山东省潍坊市坊子区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0704行初57号 原告董凤合，男，1955年3月8日生，汉族，住山东省高密市。 委托代理人贾振华，北京京平律师事务所律师。 委托代理人董**（原告之子），男，1986年7月22日生，汉族，住山东省高密市。 被告高密市人民政府密水街道办事处，住所地：高密市密水大街**。 法定代表人赵相，主任。 委托代理人远彬，山东升信律师事务所律师。 委托代理人张佳，女，1988年12月16日生，汉族，住高密市。 原告董凤合因要求确认被告高密市人民政府密水街道办事处与原告签订的《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》无效，向本院提起行政诉讼，本院于2020年4月7日立案后，于2020年4月8日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。原告董凤合的委托代理人贾振华、董**、被告高密市人民政府密水街道办事处的委托代理人远彬、张佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告董凤合诉称，原告的房屋位于山东省潍坊市高密市××街××北门西侧，被告因“棚户区改造工程需要”与原告签订《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》。原告通过政府信息公开获知原告房屋所在地块尚未征收，仍为村集体土地，后原告通过信息公开申请获知《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》，原告已经就《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》提起行政诉讼，潍坊市坊子区人民法院作出（2019）鲁0704行初32号行政判决书确认该搬迁补偿办法违法，该判决已经生效。因原告的房屋所在土地尚未征收，且被告作出的《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》已经被法院确认违法，因此原告认为《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》应当被确认无效。原告现依法起诉至法院，请求贵院查明事实的基础上依法支持原告的诉讼请求：1、请求确认《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》无效；2、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1、统一社会信用代码92370785MA3D55BD1T《营业执照》、承包合同、收据2份，证明原告与案涉行政行为之间的利害关系。2、山东省人民政府办公厅作出的（2018）第807号政府信息公开告知书，3、山东省潍坊市国土资源局作出的（2018）第125号政府信息公开告知书，证据2-3证明案涉地块没有征地批文。4、高密市国土资源局2018年11月1日作出的《依申请公开政府信息答复书》，证明案涉地块没有征收补偿安置方案。5、原告于2018年11月22日向被告邮寄的《政府信息公开申请表》及快递单，证明原告向被告邮寄信息申请，要求公开案涉协议。6、《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》及被告向原告邮寄的快递单，证明原告通过信息公开方式拿到协议的复印件。7、《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》，证据8、潍坊市坊子区人民法院作出（2019）鲁0704行初32号行政判决书，9、山东省潍坊市中级人民法院作出的（2019）鲁07行终428号行政裁定书，证据7-9证明补偿办法超越职权，被确认违法，不得作为征收房屋的依据。 被告高密市人民政府密水街道办事处辩称，案涉企业搬迁货币补偿协议书不存在依法可确认无效情形，原告请求确认，没有事实根据和法律依据，依法应驳回其诉请。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的人民法院判决确认无效”但案涉企业搬迁货币补偿协议书并不具备前述法定的重大且明显违法的情形，不符合确认无效的条件。一《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关.”答辩人作为高密市人民政府的派出机关，承担本辖区内综合管理工作职责，根据高密市政府的安排，负责南湖西片区（解家屯二期）搬迁改造工作，故答辩人具备行政主体资格。2017年2月22日，高密市人民政府办公室发布《关于印发的通知》，将南湖西片区（东至南湖植物园、西至顺和路西侧、南至杏坛西街、北至密水大街）列入2017年城市建设计划，拟征收住宅120户、企业单位22家，征收建筑面积43000平方米，土地310亩，并明确责任主体为答辩人。2017年3月29日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省政府厅、山东省国土资源厅联合发布关于《公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》批准将南湖西片区（解家屯二期）项目纳入2017年棚户区改造第一批调整项目。2017年11月28日，高密市棚户区改造指挥部办公室发布《关于印发的通知》规定地上附着物由评估公司据实评估补偿，土地使用权补偿由评估机构根据基准地价参考市场价格确定，搬迁费和停产停业补助费由评估公司据实评估。2018年5月8日，高密市人民政府办公室发布《关于城区工业用地土地使用权补偿价格的通知》规定集体存量工业用地参照国有工业划拨用地标准补偿，即47.52万元每亩。以上补偿标准远远高于同期山东省征地片区综合地价标准。2018年6月28日答辩人根据上述规定制定并发布《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》确定统一搬迁补偿标准。同年7月17日，答辩人与原告在平等协商的基础上签订案涉《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》，约定搬迁原告案涉鑫诺鞋厂，经山东立德信房地产土地评估有限公司价值认定，原告房产评估价值6683936元，地上，地上附属物价值252742元使用权补偿1684584元、停产停业补助费231375元、搬迁费69000元、奖励212676元，搬迁补偿共计9230933元。根据上述，签订案涉企业搬迁货币补偿协议的依据充分。综上所述，案涉企业搬迁货币补偿协议书不存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形。二、根据原告诉称，其认为案涉搬迁补偿协议无效的理由为“因原告房屋所在的土地尚未征收，且被告作出的《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》已被法院确认违法”如前所述，案涉南湖西片区改造项经省住建厅等批准实施，属于典型的公共利益项目。案涉搬迁补偿协议签订时，土地虽未按照法定集体土地征收程序实施，但基于协议双方自愿性原则和诚实信用原则，程序瑕疵也不足以否定双方签订的搬迁补偿协议的效力。根据《民法总则》第一百四十三条的规定，合同当事人具有相应民事行为能力，意思表示真实。不违反法律行政法规强制性规定和公序良俗的，即为有效。《合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（五）违反法律、行政法规强制性规定。案涉搬迁补偿协议书系因地方政府给予公共利益需要，积极推进项目实施所形成，协议并不具备上述规定中任意一条合同无效的情形，截至目前，该片区142户被搬迁人仅原告一户尚未搬迁，其余被搬迁人均已签订协议并拆除房屋，从维护法律关系稳定和大多数被搬迁人合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由从根本上否定所有已签订的补偿协议的效力，不仅不合理，而且在法律上也不能成立。至于原告诉称的“《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》已被法院确认违法”，2019年鲁07**行初32号行政判决书已经明确仅作确认违法处理而不予撤销，且案涉补偿标准亦远高于法定的集体土地征收补偿标准，并不存在损害被搬迁人合法权益的情形，从而即使《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》被确认违法，也不足以导致确认案涉搬迁补偿协议无效法律效果。综上所述，答辩人认为：原告诉请确认案涉《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》无效，既无事实根据，也无法律依据，依法不予以支持，为此请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告高密市人民政府密水街道办事处向本院提交了以下证据、依据：1、高密市人民政府办公室发布《关于印发的通知》（高政办发（2017）4号），证明高密市人民政府将南湖西片区列入2017年城市建设计划，（东至南湖植物园、西至顺和路西侧、南至杏坛西街、北至密水大街）拟征收住宅120户、企业单位22家，征收建筑面积43000平方米，土地310亩，并明确责任主体为被告。2、山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅联合发布关于《公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》（鲁建住字（2017）8号），证明（鲁建住字（2017）8号）批准将南湖西片区（解家屯二期）项目纳入2017年棚户区改造第一批调整项目，案涉棚户区改造项目已获得省政府批准，项目实施依据和补偿协议依据充分。3、《关于印发的通知》（高棚改办发（2017）11号），证明案涉补偿协议确定的补偿标准符合规定。4、高密市人民政府办公室《关于城区工业用地土地使用权补偿价格的通知》，证明案涉补偿协议确定的土地使用权补偿标准符合规定且高于省政府颁布的集体土地征收补偿标准，补偿协议依据充分。5、《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》证明案涉南湖西片区（解家屯二期）所有搬迁户均使用同一补偿标准，且该补偿标准符合高密市人民政府确定的中心城区企业征收搬迁补偿标准，并且高于省政府颁布的集体土地征收补偿标准。6、评估明细表，证明案涉补偿协议确定的地上建筑物及附属物补偿标准由有资质的评估机构依法评估确定，补偿协议依据充分。7、土地承包合同，证明案涉厂房占用土地系原告承包解家屯集体土地，补偿协议确定按照集体土地补偿标准进行补偿符合规定。8、《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》，证明案涉补偿协议由原告与被告根据自愿原则和诚信原则签订，补偿标准符合并高于法律规定。 经庭审质证，被告高密市人民政府密水街道办事处对原告提供的证据1中的营业执照、承包合同真实性无异议，但对收据2份系复印件，无法核对其真实性；对证据2.3.4.5.6.7.8.9真实性无异议，但是对原告主张有异议，涉案土地虽然未经征收程序，但涉案补偿协议系双方自愿和诚信原则签订，且补偿标准远高于省政府规定的集体土地征收补偿标准，因此案涉协议不存在依法确认无效的情形。 原告对被告高密市人民政府密水街道办事处提供的证据1真实性不认可，系复印件，该份文件只能证明将南湖西片区列入2017年城市建设计划，明确责任主体为被告，但是这不是征收批准文件，不能证明符合集体土地征收的法律规定，从文件中可以看出，包含棚户区征收改造，在该文件的第二页、十页、十五页对于涉及的土地和建筑均以征收两字作为限定，可见，必须满足征收的法律规定；对证据2真实性不认可，系复印件，且只是列入棚户区改造计划的文件，充其量是一份项目立项文件；对证据3真实性有异议，没有公章，同样不是征收文件，只是在征收经过批准之后，具体实施过程中补偿标准；对证据4真实性不认可，系复印件，质证意见同证据3；对证据5该份文件已经被告坊子区人民法院确认违法，并且该判决书明确指出不得在将此文件用作征收房屋的依据，该判决认为该补偿办法超越职权，实际上对违法性质非常严重的一种确认，说明其足以达到撤销的程度，但考虑到绝大多数房屋已经完成征收，并考虑到公共利益才只作违法确认，因此案涉补偿协议失去了重要的依据；对证据6原告收到答辩状证据材料时才见到此两页明细表，该明细表上没有评估公司的盖章，没有评估师签字，同样评估机构如何选择的，被告也没有提交任何证据，包括评估方法，对房屋土地进行测量的录像资料，完全没有提供，对该两份明细表真实性、合法性、证明目的均不予认可；对证据7无异议；对证据8合法性不认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-9，被告虽对收据2份的复印件有异议，但未提交相反证据予以证明，原告提交的9份证据，经本院审查，真实合法且与本案有关联，本院依法认定为有效证据。被告高密市人民政府密水街道办事处提交的证据1、2、4、7虽有的为复印件，但系相关行政机关作出的文件，原告虽认为复印件，但未提出相反证据，被告已指出其出处，本院认定为有效证据；证据5本院已确认违法，本院不予采信；证据8系原被告双方诉争的内容，原告不认可其合法性，且该证据原告是通过申请政府信息公开的方式才获得该协议书的复印件，但原告对真实性无异议，本院予以确认。 经审理查明，原告的房屋位于潍坊市高密市××街××北门西侧，属于高密市密水街道南湖西片区棚户区改造范围内。密水街道南湖西片区棚户区改造指挥部于2018年6月28日制定《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》，2018年7月17日原告董凤合与被告高密市人民政府密水街道办事处签订《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》。本案涉案地块至今未完成征收。 另查明（一），原告董凤合分别向山东省人民政府办公厅及高密市国土资源局申请政府信息公开，山东省人民政府办公厅作出的（2018）第807号政府信息公开告知书，告知原告申请地块尚未征收，山东省潍坊市国土资源局作出的（2018）第125号政府信息公开告知书，告知原告申请获取信息地块尚未征收，仍为村集体土地。 另查明（二），原告于2019年3月19日向潍坊市坊子区人民法院提起行政诉讼，请求撤销《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》，潍坊市坊子区人民法院作出（2019）鲁0704行初32号行政判决书，为了国家和社会公共利益不造成损失，确认被告高密市人民政府密水街道办事处作出的《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》违法。被告提起上诉后又申请撤回上诉，山东省潍坊市中级人民法院作出的（2019）鲁07行终428号行政裁定书。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”原告房屋所在地仍为集体土地，对原告房屋所在地进行棚户区改造，必须将集体土地征收为国有，且应由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，被告高密市人民政府密水街道办事处没有制订补偿办法的职权，被告作出《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》的行为超越法定职权，已被潍坊市坊子区人民法院作出（2019）鲁0704行初32号行政判决书、山东省潍坊市中级人民法院作出的（2019）鲁07行终428号行政裁定书确认违法，该补偿办法系被告与原告签订的《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》的依据，因此原被告诉争的《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》已经失去其签订依据，且该协议书是原告通过信息公开申请才获得复印件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”涉案原告与被告签订的《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》系没有依据等重大且明显违法情形，应确认无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”案涉《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》确认无效后，被告应当采取补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认原告董凤合与被告高密市人民政府密水街道办事处于2018年7月17日签订的《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》无效； 二、被告高密市人民政府密水街道办事处应当采取相应补救措施。 案件受理费50元，由被告高密市人民政府密水街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  单连东 人民陪审员  刘学华 人民陪审员  张明习 二〇二〇年六月三日 法官 助理  李伟丽 书 记 员  王咪咪