山东省莒县人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1122行初21号原告陈善芬，女，1949年11月4日出生，汉族，居民，住山东省东港区。委托诉讼代理人郑宜山，上海众华律师事务所律师。被告日照市东港区南湖镇人民政府，住所日照市东港区南湖镇驻地，统一社会信用代码11371102004316336M。法定代表人辛政，该镇镇长。出庭负责人崔恩华，该镇副镇长。委托诉讼代理人陈兵，山东世纪星律师事务所律师。第三人日照市东港区南湖镇坳塘石子村村民委员会，住所日照市东港区南湖镇坳塘石子村，统一社会信用代码54371102ME0513771M。法定代表人厉峰，该村主任。委托诉讼代理人李兆焱，山东世纪星律师事务所律师。原告陈善芬诉被告日照市东港区南湖镇人民政府（以下称南湖镇政府）、第三人日照市东港区南湖镇坳塘石子村村民委员会（以下称坳塘村委）确认行政强制行为违法一案，于2020年1月10日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月26日公开开庭审理了本案，原告陈善芬的委托诉讼代理人郑宜山，被告南湖镇政府的出庭负责人崔恩华、委托诉讼代理人陈兵，第三人坳塘村委的委托诉讼代理人李兆焱，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈善芬诉称，2018年日照市东港区人民政府与日照港集团签订战略合作协议，开发建设凤凰湾项目，该项目涉及南湖镇坳塘石子村、凤凰庄等村庄。2019年6月20日第三人发布《关于村庄搬迁安置致全体村民一封信》。2019年8月8日，日照市人民政府发布拟征收土地公告（日征公告〔2019〕27号），原告所有的房屋位于的坳塘石子村也在拟征收范围。2019年10月14日和28日，被告向原告及相邻房屋所有权人下达《违法建设告知书》和《责令限期拆除通知书》。后被告组织相关人员对原告的房屋进行强制拆除。原告及其他相邻房屋所有权人目前所居住的房屋系2006年前后第三人坳塘石子村委会统一规划建设的57个房场之一，第三人坳塘石子村委会作为建设主体向规划部门交了7300元的规划费。原告系通过购买的方式取得涉案房屋的实际权利。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四、三十五、三十六、三十七、三十八及四十四条的规定，被告对涉案建筑物强制拆除属于行政强制执行行为，被告实施强制执行行为时，未按照法律规定事先作出行政处罚决定、未书面催告履行、未制作行政强制决定，且在原告未得到合法合理补偿的情况下，仓促对原告的房屋进行强制拆除的行为严重违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。因此，被告对原告房屋实施的强拆行为已构成程序违法。涉案房屋在内的57处房屋均由第三人坳塘石子村委会作为建设主体在集体建设用地红线范围内，经办理相关建设规划手续后建设而成。涉案房屋建设主体合法、用地合法、建设行为合法，因此涉案房屋并非违法建筑。被告对原告房屋实施的强拆行为已构成实质违法。综上，请求确认被告对原告的房屋强制拆除行为违法；判令被告给予原告合理合法的赔偿，且赔偿不低于楼房置换补偿权益。本案审理过程中原告变更诉讼请求为确认被告对原告的房屋实施强制拆除行为违法。原告陈善芬向本院提供如下证据：1卖房协议书及收到条各一份；2、证明一份；3、房屋拆除后照片；4、南湖镇人民政府南信发（2019）50号文件；5、第三人村庄卫星影像图；6、房屋安置名单（坳塘石子村房屋第一批公示名单）；7、估价报告；8、南湖镇人民政府南信发（2019）60号文件；9、通知、违法建设告知书、责令限期拆除通知书；10、强拆视频；11、日照市自然资源和规划局东港分局出具的政府信息告知书一份。被告南湖镇政府辩称，被告南湖镇政府从未作出拆除本案原告涉案房屋的行政行为，并非本案适格被告，涉案房屋被拆除并非因旧城改造或棚户区改造，不涉及国家对集体土地的征收和补偿，而是因东港区政府与日照港集团公司等企业合作开发的文旅项目，该项目全部资金均来自于日照港集团公司等企业，实施的主体也是日照港房地产公司及项目指挥部，因此不能简单类比其它由政府全额出资的征收拆迁项目而轻易推断被告为征收补偿主体，涉案房屋的拆除是第三人按照区政府与第三方企业战略合作协议和相关法律法规的协议实施的村民自治行为，被告只是以职权和第三人的请求对本案原告房屋进行违法建设认定并告知其限期拆除，所起到的只是辅助性的作用，并非授意第三人或直接组织人员进行拆除，请求法院依法驳回对被告的起诉。本案属于原告与第三人之间的民事损害赔偿纠纷，不应通过行政程序解决。被告南湖镇政府向本院提供了以下证据：1、东港区人民政府与日照港集团有限公司、蓝城房产建设管理集团有限公司三方签署的《日照凤凰湾项目战略合作协议》一份；2、安置补偿协议及凤凰湾建设指挥部批复一份；3、南湖镇政府向东港区自然资源和规划局询证函及复函各一份；4、通知、违法建设告知书、责令限期拆除通知书；5、通知、违法建设告书、责令限期拆除通知书张贴照片、送达回执及录音一宗；6、南湖镇政府信访事项处理意见书二份。庭后提交了彭飞说明一份。第三人南湖村委述称，原告的房屋系第三人拆除，第三人在拆除前召开了村两委会议、村支部会议及村民代表会议，形成会议决定后对包括原告在内的房屋进行了拆除，拆除的目的是尽快实现凤凰湾项目文旅项目推进，向合作方土地腾空。涉案房屋没有经过政府征收，属于第三人与合作单位进行商业性运作，属于民事行为，应该驳回原告的诉讼请求。第三人南湖村委庭审中未向本院提供证据，庭后向本院提交了关于房屋拆除情况说明一份、房屋拆除协议一份、工日款明细表及拆除机械费转账支票一份。原、被告及第三人对证据发表以下质证意见：被告提供的证据：原告对被告提供的证据1、2真实性没有异议，但对其证明目的有异议。对证据3真实性及关联性均有异议，被告偷换概念故意将房屋的实际权力人混淆为房屋建设主体，被告明知涉案房屋系被告在2006年前后统一规划并办理了建设规划手续，是合法建设，但为了迫使原告及相邻房屋所有权人接受极不平等的补偿方案，假借违建之名把本应当光明正大的征收拆迁补偿工作变成了对各原告的施舍，对该证据的真实性不予认可。对证据4真实性不存异议，但不认可其证明目的，上述证据与之后对原告房屋实施违法强拆的行为相为呼应，恰恰证明被告实施了违法强拆行为，法院应当确认其行为违法。对证据5对证明目的有异议，上述证据恰恰证明了被告违背行政处罚法以及涉案房屋合法状态的客观现实，为了加快拆迁工作，错误认定各原告的房屋为违法建筑。对证据6真实性没有异议，同时原告方已将其作为证据使用，并且在举证过程中充分阐述了证明目的，充分证明了原告的房屋系第三人在建设用地红线范围内并经法定建设规划手续建设而成的合法用地。原告对被告庭后提供的证据有异议，被告逾提交证据，应视为没有证据，且事发当日并非对垃圾进行清运，而是被告组织人员包括彭飞在内对房屋进行强拆。第三人对被告提供的证据均无异议。原告提供的证据：被告对原告提供的证据1有异议，未提供原件。对证据2无异议。对证据3原告提交的房屋拆除照片无法证明被告实际作出了拆除行为。对证据4南湖镇人民政府南信发（2019）50号文件真实性没有异议，但对证明目的有异议，该份文件是南湖镇信访办向第三人核实情况后作出的信访答复，不具有设权或证权效力，结合反映问题及调查情况中所述的只针对本村村民也可以看出该份文件无法证明原告房屋的合法性。对证据5卫星图证据，被告对于真实性需要核实。对证据6公示名单中所有的被补偿人员均为村集体组织成员，其根据第三人制定的补偿安置方案依法获得安置补偿，是其作为第三人集体组织成员依法应享有的利益。对证据7、8、9、11无异议。对证据10中有被告工作人员彭飞在现场无异议，但具体在从事什么工作需要核实。对原告陈述被告工作人员王桂雪在现场，无法辨认。原告的身份证载明原告均非第三人集体组织成员，不具有合法取得宅基地使用权的主体资格。第三人对原告提供的证据的质证意见同被告意见。对原告提供的估价报告以涉案房屋经过评估即为合法财产，第三人不予认可。第三人提供的证据：原告对第三人庭后提供的证据有异议，属于逾期提交证据不应采纳。房屋拆除协议与机械费支付转账支票存在矛盾，工日款明细表、机械费支付转账支票均为复印件，无原件核对。被告对第三人庭后提供的证据均无异议。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据：被告及第三人对原告提供的证据1有异议，原告未提供原件，无法核对，本院不予认定。被告及第三人对原告提供的证据2、4、6、7、8、9、10、11真实性均无异议，本院予认定。对证据3，无法核对是否系涉案原告房屋，对该证据本院不予认定。对证据5原告提供的第三人村庄卫星影像图，系本院向东港区宅基地项目办公室调取证据，该证据符合证据形式要件，本院予以认定。被告提供的证据：原告及第三人对被告提供的证据1东港区人民政府与日照港集团有限公司、蓝城房产建设管理集团有限公司三方签署的《日照凤凰湾项目战略合作协议》一份、2安置补偿协议及凤凰湾建设指挥部批复一份、4通知、违法建设告知书、责令限期拆除通知书、6南湖镇政府信访事项处理意见书二份的真实性均无异议，本院予认定。对证据3南湖镇政府向东港区自然资源和规划局询证函及复函各一份，原告虽提出异议，但未提供相反证据予以证实，本院予以认定。对证据5，系被告送达证据4的证据，本案中原告已接收到被告作出的涉案材料，对该证据，本院予以认定。原告对被告庭后提供的证据有异议，该证据不符合证据规则要求，本院不予认定。第三人提交的证据：原告对第三人庭后提交的证据有异议，对情况说明系第三人单方陈述，庭审中已陈述，对该证据不予认定。第三人提交的房屋拆除协议与被告向原告送达的限期拆除通知书要求时间上明显存在不符，在房屋尚未确定拆除之前第三人与他人签订拆除协议不符合事实，本院不予认定。工日款明细表、机械费支付转账支票与房屋拆除协议具有关联性，且未提供原件，不符合证据规则要求，本院不予认定。经审理查明：原告陈善芬非第三人本村村民，其于2008年以抵账的方式购买丁元兰房屋一处，价格10万元。涉案房屋所占用土地为建设用地，位于规划区内。2019年10月9日，被告向原告送达通知一份，通知要求原告于2019年10月11日前向第三人提供房屋规划建设的合法手续，若无合法手续，相关部门将根据有关法律法规依法作出处理。2019年10月14日，被告向原告送达违法建设告知书一份，告知原告在第三人宅基地范围内的房屋及附属物属违法建筑；要求接到本告知书十日内自行拆除房屋及附属物，逾期政府部门将依法拆除；对原告房屋按鲁国土资字[2017]393号进行评估补偿。2019年10月28日，被告向原告送达责令限期拆除通知书一份，通知原告未经批准在第三人处建设的房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条之规定，作出限期拆除决定，责令限期3日（自然日）内自行拆除完毕。涉案房屋于2019年11月28日被拆除。第三人主张涉案房屋系第三人组织人员并支付拆除费用，由第三人拆除。本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除，据此，被告南湖镇政府具有对本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设行为的查处行政职权。关于涉案强制拆除行为的合法性问题。第三人虽主张涉案房屋由其组织人员并进行拆除，但涉案房屋拆除前，被告于2019年10月14日向原告送达《违法建设告知书》，该告知书中载明接到本告知书十日内自行拆除房屋及附属物，逾期政府部门将依法拆除。被告于2019年10月28日向原告送达《限期拆除通知书》，并在通知书中载明被告依据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条规定，作出限期拆除决定：责令限期3日（自然日）内自行拆除完毕。原告提供的拆除现场视频证实原告的房屋拆除过程中，被告的工作人员在现场。结合被告在拆除前向原告送达的违法建设告知书、限期拆除通知书内容及后期原告提供的拆除视频内容证实拆除过程中被告工作人员参与的事实，应认定涉案房屋系由被告予以强制拆除。行政机关行使职权应当遵循法定程序并符合正当程序原则。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除"。《行政强制法》第四章第一节一般规定对行政强制执行作出了规定，被告在未作出强制执行决定的情况下，直接强制拆除了原告的涉案房屋，违反法定程序，原告要求确认违法，应依法确认该拆除行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下：确认被告日照市东港区南湖镇人民政府对原告陈善芬位于日照市东港区南湖镇坳塘石子村的房屋强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告日照市东港区南湖镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。审 判 长  赵纪刚审 判 员  张新芬人民陪审员  董济敏二〇二〇年六月二十二日书 记 员  来欢欢