陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终151号 上诉人（一审原告）：金凤等54人（名单附后）。上诉人（一审原告暨诉讼代表人）：金凤，女，汉族住上海市杨浦区。上诉人（一审原告暨诉讼代表人）：俞金敏，男，住上海市黄浦区。被上诉人（一审被告）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城大院。法定代表人：刘国中，省长。委托代理人：孙逸帆，陕西省司法厅行政复议应诉处工作人员。委托代理人：周英，陕西省司法厅行政复议应诉处工作人员。上诉人金凤等54人因诉被上诉人陕西省人民政府（以下简称陕西省政府）行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初283号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明：2018年10月31日，包括本案金凤在内的54名申请人向陕西省发展和改革委员会（以下简称陕西省XX委）寄交《清退行政违法集资款申请》，请求：1.确认陕西省XX中心出售股权托管卡的行为属违法集资行为；2.确认该非法集资行为属行政违法行为；3.清退违法集资款本金人民币13.23万元及利息损失16.3万元，总计29.53万元。2018年11月7日，陕西省XX委作出《关于对金凤等人要求清退行政违法集资款的复函》称：“一、陕西省XX中心是经陕西省原体改办批准，工商行政管理部门注册登记成立，独立运营的企业法人。其业务范围以工商部门的核准登记为准。其经营行为属于自主经营、自负盈亏的市场行为，与省XX委没有关系。二、你们购买相关公司股权的行为，从法律关系上看，是你们与出售公司之间的民事法律关系，而非行政管理关系。从行为属性来看，属于个人自主投资行为，购买股权造成的损失是由自己的投资行为以及相关公司的经营行为所致，应该独立承担风险。三、依照《公司法》的相关规定，股东和公司之间是一种平等主体的民商事关系，你们如持有相关公司股份，自然为相关公司股东。对于相关公司的违规经营活动，你们应当通过公司股东会或监事会主张权利，也可以相关公司为被告通过司法途径寻求救济。综上所述，你们要求陕西省XX委清退行政违法集资款的申请事由没有法律依据，依法不能成立。”收到该复函后，包括本案金凤在内的54名申请人于2018年11月25日向陕西省政府寄交《清退行政违法集资款行政复议申请》，以陕西省XX委作为行政复议被申请人，请求：1.确认XX中心出售股权托管卡属违法集资，并存在严重行政违法行为；2.确认陕西省XX中心出售股权托管卡的行为属于行政复议法和行政诉讼法规定的“行政机关违法集资”的受理范围；3.清退违法集资款本金人民币13.23万元及利息损失16.3万元，总计29.53万元。陕西省政府收到上述行政复议申请后，于2018年12月5日作出陕政复不受字[2018]54号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定）认定，申请人的行政复议申请不符合行政复议法规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条、第十七条的规定，决定不予受理。该决定作出当日邮寄送达金凤等申请人，金凤等人于次日收到。一审认为：本案争议焦点是陕西省政府作出的被诉复议决定是否合法。首先，从职权依据上看。行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请；第三条规定，依照该法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关，负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行行政复议法定职责。本案金凤等人认为其合法权益受侵害有权向陕西省政府提出行政复议申请，陕西省政府则具有对行政复议申请及被申请的具体行政行为进行审查并作出决定的法定职权。其次，从事实及法律依据上看。行政复议法第六条列举了十一种情形，规定了行政复议的确定性范围。本案中，金凤等人认为其三项复议请求符合该条规定的第七种情形，即“认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的。”对该请求事项，陕西省政府审查后认为，金凤等人的行政复议请求事项系民事纠纷，且该行政复议的被申请人陕西省XX委并未作出损害金凤等申请人相关权利的行政行为，故金凤等人提起的行政复议申请不符合行政复议受理的法定条件。因此，陕西省XX委是否具有本案金凤等人所称“违法集资”等情形，是审查该行政复议申请请求事项是否属于行政复议范围的关键所在。行政复议法第六条第七项规定了行政机关违法设定义务等情形，包括违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务等。根据该规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的上述违法要求,不仅可以拒绝执行,而且可以申请行政复议。经查，本案金凤等人向陕西省XX委寄交《清退行政违法集资款申请》，陕西省XX委作出上述复函，金凤等人收到复函后向陕西省政府申请行政复议，陕西省政府作出被诉复议决定，决定不予受理。金凤等人主张其购买股权托管卡及所受经济损失系行政机关违法集资所致，复议请求确认陕西省XX委违法集资的具体行政行为违法，并要求陕西省XX委清退违法集资款及利息等，与事实不符，于法无据。陕西省政府作出被诉复议决定，认定事实及适用法律并无不当。再次，从行政程序上看。陕西省政府负责法制工作的机构于2018年11月30日收到金凤等人寄交的行政复议申请，在5个工作日内进行审查，认为不符合法律规定的行政复议范围，决定不予受理，作出被诉复议决定并邮寄送达，符合行政复议法第十七条、第四十条的规定，程序合法。综上，陕西省政府作出的被诉复议决定合法，金凤等54人的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回金凤等54人的诉讼请求。案件受理费50元，由金凤等54人承担。金凤等上诉称：（一）一审法院无视法律和事实，枉法判决。本案审查的是被诉复议决定是否合法，即不予受理其复议申请是否合法。1.其第一项复议请求是要求确认XX中心出售股权托管卡属违法集资行为，并存在严重违法行政行为。经国办发[2017]11号《国务院办公厅关于规范发展区域性股权市场的通知》（以下简称11号通知）授权，陕西XX中心是合法的股权市场运营机构，陕西省政府经批准发出通告将XX中心名称变更为陕西股权交易中心，该中心工商信息载明：该中心是陕西省政府批准设立的唯一指定股权交易托管机构，受陕西省金融工作办公室监管。该中心违法出售股权托管卡的事实，按照国务院办公厅转发证监会《关于清理整顿场外非法股票交易方案》的通知（国办发[1998]10号）及《国务院办公厅关于清理整顿各类交易场所的实施意见》（国办发[2012]37号）要求进行过清理整顿。在11号通知未同意地方政府批准设立股权交易中心前，陕西省有关行政机关违法设立股权交易中心从事股权买卖、出售股权托管卡的行为无疑是行政行为，其复议申请要求确认出售股权托管卡属于违法集资行政行为，符合行政复议法第二条、第六条第七项的规定。其第二项复议请求要求确认XX中心出售股权托管卡的行为属于行政复议法规定的行政机关违法集资的受理范围，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十七条、第二十八条的规定。2.陕西省政府认为其复议申请是民事纠纷不符合受理条件，是违法越权行为。根据行政复议法第二十三条的规定，认定复议申请事项是否为民事纠纷是受理行政复议申请后的实体审查行为，未经被申请人答复、提供证据作出该认定，显然越权。3.其购买的是XX中心的股权托管卡并未拿到相关公司的股权证，并非公司股权，陕西省政府及陕西省XX委未提供购买的是公司股权的证据，一审判决对此避而不谈，认为其行政诉讼事项不符合事实，于法无据。4、被申请人应当依法变更，被诉复议决定应当撤销。陕西XX中心已变更为陕西股权交易中心，原由陕西省体改办批准设立并负责具体监管，后由陕西省XX委监管，现改由陕西省金融办公室具体监管，陕西省政府负责监管并应当承担风险处置责任。因上级监管部门变更，陕西省XX委已无权对其请求予以复函，其所作复函无效。由于上述变更，陕西省政府收到其复议申请，应当告知其变更被申请人，却基于复函错误认定陕西省XX委作出的事实性陈述未损害其权利，其请求属于民事纠纷，从而作出错误的被诉复议决定。（二）被诉复议决定程序违法，应当被撤销。根据行政复议法第十七条的规定，复议机关收到复议申请后，应当在五日内审查，不符合规定的，决定不予受理。除前款规定外，复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日即为受理。陕西省政府于2018年11月27日收到复议申请，到12月5日才寄出，即使如一审判决所述扣除双休日2天，也超过五日无疑。况且被诉复议决定明确于2018年11月30日收到复议申请，证明已按上述第十七条的规定受理，却作出被诉复议决定不予受理，显然违法。本案中，被申请人陕西省XX委已为陕西省金融办公室代替而失去被申请人资格，按照复议法实施条例第二十二条的规定，陕西省政府应当告知其变更，被诉复议决定列被申请人为陕西省XX委显然错误。涉案复议申请人为金凤等54人，被诉复议决定对金凤之外的其他人要求清退集资款的请求未作表述，即对其他53人的复议申请未作出处理，违反法律规定。行政复议法第二十三条规定了复议机关七日内向被申请人发送复议申请、被申请人收到复议申请后十日内提交证据、依据，这说明是否为民事纠纷属于实体审理内容，复议机关无权在五日内作出认定。陕西省政府在受理阶段审查实体问题，作出复议申请系民事纠纷的认定，违反法定程序。被诉复议决定存在行政诉讼法第七十条第一、第二、第三、第三、第四、第六项规定的情形，应当撤销。请求撤销一审判决及被诉复议决定，责令陕西省政府依法受理其复议申请并重新作出行政复议决定。案件受理费50元，由陕西省政府承担。陕西省政府答辩称：金凤等人的行政复议申请请求事项系民事纠纷，陕西省XX委并未作出损害其相关权利的行政行为。根据其复议申请的表述和所附证据，涉案复函系陕西省XX委就其与陕西省XX中心之间关系、金凤等民事权利救济渠道等所作的事实性陈述，并未影响其权利。金凤等行政复议申请不符合行政复议法规定的受理条件。省政府在法定期限内对该复议申请进行了审查，并依法作出被诉复议决定，认定事实清楚、适用法律正确，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，结果正确。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明：2018年3月28日，陕政发〔2018〕14号《陕西省人民政府关于明确我省区域性股权市场运营机构的通告》确定陕西股权交易中心股份有限公司为我省唯一合法的区域性股权市场运营机构。11号通知明确，“区域性股权市场是主要服务于所在省级行政区域内中小微企业的私募股权市场”“区域性股权市场不得为所在省级行政区域外的企业私募证券或股权的融资、转让提供服务。”陕政发〔2018〕14号《陕西省人民政府关于公布陕西省区域性股权市场运营机构的通告》明确：“陕西股权交易中心股份有限公司是经陕西省人民政府批准的我省唯一合法的区域性股权市场运营机构。”陕西股权交易中心股份有限公司是为陕西省行政区域内中小微企业证券非公开发行、转让及相关活动提供设施与服务的唯一合法场所。陕西省股权托管服务中心是根据陕西省2000年9月19日陕改发[2000]26号关于同意设立《陕西省股权托管服务中心有限公司》的批复，经陕西省工商管理局注册登记，于2000年9月28日成立。二审中，金凤等人陈述：其是通过与上海一家中介公司签订委托代理股权过户协议，该中介公司向其出具交款凭证，并给其发放类似盖有“陕西杨凌山湖科技股份有限公司股权专用章”的材料之后，其从该中介公司领取上述股权证持有卡，其未从陕西省股权托管服务中心领取该卡。不长时间后，该中介公司老板被抓，后被判刑，具体何罪等情况不明。其后其向上海警方反映，上海警方认为此事应由陕西警方处理。其向陕西警方反映，陕西警方经查询告知该公司是西北农林科技大学成立的公司，但该公司称其并未进行上述交易。以上事实，有附卷材料证明，本院予以确认。一审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案争议焦点是被诉复议决定是否合法，即陕西省政府以陕西省XX委未作出损害金凤等权利的行政行为、涉案复函是对有关内容的事实性陈述，并未影响金凤等的权利，因而其复议申请不符合行政复议受理条件为由决定不予受理是否合法。实质争议是金凤等复议申请事项是否属于行政复议受案范围。金凤等人复议请求三项实质为两项：（一）确认陕西省XX中心出售股权托管卡的行政行为违法；（二）要求清退购买上述托管卡涉及的资金的本金及利息。本案中，根据一审查明的事实及上述事实，金凤等取得所谓的股权托管卡，实质是企业与其之间的民事行为，陕西省股权交易中心有限责任公司是陕西省唯一合法的区域性股权市场运营机构，为陕西省行政区域内中小微企业证券非公开发行、转让及相关活动提供设施与服务，其本身也是企业法人，不存在股权交易中心出售托管卡的行政行为，由此引起的损失赔偿问题，应当通过民事途径解决。陕西省XX委作出涉案答复，仅是对有关情况的描述，没有设定新的权利义务，陕西省政府以金凤等复议请求系民事纠纷、陕西省XX委未作出损害金凤等权利的行政行为为由认定该申请不符合行政复议受案范围，从而作出被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。对于金凤等提出的复议程序问题。根据行政复议法的有关规定，复议机关处理行政复议首先要根据复议申请事项，确定该申请事项是否属于行政复议受案范围，这是进行复议案件审理的前提。本案中，陕西省政府根据金凤等人的复议申请事项，认定该事项不属于行政复议受案范围，程序合法，不违反法律规定。关于被申请人问题，金凤等人复议申请以陕西省XX委为被申请人，其复议请求确认陕西省XX委作出行政行为违法，被诉复议决定以陕西省XX委为被申请人，符合法律规定。对于不予受理问题，陕西省政府于2018年11月30日收到复议申请，同年12月5日作出被诉复议决定，决定不予受理金凤等人的复议申请，符合法律规定。对于被诉复议决定未对要求清退集资款的请求作出处理问题，由于该请求以行政行为确认违法为前提，金凤等人申请复议针对的行为被被诉复议决定认定为民事行为，其要求清退集资款的前提不成立，该请求亦不能成立，陕西省政府作出被诉复议决定对此未作处理不妥，但不影响该复议决定的正确性。因此，金凤等人认为陕西省政府作出被诉复议决定程序违法的理由不能成立，本院不予采纳。综上，金凤等的上诉请求及理由不能成立，不予支持；被诉复议决定及一审判决认定事实、适用法律正确，程序合法，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由金凤等人承担。本判决为终审判决。   审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    赵  婧   二0二0年四月二十三日 书  记  员    鱼海洋     附：上诉人（一审原告）金凤等五十四人身份情况 1.金凤,女，1953年12月17日出生，身份证号：31011119531217166X，联系地址：上海市杨浦区XX路XX弄XX号XX室，联系电话：13524485786。2.俞金敏，男，1952年1月25日出生，身份证号：310103195201252416，联系地址：上海市南昌路74弄10号，联系电话：13671655426。3.俞银兴，男，1941年10月2日出生，身份证号：310103194110022012，联系地址：上海市虹口区XX路XX弄XX号，联系电话：13661558891。4.李月华，女，1941年12月23日出生，身份证号：310110194112233829，联系地址：上海市南京西路1213弄80号604，联系电话:13916694882。5.赵春林，男，1938年9月30日出生,身份证号：310106193809303234，联系地址：上海市长宁区XX路XX弄XX号，联系电话：18016248893。6.周士荣，男，1941年12月8日出生，身份证号：310110194112084616，联系地址：上海市杨浦区XX村XX号XX室，联系电话：021-55090229。7.潘国强，男，1956年12月26日出生，身份证号：310103195612260410，联系地址：上海市浦东新区乳山三村347号303室，联系电话：13917498103。8.厉云生，男，1956年1月10日出生，身份证号：310103195601100833，联系地址：上海市宝山区XX路XX弄XX号XX室，联系电话：18001667572。9.方海美，女，1949年1月20日出生，身份证号：310105194901201247，联系地址：上海市XX路XX号XX室，联系电话：18939887907。10.刘鹰，女，1967年5月23号出生，身份证号：310101196705232066，联系地址：上海市黄浦区XX路XX号XX室，联系电话：13042111085。11.张翠蓉，女，1945年8月30日出生，身份证号：310104194508301229，联系地址：上海市徐汇区XX路XX弄XX号XX室，联系电话：15900409187。12.胡金妹，女，1953年5月11日出生，身份证号：310104195201021614，联系地址：上海市XX村XX号XX室，联系电话：18916262161。13.陈叔平，男，1952年1月2日出生，身份证号：620502194803032306，联系地址：上海市XX路XX弄XX号，联系电话：18939747572。14.余勤，女，1958年7月2日出生，身份证号：310110195807025027，联系地址：上海市保德路241弄15号101，联系电话：13585904786。15.游惠波，男，1955年9月11日出生，身份证号：310108195509115217，联系地址：上海市静安区XX村XX路XX弄XX号XX室，联系电话：13482778503。16.单克刚，男，1946年3月4日出生，身份证号：330224194603040017，联系地址：上海市静安区XX路XX弄XX号XX室，联系电话：13701901993。17.于根生，男，1937年9月1日出生，身份证号：310105193709010833，联系地址：上海市闵行区XX村XX街XX号XX室，联系电话：18901718911。18.李桂英，女，1942年8月27日出生，身份证号：310105194208270826，联系地址：上海市闵行区XX村XX街XX号XX室，联系电话：15000647047。19.邱晓明，男，1946年1月12日出生，身份证号：310110194601121617，联系地址：上海市XX路XX弄XX号XX室，联系电话：18962648156。20.蔡德兴，男，1944年9月12日出生，身份证号：310104194409123615，联系地址：上海市徐汇区XX村XX号XX室，去世。代理人沈铭姬，蔡德兴妻子，联系地址：上海市徐汇区XX村XX号XX室，联系电话：13162861638。21.沈铭姬，女，1948年8月21日出生，身份证号：310104194808213642，联系地址：上海市徐汇区XX村XX号XX室，联系电话：13162861638。22.刘翼侠，男，1949年12月26日出生，身份证号：310109194912160423，联系地址：上海市保德路241弄66号202室，去世。代理人孙玮华，刘翼侠妻子，联系地址：上海市保德路241弄66号202室，联系电话：13651726491。23.朱萍，女，1963年10月15日出生，身份证号：310111196310150886，联系地址：上海市宝山区XX村XX/204，联系电话：18321981678。24.赵爱宝，女，1957年11月12日出生，身份证号：310225195711121225，联系地址：上海市浦东新区XX镇XX路XX弄XX号XX室，联系电话：13801813722。25.陈敏明，女，1949年7月29日出生，身份证号：310109194907290864，联系地址：上海市杨浦区市光路86弄13号201室，联系电话：13585959859。26.张燕，女，1974年9月28日出生，身份证号：310102197409284022，联系地址：上海市七莘路2299弄87号401室，联系电话：13501908892。27.王重骏，男，1952年8月2日出生，身份证号：321102195208021916，联系地址：上海市黄浦区北京东路800号东311室，联系电话：13564916399。28.夏平，女，1951年2月5日出生，身份证号：310108195102053640，联系地址：上海市徐汇区XX路XX号XX室，联系电话：18918636019。29.陈金梅，男，1958年6月10日出生，身份证号：350182195806104312，联系地址：福建省长乐市XX环XX村XX号，联系电话：18900283923。30.龚红英，女，1964年2月21日出生，身份证号：310223196402213048，联系地址：上海市XX路XX弄XX花园XX号XX单元XX，联系电话：13167138138。31.龚云珍，女，1951年12月14日出生，身份证号：310106195112142468，联系地址：上海市普陀区XX村XX号XX室，联系电话：021-56528606。32.徐玮，女，1942年1月20日出生，身份证号：310104194201202429，联系地址：上海市静安区余姚路569号703室，联系电话：189178490403。33.施爱莲，女，1948年4月17日出生，身份证号：310109194804174043，联系地址：上海市XX路XX弄XX号XX室，联系电话：13636402172。34.季慧芬，1957年4月3日出生，身份证号：310111195704031623，联系地址：上海市宝山区XX村XX号XX室，联系电话：13661810183。35.蒋文倩，女，1944年10月13日出生，身份证号：310106194410130444，联系地址：上海市XX路XX弄XX号XX室，联系电话：15821180616。36.王志达，男，1960年8月2日出生，身份证号：310101196008022012，联系地址：上海市普陀区XX路XX弄XX弄XX号楼XX室，联系电话：17717468763。37.杨秀萍，女，1957年5月14日出生，身份证号：310111195705141621，联系地址：上海市宝山区XX路XX弄XX号XX室，联系电话：18930240396。38.翁仁爱，女，1972年8月10日出生，身份证号：330323197208100625，联系地址：上海市XX路XX弄XX支301，联系电话：13818778111。39.许逸梅，女，1939年10月2日出生，身份证号：310106193910022023，联系地址：上海市XX路XX号XX室，联系电话：18918136751。40.刘古兴，男，1949年10月11日出生，身份证号：310110194910112431，联系地址：上海市宝山区XX路XX弄XX号XX室，联系电话：17721099155。41.杨身钧，男，1924年5月14日出生，去世。代理人杨沈震，杨身钧儿子，1953年8月3日出生，身份证号：31010719530803203X，联系地址：上海市普陀区XX路XX弄XX号XX，联系电话：18117959156。42.韦耀娣，女，1965年1月15出生，身份证号：310104196501150447，联系地址：上海市徐汇区XX路XX弄XX号XX，联系电话：13564679904。43.柏菊，1948年10月18日出生，身份证号：310106194810183246，联系地址：上海市宝山区XX路XX弄XX号XX，联系电话：13564069582。44.庄影，女，1957年2月1日出生，身份证号：310102195702012828，联系地址：上海市XX路XX弄XX号XX室，联系电话：15216816991。45.蒋文渔，男，1947年7月26日出生，身份证号：310111194707260873，联系地址：上海市XX路XX弄XX号XX室，联系电话：18117306240。46.庄伟，男，1962年6月27日出生，身份证号：310102196206270099，联系地址：上海市黄浦区XX街XX弄XX号，联系电话：17717547211。47.薛天一，女，1982年1月27日出生，身份证号：310106198201274028，联系地址：上海市光新路128弄4号2104室，联系电话：13512173750。48.计佩英，女，1958年4月6日出生，身份证号：310104195804064824，联系地址：上海市长宁区XX路XX弄XX号XX室，联系电话：18917088397。49.张祖耀，男，1938年6月10日出生，身份证号：310102193806104410，联系地址：上海市XX路XX弄XX号，联系电话：13918521644。50.王婧，女，1982年4月28日出生，身份证号：310110198204285640，联系地址：上海市杨浦区XX路XX弄XX号XX室，联系电话：13524485786。51.李莉，女，1955年8月27出生，身份证号：310101195508270026，联系地址：上海市XX路XX弄XX号，联系电话：18930648981。52.金彩清，女，1955年12月15日出生，身份证号：310111195512150046，联系地址：上海市XX村XX号XX室，联系电话：15216720912。53.朱昶，男，1961年5月2日出生，身份证号：310106196105023211，联系地址：上海市普陀区XX路XX弄XX号XX室，联系电话：15801894382。54.蔡兴旺，男，1973年9月12日出生，身份证号：320925197309127417，联系地址：常州钟楼区XX苑XX幢XX室，联系电话：18052721068。   1