安徽省亳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖16行终58号 上诉人（一审原告）李红霞，女，1964年3月25日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。 上诉人（一审原告）焦生亮，男，1962年9月15日出生，汉族，住址同上，系上诉人李红霞的丈夫。 以上两上诉人共同委托代理人罗宗岭，安徽香樟律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）亳州市自然资源和规划局，住所地安徽省亳州市谯城区光明路129号。 法定代表人叶祖贵，局长。 委托代理人王虹，亳州市自然资源和规划局法规科工作人员。 委托代理人吴昭雪，安徽谯城律师事务所律师。 上诉人李红霞、焦生亮因诉被上诉人亳州市自然资源和规划局行政复议不予受理决定一案，不服亳州市谯城区人民法院（2019）皖1602行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月7日公开开庭审理了本案。上诉人李红霞及其与焦生亮的共同委托代理人罗宗岭，被上诉人亳州市自然资源和规划局委托代理人王虹、吴昭雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，根据当事人提供的证据以及人民法院综合信息管理平台关联案件显示，2009年8月20日，亳州市自然资源和规划局谯城分局（原亳州市谯城区国土资源局）对亳州天宇加油站作出谯国土监字（2009）第187号国土资源违法案件行政处罚决定书，决定：“1、责令完善用地手续；2、处以每平方米3元的罚款，计7286元。”原告不服该处罚决定于2019年7月11日向被告亳州市自然资源和规划局申请行政复议，要求撤销上述行政处罚决定，被告于同日收到后，进行了审查，认为“根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，申请人与具体行政行为有利害关系是复议机关受理行政复议申请的必要条件。因原告提出的行政复议申请并不符合上述条例规定的受理条件，”根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，被告于2019年7月16日向原告作出亳自然资规复不受字(2019)15号行政复议不受理决定，决定不予受理李红霞、焦生亮的行政复议申请。 另查明，2010年6月1日，安徽省人民政府作出皖政地（百补）〔2010〕84号《关于补办亳州市谯城区2009年第五批次城镇建设用地的批复》，亳州天宇加油站占用的集体土地被征收为国有建设用地。2011年4月8日，原亳州市谯城区国土资源局与亳州天宇加油站签订了国有建设用地使用权合同（合同编号：3416022011k018号）。2011年10月24日，亳州天宇加油站领取了亳谯国用（2011）字第101号国有土地使用权证。2016年7月1日，原告焦生亮与毫洲谯城区张店乡刘营村民委员会签订谯城区农村土地（耕地）承包合同并领取农村土地承包经营权证，其中焦生亮邻亳州天宇加油站地块的面积为1.78亩，四至为：东至乡村道路，西至沟渠，南至乡村道路，北至乡村道路，该承包地块位于亳州天宇加油站西侧。焦生亮领取的农村土地承包经营权证与亳州天宇加油站领取的亳谯国用（2011）字第101号国有土地使用权证并无重叠之处。 一审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第(一)项规定：“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”根据上述法律规定,行政诉讼的原告,应为行政行为的相对人或者与被诉行政行为有利害关系。本案中，亳州市自然资源和规划局谯城分局对亳州天宇加油站作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，原告要求撤销亳州市自然资源和规划局谯城分局（原亳州市谯城区国土资源局）对亳州天宇加油站作出谯国土监字（2009）第187号国土资源违法案件行政处罚决定的理由不能成立，原告既不是行政处罚决定的相对人，其提供的证据也不能证明与被诉行政处罚决定具有利害关系，故被告亳州市自然资源和规划局作出的行政复议不予受理决定事实清楚，适用法律正确，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李红霞、焦生亮的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李红霞、焦生亮负担。 李红霞、焦生亮上诉状称，一审认定事实错误、适用法律不当、诉讼程序违法，要求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。经法庭开庭审理询问上诉人代理人，上诉人代理人称一审诉讼程序违法主要指被上诉人负责人没有出庭。 上诉人李红霞、焦生亮向一审法院提供的证据是：1.身份证，证明上诉人的身份和诉讼主体资格。2.亳州市自然资源和规划局谯城分局2019年9月10日出示的证据目录和土地转让协议、村民承包河堤附属物使用情况确认表，证明涉案土地被他人非法买卖，导致被原谯城区国土资源局处罚，其中包括上诉人使用的土地，以及地上附属物树木，亳州市自然资源和规划局谯城分局对涉案土地买卖人作出的处罚，涉及上诉人的切身利益，对上诉人产生了实际影响，上诉人当然享有复议的权利。3.不予受理复议决定书、复议申请书、谯土监字(2009)第187号行政处罚决定书，证明被上诉人没有尽到审查义务，也没有调取谯土监字(2009)第187号行政处罚决定书卷宗，被上诉人的不予受理决定是错误，违法复议法，应当予以撤销。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条。 被上诉人亳州市自然资源和规划局辩称，案涉处罚决定是针对特定的违法当事人张玉洲做出来的，而本案的上诉人不是违法当事人，对该处罚行政行为提起行政复议和行政诉讼没有法律法规依据。涉案土地已按法律程序由农用地转为国有建设用地，上诉人并不存在权益受损的事实。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发(2004)28号明确规定，对违法用地及其建筑物和其他设施按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款补办手续取代。确需补办手续的，依法处罚后重新进行征地补偿。因此，上诉人主张撤销行政处罚的利益诉求不受行政法律规范保护。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，申请人与行政行为有利害关系是复议机关受理行政复议申请的必要条件。因上诉人提出的行政复议申请并不符合上述条例规定的受理条件，故根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，被上诉人不予受理上诉人的行政复议申请。综上，被上诉人作出的《行政复议不予受理决定书》符合法律规定，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人亳州市自然资源和规划局向一审法院提供的证据、依据是：行政复议申请书、行政复议不予受理决定书以及邮寄证明，证明被上诉人于2019年7月11日收到该行政复议申请后，严格按照《行政复议法》的相关规定进行了审查。在行政复议申请时，上诉人未提交与所复议行政行为有利害关系的证据，不能证明与该行政行为具有利害关系，不符合法律规定的行政复议受理条件。2019年7月16日被上诉人依法作出亳自然资规复不受字(2019)15号行政复议不予受理决定书并向上诉人邮寄送达。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条。 上述证据一审法院均随卷向本院移送。 经庭审举证、质证，各方当事人对一审证据质证意见与一审基本一致。 经审查，一审法院对证据认证意见基本正确，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，本案争议的焦点是上诉人是否具有行政复议的主体资格。 本案中原亳州市谯城区国土资源局因天宇加油站未经批准，擅自在非法转让的土地上建设加油站，对天宇加油站作出行政处罚，两上诉人即不是该行政处罚决定的相对人，也与该行政处罚不具有利害关系。两上诉人不服该处罚决定，向亳州市自然资源和规划局提出行政复议，被上诉人收到两上诉人的行政复议申请后，经审查，认为两上诉人申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，作出不予受理决定，事实清楚、程序合法、适用法律正确，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人提出的一审判决认定事实错误，适用法律不当的上诉理由，缺少事实及法律依据，依法不予支持。上诉人因被上诉人负责人未出庭提出一审诉讼程序违法的上诉理由，本院认为，被上诉人负责人未出庭不影响一审程序正常进行，因此，上诉人提出的该上诉理由亦不能成立，依法不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李红霞、焦生亮负担。 本判决为终审判决。 审判长  张秀远 审判员  刘晓慧 审判员  张继民 二〇二〇年六月一日 法官助理卢丽娜 书记员孟蕾 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。