湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂28行初9号原告余开贵，男，1949年6月3日出生，汉族，住湖北省恩施市。原告黄发菊（系原告余开贵之妻），女，1962年8月10日出生，土家族，住址同上。委托代理人黄志敏，湖北正典律师事务所律师。被告恩施市人民政府。住所地：湖北省恩施市市府路**。法定代表人苏勇，市长。委托代理人杨世云，湖北施州律师事务所律师。被告恩施土家族苗族自治州人民政府。。住所地：湖北省恩施市舞阳大道1巷**法定代表人刘芳震，州长。委托代理人安源，恩施土家族苗族自治州司法局干部。委托代理人杨娇，湖北震邦华广律师事务所律师。第三人刘美华，男，1954年7月22日出生，汉族，住湖北省恩施市。原告余开贵、黄发菊不服被告恩施市人民政府、恩施土家族苗族自治州人民政府（以下简称恩施州人民政府）土地行政处理及行政复议一案，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月8日立案后，于2020年1月13日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因刘美华与本案被诉的行政行为具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月29日公开开庭审理了本案。原告余开贵及其委托代理人黄志敏，被告恩施市人民政府副市长彭巍及委托代理人杨世云，恩施州人民政府委托代理人安源、杨娇到庭参加诉讼。恩施州人民政府负责人因有其他公务，不能出庭应诉，庭前已向本院提交书面情况说明。本案现已审理终结。被告恩施市人民政府于2019年8月29日作出恩市政决字〔2019〕3号行政处理决定：余开贵、黄发菊与第三人刘美华之间709.2㎡共用通道的使用权不属于余开贵、黄发菊，但余开贵、黄发菊有在该部分土地通行的他项权，刘美华不得妨碍余开贵、黄发菊为正常使用房屋而必需的合理通行权。余开贵、黄发菊不服该土地权属争议处理决定，向恩施州人民政府申请行政复议。2019年12月23日，恩施州人民政府作出恩州政复决字〔2019〕35号行政复议决定，维持恩施市人民政府的处理决定。原告余开贵、黄发菊诉称，涉案争议地原属恩施市制革厂，恩施市制革厂企业改制时，经上级主管部门即恩施市行业管理办公室主持调解，并经人民法院执行裁定用于抵偿原告债务，因与第三人刘美华发生权属争议，十余年时间，历经5次诉讼，多次申请行政处理，至今未予确权。为维护自己的合法权益，今再次提起行政诉讼，请求撤销恩施市人民政府作出的恩市政决字〔2019〕3号行政处理决定及恩施州人民政府作出的恩州政复决字〔2019〕35号行政复议决定，并由被告承担诉本案诉讼费用。原告余开贵、黄发菊为支持其诉讼请求，在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一、《执行和解协议》；证明目的：恩施市工业行业管理办公室、恩施市法制办的行为是代表恩施市人民政府的行为，协议合法、有效。恩施市人民政府自我否定，将共用通道曲解为“设定通行权”。证据二、（2003）恩中法执裁字第51号《民事裁定书》；证明目的：确认《执行和解协议》，原告与刘美华争议地是历史形成的共用通道。证据三、1.房地产价格评估报告；证明目的：刘美华所购买的仅为房屋和机械设备，恩施市制革厂在改制拍卖中，其所有土地根本没有出卖，更不包含共用通道，所谓刘美华购买取得土地之说是错误的。2.《拍卖成交确认书》；证明目的：制革厂厂区土地在拍卖时，其拍卖没有土地面积；既然拍卖土地，又没有土地面积，充分说明1××1号房地产的共用通道权属尚未确定，故有“标的物面积以实际办证为准”的文字显示。证据四、1.恩施市人民法院（2011）恩行初字第1号《行政判决书》；2.恩施州中级人民法院（2011）恩中行终字第70号《行政判决书》；3.恩施市人民法院（2018）鄂2801行初15号《行政判决书》；4.恩施州中级人民法院（2018）鄂28行终138号《行政判决书》；证明目的：恩施市国土资源局将共用通道登记到刘美华名下违反了《土地登记法》第14条第一款第（三）项规定，登记行为错误；判决撤销了恩施市国土资源局将共用通道登记在刘美华名下的错误行为。5.恩施州中级人民法院（2013）鄂恩施中行再终字第00001号《行政判决书》；证明目的：确认（2011）恩中行终字第70号行政判决正确；认定拍卖成交确认书中并没有明确将共用通道包含其中，在拍卖成交确认书中明确约定标的物面积以实际办证为准；认定恩施市工业行业管理办公室签订《执行和解协议》是代表恩施市人民政府和改制企业的意愿的行为；认定原告与刘美华公用通道之争是土地使用权属登记之争，并非土地权属明确的相邻关系纠纷。证据五、恩施市人民政府、恩施州人民政府作出的《行政处理决定书》《行政复议决定书》共4份；证明目的：二被告实施的行为违反了《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款第（4）项之规定，恩施州人民政府的两份行政复议决定前后自相矛盾。证据六、二被告作出的行政答辩状；证明目的：二被告均明确承认余开贵、黄发菊与刘美华双方房屋之间的通道是共用通道，应该共同享有，但又确认权属归刘美华一个人所有，明显错误，违反《土地登记办法》第14条第1款第（3）项规定。现场勘察只能确定面积、四至或者地形地貌，不能确定土地买或卖的实际情况。被告恩施市人民政府辩称，行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，处理程序合法，适用法律正确，原告提起诉讼的事实和理由不成立。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告恩施市人民政府为支持其抗辩理由，在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：证据一、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件；证明目的：被告的主体资格。证据二、1.恩施市制革厂国有土地使用证；2.关于《恩施市制革厂企业改制方案的批复》；3.《拍卖成交确认书》；4.《执行和解协议》；5.2003年刘美华土地登记资料；6、2009年刘美华土地登记资料；7.2003年余开贵土地登记资料；8.（2010）恩民初字第699号《民事判决书》；9.（2011）恩行初字第1号《行政判决书》；10.（2011）恩中行终字第70号《行政判决书》；11.鄂检行抗〔2012〕6号《行政抗诉书》；12.（2013）鄂恩施中行再终字第00001号《行政判决书》；13.（2013）鄂恩施中民终字第00858号《民事判决书》；14.（2018）鄂2801行初15号《行政判决书》；15.（2018）鄂28行终138号《行政判决书》；16.四川省泸县第二建筑工程公司恩施工程处证明；17.询问笔录；18.原恩施市制革厂改制后遗留问题调查情况；19.刘美华、余开贵不动产登记资料；20.市制革厂与余开贵宗地界限示意图；21.刘美华调查笔录；证明目的：刘美华通过拍卖方式依法取得原告余开贵、黄发菊与刘美华双方房屋之间的709.02平方米共用通道的土地使用权；被告恩施市人民政府作出的行政处理决定书（恩市政决字〔2019〕3号）事实清楚、证据确凿。证据三、1.《行政处理决定书》（恩市政决字〔2019〕1号）及送达回证；2.行政复议申请书（2019.4.12）；3.提出答复通知书（2019.4.16）；4.行政复议答复书；5.行政复议决定书（恩州政复决字〔2019〕19号）；6.行政复议申请书（2019.9.29）；提出答复通知书（2019.10.9）；7.行政处理决定书（恩市政决字〔2019〕3号）及送达回证；8.行政复议决定书（恩州政复决字〔2019〕35号）；证明目的：被告恩施市人民政府依法作出的行政处理决定（恩市政决字〔2019〕3号）程序合法。被告恩施州人民政府答辩称，其作出的恩州政复决字〔2019〕35号《行政复议决定书》认定事实清楚、内容适当、适用法律正确、程序合法，请求人民法院依法予以维持。被告恩施州人民政府为支持其抗辩理由，在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：证据一、行政复议申请书；证明目的：原告向被告提出行政复议申请的事实。证据二、行政复议案件登记表、恩州政复通字〔2019〕47号《提出答复通知书》及送达回证（2019年10月9日）、恩州政复通字〔2019〕55号《行政复议延期审理通知书》及送达回证（2019年11月25日）、恩州政复决字〔2019〕35号《行政复议决定书》及送达回证（2019年12月24日）；证明目的：被告受理行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定并依法送达各方当事人，行政复议程序合法。经庭前交换证据，各方当事人均对本案证据的真实性无异议，但对其合法性和证明目的有异议，认为不能达到证明目的。本院对上述证据认证如下：各方当事人提交的证据，经过质证，彼此均无异议且符合证据规则的证据，本院予以采信。经审理查明，2002年，恩施市制革厂进行企业改制。2002年12月10日，第三人刘美华与恩施春雷拍卖有限责任公司签订《拍卖成交确认书》，第三人通过拍卖购得恩施市制革厂生产区房地产及机械设备（不包括房产证1××1号号房地产）。2003年3月25日，因恩施市制革厂欠原告工程款，原告与恩施市工业行业管理办公室达成《执行和解协议》，约定：恩施市制革厂将所有的房地产（建筑面积959.9㎡，土地使用面积479.96㎡）一栋抵偿给原告，抵偿原告全部债务380301.78元及利息；抵偿房屋西面临街及南面相邻制革厂的空地为共用通道。2003年6月25日，经第三人刘美华申请，恩施市国土资源局给刘美华颁发了恩市国用（2003）字第020168号《国有土地使用证》，将包含共用通道在内的土地予以登记。2009年，刘美华因遗失恩市国用（2003）字第020168号《国有土地使用证》向恩施市国土资源申请补办。2009年6月29日，恩施市国土资源局给刘美华颁发了恩市国用（2009）第020536号《国有土地使用证》。2010年11月25日，原告与刘美华因共用通道通行发生纠纷，向恩施市人民法院提起行政诉讼，请求撤销恩施市国土资源局给刘美华颁发的恩市国用（2009）第020536号《国有土地使用证》。2011年5月23日，恩施市人民法院作出（2011）恩行初字第1号《行政判决书》，判决撤销恩施市国土资源局给刘美华颁发的恩市国用（2009）第020536号《国有土地使用证》。刘美华不服该判决向本院提起上诉。2011年9月15日，本院作出（2011）恩中行终字第70号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。刘美华仍不服该判决提起申诉。2013年4月2日，本院作出（2013）鄂恩施中行再终字第00001号《行政判决书》，判决维持（2011）恩中行终字第70号《行政判决书》。2018年9月10日，原告向恩施市人民政府提出行政确权申请，要求对共用通道土地使用权进行确权。行政确权期间，恩施市人民政府组织原告与第三人协商未果。2019年3月7日，恩施市人民政府作出恩市政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》，决定：共用通道土地使用权归第三人刘美华所有，原告对共用通道享有通行的他项权。原告不服该决定向恩施州人民政府申请行政复议。2019年6月26日，恩施州人民政府作出恩州政复决定〔2019〕19号《行政复议决定书》，以事实不清、证据不足为由，决定撤销恩施市人民政府作出的恩市政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》，并责令其在60日内重新作出具体行政行为。2019年8月23日，恩施市人民政府组织恩施市自然资源和规划局到涉案土地现场进行了查勘，并制作了《市制革厂与余开贵宗地界线示意图》。2019年8月29日，恩施市人民政府作出恩市政决字〔2019〕3号《行政处理决定书》，决定：原告余开贵、黄发菊与第三人刘美华之间709.02㎡共用通道的土地使用权不属余开贵、黄发菊，但余开贵、黄发菊有在该部分土地通行的他项权；第三人刘美华不得妨碍余开贵、黄发菊为正常使用房屋而必需的合理通行权。原告余开贵、黄发菊不服申请行政复议，2019年12月23日，恩施州人民政府作出恩州政复决字〔2019〕35号行政复议决定，维持恩施市人民政府的处理决定。原告遂再次提起行政诉讼，请求撤销恩施市人民政府作出的恩市政决字〔2019〕3号行政处理决定，撤销恩施州人民政府作出的恩州政复决字〔2019〕35号行政复议决定，并由被告承担诉本案诉讼费用。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，被告恩施市人民政府负有辖区内土地权属争议处理的法定职权；根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，被告恩施州人民政府具有对其下级人民政府的行政行为作出行政复议决定的法定职责。涉案争议土地，当事人通过以下不同的方式、途径获得：2002年12月10日，第三人刘美华通过拍卖购得恩施市制革厂生产区房地产及机械设备，拍卖成交确认书特别条款提示“标的物面积以实际办证为准”；2003年3月25日，原告与恩施市工业行业管理办公室达成《执行和解协议》，约定恩施市制革厂将所有的房地产（建筑面积959.9㎡，土地使用面积479.96㎡）一栋抵偿给原告，抵偿原告全部债务380301.78元及利息，抵偿房屋西面临街及南面相邻制革厂的空地为共用通道。2003年6月25日，恩施市人民政府给刘美华颁发恩市国用（2003）字第020168号《国有土地使用证》，恩施市人民政府代理人在本次庭审中当庭认可，该《执行和解协议》未在不动产登记簿内。生效裁判确认该协议为“可以代表政府的行为和改制企业的意愿”。第三人刘美华2002年通过拍卖购得原恩施市制革厂房地产，并不当然立即代表恩施市制革厂，其不在和解协议签字不影响协议的生效，企业改制是政府主导性工作，且原恩施市制革厂的遗留问题2005年尚还客观存在。由此可知，因为原恩施市制革厂改制，不同的部门，根据不同的情况，在不同的时间，针对不同的人员，作出不同的决定。具体到本案而言，第三人通过拍卖方式取得原恩施市制革厂土地；原告通过执行和解方式取得原恩施市制革厂土地。争议双方对争议地的面积、四至均无异议。如果简单机械地从一方当事人的角度看待问题，各方均有证据证明各自的主张。正是因为各种不同的原因，争议双方当事人基于各自不同的理解，才产生了权属争议纠纷。恩施市人民政府本次作出的处理决定，不符合本案的客观情况，其认定的基本事实，也与人民法院生效裁判不符。恩施州人民政府作出的复议决定，自相矛盾。十余年时间，两级人民政府，两级人民法院，先后多次作出行政处理决定和裁判，浪费了大量的时间和资源，但是，纠纷始终没有得到实质性解决。争议地现为双方进出的唯一通道，如果照直切割划分，不利于资源的优化使用，不利于双方的生产生活实际。令人欣慰的是，第三人刘美华庭审中主动提出争议地双方共用，但不颁发权属证书。原告方主张各半，分别颁证，经庭后询问释明，原告方现在也同意共同共有。为了切实解决行政争议，方便当事人生产生活，减少当事人诉累，节约行政成本，充分尊重原告和第三人的意见，满足人民群众对美好生活的向往，人民法院可以对争议的民事权利归属作出判决。据此，参考最高人民法院（2019）最高法行再134号行政判决的意旨，本院认为被告恩施市人民政府作出的恩市政决字〔2019〕3号行政处理决定，主要证据不足，结果不当，应予变更；被告恩施州人民政府作出的恩州政复决字〔2019〕35号行政复议决定，主要证据不足，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十七条第一款之规定，判决如下：一、撤销被告恩施土家族苗族自治州人民政府于2019年12月23日作出的恩州政复决字〔2019〕35号行政复议决定；二、变更被告恩施市人民政府于2019年8月29日作出的恩市政决字〔2019〕3号行政处理决定内容为：争议的709.02㎡共用通道的土地使用权属于原告余开贵、黄发菊与第三人刘美华共同共有。案件受理费50元，由被告恩施市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，账号********。上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审判长  吴任荣审判员  李 野审判员  彭 文二〇二〇年六月十日法官助理李睿书记员屈璐