南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）桂7102行初12号 原告广西路桥工程集团有限公司，住所地广西壮族自治区南宁市良庆区平乐大道21号。 法定代表人冯春萌，该公司董事长。 委托代理人温晓华，广西伟宁律师事务所律师。 委托代理人韦李波，广西伟宁律师事务所律师。 被告防城港市自然资源局，住所地广西壮族自治区防城港市港口区云南路30号天马大厦。 法定代表人郑东，该局局长。 负责人梁乃泉，该局副局长。 委托代理人李瑞银，广西欣和（防城港）律师事务所律师。 被告广西壮族自治区自然资源厅，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区中新路2号。 法定代表人陈建军，该厅厅长。 委托代理人黄雪莲，该局工作人员。 委托代理人陈炎坤，广西桂海天律师事务所律师。 原告广西路桥工程集团有限公司（以下简称路桥公司）不服被告防城港市自然资源局（以下简称防城港市资源局）作出土地行政处罚及被告广西壮族自治区自然资源厅（以下简称区资源厅）作出行政复议，于2019年11月18日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月2日收到补正材料，于同日立案后，在法定期限内向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月26日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人温晓华，被告防城港市资源局的负责人梁乃泉及其委托代理人李瑞银，被告区资源厅的委托代理人黄雪莲、陈炎坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月26日，被告防城港市资源局向原告路桥公司作出防自然资监罚字［2019］10号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），主要内容：“你公司未经有审批权的人民政府批准，未按照批准的临时用地范围、面积使用土地，擅自在防城区中间坜超出批准用地范围占用7490.02平方米土地（其中永久基本农田6935.36平方米、有林地554.66平方米）建设沥青搅拌站和水稳搅拌站的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条、三十六条、第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定。……我局已于2019年3月14日依法向你公司进行了告知（听证告知），并根据你公司申请依法组织听证。听证会后，我局对你公司提出的申请事由进行了进一步的核查，由于缺乏事实和法律依据，根据相关法律的规定，我局不予采纳。根据《土地管理法》第七十四条、七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十二条、《基本农田保护条例》第三十三条的规定，决定处罚如下：一、责令你公司在接到本行政处罚决定书15日内，自行退还非法占用的7490.02平方米土地；二、责令你公司在接到本行政处罚决定书15日内，自行拆除在防城区中间坜非法占用的7490.02平方米的集体土地上建筑物和其他附属设施，并恢复土地原状；三、对路桥公司在防城区中间坜非法占用基本农田6935.36平方米处以耕地开垦费2倍的罚款，即每平方米罚款90元，共计人民币624182.40元，对非法占用有林地554.66平方米的土地处以每平方米10元的罚款，共计人民币5546.60元，两项合计人民币629729元。” 原告路桥公司对《行政处罚决定书》不服，向被告区资源厅提起行政复议，被告区资源厅于2019年9月10日受理，于2019年11月1日作出桂自然资复[2019]57号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定维持涉案《行政处罚决定书》。 原告诉称，一、被告认定原告未经审批占用有林地554.66平方米，属于认定事实错误。（一）原告的建设项目所使用的林地均依法全部办理了临时林地用地审批。原告因项目建设需要，向防城港市防城区林业局（以下简称防城区林业局）提出临时使用林地申请，经防城区林业局调查研究后，于2017年12月4日向原告出具《准予行政许可（审批）决定书》（防区林审政字［2017］4号）（以下简称4号《准予行政许可（审批）决定书》），同意原告临时占用防城港市防城区珠河街道办冲仑村2林班42.1、56.1、56.2、57.1、43.1、50.1、57.2、48.1、46.1、55.1小班的集体林地面积4.7920公顷，作为项目大牛冲堆料场。同时，原告按照要求向防城港市防城区财政局支付了567758元植被恢复费，向原防城港市国土资源局支付了952900元土地复垦保证金。被告认定原告违法占用的554.66平方米林地已经包含在原告取得的4.7920公顷的临时林地审批范围之内，原告已经按照《中华人民共和国森林法》的相关规定办理了临时占用林地审批，临时使用上述林地的行为合法。被告在作出行政处罚及在听证过程中，均未出示被告认定原告使用的554.66平方米林地所在的坐标及规划图，无法认定原告临时使用554.66平方米林地超出了原告已经获准使用的林地范围，属于认定事实不清，被告据此认定原告未经审批违法占用林地属于事实认定错误。（二）被告对554.66平方米使用林地行为进行处罚属于重复处罚。在4号《准予行政许可（审批）决定书》作出前，原告曾在同一林地上因违法占用3400平方米林地被防城区林业局作出《林业行政处罚决定书》（防区林罚书字［2017］第29号）（以下简称29号《林业行政处罚决定书》），原告已经按照该处罚决定书的要求缴纳了罚款34000元。在缴纳罚款后，原告严格按照相关规定办理了临时占用林地审批，被告就同一林地范围进行二次处罚，违反了行政处罚法关于一事不再罚的原则。二、被告认定原告未经批准占用永久基本农田6935.36平方米依据严重不足。（一）原告在材料堆场建设过程中不存在任何故意占用基本农田的行为。原告在办理材料堆场临时用地审批过程中，防城区林业局委托防城港市防城区木材公司林业调查规划设计队（以下简称林业调查规划设计队）对拟使用的用地范围进行调查，在调查过程中均未发现原告拟使用的用地类型属于永久基本农田，林业调查规划设计队于2017年11月出具《兰州至海口高速公路广西南宁经钦州至防城港改扩建项目大牛冲堆料场临时使用林地可行性报告》，确认项目选址临时使用的林地面积为4.7920公顷，均为林地。原告在整个堆场申请临时用地过程中均不存在占用永久基本农田的故意行为。且在听证过程中，被告工作人员答复，因土地利用总体规划存在变更，原有的非基本农田重新规划为基本农田，而原国土局及林业局在土地利用规划变更后，可能存在两个机关的规划图没有及时统一修订，造成在林业调查规划设计队勘查时未能及时明确临时建设用地暂用范围存在永久基本农田的情形，从上述事实也可以得出原告在办理临时用地过程中不存在占用基本农田的过错及故意行为。（二）原告的建设项目符合临时使用永久基本农田的条件。自然资源部、农业农村部《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规［2019］1号）第三条第（七）款规定，“临时用地一般不得占用永久基本农田，建设项目施工和地质勘察需要临时用地、选址确实难以避免永久基本农田的，在不修建永久性建（构）筑物、经复垦能恢复原种植条件的前提下，土地使用者按法定程序申请临时用地并编制土地复垦方案，经县级自然资源主管部门批准可临时占用。”在原告本次项目建设选址过程中，完全符合临时占用永久基本农田的条件，理由如下：1.在林业部门组织的建设项目选址过程中，经过专家论证和现场调整、优化，确定项目周边绝大部分均为林地，项目不可避免对林地的使用，最终确定了本次项目拟使用的临时用地的范围。2.在勘察过程中，均未发现拟使用的临时用地范围内存在永久基本农田，因此无需通过正常途径办理永久基本农田的审批手续。3.从现场分布图来看，重新划定的永久基本农田的范围正好处在原告合法使用的林地审批范围中间，且较为狭长，在建设材料堆场时根本无法避开，另行选址建设已经没有可能，难以避免的需要占用永久基本农田。4.原告所使用的临时用地并非传统意义上的水田等，原告在项目用地结束后完全恢复原地现状，不会破坏耕种条件。5.原告在被告知原批复的临时用地范围内存在基本农田后，原告曾积极主动的联系办理临时占用永久基本农田的相关手续，但均未得到明确答复。三、涉案《行政处罚决定书》违反法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十六条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”在被告防城港市资源局组织的听证程序中，原告曾向被告防城港市资源局提出认定的554.66平方米已经包含在原告已经取得的临时用地审批范围之内，并且提供了相应的证据予以证明。被告防城港市资源局在听证过程中因无法确定原告使用的554.66平方米林地是否超出原告已取得的林地审批范围，答复在听证后将组织相关部门人员进行重新调查核实，但是截止至目前，被告防城港市资源局也未向原告出示调查的结果及相应的规划图等材料。被告防城港市资源局在处罚依据不足，认定事实不清，且对原告的建筑物进行拆除并处较大金额罚款的情况下，没有按照上述规定进行全面、客观且公正的调查，违反了法定程序。四、涉案《行政处罚决定书》处罚过重，原告具有从轻、减轻及情节轻微可以不予处罚的情节。（一）原告主观上不存在违法占用永久基本农田的故意及过错。前述已经阐明，原告在申请临时用地审批时以及林业部门组织的勘察、选址过程中；均依法按照相关法律规定办理建设项目的临时用地审批，如最终认定原告使用的临时用地范围内存在永久基本农田，在原告未知晓所使用的用地范围内存在永久基本农田及在相关部门组织的勘查过程中均为明确存在永久基本农田的情况下，原告不存在违法占用永久基本农田的故意及过错。（二）被告认定原告严重损毁永久基本农田，没有核实原告在使用临时用地前的土地情况及原告复耕复垦的情况，事实上，原告已经积极的进行复耕复垦工作，且成果显著，没有造成严重的损害后果。（三）在调查过程中，原告一直积极主动的配合有关部门的调查工作，没有出现任何阻扰的情形。综上所述，被告防城港市资源局的行政处罚具有事实认定不清，适用法律错误及违反法定程序的情形，为维护原告路桥公司的合法权益，特提出诉讼，请求判决：1.撤销被告防城港市资源局作出的《行政处罚决定书》；2.撤销被告区资源厅作出的《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由两被告承担。 原告路桥公司向本院提交了以下证据：1.《行政处罚决定书》，证明被告防城港市资源局对原告进行行政处罚的事实；2.《行政复议决定书》，证明被告区资源厅维持被告防城港市资源局行政处罚决定的事实；3.林业调查规划设计队《临时使用林地可行性报告》，证明防城区林业局委托林业调查规划设计队对原告拟使用的临时用地进行勘察、选址，确认原告使用的临时用地不存在永久基本农田的事实；4.防城区林业局4号《准予行政许可（审批）决定书》，证明防城区林业局向原告作出行政许可，同意原告临时使用4.7920公顷林地作为项目临时建设用地，原告不存在超出许可范围使用林地的事实；5.《土地复垦协议书》，6.土地复垦保证金缴纳凭证，7.植被恢复费缴纳凭证，证据5-7共同证明原告与原防城港市国土资源局签订土地复垦协议，原告缴纳了567758元植被恢复费及952900元的土地复垦保证金；8.防城区林业局29号《林业行政处罚决定书》，9.罚款缴纳证明，证据8-9共同证明防城区林业局就同一项目用地对原告进行处罚，原告缴纳了34000元罚款，被告对554.66平方米使用林地行为进行处罚属于重复处罚；10.临时用地现场图片，证明原告使用涉案林地前的土地现状，证实原告的临时用地无法避免使用永久基本农田；11.本项目使用临时用地前的土地照片及现在整改恢复后的土地照片，证明：1.在原告使用前，涉案土地是荒地，没有种植任何农作物,它实际上是村民用来通行的便道，也没有基本农田保护区的保护标志。2.证明原告积极整改，将土地恢复原状；12.法律规定。《行政处罚法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《广西壮族自治区耕地破坏毁损鉴定办法》（试行）、《土地利用现状分类》，证明：1.涉案行政处罚决定书、复议决定书未依照法律规定对违法事实进行客观、全面的告知，破坏程度也未依法出具并送达鉴定结论等，存在程序违法。2.未告知顶格处罚的依据，未履行教育义务。3.涉案的基本农田不符合耕地的要求；13.路桥公司临时用地红线图，证明被告防城港市资源局没有依法送达批准用地的红线图给原告，原告于2020年3月份左右在被告防城港市资源局处得到的红线图上面没有具体的坐标。被告防城港市资源局提交的红线图并非是2017年制作，且在复议时也没能将红线图提交被告区资源厅，无法确定是不是事后制作或修改的。 被告防城港市资源局辩称，一、原告非法占用土地和破坏基本农田的违法行为，事实清楚，证据确凿充分。经依法调查核实，2017年7月7日，原告与防城区签订《土地使用租赁合同》，合同约定：租用位于防城区大牛冲中间坜的99.39亩土地，租期为2年（即2017年7月7日至2019年7月6日止），租金为397560元，上述租金通过银行转账方式一次性支付给冲仑村大牛冲组。随后，原告申请办理了搅拌站临时用地手续，2017年7月13日，原防城港市国土资源局依法作出《关于广西路桥工程集团有限公司临时使用50708.42平方米土地批复》（防国土资函〔2017〕347号）（以下简称347号《临时用地批复》），批准该公司使用50708.42平方米（折合76.06亩）土地（注：林地，不包括原告非法占用的涉案6935.36平方米永久基本农田和554.66平方米有林地），使用期限2年（2017年7月13日至2019年7月13日止）。原告取得临时用地批准手续后，于2017年9月开始平整土地建设兰海高速南宁经钦州至防城港改扩建项目（以下简称涉案改扩建项目）沥青水稳搅拌站。但在建设过程中，原告未按照批准的临时用地范围使用土地，超出批准的临时用地范围占用土地7490.02平方米，原告用混凝土对土地进行了硬化，并搭建了钢架结构铁皮棚和安装了搅拌站生产线。经套合比照《防城区土地利用现状图》（2016年度）、《耕地质量等别数据库》、《防城区永久基本农田保护图》，超出批准的临时用地范围占用的土地为：永久基本农田（属7等水田）6935.36平方米和有林地554.66平方米。经套合防城镇土地利用总体规划图，非法占用的7490.02平方米土地不符合土地利用总体规划。二、涉案行政处罚不存在重复处罚的情形。在案件调查过程中及被告防城港市资源局组织听证程序后，被告防城港市资源局向防城区林业局调取了4号《准予行政许可（审批）决定书》审批范围和29号《林业行政处罚决定书》行政处罚范围，经调查与林业部门套图对照核实后，确认原告非法占用的554.66平方米有林地不在防城区林业局4号《准予行政许可（审批）决定书》批准的4.7920公顷使用林地范围内，也不在29号《林业行政处罚决定书》行政处罚的范围内。对此，涉案《行政处罚决定书》中也阐明：“听证会后，我局对你公司提出的申请事由进行了进一步核查，由于缺乏事实和法律依据，根据相关法律的规定，我局不予以采纳。”后防城区林业局出具《关于核实路桥公司占用林地行政许可和行政处罚情况的复函》书面明确了原告非法占用的554.66平方米有林地不在4号《准予行政许可（审批）决定书》、29号《林业行政处罚决定书》范围内。三、原告在项目建设过程中未按照批准的临时用地范围使用土地，超出批准的临时用地范围占用土地7490.02平方米，其中永久基本农田（属7等水田）6935.36平方米。无论该永久农田本身是否符合申请临时占用的条件，由于原告对该6935.36平方米基本农田并没有依照法定程序申请并获得批准，因此不能免除其因违法占用土地而应受到的处罚。原告的征拆协调员陈兆坚在2018年3月14日的《询问笔录》中亦承认：“对于选址、租用土地等事项，按照有关规定都是我们自行处理，并向项目经理及时汇报。项目经理听取汇报后要求我们依法完善用地、用林等手续。后考虑到工期紧，在实施建设时有些事情我们就自行决定施工了。”可见，导致出现本案违法占地的情况，是由于原告工期紧张以及原告的内部管理不规范等原因，不能作为其免责事由。四、涉案《行政处罚决定书》处罚适当。原告对非法占用的涉案土地进行了5-10厘米的硬化，并建设了建（构）筑物，安装了生产线进行混凝土加工。根据《关于印发广西壮族自治区耕地破坏损毁鉴定办法（试行）的通知》，原防城港市国土资源局2018年11月9日作出《关于广西路桥工程集团非法占地案件耕地破坏程度的鉴定意见》（以下简称《鉴定意见》），认定该宗地已经构成耕地破坏毁损，耕地破坏程度为重度。另外，涉案《行政处罚决定书》作出前，被告防城港市资源局要求原告进行土地整改，原告只是拆除了部分水泥地面，但并没有进行复垦。根据广西壮族自治区财政厅、广西壮族自治区国土资源厅、广西壮族自治区物价局颁发的《关于调整广西耕地开垦费征收标准和使用政策有关问题的通知》规定，占用基本农田（水田，等级5-8级）的耕地开垦费征收标准为45元／平方米，以及《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》处罚标准：“违法占用基本农田毁坏种植条件，破坏种植条件程度较重，面积在1亩以上，责令改正或者治理，处占用基本农田的耕地开垦费2倍的罚款。”、“非法占用土地，违反土地利用总体规划，擅自将农用地改为公益性用地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；决定并处罚的，并处非法占用土地毎平方米5-10元的罚款。”因此，涉案《行政处罚决定书》对于原告非法占用基本农田6935.36平方米处以耕地开垦费2倍的罚款即每平方米罚款90元、对于原告非法占用有林地554.66平方米的土地处以每平方米10元的罚款是符合规定的。综上，涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。请求法院驳回原告路桥公司的诉讼请求。 被告防城港市资源局向本院提交了以下证据、依据。 证据：1.《土地使用权租赁合同》，2.《责令停止违法行为通知书》（防区国土资监停[2017]132号）、《法律文书送达回证》，3.《责令改正违法行为通知书》（防区国土资监停[2018]01号）、《法律文书送达回证》，4.《询问笔录》（何永惠）、《询问笔录》（陈兆坚），5.违法用地现场图片（2张），6.违法用地现场勘测图（1张），7.对照图（3张），8.耕地质量等别数据库对水田的认定图，9.违法用地整改后现场图片，10.《鉴定意见》，证据1-10共同证明原告存在违法占地事实以及破坏程度；11.347号《临时用地批复》及红线图，证明原告未按照批准的临时用地范围使用土地，超出批准的临时用地范围占用土地7490.02平方米；12.防城区林业局29号《林业行政处罚决定书》，13.防城区林业局4号《准予行政许可（审批）决定书》及范围图，14.涉嫌非法用地范围与林业行政处罚范围对照图，15.防城区林业局《关于核实路桥公司占用林地行政许可和行政处罚情况的复函》，证据12-15共同证明原告非法占用的554.66平方米有林地不在防城区林业局4号《准予行政许可（审批）决定书》批准的4.7920公顷使用林地范围内，也不在29号《林业行政处罚决定书》行政处罚的范围内；16.听证通知书、听证笔录，证明2019年3月28日进行听证过程中，被告防城港市资源局已经出示了涉嫌违法用地现场勘测图；17.临时用地红线图，证明原告超出批准用地土地范围；18.《关于对路桥公司违法占用基本农田毁坏种植条件进行鉴定的申请报告》，证明防城港市自然资源局防城分局请求对被告防城港市资源局对涉案违法占用基本农田毁坏种植条件情况进行鉴定；19.《防城港市国土资源局关于对李世堂、林海静等三宗非法占地案件耕地破坏损毁情况进行鉴定的通知》及鉴定现场图片，证明被告防城港市资源局组成专家组进行鉴定；20.《关于路桥公司违法占用基本农田毁坏种植条件和非法占地的调查报告》，证明被告防城港市自然资源局出具了相关调查报告；21.《行政处罚告知书》（防自然资监告字【2019】1号）及送达回证，证明被告防城港市资源局作出了处罚告知书并送达了原告；22.《关于路桥公司违法用地的紧急报告》、《关于召开约谈工作会的通知》、《会议签到表》、《防城区荣毅区长约谈2017年度土地卫片违法当事人——路桥公司领导》及会议照片，证明防城区委副书记、区长亲自约谈了原告领导。 依据：法律法规节选。《土地管理法》（2004修正）、《土地管理法实施条例》（2014修订）、《基本农田保护条例》（2011修订）、广西壮族自治区财政厅、广西壮族自治区国土资源厅、广西壮族自治区物价局颁发的《关于调整广西耕地开垦费征收标准和使用政策有关问题的通知》、《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》、《广西壮族自治区国土资源厅关于印发广西壮族自治区耕地破坏毁损鉴定办法（试行）的通知》，共同证明涉案处罚决定适用法律依据正确，程序合法，内容适当。 被告区资源厅辩称，一、涉案《行政复议决定书》应予以维持。（一）涉案《行政复议决定书》程序合法。原告对涉案《行政处罚决定书》不服，向被告区资源厅提出行政复议申请。被告区资源厅于2019年9月10日立案受理，同日将行政复议答复通知书及行政复议申请书副本邮寄给防城港市资源局,2019年11月1日依法作出《行政复议决定书》，并依法送达给原告和被告防城港市资源局，被告区资源厅的行为符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条、第三十一条的规定，程序合法。（二）涉案《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。被告区资源厅根据原告和被告防城港市资源局提交的证据材料进行审理后查明，涉案《行政处罚决定书》认定的事实属实、证据充分。本案原告未经批准超占7490.02平方米土地进行硬化，搭建建（构）筑物，安装相关生产线，属于非法占用土地的行为，根据《土地管理法》第七十四条、第七十六条规定，被告防城港市资源局有权予以行政处罚。被告防城港市资源局处以罚款的幅度符合《土地管理法实施条例》第四十条、第四十二条和《基本农田保护条例》第三十条及《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》的规定，且上述超占行为未被处罚过，涉案《行政处罚决定书》不属于重复处罚。（三）涉案《处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、内容适当，符合《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定。因此，被告区资源厅予以维持，符合法律法规的规定。二、原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请法院依法驳回。（一）原告认为二被告认定原告未经审批占用林地554.66平方米，属于认定事实错误，依此进行处罚属于重复罚款，却没有提交充分证据来予以证实。涉案行政处罚不存在重复罚款情形。（二）原告认为二被告认定原告未经批准占用永久基本农田6935.36平方米依据严重不足，不符合事实。被告防城港市资源局依据询问笔录、现场勘察笔录、现场勘察图及现场图片证实了原告存在占用永久基本农田6935.36平方米的事实，防城港市资源局在作出《行政处罚决定书》前已按规定履行了听证程序及相应告知义务。（三）原告认为涉案《行政处罚决定书》处罚过重，原告具有从轻、减轻及情节轻微可以不予处罚的情形，依据不足。综上，涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，被告区资源厅据此作出维持的复议决定也是合理合法的。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告区资源厅向本院提交了以下证据、依据。 证据：1.《行政复议决定书》、全球邮政特快专递单，2.《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》、全球邮政特快专递单，3.《行政复议答复通知书》、全球邮政特快专递单，证据1-3共同证明1.被告区资源厅在法定期限内向原告作出的复议决定；2.被告区资源厅对原告的复议申请依法作出了复议决定书，并送达了原告，程序合法。4.行政复议期间原告和被告防城港市资源局提交的证据材料，证明被告区资源厅的复议决定事实清楚，证据充分，程序合法。 依据：《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《行政复议法》《行政处罚法》、《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》、《基本农田保护条例》，证明被告区资源厅作出维持《行政处罚决定书》的复议决定符合法律法规的规定。 经庭审质证，一、原告对被告防城港市资源局提交的依据认为无法证明涉案具体行政行为合法。对其证据1、4、12-13三性无异议，对证明的内容有异议，认为不能证明原告存在违法占地的事实以及破坏程度。对证据2-3、5-7的真实性、合法性没有异议，但是对关联性及证明内容有异议。认为该证据不能证明违法占地的具体位置、范围及面积及破坏程度，也不能证明被告防城港市资源局是否告知了原告违法占地的具体位置、范围及面积及破坏程度。对证据8、14-15的真实性、合法性没有异议，但是对关联性及证明内容有异议。认为上述证据在作出本案行政处罚前未送达原告，对于未告知原告的文件，依法不能作为认定原告违法的证据。且对照图不能作为认定违法的依据，也不是正规程序，被告防城港市资源局需要形成完整的《土地违法调查报告》。对证据9的真实性、合法性没有异议，对证明内容有异议。认为原告已经将硬化部分去除，将该地恢复原状，应免于处罚或减轻处罚。对证据10的真实性无异议，对合法性、关联性及证明内容有异议。认为该证据并未送达原告，不能作为认定原告违法的证据。对证据11的347号《临时用地批复》三性无异议，对红线图的关联性、合法性有异议。对证据16-22，认为已超过法定举证期限，不能作为本案证据使用。二、原告对被告区资源厅提交的依据认为无法证明涉案行政复议决定合法，对其证据1-3三性没有异议，但认为复议决定书认定事实不清，证据不足，程序违法。对证据4与上述对被告防城港市资源局提交证据的质证意见一致。三、被告区资源厅对被告防城港市资源局全部依据、证据无异议。四、被告防城港市资源局对被告区资源厅全部依据、证据无异议。五、被告防城港市资源局对原告的证据1-2三性无异议。对证据3-13三性无异议，不认可证明内容。六、被告区资源厅对原告的证据1-9与被告防城港市资源局的质证意见一致。对证据10-11的真实性、合法性、证明内容有异议。认为土地使用前是否是荒地，应当是由原告进行举证，通过照片无法认定涉案土地在使用前就被破坏，且从照片可看出原告的整改无法到达耕种的条件。对证据12的证明内容有异议，认为不能证明被告区资源厅程序违法。对证据13三性不认可，认为红线图是否向原告送达，是土地批复行政行为是否合法的问题，不应在本案调查，与本案无关。 本院对上述证据认证如下：被告防城港市资源局提交的证据18-22虽于庭后提交，但上述证据产生于涉案《行政处罚决定书》作出的过程之中，能够证明被告防城港市资源局查处国土资源违法行为的工作流程，来源合法，内容真实客观，与本案事实具关联性，故本院确认为有效证据。原告与二被告提交的其他证据及全部依据均来源合法，内容真实客观，与本案事实具关联性，本院依法确认为有效证据。 经审理查明，2017年6月22日，原告路桥公司与原防城港市国土资源局防城区分局（以下简称原防城港国土局防城区分局）签订了《土地复垦协议书》，约定“原告因承建涉案改扩建项目建设，需要使用防城区珠河街道办冲仑村的土地作为搅拌站临时用地，预计破坏土地5.0708公顷，计划复垦面积5.0708公顷，期限为4.5年（自2017年9月至2022年3月），原告应一次性缴纳土地复垦保证金95.29万元，于该协议签订之前缴清”，原告于2018年12月4日支付该笔费用。2017年7月7日，原告与防城区防城镇冲仑村民委员会大牛冲组签订《土地使用权租赁合同》，合同约定：原告租用位于防城区大牛冲中间坜的99.39亩土地，租期为2年（自2017年7月7日至2019年7月6日止），租金为397560元，上述租金原告已一次性支付给冲仑村大牛冲组。随后，原告申请办理搅拌站临时用地手续。2017年7月13日，原防城港市国土资源局作出347号《临时用地批复》，批准原告使用前述租赁土地中的50708.42平方米（折合76.06亩）土地，使用期限2年（2017年7月13日至2019年7月13日止）。原告取得临时用地批准手续后，于2017年9月开始平整土地用于建设沥青水稳搅拌站。 2017年12月18日，原防城港国土局防城区分局在开展国土资源动态巡查中发现原告未按照347号《临时用地批复》批准的临时用地范围、面积使用土地，擅自超出批准用地范围占用耕地和林地建设沥青搅拌站和水稳搅拌站，该分局于同日向原告作出并送达防区国土资监停〔2017〕132号《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，于2018年1月3日向原告作出并送达防区国土资监改〔2018〕01号《责令改正违法行为通知书》，责令原告拆除非法建筑物，恢复耕作条件。2018年3月，经原防城港市国土资源局批准立案查处，原防城港国土局防城区分局工作人员对原告涉嫌违法占用基本农田毁坏种植条件行为进行调查，制作了《询问笔录》、《现场勘测笔录》和现场勘测图，查阅了用地图件，确定了原告违法占用土地的界址坐标和面积，于2018年6月14日向原防城港市国土资源局提交《关于对路桥公司违法占用基本农田毁坏种植条件进行鉴定的申请报告》，原防城港市国土资源局于2018年11月9日向该分局出具《鉴定意见》，认为该宗土地已构成耕地破坏损毁，耕地破坏程度为重度。该分局于2018年11月20日制作并向原防城港市国土资源局提交了调查报告，载明：原告未按照批准的临时用地范围使用土地，经实地测量，原告超出批准范围面积7490.02平方米（折合约11.24亩），经套合比照《防城区土地利用现状图》（2016年度）、《耕地质量等别数据库》、《防城区永久基本农田保护图》，超出批准的临时用地范围占用的土地为：永久基本农田（属7等水田）6935.36平方米（折合10.40亩）和有林地554.66平方米（折合0.83亩）。经套合防城镇土地利用总体规划图，该非法占用的7490.02平方米土地不符合土地利用总体规划。在超出占用土地上，原告新建了以下建（构）物：用混凝土对7490.02平方米土地进行硬化，其中在东南面的土地硬化厚度约5厘米，东北面的土地硬化厚度约10厘米，并搭建了钢架结构铁皮棚和安装了生产线，截止2018年11月，原告只自行拆除了硬化的水泥地面约2亩，并未进行复耕。 2019年3月6日，被告防城港市资源局向原告作出防自然资监告字〔2019〕1号《行政处罚告知书》，告知原告违反了《土地管理法》第二条、三十六条、四十三条、四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，依据《土地管理法》七十四条、七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十三条的规定，拟对其作出处罚：一、责令原告在接到行政处罚决定书15日内自行退还非法占用的7490.02平方米土地；二、责令原告接到本行政处罚决定书15日内自行拆除在防城区中间坜非法占用7490.02平方米的集体土地上建筑物和其他附属设施，并恢复土地原状；三、对原告在防城区中间坜非法占用基本农田6935.36平方米处以耕地开垦费2倍的罚款，即每平方米罚款90元，共计人民币624182.40元，对非法占用有林地554.66平方米的土地处以每平方米10元的罚款，共计人民币5546.60元，两项合计人民币629729元，并告知原告具有陈述和申辩权利，该《行政处罚告知书》于2019年3月14日送达给原告。 2019年3月15日，原告向被告防城港市资源局提出听证申请。2019年3月28日，被告防城港市资源局组织原告进行听证，听证会上，被告防城港市资源局向原告出示了《询问笔录》、《防城区永久基本农田保护图》、《现场勘测笔录》、现场勘测图和《鉴定意见》等证据，原告提出对涉案非法占用的有林地554.66平方米存在重复处罚、具有从轻减轻情节的听证意见。听证会后，经被告防城港市资源局向防城区林业局核实：2017年11月17日，防城区林业局向原告作出29号《林业行政处罚决定书》，决定对原告未经许可占用防城港市防城区珠河街道办冲仑村2林班42、56小班3400平方米林地建造材料堆场的行为罚款34000元，并限30天内恢复林业种植条件。当月28日，原告按要求缴纳了上述罚款。2017年11月24日，原告向防城区林业局提交涉案改扩建项目大牛冲堆料场临时使用林地行政许可（审批）事项申请。2017年12月4日，该局作出4号《准予行政许可（审批）决定书》，同意原告临时占用防城港市防城区珠河街道办冲仑村2林班42.1、56.1、56.2、57.1、43.1、50.1、57.2、48.1、46.1、55.1小班的集体林地面积4.7920公顷，作为项目大牛冲堆料场。次日，原告向防城港市防城区财政局支付了567758元植被恢复费。2019年6月20日，被告防城港市资源局制作了《涉嫌非法用地范围与林业行政处罚范围对照图》后确认，原告涉案非法占用的有林地554.66平方米不在29号《林业行政处罚决定书》行政处罚范围内，也不在4号《准予行政许可（审批）决定书》批准的4.7920公顷使用林地范围内。2019年9月18日，防城区林业局向被告防城港市资源局作出《关于核实路桥公司占用林地行政许可和行政处罚情况的复函》，映证了上述事实。 2019年6月26日，被告防城港市资源局作出涉案《行政处罚决定书》，内容如前所述。原告不服，向被告区资源厅申请行政复议，请求撤销并停止执行涉案《行政处罚决定书》。2019年9月10日，被告区资源厅受理了复议申请，并于次日邮寄出《行政复议答复通知书》、《行政复议受理通知书》。经过调查核实，被告区资源厅于2019年11月1日作出涉案《行政复议决定书》，认为被告防城港市资源局作出的涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定予以维持，并于当日邮寄给原告和被告防城港市资源局。原告不服，向本院提起诉讼。 另查明：2019年机构改革后，原防城港市国土资源局的职责由被告防城港市资源局行使，不再保留原国土局。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”，《行政复议法》第十二条规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，机构改革后，原防城港市国土资源局查处国土资源违法行为的职权由被告防城港市资源局行使，故被告防城港市资源局系本案适格被告。被告区资源厅作为被告防城港市资源局的上级主管机构，具有对其作出的行政处罚决定进行行政复议的法定职权，亦系本案适格被告。 关于涉案《行政处罚决定书》是否合法有据的问题。本案违法占地行为发生在2017-2019年度，涉案《行政处罚决定书》于2019年6月26日作出，应当适用《土地管理法》（2004年修正）。《土地管理法》（2004年修正）第七十四条规定，“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”、《土地管理法实施条例》第四十二条规定，“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”、《基本农田保护条例》第十七条规定，“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”，第三十三条规定，“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，原告未按照347号《临时用地批复》批准的临时用地范围、面积使用土地，超出批准用地范围非法占用土地7490.02平方米，有《询问笔录》、《现场勘测笔录》、现场勘测图、现场照片、《防城区永久基本农田保护图》、《耕地质量等别数据库》、《防城区土地利用现状图》（2016年度）等证据予以证实，原告的非法占用土行为违反了上述法律规定，故涉案《处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确。辖区土地行政主管部门原防城港国土局防城区分局发现违法线索后，经过核查线索、制止违法行为、立案、调查取证、组织鉴定、制作调查报告等程序，被告防城港市资源局经审理调查报告后向原告作出行政处罚告知，经组织听证、听取原告陈述申辩，核实原告提出的听证意见后，认为原告在听证中提出的事实、理由不成立，遂作出涉案《行政处罚告知书》，故被告防城港市资源局作出涉案《处罚决定书》符合查处国土资源违法行为的基本流程，程序合法。 根据《基本农田保护条例》第三十条的规定，“违反本条例规定，有下列行为之一的，依照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的有关规定，从重给予处罚：……（二）超过批准数量，非法占用基本农田的……”、《广西壮族自治区国土资源厅关于印发的通知》中的土地行政处罚裁量基准规定，“违法占用基本农田毁坏种植条件，破坏种植条件程度较重，面积在1亩以上，责令改正或者治理，处占用基本农田的耕地开垦费2倍的罚款”、“非法占用土地，违反土地利用总体规划，擅自将农用地改为公益性用地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；决定并处罚款的，并处非法占用土地每平方米5-10元的罚款”、《广西壮族自治区财政厅、广西壮族自治区国土资源厅、广西壮族自治区物价局关于调整广西耕地开垦费征收标准和使用政策有关问题的通知》规定，“占用基本农田（水田，等级5-8等）的耕地开垦费征收标准为45元/平方米”。本案中，原告非法占用7490.02平方米土地，其中永久基本农田6935.36平方米（属7等水田，折合约10.40亩）、有林地554.66平方米（折合约0.83亩），上述非法占用的土地不符合土地利用总体规划，原告在超出占用土地上用混凝土进行了5-10厘米的硬化，并搭建了钢架结构铁皮棚和安装了生产线，经原防城港市国土资源局鉴定，已构成耕地破坏损毁，耕地破坏程度为重度。故涉案《处罚决定书》对原告非法占用永久基本农田6935.36平方米处以耕地开垦费2倍的罚款，即每平方米罚款90元人民币，对非法占用有林地554.66平方米处以每平方米10元的罚款，并责令原告自行退还土地、限期拆除非法占用土地上的建筑物和其他附属设施并恢复土地原状，其责令改正的内容及罚款的幅度均符合上述法律法规规定，并无不当。 根据《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》第九条规定，“当事人有下列情形之一的，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）涉案财物或者违法所得较少的；（二）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（三）配合行政执法部门查处违法行为有立功表现的；（四）其他可以从轻或者减轻处罚的。”本案中，原告非法占用永久基本农田和有林地，构成耕地种植条件破坏损毁且破坏程度为重度，自收到《责令停止违法行为通知书》后，为了赶工并未及时拆除建筑物及附属设施，截止举行听证时对非法占用的基本农田仅恢复到种植红薯叶的条件，亦不存在上述法规规定的其他从轻或者减轻行政处罚的情节，且原告不存在占用基本农田的主观故意，不是法定从轻减轻处罚的理由，故原告关于其存在减轻从轻情节的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。原告非法占用的554.66平方米有林地不在林业部门准予原告使用林地范围内，亦不在对原告的林业行政处罚范围内，涉案《行政处罚告知书》不存在重复处罚的情况。被告防城港市资源局仅向鉴定申请人原防城港国土局防城区分局出具鉴定结论，并未违反相关法律法规的规定，且在组织原告进行听证时，被告防城港市资源局已向原告出示了《鉴定意见》，原告并未提出异议及重新鉴定的申请。原告主张其未收到临时用地红线图故不知晓批准用地的范围，但原告作为土地使用权人，在不知晓批准的具体用地范围时就动工用地，与一般常识不符。故原告关于涉案《行政处罚决定书》认定事实错误、违反法定程序、处罚过重的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。综上，被告防城港市资源局作出的涉案《处罚决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，本院予以确认。 关于涉案《行政复议决定书》是否合法有据的问题。被告区资源厅于2019年9月10日受理了原告的复议申请，于次日向原告、被告防城港市资源局送达《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》。经审查，于2019年11月1日作出涉案《行政复议决定书》，决定维持被告防城港市资源局作出的涉案《行政处罚决定书》，并于当日送达给原告和被告防城港市资源局。被告区资源厅的行政复议行为认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，本院予以确认。 综上所述，原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的的规定，判决如下： 驳回原告广西路桥工程集团有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告广西路桥工程集团有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  施 莹 人民陪审员  李一锋 人民陪审员  莫艳林 二〇二〇年六月二十九日 书 记 员  黄祖培 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。