山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终72号上诉人（原审被告）太原市万柏林区房地产管理局。法定代表人武某1。行政机关出庭负责人武某2。委托代理人梁某，山西东奥律师事务所律师。委托代理人李某1，山西东奥律师事务所律师。上诉人（原审被告）太原市万柏林区兴华街道办事处。法定代表人马某。行政机关出庭负责人李某2。委托代理人张某1，太原市万柏林区神堂沟法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）山西金城保险柜制造有限公司。法定代表人赵某。委托代理人高某。委托代理人张某2，北京市众鑫律师事务所律师。原审第三人太原市万柏林区兴华街道后北屯社区居民委员会。法定代表人李某3。出庭负责人李某4。委托代理人刘某，山西晋一律师事务所律师。委托代理人常某，山西晋一律师事务所律师。上诉人太原市万柏林区房地产管理局（以下简称万柏林房地局）、上诉人太原市万柏林区兴华街道办事处（以下简称兴华街办）因与被上诉人山西金城保险柜制造有限公司（以下简称金城保险柜公司）、原审第三人太原市万柏林区兴华街道后北屯社区居民委员会（以下简称后北屯社区居委会）拆迁行政强制一案，不服山西省太原市中级人民法院（2019）晋01行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人万柏林房地局的出庭负责人武某2及委托代理人梁某、李某1，上诉人兴华街办的出庭负责人李某2及委托代理人张某1，被上诉人金城保险柜公司的委托代理人高某、张某2，原审第三人后北屯社区居委会的出庭负责人李某4及委托代理人刘某、常某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2000年2月18日，原告金城保险柜公司与第三人后北屯社区（原后北屯村）签订《用地协议》一份，约定金城保险柜公司租用后北屯村西南角土地（未明确亩数），租期从1998年5月1日起至2048年4月30日止，共50年，租金每亩每年3000元。此后，金城保险柜公司在租用的土地上出资建设了厂房、办公楼、宿舍楼等。2011年4月7日，太原市城中村改造工作领导组办公室将万柏林区后北屯村列入城中村改造计划中。2011年5月8日，后北屯社区根据《太原市城中村改造政策汇编》的相关政策，本着“因地制宜、一村一策”的原则制定了本村拆迁安置实施方案。2011年5月12日，太原市万柏林区城中村改造工作协调领导组作出万城改〔2011〕3号《关于对后北屯社区城中村改造拆迁补偿安置实施方案的批复》，原则上同意按上述方案进行拆迁。2015年2月28日，太原市人民政府作出并政发〔2015〕8号《关于印发太原市城中村改造实施计划的通知》（以下简称太原市城中村改造通知），正式将后北屯村列入城中村改造名单，明确要求在2015年完成整村拆迁。2015年3月27日，兴华街办、后北屯社区根据太原市城中村改造通知就占用集体土地和房屋拆迁事宜发布《公告》（以下简称后北屯拆迁公告），明确拆迁工作由后北屯村村民委员会负责，村委会拆迁工作组具体组织实施。2015年4月16日，兴华街办、后北屯社区向金城保险柜公司发出《通知》，告知其《用地协议》无法继续履行，该协议自《通知》送达之日起解除，并通知金城保险柜公司到后北屯社区协商搬迁事宜。2016年5月31日，太原市万柏林区人民政府作出《关于国有土地上房屋征收决定》（以下简称万柏林区政府征收决定）及《关于兴华街道后北屯社区城中村改造项目房屋征收通告》（以下简称万柏林区政府征收通告），明确征收部门是万柏林房地局，实施单位为兴华街办。2016年6月1日，兴华街办作出《关于兴华街道后北屯社区城中村改造项目房屋征收决定》（以下简称兴华街办征收决定），规定协助征收单位为后北屯社区。2016年7月4日，后北屯社区向金城保险柜公司送达“各经营商户”的《紧急通知》，告知金城保险柜公司将对集体土地上未拆除的建筑物实施拆除，并要求金城保险柜公司在5日内搬离。2016年6月至7月，后北屯社区对金城保险柜公司的产品、原材料、加工设备进行了搬迁，期间对金城保险柜公司进行了停水、停电、大门附近倾倒渣土围堵等行为。2016年7月15日，后北屯社区对金城保险柜公司的厂房、办公楼及宿舍进行了拆除。2016年7月4日，金城保险柜公司以侵权为由将后北屯社区诉至山西省高级人民法院。2017年3月15日，山西省高级人民法院以金城保险柜公司未按规定时间缴纳诉讼费用为由裁定按撤诉处理。期间，金城保险柜公司一直申诉、上访。2018年6月21日，金城保险柜公司再次将后北屯社区诉至山西省高级人民法院。2018年9月30日，山西省高级人民法院作出（2018）晋民初512号民事裁定，认定后北屯社区居委会实施的拆除行为应视为受委托实施的行政行为，不属于民事诉讼的受案范围，驳回了金城保险柜公司的起诉。金城保险柜公司不服，于2019年1月16日上诉至最高人民法院。2019年2月13日，最高人民法院作出（2019）最高法民终93号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。后金城保险柜公司提起行政诉讼，将万柏林房地局、兴华街办起诉至太原市杏花岭区人民法院。2019年3月13日，杏花岭区人民法院作出（2019）晋0107行初77号行政裁定，认为案件重大、复杂，不属于基层人民法院管辖，裁定不予立案。2019年4月1日，金城保险柜公司将万柏林房地局、兴华街办起诉至原审法院。另查明：金城保险柜公司是经太原长城五金厂改制而来。太原长城五金厂系高某在1981年投资创建的个体企业。1989年11月，后北屯社区通过招商引资方式将金城保险柜公司引入后北屯村，高某夫妇将该厂所有的生产设备无偿赠送给后北屯村，企业性质改为后北屯村办集体企业。1991年，高某受后北屯社区委托，承包经营太原长城五金厂。1998年4月11日，经后北屯村民委员会、党支部决定，太原长城五金厂改制为股份制企业，并将该厂迁至村西南闲置地（现厂址）。1998年10月6日，经太原市万柏林区计划经济委员会同意立项“长城五金工业区”，占地8亩，建筑面积800平方米，资金来源自筹。1998年10月28日，经太原市万柏林区计划经济委员会同意立项“长城五金工业二区”，占地9亩，建筑面积800平方米。该企业因未年检被吊销。2000年2月15日，在原太原长城五金厂基础上重新注册成立了现在的金城保险柜公司。原审法院认为：一、关于起诉期限。（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”；第四十八条第一款规定：“因不可抗力或者其他不属于起诉人自身原因耽误起诉期限的，被耽误的起诉期限不计算在起诉期限内”。行政诉讼法设定起诉期限的立法初衷，在于防止行政相对人怠于行使诉权。本案中，金城保险柜公司在2016年7月15日工厂被后北屯社区拆除后，认为后北屯社区不具有行政主体资格，有合理理由怀疑后北屯社区的强行搬迁和拆除行为未经政府委托。同年8月2日，金城保险柜公司以民事诉讼侵权为由将后北屯社区诉至山西省高级人民法院，直至2019年2月13日最高人民法院二审民事裁定认定“后北屯居委会的拆除行为在性质上属于受上级行政机关委托或者按照上级机关指示所实施的行政行为，不属于民事诉讼的受案范围”，金城保险柜公司才明确得知搬迁及拆除行为属于行政行为。因此，金城保险柜公司对行政行为的明知，始于最高人民法院民事裁定书生效之日，提起行政诉讼的起诉期限也应当自此起算。故本案相关联的民事诉讼审理期间应当依据行政诉讼法第四十八条的规定从起诉期限中扣除。（二）最高人民法院《关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。针对最高人民法院《关于适用的解释》出台前的行政行为不服提起诉讼的，应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》规定。该解释第四十一条规定：“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年”。本案中，万柏林区政府征收决定及征收通告、兴华街办征收决定中均未告知金城保险柜公司享有诉权，且强行搬迁和拆除行为发生在2016年7月，依法应当适用两年的起诉期限，故本案的起诉期限应计算至2018年7月。根据《最高人民法院行政审判庭关于权利人在民事诉讼中对行政行为提出异议行政诉讼起诉期限是否应当扣除的答复》和最高人民法院（2017）最高法行再96号、（2019）最高法行再14号行政裁定的裁判观点，权利人在提起民事诉讼过程中，对被诉行政行为提出异议的，可视为其主张权利，属于法定的扣除、延长起诉期限的特殊事由，本案相关联的民事诉讼审理期间应当从行政诉讼的起诉期限中扣除，金城保险柜公司并未超过法定的起诉期限。因此，金城保险柜公司不论是从2019年最高人民法院民事裁定生效之日起重新计算起诉期限还是从起诉期限中扣除，金城保险柜公司均未超过法定起诉期限。二、关于诉讼主体的确定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，金城保险柜公司是在太原长城五金厂基础上，经过股份制改革而来的民营公司，具有独立法人资格，其厂房、办公楼等建筑被第三人搬迁及拆除，其权利受到了影响，是本案行政行为的相对人，有权提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。本案中，从2015年太原市城中村改造通知及后北屯拆迁公告、2016年5月31日万柏林区政府征收决定、征收通告以及2016年6月1日兴华街办征收决定等证据可以看出，后北屯社区系根据政府部门城中村改造工作要求、按照兴华街办决定协助完成了后北屯整村拆除任务，包括拆除金城保险柜公司的厂房、办公楼等建筑。后北屯社区不是国家行政机关，其对金城保险柜公司的拆除行为应当视为受行政机关委托实施的行政行为。万柏林房地局和兴华街办是本案的拆迁主体，二者为本案的适格被告。后北屯社区已在民事诉讼中举证证明该拆迁行为系受委托的行政行为，因此其不承担本案的责任和义务。三、关于搬迁及拆除行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定的“依法”可以理解为行政机关强制拆除违法建筑时应当按照该法规定的一般程序进行，也就是要遵循催告、作出强制执行决定、送达、申请人民法院强制执行的步骤。本案中，仅有2015年兴华街道和后北屯社区发出的《解除用地协议通知》以及2016年7月4日后北屯社区向金城保险柜公司送达的《紧急通知》，无论金城保险柜公司厂房、办公楼等建筑有无合法产权手续，万柏林房地局、兴华街办均应当按照《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序实施拆迁行为。万柏林房地局、兴华街办委托后北屯社区实施强制拆除行为，没有证据能证明其依法向金城保险柜公司履行了法定拆除程序，故该强制拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，拆除行为的程序违法，但因涉案房屋已经被拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，故应当确认万柏林房地局、兴华街办的强拆行为违法。综上，金城保险柜公司提出的诉讼请求合法有据，应予支持。万柏林房地局、兴华街办及后北屯社区居委会的答辩缺乏事实和法律依据，理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认万柏林房地局、兴华街办的强制拆除行为违法。万柏林房地局上诉称：一、上诉人万柏林房地局并非本案的适格被告，原审判决认定的基本事实错误。（一）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款的规定，强制执行依法应当由作出房屋征收决定的市、县人民政府申请人民法院强制执行，可见万柏林房地局并非法律规定的强制执行主体。（二）本案没有一份证据证明万柏林房地局系强拆行为的委托主体，也不能证明万柏林房地局作出了强制拆迁决定。（三）根据后北屯社区在民事诉讼中的举证，其拆迁行为的依据仅仅是万柏林区政府征收决定和征收通告，显然，万柏林房地局并非上述文件的作出主体，即万柏林房地局并非房屋拆迁的主体。二、原审判决认定本案未超过法定起诉期限，在事实认定和法律适用上均存在错误。（一）认定起诉期限从最高人民法院民事裁定书生效之日起算存在错误。（二）本案起诉期限应从2016年7月搬迁、拆迁行为之日起开始起算，并适用六个月的起诉期限。被上诉人金城保险柜公司在起诉状中也认可万柏林区政府于2016年5月31日房屋征收决定，可以说明金城保险柜公司于当时就知道行政机关作出了行政行为和行政诉讼的救济途径。在万柏林区政府、兴华街办通过征收决定告知诉权的情况下，金城保险柜公司应提起行政诉讼而非民事诉讼，故本案起诉期限应当适用六个月期限并从2016年7月搬迁、拆迁行为之日起开始起算。请求：一、依法改判驳回金城保险柜公司的诉讼请求；二、诉讼费用由金城保险柜公司承担。兴华街办上诉称：原审法院将《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定理解为申请人民法院强制执行属于适用法律错误。本案事实发生在兴华街办、万柏林房地局征收国有土地上房屋过程中，由后北屯社区拆除了金城保险柜公司的违法建筑。案涉违法建筑拆除前，兴华街办、后北屯社区向金城保险柜公司发出了《解除用地协议通知》、《紧急通知》、《拆迁通知》，拆除程序符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。请求撤销原审判决，依法改判驳回金城保险柜公司的诉讼请求。金城保险柜公司辩称：一、万柏林房地局、兴华街办是本案的适格被告。（一）万柏林房地局、兴华街办在原审中陈述其委托后北屯社区实施了搬迁和拆除行为，但未委托进行违法搬迁和拆除。（二）依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，本案应以房屋征收部门即万柏林房地局为被告。（三）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定了向人民法院申请执行的主体，而非被诉行政行为的主体。二、本案未超过法定的起诉期限。（一）万柏林房地局、兴华街办未告知金城保险柜公司起诉期限。（二）金城保险柜公司并不明知后北屯社区强制搬迁和拆除是受托行为，应从明知之日起计算。（三）万柏林房地局、兴华街办进行强制搬迁和拆除时，并未告知金城保险柜公司，故本案应当适用两年的起诉期限。请求驳回上诉，维持原审判决。后北屯社区居委会述称：一、认可万柏林房地局、兴华街办关于起诉期限的主张。从2016年7月开始，社区在诉讼过程中多次提示过金城保险柜公司，社区是受政府委托实施拆迁，金城保险柜公司明知拆迁行为是行政行为却不对政府起诉。二、原审判决认定强制拆迁是错误的。书面的财产移交表和录像视频资料可以证明整个拆迁过程是合法的。请求驳回金城保险柜公司的起诉。本院经审理查明：金城保险柜公司是在太原长城五金厂资产基础上于2000年2月15日重新注册成立的公司。太原长城五金厂曾于1998年4月11日由当时后北屯村“两委”决定改制为“山西金城保险柜工业有限公司”（股份制企业），但后者因未年检被吊销，太原长城五金厂也没有完成注销登记。原审庭审过程中，万柏林房地局和兴华街办明确认可委托后北屯社区实施拆除的事实，但否认委托后北屯社区进行强制拆除。金城保险柜公司第一次向本院提起民事侵权诉讼时起诉状的落款时间为2016年7月20日，2016年8月2日为本院审核其缓交案件受理费的时间。其他事实与原审查明的事实基本一致，予以确认。以上事实由当事人诉辩意见、原审提交的证据及二审询问笔录等在案佐证。本院认为，本案被诉行政行为是发生在征收国有土地上房屋过程中的行政强制拆除行为。当事人在二审中的争议焦点包括三个方面：一、金城保险柜公司起诉是否超过起诉期限；二、万柏林房地局作为本案被告是否适格；三、被诉拆除行为是否合法。关于第一个争议焦点。由于本案被诉行政行为并非万柏林区政府2016年5月31日作出的房屋征收决定，故区政府房屋征收通告中载明的救济途径和起诉期限与本案无关。本案被诉行政行为发生时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》尚未发布，当时规范起诉期限的有效司法解释是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。根据该解释第四十一条关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案应当适用2年的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。本案中，案涉房屋于2016年7月15日被拆除，金城保险柜公司于2016年7月20日即提起民事侵权诉讼寻求司法救济。该民事案件几经审理，直到2019年2月13日才由最高人民法院（2019）最高法民终93号民事裁定书确定为不属于民事诉讼的受案范围。金城保险柜公司收到最高人民法院民事裁定后提起了本案行政诉讼。本院认为，后北屯社区对金城保险柜公司厂房建筑物实施拆除过程中，由于万柏林区房地局和兴华街办没有出具过授权委托手续，后北屯社区和行政机关在拆除时的法律关系以及拆除行为的性质尚存争议，金城保险柜公司当时通过民事诉讼主张权利并无明显不妥，由此耽误行政诉讼的起诉期限不属于其自身原因，依法应当从2年起诉期限中予以扣除。原审判决认定金城保险柜公司起诉未超过法定期限是正确的。万柏林房地局、兴华街办和后北屯社区居委会的诉讼主张均不能成立。关于第二个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”。本案中，被诉行政行为发生在万柏林区政府征收国有土地上房屋的过程中，根据万柏林区政府征收决定、征收通告和兴华街办征收决定三个文件的明确规定，本次征收的征收部门是万柏林房地局，实施单位为兴华街办，故万柏林房地局与兴华街办之间在法律上成立行政委托关系，万柏林房地局对兴华街办实施的具体征收、补偿行为承担法律责任，是本案的适格被告。万柏林房地局认为其不是本案适格被告的理由不能成立。由于兴华街办征收决定中规定“协助征收单位”为后北屯社区，且兴华街办事实上一直主导、组织实施后北屯社区的具体拆除行为，故后北屯社区协助完成拆除任务的行为，并非是其自主决定的民事行为，行为后果应由行政机关依法承担。金城保险柜公司对征收过程中遭到的强制拆迁行为不服，以房屋征收部门万柏林房地局和具体组织实施拆除的兴华街办为被告，符合法律规定。关于第三个争议焦点。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”；第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”；第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。可见，在国有土地上房屋的征收补偿过程中，对被征收房屋进行搬迁和拆除的前提是政府与被征收人已通过签订补偿协议并落实征收补偿，或者被征收人对补偿决定既不寻求法律救济也不在规定期限内自行搬迁，满足此两种条件之一的，才可由作出征收决定的市县级政府申请法院强制执行。关于征收中可能涉及的违法建筑问题，应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款关于“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”的规定，并结合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条、第六十六条、第六十八条的规定由负有规划管理职责的行政机关进行处理。本案中，万柏林房地局、兴华街办未能就案涉厂房等建筑物与金城保险柜公司签订安置补偿协议，万柏林区政府未对金城保险柜公司作出征收补偿决定，规划部门亦没有依法对案涉厂房等建筑物作出违法建筑认定以及相应处理。在此种情况下，万柏林房地局、兴华街办对涉案厂房设施进行拆除违反上述法律规定。原审判决确认万柏林房地局、兴华街办拆除金城保险柜公司厂房等建筑物行为违法是正确的。综上，万柏林房地局、兴华街办的上诉理由不能成立，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共100元，由太原市万柏林区房地产管理局、太原市万柏林区兴华街道办事处各负担50元。本判决为终审判决。审判长 程彦斌审判员 庞永平审判员 姚利屏二○二○年六月十八日法官助理 卜勇涛书记员 武 蕾