辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终96号上诉人（原审原告）：李书林，男，1937年2月1日出生，汉族，住辽宁省绥中县。委托诉讼代理人：吴成军，北京市京伦律师事务所律师。上诉人（原审被告）：绥中县人民政府，住所地辽宁省绥中县中央路1段**。法定代表人：郭采学，该政府县长。委托诉讼代理人：王壮，该县司法局复议应诉科科长。委托诉讼代理人：彭冀宏，该县司法局复议应诉科科员。第三人：葫芦岛市三和开发建设有限公司，，住所地辽宁省绥中县公园小区法定代表人：赵宝贵，该公司总经理。委托诉讼代理人：王九涛，该公司工作人员。委托诉讼代理人：李冰境，辽宁冰镜律师事务所律师。上诉人李书林因与上诉人绥中县人民政府（以下简称绥中县政府）、第三人葫芦岛市三和开发建设有限公司（以下简称三和公司）撤销国有土地使用证一案，不服辽宁省葫芦岛市中级人民法院（2019）辽14行初136号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年6月11日组织各方当事人进行询问，上诉人李书林及其委托诉讼代理人吴成军，上诉人绥中县政府的委托诉讼代理人王壮、彭冀宏，第三人三和公司的委托诉讼代理人王九涛、李冰境到庭参加询问。本案现已审理终结。李书林起诉称，2004年6月9日，绥中县政府为李书林核发房权证——**房屋所有权证书，据此产权证，李书林对该房屋享有所有权，对该房屋项下土地享有使用权。2009年8月7日，绥中县政府又为第三人三和公司核发了绥国用（2009）第14511817号国有土地使用证，使用证使用范围涵盖了李书林房屋所使用的土地用地范围。该行政许可行为侵犯了李书林的房屋所有权和国有土地使用权，绥中县政府作出的具体行政行为认定事实错误，程序重大违法，属典型的“一权两证”行为，侵犯了李书林的在先权利，应确认其违法。请求法院判决撤销绥国用（2009）第14511817号国有土地使用证，诉讼费用由绥中县政府承担。绥中县政府辩称，一、李书林没有诉讼主体资格，李书林持有的土地批件主体是职高校办工厂，与李书林无关。即李书林并非批件的利害关系人和所有人。李书林只有房照，没有土地使用权证，无权主张土地使用权。二、绥中县政府为第三人三和公司颁发的国有土地使用权证并不侵犯李书林的合法权益，不存在“一权两证”。李书林所诉宗地涉及原绥中县职业高中（铁路中学）的国有土地，原土地使用者：绥中县教育局；用途：教学；使用权类型：划拨；使用权面积：12149平方米，其中含校内三名职工二层住宅土地面积，李书林对其所诉宗地国有土地没有取得合法土地使用权。为了整合教育资源，盘活资产，偿还债务，2008年7月23日，绥中县国有资产监督管理局代表绥中县政府与绥中县教育局签订了《国有土地收储协议》，对原县职业高中的国有土地（即所诉涉及宗地，位于塔山路××）的使用权实施收回。2008年8月19日，绥中县国土资源局与绥中县国有资产监督管理局编制了绥国土告字[2008]10号国有建设用地使用权及地上建筑物挂牌出让公告并于2008年8月22日的葫芦岛日报上进行了挂牌出让公告。2008年9月19日，第三人三和公司竞得了绥国土告字[2008]10号挂牌公告地块（原职业高中）的国有土地使用权，同日绥中县国土资源局与第三人签订了成交确认书。2008年9月26日，绥中县政府下达了绥政地字[2008]10号[供]《关于向葫芦岛市三和开发建设有限公司出让国有建设用地使用权的批复》。2008年10月15日，第三人缴纳了国有土地使用权出让金1100万元。2009年5月7日，第三人持绥政地字[2008]10号[供]《关于向葫芦岛市三和开发建设有限公司出让国有建设用地使用权的批复》、出让金缴纳凭证、完税证明等相关资料向绥中县国土资源局提出土地登记申请，经调查、审核后，绥中县政府为其颁发了绥中国用[2009]第14511817号国有土地使用证。综上，绥中县政府颁发的国有土地使用证权属合法、界址清楚、面积准确、税费缴纳齐全，程序合法。请求人民法院依法裁定驳回李书林的起诉。第三人三和公司陈述称，2008年9月，按照绥中县政府的统一规划，我公司以1100万元的价格通过摘牌购得“原职业高中”宗地国有建设用地使用权。并于2008年10月12日与绥中县国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，进而取得了中华人民共和国国有土地使用证。该宗地使用权的取得实体合法，程序合法。请求人民法院依法驳回李书林的诉讼请求。一审法院经审理查明，2008年7月23日，绥中县政府委托绥中县国有资产监督管理局与绥中县教育局签订了《国有土地收储协议》，对涉案土地（原县职业高中的国有土地）的使用权实施收回。2008年8月19日，绥中县国土资源局与绥中县国有资产监督管理局编制了绥国土告字[2008]10号国有建设用地使用权及地上建筑物挂牌出让公告并于2008年8月22日的葫芦岛日报上进行了挂牌出让公告。2008年9月19日，第三人葫芦岛市三和开发建设有限公司竞得了绥国土告字[2008]10号挂牌公告地块（原职业高中）的国有土地使用权，同日绥中县国土资源局与第三人签订了成交确认书。2008年9月26日，绥中县政府绥中县政府下达了绥政地字[2008]10号[供]《关于向葫芦岛市三和开发建设有限公司出让国有建设用地使用权的批复》。2008年10月15日，第三人缴纳了国有土地使用权出让金1100万元。2008年10月20日第三人与绥中县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2009年5月7日，绥中县政府绥中县政府为第三人颁发了绥中国用[2009]第14511817号国有土地使用证。李书林诉绥中县政府绥中县政府撤销国有土地使用证一案，于2016年1月18日向一审法院提起诉讼。一审法院受理后，于2016年7月8日作出（2016）辽14行初19号行政裁定驳回李书林起诉。李书林不服上诉至辽宁省高级人民法院，辽宁省高级人民法院审理后作出（2017）辽行终44号行政裁定，撤销一审法院（2016）辽14行初19号行政裁定，指令一审法院继续审理。另查明，1988年原绥中县职业高中申请用地建设饮料厂，1988年11月17日，绥中县土地管理局、绥中县城乡建设局等六部门下发《单位建筑工程、用地联合审批表》，批准原绥中县职业高中兴建饮料厂，随后李书林作为原绥中县职业高中职工出资建成饮料厂。2004年6月9日，李书林依据《单位建筑工程、用地联合审批表》，向绥中县政府申请并办理了房房权证——**屋产权证。该房屋用地包含在第三人14511817号国有土地使用证范围内。2013年6月28日，因第三人三和公司对涉案土地建设开发，李书林认为第三人的行为破坏了李书林房屋的附属设施，以第三人三和公司为绥中县政府，要求恢复原状为由，向辽宁省绥中县人民法院提起民事诉讼，三和公司举证中，提供了绥中国用[2009]第14511817号国有土地使用证，辽宁省绥中县人民法院于2013年11月13日开庭进行了审理。一审法院认为，根据《中华人民共和土地管理法》第十一条第三款规定，绥中县政府具有对依法使用国有土地的单位，进行登记造册，核发证书，确认建设用地使用权的法定职权。案涉地块虽然依法进行土地招拍挂程序进行出让，但因李书林持有的——字第××号房屋所有权证的房屋确在被诉国有土地使用权证的范围内，李书林有权对颁发国有土地使用权证的行为主张权利。关于李书林对于本案起诉期限的问题，本次庭审中绥中县政府及第三人均未提交有效证据证明起诉期限问题，应执行辽宁省高级人民法院作出的（2017）辽行终44号行政裁定中确认李书林起诉未超过起诉期限。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”的规定，本案中，案涉土地原为绥中县职业高中用地，土地性质为划拨国有用地。2008年7月23日，绥中县国有资产监督管理局代表绥中县政府与绥中县教育局签订《国有土地收储协议》，将包括李书林持有房屋所有权证的房屋所占用的土地（没有土地使用权证）也一并收回。虽然协议中第二项规定将地上房屋建筑物等不动产随土地无偿交出，但李书林所有的房屋有有关机关颁发的房屋使用权证。根据上述行政法规的规定，绥中县政府应当给予李书林有照房屋补偿，但至今未给李书林的房屋予以补偿。案涉地块当时虽无国家政策强制性“净地”出让规定，但应当对于案涉土地上附着物补偿完毕后再进行土地出让。经现场查看，第三人三和公司自取得案涉土地使用权后，在案涉国有土地使用权证范围内的大部分土地上进行建设已成事实，且不可逆转。但对李书林的房屋没有进行拆除，房屋所占用的土地也没有建设。对于绥中县政府为第三人三和公司所颁发的国有土地使用权证中包含李书林房屋所占的地块的部分应当撤销，但第三人三和公司所颁发的国有土地使用权证是一个整体地块，撤销后会给公共利益造成重大影响和损害，故一审法院确认绥中县政府为第三人三和公司所颁发的绥中国用[2009]第14511817号国有土地使用权证违法，不判决撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项的规定，判决：确认绥中县政府于2009年5月7日为第三人三和公司颁发的绥中国用[2009]第14511817号国有土地使用证违法。一审案件受理费50元，由绥中县政府绥中县政府承担。李书林不服一审判决，向本院提出上诉称，请求：1、撤销一审判决中的确认绥中县政府为三和公司颁发的土地证违法但不予撤销的判决内容；2、判令由上级人民政府依法收回绥中县政府为三和公司颁发的12149平方米国有土地使用权；3、判令绥中县政府依法赔偿李书林财产损失（另具民事行政赔偿申请书）；4、诉讼费由绥中县政府承担。理由：1、一审法院根据《土地管理法》第十一条第三款规定，认为绥中县政府具有对依法使用国有土地的单位进行登记造册，核发证书，确认建设用地使用权的法定职权。混淆概念，认定事实错误，适用法律错误。《土地管理法》第十六条规定，在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。2010年和2013年，三和公司在原绥中县职业高中院内12149平方米划拨国有土地，建二期工程1、2、5、6、9号楼，在有争议地块内未征求李书林和另两户居民叶桂臣、王大海的意见，违法违规建楼。应依法拆除，恢复原用途。绥中县政府为三和公司颁发土地使用证，超越职权，主体不适格，该批准文件无效。非法使用土地的三和公司拒不归还国有土地使用权，以非法占用土地论处。非法批准征收、使用土地的绥中县政府、三和公司给李书林造成财产损失，依法承担赔偿责任。2、该块土地属于教育用地，涵盖李书林18××30号房权证及房屋占用范围内的划拨国有土地使用权，李书林并未交出土地使用权，绥中县政府收回国有土地使用权，该出让行为程序违法，违反《土地管理法》第四十二条规定，“国家对土地使用者不得提前收回”。3、根据《城乡规划法》的规定，三和公司未提供合法有效的选址意见书、合法有效的建设用地规划许可证。绥中县自然资源局原绥中县城乡规划处不是上级人民政府的主管部门，2010年5月4日为三和公司颁发建设用地许可证、超越职权，主体不适格。4、一审法院应依据《行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。5、官商勾结，依法追责。一审判决已经确认绥中县政府给三和公司颁发土地使用证违法。辽宁省高级人民法院（2017）辽行终942号裁定确认李书林并未采取虚报、瞒报房屋权属情况非法手段获得房屋权属证书，2019年8月5日，绥中县自然资源局绥自然资23号关于撤销李书林房屋登记，收回其房屋所有权证的决定适用法律错误。绥中县政府原县长、绥中县自然局法定代表人与三和公司法定代表人私相授受，应追究刑事责任。绥中县政府不服一审判决，向本院提出上诉称，请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审。理由：1、绥中县政府为三和公司颁发的国有土地使用证合法有效。绥中县政府履行了公告、批复、协议的签订、使用权登记等必要的法律手续。是依法定程序进行，并不存在程序性和事实上的违法问题；2、李书林对登记于其名下房产不具有合法物权。李书林无权处分集体企业资产，饮料厂为绥中县职业高中的校办厂，系为集体企业，虽然该厂为教师出资所建，但不是教师个人所有的财产，而是学校所有财产，在未经民主议定并经教育主管部门批准的情况下，李书林无权将集体资产变更登记于其本人所有。李书林的房屋所有权证占有的土地系国有土地，且未办理用地及建设审批手续，其房权证的效力属于待确认状态。此外，并不能因李书林所持房权证而必然认定其对房屋所占土地具有使用权。鉴于本案情况比较特殊，存在房地分置问题。绥中县政府对土地使用权的处分，并没有侵犯李书林的合法权益。绥中县政府对李书林的上诉理由答辩称，李书林属于通过违法方式将集体企业的资产变现，将房产变更为本人所有，目前李书林的房照虽然是合法有效的房照，但所处地块为国有土地，李书林扩建未办理相关手续，而且该房屋地块没有办理土地使用权变更手续，所以我政府的出让行为合法有效。李书林对绥中县政府的上诉理由答辩称，辽宁省高级人民法院（2017）辽行终942号行政判决查明的事实中有“李书林未采取虚报、瞒报房屋权属情况等非法手段获得房屋权属证书”的认定。该案是针对县政府撤销李书林房屋所有权证提起的诉讼。法院的判决具有既判力，作为县政府应当懂得法院生效判决的效力，还在上诉状中质疑李书林的权属证书，并在上诉状中创造“房屋权属证效力处待确认状态”，这不是诚信、法治政府应有的行为。县政府将李书林还有使用权的土地既未征收也未收回，对房屋也未进行补偿，就为三和公司颁发了土地证。现在李书林的房屋拆迁了十年之久，李书林有家不能回，县政府前期滥用职权，后期属于行政不作为。县政府的上诉没有事实和法律依据。三和公司答辩称，本案存在土地使用权有争议的情形，依据《土地管理法》第十六条规定应当由政府先行确权后再行诉讼。事实证明，涉案土地原系绥中县职业高中（铁路中学）的国有土地，原土地使用者是绥中县教育局，用途：教学；适用类型：划拨；使用面积：12149平方米。1988年绥中县职业高中申请用地建设饮料厂，随后，李书林依据《单位建筑工程用地联合审批表》向绥中县政府申请办理了房权证。2008年7月23日，绥中县国有资产监督管理局代表县政府与绥中县教育局签订了《国有土地收储协议》，对原绥中县职业高中的国有土地的使用权实施收回。后通过招拍挂的法定程序，答辩人取得土地使用权。李书林的房屋用地包含在答辩人的国有土地使用范围内。因2013年6月28日答辩人依法对涉案土地进行开发建设引发本案。本案的事实证明确实存在土地的使用权争议，绥中县教育局认为该地为政府划拨给学校的教育用地，李书林不是合法使用权人，而李书林认为自己拥有房屋产权证，对于该地块就享有使用权，鉴于土地使用权有争议的，根据《土地管理法》第十六条规定应当先由政府确权。而在上述矛盾未解决、没有政府确权的情况下，一审法院判处政府为答辩人发放的绥中国有[2009]第14511817号国有土地使用权证违法不妥。本院二审对一审查明事实予以确认。又查明，李书林诉绥中县政府撤销房产证决定一案，辽宁省葫芦岛市中级人民法院作出（2016）辽14行初203号行政判决，判决：撤销绥中县政府于2016年12月1日作出的绥政发（2016）58号《关于撤销绥房权房权证第**证的决定》。本院于2018年11月20日作出（2017）辽行终942号行政判决，判决驳回绥中县政府的上诉，维持原判。本院认为，案涉土地系绥中县政府划拨给绥中县教育局使用的国有土地，实际使用人为原绥中县职业高中。2008年7月23日，绥中县国有资产监督管理局与绥中县教育局签订《国有土地收储协议》，以协议的方式收回12149平方米的国有土地使用权。该协议第二条约定，“乙方（教育局）将地上房屋建筑物等不动产随土地无偿交给甲方”。一般情况下，该教学用地上的房屋建筑物应属绥中县教育局所有，绥中县教育局在交回土地时，有权一并处分地上物。依据该约定，绥中县政府对绥中县教育局交回的地上物不必再履行拆迁或者征收的法律程序。但绥中县政府提交的绥中县教育局的土地使用证注明：“经政府领导现场研究决定，对预挂牌出售的绥中县教育局（原铁路中学）的土地宗地面积进行实测，面积为12149平方米，其中含校内三名职工二层住宅的土地面积，一并含在内。整体进行挂牌出售，二层住宅由摘牌者进行动迁。2008年8月19日。”可见，绥中县政府在出让案涉土地前对存在不属于绥中县教育局所有的房屋的情形是知道的，并对此提出解决意见。《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第三款规定：“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”。李书林的房屋不在绥中县教育局交回的地上物范围内，绥中县政府有职责根据实际情况对不属于绥中县教育局的地上物作出处理意见。但是，在该问题尚未解决，也无解决措施的情况下，绥中县国土资源局于2008年9月19日将案涉土地出让给三和公司，并于2009年5月7日颁发了绥中国用[2009]第14511817号国有土地使用权证给三和公司。绥中县政府给三和公司颁发土地使用权证的后果是，李书林的房屋占用的土地无法被三和公司使用，该房屋占用土地的实际状况与三和公司已取得土地使用权的事实相冲突。原审判决确认绥中县政府给三和公司颁发土地使用权证的行为违法正确。绥中县政府上诉提出，李书林对其所有的房屋不具有合法物权。本院已经发生法律效力的另案判决确认李书林持有的绥房权证房权证第**取得程序合法。至于李书林是否对其房权证下的房屋具有合法物权，不是行政案件的审理范围。绥中县政府的该点上诉理由本院不予支持。李书林上诉提出，三和公司的国有土地使用证应予撤销。因三和公司已经在大部分土地上进行了建设，使用了案涉土地，原审判决认为撤销土地使用证会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，该认定符合法律规定。李书林的该点上诉理由本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法可予以维持。上诉人李书林、绥中县人民政府的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由李书林、绥中县人民政府各承担25元。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年六月二十八日法官助理浦欣书记员鞠林