广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终498号上诉人（原审原告）：钟有根，男，1948年11月19日出生，汉族，住广州市白云区**********，公民身份号码440************11X。原审原告：廖庾鉴，男，1985年6月12日出生，汉族，住广州市白云区***********，公民身份号码440************156。共同委托代理人：许娟娟，广东正觉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云区钟落潭镇人民政府，住所地：广东省广州市白云区**********。法定代表人：刘耀均，镇长。委托代理人：曾顺怡，该单位工作人员。委托代理人：李佳，广东知先后律师事务所律师。上诉人钟有根因与原审原告廖庾鉴、被上诉人广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称钟落潭镇政府）行政监督一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4677号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2019年6月6日，原告钟有根、廖庾鉴向被告钟落潭镇政府提交《白云区钟落潭镇五龙岗经济联合社和经济合作社章程责令改正申请书》，反映钟落潭镇五龙岗村制定的《五龙岗经济联合社和经济合作社章程》存在与宪法、法律法规和国家政策相抵触，侵犯社成员人身权利、民主权利和合法财产权利的情形，请求被告钟落潭镇政府责令五龙岗村修改章程，并申请罢免村民委员会全体成员。2019年8月15日，被告钟落潭镇政府作出钟府综〔2019〕135号《关于钟有根等人反映请求修改等问题的答复意见》，主要内容为：“一、关于请求钟落潭镇政府责令五龙岗村修改《章程》问题。（一）关于反映《章程》第37条侵犯经济组织体的自治权的问题。经查，在以往的社委会（村民小组长、村民代表）换届选举工作，钟落潭镇政府会根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《广东省实施办法》、《广东省村民委员会选举办法》、《广东省集体经济组织管理规定》、《广东省农村集体资产管理条例》规定和省、市、区有关文件规定指导各村开展换届选举工作并审核确认各村制定的村民代表选举办法，选举办法本身就是依据相关法律结合实际情况制定的，不存在违反相关法律的问题。《章程》第37条规定了‘股东代表按照镇政府确定的村民代表选举办法产生’并没有具体违反法律的相关规定，该规定并未与宪法、法律和国家的政策相抵触。（二）关于反映《章程》对组织任期、机构架构、职责权限、人员组成、任期限制性条件的规定是否符合法律法规问题。经查，《章程》第八章组织架构包括了股东大会、股东代表会议、社委会及监督委员会的相关条款，明确了该集体组织的机构架构。《章程》中未明确具体的组织任期、人员组成、任职限制性条件等规定相关情况，均按照现行法律法规执行。不存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的内容。（三）关于反映《章程》第27条、28条的规定侵害成员合法财产权、民主权利、人身权利及其他权利问题。根据《广东省集体经济组织管理规定》第十七条规定‘农村集体经济组织成员应当履行以下义务：1.遵守法律、法规、规章和组织章程；2.维护集体经济组织的合法权益；3.依法开展家庭承包经营；4.法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务。’可见，章程规定的成员义务不仅限于法律、法规、规章所规定的义务，认为村规民约只能教条的照抄法律规定是对村规民约的误解，为建设遵纪、守法、尚德、文明、和谐的村风村貌，《章程》可以就有利于遵纪守法、发展经济、创建文明、崇尚道德等规定义务，《章程》中针对违反相关义务的处理方式属于农村集体经济组织可以自主决定的收益分配制度内容，也没有违反法律的相关强制性规定。因此，《章程》规定股东的资产收益受行为规范、道德规范限制并未侵害成员合法财产权、民主权利、人身权利及其他权利。（四）关于反映《章程》第38条侵犯了社员的重大事项的表决权、参与权、决策权的问题。根据《广东省农村集体资产管理条例》第十三条规定：‘成员大会可以直接决定由成员代表会议决定的事项，也可以授权成员代表会议决定前款第一项、第四项以外的其他事项。’也就是说，除了‘制定、修改农村集体经济组织章程’以及‘农村集体经济组织的合并、分立、解散’两项事项不能由成员代表会议决定外，其他事项既可以由成员大会决定，也可以授权成员代表会议决定。《章程》第38条符合法律规定。（五）关于反映《章程》侵犯了社员的监督、纠错、民主决策、管理、罢免权的问题。《关于进一步加强和规范经济合作社管理的意见（试行）》规定‘10……提倡经济社党组织书记通过法定程序兼任经济社社长……’，《章程》第四十二条规定‘经济合作社社长由具有本社成员资格的经济社党支部书记通过程序兼任’，此规定内容与你们所指由经济社党支部书记直接兼任社委会社长截然不同，经济社党支部书记兼任社长是要通过程序才能达到的，此规定不但没有剥夺其他村民的选举权，而且也符合《关于进一步加强和规范经济合作社管理的意见（试行）》的精神要求。另外，社长作为集体经济组织的法定代表人，应当主持社委会的工作，社长主持会议是社长本身职责，并非对会议表决的事项直接决策，不存在‘一言堂’之说。社委会成员应当接受社员的监督。因此《章程》不存在侵犯了社员的监督、纠错、民主决策、管理、罢免权的问题。综上，《章程》不存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，也不存在侵犯成员的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。因此，我府对你们提出的责令改正申请不予支持。二、关于申请罢免村民委员会全体成员问题。经初步核查，《广州市白云区***********委会全体成员申请书》中第1-19页（第14页和第15页相同）实有签名1103人，由于大部分村民签名字迹潦草无法明确，为核实你们所提供的联名书上签名的真实性及有效签名人数，我镇于2019年7月5日向信访人钟有根书面告知，请你们于2019年7月12日前提供联名书上签名村民名单列表清单，但至今仍未收到相应的名单列表清单，无法核实联名书上的有效签名人数，故不能明确提出罢免诉求的村民人数已经超过法定人数，启动罢免程序依据不足，不能启动罢免程序。”原告钟有根、廖庾鉴收到该答复意见后不服，诉至原审法院，请求：1.撤销被告钟落潭镇政府作出的钟府综〔2019〕135号《关于钟有根等人反映请求修改等问题的答复意见》第一项关于请求责令五龙岗村修改章程问题的答复；2.责令被告钟落潭镇政府对原告提出的《白云区钟落潭镇五龙岗经济联合社和经济合作社章程责令改正申请书》重新作出处理。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”根据前述规定，对于行政诉讼原告主体资格的审查，应当以“与行政行为有利害关系”为核心审查标准，强调行政诉讼主体与被诉行政行为之间要有法律上的利害关系。本案中，原告钟有根、廖庾鉴认为其所在的钟落潭镇五龙岗村制定的《五龙岗经济联合社和经济合作社章程》存在与宪法、法律法规和国家政策相抵触，侵犯社成员人身权利、民主权利和合法财产权利的情形，请求被告钟落潭镇人民政府予以监督并责令改正。虽然原告钟有根、廖庾鉴作为集体组织成员依法有权请求被告钟落潭镇政府对村社制定的章程进行监督，但并不代表二人对被告钟落潭镇政府的监督结果有提起行政诉讼的权利。《五龙岗经济联合社和经济合作社章程》涉及全体村民的权益，原告钟有根、廖庾鉴作为个人，没有区别于其他村民的个人特殊利益。被告钟落潭镇政府作出的复函没有对原告钟有根、廖庾鉴个人的合法权益产生影响。原告钟有根、廖庾鉴与钟落潭镇政府的监督结果之间不存在利害关系，不能由此获得对此提起行政诉讼的原告主体资格。原告钟有根、廖庾鉴提起本诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的立案条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉，故对原告钟有根、廖庾鉴的起诉依法应予以驳回。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告钟有根、廖庾鉴的起诉。上诉人钟有根不服原审裁定，向本院提起上诉称，上诉人的起诉属于法院受理行政诉讼案件范围。参照广州铁路运输中级法院（2016）粤71行终138号行政判决，该判决观点认为“根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。大岗镇政府虽以诉信访回复的形式驳回了陈全忠的申请，在内容上是对涉诉的议案审查后，对陈全忠忠申请事项作出的处理决定。被诉信访回复的结果，对陈全忠在放马村集体经济组织内所享有权利具有实际影响。陈全忠不服被诉的信访回复，向人民法院提起诉讼，依法应属行政诉讼的受案范围。”广东省高级人民法院分别作出的（2016）粤行终190号行政判决，最高人民法院分别作出的（2017）最高法行申2991号、5157号、5824号行政裁定，均认为镇级人民政府对村规民约等应履行监督职责，不履行监督职责可提起行政诉讼。《广东省农村集体资产管理条例》第三十三条：县级人民政府有关部门、乡镇人民政府、街道办事处对农村集体经济组织章程、成员大会或者成员代表会议作出的决议决定违反法律、法规、规章的，应当依法处理。另外，民政部官网公开的就全国人大代表耿遵珠作出《民政部对“关于推进村规民约法制化的建议”的答复》(民函(2019)734号)第二点“村民认为村规民约侵害其合法权益，要求乡、民族乡、镇的人民政府处理，对处理不服，再提起行政诉讼时，对村规民约进行附带审查。”具体到本案，被上诉人对涉嫌违反法律、法规、规章的五龙岗村章程未履行依法处理责令五龙岗村改正的职责，即案涉章程涉嫌违规部分侵害上诉人的合法权益，被上诉人的不依法履职行政行为对上诉人合法权益产生实际影响，上诉人对被上诉人的处理不服，上诉人可作为适格的原告提起行政诉讼。综上，请求撤销广州铁路运输法院(2019)粤7101行初4677号行政裁定，指令广州铁路运输法院继续审理。被上诉人钟落潭镇政府二审答辩称：一、被诉答复意见查明事实清晰，适用法律正确，无需重新作出。（一）根据《村民委员会组织法》第二十七条、《广州市人民政府关于规范农村集体经济组织管理的若干意见》第二条第二款之规定，被上诉人作为镇政府在保证村民自治的前提下，履行上述法律法规规定的“责令改正”的职责，因此对于原告提交的《请求钟落潭镇政府责令五龙岗村修改五龙岗村股份固化章程及罢免村民委员会全体成员》的信访材料，被告有权处理。（二）因上诉人等人信访事项特殊，被上诉人下属部门对其信访的内容进行详细调查后，发现其申请罢免村民委员会全体成员的信访事项提交的有村民签名的“联名书”材料的真实性无法确定，要求上诉人等核实相关信息，但上诉人并未配合调查，后被上诉人不予受理该罢免申请。（三）对于上诉人等人要求镇政府责令五龙岗村改正《白云区钟落潭镇五龙岗经济联合社和经济合作社章程》的信访事项。根据前述法律法规可见，内容合法是农村集体经济组织章程受法律保护之前提，与法律强制性规定相抵触的章程条款自当无效。根据无效法律行为的一般法理，强制性规定包括效力性强制规定和管理性强制规定，而章程条款违反效力性强制规定的，会被认定为无效。此情况下，被告才可以做出责令改正的行政行为。被上诉人对上诉人等人反映的《章程》中的每一个问题进行详细研究后向认为其提出的问题无需被上诉人进行干预，并对相关条款进行逐条详细释明，作出被诉答复意见。二、一审法院审理适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，一审裁定无需撤销。一审法院在查明事实后，已对本案行政法律关系进行释明。被上诉人对于《章程》的监督结果直接面向全体经济组织成员，《章程》涉及的足全体村民的利益，上诉人作为村民个人，没有区别于其他村民的个人特殊利益，因此被诉答复意见不对其个人合法权益产生影响，上诉人并不能因此直接获得提起行政诉讼的主体资格。关于上诉人的上诉理由即依据相关案例的裁判观点，上诉人列明的案例没有权威性，不能作为本案裁判的依据。其提到的案件情况与本案均有不同，原审法院在法院说理部分已对其进行释明，其上诉的理由不能成立。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。原审原告廖庾鉴未陈述二审意见。经审理，原审查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是被诉答复意见是否对上诉人的合法权益产生实际影响，原审裁定对此论述充分、处理正确，本院予以认可。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”集体经济组织章程依照法定程序由组织成员会议制定，章程的修改也应依法定程序进行。钟有根、廖庾鉴作为广州市白云区钟落潭镇五龙岗经济联合社中个体成员，可以对上述事项向职权机关提请监督，但无权要求钟落潭镇政府责令其所在集体经济组织直接变更章程。钟有根、廖庾鉴并无区别于其他集体经济组织成员的特殊自身合法权益，故钟有根、廖庾鉴向钟落潭镇政府提交的责令改正申请属于为维护五龙岗经济联合社公共利益的举报，而非为维护自身合法权益。被上诉人钟落潭镇政府针对钟有根、廖庾鉴就其所在集体经济组织章程的监督申请，作出的被诉答复意见，回应了钟有根、廖庾鉴的诉求，既尽到相应的监督职责,也尊重并保护了钟有根、廖庾鉴的监督权利。综上，被诉答复意见没有对钟有根、廖庾鉴的合法权益造成实际影响，原审法院驳回其起诉并无不当。关于上诉人钟有根提出的（2016）粤71行终138号案及相关行政判决可证明原审判决错误，应予撤销的意见。经审查，相关案件的案情与本案不同，上诉人该项主张理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 谭建军审 判 员 彭铁文审 判 员 金 霞二〇二〇年六月五日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪