广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0203行初106号原告叶忠先，男，1976年7月16日出生，汉族，现住翁源县******十二组7号。委托代理人许永全，韶关市翁源县龙仙法律服务所法律工作者。被告翁源县自然资源局。住所地翁源县*********巷2号。法定代表人黄建德，该局局长。出庭负责人郑志文，该局党组成员。委托代理人许盛林，广东知泓律师事务所律师。原告叶忠先诉被告翁源县自然资源局资源行政处罚一案，原告叶忠先不服被告翁源县自然资源局于2020年3月12日作出的翁自然资执法字〔2020〕6号《自然资源行政处罚决定书》（以下简称6号《行政处罚决定》），于2020年3月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月30日受理后，于2020年4月2日向被告邮寄送达了起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案，原告叶忠先及其委托代理人许永全，被告翁源县自然资源局的出庭负责人郑志文及该局的委托代理人许盛林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告叶忠先诉称，2019年3月份，原告与本村小组及十三小组、十四小组一共三个村小组签订租赁合同，租用座落在三个小组辖区内荒田面的林地兴办理养鸡场，用去资金50万元人民币，鸡场办成后于2019年至今才养殖一批鸡，才有一定收入，连3%的资本都没有收回来。2020年3月3日，被告却出具翁自然资拆字[2020]NO0000091号《责令限期拆除通知书》，责令原告拆除在荒田面兴建的鸡场，原告不服于2020年3月20日向韶关市武江区人民法院提出行政诉讼，起诉被告行政乱作为，2020年3月24日被告自行撤销该《责令限期拆除通知书》。但被告于2020年3月12日又对原告作出6号《行政处罚决定》，该决定书第2页载明“对破坏基本农田面积1500平方米的行为处以76元/平方米的罚款，共计人民币114400元的罚款”。原告认为，被告于2020年3月12日作出的6号《行政处罚决定》认定原告的鸡场用地是基本农田是错误的，其实原告的鸡场用地是林地，原告的鸡场用地是原告村小组叶伍升村民的林地，原告有林地户主叶伍升翁林证字NO058961自留山林权证为证，该林权证足以证实被告作出的6号《行政处罚决定》认定原告的鸡场用地属于基本农田、耕地是错误的。同时被告在6号《行政处罚决定》适用《基本农田保护条例》第三十三条的规定是适用法律法规错误，林地与基本农田是天渊之别的。综上，请求人民法院判决：一、撤销被告于2020年3月12日作出的6号《行政处罚决定》；二、本案的诉讼费由被告承担。原告叶忠先向本院提交了以下证据：一、身份证，证明原告的主体资格。二、自留山林权证，证明原告鸡场用地是林地，被告行政行为认定是耕地是错误的。三、林地租赁合同，证明被告的行政行为认定事实是错误的。四、《自然资源行政处罚决定书》，证明被告作出了行政行为。五、《关于撤销限期拆除通知书的通知》，证明被告已撤销拆除原告鸡场的行政行为；六、关于坝仔镇新梅村十二组村民叶伍升自留山(荒田面金牛拖耙）生产种植情况说明，证明原告鸡场用地是林地。被告翁源县自然资源局辩称，一、被告作出的行政行为认定事实清楚，证据确凿。被告据日常动态巡查发现，原告在坝仔镇新梅村石子引角地段占用基本农田搭建棚房，被告于是对此事进行现场勘测、并向原告进行调查。经查，原告未办理任何用地手续，于2019年5月开始在在坝仔镇新梅村石子引角地段占用土地搭建棚房，总占地1500平方米，所占地类在广东省自然资源在线巡查平台-卫片执法管理系统中显示为基本农田。因此，被告于2019年5月17日下达《责令停止违法行为通知书》，收到通知以后，原告停工两个多月后，于2019年8月又开始动工，截止8月30日，已初步搭建好棚房，在调查询问中，原告确认上述棚房由其搭建，并且没有办理用地手续。被告于2020年3月9日向原告下发了《自然资源行政处罚告知书》、《自然资源行政处罚听证告知书》，因原告逾期没有提出陈述、申辩和听证要求，所以被告于2020年3月12日下发了《自然资源行政处罚决定书》。二、被告作出的行政行为程序正当。2019年5月，被告的工作人员巡查发现原告在坝仔镇新梅村石子引角地段占用基本农田搭建棚房，于是被告进行立案调查。经过一系列调查取证后，确认了原告的违法事实。2019年8月30日，被告下发通知让原告前来接受调查，责令其停止违法行为；2020年3月5日，被告作出自然资源违法案件调查报告；2020年3月9日，被告作出《自然资源行政处罚告知书》、《自然资源行政处罚听证告知书》，告知原告在收到告知书之日起三个工作日内享有要求举行听证的权利；2020年3月12日，因原告并没有提出听证请求，因此，被告下达6号《行政处罚决定》。三、被告作出的行政行为适用法律法规正确。首先，被告适用《基本农田保护条例》是正确的。《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。《基本农田保护条例》第三十三条规定，违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。原告叶忠先在坝仔镇新梅村石子引角地段占用土地搭建棚房，此地段，在广东省自然资源在线巡查平台-卫片执法管理系统中显示为基本农田，因此被告适用《基本农田保护条例》是正确的。其次，原告于2019年5月在坝仔镇新梅村石子引角地段擅自搭建棚房的行为属于非法占地，被告可以依法处理。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。在调查询问中，被告发现原告未办理任何用地审批手续，擅自在坝仔镇新梅村石子引角地段擅自搭建棚房，其行为为非法用地。综上所述，被告作出的6号《行政处罚决定》认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律准确、程序合法，应予以维持，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告翁源县自然资源局在法定举证期限内向本院提交了以下证据：一、广东省自然资源在线巡查平台-卫片执法管理截图，证明涉案地段的地类为基本农田。二、违法线索登记表，证明2019年5月17日，被告巡查发现原告在坝仔镇新梅村石子引角地段搭建棚房。三、责令停止国土资源违法行为通知书，证明2019年5月17日，被告向原告下发通知责令其停工，恢复原状。四、抄告单，证明原告在收到责令通知后，拒不改正，因此被告于2019年8月30日抄告给翁源县坝仔镇人民政府，让其制止违法行为。五、接受调查通知书；六、询问笔录，证明2019年8月30日，被告下达通知，让原告前来接受调查，原告承认涉案地段是村里分配的田，并且未办理任何用地审批手续的就在涉案地段擅自搭建棚房。七、棚房的现场照片，证明涉案棚房确实在基本农田上搭建的。八、自然资源违法案件调查报告，证明原告未办理任何用地审批手续，擅自在坝仔镇新梅村石子引角地段占用土地1500平方米搭建棚房。九、《自然资源行政处罚告知书》，证明2020年3月9日，被告下发了告知书，履行了告知义务。十、《自然资源行政处罚听证告知书》，证明2020年3月9日，被告下发了听证告知书，履行了告知义务，原告知晓其享受听证的权利。十一、《自然资源行政处罚决定书》，证明2020年3月12日，因原告未申请听证，被告下发了处罚决定书。十二、自然资源法律文书送达回证，证明被告向原告送达了《自然资源行政处罚告知书》《自然资源行政处罚听证告知书》《自然资源行政处罚决定书》，原告均已签收上述文书，证明被告履行了送达义务。经庭审质证，原告叶忠先对被告翁源县自然资源局提交的证据有如下质证意见：证据一有异议，原告的鸡场使用的土地是林地，有叶伍升自留山林权证为据；证据二、三有异议，原告鸡场搭棚的地段是翁源县******荒田面地段，并非石子引角地段；证据四、五有异议，认定原告鸡场搭棚的地段有误，且原告鸡场占用的不是基本农田，而是林地；证据六有异议，原告并没有看被告的询问笔录，被告事先制作好就叫原告签名原告才签的，而且被告的询问存在诱供的行为；证据七照片的棚确实是原告搭建的，但是该地是林地而不是耕地，被告无权行使林地处罚权；证据八、九、十、十一均有异议，被告调查报告、处罚告知书和听证告知书认定的事实是错误的，认定原告鸡场搭棚的地段有误，认定原告鸡场占用的是基本农田也是错误的；证据十二有异议，因为原告的鸡场用地是林地，被告无权行使林地处罚权。被告翁源县自然资源局对原告叶忠先提交的证据有如下质证意见：证据一无异议；证据二真实性、合法性和关联性不予认可，因为该证是否依然有效没有证据予以证实；证据三真实性、合法性和关联性不予认可；证据四、五真实性、合法性无异议；证据六真实性、合法性和关联性不予认可。经审理查明，2019年5月起，原告叶忠先未经批准，在翁源县******石子引角-荒田面地段搭建彩钢大棚用于建造养鸡场，并将所占土地予以硬化。2019年5月17日，被告翁源县自然资源局在巡查中发现原告叶忠先未经批准，擅自占用土地建房，遂向其发送了翁国土资监停字（2019）第04053号《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令原告叶忠先立即停止施工，恢复土地原状。但原告叶忠先收到上述责令停工通知书后并未遵照执行，被告翁源县自然资源局遂于2019年8月30日立案调查。同日，原告叶忠先接受调查时确认，其搭建大棚用于养鸡，但并未办理占用土地的批准手续。经现场勘察测量，原告叶忠先搭建的棚房面积为1500平方米，原告叶忠先对此予以确认。被告翁源县自然资源局根据广东省自然资源在线巡查平台查询的结果，认为原告叶忠先搭建棚房的行为属于破坏基本农田，已经违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定，遂于2020年3月9日作出翁自然资执法（告）字〔2020〕6号《自然资源行政处罚告知书》及翁自然资执法（听）字〔2020〕6号《自然资源行政处罚听证告知书》，载明了拟作出行政处罚的事实、理由及拟作出行政处罚的内容，同时载明原告叶忠先可以在接到告知书之日起三个工作日内提出书面陈述或者申辩意见、提出听证申请，逾期不提出，视为放弃陈述、申辩和申请听证的权利。2020年3月12日，被告翁源县自然资源局作出6号《行政处罚决定》，载明“叶忠先：你在未经自然资源主管部门依法批准的情况下，于2019年5月份开始在坝仔镇新梅村石子引角地段占地建棚房，地类是基本农田，占地面积1500平方米，不符合土地利用总体规划，目前已建好，以上行为违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定。上述违法事实有下列证据证实：调查报告、询问笔录、现场勘测笔录等相关资料。我局已于2020年3月9日依法向你进行了告知（听证告知），你至今没有提出进行陈述、申辩和听证的要求。根据《基本农田保护条例》第三十三条、《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》、《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定，决定处罚如下：责令你十五日内自行拆除非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复耕地种植条件，并将非法占用的土地退还给原土地所有权人；对破坏基本农田面积1500平方米的行为处于76元/平方米的罚款，共计人民币114000元的罚款。……你如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起六十日内依法向韶关市自然资源局或翁源县人民政府申请行政复议，或者六个月内直接向翁源县人民法院提起诉讼，逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本处罚决定的，本局将依法申请人民法院强制执行。”2020年3月19日，原告叶忠先前往翁源县自然资源局执法中队办公室领取了上述翁自然资执法（告）字〔2020〕6号《自然资源行政处罚告知书》、翁自然资执法（听）字〔2020〕6号《自然资源行政处罚听证告知书》及6号《行政处罚决定》，但拒绝签名，被告翁源县自然资源局遂要求见证人在送达回证上签名。庭审中，原告叶忠先、被告翁源县自然资源局均确认2020年3月19日是将上述三份文书一起送达给了原告叶忠先，本院询问被告翁源县自然资源局有无证据可以证实其在对原告叶忠先作出6号《行政处罚决定》前已经对原告叶忠先进行了处罚前告知及听证告知，被告翁源县自然资源局确认没有。另查明，关于本案棚房所占土地的性质，原告叶忠先主张系林地，并提交了他人的自留山使用证及翁源县*******民委员会出具的情况说明，但上述材料并不能证实原告叶忠先所建大棚位置位于该自留山范围内；被告翁源县自然资源局则认为属于基本农田，其依据为广东省自然资源在线巡查平台的查询内容，但庭审中被告翁源县自然资源局确认其并没有发现可以将广东省自然资源在线巡查平台单独作为土地管理执法依据的有关文件或者说明，为此被告翁源县自然资源局庭审中补强提交了《翁源县土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善方案》及公示材料，以及广东省国土资源厅经广东省人民政府同意作出的《广东省国土资源厅关于翁源县土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善方案的批复》（粤国土资规划调复〔2017〕81号），该批复同意了《翁源县土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善方案》，根据《翁源县土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善方案》，涉案棚房所在位置地类为旱地，位于基本农田保护区范围内。原告叶忠先对于被告翁源县自然资源局补强提交的证据材料，认为上述文件均未公开，没有提出划分基本农田的标准，也没有告知当地的村民和村小组。本院认为，本案被诉的行政行为是被告翁源县自然资源局对原告叶忠先作出的6号《行政处罚决定》，该处罚决定不合法，依法应予撤销。首先，土地违法行为种类众多，既有未经审批占用土地进行建设的，也有违法破坏耕地的，还有违法破坏基本农田的等等，自然资源主管部门在对土地违法行为进行查处之时，应当准确界定当事人的违法行为，从而准确引用法律法规的规定作出处理。本案中，根据被诉的6号《行政处罚决定》内容，被告翁源县自然资源局实际认为原告叶忠先搭建养鸡场棚房的行为，既违反了《中华人民共和国土地管理法》规定的用地审批制度，也违反了《基本农田保护条例》规定的基本农田保护制度，但被告翁源县自然资源局仅依照《基本农田保护条例》第三十三条的规定对原告叶忠先作出了行政处罚，而未对同一违法行为违反多条法律法规规定应如何适用法律作出说明，此其一；其二，《基本农田保护条例》第三十三条规定的内容是“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据该条规定确定的罚则，就行政责任而言，有改正或者治理、恢复原种植条件、罚款三种，但在被诉的6号《行政处罚决定》中，却在上述三种行政责任外，还要求原告叶忠先承担限期拆除非法占用土地上的建筑物及设施、将非法占用的土地退还给原土地所有权人的责任，也即在未引用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定情形下，又依照该条确定的行政责任作出了行政处罚。综上，被告翁源县自然资源局在作出被诉的6号《行政处罚决定》中，适用法律错误。其次，在处罚程序上，被告翁源县自然资源局虽然于2020年3月9日作出了《自然资源行政处罚告知书》及《自然资源行政处罚听证告知书》，载明了拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知了原告叶忠先享有陈述、申辩和申请听证的权利，但根据现有证据及原告叶忠先、被告翁源县自然资源局确认的内容，被告翁源县自然资源局并未在作出6号《行政处罚决定》前将上述告知书依法送达给原告叶忠先，本案也并无其他任何证据足以证实被告翁源县自然资源局在作出行政处罚前已经依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”的规定履行了处罚前告知义务，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”的规定，被告翁源县自然资源局作出的6号《行政处罚决定》依法不能成立。另外，需要被告翁源县自然资源局注意的是，关于期限的起算问题，如法律法规没有特别规定，期间开始的时和日均不应计算在期间内，故即便被告翁源县自然资源局在作出《自然资源行政处罚告知书》《自然资源行政处罚听证告知书》当日即已成功送达给原告叶忠先，根据上述告知书“可以在接到本告知书之日起三个工作日内”的权利行使期限，被告翁源县自然资源局在2020年3月12日即作出被诉的6号《行政处罚决定》，亦属不合法。至于本案原告叶忠先搭建棚房所占用土地的性质问题，本院认为，原告叶忠先提交了他人的自留山使用证并不能证实原告叶忠先所建大棚位置位于该自留山范围内，而翁源县*******民委员会并非有权认定地类的主体，故其出具的情况说明不足以支持原告叶忠先有关涉案土地属于林地的主张。另一方面，在没有明确依据的情况下，广东省自然资源在线巡查平台不能单独作为自然资源部门土地行政执法的依据，而应结合有关法律法规明确规定的有关内容综合加以确定。现被告翁源县自然资源局在庭审中补强提交了经依法批准的《翁源县土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善方案》，依照《中华人民共和国土地管理法》第二十条有关土地利用总体规划的审批程序及《基本农田保护条例》第八条有关县级和乡（镇）土地利用总体规划应当确定基本农田保护区的规定，《翁源县土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善方案》作为合法有效的土地利用总体规划，该规划内确定的基本农田保护区可作为自然资源部门土地行政执法的依据之一。本案中，原告叶忠先未确认其搭建棚房的位置即为被告翁源县自然资源局在其提交的证据一及补强提交的《翁源县土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善方案》内标注的位置，综合本案证据来看存在较大的可能性，在6号《行政处罚决定》不存在其他可撤销情形下，人民法院有必要进行现场核实，但如前所述，本案被诉的6号《行政处罚决定》在适用法律及处罚程序上均存在问题而有必要撤销，为节约司法资源，故本院仅作出撤销重作之判决而不在本案审理过程中进行现场核实。综上所述，原告叶忠先请求撤销被诉的6号《行政处罚决定》，有法律依据，本院依法予以支持，鉴于还有违法行为未得到处理的可能性，本院依法作出重作判决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项的规定，判决如下：一、撤销被告翁源县自然资源局于2020年3月12日作出的翁自然资执法字〔2020〕6号《自然资源行政处罚决定书》；二、被告翁源县自然资源局应在本判决发生法律效力之日起，在法定期限内就原告叶忠先搭建棚房的行为重新作出处理。案件受理费50元，由被告翁源县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  梁增有人民陪审员  龚志行人民陪审员  龚四丘二〇二〇年六月二日书 记 员  李舒韵