山东省高唐县人民法院民 事 判 决 书（2019）鲁1526民初3324号原告：高唐县琉璃寺镇人民政府，住所地：山东省高唐县琉璃寺镇琉璃寺村。法定代表人：韩伟，该镇政府镇长。委托诉讼代理人：刘恒，该镇政府副镇长。委托诉讼代理人：宋广海，山东天地长安律师事务所律师。被告：张兆福，男，1945年4月1日出生，汉族，高唐县琉璃寺镇政府退休人员，住山东省高唐县。委托诉讼代理人：薛立华，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。委托诉讼代理人：王美，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。原告高唐县琉璃寺镇人民政府（简称琉璃寺镇政府）与被告张兆福合同纠纷一案，本院立案受理后，依法适用简易程序公开开庭审理了本案，经审理发现存在不宜适用简易程序的情形，裁定转为普通程序，于2020年6月22日公开开庭进行了审理。原告琉璃寺镇政府的委托诉讼代理人刘恒、宋广海、被告张兆福及委托诉讼代理人薛立华、王美到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。琉璃寺镇政府向本院提出诉讼请求：1.请求人民法院依法确认原、被告签订的土地租赁合同中超过20年之外的部分无效；2.退还租赁土地；3.诉讼费由被告负担。诉讼过程中原告将诉讼请求确定为：请求确认拍卖协议及补充协议中土地租赁期限超过20年的部分无效，判决被告返还租赁的土地391.06亩。事实和理由：1999年2月1日，原、被告签订《企业拍卖协议书》。原告将镇办企业“天华集团”（包括彩印厂、渔场、酒厂、砖瓦厂）一次性出售给被告。土地采用租赁的办法，租赁期限40年（自1999年2月1日起至2039年1月30日止），协议双方签字生效并实际履行。2005年11月8日，双方签订补充协议将土地租赁期限延至2055年11月8日。天华集团破产后，土地一直由被告自用或者转租。原、被告签订的土地租赁合同违反《中华人民共和国合同法》关于“租赁期限不得超过二十年”的强制性规定。现根据合同法的规定，向人民法院提起诉讼，请求人民法院依法支持原告的诉讼请求。张兆福辩称，原告的诉讼请求没有事实根据和法律根据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第一，本案并非简单的租赁合同纠纷，原、被告签订的协议系涵盖债权债务承受、企业所有权变更、土地使用权等多种、复杂的法律关系的“综合协议”。不应简单地适用《合同法》调整，亦不受“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”的调整。双方签订协议时，合同法并未实施，根据法不溯及既往原则，在合同的生效要件都具备的情况下，本案合同并不适用《合同法》的相关规定，应适用《民法通则》诚实守信、互利互惠原则的规定。因此，原、被告签订的协议合法、合理，符合社会及经济市场发展需求。第二，原、被告签订1999年的《企业拍卖协议书》及2005年的《补充协议》，系为了响应县委、县政府发展乡镇经济、搞活企业的号召，原告将镇办企业天华集团（原彩印厂、渔厂、酒厂、砖瓦厂）一次性出售给被告。根据公平、互利互惠以及权利义务的相对性原则，被告对涉案土地具有合法的使用权，双方应当继续全面履行协议。被告承接了天华集团的近600万元的债务，获得天华集团的所有权，依法承受对涉案土地的使用权，被告偿还了天华集团的巨额债务，为政府解决了当时的经济难题。协议履行中，针对社会经济状况的变化，双方协商变更了土地使用年限，该协议是双方的真实意思，应当继续履行。第三，关于农村集体建设用地的流转方式、流转期限等内容，目前在立法上仍属空白。根据“法无禁止即允许”的原则，原、被告针对土地使用期限的规定亦应被允许。根据《土地管理法》的规定，在不改变农村集体土地产权性质的前提下进行建设，仅限于该法第四十三条规定的四类建设项目，即:兴办乡镇企业，村民建住宅，乡(镇)村公共设施和公益事业建设。结合该法第六十三条的规定，天华集团为破产企业，被告代替天华集团履行债务，案涉土地的使用权亦应转移为被告享有。现行法律并未禁止农村集体建设用地的流转，亦未对流转期限作出规定，根据“法无禁止即允许”的原则，原被告针对土地使用期限的规定亦应被允许。根据《土地管理法》第四十三条和第六十三条的规定，天华集团使用集体土地是合法的，天华集团作为破产企业，企业在整体出售后，土地使用权一并流转。第四，即使适用《合同法》调整本案，因双方于2005年11月8目签订《补充协议》。该协议履行期限应为2005年11月8日至2025年11月8日，原告要求退还租赁土地亦无法律及事实依据。第五，原告单方将土地使用权转移他方或者提前终止协议，被告保留因终止《拍卖协议》及《补充协议》而造成经济损失的求偿权。被告所租赁土地若仍对外租赁，同等条件下，被告依然享有优先租赁权。原土地上存在彩印厂、酒厂、砖瓦厂，被镇政府无偿强制拆除，拆除后却未给被告经济赔偿，严重侵犯了被告的合法权益，对强拆损失请求权暂予保留。第六，被告张兆福的户籍仍在高唐县，根据《土地管理法》的相关规定，被告有权对案涉土地享有租赁权和使用权，原、被告签订的2005年补充协议，不存在合同法第五十二条的无效情形，原告主张补充协议无效，无事实和法律根据。原告以天华集团营业执照被吊销，被告就应返还土地是歪曲事实，滥用法律。综上，根据公平原则、互利互惠原则合同应当继续履行，请求贵院驳回原告的诉讼请求。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并记录在卷佐证。对于被告提交的刘旭华等11份证言材料、拍卖成交协议书等证明偿还接受债务的情况，因原告认可被告张兆福按拍卖协议偿还接管的债务，不再分析被告提交的证据的证明力。结合本院认证和当事人陈述，综合认定事实如下：山东省高唐天华集团公司（简称天华集团）是1995年10月20日成立的镇办集体所有制企业。因为受市场因素、当时的经济环境的影响，企业负债经营，出现经营困难。高唐县琉璃寺镇政府根据县委、县政府的有关文件精神，为加快乡镇企业改制步伐，最大限度地利用资源优势，搞活企业，启用能人，调动干部职工的积极性，经琉璃寺镇政府与张兆福协商确定，将镇办企业天华集团（原彩印厂、渔厂、酒厂、砖瓦厂）一次性出售给张兆福。琉璃寺镇政府为甲方，张兆福为乙方，双方于1999年2月1日签订《企业拍卖协议书》，约定：一、出售企业的位置及占地甲方将天华集团公司的所有权出售给乙方。该集团公司位于琉璃镇村北约2公里，高琉路以东1公里处。集团公司占地400亩，东西长度459.8米(东至东外围沟，西至西外围沟)，南北长度580米(南至一干渠北至北外围沟)。二、土地使用期限及办法1.甲方采取土地租赁的办法，土地使用期限为四十年(即从一九九九年二月一日至二〇三九年一月三十后止)。2.每年每亩土地的租赁费为陆佰元。所租土地前二十年(即从一九九九年二月ー日至二〇一九年月三十日止)，每年的土地租赁费贰拾肆万元，其中每年初上交镇政府壹万元，其余貳拾叁万元作为政府对企业的扶持资会，无偿投入企业。从二〇一九年二月ー日开始，乙方必须每年初一次性向甲方交清一年的租赁费贰拾肆万元，直至协议期满为止。三、出让金额及交纳办法经清产核资，该企业集团公司债权额为伍佰伍拾玖万元(559万元)，其中流动资金叁佰伍拾壹万元(351万元)，固定资产贰佰零捌万元(208万元)，债务伍佰陆拾伍万元(565万元)。1．甲方实行拍卖资产与债务相抵的原则，即以现有债务总额为底价，拍卖该公司的现有资产及所有权。2.乙方用承担该集团公司总债务的方式，购买其所有权。3.拍卖协议签订后，该集团公司所有明确债务及潜在债务，均由乙方全权负责，并予以偿还。四、甲方的权利和义务1.甲方保证该集团公司所租赁上地使用权限清晰，如因使用权限与第三者发生纠纷，由甲方负全部责任，由此而造成的财产及影响生产经营的经济损失，由甲方予以全额赔偿。2.甲方负责将租赁士地及该集团公司的生产经营管理权限自签订合同之日起移交给乙方。3.甲方负责落实县委、县政府及镇委关于发展个体私营企业的各项优惠政策，为乙方生产经营创造良好的外部环境。4.本协议签订后，甲方不准将所租赁土地使用权及该集团公司所有权转移他方。期满后，甲、乙双方本着自愿原则，共同商议该集团公司的善后事宜。五、乙方的权利和义务1.乙方按出让金额及交纳办法全部落实兑现后，享有土地使用权及生产经营自主权，其合理开发利用等合法权益受法律保护。2.甲方将所有权出售后，乙方负责变更营业执照，负责变更所有贷款、借款的一切手续，使所有债权债务全部归属乙方名下，并负责清还。对原集团公司的一切债务及欠发工人工资、抚恤金、工伤补偿金、退休人员工资等经济关系，负有全额清偿责任，此而引起的所有纠纷、诉讼，由乙方权负责处理。如因原天华集团债务、债权关系产生的一切诉讼，乙方参与并承担一切责任。3.乙方有权享受高唐县委、县政府及镇委制订的关于发展个体私营经济的各项优惠政策。4.本协议签订后，乙方正常的生产经营活动不受甲方的行政于涉。对甲方的不合理、不合法的强制性命令、措施，有抵制、不予理睬的权利。六、违约处理条款1.在协议有效期内，甲、乙双方不得以任何理由终止本协议，若确需变更协议条款，应由甲、乙双方共同协商解决，协商不成，仍按本协议履行。2.在协议有效期内，若一方违约，另一方有权终止协议。违约一方赔偿受损失一方的直接或间接经济损失。七、期满处理条款1.期满交接时，乙方所有权限及地上、地下设施，经双方协商可作价处理，但必须是在双方自原的前提下进行交易。2.期满后甲方所租赁士地若仍对外租赁，同等条件下，乙方有优先租赁权。3.本协议一式五份，甲、乙双方各执一份，县乡镇企业局、县体改委、琉璃寺镇经委各存一份。4.本协议双方签字、盖章后生效。协议签订后，原告按约定将天华集团的资产、债权、债务按账面记载向张兆福进行交接。但是，双方对甲方前二十年无偿投入的扶持资金460万元在合同期满后，如何处理没有约定。1999年8月20日，张兆福成立注册高唐县鑫东宏联有限公司继续从事购买天华集团所有权后的生产经营活动，对天华集团未行年检，高唐县工商行政管理局于1999年12月吊销了天华集团的营业执照。原、被告按拍卖协议履行至2004年12月。2005年11月8日，原、被告双方签订《天华集团拍卖协议补充协议》约定：一、原协议第二条土地使用期限及办法“1.甲方采取土地租赁的办法，土地使用期限为四十年(即从一九九九年二月一日至二〇三九年一月三十后止)。2．每年每亩土地的租赁费为陆佰元。所租土地前ニ十年(即从一九九九年二月ー日至二〇一九年月三十日止)，每年的土地租赁费贰拾肆万元，其中每年初上交镇政府壹万元，其余贰拾叁万元作为政府对企业的扶持资金，无偿投入企业。从二〇一九年二月ー日开始，乙方必须每年初一次性向甲方交清一年的租赁费贰拾肆万元，直至协议期满为止。”改为以下内容：“1.土地使用期限为50年（即从2005年11月8日至2055年11月8日止）。2.土地使用费及交纳方式：乙方向甲方共缴纳土地使用费捌万元，2005年12月31日前付清。”二、本协议签订后，原协议第二条款的内容及徐以华工资协议一并自动作废。三、1991年镇政府建在天华集团公司地皮上的敬老院占地6.1亩，土地使用权由乙方反转给甲方，土地所有人民政府。四、原企业拍卖协议书中的其他条款继续执行。五、本协议双方签字盖章后生效。六、本协议一式四份，甲方、乙方、镇土管所、镇经委各存档一份。协议签订后，被告张兆福向琉璃寺镇人民政府交纳土地使用费8万元。除向琉璃寺镇政府交回的6.1亩（琉璃寺敬老院占地）外，其他土地一直由张兆福管理，部分自用，部分土地由其转租用于琉璃寺镇政府招商引资的建设项目。琉璃寺镇政府确认，因公路拓宽、水利工程建设和修建敬老占地，张兆福实际占用391.06亩。琉璃寺镇政府称聊城市纪委巡视过程中，向该单位提出本案合同涉及集体资产流失问题，要求整改。琉璃寺镇政府与张兆福协商调整合同租期等问题，张兆福则要求镇政府解决无偿拆除购买天华集团的房产的补偿事宜，双方没有达成协议，原告向本院提起诉讼。本院认为，1999年2月1日原、被告签订的《企业拍卖协议》，发生在《中华人民共和国合同法》实施（该法1999年10月1日生效）之前，认定合同是否有效，应当适用当时的法律、行政法规确定。《中华人民共和国合同法》于1999年10月1日实施，对实施前的民事行为没有溯及既往的效力。原告依照1999年10月1日实施的《中华人民共和国合同法》第二百一十四条的规定，要求确认《企业拍卖协议》中对土地租赁期限超过20年的部分无效，本院不予采纳。合同订立时，1981年7月1日实施的《中华人民共和国经济合同法》对财产租赁合同的期限没有强制性规定。1999年2月1日原、被告签订的《企业拍卖协议》，是琉璃寺镇政府将镇办企业天华集团的资产账面债权金额559万元（固定资产208万元、流动资金351万元）、有偿使用40年的土地使用权交付给张兆福，张兆福负责清偿债务565万元并支付租金500万元（扣除无偿投入企业扶持资金460万元的余额）为对价的协议。根据1986年6月25日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十条规定，乡镇企业可以使用集体土地。琉璃寺镇政府对于集体企业用地的使用权采用租赁的办法，并没有导致集体资产的减少和流失，也不违反《中华人民共和国经济合同法》的规定，该《企业拍卖协议》有效。《企业拍卖协议》约定琉璃寺镇政府前20年应收租金460万元无偿投入企业作为扶持资金，后20年应收张兆福租金480万元，而2005年11月8日原、被告签订的《天华集团拍卖协议补充协议》约定，租期50年，租金共计8万元，导致依据《企业拍卖协议》取得的集体资产收益尽失，损害了社会公共利益，该约定无效。《中华人民共和国合同法》1999年10月1日实施后订立的合同，在国家法律对涉及乡镇企业的建设用地使用权的租赁期限没有规定的情况下，宜按照合同法的规定执行。《企业拍卖协议》有效，应当继续履行，原告要求确认土地租赁期限超过二十年的部分无效，要求返还土地的意见，本院不予采纳。《天华集团拍卖协议补充协议》本身无效，约定土地使用权超过20年的部分也无效。依照《中华人民共和国经济合同法》第二十三条、第五十四条，《中华人民共和国民法通则》第五十四条、第五十五条、第五十六条、第五十七条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第一条、《最高人民法院关于适用的解释》九十条规定，判决如下：一、1999年2月1日原告高唐县琉璃寺镇人民政府与被告张兆福签订的《企业拍卖协议》有效；二、2005年11月8日原告高唐县琉璃寺镇人民政府与被告张兆福签订的《天华集团拍卖协议补充协议》第一条、第二条中原协议第二条自动作废的约定无效；三、驳回原告高唐县琉璃寺镇人民政府的其他诉讼请求。案件受理费45200元，由张兆福负担15000元，高唐县琉璃寺镇人民政府负担30100元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  宋树宝人民陪审员  赵宝东人民陪审员  倪富强二〇二〇年六月二十九日书 记 员  张世豪