内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政判决书（2019）内04行初249号原告马禄，男，1973年12月21日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区赤峰市。委托代理人司秉雷，北京在明律师事务所律师。被告赤峰市松山区人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区友谊大街中段。法定代表人姜丛，区长。委托代理人池影。委托代理人尹凤午，内蒙古大川律师事务所律师。第三人温井兰，女，1950年3月17日出生，汉族，农民，主内蒙古自治区赤峰市松山区穆家营子村四组。（系马禄之母）第三人马汉武，其他自然情况不详。（系马禄之父）原告马禄请求确认被告赤峰市松山区人民政府（以下简称松山区政府）与第三人温井兰签订的征拆补偿协议无效一案，于2019年8月28日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因马汉武与本案的审理存在法律上的利害关系，故依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告马禄，被告松山区政府的委托代理人池影、尹凤午到庭参加诉讼。第三人温井兰、马汉武经本院公告送达传票传唤未到庭。本案现已审理终结。被告松山区政府与第三人温井兰（温景兰）于2019年4月1日签订《赤峰市松山区棚户区改造征拆补偿协议》，约定征收涉案房屋。原告马禄诉称，请求确认被告与第三人温井兰之间签订的征拆补偿协议无效，诉讼费由被告承担。事实与理由：原告位于赤峰市××区的房屋，原为温井兰所有，持有赤峰市郊区土地管理局合法颁发的《集体土地建设用地使用证》（详见附图）。2005年5月13日，原告以温井兰之名向赤峰市规划局申请在该址扩建房屋，并取得《建设工程规划许可证》（详见附图），其后原告全额出资建设完成了规划扩建的房屋，并一直实际居住使用。2010年初，就扩建的房屋产权问题，原告依法对温井兰提起诉讼，经赤峰市松山区人民法院组织调解，原告2010年3月10日给付温井兰及马汉武人民币三万元后，赤峰市松山区穆家营子镇穆家营子村四组的扩建房屋归属为原告所有。至此，原告虽然因种种原因，其2005年所建的赤峰市××区的房屋未能办理房屋证，但原告享有事实上的合法产权，且一直居住至今。2019年初，被告就征收上述房屋问题联系原告进行协商，并验证了司法调解书和收据等产权归属证明，其后，原告与被告进行了多轮磋商，但一直未能达成征收合意，岂料被告背着原告，利用第三人温井兰年龄大、思维不清、另一套房子也在协商拆迁的节点，与第三人温井兰恶意串通，双方签定了包括原告合法房屋在内的涉案征拆补偿协议，导致原告合法权利完全丧失，现依法申请保护。原告提交了以下证据：1、（2010）松民初字第266号民事调解书，证明生效调解书确认温井兰、马汉武同意以三万元的价格转让涉案宅基地还有原告出资建设的房屋给原告；2、温井兰、马汉武出具的收条，证明温井兰、马汉武收到上述民事调解书中所确定的宅基地和房屋转让款三万元，原告由此享有了该宅基地使用权和该宅基地上自建房屋的所有权；3、集体土地使用权证和规划许可证，证明上述民事调解书中所记载的转让给原告的宅基地和房屋，手续均经过相关部门批准，原告是合法所有权人；4、征收公告，证明被告是行政主体，是本案的适格被告；5、被告的录音、视频，证明被告明知上述民事调解书已经生效，并且据此通知原告前去拆迁办协商，原告应约去协商时，被告却又居高临下、态度蛮横，不仅无视调解书的效力，还当场表示将补偿款打给温井兰；6、涉案征拆补偿协议，证明被告明知上述调解书已经生效，温井兰不是物权人的情况下，违法与其签订补偿协议，自始无效；7、2019年4月3日被告和第三人的录音，证明被告和温井兰违法签订协议并处分了原告的房屋，原告知道后立即找到被告和第三人当面质问，但被告却拒不纠正，同时证明第三人在录音中明确表示，其与被告签订处分原告房屋的补偿协议，是明知的、不情愿的，受到了被告胁迫；8、原告和第三人各自房屋的照片，证明原告和第三人各自所有的房屋和院落，相互独立，清晰分界，至今原告依然居住在照片中自己的房子里，被告对此明知，却与第三人恶意串通签订协议；9、松山区房管局视频，证明原告曾多次持调解书去办理房屋证，但房管局一直以各种理由不予办理，2018年上旬再次前往办理，又以封档、要拆迁为由拒绝办理。被告松山区政府答辩称，一、本案不属于行政案件受案范围，应属于民事案件。同时，马禄曾因同一诉讼请求对本案向松山区人民法院提起过民事诉讼，后因面临被驳回诉讼请求而申请撤诉；二、涉案补偿协议，不具备合同法规定的无效情形，且原告马禄无权请求确认补偿协议无效。因涉案土地证等相关手续均登记在温井兰名下，故答辩人与温井兰签订补偿协议，不违反法律规定，双方签订的补偿协议不具备合同法规定的无效条件，且马禄并非合同相对人，作为合同外一方，无权请求确认合同无效。另外，鉴于答辩人与温井兰签订的补偿协议已经实际履行，答辩人已经向温井兰支付了补偿款，故基于合同稳定性原则，本案亦不应确认合同无效。另外，原告的母亲温井兰在原告起诉民事案件中曾答辩，马禄无权起诉确认补偿协议无效，马禄可依据持有的民事调解书与父母协商应得补偿款数额，协商补偿可以通过诉讼分割补偿款。综上，原告提起本案诉讼没有事实和法律依据，应予以驳回。被告松山区政府提交了以下证据及依据：1、民事起诉状、撤诉的民事裁定书，证明本案属于民事案件，原告曾提起民事诉讼，后因面临被驳回起诉而申请撤诉；2、温井兰民事答辩状，证明原告的母亲温井兰在民事案件中答辩认可其签订的征拆补偿协议合法有效，而且认可原告可依据调解书的内容与父母协商其应得的补偿款，协商补偿可通过诉讼解决；3、土地使用权登记、证明、温井兰身份证复印件、建设工程规划许可证，证明涉案土地证等手续均登记在温井兰名下；4、涉案征拆补偿协议、评估明细表、收据及转账支票存根，证明被告签订补偿协议后，已经将补偿款向温井兰支付，补偿协议已经实际履行。第三人温井兰、马汉武未答辩，也未提交证据。经庭审质证，对原告提交的证据，被告质证认为，对证据1民事调解书的真实性无异议，对证明目的有异议，从产权登记来看，物权所有人是温井兰，调解书签订后原告没有申请法院执行进行物权变动，不产生物权变动的效力，原告并非被征收人，征收的对象以产权登记为准，被告并不知道原告与温井兰之间是何种关系，且该份调解书从内容看也只是涉及温井兰名下土地和房屋的一小部分；对证据2收条无法确认其真实性，在原告提起本案诉讼前曾进行民事诉讼，在庭审中温井兰否认房屋和土地所有权归原告，只是表示能协商分割补偿款；对证据3土地证和规划许可证的真实性、合法性没有异议，恰证实证上登记的权利人均是温井兰，被告只能根据档案记载来确认被征收人；对证据4征收通告真实性无异议，对证明问题有异议，本案不属于行政诉讼法的受案范围，涉案协议双方是温井兰和被告，原告起诉主体不适格；对证据5录音和视频的合法性有异议，属于偷录，不能作为有效证据使用，也不能证实原告是应约去找被告进行协商，从节选的内容来看，录音内容中也明确表述了这个案子如果有争议也要走司法程序，不代表任何政策性或者承诺性的内容，只是唠嗑，录音即使真实也不能改变被征收人是以产权登记为准的规定，个别人不能代表政府；对证据6涉案补偿协议的真实性无异议，对证明问题有异议，原告无权提起行政诉讼，原告即使持有调解书，其在长达十多年的时间里没有申请进行物权变动，原告和温井兰是母子关系，也不排除双方恶意串通侵害政府利益的情况；对证据7被告和第三人的录音的合法性有异议，属于偷录的证据，对证明问题也有异议，录音中是个人行为，不能代表政府，该份录音是2019年4月3日录的，是在原告提起民事诉讼之前，温井兰民事答辩中明确表示房屋所有权是温井兰的，协议是有效的，如果其儿子有异议也只能去分补偿款；对证据8房屋照片的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据9松山区房管局的视频的真实性、合法性、关联性均有异议，与本案无关，原告在2010年就收到了调解书，在征收之前完全可以变更产权登记，一直未变更是原告自己的问题。对被告提交的证据，原告质证认为，对证据1民事起诉状及撤诉的民事裁定书的真实性无异议，但对其证明目的不认可，理由如下：1、起诉状中明确以判令县级人民政府征地拆迁补偿协议行为无效为诉讼请求，属于典型的行政诉讼案件；2、根据民事诉讼法第一百二十四条，行政诉讼法第十二条的规定，松山区人民法院立案庭不仅未告知原告应向赤峰市中级人民法院提起行政诉讼，且不主动回避，将案件立在民事庭；3、松山区人民法院民事庭在明知本案属于行政诉讼调整范畴的情况下，还按照民事诉讼开庭审理，违反了行政诉讼法的受理范围和级别管辖规定、还超审限审理；4、在上述情况下，原告依法撤诉并向赤峰市中级人民法院提起行政诉讼合理合法；5、原告在撤诉申请中明确列明了撤诉的理由为：松山区人民法院及其民事庭不具有审理本行政诉讼案件的权限，该院作出准予撤诉的裁定书，本身就是对原告申请书列举的理由的认可；6、根据行政诉讼法第十二条第5项、第十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条的规定，赤峰市中级人民法院受理并管辖本案完全合法。对证据2民事答辩状的真实性、合法性、关联性均有异议，首先该份答辩状不是原件，其内容缺少答辩人的当庭印证，属于无效证据，其次，该答辩状中记载内容已经完全被原告当庭所举的第三人和被告录音所证伪，第三人是与本案原告恶意串通的直接当事人，其带有倾向性的个人答辩意见，不属于证明案件事实的证据；对证据3土地使用权登记、证明、温井兰身份证复印件、建设工程规划许可证的真实性无异议，但对其证明目的不认可，正是因为这些合法证件，才有了2010年的民事调解书，该调解书具有公定力，其对权属变更所作出的确权认定不容侵犯。对证据4涉案补偿协议、评估明细表、收据以及转账支票存根的真实性没有异议，但是对其合法性及证明目的均有异议。被告在原告向其提交了已生效的调解书，且双方多次就补偿协商未果的情况下，向法庭举出改组证据，除了证明被告与第三人恶意串通、损害原告合法权益之外，证明不了其他事项。本院对证据作如下认证：对原告提交的证据，本院认为，本案在实体上的审查焦点是涉案征收补偿协议的效力问题，也即被告与涉案房屋的“证书登记权利人”温井兰签订补偿协议是否合法，而原告的证据不足以否定这一点，故对原告关于该方面的证明目的不予采信。对被告提交的证据1、3、4，原告对真实性没有异议，故本院对证据的真实性予以确认，能够证明涉案房屋登记在第三人温井兰名下，被告与温井兰签订补偿协议的事实，但被告称证据1中的民事起诉状以及撤诉的民事裁定书证明本案不属于行政诉讼受案范围，对该证明目的不予认可。证据2系复印件，原告对此有异议，因被告未提供原件供法庭核实，故在本案中对其真实性不予认可。经审理查明，2019年4月1日，被告松山区政府与第三人温井兰签订《赤峰市松山区棚户区改造征拆补偿协议》，约定征收登记在温井兰名下的涉案房屋。温井兰已将补偿款领取。现原告马禄不服，称该征拆补偿协议中所涉房屋虽都登记在温井兰名下，但除了有温井兰的房屋外，还包含有原告的房屋，故提起本案诉讼，请求确认该协议无效。另查明，第三人温井兰与马汉武是原告马禄父母。2010年，马禄诉温井兰、马汉武物权保护纠纷一案中，双方达成调解，赤峰市松山区人民法院于2010年3月1日制作民事调解书，内容为“位于赤峰市××区砖木结构房屋主房面积14.25米×10米，阳台（地下室）面积14.5米×3.3米所有权归原告马禄所有，该房屋占用土地0.3亩使用权归原告马禄所有，马禄于2010年3月10日给付被告温井兰、马汉武人民币30000元”。针对该民事调解书中所述房屋，马禄至今未办理过户登记，马禄称即是该房屋包含在上述《赤峰市松山区棚户区改造征拆补偿协议》中。本院认为，本案双方的争议焦点有两个：争议焦点一,本案是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；……”，第五条规定：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。”，本案原告马禄的诉讼请求为确认被告松山区政府与第三人温井兰签订的《赤峰市松山区棚户区改造征拆补偿协议》无效，故根据以上规定，本案属于行政诉讼受案范围，被告称本案应属民事诉讼管辖范围的理由不成立。争议焦点二，被告松山区政府与第三人温井兰签订的《赤峰市松山区棚户区改造征拆补偿协议》是否应当确认无效。原告马禄请求确认该协议内容无效的理由是，该补偿协议所涉部分房屋归自己所有，并提交了民事调解书用以证明自己的主张。本院认为，该民事调解书中所处分房屋因仅标明“坐落在赤峰市××区”，没有标注地号等足以准确锁定其具体位置的相关信息，也即该房屋是否包含在涉案补偿协议中，在本案中根据现有证据尚不能确定，而温景兰经本院公告传票传唤没有到庭核实情况，故为慎重起见，本院认为被告与产权证书登记的权利人签订补偿协议并不违反法律规定，该协议也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”规定的确认无效的情形，故原告请求确认该补偿协议无效没有依据。并且，即使民事调解书中所涉房屋包含在涉案征收补偿协议里，而原告认可该协议中所涉房屋只是部分的所有权归属自己，现其主张整个协议无效亦无依据。同时根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；……”之规定，本案经释明，原告表示若不符合无效之情形，可以更改为撤销，但经本院审查，该请求亦没有依据，故不予支持。若原告持有的民事调解书中所述房屋确包含在本案涉案的征拆补偿协议中，对该项权利或者补偿款，原告可与第三人协商解决或者通过民事法律途径解决。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告马禄的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审 判 长 李海波审 判 员 刘淑波人民陪审员 蔡久兴 二○二○年六月二日法官 助理 王冠男书 记 员 马继骁