凡需要进入景区（点）的一律换乘景区内的旅游车辆，乘车费用由其自行承担，故以上证据能够证实占堆所经营的××座运营，本院予以采信。原告占堆提交的证据：1、占堆自述材料一份，系自行书写，本院不予采信；2、《米林县人民政府专题会议纪要》（第三十九期），该纪要提交内容不完整，形成于2012年9月12日，系关于米林县城域出租车运营专题会议纪要，该纪要中关于出租车在米林县城域景区高峰期与非高峰期规定的内容已被2013年9月1日施行的《米林县旅游景区（点）管理办法》（试行）第三十六条取代，结合其提交的《中华人民共和国道路运输证》车辆经营范围为“县际非定点旅游”，对原告以此证明其有权在江北岸运营的证明目的，本院不予采信；3、索松村委会出具的《介绍》《证明》《关于派镇农村客运从北岸运营的申请》，本院认为，根据《中华人民共和国旅游法》第七条的规定，米林县人民政府有权对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调，村委会、乡政府和他人均无权决定，故对占堆以此证明江北岸不在景区内，五个村委会均同意其运营的证明目的，本院不予采信；4、《关于的批复》《关于米林县农村客运有限公司的批复》《林芝市道路运输管理局会议纪要》[2019]30号，本院认为，以上证据仅能证明米林县顺达客运有限责任公司的车辆系合法经营，但与本案无关，本院不予采信；5、原、被告共同提交的《第十六期会议纪要》是否合法，系双方争议的焦点，将在本院认为部分进行分析、认定。经审理查明，2005年1月26日，甲方林芝地区旅游局、乙方林芝县人民政府、丙方米林县人民政府、丁方西藏圣地旅游股份有限公司四方签订了《开发协议书》，载明“2005年1月17日，林芝地区召开了关于尼洋河下游、雅鲁藏布江下游水上旅游及沿线相关旅游资源开发、旅游配套服务设施规划评审会，会议通过该规划，批准西藏圣地股份有限公司实施该规划。”协议书对投资内容、投资额、投资期、经营方式及期限，及乙方、丙方与丁方的关系和丁方的权利、义务等进行了约定，《开发协议书》“二、经营方式及期限”约定“丁方独家开发、独家经营派镇转运站-吞白-索松-达林-加拉-直白-大度卡-松林口-派镇转运站换线景区…”。2005年3月14日，西藏林芝地区行政公署办公室作出《旅游区总体规划批复》，同意林芝地区旅游局上报的《旅游区总体规划》，《旅游区总体规划》中“景区划分及各景区面积…雅江景区包括…派镇-加拉，徒步景区包括：索松-达林、达林-加拉、加拉-直白，说明：徒步景区包括在雅江景区内。”2017年，占堆租赁米林县顺达客运有限责任公司6辆车用于客运经营，车辆旅客定员均为9人及以上，经营范围“县际非定线旅游”，占堆于2018年5月中旬拉游客从雅江景区范围内的雅鲁藏布大峡谷旅游区江北岸进入景区，2018年8月中旬，县、乡政府及大峡谷景区禁止其从江北岸拉游客进入景区，占堆向米林县人民政府提出诉求，要求协调准其6辆车在景区江北岸运营。2019年4月28日，米林县人民政府办公室印发《第十六期会议纪要》，会议不同意占堆私拉游客从江北路进入景区。占堆不服该会议纪要，向法院起诉。本院认为，首先，《第十六期会议纪要》性质虽为内部文件，但专题讨论了米林县顺达客运有限责任公司出租6辆不定点线路车上访协调事宜，会议决定“不同意占堆私拉游客从江北路进入景区”，此决定是行政机关针对特定对象和事项作出的具体行政行为，且该纪要占堆亦持有，纪要形式已外化，对行政相对人占堆的权利义务产生了直接影响，纪要具有了行政决定的实质，故具有可诉性；其次，从被告提交的《开发协议书》《旅游区总体规划》《旅游区总体规划批复》所记载内容，并结合双方在庭审中对江北岸范围的陈述，能够证实派镇、加拉、索松、达林、加拉一带所属的江北岸区域已于2005年3月14日被依法划为雅江景区。占堆租赁米林县顺达客运有限责任公司的6辆“县际非定线旅游”车辆的经营范围不包括在景区营运，也不符合《米林县旅游景区（点）管理办法》第三十六条“九座及九座以上的车辆一律不准进入景区”的规定，占堆无权在景区范围内即江北岸运营；再次，根据《中华人民共和国旅游法》第八十三条的规定，县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和市场监督管理、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。故米林县人民政府依法具有对相关旅游经营行为实施监督的职能，有权作出《第十六期会议纪要》，米林县人民政府系适格的执法主体。综上，米林县人民政府主体适格、行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告占堆的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告占堆负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西藏自治区高级人民法院。审  判  长   措 姆审  判  员   央 宗审  判  员   孙丹华二〇二〇年六月二十九日法 官 助 理   刘丽娜书  记  员   蒋华俊