山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终71号上诉人（原审被告）：临县人民政府。法定代表人：李某1。委托诉讼代理人：高某。委托诉讼代理人：韩某，山西和胜律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：贾某，住山西省吕梁市临县。委托诉讼代理人：刘某，北京圣运律师事务所律师。原审第三人：临县城庄镇东柏村村民委员会。法定代表人：李某2。委托诉讼代理人：李某3，山西太初律师事务所律师。上诉人临县人民政府（以下简称临县政府）因贾某诉临县政府及第三人临县城庄镇东柏村村民委员会（以下简称东柏村委会）行政强制一案，不服山西省晋中市中级人民法院（2019）晋07行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人临县政府委托诉讼代理人高某、韩某，被上诉人贾某及委托诉讼代理人刘某，第三人东柏村委会托诉讼代理人李某3到庭参加诉讼，现已审理终结。原审法院查明，贾某，又名贾王贵，系临县城庄镇东柏村村民。1999年10月30日，以贾王贵为户主与东柏村委会签订土地承包合同书，承包该村包括河滩1.2亩在内的5.2亩土地，承包期限为30年，并取得农村集体土地承包经营权证。2018年，临县政府确定东柏村的河滩里作为城庄镇2018年异地扶贫搬迁集中安置点。为做好征地拆迁工作，临县政府办公室于2018年9月19日下发《关于做好城庄镇2018年异地扶贫搬迁集中安置点征地拆迁补偿工作的通知》（临政办函【2018】96号），通知中写明，该项目是全县脱贫攻坚重点项目，城庄镇政府、县扶贫开发中心等有关部门务必全力协调配合，确保征地、拆迁、建设各项任务加快完成，涉及征地拆迁工作由城庄镇政府具体组织实施。2018年11月10日，东柏村委会给贾某下发《告知书》，告知其位于河滩里的土地（合同面积1.2亩，实测面积1.58亩、按比例平均面积1.7亩）需依法征用。根据相关补偿标准，核定土地补偿费金额为214200元，地面附属物补偿金额为2370元，合计补偿金额为216570元。期间村委多次通知与村委履行征用土地手续，贾某一直不予配合签字，严重影响了安置点征地工作顺利推进。后贾某收到东柏村委会《告知书》上载明的补偿款，涉诉土地被推平。2018年11月27日，原临县国土资源局给临县扶贫开发中心出具临国土资函【2018】145号《临县国土资源局关于城北安置点三期异地扶贫搬迁项目土地使用情况的函》，函复内容主要为：城北三期异地扶贫搬迁安置点位于临泉镇东柏村，该项目用地未纳入《临县土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》，项目建设需依法办理有关用地手续，严格避让已取得探矿权、采矿权项目和各类保护区。根据文件精神，该局原则同意城北安置点三期异地扶贫搬迁项目开展前期工作。2019年4月24日，临县自然资源局针对被上诉人等五人要求公开有关城北移民集中安置点项目信息的申请，作出情况说明：经核实，该项目尚未预审，2018年出具了支持性文件，但目前尚未办理用地征收手续，故无土地征收信息，土地供应信息可公开。2019年5月8日，临县发展和改革委员会针对被上诉人等五人的信息公开申请作出答复称，截至目前未收到项目立项的申请资料，经向县扶贫办咨询，根据中共中央办公厅、国务院办公厅（厅字[2017]41号）文件、山西省政府办公厅（晋政办发[2018]31号）文件以及山西省委办公厅、山西省政府办公厅（晋政办发[2018]34号）文件规定，异地扶贫搬迁项目相关手续，采取“边建边批”的方式推进，目前城北移民工程三期正在按政策办理相关手续中。现贾某提起诉讼，主张城庄镇政府、县扶贫办以及其他不明身份人员于2018年12月24日将其承包土地强行推平，认为系临县政府行为，要求确认临县政府推地行为违法并责令采取补救措施。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。本案中，以贾某为户主承包的河滩1.2亩土地因临县易地扶贫搬迁集中安置点工程被占用是不争的事实。临县政府主张易地扶贫搬迁集中安置点工程可以先开路条后审批，土地征地方案正在审批过程中，后续相关工作尚未开展，该项目是政府授权城庄镇政府组织实施，推平被上诉人涉诉土地是城庄镇政府的行为，但临县政府在法定的举证期限内无正当理由未提交证据，也未提出延期举证申请，第三人东柏村委会也未提交相应的证据，依法视为临县政府没有相应证据。结合《中华人民共和国土地管理法》的上述规定，应当推定是临县政府实施的推地行为，且贾某1.2亩承包土地已被推平，不具有可撤销的内容，故依法确认临县政府推地行为违法。但临县政府在审理中称是由于机构改革，部门之间流转相关材料导致逾期提供证据，系工作失误造成并提交了相应证据。对临县政府提交的证据，贾某虽以超过举证期限不予质证，但贾某提交的证据也不能直接证明是临县政府实施推地行为。在此情况下，为避免给公共利益造成不必要的损害，需强调说明，本案系临县政府在法定期间不举证导致人民法院无法对可能真实存在的证据进行合法性审查和评判，从而推定是临县政府实施的推地行为，并不意味着临县城庄镇易地扶贫搬迁集中安置点工程所涉及相关行为均是临县政府实施，本判决并不涉及其他村民土地被推平的合法性问题。其他村民如有诉讼，仍需结合当事人就个案提供的相关证据依法认定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条、第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，判决如下：确认临县政府推平贾某位于××县河滩1.2亩承包土地的行为违法。临县政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销山西省晋中市中级人民法院（2019）晋07行初34号行政判决并依法改判。上诉人临县人民政府上诉称：一、原审法院以被告超过举证期限，就推定被诉行政行为为临县人民政府实施了强推行为，适用法律错误。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条、第二十二条规定，并非只要被告超越举证期限，就必然产生视为被诉行政行为没有证据的法律后果。本案中，虽然上诉人超过举证期限提交了证据，但上诉人一审提交的证据并非是证明上诉人实施了被诉具体行政行为，而是用于证明被告主体不适格。同时原告提交的证据也可以证明被诉行政行为是临县城庄镇人民政府实施。一审法院简单的套用法律规定，错误理解法律精神，没有查清案件事实。二、被诉强推行为系城庄镇人民政府实施，法院应当依职权追加被告，或者驳回原告起诉，告知原告另行提起行政诉讼。根据一审原告的起诉状，一审的诉讼请求是明确的，即对强推土地的行政行为不服而起诉，故本案被诉行政行为是收回土地的行为，征地过程中发生的其他行政行为不属于本案审理范围。根据法律规定，县级以上政府组织实施辖区内的征地工作，在组织征地过程中有权依法确定具体的实施主体，该组织实施责任是一种总体性责任，不应扩大理解为对征地过程中发生的所有与征地有关的行政行为都负有法律责任；相关政府部门或者行政机关根据上级文件规定或者指令，以自己名义独立实施具体的行政行为时，应当依法对该行政行为承担法律责任。本案中，根据《临县城北易地扶贫搬迁安置区拆迁补偿实施方案》第二条规定：拆迁由临县城北易地扶贫搬迁安置区领导组总体负责，以临泉镇为主体组织实施。因此，临县临泉镇是被诉行政行为的决策主体和实施主体，应当对被诉行政行为承担法律责任。综上，一审判决无论在主体认定、事实认定、证据采信、法律适用等诸方面，均存在严重的错误和不当。故请求依法撤销一审判决，发回重审查明事实真象，或查明事实后依法改判。贾某答辩称：一、临县人民政府未能举证证明被诉行为由他人实施，应对举证不能承担不利后果。本案中，被上诉人在起诉时便提交上诉人办公室的《通知》、《告知书》、《庭审笔录》等证据，证明被诉行为系上诉人委托原审第三人实施。一审法院在将起诉状副本和证据材料送达上诉人后便已知晓列为被告，上诉人在法定期限内既未提交证据，又未向人民法院提出延期提供证据的书面申请，应承担举证不能的不利后果。同时，上诉人延期提交的证据欲证明临泉镇人民政府为被诉行为实施主体，但本案被诉行为发生地并不在临泉镇政府管辖范围内，遂其当庭又改称城庄镇人民政府为实施主体，实则上诉人并没有证据证明被诉行为系镇政府实施，因此，也并不需要法院依职权追加当事人。二、被诉行为应当被推定由临县人民政府实施。根据《脱贫攻坚责任制实施办法》第十四条规定，县级党委和政府承担脱贫攻坚主体责任，依据土地管理法及实施条例的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。被上诉人提交的《通知》《告知书》均显示案涉征收行为是上诉人主导、推进的情况下，一审法院在上诉人未能证明其并非被诉行为的实施主体时，结合相关法律法规，推定其为被诉行为实施主体，并对被诉行为承担法律责任并无不当。综上，一审判决确认上诉人实施推平被上诉人承包土地的行为违法正确，应予维持。第三人临县城庄镇东柏村村民委员会辩称，原审第三人是严格按照政府指示配合完成拆迁移民工作，而且并未在此次拆迁工作中有任何违规违反集体利益、违反上级指示的行为。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是实施推地行政强制行为的主体应如何认定。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。因此，对于集体土地征收，市、县人民政府作为征收实施主体，发布征收公告及对被征收土地上青苗、附着物具体实施征收补偿等行为，系其应当履行的法定职责。本案中，临县人民政府将东柏村河滩里确定为城庄镇2018年易地扶贫搬迁集中安置点，于2018年9月19日下发《关于做好城庄镇2018年易地扶贫搬迁集中安置点征地拆迁补偿工作的通知》（临政办函【2018】96号）明确：该项目是全县脱贫攻坚重点项目，城庄镇政府、县扶贫开发中心等有关部门务必全力协调配合，确保征地、拆迁、建设各项任务加快完成，涉及征地拆迁工作由城庄镇政府具体组织实施。2018年11月10日，东柏村委会给被上诉人发《告知书》，告知其位于河滩里的土地需依法征用。期间村委多次通知被上诉人与村委履行征用土地手续，被上诉人一直不予配合签字，在双方未达成一致意见的情况下，村委会将补偿款打入被上诉人的银行卡内，涉诉土地被强制推平。临县人民政府易地扶贫搬迁项目采取“边建边批”的方式，土地征收审批手续仍在办理中。案涉土地虽未经批准征收，但临县人民政府已下发通知先行推进该项目的征地、拆迁、建设。之后，涉诉土地被强制推平，应当视为其委托实施，应由其承担法律责任，除非其能够证明该行为由第三人实施。上诉人认为县级以上政府组织实施辖区内的征地工作，在组织征地过程中有权依法确定具体的实施主体，该组织实施责任是一种总体性责任，不应扩大理解为对征地过程中发生的所有与征地有关的行政行为都负有法律责任，相关政府部门或者行政机关根据上级文件规定或者指令，以自己名义独立实施具体的行政行为时，应当依法对该行政行为承担法律责任。故临县政府主张被诉强推行为系临泉镇人民政府实施，但其所举证据不能证明该主张，且被上诉人称本案被诉行为发生地并不在临泉镇政府管辖范围内，在案证据也不能证明镇人民政府以自己名义独立实施了强推行为。故原审法院根据查明的事实及法律规定推定临县人民政府实施的推地行为，确认临县人民政府推平被上诉人贾某位于××县河滩承包土地1.2亩的行为违法并无不当，依法应予维持。综上，临县人民政府的上诉理由不成立，上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人临县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 闫成先审判员 魏晓俊审判员 石春英二〇二〇年六月二十八日书记员 高 天