广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终88号上诉人（原审原告）陈惠泉，男，1959年6月21日出生，汉族，住吴川市**********，公民身份号码440************935。委托代理人林东萍，广东民赐律师事务所律师。委托代理人陈军，广东民赐律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）吴川市自然资源局，住所地：吴川市***********。法定代表人宁观保，局长。委托代理人陈新宇，该局副股长。原审第三人陈辉，男，1951年12月20日出生，汉族，住吴川市*******32号，公民身份号码440************911。委托代理人林溥周，吴川市梅菉法律服务所法律工作者。上诉人陈惠泉因与被上诉人吴川市自然资源局，原审第三人陈辉土地行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初508号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：陈辉是吴川市********民，涉案土地位于吴川市*******，四至为：东至陈吉如屋距1米，南至黄海线公路边距12米，西至陈日红屋距1米，北至旱坡一米，总面积144平方米。1996年10月8日，陈辉向国土部门申请涉案土地登记，吴川市中山镇国土所初审认为涉案土地权属性质为集体，土地来源合法、手续齐全、土地权属清楚无争议、申请资料齐全，拟准予将涉案土地使用权确权给第三人陈辉。1996年10月9日，当时的吴川市中山镇人民政府政府作为登记复审机关予以盖章确认，随后吴川市人民政府给陈辉颁发吴集建（96）字第0821050100031号《集体土地建设用地使用证》，证载土地类别为住宅用地，用地面积144平方米，该集体土地建设用地使用证的“填发机关”处盖有吴川市人民政府的公章，但落款时间处空白。原审法院认为，本案属于土地行政登记纠纷。根据双方的诉辩意见，本案的争议焦点是：陈惠泉是否具有原告诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由于陈惠泉不是涉案行政行为的相对人，根据上述法律规定，陈惠泉具备原告主体资格的前提必须与涉案行政行为有利害关系。在本案中，被诉行政行为是吴川市人民政府给陈辉颁发的吴集建（96）字第0821050100031号《集体土地建设用地使用证》。根据陈辉提交的《集体土地建设用地使用证》，发证时间显示空白，但陈辉申请土地登记、地籍调查的时间均为1996年，故陈惠泉主张其与涉案土地有利害关系，应提供证据证明其在1996年之前在涉案土地上存在法律保护的合法权益。根据陈惠泉诉状的内容，陈惠泉主张其于1986年向他人购买涉案土地并一直使用，但陈惠泉向原审法院提交的《乡村建设规划许可证》、《民事起诉状》、《应诉通知书》等三份证据均不能证明其主张，对该主张，原审法院不予支持。因陈惠泉未能提供证据证明其在1996年之前在涉案土地范围内存在值得法律保护的合法权益，故陈惠泉与吴川市人民政府颁发给陈辉的吴集建（96）字第0821050100031号《集体土地建设用地使用证》没有利害关系，陈惠泉不具备诉讼主体资格，无权诉请撤销吴川市人民政府给第三人颁发的吴集建（96）字第0821050100031号《集体土地建设用地使用证》。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回陈惠泉的起诉。案件受理费50元，不予收取，于裁定生效后退还给陈惠泉。上诉人陈惠泉上诉请求：1.撤销一审裁定；2.撤销吴川市自然资源局给陈辉的吴集建（96）字第0821050100031号《集体土地建设用地使用证》或者发回重审。上诉人陈惠泉上诉的事实与理由：1.一审判决认定事实错误，认定陈惠泉不具备诉讼主体资格不成立。我国解放初期，农村是实行人民公社、生产大队、生产队三级所有制，后来改制。按照国家法律规定，农民集体的土地等财产分别属于村民委员会或村民小组。吴川市*****************、邹屋、新塘尾、禾地尾四个自然村组成，四个自然村的土地统一归属***村民小组所有，并由该村民小组行使所有权。事实上，仅有一个***村民小组，根本不存在着邹屋、新塘尾、禾地尾这三个村民小组。陈惠泉与陈辉均是同属***村民小组的村民，其两人居民身份证上分别填写的住址为***村、新塘尾村，仅是按村民对居住地名的惯称所填写，但是不能以此认为其两人分别属于不同的村民小组。1986年，陈惠泉向黄土高购买了案涉宅基地并修建约120平方米的平房，后改建为水泥混凝结构的二层房屋，一家人从1986年至今均在该房屋居住。1990年左右，陈惠泉将案涉宅基地中尚未建房屋的一部分土地无偿转让给大姐夫陈辉建造房屋居住，陈辉在陈惠泉的房屋旁边建了一栋二层房屋居住，两栋房屋间相隔约30公分通风巷。事实上，陈惠泉与陈辉分别所建房屋的宅基地、及案涉的其他尚未建房屋的宅基地，均是属陈惠泉使用。这不仅有陈惠泉所建的房屋为证，且也是众所周知的事实。吴川市自然资源局、陈辉在一审答辩状及庭审中，均没有对陈惠泉与本案的利害关系及诉讼主体资格提出过任何异议。在吴川市自然资源局颁发案涉《集体土地建设用地使用证》给陈辉前，陈惠泉早已在案涉土地建造房屋，并居住至今，这是不可置疑的事实。吴川市自然资源局所颁发给陈辉案涉《集体土地建设用地使用证》已将陈惠泉的房屋包括在内，严重损害了陈惠泉的合法权益。原审法院认定陈惠泉与案涉《集体土地建设用地使用证》没有利害关系，不具备诉讼主体资格，是错误的，应予纠正。2.吴川市自然资源局颁发案涉《集体土地建设用地使用证》给陈辉的行政行为，缺乏事实依据，程序违法，应予以撤销。根据吴川市自然资源局所提供的四份证据材料中证实，其仅根据陈辉所填报的一份《土地登记申请书》及提交的一份《关于建设用地的批复》，就作出了《地籍调查审批表》。在该表中“初审意见”、“登记机关复审意见”一栏分别加了意见，但在“发证机关审批意见”的一栏，仅盖有负责人“张帝振”私章、盖有“吴川市人民政府集体土地证专用章”，并没有填写审批“年月日”的时间，且根本没有按规定派员到现场勘查，只要到现场勘查就必然会发现陈辉申报的宅基地中已将陈惠泉的房屋包括在内。其次，吴川市自然资源局也没有依法进行公示，以致陈惠泉在参与人民法院审理的陈辉诉其排除妨害纠纷一案【案号为（2019）粤0883民初1927号】，才发现吴川市自然资源局已将案涉的宅基地包括陈惠泉所建房屋的宅基地发证给陈辉。因此，吴川市自然资源局作出案涉土地的行政行为缺乏基本事实和法律依据，程序违法，应予纠正。被上诉人吴川市自然资源局答辩称：涉案土地发证行为系1996年作出的。陈惠泉对吴川市自然资源局的起诉已经超过20年，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条之规定，陈惠泉的起诉超过法定起诉期限，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。原审第三人陈辉述称：同意吴川市自然资源局的答辩意见。补充如下：陈辉与陈惠泉是姐夫与妻弟的亲戚关系。陈惠泉与涉案土地没有利害关系，且颁发权属证明的时间已经超过20年，陈惠泉起诉已经超过了最长时效。吴川市自然资源局颁发权属证明合理合法，不存在程序违法的情况。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。二审期间，上诉人陈惠泉向本院提交了以下七组证据。证据1，乌桕埇村民小组的证明，证明原审裁定认定事实错误，新塘尾村和乌桕埇村并非两个不同的地方，不能以此认定陈惠泉与涉案土地没有利害关系。证据2，乌桕埇村民小组的证明；证据3，中山村委卫生站的证明；证据4，药品经营企业许可证；证据5，医疗机构申请相关资料；证据2至证据5用于证明陈惠泉自1985年就一直使用涉案土地至今，而吴川市黄坡镇人民政府发证行为在后，未履行发证的正当程序，应予撤销，且陈惠泉与发证行为具有利害关系。证据6，涉案土地现场照片；证据7，涉案土地现场方位说明；证据6和证据7用于证明发证行为错把陈惠泉的宅基地划入证的范围，陈惠泉与发证行为具有利害关系。经质证，吴川市自然资源局认为上述证据已在一审前形成，不属于新证据；另外，对证据1的真实性没有异议，合法性、关联性有异议；对证据2、证据6、证据7的真实性、合法性、关联性有异议；对证据3没有异议；对证据4和证据5的真实性、合法性没有异议，关联性有异议。陈辉认为上述证据已在一审前形成，不属于新证据；另外，对证据1、证据2的真实性、合法性有异议，没有负责人签名，不符合证据规则，与陈辉提交的证明内容冲突，不能证明其与涉案土地存在利害关系；对证据3的真实性、合法性、关联性有异议，企业许可证系1994年颁发的，1996年使用，不具备合法性；对证据3至证据5的关联性不予认可，只证明陈惠泉使用房屋，不能证明其与本案存在利害关系；证据7无法证明其与本案存在利害关系。经审查，陈惠泉提交的上述7组证据均形成于一审举证期限届满前，陈惠泉对其一审时不提交上述证据未能作出合理解释，依照《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款关于“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院对陈惠泉二审提交的上述7组证据不予接纳。本院查明：1996年10月8日，陈辉对位于原吴川市*******的一块土地向国土部门申请登记，原吴川市中山镇国土所初审认为涉案土地权属性质为集体，土地来源合法、手续齐全、土地权属清楚无争议、申请资料齐全，拟准予将涉案土地使用权确权给第三人陈辉。1996年10月10日，原吴川市中山镇人民政府作为登记复审机关予以盖章确认，后吴川市人民政府给陈辉颁发吴集建（96）字第0821050100031号《集体土地建设用地使用证》，证载土地类别为住宅用地，四至为：东至陈吉如屋距1米，南至黄海线公路边距12米，西至陈日红屋距1米，北至旱坡1米，用地东西长16米，南北宽9米，面积144平方米。该集体土地建设用地使用证的“填发机关”处盖有吴川市人民政府的公章，但落款时间处空白。本院另查明：2020年6月17日，本院组织各方当事人到案涉土地及房屋现场进行勘查，各方均确认陈惠泉二审提交的证据7《涉案土地现场方位说明》与陈惠泉和陈辉各有一栋房屋的现场情况基本一致，陈惠泉和陈辉的委托代理人均确认陈惠泉目前居住的房屋是1986年所建，但对该房屋系何人所建存有争议。本院认为，本案系土地行政登记纠纷，被诉行政行为是吴川市人民政府给原审第三人陈辉颁发吴集建（96）字第0821050100031号《集体土地建设用地使用证》。本案的焦点问题是：上诉人陈惠泉与被诉颁证行为有无利害关系，即上诉人陈惠泉是否具有原告诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”被诉土地证项下土地上有上诉人陈惠泉居住的房屋，该房屋建成于1986年，而原审第三人陈辉申请涉案土地登记是1996年，故上诉人陈惠泉明显与被诉行政行为有利害关系，其原告的诉讼主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”被诉土地证没有落款日期，颁证的真实日期无法确定。上诉人陈惠泉2019年7月期间对原审第三人陈辉另案在吴川市人民法院起诉其排除妨害纠纷一案〔案号：（2019）粤0883民初1927号〕应诉时得知涉案土地证，后于2019年11月28日向原审法院提起本案诉讼，未超过上述法律规定起诉期限。综上，原审法院认为上诉人陈惠泉不具备原告诉讼主体资格，裁定驳回上诉人陈惠泉的起诉，认定事实不清，适用法律错误，应予以纠正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初508号行政裁定；二、本案由湛江经济技术开发区人民法院继续审理。审 判 长 张智敏审 判 员 麦江梅审 判 员 黎振华二〇二〇年六月二十九日法官助理 吴春蕾书 记 员 梁罗芬附：相关法律条文及司法解释《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。