青岛市市南区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0202行初93号 原告市南区传新肉夹馍店，住所地：青岛市市南区江西路97号-3。 经营者：李传新，男，汉族，1988年6月24日出生，户籍地山东省高密市。 委托代理人鹿莉莉，山东胜华律师事务所律师。 被告青岛市市南区综合行政执法局，住所地：青岛市市南区宁夏路286号A1号11楼。 法定代表人肖辉，职务：局长。 负责人出庭佟峻，副局长。 委托代理人张翠英、王鹏飞，山东汉通律师事务所律师。 原告市南区传新肉夹馍店诉被告青岛市市南区综合行政执法局城管行政处罚一案，本院受理后依法组成合议庭，于2020年6月29日公开开庭进行了审理。原告委托代理人鹿莉莉，被告青岛市市南区综合行政执法局副局长佟峻作为行政机关负责人、委托代理人王鹏飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告于2018年7月24日取得青岛市市南区市场监督管理局颁发的营业执照；于2018年8月21日取得青岛市市南区食品药品监督管理局颁发的食品经营许可证；于2019年3月7日报备了建设项目环境影响登记，可以证明原告系合格的合法经营者，并未违反《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款之规定，不应受到处罚。请求依法撤销被告于2019年9月10日作出的南综法罚决字【2019】第70166号行政处罚决定书。 原告提交如下证据予以庭审质证： 证据1营业执照，证明2018年7月24日注册，申请人系合法经营。 证据2食品经营许可证，2018年8月21日，市南区食品药品监管局许可经营。 证据3住所经营场所承诺书，证明2019年3月27日，符合经营条件的承诺，相对方无异议，该承诺书只是办理营业的充分条件，并不是必要条件，即办理营业执照需要审核经营场所是否符合经营餐饮的条件，事实是申请人得到了政府部门的审核，获得了区域负责人的张德才的审批同意，才予以办理工商登记。 证据4建设项目环境影响登记表及证明一份，证明2019年3月27日到环保局登记，期间没有任何关于环保法实施细则及禁设区公示处罚的形式告知我方及处罚的规定，而直接给与罚款与整改决定，明显适用法律不当，行政行为程序违法。市环保局工作人员通知我们到山东省环保局网站备案登记，并我方也已经按照要求签字盖章公示了。如果我们不符合环保要求，环保工作人员的指示让我们做环保登记备案且通过，属于滥用职权违法行为。经营项目为餐饮服务（肉夹馍）类的，无油烟排放，所以只做了污水及废水的登记。 证据5照片一组及证明两份，证明办理工商营业执照的期间，工商局负责人张德财已经了解到现场的实际情况，有照片为证，而给通过审核办理了工商营业执照。后期的行政处罚与前期工商行政部门审核通过相悖，自相矛盾，给经营者造成了困扰及损失，导致在所谓的餐饮禁设区开餐饮店，遭受执法局的无端处罚。1、请执法局提供江西路97号属于禁设餐饮区的目录公示表；2、如果能够提供出江西路97号属于餐饮禁设区，工商局负责人张德财批准经营餐饮店即属于滥用职权的违法行为。 证据6公共烟道更换修缮后的照片一组，证明公共烟道的破损造成居民举报，目前已经由房东青岛浮山所实业集团有限公司更换修缮完毕，有照片为证。责任在房东而不在于申请人，申请人不应得到任何处罚。 证据7经营人自述证明一份，证明办理工商营业执照的期间，工商局负责人张德财已经了解到现场的实际情况，而给通过审核办理了工商营业执照。后期的行政处罚与前期工商行政部门审核通过相悖，自相矛盾，给经营者造成了困扰及损失，导致原告在所谓的禁设区开设餐饮店，遭受执法局的无端处罚。 被告辩称，一、被告主体适格，《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条规定：“市和各区城市管理行政执法机关集中行使下列职权:(七)依照环境保护方面法律、法规、规章的规定，查处露天烧烤经营，在道路、广场等公共场地。露天焚烧物品，在室外使用音响设备产生噪声污染等行为；”青政办字[2018]118号《关于进一步明确环境保护领域部分行政执法职责的通知》规定：“一、对环境保护领域的社会生活和建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、燃放烟花爆竹污染的行政处罚，由市、区（市）城管执法部门（综合执法部门）负责实施，按照省政府法制办、省编办《关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知》（鲁府法发〔2017〕24号）要求履行相关程序。”生态环境部的部长信箱中“关于《大气污染防治法》第一百一十八条在餐饮监管中适用的回复”中亦载明：“由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门依法处罚。如县级以上地方人民政府确定由环保部门为监督管理部门，则地方环保部门依据《环境行政处罚办法》第十条、第六十条、第六十一条和第六十二条的规定进行处罚。”综上，被告主体适格。二、被告涉案处罚决定事实认定清楚，根据现场照片及询问笔录、听证笔录，原告承认“厨房操作间油烟未对居民造成影响”、“厨房油烟排放全部合格达标”、“因为我们是高空排放”，亦承认“我单位在正规网点第一层，与居民层相邻”，确实违反《大气污染防治法》，且开业时间为2016年《大气污染防治法》实施以后。即使有被告主张的环评合格，应提交证据举证证明，但也和本案涉及的违法事实不是同一法律关系，不影响本案违法事实的认定。三、被告涉案处罚决定适用法律正确，原告混淆了信赖利益保护、住所申报承诺制、加强事中事后监管之间的关系，营业执照属于行政许可证件，是市场监督部门核准经营者依法在其经营场所开展经营活动的一种行政许可。《食品经营许可证》是法律规定的食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动必备许可证件。建设项目环境影响登记表备案并不具备行政许可效力，不存在主管部门的审查环节，只能证明环保部门收到了原告提交的登记表。原告违反《中华人民共和国大气污染防治法》的强制性规定实施经营活动，依法应予处罚，与其是否取得许可证件、完成建设项目备案无关。原告自行填报环境登记表向环保部门备案的行为并不代表其实际经营活动符合法律规定要求，也不等同于已获得环保部门批准认可，更不能免除其实施违法行为后所应承担的法律责任。《大气污染防治法》立法目的是保护和改善环境，该法作为一部环境保护方面的特别法，对包括经营者在内的公民、法人、其他组织以及行政机关当然具有普遍约束力。作为经营者要保证食品安全、保证其房屋性质、专门设施、结构和所处楼层、油烟排放、包括消防安全等均符合有关法律要求。为打造更好的营商环境，政府优化审批流程，但并不意味着承诺或备案可以豁免事中事后监管。住所申报承诺制明确“申请人对承诺内容的真实性和合法性负责”，住所申报承诺不代表违法行为免责。根据调取的原告的《住所（经营场所承诺书）》中可以看出，原告在开办餐饮企业前，已经自行作出相应承诺，并签字确认，在禁设区开办餐饮业，明显违反了自行作出的承诺。同样在调取的原告的《建设项目环境影响登记表》，主要环境影响仅填报“废水”，并承诺如存在弄虚作假、隐瞒欺骗自担责任。而青岛市环保部门对《青岛市餐饮服务业环境污染防治监督管理办法》的政策解读中明确指出：“加强事中事后监管是规范餐饮服务业的关键，……注意新老有别，妥善化解矛盾”。原告开业时间为2016年《大气污染防治法》实施以后，不属于“新老有别”。四、被告涉案处罚决定程序合法，被告在现场检查、文书送达、组织听证等环节均严格按照执法程序要求实施，均有文字或图片留档保存，不存在程序违法。综上所述，原告的请求于法无据，应当依法予以驳回。 被告提交如下证据： 证据一、1青政办字[2018]118号《关于进一步明确环境保护领域部分行政执法职责的通知》、2生态环境部的部长信箱中“关于《大气污染防治法》第一百一十八条在餐饮监管中适用的回复”及截图，证明被告主体适格。 证据二、1取证照片、2整改照片、3询问笔录及授权委托书、4)听证笔录，证明涉案行政处罚决定事实认定清楚。 证据三、1原告营业执照、2经营者身份信息、3原告食品经营许可证、4原告住所（经营场所）承诺书、5原告建设项目环境影响登记表、6青政发[2016]17号《青岛市商事主体住所（经营场所）登记管理办法》及截图、7《青岛市商事主体住所（经营场所）登记管理办法》政策解读及截图、8）《青岛市餐饮服务业环境污染防治监督管理办法》政策解读及截图、9青南政办发[2017]31号《市南区商事主体住所（经营场所）禁设区域目录》及截图，证明涉案行政处罚决定适用法律正确，原告混淆了信赖利益保护、住所申报承诺制、加强事中事后监管之间的关系。 证据四、1现场勘验笔录及见证人信息、2南综法限改字［2019］第70345号责令限期改正通知书及送达回证及见证人信息、3南综法听告字［2019］第70101号行政处罚听证告知书及送达回证、4南综法听通字［2019］第00005号行政处罚听证通知书及送达回证、5南综法罚决字［2019］第70166号行政处罚决定书及送达回证、见证人信息、6授权委托书（赵某），证明涉案行政处罚决定程序合法。 证据五、原告的烟道照片，证明原告自行安装烟道排放油烟情况。 证据六、青岛市生态环境局市南分局对市南区新风尚美食餐厅作出的青环南罚字[2018]026号《处罚决定书》，证明原告主张不成立，青岛市生态环境局市南分局所作行政处罚的被处罚对象是市南区新风尚美食餐厅。 经庭审质证，原告对被告证据真实性没有异议，但对证明事项有异议，原告已经依法取得营业执照食品经营许可证等，原告系合法经营不应受到处罚。被告对原告证据真实性无异议，但认为原告即使合法取得相关手续，但其违法事实存在且未改正，被告处罚合法合理。本院认为，被告提交的证据系被告作出行政处罚所依据的材料和适用的程序，本院予以确认。原告证据证明事项与行政处罚事项无关，不予确认。 经审理查明，2019年9月10日，被告对原告作出南罚综法决字【2019】第70166号行政处罚决定书，认定原告在市南区江西路97号商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层新建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，该行为违反《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款之规定，对原告处罚“予以关闭，罚款人民币壹万元整”。原告不服，诉至本院。 本院认为，《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条规定“……禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。……”本案中，原告虽然合法取得相关工商、食药等手续，但其经营场所明显违反上述法律的强制性规定，亦违背其在办理工商登记时所作“住所（经营场所）承诺书”。故被告作出行政处罚决定所认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院依法不予支持。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告市南区传新肉夹馍店的诉讼请求。 案件受理费人民币五十元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。上诉人应在递交上诉状同时缴纳上诉费用，逾期视为自动撤回上诉申请。 审 判 长 吕 骏 人民陪审员 李 彬 人民陪审员 刘江生 二〇二〇年六月三十日 书 记 员 费立杰