甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终523号上诉人（原审被告）兰州市城关区人民政府。法定代表人乔某，该区政府区长。委托代理人王某，该区政府工作人员。委托代理人刘某，甘肃吉庆律师事务所律师。被上诉人（原审原告）苗某，男，汉族，出生于1956年5月20日，住所地：甘肃省兰州市，公民身份号码×××。上诉人兰州市城关区人民政府（以下简称城关区政府）因苗某诉其房屋行政强制一案，不服兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人城关区政府的委托代理人王某、刘某，以及被上诉人苗某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告之父苗永全在兰州市××区拥有平房一处。该房屋所有权人为“苗永全”，房屋产权证号为“兰房（城私）产字第XXXX号”，房屋坐落地址为××排”，后该地址××排”。苗永全于2011年5月16日去世。2017年7月20日，被告作出城征决字（2017）3号《兰州市城关区人民政府国有土地上房屋征收决定》，涉案房屋位于被征收范围内。征收决定确定的签约期限届满后，征收部门未与苗永全的继承人达成补偿协议，被告亦未作出征收补偿决定。2018年7月13日，被告组织人员强制拆除了涉案房屋。一审法院审理认为，本案的争议焦点是：1.原告是否具有提起本案诉讼的原告资格；2.被告强制拆除原告涉案房屋的行为是否合法。关于原告是否具有提起本案诉讼的主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第二十五条第一款、第二款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”本案中，涉案房屋产权证登记的产权人为“苗永全”，在苗永全死亡后，该房屋应当为苗永全的遗产，由其继承人依法对房屋进行分割继承。在继承人未就遗产分割问题达成处理意见的情况下，所有继承人均对该房屋享有一定的合法权利。苗永全的继承人对行政机关的强制拆除行为不服，作为利害关系人，可以单独也可以共同提起行政诉讼。因此，原告具有提起本案行政诉讼的主体资格。被告认为原告无权提起本案诉讼的理由不能成立，该院不予采纳。关于被告强制拆除原告涉案房屋的行为是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”根据该条例第二十六条、第二十七条、第二十八条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。补偿决定应当公平，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。据此，房屋征收过程中，只有被征收人在法定期限内既不对征收补偿决定提起行政复议或者行政诉讼，也不在补偿决定规定的期限内搬迁的，作出征收决定的市县级人民政府才可以申请人民法院强制执行。行政强制是国家治理中不可或缺的手段，尤其在紧急情况下或者行政相对人拒不履行行政决定的义务时，行政强制成为实现行政目的的最后保障。行政机关在采取这种以强制力为后盾的行政手段时，应当严格遵循《中华人民共和国行政强制法》的规定，依法审慎采取强制手段，从而保护行政相对人的合法权益不受侵害。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。该法第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定了行政机关采取行政强制执行时应当遵循的法定程序，即行政强制执行必须按照法定的权限、范围、条件和程序来实施。据此，实施行政强制行为，必须以行政机关作出生效的行政决定为前提。行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；催告书、强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中，被告在未与被征收人达成补偿协议，未作出房屋征收补偿决定，也未申请人民法院强制执行的情况下，强行拆除涉案房屋，作出的行政强制行为没有法律依据，严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《中华人民共和国行政强制法》有关房屋征收和采取强制措施的法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。因被告的强制拆除行为证据不足、违反法定程序，且该行为不具有可撤销内容，故应判决确认违法。综上，被告强制拆除原告涉案房屋的行为违法，原告的诉讼理由成立，其诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告兰州市城关区人民政府强制拆除位于兰州市××区所有权人为“苗永全”的房屋违法。案件受理费50元，由被告兰州市城关区人民政府负担。上诉人城关区政府上诉称：1.一审判决认定区政府强行拆除涉案房屋并违反法定程序，与事实不符。兰州市焦家湾粮库西出口道路工程建设规划范围内国有土地上的房屋，由区政府负责征收补偿工作，具体由城关区房屋征收管理办公室组织实施，并委托嘉峪关路街道办作为征收实施单位。项目于2017年7月20日依法发布征收公告、征收决定、征收方案，现该项目大部分房屋已征收完成。因涉案房屋的继承人选未最终确定，各方一直在协商过程中，区政府尚未启动征收补偿决定工作。2.一审判决认定苗某具有主体资格与事实、法律规定不符。涉案房屋位于××区，产权人为苗永全，现苗永全已经去世，故该房产应由其继承人依法继承。现遗产最终继承人不明，所有继承人也未就遗产分割达成一致意见，故遗产权利人并未确定，现苗某以遗产权利人身份提起诉讼，主体不适格，对其起诉应予驳回。综上，请求撤销一审判决，依法驳回苗某的诉讼请求。被上诉人苗某答辩称：城关区政府上诉状中称“因涉案房屋的继承人选未最终确定，上诉人尚未启动征收补偿决定工作”不实，未启动征收补偿决定工作是因为城关区政府不履行变更登记确认涉案房屋产权人的法定职责，导致征收补偿程序被阻断。城关区政府强行拆除涉案房屋的行为，严重违反法定程序，严重违反法律禁止性规定，超越法定职权，属于重大明显违法。涉案房屋的继承处分属于民事处分权利，受法律保护，行政机关无权干预。综上，上诉人的上诉请求不能成立，请求依法公正裁决。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”本案中，涉案兰房（城私）产字第XXXX号房屋所有权证所载明的所有权人为苗永全，在苗永全死亡后，被上诉人苗某作为苗永全的近亲属，可以针对涉案房屋的强制拆除行为提起行政诉讼。故被上诉人苗某具有提起本案行政诉讼的主体资格，上诉人城关区政府认为苗某不具备原告主体资格的理由不能成立。《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。据此，征收个人的房屋，应当依据法律规定的权限和程序进行，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。具体到本案中，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、二十六条、第二十七条、第二十八条的规定，上诉人城关区政府征收涉案房屋，应当先补偿后搬迁；在征收决定确定的签约期限内，房屋征收部门与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限等事项订立补偿协议；如双方在签约期限内达不成补偿协议的，城关区政府则应当依法单方作出补偿决定；被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由城关区政府依法申请人民法院强制执行。但是，上诉人城关区政府未依法及时履行职责，在未与被征收人达成补偿协议，未作出房屋征收补偿决定，也未申请人民法院强制执行的情况下，强行拆除涉案房屋产权证号为兰房（城私）产字第XXXX号的房屋，违反了上述法律法规的法定程序，侵犯了被征收人的合法权益。一审法院判决确认强制拆除涉案房屋的行为违法正确。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兰州市城关区人民政府负担。本判决为终审判决。窗体顶端窗体底端审判长 陈金瑞审判员 朵利民审判员 薛 扬二〇二〇年六月三十日书记员 张 婷