柳州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）桂7101行初6号 原告柳州市闽航建材厂（普通合伙），住所地广西壮族自治区柳州市柳**太阳村镇老房村新房二屯，统一社会信用代码：9145020466700355X4。 负责人林方泉,该厂厂长。 委托代理人覃杰，广西至和律师事务所律师。 被告柳州市自然资源和规划局，住所地广西柳州市高新一路北一巷**，统一社会信用代码：11450200007603306R。 法定代表人李继昭，该局局长。 委托代理人汪子钰，该局工作人员。 委托代理人覃钊，柳州市自然资源执法监察支队柳南大队科员。 原告柳州市闽航建材厂（普通合伙）（以下简称闽航建材厂）不服柳州市自然资源和规划局（以下简称市自然资源局）于2019年5月27日作出的柳资源规划南执罚字〔2019〕11号《柳州市自然资源和规划局行政处罚决定书》（以下简称处罚决定书），于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。原告委托代理人覃杰，被告委托代理人汪子钰、覃钊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 市自然资源局于2019年5月27日作出处罚决定书，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，决定处罚如下：1.限15日内将非法占用位于柳南区牛路岭的土地16110.13㎡（合24.165亩）退还给柳南区太阳村镇老房村民委员会；2.没收在非法占地上新建的建筑物和其它附属设施，总建筑面积为16110.13㎡；3.并处以罚款，罚款合计人民币257762.08元（罚款额为16元／㎡×16110.13㎡＝257762.08元）。 原告诉称，处罚决定书确认原告非法占地违法建设不成立，处罚决定错误，理由及依据如下：一、原告与柳州市柳南区太阳村镇老房村民委员会新房二队于2006年11月17日签订的《土地承包合同书》明确原告与新房二队的承发包关系，约定新房二队将朱七岭、牛路岭（约40亩）土地承租给原告用于建砖厂制砖建宿舍、办公室、仓库等，合同书第五条第一款还约定：如遇国家征用土地，厂房拆迁赔偿费新房二队占30%，原告占70%。二、2006年12月原告申请审批新建项目并提交《土地承包合同书》报规划局立项审批，在立项审批申请表中明确记载：建设性质为新建，建设地点在新房二队朱七岭、牛路岭，建设规模及主要建设内容为新建厂房2000平方米，宿舍、办公室1000平方米仓库3000平方米，原告对新建项目均已作了申报，当时规划局等有关单位也分别作出批复，规划局于2007年5月11日在《柳州市发改委项目建议书（立项）审批申请表》作出批复，同意原告的用地申请及建设申请；另外，规划局在2007年8月7日作出柳规用地（2007)138号关于太阳村镇朱七岭页岩矿点有关规划情况的复函明确告知要求原告按新型隧道窑砖厂（详见附件1)施工，原告亦在该文件上签字同意按规划局附件1的图纸进行施工，并在附件1上盖章确认，从上述项目立项审批申请表及复函足以说明规划局当时是认可并同意原告的用地及建设申请的。三、2007年9月原告向柳南工商局申报办理营业执照，提交并附《土地承包合同书》及规划局的审批手续，也正因为原告向工商局提交了上述合法手续，经工商局审核后，依法向原告颁发了营业执照，如果规划局当时没有批准原告的用地及建设申请,当时工商局的发证行为就是违法的，原告的损失应当由谁赔偿。四、2007年，原告报请规划局等有关部门申请审批开办砖厂，建厂房、建宿舍、建办公室、建仓库，相关手续足以证明原告已完成申请并经规划局等相关部门同意用地及建设审批手续，用地及建设均合法，时隔十一、二年在征收征用原告承包的土地时，被告才提出原告用地及建设违法，期间一直未告知原告，任由原告的行为继续存在并扩大。原告的承包金也一直按期支付并没有违法事由。五、被告存在选择性执法，违反行政法的合理行政基本原则，违反公平、公开、透明原则，违反了法律面前人人平等原则，对原告的处罚决定不合法，执法不公。综上，为维护原告的合法权益，遂诉至法院请求：一、撤销市自然资源局作出的处罚决定书；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告闽航建材厂向本院提交了如下证据：1.行政处罚决定书，证明被告作出的行政处罚决定书不客观、不合法，整个柳南片区乃至于整个柳州市区内的所有砖厂都没有办理用地手续，同时该处罚决定书恰好也证明了原告地上建筑物的合法性，处罚决定书上用地类型为果园、水田均不是事实，与柳南分局出具的柳南区太阳村镇老房村朱七岭拟定矿区不一致，但当时的土地现状为林地和农村居民点；2.送达回证，证明被告依法向原告送达处罚决定书，原告在法定期限内向法院提起行政诉讼；3.土地承包合同书，证明原告与老房村民委签订承包合同书，原告依法取得老房二队土地用地资格，合同书同时约定承租土地的用途；4.关于柳州市闽航建材厂新建项目备案的函，证明柳南区发展经济局同意原告新建项目备案，且该项目已通过区长办公室，同时抄送柳州市柳南区太阳村镇政府，原告合法取得用地资格；5.柳州市发改委项目建议书（立项）审批申请表，证明原告砖厂项目经柳州市发改委审批同意，项目符合国家有关政策，立项审批申请表上载明建设地点及主要建设内容，拟用地规模，原告合法取得建设用地使用权资格；6.柳州市规划局柳规用地〔2007〕19号，复印件，证明原告同意按柳州市规划局向柳州市国土资源局出具的关于柳州市柳南区太阳村朱七岭页岩矿点选址意见函进行选址现场，未违反规划局的意见；7.柳州市规划局柳规用地〔2007〕138号，证明原告按照柳州市规划局出具的关于太阳村朱七岭页岩矿点有关规划情况的复函，建议的设计图纸尺寸进行施工及选址，并按规划局的设计景观隔离带，原告也在设计图纸上盖章确认，砖厂符合规划局的设计要求，不存在违法行为，这组证据也能证明原告依法取得建设用地使用权；8.桂林政字〔2008〕37号使用林地审核同意书，证明原告的用地符合法律的规定；9.关于延续使用采矿权出让合同的报告，证明原告采矿权到期后，依法向被告申请延期使用采矿权，并同意继续履行采矿出让合同； 10.采矿许可证，证明被告明知原告没有用地审批手续，仍依法向原告颁发采矿许可证，被告以其实际行为默认原告的用地行为，应当视为同意批准原告的用地手续；11.柳州市环境保护局关于朱七岭页岩矿点选址的环保意见，证明原告砖厂符合环保局规定的要求合法经营；12.采矿权出让合同，证明被告明知原告没有用地审批手续，仍依法向原告颁发采矿许可证，被告以其实际行为默认原告的用地行为，应当视为同意批准原告的用地手续；13.柳州市郊区新铁砖厂公示信息，14.柳州市闽贵砖厂公示信息，15.柳州市恒新砖厂公示信息，16.柳州市聚辉页岩砖厂，17.柳州市红力砖厂公示信息，18.柳州市郊区和平第二砖厂公示信息，19.柳州市郊区和平第五砖厂公示信息，20.柳州市顺兴建材厂公示信息，21.柳州市郊区山头三砖厂公示信息，证据13-21共同证明被告存在选择性执法，违反合理行政原则，违反公平公正原则，是不合法的行政行为；上述砖厂都没有用地审批手续，被告只处罚原告不合理，柳南区国土资源局对所有的砖厂都是采取默许的态度允许各砖厂办理各种证照合法经营，依法纳税，并依法向各砖厂颁发采矿许可证，这充分说明原告在租地建砖厂是得到被告默许用地行为，应当视为被告同意批准原告用地建砖厂的行为；没有用地审批手续是历史遗留问题。 被告市自然资源局辩称，一、我局具有作出被诉行政行为的法定职权。根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”我局作为市级土地行政主管部门，依法有权作出行政处罚决定。二、我局作出的被诉行政行为事实清楚、证据充分、适用法律正确。原告于2018年10月23日到我局接受了调查，原告在《询问笔录》中叙述“在获得采矿许可证后，我建材厂于2008年开始建设，建有办公室、宿舍、两条生产线（其中一条为2012年扩建）及钢架棚。建筑物都在我矿区范围内。”并承认其建设未办理用地手续。经查，原告建设厂区占用的土地2007年土地权属为：柳南区太阳村镇老房村民委员会所有，地类为：果园7847.71㎡、独立工矿用地232.06㎡、有林地3032.87㎡、村庄2030.62㎡、坑塘水面108.24㎡、水田2793.31㎡、沟渠64.412㎡、旱地0.9075㎡。原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地专用审批手续”、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条“任何单位和个人建设占用土地的，必须经县级以上人民政府依法批准。在农用地范围内建设永久性建筑物、构筑物的，应当办理建设用地审批手续。”对此，应承担《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”的相关责任。三、原告的主张没有事实和法律依据。(一）村集体不具有改变集体用地性质的权力，原告签订的《土地承包合同》中“用于建设砖厂”的条款不成立，依据《中华人民共和国土地管理法》第九条：“国有土地和农民集体所有土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”，因此原告在签订了《土地承包合同》后，获得了涉案土地的使用权，但“用于建设砖厂”这一条款是不成立的，因为法律没有赋予村集体改变集体用地性质的权力，若要进行非农业建设，必须依照第十一条第（二）款：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”、第十二条：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”办理相关用地手续。(二）原规划局并非同意原告的用地及建设申请，且用地审批的职权不在原规划局。《柳州市发改委项目建议书（立项）审批申请表》中规划局的意见为：“柳州市太阳村镇朱七岭页岩矿规划意见详见《关于柳州市区太阳村镇朱七岭等页岩矿点选址规划意见的函》(柳规用地〔2007〕19号）”，该函是发给原柳州市国土资源局，主要内容为建议原柳州市国土资源局与原告协调，将矿点置换到现矿点以西，避开西鹅路的可视范围。(三）原告并未按照各行政机关的意见完善手续。1.原告提出原规划局在2007年8月7日作出《关于太阳村镇朱七岭页岩矿点有关规划情况的复函》（柳规用地〔2007〕138号），明确告知要求原告按新型隧道窑砖厂施工，被告认为原规划局是对砖厂的建设提出了规划意见，并告知原告如果同意该意见，则可以考虑通过该页岩矿的选址。在复函最后一段原规划局也提出“贵单位如能按上述要求进行页岩矿的开采，请完善有关方案设计报审，并到国土部门办理有关矿产资源出让等手续”。该复函没有对原告“表明规划局当时是认可并同意原告的用地及建设申请”的这一观点进行支撑，并且在末段提醒了原告在原规划局同意选址后，要完善后期的用矿和用地手续，但是原告在后期只办理了用矿手续而没有办理用地手续。2.原告提出“2007年的时候，原告就报请规划局等有关部门申请审批开办砖厂，建厂房、建宿舍、建办公室、建仓库，如前所述的观点及审批的相关手续，足以证明原告已完成申请并经规划局等相关部门同意用地及建设审批手续”。柳州市发改委、原柳州市规划局、广西壮族自治区林业厅在审批意见中都是有条件的通过了原告的申请，但原告之后并未按照相关要求办理用地手续。综上所述，被告作出的处罚决定认定事实清楚、案件定性准确、适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告柳州市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1.《责令整改违法行为通知书》、《接受调查通知书》及送达回证、现场执法照片，证明我局在发现闽航建材厂的违法行为后，已依法责令其整改并展开调查；2.林方泉《询问笔录》及身份证明、采矿许可证，证明闽航建材厂建设砖厂的初始时间为2008年，当时未办理用地手续；3.《现场勘查笔录》及现场勘测照片、《占地情况核查表》、《柳州市土地利用总体规划图(2006-2020年）》、《柳州市土地利用现状图（2007年)》、柳州市闽航建材厂《测量成果》，证明闽航建材厂的违法用地面积，以及土地的性质；4.土地承包合同书，证明从2007年6月1日开始，合同约定范围内的土地使用权人为柳州市闽航建材厂；5.《柳州市发改委项目建议书（立项）审批申请表》、《关于柳州市区太阳村镇朱七岭等页岩矿点选址规划意见的函》（柳规用地〔2007〕19号）、《关于太阳村镇朱七岭页岩矿点有关规划情况的复函》（柳规用地〔2007〕138号）、《使用林地审核同意书》（桂林审政字〔2008〕37号），证明各部门的意见并非如原告所说，其中要特别指出《使用林地审核同意书》第二段中提到：你单位要按照有关规定办理建设用地审批，但原告并未办理；6.其他程序性材料，复印件，证明我局案件查处合规合法。 根据原、被告的诉辩，本案的争议焦点为：被告作出的行政处罚是否有事实和法律依据。 经庭审质证，对于原告闽航建材厂所举证据，被告对证据1真实性、合法性认可，证明目的不认可，因原告的砖厂是2008年建设，因此被告采用的是2007年的地类，因为地类调查每年都有变更，所以采用的是原来的地类；对证据2三性无异议；对证据3三性认可，证明目的不认可，村集体不具有批准用地的权力，因此不能证明原告合法用地；对证据4-12真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可，这几份证据都是各个行政机关根据自己的职权作出的不同的审批决定，每一项审批内容都是不能互相代替的，其中并不包括土地的用地审批，其中证据12中第4条已经告知原告应根据法律规定办理相关事项，任何单位和个人建设占用土地的，必须经县级以上人民政府依法批准，但原告并没有办理用地手续。证据13-21真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可，该份证据不能看出其他砖厂是否办理用地手续，其次，对其他相对人的处罚与否跟本案无关。对于被告市自然资源局提交的证据，原告对证据1真实性无异议，不同意证明目的，该组证据只是调查通知，且从内容上看不能证明原告存在非法用地的情况；对证据2真实性无异议，虽原告未办理用地审批手续，但系历史遗留问题；对证据3真实性无异议，但该组证据只是测量结果，不能就此证明原告存在违法用地；对证据4真实性无异议，该组证据恰好证明原告依法取得用地资格，同时证明约定的用途是进行建设砖厂；对证据5真实性无异议；证据6真实性无异议，不同意证明目的，原告不存在非法用地的情形。 对原、被告双方对对方当事人所举无异议的证据，本院予以确认。至于各方当事人提供的证据能否达到其证明目的，本院结合全案证据予以综合认定。 经审理查明，2006年11月16日，原告与甲方柳南区太阳村镇老房村新房二队签订《土地承包合同书》，约定甲方将朱七岭、牛路岭土地承租给原告，承租期从2007年6月1日至2027年5月31日。2006年12月12日，柳州市柳南区发展经济局同意了闽航建材厂项目备案。2007年8月7日，原柳州市城市规划局作出柳规用地〔2017〕138号《关于太阳村镇朱七岭页岩矿点有关规划情况的复函》，就朱七岭页岩矿点有关情况及开采要求作出说明，并提醒开采单位完善相关手续。2008年3月14日，广西壮族自治区林业局作出桂林审政字〔2018〕37号《使用林地审核同意书》，同意原告使用2.7公顷林地面积，并告知原告要按照有关规定办理建设用地审批手续。2008年6月至2010年3月、2011年6月至2015年2月期间，原告取得朱七岭页岩采矿权。 2018年10月6日，原柳州市国土资源局作出柳国土南执责改〔2018〕87号责令整改违法行为通知书、柳国土南执调查〔2018〕102号《接受调查通知书》并留置送达原告，对原告提出整改要求并告知其接受调查的时间地点；2018年10月23日，被告作出询问笔录，原告在笔录中陈述未办理建设厂房的用地手续；2018年11月28日被告制作现场勘测笔录并委托柳州市国土规划测绘院制作测量成果，确定了原告厂房的四至、建设占地面积及宗地图；2018年12月，原柳州市国土资源局作出《国土资源违法案件占地情况核查表》，确认柳州市柳南区，符合柳州市土地利用总体规划；2019年1月10日，原柳州市国土资源局作出柳国土南执告字〔2019〕3号《柳州市国土资源局行政处罚告知书》、《柳州市国土资源局行政处罚听证告知书》并送达原告，就拟处罚的事实及有要求举行听证的权利对原告进行告知；2019年3月27日，被告依原告申请举行听证并制作听证笔录；2019年5月27日，被告作出处罚决定书，该决定书认定闽航建材厂获得采矿许可证后，在未办理任何用地手续的情况下，分别于2008年、2012年擅自在采矿许可证的矿区范围内动工建设，现已建成一层砖木房7处、一层砖混房3处、一层钢架棚2处、一层砖混合钢架棚1处，部分地面已硬化。经实际勘测该宗地面积为16110.13㎡（合24.165亩）。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和《广西壮族自治区实施办法》第三十五条的规定，属未经批准非法占地的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，决定处罚如下：1.限15日内将非法占用位于柳南区牛路岭的土地16110.13㎡（合24.165亩）退还给柳南区太阳村镇老房村民委员会；2.没收在非法占地上新建的建筑物和其它附属设施，总建筑面积为16110.13㎡；3.并处以罚款，罚款合计人民币257762.08元（罚款额为16元／㎡×16110.13㎡＝257762.08元）。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条及第七十六条的规定，市自然资源局作为柳州市土地行政主管部门，负责全市土地的管理和监督工作，有权对非法占地行为进行调查及处罚，市自然资源局作为本案被告，主体适格。 对于本案的争议焦点即被告作出的行政处罚是否有事实和法律依据的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第四十三条、第四十四条及《广西壮族自治区实施办法》第三十五条的规定，任何单位和个人建设占用土地的，必须依法办理用地审批；农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。本案中，闽航建材厂虽与柳南区太阳村镇老房村新房二队签订《土地承包合同书》，但在柳州市柳南区牛路岭页岩采矿区范围内建设厂房并未办理用地审批手续，属未经批准非法占地行为，处罚决定书中认定的事实清楚。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段片区批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……对符合土地利用整体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，虽然柳州市柳南区，但原告未办理建设用地审批手续，被告作出的处罚适用法律正确、处罚金额适当。被告在作出行政处罚前，应当履行告知当事人要作出的行政处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，并听取当事人的陈述和申辩。本案中，原柳州市国土资源局于2018年10月6日作出《责令整改违法行为通知书》、《接受调查通知书》留置送达于原告办公场所内，又于2019年1月10日作出《柳州市国土资源局行政处罚告知书》、《柳州市国土资源局行政处罚听证告知书》并送达原告告知被告拟作出的行政处罚的事实、理由、依据及原告依法享有陈述、申辩的权利，于2019年3月27日举行听证，充分听取原告的陈述与申辩，同年5月作出处罚决定书并依法送达原告，被告作出上述行政行为的程序合法。 关于原告认为被告选择性执法的主张，从被告提交的《违法线索登记表》、《违法线索核查报告》、《立案呈批表》等证据中，均反映案件来源为群众举报，被告针对群众举报情况进行调查核实并处罚，符合法律规定，并不存在选择性执法的情况，对原告的上述主张本院不予支持。 综上所述，被告作出的处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告柳州市闽航建材厂（普通合伙）的诉讼请求。 本案案件受理费50元（原告已预交），由原告柳州市闽航建材厂（普通合伙）负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长 秦 春 洪 人民陪审员 梁  惠 人民陪审员 梁 丽 琼 二〇二〇年六月十八日 法官 助理 吴韦苔菁 书 记 员 戴 莲 梦 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《广西壮族自治区实施办法》 第三十五条任何单位和个人建设占用土地的，必须经县级以上人民政府依法批准。 在农用地范围内建设永久性建筑物、构筑物的，应当办理建设用地审批手续。