河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行初88号原告涂英志，男，1949年1月15日出生，汉族，住河南省唐河县。原告龚德全，男，1943年3月21日出生，汉族，住河南省唐河县。原告景磊，男，1962年12月14日出生，汉族，住河南省唐河县。三原告共同委托代理人杨念平，北京在明律师事务所律师。三原告共同委托代理人席炎飞，北京在明律师事务所律师。被告唐河县人民政府。法定代表人贺迎，任县长。委托代理人郝军晖，系唐河县文峰办事处副主任。委托代理人张玉平，河南海涛律师事务所律师。被告南阳市人民政府。法定代表人霍好胜，任市长。委托代理人贺冠斐，系南阳市人民政府工作人员。原告涂英志、龚德全、景磊诉被告唐河县人民政府、南阳市人民政府房屋为行政征收、行政复议一案，于2020年4月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告涂英志、龚德全及三原告共同委托代理人杨念平、席炎飞，被告唐河县人民政府委托代理人郝军晖、张玉平，被告南阳市人民政府委托代理人贺冠斐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2019年12月12日，被告唐河县人民政府作出《关于唐河县宝塔广场棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称《征收决定》）。原告不服，于2019年12月30日向南阳市人民政府申请行政复议，南阳市人民政府于2020年3月23日作出的宛政复决【2020】17号行政复议决定。原告诉称，三原告均为唐河县文峰街道办事处新春街的居民，在新春街分别拥有住宅房屋一处。2019年12月12日，被告唐河县人民政府作出《征收决定》，原告的住宅房屋均被纳入了征收范围。原告对《征收决定》有异议，于2019年12月30日向南阳市人民政府提起行政复议申请，被告南阳市人民政府于2020年3月23日作出被诉【2020】17号行政复议决定，维持了《征收决定》。原告认为：一、《征收决定》并不符合社会公共利益需要。案涉地块处于唐河县城区中心，位置优越、交通便利，商业、教育、医疗等配套设施齐备完善，明显不符合需要进行改造的旧城区的认定标准，也不满足进行征收的必要条件。旧城区改建目的在于改善被征收区域内居民的生活环境、提高生活水平，在改建后仍应对被征收人进行原址安置或就近安置，但案涉征收项目并未明确该区域改建后的立项、规划情况，直接将居民异地安置。二、《征收决定》并不符合《征补条例》第九条规定的各项规划条件。三、征收补偿方案制订程序确系违法，内容亦严重违法。四、被告在作出争议房屋征收决定前，未依法进行社会稳定风险评估，亦未经过政府常务会议讨论。五、《行政复议决定书》事实认定不清，依据不足，应当予以撤销。综上，二被告所作的《征收决定》、《行政复议决定书》事实不清、程序违法，故请求人民法院：一、撤销被告唐河县人民政府于2019年12月12日作出的《征收决定》；二、撤销被告南阳市人民政府于2020年3月23日作出的宛政复决【2020】17号行政复议决定；三、本案诉讼费用由二被告承担。原告为支持其诉讼请求，向法庭提交如下证据：1、原告产权证明复印件；2、案涉地块照片、刻录光盘1套；3、《唐河县人民政府关于唐河县宝塔广场棚户区改造项目房屋征收公告》（以下简称《征收公告》）、《征收决定》、《唐河县宝塔广场棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》；4、唐发改投资〔2020〕5号；5、行政复议决定书；6、新闻报道1份；7、宝塔广场未签约公职人员名单复印件。被告唐河县人民政府辩称，一、该区域征收目的明确，属于为公共利益和社会利益而进行的征收行为。案涉项目是为推进唐河县棚户区工作，改善棚户区居民的居住条件，提高城市品位。同时，为了保护国家级重点文物千年古塔唐河塔，从立项到报批均是建立广场性质，并无居住户和开发项目。答辩人解决宝塔广场区域被征收户的安置问题，是符合相关规定并依法实施的。二、唐河县宝塔广场区域列入棚户区改造项目经省备案批准，符合唐河县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。唐河县房管局请示将此区域列入棚户区，经唐河县人民政府唐政文〔2017〕51号文批复同意实施，并列入2018-2020年唐河县棚户区改造计划（唐政办〔2017〕24号文）。经唐河县发改委立项报河南省保障性安居工程工作领导小组备案批准，列入河南省2018城市棚户区改造项目计划（第二批）。该项目征收对象涉及375户居民和5个机关单位，目前已经签订房屋征收补偿安置协议235户，未签订协议140户。三、《征收决定》和《征收公告》经合法程序作出，原告诉称程序违法与事实不符。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告唐河县人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1、唐河县规划局（唐规〔2017〕76号）《关于唐河县宝塔广场区域改造项目的规划意见》；2、唐河县国土资源局（唐国土资〔2017〕124号）《关于对唐河县宝塔广场区域改造项目符合土地利用总体规划的说明》；3、（唐政办〔2017〕24号）唐河县人民政府办公室关于印发《唐河县棚户区改造计划（2018-2020年）》的通知；4、唐政文〔2017〕49号唐河县人民政府关于申报唐河县2018年棚改项目计划的请示；5、河南省保障性安居工程工作领导小组办公室文件（豫保安居办〔2017〕53号）河南省2018年城市棚户区改造项目计划表（第二批）；6、唐政文〔2017〕51号《唐河县人民政府关于对唐河县宝塔广场区域项目改造方案的批复》；7、唐河县房产开发管理局（唐房〔2018〕69号）《关于呈报唐河县秦晋花苑安置住房建设项目可行性研究报告的请示》；8、唐河县发改委（唐发改投资〔2018〕94号）《关于唐河县秦晋花苑安置住房建设项目可行性研究报告的批复》；9、唐河县人民政府办公室（唐政纪〔2019〕36号）《关于宝塔广场棚户区改造项目有关问题的会议纪要》。证明方向：宝塔广场项目属于为公共利益和社会利益而进行的征收行为；符合棚户区改造的政策要求和部署，经唐河县发改委立项报河南省保障性安居工程工作领导小组备案批准，列入河南省2018城市棚户区改造项目计划（第二批），符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条和第九条的规定。第二组证据：1、唐河县宝塔广场棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案征求意见稿及张贴照片；2、宝塔广场改造项目听证会现场照片；3、工作人员身份证复印件及工作证明；4、唐河县宝塔广场升级改造项目房屋征收补偿听证会产生代表拟公告；5、关于举行《唐河县宝塔广场升级改造项目房屋征收补偿安置方案》听证会的公告；6、关于成立唐河县宝塔广场升级改造项目房屋征收补偿安置工作听证小组的通知；7、唐河县宝塔广场房屋征收补偿听证会被征收户居民代表签到表；8、唐河县宝塔广场房屋征收补偿听证会会议记录；9、唐河县宝塔广场升级改造项目房屋征收补偿安置工作听证报告；10、唐河县宝塔广场升级改造项目房屋征收补偿社会稳定风险评估公告；11、关于成立唐河县宝塔广场升级改造项目房屋征收补偿安置工作社会稳定风险评估小组的通知；12、唐河县宝塔广场升级改造项目房屋征收补偿社会稳定风险评估会议程序；13、唐河县宝塔广场升级改造项目房屋征收补偿社会稳定风险评估会议签到表；14、唐河县宝塔广场升级改造房屋征收补偿社会稳定风险评估会议记录；15、重大决策社会稳定风险评估报告；16、唐河县宝塔广场升级改造房屋征收补偿风险评估报告。证明方向：《征收决定》和《征收公告》经合法程序作出，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十、十一、十二、十三条规定。第三组证据：唐河县宝塔广场升级改造项目房屋征收补偿款专项资金到位凭证。证明方向：设立了补偿费已经足额到位且专户专储，保证专款专用。第四组证据：《征收公告》，《征收决定》，《唐河县宝塔广场棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》。证明方向：政府依法作出的征收行为已经发生法律效力。第五组证据：已签订补偿安置协议书（部分）(235户被征收对象）。证明方向：一半以上征收对象签订了协议书。案涉项目涉及380个征收对象，其中375户为居民，235户已经签订协议，5个机关单位也签订了协议。被告南阳市人民政府辩称，本机关于2020年3月23日作出的宛政复决【2020】17号复议决定程序合法，适用依据正确。2019年12月30日，收到申请人的复议申请后，于2020年1月2日作出行政复议案件答复通知书，送达了被申请人，被申请人在法定期限内提交了当时作出具体行政行为的相关证据材料及答复书。经调查及延期审理，本机关于2020年3月23日作出了维持被申请人作出的《征收决定》的复议决定，并送达了申请人、被申请人。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告南阳市人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书；2、行政复议答复通知书及送达回证；3、被申请人答复书；4、延期审理通知书及送达回证；5、行政复议决定书及送达回证。经庭审质证，被告唐河县人民政府对原告提供的证据发表以下质证意见：对证据1无异议；对证据2真实性、证明方向有异议，棚户区的界定是个人认识问题，该项目列入经过省市批准；对证据3无异议；对证据4真实性有异议；对证据5、6证明方向有异议，该区域是广场性质，没有商品楼，国家级重点文物，不允许开发。被告南阳市人民政府对原告提供的证据发表以下质证意见：对证据1无异议；对证据2认定被诉行政行为不应该是证据；其他同唐河县人民政府。原告对被告唐河县人民政府所提交证据的质证意见为：对第一组证据：对证据1的关联性、真实性认可，合法性不予认可，并未表明该项目满足了征补条例规定的各项规划。对证据2的关联性、真实性认可，合法性不予认可，并未提交总体规划予以对比说明，不是直接证据，规划局作为被告部门与本案也有利害关系，其作出的说明不足以认定符合总体规划。对证据3、4、5的关联性、真实性认可，合法性不予认可，未对案涉区域是否属于棚户区进行界定，将宝塔广场区域列入棚户区并无事实依据。对证据6的关联性、真实性认可，合法性不予认可。该批复于2017年5月10日作出，截至《征收决定》作出的2019年12月12日，该批复已经失效，不可作为涉案决定合法性的依据。对证据7、8、9的关联性、真实性认可，合法性不予认可。该安置房地址并不符合棚户区改造原地安置或就近安置的要求。对第二组证据：对证据1的关联性认可，真实、合法性不予认可。公告上无地点、期限，无落款、公章，无法律效力。对证据2、3真实性不予认可，听证并未形成会议纪要，并未保证被征收人表达意见的权利。对证据4-9关联性认可，真实性意见不发表，合法性不予认可，听证会主持人主体不适格，程序不合法。对证据10-16关联性认可，真实性意见不发表，合法性不予认可，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。社会稳定风险评估报告应当由市县级人民政府作出，而该报告由文峰街道办作出，街道办不具有该职权，该报告不符合征补条例要求。评估人员主体资格不合法，评估过程不合法。对第三组证据真实性不认可。对第四组证据关联性、真实性认可，合法性不认可。被告南阳市人民政府对被告唐河县人民政府证据无异议。原告对被告南阳市人民政府提交的证据发表以下质证意见：对证据1、2无异议；对证据3内容提出的三项依据和符合公共利益等合法性不认可，不属实；对证据4无异议；对证据5合法性不认可。被告唐河县人民政府对被告南阳市人民政府证据无异议。原、被告提交的证据，本院将在事实认定及评判过程中综合予以分析运用。本院经审理查明：唐河县泗洲寺塔为全国重点文物保护单位，唐河县人民政府为建设宝塔广场,决定对泗洲寺塔周边区域进行改造。2017年5月10日，被告作出唐政办〔2017〕24号《唐河县人民政府办公室关于印发的通知》，载明有宝塔广场区域改造项目。2017年9月11日，唐河县国土资源局作出唐国土资〔2017〕124号《关于对唐河县宝塔广场区域改造项目符合土地利用总体规划的说明》、唐河县规划局作出唐规〔2017〕76号《关于唐河县宝塔广场区域改造项目的规划意见》，载明区域为：东至原财局家属院、南至解放路、西至新春路、北至文化路。2017年5月10日，被告作出唐政文〔2017〕49号《关于申报唐河县2018年棚改项目计划的请示》、唐政文〔2017〕51号《唐河县人民政府关于对唐河县宝塔广场区域项目改造方案的批复》，载明征收范围东至老法院、西至新春路、南至解放路、北至文化路。2017年12月12日，河南省保障性安居工程工作领导小组办公室作出豫保安居办〔2017〕53号《关于下达全省2018年第二批城市棚户区改造项目计划的通知》，载明有宝塔广场区域棚户区改造项目，征收范围为东至老法院、西至新春路、南至解放路、北至文化路。2019年8月21日，被告作出唐政纪〔2019〕36号《关于宝塔广场棚户区改造项目有关问题的会议纪要》。2019年4月，被告作出《唐河县宝塔广场棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》并予以公告公示，该征收意见稿载明的征收范围为东至新春居委会东侧向北自然路、南至解放路、西至新春路、北至文化路。2019年11月7日，唐河县宝塔广场升级改造项目部作出《关于举行听证会的公告》，2019年11月9日举行了宝塔广场房屋征收补偿听证会。经过房屋征收补偿社会稳定风险评估，2019年11月14日，唐河县人民政府文峰街道办事处出具了《唐河县宝塔广场升级改造房屋征收补偿风险评估报告》。征收补偿费用已足额到户、专户存储、专款专用。2019年12月12日，被告作出《征收公告》、《征收决定》及《唐河县宝塔广场棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，征收目的：为保证宝塔广场棚户区改造项目顺利实施，决定对唐河县宝塔广场棚户区改造项目实施房屋征收。征收范围：东至新春社区东墙向北自然路，西至新春路，南至解放路，北至文化路。原告的房屋位于被征收范围内。该区域内房屋征收已经开始实施，大部分住户与政府已签订了房屋征收安置补偿，部分房屋已被拆除。本案中所称原财局家属院位于新春居委会东侧向北自然路的东侧，老法院位于征收区域的东南角已经搬出腾空。2019年12月30日，原告不服《征收决定》，向南阳市人民政府提出行政复议申请，南阳市人民政府于2020年1月2日作出行政复议案件答复通知书，送达了被申请人，被申请人在法定期限内提交了当时作出具体行政行为的相关证据材料及答复书。经调查及延期审理，南阳市人民政府于2020年3月23日作出了宛政复决【2020】17号复议决定书，并送达了原告。本院认为：一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。唐河县人民政府具有作出房屋征收决定的职权。二、关于是否为了公共利益。案涉项目属于棚户区改造项目（宝塔广场区域改造项目），已纳入唐河县2017年国民经济和社会发展年度计划、符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，是为宝塔广场的建设需要进行的旧城区改建而实施的征收，是为了保护国家级重点文物泗洲寺塔，改善城市居民居住环境，提升城市品位，增强城市形象，符合公共利益的要求。三、关于案涉项目名称问题。行政机关在不同公文中对该区域的项目名称称为棚户区改造项目或宝塔广场区域改造项目。项目称呼虽有差异，但均指向同一个征收区域，对该区域的房屋征收和房屋被征收人并不产生实质性影响。四、关于征收范围问题。对于征收范围的确定和规划条件的设定,同样属行政决策行为,行政机关依法享有专业判断余地和自由裁量空间,这也体现出土地发展权的政府管制、土地连片开发、统筹规划、集约发展和综合利用的原则。案涉项目中，在“东至”中有东至原财局家属院、东至老法院、东至新春居委会东则向北自然路3种说法，该载明的四至范围均包含了原告的被征收的房屋，因此，“东至”的表述不同，是否减少或扩大了征收范围，并不影响原告的房屋在征收范围内的事实，并未增设或减少被征收人的权利义务。五、关于被诉征收决定的合法性问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，社会稳定风险评估报告虽然由唐河县人民政府文峰街道办事处作出，但在唐河县人民政府对该报告予以采纳后，可以认定其履行了该项义务。唐河县人民政府作出的房屋征收决定符合相关土地利用和城乡规划要求，纳入国民经济和社会发展规划和年度计划，经过了补偿安置方案征收意见、社会稳定风险评估、县政府常务会议决定等程序，也做到了征收补偿费用的足额到位、专户存储、专款专用，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十三条的相关规定。唐河县人民政府在征收过程中，虽然在区域的征收项目名称和四至范围“东至”表述上存在差异，但对该区域内原告并不产生实质性影响，并不构成导致被诉《征收决定》被撤销的严重程度，且由于该征收区域较大，涉及被征收人较多，该次征收已实际开展，大多数房屋包括老法院区域已经被征收，已签订协议且部分房屋已拆，原告的房屋只是被征收范围内的一部分，若因此支持原告的诉讼请求，撤销被诉的征收决定，将导致唐河县人民政府该项目无法如期开展，将对公共利益产生重大损害。六、南阳市人民政府受理原告的行政复议申请后，组织被申请人进行了答复，经过审查作出宛政复决【2020】17号行政复议决定，该决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，原告的诉讼请求及理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告涂英志、龚德全、景磊的诉讼请求。案件受理费50元，由原告涂英志、龚德全、景磊负担。如不服本判决可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，按对方当事人数提交副本，向河南省高级人民法院预交上诉费50元，上诉于河南省高级人民法院。审判长 刘 琳审判员 尹乐敬审判员 刘旭东二〇二〇年六月十七日法官助理郭聪书记员丁莉丽