广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终3563号上诉人（原审原告)：广东高新低碳晶越科技有限公司。住所地:广州市中新广州知识城九佛建设路333号109室。法定代表人：王青山，董事长。委托代理人：郭玉臣，广东南方福瑞德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：匡杨，该单位工作人员。委托代理人：丁振凯，广东法丞律师事务所律师。上诉人广东高新低碳晶越科技有限公司与被上诉人广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会，以下简称原市国规委）行政决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初826号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭进行了审理。本案开庭时，上诉人广东高新低碳晶越科技有限公司的委托代理人郭玉臣，被上诉人广州市规划和自然资源局的委托代理人匡杨均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明,2012年5月21日，原广州市国土资源和房屋管理局（出让人）和原告（受让人）签订穗国地出合440116-2012-000015号《国有建设用地使用权出让合同》，该合同记载：第四条，本合同项下出让宗地编号为JLGY-J1-2，宗地面积58973平方米，坐落于广州开发区九龙工业园钟太快速路以北（以下简称涉案地块）；第五条，本合同项下出让宗地的用途为工业用地；第六条，出让人同意在2012年5月21日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到的土地条件为按现状交地；第七条，本合同项下的国有建设用地使用权出让年期为50年，按本合同第六条约定的交付土地之日起算，等等；第八条，本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为35740000元，每平方米606.04元；第九条，本合同项下宗地的定金为7150000元，定金抵作土地出让价款；第十条，受让人同意本合同签订之日起60日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款，等等；第十一条，受让人应当按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记；第三十条，受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，等等。该合同附件4地块配套条件约定，一、道路、排水、排污，道路至少接通到受让人用地主出入口位置，排水、排污市政管网用户井埋设到受让人用地红线内排水尾井附近，等等；二、供水，本合同签订后，受让人应尽快到开发区供水管理中心办理用水申报手续，等等；三、供电，本合同签订后，受让人应尽快到供电部门申报永久用电，等等；四、电信，受让人用户申请所需电话，经开发区电信分局批准后，从离该受让人最邻近的路网电信管线分接支线，电话分线箱设置在分接处，等等；五、土地平整和移交，自本合同签订之日起按现状向受让人移交；六、本合同签订后三十天内，开发区土地管理部门会同受让人依照用地红线图验明用地界桩，界桩定点费用由受让人支付，等等。诉讼中，原、被告确认原告如期缴纳了合同定金715万元。2012年8月23日，原广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局（系原广州市国土资源和房屋管理局的派出机构，以下简称萝岗分局）对原告作出穗萝国房函〔2012〕644号《关于同意高新低碳项目延期缴交土地出让金的复函》，表示同意原告涉案地块的剩余土地出让金延期至2012年9月20日前缴交。2012年10月19日，萝岗分局对原告作出穗萝国房函〔2012〕809号《关于不同意高新低碳公司再次延期缴交土地出让金的复函》，表示原告应严格按照《关于同意高新低碳项目延期缴交土地出让金的复函》（穗萝国房函〔2012〕644号）缴交土地出让金，如逾期缴交，自逾期之日起每日按延迟支付款项的1‰计收滞纳金。根据原告提交的原广州市萝岗区人民政府办公室2012年12月25日的穗萝府会纪〔2012〕192号《区政府工作会议纪要》，其中第七点记载：“关于高新低碳晶越科技有限公司用地问题该项目负责人反映，项目地块土地平整工作未完成，地块内存在山坟和一户钉子户迁移问题，且金发科技碳纤维项目现有的临时运输水泥道路贯穿了其地块，导致项目不能进场地质勘探和围蔽等工作。中新广州知识城建管中心要加快推进青苗补偿和山坟迁移问题，区政府投资项目建设管理中心在土地平整时要考虑金发科技碳纤维项目临时水泥路迁改问题，在土地平整的同时为企业修建处临时道路供企业使用。”原告据此认为涉案地块一直没有达到合同及附件4约定的地块配套条件，土地没有平整，存在没有拆迁的钉子户和山坟，且不具有道路通行条件，因此原告履行顺序履行抗辩权未支付剩余的土地出让金。被告回应认为，涉案地块根据合同约定是按现状移交，被告没有平整土地的义务，开发区政府为了督促企业尽快建设，让其他部门代为平整，但该土地平整是开发区的政策，不是被告的合同义务；并认为涉案地块出让前已完成征地手续，但是未平整前会有部分建筑物遗留；至于合同附件4约定地块配套条件，并未要求在签订土地出让合同时都具备，而涉案地块的道路、排水排污等符合条件，已连接到涉案地块附近，供水、供电等需要原告自行申报。2014年6月20日，原告向被告缴交土地出让金2859万元。诉讼中，原告表示因2014年涉案地块勉强达到动工条件，原告遂支付了剩余的土地出让金。2015年1月9日，萝岗分局对原告作出穗萝国房〔2015〕1号《关于滞纳金催缴的通知》，通知因原告仅如期缴纳涉案地块定金715万元，剩余2859万元本应于2012年9月20日前缴交，原告却于2014年6月20日缴交，逾期638日，原告应在十个工作日内缴清滞纳金1824.042万元（2859万元×1‰×638天），否则将解除土地出让合同收回涉案地块。2015年2月1日，原告向萝岗分局提交申请书，认为涉案地块不符合交付条件，因此原告此前拒绝支付出让金不构成违约，不产生滞纳金，并请求萝岗分局颁发涉案地块的国有土地使用证，等等。2015年2月15日，萝岗分局对原告作出穗萝国房〔2015〕3号《关于再次催缴滞纳金的通知》，再次催缴滞纳金。2016年1月28日，原广州开发区黄埔区国土资源和规划局委托广东三民律师事务所向原告发出律师函催缴滞纳金，原告于2016年2月22日再次复函陈述其意见。2017年12月28日，原广州市国土资源和规划委员会（以下简称原市国规委）向原告发出《广州市国土资源和规划委员会催告函》，催告原告缴纳滞纳金，原告于2018年1月10日再次回函陈述意见。2018年2月2日，原市国规委向原告作出《行政决定告知书》及《听证告知书》，告知拟作出行政决定，责令原告缴纳违约金18240420元，原告有申请听证的权利。2018年4月13日，原市国规委组织召开听证会，原告派员参与，并主张被告未依约交付土地，原告系履行合同顺序履行抗辩权，不构成违约，不应缴纳违约金。2018年7月5日，原市国规委对原告作出《行政决定书》，对原告迟延缴交剩余土地出让金的行为，决定根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、第十四条以及《国有建设用地使用权出让合同》（穗国地出合440116-2012-000015号）规定，责令原告在收到该决定书之日起15日内缴交土地出让违约金18240420元。原告于2018年7月12日收到上述决定书，后向法院提起行政诉讼。另查明，原广州市国土资源和房屋管理局的名称先后变更为市国规委、广州市规划和自然资源局，其土地使用权出让方面的行政管理职权并未改变。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理。……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。……七、强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失。……土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。……。”本案中，原广州市国土资源和房屋管理局与原告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，其中第三十条约定受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金。原告如期缴纳了合同定金715万元，剩余土地出让金2859万元经批准延期至2012年9月20日前缴交，但原告于2014年6月20日才缴交，逾期638天，原市国规委经审查认定原告应缴纳违约金共计1824.042万元。原市国规委虽然作为出让人与原告签订合同，但其仍应依法行使土地使用权出让方面的行政管理职权，其根据原告的上述违约行为，经催缴、催告、听证等程序后作出涉案行政决定，并无不当。原告抗辩认为其未如期缴纳剩余土地出让金系行使合同顺序履行抗辩权，根本原因在于被告未依照合同约定条件交付土地，但根据涉案《国有建设用地使用权出让合同》，合同第六条约定交付土地条件为按现状交地，合同附件4第五条亦明确记载自本合同签订之日起按现状向受让人移交，因此原告认为被告未按约定交付土地，证据不足。综上，原告请求撤销原市国规委作出的涉案《行政决定书》，理据不足。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回原告广东高新低碳晶越科技有限公司的诉讼请求。上诉人广东高新低碳晶越科技有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、关于涉案地块交付的问题。首先，上诉人认为涉案地块应当具备《国有建设用地使用权出让合同》附件4约定的相关配套条件后才可交付土地于上诉人。该合同附件4约定的相关配套条件为“第一条道路至少接通到受让人用地主出入口位置，排水、排污市政管网用户井埋没到受让人用地红线内排水尾井附件；第二条供水管接至受让人用水的计量表处，注册总表前的供水设施由出让人投资建设。”但涉案合同生效后，涉案地块并没有道路接通到受让人用地主出入口位置，排水、排污设备尚未具备，出让人也没有投资建设供水设施。其次，广州市萝岗区人民政府办公室于2012年12月25日作出《区政府工作会议纪要》文件中“会议议定事项”第七条记载着涉案土地平整工作未完成，其存在山坟和一户钉子户迁移问题，且金发科技碳纤维项目的临时运输水泥道路贯穿了该地块，工作人员不能进场地质勘探和围蔽等工作，前述记载的情况属实，中新广州知识城管理委员会曾因前述情况同意了上诉人延期缴纳剩余出让金的申请。再次，从上诉人在一审提交的第四组证据材料《山坟迁移补偿表》可证明当地政府于2013年4月还正在处理解决关于涉案地块山坟迁移补偿的问题，连续向有关坟主给付坟墓补偿费。即使上诉人当时如期缴纳剩余的土地出让金，也不能进入涉案地块进行动工。因此，涉案地块当时不具备交付及动工的条件，导致上诉人无法依照涉案合同第十六条的约定如期在2012年11月21日之前进场开工，更不能在2014年5月21日之前竣工。二、关于顺序履行抗辩权的问题。如上述所言，被上诉人未按照涉案合同的约定将具备相关配套条件的涉案地块交付于上诉人使用，而且涉案地块尚存在诸多问题导致上诉人无法如期进场开工，据此，上诉人认为被上诉人违约在先，为保障自身合法权益依法行使顺序履行抗辩权延迟缴纳土地出让金。另根据闲置土地处置办法第二十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条以及涉案合同第三十七条、第三十八条等相关规定，应该由被上诉人依法承担违约责任且履行涉案合同约定交付地块给上诉人，以便上诉人办理国土使用证。综上所述，请求法院撤销原判，将本案发回重审或依法改判撤销被上诉人2018年7月5日作出《行政决定书》。本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人广州市规划和自然资源局答辩称：一、根据土地管理法第五十五条第一款、《城市房地产管理法》第十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条及涉案合同第十条的规定，按时支付土地出让金不仅是上诉人的合同义务，也是其法定义务，逾期支付的，应承担相应违约金。二、上诉人关于顺序履行抗辩权的主张缺乏事实和法律依据。首先，涉案土地不存在不符合交付条件的情况，并已于2012年5月12日交付上诉人。根据涉案合同第六条约定，宗地应在签订合同当日，即2012年5月21日交付受让人，为现状交地，该合同附件4的第五条“土地平整和移交”亦约定“自本合同签订之日其按现状向受让人移交。”该合同并未约定土地移交时需“具备动工开发条件。”涉案土地系通过公开挂牌出让，出让文件中亦规定土地是现状交地。上诉人在申请挂牌竞价前，对土地现状是清楚的，且未提出异议，说明其对土地状况是认可的。涉案土地在签订涉案合同当日，即2012年5月21日已交付给上诉人，出让人已履行交付土地义务。并且涉案土地并不存在拆迁纠纷，涉案土地的道路、排水、排污等条件已连接到涉案土地附件，供水、供电等需要上诉人自行申报。上诉人所称的宗地不符合交付要求，与事实不符。其次，如本答辩状第一点所述，支付土地出让金不仅是上诉人的合同义务，也是其法定义务。涉案合同约定的土地交付时间在先或在后，均不影响上诉人应按规定时间支付土地出让金。上诉人未按时支付土地出让金，应承担支付违约金法律责任。上诉人依据民事合同法律关系中关于顺序履行抗辩权的规定来排除其应履行的法定义务，明显缺乏依据。综上所述，请求法院依法驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，关于本案被诉行政处理决定的合法性，原审法院已从证据审核和事实认定、法律法规依据、行政程序合法等方面进行了详细的分析论述，认为被诉行政决定符合法律规定，本院认同一审法院的上述意见，理由不再赘述。关于上诉人认为其未如期缴纳剩余土地出让金系行使合同顺序履行抗辩权，根本原因在于被上诉人未依照合同约定条件交付土地，但根据上述《国有建设用地使用权出让合同》第六条约定交付土地条件为按现状交地，合同附件4第五条亦明确记载自本合同签订之日起按现状向受让人移交，因此上诉人认为被上诉人未按约定交付土地，证据不足。上诉人还主张其逾期时间应为636天，而非638天，故被诉决定书认定事实错误，应予撤销。即使上诉人的主张属实，被诉决定书计算误差仅为0.3%，明显属于合理范围。上诉人的上述主张理据不足，本院不予采纳。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院判决驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广东高新低碳晶越科技有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年六月三日此件与原本核对无异法官助理 马 淼书 记 员 马可茗林润华