湖北省大冶市人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂0281行初25号原告:黄石神州科技有限公司，住所地：黄石港工业园区港湾大道**。法定代表人:曹玉山，该公司经理。委托诉讼代理人：张亚芳，湖北易圣律师事务所律师。代理权限：一般代理。被告：大冶市保安镇人民政府，住所地，大冶市保安镇。法定代表人：梅艳峰，镇长。委托诉讼代理人：刘汉中，大冶市保安法律服务所法律工作者。代理权限：一般代理。原告黄石神州科技有限公司诉被告大冶市保安镇人民政府防汛抗洪行为违法一案，本院于2018年8月16日作出(2017)鄂0281行初81号行政判决，原告黄石神州科技有限公司不服该判决，向黄石市中级人民法院提出上诉，2018年12月3日，黄石市中级人民法院作出(2018)鄂02行终134行政裁定，裁定:1、撤销大冶市人民法院(2017)鄂0281行初81号行政判决；2、发回大冶市人民法院重审。本院受理后，依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人张亚芳，被告副镇长余学兵及委托诉讼代理人刘汉中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2016年入夏因连降暴雨，考虑到保安湖安全，被告大冶市保安镇人民政府于2016年7月8日将保安湖西海口下围东西两侧截留沟大堤挖开30余米破堤泄洪。被告破堤泄洪行为导致原告养殖的300亩面积泥鳅、165亩面积龙虾、2万尾草鱼和1万尾鲢鱼被洪水冲毁，直接经济损失368.6万元。原告损失发生后，于2016年7月24日向大冶市水产局、保安镇政府递交了《请求灾后自救资金的报告》，保安镇西海村委会在报告上加盖了公章并证明“情况属实”，保安镇政府农业办公室也加盖公章并“同意申报”。到2017年5月，原告一直没有等到政府拨付补助款。事后，原告得知被告采取破堤泄洪的行为，并不是受大冶市防汛指挥部指令所为，而是擅自决定的违法行为，导致拨款存在问题。被告在实施破堤泄洪前，没有对原告通知，且泄洪的合法性、必要性、程序性均不符合《中华人民共和国防洪法》的规定。故此诉至法院，请求确认被告2016年7月8日在保安湖西海口下围破堤泄洪行为违法，同时一并提起行政赔偿请求。原告向本院提交证据如下：1.原告公司营业执照复印件，法定代表人身份证明复印件，证明原告的诉讼资格；2.请求政府扶持灾后自救资金的报告和情况反映各一份，证明当时事发经过是被告的行政行为产生的，被告的行政行为对原告造成的损失数额。被告大冶市保安镇人民政府辩称，1、本案讼争的保安湖西海口下围地区养殖场的承包人实际是阳新网湖宋氏水产养殖公司，原告主体不适格。2、被告没有破堤泄洪的行政行为存在。3、原告的损失属于不可避免的自然灾害造成，与被告的行为不存在因果关系。4、原告的起诉不符合行政诉讼法受案范围，因此请求驳回原告的诉讼请求。5、原告因虚假申报得到的救灾物资12000元，属于不当得利，应当退回。被告向本院举证如下:证据一、合同二份、村委会证明二份、收据七张、情况说明一份；拟证明1、诉争的保安镇西海口下围实际承包人经营者为阳新网湖宋氏养殖有限公司，非黄石神州科技有限公司；2、原告不是本案的直接利害关系人，主体不适格；证据二、录像资料一份、现场照片六张及证人证言三份；拟证明1、2016年西海口防汛现场洪水成灾，无法自保自救，是百年难遇自然灾害，以及临时所筑堤埂多处也被冲毁等客观事实；2、由于暴雨越下越大且大堤出现险情，只是清开阻碍自然行洪的临时障碍，原大堤完整无损，不存在不当和超过限度；证据三、《防洪预案》二份、市防指证明一份、挖机师傅证明一份；拟证明1、被告严格按照防洪预案规定执行的；2、由于西海口上下围是小民垸，被告作为镇级防指，对突发险情在未超越防洪预案规定范围内，有权进行调度。筑临时堤为自保自救，出现险情将临时堤清开一段，都是采取防汛处置措施，是合理合法的防汛调度行为，不存在违法行政。庭审中，当事人对证据进行了质证，并发表如下质证意见：原告对被告提供的证据一的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为只能证明这些合同名义上的承包人是阳新网湖宋氏养殖有限公司，不能证明原告不是这些湖域的实际承包人，也不能证明原告不是本案的利害关系人，更不能证明原告的主体不适格。对证据二的真实性、合法性有异议，认为不能显示出证据产生的时间，对关联性和证明目的均持异议，认为不能还原当时事发的真相。对证据三《防洪预案》的真实性无异议，认为该预案中的条款并不能证明被告破堤泄洪的行为合法；对市防指证明真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为该证明不能证明被告没有实施破堤行为。被告对原告提交的证据1真实性无异议，关联性有异议，认为原告诉讼主体不适格，诉争的养殖场承包经营主体是阳新网湖宋氏水产有限公司，与原告没有任何关系；对证据2真实性无异议，关联性有异议，村里出具的证明只能证明水产面积，不能证明原告的损失，保安镇政府的申报只是一个手续，无法证明原告的损失存在。诉讼中，被告申请证人高某、游某、尹某、梁某出庭作证。证人高某的证言证明：大冶市保安镇西海口下围养殖场阳新宋氏网湖养殖有限公司承包经营，委托其管理，2015年至2016年由雷建辉经营。证人游某、尹某、梁某的证言均证明：被告实施的并非破堤泄洪，而是因连续大雨天气，洪水漫过大堤，为确保大堤安全，将原大堤旁边的子堤在汛情期间临时加高的土夹石层扒开一处以防止保安湖溃坝危险。本院对当事人无异议的证据依法予以确认，对有异议的证据，结合案件相关事实予以综合认定。经审理查明，2016年7月，大冶地区连降暴雨，保安湖水位急剧上升。为确保流域周边人民群众生命财产安全，根据省防指指令，大冶市防汛抗旱指挥部于2016年7月13日制订《保安湖流域超标准洪水防洪预案》，该预案第二条特别强调，保安湖流域水库普遍在高水位运行，必须确保水库防洪安全，合理调度保安湖水位，减轻保安湖防洪压力，保安湖流域内水库在第一次强降雨过程前应加大水库开闸下泄流量，在第二次强降雨过程中，视各水库水位及保安湖水位情况适时调度。同时强调，保安湖水位在保证20米以下时，必须确保民垸堤防安全，全力做好巡堤查险除险，对出现险情的堤段要及时处理到位。2016年4月17日，被告大冶市保安镇人民政府对所辖各党总、支部、社区及镇直各部门下发《保安镇2016年度洪涝灾害防御预案》，目的是“预防为主，防抗结合，切实搞好2016年的防汛工作，确保各类水利工程安全度汛”。汛情期间，因水势过大，被告组织村民在保安湖西海口下围大堤排洪港东西两侧用土夹石加固了子堤，后因汛情告急，洪水已漫过大堤，防汛人员不能上堤，保安湖大堤有溃坝危险，大冶市保安镇人民政府从保安湖周边民垸的生命财产安全考虑，在保安镇西海村村委会干部的配合下，于2016年7月8日将保安湖西海口下围东西两侧临时加高的土夹石子堤中的一处扒开几米，以便向排洪港泄水分洪，减轻原大堤水位压力。2016年7月24日，原告向大冶市水产局提交《请求扶持灾后自救资金的报告》一份，报告陈述内容：西海口下围位于保安湖西边的湖叉，由原告投入巨大资金进行了改造，现已基本建成适合各种养殖业基地。湖内总面积为565亩，以养殖泥鳅、龙虾、精养鱼池为主。2016年入梅以来连降暴雨，西海口下围投资商及技术人员在保安镇纪委领导及西海村干部的支持和配合下，投入了大量人力物力进行抗洪抢险。但由于降雨时间长，镇领导以大局为重，考虑大堤危险，将东西两侧截留沟大堤挖开泄水分洪。致使原告投放的泥鳅、龙虾、草鱼共计损失368.6万元。为尽快恢复生产，特向政府及相关部门请求救灾资金。大冶市保安镇西海村委会在此报告上加盖公章并附“情况属实”，大冶市保安镇人民政府农业办公室亦在报告上加盖公章，并附明“同意申报”。同时查明，大冶市保安镇西海口下围养殖场系2009年3月11日由西海村、枫林村将原保安镇西海口垦区发包给阳新宋氏网湖养殖有限公司开发经营形成，承包期限20年，即从2010年元月10日起至2030年元月10日止。后原告通过转包取得该养殖场实际经营权。综上，原告认为其财产损失368.6万元，系被告违法破堤泄洪所致，请求确认被告破堤泄洪行政行为违法。本院认为，《中华人民共和国防洪法》第二条规定：防洪工作实行全面规划、统筹兼顾、预防为主、综合治理、局部利益服从全局利益的原则。第三十八条规定：防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。第四十条第三款还规定：各级防汛指挥机构和承担防汛抗洪任务的部门和单位，必须根据防御洪水方案做好防汛抗洪准备工作。本案被告大冶市保安镇人民政府作为负责保安湖防汛抗洪任务的一级地方人民政府，在2016年汛期即将到来之时，于2016年4月17日制定了《保安镇2016年度洪涝灾害防御预案》，预案对保安湖沿湖大堤设防水位、设警戒水位、保证水位、最高警戒水位等均作了规定。在保安湖水位即将超过《防洪预案》防限水位的紧急情况下，被告于2016年7月8日口头通知原告，并在西海村委会等部门的配合下，用挖机将保安湖西海口下围东西两侧子堤上加层土夹石扒开泄洪，以防保安湖溃坝造成群众的生命安全及财产损失，被告的行为是按照国家防洪防汛抢险相关法律法规规定所采取的紧急抗洪抢险措施，符合《中人民共和国防洪法》的上述规定，并不存在违法行政的情形。被告在庭审中提供的证人及大冶市防汛抗旱指挥部出具的证明，均证实被告没有实施违法破堤泄洪行为，故原告诉被告在保安湖西海口下围实施破堤泄洪行为违法，无事实根据和法律依据，本院不予支持。诉讼中，被告认为原告不是本案适格主体。因原告系保安湖西海口下围养殖场的实际经营者，与被告行政行为具有利害关系，故依法具有诉讼主体资格。故此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告黄石神州科技有限公司要求确认被告大冶市保安镇人民政府破堤泄洪行政行为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄石神州科技有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。审 判 长  黄开文人民陪审员  祁国良人民陪审员  罗国营二〇二〇年六月二十二日书 记 员  皮晓琦