山东省济宁市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2019)鲁08行赔初49号原告陈秀坤，男，汉族，1963年4月3日出生，住山东省鱼台县。委托诉讼代理人姚海涛，山东纵横统一律师事务所律师。被告鱼台县人民政府，住所地鱼台县湖陵二路东。法定代表人刘学圣，县长。出庭负责人颜斌，副县长。委托诉讼代理人李红雷，山东英辩律师事务所律师。委托诉讼代理人马伯峰，鱼台县人民政府工作人员。原告陈秀坤请求确认被告鱼台县人民政府行政赔偿一案，于2019年9月29日诉至本院。本院依法受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月31日公开开庭审理了本案。原告及其委托诉讼代理人姚海涛，被告负责人颜某及委托诉讼代理人李红雷、马伯峰均到庭参加诉讼。2020年2月17日本院依法委托山东磐恒土地房地产资产评估测绘有限公司对案涉房屋的建设成本进行估价。2020年5月19日山东磐恒土地房地产资产评估测绘有限公司向本院出具不动产评估报告。本案现已审理终结。原告诉称，2019年4月4日，被告鱼台县人民政府下设的鱼台县城镇违法建设治理行动领导小组向原告下达了《通知》，称原告在、西西支河南岸内滩建设的房屋未按照建设工程规划许可证规定建设，依照《城乡规划法》第64条之规定，责令原告在接到通知之日起两日内自行拆除，否则将实施强制拆除。2019年4月7日清明节放假期间，被告组织人员强制拆除了涉案地段原告有房产证的房屋和原告的其他房屋。被告实施的强制拆除行为，严重侵害了原告的合法权益。请求：判令被告将其强制拆除的涉案房屋恢复原状，如因客观原因确实无法恢复原状，在原地段或者就近地段向原告提供同等面积、价值的房屋一处，或者按照合理、合法的评估价赔偿原告经济损失。原告为证明自己的主张，向本院提交下列证据：证据1、鱼委（2017）7号文，证明鱼台县城镇违法建设治理行动领导小组系县委县政府在2017年1月11日下文成立的，该领导小组属于鱼台县人民政府下设的机构，根据最高院关于适用行政诉讼法的解释第二十条第一款之规定，被告为适格被告。证据2、原告的身份证复印件，证明原告的基本身份情况及具有诉讼主体资格。证据3、原告的房产证复印件一份，证明原告对涉案被强拆的房屋享有合法产权，应当受到法律保护。证据4、个人建房规划许可证一份，证明原告建设的房屋是经过规划许可的。证据5、鱼台县城镇违法建设治理行动领导小组在2019年的4月4日向原告下达的通知一份，证明该小组要求原告在接到通知之日起2日内自行拆除未按照规划许可证规定建设的建筑，否则将实施强制拆除。证据6、强拆照片3张，证明原告的房屋在2019年4月7日即清明节放假期间被强拆的情况。证据7、鱼政办字（2019）34号文，证明鱼台县人民政府防汛抗旱指挥部设立机关也是被告鱼台县人民政府。原告当庭又补充提交两份证据：证据8、西西支河公园管理所向原告出具的评估报告，证明公园管理所曾与原告协商过补偿事宜，原告不认可补偿数额。证据9、原告于2001年11月6日与鱼台县西支河公园管理所签订的《鱼台县西支河公园绿化用地租赁合同》，证明原告房屋所占用的土地系租赁西西支河公园管理所的绿化用地，租赁期为30年。被告鱼台县人民政府答辩称，答辩人没有下达原告诉称的“鱼台县城镇违法建设治理行动领导小组于2019年4月4日向原告下发的《通知》”，更没有组织人员于2019年4月7日实施拆除房屋的行为。答辩人收到原告起诉状后，经核实，系鱼台县人民政府防汛抗旱指挥部为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于全面推行河长制的意见〉的通知》及《水污染防治行动计划》和《河长制》、《山东省总河长令》、《济宁市总河长令》及《鱼台县河长制办公室清违清障工作函》的工作要求，依据《中华人民共和国防洪法》及相关行政法规的规定，于2019年4月4日下发《限期清除通知书》，依法送达原告后实施的清障行为，答辩人不是适格被告，请法庭查明事实，依法裁定驳回原告的起诉。被告为证明自己的主张，向本院提交如下证据：证据1、鱼委（2017）59号关于充实调整鱼台县城镇违法建设治理行动领导小组，证明领导小组的成立情况及人员调整情况。证据2、鱼汛旱字（2018）3号文，证明鱼台县人民政府防汛抗旱指挥部将组成人员调整。以上两份证据证明作为领导小组不属于行政诉讼法司法解释第二十条规定的主体资格的认定，鱼台县人民政府防汛抗旱指挥部是依据防洪法第三十九条的规定设立的防汛指挥部，依据防洪法及河道管理条例的规定，防汛指挥部负有河道清障的主体责任。证据3、立案呈批表，证明2019年3月8日，鱼台县人民政府防汛抗旱指挥部对陈秀坤在鱼台县西支河南岸原银河大酒店的建筑物查处。证据4、限期清除通知书，证明2019年4月4日鱼台县人民政府防汛抗旱指挥部向原告下发的《限期清除通知》，认定原告在鱼台县西支河南岸（湖陵二路西河南堤）河道管理范围内所建的建筑物（原银河大酒店）从事经营活动，影响河道行洪安全及堤岸安全，限其于2019年4月6日前自行拆除上述建筑物。逾期不清除，由防汛指挥部组织清除，所需清障费用由原告全部承担。证据5、送达照片四张。证明限期清除通知于2019年4月4日送达给原告。经庭审质证，被告对原告所提交的证据发表质证意见如下：因证据1是影印件，对其真实性不作评价。对证据2真实性无异议。对证据3的真实性无异议，但该房产证属于无权颁发的证件，该房产证所涉房屋在鱼台县西支河滩地之内，依照《河道管理条例》第二十五条之规定应当有河道管理机关批准后才能进行相关设施的建筑，且该规划许可证所涉许可面积858平方米有所改动，和房产证建筑面积并不一致。对证据4的真实性无异议，鱼台县城乡建设委员会是无权批准机关，其作出批准严重违背《河道管理条例》第二十四条、二十五条之规定。对证据5的真实性无异议，该通知是送达到原告之子手中，鱼台县城镇违法建设治理行动领导小组没有依据该通知对原告诉称的房屋实施拆除。对证据6的真实性无异议，该拆除行为是2019年4月7日鱼台县人民政府防汛抗旱指挥部实施的。对证据7的真实性无异议。被告对证据8未发表质证意见。对证据9的真实性无异议，但认为合同内容违背河道管理条例的规定，合同不具有合法性，应为无效合同。原告对被告所提交的证据发表质证意见如下：对证据1的真实性无异议，该领导小组设立机关为县委县政府，依法应由被告对其行为承担责任。对证据2真实性无异议，鱼台县人民政府防汛抗旱指挥部系鱼台县人民政府组建成立的，依法应以组建该机构的行政机关为被告。证据3系被告当庭提交，该证据依法不能作为有效证据采信。对证据4、证据5的真实性无异议，住建局工作人员是2019年4月**通知原告去住建局领取该通知，当时告知他们原告已经有一份拆除通知了，内容与这份通知大体相同，住建局工作人员称原告不拿这份通知也行，并不是拒签。2020年2月17日本院依法委托山东磐恒土地房地产资产评估测绘有限公司对案涉房屋按原告所提交的房产证记载内容(861.84平方米，混合结构，设计用途为综合)，对其建设成本进行估价(评估基准日为2002年12月)。2020年5月19日山东磐恒土地房地产资产评估测绘有限公司向本院出具不动产评估报告。评估报告确定案涉房屋于2002年12月最可能实现的建设成本为508485.60元(单价590元/㎡)。原告对于评估时点、房产证以外的面积为列入估价范围提出异议。被告对估价报告无异议。本院对各方当事人所提交的证据认证如下：原告提交的证据1与被告提交的证据可以相互印证鱼台县城镇违法建设治理行动领导小组系鱼台县委县政府成立，本院予以采信；被告对原告所提交的证据2-7、证据9的真实性均无异议，本院对其真实性予以确认。原告所提交的证据8未加盖公章，对其真实性无法核实，本院不予确认。原告对被告所提交的证据1、2的真实性无异议，且该两份证据分别与原告所提交的证据1、证据7相互印证，本院予以采信；被告所提交的证据3系当庭提交，超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条所规定的举证期限，本院不予采信；原告对被告所提交的证据4、证据5的真实性无异议，本院对其真实性予以确认。对于山东磐恒土地房地产资产评估测绘有限公司向本院出具不动产评估报告，该报告系本院依职权委托具有鉴定资质的房产评估机构对涉案房屋价值做出的评估报告，鉴定程序合法。原告对评估时点提出的异议不能成立，房产证之外的建筑属违法建设，不应计入估价范围。本院对该评估报告予以采信。经审理查明，2001年11月6日，原告作为乙方与鱼台县西支河公园管理所(甲方)签订《鱼台县西支河公园绿化用地租赁合同》，约定甲方将两亩的西西支河公园绿化用地，出租给乙方从事餐饮娱乐业，租赁期为30年，自2002年1月1日至2032年1月1日止，租赁费每年捌千元。合同签订后，原告于2002年1月4日取得鱼台县城乡建设环境保护委员会颁发的鱼私建2002年090号个人建房规划许可证，建设位置湖陵二路北大桥西侧西西支河南岸，用途为经营餐厅，面积为858平方米。房屋建成后，原告于2002年12月30日取得鱼台县房地产管理局所颁发的鱼房权证公园管理所干字第01393号房屋所有权证，载明房屋所有权人为陈秀坤，房屋坐落于西支河南岸、湖陵二路西，房屋状况为混合结构，建筑面积为861.84平方米，设计用途为综合。此后，原告即用该房屋用于餐饮、出租等经营活动。2019年4月4日，鱼台县城镇违法建设行动领导小组向原告下达通知，主要内容为：你在湖陵二路(孝贤大道)西、西西支河南岸内滩建设的房屋未按照建设工程规划许可证规定进行建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，现责令你在接到本通知之日起贰日内自行拆除未按建设工程规划许可证规定建设的建筑，否则将实施强制拆除。次日，鱼台县住房和城乡规划建设局向原告送达鱼台县人民政府防汛抗旱指挥部作出的限期清除通知书，主要内容为：你在鱼台县西支河南岸(湖陵二路西河南堤)河道管理范围内所建的建筑物(原银河大酒店)，从事经营活动，影响河道行洪安全及堤岸安全。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条、第四十二条，《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条第二款及第三十六条的规定，限你于2019年4月6日前自行清除上述建筑物。逾期不清除的，由防汛指挥部组织清除，所需清障费用由你全部承担。原告收到上述通知后，未自行清除或拆除建筑物。2019年4月7日，原告位于上述通知范围内的建筑物被强制拆除。原告对强制拆除行为不服，诉至本院，请求判令被告将其强制拆除的涉案房屋恢复原状，如因客观原因确实无法恢复原状，在原地段或者就近地段向原告提供同等面积、价值的房屋一处，或者按照合理、合法的评估价赔偿原告经济损失。本院认为，关于被告强拆原告房屋是否合法的问题，本院作出的(2019)鲁08行初323号行政判决已经确认被告强拆行为违法，故本案的审理重点为原告的赔偿请求应否支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，依法有权要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有造成财产损害的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，被告鱼台县人民政府所组建的机构所作出的强拆案涉房屋的行为违法，根据前述法律规定，对于该非法行政强制拆除行为给原告造成的财产损失，被告鱼台县人民政府依法应予赔偿。《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，原告被拆除房屋位于西西支河南岸(紧邻西西支河)，属于河道管理范围内。《中华人民共和国水法》(2002修订)第三十七条第二款，《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款均规定，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物。根据上述规定，原告在河道管理范围内建设酒店用于餐饮服务，违反了法律的禁止性规定。原告请求恢复原状的诉讼请求与法无据，本院不予支持。此外，原告虽然提交了案涉房屋的所有权证以及建设房屋时所取得的建设工程规划许可证，但是，根据原告所提交的其与西西支河公园管理所签订的土地租赁合同可以证明原告所租赁的案涉土地系公园绿化用地，其在该土地上建设房屋并未取得土地管理部门的批准。当时有效的《中华人民共和国土地管理法》(1998修订)第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。当时有效的《中华人民共和国城市房地产管理法》(1994)第六十条规定，以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。根据上述规定，原告在案涉土地上建设楼房，首先应取得土地行政主管部门的建设用地许可，取得土地使用权及建设工程规划许可后方可进行建设，在办理房屋所有权证时也应遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。本案原告在建设案涉楼房时并未取得土地使用权证，案涉土地性质为公园绿化用地且在河道管理范围内，原告在河道管理范围内的公园绿化用地上建设永久性建筑用于餐饮服务，违反了相关法律规定，原告房屋的建设行为不具有合法性的基础，原告的房屋应当被拆除，故虽然原告取得了有关部门颁发的建设工程规划许可证以及房屋所有权证，但是原告要求判令被告在原地段或者就近地段向其提供同等面积、价值的房屋一处予以行政赔偿的理由不能成立，本院不予支持。西西支河公园管理所将河道管理范围内的公园绿化用地出租给原告用于建设楼房，鱼台县城乡建设环境保护委员会在案涉土地上为原告颁发建设工程规划许可证均违反了法律规定，正是由于被告下属的相关行政部门的违法行为，致使原告出于对行政机关的信任，在取得建设规划许可证后进行了楼房建设活动，现案涉楼房被强制拆除，原告的实际损失应为其基于对行政机关的信任而支出的楼房建设及装修费用，被告对此应当给予赔偿。因此，原告申请对案涉楼房强拆时的市场价值进行评估的请求本院不予支持，应当以原告建设时即2002年12月为评估时点，根据原告房产证记载的房屋面积及结构，评估原告建设楼房的费用，即案涉楼房于2002年12月的建设成本价。评估公司根据本院委托，对案涉楼房于2002年12月的建设成本价的估价结果508485.60元应当作为认定原告其于信赖利益所遭受的损失。由于原告与西西支河公园管理所所签订的土地租赁合同中已经明确建设楼房系用于餐饮经营，故其在楼房建设好后必然会有装修的支出，因原告的楼房用于营业经营多年，且房屋已被拆除，装修情况无从考察认定，故本院酌定原告初次装修的损失为建设成本的40%，即203394.24元。至于原告建设成本及装修费用的利息及其在经营过程中陆续投入的装修及其他费用，与原告将涉案房屋每年用于经营的利润可折抵，不在赔偿范围内。规划许可证及房产证之外的建筑物，属于违法建设，依法不予赔偿。2020年5月19日，原告提出增加诉讼请求的主张，不符合根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条之规定，本院不予准许。综上所述，被告违法拆除原告房屋，应赔偿原告损失共计711879.84元(508485.60元+203394.24元)。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十六条之规定，判决如下：一、被告鱼台县人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告陈秀坤经济损失711879.84元。评估费2万元，由被告鱼台县人民政府负担（被告已交纳）。如被告未按前款指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定加倍支付迟延履行期间的债务利息。二、驳回原告陈秀坤的其他赔偿请求。本案不收取诉讼费用。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  张 玲审 判 员  惠 慧人民陪审员  高明春二〇二〇年六月二日法官助理王德光书记员李瑞