福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽05行终139号 上诉人（原审被告）惠安县直属水库管理处，住所地福建省惠安县螺城镇霞晖路59号。 法定代表人张锡庭，该管理处主任。 委托代理人洪洋漾。 委托代理人谢竞忠，福建泉台律师事务所律师。 上诉人（原审被告）泉州市洛江区马甲镇人民政府，住所地福建省泉州市洛江区马甲镇。 法定代表人吴欲曙，该镇镇长。 出庭应诉负责人林汉彬，该镇副镇长。 委托代理人谢金玲，福建华达律师事务所律师。 委托代理人杜倩倩，福建华达律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）吴花生，男，1951年7月5日出生，汉族，住福建省泉州市洛江区。 委托代理人王建通，福建志立律师事务所律师。 委托代理人朱振宇，福建志立律师事务所律师。 原审被告南安市洪濑镇人民政府，住所地福建省南安市洪濑镇江滨东路214号。 法定代表人黄子牙，该镇镇长。 出庭应诉负责人梁少煌，该镇副镇长。 委托代理人黄志明，北京市京师（泉州）律师事务所律师。 委托代理人陈鸿纬，北京市京师（泉州）律师事务所律师。 上诉人惠安县直属水库管理处（以下简称惠安水库管理处）、泉州市洛江区马甲镇人民政府（以下简称马甲镇政府）因与被上诉人吴花生及原审被告南安市洪濑镇人民政府（以下简称洪濑镇政府）行政强制纠纷一案，不服福建省泉州市洛江区人民法院（2018）闽0504行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。 原审判决认定：2003年12月25日，吴花生与洛江区农业水务局签订《责任书》，对管理库房、附属设施及库湾水面（约200亩，四至范围为东至洋坑客口洋、西至梅岭仁头水沿、南至养殖场网箱警戒线外、北至洋坑村龙光溪拱坝以内）进行渔业养殖承包，合同期限为2003年12月25日至2007年12月25日。2007年6月12日，吴花生与洛江区水产技术推广中心就上述承包事项签订《责任书》，合同期限自2007年12月25日至2013年2月25日。2010年1月15日，吴花生与国营洛江区加锥农场就马甲淡水养殖试验场管理房签订《责任书》，但约定“库湾面积约贰佰亩（东至洋坑客口洋、西至梅岭仁头水沿、南至养殖场网箱警戒线外、北至洋坑村龙光溪拱坝以内）有关养殖事宜及水面租金由乙方（即吴花生）与惠女水库管理处协商解决”。合同期限自2010年2月1日至2016年2月1日止。2015年4月23日，吴花生与国营洛江区加锥农场就承包租金、承包期限事项重新签订《责任书》，合同期限变更为2016年2月2日至2020年2月2日，承包范围等未发生变化。吴花生在承包期间内向《责任书》相对方缴交了承包费用，但从未就涉案水域有关事项与惠安水库管理处达成合意或者签订书面的承包协议。 2017年4月19日，中共惠安县委机构编制委员会撤销原“惠安县惠女水库管理局”和“惠安县菱溪陈田水库管理处”，合并设立惠安水库管理处，承继行使原“惠安县惠女水库管理局”的职权，包括“宣传、贯彻、执行有关法律法规及上级水利政策，编制防洪抢险应急预案和防洪调度运用计划及组织抗旱排涝应急抢险，配合水利主管部门开展防汛抗旱；承担所辖水利工程、电站安全运行与水利设施管理和保护，确保水质安全，促进水资源可持续利用；负责本单位国有资产管理及对下属单位人财物使用管理进行监督”。2017年3月15日，马甲镇政府印发《马甲镇人民政府关于印发洛江区马甲镇全面推行河长制实施方案的通知》，其内规定“河长制办公室要科学统筹、协调部署相关部门，对涉河涉水重要事件联合开展综合执法或专项行动，严厉打击涉河涉水违法犯罪行为”。2017年7月7日，泉州市人民检察院、泉州市河长制办公室下发《关于联合督办涉河涉水违法行为的通知》要求对各县（市、区）人民政府、台商投资区管委员、各县（市、区）人民检察院加大对涉河涉水违法行为查处打击力度，本案诉争水域亦属于该通知“近期重点督办事项（边督边改）”范围。2018年2月11日，泉州市人民检察院、泉州市河长制办公室就关于惠女水库违法拦网养殖问题整改滞后约谈形成会议纪要，要求惠安惠女水库管理局等部门要在同年3月11日前牵头制定切实可行的规范渔业养殖管理工作方案、马甲镇政府、洪濑镇政府要承担起属地责任，会同惠女水库管理处共同推进渔业养殖规范管理，并要求在同年6月11日前清退现有非法侵占养殖户。2018年4月16日，马甲镇政府、洪濑镇政府、惠安县惠女水库管理局下发《关于清理惠女水库库区渔业养殖设施的通知》，要求养殖者应当于2018年5月16日前自行清理库中存鱼和拦网设施、退出占用水域，若逾期未自行拆除，将组织拆除且造成的损失由养殖户自行承担等，并于2018年4月20日将该通知送达吴花生。2018年6月5日下午，泉州市人民政府常务副市长、洛阳江流域河长张永宁带队开展洛阳江流域河长制巡河督查工作，并召开会议形成会议纪要，要求洛江区、惠安县人民政府要加快推进惠女水库库面违法拦网养殖整改工作，并于同月20日前完成全面整改和清退。 2018年6月15日，惠安水库管理处、马甲镇政府组成联合执法队，拆除吴花生管理和使用的位于惠女水库水域（东至洋坑客口洋、西至梅岭仁头水沿、南至养殖场网箱警戒线外、北至洋坑村龙光溪拱坝以内）的鱼类养殖设施。 原审法院认为：本案争议的焦点问题为：一、吴花生是否取得涉案水域、涉案期间养殖承包权的认定问题；二、2018年6月15日拆除养殖设施行为实施主体认定问题；三、2018年6月15日拆除拦网设施行为性质认定问题；四、2018年6月15日拆除拦网设施的合法性认定问题。 关于焦点一：吴花生是否具有合法养殖承包权的问题？吴花生诉称，其从2003年开始与洛江区农业水务局签订《责任书》，于2007年与洛江区水产技术推广中心再次续签《责任书》、于2010年、2016年到期前与国营马甲加锥农场签订《责任书》，承包了包括本案诉争被拆除拦网设施所在区域在内的水面进行渔业养殖，承包期至2020年2月2日届满。在承包期间，其除了按年支付承包费用外，另向库湾水面周边洋坑村新厝组及赤土园组村民缴纳3万元的补偿款，此种情形系因长期历史沿革形成的事实养殖关系。惠安水库管理处辩称，惠女水库库区79.82米（黄海高程）以下水面均属于其法定职责管理范围，其未与吴花生签订任何协议，也未将涉案水域交付吴花生进行渔业养殖。 原审法院认为，从吴花生提供的其与国营马甲加锥农场2010年1月15日、2015年4月23日签订的两份《责任书》的内容来看，两份合同均约定“库湾水面约贰佰亩（东至洋坑客口洋、西至梅岭仁头水沿、南至养殖场网箱警戒线外、北至洋坑村龙光溪拱坝以内）有关养殖事宜及水面租金由乙方（吴花生）与惠女水库管理处协商和解决”。且据吴花生在起诉状中自认的涉案水域，与上述《责任书》所载明的库湾水面一致，同时根据惠安水库管理处所提交的其主要职责包含“负责本单位国有资产的管理工作，确保资产保值增值；对下属单位人财物的使用和管理情况进行监督”以及庭审陈述的“惠女水库库区79.82米（黄海高程）以下水面都属于其法定职责范围，未同吴花生签订任何协议”的内容可见，吴花生在涉案期间未与涉案水域法定管理单位惠安水库管理处，就涉案水域的养殖承包事项达成合意或者签订书面合同，其并未依法取得相应的养殖承包权。 关于焦点二：拆除行为的实施主体问题。吴花生诉称，2018年6月15日，惠安水库管理处、马甲镇政府、洪濑镇政府联合组成执法队前往其使用的库湾水面强制拆除拦网养殖设施。惠安水库管理处辩称，参与联合拆除的主体有其、马甲镇政府、洛江区农业水务局、惠安县水政大队，马甲镇派出所由马甲镇政府通知待命但未到场，其与马甲镇政府是共同组织的，其直接实施具体拆除行为。洪濑镇政府辩称，其未收到任何通知，也未派员采取拆除行动。马甲镇政府辩称，其只是配合惠安水库管理处制止辖区水库的违法违规行为，并未参与具体实施，同时也有基于属地管理维稳的需要通知马甲镇派出所到场。 原审法院认为，吴花生虽提供了部分拆除现场的视频和图片，但从上无法具体识别参与强制拆除养殖设施的人员、身份，且也不宜根据现场视频资料记载的到达拆除现场人员的身份确定主体，而应以到达拆除现场的机关的法定职责进行推定。综合考虑惠安水库管理处、马甲镇政府、洪濑镇政府庭审时的陈述、职责内容及拆除前督办、发文等情节以及涉案水域所处的区域，可以认定本案拆除行为的参与者为惠安水库管理处、马甲镇政府，只是具体分工不同。其中，惠安水库管理处作为负责涉案水域的防洪及水利工程管理运营方的法定机关，是具体实施者；马甲镇政府作为属地管理保护责任单位，是到场配合者；洪濑镇政府未派员参与此次强制拆除行为。 关于焦点三：拆除行为的性质问题。吴花生诉称，本案系惠安水库管理处、马甲镇政府、洪濑镇政府强制剪断拦网设施、放走养殖鱼类，系行政强制行为。惠安水库管理处辩称，其拆除涉案网箱等行为属于维护自身合法权益的民事行为，而非行政强制行为。洪濑镇政府辩称，其虽有与惠安水库管理处、马甲镇政府联合发文，但并非联合执法，而是对各自辖区内惠女水库库区拦网养殖设施各自进行清理整顿，且其未收到通知也未参与对吴花生的拦网养殖实施拆除行为。马甲镇政府辩称，其只是作为惠女水库属地管理保护责任单位，配合惠安水库管理处制止辖区内侵占水库水面的违法违规行为，并未实施对吴花生拦网养殖设施的强制拆除行为。 原审法院认为，判断所涉惠安水库管理处、马甲镇政府拆除行为的法律性质，应以惠安水库管理处、马甲镇政府的法定职责、其所提供的行为依据及具体实际发生的行为表现三方面进行综合评判。首先，在法定职责方面。惠安水库管理处作为事业单位法人，根据其事业单位法人证书对其业务范围的界定，对涉案水利工程需要行使管理、运行、维护等职责。马甲镇政府，根据全面推行河长制实施方案的通知，需要履行属地管理保护职责，对涉河涉水重要事件联合开展综合执法或者专项行动。惠安水库管理处、马甲镇政府均对涉案水域需要履行相应的管理职责。其次，在行为依据方面。从惠安水库管理处提供的多份文件来看，其开展此次执法清除行动缘于上级部门的多次督促整改，且其实际整改对象、整改完成时限，与上级要求和其机构职能的履行高度吻合。再次，在具体的行为表现方面。《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”。在拆除行为前，惠安水库管理处、马甲镇政府、洪濑镇政府联合发文，要求养殖户限期自行清理存鱼和拆除拦网设施。在拆除行为过程中，惠安水库管理处组织包括马甲镇政府等在内的联合执法队对吴花生的养殖设施进行拆除，马甲镇政府也自认其是履行属地管理保护责任单位职责派员到场参与执法，更加进一步印证拆除行为系行政强制措施行为。退一步讲，若该拆除行为被认定为民事自力救济行为，本案拆除的对象系位于水面的拦网养殖设施，其在物权法上的利益关系人仅为吴花生、惠安水库管理处，而与马甲镇政府并无关联，但在本案中，马甲镇政府却应惠安水库管理处的要求以履行属地管理保护责任单位的名义到场配合介入拆除，可见本案拆除行为并非是民事侵权上的排除妨碍、消除危险等自力救济行为，而是在行政管理过程中，为制止违法行为、控制危险扩大等情形，对公民的财物实施的行政强制措施行为。故，惠安水库管理处、马甲镇政府于2018年6月15日对吴花生的拦网养殖设施剪断的行为，应认定为行政强制措施行为。 关于焦点四：拆除行为的合法性问题。首先，在法定职权方面。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款规定“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托”。同时《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。惠安水库管理处和马甲镇政府，均未能就其拥有行政强制措施权提供相应的法律法规授权方面的证据予以佐证，惠安水库管理处和马甲镇政府未获法律法规授权即强制拆除吴花生的养殖设施，属于超越法定职权，应认定行为违法。其次，在执法程序方面。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”惠安水库管理处和马甲镇政府既未能提供证据证实其有听取吴花生的陈述和申辩，也未能提供现场笔录等证据，无法认定其有履行上述严格、细致的程序规定，应认定程序违法。再次，关于情况紧急和代履行问题。惠安县水库管理处辩称若法院认定为本案强制拆除行为为行政行为则其行为符合“紧急情况下的代履行”，故不构成违法。《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行”。惠安水库管理处、马甲镇政府未能提供证据证实本案属于法定的紧急情况，且未有证据证实其曾对吴花生作出要求履行排除妨碍、恢复原状等义务的具体的行政决定，更遑论吴花生经催告后仍不履行行政决定。退一步讲，即使该行为被认定为“代履行”，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十一条“代履行应当遵守下列规定：（一）代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；（二）代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；（三）代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；（四）代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式”。惠安水库管理处和马甲镇政府也未能提供证据证实其有遵守上述关于代履行应当遵守的程序性规定，即存在着未在代履行前作出代履行决定书送达当事人、未在代履行三日前催告履行、代履行完毕时未制作执行文书等行为，亦属于行为违法。最后，行政诉讼适格主体问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款的规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告”。惠安水库管理处作为惠安县水利局举办的事业单位法人，具体参与实施行政强制行为，吴花生不服列其为被告提起诉讼，并无不当。 原审法院认为，泉州市人民检察院、泉州市河长制办公室针对惠女水库库面违法拦网养殖行为进行督办并要求清退现有非法侵占养殖户，以实现惠女水库渔业养殖规范化管理，其行为出发点在于维护公共利益及环境保护的角度出发，目的是维护良好河湖水事秩序，相关督办行为是合法合理的，理应得到支持。然而，在本案中,虽然吴花生在涉案期间并未依法取得涉案水域相应的养殖承包权，但具体执行上级相关督办事项的惠安水库管理处、马甲镇政府在未获得法律法规赋予的行政强制措施权的前提下，超越法定职权且违反法律法规对于实施行政强制措施的程序性规定的情况下，对吴花生的养殖设施实施强制拆除，且该行为亦不符合行政强制关于情况紧急和代履行的相关情形及程序性规定，其行为均违法，但因该行为不具有可撤销内容，故应当确认违法。吴花生亦诉洪濑镇政府行政强制行为违法，但现有证据未能证实洪濑镇政府有参与涉案的强拆行为，故不予支持，其因本案造成的经济损失，在宣判前未能就此事项达成调解协议，可就赔偿事项另行处理。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第三十四条、《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款、第十七条第一款、第十八条、第五十条、第五十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款规定，案经本院审判委员会讨论决定，判决：一、确认惠安县直属水库管理处、泉州市洛江区马甲镇人民政府于2018年6月15日强制拆除吴花生位于惠女水库拦网设施的行政强制行为违法；二、驳回吴花生的其他诉讼请求。案件受理费100元，由惠安县直属水库管理处、泉州市洛江区马甲镇人民政府负担。 惠安水库管理处不服，向本院提起上诉，上诉请求：撤销一审判决，改判驳回吴花生对惠安水库管理处的起诉。事实和理由：一、吴花生在本案不具有合法权益，不具有适格的原告主体资格，应当驳回吴花生的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》的主要功能之一在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，这一功能的体现，就是只有合法权益受到行政行为具有法律意义上的不利影响或者不法侵害的人，才能向法院提起行政诉讼。一审法院根据吴花生所提供的《责任书》等证据已确认吴花生并未取得在惠女水库的养殖承包权，因此吴花生占用惠女水库进行拦网养殖属于非法侵占，不具有合法权益。吴花生提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第一条和第二条的规定，应当驳回吴花生的起诉。二、惠安水库管理处不是行政机关，不具有本案适格的行政主体资格，吴花生将惠安水库管理处列为本案一审被告是错误的。1.惠安水库管理处是自收自支的事业单位法人，并不具有法律、法规或规章所授予的国家行政管理活动的资格及权能，即不具有行政管理职能和行政执法权，也不能以自己的名义作出行政行为和独立承担任何行政法律责任的能力。2.根据《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国防洪法》等规定，对惠女水库行使行政管理职责是县级以上人民政府水行政主管部门，而非惠安水库管理处，惠安水库管理处职责之一是配合水利主管部门开展防汛抗旱，与水行政主管部门完全分属不同性质的法律主体。3.一审判决同时也认定惠安水库管理处未获法律法规授权能够行使行政职权。因此，惠安水库管理处不具有本案适格的行政主体资格，一审判决以惠安水库管理处具有和负有民事法律上的权利和义务即工程管理职责来认定惠安水库管理处是具有行政管理职责的其他组织是错误的。三、惠安水库管理处实施的行为不是行政强制行为。1.根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款的规定，惠安水库管理处不是行政机关，不具有任何行政管理职能，更不是在行使行政管理职权，不属于行政强制行为，而是属于行使维护自身合法权益的行为，具有正当性。一审判决认定惠安水库管理处实施的行为是行政强制行为是错误的。2.一审判决认为惠安水库管理处所实施的行为与自身机构职能的履行高度吻合，就是实施行政强制行为，这是错误的。根据2017年7月7日《泉州市人民检察院、泉州市河长制办公室关于联合督办涉河涉水违法行为的通知》（泉河长办[2017]59号）和2018年2月13日《泉州市人民检察院、泉州市河长制办公室关于惠女水库违法拦网养殖问题整改滞后约谈会议纪要》（[2018]3号）“洛江区马甲镇政府、南安市洪濑镇政府要承担起属地责任，会同惠女水库管理局共同推进渔业养殖规范管理”的文件要求可以看出，惠安水库管理处与马甲镇政府、洪濑镇政府只是整改计划中的责任单位，只能证明惠安水库管理处在配合水利行政主管部门开展防汛抗旱工作，确保水质安全和水资源可持续利用，并不能证明惠安水库管理处具有行政强制执法权，也不能证明惠安水库管理处就是行政机关。3.一审判决认定惠安水库管理处超越法定职权，是错误的。（1）行政职权是行政主体实施国家行政管理活动的资格及权能，是国家行政权的转化形式。超越法定职权主要有横向越权、纵向越权及时间越权三种形式。但不论哪种形式，都是具有国家行政管理职能的行政主体行使了另一行政主体的职能。而惠安水库管理处是事业单位法人，不具有任何国家行政管理职能，不是行政主体，因此，并不存在超越法定职权的情形。（2）一审判决既已认定惠安水库管理处“未获得法律法规赋予的行政强制措施权”，但又认定惠安水库管理处所实施的行为是超越法定职权，显然自相矛盾。四、一审判决认定惠安水库管理处拆除吴花生的养殖设施是错误的。惠安水库管理处于2018年6月15日所实施的拆除行为，仅是剪断吴花生影响行洪和巡察的水面泡沫浮球及水面拦绳，吴花生的养殖设施不只是浮球和拉拦绳，还包括拦网、网箱和吊坠物等。因此，一审判决惠安水库管理处拆除吴花生全部养殖设施与事实不符，应予以纠正。五、一审判决适用法律错误。1.惠安水库管理处不具有法律、法规或者规章授权的任何行政职权，不是行政机关，一审判决认定惠安水库管理处行为违法，属于适用法律错误，应予以纠正。2.本案拆除行为对吴花生的合法权益明显不产生实际影响，其不具有依法应予救济的诉讼利益，应驳回吴花生的起诉。 针对惠安水库管理处的上诉，吴花生辩称：一、吴花生与惠安水库管理处是本案的适格主体，惠安水库管理处有关原、被告诉讼主体不适格的主张不能成立。首先，吴花生为本案原审原告诉讼主体适格。本案属于行政诉讼纠纷，吴花生作为行政相对人，是本案行政强制的对象，而且本案违法行政强制执行行为，即违法强制剪网给吴花生造成了巨额的经济损失，作为违法行政强制行为侵犯合法权益的直接对象，吴花生属于行政相对人，是本案适格的行政诉讼原告。此外，吴花生无论是否具有使用涉案水域的权利，都不影响其作为本案行政诉讼的原告，属于行政行为的对象，是否具有涉案水面的使用权利属于另外的民事法律关系，应当根据双方之间的合同及形成历史进行分析确定，但这不是本案行政诉讼客体即惠安水库管理处违法执法及非法侵害行政相对人合法财产的理由。其次，惠安水库管理处属于本案适格的被告。1.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款的规定，本案惠安水库管理处是法律法规及规章授权可做出行政行为的其他组织，且该组织为惠安县水利局举办的事业单位法人，具体实施了行政强制行为，吴花生将其列为被告符合法律规定。2.按照吴花生、惠安水库管理处提供的证据材料，均可证实惠安水库管理处与马甲镇政府属于联合执法，这是惠安水库管理处自认和自证的事实，惠安水库管理处与马甲镇政府的执法是违反法定程序获得违法授权的。3.按照《中华人民共和国水法》第十二条第三款的规定及惠安水库管理处提供的《关于惠女水库管理局和菱溪陈田水库管理处机构编制调整设置有关事项的通知（惠委编[2017]17号）》，也明确了惠安水库管理处的行政管理职责。故，机关事业单位在法律法规授权的情况下，实施的行政管理行为属于行政行为，惠安水库管理处具有行政主体资格，是本案的适格被告。二、惠安水库管理处主张“惠安水库管理处实施的行为不是行政强制行为”，属于认识错误。首先，惠安水库管理处实施的行为属于行政强制执行行为，其目的具有非正当性，根据惠安水库管理处提供的几份承包协议书可以看出，在违法强制拆除吴花生的渔网后，惠安水库管理处立即将案涉水域分别发包给了不同的公司及个人。承包人承包案涉水库后仍然采取生态养殖，即承包水域两端进行拦网，中间采取放养方式。这与吴花生采取的养殖方式完全一致。与吴花生承包相比，唯一的差别在于承包租金数额不同（比吴花生的承包金数额大得多）。惠安水库管理处的主要目的是为了高利转包他人进行养殖。而且截止目前在案涉水域的上游和下游仍然存在拦网养殖，甚至网箱养殖，惠安水库管理处的执法存在不公平待遇和差别执法、选择性执法。特别是下游流域，甚至还出现了占用河道建设房屋、私自修建道路占用河道、违法填河造陆等违法行为。其次，惠安水库管理处认为原审认定其超越法定职权的认定是错误的，这是惠安水库管理处对原审判决的误解，惠安水库管理处与马甲镇政府联合强制拆除吴花生的拦网设施，不具备法律规定的行政强制执行的权利，应当通过向人民法院申请强制执行。同时，惠安水库管理处与马甲镇政府行政强制行为违反法定程序。三、惠安水库管理处主张其“拆除行为对吴花生的合法权益明显不产生实际影响，其不具备依法应予救济的诉讼权利”，该主张是完全错误的。惠安水库管理处与马甲镇政府联合违法强制拆除吴花生的拦网设施导致吴花生养殖多年的各种经济鱼类被放走，损失巨大，惠安水库管理处与马甲镇政府的违法强制行为给吴花生的合法财产造成严重的破坏性损失，已对吴花生产生实际的影响。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，惠安水库管理处的上诉请求没有事实与法律依据，请求贵院驳回上诉，维持原判。 针对惠安水库管理处的上诉，马甲镇政府述称：一、一审法院已经认定吴花生在本案不具有合法权益，依法不受法律保护，吴花生的起诉及诉讼请求均应予以驳回。二、本案是因吴花生未与惠安水库管理处签订相关协议，违法占用导致的维权拆除纠纷，马甲镇政府与本案诉争标的没有利害关系，吴花生起诉马甲镇政府是对象错误，应予驳回。三、在惠安水库管理处依法维权拆除拦网的过程中，马甲镇政府虽作为属地管理责任保护单位有到场维稳，但并未参与任何强制拆除行为，且马甲镇政府虽与惠安水库管理处、洪濑镇政府联合印发通知，但盖章行为并未损害吴花生的合法权益，一审法院也已认定洪濑镇政府未参与拆除，但却又将马甲镇政府到场维稳的行为错误为介入拆除行为，明显矛盾，应予撤销。 针对惠安水库管理处的上诉，洪濑镇政府述称：涉案惠女水库位于泉州市洛江区××镇××南安市洪濑镇的交界处，所以马甲镇政府、惠安水库管理外及洪濑镇政府曾共同发布《关于清理惠女水库库区渔业养殖设施的通知》，但并非联合执法，而是对各自辖区内惠女水库库区拦网养殖设施各自进行清理整顿，吴花生所建设拦网设施不在洪濑镇政府辖区范围内，不属于洪濑镇政府的执法范围，一审判决认定洪濑镇政府未参与本案对吴花生的拦网养殖设施行政强制拆除行为事实清楚，适用法律正确。 马甲镇政府不服，向本院提起上诉，上诉请求：一、撤销一审判决，改判驳回吴花生对马甲镇政府的起诉及其对马甲镇政府的一审全部诉讼请求；二、判令由吴花生承担本案的一、二审诉讼费。事实和理由：一、吴花生的起诉及诉讼请求无合法依据，一审法院未判决驳回明显错误，应改判纠正。首先，一审法院已经依法公正认定吴花生未依法取得案涉库湾水面的养殖承包权，即已认定吴花生并不享有案涉库湾水面的合法经营权。因此，吴花生擅自在案涉库湾水面拦网养殖的行为本身是违法的民事侵权行为，其违法拦网养鱼的相关权益也非合法权益，依法不应受法律的保护。吴花生的起诉及诉讼请求无合法依据，无论是民事还是行政诉讼均应驳回。二、马甲镇政府不是本案的权利主体或责任主体，与本案无关，吴花生针对马甲镇政府的起诉及诉讼请求应予驳回。首先，吴花生起诉涉及的水面相关权益人系惠安水库管理处，本案是因吴花生未与惠安水库管理处签订相关协议违法占用水面，导致惠安水库管理处维权拆网产生纠纷，马甲镇政府与本案的争议标的并无直接利害关系，也与吴花生未建立任何法律关系。其次，本案吴花生是针对拆除拦网设施的行为起诉，惠安水库管理处作为惠女水库合法的民事权利人，在已经事先提前告知吴花生，要求吴花生停止侵权、自行拆除、吴花生置若罔闻继续侵权的情况下，才对吴花生违法占用的拦网设施予以拆除。因此，无论惠安水库管理处实施的系维护自身合法权益的自力救济民事行为，还是行政强制行为，均与马甲镇政府无关。最后，马甲镇政府虽与惠安水库管理处、洪濑镇政府联合印发《关于清理惠女水库库区渔业养殖设施的通知》，但马甲镇政府在该《通知》上盖章的行为并未损害吴花生的合法权益。并且，在本次惠安水库管理处依法维权拆除拦网的过程中，马甲镇政府虽有到场，但并未参与实施任何强制拆除行为。因此，吴花生起诉马甲镇政府属于对象错误，应驳回吴花生对马甲镇政府的起诉。三、一审法院判定马甲镇政府存在联合执法行政行为是错误的，应予以撤销纠正。如前所述，马甲镇政府与本案吴花生、惠安水库管理处之间的争议标的并无直接利害关系，马甲镇政府到场系属地维稳，并未组织、参与实施任何强制拆除，不属于单独或共同行政行为。马甲镇政府与惠安水库管理处、洪濑镇政府联合印发《关于清理惠女水库库区渔业养殖设施的通知》是基于辖区属地管理保护责任及主管部门的要求，并不能等同于马甲镇政府与惠安水库管理处组成联合执法队。一审法院将马甲镇政府的联合发文行为、到场维稳行为认定为共同行政行为缺乏依据，明显违背客观事实，应予以撤销纠正。 针对马甲镇政府的上诉，吴花生辩称：一、马甲镇政府的上诉理由没有法律依据，不管吴花生是否取得涉案水域的承包经营权，都不影响吴花生作为行政诉讼原告的主体身份。吴花生属于行政行为相对方且合法财产受到重大损失，有权提起诉讼。二、根据惠安水库管理处提供的证据材料及马甲镇政府在一审自认的事实，可以证明马甲镇政府和惠安水库管理处是联合执法，证据材料是惠安水库管理处提供的，马甲镇政府陈述的事实也是应由三方承担责任，自认行为吴花生无需提供证据佐证，马甲镇政府具有主体资格且联合执法事实清楚，证据确实充分。 针对马甲镇政府的上诉，惠安水库管理处述称：一、马甲镇政府有关吴花生在本案不具有合法权益，不是适格的诉讼主体，依法应当予以驳回的观点，与惠安水库管理处的上诉主张一致。二、马甲镇政府在上诉状中主张惠安水库管理处不是行政机关主体，而是民事主体，是自收自支的具有法定社会公益性质的事业单位法人，此观点与惠安水库管理处的上诉主张一致，即惠安水库管理处不具有本案适格的行政主体资格。三、根据《福建省河道保护管理条例》第五条规定：“乡（镇）人民政府、街道办事处应当按照规定职责做好本行政区域内河道保护管理的相关工作”和《马甲镇人民政府关于印发洛江区全面推行河长制实施方案的通知》（泉洛马政〔2017〕13号）文件“四、主要任务（二）加强水域岸线管理保护4.实施饮用水水源地保护蓝线制度。……依法清理饮用水源保护区内违法建筑、排污口和网箱养殖……惠女水库水质富营养化的水源地，要制定整改方案，限期消除隐患，逐步改善水质状况”和《泉州市人民检察院、泉州市河长制办公室关于惠女水库违法拦网养殖问题整改滞后约谈会议纪要》（[2018]3号）“洛江区马甲镇政府、南安市洪濑镇政府要承担起属地责任，会同惠女水库管理局共同推进渔业养殖规范管理”等文件要求，可以证明马甲镇政府作为属地政府所负有的职责，理应开展相关水资源保护工作。四、吴花生非法侵占惠女水库进行拦网养殖的行为，侵害了惠安水库管理处的合法权益，惠安水库管理处的所作所为是合法的，特别强调的是，根据《中华人民共和国民法总则》、《事业单位登记管理暂行条例》、《水利工程管理体制改革实施意见》等相关规定，惠安水库管理处是具有独立的民事主体地位，具有实施维护自身合法权益的行为，是合法的。 针对马甲镇政府的上诉，洪濑镇政府述称：涉案惠女水库位于泉州市洛江区××镇××南安市洪濑镇的交界处，所以马甲镇政府、惠安水库管理处及洪濑镇政府曾共同发布《关于清理惠女水库库区渔业养殖设施的通知》，但并非联合执法，而是对各自辖区内惠女水库库区拦网养殖设施各自进行清理整顿。吴花生所建设拦网设施不在洪濑镇政府辖区范围内，不属于洪濑镇政府的执法范围，一审判决认定洪濑镇政府未参与本案对吴花生的拦网养殖设施行政强制拆除行为事实清楚，适用法律正确。 二审中，惠安水库管理处对一审判决查明的事实中“2018年6月15日，惠安水库管理处、马甲镇政府组成联合执法队，拆除吴花生管理和使用的位于惠女水库水域（东至洋坑客口洋、西至梅岭仁头水沿、南至养殖场网箱警戒线外、北至洋坑村龙光溪拱坝以内）的鱼类养殖设施。”有异议，认为其只是剪断拦网，并无损坏其它鱼类养殖设施。其余事实部分无异议。 马甲镇政府对一审判决查明的事实中“2018年6月15日，惠安水库管理处、马甲镇政府组成联合执法队，拆除吴花生管理和使用的位于惠女水库水域（东至洋坑客口洋、西至梅岭仁头水沿、南至养殖场网箱警戒线外、北至洋坑村龙光溪拱坝以内）的鱼类养殖设施。”有异议，认为这部分事实认定错误，马甲镇政府没有跟惠安水库管理处组成联合执法队，且没有实施任何拆除行为。其余事实部分无异议。 吴花生对一审判决查明的事实无异议。 洪濑镇政府对一审判决查明的事实中“2018年6月15日，惠安水库管理处、马甲镇政府组成联合执法队，拆除吴花生管理和使用的位于惠女水库水域（东至洋坑客口洋、西至梅岭仁头水沿、南至养殖场网箱警戒线外、北至洋坑村龙光溪拱坝以内）的鱼类养殖设施。”并不知情。其余事实部分无异议。 本院对各方当事人均无异议的事实予以确认。 二审期间，吴花生向本院提交了四组证据：证据1，民事起诉状、证据清单及证据材料；证据2，视频截图、视频，共同用以证明惠安水库管理处、马甲镇政府组织社会闲散人员暴力剪网，行政强制行为违法，且为了非法驱赶吴花生正常作业，将阻止惠安水库管理处、马甲镇政府雇佣人员暴力剪网的林亚扁（吴花生的儿媳妇）拖入水中，惠女水库最深几十米，惠安水库管理处、马甲镇政府雇佣人员未采取任何救助措施，若马甲镇派出所人员未前来解救，后果不堪设想；证据3，报纸、视频；证据4，惠安县惠女水库龙公溪水域承包及委托管理合同，共同用以证明截止目前吴花生承包水库的上游和下游，仍然存在拦网养殖，甚至还存在网箱养殖的情况，惠安水库管理处、马甲镇政府行政执法的真实目的就是以整治河道为名，实则将水库从吴花生手中强制收回后，另外高价发包给案外人进行拦网养殖及网箱养殖。现场视频拍摄录音显示水库管理人员当场承认水库养殖转包给其他公司，马甲镇派出所也自认其有承包合同一份。行政强制行为不具有合法性、公益性，而是为惠安水库管理处、马甲镇政府组织个别公司违法牟利违法强拆渔网，放走养殖鱼。 惠安水库管理处质证认为：对证据1中的民事起诉状、证据清单、证据材料的真实性、合法性、关联性无异议，但认为不能证明其证明目的，起诉状及证据材料可以证明吴花生违法长期侵占惠安水库管理处的库面且经惠安水库管理处对拦绳剪断之后，所遗留的设施没有进行清理，也就是惠安水库管理处虽然有对吴花生的拦绳进行剪断，但并没有对其养殖的设施包括拦网进行搬走，而是遗留在现场；证据2中的视频截图及视频的真实性无异议，但视频不具有完整性，无法全面体现当天的情况。吴花生称是2018年7月份的视频，本案诉讼的对象是2018年6月15日的行为问题，不具有关联性，该视频可以证明吴花生对于被剪断的水库现场是可以任意进入并且有进行控制，双方因此有在现场引起争执，视频可以证明吴花生对于惠安水库管理处剪断其拦绳设施之后遗留的物品是可以进行管理和搬走。该证据不能支持吴花生所称的惠安水库管理处事实的行为是行政强制行为，更谈不上是违法行为；证据3的报纸和视频的真实性无异议，但关联性有异议，视频与本案无关，对库面的管理及处理的权利在于惠安水库管理处；证据4承包合同的真实性、合法性、关联性无异议，但不能支持吴花生的证明对象，而是证明库区水面的所有权人是惠安水库管理处，由惠安水库管理处负责管理，对水面的管理不单纯是养殖方面的管理，而且有包括水质监测环境保护的内容，与吴花生擅自拦网养殖是不相同的内容。 马甲镇政府质证认为：对证据1的真实性无异议；证据2因未提供原始载体，真实性、合法性由法院认定，该证据无法证明吴花生的证明目的，马甲镇政府从未组织人员进行剪网，吴花生所称非客观事实，与马甲镇政府无关，无法证明马甲镇政府有实施行政强制行为；证据3，因无原始载体，真实性由法院认定；证据4的真实性无异议，但该证据无法证明其主张，案涉水库由惠安水库管理处管理，马甲镇政府不清楚具体情况，也没有组织人员进行违法牟利、违法强拆。 洪濑镇政府质证认为：对证据1、2、3、4的真实性、合法性、关联性由法院依法认定，该证据与洪濑镇政府无关，洪濑镇政府没有参与，也不清楚。 本院认为：吴花生在二审中提供的证据，均为本案诉争行为即2018年6月15日之后发生，与本案均无关联性，本院不予确认。 本案争议的焦点一：吴花生是否具有适格的原告主体资格。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”本案中，吴花生认为惠安水库管理处、马甲镇政府组成的联合执法队，拆除其管理和使用的位于惠女水库水域中的鱼类养殖设施，吴花生主张该行政强制行为已侵犯其合法权益，提起本案诉讼，符合上述法律的规定，吴花生具有本案适格的原告主体资格。 本案争议的焦点二：惠安水库管理处是否是本案适格的行政主体。 本院认为：关于惠安水库管理处提出其不是行政机关，不具有本案适格的行政主体资格的问题，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款的规定，本案惠安水库管理处是法律法规及规章授权可做出行政行为的其他组织，且该组织为惠安县水利局隶属管理的事业单位，惠安水库管理处具体实施了行政强制行为，吴花生将其列为本案被告符合法律规定，惠安水库管理处具有本案适格的行政主体资格。 本案争议的焦点三：涉案行为的性质如何认定，如果是行政强制行为，是否合法。 本院认为：根据已查明的事实，对于涉案实施拆除行为，系惠安水库管理处组织包括马甲镇政府等在内的联合执法队对吴花生的养殖设施进行拆除。关于该行为的法律性质，一审法院以惠安水库管理处、马甲镇政府的法定职责、实施该行为所提供的依据及具体实际发生的行为表现三方面已进行综合分析，本院予以确认，可以认定2018年6月15日，惠安水库管理处、马甲镇政府对吴花生实施剪断拦网养殖设施等行为为行政强制措施行为。关于该行政强制行为是否合法问题，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条、第十八条的规定，认定惠安水库管理处、马甲镇政府对于其实施的行政强制行为未能提供相应的法律法规授权依据，属超越法定职权行为，以及未能根据法定的程序实施该行为，属程序违法，本院亦予以确认。 综上所述，惠安水库管理处、马甲镇政府的上诉请求，缺乏事实和法律依据，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由惠安县直属水库管理处、泉州市洛江区马甲镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  傅家顶 审判员  董耿瑜 审判员  孙志坚 二〇二〇年六月三日 书记员  庄巧毅 附本案所适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。