陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终213号  上诉人（一审原告）：于志明，男，汉族上诉人（一审原告）：张世凤，女，汉族 共同委托诉讼代理人：于国宁，男，汉族，1964年5月23日出生，住陕西西安市未央区，系于志明之子。被上诉人（一审被告）：西安市未央区人民政府。住所地：陕西省西安市。法定代表人：刘国荣，代区长。委托诉讼代理人：党瑜，未央区汉城街道办事处工作人员。委托诉讼代理人：赵涛，陕西端木律师事务所律师。上诉人于志明、张世凤因诉西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）行政补偿一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初321号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明：2008年1月31日，西安市人民政府专项问题会议纪要第三条载明：“整个铁路北客站和动车组及周边用地的征地拆迁工作，按照统一规划，分步实施，结合城中村改造和土地储备的原则，由市土地储备中心出资，未央区政府负责拆迁安置的方案进行。具体的征地拆迁方案由岳华峰副市长牵头，另行研究确定。”第五条载明：“未央区XX线XX小组，由杨广亭同志任组长，组织力量，及时协调，确保按计划完成征地拆迁工作。”2008年4月10日，西安市人民政府发布《关于西安铁路北客站及动车所工程拆迁工作的通告》（市政告字〔2008〕6号），该通告第二条载明：“西安铁路北客站和动车所工程征地、拆迁安置工作由未央区政府负责。”2008年4月14日，未央区政府办公室发布《关于印发西安铁路北客站和动车所工程建设项目征地拆迁工作实施方案>的通知》（未政办发〔2008〕45号），该实施方案第二条载明：“征地、拆迁组织实施单位是国土未央分局，具体实施单位是草滩、汉城、六村堡街道办事处。”同日，西安铁路北客站征地拆迁安置工作领导小组办公室下发《西安铁路北客站和动车所工程建设项目村民住宅拆迁补偿安置方案》，该方案第一条载明：“拆迁人为西安市国土资源局未央分局，拆迁安置工作具体委托未央区草滩街道办事处、汉城街道办事处、六村堡街道办事处实施。”第十一条载明：“为解决群众正常的生产生活问题，以现有农业人口为单位，由拆迁人另向每人无偿提供20平方米的商业用房，商业用房规划在北客站广场周边，由村集体组织统一管理。”第十二条载明：“过渡费为每人每月300元，共计30个月，若在30个月内不能入住，超出时间部分过渡费加倍支付。”2014年5月23日，西安市XX村左小年、陈红义、代天才、于国宁作出的《关于郑西铁路客运专线项目征收汉城街道东长吊村集体土地有关情况的回复》，关于土地征收情况一节载明：“涉及农户的拆迁工作未央区政府委托汉城街道办事处组织具体实施。”2018年7月2日，西安铁路北客站未央区汉城征地拆迁办公室和于志明签订《拆迁补偿安置协议书》，约定于志明、张世凤的安置住宅面积为130平方米，商业用房面积为50平方米。同月4日，于志明、张世凤在《拆迁补偿款结算明细表（遗留户）》上签字，该明细表载明奖励费每人5000元，2人共10000元；2009年12月1日至2012年5月31日过渡费每人每月300元，2人共18000元；2012年6月1日至2015年9月30日延期过渡费每人每月600元，2人共48000元；2012年11月1日至2015年10月31日商业房超期补偿款每平方米每月25元，共45000元；2015年11月1日至2016年4月30日商业房超期补偿款每平方米每月30元，共9000元；2016年5月1日至2018年7月31日商业房超期补偿款每平方米每月30元，共39000元，以上共计169000元。一审认为，本案争议焦点是：一是未央区政府是否具有补偿的法定职责；二是于志明、张世凤的补偿请求是否应该得到支持。一、关于未央区政府是否具有补偿的法定职责的问题根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款和第三款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定行政主体。考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，甚至委托街道办事处、乡镇人民政府、区（县）征地事务机构等主体参与征收与补偿的协商、与被征收人签订补偿安置协议，但市、县人民政府不因此免除法定补偿安置义务。具体到本案，西安市人民政府在涉案征地项目专项问题会议纪要以及发布相关征地拆迁通告中均明确西安铁路北客站和动车所工程征地、拆迁安置工作由未央区政府负责，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定。虽然未央区政府将征地拆迁组织实施单位确定为西安市国土资源局未央分局，具体实施单位确定为街道办事处，但其仍为征地拆迁的法定补偿安置主体。二、关于于志明、张世凤的补偿请求是否应该得到支持的问题于志明、张世凤请求补偿的项目涉及过渡费和商业房补偿款，未央区政府辩称过渡费和商业房补偿款已经结算并付清。关于主张2015年10月至2018年7月期间的过渡费，涉案拆迁补偿安置方案第十二条明确规定，过渡费为每人每月300元，共计30个月，若在30个月内不能入住，超出时间部分过渡费加倍支付。根据《拆迁补偿款结算明细表（遗留户）》，从2009年12月至2012年5月共30个月的过渡费按每月300元计算，从2012年6月至2015年9月共40个月的过渡费按每月600元计算，2015年10月整村回迁后没有过渡费。于志明、张世凤不愿在整村回迁时入住回迁安置房，并非不能入住，其主张2015年10月至签订协议期间的过渡费没有事实和法律依据，该部分损失应由其自行承担。关于于志明、张世凤主张2013年1月至2015年9月期间少补偿1倍过渡费，因涉案拆迁补偿安置方案第十二条只规定加倍支付，并未规定三倍支付，该主张缺乏事实依据。关于商业房补偿款，涉案补偿安置方案第十一条明确，拆迁人向每人无偿提供20平方米的商业用房，于志明、张世凤所在村2009年年底开始拆迁，商业用房建设需要周期，一定期限届满后无法交付的补偿款从2012年11月开始计算并无不妥，且于志明、张世凤所在村其余被征收人的商业房补偿款均是从2012年11月开始计算，故于志明、张世凤要求2009年12月至2012年10月期间的商业房补偿款，亦没有事实和法律依据。综上，对于集体土地上的房屋，未央区政府具有补偿职责，未央区政府关于其不具有补偿职责的辩解理由不能成立。于志明、张世凤已签订拆迁安置协议，其在本案主张的过渡费和商业房补偿款，缺乏事实和法律依据，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回于志明、张世凤的诉讼请求。案件受理费50元，由于志明、张世凤负担。于志明、张世凤上诉称：（一）一审判决认定事实错误。其在一审开庭前依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百四十五条、第一百四十六条的规定，请求一并对涉案安置方案进行审查，一审不予接收，并当庭决定不予审查，请求二审查。其依据《西安市城市房屋拆迁管理实施细则》第三十九条的规定，超过拆迁安置协议规定的过渡期限的，从某某之月起支付二倍的过渡补助费；逾期六个月的，从第七个月起，每月按不低于原过渡费标准的三倍支付。西安市中级人民法院（2014）西中民二终字第01367号民事判决支持了过渡费逾期36个月按照3倍补偿的请求。请求撤销一审判决，判决未央区政府支付以下费用：1、商业房补偿款36×25×25×2即45000元，是指从2009年12月1日其所在村房屋大部分已被拆除时起到2012年11月31日其开始领取补偿款（其房屋未被拆除但由于断路断电已无法居住），未央区政府应当按照每人安置商业房25平方米、每月每人25元、计算2人共36个月；2、逾期三倍过渡费300×34×即220400元，是指从2012年12月其开始领取过渡费至2015年9月整村回迁前，因从其房屋被拆除之日起已经超过36个月，应当按照3倍的标准支付，未央区政府实际支付了2倍过渡费，还应当支付2人每人每月300元的补偿款；3、过渡费900×34×2即61200元，是指从2015年10月起所在村已整村回迁但其未回迁之时起至其2018年7月其签订协议之日止，该过渡费因在其房屋被拆36个月之后，应当按照每月300元的标准的3倍计算2人。未央区政府答辩称：（一）其不是本案的一审被告。根据涉案拆迁补偿安置方案，涉案项目的拆迁人并不是区政府，其没有于志明诉称的法定补偿职责。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十五条第一款的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告，其系县级人民政府，不应当是被告。于志明提交的《拆迁补偿安置协议书》载明，甲方为西安铁路北客站未央区汉城征地拆迁办公室，并不是区政府，该办公室也非区政府组建。（二）其无补偿职责。其没有与于志明签订过任何拆迁补偿协议，没有补偿的约定义务。于志明已经根据上述补偿安置协议领取了安置回迁房屋以及过渡费和补偿款，于志明要求区政府履行安置补偿职责没有任何事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律恰当，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明：一审庭审笔录记载，对于于志明要求的对涉案补偿方案作为规范性文件进行审查，法庭释明于志明该要求不属于行政诉讼法解释第一百五十五条的审查范围，不予审查。涉案回迁安置已于2015年9月完毕。2018年7月，拆迁安置协议签订后，于志明分配到安置房屋，并回迁入住。以上事实，有附卷材料证明，本院予以确认。一审查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案争议焦点是未央区政府是否应当支付于志明、张世凤所要求的三项补偿款及是否应当对涉案补偿方案进行审查。对于未央区政府是否具有涉案安置补偿职责，一审判决已作论述，本院对此予以认可。对于于志明要求支付商业房屋过渡费问题，涉案方案未明确商业房的安置期限，但该项目安置的所有被拆迁人的商业房过渡费均从2012年11月开始计算，于志明、张世凤要求从2009年12月1日开始计算没有依据；对于逾期三倍过渡费问题，涉案安置方案是该项目安置的依据，适用于拆迁范围内的所有符合条件的被拆迁人，该方案第十二条规定，30个月内的过渡费每月300元，超出部分加倍支付，没有规定3倍过渡费，于志明、张世凤要求按照3倍标准支付没有依据，如果给予于志明3倍过渡费，对其他被拆迁人人也不公平；对于于志明、张世凤要求支付2015年10月起所在村已整村回迁但其未回迁之时起至其签订协议之日止的过渡费问题，根据涉案安置补偿方案第十二条的规定，过渡费每人每月300元，共计30个月，30个月不能入住，超出时间部分过渡费加倍支付。本案中，因于志明、张世凤与未央区政府未能签订安置协议导致于志明、张世凤未能回迁，在涉案项目已经整村回迁安置完毕，整个项目不再支付过渡费情况下，于志明、张世凤要求回迁安置完毕后的过渡费，没有事实及法律依据。关于涉案补偿安置方案应否作为规范性文件一并审查问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应当首先向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议，对复议不服的可以提起行政诉讼。上述规定，明确了对征收补偿安置方案不服进行协调、裁决的途径，是对不服补偿安置方案救济途径的特殊制度安排，被征收人应当按照此规定行使权利。本案中，于志明、张世凤不服补偿安置方案，应当按照上述规定进行救济，其提出一并审查不符合规定，一审释明其不予审查，符合法律规定。综上，于志明、张世凤的上诉请求及理由不能成立，不予支持；一审判决认定事实、适用法律正确，程序合法，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由于志明、张世凤承担。本判决为终审判决。   审 判 长  马 小 莉审 判 员  杨 成 会审 判 员  涂 道 勇      二○二○年六月二十四日 书 记 员  鱼海洋   1