广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行初181号 原告横县石塘镇芦村村民委员会第11村民小组。 诉讼代表人农克星，该组组长。 委托代理人荣宁，广西志明律师事务所律师。 委托代理人黎芳月，广西志明律师事务所律师。 被告横县人民政府，住所地横县横州镇江滨西路**。 法定代表人曾鹏鑫，该县县长。 委托代理人韦仕赞，横县调处办公室工作人员。 委托代理人袁业校，横县自然资源局工作人员。 被告南宁市人民政府，住所地南宁市嘉宾路**。 法定代表人周红波，该市市长。 委托代理人李世佑，南宁市人民政府工作人员。 第三人横县石塘镇芦村村委会第5村民小组。 诉讼代表人麦新，该组组长。 委托代理人黄伟玲，广西贵文律师事务所律师。 委托代理人刘亮，广西贵文律师事务所实习律师。 原告横县石塘镇芦村村民委员会第11村民小组（简称：芦村11组）不服被告横县人民政府土地行政确权和被告南宁市人民政府行政复议纠纷一案，于2019年5月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告横县人民政府及南宁市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月23日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人农克星及委托代理人荣宁、黎芳月，被告横县人民政府的委托代理人韦仕赞、袁业校，南宁市人民政府的委托代理人李世佑，第三人横县石塘镇芦村村民委员会第5村民小组（简称：芦村5组）的诉讼代表人麦新、委托代理人黄伟玲、刘亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年12月15日，横县人民政府作出横政处字[2016]6号《土地权属纠纷处理决定书》，查明：双方纠纷的土地位于芦村繁殖场的南面，佛负岭牛车路的西面、西南面，纠纷地的四至范围是：东面与大路相邻；南面与水沟、大路相邻；西面与被申请人的水田、畲地相邻；北面与被申请人的畲地相邻。纠纷面积21亩。土地改革时，农元杰在现纠纷地的西北面界线边上建有一座砖窑，称为农元杰窑，窑的四周为荒地。1961年因国家建设西津水电站，被申请人从原南乡公社平田村搬迁至现居住地定居，土地由原芦村公社组织各生产队调拨给被申请人，纠纷地南面的畲地是原芦村公社中坡村调拨给被申请人耕种，西面、西北面的水田、畲地是原芦村公社东坡村第3生产队调给被申请人，而纠纷地内的水田和畲地也是被申请人管理耕种。农村实行家庭联产承包责任制后，被申请人逐渐对现纠纷地内的荒地进行开荒种植荔枝、龙眼等经济作物，并把现纠纷地内的部分土地承包给了麦迁茂等农户，且一直对现纠纷地进行经营管理种植花生、糖蔗、木薯等农作物。2011年，申请人部分村民对现纠纷地提出异议，2012年3月申请人强行清除被申请人在现纠纷地上的部分农作物，引发土地权属纠纷后，石塘镇人民政府组织工作组到现场制止，但申请人的村民仍然强行在现纠纷地上的部分土地上种植花生。2012年6月20日石塘镇人民政府作出了调解意见书，把纠纷地20亩山地的所有权和使用权确定给石塘镇芦村村委会第5村民小组集体所有，石塘镇芦村村委会第11村民小组不服，于2012年12月2日向本政府申请调处。六景镇（原良圻镇）石厚村、新龙村通往芦村街的大路是经过佛负岭沿山腰走向的这条道路，2002年兴六高速公路建设时对该路进行了扩宽。 该处理决定认为，1961年被申请人从原南乡公社平田村搬迁至现住址居住。农村实行家庭联村承包责任制后，被申请人逐渐对现纠纷地内的荒地进行开荒种植荔枝、龙眼等果树，且一直经营管理至2012年发生纠纷时止。而申请人提供的《山界林权证》所指的林地不包括现纠纷地，且申请人也无任何证据证明现纠纷地属其集体所有，因此，申请人主张现纠纷地属其所有，理由不充分，本政府不予支持。现纠纷地自被申请人搬迁到现居住地居住且农村落实家庭联产承包责任制后，一直由被申请人耕种经营并把部分土地承包给农户管理使用，本政府予以支持。本政府在调查事实的基础上曾多次召集双方代表进行调解，因各持己见，无法达成调解协议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定和国发（1980）135号文第三点之（四）的规定以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，决定：申请人石塘镇芦村村委会第11村民小组与被申请人石塘镇芦村村委会第5村民小组双方对芦村繁殖场南面佛负岭牛车路西面、西南面纠纷的21亩山地所有权和使用权属被申请人石塘镇芦村村委会第5村民小组集体所有。 南宁市人民政府于2017年4月7日作出南府复议[2017]29号《行政复议决定书》，维持了横政处字[2016]6号《土地权属纠纷处理决定书》。 原告芦村11组起诉称，1962年，四固定时芦村大队把佛负岭山地划分给原告集体所有，当时由林木自由生长。1964年，第三人因国家建设西津水电站搬迁到芦村居住，当时芦村大队统一规定：原告只给第三人水田、畲地，不划给山地、林地。因第三人居住在争议地附近，常年累月一小部分一小部分的割草、烧山、开荒侵占。原告常年到现场制止。1981年元月15日，横县人民政府颁发山界林权证给原告，证中“地名为佛负，面积为132.3亩，东至山脊南六队、十三、十、十二和杨村连；南至山脊沙江十队…”。原告在上世纪八十年代到争议地砍伐木材时，双方曾发生过争议，村领导和村民到现场，由第三人出示分界协议后，该分界协议表明第三人在本争议地上附近只有水田，不曾分配给第三人山地，该山地的林木仍由原告管理和使用。原告与第三人达成共识的分界线是通往芦村街的大路，争议则在于“哪一条大路才是分界的大路”。横县石塘镇人民政府于2012年6月20日作出的石政发[2012]第54号文查明横县六景镇石厚村、新龙村通往芦村经过佛负岭的道路为山脚沿山腰走向，与原路相符，仅在2002年兴六高速公路建设使用时对原路进行扩宽。认为原告以132.3亩《山界林权证》主张纠纷地的权属与事实和面积均不相符，调解意见认定本案纠纷地权属归第三人所有。2016年12月15日，横县人民政府以横政处字[2016]6号作出处理决定，将争议地确归第三人所有。原告认为被告作出行政行为认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法。第一，南府复议[2017]29号行政复议决定没有依法送达原告，被告邮寄送达该文书时，原告作为受送达人是法人或者其他组织，应由原告的法定代表人、主要负责人或者办公室、收发室、值班室的工作人员签收，案涉被送达的文书签收人不属于上述人员，程序违法。第二，该复议决定认定的地点是错误的。复议决定称“双方争议地位于芦村繁殖场的南面、佛负岭牛车路的西面、西南面…面积21亩”，复议决定认定的分界点“佛负岭牛车路”并非当地人所称的“车床路”，而是2002年兴六高速公路建设时通往芦村街的新路。两被告存档的全部询问笔录中被询问人均称以“大路为界”是“石厚路”（当地人也称车床路），但现在有新旧两条“石厚路”，被告将新“石厚路”认定为分界线是错误的。接受本案询问的农春云（86岁、当年分地队长）并未到现场指认也不符合法律规定。第三，被告认为“1961年芦村5组从原南乡公社平田村搬迁至现住…开荒种植荔枝、龙眼等果树，一直经营管理至2012年发生争议时止…但无其他证据佐证”。实际情况是第三人所称的，其在争议地种植荔枝、龙眼不是事实。事实情况是1962年该争议地属于原告，原告只是任杂木生长，杂木长大后，原告予以砍伐。八十年代，原告与第三人因为砍伐林木发生争议，第三人提供的分地协议写明原告只分给第三人水田，无山地，第三人确认该争议地属于原告。2001年至2010年原告在该争议地种植速生桉，2011年原告在该争议地种植甘蔗与花生。综上，请求人民法院确认被告行政复议决定的程序违法，撤销被告横县人民政府处理决定和南宁市人民政府的复议决定。本案诉讼费用由被告负担。 原告芦村11组向本院提交了以下证据材料：1、石政发［2012］第54号《土地纠纷调解意见书》，2、横政处字［2016］6号《土地权属纠纷处理决定书》，3、南府复议［2017］7号《行政复议决定书》，4、山界林权证，5、山界林权证联名证词，以上证据证明争议地归原告所有。原告芦村11组申请农某出庭作证，该证人主张其在1979年至1982年期间到争议地运输木头，主张当时芦村村委会第10村民小组与芦村5组已就该争议地权属发生争议。 被告横县人民政府辩称，第一，被告具有法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条的相关规定，集体之间的纠纷由县级以上人民政府调处。第二，被诉处理决定认定事实清楚，适用法律正确。1961年因国家建设西津水电站，第三人从原南乡公社平田村搬迁至现居住地定居，土地由原芦村公社组织各生产队调拨给第三人，被诉行政行为所涉水田和畲地是第三人耕种管理。落实承包制后，第三人逐渐对纠纷地的荒地进行开荒种植龙眼、荔枝等经济作物，并把本案所涉的部分土地发包到各农户经营管理至纠纷发生前。2012年6月20日石塘镇人民政府作出《土地纠纷调解意见书》（石政发[2012]第54号），原告不服，向被告提出调处申请，被告立案受理后，原告不能提供土改、合作化、“四固定”各时期纠纷地权属归集体所有的证据材料。其以1980年颁发的《山界林权证》主张涉案土地权属，但涉案土地不在该《山界林权证》四至范围内，被告调解不成后，依据《中华人民共和国森林法》第十七条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国发[1980]135号文第三点之（四）及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定作出被诉处理决定，认定事实清楚、适用法律正确。第三，原告起诉超过法定期限。南宁市人民政府作出南府复议[2017]29号行政复议决定后，根据原告时任组长填写的《行政复议书送达事项确认书》中的详细地址，南宁市人民政府已于2017年4月10日以邮寄方式按照上述收件人的详细地址邮寄给当事人，签收人与时任组长属父子关系，签收时间为2017年4月14日，至原告起诉时已超过了法定期限。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告横县人民政府向本院提交了以下证据材料：1、石政发[2012]第54号《土地纠纷调解意见书》，2、土地权属纠纷申请书，3、法定代表人身份证明及委托书，4、答复书，5、法定代表人身份证明及委托书，6、双方确认的涉案四至范围图，7、询问笔录，8、山界林权证，9、土地承包证，10、质证调解会，11、横政处字[2016]6号处理决定，12、法律条文，13、南府复议[2017]29号行政复议决定书，14、邮政特快专递及行政复议文书送达事项确认书，以上事实证明被告行政行为合法，原告提起本案诉讼超过法定期限。 被告南宁市人民政府辩称，被告依法作出南府复议[2017]29号行政复议决定书并于2017年4月14日送达给原告，原告直至2019年5月11日才向人民法院提起诉讼，已经超过法定起诉期限。另外，1961年芦村5组从原南乡公社平田村搬迁至现住址居住。农村实行家庭联产承包责任制后，芦村5组逐渐对现争议地内的荒地进行开荒种植荔枝、龙眼等果树，且一直经营管理至2012年发生争议时。横县人民政府根据查明的事实，依据相关法律规定，作出6号处理决定认定事实清楚、程序合法、适用法律依据正确。原告称“四固定”时芦村大队已经将争议地划归其所有，但无其他证据予以佐证。因此，其主张争议地归其所有的证据不足，理由不充分，应不予支持。请求人民法院对原告起诉予以驳回。 被告南宁市人民政府为其主张，向本院提交以下证据材料：1、行政复议申请书，2、法定代表人身份证明书、身份证复印件及委托书，3、横政处字[2016]6号行政处理决定，4、行政复议案件受理通知书、行政复议案件提交答复通知书，5、行政复议答复书、证据目录，6、行政复议决定书，7、行政复议文书送达地址确认书、送达回证，以上证据证明被诉复议决定正确。 第三人芦村5组支持两被告的被诉处理决定和复议决定，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人芦村5组向本院提交如下证据材料：1、石塘镇芦村村委会第5村民小组致县政府的报告、桂政发[1997]76号文件，2、石塘镇人民调解委员会《通知》、石政发[2012]第54号《土地纠纷调解意见书》、送达回执，3、横政处字[2016]6号行政处理决定及附件、土地权属界线图，4、澄清申明，5、证明，6、现场航拍图。 经庭审举证质证，对于两被告证据，原告对被告横县人民政府证据6的真实性、关联性和合法性不认可，对证据4、9、13的关联性或合法性不认可，对被告其他证据的真实性、合法性和关联性无异议。原告对被告南宁市人民政府证据3、6的关联性或合法性不认可，对被告南宁市人民政府提供的送达回证的合法性不认可。对于原告证据，两被告及第三人认为原告证据4与案涉争议地无关联性，对证据5的真实性、合法性或关联性不认可。因认为证人农某证言不客观，且证人与原告有利害关系，两被告及第三人对证人农某的证言不予确认。对于第三人证据，原告对证据1-5的真实性、合法性或关联性不予认可。综合各方当事人举证和质证意见，本院对涉案证据认证如下：原告提供的《山界林权证》四至方位与争议地无关，本院对其与本案的关联性不予确认。原告提供的《附近村庄村民签名证实》没有具体内容，证人农某证言所述涉案土地已于1980年左右发生争议仅为个人陈述且未见原告此后有进一步维权行为，本院对上述证据的证明力不予确认。第三人提交的证据4澄清申明、证据5证明系被诉行政行为作出后形成的证据，与被诉行政行为无关联，本院对其证明力不予确认。对于本案其他证据，系两被告作出被诉行政行为期间形成的证据或者与被诉行政行为有关联，可以作为认定案件有关事实或者案件处理程序的依据和参考依据。 经审理查明，纠纷地面积21亩，四至情况与被诉横政处字［2016］6号《土地权属纠纷处理决定书》附图一致。土地改革时期，农元杰在现纠纷地的西北面界线边建有砖窑一座。芦村5组原属横县南乡镇平田村，因国家建设西津水电站需要，于1962年从南乡搬迁至石塘镇芦村大队即现在的横县石塘镇芦村定居，由原芦村公社组织各生产队调拨土地及附近的荒山荒地划给该组管理使用。其中，原芦村公社中坡村将纠纷地南面的畲地调拨给芦村5组使用，原芦村公社东坡村第3生产队将争议地西面、西北面的水田、畲地调拨给芦村5组使用。时任芦村联营场的场长卢廷基与村民代表到实地确认界线，明确以原良圻石厚村、新龙村通往芦村必经佛负岭的大路为界，大路上方的土地属芦村大队东坡村所有（即原告芦村11组），大路下方的土地划拨给芦村第5村民小组所有。农村实行家庭承包责任制后，芦村5组逐渐对现争议地内的荒地进行开荒种植荔枝、龙眼等经济作物，并将纠纷地内的部分土地发包给麦迁茂等农户种植花生、糖蔗、木薯等农作物。2011年，芦村11组对争议地主张权属，2012年3月芦村11组强行清除芦村5组在争议地上的部分农作物。石塘镇人民政府到场制止，芦村11组村民仍强行在部分争议地土地上种植花生。2012年6月20日石塘镇人民政府作出调解意见书，将争议地所有权和使用权确定归芦村5组，芦村11组不服，申请横县人民政府调处。横县人民政府作出被诉的横政处字［2016］6号《土地权属纠纷处理决定书》，原告不服，于2017年2月15日申请南宁市人民政府复议。复议期间，原告向南宁市人民政府出具《行政复议文书送达事项确认书》明确送达地址为“横县石塘镇芦村东坡11队”，收件人为“农克书”，联系电话为“138××××4205”。南宁市人民政府于2017年4月7日作出被诉的南府复议［2017］29号《行政复议决定书》并通过邮政特快专递向原告时任组长农克书寄送南府复议［2017］29号《行政复议决定书》，该邮政特快专递载明收件人为“农克书”，联系电话为“138××××4205”，地址为“横县石塘镇芦村东坡11队”。该快递签收单载明此件由农克书之父农居珊代为签收。原告主张农居珊未将该复议决定书移交至所在集体经济组织。本院于2020年5月9日对争议地进行现场调查核实，六景镇（原良圻镇）石厚村、新龙村通往芦村经过佛负岭的道路为山脚沿山腰走向，此为2002年兴六高速公路建设使用时对该路进行拓宽。该大路北面为争议地，南面为原告集体所有山林。第三人在涉案争议地上建有水塔并种植有经营作物。本院于2020年6月28日组织对农克书、农居珊等进行询问。农克书主张其与农居珊分住两处，其未指定农居珊签收涉案材料。农居珊承认收到南宁市人民政府寄送的复议决定书，但因保管不善已经遗失，未将复议决定书移交原告集体。原告主张在2019年2月份左右发现第三人有对涉案争议地进行经营行为，遂逐级向石塘镇人民政府、横县人民政府反映相关问题才于2019年4月份左右知悉被诉的复议决定书。被告横县人民政府确认原告于2019年4月份左右向其反映问题并向其复印复议决定书。 本院认为，芦村11组认为横县人民政府作出的被诉处理决定侵犯合法权益，提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，本院对其原告主体资格予以确认。根据《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”和《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第十五条第二款“单位之间发生的土地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”的规定，横县人民政府和南宁市人民政府应作为共同被告参加本案诉讼。被告南宁市人民政府于2017年2月15日受理复议案件，于2017年4月7日作出被诉复议决定，复议处理期限合法。综合各方当事人诉辩意见，本案焦点争议问题包括：被告南宁市人民政府送达程序是否合法，原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限及原告主张土地权属有无事实和法律依据？ 关于送达及起诉期限的问题。《中华人民共和国行政复议法》第四十条规定，行政复议期间的计算与行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条规定，送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2015]5号）第一百三十条规定，向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达。本案中，南宁市人民政府在作出行政复议后，按照原告指定的送达地址、收件人和联系电话通过邮政专递向其送达文书符合法律规定，由此发生其他人代收材料情形已然属于非因南宁市人民政府送达原因所致的意外事件。关于起诉期限的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，经复议的案件，当事人可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。第四十八条规定，当事人因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，如若农居珊签收的材料仅涉及农居珊及农克书家庭，其因自身原因遗失导致不能在法定期限内提起诉讼的后果应由其自身承担。但本案中，原告乃集体诉讼，所涉为全体集体组织成员权益，如仅因农居珊个人原因未及时将复议决定向全体集体组织成员反馈导致超期，此不利后果确不因归于全体成员承受。鉴于农居珊年岁已高且确无证据证明农居珊已及时将被诉复议决定书送达给原告，从实体对被诉行政行为的合法性进行审查亦有利于实质化解行政争议，本院确认原告提起本案诉讼未超过法定起诉期限。 关于农村集体土地的权属，应当依照我国有关法律、法规及政策，综合审查自土地改革、合作化、“四固定”等历史时期的权属情况。本案中，原告主张争议地自1962年归其所有，但并未提供充足证据予以证明。原告主张1981年《山界林权证》所载的“佛负”包含争议地，但从本院现场勘查情况来看，争议地南面“大路”已使该证所载“佛负”与争议地无关。在原告无充分证据证明涉案争议地已于历史时期确定权属情形下，依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”之规定，充分考虑经营管理情况对涉案土地权属作出处理并无不妥，此系其法定裁量权。鉴于现有证据材料反映第三人迁入芦村居住时，原芦村公社确有调拨土地给第三人经营管理事实，且第三人在与原告发生争议前长期经营管理涉案争议地，第三人也已在争议地上建成生活设施并有部分村民取得承包经营证的情形，被告横县人民政府据此将土地确定归第三人所有并未违反法律法规和政策精神，依法应予维持。至于原告主张其于上世纪80年代即与第三人发生权属争议，第三人系在发生争议后的经营管理行为，但此并无证据予以证明，且如第三人早已在上世纪80年代主张争议地权属，在争议无法通过协商解决的，其应积极向有权机关申请调处，原告未能提供其有向有权机关申请调处之事实，此可推定原告对第三人长期经营事实并无异议。综上，被告横县人民政府将涉案争议地确定归第三人所有符合土地管理法律、政策规定，依法应予支持。原告的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告横县石塘镇芦村村民委员会第11村民小组的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告横县石塘镇芦村村民委员会第11村民小组负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审判长  戴声长 审判员  黄影颖 审判员  晏 琼 二〇二〇年六月二十九日 书记员  廖俊茗