福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020）闽05行终199号 上诉人（原审原告）范泽文，男，1991年8月28日出生，汉族，住云南省文山壮族苗族自治州广南县。 委托代理人陈永兵，福建沐航律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）晋江市社会劳动保险管理中心，住所地福建省晋江市泉安南路58号洪宅垵华银广场2楼，统一社会信用代码123505824893579604。 法定代表人阮菊香，主任。 委托代理人陈碧华。 委托代理人李文宏，福建天衡联合(泉州)律师事务所律师。 上诉人范泽文因与被上诉人晋江市社会劳动保险管理中心(以下简称晋江社保中心)社会保障行政答复一案，不服福建省南安市人民法院(2019)闽0583行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告范泽文系晋江市港益纤维制品有限公司的职工。2017年10月20日，不慎发生工伤事故，晋江市人力资源和社会保障局于2017年12月6日作出工伤认定决定书，认定原告受到的事故伤害为工伤。泉州市劳动能力鉴定委员会于2018年4月26日作出劳动能力鉴定结论书，认定原告劳动功能障碍等级(伤残)五级。2018年5月9日，原告与晋江市港益纤维制品有限公司及被告晋江社保中心三方共同签订《工伤职工终止工伤保险关系三方协议书》，约定“四、本协议书生效后，领取一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金的，由晋江市港益纤维制品有限公司及晋江社保中心一次性支付给范泽文工伤保险待遇合计人民币贰拾玖万玖仟玖佰玖拾叁元肆角零分后，应终止工伤保险关系，今后用人单位和社保经办机构不再支付工伤保险待遇。”“五、本协议生效后，三方当事人均不得以同一事实和理由向劳动争议仲裁部门提起仲裁请求，也不得以同一事实和理由向法院提起诉讼请求。”协议签订后，被告先后向原告支付一次性伤残补助金、一次性工伤医疗补助金等工伤保险待遇。泉州市劳动能力鉴定委员会于2018年9月21日作出劳动能力鉴定结论书，确认原告需配置前臂肌电假肢。原告于2018年10月26日在泉州市奥拓义肢矫形器有限公司安装前臂肌电假肢，并支付23000元。2018年11月29日，原告通过EMS向被告邮寄了《行政给付申请书》及附件材料等，被告于2018年12月03日作出《关于申请支付辅助器具费用的答复》，拒绝向原告支付辅助器具费用23000元，并拒绝按照与协议配置机构约定的时间和办法对原告的每次更换伤残辅助器具的费用进行结算。 原审法院认为，被告晋江社保中心作为晋江市社会保险行政部门下设的社会保险经办机构，在本行政区域内负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作，被告在涉及辖区内社会保险待遇支付等事项的行政主体资格，予以确认。原告范泽文向被告邮寄了《行政给付申请书》的申请，被告为此作出《关于申请支付辅助器具费用的答复》，该答复回应了原告的社会保险待遇支付请求，系被告因原告的申请而作出的行政行为，该行政行为可诉。原告作为被告行政行为的相对人，符合提起行政诉讼的原告主体资格。原审法院于2019年2月21日向被告晋江社保中心送达了起诉状副本及应诉通知书，被告在收到起诉状副本之日起15日内未向法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，未申请延期提供证据，且未说明正当理由，直到2019年6月25日开庭审理才提供证据，视为被诉行政行为没有相应的证据，应该撤销。根据《行政诉讼法》第五十三条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”，以及第二款：“前款规定的规范性文件不含规章”的规定，福建省人民政府2011年9月4日发布的《福建省实施办法》（以下简称《实施办法》）属于地方政府规章。因此，该《实施办法》不属于可以在行政诉讼中附带审查的规范性文件，原告的该请求理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第七十条第(一)项的规定，判决：一、撤销被告晋江市社会劳动保险管理中心于2018年12月3日对原告范泽文作出的《关于申请支付辅助器具费用的答复》。二、驳回原告范泽文的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告晋江市社会劳动保险管理中心负担。 宣判后，范泽文不服，向本院提起上诉，请求撤销福建省南安市人民法院(2019)闽0583行初70号行政判决，并改判支持上诉人一审提出的诉讼请求；本案一审、二审的案件受理费由被上诉人承担。事实与理由：一、原审法院认定《实施办法》属于地方政府规章，进而没有对该规范性文件进行合法性审查，系其适用法律错误。地方政府规章制定程序必须符合相应的法律规定。具体来说，规范性文件是否属于地方政府规章应当结合《立法法》、《规章制定程序条例》等规定综合认定。如果该规范性文件不符合前述法律规定的制定程序，该规范性文件不应认定为地方政府规章。本案中，《实施办法》没有经过福建省人民政府常务会议或者全体会议决定，没有经福建省人民政府省长签署公布，且未载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期等内容，不符合前述法律、行政法规规定。因此，《实施办法》不具有法律效力，系无效的地方政府规章。二、《实施办法》在没有《社会保险法》《工伤保险条例》等法律法规的依据下，减损了工伤职工的合法权益，《实施办法》不合法。本案中，《实施办法》第二十六条有关“劳动关系终止后，不再享有工伤保险待遇”的规定不仅没有上位法的明确依据，而且与上位法(《社会保险法》与《工伤保险条例》)抵触，不能作为认定案涉行政行为合法的依据。根据《社会保险法》《工伤保险条例》等有关规定，上诉人被确认工伤以后，依法享有的工伤保险待遇，不因劳动关系是否终止而受到影响。故，人民法院应当责令被上诉人向上诉人支付该项工伤保险待遇23000元与后续的工伤保险待遇230000元，合计253000元。 晋江社保中心辩称，一、《实施办法》不属于《行政诉讼法》规定的当事人可以在行政诉讼中请求一并审查的规范性文件。根据《立法法》第八十二条规定，《实施办法》由福建省人民政府于2011年9月4日依照法定程序颁布施行，属于地方政府规章。因此，《实施办法》不属于当事人可以在行政诉讼中请求一并审查的规范性文件。二、《实施办法》第二十六条第二款符合法律法规规定。根据《工伤保险条例》第三十五条、第三十六条、第三十七条第（二）项规定，一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金的领取以劳动合同关系的解除、终止为前提。而工伤保险待遇的支付显然以存在劳动合同关系为基础和前提。如果领取了一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金，则必然劳动合同已经解除、终止，工伤保险关系终止，工伤保险待遇随之终止。因此《实施办法》第二十六条第二款规定具有法律依据。三、晋江社保中心无需支付上诉人辅助器具费用，即使应当支付，也无需一次性支付后续辅助器具费用。2018年5月9日，上诉人、晋江市港益纤维制品有限公司(以下简称港益公司)及答辩人三方共同签订《工伤职工终止工伤保险关系三方协议书》，约定“四、本协议书生效后，领取一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金的，由乙方及丙方一次性支付给甲方工伤保险待遇合计人民币贰拾玖万玖仟玖佰玖拾叁元肆角零分后，应终止工伤保险关系，今后用人单位和社保经办机构不再支付工伤保险待遇。”“五、本协议生效后，三方当事人均不得以同一事实和理由向劳动争议仲裁部门提起仲裁请求，也不得以同一事实和理由向法院提起诉讼请求。”协议签订后，港益公司及答辩人均依约支付了上述款项，工伤保险关系经手续办理后随之终止，因此晋江社保中心无需支付范泽文辅助器具费用23000元。我国法律目前对于辅助器具费用的支付年限并没有作出规定。根据《福建省工伤保险辅助器具配置目录和价格限额》的规定，前臂肌电假肢最低使用年限为4年，鉴于后续更换辅助器具的费用尚未发生，更换费用及工伤保险基金限额均处于不确定状态，即使答辩人应当支付辅助器具费用，范泽文也应当在实际发生后另行主张。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求判决驳回范泽文的请求，维持原判。 二审期间，范泽文围绕上诉请求向本院提交以下证据：1.《福建省人民政府公报》2011年第24期与第28期，欲证明：《实施办法》属于地方政府规章以下的规范性文件。据此，人民法院可以依范泽文的申请对该规范性文件的合法性与合理性进行审查。2.范泽文申请工伤保险待遇《不予受理决定书》；3.《关于撤销的决定》。上述第2、3证据欲共同证明：原审法院撤销案涉行政行为，但是晋江社保中心即作出相同行为，这导致行政诉讼程序空转，根本接触不到纠纷的本质，行政纠纷就无法得到及时化解，亦不符合行政诉讼法的立法目的。据此，人民法院应当判决晋江社保中心向范泽文支付工伤保险待遇23000元与后续的工伤保险待遇230000元，合计253000元。被上诉人晋江社保中心质证称，证据1省人民政府公报的真实性由法院依法认定，但是不能证明范泽文的主张。证据2、3的真实性予以认可，但同样不能证实范泽文的主张。 本院对上述证据认证如下：范泽文提供的证据1，在二审审理中经查询福建省人民政府官网核实，真实性予以确认，但达不到上诉人的证明目的。证据2、3被上诉人对该二组证据真实性不持异议，本院予以确认，但该二组证据未能达到上诉人的证明目的。 经审查，范泽文提起上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，晋江社保中心作为晋江市社会保险行政部门下设的社会保险经办机构，负有在本行政区域内进行社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作的法定职权。本案的主要争议焦点为：晋江社保中心适用《实施办法》第二十六条规定拒绝向范泽文支付辅助器具费用23000元是否正确。本案中，上诉人范泽文因工负伤，由晋江市人力资源和社会保障局调查核实后认定为工伤，并由泉州市劳动能力鉴定委员会鉴定为劳动功能障碍等级(伤残)五级。范泽文与港益公司及晋江社保中心三方共同签订《工伤职工终止工伤保险关系三方协议书》，约定解除劳动关系及终止工伤保险关系，晋江社保中心先后向范泽文支付一次性伤残补助金、一次性工伤医疗补助金等工伤保险待遇。后范泽文因安装前臂肌电假肢支付了23000元向晋江社保中心申请行政给付，晋江社保中心作出《关于申请支付辅助器具费用的答复》，以范泽文的申请没有政策依据为由，拒绝向范泽文支付辅助器具费用23000元。该答复系对范泽文的申请作出回应的行政行为，故该行政行为可诉。范泽文在起诉晋江社保中心不履行法定职责时一并请求对《实施办法》第二十六条规定进行审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定:公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。经审查，2011年9月4日发布的《实施办法》属于地方政府规章，不属于可以在行政诉讼中附带审查的规范性文件。上诉人的上诉请求和理由不能成立，不予支持。一审法院判决正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人范泽文负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 庄希文 审 判 员 庄丽娜 审 判 员 谢火生 二〇二〇年六月五日 法官助理 翁伯明 书 记 员 陈嘉怿 附:本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。