广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行初2号原告怀集县******第一经济合作社，住所地：怀集县******。法定代表人盘潮银，该社社长。委托代理人陈承震，广东东方昆仑律师事务所律师。被告怀集县人民政府，住所地：怀集县怀城镇。法定代表人陈树源，该县政府县长。委托代理人魏琳，广东洊江律师事务所律师。委托代理人黄国强，怀集县人民政府调处山林纠纷办公室干部。被告肇庆市人民政府，住所地：肇庆市端州区******。法定代表人吕玉印，该市政府市长。委托代理人江敏，肇庆市司法局工作人员。委托代理人欧志兵，肇庆市司法局工作人员。第三人怀集县******经济联合社，住所地：怀集县******。法定代表人刘永锋，该联社社长。委托代理人刘有肖，男，汉族，1973年1月1日出生，住怀集县。委托代理人李若钦，男，汉族，1965年1月28日出生，住怀集县。第三人怀集县******经济联合社，住所地：怀集县******。法定代表人蔡祖绪，该联社社长。委托代理人蔡祖土，男，汉族，1970年6月24日出生，住怀集县。第三人怀集县******经济联合社，住所地：怀集县******。法定代表人成前滥，该联社社长。第三人怀集县******第四经济合作社，住所地：怀集县******。法定代表人黄学飞，该社社长。委托代理人汤满意，广东集兴律师事务所律师。原告怀集县******第一经济合作社（以下简称:白坭一社）与被告怀集县人民政府（以下简称:怀集县府）、被告肇庆市人民政府（以下简称：肇庆市府）、第三人怀集县******经济联合社（以下简称：上良联社）、怀集县******经济联合社（以下简称：黄石联社）、怀集县******经济联合社（以下简称：孔洞联社）、怀集县******第四经济合作社（以下简称：白坭四社）山林权属行政裁决及行政复议纠纷一案，原告向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月8日进行庭前证据交换及公开开庭审理了本案。原告白坭一社的法定代表人盘潮银及委托代理人陈承震，被告怀集县府的委托代理人魏琳和黄国强，被告肇庆市府的委托代理人江敏，第三人上良联社的委托代理人李若钦，第三人黄石联社的委托代理人蔡祖土，第三人孔洞联社的法定代表人成前滥，第三人白坭四社的法定代表人黄学飞及委托代理人汤满意到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告白坭一社诉称，一、肇庆市府和怀集县府认定的事实不清。（一）我社持有的《山权林权证》《土地房产所有证》合法有效，且四项地块林权四至范围均为界线清楚，没有与第三人上良联社、黄石联社、孔洞联社权属证书的四至范围重叠，怀集县府和肇庆市府未查明事实。怀集县府和肇庆市府均认可了我社持有1963年0756号《怀集县生产队山林土地所有证》、1982年证号为246号《山权林权证》、1953年0214、0237号《土地房产所有证》的合法性，涉及5块林地，四至范围均为界线清楚，其中“路塝”和“路塝左边”，同为面积850亩的林地，属于同一块地。(二）从林地分配历史和确权过程来看，争议地块中的“路塝左边”、“全湾头”2项、“滩四湾面”、“苦竹埇”等5块林地，均属我社占有并管理，历史上均不存在争议，怀集县府撤证又重新划分的行为，没有尊重历史。根据怀集县府查明的争议地块共经历1953年土改、1956年、1963年及1982年四次分配。四次分配中，黄石村、孔洞村、上良村自1962年起，未曾明确获得争议地块的有效林权证，而我社名下的五项山林权，不断的经历各个时期的确权至今，并且一直有管理的事实，退一步讲，两级政府即使认为我社与第三人上良联社、黄石联社、孔洞联社之间存在重叠，也应当以尊重历史管理为由而保留我社的权属范围，不应当侵犯我社的既得利益。另外，肇庆市府又认为，我社以“路塝左边”的《山权林权证》主张权属而不予支持的审理，属于前后矛盾。(三）怀集县府没有区分开“塘”和“埇”两片山林，导致错误认定了苦竹埇、路塝左边等地块的实际位置，从而作出了认定我社五项林权证与第三人上良联社、黄石联社、孔洞联社之间存在重叠，并进行撤证重新划分林地的错误处理决定。我社拥有的1953年0237号《土地房产所有证》中“坐落白坭坑村，地名‘苦竹埇’，面积1亩”一项，地名为苦竹埇，而非苦竹塘。黄石村、孔洞村、碲下乡上良村和我社及白坭四社的村民，历代都以牛律头山脊为界线，山脊东边林地称为“埇”，山脊西边林地称为“塘”，对于这两个概念和林地的大方向的划分，村民均没有异议。而怀集县府没有查清事实，混淆了苦竹塘、苦竹埇两个地名，将我社合法有效的0237号《土地房产所有证》中地名为“苦竹埇”的山林权证予以撤销，是与事实不符的。1982年证号为246号《山权林权证》一项：坐落白坭坑，地名“路塝左边”面积850亩。四至范围：北（右）心坑大峙直下全湾口，南（左）至苦竹埇直上顶，东（上）至路塝顶，西（下）至大坑。四至线闭合、清晰，无重合，并非第三人上良联社、黄石联社、孔洞联社主张的苦竹塘，怀集县府对此混淆了事实，依法不应予以撤销。(四）被撤销的我社5项林地中，我社有历史管理的事实，怀集县府和肇庆市府对此均没有查清。涉及我社的5项林地中，经县级和上级相关部门确认权属后发放给我社的省林业局生态林补偿金，以及“滩四”地块自1990年起即开始签署电站补偿协议，足以证明我社对上述山林权有管理的事实，两级政府对此不予认可，属于认定事实不清，且适用法律错误，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条的规定，若无权属证书的，林地权属争议纠纷案件中，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源，而怀集县府和肇庆市府在不参考历史经营管理的基础上，简单的以撤证、重新划分林地的方式处理林权纠纷，属于事实不清、不尊重历史。二、怀集县府和肇庆市府适用法律错误。怀集县府认为我社和白坭四社持有的1963年《生产队山林土地所有证》、1982年《山权林权证》记载和指认的“路塝”、“路塝左边”与黄石村、孔洞村、上良村持有的1953年《土地房产所有证》记载和指认的“苦竹塘”、“苦竹塘上下山”部分重叠，重叠面积为1745亩，即怀集县府认为争议地块中，我社和白坭四社与黄石村、孔洞村、上良村权属证重叠。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条的规定，同一块林地，1981年至1983年期间颁发的证件为有效权属证书，应当作为调处依据，并结合我社的历史管理事实，确认我社1982年《山权林权证》的效力，而非作出撤证、重新划分的处理决定。退一步讲，即便是错误地认为我社与第三人上良联社、黄石联社、孔洞联社权属证中的林地面积重叠，也应以1982年的山林权为最终有效证件。因此，怀集县府和肇庆市府两级政府对此属于适用法律错误。综上，我社持有的“路塝左边”、“全湾头”2项、“滩四湾面”、“苦竹埇”等5块林地的四至范围界限清晰，本案中涉及的第三人上良联社、黄石联社、孔洞联社所属林地，同样四至界线清晰，并未发生重叠，怀集县府不应在确认我社与第三人上良联社、黄石联社、孔洞联社持有的《山权林权证》《土地房产所有证》合法有效基础上，撤证、重新划分。两级政府应当根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条的规定并结合我社历史管理的事实，确认我社的权属范围，对此，两级政府属于未能查清事实，进而怀集县府作出的撤证行为以及肇庆市府作出的维持处理决定的复议决定行为，属于认定事实不清，适用法律错误。现请求：1.依法撤销怀府裁决【2019】11号《关于“苦竹塘上下山”山林权属争议的处理决定》；2.请求依法撤销肇府行复【2019】69号《行政复议决定书》；3.请求确认1982年证号为246号《山权林权证》中“坐落白坭坑，地名‘路塝左边’面积850亩”一项、1953年0214号《土地房产所有证》中“坐落白坭坑，地名‘全湾头’二项，面积各0.5亩，地名‘滩四湾面’，面积2亩一项”共计三项，四至线明确，山林权属归我社所有；请求确认1953年0237号《土地房产所有证》中“坐落白坭坑村，地名‘苦竹埇’，面积1亩”一项四至线明确，山林的权属归我社与白坭四社共有。原告提交3份证据：1.怀府裁决【2019】11号《关于“苦竹塘上下山”山林权属争议的处理决定》。2.肇府行复【2019】69号《行政复议决定书》及邮政快递单。3.三份自留山证。被告怀集县府答辩称，一、我府作出怀府裁决【2019】11号《关于“苦竹塘上下山”山林权属的处理决定》，主体合法，程序合法。根据《森林法》第十七条第一款的规定，2016年1月22日，第三人凤岗镇上良、黄石、孔洞等三个经济联合社书面向我府调处山林纠纷办公室申请对涉案“苦竹塘上下山”山场的山林权属进行调处。我府受理第三人的调处申请，经我府林权争议处理机构实地勘验、调查并审核争议各方提供的证据，查明事实后，经调解，争议各方未能达成协议。报请我府作出怀府裁决【2019】11号《关于“苦竹塘上下山”山林权属的处理决定》，主体合法，程序合法合规。二、我府作出怀府裁决【2019】11号《关于“苦竹塘上下山”山林权属的处理决定》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，实体处理恰当，依法应当予以维持。争议山场座落于怀集县******行政区域，大地名为“苦竹塘上下山”，第三人称“苦竹塘上下山”，白坭一社称“路塝”“全湾头”“滩四湾面”“苦竹埇”，白坭四社称“路塝”“苦竹埇”。争议山场四至东至大坑、南至深坑大峙、西至马槽尾峙至牛律头、北至牛律头峙落苦竹埇坑，面积约1725亩。争议山场为有林地，主要树种为杂木、松木和竹子，均属自然林。1953年“土地改革”时，我府将上列争议山场分别分配给黄桂乡黄石村、孔洞村、碲下乡上良村、麻地乡白坭村盘公万崀组、白坭村村民盘器吉和盘栋昌，并颁发了《土地房产所有证》。其中，分配给黄桂乡黄石村的山场地名为“苦竹塘”，面积360亩（详见第0302号《土地房产所有证》）；分配给黄桂乡孔洞村的山场地名有：（1)“苦竹塘”，面积2亩；“苦竹塘铁厂坪”，面积2.4亩；(2)“苦竹塘路塝”，面积4亩；“苦竹塘上下石达”面积2亩；(3）“苦竹塘”面积1亩；（4)“苦竹塘”面积0.5亩（详见0304号《土地房产所有证》）；分配给碲下乡上良村的山场地名为“苦竹塘上下山”，面积360亩（详见0343号《土地房产所有证》）；分配给麻地乡白坭村盘公崀组山场地名“苦竹塘”面积1亩（详见0237号《土地房产所有证》）；分配给白坭坑村村民盘器吉的山场地名有：（1）“全湾头”，面积0.5亩；（2）“全湾头”，面积0.5亩：（3）“滩四湾面”，面积2亩（详见0214号《土地房产所有证》）；分配给麻地乡白坭村村民盘栋昌的山场地名“路塝”，面积2亩（详见0167号《土地房产所有证》）。1956年设立高级农业生产合作社后山林土地转归合作社集体所有。1963年，当时的麻地大队白坭、南枚坑各生产队订立《白坭、南枚坑划分山林合同薄》，以“执球”方式调整划分集体山场。其中，第一生产队执得地名“路塝右边”山场、第一、三、四生产队共同执得地名“路塝左边”山场，并分别填报领取了《生产队山林土地所有证》。1982年，白坭坑第一生产队填报领取了地名“路塝左边”山场的《山权林权证》，白坭坑第四生产队填报领取了地名“路塝”的《山权林权证》。黄石村、孔洞村、上良村土地改革时所分得上列山林，因属该三村共有（各三分之一）共管，且1962年“四固定”时各村分属不同生产大队，因此未填报申领《生产队山林土地所有证》，1982年“林业三定”时也未填报申领《山权林权证》。1986年8月，黄桂大队与麻地大队就“苦竹塘上下山”山场中有麻地大队插花山订立合同，将“苦竹塘上下山”范围的“庙前埇右边塝”山场调整划归麻地大队管理，苦竹塘界内其余山场归黄石、孔洞、上良三村管业。但现白坭一社、白坭四社对该合同均不予认可；1981年林业“三定”时上述两社均未填报申领“庙前埇右边塝”的林权证，在对本案争议山场现场踏查指认各自山林权属界线时，白坭一社与白坭四社亦未提出“庙前埇右边塝”的权属主张，故该《合同》事实上双方均未履行；1981年12月经凤岗公社调解形成的《路塝、滩四山场协议》，第三人方孔洞大队、黄石大队、上良大队均未签名盖章，现第三人对该协议亦不予认可。2005年7月，第三人孔洞、黄石、上良三村委会共同与谢坚强、孔凡强订立《发包采铁矿合同》，将东至牛律头、南至大坑、西至深坑大峙、北至根竹坪火壕范围山场发包给谢坚强、孔凡强开采铁矿。1993年，第三人方上良、孔洞、黄石管理区与凤岗森工站订立《承包林木与山场造林合同书》，将三管理区共有的“苦竹塘”部分山场发包给凤岗森工站承包办林场。2002年6月因森工站面临转制，而将山场转由凤岗镇新乡村村民陈应平承包。但据合同附图显示，发包部分山场不在现争议山场范围。白坭一社自1990年以来，领取“滩四”山场生态公益林补偿金和电站占用林地补偿金。白坭四社自2000年6月至2014年先后将其“路塝”山场先后分别发包给黄瑞坤、孔树虽、邓桐燎等人开采石英矿，1981年曾将“路塝”山场交由甘洒公社屈桐大队副业组邓木森砍伐林木并收取山根款，1982年曾将“路塝”山场划分责任山给农户管理。此外，白坭一社及第三人孔洞、黄石、上良三联社均无证据证明对争议山场进行其他实质性的经营管理事实。在查明事实的基础上，我府林权争议处理机构曾多次组织各方调解，但未果。我府认为，争议各方所提供的不同历史时期人民政府颁发的山林土地权属凭证均合法有效，但存在互相矛盾、重叠。经审核，第三人孔洞、黄石、上良三联社提供的1968年8月26日黄桂大队与麻地大队订立的《苦竹塘山业签订合同薄》因白坭一社和白坭四社不予认可，且事实上亦未履行，故不作为本案处理依据。白坭一社和白坭四社提供的1981年12月17日经凤岗公社调解形成的《路塝、滩四山场协议》，由于孔洞、黄石、上良三个大队均未签名盖章，现第三人孔洞、黄石、上良三联社不予认可，故亦不作为本案处理依据。争议各方的经营管理事实，除发包给他人采矿、砍伐部分林木外，均无其他实质性的经营管理事实，第三人上良、孔洞、黄石三村发包给凤岗森工站承包造林的林地不在现争议山场范围，白坭一社和白坭四社分别领取有关山场的生态林补偿金，电站占用林地补偿金等不能作为经营管理的事实依据。根据各方所提供的权属凭证及各方所指认的权属四至范围，经审核，白坭一社和白坭四社所持的1963年《生产队山林土地所有证》、1982年《山权林权证》记载的地名“路塝”“路塝左边”及其所指认的“路塝”“路塝左边”山场的四至范围与第三人上良村、黄石村、孔洞村所持的1953年《土地房产所有证》记载的“苦竹塘”“苦竹塘上下山”及其所指认的“苦竹塘”、“苦竹塘上下山”山场四至范围的东面部分重叠，重叠面积约1725亩。根据《林木林地权属争议处理办法》第十一条：“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决，经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。”的规定，我府决定将争议山场自北往南划分为三号山场，其中①号山场，东至大坑、南至苦竹埇坑过至山脊、西至牛律头山脊、北至牛律头山脊落苦竹塘埇坑，面积约635亩，归白坭四社所有；②号山场，东至大坑、南至龙苏大坝沿山脊过至马槽尾山顶、西至马槽尾过牛律头山脊、北至苦竹埇坑过至山脊，面积约606亩，归第三人上良、黄石和孔洞联社共有；③号山场，东至大坑、南至深坑大峙、西至马糟尾东南坳小山顶、北至龙苏大坝沿山脊过至马槽尾东南坳小山顶，面积为492亩归白坭一社所有，处理恰当、合法。三、肇庆市人民政府作出肇府行复【2019】69号《行政复议决定书》，维持我府作出的怀府裁决【2019】11号《关于“苦竹塘上下山”山林权属的处理决定》完全正确。综上所述，我府依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《林木林地权属争议处理办法》第六条、第七条第（一）项和第十一条，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款、第十条第（一）（二）项的规定，作出怀府裁决【2019】11号《关于“苦竹塘上下山”山林权属的处理决定》认定事实清楚、证据确实充分、主体适格、程序合法且适用法律、法规正确，处理恰当、合法，白坭一社的诉讼请求无事实和法律依据，请人民法院依法予以驳回。被告怀集县府提交1卷14份证据：1.申请人提供的山林确权申请书材料。2.申请人提供的法定代表人证明及委托书材料。3.申请人提供的山林权属证据材料。4.申请人提供的经营管理山场的依据材料。5.被申请人提供的山林确权答辩状材料。6.被申请人提供的法定代表人证明及委托书材料。7.被申请人提供的山林权属证据材料。8.被申请人提供的经营管理山场的依据材料。9.当事人自认及共同确认争议山场位置图。10.本案召开调解协商会议发言记录材料。11.本案开展社会调查所提取的证人证言材料。12.本案相关的通知书、告知书、收条等材料。13.凤岗镇政府调解部门提供的相关调解材料。14.本案适用相关的法律法规条文材料。被告肇庆市府答辩称，一、我府作出肇府行复【2019】69号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，白坭一社以怀集县府作为被申请人向我府申请行政复议，我府作为怀集县府的上一级地方人民政府，在收到白坭一社的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合行政复议法的有关规定。二、肇府行复【2019】69号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。（一）我府作出肇府行复【2019】69号《行政复议决定书》程序合法。白坭一社对怀集县府于2019年8月14日作出怀府裁决【2019】11号《关于“苦竹塘上下山”山林权属争议的处理决定》（下称“11号处理决定”）的行政行为不服，于2019年10月23日向我府申请行政复议，我府依法受理。我府行政复议机构于2019年10月29日向怀集县府送达《行政复议答复通知书》，怀集县府于11月8日向我府提交了答复材料。我府行政复议机构分别向上良联社、黄石联社、孔洞联社、白坭四社送达《第三人参加行政复议通知书》。我府行政复议机构于2019年12月9日开庭审理，听取了各方当事人意见。经延期，我府于2019年12月29日作出肇府行复【2019】69号《行政复议决定书》，并将行政复议决定书依法送达各方当事人。我府上述作出行政复议决定的整个过程符合行政复议法的有关规定。（二）肇府行复【2019】69号《行政复议决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据正确，处理适当。根据怀集县府“11号处理决定”所查明的事实，我府认为：1968年8月26日，原黄桂大队（黄石村、孔垌村、上良村）与麻地生产大队签订《苦竹塘山业合同部》，该合同没有当时白坭坑第一与第四生产队签名盖章确认，也没有正式履行，该合同不作为本案林权争议处理依据。白坭一社提供的1981年12月17日《协议书》，由于没有上良、孔洞、黄石三个大队（联社）代表签名盖章确认，不作为本案林权争议处理依据。对照争议山场的地形地貌，结合各方当事人自认的地名位置，黄石联社（村）持有的0302号《土地房产所有证存根》记载的“苦竹塘”和上良联社（村）持有的0343号《土地房产所有证存根》记载的“苦竹塘上下山”四至范围均为东至牛律头（界止），南至大坑，西至深坑大峙（止），北至根竹坪火毫（止）。白坭一社持有的1963年《怀集县生产队山林土地所有证》所记载的“路塝”山场东至顶，南至苦竹埇，西至坑，北至马啄峙。白坭四社持有的1963年《怀集县生产队山林土地所有证附页》记载的“路塝左边”山场东至顶，南至车路直下冲头湾，西至坑，北至苦竹湾埇。上述山场的四至范围均与案涉争议山场存在关联，互有重叠。同时，根据白坭一社提供的《协议书》内容可知，案涉山场权属在白坭一社填领“路塝左边”《山权林权证》和白坭四社填领“路塝”《山权林权证》之前就存在林权争议，因此，白坭一社与白坭四社以“路塝左边”和“路塝”《山权林权证》来主张本案争议山场权属，我府认为应不予支持。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条及原国家林业局《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定，结合各方当事人提交案涉争议山场的土改证和四固定证，怀集县府将争议山场分别确权给有关当事人，处理适当，白坭一社提出的复议主张，我府认为不予支持。基于上述理由，我府根据行政复议法第二十八条第一款第（一）项的规定，维持怀集县政府“11号处理决定”。综上，我府作出肇府行复【2019】69号《行政复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。白坭一社提出的诉讼请求，理据不充分，请人民法院依法驳回白坭一社的诉讼请求。被告肇庆市府提交8份证据：1.原告提交的行政复议申请材料。2.行政复议申请收件回执。3.行政答复书及证据清单、邮政快递单。4.行政复议第三人提交的书面材料。5.行政复议庭审签到表及庭审笔录。6.行政复议答复通知书、第三人通知书、委托送达书、延期通知书等。7.送达回证、邮政快递单及查询结果。8.法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。第三人上良联社、黄石联社、孔洞联社共同述称，一、怀集县府依法作出的怀府裁决【2019】11号《关于“苦竹塘上下山”山林权属争议的处理决定》和肇庆市府作出的肇府行复【2019】69号《行政复议决定书》正确，恳请肇庆市中级人民法院依法予以维持。二、我们三联社依法持有争议山场的山林权属证件，四至清楚，权属明确，并一直持证经营管业和享受收益，应依法受法律保护。我们三联社分别持有由怀集县府颁发的1953年《土地房产所有证》，山场大地名称“苦竹塘上下山”，山场所有权由各联合社各占一股，属三个联社集体共同拥有。山场座落在凤岗镇白坭村行政界线内，按我们三联社持有的土改证四至显示，完全包含了争议山场四至，并比争议山场四至大。从土改时申领土改证开始至现争议引发时止，“苦竹塘上下山”山场一直由我们三联社的村民经营管理和享受收益，从未间断过。三、白坭一社与白坭四社分别持有的权属证件，地名、四至和来源不清，其经营管理山场的事实也应无效，应不予采纳。白坭一社与白坭四社主张争议山场虽然分别提供有三个不同时期的山林权证，但他们持有的权属证件中，不但三个时期权属证件名称不同，而且四至也不相同，无法证明他们证件的合法来源。从他们的土改证件四至看，不但存在至人名的情况，而且证件记载的四至也简单，没有明确的实地标记物，无法在实地核对其山场的准确位置。从他们的土改证与1963年、1982年证的地名与四至核对，根本没有相符，后证对不上前证。由于他们申领的权属证件内容存在不真实的情况，因此，他们在争议山场经营管理的事实也是子虚乌有。综上所述，怀府裁决【2019】11号《关于“苦竹塘上下山”山林权属争议的处理决定》和肇府行复【2019】69号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律和实体处理正确，请求驳回白坭一社无事实和法律依据的诉讼请求。第三人上良联社、黄石联社、孔洞联社没有提交任何证据。第三人白坭四社述称，一、涉案争议的“苦竹塘上下山”或称“路塝”等山场，依法依规理应属于我社与白坭一社共同所有。1．我社持有合法有效的林权权属证。一是有1953年《土地房产所有证存根》四份，证号第0167号地名“路塝”；证号第0237号，地名“苦竹埇”；证号第0217号，地名“苦竹湾塝”；证号第0193号，地名“路塝”。二是1963年《生产队山林土地所有证附页》，地名“路塝左边”，面积420亩。三是1982年《山权林权证》，地名“路塝”，面积420亩。四是有1963年3月《白坭南枚坑划分山林合同薄老本》及1981年12月17日《路塝、滩四山场协议》。2．我社对涉案争议“路塝”山场有一直经营管业的事实。一是自从1953年《土地房屋所有权证》到1963年《怀集县生产队山林土地所有证》，再到1982年《山权林权证》，我社一直持证对涉案争议“路塝”山场进行经营管理，尤其是从2000年农历6月1日起至2004年10月13日，将涉案“路塝”山场发包他人经营开采铁矿，并订立了书面的租地合同。这成了不争的事实。二是于1981年在凤岗镇人民政府主持调解下签订的《路塝、滩四山场协议》之日起至2002年（按上良、黄石、孔洞村等第三人所称始发于2002年），这一期间，时间长达20多年之久，从来没有见过谁提出半点异议？三是以凤岗镇白坭村生态公益林面积分布的情况来说，我社持证的涉案争议山场“路塝”面积714亩已被林业部门定为生态公益林保护范围。二、涉案《处理决定》作出认定涉案争议的“苦竹上下山”或称“路塝”等山场，其中将②号山场归上良村、黄石村、孔洞村联合社共有是极其错误。我社认为，该《处理决定》认定事实不清，证据不足，导致适用法律法规错误，处理不当，严重损害了我社的合法权益。理由如下：1.上良村、黄石村、孔洞村联合社所持的《土地房产所有证存根》证号0343号记载内容缺乏真实性的证据，明显与客观事实不相符。2.《处理决定》仅仅凭一张土改时期土地权属凭证作为处理本案权属确认的依据，这是缺乏法律依据，与法律相悖的。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款的规定，怀集县府和肇庆市府置我社持有1963年《生产队山林土地所有证》与1982年《山权林权证》的事实不顾，却将我社所有的“路塝”、“路塝左边”山场混淆成与上良村、黄石村、孔洞村所持的1953年《土地房产所有证》记载的“苦竹埇”、“苦竹塘上下山”山场，同时，上良村、黄石村、孔洞村联合社所持《土地房产所有证》的四至范围与我社所有“路塝”、“路塝左边”山场的四至范围根本不在同一争议山场的范围内。显然，怀集县府所作出《处理决定》是错误的。3.在核查判断权属证方面，怀集县******、黄石村、孔洞村联合社。迄今为止，上良村、黄石村、孔洞村联社仅仅只有一张153年《土地房产所有证》，这一证据，况且该证缺乏客观真实性，依法应属无效证据，不能作为本案认定权属的依据。综上所述，涉案争议的山场，我社既有合法有效的1982年《山权林权证》，又有1963年《生产队山林土地所有证》，况且我社持证对涉案争议“路塝”等山场一直进行经营管理不可争议的事实，尤其从1981年在凤岗镇政府主持调解下签订的《路塝、滩四山场协议》之日起至2002年期间，尚未谁对此提出半点异议。尽管该协议书没有上良、孔洞、黄石三个大队代表签名盖章确认，但不影响该协议书确信度，事实存在。因此，涉案争议山场依法依规应属于我社与白坭一社共同所有，而上良村、黄石村、孔洞村联社所持的唯一且缺乏真实性的1953后《土地房产所有证》主张权属是缺乏法律依据的。由此可见，被告怀集县府所作出的《处理决定》，实属认定事实不清，证据不足，导致适用法律法规错误，处理不当。我社同意白坭一社的诉讼请求。第三人白坭四社没有提交任何证据。经庭前证据交换及庭审质证，被告怀集县府对原告白坭一社提交的证据1、2，三性无异议；证据3，真实性、合法性无异议，关联性有异议。被告肇庆市府对原告白坭一社提交的证据1、2，三性无异议；证据3，关联性有异议。第三人上良联社、黄石联社、孔洞联社的质证意见与被告怀集县府的质证意见一致。第三人白坭四社对原告白坭一社提交的3份证据的真实性无异议；证据3的关联性、合法性，由法院予以认定。原告白坭一社对被告怀集县府提交的证据1、3，真实性无异议；证据2、5-8、10、12、13，三性无异议；证据4，关联性有异议；证据9，259页踏勘山场各方无争议、四至无错；证据11，合法性有异议，证据14，真实性、合法性无异议，证明内容有异议，适用法律错误。第三人白坭四社对被告怀集县府提交的证据1、9、10，关联性有异议，真实性无异议；证据2，5-8、12，三性无异议；证据3，真实性有异议；证据4，三性有异议；证据11，对谢坚强的调查笔录真实性无异议，关联性有异议，对黄达文、盘潮党、黄海俊的调查笔录无异议；证据13，除了上良联社、黄石联社、孔洞联社的申请书有异议外，其他没有意见；证据14，是法律条文，不发表质证意见。被告肇庆市府与第三人上良联社、黄石联社、孔洞联社均对被告怀集县府提交的全部证据均无异议。原告白坭一社对被告肇庆市府提交的全部证据均无异议。被告怀集县府和第三人上良联社、黄石联社、孔洞联社对被告肇庆市府提交的证据1、4，质证意见与复议期间的质证意见一致，其他证据三性及证明内容无异议。第三人白坭四社对被告肇庆市府提交的证据1、2、6、7，三性无异议。证据3-5，真实性无异议，关联性有异议；证据8，合法性无异议。根据各方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：上良联社、黄石联社、孔洞联社与白坭一社、白坭四社争议山场地名大地名为“苦竹塘上下山”，上良联社、黄石联社、孔洞联社称“苦竹塘上下山”内有小地名为“苦竹塘”“苦竹塘路塝”“苦竹塘铁厂坪”“苦竹塘上下石达”等；白坭一社称“路塝”“全湾头”“滩四湾面”“苦竹埇”，白坭四社称“路塝”“苦竹埇”。座落在怀集县******行政区域，四至（以日出为东）：东至大坑，南至深坑大峙，西至马槽尾峙至牛律头，北至牛律头峙落苦竹埇坑，面积约1745亩。争议山场为有林地，主要树种为杂木、松木和竹子，均属自然林。上良联社、黄石联社、孔洞联社于2016年1月22日向被告怀集县府提出确权申请，被告怀集县府立案调处。后经调解未果，被告怀集县府于2019年8月14日作出《关于“苦竹塘上下山”山林权属争议的处理决定》（怀府裁决【2019】11号），根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《林木林地权属争议处理办法》第六条、第七条第（一）项和第十一条，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款、第十条第（一）、第（二）项之规定，决定如下：（一）争议山场自北往南划分为三号山场，其中①号山场，东至大坑，南至苦竹埇坑过至山脊，西至牛律头山脊，北至牛律头山脊落苦竹塘埇坑，面积约635亩，该四至的山林所有权归白坭坑村第四经济合作社所有；②号山场，东至大坑，南至龙苏大坝沿山脊过至马槽尾山顶，西至马槽尾过牛律头山脊，北至苦竹埇坑过至山脊，面积约606亩，该四至的山林所有权归申请人上良村经济联合社、黄石村经济联合社和孔洞村经济联合社共有；③号山场，东至大坑，南至深坑大峙，西至马槽尾东南坳小山顶，北至龙苏大坝沿山脊过至马槽尾东南坳小山顶，面积约492亩，该四至的山林所有权归白坭坑村第一经济合作社所有（上列三宗山场范围详见附图，四至文字表述不准确的，以图示标线为准）。（二）注销各当事人与争议山场相关的下列山林权属证书的登记项目：l.注销被申请人白坭坑第一经济合作社（原白坭坑第一生产队）1963年0756号《怀集县生产队山林土地所有证》中“坐落‘路塝’，地名‘路塝’面积850亩，四至：东至顶，南至苦竹埇，西至坑，北至马啄峙”一项和1982年246号《山权林权证》中“坐落白坭坑，地名‘路塝左边’面积850亩，四至：东（上）至路塝顶，南（左）至苦竹埇直上顶，西（下）至大坑，北（右）心坑大峙直下全湾口”一项。2.注销被申请人白坭坑第四经济合作社1963年《怀集县生产队山林土地所有证》中“坐落‘苦竹塘’，地名‘足塝左边’面积420亩，四至：东至顶，南至车足直下冲头湾，西至坑，北至苦竹湾埇”一项和1982年《山权林权证》（续5页）中“坐落白坭坑，地名‘路塝’面积420亩，四至：东（上）至顶，南（左）至决菜车路直下冲头湾，西（下）至大坑，北（右）至苦竹埇”一项。3.注销被申请人白坭坑第一经济合作社1953年0214号《土地房产所有证》中“户主盘器吉，①坐落白坭坑村，地名‘全湾头’，面积0.5亩，四至：东至峙，南至盘益芬，西至大河，北至盘器来”；②“坐落白坭坑村，地名‘全湾头’，面积0.5亩，四至：东至峙，南至腾昌，西至劣，北至劣”；③“坐落白坭坑村，地名‘滩四湾面’，面积2亩，四至：东至顶，南至益芬，西至大河，北至劣”等三项。4.注销被申请人第一经济合作社、第四经济合作社1953年0237号《土地房产所有证》中“户主盘公万崀组，坐落白坭坑村，地名‘苦竹塘’，面积1亩，四至：东至顶，南至峙，西至坑，北至峙”一项。5.注销被申请人白坭坑村第四经济合作社1953年0167号《土地房产所有证》中‘户主盘棟昌，坐落白坭坑村，地名‘路塝’，面积2亩，四至：东至山顶，南至峙，西至盘海南，北至峙”一项。6.注销申请人黄石村经济联合社1953年0302号《土地房产所有证》中“户主本黄石村95户共管，坐落麻地乡，地名‘苦竹塘’，面积360亩，四至：东至牛律头，南至大坑,西至深坑大峙，北至根竹坪火壕（备注：此号三股占一股）”一项涉及与争议山场有关联的四至内容。7.注销被申请人孔洞村经济联合社1953年0304号《土地房产所有证》中“户主孔洞村全村，①坐落麻地乡，地名：‘苦竹塘’，面积2亩，四至：东至峙，南至埇，西至坑，北至峙”；②“坐落麻地乡，地名‘苦竹塘铁厂坪’，面积2.4亩，四至：东至坑，南至大峙头，西至峙分水，北至青山”；③“坐落麻地乡，地名‘苦竹塘路塝’，面积4亩，四至：东至峙分水，南至峙头，西至旱劣，北至荒山”；④“坐落麻地乡，地名‘苦竹塘上下石达’，面积2亩，四至：东至劣，南至峙，西至石达，北至路；⑤“坐落麻地乡，地名‘苦竹塘’，面积1.2亩，四至：东至峙，南至庙仔，西至荒山，北至小劣”；⑥“坐落麻地乡，地名‘苦竹塘’，面积1亩，四至：东至埇，南至峙挡，西至坑，北至坑”，⑦“坐落麻地乡，地名‘苦竹塘’，面积0.5亩，四至：东至辶化，南至峙顶，西至坑，北至埇”等七项与争议山场有关联的四至内容。8.注销被申请人上良村经济联合社1953年0343号《土地房产所有证》中“户主上良村共管，坐落麻地乡，地名：‘苦竹塘上下山’，面积360亩，四至东至牛律头界止，南至大坑，西至深坑大峙，北至根竹坪火壕止（备注三份之一）”一项与争议山场有关联的四至内容。白坭一社不服上述处理决定，向被告肇庆市府申请行政复议。被告肇庆市府于2019年12月29日作出肇府行复【2019】69号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告怀集县府于2019年8月14日作怀府裁决【2019】11号《关于“苦竹塘上下山”山林权属争议的处理决定》的具体行政行为。白坭一社仍不服，向本院提起行政诉讼。另查明，被告怀集县府在庭审中确认怀府裁决【2019】11号《关于“苦竹塘上下山”山林权属的处理决定》中第14页：“7.注销被申请人孔洞村经济联合社……8.注销被申请人上良村经济联合社……”存在笔误，应为：“7.注销申请人孔洞村经济联合社……8.注销申请人上良村经济联合社……”。本院认为，本案争议山场座落在怀集县行政界线内，争议双方均是单位，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，被告怀集县府有权处理本案山林权属争议。被告肇庆市府是被告怀集县府的上一级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，被告肇庆市府具有对被告怀集县府作出的具体行政行为进行行政复议的职责。两被告是本案的适格被告。根据被告怀集县府、被告肇庆市府及本院庭审查明的事实，结合有关的证据，被告怀集县府作出怀府裁决【2019】11号《关于“苦竹塘上下山”山林权属争议的处理决定》认定事实不清。第一，被告怀集县府认定本案的纠纷始发于2002年间，证据不充分，且与怀集县凤岗镇人民政府的调解事实不符，因此，被告怀集县府对于纠纷发生的时间认定不清。第二，被告怀集县府没有全面查明案涉山场的经营管理事实。被告怀集县府以白坭一社、白坭四社领取的生态林补偿金、电站占用林地补偿金发生在争议期间，不作认定，因被告怀集县府对争议发生的时间未查明，将会影响对上述事实的认定。被告怀集县府应对生态林、电站占用林地是否在争议山场范围、是否领取相应的款项及领取时间作进一步的调查核实。第三，对各方提交的不同时期权属证明应进一步查明核实，并对效力作出认定。被告怀集县府作出怀府裁决【2019】11号《关于“苦竹塘上下山”山林权属争议的处理决定》认定事实不清，适用法律、法规错误，应予撤销；被告肇庆市府作出维持怀府裁决【2019】11号《关于“苦竹塘上下山”山林权属争议的处理决定》的复议决定，也应一并撤销。原告请求撤销案涉处理决定和复议决定的理据充分，本院予以支持。白坭一社在诉讼中提交了三份自留山证，该三份自留山证在被告怀集县府的调处及被告肇庆市府的复议期间并未提交，由此产生的后果应由白坭一社自行承担，被告怀集县府在重新调查过程中可根据实际情况予以核实。对争议林地的所有权和使用权进行确权，是人民政府的职责，不属于行政审判范畴，白坭一社在本案中提出对案涉林地的所有权进行确权的诉讼请求，本院予以驳回。综上所述，被告怀集县府作出的怀府裁决【2019】11号《关于“苦竹塘上下山”山林权属争议的处理决定》，认定事实不清，适用法律、法规错误；被告肇庆市府作出维持原行政行为的肇府行复【2019】69号《行政复议决定书》，同样不合法，原告请求撤销上述处理决定和复议决定的理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条的规定，判决如下：一、撤销被告怀集县人民政府作出的怀府裁决【2019】11号《关于“苦竹塘上下山”山林权属争议的处理决定》，责令被告怀集县人民政府在法定期限内重新作出行政行为；二、撤销被告肇庆市人民政府作出的肇府行复【2019】69号《行政复议决定书》；三、驳回原告怀集县******第一经济合作社其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告怀集县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年六月十五日法官助理 蔡叶坛书 记 员 何剑锋