山东省日照市岚山区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1103行初23号原告日照提拉米酥食品有限公司日照分公司，住所地日照市东港区浮来春公馆5B-103号，统一社会信用代码91371102MA3CG4NN6N。法定代表人杨静静，经理。委托诉讼代理人王丽丽，山东德与法律师事务所律师。被告日照市东港区人力资源和社会保障局，统一社会信用代码11371102004337284M，住所地日照市东港区临沂路279号。法定代表人张涛，局长。出庭应诉负责人张涛，局长。委托诉讼代理人金博涛，东港区劳动监察大队副大队长。委托诉讼代理人王磊，山东海洋律师事务所律师。被告日照市东港区人民政府，住所地日照市东港区海曲中路19号，统一社会信用代码113711023345192559。法定代表人刘祥龙，区长。委托诉讼代理人杨复超，日照市东港区司法局公职律师。委托诉讼代理人刘强，山东宝元律师事务所律师。原告日照提拉米酥食品有限公司日照分公司诉被告日照市东港区人力资源和社会保障局、日照市东港区人民政府行政处罚一案，于2020年1月8日向日照市中级人民法院提起行政诉讼，日照市中级人民法院于2020年1月14日作出（2020）鲁1103行初15号行政裁定书，将本案移送本院管辖。本院于2020年4月10日立案受理后，在法定期限内向被告送达了行政起诉状副本和应诉通知书。2020年5月13日，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人王丽丽，被告日照市东港区人力资源和社会保障局法定代表人张涛及委托诉讼代理人金博涛、王磊，被告日照市东港区人民政府委托诉讼代理人杨复超、刘强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年7月5日，日照市东港区人力资源和社会保障局作出的东人社监罚字[2019]第8号《劳动保障监察行政处罚决定书》，决定对原告单位罚款15000元。原告不服该处罚决定，认为被告作出的处罚决定程序违法，处罚明显不当。原告日照提拉米酥食品有限公司日照分公司向本院提出诉讼请求：请求撤销被告作出的东人社监罚字[2019]第8号《劳动保障监察行政处罚决定书》。事实和理由：自然人杨静静在经营日照提拉米酥食品有限公司日照分公司期间，韩立敏到原处要求从事实习销售及制作糕点的工作。原告单位还没有正式聘用韩立敏，说不要工资，回家吃住，工作的时间还未到一个月，后韩立敏自行辞职，但后来才知道韩立敏到了被告东港区人社局劳动监察大队又索要工资。按正式聘用工资是每个月1800元，在实习期内26天计算工资为1050元，2019年6月17日，原告已将全部工资支付给了韩立敏。在被告受理韩立敏的投诉后，被告向原告送达法律文书时，原告经营负责人正好在外地出差，被告留置送达给其他员工，而其他员工未向经营负责人汇报，经营负责人对此并不知情。在此情况下，被告作出行政处罚决定，对原告进行罚款，程序不合法，且被告滥用职权进行罚款，罚款数额明显不合理。在劳动争议事实尚未确定的情况下，本应由劳动仲裁解决，即便原告真正拖欠韩立敏1800元工资，也应当督促原告履行支付工资义务，被告仅以原告不提供资料不接受调查询问为由，在小企业生存艰难的经济下行周期内，罚款15000元，属于滥用行政职权的不合理行为。被告日照市东港区人力资源和社会保障局（以下简称“东港区人社局”）辩称，投诉人韩立敏到我局劳动保障监察大队填写了投诉登记表，投诉原告拖欠其自2018年12月10日至2019年1月6日的工资计1800元。因而我局劳动保障监察大队向原告下达了《劳动保障监察调查询问通知书》，要求原告提供相关材料。但原告未能在规定的时间内提供相关材料，并接受调查询问。2019年5月13日，我局劳动保障监察大队向原告下达了《劳动保障监察责令改正指令书》。之后，于2019年6月17日我局劳动监察大队又向原告下达了《劳动保障行政处罚事先告知书》，告知其陈述申辩权利，逾期原告未提出陈述申辩意见。2019年7月5日，我局向原告下达了《劳动保障监察行政惩行政处罚决定书》，决定对原告罚款人民币15000元。被告对作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律行政法规正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告日照市东港区人民政府辩称，第一，被告作出的行政复议决定程序合法。该案因案情复杂，经审批延长了行政复议期限30日。第二，经复议机关审查，原行政行为认定事实清楚，适用法律正确。2019年2月20日，被告东港区人社局劳动监察大队接到韩立敏的投诉，立案受理后并依法行使调查处理职权，原告的营业地点为日照浮来春公馆5B－1－3，其办公室、收发室、值班室与营业场所合一，被告东港区人社局劳动监察大队向原告送达的法律文书合法有效。第三，该行政处罚并不需要仲裁前置。原告有配合被告东港区人社局劳动监察大队调查处理的义务。故被告东港区人民政府作出的行政复议决定程序合法，维持原行政行为正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告提交如下证据证明行政处罚决定行为具有合法性：1.投诉登记表及投诉人韩立敏身份证复印件；2.日照提拉米酥食品有限公司日照分公司营业执照、企业信息及法定代表人身份证复印件、授权委托书；3.劳动保障监察立案审批表；4.东人社监询字（2019）第370号《劳动保障监察调查询问通知书》；5.劳动保障监察送达回执，原告职工张守俊签收；6.东人社监令字（2019）第386号《劳动保障监察责令改正指令书》；7.劳动保障监察送达回执，原告职工王海洲签收；8.东人社监告字（2019）第21号《劳动保障监察行政处罚事先告知书》。证据9.劳动保障监察送达回执，留置送达；10.劳动保障监察案件行政处罚报批表；11.东人社监罚字（2019）第8号《劳动保障监察行政处罚决定书》；12.劳动保障监察送达回执，留置送达；13.行政处罚决定送达录像光盘一张。证据1-13证实被告作出行政处罚决定认定事实清楚，程序合法；14.东行复决字（2019）32号《日照市东港区人民政府行政复议决定书》，证实原告向东港区人民政府提起行政复议，东港区人民政府作出维持行政处罚决定。法律依据：1.《劳动保障监察条例》第六条、第十五条、第十八条、第十九条、第三十条；2.《山东省劳动和社会保障监察条例》第二十八条；3.《行政处罚法》第三十一条、第五十一条；4.《中华人民共和国劳动法》第五十条。原告质证认为，对证据1-4真实性没有异议。对证据5的真实性有异议，该劳动保障监察送达回执系张守俊签收，该员工并非原告所指定的签收相关法律文书代签人，不符合民事诉讼法中关于送达的相关规定，也就说明该送达不符合规定。对证据6的真实性没有异议，但该改正指令书中只要求原告提交相关的材料，并没有要求原告给投诉人及时发放工资，但原告在该指令下达之后于2019年6月17日已将投诉人所说的拖欠工资支付了给投诉人。对证据7质证意见同证据5质证意见。对证据8的真实性没有异议，但是对其中的处罚过重，根据劳动保障监察条例中处罚的相关规定，处罚5000-20000元，因该案涉及共计欠工人工资是1050元，原告认为被告东港区人社局自由裁量权行使过重。对证据9的质证意见同证据5质证意见。对证据10该行政处罚审批表没有劳动保障行政部门的审批意见，且也没有盖相关的公章，所以原告不予认可。对证据11的真实性没有异议，但原告不予认可该处罚内容。对证据12质证意见同证据5的质证意见一致。对行政复议决定书的真实性没有异议。被告东港区人民政府向法庭提供如下证据：1.行政复议申请材料，证明原告递交申请内容；2.行政复议受理通知书及送达回证各一份，证明被告审查复议申请后依法予以受理；3.提出答复通知书及送达回证各一份，证明被告受理复议申请后依法送达提出答复通知书；4.延期通知书及送达回证各一份，证明被告依法延长复议期限；5.行政复议答复书，证明东港区人社局在法律规定时间内提交了答复书、证据材料及法律依据，证明被告维持行政处罚的复议决定事实清楚；6.行政复议决定书一份及送达回证两份，证明被告依法作出复议决定并送达给双方当事人。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《劳动保障监察行政处罚决定书》原告对被告东港区人民政府提供的证据的真实性均无异议。原告向法庭陈述以下事实并提供相应证据予以证明自己的主张：在东港区人社局在作出该处罚决定之前，没有对该拖欠工资的情况进行亲自调查取证，只要求原告前去送达相关材料。但根据劳动保障监察行政处罚执法程序中相关规定，如果被调查单位拒绝前来接受询问的，该劳动保障部门应当前去调查取证，但是被告没有对该事实进行调查取证。因原告的负责人杨静静在开庭时已出差，杨静静通过手机微信发给本代理人手机截图一份，证明原告已于2019年6月17日将拖欠工资1050元支付给了投诉人韩立敏。被告东港区人社局对该证据的真实性不清楚，也不符合证据形式。该证据与被告作出的行政处罚没有关联，被告作出的行政处罚，是针对原告没有按要求提交相关材料的行为，即要求改正拒不改正的行为作出的处罚，与事后原告是否将该拖欠的工资支付给投诉人没有关系。被告东港区人民政府对原告提供的证据的质证与同被告东港区人社局以上质证意见。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对原被告提供的证据的真实性，本院均予以确认。经审理查明，日照提拉米酥食品有限公司日照分公司于2015年8月18日设立，负责人杨静静。主要制作糕点食品等。在经营期间，2018年12月10日韩立敏到原处要求从事实习销售及制作糕点工作。2019年1月6日，韩立敏离开该店。2019年2月20日，韩立敏到被告东港区人社局劳动监察部门进行投诉，投诉原告拖欠韩立敏自2018年12月10日至2019年1月6日期间的工资共计1800元。韩立敏并填写了投诉登记表。2019年2月21日，被告东港区人社局劳动监察大队立案受理，2019年5月7日，被告向原告下达了《劳动保障监察调查询问通知书》，要求该单位的负责人自接到该书之日起三日内到被告处接受询问，并对该法律文书进行了留置送达；逾期原告未到场接受询问。2019年5月13日，被告又向原告下达了《劳动保障监察责令改正指令书》，要求原告提供2018年1月份至2019年5月份的职工考勤表，职工工资发放单、职工花名册、社会保险费缴费单，参保职工缴费明细、会计账簿、会计原始记账凭证，职工的书面劳动合同，职工办理招工就业登记备案手续、营业执照副本复印件等材料。该法律文书由正在从事工作的店员接收。逾期原告未提供。2019年6月17日，被告又向原告下达了《劳动保障行政处罚事先告知书》，告知拟罚款15000元，并告知其享有陈述申辩的权利。该日，原告负责人通过手续转账将1050元工资款支付给了韩立敏。韩立敏对支付工资款额未有异议。逾期原告未向被告提出陈述申辩意见。韩立敏也未告知被告已获得了工资。被告对此全然不知。2019年7月5日，被告东港区人社局作出了东人社监罚字（2019）第8号《劳动保障监察行政处罚决定书》，决定对原告罚款人民币15000元，并对该决定书进行了留置送达。事后，被告东港区人社局未对韩立敏拖欠工资投诉一事进行任何调查，也未作出劳动保障监察行政处理决定。原告在法定期限内向东港区人民政府申请行政复议。在审理该案期间，被告延长审限30日。2019年11月26日，被告东港区人民政府作出了东行复决字[2019]32号行政复议决定书。维持被告东港区人社局作出的行政处罚决定。被告东港区人社局在作出的东人社监罚字（2019）第8号《劳动保障监察行政处罚决定书》中认定事实：经调查，用人单位未按照我局在2019年5月7日给原告单位下达的《劳动保障监察调查询问通知书》的要求，派员提供相关证明材料、到我局接受调查询问，我局又在2019年5月13日下达了《劳动保障监察责令改正指令书》，责令原告单位在收到该责令改正指令书之日起派员提供相关材料并到我局接受调查询问，原告单位至今未改正和提供相关证明材料，以及到我局接受调查询问。所依据的法律法规：原告单位的行为违反了《劳动保障监察条例》第六条、第三十条第（三）项的规定，根据《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（一）项、第三十条第一款第（三）项的规定，决定给予原告单位罚款15000元。本院认为，本案争议的焦点是，被告对本案当事人的投诉事项有无行权职责；被告作出的行政处罚认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律行政法规是否正确，程序是否合法。《劳动保障监察条例》第十一条规定：“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：（六）用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况；”劳动保障行政部门具有受理任何组织和个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉的法定职责。被告对韩立敏的拖欠工资的投诉，可以介入并进行调查、检查。《劳动保障监察条例》第十八条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；（三）对情节轻微且已改正的，撤销立案。发现违法案件不属于劳动保障监察事项的，应当及时移送有关部门处理；涉嫌犯罪的，应当依法移送司法机关。”被告在向原告发出调查询问通知书和责令改正指令书后，因原告未予配合调查，被告认定原告的行为违反《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（一）项的规定，应当依法作出行政处罚，但是，被告对于投诉人在投诉登记表中填写的拖欠工资1800元真实情况未作详细调查。即便在原告不配合调查询问的情况下，也应当进入用人单位的劳动场所进行检查，就调查、检查事项可以询问有关人员。被告未予调查、检查，未能掌握到原告是否拖欠投诉人的工资及具体工资数额，以及是原告否在调查处理前已经支付了投诉人工资等情况，即以原告用人单位不予配合调查、接受询问、提供相关材料为事实依据，对原告进行行政处罚并予罚款，不符合劳动监察条例规定的教育与惩罚相结合原则。《劳动保障监察条例》第三十条规定：“有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为的，处2000元以上2万元以下的罚款：（一）无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门依照本条例的规定实施劳动保障监察的；（二）不按照劳动保障行政部门的要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、毁灭证据的；（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的；（四）打击报复举报人、投诉人的。违反前款规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”被告根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定予以处罚，适用法律不准确。该条规定，责令改正指令书的改正行为，应当针对保障劳动者合法权益的实体权利义务，对涉及的实体权利义务内容应当予以查明。对改正效果及程度视情节予以处理。经过庭审审理，本案原告确实拖欠投诉人未支付的工资款项，但其在被告作出行政处罚决定前已经全额支付给了投诉人，投诉人对此无异议，可认定情节较轻。被告在处罚时应当考虑该情节。未能考虑，被告作出的处罚决定具有明显不当之处。根据《劳动监察条例》第六条规定：“用人单位应当遵守劳动保障法律、法规和规章，接受并配合劳动保障监察。”在被告立案受理投诉人的投诉后，原告有责任也有义务积极配合被告的调查询问、检查工作，没有正当理由拒不配合，违反法律义务，可以给予处罚。原告辩解被告对法律文书未能直接送达给经营负责人，理由不成立，被告可以采取留置送达方式，并且在必要时还可以通过录音、录像等方式进行送达法律文书，属于合法有效送达。被告在送达程序上没有违反法律规定，行政程序合法。被告东港区人民政府在审理行政复议案件时，亦未能对投诉人的工资事实等真实情况进行调查收集相关证据，在此情况下作出的行政复议决定依然欠缺充分的事实依据。综上所述，原告存在未按照《劳动保障监察条例》的规定及时支付投诉人工资的事实及无正当理由不配合劳动保障行政部门依法进行调查询问的违法行为，视情节应当给予相应处罚。因被告给予原告行政处罚在作出决定前未能调查投诉的真实情况，因此未能考虑案件的相关因素，导致适用法律不准确，在处罚幅度内自由裁量罚款数额也因此出现了明显不当的情形。根据行政诉讼法规定，本院在判决时可以对罚款数额进行变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条、第七十九条的规定，判决如下：一、对被告日照市东港区人力资源和社会保障局于2019年7月5日作出的东人社监罚字（2019）第8号《劳动保障监察行政处罚决定书》决定中给予原告日照提拉米酥食品有限公司日照分公司罚款人民币15000元，变更为罚款2000元。二、同时撤销被告日照市东港区人民政府于2019年11月26日作出的东行复决字[2019]32号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告日照市东港区人力资源和社会保障局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。审 判 长  牟立华人民陪审员  盛 民人民陪审员  咸友永二〇二〇年六月十八日法官助理孙玮书记员孟竹格