辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽02行初102号原告刘义斌，男，1964年7月5日出生，汉族，住大连市西岗区。被告大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。法定代表人陈绍旺，市长。委托代理人李梅，大连市司法局工作人员。委托代理人刘颖，北京元合（大连）律师事务所律师。被告大连市文化和旅游局，住所地大连市中山区人民路75号。法定代表人荣梅，局长。出庭行政负责人姜微，副局长。委托代理人梁秀慧，该局工作人员。原告刘义斌因与被告大连市人民政府行政复议、被告大连市文化和旅游局非政府信息告知一案，于2020年3月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月27日通过互联网方式公开开庭审理了本案。原告刘义斌，被告大连市人民政府的委托代理人李梅、刘颖，被告大连市文化和旅游局的出庭行政负责人姜微、梁秀慧通过互联网参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘义斌诉称，1.请求依法撤销被告大连市人民政府作出的《行政复议决定书》（大政行复字[2019]85号）;2.请求依法审查确认行政复议申请中被申请人的行为。本案被告大连市文化和旅游局于2019年7月作出《东关街历史文化街区保护规划方案公示》及《东关街历史文化街区，说明会》。其定义“东关街属于历史文化街区”的“事实和证据及依据”作出的该具体行政行为的证据，其是否具有合法性；3.请求依法审查确认行政复议申请中被申请人的行为。本案被告大连市文化和旅游局针对《大连市文物局文件（大文物局发[2016]32号）》中称：“东关街为旧城区”，其定义东关街属于“旧城区”的“事实和证据及依据”,作出该具体行政行为的证据，其是否具有合法性。主要事实与理由：1、被告大连市人民政府作出的行政复议决定书中认为：“被申请人作出的公示及说明会并不能证明被申请人是制作案涉规划方案的行政机关。所提及的《大连市文物局文件（大文物局发[2016]32号》属于行政机关内部文件，故不予支持申请人行政复议之申请。原告现提出如下反对意见，并以事实依据申请诉求：原告在行政复议中的诉求是：请求依法审查审核大连市文化和旅游局于2019年7月作出的《东关街历史文化街区保护规划方案公示》及《东关街历史文化街区，说明会》的合法性与违法性，非直接诉其违法。2、被告大连市文化和旅游局作出的公示及说明会明确显现主办单位“大连市文化和旅游局”，并在“大连市规划展示中心”公开展示并召开说明会，仅此被告大连市文化和旅游局就应当对其作出的公开具体行为予以公开相关信息。非二被告所查明认为的:“申请人所申请的政府信息由大连市自然资源局、西岗区政府制作或保存，依法向大连市自然资源局、西岗区政府提出申请。”被告大连市文化和旅游局答辩与被告大连市人民政府所查明认为的，均无证据证明公示及说明会与被告大连市人民政府无关。3、本案被告大连市文化和旅游局于2016年和2019年分别对“东关街”作出二种相关具体行政行为称：“东关街为旧城区”又称“东关街历史街区”。被告大连市文化和旅游局虽然作出“东关街旧城区”的决定，但是没有相应确凿的证据及依据来证明其作出具体行政行为的合理性与合法性。4、本案被告大连市文化和旅游局在《大连市文物局：大文物局发{2016}32号文件》中（三）、做好东关街旧城区改造过程中的文物保护监督管理工作。其意义表达“东关街旧城区”与“文物保护监督”二者就存在相悖之处，仅此被告大连市文化和旅游局就应当对其作出二种具体行为应予公开信息。5、本案被告大连市人民政府在行政复议决定书中即已认定被告大连市文化和旅游局《政府信息告知书：文书编号(2019第002号）》违反法定程序。应当依据《行政复议法》第二十八条（三）、（四）项之规定，应当依法撤销。综上所述，本案被告大连市人民政府作出的《行政复议决定书》不予支持本案申请人之申请，缺少证据证明，依法无据，应当依法撤销。本案被告大连市文化和旅游局前期作出的相关具体行政行为称：“东关街为旧城区”，与后期作出的行政行为“公示与说明会”均没有相应确凿的证据及依据来证明其作出具体行政行为的合理性、合法性，而且二者相悖，依法无据，应当依法撤销其作出的其中一种具体行政行为。被告大连市人民政府辩称，1、被告不是适格的被告。本案的复议决定没有维持和改变大连市文化和旅游局所作出的《非本机关政府信息告知书》（文书编号：[2019]002号）具体行政行为，也没有不予受理申请内容。复议决定是确认大连市文化和旅游局所作出的《非本机关政府信息告知书》具体行政行为违法。因此，本案不适用《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条三款的规定，本案中，大连市文化和旅游局作出的是原具体行政行为，大连市人民政府作出复议决定的具体行政行为。原告起诉应按照原具体行政行为，即大连市文化和旅游局确定级别管辖，应到基层人民法院进行起诉，而不应到大连市中级人民法院进行诉讼，因大连市文化和旅游局办公地址在大连市中山区人民路75号，确定的管辖法院应为大连市中山区人民法院。根据大连市中级人民法院确定的交叉管辖的规定，原告的诉请应向大连经济技术开发区人民法院提起诉讼，原告向大连市中级人民法院提起本案诉讼不属于该院管辖的案件，应驳回其起诉。被告大连市文化和旅游局辩称，1、《东关街历史文化街区保护规划方案》及《东关街历史文化街区说明会》非我局制作或保存的信息。《东关街历史文化街区保护规划方案公示》及《东关街历史文化街区说明会》中所提到的历史文化街区保护规划方案并非我局制作及保存，由西岗区政府、市自然资源局负责制作实施。我局作为配合部门，依法依规指导当地政府和文物行政部门做好街区内的文物保护利用工作。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条的规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开”。第三十六条第五款“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；”据此，我局作出的《非本机关政府信息告知书》（2019第002号）并无不当。2、《大连市文物局关于东关街旧城区保护性改造提升方案的意见》（大文物局发〔2016〕32号）相关表述的事实及依据问题。原告提交的《大连巿文物局关于东关街旧城区保护性改造提升方案的意见》（大文物局发〔2016〕32号）文件复印件，是我局根据《西岗区文体局关于给予大连市东关街旧城区保护性改造提升方案批准的请示》所给出的行政机关内部公文意见，且在文件中明确该方案“应由工程建设单位报西岗区人民政府批准”。关于“旧城区”的表述，是直接援引请示文件，我局作为文物主管部门，不负责公开东关街属于“旧城区”的事实、证据和依据相关信息的职责。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条、第三十六条第五款的规定，我局作出的《非本机关政府信息告知书》准确的。3、以上几份文书均不涉及合法性审查问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第七条的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定。”本案中，原告所提及的所谓《规划方案》、《说明会》、《文件》均是行政机关在履行职责过程中形成的文书工作资料，不是《行政复议法》中合法性审查对象的“规定”。原告据此要求进行合法性审查没有事实依据，也不符合法律规定。综上，我局作出的《非本机关政府信息告知书》并无不当，大连市人民政府认定我局做出的具体行政行为事实清楚，适用依据正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。本院经审理查明，2019年9月5日，原告向被告大连市文化和旅游局申请政府信息公开，申请公开如下信息：1.被申请人于2019年7月作出《东关街历史文化街区保护规划方案公示》及《东关街历史文化街区，说明会》，请求公开其定义“东关街属于历史文化街区”的“事实和证据及依据”。2、被申请人于《大连市文化局：大文物局发[2016]32号文件》该文件称：“东关街为旧城区”，请求公开其定义东关街属于“旧城区”的“事实和证据及依据”。2019年10月15日，被告大连市文化和旅游局作出《非本机关政府信息告知书》（文书编号[2019]第002号），主要内容为：“经查，您申请的政府信息非本机关制作或保存，由大连市自然资源局、西岗区政府制作或保存，依法不属于本机关公开范围。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条和第三十六条第五项规定，请您依法向大连市自然资源局、西岗区政府提出申请。”并送达原告。原告不服，于2019年12月13日向被告大连市人民政府申请复议。2020年2月10日，被告大连市人民政府向原告作出《大连市人民政府延期审理通知书》（大政行复字[2019]85号），决定延期30日作出。2020年2月21日，被告大连市人民政府作出《行政复议决定书》（大政行复字[2019]85号），主要内容为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条之规定，被申请人具有作出案涉具体行政行为的职权。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条之规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。根据申请人提供的《东关街历史文化街区保护规划方案公示！》一文中“一、工作情况概述”的表述及文末的公示征求意见网站信息，并不能证明被申请人是制作案涉规划方案的行政机关。被申请人主张《大连市文物局关于东关街旧城区保护性改造提升方案的意见》是被申请人对西岗区文体局的具体请示所给出的书面回复意见，属于行政机关内部公文，并无不妥。被申请人告知申请人其所申请公开的信息不属于该行政机关负责公开的理由，并告知申请人负责公开该政府信息的行政机关，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（五）项之规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第七条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：……(二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定”之规定，申请人所提出的审查审核《东关街历史文化街区保护规划方案》、《东关街历史文化街区说明会》及《大连市文物局关于东关街旧城区保护性改造提升方案的意见》的请求不符合规范性文件审查规定，本机关不予支持。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款之规定，被申请人延长答复期限而未告知申请人，违反法定程序。综上，被申请人作出的具体行政行为认定事实清楚，适用依据正确，但违反法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定：确认大连市文化和旅游局作出的2019第002号《非本机关政府信息告知书》违法。对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。被告大连市人民政府将复议决定书送达给原告。原告提起本案行政诉讼。本院确认的上述事实，有原告提供的政府信息公开申请、《东关街历史文化街区保护规划方案公示》、《东关街历史文化街区，说明会》，被告提供的《大连市人民政府延期审理通知书》及当事人庭审陈述笔录等在案为凭，上述证据业经本院质证和审查，具有证明力，予以采信。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第二十六条第一款、第二款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条规定，“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”第一百三十四条规定，“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”本案中，被告大连市人民政府作出案涉复议决定，确认被告大连市文化和旅游局作出的《非本机关政府信息告知书》程序违法，不属于改变原行政行为，因此，原告列二被告为本案共同被告，符合上述法律规定，但应当以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。根据《大连中级人民法院关于行政诉讼案件异地交叉管辖的实施办法（试行）》的规定，原告应向交叉地基层人民法院提起本案诉讼，如原告坚持选择原管辖地基层人民法院亦可。就本案而言，原告应向大连经济技术开发区人民法院提起诉讼，如原告坚持选择大连市中山区人民法院亦可。庭审中原告坚持认为本案应由本院管辖，不符合前述法律和司法解释的规定，其起诉依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，第二十六条第一款、第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条、第六十九条第一款第（十）项、第一百三十四条、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告刘义斌的起诉。原告已预交的案件受理费人民币50元，免予收取。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 刘 杰审判员 胡俊杰审判员 张国华二〇二〇年六月八日书记员 周 丹附：本案适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百三十四条复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。第一百零一条裁定适用于下列范围：（一）不予立案；（二）驳回起诉；（三）管辖异议；（四）终结诉讼；（五）中止诉讼；（六）移送或者指定管辖；（七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；（八）财产保全；（九）先予执行；（十）准许或者不准许撤诉；（十一）补正裁判文书中的笔误；（十二）中止或者终结执行；（十三）提审、指令再审或者发回重审；（十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为；（十五）其他需要裁定的事项。对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。