广东省珠海市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）粤04行终189号上诉人（原审原告）：纪信英，男，汉族，1949年10月6日出生，住广东省揭东县×××××××××××××××，居民身份证号码：440××××××××××××113。委托诉讼代理人：纪秀荣，男，1980年10月11日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区××××××××1×，居民身份证号码：445××××××××××××1155，系上诉人儿子。上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区×××××××××××。法定代表人：王朝晖，局长。行政机关出庭应诉负责人：李喜宁，副调研员。委托诉讼代理人：户亚东，该局工作人员。委托诉讼代理人：夏天风，广东笃行律师事务所律师。上诉人珠海市自然资源局因与上诉人纪信英行政赔偿一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初160号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实1996年1月11日，原珠海市国土局唐家国土管理所（以下简称“市国土局唐家国土所”）作为甲方，纪信英作为乙方，双方签订《承包协议书》。协议书内容为：“经甲、乙双方协商同意将坐落在后环淇沃（澳）大桥边一片余圹（鱼塘）租给乙方作养殖海鱼之用，每年租金贰仟元正（整），如遇建设需用（要），甲方不作任何补偿，乙方必须服从用地单位的意见，养殖时间以用地及填土工程为准（交款以半年为一次）”。上述协议涉及的国有土地位于珠海市唐家淇澳大桥桥头南、情侣北路北侧，系由珠海市人民政府出资填海而成。纪信英从1996年1月开始在该土地上开挖鱼塘、种植果树。1997年3月14日，纪信英向市国土局唐家国土所交纳了1996年鱼塘租金2000元和1997年鱼塘租金4000元。1998年3月17日，纪信英向市国土局唐家国土所交纳了1998年“租鱼塘费”4000元。1999年5月10日，纪信英向市国土局唐家国土所交纳了1999年“塘租”4000元。2000年2月14日，纪信英向市国土局唐家国土所交纳了“租鱼塘费”4000元。1998年4月30日，因城建发展需要，珠海市国土局(以下简称“市国土局”)将位于珠海市唐家淇澳大桥桥头、情侣北路南侧面积为211832.62平方米的国有土地（包括涉案的上述部分土地）出让给珠海经济特区华发集团公司。2006年7月6日，市国土局作出《关于珠海经济特区华发集团公司位于淇澳211832.62平方米用地更名问题的批复》，同意华发集团公司将211832.62平方米商住用地在符合规划的前提下分割成三宗地，直接更名至华发信息咨询有限公司、珠海华发企业管理有限公司和珠海华发软件有限公司名下。2006年7月19日，原珠海市规划局向该三家公司颁发了建设用地规划许可证。2010年1月5日，市国土局、珠海高新技术产业开发区管理委员会、珠海市城市管理行政执法局高新区执法大队联合发出《关于清理唐家淇澳大桥桥头（南）、情侣北路北侧（华发公司）商住用地范围内的临时棚屋、种植物、地上附着物及鱼塘的公告》，公告称：经市政府批准下列用地坐标范围内211832.62平方米的土地，已出让给华发实业股份有限公司，并办理了相关用地手续……在上述用地范围内，有关单位及个人未经批准在该用地范围内擅自搭建临时棚屋、种植青苗、养鱼的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《珠海市土地管理条例》《珠海市城市规划条例》等相关法律的规定，现公告要求有关单位及人员在收到本公告之日起7日内（2010年1月13日前）自行清理该用地范围内的青苗、鱼塘，自行拆除搭建的建（构）筑物，退还土地给用地单位；逾期不清理，政府将组织有关部门联合执法清理，因此造成的后果自负。2010年1月15日，纪信英签署一份《退场确认书》，确认以下事项：第一，在2010年1月18日18时前，相关部门和华发实业公司不得清理纪信英种养的位于唐家淇澳大桥桥头、情侣北路南北侧的华发实业股份有限公司的三块相邻用地及周边范围的鱼塘和附着物；第二，在2010年1月18日18时后，纪信英保证不阻拦华发实业股份有限公司在上述用地范围内的开发活动，否则，一切后果由本人承担；第三，签订本确认书后不代表纪信英放弃向侵权的单位或个人追偿的权利。2010年1月18日，市国土局高新区分局向纪信英发出《通知书》，要求纪信英遵守《退场确认书》中的承诺，配合用地单位进行的开发工作。2010年1月19日，纪信英在承包土地上种植的香蕉及其他果树被砍伐，土地被清理。2010年1月30日，纪信英（甲方）与华发股份公司情侣北路商业用地施工单位负责人陈峰（乙方）签订《关于放水干塘配合施工的调解协议》，协议内容有：乙方1月29日开挖情侣北路北侧鱼塘塘基，乙方愿意支付4万元作为开挖鱼塘塘基和甲方配合施工导致鱼塘损失的补偿；甲方承诺从2010年1月30日起，将情侣北路淇澳桥段北侧的鱼塘开闸放水，并同时开始收鱼，最迟于2月3日前将情侣北路淇澳桥段北侧鱼塘的鱼收完，2月4日起甲方未收完鱼的损失由其自行负责；甲方承诺从2010年2月28日起，将情侣北路淇澳桥段南侧的鱼塘开闸放水，并同时开始收鱼，最迟于3月10日前将情侣北路淇澳桥段南侧鱼塘的鱼收完，3月11日起甲方未收完鱼的损失由其自行负责；甲方从2010年1月30日起不得阻挠乙方工程施工，乙方从2010年1月30日起不得影响甲方抓鱼。2011年1月28日，珠海华发实业股份有限公司（甲方）与纪信英（乙方）签订《调解协议书》，协议书内容有：甲方同意补偿乙方80万元（此补偿款系甲方施工人员的红线外施工行为给乙方造成全部损失的补偿款，包括但不限于土地和鱼塘补偿费、鱼塘内养殖物补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等一切相关费用）；甲方向乙方付款后，甲、乙双方一次性及一揽子解决双方关于珠海市唐家淇澳大桥桥头、情侣北路南北侧建设用地及其周边的公共绿化用地（即超出红线范围土地）相关的所有纠纷；乙方承认其在用地红线范围内所遭受的损失与甲方及建设用地使用权人无关，不会因此以任何形式向甲方主张权利。协议书签订后，珠海华发实业股份有限公司向纪信英支付了补偿款80万元。2010年，纪信英以市国土局为被告向珠海市香洲区人民法院（以下简称香洲区法院）提起行政诉讼，请求判决确认市国土局自2006年8月至2010年1月3日长达三年多期间，始终没有依法尽职及时向纪信英发出《收回国有用地通知书》或《清偿交地通知书》这一行为属于未全面履行法定职责的违法行为。香洲区法院受理后，于2010年7月13日作出（2010）珠香行初字第50号行政判决，判决驳回纪信英的诉讼请求。纪信英不服，向本院提起上诉。本院于2011年4月11日作出（2010）珠中法行终字第58号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。该二审判决生效后，纪信英以发现新证据为由，向本院提出申诉。本院经审查于2014年1月8日作出（2013）珠中法审监行再字第2号行政裁定，裁定撤销（2010）珠中法行终字第58号行政判决和（2010）珠香行初字第50号行政判决，发回香洲区法院重审。该案经重新审理，香洲区法院于2014年4月17日作出（2014）珠香法行重字第1号行政判决，判决确认市国土局的具体行政行为违法。市国土局不服，向本院提起上诉。本院于2014年8月8日作出（2014）珠中法行终字第69号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。该判决认为，市国土局与纪信英签订的涉案承包协议书未约定租赁期限，该协议签订后，纪信英缴纳了鱼塘租金，在2010年1月之前，市国土局未要求纪信英退场，故可以认定市国土局与纪信英之间存在承包关系。市国土局知道涉案土地在2009年底开发建设，未提前六个月通知纪信英，直至2010年1月5日才发出公告，要求纪信英退出涉案土地，违反了《珠海市土地管理条例》第四十八条规定。市国土局在涉案土地开发建设前未提前六个月通知纪信英，属于不履行该法定职责，应确认违法。2014年8月26日，纪信英向市国土局递交《行政赔偿申请书》，要求市国土局依法承担“知道华发蔚蓝堡项目红线内土地在2009年底开发建设，未提前六个月通知纪信英，直至2010年1月5日才发出公告，要求纪信英退出华发蔚蓝堡项目红线内土地”这一经终审判决确认属于不履行法定职责违法行为的行政赔偿责任，以支付赔偿金的方式赔偿纪信英位于华发蔚蓝堡项目红线范围内的鱼塘、果树补偿金等损失236.2万元、利息44.88万元，共计281.08万元。市国土局收到申请书后，于2014年11月24日作出珠国土函〔2014〕1023号《关于行政赔偿申请书的复函》，答复纪信英称：因行政赔偿申请书中涉及使用的位于淇澳桥头南用地现状、地貌等已发生改变，相关鱼塘、农作物、临时棚等证据材料已灭失，现难以核实你要求赔偿的地上青苗及附着物的具体面积和数量；为保障你的合法权益，建议通过诉讼途径处理相关行政赔偿事宜。纪信英收到该复函后，提起行政赔偿诉讼。香洲区法院受理后，作出（2015）珠香法城初字第13号行政赔偿判决，判决市国土局于判决生效之日起十日内向纪信英赔偿损失156,337.5元。纪信英不服，向本院提起上诉。本院于2018年11月2日作出（2018）粤04行终96行政赔偿判决，判决撤销（2015）珠香法城初字第13号行政赔偿判决，责令市国土局在判决生效之日起两个月内作出行政赔偿决定。2019年1月31日，珠海市自然资源局作出珠自然资字〔2019〕31号《关于纪信英位于珠海市淇澳大桥桥头南、情侣北路北侧土地地上青苗及附着物行政赔偿的决定》，内容如下：按照2009年上述用地清理前的用地红线图进行测算，测得红线内鱼塘面积为31.35亩（红线外鱼塘已由华发公司进行过补偿）；按照1996年签订的租赁协议，租赁土地的用途为鱼塘建设，因此其他任何用途均不符合协议约定；综上，按照上述用地于2010年1月19日被清理时的相关补偿标准《关于印发珠海市征用土地青苗及附着物补偿办法的通知》（珠府〔2002〕134号）对用地红线范围内的鱼塘面积进行赔偿（相应利息一并计算），依据《关于调整我市征用土地青苗及附着物补偿标准的通知》（珠国土字〔2008〕381号），上述标准可上浮25%；经计算赔偿金额为鱼类赔偿费用210,957.51元，鱼塘开发费120,547.15元。纪信英的一审的诉讼请求为：1.撤销珠海市自然资源局作出的珠自然资字〔2019〕31号《关于纪信英位于珠海市淇澳大桥桥头南、情侣北路北侧土地地上青苗及附着物行政赔偿的决定》；2.珠海市自然资源局向其赔偿经济损失566.76万元。一审法院判案理由及结果一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条规定：“《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。”根据上述规定，珠海市自然资源局未依法履行提前六个月告知纪信英的法定职责，已被生效判决确认违法，纪信英要求珠海市自然资源局赔偿由此造成的损失，于法有据。关于赔偿标准，珠海市自然资源局的清理行为发生于2010年1月19日，其依据清理行为发生时适用的补偿标准，对纪信英用地红线范围内的鱼塘面积进行赔偿，符合法律规定。关于赔偿项目，《珠海市土地管理条例》第五十一条规定：“已经被政府征用的滩涂成围地在没有建设项目之前，市土地主管部门应当依法通过招投标等公开方式确定给有关当事人种养并与种养单位或者个人签订种养合同。未经市土地主管部门批准，种养单位和个人不得改变滩涂成围地的用途和地貌，不得挖沙、取土或者进行其他非农业项目建设，不得种植生长期一年以上的经济作物。当国家建设需要使用滩涂成围地时，应当在开发建设前六个月发出用地公告或者书面通知种养单位或者个人，限期搬迁。未提前六个月通知的，可参照本市建设征收土地青苗补偿的标准进行补偿，但使用人擅自改变土地用途和地貌的，只按原用途进行补偿。未经市土地主管部门批准，自行对滩涂成围地进行整治的项目，不予补偿。”本案中，纪信英与国土部门在《承包协议书》中约定涉案土地的用途是养殖海鱼，后在该协议的实际履行过程中，纪信英在涉案土地上开挖鱼塘、种植果树、搭建构筑物，部分改变了涉案土地的用途。依据上述规定，对于纪信英擅自改变土地用途的部分，珠海市自然资源局应按照原用途进行赔偿。故珠海市自然资源局仅对纪信英红线范围内的鱼塘面积进行赔偿，对纪信英改变土地用途的部分面积未作赔偿，于法无据。关于具体的赔偿金额，从本案现有证据看，红线范围内除鱼塘面积外，纪信英改变用途的部分面积无法确定，尚需珠海市自然资源局调查，故一审法院无法确定行政赔偿具体数额。珠海市自然资源局应充分发挥专业技术优势，结合其他相关材料，确定赔偿数量和面积，计算具体赔偿数额。综上，一审法院依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决一、撤销珠海市自然资源局作出的珠自然资字〔2019〕31号《关于纪信英位于珠海市淇澳大桥桥头南、情侣北路北侧土地地上青苗及附着物行政赔偿的决定》；二、责令珠海市自然资源局于判决生效之日起两个月内重新作出行政赔偿决定;三、驳回纪信英的其他诉讼请求。当事人二审诉辩主张上诉人纪信英的二审诉讼请求为：纠正一审判决中“清理行为发生时适用的补偿标准确定为本案的赔偿标准”，请求二审法院改判适用珠府〔2018〕43号文件作出赔偿决定。具体理由如下：一审判决中“关于赔偿标准，被告清理行为发生于2010年1月19日，被告依据清理行为发生时适用的补偿标准，对原告用地红线范围内的鱼塘面积进行赔偿，符合法律规定”的判词虽然不是具体的判项，但会实质影响纪信英的实体权利。一审法院的评判违反公平、公正原则，也违反最高人民法院公布的司法惯例和珠海法院行政审判的一贯认识。目前，没有法律和司法解释规定行政赔偿标准适用行政行为发生时的补偿标准，一审判决的评判没有法律依据。根据国家赔偿法的规定，侵犯公民财产权造成损害的，应当返还财产、恢复原状、给付相应的赔偿金。珠海市自然资源局的收地行为已经被生效判决认定为违法，造成纪信英财产损失已无法返还财产和恢复原状，只能采取支付赔偿金的方式进行赔偿。珠海市自然资源局承担的是行政赔偿责任，不再是行政补偿责任，补偿金不能代替赔偿金，自然也不能以补偿标准代替赔偿标准，而应当根据作出赔偿决定时的财产评估价值确定赔偿金额。一审适用行政行为发生时的补偿标准来赔偿纪信英的财产损失没有法律依据。在最高人民法院公布的案件和网络上能够查询到的行政赔偿案例中，都以法院判决时的赔偿标准计算财产损失，珠海法院在行政审判实践中也是以作出赔偿决定时的赔偿标准或者法院一审时的赔偿标准计算损失。国家赔偿目的是要促进国家机关依法行使职权，充分保护公民的人身和财产不受非法侵犯，适用最新、最高的标准赔偿损失才能体现法律的原旨，体现公平正义。珠海市自然资源局造成纪信英财产损失近十年时间不赔偿，如果还是按照十几年前的补偿标准进行赔偿，根本不能弥补纪信英损失，谈何公正！由于珠海市自然资源局的违法行政行为造成纪信英无法举证财产损失金额，且无法进行评估，导致法院多次以损失金额难以确定作出对纪信英不利的判决。为避免珠海市自然资源局纠缠，纪信英愿意接受按珠府〔2018〕43号文件中适用的标准确定本案的行政赔偿金额。上诉人珠海市自然资源局的二审诉讼请求为：撤销一审行政赔偿判决，改判驳回纪信英全部诉讼请求。其理由如下：一、《珠海市土地管理条例》第五十一条规定，未经市土地主管部门批准，种养单位和个人不得改变滩涂成围地的用途和地貌，使用人擅自改变土地用途和地貌的，只按照原用途进行补偿；未经市土地主管部门批准，自行对滩涂成围地进行整治的项目，不予补偿。该条款中，擅自改变土地用途和地貌是指土地使用人如果擅自改变与土地管理部门原约定使用的用途进行整治的，在补偿时应按原约定用途进行补偿。根据双方在涉案《承包协议书》的约定，签订承包协议时鱼塘业已存在，珠海市自然资源局在补偿时只能按鱼塘面积来补偿，即鱼塘面积多大就补偿多少。纪信英确实是养殖鱼类并没有改变鱼塘用途，也没有将承租的鱼塘一部分填成平地再种植树木而部分改变土地用途，但他是非法占用了鱼塘以外的土地进行了项目整治。因此，对于纪信英未经批准非法占用鱼塘以外的土地自行整治的项目，依法依约均不能予以赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，只有合法权益受到侵害时才能获得赔偿。一审法院要求珠海市自然资源局对纪信英非法占地上的项目进行赔偿不符合法律规定。珠海市自然资源局认为，因鱼塘以外的整治项目并非纪信英合法权益损失，即使有损害也不能予以赔偿；《珠海市土地管理条例》规定未经批准不得种植一年期以上经济作物及不得擅自对滩涂成围地自行整治，即使有整治项目损失也不予赔偿；因现状地貌已完全改变，珠海市自然资源局无法核实纪信英非法占地的面积，更无法核实非法占地上整治项目的种类、数量和面积，这属于客观困难非专业技术优势所能解决，故对鱼塘以外的损失无法予以赔偿。二、珠海市自然资源局对纪信英符合租赁土地用途的鱼塘建设经测算面积后按补偿标准的上限再上浮25%予以赔偿，充分保障了纪信英的合法权益，对不符合租赁土地用途的损失珠海市自然资源局依法不予赔偿。珠海市自然资源局已经利用专业技术优势对涉案土地进行了核查，通过2009年遥感卫星影像图和2009年涉案用地清理前的用地红线图来进行测算，测得红线内鱼塘面积为20898平方米，红线外鱼塘面积已由华发公司进行过补偿。至于纪信英提到的鱼塘面积以外有种植生长期一年以上的果树损失，因涉案土地现状建成“华发蔚蓝堡小区”而早已面目全非，珠海市自然资源局根本无法再重新测算果树种类、面积和数量，且纪信英在未经批准的情况下依法不得种植生长期一年以上的经济作物，故调查纪信英此类损失已客观不能也于法无据。据此，本案的行政赔偿只能是赔偿纪信英合法权益受侵害的直接损失，对于违法的附带损失应不予赔偿。一审法院认为对纪信英擅自改变土地用途部分的面积应按照原用途进行赔偿属认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。一审法院认定事实不清、适用法律错误，请二审法院撤销原判，依法改判。针对上诉人珠海市自然资源局的上诉，纪信英答辩称：首先，珠海市自然资源局主张不赔偿的理由已经被生效判决所否定，必须按法院判决作出赔偿。未经法定程序，珠海市自然资源局无权在本案认定纪信英的种养利益是非法利益，认为种养利益是非法利益没有事实依据而且也已经被生效判决否定。其次，造成纪信英的损失无法测定是珠海市自然资源局行政违法行为造成的，责任不应由纪信英承担。纪信英在多场民事诉讼和行政诉讼中都有证据证明自己的种养情况，有香洲区法院的证据保全笔录、有现场录像，都可以证明土地上种植情况。如果不能准确测量，还可以依照相关办法测算损失。珠海市自然资源局既不在土地清理前进行财产登记造册，继而实施违法清理行为，将纪信英的合法财产尽数毁灭，现又以无法核实纪信英直接财产损失为由不予赔偿，实属逃避责任。本案中，珠海市自然资源局是完全过错方，也是完全举证责任方，必须承担举证不力的全部后果，既然其明确“无法核实本案土地上纪信英整治项目的种类、面积、数量”，恳请二审法院依法直接判决珠海市自然资源局向纪信英赔偿经济损失566.76万元。二审查明的事实二审期间，上诉人纪信英共提交四份证据材料：1、珠海市国土资源局作出的珠国土函[2014]1023号《关于行政赔偿申请书的复函》；2、纪信英单方制作的金额为691.65万元的损失清单；3、最高人民法院（2018）最高法行再163号行政赔偿判决书；4、法学论文《国家赔偿法中直接损失的法解释学分析》。纪信英主张上述证据可以证明，珠海市自然资源局因难以核实本案土地上纪信英要求赔偿的地上青苗及附着物的具体面积和数量，应当按照纪信英举证并计算的损失金额赔偿其直接损失691.65万元。上诉人珠海市自然资源局认为，纪信英提交的证据不能实现其证明目的，只能说明珠海市国土资源局曾经发函确认，涉案鱼塘、农作物和临时棚已经灭失无法核算，要求纪信英统计出自己的损失，通过诉讼解决问题；不认可纪信英单方制作的损失清单；最高人民法院的案例和法学论文针对的是房屋拆迁的补偿与赔偿问题，本案则是青苗的补偿问题，二者之间没有可比性。经审核，本院认为，纪信英提交的证据1具有真实性、合法性和关联性，可以作为确定本案事实的依据；证据2为纪信英单方制作的损失清单，且与其在一审期间提交的计算方法及金额不一致，应当视为当事人的陈述意见；证据3、4与本案缺乏关联性，不能作为确定本案事实的依据。一审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案系国有土地上因进行建设而进行的清理、清场行为被确认为违法而引起的行政赔偿争议。双方争议的核心问题是如何确定本案行政赔偿的标准和范围。具体来说，究竟是以清理行为发生时还是以赔偿决定作出时的补偿标准作为参考的依据确定赔偿标准，以及纪信英改变土地用途部分是否应当赔偿和如何确定赔偿范围。现分述如下：关于本案的赔偿标准问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。”根据本院已经发生法律效力的（2018）粤04行终96号行政赔偿判决，认定纪信英获得的行政赔偿不应低于其依法可获得行政补偿的数额，其在补偿程序中依法应得到的利益损失，属于其所受到的直接损失，珠海市自然资源局应当依法予以赔偿。本案中，珠海市自然资源局作出的被诉赔偿决定以清理行为发生时的补偿标准上浮25%，并对应支付的赔偿款自清理行为发生之日起至作出赔偿决定之日止计算银行利息。被诉赔偿决定确定的赔偿标准，已经考虑了纪信英本应于2010年取得的补偿款延迟多年才发放的实际情况，对纪信英因此所致损失已经给予了适当的赔偿，符合生效行政判决的要求。因此，一审判决认定应以清理行为发生时的补偿标准作为赔偿标准，合法有据，本院予以确认。关于本案的赔偿范围问题。根据纪信英与市国土局唐家国土所签订的《承包协议书》，双方仅约定了承包鱼塘的大概位置和用途，没有确定的、具体的坐标位置和鱼塘的面积数据。珠海市自然资源局作出的被诉赔偿决定仅对纪信英红线范围内的鱼塘面积进行了赔偿，但对不符合《承包协议书》约定用途的部分则拒绝赔偿。根据《珠海市土地管理条例》（2007）第五十一条第三款的规定，未经市土地主管部门批准，种养单位和个人擅自改变土地用途和地貌的，只按原用途进行补偿，具体可参照本市建设征收土地青苗补偿的标准进行补偿。被诉赔偿决定拒绝对纪信英改变土地用途部分的土地进行赔偿，不符合前述法条的规定，应予纠正。一审判决责令珠海市自然资源局对纪信英改变土地用途部分的面积进行赔偿正确。此外，纪信英与市国土局唐家国土所签订的《承包协议书》中，双方约定承包的用途为养殖海鱼。根据双方在本案中提交的证据显示，纪信英为实现养殖海鱼的承包目的，在承包土地上除了建设鱼塘以外，还建设了配套的临时建筑物、构筑物以及必要的排洪、排污设施和水闸等地上附着物。根据珠海市人民政府珠府[2002]134号《珠海市征用土地青苗及附着物补偿办法》第三条第十四款“征用地上附着物”的规定，珠海市自然资源局应根据相关证据材料，确定地上附着物的项目、数量、面积，确定具体的赔偿金额。珠海市自然资源局还提出，因涉案土地的现状地貌已经完全改变，其无法核实纪信英在本案中的实际占地面积，也无法核实非法占地上整治项目的种类、数量和面积，因此无法计算准确的赔偿数额。对此，本院认为，因珠海市自然资源局的违法清理、清场行为，对纪信英承包的鱼塘造成了损失，纪信英已经进行了初步的举证，能够证明其损失的大致范围。如果珠海市自然资源局在清理、清场行为发生时没有将纪信英实际承包鱼塘的面积丈量、测算，没有对纪信英承包鱼塘及地上附着物进行清点、登记、造册，也没有保存违法清理、清场时的相关证据，那么珠海市自然资源局也应按照行政诉讼法及其司法解释的规定，承担相应的举证责任并承担相应的法律后果。应当指出，一审判决有三项主文，一是撤销被诉行政赔偿决定；二是责令重新作出行政赔偿决定；三是驳回纪信英的其他诉讼请求。纪信英在一审中提出的诉讼请求有二，一是撤销被诉行政赔偿决定，二是由珠海市自然资源局赔偿其经济损失566.76万元。从纪信英的诉讼请求来看，一审判决支持了其关于撤销被诉行政赔偿决定的诉请，但驳回了其要求珠海市自然资源局赔偿566.76万元的诉请。一审判决在说理部分对珠海市自然资源局关于纪信英承包的用地红线范围内的鱼塘面积确定的赔偿金额予以肯定，但认为珠海市自然资源局未赔偿纪信英改变土地用途部分的面积没有依据，应当予以赔偿，故实际上是支持了纪信英的行政赔偿请求。只是因为在一审程序中，难以确定纪信英改变土地用途部分的具体面积，应当由珠海市自然资源局调查和确认后，确定赔偿数量和面积，从而计算具体的赔偿数额，所以判决由行政机关重新作出相关行政赔偿决定。从是否支持纪信英的行政赔偿请求的角度来说，一审法院一方面判令珠海市自然资源局重新作出行政赔偿决定，一方面判决驳回纪信英的赔偿请求，对行政机关重新作出行政赔偿决定可能产生困扰。因此，一审法院在判决撤销被诉行政赔偿决定并判令限期重作的情况下，无需同时驳回纪信英的其他诉讼请求，一审判决的三判项之间存在矛盾，应予纠正。综上，上诉人纪信英主张按照作出赔偿决定时的补偿标准作为赔偿标准缺乏法律依据，其所举案例均属于房产拆迁的赔偿范围，与本案所涉国有土地上因开发建设而清理、清场的青苗及地上附着物的赔偿差别明显，不具有可比性。故纪信英的上诉理由本院不予支持。上诉人珠海市自然资源局主张对纪信英擅自改变土地用途部分的面积不应按照原用途进行赔偿与《珠海市土地管理条例》（2007）第五十一条第三款的规定不符，其上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实基本清楚，但判项处理欠妥，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、维持广东省珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初160号行政赔偿判决的第一项、第二项；二、撤销广东省珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初160号行政赔偿判决的第三项。本案二审案件的受理费人民币50元，由上诉人珠海市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年六月八日书记员 王 嘉