广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终1173号上诉人(原审起诉人)：朱志琼，女，1970年10月19日出生，汉族，身份证住址广州市番禺区**********，公民身份号码442************025。委托代理人：韩建业，北京市摩文律师事务所律师。上诉人朱志琼因诉广州市南沙区横沥镇人民政府（以下简称横沥镇政府）不履行法定职责纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初2015号行政裁定，向本院提起上诉。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案中，起诉人朱志琼向被起诉人广州市南沙区横沥镇人民政府递交《乡村建设规划许可证》的申请，被起诉人于2019年5月20日受理并向起诉人出具《横沥镇村民建房小组立案申请回执》（立案号：2019030169号）。根据《广东省城乡规划条例》第五十一条规定：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。镇人民政府应当自受理申请材料之日起五个工作日内将申请材料报送城市、县人民政府城乡规划主管部门。……”据此，起诉人于2020年3月30日向原审法院提起行政诉讼，请求：“依法确认被起诉人广州市南沙区横沥镇人民政府未于2019年5月25日前向广州市规划和自然资源局递交起诉人申请乡村建设规划许可证申报材料的行为违法”，已超过法定起诉期限，依法应裁定不予立案。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款的规定，裁定对朱志琼的起诉不予立案。上诉人朱志琼不服原审裁定，向本院提起上诉称，本案是因横沥镇政府未给予上诉人颁发《乡村建设规划许可证》而提起的不履行行政职责诉讼，不属于公民、法人或者其他组织申请行政机关保护其人身权、财产权等合法权益的情形，原审法院作出不予立案裁定系事实认定不清、适用法律错误。2019年5月20日，上诉人向建房小组递交申领《乡村建设规划许可证》的材料，因建房小组立案受理该申请并出具回执后一直未予颁发《乡村建设规划许可证》，遂于2019年7月22日以书面形式向广州市规划和自然资源局南沙分局（以下简称市规资局南沙分局）邮寄申请颁发《乡村建设规划许可证》的《申请书》。2019年7月29日，市规资局南沙分局作出答复称，上诉人地块位于预征收土地范围内，不符合核发《乡村建设规划许可证》的条件。上诉人不服上述答复，向原审法院提起诉讼，原审法院于2019年12月20日作出(2019)粤7101行初4358号行政判决。上诉人直至2020年1月15日收到上述判决后，方知横沥镇政府未履行行政职责。据此，上诉人以横沥镇政府不履行职责为由，于2020年3月30日向原审法院提起诉讼并未超过法定起诉期限，原审法院裁定已超过法定起诉期限，不符合相关法律规定。此外，鉴于今年1月起爆发疫情，上诉人无法及时向法院递交起诉材料应属于不可抗力的正当事由，原审法院理应对本案起诉以立案受理。据此，请求本院裁定：撤销原审裁定，指令原审法院立案审理。经审查，原审法院于2019年12月20日对朱志琼诉广州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）不履行规划行政许可法定职责纠纷一案作出（2019）粤7101行初4358号《行政判决书》，查明，朱志琼系广州市南沙区*******民。2018年12月27日，朱志琼向建房小组提交村民建房申请，项目地址位于南沙区横*镇大元村大元一街50号西侧。2019年4月2日，朱志琼向建房小组申领《村庄规划批复》《单位设计条件》。2019年4月23日，横*镇政府作出《关于横沥镇大元村村民朱志琼申请建设住宅的告知》，告知内容为：经初步核查，朱志琼上述选址位置符合村民建房报建条件；请于接文后20个工作日内，按照附件规划设计条件委托有资质的单位出具设计图（或在美丽乡村图集中选取设计图），并报国土资源管理所申请办理《乡村建设规划许可证》。同日，横*镇政府作出《关于横沥镇大元村村民朱志琼申请建房的规划设计条件》，规定了朱志琼申请建房的层数、面积等设计条件，并告知朱志琼应按规定进行建筑施工图设计后委托有相关资质的测量机构放线，并在确认建筑间距符合规划审批要求后到国土资源管理所办理申领乡村建设规划许可证的有关手续。2019年5月20日，朱志琼向建房小组申领《乡村建设规划许可证》，提交了建筑报建图、设计图光盘等材料。2019年6月6日，市规资局作出《广州市规划和自然资源局征收土地预公告》（穗规划资源预征字〔2019〕132号），拟征收土地的位置和范围为南沙区横*镇大元村，该范围包括了朱志琼申请建房的土地。2019年7月22日，朱志琼与其他六位村民共同向横*规划和自然资源管理所邮寄一份EMS邮件，该邮件内包含朱志琼及其他六名村民的申请书、身份证复印件以及建房小组就朱志琼等人申请上述建房事项出具的系列立案申请回执，申请书的申请事项为请求市规资局南沙区分局依法向申请人核发《乡村建设规划许可证》。横*规划和自然资源管理所于2019年7月26日签收上述EMS邮件。市规资局认为上述申请建房的地址位于征收土地范围，不符合核发乡村建设规划许可证的条件，未予立案和处理。该案另查明，横*镇大元村村民周锦洪于2019年6月20日向市规资局南沙区分局信访，反映横*镇大元村多户村民房屋已完成房屋报建流程，至今仍未收到乡村规划证书。市规资局南沙区分局于2019年7月29日就该信访作出《关于周锦洪诉求事项的答复函》（穗规划资源南〔2019〕1686号），内容为南沙区横*镇大元一街4号位于征收范围内，故按照相关法律法规规定不予核发《乡村建设规划许可证》。该案庭审中，市规资局陈述未收到横*镇政府向市规资局上报朱志琼申请乡村建设规划许可的材料。原审法院在该案中认为，并无证据证明横沥镇政府向市规资局上报朱志琼的申请材料，朱志琼直接向市规资局递交乡村建设规划许可证申请，不符合法定程序。横沥镇政府并非市规资局的下属或内设机构，朱志琼向横沥镇政府提交了申请，并不能视为横沥镇政府已向市规资局提出申请。横沥镇政府是否存在未履行职责向市规资局上报朱志琼的申请不是该案认定市规资局是否存在不作为的审查范围，并认为朱志琼主张市规资局存在行政不作为，理据不足。遂判决驳回朱志琼的诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条的规定，行政机关在接到履职申请之日起两个月内不履行的，申请人可以在期满之日起六个月内提起行政诉讼。经审查，上诉人2019年5月20日申请行政机关履行的是核发《乡村建设规划许可证》的职责，也已对市规资局未履行上述职责的行为提起行政诉讼并由原审法院作出行政判决。根据《广东省城乡规划条例》第五十一条“……镇人民政府应当自受理申请材料之日起五个工作日内将申请材料报送城市、县人民政府城乡规划主管部门。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当自收到申请材料之日起二十个工作日内作出是否许可的决定，并告知镇人民政府。……”的规定，报送申请材料给城乡规划主管部门是镇人民政府应当依职权履行的职责，也是城乡规划主管部门作出行政许可的前提条件，并无法律法规规定需要申请人单独对此提出申请。本案中，上诉人不服的是横沥镇政府未报送申请材料的行为，在没有证据证明上诉人何时知道或应当知道横沥镇政府可能存在未报送行为的情况下，上诉人主张其于2020年1月15日收到（2019）粤7101行初4358号《行政判决书》后方知横沥镇政府未履行相应职责，符合常理。原审法院直接认定上诉人的起诉超过起诉期限，认定不当，本院予以指出。上诉人主张其于2020年3月30日提起本案诉讼未超过起诉期限，理由成立，本院予以支持。原审法院裁定不予立案欠妥，本院予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2020）粤7101行初2015号行政裁定；二、本案指令广州铁路运输法院予以立案。本裁定为终审裁定。审判长  张海城审判员  邓 军审判员  余 彬二〇二〇年六月三十日书记员  曾宇阳附相关法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。……