山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行初65号 原告陈丽清，女，1987年1月19日出生，汉族，住济南市。 委托代理人薛新强，北京市京市律师事务所律师。 委托代理人任如伟，北京市京师律师事务所律师（实习）。 被告济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人鲁建伟，济南市历下区自然资源局工作人员。 委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 第三人济南市城市建设投资有限责任公司，住所地济南市。 法定代表人聂军，董事长。 原告陈丽清诉被告济南市人民政府（以下简称市政府）不履行安置补偿义务一案，本院受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因济南市城市建设投资有限责任公司（以下简称城投公司）与本案具有利害关系，应被告市政府的申请，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。原告及委托代理人薛新强、任如伟，被告市政府的委托代理人鲁建伟、董国爱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告系济南市历下区姚家街道办事处姚家村村民。2008年济南市人民政府实行城市规划改造项目，原告的宅基地和房屋位于拆迁范围内，但至今被告未能依据安置补偿方案对原告进行合理安置补偿。2019年7月15日，原告通过EMS向被告邮寄《补偿安置申请书》一份，但被告仍未依法履行补偿安置义务。原告认为，被告未按照法律规定和协议约定履行安置补偿职责的行为，严重侵害了原告合法权益。为此，依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规之规定，特诉至法院，望判如所请。 原告提交了如下证据： 1．原告身份证复印件。 2．原告户口簿复印件。 证据1-2证明原告与新生儿关系且系适格主体。 3．姚家村委会承诺发放土地款的证人证言复印件，证明剩余土地款未支付完毕。 4．《土地征收与旧村整合框架协议书》复印件，证明被告未按期支付安置房。 5．《致姚家村安置村民一封信》复印件。 6．《济南市统一征用土地暂行办法》。 证据5-6证明自然增长人口应享受分房待遇。 7．《补偿安置申请书》。 8．《补偿安置申请书》邮单及邮寄查询结果。 证据7-8证明原告向被告邮寄《补偿安置申请书》，被告签收后未依法履行其职责系行政不作为。 9．济南铁路运输法院（2019）鲁7101行初12号行政裁定，证明征收及补偿安置工作由被告负责。 10．2018年6月5日姚家村“两委”会议纪要。 11．2018年6月5日姚家村委会《关于发放第二批土地款的决定》。 12．姚家村“两委”《关于姚家村旧村整合工作的进一步说明》。 证据9-12证明姚家村委会已经向原告发放每人5万元的土地款，只是应发款项的一部分。 13．《公示》，证明姚家村集体土地征收分两期，其中在第二期对2013年之后出生的新生儿有40平方的住房安置份额。 被告辩称，一、案涉土地已于2008年11月25日经山东省人民政府批复同意被依法征为国有。2008年11月25日，山东省人民政府就案涉土地作出山东省人民政府《关于济南市历下区2008年第一批次城市建设批复》（鲁政土字[2008]540号），将案涉土地依法征收为国有。 二、原告已经获得安置，无权再次要求安置补偿。1.2013年1月23日，原告已与城投公司签订《姚家村房屋补偿安置及购买协议》。经被告了解，上述协议签订后，城投公司即按照上述协议约定，将安置房予以交付。此时，拆迁安置协议约定的相关权利义务均已履行完毕，原告再索要安置完毕后新增人员的安置补偿，无事实和法律依据。2.2008年7月17日，城投公司、济南市历下区姚家街道办事处姚家村民委员会、济南市历下区奥林匹克体育中心征地拆迁建设指挥部签订的《土地征收与旧村整合框架协议书》约定，案涉片区的补偿款支付、安置房建设的主体为城投公司。3.2007年12月6日，济南市龙洞地区建设领导小组作出的《B、C地块整合与征地拆迁补偿意见》的相关规定，土地所有权在村集体的，土地补偿款由村集体组织使用经营管理，因此，原告要求支付土地补偿款无事实和法律依据。4.根据《关于济南市统一征用土地暂行办法的实施意见》（济政发[2004]19号）的相关规定，案涉征地补偿费用已转为政府对被拆迁人的安置费用。 综上，请求法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。 被告提交了如下证据： 1.山东省人民政府《关于济南市历下区2008年第一批次城市建设批复》（鲁政土字[2008]540号），证明案涉土地已于2008年经山东省人民政府批准征收为国有。 2.《土地征收与旧村整合框架协议书》，证明城投公司为案涉片区补偿款支付和安置房建设、交付的义务主体。 3.《B、C地块整合与征地拆迁补偿意见》，证明土地补偿款由村集体组织使用经营管理，不拨付个人。 4.《关于济南市统一征用土地暂行办法的实施意见》（济政发[2004]19号），证明案涉征地补偿费用已转为政府对被拆迁人的安置费用。 5.《姚家村房屋补偿安置及购买协议》，证明原告已签订安置补偿协议。 6.《关于进一步加快市区村庄改造建设的意见》（济政发〔2009〕31号），证明各区是拆迁安置补偿义务主体。 7.《关于加快中心城城中村改造的意见》（济政发〔2011〕15号），证明各区是拆迁安置补偿义务主体。 8.济南市历下区东区工程建设指挥部截图，证明该指挥部系区政府成立。 经庭审质证，原告对被告证据1.山东省人民政府《关于济南市历下区2008年第一批次城市建设批复》（鲁政土字[2008]540号）“三性”无异议，但对证明目的有异议，证据1恰恰证明了被告市政府是征收主体，且具有履行征地补偿和安置职责。 证据2.《土地征收与旧村整合框架协议书》的真实性认可，合法性认可,关联性无异议，但对证明目的有异议。证据2中明确提到城投公司是受托方，其是受被告市政府的委托而签订的协议。证据3.《B、C地块整合与征地拆迁补偿意见》“三性”无异议，但对证明目的有异议。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款“征收集体所有的土地，应当足额支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”及《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第（二）项规定“承包方享有下列权利：（二）承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应补偿”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”的规定，原告依法享有获得土地补偿款的权利，土地补偿款的发放需要经过备案、公示等严格的法定程序，土地补偿款不能由村集体组织使用经营管理。 证据4.《关于济南市统一征用土地暂行办法的实施意见》（济政发[2004]19号）“三性”无异议，但对证明目的不认可。 证据5.《姚家村房屋补偿安置及购买协议》“三性”无异议，但对证明目的有异议。正因为原告已经签订了安置补偿协议才有了被告市政府应当履行支付土地补偿款的义务。 证据6、7《关于进一步加快市区村庄改造建设的意见》（济政发[2009]31号）、《关于加快中心城城中村改造的意见》（济政发[20011]15号）对真实性和合法性无异议，对关联性和证明目的不认可。证据6和7的发文时间均是在实施征收以后。同时与济南铁路运输法院于2019年12月26日作出的裁定书中认定的事实部分存在矛盾。 证据8.济南市历下区东区工程建设指挥部截图,对证据“三性”均不认可。 被告对原告证据对证据1、2真实性无异议，对证明目的有异议。本案中若其为新生儿分配安置房，应当是新生儿为申请人或者原告。对证据3“三性”不予认可，关于村庄闭合圈以内的土地补偿款转化为安置房费用，该规定有相应的文件依据。对证据4真实性无异议，关于安置房的建设及交付系由案涉第三人城投公司具体负责。对证据5真实性无异议，从《致姚家村安置村民的一封信》的出具人可以看出，具体负责拆迁安置的义务主体为济南市历下区人民政府成立的“济南市历下区东区工程建设指挥部”。对证据6无异议，但是案涉原告的补偿安置义务已于2013年全部完成，其之后生育的新生儿不再享受安置政策。对证据7、8真实性无异议。对证据9真实性无异议。案涉的相关拆迁安置补偿协议虽然不是济南市历下区人民政府签订，但是由历下区政府成立的济南市历下区东区工程建设指挥部具体实施和负责拆迁安置，从原告提供的《致姚家村民的一封信》中也可以证实该事项。 对证据10、11真实性、合法性、关联性无法确认，不予认可。对证据12真实性、合法性、关联性无法确认，制作发布文件的相关主体不涉及被告。对证据13“三性”无法确认，不予认可。据了解，姚家村集体土地是分多批次进行征收的，其中案涉原告的拆迁安置以及征收是在2008年征收，安置房在2013年全部交付，也就是在2013年原告所在的片区范围内已经完成了拆迁安置补偿，之后涉及到姚家村其他项目的征收仍然在进行。 本院对原、被告证据的真实性、合法性、关联性予以确认。 经审理查明，原告系济南市历下区姚家街道办事处姚家村村民，该村土地已于2008年11月25日经山东省人民政府批复同意被依法征为国有。2008年7月17日，城投公司（甲方）、济南市历下区姚家办事处姚家村民委员会（乙方）、济南市历下区奥林匹克体育中心征地拆迁建设指挥部（丙方）签订《土地征收与旧村整合框架协议书》（以下简称《框架协议》）。其中对土地征收、收回（购）补偿标准及地上物补偿标准都做了明确约定。《框架协议》约定，由甲方负责为乙方建设安置房。交付安置房的时间为“自完成地上物拆迁30天起2年内交付”。至交房之日，“按照家庭年龄代层（按法定结婚年龄）自然分户，每户可按照成本价购买不超过20平方米建筑面积的安置房”。土地补偿费由丙方代替甲方分期支付给乙方。丙方“有为甲方有关补偿费用把关支付的责任”，“有监督促进甲方按期保质保量交房的责任”，“有督促甲方按时支付补偿费用和村民拆迁安置过渡费的责任”。 2013年1月10日，济南市历下区东区工程建设指挥部发布《致姚家村安置村民的一封信》，告知村民安置房已经竣工验收。信中载明“本次安置房总面积，城投集团是以打包的形式按照规定的自然增长率整体划转的。安置人员以08年《姚家村宅基地地上物拆迁补偿协议》签订的人数为基准，08年至今初婚、自然生育、退伍军人、大学生、刑满释放人员，可以享受安置。”2013年1月23日，原告与城投公司签订《姚家村房屋安置及购买协议》，按原告集体经济组织成员2人，为其安置80平方米。原告在协议上签字并捺手印。 根据庭审中原告的意思表示，原告系为2013年以后家庭新增人口主张安置房，同时认为，尚有部分土地补偿款没有发放。根据济南铁路运输法院(2019)鲁7101行初12号行政裁定载明的内容，原告于2019年7月15日向济南市历下区人民政府提出《补偿安置申请书》，要求为2013年1月之后家庭新生人口2人安置住房，同时支付剩余的土地补偿款48万元，后以济南市历下区人民政府为被告提起行政诉讼。济南铁路运输法院(2019)鲁7101行初12号行政裁定认为，济南市历下区人民政府不是适格被告，裁定驳回其起诉。原告遂以市政府为被告向本院提起诉讼。 根据原告在本次诉讼中提交的户口簿，原告家庭新生人口袁雅琪系2013年7月24日出生，袁君浩系2015年5月28日出生。 再查明，济南市历下区东区工程建设指挥部是由济南市历下区政府成立的临时机构。 本案争议的焦点是：一、济南市人民政府是否系本案适格的被告；二、原告是否系本案适格的原告；三、原告的主张应否得到支持。 本院认为： 一、关于市政府是否系本案适格的被告 庭审中，被告市政府提交相关证据证明其非本案适格被告，证据指向济南市历下区人民政府成立的东区工程建设指挥部参与征收安置指导工作。鉴于原告等人曾以相同事由向济南铁路运输法院提起诉讼，济南铁路运输法院于2019年作出（2019）鲁7101行初12号行政裁定，以济南市历下区人民政府不是适格被告为由裁定驳回原告的起诉，且该裁定已经生效。结合济南市龙洞地区建设领导小组《关于姚家村丁家庄村旧村与土地整合等有关问题的通知》（济龙建奥通[2007]11号）的精神，为实质解决纠纷，本院推定市政府是本案适格的被告。 二、原告是否系本案适格的原告 被告主张，涉案诉讼应以新增人口的名义提起诉讼，陈丽清非本案适格原告。本院认为，房屋补偿安置是以家庭为单位实施的，为实质解决纠纷，防止程序空转，可以给予其原告主体资格。 三、原告的主张应否得到支持 1.关于原告主张的2013年以后新增人口在第二批征收安置中应否予以安置的问题。 根据2008年7月17日城投公司、济南市历下区姚家街道办事处姚家村民委员会、济南市历下区奥林匹克体育中心征地拆迁建设指挥部签订的《框架协议》的约定，由城投公司按人口自然增长率为姚家村村民建设安置房，拆迁安置周期大约25个月。济南市历下区奥林匹克体育中心征地拆迁建设指挥部有监督履行的义务。由于种种原因，城投公司未能按期履行协议约定的义务，直到2013年1月才部分履行了安置义务，第一批安置房交付。原告家庭作为第一批安置受益者，2013年1月之前的应安置人口已经得到全部安置。城投公司对于原告而言已经全部履行完毕其承担的房屋安置义务。在安置房的问题上，原告家庭2013年1月以后的新增人口不再享有要求安置的权利，城投公司对原告家庭亦不再承担安置的义务，否则，将无限期增加城投公司的安置义务。至于第二批安置房，系对第一批未获安置村民的安置。由于自2008年《框架协议》签订以来，他们一直未获得安置，生活长期处于不安定状态，城投公司对于他们而言实际上一直处于违约状态。按照《框架协议》的约定，城投公司有义务为其安置自2008年《框架协议》签订以来至第二批安置《公示》之日界定的新增人口。 2.关于原告主张的尚有部分土地补偿款未发放的问题。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第二十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”被告市政府不负有向原告发放土地补偿款的义务。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈丽清的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈丽清负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  张启胜 人民陪审员  段巧华 人民陪审员  陈建春 二〇二〇年六月十日 法官 助理  靳 颖 书 记 员  韩琳琳