福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽05行终173号 上诉人（原审原告）童晋福，男，1969年10月5日出生，汉族，住福建省晋江市。 被上诉人（原审被告）晋江市英林镇人民政府，住所地福建省晋江市英林镇英龙南路18号。统一社会信用代码113505820038324513。 法定代表人陈东聆，镇长。 行政机关出庭负责人王寿权，该镇政府分管领导。 委托代理人林培珠，福建晋贤律师事务所律师。 上诉人童晋福因诉被上诉人晋江市英林镇人民政府（以下简称“英林镇政府”）不履行法定职责一案，不服福建省南安市人民法院(2019)闽0583行初243号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”的规定，不难看出涉案土地承包经营权纠纷应由县级以上地方人民政府农业行政主管部门依法确权并报同级人民政府审核批准，被告英林镇政府并无该法定职权。故在童晋福尚未取得涉案农村土地承包经营权之前，不是与涉案土地有利害关系的公民，不具有本案原告诉讼主体资格，依法应予驳回起诉。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第（一）项的规定，裁定：驳回原告童晋福的起诉。 童晋福不服，向本院提起上诉称，一、英林镇政府具有对承包经营合同管理以及保护公民合法权益的法定职责。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。童晋福向英林镇政府申请解决纠纷，本案的申请事项不是要求取得涉案土地承包经营权，更不是提起《土地承包经营权证书》登记确权申请，一审法院并未审查童晋福邮寄的《履行土地承包及承包合同管理申请书》内容存在错误。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。童晋福取得涉案土地承包经营权来自于涉案土地承包经营权承包合同生效时设立，《土承包经营权证书》确权登记并不是取得涉案土地承包经营权生效要件。童晋福提交的证据，证明其已取得涉案农村土地承包经营权。一审法院认定未取得《土地承包经营权证书》，就未取得涉案土地承包经营权是错误的。二、一审裁定适用法律错误。童晋福诉求保护的二轮承包经营权，其物权客体0.66亩土地被违法占用的查处案件，已发生法律效力的(2018)闽0583行初199号一案，可以证明童晋福与案涉土地有利害关系。现一审法院又认定童晋福与涉案土地不存在利害关系，二者存在前后矛盾，一审裁定适用法律错误。综上，请求依法撤销原审裁定，重新审理本案。 被上诉人英林镇政府辩称，一、童晋福提供的证据不能证明其是案涉土地的承包经营权人，不具有本案的诉讼主体资格。二、土地承包经营权的确权并非英林镇政府的职责范围，被上诉人不存在不作为的情形。本案童晋福的目的是通过被上诉人确认其对案涉土地的承包经营权，而农村土地承包经营权的确认应是县级以上人民政府农业行政主管部门审核，审核通过后由其编制农村土地承包权证登记簿，再报请同级人民政府颁证。因此，土地承包经营权的确认、审核、登记均不在乡镇人民政府，被上诉人无权进行确权。英林镇政府不存在不作为的情形，请求驳回上诉，维持原裁定。 童晋福不服提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。二审中，童晋福提供新证据如下：1.（2018）闽0583行初199号生效证明，2.晋自然资信【2020】11号《晋江市自然资源局文件》，证明（1）上诉人是涉案土地利害关系人，有本案诉讼主体资格；（2）及时制止和纠正违法占地行为明显属于被上诉人行政管理职责范围内的事项；（3）被上诉人拒绝处理，属于行政不作为，其行政不作为致使通过法律规范赋予上诉人童晋福基于民事法律关系创设承包合同并生效取得的土地承包经营权用益物权实体权利受侵害，被上诉人的行政行为与上诉人实体权利必然产生法律上的利害关系。显然属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的情形之(六)：其他与行政行为有利害关系的情形。（4）被上诉人未履行保护上诉人二轮土地承包经营权用益物权的合法权益具有高度盖然性证明标准。（5）上诉人童晋福的诉权明显具有相应的实体法上的请求权基础。被上诉人英林镇政府质证认为，对证据三性没有异议，但不能证明其证明内容。不能认定童晋福是承包经营权人，上诉人与自然资源局的行政管理案件与本案的诉讼主体、被诉行为不一致，本案诉讼主体资格应以本案被诉行为为准进行具体分析。从晋江市自然资源局关于要求反馈内容可知英林镇嘉排村老人协会占用的是集体所有的农村道路和公路用地，可以证明上诉人与案涉土地不具有承包关系，不是承包经营权人，不具有本案的诉讼主体资格。本院认为，该证据与本案双方的争议并无直接关联，本院不予采信。 二审经审理查明，童晋福系晋江市英林镇嘉排村（以下简称嘉排村）的村民，其于2019年6月2日向英林镇政府邮寄《履行土地承包及承包合同管理职责申请书》，申请英林镇政府履行本行政区域内农村土地承包及承包合同管理职责，责令嘉排村民委员会归还申请人童晋福所在承包户位于晋江市××镇××排村××小组允壁（东至新旧金东路汇接、西至柯坑村界内、南至旧金东路、北至新金东路）的土地承包经营权0.66亩并重新签订土地承包合同。英林镇政府确认收到该份申请书。2019年8月7日，童晋福以英林镇政府拒不答复及不履行法定职责为由，向原审法院提起行政诉讼，请求确认英林镇政府不保护童晋福位于晋江市××镇××排村××小组允壁（东至新旧金东路汇接、西至柯坑村界内、南至旧金东路、北至新金东路）的0.66亩土地承包经营权财产权合法权益法定职责行政不作为违法。 本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款的规定,村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。 根据上述法律规定，针对童晋福主张嘉排村委会不依法履行农村土地发包方义务的行为，英林镇政府具有监督职责。童晋福于2019年6月2日向英林镇政府提出《履行土地承包及承包合同管理职责申请书》，英林镇政府已确认收到该申请书，现童晋福以英林镇政府拒不答复、不履行法定职责为由，向法院提起行政诉讼，符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应予受理。童晋福并非向英林镇政府要求确认土地承包经营权,而是要求英林镇政府履行监督嘉排村民委员会履行法定义务的职责,英林镇政府关于童晋福对案涉土地不存在承包经营权，与本案无利害关系的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。一审法院未能准确审查上诉人的诉讼请求,其裁定驳回上诉人的起诉结果不当,应予纠正。据此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销福建省南安市人民法院(2019)闽0583行初243号行政裁定； 二、本案指令福建省南安市人民法院继续审理。 审 判 长  丰 兰 审 判 员  庄丽娜 审 判 员  谢火生 二〇二〇年六月二日 法官助理  何淑婷 书 记 员  陈嘉怿 附：本案所适用的法律、司法解释： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审查认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 ……