安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖01行终195号 上诉人（原审原告）王立香，女，1968年3月20日出生，汉族，住安徽省定远县。 委托代理人刘义，北京京云律师事务所律师。 委托代理人杜伟，北京英云律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合肥市蜀山区井岗镇人民政府，住所地合肥市蜀山区长江西路**，统一社会信用代码11340104002991223N。 法定代表人李兵，镇长。 委托代理人朱勇，安徽华人律师事务所律师。 委托代理人汪奎，安徽华人律师事务所律师。 上诉人王立香因诉被上诉人合肥市蜀山区井岗镇人民政府（以下简称井岗镇政府）行政强制拆除行为违法一案，不服合肥市蜀山区人民法院（2019）皖0104行初216号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告王立香非合肥市蜀山区井岗镇十里店村村民，2011年6月4日，原告王立香等五人与熊自保等四人签订协议，协议上约定原告王立香等五人购买熊自保等四人位于合肥市蜀山区××十里店村××村民组的房屋上下各5间（包括楼梯、水井）。2018年9月21日，合肥市蜀山区人民政府制定《合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁补偿安置方案》。该方案确定合肥市蜀山区人民政府是房屋搬迁的主体，蜀山区房屋征收办公室是房屋搬迁部门，井岗镇政府是房屋搬迁实施单位。该方案确定搬迁的范围是熊南组、熊北组、西新庄等11个村民组。2018年10月29日，合肥市蜀山区大建设指挥部办公室和井岗镇政府共同成立合肥市高铁西站片区城中村改造项目现场指挥部，并制定了《合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁补偿安置实施细则》。2018年11月7日，合肥市高铁西站片区城中村改造项目现场指挥部针对十里店社区熊南组、熊北组、西新庄三个村民组房屋的搬迁发布了《搬迁公告》。被告井岗镇政府对拆除案涉房屋予以认可。原告不服该拆除行为，诉至法院，要求确认被告对原告房屋实施强制拆除的行为违法，并由被告承担本案诉讼费用。 原审法院认为：《中华人民共和国物权法》第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……。”《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号）规定：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”中央农村工作领导小组办公室、农业农村部于2019年9月11日发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）亦规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过本省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。……在征得宅基地所有权人同意的前提下，鼓励农村村民在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地”。根据上述规定，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，不得向本集体经济组织成员之外的人出售、转让宅基地房屋。故原告提供的房屋买卖协议不能证明其是案涉房屋的合法产权人或用益物权人。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”。本案，原告王立香提供的证据不能证明其是案涉房屋的合法的产权人或用益物权人，故其不具备法定的原告主体资格。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告王立香的起诉。 上诉人王立香上诉称：1.一审法院错误的认定上诉人不是涉案房屋的合法的产权人或用益物权人，偷换概念认为上诉人与被诉的行政行为没有利害关系，进而否认上诉人的原告资格是错误的。本案中上诉人房屋被强拆与被上诉人的拆迁行为有法律上的利害关系。原告通过签订房屋购买协议的方式取得房屋的产权，并且居住多年，对房屋进行了装饰装修，室内存在财物和日常生活用品，被上诉人采取强制拆除的方式拆除上诉人的房屋，显然上诉人为该拆除行为的相对人。2.被上诉人也认可上诉人是本次征收对象，这一事实在入户登记测量确认单中也得以证明。3.被上诉人的合肥高铁西站片区城中村改造项目，集体土地房屋搬迁补偿安置细则多次提到非集体经济组织成员及有房无户的补偿问题。按照该实施细则也并非对上诉人不予补偿。4.一审法院在审理行政案件时不应该对购房合同的效力进行审查，否认房屋买卖协议的效力。《中华人民共和国土地管理法》中没有明确说明房屋买卖协议无效。一审法院判决书中也没有引用关于买卖协议的无效的条款。合同效力是民事案件解决问题，即使购房协议无效，不能否认上诉人与强制拆除行为存在利害关系，不能否认上诉人是该行为的相对人，不能否认上诉人在一审中享有原告资格。5.一审法院混淆了合法利益与合法主体资格，上诉人购置的房屋为合法建筑，对其合法利益，法院应予以保护。对上诉人的诉讼主体资格审查，应以是否是行政行为的相对人或者与行政行为具有利害关系作为审查标准。被上诉人在没有获得补偿的情况下，实施强制拆除行为，对上诉人居住权、财产权产生影响，上诉人是拆除行为的行政相对人。6.在司法实践中，涉及到购房合同无效的情况下，一般也是在补偿后出现出卖人与买受人财产分割问题，购房协议已经约定出卖人放弃了拆迁利益，一审法院认定上诉人不具有诉讼主体资格，对上诉人不公，同时也剥夺了上诉人救济的权利。综上，请求二审法院撤销一审裁定，支持上诉人一审的全部诉请。 被上诉人井岗镇政府答辩称，一审法院认为被答辩人不是涉案房屋的合法产权人或用益物权人，认定事实和适用法律均是正确的。只有其对涉案房屋具有合法权益，其才与涉案房屋的拆除行为具有法律上的利害关系。上诉人主张对涉案房屋存在产权的依据就是一份不规范的购房合同。因此涉案购房合同有效与否关系到涉案房屋的产权是否发生了转移。涉案房屋是合肥市蜀山区井岗镇十里店社区范围内集体土地上的房屋，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。上诉人不是合肥市蜀山区井岗镇十里店社区的集体经济组织成员，其与合肥市蜀山区井岗镇十里店社区村民私自所签订的集体土地上房屋的买卖合同是无效合同，依法对涉案房屋就不具有合法的所有权。同时上诉人没有提交关于涉案房屋用益物权的证据，因此，一审法院认定其不是涉案房屋的合法产权人或用益物权人完全正确。涉案房屋的拆除是涉案房屋的合法权利人交付井岗镇政府，上诉人也是配合予以搬迁，在一审庭审中相关工作人员也出庭对质并予以证明，房屋在拆除时房内没有财物，拆除行为并非强制拆除行为，该拆除行为根据物权法规定消灭的是房屋所有权，而根据本案的证据上诉人均不是本案涉案房屋的所有权人。上诉人均不属于井岗镇政府辖区村民，因此在井岗镇不具有取得集体土地房屋的资格，上诉人为了投资拆迁利益，在井岗镇辖区范围内购买集体土地房屋，该行为不具有合法性，属于无效行为。上诉人等配合集体搬迁后，因为对涉案房屋的补偿不服，转为起诉涉案房屋的拆除行为，该起诉行为增加拆迁负担，也浪费了司法资源。如果允许外地人在井岗镇购买房屋并允许其取得集体土地房屋资格的话，井岗镇政府房屋搬迁压力十分巨大，司法资源也面临极大浪费，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。上诉人提供的房屋买卖协议等证据可以初步证明上诉人是案涉房屋的实际居住使用人。即使上诉人购买房屋的行为违反法律规定，也并不影响上诉人对房屋中其它财产享有合法权益。现上诉人认为被上诉人的行政强制拆除行为使其权益受到损害，其与被诉强制拆除行为之间具有了法律上的利害关系。一审法院以上诉人不具备法定的原告主体资格而裁定驳回上诉人起诉不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销合肥市蜀山区人民法院（2019）皖0104行初216号行政裁定； 二、本案指令合肥市蜀山区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 黄 成 审判员 应道荣 审判员 李进学 二〇二〇年六月十一日 法官助理邓乐 书记员丁亚敏 附：本案引用的相关法律条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。 …… 2、《最高人民法院关于执行的解释》第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。