甘肃省高级人民法院   行政判决书   （2020）甘行再6号   上诉人(原审原告、被申请人)高冰峰，男，汉族，住甘肃省平凉市崆峒区。   委托代理人张晨诗，陕西永嘉信律师事务所律师。   委托代理人兰董宇，陕西永嘉信律师事务所律师。   被上诉人(原审被告、再审申请人)甘肃太统-崆峒山国家级自然保护区管理局，住所地：甘肃省平凉市崆峒区崆峒西路99号。   法定代表人张君盛，该局局长。   委托代理人吴利华，该局资源管理科科长。   委托代理人荔天宏，甘肃雷诺律师事务所律师。   上诉人高冰峰诉被上诉人甘肃太统-崆峒山国家级自然保护区管理局(以下简称崆峒山自保局)国家级自然保护区区划界定一案,崆峒山自保局不服白银市中级人民法院(2017)甘04行初36号行政判决，向本院申请再审。本院作出(2019)甘行申3号行政裁定，指令白银市中级人民法院再审本案。白银市中级人民法院再审后作出（2019）甘04行再1号行政判决。高冰峰不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭开庭审理了本案。上诉人高冰峰及其委托代理人张晨诗、兰董宇，被上诉人崆峒山自保局法定代表人张君盛，委托代理人吴利华、荔天宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   高冰峰向一审法院起诉请求：一、依法确认崆峒山自保局占用高冰峰位于平凉市崆峒区崆峒镇韩家沟村草腰沟脑的190亩核桃林地的行为违法；并依法判决予以返还，同时进行补偿或赔偿损失，由高冰峰自主经营。二、依法判决崆峒山自保局依照法律法规在法定期限内征收高冰峰位于平凉市崆峒区崆峒镇韩家沟村草腰沟社大圪瘩的杏树林地；并对高冰峰投入资金修建的林间道路、房舍及生产设施进行价格鉴定，予以补偿。三、由崆峒山自保局承担本案的诉讼费用。   白银市中级人民法院一审查明：1996年3月1日高冰峰与原平凉市崆峒乡韩家沟村民委员会签订《山荒地拍卖合同》，约定,崆峒乡韩家沟村民委员会将位于草腰沟里荒坡洼150亩荒地，以每亩10元价格一次性拍卖给高冰峰用于生产经营种植、养殖业，经营期限40年。1996年10月10日高冰峰又与原平凉市崆峒乡韩家沟村草腰沟社签订《土地承包合同》，将该社大圪瘩的弃耕荒地80亩承包给高冰峰用于种植养殖业，承包期限30年。上述两份合同签订后双方在平凉市公证处分别办理了合同公证。高冰峰在经营期间，于2003年4月11日取得了由平凉市崆峒区人民政府颁发的崆区林证字（2003）第B-0051号《中华人民共和国林权证》,林权证载明林地面积为244亩。2005年3月14日高冰峰又向平凉市崆峒区人民政府申请取得了崆区林证字（2005）第BA-002号《中华人民共和国林权证》，林权证载明面积为190亩。以上两处林地均座落于平凉市崆峒区韩家沟村草腰沟社，林地所有权权利人韩家沟村草腰沟社，林木使用权或所有权人为高冰峰，林种为生态林。崆峒山自保局，为事业编制单位，负责甘肃太统-崆峒山国家级自然保护区（以下简称崆峒山自然保护区）的具体管护工作。崆峒山自然保护区原为省级保护区，成立于1982年，面积为18252公顷。2005年7月23日，经国务院审定通过，崆峒山自然保护区晋升为国家级自然保护区（国办发[2005]40号）。2005年8月9日原国家环保总局根据国务院的批复，发布了《关于崆峒山自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知》（环函[2005]314号）(以下简称原国家环保总局[2005]314号文件)，调整崆峒山自然保护区总面积16283公顷，其中核心区面积6680公顷，缓冲区面积4645公顷，试验区面积4958公顷。2016年4月崆峒山自保局按照环保部批复文件和国家林业局下发的保护区矢量图，在保护区边界和各功能区界线拐点处的显著位置，埋设了保护区的界桩，高冰峰取得林权证的两处林地均在崆峒山自保局埋设的保护区的界桩内。高冰峰认为，崆峒山自保局扩大林区范围将高冰峰190亩核桃林地划入自然保护区的行为违法及未依据相关规定对大圪瘩的杏树244亩林地予以征收补偿，并影响了高冰峰的正常经营活动，造成经济损失，故诉至法院。在审理期间，高冰峰向法院提出调整部分诉讼请求的申请，请求依法确认崆峒山自保局将平凉市崆峒区崆峒镇韩家沟村草腰沟脑的190亩核桃林地和平凉市崆峒区崆峒镇韩家沟村草腰沟社大圪瘩的杏树林地划入自然保护区的行为违法，对原诉讼请求中关于赔偿损失的部分请求变更为双方先行协商解决，经协商不成高冰峰再另行起诉。   白银市中级人民法院一审认为，崆峒山自保局系法律法规的授权依法行使该保护区管理职能的机构。本案高冰峰以崆峒山自保局违反法定程序将其已取得的林地经营权和林木所有权划入保护区的范围，影响其正常生产经营活动为由，向人民法院提起行政诉讼，其原告主体适格。本案的焦点是崆峒山自保局设立的保护区范围的程序是否合法，保护区范围的位置、坐标点是否正确。崆峒山自然保护区原为省级保护区，2005年7月23日经国务院审定通过，崆峒山省级自然保护区晋升为国家级自然保护区（国办发[2005]40号）。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十五条规定：“自然保护区的撤销及其性质、范围、界线的调整或者改变，应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准。任何单位和个人，不得擅自移动自然保护区的界标。”崆峒山自然保护区晋升为国家级自然保护区，属保护区性质及范围功能区划调整或改变的情形，依据前述法律规定，保护区的性质、范围、界线的调整或者改变，应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准，做到权属合法、界址清楚、面积准确、没有纠纷。本案中，崆峒山自保局未能提供证据证明其埋设界桩、安装护栏网等设立保护区范围的行为是经批准机关认可或经有专业资质的勘测机构进行测绘划定的证据，也无证据证明崆峒山自保局在划定保护区范围时在保护区所在地进行公告的事实依据，其行为违反了国家关于林区区划界定的相关程序规定，导致该保护区位置及四至界限不清，范围及面积等数据不准确，构成程序违法。高冰峰诉请确认违法的理由成立，该院予以支持。高冰峰在判决前申请撤回对崆峒山自保局要求赔偿的请求，符合相关法律规定，应予准许。白银市中级人民法院作出(2017)甘04行初36号行政判决：确认崆峒山自保局划定保护区范围的行政行为违法；责令崆峒山自保局采取补救措施。案件受理费50元由崆峒山自保局承担。   崆峒山自保局再审请求：撤销一审判决，驳回高冰峰的诉讼请求。   白银市中级人民法院再审查明事实与原审查明事实基本一致。   白银市中级人民法院再审认为，一、原审判决适用法律错误。崆峒山自保局对崆峒山自然保护区承担的是保护管理职责,并不具有划定保护区范围和功能区的行政职责。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十一条第一款规定:“自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。”第十二条第一款规定:“国家级自然保护区的建立,由自然保护区所在的省、自治区、直辖市人民政府或者国务院有关自然保护区行政主管部门提出申请,经国家级自然保护区评审委员会评审后,由国务院环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议,报国务院批准。”第十四条第一款规定:“自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定,并标明区界,予以公告。”2005年7月23日,《国务院办公厅关于发布河北柳江盆地地质遗迹等17处新建国家级自然保护区的通知》(国办发[2005]40号)（以下简称国办发[2005]40号文件）批准建立崆峒山自然保护区。2005年8月10日,原国家环保总局[2005]314号文件,划定崆峒山自然保护区的面积、范围及功能分区。据此,批准设立崆峒山自然保护区的是国务院。划定崆峒山自然保护区的面积、范围及功能分区是原国家环保总局。一审法院对划定国家级自然保护区范围的行为进行审查,但崆峒山自保局不具有划定国家级自然保护区范围的职权。据此,一审判决确认崆峒山自保局划定崆峒山自然保护区的范围违法,属适用法律错误。二、原审判决程序违法及判非所诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定:“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案高冰峰在一审开庭之后无正当理由变更诉讼请求，原审法院直接采纳变更后的诉讼请求进行判决,未按照高冰峰起诉状陈述的诉讼请求审理裁判，属程序违法，判非所诉。三、高冰峰起诉状的诉讼请求为:(一)依法确认崆峒山自保局占用其涉案190亩核桃林地的行为违法;并依法判决予以返还,同时进行补偿和赔偿损失,由高冰峰自主经营；(二)依法判决崆峒山自保局依照有关法律法规的规定，在法定期限内征收高冰峰涉案的杏树林地；并对高冰峰投入资金修建的林间道路、房舍及生产设施进行价格鉴定，予以补偿。该院认为，（一）根据《国家土地管理局自然保护区土地管理办法》第七条“自然保护区内的土地，依法属于国家所有或者集体所有。自然保护区内的国有土地使用者和集体土地所有者，应当依照国家土地管理法律、法规，向县级以上地方人民政府土地管理行政主管部门申请办理土地登记，领取土地证书。依法确定的土地所有权和使用权，不因自然保护区的划定而改变。依法改变土地的所有权或者使用权的，必须向县级以上地方人民政府土地管理行政主管部门申请办理土地权属变更登记手续，更换土地证书”规定，自然保护区的划定不影响保护区内原土地使用权的行使。崆峒山自保局依据国办发[2005]40号文件、原国家环保总局[2005]314号文件及环境保护部批复文件和国家林业局下发的保护区矢量图，在保护区边界和各功能区界线拐点处的显著位置，埋设保护区界桩，其行政行为符合法律规定，既未改变高冰峰的土地使用权性质，也未侵犯其合法权益；（二）根据《国家土地管理局自然保护区土地管理办法》第十二条“新建、扩建自然保护区或者划定自然保护区的核心区和缓冲区，需要征用集体所有土地或者划拨国有土地的，依照《土地管理法》的有关规定办理”规定，征用土地是行政机关根据需要主动作出的行为，高冰峰要求崆峒山自保局征用其杏树林地并予以补偿，没有法律依据，该院不予支持。综上所述，崆峒山自保局的再审请求成立，予以支持。白银市中级人民法院作出（2019）甘04行再1号行政判决：一、撤销甘肃省白银市中级人民法院(2017)甘04行初36号行政判决；二、驳回高冰峰的诉讼请求。案件受理费50元，由高冰峰负担。   高冰峰上诉请求：1.依法撤销甘肃省白银市中级人民法院（2019）甘04行再1号行政判决。2.依法确认崆峒山自保局埋设界桩的行政行为违法。理由：1.根据国办发[2005]40号文件，设立界桩应当先由由省级人民政府或者地方政府进行勘界后，再由自然保护区管理部门设立界桩。崆峒山自保局在一审与再审中，均未提交证据证明其埋设界桩是经过批准机关认可或经有专业资质的勘测机构进行测绘划定、勘界后进行。2.崆峒山自保局埋设界桩的范围应当与国务院批准的保护区范围一致，但其设立的界桩与国务院批准的保护区范围不一致。国家环保总局确认的崆峒山自然保护区的面积为16283公顷，原国家环保总局[2005]314号文件中存在图文不一的问题，崆峒山自保局在没有取得甘肃省人民政府确定并标明区界的情况下，自行选用国家林业局（林计发﹝2007﹞83号）文件图纸作为设立界桩的依据错误。3.《甘肃省自然保护区管理条例》第十三条规定：“自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定，并标明区界，予以公告”，崆峒山自保局违法设立界桩，并未公告，其行为导致自然保护区范围扩大，将高冰峰合法拥有使用权的林地划进了保护区范围，不仅造成高冰峰无法进行正常的生产经营，更致其被当地公安机关刑事立案侦查，合法权益受到损害。   崆峒山自保局辩称，1.根据《自然保护区条例》第十二条第一款及第十四条第一款的规定，国家级自然保护区的建立及划定依法应当由国务院批准。崆峒山自然保护区是国务院办公厅于2005年7月23日通过印发国办发[2005]40号文件批准建立。崆峒山自保局承担的仅是保护区的保护、管理职责，并不具有建立保护区、划定保护区范围和功能分区的行政职责。“设立界桩、界碑、护栏”是指对已划定的保护区范围及功能分区边界的具体标识，职责主体可以是自然保护区的管理机构。2.《自然保护区土地管理办法》第十四条第一款规定：“自然保护区管理机构可以按照批准建立自然保护区的人民政府划定的自然保护区范围和界线，设置界标。”《甘肃省自然保护区条例》第十一条第四款规定：“自然保护区管理机构应当加强自然保护区界标的日常管护。任何单位和个人，不得擅自移动或者破坏自然保护区界标。”由此可知，崆峒山自保局有权根据国务院和原国家环保总局批准的，并经原国家林业局等上级业务主管部门核定的面积、边界范围及保护区矢量图，在保护区边界和各功能区界线拐点处的显著位置设置界标和防护网。《自然保护区土地管理办法》第七条第二款规定：“自然保护区内的国有土地使用者和集体土地所有者，应当依照国家土地管理法律、法规，向县级以上地方人民政府土地管理行政主管部门申请办理土地登记，领取土地证书。依法确定的土地所有权和使用权，不因自然保护区的划定而改变。”本案中，尽管高冰峰的林地被国务院依法划入崆峒山自然保护区的范围，崆峒山自保局亦依法履行了设置界桩和防护网的管理职责，但高冰峰享有的土地承包经营权和林木所有权并未因此受到影响。综上，再审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。请求驳回上诉，维持再审判决。   本院二审审理中，崆峒山自保局提交证据：崆峒山自然保护区界碑界桩埋设登记卡（第10号、第61号）与崆峒山自然保护区功能区划图（标明第10号、第61号界桩位置经纬度）。拟证明：崆峒山自保局埋设第10号、第61号界桩界标完全是根据国务院批准设立的面积、范围及功能分区的文字描述，以及经国家林业局批准的崆峒山自然保护区功能区划图，利用GPS定位系统在保护区边界拐点埋设，该行为符合法律法规规定。经质证，高冰峰对该组证据的真实性予以认可，对证明目的不认可，认为埋设的第10号、61号界桩的坐标范围不在国务院批准的自然保护区范围以内。该组证据系人民法院要求当事人提供的证据，经审查，该组证据所述第10号、61号界桩系高冰峰要求确认埋设行为违法的界桩，与待证具体行政行为的合法性具有关联性，本院予以采信。   本院二审查明的事实与一审认定的事实基本一致，予以确认。   另查明，2017年5月31日，甘肃省林业厅向国家林业局提交的《甘肃省林业厅关于崆峒山自然保护区范围及功能区界线重新核实确认的请示》（甘林发﹝2017﹞44号）载明：“2011年崆峒山自保局发现原国家环保总局发布公示的崆峒山自然保护区管理范围文字描述和附图不一致。原国家环保总局[2005]314号文件发布的保护区总面积为16283公顷，其中核心区6680公顷，缓冲区4645公顷，实验区4958公顷，该文件描述的范围坐标，四至界线小地名与保护区实际管辖范围一致，保护区管理范围面积也与公布面积16283公顷一致。但该文件所附的保护区功能区区划图与文字描述和实际管理范围、功能区划相去甚远，该图矢量图面积为18427公顷。”2017年12月14日，环境保护部以《关于崆峒山自然保护区范围和功能区界线有关问题的复函》向国家林业局野生动物保护与自然保护区管理司明确答复:“同意严格按照原国家环保总局[2005]314号文件中发布的崆峒山自然保护区，总面积16283公顷，其中核心区6680公顷，缓冲区4645公顷，实验区4958公顷，重新核实勘定该保护区范围和功能区界线。”该复函另提出：“由国家林业局对《甘肃省林业厅关于崆峒山自然保护区边界范围及功能区界限重新核实确认的请示》进行审查批复，并将国家林业局批复文件及确认后的保护区范围和功能区划矢量图发环境保护部备案。”2018年4月9日，甘肃省林业厅向崆峒山自保局出具《关于对核实崆峒山自然保护区边界范围意见的复函》（甘林护便﹝2018﹞51号）载明：“甘肃省林业厅根据环保部复函和国家林业局的明确意见，原则同意崆峒山自保局按照2007年4月国家林业局批复的《崆峒山自然保护区总体规划(2006-2015年)》中的范围和功能区界线依法进行保护管理。”该复函另载明：“甘肃省林业厅对崆峒山自然保护区实地进行了初步核查。经实地核查，崆峒山自保局目前使用的自然保护区功能区划图，在管理范围、总面积和各功能区面积等方面，均符合原国家环保总局2005年环函[2005]314号文件中关于崆峒山自然保护区的文字描述。并且与《国家林业局关于福建戴云山等6个国家级自然保护区总体规划的批复》(林计发(2007]83号)文件及总体规划附图中的范围和功能区界线一致。”   本院二审中，高冰峰提出其二审诉讼请求仅限于确认崆峒山自保局设立界桩的行政行为违法，故本院归纳二审争议焦点为崆峒山自保局设立界桩的具体行政行为是否具备合法性。   本院认为，对于一审认定的国务院批准设立崆峒山自然保护区，原国家环保总局划定崆峒山自然保护区的面积、范围及功能分区的事实，双方当事人均无异议，本院予以确认。《甘肃省自然保护区管理条例》第八条第六项规定，自然保护区管理机构的主要职责是负责自然保护区界标的竖立和管理。据此，崆峒山自保局作为崆峒山自然保护区的管理机构，负有竖立和管理自然保护区界标的职责。《自然保护区土地管理办法》第十四条第一款规定，自然保护区管理机构可以按照批准建立自然保护区的人民政府划定的自然保护区范围和界线，设置界标。因本案划定崆峒山自然保护区的面积、范围及功能分区的是原国家环保总局，故崆峒山自保局设置界标，应当按照原国家环保总局[2005]314号文件设置界标。但在案证据表明，原国家环保总局[2005]314号文件中确实存在管理范围文字描述和附图不一致的问题。对于该问题，根据环境保护部《关于崆峒山自然保护区范围和功能区界线有关问题的复函》、甘肃省林业厅向崆峒山自保局出具的《关于对核实崆峒山自然保护区边界范围意见的复函》，崆峒山自保局逐级上报后，环境保护部同意国家林业局按照原国家环保总局[2005]314号文件中发布的总面积16283公顷重新核实勘定该保护区范围和功能区界线。环境保护部另提出，由国家林业局对《甘肃省林业厅关于崆峒山自然保护区边界范围及功能区界限重新核实确认的请示》进行审查批复，并将国家林业局批复文件及确认后的保护区范围和功能区划矢量图发环保部备案。甘肃省林业厅根据环保部复函和国家林业局的明确意见，甘肃省林业厅经实地核查，确认崆峒山自保局目前使用的自然保护区功能区划图，在管理范围、总面积和各功能区面积等方面，均符合原国家环保总局[2005]314号文件中关于崆峒山自然保护区的文字描述，同意崆峒山自保局按照2007年4月国家林业局批复的《崆峒山自然保护区总体规划(2006-2015年)》中的范围和功能区界线依法进行保护管理。另根据《国家级自然保护区总体规划审批管理办法》第二条规定：“林业主管部门管理的国家级自然保护区总体规划的申报、审批，适用本办法”，国家林业局有权审批崆峒山自然保护区的总体规划。本院认为，以上行政机关之间的函复文件真实有效，能够确认对原国家环保总局[2005]314号文件中文图不一的问题，最终确定由崆峒山自保局按照2007年4月国家林业局批复的《崆峒山自然保护区总体规划(2006-2015年)》中的范围和功能区界线对崆峒山自保护区依法进行保护管理。《崆峒山自然保护区总体规划(2006-2015年)》中的范围和功能区界线的图纸系由国家林业局批准的国家林业局调查规划设计院于2006年3月制作的崆峒山自然保护区功能区划图及崆峒山自然保护区总体规划图。崆峒山自保局二审提交的“崆峒山自然保护区界碑界桩埋设登记卡（第10号、第61号）”及“崆峒山自然保护区功能区划图”，能够证明崆峒山自保局埋设第10号、第61号界桩界标是根据崆峒山自然保护区功能区划图在保护区边界拐点埋设。虽然上述界桩的埋设行为发生于2016年12月，上述国家机关之间的函复文件均出台于2016年12月后，但上述函复文件能够证明，崆峒山自保局设立界桩所依据的崆峒山自然保护区功能区划图与国务院及原环保总局批复的崆峒山自然保护区的边界范围和功能区划文字描述一致，故崆峒山自保局设立界桩所依据的图纸正确。因此，高冰峰二审关于崆峒山自保局超出国务院划定的自然保护区范围违法设立界桩导致自然保护区范围扩大的上诉理由，无事实及法律依据，本院不予支持。高冰峰上诉提出，根据《自然保护区土地管理办法》第十三条的规定，崆峒山自保局设立界桩时未进行公告，行政行为违法。本院认为，《自然保护区土地管理办法》第十三条规定：“自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定，并标明区界，予以公告。”该条规定所述的“区界”针对的是自然保护区的整体界线标志，标明区界以及进行公告是批准设立自然保护区的人民政府的职责。崆峒山自保局作为自然保护区管理机构，不具有确认自然保护区范围和界线的权限和职能，其设立界桩的行为也不是“标明区界”的行为，故不适用该条规定。高冰峰上诉提出，勘界为设立界标的前置程序，应当由甘肃省人民政府进行勘界后再由崆峒山自保局设立界标。经查，现并无法律、行政法规定或规范性文件规定勘界为设立界标的前置程序，崆峒山自保局设置界桩的行为，程序合法，适用法律正确。   综上，崆峒山自保局设置界桩的行为符合具体行政行为合法性要求。高冰峰的上诉请求不能成立，不予支持。白银市中级人民法院（2019）甘04行再1号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人高冰峰负担。   本判决为终审判决。   审判长 魏 漪   审判员 雷恩辉   审判员 魏晓梅     二〇二〇年六月二十四日   书记员 杨 瑞   附：相关法律法规   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。