山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁01行初98号原告底山东，男，1968年7月23日出生，汉族，住济南市。委托代理人张培田，山东诚信人律师事务所律师。委托代理人张蕾，山东诚信人律师事务所实习律师。被告济南市人民政府，住所地济南市。法定代表人孙述涛，市长。被告济南市自然资源和规划局，住所地济南市。法定代表人杨永斌，局长。被告济南市长清区自然资源局，住所地济南市。法定代表人高远胜，局长。三被告共同委托代理人韩强，济南市长清区自然资源局工作人员。三被告共同委托代理人周旭光，山东天齐律师事务所律师。被告济南市长清区人民政府归德街道办事处，住所地济南市。法定代表人李洪祥，主任。出庭负责人孙建伟，该街道办人大工作室主任。委托代理人殷培刚，济南长清诚业法律服务所法律工作者。第三人济南市村民委员会，住所地济南市。法定代表人马红军，主任。原告底山东因认为济南市人民政府（以下简称济南市政府）、济南市自然资源和规划局（以下简称济南市资源局）、济南市长清区自然资源局（以下简称长清区资源局）、济南市长清区人民政府归德街道办事处（以下简称归德街道办）、第三人济南市村民委员会（以下简称刘街村委会）不履行补偿安置职责，于2020年3月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。原告底山东及其委托代理人张培田，被告济南市政府、济南市资源局、长清区资源局的共同委托代理人韩强、周旭光，被告归德街道办人大工作室主任孙建伟、委托代理人殷培刚，刘街村委会主任马红军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告底山东诉称，其系济南市（以下简称刘街村）村民，承包本村土地5亩。2019年5月6日济南市政府发布《济南市人民政府拟征收土地公告》（济拟征公告〔2019〕345号）(以下简称345号拟征地公告)，因济南市长平滩区护城堤工程的需要，对刘街村的部分土地进行征收。公告中载明：土地征收补偿安置费为每亩补偿7.4万元；地上附着物和青苗补偿标准为采用包干方式，按照每亩3.6万元予以补偿。原告承包的5亩土地在此次征收范围内。被告应当与原告签订征收补偿协议并支付原告地上附着物和青苗补偿费18万元。但被告具体实施土地征收过程中，在未与原告沟通协商、未举行听证、未签订征收补偿协议的情况下，便对涉案土地进行丈量并将涉案土地强行征收。被告未支付原告地上附着物和青苗补偿费，未履行补偿职责，违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定和345号拟征地公告中的补偿标准，损害了原告的合法权益。现起诉请求：1.判令被告依法履行行政职责，补偿原告地上附着物及青苗补偿费18万元（以被告实际征用的土地数额为基础，按照345号拟征地公告中确定的包干方式3.6万元/亩的标准予以补偿）；2.诉讼费由被告负担。原告向本院提交了以下证据：1.刘街村委会出具的《证明》（附承包地块示意图）；2.济南市长清区黄河滩区居民迁建护城堤和旧村台改造提升工程建设指挥部长护村指〔2019〕1号文件；3.《济南市人民政府拟征收土地公告》（济拟征公告〔2019〕345号）；4.（2019）380号《济南市自然资源和规划局关于刘街村拟征收土地补偿安置方案》；5.《济南市长平滩区护城堤工程（长清段）归德街道办事处刘街村护城堤工程用地移交确认书》；6.刘街村委会出具的《关于我村调整护城堤地上附着物补偿分配方案的说明》；7.刘街村委会作出的《济南市长平滩区护城堤工程长清段征用刘街村土地面积及补偿资金分配方案的决议》。被告济南市政府辩称，根据《自然资源部关于济南市长平滩区护城堤工程项目建设用地预审意见的复函》、山东省发展和改革委员会《关于济南市长平滩区护城堤工程实施方案的批复》、山东省住房和城乡建设厅为济南市长平滩区护城堤工程颁发的《建设项目选址意见书》等，济南市政府于2019年5月6日发布345号拟征地公告并张贴公示。在本案涉及的集体土地征收中，济南市政府依法依规完成了截至本案起诉时的征收工作，不存在未依法履职的行为，原告起诉济南市政府缺乏依据。请求法院驳回其起诉。被告济南市资源局辩称，在本案涉及的集体土地征收中，济南市资源局依法依规完成了截止本案起诉时的征收工作，不存在未依法履职的行为。2019年5月6日，济南市政府发布345号拟征地公告，并于当日在原告所在村委会公示栏张贴公示。济南市资源局作出《关于刘街村拟征收土地补偿安置方案》也于当日在该村公示栏张贴公示，原告所在村委会未提出异议和听证要求。2019年10月11日，长清区资源局、刘街村委会、济南市长清区财政局、济南市长清区人力资源和社会保障局共同签订了《土地征收补偿安置协议》。目前其他征地工作正在依法依规按照程序进行。原告起诉济南市资源局缺乏依据，请求法院驳回其起诉。被告长清区资源局的答辩意见与被告济南市资源局答辩意见一致。被告济南市政府、济南市资源局与长清区资源局共同向本院提交了以下证据：1.《自然资源部关于济南市长平滩区护城堤工程项目建设用地预审意见的复函》；2.山东省发展和改革委员会《关于济南市长平滩区护城堤工程实施方案的批复》；3.山东省住房和城乡建设厅《关于济南市长平滩区护城堤工程的选址意见》；4.济南市长清区黄河滩区居民迁建护城堤和旧村台改造提升工程建设指挥部长护村指〔2019〕1号文件；5.《济南市人民政府拟征收土地公告》（济拟征公告〔2019〕345号）；6.张贴公告照片；7.（2019）鲁济南长清证民字第5255号公证书；8.《土地征收勘测调查登记表》；9.（2019）380号《济南市自然资源和规划局关于刘街村拟征收土地补偿安置方案》；10.张贴公告照片；11.《关于对济南市长平滩区护城堤工程（长清段）工程项目拟征地补偿安置方案放弃听证的说明》；12.《土地征收补偿安置协议》；13.土地勘测定界图。被告归德街道办辩称，一、原告起诉归德街道办不履行法定职责不具有事实根据和法律依据，其起诉不符合起诉的条件。原告诉请判令归德街道办履行行政职责，补偿其地上附属物及青苗补偿费18万元。根据刘街村委会召开的党组织会议提议、“两委”会议商议、党员代表会议、村民代表会议决议严格履行“一报四议两公开”制度，并参照《济南市自然资源和规划局关于刘街村征收土地补偿安置方案》（2019）380号、《归德街道滩区护城堤征地补偿及地上附着物补偿款发放指导性意见》讨论并通过了涵盖涉案承包土地在内的被征收土地采取大包干方式补偿方案及具体实施办法,张榜公布了因地上附着物(除坟墓和电力通讯线路外)按包干方式以每亩36000元补偿给集体经济组织（该包干形式是以村为单位的大包干，而不是以户为单位）。集体经济组织根据承包户的具体情况对地上附着物按“谁投资谁受益”的原则据实清点,依法补偿，且清点数目根据鲁国土资发〔2017〕383号标准补偿。承包户土地上涉及的村集体公产(如机井、机井房、地下电缆、集体生产路及其他公用设施等)也在每亩36000元的补偿范围内。据实补偿地上附着物款项后,剩余部分全部发放至应享受征地款的全体村集体组织成员(包括己享受地上附着物补偿款的户)，此款项由集体经济组织根据集体事项议事程序决定专款专用。各土地承包户不能按照36000元/亩获得补偿，应向集体经济组织包干。本案中所征收土地系归德街道刘街村集体土地，应属刘街村本次征收补偿款1087383.96元、坟补偿款18000元已按照其公示后的村集体组织人员名单、金额报审后全部通过银行转账形式支付到位。归德街道刘街村亦通过银行转账的形式向原告的粮食补贴账号按补偿方案的实施意见对承包地附属物补偿款、再次分配补偿款进行了转款。刘街村委会做出上述分配方案属该村民委员会自我管理、自我服务的措施。法律未规定归德街道办具有原告诉请的法定职责。故原告所提本案履责之诉缺乏事实根据，不符合法定起诉条件，应根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定裁定驳回原告的起诉。二、原告未曾就其诉讼事项提起申请，缺乏直接提起履行法定职责的的前置要件。三、对承包地被征收地上附属物补偿争议分配不属于街道办事处职权范围。四、原告诉称指向的具体事项属于民事纠纷，不属于所谓征收补偿行为，不应作为行政案件处理。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定,“下列涉及农村土地承包民事纠纷,人民法院应当依法受理:(四)承包地征收补偿费用分配纠纷”；第二十二条规定，“承包地被依法征收,承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的,应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的,除当事人另有约定外,青苗补偿费归实际投入人所有,地上附着物补偿费归附着物所有人所有。”原告诉求的事项属于承包地征收补偿费用分配纠纷，根据相关法律和司法解释的规定,应首先进行协商处理;协商不成的,应通过民事诉讼等法定途径维权，据此本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。五、本案因土地补偿存有异议产生争议，理应先由行政机关裁决，方能提起行政诉讼。六、原告底山东曾就相同的诉讼标的、理由和事实向济南市长清区人民法院提起民事诉讼，济南市中级人民法院已就其案件于2020年5月7日作出（2020）鲁01民终3036号民事裁定书。底山东再次以同一诉求、事实、理由向法院提起行政诉讼属于重复起诉，不符合行政案件的受理条件，应裁定驳回其起诉。综上，原告未能证明归德街道办具有征地补偿的法定职责，且长平滩区护城堤建设项目是保障性工程，民心工程，原告各项诉求与法与理相悖。被告归德街道办向本院提交了以下证据：1.（2019）380号《济南市自然资源和规划局关于刘街村拟征收土地补偿安置方案》；2.济南市长清区黄河滩区居民迁建护城堤和旧村台改造提升工程建设指挥部长护村指〔2019〕1号文件；3.刘街村委会出具的《关于我村调整护城堤地上附着物补偿分配方案的说明》；4.刘街村委会作出的《济南市长平滩区护城堤工程长清段征用刘街村土地面积及补偿资金分配方案的决议》；5.刘街村委关于集体资金机井、机井房、地下电缆、生产路等资产的《说明》；6.（2019）鲁济南长清证民字第5255号公证书；7.刘街村按照“一报四议两公开”制度民主议定公开、公示程序资料；8.《关于村级专项资金使用真实性承诺书》；9.银行流水明细；10.《青苗和地上附着物调查登记表》；11.《济南市长平滩区护城堤工程征地补偿款、地上附属物拨款明细表》；12.济南市长清区人民法院（2019）鲁0103民初3686号受理案件通知书及起诉状及济南市中级人民法院（2020）鲁01民终3036号民事裁定书；13.济南市中级人民法院（2019）鲁01行初1001号行政判决书、（2019）鲁01行初1002号行政判决书。第三人刘街村委会述称同意被告归德街道办的答辩意见。第三人刘街村委会向本院提交该村委会《说明》一份作为证据。经庭审质证，原告对被告济南市政府、济南市资源局、长清区资源局共同提交的证据1-3真实性无异议，对证明目的有异议；对证据4、5、9的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议；对证据6、8、10的真实性无异议；对证据7中公证书真实性无异议，对关联性有异议，对《青苗和地上附着物调查登记表》的合法性和关联性均有异议；对证据11、13无异议；对证据12真实性无异议，对合法性有异议。原告对被告青苗和地上附着物调查登记表归德街道办提交的证据1、2无异议；对证据3、4均不认可；对证据5合法性不认可；对证据6中公证书真实性无异议，对关联性有异议，对《青苗和地上附着物调查登记表》的合法性和关联性均有异议；对证据7的合法性、关联性有异议；对证据8-9的真实性没有异议，对证据目的有异议；对证据10的真实性不认可；对证据11的真实性无异议，对合法性有异议；认为证据12、13已经超过了法定举证期限，不应作为有效的证据，主张本案属于行政诉讼的受案范围、证据13的判决并未生效不能作为本案审理的依据和参考判例。原告对第三人刘街村委会向本院提交证据的真实性无异议，对文件内容不认可。被告济南市政府、济南市资源局、长清区资源局对原告向本院提交的证据1-7无异议，对证明目的有异议，认为补偿款具体分配与三被告无关。上述三被告对被告归德街道办、第三人刘街村委会向本院提交的证据均无异议。被告归德街道办对原告向本院提交的证据1-7真实性无异议，对证明目的有异议。该街道办对被告济南市政府、济南市资源局、长清区资源局、第三人刘街村委会向本院提交的证据均无异议。第三人刘街村委会对原告向本院提交证据的质证意见与归德街道办意见一致；对被告济南市政府、济南市资源局、长清区资源局、归德街道办向本院提交的证据均无异议。本院对上述原、被告提交的证据认证如下：原告提交的证据、被告济南市政府、济南市资源局、长清区资源局提交的证据，被告归德街道办提交的1-11号证据均能够反映案件的真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，能够作为认定案件事实的根据。被告归德街道办提交的12、13号证据超过法定举证期限，本院不予采纳。经审理查明，原告系刘街村村民，承包有该村土地。2019年4月9日，相关建设指挥部印发《济南市长平滩区护城堤工程长清段项目征地拆迁安置方案》的通知，附载《济南市长平滩区护城堤工程长清段项目征地拆迁安置方案》，其中第三条载明，土地征收补偿费按照鲁政字〔2015〕286号文件相关规定执行。地上附着物和青苗补偿费按照鲁国土资字〔2017〕**文件（以下简称383号文）和济国土资函〔2014〕63号文件相关规定标准予以补偿。农用地上附着物和青苗补偿费，参照《长清区G220东深线及S105济聊线长清绕城段改建工程征地拆迁安置补偿方案》批示、《长清区G220拓宽改造项目征地拆迁安置补偿方案》及《济南市长平滩区护城堤工程实施方案》，除坟墓和电力通讯线路外，采取大包干的方式，暂按3.6万元/亩标准予以补偿。大包干方式不包含的，按照据实清点方式进行。2019年5月6日，济南市政府发布345号拟征地公告，拟征收刘街村部分土地。拟征收土地补偿安置费IV-2级区片每亩补偿7.4万元，地，地上附着物和青苗补偿费标准按照**文规定执行上附。地上附着物和电力通讯线路外）按包干方式补偿，其中，青苗、树木等种类按照3.6万元/亩予以补偿。被征收土地村（居）的具体土地征收补偿安置方案，待勘测调查完成后，由长清区资源局会同济南市长清区财政、长清区人力资源和社会保障局等有关部门制定并公示。济南市资源局于当日在原告所在村委会公示栏张贴公示。2019年9月2日，山东省济南市长清公证处受归德街道办委托，将《青苗和地上附着物调查登记表》进行了告知公证。2019年9月3日，济南市资源局作出（2019）380号《济南市自然资源和规划局关于刘街村拟征收土地补偿安置方案》，载明拟征收刘街村土地2.0137公顷。其中拟征收土地补偿安置费总额为223.8648万元，由济南市长清区财政局拨付到刘街村委会账户，由村集体经济组织按照村民议事规定研究落实具体分配方案。农用地上附着物和青苗（除坟墓和电力通讯线路外）按3.6万元/亩的包干方式补偿。根据公证机构的公证结果，补偿费总额108.9360万元并于当日在刘街村公示栏张贴公示，至2019年9月9日，公示期满后5个工作日内，原告所在村委会未提出异议和听证要求。2019年10月11日，长清区资源局、刘街村委会、济南市长清区财政局、济南市长清区人力资源和社会保障局共同签订了《土地征收补偿安置协议》，约定征收刘街村土地共补偿土地征收补偿安置费223.8648万元，地上附，地上附着物和和青苗补偿费1080万元。本次征收土地自有批准权的人民政府依法批准之日起三个月内，由济南市长清区财政局负责将上述费用总额一次性拨入刘街村委会账户，其中涉及地上附着物及青苗部分，刘街村委会应在收到款项之日起10个工作日内直接拨付给产权人。归德街道办制定《归德街道滩区护城堤征地补偿及地上附着物补偿款发放指导性意见》，其中农用地上附着物和青苗补偿费，除坟墓和电力通讯线路外，采取大包干的方式按照3.6万元/亩标准予以补偿。不采取大包干方式的，或不按大包干方式办理的，据实清点，依法补偿，一村一议。按规定据实补偿地上附着物款项后，剩余部分全部发放至应享受征地款的全体村集体组织成员（包含已享受地上附着物补偿的户）。刘街村委会以“一会四议两公开”方式，通过了对被征收土地采取大包干方式补偿方案及具体实施办法,对地上附着物(除坟墓和电力通讯线路外)按包干方式以3.6万元/亩补偿给集体经济组织,集体经济组织根据承包户的具体情况对地上附着物据实清点并按照383号文标准补偿。承包户土地上涉及的村集体公产(如沟渠、桥涵、机井、护林房及其他公用设施等)也在3.6万元/亩的补偿范围内。据实补偿地上附着物款项后,剩余部分全部发放至应享受征地款的全体村集体组织成员(包括己享受地上附着物补偿款的户)。2019年9月2日，归德街道办委托山东省济南市长清公证处对归德街道办向被征地村民告知青苗补偿标准及被征地村民在《（二）青苗和地上附着物调查登记表》的行为办理保全证据公证。原告未在上述登记表上签字。济南市长清区财政局已将相应地上附着物和青苗补偿款拨付到刘街村委会账户。该村分别于2019年8月2日、2019年10月12以银行转账形式共向原告的账号转账55492.24元。本院认为，《山东省土地征收管理办法》第二十条第一款规定：“被征收土地地上附着物和青苗的补偿标准，由设区的市人民政府制定……”。上述规定的地上附着物亦应包括集体经济组织等在被征收土地上的附着物。本案中，涉案被征收土地除土地承包权人种植的农作物及树木之外，还存有集体生产道路、电缆线、地下管、地下管道集体资产。因此，3.6万元/亩的标准应认定为对被征收人地上附着物和青苗的补偿以及村集体财产的补偿。济南市资源局拟定的380号方案中规定本次征收土地涉及地上附着物和青苗补偿标准按照383号文规定的标准执行。农用地地上附着物和青苗补偿（除坟墓和电力通讯线路外），采取大包干的方式按照3.6万元/亩的标准予以补偿。包括原告在内的相关权利人并未对该方案提出异议。在相关法律、法规尚未规定补偿费用具体支付方式的情况下，济南市长清区财政局按照3.6万元/亩的标准将涉案地上附着物和青苗补偿款等拨付到刘街村委会账户，不违反法律法规以及前述380号方案的规定，被告已经履行了支付地上附着物及青苗补偿费的法定补偿职责。原告底山东要求被告再行支付相关费用没有事实和法律依据，本院不予支持。关于原告主张村委会未按3.6万元/亩标准向其支付补偿款的问题，因被征收土地上有村集体的财产，因此3.6万元/亩的标准应认定为对被征收人地上附着物和青苗的补偿以及村集体财产的补偿，其纠纷实质系原告与刘街村委会就地上附着物和青苗补偿款的具体分配产生的争议，该争议依法不属于行政诉讼的受案范围。综上，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告底山东的诉讼请求。案件受理费50元，由原告底山东负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长 张振明审 判 员 张正升审 判 员 胡一帆二〇二〇年六月二十八日法官助理 靳 颖书 记 员 高 岚