陕西省榆林市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2019)陕08民初202号 原告（反诉被告）：榆林市榆阳区人民政府，住所地：陕西省榆林市兴榆路**。 法定代表人：贺利贵，该区区长。 委托诉讼代理人：刘海江，榆阳区人民政府现代农业示范区管理委员会主任。 委托诉讼代理人：郭富裕，陕西尊尚律师事务所律师。 被告（反诉原告）：榆林市榆阳雨润食品有限公司，住所地：榆林市榆阳区科技农业示范园。 法定代表人：俞章礼，该公司总经理。 委托诉讼代理人：孙点，该公司员工。 委托诉讼代理人：魏战果，该公司员工。 被告：江苏雨润食品产业集团有限公司，住所地：江苏省南京市建邺区雨润路**。 法定代表人：祝义亮，该公司总裁。 委托诉讼代理人：袁洪亭，该公司员工。 原告（反诉被告）榆林市榆阳区人民政府与被告（反诉原告）榆林市榆阳雨润食品有限公司、被告江苏雨润食品产业集团有限公司合同纠纷一案，本院于2019年9月2日立案后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告（反诉被告）榆林市榆阳区人民政府委托诉讼代理人刘海江、郭富裕、被告（反诉原告）榆林市榆阳雨润食品有限公司委托诉讼代理人孙点、魏战果、被告江苏雨润食品产业集团有限公司委托诉讼代理人袁洪亭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告榆林市榆阳区人民政府向本院提出诉讼请求：一、依法确认原告与第一被告签订的《150万头生猪屠宰加工项目协议书》及《补充协议书》合法有效并予以解除。二、依法判令二被告退还依据协议占有原告的土地并恢复原状。三、依法判令二被告共同赔偿因其违约行为给原告造成的垫付款和拨付款等经济损失49376712元。四、依法判令二被告共同支付上述垫付款和拨付款从垫付及拨付之日起至款付清之日止按中国人民银行同期贷款利率计算的利息（至起诉时约2000万元）。本案诉讼费用由被告承担。 事实及理由：2010年3月9日，原告与江苏雨润经平等、自愿协商，签订了《150万头生猪屠宰加工项目协议书》及《补充协议书》，约定：被告在榆阳区境内投资建设年加工150万头生猪生产线及相关配套设施，以实现年加工150万头生猪白条肉和精分割肉及副产品，年产值约20亿元人民币；项目自协议签订之日起5个月内施工设计和前期准备，12个月内建成投产；原告以8万元亩的标准向被告出让150亩项目用地，并以财政补贴的方式将收到的被告土地出让金及契税一次性全额奖励返还给被告；原告负责项目用地的“五通一平”（即通路、通电、通水、通讯、通排污、场平）和协调办理各项手续，并分三次给予被告项目奖励资金4500万元；同时，江苏雨润在榆林市注册成立新企业，作为履行协议的项目主体；违约责任为赔偿守约方损失；争议解决为原告所在地有管辖权的人民法院。协议同时约定了其他权利义务。 协议签订后，原告依据协议约定为被告办理了发改备案、环保、林地、土地等手续，垫付应当由被告承担的森林植被恢复费770346元（其中区462288元，市154070元，省154068元）；电力款项224000元；新增建设用地有偿费1568200元；提前用地罚款458166元；场地前期费用1856000元；土地出让金9500000元，合计垫付14376712元。同时，原告按照协议约定，根据工程进度将合同约定4500万元补助资金中的3500万元直接拨付给被告，以上截止2012年7月11日，原告垫付款及直接拨付款共计49376712元。被告依据协议约定注册成立了榆阳雨润，项目于2010年7月开工，施工至2011年10月屠宰加工车间封顶、职工宿舍楼主体完工后，因被告单方违约，且后续投资不到位，致使项目工程停建。 按照约定被告应于2011年6月建成投产，但被告严重违约，至2011年10月主体封顶后，成为烂尾工程。此后原告多次与被告就项目推进进行对接，并将项目投产时间多次调整后确定为2013年6月底。延期后，被告仍然不能开工建设。2015年，被告明确表示不再进行后续建设，并达成被告退出项目和退还垫付款及补贴费的初步意见，同时委托评估公司对被告资产进行评估，因被告提供材料迟延，直到2018年评估公司作出评估报告，报告出具后被告既不配合项目退出机制及退还垫付款、补贴资金，又不推动项目建设，经原告多次催促，被告置之不理，原告只好依法提起诉讼。 综上所述，因江苏雨润的违约和过错行为，导致合同目的无法实现，故应解除协议及补充协议。合同解除后，被告应当退还依据协议占有原告的土地，而且被告建设的屠宰加工车间和职工宿舍楼，既属于烂尾工程，又没有其他屠宰加工项目进驻和接手，对原告也没有任何利用价值，还需拆除，故应当判令二被告恢复原状。同时，给原告造成垫付款和补贴资金共计49376712元的直接经济损失，应当判令二被告立即赔偿并承担上述垫付款和拨付款从实际垫付和拨付之日起至款付清之日止的同期银行贷款利息。 江苏雨润食品产业集团有限公司辩称，1、本案所涉招商引资协议书属于行政协议性质，属于行政争议，应当驳回原告的起诉。2、即便本案属于民事合同，原告行使解除权，也超过了法律规定的除斥期间，该解除权已经灭失。3、榆阳雨润公司的主体不适格，双方没有合同关系，也没有其他应当承担连带责任的事实和法定事由。4、榆阳雨润公司是基于土地出让合同取得项目用地，并不是基于项目加工协议，故原告无权要求返还土地、恢复原状。本案3500万元的资金是支付到榆林公司外，其他款项并未向榆阳雨润公司支付，无权要求榆阳雨润公司承担费用。5、政府部门存在未依法办理土地使用权证，未对环评安全范围内的居民实施搬迁，未按照协议约定铺设排污管网的违约行为，基于以上客观违约行为，榆阳雨润公司为避免自身损失扩大有权停止施工，请求驳回原告全部诉讼请求。 榆阳雨润辩称，共同赔偿一般是连带责任，连带责任应由明确的法律责任，但是原告在诉状中并没有指出其明确让2被告共同承担的法律依据，故我方认为原告只能让被告一方主张责任，不能同时向二被告主张。原告单方无权要求解除协议，就被告的投资给予一定补偿，我方同意解除，对于第二项要求退还土地并恢复原状，我方认为土地的取得是由榆阳雨润公司与案外人国土局签订土地出让取得的土地，与原告没有关系，该土地的返还不应由原告主张。3、原告违约在先，项目的投资建设前提条件是要取得合法的土地，而我方订合同后，原告并没有协调国土局向我方颁发土地使用权证，榆阳公司在没有合法土地的前提下进行投资施工，继续建设，我方认为双方损失会更大，所以才停工，因此停工的原因并不是原告所述，主要是因为我方没有取得合法的土地。综上，应当驳回原告的诉讼请求。 反诉原告榆阳雨润向本院提出诉讼请求：1、由反诉被告榆阳区政府赔偿反诉原告实际损失4500万元（暂定，以司法鉴定为准）；2、由反诉被告承担本案诉讼费用。事实理由：2010年3月份，被反诉人与江苏雨润食品产业集团有限公司签订了《150万头生猪屠宰加工项9协议书》及其补充协议，根据上述协议设立了反诉人榆林市揄阳雨润食品有限公司。反诉人设立后，进行了投资建设。后由于被反诉人榆阳政府没有完成合同约定的周边拆迁工作等，后期环评将无法通过；所以反诉人没有再进行施工建设。无法通过环评验收，屠宰证也无法办理，后期无法经营，导致反诉人已投资的4500万元无法回收，造成严重经济损失。现在区政府不但要求收回扶持资金，还要求恢复土地原状，拆除反诉原告已经建成的厂房及附属设施，这将导致反诉原告前期4500万元资金无法收回，请求支持反诉请求。 榆阳区政府辩称，1、本案的程序上，反诉原告的主体，仅仅榆阳雨润提起反诉主体不适格，合同相对性的法律原则，权利义务的承继原则，要反诉应当是2被告共同反诉。实体上，应当驳回其反诉请求，1、本案中所有的违约方过错方不履行义务方，均为被告，其无权要求赔偿损失；2、其所谓的损失根本不存在无相关证据证明；3、其诉状中所述原告违约内容完全虚假，前提不能成立，关于土地已经依法出让并出具出让金，被告占用土地进行了工程建设，不存在土地违约，环评已经进行了环保审批，不存在环保违约，排污管道已经进行了依法建设，并且是专门为被告而额外建设的，故在该合同的履行过程中，原告没有任何的违约，不存在任何的责任。 江苏雨润辩称，同榆林雨润公司的意见一致。 当事人围绕诉讼请求提交了证据，本院依法组织当事人进行了证据交换和质证。 反诉原告榆阳区政府提交了四组证据。 第一组：原告与被告江苏雨润食品产业集团有限公司于2010年3月9日签订的《150万头生猪屠宰加工项目协议书》及《补充协议书》各1份，证明：证明2010年3月9日，原告与被告江苏雨润食品产业集团有限公司签订了《150万头生猪屠宰加工项目协议书》及《补充协议书》，约定：（1）被告在榆阳区境内投资建设年加工150万头生猪屠宰加工生产线及相关配套设施，以实现达产后年加工150万头生猪白条肉和精分割肉及副产品，年产值约20亿元人民币；（2）项目自协议签订之日起5个月内施工设计和前期准备，12个月建成投产；（3）原告以8万元/亩的标准向被告出让150亩（以实测为准）项目用地，并以财政补贴的方式将收到的被告土地出让金及契税一次性全额奖励返还给被告；（4）原告负责项目用地“五通一平”（通路、通电、通水、通讯、通排污、场平）和协调办理各项手续；（5）原告根据项目工程进度分三次给予被告奖励扶持资金人民币4500万元；（6）被告江苏雨润食品产业集团有限公司在榆林市注册设立新企业（即被告榆林市榆阳雨润食品有限公司）作为履行协议的项目主体；（7）违约责任为违约方赔偿守约方损失；（8）争议解决方式为向原告所在地有管辖权的法院起诉等其他权利义务的事实。 第二组证据，1、榆林市榆阳雨润食品有限公司营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证复印件各1份；2、榆阳区发展计划委员会“榆区政计发[2010]189号”文件1份；3、榆林市人民政府“榆政土批【2011】80号”审批土地文件1份；4、《国有建设用地使用权出让合同》1份；5、榆林市环境保护局榆阳分局“榆区环函（2010）09号”文件1份，证明：证明自《150万头生猪屠宰加工项目协议书》及《补充协议书》签订后，原告依约履行合同约定并积极配合被告协调办理工商登记、发改委立项、环保审批、国有建设土地出让等手续并已经实际办理的事实。 第三组：第1份：2010年5月28日榆阳区林业局出具的《陕西省育林基金及林业专项收费票据》1支；第2份：2010年5月31日由榆林市林业局出具的《陕西省育林基金及林业专项收费票据》1支；2010年6月23日由榆阳区区级机关会计核算中心出具的《借款结算单》1支；第3份：2010年7月14日《榆阳区电力局配网建设工程批准预算书》1份；2010年7月20日《电力工程承包合同》1份；2010年8月3日建筑业统一发票1支；2010年8月4日由榆阳区区级机关会计核算中心出具的《拨付款通知书》1份；2010年8月5日银行汇款凭证1支；第4份：2010年9月13日榆林市志明建筑有限责任公司提供的建筑业统一发票1支；第5份：2010年9月20日由陕西省林业厅资源处出具的《陕西省政府非税收入一般缴款书（收据）》1支；2010年9月20日由榆阳区区级机关会计核算中心出具的《借款结算单》1支；第6份：2011年4月8日榆区政财预发【2011】18号文件1份；2011年4月11日榆阳区财政局总会计转账通知1份；2011年4月11日预算拨款凭证（回单）1份；第7份：2011年5月10日榆区政财预发【2011】26号文件1份；2011年5月11日榆阳区财政局总会计转账通知1份；2011年5月12日预算拨款凭证（回单）1份；第8份：2012年7月11日由榆林市国土资源局出具的国有土地有偿使用收入专用收据1支；2012年9月21日榆阳区区级机关会计核算中心借款结算单1支；第9份：2010年8月19日银行转账凭证存根1支；2010年10月14日收据1支，2010年10月15日银行业务委托书回执1支；2010年12月13日收款收据1支、银行业务委托书回执1份；2011年6月23日收款收据1支，2011年6月24日榆阳区区级机关会计核算中心拨付款通知书1份、银行业务委托书回执1份；2011年7月28日收款收据1支，2011年8月10日榆阳区区级机关会计核算中心拨付款通知书1份、2011年8月11日银行业务委托书回执1份；2011年9月28日收款收据1支，2011年10月9日榆阳区区级机关会计核算中心拨付款通知书1份、银行业务委托书回执1份；2012年1月10日收款收据1支，2012年1月12日榆阳区区级机关会计核算中心拨付款通知书1份、银行业务委托书回执1份，证明：1、证明原告因案涉项目支出区森林植被恢复费462208元、市森林植被恢复费154070元、省森林植被恢复费154068元、配套电力建设工程费224000元、新增建设用地使用费1568200元、土地罚没款458200元、场地平整费1856079.4元土地出让金9500000元，合计14376825.4元的事实。2、证明原告按工程进度向被告给付了奖励扶持资金共计3500万元的事实。3、证明原告严格按照协议约定履行合同义务。 第四组：1、中国共产党榆林市榆阳区委员会“榆区字（2012）20号”函1份；2、雨润控股集团有限公司《关于雨润年屠宰加工150万头生猪项目推进问题的会议纪要》；3、雨润控股集团有限公司《关于致榆阳区人民政府的复函》1份；4、榆阳区人民政府“榆区政函（2014）37号”《榆林市榆阳区人民政府关于启动雨润150万头生猪屠宰加工项目退出机制的函》1份；5、榆阳区人民政府“榆区政函（2018）80号”《榆林市榆阳区人民政府关于启动雨润150万头生猪屠宰加工项目退出机制的函》1份，证明：1、证明被告严重违反协议约定，案涉生猪屠宰加工项目自2012年11月停工后再未启动建设，原告多次就推进工程进度、退出投资事宜与被告进行协商均无果的事实；2、证明被告未按照合同约定履行合同义务，一直拖延项目建设直至项目最终成为烂尾工程，导致合同目的无法实现，违约程度已经达到合同解除条件，应当按照合同法规定依法解除合同、返还财产赔偿原告损失。 被告江苏雨润质证认为，第一组证据真实性予以认可，证明目的不予认可，违约责任不再我方；第二组证据营业执照，法人身份真实性认可，对证明目的不予认可，并未完全履行环保国有建设用地出让手续，对国有土地建设出让合同真实性认可，证明目的不予认可，因为土地证的办理没有实际履行。第三组证据票据，上述款项是原告与第三人之间的费用往来，款项拨付，仅其中的3500万元是支付给榆阳雨润公司，其与款项均没有支付给榆阳公司，且上述款项与涉案的项目协议书没有任何关联，因为是与第三人的款项往来，我方无法核实，与本案无关，且上述费用本身就是地方政府对外招商引资必要的支出，不应由外来投资单位承担。第四组证据对于函件的形式真实性认可，对内容和证明目的不予认可，因为违约责任不在2被告，并且原告存在没有全部支付资金，没有依法办理国有土地使用权证、用地许可证、施工许可等，以及解决排污、屠宰证以及项目周边环境居民搬迁工作等违约行为，被告是有权停止施工的。 被告榆阳雨润公司质证认为，第一组证据协议书真实性认可，但对其证明我方有违约责任不予认可。第二组证据办理土地转让问题，证据材料真实性认可，但我方认为该证据的主体是榆林市国土资源局对土地出让给榆阳雨润公司，就该土地收回问题，我方认为应由榆林市国土局向榆阳雨润来主张，而非原告榆林榆阳区人民政府；该土地证也没有为榆阳雨润公司办理，所以我方认为该证据证明目的我方不予认可。第三组证据3500万元资金已支付，但根据原告与江苏雨润公司的补充协议，应在主体封顶后30日内，支付完资金，而榆林项目已经主体封顶，原告并未按照协议足额支付，对于原告主张的14376825.4元的相关费用，榆林雨润公司不予认可，我方认为这应是榆林政府和江苏雨润签订协议书的前提条件，应由原告对招商引资项目的一种政策，而并非仅仅针对2被告，并且协议书也约定了场地的五通一平，应由原告负责的，所以我方认为该项目不能向2被告主张，并且仅从其提供的收费陕西省林业专项收费票据来看，应该是已经缴纳了，对于记账凭证我方认为应是政府部门的，原告的内部做账用的，并不能作为2被告承担该费用的依据。第四组证据我方认为该合同没有履行下去，和原告也有直接关系，1、目前在厂区项目200米内仍有居民居住，相关的验收没有达到生猪屠宰防护距离的要求；2、土地证没有给榆阳雨润办理下来，后期对项目再进行投资施工将会损失更大，所以我方认为原告违约在先，因此对其第四组证据证明目的不予认可。 反诉原告榆阳雨润提交三组证据。 第一组，国有建设用地权出让合同一份、榆林市榆阳区发展改革局关于榆林市榆阳区雨润食品有限公司土地手续费用说明一份、公证书，土地成交确认书（均为复印件），证明:榆阳雨润与榆林市国土局签订了土地出让合同，并委托榆林发展改革局支付了土地款950万元。 第二组，评估业务约定书及评估报告（均为复印件），证明：榆阳雨润公司与榆阳区科技示范园区管委会，共同委托榆林方正资产评估公司对榆阳雨润的投资进行了评估，评估价值34085022.13元，但我方认为诉额偏低，应有45000000元。 第三组，厂区外围照片一张，证明：距离厂区200米范围内有居民居住，拆迁工作没有完成，榆阳区政府有违约责任。 反诉被告榆阳区政府质证认为，第一组证据真实性无异议，证明目的有异议，该组证据不仅不能证明被告的证明目的，恰恰证明了原告依约履行合同，为其办理土地出让，并且代为缴纳土地出让金950万元的事实。第二组证据真实性无异议，证明目的有异议，1、该评估目的就是为了对烂尾的在建工程价格进行确定，但是没有表明原告与其达成一致。2、该评估是在榆阳区政府准备推出机制时所进行的确定，仅仅是工程的价值鉴定，与其他的补偿赔偿没有关系和关联，被告的在建工程对原告没有任何利用价值，故要求被告恢复原状，根据法律规定我方有权选择，继续使用和不使用，我方选择不使用，没有使用价值。第三组证据真实性及证明目的均不予认可，我方第二组证据中环节环保相关已经进行了审批，并且在2010年就已经进行了，故对该证据真实性及证明目的均不予认可，榆林市环保局榆阳分局2010第9号就是环保的批复。 反诉被告江苏雨润质证认为，对反诉原告的证据均认可。 对当事人提交的证据认定如下：原告榆阳区人民政府提交的证据来源合法、内容真实，与待证事实具有关联性，依法予以确认。反诉原告提交的第一、二组证据，来源合法，反诉被告对真实性无异议，对真实性予以确认；第三组证据无法证明区政府存在违约责任，不予确认。 经审理查明： 江苏雨润公司成立于2009年7月31日，注册资本54.71亿元，法定代表人祝义财。 2010年3月9日，榆阳区政府与江苏雨润食品产业集团有限公司签订《150万头生猪屠宰加工项目协议书》及《补充协议书》，约定：（1）被告在榆阳区境内投资建设年加工150万头生猪屠宰加工生产线及相关配套设施，以实现达产后年加工150万头生猪白条肉和精分割肉及副产品，年产值约20亿元人民币；（2）项目自协议签订之日起5个月内施工设计和前期准备，12个月建成投产；（3）原告以8万元/亩的标准向被告出让150亩（以实测为准）项目用地，并以财政补贴的方式将收到的被告土地出让金及契税一次性全额奖励返还给被告；（4）原告负责项目用地“五通一平”（通路、通电、通水、通讯、通排污、场平）和协调办理各项手续；（5）原告根据项目工程进度分三次给予被告奖励扶持资金人民币4500万元；（6）江苏雨润食品产业集团有限公司在榆林市注册设立新企业（即被告榆林市榆阳雨润食品有限公司）作为履行协议的项目主体；（7）违约责任为违约方赔偿守约方损失；（8）争议解决方式为向原告所在地有管辖权的法院起诉等其他权利义务的事实。 协议订立后，双方开始履行合同义务。 2010年5月25日，榆林市榆阳雨润食品有限公司注册成立，注册资本1000万元，法定代表人俞章礼。股权结构为：南京雨润食品有限公司持股90%，马鞍山雨润食品公司持股10%。 2010年5月28日、2010年6月23日、2010年9月20日代缴森林植被恢复费46.2208万元、15.407万元、154068元，2010年8月5日代付配套电力建设工程费22.4万元，2010年9月13日支付场地平整费185.60794万元，2011年4月11日代付新增建设用地使用费156.82万元、2011年5月12日代付土地罚没款45.82万元，2012年9月21日土地出让金950万元。 榆阳区人民政府分别于2010年8月19日、10月15日、12月13日、2011年6月24日、8月11日、10月9日、1月12日分别向被告支付奖励扶持资金500万元，累计3500万元。 以上代付及激励扶持资金共计4937.6825万元。 2011年5月27日，榆林市人民政府批复同意将涉案项目土地收归国有。 2012年10月8日，榆林市国土资源局作为出让人与受让人榆林市榆阳雨润食品有限公司订立《国有建设用地使用权出让合同》，约定将涉案国有建设用地使用权以950万元出让，面积78410平方米，性质：工业厂房。合同第三十一条约定：“受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定退还除本合同约定的定金以外的全部或部分国有建设用地使用权出让价款（不计利息），收回国有建设用地使用权，该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施可不予补偿，出让人还可要求受让人清除已建建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整；但出让人愿意继续利用该宗土地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的，应及与受让人一定补偿……”。 另查明，涉案项目主体于2011年10月封顶，后因雨润公司整体经营出现问题，涉案项目进展缓慢。经原、被告双方协商，将投产时间调整为2013年6月底，但被告仍不能按约推进项目建设。2015年，被告明确表示不再履行合同。榆阳区政府多次与被告协调解决未果。 本院认为，本案争议的焦点为：一、合同效力；二、合同是否应当解除及法律后果； 关于合同效力的问题。本案原告榆阳区人民政府与被告江苏雨润食品产业集团在平等、自愿的基础上签订了《150万头生猪屠宰加工项目协议书》，榆阳区人民政府虽为行政机关，但该协议的内容主要体现民事权利义务的设立，双方之间属于民事法律关系，并且该协议的内容不违反法律、行政法规的规定，合法、有效。 关于合同是否应当解除的问题。涉案合同双方于2010年3月9日业已订立，合同第四条明确约定：乙方（江苏雨润）在正式签订投资协议后5个月内开始工程建设，12个月完成工程建设及约定的投资额度，正式投产并达到协议约定的生产规模。但直至本案开庭时，江苏雨润仍未完成工程建设，在经过榆阳区政府多次催告后，江苏雨润在合理期限内仍未履行，并且以行为表明不再履行主要债务，致使榆阳区政府订立合同的目的无法实现，该协议已经具备解除条件，应当予以解除。 关于合同解除后法律后果的问题。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。本案协议解除后，尚未履行的，终止履行。结合合同履行情况，榆阳区人民政府已经为该项目垫付的49376712元应当予以返还，原告主张按照中国人民银行同期贷款基准利率计算的利息，应当予以支持。榆阳区人民政府自愿放弃对被告其他损失，不违反法律规定，予以准许。其中，46.2208万元、15.407万元、154068元分别从2010年5月28日、2010年6月23日、2010年9月20日开始计算，22.4万元从2010年8月5日开始计算，1856079.4元从2010年9月13日开始计算，156.82万元从2011年4月11日开始计算，45.82万元从2011年5月12日开始计算，950万元从2012年9月21日开始计算；七笔500万元分别从2010年8月19日、10月15日、12月13日、2011年6月24日、8月11日、10月9日、1月12日开始计算利息，利率按照中国人民银行同期同档次贷款基准利率计算。 原告关于被告退还占有的土地并恢复原状的请求，因涉案土地由榆阳区雨润食品有限公司与榆林市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，即榆阳雨润通过订立合同依法取得涉案土地使用权，榆阳区人民政府并非出让主体，其主张返还并恢复原状的请求无法律依据。至于榆阳雨润未能履行出让合同约定义务的违约责任，与本案非同一法律关系，可由合同相对人榆林市国土资源局另行主张。 被告江苏雨润作为合同相对方，应当承担合同解除后的法律责任。被告榆阳雨润系原告与被告江苏雨润依据协议为该项目而设立的公司，属于该项目的实际享有权利及承担义务主体，应当承担共同赔偿责任。 关于反诉原告榆阳雨润公司要求反诉被告榆阳区政府赔偿实际损失4500万元的问题。本案因反诉原告榆阳雨润公司及江苏雨润公司严重违约致使合同解除，反诉被告榆阳区政府并无违约行为。反诉原告作为过错一方当事人，请求赔偿的理由不能成立，应予驳回。 综上，原告榆阳区人民政府的主要诉讼请求成立，应予支持。反诉原告榆阳雨润的反诉请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》，《中华人民共和国民事诉讼法》第之规定，判决如下： 一、确认原告榆阳区人民政府与被告江苏雨润食品产业集团有限公司订立的《150万头生猪屠宰加工项目协议书》、《补充协议书》合法、有效，予以解除； 二、由被告江苏雨润食品产业集团有限公司、榆林市榆阳区雨润食品有限公司于本判决生效之日起十日内返还原告榆阳区人民政府垫付款、扶持资金49376825.4元并支付利息（利息从垫付之日起至实际清偿之日止按照中国人民银行同期同档次贷款基准利率计算的利息）； 三、驳回原告榆阳区人民政府的其他诉讼请求。 四、驳回反诉原告榆林市榆阳区雨润食品有限公司的反诉请求。 如果未按照本判决确定的期间履行给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间债务利息。 案件受理费388684元，由被告江苏雨润食品产业集团有限公司、榆林市榆阳区雨润食品有限公司负担。反诉费266800元，由被告榆林市榆阳区雨润食品有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审判长  惠子芳 审判员  高 清 审判员  王伟云 二〇二〇年六月十八日 书记员  王会巧