湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终256号上诉人（原审原告）蕲春县丹丹服饰有限责任公司。住所地：湖北省蕲春县漕河镇七里桥转盘。统一社会信用代码：91421126698006243A。法定代表人曹丹，执行董事。委托诉讼代理人张松霞，湖北欣安律师事务所律师。被上诉人（原审被告）蕲春县人民政府。住所地：湖北省蕲春县漕河镇一路**。法定代表人詹才红，县长。被上诉人（原审被告）黄冈市人民政府。。住所地：湖北省黄冈市黄州区七一路**法定代表人邱丽新，市长。上诉人蕲春县丹丹服饰有限责任公司（以下简称丹丹服饰公司）因诉蕲春县人民政府（以下简称蕲春县政府）、黄冈市人民政府（以下简称黄冈市政府）房屋行政征收及复议决定一案，不服湖北省黄冈市中级人民法院（2019）鄂11行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。丹丹服饰公司起诉称，蕲春县政府作出的《文昌广场征收决定》违反法定程序：1.违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，未经确认是否符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划，即先行发布《征收补偿方案（征求意见稿）》。2.违反《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十二条的规定，未经立项、规划，先行确定房屋征收范围。3.违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条、第十一条的规定，未遵循决策民主、程序正当、结果公开原则，未依法及时公布征求意见情况和根据公众意见修改情况。黄冈市政府作出的〔2019〕2号行政复议决定，认定被诉征收决定合法，证据不足,表现在：1.蕲发改〔2018〕11号复函内容与蕲春县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要内容不符，文昌广场项目未列入国民经济和社会发展规划。2.蕲规函〔2018〕125号复函无法证明文昌广场项目符合规划要求。3.银行《开户许可证》无法证明本次征收符合补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的要求。请求：1.确认蕲春县政府作出的文昌广场征收决定违法并撤销；2.撤销黄冈市政府作出的〔2019〕2号行政复议决定；3.依法停止对丹丹服饰公司征收行为的执行（包括但不限于评估机构选择等征收行为）；4.本案案件受理费由蕲春县政府、黄冈市政府负担。蕲春县政府辩称，1.丹丹服饰公司认为被诉房屋征收决定程序违法，没有事实和法律依据。征收案涉房屋系基于公共利益的需要，在作出征收决定前，蕲春县政府以告知书形式征求被征收人意见，之后相关职能部门论证、审查、确认，并不违反禁止性规定，履行相关法定程序后，作出房屋征收决定，程序合法。2.丹丹服饰公司曲解国民经济和社会发展规划、城乡规划，而否定案涉房屋征收决定的合法性不当。国民经济和社会发展规划、城乡规划、控制性详细规划、修建性详细规划、近期建设规划（备案制）密切相关，其制定并不必然与房屋征收发生关联，且在时间上早于项目建设的房屋征收，性质上属于其他主体的另一行政行为，合法性、信息公开等均不是本案审理的范围。同时文昌广场项目建设属于雷溪河改造项目中的一个环节，符合《蕲春县国民经济和社会发展规划第十三个五年规划纲要》规定。3.案涉房屋征收的实施部门蕲春县房屋征收办公室，为此次征收设立了专用账户，实施专户存储、专款专用，能有效保障被征收人的合法权益。请求驳回丹丹服饰公司的诉讼请求。黄冈市政府辩称，黄冈市政府受理丹丹服饰公司提出的行政复议申请后，履行了法定程序，查明事实，作出黄复决字〔2019〕2号行政复议决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回丹丹服饰公司的诉讼请求。一审法院查明，蕲春县政府于2018年11月14日作出《县人民政府关于对文昌广场项目房屋征收的决定》，主要内容为“因公共利益建设的需要，县人民政府决定对文昌广场项目内的房屋实施征收。现作出决定如下：一、征收范围：东临蕲春大道，南临漕河一路，西邻雷溪河，具体征收范围详见规划红线图。征收对象：文昌广场项目范围内的所有建筑物、构筑物及附属物…三、征收主体、征收部门和实施单位：征收主体为蕲春县人民政府，征收部门和实施单位为蕲春县房屋征收办公室。四、征收补偿方案：详见《文昌广场项目房屋征收补偿方案》（见附件）…被征收人对本决定不服的，可以自本决定发布之日起60日内依法向黄冈市人民政府申请行政复议，或自本决定发布之日起六个月内向人民法院提起行政诉讼。黄冈市政府于2019年3月6日作出〔2019〕2号行政复议决定，认为蕲春县政府作出的文昌广场征收决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的相关规定要求，决定维持蕲春县政府作出的《县人民政府关于对文昌广场项目房屋征收的决定》。2018年7月10日，蕲春县房屋征收办公室对包括丹丹服饰公司在内的拟被征收人的房屋进行调查登记，形成了《国有土地上房屋征收入户调查登记表》，包括《被征收房屋调查信息登记表》、《被征收房屋装饰装潢调查登记表》。在载明丹丹服饰公司为被征收人的《被征收房屋装饰装潢调查登记表》上注明“被征收人拒绝入户”。2018年7月16日，蕲春县政府对文昌广场项目房屋入户调查结果进行了公示。2018年7月24日，原蕲春县国土资源局向蕲春县房屋征收办公室发出《关于文昌广场项目土地利用规划情况说明》，即“根据《蕲春县土地利用总体规划（2006-2020年）》及你办提供的文昌广场项目范围线，经查，该项目范围线内土地规划分区为允许建设区，项目建设符合我县土地利用总体规划。”2018年8月7日，蕲春县政府作出《文昌广场项目征收补偿方案征求意见告知书》，告知“因公共利益的需要，县人民政府拟对文昌广场项目内的房屋实施征收（具体范围以红线图为准）。房屋征收实施单位已完成入户调查登记和房屋征收补偿方案的拟定工作…现将《文昌广场项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》予以公布征求意见。如需提交意见，请在规定的期限内以书面形式提交给房屋征收实施单位。征求意见期限：2018年8月7日-9月6日。征收实施单位：县房屋征收办公室。”2018年8月8日，蕲春县政府将该征求意见告知书及房屋征收补偿方案（征求意见稿）予以张贴公示。2018年8月13日，原蕲春县城乡规划局向蕲春县房屋征收办公室作出蕲规函〔2018〕125号《关于文昌广场建设项目规划情况的复函》，即“…该项目位于雷溪河、××大道及漕河××路交汇处。依据《蕲春县老城区控制性详细规划》及有关规范规定，该项目符合规划要求。”2018年8月15日，蕲春县发展和改革局作出蕲发改函〔2018〕11号《关于文昌广场建设项目符合国民经济和社会发展规划的复函》，函告蕲春县房屋征收办公室“…雷溪河改造工程为我县‘十三五’重点基础设施建设项目，文昌广场项目是雷溪河风光带暨综合整治工程项目之一，符合国民经济和社会发展规划”。2018年8月15日，蕲春县政府办组织雷溪河指挥部、维稳办、信访局、法制办住建局、征收办、国土局、规划局、发改局等部门，对文昌广场项目进行社会稳定风险评估。并于2018年8月17日形成《文昌广场项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，同时由蕲春县房屋征收办公室于2018年8月20日报送蕲春县维护社会稳定领导小组备案。2018年9月5日，该领导小组办公室作出蕲稳办发〔2018〕7号《关于备案的复函》回复蕲春县房屋征收办公室。2018年11月14日，蕲春县政府作出《文昌广场征收决定》、《文昌广场项目房屋征收补偿方案》，一并于2018年11月19日张贴公示。2019年1月10日，蕲春县房屋征收办公室作出《关于对文昌广场征收项目房地产价格评估机构选择事项的告知》，告知丹丹服饰公司：在规定的期限内（5天，截止2019年1月15日下午5：30）选定房地产价格评估机构以书面形式提交房屋征收部门，房屋征收部门根据你提交的书面材料确定房地产价格评估机构；超过期限未提交评估机构选择书面材料的，房屋征收部门将择期通过摇号等方式确定房地产价格评估机构。该告知书于2019年1月11日送达丹丹服饰公司，该公司未予签收。2019年1月14日，丹丹服饰公司不服文昌广场征收决定向黄冈市政府提出行政复议申请，请求：1.确认文昌广场征收决定违法并予撤销；2.停止对丹丹服饰公司的征收行为的执行（包括但不限于评估机构选择等征收行为）。黄冈市政府于次日受案，于2019年1月15日向蕲春县政府发出《行政复议答复通知书》，于2019年3月6日作出黄复决字〔2019〕2号行政复议决定，并于2019年3月14日向丹丹服饰公司、蕲春县政府以邮寄方式送达。2019年3月27日，丹丹服饰公司不服文昌广场征收决定、〔2019〕2号行政复议决定，向一审法院提起行政诉讼，请求判如所请。另查明，2017年5月5日，蕲春县房屋征收办公室在中国建设银行蕲春县支行漕河分理处开立基本存款账户（核准号：J5338000313803），用于征收补偿款的发放。同时查明，2019年3月7日，丹丹服饰公司向蕲春县发展和改革局提出政府信息公开申请申请，请求公开以下政府信息：1.文昌广场项目立项、批准及规划文件；2.前述规划征求公众意见及科学论证证明文件；3.其他证明文昌广场项目符合国民经济和社会发展规划文件。2019年3月18日，蕲春县发展和改革局回复：“雷溪河京九路至漕河四路区段环境综合暨休闲风光带建设项目已于2016年审批立项。该项目符合蕲春县国民经济和社会发展规划，在2016年蕲春县第十六届人民代表大会第五次会议上审议通过的《关于蕲春县2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划的报告》中已经明确提出，详细情况请在蕲春县人民政府网站查询…”2019年3月7日，丹丹服饰公司向原蕲春县城乡规划局提出政府信息公开申请，请求公开以下政府信息：1.蕲春县老城区控制性详细规划；2.漕河镇最新区域规划及基础设施建设专项规划；3.文昌广场项目建设用地规划、建设工程规划及其他项目相关立项、批准文件；4.前述城乡规划、专项规划、建设规划、项目规划征求公众意见及科学论证证明文件；5.其他证明文昌广场项目符合规划要求的文件。2019年3月19日，蕲春县城乡规划局向丹丹服饰公司作出回复（蕲规函〔2019〕29号），称“…因我局暂未掌握第2、第4、第5项相关材料，故无法以书面形式公开此三项内容；我局以书面形式向你公司公开的内容如下（见附件）：1.蕲春县老城区控制性详细规划局部（文昌广场区域部分）；2.蕲春县文昌广场规划红线图…”一审法院认为，本案是经复议机关决定维持征收决定纠纷，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，蕲春县政府作出的文昌广场征收决定及黄冈市政府作出的黄复决字〔2019〕2号行政复议决定的合法性是本案审查的对象。国有土地上房屋征收决定影响众多被征收人合法权益，事关建设项目的顺利推进和社会和谐稳定，对征收决定的审查，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定依法进行。一般要审查建设项目是否基于公共利益的需要、建设活动是否符合规划、征收补偿方案是否已经公布并根据公众意见修改公布、是否已进行社会稳定风险评估、征收补偿费用是否已经足额到位、专户存储、专款专用。本案中，蕲春县发展和改革局、原蕲春县国土资源局、原蕲春县城乡规划局等机关出具的相关材料能够证明，文昌广场建设项目已被纳入蕲春县2016年国民经济和社会发展年度计划，并经蕲春县第十六届人民代表大会第五次会议审议通过，应当认为属于公共利益的需要。该建设项目土地的使用符合土地利用总体规划、符合蕲春县老城区控制性详细规划、符合蕲春县国民经济和社会发展规划。蕲春县政府在作出文昌广场征收决定前，作出征求意见告知书并公示，并就房屋征收补偿方案征求公众意见，亦对征收范围内房屋权属、建筑面积等情况进行了入户调查登记并公布结果，保障了被征收人的知情权、参与权。同时，也组织了有关部门对该项目的合法性、合理性、可控性进行社会稳定风险评估，开立专用账户用于支付征收补偿款。蕲春县政府作出文昌广场征收决定后，及时公告，并载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故，被诉《县人民政府关于对文昌广场项目房屋征收的决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十六条的规定。黄冈市政府受理丹丹服饰公司提出的行政复议申请，履行了收案、发出行政复议通知书、作出行政复议决定等法定程序，程序正当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。本案中，在被诉行政复议决定已经作出的情形下，丹丹服饰公司向复议机关提出补充意见及延期审理申请，并认为复议机关未尽审慎审查职责，缺乏事实、法律依据，依法不予支持。综上所述，丹丹服饰公司的诉讼理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回丹丹服饰公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由丹丹服饰公司负担。丹丹服饰公司上诉称，（一）原审判决认定文昌广场征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，认定事实错误。1.蕲春县政府征收行为在先，对征收行为的合法性论证在后，征收自始违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条的规定，原审判决未予认定。2.文昌广场项目不属于蕲春县“十三五”重点基础设施项目范畴，征收缺乏公共利益必要前提，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，原审判决认定错误。3.文昌广场项目未纳入国民经济和社会发展规划，征收不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，原审判决认定错误。4.一审证据无法证明文昌广场项目符合城乡规划、专项规划，征收不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，原审判决认定符合规划错误。5.蕲春县政府未将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，征收不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条、第十一条的规定，原审判决未予认定。6.现有证据无法证明征收补偿费用足额到位、专户专储，征收不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，原审判决认定错误。（二）一审自始至终未审查文昌广场项目的真实性，单一认定征收的合法性，导致事实认定错误。本案中，蕲春县政府始终回避文昌广场项目本身，未提供任何有关该项目立项、审批文件及该项目与雷溪河项目的关联文件。对于需要公开的相关信息，蕲春县政府未主动公开，经丹丹服饰公司向有关部门申请亦未公开。一审法院以丹丹服饰公司就项目合法性提出的异议与本案无关为由未予采纳，导致事实认定缺乏前提基础，明显错误。（三）文昌广场项目征收决定违反《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的规定，一审法院遗漏事实认定和地方性法规适用。本案中，对于《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十二条规定的规划部门出具的规划意见等内容，蕲春县政府均未提供，一审法院也未予审查，明显遗漏地方性法规的适用，导致事实认定错误。（四）黄冈市政府未对征收行为的合法性进行全面审查，且程序明显不当。丹丹服饰公司于2019年1月14日向黄冈市政府提交行政复议申请后，于2019年3月11日再次向黄冈市政府提交了《补充意见》和《延长行政复议期限审理申请书》，黄冈市政府应就补充意见进行审查。但黄冈市政府既未对复议申请书中载明的程序性事实、资金到位情况予以认定，也未对补充意见中指出的证据真实性予以审核，其于2019年3月6日作出的复议决定明显缺乏证据证明，且程序违法。请求：1.撤销原审判决；2.依法改判确认蕲春县政府2018年11月14日作出的《县人民政府关于对文昌广场项目房屋征收的决定》违法并予以撤销，同时撤销黄冈市政府作出的黄复决字〔2019〕2号行政复议决定；3.依法立即停止涉案征收行为的执行；4.本案一、二审诉讼费用由蕲春县政府、黄冈市政府承担。蕲春县政府、黄冈市政府没有提交书面答辩意见。一审经庭审质证的证据已随案移送本院。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为蕲春县政府作出的《县人民政府关于对文昌广场项目房屋征收的决定》及黄冈市政府作出的黄复决字〔2019〕2号行政复议决定是否合法。关于蕲春县政府作出的《县人民政府关于对文昌广场项目房屋征收的决定》是否合法的问题。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，蕲春县政府有权对国有土地上的房屋作出征收决定，但必须符合法定条件和程序。具体而言，征收决定应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，要广泛征求社会公众意见，并经过科学论证；对于房屋征收部门拟定的征收补偿方案，市、县级人民政府应当组织有关部门进行论证并予以公布，征求公众意见，且征求意见期限不得少于30日，对于征求意见情况和根据公众意见修改的情况应当及时公布；作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估，并确保征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；作出房屋征收决定后，应当及时公告并载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，蕲春县政府一审提交的由原蕲春县国土资源局、原蕲春县城乡规划局、蕲春县发展和改革局分别出具的函件可以证明案涉文昌广场征收项目符合国民经济和社会发展规划，符合蕲春县土地利用总体规划以及蕲春县老城区控制性详细规划等规划要求，该项目作为蕲春县雷溪河风光带暨综合整治工程项目之一，被纳入蕲春县2016年国民经济和社会发展年度计划，具有公共利益属性。原审判决此节事实认定并无不当。丹丹服饰公司上诉认为案涉征收项目不符合规划要求，不具有公共利益属性，是对土地、规划等职能部门出具的认定意见的真实性、合法性有异议，但不足以否定其证明效力，对其该项上诉理由，本院不予支持。在作出征收决定前，蕲春县政府组织对被征收房屋进行了入户调查并公示、对征收补偿方案予以公示并广泛征求意见、对项目的社会稳定风险进行了综合评估并设立专用账户用于支付征收补偿款，依法履行了房屋征收的必要程序。在此基础上，蕲春县政府作出案涉《县人民政府关于对文昌广场项目房屋征收的决定》并公告，依法告知了提起行政诉讼和申请复议的权利和时间等事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。虽然蕲春县政府提供的证据不能证明其在公布征收补偿方案征求意见稿之前进行了充分论证，且存在没有就征求意见情况重新公布等程序瑕疵，但结合本案已经查明的事实，该程序瑕疵并不影响对征收决定合法性的认定。原审判决认定被诉文昌广场征收决定合法，具有事实和法律依据。丹丹服饰公司的相关上诉理由不能成立，本院不予支持。关于黄冈市政府作出黄复决字〔2019〕2号行政复议决定是否合法的问题。根据原审查明事实，黄冈市政府于2019年1月15日受理丹丹服饰公司的复议申请后，当天即向蕲春县政府送达了《行政复议答复通知书》，在经过依法审查确认被诉征收决定合法后，于2019年3月6日作出黄复决字〔2019〕2号行政复议决定，程序合法，实体处理正确。丹丹服饰公司于2019年3月11日向黄冈市政府提交《补充意见》和《延长行政复议期限审理申请书》，并据此主张黄冈市政府对复议事项未尽审慎审查职责且程序违法，缺乏事实和法律依据。丹丹服饰公司的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。丹丹服饰公司的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蕲春县丹丹服饰有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  王仁祥审判员  马春亮审判员  胡锦明二〇二〇年六月十五日书记员  董晓晗