西安铁路运输法院 行政判决书 （2020）陕7102行初1105号 原告陕西日鑫置业有限公司，住所地陕西省西安市碑林区。法定代表人张权生，副总经理。委托代理人金彤乐，该公司总经理。委托代理人叶军，该公司法律顾问。被告西安市新城区住房和城市建设局,住所地西安市。法定代表人付强，局长。出庭负责人苗建忠，副局长。委托代理人胡小朦，该局工作人员。委托代理人张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。被告西安市新城区人民政府,住所地西安市。法定代表人王征，区长。委托代理人丁淑荣，该政府工作人员。委托代理人张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。原告陕西日鑫置业有限公司（以下简称日鑫公司）因不服被告西安市新城区住房和城市建设局（以下简称新城区住建局）于2019年9月4日向其作出的责令整改通知及被告西安市新城区人民政府（以下简称新城区政府）于2020年1月18日做出的新政复决字（2019）24号行政复议决定，于2020年2月11日向本院提起行政诉讼，本院于2020年5月15日受理后，于2020年5月20日向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告日鑫公司的委托代理人金彤乐、叶军，被告新城区住建局副局长苗建忠，委托代理人胡小朦、张晓敏，被告新城区政府的委托代理人丁淑荣、张晓敏到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。被告新城区住建局于2019年9月4日向原告作出了《责令整改通知书》，主文为“陕西日鑫置业公司，经查，你单位在金某甲小区地下车库实施了私自拆除部分地下车库挡土墙的行为，违反了《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十七条规定。现根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十七条：禁止未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，擅自拆除破坏墙体、梁、板、墩、柱等主体和承重结构。现责令你单位立即停止施工，并进行整改。”被告新城区政府于2020年1月18日做出新政复决字（2019）24号行政复议决定书，维持了被告新城区住建局作出的责令整改通知内容。原告日鑫公司诉称，被告新城区政府做出的新政复决字（2019）24号《行政复议决定书》未查明事实且适用法律错误，应依法予以撤销。原告依法开发的“金某甲”住宅小区项目，共有业主1049户，并于2011年底开始交房入住、投入使用。该项目在2007年12月29日批准的“控规”以及2008年5月批准的“用地条件”都要求建设428个车位，然2009年10月26日审批“详规”时，却无故要求增加到686个。“金某甲”项目在征地近35亩、净用地只有19.657亩，地下车位已经做了“**”、部分还做了“双排三层”，即便如此，也实在无法满足686个车位的规划变更。后因该项目无法满足随意改变用地条件的规划变更之要求，导致该项目建成后不能通过区规划局的规划验收、小区一千多户业主的房产证无法办理。原告在六年多的时间里经过了不懈的努力，采取了能够采取的所有措施，直到2017年规划验收仍然不能通过，小区一千多户业主的房产证办理无望。2017年底完成了该小区房屋地产的“初始登记”，小区一千多户业主的房产证才得以开始办理。之后，由于区规划局要求原告必须继续增加建设停车位、达到686个停车位的配置，以通过规划验收；“金某甲”小区是十年前设计建设的地下机械式停车位，难以满足现在业主的停车需求，物业公司也多次要求原告对机械车位进行改造。原本对于一个已经交付使用近十年的小区，原告作为开发商完全可以不再参与小区的任何事务。但是，为了改良小区居住环境、解决小区停车难的问题，完善规划验收。今年上半年开始，原告就将小区地下停车库需要进行改造的情况，以公告等形式多次告知全体业主，同时投资几百万元，在办理了停车设备的改造等相关审批手续，咨询相关人员得知此类机械式停车位之改造不改变项目的原来规划，无需办理土建审批手续。后原告于8月开始进行车位改造，后新政复决字（2019）24号《行政复议决定书》却认为原告未依据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条取得建设工程规划许可证，仍属违法建设，其要求继续施工的理由不成立。首先，复议决定引用的《中华人民共和国XX乡规划法》的总则明确说“为了加强XX乡规划管理，协调XX乡空间布局，改善人居环境，促进XX乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。制定和实施XX乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称XX乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”。和“第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。该法第四十条更是要求新建工程项目需要办理《建设工程规划许可证》，该《建设工程规划许可证》原告于2009年3月5日已办理完毕。对于本次施工，原告只是进行机械车位的改造，没有改变任何规划和用地条件，根本就不牵扯规划问题，不需要也没有任何一个部门予以办理《车位改造的规划许可证》；其次，2019年四月份开始就此次改造施工情况，原告在向全体业主公示告知的同时，就向幸福社区、长乐中路街道办事处、被告区政府相关部门进行了报告。开工前，原告向区规划局和特种设备管理办公室（特设办）申请办理手续，“特设办”给原告进行了备案，规划局让原告报送了相关改造的图纸。8月初原告开始改造施工后，XX街XX道XX城管科向原告质询，原告随即又书面回复，进行了汇报。若原告违法改造施工，8月初被告二为什么不让我们停工整改呢？却在过了一个月后、紧随着城管局的停工通知后，给我们下达了停工整改通知书。同一个改造项目，一个月前没有违法，一个月后怎么就成了违法行为？被告依据《西安市房屋安全使用管理条例》，更是为了掩饰这种乱做为的行为，搜刮依据。该条例是“为了加强房屋使用安全管理，保障人民生命财产安全”制定的，该条例“所称的房屋使用安全管理，是指房屋结构安全管理、房屋安全鉴定管理、危险房屋防治管理”；而且，该条例的第十七条也是“禁止危害房屋使用安全的行为”。原告的改造施工，是在被告二所迎合的极少数人所说的住宅楼房屋几十米远的、地下车库内施工的，根本没有影响住宅楼“房屋的安全”。原告此次进行的改造施工早已经过了原设计单位的同意，有设计变更为证，根本没有违背“未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，擅自拆除、破坏墙体、梁、板、墩、柱等主体和承重结构”，被告明知土建审批手续无处办理，却硬要求我们整改办理，否则就无限期的予以停工的行为，是致安全与小区全体业主利益于不顾的、适用法律错误的。故原告诉至法院，请求1、撤销被告新城区政府作出的新政复决字（2019）24号《行政复议决定书》；2、判令撤销被告新城区住建局作出的《停工整改通知书》；3、本案诉讼费由被告新城区住建局承担。原告向本院提交了以下证据：1、案涉金某甲项目的“五证”；2、新政复字【2019】24号《西安市新城区人民政府行政复议决定书》；3、西安市新城区住房和城市建设局《责令整改通知书》及原告针对《责令整改通知书》的答辩说明；4、案涉项目原设计单位出具的施工图设计《变更通知单》、总平面图、2010年建设施工时相关的工作联系单；5、《特种设备改造维修告知书》；6、原告与施工单位、检测单位签订的施工合同、试验委托合同及施工组织设计；7、地下车库改造前及被责令停工至今的照片；8、西安市自然资源和规划局新城分局2020年5月27日，就案涉项目是否需要规划审批的问题，给被告二的回复函（未提供）。以上证据证明原告施工严格按原规划审批程序进行，没有违规行为，被告作出涉案责令改正通知属于认定事实错误。被告新城区住建局辩称，该被告于2019年8月29日接到西安市新城区XX线转办的原告对金某甲小区地下立体车位改造存在安全隐患的投诉材料，被告于2019年9月3日同原告现场检查，了解到西安市自然资源和规划局新城分局于2019年9月2日作出市资源新认函（2019）02号《西安市自然资源和规划局新城分局关于对“金某甲”小区违法建设的认定函》载明：接群众举报，反映XX路XX段“金某甲”小区私自扩建地下车库。经现场确认，位于新城区XX路XX段“金某甲”小区，未经规划许可擅自在小区3、4、5号住宅楼下改扩建地下车库，存在违法建设行为。经核实：该建筑未经规划许可擅自建设，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第三十六条之规定，属违法建设。现将该项目函告贵局，处理建议如下：依据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市新城区违法建设治理五年实施方案》、《西安市新城区“四改两拆”三年攻坚行动实施方案》等规定，对该违建依法查处并整治。2019年9月4日，被告联系西安建筑科大工程技术有限公司专家到现场查看，因挡土墙被原告拆除，影响结构承载力，建议原设计单位采取必要的技术措施处理。原告也承认该次施工无审批手续，也无设计变更方案。被告同日向原告下发了《责令整改通知书》，该责令整改通知书载明：陕西日鑫置业公司，经查，你单位在金某甲小区地下车库实施了私自拆除部分地下车库挡土墙的行为，违反了《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十七条规定。现根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十七条：禁止未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，擅自拆除破坏墙体、梁、板、墩、柱等主体和承重结构。现责令你单位立即停止施工，并进行整改。原告不服提请行政复议，被告新城区政府作出（2019）24号行政复议决定书，原告不服谅成本案诉讼。另查原告至今未取得审批手续。基于以上事实被告认为涉案《责令整改通知书》程序合法、认定事实清楚，适用依据正确，理由如下：一、行政行为主体适格。根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第六条第二款“区、县人民政府确定的房屋使用安全行政管理部门负责本辖区房屋使用安全日常监督管理”，据此，被告新城区住建局系新城区人民政府确定的新城区辖区内房屋使用安全行政管理部门，负责本辖区房屋使用安全日常监督管理，具有作出《责令整改通知书》的法定职权，其行政行为主体适格。二、根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十七条第一项“禁止未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，擅自拆除、破坏墙体、梁、板、墩、柱等主体和承重结构危害房屋使用安全的行为”，被告新城区住建局于2019年9月3日进行现场检查和询问，原告在被告作出《责令整改通知书》之前未取得原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，故依据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第五十一条第一款“违反本条例第十七条第(一)至(六)项规定，实施相关禁止行为的，由区、县房屋使用安全行政管理部门或者开发区管理委员会责令改正，给予警告，对个人处一千元以上一万元以下罚款，对单位处五万元以上二十万元以下罚款。”，于2019年9月4日作出《责令整改通知书》，该《责令整改通知书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。综上，《责令整改通知书》程序合法、认定事实清楚，适用依据正确，请求驳回原告的诉讼请求。被告新城区住建局向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第六条第二款的规定；事实依据及程序证据方面，证据为1、XX线工单；2、城管执法局给街办的转办单（复印件）;3、规划局认定函（复印件）；4、照片四张；5、责令整改通知书。证明被告认定事实清楚，程序合法。法律依据方面，依据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十七条及第五十一条第一款。被告新城区政府辩称，该被告于2019年12月4日收到原告行政复议申请书，复议申请书中原告请求：一、请允许立即继续施工，否则请给出可行的解决方案；二、赔偿停工期间的全部损失。该被告于2019年12月5日向被告新城区住建局送达了行政复议答复通知书，后者于2019年12月13日提交行政复议答复书，被告新城区政府于2020年1月18日做出新政复决字（2019）24号行政复议决定书，并于2020年2月2日向双方送达了该行政复议决定书。在复议期间，经调查被告新城区住建局于2019年8月29日接到西安市新城区XX线转办的关于原告对金某甲小区地下立体车位改造存在安全隐患的投诉材料，于2019年9月3日同原告现场检查，其了解到，西安市自然资源和规划局新城分局于2019年9月2日作出市资源新认函（2019）02号《西安市自然资源和规划局新城分局关于对“金某甲”小区违法建设的认定函》载明：接群众举报，反映XX路XX段“金某甲”小区私自扩建地下车库。经现场确认，位于新城区XX路XX段“金某甲”小区，未经规划许可擅自在小区3、4、5号住宅楼下改扩建地下车库，存在违法建设行为。经核实：该建筑未经规划许可擅自建设，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第三十六条之规定，属违法建设。现将该项目函告贵局，处理建议如下：依据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市新城区违法建设治理五年实施方案》、《西安市新城区“四改两拆”三年攻坚行动实施方案》等规定，对该违建依法查处并整治。2019年9月4日，被告新城区住建局联系西安建筑科大工程技术有限公司专家到现场查看，因挡土墙被申请人拆除，影响结构承载力，建议原设计单位采取必要的技术措施处理。原告也承认该次施工无审批手续，也无设计变更方案。被告新城区住建局同日向原告下发了《责令整改通知书》，该责令整改通知书载明：陕西日鑫置业公司，经查，你单位在金某甲小区地下车库实施了私自拆除部分地下车库挡土墙的行为，违反了《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十七条规定。现根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十七条：禁止未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，擅自拆除破坏墙体、梁、板、墩、柱等主体和承重结构。现责令你单位立即停止施工，并进行整改。原告不服提请行政复议，被告新城区政府作出（2019）24号行政复议决定书，原告不服谅成本案诉讼。另查，原告至今未取得审批手续。被告新城区政府认为被告新城区住建局作出的《责令整改通知书》程序合法、认定事实清楚，适用依据正确；被告复议程序及适用依据正确，请求驳回原告的诉讼请求。被告新城区政府向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《行政复议法》第十二条的规定；程序合法性方面，证据为1、复议申请书；2、复议答复书及事实证据；3、复议决定书及送达回证。以上证据证明被告新城区政府复议程序合法，认定事实清楚；法律依据方面，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《行政复议法实施条例》第四十三条的规定。经庭审质证，原告对被告新城区住建局提交的职权依据无异议，对事实及程序方面的证据对1、4、5真实性认可，证明目的不予认可，认为原告不存在被告认定的违法施工行为，被告依据规划局作出的认定函未提交原件，日期模糊，且原告有规划许可证。被告未提交证据证明其进行过现场查勘及技术部门鉴定，未履行调查程序；对证据2关联性不予认可，对证据3因无原件对其真实性及证明目的均不认可；对被告法律依据不予认可，认为原告施工经过原设计单位同意，被告适用法律错误。对被告市政府的复议职权无异议，对程序合法性不予认可。被告新城区住建局对原告提交的证据1真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的不予认可。认为该证据只能证明原告土地工程规划取得许可，不能证明2019年施工合法性。对证据2、3三性认可，证明目的不认可。认为涉案通知书及复议决定书认定事实清楚、程序合法；对证据4、5、6、7真实性认可，合法性和关联性不予认可，认为不能证明原告违法建设的合法性；对证据8因原告未提交原件及复印件，故不予质证。对被告新城区政府提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。被告新城区政府对原告提交的证据质证意见与被告新城区住建局一致。对被告新城区住建局提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。本院对原被告双方提交的证据认证如下：对原告提交的证据新政复字【2019】24号《西安市新城区人民政府行政复议决定书》、《责令整改通知书》；被告新城区住建局提交的证据《责令证据通知书》、被告新城区政府提交的证据复议申请书、复议答复书、复议决定书及送达回证因有原件核对，来源合法、内容真实，故对其真实性均予以确认。对原告提交的其余证据因与本案待证事实无关，故本院不予采信；对二被告提交的事实方面的证据XX线工单、城管执法局给街办的转办单（复印件）、规划局认定函（复印件）、照片四张因无原件核对且不符合证据规则规定的形式要件，故对其真实性不予确认。经审理查明，2019年9月4日，被告新城区住建局向原告日鑫公司作出《责令整改通知书》，内容为“经查，你单位在金某甲小区地下车库实施了私自拆除部分地下车库挡土墙的行为，违反了《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十七条规定。现根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十七条：禁止未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，擅自拆除破坏墙体、梁、板、墩、柱等主体和承重结构。现责令你单位立即停止施工，并进行整改。”原告不服，于2019年11月28日向被告新城区政府提交《行政复议申请书》，申请对被告新城区住建局作出的涉案《责令整改通知书》进行行政复议，并请求允许原告继续施工，否则给出可行解决方案，并赔偿原告停工期间全部损失。被告新城区政府于2020年1月18日作出涉案行政复议决定，认为被告新城区住建局作出的上述《通知书》认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，故对该《通知书》予以维持，并于2020年2月2日邮寄送达原告。原告不服，于2020年2月11日向本院提起行政诉讼，诉请如上。另查明，被告新城区政府在其《复议决定书》中阐述：“本机关经审查查明：……被申请人于2019年9月3日同申请人现场检查，……2019年9月4日，被申请人联系西安建筑科技大学工程技术有限公司专家到现场查看，因挡土墙被申请人拆除，影响结构承载力，建议原设计单位采取必要的技术措施处理。申请人也承认该次施工无审批手续，也无设计变更方案，遂被申请人向申请人下发了《责令整改通知书》，……以上事实有西安新城区XX线工单、《关于对“金某乙”小区违法建设的认定函》、现场照片、《责令改正通知书》等证据在卷佐证。……”本院认为，本案的争议焦点为被告新城区住建局作出的涉案《责令整改通知书》及被告新城区政府作出的新政复决字【2019】24号行政复议决定是否合法，是否应当被撤销。针对第一个争议焦点，职权依据方面，根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第六条第二款“区、县人民政府确定的房屋使用安全行政管理部门负责本辖区房屋使用安全日常监督管理”之规定，本案中，被告新城区住建局作为辖区内安全行政管理部门，具有对违反房屋使用安全等行为进行监督查处的法定职责，但根据该《条例》第十七条第一项“禁止未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，擅自拆除、破坏墙体、梁、板、墩、柱等主体和承重结构危害房屋使用安全的行为”之规定，被告新城区住建局如认为原告日鑫公司存在上述违法行为，应当在查明事实、证据确凿的基础上对涉案行为予以准确定性。根据本案查明的事实及该被告向本院提交的证据，其以规划部门向城管执法部门作出的涉案违建认定函及该被告提交的现场照片复印件作为其认定原告存在违反“未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，擅自拆除、破坏墙体、梁、板、墩、柱等主体和承重结构危害房屋使用安全的行为”因缺乏事实依据，本院依法对其认定的违法事实不予认可，且规划部门作出的违建认定函是基于涉案建筑存在违法建设行为的客观事实，被告新城区住建局作为房屋安全监督管理部门，与该认定函之间并无法律上的职能衔接关系，且违法建筑的认定与施工安全隐患并无法律及事实上的必然因果关系；另因该被告未提交其履行了现场检查、勘测及询问的相关证据，且其提供的照片复印件不符合证据的法定形式要件，故本院对其认定原告存在涉案违法行为、其调查程序合法的辩称依法不予认可。综上，被告新城区住建局作出涉案《通知书》因缺乏事实依据且缺乏基本程序，构成违法，应当予以撤销。针对第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请复议”之规定，被告新城区政府具有作出本案行政复议决定的法定职权，对此本院依法予以确认。因被告新城区住建局作出的涉案通知书认定事实不清、证据不足，行政处罚程序违法，故被告新城区政府依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出维持该处罚决定的复议决定亦依法不能成立，应当予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告西安市新城区住房和城市建设局向原告陕西日鑫置业有限公司作出的《责令整改通知书》；二、撤销被告西安市新城区人民政府作出的新政复决字【2019】24号行政复议决定。案件受理费50元，由被告西安市新城区住房和城市建设局、西安市新城区人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长      蒋漱玉人民陪审员      娄静霜人民陪审员      强智才 二Ο二Ο年六月二十二日 书  记  员      郝建号附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一） 主要证据不足的；（二） 适用法律、法规错误的；（三） 违反法定程序的；（四） 超越职权的；（五） 滥用职权的；（六） 明显不当的。第七十九条  复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 1