湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终562号上诉人（原审原告）：文华荣，女，汉族，1970年5月2日出生，居民，湖南省双牌县人，住双牌县泷泊镇迎宾路**。被上诉人（原审被告）：双牌县人民政府。住所地：双牌县泷泊镇迎宾路**。法定代表人：肖质彬，该县县长。委托代理人：倪进树，男，该县工作人员。被上诉人（原审被告）：双牌县自然资源局。住所地：双牌县泷泊镇兴隆街**。法定代表人：蒋跃先，该局局长。委托代理人：陈旻，该局工作人员。委托代理人：吴荣克，湖南毛旺律师事务所律师。上诉人文华荣因与被上诉人双牌县自然资源局、双牌县人民政府行政复议一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11行初201号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。文华荣诉称，文华荣原系双牌县良种场职工，2003年双牌县良种场改制，良种场使用的国有土地全部被收回，文华荣申请双牌县人民政府公开收回良种场国有土地使用权的法律依据以及法定程序等所有信息。双牌县自然资源局于2019年6月19日受理了文华荣的申请，同年6月27日以原告要求公开2003年收回良种场国有土地使用权全部信息，没有法律依据为由，作出了双自然资处字〔2019〕1号关于文华荣申请政府信息公开事项的行政程序处理决定书。文华荣不服该处理决定，向双牌县人民政府申请行政复议。2019年8月27日双牌县人民政府作出了双政复决字〔2019〕第5号行政复议决定，虽然撤销双牌县自然资源局作出的双自然资处字〔2019〕1号行政复议决定，但未责令双牌县自然资源局履行公开收回国有土地的全部信息，损害了文华荣的合法权益，特向法院起诉。请求法院撤销双牌县人民政府作出的双政复决字〔2019〕第5号行政复议决定，责令双牌县人民政府、双牌县自然资源局公开收回良种场国有土地使用权的全部信息，案件诉讼费由双牌县人民政府、双牌县自然资源局承担。原审查明：文华荣原系双牌县良种场职工，双牌县良种场原属国营企业。2003年3月9日双牌县人民政府作出了双政发〔2003〕10号文件《关于撤销双牌县良种场建制的决定》。文华荣因土地安置未到位，分别于2017年9月11日、2019年5月27日及6月17日到永州市信访接待中心走访，要求双牌县人民政府公开“2003年收回良种场国有土地使用权的全部信息”，永州市信访接待中心批示要求双牌县人民政府依法依规办理，双牌县自然资源局依据相关规定给予信访回复。双牌县自然资源局于2019年6月19日作出双自然资信告〔2019〕9号行政程序告知书，告知文华荣已受理其信息公开申请及办理期限。2019年6月27日双牌县自然资源局作出了双自然资处字〔2019〕1号《关于文华荣申请政府信息公开事项的行政程序处理决定书》，以文华荣申请公开的信息形成于信息公开条例施行前，根据“法无溯及既往”原则，其要求公开2003年收回良种场国有土地使用权的全部信息没有法律依据，不予支持原告的请求。原告文华荣对双牌县自然资源局作出的处理决定不服，于2019年7月5日向双牌县人民政府申请行政复议，双牌县人民政府于2019年7月8日向原告文华荣发出补正行政复议申请通知书，要求明确复议申请人及请求。2019年8月17日双牌县人民政府作出了双政复决字〔2019〕第5号行政复议决定，以双牌县自然资源局作出的〔2019〕1号关于文华荣申请政府信息公开事项行政程序处理决定适用法律错误，撤销了该决定，因文华荣申请公开的信息不明确，双牌县人民政府在告知原告明确信息名称、内容后仍可申请信息公开的情况后，未责令双牌县自然资源局公开相关信息。文华荣不服，向提起本案诉讼。原审认为，本案争执的焦点：1、双牌县自然资源局是否为本案适格被告；2、双牌县人民政府做出的双政复决字〔2019〕第5号行政复议决定是否合法。一、双牌县自然资源局不是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条关于“行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”和第一百三十四关于“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”的规定，本案中，双牌县人民政府作出的双政复决字〔2019〕第5号行政复议决定撤销了双牌县自然资源局做出的双自然资处字〔2019〕1号关于文华荣申请政府信息公开事项行政程序处理决定，未维持双牌县自然资源局作出的处理决定，双牌县自然资源局不是本案的共同被告。庭审中，合议庭已向原告释明，原告拒绝变更，故应驳回文华荣对双牌县自然资源局的起诉。二、双牌县人民政府做出的双政复决字〔2019〕第5号行政复议决定符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，具体行政行为有下列情形之一的：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的，行政复议机关可以决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。《中华人民共和国政府信息公开条例》十三条规定涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息及行政机关的内部事务信息及行政执法案卷信息，不予公开，其他政府信息行政机关应当公开。本案中，虽然文华荣申请公开的信息形成于信息公开条例施行前，但不属于法定不能公开的情形，双牌县自然资源局根据“法无溯及既往”的原则，作出不予信息公开的处理决定，违反了法律规定，双牌县人民政府撤销其作出的处理决定，符合法律规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》三十条规定，政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。文华荣申请公开2003年收回良种场国有土地使用权的法律依据以及法定程序等所有信息，属于申请公开的信息不明确。双牌县人民政府向文华荣发出补正通知，要求其明确申请公开的信息，文华荣予以拒绝。双牌县人民政府在向文华未明确信息名称或内容的前提下，未责令双牌县自然资源局对其申请予以处理，并无不当。文华荣在明确信息名称或内容后，仍可向行政机关申请政府信息公开。双牌县人民政府经立案、审查，在法定期限内作出复议决定，并送达各方当事人，程序合法。被告双牌县人民政府提出复议决定合法，请求驳回文华荣诉请请求的诉辩意见成立，予以支持。文华荣要求撤销双牌县人民政府作出的复议决定及责令双牌县人民政府公开2003年收回良种场国有土地使用权全部信息的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回文华荣对双牌县自然资源局的起诉；二、驳回文华荣对双牌县人民政府的诉讼请求。原审案件受理费50元，由文华荣负担。文华荣不服原审判决，向本院提起上诉称：一、政府信息公开是政府职能部门责任和义务，原审法院没有查明《关于双牌县人民政府关于双牌县良种场建制的决定》（双政发（2003）10号）文件的相关信息。上诉人至今不清楚政府为什么要收回上诉人家签订三十年不变的承包果园地。二、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》依申请公开的相关规定，上诉人申请政府信息公开没有错，被上诉人应承担相应的责任，对上诉人申请公开的全部信息，依法完整公开。综上，请求撤销原审判决；判令被上诉人依法履职，全面，完整的向上诉人公开双牌县人民政府2003收回国有良种场628亩土地进行身份置换、房屋拆迁安置过程中制作式者获取的，以一定形式记录、保存的信息。双牌县人民政府答辩称：被诉行政复议决定事实清楚，证据确凿。程序合法，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律恰当，判决结果客观公正。双牌县自然资源局答辩称：1.双牌县人民政府行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2.双牌县人民政府不予支持上诉人责令双牌县自然资源局履行法定职能公开2003年双牌县人民政府收回良种场土地的全部信息资料，符合法律的规定。3.原审判决事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。当事人原审提交的经质证的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：本案上诉人所诉的行政行为是双牌县人民政府作出的双政复决字〔2019〕第5号行政复议决定，该复议决定撤销了双牌县自然资源局做出的双自然资处字〔2019〕1号关于文华荣申请政府信息公开事项行政程序处理决定。被诉行政复议决定改变了上诉人申请复议的原行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案复议机关双牌县人民政府改变了原行政行为，本案被告依法应为双牌县人民政府，双牌县自然资源局不是本案的适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第（三）规定，错列被告且拒绝变更，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审法院在向文华荣释明其错列被告后，文华荣拒绝变更，据此，原审法院驳回文华荣对双牌县自然资源局的起诉，符合法律规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条、第十五条、第十六条对不予公开的政府信息做出了规定，没有规定对形成于《中华人民共和国政府信息公开条例》施行前的政府信息属不予公开，而是明确规定对上述不予公开的政府信息外的政府信息应当公开。双牌县自然资源局做出的双自然资处字〔2019〕1号关于文华荣申请政府信息公开事项行政程序处理决定，认为文华荣申请公开的信息形成于《中华人民共和国政府信息公开条例》施行前，根据《中华人民共和国立法法》关于“法不溯及既往”的规定，应不予公开。该处理决定明显不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，错误的适用法律。被诉复议决定对该处理决定予以撤销，有事实和法律依据，履行了法定程序。从本案事实看，文华荣是向双牌县人民政府申请信息公开，不应由双牌县自然资源局先行处理，双牌县人民政府认为文华荣信息公开申请内容不明确，给予指导和释明，符合法律规定，并无不当。《中华人民共和国行政诉法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的人民法院判决驳回原告的诉讼请求。原审法院判决驳回文华荣的诉讼请求，符合法律规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织申请获取政府信息的，应当向行政机关的政府信息公开工作机构提出。政府信息公开申请不是向信访部门提出。文华荣应依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，依法申请政府信息公开。综上，文华荣的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人文华荣负担。本判决为终审判决。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  曾昊锋二〇二〇年六月二十二日书记员  杨 柳