广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1315号上诉人（原审被告）：广州市南沙区东涌镇人民政府。住所地：广州市南沙区********。法定代表人：姚镇海，镇长。委托代理人：梁东文，广东广信君达律师事务所律师。委托代理人：连晓鹏，北京大成（广州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市南沙区人民政府。住所地：广州市南沙区******。法定代表人：董可，区长。委托代理人：詹赣兰，广州市南沙区司法局工作人员。被上诉人（原审原告）：钟锡洪，男，1987年8月6日出生，汉族，住广州市南沙区**********，公民身份号码：440************872。上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府（以下简称东涌镇政府）、广州市南沙区人民政府（以下简称南沙区政府）因与被上诉人钟锡洪强制拆除违法建设决定及行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4721号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年5月11日，东涌镇政府派员到广州市南沙区****************进行现场检查，《检查笔录》记载该地址有一座三层框架结构建筑物（以下简称涉案房屋），已完工并投入使用，占地面积110平方米，建筑面积330平方米，出资人为钟锡洪，现场未能出示城乡规划行政主管部门的报建审批文件。东涌镇政府拍摄现场照片、现场发出《询问通知书》，通知书上记载钟锡洪拒签。2019年5月13日，东涌镇政府工作人员询问钟锡洪，《询问笔录》记载钟锡洪陈述涉案房屋占用的土地是其在沙公堡村土地招投标取得使用权的住宅用地，土地性质为集体用地，没有土地证；该土地原为空地，于2011年下旬施工兴建，2014年建成三层框架结构房屋，由钟锡洪个人出资兴建，现作自住之用；涉案房屋占地面积110平方米（长11米×宽10米），建筑面积330平方米，没有城乡规划行政主管部门的批准；该笔录被询问人签名处记载钟锡洪拒签。2019年5月14日，东涌镇政府向广州市南沙区********委会主任黎耀坤调查了解涉案房屋的有关情况，《调查笔录》记载黎耀坤陈述涉案建筑占用的地块是村分配给钟锡洪使用的集体用地，土地性质是集体土地，没有土地证；涉案房屋由钟锡洪出资兴建，大约于2007年至2011年间动工兴建，用作自住，没有到村办理报建审批手续。2019年5月15日，东涌镇政府向钟锡洪发出《告知书》，告知拟对钟锡洪未取得《乡村建设规划许可证》进行建设的行为作出责令限期自行拆除违法建设的行政处理，并告知钟锡洪享有陈述权、申辩权。2019年5月16日，东涌镇规划建设办出具《情况说明》，记载：1、经核东涌镇沙公堡村下八学街82-8号地址现状房屋，占地面积110平方米，建筑面积330平方米，该房屋曾于2011年12月办理《村民建房信息牌》（编号7140026），申请用地面积110平方米，建筑面积350平方米；2、上述地址房屋并未按照广州市***民住宅规划报建的要求办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》或《中华人民共和国乡村建设规划许可证》；3、东涌镇沙公堡村下八学街82-8号在东涌镇沙公堡村庄规划范围内。2019年5月17日，东涌镇政府向钟锡洪发出穗南东违建处字〔2019〕100078号《违法建设行政处理决定书》，记载：钟锡洪未取得城乡规划行政主管部门的批准文件，在广州市南沙区****************兴建一座三层框架结构建筑物，违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条、第十八条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，决定对钟锡洪作出限期自行拆除该违法建设的行政处理决定。责令钟锡洪在收到该决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设，逾期不自行拆除的，东涌镇政府将依法强制拆除。该决定书下方记载“见证人：王伟新（沙公堡村）留置送达”。同日，东涌镇政府对钟锡洪作出穗南东强公字〔2019〕100067号《限期拆除违法建设公告书》，公告督促钟锡洪在上述行政处理决定规定的期限内自行拆除涉案房屋。2019年5月22日，东涌镇政府对钟锡洪作出穗南东强催字〔2019〕100005号《催告书》，催告钟锡洪于2019年5月26日前将涉案房屋拆除完毕，逾期不拆除将依法作出行政强制拆除决定，并告知钟锡洪享有陈述、申辩权。催告书下方记载“当事人签收：留置送达”。2019年6月11日，东涌镇政府对钟锡洪作出穗南东强拆字〔2019〕100004号《强制拆除违法建设决定书》（以下简称被诉强拆决定），记载：对钟锡洪违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条进行违法建设的行为，已于2019年5月17日作出穗南东违建处字〔2019〕100078号《违法建设行政处理决定书》，责令钟锡洪在2019年5月20日前自行拆除位于广州市南沙区****************违法建设，另外于2019年5月17日作出穗南东强公字〔2019〕100067号《限期拆除违法建设公告书》和2019年5月22日作出穗南东强催字〔2019〕100005号《催告书》，督促钟锡洪限期自行拆除。现钟锡洪无正当理由逾期未履行拆除义务，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，决定于2019年6月12日对涉案违法建筑实施强制拆除，请钟锡洪在强制拆除前自行搬出相关财物，未搬出财物的，将对财物进行登记，制作物品清单，经公证机构现场公证后代为临时保管，等等。该决定书下方亦记载“当事人签收：留置送达”。2019年6月16日，钟锡洪向南沙区政府提出行政复议申请，请求撤销东涌镇政府作出的被诉强拆决定。南沙区政府受理后于2019年6月17日向东涌镇政府发出《被申请人答复通知书》。2019年6月25日，东涌镇政府作出《行政复议答复书》，并附相关证据材料。2019年8月6日，南沙区政府作出穗南府复决〔2019〕81号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），决定维持东涌镇政府作出的被诉强拆决定，并于2019年8月10日送达钟锡洪。钟锡洪主张涉案房屋是钟锡洪唯一住宅，宅基地和建房都获得了批准，符合“一户一宅”政策，不应被认定为违法建筑。钟锡洪提交了以下证据：1、《村民建房信息牌》（7140026），地址为东涌镇沙公堡村下八学街**边，屋主为钟锡洪，占地面积100平方米，建筑面积320平方米，核准层数为3层梯间（20平方米），房高12.5米，镇街盖章处有东涌镇政府公章，日期为2011年12月20日。2、广州市南沙区*******民委员会于2019年10月24日出具的《证明》，证明钟锡洪在该村范围内名下无房产，符合一户一宅的要求。钟锡洪主张《村民建房信息牌》批准的面积为320平方米，实际建筑面积为330平方米，东涌镇政府不能认定330平方米全部是违法建筑。东涌镇政府主张钟锡洪另外出资建设了东涌镇沙公堡村下八学街82-11号，该房屋是用于居住的房屋，因此钟锡洪不符合一户一宅政策。钟锡洪表示82-11号房屋是干农活时用于存放农具的铁皮附属房屋，并不是住宅，且该房屋也已经被强制拆除，不能因有该铁皮房屋就认定钟锡洪不符合一户一宅政策。3、《庆盛枢纽区块开发建设项目起步区1.8平方公里（沙公堡村）房屋和青苗及地上附着物补偿统计表》《情况说明》（复印件），上述材料显示钟锡洪有房屋被纳入征收补偿范围。另查：钟锡洪对穗南东违建处字〔2019〕100078号《违法建设行政处理决定书》不服，已另案向原审法院提起行政诉讼，案号为（2019）粤7101行初4259号。原审法院认为：《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”东涌镇政府对辖区范围内的违法建设具有查处的行政职能。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……（六）明显不当的。”据此，人民法院审理行政案件，不仅要求对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。即人民法院既要履行对行政裁量的审查职责，不能怠于履行，也要秉持谦抑态度行使自己的审查权力，给予行政裁量必要的尊重。比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的的实现与相对人权益的保护。如果行政目的的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量行为应充分考虑手段与后果的关系，如果行政裁量行为未充分考虑行政后果以及该后果背后的利益，则不符合比例原则的要求。《广州市违法建设查处条例》第十八条规定：“有下列情形之一的，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：（一）未取得建设工程规划许可证，且违反控制性详细规划的强制内容、规划条件或者城乡规划技术标准建设的建筑物、构筑物或者超过合理误差的建筑部分；……（五）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证进行建设，违反村庄规划强制性内容、城乡规划技术标准，超过合理误差的建筑部分；（六）其他依照国家有关规定应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。前款所称合理误差的标准由市人民政府另行制定。”本案中，钟锡洪所建涉案房屋虽确未取得规划许可，但根据东涌镇规划建设办于2019年5月16日出具的《情况说明》显示，东涌镇沙公堡村下八学街82-8号地址现状房屋曾于2011年12月办理《村民建房信息牌》（编号7140026）。而广州市南沙区*******民委员会于2019年10月24日出具的《证明》显示钟锡洪在该村范围内名下无房产，符合一户一宅的要求。钟锡洪亦提交证据证明涉案建筑已被纳入征收范围。综上，涉案建筑是钟锡洪的唯一住房，且钟锡洪曾提出报建申请，现已被纳入征收范围。本案并无证据证实涉案建筑全部属于违反城乡规划的强制性内容、规划条件或技术标准的超过合理误差的部分，以及其他属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，因此东涌镇政府作出的穗南东违建处字〔2019〕100078号《违法建设行政处理决定书》明显不当，原审法院不予采纳。被诉强拆决定依附于上述行政处理决定而存在，被诉强拆决定认定事实不清、处理明显不当，应予以撤销。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”由于东涌镇政府作出的被诉强拆决定明显不当，故南沙区政府作出维持该强拆决定的复议决定亦不当，也应一并予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，原审法院判决：一、撤销被告广州市南沙区东涌镇人民政府于2019年6月11日作出的穗南东强拆字〔2019〕100004号《强制拆除违法建设决定书》；二、撤销被告广州市南沙区人民政府于2019年8月6日作出的穗南府复决〔2019〕81号《行政复议决定书》。上诉人东涌镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清，适用法律不准确。原审判决认定涉案房屋为钟锡洪的唯一住宅存在错误。钟锡洪的身份证住址以及户口本住址均为广州市南沙区**********，钟锡洪是该户口的户主。同时，根据钟锡洪诉东涌镇政府的(2019)粤7101行初5430号案显示，钟锡洪在东涌镇沙公堡村下八学街82-11号处拥有另外一处房屋。由此可见，钟锡洪在沙公堡村内至少拥有三处的房产。原审判决认定涉案房屋没有建设工程规划许可证以及乡村建设规划许可证，并且房屋的占地面积以及实际面积均超出规定的面积。在上述前提下，仍以行政机关作出行政行为影响钟锡洪的居住安全以及对钟锡洪的正常生活造成过度侵害为由，撤销被诉强拆决定，存在事实不清，适用法律不准确的情形。二、涉案房屋的面积超过法定的面积，已无法采取改正措施消除其对规划实施的影响，必须对其采取拆除措施。根据广州市南沙区东涌镇人民政府规划建设办公室的《情况说明》显示，涉案房屋占地面积110平方米，建筑面积为330平方米，已超过《广州市城乡规划技术规定》第五十三条的规定，违反了城乡规划的技术标准，根据《广州市违法建设查处条例》第十八条规定，涉案房屋依法属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。东涌镇政府已在一审中提交《情况说明》及涉案房屋现场照片、调查笔录等证据，该部分证据足以证明涉案房屋属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。原审判决却认定东涌镇政府未提交证据证实涉案房屋属于违反城乡规划的强制性内容、规划条件或技术标准的超过合理误差的部分，以及其他属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，属认定事实不清、适用法律错误。另外，根据《住房和城乡建设部关于印发的通知》第四条及第七条的规定，涉案房屋已无法采取改正措施消除其对规划实施的影响，必须对其采取拆除措施。同时，涉案房屋是否已被纳入征收范围与本案并无关联，不能成为涉案违法建设查处的阻却事由。综上所述，上诉请求：1.撤销原审判决第一、二项判决，依法驳回钟锡洪的诉讼请求；2.本案诉讼费用全部由钟锡洪承担。上诉人南沙区政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清，证据不足。原审法院依据村民委员会出具的《证明》查明涉案房屋符合“一户一宅”政策。但是，该证明系本案“一户一宅”的唯一证据，该证明内容未能与其他宅基地分配方案等情况予以核实确认，证明内容存疑，该证明不足以证实被诉强拆决定致使钟锡洪流离失所，居住权遭受侵害的事实。此外，钟锡洪的身份证住址以及户口本住址均为广州市南沙区**********，且钟锡洪是该户口的户主，而涉案房屋在东涌镇沙公堡村下八学街82-8号。由此可见，涉案房屋非钟锡洪的唯一房产。另外，虽然原审法院查明钟锡洪办理了《村民建房信息牌》，但上述信息牌等文件均非法定规划许可文件，不能证明钟锡洪依法取得规划许可。二、原审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。城乡规划法律法规并未规定建设单位和个人可以先建设房屋，后补办规划手续。钟锡洪未办理乡村建设规划许可手续进行房屋建设的违法行为，在客观上无法通过补办手续等方式进行改正。根据《住房和城乡建设部关于印发的通知》第四条、第七条及第八条的规定，涉案违法建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的且可下发限期拆除决定的情形。同时，根据原审法院查明事实，涉案房屋建筑面积和占地面积已远远超过《广州市城乡规划技术规定》第五十三条所规定的面积标准，东涌镇政府无需另行提供证据证明涉案房屋符合《广州市城乡违法建设查处条例》第十八条规定的情形。东涌镇政府作出责令限制拆除违法建设行政处理决定，系对城乡规划整体利益的维护，该行政处理符合比例原则。原审法院在未有充分证据证实钟锡洪居住权受到实质侵害的情况下，作出撤销被诉强拆决定的判决，缺乏事实及法律依据。此外，东涌镇政府违建查处行为与征地拆迁行为所涉的法律关系不同，两者没有必然联系，涉案房屋属于违法建设的事实不因被纳入征收范围而改变。综上，上诉请求：1.撤销原审判决；2.本案二审的诉讼费用由钟锡洪承担。被上诉人钟锡洪二审期间未提交答辩意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。另查明，2018年7月12日，广州市南沙区东涌镇土地征收与补偿工作办公室作出《关于庆盛枢纽项目房屋征收交地奖励金期限的通知》载明：“因庆盛枢纽区块开发建设项目起步区1.8平方公里项目需要，广州南沙开发区土地开发中心委托东涌镇人民政府具体开展征收补偿工作……”因涉案房屋位于上述用地范围内，东涌镇政府于2018年7月至2018年8月就涉案房屋征收补偿安置问题与钟锡洪进行多次沟通，因钟锡洪对补偿安置标准有异议，双方未签订房屋征收补偿安置协议。本院认为，根据已查明的事实，因庆盛枢纽区块开发建设项目起步区1.8平方公里项目需要，2018年7月至2018年8月，东涌镇政府作为具体负责征收补偿工作部门已与钟锡洪多次沟通涉案房屋的征收补偿安置签约工作。东涌镇政府明确知晓涉案房屋的上述情况，应当遵循政府相关征收拆迁补偿规定来处理涉案房屋的拆迁补偿问题，却在涉案地块的征收补偿工作已开展10个多月后，以涉案房屋涉嫌违法建设为由进行立案查处，并作出被诉强拆决定，属于重复处理。因此，原审判决撤销东涌镇政府作出的被诉强拆决定及南沙区政府作出的被诉行政复议决定，并无不当，本院予以支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人东涌镇政府、南沙区政府的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共50元，由上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府、广州市南沙区人民政府共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年六月三十日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛