湖南省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)湘行终479号上诉人（原审原告）：王艳元，女，汉族，1963年1月21日出生，住湖南省株洲市芦淞区。委托代理人：沈佳佳，女，汉族，1985年4月3日出生，住湖南省株洲市芦淞区。系王艳元之女。被上诉人（原审被告）：湖南省人民政府。住所地：长沙市天心区湘府西路**。法定代表人：许达哲，省长。上诉人王艳元因与被上诉人湖南省人民政府行政复议决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初339号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：2019年1月19日，王艳元通过中国邮政EMS（1037104726032）向湖南省人民政府邮寄《查处申请书》，请求湖南省人民政府对株洲市人民政府违法征收其未纳入征地批准文件的房屋行为进行查处，并将查处结果告知王艳元。2019年1月21日，湖南省人民政府签收该信件，后将该信件转给湖南省信访局办理。1月25日，湖南省信访局通过湖南省信访网上系统将该来信转送株洲市信访局。当日，株洲市信访局转送株洲市国土资源局办理。2月25日，株洲市国土资源局芦淞分局出具了《关于王艳元反映房屋征收一事的回复》（以下简称回复），《回复》的主要内容为：“经调查，你房屋属服饰大道红线边跨线房屋，且两栋主屋大部分都在审批红线内，按照株洲市人民政府《关于印发株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法的通知》（株政发〔2011〕2号）第十七条规定，被拆迁房屋部分在征地红线范围内容，红线范围外的房屋应一并拆除由于你户拒不配合，房屋于2015年11月19日采取公证调查程序完成；根据调查结果和房屋合法性鉴定榜、人口安置榜，芦淞征地拆迁所于2016年9月20日下达了你房屋的《补偿告知书》；株洲市国土资源局于2017年3月18日对你下达了株国土资限腾〔2017〕4号《限期腾地通知书》。因你对此不服，于2017年5月8日向株洲市人民政府申请行政复议，复议决定维持被申请人株洲市国土资源局作出的株国土资限腾〔2017〕4号《限期腾地通知书》；之后你又分别向株洲市天元区人民法院、株洲市中级人民法院申请行政诉讼，株洲市天元区人民法院和株洲市中级人民法院均认真审理，并分别于2018年3月13日和2018年5月23日作出《行政判决书》。且2018年7月26日芦淞区人民法院作出《行政裁定书》。根据《信访条例》相关规定，对已通过诉讼途径解决的，我局不再受理。特此回复。”同日，株洲市国土资源局芦淞分局欲将《回复》送达王艳元，但王艳元拒绝签收。王艳元认为湖南省人民政府不履行违法征地的查处职责，于2019年4月1日向湖南省人民政府申请行政复议。湖南省人民政府收到行政复议申请后，于2019年4月10日向湖南省信访局发出《行政复议答复通知书》，要求其提供相关证据材料。湖南省信访局于2019年4月22日提交了行政复议答复书及相关证据材料。湖南省人民政府于2019年5月16日作出湘府复驳字（2019）36号《驳回行政复议申请决定书》，驳回王艳元的行政复议申请。王艳元仍不服，向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销湖南省人民政府作出的湘府复驳字[2019]36号《驳回行政复议申请决定书》；2.确认湖南省人民政府不履行法定职责的行政不作为行为违法并责令其依法履行法定职责。另查明，经湖南省人民政府（2014）政国土字第1821号《农用地转用土地征收审批单》批准，依法征收株洲市芦淞区龙泉街道办事处黄田村、五里墩乡朱田铺村9.1864公顷土地。2014年11月17日，株洲市人民政府发布了《征收土地公告》，征收黄田村4.6867公顷土地用做龙泉片区道路一期（服饰大道）项目建设用地。王艳元的房屋有部分面积在征地红线范围内。2014年11月24日，株洲市国土资源局发布了《征地拆迁补偿安置方案公告》，并对王艳元户的房屋面积、人口情况进行了调查公示。2017年3月28日，株洲市国土资源局向王艳元公证送达株国土资限腾〔2017〕4号《限期腾地通知书》。王艳元不服向株洲市人民政府申请行政复议，株洲市人民政府于2017年7月5日作出《行政复议决定书》，维持了《限期腾地通知书》。王艳元不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销《限期腾地通知书》和株洲市人民政府作出的《行政复议决定书》。株洲市天元区法院作出（2017）湘0211行初71号行政判决，判决驳回王艳元的诉讼请求。王艳元不服提起上诉。株洲市中级人民法院于2018年5月作出（2018）湘02行终84号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。原审法院审理认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为是湖南省人民政府作出的湘府复驳字（2019）36号《驳回行政复议申请决定书》。一、湖南省人民政府作出的行政复议决定程序合法。湖南省人民政府在收到王艳元的行政复议申请后，予以立案受理，依法向被申请人发送行政复议答复通知书，在法定期限内作出了行政复议决定书并送达给当事人，湖南省人民政府作出行政复议决定的程序合法、正当。二、湖南省人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。从查明的事实来看，王艳元的房屋属服饰大道红线边跨线房屋，株洲市国土资源局芦淞分局根据房屋的实际情况，决定对王艳元的整栋房屋予以征收拆迁，并下达了限期腾地决定书。王艳元对限期腾地决定书不服，先后经过了行政复议和行政诉讼，结论是维持了限期腾地决定的合法性。王艳元仍认为其房屋有大部分面积不在征地红线范围内，株洲市人民政府将其整栋房屋予以征收缺乏法律依据，存在少批多征的违法行为，申请湖南省人民政府予以查处。原审法院认为，王艳元申请湖南省人民政府查处违法征地行为，本质上仍是对限期腾地行为的合法性有质疑，但涉案限期腾地决定的合法性已经过行政复议和行政诉讼予以确认，王艳元的申请查处行为应定性为信访行为。湖南省人民政府收到王艳元的查处申请书后，按照信访事项进行办理，符合《中华人民共和国信访条例》的相关规定。信访制度是与行政复议制度相互独立、相互分离的权利救济制度，对于行政机关处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，均不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围。王艳元对株洲市国土资源局芦淞分局的《回复》不服，依法只能按照《中华人民共和国信访条例》所规定的程序寻求救济，而不能通过行政复议来解决。因此，王艳元的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，湖南省人民政府驳回其行政复议申请，符合法律规定。综上所述，湖南省人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。王艳元提出的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王艳元的诉讼请求。原审案件受理费50元，由王艳元负担。王艳元不服原审判决，向本院提起上诉称：原审法院不宜以信访行为定性上诉人申请查处的行为，被上诉人作为土地征收的审批机关，明显具备查处职责，被上诉人的答复内容未切实履行查处职责。原审认定事实不清、适用法律错误，请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。湖南省人民政府未答辩。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审对原审法院认定的事实予以确认。本院认为：本案争议焦点为王艳元提出的行政复议申请是否属于行政复议的受理范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的；”依据上述规定,公民、法人或者其他组织可以针对行政机关不履行法定职责的行为向复议机关申请行政复议。但是,该法第十条第三款同时规定,申请人或第三人应与行政行为具有利害关系,才能适格地提起或参与行政复议。在要求行政机关履行职责的行政复议中,申请人的复议申请权必须以相应的请求权规范为基础,且这里的法定职责应当是通过法律规范明确赋予被申请人,并非明显不属于被申请人职责范围内的事项，申请人不仅仅因为是行政行为的相对人,就当然的享有复议申请权。本案中,王艳元向湖南省人民政府提出违法征收查处申请,湖南省人民政府作为总管湖南省行政事务的地方政府,除法律明确规定外,并不负有直接查处某项具体违法行为的职责。由此,王艳元申请湖南省人民政府履行查处违法征收职责的请求,明显缺乏相应的请求权基础。王艳元向湖南省人民政府提交的查处申请实质是要求上级政府基于内部层级监督关系,履行对其下级政府的监督职责，属于行政机关的内部监督管理范畴。行政机关内部层级监督行为,不属于行政复议受案范围。湖南省人民政府收到王艳元的查处申请后,按照《中华人民共和国信访条例》规定进行了处理,并将处理结果书面回复王艳元。在此情况下,湖南省人民政府以王艳元的查处申请为信访事项,其行政复议申请不符合受理条件为由决定驳回王艳元的行政复议申请并无不当。综上,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,依法应予维持。王艳元的上诉理由不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王艳元负担。本判决为终审判决。审判长  曾昊锋审判员  赫荣生审判员  张少波二〇二〇年六月二十九日法官助理刘柯岑书记员杨柳