河北省沧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀09行初51号 原告秦风柱，男，1948年2月9日出生，汉族，住所地泊头市。 委托代理人刘芳，河北浮阳律师事务所律师。 被告泊头市人民政府，住所地泊头市裕华中路。 法定代表人张荣霞，市长。 委托代理人刘福信。 委托代理人王玉，河北衡泰律师事务所律师。 被告沧州市人民政府，住所地沧州市运河区解放西路39号。 法定代表人梅世彤，市长。 委托代理人左东霞、及元戎。 第三人侯春，男，1962年6月20日出生，汉族，住所地泊头市。 委托代理人张清，河北震坤律师事务所律师。 原告秦风柱不服被告泊头市人民政府（下称泊头市政府）土地承包经营权行政登记行为及被告沧州市人民政府（下称沧州市政府）土地承包经营权行政复议行为，向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月1日立案后，向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月29日公开开庭审理了本案。原告秦风柱的委托代理人刘芳，被告泊头市政府出庭负责人副市长张付军、委托代理人刘福信、王玉，被告沧州市政府出庭负责人副市长张文阁、委托代理人左东霞、及元戎，第三人侯春的委托代理人张清到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告泊头市政府于2018年9月28日为第三人侯春进行土地承包经营权登记，颁发了农村土地承包经营权证(下称承包经营权证)。原告秦风柱不服，向被告沧州市政府申请行政复议，沧州市政府于2019年12月26日作出沧政复决字(2019)95号行政复议决定书(下称复议决定)，确认被申请人为第三人颁发承包经营权证的具体行政行为违法。 原告秦风柱诉称，原告与第三人均为同村村民，第三人当年因为不愿意缴纳农业税负，自愿将离家远、地质较差、不好耕种的东南承包地无偿转让给原告，有协议为证，村委会还作为鉴证单位盖了章，原告有证据为凭。双方履行近二十年，原告一直缴纳农业税费，后来国家惠农政策，第三人未经原告同意私自把本来已经转让给原告的承包土地骗取补贴，现在又想要回该地，第三人人多势众上访迫使寺门村镇人民政府、被告泊头市政府对第三人让步，被告泊头市政府在明知双方存在重大争议的前提下违反法定程序为第三人颁发了承包经营权证，第三人以此为由向泊头市人民法院起诉要求收回已经转让给原告近二十年的承包地，至此原告才得知被告泊头市政府已经为双方有争议的承包地一方即第三人办理了确权。土地权属确认行为是由土地权属的所有人或使用人向县级人民政府土地行政主管部门提出登记申请，由县级人民政府登记造册、审核权属，核发所有权、使用权证书，确认所有权或使用权的行为。这里行政确认的表现形式就是人民政府颁发土地所有权证、使用权证书。原告认为，原告与第三人对该地有重大争议，按规定应该是暂停确权，待土地权属争议解决后再确权，被告泊头市政府给第三人承包地确权行为认定事实有误，缺乏证据支持，程序严重违法，适用法律错误，该行为侵害原告的合法权利，且给原告造成损失。在此情况下，原告向被告沧州市政府提出了行政复议，被告沧州市政府明知被告违法，确认被告泊头市政府行政行为违法，但又找借口不予撤销该违法具体行政行为，仅撤销了3人土地确权证书，对其他第三人的违法登记行为没有作为。被告泊头市政府与被告沧州市政府的行为损害原告的合法权益，请求撤销被告泊头市政府错误为第三人颁发的承包经营权证，撤销被告沧州市政府不彻底作为的仅确认违法的复议决定。 原告向本院提供了下列证据：1、2004年2月1日协议书，证明目的：第三人将相应的土地转让给了原告，而不是流转。2、2004年2月1日协议书，证明目的：第三人自愿将相应的土地转让给了原告，村委会作为公证人也加盖了公章，不能仅凭第三人的一句话就说协议无效。相应的土地应该确权给原告，不应确权给第三人。3、河北省泊头市人民法院(2019)冀0981民初2591号民事判决书，主文为：秦风柱于本判决生效后的下一个耕种期开始前将诉争土地返还给付俊成等57原告。证明目的：第三人起诉了原告，原告败诉后提起了上诉。法院判决原告败诉的理由：一是第三人有承包经营权证，二是2004年2月1日的协议书有歧义。我方认为没有歧义，转让就是原告的了，第三人隐瞒协议书到确权机关申请确权是欺诈行为。4、河北省泊头市人民法院(2019)冀0981民初2591号民事裁定书。证明目的：64人起诉，法院允许其中的7人撤诉，这就是64人变成了57人的理由。5、第三人的民事起诉状。6、送达回证，证明相应的文书已经送达。 被告泊头市政府辩称，本案事实清楚，证据充分。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定，农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。第三人作为承包方与村委会签订了承包合同，载明承包土地情况、承包期限等事项，泊头市政府为第三人颁发了承包经营权证。泊头市政府为第三人颁发的承包经营权证记载的事项与承包合同记载的事项一致，符合法律规定。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条规定：国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。泊头市政府在履行法定程序后，确认第三人土地承包经营权，适用法律正确。 被告沧州市政府辩称，一、复议决定认定事实清楚，证据确实充分。行政复议审查的具体行政行为系被申请人为第三人颁发承包经营权证的具体行政行为，属于行政复议受理范围。在行政复议期间，被申请人提交了第三人与村委会签订的承包合同作为其为第三人颁发承包经营权证的依据，且被申请人为第三人颁发的承包经营权证记载的事项与承包合同记载的事项一致，符合法律规定。但被申请人未能提交其作出具体行政行为的程序证据，根据行政复议法的规定，应当视为被申请人作出具体行政行为的程序没有证据、依据，属程序违法。二、复议决定适用法律、法规正确。按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，被申请人作出的具体行政行为虽认定事实清楚、证据充分，但被申请人未提交证据证明其在答复中阐述的承包经营权登记发证程序事实，据此，答辩人作出确认违法的行政复议决定，适用法律正确。三、复议决定程序合法。答辩人受理原告的行政复议申请，依程序进行审查复议，作出复议决定，程序合法。 被告泊头市政府和沧州市政府向本院提交了以下证据、依据：1、秦风柱的行政复议申请书及申请人身份证明材料。2、秦风柱提交的证据材料。证据1、2证明原告申请行政复议的事实。3、被申请人泊头市政府的答复书及证据材料，证据材料为村委会与第三人签订的承包合同，证明被申请人作出书面答复并提交相关证据材料的事实。4、第三人提交的书面意见及一份《证明》，该《证明》由时任村委会主任侯文建、村党支部书记侯国胜于2019年11月10日书写，并加盖有村委会公章。《证明》载明：在2016年至2017年土地确权中承包合同的签订时无任何争议。证明第三人作出书面答复并提交相关证据材料的事实。5、行政复议决定书签批笺。6、行政复议决定书。7、签批笺及送达回证等程序性文书。证据5、6、7证明沧州市政府作出复议决定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确。 第三人侯春同意沧州市政府的答辩意见。 经庭审质证，针对原告提交的证据，泊头市政府认为，证据1、2与本案无关联性，对泊头市人民法院的民事判决书和裁定书真实性、合法性予以认可，判决书已经判令原告将土地返还第三人，维护了第三人的合法权益，也证明泊头市政府作出的确认行为事实清楚、适用法律正确。沧州市政府认为，第一，原告提交的协议与本案没有关联性。承包地的权属由村委会与村民签订的承包合同确定，属于民事法律调整范畴，不由行政机关以及法院的行政审判所确认，所以协议无法证明原告对承包地享有使用权。第二，原告提交的法院裁判文书，因民事案件正在二审程序中，所以无法以裁判文书作为定案依据。第三人同意沧州市政府和泊头市政府的质证意见。针对被告提交的证据，原告认为，承包合同只是一个形式要件，相应的土地在2004年2月1日第三人已经全部转让给原告，第三人骗取被告泊头市政府为其确权，本身就是欺诈行为，因此对承包合同不予认可，不符合事实。对于沧州市政府提交的程序证据材料无异议，对于其与本案的关联性、合法性、真实性均认可，复议结果也确认了泊头市政府对第三人土地确权行为违法，不满意的就是没有完全作为，应该撤销泊头市政府给第三人颁发的承包经营权证，这样才能达到原告的目的，对第三人也没有大损害。泊头市政府和第三人认为沧州市政府提交的证据合法真实有效。 本院对上述证据认证如下，原告提交的证据能证明原告主张其与第三人就相应的土地存在民事争议，且一审法院判决原告败诉，原告已经向二审法院提起上诉；不能充分证明其对相应的土地享有承包经营权，对于其证明目的，本院不作确认。被告沧州市政府提交的证据，能够证明行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的程序，能够证明承包合同与承包经营权证的内容一致。 经审理查明，2017年1月10日村委会与第三人侯春签订了农村土地(耕地)承包合同。被告泊头市政府于2018年9月28日为第三人侯春进行土地承包经营权登记，颁发了农村土地承包经营权证。承包合同与承包经营权证中载明的地块代码、亩数均一致。 原告秦风柱对土地承包经营权登记行为不服，2019年9月24日向被告沧州市政府申请行政复议，沧州市政府接收了秦风柱的行政复议申请书及身份证明材料、证据材料，并向秦风柱出具了行政复议申请材料接收凭证。2019年9月25日经内部审批后，沧州市政府先行受理，并向第三人发送了参加复议通知书，2019年9月27日向泊头市政府发送了行政复议答复通知书。2019年10月5日泊头市政府向沧州市政府提交了答复书及证据材料，证据材料为村委会与第三人签订的承包合同，2019年11月11日第三人提交了书面意见及《证明》。因案情复杂，沧州市政府于2019年11月8日经内部审批后，对复议进行了延期，并向各方当事人送达了延期审理通知书。最后经过内部审批，沧州市政府于2019年12月26日作出复议决定，内容有：经审理查明，2017年1月，第三人作为承包方代表与村委会签订承包合同，载明承包土地情况、承包期限等事项。2018年9月，泊头市政府为第三人颁发了承包经营权证。申请人认为被申请人为第三人颁发的承包经营权证侵害其合法权益，向本机关提出行政复议申请。本机关依法向第三人送达《第三人参加复议通知书》。第三人向本机关提交了《行政复议答复书》和一份《证明》，该证明由时任村委会主任侯文建、村党支部书记侯国胜于2019年11月10日书写，并加盖有村委会公章。《证明》载明：在2016年至2017年土地确权中承包合同的签订时无任何争议。该证明为复印件。另查明：第一，在行政复议举证期限内，被申请人提交了行政复议答复书和第三人与村委会签订的承包合同，未提交其他证据材料。第二，被申请人为第三人颁发的经营权证载明的合同代码、地块代码等信息与承包合同记载一致。本机关认为：关于被申请人作出的行政行为是否合法。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定，农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。第七条、第十三条规定了县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证的程序。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条第一款第（四）项规定了被申请人提交证据的义务及未按规定提交的法律后果。本案中，在行政复议期间，被申请人提交了第三人与村委会签订的承包合同作为其为第三人颁发承包经营权证的依据，且被申请人为第三人颁发的承包经营权证记载的事项与承包合同记载的事项一致，符合法律规定。但被申请人未能提交作出具体行政行为的程序证据，根据行政复议法的规定，应当视为被申请人作出具体行政行为的程序没有证据、依据，属程序违法。土地承包经营权自承包合同生效时设立。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。登记颁证是对承包方取得土地承包经营权的确认，具有公示的效力，并非设立土地承包经营权。申请人对第三人取得农村土地承包经营权有异议的，属于土地承包经营纠纷。按照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。被申请人作出的具体行政行为虽认定事实清楚、证据充分，但被申请人未提交证据证明其在答复中阐述的农村土地承包经营权登记发证程序事实，其登记发证的具体行政行为依法应撤销。鉴于申请人与第三人的根本争议是因承包合同引起的农村土地承包经营权的纠纷，在承包合同效力没有改变的情况下，仍要依据有效的承包合同进行登记。据此，为推动矛盾纠纷的根本化解，做到案结事了，避免当事人在反复的行政程序中损害合法权益，本机关依法确认登记发证的具体行政行为违法，但不撤销该具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目之规定，本机关作出如下复议决定：确认被申请人为第三人颁发承包经营权证的具体行政行为违法。 本院认为，关于事实方面。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。2009年8月27日修正的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条第一款规定：县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。2018年12月29日《中华人民共和国农村土地承包法》再次修正，将原二十二条改为二十三条、二十三条改为二十四条，内容基本一致。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定：农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。本案中，承包合同与承包经营权证记载的第三人的承包土地的亩数、地块一致，根据以上规定，第三人与村委会的承包合同自2017年1月10日起生效，第三人依法取得承包经营权。承包经营权证是政府对承包经营权的登记，是对承包合同的确认，确认承包合同中的土地由第三人享有承包经营权。因此泊头市政府的土地承包经营权登记行为事实清楚，证据充分。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案中，因第三人认为秦风柱侵犯其承包经营权，向人民法院提起民事诉讼，符合法律规定，一审法院判决秦风柱败诉，秦风柱不服，正在向二审法院提起上诉过程中，但该民事判决结果改变承包合同内容前，承包合同内容仍有效，泊头市政府作出的登记行为不应撤销。 关于程序方面。第一，关于沧州市政府的行政复议程序。2019年9月24日沧州市政府接收了秦风柱的行政复议申请书及身份证明材料、证据材料，接收后即予受理，先后向第三人发送了参加复议通知书，向被申请人发送了行政复议答复通知书，泊头市政府提交了答复书及证据材料，证据材料为村委会与第三人签订的承包合同，第三人提交了书面意见及《证明》。因案情复杂，沧州市政府对复议进行了延期，并向各方当事人送达了延期审理通知书，最后经过内部审批，作出复议决定，行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的程序。第二，关于泊头市政府的土地承包经营权行政登记程序。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：(一)土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证;申请材料不符合规定的，书面通知乡(镇)人民政府补正。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第(三)项第3目规定：具体行政行为违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，泊头市政府未向复议机关提交其作出行政行为的程序性证据，应视为没有程序性证据，即土地承包经营权行政登记行为违反法定程序，但鉴于原告与第三人的根本争议是因承包合同引起，在承包合同仍然有效的情况下，复议机关确认泊头市政府的承包经营权登记行为违法但保持效力并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告秦风柱的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告秦风柱负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长  李 茹 审 判 员  孙树国 审 判 员  张春明 审 判 员  李艳华 审 判 员  苗萍萍 二〇二〇年六月二十九日 法官助理  冯艳昭 书记员代  欣 艳 书 记 员  李美玉