南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）桂7102行初179号 原告周永辉,男,1949年5月21日出生,汉族,户籍地广西壮族自治区博白县，现住广西壮族自治区南宁市兴宁区。 委托代理人杨新辉，男，1946年10月14日出生，汉族，户籍地广西壮族自治区兴业县，现住广西壮族自治区南宁市良庆区。 被告南宁市住房和城乡建设局，住所地广西壮族自治区南宁市金湖路**。 法定代表人宁世朝，该局局长。 委托代理人麦燕来，该局工作人员。 委托代理人覃雪薇，广西冠益律师事务所律师。 第三人南宁市兴宁区人民政府，住所，住所地广西壮族自治区南宁市厢竹大道**div> 法定代表人林涛，兴宁区区长。 负责人符煜中，兴宁区政府党组成员。 委托代理人覃清燕，广西全德律师事务所律师。 第三人南宁市兴宁区邕武建材厂,住所地,住所地广西壮族自治区南宁市兴宁区望州路**iv> 法定代表人兰文权,该厂厂长。 原告周永辉因要求确认被告南宁市住房和城乡建设局（以下简称住建局）与第三人南宁市兴宁区人民政府（以下简称兴宁区政府），第三人南宁市兴宁区邕武建材厂（以下简称邕武建材厂）签订的《兴宁区2017年棚户区改造项目（一期）望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）非住宅房屋征收货币化补偿安置协议书》（以下简称《房屋征收协议》）中涉及到编号A-07房屋的内容无效，于2020年4月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月13日收到补正材料，同日立案后，于法定期限内向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月15日公开开庭审理了本案。原告周永辉及委托代理人杨新辉，被告住建局委托代理人麦燕来、覃雪薇，第三人兴宁区政府负责人符煜中及委托代理人覃清燕，第三人邕武建材厂法定代表人兰文权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁市城乡建设委员会于2019年4月2日与兴宁区政府、邕武建材厂签订《房屋征收协议》，协议载明：“根据《南宁市人民政府关于对望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）实施房屋征收决定的公告》，丙方（邕武建材厂）房屋已列入项目房屋征收范围，丙方同意甲方（南宁市城乡建设委员会）按照项目建设需要实施房屋征收。现按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》……等有关政策法规和文件规定，经甲、丙双方充分协商并取得一致意见，甲方对丙方被征收房屋实施货币补偿安置，并达成协议如下：（一）国有划拨土地上手续不全工业厂房：……5、（编号A-07）砖混结构：68.96m2x2120元/m2x85%=124265.92元”。周永辉诉称，一、《房屋征收协议》中编号A-07房屋系周永辉一直居住使用，该房屋属于周永辉唯一住宅和合法私有财产。1989年间，周永辉出资12000元购买邕武建材厂的前身兴宁区建筑安装公司第11工程队双飞粉厂（以下简称双飞粉厂）享有国有土地使用权的31平方米土地，并于当年在该土地上自建一栋两层砖混结构建筑面积为68.96平方米的住房和一间厨房，周永辉与家人在该房屋（即编号A-07房屋）居住至今。1991年10月2日，双飞粉厂及其法定代表人兰文权与周永辉补签订一份《房屋协议书》，明确“将院内望州路253号(土地)给周永辉建房屋两间，一间两层楼房包括楼梯在内，约地面积25平方米，另一间厨房约5-6平方米，经双方议定价壹万贰仟元转卖给博白县大垌乡金固村周永辉居住。”期间,周永辉报装用电支出材料费、人工费及报装费等共24000多元；为使用自来水支出材料费、人工费及报装费等共12000多元。2018年10月10日，南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局（以下简称城管局）认定案涉房屋为违法建设，作出南兴执法规监罚决字［2018］第218号《行政处罚决定书》。周永辉不服，向兴宁区政府申请行政复议。2019年7月19日，兴宁区政府作出南兴府复议〔2019〕5号《行政复议决定书》，撤销上述《行政处罚决定书》。以上事实表明，案涉房屋属于周永辉的合法私有财产，应受国家法律保护，周永辉具有签订《房屋征收协议》的主体资格。二、住建局剥夺周永辉的参与权、知情权、申辩权，擅自征收周永辉的房屋财产的行政行为严重违法。住建局与邕武建材厂明知道案涉房屋属于周永辉的唯一住宅，在未征求取得周永辉签字同意的情况下签订《房屋征收协议》，且以每平方米1802元极其离谱的低价计算补偿，严重侵犯了周永辉的房屋财产权益。综上，请求法院依法判决：一、确认住建局与兴宁区政府、邕武建材厂签订的《房屋征收协议》中涉及到周永辉房屋（编号为A-07）的内容无效；二、住建局承担本案诉讼受理费。 周永辉向本院提交了以下证据：1.《房屋征收协议》，证明提起行政诉讼的依据；2.《望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收初步评估结果公示及其《附件》，证明住建局委托评估机构对案涉项目房屋征收价格过低，严重侵害周永辉权益的事实；3.照片；4.《房屋协议书》，证据3、4证明1987年间，周永辉出资购买邕武建材厂享有国有土地使用权的31平方米土地，于当年在该土地上建房的事实；5.《房产面积测绘成果图》，证明案涉房屋经住建局测绘确定为二层砖混结构建筑面积为68.96平方米的事实；6.《望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区改造项目（一期）附属物征收补偿费用表》，证明兴宁区政府确定周永辉为被征收人，同时确定案涉房屋的结构和建筑面积以及一些附属物情况的事实；7.《行政复议决定书》，证明案涉房屋不属于违法建设的事实；8.《土地登记卡》（地号030（地号0301057图》，证明案涉房屋建在邕武建材厂土地上的事实；9.《土地登记卡》（地号030（地号0301209图》，证明邕武建材厂的法定代表人兰文权的房屋建在邕武建材厂土地上的事实。 住建局辩称，一、周永辉不具有本案诉讼主体资格。案涉房屋的所有权人为邕武建材厂，周永辉不是被征收人，与《房屋征收协议》不具有利害关系。周永辉非被征收人及补偿协议签约主体，无权对此起诉，应依法驳回。二、周永辉要求确认《房屋征收协议》中涉及到编号A-07房屋的内容无效，但该内容属于《房屋征收协议》其中一部分，不是单独的补偿行为。被征收人与征收部门就被征收房屋补偿达成一致意愿，构成《房屋征收协议》的整体，其中单项内容不可能单独割裂进行起诉。三、邕武建材厂是南宁市兴宁区望州岭路**房屋的所有权人，对案涉房屋有全权处分权；住建局是房屋征收部门，是签订《房屋征收协议》的适格主体。兴宁区政府接受住建局的委托作为征收实施单位签订《房屋征收协议》及具体落实协议的补偿义务合法恰当。《房屋征收协议》对被征收房屋进行了全面补偿，且已履行到位。协议双方对被征收房屋性质、面积等情况进行调查、确认后，按照项目的补偿方案约定了补偿方式、补偿金额和支付期限、搬迁奖励、搬迁期限等事项。协议签订后，住建局依法履行征收补偿职责。上述房屋情况及补偿金额均经产权人邕武建材厂认可，双方己就案涉房屋的补偿达成一致意见。因此，《房屋征收协议》内容合法有效，且已履行完毕，周永辉提出协议内容无效的诉请不能成立，请求法院依法驳回。 住建局向本院提交了以下证据：1.《南宁市人民政府关于对望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）实施房屋征收的决定》（南征〔2018〕13号《征收公告》）；2.望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）国有土地上房屋征收补偿安置方案；3.望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）房屋征收调查结果公布及公示材料，以，以上三份证据证明案涉房屋所在区域的征收决定及补偿安置方案等情况以及周永辉不是被征收人，备行政案件诉讼主体资格；4.《房屋征收协议》及附件，证明住建局、兴宁区政府核实被征收房屋的产权状况后与邕武建材厂签订征收补偿协议，就案涉房屋依法做出征收补偿。 兴宁区政府述称，一、兴宁区政府及住建局没有与周永辉签订《房屋征收协议》，与周永辉之间不存在拆迁的具体行政行为。周永辉未提供其与住建局、兴宁区政府签订房屋拆迁协议等事实根据与法律依据，不是《房屋征收协议》的合同相对人，其起诉不符合法律的规定，故周永辉要求确认住建局、兴宁区政府及邕武建材厂签订的《房屋征收协议》无效没有法律依据，依法应当驳回。二、住建局、兴宁区政府与邕武建材厂三方具有签约主体资格，案涉协议合法有效，周永辉要求确认协议无效的理由不能成立。（一）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”首先，根据南宁市人民政府《关于对望州路北三里原兴宁区纸合厂棚户区旧改项目（一期）实施房屋征收的决定》，明确房屋的征收部门为南宁市城乡建设委员会，房屋征收实施单位为兴宁区政府，《房屋征收协议》的签订主体为南宁市城乡建设委员会、兴宁区政府，均具有行政主体资格，邕武建材厂系案涉征收房屋的所有权人，具有签订《房屋征收协议》的资格及权利。（二）《房屋征收协议》的签订不存在没有依据的重大违法情形。（三）周永辉的诉状及举证均未能证实存在违反《中华人民共和国合同法》第五十二条的情形。（四）《房屋征收协议》系基于真实意思表示自愿达成，且协议的内容并未损害原告的合法补偿权益。故住建局在法定职责范围内与兴宁区政府与邕武建材厂签订行政协议，主体适格，依据充分，双方意思表示真实，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。（五）望州路北三里兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）履行了法定的征收补偿程序，合法合规。综上，周永辉主张《房屋征收协议》无效没有事实和法律依据，依法应当驳回。 兴宁区政府向本院提交了以下证据：1.《房屋征收协议》；2.补偿费用表；3.被征收房屋照片，证据1-3证明住建局及兴宁区政府具备签订案涉协议的主体资格，协议的内容按照安置补偿方案的标准给予补偿未损害被征收人的合法权益，且协议的签订是三方自愿签订，并不存在违法导致无效的情形；4.《南宁市望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）国有土地上被征收房屋分类评估结果一览表》；5.《南宁市望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）国有土地上被征收房屋超标准装饰装修及构筑物分类价值》；6.《手续不全房屋建造年份、用途和建筑面积确认单》；7.房产测绘面积报告书，证据4-7证明案涉协议依法履行了评估程序，并未损害被征收人的合法权益；8.《国有土地使用权证》（南宁国用（2002）字第420008号）；9.《国有土地使用权证》（南宁国用（2002）字第419986号）；10.《企业法人营业执照》；11.《房屋征收（拆迁）补偿补助费用签领表》，证据8-11证明土地使用权人为邕武建材厂，其具有独立的法人资格，协议的签订主体应当是邕武建材厂，由其领取被征收房屋的补偿款；12.《关于加快办理棚户区旧城改造建设项目房屋征收手续的函》（南建函〔2016〕945号）；13.南宁市规划管理局的《证明》；14.《南宁国土资源局关于出具望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）符合土地利用总体规划证明的复函》，证据12-14证明案涉房屋于2016年纳入旧城改建项目计划，案涉房屋征收进行旧城改建符合城乡规划要求、符合土地利用总规划，项目合法合规；15.《关于望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）国有土地上房屋征收预公告》；16.张贴记录；17.望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）房屋征收调查结果公布及张贴记录；18.南宁市城乡建设委员会关于对《望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）国有土地上房屋征收补偿安置方案》征求意见的公告；19.《望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）国有土地上房屋征收补偿安置方案》及张贴记录；20.《南宁市人民政府关于对望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）实施房屋征收的决定》及公告；21.《南宁市人民政府关于对望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）国有土地上房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》，证据15-21证明住建局和兴宁区政府具备签订房屋征收协议的主体资格，《房屋征收协议》对被拆迁的房屋明确了安置方案，确定了拆迁补偿标准，履行了法定的征收程序，程序合法。 邕武建材厂述称，同意住建局和兴宁区政府的答辩意见，《房屋征收协议》合法有效，不存在周永辉认为的非法情况，请求法院公正判决。 经庭审质证，一、周永辉对住建局提交的证据1-4的真实性、关联性无异议，对其合法性有异议，认为住建局没有提供相关文件证明征收行为取得发改委批准，补偿安置方案同国有土地征收补偿条例相抵触，且四份证据都不能证明周永辉不具备诉讼主体资格，也不能证明房屋不是周永辉所有。二、周永辉对兴宁区政府提交的证据1、2、4-7、12-15、18-21的真实性、关联性无异议，对其合法性有异议，理由与上述对住建局的质证意见相同；对证据3和11的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议；对证据8-10的真实性、合法性、关联性无异议；对证据16、17的真实性、合法性、关联性均有异议。三、住建局对周永辉提交的证据1、2、5的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的不予认可；对证据3的真实性、关联性无异议，对其合法性与证明目的有异议；对证据4的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议；对证据6的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议；对证据7的真实性、合法性无异议，对其关联性及证明目的有异议；对证据8、9的真实性、合法性、关联性均无异议。四、兴宁区政府对周永辉提交的证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的不予认可；对证据3的真实性、关联性无异议，对其合法性和证明目的有异议；对证据4的真实性无异议，对其关联性、合法性和证明目的均有异议；对证据5的关联性无异议，对其真实性、合法性及证明目的均有异议；对证据6的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议；对证据7的真实性、合法性无异议，对其关联性和证明目的有异议；对证据8、9的真实性、合法性、关联性均无异议。五、住建局与兴宁区政府均认可对方提交证据的真实性、合法性、关联性。邕武建材厂对周永辉提交的证据的质证意见，与兴宁区政府的意见一致；对住建局和兴宁区政府提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：周永辉所提交的证据4真实、客观、与本案有关联，但其证明目的本院不予采信。周永辉提交的其他证据及住建局、兴宁区政府提交的证据均真实、合法，与本案有关联，可以作为认定案件事实的依据，本院予以认定。住建局及兴宁区政府欲证明周永辉不是协议主体也不是利害关系人且不具备本案的诉讼主体资格的证明目的，本院不予采信。周永辉欲证明其房屋所得补偿款与别的住房差别很大，合法权益被侵害的证明目的，本院不予采信。 经审理查明，周永辉于1989年向邕武建材厂交纳12000元，在邕武建材厂享有国有土地使用权的土地上自建一栋两层砖混结构建筑面积为68.96平方米的住房（即案涉编号A-07房屋）。周永辉在未办理合法审批手续的情况下，与家人在该房屋居住至今。2018年，因南宁市人民政府实施旧改项目，邕武建材厂所在望州路253号所有房屋被列入棚户区旧改项目。在经过调查及测绘、评估等各种前期工作后，2019年4月2日，甲方住建局、乙方兴宁区政府与丙方邕武建材厂签订《房屋征收协议》，协议中载明：“根据《南宁市人民政府关于对望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）实施房屋征收决定的公告》，丙方房屋已列入项目房屋征收范围，丙方同意甲方按照项目建设需要实施房屋征收。”其中，“（一）国有划拨土地上手续不全工业厂房：……5、（编号A-07）砖混结构：68.96m2x2120元/m2x85%=124265.92元”。编号A-07房即为本案中周永辉自建居住的房屋，邕武建材厂在庭审中表示拟将该房屋所获得的全部征收补偿款分配给周永辉。周永辉对《房屋征收协议》涉及到编号A-07房屋的补偿标准不服，不同意拆迁，该房屋目前处于停水停电状态中，但周永辉及其家人仍在此居住。 另查明，邕武建材厂位于南宁市××州路××号，登记在其名下的土地共计964平方，所使用土地为国有划拨工业用地。该厂由兴宁区建筑安装工程公司第十一队变更而来，成立于1993年，为集体所有制性质企业，法定代表人为兰文权。案涉房屋建于邕武建材厂的工业用地上，兴宁区政府依相关评估程序，由评估公司根据土地的性质以厂房这一大类进行了评估，经评估该类房屋价值为2120元每平方米。 再查明，按照《南宁市机构改革》方案，原南宁市城乡建设委员会的职责，以及原南宁市住房保障和房产管理局、原南宁市规划管理局、南宁市城市管理局的相关职责整合，组建南宁市住房和城乡建设局，原南宁市城乡建设委员会的职责和工作由南宁市住房和城乡建设局承继。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。住建局是案涉项目的房屋征收部门，作为签订《补偿协议书》的适格主体，因此是本案的适格被告。 关于本案的第一个争议焦点，即周永辉的诉讼主体资格问题，本案中，周永辉、住建局、邕武建材厂对周永辉自建案涉房屋并一直居住的事实均无异议，邕武建材厂法定代表人兰文权认为虽然由其签订协议，但该房屋确属周永辉修建并居住至今，所得全部补偿款均拟分配给房屋使用人周永辉，对此本院予以确认。住建局实施征收行为，与土地使用权人签订《补偿协议书》，该协议涉及到周永辉的权益分配，是该协议的利害关系人，其作为利害关系人提起诉讼符合法律规定，本院予以支持。关于本案的第二个争议焦点，即该补偿协议书是否应部分无效的问题。根据1984年国务院颁布的《城市规划条例》第三十一条之规定：任何组织和个人在城市规划区内进行各项建设，需要使用属于国家所有的土地……向城市规划主管部门提出建设用地的申请……发给建设用地许可证后，方可使用土地。”1990年开始实行的《中华人民共和国城市规划法》及2008年开始实行的《中华人民共和国城乡规划法》也规定了这一用地必须经过有权部门批准之后才能建设的原则。原南宁市建设委员会、房产管理局、规划管理局、国土资源局、财政局联合于2004年8月15日发文南建〔2004〕32号规定房屋拆迁安置补偿标准，该文于发布同日起施行。住建局、兴宁区政府根据南宁市人民政府南府规〔2016〕20号文件《关于国有土地上房屋征收奖励与补偿有关问题的通知》第八条第（三）项：“1984年1月5日至2004年8月15日前建成的单位自管公房、直管公房、房改房和四层以下（含第四层）的私人自建房，规划、土地、建设批准手续不齐全的，按该征收项目同类房屋分类估价价格的85%给予补偿。”的规定，对编号A-07房屋按评估价格的85%给予补偿，符合南府规〔2016〕20号文件规定的补偿计算标准，也不违反其他法律法规。案涉房屋虽然是周永辉自建并一直居住，但国有划拨工业用地上未经批准不允许建造私人房屋，其修建于国有划拨工业用地上而未办理合法手续不符合法律规定。根据土地性质按照厂房的价值进行评估，属于对周永辉利益最大化的选择。住建局与兴宁区政府、邕武建材厂是签订《房屋征收协议》的适格主体，协议系征收与被征收方的真实意思表示，且征收部门履行了法定的征收补偿程序，《房屋征收协议》事实清楚，程序合法，适用法律正确，不存在违法应被认定为无效的情形。对于周永辉认为邕武建材厂的法定代表人兰文权可能存在勾结房产登记人员违规办理房产证的意见，本院认为该房产证是否合法取得与本案不是同一法律关系，不在本案的审理范围内。若周永辉认为兰文权或其他国家工作人员有违法乱纪的行为，可向相关职能部门进行控告、检举或揭发，不能因认为其他人可能存在违规的情况就要求国家机关也给予其同等待遇，对周永辉的这部分意见，本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回周永辉的诉讼请求。 案件受理费50元，由周永辉负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  唐 薇 人民陪审员  李一锋 人民陪审员  黄 敏 二〇二〇年六月二十九日 法官 助理  黄靖媛 书 记 员  吴宾虹 附：相关法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。