四川省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）川民终208号 上诉人（原审原告）：四川星东房地产开发有限公司，住所地四川省成都市锦江区锦华路一段**********。 法定代表人：伍乐星，董事长。 委托诉讼代理人：黄友秋，四川川达律师事务所律师。 委托诉讼代理人：曾云雁，四川川达律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：内江市自然资源和规划局，住所地四川，住所地四川省内江市市中区翔龙路**> 法定代表人：陈彬，局长。 委托诉讼代理人：张建，四川法锐律师事务所律师。 委托诉讼代理人：曹翔，四川法锐律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：内江市人民政府，住所地四川省内，住所地四川省内江市市中区新华路** 法定代表人：郑莉，市长。 委托诉讼代理人：张建，四川法锐律师事务所律师。 委托诉讼代理人：曹翔，四川法锐律师事务所律师。 上诉人四川星东房地产开发有限公司（以下简称星东房产公司）与上诉人内江市人民政府（以下简称市政府）、被上诉人内江市自然资源和规划局（原内江市国土资源局，以下简称市自规局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服四川省内江市中级人民法院（2018）川10民初92号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月29日受理后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人星东房产公司的委托诉讼代理人黄友秋、曾云雁、上诉人市自规局、被上诉人市政府的共同委托诉讼代理人张建、曹翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 星东房产公司上诉请求：依法撤销原判，改判支持星东房产公司的全部诉讼请求。事实及理由：一、一审判决错误认定市政府不是本案适格被告。案涉《国有土地建设用地使用权出让合同》第三十一条、第十五条、第十九条约定证明，市政府是合同权利享有者，是实质上的土地出让人，其直接对合同相关内容享有批准权、调整规划权以及无偿取得公租房等权利，星东房产公司支付的价款也直接构成市政府的财政收入。市自规局接受市政府的委托与星东房产公司签订出让合同，市政府与市自规局之间构成委托合同关系，根据《中华人民共和国合同法》第四百零二条的规定，出让合同直接约束市政府。一审判决认定市政府非本案适格被告，明显违反《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定。法律赋予地方市、县人民政府出让土地的权利，政府才是实际的土地出让人。二、在合同约定期限内修建好规划道路达到“六通”是市自规局的法定职责和合同义务，因市自规局、市政府未能如期修建规划道路，导致11号楼所在土地不得不用作小区业主的出入道路，ll号楼未能修建的根本原因就是枣子路南延线未能修建。一审法院错误认为是星东房产公司修建施工的临时便道占用了11号楼未建的6．717亩土地面积，同时认为是星东房产公司自身的经营管理以及市场风险导致，因而不支持星东房产公司主张的商品房售价、融资、商家退租、住户退房等损失，该认定有违客观事实。一审判决将被上诉人如期修建红线内的规划道路的合同义务认定为附随义务错误。一审法院未判决市自规局、市政府承担40亩土地瑕疵交付违约责任错误。三、一审判决在查明供业主出入的便道占用了ll号楼的未建土地面积6.717亩，市自规局违反出让合同约定的情况下，却没有判令市自规局、市政府承担违约责任，在市自规局违约且无任何减轻责任的情况下转移其责任，没有判令市自规局、市政府承担星东房产公司为防止损失扩大，修建临时道路产生的电杆迁改费用，明显错判。1.市自规局违反出让合同约定至今未交付ll号楼的未建土地面积6.717亩，一审未判决市自规局、市政府承担违约责任错误。2.市自规局至今未实际交付14号楼所在土地，在市自规局违约且无任何减轻责任的情况下，一审判决却让毫无过错的星东房产公司分担50％的违约责任错误。因市自规局违约，星东房产公司为防止损失扩大修建临时道路产生的电杆迁改费用201690元，依法应判决由市自规局、市政府承担，一审法院未予支持错误。四、一审判决未适用《中华人民共和国合同法》第四百零二条判决市政府承担责任，属于适用法律错误。 市政府辩称，一、市政府并非出让合同的签订主体，不是本案适格主体，不应对合同履行承担任何责任；二、法律规定的出让主体是市自规局，不存在委托关系,星东房产公司系片面引用法律规定；三、要求市政府和市自规局承担连带责任无法律依据；四、星东房产公司的诉讼请求已经超过了诉讼时效。 市自规局辩称，一、与市政府的意见一致；二、市自规局已经按照拍卖文件和出让合同的约定交付土地，不存在违约行为；三、星东房产公司主张的违约金和瑕疵交付40余亩土地造成的损失，无事实依据和法律依据，不应得到支持；四、星东房产公司2014年书面确认不追究违约责任时，完全知晓土地状况，系星东房产公司对权利的处分，不应再支持其主张；五、星东房产公司的诉讼请求已经超过了诉讼时效。 市自规局上诉请求：1.请求撤销一审判决第一项判决内容，依法改判驳回星东房产公司的全部诉讼请求；2．一审和二审诉讼费用全部由星东房产公司承担。事实与理由：一审判决存在错误，依法应当予以纠正。一、星东房产公司主张违约责任应当以《国有建设用地使用权出让合同》的约定为基础。在参与土地拍卖、签订《国有建设用地使用权出让合同》前，星东房产公司就已经全面了解涉案土地的情况，且在签署涉案土地《国有建设用地使用权出让合同》时，已经明确约定为“现状条件交付”，且并未约定出让土地需要达到的其他条件。星东房产公司主张“六通”的主要依据是《土地估价报告》，但该报告并非《国有建设用地使用权出让合同》的组成部分，不能视为双方对涉案土地约定了“六通”。二、星东房产公司已按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定交付土地，不存在违约行为，不应当承担违约金。依据《国有建设用地使用权出让合同》约定，涉案土地为“现状条件交付”。根据土地的现状情况，双方已经签订了土地交接书，明确了交接的内容，星东房产公司未提出过异议，市自规局的履约行为并未违反合同约定的义务，且星东房产公司已经取得案涉土地使用权证，市自规局已经依约履行完合同义务，市自规局不存在违约行为。 星东房产公司辩称，首先，国家法律法规规定政府出让土地应当实现“六通”，其中规划道路畅通是政府出让土地的法定责任和义务。其次，市自规局与星东房产公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》第15条已经约定了市政规划道路的修建是政府的职责，《土地估价报告》是合同的组成部分，至今规划道路未修通，足以证明市自规局违反了合同的约定，其应当承担40亩土地瑕疵交付的违约责任。再次，市自规局至今未按照合同约定交付14号楼的土地，存在违约行为，应当承担违约责任。市自规局的上诉理由不能成立，应予驳回。 市政府述称，同意市自规局的上诉意见。 星东房产公司向一审法院起诉请求：1.判令市政府、市自规局承担至今未实质向星东房产公司交付约10亩土地使用权的违约责任，承担违约金4930.6万元；2.判令市政府、市自规局对瑕疵交付40余亩土地承担违约责任，承担违约金3845万元；3.本案诉讼费由市政府、市自规局承担。星东房产公司在庭审中将第一项诉讼请求金额计算至2019年6月30日，增加请求违约金金额至6023.52万元。 一审法院认定事实：2012年10月20日，根据内江市国土资源储备中心的委托，内江市地价评估事务所出具“内江职业技术学院（农校）拍卖地块”的《土地估价报告》，该报告在第三条“估价目的”中载明:“为国有土地使用权拍卖提供参考价格评估”，在第六条的价格定义中载明:“土地权利：所有权属国家，使用权设定为出让土地使用权；估价对象用途：规划为商住用地；土地使用年期：商业40年、住宅70年；土地开发程度：红线外达到‘六通’（通上水、通下水、通电、通路、通气、通讯），红线内设定为‘生地’；容积率：本次将估价对象的规划容积率≦3.0作为设定容积率；综上所述，本次估价的估价对象价格定义为：在估价期日，在前述设定估价对象的权利、用途、使用年期、土地开发程度、容积率条件下的土地使用权价格”。2012年11月1日，市自规局（原内江市国土资源局）发布国有建设用地使用权拍卖出让公告〔内地拍告字（2012）08号〕，拍卖地块有四个，其中编号为内地拍（2012）17号的地块为“内江市职业技术学院东校区（原农校）地块”即案涉地块，拍卖出让公告中有四个地块的位置示意图。2012年11月28日，星东房产公司竞得案涉地块，并与市自规局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同主要约定：宗地总面积为33729.3平方米，出让价款为135085847元；交付土地时该宗地应达到现状土地条件；受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按照受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金等。2013年4月26日，星东房产公司与市自规局相关人员签订了《土地交接书》，交接书载明:“经出让人与受让人商定于2013年4月26日现场交付土地，对交付土地的条件、四至范围、面积等进行现场核实，符合约定条件，交接土地各方代表予以确认”。 根据内江市城乡规划局在2013年10月21日出具的星东房产公司“上海花园”项目规划用地红线图显示，星东房产公司竞得的案涉地块红线内规划有一条道路（即枣子路），红线外有一条现有道路（即中兴路），但该道路并未紧邻案涉地块红线，该道路与案涉地块红线之间均有第三人的房屋，紧邻案涉地块红线没有施工车辆能够出入的道路。从该规划图显示，案涉地块红线内规划的枣子路南延线如果修建即能解决出入口问题。 星东房产公司为证明自己竞得的土地有近10亩未开发及未开发的原因，其举出了政府及相关部门的文件、批示、座谈纪要等证据，虽星东房产公司未能提供上述证据原件，但上述证据均系政府及相关部门间请示、协调等，星东房产公司不可能持有原件，市政府及市自规局的委托诉讼代理人虽当庭提出不认可复印件，但其并未提出上述证据存在不真实情形，故一审法院予以综合采信。根据上述证据显示，星东房产公司于2013年3月5日即开始向市自规局等部门反映案涉地块的出入口问题，市政府、市自规局及相关部门多次进行研究、部署，但均因拆迁等问题市政规划道路枣子路南延线至本案诉讼时亦未能开工建设。星东房产公司为解决开发案涉地块的施工建设，将其竞拍土地的一部分用于了施工的临时便道建设（即星东房产公司诉称的规划的11号楼位置），先行对其他土地进行了开发建设。一期工程建成交付后，由于枣子路南延线仍未建成，“上海花园”小区业主需从星东房产公司修建的临时便道出入，致该部分土地至今仍无法开发利用。另外，星东房产公司提供照片证明至今仍有电力部门的电线杆附着在案涉地块上，致该地块规划的14号楼未能开工建设，经一审法院实地查看，该地块红线内确实至今附着有高压电线杆。 另查明：星东房产公司为进一步证明其未开发建设的土地面积，在一审庭审结束后提交了相关测绘机构出具的测绘意见，虽属逾期举证，但系对其主张的进一步补强证据。在质证中，市自规局认可博达建筑勘察设计公司也系双方交接涉案土地时的测绘机构，市自规局虽对博达建筑勘察设计公司出具的未建面积测绘图不认可，但博达建筑勘察设计公司具备相应测绘资质，且系之前市自规局交接土地认可的测绘机构，市自规局并未举证证明博达建筑勘察设计公司现作出的测绘存在违反法律、行政法规规定情形，一审法院对星东房产公司提交的由博达建筑勘察设计公司测绘的未建面积图予以采信。星东房产公司用于修建施工便道占用的11号楼位置的未建面积为6.717亩，14号楼未建面积为2.094亩。 再查明：原内江市国土资源局于2019年4月11日更名为市自规局。 一审法院对涉案土地进行了现场勘验，各方当事人均到场参与。勘验现场情况是：涉案土地在星东房产公司开发前仅有一条供小型车辆和行人通行的道路，施工车辆及大型机具不能通行；因涉案土地规划的市政道路枣子路南延线未建成，星东房产公司要开发建设涉案土地必须新建施工道路，目前星东房产公司将其规划建设的11号楼土地及星东房产公司收购的四川金河建设工程有限公司所属的加油站土地用于修建施工便道，至今未进行开发建设；涉案土地规划的14号楼土地的红线内有一根目前仍在使用的高压线电杆，14号楼至今未建设。在现场勘验时，星东房产公司法定代表人明确表明其与四川金河建设工程有限公司签订的道路施工合同中所涉及的工程款6570387元，已由内江市东兴区人民政府作了相应补偿，并未在本案中主张，而仅是在本案中主张这部分工程款的资金损失。 一审法院认为，本案争议的焦点为：1.市政府、市自规局是否存在违约行为；2.如存在违约行为，应承担什么样的违约责任。 涉案《国有建设用地使用权出让合同》是双方当事人的真实意思表示，且不违反法律及行政法规的强制性规定，属合法有效，各方当事人对此也并无争议。 一、关于市政府、市自规局是否存在违约行为的问题 关于市政府的责任问题。星东房产公司主张市政府应承担本案责任的理由是涉案《国有建设用地使用权出让合同》中有关于市政府享有批准权、调整规划权以及无偿取得公租房等权利的条款，且涉案土地使用权出让的法定权利主体是市政府，仅是授权市自规局拍卖和签订相关合同，涉案《国有建设用地使用权出让合同》依法可以直接约束市政府。一审法院认为，虽《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行”，但该条例第十条又规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。”也即，国有土地使用权的出让虽然由各级政府负责，但具体实施是由土地管理部门负责，故涉案土地的出让合同也是由土地管理部门与星东房产公司签订的。虽市自规局为市政府的职能部门，但其具有独立承担民事责任的能力，涉案《国有建设用地使用权出让合同》仅能约束签订合同的双方当事人，不能约束合同外第三人，故市政府主张自己不是本案适格被告及不承担民事责任的理由成立，一审法院予以支持。 关于市自规局的责任问题。星东房产公司主张市自规局存在违约行为有两个方面：一是涉案地块不符合“六通”条件，因没有施工建设的出入口，涉案地块不符合开发建设条件，导致涉案地块规划的11号楼未能开工建设；因涉案地块红线内有有产权争议的高压电线杆，市自规局未与权利人达成拆迁协议，致涉案地块规划的14号楼未能开工建设，上述地块属于市自规局没有实际交付土地；二是星东房产公司已经开工建设的约40亩土地属于市自规局瑕疵交付，理由是：涉案地块无出入道路，存在严重权利瑕疵。对上述两方面一审法院评判如下： 1.对于星东房产公司提出的未实际交付土地应承担违约责任的主张，市自规局的抗辩理由是：涉案《国有建设用地使用权出让合同》约定土地为“现状条件交付”，根据现状情况，双方已签订了《土地交接书》，涉案土地也已将产权登记在星东房产公司名下；涉案地块中规划的道路为市政道路，该道路的修建既没有在双方的合同中约定，也不属市自规局的职责范围。一审法院认为，星东房产公司主张涉案地块应达到“六通”，其主张的依据是由地价评估事务所出具的《土地估价报告》。经查明，该《土地估价报告》系市自规局在进行涉案地块拍卖前委托相关机构出具的价格参考，并非涉案《国有建设用地使用权出让合同》的组成部分，虽该报告中提出了土地的开发程度应达到红线外“六通”，但不能将此视为是市自规局与星东房产公司就涉案土地达成“六通”的约定，星东房产公司主张案涉土地出让合同约定了“六通”与客观事实不符，一审法院不予支持。但根据《国有建设用地使用权出让合同》签订的目的来看，受让方通过支付土地出让金取得建设用地使用权的目的，是对土地进行开发、建设、经营等活动，以实现一定经济利益。故建设用地使用权出让方的基本合同义务是应确保出让土地符合现行法律和政策规定，不存在不利于合同目的实现的障碍和瑕疵。根据国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》第二十一条“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”以及《关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”的规定，也能看出相关行政规章对土地出让方作了相应的履行义务规定。基于上述分析，星东房产公司竞得的涉案地块是用于居住可兼容商业设施的建设，市自规局的合同基本义务就应是确保星东房产公司该目的的实现，具体而言就是涉案地块符合开发建设的基本条件、没有其他法律经济纠纷等。虽然相关法律法规对“具备动工开发所必需的基本条件”没有明确规定，但从一般人的正常理解，建设用地的出让应当达到所谓的“几通”，其中最基本的应当有“路通”，即建设用地在出让时至少在红线外附近有符合进行动工开发建设的道路，否则，受让方将无法动工开发，也就不能实现合同目的。涉案地块经现场勘查及规划用地红线图显示，涉案地块红线外紧邻的均为住房，紧邻的道路仅有一条可以过小型车辆和行人的通道，红线外四周没有可以通过施工车辆和大型机具的道路，星东房产公司如对涉案地块进行开发建设，必须要借助涉案地块内规划的市政道路（枣子路南延线）的建设。但因枣子路南延线地块内的拆迁问题，相关部门至本案诉讼时也还未动工建设，本案诉讼期间，枣子路南延线的拆迁问题才基本解决，但至本院勘查现场时，枣子路南延线地块的住房虽拆迁完毕，但道路建设仍未开工。基于上述分析及本案的实际情况，同时根据《中华人民共和国合同法》第六十条第二款“当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务”的规定，虽市自规局辩称涉案建设用地使用权出让合同未约定出让土地达到“六通”及市自规局没有修建市政道路的职责，但基于涉案《国有建设用地使用权出让合同》形成的附随义务，市自规局负有协助星东房产公司实现合同目的的义务，即应承担涉案地块红线外的道路等市政工程修建义务。在这一过程中，虽市自规局曾向市政府多次提出协调解决涉案地块的出入口问题，履行了一定的协助义务，但出入口问题最终并未得到解决。星东房产公司因市自规局未能修建施工道路，不得已另行收购案外人的加油站土地并占用自己竞拍的涉案地块的11号楼土地用于修建施工道路，以先行开发其他土地，防止损失的扩大，其行为是正当的。但市自规局承担的合同义务是负责红线外具备施工道路，并不负责红线内的施工道路问题，星东房产公司利用11号楼土地修建施工道路属红线内的施工道路，该道路的修建属于承建单位的自行安排，与市自规局并无关联。对于星东房产公司利用其另行收购的原加油站的土地修建施工道路，该部分道路才属红线外的施工道路，属于市自规局应承担的合同义务部分。虽星东房产公司辩称前期房屋开发建设后，因市政规划道路仍未建成，小区业主仍需要从11号楼位置的临时施工道路出入，小区业主曾几次阻止星东房产公司对11号楼位置的开发建设，但是，11号楼位置至今不能开发的原因据星东房产公司称，也系小区业主不同意并阻止造成，并非市自规局的原因造成。另外，根据本案查明的事实，该小区之前有一条能通行小型车辆的道路，11号楼位置的临时施工道路并非小区业主的唯一通道，星东房产公司理应采取有效措施解决好小区业主的出入道路问题，想尽办法对11号楼进行开发建设，而不是任由小区业主阻止对11号楼的开发建设，并拖延至今。故星东房产公司主张11号楼所在土地属市自规局未实际交付与客观事实不符，一审法院不予支持。 星东房产公司另主张涉案地块14号楼所在的土地亦未实际交付，经勘查现场，涉案地块规划的14号楼土地红线内附着有一根正在使用的高压线电杆。关于城市建设用地使用权的出让，国务院相关部门多次明确发文要求（包括《闲置土地处置办法》、《关于加大闲置土地处置力度的通知》等），土地挂牌出让前必须完成安置补偿、没有法律经济纠纷、做到“净地”出让。市自规局作为当地负责土地开发建设与管理的政府职能部门，理应了解并严格地遵守相关政策和法律要求，其应当清楚将尚不符合条件的土地进行出让，既违反相关政策和法律，也将会对合同相对方构成违约。规定土地出让时应当具备“净地”交付条件，实质是要求土地出让前须在法律层面上无权属纠纷和其他障碍。即使土地出让合同约定土地为现状交付，出让方也应当保证出让土地为“净地”。由于市自规局并未对14号楼地块上的高压线电杆是否完成拆迁安置补偿问题予以公开披露，且该事项即便去现场实地勘查，仅从地块的外观上，也无法得出竞拍人应当知晓高压线电杆是否完成拆迁安置补偿事项的必然结论。市自规局以双方关于土地现状问题已经达成共识，星东房产公司“对土地现状无异议”为由，主张自己没有过错、不存在违约的观点，一审法院不予采信。星东房产公司提出市自规局未实际交付涉案地块规划的14号楼土地，应承担违约责任的主张符合法律规定，一审法院予以支持。 2.市自规局是否存在瑕疵交付40余亩土地的问题。星东房产公司主张：虽星东房产公司已将40余亩土地进行了开发建设，但因涉案地块无出入口，该部分土地交付存在严重的权利瑕疵，市自规局应承担违约责任。根据本案查明的事实，星东房产公司除11号楼、14号楼的土地未建设外，对其余土地进行了开发建设，住户已经入住，因枣子路南延线一直未建成，小区内没有建成规范的出入口，不仅影响了住户的利益，也对星东房产公司实现《国有建设用地使用权出让合同》的目的造成一定影响。但枣子路南延线道路属跨涉案土地内的规划道路，不属“土地应具备动工开发条件的”道路，该道路的修建并非市自规局应履行涉案《国有建设用地使用权出让合同》的合同义务，且星东房产公司在受让涉案土地时对“枣子路南延线”道路属规划道路的事实是清楚的，故星东房产公司主张市自规局承担因“枣子路南延线”未建成的违约责任缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。 二、关于市自规局应承担的违约责任问题 星东房产公司主张市自规局承担的违约责任由两部分构成：一是未实际交付土地应承担的违约金；二是瑕疵交付40余亩土地给星东房产公司造成的损失。 关于未实际交付土地应承担的违约金的问题。根据涉案《国有建设用地使用权出让合同》约定：“出让人未按时提供出让土地致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按照受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金”，星东房产公司主张以该约定计算违约金符合双方约定，应予支持。星东房产公司主张从双方交接土地之日至2019年6月30日计算违约金。根据本案查明的事实，虽相关部门已经开始对涉案地块内规划的市政道路枣子路南延线进行施工，但14号楼地块上的高压线电杆仍未拆除，星东房产公司主张将违约期限计算至2019年6月30日符合客观实际，本院予以支持。该部分违约金为12611985.99元〔计算方法：135085847元（出让价款）÷33729.3平方米（出让宗地总面积）×1395.86平方米（2.094亩×666.6平方米——14号楼土地面积）×2256天（从2013年4月26日至2019年6月30日）×1‰=12611985.99元〕。但根据本案查明的事实，对于14号楼土地上附着有高压线电杆，星东房产公司在提起本案诉讼前均未向市自规局提出过异议，市自规局也不真正清楚自己出让的地块存在权属争议，导致市自规局至今未能采取有效方式予以解决，该部分扩大损失应由星东房产公司自行承担，故一审法院酌定市自规局承担的未实际交付土地的违约责任为6305993元（12611985.99元×50%）。 关于瑕疵交付40余亩土地给星东房产公司造成的损失的问题。星东房产公司主张的损失由以下构成：1.修建临时施工道路的工程款6570387元；2.因规划道路未修建，致开发的商品房售价大幅下降损失32661620.62元；3.为开发建设土地，垫资将土地上的两根电杆进行迁改的费用241690元；4.因市自规局的违约行为造成星东房产公司严重损失，星东房产公司不得以对外借款解决工程问题，向小额贷款公司的借款4339768元；5.因市自规局的违约行为，导致住户提起诉讼，造成诉讼费损失3364元；6.因市自规局违约，导致拟入驻的亿佰家超市以无法用于经营为由退租，星东房产公司为此承担10万元的违约金损失；7.生效民事判决确定的因亿佰家超市退场的损失12092元；8.因11号楼、14号楼未建，不能如期综合验收，导致监理合同延期的损失204000元；9.为解决住户因出入口产生的矛盾，星东房产公司无奈向住户赠送车位产生的损失68000元。星东房产公司主张的这部分损失是基于其认为市自规局对已开发的40余亩土地存在瑕疵交付，根据前述分析，市自规局对此并无违约行为，其不应承担相应的违约责任。同时，一审法院对星东房产公司主张的各项损失评述如下：1.关于修建临时施工道路的工程款6570387元，经查明，该部分工程款已由内江市东兴区人民政府基于其他事由给予了星东房产公司赔偿，星东房产公司法定代表人明确表明其在本案中不予主张，一审法院予以确认，对此款项不予支持。2.涉案40余亩土地已开发建设，虽因涉案地块的出让口及规划道路问题，可能对已开发商品房存在一定影响，但最主要的影响因素还是星东房产公司自身的经营管理以及市场风险问题，故星东房产公司主张的商品房售价、融资、商家退租、住户退房等损失因与其自身因素存在重大关系，相关损失应由其自行承担。3.关于电杆迁改的问题，星东房产公司提交的证据不能证明其迁改的电杆是附着于涉案土地红线内还是红线外，且其在进行迁改时并未通知市自规局，也未以任何形式向市自规局提出异议，星东房产公司主张该部分损失由市自规局承担缺乏事实和法律依据，一审法院亦不予支持。 综上所述，因市自规局交付的部分土地存在权属争议及障碍，致星东房产公司竞拍的部分土地未能得到实际开发利用，存在一定违约，应按约承担相应的违约责任，该违约金一审法院确定为6305993元。星东房产公司的部分诉讼请求符合法律规定，一审法院予以支持。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百一十四条第一款规定，判决如下：一、市自规局应于判决生效之日起三十日内向星东房产公司支付违约金共计6305993元；二、驳回星东房产公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费535226元，由星东房产公司负担480726元，由市自规局负担54500元。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。 星东房产公司提交如下证据： 1.2013年10月21日《四川星东房地产开发有限公司“上海花园”项目规划用地红线图》； 2.2013年11月7日《中兴路东延线、枣子路南延线职院东校区棚户区改造项目规划用地红线示意图》； 3.2020年3月31日内江职业技术学院出具的《关于捐赠樱花树的证明》。 拟证明：案涉土地无任何通行道路。 4.2018年4月9日星东房产公司《关于“星东·上海花园”项目l0亩土地的情况说明》。拟证明：案涉土地规划出入道路—枣子路南延线市政道路因钉子户阻挠无法开通，上海花园小区住户只能借星东房产公司的施工道路通行。虽星东房产公司多次试图对l4号土地进行施工，但遭遇小区购房业主激烈反对阻止引起冲突，导致群体事件发生，以致市区政府决定：为了维护社会稳定，星东房产公司在枣子路南延线开通前，不得进行11号、14号楼施工。 5.2020年1月15日《公证书》〔(2020)川内新证字第ll4号〕。拟证明：内江市东兴区枣子路南延线道路至今未修建完工。道路施工围栏至今占据“星东·上海花园”项目土地，40亩土地的交付瑕疵问题至今未解决。 6.2019年11月29日《电力建设工程施工合同》。拟证明：案涉土地不符合净地出让要求，东沱线#3-#5电杆线一直伫立在规划修建l4号楼土地上，政府相关部门直至2020年1月左右才迁走电杆线。 7.“保护合法权益整治土地闲置”—国土资源部有关负责人解读《闲置土地处置办法》。拟证明：市政府应受案涉合同的约束，应承担违约责任。 市自规局、市政府质证认为，第1、2份图纸的证据三性无异议，对证明目的有异议。11号、14号楼的位置是山地，11号楼地块里面留够了施工道路，14号楼的修建土石方开挖量大，至今没有修建是因星东房产公司考虑施工成本高，建筑面积小，修建成本大于销售成本。对第3份证据的三性和证明目的都有异议。没有捐赠的依据，即使捐赠事实成立也是为了搞好关系。对第4份证据的三性和证明目的都不认可。对第5份证据的三性不予认可，星东房产公司单方测绘结果不具证明力，枣子路南延线没有开通的事实予以认可，但不认可11号楼没有施工系因枣子路南延线没有开通导致。对第6份证据的三性予以认可，但电线杆迁改完成时间在2019年12月。对第7份证据的三性及证明目的均不认可。 市自规局提交如下证据： 1.2017年11月21日星东房产公司《关于职院东校区危旧房棚户区改造项目投资支出的报告》[星房发（2017）16号]。证据来源：内江市东兴区住房和城乡建设局。拟证明：（1）星东房产公司向内江市东兴区住房和城乡建设局书面报告，由星东房产公司垫资对中兴路东延线、枣子路南延线道路建设范围内涉及的房屋进行拆迁和安置，并负责道路工程的实施，所有投入纳入“职院东校区棚户区改造项目”的承包打捆进行测算，由星东房产公司自行建设枣子路南延线道路，系星东房产公司实施的另一个项目。（2）从2013年起，星东房产公司对“职院东校区棚户区改造项目”大部分房屋进行拆迁，完成了枣子路南延线大部分土石方工程，完成枣子路南延线183米的道路工程。拆迁补偿1536.64万元、基础设施建设889.83万元（含变压器、电杆迁建以及枣子路南延线道路建设费）。（3）枣子路南延线涉及的拆迁和修建项目是星东房产公司自愿承担的另一个项目，不是市自规局出让土地的合同义务。 2.2020年6月1日内江市东兴区住房和城乡建设局《情况说明》。拟证明：星东房产公司作为投资人负责具体实施拆迁和建设枣子路南延线，经审计金额为37962528.18元，到目前为止星东房产公司已经在内江市东兴区住房和城乡建设局处获得项目投资款和资金回报共计36566080元。星东房产公司实施的枣子路南延线尽管未经验收，但星东房产公司并未因此受到损失，仍获得了相应的收益。 3.2018年7月10日四川中天信会计师事务所有限公司《内江市职院东校区棚户区改造项目及中兴路东延线、枣子路南延线市政道路工程前期总投资专项审计报告》（川中天信审字2018第097号），证据来源：内江市东兴区住房和城乡建设局。拟证明：（1）星东房产公司在具体实施“内江市职院东校区棚户区改造项目及枣子路南延线市政道路工程”项目，负责拆迁和修建，产生了拆迁补偿费、拆迁工作经费、道路建设费等，其开发成本和开发间接成本的审计金额分别为：24193302.20元和13769225.98元。（2）星东房产公司与四川金河建设工程有限公司的土地使用权转让实际交易没有完成，未变更土地使用权，星东房产公司没有支付相关费用。（3）枣子路南延线和“上海花园”项目资金混合，未单独开设账户，可证明星东房产公司本意是要对该片区开发建设。（4）星东房产公司就南延线未采用公开招标方式选择建设单位和监理单位，也是该项目存在的主要问题。（5）星东房产公司未能完成枣子路南延线，是因自身未做好拆迁及相关工作，导致内江市东兴区人民政府不得不终止其实施该项目。 4.2018年5月29日内江市东兴区人民政府办公会议纪要《关于解决“星东上海花园”遗留问题的会议纪要》（第二十四次），证据来源：内江市东兴区住房和城乡建设局。拟证明：星东房产公司未缴纳“星东上海花园”小区的地下空间有偿使用费、人防费、代收契税、代收维修基金、配套费、税费等高达几千万元的费用，小区业主不能正常获得房屋产权证，证明星东房产公司因自身缺乏资金，未修建14号和11号楼。未及时解决房屋产权登记，导致业主信访。 5.2014年9月30日《国有土地使用权补充出让合同》； 6.《审计违约金情况整改表》； 证据来源：市自规局。 拟证明：（1）受让人星东房产公司与原内江市国土资源局达成《国有土地使用权补充出让合同》，约定双方就《国有建设用地使用权出让合同》互不追究对方的违约责任。（2）因与星东房产公司达成补充协议，原内江市国土资源局已经免收星东房产公司违约金3090280元。 7.星东房产公司《“星东上海花园”项目修建性详细规划总平面图》。证据来源：市自规局。拟证明：（1）规划总用地面积37922.00平方米，城市道路用地面积4179.8平方米，规划净用地面积33742.2平方米（出让合同面积），枣子路南延线系城市道路，不应当计入11号楼和14号楼的用地面积。博达勘察设计公司测算未建地面积时将城市道路面积也纳入测算的面积中，明显违反客观事实。（2）11号楼建筑面积为1830.41平方米，共两层，占地面积（投影面积）为915.205平方米。14号楼建筑面积为295.24平方米，共两层，占地面积（投影面积）为147.62平方米。（3）11号楼和14号楼均为两层，总面积较小，总占地面积约1200平方米，这两幢楼的商业价值很小，可获得的利润很少。（4）地下规划设计物管用房面积为135平方米，设备用房面积为1865.26平方米，其余全部是车库，没有规划设计地下商场。（5）该修建性详细规划是2013年10月作出的，当时枣子路南延线未拆迁完成，星东房产公司在设计11号楼时就应当考虑自己场地内的施工道路，客观上在11号楼所在位置留出施工便道也不会影响11号楼的修建。从图纸的比例可以得知规划11号的建筑物距离用地红线最近之处，也大于5米，留出施工便道后，并不影响修建11号楼。 8.《电力建设工程施工合同》（合同编号：星东分2019-11-36）； 9.2019年12月19日国网四川省店里公司内江市东兴供电分公司与星东房产公司签订的《高压供用电合同》； 10.2020年6月4日内江市东兴区住房和城乡建设局《情况说明》。 拟证明：（1）2019年11月29日内江市东兴区住房和城乡建设局与内江市星原电力集团有限责任公司东兴分公司签订了《电力建设工程施工合同》，约定对工程名称10KV东沱线#3-#5电杆线路迁改工程进行迁改，工程地点为内江市东兴区枣子路，工程总造价为126620.82元。（2）该电杆的迁改属于枣子路南延线道路建设内容，原本应当由星东房产公司负责实施。内江市星原电力集团有限责任公司东兴分公司已经于2019年12月19日前完成对“星东上海花园”项目设计修建的14号楼所在位置的电线杆迁改,已迁改至该项目用地红线外（枣子路南延线另一侧）。 11.《抵押查询/统计结果表》； 12.《土地登记卡》（7张）； 证据来源：内江市不动产登记中心。 拟证明：星东房产公司已经于2013年办理了土地使用权证书，且星东房产公司已经使用土地使用权进行了抵押权登记，实际上星东房产公司已经在使用土地，且土地的使用权也已经属于星东房产公司。 13.《上海花园办证情况》；证据来源：内江市不动产登记中心 拟证明：截止到今年6月，“上海花园”住宅小区****楼共有住宅**，均已经办结首次登记，其中466户已经办结转移登记，3户正在办理转移登记。因星东房产公司未缴纳税费，另651户暂未申请转移登记。星东房产公司因缺乏资金，系自身原因暂未修建11号楼和14号楼。业主信访主要是因未办理产权证，从去年起，业主未再发生群体信访事件。 14.“星东上海花园”住宅小区现场照片一组（3张），证据来源：内江市不动产登记中心。拟证明：（1）14号楼土地上的电线杆已经于2019年被迁改，星东房产公司对14号楼至今仍未动工。（2）修建14楼的土石方开挖量特别大，修建成本高，若枣子路南延线完工后，再修建14楼的土石方开挖成本会大大降低。（3）“上海花园”1号-7号楼工程于2013年12月19日开工建设，2016年3月30日竣工，且已经交付业主使用，并未因道路受到影响。（4）即便需要借用11号楼土地，但在2016年4月起，主要工程已经竣工，不需要借用11号楼所在土地作为通道，但星东房产公司至今未对11号楼动工修建。 星东房产公司质证认为，对第1份证据的真实性、合法性认可，关联性不认可，但不能实现其证明目的，因后期项目没有做，故不能实现其证明目的。第2、3份证据的真实性无异议，关联性不予认可，不能实现其证明目的，因后期项目停止实施，本案主张的是承担瑕疵交付的违约责任，不能因此将修建道路的合同义务转嫁给星东房产公司了。第4份的真实性认可，对证明目的不认可，购房户上访原因系市自规局没有履行合同义务和法定义务。第5、6份证据的真实性认可，但是对它的证明目的有异议，只能证明对2014年9月30日以前的违约责任互不追究。第7份证据的真实性、合法性认可，对关联性不予认可，只能证明道路不通。第8份证据的真实性、合法性认可，对关联性不认可，只能证明市自规局没有按照合同约定交付土地。第9、10份证据的真实性、合法性、关联性无异议，不能实现证明目的，反而证明星东房产公司主张市自规局违约事实成立。第11、12份证据的真实性无异议，不能实现其证明目的，不能掩盖市自规局没有履行合同义务和法定义务的事实。第13份证据的真实性认可，关联性不认可，不认可证明目的。第14份的真实性无异议，但是不能够实现证明目的。14号楼和11号楼未能动工修建是因市自规局对40亩土地瑕疵交付的违约行为导致没有施工道路。 本院认证认为，对双方提交的证据的真实性、合法性均予以确认，但关联性及证明目的将在裁判说理部分综合分析认定。 二审中，市自规局、市政府对一审查明的案件事实中“根据内江市城乡规划局在2013年10月21日出具的星东房产公司‘上海花园’项目规划用地红线图显示，星东房产公司竞得的案涉地块红线内规划有一条道路（即枣子路），红线外有一条现有道路（即中兴路），但该道路并未紧邻案涉地块红线，该道路与案涉地块红线之间均有第三人的房屋，紧邻案涉地块红线没有施工车辆能够出入的道路。从该规划图显示，案涉地块红线内规划的枣子路南延线如果修建即能解决出入口问题。”有异议，不属实，案涉地块是有出入口的；对“根据上述证据显示，星东房产公司于2013年3月5日即开始向市自规局等部门反映案涉地块的出入口问题，市政府、市自规局及相关部门多次进行研究、部署，但均因拆迁等问题市政规划道路枣子路南延线至本案诉讼时亦未能开工建设”不属实，市自规局提交的审计报告证明2013年星东房产公司已经开始枣子路的施工建设，而且内江市东兴区人民政府还向其支付3000多万工程款；对“‘上海花园’小区业主需从星东房产公司修建的临时便道出入，致该部分土地至今仍无法开发利用”有异议，临时便道不是小区业主的唯一通道。市自规局、市政府对原审查明的其余案件事实没有异议。星东房产公司对原审查明的案件事实没有异议。本院对双方当事人没有异议的原审查明的案件事实予以确认。 对市政府、市自规局提出的异议，经本院审理查明，从内江市城乡规划局在2013年10月21日出具的星东房产公司“上海花园”项目规划用地红线图显示，一审法院查明的“星东房产公司竞得的案涉地块红线内规划有一条道路（即枣子路），红线外有一条现有道路（即中兴路），但该道路并未紧邻案涉地块红线，该道路与案涉地块红线之间均有第三人的房屋，紧邻案涉地块红线没有施工车辆能够出入的道路。”的表述符合项目规划用地红线图。根据星东房产公司提交的证据表明，星东房产公司于2013年3月5日即开始向市自规局等部门反映案涉地块的出入口问题，市政府、市自规局及相关部门多次进行研究、部署，但均因拆迁等问题市政规划道路枣子路南延线至本案诉讼时亦未能开工建设，一审法院查明的该部分事实正确。“上海花园”小区业主需从星东房产公司修建的临时便道出入，该部分土地至今仍无法开发利用，该事实属实，但无法开发利用的原因待后评述。 本院另查明： 1.2014年9月30日内江市国土资源局与星东房产公司签订《国有土地使用权补充出让合同》载明：根据出让人和受让人原签订的国有土地使用权出让合同约定，受让人本应于2013年2月21日前交付土地价款13508.5847万元，出让人应于2013年2月28日前向受让人交付土地。现经出让人和受让人平等协商，自愿达成如下协议：一、出让人和受让人互不追究对方的违约责任，受让人自愿放弃因非受让人原因未按时交地追责的一切诉讼权利，经2014年第2次内江市土地自资源管理委员会研究决定，不再追究受让人内地拍（2012）17号地块违约金。 2.2012年11月1日《国有建设用地使用权拍卖出让须知》第八条第（九）款载明：拍卖地块均按现状拍卖。竞得人自行负责进场施工建设各项事宜，包括进场组织、施工便道建设、建设施工所需水、电等问题的协调等。 3.2012年12月9日，星东房产公司与四川金河建设工程有限公司签订《加油站地块土地使用权及其附属物转让的协议》约定，由于四川金河建设工程有限公司所属加油站地块正处于进入该项目的枣子路南延线上，四川金河建设工程有限公司将加油站土地使用权及土地附属物一并转让给星东房产公司。土地面积1037.5平方米，即1.55625亩。 4.2013年10月19日，星东房产公司与四川金河建设工程有限公司签订《建设工程施工合同》约定对中兴路东延线、枣子路南延线道路建设及附属工程、项目部主体施工。约定竣工时间为2013年10月26日。 5.从2013年起，星东房产公司负责实施内江市职院东校区棚户区改造项目及中兴路东延线、枣子路南延线市政道路建设工程，后来星东房产公司停止实施该项目。2018年5月21日经四川中天信会计师事务所有限责任公司进行专项审计并出具《内江市职院东校区棚户区改造项目及中兴路东延线、枣子路南延线市政道路工程前期总投资专项审计报告》，开发成本审计金额24193302.20元，间接费用审计金额为13769225.98元。合计：37962528.18元。截至目前，内江市东兴区住房和城乡建设局和下属单位已经向星东房产公司支付该项目投资款项和资金回报共计36566080．O0元，未付金额为1396448．18元。 6.2019年11月29日内江市东兴区住房和城乡建设局与内江市星原电力集团有限责任公司东兴分公司签订《电力建设工程施工合同》，约定对工程名称10KV东沱线#3-#5杆线路迁改工程进行迁改，该电杆的迁改属于枣子路南延线道路建设内容。内江市星原电力集团有限责任公司东兴分公司已经于2019年12月19日前完成对“星东上海花园”项目设计修建的14号楼所在位置的电线杆迁改,已迁改至该项目用地红线外（枣子路南延线另一侧）。 7.2019年5月6日一审法院《询问笔录》，一审法官询问：“为什么不先修14号楼，而修13号楼”，星东房产公司副总经理阳成忠陈述：作为一个开发商，这样就没有意义，没有这样开发的，主要就是商业价值的考虑。 在本案二审庭审结束后，星东房产公司向本院提交变更诉讼请求申请书，将一审中的第一项诉讼请求中违约金的起算时间由从2013年4月26日起调整为从2014年9月30日起，违约金天数共计1734天；违约金共计4078.88万元，相较原诉讼请求减少了1944.62万元。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一是市政府是否为本案的适格被告；二是市自规局是否存在违约行为，如果存在违约行为，应当怎样承担违约责任；三是一审是否存在适用法律错误。 一、关于市政府是否为本案的适格被告的问题 星东房产公司上诉主张案涉《国有建设用地使用权出让合同》第31条、第15条、第19条有关于市政府享有土地出让方案的批准权、宗地的规划调整权以及无偿取得公租房等权利的条款，是实质上的土地出让人，市自规局只是市政府的职能部门，二者之间是委托代理关系，故市政府是本案适格被告，应当承担民事责任。市政府辩称，市政府并非签约主体，也不是土地使用权出让合同的法定出让主体，市自规局作为签约主体，具有独立承担民事责任的能力，与市政府并非委托关系，故市政府不是本案适格被告。本院认为，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”第十条“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”第十一条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。”的规定，国有土地使用权的出让由各级政府负责，由土地管理部门具体负责实施。市自规局作为市级土地管理部门，与土地使用者星东房产公司签订土地使用权出让合同系履行法律赋予的职能，与市政府之间并非委托法律关系。市自规局作为市政府的职能部门，具有独立承担民事责任的能力。故星**产公司上诉主张市政府是实质土地出让人，系本案适格被告应当承担民事责任的理由不能成立，本院不予支持。市政府和市自规局上诉主张星东房产公司的诉讼请求已经超过了诉讼时效，其诉讼请求不应当予以支持。本院认为，市政府和市自规局在一审中并未对诉讼时效进行抗辩，也未就诉讼时效提出上诉，在本案二审庭审中的抗辩本院不予处理。 二、关于市自规局是否存在违约行为，如果存在违约行为，应当怎样承担违约责任的问题 星东房产公司在本案中主张市自规局存在两个方面的违约行为：一是市自规局没有实际交付土地，应当承担违约责任。主要表现在：涉案地块不符合“六通”条件，市自规局没有按规划修筑枣子路南延线道路，因没有施工建设的出入口，涉案11号楼不符合开发建设条件，导致11号楼未能开工建设；案涉14号楼地块上的高压线电杆未完成拆迁安置补偿，没有实际交付14号楼所在地块，导致案涉14号楼地块未能开工建设。二是星东房产公司已经开发建设的约40亩土地，由于涉案地块无出入道路，属于市自规局瑕疵交付。星东房产公司上诉主张一审法院认定事实错误，错误裁判免除市自规局11号楼未实际交付以及瑕疵交付40亩土地的违约责任，并错误判决星东房产公司对14号楼未实质交付分担50%的违约责任。 （一）关于市自规局是否应当承担未实际交付土地的违约责任的问题。市自规局辩称其已经按照拍卖文件和出让合同的约定现状交付土地，不存在违约行为；涉案地块中规划的道路为市政道路，该道路的修建不属于市自规局的合同义务；星东房产公司2014年书面确认不追究违约责任时，完全知晓土地状况，系星东房产公司对权利的处分，不应再支持其主张。 1.关于11号地块是否应当认定为未实际交付的问题。本院认为，案涉《国有建设用地使用权拍卖出让须知》载明“申请一经受理确认后，即视为竞买人对拍卖文件及地块现状无异议并全部接受，并对有关承诺承担法律责任。”星东房产公司提交的《竞买申请书》明确表示“完全接受并愿意遵守拍卖出让文件中的规定和要求，对所有文件无异议”。案涉出让合同第六条明确约定：“交付土地时该宗地按现状土地条件交付。”2013年4月26日星东房产公司在对竞买土地进行了现场核实后与原内江市国土资源局签订了《土地交接书》，明确为符合约定交付条件，星东房产公司接受了土地，未提出任何异议，应当认定为已经进行了实际交付。星东房产公司在本案诉讼中主张涉案11号楼所涉地块，因枣子路南延线道路未畅通，不符合“六通”条件，导致其11号楼不能开工建设，应当认定为未实际交付。对此，本院认为，首先，虽《土地估价报告》《拍卖公告》明确出让地块的红线外达到路通，但双方并未将枣子路南延线道路畅通约定为合同内容，枣子路南延线道路也并非属于出让地块范围，星东房产公司在签订案涉出让合同以及交接土地时均知晓枣子路南延线并未修建，其仍进行了接受，表明星东房产公司认可接受的土地符合合同约定，同时又愿意接受现状交付。现星东房产公司又以枣子路南延线道路未通为由主张没有实际交付的理由不能成立。其次，11号楼未开工建设是否应归责于市自规局。在拍卖以及交付土地现场核查时，星东房产公司应当知晓涉案地块红线外的情况，包括知晓案涉地块相邻的道路仅有一条可以过小型车辆和行人的通道，红线外四周没有可以通过施工车辆和大型机具的道路，涉案地块内规划的市政道路即枣子路南延线未能开工建设，星东房产公司若要开发建设案涉地块，需要自行修建施工便道。星东房产公司在开发建设中利用其在案涉地块交付前收购的案外人加油站土地以及11号楼所涉土地作为出入口和临时施工道路，系其依据合同约定履行《国有建设用地使用权拍卖出让须知》第八条第（九）款载明的“竞得人自行负责进场施工的施工便道建设”的义务。星东房产公司主张前期房屋开发建设后，因市政规划道路仍未建成，小区业主仍需要从11号楼位置的临时施工道路出入，小区业主曾几次阻止星东房产公司对11号楼位置的开发建设，因此，枣子路南延线未修通直接影响11号楼未能开工建设，应规责于市自规局。本院认为，首先，从修建性详细规划总平面图看，该小区开发前有一条能通行小型车辆的道路，星东房产公司在红线内11号楼位置修建的施工道路并非小区业主的唯一通道；其次，市自规局不负有提供红线内施工道路的义务，星东房产公司因未能解决好施工便道与小区业主出入口问题导致阻工，应由其自行负责；再次，市自规局作为建设用地使用权出让方，虽有义务提供开发便利，协助消除受让方合同目的实现的障碍和瑕疵，但并不负有为星东房产公司解决小区出入口、修通枣子路南延线的合同义务，况且市自规局也实际履行了必要的协调义务。因此，星东房产公司以出入口问题、枣子路南延线未修通主张市自规局违约缺乏事实依据。且星东房产公司提交的现有证据不足以证明枣子路南延线未修通直接影响11号楼未能开工建设，仅能证明系星东房产公司未能有效解决好出入口问题导致业主为通行便利而阻止11号楼的修建。综上，星东房产公司以枣子路南延线未修通直接影响11号楼未能开工建设为由，主张市自规局未实际交付11号地块应当承担违约责任，一审法院不予支持并无不当。 2.关于14号地块是否应当认定为未实际交付的问题。星东房产公司上诉主张案涉14号楼地块上的高压线电杆未完成拆迁安置补偿，没有实际交付14号楼所在地块，导致案涉14号楼地块未能开工建设。市自规局辩称双方关于土地现状问题已经达成共识，星东房产公司对土地现状无异议，市自规局没有过错、不存在违约，且星东房产公司从未向市自规局提出过异议，星东房产公司也未准备修建14号楼，电线杆迁改后仍未动工修建14号楼，因此，其不应当承担14号楼未修建的违约责任。本院认为，在城市国有土地使用权出让问题上，国务院相关部门多次明确发文要求，土地挂牌出让前必须完成安置补偿、做到“净地”出让。市自规局作为当地负责土地开发建设与管理的政府职能部门，理应了解并严格地遵守相关政策和法律要求，其应当清楚将尚不符合净地条件的土地进行挂牌出让，既违反相关政策和法律，也将会对合同相对方构成违约。其次，虽然土地出让合同约定土地为现状交付，并且在交付时进行实地勘察，但市自规局未提交证据证明其已经向星东房产公司披露14号楼地块上有高压线电杆未完成拆迁安置补偿的事项，星东房产公司虽实地勘察但也无法仅从地块的外观上得知该未披露事项。故一审法院认定市自规局交付涉案14号楼地块存在违约，应当承担违约责任并无不当。市自规局以双方关于土地现状问题已经达成共识，星东房产公司对土地现状无异议为由，上诉主张自己没有过错、不存在违约、不应当承担违约责任的理由不能成立，本院不予支持。 （二）关于星东房产公司是否存在瑕疵交付已经开发的约40亩土地的问题。星东房产公司上诉主张已经开发建设的约40亩土地，由于涉案地块无出入道路，属于市自规局瑕疵交付，市自规局应当承担违约责任。市自规局辩称星东房产公司的主张无事实依据，市自规局不应承担违约责任。本院认为，已经查明，星东房产公司2013年开工建设，2016年已经对除11号楼、14号楼之外的其余土地完成开发建设，涉案土地的开发并未受到影响。修建小区的出入口道路并非合同约定的市自规局的合同义务也非法定义务，况且星东房产公司修建的施工便道的工程款已经由内江市东兴区人民政府及其相关部门予以补偿。枣子路南延线道路属跨涉案土地内的规划道路，不属“土地应具备动工开发条件的”道路，故星东房产公司主张市自规局承担因枣子路南延线未建成的瑕疵交付违约责任缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 （三）关于市自规局应承担的违约责任的问题。如前所述，市自规局交付涉案规划的14号楼地块存在违约，应当承担违约责任。星东房产公司在一审中主张依据涉案《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条的约定从双方交接土地之日至2019年6月30日计算违约金。由于双方于2014年9月30日签订补充出让合同，约定双方互不追究对方的违约责任，故在二审中，星东房产公司放弃主张2014年9月30日之前市自规局未交付土地的违约责任，变更诉讼请求为从2014年9月30日起计算违约金，系其自愿放弃权利的行为，本院予以准许。根据涉案《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条的约定，案涉违约金计算为9693787.10元〔计算方法：135085847元（出让价款）÷33729.3平方米（出让宗地总面积）×1395.86平方米（2.094亩×666.6平方米——14号楼土地面积）×1734天（从2014年9月30日至2019年6月30日）×1‰〕。市自规局主张应当按照14号楼的投影面积而不应当按照14号楼的占地面积计算违约金的理由不能成立，本院不予支持。鉴于14号楼土地上附着有高压线电杆，星东房产公司在提起本案诉讼前均未向市自规局提出过异议，也未因影响其14号楼的开发建设向市自规局提出迁改，导致市自规局至纠纷发生之日未能采取有效方式予以解决，一审法院认定该部分扩大损失应由星东房产公司自行承担并无不当。同时，星东房产公司在一审、二审中均未提交证据证明因未迁改电线给其造成的实际损失金额，亦未能提交证据证明未迁改严重影响了其对案涉土地的开发建设，并因此造成其开发损失金额，且在电线完成迁改后，星东房产公司至今亦未对14号楼所在地块进行施工。根据违约金以损失补偿为主、惩罚性为辅的原则，因市自规局未依法出让净地应当承担更大的责任，本院维持一审法院判决的市自规局承担违约金为6305993元。 关于星东房产公司上诉主张为修建临时道路迁改的两根电杆费用201690元应当由市自规局负担的问题。本院认为，星东房产公司提交的证据不能证明其迁改的电杆是附着于涉案土地红线内还是红线外，且其在进行迁改时并未通知市自规局，也未以任何形式向市自规局提出异议，星东房产公司主张该部分损失由市自规局承担缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持并无不当。且星东房产公司修建临时道路的工程款已经由内江市东兴区人民政府及其相关部门予以补偿，故对其该项上诉主张不予支持。 三、关于一审是否存在适用法律错误的问题 星东房产公司上诉主张应当按照《中华人民共和国合同法》第四百零二条的规定判决市政府承担违约责任，一审判决市政府不承担违约责任属于适用法律错误。本院认为，如前所述，因市政府与市自规局并非委托法律关系，市政府不是案涉合同的合同相对方，故市政府不应当承担违约责任。星东房产公司的该项上诉主张缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。 综上，星东房产公司、市自规局的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费559637.99元，四川星东房地产开发有限公司负担503696.04元，内江市自然资源和规划局负担55941.95元。 本判决为终审判决。 审判长  汪秀兰 审判员  刘 云 审判员  蔡源原 二〇二〇年七月六月三十日 法官助理赵梅 书记员朱英栋