上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪03行初75号原告颜道成，男，1951年5月29日出生，汉族，住上海市青浦区。委托代理人邹佳莱，上海彭旨平律师事务所律师。被告上海市青浦区人民政府，住所地上海市青浦区。法定代表人余旭峰。委托代理人朱雯博。委托代理人刘战尧，北京盈科(上海)律师事务所律师。被告上海市人民政府，住所地上海市黄浦区。法定代表人龚正。委托代理人章步云。委托代理人董旭鸣。原告颜道成因不服被告上海市青浦区人民政府(以下简称青浦区政府)作出的强制拆除违法建筑决定及被告上海市人民政府(以下简称市政府)作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月14日受理后，依法组成合议庭，于2020年3月10日通过互联网在线方式公开开庭审理了本案。原告颜道成及委托代理人邹佳莱，被告青浦区政府的委托代理人朱雯博、刘战尧，市政府的委托代理人章步云、董旭鸣出庭参加了诉讼。审理过程中，本院依法组织协调，但各方当事人未能达成一致。现已审理终结。被告青浦区政府于2017年7月4日向原告颜道成作出编号为青强拆决字2017第043号《强制拆除违法建筑决定书》(以下简称被诉强拆决定)，主要内容为：“经查，你未经批准在城南村XXX队XXX号擅自搭建建(构)筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》(2015年修正，以下简称《城乡规划法》)第四十条第一款的规定。上海市青浦区城市管理行政执法局(以下简称青浦城管局)已于2017年5月3日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》(青城责拆决字2017第01014号)。本机关已于2017年6月30日向你发出《限期拆除违法建筑公告》(青限拆告字2017第043号)和《限期拆除违法建筑催告书》(青限拆催字2017第043号)，限你拆除上述违法建筑。经查，你在规定限期内未拆除上述违法建筑，现依据《上海市拆除违法建筑若干规定》(2011年修正，以下简称《上海市拆违规定》)第十一条第二款的规定，本机关责成青浦城管局于2017年7月7日实施强制拆除。届时请你取走上述违法建筑内的财物…”。被告市政府于2019年8月1日向原告颜道成作出编号为沪府复字(2017)第841号行政复议决定书(以下简称被诉复议决定)，主要内容为：“…本机关经审理认为，被申请人就其作出的被诉强拆决定，依法提供了《认定单》《现场检查笔录》和照片、《责令改正通知书》《谈话通知书》《责令限期拆除违法建筑事先告知书》《责令限期拆除违法建筑决定书》《违法搭建法律后果告知单》《限期拆除违法建筑催告书》《限期拆除违法建筑公告》、被诉强拆决定、《强制拆除违法建筑通告》以及相关送达凭证等证据，本机关对相关证据及事实予以审查确认。据《城乡规划法》等有关法律法规规定，新建、改建、扩建建筑物、构筑物等工程的，建设单位或个人均应按规定办理建设工程规划许可证。本案中，涉案建筑未取得相应建设工程规划许可证，属于违法建筑。青浦城管局经向申请人发出《责令限期拆除违法建筑决定书》，因申请人在规定期限内未履行自行拆除违法建筑义务，被申请人据此向申请人发出《限期拆除违法建筑催告书》《限期拆除违法建筑公告》，由于申请人仍未自行拆除，被申请人遂依照《城乡规划法》及《上海市拆违规定》的有关规定，向申请人作出被诉强拆决定，符合法律法规规定。另，本案中青浦城管局作出《责令限期拆除违法建筑决定书》的时间为2017年5月3日，尚在起诉期限内，被申请人即于同年7月4日作出被诉强拆决定，违反了《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第四十四条的规定，属程序违法。综上，被诉强拆决定违反法定程序，但事实认定并无不当，申请人基于自身违法搭建行为而主张相应的经济赔偿，于法无据。综上所述，被申请人作出的被诉强拆决定程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第3目的规定，本机关决定：确认被申请人作出被诉强拆决定的行政行为程序违法。”原告颜道成诉称，其系上海市青浦区夏阳街道城南村XXX号宅基地业主。2017年7月4日，被告青浦区政府作出被诉强拆决定，责成青浦城管局于7月7日实施强制拆除。原告不服，向被告市政府申请复议，市政府怠于履行复议职责，原告向国务院申请进行监督，市政府于2019年8月1日作出被诉复议决定，结论是确认被诉强拆决定程序违法。原告认为，被诉强拆决定程序违法，认定事实及适用法律均错误，执法目的不合法。被诉复议决定也不合法。原告是1991年拿到宅基地使用证，本次拆违实际拆除了原告建造的副房上面平改坡的40多平方米合法建筑，建造副房的时候并不需要对层数进行批复。被告认定的违法建筑没有和原告确认过。被诉强拆决定适用的相关法律规定对其颁布之前的行为没有溯及力。此次强拆是对原告打击报复的二次强拆。另外，对被诉复议决定的中止程序有异议。请求撤销被诉强拆决定、撤销被诉复议决定，责令被告市政府重新作出复议决定。被告青浦区政府辩称，根据《城乡规划法》第六十八条及《上海市拆违规定》第三条第一款的规定，青浦区政府具有作出被诉强拆决定的职权。原告及其家庭成员于1988年9月申请建房并获许可，1991年12月7日原青浦县人民政府向其颁发《上海市农村宅基地使用证》。在事实调查过程中，青浦区夏阳街XXX委会、街道社区管理办公室、街道规土所等部门，对原告户农村个人住房进行放样考查，原告户违规在宅基地范围内搭建违章建筑共计284.2平方米，上述建筑由专业测绘公司绘制图纸并拍摄具体点位照片。原告未经批准擅自搭建建(构)筑物的行为事实清楚。原告所说的平改坡实际是其未经审批加盖于副房之上的二层房屋。原告的行为，违反了《城乡规划法》第四十条第一款，被告适用《上海市拆违规定》第十一条第二款的规定作出被诉强拆决定，适用依据正确，但在执法程序上确实违反了《行政强制法》第四十四条的规定。被诉强拆决定与青浦区政府于2017年3月17日作出的编号为青强拆决字2017第004号《强制拆除违法建筑决定书》指向的是不同的建(构)筑物，不存在原告所称打击报复的“二次强拆”。请求驳回原告的诉讼请求。被告市政府辩称，市政府具有作出被诉复议决定的法定职权，经复议查明被诉强拆决定程序违法，但事实认定清楚，证据确凿。在复议程序中，市政府因案件调查需要于2017年11月10日作出《行政复议中止通知书》并送达双方当事人。2019年7月29日恢复审理后，于同日向双方当事人寄送了《行政复议恢复审理通知书》，被诉复议决定程序合法，适用法律正确。请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，1991年12月7日，原青浦县人民政府向颜道成颁发《上海市农村宅基地使用证》，核定颜道成使用面积227平方米，其中主房占地90.98平方米、棚舍占地48.32平方米。2017年4月20日，上海市青浦区人民政府夏阳街道办事处出具的《认定单》载明，由村民委XXX组织，会同街道社区管理办公室和规土所来现场对原告户农村个人住房进行放样并根据相关规定开具的夏阳街道农村个人住房建设规划许可证，经现场考查，该户违规在宅基地范围内搭建违章建筑共计284.2平方米。同月26日青浦城管局制作《现场检查笔录》并拍照取证，作出《责令改正通知书》，要求原告对擅自搭建建筑物的行为进行改正，并送达《谈话通知书》。同月28日，青浦城管局经复查发现原告未整改，遂再次制作《现场检查笔录》并拍照取证，向原告制发《责令限期拆除违法建筑事先告知书》。同年5月3日，青浦城管局再复查发现原告未整改，于同日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令原告于同年5月4日15时前自行拆除上述违法建筑，并向原告送达《违法搭建法律后果告知单》。同年6月30日，青浦城管局经复查向原告发出《限期拆除违法建筑催告书》《限期拆除违法建筑公告》，催告原告于同年7月3日前拆除违法建筑并作公告。同年7月4日，青浦城管局经复查发现原告未整改。同日，青浦区政府作出被诉强拆决定、《强制拆除违法建筑通告》，责成青浦城管局于2017年7月7日实施强制拆除，并告知原告届时取走上述违法建筑内的财物。原告不服，向市政府提起行政复议申请。市政府于同年8月21日收到申请后，于同年8月30日向青浦区政府发出《行政复议答复通知书》。同年9月8日，市政府收到青浦区政府《行政复议答复书》及相关证据材料。同年10月16日，市政府作出《行政复议延长审理期限通知书》，并于当日寄送双方当事人。同年11月10日，市政府以案件调查需要为由作出《行政复议中止通知书》并于当日寄送双方当事人。2019年7月29日市政府以行政复议中止的原因已消除为由恢复行政复议的审理。2019年8月1日，市政府作出被诉复议决定，确认被诉强拆决定程序违法，内容如前所述。被诉复议决定于同年8月5日邮寄双方当事人。原告收悉后仍不服，向本院提起行政诉讼，要求判如所请。审理过程中，本院于2020年4月17日至城南村XXX号进行了现场查看，本案所涉违法建筑已拆除。以上事实，由《认定单》《上海市农村宅基地使用证》《县农民宅基地登记表》《青浦县农村社员造房用地申请批复单》、城南村XXX号房屋测绘图及照片，2017年4月26日《现场检查笔录》及现场照片、《责令改正通知书》《谈话通知书》，2017年4月28日《现场检查笔录(复查)》及复查照片、《责令限期拆除违法建筑事先告知书》及送达回证、送达照片，2017年5月3日《现场检查笔录(复查)》及复查照片、《责令限期拆除违法建筑决定书》《违法搭建法律后果告知单》及送达回证、送达照片，2017年6月30日《现场检查笔录(复查)》及复查照片、《限期拆除违法建筑催告书》《限期拆除违法建筑公告》及送达回证、送达照片，2017年7月4日《现场检查笔录(复查)》及复查照片、被诉强拆决定、《强制拆除违法建筑通告》及送达回证、送达照片等证据，以及《行政复议申请书》、申请材料、《行政复议答复通知书》《行政复议答复书》《行政复议延长审理期限通知书》《行政复议中止通知书》《行政复议恢复审理通知书》、被诉复议决定及相关邮寄凭证等证据为证，并结合当事人在庭审中的一致陈述予以确认。本院认为，根据《城乡规划法》第六十八条、《上海市拆违规定》第三条第一款的规定，被告青浦区政府具有作出被诉强拆决定的法定职权。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《上海市拆违规定》第十一条第二款规定，当事人未在规定的期限内拆除违法建筑的，拆违实施部门应当向市或者区、县人民政府报告，由市或者区、县人民政府责成拆违实施部门等有关部门强制拆除，并可以依法予以罚款。本案中，根据被告青浦区政府提交的证据材料能够证明，经夏阳街道办事处认定，城南村XXX号颜道成户违规在宅基地范围内搭建违章建筑284.2平方米；上述搭建建(构)筑物，已经有关部门现场进行放样并对照原告造房用地相关申请批复进行核查，系违法建筑。青浦城管局向原告作出《责令限期拆除违法建筑决定书》后，原告未在规定的期限内自行拆除违法建筑，被告青浦区政府向原告作出《限期拆除违法建筑催告书》及《限期拆除违法建筑公告》，原告户仍未在规定期限内自行拆除。因此，被告青浦区政府向原告作出被诉强拆决定，认定事实清楚，证据确凿充分。针对本案现场检查发现原告未经审批擅自搭建建(构)筑物的情况，被告青浦区政府适用《城乡规划法》《上海市拆违规定》等相关规定作出被诉强拆决定并无不当。原告认为，本案拆违实际拆除的是其建造的副房上面平改坡的40多平方米合法建筑，建造副房时并不需要对层数进行批复等意见，缺乏相应的法律依据和事实根据，本院难以支持。《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，青浦城管局于2017年5月3日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》限期原告自行拆除违法建筑，并明确告知了申请行政复议、提起诉讼的权利及期限。但青浦区政府于2017年7月4日即作出被诉强拆决定，尚在原告行使相关诉权的期限内，属于违反法定程序的情形，应予撤销，但违法建筑已被实际拆除，已不具有可撤销内容，应确认违法。被告市政府收到原告的行政复议申请后，经延长审理期限、因案件调查需要中止审理、中止原因消除后恢复审理，在审查之后作出被诉复议决定，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项、第七十四条第二款第(一)项、第七十九条的规定，判决如下：一、确认被告上海市青浦区人民政府作出的青强拆决字2017第043号《强制拆除违法建筑决定书》违法；二、驳回原告颜道成的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元(已预交)，由被告上海市青浦区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。审 判 长 张文忠审 判 员 程 黎审 判 员 姚佐莲二〇二〇年六月二十八日法官助理 史克诚书 记 员 陈 琳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。