广东省韶关市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）粤02民初19号原告：南雄市人民政府。住所地：广东省南雄市********。法定代表人：林小龙，该市市长。原告：南雄市园方投资有限公司。住所地：广东东莞*********法定代表人：叶永跃，该公司董事长。上述两原告共同委托诉讼代理人：袁志强，广东天行健律师事务所律师。上述两原告共同委托诉讼代理人：李烈，广东天行健律师事务所律师。被告：韶关太保置业发展有限公司。住所地：广东省南雄市*************。法定代表人：陈奕锦，该公司执行董事。被告：广东明日时富担保有限公司。住所地：广东省深圳市罗湖区************。法定代表人：胡国英，该公司执行董事。上述两被告共同委托诉讼代理人：刘春明，广东广开律师事务所律师。原告南雄市人民政府（以下简称南雄市政府）、南雄市园方投资有限公司（以下简称园方公司）与被告韶关太保置业发展有限公司（以下简称太保置业公司）、广东明日时富担保有限公司（以下简称明日时富公司）合同纠纷一案,本院于2019年5月22日立案后，依法适用普通程序,于2019年12月9日公开开庭进行了审理。原告南雄市政府、园方公司的共同委托诉讼代理人袁志强、李烈、被告太保置业公司、明日时富公司的共同委托诉讼代理人刘春明到庭参加了诉讼，现已审理终结。南雄市政府、园方公司共同向本院提出诉讼请求：1.确认南雄市政府与明日时富公司于2012年2月21日签订的《东莞大岭山（南雄）产业转移工业园（精细化工、电器机械器材制造）区补充协议书》第二条第5项“所有项目土地出让金缴纳，全部进入甲方财政国库专户，并以等于或高于省规定最低土地出让价124元/平方米计缴，再由甲方在十五个工作日内全额返还乙方”、第九条“收益分配双方商定：对园区二期入园企业土地出让价格超出10万元/亩的收入部分甲乙双方五五分成”条款无效；2.判令太保置业公司、明日时富公司向南雄市政府、园方公司支付2.17亿元及利息（利息按年利率10%计算，自2007年1月11日起计至清偿之日止）；3.判令太保置业公司、明日时富公司负担本案受理费等全部诉讼费用。事实和理由：2012年2月12日，南雄市政府与明日时富公司签订《东莞大岭山（南雄）产业转移工业园（精细化工、电器机械器材制造）区合作协议书》（以下简称《合作协议书》），决定合作开发东莞大岭山（南雄）产业转移工业区二期项目，约定南雄市政府提供5740亩土地，并负责土地征收、拆迁、安置等工作，明日时富公司负责全额投资5亿元进行园区二期项目的土地平整及基础设施、配套设施建设及园区管理。园区建成并引入企业后，企业缴纳的增值税地方留成部分，南雄市政府按比例向明日时富公司计付奖励（补偿）。同日，双方又签订《东莞大岭山（南雄）产业转移工业园（精细化工、电器机械器材制造）区补充协议书》（以下简称《补充协议书》），约定由明日时富公司承担征地费用，且控制在2.8万元/亩以下（含拆迁费），南雄市国土资源局负责按照明日时富公司要求与园区引入企业签订《国有建设用地使用权出让合同》，并按程序办理土地使用证、土地发票。所有项目土地出让金全部按不低于124元/平方米计缴，并进入南雄市政府财政国库专户，由南雄市政府在十五个工作日内全额返还明日时富公司。同时，《合作协议书》、《补充协议书》明确了双方相关的权利义务。上述协议签订后，明日时富公司通过太保置业公司开展了园区二期项目部分开发工作，并通过太保置业公司取得852.541亩土地使用权。南雄市政府则分别通过南雄市财政局、东莞大岭山（南雄）产业转移工业园管理处、园方公司以基础配套设施费、投资款等方式返还土地出让金共计2.17亿元。2015年2月13日，南雄市政府、园方公司作为甲方，太保置业公司、明日时富公司作为乙方，共同签订《关于收购广东明日时富担保有限公司、韶关太保置业发展有限公司在东莞大岭山（南雄）产业转移工业园二期范围内建设成果（资产）的协议》（以下简称《收购协议》），约定由甲方收购乙方在东莞大岭山（南雄）产业转移工业园二期范围内乙方公司权属的852.541亩土地以外的在园区其他范围内的全部建设项目的工作成果（含土地平整成果、钻探工作成果、部分道路等），按工作成本价为依据评估作价进行收购。双方在评估结果出具后10日内进行核算，核算后按照多退少补的原则负有债务的一方应在评估结果出具后30日付清全部款项，否则按照年息10%计算至还清之日止。乙方确认其与南雄市政府签订的《合作协议书》、《补充协议书》自收购结算截止之日起解除。同时，协议中双方就相关权利义务进行了约定。根据《收购协议》约定，甲乙双方共同委托韶关中一工程造价咨询有限公司（以下简称中一公司）对工作成果（资产）进行评估，中一公司于2016年12月12日出具评估报告，确认工作成果（资产）成本价为136392551.05元。上述评估结果出来后，明日时富公司、太保置业公司却拒绝与南雄市政府、园方公司进行核算。为此，南雄市政府、园方公司曾于2017年5月向南雄市人民法院提起诉讼，后于2018年9月5日撤回起诉。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》关于“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零低价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”，“土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’”的规定，以及根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第四条“土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’管理。”、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”的规定，《补充协议书》第二条第5项“所有项目土地出让金缴纳，全部进入甲方财政国库专户，并以等于或高于省规定最低土地出让价l24元/平方米计缴，再由甲方在十五个工作日内全额返还乙方。”以及第九条“收益分配双方商定：对园区二期入园企业土地出让价格超出10万元/亩的收入部分甲乙双方五五分成。”的约定，因违反法律强制性规定以及损害国家利益属条款无效。太保置业公司、明日时富公司应当返还根据上述无效条款收取的南雄市政府、园方公司以基础配套设施费、投资款等方式拨付的土地出让金共计2.17亿元。同时根据《收购协议》的约定，双方解除《合作协议书》、《补充协议书》后，太保置业公司、明日时富公司仍享有852.541亩土地使用权，且南雄市政府、园方公司已按照评估价格收购了太保置业公司除852.541亩土地以外的在园区其他范围内的全部建设项目的工作成果，因此太保置业公司、明日时富公司根据《收购协议》相互返还、多退少补原则，也应当退还南雄市政府、园方公司拨付给太保置业公司、明日时富公司的土地出让金共计2.17亿元。为维护南雄市政府、园方公司的合法权益，特诉至韶关市中级人民法院，望判如所请。太保置业公司、明日时富公司辩称：一、园方公司不是本案适格的原告。涉案《合作协议书》、《补充协议书》及《收购协议》三份协议中，园方公司均不是享有权利和承担义务的主体，园方公司在该三份协议中既无权利也无义务，太保置业公司、明日时富公司对园方公司不负有任何义务。因此，园方公司在本案中作为原告对太保置业公司、明日时富公司提起诉讼，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款规定的“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”条件，主体不适格。法院应驳回园方公司对太保置业公司、明日时富公司的起诉。二、关于南雄市政府、园方公司的第一项诉讼请求。1.南雄市政府、园方公司的该项请求不符合法律规定，应予驳回。（1）《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了合同无效的情形，涉案协议均不符合任何一种情形，不能认定为无效。（2）南雄市政府、园方公司所引用的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》不适用于本案。第一，该通知规范的对象是各级人民政府和政府部门，不是民事法律行为，而签订涉案协议为民事法律行为，因此该通知不适用于本案。第二，该通知不是《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“法律、行政法规”。因此，南雄市政府、园方公司依据该通知请求法院认定涉案合同无效不符合法律规定，应予驳回。三、关于南雄市政府、园方公司的第二项诉讼请求。1.南雄市政府、园方公司至今未举证证明存在返还土地出让金2.17亿元给太保置业公司、明日时富公司的事实。2.按南雄市政府、园方公司提交的付款凭证，该2.17亿元分别是“补偿基础建设工程款”、“土地开发资金”、“基础配套设施费”、“投资入股”，均与返还土地出让金无关。3.南雄市政府、园方公司主张的2.17亿元已经超出了法律规定的诉讼时效期间，不能受到法律保护。按南雄市政府、园方公司提交的证据，该2.17亿元付给太保置业公司、明日时富公司的最后日期为2013年12月13日，至南雄市政府、园方公司提起本案诉讼之日即2019年5月22日已有5年半，即使按其于2017年5月31日向南雄市人民法院起诉，也已有3年半，远远超出法律规定的诉讼时效期间。4.涉案三份协议合法有效，应得到切实履行。南雄市政府、园方公司按照协议返还土地出让金，是其合同义务。因此，南雄市政府、园方公司即使返还了相应的土地出让金，也是其履行合同义务的行为，现其要求太保置业公司、明日时富公司退还土地出让金属违约行为。综上，南雄市政府、园方公司对太保置业公司、明日时富公司的诉讼请求没有事实和法律依据，应予以驳回。太保置业公司、明日时富公司庭后补充答辩意见：一、《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）规定：“三、各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”因此，即使南雄市政府、园方公司支付给太保置业公司、明日时富公司的2.17亿元是返还的土地出让金，南雄市政府、园方公司也无权要求太保置业公司、明日时富公司返还。二、《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（法〔2018〕1号）规定：“三、依法保护诚实守信企业家的合法权益。妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求。……”南雄市政府在招商时对明日时富公司作出了返还土地出让金的承诺，双方签订了合同，该合同应得到司法保护；在时隔7年之后，南雄市政府违背承诺，请求法院认定相关条款无效，是典型的毁约行为，是无诚信的表现。请求法院驳回南雄市政府、园方公司的诉讼请求。南雄市政府、园方公司提交了以下证据：1.南雄市政府组织机构代码证、园方公司的营业执照、太保置业公司、明日时富公司的工商登记资料，拟证明原、被告主体资格。2.《合作协议书》、《补充协议书》、南雄市政府于2013年8月15日作出的《南雄市人民政府关于同意授权韶关太保置业发展有限公司实施东莞大岭山（南雄）产业转移工业园二期城镇化建设项目的批复》，拟证明南雄市政府和明日时富公司、太保置业公司合作开发东莞大岭山（南雄）产业转移工业园区二期项目及双方的权利义务。3.《网上交易成交确认书》及相应土地出让金缴纳票据、付款转账凭证，拟证明南雄市政府分别通过南雄市财政局、东莞大岭山（南雄）产业转移工业园管理处、园方公司返还土地出让金共计2.17亿元。4.《收购协议》，拟证明南雄市政府、园方公司收购太保置业公司、明日时富公司在东莞大岭山（南雄）产业转移工业园区二期范围内852.541亩土地以外的在园区其他范围内的全部建设项目的工作成果，按工作成本价为依据评估作价进行收购；双方按照多退少补的原则，负有债务的一方应在评估结果出具后30日内付清全部款项，否则按照年利息10%计算至还清之日止；《合作协议书》、《补充协议书》自收购结算截止之日起解除。5.中一公司于2016年12月12日出具的《关于“韶关太保置业发展有限公司”在“东莞大岭山（南雄）产业转移园二期”已投入建设（不含自用）项目费用的报告》（以下简称《评估报告》），拟证明《评估报告》确认工作成果成本价为136392551.05元。6.南雄市人民法院（2017）粤0282民初675号民事裁定书，拟证明南雄市政府、园方公司曾于2017年5月向南雄市人民法院提起诉讼，后于2018年9月5日撤回起诉。7.南雄产业转移工业园管理委员会（以下简称工业园管委会）及园方公司分别出具的《情况说明》，拟证明工业园管委会、园方公司向太保置业公司支付的款项均为受南雄市政府委托所支付的返还土地出让金款项。8.（1）园方公司于2020年2月18日出具的《园方公司设立情况说明》，内容为：园方公司是南雄市政府根据省财政厅、省经信委、省统计局联合发布的粤财工〔2013〕40号《关于建立产业转移合作共建共享长效机制的意见（试行）》文件精神，指示工业园管委会和南雄市公共资产管理中心共同设立。其中工业园管委会持有园方公司99.13%股权，南雄市公共资产管理中心持有园方公司0.87%股权，公司设立后经营范围主要包括投资工业园基础设施建设、土地开发整理、股权投资、资产投资管理等。（2）园方公司的企业信息，显示其股东为南雄市国有资产投资有限责任公司；南雄市国有资产投资有限责任公司的企业信息，显示其股东为南雄市财政局。（3）园方公司核准变更登记通知书，显示园方公司的股东由工业园管委会、南雄市公共资产管理中心变更为南雄市国有资产投资有限责任公司，拟证明：（1）园方公司设立背景情况及设立目的；（2）南雄市政府通过工业园管委会、南雄市公共资产管理中心持有园方公司全部股权；（3）在股权转让后，南雄市政府继续通过南雄市财政局设立的南雄市国有资产投资有限公司持有园方公司全部股权。9.太保置业公司向南雄市政府提交的请示复印件四份，拟证明太保置业公司向南雄市政府申请按照《补充协议书》的约定返还土地出让金，并要求将其中8100万元支付至南雄市英达利化工产品电子交易有限公司（以下简称英达利公司）的账户。太保置业公司、明日时富公司质证认为：1.对第1组证据的真实性、合法性和关联性均无异议；2.对第2组证据的真实性、合法性和关联性均无异议；3.对第3组证据中《网上交易成交确认书》及相应土地出让金缴纳票据的真实性、合法性和关联性均无异议；对付款转账凭证的真实性没异议，但对关联性有异议，不能证明南雄市政府、园方公司所主张的证明目的，即太保置业公司、明日时富公司需要返还土地出让金。第一、二、三笔数额是支付给英达利公司的，不是支付给太保置业公司和明日时富公司，故该证据与本案无关，该证据载明的资金用途符合国家的规定；第四至第七笔款项共有3700万元支付给太保置业公司，用途是基础配套设施费，而不是返还土地出让金；其余剩9900万元，是南雄市政府、园方公司支付给太保置业公司的投资入股款，也不是土地出让金，即2.17亿元均与南雄市政府、园方公司所主张的退还土地出让金无关，故该证据与本案无关联性；4.对第四、五组证据的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，《收购协议》、《评估报告》与本案需要处理的事项不具有关联性；5.对民事裁定书的真实性、合法性和关联性均无异议；6.两份《情况说明》分别是工业园管委会和园方公司的单方陈述，且与南雄市政府、园方公司起诉时提供的证据所证明的内容不一致，不具有证明力。7.南雄市政府及园方公司提交的《园方公司设立情况说明》、园方公司的企业信息、南雄市国有资产投资有限责任公司的企业信息以及《核准变更登记通知书》已超过规定的举证期限，不予质证。8.南雄市政府及园方公司提交的书面请示已超过举证期限；2012年11月27日的申请所记载的2000万元是补偿基础建设工程款，不是返还的土地出让金；即使该四份申请所记载的资金是返还的土地出让金，也是南雄市政府、园方公司履行合同义务的行为，根据国发〔2015〕25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》第三条“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”的规定，该行为是有效的。太保置业公司、明日时富公司未向本院提交证据。对南雄市政府、园方公司提交的证据，本院分析认定如下：1.太保置业公司、明日时富公司对组织机构代码证、营业执照及工商登记资料的真实性、合法性和关联性均无异议，本院对组织机构代码证、营业执照及工商登记资料予以确认。2.太保置业公司、明日时富公司对《合作协议书》、《补充协议书》以及《南雄市人民政府关于同意授权韶关太保置业发展有限公司实施东莞大岭山（南雄）产业转移工业园二期城镇化建设项目的批复》的真实性无异议，本院予以确认。3.太保置业公司、明日时富公司对《网上交易成交确认书》及相应土地出让金缴纳票据的真实性无异议，本院予以确认。经对《网上交易成交确认书》及相应土地出让金缴纳票据进行核算，太保置业公司支付土地出让金共2.17亿元。付款转账凭证所附名目或为补偿基础建设工程款，或为土地开发资金，或为园区基础配套设施费用，或为投资入股款，本院将在下文中予以分析认定。4.太保置业公司、明日时富公司对《收购协议》、《评估报告》的真实性无异议，本院予以确认。5.（2017）粤0282民初675号民事裁定书反映南雄市政府、园方公司曾向太保置业公司、明日时富公司主张应返还2.17亿元土地出让金,本院予以确认。6.《情况说明》为工业园管委会和园方公司的陈述，没有其他证据佐证，本院对不予确认。7.《园方公司设立情况说明》、园方公司的企业信息、南雄市国有资产投资有限责任公司的企业信息以及《核准变更登记通知书》之间的内容可相互印证，本院予以确认，并作为认定本案事实的依据。8.请示的内容、数额及日期与付款转账凭证中的收款单位、转账数额及日期可相互印证，本院予以确认，并作为认定本案事实的依据。本院经审理认定事实如下:2012年2月12日，南雄市政府与明日时富公司签订《合作协议书》，决定合作开发东莞大岭山（南雄）产业转移工业园精细化工、电气机械器材制造区（简称园区二期）项目，约定由南雄市政府负责其所辖全安镇河塘村、陂头村土地约5740亩的征收、拆迁、安置及规划工作，并承担规划费用。明日时富公司须在南雄市政府取得该部分用地的合法文件并交付相关土地后，于2012年3月上旬开始基础设施建设等。明日时富公司按照南雄市政府规划要求，全额投资5亿元分期进行园区二期项目的土地平整及基础设施建设、配套设施建设和园区管理等。园区建成并引入企业后，南雄市政府确保每年度从地方财政中拨付专项奖励金（补偿）给明日时富公司，具体标准为企业缴纳的增值税地方留成部分按比例计付奖励（补偿）。同日，双方又签订《补充协议书》，约定约5740亩土地征地费用等由明日时富公司承担，且控制在2.8万元/亩以下（含拆迁费）。南雄市国土资源局与园区引入企业签订《国有建设用地使用权出让合同》，并按程序办理土地使用证、土地发票及相关建设手续。第二条第5项约定，所有项目土地出让金全部进入南雄市政府财政国库专户，并以等于或高于省规定最低土地出让价124元/平方米计缴，再由南雄市政府在十五个工作日内全额返还明日时富公司。第九条“收益分配”约定，对园区二期入园企业土地出让价格超出10万元/亩的收入部分南雄市政府、明日时富公司五五分成。同时，《合作协议书》、《补充协议书》明确了双方相关的权利义务。2012年11月22日至2013年11月15日，太保置业公司竞得东莞大岭山（南雄）产业转移工业园七块地块的国有建设用地使用权，并分别缴纳土地出让金共2.17亿元。2012年11月27日至2013年6月14日，太保置业公司分四次书面申请南雄市政府根据《补偿协议书》的约定，补偿基础建设工程款或土地购地款合计8100万元（分别为1000万元、1000万元、2900万元和3200万元）给太保置业公司，并称因太保置业公司与英达利公司系同一投资人，要求将上述8100万元划入英达利公司的账户。南雄市财政局国库支付中心分别于2012年11月28日、2013年5月13日、2013年6月18日转账2000万元、2900万元和3200万元共8100万元至英达利公司的账户，用途分别为补偿基础建设工程款（太保置业发展有限公司）和土地开发资金（太保置业发展有限公司）。2013年11月11日，南雄市财政局国库支付中心转账3700万元至东莞大岭山（南雄）产业转移工业园管理处的账户，用途为二期园区基础配套设施费用，东莞大岭山（南雄）产业转移工业园管理处于同日如数转至太保置业公司的账户。2013年11月21日，南雄市财政局国库支付中心转账5500万元至东莞大岭山（南雄）产业转移工业园管理处的账户，用途为二期园区基础配套设施建设经费，东莞大岭山（南雄）产业转移工业园管理处于同日如数转至园方公司的账户，园方公司于同日再如数转至太保置业公司的账户，用途为投资入股。2013年12月13日，南雄市财政局国库支付中心转账4400万元至东莞大岭山（南雄）产业转移工业园管理处的账户，用途为二期园区基础配套设施资金，东莞大岭山（南雄）产业转移工业园管理处于同日如数转至园方公司的账户，园方公司于同日再如数转至太保置业公司的账户，用途为投资入股。上述款项共计2.17亿元。对于该2.17亿元的性质，明日时富公司、太保置业公司表示是南雄市政府补助的费用，但不清楚具体用途和给付依据。2015年2月13日，南雄市政府、园方公司作为甲方（其中南雄市政府注明为授权方、园方公司注明为被授权方），太保置业公司、明日时富公司作为乙方，共同签订了《收购协议》，约定由甲方收购乙方在东莞大岭山（南雄）产业转移工业园二期范围内乙方公司权属的852.541亩土地以外的在园区其他范围内的全部建设项目的工作成果（含土地平整成果、钻探工作成果、部分道路等），按工作成本价为依据评估作价进行收购。其中《收购协议》第三条关于甲乙双方有关未结款项的结算约定：“……5、拟收购的工作成果（资产），由韶关中一房地产与土地评价有限公司评估作价为依据。6、乙方对评估结果不得有异议，双方在评估结果出具后10日内进行核算，一方拒不与对方进行核算的，另一方可根据评估结果进行核算，以核算结果为双方在本合同内债权债务的最终依据。7、核算后，按照多还少补的原则负有债务的一方应在评估结果出具后30日内付清全部款项，否则按年息10%计算至还清之日止。”第五条约定：“乙方确认其与南雄市人民政府原签订的《东莞大岭山（南雄）产业转移工业园（精细化工、电器机械器材制造）区合作协议书》及其《补充协议书》自本次收购结算截止之日起解除，乙方确认与南雄市人民政府就该两份协议不存在任何的债权债务关系，解除后双方无任何的法律责任。”同时，协议中双方就其他权利义务进行了约定。根据《收购协议》约定，园方公司与太保置业公司共同委托中一公司对涉案东莞大岭山（南雄）产业转移园二期工作成果（不含太保置业公司自用部分）进行了评估。中一公司于2016年12月12日出具《评估报告》，确认上述工作成果成本价为136392551.05元。上述评估结果出来后，双方因结算问题产生争议。另查明，南雄市政府、园方公司以太保置业公司、明日时富公司为被告，于2017年5月31日向南雄市人民法院提起诉讼，诉请：1.判令太保置业公司、明日时富公司支付82374348.95元及利息（按年利率10%计算，自2017年1月11日起计算至清偿之日止）；2.确认太保置业公司、明日时富公司在东莞大岭山（南雄）产业转移工业园内拥有的852.541亩土地使用权以外的土地上的建设项目工作成果归南雄市政府、南雄园方公司所有；3.判令解除2012年2月21日南雄市政府与明日时富公司签订的《合作协议书》）、《补充协议书》；4.判令太保置业公司、明日时富公司负担案件受理费等全部诉讼费用。南雄市政府、园方公司于2018年9月5日提出撤诉申请，南雄市人民法院于同日作出（2017）粤0282民初675号民事裁定，准予南雄市政府、园方公司撤诉。又查明，1.园方公司成立于2012年5月21日，其股东为南雄市国有资产投资有限责任公司；南雄市国有资产投资有限责任公司成立于2005年8月31日，其股东为南雄市财政局。2.在（2017）粤0282民初675号案审理期间，南雄市政府、园方公司提交的《债权债务冲抵协议》载明，南雄市政府授权园方公司，对开发商胡国英实际控制的明日时富公司和太保置业公司在东莞大岭山（南雄）产业转移工业园区二期范围内建设成果（资产）进行收购。3.南雄市政府于2013年8月15日作出《南雄市人民政府关于同意授权韶关太保置业发展有限公司实施东莞大岭山（南雄）产业转移工业园二期城镇化建设项目的批复》，同意太保置业公司作为东莞大岭山（南雄）产业转移工业园二期城镇化建设项目的建设主体，负责对东莞大岭山（南雄）产业转移工业园二期项目的招商引资、土地开发、厂房建设、办公楼以及产业园区相关配套基础设施建设，依法依规对该片区进行资源整合、投资和经营并享有投资收益。4.英达利公司于2009年8月21日成立，法定代表人为吴丽萍，股东为韶关雄顺融资担保有限公司和吴丽萍，经营范围为电子商务、普通货运及仓储服务、商务会展、工业展览、物资供销业、房地产开发等。本案庭审中，太保置业公司、明日时富公司陈述，在明日时富公司与南雄市政府签订《补充协议书》时，明日时富公司无园区开发资质，因此成立太保置业公司进行土地开发工作及投资行为。本院认为，本案系合同纠纷。根据双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一、园方公司是否为本案适格原告；二、涉案《合作协议书》、《补充协议书》和《收购协议》的效力；三、南雄市政府、园方公司的诉请是否超过诉讼时效；四、南雄市政府、园方公司主张太保置业公司、明日时富公司返还2.17亿元土地出让金及利息应否支持。一、关于园方公司是否为本案适格原告的问题。本案中，园方公司为《收购协议》中甲方其中一名当事人，在《收购协议》书上明确载明为受南雄市政府委托收购太保置业公司、明日时富公司在东莞大岭山（南雄）产业转移工业园二期范围内建设成果（资产）。同时，南雄市政府、园方公司虽然系依据《合同协议书》及《补充协议书》提起本案诉讼，但同时也依据《收购协议》主张与太保置业公司、明日时富公司存在结算关系。因此，园方公司作为《收购协议》的合同主体，与本案有直接利害关系，本院确认其为本案适格原告。太保置业公司、明日时富公司主张园方公司原告主体不适格，理由不成立，本院不予支持。二、关于涉案《合作协议书》、《补充协议书》、《收购协议》的效力问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条规定：“……任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零低价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”涉案《补充协议书》第二条第5项约定：“所有项目土地出让金缴纳，全部进入甲方财政国库专户，并以等于或高于省规定最低土地出让价l24元/平方米计缴，再由甲方在十五个工作日内全额返还乙方。”第九条约定：“收益分配双方商定：对园区二期入园企业土地出让价格超出10万元/亩的收入部分甲乙双方五五分成。”上述约定以“先征后返”的形式变相免去明日时富公司应履行的缴纳土地出让金义务，违反了法律强制性规定，属无效条款。除此之外，《补充协议书》其余条款有效。涉案《合作协议书》、《收购协议》不具有法律规定的合同无效的情形，本院对上述两份协议书的效力予以确认。太保置业公司、明日时富公司提出《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》不属于法律、行政法规，不应适用于本案认定《补充协议书》有关条款无效。对此，本院认为，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》是根据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）以及《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2004〕31号）的规定而制定的，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》属于国务院规范性文件，对以各种名义减免土地出让收入或变相减免土地出让收入的形式作出了禁止性的规定。结合《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条明确规定了土地出让金的用途以及“土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”，本院依据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》确认《补充协议》第二条第五项、第九条属无效条款于法有据。太保置业公司、明日时富公司还提交《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》、《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》主张南雄市政府、园方公司无权请求返还土地出让金2.17亿元，对此，本院认为，《补充协议书》系于2012年2月21日所签订，而《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》均是在此前制定的，且变相减免土地出让金并非属于优惠政策。因此，太保置业公司、明日时富公司主张涉案《补充协议书》第二条第5项、第九条不属于无效的情形的理由不成立，本院不予采纳。三、关于南雄市政府、园方公司的诉请是否超过诉讼时效的问题。如前一焦点所论述，《补充协议》第二条第5项及第九条为无效条款。依据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道其权利受到侵害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。”，以及《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”的规定，合同当事人依合同约定履行了义务，合同被确认无效时，一方当事人方享有要求对方返还依无效合同取得的财产的请求权，其权利遭受侵害从此时开始，则诉讼时效应从确认合同无效的法律文书生效之日起计算。南雄市政府、园方公司在本案诉讼中才诉请确认《补充协议》有关条款无效，其以此为由诉请返还土地出让金2.17亿元的诉讼时效应从合同被确认无效后计算。太保置业公司、明日时富公司主张南雄市政府、园方公司诉请返还土地出让金2.17亿元已超过诉讼时效的理由不成立，本院不予支持。四、关于南雄市政府、园方公司主张太保置业公司、明日时富公司返还2.17亿元土地出让金及利息应否支持的问题。（一）关于返还土地出让金的诉讼请求。如第二焦点所论述，《补充协议书》第二条第5项“所有项目土地出让金缴纳，全部进入甲方财政国库专户，并以等于或高于省规定最低土地出让价l24元/平方米计缴，再由甲方在十五个工作日内全额返还乙方。”以及第九条“收益分配双方商定：对园区二期入园企业土地出让价格超出10万元/亩的收入部分甲乙双方五五分成。”的约定无效。如南雄市政府、园方公司确有向明日时富公司、太保置业公司返还土地出让金，则明日时富公司、太保置业公司应向南雄市政府、园方公司返还相应款项。根据南雄市政府、园方公司提交的证据来看，双方当事人对于南雄市政府收取太保置业公司支付的土地出让金2.17亿元的事实均予以确认。从2012年11月28日至2013年12月13日期间，南雄市政府通过南雄市财政局或东莞大岭山（南雄）产业转移工业园分别向英达利公司转账8100万元，向太保置业公司转账1.36亿元。对于向英达利公司转账的8100万元，南雄市政府、园方公司提交了太保置业公司申请其向英达利公司转账的证据，太保置业公司也在书面申请书承认其与英达利公司系同一投资人，故南雄市政府只是依照太保置业公司的申请将该8100万元转给英达利公司，太保置业公司是该8100万元的实际收取人。南雄市政府、园方公司向太保置业公司转账的2.17亿元，虽然支付凭证上所载款项性质并未提及为土地出让金，但南雄市政府、园方公司陈述是依据《补充协议》第二条第5项的约定履行了支付义务，且转账时间与收取太保置业公司支付的土地出让金的时间均是发生于2012年11月至2013年12月期间。而对于从南雄市有关政府部门收取的巨额款项性质，明日时富公司、太保置业公司仅表示是政府给付的补助费用，其不清楚具体用途，也无合同约定。对此，本院认为，太保置业公司作为与南雄市政府合作的投资企业，其应清楚知晓所收取的巨额款项的性质，但其却无法陈述清楚上述款项的性质，此与常理不合，且其亦未提交任何证据证明。在南雄市政府、园方公司已提供较为充分的证据证明其主张、而太保置业公司未能提供证据证明的情况下，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。”的规定，本院对南雄市政府、园方公司主张其所转账给太保置业公司的2.17亿元为返还的土地出让金予以支持，对太保置业公司的陈述不予采信。至于返还土地出让金2.17亿元的主体。明日时富公司与南雄市政府签订《补充协议书》，是合同的相对人。太保置业公司陈述系由其进行土地开发和投资行为，根据南雄市政府、园方公司提交的《网上交易成交确认书》、土地出让金缴纳票据及付款转账凭证，太保置业公司缴纳了土地出让金2.17亿元，也收取了南雄市政府返还的土地出让金2.17亿元。据此反映，太保置业公司是涉案合同的实际履行人之一。因此，太保置业公司、明日时富公司应共同向南雄市政府、园方公司返还土地出让金2.17亿元。（二）关于支付土地出让金利息的诉讼请求。南雄市政府、园方公司还依据《收购协议》第三条第7项请求太保置业公司、明日时富公司按年利率10%支付土地出让金的利息。《收购协议》是南雄市政府、园方公司与太保置业公司、明日时富公司就双方债权债务之间的结算所达成的协议，而本院系依据《补充协议》第二条第五项、第九条无效，对南雄市政府、园方公司请求返还土地出让金2.17亿元的主张予以支持。现南雄市政府、园方公司主张太保置业公司、明日时富公司按年利率10%支付土地出让金的利息既无合同约定，也于法无据，本院不予支持。综上所述，南雄市政府、园方公司要求太保置业公司、明日时富公司返还土地出让金2.17亿元的诉讼请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，判决如下：一、确认南雄市人民政府与广东明日时富担保有限公司于2012年2月21日签订的《东莞大岭山（南雄）产业转移工业园（精细化工、电器机械器材制造）区补充协议书》第二条第5项及第九条条款无效；二、韶关太保置业发展有限公司、广东明日时富担保有限公司应于本判决生效之日起三十日内向南雄市人民政府、南雄市园方投资有限公司返还土地出让金2.17亿元；三、驳回南雄市人民政府、南雄市园方投资有限公司的其他诉讼请求。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，按《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费1379966.66元，由南雄市人民政府、南雄市园方投资有限公司负担253166.66元，韶关太保置业发展有限公司、广东明日时富担保有限公司负担1126800元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 刘 茜审判员 李 罡审判员 黄颖红二〇二〇年六月二十九日书记员 江伟炜