四川省越西县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川3434行初2号 原告中国石油天然气股份有限公司四川凉山销售分公司。住所地：西昌市胜利路**。 法定代表人唐福宇，系该公司总经理。 委托代理人韩钰，四川谦亨律师事务所律师。代理权限为一般代理。 委托代理人谢红霞，四川省谦亨律师事务所律师。代理权限为一般代理。 被告越西县自然资源局，住所地：四川省凉山彝族自治州越西县越城镇滨河路南段**。 法定代表人马海木呷，该局局长。 委托代理人龙岩红，该局副局长。代理权限为特别授权。 委托代理人张明奎，四川仗剑律师事务所律师。代理权限为特别授权。 第三人冯道祥，男，1957年2月2日出生，汉族，住西昌市。 委托代理人刘光荣，四川万鑫律师事务所律师，代理权限为特别授权。 第三人越西县石油有限责任公司，，住所地：越西县越城镇文寿街** 法定代表人冯道祥，系该公司董事长。 委托代理人刘光荣，四川万鑫律师事务所律师，代理权限为特别授权。 原告中国石油天然气股份有限公司四川凉山销售分公司（以下简称中石油凉山分公司）不服被告越西县自然资源局于2001年10月颁发给第三人越西县石油有限责任公司（以下简称越西石油公司）越国用（2001）字第××号《国有土地使用证》的行政行为，于2020年4月20日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月20日受理后，于2020年4月24日向被告越西县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年6月8日、6月15日公开开庭审理了本案。原告中石油凉山分公司的委托代理人韩钰、谢红霞，被告越西县自然资源局的委托代理人龙岩红、张明奎，第三人冯道祥和越西石油公司共同的委托代理人刘光荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告越西县自然资源局于2001年10月向越西石油公司颁发了越国用（2001）字第××号《国有土地使用证》。其证载明：用途为加油站，使用权类型为划拨，使用权面积为484.22平方米。原告中石油凉山分公司认为被告越西县自然资源局颁发的越国用（2001）1187号《国有土地使用证》违反法定程序，没有切实履行审查义务，应依法撤销，故提起行政诉讼。 原告中石油凉山分公司诉称，越西县普雄加油站系中石油凉山分公司（改制前称凉山州石油公司普雄分公司，系国企）于1993年在原有地基拆旧建新，建成后原告中石油凉山分公司（凉山州石油公司普雄分公司）依法取得《国有土地使用证》（凉府国用（1998）字第06号、越国用（籍）字第（96）0922号《国有土地使用证》、土地登记卡、《房屋所有权证》（越全字第112号）附房屋所有权证存根，以冯道祥为法定代表人的越西石油公司最初投资了40000元与中石油凉山分公司联营，2000年因加油站亏损，原告不再经营加油站，将站内财产移交给越西石油公司实际管理，于2000年6月21日签订《普雄加油站转交清单》并相继完成了移交手续。冯道祥自普雄加油站相关财产移交完毕至今一直实际经营普雄加油站。期间，冯道祥与原告于2002年8月15日签订承包普雄加油站的《协议书》，约定原告将普雄加油站承包给冯道祥经营十年，每年收取承包费5000元，承包期为2002年8月16日至2012年8月16日。2001年末，未经原告同意及授权，第三啊人越西石油公司擅自将国有资产普雄加油站的土地使用产证、房产证通过越西县国土局、规建局变更登记为冯道祥为法定代表人且实际控股的越西石油公司所有。此后，普雄加油站的《税务登记证》、《营业执照》、《成品油零售经营批准证书》、《危险品经营许可证》的经营单位类型也相继登记为“有限责任公司分公司”。承包期满后，冯道祥在未与原告续约的情况下将普雄加油站转包他人，原告自2016起至今不断要求冯道祥更正土地使用证、房产证所有权人，更一度控告到越西县，请求其派员调查冯道祥涉嫌犯罪的情况，2018年9月19日原告委托律师向凉山州监察委员会提出实名控告并提交相关证据，后越西县监察委员会调查核实，明确了越国用（2001）1187号《国有土地使用证》系违法颁发，故原告依法申请撤销。 原告中石油凉山分公司向本院提交了以下证据： 第一组证据：国办发[1998]14号《国务院办公厅关于组建中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司有关石油公司划转问题的通知》、川石办（1998）第363号《转发“关于统一使用中国石油天然气集团公司标志的通知”的通知》、凉石司（2000）005号《关于普雄石油分公司经营部、加油站归并普雄石油分公司统一核算的通知》、《交接协议》、凉石司（99）034号《关于成立重组改制领导小组》、凉石司（99）035号《关于程露蓉等三同志的认命通知》、凉石司（99）039号《凉山州石油公司贯彻四川省石油集团公司关于进行企业重组改制实行内部退养的通知》、川石人（1999）第497号《关于韩前灯等二同志职务任免的通知》、凉石司（2000）第098号《关于杨跃平等通知工作调动的通知》、凉石司（2000）第180号《关于王晓康同志工作调动的通知》，拟证明凉山州石油公司普雄分公司是凉山州石油公司下属分公司，普雄加油站属于凉山州石油公司普雄分公司，原告是由凉山州石油公司改制而来，改制后凉山州石油公司普雄分公司的财产并入原告中石油凉山分公司。 第二组证据：越计经（1994）12号《越西县计经委关于州石油公司普雄分公司修建门市、住宿楼报告的批复》、《国家集体原有地基拆旧建新建设呈报表》越国土函（1994）01号《越西县国土局关于拆旧建新、原有地基建设批准书》、《中华人民共和国建设用地规划许可证》、《竣工验收证书》、《预算说明》、凉府国用（1996）字第06号《国有土地使用证》、越国用（籍）字第（96）0922号《国有土地使用证》、《土地登记卡》、凉山州人民政府《土地登记审批表》、《地籍调查法人代表身份证明书、指界委托书》、《共有房屋所有权登记申请书》、越全字第112号《房屋所有权证》、《房屋产权原说明》、越全字第112号《房屋他项权证》，拟证明原告合法取得案涉争议土地的《国有土地使用权证》，并办理《房屋所有权证》。 第三组证据：《普雄加油站移交清单》、中石油四川凉山销售分公司与冯道祥签订的《协议书》、中国越西县纪律委员会与冯道祥、陈帮惠、蒋明琼的《谈话笔录》、越西石油公司《营业执照》、冯道祥身份证复印件、越国用（2001）字第××号《国有土地使用证》及相关的《土地登记审批表》和《地籍调查表》、越全字第112-××号《房屋产权证》、越西石油有限责任公司的《税务登记证》、《营业执照》、《成品油零售经营批准证书》、《危险化学品经营许可证》，拟证明越西石油公司性质为私营企业，冯道祥为法定代表人，冯道祥及越西石油公司擅自变更了普雄加油站土地使用权证和房屋所有权证变更在第三人越西石油公司名下。 第四组证据：中共越西县监察委员会与童明岗的《谈话笔录》、《关于反映越西县石油有限责任公司法定代表人冯道祥有关问题的初核报告》，拟证明越国用（2001）字第××号《国有土地使用证》系违反法定程序作出，越西县自然资源局在办理普雄加油站所在地块土地使用证时没有切实履行审查义务，应依法撤销。 被告越西县自然资源局辩称：1.被告颁发越国用（2001）字第××号国有土地使用证程序合法。首先被告办理该证书时现行的土地使用权证相关规定尚未颁布，不动产权利登记体系存有不足，当时使用的规定为国家土地管理局于1995年修订的《土地登记规则》，根据该行政规章第六条规定，土地登记的程序为申请-调查-审核-登记-颁证，被告在接到越西石油公司申请后，进行地籍调查表，随后进行审核登记，并颁发了证书；其次，在颁发案涉证书时，受制于等级体系不完备和工作人员水品参差不齐，难免存在一些瑕疵，本案中出现的“一地双证”就是这一现象的缩影，本应由县级地方人民政府土地管理部门颁发的证书，却在上级单位登记颁证，加之当时档案管理不规范，县级部门工作人员在颁证时也无从知晓争议土地是否已经办理土地使用权证书，在办证过程中出现瑕疵不难理解，相关经办工作人员已经于2014年离职，其在监察机关的陈述不能代表答辩人。最后，原告与越西石油公司（原国企，改制为越西石油公司）在1997年前发生过联营，案涉土地权利由双方共同行使，在1997年改制后，联营体发生关于案涉土地权利的重大变动，但直到本案争议发生前没有任何一方向被告报备，可见原告怠于行使自身权利是本案出现“一地双证”的原因之一。2.被诉行政行为系行政登记行为而非行政许可行为。本案的争议本质上属于越西石油公司与原告之间的民事争议。行政登记与行政许可最明显的区别是两者的法律后果，行政许可的后果是被许可人获得从事某种行为的资格和权利，而行政登记则不一定产生这种后果。在最终裁决确认前，被告难以主动撤销已颁发的证书。原告主张撤销被告的具体行政行为没有法律依据。3.原告起诉超过法定的起诉期限。原告诉状显示其在2016年之前就已经知道越西石油公司申请办理了案涉土地使用权证，并“不断要求冯道祥更正土地使用权证”，但是其在2019年8月才提起本案诉讼，根据《行政诉讼法》第六十四条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉，请求人民法院依法驳回原告起诉。 被告越西县自然资源局向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：《地籍调查表》、《土地登记审批表》，拟证明被告颁发越国用（2001）字第××号《国有土地使用证》证据充分，程序合法。 第二组证据：原告的《起诉状》、原告代理律师的《调查介绍信》，拟证明原告的起诉已超过法定起诉期限。 第三人越西石油公司辩称：1.原告当庭要求撤销越国用（2001）字第××号《国有土地使用证》的诉讼请求，是新的诉讼请求，依法不予准许。2.原告不是本案具体行政行为的相对人，也不是利害关系人，无权提起本案的诉讼。3.原告要求撤销越西县自然资源局作出的越国用（2001）字第××号《国有土地使用证》行政许可，无事实依据，无撤销对象，依法应驳回该诉讼请求。4.原告的起诉已超过法定起诉期限，应当依法驳回起诉。 第三人越西石油公司向本院提供了如下证据： 第一组证据：越西石油公司《营业执照》、凉府国用（1998）字第06号《土地使用权证》、退资款银行信汇凭证、原告出具的《收条》、《普雄加油站移交清单》、越国用（2001）字第××号《国有土地使用证》和越全字第112-××号房产证，拟证明被告在办理越国用（2001）字第××号《国有土地使用证》时，证据充分，程序恰当。 第二组证据：原告出具的《情况说明》、凉府国用（1996）字第06号《国有土地使用证》、越国用（2001）字第××号《土地使用证》和越全字第112-××号《房屋产权证》，拟证明原告与第三人越西县石油公司联营普雄加油站的事实，原告于2002年6月已经把普雄加油站所有资产，包括案涉土地使用权全部转让给第三人越西石油公司，从而原告固定资产账户明细账作了销账。原告不享有案涉土地使用权，不是本案适格原告。 第三人冯道祥因认为本案行政行为与其个人无关，未向法庭提交证据，亦未发表质证意见。 经庭审质证，被告对原告提供的证据的质证意见为：对第一组、第二组证据的三性无异议；对第三组证据中除对越国用（2001）字第××号《国有土地使用证》及相关的《土地登记审批表》和《地籍调查表》三性无异议外，其余证据因与被告的具体行政行为不具有关联性，不发表质证意见；对第四组证据的真实性无异议，但对合法性、关联性及证明目的均有异议。 第三人越西石油公司对原告提交的证据的质证意见：第一组、第二组证据的真实性和合法性无异议，但对关联性和证明目的有异议；第三组证据对中石油四川凉山销售分公司与冯道祥签订的《协议书》真实性有异议、对中共越西县纪律委员会与冯道祥、陈帮惠、蒋明琼的《谈话笔录》因是复印件不予质证，其余证据的真实性无异议，但对原告该组证据的证明目的有异议；对第四组证据的真实性无异议，但对合法性和和证明目的有异议。 原告对被告提交的证据的质证意见：第一组和第二组证据的三性无异议，但对证明目的有异议。 第三人越西石油公司对被告提交的证据的质证意见：第一组和第二组证据的真实性、关联性、合法性和证明目的均无异议。 原告对第三人越西石油公司提交的证据的质证意见：第一组证据的真实性和合法性无异议，但对关联性和证明目的有异议。 被告对第三人越西石油公司提交的证据的质证意见：对第一组证据不发表质证意见；对第二组证据中《情况说明》的真实性和合法性有异议，对越国用（2001）字第××号《土地使用证》三性无异议，对凉府国用（1996）字第06号《国有土地使用证》真实性无异议，对关联性和合法性有异议，对越全字第112-××号《房屋产权证》认为与本案不具有关联性不予质证。 本院对上述证据认证如下： 一、对被告在法定期限内向本院提供的证据符合证据的真实性、合法性和关联性，本院予以确认。 二、对原告提供的证据，被告及第三人越西石油公司对真实性、关联性、合法性无异议的证据本院予以确认，中石油凉山分公司与冯道祥签订的《协议书》和中共越西县纪律委员会与冯道祥、陈帮惠、蒋明琼的《谈话笔录》虽均系复印件，但与《关于反映越西县石油有限责任公司法定代表人冯道祥有关问题的初核报告》的内容能相互印证，本院予以采信。 三、对第三人提供证据因能够证明本案相关事实，本院予以采信。 经审理查明，1998年5月12日国务院办公厅发文通知包括四川在内的石油公司及其下属各级石油公司和加油站划归中国石油天然气集团公司。凉山州石油公司原系凉山州石油公司普雄分公司主管单位。凉山州石油公司改制后更名为中石油凉山分公司。越西县自然资源局更名前为越西县国土资源局。越西县普雄加油站系凉山州石油公司普雄分公司在原有地基拆旧建新，建成后凉山州石油公司普雄分公司依法取得凉府国用（1996）第06号《国有土地使用证》，四至为：东、西、北为凉山州中普雄商业转运站，南为昭觉至普雄公路。普雄加油站建成后，越西石油公司与凉山州石油公司普雄分公司联营。2000年6月21日凉山州石油公司普雄分公司与越西石油公司签署了《普雄加油站移交清单》，载明凉山州石油公司普雄分公司关闭，同时关闭加油站，在与越西石油公司协商后将凉山州石油公司普雄分公司所有的加油站财产移交给越西石油公司管理。越西石油公司于2000年6月20日向凉山州石油公司转款150000元，汇款用途注明：支付普雄加油站退资款，同年6月27日凉山州石油公司出具收条载明：今收到越西石油公司汇来普雄加油站退资款150000元。2001年10月6日越西县国土资源局向越西石油公司作出越国用（2001）字第××号《中华人民共和国国有土地使用证》，该证记载使用权类型为划拨，使用权面积为484.22平方米，在越西石油公司的《土地登记审批表中》载明批准用地机关为县人民政府，四至：东、北、西为商转站，南为昭普公路，该审批表上无被告越西县自然资源局负责人签字，亦无县政府负责人签字或盖章。越西石油公司《地籍调查表》表明案涉土地地籍调查系越西县国土资源局前工作人员童明岗在未进行审查情况下一人作为绘图员和审校员在宗地图上签字。原告委托律师于2018年9月6日向越西县自然资源局调查越西县普雄加油站土地使用权情况，获知越西石油公司取得了越西县普雄加油站的国有土地使用权。2018年9月19日原告委托律师向凉山州监察委员会提出实名控告越西石油公司法定代表人冯道祥并提交相关证据，后凉山州监察委员会指定越西县监察委员会初步核实认为：“普雄加油站所在地块存在“一地双证、一物双权”的情况，由于越西县自然资源局在办理普雄加油站所在地块的土地使用证时，没有切实履行形式审查和实质审查而作出了行政许可决定，有不合法和不合理之嫌”。 原告中石油凉山分公司起诉认为，其系越西县普雄加油站所在地块的使用权人，在越西县监察委员会对其举报的越西石油公司法定代表人冯道祥有关问题的初核情况告知其后，其于2020年4月20日向本院提起诉讼，请求法院撤销越西县自然资源局颁发的越国用（2001）字第××号《国有土地使用证》。 另查明，凉府国用（1996）第06号《国有土地使用证》中登记的土地与越国用（2001）字第××号《中华人民共和国国有土地使用证》中登记的土地系同一宗土地，面积略有差异。 再查明，《不动产登记条例》颁布以后，现越西县境内的不动产登记职权是由被告越西县自然资源局下设的不动产登记中心行使。 本院认为，原告持有本案争议土地的凉府国用（1996）第06号《土地使用权证》，证实其是案涉土地的使用权人，有权作为原告提起行政诉讼。故第三人越西石油公司认为原告不适格的辩由，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，在《不动产登记条例》施行后，越西县不动产登记职权已经整合于越西县自然资源局下设的不动产登记中心，故本案被告适格。 关于原告当庭将原诉讼请求“请求撤销越西县自然资源局作出的《国有土地使用证》越国用（2001）字第××号行政许可”变更为：“撤销越西自然源资源局颁发的越国用（2001）字第××号《国有土地使用证》”问题。本院认为，原告的诉讼请求其本质是围绕审查被告作出（2001）字第1187号《国有土地使用证》证据是否充分，程序是否合法，是否应当依法予以撤销，不属于提出新的诉讼请求，故第三人越西石油公司认为原告新提出的诉讼请求应不予审理的意见，本院不予支持。 关于原告的起诉是否超过起诉期限问题。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当是针对其确信是真实的行政行为，若对是否存在被诉行政行为存疑，便起算起诉期限，则有违设置起诉期限制度的本意。知道或者应当知道行政行为的内容并非简单的“看到”。本案中，原告虽在诉状中陈述其于2016年起要求第三人冯道祥变更土地使用证，但因第三人冯道祥并非主管行政机关或者其他有权机关，仅此事难以认定原告已经在行政法意义上知道或者应当知道该颁证行为。从本案相关情况来看，只有原告委托律师的于2018年9月6日向越西县自然资源局查询，之后才能使原告达到合理的内心确信，即被告陈述的最迟在2019年9月10日原告应知道具体行政行为。而被告越西县自然资源局未告知原告诉权或者起诉期，其起诉期限应从原告知道或者应当知道行政行为内容之日起一年内起诉，原告于2018年9月10日知道具体行政行为，应在2019年9月9日前起诉，庭审中被告认可原告于2019年8月向本院提起诉讼，后被告就组织原告与第三人越西石油公司的法定代表人进行调解处理，又依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”对起诉期限的扣除规定了不可抗和不属于自身原因二种情况，对于“不可抗力”基本形成共识，毋庸赘述，但对于“其他不属于自身原因”的情形，法律、法规和司法解释没有明确规定，因此审判使用本规定应当谨慎而为，不仅要考虑立法本意，基本法理，也要考虑常人的认知程度，运用逻辑推理并结合生活经验、常识等综合进行判断。行政争议的解决方式有行政、司法等多种途径，其中行政机关具有自身的优势，在解决行政争议中占主导地位，而司法则是解决行政争议的最后一道防线。当相对人基于对行政机关的信赖申请其解决争议，行政机关已经在处理，不能片面强调起诉期限的规定，而苛求相对人放弃正在进行的行政解决手段转而选择司法途径，这既不符合常人的认知水准，也不符合基本的法理和立法的本意，故，行政机关在协商、处理争议的期间应当是“其他不属于自身原因”情形之一，在计算起诉期限时该期间应予以扣除。本案中，被告直至2020年4月一直在组织原告与第三人越西石油公司进行协调，原告基于对越西县自然资源局的信赖寻求解决问题的方案，对于协商处理争议的期间，不属于原告自身原因耽误的时间，在计算起诉期限时，应予以扣除，故本案原告的起诉未超过法律规定的起诉期限。被告及第三越西石油公司认为原告的起诉超过法定起诉期限的意见，本院不予采信。 关于被告作出越国用（2001）字第××号《国有土地使用权证》证据是否充分，程序是否恰当问题。依照国家土地管理局1995年12月18日发布的《土地登记规则》第十条“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地）地上附着物权属证明托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格证明。”的规定，本案被告提交的证据中并不含有第三人越西石油公司申请土地登记应当提交上述文件资料。又依照《土地登记规则》第六条：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地）地籍调查三）权属审核；（四）注册登记；（五）办法或者更换土地证书”和《城镇地籍调查规程》总则1..2“地;地籍调查包括权属调查、地籍勘丈。地籍调查要查清每一宗土地的位置属、界限、数量和用途等基本情况，满足土地登记的需要”之规定，越西县自然资源局应当进行地籍调查和权属审核，被告越西县自然资源局在进行越国用（2001）字第××号《国有土地使用权证》地籍调查时没有切实履行地籍调查和权属审核职责，属于颁证程序不当，证据不足，原告中石油凉山分公司请求撤销越西县自然资源局颁发的越国用（2001）字第××号《国有土地使用证》诉讼请求，本院依法予以支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 撤销被告越西县自然资源局作出的越国用（2001）字第××号《国有土地使用证》。 案件受理费50元，由被告越西县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于凉山彝族自治州中级人民法院。 审判长 王 义 波 审判员 黄  翠 审判员 曾 玉 萍 二〇二〇年六月十六日 书记员 马海阿且