西 安 铁 路 运 输 法 院 行政裁定书 (2020)陕7102行初881号 原告西安米辰工贸有限公司，住陕西省西安市雁塔区。法定代表人范森，执行董事。委托代理人王军锋，陕西海普睿诚律师事务所律师。委托代理人张骞，陕西海普睿诚律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区楼。法定代表人冯涛，局长。原告西安米辰工贸有限公司诉被告西安市自然资源和规划局规划其他行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告西安米辰工贸有限公司诉称，2020年3月12日，其收到西安市雁塔区城市管理综合行政执法局作出的《限期拆除违法建设通知书》，通知书载明，根据西安市自然资源和规划局雁塔分局市资源雁违函（2020）16号《关于西江月营销体验中心东侧违法建设的认定转办函》（以下简称违法建设认定转办函），原告西安米辰工贸有限公司的膜式大棚系违法建设，要求原告西安米辰工贸有限公司自行拆除。原告西安米辰工贸有限公司向西安市雁塔区城市管理综合行政执法局提出异议后，西安市雁塔区城市管理综合行政执法局答复，违建认定系被告西安市自然资源和规划局作出，其只是按照要求履行拆除工作，违建认定与其无关，未予理睬原告西安米辰工贸有限公司的异议。2020年3月25日，西安市雁塔区城市管理综合行政执法局向原告西安米辰工贸有限公司作出了《限期拆除违法建设决定书》，当日，原告西安米辰工贸有限公司向西安市雁塔区城市管理综合行政执法局索取了违法建设认定转办函的复印件。原告西安米辰工贸有限公司认为，原告西安米辰工贸有限公司是一家具有经营废旧物资、再生资源回收、利用、分拣资格的合法公司，原告西安米辰工贸有限公司的可回收物品分拣站项目是为了响应中央关于保护生态环境的号召，根据《西安市生活垃圾分类管理办法》规定，对生活垃圾中的可回收物品进行分拣回收作业，该项目通过了西安市雁塔区发展和改革委员会的审核，完全合法；该项目作业时，采用高强度的柔性薄膜材料，利用空气压力支撑覆盖空间技术，以防止可回收物品在分拣、打包过程中产生扬尘，影响周边环境。该膜式大棚在需要时充气打开，不需要时可放气收回。膜式大棚在收放时，不需要进行土方开挖及土木建设，不属于建设项目，只是一种预防环境影响，便于作业的器材，没有可拆除性。被告西安市自然资源和规划局认定膜式大棚属于违法建设并要求拆除，其后果只能使可回收物品在分拣、打包过程中所产生的扬尘直接向空气排放，污染周围环境。该行政行为违背行政目的的正当性，违背中央及地方的各项环境保护政策及法规。同时，被告西安市自然资源和规划局在对原告西安米辰工贸有限公司合法的非建设项目作出违法建设认定时，违反了基本的行政正当程序，未向原告西安米辰工贸有限公司调查了解，未告知依法享有的陈述申辩听证救济权利，也未告知行政行为认定的事实理由及依据。被告西安市自然资源和规划局以违法建设认定转办函的形式非公开对原告西安米辰工贸有限公司作出具有实质、重大影响的行政行为，剥夺了原告西安米辰工贸有限公司依法享有的基本权利，违反法定程序，不能成立。现诉至法院，诉讼请求：1.请求撤销被告西安市自然资源和规划局于2020年2月27日作出的违法建设认定转办函；2.本案诉讼费用由被告西安市自然资源和规划局承担。被告西安市自然资源和规划局辩称，一、可诉的行政行为应当具备直接对外发生法律效果的特点，即行政行为的作出必须直接导致行政相对人及利害关系人权利义务的变动。如果行政机关某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2012年4月16日中共中央办公厅、国务院办公厅中办发（2012）14号《党政机关公文处理工作条例》第八条（十四）规定，函适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。因此，被告西安市自然资源和规划局于2020年2月27日向西安市雁塔区城市管理综合行政执法局发出的违法建设认定转办函是与西安市雁塔区城市管理综合行政执法局之间的内部往来公文，不产生外部法律效力，依法不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。应依法裁定驳回原告西安米辰工贸有限公司起诉。2020年3月12日，西安市雁塔区城市管理综合行政执法局向原告西安米辰工贸有限公司作出了《限期拆除违法建设通知书》，并依法履行了送达程序，对原告西安米辰工贸有限公司的权利义务产生实际影响；二、根据市办字（2019）115号《中共西安市委办公厅、西安市人民政府办公厅关于印发西安市自然资源和规划局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》的规定，西安市自然资源和规划局为西安市XX乡规划主管部门，负责本行政区XX乡规划管理工作。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”及2002年8月22日国务院发布的国发（2002）17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》“依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。实行相对集中行政处罚权的领域：省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，其中包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。相对集中行政处罚权工作方案以政府名义上报所在的省、自治区人民政府审批；经省、自治区、直辖市人民政府批准的集中行政处罚权工作方案报送国务院法制办公室备案。”、陕政发（2005）21号《陕西省人民政府批转西安市、咸阳市、渭南市城市管理综合行政执法试点工作方案的通知》、陕西省人民政府同意《西安市城市管理综合行政执法试点工作方案》规定，市、区两级执法局分别作为行政执法主体，依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》，行使城市管理综合行政执法试点领域有关法律、法规、规章规定的部分行政执法权。行使规划管理和建筑市场管理方面法律、法规、规章规定的未经批准擅自修建临街建筑物、构筑物等行为及建筑施工中影响市容环境行为的行政执法职能。2009年施行的《西安市城市管理综合行政执法条例》第八条规定，城管执法部门依照本条例规定相对集中行使行政处罚权。经国务院或者人民政府决定，新确定和调整的行政处罚职责，由市人民政府向社会公布；第十条之规定：XX乡XX市场管理方面法律、法规、规章的规定，查处未经批准擅自修建临街建筑物、构筑物等行为及建筑施工中影响市容环境的行为。因此，西安市雁塔区城市管理综合行政执法局有权行使涉及违法建设方面的相对集中行政处罚权，并非由被告西安市自然资源和规划局行使涉及违法建设方面的行政处罚权。市规发（2017）50号《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》第二条规定，由规划部门负责违法建设的日常巡查、认定，并及时将认定意见函告城管部门并抄送区县政府、开发区管委会。规划局出具的认定意见函除对违法建设进行定性外，必须依法提出整改、处罚、拆除、没收等明确的处理意见。被告西安市自然资源和规划局接西安12345市民服务热线转办函对市民投诉事项进行现场核查，并对违法建设依法进行认定，符合市政府三定方案及我市违法建设认定和查处职责分工文件规定。被告西安市自然资源和规划局依法有权对违法建设作出认定，系作出违法建设认定函的有权机关；三、被告西安市自然资源和规划局认定原告西安米辰工贸有限公司私自搭建的膜式大棚系违法建设的事实清楚。首先，原告西安米辰工贸有限公司私自搭建的膜式大棚占地约6000m2,采用高强度的柔性薄膜材料建造，根据XX乡规划部门工作人员实地核查发现，该项目四周通过钢筋混凝土底座配以卡槽进行固定。根据中华人民共和国住房和XX乡建设部批准实施的《民用建筑设计术语标准》（GB/T50504-2009）通用术语之基本术语第2.1.5条定义建筑物为用建筑材料构筑的空间和实体，供人们居住和进行各种活动的场所。原告西安米辰工贸有限公司搭建的膜式大棚采用膜材建造，在大棚内对可回收物品进行分拣、打包等工作，符合《民用建筑设计术语标准》（GB/T50504-2009）关于建筑物的通用术语定义，原告西安米辰工贸有限公司搭建的膜式大棚确系建筑物。其次，根据《中华人民共和国XX乡规划法》第三十六条“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向XX乡规划主管部门申请核发选址意见书”、第三十七条“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府XX乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”、第三十八条“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府XX乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”及第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。本案中，原告西安米辰工贸有限公司私自搭建的膜式大棚占地约6000m2,原告西安米辰工贸有限公司既未按照《中华人民共和国XX乡规划法》第三十六条规定利用划拨方式取得国有土地使用权的项目建设要求向XX乡规划部门申请核发选址意见书，亦未根据《中华人民共和国XX乡规划法》的规定办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。被告西安市自然资源和规划局依法认定原告西安米辰工贸有限公司私自搭建的膜式大棚系违法建设并无不当；四、被告西安市自然资源和规划局接群众举报后进行现场核查，原告西安米辰工贸有限公司私自搭建的膜式大棚经定位位于XX路XX街XX路XX中心东侧，属于城市规划区域内。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”及《西安市XX乡规划条例》第三十五条“在规划区内的国有土地上进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，应当向规划行政管理部门申请建设工程规划许可证”的规定，原告西安米辰工贸有限公司私自搭建膜式大棚，并未办理建筑工程规划许可证等规划审批手续，被告西安市自然资源和规划局依据上述规定认定该充气式膜式结构建筑为违法建筑，根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条、七十一条规定，被告西安市自然资源和规划局向雁塔区城市管理综合行政执法局提出处理意见适用法律、法规正确；五、被告西安市自然资源和规划局作出《关于西江月营销体验中心东侧违法建设的认定转办函》的程序合法。1.被告西安市自然资源和规划局有权作出违法建筑的认定，而违法建筑的行政处罚权归属于城管执法部门行使。根据西安市规划局、西安市城市管理局印发的《关于违法建设查处职责分工的通知》对我市违法建设认定和查处有关职责明确如下：“一、由规划部门负责违法建设的日常巡查、认定，并及时将认定意见函告城管部门并抄送区县政府、开发区管委会。规划局出具的认定意见函除对违法建设进行定性外，必须依法提出整改、处罚、拆除、没收等明确的处理意见。二、城管部门根据规划部门的认定意见，按照法定程序下达法律文书，并负责违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除、没收等具体执法工作。”因此，被告西安市自然资源和规划局依法作出的违建认定不属于行政处罚，系不相隶属行政机关之间的往来函件，为西安市雁塔区城市管理综合行政执法局对违法建筑进行行政处罚前论证认定的过程性行为，不产生外部法律效力；2.被告西安市自然资源和规划局在作出违法建设认定转办函的过程中，依法开展了现场核查、拍照取证、点位定位等工作程序，以确保违法建筑认定工作的准确性、合法性。违法建设认定转办函非行政处罚法律文书，没有向原告西安米辰工贸有限公司告知的法定程序要求，因此被告西安市自然资源和规划局出具违法建设认定转办函并函告西安市雁塔区城市管理综合行政执法局的行为程序合法。综上，被告西安市自然资源和规划局就原告西安米辰工贸有限公司私自搭建的膜式大棚向雁塔区城市管理综合行政执法局发出的违法建设认定转办函系不相隶属的行政机关之间的往来函件，不产生外部法律效力，系行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，依法不属于行政诉讼的受案范围；同时被告西安市自然资源和规划局作出的该违法建设认定函事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法；原告西安米辰工贸有限公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应当依法驳回原告西安米辰工贸有限公司起诉。经审理查明，2020年2月27日，西安市自然资源和规划局雁塔分局向西安市雁塔区城市管理综合行政执法局发出违法建设认定转办函，内容为：“区城市管理局：接群众举报，位于XX路XX街XX路XX中心东侧，存在违法建设。经现场核查，存在以下违法事实：该处有私自搭建的膜式简易大棚，建筑面积约6000平米（以贵局实际核查为准），未取得《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第三十五条之规定，属于违法建设。现将该项目函告贵局，依据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条规定、《西安市XX乡规划条例》第六十八条、七十一条之规定，请贵局依法对该违法建设予以拆除。”原告西安米辰工贸有限公司不服，向本院提起行政诉讼。另查，2020年3月12日，根据被告西安市自然资源和规划局作出的违法建设认定转办函，西安市雁塔区XX城管限拆字（2020）第16号《限期拆除违法建设通知书》。本院认为，本案的争议焦点是西安市自然资源和规划局雁塔分局作出的违法建设认定转办函是否对原告西安米辰工贸有限公司的权利义务产生实际影响，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……”及《西安市XX乡规划条例》第五十九条“规划行政管理部门应当建立规划实施监督巡查制度，及时发现和认定违法建设。对规划的实施情况进行监督检查，可采取以下措施：（一）要求有关单位或者人员提供与监督事项有关的文件、资料；（二）要求有关单位或者人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明，并根据需要进入现场进行检查；（三）责令有关单位或者人员停止违反有关XX乡规划的法律、法规和规章的行为。规划行政管理部门的工作人员履行前款规定的监督检查职责，应当出示执法证件。被监督检查的单位或者个人应当予以配合，不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。”、第六十八条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款。”的规定，被告西安市自然资源和规划局具有在西安市辖区内对违法建设进行认定的职权，城市管理部门具有对城市规划区内违法建设进行行政执法的职权。关于违法建设认定转办函是否可诉的问题，本院认为，可诉的行政行为应当具备直接对外发生法律效果的特点，即行政行为的作出会直接导致行政相对人及利害关系人权利义务的变动。如果行政机关某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案涉诉的违法建设认定转办函，系被告西安市自然资源和规划局依职权为西安市雁塔区城市管理综合行政执法局对违法建设作出限期拆除决定行政行为而出具的内部函件，对外未产生法律效力，属于行政机关之间的内部行政行为，并未导致原告西安米辰工贸有限公司权利义务的变动。违法建设认定转办函如需对原告西安米辰工贸有限公司发生法律效力，还需借助西安市雁塔区城市管理综合行政执法局《限期拆除违法建设通知书》的作出才能对原告西安米辰工贸有限公司发生法律效力。据此，原告西安米辰工贸有限公司所起诉的违法建设认定转办函因不具备外部法律效力，未对原告西安米辰工贸有限公司的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回原告西安米辰工贸有限公司的起诉。应当指出的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”的规定，第三人参加诉讼的方式仅有两种，即第三人自己申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼，本案原告西安米辰工贸有限公司在诉状及本案被告在答辩状中罗列西安市雁塔区城市管理综合行政执法局为本案第三人缺乏法律依据。另本案原告西安米辰工贸有限公司所诉的行政行为是违法建设认定转办函，并非《限期拆除违法建设通知书》，如上所诉，被告西安市自然资源和规划局作出的违法建设认定转办函属于内部行政行为，不具备外部法律效力，对原告西安米辰工贸有限公司的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。故通知西安市雁塔区城市管理综合行政执法局为本案第三人不具有实际意义，本院不予通知。综上，违法建设认定转办函属于内部行政行为，不具备外部法律效力，对原告西安米辰工贸有限公司的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当驳回原告西安米辰工贸有限公司的起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项，第三款的规定，裁定如下：驳回原告西安米辰工贸有限公司的起诉。案件受理费50元（原告已预交），退还原告西安米辰工贸有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。    审  判  长  胡海军审  判  员  薛科平审  判  员  孙青青 二〇二〇年六月十八日 书  记  员  程小龙  附法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：  （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；  （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；  （三）错列被告且拒绝变更的；  （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；  （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；  （六）重复起诉的；  （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；  （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；  （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；  （十）其他不符合法定起诉条件的情形。  前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 1