江西省九江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣04行再1号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：武宁天成实业有限公司（又名武宁县天成实业有限公司），住所，江西省武宁县城人民路150号（县交通局内）。法定代表人：李小虎，该公司总经理。委托诉讼代理人：李清平，该公司股东。委托诉讼代理人：曾悦，江西求正沃德律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：武宁县自然资源局（原武宁县国土资源局），住所，江西省武宁县沙田新区市民服务中心东区2栋。法定代表人：吴光华，该局局长。委托诉讼代理人：刘明，江西修江律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：武宁县人民政府，住所，江西省武宁县沙田新区市民服务中心。法定代表人：李广松，该县县长。委托诉讼代理人：李春林，该县司法局副局长。委托诉讼代理人：刘明，江西修江律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：九江市自然资源局（原九江市国土资源局），住所，江西省九江市濂溪区十里大道1482号。法定代表人：虞莉清，该局局长。委托诉讼代理人：凤舟毅，江西际民律师事务所律师。一审原告武宁天成实业有限公司（简称天成公司）不服一审被告武宁县自然资源局（原武宁县国土资源局）、武宁县人民政府土地行政注销及一审被告九江市自然资源局（原九江市国土资源局）行政复议决定一案，本院于2019年4月1日作出（2019）赣04行终48号行政裁定，已经发生法律效力。天成公司不服，向江西省高级人民法院申请再审，江西省高级人民法院于2020年4月22日作出（2019）赣行申546号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。天成公司法定代表人李小虎及委托诉讼代理人李清平、曾悦，武宁县自然资源局出庭负责人余绪华及委托诉讼代理人刘明，武宁县人民政府委托诉讼代理人李春林、刘明，九江市自然资源局出庭负责人刘若文及委托诉讼代理人凤舟毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。天成公司向武宁县法院起诉请求：撤销被告武宁县国土资源局作出的武国土资字[2014]25号《关于注销武宁县天成实业有限公司武土国用（2003）第761号国有土地使用证的通知》（简称《通知》），另请求武宁县国土资源局承担诉讼费用；一审中天成公司要求追加武宁县人民政府为被告但未获准许。武宁县法院2014年8月20日受理后，于2014年11月6日作出（2014）武行初字第15号行政判决。天成公司不服，向本院提起上诉。本院于2015年5月15日作出（2015）九中行终字第05号行政裁定：撤销原判，发回重审。武宁县法院重审过程中，根据天成公司的申请，追加武宁县人民政府、九江市国土资源局为被告。武宁县法院重审认定事实：2003年5月16日，天成公司与武宁县人民政府签订《武宁县生态经济建设示范项目合同书》。同年7月25日，武宁县国土资源局与天成公司签订《国有土地使用权出让合同》，将武宁县巾口乡赤脚岭与腰子崖半岛宗地1289亩出让给天成公司；次日，武宁县国土资源局为天成公司办理了武土国用（2003）字第761号《国有土地使用证》，但未办理农用地转用和征地报批手续。2014年，武宁县国土资源局以在办理武土国用（2003）第761号《国有土地使用证》过程中，错误地将项目全部用地视为建设用地，在未办理农用地转用和征地报批的情况下，就先后办理了项目全部用地的征地、出让、登记（发证）手续，违反了土地管理法等相关法律法规的规定，应依照《土地登记办法》相关规定予以注销为由，向武宁县人民政府报批注销上述《国有土地使用证》。2014年5月13日，武宁县人民政府以武府字（2014）21号文向武宁县国土资源局下发了《关于同意注销武宁县天成实业有限公司武土国用（2003）第761号国有土地使用证的批复》；次日，武宁县国土资源局以武国土资字（2014）25号文向天成公司下发了《通知》。天成公司遂向九江市国土资源局申请行政复议，九江市国土资源局2014年7月18日以九国土资复（2014）4号行政复议决定书维持了武宁县国土资源局的行政行为。武宁县法院重审认为，武宁县国土资源局在为天成公司办理武土国用（2003）第761号国有土地使用证过程中，未依照法律法规办理农用地转用和征地报批手续，其行政行为不具有合法性，属于依法应予撤销的行政行为。武宁县国土资源局依法纠错，注销武土国用（2003）第761号国有土地使用证，武宁县人民政府依法对注销武土国用（2003）第761号国有土地使用证作出批复，九江市国土资源局依法作出行政复议决定书，程序合法，符合依法行政的精神。天成公司请求撤销武宁县国土资源局作出的《通知》，没有事实和法律依据，不予支持。武宁县法院于2018年7月16日作出（2015）武行初字第5号行政判决：驳回原告武宁县天成实业有限公司的诉请请求。天成公司不服重审判决上诉至本院，其上诉请求：撤销武宁县法院（2015）武行初字第5号行政判决，支持天成公司的诉讼请求；另请求一、二审诉讼费由被上诉人承担。本院二审另查明，根据中共九江市委办公厅九办发[2019]1号文件，九江市国土资源局和武宁县国土资源局不再保留，组建九江市自然资源局和武宁县自然资源局分别履行原九江市国土资源局和武宁县国土资源局职责。本院二审认为，天成公司诉请的是撤销原武宁县国土资源局作出的《通知》，然而该《通知》并未对天成公司的权利义务直接造成实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。本院于2019年4月1日作出（2019）赣04行终48号行政裁定：一、撤销江西省武宁县人民法院（2015）武行初字第5号行政判决；二、驳回武宁县天成实业有限公司起诉。一、二审案件诉讼费共计100元，退回上诉人武宁县天成实业有限公司。天成公司再审请求：撤销本院（2019）赣04行终48号行政裁定，再审本案并依法改判撤销武宁县自然资源局（原武宁县国土资源局）2014年5月14日作出的《通知》；另请求全部诉讼费由被申请人承担。事实和理由：1.二审裁定认为武宁县国土资源局作出的《通知》并未对天成公司的权利义务直接造成实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，明显适用法律错误。（1）武宁县国土资源局作出的《通知》，标题已开宗明义地表明其行政行为内容，即注销天成公司的土地使用权证，消灭天成公司在案涉土地上享有的权利。（2）该《通知》内容中明确，所作具体行政行为是注销天成公司的土地使用权证，其通知天成公司“自接到本通知之日起10日内到我局办理该土地证注销手续”，也只是办理后续收回、作废天成公司手中土地证书的手续，真正影响天成公司权利的行为就是该《通知》。（3）该《通知》将天成公司的土地证定性为违法，明显对天成公司的权利义务产生实质性影响，二审擅自剥夺天成公司的诉讼权利，明显违法。2.无论武宁县国土资源局等行政机关征地手续是否完善，均不应损害在本案中毫无过错的天成公司权利。（1）天成公司二审已提交通过法院调查令调取的案涉土地遥感图等证据，证明案涉土地实际上自2012年底即开始了庐山西海巾口景区“一路三中心”的施工，即在天成公司土地使用权证被注销之前，案涉土地即以出让或划拨方式给其他企业进行景区开发建设，武宁县国土资源局等行政机关之所以急于注销天成公司的土地权利，是因为无法与天成公司达成征收补偿方案，而巾口景区建设又已开始。（2）其他企业受让案涉土地使用权是否办理了征地报批和农用地转用手续不得而知，如果未办却仍能用于出让，那么对应的天成公司土地使用权证也不应因“缺少征地报批手续”而被注销；如果已办征地报批手续，则表明天成公司的土地证所涉土地征地报批手续是合法完备的，天成公司的土地证更不应被注销。（3）武宁县国土资源局认为其“未依法办理农用地转用手续，未经国务院批准，一次性征地1289亩出让给天成公司，违反了土地管理法”，但本案天成公司被注销的武土国用（2003）第761号土地使用权证，载明的土地面积为429881.5㎡即644.8亩，相应的地籍档案中载明的土地面积也是429881.5㎡即644.8亩，并非1289亩，武宁县国土资源局和武宁县人民政府当初将一块土地分为两本土地使用权证颁发给天成公司，是明知自身权限。（4）征收土地是武宁县国土资源局对案涉土地被征收的村民所作具体行政行为，而签订《国有土地使用权出让合同》及颁发土地使用权证，是武宁县国土资源局向天成公司作出的具体行政行为，均是独立的具体行政行为，但武宁县国土资源局以征地这一独立行政行为违法为由，去评判对不同行政相对人（即天成公司）所作行政行为的合法性错误。武宁县自然资源局辩称，1.2003年5月16日，武宁县人民政府和天成公司签订《武宁县生态经济建设示范项目合同书》；2003年7月24日，武宁县国土资源局依据上述项目合同书与巾口乡相关村组签订山场征用协议及补充协议，一次性征用土地1289亩，其中耕地20.9亩；2003年7月25日，武宁县国土资源局与天成公司签订《国有土地使用权出让合同》，出让土地1289亩给天成公司开发小流域生态经济建设与环保科技示范园；2003年7月26日，武宁县国土资源局依据上述系列协议一次性为天成公司办理了武土国用（2003）第761号、第762号两份国有土地使用证。截至2014年5月，天成公司未对项目区进行实质性开发建设，仅种植了约100亩柚子树，购买了一栋民房，项目区现状仍为农用地。2.武宁县国土资源局在未办理农用地转用审批的情况下一次性征用农用地1289亩出让给天成公司，并将出让土地一分为二颁发两份国有土地使用证给天成公司，违反了土地管理法强制性规定，武宁县国土资源局颁发给天成公司两份国有土地使用证的行为因故无效。3.武宁县国土资源局注销天成公司武土国用（2003）第761号国有土地使用证的行为合法有效。武宁县国土资源局发现上述征地、出让、发证行为错误后，经报请武宁县人民政府同意，注销天成公司武土国用（2003）第761号国有土地使用证，符合依法行政、有错必纠的法治精神。武宁县自然资源局请求驳回天成公司的再审请求。武宁县人民政府辩称，与武宁县自然资源局的答辩意见一致；武宁县人民政府作出同意注销天成公司武土国用（2003）第761号国有土地使用证的批复合法有效。九江市自然资源局辩称，1.同意武宁县自然资源局、武宁县人民政府的答辩意见。2.九江市国土资源局作出维持武宁县国土资源局注销天成公司武土国用（2003）第761号国有土地使用证的复议决定，程序合法。3.本案的焦点事实是审查土地登记是否确有错误。案涉土地原本属于农村集体所有，未经办理征地报批和农用地转用报批，因违反土地管理法相关规定而造成案涉土地登记事项错误，上述事实均属不争的事实；武宁县国土资源局在发现登记错误后，根据《土地登记办法》第五十八条的规定依职权自纠，并报请人民政府批准后再注销原国有土地使用证，程序合法，是依法纠错的合法行政行为。九江市自然资源局请求驳回天成公司全部诉讼请求。再审中，天成公司提供了武宁县文化广播电视旅游局2004年6月4日向该公司作出的《关于同意开发海汇天然生态经济建设项目的批复》（复印件），根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，本院不予接纳。此外，天成公司原二审中提供的另一民事案件中法院为其开具的调查令及该公司据此收集的案涉土地卫星遥感图等新证据，与本行政案件的审理缺乏关联，原二审未予采信并无不当。原重审、二审查明的事实清楚，本院再审对原审查明的事实予以确认。本院认为，武宁县国土资源局向天成公司作出的《通知》，内容为注销天成公司的国有土地使用权证，该《通知》将导致天成公司享有的土地使用权这一用益物权丧失，故对天成公司的财产权益产生实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项的规定，属于行政诉讼受案范围。武宁县国土资源局为天成公司办理武土国用（2003）字第761号《国有土地使用证》，有《武宁县生态经济建设示范项目合同书》、《国有土地使用权出让合同》等作为依据，武宁县国土资源局也未举证该土地使用权登记结果行为与依据的《国有土地使用权出让合同》等原因行为有何不符或出入（宗地面积不同，是因为约定出让的土地使用权分成两个使用权证登记的缘故），故武宁县国土资源局对该宗土地使用权登记不属错误登记。根据武宁县国土资源局向天成公司作出的《通知》内容，武宁县国土资源局系以“我局在办理你公司（即天成公司）以上项目用地手续过程中，错误地将项目全部用地视为建设用地，并以此为导向，在未办理农用地转用和征地报批的情况下，就先后办理了项目全部用地的征地、出让、登记（发证）手续，违反了土地管理法等相关法律法规的规定”为由注销天成公司的武土国用（2003）字第761号《国有土地使用证》，武宁县国土资源局注销天成公司《国有土地使用证》的理由系该局征地、出让土地使用权的原因行为不合法。《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款规定：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效……非法批准、使用的土地应当收回”；故武宁县国土资源局在出让土地使用权的行为不合法的情形下，本应依法作出收回土地使用权的决定，待决定生效后再注销相应土地使用权登记，但该局却适用《土地登记办法》（后被废止）中关于更正登记的规定径直注销有关国有土地使用权证，适用法律错误。此外，武宁县国土资源局向天成公司作出的《通知》，对当事人可能产生不利影响，却并未保障当事人依法享有的重要程序性权利（如告知和听取意见，对当事人提出的事实、理由和证据依法作出认定和处理），程序不当；武宁县人民政府批准、九江市国土资源局复议维持武宁县国土资源局向天成公司作出的《通知》亦不当。综上所述，天成公司的再审申请理由部分成立，对其再审请求予以支持。原重审、二审裁判，认定事实清楚，但适用法律欠准。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十八条；《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项及第三项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、第一百二十条、第一百二十二条的规定，判决如下：一、撤销本院（2019）赣04行终48号行政裁定及江西省武宁县人民法院（2015）武行初字第5号行政判决；二、撤销一审被告武宁县自然资源局（原武宁县国土资源局）作出的武国土资字[2014]25号《关于注销武宁县天成实业有限公司武土国用（2003）第761号国有土地使用证的通知》及一审被告九江市自然资源局（原九江市国土资源局）作出的九国土资复（2014）4号行政复议决定书；三、责令一审被告武宁县自然资源局重新作出行政行为。一、二审案件诉讼费共计100元，由一审被告武宁县自然资源局、武宁县人民政府、九江市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 沈 健审判员 金婉琴审判员 罗 文二〇二〇年六月二十八日书记员 陈 昊