西 安 铁 路 运 输 法 院 行 政 判 决 书 (2020)陕7102行初843号 原告孙保院，男，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。委托代理人刘太明，西安市莲湖区青年路法律服务所法律工作者。被告西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼。法定代表人冯涛，局长。负责人李新春，西安市自然资源和规划局浐灞生态区分局局长。委托代理人王奋才，西安市自然资源和规划局工作人员。委托代理人王佳琳，陕西丰瑞律师事务所律师。原告孙保院不服被告西安市自然资源和规划局于2019年10月18日作出的 (2019)责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》，于2020年3月28日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月26日立案后，于2020年4月29日向被告西安市自然资源和规划局邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月28日公开开庭审理了本案。原告孙保院及其委托代理人刘太明、被告西安市自然资源和规划局浐灞生态区分局局长李新春、委托代理人王奋才、王佳琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告西安市自然资源和规划局于2019年10月18日向原告孙保院（院）作出 (2019)责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》，内容为：孙保院（院）：根据陕西省人民政府陕政土批（2007）182号审批土地件，西安市人民政府市国土字（2007）第366号审批土地件，及西安市人民政府批准的《征地补偿安置方案》等文件，你（院）现实际使用的XX村的宅基地（位于罗文齐（院）以西，凌某某（院）以东，村道以南，村道以北）已被列入此次集体土地征收范围。该宅基地上的房屋及附着物已经评估，西安市国土资源局浐灞分局根据评估结果已将对应的安置房屋面积、补偿款等书面通知你（院），要求你（院）于通知规定时间内办理相关手续、领取补偿款，并交出你（院）占用的被征收土地及腾空后的地上房屋、附着物，但你（院）未于通知要求时间内交出土地，该行为阻挠了国家征收集体土地行为的实施。本局于2019年7月9日向你（院）送达了《责令交出土地决定告知书》及《听证告知书》，你（院）于2019年7月12日申请听证，本局依法组织了听证，你（院）逾期且无正当理由未到场参与听证，本局视为你（院）放弃听证。因你（院）至今未办理相关手续、领取补偿款，并交出土地及腾空后的地上房屋、附着物，该行为阻挠了国家建设征用土地，本局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，对你（院）作出如下行政决定：责令你（院）在收到本决定书之日起三个工作日内，交出你（院）位于罗文齐（院）以西，凌某某（院）以东，村道以南，村道以北，作为宅基地使用的土地，腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。如不服本决定，可在收到本决定书后60日内依法向西安市人民政府或陕西省自然资源厅申请行政复议，也可在六个月内直接依法向人民法院提起行政诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本决定的，本局将依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，依法向人民法院申请执行。原告孙保院诉称，2019年10月18日，被告西安市自然资源和规划局使用被国务院明令撤销的西安市国土资源局作废的西安市国土资源局土地执法专用章，作出(2019)责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》。由已被明令取缔的西安市国土资源局浐灞分局的工作人员向原告送达，责令原告孙保院收到该决定书之日起三个工作日内交出其合法使用的宅基地。原告孙保院认为被告西安市自然资源和规划局的具体行政强制行为产生严重违法，直接损害原告孙保院的合法权益。一、被告西安市自然资源和规划局的具体行政行为所依据的陕西省人民政府陕政土批(2007)182号审批土地文件存在以下问题而失效和无效。国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条明确规定农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。原国土资源部国土资发（2004）237号关于印发《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知第十四条规定农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。新成立自然资源部自然资规(2018)1号文件第二条规定农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。此次征收被告西安市自然资源和规划局作出具体行政行为时间是2019年10月，而所依据的2007年文件早已超过法定两年时间而失效；陕西省人民政府陕政土批(2007)182号审批土地文件违法。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条明确规定征收下列土地的，由国务院批准:(一)基本农田，(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的:(三)其他土地超过七十公顷的。而(2007)182号省审批土地文件由省政府批准农用地为46.6864公顷，超过审批权限，无国务院批文而违法无效。且46.6864公顷的农用地中有绝大多数是基本农田，无国务院批文是客观事实，故省政府(2007)182号土地批件无效，被告西安市自然资源和规划局依据失效和无效的文件，作出具体行政强制行为的属无合法依据。应依法予以撤销；二、本案的征地拆迁，西安市人民政府确定拆迁主体为灞桥区人民政府，实际实施的为西安市国土资源局浐灞分局，先期的所有文件文书均为该分局印章。国务院进行行政体制改革，2019年2月1日撤销了西安市国土资源局，2019年8月26日，西安市成立了11个自然资源和规划局分局，不再保留各国土分局，且其中并无浐灞国土分局，自此西安市国土资源局浐灞分局成为非法机构，已丧失行政主体资格。2019年10月18日，该分局使用废止的西安市国土资源局土地执法专用章对社会行使国家强制权，因无行政主体资格而违法；三、最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款明确规定,征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持。国务院590令条例第十九条明确规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日，被征收房屋类似房地产市场价格。故本案征收补偿达不成协议是因征收单位确定价格违反最高院司法解释和国务院法规是违法无效的。原告孙保院不存在无正当理由拒不交出土地的情节；四、国务院590令第二十六条规定：房屋征收部门与被征收人在征收方案确定的签约期限内达不成补偿协议.....由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。第二款，补偿决定应当公平.....第三款，被征收人对补偿决定不服，可以依法申请行政复议也可以依法提起行政诉讼。第二十八条规定：被征收人在法定期限内不申请复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府申请人民法院强制执行。根据新法优于旧法的原则，国务院的590号令优于土地管理法实施细则。本案涉及的宅基地是原告合法有权使用的土地，未经灞桥区人民政府作出补偿决定就责令交出土地，明显是程序违法剥夺原告孙保院的复议权和行政诉讼权，是违法无效的。综上，被告西安市自然资源和规划局作出的具体行政强制行为因依据的文件自然失效，且违法使用国家强制权规定而缺乏法律依据，使用废止的印章，由丧失行政主体资格的违法机构实施，补偿标准违反法律规定，程序严重违法无端剥夺原告孙保院的复议权和行政诉讼权，严重侵害了原告孙保院作为合法公民的合法权益。诉讼请求：1.撤销被告西安市自然资源和规划局于2019年10月18日作出的(2019)责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》；2.本案的诉讼费用由被告西安市自然资源和规划局承担。原告孙保院向本院提交以下证据：1.2020年1月8日陕西省自然资源厅陕自然资复（2019）86号《行政复议决定书》；证明同为XX村村民岳苏芳就《责令交出土地决定书》申请陕西省自然资源厅复议，陕西省自然资源厅已撤销了给岳苏芳的《责令交出土地决定书》，因此原告孙保院的《责令交出土地决定书》亦应撤销。2.基本农田碑照片。证明本案被征收的部分土地是基本农田，若要征收必须有国务院批准，否则即是违法。3.《西安市机构改革方案》图片。证明原西安市国土资源局已撤销，成立西安市自然资源和规划局，成立时并无浐灞分局，责令交出土地决定书上加盖的是作废的印章。4.西安市城市总体规划（2008-2020）概要。证明XX村被划在城市规划区内，应参照国有土地房屋征收补偿。5.（2019）陕7102行初535号行政判决书、（2018）陕7102行初2396号行政判决书、（2017）陕7102行初385行政判决书、（2017）陕7102行初719号行政判决书。证明未达成安置补偿协议，应由征收人报请作出征收决定的市政府作出补偿决定，若被征收人不服可行政复议或提起诉讼。本案未达成安置补偿协议未报请，也未公告告知相关权利。送达程序不合法，送达材料被涂改，应被撤销。6.西安市金融商务区XX村拆迁互助组图片，图片上证明拆迁范围200多亩，严重超出批复范围，对超出部分被告应履行相应报批手续方能拆迁。7.2019年10月18日（2019）责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》。证明《责令交出土地决定书》没有合法依据，未依法送达。被告西安市自然资源和规划局辩称，一、被告西安市自然资源和规划局对原告孙保院（院）实施的责令交出土地行为，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关规定的责令交出土地要件。1.原告孙保院（院）现实际占用的XX村位于罗文齐（院）以西，凌某某（院）以东，村道以南，村道以北的宅基地位于陕西省人民政府陕政土批（2007）182号《审批土地件》、西安市人民政府市国土字（2007）第366号《审批土地件》批准的集体土地征收范围内，原告孙保院（院）负有依法向土地管理部门交出上述被征收的宅基地，配合土地管理部门完成相应的集体土地征收相关工作的义务；2.原告孙保院（院）所在XX村绝大多数村民支持拆迁安置政策，已顺利搬迁。被告西安市自然资源和规划局取得省、市两级政府作出的《审批土地件》后，国土浐灞分局所在浐灞生态区管委会会同灞桥区人民政府，与XX村两委会、村民代表就拆迁安置补偿所涉事项进行反复商讨、沟通，召开XX村拆迁安置动员大会，解答村民疑义。在经西安市人民政府批准后，正式启动、XX村XX村拆迁安置工作。XX村绝大多数村民基本搬离，为城市发展及区域重大基础设施建设作出了自己的贡献；3.原告孙保院（院）无正当理由，拒绝搬迁，不予交出其所占用的集体土地，已严重阻挠了集体土地征收工作。XX村XX村拆迁安置工作启动以来，项目指挥部工作人员长期、耐心解读安置补偿政策，积极劝说原告孙保院（院）接受安置补偿，但原告孙保院（院）始终认为现有安置补偿方案显著降低其生活水平，且也未提出明确诉求的情况下拒不接受安置补偿，不予搬迁，导致其所占XX村集体土地上的房屋、构筑物、附着物拆迁补偿工作滞后至今不能实施完毕，严重阻挠国家土地征收工作；二、被告西安市自然资源和规划局依法作出《责令交出土地决定书》符合法律、法规规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。若集体土地使用权人不支持国家征收集体土地行为，不予搬迁，拒不交出已被征收的集体土地，阻挠集体土地征收工作，严重影响国家建设征收土地工作正常进行的，县级以上人民政府土地行政主管部门有权责令其交出被征收集体土地，并作出相应的行政决定。本案中，自征收以来，虽经工作人员长期、耐心解读安置补偿政策，积极劝说原告孙保院（院）接受安置补偿，但原告孙保院（院）坚持不合理不合规诉求，不予搬迁。在XX村绝大多数村民响应、支持国家征地拆迁安置政策，已基本搬离的情况下，拒绝搬迁，至今仍占用已被列入集体土地征收范围的宅基地，导致XX村集体土地征收补偿工作滞后至今，原告孙保院（院）上述行为已严重阻挠国家土地征收工作，系法律法规规定的拒不交出已被征收集体土地的行为。因此被告西安市自然资源和规划局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，依法履行土地管理职权，就原告孙保院（院）拒不搬迁、阻挠国家建设征收土地的行为，于2019年11月5日作出责令交出土地的行政决定，该行政行为合法有效；三、被告西安市自然资源和规划局作出《责令交出土地决定书》的行政行为程序、内容合法合规，不存在原告孙保院诉称的违法情形。1.本案涉及的省市两级审批土地件未被撤销、废止、确认无效，该审批土地件具有法律效力，被告西安市自然资源和规划局对原告孙保院依据该审批件作出《责令交出土地决定书》并无不当；2.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反法律、法规规定，阻挠国家建设征收用地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，被告西安市自然资源和规划局具有作出涉案《责令交出土地决定书》的职权，原告孙保院（院）拒不接受安置补偿、拒不交地的行为已严重阻挠国家建设征用土地，被告西安市自然资源和规划局作为土地行政主管部门，有权对其作出责令交出土地行政行为；3.被告西安市自然资源和规划局对原告孙保院（院）作出的责令交出土地行政行为程序合法。原告孙保院（院）无正当理由拒不交出已列入征收范围的集体土地，相关部门多次、反复与其沟通未果，被告西安市自然资源和规划局遂依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国土资源违法行为查处工作规程》及相关规定，依法启动了责令原告孙保院（院）交出土地程序，具体如下：2019年4月4日，被告西安市自然资源和规划局下属单位西安市国土资源局浐灞分局（以下简称国土浐灞分局）向该户送达了《勘测通知书》、《评估通知书》及《评估单位名单》，告知其有权在限定期限内选择评估机构，之后原告孙保院（院）选择西安天正房地产价格评估咨询有限公司（以下简称“天正评估公司”）作为本次评估单位。2019年4月12日，国土浐灞分局委托西安大地测绘股份有限公司对该户宅基地位置及地面建筑情况进行勘测，由天正评估公司对孙保院（院）宅基地上房屋、构筑物及附着物进行了评估。2019年4月29日，向该（院）送达了《通知书》及附件《安置房屋面积及补偿费用清单》《拆迁房屋预（初）评估报告》，告知原告孙保院（院）预评估结果及补偿结果。2019年5月7日，孙保院（院）因评估结果、安置补偿标准等不予认可，向国土浐灞分局提出书面异议，本着对该（院）负责的态度，国土浐灞分局于2019年5月10日组织评估公司就该户异议进行现场答复，之后又组织评估公司对该（院）宅基地上的房屋、构筑物及附着物的评估结果进行了复核，并于2019年5月17日向其送达《异议回复及复核结果通知书》及附件《拆迁房屋评估报告》，书面答复其所提异议，并告知其复核结果。因原告孙保院（院）在规定时间内未交出土地，被告西安市自然资源和规划局遂依法于2019年7月9日向原告孙保院（院）送达《责令交出土地决定告知书》《听证告知书》，告知其对被告西安市自然资源和规划局拟作出的责令交出土地决定享有陈述、申辩及听证权利。2019年7月12日，原告孙保院（院）递交《听证申请书》，申请听证。2019年9月12日，被告西安市自然资源和规划局向原告孙保院（院）送达《听证通知书》，告知听证时间及听证地点等事项，并于2019年9月27日依法组织了听证会，因原告孙保院（院）未到场参加听证，根据《国土资源听证规定》第26条视为放弃听证。2019年11月5日，因原告孙保院（院）在规定期限内未履行交地义务，被告西安市自然资源和规划局遂作出《责令交出土地决定书》，责令原告孙保院（院）交出已被列入集体土地征收范围、作为宅基地使用的土地，并告知其享有依法申请行政复议、提起行政诉讼的权利。并且，为确保原告孙保院（院）占用被征收集体土地上的房屋能够补偿到位，其房屋补偿的合法利益不受损，被告西安市XX村拆迁实施单位按照《补偿清单》所列金额的三倍预存补偿款，专款专项用于对原告孙保院（院）进行补偿，原告孙保院（院）签订安置补偿协议后可随时领取补偿款项。因此，被告西安市自然资源和规划局向原告孙保院（院）作出责令交出土地行为程序合法合规；4.责令孙保院（院）交出土地程序所涉法律文件已依法送达，原告孙保院（院）陈述、申辩、听证等救济权利已得到充分保障。根据《国土资源违法行为查处工作规程》第13条的规定，国土资源法律文书送达方式包括张贴留置送达、邮寄送达等。留置送达时，送达人可邀请有关基层组织代表见证，将法律文书张贴在违法用地现场，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案中，被告西安市自然资源和规划局及国土浐灞分局在送达时采用了直接送达、张贴留置送达、邮寄送达方式进行送达，并邀请安邸村村委会两名工作人员对包括送达程序在内的全部行政程序进行了见证。据此，被告西安市自然资源和规划局依法具有作出上述责令交出土地行政行为的职权，并已向孙保院（院）送达了行政程序实施过程中的全部法律文件，对原告孙保院否异议进行了及时答复，且依法组织了听证，并且在作出责令交出土地决定时已告知原告孙保院享有的行政复议、诉讼权利，原告孙保院的各项救济权利均已得到充分保障，因此，原告孙保院在起诉状中所述“内容和程序皆违法”与事实不符。综上所述，被告西安市自然资源和规划局作出的（2019）责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》，认定事实清楚，适用法律准确，符合法律、法规规定，请求贵院依法驳回原告孙保院的诉讼请求。被告西安市自然资源和规划局向本院提交以下证据、法律依据：第一组证据：1.2007年6月28日陕西省人民政府陕政土批（2007）182号《关于西安市2006年度第十八批次农用地转用和土地征收的批复》审批土地件；2.2007年11月12日西安市人民政府市国土字（2007）第366号《关于征收灞桥区席王街道办事处XX村北牛寺村等有关村组集体土地的批复》审批土地件；3. 2007年7月3日西安市人民政府（2007）第28-1号《征收土地方案公告》；4. 2007年9月11日西安市国土资源局（2007）第28-2号《征地补偿安置方案公告》。证据原告孙保院（院）占用宅基地经依法批准，已被依法征收。第二组证据：2019年3月20日西安金融商务区管理办公室出具的《情况说明》；证明原告孙保院（院）无正当理由拒绝签署安置补偿协议，阻挠国家征地，符合责令交出土地条件。第三组证据：1.2019年4月4日西安市国土资源局浐灞分局（2019）市国土测字第4-1号《勘测通知书》；2.2019年4月4日西安市国土资源局浐灞分局（2019）市国土评字第4-1号《评估通知书》及《评估单位名单》；3.照片、2019年4月4日《勘测通知书》及《评估通知书》的送达笔录、送达回证；4.2019年4月11日孙保院等8人的《意见书》；5.2019年4月12日的《现场勘测笔录》及《XX村拆迁调查平面图》；6.2019年4月29日西安市国土资源局浐灞分局（2019）市国土补字第4-1号《通知书》及附件2019年4月29日的《安置房屋面积及补偿费用清单》和2019年4月19日的《拆迁房屋预（初）评估报告》；7.照片、2019年4月29日《通知书》及附件《安置房屋面积及补偿费用清单》和《拆迁房屋预（初）评估报告》的送达回证、送达笔录；8.2019年5月7日孙保院等11人联名提交的《询问若干》；9.评估人员对评估报告现场解答照片；10.2019年5月17日西安市国土资源局浐灞分局（2019）责交复字第4-1号《异议回复及复核结果通知书》及附件2019年5月14日《拆迁房屋评估报告》。11.送达回证、送达笔录、EMS快递单、EMS官网截图；12.2020年3月19日西安市灞桥区区级机关会计核算中心出具的《单位存款证明》；13.西安市灞桥区人民政府席王街道办事处的《承诺函》；14.2019年7月9日西安市自然资源和规划局（2019）责交告字第4-1号《责令交出土地决定告知书》；15.2019年7月9日（2019）责交听告字第4-1号《听证告知书》；16.照片、《责令交出土地决定告知书》和《听证告知书》的送达笔录和送达回证；17.2019年7月12日孙保院等10人提交的《听证申请》；18.2019年9月12日西安市自然资源和规划局（2019）责交听通字第4-1号《听证通知书》；19.《听证通知书》的送达回证和送达笔录；20.《听证笔录》；21.2019年11月5日西安市自然资源和规划局（2019）责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》；22.送达回证、送达笔录、EMS快递单、EMS官网截图。证明目的：1.西安市自然资源和规划局依照法定程序向原告孙保院（院）作出了《责令交出土地决定书》，程序合法合规；2.西安市自然资源和规划局依法向原告孙保院（院）送达责令交出土地程序中全部文件，送达程序符合法律规定；3.西安市自然资源和规划局已按照程序告知其陈述、申辩及听证权利，并组织了听证会，程序合乎法律规定；4.为充分保护原告孙保院（院）合法权益，已预留安置房屋并将应付补偿款项留存，程序符合法律规定。第四组证据：1.证明；2.土地执法人员执法证件复印件。证明目的：1.参与送达的执法人员持有国土执法监察证；2.村干部在执法送达文书中全程见证。经庭审质证，原告孙保院对被告西安市自然资源和规划局提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可。1.未严格按照2004年的国土部关于《完善征地补偿安置制度的指导意见》第3条进行，征地批文出台前应以书面告知农户；2.征地调查报告应由农户签署意见；3.应召开听证会听取征地农民意见；4.根据征收土地公告办法，土地权利人对未进行公告的有权拒绝办理征收补偿登记手续；5.文件超过两年自动失效；6.并且批件存在少批多占，实际占了180多亩，而批复仅62亩多，在无其他有效批复情况下，是无效的；7.安置方案和征收方案公告都未进行公告，且没有证据证明文件已公告，应承担相应的法律后果，所以农户有权拒绝办理征地补偿安置手续；8.文件除了（2007）第28-1号《征收土地方案公告》和（2007）第28-2号《征收补偿安置方案公告》外，全是复印件，没有原件的复印件不能作为证据使用。有原件的可作为证据，但仍然不认可；对第二组证据的真实性、关联性、证明目的均不认可。金融商务区管理办公室不是本次拆迁征收单位，是一个社会团体，没有权利作出证明；对第三组证据评估报告质证意见：1.评估单位产生不合法，根据国务院590号令，评估单位应由被征收人共同选定，没有规定征收人与被征收人共同选定。《中共中央关于加强监督检查监督完善征地补偿通知》是2011年3月17日发布，土地管理法未修改前参照国有土地征收程序进行；2.评估依据不符合法律规定，应依据市场价格；3.《责令交出土地决定书》三性及证明目的均不认可。《责令交出土地决定书》行文不符合国务院国法（1999）25号《国务院关于行政机关、企事业单位、社会团体印章管理的规定》的规定，是无效的，单位被撤销后印章应销毁或封存。同时《责令交出土地决定书》的送达回证送达材料均有涂改，是伪造的；对第四组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，陕西省国土资源厅已经不存在了，该工作证件已经失效，工作人员所持有的是陕西省国土资源厅已经作废的证件，相关工作人员无执法资格。被告西安市自然资源和规划局对原告孙保院提交证据1真实性、合法性认可，关联性不认可，复议未对实质程序进行审查，只是自然资源局未按期提供证据，同时岳苏芳（院）与本案9户情况并不一致，不能因岳苏芳（院）决定书无效推出本案9户责令交出土地决定书无效的结论。行政复议决定仅能作为参考，不能作为本案判决依据；对证据2的真实性、合法性、关联性均不认可，照片模糊无法质证；对证据3，新闻报道不能作为认定案件事实的依据，不予质证；对证据4，西安总体规划概要，真实性、合法性不予认可。没有任何部门公章；证据5的判决，无原件，真实性、合法性不予认可；证据6与本案无关，不予质证；证据7只有决定书，并没有送达方面的证据，不予质证，内容都对着，第一次张贴送达时原告孙保院及家人均不在家，张贴不符合送达规则，因此进行了2019年11月5日第二次送达，送达方式是邮寄送达。本院认证如下：对原告孙保院提交的《责令交出土地决定书》的真实性、合法性及关联性予以确认，其他证据与本案无关联性，依法不予确认。对被告西安市自然资源和规划局提交的除了（2019）责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》及《责令交出土地决定书》送达回证、送达笔录、EMS快递单、EMS官网截图外其他证据的真实性、合法性、关联性予以确认。经审理查明，原告孙保院（院）系西安市灞桥区XX村村民，在该村有宅基地。2007年6月28日，陕西省人民政府作出陕政土批（2007）182号《关于西安市2006年度第十八批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将XX村等有关村组46.6864公顷集体建设用地依法征收为国有，用于城市建设。2007年7月3日，西安市人民政府作出（2007）第28-1号《征收土地方案公告》。原西安市国土资源局于2007年9月11日作出（2007）第28-2号《征地补偿安置方案公告》，2007年11月12日，西安市人民政府作出市国土（2007）第366号《关于征收灞桥区席王街道办事处XX村北牛寺村等有关村组集体土地的批复》，内容为：“市国土资源局浐灞分局：……根据省人民政府陕政土批（2007）182号审批土地件，市人民政府、市国土资源局在上述村组公告了征收土地方案和征地补偿安置方案。在听取村民委员会、村民小组和村民意见的基础上，你分局呈报了征收灞桥区XX街道办事处XX村、北牛寺村等有关村组51.8663公顷集体土地的《征地补偿安置方案》。经审查，你分局所报《征地补偿安置方案》确定的补偿标准合法，安置途径可行。经研究，市人民政府同意你分局呈报的《征地补偿安置方案》，由你分局负责按照该方案实施征地，并做好征地补偿和安置补助等项工作，不得遗留问题。……”。2019年3月20日，西安金融商务区管理办公室向被告西安市自然资源和规划局出具了《情况说明》：原告孙保院以不知晓政策为由拒不搬迁，项目指挥部人员就拆迁安置补偿事宜多次与原告孙保院协商未能达成一致。2019年4月4日，西安市国土资源局浐灞分局作出并向原告孙保院（院）留置送达（2019）市国土测字第4-1号《勘测通知书》、（2019）市国土评字第4-1号《评估通知书》及《评估单位名单》，通知原告孙保院（院）于2019年4月8日前选定评估单位，但原告孙保院在2019年4月8日前未对评估单位作出选择，原西安市国土资源局浐灞分局自行选定评估单位于2019年4月12日对原告孙保院（院）进行勘测、调查、评估，西安天正房地产资产评估顾问有限公司接受西安市国土资源局浐灞分局的委托，于2019年4月19日对原告孙保院（院）作出《拆迁房屋预（初）评估报告》。2019年4月29日，原西安市国土资源局浐灞分局向原告孙保院作出并留置送达了（2019）市国土补字第4-1号《通知书》及附件《拆迁房屋预（初）评估报告》、《安置房屋面积及补偿费用清单》。原告孙保院（院）住宅用房安置面积共计195㎡，经济发展用房安置面积共计30㎡，补偿款总计人民币700389元。《通知书》通知原告孙保院（院）如对评估结果有异议，应于接到本通知后十日内以书面形式提出。2019年5月7日，原告孙保院对初评报告提出复核申请。2019年5月14日，西安天正房地产资产评估顾问有限公司作出《拆迁房屋评估报告》。2019年5月17日，西安市国土资源局浐灞分局向原告孙保院（院）作出（2019）责交复字第4-1号《异议回复及复核结果通知书》。《拆迁房屋评估报告》《异议回复及复核结果通知书》于2019年5月17日向原告孙保院进行邮寄送达。被告西安市自然资源和规划局于2019年7月9日作出并向原告孙保院（院）留置送达了（2019）责交告字第4-1号《责令交出土地决定告知书》和（2019）责交听告字第4-1号《听证告知书》。原告孙保院（院）于2019年7月12日提出《听证申请书》，2019年9月12日，被告西安市自然资源和规划局作出并向原告孙保院（院）邮寄送达（2019）责交听通字第4-1号《听证通知书》。2019年9月27日，原西安市国土资源局浐灞分局组织召开了听证会。2019年10月18日，被告西安市自然资源和规划局向原告孙保院（院）作出并向原告孙保院家大门上张贴了(2019)责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》，被告西安市自然资源和规划局认为张贴不符合留置送达法律规定，于2019年11月5日向原告孙保院（院）再次作出并向原告孙保院邮寄送达了(2019)责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》。经查，上述两份《责令交出土地决定书》除落款日期不一致外，其他内容相同。2020年3月19日，西安市灞桥区区级机关会计核算中心出具了“西安市灞桥区人民政府席王街道办事处在其中心账户余额为31603289.61元”的《单位存款证明》及“向原告孙保院（院）预留了三倍拆迁安置补偿款专用资金人民币300万元专款”的《承诺函》。原告孙保院不服，提起本案行政诉讼。另查，在向原告孙保院送达上述文书中，送达回证见证人栏均有村组2名干部的确认签名。XX村XX户，签协议已搬迁320户。原告孙保院（院）的房屋尚未被拆除。原告孙保院所在村组被征收土地已列入城市规划区。再查，2020年5月8日，西安市自然资源和规划局作出《关于启用开发区分局新印章的通知》及《关于高新等开发区分局更换并启用新行政执法专用章的通知》，内容为：……市资源规划局高新、经开、曲江、航空、浐灞、航天、港务分局原所持“西安市国土资源局行政执法专用章（10）至（16）”印章，允许使用至2020年5月11日，自2020年5月12日起废止停用。……自2020年5月12日起，市资源规划局高新、经开、曲江、航空、浐灞、航天、港务分局分别正式启用“西安市自然资源和规划局行政执法专用章（12）至（18）”印章。本院认为，本案的争议焦点为：被告西安市自然资源和规划局于2019年10月18日向原告孙保院（院）作出的《责令交出土地决定书》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，被告西安市自然资源和规划局作为西安市辖区内的土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为，依法具有作出责令交出土地的行政职权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”及《最高人民法院》第十四条“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”的规定，被告西安市自然资源和规划局向原告孙保院作出责令交出土地决定，必须达到以下条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。本案中，被告西安市自然资源和规划局提交的陕政土批（2007）182号《关于西安市2006年度第十八批次农用地转用和土地征收的批复》，能够证明原告孙保院所在的XX村集体土地已被陕西省人民政府批准征收为国有土地，用于城市建设；提交的“西安市人民政府（2007）第28-1号《征收土地方案公告》、市国土字（2007）第366号《关于征收灞桥区席王街道办事处XX村北牛寺村等有关村组集体土地的批复》、原西安市国土资源局（2007）第28-2号《征地补偿安置方案公告》、原西安市国土资源局根据经批准的征收土地方案，拟订《征地补偿安置方案》并在安邸村征求听取了村民委员会、村民小组和村民的意见，《征地补偿安置方案》报西安市人民政府批准后，由原西安市国土资源局浐灞分局负责组织实施。原西安市国土资源局浐灞分局依法对原告孙保院（院）的房屋、构筑物及附着物进行了测量、调查、评估，并将评估结果及安置补偿费用、交出土地事项依法向原告孙保院进行了送达告知，同时为原告孙保院（院）留存三倍安置补偿费用，对原告孙保院提出的听证申请及时组织了听证会议”的证据能够证明西安市人民政府、被告西安市自然资源和规划局已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；被告西安市自然资源和规划局是在原告孙保院（院）未按期限领取安置补偿费用且拒不交出土地的情况下，依法向原告孙保院（院）作出《责令交出土地决定书》并告知原告孙保院对《责令交出土地决定书》享有的复议及诉讼权利。《责令交出土地决定书》符合上述法律规定的责令交出土地作出的法定条件。根据《国土资源违法行为查处工作规程》第13条“……国土资源法律文书应当采用直接送达方式。直接送达有困难的，可以采用留置送达、委托送达、传真或者电子信息送达、委托或者邮寄送达、转交送达和公告送达等方式。……受送达人或者其同住成年家属拒绝接收法律文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把法律文书留在受送达人的住所或者张贴在违法用地现场，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。影像中应当体现送达文书内容、明确的送达日期、当事人住所等现场情况。送达回证上记明的日期为送达日期。……”的规定，送达应当采用直接送达，直接送达有困难的，可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况后进行留置送达，送达法律文书时工作人员均应为二人以上。本案涉诉具体行政行为是被告西安市自然资源和规划局于2019年10月18日向原告孙保院（院）作出并在其大门上张贴送达的 (2019)责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》，被告西安市自然资源和规划局在庭审中自认其于2019年10月18日向原告孙保院张贴送达《责令交出土地决定书》的程序不符合上述关于国土资源法律文书的送达规定，因而于2019年11月5日向原告孙保院（院）重新作出并邮寄送达了(2019)责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》，亦未向本院提交(2019)责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》于2019年10月18日作出、送达的证据；本院认为，被告西安市自然资源和规划局虽未向本院提交(2019)责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》于2019年10月18日作出、送达的证据，但是原告孙保院庭审中自认其已于2019年10月18日收到了(2019)责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》，并在起诉期限内向本院提起了行政诉讼，未对原告孙保院依法享有的诉讼救济权利产生实质损害。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：……（二）通知、送达等程序轻微违法；……”的规定，被告西安市自然资源和规划局于2019年10月18日向原告孙保院（院）作出并在孙保院家大门上张贴(2019)责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》的送达行为，属于上述司法解释中“程序轻微违法”的情形，依法应确认违法。关于原告孙保院提出“所在村组已列入城市规划区，应按国有土地补偿标准进行补偿”的理由，本院认为，对原告孙保院提出所在村组土地已列入城市规划区应按国有土地补偿标准进行补偿的主张属于对征地补偿标准有异议，原告孙保院应根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。……”的规定申请政府裁决，征地补偿、安置争议不能成为原告孙保院拒不领取安置补偿费用和拒不交出土地的正当理由；对原告孙保院提出“《责令交出土地决定书》上所盖印章属于无效印章”的理由，因“西安市国土资源局行政执法专用章（14）”允许使用至2020年5月11日，自2020年5月12日起废止停用。而涉案《责令交出土地决定书》作出的时间为2019年10月18日，并未超过该印章的有效使用期限；故原告孙保院诉称的上述理由均不能成立，本院不予支持。本案需要指出的是，行政机关应当严格依法行政，严肃执法，不得就同一事实和理由重复行使职权，重复地作出相同的行政行为，否则会损害政府形象。本案中，被告西安市自然资源和规划局认为张贴送达不符合留置送达法律规定，可以选择再次向原告孙保院依法送达其于2019年10月18日作出的(2019)责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》，不应于2019年11月5日向原告孙保院重新作出(2019)责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》，该行为既浪费了行政资源，又导致了行政执法的不严肃性。综上，被告西安市自然资源和规划局于2019年10月18日向原告孙保院（院）作出(2019)责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》的行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，虽然送达程序轻微违法，但是对原告孙保院的诉讼救济权利不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项的规定，判决如下：确认被告西安市自然资源和规划局于2019年10月18日作出的(2019)责交决字第4-1号《责令交出土地决定书》违法。案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长   胡海军审  判  员   薛科平人民陪审员   魏来计 二〇二〇年六月二十日 书  记  员    程小龙        附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：  （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；  （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。  行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：  （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；  （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；  （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。1