广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行初180号 原告马山县林圩镇黄幡村林屯经济联合社。 诉讼代表人韦宏弟，主任。 委托代理人覃克敏。 委托代理人陆秀峰，南宁市正一法律事务所法律工作者。 被告马山县人民政府，办公场所地址马山县白山镇西华街东一里1号。统一社会信用代码11450124768931566H。 法定代表人张自英，县长。 委托代理人王煜栋，马山县水利工程服务站工作人员。 委托代理人覃鸿，广西国海律师事务所律师。 第三人马山县林圩镇人民政府，办公场所地址马山县林圩镇林圩街上。统一社会信用代码11450124007748425P。 法定代表人卢祖团，镇长。 委托代理人陈海城，广西中钧律师事务所律师。 第三人马山县林圩镇林圩社区居民委员会。 诉讼代表人彭贵生，主任。 委托代理人潘国耀。 委托代理人蓝忠平，广西冠能律师事务所律师。 原告马山县林圩镇黄幡村民委员会林屯经济联合社（下称：林屯经联社）不服被告马山县人民政府水利行政登记纠纷一案，于2019年5月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告马山县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月12日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人覃克敏、陆秀峰，被告马山县人民政府的委托代理人覃鸿、王煜栋，第三人马山县林圩镇人民政府（下称：林圩镇政府）的委托代理人陈海城，第三人马山县林圩镇林圩社区居民委员会（下称：林圩社区居委会）的委托代理人潘国耀、蓝忠平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年12月31日，马山县人民政府向马山县林圩镇人民政府颁发马水证字2016第0××7号《马山县小型水利工程权属证书》。 原告林屯经联社起诉称，1963年，为解决林圩大队、黄幡大队的农田灌溉问题，林圩人民公社组织两大队群众利用原告的土地约50多亩，由两大队群众出资出力筑坝蓄水形成现在的六色水库，水库的所有权归属林圩村、林屯集体所有。水库建成后，由于地势原因，林屯无法使用水库灌溉农田，水库遂一直由林圩大队管理使用。1995年前后，因林圩村民擅自将水库水面发包给浙江老板承包养殖，原告认为水库所有权为两村共同共有，林圩村已有水的使用权，林屯应享有水面养殖的使用权。经原林圩乡人民政府主持林圩村各队及林屯调解，林圩乡人民政府认为，水库无偿占用林屯土地，应由林屯使用水面养殖，作为土地淹没补偿，林圩村各队均予以认可。由此，1995年12月23日，以林圩乡人民政府为甲方，黄幡村林屯为乙方订立《关于林圩乡人民政府六色水库使用权的有关协议》确定：一、六色水库所有权归林圩乡政府所有。二、该水库以农业生产用水为主，具体用水由林圩村民委支配给受益的自然屯，每年的水利维修由乡政府、林圩村委负责动员受益屯的群众出义务工（包括防洪排涝）。三、该水库现由浙江省的蔡跃田与林圩村委承包，承包期限至1997年12月30日止。四、原林圩村委发包给浙江承包期满后，该水库由林圩乡政府、林屯屯委另行发包。如果有人承包，在承包期内，由林屯屯委每年交400元管理费给乡政府。若无人承包，则由林屯屯委放鱼。但有人承包的，乡政府、林屯委、承包方三方代表必须到乡政府签订协议。协议生效后，自浙江老板承包期满后至2018年元月，林屯屯委一直使用水库水面养鱼。林圩镇政府、林圩村委均无异议。2018年2月，林圩镇政府以马山县水利局文件规定为由，单方口头通知原告方终止合同。既不给原告打捞鱼，又不给原告进行管理。严重损害林屯合法权益。原告遂向马山县人民政府和马山县水利局申请调处。2018年9月25日，马山县水利局作出《关于马山县林圩镇绿色水库养殖权属纠纷的调处意见》，答复称马山县2015年深化小型水利工程管理体制改革实施方案已明确绿色水库所有权和产权归属林圩镇政府，管理权归林圩镇水电站，使用权归林圩村，依照相关法律法规规定，林圩镇政府属于水利单位，可以就绿色水库使用权问题与黄幡村委再次协商，协商结果一致，可以向马山县人民政府申请水库使用权的变更，协商不一致，双方可以走司法程序。由此，原告才知道马山县人民政府已于2015年12月31日向林圩镇政府颁发《小型水利工程权属证书》，原告认为被诉的颁证行为侵犯原告合法权益，颁证程序违法，未经公示；认定事实错误，该水库并非国有资产，原告依法享有水库权属。为此，特提起本案诉讼：请求：一、判决撤销马山县人民政府向马山县林圩镇人民政府颁发的马水证字2016第0017号《马山县小型水利工程权属证书》。二、依法判决确认原告享有水库水面使用权。三、本案诉讼费由被告负担。 原告林屯经联社向本院提交了以下证据材料：1、水库水面养殖权属争议调处申请书，2、关于林圩乡人民政府六色水库使用权的有关协议，3、土地权属界线协议书，4、文件签收回执，5、关于马山县林圩镇绿色水库养殖权属纠纷的调处意见，6、水库权属证书及平面图，7、马山县人民政府马政办发[2015]51号文件，8、水库现状照片，9、马水证字2016第0017号《马山县小型水利工程权属证书》。 被告马山县人民政府辩称，第一，涉案水库所有权归国家。上世纪60年代，为发展农业，党中央和政府发动广大人民群众大搞水利建设，在全国范围内兴建了数以万计的水库，保障农业灌溉用水，绿色水库包括在内。林屯群众响应号召投工投劳参加绿色水库的建设并不代表绿色水库建成后所有权归林屯集体所有。根据国资产发[1996]5号《国家国有资产管理局、水利部关于发布的通知》第二十三条的规定，对于由国家投资、群众投工、投料兴建现由水利部门管理的水利水电工程，1994年3月31日以前兴建的，其形成的资产，全部界定为水利国有资产。目前绿色水库仍为国家所有，属于国有资产。无任何证据表明绿色水库所有权归林屯经联社集体所有。1995年12月23日，林圩乡人民政府与黄幡村林屯屯委签订的绿色水库使用权的有关协议第4条：若无人承包，则由林屯屯委放鱼。该约定并无有效期限。林屯经联社无法律上的无限期限的使用权。绿色水库使用权为农田灌溉用水，即“用水权”，并非原告所理解的“水面经营权”，经营权并未在证书中明确，具体应由所有权人与经营主体协商确定。所有权人有权依据国家现行有关法律法规解除和终止原有协议。第二，被诉权属证书的颁证程序合法，适用法律正确。马山县人民政府于2015年5月20日颁布的《马山县深化小型水利工程管理体制改革工作实施方案》经县政府常务会议研究决定，作为我县深化小型水利工程管理体制改革的工作基石和准绳，一切改革均从实际出发，该方案符合马山县水利工程实际环境，符合上级政府和有关部门的改革要求，针对我县历史留存的水利工程权属不明、管理混乱、利益纠纷等种种弊病进行了全面改革，落实权属，明确责任与义务，保障我县水利工程今后健康发展和长效安全运行。在充分了解历史和事实基础上，广泛征集水利工程所在地乡镇、村屯意见，被告工作部门于2015年召开林圩镇小型水利工程权属确权大会，通知林圩镇政府及下辖各村委会主任和屯长参加。会上认真听取了各位参会人员提出的意见和建议，会后按规定在林圩镇政府和各村委公示栏张贴权属证书公示7日。从改革宣传动员阶段到颁证，县政府和林圩镇政府均做到大量宣传和调查工作，未有原告所说的不保障原告的知情权。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告马山县人民政府向本院提交了以下证据材料：1、国资产发[1996]5号《国家国有资产管理局、水利部关于发布的通知》，2、马政办发[2015]51号文件，3、林圩镇农村小型水利工程确权工作会议图片，4、林圩镇水利工程权属确权工作的纪要，5、小型水利工程确权发证有关问题解读。 第三人林圩镇政府答辩称，第一，被告颁证行为合法。根据国资产发[1996]5号《国家国有资产管理局、水利部关于发布的通知》第二十三条的规定，对于由国家投资、群众投工、投料兴建现由水利部门管理的水利水电工程，1994年3月31日以前兴建的，其形成的资产，全部界定为水利国有资产。马山县人民政府根据《水利部、财政部关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》（水建管[2013]169号）、《广西壮族自治区人民政府办公厅转发水利厅等部门关于深化小型水利工程管理体制改革实施方案的通知》（桂政办发[2014]95号）等，案涉权属证书有充分的政策法律依据。被告颁证行为只是确认上述事实，并没有改变所有权现状，不存在程序违法的问题。第二，案涉水库权属归林圩镇政府所有。我国经过多轮土地改革，其中涉及到土地所有权的划分在不同的历史时期有不同的规定。案涉水库兴建于1963年，当时由林圩人民公社组织群众修建，双方于1995年12月23日达成《关于林圩乡人民政府六色水库使用权的有关协议》，协议确定水库的所有权归乡政府所有。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条规定，1966年划定的国家建设用地，按照自治区人民政府规定不再办理征用手续，用地单位取得土地使用权的文件、资料，当事人达成的协议等可以作为林圩镇政府享有权属的依据。第三，案涉使用权争议系民事纠纷。原告诉请的理由是根据双方于1995年12月23日达成的《关于林圩乡人民政府六色水库使用权的有关协议》中水库水面使用权问题，该协议本身是民事协议，使用权发生纠纷属于民事诉讼案件的受理范围，而非通过行政诉讼解决。此外，行政诉讼法第四十六条规定当事人应在6个月内提起诉讼，原告自述于2018年9月25日收到马山县水利局文件后知悉被诉行政行为，其于2019年7月提起本案诉讼超期。原告两项诉讼请求矛盾，依法属于诉讼请求不明确。综上，请求人民法院驳回原告起诉。 第三人林圩镇政府未向本院提交书面证据材料。 第三人林圩社区居委会答辩称，本案争议的六色水库是1961年11月由当时归属本村委会的各生产队群众集体建设而成。1980年11月24日，第三人申请林圩镇政府（当时是林圩公社）和马山县水利电力局对绿色水库坝首及排洪道进行加宽建设，用石头护排洪道两边导墙，才形成现在的绿色水库。自水库建成至今，林圩镇政府一直对其拥有所有权。原告提供的1995年协议书也确认绿色水库所有权归属林圩镇政府的事实，原告主张绿色水库所有权没有事实和法律依据。1988年3月22日，第三人、原告及黄幡村公所共同签订《关于林圩村公所六色水库的管理协议书》约定：1、六色水库的用水由第三人支配，其他任何人不得干涉。2、原告可以在六色水库放鱼养鱼，但每年要向第三人交70元管理费。1992年12月15日，第三人将绿色水库发包给浙江省的蔡耀田经营使用，承包期限为五年。承包期满后，1998年，林圩镇政府将绿色水库的使用权收回，交给第三人经营使用。可见，原告和第三人都曾对绿色水库拥有使用权，但该使用权均来源于林圩镇政府的调配。根据我国《水利国有资产监督管理暂行办法》及《广西水利工程管理条例》的相关规定，马山县人民政府颁发的被诉权属证书是正确的，请求人民法院驳回原告诉讼请求。 第三人林圩社区居委会向本院提交以下证据材料：1、1981年度六色水库工程效益和劳动力安排合同单，2、关于林圩村公所六色水库的管理协议书，3、林圩村公所六色水库承包合同书。 经庭审举证质证，原告对被告证据1-5的关联性不认可，被告及两第三人对原告证据的证明目的不予认可，原告对第三人林圩社区居委会证据的证明目的不予认可。综合各方当事人的质证意见，因各方提交证据均系水库建成及纠纷处理过程中形成，且各方对真实性无异议，本院对其真实性予以确认。但被告提交的证据3不足以说明其已在颁发被诉权属证书前履行公示程序。 据以上证据，经审理查明，绿色水库又名六色水库等，位于第三人林圩镇政府所辖区域。原告主张:“该水库系1963年左右为解决原林圩大队（现林圩社区居委会）、黄幡大队（现黄幡村委会）的农田灌溉问题，由林圩公社（现林圩镇政府）组织两大队群众出资出力利用原告土地约50亩筑坝蓄水形成。水库的所有权归林圩村及林屯经联社共同所有。水库建成后，因地势原因，林屯经联社无法使用该水库灌溉农田，水库一直由林圩大队管理使用。”林圩社区居委会提供1980年11月24日由马山县革命委员会水利电力局（甲方）、马山县林圩公社和林圩大队（乙方）签订的《一九八一年度六色水库工程效益和劳动力安排合同单》约定有“主要建设内容（加宽坝首等）、主要工程量、工程投资、工程开工和完工时间”等内容。林圩社区居委会提供的由原林圩村公所、原黄幡村公所及林屯代表签订于1988年3月22日的《关于林圩村公所六色水库的管理协议书》约定有：“为了更好地把六色水库管理好，黄幡村公所林屯曾派代表与林圩村公所协商，现达成如下协议：（一）六色水库的用水由林圩村公所支配，任何人不得干涉。（二）六色水库给予林屯放鱼，每年交给林圩村公所管理费柒拾元，超过三年不交清款项，林圩村公所有权收回六色水库所有的鱼。（三）以上协议具有法律保护，从签章之日起生效，违者依法处理。”1991年8月5日，原林圩村公所、黄翻村公所制定《土地权属界线协议书》，该协议书明确涉案的绿色水库属于双方争议地段。1992年12月15日，林圩村公所与蔡耀田签订《林圩村公所六色水库承包合同书》，将水库水面发包由蔡耀田承包经营。1995年前后，原告知悉林圩村委会将水库水面发包给浙江老板承包养殖，由此产生纠纷。为此，原马山县林墟乡人民政府（甲方）作为所有方于1995年12月23日与黄翻村林屯屯委（乙方）签订《关于林圩乡人民政府六色水库使用权的有关协议》，该协议约定：一、六色水库所有权归林墟公社所有，现归林墟乡政府所有。二、该水库以农业生产用水为主，具体用水由林墟村民委支配给受益的自然屯。每年的水利岁修由乡政府、林墟村委负责动员受益屯的群众出义务工（包括防洪排涝）。三、该水库现由浙江省的蔡跃田与林墟村公所（现林墟村委）承包，承包期间，任何一方不得干涉（即到一九九七年十二月三十日止）。四、原林墟村公所发包给浙江承包期满后，该水库由林墟乡政府、林屯屯委另行发包。如果有人承包，在承包期内，由林屯屯委每年交400元管理费给乡府。若无人承包，则由林屯屯委放鱼，但有人承包的，乡政府、林屯屯委、承包方三方面代表必须到乡政府签订协议。2015年5月20日，马山县人民政府办公室发布马政办发[2015]51号《关于印发马山县深化小型水利工程管理体制改革工作实施方案的通知》，决定于2015年12月25日前，完成涉及公共安全的水库、水闸、河道堤防、小水电站、农村安全饮水等小型水利工程的资产评估，产权界定，确定管理模式，落实管护人员，签订管理责任书。2015年12月31日前基本完成全县11个乡镇的小型水利工程产权的确权、登记、颁证工作。2016年进一步健全体制机制，做好各项制度的配套与完善工作，按照产权制度改革不同阶段，分别制定和完善有关实施细则、办法和制度规定等，推进农村产权制度改革有条不紊地开展，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村产权制度。其中，国家投资加固建设的中小型水库工程，根据国有资产[1996]5号文件要求，在1994年3月31日前兴建的小（1）和小（2）型水库，其形成的资产，为水利国有资产，管理权为县人民政府，具体日常管理工作由国营水管单位和乡镇水利站负责。绿色水库确权到林圩水利站。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，对小型水利工程产权权属纠纷，按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则，对于一时无法调解和达成协议的，可先行搁置，维持现状，不急于发证，待完全调处解决后再确权发证，防止因产权纠纷引发新的社会矛盾。此后，被告在全县开展小型水利产权制度改革工作。2015年12月31日，被告马山县人民政府向林圩镇政府颁发马水证字2016第0017号《马山县小型水利工程权属证书》。该证书明确绿色水库的工程权属性质为国有，工程权属包括：产权所有人林圩镇人民政府，所有权所有人林圩镇人民政府，管理权所有人林圩镇水利站，使用权所有人林圩镇林圩村。有效期限自2015年12月31日至2045年12月31日。在本案的法定举证期限内，被告未向本院提交上述颁证行为的权属依据材料。原告林屯经联社系林圩镇黄幡村民委员会的集体经济组织。2018年8月8日，原告主张因第三人不再允许其经营使用养殖水面，为涉案水库权属问题，其向马山县人民政府提交《水库水面养殖权属争议调处申请书》，申请确权。2018年9月25日，马山县水利局作出《关于马山县林圩镇绿色水库养殖权属纠纷的调处意见》，告知其根据马山县2015年深化小型水利工程管理体制改革实施方案和权属确认工作，已明确绿色水库所有权和产权归林圩镇政府，使用权归林圩村。原告主张自此知悉被告已经颁发被诉权属证书。为此，原告于2019年5月16日提起本案诉讼，在本院审理过程中，原告撤回要求马山县人民政府确认原告享有水库水面使用权的诉讼请求。仅要求撤销被诉权属证书。 本院认为，当事人提起诉讼，应当具备行政诉讼的受理条件。具体到本案，包括：原告应与被诉行政行为有利害关系、马山县人民政府是被诉行政行为的适格被告及原告提起本案未超过法定的起诉期限。关于原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，当事人应当与被诉行政行为有利害关系。由于我国现行政策同时安排有土地山林水利的行政确权制度和行政登记制度，因此，一般而言，土地、山林及水利权属在颁证后仍有纠纷的，应区分该颁证行为所处历史时期及颁证过程的审查程度，遵循土地山林水利权属纠纷作为平等主体间的民事纠纷优先处理原则，释明当事人先行申请有关行政机关确权处理权属纠纷，否则，仅对登记行为作合法性审查难以实质化解争议，简单增加当事人诉讼负担。但如经审查能够确认原告与被诉行政行为的利害关系，亦可先行对颁证行为作合法性审查，减少当事人的维权障碍。本案中，现有材料已较充分反映原告在颁证前实际使用水库，且该行为并非直接基于平等民事主体的民事合同行为产生，原告与被诉行政行为的利害关系应是明确的。虽然原告与有关方面签订有相关协议，但此类协议均系纠纷解决手段，而非权利原始取得手段，在协议之后又起纠纷的，不影响其与被诉行政行为形成利害关系。第三人主张原告案涉纠纷为民事合同纠纷与事实不符，本院不予支持。 关于本案适格被告问题。《中华人民共和国不动产登记暂行条例》（2014年制定）第五条规定，集体土地所有权、房屋等建筑物、构筑物所有权按照该条例办理登记，由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。本案涉及的水利工程登记，依法并未被明确为县级人民政府不动产登记机构的职权。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，被诉行政行为发生于不动产登记暂行条例生效实施之后，不存在职权转移问题，作出行政行为且享有行政主体资格的行政机关应为适格被告。据此，原告以马山县人民政府为被告提起本案诉讼并无不妥，本院确认马山县人民政府为本案适格被告。 关于起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，当事人应在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月起诉。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，未有证据证明被告作出被诉行政行为时已向原告送达并告知起诉期限等，原告主张其通过马山县水利局自2018年9月知悉该行政行为没有相反证据予以推翻，本院予以确认。原告于2019年5月提起本案诉讼既未超过法定的最长期限，亦未超过一年期限，第三人主张原告超期起诉没有事实和法律依据，本院不予支持。 关于被诉行政行为的合法性问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第十二条、第二十五条、第四十六条及第四十九条等的规定，当事人起诉符合受理条件的，人民法院应对被诉行政行为的合法性进行审查。本案中，被告将案涉的绿色水库工程的产权、所有权、管理权、使用权分别登记在第三人林圩镇政府、案外人林圩镇水利站及第三人林圩社区居委会名下，但其提供的登记依据仅有马山县推动小型水利设施改革的工作方案，并无具体的、作出此种评价的权属依据材料，存在颁证所依据的证据不足问题。进一步分析，虽然马山县人民政府于2015年5月20日颁布的《马山县深化小型水利工程管理体制改革工作实施方案》明确有推动绿色水库工程管理体制改革的安排部署，但此仅为工作安排，且该方案亦明确在登记之前需要查明权属状况，对于权属存有争议的，应当先行搁置，避免发生新的社会矛盾。被告在未查明绿色水库权属来源，亦未就水库使用与原告等达成一致意见情形下，直接对绿色水库工程进行权属登记也不符合上述文件所要求的程序规范。综上，原告主张被告颁证程序不合法、认定事实不清于法有据，其要求撤销被诉登记行为本院予以支持。但需要指出的是，虽然原告主张绿色水库权属并提供有一定的事实依据，但在各方当事人已多次就绿色水库的权属问题于不同历史时期达成不同协议，且国家亦有规范和改革农村小型水利设施管理体制的部署安排，原告是否享有绿色水库权属，仍应由有权行政机关依照土地山林水利的行政确权程序解决，本案处理不具体涉及绿色水库的权利归属问题。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 撤销被告马山县人民政府于2015年12月31日向第三人马山县林圩镇人民政府颁发的马水证字2016第0××7号《马山县小型水利工程权属证书》。 本案案件受理费50元，由被告马山县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审判长  戴声长 审判员  傅朝霞 审判员  彭晓霞 二〇二〇年六月二十八日 书记员  覃馨月