广西壮族自治区环江毛南族自治县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)桂1226行初4号 原告莫继康，男，1959年5月24日出生，壮族，住广西环江毛南族自治县。 委托诉讼代理人韦良革，广西天任律师事务所律师。 委托诉讼代理人覃花电（系原告配偶），女，1964年3月20日出生，壮族，住广西环江毛南族自治县。 被告环江毛南族自治县明伦镇人民政府（原行政机关），住所地：环江毛南族自治县明伦街上**，统一社会信用代码：1145122600806551IC。 法定代表人卢启伍，镇长。 行政机关负责人卢煜博，环江毛南族自治县明伦镇人民政府武装部部长。 委托诉讼代理人覃嵩皓，环江毛南族自治县明伦镇人民政府综治办负责人。 委托诉讼代理人卢继鲁，环江毛南族自治县明伦镇人民政府司法所干警。 被告环江毛南族自治县人民政府（行政复议机关），，住所地环江毛南族自治县思恩镇江滨路**统一社会信用代码：11451226008065722U。 法定代表人黄炳峰，县长。 行政机关负责人谭荣生，环江毛南族自治县人民政府副县长。 委托诉讼代理人（特别授权）欧柏成，环江毛南族自治县司法局干部。 委托诉讼代理人谭俊儒，广西永泉律师事务所律师。 第三人欧绍雄，男，1957年8月6日出生，壮族，住广西环江毛南族自治县。 第三人欧绍多，男，1960年10月2日出生，壮族，住广西环江毛南族自治县。 二原告共同委托代理人覃孟山，广西河城律师事务所律师。 原告莫继康不服被告环江毛南族自治县明伦镇人民政府（以下简称明伦政府）明政处〔2019〕1号处理决定及被告环江毛南族自治县人民政府（以下简称县政府）环政复决字〔2019〕11号行政复议决定，于2019年12月2日向本院提起交诉讼材料，经本院审查、补充有关材料后于2020年3月3日立案。本院依法受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书，并组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭进行审理。原告莫继康的委托诉讼代理人覃花电、韦新生，被告明伦政府行政机关负责人卢煜博及委托诉讼代理人覃嵩皓、卢继鲁，被告县政府行政机关负责人谭荣生及委托诉讼代理人欧柏成、谭俊儒，第三人欧绍雄、欧绍多及共同委托诉讼代理人覃孟山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告明伦政府于2019年7月2日作出了明政处〔2019〕1号《明伦镇吉祥村××洞屯欧绍雄、欧绍多与莫继康（刚）的林地纠纷处理决定书》，内容为：以双方于2011年5月5日自愿签订的《协议书》及宗地图确定的四至范围为准确定双方的林地权属范围。原告莫继康不服，向被告县政府申请行政复议，被告县政府于2019年10月20日作出环政复决字〔2019〕11号行政复议决定书，决定维持被告明伦政府作出明政处〔2019〕1号《明伦镇吉祥村××洞屯欧绍雄、欧绍多与莫继康（刚）的林地纠纷处理决定书》的行政行为。 原告莫继康诉称，一、明伦镇人民政府明政处〔2019〕1号《林地处理决定书》和环政复决字〔2019〕11号《行政复议决定书》认定事实不清。理由是：1.莫继康与欧绍雄、欧绍多签订的《协议书》作为依据是错误的。由于争议地的四至范围尚未明确，原告与第三人私下签订的协议存在损害其他村民或集体土地使用权的可能性。事实上，争议地属于博洞屯集体土地，根据有关规定，对集体土地权属的确定应当通过全体群众三分之二以上群众或群众代表决定，而案涉《协议书》未经过吉祥村××洞屯集体讨论决议或认可，因此，该《协议书》损害了集体的土地所有权。同时，《协议书》还损害了莫方奎的利益，因为莫继康与莫方奎尚未对其共同经营的争议地“叶齐山”（地（地名行划分，因此原告与莫方奎对争议地“叶齐山”均有使用权。综上，被告明伦镇政府将该损害集体和他人利益的《协议书》作为处理决定认定事实的依据，显然是错误的。2.莫继康在签订《协议书》时具有精神分裂症，《协议书》并非其真实意思边表示，且在事后其多次否认《协议书》是其真实意思表示。而两被告在作出行政行为时均未对此进行核实，因此其所作决定是错误的。二、明政处〔2019〕1号《林地处理决定书》和环政复决字〔2019〕11号《行政复议决定书》存在遗漏当事人。《协议书》中甲方栏有欧绍雄、欧绍多、欧绍联三人签字，而在明政处〔2019〕1号《林地处理决定书》和环政复决字〔2019〕11号《行政复议决定书》中均只有欧绍雄、欧绍多两人，那么作为《协议书》当事人之一的欧绍联如何主张权利、是否放弃权益，两被告均没有进行核实；同时，莫方奎作为争议地“叶齐山”的实际管护者之一，两被告也没有对其进行调查核实，属于遗漏相关利益人，是错误的。三、明政处〔2019〕1号《林地处理决定书》和环政复决字〔2019〕11号《行政复议决定书》程序不合法。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第25条规定，土地山林水利权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行“（一）实地调查、核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解……”；第26条规定“调处工作人员进行土地山林水利权属纠纷现场核实调查、勘验，应当邀请当地基层组织参加，通知权属纠纷当事人到场。勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、权属纠纷当事人和基层组织代表签名或盖章……。”，但两被告在作出处理决定的过程中均未履行以上程序，因此，两被告所作的处理决定是违反规定程序的。 原告向本院提交了以下证据： 1.原告身份证复印件，旨在证明原告诉讼主体资格。 2.明政处〔2019〕1号《林地处理决定书》，旨在证明明伦镇政府作出了处理决定。 3.环政复决字〔2019〕11号《行政复议决定书》，旨在证明环江县政府作出了复议决定。 4.莫继康《残疾评定表》、莫继康的残疾人证，旨在证明莫继康系精神残疾人。 （以上证据均为复印件） 被告明伦政府辩称，一、明政处〔2019〕1号《关于欧绍雄、欧绍多与莫继康山林权属纠纷处理决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。明伦镇吉祥村欧绍雄、欧绍多与莫继康山林权属纠纷于2019年4月16日向明伦政府提出调处申请，明伦政府受理后组织林业站、调处组工作人员以及双方群众代表到实地勘界，并完成争议地范围图绘制，有当事人在争议地范围图上签字确认。明伦政府综合全案证据，认定了该案的相关事实，并根据《森林法》第七条、《林木林地权属争议处理办法》第一章第四条、第二章第七条第三款以及《广西壮族自治县土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条的相关规定，作出相应决定。二、明伦镇政府依法对欧绍雄、欧绍多与莫继康林木林地权属纠纷一案立案、受理、送达相关法律文书，组织相关人员到现场勘查、调查取证，并制作了调查笔录，组织各方当事人进行调解，最后依法作出处理决定，程序合法。三、原告关于《协议书》非当事人真实意思表示的观点及理由均不能成立。首先，莫继康的精神残疾证发证日期为2013年，而该《协议书》签订的时间为2011年，并且原告并无相关证据证明莫继康在签订该《协议书》时无相关行为能力。其次，明伦政府在调处过程中，组织双方当事人对欧绍雄、欧绍多提供的“叶齐山”山林界限协议进行了质证，同时对该协议的真实性、合法性进行了调查，认为该协议系当事人的真实意思表示。四、原告提出的《协议书》侵害第三方莫方奎的利益的观点不能成立。首先，由于莫继康与莫方奎为同户，莫继康为户主，按照相关规定，该协议书有莫继康作为家庭代表签字即为有效，而且这些年来莫方奎亦未对该《协议书》提出任何异议；其次，《自留山山权证》明确写自留山共15亩载明为莫继康个人自留，且与协议书所写15亩相对应，不属于莫继康与莫方奎共同所有，莫方奎并非权属争议当事人，因此该《协议书》并未遗漏相关利益人。 被告明伦政府为证明其行政行为的合法性向本院提交了以下证据：1.调处申请书；2.调查笔录；3.权属纠纷现场勘验笔录；4.协议图；5.调解笔录；6.调解书；7.山权证；8自留山山权证（20亩）；9自留山山权证（15亩）；10.（蒙爱房）调查笔录；11.（覃花电）调查笔录；12.协议书；13.处理决定书；14荒山开发经营协议书；15.《证明》；16.《协议书》及宗地图； （以上证据均为复印件） 被告县政府辩称，一、环政复决字〔2019〕11号行政复议决定程序合法。县政府受理复议申请后向明伦镇政府送达了行政复议通知书、向第三人欧绍雄、欧绍多送达了行政复议告知书，对明伦镇政府法定期限内提出的书面答复书和提交的处理决定所依据的相关证据材料依法进行了审查，并作出了复议决定。二、环政复决字〔2019〕11号行政复议决定认定事实清楚、证据充分。县政府在复议过程中，依法对明政处〔2019〕1号处理决定所依据的证据材料进行了全面审查。经审理查明，争议地位于吉豪采石场旁边即莫继康（刚）与欧绍雄、欧绍多位于“叶齐山”林地界线纠纷。2009年莫继康把位于吉豪采石场的自留山出租给蒙爱房作采石场开采石料，莫继康与欧绍雄、欧绍多因蒙爱房采石时地界问题产生纠纷，于2011年3月26日要求吉祥村调解委员会进行调解，未果。后于2011年5月5日由明伦镇政府派员到现场组织双方调解，并促成双方达成了调解协议，调解书第一条约定“以莫继康开荒红油漆为界限至山半腰小山崖止，界限南面为欧绍雄、欧绍多，北面界限为莫继康（详见宗地图）”。2013年8月起，吉豪采石场又多次越界开采，双方再次产生纠纷。经当事人申请，明伦镇政府先后多次进行调处。2019年7月2日明伦镇政府以双方当事人的《自留山山权证》和双方2011年5月5日自愿签订的《协议书》作为本案确权依据，并作出了明政处〔2019〕1号处理决定。其认定事实清楚、证据充分、处理程序合法、适用法律法规正确。 被告县政府向本院提交了以下证据： 1.行政复议申请书及莫继康身份证复印件，旨在证明莫继康已经向复议机关提出复议申请。 2.行政复议申请受理通知书和行政复议告知书送达回证，旨在证明复议机关已经依法受理行政复议申请并通知了相关当事人。 3.明伦镇政府作出行政处理决定书及行政复议答复书，旨在证明复议机关依法对明伦镇政府处理决定所依据的证据材料的真实性、合法性、关联性进行书面审查后，认为明伦镇政府作出的处理决定认定事实清楚、证据充分。 4.行政复议决定书，旨在证明复议机关通过书面审理后依法作出行政复议决定。 5.行政复议决定书送达回证，旨在证明行政复议决定书已经依法送达相关当事人。 （以上证据均为复印件） 第三人欧绍雄、欧绍多述称，原告与第三人之间已经在明伦政府的组织下达成了调解协议，明确了双方的山权界线。明政处〔2019〕1号处理决定认定事实清楚、适用法律法规正确，应驳回原告的诉讼请求。 第三人向本院提交了以下证据： 1.欧绍雄、欧绍多身份证复印件，旨在证明第三人的身份信息及主体资格。 2.自留山山权证，旨在证明第三人在叶齐山有自留山使用权。 3.叶齐山地形图，旨在证明争议地的具体位置与分界。 4.博洞屯1983年分自留山存根，旨在证明欧氏兄弟在叶齐山有一处自留山。 5.调解书，旨在证明双方产生山林权属纠纷的原因。 6.调解笔录，旨在证明欧氏兄弟与莫继康发生纠纷后镇政府到场组织调解。 7.协议书及宗地图，旨在证明欧氏兄弟与莫继康发生纠纷后镇政府到场组织调解。 8.《证明》，旨在证明莫继康违反协议越界经营。 9.勘验图，旨在证明勘验协议的分界线及争议位置。 10.环江法院（2019）行初4号判决书，旨在证明法院责令明伦政政府对欧绍雄、欧绍多的申请重新作出答复。 11.申请书，旨在证明第三人向明伦政府申请确权处理。 12.明政处〔2019〕1号处理决定，旨在证明明伦政府已经对原告与第三人的山林权属争议作出处理。 13.环政复决字〔2019〕11号行政复议决定书，旨在证明县政府复议维持明伦政府的处理决定。 14.莫继康正在开车的图片，旨在证明莫继康精神状况正常。 15.现场勘验图片，旨在证明莫继康的妻子覃花电到场参加现场勘验。 （以上证据均为复印件） 经庭审质证，各方当事人对他方当事人提供的证据的质证意见如下： 1.关于被告明伦政府府提供的证据材料，原告对证据1-9的三性均无异议，对证据10的合法性有异议，认为该证据恰好证明了第三人与案外人蒙爱房共同串通损害原告的合法权益。对证据11的三性无异议，对证明目的有异议，认为不能证明原告妻子对协议的追认。对证据12的合法性有异议，认为由于莫继康系××人且无监护人对协议进行追认，该协议应当无效。对证据13认为，因未标明文号，对有利于原告的予以认可，否则不予认可。对证据14的三性无异议。第三人对被告明伦政府提供的证据均无异议。被告县政府对被告明伦政府提供的证据均无异议。 2.关于被告县政府提供的证据材料，原告对被告县政府提供的证据的三性无异议，但是认为实体处理结果不当。被告明伦政府对被告县政府提供的证据均无异议。第三人对被告县政府提供的证据均无异议。 3.关于原告莫继康提供的证据材料，被告明伦政府和县政府均对证据1-3的三性无异议。对证据4的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。第三人的质证意见与两被告的质证意见一致。 4.关于第三人欧绍雄、欧绍多提供的证据材料，被告明伦政府和被告县政府均无异议，原告对证据1的三性无异议。对证据2三性无异议，对证明目的有异议。对证据3的真实性、合法性有异议。对证据4的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议。对证据5-7的三性无异议。对证据8的合法性有异议，对证据9、10的三性无异议。对证据11的内容有异议。对证据12、13的合法性有异议。对证据14、15的证明目的有异议。 经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下认定： 被告及第三人提供的明政处〔2019〕1号处理决定和环政复决字〔2019〕11号行政复议决定系被诉行政行为，只能证实被告作出了被诉行政行为及其所认定的事实和适用的法律法规，不能直接证明被诉行政行为是否合法。原告、被告及第三人提供的其他证据与本案相关联，具有真实性、合法性，可以作为本案认定事实的依据。原告提供的莫继康《残疾人评定表》、《残疾人证》和第三人提供的莫继康开车的图片及视频与本案不具有关联性，本院不予采信。 经审理查明，1983年吉祥村××洞屯分山林到户，欧绍雄、欧绍多（分山时共户）、莫继康在叶齐山各分得一块林地，但均未明确四至范围，亦无明显界限标记。2009年莫继康将自己在叶齐山的自留山出租给蒙爱房经营。2011年欧绍雄、欧绍多因与莫继康在叶齐山的自留山林地权属发生争议向明伦政府提出调处申请，2011年5月5日，明伦政府到实地勘查绘图，并组织双方当事人进行调解，双方当事人经协商一致，自愿达成了协议，并用红油漆作了分界线，形成《协议书》一份，内容载明“以莫继康开荒地红油漆为界限至山半腰小山崖止，界限南面为欧绍雄、欧绍多，北面界限为莫继康山（详见宗地图）”。2013年10月23日，明伦政府调查核实，莫继康违反了《协议书》约定的内容，已越界经营。欧绍雄、欧绍多又向明伦政府申请调处，2016年11月24日，明伦政府再次组织双方现场勘查，形成《土地权属争议确界图》，再次明确双方土地争议范围具体界址：争议地名为“叶齐山”，争议地范围为：东至祖洞山路，图纸Ａ坐标，南至“叶齐山”山槽倒水为界，西以半山腰图纸坐标Ｂ点，英豪村上豪屯集体生态公益林为界，北至油漆标注的石头凸起至“叶齐山”半山石崖凸起上的小树直线连线为界。2018年3月5日，欧绍雄、欧绍多又因其与莫继康在“叶齐山”的林地权属纠纷向明伦政府提出权属纠纷调处申请，2018年12月17日，明伦政府作出《不予受理决定书》，欧绍雄、欧绍多不服，提起行政诉讼，后经环江毛南族自治县人民法院判决撤销该《不予受理决定书》，并责令明伦政府重新作出处理。2019年7月2日，明伦政府重新作出明政处〔2019〕1号处理决定。莫继康不服，向县政府申请行政复议，县政府于2019年10月20日作出环政复决字〔2019〕11号行政复议决定，维持明伦政府的处理决定。莫继康不服，向本院提起行政诉讼，诉求：1.撤销明政处〔2019〕1号处理决定和环政复决字〔2019〕11号行政复议决定，责令明伦政府重新作出处理。2.本案诉讼费由被告承担。 本院认为，行政程序中，为解决纠纷，当事人双方经协商妥协达成的调解协议，并非当事人双方对争议事实的认可。在履行过程中反悔的，则该调解协议不发生法律效力，不能作为行政机关作出行政决定的根据。在本案中，明伦政府作出的明政处〔2019〕1号处理决定，以莫继康与欧绍雄、欧绍多于2011年5月5日签订的《协议书》作为确定双方林地权属范围的唯一依据，但事实上，该协议签订后，莫继康已违反该《协议书》而越界经营，欧绍雄、欧绍多亦重新向明伦政府提出确权申请，说明双方当事人对该协议均已不予认可。在此情况下，明伦政府没有重新调处，而是以当事人在曾经的行政程序中达成但现已反悔的调解协议作为处理决定的依据，属于行政行为主要证据不足，依法应予撤销。县政府作出环政复决字﹝2019﹞11号行政复议决定，维持明伦政府的处理决定，处理结果亦属不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 1、撤销被告环江毛南族自治县明伦镇人民政府于2019年7月2日作出的明政处〔2019〕1号处理决定。 2、撤销被告环江毛南族自治县人民政府于2019年10月20日作出的环政复决字〔2019〕11号行政复议决定。 3、责令被告环江毛南族自治县明伦镇人民政府重新作出处理。 案件受理费50元，由被告环江毛南族自治县明伦镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河池市中级人民法院。 审 判 长  谭东波 人民陪审员  罗海渊 人民陪审员  覃丽俏 二〇二〇年六月二十五日 法官 助理  覃桂杏 书 记 员  韦国雄 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。