湖南省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)湘行终533号上诉人（原审第三人）：杨鲜云，男，1949年12月18日出生，汉族，住湖南省南县。委托代理人：康铁之，湖南跃海律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：肖腊年，女，1961年2月14日出生，汉族，住湖南省南县。委托代理人：王嗣举，男，1985年2月23日出生，汉族，住湖南省南县，系肖腊年之子。委托代理人：钟剑，湖南金剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：南县人民政府。住所地：湖南省益阳市南县南洲镇兴盛西路。法定代表人：孔令强，该县县长。委托代理人：肖龙辉。委托代理人：刘建军，湖南金剑律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：湖南省南县三仙湖镇年丰村村民委员会。住所地：湖南省益阳市南县三仙湖镇年丰村**。法定代表人：杨正斌，该村支书。委托代理人：邓志祥，南县正大法律服务所法律工作者。原审第三人：杨建军，男，1975年2月8日出生，汉族，住湖南省南县。肖腊年诉南县人民政府及第三人杨鲜云、杨建军、湖南省南县三仙湖镇年丰村村民委员会（以下简称年丰村委会）土地行政登记一案，原审第三人杨鲜云不服湖南省益阳市中级人民法院（2019）湘09行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年9月10日，杨鲜云、杨建军分别以其承包年丰村委会农民集体所有土地10.60亩、12.87亩为由，申请农村土地承包经营权登记、发证并附所申请资料：1.农村土地承包经营权公示结果归户表；2.农村土地家庭承包合同。2018年9月12日，年丰村委会在“经发包方审核，申请人申请材料无误”审核单位一栏加盖印章。2018年9月14日，南县三仙湖镇人民政府在“经乡镇审核，申请人申请材料无误”审核单位一栏加盖印章。2018年11月17日，南县人民政府分别颁发了湘（2018）南县农村土地承包经营权第077603号农村土地承包经营权证（以下简称第077603号权证）和湘（2018）南县农村土地承包经营权第077601号农村土地承包经营权证（以下简称第077601号权证）。其中，第077603号权证载明：发包方为年丰村委会，承包方代表杨鲜云，承包方式为家庭承包，承包期限为1995年12月31日至2025年1月1日止（30年），承包方家庭成员情况为杨鲜云（户主）、孙腊梅（妻），承包地确权总面积为10.60亩，承包地块总数为5块，其中代码为4309211042430001515的地块坐落四至为：东至沟渠，南至杨鲜云，西至杨鲜云，北至机动地，面积1.67亩；代码为4309211042430001516的地块坐落四至为：东至杨鲜云，南至杨鲜云，西至路，北至机动地，面积为2.07亩；代码为4309211042430001517的地块坐落四至为：东至杨鲜云，南至杨建军，西至路，北至杨鲜云，面积为1.58亩；代码为4309211042430001518的地块坐落四至为：东至沟渠，南至杨建军，西至杨鲜云，北至杨鲜云，面积为1.30亩；代码为4309211042430001519的地块坐落四至为：东至沟渠，南至沟渠，西至机动地，北至晏宏亮，面积为3.98亩。第077601号权证载明：发包方为年丰村委会，承包方代表杨建军，承包方式为家庭承包，承包期限为1995年12月31日至2025年1月1日止（30年），承包方家庭成员情况为杨建军（户主）、姚谷香（妻）、杨虎（子）、杨俊杰（子），承包地确权总面积为12.87亩，承包地块总数为4块，其中代码为4309211042430001510的地块坐落四至为：东至杨鲜云，南至杨建军，西至路，北至杨鲜云，面积2.00亩；代码为4309211042430001511的地块坐落四至为：东至沟渠，南至机动地，西至沟渠，北至杨建军，面积为2.00亩；代码为4309211042430001512的地块坐落四至为：东至杨建军，南至沟渠，西至晏宏亮，北至沟渠，面积为5.30亩；代码为4309211042430001513的地块坐落四至为：东至曾四海，南至沟渠，西至杨建军，北至沟渠，面积为3.57亩。肖腊年不服，提起本案行政诉讼，请求撤销南县人民政府颁发的第077603号权证和第077601号权证。另查明，2015年11月13日，南县机构编制委员会发布南编发【2015】号《关于整合不动产登记职责的通知》。该通知规定，根据中央要求，农村土地承包经营权纳入不动产统一登记予以五年过渡期。过渡期内，由县农业经管部门会同县国土资源局负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作；过渡期后，改由县国土资源局负责农村土地承包经营权登记工作。原审法院审理认为：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。根据南县机构编制委员会于2015年11月13日制定的南编发【2015】号文件的规定，农村土地承包经营权纳入不动产统一登记予以五年过渡期。涉案权证的颁发时间处于过渡期内，且实际上南县人民政府于2018年末仍在进行农村土地承包经营权的登记颁证工作，其提供的证据也未证明已实质完成了农村土地承包经营权的登记颁证职权的移交整合，故南县人民政府是本案的适格被告。本案的争议焦点为：一、关于本案是否属于复议前置案件及是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（【2005】行他字第4号）规定“有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内，据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情况”，故颁发土地承包经营权证属于人民政府依职权实施的具体行政行为，该类案件不属于复议前置案件。此外，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人，认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、关于肖腊年是否具备就第077603号、第077601号权证提起行政诉讼的原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，当事人提起行政诉讼应当具备原告适格等条件。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，当事人提起行政诉讼不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，肖腊年以第077603号权证所涉土地系实行第一轮、第二轮承包制时由其承包，南县人民政府不应向杨鲜云颁发承包经营权证为由，向人民法院提起诉讼，请求予以撤销并提供了协议书、会议记录、民事裁定书等证据，杨鲜云、杨建军以及年丰村委会对该权证载明的田土在上世纪八十年代及九十年代初由肖腊年耕种这一事实亦予以认可，故肖腊年与该案有法律上的利害关系，且案件处理结果可能直接影响其合法权益，其具备就第077603号权证提起行政诉讼的原告主体资格。至于第077601号权证，因肖腊年未向人民法院提供合法有效的证据证明其与南县人民政府颁发的该权证具有利害关系，并且，肖腊年自认该权证并不涉及本人，之所以提起诉讼仅基于其认为该权证应颁发给杨鲜云而非杨建军，故肖腊年并非适格原告，所提起诉不符合法定条件，应裁定驳回其对第077601号权证的起诉。三、关于南县人民政府颁发第077603号权证是否合法的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年8月27日第一次修正）第十九条规定，土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。依据上述规定，农村土地承包经营权证的颁发，操作的一般程序是：土地承包关系确立后，由发包方将相关材料报送乡（镇）人民政府审核，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对申请材料予以审核，符合规定的，才可以编制农村土地承包经营权证登记簿，并报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。对于乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行的职责，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十二条作了相应规定：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。本案中，根据南县人民政府提供的证据，其颁发第077603号权证存在以下问题：首先，违反了颁证的流程规定。第077603号权证于2018年11月17日颁发，《农村土地承包经营权登记簿》的登记时间（2018年5月25日）在先，《农村土地（耕地）承包合同》以及《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》的签订和落款时间（均为2018年9月）在后；其次，申请材料不齐全。发包方报送的申请材料仅含《农村土地承包经营权公示结果归户表》及《农村土地家庭承包合同》，遗漏了土地承包方案等材料；第三，相关登记材料记载的事项不一致：其中，《农村土地（耕地）承包合同》、《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》、《承包方调查表》、《农村土地承包经营权登记簿》载明承包期限为1996年1月1日至2025年12月31日，而第077603号权证载明承包期限为1995年12月31日至2025年1月1日止，《湖南省农村土地承包经营权调查信息摸底表》（以下简称《摸底表》）载明承包起止日期为1997年10月1日至2015年12月31日，违反了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第五条关于“农村土地承包经营权证所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期一致”以及第九条“农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致”的规定。此外，《摸底表》载明发包方负责人阳四辉，而《承包方调查表》及《承包地块调查表》“审核人”一栏均有“杨正斌”的字样，杨正斌作为年丰村委会的现任法定代表人，当庭否认系其签署；再者，《农村土地承包经营权公示结果归户表》中“记事人”系打印字样，“公示记事”一栏虽载明“公示期间无异议”，但肖腊年对公示的时间及方式均不知情，应视为在颁证之前未进行必要的调查、公示程序。综上，南县人民政府颁发第077603号权证时违反法定程序，未尽到必要的审慎审查义务，登记材料记载的事项不一致，应予撤销。需要指出的是，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。肖腊年提起本案诉讼的实质是对争议地块承包经营权归属问题存有异议，此类争议属于民事法律关系范畴，并非行政诉讼环节可直接解决的争议事项。肖腊年对此如有异议，宜通过其他法定渠道寻求救济。综上，肖腊年的诉讼请求部分成立，部分予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、第七十条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回肖腊年对第077601号权证的起诉、撤销第077603号权证。原审案件受理费50元，由南县人民政府负担。杨鲜云不服原审判决，向本院提起上诉称：肖腊年不具备对第077603号权证提起诉讼的主体资格，南县人民政府颁发第077603号权证的行政登记行为不对当事人权义产生实际影响、不属于行政诉讼受案范围。请求撤销原审判决，驳回肖腊年的起诉及诉讼请求。肖腊年答辩称：原审判决认定事实清楚、证据确实充分、程序正当、适用法律正确。肖腊年具备本案适格的诉讼主体资格，南县人民政府是本案适格被告。请求驳回上诉，维持原判。南县人民政府答辩称：南县人民政府不是本案适格被告，农村土地承包经营权证的登记行为不具有行政可诉性，本案不属于行政诉讼受案范围。请求撤销原判，驳回肖腊年的起诉。年丰村委会未提交书面答辩，口头答辩称：原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。原审第三人杨建军未陈述意见。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审对原审法院认定的事实予以确认。二审另查明：肖腊年在原审庭审中提出，其申请撤销第077601号权证的理由为该证登记的承包方是杨建军户，而该地块的实际承包方应为杨鲜云户。第077603号权证所涉土地的承包经营权登记簿中，承包期限为1996年1月1日至2025年12月31日，登记时间为2018年5月25日。该地块所涉土地承包合同中，承包期限为1996年1月1至2025年12月31日，签订时间为2018年9月10日。第077603号权证中，承包期限为1995年12月31日至2025年1月1日，颁证时间为2018年11月17日。本院认为：第一，肖腊年与第077601号权证没有法律上的利害关系。本案中，肖腊年请求撤销第077601号权证的理由是该证登记的承包方错误，但其亦认可该证所涉土地的承包经营关系不涉及其本人，故其与该颁证行为不存在法律上的利害关系，其对第077601号权证的起诉应当裁定驳回，原审裁定驳回肖腊年对该证的起诉并无不当。第二，肖腊年对第077603号权证提起的诉讼属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（七）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；”本案中，南县人民政府为杨鲜云户颁发了第077603号权证，肖腊年认为该行为侵犯了自己的土地承包经营权，故提起本案诉讼请求撤销第077603号权证，属于前述法律规定的法院应当受理的行政诉讼范围。杨鲜云认为该行为对肖腊年的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围的上诉理由不能成立，不予支持。第三，关于第077603号权证的合法性问题。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第五条、第九条规定，农村土地承包经营权证所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期一致，农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。该办法第七条对农村土地承包经营权证的颁发程序作出了明确规定：实行家庭承包的，土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。经审查，本案南县人民政府向杨鲜云户颁发的第077603号权证主要存在以下问题：首先，第077603号权证中记载的土地承包期限与该地块的土地承包合同、土地承包经营权登记簿中记载的承包期限不一致，认定事实不清。其次，申请提交的材料中没有土地承包方案，证据不足。再次，杨鲜云户的土地承包经营权登记簿登记时间为2018年5月，而土地承包合同签订于2018年9月，即在未签订土地承办合同的情况下就编制了土地承包经营权登记簿，程序违法。综上，南县人民政府为杨鲜云户颁发第077603号权证的行为，认定事实不清、证据不足、程序违法，应当予以撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人杨鲜云的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨鲜云负担。本判决为终审判决。审判长  曾昊锋审判员  赫荣生审判员  张少波二〇二〇年六月二十九日法官助理刘柯岑书记员杨柳