辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终61号上诉人（一审原告）：李显阳，男，汉族，1949年6月21日出生，住址辽宁省沈阳市辽中区。委托诉讼代理人：礼黎，辽宁三业律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市辽中区人民政府，住所地辽宁省沈阳市辽中区滨水新城滨水路**。法定代表人：张江徽，该政府区长。一审第三人：沈阳市辽中区肖寨门镇三南村经济合作社，，住所地辽宁省沈阳市辽中区肖寨门镇三南村法定代表人：孙宪宇，该合作社主任。上诉人李显阳因诉被上诉人沈阳市辽中区人民政府（以下简称辽中区政府）、第三人沈阳市辽中区肖寨门镇三南村经济合作社（以下简称三南村经济合作社）关闭砖厂补偿一案，不服辽宁省沈阳市中级人民法院（2017）辽01行初635号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。当事人同意在新冠××防控期间本院对本案书面审理。本案现已审理终结。李显阳起诉称，李显阳系肖寨门镇三南红砖厂（以下简称三南红砖厂）法定代表人和经营者，该砖厂于2015年9月注销。2013年6月，辽中区政府将李显阳正在经营的砖厂关停并拆除，根据《辽宁省人民政府办公厅转发经济和信息化委等部门关于全省整顿关闭非煤小矿山工作方案的通知》（辽政办发[2012]1号），辽中区政府在关停和拆除前应建立补偿机制，并设立补偿专项资金。但辽中区政府在没有给予李显阳补偿的情况下，将李显阳经营的砖厂关闭和拆除，李显阳多次向辽中区政府主张权利，但辽中区政府至今仍没对李显阳进行相应补偿，侵犯了李显阳的合法权益。根据《行政诉讼法》第十二条、第七十三条的规定，提起诉讼，请求法院查明事实，判令辽中区政府对关停和拆除李显阳砖厂进行补偿，给予李显阳关停和拆除砖厂补偿款2,981,607元和经营损失80万元。辽中区政府向一审法院提交书面答辩状，辩称，一、作出关闭和拆除粘土砖厂的依据。依据《辽宁省人民政府办公厅转发省经济和信息化委等部门关于全省整顿关闭非煤小矿山工作方案的通知》（辽政办发[2012]1号）第六、七项要求，各市政府是整顿关闭小矿山的责任主体。辽宁省非煤小矿山关闭标准：证照不全，经整顿仍达不到相关要求的；矿山设计生产规模经整改仍达不到国家和省相关规定及要求的；砖瓦用粘土年采能力1500万块以下。依据《关于做好整顿关闭非煤矿山企业核查确认阶段工作有关事项的通知》（辽国土资发[2012]121号）中第二条（七）项，对于设计生产规模低于《辽宁省非煤小矿山关闭标准》且无法扩能的矿山企业可直接列入关闭企业名单。依据《关于开展全省淘汰实心粘土砖专项督查工作的通知》（辽墙改办函[2014]1号）要求2013年底前，对无证照、不符合国家产业政策、产品质量或环保不达标的其他粘土砖企业采取相应措施予以取缔、关停、淘汰或限期整改。依据《市建委关于进一步加强禁止生产和使用实心粘土砖工作的通知》（沈建发[2013]210号），将取缔粘土砖企业工作纳入名区县（市）人民政府节能减排目标考核；彻底取缔我市行政区域内实心粘土砖生产企业；对所有实心粘土砖生产企业停止供电；在2013年12月31日前，取缔没有采矿许可证和营业执照等手续不全的实心粘土砖生产企业；在2014年4月30日前，取缔所有实心粘土砖生产企业。依据《关于我市矿产资源整合有关问题的通知》（沈规国发[2007]13号）第二条和第四条，符合以下条件的矿产资源和企业进行整合和关闭，资源枯竭的、证照不全的，拟关闭企业采矿权到期一律关闭。依据《关于进一步加大力度推进淘汰实心粘土砖工作的紧急通知》（辽经信建材[2013]309号）。对实心粘土砖企业进行全面清理、采取相应措施予以取缔、关停和淘汰。二、关于李显阳要求补偿经济损失的问题。2009年11月19日，李显阳与辽中县肖寨门镇三南经济合作社签订了《合同书》，承包期限2010年1月1日起至2014年12月31日止，甲方（发包方）为乙方（李显阳）提供厂房、厂地、机械、电器等设备及其他财产均由乙方使用。李显阳执有的采矿权人为：辽中区肖寨门镇三南红砖厂、证号为：XX的《采矿许可证》有效期限为一年，自2012年1月至2013年1月。2013年5月23日答辩人作出《辽中区人民政府关于关停九家粘土砖厂的通知》，李显阳于5月28日签收了该《通知》。2013年5月24日答辩人作出《关停全县13家粘土砖厂公告》。2014年4月10日答辩人作出《关于集中清理拆除红砖厂工作的会议纪要》，要求2014年4月14日全面启动拆除砖厂行动，确保砖窑全部拆除。本案中李显阳是通过承包关系取得辽中区肖寨门镇三南红砖厂经营权，该砖厂的土地使用权及相关财产归发包方辽中区肖寨门镇三南红砖厂所有。在建筑领域禁止使用粘土砖、关闭粘砖厂是国家产业政策的调整，这一政策调整是答辩人与李显阳都不能预见的、不能避免、不能克服的。2013年1月1日以后，李显阳在未取得采矿许可证的情况下仍违法进行粘土砖生产，采取切实措施制止李显阳的违法行为是答辩人的职责。从2013年1月1日开始，答辩人相关职能部门未再继续为李显阳审批《采矿许可证》及相关手续，并先后发布了关停、拆除粘土砖厂的《通知》、《公告》直至进行拆除，这期间有一年多的时间，并非李显阳所述的在没有省市任何要求关停的指令性文件情况下，突然关闭和拆除粘土砖厂。答辩人执行国家政策关闭、拆除粘土砖厂，是正常履行行政职能并无过错。李显阳对所承包的砖厂仅是通过承包方式取得了经营权并未取得相关财产的所有权，不能主张财产所有人的权利。2013年1月1日后、李显阳在未取得《采矿许可证》等相关合法手续的情况下，继续进行生产，在此期间购置原料、设备等属李显阳人为的扩大损失，责任应由李显阳承担。李显阳所要求赔偿的各项损失没有法定的依据。另查明，虽然辽中区政府作出关闭、拆除砖厂的通知并送达了李显阳，但李显阳在承包合同有效期内并未自行拆除，辽中区政府也未组织进行强制拆除，李显阳没有停止生产。李显阳承包合同2014年12月31日承包合同届满后，该村将砖厂承包给刘志刚，承包期限为2015年3月23日至2026年12月31日止，该砖厂是在刘志刚承包期内拆除的。基于以上事实和理由，答辩人不同意李显阳提出的赔偿请求。三、未能落实关闭、拆除砖厂进行补偿的原因。相关文件明确了以奖代补，对关闭的小矿山企业进行补偿，并由中央财政给予资金支持，但在后期实施关闭小矿山企业过程中，该补偿机制一直未能落实，资金也没有到位，造成对关闭、拆除的砖厂迟迟未能给予补偿。四、李显阳起诉超过法定起诉期限，辽中区政府于2013年5月23日作出关闭李显阳砖厂的决定，5月28日送达李显阳并签收。根据行政诉讼法及相关司法解释规定，李显阳提起行政诉讼超过法定起诉期限。五、李显阳起诉属于重复起诉。李显阳基于同一事实，已向贵院提起过行政诉讼，后撤诉，现李显阳在没有新的事实和理由的情况下又起诉，属重复起诉，应予驳回。综上，辽中区政府执行国家、省、市产业调整政策、关闭、拆除严重浪费社会资源、产能低下的粘土砖厂并无不当，李显阳在诉讼中要求的损失也并非是关闭和拆除行为所造成。李显阳未在法定起诉期限内起诉，且本次诉讼属重复起诉，应驳回起诉。第三人三南村经济合作社称，房屋10间、工人宿舍8间、200KV变压器电权、承包费8万属于第三人所有。村里的旧窑不能使用扒了，李显阳出资重建一座22门砖窑。三南红砖厂从2015年1月1日起承包给刘志刚经营养殖场，在李显阳承包经营期内发生的一切事宜纠纷等，与刘志刚不发生任何关系。在本案审理过程中，李显阳申请评估鉴定。经一审法院委托，辽宁中正资产评估有限公司（以下简称中正评估公司）作出辽中正评报字[2018]第103号《李显阳拥有的砖窑、机器设备等资产评估报告》。辽中区政府就该《评估报告》提出质疑，中正评估公司作出回复后，评估人员鲍桂菊到庭接受质询，对辽中区政府提出的质疑解答并再次书面回复说明。一审法院经审理查明，2009年11月19日，李显阳与第三人三南村经济合作社签订了《合同书》，三南村经济合作社将辽中县肖寨门镇三南红砖厂（以下简称三南红砖厂）承包给李显阳，承包期限自2010年1月1日起至2014年12月31日止。2013年5月23日，辽中区政府作出《辽中县人民政府关于关停九家粘土砖厂的通知》，于2013年5月28日送达给李显阳。2013年5月24日，辽中区政府作出《关停全县13家粘土砖厂公告》，2014年4月10日，辽中区政府作出《关于集中清理拆除红砖厂工作的会议纪要》，要求2014年4月14日全面启动拆除红砖厂行动。此后，李显阳等十一家砖厂陆续被关停。因三南红砖厂注销，李显阳作为三南红砖厂的法定代表人和投资者曾诉至一审法院要求确认辽中区政府拆除、关闭砖厂行为违法并赔偿经济损失，后李显阳撤回起诉，之后提起本案诉讼，要求辽中区政府给予补偿。一审法院认为，本案系政策性关闭砖厂引发的补偿案件。辽中区政府提交的一系列“关停”文件依据中，辽宁省政府办公厅辽政办发[2012]1号《辽宁省人民政府办公厅转发省经济和信息化委等部门关于全省整顿关闭非煤小矿山工作方案的通知》中，工作方案第六条职责分工部分，第（一）项明确，各市政府负责组织相关部门调查登记……组织申报专项补偿资金，第（十）项明确，财政部门会同经济和信息化部门研究制定关闭小矿山企业财政补偿办法，并共同组织实施。其中需要特别注意的是，前述全省整顿关闭非煤小矿山工作方案的第七条工作要求中明确指出，要建立全省关闭小矿山补偿机制，其中整顿关闭小矿山建立以奖代补的激励机制，执行辽政发[2011]30号文件；对行政性关闭的小企业执行《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》（财企[2010]231号）通过以奖代补的形式给予中央财政支持综合本案的客观实际，由于关停之初尚未建立关闭小矿山专项补偿机制，目前也无确实可行的补偿标准可以执行，辽中区政府从2013年5月起对李显阳砖厂陆续作出关闭通知、决定乃至2014年4月后的彻底关停，事实上形成了类似“征收”的后果，整体衡量整顿关闭小矿山的初衷以及关闭甚至拆除的后果之利益平衡，辽中区政府关闭李显阳砖厂应当给予适当补偿，鉴于目前尚无专项补偿基金以及对应的补偿办法，故一审法院参考评估价值并结合李显阳砖厂承包合同、剩余承包年限、生产设备的搬迁等诸项因素，酌定补偿数额。根据李显阳在庭审中自述，其主张的是22门砖窑和机器设备补偿，一审法院酌定砖窑的补偿金额为70,620.00元（706200×10%，承包合同到期的给10%），生产设备等搬迁补偿28,590.00元[（313900-28000）×10%]；综合考量李显阳砖厂的规模、承包期限以及辽中区政府作出的关停通知，由于李显阳承包期限已经临近届满，故李显阳砖厂大量存放土、燃煤等生产资料不具有合理性，对李显阳此项主张不予补偿；关于经营损失问题，李显阳在诉讼过程中未提供相关纳税凭据，但辽中区政府关停之前均处于正常生产状态，故可以参照《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十九条第一款规定的“征收非住宅房屋被征收人选择货币补偿的，按照被征收房屋房地产市场评估价格的6%一次性给予停产停业损失补偿费”这一补偿原则，本案以砖窑等构筑物的补偿金额为基础，一次性弥补李显阳经营损失2,824.80元（70620×5‰×8，注：李显阳承包期限至2014年12月届满，以2014年4月为截止期，给8个月的经营损失，按每月5‰计算）；关于李显阳要求补偿的变压器以及电权问题，结合沈阳市现有的征收补偿政策，持办电凭据可以获得动力电补偿，鉴于本案中李显阳提交的证据仅为采矿权评估报告等，不能视为合法有效的办电凭据，故本案中对该部分补偿事项暂不予支持，权利人可在将来持办电依据或动力电销户手续另行寻求救济。本案中，虽然李显阳与第三人对案涉补偿问题未达成协议，基于砖窑等资产权属清晰之现状以及实质解决纠纷的审判理念，一审法院对所涉补偿权益分别确定给李显阳、第三人。因李显阳在庭审中自认房屋和宿舍都是村里的，故该部分补偿应给第三人，参考评估价值，一审法院酌定辽中区政府应给予第三人房屋及宿舍补偿24,066.00元[（173160+67500）×10%]。同时，辽中区政府对上述补偿款项应一并支付同期人民银行存款利息。鉴于整顿关闭小矿山企业应建立在补偿基础上，辽中区政府实施关闭行为时理应对李显阳的砖厂资产予以核量并作出相应补偿意见，但辽中区政府并未如此执行，故导致在诉讼过程中需要通过评估解决相关问题，故本案产生的评估费用由辽中区政府承担更为适宜。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条的规定，判决：一、辽中区政府于本判决生效后三十日内支付李显阳砖窑补偿费70,620.00元；二、辽中区政府于本判决生效后三十日内支付李显阳生产设备搬迁费28,590.00元；三、辽中区政府于本判决生效后三十日内支付李显阳经营损失2,824.80元；四、辽中区政府于本判决生效后三十日内支付三南村经济合作社房屋及宿舍补偿费24,066.00元；五、辽中区政府对上述补偿金额应一并支付同期人民银行存款利息（自2014年4月起至给付之日止）；六、驳回李显阳的其他诉讼请求。一审案件受理费50元、评估鉴定费15,360元，由辽中区政府负担。李显阳不服一审判决，向本院提出上诉称，一审法院应以司法评估报告所载明的数额作为补偿依据，其酌定上诉人的补偿数额，没有事实和法律依据。一审法院按照法定程序委托中正评估公司对上诉人的资产进行了评估，辽中区政府虽提出质疑，但其质疑不能否定该份评估报告的法律效力，该份评估报告合法、有效，赔偿数额明确，不存在无效或可撤销情形，因此，一审法院应当按照资产评估报告并参照《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》确定赔偿标准和数额，而非酌定赔偿数额。因此，辽中区政府应按照评估报告中载明的固定资产价值2,072,787元支付补偿费并按照该价值的6%即124,367.22元支付经营损失。同时，上述补偿费及经营损失产生于2014年4月，因此，法院应当依法判令辽中区政府按照同期同类贷款利率标准支付利息损失。一审判决违法并严重侵害了上诉人的合法权益，请求撤销一审判决，依法改判辽中区政府支付上诉人固定资产补偿费2,072,787元，经营损失124,367.22元，并支付自2014年4月起至实际给付之日止按照中国人民银行同期同类贷款利率标准计算的利息。一、二审诉讼费由辽中区政府承担。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，辽中区政府依据辽宁省人民政府和沈阳市人民政府及相关行政管理部门作出的关于“非煤小矿山”关停的一系列文件，向李显阳承包经营的三南红砖厂下达了关停通知和关停公告。辽中区政府的关停行为是行使管理职能的行政行为，行政相对人三南红砖厂的承包人李显阳是与行政行为有利害关系的公民，李显阳与辽中区政府具有行政诉讼的主体资格。关于企业关停后的补偿问题，在《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》和《辽宁省人民政府办公厅转发省经济和信息化委等部门关于全省整顿关闭非煤小矿山工作方案的通知》中均规定了对关停小企业的补偿方案。李显阳要求辽中区政府予以补偿具有法律依据，原审判决辽中区政府向李显阳支付补偿款符合法律规定。依据辽中区政府提交的有关“非煤小矿山”一系列文件中的关停与补偿的相关内容，原审判决认为辽中区政府的关停行为，形成了类似于“征收”的法律后果正确。因在这些相关文件中仅规定有“组织申报专项资金”“研究制定关闭小矿山企业财政补偿办法”“建立全省关闭小矿山补偿机制”“建立以奖代补的激励机制”等原则性意见，并没有具体的补偿操作方案可供执行。原审判决参照《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》的相关规定，确定李显阳的补偿款计算方法，符合本案的实际情况，该计算方法本院予以确认。关于补偿款的数额的计算。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第十九条规定，对被征收的房屋的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。因此，辽中区政府的补偿范围主要是地上建筑物价值、搬迁费、停产停业损失。经一审法院委托，辽宁中正资产评估有限公司作出《李显阳拥有的砖窑、机器设备等资产评估报告》。原审法院依据该评估报告的结论与庭审查明的事实，综合确定补偿数额的方式并无不当。关于李显阳所建砖窑的补偿。砖窑属不可移动的生产设施，在实心砖生产过程中具有使用价值。根据政策要求，李显阳承包的三南红砖厂已无法经营，砖窑已经失去使用价值，且拆除后也不具有残余价值。因此，案涉砖窑仅在承包期内具有价值。原审法院综合考虑承包合同剩余期限、鉴定材料的提交情况、其他砖窑的建筑情况，酌定给付李显阳的补偿数额并无不当，该补偿结果应予维持。关于经营损失，亦因三南红砖厂已不能继续经营，一审法院酌定补偿数额亦应予以维持。李显阳上诉提出应按贷款利率计算利息没有法律依据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法可予以维持。上诉人李显阳的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由李显阳负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年六月二十八日法官助理浦欣书记员鞠林