山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终17号上诉人（原审原告）禹某，住黑龙江省海林市。委托代理人玄某，北京浩硕律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市小店区人民政府。法定代表人李某。委托代理人任某，山西隆诚律师事务所律师。禹某因诉太原市小店区人民政府强制拆除一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2019）晋03行初511号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。原审法院查明，原告禹某所诉太原市小店区北营村南大街甲字3号的房屋所有权证登记的房屋所有权人为煤炭科学研究总院太原分院。太原市小店区人民政府于2016年1月11日作出小店区政房征决〔2016〕1号《太原市小店区人民政府煤科院旧城改造项目国有土地上房屋征收决定书》，涉案房屋在该征收决定的征收范围内。2016年12月23日，太原市小店区黄陵街道办事处与中国煤炭科工集团太原研究院有限公司签订了《南站片区中国煤炭科工集团太原研究院有限公司国有土地上房屋征收补偿协议书》。2019年1月1日，涉案房屋被拆除。原告认为该拆除行为侵犯其合法权益，遂提起本诉。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。该条例将国有土地上房屋征收的被征收人确定为房屋所有权人。国有土地上房屋征收的被征收人是房屋所有权人，征收补偿的对象也是房屋所有权人。因此，在房屋征收管理活动中只有房屋所有权人与房屋征收及其相关行政行为具有法律上利害关系。本案中，在案证据已证实涉案房屋的房屋所有权人为煤炭科学研究总院太原分院，而原告禹某所提交的《房屋租赁治安许可证》等证据不能证明其在房屋征收法律法规体系中具有利益保护的请求权基础，故其作为本案原告主体并不适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告禹某的起诉。禹某上诉称，一、上诉人具有原告主体资格，一审法院事实认定和法律适用存在错误。2019年1月1日，被上诉人在没有任何合法手续的情况下强拆了上诉人位于太原市小店区北营村南大街甲字3号的合法公租房屋。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了被征收人即房屋所有权人有权获得补偿，但是也没有禁止公房承租人不能作为征收补偿对象获得补偿，而且根据《太原市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》第十四条、第十五条的规定，上诉人作为公房承租人属于征收补偿对象。行政诉讼法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。可见，除行政行为的相对人外，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，同样具有原告主体资格，有权对行政行为提起行政诉讼。上诉人作为享受国有单位产权房租赁权的承租人，对房屋实际享有以低于市场价格占用、使用的权利，这种权利是一种合法的社会福利权利，完全不同于平等主体之间的房屋租赁关系。强拆行为不仅造成房屋租赁关系的解除，而且对上诉人依法享受的低价租赁房屋的社会福利权利将会产生现实的、直接的影响。因此，上诉人作为国有单位产权房的承租人，与强拆行为有利害关系，具有原告主体资格。二、被上诉人强制拆除上诉人房屋的行为违法，应该承担相应的法律责任。被上诉人称从未对涉案房屋进行强制拆除，而是通过签订《征收补偿协议书》由所有权人自行拆除。根据上诉人强拆当天的报警记录，太原市小店区南站派出所民警告知当事人，该行为是政府行为，不属于公安局受案范围。此外，根据上诉人提交的照片、视频均显示有多名穿制服人员在场，还有房屋征收实施单位黄陵街道办事处的车辆运输屋内物品。综上，足以证明被上诉人实施了强拆行为。行政强制法第四十三条规定，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。被上诉人于2019年1月1日元旦佳节对上诉人的房屋实施了强拆行为，在这个本是人们欢度佳节的时候，上诉人却在猝不及防的状态下迎来了被上诉人实施的强制拆除。不知道被上诉人发生了什么样的紧急情况，要在新年伊始强制拆除上诉人的房屋。另外，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合，调查结果应当在房屋征收范围内公告。根据该规定，被上诉人应当对房屋征收范围内的房屋情况进行调查，而被上诉人并没有在涉案房屋所在范围内做调查工作，仅以房屋所有权证为根据将中国煤炭科工集团太原研究院有限公司作为被征收人。如果被上诉人进行调查就会发现中国煤炭科工集团太原研究院有限公司2000年才成立，而上诉人60年代就一直作为承租人居住在此。现在被上诉人以已经与被征收人中国煤炭科工集团太原研究院有限公司签订补偿协议为由主张自己已经履行了作为征收主体的职责。这种做法如果得到法院的支持，那么就相当于是上诉人牺牲自己的合法权益为被上诉人的失职买单，很显然这是不符合法律规定的。三、被上诉人应当严格按照征收决定确定的征收补偿方案实施，《太原市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》，该规定明确规定了上诉人作为公房承租人有权获得补偿。据此，如果在法定期限内上诉人与被上诉人达不成房屋征收补偿协议，由区县级人民政府也就是被上诉人向上诉人作出《房屋征收补偿决定》，上诉人在收到《房屋征收补偿决定》后在法定期限内既不复议也不诉讼，由被上诉人向有管辖权的人民法院申请司法强拆。而被上诉人未经合法程序强制拆除上诉人的房屋明显属于违法行为，己侵犯了上诉人的合法权益，应当承担相应的法律责任。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误。故上诉人依法提起上诉，请求二审法院撤销一审裁定，支持上诉人的上诉请求，以维护上诉人的合法权益。太原市小店区人民政府答辩称，一、上诉人不具有原告主体资格。《太原市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》第二条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应对被征收房屋所有权人给予公平合理补偿。本案涉案房屋所有权人为煤炭科学研究院总院太原分院，上诉人提起本诉主体不适格。二、太原市小店区人民政府黄陵街道办事处已经与中国煤炭科工集团太原研究院有限公司签订了《南站片区中国煤炭科工集团太原研究院有限公司国有土地上房屋征收补偿协议书》，太原市小店区人民政府已经依法履行了补偿的法定职责。综上，请依法驳回上诉，维持原裁定。二审经审理查明的事实与原审查明的事实基本相同，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。上诉人禹某一审请求确认太原市小店区人民政府于2019年1月1日对涉案房屋实施的强制拆除行为违法。本案争议焦点是禹某与涉案拆除房屋的行为是否具有利害关系，以及太原市小店区人民政府是否是本案的适格被告。关于禹某与涉案拆除房屋的行为是否具有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。国家征收国有土地上的房屋是要将房屋所有权和土地使用权收归国家所有，原则上除房屋所有权人、房屋实际购买居住人和特定情形下的公房承租人之外，其他人与征收行为之间不存在利害关系，人民法院不承认其原告主体资格。但是，强拆房屋行为是将房屋所有权的客体房屋归于消灭的行为，其不仅会对房屋所有权人的权利造成损害，也有可能对房屋居住人的权利和利益造成损害。这就要求行政机关在实施强制拆除房屋行为时，对房屋居住人的权利和利益予以考虑，并采取必要措施避免损失发生。具体到本案，根据太原市小店区黄陵街道工作委员会于2019年1月16日作出的答复意见书，上诉人禹某是涉案房屋的实际居住人。无论上诉人是否享有涉案房屋的所有权，都会存在利益遭受侵害的可能性。因此，基于上诉人合法利益可能会被强拆行为侵害的可能性，应当承认其与涉案强拆行为之间具有利害关系，具备本案原告资格。关于太原市小店区人民政府是否是本案的适格被告，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案被诉强拆行为是行政事实行为，且没有行政机关自认的情况下，只要被诉行政机关在法律上或者事实上作出该行为具有较大可能性，则人民法院应当结合案情确定适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中被上诉人作出小店区政房征决〔2016〕1号《太原市小店区人民政府煤科院旧城改造项目国有土地上房屋征收决定书》，明确涉案征收主体为太原市小店区人民政府、房屋征收实施单位为太原市小店区黄陵街道办事处。2016年12月23日太原市小店区黄陵街道办事处与中国煤炭科工集团太原研究院有限公司签订了《南站片区中国煤炭科工集团太原研究院有限公司国有土地上房屋征收补偿协议书》，该协议明确中国煤炭科工集团太原研究院有限公司自行拆除涉案房屋。在国有土地上房屋征收过程中，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，否则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施，人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的适格主体。因此，太原市小店区人民政府是本案适格被告。综上，原审法院以原告主体不适格裁定驳回起诉欠妥，应予纠正。上诉人的上诉理由成立。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销山西省阳泉市中级人民法院（2019）晋03行初511号行政裁定；二、本案指令山西省阳泉市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 耿转成审判员 李克恭审判员 彭志祥二○二○年六月十八日法官助理 吴志军书记员 李慧珍