江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏03行初299号原告缪士平，女，1945年12月29日出生，汉族，住徐州市泉山区。委托代理人马家堂（系原告丈夫），1947年12月5日生，住址同上。委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。被告徐州市鼓楼区人民政府,住所地徐州市中山北路253号。法定代表人罗德清，区长。出庭应诉负责人庄红，该区副区长。委托代理人朱咏梅，江苏盛仪律师事务所律师。委托代理人陈辉，徐州市鼓楼区房地产业发展推进办公室工作人员。被告徐州市鼓楼区琵琶街道办事处,住所地鼓楼区红星路一号。法定代表人毛艳军，办事处主任。出庭应诉负责人李军，该办事处副主任。委托代理人孟滨，江苏忠清律师事务所律师。委托代理人孙毅，江苏忠清律师事务所律师。原告缪士平诉被告徐州市鼓楼区琵琶街道办事处（以下简称琵琶办事处）强制拆除房屋并附带赔偿一案，向徐州铁路运输法院提起行政诉讼。因追加徐州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）作为被告，徐州铁路运输法院将案件移送本院审理。本院于2017年7月13日立案受理，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达起诉状副本、应诉及举证告知等相关诉讼文书，2017年11月16日公开开庭审理了本案。原告缪士平的委托代理人马家堂、张元江，被告鼓楼区政府的负责人庄红及委托代理人朱咏梅、陈辉，被告琵琶办事处的负责人李军及委托代理人孟滨、孙毅到庭参加诉讼。本案因原告主体资格确认诉讼及委托评估等法定事由依法扣除审限。本案现已审理终结。原告诉称，原告在徐州市鼓楼区××北路××层房屋一处，面积680平方米。2017年2月21日下午五点半左右，被告拆迁人员二三十人趁原告家中无人将房屋强行拆除。原告认为，被告实施的强制拆除行为未履行任何法定程序，行为违法。请求法院：1、判决确认被告实施的强拆行为违法；2、返还财产（附清单）；3、对房屋进行评估并赔偿损失。原告向本院提供的证据有：证据1，房屋所有权证；证据2，房产转让合同；证据3，收款收据三份、宅基地审批表；证据4，殷庄村沈场生产队的报告；1－4证明原告系合法取得涉案房产及土地使用权。证据5，营业执照、税务登记等，证明性质为经营用房。证据6，信访处理答复，证明办事处实施拆除了原告的房屋。证据7，照片二组，证明涉案房屋被拆除前后状况。证据8，物品损失清单，证明损失情况。证据9，2017年4月14日琵琶办事处向徐州铁路运输法院提交的答辩状，载明系受委托实施了强制拆除行为。证据10，2012年12月27日鼓楼区房地产业发展推进办公室与徐州市鼓楼区琵琶办事处签订的委托拆迁补偿协议，证明原告的房屋在拆迁范围内且系经营用房，征收主体应为鼓楼区政府。证据11，琵琶街道办与殷庄社委会签订的拆迁补偿协议，证明琵琶办事处委托社委会实施。证据12，徐州市鼓楼区人民政府【2017】4号交办单，附表中序号5恩华周边项目证明责任单位是琵琶办事处。证据9-12源自琵琶办事处向铁路运输法院提供的证据。证据13，现场卫星图和勘测图一份，证明涉案房屋所在的位置。被告鼓楼区政府辩称，一、原告起诉答辩人主体不适格。经答辩人了解，原告房屋所在区域进行的是土地征收，答辩人并非实施土地征收的行政主体，也未实施对涉案房屋的拆除行为。涉案房屋所占土地为集体土地，对农村集体土地的征收，应遵守《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定。故，答辩人不是涉案土地的征收主体，不是涉案土地征收组织实施单位，并非本案适格被告。二、原告主张的涉案房屋不具有合法性。经答辩人了解，原告并非涉案区域的村民，建房无合法手续，且拆除前已取得原告的同意，原告将室内物品腾空，不存在强制拆除行为。综上，请求法院依法驳回原告对鼓楼区政府的起诉。被告鼓楼区政府在法定期限内向本院提供的证据依据有：徐州市国土资源局关于恩华药业南地块征地补偿安置方案公告（徐征地通[2012]46号），来源于徐州市国土资源局。证明涉案土地征地征收主体非鼓楼区人民政府。被告琵琶办事处辩称，一、原告主体不适格。据案外人殷庄社委会反映，涉案房屋系集体所有，原告非该社区居民，不可能取得涉案房屋的所有权证。即使存在强制拆除，亦与原告无关。二、答辩人非本案适格被告。答辩人不可能成为征收主体，不是本案的适格被告。三、本案不属于人民法院审理行政案件的受案范围。原告即使主张自己的房屋被强拆，亦系与殷庄社委会之间的民事纠纷，不应作为行政诉讼受理。综上，请求法院驳回原告的起诉。被告琵琶办事处在法定期限内向本院提供的证据依据有：房地产买卖契约，证明原告提供的买卖合同与房产登记机关保存的不同，档案资料记载1995年房屋买卖价格为人民币5万元。庭审中，双方当事人对证据进行了质证。二被告对原告提供的证据1真实性无异议，关联性不认可；证据2真实性无异议，恰恰能够证明系民事纠纷；证据3审批表真实性认可，转让合同与转让费与档案不符；证据4真实性不认可；证据5真实性无异议，但不能证明涉案房屋性质为商业用房；证据6、8能够证明室内无物品；证据7真实性无法确认；证据9－12不能证明被告主体适格。原告对于被告鼓楼区政府提供的证据认为，区政府不是征收主体不能直接否认其是强拆主体。被告琵琶办事处对鼓楼区政府提供的证据无异议。原告对琵琶办事处提供的证据认为与原告所诉无关。被告鼓楼区政府对琵琶办事处提供的证据无异议。庭审后，为确定原告房屋、附属物损失状况，本院要求被告调取了涉案地块土地征收时用于资金测算时的相关评估调查资料作为基础依据，同时调取了土地收储时相关委托协议。本院经庭审质证认证，对证据认定如下：原告提供的证据1能够证实涉案房屋的权属及登记面积；证据2－5能够反映涉案房屋来源及实际用途；证据6能够证明房屋被拆除未补偿的事实；证据7能够体现房屋拆除前后状况；证据8与原告提供的其他证据相矛盾；证据9－12原告复印自琵琶办事处另案提供的应诉证据，能够证明涉案地块实施单位与委托情况。被告鼓楼区政府提供的证据能够证明涉案地块的征收事实；被告琵琶办事处提供的证据不能对抗涉案房屋登记在原告名下的客观事实。在审理过程中，本院经过法定程序选定江苏旺达房地产评估咨询有限公司对原告房屋及附属物进行评估。评估机构出具了苏旺达房估（2020）字第008号《房地产司法鉴定估价报告》。庭审质证过程中，原告认为评估结论与事实相差太大，不予认可；被告鼓楼区政府、琵琶办事处认为评估报告相对客观，不要求复核。本院经审查，认为该评估报告可以作为定损依据。本院经审理查明，2012年徐州市国土资源局根据江苏省人民政府苏政地（2011）214号文件批准的《征收土地方案》，发布《关于恩华药业南地块征地补偿安置方案的公告》，将批准征收土地面积、范围、补偿标准等予以公示。补偿依据为徐政发（2011）60号《市政府关于调整征地补偿标准的通知》。2012年12月19日，徐州市土地储备中心依据徐州市人民政府徐政发（2007）21号《徐州市政府关于实行拆迁工作属地负责制的意见》的相关规定，作为甲方与乙方鼓楼区政府签订委托拆迁补偿协议，约定该地块的拆迁安置补偿工作由鼓楼区政府负责，费用经审计机关审计报市政府批准后一次性结清，乙方负责净地移交。同时约定在拆迁过程中产生的纠纷由乙方负责。12月27日，鼓楼区产业发展推进办公室（鼓楼区政府设立的临时机构）与琵琶办事处签订委托拆迁补偿协议，要求60日内完成全部拆迁工作净地交出。原告缪士平在该征收集体土地范围内有房屋一处，持有房屋权属证书，登记日期为1995年3月25日，登记面积为234.54平方米。之后，原告在未办理审批手续的情况下进行扩建。根据2011年土地收储过程中评估资料载明，现场勘测面积为347.23平方米。在该次土地征收过程中，因双方要求差距较大未能与缪士平户达成安置补偿协议，该地块仅剩三户未完成征收，缪士平户在此经营餐饮至拆除前。2015年12月11日，鼓楼区政府向地铁二号线征收范围内被征收人发布《轨道交通2号线一期工程九里山站周边地块项目征收补偿方案》征求意见。之后没有再发布房屋征收决定及公布正式补偿方案。2016年12月，地铁2号线施工至原告房屋所在地。在解决信访问题协商过程中，经琵琶办事处做协调工作，原告将室内物品搬空。2017年2月21日，原告房屋被实施拆除。原告认为被告实施的拆除行为侵害其合法权益，提起本诉，诉请如前述。另查明，因原告误认为涉案房屋的拆除是基于地铁2号线征收项目实施，陆续对徐州市规划局为地铁2号线颁发规划许可、建设工程施工许可，徐州市政府征收土地公告等提起多个行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告持有涉案被拆除房屋的权属证书，其对房屋被拆除行为有权提起诉讼，具备提起本案的原告主体资格。被告虽然否认原告对涉案房屋享有权利，但该主张不能对抗权属登记，在该权属证书未经法定程序撤销或确认无效的情况下，被告该主张不予支持。该法第二十六条规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，涉案集体土地征收主体不是本案被告，但依据《徐州市政府关于实行拆迁工作属地负责制的意见》的相关规定，涉案地块征收中的房屋拆迁安置补偿工作按辖区应由鼓楼区政府负责。虽然二被告均否认是适格被告，本院结合土地储备过程中的委托协议、原告提供的信访回复材料及关联案件综合分析，能够认定被告鼓楼区政府委托被告琵琶办事处具体组织实施了对涉案房屋的拆除，且琵琶办事处在实施过程中未履行法定程序确给原告造成了损失，二被告应为本案的共同被告。关于被诉行为的合法性问题。根据征收土地方案公告，原告的房屋在征收范围内，相关征收实施单位在未能与原告达成安置补偿协议的情况下，亦应当根据当时生效的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定以及国务院关于集体土地征收的相关精神认真落实补偿安置政策，做到先安置后拆迁。本案中，原告自其房屋被拆除至诉讼时并未获得相应补偿，故，被告鼓楼区政府在未对原告进行补偿安置、未依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》的规定履行法定程序的情况下，委托琵琶办事处实施了强制拆除涉案房屋的行为，该行为应确认违法。被告琵琶办事处在实施过程中未对涉案被拆除房屋进行证据保全，行为亦存在违法。原告要求确认两被告强制拆除涉案房屋行为违法的主张本院予以支持。被告琵琶办事处辩称原告同意拆除的观点因无相关证据证实，不予采信。关于原告的赔偿请求。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”；第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为”；第三十六条第（八）项规定，“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。本案中，因二被告实施的强制拆除行为应认定违法，根据上述规定应承担因强制拆除行为所造成直接损失的赔偿责任。关于损失的赔偿方式与赔偿标准问题。首先，因涉案地块已经用于地铁和道路建设改造，无恢复原状的可能性，因此，本院决定采取判决支付赔偿金方式赔偿原告损失。其次，在本案诉讼过程中，因房屋灭失且被告未作证据保全造成进入评估程序存在障碍，为最大限度保护原告合法权益，本院确定以本判决作出前的时点作为原告被拆除房屋及附属物的评估时点。第三，关于应赔偿范围及标准。原告通过协议方式购买涉案房屋，在协议中明确约定属居住房屋。土地性质为集体土地未进行登记，本案参照现阶段房屋所在地集体土地征收的标准进行评估。根据原告持有的权属证书及调取的涉案地块2011年土地征收时收储部门保存的调查评估资料显示，涉案房屋登记面积为234.54平方米，收储过程中经现场勘测该部分实为239.7平方米。另有扩建部分107.53平方米未办理相关审批手续，实测原告房屋全部面积为347.23平方米。鉴于本案房屋已被拆除的特殊性，土地收储相关资料记载内容将作为评估原告损失的参照数据。原告在诉讼过程中提交了营业执照，结合土地调查摸底情况记载，能够证明涉案房屋原告确作为经营餐饮使用，该因素在评估过程中充分考虑。关于房屋及附属物价值。评估中，将原告证载面积234.54平方米的二层楼房面积均分，一楼考虑经营因素，二楼设定为住宅，原告房地产评估价值为2067658元，附属物价值33412元，总计人民币2101070元。因收储时记载的登记部分实测面积大于证载面积5.16平方米，从有利于原告的角度出发，本院确定应将该部分房屋按照合法面积的价值赔偿原告，即5.16平方米×8815.8元/平方米（每平方米的综合评估价值）=45489.53元。原告房屋及附属物总价值为2146559.53元。按照判决赔偿不低于补偿标准的原则，对其他部分项目赔偿标准参照目前地铁2号线沿线同类区域的征收补偿标准予以计算。对于房屋的装饰装潢价值，参照上述区域内非成套房屋状况良好的样板房评估标准，以每平方米80元予以综合计算，即按实测面积239.7平方米×80元/平方米=19176元。对于误工费按照每户200元进行计算。搬迁补助费按照合法面积每平方10元计算，共计2397元。临时安置补偿费参照选择货币补偿安置方式，以认定面积每月每平方6元，一次性补偿3个月计算，即按实测面积239.7平方米×6元/平方米×3个月=4314.6元。关于原告主张的营业损失，参照上述补偿方案，以合法房屋面积评估价值的6%作为损失补偿，即房屋评估总价（即房屋、附属物、装饰装潢部分总值）2165735.53元×6％＝129944.13元。对于上述房屋面积之外的未认定部分107.53平方米房屋，原告未向本院提交证据证明其扩建时依法办理了相关审批手续，按照集体土地征收的相关规定应当不予补偿。但考虑到被告实施强制拆除时程序违法，原告在客观上存在建筑材料等损失，本院对该部分综合酌情确定每平方米赔偿300元，总计人民币32259元。因房屋拆除前原告已经搬离，本案不存在室内物品损失。综上，被告因未履行法定程序即实施拆除原告涉案房屋，行为应当确认违法，应当承担相应的赔偿责任。本院在确定评估时点及赔偿范围、项目过程中，根据现有证据最大限度对原告的合法利益予以保护。因本案采取判决支付赔偿金方式予以赔偿，原告要求安排居住场所、同等地段商业用房等诉求不予支持。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第三十六条；《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、二十六条、七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告鼓楼区人民政府、鼓楼区琵琶街道办事处强制拆除原告房屋行为违法；二、由二被告在本判决生效之日起十五个工作日内支付原告赔偿金共计人民币2334850.26元；三、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元、评估费用40000元由二被告共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长 刘 红审判员 刁国民审判员 徐 冉二〇二〇年六月二十六日书记员 王 楚