云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云01行初279号原告：马年春，男，汉族，1962年2月12日出生，住址：昆明市官渡区。被告：昆明市人民政府。住所：昆明市呈贡区锦绣大街一号。法定代表人：王喜良，市长。委托代理人：刘潘军，特别授权代理。委托代理人：罗天，北京大成（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。原告马年春不服被告昆明市人民政府（以下简称：昆明市政府）作出的驳回行政复议申请决定，向本院提起行政诉讼，本院于2019年12月10日登记立案后，于2019年12月17日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，于2020年1月2日组织证据交换。本院依法组成合议庭，于2020年4月27日对本案进行公开开庭审理，原告马年春，被告昆明市政府相关工作人员刘潘军、委托代理人罗天律师到庭参加诉讼。经合议庭评议，本案现已审理终结。昆明市人民政府于2019年11月5日作出云昆政行复决字[2019]第78号《行政复议决定书》，以“复议申请人马年春申请撤销的《官渡区五里中央商务区（CBD）项目（国有土地及地上房屋）房屋搬迁有关事项的通告（第十一期）》（以下简称《房屋搬迁通告（第十一期）》），是执行《官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收决定》（以下简称：《五里中央商务区征收决定》）这一具体行政行为的过程行为，不是单独具体行政行为，只是通知了第十一期的搬迁及具体签约时间，未改变房屋征收决定所确定的内容，未增加申请人义务或减损其权利，未对申请人权利义务产生实际的影响”为由，认为马年春的复议申请不符合受理条件，决定驳回其复议申请。原告马年春诉称：原告系昆明市官渡区房屋所有权人，因官渡区政府所作《房屋搬迁通告（第十一期）》涉及该房屋，原告与之构成事实利害关系。因原告对《房屋搬迁通告（第十一期）》不服，于2019年8月15日代表吴井路400号部分产权人向昆明市政府申请复议，请求撤销该通告。昆明市政府经受理、延期后作出云昆政行复决字［2019］第78号《行政复议决定书》，于2019年11月11日向原告送达。原告对复议决定不服，理由在于：1、《五里中央商务区征收决定》始于2008年8月14日《关于官渡区佴家湾等9个城中村改造建设项目核准的批复》、《昆明市官渡区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》等规划规范性决定，但规划伊始至今，并未冻结停止新建、扩建、改建、装修、变更租赁、权属转让分割、户口迁入、设立抵押权等活动，该《五里中央商务区征收决定》是政府圈地征收的抽象行政行为。2、《房屋搬迁通告（第十一期）》是以旧城改造为名义，要求原告在内的房屋所有权人限期搬迁的具体行政行为，虽然该政府行为不具有强制性，但没有程序正当作为保障，与依法治国要求不符，该通告实施过程中，已造成原告在内的利害关系人相邻住房设施严重破坏，引发聚集、冲突，造成原告及其他利害关系人生产、生活、精神上的损害。3、《房屋搬迁通告（第十一期）》具体行政行为，应遵循相关法律，应符合民情民意，应程序合法。原告请求：撤销被告昆明市政府所作云昆政行复决字［2019］第78号《行政复议决定书》；由被告承担本案诉讼费及相关费用。原告在本院指定举证期限内提交以下证据材料：1.《行政复议决定书》；2.《行政复议申请书》；3.《行政复议申请受理通知》；4.被申请人官渡区政府《行政复议答复书》；5.《行政复议延期通知书》；以上证据材料欲证明：行政复议程序合法，但行政复议决定书适用法律错误。6.《房屋搬迁通告（第十一期）》；7.《信访事项程序性受理告知书》；8.请求停止拆除送拆迁公司、街道申诉（《400号住户的心声》）；以上证据材料欲证明：《房屋搬迁通告（第十一期）》对具体行政相对人、利害关系人的合法权益造成严重侵害。9.抽象行政行为概念；以上证据材料欲证明：行政复议决定书适用概念错误。10.官渡区政府关于《五里中央商务区征收决定》的公告；以上证据材料欲证明：《五里中央商务区征收决定》不是具体行政行为。11.昆明宗良房屋拆迁有限公司《拆除施工告知书》。以上证据材料欲证明：在有近多半利害关系人居住的情况下，拆除造成实际损害。被告昆明市政府答辩称：（一）被告具备作出被诉复议决定书的主体资格。原告马年春于2019年8月15日以昆明市官渡区人民政府作为被申请人向被告提出行政复议申请，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，被告作为行政复议被申请人的上一级地方人民政府，具备作出被诉复议决定书的主体资格。（二）原告所提行政复议申请不符合受理条件，被告作出被诉复议决定书的行政行为合法。原告于2019年8月15日向被告提交《行政复议申请书》，请求撤销昆明市官渡区人民政府依据2013年2月18日《五里中央商务区征收决定》作出的《房屋搬迁通告（第十一期）》，被告在收到原告的行政复议申请,经审查后决定受理，于2019年8月16作出云昆政行复办受通字〔2019〕第78号《行政复议申请受理通知书》，并于2019年8月19日向原告直接送达。2019年8月16日被告作出云昆政行复通字〔2019〕第78号《行政复议被申请人答复通知书》，并于2019年8月19日向昆明市官渡区人民政府送达。官渡区人民政府于2019年8月26日向被告提交《行政复议答复书》和作出被复议行政行为的证据。原告在2019年9月26日到被告处对官渡区人民政府提交的书面答复、证据和依据进行了查阅。被告在审理复议案件过程中查明，2013年2月18日，官渡区人民政府发布了关于《五里中央商务区征收决定》的公告及《五里中央商务区征收决定》，《五里中央商务区征收决定》明确房屋征收范围包括以下五个地块：Ａ地块四至范围：南至二环东路、北至环城南路、东至东郊路、西至民航路，占地面积约1105亩；Ｂ地块四至范围：东至民航路、西至环城巷、南至吴井路、北至香樟俊园，占地面积约103.14亩；Ｃ地块四至范围：东至民航路、西至铁路局公务段污水处理厂、南至二环南路、北至贵昆铁路，占地面积约22.5亩；Ｄ地块四至范围：东至格林威治、西至民航路、南至二环南路、北至贵昆铁路，占地面积约14.64亩：Ｅ地块四至范围：东至民航路、西至五里小区三组团、北至长村路、南至贵昆铁路，占地面积约16亩。以上地块共约占地面积1261.28亩（以国土部门的勘测定界为准）。同时，明确了房屋征收具体组织实施机构为官渡区五里项目征地拆迁工作指挥部。征收实施时间自《五里中央商务区征收决定》公告发布之日起启动征收范围内征收工作。因项目范围较大，征收范围内各分地块实行分期搬迁的原则。各分地块在官渡区五里项目征地拆迁工作指挥部发布房屋搬迁通告后三个月内完成搬迁工作，具体片区搬迁时间以各片区房屋搬迁通告为准。征收范围内的被征收人如对《五里中央商务区征收决定》不服的，可以在《五里中央商务区征收决定》公告发布之日起60日内向昆明市人民政府申请行政复议，或在3个月内依法提起行政诉讼。2019年7月26日，官渡区五里项目征地拆迁工作指挥部根据《五里中央商务区征收决定》公告、《五里中央商务区征收决定》及《官渡区五里中央商务区（ＣＢＤ）国有土地上房屋征收与补偿安置方案》，作出了《房屋搬迁通告（第十一期）》。该通告明确了，搬迁及签约准备期限为《房屋搬迁通告（第十一期）》发布后10天（2019年7月26日——2019年8月4日）；搬迁及签约实施期限为《房屋搬迁通告（第十一期）》发布后90天（2019年7月26日——2019年10月23日）。同时，明确了本次搬迁范围内国有土地上房屋及建（构）筑物的征收与补偿安置工作，严格执行《房屋征收补偿安置方案》及《官渡区五里中央商务区（ＣＢＤ）国有土地上房屋征收与补偿安置补充奖励措施》确定的补偿原则和标准。原告马年春房产证号为昆明市房权证字第××号的房屋位于《房屋搬迁通告（第十一期）》的搬迁范围内。被告对案件进行审查后，认为：一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条和第十三条的规定和《行政复议法实施条例》第十四条的规定，官渡区人民政府负有对本行政区域房屋作出征收决定及补偿决定的职责，有权作出房屋征收决定并及时公告，其于2013年2月18日发布《五里中央商务区征收决定》主体合法。官渡区五里项目征地拆迁工作指挥部作为官渡区人民政府设立的房屋征收具体实施机构，有权发出《房屋搬迁通告（第十一期）》，其所作行为的法律后果应由官渡区人民政府承担。二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条和第十二条的规定，昆明市发展和改革委员会于2008年8月14日作出了《关于官渡区佴家湾等9个城中村改造建设项目核准的批复》，官渡区人民政府已经取得关于五里项目核准的批复。《昆明市官渡区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》已将五里项目列入第十二个五年规划中。官渡区人民政府发布《官渡区五里中央商务区（ＣＢＤ）国有土地上房屋征收与补偿安置方案（听证稿）听证会的公告》，就五里项目的房屋征收与补偿安置方案已经向社会公众征求意见，并组织被征收人和公众代表参加听证会，根据听证会情况修改方案。官渡区人民政府组织编写了《昆明市官渡区人民政府五里中央商务区（ＣＢＤ）国有土地上房屋征收与补偿安置项目社会稳定风险评估报告》，对五里项目的社会稳定进行了风险评估。因此，官渡区人民政府于2013年2月18日发布《五里中央商务区征收决定》的程序合法。申请人所述房屋价值评估结果的时间问题，不在本案的审查范围，本案不予审查。三、根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”本案中，官渡区人民政府于2013年2月18日发布《五里中央商务区征收决定》。确定了官渡区五里中央商务区（ＣＢＤ）国有土地上房屋征收的范围及补偿安置方案，并明确征收范围内各地块实行分期搬迁的原则，具体片区搬迁时间以指挥部发布的房屋搬迁通告为准。2019年7月26日，官渡区五里项目征地拆迁工作指挥部作为官渡区人民政府设立的房屋征收具体实施机构，根据《五里中央商务区征收决定》，发布了《房屋搬迁通告（第十一期）》。该通告是执行《五里中央商务区征收决定》这一具体行政行为的过程行为，不是单独的具体行政行为，且通告只是通知了包括原告在内的第十一期的搬迁及签约具体时间，并未改变《五里中央商务区征收决定》所确定的内容，并未增加原告的义务或者减损原告的权利，未对原告的权利义务产生实际的影响。原告要求复议撤销的具体行为是《房屋搬迁通告（第十一期）》，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的范围。本案经依法报延行政复议期限后，被告于2019年11月5日作出被诉复议决定书，决定驳回原告的行政复议申请，并向各方送达了复议决定。综上，被告作出被诉复议决定书的主体适格、认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告在法定举证期限内提交以下证据材料：1.《行政复议申请书》；2.复议文书送达地址确认书；3.申请行政复议申请事项；4.《行政复议申请受理通知书》（云昆政行复办受通字〔2019〕第78号）；5.《行政复议文书送达回证》（送达文书：《行政复议申请受理通知书》）；6.《行政复议被申请人答复通知书》（云昆政行复通字〔2019〕第78号）；7.《行政复议文书送达回证》（送达文书：《行政复议被申请人答复通知书》）；8.官渡区人民政府法定代表人身份证明书、授权委托书、律师代理证、律师证复印件；9.《行政复议答复书》；10.官渡区人民政府提交的证据；11.《行政复议相关材料查阅登记表》；12.《行政复议决定延期通知书》（云昆政行复延期通字〔2019〕第78号）；13.《行政复议文书送达回证》（送达文书：《行政复议决定延期通知书》）；14.《行政复议决定书》（云昆政行复决字〔2019〕第78号）；15.《行政复议文书送达回证》（送达文书：《行政复议决定书》）。以上证据材料欲共同证明：被告昆明市人民政府作出的《行政复议决定书》（云昆政行复决字〔2019〕第78号）认定实事清楚、适用法律正确、程序合法。被告在法定期限内提交了《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《国有土地上征收与补偿条例》的部分条款，作为其作出行政行为所依据的规范性文件。经庭前证据交换及庭审质证，原、被告当庭出示证据并由对方质证，当事人提交的书面质证意见已附卷留存，质证意见已记入笔录。经审查，本院对双方提交的证据材料认定如下：原告提交的证据材料中，第8项“请求停止拆除送拆迁公司、街道申诉（《400号住户的心声》）”系无手写签名的打印文字，其真实性无法确认，是否向拆迁公司和街道寄送也无法确认，不具备证据的客观性，仅可视为原告主观陈述，不能作为案件证据；第9项“抽象行政行为概念”系原告打印的无确切来源的学术观点，不具备证据的客观性，仅可视为原告主观陈述，不能作为案件证据。原告提交的其他证据材料均符合证据的关联性、真实性、合法性要求，可作为本案证据。被告提交的证据材料均符合证据的关联性、真实性、合法性要求，可作为本案证据。本院经审理查明：马年春持有昆明市房权证字第××号《房屋所有权证》，是官渡区吴井路400号2栋1单元14号国有土地上房屋所有权人。2013年2月18日，官渡区人民政府发布《五里中央商务区征收决定》公告。确定了国有土地上房屋征收的范围等事项及补偿安置方案《官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收与补偿安置方案》，并明确征收范围内各地块实行分期搬迁的原则。《五里中央商务区征收决定》在“六、征收实施时间”部分规定“公告发布之日起启动征收范围内征收工作。因项目范围较大，征收范围内各分地块施行分期搬迁的原则。各分地块在官渡区五里项目征地拆迁工作指挥部发布《房屋搬迁通告》后三个月内完成搬迁工作，具体片区搬迁时间以各片区《房屋搬迁通告》为准”；在“七、签约期限”部分规定“各分地块具体签约期限以官渡区五里项目征地拆迁工作指挥部另行发布的《房屋搬迁通告》所确定的签约期限为准”；在“九、权利救济”部分规定可在公告发布之日起60日内申请复议或3个月内提起行政诉讼；该征收决定确定“官渡区五里项目征地拆迁工作指挥部”为“房屋征收具体组织实施机构”；征收决定称“本《房屋征收决定》自公告之日起执行”。2019年7月26日，官渡区政府设立的官渡区五里项目征地拆迁工作指挥部发布《房屋搬迁通告（第十一期）》，启动对A13-1、A13-2、C1、A17、A28地块的房屋征收搬迁工作，确定的房屋搬迁及签约实施期限为搬迁通告发布后90天内（2019年7月26日至2019年10月23日止），称补偿安置将严格执行《官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收与补偿安置方案》及补充奖励措施确定的补偿原则和标准。2019年8月15日，马年春因不服《房屋搬迁通告（第十一期）》，主张其合法房产在通告搬迁范围内，故以官渡区人民政府为被申请人，向昆明市政府申请行政复议，请求撤销官渡区人民政府据《五里中央商务区征收决定》作出的《房屋搬迁通告（第十一期）》具体行政行为。昆明市人民政府经复议，于2019年11月5日作出云昆政行复决字[2019]第78号《行政复议决定书》，以“《房屋搬迁通告（第十一期）》是执行《五里中央商务区征收决定》这一具体行政行为的过程行为，不是单独具体行政行为，只是通知了第十一期的搬迁及具体签约时间，未改变房屋征收决定所确定的内容，未增加申请人义务或减损其权利，未对申请人权利义务产生实际的影响”为由，适用《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项，决定驳回马年春的复议申请。该复议决定书已于2019年11月11日向马年春送达。马年春不服云昆政行复决字[2019]第78号《行政复议决定书》，向本院提起（2019）云01行初268号诉讼，本院于2019年11月26日登记立案后，经向马年春释明其不得同时起诉《房屋搬迁通告（第十一期）》和驳回复议申请的复议决定，并释明起诉存在的其他不规范情形后，马年春自愿撤回该次起诉，并于本院作出准予撤诉裁定之日再次提交起诉材料，形成本案。现马年春请求撤销昆政行复决字[2019]第78号《行政复议决定书》。本院认为:被告昆明市政府作为官渡区人民政府的上一级地方人民政府，是作出被诉复议决定的有权行政主体。在马年春提出复议申请后，其受理、送达、提供材料查阅、延期、作出复议决定等程序均符合行政复议法及实施条例的法定程序要求，原告对此也无异议。对案件所涉基本事实，当事人并无争议，争议在于被诉复议决定以“《房屋搬迁通告（第十一期）》属过程性行为，未对马年春的权利义务产生实际的影响,不属于行政复议受理范围”为由驳回复议申请，是否合法。根据2013年2月18日官渡区政府《五里中央商务区征收决定》内容，该征收决定并未明确征收实施时间、签约期限及具体征收地块范围等必备要素，而是规定以将来发布的针对具体地块的房屋搬迁通告为准；虽然该征收决定载有“自公告之日起执行”的内容，但在2019年7月26日指挥部发布《房屋搬迁通告（第十一期）》之前，无证据证明该《五里中央商务区征收决定》已在涉案A13-1、A13-2、C1、A17、A28地块内实际推进执行；该征收决定附带的征收补偿安置方案，虽载有关于限制行为的规定，称在房屋征收决定公告发布后，不得进行房屋的改扩建或装修、改变房屋用途、设立和变更房屋租赁关系、房屋和土地权属转让分割、分户及户口迁入、设立抵押权等行为，但复议程序中缺乏证据证明在六年多的时间里此种限制规定实际被执行，而根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条，实施前述限制行为的期限不得超过一年，若在六年多的时间内实施限制则涉嫌违法。综合以上事实，结合官渡区政府在法律未规定的情况下自行创设的征收推进方式，应认定在《房屋搬迁通告（第十一期）》发布前，《五里中央商务区征收决定》在涉案A13-1、A13-2、C1、A17、A28地块范围内未被实际执行，征收决定是在搬迁通告发布后才实际执行。据此可知：《房屋搬迁通告（第十一期）》与《五里中央商务区征收决定》共同构成对涉案地块房屋的完整征收决定，两者共同对被征收人权益造成影响。昆明市政府在复议决定中，将搬迁通告认定为执行《五里中央商务区征收决定》的过程性行为，认为搬迁通告对申请人权利义务无影响，故认为不属于复议受案范围并驳回马年春的复议申请，其理由不当，应予纠正。但如前所述，《房屋搬迁通告（第十一期）》与《五里中央商务区征收决定》共同构成完整的涉案地块征收决定，搬迁通告自身并非完整、独立的行政行为，不可单独被复议或诉讼，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议受案范围，对马年春所提撤销《房屋搬迁通告（第十一期）》的复议申请，依法应不予受理，已受理的应决定驳回复议申请。综上，被诉复议决定系由有权行政主体作出，程序合法，有相应事实依据，适用法律、法规正确，虽有理由不当的问题，但因驳回复议申请的最终处理结果正确，为避免当事人诉累，并无责令复议机关变更理由后重新作出复议决定的必要。原告马年春要求撤销被诉复议决定的请求缺乏事实和法律依据，依法应不予支持。本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条，判决如下：驳回原告马年春的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马年春负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或直接向云南省高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  赵鸿章审判员  颜瑶瑶审判员  张 锐二〇二〇年六月八日书记员  保卓成叶倩