贵州省大方县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0521行初65号 原告中远世纪投资有限公司。住所地:北京市西城区马连道路19号12层1238号。 法定代表人吴长丰，总经理。 委托代理人张菘（特别授权），贵州本芳律师事务所律师。 委托代理人左秀柒（特别授权），贵州本芳律师事务所律师。 原告金沙中远房地产开发有限公司。住所地：贵州省毕节市金沙县西洛街道群立社区鲁木寨组。 法定代表人张军，总经理。 委托代理人张菘（特别授权），贵州本芳律师事务所律师。 委托代理人左秀柒（特别授权），贵州本芳律师事务所律师。 原告贵州中远新世纪房地产开发有限公司，住所地金沙县西洛街道群立社区鲁木寨组。 法定代表人吴长丰，总经理。 委托代理人张菘（特别授权），贵州本芳律师事务所律师。 委托代理人左秀柒（特别授权），贵州本芳律师事务所律师。 被告金沙县自然资源局，住所地：贵州省毕节市金沙县河滨路56号。 法定代表人熊江屏，局长。 出庭负责人张维，副局长。 委托代理人唐波（特别授权），贵州名城（金沙）律师事务所律师。 委托代理人徐静（特别授权），贵州名城（金沙）律师事务所律师。 第三人金沙县人民政府，住所地：贵州省毕节市金沙县城治路81号。 法定代表人李涛，县长。 出庭负责人曾凡俊，副县长。 委托代理人赖辉（特别授权），贵州名城（金沙）律师事务所律师。 第三人港汇控股集团有限公司，住所地：浙江省诸暨市暨阳街道环城东路8号。 法定代表人赵建成，经理。 委托代理人甘青（特别授权），贵州名城（金沙）律师事务所律师。 第三人金沙港盛房地产开发有限责任公司，住所地：贵州省毕节市金沙县鼓场街道袁桥村。 法定代表人吴银校，总经理。 委托代理人王涛（特别授权），贵州名城（金沙）律师事务所律师。 委托代理人刘腾（特别授权），贵州名城（金沙）律师事务所律师。 原告中远世纪投资有限公司（以下简称：中远投资公司）、金沙中远房地产开发有限公司（以下简称：金沙中远公司）、贵州中远新世纪房地产开发有限公司（以下简称：贵州中远公司）诉被告金沙县自然资源局及第三人金沙县人民政府（以下简称：金沙县政府）、港汇控股集团有限公司（以下简称：港汇公司）、港盛房地产开发有限责任公司（以下简称：港盛公司）土地行政管理一案，原告于2020年3月20日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告中远投资公司、金沙中远公司、贵州中远公司委托代理人张菘、左秀柒，被告金沙自然资源局副局长张维及其委托代理人唐波、徐静，第三人金沙县政府副县长曾凡俊及其委托代理人赖辉，第三人港汇公司委托代理人甘青，第三人港盛公司委托代理人王涛、刘腾到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 三原告诉称，2017年6月15日，金沙县政府作为甲方，中远投资公司作为乙方签订《金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》，双方约定，由乙方投资开发金沙县建设大厦西侧地块房地产建设项目，项目内容包括住宅、商业、酒店、学校及山体公园，项目投资约40亿元，项目用地约1120亩；协议签订25日后，乙方或乙方施工单位向甲方交纳1亿元施工履约保证金（银行保函，自保函出具之日起半年内该保函自动撤销），在甲方具备交付土地前20日内，乙方向甲方指定账户汇入5000万元履约保证金，乙方依法取得土地所有权后，5000万元保证金转为土地出让价款；协议签订后15日内，乙方在金沙县注册成立独立核算的房地产开发公司，负责建设、经营和管理本项目；乙方可申请将项目房源纳入金沙县棚户区改造安置房，并享受棚户区改造相关优惠政策；甲方在收到乙方或乙方施工单位履约保证金（银行保函）之日起两个月内将第一期200亩的熟地交于乙方开发建设使用;协议还约定其他事项。为履行上述协议，中远投资公司先后于2017年7月7日设立金沙中远公司，于2018年4月18日设立贵州中远公司作为项目开发公司。2017年6月29日，中远投资公司（发包人）与港汇公司（承包人）签订《建设工程施工合同》，约定由中远投资公司将《金沙县建设大厦西侧地块房地产建设项目》工程发包给港汇公司施工。2017年12月28日，金沙县城乡规划局为金沙中远公司出具《建筑工程方案设计规划审定意见》，同意中远未来城的修建规划。2018年4月12日，金沙县发展和改革局出具《贵州省企业投资项目备案证明》，载明：项目名称中远未来城一组团建设项目；项目单位：贵州中远公司。2018年8月，港汇公司控股股东张月平向金沙县公安局控告中远投资公司控股股东吴长丰挪用资金，金沙县公安局对吴长丰采取了强制措施，使吴长丰对三原告公司失去控制，三原告公司陷入瘫痪。此时，对金沙县政府前期交付的200亩土地，三原告公司在其中61亩土地上开发的房屋大部分已封顶或即将封顶。2018年10月29日，金沙县人民政府（甲方）与港汇公司（乙方）签订《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》，约定：“由乙方投资建设金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目。项目总占地1120亩，一期项目占地61亩，项目投资约40亿元。项目按照原《金沙中远未来城2号地块修建性详细规划》执行。乙方自愿在金沙县的建设、经营和管理。甲方协助原就一期项目已缴土地款划转问题及后期矛盾纠纷的协调处理。”2018年11月1日，港汇公司安排相关人员在金沙县设立港盛公司。港盛公司强占中远投资公司及其下属公司的售楼部等设施，直接在中远投资公司及其下属公司开发的“金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目”上继续开发，对外销售。2019年1月10日，金沙县国土资源局与港盛公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，金沙县国土资源局将宗地编号为ＪＳＸ378-ＸＣ的地块（面积15405平方米坐落于金沙县出让给港盛公司。同日，双方签订另一份《国有建设用地使用权出让合同》，出让宗地编号为ＪＳＸ379-ＸＣ的地块（面积25401平方米、坐落于金沙县。2019年3月20日，金沙县自然资源局为港盛公司颁发上述两块土地的《不动产权证书》。原告认为地方政府在推进新城区开发的过程中普遍存在“先上车后补票”的行为。中远投资公司与金沙县政府签订《金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》而开发的房地产项目即属于金沙县“先开发后补程序”的招商引资项目。该协议签订后，中远投资公司即按约定先组建金沙中远公司、贵州中远公司作为项目公司对金沙县政府前期交付的200亩土地进行开发。金沙县政府亦安排相关职能部门包括被告金沙县自然资源局（原金沙县国土资源局）配合相关工作，推进项目进展。在金沙县政府与港汇公司签订《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》前，其中61亩土地上的房屋大部分已施工至封顶。就该61亩土地上修建的房屋从法律关系上看，发包方中远投资公司，项目公司系贵州中远公司，承建方系港汇公司，此种情况下，修建出来的建筑物物权属于项目公司贵州中远公司，港汇公司作为承建商只能享有建设工程价款的请求权和优先受偿权。换言之，若未经贵州中远公司同意或司法程序处置，该61亩土地上修建的房屋物权权属恒定不变仍将归属于贵州中远公司。《物权法》第一百四十六条规定：“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分”；第一百四十七条规定：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”；《城镇国有土地出让转让暂行条例》第二十四条规定：“地上建筑物、其他附着物所有人或者共有人，享有该建筑、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。”据此，不动产物权变动的基本原则系“房地一并处分”原则。该原则的立法目的在于防止物权所有权人与土地使用权人不一致导致房地物权行使上的冲突。金沙县自然资源局系金沙县政府关于土地出让、物权登记的主管部门，接受金沙县政府的指示参与配合原告对该61亩土地的开发，其对该61亩土地的状况显然明知。更何况土地出让时应进行权属调查和地籍测量，查清宗地的权属、界址线、面积、数量、质等调查资料，为土地注册登记、核发证书提供依据。金沙县自然资源局在该61亩土地所修建的房屋还未处理情况下，即与港盛公司签订了两份《国有建设用地使用权出让合同》并颁发《不动产权证书》，让港盛房开发公司不仅获得了金沙县政府移交给中远投资公司开发的涉案土地使用权，同时也获取了该61亩土地上房屋的所有权，港盛公司已在该房屋基础上继续开发，对外销售。金沙县自然资源局的上述行为不仅违反了国有土地出让的基本规则，也违反了房地一并处分的不动产物权变动原则。同时，金沙县政府于2018年10月29日与港汇公司签订《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》。2018年11月1日港汇公司即安排相关人员在金沙县设立港盛公司作为项目公司，然后金沙县自然资源局接受金沙县政府安排将涉案61亩土地出让给港盛发公司，该行为属于违反招投标法的先定后招行为。综上所述，金沙县自然资源局的行为违法，三原告为维护自身合法权益，特向法院提起诉讼，请求法院判决确认被告金沙县自然资源局（原金沙县国土资源局）与第三人港盛公司于2019年1月10日签订的宗地编号为ＪＳＸ379-ＸＣ的《国有建设用地使用权出让合同》无效。 三原告向本院提交了以下证据并经庭审质证： 1、营业执照、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件。拟证明原告主体信息。 2、金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议。拟证明被告金沙县人民政府与原告中远投资公司签订《金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》，对双方的权利义务进行了约定。签订协议后，原告中远投资公司按约定先后组建金沙中远公司、贵州中远公司作为项目公司对金沙县交付的200亩土地进行开发，金沙县人民政府亦安排相关职能部门配合相关工作，推进项目进展。在金沙县政府与港汇公司签订《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》前，其中61亩土地上的房屋大部分已施工至封顶。就该61亩土地上修建的房屋从法律关系上看，该房屋物权权属归属于贵州中远公司。 3、《贵州省企业投资项目备案证明》、《建筑工程方案设计规划审定意见》。拟证明金沙县发展和改革局出具《贵州省企业投资项目备案证明》，金沙县城乡规划局为金沙中远公司出具《建筑工程方案设计规划审定意见》，同意“中远未来城的修建规划”。涉案项目属于先上车后补票项目。 4、宗地编号为ＪＳＸ378-ＸＣ与宗地编号为ＪＳＸ379-ＸＣ的《国有建设用地使用权出让合同》、黔（2019）金沙县不动产权第××号《不动产权证书》与黔（2019）金沙县不动产权第××号《不动产权证书》。拟证明金沙县自然资源局在贵州中远公司开发的61亩土地所修建的房屋还未处理的情况下，与金沙港盛公司签订了两份《国有建设用地使用权出让合同》并颁发《不动产权证书》，让金沙港盛公司不仅获得了金沙县人民政府移交给中远世纪投资公司开发的涉案土地使用权，同时也获取了该61亩土地上的房屋所有权，金沙港盛公司已在该房屋基础上继续开发，对外销售。金沙县自然资源局的上述行为违反了国有土地出让的基本原则，也违反了“房地一并处分”的不动产物权变动原则。 5、被告金沙县人民政府与第三人港汇公司签订了《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》。拟证明该份协议与中远投资公司、金沙县政府签订的《金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》合同名称一致、面积一致、地点一致、投资金额一致，系金沙县政府、港汇公司以该合同覆盖了中远投资公司开发的项目，然后以推进该协议的履行，金沙县政府安排金沙县自然资源就将涉案61亩土地定向出让给港汇公司安排相关人员在金沙县设立的金沙港盛公司，让金沙港盛公司不仅获得了涉案61亩土地的使用开发权，同时也获取了该61亩土地上房屋的所有权，直接导致了中远投资公司的开发权益被金沙港盛公司获取。金沙县政府、港汇公司的签订该协议的行为属于恶意串通行为，严重损害了中远投资公司的利益，所签《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》为无效合同。 被告对上述证据质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，认为三原告中有一家公司已经注销，请求查明，金沙中远公司提交的营业执照上载明的营业期限是2017年7月1日至2018年1月1日；对第二组证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为该投资协议已于2018年9月21日双方协商解除，且已解除；对第三组证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为该证据不能代替住建规划国土的审批手续；对第四组证据的真实性关联性无异议，对其证明目的有异议，认为不存在原告所称的观点；对第五组证据，其不知情，暂不发表意见。 第三人金沙县政府对上述证据质证意见为：对第一组至第四组证据的质证意见与被告质证意见一致；第二组证据中投资协议双方已经协商解除；对第五组证据真实性无异议，关联性有异议，认为该份投资协议与第三人和原告签订的投资协议均约定乙方需通过招拍挂程序取得国有建设用地使用权，本案中三原告并未参与竞拍，第三人港盛公司参加竞拍，因此取得涉案土地的使用权及开发权利，因此原告没有得到开发的权利其核心问题在于其放弃竞拍的权利。 第三人港汇公司对上述证据质证意见与县政府质证意见一致，认为第二组证据的投资协议已经协商解除，本案案涉地块已与原告无任何关系，其作为原告的主体资格不适格，且该投资协议约定履行该协议的前提是原告取得建设用地使用权，但原告在并未取得使用权的情况下，其是否予以施工及施工状况已至封顶，及该物权的权属是否归属新世纪房开公司均持有异议，该投资协议也不能达到证明其施工状况及物权归属的证明目的；第四组证据也不能证明其在61亩土地上修建有建筑物，且该建筑物的权属属于贵州中远公司的，更加不能证明被告的行政行为违反法律法规；第五组证据，港汇公司与金沙县政府签署的投资协议是在金沙县政府与中远投资公司解除原投资协议的基础上进行签署，且港汇公司是经合法程序取得的土地使用权，并不能证明中远投资公司的开发利益受损。综上所述，原告所举五组证据只能证明原告方违反合同约定并未取得相关建设用地使用权，港盛房开公司合法取得土地权属，不能证明原告方在61亩土地上已进行施工及施工情况以及建筑物归属。 第三人港盛公司对上述证据质证意见与港汇公司一致，原告中远投资公司与金沙县政府签订的协议中约定，应当以中远投资公司取得的土地使用权为准，在涉案地块挂拍出让期间，三原告均未参加竞拍，三原告已放弃其权利，贵州省企业投资备案证明只能证实贵州中远公司系房地产企业，但不能证明其已经取得相应用地手续，不能证实案涉地块上修建建筑物且建筑物物权属于贵州中远公司，金沙县自然资源局对案涉地块进行挂拍出让是符合程序的，同时三原告并未参加竞买，三原告在本案中原告主体资格并不适格。 被告金沙县自然资源局辩称：一、三原告陈述与客观事实不符，原告中远投资公司与第三人金沙县政府于2017年6月15日签订《金沙县建设大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》，后因中远公司无履行该协议的履约能力，中远投资公司与金沙县政府于2018年9与21日协议解除了该签订的《金沙县建设大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》。2018年11月19日、21日，被告拟将涉案的JSX379-XC号地块进行出让，于2018年11月27日拟出该涉案地块的国有土地使用权出让方案呈报金沙县政府。2018年11月28日，金沙县政府印发了金府复[2018]160号文件，同意被告呈报的《金沙县国有土地使用权出让方案》JSX379-XC地块，要求其对涉案地块按照有关规定和程序公开出让。2018年11月30日，被告委托毕节市公共资源交易中心办理涉案地块的土地出让的相关事宜。毕节市公共资源交易中心接受委托后，以挂牌方式对涉案地块的建设用地使用权组织公开出让，并对涉案地块的基本情况、竞买人条件、竞买申请提交、挂牌地点及时问等事项进行公告，但在挂牌期限内，仅有港盛公司一家公司报名参加竞买，三原告未在挂牌期限内报名参加竞买，港盛公司通过竞拍取得涉案地块JSX379-XC的国有土地使用权，在港盛公司竞拍合法取得涉案地块JSX379-XC地块的国有土地使用权后，被告与港盛公司于2019年1月4日签订了《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》，并让港盛公司在2019年1月18日之前持《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》。2019年1月10日，港盛公司持《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，2019年1月11日签订《国有建设用地交地确认书》，并将涉案宗地交付给港盛公司，港盛公司合法取得了涉案地块JSX379-XC的国有土地使用权。二、被告以挂牌方式对涉案地块JSX379-XC的国有建设用地使用权对外出让的程序合法，与港盛公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》JSX379-XC合法有效根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式，商业旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”及《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”之规定，涉案地块的国有建设用地使用权必须采取招标方式出让，基于上列客观事实以及法律规定，答辩人委托毕节市公共资源交易中心举办国有土地使用权挂牌出让活动，而港盛公司通过竞拍合法取得涉案地块JSX379-XC的国有土地使用权，基于港盛公司通过竞拍合法取得涉案地块JSX39-XC的国有土地使用权，被告便与港盛公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，该《国有建设用地使用权出让合同》是双方真实意思表示，内容也不违反我国法律的规定。故，被告与港盛公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》是合法、有效，不应被撤销；三、原告无权请求确认涉案合同无效，三原告作为原告诉讼主体资格不适格。基于以上客观事实，在被告组织涉案地块的国有土地使用权挂牌出让活动中，只有港盛公司报名参加竞买，并最终竞得涉案地块JSX379-XC的国有土地使用权，在挂牌出让期间，三原告并未参加竞买，是其放弃自己的权利。三原告无权请求确认港盛公司与答辩人签订的《国有建设用地使用权出让合同》JX379-XC无效，三原告作为原告的诉讼主体资格不适格。综上所述，被告以挂牌方式对涉案地块JSX379-XC的国有建设用地使用权对外出让的程序合法有效，港盛公司通过竞拍已合法取得涉案地块的土地使用权。故被告与港盛公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》JSX379-XC是合法有效的，三原告没有报名参加竞买，已主动放弃其权利，三原告无权请求确认被告与港盛公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》JSX379-XC无效，三原告的诉讼主体资格不适格，三原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法裁定驳回原告起诉或判决驳回原告的诉诉讼请求。 被告金沙县自然资源局向本院提交了以下证据并经庭审质证： 1、公开出让国有土地使用权集体决策表2份。拟证明金沙县自然资源局于2018年11月19日、21日通过决策，同意将通过挂牌的方式出让涉案的JSX378-XC号地块。 2、金沙县国土资源局关于JSX378-XC地块国有土地使用权出让方案的请示。拟证明金沙县自然资源局于2018年11月27日拟出该涉案地块的国有土地使用权出让方案报金沙县人民政府请示。 3、金沙县人民政府关于JSX378-XC地块国有土地使用权出让方案的批复。拟证明金沙县人民政府同意金沙县自然资源局呈报的《金沙县国有土地使用权出让方案》JSX378-XC地块，对涉案地块按照有关规定和程序公开出让。 4、JSX378-XC地块公开出让委托书。拟证明金沙县自然资源局委托毕节市公共资源交易中心办理涉案地块的土地的土地出让的相关事宜。 5、国有建设用地使用权挂牌出让公告。拟证明毕节市公共资源交易中心受金沙县自然资源局的委托，以挂牌方式对涉案地块的建设用地使用权组织公开出让，并对涉案地块的基本情况、竞买人条件、竞买申请提交、挂牌地点及时间等事项进行公告。 6、毕节市公共资源交易中心项目竞买人缴费情况统计表、毕节市公共资源交易中心交易系统截屏。拟证明涉案地块（JSX378-XC）国有建设用地使用权以挂牌方式出让，在挂牌期限内仅有金沙港盛房地产开发有限公司一家公司申请竞买，原告未在挂牌期限内报名参加竞买。 7、国有土地使用权挂牌出让成交确认书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地交地确认书。拟证明在金沙县自然资源局委托毕节市公共资源交易中心举办的国有土地使用权挂牌出让活动中，金沙港盛房地产开发有限公司竞得涉案地块JSX378-XC地块的国有土地使用权，后金沙县自然资源局与金沙港盛房地产开发有限公司于2019年1月10日签订《国有建设用地使用权出让合同》，于2019年1月11日签订《国有建设用地交地确认书》，故金沙县自然资源局以挂牌方式对涉案地块（JSX378-XC）的国有建设用地使用权对外出让的程序合法，涉案合同合法有效，三原告无权请求确认涉案合同无效，其作为原告的诉讼主体资格不适格。 三原告对上述证据的质证意见为：对第一组证据无异议，对第二组证据的三性无异议，对其证明目的有异议，认为是该地块出让方案违反法律规定，具体在出让方案的第二页最后两行及被告自然资源局明知该地块上原告中远投资公司已修建有建筑物，却未对该建筑物进行处理即出让，违反国土资源部关于建设用地使用权应当是净地出让的规定；对第三组证据形式上的三性无异议，但对证明目的有异议，认为是金沙县政府明知涉案地块尚有法律纠纷，也有修建好的建筑物，却通过会议纪要决定该建筑物无价值，不做评估，并批复同意该地块进行出让，违反国土资源部第五十三号令闲置土地出让办法第二十一条，其行为违法；对第四组证据无异议；对第五组证据形式上的三性无异议，对证明目的有异议，根据土地出让管理规定，出让方案和相应的出让须知等文件中应当对案涉土地的详细情况做完整披露，但是被告所提交的证据里并未提到案涉土地上修建有建筑物还存在法律纠纷，属于故意隐瞒重大事实，明显违法；对第六组证据无异议；对第七组证据形式上的三性无异议，但对证明目的有异议，同第三组证据的质证意见一致。 第三人金沙县政府对上述证据的质证意见为：对证据三性及证明目的均无异议。 第三人港汇公司对上述证据的质证意见为：对被告自然资源局出示的证据三性及证明目的均无异议，该七组证据恰好证明了被告是经合法有效的招拍挂后与第三人港盛公司签署的有效合同。 第三人港盛公司对上述证据的质证意见为：对被告自然资源局出示的证据三性均无异议，认为在该涉案地块拍卖前，无任何人取得该涉案土地的使用权，该涉案土地属于闲置土地。 第三人金沙县政府述称；其认为原告将金沙县政府列为第三人不符合行政诉讼法关于第三人的规定，县政府既不是涉案行政行为的实施主体，涉案行政行为对县政府也没有行政法范畴的利害关系。原告诉请确认涉案合同无效，金沙县政府并非是签订合同的主体，其缔约过程也并非由县政府行使行政职权。原告诉称被告系土地出让、物权登记的表述不当，根据土地管理法的规定，市县土地管理行政部门系国有土地管理的行政机关。原告诉称所谓地方政府普遍存在先上车后补票的行为以及先定后招的行为均不属实。综上，被告的答辩客观真实，有法可依，程序正当，其行为应当予以维持。 第三人金沙县政府向本院提交了以下证据并经庭审质证： 1、《金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》。拟证明金沙县政府与中远投资公司于2017年6月15日签订协议，协议约定：签订协议后甲方应当分期启动该宗土地的招拍挂程序，乙方按照土地招拍挂程序获得开发该项目土地使用权。 2、《金沙县公安局对吴长丰涉嫌挪用资金案侦办情况说明》。拟证明金沙县公安局于2018年9月20日对吴长丰涉嫌挪用资金立案侦查；中远投资公司及吴长丰不具备履行协议的能力。 3、金沙县人民政府关于解除《金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》的通知、《授权委托书》。拟证明中远投资公司授权何秋凭、敖橙负责中远未来城项目已签订合同的处置；中远投资公司同意解除《金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》。 4、毕节市中级人民法院（2019）黔05民初54号民事判决书。拟证明三原告没有参加涉案土地的招拍挂，没有取得涉案土地的任何手续。 三原告对上述证据的质证意见为：对于第一组证据无异议，认为该证据反证了涉案项目先上车后补票的事实，该协议第四条第三项约定金沙县政府要先将第一期200亩的土地交给中远投资公司开发建设使用，然后再走土地的招拍挂程序，结合金沙自然资源局在2019年1月份才启动涉案土地的招拍挂程序，以及金沙县发展和改革局以及为原告出具贵州省企业投资项目备案证明，金沙县城乡规划局已经为原告出具建筑工程方案设计规划审定意见来看，时间顺序上均是按照该投资协议来推进；对第二组证据在形式上的三性无异议，对其第二个证明目的有异议，认为金沙县公安局对吴长丰涉嫌挪用资金的案件还未经法院判决确认，是否有罪还是未知数，吴长丰是否犯罪与其履行协议的能力无关；对第三组证据中的通知、授权委托书的合法性有异议，认为该份委托书未经中远投资公司股东会讨论授权，系何秋凭、敖橙私自签署，其有证据证明何秋凭、敖橙收取了港盛公司10%的干股及收取了港盛公司70万元行贿款，其已按法律程序提起控告，因其不认可何秋凭、敖橙解除合同的行为，已向法院提起了诉讼，该案目前还在省高院审理过程中；对第四组证据的三性均无异议，对其证明目的有异议，认为涉案土地的出让系金沙县政府和港汇公司未履行所签订的投资协议而安排，其先定后招行为，金沙县政府已经强行解除了与中远投资公司签订的协议，作为为履行该投资协议而设立的项目公司，贵州中远公司已无资格去参与竞拍该土地。 被告对上述证据的质证意见为：对金沙县政府出示的证据三性及证明目的均无异议。 第三人港盛公司对上述证据的质证意见为：对金沙县政府出示的证据三性均及证明目的均无异议。 第三人港汇公司对上述证据的质证意见：对金沙县政府出示的证据三性及证明目的均无异议。 第三人港汇公司述称，原告将港汇公司列为本案第三人不符合行政法的相关规定，港汇公司作为第三人不适格，从案涉行政合同的双方当事人身份来看，港汇公司并非行政相对人，也并非合同当事人，案涉合同与港汇公司并不存在利害关系。被告自然资源局依据合法程序进行土地招拍挂，港盛公司已经合法程序竞拍该土地并缴纳土地款，双方签订的合同已经有效。本案中，中远投资公司与金沙县政府签订的投资协议的履行前提是取得建设用地使用权，该投资协议已合法解除，中远投资公司在未取得土地使用权之前采取欺骗手段与港汇公司签订施工合同，并收取了港汇公司4650万元的保证金，后经判决确认该合同无效，且判令中远投资公司返还港汇公司3950万元，至今中远投资公司并未退回该保证金，港汇公司才是该项目中最大的受害者。 第三人港汇公司向本院提交了以下证据并经庭审质证： 贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05民初11号民事判决书、贵州省高级人民法院（2019）黔民终726号民事判决书。拟证明中远投资公司在未取得土地使用权之前便采取欺骗手段与港汇公司签订施工合同，并收取了港汇公司4650万元的保证金，后经判决确认该合同无效，且判令中远公司返还港汇公司3950万元，至今中远投资公司未退回该保证金，港汇公司才是该项目中最大的受害者。 三原告对该两份证据的三性无异议，对其所叙述证明目的中判决部分内容无异议，但对证明目的中其认为港汇公司才是该项目中最大的受害者有异议，认为港汇公司与中远投资公司签订有垫资修建房屋的建工合同，合同中对双方的权利义务有明确约定，对土地的性质系明确知晓，其知晓该项目系先上车后补票的项目，判决书中确认施工合同无效也是因为涉案土地还没有办理不动产权证书，建设工程规划许可证未能办理导致；中远投资公司法定代表人吴长丰涉嫌犯罪系港汇公司在该项目代表人张月平持续控告导致，原因系港汇公司没有垫资修建涉案项目房屋的能力，其采取的是先答应作为发包方的中远投资公司垫资修建的条件，在入场后再以民工工资作为手段逼迫中远投资公司调整合同内容，将垫资修建修改为按工程进度支付款项，双方由此发生纠纷，港汇公司为了攫取中远投资公司的开发收益，张月平利用与吴长丰前妻关系紧密，所获知吴长丰以个人名义将中远公司款项用于购买车辆的情况，于是向公安控告吴长丰涉嫌挪用资金罪。 被告金沙县自然资源局对港汇公司所出示的证据三性及证明目的均无异议。 第三人金沙县政府政府对港汇公司所出示的证据三性及证明目的均无异议。 第三人港盛公司对港汇公司所出示的证据三性及证明目的均无异议。 第三人港盛公司述称，案涉地块在金沙县自然资源局委托毕节市公共资源交易中心挂拍期间，港盛公司依据相关竞买人资格提交了相关资料，并依法缴纳了土地保证金，在挂拍期间，三原告并未作为竞买人参加竞买，根据最终竞买结果，港盛公司依法取得案涉地块土地使用权。基于港盛公司合法取得案涉地块的建设用地使用权，港盛公司根据金沙县自然资源局的通知签订了案涉的国有土地使用权出让合同，该出让合同是港盛公司与自然资源局真实意思表示，且并不违反现行法律法规的规定，案涉国有土地使用权出让合同是有效的。港盛公司不仅依法取得案涉地块的使用权，还依据相关规定完善用地手续后在该地块上修建房屋，并已销售，若案涉合同被确认无效将会严重损害公共利益，同时也不符合行政许可法的相关规定。 第三人港盛公司向本院提交了以下证据并经庭审质证：1、JSX379-XC《国有建设用地使用权出让合同》1份。 拟证明港盛公司通过竞拍拍得该出让土地后签订相关合同。2、土地款缴款收据复印件3份、金沙县财政局文件1 份。拟证明港盛公司根据土地出让合同的要求缴清了土地 款。 3、黔（2019）金沙县第××号《不动产权证书》 复印件1份。拟证明港盛公司依法取得该出让土地的权证。4、金沙县财政局《关于金沙港盛房地产开发有限责任 公司缴纳土地价款的证明》复印件一份、建设用地规划许可 证、建设工程规划许可证、商品房预售许可证2份。拟证明 港盛公司已缴清全部土地款，并取得案涉地块的使用权，且 办理了建设用地规划审批手续，并在该案涉地块上修建了房 屋且进行销售，若涉案合同被确认无效将会严重影响公共利 益，依法不应被确认无效。 三原告对上述证据的质证意见：对第一组证据土地出让合同形式上的三性无异议，对证明目的有异议；对第二份证据无异议；对第三组证据形式上的三性无异议，对证明目的有异议；对第四组证据形式上的三性无异议，对证明目的有异议，认为行政行为违法导致案涉土地所签订的合同被确认无效，必然会影响公共利益。 被告金沙县自然资源局对上述证据的三性及证明目的均无异议。 第三人金沙县政府对上述证据的三性及证明目的均无异议。 第三人港汇公司对上述证据的三性及证明目的均无异议。 本院对上列三原告、被告及三第三人提交的并经庭审质证的证据认定如下： 对三原告、被告及三第三人所举证据的真实性予以认定，其中，对与本案相关联且能够证明本案案件事实的证据予以认定;对与本案案件事实无关联性的证据，不作为本案定案的依据。 经审理查明，2017年6月15日，金沙县政府作为甲方与中远投资公司作为乙方，双方签订《金沙县建设投资大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》（以下简称投资协议），约定：由乙方投资开发《金沙县建设大厦西侧地块房地产建设项目》（以下简称为涉案项目），项目内容包括住宅、商业、酒店、学校及山体公园，项目投资约40亿元人民币，项目工期自甲方交熟地乙方进场之日起工期2年，项目用地约1120亩，具体面积根据投资强度、以金沙县城乡规划局提供的用地规划红线图为准，项目用地按照法定程序供地，项目建设必须严格按相关规定执行；乙方提供该项目勘测定界后10日内，甲方向乙方提供用地规划红线图；协议签订后甲方应当分期启动该宗土地的招牌挂程序，乙方按照土地招拍挂程序依法获得开发该项目土地使用权，土地出让金1年内缴清；本协议签订后25日后，乙方或乙方施工单位向甲方交纳1亿元施工履约保证金（银行保函，自保函出具之日起半年内该保函自动撤销），在甲方具备交付土地前20日内，乙方向甲方指定账户汇入0.5亿元履约保证金，乙方依法取得土地所有权后，0.5亿元保证金转为土地出让价款；本协议签订后15日内，乙方在金沙县注册成立独立核算的房地产开发公司，负责建设、经营和管理本项目；项目规划设计方案必须经金沙县城乡规划局审批，根据市场需求对项目进行适当调整，但需经甲方或相关部门的依法审定；乙方可申请将项目房源纳入金沙县棚户区改造安置房源，并享受棚户区改造相关优惠政策；甲方在收到乙方或乙方施工单位履约保证金（银行保函）之日起两个月内将第一期200亩的熟地交于乙方开发建设使用；协议还约定了其他事项。协议签订后，中远投资公司先后于2017月7月7日注册成立金沙中远公司（法定代表人张军），2018年12月7日注册成立贵州中远公司（中远投资公司及贵州中远公司的法定代表人均为吴长丰）。后中远投资公司将涉案项目发包给港汇公司承包。 2017年12月28日，金沙县城乡规划局为金沙中远公司出具《建筑工程方案设计规划审定意见》，同意“中远未来城”的修建规划。2018年4月12日，金沙县发展和改革局出具《贵州省企业投资项目备案证明》，载明：项目名称“中远未来城”一组团建设项目；项目单位：贵州中远公司。 2018年8月2日，中远投资公司出具授权委托书委托敖橙、何秋凭经营管理“中远未来城”项目，敖橙、何秋凭的代理权限包括负责该项目因已签订合同的处置。该授权委托书加盖了中远投资公司公章。 2018年9月21日，金沙县政府作出《金沙县人民政府关于解除的通知》，以中远投资公司无履行该协议的履约能力要求解除《金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》。该通知由敖橙、何秋凭于当日签收，并签署“受托人基于中远投资公司委托，同意解除协议”的意见。 2018年10月29日，金沙县政府为甲方与港汇公司为乙方签订《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》，由港汇公司投资开发建设金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目。港汇公司在签订协议后，于2018年11月1日成立港盛公司，由港盛公司负责建设、经营和管理该项目。 2018年11月27日，被告拟出该涉案地块的国有土地使用权出让方案呈报金沙县政府。2018年11月28日，金沙县政府印发了金府复［2018］160号文件，同意被告呈报的《金沙县国有土地使用权出让方案》ＪＳＸ379-ＸＣ地块，要求其对涉案地块按照有关规定和程序公开出让。2018年11月30日，被告委托毕节市公共资源交易中心办理涉案地块的土地出让的相关事宜。毕节市公共资源交易中心接受委托后，以挂牌方式对涉案地块的建设用地使用权组织公开出让，并对涉案地块的基本情况、竞买人条件、竞买申请提交、挂牌地点及时间等事项进行公告，港盛公司通过竞拍取得涉案地块ＪＳＸ379-ＸＣ的国有土地使用权。之后，被告与港盛公司于2019年1月4日签订了《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》。2019年1月10日，港盛公司持《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》与被告签订宗地编号为ＪＳＸ379-ＸＣ的地块《国有建设用地使用权出让合同》（面积25401平方米、坐ａ落于金沙县。三原告认为被告金沙县自然资源局的行为违法，特向法院提起诉讼，请求法院判决确认被告金沙县自然资源局与第三人港盛发公司于2019年1月10日签订的宗地编号为ＪＳＸ379-ＸＣ的《国有建设用地使用权出让合同》无效。因机构改革，原金沙县国土资源局与金沙县规划局合并、变更为金沙县自然资源局。 另查明，2018年5月21日，中远投资公司法定代表人从吴长丰变更为孙胜利，2019年2月22日，中远投资公司法定代表人从孙胜利变更为吴长丰。授权委托书与中远投资公司设立、变更贵州中远公司的工商登记资料中使用的投资公司公章吻合。 本案的争议焦点为：1、三原告的诉讼主体资格、金沙县人民政府、港汇控股有限公司的第三人诉讼主体是否适格；2、被告金沙县为ＪＳＸ379-ＸＣ的《国有土地建设使用权出让合同》是否有效。 本院认为，原告金沙县自然资源局与第三人港盛公司于2019年1月10日签订的宗地编号为JSX379-XC的《国有建设用地使用权出让合同》，是行政机关为实现公共利益或者选择管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织订立的行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定行政协议，是人民法院依法受理的行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即人民法院主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出的，作出的行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。 首先、关于三原告的诉讼主体资格，金沙县政府、港汇控股有限公司的第三人诉讼主体是否适格的争议焦点问题。原告中远投资公司与金沙县政府于2017年6月15日签订《金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》，由于其未参加金沙县自然资源局委托毕节市公共资源交易中心举行的涉案土地的招拍挂，仅是与金沙县政府签订投资协议，且该协议已解除。因此，原告中远投资公司并未实际取得案涉地块的土地使用权，因该投资协议而成立的金沙中远公司、贵州中远公司同样亦未取得涉案地块的土地使用权，但其已在涉案地块上进行了投资，国有土地使用权出让合同的性质除具有行政合同的特征外，在适用行政诉讼程序上还具有其他优势，如将出让合同纠纷作为行政诉讼案件对待，有利于加大对行政机关的司法监督，也有利于保障行政合同相对方及竞争人等第三人的利益。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，三原告的诉讼主体适格，可作为本案的原告提起行政诉讼；虽然金沙县政府分别与中远投资公司、港汇公司签订了投资协议，但本案主要是对金沙县为ＪＳＸ379-ＸＣ的《国有土地建设使用权出让合同》的合法性进行审查，并不是对金沙县政府与中远投资公司签订的投资协议或金沙县政府与港汇公司签订的投资协议的合法性进行审查，金沙县政府同意金沙县自然资源局的国有土地使用权出让方案，是行政机关的内部审批程序，国有土地使用权出让是自然资源管理机关的行政职责，不是涉案合同的当事人，本案的处理结果与金沙县政府无行政诉讼范畴上直接的利害关系；港汇公司在与金沙县政府签订投资协议后，成立港盛公司负责建设、经营和管理项目，港盛公司具有独立的法人资格，其与金沙县自然资源局签订的涉案国有土地使用权出让合同，而港汇公司不是涉案合同的参与主体，更不是涉案合同的相对人，本案的处理结果与港汇公司无直接利害关系。因此，金沙县政府、港汇公司在本案中的第三人的诉讼主体不适格。 其次，关于对金沙县自然资源局（原金沙县自然资源局）与港盛公司签订的宗地编号为JSX379-XC的《国有土地建设使用权出让合同》合法性的审查。金沙县自然资源局根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》，结合各相关部门的意见和出让地块的具体情况，于2018年11月19日、21日，通过集体决策，同意将通过挂牌的方式出让涉案的JSX379-XC号地块。2018年11月27日，原金沙县国土资源局作出金国土资呈（2018）178号《金沙县国土资源局局关于JSX379-XC号地块国有土地使用权出让方案的请示》呈报金沙县政府，该方案的内容符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部[2007]第39号令）第六条“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订招拟标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。前款规定的出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等”的规定。金沙县政府作出金府复（2018）160号《金沙县人民政府关于JSX379-XC号地块国有土地使用权出让方案的批复》后，原金沙县国土资源局于2018年11月30日委托毕节市公共资源交易中心办理JSX379-XC号地块的土地出让的相关事宜。根据《中华人民共和国土地管理法》及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部[2007]第39号令）的相关规定，对JSX379-XC号地块国有建设用地使用权挂牌出让进行公告。在挂牌出让公告期内，仅港盛公司报名参加竞买，本案三原告未报名参加竞买。港盛公司通过竞拍取得JSX379-XC号地块的国有土地使用权，并于2019年1月10日与原金沙县国土资源局签订了涉案国有土地使用权出让合同。综上，金沙县自然资源局（原国土资源局）与港盛公司签订的宗地编号为JSX379-XC的《国有土地建设使用权出让合同》符合法律规定，出让事实清楚，程序合法，无法定的合同无效的情形。三原告未实际取得涉案地块的土地使用权，其称因在建工程所造成的损害的理由与本案所要审理的确认涉案合同效力无法律上的因果关系，因三原告未实际取得涉案地块的土地使用权，其所受到的利益损害，可另行通过其他司法程序予以解决。故三原告请求确认金沙县自然资源局（原金沙县自然资源局）与港盛公司签订的宗地编号为JSX379-XC的《国有土地建设使用权出让合同》无效的诉讼请求本院不予支持。 综上所述，金沙县政府、港汇公司虽作为本案的第三人的诉讼主体不适格，但不影响本院对涉案合同效力的审理，故以判决吸收裁定的方式，裁定驳回三原告对第三人金沙县政府、港汇公司的起诉。金沙县自然资源局（原国土资源局）与港盛公司签订的宗地编号为JSX379-XC的《国有土地建设使用权出让合同》符合法律规定，出让事实清楚，程序合法，无法定合同无效的情形。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回三原告中远世纪投资有限公司、金沙中远房地产开发有限公司、贵州中远新世纪房地产开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告中远世纪投资有限公司、金沙中远房地产开发有限公司、贵州中远新世纪房地产开发有限公司共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  彭 彬 人民陪审员  张其华 人民陪审员  赵德平 二〇二〇年六月二十五日 法官 助理  胡元丽 书 记 员  龙韦江