广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂03行终150号 上诉人（一审原告）桂林市叠彩肉联加工有限公司，住所地广西桂林市辰山路，统一社会信用代码：91450300751211247U。 法定代表人：赵运生，总经理。 委托诉讼代理人徐勇，北京市盛廷律师事务所律师。 委托诉讼代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市自然资源局，住所地：桂林市临桂区青莲路投资发展商务大厦**。 法定代表人：王飚，局长。 委托诉讼代理人刘轶，桂林市自然资源局执法监督局工作人员。 委托诉讼代理人黄敏，广西君美律师事务所律师。 上诉人桂林市叠彩肉联加工有限公司（以下简称肉联公司）因其诉被上诉人桂林市自然资源局（以下简称自然资源局）土地行政处罚一案，不服临桂区人民法院（2019）桂0312行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人肉联公司委托诉讼代理人徐勇、李笃振，被上诉人自然资源局的委托诉讼代理人刘轶、黄敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 临桂区人民法院一审查明，2001年，肉联公司申请建设办公楼、车间及配套设施。肉联公司的建设申请得到了桂林市叠彩区人民政府、桂林市人民政府及其相关职能部门支持。2002年6月17日，桂林市建设与规划委员会向叠彩区肉联厂颁发了编号（2002）179号临时建设用地规划许可证（以下简称179号《临时许可证》），在桂林市辰山路东侧东二环路西侧叠彩区白竹干村委会14750平方米土地上建设肉联厂。2003年8月，肉联公司取得《关于市叠彩区大河乡白竹干村委、市叠彩肉联加工有限公司申请生猪屠宰场临时用地的批复》（以下简称《临时用地批文》），并在涉案土地上建设厂房等建筑物。批文明确载明，临时用地的使用期限为两年。临时用地期限届满后，肉联公司仍继续使用涉案土地及建筑设施。自然资源局于2018年12月28日对肉联公司非法占地一案立案调查，向肉联公司制作了询问笔录。自然资源局经会审、呈报后，向肉联公司作出并送达了《关于要求退还土地的通知》以及《履行退还土地催告书》，自然资源局于2019年5月23日举行了行政处罚听证。自然资源局于2019年6月11日向肉联公司作出市自然资监［2019］231号《行政处罚决定书》（以下简称231号《行政处罚决定书》），处罚决定书认定肉联公司于2003年8月办理临时用地手续，在桂林市辰山路东侧东二环路西侧叠彩区白竹干村委会土地上建肉联加工厂，占地面积14750平方米，在临时用地两年期满后仍在继续使用该土地，未拆除建筑物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，属超过临时用地使用期限2年的非法用地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条的规定，决定处罚如下：一、责令退还非法占用的14750平方米土地；二、限期十五日内自行拆除在非法占用的14750平方米土地的建筑物和其他设施，恢复土地原状。 临桂区人民法院一审认为，本案的争议焦点为：一、自然资源局作出的行政处罚决定是否事实清楚、证据确凿。自然资源局于2019年6月11日向肉联公司作出231号《行政处罚决定书》，认定肉联公司于2003年8月办理临时用地手续，在桂林市辰山路东侧东二环路西侧叠彩区白竹干村委会土地上建肉联加工厂，占地面积14750平方米，在临时用地两年期满后仍在继续使用该土地，未拆除建筑物，认定事实清楚，证据确凿。尽管肉联公司于2003年8月取得涉案土地的《临时用地批文》。但批文明确载明临时用地的使用期限为两年，临时用地期限届满后肉联公司未再取得相关的用地许可及规划许可是事实，肉联公司提出其规划手续不完善的主体责任与肉联公司无关的诉讼理由，本院不予采信。 争议焦点二、自然资源局作出的行政处罚决定程序是否合法。对肉联公司非法占地一案立案调查后，向肉联公司制作了询问笔录。自然资源局经会审、呈报后，向肉联公司作出并送达了《关于要求退还土地的通知》以及《履行退还土地催告书》，并于2019年5月23日举行了行政处罚听证。自然资源局于2019年6月11日作出231号《行政处罚决定书》后，送达给了肉联公司。自然资源局所作出的行政处罚程序合法。肉联公司主张自然资源局处罚程序不合法、的诉讼主张不予支持。 争议焦点三、自然资源局作出的处罚决定适用法律是否准确。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条“……临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条“在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除……”的规定，自然资源局作出本案231号《处罚决定书》适用法律准确。综上所述，肉联公司要求撤销上述行政处罚决定的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告桂林市叠彩肉联加工有限公司的诉讼请求。 上诉人肉联公司上诉称，1.一审认定事实不清，证据不足。一审对涉案房屋具体面积、四至范围、建筑年限以及处罚案件来源未审查清楚。2.自然资源局作出231号《行政处罚决定书》程序违法，适用法律错误。231号《行政处罚决定》未经集体讨论、未经法制机构核审、听证告知违法、行政处罚审批时间、会审时间早于听证告知时间程序违法。肉联公司合法租赁村集体土地，自然资源局适用《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条进行处罚错误。请求：依法撤销临桂区人民法院（2019）桂0312行初67号行政判决书；依法改判撤销231号《行政处罚决定书》；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人自然资源局答辩称，1.本案231号《行政处罚决定书》认定事实清楚。肉联公司取得的《临时用地批文》用地属性明确，临时用地面积14750m2清楚无误。2.本案231号《行政处罚决定书》适用法律正确，针对肉联公司土地违法行为适用《中华人民共和国土地管理法》第八十条、第五十七条第二款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条进行处罚正确。3.本案231号行政处罚决定书作出程序合法，依次经过立案、调查、会审、听证、集体讨论、制作送达程序。4.231号《行政处罚决定书》的作出并不存在执法目的不合法问题。5.涉案土地已被依法征收且地上违法建筑已被强制拆除，肉联公司不具有诉讼利益。请求：驳回上诉，维持一审判决。 各方当事人在一审程序中举示的证据已经一审法院庭审质证并随卷移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，一审法院对证据分析认定正确，本院依法予以确认。 本院认为，针对上诉人提出的上诉理由，本案的争议焦点为：一是涉案房屋使用土地的面积、用地是否违法及处罚案件来源是否清楚；二是自然资源局作出231号《行政处罚决定书》程序是否违法；三是231号《行政处罚决定书》适用法律是否正确。 关于涉案房屋的具体面积、用地是否违法及处罚案件来源的问题，原桂林市建设与规划委员会于2002年6月17日向肉联公司、大河乡白竹干村委颁发了179号《临时许可证》。2003年8月11日，原桂林市国土资源局第二分局作出市土临叠字[2003]2号《临时用地批复》，该批复载明肉联公司的用地面积为14750平方米，案涉土地的四至面积亦于市规管字〔2002〕285号文附图及附件中标明，肉联公司临时使用土地面积事实清楚。肉联公司以其在临时用地期满之后与大河乡白竹干村民签订的三份土地租赁合同（总面积计18800平方米）作为其认定涉案房屋具体面积的理由，本院不予支持。根据《中华人民共和国土地法》第五十七条第三款的规定，“……临时用使用土地期限一般不超过二年”，肉联公司于2003年8月31日取得《临时用地批复》后，用地期限于2005年8月31日期满，但肉联公司在临时用地期满二年后未向土地行政主管部门申请办理续期用地手续，其用地一直处于违法状态，土地行政主管部门怠于查处，但不能因此认定肉联公司使用土地合法。国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发〔2014〕117号）规定：“5.1违法线索发现渠道……（4）上级交办、国家土地督察机构督办或者其他部门移送、转办的国土资源违法线索……”，从中可知，“上级交办”是合法的违法线索发现渠道，本案自然资源局以“上级交办”作为查处肉联公司土地使用违法行为线索来源并不违法。据此，自然资源局作出231号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分。 关于被上诉人土地行政处罚程序是否违法的问题，自然资源局作出231号《行政处罚决定书》依次履行了询问、调查、会审、告知、听证、催告法定程序。《国土资源违法行为查处工作规程》规定：“11.1处理决定案件经审理通过的，承办人员应当填写《违法案件处理决定呈批表》……”“12.3听证国土资源主管部门在作出以下行政处罚决定前，应当制作《行政处罚听证告知书》……”，《违法案件处理决定呈批表》并非行政处罚决定，自然资源局作出《违法案件处理决定呈批表》的时间早于听证会召开时间符合《国土资源违法行为查处工作规程》，亦符合《中华人民共和国行政处罚法》关于听证程序的相关规定。2019年1月28日，自然资源局对肉联公司的违法案件依法进行了会审，会审人员均在《违法案件会审记录》上签名。因此，肉联公司主张231号《行政处罚决定书》程序违法的理由不成立，本院不予支持。 关于一审判决适用法律是否正确的问题，《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定了三种土地违法情形，“临时使用土地期满拒不归还的”属违法情形之一。其中临时使用土地，包括临时使用国有土地和临时使用集体土地，要求土地使用人与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订使用期限不超过二年的土地使用合同后，经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，方能在批准的用地范围内使用土地。对肉联公司在临时使用土地期满后拒不归还的违法行为，自然资源局具有对其进行处罚的法定职权，自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条作出231号《行政处罚决定书》适用法律正确。 综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决： 一、驳回上诉，维持原判 二、一、二审诉讼费50元，由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  安 涛 审 判 员  庾安明 审 判 员  陶 明 二〇二〇年六月十五日 法官助理  陈 诚 书 记 员  邓逸飞 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。