湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终94号上诉人（原审原告）张朝辉，男，汉族，1975年1月20日出生，住湖北省大悟县。被上诉人（原审被告）大悟县人民政府。住所地：湖北省大悟县城关镇府前街。法定代表人余海群，县长。原审第三人大悟县高铁经济试验区三合村村民委员会。法定代表人吴斌，主任。上诉人张朝辉因诉大悟县人民政府（以下简称大悟县政府）及原审第三人大悟县高铁经济试验区三合村村民委员会（原大悟县高店乡三合村村民委员会，以下简称三合村委会）不履行行政协议一案，不服湖北省孝感市中级人民法院（2019）鄂09行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。张朝辉起诉称，2009年5月14日，大悟县支持铁路建设领导小组办公室（以下简称“支铁办”，甲方、拆迁人）与张朝辉（乙方、被拆迁人）、三合村委会（丙方）签订《石武铁路客运专线大悟段房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称《房屋拆迁补偿安置协议》）一份，约定了拆迁内容、拆迁补偿方式、拆迁方式及期限、拆迁过渡安置方式、房屋拆迁补偿费金额及具体构成等事项。协议签订后，张朝辉在约定期限内拆除了自己的房屋及附属建筑物，并自行组织搬家和安排过渡用房，全面履行了协议义务。而当时的甲方“支铁办”在支付了房屋拆迁补偿费后，迟迟未能与丙方共同履行协议中约定的张朝辉新建房屋所需宅基地的调剂安置义务，也没有支付逾期的过渡安置补偿费。2012年石武铁路客运专线大悟段建成后，“支铁办”机构撤销，其与张朝辉所签协议中的甲方义务依法应由大悟县政府承担。张朝辉为协议中的宅基地安置和过渡安置补偿费等问题，通过多种渠道和不同方式主张自己的权利，均未能得到妥善解决，拖延至今。2018年8月，张朝辉向大悟县人民法院提起民事诉讼，该院裁定驳回起诉，告知应提起行政诉讼。请求：1.判令大悟县政府依照《房屋拆迁补偿安置协议》安置张朝辉新建房屋所需宅基地并办理建房手续；2.判令大悟县政府补偿支付张朝辉新建房屋差价款人民币48339.20元；3.判令大悟县政府支付张朝辉过渡安置补偿费人民币61800元（以每月600元计算至2018年6月）；4.本案诉讼费用由大悟县政府负担。一审法院查明，2009年5月14日，“支铁办”作为甲方及拆迁人与张朝辉作为乙方及被拆迁人、三合村委会作为丙方，三方签订《房屋拆迁补偿安置协议》。该协议约定：第一，拆迁内容。拆迁户位于高店乡××××铁路红线内所有房屋及附属建筑物（附调查测量表）。第二，拆迁补偿方式。货币补偿。第三，拆迁方式及期限。乙方于协议签订后一个月内，自行拆除附表载明的房屋及附属建筑物等。第四，拆迁过渡安置方式。拆迁户新建房屋所需宅基地原则上由乡镇及村按悟铁办发【2008】1号文件精神和新农村建设规划要求调剂安置。搬家方式为乙方自行搬家，甲方按上述文件精神给予补助。过渡用房由乙方自行安排，甲方按上述文件规定给予过渡安置补偿费。过渡期限为自协议签订之日起6个月。第五，房屋拆迁补偿费金额及具体构成。甲方应支付乙方补偿安置费52476.80元。上述协议签订后，张朝辉在规定的期限内对其房屋自行拆除。张朝辉已领取补偿安置费52476.80元。大悟县有关部门与三合村委会前后经过多次进行还建房宅基地选址并提出集中连片建设还建方案，但因各种原因未与张朝辉及部分拆迁户达成一致意见。部分拆迁户未经报批许可强行在农村集体土地上私自建房。大悟县高铁经济试验区已经纳入大悟县城区总体规划，在规划区范围内不再准许私自建房。大悟县高铁经济试验区管理委员会对张朝辉等拆迁户未还建的问题提出拆迁还建安置方案。即：原拆迁户未还建的，到试验区三期还建房还房，高铁红线内34户按成本价（800元/㎡）购买130平方米的户型；红线外拆迁户33户、二次拆迁户，经村级确认未建还建房的，按户平100平方米的户型用成本价（800元/㎡）在还建区（三期）购买还建房。新的拆迁安置补偿方案出台后，经征求拆迁户意见，67户拆迁户中已签订还建协议的有54户，张朝辉等拆迁户经沟通未能达成一致意见，以致成诉。另查明，2008年12月15日，“支铁办”、大悟县国土资源局、大悟县房地产管理局、大悟县林业局联合下发《关于切实做好石武铁路客运专线大悟段征地拆迁工作的通知》【悟铁办发（2008）1号文件】。该文件对征地拆迁补偿标准、征地拆迁的具体运作方式、房屋的宅基地补偿与迁建等做出了明确规定。主要内容为：搬迁补助费（仅限住人主房）500元／户，临时性过渡用房补助期限为6个月，补助标准为100元／户／月；房屋的宅基地补偿与迁建原则上由乡镇、村按照新农村建设统一规划要求，调剂安置宅基地，其土地补偿款按统一标准拨付到所在乡镇及村；所有迁建户由所在乡镇、村及国土、城建部门按有关规定核定宅基地面积和办理建房手续，凡原房屋有相关证件的，凭旧证件换新证，只收取工本费。还查明，2013年7月23日，中共大悟县委办公室、大悟县政府办公室联合行文悟办发【2013】22号文件，即关于印发《中共大悟县委高铁经济新区工作委员会、大悟县高铁经济新区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》的通知,确立大悟县高铁经济新区管理委员会为县委、县政府的派出机构，托管高店乡的喻河村、三合村、杨畈村、新河村、夏河村。2014年9月30日，大悟县机构编制委员会行文将大悟县高铁经济新区管理委员会更名为大悟县高铁经济试验区管理委员会。同时，大悟县高店乡三合村村民委员会变更为大悟县高铁经济试验区三合村村民委员会。2017年1月5日，大悟县机构编制委员会办公室作为赋码机关核定大悟县高铁经济试验区管理委员会统一社会信用代码为11420922068420853W，机构性质为机关。此外，经审查“支铁办”的设立时间及其机构性质，“支铁办”属大悟县政府临时设立的协调组织，现该组织已解散。一审法院认为，本案主要争议焦点，一是涉案《房屋拆迁补偿安置协议》中，关于安置张朝辉新建房屋所需宅基地的约定，是否能履行，如果因政策或者其他客观原因不能履行，是否应采取补救措施；二是张朝辉关于要求大悟县政府补偿新建房屋差价、支付过渡安置补偿费的请求，应如何处理。大悟县政府为了社会公共利益，组建大悟县支持铁路建设领导小组办公室即“支铁办”，作为保障石武铁路客运专线项目建设顺利进行的临时性协调组织。实际上是“支铁办”受大悟县政府的委托与张朝辉签订的《房屋拆迁补偿安置协议》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，大悟县政府委托“支铁办”与张朝辉签订《房屋拆迁补偿安置协议》的行为，大悟县政府为适格被告。张朝辉认为大悟县政府未按照约定履行《房屋拆迁补偿安置协议》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，应定性为行政协议，属于人民法院行政诉讼的受案范围。从《房屋拆迁补偿安置协议》的内容看，第三条约定，房屋拆迁补偿方式为货币补偿。第五条约定，房屋拆迁补偿费金额及具体构成为应向张朝辉支付补偿安置费合计人民币52476.80元（房屋补偿费44620.8元、水电补偿费946元、奖励5810元、搬迁补助费500元、临时过渡用房补助费600元）。上述协议签订后，张朝辉的房屋自行拆除，张朝辉已领取补偿安置费52476.80元。上述协议第四条第1项约定，拆迁户新建房屋所需宅基地原则上由乡镇及村按悟铁办发【2008】1号文件精神和新农村建设规划要求调剂安置。在协议履行过程中，大悟县有关部门及三合村委会与部分拆迁户前后经过几次还建房宅基地选址并提出集中连片建设还建方案，因各种原因没有确定下来。大悟县高铁经济试验区已经纳入大悟县总体规划，张朝辉关于请求安置新建房屋所需宅基地的约定，由于规划调整不能按协议约定履行。行政协议是行政机关基于行政裁量权与行政相对人协商一致而形成的，行政主体和行政相对人必须全面遵守和履行行政协议约定的各项义务。为了实现对行政协议相对人信赖利益的保护，行政主体应当兑现其作出的合法有效承诺。但是，因情势变更导致不能兑现承诺时，根据行政先行处理的原则，对行政补偿的补救措施人民法院不宜直接作出判决，应当先由行政机关在职权范围内作出补救措施。因此，大悟县政府应当采取补救措施以补偿行政协议相对人的信赖利益损失。大悟县政府在采取补救措施过程中，应在法律政策准许的情况下，经协商可以达成新的切实可行的补偿安置协议。如果张朝辉与大悟县政府经协商不能达成新的补偿安置协议，行政机关因公共利益需要或者在国家法律政策发生调整时，可以依法行使行政优益权单方变更行政协议的相关内容。张朝辉关于要求大悟县政府补偿新建房屋差价款、支付过渡安置补偿费的请求，由于张朝辉要求安置新建房屋所需宅基地的约定因情势变更导致不能履行，相关联的问题处于不确定状态，其请求有待在进一步协商签订新的补偿安置协议或者行政机关依法作出单方变更行政协议时予以综合考量，采取相应的补救措施。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项和第七十八条的规定，一审判决：大悟县政府在判决生效之日起60日内采取补救措施。案件受理费50元，由大悟县政府负担。张朝辉上诉称，原审判决大悟县政府采取补救措施，没有实际解决双方纠纷，没有切实维持张朝辉的合法权益。原审判决所谓因情势变更导致协议不能继续履行的理由不能成立。首先，本案不能适用情势变更原则。其次，大悟县高铁经济试验区纳入大悟县总体规划，并非国家法律、行政法规的强制性规范，而是地方性法规、行政规章范畴，不应成为人民法院认定事实和裁判的依据。至于张朝辉要求补偿新建房屋差价款、支付过渡费、赔偿损失的诉讼请求，具有明确的事实和法律依据，而非原审判决认定的处于不确定状态。原审判决认定情势变更，又认定大悟县政府违约并判令其采取补救措施，明显是矛盾和错误的，应当予以纠正。上诉请求：1.撤销原审判决；2.判令大悟县政府继续履行协议义务，安置张朝辉建房所需宅基地并办理建房手续；3.判令大悟县政府补偿张朝辉新建房屋差价款48339.20元，支付过渡安置补偿费（以每月600元计算，自2009年11月起至实际付清之日止）；4.判令大悟县政府赔偿张朝辉经济损失（补助费69720元、过渡费86400元、滞纳金131400元、律师费6000元等）；5.本案诉讼费用由大悟县政府承担。大悟县政府及三合村委会未提交书面答辩意见。一审经庭审质证的证据已随案移送本院。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，行政协议是行政机关为实现行政管理和公共利益的目的，基于行政裁量权与行政相对人协商一致而达成的协议，行政机关和行政相对人都必须全面遵守和履行行政协议约定的各项义务。为了实现对行政协议相对人信赖利益的保护，行政机关应当兑现其作出的合法有效承诺。在出现承诺不能兑现的情形时，双方应积极协商；协商不成的，基于行政先行处理原则，人民法院不宜径行作出裁判，应当先由行政机关在职权范围内作出补救措施。本案中，根据《房屋拆迁补偿安置协议》第四条第1项约定，拆迁户新建房屋所需宅基地原则上由乡镇及村按悟铁办发【2008】1号文件精神和新农村建设规划要求调剂安置。在协议履行过程中，大悟县有关部门及三合村委会与部分拆迁户前后经过几次还建房宅基地选址并提出集中连片建设还建方案，因故未能达成一致意见。现因大悟县高铁经济试验区已经纳入大悟县总体规划，案涉安置协议中关于安置新建房屋宅基地的约定因规划调整无法履行。当签订协议所依据的客观事实基础发生变化导致行政机关不能兑现承诺时，一审法院遵循行政先行处理原则，判决由行政机关在职权范围内限期作出补救措施，以补偿行政协议相对人的信赖利益损失，并无不当。张朝辉要求补偿新建房屋差价款及经济损失等主张，由于安置新建房屋宅基地方案尚不确定，有待行政机关在采取补救措施时予以综合考虑。综上，张朝辉的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张朝辉负担。本判决为终审判决。审判长  王仁祥审判员  马春亮审判员  胡锦明二〇二〇年六月一日书记员  董晓晗