广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终287号上诉人（原审原告）邝允铿。委托代理人岑宇安，广东凤南律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区农业农村局。法定代表人庄少伟，局长。委托代理人吴雁和，该局工作人员。委托代理人邹洁莹，广东东达昊律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市农业农村局。法定代表人唐棣邦，局长。委托代理人陈钻华，佛山市司法局工作人员。委托代理人李嘉雯，佛山市司法局工作人员。上诉人邝允铿因诉被上诉人佛山市南海区农业农村局（以下简称南海农业局）行政监督及佛山市农业农村局（以下简称市农业局）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1081号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2019年5月9日，邝允铿通过快递方式向南海农业局邮寄一份《行政处理申请书》，认为邝允铿是佛山市南海区大沥镇大镇庄边村人，是佛山市南海区大沥镇大镇经济联合社（以下简称大镇经联社）成员之一，经了解2018年9月11日《大沥镇农村集体资产交易表决书》记载的“大镇经联社已对大镇名苑地块进行前期整理，费用为7412464元”相关费用是动用集体资金，并未召开成员大会进行表决或听取民众意见，承包合同也未对外招标，也未上平台交易，相关费用不明不白，侵害邝允铿作为成员的利益及知情权。为此，邝允铿向南海农业局申请要求：1.责令大镇经联社公开公示2018年9月11日《大沥镇农村集体资产交易表决书》记载的“大镇经联社已对大镇名苑地块进行前期整理，费用为7412464元”中“7412464元”的明细费用和交易费用的发票明细清单并给予其一份；2.责令大镇经联社公开2018年9月11日《大沥镇农村集体资产交易表决书》记载的“大镇经联社已对大镇名苑地块进行前期整理，费用为7412464元”中“7412464元”相关承包合同、施工合同及支付往来发票并给予其一份，发现违法违规行为的，要求南海农业局依法查处。次日，南海农业局收到邝允铿寄出的《行政处理申请书》。同年5月17日，南海农业局向大沥镇城乡统筹局发出《关于大沥镇大镇社区庄边村财务公开情况跟进的函》，请求该局协助了解2018年9月11日《大沥镇农村集体资产交易表决书》关于“土地前期整理费用7412464元”。2019年5月20日，大沥镇城乡统筹局答复南海农业局，认为关于“大镇名苑地块前期整理费用”已于2018年9月11日经大镇经联社成员代表会议表决通过并进行了公示并附有照片。2019年7月15日，南海农业局向邝允铿作出南农农信答复字〔2019〕4号《信访事项答复意见书》（以下简称《信访事项答复意见书》）。次日，南海农业局通过邮寄送达的方式向邝允铿送达《信访事项答复意见书》，邝允铿于同年7月18日签收。2019年7月24日，南海农业局向大沥镇城乡统筹局作出一份《关于进一步做好村务公开的提醒函》，请大沥镇城乡统筹局监督指导大镇社区做好村务公开工作，特别是档案归档查阅工作，若有村民申请，不得拒绝其查阅村务公开档案的要求。2019年7月30日，邝允铿向市农业局递交一份《行政复议申请书》，认为南海农业局直到2019年7月29日已超过60天没有向邝允铿出具行政处理决定书和答复，认为南海农业局存在行政不作为，请求：1.市农业局责令南海农业局对邝允铿提交的《行政处理申请书》限期依法出具行政处理决定，并确认南海农业局行政违法和行政不作为；2.市农业局责令大镇经联社公开2018年9月11日《大沥镇农村集体资产交易表决书》记载的“大镇经联社已对大镇名苑地块进行前期整理，费用7412464元”的明细费用和交易费用的发票明细清单，并给予邝允铿一份，以邮寄方式送达；3.市农业局责令大镇经联社公开2018年9月11日《大沥镇农村集体资产交易表决书》记载的“大镇经联社已对大镇名苑地块进行前期整理，费用7412464元”相关的承包合同、施工合同以及支付给相关单位的往来发票，并给予邝允铿一份，以邮寄方式送达，同时依法查处违法行为。当天市农业局出具《行政复议受理通知书》并于2019年8月2日送达邝允铿。同时，市农业局向南海农业局发出《提出行政复议答复通知书》，2019年8月2日南海农业局签收并在规定的期限内提交答复书及相关证据材料。2019年9月23日，市农业局作出佛府行复〔2019〕224号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《驳回行政复议申请书》），认为南海农业局依法履行了村务公开的职责，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回邝允铿的行政复议申请。次日市农业局将该决定书送达邝允铿及南海农业局。另查，“大镇名苑地块前期整理费用明细表”“中标通知书”“出纳账”在大镇经联社社务公开栏中予以公示。原审法院认为：根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条、农业部、监察部联合制定的农经发〔2011〕13号《农村集体经济组织财务公开规定》第二条的规定及法院审理查明的事实，现庄边村履行集体经济组织职能的是庄边经济社，其财务公开的行为应当受《农村集体经济组织财务公开规定》的调整。《农村集体经济组织财务公开规定》虽属于规章以下的规范性文件，但合法有效，可以作为案件适用的依据。根据《农村集体经济组织财务公开规定》第十五条的规定，邝允铿对于庄边经济社不及时履行集体经济组织财务信息义务的行为，有权向县级以上农村经营管理部门和乡（镇）党委、政府进行投诉、举报，要求其履行监督职责。故南海农业局对邝允铿的申请有权进行处理的职责。市农业局作为南海农业局上级主管部门，依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定有权受理邝允铿的行政复议申请。市农业局受理邝允铿的复议申请后，经调查核实，在法定期限内作出《驳回行政复议申请决定书》，并依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法，予以确认。案件争议焦点为南海农业局针对邝允铿的申请事项是否履行了监督职责。根据上文论述，《农村集体经济组织财务公开规定》第十五条的规定赋予了南海农业局对集体经济组织是否财务公开进行指导和监督的职责，之所以赋予该项职责的目的在于通过政府监督集体经济组织公开村务信息的途径保障村民的知情权；在履行该法定职责时，南海农业局不仅要对村民反映的事项进行调查核实、及时答复，而且应当在监督过程中限定公开的合理期限并跟进监督集体经济组织执行情况。在村务信息确已公开的情况下，农村经营管理部门不存在监督指导的义务，但应当向申请人告知获取该信息的可靠途径，这是建设责任政府、法治政府和服务型政府的必然要求，也是其全面履行法定职责的应有之意。根据《农村集体经济组织财务公开规定》第三条、第五条的规定，因大镇经联社已将相关工程的费用明细予以公开，南海农业局经调查后认为大镇经联社已公开相关信息，通过信访回复的方式告知了邝允铿。邝允铿认为相关工程的合同及款项发票属于公开范围，大镇经联社未予公开违反法律规定，法院认为，邝允铿所主张的公开内容并非《农村集体经济组织财务公开规定》所需公开的范畴，故对邝允铿的意见不予支持。最后还要指出，南海农业局将邝允铿的申请认定为信访事项，作出被诉信访答复，存在瑕疵，但并未对邝允铿的实体权利义务产生实质影响，对此予以指正。综上分析，南海农业局已履行其法定职责，市农业局依照法律规定驳回邝允铿的行政复议申请，予以支持。邝允铿要求撤销市农业局的行政复议决定并要求南海农业局履行职责的理由不成立，不予支持，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回邝允铿的诉讼请求；案件受理费50元由邝允铿负担。上诉人邝允铿上诉称：邝允铿作为佛山市南海区大沥镇大镇庄边村人，是大镇经联社成员，经了解2018年9月11日《大沥镇农村集体资产交易表决书》记载的“大镇经联社已对大镇名苑地块进行前期整理，费用为7412464元”相关费用是动用集体资金，并未召开成员大会进行表决或听取民众意见，承包合同也未对外招标，也未上平台交易，相关费用不清，侵害邝允铿作为成员的利益及知情权。为此，邝允铿向南海农业局申请责令大镇经联社公开“大镇经联社已对大镇名苑地块进行前期整理，费用为7412464元”中“7412464元”相关交易费用的发票、承包合同、施工合同等，但遭到拒绝。原审判决驳回邝允铿的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误。根据《广东省村务公开条例》第七条第（三）项、第（四）项的规定，“7412464元”的系大镇经联社用于支付工程款的开支，该支出相应的发票属于财务收支的凭证，应予以公开；“7412464元”所涉的相关承包合同、施工合同属于大镇经联社集体经济项目的合同订立情况，亦应予以公开。此外，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》释义的规定，涉及村民利益、村民普遍关心的其他事项，应予以公开。故原审法院认为“邝允铿所主张公开的内容并非《农村集体经济组织财务公开规定》所需公开的范畴”，明显违反了《广东省村务公开条例》第七条的规定。综上，邝允铿的诉讼请求合法有据。请求二审法院撤销原判，改判支持邝允铿原审诉讼请求，本案一、二审诉讼费由被上诉人南海农业局、市农业局负担。被上诉人南海农业局辩称：一、南海农业局已履行法定监督职责，不存在行政违法或行政不作为。二、上诉人邝允铿申请公开的发票及相关承包合同、施工合同并非《农村集体经济组织财务公开规定》所规定的应公开的范畴。三、并非凡是村民要求公布的，就属于村务公开的事项。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市农业局辩称：被上诉人南海农业局对上诉人邝允铿申请的申请已履行法定职责，处理适当。市农业局作出的《驳回行政复议申请决定书》证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人邝允铿因认为被上诉人南海农业局未履行对大镇经联社的村务公开的监督职责而提起行政诉讼。案件争议焦点为南海农业局针对邝允铿的申请事项是否履行了监督职责。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条及农业部、监察部联合制定的农经发〔2011〕13号《农村集体经济组织财务公开规定》第二条等规定，邝允铿作为大镇经联社的社员有权向南海农业局反映该社村务公开问题,南海农业局具有对村民反映的村务公开事项进行调查核实,并在确认农村集体经济组织存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下责令其公开的职责。本案中,邝允铿向南海农业局责令大镇经联社公开《大沥镇农村集体资产交易表决书》关于大镇名苑地块前期整理费用7412464元的明细费用、发票及相关合同等信息。南海农业局在收到邝允铿的申请后,向大沥镇城乡统筹局发出《关于大沥镇大镇社区庄边村财务公开情况跟进的函》，请求该局协助了解2018年9月11日《大沥镇农村集体资产交易表决书》关于“土地前期整理费用7412464元”的村务信息。大沥镇城乡统筹局答复南海农业局，认为关于“大镇名苑地块前期整理费用”已于2018年9月11日经大镇经联社成员代表会议表决通过并进行了公示且附有照片佐证。南海农业局经调查核实案涉土地前期整理费用7412464元所涉及的“大镇名苑地块前期整理费用明细表”“中标通知书”“出纳账”等相关村务信息已在大镇经联社社务公开栏中予以公示，并将该情况向邝允铿作出书面答复,并指引邝允铿如对村务公开内容等有异议，可根据《广东省村务公开条例》第十三条的规定向所在的经济社的理财监督小组反映。南海农业局随后又发《关于进一步做好村务公开的提醒函》至大沥镇城乡统筹局，请该局监督指导大镇社区做好村务公开工作，不得拒绝村民查阅村务公开档案的要求。邝允铿认为大镇经联社未将大镇名苑地块前期整理费用的相关发票、合同予以公开违反村务公开的规定，南海农业局未予监督纠正，属于未履行监督职责。对此，《农村集体经济组织财务公开规定》第十三条规定：“村集体经济组织民主理财小组行使下列监督权：……（二）审核原始凭证，查阅有关财务账目及相关的经济活动事项……”。邝允铿所要求公开的相关发票、合同实为财务相关原始凭证和资料，财务公开与公开财务原始凭证、合同等账册资料为两个不同的法律概念,财务公开并不是将财务发票、原始凭证或原始合同等财务资料直接公诸于众,《农村集体经济组织财务公开规定》规定由村集体经济组织民主理财小组行使审核原始凭证，查阅有关财务账目及相关的经济活动事项的监督权。邝允铿因认为村集体经济组织未公开财务发票和合同违法，而要求南海农业局对此监督纠正,没有事实和法律依据。故南海农业局已依法履行了对村务公开事项的调查监督等相应的法定职责,并无不当，本院予以确认。邝允铿认为南海农业局未履行法定职责的主张理据不足，本院不予支持。此外，被上诉人市农业局作为南海农业局的上级主管部门，在受理邝允铿的复议申请后，经调查核实，在法定期限内作出《驳回行政复议申请决定书》驳回邝允铿的行政复议申请，且告知诉讼权利，主体适格，程序合法，结果正确，本院亦予以确认。综上，邝允铿的上诉主张理据不足，本院不予支持。原审法院判决驳回邝允铿的诉讼请求正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邝允铿负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年六月二十四日法官助理  邓明锋书 记 员  黄 妍