云南省玉溪市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云04行初1号原告通海县通麓燃气有限公司，住所地：玉溪市通海县秀山街道挹秀路******。法定代表人李睿益，该公司董事长。委托代理人金晓燕，云南刘胡乐律师事务所律师，特别授权代理。被告通海县人民政府，住所地：玉溪市通海县行政新区秀麓写字楼。法定代表人马春明，该县县长。委托代理人郭文俊，云南铭众律师事务所律师，一般授权代理。原告通海县通麓燃气有限公司与被告通海县人民政府政府信息公开一案，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月2日立案后，于2020年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月22日公开开庭审理了本案。原告通海县通麓燃气有限公司的委托代理人金晓燕、被告通海县人民政府负责人张发彦（副县长）及该政府的委托代理人郭文俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告通海县通麓燃气有限公司于2019年6月25日向被告通海县人民政府提交《政府信息公开申请书》，申请公开：一、四川博能燃气股份有限公司与通海县人民政府及其授权主体签订的协议复印件；二、四川博能燃气股份有限公司向通海县人民政府支付3000万元款项的基本情况（包括：付款主体、付款时间、付款金额、款项的性质等）。被告通海县人民政府在原告通海县通麓燃气有限公司向本院起诉之前未作出答复。原告通海县通麓燃气有限公司诉称，2013年4月28日通海县通麓燃气有限公司与通海县住房和城乡建设局签订《城市管道燃气特许经营协议》，取得了通海县域范围内的燃气特许经营权，特许经营期限自2013年5月30日起至2043年5月29日止。近期，通海县通麓燃气有限公司在项目推进过程中发现四川博能燃气股份有限公司在通海县开展投资建设天然气项目的有关工作及汇报审批，该项目位于通海县里山工业园区（通海县五金机电特色产业园区）。据了解,四川博能燃气股份有限公司为缓解通海县人民政府财政资金紧张，前期已经向通海县人民政府（或其授权的收款主体）支付了3000万元的款项作为其在通海县开展天然气项目的条件。上述事项，通海县通麓燃气有限公司作为直接利害关系人，自始至终不知情。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十四条的规定，通海县通麓燃气有限公司取得的特许经营权益受法律保护。四川博能燃气股份有限公司在通海县开展天然气有关工作的行为侵害了通海县通麓燃气有限公司的合法权益。通海县通麓燃气有限公司作为通海县域的天然气特许经营主体，对四川博能燃气股份有限公司在通海县开展天然气有关工作的相关协议及付款情况有知情权。为此，通海县通麓燃气有限公司于2019年6月25日向通海县人民政府申请政府信息公开，要求了解情况，通海县人民政府收到申请后60日的合理期限内置之不理，未予以告知及公开，属于行政不作为。因此，诉请：一、确认通海县人民政府未向通海县通麓燃气有限公司公开四川博能燃气股份有限公司在通海县开展天然气有关工作且与通海县人民政府部门签订的相关协议及付款情况的行政不作为行为违法；二、要求通海县人民政府积极履行作为义务并且向通海县通麓燃气有限公司公开四川博能燃气股份有限公司在通海县开展天然气有关工作且与通海县人民政府部门签订的相关协议及付款情况；三、本案的诉讼费用由通海县人民政府承担。原告通海县通麓燃气有限公司向本院提交了以下证据：一、《城市管道燃气特许经营协议》、委托书，以证明通海县通麓燃气有限公司是申请政府信息公开事项的利害关系人；二、《政府信息公开申请书》，以证明通海县通麓燃气有限公司向通海县人民政府提出政府信息公开申请，但该人民政府收到申请后未作任何答复。以上证据经庭审质证，被告通海县人民政府对原告通海县通麓燃气有限公司所举第一组证据真实性、合法性无异议，但对关联性和证明目的有异议，认为该公司申请的事项是否应当公开应依照《政府信息公开条例》的相关规定予以判断，不是依照协议；第二组证据，申请书申请公开的事项与诉状要求公开的事项内容不一致，对该申请书的三性不予认可。被告通海县人民政府辩称，一、本案的基本情况。2011年通海县人民政府招商引资签订了《天然气利用项目投资开发框架协议》。2013年4月28日通海县人民政府委托通海县住房和城乡建设局与通海县通麓燃气有限公司签订了《城市管道燃气特许经营协议》，约定将通海县行政区域内的城市管道燃气经营权（30年）特许给该公司。协议签订后，经通海县人民政府及有关部门积极配合通海县通麓燃气有限公司推进项目，但其严重违规违约：1.仅办理了部分行政审批手续；2.项目建设严重滞后，擅自铺设的管道未批先建无法验收；3.合建站选址安评被安监部门撤销，合建站、管道成为违规建构筑物；4.擅自进行股权转让和质押，变相转让特许经营权等违约行为。通海县通麓燃气有限公司严重违规违约行为致使项目工程有效进度为零，给通海县拟通过实施新能源替换、提升产业转型、改善民生造成了严重制约，给政府、企业、群众造成了重大利益损失。通海县人民政府作为地方人民政府，不得不考虑解除与该公司签订的《城市管道燃气特许经营协议》，及时开展下一步工作。二、本案所涉事项不属于行政机关应当主动公开的范围。通海县通麓燃气有限公司要求公开“四川博能燃气股份有限公司在通海县开展天然气有关工作且与通海县人民政府签订的相关协议及付款等情况”，不符合有关法律、法规的规定。通海县人民政府仅与四川博能燃气股份有限公司进行初步合作意向协商，处于磋商阶段。磋商过程不属于《政府信息公开条例》第二十条、第二十一条规定的依职权主动公开的范围。三、本案所涉磋商事项依申请也不应当公开。通海县通麓燃气有限公司要求公开的事项仅处于磋商阶段，但磋商内容涉及第三方的合法权益和商业秘密。依照《政府信息公开条例》第十五条、第三十二条之规定，通海县人民政府收到行政起诉状副本后，书面征询玉溪博能能源投资有限公司的意见，该公司不同意公开，因此不应当公开磋商内容。因此，请求判决驳回通海县通麓燃气有限公司的诉讼请求。被告通海县人民政府向本院提交了如下证据：《信息公开征求意见函》、《信息公开征求意见函的答复》，以证明通海县人民政府接到通海县通麓燃气有限公司的起诉状后审查其要求公开的事项是否属于能够公开的事项，征求了玉溪博能能源投资有限公司意见，该公司回复不同意公开相关信息。被告通海县人民政府向本院提供了如下法律法规：《中华人民共和国政府信息公开条例》。以上证据经庭审质证，原告通海县通麓燃气有限公司对被告通海县人民政府所举证据不予认可，认为通海县通麓燃气有限公司提出申请的时间是2019年6月25日，该《征求意见函》是事后收集调取的证据，恰证明通海县人民政府程序违法，结果违法。原告通海县通麓燃气有限公司对被告通海县人民政府提供的法律法规依据，无异议。本院认为，原告所举证据客观、真实，与本案有关联性，予以采信。被告所举证据，因系法定回复期限届满后所收集的证据，与法律要求不符，不予采纳。经本院审理查明，2013年4月23日通海县住房和城乡建设局受通海县人民政府的委托于同月28日与通海县通麓燃气有限公司签订了《城市管道燃气特许经营协议》，约定通海县人民政府将通海县行政区域内，东起华宁交界，西至玉溪、峨山交界，北起江川，南至石屏、建水等全县境内的城市燃气、同业燃气及生物质气（清洁能源）（包括以管道输送形式向用户供应天然气气体燃料，并提供相关管道燃气设施的维护、运行、抢修抢险业务等）特许经营权授予通海县通麓燃气有限公司，期限自2013年5月30日起至2043年5月29日止。2019年6月25日通海县通麓燃气有限公司向通海县人民政府提出政府信息公开申请，申请公开：一、四川博能燃气股份有限公司与通海县人民政府及其授权主体签订的协议复印件；二、四川博能燃气股份有限公司向通海县人民政府支付3000万元款项的基本情况（包括：付款主体、付款时间、付款金额、款项的性质等）。通海县人民政府工作人员于同日签收了该公司提出的《政府信息公开申请书》，至通海县通麓燃气有限公司向本院提起诉讼时通海县人民政府未对该公司作出答复。2020年1月2日通海县通麓燃气有限公司以通海县人民政府未在合理期限内向其作出告知及公开申请的事项为由，向本院提起诉讼，要求判如所请。诉讼过程中，通海县通麓燃气有限公司将其第二项诉讼请求变更为：要求通海县人民政府积极履行作为义务向通海县通麓燃气有限公司公开四川博能燃气股份有限公司及其子公司通海县博能燃气有限公司在通海县开展天然气有关工作且与通海县政府部门签订的相关协议及付款情况，包括但不限于通海县住房和城乡建设局提交的《通海县五金产业园区里山片区天然气利用工程项目初步设计及评审工作的请示》、《通海县五金产业园区里山片区天然气利用工程初步设计》等文件、资料，通海县博能燃气有限公司成立以后以通海县天然气建设的名义向通海县人民政府及相关部门提交的立项申请、报告及涉及的文件资料，四川博能燃气股份有限公司向通海县人民政府支付三千万元款项以及兑付协议的具体情况，通海县博能燃气有限公司向通海县人民政府上报的建设方案及相关协议文件。本院认为,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条的规定，通海县通麓燃气有限公司于2019年6月25日向通海县人民政府提出政府信息公开申请，该人民政府对于能够当场答复的，应当当场予以答复；不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作内予以答复；需要延长答复期限的，应当依法延期并告知申请人。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定，对政府信息公开申请，行政机关应根据申请人所申请公开信息的各种不同情况向申请人作出答复。本案通海县人民政府在收到通海县通麓燃气有限公司提出的政府信息公开申请后，未按照上述规定对该公司申请的政府信息公开事项作出答复，其行为违法。经审查，通海县通麓燃气有限公司提起本案诉讼时的第一、二项诉讼请求事项范围与该公司于2019年6月25日向通海县人民政府申请政府信息公开事项的范围不一致，申请政府信息公开的事项范围明显小于诉讼请求事项的范围，但包含于诉讼请求事项范围之内。因此，通海县通麓燃气有限公司的诉讼请求超越其于2019年6月25日向通海县人民政府申请政府信息公开事项范围的部分，应由该公司依法向通海县人民政府或者相关政府部门申请公开，未经申请且由行政机关先行处理（包括作为和不作为）而直接向人民法院提起诉讼，违背了《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款的规定。此外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第七十条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。通海县通麓燃气有限公司在本案诉讼过程中要求变更其第二项诉讼请求，有违未经申请且由行政机关先行处理而直接诉讼的禁止性规定，其提出变更的诉讼请求没有正当理由，本院不予准许。本院需要说明的是，通海县通麓燃气有限公司向本院提起诉讼时的诉讼请求，超过其申请政府信息公开事项范围的部分，不符合行政诉讼的立案条件，本应裁定驳回其对该超过部分内容的起诉，但鉴于其提起本案诉讼时的诉讼请求事项包括其申请政府信息公开的事项，本着减少当事人的诉累、节约司法资源的原则，本院对该公司不符合起诉条件的诉讼请求的部分不再单独另行处理，而采取判决吸收裁定的方式在本案中一并处理。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第九十一条、《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年修订）第三十三条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释[2011]17号）第十条的规定，判决如下：由被告通海县人民政府于本判决生效之日起二十日内对原告通海县通麓燃气有限公司于2019年6月25日申请公开的政府信息事项作出答复。案件受理费50元，由被告通海县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  杨志江审判员  王 华审判员  沈培敏二〇二〇年六月三十日书记员  冯雯静