西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书                           （2019）陕71行初921号 原告张有斌，男，1948年10月17日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市鄠邑区。被告西安市鄠邑区人民政府，住所地西安市鄠邑区。法定代表人裴靖瑜，区长。委托代理人肖阳，该政府工作人员。委托代理人杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。原告张有斌不服被告西安市鄠邑区人民政府（以下简称鄠邑区政府）作出的房屋征收决定，于2019年12月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年1月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月20日公开开庭审理了本案。原告张有斌及被告鄠邑区政府的委托代理人肖阳、杨东峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告鄠邑区政府于2019年11月19日作出《西安市鄠邑区人民政府关于玉蝉街道XX村房屋征收的决定》（鄠房征决字〔2019〕1号，以下简称被诉征收决定），该决定载明：按照《西安市人民政府关于加强和推进XX户区改造工作的若干意见》《西安市鄠邑区XX户区改造管理办法》之规定，根据XX村、XX村XX户区改造工作需要，区政府决定对玉蝉街道XX村村民房屋予以征收。具体征收事项如下：一、征收项目名称：鄠邑区XX村、XX村XX户区改造项目。二、征收范围：玉蝉街道XX村村庄现状区域。具体征收范围以省政府批准的征地测量成果表为准。三、征收组织部门：西安市鄠邑区城中村和XX户区XX中心。四、征收实施单位：西安市鄠邑区XX街道办事处。五、签约期限：自征收决定通告之日起52日内（含第52日）。在签约期内达不成补偿协议的，由区人民政府按照补偿安置方案作出补偿决定。被征收人在补偿决定规定的期限内不搬迁的，依法申请人民法院强制执行。原告张有斌诉称，2019年12月21日，原告经申请信息公开得知被诉征收决定，原告房屋位于征收范围内。原告认为，被诉征收决定越权、违法、无效，应当被撤销，理由如下：1.此次征地目的非公共利益需要；2.对一地采取两种方式征收，于法无据；3.未载明行政复议、行政诉讼权利等事项；4.XX村村庄现状区域不符合XX户区标准；5.补偿方案未征得三分之二以上被征收人的同意；6.土地使用权（院落空地）未补偿；7.限定的52天签约期限于法无据；8.征收决定文号错误。请求：1.依法撤销被诉征收决定；2.本案诉讼费用由被告承担。原告张有斌向本院提交了以下证据：1.村民宅基地使用证；2.2018年11月10日西安市鄠邑区玉蝉镇人民政府发布的《公告》及2018年11月11日西安市鄠邑区玉蝉镇人民政府发布的《补充公告》；3.《我区大力推进悦苑、XX酒店项目搬迁工作》的鄠邑区政府网站截图；4.被诉征收决定及通告（鄠邑房征告字〔2019〕1号）。被告鄠邑区政府辩称：一、渼陂湖水系生态修复项目、渼陂湖水系生态文化旅游区建设项目是省、市决定的重大建设项目。根据市政府的安排，鄠邑区政府负责项目区集体土地征收工作。根据XX户区改造的规定，鄠邑区政府实施本区内的XX户区改造工作。原告所在的玉蝉街道XX村位于渼陂湖水系生态文化旅游区核心范围，而且在鄠邑区城市总体规划范围内。被告具有实施XX村集体土地征收和进行XX户区改造的职权。二、XX村XX户区改造项目列入鄠邑区国民经济和社会发展计划，符合我区城市建设规划。项目2017年经陕西省住建厅、陕西省财政厅批准列入XX户区改造计划的项目（陕建发〔2017〕93号，陕建发〔2017〕488号）。2017年5月，原玉蝉镇人民政府会同区涝渼办、区棚改办依据原《户县XX户区改造管理办法》起草补偿方案。2017年6月15日鄠邑区政府召开专家论证会，讨论通过了方案。2017年7月17日至2017年10月7日，原玉蝉镇人民政府组织召开XX村双委会、全体党员和村民代表会议，对方案进行民主讨论，听取村民意见，会议一致同意搬迁，同意补偿方案，并形成会议决议。2017年11月5日至12月4日，《玉蝉镇XX村搬迁补偿方案（征询意见稿）》在XX村委XX广场及村内其他醒目位置公开张贴，广泛征求群众意见。2018年10月，高新区在鄠邑区庞光镇区域实施征收，其补偿安置的标准高于鄠邑区XX村方案。根据这种情况，原玉蝉镇人民政府提高了原来方案中的补偿、安置、奖励标准。三、2018年11月10日，原玉蝉镇人民政府在XX村发布通告，采取自愿搬迁原则，实施协议搬迁。XX村XX户自愿签订了搬迁补偿协议，领取了补偿款，自愿腾空交出房屋948院，签订搬迁XX户XX村的98.95%。交出的房屋已经拆除。证明方案取得了绝大多数村民的支持和认可，方案维护了村民的合法权益。四、2019年1月涉案土地获得省政府批准征收，上报的补偿安置方案不低于2018年11月自愿搬迁的标准，补偿安置资金足额到位，社会稳定风险评估结论为低风险，遂作出被诉征收决定，并予以公告，发布了补偿方案。五、征收决定仅仅是告知开始实施征收，对当事人权利义务产生实际影响的是补偿安置标准和补偿决定。单纯的征收决定，是程序性行为，未创设新的权利增加新的义务。原告起诉征收决定，不符合行政诉讼受案范围，应当驳回起诉。六、原告起诉理由不能成立，请求法院依法驳回起诉或者驳回原告的诉讼请求。被告鄠邑区政府向本院提交了以下证据：1.《西安市城市总体规划（2008-2020）》（2017年修订）——鄠邑区土地利用规划图；2. 鄠邑区玉蝉镇土地利用总体规划图；3.2016年12月27日《户县2016年国民经济和社会发展计划与2017年国民经济和社会发展计划草案》；4.2017年3月23日《关于下达2017年城市XX户区改造（第三批）项目计划的通知》（陕建发〔2017〕93号）及2017年12月28日《关于西安市调整秦渡镇XX户区改造项目的批复》（陕建发〔2017〕488号）；5.2017年5月3日西安市人民政府常务会议纪要第16届12次及所附西安涝河渼陂湖生态修复总体规划（2016-2025年）；6.2017年4月12日玉蝉镇XX村棚改XX房XX村调查摸底情况汇总表、调查登记结果公示照片。7.2017年6月15日XX村、XX村XX户区改造项目房屋征收补偿安置方案专家论证决议表；8.2017年8月26日村两委会同意《西坡陂头连片XX户区列入改造计划》的决议；9.2017年9月22日村民代表会关于《渼陂湖生态文化旅游项目XX村搬迁补偿安置方案》的决议；10.2017年11月5日《渼陂湖生态文化旅游项目XX村搬迁补偿安置方案（征求意见稿）》征求意见公告，附《玉蝉镇XX村搬迁补偿方案（征询意见稿）》、征求意见照片；11.2018年3月20日西安市人民政府办公厅关于印发《西安市渼陂湖水系生态文化旅游区规划建设实施方案》的通知（市政办函〔2018〕54号）；12.2018年10月XX村、XX村XX户区改造项目XX村搬迁补偿安置社会稳定风险评估报告、2018年10月20日西安市重大项目社会稳定风险评估备案报告表；13.2018年11月10日公告、2018年11月11日补充公告；14.2019年1月22日省政府《关于西安市鄠邑区2018年度第六批统一征收集体建设用地的批复》（陕政土批〔2019〕75号）附勘测定界技术报告；15.2019年2月2日《西安市人民政府征收土地方案公告》（市政府〔2019〕第20-1号）；16.2019年2月2日《西安市国土资源局征地补偿安置方案公告》（市国土局〔2019〕第20-2号）；17.2019年6月11日资金证明；18.2018年12月20日情况说明、2019年12月14日XX村搬迁工作进展情况说明；19.2019年9月10日区政府第36次常务会议（总第98次）会议纪要；20.2019年11月19日《西安市鄠邑区人民政府关于玉蝉街道XX村房屋征收的决定》（鄠房征决字〔2019〕1号）；21.2019年11月21日鄠邑房征告字〔2019〕1号《通告》及照片。证据1-5证明XX户区改造项目符合土地利用总体规划、国民经济发展计划，也符合西安涝河渼陂湖总体规划。证据6-12、17-19证明棚改项目前期经过调查摸底专家论证征求群众意见，社会风险稳定评估，资金筹备，政府常务会议讨论决定，程序合法。证据13、18证明XX村XX户区改造项目在2018年11月经原玉蝉镇政府公告自愿协议搬迁，XX村98.95%的村民已经签订补偿安置协议交房搬离。证据14-16证明XX村的集体建设用地已经省政府批准征收，市政府、市国土局发布了征收公告，区政府推进实施房屋征收是合法的。证据20、21证明被告作出被诉征收决定，并向村民进行了公告。经庭审质证，原告张有斌发表如下质证意见：对于被告提供的证据材料的关联性、合法性以及证明目的均不认可，具体理由如下：一、和《渼陂湖生态文化旅游项目XX村搬迁补偿安置方案》相关的材料（证据9-11）证明征收目的是“渼陂湖生态文化旅游项目”，被告同时也提供了一些关于XX户区改造的证据（证据4、证据6、证据7、证据11），两者自相矛盾，恰恰说明了 “XX户区改造为虚，商业开发为实”，而非公共利益需要。二、被告提供的证据17《资金证明》证明土地征收资金来源于西安曲江渼陂湖建设有限公司，不是来源于政府的财政资金，征地的真实意图为“渼陂湖生态文化旅游项目”。三、实际征收行为实施违法（证据13、证据14、证据18）。实际征收在2018年11月10日正式开始（证据13），但是在此日期前，根本没有任何征收决定的发布，而且在接近3个月后的2019年1月22日省政府才作出《关于西安市鄠邑区2018年度第六批统一征收集体建设用地的批复》（证据14），上述证据说明2018年11月10日的征收行为是在没有法律程序和手续的前提下进行的，属于违法征收。四、被诉征收决定未注明行政复议、行政诉讼权利等事项，程序不符合法律要求，征收决定书没有进行公告。被告鄠邑区政府发表如下质证意见：对原告提交的证据1的真实性、合法性和证明目的均不认可。对证据3网站截图合法性、关联性、证明目的有异议。对证据2、4没有异议。本院对上述证据认证如下：对原告张有斌提交全部证据的真实性予以确认。庭审后，被告提交证据1、2的清晰图片，经法庭核实，与当庭提交的图片一致。对被告鄠邑区政府提交的证据6，因超过法定举证期限，本院不予采纳。对证据18两份情况说明中关于搬迁补偿方案征求意见未少于30日以及将修改后的补偿方案进行公告，因没有其他证据佐证，不予认定；关于搬迁资金足额发放一节，结合98%以上的被拆迁户已经签订补偿协议并交房的事实，能够认定其真实性。对被告鄠邑区政府提交的其他证据的真实性均予以确认。经审理查明，原告张有斌系西安市鄠邑区玉蝉街办XX村村民，其户在XX村有住宅一处。《户县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案》，在2017年主要工作任务中提到启动XX村、XX村、庞光新村二期等9个XX户区改造。2017年3月23日，陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅下发《关于下达2017年城市XX户区改造（第三批）项目计划的通知》（陕建发〔2017〕93号），原则同意各市上报2017年城市XX户区改造项目，户县XX村、XX村XX户区改造项目列于项目计划表中。2017年5月9日西安市人民政府常务会议纪要第16届12次第五条载明，审议并原则同意了《西安涝河渼陂湖水系生态修复总体规划》。2017年6月15日，就《西坡头、XX村XX户区改造项目房屋征收补偿安置方案》组织专家论证。2017年8月26日，XX村两委会讨论表决同意《XX村、XX村XX户区列入改造计划》。2017年9月22日,XX村村民代表会议表决同意《渼陂湖生态文化旅游项目XX村搬迁补偿安置方案》。2017年11月5日，原西安市鄠邑区玉蝉镇人民政府发布《渼陂湖生态文化旅游项目XX村搬迁补偿安置方案（征询意见稿）》征求意见公告并张贴。2017年12月28日，陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅向西安市城中村（XX户区）改造办公室、财政局作出《关于西安市调整秦渡镇XX户区改造项目的批复》（陕建发〔2017〕488号），同意将（陕建发〔2016〕144号）已下达的“秦渡示范镇XX户区改造项目一期2741套”调整为“鄠邑区XX村、XX村XX户区改造项目（二期）2741套”。2018年3月20日，西安市人民政府办公厅印发《西安渼陂湖水系生态文化旅游区规划建设实施方案》的通知（市政办函〔2018〕54号）。2018年10月，原玉蝉镇人民政府委托陕西秦冀工程咨询有限公司进行XX村、XX村XX户XX村搬迁补偿安置社会稳定风险评估，结论为落实措施后风险等级为低风险，建议XX村、XX村XX户XX村搬迁补偿安置在做好前期工作的情况下尽快报上级部门审批实施。2018年10月20日，原玉蝉镇人民政府将XX村、XX村XX户XX村搬迁补偿安置进行西安市重大项目社会稳定风险评估备案。2018年11月10日，原玉蝉镇人民政府发布公告，按照群众自愿搬迁的原则，对XX村开展房屋搬迁补偿安置工作。次日，原玉蝉镇人民政府发布补充公告，对搬迁区域范围进行了明确，并载明本村其他区域群众可自愿参加搬迁安置，搬迁方案实施办法同公告。2018年12月27日，召开户县XX村、XX村XX户区改造项目XX村搬迁补偿安置社会稳定风险评估报告评审论证会议，原则上同意《XX村搬迁补偿安置社会稳定风险评估报告》通过评审。2019年1月22日，陕西省人民政府作出《关于西安市鄠邑区2018年度第六批统一征收集体建设用地的批复》（陕政土批〔2019〕75号），同意将西安市鄠邑区乡级土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内玉蝉镇XX村等有关村组41.4838公顷集体建设用地依法征收为国有。2019年2月2日，西安市人民政府发布《征收土地方案公告》（〔2019〕第20-1号）；同日，西安市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（〔2019〕第20-2号），载明地上附着物补偿费为据实补偿。截至2019年12月14日，曲江渼陂湖管办已拨付玉蝉街办XX村拆迁补偿安置款16亿元。2019年9月10日鄠邑区政府第36次常务会议（总第98次）会议审议并原则通过了区XX中心《关于审定户县XX村、XX村XX户区改造项目XX村房屋征收补偿安置方案的请示》。2019年11月19日，被告鄠邑区政府作出被诉征收决定并于11月21日发布通告（鄠邑房征告字〔2019〕1号），后附鄠邑区XX村、XX村XX户区改造项目XX村房屋征收补偿安置方案。原告不服被诉征收决定，提起本案诉讼，诉讼请求如前所述。本院认为，根据被诉征收决定依据的规范性文件《西安市人民政府关于加强和推进XX户区改造工作的若干意见》《西安市鄠邑区XX户区改造管理办法》以及被告提交的证据，可知涉案项目系XX户区改造项目，应当符合《西安市XX户区改造管理办法》相关规定；同时，涉案土地系集体土地，还应当符合《中华人民共和国土地管理法》相关规定。本案中，涉案XX户区改造项目被纳入2017年原户县国民经济和社会发展计划，并于2017年启动房屋征收补偿安置工作，但被诉征收决定作出于2019年11月19日，而此时《西安市XX户区改造管理办法》已经失效。本案被诉征收决定适用《户县XX户区改造管理办法》，因该办法的上位依据《西安市XX户区改造管理办法》已于2019年10月31日失效，故原《户县XX户区改造管理办法》亦应于2019年10月31日失去法律效力。但是被诉征收决定适用已经失效的规范性文件，明显属于适用法律、法规错误。故被诉征收决定本应依法予以撤销，但考虑到：其一，涉案XX户区改造项目被纳入2017年原户县国民经济和社会发展计划，被陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅纳入2017年城市XX户区改造（第三批）项目计划，且符合2017年5月9日西安市人民政府常务会议审议并原则同意的《西安涝河渼陂湖水系生态修复总体规划》，所以涉案项目符合XX户区改造实行计划管理的规定。其二，原告房屋所在土地为集体建设用地，已经陕西省人民政府批准征收为国有，西安市人民政府和西安市国土资源局分别发布了《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第二款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条相关规定。其三，征收补偿安置方案经过专家论证、村民代表会议通过，鄠邑区政府第36次常务会议（总第98次）会议审议并原则通过，且征地补偿资金全部到位，98%以上的被拆迁户已经签订补偿协议并交房，拆迁工作已近尾声，撤销被诉征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故确认被诉征收决定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：确认被告西安市鄠邑区人民政府2019年11月19日作出的《西安市鄠邑区人民政府关于玉蝉街道XX村房屋征收的决定》违法。案件受理费50元（原告已预交），由被告西安市鄠邑区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。                        审  判  长     刘  爽                                          审  判  员     左  昆                     审  判  员     王  方                       二〇二〇年六月十九日  法官助理      王一婷                     书  记 员     赵  卫 1