贵州省大方县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0521行初66号 原告中远世纪投资有限公司。住所地:北京市西城区马连道路******。 法定代表人吴长丰，总经理。 委托代理人张菘（特别授权），贵州本芳律师事务所律师。 委托代理人左秀柒（特别授权），贵州本芳律师事务所律师。 原告金沙中远房地产开发有限公司。住所地：。住所地：贵州省毕节市金沙县西洛街道群立社区鲁木寨组v> 法定代表人张军，总经理。 委托代理人张菘（特别授权），贵州本芳律师事务所律师。 委托代理人左秀柒（特别授权），贵州本芳律师事务所律师。 原告贵州中远新世纪房地产开发有限公司。住所地:。住所地:金沙县西洛街道群立社区鲁木寨组v> 法定代表人吴长丰，总经理。 委托代理人张菘（特别授权），贵州本芳律师事务所律师。 委托代理人左秀柒（特别授权），贵州本芳律师事务所律师。 被告金沙县自然资源局。住所地：。住所地：贵州省毕节市金沙县河滨路**v> 法定代表人熊江屏，局长。 出庭负责人张维，副局长。 委托代理人唐波（特别授权），贵州名城（金沙）律师事务所律师。 委托代理人徐静（特别授权），贵州名城（金沙）律师事务所律师。 第三人金沙县人民政府。住所地：贵。住所地：贵州省毕节市金沙县城治路**> 法定代表人李涛，县长。 出庭负责人曾凡俊，副县长。 委托代理人赖辉（特别授权），贵州名城（金沙）律师事务所律师。 第三人港汇控股集团有限公司。住所地：浙江。住所地：浙江省诸暨市暨阳街道环城东路** 法定代表人赵建成，经理。 委托代理人甘青（特别授权），贵州名城（金沙）律师事务所律师。 第三人金沙港盛房地产开发有限责任公司。住所地：贵州。住所地：贵州省毕节市金沙县鼓场街道袁桥村 法定代表人吴银校，总经理。 委托代理人王涛（特别授权），贵州名城（金沙）律师事务所律师。 委托代理人刘腾（特别授权），贵州名城（金沙）律师事务所律师。 原告中远世纪投资有限公司（以下简称：中远投资公司）、金沙中远房地产开发有限公司（以下简称：金沙中远公司）、贵州中远新世纪房地产开发有限公司（以下简称：贵州中远公司）诉被告金沙县自然资源局及第三人金沙县人民政府（以下简称：金沙县政府）、港汇控股集团有限公司（以下简称：港汇公司）、港盛房地产开发有限责任公司（以下简称：港盛公司）土地行政管理一案，原告于2020年3月20日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告中远投资公司、金沙中远公司、贵州中远公司委托代理人张菘、左秀柒，被告金沙自然资源局副局长张维及其委托代理人唐波、徐静，第三人金沙县政府副县长曾凡俊及其委托代理人赖辉，第三人港汇公司委托代理人甘青，第三人港盛公司委托代理人王涛、刘腾到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 三原告诉称，2017年6月15日，金沙县政府作为甲方，中远投资公司作为乙方签订《金沙县建设投资大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》，约定，由乙方投资开发金沙县建设大厦西侧地块房地产建设项目，项目内容包括住宅、商业、酒店、学校及山体公园，项目投资约40亿元，项目用地约1120亩；协议签订后25日后，乙方或乙方施工单位向甲方交纳1亿元施工履约保证金（银行保函，自保函出具之日起半年内该保函自动撤销），在甲方具备交付土地前20日内，乙方向甲方指定账户汇入5000万元履约保证金，乙方依法取得土地所有权后，5000万元保证金转为土地出让价款；协议签订后15日内，乙方在金沙县注册成立独立核算的房地产开发公司，负责建设、经营和管理本项目；乙方可申请将项目房源纳入金沙县棚户区改造安置房，并享受棚户区改造相关优惠政策；甲方在收到乙方或乙方施工单位履约保证金（银行保函）之日起两个月内将第一期200亩的熟地交于乙方开发建设使用;协议还约定其他事项。为履行上述协议，中远投资公司先后于2017年7月7日设立金沙中远公司，于2018年4月18日设立贵州中远公司作为项目开发公司。2017年6月29日，中远投资公司（发包人）与港汇公司（承包人）签订《建设工程施工合同》，约定由中远投资公司将《金沙县建设大厦西侧地块房地产建设项目》工程发包给港汇公司施工。2017年12月28日，金沙县城乡规划局为金沙中远公司出具《建筑工程方案设计规划审定意见》，同意中远未来城的修建规划。2018年4月12日，金沙县发展和改革局出具《贵州省企业投资项目备案证明》，载明：项目名称中远未来城一组团建设项目；项目单位：贵州中远公司。2018年8月，港汇公司控股股东张月平向金沙县公安局控告中远投资公司控股股东吴长丰挪用资金，金沙县公安局对吴长丰采取了强制措施，使吴长丰对三原告公司失去控制，三原告公司陷入瘫痪。此时，对金沙县政府前期交付的200亩土地，三原告公司在其中61亩土地上开发的房屋大部分已封顶或即将封顶。2018年10月29日，金沙县人民政府为甲方与港汇公司为乙方签订《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》，约定：“由乙方投资建设金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目。项目总占地1120亩，一期项目占地61亩，项目投资约40亿元。项目按照原《金沙中远未来城2号地块修建性详细规划》执行。乙方自愿在金沙县的建设、经营和管理。甲方协助原就一期项目已缴土地款划转问题及后期矛盾纠纷的协调处理。”2018年11月1日，港汇公司安排相关人员在金沙县设立港盛公司。港盛公司强占中远投资公司及其下属公司的售楼部等设施，直接在中远投资公司及其下属公司开发的“金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目”上继续开发，对外销售。2019年1月14日，金沙县城乡规划局为港盛公司颁发《建设用地规划许可证》。2019年1月31日，金沙县城乡规划局为港盛公司颁发《建筑工程施工许可证》，载明合同工期：2017年9月10日至2019年12月30日。原告认为地方政府在推进新城区开发的过程中普遍存在“先上车后补票”的行为。中远投资公司与金沙县政府签订《金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》而开发的房地产项目即属于金沙县“先开发后补程序”的招商引资项目。该协议签订后，中远投资公司即按约定先组建金沙中远公司、贵州中远公司作为项目公司对金沙县政府前期交付的200亩土地进行开发。金沙县政府亦安排相关职能部门包括被告金沙县自然资源局（原金沙县国土资源局）配合相关工作，推进项目进展。其中61亩土地上的房屋大部分已施工至封顶，就该61亩土地上修建的房屋从法律关系上看，发包方中远世纪投资公司在金沙县政府与港汇公司签订《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》前，其中61亩土地上的房屋大部分已施工至封顶。就该61亩土地上修建的房屋从法律关系上看，发包方中远投资公司，项目公司系贵州中远公司，承建方系港汇公司，此种情况下，修建出来的建筑物物权属于项目公司贵州中远公司，港汇公司作为承建商只能享有建设工程价款的请求权和优先受偿权。换言之，若未经贵州中远公司同意或司法程序处置，该61亩土地上修建的房屋物权权属恒定不变仍将归属于贵州中远公司。《城乡规划法》第三十八条第二款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”《城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”。据此，结合其他相关规定，申请建设工程规划许可证的一般程序：1、凡在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的单位与个人，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出建设申请；2、城市规划行政主管部门根据城市规划提出建设工程规划设计要求；3、城市规划行政主管部门征求并综合协调有关行政主管部门对建设工程设计方案的意见，审定建设工程初步设计方案；4、城市规划行政主管部门审核建设建设单位或个人提供的工程施工图后，核发建设工程规划许可证。本案中，金沙县城乡规划局对港盛公司颁发《建设工程规划许可证》，其中必须进行的一个程序是审查备案文件、批准文件、工程施工图。而涉案项目是中远投资公司履行与金沙县政府的投资协议而对政府移交的200亩土地进行先期开发，贵州中远公司已获得金沙县发展和改革局出具的《贵州省企业投资项目备案证明》，被告金沙县城乡规划局也为金沙中远公司出具《建筑工程方案设计规划审定意见》，同意原告对涉案项目的修建规划，故其对61亩土地上原告开发建设房屋的状况明知。港盛公司申报的涉案项目与原告已开发的涉案项目实际上系同一项目，港盛公司提交的申报资料与原告项目的基础资料一致，被告忽视原告已对涉案土地进行进行开发的现状，未尽审核义务，为港盛公司颁发《建设工程规划许可证》的行为违法。该行为实际上将原告开发的房屋纳入港盛公司“合法”修建的范围，使港盛公司直接在原告所开发的项目上继续开发，对外销售的行为披上合法外衣，严重损害原告的合法权益。综上所述，根据行政诉讼法第七十条的规定，请求法院判决撤销被告为港盛公司颁发的建字第520000201805011号《建设用地规划许可证》。 三原告向本院提交了以下证据并经庭审质证： 1、营业执照、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件。拟证明原告主体信息。 2、金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议。拟证明被告金沙县人民政府与原告中远投资公司签订《金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》，对双方的权利义务进行了约定，签订协议后，原告中远投资公司按约定先后组建金沙中远公司、贵州中远公司作为项目公司对金沙县政府前期交付的200亩土地进行开发，金沙县政府亦安排相关职能部门配合相关工作，推进项目进展；在金沙县政府与港汇公司签订《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》前，其中61亩土地上的房屋大部分已施工至封顶，就该61亩土地上修建的房屋从法律关系上看，该房屋物权权属归属于贵州中远公司。 3、《贵州省企业投资项目备案证明》、《建筑工程方案设计规划审定意见》。拟证明金沙县发展和改革局出具《贵州省企业投资项目备案证明》，金沙县城乡规划局为金沙中远公司出具《建筑工程方案设计规划审定意见》，同意“中远未来城的修建规划”。涉案项目属于先上车后补票项目。 4、宗地编号为ＪＳＸ379-ＸＣ与宗地编号为ＪＳＸ378-ＸＣ的《国有建设用地使用权出让合同》、黔（2019）金沙县不动产权第××号《不动产权证书》与黔（2019）金沙县不动产权第××号《不动产权证书》。拟证明金沙县自然资源局在贵州中远公司开发的61亩土地所修建的房屋还未处理的情况下，与金沙港盛公司签订了两份《国有建设用地使用权出让合同》并颁发《不动产权证书》，让金沙港盛公司不仅获得了金沙县人民政府移交给中远世纪投资公司开发的涉案土地使用权，同时也获取了该61亩土地上的房屋所有权，金沙港盛公司已在该房屋基础上继续开发，对外销售。金沙县自然资源局的上述行为违反了国有土地出让的基本原则，也违反了“房地一并处分”的不动产物权变动原则。 5、被告金沙县人民政府与第三人港汇公司签订了《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》。拟证明该份协议与中远投资公司、金沙县政府签订的《金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》合同名称一致、面积一致、地点一致、投、地点一致，系金沙县政府、港汇公司以该合同覆盖了中远投资公司开发的项目，然后以推进该协议的履行，金沙县政府安排金沙县自然资源就将涉案61亩土地定向出让给港汇公司安排相关人员在金沙县设立的金沙港盛公司，让金沙港盛公司不仅获得了涉案61亩土地的使用开发权，同时也获取了该61亩土地上房屋的所有权，直接导致了中远投资公司的开发权益被金沙港盛公司获取。金沙县政府、港汇公司的签订该协议的行为属于恶意串通行为，严重损害了中远投资公司的利益，所签《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》为无效合同。故涉案不动产证书对应的土地出让合同无效，因土地出让合同而来的不动产证书应被撤销，在不动产权证书被撤销后相应的规划许可证也应撤销。 被告对上述证据质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，认为三原告中有一家公司已经注销，请求查明，金沙中远公司提交的营业执照上载明的营业期限是2017年7月1日至2018年1月1日；对第二组证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为该投资协议已于2018年9月21日双方协商解除，且已解除；对第三组证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为该证据不能代替住建规划国土的审批手续；对第四组证据的真实性关联性无异议，对其证明目的有异议，认为不存在原告所称的观点；对第五组证据，其不知情，暂不发表意见；对原告所举的上列证据，不足以证明被告颁证行为事实不清，违反法定程序，相反证明被告颁证程序合法，事实清楚，涉及建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的颁发前提是签订国有土地使用权转让合同后才能申报。 第三人金沙县政府对上述证据质证意见为：对第一组至第四组证据的质证意见与被告质证意见一致；第二组证据中投资协议双方已经协商解除；对第五组证据真实性无异议，关联性有异议，认为该份投资协议与第三人和原告签订的投资协议均约定乙方需通过招拍挂程序取得国有建设用地使用权，本案中三原告并未参与竞拍，第三人港盛公司参加竞拍，因此取得涉案土地的使用权及开发权利，因此原告没有得到开发的权利其核心问题在于其放弃竞拍的权利。 第三人港汇公司对上述证据质证意见与金沙县政府质证意见一致，认为第二组证据的投资协议已经协商解除，本案案涉地块已与原告无任何关系，其作为原告的主体资格不适格，且该投资协议约定履行该协议的前提是原告取得建设用地使用权，但原告在并未取得使用权的情况下，其是否予以施工及施工状况已至封顶，及该物权的权属是否归属新世纪房开公司均持有异议，该投资协议也不能达到证明其施工状况及物权归属的证明目的；第四组证据也不能证明其在61亩土地上修建有建筑物，且该建筑物的权属属于贵州中远公司的，更加不能证明被告的行政行为违反法律法规；第五组证据，港汇公司与金沙县政府签署的投资协议是在金沙县政府与中远投资公司解除原投资协议的基础上进行签署，且港汇公司是经合法程序取得的土地使用权，并不能证明中远投资公司的开发利益受损。综上所述，原告所举五组证据只能证明原告方违反合同约定并未取得相关建设用地使用权，港盛房开公司合法取得土地权属，不能证明原告方在61亩土地上已进行施工及施工情况以及建筑物归属。 第三人港盛公司对上述证据质证意见与金沙县政府及被告的质证意见一致，原告中远投资公司与金沙县政府签订的协议中约定，应当以中远投资公司取得的土地使用权为准，在涉案地块挂拍出让期间，三原告均未参加竞拍，三原告已放弃其权利，贵州省企业投资备案证明只能证实贵州中远公司系房地产企业，但不能证明其已经取得相应用地手续，不能证实案涉地块上修建建筑物且建筑物物权属于贵州中远公司，金沙县自然资源局对案涉地块进行挂拍出让是符合程序的，同时三原告并未参加竞买，三原告在本案中原告主体资格并不适格。 被告金沙县自然资源局辩称：一、被告为港盛公司颁发地字第520000201805011号《建设用地规划许可证》合法有效，依法不应被撤销。被告委托毕节市公共资源交易中心举办国有土地使用权挂牌出让，港盛公司竞得涉案地块的关于土地使用权，被告与港盛公司于2019年1月10日签订《国有建设用地使用权出让合同》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划部门应当依据控制性详细，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件”之相关规定，基于港盛公司已合法取得涉案地块的国有土地使用权，并根据办理建设用地规划许可证的规定提交了办理所需的相关材料，金沙县城乡规划局经审查后，认为符合可办理的情形，便依法向港盛公司颁发了涉案《建设用地规划许可证》；二、退一步说，撤销涉案《建设用地规划许可证》会对公共利益造成重大损害，依法也不应被撤销。在港盛公司依法取得涉案地块国有土地使用权后，已依法取得了房地产开发资质证书，并办理了建设工程规划许可证和建设工程施工许可证，在所取得的国有土地上修建房屋，现已办理了《商品房预售许可证》，且已进行销售。依据《行政许可法》第六十九条的规定“......依照前两款的规定撤销行政许可证，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销”之规定，即使涉案《建设工程规划许可证》有可撤销的情形，撤销将会对公共利益造成重大损害，依法也不应被撤销，更何况是涉案的《建设工程规划许可证》是合法有效属于依法不可撤销的情形；三、港盛公司合法取得涉案《建设用地规划许可证》，三原告无权请求撤销涉案证书，三原告诉讼主体不适格。基于以上客观事实，港盛公司已依法取得涉案地块的国有土地使用权，于2018年12月19日取得项目备案证明，之后依法申请办理涉案《建设用地规划许可证》，三原告无权请求撤销涉案证书，三原告诉讼主体不适格。综上所述，三原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。 被告金沙县自然资源局向本院提交了以下证据并经庭审质证： 1、城乡规划局行政许可事项决定受理通知书。2、城乡规划局行政许可事项准予许可通知书。3、金沙县城乡规划局特殊环节意见表。4、金沙县城市规划局建设用地规划许可证申请表。5、港盛公司营业执照。6、法定代表人身份证复印件。7、授权委托书及受托人身份证复印件。8、贵州省企业投资项目备案证明（项目编码：2018-520523-70-03-101416）。9、《国有建设用地使用权出让合同》两份、金沙县城乡规划局关于出具JSX378-XC地块规划条件的函。10、中华人民共和国建设用地规划许可证附件及中华人民共和国建设工程规划许可证。拟证明金沙县港盛公司向金沙县城乡规划局申请办理涉案地块的建设用地规划许可证，并依法提交了办理该证的相关材料；金沙县自然资源局为港盛公司颁发涉案的《建设用地规划许可证》合法，依法不应被撤销；港盛公司合法取得涉案地块的《建设用地规划许可证》，三原告无权请求撤销，三原告诉讼主体不适格。 三原告对上述证据的质证意见为：对该组证据形式上的三性无异议，对证明目的有异议，认为涉案土地在出让的程序和实体上严重违法，所签订的国有土地使用权出让合同无效，合同无效则所颁发的涉案不动产权证书失去基础证据应予撤销；在不动产权证书被撤销后相应的规划许可证也应被撤销；同时，中远投资公司与金沙政府签订投资协议而对政府移交的土地进行先期开发，在开发过程中，中远投资公司获得金沙县发改局出具的贵州省企业投资备案证明，原金沙县城市规划局也金沙中远公司出具建筑工程方案设计规划意见，同意原告对涉案项目的修建规划，此后，港盛公司向被告申请相应的规划许可的时候，被告应当对同一土地同一项目出现两个主体申请规划且已经同意中远公司进行修建的情况下进行实体审查，通过不限于听证等的形式，征询原告意见，但被告缺失该严重的法定环节，对港盛公司颁证行为违法。 第三人金沙县政府、港汇公司、港盛公司对该组证据的三性及证明目的均无异议。 第三人金沙县政府述称，同意被告的答辩意见，其认为原告的主张无事实及法律依据，涉案的不动产权证合法有效，颁证程序正当，依法不应予以撤销。 第三人金沙县政府向本院提交了以下证据并经庭审质证： 1、《金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》。拟证明金沙县政府与中远投资公司于2017年6月15日签订协议，协议约定：签订协议后甲方应当分期启动该宗土地的招拍挂程序，乙方按照土地招拍挂程序获得开发该项目土地使用权。 2、《金沙县公安局对吴长丰涉嫌挪用资金案侦办情况说明》。拟证明金沙县公安局于2018年9月20日对吴长丰涉嫌挪用资金立案侦查；中远投资公司及吴长丰不具备履行协议的能力。 3、金沙县人民政府关于解除《金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》的通知、《授权委托书》。拟证明中远投资公司授权何秋凭、敖橙负责中远未来城项目已签订合同的处置；中远投资公司同意解除《金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》。 4、毕节市中级人民法院（2019）黔05民初54号民事判决书。拟证明三原告没有参加涉案土地的招拍挂，未取得涉案土地的任何手续。 三原告对上述证据的质证意见为：对第一组证据无异议，认为该证据反证了涉案项目先上车后补票的事实，该协议第四条第三项约定金沙县政府要先将第一期200亩的土地交给中远投资公司开发建设使用，然后再走土地的招拍挂程序，结合金沙自然资源局在2019年1月份才启动涉案土地的招拍挂程序，以及金沙县发展和改革局以及为原告出具贵州省企业投资项目备案证明，金沙县城乡规划局已经为原告出具建筑工程方案设计规划审定意见来看，时间顺序上均是按照该投资协议来推进；对第二组证据在形式上的三性无异议，对其第二个证明目的有异议，认为金沙县公安局对吴长丰涉嫌挪用资金的案件还未经法院判决确认，是否有罪还是未知数，吴长丰是否犯罪与其履行协议的能力无关；对第三组证据中的通知、授权委托书的合法性有异议，认为该份委托书未经中远投资公司股东会讨论授权，系何秋凭、敖橙私自签署，其有证据证明何秋凭、敖橙收取了港盛公司10%的干股及收取了港盛公司70万元行贿款，其已按法律程序提起控告，因其不认可何秋凭、敖橙解除合同的行为，已向法院提起了诉讼，该案目前还在省高院审理过程中；对第四组证据的三性均无异议，对其证明目的有异议，认为涉案土地的出让系金沙县政府和港汇公司未履行所签订的投资协议而安排，其先定后招行为，金沙县政府已经强行解除了与中远投资公司签订的协议，作为为履行该投资协议而设立的项目公司，贵州中远公司已无资格去参与竞拍该土地。 被告自然资源局对上述证据的三性及证明目的均无异议。 第三人港盛公司、港汇公司对上述证据的三性及证明目的均无异议。 第三人港汇公司述称，同意被告的答辩意见，港汇公司不是本案行政行为的行政相对人，作为第三人的主体不适格，港汇公司与本案无关。 第三人港汇公司向本院提交了以下证据并经庭审质证： 贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05民初11号民事判决书、贵州省高级人民法院（2019）黔民终726号民事判决书。拟证明中远投资公司在未取得土地使用权之前便采取欺骗手段与港汇公司签订施工合同，并收取了港汇公司4650万元的保证金，后经判决确认该合同无效，且判令中远公司返还港汇公司3950万元，至今中远投资公司未退回该保证金，港汇公司才是该项目中最大的受害者。 三原告对该两份证据的三性无异议，对其所叙述证明目的中判决部分内容无异议，但对证明目的中其认为港汇公司才是该项目中最大的受害者有异议，认为港汇公司与中远投资公司签订有垫资修建房屋的建工合同，合同中对双方的权利义务有明确约定，对土地的性质系明确知晓，其知晓该项目系先上车后补票的项目，判决书中确认施工合同无效也是因为涉案土地还没有办理不动产权证书，建设工程规划许可证未能办理导致；中远投资公司法定代表人吴长丰涉嫌犯罪系港汇公司在该项目代表人张月平持续控告导致，原因系港汇公司没有垫资修建涉案项目房屋的能力，其采取的是先答应作为发包方的中远投资公司垫资修建的条件，在入场后再以民工工资作为手段逼迫中远投资公司调整合同内容，将垫资修建修改为按工程进度支付款项，双方由此发生纠纷，港汇公司为了攫取中远投资公司的开发收益，张月平利用与吴长丰前妻关系紧密，所获知吴长丰以个人名义将中远公司款项用于购买车辆的情况，于是向公安控告吴长丰涉嫌挪用资金罪。 被告金沙县自然资源局对港汇公司所出示的证据三性及证明目的均无异议。 第三人金沙县政府对港汇公司所出示的证据三性及证明目的均无异议。 第三人港盛公司对港汇公司所出示的证据三性及证明目的均无异议。 第三人港盛公司述称，与金沙县政府及被告质证意见一致。原告中远公司与县政府签订的协议中约定，应当以中远公司取得的土地使用权为准，而在涉案地块挂牌出让期间，三原告均未参加竞拍，已放弃其权利，贵州省企业投资备案证明只能证实贵州中远公司系房地产企业，不能证明其已取得相应用地手续，不能证实涉案地块上修建的建筑物物权属于贵州中远公司，自然资源局对涉案地块进行挂牌出让时符合程序的，同时因三原告未参加竞拍，在本案中主体并不适格。 第三人港盛公司向本院提交了以下证据并经庭审质证：1、JSX379-XC、JSX378-XC《国有建设用地使用权出让 合同》各1份。拟证明港盛公司通过竞拍拍得该出让土地后签订相关合同。 2、土地款缴款收据复印件3份、金沙县财政局文件1 份。拟证明港盛公司根据土地出让合同的要求缴清了土地 款。 3、黔（2019）金沙县第××号《不动产权证书》、 复印件1份、黔（2019）金沙县第0000693号《不动产权证 书》复印件各一份。拟证明港盛公司依法取得该出让土地的 权证。 4、金沙县财政局《关于金沙港盛房地产开发有限责任 公司缴纳土地价款的证明》复印件一份、建设用地规划许可 证、建设工程规划许可证、商品房预售许可证2份、商品房 买卖合同。拟证明港盛公司已缴清全部土地款，并取得涉案 地块的使用权，且办理了建设用地规划审批手续，并在该案 涉案地块上修建了房屋且进行销售，若涉案合同被确认无效 将会严重影响公共利益，依法不应被确认无效。 三原告对上述证据的质证意见为：对第一组证据土地出让合同形式上的三性无异议，对证明目的有异议；对第二组证据无异议；对第三组证据形式上的三性无异议，对证明目的有异议；对第四组证据形式上的三性无异议，对证明目的有异议，认为行政行为违法导致案涉土地所签订的合同被确认无效，不必然会影响公共利益。认定上述证据的理由与诉状理由相同。 被告金沙县自然资源局对上述证据的三性及证明目的均无异议。 第三人金沙县政府、港汇公司对上述证据的三性及证明目的均无异议。 本院对上列三原告、被告及三第三人提交的并经庭审质证的证据认证如下： 对三原告、被告及三第三人所举证据的真实性予以认定，其中，对与本案相关联且能够证明本案案件事实的证据予以认定;对与本案案件事实无关联性的证据，不作为本案定案的依据。 经审理查明，2017年6月15日，金沙县政府作为甲方与中远投资公司作为乙方，双方签订《金沙县建设投资大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》（以下简称投资协议），约定：由乙方投资开发《金沙县建设大厦西侧地块房地产建设项目》（以下简称为涉案项目），项目内容包括住宅、商业、酒店、学校及山体公园，项目投资约40亿元人民币，项目工期自甲方交熟地乙方进场之日起工期2年，项目用地约1120亩，具体面积根据投资强度、以金沙县城乡规划局提供的用地规划红线图为准，项目用地按照法定程序供地，项目建设必须严格按相关规定执行；乙方提供该项目勘测定界后10日内，甲方向乙方提供用地规划红线图；协议签订后甲方应当分期启动该宗土地的招牌挂程序，乙方按照土地招拍挂程序依法获得开发该项目土地使用权，土地出让金1年内缴清；本协议签订后25日后，乙方或乙方施工单位向甲方交纳1亿元施工履约保证金（银行保函，自保函出具之日起半年内该保函自动撤销），在甲方具备交付土地前20日内，乙方向甲方指定账户汇入0.5亿元履约保证金，乙方依法取得土地所有权后，0.5亿元保证金转为土地出让价款；本协议签订后15日内，乙方在金沙县注册成立独立核算的房地产开发公司，负责建设、经营和管理本项目；项目规划设计方案必须经金沙县城乡规划局审批，根据市场需求对项目进行适当调整，但需经甲方或相关部门的依法审定；乙方可申请将项目房源纳入金沙县棚户区改造安置房源，并享受棚户区改造相关优惠政策；甲方在收到乙方或乙方施工单位履约保证金（银行保函）之日起两个月内将第一期200亩的熟地交于乙方开发建设使用；协议还约定了其他事项。协议签订后，中远投资公司先后于2017月7月7日注册成立金沙中远公司（法定代表人张军），2018年12月7日注册成立贵州中远公司（中远投资公司及贵州中远公司的法定代表人均为吴长丰）。后中远投资公司将涉案项目发包给港汇公司承包。 2017年12月28日，金沙县城乡规划局为金沙中远公司出具《建筑工程方案设计规划审定意见》，同意“中远未来城”的修建规划。2018年4月12日，金沙县发展和改革局出具《贵州省企业投资项目备案证明》，载明：项目名称“中远未来城”一组团建设项目；项目单位：贵州中远公司。 2018年8月2日，中远投资公司出具授权委托书委托敖橙、何秋凭经营管理“中远未来城”项目，敖橙、何秋凭的代理权限包括负责该项目因已签订合同的处置。该授权委托书加盖了中远投资公司公章。 2018年9月21日，金沙县政府作出《金沙县人民政府关于解除的通知》，以中远投资公司无履行该协议的履约能力要求解除《金沙县建设大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》。该通知由敖橙、何秋凭于当日签收，并签署“受托人基于中远投资公司委托，同意解除协议”的意见。 2018年10月29日，金沙县政府为甲方与港汇公司为乙方签订《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》，由港汇公司投资开发建设金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目。港汇公司在签订协议后，于2018年11月1日成立港盛公司，由港盛公司负责建设、经营和管理该项目。 2018年11月27日，被告拟出该涉案地块的国有土地使用权出让方案呈报金沙县政府。2018年11月28日，金沙县政府印发了金府复[2018]160号文件，同意被告呈报的《金沙县国有土地使用权出让方案》涉案地块，要求其对涉案地块按照有关规定和程序公开出让。2018年11月30日，被告委托毕节市公共资源交易中心办理涉案地块的土地出让的相关事宜。毕节市公共资源交易中心接受委托后，以挂牌方式对涉案地块的建设用地使用权组织公开出让，并对涉案地块的基本情况、竞买人条件、竞买申请提交、挂牌地点及时间等事项进行公告，港盛公司通过竞拍取得涉案地块的国有土地使用权。之后，被告与港盛公司于2019年1月4日签订了《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》。2019年1月10日，港盛公司持《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》与被告签订涉案地块的《国有建设用地使用权出让合同》，港盛公司缴齐涉案地块的出让金后向被告申请办理涉案地块的不动产权证。2019年1月14日，金沙县城乡规划局为金沙县港盛公司颁发《建设用地规划许可证》，同年1月31日，金沙县住房和城乡建设局为港盛公司颁发《建筑工程施工许可证》。之后，金沙县城乡规划局向港盛公司颁发了涉案地块的《建设用地规划许可证》。三原告认为金沙县自然资源的行为违法，特向法院提起诉讼，请求法院判决撤销金沙县自然资源局为港盛发公司颁发的地字第52000201805011号《建设用地规划许可证》。因机构改革，原金沙县城乡规划局与原金沙县国土资源局合并、变更为金沙县自然资源局。 另查明，2018年5月21日，中远投资公司法定代表人从吴长丰变更为孙胜利，2019年2月22日，中远投资公司法定代表人从孙胜利变更为吴长丰。授权委托书与中远投资公司设立、变更贵州中远公司的工商登记资料中使用的投资公司公章吻合。 本案的争议焦点为：1、三原告的诉讼主体资格、港汇公司的第三人身份主体是否适格；2、被告金沙县自然资源局（原金沙县城乡规划局）作出的地字第52000201805011号《建设用地规划许可证》的行政行为是否合法。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即人民法院主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出的，作出的行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。 首先、关于三原告的诉讼主体资格，金沙县政府、港汇控股有限公司的第三人诉讼主体是否适格的争议焦点问题。原告中远投资公司与金沙县政府于2017年6月15日签订《金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》，由于其未参加金沙县自然资源局委托毕节市公共资源交易中心举行的涉案土地的招拍挂，原告中远投资公司并未实际取得案涉地块的土地使用权，因该投资协议而成立的金沙中远公司、贵州中远公司同样亦未取得涉案地块的土地使用权，但其已在涉案地块上进行了投资，三原告认为，原金沙县城乡规划局作出的涉案《建设用地规划许可证》侵犯其合法权益。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，三原告可作为本案的原告提起行政诉讼，其原告诉讼主体适格；虽然金沙县政府分别与中远投资公司、港汇公司签订了投资协议，但本案主要是对金沙县自然资源局（原金沙县城乡规划局）作出的地字第52000201805011号《建设用地规划许可证》的行政行为的合法性进行审查，并不是对金沙县政府与中远公司签订的投资协议进行审查，且该协议双方已解除，金沙县政府同意金沙县自然资源局的国有土地使用权出让方案，是行政机关的内部审批程序，金沙县政府并非颁证主体，颁证过程也并非是由县政府行驶行政职权，本案的处理结果与金沙县政府无行政诉讼范畴上直接的利害关系；港汇公司在与金沙县政府签订投资协议后，成立港盛公司负责建设、经营和管理项目，港盛公司具有独立的法人资格，港汇公司不是涉案行政行为的行政相对人，本案的处理结果与港汇公司无直接利害关系。因此，金沙县政府、港汇公司在本案中的第三人的诉讼主体不适格。 其次，关于对金沙县自然资源局（原金沙县城乡规划局）作出的地字第52000201805011号《建设用地规划许可证》的行政行为合法性的审查。港盛公司取得案涉地块的国有土地使用权后，向原金沙县城乡规划局提交了办理建设用地规划许可证的相关材料，包括：港盛公司的《营业执照（副本）》复印件、法定代表人身份证复印件、授权委托书及受托人身份证复印件、《贵州省企业投资项目备案证明》、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号分别为522424-2019-CR-0001和522424-2019-CR-0002）、原金沙县城乡规划局金规函（2018）50号《金沙县城乡规划局关于出具JSX378-XC地块规划条件的函》、原金沙县城乡规划局金规函（2018）5号《金沙县城乡规划局关于出具JSX379-XC地块规划条件的函》等相关书面材料，原金沙县城乡规划局出具了《城乡规划局行政许可事项决定受理通知书》、《城乡规划局行政许可事项准予许可通知书》、《金沙县城乡规划局特殊环节意见表》。原金沙县城乡规划局经审查后，向港盛公司颁发了地字第52000201805011号《建设用地规划许可证》。原金沙县城乡规划局作为县人民政府城乡规划主管部门，是办理涉案《建设用地规划许可证》行政主管部门，在无相关证据确认案涉两份国有土地使用权出让合同无效的条件下，其办理涉案《建设用地规划许可证》的行政行为事实清楚，程序合法，符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第三十九条的相关规定及《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第一款、第二款的规定。三原告请求撤销案涉行政行为无事实基础及法律依据，故对其诉讼请求本院不予支持。 综上所述，金沙县政府、港汇公司虽作为本案的第三人的诉讼主体不适格，但不影响本院对涉案行政行为合法性的审理，故以判决吸收裁定的方式，裁定驳回三原告对第三人金沙县政府、港汇公司的起诉。金沙县自然资源局（原金沙县规划局）作出的地字第52000201805011号《建设用地规划许可证》的行政行为符合法律规定，事实清楚，程序合法，无法定撤销的情形。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告中远世纪投资有限公司、原告金沙中远房地产开发有限公司、原告贵州中远新世纪房地产开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告中远世纪投资有限公司、金沙中远房地产开发有限公司、贵州中远新世纪房地产开发有限公司共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  彭 彬 人民陪审员  张其华 人民陪审员  赵德平 二〇二〇年六月二十五日 法官 助理  胡元丽 书 记 员  龙韦江