福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终1080号 上诉人（原审被告）明溪县人民政府，住所地福建省明溪县雪峰镇民主路**。 法定代表人苏迎平，县长。 委托代理人杨志腾，男。 委托代理人陈光兴，福建光兴律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）徐月华，男，1972年9月21日出生，汉族，住福建省明溪县。 被上诉人（原审原告）彭炜，男，1984年8月18日出生，汉族，户籍住址福建省明溪县，现住江苏省无锡市北塘区。 被上诉人（原审原告）邱建华，男，1968年8月25日出生，汉族，住福建省明溪县。 全体被上诉人共同委托代理人曾昌源，福建业发律师事务所律师。 原审第三人李义秀，女，1939年4月18日出生，汉族，住福建省明溪县。 委托代理人涂水秀，女，1962年11月5日出生，汉族，住福建省明溪县。系李义秀儿媳妇。 原审第三人余兴洪，男，1984年9月24日出生，汉族，住福建省明溪县。 上诉人明溪县人民政府因徐月华、彭炜、邱建华诉其行政批复一案，不服三明市中级人民法院（2019）闽04行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理并组织了调查询问。本案现已审理终结。 原审查明，2017年12月26日8时许，案外人杨某在原告徐月华家屋顶安装光伏板时不慎坠落，后经抢救无效当天死亡。2018年1月9日，明溪县安全生产监督管理局（以下简称明溪县安监局）接到事故报告后，根据被告明溪县人民政府授权，于当日作出明安监〔2018〕2号《关于成立“明溪县夏坊乡高洋村民房建设12·26高坠死亡事故调查小组”的通知》，成立事故调查小组，对此次事故全面调查。事故调查小组组成：组长为县安监局局长，副组长为县纪委监察室主任，成员由县安监局、公安局、住房和城乡建设局、总工会等构成，并邀请县人民检察院派员参加。经过调查核实，2018年3月1日，事故调查组出具《明溪县夏坊乡高洋村徐月华光伏安装“12·26”高坠生产安全事故调查报告》（以下称2018年3月《事故调查报告》），在该报告中，调查组认定本次事故的死者杨某对事故的发生负有直接责任，涉案光伏项目业主徐月华和光伏项目的实际投资人李义秀负有主要责任，安装光伏板现场主要负责人邱建华负有管理责任。2018年3月5日，明溪县安监局以明安监〔2018〕11号《关于明溪县夏坊乡高洋村徐月华光伏安装“12.26”高坠生产安全事故调查报告及处理意见的请示》，向被告明溪县人民政府提请批复。2018年3月7日，被告对明溪县安监局作出《明溪县人民政府关于夏坊乡高洋村徐月华光伏安装“12.26”高坠生产安全事故调查报告及处理意见的批复》（明政文〔2018〕17号，以下简称17号《批复》），根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《事故条例》）的规定，同意事故调查组作出的事故调查报告。2018年4月8日，明溪县安监局作出（明）安监罚（2018）1号《行政处罚决定书》（个人），对徐月华罚款4500元。 杨某的父亲杨水旺以2018年3月《事故调查报告》将李义秀作为责任主体没有事实依据，应当认定彭炜、涂水秀或其家庭作为责任主体等为由，对被告2018年3月7日作出的17号《批复》不服，于2018年6月13日向三明市人民政府提起行政复议。三明市人民政府经过审查后，以被告作出的17号《批复》主要事实不清，证据不足，适用依据错误且违反法定程序为由，于2018年7月25日作出明政行复〔2018〕18号《行政复议决定书》，撤销被告2018年3月7日作出的17号《批复》，责令被告自收到该决定书之日起根据《事故条例》规定的期限重新作出具体行政行为。事故调查组依法对事故重新进行调查取证。该事故调查组于2018年9月5日作出《明溪县夏坊乡高洋村徐月华光伏安装“12·26”高坠生产安全事故调查报告》（以下称2018年9月《事故调查报告》），该调查报告主要内容涉及事故经过、事故原因分析及性质，事故的责任认定和对责任人处理的意见、其它建议及事故防范措施及建议。其中事故原因分析内容如下：（一）事故发生的直接原因：死者杨某，安全意识淡薄，未取得高处作业资格证书，在施工过程中，未按规定佩戴和使用安全绳、防护网等高处作业安全防护用品、用具，是本次事故的直接原因。（二）事故发生的间接原因：1．徐月华为光伏项目的业主，未落实主体责任，未履行安全监管责任。2．李义秀为光伏项目的投资人，未保证安全生产投入的有效实施。3．彭炜为光伏项目的实际控制人，未落实主体责任，未履行安全监管责任。4．邱建华为光伏安装的现场负责人，未履行工程监管职责，未加强施工现场指导。其中事故责任认定和对责任人处理的意见如下：（一）杨某安全意识淡薄，违规作业，未取得高处作业资格，未按规定佩戴和使用高处作业安全防护用品，违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第五十四条“从业人员在作业过程中，应当严格遵守本单位的安全生产规章制度和操作规程，服从管理，正确佩戴和使用劳动防护用品”、第五十五条“从业人员应当接受安全生产教育和培训，掌握本职工作所需的安全生产知识，提高安全生产技能，增强事故预防和应急处理能力”及第二十七条“生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得相应资格，方可上岗作业”的规定，对事故的发生负有直接责任，鉴于其在本起事故中已死亡，不予追究。（二）徐月华光伏项目业主、主要负责人，安全生产主体责任落实不到位，违反了《安全生产法》第十八条“（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患”的规定，对本次事故负有主要责任，建议明溪县安监局按相关法律、法规规定给予行政处罚。（三）李义秀光伏项目实际投资人，未保证安全生产投入的有效实施，违反了《安全生产法》第十八条“（四）保证本单位安全生产投入的有效实施”的规定，对本次事故负有主要责任，建议明溪县安监局按相关法律、法规规定给予行政处罚。（四）彭炜光伏项目实际控制人，安全生产主体责任落实不到位，违反了《安全生产法》第十八条“（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患”的规定，对本次事故负有主要责任，建议明溪县安监局按相关法律、法规规定给予行政处罚。（五）邱建华安装光伏板现场主要负责人，未对雇佣人员进行安全生产教育培训，未检查施工现场的安全生产状况，没有及时排查生产安全事故隐患，违反《安全生产法》第二十五条第五款“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务”的规定，对事故负有管理责任。其他建议如下：（一）在事故调查过程中发现余兴洪为琉璃瓦工程承包人，雇佣无资质人员从事生产经营活动，违反了《安全生产法》第二十七条“生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得相应资格，方可上岗作业”的规定，建议明溪县安监局按照相关法律、法规另案处理。 尔后，明溪县安监局以明安监〔2018〕49号《关于明溪县夏坊乡高洋村徐月华光伏安装“12·26”高坠生产安全事故调查报告及处理意见的请示》，向被告提请批复。明溪县人民政府于2018年9月21日对明溪县安监局作出明政文〔2018〕89号《关于夏坊乡高洋村徐月华光伏安装“12·26”高坠生产安全事故调查报告及处理意见的批复》（以下称被诉《批复》）。根据《事故条例》的规定，同意事故调查组作出的2018年9月《事故调查报告》。2018年11月12日，明溪县安监局作出（明）安监罚（2018）17号《行政处罚决定书》（个人），对彭炜罚款15000元。三原告对被诉《批复》不服诉至原审法院，请求撤销被告2018年9月21日作出的被诉《批复》。 原审认为，关于本案被诉《批复》是否属于行政诉讼受案范围以及三原告是否具有诉权的问题。被告主张，本案被诉《批复》不可诉，不属于行政诉讼受案范围，且该《批复》对象并不是三原告，没有侵犯三原告的合法权益，三原告与被诉《批复》不存在有利害关系，不具有诉权。原审认为，《安全生产法》第八十三条第一款规定：“事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查报告应当依法及时向社会公布。事故调查和处理的具体办法由国务院制定。”根据《事故条例》第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十条第一款的规定，一般事故的调查由县级人民政府负责，其可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任、提出对事故责任者的处理意见、提交事故调查报告等。根据《事故条例》第三十二条第一款、第二款规定，一般事故处理的基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告做出批复，后由有关机关按照人民政府的批复，依法对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。因此，负责事故调查的人民政府对一般事故调查报告的批复，认定了事故责任，具有公定力和约束力，对行政相对人或利害关系人的合法权益可能产生不利影响，该批复行为属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，被告根据事故调查组提交的事故调查报告作出被诉《批复》，认定三原告在该起事故中的相关责任，对三原告的合法权益可能产生不利影响，三原告与被诉《批复》存在利害关系，有权提起行政诉讼。因此，对被告提出的被诉《批复》不属于行政诉讼受案范围及三原告不具有诉权的主张，不予支持。 关于被告作出被诉《批复》是否合法的问题。原审认为，人民政府对事故调查报告的批复行为确认了事故调查报告对事故责任者的处理意见，是行政处罚和行政处分、事故发生单位内部责任处理的依据，故在对批复行为是否合法进行司法审查的同时，应当对批复前事故调查处理过程中的相关行政行为的合法性一并进行审查。《事故条例》规定了组织事故调查组、事故调查组提交调查报告、负责事故调查的人民政府做出批复等生产安全事故调查处理的法定程序。原审法院分别依法审查如下： （一）关于组织事故调查组。根据《事故条例》第五条第一款“县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作”和第十九条第二款“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查”的规定，被告明溪县人民政府负有对一般事故进行调查和组织事故调查组的法定职责。《事故条例》第二十二条第一款、第二款规定：“事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。”《事故条例》第二十四条规定：“事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定。事故调查组组长主持事故调查组的工作。”本案中，涉案事故发生后，在进行第一次事故调查时，明溪县安监局系根据被告于2008年2月2日作出的《关于授权县安监局对一般生产安全事故调查的批复》（明政文〔2008〕12号，以下称〔2008〕12号授权批复），决定成立事故调查小组，对一般生产安全事故进行调查，被告明溪县人民政府并没有针对本起事故作出授权，且在其对第一次事故调查报告作出的批复，经行政复议被三明市人民政府撤销并责令重作后，被告既没有根据《事故条例》第十九条第二款规定重新授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查，也没有重新公布事故调查组的组成人员名单，而是以第一次作出的《调查组人员组成通知书》中的组成人员为主，重新作出事故调查报告，不符合上述行政法规的规定。因此，原告提出事故调查组的组成人员不合法的主张成立，予以支持。 （二）关于事故调查组提交调查报告。首先，根据《事故条例》第二十五条：“事故调查组履行下列职责：……（五）提交事故调查报告”、第二十九条“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日”和第三十条第二款“事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名”的规定，事故调查组经调查后，应以调查组名义向负责事故调查的人民政府提交事故调查报告，事故调查报告应当附具有关证据材料，并由事故调查组成员签名。本案中，明溪县安监局系以自己的名义向被告提交提请批准事故调查报告的请示并附事故调查报告，明溪县安监局虽负有生产安全监督管理职责，但在事故调查中仅是事故调查组的成员单位之一，其以自己名义向被告提交请示和事故调查报告，缺乏法律依据。根据被告所举证据，事故调查报告虽有事故调查组成员的签名，但事故调查报告未注明附具证据材料情况，不符合《事故条例》的有关规定。因此，本案提交事故调查报告的形式不符合法律规定。其次，根据《事故条例》第三十条第一款“事故调查报告应当包括下列内容：……（四）事故发生的原因和事故性质”，事故调查报告应写明事故性质及认定的法律依据。被告作出17号《批复》，同意事故调查组以《国家安全生产监督管理总局关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函〔2007〕39号）：“……居民以支付劳动报酬（货币或者实物）或者相互之间以互助的形式请人进行新建、改建以及修缮房屋过程中发生的造成人身伤亡或直接经济损失的事故，属于生产安全事故”的规定为依据认定事故性质，被三明市人民政府作出的《行政复议决定书》认定为适用依据错误。事故调查组再次作出2018年9月《事故调查报告》，在事故性质部分仅载明：“经调查认定，明溪县夏坊乡高洋村徐月华光伏安装“12·26”高坠生产安全事故是生产安全责任事故”，未援引法律依据。该事故调查报告认定事故性质缺乏法律依据，应视为事故调查报告适用法律错误。 （三）关于负责事故调查的被告作出批复。首先，根据《事故条例》第三十二条第一款的规定，负责事故调查的人民政府应当自收到一般事故的事故调查报告之日起15日内做出批复。被告明溪县人民政府具有对事故调查报告做出批复的法定职权。其次，由于《安全生产法》和《事故条例》等有关法律法规侧重对安全生产的高度重视和对生产安全事故的从严治理，对事故调查处理过程中相对人的权利救济与保障规定不足，对负责事故调查的人民政府应当如何做出批复未作明确规定。根据《事故条例》第三十二条第二款“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”、第三款“事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理”的规定，人民政府对事故调查报告的批复行为，涉及到事故责任认定及处理建议的确认，是行政处罚与行政处分的依据，也是事故发生单位内部责任处理的依据，与相对人的权利义务密切相关，理应接受行政相对人的参与和质疑，保障相对人陈述与申诉的权利。《安全生产法》第八十三条规定，事故调查处理应坚持“科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效”原则。遵循行政程序正当原则、依法保障行政相对人的合法权益是坚持“依法依规”原则的应有之义，也是行政机关以法治思维和法治方式依法行政的必然要求。根据《福建省行政执法程序规定》第五条规定，行政执法必须以事实为依据，以法律为准绳。行政执法人员实施具体行政行为，应向相对人说明理由，听取相对人的意见，不得因相对人的申辩而进行刁难、处罚或者加重处罚。被告明溪县人民政府在对事故调查报告做出批复时，应遵循程序正当原则，以事实为依据，向相对人说明理由并听取意见，给予相对人申辩的权利。本案中，被告并未举证证明其在作出被诉行政行为前履行了上述程序，依法保障了相对人陈述和申辩的权利，被诉行政行为应认定为违反法定程序。第三，被告明溪县人民政府在作出《批复》时，对于前述事故调查组提交事故调查报告形式不合法和适用法律错误的问题，未予审查，其所作《批复》认定事实不清，证据不足。第四，被告明溪县人民政府在所作出的本案被诉《批复》中，仅援引《事故条例》的规定，未适用具体的法律条款，且在诉讼中未举证证明其做出的《批复》符合法律法规的具体规定，应当视为该行政行为没有法律依据，适用法律错误。 综上，原审认为，安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事，对于生产安全事故的调查处理应当及时从严，但须坚持依法依规原则。被告明溪县人民政府具有负责事故调查处理和对事故调查报告作出批复的法定职权，但作出被诉《批复》时，在未按照《事故条例》相关规定依法授权和重新组成事故调查组的情况下进行事故调查，且未遵循程序正当原则并依法保障相对人的合法权益，应认定为违反法定程序；未审查提交事故调查报告形式不合法和适用法律错误的问题，认定事实不清，证据不足；未援引具体的法律条款且在诉讼中未举证证明其行政行为符合法律法规的具体规定，适用法律错误。三原告要求撤销被诉《批复》的诉讼请求成立，予以支持。对被告提出被诉《批复》不属于行政诉讼受案范围，三原告与被诉《批复》不存在利害关系，不具有诉权等的答辩意见，经审查依法不能成立。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项的规定，判决撤销被告明溪县人民政府作出的被诉《批复》。 上诉人明溪县人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实和适用法律错误，请求撤销原审判决，驳回被上诉人诉讼请求。主要理由是：一、原审法院认定被上诉人具有诉权，被诉《批复》属于行政诉讼受案范围，是错误的。被诉《批复》的作出对象是明溪县安监局，且具有内部性、过程性特征，不具有可诉性，应裁定驳回被上诉人的起诉。二、原审法院认定上诉人作出被诉《批复》不合法是错误的。（一）关于组织事故调查组。上诉人2008年2月2日作出〔2008〕12号授权批复是对明溪县安监局的长期授权，并非一事一授权，行政复议后重新成立调查组仍然可依据此批复，事故调查组依法成立有效。（二）关于提交调查报告的形式。事故调查组是针对生产安全事故产生的临时机构，安监系统在向政府提交事故调查报告时的惯常做法均以安监局名义。本案2018年9月《事故调查报告》以明溪县安监局名义呈报，在附件中附有事故调查组人员名单，调查组人员均在名单上签字，故该报告是经调查组成员同意后呈报。请示单位不同仅表明行文的规范性问题，不影响被诉《批复》效力。《事故条例》未要求提供证据材料情况，2018年9月《事故调查报告》中已经包括《事故条例》所要求的六项内容。（三）关于事故调查报告的法律适用。《安全生产法》和《事故条例》未明确事故性质认定依据，事故性质的认定是事故调查组依据事故具体情况进行调查、分析、集体认定的结果。且本案事故调查报告是参照国家安监总局网上所公布的格式，在本行业领域均以此格式表述。（四）关于被诉《批复》的程序和法律适用。法律法规对事故调查的请示和批复二者之间的程序没有明确规定，只是规定事故调查的内容和批复的时间。《福建省行政执法程序规定》是针对行政机关对当事人进行行政执法时适用的，而本案上诉人与事故调查组的关系不是行政执法中与相对人的关系，法律并没有规定事故调查组在请示事故调查前需取得相对人陈述和申辩。上诉人作出的被诉《批复》就已经说明对事故进行了审查。故被诉《批复》程序和内容均符合法律规定。 被上诉人徐月华、彭炜、邱建华共同答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。主要理由是：一、原审判决认定被诉《批复》具有可诉性，属于行政诉讼受案范围，是正确的。因为，被诉《批复》已构成针对特定主体就特定事项作出的行政处理决定，已对被上诉人的权利义务直接产生实际影响。二、原审判决认定上诉人作出被诉《批复》不具有合法性，也是正确的。（一）上诉人事故调查组组成人员不合法。事故调查组组成人员存在着应当回避而未回避的情形。本案17号《批复》被三明市人民政府行政复议决定予以撤销，则第一次调查组组成人员与被上诉人存在利害关系，应当在第二次调查中回避，但上诉人却仍然以第一次调查组组成人员为主。另外，调查组组成人员不具有行政执法人员资格，不得从事行政执法工作。（二）提交事故调查报告形式不合法，调查报告适用法律错误，原审判决已作阐述。（三）被诉《批复》违反法定程序，适用法律错误。被诉《批复》属于行政执法的一种，理应受到《福建省行政执法程序规定》的约束，原审判决适用该规定正确。上诉人并没有告知被上诉人享有陈述和申辩的权利，依照《国务院全面推进依法行政实施纲要》第五条、第二十条等规定，原审判决认定被诉《批复》违反法定程序，也是正确的。 原审第三人李义秀、余兴洪没有向本院提交书面意见。 各方当事人向原审法院提交的证据，均经举证、质证，并已随案移送本院。经审理，原审认定的案件事实，有相关证据在案证明，且各方当事人均无异议，本院予以确认。 本院认为，负责事故调查的人民政府根据《事故条例》相关规定作出的批复包含对事故调查报告中有关事故发生的原因和事故性质、事故责任以及对事故责任者的处理建议的认定，且可以成为有关机关及事故发生单位作出相应处罚、处分及处理的依据，对公民、法人或者其他组织的合法权益产生了实际影响，属于行政诉讼受案范围。故被诉《批复》属于行政诉讼受案范围，被上诉人有权对其提起行政诉讼。 关于事故调查组的成立与组成问题。根据《事故条例》第十九条第二款的规定，负责事故调查的人民政府可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。本案中，上诉人明溪县人民政府通过〔2008〕12号授权批复，授权明溪县安监局对一般生产安全事故组织调查组进行调查，明溪县安监局据此组织成立本案事故调查组，具有授权依据。而且，三明市人民政府通过行政复议决定撤销17号《批复》，其理由不是上诉人未授权明溪县安监局组织调查组，也不是调查组的组成不合法。原审法院关于上诉人没有针对本起事故作出授权，17号《批复》被撤销后上诉人应当重新授权组织调查组、重新公布调查组名单的认定，不能成立。根据《事故条例》第二十二条第二款和第二十三条的规定，事故调查组由安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会等派人组成；事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，并与所调查的事故没有直接利害关系。本案事故调查组成员来自明溪县安监局、县纪委、县公安局、县总工会，且没有证据表明调查组成员与本案事故具有直接利害关系，符合上述规定。被上诉人关于17号《批复》经复议撤销则调查组成员应当回避、调查组成员应当具有行政执法资格的主张，没有法律依据。 关于事故调查报告对本案事故性质和责任的认定问题。根据《事故条例》第三十条的规定，事故调查报告应当包括事故性质等内容，2018年9月《事故调查报告》有关于本案事故性质（属生产安全责任事故）等内容，符合规定。相关规定没有要求认定事故性质须援引具体法律依据，原审法院关于2018年9月《事故调查报告》认定事故性质缺乏法律依据的理由，不能成立。根据在案证据，徐月华是涉案光伏项目申请者、发电用电合同签署者、发电用电事项委托办理者、光伏项目所在房屋所有者和收益银行卡所有者，彭炜是涉案光伏项目材料购买者、光伏建设和光伏板移位的主导者和实际操控者，邱建华是本案光伏板安装时的现场指导者，2018年9月《事故调查报告》认定徐月华为光伏项目业主、负事故主要责任，认定彭炜为光伏项目实际控制人、负事故主要责任，认定邱建华为光伏板安装现场负责人、负事故管理责任，均无不当。 关于《事故调查报告》的提交形式问题。根据《事故条例》第二十九条和第三十二条第一款的规定，事故调查组应当在法定时限内提交事故调查报告，负责事故调查的人民政府应当在收到后的法定时限内做出批复。对于事故调查组具体以何种名义行文将事故调查报告提交给负责批复的人民政府，没有明确规定。本案中，明溪县安监局依法负有安全生产监督管理职责，其以自身名义通过请示文书方式向明溪县人民政府提交本案事故调查组所做事故调查报告，已达到提交事故调查报告给政府批复的效果，并无违法之处。根据《事故条例》第三十条第二款的规定，事故调查报告应当附具有关证据材料。本案中，2018年9月《事故调查报告》没有附注相关证据材料，不符合法定形式规范要求，应予指正，但从本案事实看，事故调查组确经调查取证、询问相关人员并制作笔录，最终形成的2018年9月《事故调查报告》具有相关事实依据，该报告形式上没有附注相关证据材料，并不影响该报告和据此作出的被诉《批复》的法律效力。原审将2018年9月《事故调查报告》不符合形式规范要求作为撤销被诉《批复》的理由，不予支持。 关于被诉《批复》作出程序和适用法律问题。被诉《批复》属于在生产安全事故调查处理中对调查组事故调查报告的行政批复，不属于针对行政相对人作出的行政执法活动，对被诉《批复》进行审查关键在于审查本案《事故调查报告》的合法性，且应当适用《事故条例》等专门规定。经审查，本案2018年9月《事故调查报告》合法，并已提交政府批复，上诉人明溪县人民政府亦在收到后的法定时限内作出被诉《批复》，被诉《批复》作出程序符合《事故条例》规定的要求。原审法院以《福建省行政执法程序规定》第五条规定为据，认定被诉《批复》没有保障行政相对人陈述和申辩权利而违反法定程序，适用法律不当。被诉《批复》根据《事故条例》的规定作出，并无不当，原审认为被诉《批复》适用法律错误，法律依据不足。 综上，原审判决撤销被诉《批复》，适用法律错误，本院依法予以改判。上诉人明溪县人民政府的上诉理由成立，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和第六十九条之规定，判决如下： 一、撤销三明市中级人民法院（2019）闽04行初18号行政判决； 二、驳回徐月华、彭炜、邱建华的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费各50元，由徐月华、彭炜、邱建华共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  陈生奇 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年六月二十九日 书 记 员  陈美明 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……