广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤03行终93号上诉人（原审原告）钟仕娴，女，1956年10月11日出生，委托代理人王玮，广东友兴律师事务所律师。委托代理人李蓓，广东友兴律师事务所律师。被上诉人（原审被告）深圳市坪山区石井街道办事处，住所地广东省深圳市坪山区坪山街道坪葵路**，统一社会信用代码11440300MB2C17333Y。法定代表人孙艳琼，该办事处主任。出庭应诉负责人江建勇，该办事处副主任。委托代理人雷建娟，广东龙昌律师事务所律师。委托代理人薛乃森，广东龙昌律师事务所律师。上诉人钟仕娴因与被上诉人深圳市坪山区石井街道办事处（以下简称石井街道办）履行行政协议纠纷一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2018）粤0308行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，深圳市同致诚土地房地产估价顾问有限公司（以下简称同致诚公司）受原深圳市坪山新区坪山办事处（以下简称原坪山办事处）委托，于2016年1月21日出具深同诚评字（2012A）12NPKS第83号评估报告（以下简称83号评估报告），载明估价项目名称为南坪快速三期拆迁项目,涉及钟仕娴拥有的位于坪山办事处某居民小组、测绘编号为NPNP-Y1XX及NPNP-Y1XX-B1的建筑物、构筑（附属）物、室内自行装修装饰（二次装修）及苗木的征收补偿价值评估。83号评估报告明确载明，此次估价以原深圳市坪山新区土地整备中心（深坪土整[2013]10号）《土地整备中心关于组织实施南坪快速路三期（坪山新区段）土地房屋征收工作的补充通知》印发时间，即2013年5月31日作为评估价值时点。根据83号评估报告的估价结果汇总，编号NPNP-Y1XX、面积805.23平方米的房屋，其中100平方米为产权调换，其余705.23平方米房屋评估单价4625元，评估价值3,261,689元；编号NPNP-Y1XX-B1、面积113.24平方米的房屋，其中92.23平方米产权调换，其余21.01平方米房屋评估单价4231元，评估价值88893元；构筑（附属）物27710元，室内自行装修装饰（二次装修）412,256元，苗木1730元，以上总工程量918.47平方米，评估价值总额3,792,278元。2016年2月24日，钟仕娴与原坪山办事处签订坪办征收南坪快速三期（太阳村段）﹝2016﹞011号《深圳市坪山新区南坪快速路三期工程项目征收补偿安置协议书》（以下简称钟仕娴房屋补偿协议），约定有关安置补偿标准参照深圳市人民政府令第248号《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》（以下简称市政府248号令）的规定；征收范围为钟仕娴建筑面积为918.47平方米的房地产，其中房屋基地面积为298.97平方米，土地性质为未作征转补偿土地，房屋测绘编号分别为NP-Y1XX、NP-Y1XX-Ｂ1。根据钟仕娴房屋补偿协议第二条的约定，经双方协商对上述被征收房地产，钟仕娴选择产权调换＋货币补偿相结合的形式；钟仕娴被拆迁房地产符合市政府248号令规定情形的，原坪山办事处对钟仕娴被拆迁房地产建筑面积不大于100平方米的部分，按“拆一补一”的原则，给予钟仕娴产权调换的安置，钟仕娴选择建筑面积192.23平方米部分进行产权调换；原坪山办事处将位于深圳市坪山新区安置房作为调换用房给予钟仕娴补偿安置；钟仕娴产权调换后剩余726.24平方米的部分，另由原坪山办事处给予货币补偿；经评估，产权调换后剩余726.24平方米的房屋及构筑（附属）物，按照“两规”规定扣减相应地价及其他款项后，补偿金额为人民币3111131元；其他补偿包括室内自行装修装饰补偿费412256元、搬迁补助费36738元、临时安置补助费26144元、擅改商业补偿费52996元，身份补助9324元。根据钟仕娴房屋补偿协议第八条的约定，原坪山办事处向钟仕娴承诺，钟仕娴所在项目的私房标定价格始终保持一致，钟仕娴签订协议后，在同等房屋主体框架一致的条件下，南坪三期项目其他业主的房屋补偿差价单价高于钟仕娴的，原坪山办事处给予钟仕娴追加高出部分的差价补偿。前述钟仕娴房屋补偿协议同时附有补偿项目位置图、补偿安置费用结算总表、注销房地产权利委托书、钟仕娴身份证明、产权资料等、产权调换房屋确认表。其中补偿安置费用结算总表载明：编号NP-Y1XX房屋，其中100平方米补偿方式为产权调换，其余705.23平方米补偿方式为货币补偿，评估价值为3,261,689元，“两规”处理罚款及地价196,583元，扣减10%的基准地价64529元，货币补偿总额3,054,174元；编号NP-Y1XX-B1房屋，其中92.23平方米补偿方式为产权调换，其余21.01平方米补偿方式为货币补偿，评估价值为88893元，“两规”处理罚款及地价5857元，扣减10%的基准地价1922元，货币补偿总额82710元；构筑物货币补偿27710元，室内自行装修装饰货币补偿412,256元，苗木货币补偿1730元，身份补助9324元，全部总补偿金额共计3,655,509元。2016年2月24日，原坪山办事处与钟仕娴签订《安置房移交协议书》，约定：通过钟仕娴现场选房，确认安置房为倚湖居X栋X座1XX1号房（建筑面积148.1平方米）、X栋X座XX1（建筑面积92.23平方米）；上述安置房建筑面积共计240.33平方米，与钟仕娴房屋补偿协议约定的192.23平方米安置房置换建筑面积差48.1平方米，由钟仕娴按每平方米4500元的标准，进行结算补差价216,450元。此后，石井街道办依据前述补偿协议向钟仕娴支付了补偿款，钟仕娴接收了前述确定的安置房，并向坪山办事处缴纳安置房面积差价款216,450元。深圳市坪山区经批复设立后，深圳市坪山区石井街道办事处（以下简称石井街道办）负责现南坪快速三期的房屋征收职责。2017年9月18日，同致诚公司受石井街道办委托，出具深同诚评字（2012Ａ）12ＮＰＫＳ第138号评估报告（以下简称138号评估报告），估价项目名称为南坪快速三期项目，涉及谢某、杨某拥有的位于深圳市坪山区某居民小组、测绘编号为ＮＰ-Ｙ8X建筑物及构筑（附属）物、室内自行装修装饰（二次装修）、果树征收补偿价值评估。138号评估报告明确载明，此次估价依据深坪府办公纪要（2017）133号文件，以2017年6月1日作为评估价值时点。138号评估报告特别提示第1点载明：根据深坪府办公纪[2017]232号《会议纪要》，给予非原村民谢某、杨某共建房屋（测绘编号NP-Y8X）2个150平方米安置房指标。根据138号评估报告的估价结果汇总，编号NNP-Y8X建筑物共计450.84平方米，其中300平方米评估单价10810元，评估价值3,243,000元，其余150.84平方米评估单价10810元，评估价值1,630,580元，整栋建筑物评估价值为5,004,027元。138号评估报告附件1补偿方案呈批表及构筑（附属）物等明细表中的置业补助计算表载明：根据深圳市人民政府令第292号《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》（以下简称市政府292号令）第二十六条的规定，住宅房屋的被征收人选择货币补偿，但被征收房屋经评估的补偿价格低于该房屋在产权调换情况下本次房屋征收提供的所有产权调换房屋的平均市场评估价格的，房屋征收部门应当将该价差部分作为置业补助支付给被征收人；编号NP-Y8X号建筑可产权调换但选择货币补偿建筑面积为300平方米，房屋评估价格10810元/平方米，坪山区现有安置房源平均市场评估价22788.5/平方米,核算置业补助总额为3,593,550元。2017年9月29日，石井街道办与谢某、杨某签订石办征收南坪快速三期（太阳村段）﹝2017﹞028号《深圳市坪山区南坪快速咱三期工程项目房屋补偿协议书》（以下简称案外人房屋补偿协议），载明补偿标准参照市政府292号令的规定。根据案外人房屋补偿协议第一条的约定，被补偿房屋情况为房屋未进行产权登记，位于深圳市坪山区，测绘编号ＮＰ-Ｙ8X，占地面积196.56平方米，建筑面积450.84平方米。根据29号补偿协议第二条的约定，经双方协商，谢某、杨某选择货币补偿方式，根据138号评估报告，补偿内容和金额为房屋主体（含土地）补偿费4873580元、房屋构筑物、附属物等补偿费15769元、室内自行装饰装修价格补偿费113078元，青苗、果树补偿费1600元、搬迁费18034元，临时安置费21640元，其他补偿包括檐廊435844元、置业补助3593550元，以上金额合计9073095元，扣除地价、罚款等费用656900元，石井街道办实际应支付补偿金额8416195元；该条同时约定了谢某、杨某的分配比例及补偿的内容范围。前述案外人房屋补偿协议所附补偿安置费用结算总表载明：编号NP-Y8X、面积450.84平方米房屋，其中300平方米补偿方式为货币补偿，评估单价10810元，评估价值3,243,000元，两规处理罚款及地价270,900元，置业补助3,593,550元，房屋货币补偿6,565,650元；其余150.84平方米房屋补偿方式为货币补偿，评估单价10810元，评估价值1,630,580元，两规处理罚款及地价386,000元，房屋货币补偿1,244,580元；构筑（附属）物15769元，室内自行装修装饰（二次装修）113,078元，果树1600元，檐廊435,844元，建筑物货币补偿总额共计8,416,195元。诉讼中，钟仕娴主张，本案钟仕娴房屋补偿单价应为钟仕娴所取得货币补偿款与产权调换后的剩余面积726.24平方米相除得出，即3,111,131元÷726.24平方米=4284元/平方米，而案外人谢某、杨某房屋补偿协议载明其房屋货币补偿评估单价10810元/平方米。即使按石井街道办所辩称应综合以两份合同的全部权益（含房产市值）共同换算，钟仕娴房屋货币补偿及安置房产按评估市值折算出的补偿，与案外人所获得的货币补偿及房产置换指标折算补偿相对比，钟仕娴房屋补偿单价也远低于案外人房屋补偿单价。故钟仕娴房屋补偿协议第八条关于在同等房屋主体框架一致的条件下，南坪三期项目其他业主的房屋补偿差价单价高于钟仕娴的条件已成就，石井街道办应当给予追加高出部分的差价补偿。而石井街道办拒绝补偿，故诉至法院。庭审过程中，钟仕娴明确放弃其诉讼请求中关于支付临时安置补偿差额11021.64元的诉求部分，并主张其诉请中房屋补偿差价计算方式为：（案外人房屋补偿单价-钟仕娴产权调换后剩余面积房屋补偿单价）×钟仕娴货币补偿房屋面积，即（10810元-3111131元÷726.24平方米）×726.24平方米=4,739,523元。原审庭审过程中，石井街道办向原审法院补充提交了安置房香江花园市场价格评估报告、安置房竹韵花园市场价格评估报告、坪山区政府于2017年9月12日作出的2017年第8次土地整备会议纪要、深圳市格衡土地房地产评估咨询有限公司（以下简称格衡公司）出具的倚湖居X栋X座1XX1号、X栋X座2XX安置房的市场评估报告、格衡公司出具的《估价委托人函》、同致诚公司出具的《关于南坪快速三期拆迁项目钟仕娴所拥有房屋的评估说明》、石井街道办自行制作的统计表。其中会议纪要第四点关于置业补助实施事宜载明，考虑到香江花园开放成为坪山区房屋征收项目安置房源后，现有安置房源在完全产权条件下的平均市场评估价已发生变化，会议同意，正在实施的绿梓大道一标等房屋征收项目，以现有安置房源的平均市场评估价22788.5元/平方米为基础测算置业补助标准，其他房屋征收项目可参照执行。格衡公司出具的评估报告及估价委托人函载明，格衡公司受石井街道办委托，对钟仕娴所取得的安置房完全产权条件下市场价格评估项目进行评估，评估价值时点为2017年5月4日，评估结果为倚湖居X栋X座1XX1号房建筑面积148.10平方米，完全产权条件下评估均价26067元每平方米，评估总价3,860,522.7元；X栋X座2XX号房建筑面积92.23平方米，完全产权条件下评估均价25282元每平方米，评估总价2,331,758.86元。石井街道办辩称，石井街道办已按原坪山办事处与钟仕娴签约时的补偿标准，向钟仕娴支付了7,025,361元的补偿利益，包括产权调换安置房价值+房屋货币补偿价值。钟仕娴已获得的补偿利益，与其按案外人补偿单价标准所取得的利益相比，钟仕娴多获得补偿利益349,667元，故钟仕娴关于石井街道办应向其支付房屋补偿差价的诉讼主张不能成立。另，石井街道办诉讼中向原审法院补充提交书面情况说明称，南坪快速三期项目未发布房屋征收决定，而是参照市政府248号令规定通过民事收购方式协商补偿。原坪山办事处根据坪山新区土地整备中心于2013年5月31日下发的《关于组织实施南坪快速三期（坪山新区段）土地房屋征收工作的补充通知》，着手开展补偿工作，并将该通知下发时间作为市政府248号令规定的征收决定的发布时点，故原坪山办事处与钟仕娴开展协商谈判工作时，确定该时点为钟仕娴房屋的评估价值时点。因属民事协商补偿，相关部门无法强制要求钟仕娴签约。钟仕娴与原坪山办事处对补偿事宜经过反复协商，于2016年2月签订正式房屋补偿协议。而由于2016年12月23日深圳市人民政府发布施行《深圳市人民政府关于修改（试行）的决定》，2017年3月3日市规土委发布了《关于发布房屋征收补偿基准价格的通告》，对于房屋基准价格有了新规定。在旧项目跨新规定的，适用新规定。故案外人谢某、杨某签订补偿协议适用新的评估时点2017年6月1日。原审法院认为，钟仕娴认为石井街道办未履行钟仕娴房屋补偿协议关于追加房屋补偿差价之条款，提起本案诉讼。从查明事实可知，2017年9月29日，案外人签订房屋补偿协议后，钟仕娴方可能发现其所称合法权益受损的情形，且石井街道办并未告知钟仕娴相应起诉期限，故钟仕娴提起本案行政诉讼，应以案外人签订补偿协议的次日起算起诉期限，并应适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款关于一年的起诉期限的规定。钟仕娴于2017年11月21日提起诉讼，并未超出前述法定起诉期限。石井街道办关于钟仕娴起诉超出法定起诉期限及钟仕娴不存在合法权益受损、主体不适格之抗辩，无相应事实及法律依据，原审法院不予采纳。钟仕娴在庭审中放弃对临时安置补偿差额11021.64元的诉请，系其自主处分权利，原审法院予以准许。关于本案石井街道办是否应向钟仕娴支付房屋补偿差价的问题，钟仕娴主张其房屋补偿协议第八条约定的条件已成就，理由为其房屋补偿协议中除产权调换部分之外，剩余面积房屋补偿单价为4284元，而案外人同等条件房屋约定的房屋补偿单价为10810元，高于钟仕娴房屋补偿单价。石井街道办辩称，原坪山办事处与钟仕娴签订的房屋补偿协议，并未侵害钟仕娴合法权益；钟仕娴所要求履行的协议条款违反市场经济规律且属于约定不明情况；钟仕娴所主张的房屋补偿价值差额，未综合考虑其所获得的产权调换与货币补偿的共同利益。原审法院认为，涉案两份房屋补偿协议系原坪山办事处及石井街道办分别依据市政府248号令、292号令与钟仕娴及案外人签署，而市政府248号令、292号令均系依据国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。根据该条例第十九条第一款的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。上述条例确定的公平补偿原则应做如下理解：其一，确保弥补财产的实际损失，使先前财产价值不致减少，是公平补偿的应有之意。而以市场价格作为房屋价值衡量标准，可以保障对被征收房屋价值的补偿不低于同时期类似房地产的市场价格，被征收人用获得的补偿款在市场上能够购买到与被征收房屋区位、结构、面积、价值等相接近的房屋，被征收人的合法财产权益不因房屋征收而受到减损；其二，正因为以市场价格作为房屋价值衡量标准，对于不同相对人被征收房屋的补偿是否公平的考量，应当综合考虑补偿方式是否一致、被征收房屋市场评估时间、补偿时间、房屋实际情况等因素。如仅以房屋补偿价格的高低来判断被征收人所获得补偿是否满足公平补偿原则，显然与征收补偿时间跨度长、被征收房屋市场评估时间并不统一、房屋市场价格时间性强的现实不符，亦不符合该条例的立法本意。本案钟仕娴房屋补偿协议第八条的约定，亦应符合前述条例关于公平补偿原则的规定和理解。钟仕娴与案外人各自房屋补偿协议关于房屋补偿价格的确定，均来源于各自房屋的评估报告。两份评估报告均系对房屋在满足估价假设和限制条件下的公开市场价值所做的评估。房屋评估价格的差异，与涉案建筑的评估价值时点、评估时间不同相关，且钟仕娴及案外人采取的补偿方式不同，因此涉案两份房屋补偿协议中的房屋补偿单价并不具备可对比、比较的基础。钟仕娴将两份房屋补偿协议中的房屋补偿单价进行对比，得出其房屋补偿协议第八条约定条件已成就的结论，不符合公平补偿原则。此外，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。根据该规定可知，相应的补助和奖励并非被征收房屋价值的补偿范围。钟仕娴主张应将案外人所获得的置业补助纳入房屋价值补偿单价中对比，无法律依据，原审法院不予采纳。综上，钟仕娴的举证不足以证明其房屋补偿协议第八条关于在同等房屋主体框架一致的条件下，南坪三期项目其他业主的房屋补偿差价单价高于钟仕娴的条件已成就，钟仕娴要求石井街道办履行追加高出部分的差价补偿的诉请，理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回钟仕娴的全部诉讼请求。上诉人钟仕娴不服该判决，上诉至本院，请求：撤销原审判决，改判石井街道办向钟仕娴支付房屋补偿差价4,750,544.64元。事实与理由：一、钟仕娴与石井街道办签订的房屋补偿协议第八条约定十分明确，且不违反法律强制性规定，对双方均具有法律约束效力。石井街道办应遵守契约精神，全面履行协议约定义务。二、钟仕娴房屋补偿协议第八条的约定，体现了公平补偿原则。钟仕娴同意配合政府部门提早签订房屋补偿协议，原坪山办事处承诺，保障钟仕娴的利益不因其提前配合拆迁工作而受损。因此双方在房屋补偿协议第八条约定，其他业主如有高于钟仕娴补偿标准的，原坪山办事处应当向钟仕娴补偿高出部分差价。当出现同等房屋条件下后签约人获取的房屋补偿利益远高于钟仕娴情形时，石井街道办应当全面履行协议约定的义务，维护政府诚信，否则老百姓与政府签订的协议就成了一纸空文，谁还敢再相信政府的承诺？原审判决的认定无疑在变相鼓励被拆迁人争当“拆迁钉子户”。三、钟仕娴提供了案外人谢某、杨某的房屋补偿协议书，证明了石井街道办实施差别补偿的事实。同一拆迁范围内、同一类型房屋，钟仕娴的拆迁房屋补偿单价明显低于案外人。钟仕娴房屋补偿协议第八条约定的条件已成立，石井街道办应依约向钟仕娴支付房屋补偿差价。四、案外人获得的置业补助属于房屋价值补偿范围。不管选择货币补偿，还是产权置换，被拆迁人最终所获的利益，均可按国有土地上房屋征收与补偿的相关规定，以货币价值予以衡量。钟仕娴与案外人在房屋征收与补偿规定范围内，分别选择了“货币+置换房产”和“货币+置换房产指标货币补偿”。双方最终所获利益可以通过折合的货币价值予以比较。原审判决认定钟仕娴与案外人补偿单价不具有可对比基础，与事实和法律规定严重不符。五、石井街道办关于协议第八条约定系钟仕娴单方强迫原坪山办事处添加且约定不明的诉讼主张明显不能成立。原坪山办事处是政府机关，房屋补偿协议是由原坪山办事处起草，且补偿利益计算公式也均由原坪山办事处同意后确定。钟仕娴作为非法律专业的六十多岁的普通公民，如何强行逼迫原坪山办事处签订协议？同时，涉案补偿协议文本属于原坪山办事处提供的格式合同，如果石井街道办认为约定不明，亦应根据合同法第四十一条的规定，作出不利于提供格式条款一方的解释。综上，钟仕娴补偿协议书第八条约定的条件已成就，石井街道办应当遵守协议约定，全面履行其义务，向钟仕娴补足房屋补偿差额。原审判决在错误理解公平补偿原则的基础上，认定本案支付房屋补偿差价的条件尚未成就，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人石井街道办答辩称：一、原坪山办事处与钟仕娴签订的房屋补偿协议公平、合理，不存在损害钟仕娴利益的情形。原坪山办事处与钟仕娴协商补偿适用的是深圳市人民政府令248号《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》。原坪山办事处给予钟仕娴的补偿利益，不违反市政府248号令的规定，且远高于市政府248号令规定的补偿标准。在原坪山办事处与钟仕娴签订房屋补偿协议后，深圳市人民政府于2016年12月23日对市政府248号令中房屋征收补偿标准进行了修改，制定并颁布了深圳市人民政府令292号《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》。根据法的安定性、稳定性及不溯及既往原则，市政府292号令应适用于实施之后的房屋征收项目。钟仕娴关于其应按市政府292号令进行补偿结差，没有法律依据。二、原坪山办事处承诺“追加高出部分的差价补偿”属于约定不明条款。在钟仕娴房屋补偿协议中，签约双方并未约定差值单价的计算标准，也没有约定给付时间，双方亦未达成补充协议进行明确。据了解，原坪山办事处是基于钟仕娴单方主张强加该条款，该条款不具有可执行性。深圳市坪山区人民政府成立后，原坪山办事处一分为四，涉案南坪三期项目属于石井街道办行政辖区范围，但石井街道办作为现南坪三期项目的房屋征收实施单位，对钟仕娴单方强加的条款有权不予认可。三、案外人的房屋补偿单价并未高于钟仕娴。案外人获取的置业补助属于补助性质，不属于被补偿房屋价值的补偿，不应计算进被补偿房屋的价值。在置业补助不计入案外人被补偿房屋价值的情况下，案外人获得的补偿单价并未高于钟仕娴，甚至低于钟仕娴，钟仕娴主张的支付补偿差价条件不成就。如果将置业补助算作补补偿房屋价值的一部分，则需要对比各自的总补偿价值及其单价，即将钟仕娴获得的产权调换价值换算成货币，对比钟仕娴获得的利益是否会低于案外人价值时点下的利益。四、关于房屋评估价值时点，依法应为房屋征收决定公告之日。但因涉案项目未发布房屋征收决定，原坪山办事处参照市政府248号令规定，通过协商收购方式协商补偿，并将原坪山新区土地整备中心下发《关于组织实施南坪快速路三期（坪山新区段）土地房屋征收工作的补充通知》的时间，即2013年5月31日作为钟仕娴房屋评估价值时点，与钟仕娴开展协商谈判并签订房屋补偿协议。此后，深圳市人民政府于2016年12月23日发布《深圳市人民政府关于修改的决定》。由于新政策对于房屋基准价格有了新规定，在旧项目跨新规定时，适用新规定，故案外人签约时适用新的房屋价值评估时点，即2017年6月1日。原审查明的事实无误，本院予以确认。本院二审另查明以下事实：一、涉案的钟仕娴房屋评估报告载明：该次估价按深圳市坪山新区土地整备中心文件（深坪土整[2013]10号）《土地整备中心关于组织实施南坪快速路三期（坪山新区段）土地房屋征收工作的补充通知》印发时间2013年5月31日作为价值时点；该份评估报告依据前述价值时点确定的标定私房市场评估单价为4920元/平方米；该份评估报告以前述标定私房市场评估单价为依据，对钟仕娴两栋建筑货币补偿部分进行因素修正（NPNP-Y1XX修正系数为0.94，NPNP-Y1XX-B1修正系数为0.86）后，形成的市场评估单价分别为4625元/平方米、4231元/平方米，并据此估算出钟仕娴应获得的货币补偿数额。二、针对谢某、杨某拥有的测绘编号为NP-Y8X，建筑面积为450.84平方米的私宅，案外人房屋补偿协议明确约定参照市政府292令规定的补偿标准予以补偿。另，涉案案外人房屋评估报告载明：本次估价以深坪府办公纪[2017]133号会议纪要内容，以2017年6月1日作为价值时点；该份评估报告依据前述价值时点确定的标定私房市场评估单价为11500元/平方米；该份评估报告以前述标定私房市场评估单价为依据，对案外人房屋进行因素修正（修正系数为0.94）后，形成的市场评估单价为10810元/平方米，并据此估算出案外人应获得的货币补偿数额。需要强调的是，前述138号房屋评估报告还载明：根据深坪府办公纪[2017]232号会议纪要，给予非原村民谢某、杨某共建房屋（测绘编号为NP-Y8X）2个150平方米安置房指标。前述该028号协议亦是在认定谢某、杨某根据市政府292号令各享有150平方米产权调换指标的基础上，核定两人应获得补偿的具体数额。三、根据市政府248号令第二十五条第二款的规定，以非商品性质住宅房屋进行房屋产权调换的，其所调换房屋的产权仍受相应限制。符合相关规定的，被征收人可以补交规定差价后转为商品性质。双方当事人均确认，钟仕娴获取的安置房尚未办理房产登记，且即使办理房产登记后亦属于限制产权，不属于完全产权市场商品房。三、2016年12月23日，深圳市人民政府发布深圳市人民政府令第292号《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》，对市政府248号令部分条文进行修改，除了非原村民产权调换指标由100平方米调整为150平方米，以及提高两规处理罚款及地价标准之外，其余与本案有关的规定均无变化。四、涉案建设项目未发布房屋征收决定。另，因机构改革，原坪山办事处被划分为包括石井街道在内共四个街道，涉案南坪快速三期（太阳村段）项目房屋征收与补偿工作由石井街道办继续负责。本院认为，本案钟仕娴诉请判令石井街道办支付房屋征收补偿差价的诉求，系源于钟仕娴认为涉案房屋征收补偿项目的后签约者适用的房屋补偿标准高于先签约的钟仕娴，故请求判决石井街道办履行原坪山办事处与钟仕娴签订的房屋补偿协议第八条关于支付房屋补偿差价的约定。关于钟仕娴房屋补偿协议的性质及效力问题，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）第一条的规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据该司法解释第十二条的规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。另根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，虽然相关行政机关针对涉案建设项目未发布房屋征收决定，但钟仕娴房屋补偿协议系原坪山办事处基于公共建设项目的需要，与钟仕娴就涉案房屋拆迁补偿安置事宜达成的协议，属于行政协议范畴。同时，结合在案证据材料，钟仕娴房屋补偿协议系双方真实意思表示，诉讼中双方当事人均未对协议本身的合法性提出异议，且该协议亦不存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形以及合同法第五十二条规定的合同无效法定情形，故本院确认原坪山办事处与钟仕娴签订的房屋补偿协议合法有效。关于钟仕娴提出的履行协议诉求能否成立的问题，根据《行政协议司法解释》第十一条第二款的规定，当事人认为行政机关未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对行政机关是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。本案围绕石井街道办是否应当向钟仕娴支付相应房屋补偿差价问题，双方争议焦点主要集中在以下三个方面：一、钟仕娴房屋补偿协议第八条的约定是否明确？二、钟仕娴房屋补偿协议第八条关于支付补偿差价的条件是否已成就？三、石井街道办关于钟仕娴参照市政府248号令额外获得的补偿利益，已足以弥补钟仕娴所称房屋货币补偿差价的履行抗辩主张能否成立？一、关于钟仕娴房屋补偿协议第八条的约定是否明确的问题石井街道办主张，钟仕娴房屋补偿协议第八条的约定违背市场规律，应认定无效；同时，该条并没有约定房屋补偿单价的计算标准，也没有约定给付时间，属于约定不明。本院认为，石井街道办关于钟仕娴房屋补偿协议第八条约定无效、约定不明的主张均不能成立，理由如下：首先，从钟仕娴房屋补偿协议第八条约定的表述来看，该条款属于附条件协议条款，即：当涉案建设项目范围内房屋货币补偿评估所参照的私房标定价格发生变化，并导致同等房屋条件下其他业主的房屋补偿单价高于钟仕娴，即其他业主房屋货币补偿标准高于钟仕娴，则原坪山办事人负有向钟仕娴支付因补偿标准变化造成的房屋货币补偿差额的义务。本院认为，该条约定系原坪山办事处为了打消钟仕娴“先签约者吃亏、后签约者获利”的顾虑，实现尽早签约目标，与钟仕娴签订房屋补偿协议时，通过重申私房标定评估单价不变，向钟仕娴承诺相关房屋补偿标准保持不变，并在此基础上针对后续可能出现的变化，约定具体解决方式。此约定系为了确保房屋补偿的公平性，并不存在违反法律、法规禁止性规定而应认定无效的情形。故本院对钟仕娴房屋补偿协议第八条约定的效力予以确认。石井街道办关于前述第八条约定违背市场规律、应当认定为无效的主张不能成立，本院不予采纳。其次，根据钟仕娴房屋补偿协议的约定，钟仕娴房屋参照适用市政府248号令规定的相关补偿标准。而市政府248号令第二十四条、第二十五条规定的房屋补偿方式包括产权调换和货币补偿两大类。对于属于产权调换指标面积范围内的房屋（以下简称产权调换指标内的房屋），可以选择货币补偿，也可以选择产权调换；而对于超出产权调换指标面积之外的房屋（以下简称超出指标的房屋），当事人则只能选择房屋货币补偿。关于两类房屋的具体货币补偿计算，当事人超出指标的房屋是根据房屋评估结果确定补偿数额，而当事人在产权调换指标内选择房屋货币补偿的，结合市政府248号令第二十六条的规定，被征收人放弃产权调换指标而选择货币补偿的，如果房屋经评估的补偿价格低于用于产权调换安置房平均市场评估价格的，房屋征收部门应当将该价差部分作为置业补助支付给被征收人。因此，当事人在产权调换指标内放弃产权调换而选择货币补偿，所获得的补偿由房屋评估价和置业补助两部分组成。这可以简单理解为当事人不选择安置房，而是选择将同样面积安置房直接按现有安置房源平均市场评估价格予以货币变现。因此，产权调换指标内的房屋货币补偿数额最终是直接与项目现有安置房源平均市场评估价格挂钩，并不受私房标定评估单价变化的影响。私房标定评估单价发生变化，仅对被补偿人超出指标的房屋货币补偿数额的核算产生影响。结合上述分析可知，钟仕娴房屋补偿协议第八条的约定，指向的是钟仕娴与同一项目范围内其他业主超出指标的房屋货币补偿，即如果同等条件下其他业主超出指标的房屋所获得的货币补偿单价高于钟仕娴，则原坪山办事处则应向钟仕娴支付相应的房屋货币补偿差价。第三，钟仕娴房屋补偿协议第八条约定述及的房屋补偿单价不同于房屋评估单价，而是指超出指标的房屋评估总价扣减相应罚款及地价之后的房屋补偿平均价格。需要强调的是，因产权调换指标内的房屋和超出指标的房屋适用的货币补偿标准不同，案外人的房屋补偿单价，事实上分为产权调换指标内的房屋补偿单价和超出指标的房屋补偿单价两部分，并非是钟仕娴所理解的案外人房屋货币补偿总额除以房屋补偿面积所得的单一数值。同时，因钟仕娴两栋房屋评估修正因素存在差异（0.94和0.86），钟仕娴的两栋房屋亦存在相应的两个不同房屋补偿平均单价。本案比对的数据仅是钟仕娴与案外人超出各自产权调换指标、且评估修正系数同为0.94的房屋货币补偿平均单价。关于房屋货币补偿单价计算及比对所需的数据，钟仕娴和案外人各自房屋评估报告中均有对应数据信息，可以相互比对，以判断钟仕娴房屋补偿协议第八条约定所附条件是否已成就。第四，超出指标的房屋货币补偿单价的计算公式为：（房屋货币补偿评估价-罚款地价）÷房屋货币补偿面积=房屋货币补偿单价，其中房屋货币补偿评估价的计算公式则为：房屋货币补偿评估价=（私房标定评估单价×评估修正系数）×房屋货币补偿面积。结合前述计算公式可以看出，超出指标的房屋货币补偿单价受评估修正系数、私房标定评估单价、罚款地价三个数据的影响。后两个数据属于补偿标准范畴，而评估修正系数则反映的是被补偿房屋个体差异。因钟仕娴被补偿房屋为两栋，各自的评估修正系数并不相同，仅有编号NP-Y1XX的房屋与案外人房屋的评估修正系数相同，故本案在核算房屋补偿差价问题时，应通过核算钟仕娴基于变化的补偿标准（即变化的私房标定评估单价、罚款地价标准两方面的数据）所能获得的货币补偿利益，再扣减钟仕娴已获得的补偿利益，最终得出钟仕娴因房屋货币补偿标准变化而导致的房屋补偿差价。第五，如前所述，私房标定评估单价发生变化并不影响被征收人产权调换指标内的房屋补偿利益的核算，且钟仕娴房屋补偿协议第八条的约定亦仅涉及超出指标的房屋货币补偿标准的比对。因此，本案钟仕娴与案外人在产权调换指标内的房屋补偿方面存在的产权调换指标面积数差异、补偿方式选择差异的事实，均不构成对钟仕娴与案外人超出指标的房屋货币补偿情况进行对比的障碍。关于钟仕娴超出指标额外获得的安置房，可作为钟仕娴超出指标的房屋所获得补偿利益的组成部分，在核算房屋货币补偿差价过程中，作为钟仕娴已获得的补偿利益予以扣减。故钟仕娴超出指标实际额外获取更多安置房的事实，亦不构成对钟仕娴与案外人超出指标的房屋货币补偿情况进行对比的障碍。原审判决未能准确理解钟仕娴房屋补偿协议第八条约定的适用范围和比较对象，并混淆了产权调换指标内的房屋与超出指标的房屋的货币补偿问题，导致作出钟仕娴与案外人的补偿情况不具有可比性的错误认定，属于认定事实不清。综上，本院认定钟仕娴房屋补偿协议第八条的约定有效且内容明确。二、关于钟仕娴房屋补偿协议第八条约定支付补偿差价的条件是否已成就的问题钟仕娴房屋补偿协议第八条约定，原坪山办事处支付房屋货币补偿差价需具备两个条件：1.涉案建设项目范围内超出指标的房屋货币补偿评估所参照的私房标定评估单价发生变化；2.由此导致同一建设项目范围内、同等房屋条件下其他业主超出指标的房屋货币补偿标准高于钟仕娴。关于条件1，根据本案查明的事实，同一建设项目范围内，石井街道办与案外人杨某、谢某签订房屋补偿协议时，评估案外人房屋货币补偿数额所参照的私房标定评估单价为11500元每平方米，而先签约的钟仕娴房屋货币补偿所参照的私房标定评估单价为4920元每平方米。据此可以确认，在钟仕娴签约之后，涉案建设项目范围内超出指标的房屋货币补偿评估所参照的私房标定评估单价已发生变化，钟仕娴房屋补偿协议第八条约定的条件1已成就。关于条件2，如前所述，房屋补偿单价是房屋评估单价扣减相应罚款及地价后每平方米房屋的平均补偿价格。根据在案证据，案外人编号NP-Y8X的房屋评估修正系数为0.94，钟仕娴编号NPP-Y1XX、NP-Y1XX-B1的两栋房屋评估修正系数则分别为0.94和0.86。后签约的案外人超出指标的150.84平方米房屋评估单价为10810元，而钟仕娴同等条件的房屋，即编号NPP-Y1XX房屋评估单价则仅为4625元。在核减各自罚款地价之后，案外人超出指标的房屋补偿单价为每平方米8251元，钟仕娴同等条件超出指标的房屋补偿平均单价则仅为每平方米4255元。故同一建设项目范围内、同等房屋条件下，后签约的案外人超出指标的房屋货币补偿标准明显高于先签约的钟仕娴，钟仕娴房屋补偿协议第八条约定的条件2已成就。综合上述两方面，本院认定钟仕娴房屋补偿协议第八条约定支付补偿差价的条件已成就。作为原坪山办事处相关职责的承继主体，石井街道办负有向钟仕娴支付房屋货币补偿差价的义务。三、关于石井街道办提出的履行抗辩事由能否成立的问题石井街道办主张，钟仕娴已超出市政府248号令规定的100平方米产权调换标准，实际获得240.33平方米安置房产；如果将钟仕娴通过产权调换获得的安置房价值换算成货币，钟仕娴所称的房屋货币补偿差价已由其多获得的安置房补偿利益予以弥补，故石井街道办无需另行向钟仕娴支付补偿差价。本院认为，钟仕娴超出产权调换指标多获取的安置房屋，可作为钟仕娴超出指标的房屋所获得补偿利益的组成部分。本案将钟仕娴与案外人房屋货币补偿情况进行比对，实质是核算钟仕娴就其超出指标的房屋，适用与案外人超出指标的房屋相同的房屋货币补偿标准所能获得的货币补偿。钟仕娴超出产权调换指标实际多获取的安置房补偿利益能否弥补钟仕娴因超出指标的房屋货币补偿标准的变化而产生的房屋货币补偿差价，需结合钟仕娴基于超出指标的房屋变化后的货币补偿标准所能获得的货币补偿数额估算结果进行判断。结合本案证据材料以及各方确定的数据，本院以案外人超出指标的房屋货币补偿标准为参照，对钟仕娴基于该补偿标准可获得的货币补偿金额核算如下：1.关于钟仕娴超出指标的房屋已获得的房屋货币补偿。根据钟仕娴房屋补偿协议及相关房屋评估报告载明的数据，钟仕娴根据协议约定选择货币补偿的726.24平方米房屋经评估并扣减两规处理罚款及补交地价268,891元后，钟仕娴超出指标的房屋已获得货币补偿3,081,691元。2.关于钟仕娴超出产权调换指标多获取的140.33平方米安置房的估值。钟仕娴主张应根据政府部门发布的涉案拆迁项目安置房源平均市场评估单价计算其多获取的房屋价值。石井街道办主张应以其按照完全产权市场商品房对钟仕娴安置房进行评估的结果作为依据。本院认为，因钟仕娴超出指标多获得的安置房目前并未办理房产登记，且根据市政府248号令的规定，钟仕娴对其通过产权调换取得的安置房仅享有有限产权。鉴于产权调换的安置房并非完全产权的市场商品房，石井街道办以完全产权市场商品房评估价格作为估算前述140.33平方米安置房价值依据的主张，本院不予采纳。鉴于诉讼中钟仕娴是以涉案项目安置房源平均市场评估单价，即每平方米22788.5元来估算其产权调换安置房屋的价值，且涉案建设项目范围内产权调换指标内的房屋货币补偿亦是参照该安置房源平均市场评估单价，故本院采纳钟仕娴的主张，以涉案拆迁项目安置房源平均市场单价核算钟仕娴超出指标多获得的安置房价值。经核算，钟仕娴超出产权调换指标多获得的140.33平方米安置房估值3,197,910.2元。3.关于钟仕娴超出指标的房屋已实际获得补偿利益的总值。经核算，钟仕娴已获得的房产货币补偿3,081,691元，加上其多获得的安置房价值3,197,910.2元，再核减钟仕娴签约之后补交的房屋差价款216,450元，钟仕娴超出100平方米产权调换指标的房屋已获得的房屋补偿利益共计6,063,151.2元。4.关于钟仕娴超出指标的房屋基于案外人超出指标的房屋货币补偿标准核算出的货币补偿。需要强调的是，因作为参照的案外人实际获取的房屋货币补偿是按市政府292号令的规定扣缴相应两规处理罚款及补交地价，故基于对比的需要，本案在适用变化后的私房标定评估单价核算钟仕娴超出指标的房屋货币补偿数额时，同样需要根据市政府292号令的规定重新核算钟仕娴相应房屋货币补偿时应当缴纳的两规处理罚款及补交地价数额，并在最终确定钟仕娴超出指标的房屋估值中予以扣减。经核算，钟仕娴超出产权调换指标、面积818.47平方米的房屋，经过按新私房标定评估单价进行估算并扣减两规处理罚款及补交地价2,094,464.73元后，钟仕娴超出指标的房屋可获得货币补偿6,649,015.17元。综合上述数据，本院最终核算出钟仕娴超出指标的房屋基于案外人超出指标的房屋货币补偿标准得出的货币补偿数额为6,649,015.17元，核减钟仕娴已实际获得的补偿利益6,063,151.2元，再加上重复计算的此前两规罚款及地价268,891元之后，货币补偿差价为854,755元。综上，根据钟仕娴房屋补偿协议第八条的约定，基于案外人房屋补偿协议适用的私房标定评估单价和两规罚款及补交地价标准，钟仕娴超出指标的房屋应获得的货币补偿利益，在扣除其已获取的房屋补偿利益之后，尚存在854,755元的房屋货币补偿差价。需要说明的是，双方当事人对于补偿差价的计算结果与本院的核算结果均存在差异。钟仕娴核算过程存在的主要问题是：首先，钟仕娴错误地将其通过产权调换实际获得240.33平方米安置房，直接等同于其享有同等面积的产权调换指标，不仅忽略了其仅享有100平方米产权调换指标的事实，而且忽略了其自有两栋被补偿房屋存在房屋评估修正系数数值差异的因素；其次，钟仕娴忽略了其房屋补偿协议第八条的约定并未涉及产权调换指标部分，而仅涉及超出指标的房屋货币补偿部分适用补偿标准的比对问题；第三，钟仕娴计算过程完全无视了产权调换指标内的房屋和超出指标的房屋适用的货币补偿标准不同，以及其与案外人享有的产权调换指标不同这两个重要因素，其计算出的房屋平均补偿单价不具有与案外人进行对比的可行性。石井街道办核算过程存在的主要问题在于：一方面，石井街道办在核算钟仕娴超出指标多获取的140.33平方米安置房利益时，错误地适用完全产权商品房的标准进行价值评估；另一方面，石井街道办将钟仕娴产权调换指标内的安置房价值，同样以完全产权商品房的标准进行价值评估，并错误地与案外人以安置房源平均估价为依据计算得出的货币补偿利益进行比对，由此得出错误的比对结论。另，关于钟仕娴提出其应适用市政府292号令第二十五条的规定享有150平方米产权调换指标的主张，钟仕娴与原坪山办事处在房屋补偿协议明确约定相关房屋补偿标准参照适用市政府248号令的规定，并明确钟仕娴应享有的产权调换指标为100平方米。而市政府第292号令并非钟仕娴房屋补偿协议签订的依据，不能作为认定钟仕娴产权调换指标的依据。同时，产权调换指标面积数与实际获取安置房面积数是两个概念，钟仕娴实际多获得安置房补偿的事实，并不能改变钟仕娴仅享有100平方米产权调换指标的事实。故钟仕娴依据市政府292号令其享有150平方米产权调换指标的主张不能成立，本院不予采纳。根据《行政协议案件若干规定》第十九条第一款的规定，行政机关未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合当事人诉讼请求，判决行政机关继续履行，并明确继续履行的具体内容。本案中，钟仕娴房屋补偿协议第八条约定支付房屋货币补偿差价的条件已成就，且经核算相应房屋货币补偿差价数额为854,755元。石井街道办作为原坪山办事处相关职责的承继主体，应当履行原坪山办事处与钟仕娴签订的房屋补偿协议，依约定向钟仕娴支付前述房屋货币补偿差价。石井街道办关于其无需另行支付房屋货币补偿差价的履行抗辩主张不能成立，本院不予采纳。本院依法判决石井街道办履行钟仕娴房屋补偿协议第八条的约定，向钟仕娴支付房屋货币补偿差价854,755元。原审判决以钟仕娴与案外人存在评估价值时点、补偿方式的差异为由，认定钟仕娴与案外人房屋补偿情况不具有可对比的基础，属于认定事实错误，本院予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省深圳市盐田区人民法院（2018）粤0308行初108号行政判决；二、被上诉人深圳市坪山区石井街道办事处在本判决生效之日起三十日内向上诉人钟仕娴支付房屋货币补偿差价854,755元；三、驳回上诉人钟仕娴的其他诉讼请求。如果被上诉人深圳市坪山区石井街道办事处未按本判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案一、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人深圳市坪山区石井街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  王成明审判员  杨宝强审判员  王强力二〇二〇年六月二日书记员  颜慧婷