海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼96行初97号 原告：胡良泽（文昌龙楼腾龙虾苗场经营者），男，1957年6月9日出生，汉族，户籍地琼海市。 委托代理人：刘伟，海南外经律师事务所律师。 委托代理人：周源，海南外经律师事务所实习律师。 被告：文昌市生态环境局，住所地文昌市清澜开发区白金路**政府大院内。 法定代表人：云大诗，该局局长。 委托代理人：庄恢恺，该局工作人员。 委托代理人：罗长立，海南凯志律师事务所律师。 原告胡良泽不服被告文昌市生态环境局（简称文昌市生态局）作出的文环罚决字【2019】68号《行政处罚决定书》（简称68号《行政处罚决定书》），于2020年5月12日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2020年5月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月29日公开开庭审理了本案。原告胡良泽的委托代理人刘伟，被告文昌市生态局的委托代理人庄恢恺、罗长立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告文昌市生态局于2019年11月8日作出68号《行政处罚决定书》，其主要内容为：2018年8月17日，原市生态环境保护局对位于文昌市××镇内的海水养殖场项目进行现场检查，发现胡良泽经营的文昌龙楼腾龙虾苗场项目未经批准，已擅自建设养殖设施，存在违反“生态保护”的违法事实，违反了《海南省自然保护区管理条例》（1991年9月20日海南省人民代表会议常务委员会第十八次会议通过）第16条“未经批准，不得在自然保护区内修建设施，在自然保护区内，未经许可，不得进行砍伐、放牧、猎捕、采药、开垦、挖土、采石开矿等活动”的规定。原市生态环境保护局于2019年2月27日向原告送达了《行政处罚事先听证告知书》告知原告违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并明确告知原告有提出陈述、申辩和听证的权利。原告于2019年3月1日向被告提出书面听证申请，被告于2019年4月24日举行听证会。根据《海南省自然保护区管理条例》（1991年9月20日海南省人民代表会议常务委员会第十八次会议通过）第26条第二项“违反本条例第十六条第一款规定的，限期拆除设施或予以没收，并处以500元以上10000元以下罚款”的规定，决定对文昌龙楼腾龙虾苗场作出如下行政处罚：责令限期在3个月内拆除养殖场的养殖设施，处500元的罚款。如不服本处罚决定，可在收到本处罚决定书之日起60日内向文昌市人民政府或者海南省生态环境厅申请复议，也可以在6个月内向文昌市人民法院提起行政诉讼。逾期不申请复议，不提起行政诉讼，又不履行本处罚决定的，被告将依法申请人民法院强制执行。 原告胡良泽诉称，一、被告作出的行政处罚超越其职权范围。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条规定：“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。地方级自然保护区，由其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理。”铜鼓岭自然保护区作为国家级自然保护区，应由海南省省级人民政府的环境保护主管部门管理。被告作为县级生态环境行政主管部门，无权对在铜鼓岭自然保护区内违法建设设施的行为作出相应处罚，其作出的68号处罚决定，已超越其职权，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第十五条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”的规定。二、被告做出该行政处罚事实认定不清。本案中，被告认定原告的“海水养殖场项目位于铜鼓岭国家级自然保护区内”，根据《海南省自然保护区管理条例》第二十一条规定：“省级和市县级自然保护区的范围和接线由省人民政府确定，予以公告。”而铜鼓岭自然保护区至今未划定明确的范围和界限，原告的养殖场是否在铜鼓岭自然保护区内事实不清。三、被告作出该行政处罚适用法律错误。《海南省自然保护区管理条例》已于2018年12月1日由海南省第六届人民代表大会常务委员会第七次会议修订通过，而被告依据已被修改的1991年9月20日海南省人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《海南省自然保护区管理条例》作出该行政处罚明显属于适用法律错误。据此，请求：1、撤销被告文昌市生态局于2019年11月8日作出的68号《行政处罚决定书》：2、本案诉讼费由被告承担。 原告胡良泽向本院提交以下证据、依据：1、营业执照，证明原告自2004年11月起在文昌市龙楼镇建设虾苗场至今；2、68号《行政处罚决定书》，证明被告作出的行政处罚所依据的事实及适用的法律；3、（2019）琼96行初167号行政判决书，证明被告作出的同一类行政行为已经被法院判决撤销。 被告文昌市生态局辩称，一、答辩人作出的68号《行政处罚决定书》认定事实清楚、程序合法。2018年7月25日，海南省生态环境保护厅批复由答辩人对铜鼓岭自然保护区内的违法建筑进行查处。2018年8月17日，答辩人依法对原告进行询问调查，证实原告投资建设位于文昌市××镇内的文昌龙楼腾龙虾苗场从1992年下半年开始建设，1993年投入使用至今。此外，原告确认涉案养殖场没有办理环评及验收手续。2019年1月9日，答辩人依法对原告建设的文昌龙楼腾龙虾苗场涉嫌违反“生态保护”制度的行为进行立案查处。2019年1月12日，答辩人对原告的违法行为作出调查报告。2019年1月13日，答辩人对调查情况进行会审讨论。2019年2月25日，答辩人作出《行政处罚事先(听证)告知书》，并送达给原告，告知原告拟处罚事项及其相应陈述、申辩、申请听证的权利。经原告申请，答辩人依法召开听证会，充分听取原告的申辩意见，经会审讨论，答辩人认为原告的申辩理由不成立，拟对原告作出限期3个月拆除养殖设施，处人民币500元罚款的处罚决定。2019年11月8日，答辩人作出68号《行政处罚决定书》，并送达给原告。二、原告主张撤销68号《行政处罚决定书》缺乏事实根据及法律依据。(一)原告违法建设养殖场系客观事实。根据《询问笔录》《现场相片》及海南恒泰天地测绘科技有限公司出具的《文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场测绘专业技术总结》，能够充分证实原告建设的养殖场位于铜鼓岭自然保护区中的实验区范围内。因此，原告违法建设养殖场系客观事实。(二)68号《行政处罚决定书》适用法律正确。原告从建设养殖场至今未办理任何审批手续，并占用自然保护区。答辩人依据《海南省自然保护区管理条例》第十六条、第二十六条的规定，对原告作出68号处罚决定，适用法律正确。综上所述，68号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告诉请撤销68号《行政处罚决定书》缺乏事实根据及法律依据，请人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告文昌市生态局向本院提交了其作出行政行为的证据、依据：证据1《关于划定铜鼓岭为自然保护区的通知[文府（1983）88号]》及证据2《关于划定铜鼓岭为自然保护区的布告[文府（1983）111号]》，证明：1983年，原文昌县人民政府正式划定铜鼓岭为自然保护区；证据3《关于扩大铜鼓岭自然保护区范围的布告[文府（1985）82号]》证明：1985年，铜鼓岭自然保护区范围扩大为东至南海、西至岭脚界碑、南至棠洪港、北至宝陵港；证据4《关于将棠洪港至天水湾沿海四公里海岸带并入铜鼓岭自然保护区的通知》，证明：1986年，原文昌县人民政府决定将棠洪港至天水湾沿海四公里海岸带、宽自海岸向内陆入延伸八十米的范围并入铜鼓岭自然保护区统一管理和保护；证据5《关于依法查处铜鼓岭保护区内违法修建设施有关问题的批复》，证明：经被告向海南省生态环境保护厅请示，省厅批复由被告对铜鼓岭自然保护区内的违法建筑进行查处；证据6《关于印发的通知》节选(文党办【2019】10号），证明：2019年2月2日，经海南省委、省政府批准，原文昌市生态环境保护局重新组建为文昌市生态环境局；证据7营业执照及胡良泽身份证复印件，证明原告主体资格。证据8《询问笔录》及现场照片、证据9《行政执法证》，共同证明：1、原告知晓并确认其投资建设的养殖场位于文昌市××镇范围内；2、该养殖场从1992年开始建设，1993年投入养殖至今；3、原告确认涉案养殖场没有办理环评及验收手续。证据10《测绘图》，证明：海南恒泰天地测绘科技有限公司（简称恒泰公司）根据调查工作需求作出测绘图，证实原告所建养殖场位于铜鼓岭自然保护区中；证据11《测绘协议书》、证据12《营业执照及资质证书》、证据13《文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场测绘专业技术总结（节选）》、证据14《证明》，共同证明：1、被告委托恒泰公司对文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场进行测绘；2、恒泰公司具有专业测绘资质；3、恒泰公司作出测绘结论，证实原告的养殖场位于铜鼓岭自然保护区中；证据15《立案审批表》，证明：2019年1月9日，被告依法对原告建设的养殖场涉嫌违反“生态保护”制度的行为进行立案查处；证据16《文昌市生态环境保护局行政处罚案件调查报告》，证明：2019年1月12日，被告依法作出调查报告；证据17《违法案件会审记录》，证明：2019年1月13日，被告经会审讨论决定，拟对原告作出责令养殖场限期3个月拆除养殖设施，处人民币500元罚款的决定；证据18《行政处罚事先（听证）告知书》及送达回证、现场照片，证明：2019年3月13日，被告依法向原告送达行政处罚事先（听证）告知书，并告知其拟处罚事项及其相应陈述、申辩、申请听证的权利；证据19《听证申请书》、证据20《行政处罚听证通知书》及送达回证、现场照片、证据21听证笔录；证据22《关于文昌龙楼腾龙虾苗场涉嫌违反“生态保护”制度一案的听证报告》，四份证据共同证明：被告依原告申请，依法召开听证会，充分听取原告的申辩意见，并作出听证报告；证据23《案件集体讨论记录》，证明：经会审讨论，被告认为原告的申辩理由不成立，拟对原告作出限期3个月拆除养殖设施，处人民币500元罚款的处罚决定；证据24（文环罚决字〔2019〕68号）及送达回证证明：2019年11月8日，被告依法作出行政处罚决定书，并于2019年11月15日送达原告。 原、被告提交的上述证据均在庭审中进行了举证、质证。 原告对被告提供的证据提出如下质证意见：证据1至证据4、证据6、证据7、证据9、证据15至证据24的真实性、关联性、合法性以及证明内容均无异议；对证据5的真实性和关联性无异议，对合法性和证明内容有异议；对证据8、证据10至证据14的真实性、关联性、合法性无异议，对证明内容有异议。 被告对原告提供的证据提出如下质证意见：证据1、证据2的真实性、关联性、合法性无异议；对证据3的真实性和合法性无异议，对关联性有异议。 经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下确认： 对被告提供证据的确认意见：证据5系海南省生态环境厅批复被告尽快处理铜鼓岭自然保护区内的违法建筑，该批复内容以及被告取得该证据并未违法，故本院对该证据的合法性予以确认，但不能证明海南省生态环境厅授权被告对铜鼓岭自然保护区内违反“生态保护”案件进行处罚；原告对被告所提交的其他证据的三性均无异议，本院予以确认。 对原告提供证据的确认意见：被告对原告证据1、证据2的三性和证据3的真实性、合法性无异议，本院予以确认；因证据3与本案无关联，对其关联性不予确认。 经审理查明，铜鼓岭保护区设立于1983年，2003年1月24日国务院审定该保护区为国家级自然保护区，该保护区划分为核心区、缓冲区和实验区。1992年下半年胡良泽在文昌市××镇投资建设文昌龙楼腾龙虾苗场，1993年起投入养殖至今。2019年6月12日，被告文昌市生态局与具有专业测绘资质的恒泰公司签订测绘协议书，委托恒泰公司对铜鼓岭保护区内包括涉案文昌龙楼腾龙虾苗场在内的49宗养殖场进行测绘，同年7月16日恒泰公司出具《技术总结》，确认原告涉案养殖场中有面积3.367亩位于铜鼓岭保护区实验区范围内。2018年7月25日，海南省生态环境厅作出《关于依法查处铜鼓岭保护区内违法修建设施有关问题的批复》，批复原文昌市生态环境保护局（简称文昌市环保局）尽快依法处理铜鼓岭自然保护区内的违法建筑、设施。2018年8月17日，原文昌市环保局执法人员到涉案养殖场现场调查，原告胡良泽在接受调查时表示，其经营该养殖场没有办理环评、环保验收手续，养殖废水经简单沉淀后排入大海。本案诉讼中，原告亦表示其未经批准建设涉案养殖场。2019年1月9日，原文昌市环保局对胡良泽建设经营的养殖场涉嫌违反“生态保护”制度的行为进行立案查处。2019年1月13日，原文昌市环保局对涉案养殖场涉嫌违反“生态保护”制度一案进行会审。2019年2月25日，原文昌市环保局作出文环保罚告字【2019】36号《行政处罚事先（听证）告知书》，并于同年2月27日送达原告，该告知书告知原告拟处罚事项及其相应陈述、申辩、申请听证的权利。经原告胡良泽申请，被告于2019年4月24日召开听证会。听证会后，被告认为原告的申辩理由不成立，遂于2019年11月8日作出68号《行政处罚决定书》，并于同年11月15日送达原告。 另查明，2019年2月13日中共文昌市委办公室、文昌市人民政府办公室联合下发《文昌市机构改革实施方案》，根据该方案，原文昌市环保局不再保留，该局的相关职责并入文昌市生态局即本案被告。 本院认为，本案的争议焦点是：被告对原告建设经营的涉案海水养殖场作出行政处罚的行政行为是否合法。 本案中，被告以原告未经批准在铜鼓岭国家级自然保护区内擅自建设养殖设施，存在违反“生态保护”的违法事实，违反了《海南省自然保护区管理条例》的规定而作出涉案行政处罚。而根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。地方级自然保护区，由其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理”和《海南省自然保护区条例》第三十二条及第四十七条关于在自然保护区违法建设设施的，由有关自然保护区主管部门处以限期拆除及罚款等处罚的规定，铜鼓岭国家级自然保护区实验区内，涉嫌违反“生态保护”制度的案件，应由海南省省级自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门立案处理，行政处罚也应当由海南省省级自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门作出。被告作为县级生态环境行政主管部门，无权对涉嫌国家级自然保护区违法建设设施作出处罚，其作出68号《行政处罚决定书》，显然超越其职权，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第十五条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”的规定。 1991年10月16日施行的《海南省自然保护区管理条例》及2014年12月1日施行的《海南省自然保护区条例》均是现行法规。本案涉案养殖场建设于1992年，1993年开始养殖，原告未经批准而在保护区内建设设施行为的发生及终结均于2014年12月1日施行的《海南省自然保护区条例》之前，被告以原告未经批准而在保护区内建设设施为由，适用1991年10月16日施行的《海南省自然保护区管理条例》对原告作出本案行政处罚，符合《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中“关于新旧法律规范的适用规则，根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的”的精神，且相比2014年12月1日施行的《海南省自然保护区条例》，适用1991年10月16日施行的《海南省自然保护区管理条例》对原告处罚较轻，符合“法不溯及既往、从旧兼从轻”的原则，故本案中被告适用法律、法规并无不当。 综上，文昌市生态局超越职权，违法作出68号《行政处罚决定书》，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下： 撤销被告文昌市生态环境局于2019年11月8日作出的文环罚决字【2019】68号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告文昌市生态环境局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长  林 敏 审 判 员  陈小燕 审 判 员  吴党恩 二〇二〇年六月三十日 法官助理  王超慧 书 记 员  陈素园 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。