长春市南关区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)吉0102行初17号 原告唐玉霞，女，汉族，1958年8月7日出生，住长春市南关区新城小区**3门**。 被告长春市南关区城市管理行政执法局，住所长春市南关区前进大街延长段惠民家苑**。 法定代表人董志宇，局长。 委托代理人李国圣，该单位法制科科长。 委托代理人苏昊然，吉林金可律师事务所律师。 被告长春市南关区人民政府，住所，住所长春市自由大路**div> 法定代表人杨大勇，区长。 委托代理人韩全泳，南关区司法局副局长。 原告唐玉霞与被告长春市南关区城市管理行政执法局（以下简称南关执法局）、被告长春市南关区人民政府（以下简称南关区政府）不服责令限期拆除违法建筑决定书及行政复议决定一案向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告唐玉霞，被告南关执法局的委托代理人李国圣、苏昊然，被告南关区政府的委托代理人韩全泳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南关执法局于2019年9月2日对唐玉霞作出长南责拆决字（2019）第0211号责令限期拆除违法建筑决定书。唐玉霞不服该决定向被告南关区政府申请行政复议，南关区政府于2019年12月13日作出长南府复[2019]4号行政复议决定书，维持了南关执法局《责令限期拆除违法建筑决定书》的处理结果。 原告唐玉霞诉称：2019年9月2日，南关执法局向唐玉霞作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，认定唐玉霞所有的位于长春市黑嘴子村二组的，建筑面积为150平方米的房屋为违法建筑并责令限期拆除，唐玉霞依法向南关区政府申请行政复议要求认定该《责令限期拆除违法建筑决定书》违法并撤销南关区政府长南府复【2019】3号行政复议决定书决定维持。唐玉霞不服，依法提起诉讼。第一，南关执法局无权作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，根据《城乡规划法》六十四条的规定，有权作出处理决定的，应当是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，也即是南关区规划局，南关执法局无权作出处理。南关执法局在复议中答复其依据长春市机构编制管理委员会【2017】119号文件和长春市城市管理行政执法局【2018】12号文件相关精神，有权进行行政处罚，该理由不成立，依据明显不足。根据《行政处罚法》十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的行政处罚权。第十七条的规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。故长春市机构编制管理委员会以及长春市执法局均无权决定及授权南关区执法局可以实施南关区规划局的职权。第二，唐玉霞的房屋自1989年至今陆陆续续建设，并非均是2009年以后建设的。《城乡规划法》是2008年1月1日实施的，而唐玉霞的房屋是1989年至今陆续建设的。原告建设部分房屋时，《城乡规划法》还没有实施，根据《中华人民共和国立法法》九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往。故南关执法局不能在以后实施的法律规定评价先前的民事行为，这是我国法律的基本原则。故南关区执法局以《城乡规划法》以及配套法律规定认定原告的全部房屋为违建，适用法律错误。第三，并非无证房屋均为违法建筑，对此最高人民法院已有相关判例，最高人民法院在(2018)最高法行申5424号行政裁定书中论述：“在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿。综上，唐玉霞诉至法院，请求判令：1.撤销被告南关区执法局于2019年9月2日对唐玉霞作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》；2.撤销南关区政府作出的长南府复【2019】4号行政复议决定书；3.诉讼费由二被告承担。 南关执法局辩称：一、南关区城市管理行政执法局具备行政主体资格。一是长编[2017]119号《关于调整我市有关部门城市管理相关职责的通知》第3条规定，市规划局实施城市规划管理方面法律、法规、规章规定的有关未经规划批准修建建筑物、构筑物及其他设施的行政处罚权职责。二是长执[2018]2号《长春市城市管理行政执法局关于城市管理行政执法案件管辖的暂行规定》第2条第4项规定，区（开发区）城市管理行政执法机构管辖违反城市规划管理方面法律、法规或规章规定，未经规划批准修建建筑物、构筑物以及其他设施的行政违法案件。三是《城市管理执法办法》第14条第2款“直辖市、设区的市的城市管理执法事项，市辖区人民政府城市管理执法主管部门能够承担的，可以实行区级执法。”二、违法事实清楚，证据确实充分。首先，经唐玉霞在航拍图上现场指认，确定案涉两处房屋位于黑咀子村二组基督教堂南侧，具体位置现为幸福一路与幸福二路的交汇处西南方向。从2001年、2006年、2009年、2012年、2014年航拍图以及唐玉霞现场指认位置的图片等其它相关证据材料看，案涉建筑是在2009年以后建设的，且建筑物占用土地为国有土地，事实清楚。唐玉霞认为案涉建筑建于1989年或者1990之前，但未提供充分证据予以证明。其次，案涉建筑无建设、规划审批手续，从判定的主要依据即建设时限上，即使唐玉霞在征收区域内，参照2013年4月22日实施的《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定和处理办法》(19号文件)，甚至参照长春市政府于2012年3月1日实施的3号文件，案涉建筑均不符合参照有照房屋予以补偿标准。综上，南关区执法局《责令限期拆除违法建筑决定书》认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。 南关区政府辩称：一、行政复议程序合法。唐玉霞不服南关执法局2019年9月2日做出的《责令限期拆除违法建筑决定书》，于2019年9月20日向答辩人申请行政复议。南关区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第三条规定依法予以受理，并于9月24日向南关执法局送达行政复议答复通知书。南关执法局于2019年9月27日南关区政府提交了行政复议答复书及相关证据材料。2019年11月20日，南关区政府作出延期审理通知书并依法送达双方。南关区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定对南关执法局提交的所有证据材料进行了书面审查。经审理后于2019年12月13日依法作出了长南府复[2019]4号《行政复议决定书》，维持南关执法局《责令限期拆除违法建筑决定书》的处理结果，驳回了唐玉霞的复议请求。二、区城市管理行政执法局具备行政主体资格。根据长编[2017]119号《关于调整我市有关部门城市管理相关职责的通知》规定，将市规划局实施城市规划管理方面法律、法规、规章规定的有关未经规划批准修建建筑物、构筑物及其他设施的行政处罚权职责划转至城市管理行政执法部门。根据长执[2018]2号《长春市城市管理行政执法局关于城市管理行政执法案件管辖的暂行规定》，区（开发区）城市管理行政执法机构管辖下列行政违法案件：4、违反城市规划管理方面法律、法规或规章规定，未经规划批准修建建筑物、构筑物以及其他设施的行政违法案件。根据《城市管理执法办法》第十四条第二款“直辖市、设区的市的城市管理执法事项，市辖区人民政府城市管理执法主管部门能够承担的，可以实行区级执法。”之规定，南关执法局具备合法的行政主体资格。三、违法事实清楚证据充分。经唐玉霞在航拍图上现场指认，确定唐玉霞的涉案两处房屋位于黑咀子村二组基督教堂南侧，具体位置现为幸福一路与幸福二路的交汇处西南方向。从2001年、2006年、2009年、2012年、2014年航拍图以及被答辩人现场指认位置的图片等其它相关证据材料看，唐玉霞涉案建筑是在2009年以后建设的，且建筑物占用土地的性质为国有，事实清楚。唐玉霞认为涉案建筑建于1989年或者1990之前，其提供的相关证据不足以证明。因唐玉霞的涉案建筑无相关建设、规划审批手续，从判定的主要依据即建设时限上，即使唐玉霞在征收区域内，参照2013年4月22日实施的《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定和处理办法》（19号文件），甚至参照长春市政府于2012年3月1日实施的3号文件，涉案的建筑都不符合参照合法房屋予以补偿的条件。因此，唐玉霞违法事实清楚，南关执法局《责令限期拆除违法建筑决定书》的处理结果正确。综上，请求驳回被答辩人的诉讼请求。 本案争议的焦点是：1.南关执法局于2019年9月2日作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》及南关区政府作出的长南府复【2019】4号行政复议决定书的行政行为是否合法有效。 被告南关执法局向本庭提供的证据有：1.2017-119号文件、2018-2号文件、城市管理执法办法第14条2款，证明执法局具有作出责令限期拆除违法建筑决定书的行政行为主体资格。原告质证：对证据的真实性没有异议，但文件性质为一般规范性文件，不是法律、行政法规，不能创设行政措施实施主体，不能证明执法局具有本具体行政行为的执法权。该城市管理执法办法是住建部于2017年下发的性质为部门规章，执法局作出的责令限期拆除决定性质上为行政强制而非行政处罚，根据行政强制法17条规定除法律行政法规规定的机关外，行政强制措施权不得委托，而且该规定被告在答辩时并未作为证据使用，现开庭使用不符合行政诉讼证据相关规则。被告南关区政府质证：对证据的真实性及证明内容均无异议。2.情况报告（2019年7月18日）1份，证明认定唐玉霞等五人在教堂有14处房屋未在该局办理土地登记手续。原告质证：真实性无异议，证明问题存在异议。只能证明原告房屋现有土地性质为国有，不能证明原告进行房屋建设时的土地性质。《情况报告》中称：在未拆迁的14栋房屋中有5栋坐落于原长春长信国际房地产开发有限公司的国有土地使用证范围内。该5栋即包括原告房屋在内。可以证明，原本原告房屋所占土地一定是集体土地，后由于征收改为国有，并由政府出让给房地产公司开发建设。但在该情况报告中未说明所占土地何时从集体改为国有。被告不能因土地国有化以后，再以土地为国有这一理由去回头评价原告原来的建设行为。被告南关区政府质证：对证据的真实性及证明内容均无异议。3.黑嘴子村委会出具情况说明（2019年6月3日），证明五户案涉房屋均无审批手续；情况说明（2019年5月29日），证明案涉房屋建设时间应以航拍图为准；证明（2019年5月14日），证明唐卫东自费建了2所共9间房屋；证明（2012年2月29日），证明唐卫东建设无产权房屋9间、唐玉芝3间、唐玉霞6间、李洪霞3间、唐玉君10间；航拍图1张，航拍图显示案涉房屋系是2000年以后建设的。原告质证：2012年黑咀子村村委会《证明》真实性无异议，该证明为2012年村委会开具，说明此时原告房屋已经存在，并非抢建、抢修。2019年5月14日村委会《证明》无异议，同时可以证明2007年隆德华府征地时与原告情况相同的房屋都以合法建筑给予补偿，现原告房屋所占土地面临征收，执法局认定原告房屋为违建，同一情况不同处理，违反了行政合理性原则。2019年5月29日《黑嘴子村山水湾拆迁情况说明》真实性无异议，但该说明中未指出具体是那两栋房屋于1990年建设的，证明内容不清晰、不准确。2019年6月3日《情况说明》真实性无异议。更能说明原告房屋所占土地原为集体土地，近40年由于政策原因，让作为本集体经济组织成员的原告无法通过正常渠道办理审批手续。故原告无审批手续是政策原因导致，被告以此为由认定原告房屋为违建不合法、不合理。对航拍图不能看出取得该证据时间，不能证明执法局于具体行政行为作出前收集该证据，不能证明原告房屋是2009年之后建的。被告南关区政府质证：对证据的真实性及证明内容均无异议。4.唐玉霞等5人、党延高调查笔录6份，证明五原告房屋均无正规审批手续，建成时间在2000年左右。原告质证：唐玉霞《调查笔录》无异议；党延高《调查笔录》无异议，同时可以证明：原告进行房屋建设时村里知情且同意；原告建设房屋是在本村土地上，被告未举证证明原告进行房屋建设时的土地为国有，就不能认定原告房屋违建。党延高笔录中1990年建有3处房屋，所以不能证明所有房屋均为2000后建设。被告南关区政府质证：对证据的真实性及证明内容均无异议。5.违法告知书、决定书及送达回证，证明已告知并作出决定已送达各原告。原告及被告南关区政府质证：对证据的真实性及证明内容均无异议。6.法律依据：《城乡规划法》第四十条、第六十四条；《吉林省城乡规划条例》第四十九条、第七十一条第三款；《长春市城乡规划条例》第四十条、第七十七条第三项；《长春市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》第六条、第十一条；2017-119号文件、2018-2号文件。原告质证：对《长春市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》适用法律错误，因为本具体行政行为非行政处罚是行政强制，119号、2号文件意见同上；《城乡规划法》第六十四条适用法律错误。被告南关区政府质证：对证据的真实性及证明内容均无异议。 被告南关区政府向本庭提供的证据有：1.（1）行政复议立案审判表（2）行政复议申请书（3）行政复议答复通知书及送达回证（4）南关区人民政府延期审理通知书及送达回证（5）长春市南关区人民政府行政复议调查通知书及送达回证（6）行政复议决定审批单（7）行政复议决定送达回证，证明行政复议依据、程序合法。原告质证：对复议程序无异议，但对证据（5）有异议，南关区政府行政复议调查通知书及送达回证真实性无异议，对证明问题存在异议。第一，南关区政府向明珠街道办事处调查的第一项内容即原告房屋所在地土地性质，原告认为调查内容不全面。南关区政府未要求查明原告进行房屋建设时的土地性质及形态，只要求查明土地现有性质，据此查明的结果无法判断原告建设房屋的行为。第二，南关区政府调查行为是在执法局做出具体行政行为之后，不能作为具体行政行为合法性的依据。被告南关执法局质证：对证据的真实性及证明内容均无异议。2.事实依据：（1）原告提供的标注涉案房屋位置的拍摄图2张（2019年远近位置各1张）（2）申请人现场标注涉案房屋位置的2012年航拍图1张（远），证明其建筑物所在位置为幸福一路与幸福二路交汇处西南方向。原告质证：对证据的真实性及证明内容均无异议。被告南关执法局质证：对证据的真实性及证明内容均无异议。3.2001年涉案房屋区域航拍图2张（远近位置各1张）；4.2006年涉案房屋区域航拍图1张；5.2009年涉案房屋区域航拍图1张；6.2012年涉案房屋区域航拍图1张（近）；7.2014年涉案房屋区域航拍图1张；8.黑嘴子村山水湾拆迁情况说明（黑嘴子村村民委员会2019年5月29日）；证明涉案房屋具体建筑年限。唐玉君部分房屋在2000以前的航拍图可见但部分房屋存在2009年以后扩建的情况；唐卫东、李洪霞、唐玉芝三原告的涉案房屋均在2009以后建设；唐玉霞涉案房屋在2012年以后建设，在2014年航拍图可见。同时村委会出具的情况说明以上述航拍图证明内容相一致。原告质证：对证据真实性无异议。2009年航拍图看不清，无法判断出原告房屋是否存在。证明问题存在异议。具体行政行为应当先取证、后裁决。即必须在已经取得证据的基础上认定事实，并据此做出裁决。以上证据除证据（1）外均为区政府在复议过程中收集，在执法局做出具体行政行为时未作为证据使用，无法证明执法局做出的具体行政行为合法。被告南关执法局质证：对证据的真实性及证明内容均无异议。9.《关于山水湾公园项目未拆迁房屋占用土地的情况报告》，证明此地块一直是国有土地，不是征收集体土地转国有土地形成的。原告质证：同执法局举证时质证意见，但补充一点根据该情况报告说明该14栋房屋中有5栋位于房地产开发公司的国有土地上，其余9栋在区政府所说历史形成国有土地上，原告认为该句话指代不清证明问题不明确，无法区分原告房屋是前后哪一种情况。被告南关执法局质证：对证据的真实性及证明内容均无异议。10.涉案房屋区域控制性详细规划图，证明涉案房屋所占土地已规划为公园绿地，无法通过尚可改正的途径取得合法手续，属于严重影响城乡规划的情况。原告质证：质证意见同上组证据，补充一点该证据证明的是该块土地现已规划成为公园绿地，无法证明是何时规划为公园绿地的，因原告房屋在先建设规划在后，不能以后规划的行为去评价原告建设房屋的行为，且城乡规划法64条所称的改正措施没有相关法律依据确定为何种改正措施，故区政府所称不可改正没有证据和法律支持。被告南关执法局质证：对证据的真实性及证明内容均无异议。11.法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条第一款（一）项、第二十九条、第三十一条。原告及被告南关执法局质证：对证据的真实性及证明内容均无异议。 原告未向本庭提供证据。 对各方当事人提供的证据，本院认证如下：对于二被告提供的证据，均能够证明本案相关事实，均能作为本案定案依据，本庭予以采纳。 经庭审举证、质证，本院认定如下事实： 唐玉霞在黑嘴子村二队有自建房屋一处，位于幸福一路与幸福二路交汇附近，砖木结构，现作住宅使用，唐玉霞自述该房屋面积为150左右平方米。根据2009年航拍图显示，没有唐玉霞自建房屋的标记。经唐玉霞本人确认，其自建房屋系在2008年后建设。 另查，2019年7月18日，长春市规划和自然资源局南关分局出具《关于山水湾公园项目未拆迁房屋占用土地的情况报告》：“……1、土地登记情况：按明珠街道提供的未拆迁人员名单，经我分局查阅档案，未拆迁户唐卫东、唐玉芝、唐玉君、唐玉霞、李洪霞等人及教堂有14处所建房屋均未在我分局办理过土地登记手续。2、房屋占用土地情况：通过市国土测绘院现场测绘，对比土地利用现状图和相关征地勘测定界图，在未拆迁的14栋房屋中有5栋座落于原长春长信国际房地产开发有限公司的国有土地使用证范围内，另外9栋不在已有征地范围内，座落在历史上形成的国有存量土地上……”。唐玉霞所建房屋座落在历史上形成的国有存量土地上。 再查，2019年8月5日，南关执法局作出长南责拆告字（2019）第0211号责令限期拆除违法建筑告知书，告知唐玉霞在黑嘴子村二队的建筑物违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《吉林省城乡规划条例》第四十九条、《长春市城乡规划条例》第四十条的规定，属于违法建筑。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《吉林省城乡规划条例》第七十一条第三款、《长春市城乡规划条例》第七十七条第三项、《长春市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》第六条、第十一条、长春市机构编制委员会长编[2017]119号文件和长春市城市管理行政执法局长执[2018]2号文件的规定，拟责令该建筑物所有人于2019年8月20日前自行拆除。并于同日送达唐玉霞。唐玉霞未提出陈述和申辩，未申请听证。2019年9月2日，南关执法局作出长南责拆决字（2019）第0211号责令限期拆除违法建筑决定书，决定责令唐玉霞自接到本决定书10日内自行拆除。逾期不拆除，我局将按照有关规定申请有管辖权的人民政府依法强制拆除。并于当日送达唐玉霞。唐玉霞收到该决定后，于2019年9月24日向南关区政府申请复议，南关区政府经审查，于2019年12月13日作出长南府复字[2019]4号行政复议决定书，维持了南关执法局对唐玉霞作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》，并送达双方当事人。唐玉霞不服，在法定期限内诉至我院。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和长春市机构编制委员会长编[2017]119号《关于调整我市有关部门城市管理相关职责的通知》的规定，以下职责划转至市容环境卫生管理部门（城市管理行政执法部门）：“……3.市规划局实施城市规划管理方面法律、法规、规章规定的有关未经规划批准修建建筑物、构筑物及其他设施的行政处罚权职责……”。南关执法局作为南关区的城市管理行政执法组织，负有依法查处辖区内未经规划批准修建建筑物、构筑物及其他设施的行政处罚权的法定职责。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《长春市城乡规划条例》第七十七条规定：建设单位或者个人未取得建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设，并分别按照以下规定处理：（三）严重影响城乡规划，不符合控制性详细规划或者规划条件无法采取改正措施消除影响的，责令其限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程总造价百分之十以下的罚款。本案中，唐玉霞所建房屋土地权属性质为国有，该房屋未经规划行政许可部门审批，未依法取得建设工程规划许可证，南关执法局在检查中发现涉案房屋存在违法建设的情况后，经调查、询问，并将拟对当事人作出的处罚予以告知后，作出被诉限拆决定并送达给唐玉霞，同时告知其享有行政复议和行政诉讼的途径及期限。故南关执法局认定涉诉房屋属违法建设事实清楚、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。南关区政府作为南关执法局的本级人民政府，具有接受唐玉霞行政复议申请并开展行政复议工作的法定职责。南关区政府受理唐玉霞申请后，经审查，在法定期限内作出被诉复议决定并送达各方当事人，程序合法，适用法律正确。关于原告在庭审中指出，部分证据系在复议过程中由复议机关调查的，不应作为认定具体行政行为合法的依据一节，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第三款：“复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。”的规定，对原告的主张不予支持。综上所述，唐玉霞请求撤销被诉限拆决定及复议决定的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下: 驳回原告唐玉霞的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告唐玉霞负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。 审判长 李 壮 审判员 张 蕾 审判员 李牧哲 二〇二〇年六月二十三日 书记员 常万海