福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽05行终57号 上诉人（原审原告）董竟灵，男，1990年4月4日出生，汉族，住泉州市丰泽区。 委托代理人董炳，男，1942年11月25日出生，住泉州市丰泽区。 被上诉人（原审被告）泉州市公安局万安派出所，住所地泉州市洛江区万发街**。 负责人刘建国，所长。 行政机关出庭应诉负责人黄农，副所长。 上诉人董竟灵因与被上诉人泉州市公安局万安派出所（以下简称万安派出所）不履行法定职责一案，不服泉州市丰泽区人民法院（2019）闽0503行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人董竟灵的委托代理人董炳、被上诉人万安派出所的出庭负责人黄农到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2019年2月3日，原告董竟灵电话报警称在洛江区农贸市场周边卖花时被洛江区城市管理局执法人员殴打。被告民警立即出警到现场。同日，被告对董竟灵出具了受案回执，并对董竟灵及其岳父郭某、洛江区城市管理局的执法工作人员谢树芳制作了询问笔录，对涉案地点周边监控视频进行了提取取证。同日洛江区城市管理局向被告提交了《关于对董竟灵占道贩卖鲜花执法情况的说明》及当日执法人员谢树芳、郑源森的执法证复印件。2019年2月11日、2月13日、2月14日，被告分别对洛江区城市管理局的执法人员林志聪、万海龙、郑源森制作了询问笔录。2019年4月4日，被告通过泉州市公安局万安派出所报警电话以短信的方式告知原告如下内容：原告于2019年2月3日报称的被洛江城市管理局工作人员殴打的警情，经被告受理调查后认为，根据国法秘函（2005）256号国务院法制办公室《关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函，洛江区城市管理局执法工作人员工作中的行为不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的违法行为，被告会将相关材料移交洛江区城市管理局，原告可向相关单位咨询处理结果。2019年4月4日，被告将董竟灵被殴打一案相关材料移交洛江区城市管理局。原告不服，于2019年8月8日向法院提起行政诉讼，请求判决：1、确认被告对于原告2019年2月3日被打报警不予立案违法；2、判令被告履行对原告报警依法查处的法定职责；3、一并审查被告适用的规范性文件国法秘函（2005）256号《国务院法制办公室对的复函》的合法性；4、被告承担本案诉讼费用。 原审法院认为，本案的主要争议焦点为被告是否依法履行了对原告董竟灵2019年2月3日报警事项依法进行处理的法定职责。原告诉称被告对原告2019年2月3日被打报警不予立案违法，要求被告履行依法查处的法定职责。被告辩称在收到原告的报警后，依法进行受理、调查询问、取证、将案件移送洛江区城市管理局等，已经依法履行了查处的法定职责。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条的规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第一款第(三)项规定，公安机关应当对报案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：……(三)对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人，不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。《公安机关办理行政案件程序规定》第三十六条第三款规定，法律文书无法直接送达的，委托其他公安机关代为送达，或者邮寄送达。经受送达人同意，可以采取传真、互联网通讯工具等能够确认其收悉的方式送达。经查，原告董竟灵2019年2月3日向被告报警。被告民警立即出警、进行受案登记向原告发出受案回执、询问调查、提取监控视频等，并以短信方式告知原告处理结果即洛江区城市管理局执法工作人员工作中的行为不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的违法行为，被告会将相关材料移交洛江区城市管理局。被告已经对原告的报警进行了立案受理和调查取证。关于原告要求确认被告不予立案的行为违法的请求，与事实不符，不予支持。但被告未提供证据证明其有将处理结果书面告知报案人董竟灵，亦未提供证据证明有经过董竟灵同意以短信的形式告知。故被告以短信形式告知原告处理结果，形式上和程序上不符合上述法律的规定。因此，被告虽有对原告的报警事项予以受案并调查，但未作出书面处理并依法送达原告，属于履行法定职责不完全。 关于原告要求一并审查国法秘函（2005）256号国务院法制办公室《关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函的合法性问题。该复函是国务院法制办公室秘书行政司对安徽省××室请示的复函，不是具有普遍约束力的规范性文件，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的规范性文件的审查范围，不予审查。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条的规定，判决：一、责令被告泉州市公安局万安派出所在法定期限内对原告董竟灵2019年2月3日的报警事项依法作出书面处理。二、驳回原告董竟灵的其他诉讼请求。 董竟灵上诉称，请求查清事实后，改判撤销一审判决；判令被上诉人履行法定职责，对上诉人被城管及不明身份的人员群殴受伤及人身、财产损失的报警给予“立案查处”；审查被上诉人适用的所谓规范性文件“(2005)256号复函”已废止不合法。事实与理由：1、一审帮助被上诉人故意混淆“立案查办”与“受案、受理调查”的法律概念。本案第一项诉求即判令被上诉人“立案、查处”。因上诉人报警的包括穿着便服的黑恶势力暴徒所谓“执法”，非法抢走上诉人“鲜花”及违反程序法无单据扣留“鲜花”，上诉人拟与谢树芳申辩遭多人围殴致伤一案理应依法立案。受理、受案初查后，依法必须经分局领导批准决定立案或不予立案。本案上诉人诉请的是依法必须立案查处的诉求，而非被上诉人答辩的“已经受案调查了”。2、一审对基础事实根本没有查清，只是对被上诉人拖延二个月后微信告知不予立案查处不当，应与书面送达履职不完全。法庭查明的基础事实，仅有谢树芳、万海龙、郑源森、林志聪等4人有穿着制服到被上诉人处做笔录称：只是多名执法者与上诉人有肢体冲突。一审观看录像录音后仍拒不确认打人、踢人，被上诉人和一审在法庭上也无查明其他无穿着制服的包括皮卡车驾驶员2人的身份以及被执法局从社会上雇佣的打手5人的身份，其中有多少属于黑恶势力凶手的身份!换言之，一审认定所有群殴被上诉人全部是城管执行公务的人员，也就配合被上诉人主张的不受治安管理法约束，而推诿令上诉人找城管局!3、一审无良支持被上诉人所谓上诉人报警的是“行政机关执法行为”应由洛江“执法局”处理，绝对不能成立。因为从现场录像看参与围殴的其他不明身份又无《执法证》的司机等7人至今身份均不明；更无法排除雇佣社会上黑打手以及谢树芳卖花的关系人“用金钱”唆使谢树芳等人以执法为幌子进行“鲜花”生意的恶意竞争，让谢的关系人鲜花生意无竞争，生意利润跃升!这就是生意场上黑恶势力垄断市场的保护伞之具体表现。当上诉人依法向被上诉人报警请求立案查处后，得到的自然是只有受案了，经“草草”调查严重超法定一个月内的4月4日在上诉人追问下，才勉强以微信形式回答原告“...去找行政执法局处理”，实质等同于经分领导批准不予立案之告知。一审竟然枉法判决支持。4、一审紧密配合被上诉人适用法律错误。总理在某律师两此投诉下，已指出(2005)256号复函废除。一审变通审查256号复函称：该函是对安徽省请示，不具有普通约束力的规范性文件……显然被上诉人适法错误。理应判令被上诉人对上诉人的报警“不予立案”违法，依法应当履行职责立案查处。依一审李红艳的逻辑推理，该复函属国务院法制办秘书司所为，公安机关适用之，其后果是行政人员(一审也默认包括不明身份的打手)假借履行公务为名打伤民众，不受治安管理行政处罚法约束。 被上诉人万安派出所答辩称，一、我单位认定洛江区城市管理局执法人员在依法执行职务行为的过程中与上诉人董竟灵发生的肢体冲突一案不属于法律授权的公安机关管辖范围，依法作出终止案件调查的决定并依法送达，我单位已在法律授权的范围内完全履职。我单位在接到董竟灵的报警后，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条和七十八条的规定，对董竟灵的报警予以受理并受案调查，将该案受理案件为“董竟灵被殴打案”进行调查。经查，根据我公安机关对报警人董竟灵、在场证人郭某、洛江行政执法局工作人员谢树芳、林志聪、万海龙、郑源森等人的询问笔录内容；以及洛江区城市管理局向我单位出具的“关于对董竟灵占道经营贩卖鲜花执法情况的说明”及当日执法人员的工作证复印件等相关证明、现场视频监控录像等证据，我单位认为可以认定该案系洛江区城市管理局执法人员在依法执行职务行为的过程中与董竟灵发生的肢体冲突。国务院法制办公室国法秘函（2005）256号复函明确规定，行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚。我单位便依照该规定，认定该洛江区城市管理局执法人员的行为不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的违法行为，公安机关无权做出处理，对该行为不予治安管理处罚，并将上述意见告知了董竟灵。2019年4月4日，我单位将案卷相关材料移交泉州市洛江区城市管理局。据此，我单位已在法律授权的范围内履行了法定职责。2019年11月28日，一审法院判决我单位虽有对董竟灵的报警事项予以受案并调查，但未作出书面处理并依法送达董竟灵，属于履行法定职责不完全。在收到一审判决书后，我单位依法作出终止“董竟灵被殴打案”调查的决定，制作泉公洛（万安）行终止决字［2019］00005号终止案件调查决定书并依法送达董竟灵本人。二、对行政上诉状提出事项的答辩：2019年2月3日，我单位接到董竟灵的报警后，严格依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条和七十八条的规定，对董竟灵的报警予以受理并受案调查，将该案受理案件为“董竟灵被殴打案”进行调查。我单位在该案的调查取证中并未发现有明显犯罪事实，达不到刑事立案标准，故不存在上诉人所诉求的“立案查办”。我单位在受理“董竟灵被殴打案”进行调查后，结合多方证据，查明该案系洛江区城市管理局执法人员在依法执行职务行为的过程中与董竟灵发生的肢体冲突，并无证据表明有上诉人所称的存在执法局雇佣打手、黑恶势力及执法行为存在被金钱唆使等情况。综上所述，我单位依照相关程序对“董竟灵被殴打案”依法受理、积极调查、明确告知、依法终止调查并送达法律文书，已在法律授权的范围内完全履行了法定职责。上诉人上诉无事实、法律依据，请求二审法院依法驳回董竟灵的诉讼请求。 本院经审理查明事实与原审查明事实基本一致，本院予以确认。 另外，在二审庭审时，双方当事人共认一审判决后，被上诉人万安派出所于2019年12月21日作出泉公洛(万安)行终止决字[2019]00005号《终止案件调查决定书》,决定书认定：因董竟灵被殴打一案具有不属于公安机关职责范围的事项的情形，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款之规定，决定终止调查。被上诉人万安派出所已依法将上述《终止案件调查决定书》送达给上诉人董竟灵。被上诉人万安派出所陈述2019年4月4日后其虽将相关案件材料移交给泉州市洛江区城市管理局，但该案件仍挂在泉州市洛江区公安局，还没有终止调查。 本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第二条第二款、第六十条、的规定，被上诉人万安派出所负责本行政区域内治安管理工作，具有对公民的报警事项及时查处的主体资格和法定职权。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条：“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（一）对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人；”、第六十五条：“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。”、第一百六十五条第一款：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”、第二百五十九条第一款：“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（一）……；（四）其他需要终止调查的情形。”被上诉人万安派出所提供的证据能够证实2019年2月3日其在接到上诉人董竟灵的报警后，及时派警出警处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执依法送达给董竟灵；后依法按行政案件的程序进行调查，并按规定办理了延长办案期限手续，办案期限延长至2019年4月4日。被上诉人万安派出所在查明上诉人董竟灵的报警事项是行政机关工作人员在执行职务过程中所发生的，依照国务院法制办公室国法密秘（2005）256号《关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函的规定，不属于公安机关管辖范围内的事件，仅在2019年4月4日通过短信告知董竟灵该情况，并于当天将案件相关材料移交泉州市洛江区城市管理局，但没有依法及时作出《终止案件调查决定书》。因此，应当认定被上诉人万安派出所对上诉人董竟灵的报警事项未依法全部履行相应的法定职责，确属违法。国法秘函（2005）256号《关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函，是2005年7月8日国务院法制办公室根据有关法律规定针对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为如何处理的规范性文件，不属于国务院部门和地方人民政府及其部门指定的规范性文件，故不在人民法院审查范围内，该文件现行有效。行政机关工作人员在执行职务过程中的侵权行为，不属于违反治安管理的行为。但法律对于任何人都是公平的，对行政机关工作人员执行职务过程中的行为符合治安违法的行为类型，不是不受处罚，而是不由公安机关管辖，其该承担的责任由相应的机关追责，上诉人董竟灵可通过其他途径寻求救济。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项规定：“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”本案中，被上诉人已将该案不属其管辖的情况告知上诉人并按规定将案件相关材料移交有关行政机关，其虽未依法及时作出《终止案件调查决定书》，但判决其履行没有意义，且其在一审判决后已作出《终止案件调查决定书》并送达给董竟灵，故依法确认其对董竟灵的报警事项不履行法定职责违法。原审判决不当，予以纠正。上诉人董竟灵的上诉请求部分予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下： 一、撤销泉州市丰泽区人民法院（2019）闽0503行初106号行政判决； 二、确认被上诉人泉州市公安局万安派出所对2019年2月3日上诉人董竟灵的报警事项不依法履行法定职责违法； 三、驳回原审原告董竟灵的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人泉州市公安局万安派出所负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈鹏腾 审判员  张爱玲 审判员  邱旭锋 二〇二〇年六月二十四日 书记员  吕顺达 附：本判决所适用的法律： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。