广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终644号上诉人（原审原告）：黄兆福，男，1949年10月6日出生，汉族，住广州市越秀区许地****，公民身份号码440************330。委托代理人：李安琦，北京市中伦文德（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：卢绮晴，该局工作人员。委托代理人：陈家骏，广东百思威律师事务所律师。原审第三人：许琼，女，1958年6月19日出生，汉族，住天津市南开区***************，公民身份号码120************024。原审第三人：刘新萌，女，1991年3月28日出生，汉族，住北京市石景山区永乐小区*******，公民身份号码110************824。上诉人黄兆福因与被上诉人广州市规划和自然资源局（下称“市规划资源局”）、原审第三人许琼、刘新萌不动产权属证明书一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4607号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院审理查明，涉案房屋位于广州市越秀区**********。许某祺是许崇本的独生子，许琼的父亲及刘新萌的外祖父。黄兆福是许某藉的儿子，许某藉的父亲许崇鋈与许崇本为兄弟关系。1992年8月2日，许某祺向延安房管站负责同志提交《申请报告》，表示许某祺为涉案房屋的合法产权继承人。该屋借住人许某藉一家已到美国定居，故许某祺要求撤销“双代”，结算71年许地14号全楼修理费用，着手办理产权归属事宜。“七人小组”成员中林彩生、许崇均、潘慧芳、许锡勤、麦剑珊签名确认，并注明涉案房屋的业权人是许崇本，这在许崇本生前与许某藉的书信来往中也得到许某藉的承认。许崇本于1985年病逝。许某祺是许崇本的独生子，第一顺序的合法继承人。大南街第七居民委员会也在此报告上注明情况属实并盖章确认。1994年3月23日，许某藉出具《申请报告》，注明许某藉自抗日战争前及解放至今数十年在许地14号二楼居住和管业。该报告上有“七人小组”全部成员（除已病故和离婚的两人）签名确认和大南街第七居民委员会的确认。1994年6月18日，许某藉出具《郑重声明》，表示1981年12月8日所写信件是无效的。1996年5月17日，许地“七人小组”出具《许地“七人小组”对于许地14号二楼登记确权的意见》，确认如下事实：1.许地始祖许颖园所遗许地房产自始至今从未分产，历辈从未办理继承；2.从抗日战争至今50多年来，该屋一直是许某藉一家居住，1981年6月许某藉本人赴美探亲，1996年4月回原址复户定居；3.该屋房地产税及有关税费一向的缴纳，房屋设施的增加和维修，以及“双代”发还的完税手续均是许某藉负责完成；4.许崇本及其子许某祺均长期在北京居住和工作，没有广州市许地户口，也没有在此屋居住过；5.1992年10月，许某祺曾向延安房管站申请办理该屋撤销“双代”的手续，缴交了该屋在“双代”期间的修缮费。2015年8月26日，许琼委托的代理人崔璠向市规划资源局提出申请，要求办理涉案房屋的其他转移登记（撤管）至许某祺（许琼之父）名下，并向市规划资源局提交了房屋面积测量成果报告书、广州市房地产登记申请书、户口本复印件、亲属关系情况证明表、广州市越秀区房屋管理局“关于房屋撤管的复函”、身份证复印件、手写委托书、证明（申请报告及报告）、房屋登记费缴费票据等相关材料。市规划资源局于当日受理后，于2015年10月13日向许某祺发出《补正资料通知书》，要求申请人补充提交涉案房屋产权登记的就地通告及登报证明等材料。之后，许琼委托的代理人崔璠向市规划资源局提交登报声明及现场公示照片。在公示期间，黄兆福提出异议申请，认为涉案房屋应为其母亲许某藉所有，应将该房屋登记在其名下。2015年10月22日，市规划资源局遂出具《暂缓登记决定书》，暂缓涉案房屋的登记。许琼不服，于2016年4月18日向原审法院（原广州铁路运输第一法院）提起行政诉讼，请求撤销前述《暂缓登记决定书》，经一审作出（2016）粤7101行初1162号《行政判决书》，经广州铁路运输中级法院二审作出（2016）粤71行终1304号《行政判决书》，判决驳回了许琼的全部诉讼请求。2016年10月，许琼及许某祺的孙辈刘大超、刘新萌又就涉案房屋的所有权确认问题起诉至法院，要求确认其为涉案房屋的实际继承人并确认涉案房屋归其所有。2018年7月10日，广东省广州市越秀区人民法院作出（2016）粤0104民初41045号《民事裁定书》，认为涉案房屋属历史问题，至今未取得初始登记，不符合提起所有权确认之诉的前提条件，且与1995年许某祺起诉许某藉涉案房屋确权纠纷，诉讼标的及诉讼请求相同，符合“一事不再理”原则，裁定驳回许琼等人的起诉。许琼、刘新萌和刘大超不服，提出上诉。2018年11月27日，广东省广州市中级人民法院以（2018）粤01民终21884号《民事裁定书》，终审裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年4月9日，市规划资源局（原广州市国土资源和规划委员会）核发涉案房屋《广州市不动产权属证明书》（编号为D00****3号），载明：不动产权利人为许某祺（已故）；占有份额为全部；房屋所有权来源为撤管、发还；地号为D2203图7幅519地号；土地性质为国有；土地用途为住宅用地；共用面积、建基面积均为141.5平方米，建筑面积为118.1平方米，房屋结构及层数：混合结构、砖木结构2层。附记载明：登记字号为15登记01045965；土地未办有偿使用手续；此共用土地面积是整幢楼房的产权人共同使用；除继承和再分割外，房屋限制转移（买卖、赠与、交换）20年。黄兆福为许某藉之子，不服该《广州市不动产权属证明书》，遂诉至原审法院。在庭审过程中，黄兆福申请许地第二、三任7人小组成员之一许锡俊、涉案房屋邻居靳国志作为证人，证人称从未见过许崇本一家，许炳耀生育八子、五女，在许地按传统分给八个儿子每家一户住处，许某藉的父亲许崇鋈分到6号之三，许崇本分到涉案房屋。但是，许崇本从7岁就离开广州，从未在涉案房屋居住过，许某藉一直住在涉案房屋。黄兆福确认其母许某藉在涉案房屋处生育其兄弟姐妹，1992年左右，其母出国，1998年左右回来，因涉案房屋太旧，也没有住太久，现涉案房屋被许某藉方的亲戚毁坏。原审法院认为，《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”《广州市城镇房地产登记办法》第二十三条规定：“有下列情形之一的，房地产行政主管部门应当出具房地产权利的相关证明：（一）自然人死亡，其权利承受人申请证明死者享有的房地产权利的；（二）法人或者其他组织终止，其权利承受人申请证明已终止的法人或者其他组织享有的房地产权利的；（三）房地产灭失，原房地产权利人申请证明原房地产权利的；（四）法律、法规规定的其他情形。”本案中，许某祺（已故）后辈提交房屋面积测量成果报告书、广州市房地产登记申请书、户口本复印件、亲属关系情况证明表、广州市越秀区房屋管理局“关于房屋撤管的复函”、身份证复印件、手写委托书、证明等材料，向市规划资源局申请证明许某祺（已故）享有的房地产权利。市规划资源局在审查上述申请材料之后，认为申请材料真实齐全，结合该申请登记暂缓已逾两年，争议当事人无法通过司法途径解决产权纠纷，将致涉案房屋始终处于产权不确定的状态的情况，根据上述规定，作出涉案广州市不动产权属证明书并无不当。对于黄兆福认为许某藉一直在涉案房屋居住，许某祺（已故）非涉案房屋管业人，市规划资源局作出的涉案广州市不动产权属证明书不符合《关于“许地”房地产登记确权的若干规定》(下称“《许地若干规定》”)的规定，应予撤销的主张。原审法院认为，《许地若干规定》是关于“许地”房地产登记确权的文件规定，该规定中的管业人应该是管理房屋的业主，而非代管人。不论是黄兆福还是其申请出庭的证人都不否认，涉案房屋是许氏家族分给许崇本居住的，许某藉在相关诉讼中也有其借住涉案房屋的说法。且1992年许某藉一家已到美国定居时，许某祺申请撤销“双代”，并缴交了该屋在“双代”期间的修缮费，也获得了当时广州市越秀区房屋管理局出具的“关于房屋撤管的复函”。市规划资源局出具文书证明许某祺（已故）是涉案房屋权属人，也考虑到“许地”房地产权属来源、确定规定的特殊性，具有合理性。所以，黄兆福上述主张，无事实和法律依据，原审法院不予采纳。综上所述，黄兆福要求撤销涉案不动产权属证明书的主张，原审法院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告黄兆福的诉讼请求。上诉人黄兆福不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院忽略涉案房屋的历史特殊性，对于《许地若干规定》中关于“管业人”的认定错误且严重违背上述规定的立法初衷，导致判决所依据的基本事实认定错误，依法应予纠正。涉案房屋是祖传，继承人众多且分散各地，目前仅少部分后人仍居住在许地。由于涉及多代继承，继承人亦难以确定，故原广州市房地产管理局于1989年颁发《许地若干规定》，对确权办法及程序作特别规定，其中规定继承房屋须“房屋一向由其管业”。订立该项规定的背景为“许地”的众多后人已迁至外地或国外，即便对许地房屋具有继承权，但由于根本不在广州生活，致使房屋一直处于空置状态且无人管理，房屋日久失修易造成坍塌危险，规定的初衷在于保护仍然居住在“许地”并多年对房屋进行管理、投入的后人的继承权和居住权，避免资源浪费。故“管业人”的认定，应当是管理物业的人，即指的是一直管理居住在许地的许姓后裔。原审法院认为“管业人”为管理房屋的业主是明显错误的，其一，许地房产从来皆是祖辈相传，从未办理分产，不存在“业主”之说，其二，倘若指的是业主，即为房产所有权人，那么无论其是否对房屋进行过管理，均享有法定的权利，而无需多此一举特别规定“管业”。故在本案中，上诉人已提交充分的证据包括左邻右里的佐证，多年向国家缴纳房产税、租金、管养费等凭证，充分体现出涉案房屋一直由上诉人进行管业。而许某祺在7岁己离开广州，其后人更未在广州生活，根本不可能对涉案房屋进行过任何管理。许某藉及继承人黄兆福则多年来一直居住守护着涉案房屋，依法纳税，定期维护，可以说若没有上诉人一直对涉案房屋的管理，涉案房屋如今绝不能达到能够居住的状态，许某祺及后人亦不可能回来争夺涉案房屋的所有权。二、许某祺在申请编号为D00****3号《广州市不动产权属证明书》中所提交的“七人小组”提供旁证的申请书并不具完整签名，依法不发生法律效力，即其在申请不动产权属证明材料是不完整的，依法应予撤销。但原审法院在上诉人提供充分证据并已邀请现任“七人小组”成员出庭作证阐明，并多次强调上述主张的情况下，在判决认定中只字未提，亦未对此作出认定，属查明事实不清。根据《许地若干规定》，涉案房屋的确权需要提供由“七人小组”提供旁证的申请书，而许某祺提交的申请书上并无完整七人签名，加具的意见缺少两个小组成员许崇猷、许绍初的签名确认，不具法律效力。原审庭审中，上诉人已邀请现任“七人小组”成员许锡俊出庭作证，说明“七人小组”的旁证申请书，小组成员除去世或离异可特别说明再签名确认外，必须七人同时签名确认事实，缺一不可，不存在少数服从多数或大比例通过一说。由于七人并不是同时签字，而是需要分别找七人了解并核查情况后签字确认的，故只要有一人审核发现不符合规定而拒绝签字的，该“七人小组”的旁证就不发生法律效力。而根据上诉人原审中提交的证据，最终七人小组一致确认涉案房屋应由许某藉登记确权，遂重新出具了一份具完整法律效力的《申请报告》。正是因为“许地”房产继承的历史特殊性，取得房产的资质依赖于“七人小组”的审查，本案判决一旦未能及时纠正，会造成“许地”的其他房子继承混乱，造成大量的行政及民事纠纷，而《许地若干规定》亦只会形同虚设。因此，被上诉人在为许某祺办理房产证时，在未能完整提供“七人小组”旁证申请书的情况下，既未要求补正，亦未书面询问未能提交的原因，便草率为其办理产权登记，系为申请材料不齐，违反法定程序，依法应予以撤销。三、此前被上诉人曾认为涉案房屋的产权存在重大争议，作出《暂缓登记决定书》，而在暂缓期满后，争议尚未解决，亦无新政策新情况的情况下，被上诉人却又擅自为许某祺进行登记。原审法院并未对此情况进行查明，而仅以“具有合理性”为由驳回上诉人诉讼请求，没有法律依据。许某藉与许某祺一直均对涉案房屋的产权存在重大争议。原广州市国土资源和规划委员会作出《暂缓登记决定书》之后，双方进行了数个诉讼，(2016)粤7101行初1162号《行政判决书》亦明确了涉案房屋产权存在产权纠纷且未解决，确认了暂缓登记的正确性。根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，对存在尚未解决的权属争议的登记申请，不动产登记机构应当不予登记。和《广东省城镇房地产权登记条例》第十五条的规定，暂缓登记事由并未消失，房地产管理部门不应当予以核准登记。双方就涉案房屋的权属争议至今没有实际解决，但被上诉人擅自将涉案房屋登记在许某祺名下，严重违反法定程序，应予以撤销。上诉请求：一、撤销广州铁路运输法院作出的(2019)粤7101行初4607号《行政判决书》；二、改判撤销被上诉人作出的编号为D00****3号的《广州市不动产权属证明书》；三、判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费。被上诉人市规划资源局二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚、准确，不存在上诉人所说的错误。首先，关于涉案房屋是许氏家族分给许崇本居住的事实，上诉人及其申请出庭的证人未予否认，许某藉在相关诉讼及其之前与许某祺的书信往来中，也承认许某祺之父许崇本是涉案房屋的业权人。这充分说明，涉案房屋原业权人即许氏家族先祖的真实意思，决定将涉案房屋交由许崇本继承，而许某藉对先祖的这一安排并无异议。因此，涉案房屋的业权人应属于许崇本一脉的后代，许某藉与许崇本一脉之间仅仅是借住的关系。而就社会普遍观念而言，“管业人”也并非一定居住于该房屋之中的业主，如拥有多套房屋的业权人，将房屋出租或借与亲戚朋友居住的情形实属常见，但并不妨碍该业权人对该房屋的“管业”。结合上述事实，原审判决对《许地若干规定》所谓的“管业人”的认定，与社会普遍认可的观念完全一致，是完全正确的。相反，上诉人将“管业”理解为“管理物业的人”是错误的。其次，关于“七人小组”提供旁证的申请书，无论是许某祺提交的，还是许某藉提交的，原审判决查明事实部分，均毫无遗漏的查明了，两人的申请书上都只有“七人小组”中五个小组成员的签名确认，都没有得到“七人小组”全部成员的签名确认。因此，原审判决并无偏颇，或者遗漏和模糊之处，不存在上诉人所说的查明事实不清的问题。二、原审判决并未漏查或者回避涉案房屋产权存在争议的事实，房屋产权长期存在争议不利于社会关系的稳定，被上诉人为许某祺办理房屋登记是解决涉案房屋产权争议的必经程序。原审判决查明事实部分，已充分列举了被上诉人之前作出《暂缓登记决定书》的相关事实，并未漏查或者回避涉案房屋产权存在争议。正是由于涉案房屋产权存在争议，且通过民事诉讼无法解决争议，如果让产权争议长期持续下去，会形成一代又一代人循环往复的纷争，不利于社会关系的稳定。按照涉案房屋相关民事裁定书的观点，只有涉案房屋办理了登记，利害关系人才有权利提起民事诉讼解决产权争议。而根据《许地若干规定》第二点第4项规定，“对产权有争议的房屋......协商不成，登记所暂缓登记，缓登时间两年。在缓登期限内，有关产权争议，当事人应提请房地产仲裁机关或人民法院处理。”既然缓登期限两年届满后，直接通过司法途径无法解决争议，解决争议必须以登记为前提。被上诉人唯有通过对上诉人与原审第三人各自主张的依据的进行比较，特别是从尊重中国传统的宗族观念的角度，结合许某藉承认借住的事实，认为原审第三人许琼提供的申请材料较为充分，遂向许琼核发了涉案房屋的权属证明书。被上诉人的登记行为为解决涉案房屋的产权争议提供了一个必要的路径，而且被上诉人的登记行为相对更加合理。综上，请求维持原审判决，驳回上诉人的上诉。原审第三人许琼、刘新萌未陈述二审意见。经二审审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。另查明，广东省广州市中级人民法院于2018年11月27日作出（2018）粤01民终21884号《民事裁定书》，认为根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《房屋登记办法》的有关规定，房屋登记由申请人申请并由房产管理部门办理，房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载，而房屋登记薄是房屋权利归属和内容的根据。房屋所有权产生后，利害关系人对已有权属产生争议可依据《中华人民共和国物权法》第三十三条规定提请有关机关确认权利。现许琼、刘大超、刘新萌未提供涉案房屋已取得初始登记的依据，不符合提起所有权确认之诉的前提条件，上诉人的起诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围。本院认为，原审法院关于被上诉人核发被诉不动产权属证明书符合《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定的论述，本院予以认可。涉案登记属于对历史房屋的初始登记，市规划资源局自2015年10月22日出具《暂缓登记决定书》后，原审第三人试图通过民事诉讼解决涉案房屋所有权确认问题，生效民事裁定认为原审第三人未提供涉案房屋已取得初始登记的依据，不符合提起所有权确认之诉的前提条件。在上诉人与原审第三人关于涉案房屋权属纠纷无法通过诉讼途径解决的情况下，被上诉人于2019年恢复审查原审第三人的登记申请，并根据原审第三人提供的登记申请材料，核发了被诉不动产权属证明书，避免涉案房屋产权始终处于不确定的状态，并无不当。现涉案房屋已取得初始登记，上诉人仍然主张涉案房屋存在权属争议，可另循法律途径解决。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄兆福负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 彭铁文审 判 员 金 霞二〇二〇年六月二十八日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪