兰州铁路运输中级法院行政判决书（2020）甘71行初35号原告梁飞。被告兰州市七里河区人民政府，住所地：甘肃省兰州市七里河区西津东路**。法定代表人赵同庆，该区政府区长。委托代理人张文科，兰州市七里河区司法局工作人员。委托代理人侯思霞，甘肃金城律师事务所律师。原告梁飞诉被告兰州市七里河区人民政府（以下简称七里河区政府）房屋征收补偿一案，于2020年4月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月13日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月15日组织双方当事人召开庭前会议并交换证据，并于2020年5月22日公开开庭审理了本案。原告梁飞，被告七里河区政府的委托代理人张文科、侯思霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年3月3日，被告七里河区政府向原告梁飞作出兰七国征补字〔2020〕6号《兰州市七里河区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称《房屋征收补偿决定书》），主要内容为：征收人七里河区政府，被征收人梁飞。因兰石集团兰驼东厂区棚户区改造项目（三期）（以下简称“该项目”）建设需要，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，七里河区政府于2019年5月16日发布兰七国征告字〔2019〕4号《兰州市七里河区人民政府国有土地上房屋征收公告》（以下简称《房屋征收公告》），决定对该项目建设用地范围内国有土地上的房屋及附属物实施征收。征收期限为2019年6月11日-2019年7月25日，共计45天。登记在被征收人梁飞名下的位于兰州市七里河区兰工坪路174号X室房屋属该项目征收范围内，房屋所有权证号为兰房（七房改）产字第X号，证载建筑面积45.82平方米，同套型实测建筑面积为59.69平方米，结构为混合，房屋用途为住宅。经甘肃信诺房地产土地资产评估有限公司（以下简称信诺评估公司）评估，被征收房屋评估单价为7448元/平方米，并将评估结果在征收范围内进行公示和送达。征收人为被征收人提供了现房产权调换和货币补偿两种补偿方式，现房产权调换安置方式为就近现房安置，评估单价为8500元/平方米。被征收人在法定期限内未对房屋征收决定申请行政复议或提起行政诉讼，未对被征收房屋和安置房评估价向评估机构提出书面复核评估申请，也未在规定签约期限内与房屋征收实施单位达成补偿协议。征收人认为此次征收程序合法合规，为被征收人提供的补偿标准和补偿方式符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和相关政策规定。为保证该项目征收工作顺利进行，维护公共利益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十一条、第二十六条的规定，作出征收补偿决定：一、被征收人可以选择以下任何一种补偿方式：1.实行现房产权调换。被征收人从征收人提供的安置房源内依照协议签订的先后顺序，参照被征收房屋的评估报告面积、房屋性质选择现房产权调换房屋的楼号、楼层、房号，并按规定结算差价，现房安置地点为兰州市七里河区兰工坪路兰驼东厂住宅小区（现房），过渡期限为6个月。2.实行货币补偿。在房屋评估价基础上，上浮30%予以补偿，房屋货币补偿总金额为577942元，大写：伍拾柒万柒仟玖佰肆拾贰元整。二、被征收人的搬迁费、临时安置补助费、被征收房屋装修等其他补偿费，由征收人依照征收补偿方案及相关政策规定结算。三、被征收人梁飞应在本补偿决定书公告之日起15日内与征收人签订征收补偿协议，并将位于兰州市七里河区兰工坪路174号X室房屋腾空，交付征收人管理。四、被征收人不服本决定，可以自决定书送达之日起60日内向兰州市人民政府申请行政复议，或六个月内向人民法院提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，又不履行本决定的，征收人将依法申请人民法院强制执行。被征收人行政复议或行政诉讼期间，本补偿决定不停止执行。原告梁飞诉称，原告因不服被告作出的《房屋征收公告》及兰七国征决字〔2019〕4号《兰州市七里河区人民政府国有土地上房屋征收决定》（以下简称4号《房屋征收决定》），于2019年6月10日向兰州市人民政府（以下简称兰州市政府）申请行政复议。兰州市政府于2019年12月10日作出兰府复决字〔2019〕56号行政复议决定，确认七里河区政府作出的4号《房屋征收决定》违法。被告对此未予纠正的情况下，继续依据《房屋征收公告》和《房屋征收决定》，于2020年3月3日对原告作出的《房屋征收补偿决定书》也属违法。具体理由是：1.原告收到信诺评估公司的评估报告后，以书面形式向该公司书面提出复核评估申请，但该公司至今未予答复，并且信诺评估公司为原告出具的评估报告无估价师签字。2.被告未对产权调换房屋属性及价格进行公示和送达，信诺评估公司亦未对产权调换房屋的价格予以评估和出具评估报告，故原告对产权调换房屋单价8500元/平方米提出异议。3.被告未对原告合法使用的一楼院落纳入评估范围。4.被告未对该棚户区改造项目解答听证。5.依据先补偿后搬迁的原则，被告再未对原告进行补偿的情况下要求原告先行搬迁违法。6.根据已签约住户的协议，原告认为该协议明显有失公正，不能保护原告的合法权益。7.被告给原告下发的《房屋征收补偿决定书》未提及签约奖励政策。8.被告为了达到拆迁目的，以停暖、停气、物业不给充电、恶意破坏供水设施等手段，给原告生产、生活造成不可逆转的损失。综上，原告提起行政诉讼，请求撤销被告七里河区政府作出的兰七国征补字〔2020〕6号房屋征收补偿决定。原告梁飞向本院提交了以下9组证据：1.房权证兰房（七私）产字第X号《房屋所有权证》；2.信诺评估公司针对原告梁飞的位于兰工坪路174号X室房屋作出的《征收房屋分户估价报告》；3.信诺评估公司针对原告梁飞的位于兰工坪路174号X室房屋而作出的《室内装饰装修工程评估报告》；4.2019年12月10日，兰州市政府对祁松青、梁飞等24人作出的兰府复决字〔2019〕56号《行政复议决定书》；5.2020年3月3日，被告七里河区政府对原告梁飞作出的《房屋征收补偿决定书》；6.[2012]行他字第16号《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》；7.兰州白塔山段综合提升改造项目征收补偿方案出台；8.2019兰州棚改项目名单公示（最新）；9.房屋评估复审申请书。上述证据证明：原告所诉涉案房屋在被征收范围内，两份评估报告均无评估师签字不合法，被告作出的《房屋征收决定》已被兰州市政府行政复议决定确认违法，其作出的《房屋征收补偿决定书》亦不合法。原告要求评估一楼院落面积及价格。被告七里河区政府辩称，因兰石集团兰驼东厂区棚户区改造项目（三期）需要，被告于2019年5月16日作出《房屋征收决定》，项目涉及被征收人130户，截至目前，111户被征收人已经签订了征收补偿协议，项目的运行保障了被征收人的合法权益。本案中，被告按照法定程序作出的房屋征收补偿决定内容符合法律规定。综上，原告起诉要求撤销房屋征收补偿决定的主张不能成立，被告请求判决驳回原告的诉讼请求。被告七里河区政府在举证期限内向本院提交了以下7组20份证据：第一组证据：1.2019年5月16日，七里河区政府作出的兰七国征决字〔2019〕4号《房屋征收决定》；2.2019年5月16日，七里河区政府发布的兰七国征告字〔2019〕04号《房屋征收公告》；3.报纸、公示照片共2页。证明就案涉项目兰石集团兰驼东厂区棚户区改造项目（三期），被告于2019年5月16日作出征收决定并对外公示。第二组证据：4.《住宅房屋调查登记表》，时间为2019年4月24日。证明被告对于被征收房屋的基本情况进行了调查并登记，被征收人进行了签字确认。第三组证据：5.2019年4月11日七里河区政府作出的《兰石集团兰驼东厂区棚户区改造项目（三期）国有土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称《房屋征收补偿安置方案》）；6.公示照片2页。证明被告依法作出了补偿安置方案并进行了公示。第四组证据：7.2019年4月23日-24日《兰石集团兰驼东厂区棚户区改造项目（三期）评估机构选择表》（以下简称《评估机构选择表》）12页；8.2019年5月21日《兰州市七里河区人民政府房屋征收与补偿办公室关于兰石集团兰驼东厂区棚户区改造项目（三期）国有土地上房屋征收评估机构选定结果暨签约期限的公告》；9.评估公司资质的公示照片；10.评估机构选定结果及签约期限的公布。证明通过入户征求意见的方式由被征收人选定信诺评估公司为评估机构，同时选定结果、评估机构的资质进行了公示。第五组证据：11.《拐角楼评估结果公示一览表》4页；12.《兰驼东厂区安置房屋户型数据》；13.公示照片1页（评估结果公示一览表，安置房评估价格，安置房户型数据）。证明信诺评估公司依法对被征收房屋作出评估结果并进行公示；对安置房屋的价格也进行了评估，对安置房户型、面积和价格进行了公示。第六组证据:14.《征收房屋分户估价报告》；15.《室内装饰装修工程评估报告》；16.出具日期为2019年5月16日，编号为（2019）甘信估字第1729-1号《房地产估价报告》;17.出具日期为2019年5月16日，编号为（2019）甘信估字第1729-2号《房地产估价报告》；18.信诺评估公司营业执照、备案证书及注册房地产评估师资质证；19.甘肃省兰州天信公证处于2019年11月1日作出的（2019）甘兰天信公内字第2605号《公证书》，附：《征收房屋分户估价报告》《室内装饰装修工程评估报告》及送达记录。证明：信诺评估公司对案涉房屋的价格及装饰装修依法进行了评估，并于2019年10月31日向原告进行了送达。第七组证据：20.甘肃省兰州天信公证处于2020年4月28日作出的（2020）甘兰天信公内字第197号《公证书》，附《房屋征收补偿决定书》及送达记录。证明被告于2020年3月9日向原告送达了《房屋征收补偿决定》。经各方当庭质证后，本院对上述证据综合认证并结合庭审调查，查明以下案件事实：原告梁飞拥有位于兰州市七里河区西湖街道兰工坪路174号第X幢第X单元第X层X室房屋一套，《房屋所有权证》证号为房权证兰房（七私）产字第X号，证载:建筑面积为45.82㎡，混合结构，房屋用途为住宅，产权来源为房改房。土地使用权的取得方式为划拨。2019年4月11日，被告七里河区政府发布《房屋征收补偿安置方案》，其中包含征收范围、征收实施、签约期限、征收补偿、奖励与补助及诉讼与强制搬迁等内容，被告将该安置补偿方案进行公示并征求公众意见，但征求意见的情况未在征收范围内公告。2019年5月16日，被告作出4号《房屋征收决定》，同日，在征收范围内发布《房屋征收公告》，并于2019年5月19日在《兰州晚报》上予以公示。该征收决定明确了征收范围（以规划部门批准的项目用地范围红线图为准）、房屋征收部门兰州市七里河区人民政府房屋征收与补偿办公室（以下简称七里河区征收办）、征收实施单位兰州市七里河区西湖街道办事处（以下简称西湖街道办）、补偿安置方式、签约期限、奖励期限、强制搬迁等，还告知被征收人提起行政复议和行政诉讼的权利。其中，关于征收住宅房屋的补偿，被征收人可以选择货币补偿或就地现房产权调换两种补偿安置方式，就地现房产权调换地点在兰驼东厂小区（4号楼1单元、6号楼1单元和2号楼），货币补偿按征收决定公告之日的被征收房屋建筑面积的类似房地产市场评估价基础上给予30%的奖励，同时一次性发放6个月的临时安置费（过渡补助费）。原告所有的房屋在该征收范围内。被告提交的落款时间为2019年4月23日的《评估机构选择表》上载明有信诺评估公司（一级）、甘肃格致房地产评估商务有限责任公司（二级）、甘肃万豪房地产评估有限公司（三级）三家评估机构，供被征收人进行选择。2019年5月21日，七里河区征收办发布《关于兰石集团兰驼东厂区棚户区改造项目（三期）国有土地上房屋征收评估机构选定结果暨签约期限的公告》，主要内容为：经该项目建设用地范围内半数以上被征收人同意，信诺评估公司被确定为该项目房屋评估机构。信诺评估公司系壹级资质的房地产评估机构。2019年5月16日，信诺评估公司接受七里河区征收办的委托，对位于兰州市七里河区兰工坪路164-180号（双号），即原兰驼东厂区拐角楼的被征收房屋市场价值进行现场查勘，价值时点为2019年5月16日，估价作业日期为2019年5月16日-2019年5月30日，选择了比较法和收益法进行评估测算，作出（2019）甘信估字第1729-1号《房地产估价报告》，最终确定估价对象单价为7600元/平方米。2019年5月16日，信诺评估公司接受七里河区征收办的委托，对位于兰州市七里河区兰驼东厂区（安居小区）2、3、6号楼安置现房（本次评估一楼房屋市场价格，其余各层价格依据楼层差调整）的市场价值进行现场勘验，价值时点是2019年5月16日，估价作业日期为2019年5月16日-2019年5月30日，选择了比较法和收益法进行评估测算，作出（2019）甘信估字第1729-2号《房地产估价报告》，最终确定安置房屋标本房屋价格（一楼）为8500元/平方米。信诺评估公司对原告梁飞名下房屋评估后作出《征收房屋分户估价报告》，该估价报告价值时点为2019年5月16日，估价作业日期为2019年5月16日-5月30日，房屋结构为砖混，证载建筑面积59.69平方米，房屋用途为住宅，标本房屋价格7600元/平方米，成新修正系数1.00，朝向修正系数0.99，楼层修正系数0.99，结构修正系数1.00，设施设备修正系数1.00，权益状况修正系数1.00，评估单价7448元/平方米，房地产评估价格总计444571元。对原告梁飞名下房屋评估后作出的《室内装饰装修工程评估报告》估价时点2019年5月28日，评估价格合计26489元。2019年11月1日，西湖街道办与甘肃省兰州天信公证处共同向原告公证送达了《征收房屋分户估价报告》《室内装饰装修工程评估报告》，上述两份评估报告上均无注册房地产估价师的签名。在安置补偿方案规定的签约期限内，原告与房屋征收部门未能达成房屋征收安置补偿协议。被告遂于2020年3月3日作出被诉房屋征收补偿决定，西湖街道办与甘肃省兰州天信公证处于2020年3月9日公证送达原告。原告不服提起行政诉讼，请求撤销被告作出的被诉房屋征收补偿决定。另查明，2019年6月10日，梁飞等24人向兰州市政府申请行政复议，请求：一、撤销七里河区政府作出的《房屋征收决定》；二、追究有关部门和工作人员违纪违规行为；三、暂停执行相关征收工作。兰州市政府行政复议经审理查明：案涉项目为兰石集团兰驼东厂区棚户区改造项目三期。2018年11月21日，兰州市棚户区（城中村）改造指挥部办公室作出《关于将中国科学院近代物理研究院科近住宅一区棚户区改造项目等18个项目纳入市列棚改计划的批复》，其中包括了案涉项目。2019年4月11日，七里河区政府发出《兰州市七里河区关于公布兰石集团兰驼东厂区棚户区改造项目（三期）国有土地上房屋征收补偿安置方案并征求意见的通告》《房屋征收补偿安置方案》，征求意见情况未在征收范围内公告。2019年5月16日，七里河区政府作出《房屋征收决定》，并在征收范围内公告。复议机关认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的规定，七里河区政府应当在征求意见后将征求意见情况和根据公众意见修改的情况公布，其不公布征求意见的行为违法，鉴于大多数被征收人已经同意签订房屋征收补偿协议，撤销会对社会公共利益造成重大损害，故不予撤销。2019年12月10日，兰州市政府作出兰府复决字〔2019〕56号行政复议决定，确认被告七里河区政府作出的《房屋征收决定》违法。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十六条第三款规定：“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”本案被告七里河区政府具有依法作出房屋征收补偿决定的法定职权。原告作为被征收人，对被诉补偿决定不服，有权提起本案行政诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《甘肃省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干规定》第七条第二款规定：“房屋征收部门实施征收项目时，应当向被征收人提供房地产价格评估机构名录，由被征收人在公布的名录中协商选定具有相应资质的评估机构。被征收人以协商方式无法选定房地产评估机构的，可以通过投票方式选定，投票同意率应达到半数以上。被征收人在房屋征收部门提供房地产价格评估机构名录之日起5日内无法达成一致的，可以采取抽签方式选定，抽签应当在公证机构的监督下进行。”同时，由中华人民共和国住房和城乡建设部制定的自2011年6月3日起施行的建房〔2011〕77号《国有土地上房屋征收评估办法》第二条规定：“评估国有土地上被征收房屋和用于产权调换房屋的价值，测算被征收房屋类似房地产的市场价格，以及对相关评估结果进行复核评估和鉴定，适用本办法。”第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构不得采取迎合征收当事人不当要求、虚假宣传、恶意低收费等不正当手段承揽房屋征收评估业务。”第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。”第十六条规定：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。”第十七条规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。”为保证评估机构独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，上述行政法规、规章明确规定了评估机构须具备房地产估价资质、评估机构确定的法定程序及评估报告应当具备的形式要件等必备条件。结合本案查明的事实，首先，在评估机构的选定方面。被告提交的第四组证据中的《评估机构选择表》，不能证明信诺评估公司的确定程序经由被征收人在规定时间内协商选定，在规定时间内协商不成的，通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定的方式产生，评估公司的选定程序不合法。其次，在评估报告的形式要件方面。被告提交的第六组证据中的甘肃省兰州天信公证处作出的（2019）甘兰天信公内字第2605号《公证书》，附《征收房屋分户估价报告》《室内装饰装修工程评估报告》，送达给原告的两份评估报告上均没有注册房地产估价师的签名，不符合评估报告法定的形式要件。第三，在评估程序方面。房地产价格评估机构选定或者确定后，一般由房屋征收部门作为委托人，委托房地产价格评估机构开展评估工作。本案中，七里河区征收办于2019年5月21日公告信诺评估公司被确定为案涉征收项目的房屋评估机构，而信诺评估公司于2019年5月16日即指派估价师展开评估工作，对被征收房屋进行实地查勘，评估程序明显违法。综上所述，被诉房屋征收补偿决定所依据的主要证据即评估报告不符合证据的合法性要件，本院不予采信。被告作出的房屋征收补偿决定因主要证据不足，依法应予撤销。另，案涉房屋征收决定虽被兰州市政府作出的兰府复决字〔2019〕56号行政复议决定确认违法，但该征收决定并未被撤销，仍然依法具有相应的法律效力，故被告可依据4号《房屋征收决定》作出被诉房屋征收补偿决定。但是，被诉房屋征收补偿决定认定“被征收人在法定期限内未对房屋征收决定申请行政复议”，属认定事实明显错误，且对“被征收人的搬迁费、临时安置补助费等其他补偿费”未明确具体，属认定事实不清。关于原告主张应对其一楼使用的院落纳入补偿范围的理由。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”据此，人民政府对国有土地上的房屋进行征收时，对被征收房屋价值的补偿包含了对应土地的价值。故征收房屋的同时附属在房屋所有权内的从权利即国有土地使用权随之被收回理所应当。根据庭审查明事实，原告享有所有权的房屋系房改房，土地使用权的取得方式系划拨，且原告提交的《房屋所有权证》不能证明其对于一楼院落享有合法的国有土地使用权，对此其亦未提交其他证据予以证实，故原告的该主张无事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，被诉房屋征收补偿决定认定事实的主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决如下：撤销被告兰州市七里河区人民政府向原告梁飞作出的兰七国征补字〔2020〕6号房屋征收补偿决定。案件受理费50元，由被告兰州市七里河区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审 判 长 马 世 元审 判 员 李 茫 信审 判 员 成  蕾二〇二〇年六月十八日书 记 员 侯岩玉洁附：本判决适用的相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违法法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。