海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼96行终141号 上诉人（原审原告）海南新成海物业综合管理有限公司琼中分公司。住所地：琼中黎族苗族自治县琼中大道惠民家园小区4幢1楼。 法定代表人薛李明，负责人。 委托代理人王承杭，该公司物业管理处办公室主任。 委托代理人黄景欢，海南京园律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）琼中黎族苗族自治县公安局消防大队。住所地：琼中黎族苗族自治县营根镇国兴大道20号。 法定代表人王奇，琼中黎族苗族自治县公安局消防大队政治教导员兼基层党委书记。 委托代理人史国强，琼中黎族苗族自治县公安局消防大队大队长。 委托代理人朱家君，北京大成（海口）律师事务所律师。 上诉人海南新成海物业综合管理有限公司琼中分公司（以下简称新成海物业琼中分公司）诉被上诉人琼中黎族苗族自治县公安局消防大队（以下简称琼中县消防大队）消防管理行政处罚一案，不服琼中黎族苗族自治县人民法院（以下简称琼中县法院）于2020年3月10日作出的（2019）琼9030行初28号行政判决，于2020年3月24日通过琼中县法院向本院提起上诉。本院于2020年5月7日立案后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为系琼中县消防大队于2019年6月15日作出的琼中（消）行罚决字[2019]0020号《行政处罚决定书》（以下简称第0020号《处罚决定》）。第0020号《处罚决定》的主要内容为：“新成海物业琼中分公司承担物业管理的琼中县营根镇“惠民家园”小区，消防设施、器材、消防安全标志未按标准设置和保持完好有效，违反了《中华人民共和国消防法》第十六条第一款第（二）项的规定。以上事实有《消防监督检查记录》、琼中公消限字〔2019〕第0044号《责令限期改正通知书》（以下简称第0044号《限期改正通知》）、新成海物业琼中分公司的《营业执照》、对新成海物业琼中分公司授权委托人王承杭和物业管理员罗海青所作的调查笔录可以证实。依据《中华人民共和国消防法》第六十条第一款第（一）项之规定，决定给予新成海物业琼中分公司责令改正并罚款21000元的处罚”。 琼中县法院一审查明，2019年4月25日，被告琼中县消防大队对由原告新成海物业琼中分公司承担物业管理的琼中县营根镇“惠民家园”小区进行消防监督检查，原告新成海物业琼中分公司物业管理处办公室主任兼消防安全管理人王承杭全程参与。被告在对“惠民家园”小区进行消防监督检查过程中，发现“惠民家园”小区消防系统存在以下问题：1.消防设施、器材、消防安全标志、配置、设置不符合标准，未保持完好有效；2.不履行《中华人民共和国消防法》第十六条规定的消防安全职责。被告因此对原告作出第0044号《限期改正通知》，要求原告对“惠民家园”小区消防系统存在的问题，于2019年7月25日前改正，并于2019年4月26日将第0044号《限期改正通知》送达给王承杭签收。但第0044号《限期改正通知》上没有填写上落款时间。在处理消防违法调查、处罚过程中，原告向被告出具《授权委托书》，载明“委托王承杭到琼中县消防大队办理行政处罚一案，受委托人的权限为一般代理，期限为2019年5月30日至2019年6月29日”，但该《授权委托书》没有原告盖章，也没有原告法定代表人签名。2019年6月10日，被告分别向原告物业管理处办公室主任王承杭、物业管理员罗海青进行询问调查，再次指出原告在对“惠民家园”小区进行物业管理的过程中，存在以下消防违法行为：1.部分应急照明、疏散指示标志损坏；应急广播未响应；2.未按规定设置消防控制室；3.未设置消防控制设备，火灾自动报警系统未能联动；4.室内消火栓系统未能保持自动启停且处于无水状态；5.气体灭火系统未接电，无法正常使用；6.部分防火门已损坏，不具备防火性能；7.防排烟系统未能自动启停；8.未制定消防安全制度和灭火应急疏散预案，未落实日常防火巡查。2019年6月10日，被告对拟给予原告的行政处罚进行集体讨论。同年6月14日，被告对原告作出《行政处罚告知笔录》，将拟给予原告责令改正并罚款21000元的行政处罚告知原告，同时告知原告有权提出书面陈述、申辩和申请听证，但原告物业管理处办公室主任王承杭明确表示不提出书面申辩、陈述，亦不要求听证。同年6月15日，被告根据《消防监督检查记录》、第0044号《限期改正通知》、原告的《营业执照》、王承杭和罗海青的询问笔录及现场照片，作出第0020号《处罚决定》，决定给予原告责令改正并罚款21000元的处罚，并于同年6月17日送达给王承杭签收。因原告一直未按第0044号《限期改正通知》进行整改，也未按第0020号《处罚决定》缴纳罚款，被告因此于同年10月17日向原告发送琼中（消）催字[2019]0003号《催告书》（王承杭于2019年10月17日签收），要求原告履行处罚义务，但原告至今未予履行。同年12月4日，原告以“琼中县消防大队作出第0020号《处罚决定》前未告知新成海物业琼中分公司享有陈述权、申辩权和申请听证权，违反法定程序，且新成海物业琼中分公司不是‘惠民家园’小区业主，也不是建设单位，琼中县消防大队处罚对象错误”为由，提起行政诉讼，诉请撤销第0020号《处罚决定》。 琼中县法院另查明，《中华人民共和国消防法》于2019年修改后，琼中县消防大队已更名为琼中县救援大队，但至今对外仍使用琼中县消防大队公章。 琼中县法院认为，本案争议的焦点为：原告对其管理服务的物业小区是否负有消防安全责任及其是否可以作为被处罚对象、被告对原告作出第0020号《处罚决定》的处罚程序是否合法及是否存在适用法律错误。 关于原告对其管理服务的物业小区是否负有消防安全责任及其是否可以作为被处罚对象的问题。根据《中华人民共和国消防法》第十八条第二款“住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务。”的规定，物业服务企业是物业管理区域内的消防安全责任人，应当履行相应的消防安全责任及义务。因此，被告对原告在管理服务“惠民家园”小区过程中存在的消防违法行为进行处罚，并不存在处罚对象错误的问题。 关于被告对原告作出第0020号《处罚决定》的处罚程序是否合法及是否存在适用法律错误的问题。原告在管理服务“惠民家园”小区过程中存在消防违法行为是客观存在的事实，对被告列举存在的消防违法行为种类、具体违法行为内容等，原告亦无异议，原告只是认为其不应作为被处罚对象以及被告作出第0020号《处罚决定》的处罚程序违法。原告主张被告作出第0020号《处罚决定》前，没有告知其享有陈述权、申辩权及申请听证权。根据被告提交的《行政处罚告知笔录》，被告作出第0020号《处罚决定》前，已告知原告物业管理处办公室主任王承杭有权提出书面陈述、申辩、还有权申请听证，但王承杭代表原告已在《行政处罚告知笔录》上明确表示不提出陈述、申辩及不要求听证。原告向被告提交的《授权委托书》，虽未加盖原告公章，存在一定的瑕疵，但该瑕疵不影响授权委托的真实性。同时，王承杭作为原告物业管理处办公室主任及消防违法处理受托人，其完全可以到单位请单位负责人签名、盖章，但原告没有主动完成《授权委托书》的形式要求，过错在原告。因此，原告主张被告作出第0020号《处罚决定》前未告知原告享有陈述权、申辩权及申请听证权，没有事实根据，其主张不能成立。综上，原告作为“惠民家园”小区的物业服务企业，被告根据原告存在的消防违法行为，依据《中华人民共和国消防法》第十六条第一款第（二）项的规定，对原告作出责令改正并罚款21000元的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，处罚幅度恰当。据此，琼中县法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担 新成海物业琼中分公司上诉称：一、一审法院依据《中华人民共和国消防法》第十八条第二款的规定，认定上诉人为消防违法行为的责任主体，适用法律错误。2008年10月28日修订的《中华人民共和国消防法》第十三条规定：“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：(一)本法第十一条规定的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收；(二)其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”本案中，琼中黎族苗族自治县住房保障与房产管理局(甲方)与海南新成海物业综合管理有限公司(乙方)于2016年7月1日签订的《“惠民家园”前期物业服务合同》第十二条约定：“乙方承接物业时，甲方应协调建设单位向乙方移交竣工总平面图，单体建筑、结构、设备竣工图，配套设施、地下管网工程竣工等竣工验收资料”，而且被上诉人未对2019年4月25日《消防监督记录》“消防许可及验收备案”一栏中的“依法通过消防验收”及“建筑物或者场所使用情况与消防验收或者竣工验收消防备案时的使用性质相符情况”进行勾选。由此可见，“惠民家园”小区的建设单位并未建设完善的消防设施、设备，且该小区未通过消防验收即交付使用。同时，根据《公安部消防局关于印发的通知(2010)》第十条的规定，被上诉人在第0044号《限期改正通知》里列明的具体问题均系消防验收时应当验收的项目。上诉人作为该小区的物业服务企业，对该小区的消防设施确有维护管理责任，但对小区的消防设施、设备的建设并无法定义务，也无建设消防工程的资格，琼中黎族苗族自治县住房保障与房产管理局与城投公司未建设合格的消防设施、也未配备消防设备，且未报消防验收。既然未通过验收，上诉人又如何对设施、设备进行维护。被上诉人将上诉人作为行政处罚相对人，无疑变相加重了上诉人的责任而减轻了《消防法》中规定的建设单位按照国家工程建设施工的法定义务。一审法院无视消防工程未通过验收这一事实，避重就轻作出判决，完全与事实不符。二、被上诉人作出第0020号《处罚决定》，违反法定程序，依法应予撤销。虽然王承杭于2019年6月10日到被上诉人处配合调查时，已将其身份证及签名捺印的《授权委托书》当场提交给被上诉人，但王承杭的一般代理权限仅限于代为签收法律文书、提交证据材料等。王承杭在2019年6月14日的《行政处罚告知笔录》中表示不提出陈述、申辩及不要求听证，实际上已代上诉人处分实体权利，明显超出其代理权限范围。而且王承杭签名捺印的《授权委托书》、《行政处罚告知笔录》均未加盖上诉人公章。被上诉人未对王承杭的代理权限进行审查，就认定上诉人放弃陈述权、申辩权和申请听证权，明显剥夺了上诉人的陈述权、申辩权和申请听证的权利，其作出的第0020号《处罚决定》依法应予撤销。一审判决认为“原告没有主动完成《授权委托书》的形式要求，过错在原告”，明显与《中华人民共和国行政处罚法》第四十条和《中华人民共和国民事诉讼法》第五十九条的规定不相符。综上所述，恳请二审法院依法判决撤销(2019)琼9030行初28号行政判决，并支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人琼中县消防大队辩称：一、被上诉人以上诉人作为被处罚对象符合法律规定。《中华人民共和国消防法》第十八条第二款规定：“住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务。”上诉人作为“惠民家园”小区的物业服务企业，应当履行相应的消防责任及义务。至于“惠民家园”小区消防未经验收的处罚问题，与上诉人对消防设施未进行维护管理应受的处罚属于两个不同的行政法律关系，与涉案行政处罚无关，上诉人不能以消防未经验收而免除其自身应承担的消防设施维护管理责任。因此，上诉人关于被上诉人处罚对象错误的主张不能成立。上诉人在上诉状中提到的《公安部消防局关于印发的通知(2010)》，于2011年1月18日被公安部发布的《公安部现行有效规章及规范性文件目录》和《公安部决定废止的规范性文件目录》决定废止，已不具备任何法律效力。二、被上诉人已告知上诉人对被上诉人拟给予的行政处罚享有陈述、申辩权和申请听证权，被上诉人作出第0020号《处罚决定》不存在违反法定程序的情形。被上诉人于2019年4月25日对上诉人管理服务的“惠民家园”小区进行消防监督检查时，发现上诉人存在消防违法行为，因此于次日向上诉人送达第0044号《限期改正通知》，并于同年6月10日分别向上诉人的物业管理处办公室主任王承杭、物业管理员罗海青进行调查询问，还于同年6月14日向上诉人送达《行政处罚告知笔录》。上述过程中，上诉人物业管理处办公室主任王承杭全程参与，并作为委托代理人签收了上述材料，并在《行政处罚告知笔录》中明确不提出陈述、申辩及不要求听证。因此，被上诉人于2019年6月15日作出第0020号《处罚决定》符合法定程序，上诉人主张第0020号《处罚决定》的作出违反法定程序，没有事实根据。综上所述，被上诉人对上诉人作出第0020号《处罚决定》，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，处罚幅度适当，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，上诉人的上诉请求以及事实、理由不能成立，恳请二审法院依法判决驳回上诉，维持一审判决。 二审期间，本院对上诉人新成海物业琼中分公司、被上诉人琼中县消防大队向一审法院提交的证据进行了审查，本院对一审法院的认证意见及认定的事实予以确认。 本院认为，根据上诉人新成海物业琼中分公司、被上诉人琼中县消防大队的诉辩意见，双方争议的焦点可归纳为：琼中县消防大队对新成海物业琼中分公司作出第0020号《处罚决定》是否存在处罚对象错误、琼中县消防大队对新成海物业琼中分公司作出第0020号《处罚决定》的处罚程序是否合法。 关于琼中县消防大队对新成海物业琼中分公司作出第0020号《处罚决定》是否存在处罚对象错误的问题。2019年4月23日修正的《中华人民共和国消防法》第十八条第二款规定：“住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务。”由此可见，住宅区的物业服务企业是该住宅区的消防安全责任人。该法第十六条第一款同时规定：“机关、团体、企业、事业等单位应当履行按照国家标准、行业标准配置消防设施、器材，设置消防安全标志，并定期组织检验、维修，确保完好有效的消防安全职责。”因此，新成海物业琼中分公司作为“惠民家园”小区的物业服务企业，负有对该小区共用消防设施进行维护管理使其保持完好有效并达到适用状态的消防安全责任及义务。但新成海物业琼中分公司在对“惠民家园”小区物业进行服务管理的过程中，却未尽到对该小区共用消防设施保持完好有效的消防安全职责。对于消防安全责任人对消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置未保持完好有效的，《中华人民共和国消防法》第六十条第一款第（一）项明确规定，消防管理部门可以责令改正并处5000元以上50000以下罚款。故琼中县消防大队基于新成海物业琼中分公司是“惠民家园”小区的消防安全责任人以及“惠民家园”小区共用消防设施未保持完好有效的事实，对新成海物业琼中分公司作出第0020号《处罚决定》，认定事实清楚，适用法律正确，处罚幅度恰当，且不存在处罚对象错误。虽然“惠民家园”小区未经消防验收即交付使用，但就本案而言，未经消防验收而交付使用与未保持消防设施完好有效，分别属于两种不同的消防违法行为，该两种不同的消防违法行为所产生的法律责任应分别由相对应的消防违法行为人承担，故新成海物业琼中分公司以“惠民家园”小区未经消防验收即交付使用为由，主张琼中县消防大队对其作出第0020号《处罚决定》错误，其理由不能成立，本院不予支持。 关于琼中县消防大队对新成海物业琼中分公司作出第0020号《处罚决定》的处罚程序是否合法的问题。王承杭为新成海物业琼中分公司物业管理处办公室主任，虽然在琼中县消防大队对新成海物业琼中分公司的消防违法行为进行查处的过程中，新成海物业琼中分公司向琼中县消防大队提交的《授权委托书》记载“受委托人王承杭的代理权限为一般代理”，但该《授权委托书》同时载明“现委托王承杭到琼中县公安局消防大队办理行政处罚有关事宜”。因此，新成海物业琼中分公司委托代理人王承杭的代理权限不仅限于签收琼中县消防大队送达的相关法律文书，王承杭代表新成海物业琼中分公司对琼中县消防大队拟给予处罚的事实、理由及依据是否提出陈述、申辩和申请听证亦应为上述《授权委托书》的应有之意。根据查明的事实，在琼中县消防大队于2019年6月15日作出第0020号《处罚决定》前的2019年6月14日，琼中县消防大队已将拟给予处罚的事实、理由及依据告知新成海物业琼中分公司，并告知新成海物业琼中分公司有权提出陈述、申辩和申请听证，但王承杭代表新成海物业琼中分公司已明确表示不提出陈述、申辩及不要求听证。鉴于此事实，琼中县消防大队作出第0020号《处罚决定》并不存在剥夺新成海物业琼中分公司陈述权、申辩权和申请听证权的情形，其作出第0020号《处罚决定》的处罚程序合法。新成海物业琼中分公司主张琼中县消防大队处罚程序违法的理由不能成立，本院不予支持。 综上所述，琼中县消防大队作出的第0020号《处罚决定》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，一审法院判决驳回新成海物业琼中分公司的诉讼请求并无不当。新成海物业琼中分公司的上诉请求和主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人海南新成海物业综合管理有限公司琼中分公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 锋 审判员 蔡 莹 审判员 王俊明 二〇二〇年六月十九日 书记员 符 钰 附：本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《中华人民共和国消防法》（2019年4月23日修正） 第十六条机关、团体、企业、事业等单位应当履行下列消防安全职责： （一）落实消防安全责任制，制定本单位的消防安全制度、消防安全操作规程，制定灭火和应急疏散预案； （二）按照国家标准、行业标准配置消防设施、器材，设置消防安全标志，并定期组织检验、维修，确保完好有效； （三）对建筑消防设施每年至少进行一次全面检测，确保完好有效，检测记录应当完整准确，存档备查； （四）保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通，保证防火防烟分区、防火间距符合消防技术标准； （五）组织防火检查，及时消除火灾隐患； （六）组织进行有针对性的消防演练； （七）法律、法规规定的其他消防安全职责。 单位的主要负责人是本单位的消防安全责任人。 第十八条同一建筑物由两个以上单位管理或者使用的，应当明确各方的消防安全责任，并确定责任人对共用的疏散通道、安全出口、建筑消防设施和消防车通道进行统一管理。 住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务。 第六十条单位违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款： （一）消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准，或者未保持完好有效的； （二）损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材的； （三）占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的； （四）埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距的； （五）占用、堵塞、封闭消防车通道，妨碍消防车通行的。 （六）人员密集场所在门窗上设置影响逃生和灭火救援的障碍物的； （七）对火灾隐患经消防救援机构通知后不及时采取措施消除的。 个人有前款第二项、第三项、第四项、第五项行为之一的，处警告或者五百元以下罚款。 有本条第一款第三项、第四项、第五项、第六项行为，经责令改正拒不改正的，强制执行，所需费用由违法行为人承担。