山东省五莲县人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁1121行初5号原告五莲一达燃气有限公司，住所地五莲县洪凝街道大楼村南，统一社会信用代码913711217961972317。法定代表人李栋，经理。委托代理人张连民，山东天蓝律师事务所律师。被告五莲县住房和城乡建设局，住所地五莲县青岛路水务大厦A座，统一社会信用代码1137112100437080XR。法定代表人陈相冰，局长。行政机关出庭负责人陈祥满，五莲县住房和城乡建设局党组成员、主任科员。委托代理人王永亮，五莲县住房和城乡建设局工作人员。委托代理人刘平刚，山东阳尔律师事务所律师。原告五莲一达燃气有限公司不服被告五莲县住房和城乡建设局作出的莲住建燃罚字（2019）第1号行政处罚决定，于2020年2月12日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月12日立案受理后，于2020年2月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭审理了本案。原告五莲一达燃气有限公司法定代表人李栋及其委托代理人张连民，被告五莲县住房和城乡建设局的行政机关负责人陈祥满及委托代理人王永亮、刘平刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告五莲县住房和城乡建设局于2019年8月23日作出莲住建燃罚字（2019）第1号《行政处罚决定书》，认定五莲一达燃气有限公司在燃气储配站工程和新建222省道、洪许路、人民路、外贸路、黄海路、解放路、建设路、迎宾路、育才路、烟台路等10条道路燃气管道工程（共计11个工程），未按有关规定向燃气行政主管部门进行备案，其行为违反《山东省燃气管理条例》第十二条第二款规定。依据《山东省燃气管理条例》第四十四条、《建设工程质量管理条例》第五十六条第（八）项规定，作出“1、责令你单位自收到本决定之日起十日内自行改正；2、对上述11个违法违规燃气工程，处每个工程罚款人民币400000元，共计罚款人民币4400000元”的行政处罚。原告诉称，被告2019年8月23日以原告违反《山东省燃气管理条例》第十二条第二款为由，作出莲住建燃罚字（2019）第1号行政处罚决定。原告认为不存在被告所述违法行为，被告行政处罚所依据的事实不清、适用法律错误，且程序违法。请求：1、依法撤销被告作出的莲住建燃罚字（2019）第1号行政处罚决定；2、本案诉讼费用由被告承担。原告未向本院提交证据。被告辩称，一、莲住建燃罚字（2019）第1号行政处罚决定认定事实清楚,证据确凿。根据上级行业主管部门要求和县政府统一安排部署开展燃气安全生产大检查，五莲县联合检查组于2019年6月27日到原告公司进行检查。经查,原告存在在五莲县洪凝街道大楼村南单位院内建设的天然气储配站工程没有办理备案手续等多项违反《山东省燃气管理条例》的行为,被告遂依法立案调查。2019年6月27日被告依法向原告送达《责令限期改正通知书》，要求原告进行限期整改。原告虽提交日照市燃气安全检查监督站发放的同意对天然气储配站燃气安装工程予以备案的文件,但原告并没有按规定提报相关资料办理备案手续，且原告亦未在限期内完成整改。2019年7月10日,被告再次对原告工程进行检查,发现原告新建222省道、洪许路、人民路、外贸路、黄海路、解放路、建设路、迎宾路、育才路(含育才西路)、烟台路10条道路燃气管道工程,未按照国家有关规定向燃气行政主管部门备案,并于当日向原告送达《责令限期改正通知书》，要求原告限期整改,原告逾期未进行整改。2019年7月12日被告向原告送达《关于限期提报燃气工程相关资料通知》，要求原告限期提供2007年至2019年的燃气工程项目的审批、竣工验收和备案等相关资料,原告逾期未提供。上述事实有责令限期改正通知书,限期提报资料通知、原告法定代表人询问笔录、录像等证据予以证实。二、被告作出行政处罚适用法律正确,处罚得当。原告不按规定向燃气行政主管部门备案的违法行为,违反了《山东省燃气管理条例》第四十四条、《建设工程质量条例》第五十六条第(八)项的规定,鉴于原告未备案的工程数量较多,且在调查过程中不配合调查,结合《山东省住房和城乡建设系统行政处罚裁量基准(试行)》和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定,对每处工程处以40万元的罚款、法律依据充分,处罚得当。三、被告作出的处罚决定程序合法。在燃气安全检查中发现原告存在违法问题后,被告立即立案依法进行调查,在做出处罚决定前,依法向原告送达听证告知书,告知原告有陈述、申辩及要求举行听证的权利。在接到原告提出的听证申请书后,依法组织听证。在充分听取原告的陈述、申辩意见后依法做出行政处罚决定,因此，程序符合法律规定。综上所述,被告作出的行政处罚决定认定事实清楚,证据确凿,法律适用正确,处罚得当,程序合法,原告请求撤销无事实和法律依据,请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交了以下证据：1.《五莲县迎接建国70周年安全生产专项整治行动工作方案》、《燃气行业领域安全生产大检查活动工作方案》、检查照片3张，证明根据上级行业主管部门要求和县政府统一安排部署开展燃气安全生产大检查，2019年6月27日，五莲县联合检查组到原告公司进行检查；2.《责令限期改正通知书》、送达回证及照片1张，证明被告2019年6月27日依法向原告送达《责令限期改正通知书》，要求原告进行限期整改；3.《立案审批表》及执法证两份，证明经检查，发现原告有违反《山东省燃气管理条例》的行为，被告遂依法立案调查；4.原告提交《关于对部分工程建设备案情况的说明》及相关材料，证明原告提交日照市燃气安全检查监督站对天然气储配站工程发放的同意备案文件，但原告没有按照规定提报相关资料办理备案手续，原告建设的天然气储配站工程未在限期内完成整改；5.《责令限期改正通知书》、送达回证及照片5张，证明被告2019年7月10日再次对原告建设工程进行检查，并向原告送达《责令限期改正通知书》，要求原告对相关建设工程进行限期整改；6.《关于限期提报燃气建设工程相关资料通知》、送达回证及送达照片2张，证明被告2019年7月12日向原告送达《关于限期提报燃气工程相关资料通知》，要求原告限期提供2007年至2019年燃气工程项目的审批、竣工验收和备案等相关资料，原告逾期未提供；7.原告法定代表人的询问笔录、身份证复印件、营业执照、制作询问笔录的录像光盘及说明、制作询问笔录的情况说明，证明被告工作人员依法对原告法定代表人进行询问；8.《行政处罚事先告知书》及送达回证、《行政处罚听证告知书》及送达回证，证明被告向原告依法送达《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，告知原告有陈述、申辩和要求听证的权利；9.原告提交的听证申请书、书面陈述及申辩意见，证明原告提交书面陈述及申辩意见，并提出听证申请；10.《听证通知书》、送达回证及送达照片3张，证明被告依法向原告送达《听证通知书》，告知原告举行听证会的时间、地点、主持人等相关事项；11.原告提交的营业执照、授权委托书等相关材料，证明原告委托相关人员参加听证会；12.听证笔录及原告听证后提交的部分材料（10条道路燃气工程的竣工验收报告），证明被告依法组织听证会，给原告充分的陈述申辩的权利；13.《听证报告》，证明听证主持人依法撰写听证报告；14.《案件调查终结报告》，证明被告依法制作案件调查终结报告；15.《法制审核意见书》，证明被告对案件依法进行审核；16.案件集体研究记录，证明被告依法对该案进行集体研究；17.《行政处罚决定审批表》，证明被告按照行政程序推进工作；18.《行政处罚决定书》、送达回证、特快专递单据、送达照片1张，证明被告依法对原告作出行政处罚决定并依法送达，特快专递及照片证明原告在被告的行政执法中拒不配合，被告采用多种送达方式；19.《山东省燃气管理条例》、《建设工程质量条例》、《建设行政处罚程序暂行规定》、《山东省住房和城乡建设系统行政处罚裁量基准（试行）》相关法律依据。经庭审质证，原告对被告提交的证据内容真实性无异议，但质证认为：1.按照行政诉讼法的规定，原告涉案工程即使未备案，也已超过行政处罚的期限；2.原告在听证过程中已提供证人证言，证明涉案工程均已备案；3.被告对原告涉案11个建设工程进行肢解分别处以40万元的罚款，不符合《建设工程质量管理条例》的规定。本院对被告提供的证据认定如下：被告提供的证据能够客观、真实的反映案件的基本事实，合法有效，且符合证据的特征和形式要件，可以作为被诉行政行为合法性的证据，本院予以采信。经审理查明，被告按照上级行业主管部门要求和县政府统一安排部署分别于2019年6月27日、2019年7月10日两次到原告处开展燃气安全生产大检查，经调查询问、现场检查，查明原告建设的天然气储配站工程和新建222省道、洪许路、人民路、外贸路、黄海路、解放路、建设路、迎宾路、育才路、烟台路10条道路的燃气管道工程，未按规定向燃气行政主管部门进行备案，违反了《山东省燃气管理条例》第十二条的规定。被告两次检查后均于检查当日下达《责令限期改正通知书》（莲住建燃限改字[2019]4、5号），分别要求在7月15日前、7月17日前完成整改，并对该11处违法行为进行立案查处。2019年7月12日，被告下达《关于限期提报燃气工程相关资料的通知》，要求原告在7月16日前报送2007年以来至2019年所有新建燃气工程项目的建设审查（审批）、工程竣工验收和备案相关资料，原告限期内未提报。2019年7月26日，被告向原告下达了莲住建燃告字（2019）第1号《行政处罚事先告知书》和莲住建燃听字（2019）第1号《行政处罚听证会告知书》，两份告知书被告均向原告告知了作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述、申辩和听证的权利。2019年7月29日原告向被告提交了《听证申请书》，2019年8月5日被告向原告下达了《行政处罚听证会通知书》。2019年8月13日16时至18时10分，原告到场参加了被告举行的公开听证会，经听证，2019年8月19日被告出具了行政处罚听证报告。报告载明：“建议按照《山东省燃气管理条例》第四十四条和《建设工程质量管理条例》第五十六条第（八）项的规定，对五莲一达燃气有限公司11个燃气工程未备案的违法违规行为，依法给予每个工程分别罚款40万元，共计罚款440万元的行政处罚。”2019年8月23日，按照行政处罚法的规定，被告召开行政机关负责人会议，对原告行政处罚案进行了集体讨论，作出莲住建燃罚字（2019）第1号《行政处罚决定书》，2019年8月23日被告依法向原告送达《行政处罚决定书》。原告以“不存在被告所述违法行为，被告行政处罚所依据的事实不清、适用法律错误，且程序违法”为由，于2020年2月12日向本院提起行政诉讼，请求：1、撤销被告作出的莲住建燃罚字（2019）第1号行政处罚决定；2、本案诉讼费用由被告承担。本院认为，本案的主要争议焦点是被告作出的莲住建燃罚字（2019）第1号行政处罚决定是否合法、正确。一、《城镇燃气管理条例》第五条规定“国务院建设主管部门负责全国的燃气管理工作。县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例和其他有关法律、法规的规定，在各自职责范围内负责有关燃气管理工作。”《山东省燃气管理条例》第三条规定“省、市、县（市）人民政府建设行政主管部门或者县级以上人民政府确定的部门（以下称燃气行政主管部门）负责本行政区域内的燃气管理工作。”被告作为五莲县人民政府的建设行政主管部门，负责全县行政区域内的燃气管理工作，是五莲县行政区域内燃气行政主管部门，被告作出涉案行政处罚主体适格。二、《城镇燃气管理条例》第十一条规定“燃气设施建设工程竣工后，建设单位应当依法组织竣工验收，并自竣工验收合格之日起15日内，将竣工验收情况报燃气管理部门备案。”《山东省燃气管理条例》第十二条第二款规定：“建设单位应当在燃气工程竣工验收合格之日起十五日内，按照国家有关规定向燃气行政主管部门及其他有关部门备案。”按照上述规定，原告应在涉案11个建设工程竣工验收合格十五日内向被告备案。在行政处罚过程中，原告主张已向被告提报资料进行备案，并在听证时提供两份证人证言予以证明，但原告提供的证人系原告处工作人员，与原告有利害关系，提供的证据是对原告有利的证言，且无其他证据予以佐证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（二）项“下列证据不能单独作为定案依据：……（二）与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言……”的规定，该证人证言不能单独作为定案依据，不能证明原告的涉案11个建设工程已向被告备案，被告在查明原告涉案11个建设工程存在未按规定向燃气行政主管部门进行备案的违法事实，按照行政处罚法依法立案，认定原告的行为违反《山东省燃气管理条例》第十二条第二款规定，认定事实清楚，本院对原告已向被告提报资料进行备案的主张不予采信。涉案11个建设工程的建设时间为2007年至2016年，建设、竣工时间均不一致，且时间跨度长达10年，按照建设单位应当在燃气工程竣工验收合格之日起十五日内备案的规定要求，其备案时间是不一致的，故原告认为“被告对原告涉案11个建设工程进行肢解分别处罚40万元，不符合《建设工程质量管理条例》的规定”的质证意见，无事实和法律依据，本院不予采纳。关于处罚期限问题，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案涉案建设工程未进行备案的行为违法自涉案建设工程应当按规定备案开始到被告作出行政处罚时处于连续或者继续状态，被告针对原告的作出行政处罚并未超过行政处罚期限。三、《山东省燃气管理条例》第四十四条规定：“违反本条例规定，燃气工程未经验收或者验收不合格交付使用的，或者燃气工程竣工验收合格后，建设单位未按照国家有关规定向燃气行政主管部门备案的，按照国务院《建设工程质量管理条例》的有关规定处罚。”《建设工程质量管理条例》第五十六条第（八）项规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款……(八)未按照国家规定将竣工验收报告、有关认可文件或者准许使用文件报送备案的。”本案被告认定原告涉案11个建设工程未向被告备案，且在行政处罚过程中，未按规定要求向被告报送相关资料，不配合行政执法机关查明案件事实，拒绝签收相关文书。被告针对原告具体的行政违法事实，对原告涉案11个建设工程，依据《建设工程质量管理条例》第五十六条的规定分别处以40万元的罚款，适用法律、法规正确。四、按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，被告在燃气安全检查中发现原告存在违法问题后,依法向原告送达责令限期改正通知书，要求原告进行限期整改；经检查，发现原告有违反《山东省燃气管理条例》的行为，被告遂依法立案调查；在作出处罚决定前，依法进行调查询问、现场检查，制作了莲住建燃告字（2019）第1号《行政处罚事先告知书》和莲住建燃听字（2019）第1号《行政处罚听证会告知书》，依法告知原告作出处罚决定的事实、理由及依据，在整个行政处罚过程中，告知原告依法享有陈述、申辩和听证的权利；按规定召开行政机关负责人会议，集体讨论案件，作出行政处罚决定并依法送达，故被告的行政处罚程序合法。综上所述，按照《城镇燃气管理条例》的相关规定，被告依据《山东省燃气管理条例》第四十四条、《建设工程质量管理条例》第五十六条第（八）项规定，作出的莲住建燃罚字（2019）第1号行政处罚决定认定事实清楚、适用法律、法规正确，行政处罚程序合法，原告诉求撤销莲住建燃罚字（2019）第1号行政处罚决定没有事实和法律依据，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告五莲一达燃气有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告五莲一达燃气有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。审 判 长  高显武人民陪审员  孙贵明人民陪审员  韩文杰二〇二〇年六月二十四日法官助理于晓凤书记员李欣