吉林省松原市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉07行初13号 原告祝玉堂，男，1956年8月8日生，汉族，农民，住扶余市。 委托代理人高洪波，吉林鑫海律师事务所律师。 被告扶余市人民政府，住所地扶余市。 法定代表人刘英杰，市长。 委托代理人薛立堂，扶余市人民政府法律顾问。 被告松原市人民政府，住所地松原市宁江区。 法定代表人于强，市长。 委托代理人魏洪君，松原市司法局行政复议科负责人。 委托代理人王译瑾，松原市司法局行政复议科科员。 第三人周广志，男，1937年3月27日生，汉族，农民，住吉林省扶余县。 委托代理人周圣峰，男，1968年11月22日生，汉族，无职业，住吉林省扶余县三岔河镇郊**村（系第三人儿子）。 原告祝玉堂不服被告扶余市人民政府作出的《扶余市人民政府关于注销祝玉堂土地承包经营权证(农合土字[1998]55号)的处理决定》(扶政处字[2019]002号)（以下简称《扶政处字［2019］002号处理决定》）及松原市人民政府作出的行政复议决定(松府复决字[2019]30号)（以下简称松府复决字[2019]30号复议决定），于2020年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月20日立案后，于2020年4月23日向被告扶余市人民政府、松原市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告祝玉堂及其委托代理人高洪波、被告扶余市人民政府的委托代理人薛立堂、松原市人民政府的委托代理人魏洪君、王译瑾、第三人周广志的委托代理人周圣峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告扶余市人民政府（以下简称扶余市政府）于2019年11月7日作出《扶政处字［2019］002号处理决定》，原告不服向松原市人民政府（以下简称松原市政府）申请复议，松原市政府于2020年2月16日作出松府复决字[2019]30号复议决定，维持扶余市政府的处理决定，原告不服，提起本诉。 原告祝玉堂诉称，原告家共计四口人落户到扶余市三岔河镇**村，因第一轮土地承包已结束没有分得土地，为解决温饱，经与**村两户村民协商并签订承包合同，共取得**村0.095公顷集体土地的经营权，其中包括1994年取得的周广志家土地0.075公顷。原告一直履行经营行为，并承担上缴各项税费义务，故1998年二轮土地承包时，原告被**村村民委员会确定为二轮土地承包方，与原告正式签订土地承包合同，为原告颁发土地承包经营权证书，村土地台账上记载原告为0.095公顷土地的承包人。原告以承包方名义承包经营这0.095公顷土地，享受政府粮食补贴，周广志及家人从未就0.075公顷土地向原告或其他部门提出过异议，直到0.075公顷土地被开发商占用，就占地补偿款的归属原告与周广志的儿子周圣峰产生纠纷，经法院审理认定**村作为农村集体经济组织有权确定将本集体经济组织的土地承包给自己的成员，原告与**村依法签订承包经营合同，就是取得了0.075公顷土地的承包经营权，因此判令周圣峰将补偿款49,991.50元全部返还给原告，现该案已经履行完毕。本案经法院审理，依法确定原告为合法承包权人的情况下，第一被告在法院判决三年后，没有任何法律依据即作出《扶政处字［2019］001号处理决定》，认为原告不应当是承包人，土地经营权证书是错发，决定撤销原告的土地承包经营权证书。原告不服向第二被告申请复议，第二被告以第一被告作出的001号决定没有法律依据，撤销了001号处理决定。原告以为此案就此结束，第一被告却于2019年11月7日以周广志为案涉土地承包人，原告土地承包经营权证书系错发为由，错误引用《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第20条、21条，作出《扶政处字［2019］002号处理决定》，将之前的撤销变更为注销。原告不服，再次向第二被告申请复议，结果第二被告在没有详细查明案件事实的情况下，错误认为0.095公顷土地全部被占用，该土地经营权证书没有权利载体，依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条三项和第二十一条之规定，应当注销，因此维持了第一被告的002号决定。原告认为，第一被告作出002号决定的理由与适用法律依据不相吻合，第二被告复议决定查明事实错误，原告土地经营权证书中记载是0.095公顷土地，现在被占用的是0.075公顷土地，还有0.02公顷土地仍然是土地经营权证书的权利载体。因此二被告具体行政行为已严重侵害原告的合法权益。根据《行政诉讼法》第二十六条之规定，以二被告为共同被告提起行政诉讼，请求法院依法撤销二被告作出的关于注销原告土地承包经营权证的处理决定。 原告在法定期限内向本院提交了如下证据、依据：1.原告的身份证复印件、土地承包经营权证书。证明：原告是扶余市政府作出的处理决定的利害关系人。2.扶余市政府《扶政处字[2019]002号处理决定》和松原市政府松府复决字[2019]30号复议决定。证明：二被告作出行政行为存在。3.邮政专递的信封及二维码截图。证明原告于2020年3月5日收到第二被告作出的复议决定书，起诉符合法定起诉期限。4.扶余市人民法院（2016）吉0781民初1123号民事案件卷宗材料，包括a、**村村民委员会的证明3份，证明祝玉堂符合困难户条件，请法院给予援助；**村发放给祝玉堂土地承包经营权证书，将0.095公顷土地由**村发包给祝玉堂的事实；祝玉堂与周广志之子周圣峰因土地发生纠纷，村委会调解不成，同意通过法律部门解决。b、土地转让协议。证明周广志于1994年10月将案涉土地在第一轮土地承包期间就转让给了祝玉亭（祝玉堂的哥哥），此后，土地一直由祝玉堂经营。c、农业税证书，纳税人记载是祝玉堂。证明祝玉堂在取得土地经营权以后，一直履行纳税义务。d、土地承包经营权证书，记载的发包方为三岔河镇**村，承包方为祝玉堂。证明在二轮土地承包期间，祝玉堂从**村取得案涉土地的承包经营权。e、粮食直补通知书，证明祝玉堂通过领取粮食直补款，一直在经营案涉土地。5.扶余市人民法院（2016）吉0781民初1123号民事判决书一份。证明：基于祝玉堂与周广志在1994年签订的土地转让协议，周广志放弃了土地经营权后，**村在二轮土地承包时，将案涉土地与祝玉堂签订了土地承包经营合同，法院生效的判决确认祝玉堂对案涉土地享有合法的承包经营权，因此应当享有相应的补偿权益，从而判令周圣峰向祝玉堂返还占地补偿款。需要说明的是，判决主文当中周圣峰应当返还祝玉堂占地补偿款的内容已经履行完毕。6.松原市政府行政复议决定书（松府复决字[2019]6号），其结果是松原市政府通过复议决定书的形式，撤销了扶余市政府的（2019）001号处理决定，理由是没有法律依据。证明：松原市政府已经发现扶余市政府根据查明的事实，撤销祝玉堂的土地承包经营权证书是错误的。7.最高院判例：（2019）最高法行申1509号行政裁定。证明：行政机关作出的具体行政行为不得与法院生效裁判文书确认的事实相抵触。本案中祝玉堂对案涉土地享有的权利已经被法院判决书依法确认，二被告作出的处理决定这一具体行政行为不得与法院判决确认的事实相抵触。法律依据：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第20条、第21条。证明：扶余市政府002号处理决定中认定注销的理由仍然是祝玉堂系从周广志手中转让的土地，不应当取得案涉土地的承包经营权，关于这一问题已经被松原市人民政府予以否定，不属于20条发生的情形。而松原市政府的复议决定之所以错误，是因为其认为祝玉堂手中的土地承包经营权证书中记载的土地全部被占用，事实上祝玉堂的土地只被占用了0.075公顷，还有0.02公顷土地处于祝玉堂的经营状态。所以，两级政府适用该条款是错误的。 被告扶余市政府辩称，一、主体合法：土地承包合同虽然是村民委员会与村民签订的，但土地承包经营权证书是以市（县）政府名义下发，上面加盖的是市（县）政府公章，扶余市政府注销土地经营权证主体合法。二、事实清楚：1983年扶余市第一轮土地承包时，扶余市三岔河镇**村2社村民周广志分得责任田和口粮田。1988年，经发包方**村村民委员会与承包方周广志协商将原承包土地承包期再延长10年，并续签了土地承包合同，面积为0.555公顷，其中：大棚地0.39公顷，道南地0.165公顷，期限自1988年1月1日至1997年12月31日，1994年周广志将0.095公顷大棚地转包给**村原告祝玉堂，原告祝玉堂是**村后来户，第一轮土地承包时在**村未分得土地，一直到1991年**村土地小调整时，原告祝玉堂也未分得土地，原告祝玉堂一直经营转包周广志的大棚地，因当时**村各社主任方便收取提留、农业税，就谁种地、谁交提留、农业税，进行登记该户承包户名，原承包户名未作登记。1998年第二轮土地承包时，**村土地延包第一轮土地承包面积，未打乱重分，以致签发土地承包经营权证书时，二社主任就将周广志转包给原告祝玉堂的大棚地签给了原告祝玉堂，致使在签发土地承包经营权证书时，将周广志的0.095公顷土地承包经营权证书错发给了**村村民原告祝玉堂，三、证据充分：有第三人周广志的申请，有调查组农经局调查报告、三岔河镇**村证明、检察院询问笔录、赵宪印证明、土地转包协议书、情况说明、**村91年土地小调整台账、证明、身份证复印件、调查组谈话记录、送达回证、市政府注销公告等证据。能够充分证明答辩人扶余市政府做出的《扶政处字[2019]002号处理决定》有充分的证据。四、法律依据正确：依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第20条第4款，第21条之规定，由原发证机关依法注销并予以公告。综上，答辩人扶余市政府作出的《扶政处字[2019]002号处理决定》事实清楚，证据充分，适用法律正确、程序合法；被告松原市政府复议决定予以维持是正确的。请贵院依法驳回原告的诉讼请求。 被告扶余市政府向本院提交了以下证据、依据：1.祝玉堂土地经营权证书；证明祝玉堂有两块土地。2.周广志申请书；证明周广志申请撤销土地权证。3.周广志身份证复印件；证明周广志身份。4.周广志与三岔河镇**村村委会1988年1月10日签订（续签）《土地承包合同书》；证明周广志续签到1998年，土地0.555公顷，周广志有承包经营权。5.1994年10月29日《土地转让协议书》；与原告哥哥祝玉亭签订的。6.三岔河镇**村村委会2018年6月6日提交给镇政府的申请报告。7.三岔河镇农村经济管理服务中心2018年6月10日提交给市农经局的申请；证明经农经站及管理站申请对此事进行调查，并做出结果。同时三岔河管理站和村委会也提出自己的意见。8.扶余市农村经济管理局的调查报告（2018、7、26）；证明经查祝玉堂是后来户，没有分到土地，处理意见为证书属于错发应撤销。9.三岔河镇**村村委会证明、情况说明；证明**村没有当年各社的合同。且当初征收补偿款没有由村上保管。10.检察院询问笔录（高云峰、姜亦亭）；证明祝玉堂是后来户，不该分地。所得这份农村土地经营权证书的土地是周广志的，错发给了祝玉堂。11.赵宪印证明；证明土地是周广志的，不是祝玉堂的。12.调查组谈话记录（赵宪印、高云峰、姜亦亭）；证明村上进行过调查，结论同上述证据一致。13.**村1991年土地小调整台账；证明台账中记载是周广志的地。14.三岔河镇政府关于**村错发土地经营权证的情况说明；证明司法所及村委会要求撤回错发土地证，祝玉堂不配合。15.送达回证；证明将决定给祝玉堂，祝玉堂拒收，送达给周广志，其儿子代收。16.扶余市政府注销公告；证明扶余市政府公告注销案涉土地使用权证。17.松原市政府[2019]30号复议决定书。并提交法律依据《农村土地承包经营权证管理办法》。 被告松原市政府辩称，1983年扶余市第一轮土地承包时，扶余市三岔河镇**村二社村民周广志分得责任田和口粮田，1988年经发包方**村村民委员会与承包方周广志协商，将原承包土地承包期再延长10年，并续签了土地承包合同，面积为0.555公顷，其中：大棚地0.39公顷，道南地0.165公顷，期限自1988年1月1日至1997年12月31日。1994年周广志将0.095公顷大棚地转包给**村后来户祝玉堂。祝玉堂是**村后来户，第一轮土地承包时在**村未分得土地，一直到1991年**村土地小调整时，祝玉堂也未分得土地，祝玉堂一直经营转包周广志的大棚地。因当时**村各社主任为方便收取提留、农业税，就谁种地谁交提留、农业税，就登记谁名，原承包户名未作登记。1998年第二轮土地承包时，**村土地延包第一轮土地承包面积，未打乱重分，在签发土地承包经营权证书时，**村二社主任将周广志转包给祝玉堂的大棚地签到祝玉堂名下。该村在签发土地承包经营权证书时，将争议的0.095公顷土地承包经营权证书发给了**村村民祝玉堂。2010年8月，该争议0.095公顷土地被开发商李向宁征用，并签订了征地合同书，征地费也由李向宁支付完毕，之后该土地由李向宁占有、使用至今。原告不服，于2019年12月18日向被告松原市人民政府申请行政复议。由于本村村民祝玉堂在第一轮土地承包时转包了本村另一村民周广志的土地，扶余市三岔河镇**村为自己方便工作，将周广志原来承包0.095公顷土地的承包经营权登记给了本村另一村民祝玉堂。第二轮土地承包后，祝玉堂继续耕种该争议土地，并取得了该土地经营权证书。但2010年8月，该争议0.095公顷土地被开发商李向宁征用，并且已经占有和使用。该土地经营权证书已经没有了权利载体，依据《中华人民共和国农村土地承包及经营权证管理办法》第二十条三项和第二十一条之规定，应由发证机关予以注销。因此，扶余市政府作出的《扶政处字[2019]002号处理决定》系事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。被告松原市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持《扶政处字[2019]002号处理决定》是正确的。综上请求驳回原告的诉讼请求。 被告松原市政府向本院提交了以下证据、依据：1.松原市政府行政复议决定书（松府复决字[2019]30号），证实原告祝玉堂向被告松原市政府提出复议申请，被告依法作出复议决定。2.行政复议申请书，证实原告祝玉堂向被告松原市政府提起行政复议申请。3.行政复议答复通知书，证实被告松原市人民政府依法通知复议被申请人扶余市政府。4.行政复议答复通知书送达回证，证实被告松原市政府依法通知复议被申请人并依法送达法律文书。5.行政复议受理通知书，证实被告松原市政府依法受理该案。6.行政复议受理通知书送达回证，证实被告松原市政府依法受理该案，并向原告依法送达法律文书。7.第三人参加行政复议通知书，证实被告松原市政府依法通知第三人参加此案。8.第三人参加行政复议通知书送达回证，证实被告松原市政府依法通知第三人参加此案，并向第三人依法送达法律文书。9.行政复议决定书送达回证及邮寄快递单，证实被告松原市政府依法作出复议决定并向原告依法送达。10.行政复议决定书送达回证及邮寄快递单，证实被告松原市政府依法作出复议决定并向复议被申请人依法送达。11.行政复议决定书送达回证及邮寄快递单，证实被告松原市政府依法作出复议决定并向复议第三人依法送达。 第三人周广志述称，1983年，我家在**村分得承包地，1988年将土地承包期再延长10年，1991年土地小调整，1994年，我家将大棚转包给祝玉亭，并签协议，协议中已说明祝玉亭交提留农业税。后祝玉亭将0.075公顷给其弟弟祝玉堂经种，祝玉堂承认1983年和1991年第一轮没分到承包地。1998年的土地承包经营权证书已说明是将土地承包期延长30年不变，祝玉堂第一波没分到承包地，无法再延长。1994年以后，在交税期间，二社主任为方便收税，就谁种地，谁交提留农业税，就登记谁的名了，把我的原承包户名周广志未做登记，1998年第二轮土地承包是延续第一轮承包，**村土地没动，以至在签发土地证时，二社主任就把我周广志的承包地错签发给祝玉堂，2010年该土地被**村征用，土地补偿费为每平方140元，我开始主张经营权利，**村规定有买卖大棚的情况，土地补偿每平方140元均分，当时祝玉堂承认是我家的地，同意签字钱款取走。时隔六年，2016年祝玉堂拿着1998年的土地证，到法院起诉我，我因病错过上诉，之后找到检察院抗诉。为纠正1998年错发给祝玉堂的土地证，检察院、社主任、**村委等有关部门调查取证，经市政府核实，事实清楚，证据确凿。根据《农村土地承包法》规定，祝玉亭与周广志1994年签订的土地转让协议书，未经发包方即**村委会同意批准备案，没有法律效力。经**村调查，查明祝玉堂确实没有分到承包地，所以**村委申请将祝玉堂1998年的土地承包合同及土地使用证作废。与祝玉亭签订1.5亩地，现已经都被占用。与祝玉亭0.075公顷土地补偿款没有争议，已经分配完了。现在有争议的是祝玉堂这部分土地。征地中包括另0.02公顷已经被征用了，因祝玉堂在0.02公顷上建造了永久性住房，为的是多要**村的征地补偿钱，**村多次找他收回都被他拒绝，该0.02公顷地是村上的机动地，不是分给祝玉堂的地，祝玉堂违反了1998年《土地承包合同》的规定，擅自改变了承包土地的用途，**村委有权依法收回祝玉堂的经营权和使用权。第三人未向本院提供证据。 经庭审质证，本院对上述证据综合认证如下：原告对被告证据1.3.4.5真实性没有异议，对于证据2、6、7、8、10-17均有异议，且认为证据2、9与本案无关。市政府和第三人对被告扶余市政府提交的证据均无异议。本院认为，虽然原告对被告提供部分证据均提出异议，但是没有反证予以证明，异议理由不能成立，本院对被告证据的真实性予以采信。原告对被告松原市政府提交的证据1，认为复议决定认定事实错误，其他证据无异议。扶余市政府及第三人对松原市政府提交的证据均无异议。本院认为，扶余市政府及第三人对松原市证据提交证据的真实性无异议，本院对松原市政府证据的真实性予以采信。被告扶余市政府对原告提交的：证据1-6真实性没有异议。对证据4.5证明的问题有异议，认为证据7，我国不适用判例法，个案不同区别对待。被告松原市政府和第三人质证意见同扶余市政府一致。本院认为，各方当事人对原告提交证据的真实性无异议，本院对原告证据的真实性予以采信。 经审理查明，1983年扶余市第一轮土地承包时，扶余市三岔河镇**村二社村民周广志家分得责任田和口粮田，1988年经发包方**村村民委员会与承包方周广志协商，将原承包土地期限再延长10年，并续签了土地承包合同，合同记载的面积为0.555公顷，其中：大棚地0.39公顷，道南地0.165公顷，期限自1988年1月1日至1997年12月31日。1994年10月，周广志将其承包的大棚地中1.5亩土地转包给**村农户祝玉亭，双方签订了土地转（包）协议书，内容为：经双方协议，周广志将100米长，宽14米，面积1.5亩，带有铁线，塑料大棚卖给祝玉亭经种，直到上级土地全部收回为止。大棚作价人民币6,000元整，钱款笔下交清，双方永不反悔，从1995年祝玉亭承担社土地一切上缴提留款。协议签订后，祝玉亭与其弟祝玉堂，各自耕种0.075公顷。另，1989年同社村民梁喜转包给祝玉堂0.02公顷土地，当时签有协议，梁喜于1993年去世。祝玉堂在本村共经种土地0.095公顷。祝玉堂是**村后来户，第一轮土地承包及1991年**村土地小调整时均未分得土地，祝玉堂一直经营上述0.095公顷土地。因当时**村各社主任为方便收取提留、农业税，就登记交提留、农业税农户名字，原承包户名未作登记。1998年第二轮土地承包时，**村土地延包第一轮土地承包面积，未打乱重分，故在颁发土地承包经营权证书时，将上述0.095公顷土地的承包经营权证书(农合土字[1998]55号)颁发给祝玉堂，该承包证书记载的承包合同期限为五年，1998年1月1日起至2002年12月31日止。2010年8月，该0.095公顷土地中0.075公顷土地被开发商占用，就占地补偿款的归属祝玉堂与周广志的儿子周圣峰产生纠纷，经扶余市人民法院（2016）吉0781民初1123号民事判决认定，祝玉堂于1998年在**村分得了土地0.095公顷，因此判令周圣峰将补偿款49,991.50元全部返还给祝玉堂，现该案已经履行完毕。第三人周广志不服，向扶余市政府申请撤销该土地承包经营权证，扶余市政府作出《扶政处字［2019］001号处理决定》，认为原告不应当是承包人，土地经营权证书是错发，因此决定撤销原告的土地承包经营权证书。原告不服向松原市政府申请行政复议，松原市政府以扶余市政府作出的001号决定没有法律依据为由，撤销了该处理决定。2019年11月7日，扶余市政府作出扶政处字[2019]002号《扶余市人民政府关于注销祝玉堂土地承包经营权证(农合土字[1998]55号)的处理决定》，原告不服向松原市政府申请行政复议，松原市政府于2020年2月16日作出松府复决字[2019]30号行政复议决定，维持扶余市政府的处理决定，原告不服，诉至本院。 本院认为，一、依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第二十一条之规定，县级以上人民政府应当向家庭经营的承包方颁发土地承包经营权证书并登记造册，确认土地承包经营权；县级以上人民政府作为原发证机关，享有对土地承包经营权证的注销权。本案中，扶余市政府是原发证机关，是注销土地承包经营权证的合法主体。二、根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第四条、第五条、第十四条、第十五条、第十六条、第二十条、第二十二条、第二十六条、第三十五条的规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，耕地的承包期为三十年不变。发包方应维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同。承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。承包期内，发包方不得收回承包地。发包方不得单方解除承包合同。本案中，1983年农村土地实行第一轮承包期间，第三人周广志家庭取得了三岔河**村0.555公顷土地的承包经营权，并于1988年与发包方**村村民委员会续签了土地承包合同，将原承包土地期限再延长10年，自1988年1月1日至1997年12月31日。1994年，第三人周广志将其承包地0.075公顷转包给原告，1998年第二轮土地承包时，**村土地延包第一轮土地承包面积，未打乱重分，在签发土地承包经营权证书时，**村二社主任将第三人转包给原告0.075公顷土地，错签到原告祝玉堂名下，并颁发《农村土地承包经营权证》。上述事实有扶余市检察院调查笔录（原**村书记、村长、会计、社主任）等证据在卷为凭，证明祝玉堂承包的0.075公顷土地确实是周广志分得的承包地，**村为了方便收取提留款、农业税，而登记到祝玉堂名下，此土地承包经营权证系错误发放。 综上，依据上述法律规定，本案第三人周广志是三岔河镇**村的集体经济组织成员，享有分地资格（与土地台账及承包合同记载一致），1998年因集体经济组织错误登记，而导致周广志的0.075公顷承包土地登记在原告名下，对于扶余市政府错发土地承包经营权证的行政行为，应予以纠正。扶余市政府经第三人周广志的申请，在充分调查基础上，依法作出注销原告祝玉堂土地承包经营权证的处理决定(扶政处字[2019]002号)，调查事实基本清楚，程序合法，适用法律正确，认定事实虽有瑕疵（即0.02公顷土地系梁喜转包给原告的事实未予认定），但不影响结论的正确性。松原市政府的行政复议决定虽论述理由不当，但结论正确。综上，原告的诉讼请求无事实根据和法律依据，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告祝玉堂的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告祝玉堂负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审 判 长  薛静波 审 判 员  刘 洋 代理审判员  张 雷 二〇二〇年六月八日 书 记 员  陈嘉琦