广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终763号 上诉人（原审被告）大化瑶族自治县人民政府，住所地大化瑶族自治县大化镇新化东路**。 法定代表人蓝胜，县长。 委托代理人韦兆平，该县自然资源局工作人员。 委托代理人谭正辉，广西维仁律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）大化瑶族自治县大化镇流水村头水村民小组。 诉讼代表人韦仕勤，组长。 委托代理人韦江龙，广西瀛聪律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）大化瑶族自治县大化镇流水村板中村民小组。 诉讼代表人韦乃全，组长。 委托代理人黄明照，河池市法律事务中心法律工作者。 原审被告河池市人民政府，，住所地河池市金城江区江北东路** 法定代表人唐云舒，市长。 委托代理人蒙波，该市司法局工作人员。 上诉人大化瑶族自治县人民政府（以下简称大化县政府）、大化瑶族自治县大化镇流水村头水村民小组（以下简称头水村民小组）因与被上诉人大化瑶族自治县大化镇流水村板中村民小组（以下简称板中村民小组）以及原审被告河池市人民政府（以下简称河池市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2019）桂12行初195号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大化县政府的委托代理人韦兆平、谭正辉，上诉人头水村民小组的诉讼代表人韦仕勤及委托代理人韦江龙，被上诉人板中村民小组的诉讼代表人韦乃全及委托代理人黄明照，原审被告河池市政府的委托代理人蒙波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，争议地名称绿焚坡，又名录存坡，位于大化瑶族自治县易地搬迁生态民族新城西面，在2015年10月南宁天脉测绘有限公司测量的1:1800《大化瑶族自治县易地扶贫搬迁生态民族新城（二期）征地地亩图》范围内。争议地原为林地，现为荒坡，斜坡面积25.82亩（平面投影面积17.34亩），四至范围：东邻施工工地第一期用地，西邻巴律村民小组的林地，南邻头水村民小组的林地，北邻头水村民小组的林地。 因建设大化瑶族自治县易地搬迁生态民族新城项目，大化县政府需征收集体土地，征收范围包含争议地录存坡。2015年8月29日，板中村民小组向大化瑶族自治县大化镇人民政府提交《土地权属纠纷调处申请书》，请求确认绿焚坡地权属归其集体所有。2015年8月下旬，板中村民小组与头水村民小组均向大化县易地搬迁生态民族新城建设指挥部（以下简称指挥部）提交《调解申请书》，申请调解两屯录存坡的土地权属纠纷。2015年9月8日，指挥部组织双方协调，形成《会议记录表》，结论为：建议双方以和解为主，如有异议需继续收集相关证据申请上一级部门调解。若超出三个月时间板中村民小组无法提供更有力的证据，则按相关条例公示征地面积后按程序拨付征地补偿款。2016年3月18日，大化瑶族自治县土地收购储备交易所与头水村民小组签订《征地协议书》，约定征收头水村民小组集体林地斜坡丈量面积25.82亩（平面投影面积17.34亩），土地补偿费、安置补助费合计903700元。同日，大化瑶族自治县土地收购储备交易所将上述土地补偿费及安置补助费的80%即722960元支付给头水村民小组。 因确权申请一直未有结果，板中村民小组又多次以口头或书面方式向大化县政府及相关部门提出申请并要求处理。2018年11月19日，板中村民小组向河池市政府投诉请求督办。同日，河池市行政执法监督局作出《转办函》，要求大化瑶族自治县法制办公室收函后依照法定程序认真审查办理。2019年6月20日，板中村民小组以大化县政府行政不作为为由向原审法院提起行政诉讼。诉讼中，大化县政府作出大政处字〔2019〕2号《关于大化镇流水村××中村民小组与××村民小组山林权属纠纷的处理决定》。板中村民小组以大化县政府已经作出行政行为向原审法院申请撤诉，该院于2019年7月22日作出（2019）桂12行初147号行政裁定书，准许板中村民小组撤诉。 另查明，大化县政府受理板中村民小组的确权申请后，2018年5月16日询问韦某，2018年7月23日组织双方调解未果，2019年6月28日作出大政处字〔2019〕2号《关于大化镇流水村××中村民小组与××村民小组山林权属纠纷的处理决定》（以下简称2号处理决定），认为板中村民小组的申请不符合受理条件，遂驳回板中村民小组的确权申请。板中村民小组不服，向河池市政府申请行政复议。河池市政府在复议过程中以案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，决定延期审理。河池市政府于2019年10月10日作出河政复决字〔2019〕58号《行政复议决定书》（以下简称58号复议决定），维持2号处理决定。板中村民小组不服，向原审法院提起行政诉讼，诉请撤销2号处理决定和58号复议决定。 原审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定，县级以上人民政府依法有权对原告与第三人之间的林地所有权争议作出处理决定。当事人对于大化县政府的行政执法主体资格以及河池市政府作为复议机关的主体资格均无异议。本案属于集体之间林地所有权纠纷，两级政府作出的行政行为是以受理林地权属确权申请后，认为不符合受理条件而驳回当事人权属调处申请的行政行为。本案主要争议焦点是：一、本案是否符合山林权属确权调处案件受理的条件；二、大化县政府作出的行政行为证据是否充分，程序是否合法。 关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条、第二十条规定，申请确权处理，应当提交申请书和提供下列材料：（一）能够证明权属归属的有关证明材料；（二）权属争议四至范围及利用现状；（三）请求确定权属的界线图。本案中，板中村民小组在申请调处时向大化县政府提交了4份证人证言，大化县政府受理后应当依法审查板中村民小组提交的材料是否符合受理条件。大化县政府在处理决定中认为，板中村民小组提供的证据1、2、3属于板中村民小组成员自述的证人证言，不能作为本案证据；证据4经调查见证人，认为见证人对争议地四至界线及经营管理情况不清楚，无依据证明争议地属于板中村民小组，故对板中村民小组提供的4份证据均不予采信。但是，大化县政府并未向原审法院提供已充分核实板中村民小组上述材料的证据，视为没有证据证实。涉案林地权属纠纷发生在征地过程中，板中村民小组曾通过复议、诉讼、投诉等多途径寻求救济，双方对争议地均无有效的权属凭证，上述事实表明涉案林地一直存在权属争议。故大化县政府以板中村民小组的申请不符合受理条件为由驳回其确权申请，事实不清，证据不足。 关于争议焦点二。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条规定，土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。在本案诉讼过程中，大化县政府未向原审法院提供组织双方进行实地调查勘验、听取各方当事人意见的材料，其提供的材料仅反映对头水村民小组证人韦某进行调查询问，调处程序违反上述法规规定，程序违法。此外，大化县政府以决定书未以裁定书驳回板中村民小组确权申请，不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十三条第一款规定，文书标题类型不当，该院予以纠正。 综上所述，大化县政府作出的处理决定事实不清，证据不足，程序违法，河池市政府作出维持该处理决定的行政复议决定亦属认定事实不清，均依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第七十九条规定，判决：一、撤销大化县政府2号处理决定；二、撤销河池市政府58号复议决定；三、由大化县政府重新作出行政行为。案件受理费50元，由大化县政府负担。 上诉人大化县政府上诉称，(一)原审认定事实错误。1.头水村民小组能够支持权属主张的凭证及依据有《林权摸底调查表》《会议记事》，原审已经认定这些证据可以作为认定案件事实的依据，但又对这些证据不认可其证明目的且没有给予合理说明。涉案林地权属纠纷发生在2010年之前，且经流水村委会主持并调解，已达成《会议纪事》。征地发生在2015年，这充分说明板中村民小组是因为征地补偿后无依据翻案，人为制造权属纠纷。2.当事人一方成员的自述，其性质属于当事人陈述，不是行政诉讼证据中的“证人证言”，在没有其他佐证材料的情况下，不属于有效证据，没有审核的必要；证人韦秀奋自书的证言，没有反映争议地的范围。经大化县政府多次告知补全材料，板中村民小组仍达不到《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条第一款第一项的条件，即申请确权处理时应当提供能够证明权属归属的有关证明材料，故大化县政府作不予受理的理由正当，原审责成大化县政府对本无需审核的材料进行审核不当。（二）原审适用法律错误。原审判决依据了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条的规定，但该条规定是对于案件受理之后调处的程序性规定，而其对本案纠纷是作不受理处理，该条规定不适用于本案。任何案件的受理都要有基本的条件和要素，板中村民小组提交的材料明显未达到山林权属纠纷最基本的受理要求，大化县政府不予受理并无不当。原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。请求撤销原审判决，维持其作出的2号处理决定。 上诉人头水村民小组上诉称，（一）《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条第一款第一项规定“能够证明权属的证明材料”是对确权申请立案审查标准的要求，板中村民小组提交的证据不满足山林权属确权调处的受理条件，板中村民小组提交的证据为该组村民的证词，但这些村民并非争议土地分配时的参与者，又无其他证据佐证，在板中村民小组没有更有力的证据证明争议地权属的情况下，大化县政府经审查后作出决定（裁定）驳回其确权申请符合法律规定，程序合法。（二）头水村民小组虽然没有直接证据证明争议地权属的权属凭证，但《林权摸底调查表》《会议记事》及韦某的证言等足以证明争议地归其所有。（三）《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条是争议处理机关受理确权申请后，对争议地权属情况进行实体调查的程序性规定，而本案并不符合确权申请的受理条件，尚未进入实体处理阶段，原审判决认为大化县政府程序违法的认定错误，适用法律错误。请求撤销原审判决，驳回板中村民小组的诉讼请求。 被上诉人板中村民小组辩称，本案权属纠纷发生在2015年征地过程中，在头水村民小组没有涉案争议地权属凭证的情况下，《林权摸底调查表》及《会议记事》系伪造的，只凭《林权摸底调查表》《会议记事》《公示》认定争议地不属于板中村民小组所有，依据不足，因此板中村民小组申请确认涉案林地权属。大化县政府作出2号处理决定认定事实不清，证据不足，程序违法，不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十三条第一款的规定，河池市政府作出58号复议决定，认定事实不清。原审判决撤销2号处理决定及58号复议决定是正确的。请求驳回上诉，维持原判。 原审被告河池市政府述称，其作出58号复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律准确，应予维持。 二审审理期间，各方当事人对原审判决查明事实均无异议，上诉人大化县政府、头水村民小组及原审被告河池市政府均未提交新的证据。经审理，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院确认原审判决查明的事实。 本院认为，大化县政府根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条、第二十条、第二十三条的规定，认为板中村民小组的申请不符合受理条件，作出2号处理决定，驳回板中村民小组的申请。故本案的争议焦点是板中村民小组的确权申请是否符合受理条件。 《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条规定，申请确权处理，应当提交申请书。申请书包括下列内容：（一）申请人及对方权属纠纷当事人的姓名、性别、年龄、住所、联系方式，或者单位名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式；（二）土地、山林和水利工程权属争议地点、区域的四至范围、面积；（三）对土地、山林和水利工程权属请求和所根据的事实、证据和理由。当事人书写申请书确有困难的，可以口头申请，由受理机关记入笔录。同法第二十条规定，申请确权处理时应当提供下列材料：（一）能够证明权属归属的有关证明材料；（二）权属争议四至范围及利用现状；（三）请求确定权属的界线图。对于确权申请是否符合受理条件，处理机关应当以权属纠纷是否客观存在以及申请人是否与争议事项有利害关系作为审查的标准。本案中，板中村民小组提交了确权申请书，以其与头水村民小组对涉案土地存在权属争议，其对争议地有长期的管理使用事实为由，申请确定争议地权属归其所有，并提交了证人证言作为权属主张的证据材料。头水村民小组主张争议地权属的证据材料包括《林业摸底调查表》、2010年11月10日《会议记事》及韦某出具的《证明》。从双方的主张及提交的证据材料可知，争议双方均没有提交涉案争议地的有效权属凭证。2015年8月下旬，板中村民小组与头水村民小组均向大化县易地搬迁生态民族新城建设指挥部提交《调解申请书》，申请调解两屯录存坡的土地（即涉案争议地）权属纠纷。因确权申请一直未有结果，板中村民小组又多次以口头或书面方式向大化县政府及相关部门提出申请并要求处理，而此后大化县政府并未对该争议地作出确权决定，土地权属争议至今仍未解决。以上事实表明，涉案土地“录存坡”权属至今仍存在争议，板中村民小组与涉案土地权属纠纷存在利害关系。在此情况下，无论申请人提交的证据是否足以证明其享有争议地权属，处理机关应当结合当事人的主张及提交的证据，查明事实后作出权属裁决，否则涉案权属争议仍未得到实质性的解决。但大化县政府仅向原审法院提交对头水村民小组证人韦某的调查询问笔录，未能提供其组织争议双方进行实地调查勘验、听取当事人意见等材料。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，视为大化县政府没有证据证实其已全面审查了板中村民小组提交的证据及提出的主张，大化县政府以板中村民小组的申请不符合受理条件为由驳回其确权申请，事实不清，证据不足，适用法律法规错误。对于大化县的确权申请，违反《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十三条第一款规定，原审判决已明确指出属于文体适用不当，该认定正确。 综上，大化县政府作出的2号处理决定，认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误。河池市政府作出的58号复议决定予以维持错误。原审判决撤销2号处理决定及58号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人大化县政府、头水村民小组的上诉理由不成立，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人大化瑶族自治县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 蒋新江 审 判 员 熊 梅 二〇二〇年六月二十八日 法官助理 潘小桃 书 记 员 罗雨珊 附：相关法律、司法解释条文 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。