甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终68号上诉人（原审原告）甘肃永和泰商贸有限公司。法定代表人刘某1。委托代理人田某、张某1，甘肃致中律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市七里河区人民政府。法定代表人赵某。委托代理人张某2。委托代理人侯某，甘肃金城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市七里河区秀川街道办事处。法定代表人郭某。委托代理人孟某，北京市盈科（兰州）律师事务所律师。原审第三人刘某1，住甘肃省兰州市。公民身份号码：×××。委托代理人田某、张某1，甘肃致中律师事务所律师。原审第三人兰州生源高速砂轮有限公司，住所地：甘肃省兰州市七里河区南滨河西路**。法定代表人徐某，该公司执行董事。委托代理人吕某，甘肃中立源律师事务所律师。原审第三人徐某，男，汉族，住甘肃省兰州市。公民身份号码：×××。委托代理人吕某，甘肃中立源律师事务所律师。原审第三人七里河区秀川街道马滩社区居民委员会。法定代表人刘某2。上诉人甘肃永和泰商贸有限公司（以下简称永和泰公司）因诉被上诉人兰州市七里河区人民政府（以下简称七里河区政府）、七里河区秀川街道办事处（以下简称秀川街道办）房屋行政强制拆除一案，不服兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初229号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法由陈金瑞、朵利民、赵静莉组成合议庭，公开审理了本案。一审法院经审理查明，2009年6月10日，原兰州市国土资源局七里河分局发布征收土地公告，对征地范围、征地补偿标准和农业人员安置途径等内容进行了告知，兰州市七里河区南滨河西路1181号院内所在土地在被征收范围内。该院内涉案场地上的地面建筑物于2019年1月23日被拆除。另查明，徐某与刘某1租赁合同纠纷一案，兰州市七里河区人民法院于2019年6月5日作出（2019）甘0103民初69号民事判决书，该判决书经审理认定事实部分的主要内容为：徐某与刘某1自2006年起即有租赁关系，刘某1租赁徐某位于××里内的展厅，经营众泰汽车的销售。2013年12月1日，徐某与刘某1签订的租赁合同约定，徐某将本场地南面三层楼及展厅（原修理厂）租给刘某1作为经营场地使用。2014年12月1日，徐某与刘某1又签订了租赁合同，约定租赁期限5年，自2014年12月1日起至2019年11月30日终止。该租赁合同纠纷一案判决：一、刘某1于本判决生效之日起十日内支付徐某租金42739元；二、驳回徐某的其他诉讼请求；三、驳回刘某1的反诉请求。该判决书已发生法律效力并履行完毕。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”该法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告永和泰公司请求判决确认被告强行拆除原告位于××里场地及房屋的行政行为违法，诉称原告的法定代表人刘某1与徐某签订房屋场地租赁合同，租赁涉案场地用于原告经营机电、汽车配件等，租赁面积约3000平方米，在租赁期间原告出资180000元修建房屋600平方米，被告的拆除行为给原告造成了巨大的经济损失。因原告永和泰公司向该院提交的证据不能证明其对涉案场地及房屋享有所有权，故原告永和泰公司的诉讼请求因事实根据不足，该院不予支持。综上，原告永和泰公司提起本案之诉不符合法定的起诉条件，鉴于本案已经立案，应当裁定驳回其起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告甘肃永和泰商贸有限公司的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告甘肃永和泰商贸有限公司。上诉人永和泰公司上诉称，上诉人主张的事实清楚，被上诉人强拆行为成立。被上诉人七里河区政府、秀川街道办非法强制拆除上诉人租赁的约3000平米经营房屋、出资180000元自建并装修的600平米房屋及场地设备。一审中被上诉人并没有否认强拆事实，给上诉人造成巨大经济损失，上诉人与强拆行为有利害关系，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审撤销一审裁定，改判支持上诉人的全部诉讼请求。被上诉人七里河区政府答辩称，请求维持一审裁定。理由如下：1.区政府不是本案适格被告。上诉人未提交证据证明其为涉案财产所有权人。就同一财产，生源高速砂轮公司亦提起了行政诉讼，故涉案财产存在权属争议。2.一审判决适用法律正确。上诉人起诉不符合行政诉讼的起诉条件，应当驳回起诉。3.其要求承担律师费和诉讼费的主张于法无据。被上诉人秀川街道办答辩称，1.上诉人不能证明被拆除的××里场地及房屋归其所有。同时系争的1181号院内南面三层楼及展厅已经七里河法院（2019）甘0103民初69号民事判决认定是徐某与刘某1之间的租赁标的物。2019年7月5日，案外人兰州生源高速砂轮有限公司也向兰铁中院提起行政诉讼，同样主张其拥有七里河区南滨河西路1181号3260平方米的房屋。事实情况是，涉案土地是马滩社区居委会的集体土地，徐某从村民手中租赁该土地，又将该土地转租给刘某1用于经营甘肃永和泰商贸公司。涉案土地及地上附着物实质是徐某与甘肃永和泰公司的诉争物，与生源公司无关。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人刘某1、兰州生源高速砂轮有限公司、徐某、七里河区秀川街道马滩社区居民委员会均未提交书面答辩意见。二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据一审查明的事实，各方对强制拆除事实均无异议，本案诉争焦点是上诉人的起诉是否符合法定起诉条件，具体来说是两个条件:一是上诉人永和泰公司是否是适格原告；二是七里河区政府和秀川街道办是否是本案共同被告。现评述如下：一是上诉人永和泰公司是否是适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”该法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，与被诉行政行为具有利害关系是原告是否适格的判断标准，作为被诉行政行为的相对人当然具有原告主体资格，本案被诉行政行为是行政强制拆除行为，上诉人永和泰公司主张被拆除的××里房屋及其地上附着物、构筑物是其经营场地，其修建了600平房米的经营用房并进行了装修，未予补偿被实施了强制拆除，也即上诉人主张其系被诉强制拆除行为的直接相对人。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（三）项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。本案中，上诉人永和泰公司应当提供与被诉强制拆除行为具有利害关系的证据材料，也即应当证明对被拆除的房屋或者地上构筑物、建筑物具有合法权益。经审查，根据上诉人永和泰公司和七里河区政府提供提的证据如租赁合同、工程清单、照片和光盘以及区政府提供的评估报告，可以证实上诉人永和泰公司的经营场地在七里河区供热设施征地范围内，永和泰公司承租涉案土地经营汽车销售等业务，在拆除之前，七里河区秀川街道马滩社区居委会委托甘肃至信资产评估事务所对上诉人永和泰公司和第三人兰州生源高速砂轮有限公司的财产进行了评估，说明上诉人永和泰公司因土地房屋征收具备一定的补偿利益，在上诉人未与七里河区政府达成征收补偿协议的情况下，其与被诉强制拆除行为具有利害关系，具备本案原告主体资格。二是七里河区政府和秀川街道办是否是适格共同被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定，提起行政诉讼应当有明确被告。该法第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关是被告。据此，对被告的审查，应当包括两个层面的含义，一是形式适格被告，指的是原告起诉指向了具体的、特定的行政机关，起诉事项也无明显超出行政机关的职责范围。二是实质性适格被告，即“正确的被告”。实质性适格的被告应当是作出具体行政行为的行政机关。“作出具体行政行为”，一般指的是作出行政许可、行政处罚、行政强制决定、行政征收、行政给付等行政行为，也可以是组织或者实施了行政事实行为如强制拆除行为、限制人身自由等等。如果行政机关作出了具体的行政行为，一般是“谁署名、谁被告”“谁批准、谁被告”；行政事实行为，一般是“谁实施、谁被告”。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供符合起诉条件的相应证据材料。”作为原告来说，只需提供初步证据证明被诉的行政行为可能系本案被告作出或者实施的，且诉请事项也没有明显超过被告的法定职权范围，则应当认定原告完成举证责任，被告属于形式适格被告，满足“有明确被告”的条件；是否属于实质性适格被告，法院应当通过各方举证质证进行综合判断。本案中被诉的行政强制拆除行为属于行政事实行为，应当以“谁实施、谁被告”确定适格被告。首先，本案被拆除的房屋及地上建筑物、构筑物所占用的土地属于集体土地，集体土地转为城市建设用地，按照《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，本案七里河区政府是涉案集体土地征收的法定主体，上诉人永和泰公司未与七里河区政府达成征收补偿安置协议的情况下，将七里河区政府列为本案被告，符合形式适格被告。其次，七里河区政府主张不是适格被告应当承担举证责任。七里河区政府虽提供了《征收土地公告》，但是该《公告》载明的行政机关是征收工作的具体实施单位，并不能证明是强制拆除的具体实施单位，即七里河区政府并未举证证明是哪一个行政机关具体实施了强制拆除行为，应当承担举证不能的法律后果。第三，在本院调查询问中，秀川街道办陈述被诉的强制拆除行为系七里河区政府组织实施，秀川街道办是配合参与单位。据此，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“作出行政行为的行政机关是被告”的规定与职权法定原则，推定七里河区政府是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案秀川街道办虽未组织实施强制拆除行为，但是其参与了强制拆除行为，应当与七里河区政府作为本案共同被告。综上，上诉人永和泰公司的起诉符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回起诉不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初229号行政裁定；二、本案指令兰州铁路运输中级法院继续审理。审判长 陈金瑞审判员 朵利民审判员 赵静莉二〇二〇年六月二十九日书记员 马恩亭