上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪03行初74号原告颜道成，男，1951年5月29日出生，汉族，住上海市青浦区。委托代理人邹佳莱，上海彭旨平律师事务所律师。被告上海市青浦区人民政府，住所地上海市青浦区。法定代表人余旭峰。委托代理人朱雯博。委托代理人刘战尧，北京盈科(上海)律师事务所律师。被告上海市人民政府，住所地上海市黄浦区。法定代表人龚正。委托代理人章步云。委托代理人董旭鸣。原告颜道成因不服被告上海市青浦区人民政府(以下简称青浦区政府)作出的强制拆除违法建筑决定及被告上海市人民政府(以下简称市政府)作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月14日受理后，依法组成合议庭，于2020年3月10日通过互联网在线方式公开开庭审理了本案。原告颜道成及委托代理人邹佳莱，被告青浦区政府的委托代理人朱雯博、刘战尧，市政府的委托代理人章步云、董旭鸣出庭参加了诉讼。审理过程中，本院依法组织协调，但各方当事人未能达成一致。现已审理终结。被告青浦区政府于2017年3月17日向原告颜道成作出编号为青强拆决字2017第004号《强制拆除违法建筑决定书》(以下简称被诉强拆决定)，主要内容为：“经查，你未经批准在城南村XXX号擅自搭建建(构)筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》(2015年修正，以下简称《城乡规划法》)第四十条第一款的规定。上海市青浦区城市管理行政执法局(以下简称青浦城管局)已于2017年2月13日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》(青城责拆决字2017第01008号)。本机关已于2017年2月21日向你发出《限期拆除违法建筑公告》(青限拆告字2017第004号)和《限期拆除违法建筑催告书》(青限拆催字2017第004号)，限你拆除上述违法建筑。经查，你在规定限期内未拆除上述违法建筑，现依据《上海市拆除违法建筑若干规定》(2011年修正，以下简称《上海市拆违规定》)第十一条第二款的规定，本机关责成青浦城管局于2017年3月21日实施强制拆除。届时请你取走上述违法建筑内的财物…”。被告市政府于2019年8月1日向原告颜道成作出编号为沪府复字(2017)第323号行政复议决定书(以下简称被诉复议决定)，主要内容为：“…本机关经审理认为，被申请人就其作出的被诉强拆决定，提供了《协助通知书》《执法协助书面意见》《认定单》《现场检查笔录》和照片、《责令改正通知书》《谈话通知书》《询问笔录》《陈述笔录》《责令限期拆除违法建筑事先告知书》《陈述申辩笔录》《责令限期拆除违法建筑决定书》《限期拆除违法建筑催告书》《限期拆除违法建筑公告》、被诉强拆决定、《强制拆除违法建筑通告》、相关送达凭证等证据，本机关对相关证据及事实予以审查确认。本案中，申请人认为被诉强拆决定混淆了合法建筑与违法搭建。本机关认为，根据《城乡规划法》等有关法律法规规定，新建、改建、扩建建筑物、构筑物等工程的，建设单位或个人均应按规定办理建设工程规划许可证。本案中，经勘察并经询问申请人，认定申请人在区级河道西大盈港西岸宅基地范围外占用集体土地搭建423.58平方米涉案建筑，未取得相应建设工程规划许可证，属于违法建筑。青浦城管局经向申请人发出《责令限期拆除违法建筑决定书》，因申请人在规定期限内未履行自行拆除违法建筑义务，被申请人据此向申请人发出《限期拆除违法建筑催告书》《限期拆除违法建筑公告》。由于申请人仍未自行拆除，被申请人遂依照《城乡规划法》及《上海市拆违规定》的有关规定，向申请人发出被诉强拆决定，认定事实清楚，符合相关法律法规规定。关于申请人主张其对土窑厂拥有合法产权，缺乏事实与法律根据，属于历史遗留问题，本机关不予支持。但在执法程序方面，本案中青浦城管局作出《责令限期拆除违法建筑决定书》的时间为2017年2月13日，尚在起诉期限内，被申请人即于同年3月17日作出被诉强拆决定，违反了《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第四十四条的规定，属程序违法。综上，被诉强拆决定违反法定程序，但事实认定并无不当，申请人基于自身违法搭建行为而主张相应的经济赔偿，于法无据。综上所述，被申请人作出的被诉强拆决定程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第3目的规定，本机关决定：确认被申请人作出被诉强拆决定的行政行为程序违法。”原告颜道成诉称，上海市青浦区夏阳街道城南村XXX号窑棚附近的建筑物系改革开放前期原告自行搭建。2017年3月17日，被告青浦区政府作出被诉强拆决定，责成青浦城管局于3月21日实施强制拆除。原告不服，向被告市政府申请复议，市政府怠于履行复议职责，原告向国务院申请进行监督，市政府于2019年8月1日作出被诉复议决定，结论是确认被诉强拆决定程序违法。原告认为，被诉强拆决定程序违法，认定事实及适用法律均错误，执法目的不合法。被诉复议决定也不合法。本次拆违中包括了原告的合法建筑，即2个土窑和1个酒窖。关于2个土窑是原告承包的，有原上海市青浦县人民法院判决书为证，原告估算有几千平方米。酒窖是原告在自己的院子里建造的，向当地政府进行了口头申请，当时并不需要审批手续，被诉强拆决定适用的相关法律规定对其颁布之前的行为没有溯及力。另外，对被诉复议决定的中止程序有异议。请求撤销被诉强拆决定、撤销被诉复议决定，责令被告市政府重新作出复议决定。被告青浦区政府辩称，根据《城乡规划法》第六十八条及《上海市拆违规定》第三条第一款的规定，青浦区政府具有作出被诉强拆决定的职权。原告及其家庭成员于1988年9月申请建房并获许可，1991年12月7日原青浦县人民政府向其颁发《上海市农村宅基地使用证》。在事实调查过程中，青浦城管局经向原上海市青浦区规划和土地管理局发出《协助通知书》，该局出具《执法协助书面意见》，认定城南村XXX号约423.58平方米的建(构)筑物未核发有关规划审批文件。本案所涉上述违法建筑位于西大盈港西岸集体土地范围内，系2000年后原告重新搭建，主要用于外来人口出租使用。对于原告认为青浦区城南村XXX号建(构)筑物中有部分是改革开放初期建造的窖棚、属于历史遗留合法财产的意见，根据青浦城管局2017年2月7日对上海市青浦区夏阳街XXX委员会(以下简称城南村委会)书记制作的陈述笔录，原告主张的集体土窑厂已于1996年被城南村委会拆除用于机耕队建设；该情况在原告向青浦区夏阳街XXX委会提交的材料中也有体现。原告未经批准擅自搭建建(构)筑物的行为事实清楚。原告的行为，违反了《城乡规划法》第四十条第一款，青浦区政府依据《上海市拆违规定》第十一条第二款规定作出被诉强拆决定，适用依据正确，但在执法程序上确实违反了《行政强制法》第四十四条的规定。请求驳回原告的诉讼请求。被告市政府辩称，市政府具有作出被诉复议决定的法定职权，经复议查明被诉强拆决定程序违法，但事实认定清楚，证据确凿。在复议程序中，市政府因案件调查需要于2017年7月12日作出《行政复议中止通知书》并送达双方当事人。2019年7月29日恢复审理后，于同日向双方当事人寄送了《行政复议恢复审理通知书》，被诉复议决定程序合法，适用法律正确。请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，1991年12月7日，原青浦县人民政府向颜道成颁发《上海市农村宅基地使用证》，核定颜道成使用面积227平方米，其中主房占地90.98平方米、棚舍占地48.32平方米。2017年1月5日，城南村委会出具《关于颜道成河道“三清”整治情况汇报》，主要内容为“颜道成在区级河道西大盈港西岸宅基地范围外占用集体土地的423.58平方米无证建筑，…颜道成反映其中一部分建筑是1981年后经营过几年的土窑厂，后歇业。2010年颜道成在其破旧的土窑房，进行了一次修缮，出租给外来人口居住至今。该土地与房子至今未取得合法的权证，而认定为占用集体土地的无证建筑”。同月9日，青浦城管局发出《协助通知书》，原上海市青浦区规划和土地管理局于同月20日作出《执法协助书面意见》回复青浦城管局，位于城南村西大盈/新开河西岸，城南村XXX队XXX号颜道成搭建的约423.58平方米的建筑物、构筑物，经查，未核发有关规划审批文件，并将上海市青浦区夏阳街道办事处作出的《认定单》作为附件提供。《认定单》载明，由村民委XXX组织，会同街道社区管理办公室和规土所来现场对原告户农村个人住房进行放样并根据相关规定开具夏阳街道农村个人住房建设规划许可证。经现场核查，该户违规在城南村西大盈港西岸集体土地范围内搭建违章建筑共计423.58平方米。同年2月6日青浦城管局制作《现场检查笔录》并拍照取证，作出《责令改正通知书》，要求原告对擅自搭建建筑物的行为进行改正，并送达《谈话通知书》。同年2月7日，青浦城管局对原告制作《询问笔录》，原告陈述城南村XXX号附近的房屋建筑面积根据相关部门测绘面积为423.58平方米，当时没有相关审批手续，主要用于外来人口出租使用。青浦城管局还向城南村委会书记沈铁龙制作了《陈述笔录》，沈铁龙称，颜道成当时承包了集体土窑厂，并在承包期间对窑厂进行了扩建，城南村委于1996年组织人员拆除了破旧窑棚，用于机耕队建设，颜道成在原来土窑厂土地上于2000年后逐步搭建房屋，用于外来人口出租，相关建设未取得审批。青浦城管局经复查发现原告未整改，遂再次制作《现场检查笔录》并拍照取证，向原告制发《责令限期拆除违法建筑事先告知书》。同年2月8日，青浦城管局听取原告陈述申辩意见。同年2月13日，青浦城管局经复查，发现原告部分整改，于同日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令原告于同年2月14日16时前自行拆除上述违法建筑，并向原告送达《违法搭建法律后果告知单》。同年2月21日，青浦城管局经复查向原告发出《限期拆除违法建筑催告书》《限期拆除违法建筑公告》，催告原告于同年2月23日前拆除上述违法建筑并作公告。同年3月17日，青浦城管局经复查发现原告部分整改。同日，青浦区政府作出被诉强拆决定、《强制拆除违法建筑通告》，责成青浦城管局于2017年3月21日实施强制拆除，并告知原告届时取走上述违法建筑内的财物。原告不服，向市政府提起行政复议申请。市政府于同年4月7日收到申请后，于同年4月13日向原告发出《补正行政复议申请通知书》，后市政府于同年4月19日收到原告补正并正式受理。同年4月24日，市政府向被告青浦区政府发出《行政复议答复通知书》。同年5月3日，市政府收到青浦区政府《行政复议答复书》及相关证据材料。同年6月14日，市政府作出《行政复议延长审理期限通知书》，并于当日寄送双方当事人。同年7月12日，市政府以案件需要调查为由作出《行政复议中止通知书》并于当日寄送双方当事人。2019年7月29日市政府以行政复议中止的原因已消除为由恢复行政复议案件的审理。2019年8月1日，市政府作出被诉复议决定，确认被诉强拆决定程序违法，内容如前所述。被诉复议决定于同年8月5日邮寄双方当事人。原告收悉后仍不服，向本院提起行政诉讼，要求判如所请。另查明，1987年5月14日，原上海市青浦县人民法院对原告(反诉被告)青浦县环城乡城南村一队诉被告(反诉原告)颜道成土窑承包合同纠纷、反诉赔偿纠纷一案，作出(87)青法经字第33号民事判决，判决主文第五项为“现被告承包的土窑二只，自本判决生效后由被告按原合同规定继续承包三年，被告每年上交给原告人民币三千元。承包期满后，被告将土窑二只及添置的土窑附属设备折价给原告(扣除原告原有窑基折价款)。”2016年12月5日，颜道成向青浦区夏阳街XXX委会提出《关于对城南村壹组土窑厂和水泥预制场产权历史纠纷的处理申请》，称1996年城南村委组织人员拆毁窑棚窑墩。因原告信访，2017年3月22日，夏阳街道办事处予以答复，主要内容为：您在城南1队的集体土窑厂和1000多平方窑棚和700平方水泥预制场，经专业测绘公司测定，属于“三清”河道整治范围，建筑面积为423.59平方米。经青浦区规划和土地管理局认定(青规土执字[2017]008号)，此部分建筑未办理相关行政审批手续，属于违法建筑，于2017年3月21日已拆除。至于您反映的地下酒窖经规土局认定属于违章，需整治拆除，目前您已将物品搬离，并已签字确认。审理过程中，本院于2020年4月17日至城南村XXX号进行了现场查看，本案所涉违法建筑已拆除。以上事实，由《上海市农村宅基地使用证》《关于颜道成河道“三清”整治情况汇报》《协助通知书》《执法协助书面意见》《认定单》《夏阳街道河道“三清”专项行动调查表》，2017年2月6日《现场检查笔录》及现场照片、《责令改正通知书》《谈话通知书》《询问笔录》《陈述笔录》，2017年2月7日《现场检查笔录(复查)》及复查照片、《责令限期拆除违法建筑事先告知书》及送达回证、《陈述申辩笔录》，2017年2月13日《现场检查笔录(复查)》及复查照片、《责令限期拆除违法建筑决定书》《违法搭建法律后果告知单》及送达回证，2017年2月21日《现场检查笔录(复查)》及复查照片、《限期拆除违法建筑催告书》《限期拆除违法建筑公告》及送达回证，2017年3月17日《现场检查笔录(复查)》及复查照片、被诉强拆决定、《强制拆除违法建筑通告》及送达回证、送达照片等证据，以及《行政复议申请书》、申请材料、《补正行政复议申请通知书》、补正行政复议申请材料、《行政复议答复通知书》《行政复议答复书》《行政复议延长审理期限通知书》《行政复议中止通知书》《行政复议恢复审理通知书》、被诉复议决定及相关邮寄凭证、民事判决书、《关于对城南村壹组土窑厂和水泥预制场产权历史纠纷的处理申请》、夏阳街道办事处信访答复等证据为证，并结合当事人在庭审中的一致陈述予以确认。本院认为，根据《城乡规划法》第六十八条、《上海市拆违规定》第三条第一款的规定，被告青浦区政府具有作出被诉强拆决定的法定职权。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《上海市拆违规定》第十一条第二款规定，当事人未在规定的期限内拆除违法建筑的，拆违实施部门应当向市或者区、县人民政府报告，由市或者区、县人民政府责成拆违实施部门等有关部门强制拆除，并可以依法予以罚款。本案中，根据被告青浦区政府提交的证据材料能够证明，经夏阳街道办事处认定，城南村XXX号颜道成户违规在城南村西大盈港西岸集体土地范围内搭建违章建筑423.58平方米；上述搭建建(构)筑物，经规划土地管理部门核查，未核发有关规划审批文件；原告在青浦城管局的调查询问过程中亦确认没有相关审批手续，用于外来人口出租使用。青浦城管局向原告作出《责令限期拆除违法建筑决定书》后，原告未在规定的期限内自行全部拆除违法建筑，被告青浦区政府向原告作出《限期拆除违法建筑催告书》及《限期拆除违法建筑公告》，原告户仍未在规定期限内自行全部拆除。因此，被告青浦区政府向原告作出被诉强拆决定，认定事实清楚，证据确凿充分。针对本案现场检查发现原告未经审批擅自搭建建(构)筑物的情况，被告青浦区政府适用《城乡规划法》《上海市拆违规定》等相关规定作出被诉强拆决定并无不当。需要指出，原告认为，本案拆违中包括了原告2个土窑和1个酒窖的合法建筑，但其提供的证据材料不足以证明已取得了相关许可手续，其认为历史遗留问题不需要审批手续等意见，缺乏相应的法律依据和事实根据，本院不予支持。在庭审中，原告称此次其土窑2只近千平方米被拆除，但经本院审查，原告亦有书证自认土窑的窑棚窑墩于1996年被城南村委会拆除。原告因与城南村XXX队土窑承包产生纠纷而认为涉案违法建筑系合法建筑的相关诉讼意见，本院不予采纳。至于原告提及的其院子内的酒窖，亦非2017年3月21日的被强制拆除范围。《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，青浦城管局于2017年2月13日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》限期原告自行拆除违法建筑，并明确告知了申请行政复议、提起诉讼的权利及期限。但青浦区政府于2017年3月17日即作出被诉强拆决定，尚在原告复议、起诉期限内，属于违反法定程序的情形，应予撤销，但违法建筑已被实际拆除，已不具有可撤销内容，应确认违法。被告市政府收到原告的行政复议申请后，经要求补正、延长审理期限、因案件调查需要中止审理、中止原因消除后恢复审理，在审查之后作出被诉复议决定，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项、第七十四条第二款第(一)项、第七十九条的规定，判决如下：一、确认被告上海市青浦区人民政府作出的青强拆决字2017第004号《强制拆除违法建筑决定书》违法；二、驳回原告颜道成的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元(已预交)，由被告上海市青浦区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。审 判 长 张文忠审 判 员 程 黎审 判 员 姚佐莲二〇二〇年六月二十八日法官助理 史克诚书 记 员 陈 琳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。