西安铁路运输法院 行政判决书 （2020）陕7102行初1095号 原告兼诉讼代表人别六马，男，汉族，1954年10月21日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。原告兼诉讼代表人周菊芳，女，汉族，1945年8月15日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。委托代理人别峥，男，1979年7月25日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区，系原告周菊芳之子。原告别宝民，男，1953年3月29日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。原告别松柏，男，1939年4月3日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。原告别秀英，女，1947年7月11日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。原告刘万学，男，1967年5月5日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。原告孟兆民，男，1962年2月27日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。原告吴辛波，男，1965年10月22日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。原告张小棉，女，1954年12月30日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。原告朱雪芳，女，1946年4月10日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西宁市。原告别利马，男，1958年1月5日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。原告别民学，男，1960年5月4日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。原告张大利，男，1953年5月14日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。原告张益荣，男，1953年3月2日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。被告西安市城市管理和综合执法局，住所地陕西省西安市未央区。法定代表人张水利，局长。委托代理人曲秀峰，该单位公职律师原告别六马等14人诉被告西安市城市管理和综合执法局（以下简称西安市城管局）不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年5月15日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案。原告别六马等14人的诉讼代表人别六马及原告周菊芳的委托代理人别峥，被告西安市城管局负责人杨某某及该局的委托代理人曲秀峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告别六马等14人诉称，原告均系陕西省西安市雁塔区XX村村民，原告的房屋均位于陕西省西安市雁塔区XX村，并在此拥有合法的宅基地使用权和房屋所有权。目前，XX村正在进行的西安地铁五号线雁鸣湖停车场建设项目将永久性封闭月幸路，造成原告出行困难，影响了原告的正常生产生活秩序。原告认为，根据《中华人民共和国XX乡规划法》及相关法律法规规定，进行工程建设的，建设的单位和个人应当依法办理《建设工程规划许可证》。经行政查处申请，西安市住房和XX乡建设局于2019年11月25日向原告作出《关于西安市地铁五号线雁鸣湖停车场涉嫌违法建设的回复》，称西安市地下铁道有限责任公司进行的西安地铁五号线雁鸣湖停车场建设项目未办理《国有土地使用证》。原告于2020年1月5日以中国邮政EMS快递方式向被告递交书面的《行政查处申请书》，请求被告对西安市地下铁道有限责任公司进行的西安地铁五号线雁鸣湖停车场建设项目未办理《建设工程规划许可证》即进行违法建设的行为进行查处，并责令其停止违法施工行为。被告于2020年1月6日签收原告的上述《行政查处申请书》。但时至今日，被告超过法定期限未就原告所申请的行政查处作出任何答复，违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规规定，损害了原告的合法权益。为维护自身合法权益，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定诉至法院，请求：1.确认被告超过法定期限未依原告申请履行行政查处法定职责的行为违法；2.责令被告立即依原告申请行政查处法定职责；3.判令被告承担本案诉讼费用。经法庭释明，原告当庭放弃第一项诉讼请求。原告向本院提交了以下证据：第一组证据：1、工程概况；2、环境保护监督栏；3、工程施工照片；证明存在该项目且该项目正在施工的状态。第二组证据：4、关于西安市地铁五号线雁鸣湖停车场涉嫌违法建设的回复；5、行政查处申请书；6、邮件交寄单收据；7、周菊芳、别六马等14人户口本、土地证。证明原告通过邮寄的方式向被告进行申请，被告收到了原告的申请，给出回复。被告市城管局辩称，被告是根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，相对集中规划行政主管部门关于违法建设查处的行政处罚权的，即被告对违法建设的查处职权仅限于行政处罚。为明确被告与规划行政主管部门在违法建设查处方面的职责分工，2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议纪要》（139）明确，违法建设查处工作本着“查处分离”的原则开展，即“违法建设的巡查、认定由规划部门负责；违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除等具体执法工作由城市管理部门负责并组织实施”；2017年4月14日，为进一步明确被告与规划部门的职能分工，印发了《西安市规划局 西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》（市规发〔2017〕50号），其中明确“城管部门根据规划部门的认定意见，按照法定程序下达法律文书，并负责违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除、没收等具体执法工作”；《西安市XX乡规划条例》也随之作出修改，其中《西安市XX乡规划条例》第五十九条规定“规划行政管理部门应当建立规划实施监督巡查制度，及时发现和认定违法建设”。因此，被告查处违法建设的前提是规划部门出具的违法建设认定意见。原告申请被告查处及责令停止雁鸣湖停车场建设项目，被告应在收到规划部门的认定意见后，才能作出停止建设等查处行为。二、被告履行了相关的查处职责。被告于2020年4月23日收到原告的《行政查处申请书》后， 2020年4月26日向西安市城市管理综合行政执法总队浐灞支队作出《督办单》（违建2020015号），要求其对原告的申请事项作出调查处理；2020年4月28日，市城市管理综合行政执法总队浐灞支队作出情况说明，称该建设项目未收到规划部门的认定意见，不能确定是否后续，将根据规划部门的认定意见开展查处工作；据此，被告于2020年4月30日作出《关于浐灞生态区XX号线雁鸣湖停车场”违法施工建设进行查处问题的回复》，对原告的有关诉求做了回复，已经履行了被告的查处职责。综上，被告已按照法定职责对原告的《行政查处申请书》作出回复，被告不存在不履行法定职责的情形，恳请贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告向法庭提交的证据如下：1、西安市人民政府专项问题会议纪要（139）；证明违法建设查处工作分工原则为“查处分离”，违法建设的巡查、认定由规划部门负责。2、西安市规划局西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知；证明城管部门根据规划部门的认定意见开展具体执法工作。3、西安市城市管理和综合执法局办文单；4、督办单；5、情况说明；6、关于浐灞生态区XX村XX号线雁鸣湖停车场”违法施工建设进行查处问题的回复；证明被告依法履行了查处职责。经庭审质证，原告对被告提交的证据1真实性、证明目的不认可，会议纪要不是法律依据；被告具有对违法建设的查处职责，不需要其他部门的认定；证据2同上；证据3真实性、证明目的不认可，原告早就已经向被告邮寄，被告收到的时间和原告不一致，不能证明被告履职。证据4、5真实性认可，证明目的不认可，原告是向被告作出的申请，我们不认可浐灞生态区支队，也不认可其作出的任何文件。督办单和情况说明不具有任何法律效力，更不能作为被告对原告履行了查处职责的证据。证据5真实性认可，证明目的不认可，被告超期回复。被告对原告提交的证据第一组证据真实性认可，证明目的不认可，是否是违建不清楚；第二组证据真实性认可，证明目的不认可，被告是4月23日收到的，关于投递员被告并不认识，是否签收不清楚。 本院对原、被告提交的证据因内容真实、来源合法、且与本案具有关联性，对以上证据的真实性均予以确认。经审理查明，2020年1月5日，原告别六马等14人向被告市城管局邮寄《行政查处申请书》，申请事项为：“请求贵局对西安市地下铁道有限责任公司进行的西安地铁五号线雁鸣湖停车场建设项目未办理《建设工程规划许可证》即进行建设的行为进行查处，并责令其停止违法施工行为。”被告市城管局于2020年1月6日签收。2020年4月30日，被告作出了《关于浐灞生态区XX村XX号线雁鸣湖停车场”违法施工建设工程许可证即进行违法建设的行为查处问题的回复》，内容为：您举报的《关于雁塔区XX村XX号线雁鸣湖停车场”违法施工建设工程许可证即进行违法建设的行为进行查处，并责令其停止违法施工行为的申请（举报）》已收悉，我局高度重视，第一时间向西安市城市管理综合执法总队浐灞生态区支队下达督办单，现就有关情况回复如下：按照《关于违法建设查处职责分工的通知》（市规发《2017》50号）文件的要求，“规划部门负责违法建设的日常巡查、认定，并及时将认定意见函告城管部门并抄送区县政府、开发区管委会。城管部门根据规划部门的认定意见，按照法定程序下达法律文书，并负责违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除、没收等具体执法工作。”但截至目前，规划部门尚未对此处疑似违法建设出具违法建设认定意见函。鉴于此您举报的该建设项目还未经自然资源规划部门认定，建议您就此建设项目相关问题向自然自愿规划部门进行反映。”2019年5月5日向原告邮寄送达，原告于2019年5月7日收到。原告不服，诉至法院，诉如所请。本院认为，本案争议焦点为被告是否依原告所申请的内容履行了其法定职责。首先，依据《西安市XX乡规划条例》 第六十一条：任何单位和个人有权向规划行政管理部门或者其他有关部门，举报或者控告违反XX乡规划的行为。规划行政管理部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并依法处理。第六十八条：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款。第七十四条：施工单位为违法建设项目进行施工的，或者未按规划审批要求和设计进行施工的，由城市管理部门责令停止施工，并可按施工标准处以30%以上50%以下的罚款。拒不停止施工的，由建设主管部门决定取消其两年以内在本市参与施工投标的资格。本案中，原告要求被告查处其所反映的其认为的XX村XX号线雁鸣湖停车场”违法施工建设工程，依据上述规定被告市城管局依法享有受理违法建设的举报及查处违法建设的职权，属于被告的职权范围之内。其次，被告收到了原告的查处申请是否尽到了查处职责。依据《西安市XX乡规划条例》的规定规划部门负责违法建设认定，但是违法建设的认定仅是查处违法建设的事实部分，《违法建设认定函》其属于行政机关之间函件往来，并不外化，即便是规划部门出具了《违法建设认定函》，也同样需要城管部门对此函的内容进行核实，故规划部门的违建认定不影响城管部门违建查处受理和其他程序的进行。本案中，依据被告提供的证据，无法证明被告收到原告查处申请后是否向规划部门去调查了解案涉项目是否为违法建设，也未对案涉建筑项目实际作出其他调查内容。被告依据“规划部门尚未对此处疑似违法建设出具违法建设认定意见函”而向原告回复“鉴于此您举报的该建设项目还未经自然资源规划部门认定，建议您就此建设项目相关问题向自然资源规划部门进行反映”从而拒绝履行职责的行为明显违法。被告应依据原告的申请作出处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定判决如下：被告西安市城市管理和综合执法局重新对原告别六马等14人2019年1月5日递交的《行政查处申请书》作出处置。案件受理费50元，由被告西安市城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                      审  判  长     唐颖杰                    人民陪审员     强智才                    人民陪审员     孙玉革                       二〇二〇年七月九日                    书   记  员    卢晓蕊 1