山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终479号 上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府，住所地济南市槐荫区经十路29851号。 法定代表人朱玉明，区长。 委托代理人崔耀，济南槐荫法苑法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）孙庆风，女，1977年10月2日出生，汉族，住济南市槐荫区。 孙庆风诉济南市槐荫区人民政府（简称槐荫区政府）房屋征收补偿决定一案，槐荫区政府不服济南市中级人民法院于2019年11月26日作出的（2019）鲁01行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 槐荫区政府作出的槐荫政房征补决字[2018]15号房屋征收补偿决定（以下简称15号补偿决定）认定：登记在被征收人孙庆风名下的济南市丁字山路34号的房屋位于规定的征收范围内，《济南市城镇私房所有权证》号为字第00678号，证载面积13.01平方米，实测建筑面积13.01平方米，评估单价为10787元每平方。被征收人如选择货币补偿，可获得补偿140338.87元，奖励2806.78元，房屋搬迁费2000元，临时安置费9000元，装修补偿费56元，附属物补偿费161748元，共计315949.65元。被征收人如选择房屋产权调换，产权调换房屋为槐荫区经十一路棚户区改造项目安置区A4区1号楼1单元1204室，建筑面积56.28，总价值601351.80元，按照优惠政策扣减后总价款466079.70元，被征收人应结清差价325740.83元。房屋征收部门另向被征收人支付房屋搬迁费2000元，装修补偿费56元，附属物补偿费161748元，先期支付18个月临时安置费共27000元，共计190804元。 原审法院经审理查明，被告槐荫区政府于2016年12月19日作出济（槐荫）征字[2016]24号房屋征收决定书（以下简称24号征收决定），决定对经十一路棚户区改造项目规划用地范围内国有土地上的房屋进行征收。24号征收决定中载明：一、征收范围：东至阳光新路，西至南新庄西路，南至兴济河、丁字山，北至经十路。二、征收部门、征收实施单位：房屋征收部门为槐荫区城市更新局，征收实施单位为槐荫区房屋征收服务中心。三、征收补偿签约期限：自房屋征收决定公告之日起140日。四、征收补偿：按照《经十一路棚户区改造项目房屋征收补偿方案》执行。该方案作为24号征收决定的附件一并公告。该征收项目范围内的被征收人韩秀琴对24号征收决定的合法性提起诉讼，原审法院（2017）鲁01行初657号行政判决认为涉案24号征收决定合法，驳回韩秀琴的诉讼请求。该判决经山东省高级人民法院（2017）鲁行终2195号行政判决维持。 根据济南市槐荫区人民法院（2011）槐民初字第219号民事判决内容，坐落于济南市槐荫区××路××号××西数第三间（含西墙）为原告孙庆风所有。2016年9月13日，济南市城市更新局发布了关于协商选定经十一路棚户区改造项目房屋征收预评估机构的公告，因被征收人未对选择评估机构达成一致意见，槐荫区房屋征收服务中心于2016年9月25日作出关于济南经十一路棚户区改造项目选定评估机构被征收人代表名单的公告，对选定的被征收人代表进行公示，由被征收人代表投票评选评估机构。2016年9月30日，济南市城市更新局作出经十一路棚户区改造项目房屋征收房地产预评估机构选定结果公告，将被征收人代表选定的房地产评估机构进行了公示。2016年12月23日，12家房地产评估机构联合作出《济南市槐荫区经十一路项目被征收住宅房屋及产权调换房屋价格评估说明》，对被征收住宅及产权调换房屋做出价格评估情况进行公示。2016年12月30日，山东华润房地产评估咨询有限公司对原告的房屋作出房屋征收分户评估报告，该评估报告评估时点为2016年12月19日，房屋用途为住宅，评估单价为每平方米10787元。并备注该评估结果不包括室内装饰装修的价值，告知原告如果对该评估报告有异议，自收到该报告之日起十日内向评估公司提出书面复核评估申请。原告于2017年7月30日收到评估报告后，未就评估价格向评估机构申请复核评估，也未向济南市国有土地上房屋征收和拆迁评估专家委员会申请鉴定。在24号征收决定限定的补偿签约期限之内，原告未就涉案房屋与房屋征收部门达成补偿协议。经房屋征收部门报请被告，被告于2018年7月24日作出15号补偿决定，并送达给原告。 原审法院认为，15号补偿决定既包括对被征收房屋价值的补偿，也包括对附属物价值的补偿，且其中确定的附属物价值补偿高于被征收房屋价值补偿。被告确定的附属物价值补偿的依据，仅为《被征收房屋附属物勘测表》。但该表没有任何单位和个人签字或签章，形式上不符合证据规定，且原告对记载内容不予认可，应视为被告认定附属物价值的主要证据不足，鉴于被告附属物价值高于被征收房屋价值，应视为15号补偿决定主要证据不足。该勘测表备注部分载明：“未列明的其他房屋附属物以及被征收人对参照以上房屋附属物作价补偿标准有异议的，可以委托评估机构予以评估后补偿”，但被告未提供该勘测表送达原告的证据，不能证明已经保障了备注部分赋予被征收人的选择权利。应视为15号补偿决定行政程序违法。 《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（［2012］行他字第16号）规定，对土地公有制之前，通过购买房屋方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，未经确权登记，亦应确定现使用者的国有土地使用权。国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。本案中，被告槐荫区政府应对原告房屋所在土地院落、空地价值是否符合补偿政策予以审查，在原告主张房屋所在土地院落、空地价值相关补偿权益的情况下，被告提交的证据不能证明15号补偿决定已对原告房屋所在的土地院落、空地价值作出是否予以补偿的认定，被告提交的证据分户评估报告仅对原告房屋评估单价明确为10787元，但并未说明该价值中是否包含涉案房屋所在的土地院落、空地价值。且根据人民法院生效裁判文书，济南市槐荫区院内数间房屋确定由原告及其亲属等不同主体享有权利，其他主体就其房屋所在的土地院落、空地是主张还是放弃权利，被告槐荫区政府并未查清。 综上，15号补偿决定主要证据不足，行政程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：撤销被告槐荫区政府槐荫政房征补决字[2018]15号房屋征收补偿决定。案件受理费50元，由被告槐荫区政府负担。 上诉人槐荫区政府不服原审法院判决，上诉请求：撤销原审法院判决，依法改判或发回重审。理由：一、关于原审法院认定上诉人作出15号补偿决定行政程序违法的问题。15号补偿决定中附属物价值补偿的依据是《实施细则》（济政办发［2013］20号）附件一征收房屋附属物补偿标准、《经十一路棚户区改造项目房屋征收补偿方案》及《被征收房屋附属物勘测表》，其中实施细则附件、补偿方案中明确了附属物的补偿价值，而附属物勘测表也是根据上述文件及摸底调差、实地勘测作出。另外，《国有土地上房屋征收补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》等并未规定《被征收房屋附属物勘测表》必须送达。15号补偿决定载明“如被征收人对上述货币补偿和产权调换方案的权属信息、测绘数据、附属物、装修价值、补偿金额等有异议的自收到本决定书之日起5日内可持相关资料向房屋征收部门提出”，充分保障了被上诉人的权利。本案中被上诉人就附属物问题并未向房屋征收部门提出异议，也未委托评估公司评估，且在庭审过程中也没有提交遗漏附属物或附属物价值的证据，故15号补偿决定对附属物补偿的价值准确，程序正当。二、关于原审法院认定上诉人作出的15号补偿决定认定事实不清，主要证据不足的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条的规定，被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权的正常交易价格。15号补偿决定依据山东广和房地产土地评估咨询有限公司出具的《经十一路棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收分户评估报告》对涉案被征收房屋价值的作出认定。按照“房地合一”的原则，在对被征收房屋价值评估时，包括了附属的土地使用权价值。根据人民法院生效裁判文书，济南市槐荫区院内数间房屋确定由被上诉人及其亲属等不同主体享有权利，大门伙有伙用，院落共同使用，上诉人已查清该事实，对各被征收人分别作出补偿。对于独立院落《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范（试行）》（济建发［2013］15号）第十八条（低容积率独立院落房屋的评估）“对于容积率低于0.7的独立院落房屋，容积率在0.7的基础上，一般每降低0.01，被征收房屋的评估价格增加1%。低容积率独立院落房屋亦可根据被征收人的申请进行单独评估”的规定，被上诉人情况尚不符合其规定。尽管上述文件中未明确独立院落，但评估行业有着约定俗成的理解，2019年7月24日发布的《济南市国有土地上房屋征收评估的技术规范》（济建发［2019］26号）第十八条明确规定：独立院落是指具有独立通道出入和独立土地、房产权属证书及认定合法的底层私有住宅院落。本案涉及的院落没有独立土地权属证书，且有多户被征收人，即没有独立的房产权属证书，故不能认定为独立院落，无法进行评估给予补偿。 综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误。 被上诉人孙庆风未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷移送本院。本院同意原审法院对证据的认定及确定的案件事实。 本院认为，本案的审理重点是上诉人槐荫区政府作出的15号补偿决定是否合法。 关于15号补偿决定对附属物价值补偿证据是否充分的问题。本案中，房屋附属物的补偿是15号补偿决定的重要组成部分，且房屋附属物价值补偿高于房屋价值的补偿，涉及被征收人重大财产利益，因此，房屋附属物价值的认定应客观公正、证据充分。上诉人据以认定附属物补偿价值的依据为《被征收房屋附属物勘测表》，而该表没有任何单位和个人签字或签章，不符合证据的形式要件，且被上诉人对记载内容不予认可，原审法院据此认定被上诉人对附属物价值的认定主要证据不足并无不当。关于上诉人所提附属物勘测表是根据相关征收文件及摸底调差、实地勘测作出，15号补偿决定对附属物补偿的价值认定准确的上诉理由不能成立，本院不予支持。另外，《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条第三款规定“房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。”涉案《被征收房屋附属物勘测表》无任何单位和个人签字，显然不符合上述规定，上诉人所提法律未规定《被征收房屋附属物勘测表》必须送达当事人，15号补偿决定程序正当的上诉理由，不能成立，本院不予支持。 关于15号补偿决定是否应对涉案房屋所在的土地院落、空地价值予以补偿作出认定的问题。二审中，上诉人槐荫区政府认可被上诉人孙庆风房屋所在土地存在院落，但被上诉人无土地使用权证。根据《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（[2012]行他字第16号）精神，在被上诉人孙庆风要求上诉人槐荫区政府对其房屋所在土地院落、空地价值进行补偿的情况下，上诉人槐荫区政府应对涉案房屋所在土地院落、空地价值是否符合补偿政策予以审查认定。关于上诉人所提根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条的规定及按照“房地合一”原则，上诉人对被征收房屋价值的评估包括了附属的土地使用权价值的上诉理由，本院认为，对享有合法土地使用权院落的土地补偿不仅包括房屋占用土地的补偿，还应当包括被征收人依法享有土地使用权的空地的补偿。上诉人提交的分户评估报告仅载明房屋评估单价，并未说明该价值中是否包含涉案房屋所在的土地院落、空地价值。上诉人主张其对被征收房屋价值的评估包括了附属的土地使用权价值的依据不足，本院不予支持。另外，关于上诉人所提被上诉人房产不属于独立院落，房屋所占范围外土地不符合单独评估标准的上诉理由，经查，上诉人并未在15号补偿决定中明确被上诉人房产是否属于独立院落，房屋所占范围外土地是否应予补偿，这也是原审法院认为上诉人在征收补偿中应予审查而未审查认定予以撤销的原因，在行政机关作出认定之前，本院对此不予评判。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人济南市槐荫区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郝万莹 审 判 员 孙晓峰 审 判 员 李莉军 二〇二〇年六月十五日 法官助理 卜菲菲 书 记 员 杨柳青