湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终1号上诉人（原审原告）李长红，男，1961年7月25日出生，汉族，住湖北省长阳土家族自治县。被上诉人（原审被告）长阳土家族自治县人民政府。住所地：湖北省长阳土家族自治县龙舟大道**。法定代表人李军，县长。被上诉人（原审第三人）李长法，男，1971年6月2日出生，汉族，住湖北省长阳土家族自治县。被上诉人（原审第三人）长阳土家族自治县高家堰镇魏家洲村民委员会。。住所地：湖北省长阳土家族自治县高家堰镇魏家洲村**法定代表人向丰华，主任。上诉人李长红因诉长阳土家族自治县人民政府（以下简称长阳县政府）、李长法、长阳土家族自治县高家堰镇魏家洲村民委员会（以下简称魏家洲村委会）土地行政登记及行政赔偿一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2019）鄂05行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。李长红起诉称，其共有兄弟姐妹七人，1987年分家，家庭共同承包土地平均分配成七份，由于李长法系残疾人，分给李长红负担，李长红系户主，李长法为家庭成员。当时，李长法读书均是李长红供养，村集体的费用都是李长红缴纳。1997年，李长红带李长法去福建打工，2001年，李长法回老家居住。2005年，在颁发土地经营权证时，魏家洲村委会没有通知李长红，将户主填写成李长法。李长红知晓后，找魏家洲村委会要求解决未果。2009年，李长法与李长红分户后单独立户。2019年6月，李长红委托律师经查询得知，长阳县政府于2017年7月11日给李长法颁发了鄂（2017）长阳土家族自治县农村土地承包经营权第107509号《农村土地承包经营权证》，该证将应由李长红与李长法共同享有的两块土地（小地名为“门口”“强盗窝”，共2.24亩）承包经营权确权给李长法独享。李长红认为长阳县政府的登记行为所依据的基本事实错误，实际情况是李长法和魏家洲村委会故意串通损害李长红的利益，将李长红与李长法共同经营的两块土地填入李长法单独的经营权证中，侵犯了李长红的土地经营权。请求：1.撤销长阳县政府给李长法颁发的《农村土地承包经营权证》；2.由长阳县政府与李长法、魏家洲村委会共同赔偿李长红损失3000元（2017年7月至2019年7月间的土地收益损失）；3.由长阳县政府承担本案的诉讼费用。一审法院认定，李长红系魏家洲村**人，家庭共有兄弟姐妹七人，李长法系李长红之弟。1981年1月至1984年1月期间，李长红在部队服役，其户口随之迁出原籍，退伍后，李长红户口随之迁回居住地，李长红在高家堰镇财政所工作至1988年6月。1983年，魏家洲村实行农村土地家庭联产承包，由于李长红本人及其户籍不在魏家洲村，魏家洲村只为李长红的其他家庭成员发包了土地，没有将李长红列为独立的农户发包土地。1987年，李长红兄弟姐妹分家，家庭共同经营的土地进行了相应的分割，李长红与李长法为一个家庭户，李长红为户主，李长法为家庭成员。2009年9月28日，李长法与李长红分户，单独立户。2005年5月，在完善农村土地二轮延包工作中，魏家洲村委会与李长法签订了《农村土地承包合同》，将包含小地名为“门口”（1.04亩）、“强盗窝”（1.2亩）的两块土地发包给了李长法，长阳县政府为李长法颁发了土地承包经营权证。李长红认为“门口”“强盗窝”两块土地的承包经营权应由其与李长法共同享有，并以其退伍后未分山林、土地、缺乏生产资料为由，长期多次向各级部门反映。2015年8月26日，高家堰镇人民政府与李长红签订《协议书》，主要内容为：1.镇政府争取筹集资金60000元，用于补偿解决李长红购买魏家洲村一组村民李远朋房屋及山林等生产资料等，由镇政府在2016年春节前一次性付清；2.由镇政府协助李远朋与李长红按程序办理山林流转手续；3.由镇政府按照县委办座谈会备忘录要求为李长红支付每月300元的生活补助至2015年12月止，从2016年开始不再支付；4.李长红本人承诺自签订协议并按时取得相关补偿后，从此息诉罢访，不再以任何理由赴镇及以上各级党政机关和其他场所上访。2018年2月8日，高家堰镇人民政府与李长红再次签订《息诉罢访协议书》，主要内容为：1.李长红承诺自签订本协议并领取20000元资金（注：已发放给李长红40000元资金，连同本次发放的20000元，总计60000元）后，从此息诉罢访，不得再以此为由要求补偿或提出其他相关要求，不得要求魏家洲村委会、高家堰村委会解决土地、山林等生产资料；2.高家堰镇人民政府从2018年开始不再向李长红支付每月300元生活补助；3.若李长红违背协议内容，高家堰镇人民政府有权向李长红追偿已支付的资金；4.本协议为李长红与高家堰镇人民政府签订的《协议书》内容的进一步补充。李长红分别于2016年2月4日、2017年1月16日、2018年2月9日出具收款凭证，共收到高家堰镇人民政府的协议款60000元。2017年6月19日，魏家洲村一组与李长法签订了420528102201010044J《农村土地（耕地）承包合同》，由魏家洲村一组将“春树条子”“门口”“强盗窝”三块土地（确权实测面积4.03亩）发包给李长法家庭承包经营。同日，魏家洲村一组与李长红签订了420528102201010029J《农村土地（耕地）承包合同》，魏家洲村一组将“横坡”“桃树坡”“茶叶墩”三块土地（确权实测面积9.56亩）发包给李长红家庭承包经营。两份承包合同的承包期限均为1999年1月1日至2028年12月31日。李长红与李长法分别在《农村土地承包经营权公示结果归户表》上签字确认。2017年7月，高家堰镇人民政府向长阳县政府提出给李长红与李长法颁发《农村土地承包经营权证》的申请，长阳县政府对上报的登记材料审核后，根据土地承包合同的内容，给李长法颁发了鄂（2017）长阳土家族自治县农村土地承包经营权第107509号《农村土地承包经营权证》、给李长红颁发了鄂（2017）长阳土家族自治县农村土地承包经营权第107494号《农村土地承包经营权证》。2019年6月20日，李长红以长阳县政府将其与李长法共同经营的“门口”“强盗窝”两地块错误登记在李长法的《农村土地承包经营权证》中，侵犯了李长红的土地使用权为由，提起本案行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”根据上述规定，长阳县政府具有颁发涉案土地承包经营权证的法定职责。结合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点是：长阳县政府为李长法颁发的鄂（2017）长阳土家族自治县农村土地承包经营权第107509号《农村土地承包经营权证》是否合法。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第一款规定：“土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定：“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容，农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”根据上述规定，土地承包经营权在承包合同生效时已经设立。县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为是对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示。土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。若行政机关对土地承包合同等申请登记材料的形式真实有效性已尽到审慎审查义务，在申请登记材料未经法定途径予以否定前，人民法院对行政机关作出的登记在实体合法性上应当予以认可。本案中，李长法与魏家洲村一组签订的《农村土地（耕地）承包合同》约定李长法承包经营“春树条子”“门口”“强盗窝”三块土地，该承包经营合同在形式上并无明显瑕疵，且与《农村土地承包经营权证登记申请书》、《土地承包情况登记表》及《农村土地承包经营权公示结果归户表》中记载一致。长阳县政府在其职责范围内对合同的真实有效性已尽到了审查义务，在颁证之前也进行了必要的调查、测绘和公示程序。同时，长阳县政府为李长法颁发的鄂（2017）长阳土家族自治县农村土地承包经营权第107509号《农村土地承包经营权证》记载的内容与420528102201010044J《农村土地（耕地）承包合同》记载的内容一致，故长阳县政府的登记颁证行为并无不当。另外，《中华人民共和国农村土地承包法》规定，因发包方违法收回、调整承包地产生的纠纷属于农村土地承包民事纠纷的范畴。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权的，应向有关行政主管部门申请解决。根据上述规定，本案中魏家洲村一组与李长法签订的土地承包合同是否侵犯李长红的土地承包经营权，不属于本案的审查范围。与此同时，李长红以退伍后未分山林、土地，缺乏生产资料为由，多次向各级政府及相关部门申请解决生产生活问题，经协商，高家堰镇人民政府与李长红签订了《协议书》和《息诉罢访协议书》，解决了李长红家庭承包经营的土地，并签订了农村土地承包合同，办理了土地承包经营权证。在协议内容已履行且李长红承诺不再要求村集体解决土地、山林等生产资料的情形下，李长红再次以长阳县政府为李长法颁发的土地承包经营权证违法为由，主张其与李长法对“门口”“强盗窝”两块土地共同享有承包经营权，违反了诚实信用原则，于情于理于法不符，应不予支持。综上，长阳县政府为李长法颁发土地承包经营权证的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。李长红关于撤销该证并由长阳县政府和李长法、魏家洲村委会予以赔偿的诉求，因缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李长红的诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由李长红负担。李长红上诉称，（一）原审判决认定事实错误。1.案涉“门口”“强盗窝”两块争议土地，是李长红父亲名下的责任田和李长红名下的自留地，是李长红享有承包权的来源，一审法院未予查清。李长红从其父亲处分配所得地块与李长红通过上访所取得的土地没有任何关系。2.长阳县政府提交与本案无关的证据证明李长红无权取得“门口”“强盗窝”地块的使用权，纯属错误。李长红虽然签订《息诉罢访协议书》，但其中并没有关于李长红放弃向其他人行使合法权益要回属于自己土地的条款。3.李长红一审提交的高家堰镇财政所复印的资料可以证实李长法名下的户主一直是李长红，承包地也有李长红的份额。案涉土地性质系兄弟姐妹分家，父亲将其责任田和家庭自留地统一进行分割形成的，不存在再向村集体和高家堰镇人民政府要山要田。4.一审庭审中李长法明确说明诉争地块中的“强盗窝”地块的使用权原属于李长红，一审法院对此置若罔闻。5.李长法陈述取得“强盗窝”地块的使用权，是通过与李长红用林地调换得来的，无任何事实依据。6.李长红诉请要求长阳县政府撤销并更正李长法的承包土地地块，即要求将案涉地块进行分割再分别填入各自的经营权证中，一审法院将其说成是李长红要求村集体另给土地，系偷换概念。7.一审法院故意不审查李长法所持有的《农村土地承包经营权证》中的土地权源，单纯认为不属于本案审理范围，属于枉法裁判。（二）原审判决适用法律错误。1.一审法院认为李长法持有的第107509号《农村土地承包经营权证》办理程序无误，但未对实质性内容进行审理。2.一审庭审中查明了诉争地块的性质后应告知当事人对原承包合同提起诉讼之后再审理本案，但一审法院未依法释明，程序错误。3.一审以驳回诉讼请求为判决结果，却在文书说理中认为不属于本案的审理范围，是相互矛盾的。如果不属于本案审理范围，应该驳回起诉。请求：1.撤销原审判决，改判支持李长红的一审诉讼请求；2.本案诉讼费用由长阳县政府、李长法、魏家洲村委会承担。长阳县政府辩称，原审判决适用法律正确、程序合法、判决结果正确。1.长阳县政府系依法按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定颁发农村土地承包经营权证。李长红、李长法的《农村土地承包经营权证》均由其本人与魏家洲村委会签订合同，并按程序报送至长阳县政府。长阳县政府在职责范围内对合同的真实有效性已经尽到审查义务，在发证之前也进行了必要的调查、测绘和公示，程序合法，且李长红在公示结果的意见栏中签署了“无争议”字样，李长红称长阳县政府侵害了其合法权益是不成立的。2.案涉“门口”“强盗窝”地块与李长红通过上访取得土地之间是因果关系。因为李长红在部队服役户籍不在魏家洲村而未分得责任田，李长红多次以无生产资料为由上访，高家堰镇人民政府为解决历史遗留问题，与李长红达成协议并签订《息诉罢访协议书》，帮助李长红解决了承包地三块，且已按照法定程序依法颁证。3.李长红认为《息诉罢访协议书》并没有包括放弃向其他人行使合法权益要回属于自己土地的条款，纯属无理取闹，其在本案中的诉请与《息诉罢访协议书》的内容相冲突，违反了诚实信用原则。4.一审期间，长阳县政府提交了四组证据证明了李长红与李长法分户的事实，长阳县政府的确权和颁证程序合法。一审法院并没有对争议地块的权属来源视而不见，而是根据已有证据依法进行了审理。5.李长红认为一审法院没有告知其对原承包合同提起民事诉讼属于程序违法，属于理解错误，法律并未规定人民法院对此有告知义务。一审法院认为魏家洲村一组与李长法签订的土地承包合同是否侵犯李长红的土地承包经营权不属于本案的审理范围，与本案中李长红的诉讼请求不是同一概念。原审判决驳回李长红的诉讼请求，既节约了司法资源，也提高了诉讼效率。请求驳回上诉，维持原判。魏家洲村委会辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1.李长红退伍将户口迁回时，家庭联产承包已经完成，故没有将李长红列为独立的农户发包土地。2005年农村土地二轮延包时，李长法与魏家洲村委会签订的《农村土地承包合同》中，包含有案涉“门口”“强盗窝”地块，并经长阳县政府颁发了《农村土地承包经营权证》。李长红对上述地块没有承包经营权的事实从其多次向政府上访并已经实际解决承包地的事实中可以得到认定。李长红认为原审判决认定事实错误的上诉理由不能成立。2.李长红认为案涉争议土地与其通过上访取得的土地没有任何关系，纯属错误认识。正是基于李长红在家庭联产承包和二轮延包时没有承包经营集体土地的事实，政府才以货币化补偿的方式解决其生产资料，如果李长红与他人有共同承包经营的土地等生产资料，就不能另行采取货币补偿进行解决。3.根据李长红的诉讼请求，2017年李长红、李长法两户的《农村土地承包经营权证》的颁证程序是否合法是人民法院审理的对象。从一审庭审举证及查明的事实看，李长红也是2017年土地承包与颁证工作的承包人之一，从其在承包合同公示结果的意见栏中签署了“无争议”字样来看，李长红对此次签订承包合同和颁发《农村土地承包经营权证》的程序和结果是认可的。4.李长红认为原审判决适用法律错误系对法律的理解错误。请求驳回上诉，维持原判。一审经庭审质证的证据已随案移送本院。本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为长阳县政府为李长法颁发的鄂（2017）长阳土家族自治县农村土地承包经营权第107509号《农村土地承包经营权证》是否合法。按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款关于“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”的规定，长阳县政府具有颁发涉案《农村土地承包经营权证》的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权；实行家庭承包的，在承包合同生效后，由发包方启动相应程序层报至县级以上地方人民政府，经审核后再行颁发土地承包经营权证，确认承包方的土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为。本案中，长阳县政府基于高家堰镇人民政府的登记申请以及魏家洲村一组与李长法签订的《农村土地（耕地）承包合同》等申请材料，在依法履行调查、测绘、公示等程序后向李长法颁发《农村土地承包经营权证》的行为，在程序上并无不当，原审判决对此已经作出论述，本院不再赘述。根据前述法律规定，承包人依法取得农村土地承包经营权是颁发承包经营权证的前提和基础。《中华人民共和国土地管理法》规定，农村土地、宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有，其中属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。本案中，从原审查明事实看，李长法系魏家洲村**人，1983年魏家洲村实行农村土地家庭联产承包时，魏家洲村向李长法及其家庭成员发包了土地。2005年在完善农村土地二轮延包工作中，魏家洲村委会与李长法签订《农村土地承包合同》将案涉“门口”“强盗窝”两地块发包给了李长法，并办理了土地承包经营权证，该两地块一直由李长法承包经营。李长红虽然对此有异议，认为该土地的承包经营权应由其与李长法共同享有，但在2017年6月魏家洲村一组分别与李长法、李长红签订《农村土地（耕地）承包合同》，再次将包括“门口”“强盗窝”在内的三块土地发包给李长法并进行结果公示期间，李长红并未提出异议。故，李长红的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。长阳县政府依据上述承包合同向李长法颁发诉争第107509号《农村土地承包经营权证》，具有事实和法律依据。至于魏家洲村一组将“门口”“强盗窝”两地块发包给李长法是否侵犯了李长红的合法权益，属于农村土地承包发包民事争议，并非行政诉讼审查范围。事实上，根据原审查明事实，因李长红曾在部队服役等原因未分得土地，高家堰镇人民政府及魏家洲村一组为解决其生产资料问题，通过筹集资金、发包土地等方式先后为其解决了房屋、山林及家庭承包地等问题，李长红本人亦书面承诺不再就生产资料问题提出其他要求。现李长红、李长法已就各自家庭承包地办理了土地承包经营权证，李长红再次起诉主张对李长法的家庭承包地享有共同承包经营权，有违诚实信用原则，亦不利于农村土地承包关系的稳定，对其相关上诉主张，本院均不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。李长红的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李长红负担。本判决为终审判决。审判长  王仁祥审判员  马春亮审判员  胡锦明二〇二〇年六月八日书记员  董晓晗