西安铁路运输法院 行政判决书 (2020)陕7102行初1285号 原告西安市阎良区光华机械厂，住所地阎良区。负责人于志军，执行事务合伙人。委托代理人孙旭联，西安市阎良区光华机械厂合伙人。委托代理人张大伟，北京吴少博律师事务所律师。被告西安市阎良区城市管理和综合执法局，住所地西安市阎良区。负责人冯新安，局长。委托代理人黄猛，西安市阎良区148法律服务所法律工作者。原告西安市阎良区光华机械厂（以下称光华机械厂）诉被告西安市阎良区城市管理和综合执法局（以下称阎良区城管局）行政强制一案，于2020年5月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月28日依法公开开庭审理了本案。原告西安市阎良区光华机械厂执行事务合伙人于志军及其委托代理人孙旭联，被告阎良区城管局副局长王贡献及其委托代理人黄猛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年5月8日，阎良区城管局作出《行政强制拆除决定书》（西城管强拆决字阎02[2020]第004号），决定拆除原告位于XX村XX组XX街道XX段修建的违法建设，2020年5月9日，被告组织相关人员对原告厂房内的宿舍楼和办公楼予以拆除。原告光华机械厂诉称，其于2002年3月依法注册成立，性质为普通合伙组织，主要经营机械加工、非标准件加工等，其中还涉及国家保密性机械工程用件。2019年3月12日，阎良区人民政府通过宣传手册的方式发布《关于XX街道新XX村XX组棚户区改造项目拆迁工作的通告》，将原告在内的新跃村全部纳入棚户区改造项目征收范围。2020年4月14日，被告作出涉案限期拆除决定，以原告在XX村XX组XX街道以南中断修建的地上四层砖混、钢架结构建筑物(以下简称“涉案建筑物”)，约1500平方米，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第三十五条之规定，以违法建设为由，依据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条和《西安市XX乡规划条例》第六十八条之规定责令原告限期自行拆除。后于同月20日进行了催告。2020年4月22日，被告作出《行政强制拆除公告》，随后于同年5月8日作出西城管强拆决字阎[2020]第004号《行政强制拆除决定书》，并于次日对原告所有的涉案建筑物实施了强制拆除。原告认为，被告组织实施的涉案强制拆除行为存在事实认定和适用法律的双重错误，且违反法定程序， 应当被确认违法，理由如下:一、涉案强制拆除行为认定事实错误。1993年1月1日，原告的合伙人孙某某XX村XX组签订污水坑地租用合同，双方约定污水坑由原告前身平整后用于建厂经营，合同有效期至2038年。原告建厂之时取得了安芦组的认可，且占用的土地为污水坑地，后更是将该荒废土地平整后使用，因当时法律法规及政策并不健全，故原告并不清楚向哪些部门申请建厂，后期经营过程中也未有相关的规划部门给予指导或纠正。原告一直合法经营，各项生产经营手续齐备，按时缴纳各种税费，原告房屋现在的状态属于历史遗留问题，不应被一刀切式地认定为违法建设。同时，原告在其享有合法使用权的土地上进行了土地平整、开发建厂是经过土地所有权人新跃村安芦组同意的，是基于对村集体的信赖而开展的土地平整建厂。如若不符合该部分土地利用规划，新跃村安芦组便不应该将该地块租赁给原告使用，即该过错并不可归责于原告。另外，涉案建筑并未对周边环境造成不良影响，虽然审批手续尚未齐全，但仅属于手续程序上的瑕疵，并不能片面认定该建筑属于违法建设。且根据相关法律法规的规定，尚可采取补办手续措施消除影响的，可补办手续。最高人民法院已生效的判决认为，查处违法建设的过程中，行政机关在可以采取责令限期补办规划手续等改正措施的情况下，直接作出限期拆除决定，将对相对人的权益造成过度损害，应属明显不当。因此，本案中涉案房屋手续程序上的瑕疵，完全可通过补办手续予以消除，不应苛以最严厉的拆除处罚。二、涉案强制拆除行为适用法律错误。《中华人民共和国物权法》第三十条“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”，这一规定明确规定了建筑物权，确立了只有违反了建筑时的法律依据，才能确定为违章建筑。原告的房屋建设于1993年，应当适用当时有效的法律法规，而非2008年才生效实施的《中华人民共和国XX乡规划法》。虽然《中华人民共和国城市规划法》于1990 年已生效实施，但原告所在的安芦组在当时并不属于城市规划内，XX庄XX镇规划建设管理条例确是1993年11月才生效实施。故此，原告建设时乡村规划类法律法规还不健全，涉案《限期拆除告知书》适用后期颁布施行的法律规范过去的行为，违反法不溯及既往的基本原则，适用法律错误。三、涉案强制拆除行为的实施违反法定程序。依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉论，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”之规定，被告实施涉案强制拆除行为前必须为原告留足法定权利救济期限。而本案中被告却是在刚刚作出行政强制拆除决定书的第二日便协同公安、消防等部门及工作人员对原告所有的涉案建筑物实施了强制拆除，显然有违前述法律规定，属于严重的程序违法。四、被告执法目的违法。原告案涉区XX街道新XX村XX组XX户区改造项目征收范围，政府机关对原告进行征收改造时，应当严格遵循“先补偿后搬迁”的征收补偿原则，在未与原告签订补偿协议之前，不能强行对原告进行征收。自原告被纳入案涉征收项目范围后，征收双方一直未能达成一致的征收补偿标准，现被告作出的案涉处罚决定，实属逼迫原告签订征收补偿协议的违法行为，其执法目的违法。综上，原告认为被告组织实施的强制拆除涉案建筑物及附属物的行政行为违法。原告为维护自身合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，向法院提起行政诉讼，诉讼请求：请求法院依法确认被告西安市阎良区城市管理和综合执法局于2020年5月9日组织实施的强制拆除原告二层职工宿舍楼和三层办公楼的行为违法。原告向本院提交了以下证据：1.营业执照。证明原告是合法注册的企业。2.合伙企业登记基本情况、污水坑地租用合同、收款收据、增值税纳税申报表。证明原告合法取得涉案地块的使用权，建厂经营获得了土地所有权人的许可。3.西安市阎良区人民政府关于XX街道新XX村XX组棚户区改造项目拆迁工作的通告、安芦棚户区改造项目指挥部组织机构、西安市阎良区XX街道新XX村XX组拆迁补偿安置实施方案。证明被告执法目的属于以拆违促拆迁，执法目的违法。4. 责令限期拆除决定书（西城执限拆决字阎02[2020]第004号）及其送达回证。证明被告向原告送达了《责令限期拆除决定书》。5. 行政强制拆除决定书（西城管强拆决字阎02[2020]第004号）及其送达回证、照片10张、强拆现场情况说明。证明被告是本案适格被告。被告阎良区城管局辩称，被告的行政行为合法、有效。原告的违法依据为西安市自然资源和规划局阎良分局《关于新跃村安芦组光华机械厂违法建设认定意见的函》（市资源阎函[2020] 21号），被告严格按照《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国XX乡规划法》的规定，依法作出行政强制行为。同时，被告在做出具体行政行为期间，及时告知了申请人的陈述、申辩权、复议权、提起行政诉讼的权利。关于被告行政行为的合法性，被告已经提交证据，并在本次庭审中依法举证。基于行政诉讼的举证责任规定，被告充分的证据足以证明其行政行为的合法性，请人民法院依法审查，并依据审查结果驳回申请人的诉请。 被告阎良区城管局向本院了提交以下证据：1.《西安市自然资源和规划局阎良分局关于新跃村安芦组光华机械厂违法建设认定意见的函》（市资源阎函[2020]21号）。证明被告的具体行政行为的依据。2.行政违法案件受理登记表、行政违法案件立案呈批报告、调查询问笔录、现场勘验笔录、违法建设现场照片、案审委员会审议记录、行政违法案件处理意见报告、责令限期拆除告知书（西城管执限拆告字阎02[2020]第004号）及送达回证、责令限期拆除告知书送达现场照片、责令限期拆除告知书送达过程视频资料、陈述申辩会陈述申辩人提供的个人资料、陈述申辩笔录、陈述申辩会议现场照片、陈述申辩会议执法过程视频、责令限期拆除决定书（西城执限拆决字阎02[2020]第004号）及送达回证、责令限期拆除决定书送达现场照片、责令限期拆除决定书送达执法过程视频资料。证明被告行政行为的决定过程合法有效。3.催告书（西城执强催字阎02[2020]第004号）及送达回证、催告书送达现场照片、催告书送达执法过程视频资料、行政强制措施呈批报告（西城管强呈字阎02[2020]第004号）、行政强制拆除公告及送达回证、行政强制拆除公告违法建设上张贴照片、行政强制拆除公告送达现场照片、行政强制拆除公告送达执法过程视频资料、关于强制拆除新跃村安芦组光华机械厂违法建设的请示（阎城管字[2020]25号）、关于同意强制拆除新跃村安芦组光华机械厂违法建筑的批复（阎政函[2020]17号）、行政强制拆除决定书（西城管强拆决字阎02[2020]第004号）及送达回证、行政强制拆除决定书送达现场照片、行政强制拆除决定书送达执法过程视频资料、案件协助函、行政强制拆除现场笔录、违法建筑拆除现场照片、违法建筑拆除后现场照片。证明被告的行政强制行为程序合法。经庭审质证，原告对被告提交的证据1，合法性和关联性认可，真实性和证明目的不认可，原告的建筑并非四层而是三层，上面的建筑面积和占地面积均与实际不符。对被告提交的证据2中的现场勘验笔录、案审委员会审议记录、行政违法案件处理意见报告，真实性不认可，对被告提交的证据2中的其他证据，真实性认可，对该组证据的证明目的不认可。原告建造的涉案建筑是合法建筑，不应当认定为违法建筑。根据案审委员会审议记录可知，此次案审会议召开的时间是2020年4月9日上午8时30分，在审议记录的第三页第一行中，王晓磊发言称凤凰中队在2020年4月9日对原告进行了调查，对原告法定代表人进行了询问，制作了询问笔录、现场勘验笔录，但从调查询问笔录中可知，被告是在2020年4月9日10时23分对原告法定代表人进行的调查询问，从现场勘验笔录可知，被告对原告进行的现场勘验时间为2020年4月9日9时13分，均在案审会议召开后，故审议记录是被告伪造的，其并没有召开案审会议。对被告证据3，真实性认可，证明目的不认可。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，由不拆除的，行政机关可以依法强制拆除，也就是说被告在作出限期拆除通知书后，只有原告在六十日之内不申请行政复议，六个月内不提起行政诉讼，被告才能作出强制拆除决定。被告是2020年4月20日作出的限期拆除通知书，却在2020年5月8日作出强制拆除决定书，2020年5月9日作出了强制拆除行为，程序严重违法。被告在强拆过程中，未按照行政强制法的规定对原告屋内机器设备等物品进行妥善保管。被告对原告提交的证据1，真实性和证明目的均认可。对原告提交的证据2中的合伙企业登记基本情况、增值税申报表的真实性认可，对污水坑地租用合同、收款收据的真实性无法确认，对原告提交的证据2的证明目的不认可。对于土地使用的合法性不属于被告的审查范围，本组证据是对规划认定的不认可，被告无权对此进行审查。对原告提交的证据3，真实性无法确认，不属于被告职责范围，证明目的不认可。被告只是强制拆除的实施单位，具体以规划部门的意见来执行规划部门的决定。对原告提交的证据4，真实性和证明目的均认可。对原告提交的证据5，真实性和证明目的均认可。但被告至今只拆除了原告的部分建筑物，涉案厂房目前没有完全被拆除。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1-4，证据5中的西安市阎良区城市管理和综合执法局行政强制拆除决定书及送达回证、照片，因客观真实，来源合法，且与本案有关联性，对真实性依法予以确认；对原告提交的证据5中的强拆现场情况说明，因系原告单方制作，且不属于证据的范畴，依法不予确认。对被告提交的证据因客观真实，来源合法，与本案有关联性，对真实性予以确认。经审理查明，2020年3月20日，西安市自然资源和规划局阎良分局作出《关于新跃村安芦组光华机械厂违法建设认定意见的函》（市资源阎函[2020]21号），该函的内容为：“经查，光华机械厂位于XX村XX组XX组XX街道XX段，试飞院、西飞铁路专用线中间，建设建筑地上4层，砖混结构，建设厂房约630㎡，钢构机构，建筑总面积约1500㎡,该建筑物及院落占地面积约为800㎡，未经规划许可，根据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条之规定、《西安市XX乡规划条例》第三十五条之规定，属于违法建设行为。根据《中华人民共和国XX乡规划法》及相关法律规定，现对以上违法建设提出处理意见如下：……责令对该违法建筑拆除。”2020年3月25日，西安市自然资源和规划局阎良分局将该函转至阎良区城管局，阎良区城管局于同日受理了该案件。阎良区城管局通过调查询问当事人、现场勘验和取证，作出《责令限期拆除告知书》（西城执限拆告字阎02[2020]第004号），拟决定责令原告限期拆除违法建设，并送达原告。2020年4月14日，阎良区城管局作出《责令限期拆除决定书》（西城执限拆决字阎02[2020]第004号），责令原告于2020年4月17日前自行拆除违法建设，并送达原告。由于原告并未在期限内拆除涉案建筑，阎良区城管局于2020年4月20日作出《催告书》（西城管强催字阎02[2020]第004号），催告原告在收到催告书之日起1日内履行拆除义务。2020年4月22日，阎良区城管局作出《行政强制拆除公告》（西城管强拆告字阎02[2020]第004号），限原告在4月24日之前拆除违法建设，否则阎良区城管局将依法强制拆除。2020年5月8日，阎良区城管局作出《行政强制拆除决定书》（西城管强拆决字阎02[2020]第004号），决定拆除原告位于XX村XX组XX街道XX段修建的违法建设，告知原告如不服本决定，可以在接到决定书之日起六十日内向西安市阎良区人民政府或西安市城市管理和综合执法局申请行政复议，也可以在六十日内向人民法院提起行政诉讼，并向原告进行送达。后阎良区城管局拆除了原告位于新跃村安芦组厂区内的北边的宿舍楼和南边的办公楼。原告认为被告组织实施的强制拆除原告上述建筑物的行政行为违法，故诉至本院，诉请如上。本院认为，本案的争议焦点为被告拆除涉案建筑物的行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，阎良区城管局虽提供了《行政强制拆除公告》，但该《行政强制拆除公告》是在《行政强制拆除决定书》作出前进行的公告，不符合上述《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，属于程序违法。阎良区城管局于2020年5月8日向原告作出并送达的《行政强制拆除决定书》（西城管强拆决字阎02[2020]第004号），告知了原告申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，法律规定当事人在法定期限内不诉讼不复议又不拆除的，行政机关方可强制拆除。被告阎良区城管局在复议期间和诉讼期限未届满的情况下，即将原告涉案的建筑强制拆除完毕，被告的拆除行为显然不符合《中华人民共和国行政强制法》的规定。综上，被告阎良区城管局强制拆除行为违反《中华人民共和国行政强制法》的规定，因涉案房屋已被拆除，强制拆除行为不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告西安市阎良区城市管理和综合执法局强制拆除原告西安市阎良区光华机械厂位于西安市阎良区新跃村安芦组厂房内的职工宿舍楼和办公楼的行为违法。案件受理费50元，由被告西安市阎良区城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                   审  判  长     王  静人民陪审员     刘京菊人民陪审员     张  艳 二〇二〇年六月三十日                        书  记  员     袁  攀   1