辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终1309号上诉人（原审被告）：大连金普新区农业农村局，住所地辽宁省大连市金州区迎湖街**。负责人：苗立锋，该局局长。委托诉讼代理人：江世杰，中国海监大连金普新区大队工作人员。委托代理人：张超，辽宁生生律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：邹清斌，男，1962年10月17日出生，汉族，住辽宁省大连市金州区。上诉人大连金普新区农业农村局（以下简称金普农业局）因与被上诉人邹清斌撤销行政处罚决定一案，金普农业局不服大连海事法院（2019）辽72行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，在新冠疫情防护期间，当事人同意本案书面审理。本案现已审理终结。邹清斌一审诉称：请求依法撤销大金普农执处罚(2016)002号行政处罚决定书。事实与理由：邹清斌系金州新区杏树街道东亮村渔民，为渔船生产作业，邹清斌等渔民将原垃圾点进行平整，用于堆放网具、临时停靠船舶，由于受潮汐大风所控制，又在此基础上进行加固、围挡、填平，邹清斌认为渔民在没有法律禁止的情况下，为了安全生产，在历史形成的区域合理使用海域不应做违法用海处理；该海域为邹清斌等渔民共同使用，单独处罚邹清斌没有法律依据，处罚的面积也与实际围填面积不符；且本案行政处罚时效已过，不应对邹清斌进行处罚。综上，应依法撤销金普农业局作出的大金普农执处罚(2016)002号行政处罚决定书。大连市金普新区农业局辩称：1.当事人未取得海域使用权擅自占用海域，违反《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域管理法》）第三条，应依法受到处罚；2.邹清斌在行政机关调查过程中经工作人员多次询问，均明确表示案涉工程由其组织施工并由其负责，故案涉行政处罚认定的受处罚主体正确；3.邹清斌的违法行为处于持续状态，对其进行处罚未超过行政处罚的时效；综上，案涉行政处罚决定的作出认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，应依法予以维持。一审查明，2015年9月至2017年11月，邹清斌等多名养殖渔民在未取得海域使用权的情形下，在金州新区杏树街道东亮村附近海域实施填海，大连金州新区海洋与渔业局(以下简称金州海洋局)于2015年9月16日、2015年11月14日两次向填海的施工现场负责人邹清军送达了《责令停止违法行为通知书》，于2015年12月至2016年8月就案涉填海工程的施工人员情况对多人进行询问并制作笔录，2016年9月2日，金普农业局批准立案。关于违法填海的面积，2015年12月4日，金州海洋局委托大连盛兴测绘有限公司对填海面积进行测量，违法填海区域面积为4.33亩；2016年5月25日，大连金州新区农林水利局(以下简称农林水利局)委托国家海洋环境监测中心对填海区域进行测量，填海面积为0.3971公顷；2017年11月13日，金普农业局再次委托国家海洋环境监测中心对填海区域进行测量，所测量的填海面积为0.4410公顷(其中疑似堆积区为0.1679公顷，填海区为0.2731公顷)。2018年3月22日，金普农业局对案涉填海区域应如何处罚进行案件会审，认定邹清斌共计违法实施填海占用海域0.441公顷，其中填海造地面积0.2731公顷，堆积区非法占用面积0.1679公顷，依据《海域管理法》第四十二条对其进行处罚，罚款的标准适用填海造地海域使用金缴纳标准，即75万元/公顷，同时认为邹清斌违法施工行为在被行政机关责令停止后，仍继续施工，导致两年内不断扩大违法用海面积，故对填海造地区适用从重处罚取16倍的处罚倍数，疑似堆积区适用从轻处罚取10倍处罚倍数，计算公式为填海造地区：75万元/公顷×0.2731公顷×16=327.72万元，非法占用堆积区：75万元/公顷×0.1679公顷×10=125.925万元，共计453.645万元。2018年5月18日，金普农业局组织邹清斌召开行政处罚听证会，2018年5月24日，金普农业局依据案件会审的结论对邹清斌作出大金普农执处罚(2016)002号行政处罚决定书。另查，2016年3月，金州海洋局与农林水利局合并为金普农业局，金州海洋局的工作职能划归新组建的金普农业局，2016年3月至6月期间，停用“金州海洋局”公章，对外使用“农林水利局”公章，2016年6月15日，启用“金普农业局”公章。另查，根据《省财政厅、省海洋与渔业厅关于加强海域使用金征收管理的通知》(辽财非[2007]427)，对填海造地用海一次性征收海域使用金，标准为75万元/公顷。一审法院认为，合法的行政行为应当是在具有法定职权的前提下，在事实清楚、证据充分、适用法律准确、履行正当程序的基础上，依法作出的行为。根据《海域管理法》第七条：“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。”该法第五十条：“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定。”根据《海洋行政处罚实施办法》第三条：“县级以上各级人民政府海洋行政主管部门是海洋行政处罚实施机关(以下简称实施机关)。实施机关设中国海监机构的，海洋行政处罚工作由所属的中国海监机构具体承担；未设中国海监机构的，由本级海洋行政主管部门实施。中国海监机构以同级海洋行政主管部门的名义实施海洋行政处罚。”据此，县级人民政府海洋行政主管部门有权依法作出海洋行政处罚，金普农业局由原金州海洋局与其他机关合并成立，金州海洋局的职能划归金普农业局，故金普农业局依法具有作出海洋行政处罚的法定职权。根据《海域管理法》第三条第二款：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”，根据该法第四十二条：“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。”据此，使用海域必须依法取得海域使用权，对未经批准的用海行为应依法予以行政处罚。关于本案行政处罚行为确定的被处罚主体，金普农业局在行政调查程序中，已有多名被调查对象陈述案涉填海由邹清斌牵头与其他养船渔民共同实施，包括邹清斌本人在金普农业局2016年8月20日制作的询问笔录中，也向金普农业局陈述该填海工程由多名养殖户共同出钱出工完成，本人仅是主要负责人，在此情形下，金普农业局既未要求多名被调查对象及邹清斌本人提供其他共同实施填海行为的养殖户名单，也未就此进行详细核查，便将邹清斌确定为违法填海行为的被处罚主体，事实依据不足。关于本案行政处罚行为确定的违法填海区域，国家海洋环境监测中心2017年11月出具的《邹清斌用海面积测量报告》(以下简称《邹清斌用海报告2017.11》)中载明：本次测绘确定占用海域填海面积为0.4410公顷，其中参考2014年6月的遥感卫片，判定在2014年6月该区域已形成了0.1679公顷堆积区用海区域，在堆积区基础上后续的占用海域填海范围为0.2731公顷。关于在堆积区向海一侧的填海区域，邹清斌认可是其组织施工的填海行为，但对堆积区用海，邹清斌主张渔民只是在历史形成的垃圾堆基础上进行平整，不应视为具有填海造地的行为；金普农业局则称，根据辽宁省人民政府2009年公布的“修测海岸线”，《邹清斌用海报告2017.11》中的堆积区及填海区在2009年均是海域范围，现经鉴定均已形成土地，因此均属填海造地行为。关于堆积区是否为填海造地，对此节事实，因辽宁省人民政府2009年公布的海岸线系2009年对辽宁海域海岸线进行勘测形成，案涉违法填海行为发生在2015年9月，国家海洋环境监测中心在《邹清斌用海报告2017.11》中判定该堆积区在2014年已形成，根据《省财政厅、省海洋与渔业厅关于加强海域使用金征收管理的通知》(辽财非[2007]427)，该通知附件中对用海类型进行界定，其中“填海造地”是指筑堤围割海域，填成能形成有效岸线的土地，完全改变海域自然属性的用海；虽对“有效岸线”该通知附件中没有界定，但通常“有效岸线”应指能被认定为海岸线的海陆分界线，据此，填海造地的衡量标准应当是行为上实施了筑堤围割海域填成土地的行为，在结果上形成了新的稳定的海陆分界线，根据《邹清斌用海报告2017.11》，其测绘结果中0.1679公顷堆积区在2014年已形成，结合庭审中的证人陈述，该区域在通常的海水涨落时，不会被淹没，只有强风浪时才会没过，可见堆积区域在2014年时基本已形成了相对稳定的海陆分界线即有效岸线，从具体行为看，2015年邹清斌等多名养殖户对堆积区仅是在原有基础上进行平整，堆积区已无需实施修筑堤坝围割海域进行填土的行为，因此，邹清斌等多名养殖户在堆积区既没有实施筑堤围割海域填土的行为，也未使其形成新的有效岸线，无论是客观行为上，还是实施行为的结果上，均没有达到填海造地的认定标准，故金普农业局将堆积区0.1679公顷认定为填海造地，并对其适用填海造地的海域使用金征收标准进行处罚，于法无据，一审法院不予支持；填海区0.2731公顷符合填海造地的认定标准，应认定为填海造地。邹清斌认可其组织养殖渔民对堆积区向海一侧占用海域进行了填海造地，但认为测量结果与实际不符，因国家海洋环境监测中心现场测量时，邹清斌在现场，并由其施工负责人进行边界指认，邹清斌也未提出反对意见，因此，对国家海洋环境监测中心出具的《邹清斌用海报告2017.11》认定其填海区域为0.2731公顷的测绘数据结论，一审法院予以认定。关于违法行为是否超过处罚时效，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”据此，对违法行为的处罚时效是指，从违法行为发生之日起两年内未被行政机关发现，或违法行为有持续状态的从行为终了之日起两年内未被发现，则不予处罚；而不是如邹清斌所主张的违法行为从被发现之日起两年内未作出处罚，则超过处罚时效不予处罚。案涉填海施工行为从2015年9月开始实施，行政机关自2015年9月即已发现该行为，且送达了《责令停止违法行为通知书》，该违法行为在两年内没有停工，行政机关在两年时间里，始终对违法行为进行调查监管，因此，金普农业局对案涉填海行为进行处罚没有超过处罚时效。综上，金普农业局作出的大金普农执处罚(2016)002号行政处罚决定书，因被处罚主体及违法填海面积认定有误，该处罚决定的作出事实不清、证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项的规定，判决：撤销大连金普新区农业局作出的大金普农执处罚(2016)002号行政处罚决定书。案件受理费100元，由金普新区农业局承担。金普区农业局上诉称，1.邹清斌在金普区农业局调查过程中经工作人员多次询问，均可看出邹清斌存在违法行为并表示对该违法行为负责，故案涉行政处罚认定的受处罚主体应为邹清斌；2.一审法院关于违法区域的认定错误。0.1679公顷的堆积区应认定为填海造地的违法区域。邹清斌答辩称，1.金普农业局作出的行政处罚中关于违法填海区域定性错误。2.金普农业局认定的“填海”行为邹清斌只是牵头人，邹清斌亦未对案涉填海区域进行排他性用海活动，故金普农业局认定邹清斌为被处罚主体缺乏事实和法律依据。3.金普农业局对邹清斌从重处罚缺乏事实和法律依据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，邹清斌等渔民于2015年9月至2017年11月，在未取得海域使用权的情形下，在案涉区域海域实施填海行为。根据《海域管理法》第七条：“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。”第五十条：“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定。”及《海洋行政处罚实施办法》第三条：“县级以上各级人民政府海洋行政主管部门是海洋行政处罚实施机关(以下简称实施机关)。实施机关设中国海监机构的，海洋行政处罚工作由所属的中国海监机构具体承担；未设中国海监机构的，由本级海洋行政主管部门实施。中国海监机构以同级海洋行政主管部门的名义实施海洋行政处罚。”县级人民政府海洋行政主管部门有权依法作出海洋行政处罚，金普农业局依法具有作出海洋行政处罚的法定职权。关于金普农业局提出邹清斌为适格受处罚主体的问题，根据《海域管理法》第三条第二款：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”，第四十二条：“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。”单位和个人使用海域必须依法取得海域使用权，即非法占用海域的被处罚主体应为，占有及使用被占用海域的单位和个人。金普农业局在行政调查中制作的《现场笔录》、《询问笔录》等材料中，已有杜XX、邹X军、朱XX等多名被调查对象陈述案涉填海施工系邹清斌牵头与其他养船渔民共同实施，施工费用由邹清斌及其他养船渔民共同承担，并且案涉填海区域由邹清斌与其他养船渔民共同使用。金普农业局未能提交证据证明案涉填海行为系邹清斌一人所为、排他使用，故一审判决认为将邹清斌确定为违法填海行为的被处罚主体，事实依据不足，并无不当。关于案涉的0.1679公顷的堆积区是否为填海造地的违法区域的问题，根据《省财政厅、省海洋与渔业厅关于加强海域使用金征收管理的通知》(辽财非[2007]427)，该通知附件中对用海类型进行界定，其中“填海造地”是指筑堤围割海域，填成能形成有效岸线的土地，完全改变海域自然属性的用海。本案中，填海施工行为发生于2015年9月至2017年11月，故需确定的是在2015年9月以前案涉的0.1679公顷的堆积区是否已经形成稳定的海陆分界线，是否需要实施筑堤围割海域进行填土的行为。根据国家海洋环境监测中心2017年11月出具的《邹清斌用海面积测量报告》(以下简称《邹清斌用海报告2017.11》)，本次测绘确定占用海域填海面积为0.4410公顷，其中参考2014年6月的遥感卫片，判定在2014年6月该区域已形成了0.1679公顷堆积区用海区域，在堆积区基础上后续的占用海域填海范围为0.2731公顷。可见，在邹清斌等人填海施工前，案涉的0.1679公顷的堆积区已经形成，一审中查明该区域在通常的海水涨落时，不会被淹没，只有强风浪时才会没过，已经形成了稳定的海陆分界线。邹清斌等人在已经形成稳定陆地的堆积区进行平整施工不应认定为填海行为。金普农业局没有提交证据证明邹清斌等人在案涉的0.1679公顷的堆积区实施了筑堤围割海域进行填土的行为。故金普农业局主张邹清斌在案涉的0.1679公顷的堆积区实施了填海造地行为缺乏事实依据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法可予以维持。上诉人大连金普新区农业农村局的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由大连金普新区农业农村局承担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年六月二十八日法官助理浦欣书记员鞠琳