安徽省阜阳市颍泉区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖1204行初12号 原告：胡允涛，男，1980年10月出生，汉族，中专文化，农民，住安徽省阜阳市颍东区。 被告：阜阳市颍东区新乌江镇人民政府，住所地安徽省阜阳市颍东区新乌江镇中心大街中部，统一社会信用代码113412036679113635。 法定代表人：史志，该镇镇长。 出庭负责人：陈辉，该镇党委委员。 委托代理人：师博，安徽仲天律师事务所律师。 被告：阜阳市颍东区人民政府，住所地安徽省阜阳市北京东路216号，统一社会信用代码113412030031588824。 法定代表人：张银军，该区区长。 委托代理人：仇学刚，阜阳市颍东区司法局工作人员。 委托代理人：刘长伟，阜阳市颍东区司法局工作人员。 第三人：胡怀华，男，1970年10月出生，汉族，住安省阜阳市颍东区。 第三人：胡兴，男，1963年3月出生，汉族，小学文化，住安徽省阜阳市颍东区。 第三人：阜阳市颍东区新乌江镇乌江居委会胡圩一队，住所地阜阳市颍东区新乌江镇乌江居委会。 原告胡允涛不服被告阜阳市颍东区新乌江镇人民政府（以下简称新乌江镇政府）2019年2月18日作出的新乌政字[2019]45号土地权属争议行政处理决定、被告阜阳市颍东区人民政府（以下简称颍东区政府）2019年11月8日作出的阜东复字[2019]10号行政复议决定，于2019年11月18日向阜阳市颍东区人民法院提起行政诉讼，阜阳市颍东区人民法院报请阜阳市中级人民法院指定管辖，2020年1月22日，阜阳市中级人民法院指定由本院管辖。本院于2020年3月16日受理后，依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理了本案。原告胡允涛、被告新乌江镇政府党委委员陈辉及其委托代理人师博、被告颍东区政府委托代理人邱学刚、刘长伟、第三人胡兴等到庭参加诉讼，第三人阜阳市颍东区新乌江镇乌江居委会胡圩一队、第三人胡怀华经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年2月18日，被告新乌江镇政府作出新乌政字［2019］45号土地权属争议行政处理决定，决定：争议土地位于阜阳市××镇××大街南侧，面积为198平方米，所有权××阜阳市××镇××队农民集体所有；阜阳市颍东区新乌江镇乌江居委会胡圩一队可以根据土地实际使用状况，按法定程序确定集体建设用地使用权后，由集体报县级以上人民政府批准。2019年11月8日，被告颍东区政府作出阜东复字［2019］10号行政复议决定，维持了被告新乌江镇政府作出新乌政字［2019］45号土地权属争议行政处理决定。 被告新乌江镇政府在法定举证期限内提供主体资格方面证据:1.社会统一信用代码证；2.《安徽省土地权属争议处理条例》第二十八条的规定。证明被告新乌江镇政府的诉讼主体资格。事实与程序方面证据:1.新乌江镇党委、政府文件处理标签；2.原告提交的土地确权申请书及证据（安徽省阜阳县农村居民宅基地申报表、安徽省村镇建设工程规划许可证、新乌江镇居委会出具的《证明》）；3.法律文书送达回证2份；4.胡某询问笔录及身份证；5.周登勇询问笔录及身份证；6.胡怀华询问笔录及身份证；7.胡怀飞询问笔录及身份证；8.孙文学询问笔录及身份证；9.胡峰询问笔录及身份证；10.胡守华、胡怀华土地纠纷现场勘测图；11.三项建设征（拨）用地卷宗（包括安徽省国家建设征（拨）用土地申报表、关于征（拨、占）用地审查报告、测绘图）；12.土地权属争议行政处理决定书。上述证据证明被告新乌江镇政府作出的土地权属争议行政处理决定合法。适用法律方面证据:《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条、第十六条《物权法》第五十九条的规定，证明被告新乌江镇政府的行政行为适用法律正确。 被告颍东区政府在法定举证期限内提供的证据为：1.法定代表人证明书，统一社会信用代码证书;2.《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十三条第一款、第十七条;3.申请人行政复议申请书及其附件;4.新乌政字［2019］45号《土地权属争议行政处理决定书》;5.阜东复字〔2019〕10号《行政复议答复通知书》；6.新乌江镇人民政府行政复议答复书及依据材料；7.阜东复字〔2019〕10号《延期审理通知书》；8.阜东复字〔2019〕10号行政复议决定书；9.相关送达回证。上述证据证明颍东区政府具有依法审查新乌江镇政府作出的土地权属争议决定的主体资格，作出的阜东复字〔2019〕10号行政复议决定事实认定清楚，程序符合法律规定。 原告胡允涛诉称：1.原告的父亲胡守华（己故）在1992年申请一块宅基地准备建房，经当时村长、队长、土地管理所勘察员胡兴签字并盖章，报当时的王古同乡政府同意，1993年1月颁发了《安徽省村镇建设工程规划许可证》，四至清楚，东面是胡言瑞先盖了房子，原告的父亲胡守华也将一半的山墙钱给了胡言瑞的小儿子，现在茬口还在。同时在这条街上盖房子的还有外村的王秀金和王军。后原告的父亲准备建房的时候，胡怀华的父亲胡延孝说是他们家不让盖，原告多次找居委会调解未果。2018年1月初，居委会在给胡怀华在涉案宅基地盖了扶贫厕所。2018年1月16日，原告和胡怀华再一次发生矛盾，居委会也没有解释为什么让胡怀华盖了扶贫厕所。2018年1月20日居委会出具证明，说明原告与胡兴、胡怀华有纠纷，调解无效。原告经过两次信访，一次复查，要求对涉案宅基地进行确权，新乌江镇政府回复了3次，以宅基地有纠纷为由，不予确权。2018年6月27日，原告再次申请对涉案宅基地进行确权，并邮寄了确权申请书，被告次日收到后3个月未予理会。2018年9月28日，原告以新乌江镇政府不履行法定职责为由诉讼至颍东区人民法院，同年11月初调解，新乌江镇政府答应原告撤诉会尽快解决，2018年11月2日，原告撤诉。过了几天，被告要求申请人重新提交确权申请书，2018年11月9日原告重新邮递确权申请书。2019年2月27日，原告收到新乌政字[2019]45号《土地权属争议行政处理决定书》。2.《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）总计五十七条，没有五十九条、六十二条，该决定书依据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第五十九条、第六十二条之规定，属于适用法律错误。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条之规定，新乌江镇政府从来没有进行调解，新乌江镇政府程序违法。原告申请宅基地时，《安徽省阜阳县农村居民宅基地申报表》上写的是空闲地，而不是新乌江镇政府认为的耕地。《安徽省村镇建设设划许可证》已经下发，说明前面的审批是合法的。新乌江镇政府为了否决原告的主张，证明以前的政府下发的文件是错误的，显然是不尊重历史，不诚实守信。《安徽省阜阳县农村居民宅基地申报表》的底部第3条注明：“申请占用耕地由县政府批准，非耕地由当地乡（镇）政府批准。菜地、自留地应视为耕地。”1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条的规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”依据《安徽省土地权属争议处理条例》第七条、第二十七条之规定，涉案宅基地是原告的父亲胡守华合法申请的，因此，该决定书认定事实不清。3.2019年11月8日，颍东区政府作出阜东复字[2019]10号《行政复议决定书》，明显是错误的。原告在申请书中所说的新乌江镇政府没有进行调解，该决定没有作出解释，属于程序违法。根据中华人民共和国国土资源部17号令《土地权属争议调查处理办法》第五条规定、《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，确定土地权属是人民政府的法定职责，包括所有权和使用权。综上所述，新乌江镇政府作出的土地权属争议行政处理决定，适用法律错误、程序违法、认定事实不清。颍东区政府做出的行政复议决定，没有提及新乌江镇政府程序违法，没有具体的法律条款，对于法定职责推诿，不利于化解矛盾。且两被告没有给原告提供申辩和听证的机会，侵害了原告的合法权益。现请求：1.撤销2019年2月18日新乌江镇政府作出的新乌政字[2019]45号土地权属争议行政处理决定书、2019年11月8日颍东区人民政府作出的阜东复字[2019]10号行政复议决定书，责令新乌江镇政府、新乌江镇政府重新作出处理决定和复议决定；2.判决新乌江镇政府怠于履行法定确权职责，行政不作为违法。 原告胡允涛提供的证据为：1.身份证复印件，证明原告主体资格。2.《安徽省村镇建设工程许可证》、《安徽省农村居民宅基地申报表》，证明原告合法申请宅基地。3.土地权属争议处理决定书、行政复议决定书，证明所诉的行政行为存在。4.行政复议申请书，证明原告向被告二提出申请。5.新乌江镇乌江居委会出具的证明，证明涉案宅基地使用权是胡允涛、胡兴、胡怀华之间的纠纷。6.胡守华死亡证明，证明原告有主体资格。7.接处警情况登记表，证明原告与胡怀华有纠纷。8.宅基地现场照片两张，证明涉案宅基地一直闲置。9.邮政快件通知单，证明2018年6月28日被告新乌江镇人民政府就收到了原告邮寄的申请书。10.关于胡允涛信访事项处理意见，证明涉案宅基地已经被计生办征收建设。 被告新乌江镇政府辩称：1.经调查查明，争议集体土地位于阜阳市××镇××大街南侧，面积为198平方米，属于阜阳市颍东区新乌江镇乌江居委会胡圩一队的集体土地，现已规划为城镇建设用地。原告胡允涛等是乌江居委会胡圩四队的居民，胡怀华、胡兴乌江居委会胡圩一队的居民。1992年12月18日，胡守华（吴怀英的配偶，胡峰、胡允涛之父）因建房需要，申请农村居民宅基地0.33亩，经村委会同意后，土地管理所现场勘察：“东口22米，西口22米，南口9米，北口9米，符合新街规划”。1993年1月12日，原阜阳县王古同乡人民政府审批意见为：“同意村委会意见，给予办理。”1993年1月1日，原阜阳县王古同乡村镇建设管理所为胡守华颁发了《安徽省村镇建设工程规划许可证》，规划建筑面积60平方米。因胡圩一队居民不同意胡守华建房，胡守华并未实际使用该宗土地。该宗土地由胡怀华、胡兴的父亲胡延孝实际占有建房，使用至今。另查明，在原阜阳县王古同乡人民政府审批后，未报阜阳县土地管理局审查和阜阳县人民政府批准。依据1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十三条之规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。吴怀英、胡峰、胡允涛是乌江居委会胡圩四队的居民，虽然胡守华申请农村居民宅基地时经原阜阳县王古同乡人民政府审批，但未经原阜阳县人民政府批准，争议土地并未经国家征用，土地所有权仍为××队集体所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条、第十六条规定、《中华人民共和国物权法》第五十九条规定、《安徽省土地权属争议处理条例》第二十八条规定、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》规定，作出新乌政字［2019］45号土地权属争议行政处理决定书，决定：争议土地位于阜阳市××镇××大街南侧，面积为198平方米，所有权××阜阳市××镇××队农民集体所有；阜阳市颍东区新乌江镇乌江居委会胡圩一队可以根据土地实际使用状况，按法定程序确定集体建设用地使用权后，由集体报县级以上人民政府批准。2、原告诉称的理由依法不能成立。《安徽省土地权属争议处理条例》第三十三条：“受理机关接到处理申请后，应在十五日内决定是否受理。决定受理的，应当在决定受理之日起十日内将申请书副本发送对方当事人。对方当事人应在接到申请书副本之日起三十日内提交答辩文书和有关证据；逾期不提交答辩文书的，不影响作出处理决定。”2018年11月8日，原告胡允涛等向新乌江镇政府提出《土地确权申请书》，2018年11月20日，被告决定受理，2018年11月26日，向对方当事人送达了《土地确权申请书》。2019年2月17日，作出《土地权属争议行政处理决定书》。在此期间，被告调查核实、现场勘查等工作，根本不存在拖延履行法定职责的情形。3.原告要求确权的土地使用权为耕地。为核实土地情况，新乌江镇政府向土地所在地乌江居委会核实情况，由乌江居委会核实情况，并调取了该宗地对面幼儿园征地卷宗，清晰的显示该宗地为耕地。综上所述，新乌江镇政府的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，人民法院应依法驳回原告的诉讼请求。 被告颍东区政府辩称，根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《安徽省土地权属争议处理条例》第三十条第一款规定，农村个人之间、个人与农村集体所有制单位之间发生土地权属争议，由争议土地所在地乡（镇）人民政府处理。本案中，被申请人新乌江镇人民政府有权对申请人与被申请人（胡怀华、胡兴）之间的集体土地使用权纠纷进行依法处理。一般情况下，确认土地使用权是以对土地所有权无争议为前提，但被申请人在审查确认土地使用权过程中，发现申请人与被申请人（胡怀华、胡兴）之间对争议土地是属于村级集体经济组织农民集体所有，还是属于某个村民小组农民集体所有尚存争议，因此在确认土地使用权归属之前需要确认土地所有权归属。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第七条规定，确定土地权属应当以土地登记证为依据，未进行土地登记的，以土地利用现状调查、农村“四固定”（固定劳力、土地、耕畜、农具）和合法的用地批准文件等权属资料为依据。第八条规定，农村集体土地，按照1962年9月27日的《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）实施时划定的范围确定所有权。《六十条》实施以后，因下列原因之一变更土地界限的，按变动后的界限确定所有权。本案中，因双方均不能提供有效的土地登记凭证，鉴于涉案地块位于原阜阳市××镇××村××（现为××镇××）土地界限范围内，属于该农村集体经济组织所有，应由该农村集体经济组织按照法定程序确认使用权，被申请人新乌江镇人民政府不宜就本案土地使用权进行确认，因而其仅确认争议土地所有权归属，并无明显不当。新乌江镇人民政府作出被复议确权决定有职权依据，且符合《安徽省土地权属争议处理条例》中的“本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则。”综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》及实施条例等相关规定，颍东区政府对原告的行政复议申请依法履行了受理、审查、决定、送达等行政复议职责，作出的行政复议决定符合法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人胡兴述称，当时乡政府征胡圩生产一队的土地建计生办和教办室，我们村民没有意见，但是给私人（胡守华、吴勇志）建房，我们有意见。当时经党委政府研究决定，给二人办理建房手续由土地管理所收回并作废，原告的母亲吴怀英为此大闹乡政府，把原王古同乡幼儿园门朝南的三间房子门锁打开，强行在里面居住20多天。2018年，原告起诉到口孜法庭，要求确认涉案的三间宅基地是他的，后来原告撤诉了。涉案宅基地是胡圩一队给我安置的，现在宅基地上我家种的菜。第三人胡兴提供了孙文学、姜振海、胡怀标、梁国兴、王秀金五人出具的书面证明，证明涉案土地是胡圩一队生产队的地，路南十一家建房子的都是我胡圩生产队的队员，涉案土地没有被乡政府征收。 第三人胡怀华、第三人阜阳市颍东区新乌江镇乌江居委会胡圩一队未能到庭参加诉讼，也未提供书面答辩意见。 经庭审质证，双方当事人的质辨意见如下： 原告胡允涛对被告新乌江镇政府提供主体资格的证据无异议。对事实部分的证据1、证据2的三性无异议。证3真实性、合法性有异议，认为同时要通知胡圩一队的居民，仅告知胡怀华不合法。证4胡某的询问笔录，证人应当出庭作证，证人胡某是村委干部，2018年村委会派胡某去调解，胡某告诉原告胡怀华不同意调解，对于胡某所说“系争宅基地是六间房”是不认可的；证5周登勇询问笔录的三性无异议，证明目的有异议，涉案宅基地是闲置地，申请表上写的很明确。证6胡怀华询问笔录的真实性有异议，胡怀华建房是在1992年之前，1992年涉案宅基地是什么都没有的。证7胡怀飞询问笔录的三性无异议，证明目的有异议，这块地不是耕地，也没说是耕地。证8孙文学询问笔录，证人应当出庭作证，他在申报表上是签字同意原告建房的。证9胡峰询问笔录的三性无异议。证10现场勘测图的三性有异议，没有当事人参与现场不予认可，征地勘测图与本案无关联性，也不能清楚地显示此块是耕地。证11调取的证据，应当提供出处及加盖公章，上面什么都没有。证12的三性无异议。认为适用法律错误，涉案宅基地是1992-1993年，应当适用1988年的土地管理法，适用《物权法》第五十九条违反法不溯及既往原则，原告申请宅基地时并未违反当时的法律、法规，涉案宅基地如果说是耕地的话也是违背常理的，如果是一块耕地，不可能前面留几米，中间留条路的。申报表申请是在空闲地上，原告参与的都是一笔带过，没有经过调解，也没有告知原告有申辩的权利，违反《土地权属争议处理办法》第二十三条的规定。被告颍东区政府、第三人胡兴对被告新乌江镇政府提供的证据无异议。被告新乌江镇政府辩驳意见认为，在收到申请人的确权申请书后，我们向被申请人进行了送达，当时申请书上并没有将居委会作为被申请人。证人的证言均确定涉案土地为胡圩一队的集体土地，未经国家征用，而申请人胡允涛为胡圩四队的居民。幼儿园的征地勘测图上有清晰地显示在1992年时为耕地。1988年土地管理法、1998年土地管理法均要求农民占用耕地的要报县级以上政府批准。 原告胡允涛对被告颍东区政府提供的证据1、2、3、4无异议。证5行政复议答复通知书的真实性无异议，内容是违法的，程序违法，没有提到适用哪条法律。证6、7、8、9的三性无异议。颍东区政府没有提到原告申请书提到的新乌江镇政府程序违法，应该适用1988年土地管理法第三十八条的规定。被告新乌江镇政府、第三人胡兴对被告颍东区政府提供的证据无异议。被告颍东区政府辩驳意见认为，证5只是程序告知，区政府对土地权属决定书中引用的法律条款已经评述，且该瑕疵不影响实体处理。原告主张的乌江镇政府没有组织调解，不是涉案争议土地决定的前置程序，且调解必须是双方自愿。依据是调查笔录及当时征地时的勘验笔录，涉案土地系耕地而非空闲地。 被告新乌江镇政府对原告胡允涛提供的证据1、3、4、6、7无异议。证2《安徽省村镇建设工程许可证》的真实性无异议，合法性有异议，依据《安徽省村镇规划建设管理条例》，由县级以上人民政府建设行政主管部门，颁发村镇规划建设规划许可证，而原告持有的村镇规划建设许可证是由乡城建所颁发的；本案涉案土地当时是耕地，应当报县级以上人民政府批准。证8的照片有异议，该宗地在当时系有第三人父亲建有两间土坯房，实际占有使用该宗地。证9邮政快件通知单有异议，原告提出的确权申请书是2018年11月8日；证10关于胡允涛信访事项处理意见的真实性无异议，原告是在断章取义，这块地并没有实际征用。被告颍东区政府的质证意见同被告新乌江镇政府的质证意见。补充意见认为证据2，原告提交的申报表显示原阜阳市王古同乡政府审批意见落款时间为1993年1月12日，安徽省村镇建设规划许可证显示颁证时间为1993年1月1日，原告应先取得用地审批才能取得建设规划许可，审批时间相互矛盾，不具有合法性和有效性，不能证明原告对争议宅基地具有合法使用权，且确认土地权属争议应以合法有效的土地征用证件为准。证2显示，原告没有报县级以上政府批准，也没有证据证明原告已经履行完法定程序，原告并未取得土地使用权，不具有法律效力。证据5真实性无异议，证明目的有异议，能够证明原告与第三人就涉案宅基地发生过争议，且居委会组织过调解。根据《中华人民共和国土地管理法》、《安徽省土地权属争议处理条例》的规定，被告新乌江镇政府是否组织调解，不是土地处理决定的前置程序，且调解必须是双方自愿，同时双方矛盾纠纷升级，也不具有调解的可能性，故原告陈述的未组织调解违反法定程序是不成立的。证5，是原告与第三人之间的争议，不能达到其证明目的，结合证8现场图片，从被告新乌江镇政府对该宗土地调查笔录可以显示，在1986年时，胡怀华的父亲在涉案土地上建有两间土坯房，胡某等人的笔录中可以证实。2018年居委会给胡怀华在争议土地上盖了扶贫厕所，可以反映出当地居委会认为系争土地为胡怀华家使用而并非原告所说一直空闲。证8照片不具有证据属性，不能作为证据使用，从侧面反映出原告未在争议土地建造房屋的事实。原告提交的申请书日期是2018年11月8日，临泉县人民法院生效的裁判文书可以印证原告申请确权的时间是2018年11月8日，被告不存在不履行法定职责行为。第三人胡兴对原告胡允涛提供的证据没有发表质证意见，但认为路以南是空闲地不是事实，乡政府征地时只征计生办和教案室幼儿园的地，这是一块整地。原告辩驳意见认为，征用这块地时已经给予补偿了。被告是6月28日就已经接到申请了，应该是按接到申请书之日起来算期限。《安徽省村镇建设规划管理条例》第十七条并没有明确的规定建设规划许可证先后顺序。应由乡政府到县政府去报批，不应由原告去报批。 原告胡允涛对第三人胡兴提供的证据，认为五个证人都应当出庭作证，孙文学已经在申报表上已经签字，孙文学是胡圩一队的，跟胡兴是亲属关系，其证言不予认可；姜振海以前是土地管理所所长，土地管理所的公章已经盖在了申请表上，无论是谁盖的，这属于表见代理；胡怀标的证言证明目的不予认可，我父亲的钱已经给他了；梁国兴和王秀金的证明恰恰说明了此块土地可以买卖。被告新乌江镇政府对第三人胡兴提供的证据无异议。被告颍东区政府对第三人胡兴提供的证据，认为虽然证人没有出庭证明，结合被告新乌江镇政府的调查，相互印证涉案地块系胡圩一队集体所有，原告系胡圩四队集体成员，原告提供的证2已被原乡政府宣布作废。 经审理查明：1992年12月18日，原告胡允涛的父亲胡守华（时任计生办副主任）因建房需要，申请农村居民宅基地0.33亩，位于阜阳市××镇××大街南侧。原告胡允涛提供的1992年12月18日《安徽省阜阳县农村居民宅基地申报表》中显示：家庭成员胡守华、吴怀英、胡允涛、胡允锋；村民组孙文学签字同意建房；村委会胡言芝签字同意建房，并加盖村民委员会的公章；1993年1月，阜阳县王古同乡土地管理所签字准许建房，并加盖了公章；1993年1月12日，阜阳市王古同乡人民政府同意给予办理，并加盖了公章；用地示意图东口22米、西口22米、南口9米、北口9米。该申报表中县土地管理局审查意见栏、县人民政府审查意见栏的内容空白。1993年1月1日，阜阳县王古同乡村建设管理所给胡守华颁发了《安徽省村镇建设工程规划许可证》，规划建筑面积60平方米，该许可证编号为空白。因胡守华及其家庭成员吴怀英、胡允锋、胡允涛是乌江居委会胡圩四队的居民，乌江居委会胡圩一队的居民胡怀华、胡兴等不同意胡守华在胡圩一队的土地上建房，胡守华并未实际使用该宗土地。 2018年11月9日，申请人吴怀英、胡峰、胡允涛向被申请人新乌江镇人民政府邮寄了《土地确权申请书》，要求被申请人新乌江镇人民政府依法对位于原××古同乡人民政府（现××镇政府）××大街一处面积约220平方米的宅基地进行确权，并确认涉案宅基地归申请人经营管理使用。新乌江镇人民政府受理该申请后，向土地所在地的乌江居委会及居民调查了解情况，并调取了涉案附近王古同乡幼儿园的三项建设征（拨）用地卷宗，其中包括《国家建设征（拨）用土地申报表》、《关于征（拨、占）用地审查报告》、1992年11月的水准仪配合平板绘图，该卷宗显示涉案宗地为耕地。新乌江镇人民政府综合上述情况认定涉案宗地在1992年胡守华申请宅基地报批时为耕地。新乌江镇人民政府经审查认为，吴怀英、胡峰、胡允涛是乌江居委会胡圩四队的居民，虽然胡守华申请农村居民宅基地时经原阜阳县王古同乡人民政府审批，但未经原阜阳县人民政府批准，争议土地并未经国家征用，土地所有权仍为××队集体所有。2019年2月18日，被申请人新乌江镇人民政府作出新乌政字［2019］45号《土地权属争议行政处理决定书》，决定：争议土地位于阜阳市××镇××大街南侧，面积为198平方米，所有权××阜阳市××镇××队农民集体所有；阜阳市颍东区新乌江镇乌江居委会胡圩一队可以根据土地实际使用状况，按法定程序确定集体建设用地使用权后，由集体报县级以上人民政府批准。该决定书在本机关认为中引用了《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第五十九条、第六十二条之规定。同时该决定书告知：“如不服本处理决定，可在收到处理决定通知之日起六十日内向颍东区人民政府申请行政复议，也可以在收到处理决定通知之日起六个月内向人民法院起诉”。申请人胡允涛对该处理决不服，向人民法院提起诉讼。2019年7月30日，安徽省临泉县人民法院作出（2019）皖1221行初94号行政裁定书，裁定驳回胡允涛的起诉。该裁定书认为，申请人胡允涛应当先申请行政复议，对复议决定不服的可以向法院起诉，并指出被申请人新乌江镇人民政府作出的新乌政字［2019］45号《土地权属争议行政处理决定书》错误告知救济途径，因此造成延误复议期限的法律后果应由被申请人新乌江镇人民政府承担。 2019年8月13日，胡允涛向颍东区政府提出行政复议申请。颍东区政府审查后认为，确认土地使用权是以对土地所有权无争议为前提，但被申请人在审查确认土地使用权过程中，发现申请人与被申请人（胡怀华、胡兴）之间对争议土地是属于村级集体经济组织农民集体所有，还是属于某个村民小组农民集体所有尚存争议，因此在确认土地使用权归属之前需要确认土地所有权归属。因双方均不能提供有效的土地登记凭证，鉴于涉案争议地块位于原阜阳市××镇××村××（现为××镇××）土地界限范围内，属于该农村集体经济组织所有，应由该农村集体经济组织按照法定程序确认使用权，被申请人新乌江镇人民政府不宜就本案土地使用权进行确认，因而其仅确认争议土地所有权归属，并无明显不当。2019年11月8日，被告颍东区政府作出阜东复字［2019］10号行政复议决定，维持了被告新乌江镇政府作出的新乌政字［2019］45号土地权属争议行政处理决定。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第三十八条规定：“农村居民间住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”本案中，新乌江镇人民政府依据职权向土地所在地的乌江居委会及当地居民进行调查，结合调取的涉案附近王古同乡幼儿园的三项建设征(拨)用地卷宗显示涉案宗地为耕地，据此认定涉案宗地在1992年胡守华申请宅基地报批时为耕地，并无不当，本院予以采信。原告胡允涛提供的1993年《安徽省阜阳县农村居民宅基地申报表》中，当地的村民组、村委会、阜阳县王古同乡土地管理所、阜阳市王古同乡人民政府均签字同意建房，并加盖了公章，但未能报县土地管理局、县人民政府批准，事实清楚，证据充分，本院予以认定。因胡守华及其家庭成员吴怀英、胡允锋、胡允涛是乌江居委会胡圩四队的居民，胡圩一队居民胡怀华、胡兴等不同意胡守华在胡圩一队的土地上建房，胡守华并未实际使用该宗土地，原告胡允涛的父亲胡守华在事实上和法律意义上，并未获得涉案土地的使用权。《安徽省土地权属争议处理条例》第七条规定：“确定土地确属应当以土地登记证为依据，未进行土地登记的，以土地利用现状调查、农村“四固定”（固定劳力、土地、耕畜、农具）和合法的用地批准文件等权属资料为依据。”第八条规定：“农村集体土地，按照1962年9月27日的《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）实施时划定的范围确定所有权。《六十条》实施以后，因下列原因之一变更土地界限的，按变动后的界限确定所有权。”本案中，因争议的双方均未能提供有效的土地登记凭证，涉案土地新乌江镇乌江居委会胡圩村胡圩一队土地界限范围内，属于该农村集体经济组织所有，应由该农村集体经济组织按照法定程序确认使用权。本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则，新乌江镇人民政府作出新乌政字[2019]45号土地权属争议行政处理决定书，对涉案土地作出所有权归属的决定，并无明显不当，本院予以支持。新乌江镇人民政府作出的新乌政字[2019]45号土地权属争议行政处理决定中，引用的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第五十九条、第六十二条之规定，实为《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第五十九条、第六十二条法律条文，虽引用法律条文存在一定的瑕疵，但不足以影响本案的事实认定和本案的法律适用。《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”据此规定，调解不是作出处理决定的前置程序，且应当坚持自愿、合法的原则，双方已经过诉讼未能实质解决争议，故对原告胡允涛提出的未调解违反法定程序，本院不予采信。原告胡允涛2018年6月27日提请的《土地确权申请书》，已于2018年9月28日以新乌江镇政府不履行法定职责为由向阜阳市颍东区人民法院提起诉讼，后原告胡允涛又撤回起诉，与本案不属于同一法律关系，至于新乌江镇政府是否怠于履行法定职责，不属于本案审理的范畴，本案不宜作出评判。综上所述，被告新乌江镇人民政府作出新乌政字[2019]45号土地权属争议行政处理决定，证据确凿，程序合法，适用法律正确，本院应予以维持。被告颍东区政府作出的阜东复字[2019]10号行政复议决定，证据确凿，程序合法，适用法律正确，本院应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告胡允涛的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  吴庆新 人民陪审员  焦海林 人民陪审员  王小林 二〇二〇年六月二十九日 书 记 员  李明菲 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。