广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终112号上诉人（原审原告）：珠海市斗门仍接房产有限公司，住所地：广东省珠海市斗门区**************。法定代表人：李逸祥，董事长。委托诉讼代理人：罗永盛,广东至伦律师事务所律师。委托诉讼代理人：周玉燕，广东至伦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区************。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：马建文，工作人员。委托诉讼代理人：刘光大,广东莱特律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：姚奕生，市长。委托诉讼代理人：杜娟，珠海市司法局工作人员。委托诉讼代理人：邹芬芬，珠海市司法局工作人员。上诉人珠海市斗门仍接房产有限公司（以下简称“斗门仍接房产公司”）与被上诉人珠海市自然资源局（以下简称“市自然资源局”）、被上诉人珠海市人民政府（以下简称“市政府”）土地行政管理一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初482号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实1993年6月10日,根据市府办(93)15、47号文和斗门县府有关规定,原斗门县国土局与石家庄市某某商贸公司签订《补办用地手续分期付款合同书》,约定石家庄市某某商贸公司需将位于五山镇某某山面积为53328平方米（约80亩），土地用途为商住用地的用地到斗门县国土局补交市配套费共人民币2,133,120元,已缴交人民币96,673元,尚欠缴人民币2,036,447元,欠款应在1993年12月底前缴清。2002年9月22日,石家庄市某某商贸公司与珠海市斗门区五山镇人民政府签订《关于河北省石家庄市某某商贸公司承让土地的处理协议书》,称双方于1992年间，石家庄市某某商贸公司承让珠海市斗门区五山镇人民政府位于某某山工业用地和商住用地各一块，面积95亩和80亩。双方于1992年2月13日和4月12日分别签订两宗《转让土地协议书》，但石家庄市某某商贸公司仍有部分土地转让费未支付。经协商一致，双方订立如下协议：石家庄市某某商贸公司取得57.7亩土地,并用作商住用地,石家庄市某某商贸公司退回在某某山工业用地95亩和商住用地22.3亩给珠海市斗门区五山镇人民政府。2002年12月18日,石家庄市某某商贸公司办理名下38466.67平方米(折合57.7亩)商住用地的斗府国用（2002）字第04210400198号《国有土地使用证》。2002年12月24日,石家庄市某某商贸公司与海南某某实业有限公司签订《国有土地使用权转移协议书》,将上述38466.67平方米商住用地转让给海南某某实业有限公司。2005年4月6日,海南某某实业有限公司与李仍接签订《国有土地转让合同书》,将上述38466.67平方米商住用地中13333.33平方米(折合20亩，以下简称“涉案土地”)转让给李仍接。随后,李仍接将涉案土地作股权转入斗门仍接房产公司名下。根据《房地产权证》(粤房地证字第C4721442号)的记载,现涉案土地登记在斗门仍接房产公司名下,土地用途为商住,土地面积13333.33平方米。2014年2月27日,斗门仍接房产公司提交《申请书》,称石家庄市某某商贸公司于1993年6月10日与原斗门县国土局签订《补办用地手续分期付款合同书》，约定石家庄市某某商贸公司名下80亩商住用地应缴市配套费人民币2,133,120元,已缴人民币96,673元,尚欠人民币2,036,447元,应在1993年12月底缴清(至今未缴交)。该地欠缴市配套费问题尚未明确,今后按区政府或上级部门的决定执行。斗门仍接房产公司请求先行办理容积率1.0-1.5的地价计收手续。2014年3月21日,斗门仍接房产公司缴纳改变土地用途、容积率等应补缴的地价款人民币3,999,999.5元（计算数量13333.33平方米）。2014年4月1日,原珠海市国土资源局斗门分局出具的《珠海市建设用地计费情况记录卡》载明:涉案土地有关欠缴市配套费的问题,今后按区政府或上级部门的决定执行。2019年5月29日,市自然资源局富山分局作为执收单位向斗门仍接房产公司发出NO.ZH01900000014《非税收入(土地)缴款通知书》,通知斗门仍接房产公司补缴地价款人民币499,824.37元,该通知同时载明：本次补缴地价款(市配套费)499,824.37元,违约金待市配套费缴清后按规定计算缴纳。2019年6月24日,斗门仍接房产公司按该通知书要求缴纳补缴的地价款人民币499,824.37元。2019年7月19日,市自然资源局富山分局作为执收单位向斗门仍接房产公司发出N0.ZH01900000017《非税收入(土地)缴款通知书》（以下简称被诉缴款通知）,通知斗门仍接房产公司缴纳土地出让违约金人民币3,213,370.87元。斗门仍接房产公司于当日签收通知书。斗门仍接房产公司不服，于2019年8月2日向市政府提交行政复议申请,市政府于2019年8月5日受理。市政府于2019年8月13日向市自然资源局发出《提出答复通知书》。市自然资源局向市政府提交了《行政复议答复书》及作出被诉行政行为的证据、依据等材料。2019年8月27日，市政府向斗门仍接房产公司送达市自然资源局提交的《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年9月16日，因案情复杂,市政府决定将案件延长审理期限30日。2019年10月31日,市政府作出珠府行复〔2019〕653号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定）,维持被诉缴款通知，并于2019年11月12日送达斗门仍接房产公司和市自然资源局。斗门仍接房产公司一审的诉讼请求为：1.撤销被诉缴款通知和被诉行政复议决定；2.本案诉讼费由市自然资源局和市政府承担。一审法院判案理由及结果一审法院认为，被诉缴款通知认定事实清楚，依据充分，金额计算正确；被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法。一、被诉缴款通知征收案涉土地使用权地价款（城市建设综合配套费）的违约金依据充分。市政府《关于修改我市国有土地使用权出让有关违约金规定的通知》（珠府〔2011〕48号）第二条规定：“凡用地已出让但未约定违约金标准及缴付期限的，涉及计收2006年12月31日之前的延期付款加收地价的，可以适用《关于印发珠海市国有土地价格管理规定的通知》（珠府〔2003〕57号）第十七条的规定；自2007年1月1日起，按照财综〔2006〕68号文件第三十四条规定的标准计收违约金。”本案中，根据珠府办〔1993〕15号《关于对一九九〇年以来我市西部地区越权审批用地和私自转让土地遗留问题进行处理的通知》之规定及原斗门县国土局与石家庄商贸公司签订的《补办用地手续分期付款合同书》的约定，包括案涉土地在内的53328平方米商住用地需补缴配套费共计人民币2,133,120元，已交人民币96,673元，尚欠人民币2,036,447元，欠款应在1993年12月底前缴清。斗门仍接房产公司取得上述53328平方米土地使用权中的13333.33平方米，并根据市自然资源局的缴款通知，补缴了案涉13333.33平方米土地使用权欠缴的地价款（城市建设综合配套费）人民币490,824.37元。因此，斗门仍接房产公司案涉土地使用权欠缴2006年12月31日之前的地价款（城市建设综合配套费），市自然资源局依据上述规定作出《非税收入（土地）缴款通知书》，征收案涉土地使用权地价款（城市建设综合配套费）的违约金依据充分。关于城市建设综合配套费是否属于地价款的问题。珠府办〔1993〕15号《关于对一九九〇年以来我市西部地区越权审批用地和私自转让土地遗留问题进行处理的通知》第二点规定：“为追回部分流失地价，现确定凡在一九九〇年一月一日至一九九二年六月十五日之前越权审批或私自出证的土地，都必须按下表补缴城市建设综合配套费，并适当扣减自留用地。”根据上述规定，城市建设综合配套费应为地价款的组成部分。二、被诉缴款通知认定斗门仍接房产公司为土地使用权地价款（城市建设综合配套费）违约金的缴款单位认定事实清楚，依据充分。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条规定：“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。”本案中，斗门仍接房产公司案涉13333.33平方米土地使用权系从原石家庄市某某商贸公司53328平方米商住用地中经过分割、转让而来。根据上述规定，斗门仍接房产公司取得案涉13333.33平方米土地使用权之时，便承继了原斗门县国土局与石家庄市某某商贸公司签订《补办用地手续分期付款合同书》中所约定的缴纳土地使用权地价款（城市建设综合配套费）的义务。因上述费用未缴纳产生的违约金亦应由斗门仍接房产公司承担。故，市自然资源局认定斗门仍接房产公司为土地使用权地价款（城市建设综合配套费）违约金的缴款单位认定事实清楚，依据充分。三、被诉缴款通知关于违约金金额计算正确，内容适当。根据珠海市人民政府《关于修改我市国有土地使用权出让有关违约金规定的通知》（珠府[2011]48号）第二条的规定，《珠海市国有土地价格管理规定》（珠府[2003]57号）第十七条规定：“地价款应在用地合同签订之日起六十天内付清。延期付款的，每月按应缴地价款的1.2%加收地价，土地使用权出让合同另有约定的，从其约定。”《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发的通知》（财综[2006]68号）第三十四条规定：“对国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。”市自然资源局据此认定涉案13333.33平方米土地使用权1994年1月1日至2006年12月31日需缴纳土地使用权地价款（城市建设综合配套费）违约金人民币935671.22元（499824.37元×1.2%×156个月），2007年1月1日至2019年6月24日需缴纳土地使用权地价款（城市建设综合配套费）违约金人民币2,277,699.65元（499824.37元×1‰×4557天），以上土地使用权地价款（城市建设综合配套费）违约金共计人民币3,213,370.87元，计算正确，内容适当。四、市政府的复议程序合法。市政府收到斗门仍接房产公司的行政复议申请之后，依法予以受理。受理后，责令市自然资源局在法定期限内提交了答复书和作出被诉行政行为的证据和依据。市政府依法延长办案期限，经审查在法定期限内作出被诉行政复议决定后，依法送达给斗门仍接房产公司和市自然资源局。市政府作出被诉行政复议决定的程序合法。斗门仍接房产公司称，其并未收到市政府送达的证据材料，斗门仍接房产公司的抗辩与一审法院查明的事实不符，一审法院依法不予采信。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回斗门仍接房产公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由斗门仍接房产公司负担。当事人二审诉辩主张上诉人斗门仍接房产公司认为,被上诉人市自然资源局作出的通知缴交城市建设综合配套费违约金的行为无法律依据且明显不当，被上诉人市政府作出维持该行为的复议决定程序不合法，恳请二审法院予以纠正，撤销一审判决并支持上诉人提出的一审诉讼请求。其理由如下：一、上诉人认为被诉缴款通知征收案涉土地使用权城市建设综合配套费的违约金的行政行为依据不足，一审法院认定事实不正确。地价款是指土地使用权取得费，是受让土地使用权一方依法获得土地使用权时所缴纳的出让、转让费用。城市建设综合配套费是指地方政府对各地区进行各类基础设施配套建设的政府财政性资金。根据《财政部关于城市基础设施配套费性质的批复》（财综函（2002）3号文）：“一、按照《国家计委、财政部关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》（计价格〔2001〕585号）规定，各省、自治区、直辖市财政、价格主管部门要对各类（市政建设）专项配套费进行整顿，将其统一归并为城市基础设施配套费，取消与城市基础设施配套费重复收取的水、电、气、热、道路以及其他各种名目的专项配套费。因此，各地征收的市政基础设施配套费应统一归并为城市基础设施配套费。”很明显，被上诉人市自然资源局主张的城市建设综合配套费与城市基础设施配套费不是同一概念的抗辩理由不能成立，因二者统一并为城市基础设施配套费，但性质相同。更为重要的是，城市建设综合配套费绝不等同于土地使用权出让或转让的地价款。二、关于土地使用权出让合同权利义务承继的问题，一审法院认定事实不清，依据不足。一审法院对被上诉人市自然资源局作出对上诉人收取城市建设综合配套费违约金的行政行为，认为其认定主体正确，依据充分。依据是《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。”进而认为上诉人在取得案涉13333.33平方米土地使用权之时，便承继了石家庄教育商贸公司的一切权利和义务。但该条款明确说明，转移的权利和义务应当在土地使用权出让合同和登记文件中载明。上诉人在受让该土地使用权作为股权出资时，甚至在股东李仍接与海南某某实业有限公司签订土地使用权转让合同时，合同中并未有任何对案涉土地欠缴该城市建设综合配套费的特别说明或补充说明，在办理土地使用权证时没有登记文件指明、也没有任何相关部门和人员对欠缴的事实和金额加以说明。无论是基于合同的相对性还是基于行政法的诚实信赖原则，对于征收城市建设综合配套费的巨额违约金，上诉人都不应当成为缴纳主体。况且，被上诉人市自然资源局所提供的原斗门县人民政府与石家庄教育商贸公司所签订的分期付款合同并无原件，上诉人对其真实性不予认可，该份证据显然无法证明被上诉人市自然资源局征收城市建设综合配套费违约金的合法性与合理性。三、关于被上诉人市自然资源局收取城市建设综合配套费违约金具体金额的问题，一审法院认定事实错误，依据不正确。一审法院认定根据珠海市人民政府《关于修改我市国有土地使用权出让有关违约金规定的通知》（珠府[2011]48号）第二条的规定、《珠海市国有土地价格管理规定》（珠府[2003]57号）第十七条的规定、《财政部、国土资源部、中国人民银行关于引发的通知》（财综[2006]68号）第三十四条的规定，被上诉人市自然资源局以此作为计算城市建设综合配套费违约金有法律依据。但这三个文件的相关条款都是针对地价款和土地出让金的规定，均未提及上诉人与被上诉人市自然资源局所存在的争议焦点问题，即城市建设综合配套费及其违约金的收取，根本不能适用上述文件中有关违约金的规定。出现这种错误的认识，正是由于前述第一个问题，地价款和城市建设综合配套费的混淆，才进而导致一审法院在违约金收取和计算的问题上出现认定事实错误。此外，被上诉人市自然资源局在2019年5月29日向上诉人发出No.ZH01900000014《非税收入（土地）缴款通知书》，通知上诉人补缴地价款人民币499,824.37元，该通知同时载明：本次补缴地价款（市配套费）499,824.37元，违约金待市配套费缴清后按规定计算缴纳。上诉人认为，此次通知系被上诉人市自然资源局第一次正式作出通知补缴“地价款”（实为城市建设综合配套费）的行政行为，而上诉人也于2019年6月24日将通知所称“地价款”（实为城市建设综合配套费）补缴的款项全部缴清。所以关于“地价款”（实为城市建设综合配套费）补缴一事，上诉人不存在任何的迟延履行甚至违约行为。可见，被上诉人市自然资源局现以收取地价款违约金的文件规定来向上诉人收取城市建设综合配套费违约金的行为完全没有法律依据和事实依据。特别说明的是，在上诉人对案涉土地享有使用权期间，富山工业园管委会将该土地的部分土地出让给中国移动珠海分公司，用作建造通信机房（发射塔）。对此，上诉人曾多方奔走维权，但该机房自2004年一直占用该土地直至2017年7月才拆除完毕。这直接导致了案涉土地不能在合理期限内进行开发，但被上诉人市自然资源局却完全不顾该事实的存在，竟仍然计算上诉人该段时期的本无法律依据的城市建设综合配套费违约金，这种行为严重违背公平公正原则，令上诉人不能接受。四、关于被上诉人市政府未依法履行送达行政复议证据材料的问题，一审法院没有对该事实进行调查核实即作出不认可上诉人的主张属认定事实错误。上诉人对被上诉人市自然资源局作出收取城市建设综合配套费违约金通知提出行政复议申请后，被上诉人市政府依法受理，但仅送达了行政复议决定书，对其作出该决定的依据文件与证据材料未进行送达。在法庭调查阶段，上诉人就从未收到过证据材料提出异议，被上诉人市政府无法对其送达了证据材料的行为加以证明，但一审法院仅根据被上诉人市政府的送达行政复议决定书的回执就认定该函件中包括证据材料，不认可上诉人的主张。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条、第三十九条对证据部分的相关规定，人民法院应当要求被上诉人市政府补充提供其送达证据材料和相关文件的证据，否则应当依法撤销《行政复议决定书》。被上诉人市自然资源局答辩称:一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。根据《关于对一九九〇年以来我市西部地区越权审批用地和私自转让土地遗留问题进行处理的通知》（珠府办[1993]15号）第二点“为追回部分流失地价，现确定凡在一九九〇年一月一日至一九九二年六月十五日之前越权审批或私自出证的土地，都必须按下表补缴城市建设综合配套费，并适当扣减自留用地”之规定及原斗门县国土局与石家庄商贸公司签订的《补办用地手续分期付款合同书》的约定，案涉用地的城市建设综合配套费为地价款的一部分，上诉人作为案涉用地的最后受让人，应当承担相应义务。被上诉人市政府答辩称：市政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚、适用法规正确、程序合法；一审判决认定事实清楚、依据充分；请求二审法院判决驳回上诉人的上诉，维持一审判决。二审查明的事实二审调查中，斗门仍接房产公司提交两组证据材料，其中一组是商品房预售许可申请核准表、中国建设银行单位客户专用回单、支票存根、商品房预售许可证、非税收入（电子）票据，拟证明上诉人在2019年4月已经向政府部门提交了商品房预售许可申请，但之后一直以未缴配套费及违约金为由不予办理；直到2019年12月6日，上诉人向政府部门缴交了配套费，特别是违约金以后政府部门才在2019年的12月24日，向上诉人颁发的商品房预售许可证，从交款到颁证前后不到20天，但实际上的话我们是早在半年多前已经提交了申请。另外一组证据材料是建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证三份（部分证据材料在一审中已提交），拟证明从2009年开始办理相关许可，在这个过程中，被上诉人完全有条件去查证地价款、配套费的缴纳情况，而不至于拖到2019年才让上诉人缴交。市自然资源局质证认为，上诉人没有提供原件，对其当庭提交的证据的真实性、合法性、关联性都不认可；而且，这些证据即使真实，也跟本案没有任何关联。市政府的质证意见与市自然资源局质证意见一致。本院认为，斗门仍接房产公司提交的两组证据材料均非新证据，且与本案核心争议缺乏关联性，故不予采信。另查明，海南某某实业有限公司与李仍接于2005年4月6日签订《国有土地转让合同书》第4条约定：在办理使用权证书时所有工作及所有税费均由海南某某实业有限公司负责。二审中，斗门仍接房产公司据此认为，本案无需追加海南某某实业有限公司为第三人，应径直撤销被诉缴款通知。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案争点与核心问题在于，被诉缴款通知征收案涉土地使用权地价款（城市建设综合配套费）的违约金是否合法。对此，一审判决从征收依据、违约金金额计算及其缴付主体承继等方面作了评判，本院予以认同。需要强调的是，尽管海南某某实业有限公司与李仍接双方约定案涉土地转让所有税费均由前者负担，但是，该约定属于民事约定，不能约束市自然资源局，亦即不能对抗市自然资源局基于公益与行政管理需要而作出的被诉缴款通知。当事人如对前述民事约定有争议，应循民事诉讼等途径解决。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。斗门仍接房产公司二审诉请缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市斗门仍接房产有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年六月十二日书记员 李 羚