四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1481号 上诉人（原审原告）杨**军，男，汉族，1985年5月10日出生，住四川省营山县。 被上诉人（原审被告）营山县人民政府。住所地四川省营山县朗池镇正西街**。 法定代表人罗明远，县长。 委托代理人罗永强。 委托代理人李德江，四川善嘉（南充）律师事务所律师。 上诉人杨**军因诉被上诉人营山县人民政府（以下简称营山县政府）履行征地补偿安置职责一案，不服四川省南充市中级人民法院(2018）川13行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。经依法延长审限，现已审理终结。 一审法院审理查明：2014年5月14日，被告营山县政府依法发布《关于征收朗池镇新生村六组土地的公告》，决定征收营山县朗池镇新生村6社土地203.7673亩，对全征集体经济组织在册常住农籍人员的安置补助、农转非以及供养按照营山人民政府《营山县人民政府办公室进一步做好征地农转非人员社会保障工作的通知》营府办发（2012）61号文件（以下简称61号文件）、营府发（2013）4号文件规定执行。 2014年11月20日，营山县土地统征储备中心（甲方）与原告杨**军（乙方）签订《征收土地农转非人员安置协议书》，其中约定“本次征收土地每一位农转非应安置人员应领取征收土地安置补助费8700元，集体经济组织依照规定应分配所征收土地补偿费15572元，乙方所领取的安置补助费和土地补偿费主要用于甲方为乙方缴纳社会保障费用。”“三、乙方自愿申请不参加社会保障安置，甲方按与该组2014年11月签订的征收土地协议所约定安置补助费、土地补偿费之和的全组人均数（扣除参加（空白）保险中由个人和集体应缴纳保险费用（空白）元）一次性支付乙方安置费计人民币16704元，乙方自谋职业。”之后，原告之妻彭昌奎在2014年12月8日制作的《朗池镇新生村六组征地农转非货币安置人员名单》“领取人签名”处签名。 其后，营山县政府为原告购买了失业保险，其中应由原告个人承担的7568元在原告应领取的安置补助费、土地补偿费24272元中直接予以扣缴。2015年8至9月，经原告申请，营山县就业服务管理局为原告发放两个月的失业保险金，每月966元。2015年10月，因四川省人社厅社会保险基金监督管理系统检测到原告在四川省天宇劳务服务有限公司就业，营山县就业服务管理局从该月停发失业保险待遇。 同时查明，杨**军认为营山县政府未向其足额发放征地安置补偿费，以及南充市人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》违法，向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2017年2月15日作出（2016）川13行初34号行政判决，驳回杨**军的全部诉讼请求。杨**军不服，向四川省高级人民法院提起上诉。四川省高级人民法院于2018年5月18日作出（2017）川行终807号行政判决，撤销（2016）川13行初34号行政判决，撤销南充市人民政府南府复驳字（2016）4号《驳回行政复议申请决定书》，判令营山县政府支付杨**军安置补助费5636元。 另查明，原告杨**军已在成都市参加社会养老保险。 一审法院认为，根据双方当事人的诉辩主张及庭审陈述，归纳本案的争议焦点是：一是原告的起诉是否是重复起诉；二是被告营山县政府是否具有为原告缴纳基本养老保险费的法定职责；三是被告营山县政府是否应为原告缴纳基本养老保险费；四是本案是否应对61号通知进行附带审查。 关于原告的起诉是否构成重复起诉的问题，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”的规定，原告在（2016）川13行初34号一案中，要求营山县政府向其发放安置补助费，而本案中原告主张被告为其缴纳基本养老保险费，诉讼标的并不一致，不构成重复起诉。故被告的该项答辩理由不能成立，一审法院不予支持。 关于营山县政府是否具有为原告缴纳基本养老保险费的法定职责的问题。原告要求被告为其一次性缴纳基本养老保险费，其实质是要求被告履行征地安置补偿的法定职责。依照2004年8月修订后施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”以及《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”之规定，被告营山县政府在征收集体土地的过程中，具有依法向被征地农民支付补偿费用、安排社会保障的法定职责，是本案适格的被告。 关于被告营山县政府是否应为原告缴纳基本养老保险费的问题。2014年11月20日，营山县土地统征储备中心与原告杨**军签订《征收土地农转非人员安置协议书》，明确了原告在征地过程中应领取的土地安置补助费8700元和集体经济组织应分配土地补偿费15572元，共计24272元，原、被告双方对这一事实均无异议。原、被告争议的焦点是原告是否参加社会保障安置。首先，该协议系双方自愿签订，系其真实意思表示，协议内容不违反法律法规的禁止性规定，其真实性、合法性，一审法院予以采信；其次，根据协议约定，原告适用协议的第三条，即自愿申请不参加社会保障安置。虽然在签订协议后原告领取的款项中，扣除了购买失业保险的费用7568元，但是因原告在成都市已购买了失业保险，不应再重复购买，生效判决已判令营山县政府为原告重复购买失业保险所代扣的费用予以退还，营山县政府现已向杨**军发放了全部一次性货币安置补偿款，故原告实质上并未参加社会保障安置，而是一次性货币安置。同时，原告在庭审中自述，现在成都已参加社会养老保险，故被告营山县政府在已向原告支付全部货币安置补偿款，且原告已参加社会养老保险的情况下，不应再为其缴纳基本养老保险费。原告请求判令被告为其缴纳一次性基本养老保险费和未受理其社保申请违法的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据，一审法院不予支持。 关于本案是否应对61号通知进行附带审查的问题。原告认为，61号通知第二条第（一）项规定的“以县人民政府发布征收土地补偿安置公告时上年度全省在岗职工平均工资的60%为缴费基数”，违反了四川省人民政府办公厅川办发[2008]15号《关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》第二条第（一）款第1项“以上年全省在岗职工平均工资为缴费基数”的规定，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”的规定，人民法院应对被诉行政行为所依据的规范性文件进行附带审查。由于原告并未参加征地农民社会保障安置，被告也未依据61号通知确定的基本养老保险缴费基数对原告作出行政行为，故其不属于规范性文件附带审查的范围，一审法院不予支持。原告请求判令被告营山县政府向其支付律师费，缺乏事实依据和法律依据，一审法院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下：驳回原告杨**军的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨**军负担。 杨**军上诉称，1.其提供的南充市中级人民法院（2016）川13行初字34号案件中营山县人民政府的答辩状，证明了其向营山县土地储备中心提出书面申请参加社会保险。答辩状中认定营山县土地储备开发中心及营山县政府均认为其自愿参加社会保险安置、并扣除个人应缴纳的社会保障后，未依申请书参加养老保险，法定职责未履行。省法院（2017）川行终807号判决书第四页的分析中，原告是自愿参加社会保险，充分证明其主动申请按61号文件参加社会保障安置，同时扣除社会保障费后又不为其缴纳基本养老保险是违法的。2.807号判决书退还其失业费是鉴于有证据证明其在成都参加失业保险，属于重复购买失业险代扣依法予以退还。3.其主动申请按61号文件参加社保安置，营山县政府接受其申请同意并扣了社保费又不缴纳养老保险违法。4.南充市中级法院枉法裁判，应当审查61号文件。请求：1.营山县政府为杨**军按四川省人民政府办公厅川办法（2008）15号文件《关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》文件一次性缴纳基本养老保险；2.诉讼费及律师费由营山县政府支付给杨**军。3.确认营山县人民政府未依法受理杨**军社保申请行政行为违法。4.审查营山人民政府《营山县人民政府办公室进一步做好征地农转非人员社会保障工作的通知》营府办发（2012）61号文件违法。 营山县政府答辩称，一、杨**军诉请答辩人一次性缴纳基本养老保险费没有事实和法律依据。1.杨**军已经选择了一次性货币安置，且已履行完毕。2.杨**军在（2016）川13行初34号（二审号（2017）川行终807号）中，再次印证了杨**军选择的是一次性货币安置，非社保安置。3.杨**军在明确选择一次性货币安置的情形下，又另行主张为其缴纳社会保险，企图在一次征地中获得即领取货币安置补偿，又享受社会保障安置的双重补偿，违反了“禁反言”原则。二、人民法院审查规范性文件，需要以行政行为的作出是以该规范性文件为依据的前提，但杨**军选择的货币安置，没有选择社会保障安置，营山县人民政府没有依据营山人民政府《营山县人民政府办公室进一步做好征地农转非人员社会保障工作的通知》营府办发（2012）61号文件作出相应的行政行为，故杨**军提出附带审理61号文件违法没有法律依据。三、杨**军邮寄的申请为其购买养老保险的申请书，实质是要求营山县政府履行行政地补偿，但鉴于杨**军并未选择社会保障安置，该申请也不是行政许可事项，故杨**军提出的申请没有法律依据。四、杨**军主张的律师费由营山县政府承担，没有法律依据。综上，请求驳回杨**军的上诉，维持一审判决。 杨**军向一审法院提交了以下证据材料：1.申请书、快递单、物流详情。2.四川省人民政府办公厅川办发[2008]15号通知、营山县政府营府办发[2012]61号通知。3、行政答辩状。4、征收土地农转非人员安置协议书。 营山县政府向一审法院提交了以下证据材料：1.征收土地公告。2.农转非人员安置协议书；货币安置人员名单；（2017）川行终807号行政判决书。3.川办函（2009）302号文件。 双方当事人提交的证据材料已随案移送本院，二审中双方未提出新的证据和质证意见。 二审查明的事实、证据与一审查明的事实、证据一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”的规定，被征地集体经济组织成员的安置补助费有三种处理方式。其中，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。本案中，上诉人杨**军与营山县土地统征储备中心签订《征收土地农转非人员安置协议书》，约定了定征收土地安置补助费的领取数额。之后，杨**军之妻彭昌奎《朗池镇新生村六组征地农转非货币安置人员名单》“领取人签名”处签名，且杨**军已在成都市参加社会养老保险，社会保障制度与商业保险不同，参保人员只能拥有一个社会保障账户，不得重复参加保险。故上述事实足以说明杨**军系按领取货币的安置方式进行，其再次向被上诉人营山县政府申请社会保障安置于法无据。 南充市中级人民法院（2016）川13行初34号行政判决和本院（2017）川行终807号行政判决，其主要内容解决营山县政府在杨**军选择了货币安置的情况下，又代扣应当支付杨**军的安置补助费为其购买失业保险的问题。（2017）川行终807号行政判决中认为，营山县人民政府的代扣行为不当，代扣费用应当返还杨**军，该案的裁判也证实杨**军选择的是领取安置补助费的货币安置方式。鉴于杨**军选择货币安置方式，营山县人民政府未按照61号文件作出行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，杨**军对规范性文件的附带审查请求，不属于规范性文件附带审查的范围，一审法院未予审查符合法律规定。 综上，杨**军的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨**军负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 伍平全 审判员 杨 军 二〇二〇年六月十日 书记员 赵玮崙