山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终548号 上诉人（原审原告）王毅，男，1974年9月6日出生，汉族，住安徽省霍邱县。 上诉人（原审被告）徐孝海，男，1971年1月3日出生，汉族，住安徽省霍邱县。 被上诉人（原审被告）青岛市即墨区人民政府，住所地青岛市即墨区通济街140号。 法定代表人吕涛，区长。 王毅、徐孝海诉青岛市即墨区人民政府（以下简称即墨区政府）行政复议一案，不服青岛市中级人民法院于2019年11月26日作出的（2019）鲁02行初258号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告王毅、徐孝海自述系永城市永安建筑劳务有限公司的实际投资人，带领施工队承担工程的具体施工工作。两原告称其承包了青岛市即墨区小庄村“萃英花园”项目部分建设工程，但所垫付款项未得到偿付，因认为青岛市即墨区自然资源局出让涉及“萃英花园”项目的四宗土地给青岛永辉置业有限公司一事涉嫌违法犯罪，导致其利益无法得以维护，故在2019年期间多次向该局进行信访。2019年7月25日，青岛市即墨区自然资源局向两原告出具《告知书》，告知的主要内容为：“一、基本情况。经查，你们反映的四宗土地均位于通济新经济区××路××青荣城际铁路以西、青新高速以南，2009年、2017年已经山东省人民政府批准农用地转用手续并征收，面积分别为10659平方米、20545平方米、31414平方米、32690平方米。2018年9月19日，原青岛市国土资源和房屋管理局即墨分局（以下简称我局）发布上述土地拍卖出让公告，由青岛永辉置业有限公司竞得国有建设用地使用权。2018年10月17日，我局与青岛永辉置业有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，出让年限为住宅用地70年、商业用地40年，征地补偿费已拨付给被征地村庄。现青岛永辉置业有限公司已办理不动产权证。二、办理意见。我局在出让上述土地时，严格按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国资产评估法》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》相关法律法规规定进行。（一）你们提出的低价出让和减免土地收入问题。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第十条‘市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。标底或者底价不得低于国家规定的最低价标准’和《青岛市国土资源和房屋管理局关于进一步规范土地出让底价、招拍挂起拍（始）价确定方式有关事项的通知》（青土资房发【2014】471号）第三条‘各区、市应建立健全国有建设用地使用权出让的定价程序，地价需经专业评估，为定价提供参考依据’之规定，我局委托有资质的评估单位青岛亚太房地产评估咨询有限公司对四个地块土地使用权出让价格进行评估，出让起始价以评估价格（3423.6708万元、13621.3350万元、20827.4820万元、20457.4020万元）为基础，进行集体会审决策，确定起始价格分别为3423.6708万元、13621.3350万元、20827.4820万元、20461.3248万元，均不低于土地评估价格，与当年市场价格相符。且按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发【2006】100号）第二条‘从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的收支两条线’的规定，严格遵循‘收支两条线原则’，全额征收土地出让金缴入地方国库。因此，不存在低价出让土地问题和减免土地收入问题。（二）你们提出的未批先用、没收非法建筑物问题。国土资源部2014年10月1日实施的《国土资源违法行为查处工作规程》附录Ａ第六款第二条规定:‘违法占用的土地为建设用地和未利用地的，责令退还土地，可以并处罚款。对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置，涉及违反《城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理’。原即墨市政府即政纪字【2015】39号常务会议纪要第二条提出:‘对青岛市和即墨市两级重点项目、公益类项目、旧村改造项目以及其他非企业自身原因的未供即用土地，由市国土资源局依法进行处罚并缴纳罚款后，可按程序办理用地手续’。上述四宗土地在违法建设时均已征为国有，属于国有建设用地。我局对建设单位永利房地产开发有限公司违法占用土地的行为，下达了《土地违法案件行政处罚决定书》（即国土罚字【2018】2号、3号、4号），作出了责令退还非法占用的国有建设用地及对违法占用的土地处以罚款的处罚决定。根据《国土资源违法行为查处工作规程》及原即墨市政府即政纪字【2015】39号常务会议纪要，不再对地上建筑物作没收或拆除处理。建设单位已缴齐罚款。为解决历史遗留问题，保障被拆迁的小庄村村民及时回迁，通济新经济区关于《通济新经济区小庄村改造项目遗留问题及解决建议》（经即墨市政府即政纪字【2018】39号常务会议纪要研究通过）中提出‘对该项目Ａ、Ｂ、Ｃ地块，建议由区国土分局根据《即墨市政府第四十一次常务会议纪要》即政纪字【2015】39号’的相关规定办理用地手续’的要求，本着尊重历史、解决问题的原则，我局将在建工程进行评估，由竞得人支付在建工程的评估值，并与原投资建设单位签订《在建工程移交协议》，将在建工程随同土地使用权出让一同移交。（三）你们提出的竞得人须签订《小庄村改造项目投资建设合作协议》问题。《青岛市人民政府关于进一步规范土地一级开发整理工作的通知》（青政发【2016】16号）第二条‘土地供应报批前，项目实施主体可根据项目建设实际情况，提出适当的出让条件，经市国土资源房管局审查后纳入供地方案和招拍挂出让文件’。青岛市国土资源和房屋管理局办公室《关于进一步规范土地招拍挂出让有关工作的通知》（青土资房办发【2018】55号）中要求‘需搭配出让、设置特殊附加条件的项目，经所在区（市）政府同意后报市局审查。市局由分管局领导召集土地利用处、政策法规处、审批处、办公室、储备中心及相关区（市）分局进行会审，会审通过后方可实施招拍挂’。2018年8月21日，我局将项目3宗土地供应附加条件报原青岛市国土资源和房屋管理局研究会审，经会审确定的附加条件主要有：1、竞得人向即墨区通济新经济区管委公布的公开银行账户中缴纳一级开发整理资金及安置房建设自理金；2、成交后三个工作日内，竞得人须与通济新经济区管委、小庄村委签订项目投资建设合作协议。该协议中未约定减免土地收入内容。2018年9月3日，即墨区旧城区改造领导小组办公室下发了《关于对贾家庄、小庄村改造项目土地处置设置适当条件的会议纪要》，对小庄村改造项目设置了土地出让附加条件，附加条件除向原青岛市国土资源和房屋管理局提报会审的附加条件外，还增加了‘竞得人除缴纳成交总价款外，在成交后3个工作日内，还需与原投资建设单位签订《在建工程移交协议》，并支付给原投资建设单位在建工程评估值’的内容，我局根据《会议纪要》发布了出让公告。综上，你们反映的即墨分局违规低价出让四宗土地，应该依法没收在建工程评估值资金，涉嫌犯罪的依法追加刑事责任等问题不属实”。 两原告不服该《告知书》，于2019年9月11日向被告青岛市即墨区人民政府提交《行政复议申请书》及证据材料。被申请人为青岛市即墨区自然资源局，复议请求为：1、不服青岛市即墨区自然资源局于2019年7月25日作出的信访处理《告知书》；2、依法撤销青岛市即墨区自然资源局与青岛永辉置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》四宗土地；3、依法撤销青岛市即墨区自然资源局以小庄村改造名义低价出让四宗土地，关于竞得人须与小庄村委签订《小庄村改造项目投资建设合作协议》；4、依法撤销青岛市即墨区自然资源局出让《国有建设用地使用权出让合同》，竞得人须与原非法建设单位签订《在建工程移交协议》；5、依法没收青岛市即墨区自然资源局出让《国有建设用地使用权出让合同》，竞得人须与原投资建设单位签订《在建工程移交协议》，移交在建工程评估值6.66825066亿元资金；6、依法调查追究青岛市即墨区自然资源局以小庄村改造名义低价出让土地，给国家造成经济损失近2亿元的相关责任人员责任。庭审中，经向两原告确认，其第一项复议请求是指请求撤销青岛市即墨区自然资源局于2019年7月25日作出的信访处理《告知书》；第二至五项复议请求是基于《告知书》中的答复而提出，实质上是指向对《告知书》中的答复内容有异议。2019年9月18日，被告作出即复不字【2019】第11号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理两原告的行政复议申请，主要理由为:“从被申请人2019年7月25日作出的《告知书》内容分析，该告知书并未明确其是否属于信访告知书。申请人称该告知书性质为信访告知书，如申请人之前通过信访途径向被申请人反映问题，对处理结果不服，应当按照《信访条例》相关规定进行救济。即使该《告知书》不属于信访告知书，也仅是就申请人反映问题的处理情况向其进行告知，并未给申请人设定新的权利义务。因此，被申请人2019年7月25日作出的《告知书》，仅是告知性行为，对申请人的权利义务并不产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第五项之规定”。被告于2019年9月25日向两原告邮寄送达该《不予受理行政复议申请决定书》。另经庭审询问，两原告明确表示其确实是通过信访途径向青岛市即墨区自然资源局反映涉案土地的问题。 原审法院认为： 1、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”根据上述规定，属于行政复议法规定的行政复议范围是当事人的行政复议申请得以受理并进入实体审查的前提。本案中，两原告向被告提出的行政复议申请中的第一项复议请求指向青岛市即墨区自然资源局作出的《告知书》，根据该《告知书》的内容及两原告当庭确认，该《告知书》是信访告知，属于行政机关针对信访事项作出的答复，应按照《信访条例》所规定的途径予以救济，不属于行政复议案件受理范围，被告在被诉不予受理行政复议申请决定中对此认定正确。两原告向被告提出的行政复议申请中的第二至五项复议请求经庭审确认指向《告知书》中的答复，且该四项复议请求均涉及青岛市即墨区自然资源局出让四宗土地给青岛永辉置业有限公司的行为，根据两原告自述，其系青岛市即墨区小庄村“萃英花园”项目部分建设工程的实际施工人员，据此，其与涉案土地出让行为之间并无直接利害关系，涉案土地出让行为对其权利义务并不产生实际影响，故其以青岛市即墨区自然资源局的土地出让行为损害其垫付款偿付为由申请行政复议，不属于行政复议受案范围。两原告向被告提出行政复议申请中的第六项复议请求是要求追究责任人员责任，并非指向具体行政行为，故亦不属于行政复议受案范围。综上，被告作出被诉不予受理行政复议申请决定，决定不予受理两原告的复议申请结果正确。 2、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。第四十条第二款规定：本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。本案中，被告于2019年9月11日收到两原告提出的行政复议申请，于2019年9月18日作出被诉不予受理行政复议申请决定，符合上述期限规定，且依法向两原告送达，行政复议程序合法。原审法院判决驳回原告王毅、徐孝海的诉讼请求。 王毅、徐孝海不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并改判或者发回重审。主要理由如下：1.原审法院认为《告知书》是信访告知，不属于行政复议案件受理范围，认定事实错误。从告知书内容中，已经体现了被上诉人以会议纪要方式批准了该行政行为，该行政行为越权违法。即墨区自然资源局依照会议纪要将在建工程评估资金6.6687亿元随同土地使用权出让一同移交没有法律依据，属于行政不作为。应该依法没收未没收，该局行政行为违法。根据《行政复议法》对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服，可以向该部门的本级人民政府申请复议。属于复议案件受理范围。2.原审法院认为上诉人与涉案土地出让行为之间并无直接利害关系，涉案土地出让行为对其权利义务不产生影响，认定漏项了涉案土地上的非法建筑物在建工程评估值资金6.6687亿元随同土地使用权一同移交与上诉人有直接利害关系。涉案四宗土地上的原非法投资建设单位在建工程评估值6.6687亿元随同土地使用权一同移交，在建工程评估值6.6687亿元其中有346.75万元属于上诉人投资建设工程款，即墨区自然资源与被上诉人无权将涉案土地上的非法建筑物在建工程评估值资金随同土地使用权一同移交，侵犯了上诉人的合法利益。申请人与具体行政行为有利害关系，上诉人属于本案直接利害关系人，应当予以受理。3.上诉人认为被上诉人的行政行为“不履行法定职责”，应该依法没收涉案土地上原非法建设投资单位在建工程评估6.6687亿元，拒不没收，行政行为违法。涉案土地上原非法建设投资单位在建工程评估6.6687亿元应该依法没收。 被上诉人即墨区政府未向本院提交书面答辩意见。 经审查，合议庭同意原审法院对证据的认证意见及查明的相关程序性事实。 本院认为：本案争议的焦点问题是上诉人向被上诉人提出的的行政复议申请是否属于行政复议受理范围。属于行政复议法规定的行政复议范围是当事人的行政复议申请得以受理并进入实体审查的前提。本案中，青岛市即墨区自然资源局作出的《告知书》系信访告知，属于行政机关针对信访事项作出的答复，不属于行政复议案件受理范围。两上诉人与涉案土地出让行为之间并无法律上的直接利害关系，涉案土地出让行为对其权利义务并不产生实际影响，故其以青岛市即墨区自然资源局的土地出让行为损害其垫付款偿付为由申请行政复议，不属于行政复议受案范围。两上诉人向被上诉人提出的其他复议请求是要求追究责任人员责任，并非指向具体行政行为，故亦不属于行政复议受案范围。原审法院认定被上诉人作出不予受理两上诉人的复议申请决定结果正确并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王毅、徐孝海负担。 本判决为终审判决。 审判长 山 莹 审判员 王修晖 审判员 李 拙 二〇二〇年六月十八日 书记员 徐颖格