河南省漯河市源汇区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1102行初3号原告：漯河市南方家具有限公司，住所地漯河市源汇区107国道三里桥村南，统一社会信用代码：9141110MA40435KXE。法定代表人：刘来艺，经理。委托代理人：李振华，漯河市源汇区华安法律服务所工作者。被告：漯河市自然资源和规划局，住所地漯河市郾城区淞江路**，统一社会信用代码：11411100MB1913442D。法定代表人：王喜成，局长。委托代理人：郭晓果，河南恩达律师事务所律师。委托代理人：孟祥伟，男，汉族，1974年4月15日生，住河南省漯河市郾城区，系该局工作人员。原告漯河市南方家具有限公司（以下简称南方家具公司）不服被告漯河市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）土地管理行政处罚行为一案，原告南方家具公司于2020年1月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告市自然资源和规划局送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书、举证须知、开庭传票等。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告南方家具公司委托诉讼代理人李振华，被告市自然资源和规划局委托诉讼代理人郭晓果、孟祥伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市自然资源和规划局于2019年11月19日对原告南方家具公司作出漯自然监源罚[2019]063号《行政处罚决定书》。该处罚决定书认定：原告南方家具公司擅自于2003年6月21日占漯河市源汇区干河陈乡三里桥村一般耕地13513.23平方米建家具销售店，现已形成占地事实。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第四十四条的规定，属非法占地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《河南省实施く土地管理法＞办法》第六十六条、《河南省(中华人民共和国土地管理法)及其配套法规行政处罚裁量标准》的规定，决定处罚：一、责令你单位将非法占用的13513.23平方米土地退还给三里桥村；二、没收你单位在非法占用的13513.23平方米士地上新建的建筑物及其他设施；三、对你单位非法占用的13513.23平方米土地处以20元/平方米罚款，计270264.6元。原告南方家具公司诉称，1、处罚主体错误。原告在漯河市经济技术开发区的协调下租赁源汇区干河陈乡三里桥村土地，用于建设漯河市南方家具城。漯河市经济技术开发区漯经管(2003)22号同意建设漯河市南方家具城的文件及土地部门规划图，并把该项目实行县级领导干部包责任制(中共漯河市源汇委2004第64号文件)。征收土地是政府职能行为，处罚漯河市南方家具有限公司擅自占用土地属于主体错误。2、查明及认定事实错误。原告与源汇区三里桥村在2003年6月20日签订《士地租赁合同》，租赁期限为20年(该土地属于漯河市规划建设用地)，从2003年6月20日至2023年6月20日止。合同签订后，原告在没有政府文件及土地规划图的情况下，根本不可能建设漯河市南方家具城，更不会擅自占用漯河市源汇区干河陈乡三里桥村一般耕地。3、使用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，原告经政府批准，有规划许可且没有采取欺骗手段用地。从建成经营到2018年，没有国土、住建等相关部门告知原告非法占地，没收原告土地上新建的建筑物及其他设施，没有事实和法律依据。原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，原告特提起诉讼，请求撤销被告市自然资源和规划局作出的漯自然监源罚[2019]063号《行政处罚决定书》。原告南方家具公司向本院起诉时提供证据：1、土地租赁合同，关于同意投资建设“南方家具批发市场”项目的批复各一份；证明原告作为招商引资单位，在漯河市经济开发区领导协调下与漯河市源汇区干河陈乡三里桥村签订土地租赁合同，并就此项目作出漯经管文(2003)22号文件。2、家具市场规划图，中共漯河市源汇区委、政府文件各一份；证明规划图是漯河经济技术开发区土地规划建设局出具；同时源汇区委、政府专门下文源文(2004)第64号，由县级领导干部分包重点项目，原告完全按照政府政策文件执行，不存在故意非法占地或采取欺骗手段用地。3、漯河市城市总体规划(2012-2030)照片四张，国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知（国土资发(2012)2号）；证明被告作出行政处罚决定书认定土地为一般耕地属于错误，该土地属于商业建设用地，从2012年4月1日起土地管理各项相关工作以经批准的新一轮土地利用总体规划和数据库为依据。因此该行政处罚决定书错误，应予撤销。被告市自然资源和规划局辩称，一、作出的漯自然监源(2019)063号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分。原告未经批准，于2003年6月21日占用漯河市源汇区干河陈乡三里桥村一般耕地13513.23平方米建家具销售店，原告在涉案土地上建有钢结构房和三间活动板房，形成非法占地事实。2003年6月16日原告与源汇区三里桥村在签订《士地租赁合同》，租货期限20年；依据源汇区土地利用现状(变更)图、土地利用总体规划图(2010-2020)显示，该宗涉案土地类别为一般耕地，符合土地利用总体规划；依据《土地管理法》第四十四条的规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”原告自2003年占用该宗土地进行建设并占用至今一直没有依法办理农用地转用审批手续。二、作出的漯自然监源(2019)063号《行政处罚决定书》符合法律规定、程序合法。2018年11月26日，我局巡查发现原告非法占地后，予以立案，2018年11月27日，向原告送达了《责令停止违法行为通知书》，2019年元月7日，向原告送达了《行政处罚告知书》漯国土监源告（2018）096号，后发现该告知书适用法律不当，撤销了该《行政处罚告知书》。2019年7月-8月，又重新对该案出具《土地违法案件调查报告》，送达了《行政处罚告知书》漯自然监源告（2019)038号，9月11日，向原告送达了《行政处罚听证告知书》，原告提出了听证申请，于2019年10月28日，对本案举行了听证会，2019年11月19日，我局向原告送达了漯自然监源(2019)063号《行政处罚决定书》。三、原告所谓占地行为经过了相关部门批准同意的理由不能成立。管理委员会(漯经管文[2003]22号)文件、源汇区委、区政府(源文[2004]64号)文件，不能证明其占用土地依法经过了批准;原告本应在项目建设之初，利用当地政府对该项目的扶持政策，及时依法办理农用地转用审批手续，合法使用土地。但是，原告一直怠于办理土地审批手续，非法占地行为一直持续至今。因此，原告所谓占地行为经过了相关部门批准同意的理由不能成立。综上，原告非法占地事实清楚、证据充分，我局对原告的处罚符合法律规定、程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告市自然资源和规划局向本院提供以下证据、依据：第一组证据：立案呈批表一份、责令停止违法行为通知书一份、送达回证一份、宗地图一份、界址点坐标表一份；证明2018年11月发现了原告擅自占用源汇区干河陈乡三里桥村土地建家具销售店，即违法占地建设的事实。第二组证据：询问笔录一份、现场勘测笔录一份、宗地图一份、界址点坐标表一份、现场拍摄照片七张、原告委托书一份、受托人身份证复印件一份、原告营业执照复印件一份、原告法定代表人身份复印件一份；证明原告认可其占用源汇区干河陈乡三里桥村土地(107国道与柳江路交叉口西北角)约10989平米土地建家具销售城。对原告所占土地进行了现场勘测、拍照、制作宗地图、并制作了现场勘测笔录。第三组证据：违法用地土地类别及是否符合土地利用总体规划核实情况说明一份、土地租赁合同一份、土地违法案件调查报告一份、违法案件会审记录、违法案件处理决定呈批表一份、行政处罚告知书及送达回证各一份、关于撤销行政处罚的决定及送达回证各一份；证明原告所占土地类别属于一般耕地，土地所有人为源汇区干河陈乡三里桥村集体土地，符合土地利用总体规划；对该案件制作了调查报告，进行了会审，作出了违法案件处理决定呈批表。因2018年12月13日作出《行政处罚告知书》适用法律不当，作出了撤销行政处罚告知书的决定，并送达给了原告。第四组证据：土地违法案件调査报告一份、违法案件会审记录一份、违法案件处理决定呈批表一份、行政处罚告知书及送达回证各一份、行政处罚申辩书一份；证明我局又重新对该案制作了调查报告、进行案件会审及内部呈批，于2019年8月15日重新作出《行政处罚告知书》。第五组证据：行政处罚听证告知书一份及送达回证各一份、行政处罚听证申请书一份、行政处罚听证通知书及送达回证各一份、听证笔录一份、听证纪要一份；证明为充分保障原告的听证权利，于2019年10月28日举行听证，并制作了听证笔录和听证纪要。第六组证据：漯河经济技术开发区管委会文件《关于同意投资建设南方家具批发市场项目的批复》一份、漯河市源汇区委、源汇区政府《关于源汇区县级领导干部分包重点项目的通知》一份、原告提供的委托手续一套；证明原告提交的相关证据和委托手续，不能证明原告的占地行为经过了批准，管委会批复同意原告建设南方家具批发市场，同时明确让原告抓紧时间办理有关手续。但原告至今没有对土地的使用办理任何的审批手续。第七组证据：行政处罚决定书一份、送达回执一份、非法财物移交书一份、没收非法财物清单一份、送达回执一份；证明在查证属实基础上，出了《行政处罚决定书》，并于2019年11月19日送达给了原告。将处罚决定书中没收的财物移交给漯河市源汇区财政局。第八组证据：涉嫌犯罪案件移送书及送达回执各一份；证明鉴于该案件认为涉嫌构成犯罪，向漯河市公安局送达了书面的《涉嫌犯罪案件移送书》。原告南方家具公司对被告市自然资源和规划局提供的证据、依据质证意见是：对第1组证据宗地图有异议，宗地图是自己绘制的，没有加盖任何公章，不能证明其土地的性质和类别。对第2组证据询问笔录真实性无异议，但被询问人丁林川根本不认可非法占地，按照源汇区委区政府及开发区文件和政策，开发区土地规划局总体规划图实施建设南方家具批发市场，不存在非法占地。对第3组证据中总体规划图土地的性质有异议，被告应依据漯河市总体规划图2012-2030的土地规划图，该土地在2012年4月1日后改为商业建设用地，被告依据原土地总体规划认定土地的性质错误，属于错误处罚。对第4组证据有异议，土地的性质错误，该决定也是错误的。对第5组证据没有异议。对第6组证据真实性无异议，对证明的内容有异议，该证据证明原告使用土地是按照政府的文件和政策及土地管理部门的规划进行实施和建设。原告没有权利和义务改变土地的用途，应由政府和土地的实际权利人三里桥村委会来完善和规范土地的性质和用途。对第7组证据已提出诉讼，该处罚决定不发生效力。对第8组证据无异议，土地的性质发生变化，不是一般耕地而是商业建设用地。被告市自然资源和规划局对原告南方家具公司提供的证据、依据质证意见是：对第1组证据真实性无异议，根据土地租赁合同显示涉案土地是耕地；对批复仅仅是对于该项目的一个批复，但同时明确原告方应抓紧时间办理相关手续，这里包括了土地审批的手续，但至今没有办理该手续。对第2组证据中规划和审批是两个程序，如果该地块是农用地时仍然必须经过审批程序，土地管理法明确规定。对第3组证据根据现状由农用地转为建设用地没有经过审批，是处罚的根本原因。根据原、被告所提供证据、依据及质证意见认定本案事实如下：2003年6月20日，丁林川（为乙方）与漯河市源汇区干河陈村乡三里桥村（为甲方）签订《土地租赁合同书》，甲方将位于107国道以西，刘更生桃树以东，椒子树以北，居民区路沟南村集体土地34.5亩租赁给乙方建设家俱批发市场，租赁期限为20年，从2003年6月20日至2023年6月20日止。2003年6月30日，漯河市经济技术开发区管理委员会印发漯经管文[2003]22号《关于同意投资建设“南方家俱城批发市场”项目的批复》，并有漯河经济技术开发区土地规划建设局制作“家俱市场规划图”一份，2004年9月7日，中共漯河市源汇委、区政府印发源文[2004]第64号文件《关于源汇区县级领导干部分重点项目的通知》，其中包括南方家俱城批发市场项目。2018年11月26日，被告市自然资源和规划局巡查发现原告南方家具公司非法占地后予以立案，2018年11月27日，向原告南方家具公司送达了《责令停止违法行为通知书》，绘制涉案土地宗地图、界址点坐标表，并进行询问、现场勘测、拍摄照片调查工作。对该案件制作了调查报告，进行会审，作出了违法案件处理决定呈批表，于2018年12月13日作出漯国土监源告（2018）096号《行政处罚告知书》，因《行政处罚告知书》适用法律不当，作出了《关于撤销行政处罚的决定》。被告市自然资源和规划局对该案重新制作了调查报告进行会审，作出了违法案件处理决定呈批表，该违法案件处理决定呈批表主管部门负责人由陆宏斌签名。2019年8月15日重新作出漯自然监源告（2019)038号《行政处罚告知书》。2019年9月1日向原告送达了《行政处罚听证告知书》，原告提出了听证申请，被告市自然资源和规划局于2019年10月28日对本案举行了听证会。2019年11月19日，被告市自然资源和规划局作出漯自然监源(2019)063号《行政处罚决定书》，并于当日送达原告南方家具公司。另查明，丁林川与漯河市源汇区干河陈村乡三里桥村签订《土地租赁合同书》的土地，现在有原告南方家具公司占有和使用。2014年1月3日绘制的漯河市城市总体规划(2012-2030)显示，该宗涉案土地类别为商业设施用地。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案被告被告市自然资源和规划局对本辖区违反土地管理法律、法规行为由监督检查的权利，具有行政处罚的主体资格。第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。原告南方家具公司占用漯河市源汇区干河陈村乡三里桥村土地应当办理审批手续而没有办理，违反土地管理法事实存在，证据充分，本院予以认定。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年第二次修订）第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案原告南方家具公司在2003年6月占用涉案土地建设“南方家俱城批发市场”，当时该宗涉案土地类别为一般耕地。被告市自然资源和规划局于2018年11月26日巡查发现原告南方家具公司非法占用涉案土地后，予以立案查处。根据漯河市城市总体规划(2012-2030)显示，该宗涉案土地类别已变更为商业设施用地。被告市自然资源和规划局认定涉案土地符合土地利用总体规划，但并处罚款项中按耕地类别进行处罚，本院认为该项处罚错误。根据《中华人民国和国行政处罚法》第三十八条规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况分别作出处理，对情节复杂或重大违法行为给与较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论。本案南方家具公司违法占地持续时间长，情节复杂，处以较重的行政处罚，行政机关负责人应当参与集体讨论，从本案被告市自然资源和规划局提供的证据中该行政机关负责人并没有对调查结果进行审查，参与集体讨论，本院认为涉案行政行为程序违法。故原告请求撤销被告市自然资源和规划局作出的漯自然监源罚[2019]063号《行政处罚决定书》的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下:撤销被告漯河市自然资源和规划局于2019年11月19日作出的漯自然监源罚[2019]063号《行政处罚决定书》。并在本判决生效后三十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告漯河市自然资源和规划局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省漯河市中级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省漯河市中级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长 刘 伟人民陪审员 姚 冰人民陪审员 史秀燕二〇二〇年六月二十九日书 记 员 宋雯娟