广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1152号上诉人（原审原告）：卢锐佳，男，汉族，1964年11月14日出生，住广州市番禺区**********，公民身份号码440************63X。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区城市管理和综合执法局，住所地广州市番禺区**********。法定代表人：贺建文，职务：局长。上诉人卢锐佳因与被上诉人广州市番禺区城市管理和综合执法局（以下简称番禺执法局）责令限期改正通知一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4573号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2002年8月13日，广州市规划局番禺区分局向原告核发《建设用地规划许可证》，用地位置为沙湾镇新洲村*****2号，面积120平方米。2002年12月28日，原告填写《广州市番禺区农村居民住宅建设用地审批表》，内容为因原告住宅之前因建幼儿园被拆除，现申请宅基地一块;广州市番禺区******民委员会于当日盖章同意；广州市番禺区沙湾镇国土所于2003年2月24日盖章同意分配用地面积为120平方米的宅基地；其后，属地镇政府、广州市国土资源和房屋管理局亦盖章同意。2004年12月29日，广州市国土资源和房屋管理局向原告核发《农村村民住宅建设用地批准书》，用地地点为沙湾镇新洲村*****2号，面积120平方米。上述宅基地四至为北至三街1米、西至住宅地1米、南至二街1米、东至古龙路14米。2007年2月7日，原广州市城市规划局对原告作出穗规决[2007]155号《违法建设行政处罚决定书》，记载：“经查，你未经城市规划主管部门批准，于2001年5月开始，在番禺区沙湾镇新洲大道*****2号擅自兴建三层加梯间框架结构住宅建筑工程一栋，计违法建筑面积380平方米。（该建筑四至情况：东至6米古龙路14米、南至4米二街1米、西至住宅地1米、北至4米三街1米）。经核查，上述工程土建造价单价为每平方米500元……现我局对你上述违法行为作出如下行政处罚决定：对你违法建设的房屋不符合规划道路控制要求的部分，计违法建设面积380平方米，处以单项土建工程造价500元/平方米的15%共28500元的罚款。罚款后同意临时保留使用，在城市规划、建设和管理需要时必须无条件自行拆除。……”原告陈述其原有宅基地房屋因幼儿园建设而被拆除，便于1999年在上述沙湾镇新洲村*****2号建设房屋，之后原告于1999-2000年间在房屋外搭建锌铁棚，宽约7米；新洲村委会当时承诺帮原告补办手续，原告表示其从未收到过穗规决[2007]155号《违法建设行政处罚决定书》；原告并认为该锌铁棚是搭建在自家院子内，没有超出用地规划范围。番禺执法局主张原告的房屋占地120平方米，有报建手续，但锌铁棚超出用地范围，没有报建手续，且搭建在古龙路的一侧。原告主张古龙路原来只有6米，2013-2015年古龙路扩建并给道路两侧居民予以补偿，但原告没有获得补偿。2019年8月12日，番禺执法局派员到广州市番禺区*************检查并拍摄照片，《检查笔录》记载：上述地址搭建了一栋一层简易结构锌铁棚的建筑物，占地面积85.4平方米，当事人未能提供相关审批文件，现场发出穗综番责字[2019]N465号《责令限期改正通知书》《询问通知书》，等等。《现场照片》显示原告将上述锌铁棚用于经营“回味阳山鸡”餐饮。穗综番责字[2019]N465号《责令限期改正通知书》记载：原告于2019年8月12日在番禺区沙湾镇新洲村*****2号进行擅自在道路两侧搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《广州市市容环境卫生管理规定》第二十三条第一款的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第二款之规定，请原告在2019年8月13日9时前自行拆除。另，上述《检查笔录》上仅有见证人签名，《责令限期改正通知书》上记载当事人拒签，并有见证人签名，《询问通知书》上记载留置送达。2019年8月12日，广州市番禺区沙湾镇人民政府向原告发出《限期整改通知书》，记载：原告未经批准擅自在沙湾镇新洲村*****2号建设的一层锌铁棚，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，已构成违法建设。依据该法第六十四条规定，请原告在2019年8月13日前自行拆除上述地址违法建设，逾期未拆除的将由执法部门予以强制拆拆，并承担相关法律责任。原审法院认为，《广州市市容环境卫生管理规定》第四条第四款规定：“城市管理综合执法部门对市容环境卫生违法行为实施行政处罚。”因此番禺执法局对于违反市容环境卫生的违法行为有实施行政处罚的职权。《广州市市容环境卫生管理规定》第二十三条第一款规定：“任何单位和个人不得在道路两侧和其他公共场所擅自堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。”《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第二款规定：“城市管理综合执法机关发现前款规定以外的违法行为，应当当场责令改正；当场不能改正的，应当责令限期改正；拒不改正的，可以依法查封、扣押其工具和其他物品。”本案中，原告在广州市番禺区*************进行房屋建设，已取得《建设用地规划许可证》《农村村民住宅建设用地批准书》等批准手续；但原告在其房屋外搭建锌铁棚，并未取得该锌铁棚的用地和报建手续。原告搭建的锌铁棚位于古龙路一侧，属于上述在道路两侧搭建建筑物、构筑物的行为，番禺执法局依据上述规定，向原告发出穗综番责字[2019]N465号《责令限期改正通知书》，请原告在2019年8月13日9时前自行拆除上述锌铁棚，符合规定。原告请求撤销上述《责令限期改正通知书》，理据不足，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回原告卢锐佳的诉讼请求。上诉人卢锐佳不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决查明事实存在错误。首先，古龙路（官方亦称为龙古路）是农村道路，而非城市道路，且该道路是村道，并非乡道。《中华人民共和国公路管理条例实施细则》第三条、第四条以及《广东省农村公路条例》第三条都对公路和城市道路进行了区分。古龙路是一条连接村与村的农村道路，并非乡际公路或连接乡镇人民政府所在地与建制村的公路。被上诉人在原审时称其是“乡道”不符合事实，也没有证据支撑。其次，我方搭建的棚架不在公路两侧。根据《中华人民共和国公路法》第三十四条和《广东省农村公路条例》第十五条第二款规定，上位法规定公路两侧的标准是外缘起不少于一米，广东省的规定是不少于三米，但法律并未规定只要是公路外侧都属于公路用地，否则全国都只有公路和公路用地，什么建筑物都不能存在。显然，在广东省范围内，村道一侧须有三米属于公路用地。根据我方提交的测量图纸，我方构筑物距离古龙路六米有余，并非《广东省农村公路条例》禁止搭建的范围。原审法院未到现场勘查，也没有搞清这是什么类型的公路以及公路两侧属于公共用地的范围是多少。最后，原审法院未查清构筑物搭建时间以及该构筑物是村委允许我方在集体土地上搭建的事实。构筑物的搭建时间直接关系到法律适用，本案构筑物不属于原审法院适用的法律法规调整的对象，不构成违法。且我方已提供证据证明该构筑物在我方拆迁安置用地范围内，我方有权搭建构筑物，该构筑物已建成十年之久，从未有任何单位认定其是违法建设。二、适用法律方面，本案应适用《广东省农村公路条例》，原审法院适用《广州市市容环境卫生管理规定》属适用法律错误。如前所述，公路和城市道路有明确的区分，《广州市市容环境卫生管理规定》的上位法是国务院制定的《城市市容环境卫生管理条例》，后者规制对象是城市内市容和环境卫生事宜，不包括农村及农村公路，这一点《广州市市容环境卫生管理规定》第二条也可以证实。原审中番禺执法局确认古龙路是乡道，并引用了《广东省农村公路条例》乡道一侧公路用地不少于五米的规定，也证实了古龙路是农村公路，不适用《广州市市容环境卫生管理规定》。此外，番禺执法局理应知悉古龙路是农村公路且我方构筑物非违法建设，而仍作出《责令整改通知书》，属于法律适用错误、违法行政。三、番禺执法局选择性执法、超越行政处罚时效执法且以沙湾镇政府人员冒充番禺执法局执法人员，属于程序违法。古龙路沿线类似构筑物比比皆是，番禺执法局却只处理我方构筑物，属于典型的选择性执法。此外，番禺执法局明知古龙路是村道而装作不知，还超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的两年时效而执法，是典型的知法犯法。2019年8月12日，番禺执法局作出的涉案《责令限期整改通知书》中预留的联系人是沙湾镇人民政府的工作人员寇乾，番禺执法局动用无执法权的外来单位人员，是明显的程序违法。综上，请求二审法院查清事实，并判令：一、撤销广州铁路运输法院作出的（2019）粤7101行初4573号《行政判决书》；二、撤销番禺执法局作出的穗综番责字（2019）N465号《责令限期改正通知书》；三、本案全部诉讼费由番禺执法局承担。被上诉人番禺执法局辩称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，所作判决应予维持。我局是实施城市管理综合执法的行政机关，有权查处违反市容管理相关规定的建筑物、构筑物。根据《广州市市容环境卫生管理规定》第二条、第二十条以及《城市道路管理条例》第二条规定可知，《广州市市容环境卫生管理规定》调整的对象是本市行政区域内不符合城市容貌标准的建筑物、构筑物。城市道路定义为可供车辆、行人通行，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施，也就是说能供车辆、行人通行便为道路。涉案建筑物位于番禺区沙湾镇新洲村*****，上诉人未经批准在该地址搭建涉案建筑物，违反了《广州市市容环境卫生管理规定》第二十三条规定，我局责令其拆除是依法履行职责的行为。二、上诉人要求撤销原审判决并改判的理由不成立。首先，上诉人于2019年8月12日在番禺区沙湾镇新洲村*****2号违法搭建，未能提供相关审批手续，违反市容管理规定的事实清楚。其次，我局根据《广州市市容环境卫生管理规定》第二十三条规定对上诉人开出《责令通知书》，要求其自行拆除违法建筑，适用法律正确。综上，我局认为原审法院认定事实清楚，适用法律正确，所作判决应予维持。上诉人的上诉请求缺乏依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉。经审查，原审查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为,本案争议焦点在于被诉《责令限期改正通知书》的合法性问题。《广州市市容环境卫生管理规定》第二十三条第一款规定：“任何单位和个人不得在道路两侧和其他公共场所擅自堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。”《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第二款规定：“城市管理综合执法机关发现前款规定以外的违法行为，应当当场责令改正；当场不能改正的，应当责令限期改正；拒不改正的，可以依法查封、扣押其工具和其他物品。”上诉人在广州市番禺区************2号屋外搭建的锌铁棚位于古龙路一侧，占地85.4平方米。上诉人提交的《建设用地规划许可证》《农村村民住宅建设用地批准书》均显示上诉人的批准用地面积为120平方米；原广州市城市规划局于2007年2月7日作出的穗规决[2007]155号《违法建设行政处罚决定书》记载，上诉人在番禺区沙湾镇新洲村*****2号兴建三层加梯间框架结构住宅建筑工程，建筑面积380平方米。结合上述记载及现场照片可知，本案锌铁棚应为上诉人于上述《违法建设行政处罚决定书》作出之后搭建，且已超过批准用地范围。上诉人未取得用地和报建手续，擅自在道路一侧搭建建筑物的行为违反了《广州市市容环境卫生管理规定》第二十三条规定，番禺执法局据此作出《责令限期改正通知书》，并无不当。上诉人关于古龙路是农村公路，而《广州市市容环境卫生管理规定》调整范围不包括农村公路，因此本案应适用《广东省农村公路条例》的主张。首先，《广州市市容环境卫生管理规定》系由广州市人民代表大会常务委员会通过并经广东省人民代表大会常务委员会批准的地方性法规，其中关于“道路”的规定未区分农村道路与非农村道路，且与上位法并不冲突，故本案上诉人在古龙路旁搭建建筑物之行为可适用该规定；其次，《广东省农村公路条例》自2019年9月1日起施行，晚于本案《责令限期改正通知书》作出时间，故本案不适用该条例。综上，上诉人的上诉理由于法无据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元,由上诉人卢锐佳负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年六月二十九日法官助理  吴悠铮书 记 员  毕志焜