安徽省阜阳市颍泉区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖1204行初11号 原告：华香玲，女，1952年10月出生，汉族，小学文化，市民，住安徽省太和县。 委托代理人：刘问清，安徽皖太律师事务所律师。 委托代理人：陈善玉，安徽皖太律师事务所律师（实习）。 被告：太和县城市管理行政执法局，住所地安徽省太和县健康中路**，统一社会信用代码11341222MB171796XX。 法定代表人：刘志，该局局长。 出庭负责人：李纯礼，该局党组成员。 委托代理人：张锋，该局法制股股长。 委托代理人：刘永利，安徽浩太律师事务所律师。 被告：阜阳市城市管理行政执法局，，住所地阜阳市颍河西路**统一社会信用代码113412007509644663。 法定代表人：朱贺明，该局局长。 委托代理人：赵惠娟，该局法制科工作人员。 委托代理人：潘大峰，安徽风采律师事务所律师。 原告华香玲不服被告太和县城市管理行政执法局（以下简称太和县城管局）2019年6月11日作出的太城管（规划）［2019］32号限期拆除违法建筑决定、被告阜阳市城市管理行政执法局（以下简称阜阳市城管局）2019年10月8日作出的阜城管复决字［2019］018号行政复议决定，于2019年10月29日向太和县人民法院提起行政诉讼，太和县人民法院报请阜阳市中级人民法院指定管辖。2020年1月17日，阜阳市中级人民法院指定本院管辖，本院于2020年3月16日受理后，依法组成合议庭。本案诉讼期间，因新冠××疫情影响两次推迟开庭审理后，于2020年6月15日公开开庭审理了本案。原告华香玲及其委托代理人刘问清、被告太和县城市管理行政执法局党组成员李纯礼及其委托代理人张锋、刘永利、被告阜阳市城市管理行政执法局委托代理人赵惠娟、潘大峰等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月11日，被告太和县城市管理行政执法局作出太城管（规划）［2019］32号限期拆除违法建筑决定，认定华香玲在太和县城××大街建设的房屋北侧第3层钢构房，建于2004年，面积59.60平方米，未办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限华香玲自接到本决定之日起3日内自行拆除面积59.60平方米的北侧房屋第3层违法建筑。被告阜阳市城市管理行政执法局2019年10月8日作出阜城管复决字［2019］018号行政复议决定，维持了被告太和县城市管理行政执法局作出太城管（规划）［2019］32号限期拆除违法建筑决定。 被告太和县城市管理行政执法局在法定举证期限内提供主体资格方面的证据为：1.组织机构代码证、法定代表人身份证明；2.《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》第二条、《城市管理执法办法》第十条、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条的规定，证明被告具有适格的主体资格。事实方面的证据为：1.2019年3月7日太和县城关镇城中片区拆迁安置工作办公室出具的《关于要求查处建房的情况反映》；2.2019年3月8日太和县城关镇古城社区居民委员会出具的《华香玲建房情况说明》；3.2019年3月15日太和县城关镇城中片区拆迁安置工作办公室出具的《项目情况说明》；4.2019年3月15日被告执法工作人员调查询问笔录和现场检查(勘验)笔录、原告房屋的照片；5.2019年4月4日被告送达太和县自然资源和规划局《协助调查通知书》；6.2019年5月6日被告送达太和县房地产管理局《协助调查通知书》；7.2019年5月8日太城管函(2019)71号《关于华香玲涉嫌违法建设性质认定函》文件、2019年5月24日太和县自然资源和规划局出具的太自然资规划认(2019)16号关于《关于华香玲涉嫌违法建设行为性质认定函》的复函；8.阜政秘[1998]387号《太和县城市总体规划(1995-2010)》、阜政秘[2007]2号《关于的批复》。上述证据证明目的:(1)证明原告2004年所建的房屋位于太和县城市规划区范围内，且未办理建设工程规划许可证，属于违法建筑；(2)证明原告所建的房屋大部分位于规划商业用地范围内，小部分位于规划公园绿地范围内，严重影响规划商业用地和规划公园绿地的实施，属于无法采取改正措施消除影响的情形，其违法行为一直处于持续状态，应依法予以限期拆除。程序方面的证据为：1.立案审批表;2.调查终结记录;3.集体讨论决定;4.太城管(规划)拆告[2019]32号告知书及送达回证;5.太城管(规划)限拆[2019]32号限期拆除违法建筑物决定及送达回证。上述证据证明被告作出的《限期拆除违法建筑物决定》程序合法。法律方面的依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款、全国人大法工委法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的答复、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条第(二)项的规定，证明被告作出的《限期拆除违法建筑物决定》适用法律正确。 被告阜阳市城市管理行政执法局在法定举证期限内提供主体资格证明材料：1.统一社会信用代码；2.法人代表证明书。证明被告的主体适格。程序方面的证据材料：1.华香玲行政复议申请书及提供的证据材料：2.补正行政复议申请通知书、送达回执；3.行政复议案件受理审批表；4.行政复议答复通知书；5.行政复议文书、送达回证；6.太和县城市管理行政执法局行政复议书面答复；7.行政复议案件审结报告；8.审议笔录；9.行政复议决定审批表；10.行政复议决定书及送达回证。上述证据证明阜阳市城市管理行政执法局所做出的行政复议决定程序合法。法律、法规方面的依据为：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，证明被告作出的复议决定适用法律正确。 原告华香玲诉称：1.被告太和县城市管理行政执法局为达到拆迁的目的而做出限期拆除违法建筑决定，属于以拆违代拆迁，是国务院明令禁止的违法行为。2.原告的房屋建于《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，该法律不能够适用于原告的房屋。原告的房屋建于被告所依据的城市总体规划之前，也不能够适用于原告的房屋。3.被告太和县城市管理行政执法局没有按照法律规定的程序，告诉当事人申诉和陈述的权利，程序违法。4.被告阜阳市城市管理行政执法局在未查明相关事实的情况下，即维持了太和县城市管理行政执法局的有关决定，认定事实不清，适用法律错误。综上所述，原告的住房建于《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，根据“法不溯及既往”的原则，被告认定事实错误，适用法律错误。为维护法律尊严，保护公民的合法权益，请求：依法撤销被告太和县城市管理行政执法局作出的太城管（规划）限拆(2019)32号限期拆除违法建筑决定；撤销阜阳市城市管理行政执法局作出的阜城管复决字(2019)018号行政复议决定。 原告华香玲提供的证据为：1.华香玲的身份证，证明原告的自然状况。2.阜城管复决字[2019]018号《行政复议决定书》，证明被告阜阳市城市管理行政执法局复议维持了被告太和县城市管理行政执法局作出的《限期拆除违法建筑决定》。3.太城管（规划）限拆[2019]32号《限期拆除违法建筑决定》，证明被告作出了行政行为。4.今日头条（2019年5月23日信息），证明原告房屋所在位置已被太和县人民政府拍卖，被告的行为实际是拆迁行为，而非原告的建筑属违章建筑。5.2011年11月7日太和县房地产管理局张贴的通知，证明被告的行为实际是拆迁行为，而非原告的建筑属违章建筑。6.太和县城市总体规划（2013-2030），证明被告的行为实际是拆迁行为，而非原告的建筑属违章建筑；原告房屋在被告城市规划之前，属合法建筑。7.原告丈夫持有的房产证，证明原告房屋是合法建筑。8.原告身份证及户口本，证明原告房屋是合法建筑。 被告太和县城市管理行政执法局辩称：1.原告华香玲未办理《建设工程规划许可证》进行建房，违法事实清楚。原告华香玲在位于太和县城××大街（原公安局家属院）建设房屋,其中北侧房屋第3层为钢构房，建筑面积59.60平方米，建于2004年。根据已批准并向社会公布的、众所周知的《太和县城市总体规划（1995-2010）》、《太和县城市总体规划（2006-2020）》，原告华香玲所建房屋位置所在地已纳入城市规划区内，原告华香玲在建房时未办理《建设工程规划许可证》，属于违法建筑。截止被告太和县城市管理行政执法局接到举报进行处理时，一直未予纠正或依法处理。涉案房屋未办理《建设工程规划许可证》进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于违法建设。该事实有县自然资源和规划局、房产局等部门出示结果，以及县自然资源和规划局认定结论和现场检查（勘验）笔录、调查笔录，以及违法建房照片等证据证实。2.原告华香玲所建房屋，严重影响项目实施，属无法采取改正措施消除影响的情形。根据太和县自然资源和规划局太自然资规划认（2019）16号《关于＜关于华香玲涉嫌违法建设行为性质认定函＞的复函》的认定结论，依据《太和县城总体规划（2013—2030）》，原告华香玲建设的建筑物大部分位于规划商业用地范围内，小部分位于规划公园绿地范围内，严重影响规划商业用地和规划公园绿地的实施。华香玲建设的建筑物在“老城区（棚户区）改造任务”项目拆迁范围内，除1980年建设的房屋外，其他房屋建设性质不符《安徽省城乡规划条例》第五十四条第一款、第二款规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，该违法建设性质应属于无法采取改正措施消除影响的情形。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款、全国人大法工委法工办发［2012］20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的答复，以及《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条第（二）项的规定，原告华香玲所建设的建筑物违反城乡规划的事实始终存在，其违法行为为继续状态，严重影响规划项目的正常实施，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。3.被告太和县城市管理行政执法局作出的《限期拆除违法建筑决定》主体适格，程序合法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定》、住房和城乡建设部建法（2012）99号第二条、《城市管理执法办法》第十条、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条等相关法律、法规规定，被告太和县城市管理行政执法局有权对原告华香玲的违法建筑作出《限期拆除违法建筑决定》。被告太和县城市管理行政执法局作出的《限期拆除违法建筑决定》，严格按照立案、调查询问、现场勘验、拍照取证和集体讨论决定等法律程序，在下达《限期拆除违法建筑决定》之前，向原告华香玲下达《告知书》，严格按照要求履行了告知程序，并告知了陈述和申辩权利及申请复议或提起行政诉讼等救济权利。请求依法维持被告作出的太城管（规划）限拆［2019］32号限期拆除违法建筑决定。 被告阜阳市城市管理行政执法局辩称：收到华香玲的行政复议申请后，及时进行了审查，并依法进行了受理。根据《行政复议法》第二十三条的规定，将行政复议申请书副本发送给了太和县城市管理行政执法局。太和县城市管理行政执法局提交书面答复及当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料后。经审查认为，华香玲在太和县城市规划区范围内未取得建设工程规划许可证手续擅自建设房屋，其房屋违法建设性质属于无法采取改正措施消除影响的情形。违法建筑在被拆除前，因其带来的违反城乡规划的事实始终存在，应视为违法建设行为有继续状态，《中华人民共和国城乡规划法》是对之前的《中华人民共和国城市规划法》的法律承接，关于城镇规划区违法建筑的处理，在原城市规划法中即有规定，同时原告华香玲行为的违法状态也一直持续至太和县城市管理行政执法局立案调查时。太和县城市管理行政执法局在履行了立案、调查、勘验、告知、听证、决定及送达程序后，依照相关法律的规定对原告华香玲作出限期拆除违法建筑并无不妥。据此，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出复议决定，维持了太和县城管执法局作出的太城管（规划）限拆[2019]32号《限期拆除违法建筑决定》，并送达给原告华香玲。阜阳市城市管理行政执法局作出的行政复议决定，程序合法，适用法律正确，应予以维持，请求人民法院依法驳回原告华香玲的诉讼请求。 经庭审质证，双方当事人的质辨意见如下： 原告华香玲对被告太和县城市管理行政执法局提供主体资格方面的证据无异议，但认为没有证据能证明被告是否是被授权的行政执法部门。对事实方面的证据1情况反映，不能证明原告房屋是违章建筑，该单位不具备认定违章建筑的主体资格。证据2无异议。证据3内容属于事实情况，无异议，但该说明书明确本案属于老城区改造的拆迁项目，而并非原告存在违章而需要进行行政处罚。证据4笔录属于事实情况，该房屋部分有房产证。证据5、证据6均有异议，涉案土地及房屋登记在原告丈夫名下，未查到不代表该房屋属于违章建筑。证据7答复中并没有认定原告的房屋属于违章建筑，房屋建设在2013年之前，是在规划之前。证据8的（2006-2020）规划批复是2007年作出，对原告涉案房屋没有溯及力，被告未提供（1995-2010）规划，并且在规划期内未实施，并且已被新规划替代，属于引用失效的规划；另外，也反映出本案并非查处违法行为而是拆迁行为。程序方面的证据，认为没有告知原告所享有的申诉、听证及提供证据的相关权利，并且缺少认定原告房屋为违章建筑的合法程序要件。法律方面的依据，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条在原告房屋建设之后适用，法无溯及既往的原则，不应适用。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定违法行为在2年内未被发现不予处罚，是指房屋建设动态行为，而不属于结果的持续性，不适用于本案。原告房屋最晚于2004年建设完毕，该行为早已终结，没有持续状态，被告将行为产生的静态结果混淆为动态的违法行为，属适用法律错误。人大法工委答复规定，违反上位法的规定，明显法理错误，不应适用。指导意见，不适用此前发生的行为，属适用法律错误。没有合法部门认定原告房屋属于违法建筑。被告阜阳市城市管理行政执法局对被告太和县城市管理行政执法局提供的证据无异议。被告太和县城市管理行政执法局辩驳意见认为：1.被告提供了相关法律依据均能反映出被告具有作出该具体行政行为的资格；2.通过被告提供的事实证据能够反映出原告的房屋是建于2004年，根据被告提供（1995-2010）规划及（2006-2020）规划、太和县县自然资源和规划局作出的性质认定函复函文件，已认定原告建筑属于无法改正措施、消除影响的情形，依法予以作出拆除；3.太和县城管局已经向原告下达了告知书并告知了原告的陈述和申辩的权利。 原告华香玲对被告阜阳市城市管理行政执法局提供证据的质证意见，同对被告太和县城市管理行政执法局证据的质证意见，认为被告阜阳市城市管理行政执法局在发现被告太和县城市管理行政执法局的处罚没有事实依据和适用法律错误的情况下，未能纠正事实。被告太和县城市管理行政执法局对被告阜阳市城市管理行政执法局提供的证据无异议。 被告太和县城市管理行政执法局对原告华香玲提供的证据1、证据2、证据3、证据8均无异议。证据4、证据5有异议，认为不能证明原告房屋系合法建筑，并且与本案没有关联性。证6真实性无异议，认为该规划能反映出原告房屋在该规划范围之内没有办理规划许可，结合（1995-2010）城市总体规划、（2006-2020）城市总体规划，原告的房屋系违法建设并且处于持续状态。证据7房产证，被告作出的限拆是第三层钢构房，不在该房产证范围之内，与涉案的违章建筑不具有关联性。被告阜阳市城市管理行政执法局对原告华香玲提供证据的质证意见同太和县城市管理行政执法局的质证意见，认为证据7房产证是涉案第三次房屋下面两层房屋的房产证，第三层没有认证，属于违法建筑。 经审理查明：2000年4月27日，太和县房地产管理局给姚文亮（华香玲之夫）颁发了太房权证私有字第××号房屋产权证，房屋坐落西大街43号27户，房号北砖混2层124.25平方米，房号南21.30平方米，设计用途住宅。2004年，华香玲在北侧房屋建设了第3层钢构房，面积59.60平方米。2019年6月11日，被告太和县城市管理行政执法局作出太城管（规划）［2019］32号限期拆除违法建筑决定，认定华香玲在太和县城××大街建设的房屋北侧第3层钢构房，建于2004年，面积59.60平方米，未办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。根据太和县自然资源和规划局太自然资规划认（2019）16号《关于＜关于华香玲涉嫌违法建设行为性质认定函＞的复函》的认定结论，原告华香玲建设的建筑物大部分位于规划商业用地范围内，小部分位于规划公园绿地范围内，严重影响规划商业用地和规划公园绿地的实施。华香玲建设的建筑物在“老城区（棚户区）改造任务”项目拆迁范围内，除1980年建设的房屋外，其他房屋建设性质不符《安徽省城乡规划条例》第五十四条第一款、第二款规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，该违法建设性质应属于无法采取改正措施消除影响的情形。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限华香玲自接到本决定之日起3日内自行拆除面积59.60平方米的北侧房屋第3层违法建筑。被告太和县城市管理行政执法局提供了事实方面的证据：关于要求查处建房的情况反映、华香玲建房情况说明、项目情况说明、调查询问笔录、现场检查（勘验）笔录、原告房屋的照片、协助调查通知书、太和县城市管理行政执法局出具的太城管函（2019）71号《关于华香玲涉嫌违法建设性质认定函》、太和县自然资源和规划局太自然资规划认（2019）16号《关于的复函》、阜政秘［1998］387号《太和县城市总体规划（1995-2010）》、阜政秘［2007］2号《关于的批复》，予以证明原告2004年所建的房屋位于太和县城市规划区范围内，且未办理建设工程规划许可证，属于违法建筑，严重影响规划商业用地和规划公园绿地的实施，属于无法采取改正措施消除影响的情形，其违法行为一直处于持续状态，应依法予以限期拆除。其中，太和县自然资源和规划局太自然资规划认（2019）16号《关于的复函》中，对于符合条件的，建议本着尊重历史，妥善解决征地拆迁历史遗留问题、维护稳定的原则，对于上述情况综合考虑认定、给予相应补偿。被告太和县城市管理行政执法局提供了程序方面的证据：立案审批表、调查终结记录、集体讨论决定、太城管（规划）拆告［2019］32号告知书及送达回证、太城管（规划）限拆［2019］32号限期拆除违法建筑物决定及送达回证，予以证明被告所作出《限期拆除违法建筑物决定》程序合法。 2019年8月14日，被告阜阳市城市管理行政执法局受理原告华香玲的行政复议申请后，将行政复议申请书副本发送给了太和县城市管理行政执法局，太和县城市管理行政执法局提交书面答复及当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料。经审查认为，原告华香玲在太和县城市规划区范围内未取得建设工程规划许可证手续擅自建设房屋，其房屋违法建设性质属于无法采取改正措施消除影响的情形。违法建筑在被拆除前，因其带来的违反城乡规划的事实始终存在，应视为违法建设行为有继续状态。太和县城市管理行政执法局在履行了立案、调查、勘验、告知、听证、决定及送达程序后，依照相关法律的规定对原告华香玲作出限期拆除违法建筑并无不妥。2019年10月8日，被告阜阳市城市管理行政执法局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出阜城管复决字[2019]018号行政复议决定，维持了太和县城管执法局作出的太城管（规划）限拆[2019]32号《限期拆除违法建筑决定》，并送达给原告华香玲。 本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，华香玲于2004年在原有北侧房屋的基础上建设第3层钢构房，面积59.60平方米，未办理建设工程规划许可证，事实清楚。太和县自然资源和规划局出具的太自然资规划认（2019）16号《关于＜关于华香玲涉嫌违法建设行为性质认定函＞的复函》，对华香玲是否办理规划许可手续、所建建筑物所在位置、及对现行规划的影响作出了描述，亦对涉案房屋违法性及违法程度进行认定。太和县城市管理行政执法局认定华香玲违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，作出的太城管(规划)限拆[2019]32号限期拆除违法建筑物决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予以维持。阜阳市城市管理行政执法局根据太和县城市管理行政执法局提供的证据，按照法定程序作出的阜城管复决字[2019]018号行政复议决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予以维持。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定、全国人大法工委法工办发［2012］20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》精神，认定原告华香玲所建设的第3层钢构房，违反城乡规划的事实始终存在，其违法行为为继续状态，严重影响规划项目的正常实施，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，并无不当。对原告提出的涉案房屋建于2004年，应适用当时的法律规定，法不溯及既往的主张，本院不予采信。被告太和县城市管理行政执法局于2019年5月29日作出太城管（规划）拆告[2019]32号告知书，并于当日留置送达给华香玲，告知了陈述和申辩权利，故对原告华香玲提出的被告未履行告知当事人申诉和陈述的权利，程序违法的主张，本院不予采信。根据太和县自然资源和规划局太自然资规划认(2019)16号《关于的复函》中的建议，本着尊重历史，妥善解决征地拆迁历史遗留问题、维护稳定的原则，有关部门可综合考虑认定是否给予相应补偿。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告华香玲的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  吴庆新 人民陪审员  张桂芳 人民陪审员  孙文山 二〇二〇年六月十八日 书 记 员  李明菲 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。