西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行初10号 原告西安环南国际食品交易城有限公司，住所地西安市未央区。 法定代表人刘伟，执行董事兼总经理。 委托代理人许龙城，西安市未央区148法律服务所法律工作者。 被告西安市未央区人民政府，住所地西安市未央区。 法定代表人刘国荣，代区长。 委托代理人张耀东，该区政府工作人员。 委托代理人魏增志，陕西宝伦律师事务所律师。 原告西安环南国际食品交易城有限公司（以下简称环南公司）因与被告西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）确认行政行为违法一案，本院于2020年1月2日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月10日公开开庭审理了本案。XX环XX城，被告未央区政府委托代理人张耀东、魏增志到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告环南公司诉称，2019年10月25日下午2时许，XX环XX城内张贴《告知书》，要求立即停止市场内一切经营活动，并于2019年10月27日18时前自行搬离市场内所有商品、物品，腾空已使用的房间、商铺，逾期没有搬离，后果自负。10月26日上午11时被告已经开始违法实施拆除。10月28日原告向西安铁路运输中级法院起诉，要求确认《告知书》违法并撤销，同时递交《停止行政行为的执行申请》，要求依法裁定停止被告的违法侵害行为，维护原告合法权益，11月1日贵院通知原告办理立案交费手续，此时，被告已实施完成强制拆除，环南国际食品交易市场已被夷为平地。12月16日原告要求依法撤销被告作出的《告知书》一案法庭询问中，原告提出增加诉讼请求，即请求确认被告实施强制拆除环南国际食品交易市场内的建筑物、构筑物及其他设施的行政行为违法，一并审理，具有通过行政诉讼加以救济的必要性，但主审法官当庭释明：本案仅审查《告知书》，强制拆除行为应另行主张。因环南国际食品交易市场内的建筑物、构筑物及其他设施所有权属于原告，被告所为严重侵犯了原告的财产权益，原告并未收到任何有关环南国际食品交易市场被没收的有效法律文书，且被告未依法告知原告应当行使的法定权利，对于没收、强制拆除重大财产，法律规范对其范围、条件、标准、形式、程序等作了详细、具体、明确的规定，被告无合法的法律依据，且违反法定程序，其行政行为违法。综上，被告没收并强制拆除原告所有的环南国际食品交易市场的行政行为严重违法，无法律依据，为维护合法权益，特诉至贵院，诉讼请求：确认被告实施没收并强制拆除环南国际食品交易市场内的建筑物、构筑物及其他设施的行政行为违法。 原告环南公司向本院提交的证据有：第一组：西安金赞实业有限公司营业执照（副本）复印件、原告营业执照、工商档案复印件；证明目的：1、原告是经过工商登记的合法企业，是环南国际食品交易市场的投资人和财产所有人；2、经国家工商机关《场地勘察意见书》确认，原告为环南食品交易城用地的合法使用人；3、被告的行政行为侵害了原告的合法财产权益，被告明知原告是本案行政行为侵害的相对人，而有意剥夺法律赋予的知情权、陈述权、申辩权等,依据《行政诉讼法》有关规定，原告具有提起诉讼的权利。第二组：工商银行进账单与完税证；证明目的:1、应被告要求，原告依法缴纳了耕地占用税(实为建设用地)，税务机关向原告开具了占地类别“征”字完税证，取XX堡XX街道XX村该宗建设用地的政府行政许可。据此，结合2018年7月六村堡街办再次向被告申报[2018]18号《关于西安环南国际食品交易城商贸业项目立项的请示》可以佐证，原告使用该宗建设用地是经被告许可的；2、原告使用该建设用地合法，环南国际食品交易城项目用地与规划，不仅符合西安市总体市政规划，也符合被告《西安市未央区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的要求，项目位于被告规划的商贸物流发展带内，且占用地块位于法定建设用地区域，西安市土地局（2014）4-11号《行政处罚决定书》可以佐证，依法依规应受法律保护；3、该土地合法使用行政许可行为即原告应被告要求缴纳土占用税且取得完税证的时间，早于西安市国土局（2014）4-11号行政处罚决定及西安市未央区人民法院（2014）未行非诉审字第00514号行政裁定，据此，处罚决定与行政裁定，程序违法，虚拟认定事实，剥夺了原告的行政救济权利，被告自我否定了依法完税的合法性，以及工商机关合法的场地勘察意见；4、被告自2013年起至今不依法行政，侵害原告合法权益，依据陕西省《实施中华人民共和国耕地占用税暂行条例办法》第九条：土地管理部门在通知单位或者个人办理占用耕地手续时，应当同时书面通知耕地所在地同级征管部门。获准占用耕地的单位或者个人应当在收到土地管理部门的通知之日起30日内缴纳耕地占用税。土地管理部门凭耕地占用税完税凭证或者免税凭证和其他有关文件发放建设用地批准书。第三组：（2018）陕71行初760号行政判决书、（2019）陕行终462号行政裁定书；证明目的：1、被告违法作出的通告被（2018）陕71行初760号行政判决书否定并撤销，被告对该行政判决所查明的事实认可，陕西省高级法院（2019）陕行终462号行政裁定书证明，撤回上诉是被告的真实意思表示，因此，被告对一审判决认定的事实和适用法律作出的判决应依法遵守，受其约束；2、证明（2018）陕71行初760号行政XX环XX城的合法经营主体，为环南国际食品交易市场的投资人和财产所有人；3、西安市国土局（2014）4-11号《行政处罚决定书》、（2014）未行非诉审字第00514号行政裁定书至陕西省高级人民法院2019年9月27日行政裁定书下达时处罚决定仍未执行，已丧失法律规定的强制执行效力，不论是被告或是市国土局以及未央区其他行政部门，均已丧失再次启动处罚与没收等申请执行与实施的权利。第四组：1、《告知书》；证明目的：1、被告未依照法定程序向原告履行法定送达义务，该《告知书》所告知的是XX堡XX街道XX村XX环XX市场各商户，不是原告，XX堡XX街道XX村XX环XX市场各商户不代表原告；2、被告明知原告是本案涉案行政标的的合法所有人及土地合法使用人，故意违反法定程序，即《告知书》违反程序性规定,未依法告知原告应当享有和行使的法定权利，有意剥夺法律赋予原告的知情权、陈述权、申辩权和诉讼救济权等；3、《告知书》无合法的法律依据，依法不成立。市国土发（2014）4-11号处罚决定经（2018）陕71行初760号行政判决书与（2019）陕行终462号行政裁定书证明，截止2019年9月27日，该处罚决定并未执行，自2014年7月8日未央区法院作出（2014）未行非诉审字第00514号行政裁定准予强制执行为止，已过去五年多，丧失了法律规定的执行诉讼时效，已丧失法定执行效力。同时，2019年9月29日未央区法院出具（2014）未行非诉审字第00514号—1号行政裁定，违反法定程序，隐瞒原告是该财产合法所有人及行政相对人主体资格的事实，故意遗漏原告，剥夺原告行政诉讼权利。（2014）未行非诉审字第00514号—1号行政裁定不能作为被告行政行为即《告知书》侵害原告合法财产的执行法律依据；4、该《告知书》变更了违法的（2014）未行非诉审字第00514号—1号裁定的处罚措施，应视为新的行政行为，且没收未依照法律规定程序实施，名为没收实为强制拆除，被告违法所为侵害了原告合法财产权益。2、照片；证明目的：1、照片充分反映了被告违法有选择的拆除原告所有的财产，对同宗地块的其他建筑物给予保护，未实施违法拆除行为，被告的违法拆除行为实质为有目的、有选择的针对民营企业即原告的灭顶性侵害，打着国家督办的幌子对所谓同一宗土地上、同一区域的多家企业给予保护，唯独对原告进行拆除；2、被告变更了违法的（2014）4-11号处罚决定书，（2014）未行非诉审字第00514—1号裁定书，该告知书的行政措施将没收变更为拆除，实际为新的违法的行政行为；3、该违法的拆除行为未依法向财产所有人原告履行法定程序；4、该违法的拆除行为给财产权利人原告造成了巨大财产损失与经营损失，影响了当地失地农民的收入与就业，影响了商户及上千人的就业、创业与维持生存的权利。 被告未央区政府辩称，一、本案基本事实：2012年3月，未央区六村堡街道XX村委会（以下简称XX村委会）未经政府批准，擅自占用相家巷村集体土地，建设环南国际食品交易市场。从2013年元月起，西安市国土资源局未央分局先后六次向该村委会下达《责令停止土地违法建设通知书》，该村委会无视西安市国土资源局通知，强行违建。故西安市国土资源局依法以XX村委会为行政行为管理相对人，于2014年2月7日作出《土地违法案件行政处罚决定书》（市国土发[2014]4-11号）。该《土地违法案件行政处罚决定书》送达后，原告未在法定期限内对该具体行政行为进行行政复议或提起行政诉讼，又不执行该行政处罚决定书。西安市国土资源局催告无果后，于2014年6月3日就该行政处罚决定书向未央区人民法院申请强制执行，未央区人民法院受理后于2014年7月8日作出（2014）未行非诉审字第00514号行政裁定，裁定准予强制执行申请执行人西安市国土资源局申请执行的市国土发[2014]4-11号行政处罚决定。此后，西安市国土资源局将没收的财产移交未央区财政局。西安市国土资源局在未央区法院作出准予执行裁定后多次督促执行未果。因环南国际食品交易市场项目是2018年国家土地执法督察挂牌督办重点案件。2018年7月17日、8月29日，省市政府根据国家严查土地违法案件要求，通报批评并约谈了答辩人，要求必须于2018年9月20日拆除此宗非法用地上建筑，据此，答辩人为了督促落实西安市国土资源局的《土地违法案件行政处罚决定书》（市国土发[2014]4-11号）和未央区人民法院的（2014）未行非诉审字第00514号行政裁定，于2018年8月29日作出《关于依法对未央区六村堡街道XX村委会非法占用土地上新建建筑物构筑物及其他设施进行没收并拆除的通告》（未政告字[2018]7号），并组织相关人员进行拆除，又遭到阻拦。后原告不服该通告，诉至西安铁路运输中级法院，要求撤销该通告，2018年11月1日，西安铁路运输中级法院以答辩人没有作出强制执行决定的法定职责为由，撤销该通告。2019年9月29日，未央区人民法院根据西安市自然资源和规划局（原西安市国土资源局）的申请，作出（2014）未行非诉审字第00514号—1号行政裁定，裁定市国土发[2014]4-11号行政处罚决定的第一项即没收XX村委会在非法占用的90895.8平方米集体土地上新建的建筑物、构筑物及其他设施由违法建筑物所在地的地方人民政府或申请执行人组织实施。2019年10月25日，答辩人在XX堡XX街道XX村XX环XX市场内张贴《告知书》，并向相关当事人有效送达，对违法建筑启动没收程序。二、原告称未收到任何有关法律文书与事实不符，现提起行政诉讼，早已超过起诉期限。2013年1月28日，西安市国土资源局第一次向环南国际食品交易市场送达《责令停止土地违法行为通知书》，该通知书由现场负责人相红军签收。后西安市国土资源局调查发现，原告当时仅为本案所涉违法建筑的意向租赁人，故西安市国土资源局五次向XX村委会送达《责令停止土地违法行为通知书》，告知其违法行为，责令其停止违法行为。2013年8月27日，西安市国土资源局、西安市规划局未央分局、西安市未央区城市管理综合执法局作出《关于拆除XX村委会违法建设的通告》，并张贴于该市场门口。2014年2月7日，西安市国土资源局向XX村委会下发《土地违法案件行政处罚决定书》（市国土发[2014]4-11号），告知其没收非法占用的集体土地并处罚款，亦告知其救济权利。因原告仅是违法建筑的意向租赁方，故未将其列为被处罚对象。作为意向租赁方，原告对于本案所涉土地的违法状态及西安市国土资源局下发的行政处罚决定书这一事实知道或是应当知道的。原告曾于2018年8月31日就答辩人2018年8月29日作出的通告提起过诉讼，表明其知道《土地违法案件行政处罚决定书》（市国土发[2014]4-11号）的存在，但原告并未对此行政处罚行为采取救济措施。2019年10月29日，答辩人依据该处罚决定书及未央区人民法院（2014）未行非诉审字第00514号及（2014）未行非诉审字第00514—1号行政裁定启动没收程序，并非新的具体行政行为，故原告现在提起诉讼，不符合《行政诉讼法》第四十六条之规定，早已超过起诉期限。三、答辩人的没收行为系行政机关根据人民法院的生效裁定作出的执行行为，程序正当，合法有效，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。西安市国土资源局依照《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，于2014年6月3日就《土地违法案件行政处罚决定书》（市国土发[2014]4-11号）向未央区人民法院申请强制执行，未央区人民法院于2014年7月8日作出（2014）未行非诉审字第00514号行政裁定，裁定准予强制执行。该行政裁定下达后，XX村委会违法建设的环南国际食品交易市场内大部分商户已经撤离，但仍有部分商户拒不撤离，致使没收违法建筑物、构筑物及其他设施的工作无法实施。违法建筑一直处于持续状态，未央区人民法院原裁定未明确实施主体，故未央区人民法院依据西安市自然资源和规划局（原西安市国土资源局）的申请，于2019年9月29日作出（2014）未行非诉审字第00514-1号行政裁定，明确没收违法建筑的工作由违法建筑物所在地的人民政府或申请执行人组织实施。据此，2019年10月25日，答辩人在XX村XX环XX市场内张贴告知书，向相关当事人有效送达。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（七）项之规定，答辩人的没收行为系执行人民法院生效裁定的行为，并未对原告增设相应权利义务，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。四、答辩人依据人民法院的生效裁定，对违法建筑启动没收工作，合法有效，原告与已被没收的建筑物无关。环南国际食品交易市场系违法建筑，未央区人民法院已作出（2014）未行非诉审字第00514号及（2014）未行非诉审字第00514-1号行政裁定，准予答辩人实施对违法建筑的没收工作。事实上在2019年10月25日的告知书作出前，该违法建筑已经属于国有财产，原告对涉案的违法建筑没有合法的所有权，答辩人对涉案的已被没收的违法建筑物进行处置，合法有效，与原告无关。五、原告没有新的事实和理由，就同一事项重复提起诉讼，违反了“一事不再理”的原则，依法应当驳回其诉讼请求。2019年10月25日，原告以答辩人为被告，起诉至西安铁路运输中级法院，要求撤销答辩人作出的告知书。2019年12月18日，西安铁路运输中级法院作出（2019）陕71行初862号行政裁定书，以告知书系执行人民法院生效裁定为由，裁定驳回原告起诉。现原告没有新的事实和理由，就答辩人执行人民法院生效裁定的行为反复提起诉讼，违反了“一事不再理”的原则，依法应当驳回其诉讼请求。综上，答辩人没收环南国际食品交易市场内的建筑物、构筑物及其他设施的行政行为，系根据人民法院的生效裁判作出的执行行为，不具可诉性。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应当驳回。另外，XX村委XX村集体土地造成大面积耕地破坏，为了保护村集体土地，答辩人和西安市国土资源局依法作出的行政行为希望法庭予以支持。 被告未央区政府向本院提交了以下证据：第一组：1、2014年2月7日，西安市国土资源局《土地违法案件行政处罚决定书》（国土发[2014]4-11号）及《国土资源公文送达回执》（[2014]4-11号）；2、调查笔录两份；3、《租赁意向书》；4、西安市国土资源局《责令停止土地违法行为通知书》六份；5、现场勘查笔录、西安环南国际食品交易城面积图、宗地面积量算成果表；6、西安市国土资源局《土地行政处罚告知书》及国土资源公文送达回证；7、西安市国土资源局《履行行政处罚决定催告书》及国土资源公文送达回证。证明目的：1、XX村委会强行违法建设、违法占地事实清楚，西安市国土资源局行政处罚决定书程序合法，适用依据正确，应当予以维持；2、原告仅为XX村委会建设项目的意向租赁人，且行政处罚的相对人是XX村委会，而非原告，相关处罚文书也已依法有效送达；3、原告早已超过提起行政诉讼的期限。第二组：1、相家巷村两份会议记录；2、原告《企业信用信息公示报告》；3、西安金赞实业有限公司《企业信用信息公示报告》。证明目的：1、XX村委会与金赞公司招商项目未谈成，金赞公司的法定代表人和原告的法定代表人均为刘伟；2、案涉违建项目由村委会自筹和部分村民集资入股建设；3、原告是意向租赁人。此证据与两份调查笔录、意向租赁书相互印证，证明原告只是意向租赁人并非违建主体，不是行政处罚相对人。第三组：1、西安市国土资源局《强制执行申请书》；2、未央区人民法院诉讼收费专用票据；3、未央区人民法院（2014）未行非诉审字第00514号行政裁定书。证明目的：XX村委会在收到《行政处罚决定书》后，在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，该处罚决定书发生法律效力后，原告又不执行该处罚决定，西安市国土资源局申请未央区人民法院强制执行，得到法院支持。第四组：《关于移交没收六村堡街道XX村委会违法占地建设建筑及其附属设施的函》。证明目的：西安市国土资源局2014年2月7日向原告送达《行政处罚决定书》，没收XX村委会在非法占用的90895.8平方米（约136.34亩）集体土地上新建的建筑物、构筑物及其他设施，并已将没收的非法财产移交给未央区财政局，已变成国有财产。因此，原告早已失去涉案财产的所有权，但是原告一直在非法占用。第五组：1、西安市国土资源局、西安市规划局未央分局、西安市未央区城市管理综合执法局关于拆除XX村委会违法建设的通告；2、国土资源公文送达回证；3、通告公开张贴照片。证明目的：西安市国土资源局、西安市规划局未央分局、西安市未央区城市管理综合行政执法局向XX村委会下达《关于拆除XX村委会违法建设的通告》，并送达给XX村委会并已张贴公告，本案原告知道或应该知道此公开拆除通告，后期既未申请行政复议，也未提起行政诉讼。第六组：XX村委会自行拆除违法建设保证书。证明目的：XX村委XX环XX市场的行为系违法占用土地违法建设，并保证在2013年9月之前自行拆除，但XX村委会却一直未实施自行拆除工作。原告现称其是环南国际食品交易市场内的建筑物、构筑物及其他设施所有权人，就应知道此为违法建筑，但其对国土部门下达的处罚决定在规定期限内并未采取救济措施。第七组：1、2018年7月15日陕西省人民政府办公厅专题会议通知；2、2018年8月30日西安市人民政府办公厅会议通知；3、举报材料；4、2018年8月29日《关于依法对未央区六村堡街道XX村委会非法占用土地上新建建筑物、构筑物及其他设施进行没收并拆除的通告》（未政告字[2018]7号）；5、拆除宣传动员照片。证明目的：涉案土地是国家土地督察机关挂牌督办的未央区土地违法案件，省市政府根据国家严查土地违法案件要求，通报批评约谈了被告，要求必须于2018年9月20日拆除此宗非法用地上建筑。鉴此，被告重申西安市国土资源局《行政处罚决定书》和未央区人民法院《行政裁定书》，作出了《关于依法对未央区六村堡街道XX村委会非法占用土地上新建建筑物、构筑物及其他设施进行没收并拆除的通告》，若不没收并拆除此宗违法建设，不执行行政处罚决定将会损害国家利益、社会公共利益，与国家土地监察部门和省市政府的要求相悖。被告组织工作人员进行拆除宣传动员并实施拆除，遭到部分村民阻挠。第八组：1、2019年9月29日，未央区人民法院（2014）未行非诉审字第00514-1号《行政裁定书》；2、2019年10月25日，被告《告知书》；3、2019年10月25日，被告《告知书》送达的照片。证明目的：1、被告依据未央区人民法院（2014）未行非诉审字第00514号《行政裁定书》、（2014）未行非诉审字第00514-1号《行政裁定书》启动没收程序，程序正当，合法有效；2、被告的没收行为是执行人民法院生效裁定，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第九组：1、2019年10月21日，环南国际食品交易市场违法占地案情况说明；2、2019年10月27日，环南国际食品交易市场现场照片；3、2019年10月29日，环南国际食品交易市场现场拆除照片。证明目的：事实上，对环南国际食品交易市场的拆除工作启动时间是2019年10月29日，并非原告所称的2019年10月26日上午。被告拆除没收的违法建筑物与原告无关。第某某：1、2019年10月25日《行政起诉状》；2、西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初862号行政裁定书。证明目的：1、原告在2019年10月25日的起诉状中称，被告在2019年10月27日开始实施拆除；现在又在起诉状中称，10月26日上午被告开始实施违法拆除。两次说法不一，均与事实不符。实际上，被告对违法建筑的拆除工作启动时间为2019年10月29日；2、原告没有新的事实和理由，就被告为执行人民法院生效裁定的行为反复提起诉讼，违反了“一事不再理”的原则，依法应当驳回其诉讼请求。 经庭审质证，原告环南公司对被告未央区政府提交的证据发表了如下质证意见：对第一组证据1的真实性认可，合法性、关联性及证明目的均不认可，理由是：1、该行政处罚决定书被处罚的相对人是XX村委会，不是原告，也未向原告送达，相反，可以证明该处罚决定书对原告没有法律约束力；2、该处罚决定书所查事实与实际不符，应被告要求，原告依法缴纳了耕地占用税(实为建设用地)，税务机关向原告开具了占地类别“征”字完税证，取得了完税证即证明原告依法取得相家巷村该宗建设用地的政府行政许可，据此，结合2018年7月XX堡XX街道办再次向被告申报[2018]18号《关于西安环南国际食品交易城商贸业项目立项的请示》可以佐证，原告使用该宗建设用地是经过被告许可的，且依法向国家完税时间早于行政处罚决定，岂能收税时原告是合法的，行使土地使用权的是原告，而作出行政处罚行为时原告就不是行政相对人了。关于环南国际食品交易市场项目用地，2012年3月XX村委会向XX堡XX街道办递交了项目申请报告，XX堡XX街道办遂向主管部门西咸新区上报《关于相家巷村建设丰庆路农副食品批发市场整体搬迁项目的请示》，其中第九条项目建设期限：2012年3月—2012年10月。妥否，请批示。2013年初行政区域调整后，XX村委会再次向XX堡XX街道办递交了申请报告。以上事实可以证明，原告与XX村委会共同申报项目，XX村委会与XX堡XX街道办及时向上级政府部门报送了申请与请示，故该处罚决定书认定2012年3月开始XX村委会“擅自”占用集体土地建设没有依据，原告为该集体土地的实际使用人；3、该处罚决定书所没收的占用土地上新建的建筑物、构筑物及其他设施的所有权人是原告，不是XX村委会，已生效的西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初760号行政判决书可以佐证；4、该处罚决定书的处罚措施因西安市国土资源局没有依据相关法律规定履行，已丧失执行效力。西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初760号行政判决书本院查明：至今，该处罚决定并未执行。但2019年10月26日起，被告违法实施了拆除环南国际食品交易市场内的建筑物、构筑物及其他设施的行政强制措施。对第一组证据2的真实性、关联性、合法性及证明目的均不认可，理由分别是：2013年6月6日的《调查笔录》未涉及原告，其真实性、合法性原告无法确认。实际原告经招商引资与XX村委会进行合作，该项目的投资者并非XX村委会，投资人是西安金赞实业有限公司和原告法定代表人刘伟，但可以证明该投资项目XX村委会2012年3月已向XX堡XX街道办申报，XX堡XX街道办已向西咸新区提交请示报备，2018年7月又向被告上报[2018]18号《关于西安环南国际食品交易城商贸业项目立项的请示》。2013年1月29日的《调查笔录》相反证明，原告与XX村委会签订合同并应被告要求完税取得合法建设用地使用权，XX村委会依据《土地管理法》第五十条规定：“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。”一直积极向政府要求办理手续，2012年3月已向XX堡XX街道办申报，该街道办遂向政府提交请示，2018年7月又向被告上报[2018]18号《关于西安环南国际食品交易城商贸业项目立项的请示》，证明政府行政不作为。对第一组证据3的真实性、关联性、合法性及证明目的均不认可，理由是该协议实质为意向性的，也未实际履行，该意向书不是原告与XX村委会双方权利义务约定的真实意思表示，根据西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初760号行政判决书查明的事实，XX村委会未出资或投资并建设，故环南国际食品交易市场投资人、建设人和所有权人为原告，该财产与XX村委会无关。该行政判决书确认，被告辩称原告违法占地建设的“环南国际食品交易市场项目”是2018年重点督办案件，由此可以证明，被告明知环南国际食品交易市场所有人并非XX村委会，与被告证据“意向书”证明目的相悖，原告认为环南国际食品交易市场是原告投资，与XX村委会无关。对第一组证据4的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，理由分别是：对1份通知书原告没有相红军此人，现场负责人也不是此人，原告从未收到过西安市国土资源局的通知书，第2-5份通知书的发往单位是XX村委会，与原告无关，并未向原告送达，原告没有收到过西安市国土资源局的通知书，被告的此份证据证明，送达的主体是XX村委会。对第一组证据5的真实性、关联性、合法性及证明目的均不认可，理由是该土地的使用人非XX村委会，对现场勘察原告不知情，也没有通知原告，原告也没有对该现场勘察结果进行签字确认。对第一组证据6的真实性及关联性认可，合法性及证明目的不认可，理由是该告知书的处罚相对人是XX村委会，不是原告，原告没有收到告知书，证据显示送达的主体非原告，该告知书反而可以证明环南国际食品交易市场项目用地符合土地利用总体规划。对第一组证据7的真实性、关联性、合法性及证明目的均不认可，理由是西安市国土资源局在明知该建设用地上新建的建筑物、构筑物及其他设施投资人和所有人非行政处罚决定催告书确认的XX村委会，且涉及的土地数量与事实不符，其所作出的行政行为不具有合法性和唯一性，其明知原告是本案的行政相对人、行政诉讼标的的所有人而规避原告，侵犯并剥夺了原告依法应享有的陈述权、申辩权、知情权等行政诉讼与救济的权利，并未按照法律规定的程序进行送达，催告书对原告没有法律约束力。对第二组证据1的形式要件无异议，对证明目的不认可，理由是：1、该会议XX环XX城项目是招商引资而来，且经当地政府XX堡XX街道办同意后进行建设的演化过程，XX村委会及其村民均未投资，且与西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初760号行政判决书认定的事实相悖，投资人与所有权人是原告，非XX村委会；2、会议记录反而可以证明XX村委会一直积极申报项目，并得到上级政府XX堡XX街道办的支持，该街道办上报有关政府及被告；3、被告明知环南国际食品交易市场投资人是西安金赞实业有限公司和原告，原告成立于2013年4月16日，早于行政处罚决定作出之日，由此充分证明西安市国土资源局作出的行政处罚决定的违法性以及政府的不作为，明知而不依法告知原告；4、被告该份证据的证明目的XX环XX市场XX村委会自筹和部分村民集资建设的，与第一组证据的证明目的相悖，被告据此证明原告只是“意向租赁人”，证据自相矛盾。对第二组证据2、3的真实性及合法性认可，对证明目的不认可，理由是与西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初760号行政判决书认定的事实相悖，被依法确认的投资人与所有权人是原告，非XX村委会。对第三组证据的形式要件没有异议，对合法性、关联性及证明目的不认可，理由是：1、（2014）未行非诉审字第00514号行政裁定书认定事实错误，程序违法。关于事实认定错误，XX村委会未经政府批准，于2012年3月开始，擅自占用未央区XX堡XX街道XX巷村集体土地进行建设与事实不符，2012年3月XX村委会向XX堡XX街道办递交了项目用地申请报告，XX堡XX街道XX城进行项目用地请示，且原告为该集体土地的实际使用人，并非XX村委会。关于程序违法，申请执行人西安市国土资源局对被执行人XX村委会罚款并处没收占用土地上新建的建筑物、构筑物及其他设施的处罚未依法经集体研究决定，也未告知XX村委会有要求举行听证的权利等，违反了《行政处罚法》第三十八条、《行政强制法》第四十二条规定，该行政处罚违反法定程序；2、该裁定遗漏了原告，原告是涉案土地上建设环南国际食品交易市场的投资人和所有人，成立时间及缴纳土地占用税事实及时间早于未央区人民法院行政裁定书作出之日，原告依法应是行政处罚决定的相对人之一，故该行政裁定未依照法定程序将原告列入该程序，且并未有证据证明该裁定已经依法向原告送达，2018年8月被告实施违法行为时原告才知有早已丧失法律羁束力的行政裁定；3、行政处罚决定严重侵害了原告的合法权益，依法不能成立，理由是西安市国土资源局明知原告是环南国际食品交易市场投资人和所有人而违法不向原告告知，侵犯并剥夺了原告依法应享有的陈述权、申辩权、知情权等行政诉讼与救济的权利。而该行政裁定未依法按照审查标准要求，即证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序进行审查，未切实履行法律赋予的监督职责，应当依据《行政诉讼法》第七十条规定判决撤销；4、虽然《行政处罚决定书》因该行政裁定而生效，但是原告并不是处罚相对人，故对原告不具有法律效力，西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初760号行政判决书本院查明：至今，该处罚决定并未执行。因西安市国土资源局未在法定期限内依法履行职责，该行政裁定书效力已终结。对第四组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的均不认可，理由是：1、该函与本案没有关联性，证据来源不合法，系虚拟证据，在西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初760号一案庭审中未提交原件质证核对，且该行政判决对该证据的合法性不予确认；2、该函侵害了原告的合法权益，改变了西安市国土资源局没收的行政主体——西安市人民政府与该领导小组办公室无隶属关系，下级无权处分上级财产，没有法律依据，也无上级政府授权；3、西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初760号行政判决书本院认为：领导小组办公室在文中表述“我局已依法作出行政处罚决定”，该表述与西安市国土资源局作出行政处罚决定不符，对该证据的合法性不予确认，被告称环南国际食品交易市场已经没收为国有的理由，无事实依据；4、该证据对应被告《告知书》与2018年《通告》，显然自相矛盾，环南国际食品交易市场“已变为国有财产”的谎言昭然若揭，《行政诉讼法》第四十三条明确规定：以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据；5、充分证明被告明知原告是环南国际食品交易市场投资人和所有人。对第五组证据1的形式要件没有异议，对合法性、关联性及证明目的不认可，理由是该通告发布于2013年8月27日，已被2014年2月7日《土地违法案件行政处罚决定书》替代且一并处理，并未依法定程序向原告送达，违反法定程序规定。西安市国土资源局明知应告知原告而故意不告知，故意剥夺原告依法应享有的陈述权、复议权、申辩权等行政诉讼与救济的权利。对第五组证据2的真实性、关联性、合法性及证明目的均不认可。对第五组证据3的真实性、关联性、合法性及证明目的均不认可，理由是该照片张贴在得到被告保护的建筑物及场地上，现依然存在（详见原告证据第五组），证据来源不合法，与原告无关联。该照片张贴的建筑物及场地并非属于原告所有的建筑物与场地，但属于西安市国土资源局《行政处罚决定书》中确定没收的建筑物范围内，该建筑物在被告违法将原告环南国际食品交易市场强制拆除后依然受到被告的保护（详见原告证据第五组），足以说明被告想拆谁就拆谁，无需任何法律依据。本案就是例子。原告从未见过该通告，该通告张贴在别人的建筑物上，与原告无关，被告据此推断原告知道或应该知道此通告没有依据。对第六组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的均不认可，理由是该行政诉讼标的物非XX村委会所有，无权自行处置。对第七组证据1、2的真实性、关联性、合法性及证明目的均不认可；对第七组证据3的真实性、关联性、合法性及证明目的均不认可，理由是无法证明证据的合法来源，亦不符合证据规则要求；对第七组证据4的形式要件没有异议，关联性及证明目的不认可，理由是《通告》违法，无法律依据，已被（2018）陕71行初760号行政判决书依法撤销；对第七组证据5的关联性及证明目的不认可，村民阻止强拆是因为被剥夺他们就业、创业、生存的饭碗。对第八组证据1的真实性、关联性、合法性及证明目的均不认可，理由是未央区人民法院2019年9月29日重新作出的（2014）第00514—1号行政裁定书没有法律依据，违反法定程序。被告明知其违法作出的《通告》已被（2018）陕71行初760号行政判决书撤销，并认定（2014）第00514号行政裁定没有执行，依法已丧失了法律溯及力。该行政裁定书效力已终结，五年后作出的（2014）第00514—1号行政裁定书程序严重违法；对第八组证据2的真实性认可、合法性、关联性及证明目的均不认可，理由是：1、该《告知书》是一个独立的、违法的行政行为，违反了《行政处罚法》与《行政强制法》相关的程序性规定，违反了《行政处罚法》第三条、第三十一条、第三十二条、第四十一条、第四十二条的规定，程序违法，未依法告知原告应当享有和行使的法定权利，侵犯原告行政诉讼权利；2、该《告知书》所依据的《处罚决定书》已被（2018）陕71行初760号行政判决书确认，处罚决定未执行，已丧失《行政诉讼法》规定的执行时效，即违反同一事实、同一理由重复裁决，违反行政诉讼一事不再罚原则规定；3、该《告知书》改变了行政行为与措施——没收变更为拆除，《告知书》名为没收，实为拆除，是新的行政行为；4、《告知书》相对人不明确，被处罚主体不明，即《告知书》中并未体现被拆除的财产主体及所有人，该告知书足以证明被告违法并严重侵害原告的合法权益；5、该《告知书》实质是针对原告作出的一个新的独立的未依法告知原告的行政行为，违反了《行政处罚法》第二十九条的规定，即使环南国际食品交易市场是未批先建，2013年10月18日已正式开业经营，至今已六年之久，早已超过法定的行政处罚追溯期限，据此，行政执法部门已无权对原告进行行政处罚，被告更无权对原告实施行政强制措施；对第八组证据3的真实性、关联性、合法性及证明目的均不认可，理由是送达照片与原告无关联性，《告知书》未依法向原告送达，原告至今未收到任何有关环南国际食品交易市场被没收的有效法律文书。对第九组证据1的证据来源、合法性、真实性及证明目的均不认可，理由是：1、该证据来源不合法，证据主体违法，该名称早已被国家机构改革所取缔，不存在这个机构，形式要件不合法；2、内容虚构，该证据证明被告违法将没收变更为拆除，说明其明目张胆的选择性违法拆除环南国际食品交易市场，对同宗地被告保护的建筑物区别对待，至今保留，西安市国土资源局2014年的行政处罚决定没有通知原告，对有关人员的党纪处分也未实施，对XX村委会90万罚款也没有实施，占地亩数虚假；3、该情况说明与第四组《关于移交没收XX堡XX街道XX村违法占地建建筑物、建筑及其附属设施的函》如出一辙，均为虚拟，应当引起法庭高度重视，被告为人民政府，一再向庄严的法庭提供虚拟证据，其所为与党中央国务院依法治国，法治政府的要求背道而驰；对第九组证据2的真实性及关联性均认可，合法性及证明目的不认可。对第九组证据3的真实性及关联性均认可，合法性及证明目的不认可。对第某某证据1的真实性认可，证明目的不认可；对第某某证据2的真实性认可，合法性及证明目的不认可，理由是西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初862号行政裁定未生效，不能作为合法证据。 被告未央区政府对原告环南公司提交的证据发表了如下质证意见：对第一组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。对第二组证据的真实性认可，合法性、关联性及证明目的均不认可，理由是征地或者征地性质并非由税务机关说了算数，本案原告没有任何合法手续，且与本案无关联性。对第三组证据的真实性认可，合法性、关联性及证明目的均不认可，理由是上述证据与本案无关。对第四组证据1《告知书》的真实性、合法性及关联性认可，对证明目的不认可；对第四组证据2照片的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，理由是告知书是根据人民法院生效裁定书的协助执行行为，不是本案诉讼对象，2019年12月西安铁路运输中级法院已有生效文书驳回原告诉求，所以起诉《告知书》行为是重复起诉，应当予以驳回，关于执行行为不是行政诉讼受案范围。 当事人所提交的上列证据均经法庭质证，本院对上述证据认证如下：对原告环南公司及被告未央区政府提交证据的真实性予以确认。 经审理查明，2012年3月开始，未央区六村堡街道XX村委会未经批准占用集体土地建设了“环南国际食品交易市场”项目。2012年8月31日，未央区六村堡街道XX村委会与西安市XX路XX市场签订《租赁意向书》，约定：西安市环南路批发交易市场自愿向未央区六村堡街道XX村委会预订位于相家巷村北商铺，商铺建筑面积约为3-4万平方米，租期为40年。2013年1月28日、2013年1月29日、2013年5月21日、2013年6月3日、2013年6月6日、2013年7月29日，原西安市国土资源局六次向未央区六村堡街道XX村委会下发《责令停止土地违法行为通知书》。2013年8月27日，原西安市国土资源局、西安市规划局未央分局、西安市未央区城市管理综合行政执法局联合就拆除XX村委会违法建设的有关事项发布《关于拆除XX村委会违法建设的通告》。2014年1月2日，原西安市国土资源局向未央区六村堡街道XX村委会作出《土地行政处罚告知书》（市国土未处字（2014）第2号），拟对其土地违法行为作出行政处罚，并于同日送达给未央区六村堡街道XX村委会。2014年2月7日，原西安市国土资源局向未央区六村堡街道XX村委会作出《土地违法案件行政处罚决定书》（市国土发[2014]4-11），认定：未央区六村堡街道XX村委会未经政府批准，于2012年3月开始，擅自占用未央区XX堡XX街道XX村集体土地，共计90895.8平方米（约136.34亩）（城镇村建设用地区）进行建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条的规定，属非法占地行为。决定：“一、没收未央区六村堡街道XX村委会在非法占用的90895.8平方米（约136.34亩）集体土地上新建的建筑物、构筑物及其他设施。二、对未央区六村堡街道XX村委会非法占用90895.8平方米（约136.34亩）集体土地的行为，处以每平方米10元的罚款，合计人民币908958元。”2014年5月19日，原西安市国土资源局向未央区六村堡街道XX村委会作出《履行行政处罚决定催告书》（市国土强催字[2014]4-16号）。后原西安市国土资源局向西安市未央区人民法院申请执行其作出的《土地违法案件行政处罚决定书》（市国土发[2014]4-11）。2014年7月8日，西安市未央区人民法院作出（2014）未行非诉审字第00514号行政裁定，准予强制执行申请执行人西安市国土资源局申请执行的市国土发[2014]4-11号行政处罚决定。后西安市未央区集中整治违法用地专项行动领导小组办公室向未央区财政局作出《关于移交没收六村堡街道XX村委会违法占地建设建筑及其附属设施的函》（未整治办[2014]74号），载明：六村堡街道XX村委会未经政府批准，擅自占用位于未央区XX堡XX街道XX村集体土地90895.8平方米（折合136.34亩）进行建设环南国际食品交易市场。现将没收的非法财物移交你单位，请依照国家有关规定处理。2018年8月29日，被告未央区政府作出《关于依法对未央区XX堡XX街道XX村非法占用土地上新建建筑物构筑物及其他设施进行没收并拆除的通告》（未政告字〔2018〕7号）。原告环南公司不服该《通告》诉至本院，本院作出（2018）陕71行初760号行政判决书撤销了该《通告》。被告未央区政府不服，上诉至陕西省高级人民法院，又于2019年9月27日申请撤回上诉。陕西省高级人民法院作出（2019）陕行终462号行政裁定书准许其撤回上诉。2019年9月29日，西安市未央区人民法院作出（2014）未行非诉审字第00514-1号行政裁定书，裁定：“市国土发[2014]4-11行政处罚决定的第一项即没收未央区六村堡街道XX村委会在非法占用的90895.8平方米集体土地上新建的建筑物、构筑物及其他设施由违法建筑物所在地的地方人民政府或申请执行人组织实施。”2019年10月25日，被告未央区政府向XX堡XX街道XX村XX环XX市场各商户作出《告知书》，决定根据西安市自然资源和规划局（原西安市国土资源局）的处罚决定和西安市未央区人民法院的裁定，对未央区XX堡XX街道XX村XX环XX市场违法占地内的建筑物、构筑物及其他设施启动没收程序。原告环南公司不服该《告知书》诉至本院，本院作出（2019）陕71行初862号行政裁定，驳回原告环南公司的起诉。原告环南公司不服，已向陕西省高级人民法院提起上诉。2019年10月29日，被告未央区政府对XX堡XX街道XX村XX环XX市场内的建筑物、构筑物及其他设施予以没收并进行了拆除。原告环南公司不服，向本院提起本案行政诉讼。 另查明，原告环南公司成立于2013年4月16日，公司住所地为西安市未央区XX堡XX街道XX村，登记经营范围为：食品销售及网上销售，市场建设开发及设施租赁，自有房屋租赁，柜台租赁，物业管理等。原告环南公司系涉案环南国际食品交易市场的经营主体，利用市场区域内的房屋、设施等从事经营活动。2014年3月28日，原告环南公司向西安市未央区六村堡街道办事处账户转入500000元人民币，原告环南公司据此换取填发日期为2014年4月11日的中华人民共和国耕地占用税完税证，该完税证载明：纳税人名称：西安环南国际食品交易城有限公司，被占耕地位置：XX堡XX街道，实纳金额500000元。 本院认为，本案的争议焦点是：原告环南公司的起诉是否属于人民法院的受案范围，如符合人民法院的受案范围，被告未央区政府2019年10月29日的拆除行为是否合法。 关于原告环南公司的起诉是否属于人民法院的受案范围的问题。本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼，但应当符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（七）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。本案行政强制执行的依据为原西安市国土资源局于2014年2月7日作出的《土地违法案件行政处罚决定书》（市国土发[2014]4-11）。西安市未央区人民法院依法作出准予执行裁定并裁定没收行为由违法建筑物所在地的地方人民政府或申请执行人组织实施后，被告未央区政府就上述决定及生效裁定实施的拆除行为，仍然属于行政强制执行行为。被告未央区政府在实施行政强制执行过程中，应当严格遵循行政强制法等法律法规的限制性规定，切实保证被执行人的合法权益。同时，如果被执行人及利害关系人以行政机关实施的强制执行行为存在违反法定程序、与人民法院作出的准予执行裁定确定的范围、对象不符等特定情形，给其造成损失为由提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，原告环南公司主张被告未央区政府实施没收并强制拆除的行政行为违法，认为其未收到环南国际食品交易市场被没收的有效法律文书，被告未依法告知其应当行使的法定权利，属于在行政强制执行过程中产生的争议问题，其据此向法院提起行政诉讼，依法属于行政案件的受案范围。 关于被告未央区政府2019年10月29日的拆除行为是否合法的问题。本院认为，原西安市国土资源局作出的《土地违法案件行政处罚决定书》（市国土发[2014]4-11）的第一项为：没收未央区六村堡街道XX村委会在非法占用的90895.8平方米（约136.34亩）集体土地上新建的建筑物、构筑物及其他设施。西安市未央区人民法院依法作出的两份生效裁定书的内容均是准予强制执行上述的没收行为。本案中，被告未央区政府对XX堡XX街道XX村XX环XX市场内的建筑物、构筑物及其他设施予以没收并进行了拆除，其实施的没收行为本身确系根据法院的生效裁判作出的执行行为，但其实施的拆除行为已经超出了《土地违法案件行政处罚决定书》的处罚范围及西安市未央区人民法院生效裁定书的准予执行范围。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”即在复议、诉讼法定期限内，应当停止执行强制拆除违法建筑物、构筑物、设施等。本案中，被告未央区政府并未就其拆除行为进行公告，仅于2019年10月25日向XX堡XX街道XX村XX环XX市场各商户作出《告知书》，决定对未央区XX堡XX街道XX村XX环XX市场违法占地内的建筑物、构筑物及其他设施启动没收程序。并且，原告环南公司已针对《告知书》提起行政诉讼，本院已作出（2019）陕71行初862号行政裁定驳回原告环南公司的起诉，但该案尚在二审审理中，而被告未央区政府即于2019年10月29日对XX堡XX街道XX村XX环XX市场内的建筑物、构筑物及其他设施予以没收并进行了拆除，违反了上述规定，故被告未央区政府实施的被诉强制执行行为违反法定程序，属程序违法。因该行政强制执行行为属于事实行为，且已完成，不具有可撤销内容，应当确认被告未央区政府实施强制执行行为违法。另，关于被告未央区政府主张在2019年10月25日《告知书》作出前，涉案违法建筑就已经属于国有财产，被告对涉案的已被没收的违法建筑物进行处置合法有效，与原告环南公司无关的问题，本院认为，被告未央区政府对XX堡XX街道XX村XX环XX市场内的建筑物、构筑物及其他设施进行没收并拆除的行为，其法律属性属于行政强制执行行为，仍必须遵守《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制程序的规定，被告未央区政府无证据证实其作出的催告和履行通知书已采取法定方式向原告环南公司送达，亦未制作行政强制执行决定书，未告知原告环南公司依法享有陈述、申辩等权利，属于违反法定程序，故被告未央区政府的该项主张无合法依据，本院不予支持。综上，原告环南公司要求确认被告未央区政府实施没收并强制拆除环南国际食品交易市场内的建筑物、构筑物及其他设施的行政行为违法的理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告西安市未央区人民政府实施没收并强制拆除环南国际食品交易市场内的建筑物、构筑物及其他设施的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告西安市未央区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  张 君 审 判 员  辛 晶 审 判 员  左 昆 二〇二〇年六月二十九日 法官助理  李小凤 书 记 员  刘梦蝶 1