浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行初14号 原告徐梅英，女，1975年6月16日出生，汉族，住浙江省松阳县。 委托代理人郑利成，浙江嘉耀律师事务所律师。 被告松阳县人民政府，住所地松阳县西屏街道府前街1号。 法定代表人李汉勤，县长。 出庭负责人温小运，副县长。 委托代理人汤柳明，松阳县司法局公职律师。 委托代理人潘伟松，松阳县农业农村局工作人员。 原告徐梅英因不服被告松阳县人民政府实施扑杀生猪的行政强制行为，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日对本案进行了公开审理。原告徐梅英及其委托代理人郑利成，被告松阳县人民政府出庭负责人温小运及委托代理人汤柳明、潘伟松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告松阳县人民政府于2019年9月14日组织人员对原告徐梅英养殖于松阳县××××下村养殖场内的生猪471头、能繁母猪45头实施了强制扑杀行为。 原告徐梅英诉称，原告2011年始利用本县望松街道乌石下村“松阳县家旺养殖专业合作社”的养殖场养殖生猪，2013年初原告与家旺专业合作社签订了16年到2029年2月底的《养猪场承包合同》。之后，原告继续在乌石下村养殖场养殖生猪。2019年9月12日下午，原告发现猪场有数头生猪死亡现象，于是向松阳县防治动物疫病指挥部（以下简称指挥部）成员单位县农业农村局报告。指挥部当日派员查看了猪场，9月13日，指挥部调动望松街道办、农业农村局等单位四五十人来到原告养猪场，告知原告养殖场内有的猪感染了非洲猪瘟，要全面扑杀。原告问及扑杀补偿问题，指挥部答复届时按政策办理。原告眼看市场价值200余万元的生猪被扑杀意味着巨大的损失，具体补偿方式未谈妥前不同意指挥部的扑杀措施。指挥部工作人员强调扑杀是必须做的，要求原告在其打印的《预防性扑杀申请书》上签名，补偿条件今后按政府政策办理。双方为扑杀补偿条件一直僵持到9月13日24点后，原告无奈在指挥部提供的申请书上签名。指挥部在9月14日凌晨对原告猪场的500多头猪在猪圈旁边挖坑扑杀。原告事后找指挥部询问扑杀补偿事宜，得到的答复是原告的猪是否感染了非洲猪瘟未经确诊，不符合政策补偿条件，原告到猪场所在地的望松街道办咨询补偿事宜也遭推诿，致使巨额损失无以弥补。原告认为，既然原告的生猪不是因重大疫情而被扑杀，那么指挥部的扑杀措施就没有法律依据，对没有扑杀依据的行政强制行为造成的损失，行政机关应予赔偿。因指挥部是县政府组建的不具有独立承担法律责任的机构，依照行政诉讼法解释第二十条规定应以组建机构为被告。现提起诉讼，请求确认松阳县人民政府扑杀原告生猪的行政强制措施违法，判令被告赔偿原告被扑杀516头生猪损失242万元，判令被告赔偿原告停产停业损失75万元（按5个月计算）。 原告提交的证据有：1、原告身份证复印件，待证原告的主体身份；2、《赔案联系及估损情况记录单》，待证原告被扑杀生猪及能繁母猪的数量，作为请求赔偿242万元的依据。 被告松阳县人民政府答辩称：一、松阳县防治动物疫病指挥部的扑杀行为并非行政强制措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款的规定：行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性控制的行为。虽然非洲猪瘟属于《动物防疫法》第四条所规定的一类疫病，可能造成重大经济损失，需要采取严格控制、扑杀等措施，防止扩散；但根据《非洲猪瘟疫情应急实施方案（2019年版）》规定，非洲猪瘟的认定应当由省级动物疫病预防控制机构进行认定。本案中，原告养猪场发生相关情况，根据松阳县动物疫病预防控制和畜产品安全监测中心实验室的监测，监测样品内容非洲猪瘟，结果为阳性，从技术规范上《非洲猪瘟疫情应急实施方案（2019年版）》来说，只能认定为疑似非洲猪瘟感染。有权机关并未对该疑似进行正式认定。被告认为相关疫病未被确认，现实的危害状况也不能得到确认。同时，本案中原告发现猪场内的数头猪异常死亡，向县农业农村局报告后，当时为了避免可能发生是非洲猪瘟疫情的传播，经与原告及其亲属反复协商，原告向县防治动物疫病指挥部递交了亲笔署名的《预防性扑杀申请书》，被告才组织相关部门对原告经营猪场内的猪进行预防性扑杀。扑杀时原告与被告之间具有扑杀的合意，不存在被告单方面对原告采取强制措施，强行扑杀的情形。综上，被告认为对原告所属的生猪进行扑杀的行为并不符合《行政强制法》关于行政强制措施内涵的相关规定。二、被告补偿合法合理。中国人民财产保险股份有限公司松阳县支公司（以下简称“财保松阳公司”）亦对原告因扑杀产生的损失进行了处理，根据财保松阳公司的《赔案联系及估损情况记录单》记载，原告所诉因生猪扑杀带来的损失具体为：生猪471头，共计22545千克，能繁母猪45头。原告对上述情况签字确认，财保松阳公司分四笔向原告赔付共计428130元人民币。被告根据财保松阳公司的财产评估及其他情况，参照《财政部、农业农村部关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》（财农（2018）98号）、《中华人民共和国保险法》第五十九条规定及原告与该公司签订的《中国人民财产保险股份有限公司浙江省分公司生猪养殖保险条款（A款2019版）》第四条规定，下拨14.5万元人民币至原告所在的松阳县望松街道办事处，由办事处通知原告领取相关补偿。街道办事处多次要求原告领取补偿，但原告因补偿数额原因拒绝领取。原告所诉要求被告赔偿扑杀带来242万元损失，并无事实和法律依据。三、被告未要求原告停业整顿，原告要求被告赔偿停产停业损失无事实及法律依据。综上，被告认为根据原告申请对其生猪进行扑杀，未违反法律规定，被告对原告的补偿合法合理，原告的诉讼请求无法律及证据证明，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告提交的证据有：1、《财政部农业农村部关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》财农[2018]98号，2、《浙江省财政厅浙江省农业厅转发财政部农业农村部关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》浙财农[2018]70号，3、《松阳县人民政府办公室关于推进生猪及其产品“增产保供”的实施意见》松政办发[2019]88号，上述证据1至证据3，待证补偿依据；4、《浙江省农业农村厅关于公布第三批具备非洲猪瘟病毒核酸检测能力兽医实验室名单的通知》浙农专发[2019]90号，待证样品检测机构及检测资质；5、《检验报告书》，待证样品检验结果为非洲猪瘟阳性；6、《预防性扑杀申请书》，待证原告自愿申请预防性扑杀的事实；7、《关于望松街道乌石下徐梅英养猪场疫情处置的汇报》，待证扑杀的情况说明；8、《劳务费用明细表》，待证扑杀的劳务支出情况；9、保险理赔材料，待证扑杀后保险理赔情况；10、松阳县人民政府办公室抄告单等，待证资金下达情况；11，扑杀补助情况说明汇总，待证补助资金下达情况；12、《专题会议纪要》，待证被告依法作出预防性扑杀的具体决策过程；13、农业农村部关于印发《非洲猪瘟疫情应急实施方案（2019年）版》的通知，待证农业农村部对非洲猪瘟如何处置有关情况作出的规定；14、《松阳县人民政府办公室关于成立非洲猪瘟防控应急指挥部的通知》松政办发[2018]110号，待证2018年9月15日，松阳县人民政府成立非洲猪瘟防控应急指挥部的情况；15、《松阳县人民政府办公室关于调整松阳县防治动物疫病指挥部成员的通知》松政办发[2017]98号，待证该指挥部组成人员被调整后的情况。 对于原告提交的证据，被告质证认为，对证据的三性均无异议。对被告提交的证据，原告质证认为，证据1、2三性无异议，但能证明本案是一个行政强制行为；证据3，对真实性、合法性无异议，但不认可有关联性；证据4，具有检测资质予以认可；证据5，对证据的三性存疑，因为取样、送样、结果这个过程没有通知过原告；证据6，不能说明是双方形成的协议，原告是被迫的；证据7，2019年9月12日下午接到通知的时间点是契合的，13日8点组成了应急处置小组并赶赴现场，是个典型的行政强制行为。但该证据中生猪、病死猪的数量与事实不符；证据8，付钱单位是街道，不是个人，对支付细节不清楚，无关联性，真实性存疑；证据9，理赔情况的真实性认可，原告不只有政策性保险，也有商业保险；证据10，真实性无异议，合法性有异议，部里的文件和省里的文件都有明确的补偿标准，但该抄告单中，松阳县人民政府财政不予增加经费，违反了上级政府的规定属于违法；证据11、证据12，是事后补的材料，真实性、合法性均存疑，与现实不符；证据13，认同该方案，但被告没有按照该方案进行；证据14，无异议;证据15,与被告主体及行政行为是否合法没有关联性。 经庭审质证，本院对上述证据做如下确认：被告提供的证据7，能证明被告对案涉疑似非洲猪瘟的处置经过，但不能证实生猪及病死猪的数量。本院确认原告提供的证据及被告提供的其他证据的真实性、合法性和关联性，对证据所待证的事实，以及双方所提的质证意见，本院将结合案情予以分析、认定。 经审理查明，2017年6月15日，松阳县人民政府办公室作出《松阳县人民政府办公室关于调整松阳县防治动物疫病指挥部成员的通知》，调整了指挥部的相关成员，并公布了调整后的指挥部组成人员名单。2018年9月15日，松阳县人民政府办公室作出《松阳县人民政府办公室关于成立非洲猪瘟防控应急指挥部的通知》松政办发（2018）110号，成立非洲猪瘟防控应急指挥部，主要有“在本级人民政府统一领导下，负责组织、协调本行政区域内非洲猪瘟疫情防控和处置工作”等职责。2019年9月12日，原告徐梅英向松阳县防治动物疫病指挥部（以下简称“指挥部”）办公室报告其在松阳县××××下村养殖场内养殖的生猪有异常死亡现象；当日，指挥部办公室指派农业农村局安排人员前往实地进行核查，并采集血液样品进行检测，松阳县动物疫病预防控制和畜产品安全监测中心实验室（以下简称“县监测实验室”）出具编号为ｚ20190912001的《检验报告》，检测结果为非洲猪瘟阳性。2019年9月13日，指挥部召开会议，专题研究徐梅英养殖场预防性扑杀工作相关事宜，并形成专题会议纪要，主要内容为：按照《非洲猪瘟应急实施方案》（2019版）的处置要求，根据养殖场业主徐梅英的申请，结合其生猪养殖环境的实际情况，同意对望松街道徐梅英养殖场内生猪及其他畜禽进行一次性预防性扑杀等。同日，被告组织相关单位及人员赶赴现场开展处置工作，徐梅英在《预防性扑杀申请书》上签字，至2019年9月14日凌晨，养殖场及散养的生猪及能繁母猪全部被处置填埋。同时，中国人民财产保险股份有限公司松阳县支公司（以下简称“财保松阳公司”）对原告因扑杀的损失进行了处理，其《赔案联系及估损情况记录单》载明：“损失的生猪471头，22545ＫＧ,能繁母猪45头”。徐梅英在该记录单上签字确认。财保松阳公司分四笔向原告赔付共计人民币428130元。被告下拨14.5万元补偿款至望松街道办事处，通知原告领取，但原告未领取。原告对补偿数额不服，遂提起行政诉讼。 另查明，《财政部农业农村部关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》财农[2018]98号规定，将非洲猪瘟纳入强制扑杀补助范围，对此次强制扑杀补助标准暂按照1200/头掌握，并要求各地要向养殖户做好非洲猪瘟扑杀补助政策的宣传，引导养殖场（户）减轻顾虑，积极主动报告疫情，配合做好疫情处置工作，坚决彻底拔除疫点，降低疫病传播风险。《浙江省财政厅浙江省农业厅转发财政部农业农村部关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》浙财农[2018]70号规定，此次非洲猪瘟强制扑杀补助标准暂按照1200元/头掌握，并要求各地认真做好疫情监测和监督管理。《松阳县人民政府办公室关于推进生猪及其产品“增产保供”的实施意见》松政办发[2019]88号规定，要严密防控非洲猪瘟等重大疫病，全面落实非洲猪瘟等重大动物疫情监测排查报告、突发疫情应急处置、生猪疫情和餐厨废弃物监管等现行有效防控措施。《浙江省农业农村厅关于公布第三批具备非洲猪瘟病毒核酸检测能力兽医实验室名单的通知》浙农专发[2019]90号规定，名单内各兽医实验室可承担辖区内的非洲猪瘟病毒核酸检测工作；凡检测到生猪疑似非洲猪瘟疫情阳性样品的，应立即按有关规定程序逐级上报我厅畜牧兽医处，并尽快将疑似阳性样品送省动物疫病预防控制中心进行复核；其中县监测实验室为第三批具备非洲猪瘟病毒核酸检测能力的兽医实验室。 本院认为，本案的争议焦点主要有：一、被告对原告养殖场内生猪及能繁母猪实施的扑杀行为是否属于行政强制措施；二、被告实施扑杀行为是否符合法定程序；三、被告应赔偿原告多少损失。关于第一个争议焦点，根据《中华人民共和国行政强制法》第三条、《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条的规定，被告具有作出被诉行政行为的职权。本案中，原告养殖场内生猪所取的样品经县监测实验室检验结果为非洲猪瘟阳性，属于突发事件，被告按照上述法律规定采取对原告养殖场内生猪及能繁母猪的扑杀行为属于行政强制措施。关于第二个争议焦点，根据《中华人民共和国动物防疫法》第二十七条“动物疫情由县级以上人民政府兽医主管部门认定；其中重大动物疫情由省、自治区、直辖市人民政府兽医主管部门认定，必要时报国务院兽医主管部门认定”、《重大动物疫情应急条例》第十七条“县（市）动物防疫监督机构接到报告后，应当立即赶赴现场调查核实。初步认为属于重大动物疫情的，应当在2小时内将情况逐级报省、自治区、直辖市动物防疫监督机构，并同时报所在地人民政府兽医主管部门；兽医主管部门应当及时通报同级卫生主管部门”，及《浙江省农业农村厅关于公布第三批具备非洲猪瘟病毒核酸检测能力兽医实验室名单的通知》浙农专发（2019）90号的规定，非洲猪瘟属于重大动物疫情，被告在县监测实验室监测到原告的生猪疑似非洲猪瘟疫情阳性样品后未按照上述规定逐级上报浙江省农业农村厅畜牧兽医处，及未将疑似阳性样品送省动物疫病预防控制中心进行复核的情况下，便组织相关人员对原告的生猪及能繁母猪进行扑杀，违反法定程序，原告诉请确认被告的扑杀行为违法，本院予以支持。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国动物防疫法》第六十六条规定，“对在动物疫病预防和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品，县级以上人民政府应当给予补偿。具体补偿标准和办法由国务院财政部门会同有关部门制定。”本案中，原告养殖场内的生猪经县监测实验室检验为非洲猪瘟阳性，被告以此为依据对原告养殖场内的生猪及能繁母猪进行扑杀，被告应当给予补偿，并应根据《财政部农业农村部关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》财农（2018）98号、《浙江省财政厅浙江省农业厅转发财政部农业农村部关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》浙财农（2018）70号的规定，按照1200元/头的补助标准补偿比较合理。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，原告因被告违法实施扑杀其生猪及能繁母猪的行政强制措施受到了损害，有权依法要求赔偿，故对原告要求被告赔偿被扑杀516头猪的损失的主张，本院予以支持。案涉的检验结果虽未经浙江省动物疫病预防控制中心进行复核，但出具案涉检验报告的县监测实验室属于浙江省第三批具备非洲猪瘟病毒核酸检测能力的兽医实验室，原告亦未能提交证据证明其被扑杀的猪未感染非洲猪瘟，故其提出要求被告按市场价值赔偿损失无事实依据。另，1200元/头是被告应给予原告被以非洲猪瘟为由扑杀生猪及能繁母猪的补偿款；原告已取得保险理赔款，不能成为被告主张对补偿款予以扣减的理由。同时，被告采取扑杀措施后，并未要求原告停产停业，故原告主张被告赔偿其停产停业的损失无事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告松阳县人民政府对原告徐梅英养殖在松阳县××××下村养殖场内的生猪、能繁母猪实施的扑杀行为违法； 二、被告松阳县人民政府赔偿因上述扑杀行为造成原告徐梅英的损失共计人民币619200元； 三、驳回原告徐梅英其他的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由被告松阳县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。 审 判 长  吴金花 审 判 员  邹一峻 人民陪审员  梁宇光 二〇二〇年六月十八日 代书 记员  鲍 婷