吉林省辽源市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉04行初1号 原告吉林省诚毅车桥悬挂制造集团有限公司，住所地：辽源市龙山区吉春路665号。 法定代表人王学，董事长。 委托代理人闫长毅，该公司总经理。 委托代理人钱大勇，该公司职员。 被告东丰县人民政府，住所地：东丰县东丰镇东风路61号。 法定代表人曾海洋，县长。 行政机关出庭负责人张军，东丰县人民政府副县长。 委托代理人李春伟，东丰县商务局局长。 委托代理人宋兴军，吉林瑞邦律师事务所律师。 原告吉林省诚毅车桥悬挂制造集团有限公司（以下简称诚毅公司）诉被告东丰县人民政府（以下简称东丰县政府）要求返还垫付的土地出让金一案，于2020年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月8日立案后，于2020年1月9日向被告东丰县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月23日公开开庭审理了本案。原告诚毅公司委托代理人闫长毅、钱大勇，被告东丰县政府副县长张军、委托代理人李春伟、宋兴军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2006年8月22日，东丰县政府作为甲方，与乙方诚毅公司就工业集中区起步区投资建设重卡车桥及平衡悬挂总成项目达成协议，主要内容为：“一、乙方责任……4、企业投资、生产规模及效益：项目规划总投资5600万元左右，其中固定资产投资越4000万元，流动资金约1600万元。主要生产重卡车桥及平衡悬挂总成产品。达到设计规模后，年可生产重卡车桥及平衡悬挂总成产品2万套，实现产值约10000万元、税金600万元。常年安置人员150人左右。5、项目建设地址、占地面积及建筑面积：项目拟建在甲方工业集中区起步区党校东侧。厂区占地面积约57000平方米，建筑面积约30000平方米。6、建设期限：2006年8月末开始施工，2007年9月末投入试生产。……10、企业自注册之日起，连续三年内，年均实缴税金须达到100万元以上，第四年以后达到设计规模。二、甲方责任。乙方在实现上述约定发展目标前提下，甲方提供如下优惠政策（以文件形式批复）：1、土地。甲方负责征用土地57000平方米（按此场地实际测量面积为准）无偿提供给乙方使用50年，并办理有关手续。征地费用418.3万元投资者可暂欠（出具欠款证明），自企业注册之日起用实缴税金分三年予以抵顶。到期未达到418.3万元，乙方须用现金补足。2、税收。为促进企业发展，自企业注册之日起三年内，企业年实缴税金100万元以上，其所得税地方留成部分，由县政府扶持给企业，用于企业技术改造和新产品开发。……”。 诚毅公司诉称：1.判令东丰县政府给付诚毅公司垫付的土地出让金219.6万元；2.判令东丰县政府支付逾期付款利息（2007年11月23日至2019年11月23日利息2,063,362.00元；2019年11月24日至实际给付之日止的利息，以219.6万元为基数，按中国人民银行同期贷款利率计算）；3.由被告承担本案的诉讼费用。事实和理由为,2006年8月22日，诚毅公司与东丰县政府就工业集中区起步区投资建设重卡车桥及平衡悬挂总成项目签订招商引资协议书。诚毅公司于2007年5月在东丰县开发区注册成立，2007年12月份正式完成土地测量及土地价格确定，并缴纳了部分土地出让金219.6万元，其余部分土地出让金由县开发区承担。自诚毅公司缴税之日起计算（2008年3月至2011年3月），诚毅公司已经实际上缴税金3,505,998.28元，完全履行了双方签订的协议书约定的连续三年内年均实缴税金须达到100万元以上的要求。因此，按双方签订的协议书约定，东丰县政府应返还诚毅公司垫付的土地出让金219.6万元。 诚毅公司向本院提交了以下证据：1.中国银行的境内汇款申请书、土地出让金专用发票。证明诚毅公司缴纳的土地出让金合计219.6万元。2.诚毅公司2008年-2011年缴税明细表及相关票据、缴费凭证。证明诚毅公司连续三年内年均实缴税金已达到招商引资协议书约定的100万元以上。3.协议书。证明诚毅公司于东丰县政府签订了招商引资协议。4.营业执照副本。证明诚毅公司成立于2007年5月9日，营业期限为2008年6月6日至2020年12月31日，缴税年度的起算时间应为2008年6月以后。 东丰县政府辩称：诚毅公司所诉与事实不符，其诉讼请求缺乏事实根据。1.东丰县政府于2008年与诚毅公司签订了协议，根据税务机关统计，诚毅公司三年内所缴税金并未达到协议所约定的数额要求，诚毅公司没有完全履行协议约定义务，违约在先。因此，东丰县政府没有义务兑现相应协议约定。2.双方签订的协议内容并没有提出直接返还所缴纳的土地出让金，而诚毅公司应缴纳土地出让金419万余元，但仅缴纳了185万余元，尚欠234万余元。已缴纳的土地出让金从法律政策角度讲无法返还，且双方协议中是指所得税地方政府留成部分由政府扶持给企业，绝不是返还土地出让金。 东丰县政府向本院提交了以下证据：1.协议书。证明东丰县政府与诚毅公司签订了招商引资协议并就投资项目等进行了具体约定。2.诚毅公司办理或取得工业用地使用权的土地批准档案资料等。证明诚毅公司取得了土地使用权，但缴纳了185万元的土地出让金，尚欠234万余元的土地出让金。3.诚毅公司在2007年5月起至2010年6月和12月向国税、地税缴税明细。证明诚毅公司总计缴税200余万元。 经庭前证据交换，双方进行了举证、质证，并充分发表了意见。本院对相关证据认证认为，原、被告对对方所举证据的真实性、合法性和关联性均无异议，仅对证据中涉及的缴税数额、缴税起算时间等有不同意见，故都原、被告双方所举的证据，本院对真实性予以确认。 经审理查明，为发展经济，招商引资，2006年8月22日，东丰县政府与诚毅公司就工业集中区起步区投资建设重卡车桥及平衡悬挂总成项目签订协议书。该协议对双方的责任以及其他有关问题进行了明确约定。按照协议的约定，东丰县政府于2006年12月以挂牌出让方式，将协议约定的国有土地出让给诚毅公司。对工业集中区征用涉及的前期费用2,347,741.00元，经东丰县政府研究同意暂欠，双方形成了欠据并签字盖章。2007年4月，诚毅公司获得建设用地批准。2007年5月9日，诚毅公司在东丰县工业集中区正式注册成立，营业期限为2008年6月6日至2020年12月31日。2007年4月29日，诚毅公司向东丰县国土资源局缴纳了土地出让金1,851,665.00元，并于同年以银行汇款形式，向东丰县财政局土地收益基金户汇入344,899.25元。2008年5月，诚毅公司开始施工建设并于同年8月正式投产。后因经营不善等原因，诚毅公司于2018年左右停产。截止一审辩论终结前，诚毅公司实缴税金尚未达到协议约定的418.3万元。 本院认为，关于东丰县政府是否应当将219.6万元土地出让金返还给诚毅公司的问题，应当从以下几方面综合考量。首先，东丰县政府与诚毅公司签订的协议书，系出于发展县域经济为目的，与企业法人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款、第二十七条、《中华人民共和国合同法》第八条规定，协议双方应当按照协议约定履行各自义务。虽然该协议签订的内容、形式上存在一定的瑕疵，如对协议中乙方责任第10项的约定，缴税起算点应从企业注册之日起计算还是实际营业缴税之日起计算，双方存在争议，但即便如诚毅公司所述，企业注册之日没有实际生产，不产生与营业有关的缴税行为，这亦属于双方对协议条款的误解，不影响该协议的效力。且东丰县政府已经将出让土地提供给诚毅公司，并办理了相关手续，初步完成了协议约定的义务。而诚毅公司实缴税金在一审法庭辩论终结前也尚未达到双方协议约定的418.3万元，也一直未用现金予以补足，未能全部履行协议约定的义务，这一事实诚毅公司也并不否认。其次，双方签订的协议书对相关事项作了明确的约定，并签名盖章予以确认，系双方的真实意思表示。从协议的内容看，双方并未对涉及土地出让金缴纳、返还等事项作出明确约定，后续也没有针对协议内容作出相应的补充协议。因此，诚毅公司主张返还土地出让金的请求并无事实根据。最后，根据《中华人民共和国土地管理法》、原国土资源部2003年6月11日发布并于2003年8月1日实施的《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）的相关规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度。以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。因此，诚毅公司以挂牌出让方式取得案涉国有土地使用权，应当按照相关法律法规缴纳土地出让金。虽然协议约定案涉土地由东丰县政府无偿提供给诚毅公司，从形式上看符合土地使用权划拨的特征，即经县级以上人民政府依法批准,在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用。但土地使用权划拨与其他出让方式不同，其适用的对象、期限等均存在特殊性。从协议中双方约定的内容以及相关证据材料看，案涉土地实质上并不符合土地使用权划拨基本特征，但双方约定了诚毅公司须缴纳征地费用，这也是协议存在的瑕疵之一，但双方均予以认可，且诚毅公司亦在欠据中予以了确认。 综上，诚毅公司的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回吉林省诚毅车桥悬挂制造集团有限公司的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由吉林省诚毅车桥悬挂制造集团有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长  何芳松 审判员  屈永国 审判员  张 闯 二〇二〇年六月二十八日 书记员  宿宏岩