内蒙古自治区扎鲁特旗人民法院行政判决书（2019）内0526行初52号公益诉讼人：扎鲁特旗人民检察院。被告：扎鲁特旗林业和草原局。住所地：扎鲁特旗鲁北镇。法定代表人：王海峰，该局局长。委托诉讼代理人：张久辉，内蒙古科硕律师事务所律师。委托诉讼代理人：孙洪辉，男，1976年6月10日出生，蒙古族，扎鲁特旗林业和草原局工作人员，现住扎鲁特旗鲁北镇，公民身份号码：×××。第三人：扎鲁特旗新原石材有限责任公司，所在地：扎鲁特旗乌额格其牧场三分场。法定代表人：周忠玉，职务：董事长。委托诉讼代理人：滕志强，内蒙古君谦律师事务所律师。公益诉讼人扎鲁特旗人民检察院（以下简称扎旗检察院）因被告扎鲁特旗林业和草原局（以下简称扎旗林草局）对扎鲁特旗新原石材有限责任公司（原扎鲁特旗新源石材有限责任公司）〔以下简称扎旗新原公司（原扎旗新源公司）〕毁坏草原行为怠于履行监管职责，于2019年12月24日向本院提起行政公益诉讼，本院立案后依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。公益诉讼人扎旗检察院指派检察员杨玉琢出庭履行职务，被告扎旗林草局委托诉讼代理人张久辉、孙洪辉，第三人扎旗新原公司委托诉讼代理人滕志强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人扎旗检察院诉称，公益诉讼起诉人在履行职责过程中发现，被告扎旗林草局未依法全面履行草原监管职责，致使国家和社会公共利益受到侵害，依法作出行政公益诉讼立案决定。经依法调查查明：扎旗新源公司位于扎鲁特旗乌额格其牧场三分场东北三公里处，主要从事土砂万石开采，法定代表人周忠玉，新源公司于2017年5月10日注销，其自2000年1月29日起在未办理草原征占用手续的情况下，一直在乌额格其牧场三分场草原上从事凝灰岩开采、加工，破坏草原，经现场勘测毁坏草原总面积为230.42亩，其中采挖区94.75亩，堆放区12.89亩、生活区0.86亩、生产区面积22.2亩、其他用地面积99.72亩。原扎鲁特旗草原监督管理局虽于2016年7月21日进行调查并下达过责令整改通知书，但未采取有效跟进措施，督促其恢复草原植被，未对新源公司作出行政处罚决定，造成草原生态功能受损的后果，损害了国家和社会公共利益。扎旗林草局经本院的检察建议督促后，仍未采取切实有效的治理措施，恢复受损害的草原，其行政不作为致使国家和社会公共利益持续处于受损害状态。为督促被告履行职责，保护生态环境，维护国家和社会公共利益，提起行政公益诉讼，要求被告扎旗林草局对新原石材有限责任公司（原新源石材有限责任公司）毁坏草原的行为，依法全面履行监管职责。公益诉讼人扎旗检察院向本院提交以下证据材料：第一组证据（共5份）：1-1．调取证据通知书（第7页）、扎鲁特旗林业局统一社会信用代码证明（第8页）、关于印发《扎鲁特旗林业局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知（第9至12页）、调取证据通知书（第13页）、关于干部任免职务的通知（第14至15页），以证明被告主体适格；1-2．调取证据通知书（第2页）、企业档案登记资料（第3至6页），以证明第三人公司的自然情况，公司注册时间、开采时间；1-3．行政公益诉讼立案决定书（行政公益诉讼卷第1页），以证明案件来源合法及经过法定程序立案；第二组证据（共2份）：2-1．李秀全询问笔录（第45至47页），以证明第三人公司位于乌额格其牧场三分场东北3公里处，没有草原部门的相关审批手续；2-2．现场调查笔录及现场照片（第42至43、第50至52页），以证明第三人公司违法采石、破坏草原总面积为101.089亩，其中采挖区为20.214亩，堆放区为71.608亩，生活区为9.267亩，截止本案立案时第三人公司仍在销售石料，被第三人违法占用的草原仍然处于被损坏的状态，特别是采挖区、堆放区的土地已经失去农用地基本性质；第三组证据：检察建议及送达回证（地58至62页），以证明公益诉讼人向被告送达诉前检察建议，双宝局长于当日签收；第四组证据：4-1.检察建议书反馈（63页），以证明被告于2018年8月25日向检察机关回复检察建议称，第三人公司已由扎鲁特旗国土资源局核发了采矿许可证，并收取了环境治理保证金，建议由国土局监督恢复植被；4-2.案卷一册（第39至57页），以证明被告于2016年7月22日对该案立案侦查，2016年7月21日，被告向第三人公司送达《责令整改通知书》，要求第三人公司立即停止违法采石、采土的行为，并恢复植被，被告于2018年3月7日将第三人公司涉嫌违法采石、破坏草原植被案移送给扎鲁特旗公安局立案侦查，被告部分履行监督管理职责；4-3.调取证据通知书、复函（第16至18页），以证明2019年10月15日通辽市人民检察院向被告单位调取第三人公司行政处罚案卷，被告称被告单位历年来没有对第三人公司进行过处罚；第五组证据：5-1.内蒙古自治区农牧厅关于印发《未履行审核审批手续征占草原项目整改意见》工作方案的通知（第19至28页），以证明对于已经停产停业不再经营的征占用草原项目应当责令业主限期自行拆除，恢复草原植被；5-2.扎鲁特旗人民政府文件（第29至38页），以证明扎鲁特旗农牧业局在扎鲁特旗矿山生态环境恢复治理大排查大整治工作中负责审核矿业开发占用草原情况，对矿山企业未经批准占用草牧场、毁坏草牧场的依法进行查处，督促违法占用草原的矿山企业补办草原手续或限期恢复植被；5-3.内蒙古自治区地质环境治理保证金管理办法（卷外），以证明地质环境治理保证金只能用于因矿山开发引发的矿山地质灾害和破坏的矿山地质环境的检测、恢复治理及矿山土地复垦，旗县级以上人民政府国土资源行政主管部门负责本行政区域内矿山地质环境治理工作的监督管理，其他有关部门按照各自的职责做好相关矿山地质环境治理管理工作；5-4.通自然资字（2019）第40号恢复基金的通知（卷外），以证明2019年4月19日通辽市自然资源局、财政局、生态环境局根据财政部、国土资源部、环境保护部关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见，联合印发关于建立矿山地质环境治理恢复基金的通知，通知要求取消矿山地质环境治理恢复保证金，建立矿山地质环境治理恢复基金，矿山地质环境治理恢复保证金作为基金提取来源；5-5.第三人公司历年来向扎鲁特旗国土资源局缴纳矿山地质环境治理恢复保证金的相关证据，以证明第三人公司缴纳矿山地质环境治理恢复保证金的情况。第六组证据：2020年5月29日扎鲁特旗人民检察院现场勘验检查笔录、照片、现场图及界址点成果表，以证明扎旗新原公司矿区总面积为230.42亩，其中采挖区面积为94.75亩；堆料区面积为12.89亩；生产区面积22.2亩；生活区面积为0.86亩，其他用地面积99.72亩，上述区域均为未恢复面积；第七组证据：扎编字（1997）8号关于分设扎鲁特旗草原监理所的批复、扎机编字（2007）1号关于草原监督机构编制问题的批复、扎党办字（2019）6号扎鲁特旗机构改革实施意见，以证明1997年5月21日设立草原监理所，2007年1月10日扎鲁特旗草原监理所更名为扎鲁特旗草原监督管理局，2019年1月18日组建旗林业和草原局，将旗农牧业局的草原监督管理职责划入旗林业和草原局。被告扎旗林草局辩称，2000年1月1日，扎鲁特旗新源石材有限责任公司与通辽市乌额格其牧场签订《联合开发乌额格其牧场石材资源合同书》，扎旗新源公司后期办理了采矿许可证及安全生产许可证等手续。此时，通辽市乌额格其牧场是通辽市政府直管企业，原扎鲁特旗畜牧局下设的扎鲁特旗草原监理所无权对乌额格其牧场境内的草原进行监督管理。另，《中华人民共和国草原法》是2003年修订后才规定了草原征占用需要省以上人民政府草原行政主管部门办理审核手续。因此，公益诉讼起诉人所称新源公司自2000年1月29日至今一直在破坏草原，没有事实和法律依据。2005年1月27日，中共扎鲁特旗委员会、扎鲁特旗人民政府联合印发《〈扎鲁特旗国有农牧场改革实施方案〉的通知》才开始对乌额格其牧场行政管理权限归属进行改革。但截止目前，乌额格其牧场辖区内的草原管理权限和职责，一直归乌额格其牧场草原监理所行使和承担，其人财物均不归扎旗林草局管理。2016年7月，扎鲁特旗草原监督管理局在全旗矿山排查时，发现扎旗新源公司的开采行为，我局工作人员将该公司开采地块利用GPS定位后录入草原所有权系统比对2016年划分的地类,开采地块在草原确权范围内，于是我局立即进行立案调查，并于2016年7月21日下达《责令整改通知书》。2017年5月2日，内蒙古自治区农牧业厅印发《内蒙古自治区农牧业厅落实中央环保督察组督察反馈意见的整改方案》的通知，2018年3月7日，原扎鲁特旗草原监督管理局将涉嫌非法占用农用地犯罪的扎鲁特旗新源石材有限责任公司负责人娄翠兰移交扎鲁特旗公安局处理。2018年5月27日，内蒙古自治区人民政府办公厅下发《内蒙古自治区人民政府办公厅转发关于自治区农牧业厅关于未履行审核审批手续征占用草原项目整改意见的通知》，该整改意见要求，对2003年3月1日之前未经审核已经审批的项目，不需办理草原审核手续。因扎鲁特旗新源石材有限责任公司持有国土部门颁发的采矿许可证、安全生产部门颁发的安全生产许可证等手续，故原扎鲁特旗草原监督管理局没有再对扎鲁特旗新源石材有限责任公司的开采办理草原审核手续。2019年9月27日，扎鲁特旗人民政府发给通辽市林业和草原局的《扎鲁特往期人民政府关于呈报占用草原非煤矿山项目清理整顿情况的函》中对于已经申请采矿权注销并关闭采矿的扎鲁特旗新源石材有限责任公司等多家采石矿，按照《扎鲁特旗采石矿山专项整治工作实施方案》要求，重新规划，组建大型现代化采石矿，故扎鲁特旗新源石材有限责任公司的采石矿区暂不涉及植被恢复事宜。综上，对于扎旗新源公司的开采行为，扎旗林草局不存在未依法全面履职的情形，应依法驳回扎鲁特旗人民检察院的起诉。被告扎旗林草局向本院提交以下证据材料：第一组证据：联合开发乌额格其牧场石材资源合同书、扎旗新源公司营业执照、采矿许可证正副本、安全生产许可证，以证明2000年1月1日新源公司与通辽市乌额格其牧场签订采石合作合同，由新源公司开采，乌额格其牧场提取管理费，合作期限50年，后新源公司办理了营业执照及采矿许可证、安全生产许可证，此时乌额格其牧场隶属于通辽市农牧场，扎鲁特旗草原监督局尚未成立，原扎旗畜牧局下设的草原监督所无权对此时乌额格其牧场境内的土地草原进行管理；第二组证据：中共扎鲁特旗委员会、扎鲁特旗人民政府联合下发的扎党字（2005）2号文件，以证明2005年1月开始，包括原通辽市乌额格其牧场国营农牧场管理权限归属进行改革，截止目前乌额格其牧场辖区内的权限和职责一直由乌额格其牧场草原管理所行使和承担，该所的人财物不归被告管理；第三组证据：现场勘验检查卷宗，以证明2016年7月全旗矿山排查时原扎旗新源公司的开采行为被被告发现后立即对其开采地块进行系统内的地类比对，于2016年7月21日下达责令整改通知书。第四组证据：内蒙古自治区农牧业厅农牧草发（2017）120号文件，以证明2017年5月由自治区农牧业厅牵头对全区12个盟市各类未履行草原征占审核手续的公路、铁路、工矿企业、风电、光电、工业园区等违法使用草原情况进行排查摸底，并提出整改意见，此通知下发后原扎旗草监局对包括第三人开采的矿山等各类企业进行调查。第五组证据：案件移送函、扎旗公安局扫黑领导小组办公室函，以证明2018年3月7日原扎鲁特旗草监局将扎旗新源公司负责人娄翠兰移交给公安机关处理。第六组证据：农草发（2018）167号文件、自治区政府办公厅内政办发（2018）33号文件，以证明上述文件规定对2003年3月1日之前未经草原部门审核已经其他部门审批的用地项目不需要办理草原审核手续，扎旗新源公司有国土部门颁发的采矿许可证，安全生产许可证等手续，因此不需要办理草原审核手续。第七组证据：扎政函发（2019）71号文件（日期为2019年9月27日），以证明按照该文件规定已经申请采矿权注销并关闭采矿的扎旗新源公司等多家采石矿需要从新规划，组建大型现代化采石矿，扎旗新源公司的采石矿区暂时不宜于植被恢复。第八组证据：扎旗新原公司项目征占土地补偿合同书、网上银行电子回单、宗地图，以证明2018年12月20日扎鲁特旗国土资源局与乌额格其牧场签订扎旗新源公司拟征占14.34亩国有牧草地的补偿合同、由新成立的扎旗新原公司交纳了有关费用75016.13元，此时开采涉案地块的企业已经停采，但并没有真正意义上停产停业、不再生产。第九组证据：2020年5月27日扎鲁特旗自然资源局关于扎旗新源公司用地地类及采矿权证的情况说明、涉案土地测绘图、采矿许可证，以证明第三人公司目前占用的土地部分为采矿用地、部分为牧草地。2019年4月28日扎旗新源公司取得采矿权延续，有效期自2019年5月4日至2020年5月4日，该采矿服务年限为10年即2017年8月至2027年8月，第三人的采矿权至今没有被批准注销，第三人目前的状态不属于农牧业厅2018年167号文件和自治区办公厅33号文件中所定义的停产停业、不再经营的采矿企业类别。第十组证据：2020年5月26日乌额格其牧场关于草牧场确权的说明，以证明乌额格其牧场2014年将1997年以后的人工林、石头沙滩、河流及扎旗新源采石厂纳入草原确权面积的历史原因。第十一组证据：扎政字（2011）79号文件，以证明乌额格其草原管理所人、财、物并不在扎旗林草局管理范围内。第三人扎旗新原公司述称，起诉人起诉的扎旗新源公司已在2017年5月10日依法注销营业执照，丧失法人资格，主体已不存在；经第三人核实了解，2014年5月13日通辽市光明水泥制品有限公司与扎旗新源公司签订《协议》，由通辽市光明水泥制品有限公司经营石矿至2017年1月10日，扎旗新源公司法人变更为周忠玉，2017年5月10日公司依法注销；扎旗草原监督管理局下发的责令整改通知书，第三人已积极整改，第三人认为在2017年5月23日登记成立就是目前这种现状，第三人没有非法采石破坏草原；接到法院传票后，第三人找专门机构到案涉现场测量核实，现越界区仅为2.63亩，治理区4.77亩，堆料区及生活区在建矿时就存在，第三人自行测量现状与起诉人指控内容严重不符。第三人扎旗新原公司向本院提交以下证据材料：第一组证据：营业执照，以证明第三人设立的时间是2017年5月23日。第二组证据：合同书两份、批复，以证明1999年9月25日当时涉案土地由通辽市乌额格其牧场主管，主管部门是通辽市农牧场管理局，当时新源公司是由通辽市乌额格其牧场提供土地，由新源公司开发采矿，采矿具有合法性。第三组证据：协议，以证明新源公司与通辽市光明水泥制品有限责任公司于2014年5月13日签订经营协议，由光明公司经营直至公司注销。第四组证据：报告书，以证明第三人就涉案现场测量核实，越界区是2.63亩，治理区是4.77亩，堆料区和生活区接手时就已经存在。经庭前证据交换和庭审质证，本院对上述证据认证如下：公益诉讼人提供的证据材料与本案具有关联性，证据来源合法，证明目的清楚，故本院对其提供证据的真实性、合法性、关联性予以确认；本院对被告提举的证据的真实性予以采信，其中第三组、第五组证据能证明被告对案涉毁坏草原已履行了部分职责，但其所举的其他证据不能证明其证明目的，举证意图不成立；本院对第三人所举的第一组证据，予以采信，第二组、第三组证据与被告的行政行为无关，第四组证据不能证明其证明目的，举证意图不成立。经审理查明，2000年1月29日，原扎鲁特旗新源石材有限责任公司登记成立，位于扎鲁特旗乌额格其牧场，营业期限为2000年1月29日至2040年1月28日，经营范围为凝灰岩开采、加工、销售，该公司用地地类为采矿用地、天然牧草地。2008年9月27日，法定代表人变更为娄翠兰，2017年1月10日，法定代表人变更为周忠玉，2017年5月10日，原扎鲁特旗新源石材有限责任公司注销。2017年5月23日，扎鲁特旗新原石材有限责任公司登记成立，位于扎鲁特旗乌额格其牧场，法定代表人为周忠玉，经营范围为凝灰岩开采、加工、销售。2016年7月21日，原扎鲁特旗草原监督管理局向原扎旗新源公司作出《责令改正通知书》，认定原扎旗新源公司在乌额格其牧场三分场东北3公里处违法采土、采石，破坏草原植被面积共计101.089亩，要求其立即停止违法采土、采石的行为，恢复植被。2018年3月7日，原扎鲁特旗草原监督管理局将娄翠兰涉嫌违法使用草原一案移送公安机关立案侦查。2018年7月7日，扎鲁特旗人民检察院向原扎鲁特旗草原监督管理局发出检察建议，建议其及时履行监督管理职责，责令违法行为人在毁坏草原范围内限期恢复草原植被。原扎鲁特旗草原监督管理局收到检察建议后，于2018年8月25日以《关于扎鲁特旗人民检察院检察建议书的反馈》回复称，第三人公司已经由旗国土部门为其办理矿产开采许可证，并收取了环境治理保证金，建议由旗国土部门监督恢复植被。另查明，经扎鲁特旗人民检察院对扎旗新原公司采石矿现场进行勘验检查，扎旗新原公司矿区总面积为230.42亩，其中采挖区面积为94.75亩；堆料区面积为12.89亩；生产区面积22.2亩；生活区面积为0.86亩。现场四至为：东侧至荒山、南侧至路、西侧至荒山、北侧至荒山。再查明，1997年5月21日，扎鲁特旗草原监理所设立，2007年1月10日，扎鲁特旗草原监理所名称变更为扎鲁特旗草原监督管理局，隶属于旗农牧业局，2019年1月18日，组建扎鲁特旗林业和草原局，旗农牧业局的草原监督管理职责划入扎鲁特旗林业和草原局。认定上述事实的证据有：扎检民（行）行政违监〔2018〕150XXXXXXXX号《检察建议书》、扎鲁特旗草原监督管理局《关于扎鲁特旗人民检察院检察建议书的反馈》、扎鲁特旗草原监督管理局《责令改正通知书》、扎鲁特旗草原监督管理局案卷一册、现场勘验检查笔录、照片、现场图及界址点成果表及当事人的陈述等。本院认为，本案公益诉讼起诉人扎鲁特旗人民检察院作为本行政区域的法律监督机关，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条之规定，在履行职责过程中发现被告行政机关的行为造成国家利益和社会利益受到侵害，向相关行政机关提出检察建议后行政机关拒不纠正违法行为或不依法履行法定职责的，依法提起行政公益诉讼，符合法律规定，主体适格。本案中，扎鲁特旗人民检察院作为公益诉讼起诉人提起的诉讼，符合法律规定。《中华人民共和国草原法》第八条第二款规定“县级以上人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。”因政府机构改革，原扎鲁特旗草原监督管理局并入扎鲁特旗林业和草原局，有关草原的监督管理职责划入扎鲁特旗林业和草原局，故扎鲁特旗林业和草原局作为本案被告，主体适格。本案中，原扎鲁特旗新源石材有限责任公司违法毁坏草原行为始于2000年，被告于2016年7月21日才对其违法毁坏草原行为进行查处，在长期破坏草原生态环境行为的过程中，因作为有负有监管职责的被告怠于履行法定监管职责，未能及时有效制止毁坏草原违法行为的继续发生，致使草原被违法毁坏数年之久，草原资源遭到严重破坏，国家和社会公共利益未得到有效保护。被告虽在2016年7月21日向原扎鲁特旗新源石材有限责任公司下达了责令改正通知书，但未采取有效跟进措施，草原植被仍未恢复。原扎鲁特旗新源石材有限责任公司注销后，扎鲁特旗新原石材有限责任公司自2017年5月23日成立后，在未办理草原征占审批手续的情况下继续破坏草原植被，被告亦未履行草原监管职责。因草原生态环境的恢复，是一个系统性的工程，其过程是长期、复杂和艰巨的，故在违法行为人不履行恢复草原原状的情况下，被告应当在植被恢复期间继续履行草原监管职责，责令违法行为人恢复草原植被，做到严格依法行政，才能保障植被有效恢复，促进生态环境得到改善，故公益诉讼人要求判令被告继续履行草原监管职责的诉讼请求有事实依据和法律依据，本院予以支持。生态环境，是人类赖以生存和发展的重要基础，各级机关及公民个人均有责任、有义务保护生态文明，各级行政机关更应依法履职，恪尽职守。被诉行政机关在本判决生效后，应当依法全面及时履行法定监管职责，消除违法行为侵害生态环境所造成的后果。综上，为保护草地资源，维护生态环境，保护国家利益和社会公共利益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第三项之规定，判决如下：责令被告扎鲁特旗林业和草原局对扎鲁特旗新原石材有限责任公司（原扎鲁特旗新源石材有限责任公司）毁坏草原的行为，依法全面履行法定监督管理职责。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于通辽市中级人民法院。审 判 长 陈 美 丽审 判 员 白 心 洁审 判 员 王 斯 琴人民陪审员 敖敦格日乐人民陪审员 孟   和人民陪审员 包萨仁高娃人民陪审员 福   臣二0二0年六月二日法官 助理 邰 若 晗书 记 员 哈斯毕力格