上海市崇明区人民法院民 事 判 决 书（2019）沪0151民初1349号原告：上海安华船厂，住所地上海市崇明区。法定代表人：宋为生，厂长。委托诉讼代理人：黄赛，上海瀛佳君鼎律师事务所律师。被告：上海市崇明区海塘管理所，住所地上海市崇明区。法定代表人：张利东，所长。委托诉讼代理人：黄敏俭。委托诉讼代理人：陈子龙，上海市申江律师事务所律师。被告：上海市崇明区水务局，住所地上海市崇明区。法定代表人：苏卫东，局长。委托诉讼代理人：胡迎春。委托诉讼代理人：陈子龙，上海市申江律师事务所律师。被告：上海市崇明区生态环境局，住所地上海市崇明区。法定代表人：王**，局长。委托诉讼代理人：高岩。委托诉讼代理人：范玉婷。原告上海安华船厂(判决主文前简称“安华船厂”)与被告上海市崇明区海塘管理所(判决主文前简称“海塘管理所”)、上海市崇明区水务局(判决主文前简称“水务局”)、上海市崇明区生态环境局(判决主文前简称“生态环境局”)土地租赁合同纠纷一案，本院于2019年2月13日受理后，依法适用普通程序于2019年11月19日、11月25日、12月5日公开开庭进行了审理。原告安华船厂的法定代表人宋为生及委托诉讼代理人黄赛，被告海塘管理所和被告水务局的共同委托诉讼代理人陈子龙，被告水务局的委托诉讼代理人胡迎春，被告生态环境局的委托诉讼代理人范玉婷到庭参加三次开庭审理，被告海塘管理所的委托诉讼代理人黄敏俭到庭参加第一、二次开庭审理，被告生态环境局的委托诉讼代理人高岩到庭参加第一次开庭审理。本案现已审理终结。原告安华船厂向本院提出诉讼请求：1．依法判令被告海塘管理所赔偿原告资产损失18,128,350元；2．依法判令被告海塘管理所赔偿停产停业损失1,812,835元(按资产评估价18,128,350元的10%计算)；3．依法判令被告海塘管理所支付原告社保人员安置费用233,200元(共7名，截至2015年10月9日，按照每个职工每年工龄补偿1个月的经济补偿金标准)；4．依法判令被告海塘管理所支付原告营业执照、造船许可证等证照的关闭损失计515,200元(其中营业执照补偿10,000元，造船许可证补偿500,000元，信鸽会员证补偿2,600元×2张)；5．依法判令被告海塘管理所自2018年5月1日起向原告支付违约金81,896元每月至实际履行之日(按照第一至第四项诉请总额20,689,585元为基数，银行贷款年利率4.75%计算)；6．依法判令被告水务局、生态环境局作为补偿实施单位与被告海塘管理所承担连带责任。事实和理由：原告安华船厂与崇明县水利工程管理所(后名称变更为海塘管理所)多次签订《滩涂使用协议》，由安华船厂有偿使用20亩滩涂作为主要生产经营场地。2008年9月17日双方再次签订《滩涂使用协议》，该协议约定滩涂使用期限自2008年10月1日至2013年9月30日止，同时协议明确如生产需要可以续租，遇到政府需要动迁，土地补偿款归海塘管理所所有，地上物补偿归安华船厂所有。2013年11月7日，原告向海塘管理所下属单位绿华堤防站支付2013年10月1日至2014年9月30日期间滩涂使用费。2013年8月8日，上海市环境保护局发文《上海市环境保护局关于对青草沙、东风西沙饮用水源保护区内违法企业进行限期整治的函》【沪环保自〔2013〕328号】至崇明县人民政府，要求对包括原告在内的10家企业进行限期整治。2013年11月崇明县环保局制定了《青草沙、东风西沙饮用水源保护区内企业限期整治工作方案》。同年12月绿华镇召集原告等5家企业召开整治动员会，并制定了《上海安华船厂整治工作方案》，明确将原告列入补偿程序。后原告补偿事宜划归水务局。2014年8月7日，海塘管理所恶意发通知至安华船厂，要求安华船厂就上述滩涂全部腾空后返还海塘管理所，但不落实补偿政策。原告多次信访，要求落实补偿，但仍然未果。后经协调，为配合政府限期整治，2017年3月15日，原告、海塘管理所及评估公司对原告的地面资产进行了确认。同年10月30日，三被告与原告达成会议纪要，同意对原告资产按“合理合法，同类参考”的标准进行补偿。11月，原告的地面资产进行了拆除。但评估结果出现多个版本，价格一降再降，最终协商未果。原告认为，海塘管理所怠于落实补偿政策，违反《滩涂使用协议》，恶意设置条件致原告应得的地上物补偿无法兑现，应承担赔偿责任。被告水务局系海塘管理所的主管单位，被告生态环境局系《青草沙、东风西沙饮用水源保护区内企业限期整治工作方案》的实施者，故两被告水务局、生态环境局应承担连带赔偿责任。被告海塘管理所辩称，根据原告与本被告签订的合同，在合同有效期内，如遇国家或地方政府建设需要使用该滩涂，原告应无条件服从，政府补偿的地上物搬迁费归原告，滩涂补偿费归本被告。故除了地上物搬迁费归原告外，被告不承担原告其他任何费用，原告要求我方承担停业损失费、社保人员安置费、证照损失费及违约金没有法律依据。本案不存在国有土地上房屋征收，所以不能适用《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》。基于原告被关闭有一定损失，本案三名被告与原告达成了会议纪要，故同意按评估公司的评估价补偿原告5,009,590元。但本被告不应当作为补偿主体，故请求驳回原告对本被告提出的诉讼请求。被告水务局辩称，本案不存在国有土地上房屋征收，所以不能适用《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》的相关规定。原告被关闭有一定的损失，本案三名被告与原告达成了会议纪要，故政府部门可以基于“合理合法，同类参考”原则予以补偿，按评估公司资产评估报告的金额5,009,590元予以补偿。但补偿主体只能是一个，原告没有提供要求本被告承担连带责任的法律依据，所以本被告不承担连带责任。原告要求赔偿停产停业损失费、社保人员安置费、证照损失费及违约金的诉讼请求没有法律依据，请求驳回原告对本被告提出的诉讼请求。被告生态环境局辩称，原告因属违法企业被关闭，为解决原告的清拆问题，本案三名被告与原告形成了会议纪要，基于会议纪要内容，可对原告进行补偿，但不同意本被告承担连带责任。请求驳回原告对本被告提出的诉讼请求。经审理查明，原告安华船厂与崇明县水利工程管理所在2008年以前多次签订《滩涂使用协议》，由安华船厂有偿使用20亩滩涂作为主要生产经营场地，双方均履行了协议。2008年9月17日，原告安华船厂与崇明县水利工程管理所就上述20亩滩涂再次签订《滩涂使用协议》，该协议约定滩涂使用期限自2008年10月1日至2013年9月30日止，双方同时对租金标准也进行了约定：第一年的租金为11,000元，以后年度的租金每年递增10%，即2009年的租金为12,100元，2010年的租金为13,310元，2011年的租金为14,641元，2012年的租金为16,105元。2013年9月30日《滩涂使用协议》到期后，原告安华船厂与崇明县水利工程管理所未续签合同。2013年11月7日，原告向海塘管理所下属单位绿华堤防站支付2013年10月1日至2014年9月30日期间滩涂使用费17,715元。2013年8月8日，上海市环境保护局发文《上海市环境保护局关于对青草沙、东风西沙饮用水源保护区内违法企业进行限期整治的函》【沪环保自〔2013〕328号】至崇明县人民政府，要求对10家违法企业进行限期整治，包括原告及绿华养鸡场在内的无环保手续的违法企业立即实施关闭。2014年8月7日，海塘管理所书面通知安华船厂，要求安华船厂于2014年10月10日将上述滩涂全部腾空后返还海塘管理所。2014年9月15日，安华船厂致函海塘管理所，要求续签滩涂使用协议。同年9月28日，海塘管理所答复安华船厂不再续约，安华船厂于2014年10月10日前将滩涂全部腾空后返还。2015年9月，海塘管理所起诉安华船厂，要求安华船厂腾空20亩滩涂，并支付实际使用费。2016年10月，海塘管理所以继续收集证据为由提出撤诉申请，本院裁定准予其撤回起诉。另查明，2017年9月26日，区环保局及区水务局联合向区人民政府作出《崇明区环境保护局、崇明区水务局关于东风西沙水源保护区内上海安华船厂清拆整治有关补偿方案的请示》，该请示参照《国有土地上房屋征收评估技术规范》及《上海市征地财务补偿标准(2013)》等规定，建议评估经费和补偿经费约1,598.39万元由区财政通过2016年崇明县水源地生态补偿资金列支，但区人民政府既没有书面也没有口头答复同意的意见。2017年10月30日，海塘管理所、水务局、区环保局就安华船厂清拆问题与宋为生(安华船厂的法定代表人)进行协商，形成会议纪要，达成如下一致意见：1.宋为生同意于2017年11月1日开始对安华船厂启动清拆，确保2017年11月8日前清理完成。清拆工作由宋为生自行组织，区海塘所提供运输工具、施工机械等配合。2.清拆后的补偿评估工作应遵循合理合法、同类参考的原则。3.清拆工作完成后，补偿工作应在六个月内完成，并资金到位。签订会议纪要后，原告将厂区的清理工作委托给被告海塘管理所实施，海塘管理所将该施工项目发包给崇明县大同建筑工程公司。在清理过程中，原告将部分资产出售给上海霍崇贸易有限公司，得益25万元。因清拆过程中，部分废钢来不及清运造成上海霍崇贸易有限公司经济损失，海塘管理所支付原告7万元，后原告将该笔钱款支付给上海霍崇贸易有限公司。宋为生自认拿走一棵红桎木树桩，被告海塘管理所、水务局认为红桎木树桩已经被原告全部拿走。2017年11月8日前安华船厂完成了清理，腾空了20亩滩涂。再查明，2017年3月，环保局、水务局委托上海申杨房地产土地估价有限公司对安华船厂资产价值进行评估，价值时点为2013年8月8日，资产数量及范围以安华船厂、海塘管理所、上海申杨房地产土地估价有限公司于2017年3月15日确认范围为准，价值类型包括：1)建筑物：残值补偿价值；2)二次装修：装饰装修残值补偿价值；3)附属物：残值补偿价值；4)可搬迁设备：机器设备的搬迁和安装费用；5)不可恢复设备：残值补偿价值；6)苗木：出圃价；7)家具及物资搬迁费：按市场行情确定运杂费。2018年2月7日，上海申杨房地产土地估价有限公司出具估价报告，安华船厂地面资产评估总价为3,215,117元。2018年4月27日，海塘管理所向安华船厂送达区环保局与区水务局联合发出的《关于确认上海安华船厂地面资产补偿价值的通知》，要求安华船厂收到通知后15日内到区环保局签订地面资产补偿协议，安华船厂收到通知后未按要求进行签约。又查明，市环保局于2016年5月16日出台《上海市环境保护局关于印发2016-2017年崇明县水源地生态补偿重点任务的通知》(沪环保自〔2016〕178号)，水源地生态补偿转移支付资金主要用于水源保护区内的环境保护，包括污染源治理与监督、环保设施运行与维护、水环境治理改善、河道整治等；2016年崇明县水源地生态补偿资金为6,000万元；2016－2017年区水源地生态补偿重点工作任务包括水源保护一级区整治、水源保护二级区整治、水源保护区风险企业整治和结构调整、水源地水质监测信息公开、完成水污染防治行动计划目标责任书的年度任务等，安华船厂与绿华养鸡场属于水源保护二级区整治范围内企业。在审理过程中，经原告安华船厂申请，本院依法委托上海申杨房地产土地估价有限公司对原告的地面资产进行了估价，上海申杨房地产土地估价有限公司于2019年11月2日出具了沪申杨估字(2019)SX0078估价报告。地面资产的价值按照不同标准评估，总价分别为：(一)18,128,350元【建筑物76,626元(残值补偿价值)+二次装潢262,551元(重置价结合成新)+附属设施12,503,857元(重置价结合成新)+可搬迁设备1,829,440元(重置价结合成新)+不可恢复设备294,479元(重置价结合成新)+其他(主要指信鸽)209,200元+苗木424,900元(出圃价)+家具及物资291,850元(重置价结合成新)】；(二)5,009,590元【建筑物76,626元(残值补偿价值)+二次装潢14,310元(残值补偿价值)+附属设施4,239,826元(部分按残值补偿价值，部分按重置价结合成新)+可搬迁设备200,700元(搬迁和安装费用)+不可恢复设备154,828元(残值补偿价值)+其他(主要指信鸽)209,200元+苗木83,500元(出圃价)+家具及物资30,600元(运杂费)】。2019年11月19日，上海申杨房地产土地估价有限公司出具《评估报告结果的补正说明》：部分资产残值、部分资产重置结合成新的评估明细中，苗木总价应为424,900元，故评估总价值为5,350,990元。以上事实有下列证据予以证明：1.原、被告提供的《滩涂使用协议》《上海市环境保护局关于对青草沙、东风西沙饮用水源保护区内违法企业进行限期整治的函2013.8.8》《安华船厂地面资产确认清单》《会议纪要2017.10.30》《情况说明》《上海市环境保护局关于印发2016-2017年崇明县水源地生态补偿重点任务的通知2016.5.16》《崇明区环境保护局、崇明区水务局关于东风西沙水源保护区内上海安华船厂清拆整治有关补偿方案的请示2017.9.26》《上海市崇明区绿华镇上海安华船厂所属地面资产价值估价报告2019.11.2》及《关于评估报告结果的补正说明2019.11.19》《行政事业性收费通用收据2013.11.7》《委托书》《工程施工合同》《收条》《关于确认上海安华船厂地面资产补偿价值的通知2018.4.24》；2.证人张某某、沈某的证言；3.上海申杨房地产土地估价有限公司的估价师马军的估价意见。本案有以下几个争议焦点：一、原告腾退滩涂后是否应当得到赔偿原告与海塘管理所签订的《滩涂使用协议》于2013年9月30日到期后，原告又交付了一年的租金，海塘管理所也接收了该笔租金，可视为《滩涂使用协议》延长了一年，之后双方没有续签。到期后海塘管理所要求原告腾退滩涂，故不存在海塘管理所赔偿原告损失的事实和法律依据。为尽快让原告腾退滩涂，三被告与原告达成了“会议纪要”，约定清拆后，对原告的财产可以进行补偿。故基于会议纪要内容，清拆完成后原告可以获得补偿。二、补偿的标准原告认为地面资产应按绿华养鸡场标准进行补偿。被告海塘管理所、水务局认为，安华船厂属于无环保手续的违法企业，应立即关闭，原则上不应给予补偿，根据会议纪要，即使进行补偿，也应在合法前提下参考绿华养鸡场标准进行补偿，故补偿标准为：建筑物、二次装潢、附属物中属于与企业经营有关的修(造)船排体等资产、不可恢复设备应按残值的评估标准，附属物中属于与护滩保岸有关的且由安华船厂投资的防汛墙等资产按重置价结合成新的评估标准，可搬迁设备、家具及物资按搬迁费标准，苗木按出圃价，故认可地面资产评估总价为5,009,590元。本院认为，基于会议纪要，补偿工作应遵循“合理合法、同类参考”的原则，故补偿首先应当合法。因为原告与海塘管理所签订的《滩涂使用协议》到期，原告本应自行清退，三被告无须补偿原告。基于会议纪要内容，原告的地面资产损失也只能按照搬迁费、残值标准来进行补偿。其次，本案原告不属于因国有土地上房屋征收而关停，而是合同到期后要求原告腾退，故不能以《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》的规定来适用本案的评估价值类型。如果按重置价结合成新的评估标准，就是给原告重新建造一个船厂，这既不合理，也不合法。再次，安华船厂和绿华养鸡场不是同类企业，涉及到船厂的一些专业设备绿华养鸡场是没有的，无法进行同类参考。综上，原告的地面资产不能按照绿华养鸡场的评估价值类型进行补偿。考虑到附属设施中部分水利工程设施具有一定的利用价值，对这部分建筑按重置价结合成新评估并无不妥。故被告海塘管理所、水务局对评估标准的意见并无不当，本院予以确认。但被告海塘管理所、水务局认为红桎木树桩(评估价339,000元)已经被原告拿走，对评估总价值只认可5,009,590元，现原告只自认拿走一棵，在原告不认可全部拿走的情况下，两被告对其辩称未提供相应的证据，故本院对该意见不予采信。根据《评估报告结果的补正说明》，评估总价值应确定为5,350,990元。因在清理过程中，宋为生拿走一棵价值3,000元红桎木树桩，该款应在总金额中扣除，故原告资产补偿金额为5,347,990元。区环保局与区水务局参照《国有土地上房屋征收评估技术规范》及《上海市征地财务补偿标准(2013)》等相关规定于2019年9月26日向区人民政府请示，建议评估经费和补偿经费为1,598.39万元。本院认为，原告是在合同到期后被要求腾退土地，不属于国有土地上房屋征收，故上述评估经费和补偿经费的法律依据、补偿标准不当。且请示报告只是内部建议，也没有得到区人民政府批准同意，不具有法律效力，故不能作为确定本案补偿费用的依据。三、原告主张停产停业损失费、社保人员安置费、证照损失费的诉讼请求是否应当支持海塘管理所要求原告腾退滩涂时《滩涂使用协议》已经到期，原告主张要求补偿上述损失没有法律依据，故对该项诉讼请求不予支持。四、原告主张违约金的诉讼请求是否应当得到支持本院认为，“会议纪要”只是对补偿方案形成原则性意见，对补偿金额没有达成一致，纪要中约定“补偿工作应在六个月内完成，并资金到位”的6个月的起算点无法确定，故对该项诉讼请求不予支持。五、原告主张海塘管理所承担责任，水务局与生态环境局作为补偿实施单位与海塘管理所承担连带责任的诉讼请求是否应当得到支持本案基于“会议纪要”才对原告的地面资产进行补偿，三被告均在“会议纪要”中签字确认补偿方案，但未明确各自承担补偿的份额，故应由三被告承担连带补偿义务。综上，依据《中华人民共和国合同法》第七条、第八条规定，判决如下：一、被告上海市崇明区海塘管理所、上海市崇明区水务局、上海市崇明区生态环境局于本判决生效之日起十日内连带补偿原告上海安华船厂资产损失5,347,990元；二、原告上海安华船厂其余诉讼请求不予支持。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案案件受理费145,247元，由原告上海安华船厂负担107,703元，被告上海市崇明区海塘管理所、上海市崇明区水务局、上海市崇明区生态环境局共同负担37,544元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。审 判 长  沙卫国审 判 员  茅玲玲人民陪审员  施玉兰二〇二〇年六月五日书 记 员  周志鹏附：相关法律条文《中华人民共和国合同法》……第七条当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。……