湖北省武穴市人民法院行 政 判 决 书(2019）鄂1182行初36号原告:湖北东佑置业有限公司。住所地:湖北省蕲春县漕河镇铁路广场西路**。统一社会信用代码91421126594243252J。法定代表人:何涛，执行董事。委托诉讼代理人:江旭红，湖北易圣律师事务所律师。代理权限为一般代理。被告:蕲春县自然资源和规划局。。住所地:蕲春县漕河镇四路**统一社会信用代码114211260112871903。法定代表人:宋双良，局长。委托诉讼代理人:宋佳新，蕲春县自然资源和规划局政策法规股股长。代理权限为一般代理。委托诉讼代理人:王宇明，湖北太圣律师事务所律师。代理权限为一般代理。原告湖北东佑置业有限公司（以下简称“东佑置业公司”）诉被告蕲春县自然资源和规划局（以下简称“蕲春自然规划局”）国有土地使用权出让协议一案，于2019年3月8日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告蕲春自然规划局送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年4月24日公开开庭审理了本案。原告东佑置业公司及委托诉讼代理人江旭红、被告蕲春自然规划局副局长翁常学及委托诉讼代理人宋佳新和王宇明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告东佑置业公司诉称，原蕲春县国土资源局依据蕲春县地价委员会[2013]2号《专题会议纪要》，于2013年11月19日与东佑置业公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将位于赤东镇范铺村李时珍大道旁地块的6158.3平方米国有建设用地使用权出让给东佑置业公司，出让年限为70年，出让价款1443.78万元。合同签订前后，东佑置业公司分三次共向原蕲春县国土资源局支付土地出让金10606460元(包括武汉东友建筑劳务有限公司代为支付的土地出让金)。因原蕲春县国土资源局违背在东佑置业公司应交纳的土地出让金中扣除东佑置业公司为“五通一平”而支出费用的承诺，双方之间就土地出让金的支付问题发生纠纷。2017年4月，原蕲春县国土资源局提起民事诉讼，要求东佑置业公司支付剩余的土地出让金3801340元，并承担违约金。蕲春县人民法院一审判决驳回了原蕲春县国土资源局的诉讼请求。原蕲春县国土资源局不服，提起上诉，在黄冈市中级人民法院主持下，双方于2018年12月28日达成调解，根据该调解协议，原蕲春县国土资源局同意在东佑置业公司应交纳的土地出让金中扣除高压线迁移费、广告牌迁移费及为实现“水通”而支出的费用109万元，而对于东佑置业公司土地平整等费用，双方约定由东佑置业公司另行主张权利。东佑置业公司认为:1、根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条第二款、《中华人民共和国物权法》第一百三七条第二款及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发(2001)15号)精神，经营性国有土地使用权出让必须招标、拍卖。原蕲春县国土资源局公然违反法律、行政法规强制性规定，未采取公开“招、拍、挂”的方式，单方面主观定价，据此与东佑置业公司签订的土地出让合同无效；2、原蕲春县国土资源局所确定的土地出让金金额缺乏依据。《国有建设用地使用权出让合同》中约定的土地出让金1443.78万元，并不是“招、拍、挂”结果，而是完全依据蕲春县地价委员会[2013]2号《专题会议纪要》中第七项意见。蕲春县地价委员会在确定涉案土地出让金时，明显以湖北益欣成土地房地产估价经纪有限公司2013年3月6日作出的YXC土估字(2013)40-02号《土地估价报告》为基础，而该评估报告结果设定的土地状况为“五通一平”(红线外“五通”、红线内“场地平整”)。事实上，涉案地块原为赤东镇走马岭棉花站，2006年棉花站改制，该地块被武汉东友建筑劳务有限公司通过拍卖取得。原蕲春县国土资源局在将该土地出让给东佑置业公司前，既未自武汉东友建筑劳务有限公司处收回土地使用权，并给其补偿，又未做任何“五通一平”工作。所有与之有关的工程均由东佑置业公司组织实施并承担相关费用。尽管合同无效，东佑置业公司仍然愿意按合同约定的土地出让金数额向原蕲春县国土资源局交纳土地出让金，但应扣除东佑置业公司为“五通一平”所实际支出的费用。为维护自身合法权益，促进行政机关依法行政，东佑置业公司诉诸法院，请求判决：一、确认原、被告于2013年11月19日签订的《国有建设用地使用权出让合同》违法；二、责令被告向原告支付为平整场地而支出的土方及挡土墙施工费用110万元、拆除原有建筑物费用20万元；三、案件受理费由被告承担。原告东佑置业公司为支持其诉讼主张，提供了以下证据（均为复印件):1.原告企业法人营业执照，拟证明原告诉讼主体资格；2.(1)蕲春县地价委员会专题会议纪要，（2）土地估价报告书，（3）国有建设用地使用权出让合同，拟证明被告出让给原告的国有建设用地使用权未经过法定的“招、拍、挂”程序，而是由所谓的县地价委员会确定土地出让金金额，县地价委员会在确定涉案土地出让金时，明显以土地估价报告为基础，而该评估报告结果设定的土地状况为“五通一平”(红线外“五通”、红线内“场地平整”)；3.（1）土石方施工合同，（2）陈四清证言、陈四清身份证复印件，（3）段伟证言、段伟身份证复印件，（4）何国友证言、何国友身份证复印件，（5）转账凭证，（6）增值税发票，拟证明原告支出土石方平整费50万元；4.房屋拆除协议，拟证明原告拆除地块内的旧房支出费用20万元；5.(1)挡土墙施工合同，(2)挡土墙工程预算书，(3)叶银堤证言及身份证复印件，(4)付款凭证，(5)增值税发票，拟证明为建设地块内的挡土墙，支出工程费用60万元；6.(1)(2017)鄂1126民初1116号《民事判决书》，(2)(2018)鄂11民终2366号《民事调解书》，拟证明被告2017年4月提起民事诉讼，要原告支付剩余的土地出让金3801340元，并承担违约金，蕲春县人民法院一审判决驳回了被告的诉讼请求。被告不服，提起上诉。在黄冈市中级人民法院主持下，原被告于2018年12月20日达成调解，根据该调解协议，被告同意在原告应交纳的土地出让金中扣除高压线迁移费、广告牌迁移费及为实现“水通”而支出的费用109万元，而对于原告土地平整等费用，双方约定由原告另行主张权利。被告蕲春自然规划局辩称，一、原蕲春县国土资源局与东佑置业公司在2013年11月19日签订的国有建设用地使用权出让合同是合法有效的。原土地使用权人武汉东友建筑劳务有限公司通过拍卖取得本案争议的土地使用权，后因开发需要申请改变用途，经规委会审批同意后，原蕲春县国土资源局与该公司根据出让合同第十八条之约定，重新签订了新的出让合同，该公司陆续交纳了相应的出让价款。因该公司无开发资质，申请变更土地使用权人，经蕲春县人民政府同意，原蕲春县国土资源局于2013年11月19日签订了新的出让合同。该份出让合同签订后，东佑置业公司即进行了开发建设和销售，因东佑置业公司违约拖欠出让价款引起的诉讼，业经蕲春县人民法院、黄冈市中级人民法院审理，进行了调解结案。双方之间的出让合同是建立在有审批权的人民政府批准，且经二级法院司法确认，应为有效合同。二、东佑置业公司请求原蕲春县国土资源局承担土地出让前的估价报告中的五通一平的相应义务，原蕲春县国土资源局已根据政府审计报告确认的费用履行完毕，案涉的场地平整、挡土墙施工、建筑物拆除费用因东佑置业公司未配合完成政府审计确认，原蕲春县国土资源局没有依据承担。本案的根源是原土地使用权人改变用途获得有批准权的人民政府审批同意后重新签订的出让合同。原蕲春县国土资源局与东佑置业公司在签订出让合同时，在出让合同第六条中协商确认了是按土地现状交付土地。东佑置业公司在开发建设过程中，对五通一平事项提出处理报告，蕲春县人民政府责令蕲春县审计局进行审计认定。在审计报告中确认了东佑置业公司因高压线迁移、广告牌迁移、实现水通的相关费用109万元在法院审理过程中已予以扣除。对审计报告中因东佑置业公司未提供相应的依据和证据导致未认定的土地平整等费用，审计部门未予以认定，原蕲春县国土资源局即无依据承担。综上，蕲春自然规划局认为，本案的出让合同是合法有效的，东佑置业公司请求支付的相关费用，是东佑置业公司未配合提供相应的事实依据和证据导致审计部门未予以认定而造成的，未经审计部门或鉴定机构认定，蕲春自然规划局无义务承担。被告蕲春自然规划局在法定期限内提供了以下证据（均为复印件）：1.国有建设用地使用权出让合同二份、建设用地规划许可证，拟证明2013年11月14日，原蕲春县规划局对原武汉东友建筑劳务有限公司改变用途的蕲春县友谊大酒店公寓楼项目用地，向东佑置业公司审批颁发了蕲规用地201300088号建设用地规划许可证。原、被告之间因有批准权人民政府、规划部门批准同意后于2013年11月19日签订的出让合同应为有效合同；2.土地登记申请书、土地登记审批表、税收通用完税证、关于武汉东友建筑劳务有限公司土地使用权变更报告、情况说明、蕲春国用(2006)第1401211国有土地使用权证，拟证明武汉东友建筑劳务有限公司、东佑置业公司共同申请将改变用途的土地登记在东佑置业公司名下，东佑置业公司交纳了转让契税后申请了土地登记，法定有权审批机关蕲春县人民政府同意为东佑置业公司颁发了国有土地使用权证；3.(2017)鄂1126民初1116号民事判决书、(2018)鄂11民终2366号民事调解书，拟证明原告违约在先引起诉讼，一、二审法院生效法律文书确认双方之间签订的出让合同合法有效；4.蕲春县审计局文件，拟证明原告在开发建设过程中，对“五通一平”事项提出处理报告，县人民政府责令蕲春县审计局进行审计认定。在审计报告中确认了原告因高压线迁移、广告牌迁移、实现水通的相关费用109万元在法院审理过程中予以扣除。对审计报告中因原告未提供相应的依据和证据导致未认定的土地平整等费用，审计部门未予以认定，被告即无依据承担。经当庭质证，原告东佑置业公司对被告蕲春自然规划局提供的证据1真实性无异议，对其中原、被告签订的《国有土地使用权出让合同》合法性有异议，理由是未履行“招、拍、挂”法定程序；对证据2真实性无异议，对其中土地登记申请书、土地登记审批表内容的合法性和关联性有异议；对证据3无异议，需要说明的是调解书并没有涉及出让合同的效力，同时双方约定对于原告此次所提出的第二项诉请原告可以通过行政诉讼程序来主张；对证据4真实性无异议，对合法性和关联性有异议，认为原告为“五通一平”所支付的资金应尊重事实，不能以政府指定的审计部门的审计结果为依据，同时该审计报告并没有否认原告所主张的场地平整、挡土墙及房屋拆除费用。被告蕲春自然规划局对原告东佑置业公司提供的证据1无异议；对证据2真实性无异议，对蕲春县地价委员会专题会议纪要和出让合同合法性、关联性无异议，对土地评估价报告合法性有异议，认为估价报告要经国土部门备案批准后才有效，对证明目的有异议，原告认为必须经过“招、拍、挂”程序没有法律依据，对地价委员会确定的出让金额双方在出让合同中也予以签字确认，应为有效；对证据3中土石方施工合同有异议，认为该合同签订于2013年3月，签订合同原告并没有取得土地使用权，且该合同的内容是友谊大酒店的项目平整，与出让合同争议的公寓楼住宅项目平整不是同项目；对证据3中(2)、(3)、(4)合法性有异议，认为应当出庭接受法庭调查质询，对(5)真实性无异议，但转账款项是否用于本案项目不能确定，没有任何证据证明陈四清是项目的当事人，对(6)无异议，对支付费用50万元认为应当提供结算的方量等相关证据予以佐证；对证据4有异议，认为该份合同形成于2011年10月，原告注册时间是2012年5月18日，该份合同明显是虚假的，且房屋拆迁不属于出让合同范围内净地交付范围，本案是武汉东友建筑劳务有限公司变更用途取得土地使用权，房屋是武汉东友建筑劳务有限公司自有财产，如何拆除由武汉东友建筑劳务有限公司自行处置；对证据5有异议，认为（1）中没有合同的乙方赤东建设集团盖章确认，也没有陈四清签字，并且项目的挡土墙与本案的公寓楼没有必然的关联，该合同形成于2013年3月，原告当时并未取得土地使用权，增值税发票中注明的友谊大酒店项目，与本案的公寓楼也没有必然的联系，对(3)属于证人证言，应当出庭接受法庭调查质询；对证据6无异议。本院对上述证据认证如下：被告蕲春自然规划局提供的证据真实且与本案审查的行政协议有关联，予以采信。原告东佑置业公司提供的证据1、6真实、合法，证明目的成立，予以采信；证据2真实且与讼争的行政协议有关联，予以采信；证据3、4、5在被告否定其关联性的情况下，原告没有进一步提供证据佐证，缺乏证明力，不予采信。经审理查明，2006年6月，武汉东友建筑劳务有限公司（以下简称“武汉东友公司”）通过拍卖竞得位于蕲春县赤东镇××村××大道西侧用地性质为工业用地的一宗国有建设用地使用权，后因开发需要申请改变土地用途，在受委托的湖北益欣成房地产估价经纪有限公司对用地性质变更前后使用权价格作出土地估价报告后，蕲春县地价委员会审批同意，将面积为6158.3平方米的土地用地性质由工业用地变更为住宅用地，出让年限为70年，出让金为1443.78万元。2013年10月10日，武汉东友公司与原蕲春县国土资源局（以下简称“蕲春国土局”，因机构改革于2019年2月22日更名为蕲春县自然资源和规划局）根据上述意见签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同同时约定了土地出让金交纳期限、违约责任等事项。事后，武汉东友公司因无开发建设资质申请将出让合同中的国有土地使用权变更至东佑置业公司名下，由东佑置业公司开发建设。在蕲春县人民政府批准后，2013年11月19日，东佑置业公司与蕲春国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同的内容与上述合同一致。合同签订后，东佑置业公司陆续交纳了大部分土地出让金，并对该地块进行了开发建设及商品房销售。因合同所涉土地未达到“五通一平”要求，东佑置业公司向蕲春国土局提出处理报告，蕲春县人民政府责成投资审计局对东佑置业公司公寓场地平整等费用进行审计。投资审计局审计后认定该地块“三通一平”实际投入109.82万元，对东佑置业公司主张的50万元场地平整合同价以东佑置业公司未提供原始记账资料或银行支付单据且又无法提供该地块原始地形地貌图为由未予以认定。2017年4月，蕲春国土局以东佑置业公司拖延支付土地出让金为由诉至蕲春县人民法院请求判令东佑置业公司支付下欠的土地出让金及违约金，蕲春县人民法院作出(2017)鄂1126民初1116号民事判决书，驳回蕲春国土局的诉讼请求。蕲春国土局不服上诉至黄冈市中级人民法院，黄冈市中级人民法院依法主持调解，于2018年12月20日制作了(2018)鄂11民终2366号民事调解书，调解协议约定，在扣除投资审计局认定的高压线和广告牌迁移费及为实现“水通”而支出的费用109万元后，由东佑置业公司分期交纳所欠土地出让金及利息，同时对东佑置业公司主张的为土地平整支出的土方搬运费50万元和挡土墙建设费用60万元及其他损失，由东佑置业公司另行主张权利。本院认为，本案讼争的是国有土地使用权出让协议，原、被告因该协议履行于2017年发生诉讼纠纷，经黄冈中级人民法院主持调解，双方就该协议履行达成了调解意见，黄冈中级人民法院制作了民事调解书，该生效的法律文书已坐实了讼争协议的合法性和有效性。既然讼争协议合法有效，则对原、被告双方均有约束力，在要求双方享受权利的同时必须履行协议约定的义务。根据该协议约定和土地估价报告书的内容，被告向原告出让的土地应当符合“五通一平”条件，而实际上，被告交付的土地没有达到“五通一平”要求，原告为了推进涉案土地的开发建设，自行对该地块进行“五通一平”施工，则原告因此支付的费用应当由被告承担，被告在答辩中对此亦予以认同。原告要求被告承担因土地平整支出的土方搬运费用50万元、挡土墙建设费用60万元及旧房拆除费用20万元，则应当提供证实上述三项施工活动属涉案土地“五通一平”范围的证据，以及相应的可信赖的有关工程量和费用的公正客观的审计或评估报告，而原告在本案中提供的相关合同及发票等证据明显没有达到上述证明要求，不足以支持其诉讼主张。综上所述，本案讼争的行政协议合法有效，虽然被告向原告出让的土地未达到“五通一平”要求，但原告要求被告支付平整土地等费用130万元缺乏事实根据，故对原告诉讼请求不予支持。原告补强证据后可就土地平整费用支付问题另行起诉。故此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下：驳回原告湖北东佑置业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖北东佑置业有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黄冈市中级人民法院。审 判 长  夏少亮人民陪审员  刘玲珍人民陪审员  钟喜红二〇二〇年六月二十八日书 记 员  周海燕