甘肃省武威市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘06行终74号 上诉人（原审原告）王琴，女，1986年12月25日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。 委托代理人李海红，甘肃合睿律师事务所律师。 委托代理人杨星雨，甘肃合睿律师事务所实习律师。 上诉人（原审被告）武威市自然资源局凉州分局，住所地甘肃省武威市凉州区新城区武威市土地勘测技术服务楼**。 法定代表人齐加旭，该分局局长。 委托代理人顾拓祖，该分局工作人员。 委托代理人索妮，甘肃致为律师事务所律师。 上诉人王琴、武威市自然资源局凉州分局因行政强制一案，不服武威市凉州区人民法院（2019）甘0602行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，上诉人王琴及其委托代理人李海红、杨星雨，上诉人武威市自然资源局凉州分局委托代理人顾拓祖、索妮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2017年3月20日，王琴丈夫刘生武与凉州区金沙镇新中沟村第一村民小组签订《土地流转租赁协议》，协议约定：“一、甲方（凉州区金沙镇新中沟村第一村民小组）将本组土地7.5亩，以土地流转形式租赁给乙方（刘生武）修建养殖暖棚，四至范围：东至李秀莲养殖暖棚，西至褚兴成、刘国柱耕地，南至路、水渠，北至二干河路……六、乙方在土地流转租赁期间不得改变用途（养殖暖棚）……”由于刘生武以褚银名义建设养殖场。同日，褚银与金沙镇政府、金沙镇新中沟村村民委员会、金沙镇新中沟村第一村民小组签订《设施农业用地协议》。该协议中确定用地面积为5151.5平方米（合7.73亩），四至范围为东至李秀莲养殖暖棚，南至路、水渠，西至褚兴成、刘国柱耕地，北至二干河路。凉州区金沙镇新中沟村民委员会在褚银制定的“褚银养殖场”建设方案上加盖公章。2017年6月20日凉州区金沙镇人民政府向凉州区国土资源局上报了《关于中沟村一组褚银养殖场用地申请登记备案的报告》，该局金羊国土资源所审查后，加注了审查意见。2017年6月22日，“褚银养殖场”开始修建，至2017年11月竣工。期间，凉州区国土资源局金羊国土资源所于2017年10月11日经现场勘测，发现褚银未经批准非法占用集体土地修建棚房，该所向褚银发出《责令停止违法行为通知书》和《国土资源违法后果预先告知书》，同月13日金羊国土资源所工作人员对褚银进行询问，并制作了询问笔录。2018年9月29日，凉州区农牧局、凉州区国土资源局印发《凉州区关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知。2018年11月23日，原武威市规划局凉州分局、凉州区国土资源局对褚银未经批准，非法占地案进行了审理，审理意见为：责令限期拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌。2018年11月30日原武威市规划局凉州分局、凉州区国土资源局作出《限期拆除违法违章建筑通知书》，责令褚银自收到通知书之日起三日内自行拆除非法修建的建（构）筑物及设施，恢复土地原貌。逾期不拆除的，将依法采取强制拆除措施，所造成的经济损失由褚银自行负担，依法拆除的违法建（构）筑物不予补偿。2018年12月4日，原凉州区国土资源局组织人员对“褚银养殖场”修建的建筑物进行了拆除。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，王琴提供的褚银出具的说明、王文宏出具的证明以及凉州区金沙镇新中沟村村民委员会和中沟村一组村民出具的证明，能够证明涉案建筑物即“褚银养殖场”的实际投资人和经营者为王琴及其丈夫刘生武，因此，王琴与涉案具体行政行为有法律上的利害关系，可以作为本案原告依法提起行政诉讼。武威市自然资源局凉州分局认可涉案建筑物由其强制拆除，该分局系拆除涉案建筑物具体行政行为的行政机关，是本案的适格被告。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……（四）当事人享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定:“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）……”第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”本案中，武威市自然资源局凉州分局对王琴及其丈夫出资修建的建筑物进行拆除，仅作出《限期拆除违法违章建筑通知书》，未履行事先催告程序并告知当事人享有陈述、申辩权、亦未履行作出强制执行决定、予以公告等法定程序。武威市自然资源局凉州分局作出《限期拆除违法违章建筑通知书》后，褚银、王琴未自行拆除建筑物，此种情况下，武威市自然资源局凉州分局应申请人民法院强制执行，该分局自行拆除，违反了上述法律规定，故被告的拆除行为违法。国土资源部、农业部（国土资发〔2014〕127号）《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，建设方案和土地利用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天，公告期结束无异议的，乡政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。据上规定，设施农用地的使用虽无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。本案中，王琴作为“褚银养殖场”的实际投资人和经营者，其并未依照上述规定取得相应的备案手续，属于未经批准擅自在集体土地上违法修建建筑物的情形。原武威市规划局凉州分局和原凉州区国土资源局认定“褚银养殖场”属违法建筑的事实清楚，本院依法予以确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项规定，判决：确认武威市自然资源局凉州分局拆除王琴出资修建的建筑物即“褚银养殖场”的行政行为违法。 宣判后，原审原告王琴不服，请求二审法院依法维持原判确认行政行为违法的裁判结果，但对原判理由部分认定原告所有“褚银养殖场”系违法建筑的裁判理由予以纠正。理由：1、根据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发﹝2014﹞127号）的第二条第一款的规定：“生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产,其性质属于农用地,按农用地管理,不需办理农用地转用审批手续。”被上诉人以涉案建筑未办理乡村建设规划许可证、农用地转用审批手续为由，认为涉案建筑属于非法建筑缺少依据。2、一审中上诉人王琴提交的第四组证据已经充分证明，上诉人王琴已经就涉案养殖场向凉州区金沙镇政府申请登记备案，金沙镇政府于2017年6月20日向原凉州区国土资源局上报（金政发（2017）149号）《金沙镇政府关于中沟村一组褚银养殖场用地申请登记备案的报告》，并附有《设施农业用地协议（三方协议）》，该报告上签署审查意见：经初步审查，该宗地符合土地利用总体规划，同意备案，时间2017年6月21日。 上诉人武威市自然资源局凉州分局请求二审法院撤销原判，改判涉案行政强制拆除行为合法。1、涉案建筑物属于非法建筑物事实清楚。2、上诉人对涉案非法建筑的拆除符合法律规定和政策要求。原凉州区国土资源局与原武威市规划局凉州分局联合作出的凉拆违（金沙）第34号《限期拆除违法违章建筑通知书》内容明确，并非单纯的通知行为，而是限期拆除的强制拆除决定，符合行政强制法第三十七条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”之规定，经凉州区人民政府责成，上诉人与凉州区农牧局、凉州区执法局、凉州区司法局（公正处）等单位联合执法，具有行政强制执行权，联合强制拆除涉案违法建筑物行为合法。 二审查明的事实及证据认定与原审一致。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条明确规定了行政机关作出行政强制应当履行的义务和应当遵守的法定程序，行政强制中行政相对人享有的权利。本案中，上诉人武威市自然资源局凉州分局对上诉人王琴出资修建的建筑物“褚银养殖场”实施的行政强制拆除行为显然没有履行上述法律的规定，一审据此确认其拆除行为违法适用法律、裁判结果正确。上诉人武威市自然资源局凉州分局上诉理由适用法律错误，不予支持。关于双方当事人争议的涉案“褚银养殖场”是否为违法建筑。一审中，上诉人王琴诉状仅请求确认武威市自然资源局凉州分局拆除行为违法，没有提出赔偿请求。故涉案“褚银养殖场”的合法性，不属于本案审理范围。且凉州区金沙镇人民政府《关于中沟村一组褚银养殖场用地申请登记备案的报告》送原凉州区国土资源局后备案情况不明，一审判决理由部分在证据不充分的情形下确认“褚银养殖场”属违法建筑超出上诉人王琴诉讼请求范围，予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人王琴、上诉人武威市自然资源局凉州分局各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  刘清云 审判员  李明武 审判员  王天雄 二〇二〇年六月十九日 书记员  鲁素芸