黑龙江省鹤岗市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑04行终24号上诉人（原审原告）郭传凯，男，1979年2月20日出生，汉族，系黑Ｈ×××**号出租车车主，住黑龙江省。委托代理人董卓，黑龙江人和律师事务所律师。上诉人（原审被告）鹤岗市道路运输管理处，住所地鹤岗市工农区北红旗路**。法定代表人王德江，该处处长。行政负责人王宇明，该处副处长。委托代理人吴复勇，该处科员。委托代理人胡凤军，黑龙江畅心律师事务所律师。上诉人郭传凯与上诉人鹤岗市道路运输管理处（以下简称市运管处)撤销行政处罚决定并赔偿损失一案，不服鹤岗市工农区人民法院（以下简称工农法院）2019年12月27日作出的（2019）黑0403行初27号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月15日对案件进行公开开庭审理。上诉人郭传凯，上诉人市运管处副处长王宇明及委托代理人吴复勇、胡凤军，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2019年6月5日，被告市运管处根据群众杨永峰举报，在鹤岗市北开收费站附近进行路检路查时发现原告郭传凯驾驶HCF688号比亚迪小型轿车招揽四名乘客自绥滨县至鹤岗市，并分别收取每位乘客车费50元。经被告要求，原告出示该车道路运输证，显示业户名称绥滨县龙运交通服务中心郭传凯、地、地址绥滨县绥滨镇营许可证号2304221001、经济类型个体经济、车辆型号比亚迪、经营范围巡游出租、发证时间2017年12月21日，初始领证日期2012年1月10日。被告认为原告涉嫌存在未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的违法行为，对其进行立案调查。同日，被告分别对原告、车上乘客丛立军、举报人杨永峰进行询问并制作询问笔录。其中原告自述其是车辆所有人，检查时车内有四位乘客，起止地绥滨到鹤岗，每位收取费用50元，一位现金支付、三位微信转账，车内乘客均是通过微信群联系的，于2019年5月下旬开始从事线路客运。乘客丛立军陈述其当日乘车自绥滨到鹤岗，与司机、其他乘客均不认识，其是通过电话与司机联系的，通过微信支付车费50元，其在上月、大上月分别乘坐过该车1次，一共三次。举报人杨永峰陈述，该车长期从事绥滨至鹤岗往返拼客，有该车在多个拼车微信群、朋友圈发布绥滨至鹤岗往返信息的证据。2019年6月12日，举报人杨永峰向被告提供66张微信截图，其中显示2019年5月下旬至2019年6月初，微信号×××每日固定在微信群中发布相似信息，内容大致为“车找人上午绥滨到鹤岗电话130××******”、“车找人下午鹤岗到绥滨电话130××******”。本案庭审中，原告认可×××是其微信号，130××××****是其电话号码。2019年6月18日，被告再次对原告进行询问并制作询问笔录，原告对从事绥滨至鹤岗班线客运予以否认，自述以前通过微信群发布过招揽乘客绥滨至鹤岗的信息，是否成功招揽到乘客记不清楚了，没从事过绥滨至鹤岗班线客运，但驾驶该车来过几次鹤岗。2019年6月18日，被告经集体讨论，认为原告存在违法行为。同日，作出黑鹤运违通（2019）0058号违法行为通知书，告知原告涉嫌未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营，违反了《中华人民共和国道路运输条例》第十条，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条的规定，拟作出罚款三万元的行政处罚决定。如有异议，可自接到通知之日起三日内提出陈述申辩、要求举行听证，逾期视为放弃权利。同日，送达原告。原告在规定期限内未提出陈述申辩、听证请求，被告于2019年6月28日作出黑鹤运罚（2019）0058号行政处罚决定书，根据询问笔录、营运证、从业资格证、行驶证、驾驶证、乘客微信截图、举报人提供微信截图等证据，认定原告驾驶的黑Ｈ×××**号比亚迪轿车道路运输证经营许可为巡游出租，却在未取得道路运输班线经营许可情况下，招揽四名乘客自绥滨到鹤岗，分别收取每位乘客50元，其行为已构成未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的违法事实，违反了《中华人民共和国道路运输条例》第十条，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条的规定，决定给予罚款三万元的行政处罚。同日，送达原告。原告不服，向鹤岗市人民政府提出行政复议，后于2019年7月10日申请撤回行政复议，鹤岗市人民政府于2019年7月12日作出鹤政复终（2019）22号行政复议终止决定书，决定行政复议终止。另，2019年6月5日，被告路检当日作出000565号道路运输车辆暂扣凭证，以在实施道路运输检查时，发现原告驾驶车辆在从事道路运输活动，且无法当场提供道路运输证和其他有效证明为由，依据《道路运输条例》第六十三条的规定，决定暂扣车辆。2019年7月2日，被告作出黑鹤运行解（2019）00058号解除行政强制措施通知书，以调查取证结束为由，解除暂扣原告车辆的强制措施。当日，原告将车辆取回。原审法院认为，1.对原告要求撤销行政处罚决定书的诉讼请求。《中华人民共和国道路运输条例》第十条规定，从事客运经营，应依法获得许可；进行营运的车辆应依法取得车辆营运证。第六十三条规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款。《黑龙江省道路运输条例》第二十五条规定，出租汽车客运经营者不得从事班线客运。本案中，原告郭传凯持有的黑Ｈ×××**号比亚迪轿车道路运输证许可经营范围为巡游出租，其在未取得班线客运道路运输经营许可的情况下，擅自从事班线客运道路运输经营行为，违反了上述规定。被告市运管处作出的行政处罚决定书认定违法事实清楚、证据确实充分、量罚幅度符合法律规定、处罚程序合法，且无超越或滥用职权的情况，故对原告的该项诉讼请求不予支持。2.对原告要求赔偿被告违法扣车期间营运损失8100元的诉讼请求。根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条的规定，道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆可以予以暂扣。本案中，被告自认，原告在被告实施检查时，已提供了驾驶证、车辆营运证，故被告以原告无法提供车辆营运证为由对原告车辆予以暂扣的行政行为违法。对被告提出的原告提供的是巡游出租车辆营运证，不是班线客运车辆营运证，即应视为未提供车辆营运证的抗辩理由，因《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条并未界定车辆营运证的性质，且每辆汽车客观上只可能取得一个车辆营运证，故被告的抗辩理由不能成立。同时，被告在已明确确认原告及涉案车辆信息的情况下，无正当理由继续扣押原告车辆至作出行政处罚决定之日仍未解除扣押的执法行为，亦明显不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利。被告应对违法扣押车辆给原告造成的营运损失予以赔偿。因原告对主张的300元/天的营运损失未提供证据证实，且超过其主张参考的黑龙江省服务行业平均工资标准，故依法酌情按2018年黑龙江省服务业平均工资标准予以支持，即4445元（60090元/年÷365天×27天）。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项、第三十六条第（八）项的规定，判决如下：一、确认被告鹤岗市道路运输管理处扣押原告郭传凯黑Ｈ×××**号车辆的行政行为违法；二、被告鹤岗市道路运输管理处于本判决生效之日起十日内赔偿原告郭传凯因违法扣押造成的损失4，445元；三、驳回原告郭传凯的其他诉讼请求。宣判后，原告郭传凯不服，以一审法院认定事实不清，适用法律错误为由提出上诉，请求：1、撤销工农法院作出的（2019）黑0403行初27号行政判决书第三项或者依法改判撤销市运管处作出的黑鹤运罚[2019]0058号行政处罚决定书；2、诉讼费由市运管处承担。被告市运管处不服，以一审法院认定事实不清，适用法律错误为由提出上诉，请求：二审法院对本案依法改判，驳回郭传凯的诉讼请求。上诉人郭传凯上诉称，上诉人从来没有从事班线客运活动，也没有明确事实及法律依据证明上诉人的揽客行为是从事班线客运的行为且现行的法律法规没有对班线客运构成的情况进行具体规定，完全是行政机关主观臆定，滥用行政职权；事发当日上诉人车辆的起点是绥滨县，目的地是鹤岗市，此线路为上诉人车辆许可的经营范围，上诉人没有连续性的从事绥滨到鹤岗的固定线路运输，上诉人发布的广告系对其自身的推广，没有法律规定巡游出租车不准通过网络、电话等方式接受预约用车，因此上诉人的行为是合法的营运行为。综上，请求二审法院撤销市运管处对上诉人作出的行政处罚决定书，支持上诉人的诉讼请求。上诉人市运管处上诉称，1、郭传凯违法营运事实清楚，对超范围经营的车辆进行扣押是正确的，依据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条的规定，查封、扣押的期限不得超过30日，本案中的违法车辆被扣押27天，不应认定为不合法的扣押；2、依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条的规定，在行政执法查处现场，不能出示道路客运班线经营许可证，从事经营许可证以外的违法营运行为，对违法所使用的必备物品依法扣押，符合执法要求和规范。3、一审法院适用《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项明显错误，如果扣押行为被确认违法，应该适用该条款第（二）项、第（三）项的规定赔偿。4、一审法院判决市运管处按黑龙江省服务行业收入标准进行赔偿没有法律依据，依照民事审判中所适用的民事侵权标准和所参照的服务行业收入情况进行国家赔偿是不合法的，按照司法实践和法学理论直接损失是指财产灭失、不可恢复原状或者原始状态所产生的损失，一审法院采纳的民事侵权赔偿所参考的是可得利益损失，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》对受害人所造成的直接损失进行赔偿的规定。二审中各方均未提交新证据。二审查明的事实与一审查明认定事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款：“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”的规定，上诉人市运管处具有对本案进行调查处理的法定职权；根据该条例第六十二条：“道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当妥善保管，不得使用，不得收取或者变相收取保管费用。”和第六十三条：“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，上诉人市运管处有权对涉嫌非法营运车辆采取扣押的行政强制措施和对违法行为人给予行政处罚的法定职权。本案经群众举报，上诉人市运管处履行法定职责，查明上诉人郭传凯虽然持有巡游出租汽车的道路运输经营许可证，但是其行为已经超出了巡游出租汽车许可的运营方式和经营范围，构成了从事班线客运经营的违法事实。因此，上诉人市运管处对上诉人郭传凯作出的黑鹤运罚[2019]0058号行政处罚决定并无不当。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十八条：“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：。(三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；”的规定，上诉人市运管处于2019年6月28日作出行政处罚决定书，2019年7月2日解除暂扣上诉人郭传凯车辆的强制措施，实际扣押上诉人郭传凯车辆27天。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款的规定“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外”，上诉人市运管处扣押上诉人郭传凯的车辆虽然没有超过三十日，但依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条的规定，上诉人市运管处在上诉人郭传凯提供了有效证明后即应该解除暂扣措施。根据审理查明的事实可以证实，上诉人郭传凯在暂扣车辆的当日即向上诉人市运管处提供了证明暂扣车辆是巡游出租车的有效证件。因此，尽管上诉人市运管处暂扣上诉人郭传凯的车辆没有超过法律规定的期限三十日，但从行政机关执法目的出发，行政机关执法应当以合理期间为限，上诉人郭传凯作为巡游出租车车主，其是以暂扣的巡游出租车作为其谋生的手段。因此，上诉人市运管处的行为虽然符合《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定的期限但明显不当，对此导致上诉人郭传凯的损失应该给予赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，上诉人市运管处应当对上诉人郭传凯造成的直接损失给予赔偿。关于“直接损失”的理解，应不仅包括既得财产利益的损失，还应包括虽非既得利益但又必然可得的财产利益损失。故一审法院适用2018年黑龙江省服务业平均工资标对上诉人郭传凯予以赔偿并无不当。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人郭传凯和上诉人市运管处的上诉请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50.00元，由上诉人郭传凯和上诉人鹤岗市道路运输管理处各负担25元。本判决为终审判决。审判长  林洪彬审判员  郭培君审判员  顾立宏二〇二〇年六月十八日书记员  张美卓