湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘11行初157号 原告：彭辉。 原告：唐小林。 原告：余席辉。 三原告共同委托诉讼代理人：罗继平，湖南银联律师事务所律师。 三原告共同委托诉讼代理人：张松柏，湖南银联律师事务所律师。 被告：蓝山县人民政府。 法定代表人：魏和胜，该县县长。 出庭负责人：刘素萍，该县副县长。 委托诉讼代理人：蒋玉明，蓝山县司法局公职律师。 委托诉讼代理人：李孝情，蓝山县塔峰法律服务所法律工作者。 第三人：湖南轶曦贸易发展有限公司。 法定代表人：刘琼，该公司执行董事兼总经理。 委托诉讼代理人：罗继平，湖南银联律师事务所律师。 原告彭辉、唐小林、余席辉诉被告蓝山县人民政府、第三人湖南轶曦贸易发展有限公司行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月22日受理后，于2019年8月26日向被告蓝山县人民政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月3日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。原告唐小林及三原告共同委托的诉讼代理人罗继平、张松柏，被告蓝山县人民政府副县长刘素萍及委托诉讼代理人蒋玉明、李孝情，第三人湖南轶曦贸易发展有限公司的委托诉讼代理人罗继平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2012年5月25日，被告蓝山县人民政府与第三人湖南轶曦贸易发展有限公司签订《合作开发意向协议》。 原告彭辉、唐小林、余席辉诉称，2011年6月经时任蓝山县政协副主席薛泽塬招商引荐，原告彭辉多次实地考察“蓝山县都龙湖休闲山庄项目”（以下简称都龙湖项目）。同年12月20日，时任蓝山县委书记魏湘江明确批示分管城建的副县长及有关部门及时研究、尽快落实。同年12月22日蓝山县人大十五届五次会议上，政府工作报告将该项目列为县城开发“西扩北拓”的重点建设项目。其后数年，该项目均被列入了蓝山县重点建设项目。2012年5月25日，原告彭辉以第三人的名义与被告签订了《合作开发意向协议》，约定了该项目选址、投资规模、建设内容、建设期限、土地供应、前期垫资及优惠政策等内容。2012年6月27日，被告以第25次常务会议纪要批准了上述协议。2012年6月14日，原告彭辉根据协议的约定，交付了该项目100万元的押金。此后，三原告进驻蓝山开展工作，完成了该项目的规划设计、地质勘查、矿产压覆、可研报告、立项批复、环境评估、土地征收和报批等一系列前期工作，累计向该项目投资逾1,200万元。2013年6月，该项目获得了省人民政府签发的用地批文，具备了土地招拍挂的条件。2013年下半年开始，三原告以各种方式不断催促被告履行协议约定的土地挂牌义务，但被告至今未将该项目土地挂牌出让。基于被告数年不履行和以其行为表明不履行土地挂牌义务，三原告认为已无法继续履行《合作开发意向协议》，无法进行下一步开发建设。2018年12月17日，三原告委托律师事务所函告被告终止履行《合作开发意向协议》。根据该协议第四条第（4）项的约定，自三原告首笔资金到账后一年内被告未办理该项目土地挂牌，被告应向三原告退还所垫付的资金，并按月息1.8%向三原告支付利息。三原告有关该项目的全部投资均经该项目指挥部逐笔确认，总计12,038,634元，应由被告依约退还给三原告；截至2019年8月14日被告依约应支付垫资利息18,903,063元（12,038,634×1.8%÷30×2617天）；被告怠于履行其义务，已经给三原告造成了巨大的经济损失，被告依法应赔偿1,000,000元。三原告系该项目的实际投资人，其身份和投资额度等均得到被告及其职能部门认可，依法享有该项目的投资权益，有权获得《合作开发意向协议》解除后应退还的投资款项及利息等。被告未履行协议约定的义务，应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定以及《合作开发意向协议》的约定，向三原告退还该项目投资款并承担利息支付及赔偿责任。综上所述，三原告为维护自身合法权益，特提起诉讼，请求：1．解除被告与第三人于2012年5月25日签订的《合作开发意向协议》；2．判决被告向三原告退还投资款12,038,634元；3．判决被告向三原告支付《合作开发意向协议》所约定的利息（利息以上述第2项请求即被告应退还给三原告的投资款总额为基数，按月息1.8%支付至全部投资款项退还给三原告之日止，其中自2012年6月14日暂计算至2019年8月14日期间的利息为18,903,063元）；4．判决被告赔偿三原告经济损失1,000,000元；5．本案诉讼费用、评估鉴定费用及维权所花费的合理费用由被告承担。 原告彭辉、唐小林、余席辉向本院提交了如下证据：1、《合作意向开发协议》，拟证明三原告以第三人的名义与被告签订了协议。2、《关于同意签发〈蓝山县都龙湖休闲山庄开发项目立项请示〉的约定》。3、《关于蓝山县都龙湖休闲山庄开发项目的确认及声明书》。证据2-3拟证明原告彭辉与第三人就项目开发达成协议，约定第三人只签发立项请示，与被告签订合作协议，不负责任何投资，不担当债权主体，不承担债务纠纷，债权属于三原告。4、蓝山县重点项目安排表，拟证明2012年至2014年，涉案项目被列为县重点项目。5、关于规划我村新农村建设用地的请示，拟证明都龙湖休闲山庄项目的报批建设，获得了蓝山县塔峰镇人民政府及县领导的同意。6、关于上报蓝山县2013年中央水利建设投资建议计划的请示，拟证明涉案项目获得蓝山县发改委及水利部门认可，并上报中央水利建设投资。7、测绘合同，拟证明原告彭辉与测绘单位签署项目勘测定界协议。8、蓝山县人民政府常务会议纪要（第25次），拟证明被告常务会议批准了《合作开发意向协议》。9、关于蓝山县都龙湖商贸休闲服务区新建项目的批复，拟证明涉案项目获得蓝山县发改委立项批复以及批复的有关内容。10、关于予以对蓝山县都龙湖承接产业转移商贸休闲服务区开发项目工程进行环境影响评价的请示，拟证明涉案项目向环保部门报请环境影响评价的情况。11、关于蓝山县2012年度第二批次用地项目的批复，拟证明涉案项目获得发改部门项目（用地）批复。12、城乡规划设计合同，拟证明项目指挥部与规划设计单位签订规划设计协议及协议内容。13、准予行政许可决定书，拟证明涉案项目获得省级林业部门使用林地审核许可。14、农用地转用、土地征收审批单及附图，拟证明涉案项目用地获得省人民政府用地审批，项目用地已完成土地变性，符合土地招拍挂出让条件。15、林权证。16、（2012）永中法林行终字第32号行政判决书。17、山林承包协议书。证据15-17拟证明涉案项目土地（林权）原使用权人情况，涉案项目土地（林权）权利人权属清晰，三原告履行《合作开发意向协议》约定的征地对象正确，内容合法。18、蓝山都龙湖休闲山庄开发垫资付款清单及发票收据，拟证明三原告都龙湖休闲山庄开发项目的垫资情况。19、依法请求履行都龙湖休闲山庄项目合作开发意向协议的报告。20、律师函、快递回执及签收记录。21、工作联系函。22、工作联系函、快递回执及邮件往来截图。23、短信记录截图。证据19-23拟证明三原告多次向被告提出履行合作开发意向协议及解决争议的情况。24、“一书四方案”，拟证明蓝山县2012年度第二批次用地（即涉案项目土地）获批征地的详细内容。25、中共蓝山县委办公室文件，拟证明涉案都龙湖项目2012年-2014年均被列为蓝山县重点建设项目，文件明确了项目指挥长、副指挥长及责任单位。26、关于蓝山县都龙湖休闲山庄项目征地的情况说明，拟证明涉案项目用地所在村集体经济组织就项目征地情况做详细说明，其中包括项目指挥部设立、运行，征地经过、征地款项支付、征地奖金及征地后的详细情况。27、最高额抵押合同、固定资产借款合同，拟证明2014年12月19日蓝山县土地收购储备中心将涉案项目地块（共134亩）用于借款抵押担保，及涉案项目地块的土地权属情况。28、银行流水。29、存折。证据28-29拟证明村支书黄明忠收取三原告所支付的征地款项后，向被征地村民小组及被征地农户支付征地款项及青苗补偿的收支情况。30、律师调查笔录及证人薛泽塬（原都龙湖项目常务副指挥长）的证言，拟证明土地抵押、向三原告推荐项目招商、指挥部成立运作情况，审核三原告投资款项单据（含征地费用）情况，三原告实际投资及项目中止运营后核实三原告投资等情况。31、律师调查笔录及证人黄明忠的证言，拟证明项目投资、村集体同意征地、项目指挥部设立运作、征地费用标准商定及收支、投资核算及目前情况。32、律师调查笔录及证人黎建平的证言，拟证明村委会受安排参与都龙湖项目征地情况、项目指挥部运作情况，迁坟公告发布张贴情况，征地补偿核定及支付情况。33、律师调查笔录及证人刘显国的证言，拟证明土地征收基本情况、征收测量、征地补偿标准核定、被征地农户分户补偿核算及征地款项领取情况。34、律师调查笔录（谭志德），拟证明被征地农户谭志德领取征地费用情况。35、律师调查笔录（朱忠富），拟证明被征地农户朱忠富领取征地费用情况，提供征地费用领取的存折一份。36、照片八张，拟证明2018年12月及2019年11月期间涉案土地山林的状况。37、发票，拟证明三原告为本案诉讼支付的律师代理费用。 被告蓝山县人民政府辩称，1．《合作开发意向协议》是第三人签订的，三原告不是上述协议的主体，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。2．三原告既不是第三人的股东、高管，也没有第三人的书面委托授权，《合作开发意向协议》因无第三人的合法授权而无效。3．即使上述协议有效，也是第三人的违约行为造成的，三原告的诉讼请求不能成立。首先，第三人严重违约，导致土地无法如期挂牌，无法实现合作开发的目的。依照《合作开发意向协议》三．1．（2）条款约定：乙方负责做好土地征收、拆迁对象的思想宣传工作；甲方负责做好相关手续的办理及相关工作。以及三．1．（3）条款约定：乙方全额垫付以上第一项确立的项目用地的征地费、青苗补偿费、拆迁费、规划设计费、土地报批费等工作所需资金，同时做好《验资报告》、《开户银行资信证明》等办证所需资料。第三人既没有做好土地征收交由被告土地征收部门与被征收人签订征收协议，也没有将项目用地的征地费、青苗补偿费、拆迁费等工作所需资金交付或打入被告相关部门的银行账户。由于第三人的严重违约，无法完成土地征收等前期工作，导致土地无法征收收储挂牌，无法实现合作开发的目的。其次，第三人只能依据协议主张土地报批且有法定票据的垫付资金的退还，且不支付利息。因第三人严重违约，无法实现合作开发的目的，依照协议四．3．（5）条款约定：如乙方没有及时向甲方支付相关后续资金或者征地拆迁工作受阻，导致项目用地在乙方首笔资金到账一年内无法持牌出让，同时乙方不再有意该项目开发，甲方只退还乙方所垫付资金，不支付乙方利息。由于第三人没有及时支付相关后续征地资金，导致项目用地在乙方首笔资金到账一年内无法挂牌出让，依据约定被告只退还土地报批且有法定票据的垫付资金，且不支付利息。综上，三原告的各项诉讼请求均没有事实和法律依据，恳请合议庭依法公正审理，驳回起诉。 被告蓝山县人民政府向本院提交了如下证据：1、企业信用信息公示报告，拟证明彭辉、唐小林、余席辉不是第三人公司的股东、高管，不具有原告主体资格。2、《合作开发意向协议》，拟证明该协议是第三人与被告蓝山县人民政府签订的，第三人违反约定没有完成土地征收；第三人违反协议三1．（3）约定没有将垫付资金交付或打入甲方相关部门的银行账户，无法完成土地征收；由于第三人没有及时向被告支付相关后续征地资金，导致项目用地在乙方首笔资金到账一年内无法持牌出让，依据协议四．3．（5）的约定，被告只退还土地报批且有法定票据的垫付资金，且不支付利息。3、省政府第1038号审批单，拟证明已取得审批单，但未完成征收。4、都龙湖项目土地报批缴付财政的资金，拟证明第三人总共垫付资金4,276,340元，其中，被征地农民社会保障基金704,920元；新增建设用地有偿使用费1,435,936元；水利建设基金143,596元；耕地占用税1,778,011元；县级开垦费171,103元；省级开垦费42,776元。5、律师调查笔录（黄明忠），拟证明三原告与西南村私下交易土地，且相关资料仍未移交的事实。 第三人湖南轶曦贸易发展有限公司述称，1．第三人没有对都龙湖项目进行任何投资，对该项目不享有债权或其他投资性权益。《合作开发意向协议》签订前，三原告已经实际对都龙湖项目进行了前期垫资；《合作开发意向协议》签订后，第三人亦没有对都龙湖项目进行任何投资。都龙湖项目均系由三原告自筹资金、实际投资运营和管理。第三人已于2019年7月出具了《关于蓝山县都龙湖休闲山庄开发项目的确认及声明书》一份，承诺不因都龙湖项目向被告及其他有关司法行政机构提出任何权利主张。2．第三人对三原告在本案中提出的诉讼请求和事实理由没有异议，对三原告要求解除《合作开发意向协议》并退还垫资款及利息表示理解，对其维护合法权益的行为，始终持支持态度。3．第三人在都龙湖项目中没有任何损害被告合法权益和形象的行为，没有违法或违约情形，依法不承担任何责任。被告在都龙湖项目整个推进过程中，没有要求第三人提供授权委托书，主张协议无效没有事实依据，与其认可三原告的垫资是相矛盾的。第三人在本案中仅充当《合作意向开发协议》的名义上的合同主体，没有参与《合作意向开发协议》的磋商和履行；与原告彭辉已达成内部约定，在项目摘牌后由其在蓝山另设公司实体开发运营都龙湖项目，不影响都龙湖项目后续运营；被告多年来一直没有否认三原告对都龙湖项目的垫资行为，也根本没有要求第三人履行《合作开发意向协议》，其答辩提出的所谓“第三人严重违约”，没有事实依据。都龙湖项目完成投资开发，对被告及蓝山经济发展有利无害，项目土地没有挂牌和启动后续开发，不是第三人的原因所造成。2014年都龙湖项目被征收的土地已用于抵押融资，土地不挂牌以及《合作开发意向协议》不能履行均与第三人没有任何关系。没有权利就没有责任。第三人与三原告没有内部纠纷，与被告也没有利益冲突，不需要承担任何责任。综上，恳请法院查明案件事实，公正判决。 第三人湖南轶曦贸易发展有限公司未向本院提交证据材料。 经庭审质证，三原告对被告提交的证据发表了如下质证意见：对证据1的真实性无异议，关联性有异议，第三人没有对都龙湖项目实际投资，三原告是否为第三人的股东或者高管，不影响三原告垫资投资都龙湖项目的客观事实；三原告在协议签订前就已经根据被告指挥部的招商引资安排对都龙湖项目进行了投资，投资额高达550余万元，被告指挥部对三原告投资款项逐笔审核同意，是否为第三人投资，被告在协议签订前就应该审慎审查，既认可三原告投资又以所谓的合同相对性提出抗辩，明显规避责任，丧失诚信。对证据2的真实性、合法性无异议，证明目的有异议，三原告已经全额垫付了都龙湖项目用地即207亩林地的征地费用，林权证原件现在三原告手中保管，三原告已经完成了约定的垫付全部都龙湖项目用地费用的义务以及其他相关义务，三原告没有违约行为，第三人更无违约可言，2011年的征地补偿标准为1.6万元/亩，207亩对应的征地补偿为330万（不含青苗补偿），三原告花费了1200万，足足可以把都龙湖项目用地征收四次。被告有关“第三人违约没有完成土地征收”的意见，毫无事实根据，试图误导法庭，达到其规避责任不付或少付垫资利息的邪恶企图；三原告按照指挥部的要求把征地款全部付给项目指挥部成员西南村村支书的账户，当然是付给政府指定的账户；三原告垫付550万征地费用时，合作协议还没有签订，第三人根本不存在所谓垫付资金给政府之说，被告有关“第三人违反约定没有将垫付资金交付或打入相关部门的银行账户，无法完成土地征收”，严重不属实；2013年6月省政府下发用地批文前都龙湖项目已经征地完毕，此时已经达到土地挂牌的条件但被告违反约定至今不挂牌，2014年12月被告更是将被征收的都龙湖项目地块办理权属登记和抵押融资。自2013年6月开始，都龙湖项目用地已经登记在蓝山县土地储备中心，完全在政府控制之下；被告有关“第三人没有及时向被告支付相关后续征地资金……只退还土地报批且有法定票据的垫付资金，且不支付利息”内容不属实，适用合作协议条款错误，有关不支付利息的理由不能成立；被告既答辩称协议无效，同时又适用对其有利而对三原告和第三人不利的协议条款，前后自相矛盾，一方面用被征项目土地抵押融资获利，另一方面又违背基本诚信，大肆推卸责任不付利息。对证据3的合法性无异议，证明目的部分有异议，207亩土地已完成征收且已由政府完全控制，三原告已垫全部款项，被告应退还本息。对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，但该证据不全面，三原告垫资数额远高于427万元。对证据5的真实性、合法性无异议，证明目的不认可，关于付钱给村民的问题，三原告付款给被征地户是经过指挥部同意的，是先付至黄明忠账户，再在指挥部监督下支付给被征地户的；对于征地公告，是否发布征地公告，黄明忠只是向法庭陈述事实，发布征地公告是被告需要履行的义务，在2011年三原告就已经对项目进行逐步投资，投资款项的支付有指挥部明确安排监督，2013年省政府发了批文，2014年土地用于融资，被告以实际行为认可了三原告对项目的投资，至于资料的提交已经不是任何问题，土地已经在政府控制之下，若需要提交都可以提交。 第三人针对被告提交的证据发表了如下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但在前期投资完毕、自身土地不挂牌违约后，被告以三原告无第三人授权为由提出合作协议无效，不符合常理。对证据2的真实性、合法性无异议，证明目的有异议，第三人始终支持地方政府发展经济，原告彭辉根据被告提出的招商引资要求，挂名与被告签订《合作开发意向协议》，但第三人本身没有实际投资都龙湖项目，也不因《合作开发意向协议》而向被告提出权利主张，更不能为解决与彭辉等人之间的争议而损害第三人的形象，或剧增第三人的责任；第三人在合作协议签订前没有投资，在合作协议签订后也没有投资安排，不享有都龙湖项目的权利义务，没有支付合作协议有关费用的前提，也没有义务，不承担任何违约责任，在土地已经获批、三原告已经实际履约的情形下，提出第三人有违约行为，第三人不能接受。对证据3的质证意见同三原告对该份证据的质证意见。对证据4的真实性无法核实，关联性无异议。对证据5无法核查。 被告针对三原告提交的证据发表了如下质证意见：对证据1的真实性、合法性有异议，证明目的有异议，三原告未经第三人书面授权，事后也未经第三人追认，属于无效协议。对证据2、3的真实性、关联性、合法性、证明目的均有异议，三原告与第三人的内部协议，对外不具有约束力。对证据4的关联性有异议，与本案三原告的诉请无关联，但该工程没有产生税收，政府关心蓝山的重点工程项目，由于合同中明确约定，乙方负责做好土地征收、拆迁对象的思想工作，乙方没有履行合同约定，2014年3月19日项目推进会仍提出：“想方设法尽快完成项目征地扫尾工作……”。对证据5的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，只是同意报批，但并没有获得时任县领导的批示同意。对证据6的真实性、合法性、关联性无异议。对证据7的真实性、关联性有异议，测绘合同与本案无关联，被告不知情，且无测绘结果，无法证实作了测绘。对证据8的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，三原告未经第三人书面授权，事后也未经第三人追认，属于无效协议，被告会议中提出要求尽快拿出具体规划实施方案意见和工作的分工工作。对证据9的真实性、合法性、关联性无异议，但该批复已经失效。对证据10的真实性、关联性有异议，是三原告的单方行为。对证据11的真实性、合法性、关联性无异议，政府积极履行合同，按合同第二条之规定进行分批报批。对证据12的真实性、合法性、关联性无异议，只有合同，无规划设计结果，无法证明合同是否履行，不能仅凭该合同就计算有98,000元费用。对证据13的真实性、合法性、关联性无异议。对证据14的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，案涉土地未完成征收，未收储，不符合挂牌条件。对证据15、16、17的真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议，征收土地是国土部门的行政职权，三原告无权征收土地，项目用地与集体所有的土地无关，应是征收的国有建设用地。对证据18的真实性、合法性、关联性均有异议，收条有出入，无明确征收款数额，欠款数额，所附票据与收条中的数不符，取款凭证不能证明是付征地款，即使有征收款应以转账凭证为准，取款单无法证明开支去向；《西南村六组购地款》，既然是付购地款，但无征地面积和计付标准转款凭证；证据第75页的领条无征地面积，计付标准付款转账凭证，领款人基本信息；证据第76页的二张票是同一张票的一式二份，票号一致；证据第161页与本案无关。对证据19、20、21、22、23的关联性没有异议，真实性及证明目的有异议，依照意向协议书四．3．（5），三原告无权主张约定之外的权利。对证据24的真实性无异议，但与本案无关，无征地范围、地点、征用标准的用途，证据第161页是东安县的地。对证据25的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，该证据恰好证明三原告未将征地款缴付给财政，未完成征地，导致土地不能招拍挂，三原告未完成摘牌，未按进度完成预定的投资，三原告已经违约，同时证明了被告对各项工程的重视。对证据26的真实性、合法性有异议，证明目的有异议，该证据恰好证明三原告与西南村私下交易土地。对证据27的真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议，被告为融资需要而颁发土地使用证，不能否认三原告与西南村私下交易土地。对证据28、29的真实性、合法性、关联性、证明目的均有异议。对证据30的真实性、合法性、关联性、证明目的均有异议，薛泽塬是该项目的引进人，存在利害关系，不具有证明力；恰好证明了三原告与西南村私下交易土地；未由法定部门按照程序征收土地；薛泽塬在法庭上陈述2013年5月前就已经完成了征地，但是当时征地还未完成，所以证人在法庭上的陈述不客观；证人回答问题很模糊，不确切，他对都龙湖项目未能推进的原因回答不了解，其作为指挥部常务副指挥长不可能不了解，故不能作为证言。对证据31、32的真实性、合法性、关联性、证明目的均有异议，被调查人系三原告与西南村私下交易土地行为的经办人之一，存在利害关系，不具有证明力；村集体是村民自治组织，不是法定的征收部门；征地费用标准，不是由村组商定的，而是由征收补偿政策确定的；投资的核算是三原告的单方数据；相关资料仍然没有移交给政府部门；黄明忠的证言恰恰证明了征收土地的时间是在第三人与被告签订了合作开发意向协议之前，证明了征收土地程序违法，征收土地补偿款跟青苗补偿款的征收数额远远超出了当时的补偿标准，不排除有从中侵犯国家资产的嫌疑；黎建平的证言也证明了三原告没有全部履行义务，没有完成征收土地的工作，这个项目开展不下去也是一关键原因，10组的水田没有体现出来。对证据33的真实性、合法性、关联性、证明目的均有异议，刘显国系三原告与西南村私下交易土地行为的经办人之一，存在利害关系，不具有证明力；村集体是村民自治组织，不是法定的征收部门；征地费用标准，不是由村组商定的，而是由征收补偿政策确定的；征收补偿的核算是三原告与西南村的单方数据，与被告无关；这些事是这些人经办的，被告也不清楚；青苗补偿费是由国家政策标准规定的，现在青苗补偿最高是2000块钱一亩，果树2008年种的，2011年还是幼苗，具体多少钱有标准。对证据34、35的真实性、合法性、关联性、证明目的均有异议，被调查人领取了补偿款，是村组成员内部之间的关系，同时其一个人也不能代表其他集体成员。证据36不能确定是否是案涉土地，但目前该地块确实未使用。对证据37的真实性、合法性、关联性均有异议，该项费用不属于协议约定的垫付范围，应由三原告自行承担。 第三人对三原告所提交的证据没有异议。 本院对上述证据认证如下：三原告提交的证据7、10、12、15-17与本案不具有关联性；证据18中的部分票证不具有合法性、不符合证据的形式要件；证据33中的部分内容与本院查明的事实不符，本院不予采信。三原告提交的其他证据及被告所提交的证据均符合真实性、合法性、关联性的要求，本院予以采信。 经审理查明，2011年8月23日，蓝山县塔峰镇西南村村民委员会向蓝山县农村工作部、蓝山县规划建设局提交《关于规划我村新农村建设用地的请示》，主要内容为：“为积极响应中央对建设社会主义新农村建设的有关政策，促进我村社会经济发展，利用我村的区位优势，引进外资和部分自筹资金兴建集居住、休闲、餐饮、娱乐、度假为一体的‘都龙湖休闲山庄’，山庄位于县城规划区外都龙庙水库右侧闲置荒山坡区域地，约300亩。请求给予整体规划，争取早日动工！”2011年8月24日，蓝山县塔峰镇人民政府在该请示上签署“情况属实，请予支持”的意见并加盖了公章。2011年9月9日，唐志雄在该请示上签署了“根据魏书记和盘县长的批示，请规划建设局商国土局拿出具体选择意见”。 2011年12月27日，黄明忠、王湘泽、黎建平作为经手人出具收条，收到“都龙湖山庄有限公司转付征收都龙庙牙高冲、茅古庵、马黄岭土地出让费、青苗补偿费、村管费等费用共计人民币肆佰柒拾陆万壹仟元整（4,761,000.00）。欠额2011年12月31日前付清。”同日，黄明忠、王湘泽、黎建平作为经手人出具收条，收到“都龙湖山庄有限公司转付征收都龙庙牙高冲、茅古庵、马黄岭土地出让费、青苗补偿费、村管费等费用共计人民币柒拾捌万陆仟陆佰元整（786,600.00）。已全部付清。”蓝山县塔峰镇西南村村民委员会在上述收条上加盖了印章。2011年12月28日，指挥部常务副指挥长薛泽源在上述收条上签署了“属实”的意见。2012年6月22日，廖本健、廖本超、黄明英出具收条，收到“都龙湖山庄有限公司转存征收都龙庙牙高冲土地出让费共计人民币壹拾万陆仟陆佰叁拾伍元整（106,635）。已全部存付清。”2012年6月23日，指挥部常务副指挥长薛泽源在该收条签署了“属实”的意见。 2011年12月6日，第三人与原告彭辉签订《关于同意签发〈蓝山县都龙湖休闲山庄开发项目立项请示〉的约定》，主要内容为：1、第三人只负责签发《蓝山县都龙湖休闲山庄开发项目立项请示》，并以公司名义与被告签订《都龙湖休闲山庄开发项目意向协议》，在该开发项目中不负责任何投资，不担当债权主体，不承担债务纠纷。2、出资人自行融资筹集开发项目全部资金，自行结算、自负盈亏。债权属出资人所有，债务由出资人承担，并自行调处债务纠纷。3、该开发项目如通过挂牌中标，在一个月内出资人一次性向第三人财务账户缴纳资质管理费八万元，中标后由出资人另行成立与开发项目相适应的公司，本约定终止。2019年7月21日，第三人出具《关于蓝山县都龙湖休闲山庄开发项目的确认及声明书》，确认并声明：1、2012年5月25日原告彭辉以第三人名义与被告所签订的《合作开发意向协议》属实；2、第三人没有对上述《合作开发意向协议》涉及的都龙湖项目进行任何投资，对该项目不享有任何权利，并承诺不向被告及其他有关司法行政机构提出任何权利主张；3、上述《合作开发意向协议》相关的全部投资均为三原告实际投资，三原告对该项目享有一切权利义务，全部风险及法律责任概由三原告承担。 2012年5月23日，原蓝山县县长冯德校主持召开蓝山县人民政府第十五届第25次常务会议。会议听取了都龙湖山庄项目开发指挥部关于都龙湖项目开发的情况汇报。会议认为，实施都龙湖项目开发，有利于推进城市建设、提升城市品位、促进三产业的快速发展。为此，会议决定：1、原则同意与第三人签订都龙湖山庄开发意向框架协议。县规划建设部门要根据第三人提出的207亩用地计划，尽快拿出具体规划实施意见。明确项目投资内容、投资进度、投资总额和投资强度。县国土资源部门做好土地报批工作，按照规定的程序进行土地招拍挂，优先保障项目用地，确保项目顺利启动实施。2、在达到项目投资要求时，该项目建设期间的县级行政性和服务性收费按最低标准的50%收取。3、该项目的土地报批由第三人根据项目征地进度和实际需要垫付资金，该公司所垫付的资金当作参与该宗土地竞拍时的押金。如该公司竞得该宗土地，所垫付资金转为购地款；如该公司未能竞得该宗土地，被告同意按1.8%的月息支付利息；如该宗土地挂牌时，该公司不参与竞拍，被告只退还该公司所垫付资金，不再支付其利息；如该公司垫资超过一年，因多方原因没有挂牌，同时该公司不再有意开发该项目，被告同意退还该公司该宗土地所垫付资金，按照1.8%的月息支付利息；如该公司仍有意开发该项目，被告同意按2.0%的月息支付该公司超过1年期限外的利息。 为将蓝山县打造成具有较强吸引力和辐射力的区域城市，提升蓝山县城的城市品位，加快第三产业发展，改善对接沿海产业转移条件，进一步促进改革开放，被告作为甲方、第三人作为乙方于2012年5月25日签订《合作开发意向协议》，主要约定：“一、项目选址及投资规模：项目选址位于二广高速以西都龙庙水库以西，项目总用地约200亩，总投资2.3亿，乙方实行分期开发，项目最终用地面积及范围以国土部门提供的用地红线图为准；二、建设内容及建设期限：……具体设计规划建设项目以规划建设部门审定的规划图为准，建设期限为自土地交付后四年内完成；三、土地供应：1、土地报批、征收等前期工作。（1）甲方负责组织本项目立项、环评、规划以及用地的调规、报批工作，乙方安排专人配合申报以及协调。（2）乙方负责做好土地征收、拆迁对象的思想宣传工作；甲方负责做好相关手续的办理及相关工作。（3）乙方全额垫付以上第一项确立的项目用地的征地费、青苗补偿费、拆迁费、规划设计费、土地报批费等工作所需资金，同时做好《验资报告》、《开户银行资信证明》等办证所需资料。2、土地供应。（1）乙方项目用地的取得必须通过招拍挂的方式依法取得，并依法办理相关手续。（2）甲方同意对乙方项目所需用地实行分期报批，分期招拍挂，每期在100亩左右。（3）乙方须按时参加开发用地的招拍挂，并按不低于挂牌价格举牌竞买。3、关于基础设施。（1）乙方负责永连公路进场（水库大坝外）道路的建设。（2）以上基础设施建设享受政府相关投资项目资金政策。四、关于前期垫付经费。1、本协议签订后十五日之内向甲方指定账号汇入壹佰万元用于第一期的前期费用。征地、报批等费用，乙方在接到甲方通知后5个工作日内汇入甲方指定的账号。2、乙方所垫付的款项可用作乙方参与该宗土地竞拍时的押金。3、关于甲方对乙方所垫付的资金额支付利息：（1）如果乙方成功竞得土地，所垫付资金全额转为购地款。（2）如果乙方未能竞得土地，甲方在招标结束后10个工作日内全额退还乙方所垫付资金，并按月息1.8%支付利息。（3）如果乙方在土地挂牌时不参与竞拍，甲方只退还所垫资金，不支付利息。（4）乙方垫付资金期限，以自乙方首笔资金到账日开始最长一年为限，如超过一年项目相关用地由于甲方原因没有挂牌，同时乙方不再有意该项目开发，甲方退还乙方所垫付资金，并按月息1.8%支付乙方利息；如乙方仍有意项目开发，甲方按月息2.0%支付乙方超过一年期限外的利息。（5）如乙方没有及时向甲方支付相关后续资金或者征地拆迁工作受阻，导致项目用地在乙方首笔资金到账一年内无法挂牌出让，同时乙方不再有意该项目开发，甲方只退还乙方所垫付资金，不支付乙方利息。五、优惠政策……；六、双方违约责任：1、乙方竞得土地后，须按照四年完工的要求组织施工。2、乙方从合法取得土地齐全手续之日起按年度计算完成工程施工，并按工程量交纳各种税费。3、因乙方原因超过一年不动工的，甲方依法向乙方收取土地的闲置费用。4、如乙方按挂牌程序未能成功竞得该宗土地，甲方在土地成交后10个工作日内，退还乙方所垫付的经费及支付约定的利息，否则乙方有权向法院起诉追索以上资金及由此产生的利息。七、未尽事宜，双方可依据本协议进一步协商形成补充协议。八、本协议自签订之日起生效。”双方均在协议上加盖了公章。唐志雄作为被告的代表、彭辉作为第三人的代表在该协议书上签字。 2012年6月14日，彭辉向蓝山县财政局预算外资金专户汇入100万元。2012年6月15日，有关部门向彭辉出具了收据，收据中注明该100万元为“都龙湖开发项目押金”。 2012年6月28日，蓝山县发展和改革委员会作出《关于蓝山县都龙湖商贸休闲服务区新建项目的批复》（蓝发改投［2012］42号），同意第三人在塔峰镇内择地新建都龙湖商贸休闲服务区。2012年9月28日，蓝山县发展和改革委员会作出《关于蓝山县2012年度第二批次用地项目的批复》（蓝发改投〔2012〕42号），同意蓝山县土地储备中心在塔峰镇内择地征收、新建“都龙湖服务休闲山庄”等重大项目。2012年11月，原蓝山县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》，根据该申报材料，申请用地单位为蓝山县土地储备中心，建设用地报件名称为蓝山县2012年度第二批次用地，被征收土地涉及的权属单位为塔峰镇西南村、龙溪渠道管理所，申请用地面积为8.9746公顷，补偿总费用为2,345,967元。2013年4-5月，三原告垫付土地报批费用4,700,516元，其中，森林植被恢复费424,176元，被征地农民社会保障基金704,920元，耕地占用税1,778,011元，县级耕地开垦费171,103元，新增建设用地有偿使用费1,435,936元，水利建设基金143,594元，省级耕地开垦费42,776元。上述最后一笔报批费用的缴纳时间是2013年5月23日。此外，2013年3月6日，三原告垫付了蓝山县第二批次林地可行性研究报告费36,000元，该费用凭证上显示付款方为蓝山县土地储备中心。2013年5月8日，蓝山县土地储备中心就蓝山县2012年度第二批次用地取得湖南省林业厅核发的《使用林地同意书》。 2013年6月，湖南省人民政府作出（2013）政国土字第1038号农用地转用、土地征收审批单，申请用地单位为蓝山县国土资源局，被用地单位为塔峰镇西南村、龙溪渠道管理所，建设项目名称为蓝山县2012年度第二批次用地，批准用地面积为8.9746公顷。其后，蓝山县土地储备中心将上述红线范围内的土地收储。2014年11月27日，蓝山县人民政府就上述土地为蓝山县土地收购储备中心颁发了湘蓝国用（2014）第001187号、第001188号国有土地使用证。2014年12月19日，蓝山县土地收购储备中心以上述土地使用权作为抵押物，与中国农业发展银行宁远县支行签订最高额抵押合同，所担保主债权期限为2014年12月19日至2020年12月18日。 根据蓝山县委县政府的文件，都龙湖开发项目在2012年-2014年均被列为蓝山县重点建设项目。蓝山县2012年度第二批次用地收储为国有土地后，被告及其职能部门至今未对该土地实施招拍挂。 2018年11月以来，三原告委托律师多次向被告发函要求被告采取措施维护三原告在《合作开发意向协议》中的权益，但一直未能得到妥善解决，遂提起本案行政诉讼。三原告主张在都龙湖项目中总共垫资金额12,038,634元，具体为：1．付西南村土地出让费4,761,000元；2．付西南村青苗补偿费786,600元；3．付西南村廖本建等三人水田费106,635元；4．都龙湖开发项目押金1,000,000元；5．被征地农民社会保障基金794,920元；新增建设用地有偿使用费1,435,936元，水利建设基金143,596元，耕地占用税1,778,011元；6．县级开垦费171,103元，省级开垦费42,776元；7、森林植被恢复费424,176元；8．项目可行性研究报告费40,000元；9．林地可行性研究报告费36,000元；10．地形测绘费39,800元；11．预付规划设计费20,000元；12．送省市报批林地费用10,848元；13．征地测绘规划设计等招待费19,076元；14．指挥部租房及办公用品费20,757元；15．无正式发票招待等费用122,000元；16．项目工程管理技术人员工资218,000元；17．三次咨询律师差旅费7,400元；18．法律服务费150,000元。 本院认为，本案的焦点为：1、彭辉、唐小林、余席辉是否具有本案原告主体资格；2、《合作开发意向协议》是否无效；3、《合作开发意向协议》是否符合解除条件；4、三原告垫付资金的数额；5、协议解除后如何承担责任。 一、关于原告主体资格问题 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第三项：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。”第三人在《合作开发意向协议》签订前与原告彭辉等人明确约定“公司在本开发项目中不负责任何投资，不担当债权主体，不承担债务纠纷”；在本案诉讼过程中明确陈述在《合作开发意向协议》签订后没有对都龙湖项目进行任何投资并书面承诺不因都龙湖项目向被告提出任何权利主张。彭辉、唐小林、余席辉虽然不是《合作开发意向协议》的当事人，但是实际承担了《合作开发意向协议》中约定的乙方义务与责任，从现有证据来看，项目押金、土地报批费、征地费用等资金均系彭辉、唐小林、余席辉垫付，第三人未实际承担《合作开发意向协议》约定的垫资义务。因此，彭辉、唐小林、余席辉与《合作开发意向协议》具有利害关系，有权提起本案诉讼，具有原告主体资格。被告提出的彭辉、唐小林、余席辉不是本案适格原告的答辩理由不能成立，本院不予支持。 二、关于《合作开发意向协议》是否无效的问题 《合作开发意向协议》的签订主体是被告与第三人，原告彭辉作为第三人的代表在该协议上签名，第三人在该协议上加盖了公司印章，应视为第三人认可了该协议，被告提出的《合作开发意向协议》因无第三人合法授权而无效的答辩理由不能成立，本院不予支持。此外，《合作开发意向协议》既不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法的情形，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。因此，《合作开发意向协议》是有效的。 三、关于《合作开发意向协议》符合解除条件的问题 首先，湖南省人民政府2013年6月作出（2013）政国土字第1038号农用地转用、土地征收审批单后，蓝山县土地收购储备中心将审批单红线范围内的土地予以收储，并于2014年11月27日取得湘蓝国用（2014）第001187号、第001188号国有土地使用证。2014年12月19日，蓝山县土地收购储备中心以上述土地使用权作为抵押物，与中国农业发展银行宁远县支行签订最高额抵押合同，所担保主债权期限为2014年12月19日至2020年12月18日。被告以自己的行为表明不履行《合作开发意向协议》约定的土地招拍挂义务。根据《中华人民共和国合同法》九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；……”的规定，三原告有权解除《合作开发意向协议》。其次，《合作开发意向协议》约定“乙方垫付资金期限，以自乙方首笔资金到账日开始最长一年为限，如超过一年项目相关土地由于甲方原因没有挂牌，同时乙方不再有意该项目开发，甲方退还乙方所垫付资金，并按月息1.8%支付乙方利息；如乙方仍有意项目开发，甲方按月息2.0%支付超过一年期限外的利息。”本案中，三原告垫付最后一笔资金至今都远远超过了一年期限，现三原告及第三人均不再有意该项目开发，符合《合作开发意向协议》中的上述约定解除条件。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条规定：“原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。”本案符合约定解除及法定解除情形且解除《合作开发意向协议》不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，故对原告要求解除《合作开发意向协议》的诉讼请求，本院予以支持。 四、关于垫付资金数额的问题 （一）关于垫付给被征地农民的征地费用 三原告主张共征收土地200余亩，支付被征地农民各项征地费用共计5,654,235元，其中，付西南村土地出让费4,761,000元、付西南村青苗补偿费786,600元、付西南村廖本建等三人水田费106,635元。 首先，2013年，湖南省人民政府作出（2013）政国土字第1038号农用地转用、土地征收审批单，批准征收8.9746公顷土地，共计134.619亩。一方面，三原告所主张的超过134.619亩土地的部分至今没有取得征地批文，在此情况下实施的征地行为没有依据，属于重大且明显违法的无效行为。因支付大部分征地补偿费用及垫付报批费用的时间发生在《合作开发意向协议》之前，故被告于2012年5月23日召开的第十五届第25次常务会议关于都龙湖项目作出的决定及被告与第三人于2012年5月25日签订的《合作开发意向协议》，应视为对之前实施的合法行为的认可，而不能视为对之前无效行为的追认。另一方面，三原告在本案审理过程中未提供1038号批文红线范围外部分土地的征收协议，不能证实对1038号批文红线范围外的部分土地实施了征收，支付了征地补偿款、青苗补偿费等，对此应当承担举证不能的责任。因没有征地批文、征地协议等证据证实，三原告提出的共征收了200余亩土地的主张不能成立，本院依法认定都龙湖项目已完成征收土地为8.9746公顷。 其次，因原告所主张的垫付征地补偿费的时间发生在2011年12月及2012年6月，根据《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发〔2009〕43号）所确定的征地补偿标准，原告所主张的垫付征地费用5,654,235元已远远超过了当时的征地补偿标准，且该5,654,235元中所包含的村管理费明显不属于征地费用的范畴，付给刘显国172万元青苗补偿费更是远远超过了当时的青苗补偿标准。 再次，从银行交易流水看，虽然三原告于2011年12月27日将2,061,000元存入黄明忠账号为62109856510********的中国邮政储蓄银行账户，将2,700,000元存入黄明忠账号为62270029923********的中国建设银行账户；于2011年12月31日向黄明忠账号为62109556510********的中国邮政储蓄银行账户存入500,000元；于2012年1月8日向黄明忠账号为62270029923********的中国建设银行账户转入286,600元，但黄明忠于2011年12月27日从6210985651001035748的中国邮政储蓄银行账户将20,000元转入了原告余席辉的账户；于2012年1月8日从账号为62270029923********的中国建设银行账户分两次将79,000元转入了原告唐小林的账户。上述银行交易记录表明，三原告所主张的垫付资金5,654,235元有一部分已经通过银行转账方式返转给了三原告，并未全部支付给被征地农民。 最后，从征地补偿款分配情况来看，三原告提交了两份名为《西南村六组购地款》的分配单据，其中一次分配金额为2,169,440元，另一次分配金额为1,455,300元。根据三原告所提交的2019年11月11日对刘显国、谭志德、朱忠富做的律师调查笔录，谭志德在笔录中明确陈述其父亲谭贵财和叔叔谭秋财“都领到了（征地款），他们签字以后，打到银行存折上面的，我父亲的是80,160元，我叔叔谭秋财是26,720元。”朱忠富在笔录中明确陈述“《西南村六组购地款》里面的费用是按人头来分的，大家一起计算的数据，我家实际已经领取了133,600元整，是由组长在蓝山县邮政储蓄银行通过存折存款的方式给我的。”结合上述两份分配单据及谭志德、朱忠富在调查笔录中的陈述，西南村六组进行了上述第一次分配，但未进行上述第二次分配。虽然西南村六组的组长刘显国认可收到了组里分的两笔征地补偿安置费（分别为126,880元、75,600元），但西南村六组的另两位村民谭志德、朱忠富均在笔录中陈述只领到上述第一笔征地补偿款，并未陈述领到了上述第二笔征地补偿款，三原告提供的证据显然不足以证实进行了上述第二次分配。 基于上述原因，三原告提出的垫付征地费用5,654,235元的主张不能得到全部支持。被告以征地补偿费用没有打入被告相关部门的银行账户等为由，对三原告垫付的征地补偿费用完全不予认可。考虑到（2013）政国土字第1038号农用地转用、土地征收审批单红线范围内的8.9746公顷土地已经被有关部门收储为国有土地，办理了国有土地使用权证，并用于银行抵押贷款，上述征收审批单红线范围内的8.9746公顷土地已经实际完成了征收，转变为国有土地，对被告就三原告垫付征地补偿费用完全不予认可的答辩理由，本院不予支持。根据三原告提交的《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》中的土地征收方案，补偿总费用为2,345,967元。因土地报批时，已经实际支付了征地补偿费用，故该土地征收方案中所确定的补偿总费用符合当时的征地补偿政策及实际垫付的征地补偿费用情况。因此，本院酌情根据《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》确定三原告所垫付的征地补偿费用为2,345,967元。至于三原告所主张的其余3,308,268元征地费用，即使实际发生了，三原告亦只能通过其他途径寻求救济，而不能在本行政协议案件中要求被告予以返还。 （二）关于土地报批费用 被告对三原告所主张的第5、6项垫付的土地报批费用4,276,340元明确予以认可，本院对此予以确认。在此需要说明的是，三原告主张所垫付的水利建设基金为143,596元，因其提供的银行转账凭证模糊不清，而蓝山县土地储备中心的记账凭证上显示垫付的水利建设基金为143,594元，本院依法认定三原告垫付的水利建设基金为143,594元。此外，在土地报批过程中垫付的森林植被恢复费424,176元，有中国邮政储蓄银行的跨行汇款凭证及湖南省非税收入一般缴款书予以证实，被告在庭审过程中对三原告垫付了该笔费用亦无异议，本院对三原告垫付的森林植被恢复费予以确认。根据税务发票，蓝山县第二批次林地可行性研究报告费36,000元的付款方为蓝山县土地储备中心，被告认可该费用系三原告垫付，因涉及林地，进行林地可行性研究，取得使用林地审核同意书，是完成土地报批的前提，该费用是完成土地报批必须支出的费用，本院对三原告垫付的林地可行性研究报告费予以确认。因此，本院依法认定三原告所垫付的土地报批费用总共为4,736,516元。 （三）关于其他费用 1．关于项目可行性研究报告费40,000元，因无正式的发票，无项目可行性研究报告佐证，现有证据不足以证实该费用已经实际产生，且该费用不属于《合作开发意向协议》所约定的垫资范围，项目可行性研究报告是项目开发前项目投资者应承担的义务，该费用即使实际产生了，亦不应当由被告来承担，故对三原告提出该费用属于垫付资金并要求被告予以返还的主张，本院不予支持。 2．地形测绘费39,800元，该费用的发票开具时间是2012年6月18日，三原告提供2012年7月2日的取款凭证用以证明该费用已实际发生，显然自相矛盾，三原告又未能提供地形测绘结果、地形测绘报告佐证，且该费用不属于《合作开发意向协议》所约定的垫资范围，不应当由被告来承担，故对三原告提出该费用属于垫付资金并要求被告予以返还的主张，本院不予支持。 3．预付规划设计费20,000元，规划设计费虽然属于《合作开发意向协议》约定的垫资范围，根据《城乡规划设计合同》的约定，应当在合同签订后三日内预付设计费20,000元，但该规划设计费没有正式的票据，相对人作为公司，该费用依法应当直接汇入公司账户，三原告没有提供证据证实该费用汇入了公司账户，对此应当承担举证不能的责任，该费用的收条是个人出具的，无正式的发票，收条上未加盖对方公司的印章，且该费用收条出具的时间是2012年10月19日，对方公司却在其后的数年时间里一直没有对该项目进行规划设计，交付规划评审成果、最终评审成果，因此，现有证据不足以证实该费用实际产生，故对三原告要求被告返还该费用的主张，本院不予支持。 4．送省市报批林地费用10,848元、征地测绘规划设计等招待费19,076元、指挥部租房及办公用品费20,757元、无正式发票招待等费用122,000元，上述费用部分无正式的发票，是否实际发生不能确定，且不属于《合作开发意向协议》约定的垫资范围，故对三原告要求被告返还该费用的主张，本院不予支持。 5．项目工程管理技术人员工资218,000元，因项目开发所支付的费用应当有三原告自行承担，且没有证据证实该支出已经实际发生，该费用不属于《合作开发意向协议》约定的垫付资金范围，故对三原告提出该费用属于垫付资金并要求被告予以返还的主张，本院不予支持。 6．三次咨询律师差旅费7,400元及法律服务费150,000元，不属于三原告为履行《合作开发意向协议》所垫付的资金，本院不予支持。 综上，三原告垫付资金总额为7,082,483元。 六、关于协议解除后的责任问题 （一）现有证据不足以证实三原告存在违约行为，三原告无需承担违约责任 被告认为，第三人既没有做好土地征收交由被告土地征收部门与被征收人签订征收协议，也没有将全额垫付以上第一项确立的项目用地的征地费、青苗补偿费、拆迁费等工作所需资金交付或打入被告相关部门的银行账户，正是第三人的上述违约行为，导致土地无法征收收储挂牌，无法实现合作开发的目的，但被告未提供充分证据证实第三人及三原告存在违反《合作开发意向协议》的行为，对此应当承担举证不能的不利后果。三原告及第三人按约定做好了土地征收、拆迁对象的思想宣传工作，且垫付资金完成了蓝山县2012年度第二批次用地8.9746公顷土地的征收工作，蓝山县国土资源局作为申请用地单位取得了（2013）政国土字第1038号湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单，蓝山县土地收购储备中心已将该8.9746公顷土地作为国有土地收储，蓝山县人民政府于2014年就该土地为蓝山县土地收购储备中心办理了国有土地使用证并用于抵押融资。在将蓝山县2012年度第二批次用地收储后，被告就可以按程序进行招拍挂，但被告至今未将该土地进行招拍挂。从本院查明的事实来看，三原告履行了《合作开发意向协议》约定的义务，不存在违约行为。被告提出的第三人严重违约，导致土地无法如期挂牌，无法实现合作开发目的的答辩理由不能成立，本院不予支持。 （二）被告应当返还三原告所缴纳的押金1,000,000元 在本案审理过程中，被告对原告所主张的第4项都龙湖开发项目押金1,000,000元明确予以认可，本院对此予以确认。在此需要特别指出的是，都龙湖开发项目押金不属于《合作开发意向协议》约定的垫付资金。在《合作开发意向协议》解除时，被告应当将三原告所缴纳的押金予以返还。三原告要求被告按月利率1.8%支付该项目押金的利息，没有相应的法律依据及合同依据，本院不予支持。 （三）被告应当返还三原告垫付资金7,082,483元及相应利息 2012年5月23日，被告第十五届第25次常务会议决定：“如该公司垫资超过一年，因多方原因没有挂牌，同时该公司不再有意开发该项目，县政府同意退还该公司该宗土地所垫付资金，按照1.8%的月息支付利息；如该公司仍有意开发该项目，县政府同意按2.0%的月息支付该公司超过1年期限外的利息”。2012年5月25日签订的《合作开发意向协议》约定：“乙方垫付资金期限，以自乙方首笔资金到账日开始最长一年为限，如超过一年项目相关用地由于甲方原因没有挂牌，同时乙方不再有意该项目开发，甲方退还乙方所垫付资金，并按月息1.8%支付乙方利息；如乙方仍有意项目开发，甲方按月息2.0%支付乙方超过一年期限外的利息”。首先，本案中，涉案土地早在2014年就已经被收储为国有土地，并办理了国有土地使用证。被告及其职能部门至今没有将涉案土地进行挂牌出让，现原告要求解除协议，不再有意该项目开发，原告主张按月息1.8%的利率计付垫付资金的利息，符合被告第十五届第25次常务会会议纪要的精神，符合《合作开发意向协议》的约定，未违反法律法规的规定，本院予以支持。被告提出的不支付利息的答辩理由不能成立，本院不予支持。 其次，征地补偿费用2,345,967元，三原告在2012年6月14日前已经全部完成垫付，该笔费用应当从2012年6月14日开始计算利息。土地报批费用4,736,516元，三原告垫付的在2012年6月14日前并未完成垫付，而是在2013年5月23日最终全部垫付到位，因此，该笔费用应当从2013年5月23日开始计算利息。三原告主张从2012年6月14日开始计付利息的诉讼请求，本院予以部分支持。综上，被告应当返还三原告垫付资金7,082,483元及相应利息，所垫付的征地补偿费用2,345,967元从2012年6月14日开始，所垫付的土地报批费用4,736,516元从2013年5月23日开始均按月利率1.8%计付利息至本息偿清之日止。 （四）三原告要求被告赔偿损失1,000,000元的诉讼请求不能成立 首先，《合作开发意向协议》就协议解除后的结算和清理作出了约定，根据《中华人民共和国合同法》第九十八条“合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力”的规定，双方当事人应当按《合作开发意向协议》约定的结算、清理条款执行，即被告按月利率1.8%计付垫付资金的利息。其次，在被告已按月利率1.8%计付其垫付资金的利息的情况下，三原告既未提供证据证实其所主张的1,000,000元损失存在，也未提供证据证实其损失超过了被告所支付的利息，对此应当承担举证不能的不利后果。因此，对三原告要求被告赔偿损失1,000,000元的诉讼请求，本院不予支持。 综上，三原告有权提起本案诉讼，《合作开发意向协议》有效，且符合解除的情形，应当予以解除，被告应当将押金1,000,000元退还给三原告，按照《合作开发意向协议》的约定退还三原告所垫付的7,082,483元（其中，征地补偿费用2,345,967元，土地报批费用4,736,516元）并按1.8%的月利率分别从2012年6月14日、2013年5月23日开始计付该垫付资金的利息，三原告要求被告赔偿损失的诉讼请求不能成立。据此，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条、第二十七条第二款的规定，并参照《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十四条第二项、第九十七条、第九十八条的规定，判决如下： 一、解除被告蓝山县人民政府于2012年5月25日与第三人湖南轶曦贸易发展有限公司签订的《合作开发意向协议》； 二、被告蓝山县人民政府在本判决生效之日起六十日内向原告彭辉、唐小林、余席辉退还8,082,483元及相应利息（其中，押金1,000,000元不计付利息，征地补偿费用2,345,967元、土地报批费用4,736,516元分别从2012年6月14日、2013年5月23日开始按月利率1.8%计付利息至本息偿清之日止）； 三、驳回原告彭辉、唐小林、余席辉的其他诉讼请求。 案件受理费201,508元，由原告彭辉、唐小林、余席辉负担59,708元，被告蓝山县人民政府负担141,800元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  曾 辉 审 判 员  王焕江 人民陪审员  唐红梅 二〇二〇年六月二十四日 书 记 员  陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国合同法》 第九十三条当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。 第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同： （一）因不可抗力致使不能实现合同目的； （二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务； （三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行； （四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的； （五）法律规定的其他情形。 第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。 第九十八条合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十七条原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。 第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。