南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）赣7101行初297号原告南昌铁路天集房地产开发有限责任公司，住所地：江西省南昌市青云谱区井冈山大道**，统一社会信用代码：91360000261791138A。法定代表人赖学升，该公司董事长。委托代理人王福春，江西赣商律师事务所律师，律师执业证号：13601200510943394。委托代理人万爱玲，江西赣商律师事务所律师，律师执业证号：13601201311629299。被告南昌市西湖区人民政府，住，住所地：江西省南昌市西湖区抚生路**/div>法定代表人黄小燕，该区区长。委托代理人吴良生，江西中山律师事务所律师，律师执业证号：13601200810463892。委托代理人王龙，江西中山律师事务所律师，律师执业证号：13601201910097674。原告南昌铁路天集房地产开发有限公司诉被告南昌市西湖区人民政府不履行行政允诺一案，于2020年4月2日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王福春、万爱玲，被告出庭负责人副区长兰杨丽及委托代理人吴良生、王龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2014年11月21日，原告收到南昌市西湖区人民政府南站街道办事处（以下简称南站街办）《关于对铁路二村菜场进行升级改造的函》（以下简称改造函），该函提出集贸市场是创建文明、卫生城市的检查点，故将铁路二村菜场纳入升级改造范围。2015年7月3日，被告下达西府办字[2015]34号《关于铁路二村农贸市场升级改造有关问题的批复》（以下简称34号文），明确铁路二村农贸市场的改造总体费用（含施工费、设计费、监理费、代理费、临时过渡费等）由原告承担总额费用的10%，其余90%费用除市财政负担的400元/平方米外，其余由被告财政予以配套补齐，并同意按照合同中标价的30%作为启动资金，工程完工后，再按照中标合同价的40%拨付工程进度资金，待工程决算评审后，依据决算评审结果拨付工程尾款。原告指定其全资子公司南昌铁路天集物业管理有限公司（以下简称物业公司）与江西建工装潢有限责任公司（以下简称装潢公司）就菜场升级改造工程签订了施工合同，于2015年10月16日竣工验收交付使用。2017年9月1日，该工程经南站街办及西湖区财政局审核确认，工程建设费用为4834557.55元。2019年12月16日，南昌铁路运输法院作出（2019）赣7101民初313号《民事判决书》，判决原告向装潢公司支付剩余工程款1048523.37元，逾期利息98822.63元及诉讼费14937元。除上述费用外，原告为该工程升级改造项目还支付了工程设计费130421元、招标代理费26752元、工程监理费48600元、工程审计费34039元、临时过渡费72000元，原告多次就上述费用的90%向被告发函催要，但被告至今未付，故请求法院判令被告按行政允诺给付原告剩余的工程款1298082.08元，并按活期存款利率支付利息（从2020年3月20日起算，暂计1000元）。原告为支持其主张，向本院提交如下证据：第一组证据：1.原告的营业执照，用以证明原告主体资格。第二组证据：1.南昌市人民政府办公厅作出的洪府厅发[2014]49号《关于印发南昌市城区农贸市场2014-2015年达标升级改造和建设工作计划方案的通知》（以下简称49号文）；2.洪府厅发[2014]50号《南昌市农贸市场（社区菜场）设立或升级改造财政奖补资金管理办法（试行）》（以下简称50号文）；3.《改造函》；4.被告作出的天集房[2015]24号《关于明确铁路二村农贸市场升价改造相关问题的报告》（以下简称24号文）及铁路二村农贸市场改造工作安排表；5.南站街办作出西南街字[2015]8号《关于铁路二村农贸市场升级改造有关问题的请示》（以下简称8号文）；6.《34号文》，用以证明由被告发起铁路二村农贸市场升级改造项目属于政府投资的公益性建设项目，约定了项目费用包含施工费、设计费、监理费等费用，由原告承担总费用的10%，由市政府承担每平方400元后，剩余由被告财政予以负担。第三组证据：1.2015年9月29日物业公司与南站街办签订的《铁路二村农贸市场升级改造临时过渡期间委托管理协议》及相应的托管费用付款凭证；2.2017年1月24日西湖区财政局与江西同力工程改造咨询有限公司（以下简称同力公司）签订的《委托评审协议》及物业公司支付同力公司工程审核费凭证及发票；3.2017年8月22日同力公司出具的《南昌铁路二村农贸市场装修改造工程审核报告》，用以证明案涉工程施工期间，街道办负责过渡期间的委托管理，物业公司支付了托管费72000元，2017年1月24日，同力公司受西湖区财政局的委托对工程进行了评审，物业公司支付了工程审核费34039元，该工程的结算金额为4834557.55元，西湖财政局及街道办盖章审核确认，被告参与了工程竣工结算。第四组证据：1.2015年6月1日《建设工程设计合同（一）》；2.2015年7月17日《工程造价咨询文件（概算审核报告）》；3.《招标代理合同》《招标代理费计算书》及招标代理费付款凭证；4.《建设工程委托监理合同》及监理费支付证书、付款凭证；5.《南昌铁路二村农贸市场改造工程开工报告》；6.《建筑装饰工程施工合同》及付款凭证；7.（2019）赣7101民初313号《民事判决书》及履行判决的付款凭证，用以证明案涉工程的设计费130421元、招标代理费26752元、监理费48600元及因未足额付款法院判决认定的工程款、利息及诉讼费1162283.7元（其中利息98823.33元、诉讼费14937元）。第五组证据：1.2020年3月20日《关于对的回函》，用以证明原告多次向被告申请拨付案涉工程所垫付的资金，被告至今未按允诺支付到总工程量的90%。第六组证据：1.编号为036067822号财政授权资金支付凭证，用以证明被告支付的为工程款，而不是奖补资金。被告质证认为，对第一组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，民事诉讼是由其子公司提起，应当由其子公司作为诉讼主体；对第二组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的持有异议，批复是给南站街办的，不是给原告的，批复的标准在每平方1000元之内，原告知道该内容；对第三组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的持有异议，南站街办受原告的委托对周边秩序进行管理，并不涉及工程施工等事项，政府盖章是由于涉及到财政奖补资金，为了证明工程量，不能达到原告的证明目的；对第四组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，该费用与本案无关，这些费用由物业公司支付；对第五组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，不能达到原告的证明目的；对第六组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，案涉资金为奖补资金，不能认定工程款。本院认证认为，被告对真实性、合法性无异议的证据予以确认，对提出的其他异议，即为本案争议焦点，将在说理部分予以分析。被告辩称，本案不属于行政纠纷，不符合行政允诺实质条件，被告的奖补行为没有课予原告任何的义务，对原告没有拘束力，不属于具体的行政行为，也不是行政管理行为。被告对案涉工程项目的奖补标准根据规定设定了每平方米不超过1000元（其中包括了原告应当负担的10%部分），该工程设计面积为3726.3平方米，与原告招标公告中规定约3800平方米基本相符，原告发给被告的中标通知书显示中标价格为3817815.75元，被告即向原告拨款3436034.18元，该事实已被南昌铁路运输法院的判决所认定，足以证明被告已经足额拨付了奖补款项，故原告的诉讼请求没有依据，应予以驳回。另外，案涉菜场的所有权人为原告，菜场的租金由原告收取和使用，根据“谁受益，谁承担”的规则，原告应承担其诉求的全部责任，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告为支持其主张，向本院提交如下证据：1.《34号文》，用以证明该文批复对象为南站街办，为指示性批复，非提起行政诉讼的依据，案涉工程的奖补标准明确不超过1000元/平方米（包含所有的费用），其中政府奖补90%，业主（原告）承担10%，按照中标价及工程进度拨付奖补款；2.《建设工程设计合同》及设计图，用以证明案涉工程签订了施工合同，总面积为3726.3平方米（含二楼8.8平方米）3.《招标公告》《中标通知书》，用以证明案涉中标价格为3817815.75元，该中标价格是被告拨付奖补款的依据；4.（2019）赣7101民初313号《民事判决书》，用以证明民事判决书中的被告是原告的子公司。原告质证认为，对证据1的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，批复中明确指出案涉工程由原告实施，被告所称的奖补资金就是工程款，该工程款包含了工程设计、施工、监理等所有费用；对证据2的真实性需要核实，但签订设计合同是真实的，对证明目的持有异议，真实的面积应当以设计交付材料为准；对证据3提供的复印件持有异议，应当以原件为准，对关联性持有异议，中标金额不是本案工程的总体费用，总体费用是经过三方审核结算并盖章确认的，法院明确判决的工程施工金额为4834557.55元，并不是作为政府奖补资金；对证据4的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，该款不是奖补资金。本院认证认为，对原告提出真实性、合法性无异议的证据予以确认，对其他异议，即为本案争议焦点，将在说理部分予以分析。经审理查明，2014年11月21日，南站街办因南昌市人民政府《49号文》《50号文》向物业公司发出《改造函》，将铁路二村农贸市场纳入升级改造范围，改造资金按市、区、业主各占5:4:1的比例分担，尽快研究上报后启动改造事宜。2015年6月10日，原告就改造前向被告请示作出《24号文》，该文载明同意铁路二村农贸市场参与全市农贸市场升级改造计划，被告要求原告按照不低于1000元/平方米的标准进行改造，改造中如政府要求变更设计或增加项目，增加费用原告按10%、政府按90%出资。2015年6月3日，南站街办向被告作出请示的《8号文》，载明市场总体改造费用原则上不超过1000元/平方米的标准进行设计测算（包括施工费、设计费、监理费、代理费、临时过渡费等所有相关费用），最终明确原告作为发包方实施项目改造，并对代理公司和设计公司进行了重新调整，向被告提交了原告作出的《24号文》，请区政府尽快就相关问题予以抄告批复。2015年7月3日，被告作出《34号文》，批复铁路二村农贸市场升级改造总体费用原则上按照不超过1000元/平方米标准进行设计测算（包括施工费、设计费、监理费、代理费、临时过渡费等所有改造工程相关费用），由原告承担总费用的10%，其余90%费用除市政府负担的400元/平方米的费用外，由区财政予以配套补齐，同意按中标价的30%拨付启动经费，工程完工后再按照中标合同价的40%拨付工程进度资金，待工程决算评审后，依据决算评审结果拨付工程尾款。2015年7月3日，原告发布《铁路二村农贸市场改造工程施工总价承包招标公告》，装潢公司中标后与物业公司签订了《建筑装饰工程施工合同》，约定合同价为3817815.75元，项目竣工后，除正常验收外，还需要通过区商务局、区财政局、市商务局及市财政局验收，核定竣工决算，决算需第三方审计，经第三方审计后再确定决算价格并支付余额。2015年10月8日，该工程改造完工后，装潢公司提交了竣工报告。2017年8月22日，由西湖区财政局委托的同力公司就案涉项目作出了《工程造价咨询报告书》，核定项目改造面积为3726.3平方米，改造工程总金额为4834557.55元。2017年9月1日，南站街办、区财政局、装潢公司、物业公司及同力公司均在建设工程造价结算审核定案表中盖章确认，至2018年11月14日，被告通过南站街办向原告支付了工程款3436034.18元。2020年3月20日，被告作出《关于对的回函》，该函认为被告已经完成了奖补工程款的全部义务，现原告提出的请求无相关依据，被告无义务与责任支付原告请求的款项。后原告不服，遂将被告诉至本院，要求判如所请。另查明，南昌市人民政府作出的《50号文》中规定：1.申请农贸市场（社区菜店）设立或者升级改造财政奖补资金的项目，由业主单位向所在地城区商务主管部门提交书面申请，经区商务主管部门、财政部门初审后报市商贸委，由市商贸委会同市财政局对申报项目进行审核，报市政府批复同意后，给予财政专项奖补资金；2.对符合申报条件的新设立或整体改造的农贸市场项目，必须按照不低于800元/平方米（含设计费和管理费）进行改造，市财政按400元/平方米进行补助，其余由区财政和业主共同承担（其中区财政按不低于320元/平方米予以配套补助、业主自筹资金不低于80元/平方米）。又查明，案涉工程发生设计费130421元、委托管理费72000元、工程审核款34039元、招标代理费26752元及委托监理费48600元。2019年12月16日，因装潢公司起诉物业公司，本院作出（2019）赣7101民初313号《民事判决书》，判决物业公司向装潢公司支付工程款1048523.37元及逾期付款的银行同期同类贷款利息。再查明，南站街办属被告设立的政府派出机关，物业公司为原告下属全资子公司，负责案涉工程的具体实施。本院认为，行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目标，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出的一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。当特定的公民、法人或者其他组织接受允诺并实施相应的行为时，行政允诺即具备了法律关系的要素，使得行政主体的允诺义务演变为对特定主体的义务，允诺的内容也就具有强制性。本案中，被告因市政府《50号文》的规定负责本辖区农贸市场升级改造工作，其通过向南站街办作出批复明确了原告权利义务，成为原告实施升级改造农贸市场项目的基础，并通过外化的形式得以实施，显然系可诉的行政行为，属于行政允诺的范畴。根据诉、辩双方的意见和审理情况，本案最终的争议焦点即为案涉改造项目超出1000元/平方米的费用应当由谁承担，将作如下分析：首先，行政主体作出的行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下，即行政机关作出的允诺必须在其具有裁量权的处置范围内，且不违反法律的强制性规定，不会损害国家利益和社会公共利益。本案中，案涉菜场的升级改造亦是为创建文明、卫生城市的需要，也是满足公共基础设施的升级，达到实现社会公共利益的目的，且实施案涉改造项目亦符合市政府《49号文》《50号文》的要求，应当认定该承诺合法有效，故对被告提出不属于行政诉讼受案范围的意见，本院不予支持。其次，行政主体可以为了行政管理的需要对特定事项作出不违反法律强制性规定的允诺，但行政允诺的事项必须符合允诺者的职权范围，不能无原则、无界限甚至损害他人利益和公共利益的允诺。人民法院在审理此类案件时，应当审查该允诺事项是否超越了职权范围及是否具有可履行性。本案中，南昌市人民政府的《50号文》中明确了不低于800元/平方米的标准及业主及政府按照1：9的资金比例进行分摊改造费用，被告作出的《34号文》中再次明确原则上按照不超过1000元/平方米的标准和业主及政府按照1：9的资金比例进行分摊改造费用，该约定并未违反法律强制性规定，也未损害他人或公共利益，该行政承诺系合法有效的行政行为。最后，原告作为案涉项目实施主体在施工中发现工程款超标准时，未提供证据证明被告同意增加奖补资金，因此，超出部分不属于被告履行承诺的范围。依据案涉项目3726.3平方米计算，被告应支付奖补资金为3353670元，现被告已向原告支付了3436034.18元，完成了行政允诺的内容，故对原告提出的诉讼请求，本院不予支持。综上，原告申请被告履行行政允诺的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告南昌铁路天集房地产开发有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告南昌铁路天集房地产开发有限责任公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  楼 赟人民陪审员  温卫英人民陪审员  孙秋月二〇二〇年六月十九日法官 助理  沈明琪书 记 员  蔡霖颖附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。