福建省泉州市鲤城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0502行初114号 原告福建世邦泰和物业管理有限公司，住所地泉州市丰泽区江滨北路国金天峰东侧写字楼3号楼5楼，统一社会信用代码91350500749051256N。 法定代表人杨震，总经理。 委托代理人黄建新、尤冠雯，福建正成功律师事务所律师。 被告南安市城市管理局，住所地福建省南安市溪美街道柳南西路310号，统一社会信用代码11350583MB1512673N。 法定代表人侯小泉，局长。 委托代理人王双庆。 委托代理人罗金圳，福建刺桐律师事务所律师。 原告福建世邦泰和物业管理有限公司诉被告南安市城市管理局行政处罚一案，原告于2020年4月7日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月4日公开开庭审理了本案。原告福建世邦泰和物业管理有限公司的委托代理人黄建新、尤冠雯，被告南安市城市管理局的委托代理人王双庆、罗金圳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告南安市城市管理局于2019年11月29日对原告福建世邦泰和物业管理有限公司作出南城管〔2019〕罚字第752号霞《行政处罚决定书》，该决定书载明：“经查实，你单位擅自改变中骏四季康城二期地上停车位用途，原审批346个地上停车位，现有82个地上停车位，122个地上停车位被改变为中庭绿化用地，142个地上停车位被改变为机动车道路……上述行为违反了《物业管理条例》第四十九条的规定。根据《物业管理条例》第六十三条的规定，现决定对你单位处罚如下：责令你单位六个月内自行改正，并处人民币伍万元的处罚。” 原告福建世邦泰和物业管理有限公司诉称，被告南安市城市管理局对原告作出的行政处罚认定事实错误，程序违法。2019年11月29日，被告以原告违反《物业管理条例》第四十九条规定，作出南城管〔2019〕罚字第752号霞《行政处罚决定书》。根据《物业管理条例》第四十九条“物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施，不得改变用途”的规定，被告处罚的是擅自改变地上停车位用途的违法行为。但案涉停车位在原告进入小区进行物业管理时，现状就是如此，并非原告改变地上停车位用途。被告提供的证据也无法证明是原告改变地上停车位用途。原告不是违法行为人，被告对原告作出的行政处罚错误。《物业管理条例》第二条“本条例所称物业管理，是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动”。由此可见，物业公司日常服务内容是维修、养护、管理等，并没有自行增加或改变现状的权利。既然案涉停车位并非是原告改变用途，现在需要整改，根据《物业管理条例》第四十九条“物业服务企业确需改变公共建筑和共用设施用途的，应当提请业主大会讨论决定同意后，由业主依法办理有关手续”的规定，物业公司无法自行决定，需经过业主大会讨论决定同意后，由业主依法办理有关手续开会通过。既然需业主大会讨论决定，那业主大会是否一致通过，也是未知。原告无法自行决定，被告却要求原告自行改正，并缴纳罚金，明显错误。综上所述，原告并非违法行为人，也无权自行整改，被告作出的行政处罚没有事实和法律依据，属于认定事实错误，程序违法，应予撤销。 原告向本院提交下列证据： 1.原告企业营业执照，证明原告企业登记信息； 2.行政处罚决定书，证明被告以原告违反《物业管理条例》第四十九条规定，对原告作出南城管〔2019〕罚字第752号霞《行政处罚决定书》； 3.证明、营业执照、法定代表人身份证，证明南安市华景房地产开发有限公司证明小区中庭改造工程系其因业主要求委托第三方施工，与原告无关； 4.联名申请保留小区绿化的申请，证明小区业主要求保留中庭绿化用地及机动车道路。 被告南安市城市管理局辩称，一、被告具有对原告作出案涉行政处罚决定的职权和职责。依据：《物业管理条例》第五条第二款、第六十三条第一款、南委办〔2019〕63号文《南安市城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第（九）项、南委办〔2019〕74号文《南安市城市管理综合执法大队职能配置、内设机构和人员编制规定》第二条、第三条、南政办〔2017〕285号《南安市人民政府办公室关于城市管理职能整合和综合执法配合有关事项的通知》第一点（其中附件新增加住建领域82项行政处罚权事项清单包括第73项擅自改变物业管理区内公共建筑和共用设施用途等事项的处罚）。二、原告擅自改变中骏四季康城二期地上停车位用途的事实清楚、证据确凿充分。1.被告调取的南安市华景房地产开发有限公司与原告就中骏·四季康城二期物业服务签订的《福建省××期物业服务合同》可以证实，原告为中骏·四季康城二期提供前期物业服务合同期限自2013年7月1日签订起至业主委员会与物业服务企业签订新的物业服务合同止，并约定原告提供物业服务的主要内容包括：保管相关的工程技术资料、承接查验资料，负责本物业共用部位和共用设施设备的日常维修、养护和管理，负责本物业共用部位、公共区域的清洁卫生、垃圾清运等；负责本物业公共园林、景观及设施的养护和管理等等。2.被告调取的四季康城二期第一标段（4＃楼-10＃楼及Ａ区地下室）、第二标段（1＃楼-3＃楼、11＃楼-14＃楼、管理用房及Ｂ区地下室）的《南安市建设工程竣工验收备案证明书》可以证实中骏四季康城二期一、二标段于2015年11月27日经过勘察、设计、施工、监理、建设单位竣工验收和通过有关专业工程主管部门验收，竣工验收备案文件于2016年1月22日收讫，这说明四季康城二期物业地上停车位在2016年1月22日前是符合规划要求未予以改变用途，否则无法通过竣工验收备案;3.被告调取的南安市清华测绘咨询有限公司出具的测量报告可以证实，在2019年9、10月间南安市清华测绘咨询有限公司对中骏四季康城二期地上停车位进行测量时，部分的地上停车位用途已经被擅自改变，原审批346个地上停车位，现有82个地上停车位，122个地上停车位被改变为中庭绿化用地，142个地上停车位被改变为机动车道路。4.在2015年11月27日起至今，甚至是2013年7月1日起至今（按照《前期物业服务合同》约定的期限），中骏四季康城二期物业都是由原告提供前期物业服务，包括地上停车位在内的共用设施、共用部分和公共区域都始终在原告的控制和管理之下，只有原告才有可能实施改变地上停车位用途的行为。5.《物业管理条例》第二十八条规定：“物业服务企业承接物业时，应当对物业共用部位、共用设施设备进行查验”。第二十九条规定:“在办理物业承接验收手续时，建设单位应当向物业服务企业移交下列资料：（一）竣工总平面图，单体建筑、结构、设备竣工图，配套设施、地下管网工程竣工图等验收资料；（二）设施设备的安装、使用和维护保养等技术资料；（三）物业质量保修文件和物业使用说明文件；（四）物业管理所必需的其他资料。”原告与案涉小区开发建设单位南安市华景房地产开发有限公司签订的前期物业合同第三条第一款也规定了原告有保管相关的工程技术资料、承接查验资料的义务。原告声称“案涉停车位在原告进入小区进行物业管理时，现状就是如此，并非原告改变地上停车位用途”。但在被告调查取证期间，原告却未能提供承接查验资料等证据证明其承接中骏四季康城二期物业时部分地上停车位用途已改变。在包括地上停车位在内的中骏四季康城二期物业经竣工验收备案情况下，原告无法举证证明其承接物业时部分地上停车位用途已改变，也无法举证其他主体实施擅自改变部分地上停车位用途行为，且地上停车位至今始终由原告进行控制和管理，应当认定原告为擅自改变中骏四季康城二期地上停车位用途的行为人，这样认定也符合常理。三、案涉行政处罚决定适用法律正确。根据《物业管理条例》第四十九条、第六十三条规定，本案原告未履行不得改变案涉小区规划建设的公共建筑和共用设施用途义务，擅自改变264个地上停车位用途。被告对其作出“责令你单位六个月内自行改正，并处人民币伍万元”的行政处罚符合法律规定。四、案涉行政处罚决定程序合法。在立案阶段，被告于2019年8月12日对该案进行立案，并依法办理了立案审批手续和延长办案期限审批手续。在调查阶段，被告合法、全面、客观、及时开展调查。被告指派苏上锦、王双庆两位执法工作人员进行调查取证，向南安市住房和城乡建设局调取南安市华景房地产开发有限公司与原告就中骏·四季康城二期物业服务签订的《福建省××期物业服务合同》，向南安市华景房地产开发有限公司调取了四季康城二期第一标段（4＃楼-10＃楼及Ａ区地下室）、第二标段（1＃楼-3＃楼、11＃楼-14＃楼、管理用房及Ｂ区地下室）的《南安市建设工程竣工验收备案证明书》，向南安市霞美镇人民政府调取测绘协议及南安市清华测绘咨询有限公司出具的测量报告，向原告授权委托的受托人中骏四季康城二期物业经理朱运声及反映情况的小区业主刘育能进行调查，在调查前出示执法证件，告知其享有包括申请回避等在内的权利和协助调查的义务，执法人员在调查过程中制作调查笔录，调查笔录经过被调查人阅核后，由调查人和被调查人签名。在作出行政处罚决定和送达阶段，被告依照法律规定对本案进行了集体评议后作出行政处罚决定，并在作出行政处罚决定之前，于2019年11月25日通过直接送达方式将行政处罚告知书送达至原告，告知原告被告拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，保障了原告的陈述、申辩的权利。在未收到原告陈述、申辩的情况下，被告于2019年11月29日作出了案涉行政处罚决定并于当日通过邮寄送达方式将该行政处罚决定书送达给原告。行政处罚决定书中依法列明了行政处罚的事实理由、法律依据以及相应的救济途径。综上，被告作出案涉行政处罚决定符合法律、法规规定的程序要求。综上所述，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告南安市城市管理局向本院提交了下列证据、依据： 1.南城管〔2019〕罚字第752号霞《行政处罚决定书》、送达回证、国内挂号信函收据、挂号信查询单，证明就原告擅自改变中骏四季康城二期地上停车位用途违法行为，被告于2019年对原告作出了行政处罚决定，责令原告六个月内自行改正，并对原告处以5万元罚款；被告于2019年11月29日通过邮寄送达方式将行政处罚决定书送达至原告； 2.统一社会信用代码证书及行政执法证件，证明被告的基本情况，被告为行政机关，具有诉讼主体资格，被告负责办理本案的工作人员王双庆、苏上锦具有行政执法资格； 3.南安市城市管理局行政执法立案审批表、南安市城市管理局行政执法案件延长期限审批表，证明被告对原告擅自改变南安市霞美镇中骏四季康城二期地上停车位用途的违法事实进行立案，并依法办理延长案件办理期限审批； 4.调查通知书、原告企业法人营业执照复印件、原告授权委托书、原告法定代表人及被委托人身份证复印件、被调查人小区业主刘育能身份证复印件、行政执法询问笔录、建设工程竣工验收备案证明书复印件、测量报告书、测绘协议书、南安市清华测绘咨询有限公司测绘资质证书、测绘员作业证、物业服务合同、南安市城市管理局行政执法案件调查终结报告，证明被告立案后，通过一系列调查取证工作取得本组证据，证实中骏四季康城二期地上停车位用途被擅自改变，原审批346个地上停车位，现有82个地上停车位，122个地上停车位被改变为中庭绿化用地，142个地上停车位被改变为机动车道路；中骏四季康城二期一、二标段于2015年11月27日经过勘察、设计、施工、监理、建设单位竣工验收和通过有关专业工程主管部门验收，竣工验收备案文件于2016年1月22日收讫；南安市华景房地产开发有限公司与原告就中骏·四季康城二期物业服务签订的《福建省××期物业服务合同》约定前期物业服务合同期限自2013年7月1日签订起至业主委员会与物业服务企业签订新的物业服务合同止，并约定原告提供物业服务的主要内容包括：保管相关的工程技术资料、承接查验资料，负责本物业共用部位和共用设施设备的日常维修养护和管理，负责本物业共用部位、公共区域的清洁卫生、垃圾清运等；负责本物业公共园林、景观及设施的养护和管理等等。原告未能举证其承接物业时部分地上停车位用途已改变，也未能举证其他主体实施案涉改变地上停车位用途的行为；综合可认定原告为擅自改变中骏四季康城二期地上停车位用途的行为人，应受行政处罚，被告承办人员作出了案件调查终结报告并办理了审批； 5.南安市城市管理局案件处理审批表、南安市城市管理局行政违法案件集体评议记录，证明调查终结后被告对案件的处理进行了集体评议并办理了案件处理审批； 6.南城管〔2019〕告字第752号霞《行政处罚告知书》、行政处罚告知书送达回证，证明被告在作出行政处罚决定之前，于2019年11月25日通过直接送达方式向原告送达行政处罚告知书，告知原告被告拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知其享有陈述和申辩权。 职权依据：《物业管理条例》第五条第二款；闽政文〔2008〕339号《福建省人民政府关于在南安市开展相对集中行政处罚权工作的批复》；闽委发〔2016〕23号《中共福建省委福建省人民政府关于印发的通知》第二条第（一）项；南委办〔2019〕63号《中共南安市委办公室南安市人民政府办公室关于印发的通知》第三条；南委办〔2019〕74号《中共南安市委办公室南安市人民政府办公室关于印发的通知》第二条、第三条；南政办〔2017〕285号《南安市人民政府办公室关于城市管理职能整合和综合执法工作的通知》。 法律依据：《物业管理条例》第四十九条、第六十三条。 经庭审质证，被告南安市城市管理局对原告提供的证据质证如下：对证据1、2真实性、合法性、关联性及证明目的无异议；对证据3真实性目前暂时无法确定，而且原告今天才提供，这份证明是在2020年6月3日出具的，不排除这份证据是原告与开发商华景公司串通，把责任推卸给开发商的这种可能性；且该证明的内容，原告并没有提供相应的证据予以佐证，且这份证明形成于案涉行政处罚之后，无法推翻案涉行政处罚决定；对证据4真实性、合法性、关联性及证明对象均有异议，无法确定这些人均是小区的业主；即使要改变公用设施的用途，必须经过业主大会通过，且应办理规划及其他审批手续，未经规划审批及相关部门的审批，擅自改变公用设施用途的，是违反法律规定的；小区业主要求保留中庭绿化及机动车道路，在未办理审批之前，这个请求也不应得到支持。 原告对被告南安市城市管理局提供的证据质证如下：对证据1真实性、合法性无异议，但该项行政处罚的作出无任何事实依据，并不能证明案涉停车位用途就是由原告改变；对证据2、3真实性、合法性、关联性无异议，其中证据3超过审理期限，程序违法；对证据4中调查通知书、原告企业法人营业执照复印件、原告授权委托书、原告法定代表人及被委托人身份证复印件真实性、合法性、关联性无异议；对被调查人小区业主刘育能身份证复印件及其询问笔录真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，询问笔录中并未陈述是原告改变案涉停车位用途，而且还陈述是华景开发商公司改变的；对行政执法询问笔录真实性、合法性无异议，但这两份询问笔录中被询问者均陈述并不清楚是谁改变案涉停车位的用途，即无法证明案涉停车位用途是原告改变；对南安市建设工程竣工验收备案证明书真实性、合法性无异议，但该项证据仅能证明中骏四季康城二期第一标段于2013年1月17日开工，于2015年12月31日竣工，第二标段于2013年12月20日开工，于2015年12月31日竣工，并没有直接证据证明案涉停车位用途就是原告改变的；对测量报告书、测量协议书、资质证书、作业证的真实性无异议，但对其合法性、关联性有异议，该报告书是受南安市霞美镇人民政府委托作出的测量结果，并非是被告自行委托，不能作为行政处罚的证据来源；该证据也无法证明案涉停车位用途是原告改变的；对福建省××期物业服务合同的真实性、合法性无异议，但该合同仅能证明原告于2013年7月1日签订合同，而中骏四季康城二期工程2015年12月31日才竣工，在没有竣工之前，原告没有进驻，没有权利也没有办法擅自改变案涉停车位用途；对南安市城市管理局行政执法案件调查终结报告的真实性、合法性无异议，但该份证据仅是南安市城市管理局作出处罚的内部评议记录，无法证明案涉停车位用途是原告改变；对证据5真实性无异议，合法性有异议，已经超期；但该份证据仅是南安市城市管理局作出处罚的内部评议记录，无法证明案涉停车位用途是原告改变；对证据6真实性、合法性无异议，但原告认为该项行政处罚作出无任何事实依据，该行政处罚决定书并不能证明案涉停车位用途就是由原告改变。综上所述，被告提供的证据没有办法查清案涉停车位用途是何时何人因何改变，无法达到其证明标准，应当认定被告举证不能，即不能证明案涉停车位用途是原告改变。 本院对上述证据认证如下：因被告对原告提供的证据1、2真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议，原告对被告提供的证据1、6真实性、合法性无异议，对证据2、3真实性、合法性、关联性无异议，对证据4、5真实性无异议，本院均予以认定。原告提供的证据3加盖公章，且与原件核对无误，真实性予以认定；原告提供的证据4有相关人员签名捺印，本院对其真实性予以认定。 经审理查明，南安市华景房地产开发有限公司以公开招标方式选聘原告福建世邦泰和物业管理有限公司提供前期物业服务，双方于2013年7月签订前期物业服务合同，约定合同期限自2013年7月1日起至业主委员会与物业服务企业签订新的物业服务合同止。南安中骏四季康城二期第一、二标段经南安市华景房地产开发有限公司于2015年11月27日组织勘察、设计、施工、监理单位竣工验收和通过有关专业工程主管部门验收，竣工验收备案文件于2016年1月22日收讫。2019年8月12日，被告南安市城市管理局对原告以擅自改变共用设施用途（改变中骏四季康城二期地上停车位用途）为由予以行政执法立案，案件来源为群众举报。2019年9月6日，被告向案件举报人刘育能调查并制作询问笔录。2019年9月11日，被告对该案件延长办理期限15日。2019年9月25日，被告对该案件延长办理期限60日。2019年9月27日，南安市霞美镇人民政府委托南安市清华测绘咨询有限公司对南安中骏四季康城二期地上停车位数量及相关事项进行测绘。2019年10月9日，南安市清华测绘咨询有限公司作出《测绘报告书》，测量结果为：原审批地上停车位346个，现实际为82个地上停车位，122个地上停车位被改变为中庭绿化用地，142个地上停车位改变为机动车道路。2019年11月13日，被告向南安市霞美镇人民政府调取《测绘协议书》及《测量报告书》。2019年11月19日被告向原告送达调查通知书。2019年11月20日，原告委托中骏四季康城二期物业经理朱运声至被告处接受调查并制作询问笔录。2019年11月20日，被告作出调查终结报告。2019年11月22日，被告对本案进行集体评议。2019年11月25日，被告向原告作出南城管〔2019〕告字第752号霞《行政处罚告知书》，并告知其享有陈述、申辩的权利。2019年11月29日，被告对原告作出南城管〔2019〕罚字第752号霞《行政处罚决定书》，以原告擅自改变中骏四季康城二期地上停车位用途，违反了《物业管理条例》第四十九条的规定为由，根据《物业管理条例》第六十三条的规定，决定对原告处罚如下：责令你单位六个月内自行改正，并处人民币伍万元的处罚。原告不服上述行政处罚，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，行政机关作出行政行为，应当做到认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《福建省行政执法程序规定》第二十八条规定：“行政执法机关处理违法案件应在立案之日起三十日内作出处理决定；重大、复杂的案件，经本机关领导批准，可以延长十五天，需要继续延长的报上一级执法机关批准，省人民政府所属行政执法机关，报省人民政府批准。”《泉州市城市管理行政执法程序规定》第九条规定：“市、区（市）行政执法局处理违法案件应在立案之日起30日内作出处理决定，重大、复杂案件，经本机关负责人批准，可以延长15天；需要继续延长的，区（市）行政执法局报市行政执法局批准，市行政执法局报市政府法制办批准。”本案被告于2019年8月12日立案，2019年9月11日延长办案期限15日，2019年9月25日延长办案期限60日，并于2019年11月29日作出涉案行政处罚，虽被告延长办案期限，但其仍未能在延长的期限内作出处理决定，超过办案期限，属程序违法。被告主张委托第三方测绘公司的期限不能计入办案期限，但本案并非被告直接委托第三方测绘，被告也没有证据证明其委托南安市霞美镇人民政府委托第三方测绘，被告仅向南安市霞美镇人民政府调取了测绘报告，故被告关于测绘期限不计入办案期限的主张，本院不予支持。 根据《泉州市城市管理行政处罚听证规定》第二条规定：“市、区（市）城市管理行政执法局（以下简称行政执法局）对当事人依法作出下列行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利：……（二）对非经营活动中公民违法行为处以1000元（含）以上的罚款和对法人或者其他组织违法行为处以3万元（含）以上的罚款；（三）对经营活动中公民违法行为处以5000元（含）以上罚款和对法人或者其他组织违法行为处以10万元（含）以上罚款的……”本案被告以原告擅自改变地上停车位用途为由，对原告作出责令六个月内自行整改，并处罚款五万元的处罚，其认为适用上述第（三）项规定，不属于应当听证的情形，本院认为，对上述规定中经营活动中违法行为的认定，应指以盈利为目的的违法行为或者与经营活动密切相关的违法行为。被告认定原告擅自改变停车位用途，即使认定事实属实，亦无法证明该改变行为系以盈利为目的，或者系存在违法所得的经营行为。故被告以属于经营活动中的违法行为对原告处以5万元罚款认为不属于应当举行听证的情形，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”审查判断行政处罚决定认定的事实是否清楚，证据是否充分，一般应当适用排除合理怀疑原则等证明原则。本案被告依据小区业主刘育能的询问笔录、原告的询问笔录、建设工程竣工验收备案证明书、测绘报告书、前期物业服务合同等证据，在原告予以否认，且举报人刘育能主张是开发商改变停车位用途的情况下，未全面、客观地调查、收集有关证据，径行认定系本案原告实施了改变中骏四季康城二期地上停车位用途的行为，认定事实不清、主要证据不足。综上，被告作出的涉案行政处罚决定，认定事实不清，证据不足，且程序违法，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告南安市城市管理局于2019年11月29日对原告福建世邦泰和物业管理有限公司作出的南城管〔2019〕罚字第752号霞《行政处罚决定书》。 本案受理费50元，由被告南安市城市管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状。并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。 审 判 长  李凤美 人民陪审员  庄燕茹 人民陪审员  吴清红 二〇二〇年六月二十二日 书 记 员  陈墨墨 本判决书引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。