广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终768号上诉人（原审原告）：德庆县金砂石业有限公司。住所地：肇庆市德庆县******委会白汾坑（办公用）。法定代表人：游展友，总经理。委托代理人：吴耿锋，广东经纶律师事务所律师。委托代理人：李慧，广东经纶律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省林业局。住所地：广州市荔湾区********。法定代表人：陈俊光，局长。委托代理人：许再荣，该局工作人员。上诉人德庆县金砂石业有限公司因诉被上诉人广东省林业局行政处理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5478号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为……”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”本案中，原广东省林业厅作出的粤林函〔2017〕506号《广东省林业厅关于依法对鸿福石场、金砂石场等4个采石场予以取缔关闭的通知》（以下简称被诉通知）是对广东省西江林业局作出，该通知属于上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责的行为，并不直接产生外部法律效力。原告针对被诉通知提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围。综上，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告德庆县金砂石业有限公司的起诉。本案受理费50元，予以退回。上诉人德庆县金砂石业有限公司不服原审裁定，向本院提起上诉称：原审法院认定事实和适用法律错误。一、被诉通知不仅仅是上级行政机关对下级行政机关作出的内部督促履责行为，而是直接作出取缔关闭金砂石场等4个采石场的决定，原审裁定认定被诉通知是上级行政机关对下级行政机关内部督促履责的行为，属认定事实错误。被诉通知虽是对广东省西江林业局作出，但被诉通知的对象、标题、正文内容等和《省林业厅党组2017年第15次会议纪要》，均表明是原广东省林业厅直接决定对上诉人经营的金砂石场等4个采石场予以取缔关闭，广东省西江林业局只是按照原广东省林业厅的被诉通知要求执行。广东省西江林业局发给西江、悦城等林场的西江林〔2017〕117号《广东省西江林业局转发广东省林业厅关于依法对鸿福石场、金砂石场等4个采石场予以取缔关闭的通知》，也表明广东省西江林业局只是转发原广东省林业厅作出的被诉通知，取缔关闭金砂石场的行政处罚决定是由原广东省林业厅作出，而不是由广东省西江林业局作出，广东省西江林业局或其他部门没有作出过取缔关闭金砂石场的行政处罚决定。而且，该转发通知第一点意见更是明确表示“严格按照省林业厅通知要求执行”。换言之，相关单位只是按照原广东省林业厅作出的取缔关闭金砂石场等4个采石场的决定进行执行，取缔关闭金砂石场等执法行为所依据的文件是原广东省林业厅作出的被诉通知。因此，被诉通知实质上就是取缔关闭金砂石场等4个采石场的行政处罚决定书。二、原审裁定认定被诉通知不直接产生外部法律效力，属认定事实错误。被诉通知实质上是取缔关闭金砂石场等4个采石场的行政处罚决定书,该行政处罚决定书不仅仅是基于内部层级监督关系所作出的督促履责的行为，不仅仅发生在上下级行政机关内部，更不是不产生外部法律效力。广东省西江林业局已将原广东省林业厅的被诉通知转发给西江、悦城等林场，并要求相关单位严格按照被诉通知要求予以执行，而悦城林场已将被诉通知抄送给当地国土和安监等部门，且当地林业和国土、安监等部门也已实际上按照被诉通知的要求取缔关闭了金砂石场等4个采石场。被诉通知实质上是责令上诉人经营的金砂石场停产停业，侵犯上诉人的经营权等合法权益，已产生外部法律效力。三、原审裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项和第（八）项以及第六十九条第一款第（一）项的规定，属适用法律错误。如前所述，被诉通知不仅仅是上下级行政机关内部督促履责的行为，而是直接作出的取缔关闭金砂石场的行政处罚决定书。被诉通知实质上是责令上诉人经营的金砂石场在内的4个采石场停产停业，侵犯上诉人的经营权等合法权益，已产生外部法律效力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（一）项和第（十二）项的规定，针对责令停产停业和行政机关侵犯财产权等合法权益提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，上诉请求：撤销原审裁定以及被诉通知。被上诉人广东省林业局二审答辩称：原广东省林业厅作出的被诉通知属于上级基于内部层级监督关系的督促履责行为，不产生外部法律关系，不属于法院受案范围。原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确。一、从被诉通知发送的主体及对象来看，被诉通知系原广东省林业厅发送给下属单位广东省西江林业局而非上诉人，且被诉通知载明“公开方式：不公开”，原广东省林业厅从未有向上诉人送达或者公开该通知的意思表示，亦从未授权或者同意任何单位和人员将该内部文件发送给上诉人。二、从被诉通知内容来看，该通知系原广东省林业厅将内部会议纪要的精神传达给下属单位的内部行为。该通知并未载明上诉人超面积违法使用林地的违法行为人、位置、面积及法律明确规定的具体处罚措施等行政处罚行为必备要素，不具备可执行的具体内容，不影响上诉人的权利义务。该通知明确要求广东省西江林业局联动国土、安监等行政机关，依法调查并采取经济、法律措施，因此，该通知的要求尚需职能部门作出具体行政行为才能实现，并未直接对外产生法律效力。三、从被诉通知作出的行政行为来看，德庆县林业局于2018年5月4日已向上诉人作出《林业行政处罚决定书》，责令上诉人限期恢复违法改变林地用途的原状。因此，对上诉人权利义务产生实际影响的系德庆县作出的行政处罚，并非原广东省林业厅对下属单位作出的督促履责行为。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。本院经审查：原广东省林业厅于2017年9月7日向广东省西江林业局作出粤林函〔2017〕506号《广东省林业厅关于依法对鸿福石场、金砂石场等4个采石场予以取缔关闭的通知》（即被诉通知）（公开方式：不公开），该通知具体内容如下：“省西江林业局：为认真贯彻落实党中央和省委省政府关于加强生态文明建设的决策部署，切实加强国有林场林地资源保护和管理，坚决制止破坏森林资源违法犯罪行为，厅党组派出工作组对你局下属的西江林场、悦城林场、良洞迳林场和高要林场4个林场内的鸿福石场、金砂石场、良洞迳石场、沙浦典一石场等石场存在超面积采石问题进行调查，认定上述4个采石场超面积采石问题严重，性质恶劣、影响极坏，使林业生态环境遭受破坏，国有资产流失，必须停止开采，予以复绿。根据《省林业厅党组2017年第15次会议纪要》(〔2017〕12号)要求，请你局迅速采取行动，组织协调国土、安监等相关部门，依法采取经济、法律措施对鸿福石场、金砂石场、良洞迳石场、沙浦典一石场等4个超面积违法使用林地的石场予以取缔关闭，并做好石场业主的教育解释工作，切实维护林区社会的和谐稳定。同时，你局要深刻吸取教训，严厉打击非法占用林地、破坏森林资源违法犯罪行为，切实加强国有林场森林资源保护管理。”2017年9月29日，广东省西江林业局作出西江林〔2017〕117号《广东省西江林业局转发广东省林业厅关于依法对鸿福石场、金砂石场等4个采石场予以取缔关闭的通知》内容为：“西江、悦城、良洞迳、高要林场：现将《广东省林业厅关于依法对鸿福石场、金砂石场等4个采石场予以取缔关闭的通知》（粤林函〔2017〕506号）转发给你们，并提出如下意见，请一并贯彻执行。一、严格按照省林业厅通知要求执行。二、高度重视，成立取缔关闭石场工作组。三、积极主动与地方国土、安监等相关部门沟通，制订石场关闭及善后工作方案。”该通知附件为被诉通知。原告不服被诉通知，向原审法院提起本案诉讼。另查明：根据粤发〔2018〕28号《广东省机构改革方案》中第二部分调整优化省级党政机构和职能中涉及新组建和优化职责的机构部分第（12）项“组建省林业局。将原省林业厅职责，……等整合，组建省林业局，作为省自然资源厅的部门管理机构。不再保留省林业厅。”之规定，本案中，原广东省林业厅的林业行政主管职能现由广东省林业局承继。本院认为：本案中，上诉人不服原广东省林业厅作出被诉通知取缔关闭其经营的金砂石场向原审法院提起诉讼。经审查，首先，虽然被诉通知系原广东省林业厅向广东省西江林业局作出，但是该通知明确要求“对……金砂石场……等4个超面积违法使用林业的石场予以取缔关闭”，直接设定了上诉人的权利义务。其次，根据广东省西江林业局向西江、悦城、良洞迳、高要等四林场作出的西江林〔2017〕117号《广东省林业局转发广东省林业厅依法对鸿福石场、金砂石场等4个采石场予以取缔关闭的通知》，该通知将被诉通知转发给上述林场，并明确要求上述林场“严格按照省林业厅通知要求执行”，由此可知，该被诉通知的效力已经外化，直接影响到上诉人的权益。综上，原审法院以被诉通知属于上级行政机关基于内部监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为，并不直接产生外部法律效力为由，认定被诉通知不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回上诉人的起诉，处理不当，本院予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）之规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院作出的（2019）粤7101行初5478号行政裁定；二、本案指令广州铁路运输法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年六月十一日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛