内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政判决书（2020）内04行初1号原告刘秀英，女，1957年10月12日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区。原告孙民，男，1953年12月10日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区。（系刘秀英丈夫）被告敖汉旗人民政府。住所地：内蒙古自治区敖汉旗新惠镇。法定代表人于宝君，旗长。委托代理人邵云龙。被告赤峰市人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市新城区玉龙大街。法定代表人王旺盛，市长。委托代理人辛永红。第三人敖汉旗贝子府镇克力代村四东组。住所地：内蒙古自治区敖汉旗贝子府镇克力代村。负责人樊洪印，组长。委托代理人国玉军，男，1962年2月28日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区。第三人董**，男，1968年9月7日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区。委托代理人杨亚飞，内蒙古新州律师事务所律师。原告刘秀英、孙民与被告敖汉旗人民政府（以下简称敖汉旗政府）、赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）及第三人敖汉旗贝子府镇克力代村四东组（以下简称四东组）、董**因林业行政裁决一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月27日公开开庭审理了本案。原告刘秀英、孙民，被告敖汉旗政府的委托代理人邵云龙，被告赤峰市政府的委托代理人辛永红，第三人四东组的委托代理人国玉军，第三人董**及委托代理人杨亚飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告敖汉旗政府于2019年4月10日作出敖政林决字〔2019〕1号《敖汉旗人民政府关于对贝子府镇克力代村四东组与刘秀英林权争议的处理决定》，内容为：经审理查明：双方争议林地位于××镇大河南桥东，经现场实地勘测，大河南桥东林地总面积57.7亩，争议林地面积40亩，四至分别为：东至七棵树林地、南至村林地、西至305国道大桥（南侧距大桥21米、北侧距大桥19米）、北至河道。双方当事人及第三人均在勘测现场确定了该林地争议面积及四至。该争议林地原是四东组使用的林地。1982年实行林业“三定”时，四东组将该林地分给本组村民，1986年旗政府为村民颁发了林权证，经核实实际颁发林权证15份。2005年又对贝子府镇克力代村大河南桥东集体林地进行了重新登记，登记在时任村民组长张玉朋一人名下。同时，1986年9月15日，敖汉旗政府为15户村民颁发的林权证中标注的林地位置均为“大河南”林地，与2005年时任村民组长张玉朋名下的集体林权证登记的“大河南桥东”林地是同一块林地。刘秀英、孙民自1992年开始在大河南桥东争议地块内开荒并经营开荒地内的树木，但没有证据证明其在该地块内经营林木的实际亩数与具体株数。该地块自2011年2月25日由四东组依法发包，第三人董**和四东组签定了承包合同书，获得了林地承包经营权，2011年4月董**因采伐该林地内的林木与刘秀英、孙民发生林权争议。另查明：发生林权争议后，刘秀英、孙民以信访渠道反映诉求。因此，贝子府镇政府于2012年7月17日作出《关于刘秀英上访反映问题的处理意见》（贝政发〔2012〕67号），认定该土地性质为国有土地，此答复意见分别送达刘秀英、孙民和董**，双方均未在法定期限内提出信访复查申请。本机关认为：首先，该地块经贝子府镇政府认定为国有土地的事实清楚，对于上述事实，当事人均不持异议。其次，根据《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》（1982年2月27日国务院常务委会议通过）第五条之规定：“使用义务劳动，在国有土地上栽植的树木，林权归现在经营管理这些土地的单位所有，对林权所有单位，县以上人民政府要发给证书，切实保障其合法权益。”旗政府于1986年为克力代村四东组的15户村民颁发了林权证书，2005年又将克力代村大河东集体林地登记在时任村民组长张玉朋名下，认可了争议地块由四东组集体经济组织经营管理的事实。同时，四东组持有1986年和2005年该争议地块的林权证，林权证内标注的林地位置、四至和实地相符，两份林权证所记载的系同一块林地。该地块自2011年2月25日由四东组依法发包，董**和四东组签定了承包合同书，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十四条第二款“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”及第一百二十五条“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”之规定，第三人获得了该林地使用权。就时间而言，四东组于1986年依法取得了林权证，刘秀英、孙民于1992年在四东组所持有的林权证范围内经营了部分林木，但其在该地块内所经营的树木，不能提供实际亩数与具体株数，也没有证据证明其合法取得该地块的承包经营权。综上所述：根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第六条及《中华人民共和国物权法》第一百二十四条第二款、第一百二十五条之相关规定，决定如下：第三人董**享有该涉案地块的林地使用权和林木所有权。2019年9月27日，被告赤峰市政府作出赤政复决字〔2019〕76号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，维持了上述处理决定。原告刘秀英、孙民诉称，一、请求撤销敖政林决字〔2019〕1号《敖汉旗人民政府关于对贝子府镇克力代村四东组与刘秀英林权争议的处理决定》；二、请求撤销赤政复决字〔2019〕76号《赤峰市人民政府行政复议决定书》。事实与理由：根据《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》（1982年2月27日国务院常务委会议通过）第五条之规定，谁种植谁得，涉案地为河道系国有，由原告种植管理。原告1992年开始治理涉案地并植树，过去的河滩现变成林地。2000年7月，原告去敖汉林业局办理林权证，工作人员说国家有规定河滩林不给办证，从那以后就没再去，但一直投资经营管理。2011年涉案林地被董**强行采伐，原告多次找相关部门解决未果。原告提交的证据足以证明涉案地归原告所有，二被告作出的处理决定认定事实错误，适用法律错误，明显不公，请求法院支持原告的诉讼请求。原告提交了以下证据：1、刘秀英刑事案件材料；2、照片；3、控告书及信访答复材料；4、敖民初字第858号民事判决书及民事答辩状；5、（2018）内04行初137号行政判决书；6、村委会证明；7、赤峰市林木采伐更新作业设计书；8、赤峰市政府的赤政复决字〔2018〕73号复议决定书；9、确定权属通知书；10、1983年1352号、1986年216号、1986年38号林权证。以上证据证明涉案地块纠纷原告一直在信访控告，相关部门也解决过，原告因在涉案地种树还引发过刑事诉讼，也进行过民事诉讼，充分证明涉案地块所有权不是四东组的，归国家所有，树是原告栽种的。被告敖汉旗政府答辩称，一、第三人四东组林地来源合法，享有林地的使用权。根据敖汉旗人民法院作出的〔2013〕敖民初字858号生效判决，原告自1992年开始在大河南桥东争议林地内开荒并经营开荒地内的树木，但没有证据证明在该地块内经营林木的实际亩数与具体株数。以上判决结果说明，原告的行为属于私自开荒，是未经权利人同意的个人行为，没有证据证明其个人的经营行为合法。原告的“自1992年开始由其治理并管理，所以应该享有该地块的林地使用权和林木所有权”是不成立的。二、第三人四东组林权证四至清楚，明显地物标和实地相符。1986年答辩人为四东组15户村民颁发的林权证中标注的林地位置均为大河南，和实地相符。2005年四东组村民组组长张玉朋名下的集体林权证，编号为KLD-1903000005号，林地位置“大河南桥东”，四至为：东至三组耕地、南至村方田林、西至桥、北至河，林地位置以及四至和实地相符。2011年2月25日，四东组和第三人董**签订了林地承包合同书，合同书内承包的第一块林地的林地位置为大河南桥东，四至为：东至七棵树林地、西至305国道、北至河边、南至村林地，四至清楚。1986年和2005年答辩人为第三人颁发的林权证林地位置标注清楚，四至与实地相符；同时与第三人董**签订合同的四至及林权纠纷处理时实地勘测的四至相符，符合《林木林地权属争议处理办法》第十条：“处理林地争议时，林地、林木权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准”之规定。三、第三人董**在合同期内拥有林地使用权和林木所有权，承包经营程序合法。原告在林地拍卖、公告过程中，未提出林权争议，在第三人董**依法签订承包合同前未提出林权争议，涉案林地已经合法流转。在2011年4月第三人董**采伐该地块林木时，原告才提出异议。根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第六条及《中华人民共和国物权法》第一百二十四条第二款“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”及第一百二十五条“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”之规定，第三人董**依法获得了该林地使用权。四、答辩人的敖政林决字〔2019〕1号处理决定认定事实清楚、证据充实、程序合法、依据正确。根据赤峰市中级人民法院的（2018)内04行初137号的行政判决及第三人四东组的确权申请，答辩人经过整理搜集相关证据材料后，准备依法对该案组织当事人进行调解，因第三人董**拒绝调解，后答辩人依据上述一、二、三所述事实，依法作出处理决定，并依法进行了送达。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告敖汉旗政府在法定期限内提交了以下证据及依据：第一组证据：撤销“林地承包经营权确权申请”的申请书，证明在（2018）内04行初137号判决书生效后，第三人董**撤回要求确认土地承包经营权的申请，答辩人以四东组的确权申请为准进行确权。第二组证据：四东组代表会议记录，申请代表人情况证明，确权申请书，证明四东组申请确权的资格，符合法律程序及要素。第三组证据：1、林地权属争议案件受理通知书；2、送达回证；3、刘秀英答辩状；4、第三人参加案件通知书；1-4号证据证明确权决定符合法定程序；5、敖信查字〔2017〕8号《关于董**信访事项的复查意见》，证明涉案地块的林权证统一登记在四东组组长张玉朋名下；6、贝政发〔2012〕67号《关于刘秀英上访反映问题的处理意见》，证明争议地块位于克力代村南大桥东，原告种地属于河滩开荒；7、贝政发〔2012〕45号《关于确定教来河克力代南桥东侧通洪范围的呈请》、敖汉旗水利局通洪断面测量结果的函、教来河克力代桥段测量成果、克力代桥下横断面图，证明经水利局证实涉案地块位于教来河河道内；8、贝信字〔2016〕19号《关于董**信访事项的处理意见》，证明董**重新提供了1986年和2005年的林权证，证实四东组经营管理涉案地块，董**承包经营合法；9、双方的调解笔录，证明原告和董**不同意调解，意见未能达成一致，要求政府确权；10、现场勘验笔录、争议位置图，证明经双方到现场确认，争议地四至清楚；11、张国强等人的现场调查询问笔录，证明涉案地块是四东组的林地，董**经营合法；12、原告刘秀英的调查笔录及证言，证明涉案地块是原告自己开的地，没有其他证据证明涉案地块是刘秀英合法使用；13、董**的调查笔录、承包合同书、各户村名同意拍卖签字表、合同书附页、拍卖集体林地批复，证明拍卖程序合法，第三人董**依法竞拍取得了涉案林地的林权，其他人未提出异议；14、张玉朋的调查笔录、樊文会的调查笔录、张财的调查笔录，证明涉案地块属于八十年代四东组经营的林地，刘秀英属于擅自在涉案地块开荒，董**林地承包经营合法；15、林权权属证明，四东组全体村民证明、关于克力代村四组大河南证明，证明涉案林地权属归四东组；16、敖汉旗政府1986年为四东组各户发放的林权证存根，证明各户林权证证内都登记位置为大河南林地，涉案地块权属归四东组；17、（2013）敖民初字第858号民事判决书、民事庭审笔录，证明四东组将涉案地块承包给董**，原告在涉案地块开荒事实清楚，四东组在涉案地块有敖汉旗政府颁发的林权证；18、董**的询问笔录，证明双方不同意调解，要求进行确权。被告赤峰市政府答辩称，敖汉旗政府作出的处理决定依据正确，事实清楚，程序合法，依法应予维持。答辩人作出的行政复议决定事实清楚，程序适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告赤峰市政府提交了以下证据及依据：1、《行政复议申请书》，证明原告不服敖汉旗政府的处理决定，提起复议申请。2、《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》及送达回证，证明答辩人于2019年7月29日受理了行政复议申请，并通知敖汉旗政府在法定期限内提交答复和作出行政行为的证据、依据，同时通知第三人进行答复举证工作。3、《行政复议决定书》及送达回证，证明答辩人依法作出了行政复议决定书并进行了送达。第三人四东组答辩称，两级政府的处理决定是正确的。其未提交证据。第三人董**答辩称，涉案地块相关事实两级政府认定清楚，处理决定正确。涉案地块1986年敖汉旗政府为克力代村四组15户村民发放了林权证，2005年对林地重新进行登记，登记在四组组长张玉朋名下。2011年经克力代村委会同意四组将涉案地块发包给答辩人，答辩人依法取得林地使用权及林木所有权，并依法办理了采伐手续，完成采伐。依据相关法律规定，林权证是处理林权争议的依据。原告诉称其1992年在南大桥东河滩植树，但涉案林地在1986年就分配给四组村民使用了，属于有主地。原告在南大桥东河滩植树是否在争议地块实际是不确定的，且即便能够证实在涉案地块植树，但原告也是在他人具有林地使用权的土地上植树，原告的行为并不必然导致林地使用权发生变化，不能当然取得涉案林地使用权，充其量就是财产损失。但就财产损失问题，原告提起的民事诉讼也被（2014）赤民三终字第108号民事判决书，驳回了其诉求，理由就是原告无法提供植树的亩数及株数。现原告在林地确权中也无法提供植树亩数及株数，也没有证据证明其在1992年以后取得了涉案林地的使用权。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人董**未提交证据。经庭审质证，对原告提交的证据，被告敖汉旗政府质证认为，对证据1刘秀英刑事案件材料的证明目的有异议；证据2现场照片和本案无关；证据3控告书和信访材料不能证实争议地块应归原告经营；对证据4民事判决书及民事答辩状的证明目的有异议，恰证实原告在涉案地块开荒的事实；证据5行政判决书和本案无关；证据6村委会证明不能证明该地块属于原告所有；证据7林木采伐更新作业设计书和本案无关；证据8赤峰市政府2018年的73号复议决定恰证实涉案地块四东组有林权证，同时证明该地块承包经营合法；证据9确定权属通知书和本案无关；证据10三份林权证和争议地块不属于重合地，和本案无关。被告赤峰市政府质证认为，同意敖汉旗政府的质证意见。第三人董**质证认为，证据1刑事案件材料与本案无关；对证据2现场照片的真实性有异议，也和本案无关；证据3中的控告、检举书是原告自行书写签名的；对信访答复材料的真实性无异议，但内容并没有对土地权属进行认定；对证据4民事判决书的真实性无异议，但该判决书能证实原告在财产损害赔偿诉讼中，没有证据证实其在大河南桥东地块植树的亩数和株数，判决书也证实原告1992年在大河南桥东进行植树，旗政府的证据证实涉案地块在1986年给四东组各户发放过林权证；民事答辩状是原告自己的说辞，没有法律依据；证据5行政判决书与本案无关；对证据6村委会证明的真实性无异议，但是村委会的证明未说原告在涉案地块种树；对证据7更新作业设计书的真实性无异议，但是本案确认的是林木所有权和林地使用权，该证据和本案无关；对证据8赤峰市政府2018年的73号复议决定书的真实性无异议，但其内容只是将敖汉旗政府的2018年的处理决定撤销，后敖汉旗政府重新作出决定，所以该复议决定不具有法律意义；证据9确定权属通知书不具有实际意义，相关机构已经履行了法定职责；证据10三份林权证与本案无关。第三人四东组质证认为，同意第三人董**的质证意见。本院认为，原告的证据中，有部分证据能够证实其在在涉案地块上种植经营过，但不能够证明其据此对涉案地块具有合法的使用权，故对该证明目的不予认可。对被告敖汉旗政府提交的证据，原告综合质证认为，林权证只能证实涉案地块在河南，跟原告没关系，原告治理的地是教来河河道，和被告敖汉旗政府举证证明的地不是一个地方，对其证据的真实性、合法性、关联性均不认可。被告赤峰市政府、第三人董**、第三人四东组对证据均不持异议。本院认为，被告敖汉旗政府的证据能够相互印证，能够证实涉案地块于1986年就已经发证给四东组各户的事实。对被告赤峰市政府提交的证据，原告综合质证认为，对证据均不予认可。被告敖汉旗政府、第三人董**、第三人四东组对证据均不持异议。本院认为，被告赤峰市政府的证据能够证实其复议决定的合法性，对其证据予以采信。经审理查明，争议林地位于××旗大河南桥东。经现场勘测，大河南桥东林地总面积57.7亩，争议林地面积40亩，争议地四至为：东至七棵树林地、南至村林地、西至305国道大桥（南侧距大桥21米、北侧距大桥19米）、北至河道。2011年2月25日，第三人四东组将争议地发包给本组村民董**，并签订合同书。2011年4月，董**在采伐该地内林木时，与原告刘秀英、孙民夫妇（三组村民）发生争议，双方均称涉案地块归自己所有。2018年，被告敖汉旗政府作出敖政林决字〔2018〕1号《关于对贝子府镇克力代村四东组与刘秀英林权争议的处理决定》，决定“董**享有该涉案地块的承包经营权”。刘秀英不服申请行政复议，被告赤峰市政府作出赤政复决字〔2018〕73号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，撤销了上述处理决定，理由是“1、土地承包经营权发生纠纷，并非行政确权范围，处理决定超越职权；2、四东组申请确认争议地的所有权及使用权，处理决定遗漏该请求事项”。董**不服提起诉讼，请求撤销该复议决定，本院作出（2018）内04行初137号行政判决书，以复议决定并无不当为由，驳回了董**的诉讼请求。现敖汉旗政府重新作出敖政林决字〔2019〕1号《敖汉旗人民政府关于对贝子府镇克力代村四东组与刘秀英林权争议的处理决定》，决定“董**享有该涉案地块的林地使用权和林木所有权”，该处理决定经赤峰市政府赤政复决字〔2019〕76号《赤峰市人民政府行政复议决定书》予以维持。原告不服，起诉至本院。另查明，针对涉案地块，1986年第三人四东组村民分别办理了15份林权证，标注的林地位置均为“大河南”。2005年林地进行重新登记时，将上述林地统一登记在时任村民组长张玉朋一人名下，林权证编号为KLD-1903000005号，标注林地位置为“大河南桥东”，经核实，与“大河南”系同一块林地。原告刘秀英、孙民约自1992年开始在争议地块内种树经营。争议发生后，刘秀英、孙民以克代村第四村民组、董**、张玉朋为被告提起财产损害赔偿民事诉讼，最后经本院作出（2014）赤民三终字第108号民事判决书认定“刘秀英、孙民在董**承包涉案地块之前曾在涉案地块开荒经营部分地块林木，其提出被诉方采伐该地块林木构成侵权，但无法提供证据证明其实际亩数及具体株数，无法确定林木损失的价值，故应承担举证不能的法律后果”，故判决驳回了诉求，维持原判。还查明，争议发生后，当事人均曾通过信访渠道反映诉求。贝子府镇政府呈请敖汉旗水利局确定争议地块河道通洪范围以提供解决权属争议的依据，2012年7月9日，敖汉旗水利局作出《关于教来河克力代桥段河道通洪断面测量结果的函》，结果为“经计算，争议地块为教来河河道”。2012年7月17日贝子府镇政府作出贝政发〔2012〕67号《关于刘秀英上访反应问题的处理意见》，认定“争议地块在教来河河道内，按照法律规定河道属于国有土地。综合对此案的调查结果和敖汉旗水利局的测量结果，镇政府认为争议林地权属既不属于孙民夫妇所有，也不属于克力代四组所有，应为国有土地”。2016年9月27日贝子府镇政府又作出贝信字〔2016〕19号《关于董**信访事项的处理意见》，主要内容为“董**，鉴于你提供新的证据（原有四组1986年各户林权证和2005年组长张玉朋名下的集体林权证，系大河南同一块林地）证明此地块应为集体土地，你所竞拍的此林地程序合法有效，建议你通过人民法院诉讼解决）”。董**不服该意见，申请复查。敖汉旗政府于2017年1月27日作出敖政信查字〔2017〕8号《关于董**信访事项的复查意见》，主要内容为“贝政发〔2012〕67号处理意见已经分别送达刘秀英、董**后，二人均没有申请信访复查。……二人争议地块为河道，系国家所有，但由于建国后几十年来贝子府镇开展防风固沙及小流域综合治理，每年夏季发洪水的几率相比以前大大降低，争议地块现状为林地。本机关于1986年通过颁发林权证书，认可了争议地块由集体经济组织经营管理的事实，董**与刘秀英对争议地块使用权属发生争议，此问题依法属于行政确权事项范畴。……贝信字〔2016〕19号处理意见事实不清，适用法律不当，撤销该处理意见”。本院认为，本案的争议焦点是被告敖汉旗政府作出的敖政林决字〔2019〕1号处理决定以及被告赤峰市政府作出的赤政复决字〔2019〕76号复议决定是否合法。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据”，第十条规定：“处理林地争议时，林地、林木权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；……”。本案，针对争议地块，第三人四东组原组长张玉朋名下有2005年林权证，四至记载清楚，与争议地四至吻合，该证系由1986年颁发到四东组各户村民名下的林权证重新登记而来，也即早在1986年涉案地块就已经通过颁发权属证书确定了权利人。而原告刘秀英、孙民约1992年才开始经营使用涉案地块，其经营使用的事实并不意味着当然享有涉案地块权属。另根据敖汉旗水利局作出的“争议地块为教来河河道”的测量结果，河道系国家所有，但考虑到贝子府镇地区当年开展防风固沙及小流域综合治理以防洪水、争议地块现状为林地这一实际情况，并结合四东组的林权证，敖汉旗政府认定“四东组是涉案地块的经营管理权利人，第三人董**根据与其签订的承包合同而享有该涉案地块的林地使用权和林木所有权”，符合《中华人民共和国物权法》第一百二十四条第二款“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”及第一百二十五条“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”的规定，该确权处理决定并无不当，赤峰市政府据此作出维持的复议决定亦无不当。综上，原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘秀英、孙民的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审 判 长 李海波审 判 员 刘淑波人民陪审员 蔡久兴 二○二○年六月十五日法官 助理 王冠男书 记 员 马继骁