湖北省襄阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂06行终90号 上诉人（原审原告）：朱国会，男，汉族，1965年11月7日出生，住襄阳市襄城区， 上诉人（原审原告）：李甫华，女，汉族，1965年1月14日出生，住襄阳市襄城区。系朱国会之妻。 被上诉人（原审被告）：襄阳市自然资源和规划局（以下简称襄阳市国土规划局）住所地：襄阳市樊城区中原路**。 法定代表人王明强，该局局长。 上诉人朱国会、李甫华诉请被上诉人襄阳市国土规划局履行法定职责一案，不服襄阳高新技术产业开发区人民法院〔2019〕鄂06**行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭,经阅卷决定不开庭进行审理。本案现已审理终结。 原审裁定认定，2019年7月，被告襄阳市自然资源和规划局收到原告朱国会、李甫华邮寄的《查处申请书》载明：2004年3月10日，襄城区卧龙××××村村民委员会第四村民小组将本组50亩荒山拍卖，申请人朱国会、李甫华通过竞拍取得承包经营权，双方签订了为期30年的承包合同。2009年6月8日，经过襄城区林业局验收登记，申请人取得了襄城区人民政府颁发的林权证。2016年11月31日，申请人的32.1亩地被占用。因襄城区国土分局和大堰村村委侵吞林地补偿款，申请人遂向襄城区政府提出投诉。2018年8月10日，襄城区卧龙镇政府作出《关于卧龙××××村李甫华反映的信访事项答复意见书》，查明“2015年因修建汉十高铁征用您丈夫朱国会承包的大堰村四组5亩山林”，申请人方知被占的林地有27.1亩未经过征收。因此，被申请人湖北汉十城际铁路有限责任公司与第三人中铁四局集团路桥工程有限公司汉十铁路HSSG-9标项目经理部二分部未取得法定征收审批手续就超范围占用申请人承包经营的农用地，严重侵犯了林农的合法权益。请求依法对被申请人和第三人予以行政处罚，责令第三人赔偿申请人林地被毁的经济损失并将查处结果书面告知申请人。2019年8月14日，襄阳市自然资源和规划局向朱国会、李甫华作出书面回复。《市自然资源和规划局关于朱国会、李甫华申请查处违法行为的回复意见》载明，你夫妻二人反映中铁四局集团路桥工程有限公司汉十铁路项目侵占其林地的事项收悉后，我局立即安排专人对相关情况进行了调查。现将相关情况回复如下：一、中铁四局集团路桥工程有限公司汉十铁路9标项目部二分部不存在违法占地问题。汉十铁路项目是国家重点项目，2016年3月，经原国土资源部报请国务院批准用地（国土资函[2016]784号），汉十铁路项目依法使用了你承包的林地32亩。中铁四局集团路桥工程有限公司汉十铁路9标项目部二分部使用的林地在国土资函[2016]784号范围内。二、汉十铁路项目占用你夫妻二人承包林地已经给予了补偿。2016年5月，襄城区政府根据国土资函[2016]784号文件批复，开始在卧龙××××村征地，并按照湖北省征地补偿标准。2016年5月，襄城国土资源分局将卧龙××××村征地165.89亩的征地款，共计504.761万元全部拨付到大堰村委会账户。其中，汉十铁路项目占用你承包的林地32亩，你已领取补偿款，不存在未补偿问题。朱国会、李甫华对此不服提起诉讼，要求襄阳市自然资源和规划局对湖北汉十城际铁路有限责任公司及中铁四局集团路桥工程有限公司汉十铁路HSSG-9标项目经理部二分部的违法占地行为依法作出行政处罚决定并承担诉讼费用。 原审法院认为，本案的争议焦点，为投诉人对行政机关受理投诉举报之后的调查处理结果不服，能否提起行政诉讼。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为案外人施加负担，例如要求作为或者加重对于案外人的处罚，则应依赖于法律、法规或规章是否规定了为案外人施加负担的请求权。就本案涉及的土地管理领域而言，《中华人民共和国土地管理法》第六条规定了任何单位和个人都有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。即投诉举报的作用主要是为了行政机关查处违反土地管理法律、法规的行为提供线索或证据，其目的在于维护公共利益，该项投诉请求权并未包括为案外人施加负担的请求权。本案中，襄阳市自然资源和规划局对原告举报的的问题进行了调查核实，并向二原告出具了回复意见，履行了相应的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，襄阳市自然资源和规划局未如朱国会、李甫华所要求的对案外人进行处罚，与朱国会、李甫华没有利害关系，朱国会、李甫华因此不具备提起行政诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条之规定，裁定如下：驳回原告朱国会、李甫华的起诉。 上诉人朱国会、李甫华不服裁定上诉称，原审裁定认定上诉人所要求的对案外人进行处罚，与上诉人没有利害关系，与事实不符，与法律相悖。上诉人与举报事项即承包地被侵占这一事实存在法律上的利害关系，具有原告主体资格。原审驳回原告起诉适用法律错误，剥夺公民合法诉权。请求撤销原审裁定，指定原审法院继续审理。 被上诉人襄阳市自然资源和规划局未提交上诉答辩状，但在原审时辩称，被告接到原告查处申请书后已经及时对其反映的问题进行了调查。经调查，发现其反映的问题均不存在，被告已经将调查的情况向原告进行了书面回复，不存在不履行法定职责的问题。其次，汉十铁路项目的相关用地手续均已依法办理，不存在违法占地问题。该项目占用大堰村土地所应给予的补偿均已拨付至大堰村委会的账户。原告所承包林地一部分在征地范围内，原告已实际领取了补偿款，不存在未补偿的问题。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 本院认为，本案争议的焦点问题，是上诉人朱国会、李甫华与其所请求查处事项是否存在利害关系，是否具有原告主体资格，原审裁定驳回其起诉适用法律是否正确。原告资格，是指某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够利益。行政诉讼原告资格，本质上要求起诉人对被诉行政行为具有“诉的利益”，即当事人对所诉行政行为存在司法审查的必要性。用“诉的利益”或者“裁判上值得保护的利益”界定行政诉讼原告资格，是现代行政诉讼制度中绝大多数国家的惯例。我国修订前后的行政诉讼法第二条均规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”立法选择“认为”这一相对主观的认识标准，体现了对诉权的重视程度和保护强度。修订后行政诉讼法第二十五条第一款还规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼”。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条对利害关系作了列举式的规定。由此可见，我国现行法律及司法解释规定的行政诉讼原告资格标准是“利害关系”，已没有再适用修订前“法律上利害关系”或“行政法上利害关系”概念。依照法律规定和原告资格相关人理论，从诉权保护角度考量，原告资格的一般标准即诉的利益保护强度，不宜作过于狭隘的理解。本案中，上诉人朱国会、李甫华作为山林承包权利人，其所承包山林因国家铁路建设被征用，有权依法取得相应的补偿。上诉人认为铁路建设部门未经征收违法占用其承包地27.1亩，分别提供有襄城区卧龙镇政府2018年8月10日信访答复和被上诉人襄阳市国土规划局2019年8月14日的回复意见。襄城区卧龙镇政府在答复中称，征用上诉人承包的大堰村四组山林5亩，补偿款174236.00元已补偿给上诉人；襄阳市国土规划局回复称征用上诉人承包山林32亩，上诉人已领取补偿款，不存在未补偿问题。上诉人已尽到了初步举证义务，证明其与被诉举报事项存在诉的利益；且襄阳市国土规划局所作回复与襄城区卧龙镇政府的答复，两者之间明显不一致，并已对上诉人权利产生了实际影响。因此，上诉人朱国会、李甫华在收到被上诉人襄阳市国土规划局的回复意见后，于2019年11月20日向原审提起行政诉讼，具有原告资格并符合受案条件；无论其诉讼请求实体上能否成立，原审裁定驳回上诉人的原审起诉不当，适用法律错误，依法应予纠正。综上，依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销襄阳高新技术产业开发区人民法院〔2019〕鄂06**行初56号行政裁定； 二、指令原审人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  付士平 审判员  曾建彬 审判员  梁慧星 二〇二〇年六月十五日 书记员  袁 昭