江西省高级人民法院民 事 判 决 书（2020）赣民终331号上诉人（一审本诉原告、反诉被告）：江西亨通房地产开发有限公司，住所地：江西省南昌市西湖区广场南路**恒茂国际华城******。法定代表人：邓仰廷，该公司董事长。委托诉讼代理人：左晶莹，该公司副总经理。委托诉讼代理人：郑本源，上海望源律师事务所律师。被上诉人（一审本诉被告、反诉原告）：江西省广播电视服务公司，住所地：，住所地：江西省南昌市西湖区中山路**v>法定代表人：余书辉，该公司总经理。委托诉讼代理人：魏志军，江西国浩律师（南昌）事务所律师。委托诉讼代理人：丛方方，江西国浩律师（南昌）事务所律师。上诉人江西亨通房地产开发有限公司（以下简称亨通公司）因与被上诉人江西省广播电视服务公司（以下简称广电公司）确认合同效力纠纷一案，不服江西省南昌市中级人民法院（2018）赣01民初325号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月1日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。亨通公司的委托诉讼代理人左晶莹、郑本源，广电公司的委托诉讼代理人魏志军、丛方方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。亨通公司上诉请求:撤销原判，发回重审或者改判支持亨通公司的诉讼请求。事实和理由：本案系合作项目因市政规划多次调整，利益未能及时实现而引发的纠纷。时隔多年后，广电公司因预期利益而单方毁约并向法院诉请确认合同无效。一审法院在未查清案涉地块历史状况、协议履行及政府批复内容的情况下，未能正确适用法律，导致判决错误。案涉地块的规划开发是按照南昌市人民政府统一规划展开的，政府在多次的通知、批复、会议纪要中，亦遵循双方的协议内容，不存在协议未经有权政府部门批准而无效的情形。本案协议签订于1999年底，当时的政策环境不同于今日，应根据当时的政策认定当事人的行为。1993年在南昌市招商引资诚意感召下，成立了外商独资的亨通公司，参与省工商银行房地产开发公司对中山路264-280号、合同巷26-36号，共计7.42亩（4950平方米）的旧城改造项目，并办理了《江西省建设用地许可证》、《建设用地规划许可证》。1994年江西省工商银行房地产开发有限公司退出该项目，由亨通继续投资该项目，并承担全部费用和风险。由于案涉地块土地权属存在犬牙交错、同墙共瓦的情况，1994年7月亨通与广电公司签订了《旧房改建意向书》，广电公司将自有房屋6栋，占地约1694平方米和承租的公房、混合房及须拆迁的其它房屋的土地作为出资，由亨通公司在靠翠花街口进行改建，约定退红线后还建每层占地750平方米，8层共6000平方米的营业办公用房。案涉地块经过多次的规划调整，造成开发工作拖延，但亨通公司在地块上仍进行了大量的投入，因动迁人员反复，增加了拆迁投入。多年来政府部门均没有对案涉地块上的合作关系进行过调整，也从未否定过双方的合作关系。广电公司在长达10多年的合作中，也从未提出过协议效力问题。2001年6月23日南昌市政府抄告单载明：明确亨通地块作为历史遗留问题，7.425亩土地按南昌市花园城市建设要求高标准、精细化，对建筑方案更新迭代，据洪府厅字[2001]25号通知精神，广电公司原计划单独靠翠花街口自建房屋已无可能，由亨通公司作为投资和实施主体，按要求统一规划、成片改造，按程序办理相关手续。后亨通在办理报建手续过程中，将拆迁后的土地平整成双方共同收益的临时停车场及临街店面。南昌市政府相关部门认为，原广电公司报建的方案因不符合城市的地域文脉，缺少整体功能的复合与叠加，必须推倒重来，建筑方案须招投标确定，同时规划提出预留3000平方米绿地广场。双方对此均不能接受，一致同意稍后再向有关部门申请较合理的规划指标。由于广电公司仅提供划拨土地约2500平方米（实际不足3.5亩），并入亨通公司4950平方米（7.425亩）项目中，双方就整体建设明确了分配比例，形成了《会议纪要》。2004年初南昌市“万寿宫历史文化街区保护规划”出台，亨通地块纳入万寿宫历史文化街区项目统一运作中，由于政府原因，暂缓了万寿宫历史文化街区项目的推进，亨通公司只能配合等待，并在2012年底以前拆迁，安置了80%以上的拆迁户。2012年地铁轨道一号线破土动工，涉及亨通地块，为配合工作，广电公司和亨通公司启动了中山路400号地块重建还建，并制订了议事规则，要求亨通公司作为主洽谈方与地铁轨道公司进行商谈。2013年地铁轨道一号线施工与合同巷30号关联，亨通公司进行了大量的拆迁工作，完成了对合同巷30号的拆除和余土清运工作。2013年9月广电公司委托亨通公司为代表与地铁轨道公司进行洽谈，并明确了广电公司还建面积包含在亨通公司还建总面积内，对亨通公司认可的事项予以认可。2014年12月广电公司向南昌市政府致函，要求尽快按市政府《关于中山路400～418合同巷26号～36号开发项目》文件精神，落实亨通地块旧城改造工程早日实施。南昌市人民政府以212号文批准了项目建设，该通知的出台既结合了案涉地块的特点，也充分考虑了双方的合作关系。一审法院否定该文件对双方合作的批准效力，没有事实和法律依据。一审法院未了解该文件出台的背景，错误的将举证责任分配给亨通公司，有失公允。亨通公司在协议履行过程中没有违约情形，广电公司主张亨通公司违约，没有事实依据。亨通公司对案涉地块拆迁安置的情况，南昌万寿宫文化街区运营管理有限公司（以下简称万寿宫公司）洪市政公用投万寿宫字[2016]15号《关于省广电重建万寿宫项目宝庆楼的报告的回复》中进行了充分说明，亨通公司履行了案涉地块的全部拆迁义务（地铁轨道一号（地铁轨道**线拆迁的部分轨道公司达成了协议，拆迁安置义务实际已由亨通公司承担）。因市政规划调整，案涉地块开办了临时停车场、搭建了临时店面，该部分出资也由亨通公司全额承担，建成后与广电公司共享收益。广电公司提出的过渡店面的问题，亨通公司在2001年就已向其交付，但广电公司因自身原因未实现收益，要求与亨通公司变更协议，双方达成由亨通公司于2001年分两次支付21.4806万元后，视为亨通公司交付了过渡店面，亨通公司支付该款项后，广电公司再未向亨通公司提出交付过渡店面的主张。本案系由广电公司恶意毁约导致亨通公司利益不能实现的诉讼。亨通公司系政府招商引资企业，一审法院作出维护广电公司单方利益的判决，将引发投资者对江西营商环境的考量，对江西的经济发展造成影响。为保护亨通公司的合法权益，净化营商环境，不给不诚信的市场主体以非法利益，请求二审法院判如所请。广电公司辩称，双方当事人签订的《合作建房、经营协议书》、《补充协议（一）》、《补充协议（二）》及《会议纪要》，未经有权政府部门批准，属无效合同。双方所订立的上述协议，属于合作开发房地产合同，依法应当获得有批准权的人民政府批准。根据协议内容可知，广电公司提供土地，亨通公司提供资金开发建设综合楼，并约定按比例对该综合楼产权进行分配，故双方订立的协议为合作开发性质的协议。由于双方协议中广电公司出资的土地系国有划拨土地，依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条之规定，划拨土地使用权作为不属于土地使用者一项独立的财产权利，土地使用者必须报有批准权的人民政府批准，并在满足一定条件的前提下将划拨土地改为出让土地后，才能进入房地产开发市场。而双方协议至今尚未获得有批准权的人民政府批准。亨通公司未按协议约定完成对案涉地块中划拨土地使用权的出让建设手续。一审中，亨通公司提供了南昌市人民政府办公厅洪府厅字[2015]212号《关于省广播电视服务公司翠花街原址拆后重建有关问题的通知》，载明：核实中山路410-418号、合同巷26-36号地块的权属关系，要求明确广电公司、亨通公司、地铁轨道公司、地铁轨道公司各自的用地面积的公共道路所占用地，最终核定出各自可建设用地面积。该通知表明双方要“分清权属”而非“合作”，同时，并告知广电公司、亨通公司应得房屋的不动产产权，待核定出建设用地性质后再研究确定。可见该通知并未对案涉地块明确土地性质。广电公司的地块性质仍属于划拨用地。2016年7月11日南昌市人民政府对案涉地块最后一次所发的文件，即《关于重建广电万寿宫项目等有关问题协调会议纪要的通知》中载明：亨通地块（占地7.245亩）用地使用权划拨给万寿宫公司，地块建筑面积，地块建筑面积严格按规划指标建设宫公司还建移交给广电公司，由广电公司支付该地块轨道公司征收拆迁费用和万寿宫公司的建设成本；由广电公司负责与亨通公司沟通，协调好双方债务债权，促成亨通地块早日开工建设。可见，南昌市人民政府明确了广电公司与亨通公司之间是债权债务关系，而非合作关系。一审法院依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条的规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。”确认双方所签订的《合作建房、经营协议书》及其补充协议无效，适用法律正确。亨通公司自始未履行案涉协议项下的主要义务，《合作建房、经营协议书》是以广电公司所的划拨土地使用权，与亨通公司的建设资金进行房地产合作开发，亨通公司应免费提供十间店面交广电公司作为过渡期用房，广电公司完成搬迁后将空房交由亨通公司进行拆除。但亨通公司除对广电公司搬空后的住房进行了拆除外，其他约定的义务均未履行。亨通公司主张其履行了拆迁安置义务，且已向广电公司提供了约定的过渡期店面，与事实不符。在案涉地块中，亨通公司仅对广电公司的地块上进行了房屋拆除，而拆迁显然并不是简单的房屋拆除，还包括将该范围内的单位和居民重新安置，并对其所受损失予以补偿等内容，事实上广电公司已将案涉地块上的全部职工进行了安置，并按约定将空房交给了亨通公司。由于案涉地块已由万寿宫公司投入资金建设，广电公司与亨通公司之间的合同已无履行的可能性。依据2016年7月11日南昌市人民政府办公厅印发的《关于重建广电万寿宫项目等有关问题协调会议纪要的通知》的要求，案涉地块上的房产应由万寿宫公司还建给广电公司。现万寿宫公司以基本完成案涉地块上的房屋建设工程，亨通公司无论是之前还是现在都没有对案涉地块的建设投入任何成本，亨通公司也不再有继续履行双方协议的可能性。为维护广电公司合法权益及国有资产的安全，请求二审法院驳回上诉，维持原判。亨通公司向一审法院起诉请求：确认广电公司通过《工作联系函》解除双方签订的《合作建房、经营协议书》以及《补充协议书（一）》《附件一》、《补充协议书（二）》、《会议纪要》的行为无效。广电公司向一审法院反诉请求：确认双方签订的《合作建房、经营协议书》及《补充协议（一）》、《补充协议（二）》、《会议纪要》无效。一审法院查明，1999年11月9日亨通公司与广电公司就广电公司住所（南昌市，占地面积约为2500平方米）重建新房签订了《合作建房、经营协议书》，约定：广电公司以其合法拥有的土地使用权，亨通公司以建房及该项目办理过程中所需的费用及建筑过程中水、电增容和市场前期调研费用（不含大楼内装修及设备投资）的资金作为双方投入，在上述地段建成一幢八层综合楼；双方按在上述地块内建的实有面积，先返还广电公司地块还建房后，按5：5分割分配房屋永久产权（双方各分50%的房屋产权），具体分配位置及朝向抽签定位，双方共租共用插花房（其他地块内拆迁户均由亨通公司负责还建与投资，与广电公司无关）；项目以广电公司名义立项、申报，亨通公司负责具体办理（双方争取的规费减免待审批手续结束后另行商定）；该大楼四层以下（含四层）在双方自愿的基础上共同经营，共同经营期限暂定10年，具体合作事宜另行约定，五层以上（含五楼）若发生产权转让，由此产生的收入税费按产权分别承担；本协议书签订后三天内，亨通公司支付100万元到广电公司账户做履约保证金，保证金不计息，待工程六层封顶后此保证金转为工程款；审批手续申报结束，广电公司拆房前一周内，亨通公司负责支付300万元（可分期支付）至双方双控账户内做工程启动资金，其中100万元作为亨通公司无息借支广电公司，资金由广电公司自行支配，广电公司将在其分配的五、六、七、八层房屋出售款中归还亨通公司；亨通公司负责免费提供其自有产权的江西省家电市场十间成套店面给广电公司做过渡期经营使用，项目结束后返还亨通公司；广电公司应在三个月内完成搬迁，并将空房交由亨通公司拆除，旧房不作价，亨通公司在搬迁完成交付后，十八个月内将工程竣工并交付使用；及其他相关内容。2000年8月2日双方签订《补充协议书（一）》，约定：依据《合作建房、经营协议书》，中山路400号已开始旧房拆迁，且亨通公司400万元（又附加40万）已如期到位，广电公司已交房一幢开始拆迁，截至今日，双方均未有违约行为；及其他相关内容。该补充协议书附件一为：议事规则。2000年11月3日双方签订《补充协议书（二）》，约定：为进一步明确双方的权利、责任、义务，在《合作建房经营协议书》和《补充协议书（一）》的基础上签订该补充协议；及其他相关内容。2002年10月22日双方在2002年9月26日第一次会谈和2002年10月17日第二次会谈的基础上进行第三轮会谈，形成了《会议纪要》，载明：“双方同意继续以《合作建房经营协议书》为基础，按南昌市政府成片开发的要求在成片（7.425亩）土地上，广电公司以所拥有的土地合作开发，亨通公司全部投资建设并承担办理全部手续，按项目建筑总面积的25%还建给广电公司……，新房建成后的分配可按下列原则办理，在广电公司原土地位置上的建筑总面积的25%优先按原位置返还给广电公司，应还建给广电公司的不足部分可在高层或其他位置还建，具体位置及比例可进一步协商。根据有关政策，双方的土地要先进南昌市土地管理中心办理有关手续。为此，双方应共同拟定报告，将各自的土地证交南昌市土地管理中心，评估后一对一定向拍卖。双方应共同向南昌市规划局行文报告，争取规划技术指标……”。2015年6月3日南昌市人民政府办公厅向市国土局、市房管局、市规划局、西湖区政府、市轨道公司、市政控股集团、省广播电视台出具洪府厅字［2015］212号《关于省广播电视服务公司翠花街原址拆后重建有关问题的通知》，载明：“请市轨道公司牵头、省广播电视服务公司共同参与、会同市规划局、市政控股集团，核实中山路410－418号、合同巷26－36号地块的权属关系，明确广电公司、亨通公司、市轨道公司各自的用地面积，扣除合理分担的公共道路所占用地，最终核定出各自可建设用地面积，中山路410－418号、合同巷26－36号地块的平均容积率，核定广电公司（含亨通公司）的可建设规模。……属广电公司应承担的建设成本，由市轨道公司牵头与广电公司、市政控股集团进行核算共同确定。广电公司与亨通公司之间的成本利益分配，由两家协商确定，市轨道公司配合。关于广电公司、亨通公司应得房屋的不动产产权登记问题，待核定出建设用地性质后再研究确定”。2016年7月11日南昌市人民政府向广电公司等多家单位出具《关于重建广电万寿宫项目等有关问题协议协调会议纪要的通知》，载明：亨通地块作为万寿宫历史文化街区组成部分，需统一规划统一建设；亨通地块（占地7.425亩）用地使用权划拨给万寿宫公司；地块建筑面积；地块建筑面积严格按规划指标建设寿宫公司还建移交给广电公司；由广电公司支付该地块轨道公司征收拆迁费和万寿宫公司的建设成本（包括划拨用地土地款）；由广电公司负责与亨通公司沟通，协调好双方债务债权，促成亨通地块早日开工建设；及其他相关内容。2018年4月17日广电公司向亨通公司发出《工作联系函》，载明：就南昌市中山路、翠花街地块合作协议解除事宜向亨通公司发出以下函告：一、中山路、翠花街地块合作协议解除，在1999年至2002年期间，双方达成协议，就中山路、翠花街地块以共同申报办理土地出让，以亨通公司名义及出资进行整体开发，并由广电公司获得约定份额的房屋产权，协议签订后，因市政规划调整等不可抗力等原因，亨通公司一直未能办妥开发地块收储、出让等合法开发手续，导致上述地块无法进行合作开发，合作已不具备基础条件，依法无法实施，依据上述事实及相关规定，特向亨通公司正式函告解除上述协议，函告即日起解除；二、合作协议解除后相关事宜处理：1、协议期间，双方发生的资金拆借，根据法律规定，按实际发生金额，按照债权债务关系处理；2、中山路、翠花街地块总共7.425亩土地使用权，其中广电公司拥有权证面积4.2亩，协议解除后，我司广电公司将按4.2亩在该地块（7.425亩）所占比例进行产权分割并各自承担建设费用。另查明，《合作建房、经营协议书》中广电公司用于合作开发的中山路400号（现为中山路264号）土地性质为划拨用地。一审法院认为，双方当事人为合作开发南昌市中山路400号地块事宜，先后签订《合作建房、经营协议书》、《补充协议书（一）》《附件一》、《补充协议书（二）》及《会议纪要》，虽然上述合同及会议纪要均系双方当事人真实意思表示，但因所涉地块包含广电公司享有土地使用权的4.2亩划拨用地，根据《最高人民法院关于审理涉及土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六关于“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效”的规定，广电公司与亨通公司签订合作协议合作建房，直至现在双方均未提交人民政府的相关批文，而亨通公司提交的包括南昌市人民政府办公厅洪府厅字[2015]212号《关于省广播电视服务公司翠花街原址拆后重建有关问题的通知》在内的证据，均不能证明双方达成的合作建房协议经人民政府批准并已办理批准手续，故涉案《合作建房、经营协议书》、《补充协议（一）》、《补充协议（二）》及《会议纪要》因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。广电公司提出的反诉请求，于法有据，予以支持。因上述协议无效，故亨通公司要求确认广电公司通过《工作联系函》的方式解除《合作建房、经营协议书》、补充协议即《补充协议书（一）》、《附件一》、《补充协议书（二）》、《会议纪要》的行为无效的诉请不成立，予以驳回。据此判决：一、确认亨通公司与广电公司之间形成的涉案《合作建房、经营协议书》、《补充协议（一）》、《补充协议（二）》及《会议纪要》无效；二、驳回亨通公司的诉讼请求。本诉案件受理费84200元，反诉案件受理费42100元，共计126300元，均由亨通公司负担。二审中，双方当事人均未提供新证据。二审查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，亨通公司与广电公司签订的《合作建房、经营协议书》、《补充协议书（一）》、《附件一》、《补充协议书（二）》及《会议纪要》，是双方就中山路400号地块达成合作开发房地产的协议，系双方当事人的真实意思表示。该协议中双方当事人的主要义务是：广电公司提供约4.2亩土地使用权作为合作开发的投资，并将该土地上原居民搬迁后的房屋交亨通公司拆除；亨通公司以其拆迁范围约3.2亩土地使用权作为合作开发投入，并承担开发项目所需的全部建设资金及拆迁费用；双方共同办理土地使用权的相关手续。上述协议签订后，广电公司将其土地上原居民进行了搬迁，将搬迁后的房屋及土地交由亨通公司开发。在亨通公司的拆迁过程中，因案涉地块（7.425亩土地）被南昌市人民政府纳入万寿宫历史文化街区范围内，南昌市人民政府要求对该历史文化街区范围内的建筑，由政府部门统一规划、统一建设、统一施工，亨通公司因此无法对合作项目进行实际的施工建设。现该项目已由万寿宫公司基本完成，按政府规定亨通公司或广电公司作为项目所有人，应向万寿宫公司支付其垫付的所有建设费用。根据合作项目已近完成的事实，可以认定亨通公司对案涉地块的拆迁工作已经完成，而亨通公司对合作项目未履行施工建设的义务，并非其过错所致。由于当年取得使用权尚未实行招拍挂制度，案涉地块的使用权是以“谁拆迁，谁开发”的原则获得。广电公司用于合作开发的土地是划拨土地，双方当事人在案涉地块拆迁完毕后，应根据拆迁费用及地块评估价值进行核算，并在土地管理部门办理相关手续，但双方当事人并没有到土地管理部门办理相关手续，致使在本案一审起诉前，对案涉地块形式上没有完成对划拨土地的批准手续。据此，一审法院根据《最高人民法院关于审理涉及土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条之规定，认定双方签订的合作协议及《会议纪要》无效并无不当，本院予以维持。因本案合作协议及《会议纪要》无效，不存在协议解除的问题，亨通公司要求确认广电公司解除协议及《会议纪要》无效，已无实际意义，一审法院驳回亨通公司该诉请并无不当，本院予以维持。因双方当事人对本案合作协议及《会议纪要》都进行了不同程度的履行，双方当事人因此产生的权利义务，可另行主张。综上所述，亨通公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费126300元，由江西亨通房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  彭海鹏审判员  郭卫斌审判员  肖童亮二〇二〇年六月二十九日法官助理陈慧书记员肖力恒附：本案适用的有关法律条文第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。