广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终883号上诉人（原审原告）：黄仕光，男，1958年10月5日出生，汉族，住广州市增城区**************，公民身份号码：440************839。被上诉人（原审被告）：广州市增城区********办事处。住所地：广州市增城区************。法定代表人：邓章成，主任。委托代理人：蒋凌霞，广东法制盛邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市增城区人民政府。住所地：广州市增城区********。法定代表人：赵国生，区长。委托代理人：刘远新，广州市增城区司法局工作人员。委托代理人：朱国良，广东兆广律师事务所律师。原审第三人：广州市增城区******江屋排经济合作社。住所地：广州市增城区*******社。法定代表人：钟燕兵，社长。上诉人黄仕光因诉被上诉人广州市增城区********办事处（以下简称朱村街道办）、广州市增城区人民政府（以下简称增城区政府），原审第三人广州市增城区******江屋排经济合作社（以下简称江屋排经济社）行政处理决定及行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5011号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：黄仕光，男，1958年10月5日出生，出生入户江屋排经济社处。1993年4月27日黄仕光户口农转非从江屋排经济社处迁至县街，2017年3月8日，黄仕光将其户口又从广州市增城区********迁回江屋排经济社处。江屋排经济社所属土地因广州职业技术院校迁建项目被征收，江屋排经济社于2014年1月19日召开村民户代表会议，会议制定并通过了《分配方案》，该方案规定：“一、土地补偿费分配人口基准时间。拟定2013年12月31日作为征地补偿费分配人口刻定基准时间……三、分配对象及分配比例。1.户籍在本合作社人员每人享受3万元青苗款。2.截止时间：2013年12月31日。3.户籍在本合作社的人员（包含在2013年1月1日-2013年12月31日外嫁、出生未入户、死亡）享受100%。4.户籍不在本合作社的人员享受50%。5.茶寮仔（黄姓户）只享受自己的责任田、自由地，不享受江屋排合作社任何待遇。6.外迁入本村户分配50%。”2019年1月29日，黄仕光向朱村街道办递交《行政处理申请书》，请求：1.确认黄仕光具有江屋排经济社成员资格；2.责令江屋排经济社按照外迁人员标准向黄仕光支付土地分红（土地补偿费）人民币9万元。朱村街道办收到上述申请后，依法予以受理，并于2019年2月1日向江屋排经济社发出《朱村街行政处理答复通知书》，告知其依法提出书面答复，并提交相关证据、依据。朱村街道办分别于2019年3月27日、2019年3月29日依法对黄仕光、江屋排经济社社长钟燕兵及秀山村村委书记温岸森进行调查询问，并制作了《行政处理决定调查笔录》。经审查相关证据、依据，朱村街道办于2019年4月24日作出（2019）增朱街行决字第（24）号《行政处理决定书》（以下简称被诉行政处理决定），认为：根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，黄仕光虽出生在江屋排经济社处，原户籍亦在江屋排经济社处，但后因工作需要将户口迁出，直至2017年3月8日才重新将户口迁回江屋排经济社处。黄仕光因户口迁出已经失去了江屋排经济社成员资格，现其又将户口迁入江屋排经济社处，并不当然获得江屋排经济社处成员资格。根据上述规定，“户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格”。本案中，黄仕光并未提交江屋排经济社对其成员资格经过社委会或者理事会审查和成员大会表决确认的证明材料，因此，黄仕光不具有江屋排经济社的成员资格。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第六条、第十六条的规定，江屋排经济社拥有依法管理集体经济组织资产及收益分配的自主权，且只有集体经济组织成员才依法享有与其他成员同等的集体收益分配权，没有成员资格的外迁人员并不享有集体收益分配权，加之《分配方案》确定了2013年12月31日为征地补偿费分配人口的基准时间，2013年12月31日前户籍在江屋排经济社处的人员享受100%分红待遇。茶寮仔（黄姓户）只享受自己的责任田、自留地，不享受江屋排经济社任何待遇。黄仕光在1993年迁移户口前属于茶寮仔（黄姓户），不在上述《分配方案》中，因此，决定：1.黄仕光不具备江屋排经济社成员资格；2.黄仕光提出责令江屋排经济社向其支付土地补偿分红款90000元的请求，不予支持。上述《行政处理决定书》依法送达给了黄仕光和江屋排经济社。黄仕光收到后不服，于2019年6月22日申请行政复议。增城区政府于2019年6月28日依法予以受理，并于同日向朱村街道办发出《提出行政复议答复通知书》，告知其提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据。朱村街道办于2019年7月31日收到后，于2019年8月5日提交了《行政复议答复书》和相关证据材料。2019年8月9日，增城区政府向江屋排经济社发出《第三人参加行政复议通知书》，告知其参加行政复议，并可提交书面意见和相关证据。2019年8月23日，增城区政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，告知其因案件复杂，需延长审查期限，并依法送达给了各方。经审查相关证据、依据，增城区政府于2019年8月23日作出增府行复〔2019〕125号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），维持了被诉行政处理决定。上述《行政复议决定书》依法进行了送达，黄仕光收到后仍不服，诉至原审法院。2013年7月31日，朱村街道办与黄仕光一家的户代表黄海华签订了《安置协议书》，就其所属宅基地及地上房屋的征收补偿安置等问题达成了相关协议。上述宅基地及地上房屋的征收补偿款项已经实际支付完毕。黄仕光在庭审过程中虽称其在江屋排经济社处有承包田地，但未向本院提交任何证据予以证实，江屋排经济社亦当庭否认黄仕光有在经济社承包责任田和其他土地。原审法院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市**办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”根据上述规定，本案中，朱村街道办有权对辖区黄仕光要求确认集体经济组织成员资格及福利待遇分配、分红等事宜作出处理决定。关于黄仕光是否具有江屋排经济社处集体经济组织成员资格的问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”第四款规定：“农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”根据上述规定，“户口加义务”的原则是确认农村集体经济组织成员资格的重要审查标准，即农村集体经济组织成员的户口需在该集体经济组织处，并履行法律法规和组织章程规定的义务。本案中，首先，黄仕光虽出生入户江屋排经济社处，但后于1993年4月27日将户口从江屋排经济社处迁出，且其户口性质已由农业户口转变成为非农业户口，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第四款的规定，其农村集体经济组织成员资格已经被注销。其次，黄仕光于2017年3月8日又将户口迁回江屋排经济社处，属于户口存在迁入迁出情形的人员，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，黄仕光是否具有江屋排经济社集体经济组织成员资格需按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定。本案中并未有任何证据证实黄仕光的成员资格已经江屋排经济社集体经济组织社委会或者理事会审查和成员大会表决确定，且江屋排经济社当庭否认黄仕光具有其成员资格。因此，朱村街道办认定黄仕光不具有江屋排经济社成员资格符合上述规定，并无不妥。黄仕光虽主张因其已经被纳入安置对象，所以具有江屋排经济社成员资格，但黄仕光被纳入安置是基于其宅基地及地上房屋被征收，与集体经济组织成员资格问题分属不同的法律关系，且集体经济组织成员资格是法定的，因此，对黄仕光的上述主张，原审法院不予采纳。关于朱村街道办对黄仕光提出责令江屋排经济社向其支付土地补偿分红款90000元的请求不予支持是否合法的问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织……依法享有独立进行经济活动的自主权，……农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第六条规定：“农村集体经济组织依法经营管理本组织集体所有的资产，任何公民、法人和其他组织不得侵犯。”第十六条规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益……”根据上述规定可知，江屋排经济社作为独立的农村集体经济组织，在不违反法律法规规定的前提下对其所属的集体资产的分配具有自主处分的权利，且只有集体经济组织成员才能享受与其他成员同等的集体收益分配权。本案中，黄仕光不属于江屋排经济社的集体经济组织成员，其亦未提交任何证据证明在其将户口迁出江屋排经济社处的长达二十多年的时间里有在该经济社承包责任田和其他土地，且江屋排经济社当庭否认有分田地给黄仕光。在黄仕光不具有第三人集体经济组织成员资格的前提下，《分配方案》中规定的“茶寮仔（黄姓户）人员只享受自己的责任田、自留地，不享受第三人处任何待遇”并未违反法律的强制性规定，未侵害其合法权益。因此，在黄仕光不具有江屋排经济社集体经济组织成员资格的前提下，亦未在江屋排经济社处有承包责任田和其他土地，再结合《分配方案》的相关规定，朱村街道办对黄仕光请求其责令江屋排经济社按照外迁人员标准向其支付土地分红（土地补偿费）90000元不予支持，并无不妥。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，黄仕光对被诉行政处理决定不服，有权向增城区政府申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”本案中，增城区政府于2019年6月28日受理复议申请，向朱村街道办发出《提出行政复议答复通知书》，告知其提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据。朱村街道办收到后提交了《行政复议答复书》和相关证据材料。增城区政府依法通知江屋排经济社参加行政复议。增城区政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，告知因案件复杂，需延长审查期限。经审查相关证据、依据，增城区政府于2019年8月23日被诉行政复议决定，并依法进行了送达，程序合法。因此，被诉行政处理决定及被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，黄仕光请求予以撤销上述决定书，并请求判令朱村街道办重新作出行政处理决定的理由不能成立，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告黄仕光的诉讼请求。上诉人黄仕光不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定基本事实不清、证据不足，认定事实错误，适用法律、法规错误。一、虽然黄仕光户口曾于1993年4月27日从江屋排经济社处迁出，但是黄仕光的成员资格并未随之消失，原审判决认定事实和适用法律错误。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款及第四款规定，“户口迁入、迁出”和“户口注销”是两个不同的概念，黄仕光的户口只是迁出但并未注销。二、黄仕光户口迁出后，虽未经江屋排经济社社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格，但是江屋排经济社自黄仕光户口迁回后给予黄仕光行使选举权和被选举权这一作为集体经济组织成员才能享有的权利，实质上已确定了黄仕光的成员资格，原审判决完全忽视了上述事实。三、黄仕光于1993年将户口迁出江屋排经济社处后，一直有江屋排经济社的责任田。四、黄仕光以江屋排经济社社员身份作为安置对象，被认定为原籍在拆迁范围内现户口已迁出，在拆迁范围内有合法宅基地，且享受村社集体福利的人员。五、黄仕光享受与江屋排经济社其他社员一样的农村合作医疗待遇。六、黄仕光户口迁出后，仍在江屋排经济社处拥有宅基地并长期在江屋排经济社处生活和生产，并没有脱离江屋排经济社。七、黄仕光主张按照外迁人员标准分配土地征地补偿款有足够的事实及依据，依法应予支持。首先，江屋排经济社《分配方案》中规定的“茶寮仔（黄姓户）人员只享受自己的责任田、自留地，不享受江屋排经济社处任何待遇”应只是限于在江屋排经济社处有责任田、自留地的黄姓户的江屋排经济社社员。如果没有责任田、自留地的黄姓户应不包括在内。原审判决认定黄仕光未在江屋排经济社处有承包责任田和其他土地，那么黄仕光显然不属于“茶寮仔（黄姓户）人员只享受自己的责任田、自留地，不享受江屋排经济社处任何待遇”的范畴。原审判决不能任意扩大解释。其次，《分配方案》中的上述规定损害了茶寮仔（黄姓户）的合法权益，依法应属无效。最后，黄仕光原籍在江屋排经济社处，之后户口迁出，符合《分配方案》中“外迁人员”范畴，其主张按照外迁人员享受50%分配，并无不妥。根据朱村街道办对江屋排经济社主任钟燕兵、财务人员钟旭辉所作的《行政处理决定调查笔录》中“户籍不在本合作社的人员是指本来户籍是在合作社且是我合作社的社员，之后户籍外迁出去的人员”，黄仕光符合上述情形，有权要求江屋排经济社按照户籍不在本合作社的人员享受50%的标准参与分配。综上，上诉请求：1．依法撤销原审判决，或依法改判或发回重审；2．依法撤销朱村街道办作出的被诉行政处理决定以及增城区政府作出的被诉行政复议决定；3．判令朱村街道办重新作出行政处理决定；4．本案一审、二审诉讼费由朱村街道办和增城区政府承担。被上诉人朱村街道办二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请依法判决驳回上诉，维持原判。二、朱村街道办作出被诉行政处理决定主体适格、程序合法。朱村街道办受理黄仕光的行政处理申请后，依法组织调查听证会，对黄仕光及江屋排经济社分别询问调查并制作笔录，经审查后在法定期限内依法作出被诉行政处理决定，并送达当事人，程序合法。三、朱村街道办作出被诉行政处理决定事实清楚，证据充分。（一）黄仕光在户口迁出江屋排经济社后已不具备江屋排经济社成员资格。根据查明事实情况，朱村街道办认为我国农村普遍实行以土地为核心的社区成员共有的集体经济制，应以是否具有农业户口以及户籍在村作为农村集体经济组织成员认定的依据。另外，认定集体经济组织成员的资格应根据户籍并结合是否在该集体经济组织生产、生活为基本原则。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款、第三款的规定，黄仕光的户口迁出江屋排经济社处后应该予以注销，其成员资格也相应被注销。黄仕光于2017年重新将户籍迁回江屋排经济社处，则需要重新经过社委会或者理事会审查和成员大会表决后，才能确定其成员资格。现黄仕光并未提交江屋排经济社对其成员资格已经过社委会或者理事会审查和成员大会表决确定的证明资料，因此，其不具有江屋排经济社的成员资格。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条的规定，即使存在黄仕光进城落户后仍享有承包地的情况，也不能以此推定黄仕光仍享有江屋排经济社成员资格。另外，黄仕光系黄姓户，因江屋排经济社有黄姓户和钟姓户，之前系分别自行管理的村，故江屋排经济社对于黄姓户的土地承包情况并不知情。此外，成员资格亦与是否享有选举权、被选举权无关。（二）黄仕光无权要求江屋排经济社向其支付土地补偿分红款90000元。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第六条以及第十六条的规定，江屋排经济社拥有依法管理本集体经济组织资产及收益分配的自主权，且只有集体经济组织成员才依法享有与其他成员同等的集体收益分配权，故江屋排经济社根据自己的自治意思不向黄仕光发放土地分红款，并无不妥。此外，黄仕光作为征地项目的安置对象与其是否具有江屋排经济社成员资格分属不同法律关系，黄仕光以其属于安置对象推定其具有江屋排经济社成员资格，于法无据。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第一款的规定，对农村集体经济组织资产及收益的分配应由成员大会讨论决定，特别是将集体经济组织收益分配给非集体经济组织成员时，具体分配方案属于集体经济组织的自治范围。因此，江屋排经济社未分配土地补偿款给黄仕光，并不存在剥夺或减损其合法权益的情形，黄仕光请求按“外迁人员”标准向其分配土地补偿分红款没有依据。综上所述，请求二审法院查明事实，依法驳回上诉，维持原判。被上诉人增城区政府二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，应当依法判决驳回上诉，维持原判。二、被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，内容适当，程序合法。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，虽然黄仕光将户口迁回江屋排经济社处，但是其并不必然获得江屋排经济社成员资格，在未经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定的情况下，朱村街道办认定黄仕光不具有江屋排经济社成员资格以及对其要求责令江屋排经济社向其支付征地补偿款的请求予以驳回，符合法律规定，并无不妥。另外，增城区政府严格依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，依法受理黄仕光的行政复议申请，依法告知朱村街道办和江屋排经济社参加行政复议，经审查后在法定期限内依法作出行政复议决定，并送达各方当事人，符合法定程序。三、黄仕光的上诉理由没有事实和法律依据。政府认定黄仕光作为原广州教育城项目拆迁补偿安置对象是基于其享有江屋排经济社处房屋，与其是否具有江屋排经济社成员资格系两个不同法律关系，黄仕光以其属于安置对象推定其具有江屋排经济社成员资格，于法无据。黄仕光不具有江屋排经济社成员资格，不享有参与江屋排经济社收益分配的权利，江屋排经济社亦没有向其分配集体经济组织收益的义务。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第一款的规定，集体经济组织资产及收益分配应当有成员大会讨论决定，属于集体经济组织自治范围。江屋排经济社未分配土地补偿款给黄仕光，并不存在剥夺或者减损黄仕光合法权益的情形，黄仕光请求按照“外迁人员”标准对其分配土地补偿款没有依据，朱村街道办对黄仕光的请求不予支持，处理正确。综上所述，请求二审法院查明事实，依法驳回黄仕光的上诉，维持原判。原审第三人江屋排经济社二审期间未提交陈述意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为:《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案中，黄仕光出生入户江屋排经济社，于1993年4月27日将户口从江屋排经济社处迁出，之后又于2017年3月8日将户口迁回江屋排经济社。江屋排经济社社委会或者理事会并未审查以及召开成员大会表决确定黄仕光具有江屋排经济社成员资格，故黄仕光不符合上述规章规定的集体经济组织成员资格条件。朱村街道办作出被诉行政处理决定认定黄仕光不具有江屋排经济社成员资格，并无不当，本院予以支持。关于江屋排经济社是否应当向黄仕光支付土地补偿分红款的问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”根据上述规定，在黄仕光不具有江屋排经济社集体经济组织成员资格的情况下，其是否能够享有江屋排经济社集体经济组织相应的土地补偿款，应尊重江屋排经济社的村民自治。经审查，江屋排经济社根据其制定的《分配方案》不向黄仕光分配土地补偿分红款并未违法国家法律强制性规定，故朱村街道办作出被诉行政处理决定不予支持黄仕光的上述请求，并无不当，本院予以支持。增城区政府收到黄仕光的行政复议申请后，在法定期限内作出被诉行政处理决定，并依法送达各方当事人，程序合法，本院予以维持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。黄仕光的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄仕光负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年六月十八日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛