吉林省四平市中级人民法院行政判决书（2020）吉03行初5号原告四平市桂民牧业有限公司，住所地吉林省四平市梨树县小城子镇爱德村。法定代表人李金。委托诉讼代理人李洪侠。委托诉讼代理人刘光明，北京京益律师事务所律师。被告梨树县人民政府。法定代表人郭志勇，县长。委托诉讼代理人刘佩石。委托诉讼代理人贾翀鹏，吉林奇谋律师事务所律师。被告梨树县自然资源局。法定代表人刘劲松，局长。委托诉讼代理人王志刚。委托诉讼代理人贾翀鹏，吉林奇谋律师事务所律师。被告梨树县环境保护局。法定代表人王锟，局长。委托诉讼代理人孙岩峰。被告梨树县农业农村局。法定代表人孙大海，局长。行政机关负责人赵澎涛，副局长。委托诉讼代理人刘争戈，吉林公捷律师事务所律师。被告梨树县城市管理行政执法局。法定代表人孙国庆，局长。委托诉讼代理人刘鹏。委托诉讼代理人李响。被告梨树县小城子镇人民政府。法定代表人刘敬涛，镇长。委托诉讼代理人张生,梨树县小城子镇法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人张铁柱。原告四平市桂民牧业有限公司（以下简称桂民牧业公司）、因要求确认被告梨树县人民政府（以下简称梨树县政府）、被告梨树县自然资源局、被告梨树县环境保护局（以下简称梨树县环保局）、被告梨树县农牧局、被告梨树县城市管理行政执法局（以下简称梨树县执法局）、被告梨树县小城子镇人民政府（以下简称小城子镇政府）于2018年10月19日强制拆除桂民牧业公司养殖场的行政行为违法，于2020年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月14日立案后，于2020年1月16日向六被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月21日、2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告桂民牧业公司的委托诉讼代理人李洪侠、刘光明，被告梨树县政府的委托诉讼代理人刘佩石、贾翀鹏，被告梨树县自然资源局的委托诉讼代理人王志刚、贾翀鹏，被告梨树县环保局的委托诉讼代理人孙岩峰，被告梨树县农业农村局的行政机关负责人赵澎涛、委托诉讼代理人刘争戈，被告梨树县执法局的委托诉讼代理人刘鹏、李响，被告小城子镇政府的委托诉讼代理人张生、张铁柱到庭参加诉讼。第一次开庭时因梨树县农牧局已被撤销，其职责划归到梨树县农业农村局，经释明，桂民牧业公司变更被告，本院通知梨树县农业农村局参加诉讼。本案现已审理终结。原告桂民牧业公司诉称，原告法定代表人李金和其父亲李桂民于2017年3月转包爱德村村民的土地,原告经设施农用地备案、建设项目环境影响登记等相关审批后,先后在此建设了牛舍、配料间、化粪池等养殖设施，开始从事养殖经营活动。2018年10月19日，六被告组织人员和机械对原告的养殖场相关设施实施了强制拆除，相关设施全部毁于一旦。原告认为，六被告组织实施的强制拆除，违反法律规定的同时，侵犯了原告的合法权益。请求一审法院：1.确认六被告于2018年10月19日对原告养殖场实施强制拆除的行政行为违法；2.本案诉讼费由六被告承担。原告桂民牧业公司为支持其诉请，向本院提交了以下证据：第一组证据：土地流转合同、见证书、收条、建设项目环境影响登记表、设施农用地建设方案、公示结果、公示照片、设施农用地使用协议书、测绘委托书及测绘图、介绍信，用以证明原告在转包自爱德村村民的土地上，经建设项目环境影响登记、设施农用地备案等相关审批后修建了养殖场，是本案适格原告，村委会同意原告建设养殖场。第二组证据：小城子镇总体利用规划图、2017年5月25日公示，用以证明原告养殖设施所在位置土地性质为设施农用地。第三组证据：强拆迁视频及文字说明，用以证明强拆前养殖场情况。第四组证据：农牧局科长通话录音及整理文字、小城子镇副镇长通话录音及整理文字、张武副县长通话录音及整理文字、强拆现场视频及文字说明、强拆现场照片，用以证明被告组织相关人员对原告的养殖场实施了强拆。第五组证据：强拆后视频及文字说明，用以证明原告养殖场被强拆后情况。被告梨树县政府、梨树县自然资源局、梨树县环保局辩称，1.我国法律规定对外发生法律效力的文书上署名的机关才是被告。对桂民牧业公司作出的《关于对在耕地上违法建筑予以强制拆除的决定书》的行政机关是梨树县政府，而不是其他县政府所属局和镇政府，因而说其他所属局和镇政府不是本案被告。2.只有可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为，才是可诉的行政行为。在本案之前的桂民牧业公司诉梨树县政府、四平市人民政府撤销强制拆除决定一案中吉林省高级人民法院二审判决书已认定“梨树县政府作出的《梨树县人民政府关于对在耕地上违法建筑予以强制拆除的决定》，决定对桂民牧业公司的违法建筑强制拆除，并无不当。”这就是说省高院二审生效判决已确认了桂民牧业公司的建筑不属于合法权益范畴。根据行政诉讼法第二条的规定，梨树县政府的强制拆除行为并未对其合法权益造成侵害，应裁定驳回其起诉。3.本案桂民牧业公司的诉请已受到省高院的生效判决书所羁束，应裁定驳回桂民牧业公司的起诉。被告梨树县政府在法定期限内，向本院提交了吉林省高级人民法院（2019）吉行终455号行政判决书，用以证明强制拆除决定合法，从而确定了桂民牧业公司的建筑并不属于合法权益范畴，梨树县政府所实施的强制拆除行为并未侵犯其合法权益，且桂民牧业公司的诉请，已受到省高院判决既判力的羁束，应裁定驳回起诉。被告梨树县农业农村局辩称，桂民牧业公司的强拆行为与梨树县农业农村局无关，将梨树县农业农村局列为本案被告，属于错列被告。被告梨树县执法局辩称，我国法律规定对外发生法律效力的文书上署名的机关才是被告。对桂民牧业公司作出的《关于对在耕地上违法建筑予以强制拆除的决定书》的行政机关是梨树县政府，而不是梨树县执法局，因而说梨树县执法局不是本案被告。被告小城子镇政府辩称，桂民牧业公司所诉与事实不符。事实是2018年9月30日梨树县政府对原告作出了《梨树县人民政府关于对在耕地上违法建筑予以强制拆除的决定》，于2018年10月19日由梨树县执法局组织实施了强制拆除。小城子镇政府作为一级基层政府，无法定职权和法定职责参与强制拆除决定的决策，也没有组织实施强制拆除行为，依法不应当被列为具体行政行为违法的被告。原告对小城子镇政府的起诉，属于诉讼主体错误，应驳回原告对小城子镇政府的起诉。经庭审质证，原告桂民牧业公司对被告梨树县政府的证据发表如下质证意见：对关联性和证明问题不认可，455号行政判决是就原告起诉强拆决定而做出的判决，与本案所诉强制拆除行为并不是同一个法律关系，且该判决不能证明被告实施的强制拆除行为合法。对该判决原告已经向最高人民法院提起再审，目前该案在司法审查中。上述证据不能证明梨树县政府委托梨树县执法局对原告的养殖场实施拆除。被告梨树县政府对原告桂民牧业公司提供的证据发表如下质证意见：第一组证据，因土地流转合同的签订主体并不是桂民牧业公司，且环境影响登记表中承诺一栏空白，桂民牧业公司的法定代表人并未签字，公示结果小城子镇政府并未盖章，镇长并未签字，其公示结果并不具有法律效力，而用地协议和设施农用地建设方案又未向国土部门和农业部门备案，其所提供的公示照片四张纸内容模糊不清，无法体现公示的是什么，因而仅凭桂民牧业公司提供的证据材料无法证明案涉养殖场是桂民牧业公司所建，不能证明其具有原告主体资格。测绘图、委托书及介绍信无法证明案涉养殖场是桂民牧业公司所建，不能证明原告要证明的问题。第二组证据，在小城子镇政府及其相关部门未将案涉养殖场在其总体利用规划图上进行具体标注位置并盖章证明的情况下，仅凭规划图无法证明原告所要证明的问题，该规划图不能做为本案的证据使用。第三组、第五组证据，省高院的生效判决已认定，梨树县政府的强拆决定，对桂民牧业公司的违法建筑强制拆除并无不当的情况下，原告提供的强拆前后视频无法证明其合法权益受到侵害。强拆前后视频不能作为被告行政行为对原告合法权益造成损害的证据使用。第四组证据，三份通话录音体现的并非是原告及其法定代表人的通话录音，其所录的内容也无法证明是县政府强拆桂民牧业公司的养殖场，而强拆现场视频也无法证明强拆的就是原告的养殖场，因而根本无法证明原告所要证明的问题，不能作为本案证据使用。被告梨树县自然资源局对原告桂民牧业公司提供的证据发表如下质证意见：第一组、第二组证据，质证意见同梨树县政府。第三、四、五组证据，三份通话录音体现的并非是原告及其法定代表人通话录音，而是与本案无关的案外人张博与相关政府部门人员通话录音；其现场视频也无法证明县政府以下的各局、镇政府对原告实施的强拆养殖场的行为。因而该三组证据不能证明原告要证明的问题。梨树县环保局对原告桂民牧业公司提供的证据发表如下质证意见：第一组证据，建设项目环境影响登记表是企业自主在网站填报，承诺里要求对申报各项内容真实，相关责任由承报人承担。第二组证据，该组证据与梨树县环保局无关。第三、四、五组证据，质证意见同梨树县自然资源局。梨树县农业农村局对原告桂民牧业公司提供的证据发表如下质证意见：第一、二组证据，与梨树县农业农村局无关。对第三、四、五组证据有异议,该三组证据无法证明强拆的行政行为与梨树县农业农村局有关。被告梨树县执法局对原告桂民牧业公司提供的证据发表如下质证意见：第一、二组证据，与梨树县执法局无关。第三、四、五组证据，该局经过县政府授权进行强制拆除，有授权书为证，该局不是适格被告。被告小城子镇政府对原告桂民牧业公司提供的证据发表如下质证意见：第一、二组证据，质证意见同梨树县政府。对第三、四、五组证据有异议，该三组证据不能够证明小城子镇政府作出了拆除决定，参与了拆除行为。本院对上述证据认证如下：原告提供的第一组、第二组证据、第三组至第五组证据中的视频资料，被告梨树县政府提交的证据，本院对上述证据的真实性予以确认，至于能否达到证明目的，本院将结合查明的事实综合认定。对原告提供的其他证据，本院不予确认。经审理查明，2017年3月，原告与梨树县小城子镇爱德村顾新国等村民签订《土地流转合同》，承包爱德村五社西壕外部分土地用于建设畜牧养殖设施。2017年5月8日，原告与梨树县小城子镇爱德村村民委员会签订《设施农用地建设方案》，该设施农用地的有关情况于2017年5月10日至2017年5月23日公示。2017年5月25日，原告与梨树县小城子镇爱德村村民委员会、小城子镇政府签订《设施农用地使用协议书》。2017年6月爱德村村民委员会召开村代表大会，参会人员一致不同意原告在上述地块建牧业小区。梨树县国土资源局执法人员通过举报发现申请人占用土地的行为未经批准、没有办理用地审批手续，于2017年6月16日向申请人下达《责令停止违法行为通知书》。梨树县国土资源局于2017年10月11日作出梨国土资执罚[2017]30号《行政处罚决定书》。原告申请复议，2018年1月15日梨树县政府作出梨政复决字[2017]第45号《行政复议决定书》，撤销上述行政处罚决定，并责令重新调查处理。梨树县国土资源局经重新调查，于2018年7月4日作出《关于责令拆除违法建筑，恢复耕地原状的通知》，责令原告在本通知送达之日起3日内自行拆除在非法占用耕地上的违法建筑，恢复耕地原状，逾期不自行拆除的，将依法予以强制执行。2018年7月7日梨树县国土资源局向原告下达催告书。2018年9月26日梨树县国土资源局向梨树县政府提出申请，请求对原告在耕地上的违法建筑予以强制拆除。2018年9月30日，梨树县政府作出《梨树县人民政府关于对在耕地上违法建筑予以强制拆除的决定》。2018年10月19日，梨树县政府授权梨树县执法局对原告的养殖场进行了拆除。另查明，原告不服梨树县政府作出的《梨树县人民政府关于对在耕地上违法建筑予以强制拆除的决定》，向四平市人民政府（以下简称四平市政府）申请复议。2019年2月1日四平市政府作出四府复决字〔2018〕第54号《行政复议决定书》，维持梨树县政府的强制拆除决定。原告不服，于2019年3月1日向本院提起行政诉讼，请求撤销梨树县政府作出的强制拆除决定和四平市政府作出的行政复议决定。本院于2019年7月31日作出（2019）吉03行初15号行政判决，认为梨树县政府作出的强制拆除决定事实清楚，市政府作出的复议决定符合法律法规的规定，判决驳回桂民牧业公司的诉讼请求。原告不服，上诉至省高院，省高院于2019年11月21日作出（2019）吉行终455号行政判决，认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。判决驳回上诉，维持原判。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款、第五款、第六款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”依据上述规定，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为、谁被告；行为者，能处分”的原则确定。本案中，梨树县政府已自认委托梨树县执法局实施的案涉强制拆除行为，结合当事人陈述及提交的证据，可以认定梨树县政府系本案适格被告，应对案涉强制拆除行为承担法律责任。其他职能部门及相关单位系配合梨树县政府进行行政管理活动，不属于共同作出行政行为的情形，不应认定为案涉强制拆除行为的共同被告。经释明，桂民牧业公司仍坚持列梨树县自然资源局等五单位为共同被告。桂民牧业公司主张应当确认强制拆除行为系梨树县政府、梨树县自然资源局等单位的共同行为，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，梨树县政府于2018年9月30日作出《梨树县人民政府关于对在耕地上违法建筑予以强制拆除的决定》，该决定中注明了复议和诉讼期限，同年10月19日被告即组织相关部门将原告的案涉养殖场强制拆除。拆除后原告提起行政复议及行政诉讼，经两级法院裁判确认，案涉强制拆除决定及复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。梨树县政府依据案涉强制拆除决定对原告的违法建筑实施拆除行为，并无不当。原告的诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告四平市桂民牧业有限公司的诉讼请求案件受理费50元，由四平市桂民牧业有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长 于 涛审判员 李本直审判员 张英男 二〇二〇年六月二十九日（法官助理 马 骏书记员 陈 坤