江西省九江市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)赣04行终36号上诉人（原审原告）池典满，男，1960年12月27日出生，汉族，住江西省九江市修水县。委托诉讼代理人龚京国，北京市惠诚（东莞）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）修水县黄沙镇人民政府，地址修水县黄沙镇农民街，统一社会信用代码11360424014601325A。法定代表人樊亚运，系该镇镇长。出庭负责人朱彩源，系该镇常务副镇长。委托诉讼代理人梁作魁，系该单位法律顾问。上诉人池典满诉修水县黄沙镇人民政府行政强拆纠纷一案，因不服江西省永修县人民法院（2019）赣0425行初139号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。原审查明，原告池典满于上世纪八十年代在（又名安居坳）自建砖木结构房屋一栋，2010年在砖混结构房屋一栋。为了贯彻落实中央及省政府等文件精神，着力实施和谐秀美乡村建设，修水县出台《修水县城规划区外农民建房管理实施办法》，基本原则中第点规定：“一户一宅”的原则，全面实行“房地一体”宅基地改革，严格落实“一户一宅”建新拆旧的机制。原告与小儿子系一户，鉴于原告池典满已建造二层砖混结构房屋，未拆除旧房的情况，被告于2019年4月10日，向原告送达“两房”、“两乱”拆除通知书，通知书载明：你户位于安居坳（小地名）处的130㎡空心房（一户多宅原旧房、空心房、危旧房、乱搭乱建房）建筑物，属于“两房”、“两乱”拆除对象范围，依据《中华人民共和国城乡规划法》（65条）、《中华人民共和国土地管理法》（59条、62条、65条）、《江西省城乡规划条例》（67条）等法律规定，请你在七日前自行拆除，逾期不拆除的将由我镇组织依法强制拆除，拆除损失自行承担。通知书送达后，原告在期限内未自行拆除。2019年4月17日下午，被告组织相关人员将该房屋拆除。原告妻子向启连在黄港派出所陈述，拆除房屋造成屋内的部分家具及农业生产用具等财产损失一万余元。原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。而修水县政府出台的农民建房管理办法的一户一宅、拆旧建新的基本原则，符合上述法律规定。根据一户一宅原则，原告池典满2010年建造二层砖混结构新房时，本应拆除上世纪八十年代建造的旧房，原告未自行拆除，被告组织人员拆除，不违反相关法律规定，故原告要求被告赔偿房屋损失253200元的诉讼请求，本院不予支持。但在拆除旧房时，对原告房屋中的部分家具及农用工具等财产损失，被告同意补偿10000元，本院予以认定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决被告修水县黄沙镇人民政府补偿原告池典满房屋中的部分家具及农用工具损失10000元，在本判决生效后十五日内付清；驳回原告池典满的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告修水县黄沙镇人民政府负担。原告池典满不服，提起上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律错误，被上诉人拆除上诉人房屋的行为违反法定程序，实体法依据不足。一、被上诉人拆除上诉人房屋的行为严重违反法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条：当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条：催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第四十四条:对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。依照以上法律规定，行政机关拟对涉嫌违法建筑物拆除，首先应当调查认定属于违法的建筑物，然后书面催告当事人履行义务，告之当事人的权利，当事人仍不履行的，行政机关可以作出强制执行决定，并应当公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关方可依法强制拆除。然而在本案中，被上诉人未依法认定被拆除的房屋属于违法建筑，未向上诉人送达催告履行义务的法律文书，未公告限期上诉人自行拆除，未告之上诉人享有的陈述权、申辩权、申请复议和行政起诉的权利。被上诉人的行为严重违反法定程序。二、被上诉人拆除上诉人房屋的行为实体法依据不足，上诉人的房屋不应当认定为违法建筑。上诉人的房屋建造于上世纪八十年代，而《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日实施，依据法不溯及既往的原则，《中华人民共和国城乡规划法》不得作为认定上诉人房屋属于违法的建筑依据。《中华人民共和国土地管理法》于1987年1月1日实施，虽然该法第六十二条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，但对如何执行该条款未作具体规定，同时法律对一户多宅的情形如何处理亦未作出具体规定，只有中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》规定对历史形成的宅基地面积超标和“一户多宅”等问题，要按照有关政策规定分类进行认定和处置、但并未规定可以认定为违法建筑需强制拆除，总理多次强调政府“法无授权不可为”，本案中被上诉人拆除上诉人的房屋实体法依据不足。综上所述，一审认定事实错误，特提出上诉，请二审法院依法改判确认拆除行为违法；赔偿上诉人房屋损失253200；赔偿上诉人拆除房屋造成的其他损失20000元。本案二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人修水县黄沙镇人民政府答辩称：一、上诉人违反“一户一宅”原则，存在一户多房情形。上诉人池典满育有三子：女儿已经出嫁；大儿子入赘，户口已经迁出瑶村；小儿子已成家，与其共住该村，是一户。上诉人于上世纪八十年代在（又名安居坳）自建砖木结构房屋一栋，占地面积130平方米。2010年池典满在砖混结构房屋一栋，占地面积120平方米，现上诉人与其小儿子居住在该栋房屋。为了贯彻落实中央及省政府等文件精神，着力实施和谐秀美乡村建设，修水县出台《修水县城规划区外农民建房管理实施办法》，全面实行“房地一体”宅基地改革，严格落实“一户一宅”建新拆旧的机制。上诉人与小儿子系一户，鉴于上诉人存在一户多房的情况，镇政府和村委会多次书面或口头通知上诉人拆除旧房，但其不拆除。被上诉人2019年4月组织力量依法拆除其空旧房。二、被上诉人拆除程序不违法。上诉人空置的旧房因2010年新建房屋而自动成为违法建筑，不受法律保护，但是上诉人没有自行拆除。拆旧工作是2019年省、市、县的中心工作，牵涉千家万户，2019年4月10日被上诉人向原告送达“两房”“两乱”拆除通知书，上诉人未在指定期限内自行拆除，被上诉人组织力量强制拆除房屋符合相关法律规定的程序。综上上诉人的旧房不受法律保护，被上诉人拆除旧房有理有据，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。一审证据随卷移送本院，二审双方未提交新证据。经本院核查，对原判决上述定案证据的效力予以确认。本院根据上述证据材料及上诉状、被上诉人的答辩状、一审的庭审笔录等材料对一审法院查明的事实予以认定。本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。本案中，上世纪八十年代上诉人池典满于（又名安居坳）自建砖木结构房屋一栋，2010年上诉人池典满在旧房并未拆除的情形下于瑶村十一组又新建房屋一栋，其明显违反一户一宅的法律规定。加之，上诉人旧房长期无人居住、年久失修，属于违反乡、村规划的空房、危房。据此，被上诉人依据江西省人民政府和修水县人民政府的相关文件要求将上诉人旧房纳入“两房”“两乱”拆除对象并无不当。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，经被上诉人2019年4月10日书面通知限期拆除130平方米的空心房，上诉人池典满并未于指定期限内自行拆除，被上诉人修水县黄沙镇人民政府依法可以予以拆除。拆除过程中，被上诉人雇佣八个小工清点和搬运屋内物品，被上诉人已尽到审慎注意和处理义务，程序并无不当。另外，《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国城乡规划法》均对违法建筑物和构筑物实施强制拆除的程序分别作了规定，行政强制法是一般法，城乡规划法是特别法，因此根据特别法优先普通法的法律适用原则，本案乡、镇人民政府对违法建筑物的拆除不适用行政强制法关于催告、听取陈述申辩、作出强拆决定等程序规定。故本院对上诉人关于被上诉人拆除行为程序违法，要求确认涉诉强拆行为违法的主张不予认可。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案被上诉人作出强制拆除行为认定事实清楚、适用法律正确、程序正当，故本院对于上诉人关于房屋拆除和其他财产损失赔偿的主张不予认可。另，基于人道主义关怀，结合公安机关出具的询问笔录，被上诉人自愿补偿上诉人一万元的农具损失，一审法院酌情予以认定，本院予以认可。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、处理得当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人池典满负担。本判决为终审判决。审判长  刘波审判员  张伟审判员  商宏二〇二〇年六月二十三日法官助理蔡妃妃书记员肖鹏坤