西安铁路运输法院 行政判决书 (2020)陕7102行初1245号 原告陕西昊维工贸有限公司债权人委员会，住所地陕西省铜川市新城区。负责人朱华云，主席。委托代理人梁博，陕西絜矩律师事务所律师。被告陕西省市场监督管理局，住所地陕西省西安市。法定代表人张小宁，局长。委托代理人李丹，该局工作人员。委托代理人高静雯，陕西宝伦律师事务所律师。原告陕西昊维工贸有限公司债权人委员会（以下简称昊维公司债权人委员会）因不服被告陕西省市场监督管理局(以下简称省市场监管局)于2020年4月22日作出的（陕）市监复字[2020]99号《行政复议不予受理通知书》，于2020年5月8向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月28日受理后，于2020年6月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。原告昊维公司债权人委员会的委托代理人梁博，被告省市场监管局的委托代理人李丹、高静雯到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告省市场监管局于2020年4月22日作出的（陕）市监复字[2020]99号《行政复议不予受理通知书》，以原告就同一复议事项再次提出行政复议申请、构成重复申请复议、不属于行政复议受理范围为由，决定对原告的行政复议申请不予受理。原告昊维公司债权人委员会诉称，原告向铜川市市场监督管理局（下称铜川监管局）举报陕西昊维工贸有限公司（下称昊维公司）利用欺骗手段和虚假注册进行注册登记取得行政许可，要求铜川监管局对昊维公司的虚假注册依法撤销。铜川监管局未在法定期限内处理，原告向被告提出行政复议请求确认铜川监管局不作为违法并责令限期作为，被告于2020年1月2日受理后，经审查认为因该案铜川监管局正在处理中属于尚未办结，于2020年3月30日作出（陕）市监复字（2020）78号《行政复议决定书》驳回原告的复议申请。在被告受理原告复议申请期间，铜川监管局于2020年1月23日作出《关于举报陕西昊维工贸有限公司有关问题的告知函》（下称告知函），告知其决定对昊维公司不予行政处罚。原告负责人朱华云曾以个人名义不服铜川监管局对昊维公司不予行政处罚的决定，于2019年3月19日向被告提出复议申请，被告经审查认为朱华云申请事项不属于行政复议受案范围，于2020年3月25日作出（陕）市监复字〔2020〕77号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称77号不予受理决定书）。2020年4月15日，原告不服铜川监管局对昊维公司不予行政处罚的决定，向被告提起复议申请。被告认为原告属于重复申请，不属于行政复议受案范围，于2020年3月25日作出不予受理通知书，并于2020年4月21日向原告邮寄，4月23日原告签收。被告认为原告复议申请构成重复申请不属于行政复议受案范围，系事实认定错误。2019年3月19日向被告提出申请的不是原告，而是朱华云个人，被告作出77号不予受理决定书也是针对朱华云本人。原告系经法定程序设立的主体，代表了昊维公司众多债权人的集合体，包括并不限于朱华云。虽然朱华云系原告负责人，但从法律上双方系独立的主体，被告以对朱云华作出的复议决定，代替对原告作出的决定，认为原告为重复申请，属于事实认定错误。被告混淆申请主体，从程序上不予受理，实质上怠于履行复议主体义务，属于行政不作为。在审查原告复议申请期间，故意回避铜川监管局作出的对昊维公司不予行政处罚的决定，严重侵犯了原告的合法权益。原告在铜川监管局作出的对昊维公司不予行政处罚的决定后，从未向被告提出复议申请，被告77号不予受理决定书也并非针对原告，其适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十条（七）项之规定，属于适用法律错误。综上，原告认为其向被告提出复议申请主体资格合法，具备提出申请的法定条件。被告认为原告属于重复申请，实质上属于行政不作为，作出不予受理通知书系认定事实和适用法律错误，依法应当撤销。故原告诉至法院，请求1、判令撤销被告作出的（陕）市监复字[2020]99号《行政复议不予受理通知书》；2、判令被告履行法定职责，受理原告的行政复议申请并依法作出复议决定；3、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、铜川市中级法院《决定书》；2、（陕）市监复字（2020）99号《行政复议不予受理通知书》；3、原告于2019年8月15日向铜川市市场监督管理局提交的《举报信》；4、铜川市市场监督管理局于2020年1月23日向原告作出的《关于举报陕西昊维工贸有限公司有关问题的告知函》；5、被告于2020年3月25日向朱华云作出的（陕）市监复字（2020）77号《不予受理行政复议申请决定书》。以上证据证明原告昊维公司债权人委员会具有原告诉讼主体资格，被告认定原告重复复议属于事实认定错误。被告省市场监管局辩称，1、被告作出的行政复议决定程序合法。原告于2020年4月15日向被告提出行政复议申请，被告于2020年4月22日作出行政复议不予受理通知书并于同日向原告邮寄送达。朱华云于2020年3月19日就同一事项向被告申请过行政复议，被告于2020年3月25日作出了不予受理行政复议申请决定书并向朱华云送达了该决定书；2、被告作出不予受理的决定认定事实清楚，适用法律正确；3、原告为债权人委员会，不具备行政复议申请人资格和诉讼主体资格。债权人委员会是人民法院审理企业破产期间的临时组织，原告组织是临时性的，且仅是在破产程序中履行相关职务的组织，不是依法进行工商登记的法人，不具备诉讼主体资格。且根据公司法第一百八十八条之规定，公司清算结束后，清算组应当制作清算报告……并报送公司登记机关，申请注销公司登记，公告公司终止。其公司破产登记的主体应当为清算组，并非原告。即便该组织有权作为原告，行政复议决定书的认定为重复申请，被告出具的不予受理通知书，程序合法，内容合法不应当被撤销。原告第一次申请行政复议的主体是朱华云（原告组织的负责人），第二次申请行政复议的主体是原告，两份申请请求事项与事实理由部分基本一致，行政复议作为行政监督行为其本质是对具体行政行为的合法性合理性的审查，当行政复议机关作出行政复议书后，行政复议的决定对具体行政行为的认定，对不同的当事人均适用，不因当事人的变化而导致对具体行政行为的变化。因此涉案复议决定书认定为重复复议认定正确。按照原告的申请，就铜川市市场监督管理局作出的告知函也应当依据行政复议法实施条例中第二十八条之规定，其告知函是对原告举报信的告知书，不属于行政复议的受案范围。原告并未提交相关证据材料证明告知书侵犯了原告的合法权益，不属于行政复议的受理条件。其结果也应当是不予受理行政复议。综上，请求应依法驳回原告的起诉。被告省市场监管局向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《行政复议法实施条例》第二十八条、《行政复议法》第十七条第一款之规定；事实依据方面，证据为1、《举报信》；2、《铜川市市场监督管理局关于举报信的答复函》；3、《铜川市市场监督管理局关于举报陕西昊维工贸有限公司有关问题的告知函》；4、朱华云《行政复议申请书》；5、原告《行政复议申请书》；6、陕西省铜川市中级人民法院《决定书》；7、铜川市新区华荣商贸有限责任公司《营业执照》；8、铜川市新区华容商贸有限责任公司《法定代表人证明书》；9、原告《证明书》。以上证据证明原告申请行政复议属于同一主体就同一事项提出相同申请，不属于行政复议受理范围。法律依据方面，依据《行政复议法实施条例》第二十八条、《行政复议法》第十七条第一款之规定。程序依据方面，1、法规处行政复议案件办理单一份；2、陕西省市场监督管理局行政复议不予受理通知书；3、Ems邮寄单；4、行政复议申请书。证明被告依据法定程序在法定期限内作出行政复议不予受理决定。经庭审质证，原告对被告的职权依据无异议，对事实证据真实性、合法性均予认可，对证明目的不予认可，认为本案举报人即本案原告应当是债权委员会而非朱华云个人，朱华云是履行委员会主席的职务行为，原告行政复议申请不属于重复申请。对法律依据不予认可，认为被告适用法律错误；对程序证据的真实性、合法性及证明目的均无异议。被告对原告提交的证据真实性均予认可，证明目的均不认可。认为两次复议申请的请求和事实理由均一致。被告作出77号复议决定的理由是依据《告知函》不属于行政复议的受理范围，且申请人没有提交相应证据材料证明告知函侵犯了其合法权益，故即便被告作出的涉案不予受理通知书是依据重复申请而作出的，其结果也同样是针对铜川市市场监督管理局作出的告知函。两次申请证据均一致，也没有证据证明《告知函》对原告的合法权益产生影响，故两次申请均应当做出不予受理决定。本院对原被告双方的证据因来源合法、内容真实，有原件核对，故对其真实性均予以确认。经审理查明，根据2019年1月25日（2018）陕02破2-15号《陕西省铜川市中级人民法院决定书》，陕西昊维工贸有限公司第一次债权人会议决定设立债权人委员会，铜川市新区华荣商贸有限责任公司为原告昊维公司债权人委员会成员。2019年12月23日，铜川市新区华荣商贸有限责任公司出具《法定代表人证明书》，证明朱华云为铜川市新区华荣商贸有限责任公司法定代表人。2019年8月15日，朱华云向铜川市市场监督管理局递交《举报信》，要求后者对陕西昊维工贸有限公司虚报注册资本一事进行处罚。铜川市市场监督管理局于2020年1月23日向朱华云作出《告知函》，决定对陕西昊维工贸有限公司不予行政处罚。2020年3月4日，朱华云向被告提出行政复议申请，要求撤销铜川市市场监督管理局对昊维公司作出的不予处罚决定，责令该监管局限期重新依法对昊维公司的虚假登记注册予以撤销。被告于2020年3月25日向朱华云作出（陕）市监复字[2020]77号《行政复议不予受理决定书》，以铜川市市场监督管理局作出的《告知函》系对朱华云《举报信》的告知书，不属于行政复议受案范围，且朱华云提交的材料未提供侵犯其合法权益的相关证明材料，无法证明铜川市市场监督管理局的行政行为侵犯了其合法权益为由，认为朱华云的申请事项不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件，决定对其复议申请不予受理。2020年4月13日，原告以朱华云原同一申请事项及事实理由向被告递交《行政复议申请书》，被告于2020年4月22日作出[2020]99号《行政复议不予受理通知书》，认为原告就同一具体行政行为和复议请求已向被告提出过行政复议申请，且被告已向其作出不予受理决定，故原告再次提出涉案申请，属于重复提出复议申请，不属于行政复议受案范围，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，决定根据《行政复议法实施条例》第十七条第一款的规定，对原告的复议申请不予受理，并于次日邮寄送达原告。原告不服，于2020年5月8日向本院提起行政诉讼，要求撤销该不予受理通知书，并责令被告受理原告的复议申请并作出复议决定。本院认为，本案的争议焦点为1、昊维公司债权人委员会是否为本案的适格原告；2、原告针对同一标的向复议机关重复提出行政复议申请，是否符合《行政复议法》及其实施条例所规定的受理条件，即被告省市场监管局作出的[2020]99号《行政复议不予受理通知书》是否合法。针对焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据本案查明的事实，原告是经依法确认的维护债权人合法债权清偿及实现的相关组织，符合行政诉讼法规定的“其他组织”身份，且被告未提交相反证据证明其解散或未在存续期间的相关证据，故本院对被告认为原告是临时性组织，不是依法进行工商登记的法人，不符合原告诉讼主体资格的辩称依法不予认可。针对焦点2，根据《行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”之规定，原告以不服铜川市市场监督管理局作出的告知函为由向被告省市场监管局提出行政复议申请，被告具有受理并作出相关复议决定的法定职权，对此本院依法予以确认。因行政复议决定是复议机关根据《行政复议法》的规定作出的具有法律拘束力的行政行为。行政行为在未经法定程序被撤销之前，利害关系人不得再就同一争议请求行政机关重复处理。无论是同一行政机关还是不同的行政机关也不得就同一争议重复作出处理决定，此系行政行为所具有的对外拘束力的固有内涵。故根据《行政复议法实施条例》第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”即行政复议机关已就申请人提出的复议事项作出实体行政复议决定，该申请人又就同一复议事项再次提出行政复议申请，构成重复提出行政复议申请的，可以认定不符合上述规定。结合本案查明的事实，朱华云作为原告昊维公司债权人委员会成员铜川市新区华荣商贸有限责任公司的法定代表人，就“要求铜川市市场监督管理局对陕西昊维工贸有限公司虚报注册资本进行处罚”一事已向被告省市场监管局提出过行政复议申请，被告以铜川市市场监督管理局向其作出的告知函不影响其权利义务，不属于行政复议受理范围为由决定对其复议申请不予受理，而原告以同一事实理由、申请事项向被告再次提出行政复议申请，应当视为重复申请复议行为，原告认为被告的前次复议决定以原告主体不适格为由不予受理，故更换原告再次进行复议的主张因缺乏事实依据，本院依法不予支持。原告如认为其合法权益受到侵害，应针对前次复议决定提起行政诉讼或通过民事诉讼寻求救济，原告纠结于应当司法审查涉案重复复议申请的不予受理结果，对及时有效救济其合法权益无益。综上，被告省市场监管局不予受理原告的复议申请并无不当，原告主张其两次复议申请针对的事项不同的诉讼主张缺乏事实依据，其要求撤销涉案不予受理通知书，责令被告重新作出行政复议决定的诉讼请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陕西昊维工贸有限公司债权人委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陕西昊维工贸有限公司债权人委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长      蒋漱玉人民陪审员      楚  琳人民陪审员      强智才 二Ο二Ο年六月二十八日 书  记  员      郝建号附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条   行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 1