河南省信阳市浉河区人民法院民 事 判 决 书（2018）豫1502民初6450号原告（反诉被告）河南振茂置业有限公司。法定代表人孙锦源，系该公司经理。委托代理人翟静静，河南竞远律师事务所律师。委托代理人宋承致，河南晓燕律师事务所律师。被告（反诉原告）信阳市平桥区人民政府。法定代表人董立淳，系该区区长。住所地：信阳市平桥区区府路8号。被告信阳市平桥区东方大道西段工程建设指挥部。负责人黄如福，系该指挥部指挥长。二被告的委托代理人孙文亮，系该单位法律顾问，特别授权。被告信阳市平桥区市政管理服务局。住所地信阳市平桥区平阳路62号。法定代表人蔡俊，系该局局长委托代理人李刚，系该局工作人员，特别授权。原告河南振茂置业有限公司与被告信阳市平桥区人民政府、被告信阳市平桥区东方大道西段工程建设指挥部、被告信阳市平桥区市政管理服务局因合同纠纷一案，本院受理后，于2018年5月29日作出（2017）豫1502民初377号民事判决书。原告不服提起上诉，2018年10月18日，信阳市中级人民法院以一审判决认定事实不清，裁定发回重审。本院受理后，依法另行组成合议庭，于2019年4月18日和2019年6月20日两次公开开庭审理了本案。原告河南振茂置业有限公司的法定代表人孙锦源及其委托代理人翟静静、宋承致，被告信阳市平桥区人民政府和信阳市平桥区东方大道西段工程指建建设指挥部的委托代理人孙文亮及被告信阳市平桥区市政管理服务局的委托代理人李刚到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告河南振茂置业有限公司诉称：2006年8月2日，信阳市平桥区人民政府成立的信阳市平桥区东方大道西段工程建设指挥部和信阳市平桥区市政管理服务局共同与原告签订了《东方大道西段工程建设补充协议》。协议中约定：平桥区东方大道西段工程建设项目通过招标发包给原告，由原告全额垫资，工程总造价为1738700元，隐蔽工程经被告技术组实测实量认定后另行计算，原告垫付的工程款和为道路拆迁安置开发区拆迁安置所提供的资金，被告全部以东方大道南北两侧开发区内的土地抵付，土地按照法律规定经过招、拍、挂方式取得土地使用权，土地办证有关费用比照行政中心建设由指挥部承担。协议签订后，原告筹集资金顺利地完成所中标路段的道路修建任务。同时为方便置换，原告成立了河南振茂置业有限公司。后经过信阳市土地局公开挂牌，取得了东方大道两侧2007－1802、P2009－907号两块土地的使用权，并与市国土资源局签订土地使用权出让合同。截至目前，原告前期垫付的费用，被告尚有7223888.85元没有支付。而且，由于被告没有按照协议约定通过返迁房行政审批手续，导致各拆迁户的返迁房屋目前迟迟无法开工。根据双方的合同约定，原告将道路建设完成交付使用多年。但是，原告前期垫付的工程款以及为拆迁产生的费用被告迟迟不予结算。另外，根据合同约定，原告还有为拆迁户建设返迁房的义务。由于东方大道南北两侧开发区的土地全部出让，被告不能按照协议约定将该地段土地抵付原告垫资的费用。所以，为保证合同的正常履行，被告应当在原告垫资完成道路拆迁安置所有工程后，以现金的方式向原告支付其所垫付的全部费用。原告为此诉至法院，请求变更诉讼请求为：1、原告股东代表张明与被告信阳市平桥区东方大道西段工程指挥部、信阳市平桥区市政管理局签订的《东方红大道西段工程建设补充协议》合法、有效，合同继续履行；2、被告信阳市平桥区东方大道西段建设工程指挥部、信阳市平桥区市政管理服务局对置换地上的被拆迁户负责进行安置，被告信阳市平桥区东方大道西段工程指挥部不能安置时，由被告阳市平桥区人民政府承担安置责任；被告信阳市平桥人民政府、信阳市平桥区市政管理服务局反诉称，1、依法驳回原告的诉讼请求。2、判决原告支付被告为其垫付的8224341.15元拆迁过渡款等费用，该费用计算至2017年6月30日。3、判决原告支付从2017年7月1日至被告履行2007-1802宗地上的拆迁安置义务。另针对原告的起诉答辩称：1、信阳市平桥区东方大道西段工程建设指挥部、被告信阳市平桥区市政管理服务局同光山县城建建筑安装工程有限公司签订的《工程建设补充协议》与本案原告不发生法律关系，不适用该协议。从协议的主体上来看，指挥部与光山县城建建筑安装工程有限公司签订的协议，原告当时并未成立。指挥部与光山县城建建筑安装工程有限公司进行了工程款结算，所有款项均已结算完毕，协议已履行完毕与原告无关。2、被反诉人河南振茂置业有限公司取得土地，就应按其承诺承担1802宗地上的拆迁、安置义务。2007年12月26日，信阳市国土资源局、信阳市规划管理局对编号2007－1802宗地在信阳日报上进行了国有土地使用权挂牌出让公告。土地位置：信阳东方大道北侧平桥名吃城东侧，土地面积：17590㎡，土地用途：商业30%，住宅70%。容积率：1、4－1.8。同日，信阳市国土资源局国有土地使用权挂牌竞买须知第（十一）条：上述宗地均为毛地出让，挂牌成交价为该幅地块的总地价款，地上附着物拆迁由竞得者承担。原告通过竞标取得了该地块的使用权。原告是在接受了土地使用权挂牌竞买须知的情况下进行的竞标，认可了土地现状为毛地，同时也认可了土地开发拆迁安置义务。3、关于平桥区政府办公室对市土地部门出具的公函，并不能免除河南振茂置业有限公司的拆迁安置义务。公函内容为“对于平安花园内居民个人所持有的土地使用权证，待拆迁后由我区负责收齐交付贵局，期间如因土地权属或经济问题发生纠纷，由我区负责解决。”仅仅是对该地块发生权属或经济纠纷时由政府进行解决。信阳市平桥区市政管理服务局辩称，1、2006年8月2日，东方大道西段工程建设补充协议内容涉及到“以地换路”超出我局的业务和职责，我局不能履行协议规定的条款。2、土地属国家集体所有，其所有权和使用权都不归我局，我局根本无权签订该协议，该协议违反了法律规定，应认定为无效协议。3、我局负责对市政基础设施的建设、管理,原告与我局没有签订任何协议，也没有发生过任何经济来往，其债权债务与我局无任何关系。请求驳回被原告对我局起诉的诉讼请求。经审理查明，2006年8月2日，信阳市平桥区人民政府成立的信阳市平桥区东方大道西段工程建设指挥部和信阳市平桥区市政管理服务局（甲方）共同与案外人光山县城建建筑安装工程有限公司（乙方）签订了《东方大道西段工程建设补充协议》（以下简称补充协议）。协议约定：平桥区东方大道西段工程建设项目通过招标发包给乙方，工程期限90天，从2006年8月10日计算，由乙方全额垫资，工程总造价为1738700元，隐蔽工程经被告技术组实测实量认定后另行计算，乙方工程全部经甲方验收并通过后进行决算。乙方工程款和乙方为道路拆迁安置、开发区拆迁安置所提供的资金，甲方全部以东方红大道南北两侧开发区内的土地抵付。按规定土地要经过招、拍、挂方式取得土地使用权。东方大道两侧一、二开发区内的土地挂牌基价定为每亩35万元，三、四开发区内的土地挂牌基价定为每亩32万元，如果是土地挂牌或拍卖，原告垫付的工程款和为道路拆迁安置、开发区拆迁安置所提供的资金，被告全部以东方大道南北两侧开发区内的土地抵付，土地办证有关费用比照行政中心建设由指挥部承担。甲方应在乙方工程完工验收后六个月内完成开发区的拆迁，并办好土地使用证。乙方要按时按期上交垫付开发区拆迁安置、办证所需费用。2007年12月26日，信阳市国土资源局、信阳市规划管理局对编号2007－1802宗地在信阳日报上进行了国有土地使用权挂牌出让公告。该公告载明，土地位置：信阳东方大道北侧平桥名吃城东侧，土地面积：17590㎡，土地用途：商业30%，住宅70%，容积率：1、4－1.8。信阳市国土资源局国有土地使用权挂牌竞买须知第（十一）条载明：上述宗地均为毛地出让，挂牌成交价为该幅地块的总地价款，地上附着物拆迁由竞得者承担。2008年6月30日，河南振茂置业有限公司（受让人）与信阳市国土资源局（××）签订国有土地使用权出让合同，约定××将位于平桥街道办事处东平湖居委会十二组，面积17590平方米出让给受让人，每平方米760元，土地出让金13368400元。××同意在2008年6月30日前将出让宗地交付给受让人，但在合同中未约定出让方在交付土地时该宗地应达到什么样的土地条件。2009年9月30日，信阳市财政局投资评审中心出具评审报告，对诉争项目的审计审定金额为9654976.85元。双方认可原告与平桥区平安大道工程建设指挥部的款项明细如下：原告已转给指挥部过渡费及拆迁补偿款为6629120元，2006年5月到6月转入保证金2500000元，指挥部转给原告暂付工程款13750000元。2009年10月22日，信阳市平桥区东方大道西段工程建设指挥部出具证明，兹有河南省振茂置业有限公司为信阳市平桥区东方大道西段工程的建设投资单位，其通过招、拍、挂取得国有土地使用权，地块2007-1802号及p2009-907号为以地换路地块。该地块760元/平方米，总价款13368400元。自2007年10月到2010年2月，被告平安大道西段工程指挥部以自己的名义分别与东方大道两侧及开发区被拆迁户签订了《拆迁补偿安置协议》，约定拆迁安置房面积、搬迁费、过渡费的支付标准等。2010年2月5日办理土地证时因少量宗地范围内少量住户仍没有拆迁，持有土地证，为此，信阳市平桥区人民政府办公室以《关于办理平安花园土地使用证的函》（信平政办函(2010)1号）对市土地局明确：“项目建设用地由平安大道承建方河南振茂置业有限公司于2008年1月28日揭牌竞得”，“对于平安花园内居民个人所持有的土地使用证，待拆迁后由我区负责收齐交至贵局，期间如因土地权属或经济问题发生纠纷，由我区负责解决。”2013年5月19日，光山县建筑安装工程有限公司出具《证明》，因修路协议中投资义务已经由河南振茂置业公司完成，所以因该《东方大道西段工程建设补充协议》取得的相关权利义务完全转让给河南振茂置业有限公司。原告完成平安大道南侧地商品房开发建设后，因平安大道被拆迁户的安置问题却迟迟得不到解决，2016年4月23日，信阳市平桥区人民政府向信阳市人民政府“关于解决平桥平安大道南侧拆迁户安置遗留问题的请示”，内容为，“河南振茂置业公司于2006通过招商、“以地换路”方式投资修建了平安大道”；因需安置147户每户120平方的房屋，需要对原容积率进行调整，将宗地原1.4-1.8的容积率调整至2.8；“请求市政府同意容积率调整后补缴的出让金按照2015年2月11日《信阳市人民政府市长办公会议记要》的意见，提高容积率企业补缴的土地出让金拨付给平桥区政府，用于解决征地安置费用不足问题。”2017年3月7日《信阳市人民政府市长办公会议记要》第二条第三项明确给予同意，并规定了补缴土地出让金的标准，补缴后返还给平桥区政府。信阳市平桥区东方大道工程指挥部持此文件要求原告补缴出让金，因被告方未返还原告垫付的拆迁款，原告不同意再垫付该出让金，双方产生纠纷，致使至今仍没有安置被拆迁户。另查明：信阳永兴置业有限公司2006年8月7日同被告信阳市平桥区东方大道工程建设指挥部及被告平桥区市政管理服务局签订了《东方大道西段工程建设投资协议》，协议条款内容与同期的光山县城建建筑安装工程有限公司内容相近。2011年3月21日信阳永兴置业公司与东方大道工程建设指挥部签订有《东方大道西段返迁安置工程建设协议》，明确了安置房建设的宗地（2007-1801号）、标准、建设成本等，其中，建设资金按每平方米700元，由被告工程指挥部负担。后双方也因拆迁安置问题发生纠纷，信阳永兴置业有限公司起诉，请求确认协议有效，返迁安置责任由平桥区政府承担，光山县法院支持了原告的诉讼请求，信阳市中级法院维持原判。争议焦点1：原告河南振茂置业有限公司是否享有光山县城建建筑安装工程有限公司的权利和义务，即原告主体是否适格问题。本院认为，根据2009年10月22日，信阳市平桥区东方大道西段工程建设指挥部出具证明，河南省振茂置业有限公司为信阳市平桥区东方大道西段工程的建设投资单位，其通过招、拍、挂取得国有土地使用权，地块2007-1802号及p2009-907号为以地换路地块；另根据2013年5月19日，光山县建筑安装工程有限公司出具《证明》，因修路协议中投资义务已经由河南振茂置业公司完成，所以因该《东方大道西段工程建设补充协议》取得的相关权利义务完全转让给河南振茂置业有限公司。上述行为符合我国合同法第七十九条合同权利、义务转让的法律规定；再者，2016年4月23日信阳市平桥区人民政府向信阳市人民政府“关于解决平桥平安大道南侧拆迁户安置遗留问题的请示”，内容为，平桥区平安大道采取以地换路筹资修建，河南振茂置业有限公司全额垫支修建了平安大道西段二标段道路，并通过挂牌转让及拍卖竞得了2007-1802号土地。上述内容均证实被告方认可了原告的合同主体地位。争议焦点2：关于“以地换路”协议是否继续履行问题。本院认为，本案系“以地换路”引发的纠纷，现到路已经建成，原告竞拍的土地上已经开发建成了商品房，但拆迁安置房还没有建设，现原、被告因安置责任产生纠纷，安置房项目搁置。“以地换路”协议的签订，是政府在财政资金紧张的情况下，为了城市基础设施改造的需要，向企业的一种融资行为，待土地出让金返还后，再支付相应工程款。现协议已经大部分履行，但还有部分未履行，一是拆迁户的安置房没有建设；二是开发商的购地优惠政策没有履行，因拆迁安置协议是指挥部与被拆迁人签订，如果不继续建安置房，将给被拆迁人造成经济损失，故合同需继续履行，完成拆迁户的房屋建设；关于购地的优惠政策，因该土地系由信阳市国土资源局对外出让，平桥区政府及相关部门不具备该土地的出让权，故双方对土地价格的约定，系无权约定，该项约定可不予履行。故上述协议应部分继续履行。争议焦点3：关于拆迁安置责任由谁承担的问题。本院认为，根据双方协议的约定，原告的工程款和原告为道路拆迁安置、开发区拆迁安置所提供的资金，被告全部以东方大道南北两侧开发区内的土地抵付，原告方要按时按期上交垫付开发区拆迁安置、办证所需费用。顾名思义，原告缴纳的安置费用是垫付，具体的拆迁安置责任系由被告方承担。事实上，上述拆迁户均是与被告平安大道西段工程指挥部的签订了拆迁安置补偿协议。对被告方答辩称，信阳市国土资源局国有土地使用权挂牌竞买须知第（十一）条载明：上述宗地均为毛地出让，挂牌成交价为该幅地块的总地价款，地上附着物拆迁由竞得者承担。故认为原告应承担拆迁安置责任，经查，该竞买须知系要约邀请，国有土地使用权出让合同中并没有相关条款，再者，根据合同相对性，原告与信阳市国土资源局签订的合同并不约束原告与被告方对拆迁安置责任方面的约定。综上，本院认为，2006年8月2日，信阳市平桥区人民政府成立的信阳市平桥区东方大道西段工程建设指挥部和信阳市平桥区市政管理服务局共同与光山县城建建筑安装工程有限公司签订了《东方大道西段工程建设补充协议》，系双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、法规的强制性规定，当事人应以约履行。后该项目由光山县城建建筑安装工程有限公司转让给了河南振茂置业有限公司，河南振茂置业有限公司履行了从修路到竞拍土地及垫付拆迁安置费用的合同义务，被告方也以发文件的形式予以认可，光山县城建建筑安装工程有限公司协议的权利义务已经转让给了原告，故原告主体适格。另被告方已经与各拆迁户签订了《返迁安置协议》，是实际拆迁安置的主体。由其承担拆迁安置责任符合双方协议的约定和现行法律的规定。对原告要求被告方承担拆迁安置责任的诉求，因《东方大道西段工程建设补充协议》对拆迁安置主体有明确的约定，现协议继续履行，该项诉求已经包含在第一项诉求之中，属于重复诉讼。依据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第七十九条，第八十八条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、原告河南振茂置业有限公司与被告信阳市平桥区东方大道西段工程建设指挥部、信阳市平桥区市政管理服务局继续履行2006年8月2日签订的《东方大道西段工程建设补充协议》。二、上述《东方大道西段工程建设补充协议》第四条中的部分条款，即“指挥部承诺对五家企业竞买地价超过协议规定基价10%以上的优惠10%，超过基价不足10%的按基价计算”的约定无效。三、驳回原告河南振茂置业有限公司的其他诉讼请求。四、驳回被告信阳市平桥区人民政府、信阳市平桥区市政管理服务局的反诉请求。本案受理费100元，反诉案件受理费40088元，由原告河南振茂置业有限公司（反诉被告）承担100元，由被告（反诉原告）信阳市平桥区人民政府、信阳市平桥区东方大道西段工程建设指挥部承担40088元。如不服本判决，可在判决书书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于信阳市中级人民法院。审 判 长  曾 斌人民陪审员  王颖斌人民陪审员  刘 华二〇二〇年六月二十八日书 记 员  汪红颖