南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终167号 上诉人（一审被告）南宁市江南区市场监督管理局，住所地广西南宁市江**沙井大道**华南城**广场**。 法定代表人邓敬逸，该局局长。 委托代理人卢敏，该局工作人员。 被上诉人（一审原告）陈洪东，男，1973年5月10日出生，汉族，，住所地广西南宁市 一审被告南宁市市场监督管理局，，住所地广西南宁市金湖路** 法定代表人李善钦，局长。 上诉人南宁市江南区市场监督管理局（以下简称江南市监局）因与被上诉人陈洪东、一审被告南宁市市场监督管理局（以下简称南宁市监局）不服行政答复及行政复议一案，不服南宁铁路运输法院作出的（2019）桂7102行初389号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院查明，陈洪东于2019年3月29日在南宁市人人乐商业有限公司香格里拉购物广场（以下简称被举报人）处购买了“蒜香味花生350克”、“蒜香小花生150克”、“核桃味小花生150克”、“咸酥花生350克”、“奶香味花生350克”（以上产品简称涉案花生）、“亿滋散装休闲系列辣味（小鹏食品）”（以下简称涉案辣条）、“鲁花生鲜耗油218克”（以下简称涉案耗油）等七款食品，陈洪东认为上述食品均存在不合法情形，其中涉案辣条外包装标明是调味面制品，食品添加剂中包含山梨酸钾，属于超范围使用山梨酸钾作为食品添加剂，遂向江南市监局提出书面实名举报请求查处，将相关调查处罚结果书面告知举报人并依法奖励举报人。江南市监局收到举报后依法展开了调查，对被举报人进行了现场检查，调取了涉案产品的供货商、生产商资质材料、产品检验报告、出厂合格证明等材料。此外，江南市监局向南宁市监局发函《关于虾扯蛋等调味面制食品调查处置的请示》，南宁市监局于2019年6月19日作出《关于河南省调味面制食品执行标准等相关问题的批复》，称“一、原河南省食品药品监督管理局给原南宁市兴宁区食品药品监督管理局《关于协查调味面制食品使用标准有关情况的复函》（豫食药监食生函〔2018〕436号）、原河南省食品药品监督管理局给原北京市食品药品监督管理局《关于调味面制食品标准适用问题意见的函》（豫食药监食生函〔2017〕242号）、以及原河南省卫生和计划委员会、原河南省食品药品监督管理局给郑州市平江商会《关于调味面制食品标准有关问题的复函》（豫食药监食生函〔2018〕9号），对调味面制食品的产品标准问题已经作出了答复，建议参照。二、有关食品安全执行标准问题的解释权属于卫生健康部门，相关问题可向卫生健康部门咨询。”2019年6月6日，江南市监局作出《消费者举报不予立案告知书》（以下简称《告知书》），认为该产品执行标准《调味面制品》DB41/T515-2007现行有效，该标准中4.5食品添加剂的使用要求规定：食品添加剂的使用应符合GB2760（参照糕点类、膨化食品类）的规定。根据《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）表A.1食品添加剂的允许使用品种、使用范围以及最大使用量或残留量，山梨酸及其钾盐可以使用于糕点（07.02），最大使用量是1.0g/㎏。根据《国家食品安全监督抽检实施细则（2019年版）》第七类方便食品类抽检细则第一条“适用范围”规定，本细则适用于方便食品（不含调味面制品）食品安全监督抽检，调味面制品将根据相关食品安全国家标准的发布实施情况另行制定。因此不能判定涉案辣条添加山梨酸钾属于超范围使用食品添加剂。陈洪东不服该《告知书》中关于涉案辣条的回复，向南宁市监局申请复议，南宁市监局受理后于2019年8月15日作出复议决定，认为被举报人已经履行进货查验的义务，且从江南市监局提供的证据材料看，产品符合现行有效的《调味面制食品》DB41/T515标准中4.5关于食品添加剂的使用要求规定。因此江南市监局作出不予立案决定并告知陈洪东已经履行了监管职责，符合法律规定，南宁市监局维持了江南市监局的《告知书》，陈洪东不服，提起诉讼，请求法院依法判令：1.撤销江南市监局2019年6月6日向陈洪东作出的南江市监[2019]第F014号《告知书》中关于“亿滋散装休闲系列辣条”不予立案的部分内容；2.撤销南宁市监局作出的（南）市监复字[2019]78号《行政复议决定书》;3.责令江南市监局对陈洪东2019年3月31日《举报函》涉及“亿滋散装休闲系列辣条”的部分重新处理；4.本案诉讼费由江南市监局、南宁市监局承担。 一审法院认为，本案各方当事人对涉案产品中使用了山梨酸钾作为食品添加剂无异议，对该事实予以确认。各方争议焦点在于涉案辣条的分类归属以及适用标准。国家食品药品监督管理总局《关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》中明确辣条属于调味面制品，纳入“方便食品”实施许可，生产许可证内容为“方便食品（调味面制品）”。《食品安全国家标准、食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）中并未允许方便食品添加山梨酸钾，故涉案商品存在超范围使用添加剂的情形，违反了食品安全规定。江南市监局辩称辣条虽然纳入方便食品实施许可，但《国家食品安全监督抽检实施细则》中将调味面制品排除适用，因此在食品添加剂监督方面并不笼统归于方便食品，关于调味面制品目前还没有制定相关的国家标准，故应当适用地方标准。但是在国家食品药品监督管理总局将调味面制品纳入方便食品管理后，调味面制品应当至少符合方便食品相关国家标准的规定，基于辣条等调味面制品区别于方便食品的特殊特点，还可以制定其他标准予以监督，且江南市监局提交的证据并不能证明调味面制品在监管方面不必满足方便食品的监管规则，故对江南市监局的辩称不予支持。《食品安全国家标准、食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）为国家标准，尽管当时地方标准《调味面制食品》DB41/T515尚未失效，在国家标准制定后也应当优先适用国家标准，涉案产品执行地方标准使用食品添加剂山梨酸钾，违反了国家标准的强制性规定，江南市监局对陈洪东的投诉举报作出的《告知书》关于涉案辣条的决定适用标准错误，陈洪东的诉讼请求于法有据，予以支持。 南宁市监局受理陈洪东的行政复议申请后维持了江南市监局的《告知书》，适用标准错误，适用法律错误，依法应予撤销。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十九条的规定，判决：一、撤销江南市监局于2019年6月6日向陈洪东作出的《告知书》中关于“亿滋散装休闲系列辣条”的处理决定；二、撤销南宁市监局于2019年8月15日作出（南）市监复字[2019]78号《行政复议决定书》；三、责令江南市监局依法对陈洪东2019年3月31日的投诉中关于“亿滋散装休闲系列辣条”的部分举报重新处理。 上诉人江南市监局上诉称，一、河南省对于调味面制食品制定的地方标准《调味面制食品》(DB41/T515-2007)现行有效，且目前国家并未制定相关调味面制品的国家标准。涉案产品“亿滋散装休闲系列辣条（小鹏食品）”的生产企业为河南省企业，使用该地方标准《调味面制食品》(DB41/T515-2007)并无不妥。二、原国家食品药品监管总局《食品药品监管总局关于严格加强调味面制等休闲食品监管工作的通知》食药监食监一【2015】57号中将“调味面制品”纳入“方便食品”实施许可，该通知同时对调味面制品的监管作出相关要求。该通知第三点督促企业严把质量安全控制关中表明“凡有地方标准的，产品必须严格符合地方标准；没有地方标准的，要按照规定制定和实施企业标准”。因此，一审法院将“调味面制品”纳入“方便食品”实施许可与“调味面制品”纳入“方便食品”进行监管混为一谈，是为对该通知的理解错误。三、根据《中华人民共和国食品安全法》第二十五条“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得指定其他食品强制性标准”的规定及该法第二十六条“食品安全标准应当包括下列内容：（一）食品、食品添加剂、食品相关产品中的致病性微生物……(二）食品添加剂的品种的规定，河南省对于调味面面制使用范围、用量”的规定河南省对于调味面制食品制定的地方标准《调味面制食品》(DB41/T515-2007)属于食品安全标准，为强制执行的标准，且该标准中包括了食品添加剂的品种、使用范围、用量等内容，河南省企业按照该强制性标准进行调味面制品的生产，属于合法合规。且从法律效力来说，河南省地方标准为食品安全标准，依法属于强制性标准，效力等同于法律法规，违反该标准即违法。而原国家食品药品监管总局《食品药品监管总局关于严格加强调味面制等休闲食品监管工作的通知》为规范性文件，效力低于法律法规。四、《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)虽为国家标准，其规定了食品添加剂的使用原则、允许使用的食品添加剂品种、使用范围及最大使用量或残留量。在食品添加剂使用方面，属于一般法范畴。河南省对于调味面制食品制定的地方标准《调味面制食品》(DB41/T515-2007)特定针对是调味面制品规定，属于特别法范畴。根据法律的适用规则，应以河南省对于调味面制食品制定的地方标准《调味面制食品》（DB41/T515-2007)为准为宜。因国家并未制定调味面制品的国家标准，故在《食安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014)与河南省对于调味面制食品制定的地方标准《调味面制食品》(DB41/T515-2007)比较下，并不存在优先适用国家标准这一说法。五、2019年12月10日市场监管总局发布《关于加强调味面制品质量安全监管的公告》，要求各地市场监管部门对“辣条”类食品统一按照“方便食品（调味面制品）”生产许可类别进行管理，凡与此不一致的，应当于2020年1月31日前调整到位。生产企业按照《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760)的相关规定使用食品添加剂，不得超范围、超限量使用食品添加剂。该公告的发布，正式明确了调味面制品按照《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760)的相关规定使用食品添加剂。反过来说，也明确了在这公告发布前，河南省关于调味面制品的地方标准的适用。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律、法规错误，恳请二审法院依法查明事实并支持江南市监局的诉讼请求：一、依法撤销一审法院作出的（2019)桂7102行初389号行政判决，并依法改判。二、本案一审、二审诉讼费用由陈洪东承担。 被上诉人陈洪东答辩称，1.在陈洪东提出举报事项查处期间，涉案食品的地方标准《调味面制食品》（DB41/T515-2007)虽然属于有效标准，但是其中的4.5条条款与国家标准相抵触，因此该抵触部分属于无效;2.原国家食药总局2015年5月27日关于严格加强调味面制品等休闲食品监管通知第二条，调味面制品纳入“方面食品”管理，并要求各地方在2年转换期内及时纠正相关标准。方面食品（方便米面制品）在《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》GB2760当中是不允许添加山梨酸钾。涉案产品将山梨酸钾作为食品添加剂中使用到调味面制品中，属超范围使用，违反《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》GB2760。涉案食品地标4.5以“糕点”作为食品类别，在2年的转换期届满后（2017年5月底后），与上位法相抵触，应属无效。3.本案并非地方标准与原国家食药总局2015年5月关于严格加强调味面制品等休闲食品监管通知的效力之争，而是地方标准与国家标准效力冲突下应适用国家标准;4.广西壮族自治区食品药品监督管理局网站于2018年10月18日发布的2018年度第40期抽检公告第九项显示，调味面制品检出山梨酸钾即属违法。江南市监局应当与其秉承同一尺度;5.国家卫计委作为标准制定部门，在（2017)年第8号公告及其解读中，明确调味面制品归属方便米面制品（食品类别0607)；6.2019年12月10日国家市场监督管理总局公告，重申原国家食品药品监督管理局2015年5月27日通知的精神，属于再次确认。综上，本案一审判决事实清楚适用法律正确，处理得当，请求二审法院予以维持。 一审被告南宁市监局二审期间未作陈述。 二审期间，各方当事人均未提交新证据。经审查，一审判决确认的证据合法、有效，据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，根据《食品安全法》第二十九条“对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止”的规定，《食品安全国家标准、食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）为国家标准，尽管本案生产厂家在生产涉案商品时，地，地方标准《河南省地方标准-调味面制食品》DB41/T515尚未失效在国家标准制定后也应当优先适用国家标准，故涉案产品执行地方标准使用食品添加剂山梨酸钾，违反了国家标准的强制性规定。对于江南市监局关于地方标准适用于涉案商品生产厂家的生产依据的主张，本院不予支持。综上，江南市监局所作《告知书》存在适用法律法规不正确的情形，依法应当撤销。 一审被告南宁市监局受理陈洪东的行政复议申请后维持了江南市监局的《答复》，适用法律法规错误，依法应予撤销。 综上所述，上诉人江南市监局的上诉请求均无事实及法律依据，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人南宁市江南区市场监督管理局负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长 胡青兮 审 判 员 杨 斌 审 判 员 韦圆圆 二〇二〇年六月八日 法官助理 谢 瑜 书 记 员 陈斯涛 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （1）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （2）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （3）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （4）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。