广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂06行初29号 原告黎显江，男，1954年3月14日出生，壮族，住上思县。 原告施有光，男，1943年4月11日出生，壮族，住广西上思县。 原告施启宏，男，1974年6月12日出生，壮族，住广西上思县。 委托代理人林日高，上思县法律事务中心工作者。 委托代理人黄喜，上思县法律事务中心工作者。 被告上思县人民政府。 法定代表人覃森，县长。 委托代理人何其贤，上思县司法局工作人员。 委托代理人黄元芝，上思县司法局工作人员。 第三人施天景，男，1976年6月24日出生，壮族，住上思县。 委托代理人施天楹，男，1971年3月10日出生，壮族，住广西上思县。 原告黎显江、施有光、施启宏不服上思县人民政府土地承包行政登记纠纷一案，于2020年5月12日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案。原告黎显江、施有光、施启宏及其委托代理人林日高、黄喜，被告上思县人民政府的委托代理人何其贤、黄元芝，第三人施天景到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告上思县人民政府于2019年10月颁发给第三人施天景桂(2016)上思县农村土地承包经营权第016919号《农村土地承包经营权证》，承包期限从2001年1月1日至2030年12月31日，承包地块13块，总面积28.83亩。 原告黎显江、施有光、施启宏诉称，2020年4月25日，原告收到上思县人民法院送达的第三人诉我方排除妨害纠纷一案的应诉通知书才知道，被告己于2019年10月颁发给第三人桂(2016)上思县农村土地承包经营权第016919号《农村土地承包经营权证》，原告认为，被告的颁证行为违反法定程序，主要证据不足，滥用职权，应予撤销，主要理由:一、被告的颁证行为违反法定程序。早在2019年8月6日上思县在妙镇人民政府在那桃屯张贴公示和《那桃组争议地公示》附图时，原告就曾提出《土地承包经营权确权登记异议书》，2019年8月23日上思县在妙镇人民政府答复后，原告又于2019年9月17日向被告上思县人民政府提出了书面复查申请，但一直未收到被告的任何答复，想不到被告已于2019年10月给第三人颁发了《农村土地承包经营权证书》，该证载明第三人共承包13个地块共28.83亩土地，其中涉及争议地7亩，地块代码为00444，承包期限为2001年1月1日至2030年12月31日，被告的做法剥夺了原告的复查、复议等合法权利。而且，该争议地己实际发生土地使用权纠纷多年，在妙镇人民政府在公示文的附图上也明确标为“争议地”，根据农村土地承包经营权确权登记“四不登记”中“权属不清的不登记”的规定，被告不能违反有关工作规定和法定程序，直接对现争议地进行确权登记颁证。二、上农仲裁字[2014]第8号仲裁决定书与(2015)上民初字第237号民事裁定有法律冲突，应重新确权处理。上思县农村土地承包纠纷仲裁委员会于2014年12月20日作出的上农仲裁字[2014]第8号仲裁裁决书与上思县人民法院于2015年7月16日作出的(2015)上民初字第237号民事裁定有较大法律冲突，该民事裁定认定施启云、施启腾、施天铭、翁玉梅、施天楹等人主张的涉案争议地系其家庭承包地，虽有第一轮的土地承包合同书及交纳农业税的相关材料等证据证明，但他们提交的证据并不能证明其家庭承包土地的位置、四至界线等情况，即他们并不能证明其对涉案争议地享有合法的土地承包经营权，对涉案争议地的权属，双方存在争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”之规定，本案应由人民政府处理。而且，原仲裁裁决存在较大瑕疵和漏洞，没有具体的界线范围和附图，也难以实际确认和执行。被告未经重新确权处理，就直接对该争议地进行登记颁证，明显违法。三、被告给第三人颁证的主要证据不足。原告于上个世纪90年代初就积极响应县委、政府开荒种蔗的号召，并投入大量人力物力财力，己将现争议地从“生地”开垦为“熟地”，己有30年的经营事实，本组村民都是公认，并且没有任何异议的，而施启云、施启腾、施天楹、施天铭、施天景等人从来就没有实际经营过该地，没有与那桃组签订过第二轮土地延包合同，在这次被告违法颁证之前也没有取得新的土地承包经营权证书，早己丧失了对现争议土地的承包经营权。现争议地归谁继续经营使用应由本组村民民主议定，并经过法定程序才能申领。根据国务院办公厅在《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电[2004]21号）第三条的规定，对未参加第二轮农村土地承包的农户向农村集体经济组织或现承包人索要第一轮承包期所承包的土地不予支持。从被告此次颁发给第三人的证书内容及附图来看，被告擅自把那桃组集体所有的“旧水井”山地当作“水田”填入农户个人的土地承包证书中显属违法，这种田、地不分乱填乱颁证的行为毫无事实和法律依据，而且所填入新证中的地块、面积、界线、位置等均与旧的土地承包合同书不一致，也与仲裁裁决结果不相符。因此，被告违背有关法律政策给第三人颁发证书，属于滥用职权的行为。四、被告重新立案调处，依法确权才是解决本案纷争的唯一正确途径。由于施启云、施启腾、施启宏、翁玉梅、施天楹等人长期丢荒弃耕，有的已在外地落户，没有与那桃组签订过第二轮土地延包合同，在此之前也没有取得相关的土地承包经营权证书，而且本屯或附近的部分村民均己在现争议地上各自扩大开垦经营30年，各自经营的土地界线范围己交叉重叠，有些土地界线到底在哪里谁也说不清楚，加上近年来一些村民之间又争议不断，第三人原来的地块位置、界线和面积均与现土地经营利用状况有较大出入，尤其是对各自经营的地块、面积、边界及土地使用权都存在巨大分歧和争议，被告应积极作为，依法立案调处，并经重新确权后才能依法进行土地确权登记和颁证工作。综上所述，现争议地的使用权纠纷己实际发生多年，并久拖不决，被告应尽快依法立案调处，且在政府重新确权之前，应依法维持土地利用现状不变，由原告继续经营管理和使用。当前，正值原告所种植的甘蔗生长关键时期，恳请一审法院查明事实，秉公执法，依法纠正被告的错误颁证行为，支持原告的合法诉求：1、依法撤销被告于2019年10月颁发给第三人的桂(2016)上思县农村土地承包经营权第016919号《农村土地承包经营权证》;2、本案诉讼费用由被告承担。 原告为证明其诉请提交了相关证据、依据：1.身份证复印件，证明原告的身份关系及诉讼主体资格。2.农村土地承包经营权证，证明被告违法颁发证书，山地与水田混合发证。3.仲裁裁决书，证明原告长期经营的事实，第三人无权续包。4.上思县人民法院民事裁定书（【2015】上民初字第237号）,证明：上农仲裁字【2014】第8号认定事实不清，适用法律法规及处理结果错误；法院己经明确，本案属于土地使用权争议，应由人民政府处理。5.在妙镇政府异议答复，证明原告提出复查申请后，被告未依法复查就乱发证。6.农村土地承包经营权证，证明被告擅自将集体山地当作水田乱填入农户证中。7.土地登记异议书，证明：2016年11月在妙镇政府未经行政确权迳行公示，将本案争议地使用权登记给第三人时，原告等人依法提出异议的事实。8.公示，证明在妙镇政府在未经行政确权的情况下，于2019年8月6日再次就本案争议地进行第二次颁证公示的违法事实。9.土地承包经营权确权登记异议书，证明原告发现在妙镇于2019年8月6日再次就本案争议地进行第二次颁证公示后，即向被告申请复查的事实。10.民事起诉状及传票，证明被告受理原告复查申请后，未依法作出复查处理，反而于2019年10月向第三人违法颁证，直到今年3月第三人以排除妨碍为由起诉原告时，原告才知道被告己于2019年10月向第三人违法颁证的事实。11.复查申请，证实被告对原告的复查申请未做答复就违法颁证。 被告上思县人民政府辩称，1982年落实农村土地承包经营权时，那桃生产队已经将案涉土地落实给施启艳（燕）（施天景之父）、韦连声（施启腾母亲）、施启军（施天楹之父）、施启宏（施天铭之父）、施启云等5户进行经营管理（承包）。韦连声等户于1990年元月1日与发包方那桃生产队签订了《土地承包合同书》，得到时任队长梁世新签字确认。2019年，本府给第三人施启云、施启腾、施天景、施天楹、施天铭等5户颁发《承包经营权证》是在1990年元月1日与发包方那桃生产队签订《土地承包合同书》的基础上来核发证书的，土地来源清楚。二、被告给第三人施启云、施启腾、施天景、施天楹、施天铭等5户颁发《承包经营权证》程序合法。被诉的《承包经营权证》在核发证书前已经进行公示，并将《公示》一文留置送达给原告，在公示异议期内，没有任何人（含原告）提出异议，程序合法。三、涉案土地自1990年始至2004年国家减免农业税止，税费一直由第三人交纳。从被告提供证据2显示，从1990年至2003年止，涉案土地的税费（部分）是由第三人交纳，即履行交纳公粮义务。四、原告与第三人所承包地块没有重叠。从被告提供证据3显示，原告与村民小组承包土地地块和第三人与村民小组承包土地地块互不重叠，也就是原告跟村民小组承包土地地块和第三人跟村民小组承包土地地块很清楚，互不插花，互不重叠，各自各承包地块。综上，被告认为，1982年落实农村土地承包经营权时，那桃生产队已经将案涉土地落实给第三人户进行承包，1990年签订《土地承包合同书》，并且履行交纳公粮义务至2003年。在颁发案涉《土地承包经营权证》前，已经进行了公示程序，也将《公示》文本送达原告，原告在公示异议期没有提出异议，此后才颁发《土地承包经营权证》，程序合法。原告请求人民法院撤销上思县人民政府给第三人施启云、施启腾、施天景、施天楹、施天铭等5户颁发《承包经营权证》没有事实与法律依据，请防城港市中级人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告为其答辩提交了相应证据、依据：1.土地承包合同书，证明1990年1月1日那桃组将本组集体土地发包给本案第三人签订书面合同，案涉承包经营权证书记载内容与当年承包地一致；2.纳税人基本情况登记，证明1999年-2003年第三人缴纳公粮；3.那桃队分配坡地情况示意图，证明原告、第三人所承包的地块示意图，双方各自有自己的承包土地；4.《关于协助处理我部警官施天武家庭土地纠纷问题的函》，证明相关函件往来；5.公示，证明核发证书前已进行公示；6.送达回证，证明原告签收公示，未提出异议；7.异议答复，证明在妙镇政府答复原告所提出异议不是在公示期内提出；8.《仲裁裁决书》，证明2014年12月20日，上思县农村土地承包纠纷仲裁委员会作出仲裁裁决，维持本案第三人当年承包经营权。 第三人施天景述称，1、原告称被告上思县人民政府的颁证行为违反法定程序，第三人不认可。原告在行政起诉状称：2019年8月6日上思县在妙镇人民政府在那桃屯张贴公示，且原告也己向在妙镇政府提交《土地承包经营权确权登记异议书》，2019年8月23日在妙镇政府作出书面答复，《关于黎显山、黎显江、施天培、施有光提出异议的答复》。答复书中已告知原告没有在公示期内（2019年8月6日至2019年8月12日）提供关于屯隆村那桃屯争议地“水井后”的明确有效的书面证据材料，上思县在妙镇农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室将按照相关流程向上思县土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室呈报材料，把农村土地承包经营权证书分别颁发给施天楹等五户。原告又称2019年9月17日向被告上思县人民政府提出了书面复查申请。但第三人在防城港中级人民法院提供的证据材料清单中未见有原告向被告上思县人民政府提出的《复查申请书》。原告在行政起诉状第一条理由中的阐述了上思县人民政府按法定程序对涉案地进行确权登记颁证的合法流程：2019年8月6日公示—?公示后原告2019年8月6日提交异议书—?2019年8月23日在妙镇政府出书面告知原告—?原告未能提供明确有较的书面证据材料，原告逾期未向上思县人民政府提出复查申请，上思县人民政府依法颁证。所以原告理由不成立，请法院依法核实审查。2、原告称上农仲裁字[2014]第8号仲裁裁决书[2015]上民初字第237号民事裁定有法律冲突。第三人在防城港中级人民法院提供的证据材料清单中未见原告提供仲裁裁决书与民事裁定书法律冲突的相关书面证据材料和法律依据。所以此理由不成立，请法院依法核实审查。3、原告称被告给第三人颁证的主证据不足，对此第三人不认可。原告称施启云、施启腾、施天楹、施天铭、施天景等人从来就没有实际经营过该地，没有与那桃组签订过第二轮土地延包合同。由此来看原告是清楚了解第三人与那桃组签订了第一轮土地承包合同书，且在明知涉案地是第三人的家庭承包地的情况下（原告在行政起诉状第四理由中称：由于施启云、施启宏、翁玉梅、施天楹等人长期丢荒弃耕，1990年原告强行在第三人的家庭承包地上开荒并霸占了近三十年。这是恶意占有。原告引用的法律依据：根据国务院办公厅在《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电[2004]21号）第三条的规定，对未参加第二轮农村土地承包的农户向农村集体经济组织或现承包人索要第一轮承包期所承包的土地不予支持。属引不当，且法律内容不实；第三人从未向那桃组农村集体组织索要承包土地，且原告不是承包人；在原告向防城港市中级人民法院提供的《农村土地承包经营权证书》中并未载有涉案地。原告称上思县人民政府擅自把那桃组集体所有的“旧水井”山地当作“水田”填入农户个人的土地承包证书显属违法，这种田、地不分乱填乱颁证的行为毫无事实和法律依据。但第三人在本人的《农村土地承包经营权证书》查找，并未找到原告所称的“水田”二字。所以，原告理由不成立，请法院依法核实审查。4、原告称上思县人民政府，重新立案调处，依法确权才是解决本案纷争的唯一正确途径。第三人不认可。原告未能提供明确有效的书面证据材料和法律依据，就要求上思县人民政府重新立案调处的理由不成立。请法院依法核实审查。综上所述：上思县人民政府给第三人颁发的《农村土地承包经营证书》合法有效。第三人恳请防城港中级人民法院依法驳回原告的诉讼请求，并责令原告立即归还第三人的家庭承包地给第三人经营管理，终止原告对第三人的不法侵害。依法维护被告上思县人民政府依法为民办事的行政权力，以正视听。 第三人为其陈述提供了相应证据、依据：1.身份证复印件及证明，证明第三人主体资格与案涉土地的关系；2.土地承包合同书，证明1990年案涉土地发包给第三人经营；3.仲裁裁决书，证明仲裁裁决维持了第三人的合法承包经营权；4.民事裁定书，证明原告提起诉讼被依法驳回；5.土地承包经营权证复印件，证明第三人有合法经营的权利；6.告知书，证明上思县人民政府给第三人颁证是依法按程序，不是原告称：重新立案调处是唯一正确途径。7.土地登记异议书，证明2016年11月4日在妙镇人民政府曾经公示过，原告未依法走法律途径，继续恶意占有涉案地。8.上思县人民政府关于施天武亲属信访事项办理情况的汇报，证明经公示原告未依法向政府申清调处，到政府己颁证后才起诉上思县人民政府不合法律程序。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告提交的证据5与本案无直接关联，不予认证；证据3可作为参考；证据6送达回证虽有留置送达见证人身份不明、送达地址不清等瑕疵，但送达的公示材料各方当事人均无异议且知悉内容，故作为案件参考；其他证据均为被告办证程序中收集、形成且各方当事人对其真实性均无异议，予以认证。对原告提交的证据1-6、8、10各方当事人均无异议，予以认证；证据7、11无相关部门盖章、签字无签收回执佐证，对其真实性不予认证；证据9有被告证据7的回复予以佐证其真实性，予以认证。第三人提交的证据1-7各方当事人对其真实性均无异议，予以认证；证据8是信访事项函件的内部请示材料，与本案不直接关联，仅作为案涉事实起因参考。 经审理查明，1990年1月1日，那桃生产队将案涉土地落实给施启艳（燕）（施天景之父）、韦连声（施启腾母亲）、施启军（施天楹之父）、施启宏（施天铭之父）、施启云等5户进行经营管理（承包），并签订了《土地承包合同书》。 2014年，本案第三人等就与第三人产生的案涉土地承包经营权纠纷向上思县农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁，该委员会于2014年12月20日作出上农仲裁字[2014]第8号仲裁裁决书，维持了第三人等位于那桃村民小组地名为“水井后”北边承包地（旱地）面积34亩的承包经营权。 2015年4月，原告方因不服上农仲裁字[2014]第8号仲裁裁决书向上思县人民法院提起民事诉讼，上思县人民法院于2015年7月16日作出的(2015)上民初字第237号民事裁定，该民事裁定认定第三人等提交的证据不能证明其家庭承包土地的位置、四至界线等情况，不能证明其对涉案争议地享有土地承包经营权，对涉案争议地的权属，双方存在争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”之规定，本案应由人民政府处理。遂裁定驳回原告方的起诉。 2019年8月6日原告向在妙镇政府提交《土地承包经营权确权登记异议书》。8月23日上思县在妙镇人民政府对（包括案涉土地承包经营权在内的）那桃组农村土地经营权确权登记情况在那桃组张贴公示，要求对公示有异议者于7日内（2019年8月12日前）向测绘公司负责该组技术人员反映意见，并填写公示错误更改表格及提供相关证明材料。8月23日在妙镇政府针对原告的登记异议书作出书面答复，即《关于黎显山、黎显江、施天培、施有光提出异议的答复》。答复书中告知原告没有在公示期内（2019年8月6日至2019年8月12日）提供关于屯隆村那桃屯争议地“水井后”的明确有效的书面证据材料，上思县在妙镇农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室将按照相关流程向上思县土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室呈报材料，把农村土地承包经营权证书分别颁发给第三人等五户。 被告上思县人民政府于2019年10月颁发给第三人桂(2016)上思县农村土地承包经营权第016919号《农村土地承包经营权证》，承包期限从2001年1月1日至2030年12月31日，承包地块13块，总面积28.83亩。 本院认为，关于本案适格被告的问题。根据《不动产登记暂行条例》第三十三条第二款“不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。”的规定，农村土地承包经营权的登记移转应考虑国家法律修订及地方职能机构的设立时间等实际因素，在过渡期后方移转登记。2019年6月5日，上思县委员会机构编制委员会办公室印发了《上思县自然资源局所属事业单位“三定”规定的通知》（上编办发[2019]15号），仅规定“受委托承办县辖区范围内的国有、集体土地及房屋等不动产登记具体工作”，该方案既未说明委托机关是哪个主体，也仅是上思县不动产登记中心的“三定”方案。经核实，上思县不动产登记局尚未有独立的“三定”规定，且根据被告方自认及本院核实，至今上思县土地承包经营权证书的颁证该证单位仍是上思县人民政府。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”的规定，应视为上思县土地承包经营权证书的不动产登记职权仍未完成过渡，故上思县政府仍有颁证、撤证、注销等登记职权，其作为本案被告是适格的。 关于被告颁发讼争《农村土地承包经营权证》是否有事实与法律依据，是否应予撤销的问题。首先，本案讼争《农村土地承包经营权证》项下土地存在权属争议。关于案涉土地权属是否存在争议问题，上思县人民法院于2015年7月16日作出的(2015)上民初字第237号民事裁定已有论述，其认为对涉案争议地的权属，双方存在争议，应根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款之规定，由人民政府处理。此外，结合各方当事人均承认原告方在讼争土地上确实长期经营达30年，以及第三人父亲与生产队于1990年1月1日签订的《土地承包合同书》来看，双方确对讼争土地使用权存在争议。综上，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条第（二）“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（二）存在尚未解决的权属争议的”之规定，对于第三人的登记申请，被告应当不予登记颁证。 其次，关于被告颁证程序是否违法的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第十二条的规定，家庭承包经营权证书的颁发，应采取逐级审核、逐级层报的程序，需要实地查看的，还应实地查验。但被告提供的证据中，仅有公示、送达材料，对此次颁证是否经历了登记申请、登记调查、逐级层报、审核等程序，均无相关证据证明，其未尽到证明义务，应视为颁证程序违法。此外，关于颁证公示和登记异议的问题，8月23日上思县在妙镇人民政府对（包括案涉土地承包经营权在内的）那桃组农村土地经营权确权登记情况在那桃组张贴公示，要求对公示有异议者于7日内（2019年8月12日前）向测绘公司负责该组技术人员反映意见，并填写公示错误更改表格及提供相关证明材料。此公示系针对申请人关于登记表格内容更改异议权利的告知，并不能以此公示排除原告方对土地权属实体争议的救济权利。 综上，讼争的《农村土地承包经营权证》项下土地存在权属争议，权属来源不清，且颁证程序违法，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项之规定，判决如下： 撤销被告上思县人民政府于2019年10月颁发给第三人施天景的桂(2016)上思县农村土地承包经营权第016919号《农村土地承包经营权证》。 案件受理费50元，由被告上思县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  凌旭芳 审 判 员  田 海 人民陪审员  唐国立 二〇二〇年六月二十九日 书 记 员  莫骐祯 附：本判决适用的法律、法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 附：上诉须知： 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元。汇款户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20×××77。如逾期未预交又不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。