海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼96行终111号 上诉人（原审原告）裴和平，男，1953年2月4日出生，汉族，现住万宁市。 委托代理人李清理，海南大兴天泰律师事务所律师。 委托代理人孙焕，海南大兴天泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）万宁市后安镇人民政府。住所地：万宁市后安镇424县道。 法定代表人吴岳和，镇长。 委托代理人孟令韬，万宁市后安镇司法所工作人员。 被上诉人（原审被告）万宁市人民政府。住所地：万宁市万城镇红专中路。 法定代表人周高明，市长。 委托代理人魏逵，万宁市司法局工作人员。 原审第三人林振强，男，1960年7月4日出生，汉族，现住万宁市。 委托代理人蔡春为，海南国岛律师事务所律师。 上诉人裴和平因与被上诉人万宁市后安镇人民政府（以下简称后安镇政府）、万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）土地行政管理及行政复议一案，不服万宁市人民法院于2019年12月11日作出的(2019)琼9006行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月8日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：2017年1月3日，后安镇政府作出后信访复[2017]13号《信访事项答复意见书》（以下简称13号《答复意见》），处理意见为纠纷地块土地权属为万宁市后安镇六合村民委员会（以下简称六合村委会）一至九村民小组共有，维持林振强的土地使用权。2018年9月11日，万宁市政府作出万府复决字[2018]12号《行政复议决定书》（以下简称12号《复议决定》），决定维持后安镇政府2017年10月27日作出的13号《答复意见》。 一审法院查明，涉案土地位于万宁市六合村委会六合村路牌入口右侧，面积84.04平方米，该地所有权人为六合村委会第一至第九村民小组。上世纪八十年代至九十年代初，林振强在涉案土地上修建房屋居住，2006年至2017年租给案外人黄鸿标居住使用。2009年，万宁市政府开展农村宅基地确权登记发证工作。2010年8月12日，裴和平向万宁市政府申请对涉案土地进行确权登记。2010年11月24日，万宁市政府向原告裴和平颁发了万宁集用（2010）第71262号《集体土地使用证》（以下简称第71262号《土地证》），确定涉案土地的土地使用权人为裴和平，土地所有权人为六合村委会第二经济社，地类(用途)为农村宅基地，使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积为84.04平方米。2016年，林振强打算拆旧房建新房，以其子林云强的名义向后安镇政府申请对涉案土地进行报建，2016年9月15日，后安镇政府向林云强颁发了《乡村建设规划许可证》，2017年5月27日，后安镇政府因涉案土地权属发生争议，而撤销了该《乡村建设规划许可证》，并告知林云强待其处理涉案土地无异议后再申报建房申请。2017年5月，林振强将涉案土地上的旧房屋拆除，准备另建新房，裴和平以其对涉案土地享有使用权为由进行阻拦，双方由此产生纠纷。裴和平向万宁市信访局信访，后安镇政府收到万宁市信访局转交的信访件后，进行调查核实，于2017年10月27日作出13号《答复意见》，处理意见为“根据《信访条例》第三十二条规定,我镇对此次信访事宜做了认真走访调查。根据调查情况给出如下处理意见：该宗地块土地权属为六合村委会一至九村民小组共有，维持林振强的土地使用权”。裴和平不服，向万宁市政府申请行政复议，万宁市政府于2017年11月24日立案受理，并向后安镇政府和第三人林振强送达《行政复议申请书》《行政复议答复书》。林振强在收到复议申请书时，才获知裴和平持有第71262号《土地证》，取得涉案土地的土地使用权。林振强不服，据此向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销万宁市政府给裴和平颁发的第71262号《土地证》，海南省第一中级人民法院于2018年1月3日立案受理。2018年1月8日，万宁市政府根据林振强的申请，决定中止行政复议案件的审理。2018年2月26日，海南省第一中级人民法院依法作出（2018）琼96行初6号行政判决，撤销了万宁市政府给裴和平颁发的第71262号《土地证》。裴和平不服该判决，向海南省高级人民法院上诉，海南省高级人民法院受理后，于2018年8月17日依法作出（2018）琼行终276号行政判决，驳回上诉，维持原判。上述判决已生效。万宁市政府于2018年8月29日恢复行政复议案件的审理，于2018年9月11日作出12号《复议决定》，维持后安镇政府的13号《答复意见》。裴和平不服该复议决定，向一审法院提起行政诉讼，请求判令撤销后安镇政府作出的13号《答复意见》和万宁市政府作出的12号《复议决定》。 一审法院认为，本案争议的焦点是：后安镇政府作出的13号《答复意见》及万宁市政府作出的12号《复议决定》是否合法，应否撤销。一、关于后安镇政府作出的13号《答复意见》是否合法的问题。本案中，裴和平主张自1978年起涉案土地一直归其使用，并于2010年11月24日取得第71262号《土地证》。由于万宁市政府颁发给裴和平第71262号《土地证》已被法院依法撤销，且根据本案查明的事实，林振强在上世纪八十年代至九十年代初已在涉案土地上修建房屋居住至今。因此裴和平主张涉案土地一直归其使用没有事实根据，不予支持。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条规定：“下列证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据：（一）人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门依法批准征收、征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）县级以上人民政府及有关部门关于组建、合并、分立国有农场的批准文件；（四）国有农场与周边农村集体经济组织签订的用地协议书；（五）土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议；（六）人民政府和有关部门、司法机关、仲裁机构处理权属争议的调解书、处理决定书、判决书、裁决书等文书或者附图；（七）地形图、航片、影像资料及其他有关证明文件；（八）法律、法规规定的其他证据。对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据”。由此可见，在裴和平和林振强均未能提供其对涉案土地享有土地使用权的书面证据的情况下，查明涉案土地的历史使用情况和使用现状是确定涉案土地权属的关键。故后安镇政府在查明林振强已使用涉案土地20余年的事实后，依据《信访条例》第三十二条规定作出13号《答复意见》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。二、万宁市政府作出的12号《复议决定》是否合法的问题。万宁市政府收到裴和平的行政复议申请后予以受理，履行告知等程序，经审查后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定作出12号《复议决定》，维持后安镇政府作出的13号《答复意见》，该复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上所述，后安镇政府作出的13号《答复意见》和万宁市政府作出的12号《复议决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。裴和平诉请撤销后安镇政府作出的13号《答复意见》和万宁市政府作出的12号《复议决定》，没有事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回裴和平的诉讼请求。 上诉人裴和平上诉称，一、一审法院对上诉人提供的部分重要证据不予采纳，从而导致一审判决认定事实错误。首先，一审法院未采纳上诉人提供的证据5错误。该证据系由万宁市政府保存，并由海南省高级人民法院依职权调取的，是六合村委会一至九小组在万宁市政府的组织下，对六合村委会集体土地共有宗地进行分割确权，并由村民小组、村委会、镇政府审核盖章后形成的档案。庭审中后安镇政府和万宁市政府对该证据三性均无异议，法庭应予以采纳。一审法院以“万宁市政府未就后安镇六合村委会第一至九村民小组共有宗地分割确权颁发权证”为由不予采纳该证据，是本末倒置。其次，一审法院对上诉人提供的证据6-9和被上诉人后安镇政府提供的证据3-4的认证存在错误。上诉人提供的证据6-9和被上诉人后安镇政府提供的证据3-4都属于证人证言，但一审法院却采纳后安镇政府的证据，未采纳上诉人的证据，明显是偏听偏信。再次，上诉人在庭审中提供了证据9原件进行核对，一审法院却以上诉人没有提交原件核对为由不予采纳上诉人的证据，显然与事实不符。二、一审判决遗漏第二村民小组是涉案土地的所有权人这一基本事实。13号《答复意见》和12号《复议决定》是对涉案土地所有权和土地使用权的确认，判断该行政行为是否合法的前提是查明涉案土地实际所有权人，进而确定使用权人，一审判决并未查明该事实。六合村委会各村民小组一直以来都是对各自的土地分别所有，这与万集有(2004)第206170号《集体土地所有权证》上共有的记载确实是不一致的。虽然万宁市政府在2004年颁发的第206170号土地证载明六合村委会的172.88958公顷的土地为六合村委会一至九村民小组共有，但是各个村民小组自1962年以来对该宗地的分割使用的事实是公认的，各个村民小组和六合村委会及后安镇政府都已盖章确认，对包括涉案宅基地在内的35951.64平方米的土地属于第二村民小组集体没有争议，一审法院应当查明这一基本事实。三、一审法院适用法律法规错误。一审法院依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第二款规定错误。该条款的适用前提是“对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据”，而本案中六合村委会各个村民小组对于土地权属已经于2014年达成了分割确权协议，应该适用该条文第一款第（五）项规定，确认涉案土地的真正所有权人是第二村民小组，林振强作为第五村民小组成员，不可能取得第二村民小组的土地使用权。四、一审判决结果未能树立正确审判理念，不仅不能起到定纷止争的作用，反而会激化矛盾。在确定涉案土地所有权人时，应根据最高院于2019年9月11日通过的《全国法院民商事审判工作会议纪要》的精神，综合分析考虑涉案土地的历史取得、实际使用和各村民小组指界情况确认各村民小组之间的土地权利归属。一审判决罔顾土地分割确权事实，将2014年分割确权工作成果化为乌有。届时各村民小组土地权属不清情况重新出现，土地收益将重新分配，不利于已平息的矛盾，引发更大社会问题。综上，请求二审法院：1.撤销万宁市法院作出的（2019）琼9006行初44号行政判决；2.撤销后安镇政府作出的13号《答复意见》和万宁市政府作出的12号《复议决定》。 被上诉人后安镇政府口头辩称，林振强使用涉案土地20余年，期间并未有书面记载的权属纠纷。上诉人提供的万宁市农村集体土地共有宗地分割确权档案，并不是土地权属和使用权证书，没有法律效力。其他答辩意见与一审答辩意见一致。 被上诉人万宁市政府口头辩称，答辩意见与一审答辩意见一致。 原审第三人林振强口头述称，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的请求。上诉人称一审法院不予采纳其提供的万宁市农村集体土地共有宗地分割确权档案，该证据已被生效的（2018）琼行终276号行政判决确认与本案无关。上诉人称一审判决遗漏第二村民小组是涉案土地所有权人的基本事实。涉案土地所有权问题，有农村集体土地所有权证证明，属于第一至第九村民小组共有。万宁市农村集体土地共有宗地分割确权档案，不是土地所有权确权依据。 上诉人在二审中向法院提交了以下证据：1.裴牛群、裴和光证人证言，证明涉案土地所有权属第二村民小组。2.催告函；3.关于六合村土地权属情况的说明。证据2-3共同证明六合村各村民小组及六合村委会均认可2014年指界确认结果。 对上诉人提交的证据本院认证如下：证据1不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，二审不予采纳。证据2-3内容真实，结合万宁市农村集体土地共有宗地分割确权档案材料，可证明六合村各小组在2014年曾进行分割指界，但万宁市政府尚未据此颁发权证，不能证明涉案土地为第二村民小组所有。 本院二审期间，上诉人申请本院向万宁市政府调取万宁市农村集体土地共有宗地分割确权档案，因该档案已由海南省高级人民法院在另案中调取，且上诉人在一审中已向法院提交，故本院对其申请予以驳回。对于该证据的真实性本院予以确认，可证明六合村各小组在2014年曾进行分割指界，但万宁市政府尚未据此颁发权证，不能证明涉案土地为第二村民小组所有。 案外人六合村委会第二经济社（原为六合村委会第二村民小组）在二审中以其为涉案土地所有权人，本案的处理结果与其有利害关系为由向法院提交了参加诉讼申请书。因其在一审中并未申请参加诉讼，同时，涉案土地所有权人已有万集有（2004）第106170号《集体土地所有权证》明确，本案争议的仅是涉案土地使用权，故其与本案无利害关系，本院对该申请予以驳回。 二审查明，后安镇政府分别于2017年10月27日、2017年11月3日作出两份文号相同、内容相同的13号《答复意见》。2017年10月27日作出的13号《答复意见》并未加盖公章，两份13号《答复意见》均已送达。万宁市政府作出的12号《复议决定》查明：“2017年11月3日，被申请人出具后信访复[2017]13号《信访事项答复意见书》，申请人对《信访事项答复意见书》不服，提起行政复议”，决定：“维持万宁市后安镇人民政府2017年10月27日作出的后信访复[2017]13号《信访事项答复意见书》”。 二审另查明，2014年9月2日，万宁市国土局召集六合村委会及第一至第九村民小组对万集有（2004）第106170号《集体土地所有权证》项下的土地进行分割指界，但万宁市政府尚未据此颁发权证。 二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点：1.后安镇政府作出13号《答复意见》是否合法；2.万宁市政府作出12号《复议决定》是否合法。 关于后安镇政府作出13号《答复意见》是否合法的问题。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第二款规定，土地权属争议一方或者双方均无法提供第一款规定的人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证、批准文件、书面协议、裁判文书、裁决书等材料书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。本案中，林振强在上世纪八十年代至九十年代初已在涉案土地上修建房屋居住至今。在此期间，裴和平一直未使用过涉案土地。在裴和平的土地使用权证已被撤销，同时双方均无法提供书面证据的情况下，后安镇政府根据涉案土地的历史使用情况和使用现状作出维持林振强使用权的意见，认定事实清楚，符合上述规定。上诉人主张涉案土地所有权人为六合村委会第二村民小组，据此否定第五村民小组村民林振强享有土地使用权，该主张理由不成立。虽然六合村委会及第一至第九村民小组曾于2014年9月2日对万集有（2004）第106170号《集体土地所有权证》项下的土地进行分割指界，但土地所有权的最终确定，需按照《土地登记办法》《城镇地籍调查规程》《海南省土地权属确定与争议处理条例》等相关法律规定，履行指界、地籍调查、公告、审核、颁证等一系列程序。万宁市政府至今尚未履行完上述程序，亦未对万集有（2004）第106170号《集体土地所有权证》项下的土地进行分割颁证，因此，万集有（2004）第106170号《集体土地所有权证》项下的土地仍属六合村委会及第一至第九村民小组共同共有。因此，上诉人的上述主张没有事实根据和法律依据，本院不予支持。 关于万宁市政府作出12号《复议决定》是否合法的问题。万宁市政府在收到上诉人递交的复议申请书后，向后安镇送达了复议申请书副本，根据林振强使用涉案土地的情况，结合上诉人及后安镇政府及林振强提交的证据，进行书面审查，并作出12号《复议决定》，符合行政复议法的规定。因此，万宁市政府作出的12号《复议决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。需要指出的是，万宁市政府在作出12号《复议决定》时维持的是后安镇政府于2017年10月27日作出的未加盖公章的13号《答复意见》，存在瑕疵，对此本院予以指正。基于后安镇政府分别于2017年10月27日、2017年11月3日作出的13号《答复意见》文号及内容均相同，12号《复议决定》无论维持的是2017年10月27日作出的13号《答复意见》，还是2017年11月3日作出的13号《答复意见》，实质都是维持林振强对涉案土地的使用权，故该瑕疵并未影响12号《复议决定》的正确性。 综上所述，后安镇政府作出的13号《答复意见》和万宁市政府作出的12号《复议决定》认定事实清楚、适用法律正确，一审法院驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人裴和平负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  冯 花 审 判 员  吕丽霞 审 判 员  邱 甜 二〇二〇年六月二日 法官助理  符月玲 书 记 员  詹文莉 附：本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。