西安铁路运输法院 行政判决书 （2020）陕7102行初456号 原告王新民，男，1949年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市户县秦渡镇西谷子卫东村**。被告西安市鄠邑区大王镇人民政府，住所地陕西省西安市鄠邑区大王镇西正街XX号。负责人刘亦龙，镇长。委托代理人黄磊，工作人员。委托代理人李芳，陕西金镝律师事务所律师。原告王新民诉被告西安市鄠邑区大王镇人民政府（以下简称大王镇政府）行政强制一案，依法向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月9日立案后，于2019年7月29日作出（2019）陕7102行初190号行政判决书，原告王新民不服上诉至西安铁路运输中级法院，2019年12月23日西安铁路运输中级法院以原审判决认定基本事实不清、证据不足为由作出（2019）陕71行终1005号行政裁定书发回本院重审。本院受理后依法另行组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告王新民、被告大王镇政府的委托代理人黄磊、李芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，其系经营废旧物资的个体工商户，部分物资存放于大王镇七号路场地内，被告违法采取强制措施造成其物资财产损失。原告认为：一、原告存放在库房内的设备不在执法范围内，无污染、无雾霾、不在露天，不具备执法条件。二、被告拿不出任何告知执法的证据。被告损坏原告设备的行政行为违法，原告为此起诉，请求：1.请求法院确认被告2018年7月25日损坏原告设备的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。原审诉讼中原告明确其第一项诉讼请求为：请求确认被告2018年7月25日对原告厂房内设备采取的行政行为违法。原告向本院提交了以下证据：第一组证据：西安市未央区鑫鑫废旧物资经营部《营业执照》、《特行证》、《备案登记证》、《经营许可证》。证明1、西安市未央区鑫鑫废旧物资经营部经营者王新民注册日期为2011年4月20日。2、西安市未央区鑫鑫废旧物资经营部注册地址为西安市红光路XX号。3、西安市未央区鑫鑫废旧物资经营部及经营者王新民为具体行政行为的对外主体；4、原告王新民具有主体资格。第二组证据：《资格审核表》、《房费收据》3张。证明1、法定代表人王新民具有合法的经营资格。2、证明法定代表人王新民房租费已经交到2015年。3、证明法定代表人王新民租用大王东姚宝文的场地是放置设备的库房。第三组证据：《场地租赁合同》、《场地租金收据》3张。证明1、王新民与姚宝文租赁合同签订日期为2013年8月17日；2、王新民签合同的当日2013年8月17日就给付姚宝文定金1万元。3、王新民2013年9月13日和2014年8月24日分别给付姚宝文场地租金2万元。4、证明行政行为主体为个体工商户西安市未央区鑫鑫废旧物资经营部及经营者王新民。第四组证据：住院证、反馈单、申请书。证明1、西安市凤城医院住院患者为王新民，住院日期2018年4月15日。2、王新民是一位患有冠心病、心绞痛、糖尿病、体弱多病的老人。3、王新民请求大王镇人民政府宽容和照顾，日期是2018年5月3日。第五组证据：诊断证明书、超声诊断报告单。证明1、陕西省森林工业职工医院患者为王新民，复查日期2018年8月11日。2、证明陕西省森林工业职工医院诊断结果。3、证明原告王新民积极配合，兑现承诺6月份带病搬离了大门外露天的设备。第六组证据：抗议书9张。证明1、原告对被告的违法态度表示不满。2、证明原告强烈要求被告按照收购价进行赔偿。第七组证据：答复意见书、复查申请书、设备场地转让合同。证明1、中共大王镇委员会的答复意见有偏差。2、证明原告王新民对中共大王镇委员会的答复意见不满并申请复查。3、证明答复意见书中的设备价值100多万元是有根据的。第八组证据：库存物资登记表2张、货物购销登记表8张、购物凭证20张。1、证明西安市未央区鑫鑫废旧物资经营部库存物资的真实。2、证明西安市未央区鑫鑫废旧物资经营部库存物资货物的来源。3、证明西安市未央区鑫鑫废旧物资经营部库存物资收购价值。第九组证据：撞坏电动车照片3张、现正在彩钢房经营者照片3张、原告拉回露天设备照片6张。证明1、被告执法人员撞坏电动车和所说的话之事实。2、证明原告的库房不在执法范畴之内的事实。3、证明原告兑现申请承诺带病积极配合的事实。第十组证据：原告被执法后的现场残留物照片10张。被告执法时堆放在私人场地内设备的现场的照片15张。证明1、被告违法、野蛮执法。2、被告不负责任的。第十一组证据：二维码一张。证明原告丢失物品后向派出所报了案。第十二组证据：1、2018年7月25日被告执法时的现场照片15张3页。证明被告损毁原告财产的事实。照片由原告本人2018年元月24日拍摄。被告把原告货物暂存私人场地并通知原告拉走，照片是取走时候拍摄的。2、2018年7月25日被告执法时现场照片12张3页。证明2018年7月25日，执法时主体为鄠邑区大王镇委员。3、张青志的书面《证明》。证明原告租用了大王镇东村姚宝文的场地，是存放货物的仓库。4、沣西新城励志东路派出所《报警回执》。证明原告货物被盗的事实。5、原告王新民的物资《丢失清单》。6、装卸工王永、杨恒的书面证明。证据5、6证明原告物资被盗及财产损失。第十三组证据：证人张青志、闫省利的证言。证明原告王新民2013年8月17日与姚宝文签订场地租赁合同，租赁户县大王镇七号路十字XX米处场地，该场地库房内存放有原告王新民的物资。被告大王镇政府辩称，大王镇政府非本案适格被告。一、被告作为一级人民政府向相关主体发送程序性过程性文件均属于过程性行为，而该发函及过程性行为不会直接对行政相对人和利害关系人、物的权益产生增加或减少，不会损坏行政相对人或利害关系人利益，不会直接导致利害关系人、物的变化，故被告过程性行为依据行政诉讼法规定不具有可诉性，原告物的变化与被告无直接因果关系，也无直接关联性，依法应驳回原告诉请。二、被告大王镇政府非原告所诉物的清除主体，原告所诉物的主体为相关有权部门联合执法，本案被告无直接执法权，也从未对原告所诉之物进行清除或者拆迁，故被告未直接侵害任何行政相对人或利害关系人合法权益，故应驳回原告诉请。三、沣西新城对该次散乱污治理及违法建筑拆除所制定的政策法规所针对的是所有辖区大众，为普遍性政策，其实施具有普遍性，非针对某一特定行政相对人，故该抽象行政行为不具有可诉性。四、直接损害原告权益的为违法主体长青废旧收购站张青志，其应向直接损害其权益的主体主张权利。五、原告王新民无主体资格，理由为：大王东村3组姚宝文名下的3.5亩土地租赁合同相对人为长青废旧物资经营部张青志，且根据工商备案登记，张青志以该3.5亩土地作为其经营场所，故其真正的行政法上适格相对人为长青废旧物资经营部或主要负责人张青志。本案原告非行政法上确认的行政相对人，不具有原告主体资格。六、原告亦非行政诉讼法上的利害关系人，行政诉讼法上的利害关系人或利害关系因是经由法定程序确认的物的权利人，其物的权益的界定，必须是法的界定，本案原告在该物上未经法定界定，不属于行政诉讼法规定的利害关系人，故原告无相应主体资格。综上，人民法院受理的行政诉讼案件，仅能为单一行为，关联性行为、过程性、程序性行为均不具有可诉性，原告直接起诉被告大王镇政府发函行为不应在行政诉讼法立案范围内，且原告非法律界定的行政相对人及法定物的权利人，非行政诉讼法上的利害关系人，应驳回原告诉请。被告大王镇政府向本院提交了以下证据:第一组证据：户县大王镇长青废旧物资经营部《营业执照》、《备案登记表》。证明1、户县大王镇长青废旧物资经营部经营者为张青志，注册日期2014年4月22日。2、户县大王镇长青废旧物资经营部注册地址户县大王镇七号路十字西XX米处；3、户县大王镇长青废旧物资经营部及经营者张青志为具体行政行为的对外主体；4、证明具体行政行为的主体为户县大王镇长青废旧物资经营部及经营者张青志。5、原告王新民不具有主体资格。第二组证据：场地租赁合同。证明1、村民姚宝文将位于户县大王镇七号路十字XX米处占地范围3.5亩的土地租赁给张青志。2、证明张青志与姚宝文租赁合同签订日期为2013年8月17日。3、结合证据一证明张青志租赁大王东姚宝文土地后于2014年4月22日成立个体经营组织户县大王长青废旧物资经营部。4、证明政府具体行政行为主体为个体工商户大王镇长青废旧物资经营部及经营者张青志。第三组证据：陕西咸发改函[2018]49号、2018年3月20日工作联系函、2018年4月17日工作联系函。证明1、被告协助相关行政行为主体进行送达具有政策及法律依据。2、证明陕西省西咸新区沣东新城改革创新发展局将对外经营主体大王七号路十字200米长青废旧物资收购站界定为散乱污企业。第四组证据：限期办理通知书、责令限期拆除通知书。证明相应政府主体履行了法定程序并给予拆除范围内对外主体户县大王镇长青废旧物资经营部及经营者张青志申辩期、复议期及拆除期。2、证明具体行政行为主体履行了法定告知义务。第五组证据：2018年4月9日承诺书、2018年4月20日承诺书、2018年5月17日承诺书、2018年7月31日承诺书。证明1、大王镇七号路十字西XX米长青废旧物资收购站对外经营者已屡次收到具体行政行为主体下发的限期搬离通知书、责令限期拆除通知书。2、证明拆除地点对外经营主体数次承诺愿意配合相关部门搬离工作，自愿按期搬离，并承诺如未按期搬离愿承担一切法律后果。3、证明相关行政机构完成了法定告知及送达程序。第六组证据：张青志拉货证明。证明1、大王镇七号路十字西XX米长青废旧物资收购站经营者张青志已经将废旧物资经营部占地3.5亩范围内的所有废旧物资拉走。2、证明相关执法部门已经得到具体行政行为对外经营主体配合，拉走相应拆除范围内的废旧物资。3、证明相关执法部门具体行政行为未违法。第七组证据：送达通知照片9张。证明相关执法机构履行了法定告知及送达义务。第八组证据：电话录音光盘一份。录音中谈话人是姚宝文，是该3.5亩土地的承包经营者，另一人是街道办的工作人员黄磊。谈话时间是上次庭审后。证明姚宝文实际的出租主体为张青志，王新民提供的证据为虚假证据。以上证据证明1、原告王新民无主体资格。2、原告不能证明该3.5亩地上的废旧物资属于其所有。3、被告大王镇政府只是配合相关主体进行送达，非行政诉讼法意义上的适格主体。经庭审质证，原告王新民对被告大王镇政府提交的第一组证据真实性认可，场地是原告2013年8月17日和房东签订的场地租赁。因为办执照的时候才重新签订租赁合同，把名称换成张青志。对第二组证据真实性认可，向法庭说明该份合同是张青志为了办执照，重新做的，租金是由原告交的，证明目的不认可。对第三组证据真实性认可，原告认为行政行为是被告作出的，不是协助别人。对第四组证据不认可，均没有收到。对第五组证据不认可，没有见到，都是镇政府和张青志之间的行为。对第六组证据不认可，与原告无关。被告第三组至第六组证据反而证明被告完全具备行政诉讼主体资格。对第七组证据更进一步证明了是以被告为主体的行政行为。对第八组证据认为当时因原告没有找到与姚宝文签订的合同，因此才找到姚宝文希望给补签一份合同。姚宝文不同意，后来原告又回去找，找到了最初签订的土地租赁合同。因此，向法庭提交的是真实的租赁合同并非被告电话录音中所说的后补的、虚假的。被告大王镇政府对原告王新民提交的第一组、第二组的真实性认可，证明目的不认可，鑫鑫废旧物资经营部非对外工商登记主体，不是法律意义上的具体行政行为相对人，且其经营地址也不在长青物资收购站所注册登记地址，原告王新民住院与本案无直接因果关系。对第三组证据的真实性、证明目的均不认可，姚宝文明确声称其场地租赁合同收据为虚假的，且未经法定程序确认的利害关系人，仅有其他当事人述称不能达到行政诉讼法利害关系人的标准，故原告不是适格主体。对第四组、第五组证据的真实性认可，证明目的不认可，原告住院与本案无直接因果关系，不予质证。对第六组、第八组至第十组证据的真实性、关联性、证明目的均不认可，拆迁主体非被告大王镇政府，具体行政行为非本案被告实施，清单不符合法律意义上的清单要件和货物要件，无买卖双方签字，无支付证明，且货物是否存在于原告所诉场地内未经法定程序确认，原告电动车损坏属于民事诉讼范围，与本案无关，原告非行政诉讼意义上的利害关系人，无主体资格。对第七组证据的证明目的不认可。对第十一组证据关联性不认可，该二维码仅能证明已经刑事处理，与本案无关。对第十二组证据的真实性、合法性、证明目的均不认可，大王镇3.5亩地上的法定对外工商登记主体为长青废旧收购站，具体行政行为相对人应为长青废旧收购站，王新民未经法定程序，不能证明其在长青废旧收购站具有相应的物资，且即使有堆放也是张青志和王新民之间的纠纷，与相应的行政行为主体无关，不能证明被告是拆迁主体，因本案被告只是协助下发文件和保管，拆迁行为是综合执法部门进行，被告非适格主体；《报警回执》说明原告的诉求已经刑事介入，一案不可两诉，该案应驳回；《丢失清单》和装卸工王永、杨恒的书面证明，属于民事法律确权范围，不予质证，其证人证言不能达到法定标准，证人没有出庭，是否是证人签署无法核实。本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交的第一组证据、第三组证据、第四组证据、第七组证据中答复意见书、第十三组证据证人证言的真实性予以确认；对原告其余证据因与本案缺乏关联性、不符合证据形式要件等不予确认。对被告提交的第一组至第七组证据的真实性予以确认，第八组证据不符合证据形式要件不予确认。经审理查明，原告王新民2007年6月25日注册成立西安市未央区鑫鑫废旧物资经营部，经营场所为西安市红光路XX号，2017年6月26日被吊销营业执照。2013年8月17日，原告王新民与大王东姚宝文签订场地租赁合同，以每年叁万元租金租赁姚宝文面积为三亩半场地（位于户县大王镇七号路十字西XX米处），约定租期五年，五年以后另行协商，原告王新民优先。张青志与原告王新民系旧识，两人均曾在西安市红光路再生资源市场经营，2014年张青志经与王新民协商，共同租赁姚宝文场地，张青志为办理相关手续的需要，按照王新民与姚宝文签订的租赁合同样式、日期另行签订了一份租赁合同，落款日期为“2013年8月17日”。2014年4月22日，张青志注册办理了字号为“户县大王长青废旧物资经营部”的个体工商户营业执照，登记的经营者为张青志，经营场所为“户县大王镇七号路十字西XX米处”。张青志与原告王新民共同使用户县（鄠邑区）大王镇七号路十字西200米处场地存放回收的废旧物资。原告王新民将其回收的物资一部分露天存放在该场地内，一部分存放在该场地的库房内。2018年3月20日，陕西省西咸新区沣西新城改革创新发展局向被告大王镇政府及马王办事处发出《工作联系单》，称“……环保局开展环保检查发现大王镇、马王办事处出现大量废旧金属回收企业……上述有关企业大多为周边区县流入我新城辖区的‘散乱污’企业，请大王镇政府、马王办事处给予取缔或者搬离沣西新城辖区……”2018年4月17日，该局向被告大王镇政府发出《工作联系单》，称“……大王七号路十字西XX米长青废钢收购站，为‘散乱污’企业，清理取缔，限期搬离……针对以上问题请大王镇政府高度重视，立即行动，严格落实属地管理责任，根据散乱污整治要求彻底取缔整改到位……”2018年4月30日，原户县大王镇国土资源所向“户县大王长青废旧物资经营部”作出《责令限期拆除通知书》，认为其未经批准，非法占地建房，违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，责令其于2018年5月5日前自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌。张青志当日签收该《责令限期拆除通知书》。2018年6月，西咸新区改革创新发展局下发《关于在全区开展“散乱污”企业大摸排工作通知》（陕西咸发改函[2018]49号），在辖区范围内对“散乱污”企业进行摸排。2018年7月3日，被告大王镇政府向涉案场地上的长青废旧收购站发出02009号《限期搬离通知书》，称该企业为“散乱污”企业，要求其接到通知之日起三日内搬离大王镇辖区，张青志予以签收。在通知张青志搬离时，被告大王镇政府从张青志处得知鄠邑区（原户县）大王镇七号路十字西XX米处场地内露天存放有原告王新民的锅炉，被告通知原告王新民将其设备搬离，王新民因病于2018年5月3日向被告申请延期，承诺待其治好后立即搬离，后原告王新民将涉案场地内露天存放的锅炉等物资自行搬离。2018年7月25日，被告大王镇政府对涉案场地进行清理，将该场地库房内的物资搬离至他处存放，但在清理过程中对搬离的物品没有进行清点、登记。后经原告找寻，被告大王镇政府将搬离物品存放地点告知原告，原告王新民于2019年初将被强制搬离存放他处的物资自行取回。2018年10月31日，中共西安市鄠邑区大王镇委员会作出《关于王新民反应设备损坏问题的答复意见书》，称：王新民反映在2018年7月25日前没有接到任何通知不属实，大王镇经发办从4月份开始对原告进行过多次政策宣讲，按照程序为其下达限期搬离通知书，王新民以住院为由，申请并承诺出院后立即搬离。2018年7月25日执法后第二天王新民到大王镇经发办询问，黄主任的回复是目前所有东西由我办统一集中保管，等达到“两断三清”标准后，会予以返还。原告王新民对被告大王镇政府2018年7月25日对原告涉案场地库房内的物资强行搬离的行政行为不服，诉至本院。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告王新民虽在工商行政管理部门注册登记了西安市未央区鑫鑫废旧物资经营部，其经营场所为西安市红光路XX号，但经庭审查明，原告王新民2013年8月17日系以自己的名义与姚宝文签订场地租赁合同，将其回收的部分物资存放在涉案场地内，且并未在涉案场地以其注册登记的西安市未央区鑫鑫废旧物资经营部的名义开展经营活动，其以个人名义存放其回收的废旧物资行为并不违反法律规定。庭审中，张青志的证言与被告出具的答复意见书可以印证，除原告王新民已搬离的锅炉外，涉案场地内存放有原告王新民的物品，且被告工作人员认可在实施强制搬离行为时，涉案场地库房内存放有物资，后来通知原告王新民将物资拉走的事实，可以证明涉案场地库房内存放有原告王新民的物资。故原告王新民作为涉案被搬离物资的所有者，是该强制搬离行为的相对人，其以个人名义对涉案强制搬离行为提起诉讼，符合行政诉讼法第二十五条的规定，原告王新民是本案的适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，被告大王镇政府认可其2018年7月25日参与将鄠邑区（原户县）大王镇七号路十字西XX米处场地库房内物资强制搬离至其他地点存放，被告提交的两份陕西省西咸新区沣西新城改革创新发展局《工作联系单》显示要求被告落实属地管理责任，对“散乱污”企业彻底取缔整改到位，被告以自己的名义向位于同一场地的长青废旧收购站作出《限期搬离通知书》，被告亦认可曾通知原告王新民自行搬离存放的物资，综合在实施强制搬离行为时被告协调被搬离物资存放地点、原告王新民搬离物资时被告工作人员在场等，足以认定被告采取了涉案行政强制搬离行为，是本案的适格被告。关于被告大王镇政府主张涉案强制搬离行为系西咸新区“散乱污”整治领导小组牵头联合执法，被告大王镇政府只是配合机关的意见，因被告并未提交相应证据予以证明，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”的规定，对该辩称意见，本院依法不予采信。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”据此，行政机关实施行政强制行为必须严格遵循法定程序进行。本案中，被告大王镇政府将涉案场地库房内物资强制搬离的行为构成行政强制措施，其行为应当遵循上述法律规定，被告未能提供有效证据证明其采取涉案强制行为符合上述法律规定的程序，依法应予撤销，但因涉案行政强制行为是事实行为，无可撤销内容，故应予确认违法。关于被告大王镇政府辩称在实施强制行为过程中，原告王新民及张青志均未告知被告除露天存放的锅炉外，涉案场地库房内存放有原告王新民物资的意见，本院认为，行政机关在采取行政强制措施前，应当查明事实，保障行政相对人的合法权益，被告大王镇政府在实施强制措施前，明知涉案场地内除张青志的物品外，还存放有原告王新民的锅炉等物资，涉案场地并非张青志独自使用，仍径行认定库房内物资为张青志所有，未尽慎重、妥善之注意义务查明涉案场地库房内物资的实际权属，被告以此作为其行政强制行为合法的抗辩理由，没有法律依据，本院不予采纳。另，被告大王镇政府根据“散乱污”企业整治工作安排，对辖区“散乱污”企业进行清理取缔、限期搬离，治理的对象是“散乱污”企业本身，但涉案场地内的物资属于当事人的合法财产，在实施强制搬离行为中，被告应当依法妥善处置并保全证据。对原告的合法财产，被告可采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交，但被告大王镇政府在实施涉案强制搬离行为过程中，未对被清理的物品进行清点登记，未制作现场笔录，向原告王新民返还时亦未进行清点核对，致使本院对被强制搬离物品的数量、内容、是否损坏及损坏程度等均无法查清，既不符合法律规定，也是引起本案诉讼的原因。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告西安市鄠邑区大王镇人民政府于2018年7月25日对原告位于鄠邑区（原户县）大王镇七号路十字西XX米处场地库房内存放物资强制搬离的行政行为违法。案件受理费50元，由被告西安市鄠邑区大王镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长  胡海军  审  判  员  孙青青  审  判  员  王得志   二Ο二Ο年六月十五日  书  记  员  鬲  博    附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。  1