安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖12行终109号 上诉人（一审原告）李保国，男，1970年4月7日出生，汉族，住安徽省颍上县。 委托代理人管正平，安徽意扬律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）颍上县自然资源和规划局，住所地安徽省颍上县慎城镇顺河路89号，统一社会信用代码11341226003183017C。 法定代表人王春雨，该局局长。 委托代理人刘亚伟，该局工作人员。 一审被告颍上县人民政府，住所地安徽省颍上县慎城镇城北新区政务中心，统一社会信用代码11341226003182751E。 法定代表人窦灿辉，该县县长。 委托代理人张强，该县复议应诉机构工作人员。 委托代理人李宏扬，该县复议应诉机构工作人员。 上诉人李保国因行政处罚决定及行政复议决定一案，不服安徽省阜南县人民法院（2019）皖1225行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 李保国向一审法院诉称，一、依法撤销颍上县自然资源和规划局作出的颍自然资源和规划（监）字（2019）第3号行政处罚决定书（以下简称“3号处罚决定”）；二、依法撤销颍上县人民政府作出颍政复字（2019）6号行政复议决定书（以下简称“6号复议决定”）；三、由二单位承担该案诉讼费用。具体事实与理由如下：其系颍上县五十铺乡蒋王村刘庄村民。2011年春节期间，乡政府领导、村委会领导多次找李保国谈话，希望其回家投资，为家乡脱贫致富和经济发展出力。2011年6月，在地方政府和村委会的领导下，其投资100万元建五十铺乡第一个肉鸽养殖场。2019年5月13日，颍上县自然资源和规划局向其送达3号处罚决定，对其予以行政处罚。3号处罚决定认定事实错误，其在承包经营土地上搭建养殖棚办养鸽产业属于农业的范畴，且经土地发包方村委会同意，家禽养殖用地不是建设用地而是农业生产用地，其所在村委会所辖范围内没有基本农田；3号处罚决定适用法律错误。其不服，向颍上县人民政府申请行政复议，颍上县人民政府作出6号复议决定，维持了3号处罚决定。 一审法院经审理查明，颍上县五十铺乡蒋王村村民李保国于2011年在该村刘庄建“颍上县保荟养鸽场”，于同年1月11日经颍上县畜牧兽医局对有关区域畜牧兽医站下文件，即《关于对姜克永等5个申报建设畜禽养殖场（小区）的批复》，同意建场，按标准施工建设。2014年1月28日，该养殖场取得动物防疫条件合格证；同年3月27日，办理个体工商户营业执照。 颍上县自然资源和规划局于2019年3月14日对李保国非法占地一案进行立案，经开展调查询问，根据证人证言、现场勘测、现场照片等证据，认定：李保国于2011年6月未经依法批准，非法占用颍上县五十铺乡蒋王村刘东队的土地建养鸽场，占地面积2750平方米（其中基本农田2162平方米；一般耕地588平方米），建筑面积1645.18平方米（其中基本农田上的建筑面积1353.18平方米；一般耕地上的建筑面积292平方米）。该局于2019年4月23日向李保国送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》。李保国于2019年4月26日申请听证。颍上县自然资源和规划局决定举行听证，并于2019年4月29日向李保国送达行政处罚听证会通知书，同年5月10日进行了听证。经层级审批，2019年5月13日，该局作出3号处罚决定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的土地2750平方米；2、限期十五日内拆除在非法占用的土地上的建筑1645.18平方米和其他设施，恢复土地原状；3、对占用的基本农田处以每平方米25元的罚款，计54050元；对占用的一般耕地处以每平方米15元的罚款，计8820元，合计罚款62870元。并于次日送达给李保国。李保国不服，向颍上县人民政府申请行政复议，该政府于2019年7月2日作出6号复议决定，维持颍上县自然资源和规划局作出的3号处罚决定。李保国对3号处罚决定和6号复议决定不服，提起行政诉讼。 一审法院认为，颍上县自然资源和规划局作为县级土地行政主管部门，根据土地管理法第五条规定，负责本辖区土地的管理和监督工作，并依法具有对违法占用土地的查处和作出行政处罚的职权。颍上县人民政府根据行政复议法第三条之规定，具有依法受理当事人对县自然资源和规划局作出的行政处罚决定不服提出行政复议的行政职权。该案中，颍上县自然资源和规划局根据线索，依法开展调查询问，并根据相关证据认定李保国存在非法占地的违法行为，事实清楚，证据确实、充分。该局在履行行政处罚事前告知和听证告知后，举证听证，经层级审批，根据原告违法行为的性质、情节，作出3号处罚决定并送达，处罚程序并无不当，适用法律正确，处罚适当。李保国关于颍上县自然资源和规划局作出3号处罚决定适用法律错误的意见，无事实和法律依据，不予采纳。对李保国相关诉求，依法予以驳回。颍上县人民政府作为复议机关，应对复议决定的合法性承担举证责任，但其经传票传唤，未到庭参加诉讼，其提交的证据，未经庭审举证、质证，不能作为证据使用，因此，颍上县人民政府应承担举证不能的责任，其作出的6号复议决定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条、第七十四条第二款第（三）项、《最高人民法院关于适用》第一百三十五条第二款、第一百三十六条第五款之规定，判决确认颍上县人民政府于2019年7月2日作出的6号复议决定违法；驳回李保国对颍上县自然资源和规划局的诉讼请求。 李保国上诉称，被上诉人没有向颍上县五十铺乡蒋王村村民委员会调查取证，该村委会出具的证明明显虚假；上诉人的养鸽场建于2011年，当时并没有被告知该土地是基本农田，上诉人有农村土地承包经营权证，是建在自家的土地上的；用于养鸽而搭建的养鸽棚是直接用于经营性畜禽养殖生产设施用地，属农用地而不是非农业的建设用地等。一审判决枉顾事实，适用法律错误。故请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 李保国向一审法院提交的证据、依据有：1、身份证复印件；2、行政处罚决定书；3、颍上县人民政府行政复议决定书；4、营业执照；5、颍上县畜牧兽医局“牧2011-4号《关于对姜克永等5个申报建设畜禽养殖场（小区）的批复》”；6、颍上县畜牧兽医局“（颖）动防合字第2014003《动物防疫条件合格证》”；7、养鸽厂照片12张；8、农村土地承包经营权证；9、证人李某证言；10、证人高某证言。 颍上县自然资源和规划局向一审法院提交的证据、依据有：1、法定代表人身份证明书、组织机构代码、《中华人民共和国土地管理法》第五条；2、违法线索登记表、阜阳市国土资源局群众来访转办单、询问笔录及身份信息证明、现场勘查笔录及勘测定界图、现场照片、核查报告、立案呈批表、规划图、现状图、村证明材料、调查报告、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表、行政处罚告知书、听证告知书及送达回证、送达现场照片、听证申请、听证会通知书及送达回证、听证笔录、行政处罚决定书及送达回证、照片；3、《中华人民共和国土地管理法》第五条、第四条、第十条、第十一条第二款、第四十三条、第四十四条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十条、《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》。证明其诉讼主体资格适格，作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 颍上县人民政府在一审中未到庭参加诉讼，未举证、质证。 以上证据均随卷移送本院。本院经审理查明的事实与一审一致，对一审查明的事实予以确认。 本院认为，本案中，被上诉人颍上县自然资源和规划局根据相关证据认定上诉人李保国存在非法占地的违法行为，事实清楚，证据确实充分。颍上县自然资源和规划局在履行行政处罚事前告知和听证告知后，举证听证，经层级审批，根据李保国违法行为的性质、情节，作出3号处罚决定并依法送达，处罚程序并无不当，适用法律正确，处罚适当。一审被告颍上县人民政府作为复议机关，应对复议决定的合法性承担举证责任，但其经一审法院传票传唤，无故未到庭参加诉讼，其应承担举证不能的责任，一审法院判决确认其作出的6号复议决定违法，并无不当，本院予以支持。综上，李保国的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李保国负担。 本判决为终审判决。 审判长 代 巍 审判员 耿牛牛 审判员 迟 莹 二〇二〇年六月三日 法官助理韩笑 书记员丁茹梦 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；