安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖01行终198号 上诉人（一审原告）郭兰云，女，1974年4月5日出生，汉族，住安徽省定远县。 委托代理人刘义，北京京云律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）合肥市蜀山区井岗镇人民政府，住所地合肥市蜀山区长江西路990号，统一社会信用代码11340104002991223N。 法定代表人李兵，镇长。 委托代理人朱勇，安徽华人律师事务所律师。 委托代理人汪奎，安徽华人律师事务所律师。 上诉人郭兰云因诉合肥市蜀山区井岗镇人民政府（以下简称井岗镇政府）行政强制拆除行为违法一案，不服安徽省合肥市蜀山区人民法院（2019）皖0104行初221号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，原告郭兰云非合肥市蜀山区井岗镇十里店村村民，2000年5月25日，原告与熊自勇签订协议，协议上约定原告购买熊自勇位于合肥市蜀山区××十里店村××村民组的房屋两间上下共四间。2018年9月21日，合肥市蜀山区人民政府制定《合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁补偿安置方案》。该方案确定合肥市蜀山区人民政府是房屋搬迁的主体，蜀山区房屋征收办公室是房屋搬迁部门，井岗镇政府是房屋搬迁实施单位。该方案确定搬迁的范围是熊南组、熊北组、西新庄等11个村民组。2018年10月29日，合肥市蜀山区大建设指挥部办公室和井岗镇政府共同成立合肥市高铁西站片区城中村改造项目现场指挥部，并制定了《合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁补偿安置实施细则》。2018年11月7日，合肥市高铁西站片区城中村改造项目现场指挥部针对十里店社区熊南组、熊北组、西新庄三个村民组房屋的搬迁发布了《搬迁公告》。被告井岗镇政府对拆除案涉房屋予以认可。原告不服该拆除行为，诉至法院，要求确认被告对原告房屋实施强制拆除的行为违法，并由被告承担本案诉讼费用。 一审法院审理认为,《中华人民共和国物权法》第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……。”《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号）规定：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”中央农村工作领导小组办公室、农业农村部于2019年9月11日发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）亦规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过本省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。……在征得宅基地所有权人同意的前提下，鼓励农村村民在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地”。根据上述规定，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，不得向本集体经济组织成员之外的人出售、转让宅基地房屋。故原告提供的房屋买卖协议不能证明其是案涉房屋的合法产权人或用益物权人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”。本案，原告郭兰云提供的证据不能证明其是案涉房屋的合法的产权人或用益物权人，故其不具备法定的原告主体资格。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告郭兰云的起诉。 上诉人郭兰云上诉称，一、一审法院认定事实错误。1.一审法院认为上诉人提供的证据不能证明上诉人是案涉房屋的合法产权人或用益物权人，系事实认定错误。（1）庭审时，上诉人提交了房屋买卖协议，上诉人通过购买方式已经合法拥有了案涉房屋的使用权和所有权，且上诉人在案涉房屋内生活居住多年，根据地随房走的原则，上诉人进而获得了案涉土地的使用权。被上诉人无权认定房屋买卖协议的效力。（2）庭审时，被上诉人提交了2014年拆迁人入户登记测量时的确认单。该确认单上被拆迁人处有上诉人的签字。拆迁方对于上诉人的合法的被拆迁人的身份是认可的。（3）庭审时，被上诉人的证人在庭审时承认，其多次与上诉人做工作，让上诉人支持政府拆迁工作。说明对于上诉人的被拆迁人的地位予以认可。2、一审法院认为上诉人与被上诉人的行政行为没有利害关系，进而否认上诉人的主体资格是错误的。本案中，上诉人房屋被强拆与被上诉人的拆迁行为有法律上的利害关系。故一审法院认定上诉人不具备原告的主体资格是错误的。二、一审法院适用法律错误。一审法院适用所谓的《国务院办公厅关于严格执行关于农村集体建设用地法律和政策的工作》（国办发（2007）71号）和2019年9月11日发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》来否认房屋买卖协议的效力，系适用法律错误。首先，上述文件只是政策性文件，不是法律，审理案件应当适用法律。《中华人民共和国土地管理法》中没有明确说明房屋买卖协议无效。其次，前一个文件里，强调的是城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅等。上诉人是农民，而不是城镇居民。后一个文件是2019年颁布的，是否适用于多年前的买卖行为，是否溯及既往，文件没有明确说明。一审判决也没有引用关于买卖协议无效的条款。综上，一审判决认定事实和适用法律均错误，请求二审法院：1、撤销一审裁定；2、支持上诉人一审的全部诉请。 被上诉人井岗镇政府以一审裁定正确予以答辩。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。上诉人提供的房屋买卖协议等证据可以初步证明上诉人是案涉房屋的实际居住使用人。即使上诉人购买房屋的行为违反法律规定，也并不影响上诉人对房屋中其它财产享有合法权益。现上诉人认为被上诉人的行政强制拆除行为使其权益受到损害，其与被诉强制拆除行为之间具有了法律上的利害关系。一审法院以上诉人不具备法定的原告主体资格而裁定驳回上诉人起诉不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销合肥市蜀山区人民法院（2019）皖0104行初221号行政裁定； 二、本案指令合肥市蜀山区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 黄 成 审判员 应道荣 审判员 李进学 二〇二〇年六月十五日 书记员 葛玉婷 附：相关法律依据 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 二、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条： 第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。 当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。