河南省郑州高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0191行初91号原告：河南开源房地产开发有限责任公司，住所地漯河市源汇区五一路南段。法定代表人：张文军，总经理。委托诉讼代理人：韩青山，男，1970年11月6日出生，汉族，住河南省漯河市源汇区，系该公司员工。被告：漯河市自然资源和规划局，住所地漯河市郾城区淞江路**。负责人：王喜成，局长。委托诉讼代理人：孟祥伟，系该单位工作人员。委托诉讼代理人：卢延祥，河南恩达律师事务所律师。被告：河南省自然资源厅，住，住所地河南省郑州市金水东路**/div>负责人：刘金山，副厅长。委托诉讼代理人：张少青，系该单位工作人员。委托诉讼代理人：张梦梦，河南大正律师事务所律师。原告河南开源房地产开发有限责任公司与被告漯河市自然资源和规划局、河南省自然资源厅行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告河南开源房地产开发有限责任公司的委托诉讼代理人韩青山，被告漯河市自然资源和规划局的委托诉讼代理人孟祥伟、卢延祥，被告河南省自然资源厅的委托诉讼代理人张少青、张梦梦均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告河南开源房地产开发有限责任公司诉称，2020年4月16日，原告收到被告河南省自然资源厅作出的豫自然资复［2019］94号行政复议决定书，该复议决定书维持了被告漯河市自然资源和规划局作出的漯自然监源罚［2019］051号行政处罚决定书，原告认为该复议决定书及处罚决定书存在重大错误，依法应当撤销。一、行政处罚决定书认定事实存在重大错误。2007年，漯河市源汇区干河陈乡干河陈村与河南省水利第一工程签订《土地购置协议》，原告不是协议签订主体，被告对原告处罚系处罚对象错误。二、涉案土地转让行为已经于2007年全部履行完毕，漯自然监源罚［2019］051号行政处罚决定书于2019年对2007年已经实施终了的行为进行处罚，超过2年的法定行政处罚期限。三、354.023万元系干河陈村村委为履行转让协议要求原告代为支出的土地转让款，是购买方取得土地的成本，漯自然监源罚［2019］051号行政处罚决定书将支付的土地价款认定为非法所得进行处罚，与实际情况相悖且与处罚规定不符。《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.6.1规定，依法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得扣除当事人依法取得土地使用权的成本和对土地的合法投入。综上，被告出具的豫自然资复［2019］94号行政复议决定书及漯自然监源罚［2019］051号行政处罚决定书事实错误、缺乏事实依据、违反法定程序，依法应当予以撤销。原告河南开源房地产开发有限责任公司向本院提交的证据材料有：1、豫自然资复（2019）94号行政复议决定书；2、漯自然监源罚（2019）051号行政处罚决定书；3．邮寄单以及查询单各一份。被告漯河市自然资源和规划局辩称，一、我局对原告公司的行政处罚认定事实清楚，证据充分。原告未经批准，擅自于2007年与河南省水利第一工程局签订《土地购置协议》，将河南省水利第一工程局位于五一路的一宗国有划拨土地转让给原告，价款为354.023万元。2008年9月1日，该单位擅自在该土地上动工建设楼房（现状为香樟花园二期城镇住宅小区），此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，属未经批准非法转让土地的违法行为。二、我局对河南开源实业发展集团有限责任公司的行政处罚适用法律正确、程序合法。三、原告的起诉理由不成立。土地购置协议虽然不是以原告的名义签订，但原告工作人员的询问笔录和干河陈村委会出具的《说明》，可以证明该宗土地是原告委托村委办理手续，而且，土地转让款以及实际使用人均为原告；原告非法受让的土地至今未取得合法用地手续，违法行为存在连续状态，我局的行政处罚未超过处罚时效；转让款354.023万元是河南省水利第一工程局的违法所得，由于受让方和转让方均为非法转让土地的主体，我局对原告处以非法所得50%的罚款是完全正确的。综上，我局对原告的行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。原告的起诉缺乏依据，应依法予以维持。被告漯河市自然资源和规划局在举证期限内向本院提交证据材料：第一组证据：1、杨俊丽、马卫民、轩晓民的询问笔录各一份；2、2007年《土地购置协议》一份；3、干河陈村村民委员会出具的《说明》一份；4、土地转让款收据三份；5、漯国用［2008］第002254号土地证复印件一份；6、《关于河南省水利第一工程局与开源集团往来款项财务情况说明》及相关记账凭证；7、现场照片（3张）。第二组证据：1、立案呈批表一份；2、河南开源房地产开发有限责任公司的《营业执照》、法定代表人身份证复印件及《授权委托书》、受委托人身份证复印件各一份；3、河南省水利第一工程局《营业执照》复印件一份；4、土地违法案件调查报告一份；5、违法案件会审记录一份；6、违法案件处理决定呈批表一份；7、行政处罚告知书及送达回证各一份；8、行政处罚听证告知书及送达回证各一份；9、《行政处罚听证申请书》一份；10、行政处罚听证通知书及送达回证各一份；11、国土资源违法案件行政处罚听证笔录一份；12、听证纪要一份；13、漯自然监源罚〔2019〕第051号行政处罚决定书及送达回证各一份。第三组：1、《土地管理法》（2004）；2、《土地管理法实施条例》；3、河南省实施《土地管理法》办法；4、《河南省（土地管理法）及其相关配套法规行政处罚裁量标准》；5、《行政处罚法》；6、国土资源行政处罚办法；7、最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复［（1997）法行字第26号］。被告河南省自然资源厅辩称，一、我厅在法定期限内作出并送达行政复议决定书，程序合法。2019年11月14日，被告收到原告邮寄的行政复议申请书后依法受理，并依法向漯河市自然资源和规划局送达《行政复议答复通知书》，漯河市自然资源和规划局于2019年11月26日提交证据材料的答复书。由于案情复杂，被告依法对案件进行延期。期间，因为疫情爆发，被告依法中止审理，恢复审理后于2020年4月13日作出豫自然资复［2019］94号《行政复议决定书》并向原告送达，符合行政复议法的规定，程序合法。二、豫自然资复［2019］94号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确。原告以干河陈乡干河陈村与河南省水利第一工程局签订的土地购置协议获得位于源汇区干河陈乡的一块国有划拨土地后，未经批准擅自进行房地产开发，且至今未取得合法用地手续，违法行为存在连续状态。漯河局依照相关法律规定对原告作出的处罚决定书认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，内容适当。但漯河局于2018年11月19日立案，2019年10月11日下达处罚决定存在超期作出处罚的情形，故程序上存在瑕疵，被告已经在复议决定书中对该程序问题进行说明并要求漯河局予以重视。综上，被告作出的豫自然资复［2019］94号《行政复议决定书》适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应当驳回原告的诉讼请求。被告河南省自然资源厅在举证期限内向本院提交证据有：1、行政复议申请书和收文处理单；2、补正复议申请通知书；3、行政复议答复通知书和邮寄单；4、行政复议答复书和证据材料；5、中止审理通知书及邮寄单；6、恢复审理通知书；7、行政复议决定书和邮寄单。经庭审质证，本院对各方提交的证据材料作如下分析与认定，原告对被告漯河市自然资源和规划局提交的证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议；被告河南省自然资源厅对被告漯河市自然资源和规划局提交的证据的真实性、关联性及合法性均无异议。原告对被告河南省自然资源厅提交的证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议；被告漯河市自然资源和规划局对被告河南省自然资源厅提交的证据的真实性、关联性及合法性均无异议。二被告对原告提交的证据的真实性均无异议。经审查，原告提交的证据1、2与被告漯河市自然资源和规划局提交的证据13及被告河南省自然资源厅提交的证据7均系行政文书，且证据相重复，对该证据，本院不再组织质证；被告漯河市自然资源和规划局提交的第三组证据系法律法规，本院亦不再组织质证。原、被告各方提交的其他证据均可以证明案件的基本事实，本院予以采信。根据上述有效证据及当事人的当庭陈述，本院确认以下事实：2018年11月19日，被告漯河市自然资源和规划局以原告公司未经批准擅自与案外人河南省水利第一工程局签订土地转让协议、非法转让土地行为进行立案调查；2018年11月20日，该局向原告公司送达《责令停止违法行为通知书》，当日，该局对原告公司的委托代理人杨俊丽（河南开源实业发展集团有限责任公司项目投资部经理）进行询问并制作询问笔录；2018年12月20日，该局对案外人河南省水利第一工程局的办公室主任马卫民进行询问并制作询问笔录；2018年12月25日，该局向案外人河南省水利第一工程局漯河房地产开发有限公司经理轩晓民进行询问并制作询问笔录。经过前期的调查取证，2018年12月26日，该案的办案人员对原告公司和案外人河南省水利第一工程局分别作出《土地违法案件调查报告》；2018年12月27日，该局召开案件会审会议并形成《违法案件会审记录》。2018年12月27日，该案的承办人员对原告公司和案外人河南省水利第一工程局分别作出《违法案件处理决定呈批表》，就该案的主要违法事实及定性出具处理意见并呈该局负责人签字。2019年5月30日，漯河市自然资源和规划局分别对原告公司及案外人河南省水利第一工程局作出漯自然监源告［2019］028、029号《行政处罚告知书》，向其告知行政处罚内容并告知其陈述和申辩的权利，该《行政处罚告知书》分别于2019年6月27日、7月3日送达各方；2019年7月3日，该局对原告公司及案外人河南省水利第一工程局分别作出漯自然监听源告［2019］044、045号《行政处罚听证告知书》，知其听证的权利并分别于2019年7月16日、7月19日送达各方。2019年7月17日，原告向被告漯河市自然资源和规划局申请听证，2019年9月2日，该局向原告公司作出漯自然源听［2019］008号《行政处罚听证通知书》，告知其听证的权利并于次日送达原告公司；2019年9月17日，该局举行公开听证会并制作行政处罚听证笔录，原告公司的委托代理人臧宇鑫到场参与听证并在听证笔录上签字；2019年9月26日，该局根据听证会的情况制作《听证纪要》，相关人员在《听证纪要》上签字。2019年10月11日，该局向原告作出漯自然监源罚［2019］051号行政处罚决定书，以原告未经批准擅自于2007年与案外人河南省水利第一工程局签订《土地购置协议》并以354.023万元的价款转让位于漯河市源汇区干河陈乡五一路的18153.2平方米的涉案土地且擅自在涉案的土地上动工建设楼房及其他设施为由，依法对原告公司作出如下处罚：1、没收其在非法转让的18153.2平方米的土地上新建的建筑物及其他设施；2、对其处以非法所得50%的罚款计177.0115万元。2019年10月14日，该局向原告送达该行政处罚决定书。2019年12月9日，原告向被告河南省自然资源厅申请行政复议。2019年12月12日，被告河南省自然资源厅收到原告的复议申请书并制作收文处理单；2019年12月15日，该厅向原告作出《补正行政复议申请通知书》，告知其需要在十日内补证相关材料。2019年12月27日，该厅向被告漯河市自然资源和规划局作出豫自然资复［2019］94号《行政复议答复通知书》并于2019年12月31日送达，2020年1月8日，被告漯河市自然资源和规划局向被告河南省自然资源厅提交《行政复议答复书》及其他相关材料。2020年2月14日，被告河南省自然资源厅作出豫自然资复［2019］94号《行政复议中止审理通知书》，2020年2月16日，该厅向原告公司送达该中止通知书；2020年4月13日，该厅作出豫自然资复［2019］94号《行政复议恢复审理通知书》。2020年4月13日，被告河南省自然资源厅作出豫自然资复［2019］94号《行政复议决定书》，对漯自然监源罚［2019］051号《行政处罚决定书》予以维持；另在复议决定书中指出漯河市自然资源和规划局存在超期作出行政处罚决定的问题，违反了《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定，程序存在瑕疵。2019年4月16日，原告收到该复议决定书。2020年5月19日，原告诉至本院。另查明，2019年11月6日，被告漯河市自然资源和规划局向漯河市源汇区财政局作出漯自然监财源移［2019］047号《非法财物移交书》并制作《没收非法财物清单》一份；2020年1月8日，漯河市源汇区财政局签收。2019年11月12日，被告漯河市自然资源和规划局作出豫自然监源移［2019］001号《涉嫌犯罪案件移送书》，将本案移送至漯河市公安局处理。2019年12月16日，漯河市公安局法制室签收。2020年4月17日，被告漯河市自然资源和规划局向原告作出漯自然催源［2020］041号《履行行政处罚决定催告书》，并于2020年4月23日向原告公司送达。又查明，1999年6月1日，河南开源房地产开发有限责任公司注册成立，住所，住所地为漯河市源汇区五一路南段代表人为张文军；注册资本5,001万元。类型为有限责任公司（非自然人投资或控股的法人独资），营业期限为长期，统一社会信用代码：91411100721810134F。经营范围为：房地产开发经营、房地产中介服务、物业服务、房屋租赁、建材销售。该公司系河南开源实业集团发展有限责任公司的全资子公司；河南开源实业集团发展有限责任公司系漯河市源汇区干河陈乡干河陈村民委员会的村办企业。2007年，漯河市源汇区干河陈乡干河陈村与案外人河南省水利第一工程局签订了《土地购置协议》一份，主要约定，漯河市源汇区干河陈乡干河陈村欲购买河南省水利第一工程局名下享有的位于漯河市五一路南段粮食储备库南邻、开源森林庄园对面18153.20平方米的国有土地（证号为漯国用（1998）字第××号，性质为仓储用地）的使用权，转让总价款为354.023万元（以13万元/亩计算）。2007年3月21日，干河陈村村委会出具《说明》一份，主要内容为，河南开源实业集团发展有限责任公司委托该村村委会签订《土地购置协议》并办理手续，由河南开源实业集团发展有限责任公司占用土地并支付土地转让款。《土地购置协议》签订后，原告公司分别于2007年8月16日、8月30日、9月5日向河南省水利第一工程局漯河房地产开发有限责任公司（系河南省水利第一工程局的下属机构）支付50万、150万、154.023万。2008年9月1日，原告在涉案土地上开始动工建设城镇住宅小区，项目名称为香樟花园二期，2009年底竣工，共建设住宅房屋203套，建筑面积为3.3万平方米。现已经全部交付使用。涉案的《土地购置协议》中所约定的涉案土地原证号为漯国用（1998）字第××号，面积为18153.20平方米，性质为仓储用地；2001年，河南省水利第一工程局向原漯河市国土资源局提交土地证变更申请书，为涉案土地申请换发新证；2008年12月2日，国土部门为涉案土地颁发新的国有土地使用权证，证号为漯国用（2008）第002254号。再查明，2019年9月27日，漯河市自然资源和规划局对案外人河南省水利第一工程局作出漯自然监源罚［2019］052号行政处罚决定书并向该单位送达。该处罚决定书以河南省水利第一工程局未经批准非法转让土地为由对其作出行政处罚：1、没收该单位非法转让国有划拨土地（漯国用（2008）第002254号）的违法所得354.023万元；2、对该单位处以非法所得50%的罚款，计177.0115万元。继续查明，2019年1月24日，漯河市人民政府进行机构改革，漯河市国土资源局划入漯河市自然资源和规划局，相关职责也同时进行调整。本院认为，根据《国土资源行政处罚办法》第五、六条的规定，被告漯河市自然资源和规划局对本案原告公司的违法行为具有处理并实施行政处罚的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”本案经庭审查明，河南开源实业集团发展有限责任公司委托漯河市源汇区干河陈乡干河陈村与案外人河南水利第一工程局签订《土地购置协议》，原告公司虽不是《土地购置协议》的直接受让方，但该宗土地的购置款项是由原告公司支付的，且该涉案土地也是由原告公司实际占有并进行房地产开发建设的；因此，原告公司实为涉案土地的实际使用人。又因涉案土地为河南省水利第一工程局以划拨方式取得的国有土地，土地用途为仓储用地；原告公司通过上述购置协议取得了涉案土地的使用权后遂进行房地产开发建设，客观上已改变了土地的权属及用途，根据上述法律规定，原告公司并未经过国土部门进行变更登记及审批违法占地，违法事实清楚。故被告漯河市自然资源和规划局认定原告公司构成非法转让土地，该事实认定清楚、证据充分，处罚行为并无不当。对原告公司代理人当庭称其不是签订《土地购置协议》的主体、不存在土地转让行为、行政处罚对象错误的说法，与庭审查明的事实不符，本院不予采纳。关于本案的处罚程序。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定的期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”本案经庭审查明，被告漯河市自然资源和规划局自2018年11月19日立案至2019年10月22日作出漯自然监源罚［2019］051号行政处罚决定书，已明显超过法定的处罚期限，且该局也未履行延期手续，因此，上述行政处罚程序违法。关于处罚幅度的问题。《土地管理法》第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；……对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《土地管理法实施条例》第三十八条规定：“依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的50%以下。”《河南省国土资源厅关于印发行政处罚裁量标准和内部制约制度》中关于对违反《土地管理法》第七十三条、《土地管理法实施条例》第三十八条的规定情形也针对不同程度的违法行为作出具体规定：非法所得在50万元以上的，属特别严重的违法行为，罚款额为非法所得的50%。本案中，涉案土地为国有划拨土地，原土地使用权人河南省水利第一工程局通过划拨方式取得涉案土地的使用权时并未支付相关费用，不存在取得成本；结合本案案情，可以认定，原告公司的违法行为属情节特别严重。根据相关规定，行政机关为了对违法者进行教育、惩戒，可以决定给予其罚款，也可以根据违法行为的具体情节对违法行为的双方同时作出行政处罚的决定，该处罚行为属行政机关的自由裁量权。原告公司系非法转让土地的出资方，在该违法行为中虽没有违法所得，但原告公司作为非法转让土地的受让方已在涉案土地上建成大面积的住宅小区并对外出售，已获得了一定的经济收益，故被告漯河市自然资源和规划局参照案外人河南水利第一工程局违法所得收入354.023万元的50%对原告作出行政处罚，该处罚幅度并无不当。关于本案的处罚时效问题。《行政处罚法》第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外；前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，原告公司与案外人河南省水利第一工程局非法转让涉案国有土地的行为未经国土部门的审批，且原告在取得该宗土地后又擅自改变土地用途开发建设成规模的城镇住宅，违法行为一直处在持续状态，故不受二年的处罚时效的限制。本案原告于2007年与案外人河南省水利第一工程局违法进行土地转让、于2008年开始开发建设城镇住宅并于2009年底进行对外销售。直到2018年11月19日被告漯河市自然资源和规划局才开始对双方的违法行为进行查处并作出行政处罚，尽管存在诸多案外因素，但行政机关履行行政职权及行政处罚均明显滞后。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”本案中，被告漯河市自然资源和规划局对原告公司作出的行政处罚明显存在超期处罚的事实，被告河南省自然资源厅作为复议机关，在复议程序中已经查明其程序存在违法，依法应当作出撤销或者确认该具体行政行为违法的结果；但被告河南省自然资源厅在明知其程序违法的同时，仍作出维持的复议结果，明显不符合上述法律规定的情形。本院认为，复议机关在对申请人的重大申请事项进行复议时应依法进行复议并作出适当的复议结果，被告河南省自然资源厅虽在复议决定书中指明被告漯河市自然资源和规划局作出行政处罚程序存在瑕疵，但被告漯河市自然资源和规划局未在法定期限内对原告公司作出行政处罚，在本质上属于明显违反法定程序，而不是瑕疵，因此，该复议结果明显不当。本案中，被告漯河市自然资源和规划局作出的行政处罚决定虽程序违法，但其认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，处理结果适当；被告河南省自然资源厅所作的复议决定认定事实清楚，复议程序合法，只是处理结果不当。鉴于原告公司的违法事实客观存在，且违法行为仍在持续，无论是具体行政行为还是复议行为，其处理结果均对原告的违法事实查清并确认，考虑到原告的违法行为对社会公共利益的危害性，为避免行政机关程序空转、浪费行政资源，人民法院撤销原具体行政行为及复议行为、再行责令其重新作出已无必要。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条之规定，判决如下：一、确认被告漯河市自然资源和规划局于2019年10月11日对原告河南开源房地产开发有限责任公司作出的漯自然监源罚［2019］051号《处罚决定书》违法；二、确认被告河南省自然资源厅于2020年4月13日对原告河南开源房地产开发有限责任公司作出的豫自然资复［2019］94号《行政复议决定书》违法。案件受理费50元，由被告漯河市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长  李 华人民陪审员  朱海英人民陪审员  李玖鸿二〇二〇年六月二十八日书 记 员  刘 欢