广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初1354号原告欧阳高富，男，1969年6月11日出生，汉族，住佛山市顺德区。原告欧阳仲荣，男，1965年12月5日出生，汉族，住佛山市顺德区。委托代理人黄兆麟，广东循理律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人张银安，该局顺德分局工作人员。委托代理人李婉莉，该局顺德分局工作人员。原告欧阳高富、欧阳仲荣诉被告佛山市自然资源局作出的《佛山市自然资源局顺德分局关于协助调查均安镇仓门综合小区（南区）涉嫌违法建设一案的复函》（以下简称《复函》），于2019年12月20日向本院提起行政诉讼，本院于同年23日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年4月20日、5月15日、5月22日公开开庭审理了本案，原告欧阳高富到庭参加第一次开庭，两原告委托代理人黄兆麟，被告委托代理人张银安、李婉莉均到庭参加三次开庭。本案现已审理终结。2019年11月13日，被告作出《复函》，对佛山市顺德区城市管理和综合执法局（以下简称顺德城管局）来函协助调查均安镇仓门综合小区（南区）的建筑物属永久性建筑物（构筑物）还是属于临时建筑物（构筑物）、该小区是否办理规划报建手续、是否属于未取得《建设工程规划许可证》或未按照《建设工程规划许可证》的规划进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响、是否属于未取得《建设工程规划许可证》或未按照《建设工程规划许可证》的规划进行建设，无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形等问题进行回复，认为该建筑物未取得《建设工程规划许可证》，属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。原告诉称，2007年4月3日，原告与佛山市顺德区均安镇仓门社区*民委员会（以下简称仓门居委会）签订一份《土地租赁合同》，约定承租仓门居委会位于顺德区均安镇东面9.2374亩、西面26.6926亩，总面积35.93亩，折合约23954.53平方米的土地（以下简称涉案土地），租期自2008年2月3日至2028年2月2日，上述事实有佛山市中级人民法院作出的（2019）粤06民终76号《民事判决书》予以认定。承租涉案土地后，原告严格按照仓门居委会对于该土地的土地规划、建筑设计、要求及布局，在涉案土地上建设了建筑物。2019年11月26日，顺德城管局就涉案土地上的建筑物向原告作出《责令改正违法行为通知书》，后又于同月28日作出《限期拆除告知书》。原告根据相关法律规定申请听证，听证会于2019年12月13日举行。听证过程中，根据顺德城管局出示的相关处罚证据，原告发现顺德城管局认定涉案土地上的建筑物属于违法建设并且无法采取改正措施消除对规划实施的影响此一事实，是依据被告于2019年11月13日作出的《复函》。2019年12月18日，顺德城管局对原告就涉案土地上的建筑物作出粤顺管均罚[2019]第A00025号《限期拆除决定书》，要求原告自行拆除涉案土地上的建筑物。原告认为，《复函》是顺德城管局对原告作出《限期拆除决定书》的主要事实依据，但原告作为该《复函》的利害关系人却没有收到过此份认定文件。况且，《复函》标注为不公开，明显是侵犯了利害关系人即原告的合法权利，阻却了原告了解涉案土地的相关规划情况，阻却了原告以合法途径维护自身合法权益。此外，《复函》仅有认定涉案土地上的建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形的文字性意见，并未附有认定的相关事实依据、规划依据，严重侵犯了原告的合法权益。原告为维护自身的合法权益，请求法院：1.撤销被告于2019年11月13日作出的《复函》；2.本案诉讼费用由被告承担。原告在诉讼中提供了下列证据：1.两原告身份证复印件、被告信息查询打印件，证明原被告的主体资格。2.土地租赁合同、顺德均安镇仓门综合小区（南区）修建性详细规划，证明原告于2007年4月3日向仓门居委会承租涉案土地，承租后，原告严格按照该居委会对于涉案土地的土地规划、建筑设计、要求及布局，在土地上建设了建筑物，原告建成涉案建筑物后一直依法正常使用，系涉案土地的利害关系人。3.《关于协助调查均安镇仓门综合小区（南区）涉嫌违法建设一案的函（快查快处）》、顺德区档案综合管理系统搜索截图、《复函》、《限期拆除决定书》，证明了顺德城管局依据被告作出的《复函》对涉案建筑物作出限期拆除的行政处罚决定。被告辩称，一、被告具有作出案涉《复函》的法定职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、六十四条，《广东省城乡规划条例》第八十条，《佛山市违法建设查处暂行办法》第六条第六款、第十九条第二款的规定，被告作为市人民政府主管城乡规划的工作部门，具有作出案涉《复函》的法定职权。二、《复函》认定事实清楚，适用法律正确。2019年11月12日，被告收到顺德城管局的《关于协助调查均安镇仓门综合小区（南区）涉嫌违法建设一案的函（快查快处）》，要求被告对位于均安仓门综合小区（南区）涉嫌违法建设的建构筑物协助核查。被告经核查档案，来函所附卫星图片划定范围（其中A、B、C、D、5、6、7、8座为原告向仓门居委会承租的土地范围）的建构筑物未办理《建设工程规划许可证》，被拆除前用作制衣厂、加工厂等工业用途，与顺规〔2002〕23号《关于均安镇仓门综合小区控制性详细规划的批复》规划的居住、商业用途和2016年顺德区政府作出的顺府复〔2016〕167号《关于同意均安镇百安公路以南片控制性详细规划的批复》规划的居住用途不相符，违反了控制性详细规划确定的强制性内容，属《广东省城乡规划条例》第八十条第二款第（二）项规定的无法采取改正措施消除影响的情形。被告遂于2019年11月13日作出《复函》，出具核查意见。三、原告的诉讼理由没有事实和法律依据。案涉《复函》属行政机关之间的协助调查行为，不直接独立对原告的权利义务产生影响，需借助顺德城管局的行政处理决定才能外化，不存在阻却原告维护自身合法权益的情形。被告在诉讼中提供了下列证据：《关于协助调查均安镇仓门综合小区（南区）涉嫌违法建设一案的函（快查快处）》、顺德区档案综合管理系统搜索截图、涉案建筑物被拆除前的现状照片、均安仓门综合小区企业分布统计表格、《关于均安镇仓门综合小区控制性详细规划的批复》、《佛山市顺德区人民政府关于同意均安镇百安公路以南片控制性详细规划的批复》及附图、《复函》，证明被告作出《复函》认定事实清楚，适用法律正确。被告在诉讼中提供了下列法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《广东省城乡规划条例》、《佛山市违法建设查处暂行办法》。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：被告提供的证据中《关于协助调查均安镇仓门综合小区（南区）涉嫌违法建设一案的函（快查快处）》、《佛山市顺德区人民政府关于同意均安镇百安公路以南片控制性详细规划的批复》及附图、《复函》、《关于均安镇仓门综合小区控制性详细规划的批复》，原告提供的证据，各方当事人对证据无异议或对证据的真实性无异议，上述证据形式真实，来源合法，与本案有关联，可作为本案的定案依据。被告提供的证据中顺德区档案综合管理系统搜索截图，是被告档案系统信息，证据中的涉案建筑物被拆除前的现状照片、均安仓门综合小区企业分布统计表格，是作为当地社区仓门居委会出具的仓门综合小区企业统计、拍摄照片及情况说明，本院对上述证据的真实性无异议，上述证据来源合法，与本案有关联，本院予以采纳作为认定本案事实的依据。经审理查明，2019年11月12日，顺德城管局作出《关于协助调查均安镇仓门综合小区（南区）涉嫌违法建设一案的函（快查快处）》，向被告调查佛山市顺德区均安镇仓门综合小区（南区）占地面积约114亩的建（构）筑物属永久性建筑物（构筑物），还是属于临时建筑物（构筑物）、是否办理规划报建手续、是否属于未取得《建设工程规划许可证》或未按照《建设工程规划许可证》的规划进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的、是否属于未取得《建设工程规划许可证》或未按照《建设工程规划许可证》的规划进行建设，无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形等问题，并协助提供改正方案或拆除位置图等材料。2019年11月13日，被告作出《复函》，原告知道该复函内容后不服，向本院提起行政诉讼。另查，根据《佛山市顺德区人民政府关于同意均安镇百安公路以南片控制性详细规划的批复》，涉案土地的土地使用规划属于商住用途，涉案A、B、C、D座和5、6、7、8号建筑物（构筑物）包括在上述批复的土地范围内，原告在庭上确认上述八座建筑物（构筑物）由其建设，且无提供证据证明上述建筑物（构筑物）已办理《建设工程规划许可证》。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、佛发[2019]1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》的规定，被告具有出具被诉规划条件核实意见的职权，在本案中主体适格。关于被告认为涉案《复函》属行政机关之间的协助调查行为，不直接对原告的权利义务产生影响的问题。因被诉的《复函》是被告根据顺德城管局来函要求协助调查涉案的建（构）筑物是属永久性建筑物（构筑物），还是属于临时建筑物（构筑物）、是否办理规划报建手续、是否属于未取得《建设工程规划许可证》或未按照《建设工程规划许可证》的规划进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的、是否属于未取得《建设工程规划许可证》或未按照《建设工程规划许可证》的规划进行建设，无法采取改正措施消除对规划实施影响等问题进行回复，被告认为涉案建筑物未取得《建设工程规划许可证》，属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，故该《复函》虽是协助调查行为，但对涉案建筑物（构筑物）性质的相关认定结论已对原告的权利义务产生实质影响，因此被告提出的此项主张于法无据，本院不予采纳。本案的争议焦点是被告作出的《复函》是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《广东省城乡规划条例》第四十条规定：“在城市、镇规划区范围内进行建筑物、构筑物、道路、桥梁和管线等工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。前款规定的镇人民政府应当在核发建设工程规划许可证后向所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门备案。”第八十条规定：“建设单位或者个人违反本条例第四十条规定，未依法取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由当地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。无法采取改正措施消除影响的，责令限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。有下列行为之一的，应当认定为前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：（一）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积（计算容积率部分）或者建筑高度且超出合理误差范围的；（二）违反建筑间距、建筑退让道路红线、建筑退让用地边界等城乡规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；（三）侵占现状及规划确定的道路、消防通道、广场、公共绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志等公共设施、公共场所用地的；（四）占用各级文物保护单位、历史建筑保护范围用地进行建设的；（五）擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅**院内以及配建的停车场地进行建设的；（六）在已完成规划条件核实的建设工程用地范围内擅自新建、搭建建筑物、构筑物的；（七）其他无法采取改正措施消除影响的情形。前款第（一）项规定的合理误差范围的标准，由省人民政府城乡规划主管部门制定。本条第一款规定的违法收入，按照该建设工程的销售平均单价或者市场评估单价与违法建设面积的乘积确定；建设工程造价按照有违法建设情形的单项工程造价确定，其中房屋建筑工程按照单体建筑物工程造价确定。”本案中，被告收到顺德城管局的协助调查函后，对原告位于顺德区均安镇仓门综合小区（南区）涉嫌违法建设的建构筑物进行核查，从建筑物被拆除前的现状照片、均安仓门综合小区企业分布统计表格反映，涉案建筑物用于工业制造用途，与《关于均安镇仓门综合小区控制性详细规划的批复》和《佛山市顺德区人民政府关于同意均安镇百安公路以南片控制性详细规划的批复》及附图反映涉案地块的用途为商业及商住功能的规划不符，且未办理《建设工程规划许可证》，被告根据《广东省城乡规划条例》第八十条的规定认定涉案建构筑物属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，并答复顺德城管局，事实清楚、证据确凿，符合地方性法规的规定，程序合法。原告认为《复函》未附有认定相关的事实依据、规划依据的主张于法无据，本院不予采纳。另因被诉《复函》是被告针对顺德城管局的协助调查函而作出，被告作出《复函》后未送达原告并无不当，原告认为被告作出的《复函》未送达原告，侵犯原告合法权利的主张缺乏法律依据，其请求撤销被告于2019年11月13日作出的《复函》，理由不成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告欧阳高富、欧阳仲荣的诉讼请求。本案受理费50元，由原告欧阳高富、欧阳仲荣承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  郑旭辉人民陪审员  陈雪兰人民陪审员  罗福华二〇二〇年六月十八日书 记 员  肖静紫