海南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）琼行终371号上诉人（一审起诉人）：宋某，女，1957年11月9日出生，汉族，住江苏省无锡市。公民身份号码：×××。上诉人（一审起诉人）：刘某，女，1964年7月12日出生，汉族，住四川省德阳市。公民身份号码：×××。上诉人（一审起诉人）：冯某，男，1986年7月29日出生，汉族，住海南省澄迈县。公民身份号码：×××。上诉人宋某、刘某、冯某因不服海南省海口市中级人民法院（2020）琼01行初88号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。宋某、刘某、冯某向海南省海口市中级人民法院邮寄起诉材料称：2019年10月18日，海南省发展和改革委员会（以下简称海南发改委）和海南省住房和城乡建设厅（以下简称海南住建厅）在其官网公布的《海南省生活垃圾焚烧发电中长期专项规划（2018-2030年）》（以下简称《专项规划》）无视中央有关生活垃圾分类和资源化利用的要求，放弃优秀的江东生活垃圾综合处理基地方案，错误设计生活垃圾处理路线和设施规划布局，对群众意见既不采纳又不予听证，一意孤行采取海口三期计划并明确选址于澄迈县老城镇颜春岭。起诉人作为在老城镇颜春岭附近的居民，处于该项目大气环境影响评价范围内，与海口三期选址建设行政决策存在法律上利害关系。《专项规划》具体确定了海口三期选址，成为环评审批等行政许可的前置要件。这一行政决策行为从制定程序到具体内容，多处严重违背法律法规及上级规范性文件，且无法通过后续行政程序加以审查并纠正错误，给起诉人健康、财产和环境权益带来了重大损害风险，对起诉人合法权益具有明显的实质性影响。（一）海南发改委和海南住建厅具体确定海口三期选址未经依法决策。海南发改委和海南住建厅在起草《专项规划》时，取消了海口江东生活垃圾综合处理基地，将海口的生活垃圾焚烧项目直接确定在了颜春岭（因此名之“海口三期”)，违反了《重大行政决策程序暂行条例》第十四条、《规划环境影响评价条例》第三条和第十三条、《中华人民共和国环境影响评价法》第十一条、《环评公众参与办法》第四条的规定，且既不在规划环评公示里给出环评草案文本，又拒绝了起诉人及附近公众的听证申请，导致公众参与流于形式，严重侵犯了起诉人的知情权、参与权和有效的监督权。（二）海南发改委和海南住建厅具体确定致海口三期选址未经法制审核。《专项规划》编制、环评、公示各环节均未就合法性提请法制主管机关审核，导致海口三期选址老城颜春岭的违法后果，继而又以此为依据被海南省生态环境厅批复海口三期项目环评报告，严重侵害了起诉人的健康权和财产权。（三）海南发改委和海南住建厅具体确定了海口三期选址，违背了当前国家对垃圾处理的政策方针，严重损害了颜春岭附近居民的利益。《专项规划》完全无视习总书记关于垃圾分类的多次重要指示和明确要求，不顾海南是国家明确全域强制分类的现实，不顾强制分类后垃圾量大幅减少的必然结果，简单地以未分类的混合垃圾预测量确定建设规模，以此作为海口三期建设的依据，是严重的决策错误。如果执行垃圾分类，海口三期根本无需修建。综上，请求判决撤销《专项规划》表6-3《海南省生活垃圾焚烧发电厂选址规划表》（以下简称《选址表》）中所列“序号1、项目名称海口市生活垃圾焚烧发电厂（三期）、项目选址澄迈县老城开发区颜春岭垃圾填埋场附近”部分。海南省海口市中级人民法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。”根据起诉人提交的起诉材料及诉讼请求，起诉人系对海南发改委和海南住建厅共同印发的《专项规划》不服，要求撤销《专项规划》表6-3《选址表》中所列“序号1、项目名称海口市生活垃圾焚烧发电厂（三期）、项目选址澄迈县老城开发区颜春岭垃圾填埋场附近”部分。而该《专项规划》系海南发改委和海南住建厅针对海南省生活垃圾焚烧发电事项制定的一种宏观的、指导性的长期规划，针对的是不特定对象，且可反复、长期使用，性质上类同于行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件，不具有可诉性。故起诉人请求判决撤销《专项规划》表6-3所列部分内容，不符合行政诉讼的起诉条件，应对其起诉不予立案。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条的规定，裁定对宋某、刘某、冯某的起诉，本院不予立案。上诉人宋某、刘某、冯某不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院受理本案。主要事实和理由：一、上诉人起诉的是行政机关信息公开行政行为的合法性而不是规范性文件本身。海口中院在述及不予立案的理由时偷换概念，答非所诉。二、信息公开条例等法规明确规定，需要公众参与决策的专项规划等政府信息，行政机关应当主动公开、依法公开，否则公民认为侵犯其合法权益的，可提起行政诉讼。三、海口中院涉嫌受当地政府干预搞地方保护，枉法裁判。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第二款规定：“行政诉讼法法规第十三条第二项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。”本案中，根据起诉人提交的起诉材料及诉讼请求，起诉人系对海南发改委和海南住建厅共同印发的《专项规划》不服，请求判决撤销《专项规划》表6-3所列部分内容，而该《专项规划》系海南发改委和海南住建厅针对海南省生活垃圾焚烧发电事项制定的一种宏观的、指导性的长期规划，针对的是不特定对象，且可反复、长期使用，性质上类同于行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件，不具有可诉性。故一审法院对其起诉不予立案并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人宋某、刘某、冯某的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 王山元审 判 员 郭晓欣审 判 员 孔 琼二〇二〇年六月三十日法官助理 杨秋雨书 记 员 文明哲附相关法律条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条行政诉讼法第十三条第一项规定的“国家行为”，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法法规和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态等行为。行政诉讼法法规第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。行政诉讼法法规第十三条第三项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定。行政诉讼法法规第十三条第四项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”中的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。