内蒙古自治区开鲁县人民法院   行政判决书   （2020）内0523行初1号   原告王述国，男，汉族，无职业，住河北省唐山市玉田县。   委托代理人张志垒，系内蒙古巨鼎律师事务所律师。   被告开鲁县自然资源局，住所地开鲁县。   法定代表人刘志军，系局长。   委托代理人孙立军，系开鲁县自然资源局执法监察大队副队长。   委托代理人王勤荣，系开鲁县自然资源局法律顾问。   被告通辽市自然资源局，住所地通辽市经济技术开发区。   法定代表人林文惠，系局长。   委托代理人肖静，系通辽市自然资源局法规科科长。   委托代理人王智，系北京市道成（通辽）律师事务所律师。   第三人开鲁县开鲁镇杨**村民委员会。   负责人：杨开兴，系主任。   原告王述国与被告开鲁县自然资源局、通辽市自然资源局土地行政处罚及行政复议一案，本院于2018年11月12日受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，于2019年4月24日作出（2018）内0523行初9号行政判决。原告王述国不服，向通辽市中级人民法院提起上诉。通辽市中级人民法院认为，原审认定事实不清，遗漏当事人，裁定撤销本院行政判决，发回重审。本院依法另行组成合议庭，通知与本案有利害关系的开鲁县开鲁镇杨**村民委员会作为第三人参加诉讼，于2020年6月12日公开开庭进行审理。原告王述国的委托代理人张志垒，被告开鲁县自然资源局的委托代理人孙立军、王勤荣，被告通辽市自然资源局的委托代理人肖静、王智，第三人开鲁县开鲁镇杨**村民委员会负责人杨开兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告开鲁县国土资源局（现更名为开鲁县自然资源局）于2018年8月29日作出《行政处罚决定书》，认定王述国于2017年10月，占用开鲁镇杨**村集体土地建设厂棚、硬化地面，准备从事养殖活动，未经县级以上人民政府批准擅自建设，无用地审批备案手续，构成非法占地、破坏基本农田。涉案地块实测面积1399.30平方米，其中建筑面积431.39平方米，二调数据库地类分类为水浇地（012基本农田）。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、《基本农田保护条例》第十七条、第三十三条的规定，对王述国作出以下行政处罚：责令王述国自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物431.39平方米和其他设施及硬化地面部分，恢复土地原状、恢复种植条件；并处以耕地开垦费1倍，即12.70元/平方米的罚款，共计罚款人民币17771.11元。原告不服该处罚决定，向被告通辽市自然资源局申请行政复议，通辽市自然资源局于2018年11月1日作出通国土资复决字[2018]5号行政复议决定书，维持开鲁县国土资源局作出的行政处罚决定。   原告王述国诉称，一、被告作出的行政处罚决定书认定事实不清，找错处罚对象，行政处罚决定和行政复议决定错误。处罚决定书认定我非法占用杨**村集体土地，我不认可。因为，如果说非法占地，那么开鲁县国土资源局就认为我与杨**村签订的土地承包合同就是无效的。我依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国农村土地承包法》签订的土地承包合同没有违法。我履行土地承包合同约定的权利和义务，没有过错，没有违法。另外，杨**村作为集体土地所有者，从来没有因非法占用集体土地事宜找过我，我与杨**村签订的土地承包合同约定事项第八条，在合同期内，涉及使用土地出现的问题，甲方(杨**村)负责处理并承担费用。再次，我与杨**村签订合同该地为荒沟地和盐碱地，并经开鲁县公证处公证。开鲁县国土资源局称有国家二调图(国家二调图与土地实际和开鲁县总体规划是否相符不得而知)，二调时也没人告知土地性质的变更。现在土地性质到底是怎样的，无法证实和说明。二行政处罚决定书和行政复议决定书适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第36条禁止的是非农业建设，原告建的是猪舍，不仅是农业建设，而且是立体农业示范综合创新建设。此法条没有禁止建猪舍，没说农业建设不可以，法无禁止即可为。综上所述，请求人民法院予以撤销处罚决定和复议决定。   原告为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据：1.原告身份证、合同书、公证书各一份；证明原告在承包过程中涉案土地不属于基本农田的事实，承包合同显示地块为盐碱荒沟地，同时合同约定乙方即本案原告可以在承包地上进行生产经营性开发，可以进行房屋等永久性建筑，且以上承包内容经公证处公证合法有效，被告的处罚没有法律依据；2.行政处罚听证笔录；证明被告方陈述基本农田划定应履行听证会等固定程序，本案中原告方承包的为荒沟盐碱地，在未举行任何听证会及其他变更手续的情况下，被告单方作出的基本农田认定不具有法律效力。3.2019年4月14日国家企业信息网生成并下载的开鲁县国图测绘有限责任公司企业报告一份，证实该测绘公司的经营范围，其中标明地籍测绘的内容，并不包括地类鉴定，同时标注地籍测绘有效期至2016年9月20日，以上证据也证实被告方出具伪证的事实。   被告开鲁县自然资源局辩称，1.2017年10月，原告占用1995年承包的开鲁县杨**村集体土地建设厂棚、硬化地面，准备从事养殖活动。该土地经国家卫星监测及国家第二次土地调查数据库显示地类为水浇地，地类编码为012，且在国家基本农田范围之内，与国家第二次土地调查结果相一致。同时与开鲁镇杨**村土地利用图、农民集体宗地图一致。此宗地为基本农田。原告未经县级以上人民政府批准擅自搞建设，无用地审批手续，其行为构成非法占地。2.原告诉称在所承包的土地上建造猪舍是农业建设，违反土地管理法的相关规定。根据《基本农田保护法》第三十三条规定，原告将猪舍建设在了基本农田上必须经县级以上人民政府的审批，无用地审批手续、无备案手续、就构成非法占地，原告在承包地上建设猪舍，未经土地部门许可，属于非法建筑，因此应依法拆除，并恢复原状，并处以相应的罚款。原告承认未经批准建造猪舍是违规并不违法，但其行为触犯了禁止性法律规定，所以原告行为并非违规而是违法。3.原告称合同约定此地是“盐碱地、荒地，可以搞建筑”但该宗地历经20多年，期间原告都在种地，虽然有合同约定但不可以违反法律规定。4.2012年9月20日杨**村村民委员会对集体土地指界，并公示杨**村现状地类宗地图，2012年11月1日开鲁县国土局关于土地所有权登记审核结果在全县公布，2012年12月3日开鲁县国土局依据杨**村民委员会的申请为村委会发放集体所有权证书。在土地登记档案中有时任主任对集体土地界限、面积、地类的签字认定。所以该地是基本农田是有据合法的。综上，被告对原告违法占用基本农田建厂棚（猪舍）行为的处罚有事实依据和法律依据，事实清楚、适用法律正确、程序合法，且是保护“耕地红线”的举措，应驳回原告的诉讼请求。   被告开鲁县自然资源局向本院提交了被诉行政行为的证据、依据，列举如下：1.2017年度卫片192号监测图斑，是国家通过卫星监测该宗地的建筑物占用基本农田，监测面积2.3亩，通过程序要求我局调查地块建设是否涉嫌违法；2.土地勘测定界报告书，由我局委托第三方依据国家二调数据库实际勘测出具，涉案地块实测面积1399.3平方米，其汇总建筑面积431.39平方米，将用地界址、勘测定界坐标数据套合到2016年度土地利用现状图、开鲁县土地利用总体规划图对照、判定，该宗地为水浇地（012基本农田）不符合规划；3.杨**村集体所有权证、土地登记档案，证明宗地所有权属于杨**村民委员会，为基本农田；4.询问笔录，证明涉案人在该宗地上建设未经县级以上人民政府批准擅自建设，无用地审批备案手续；5.现场照片，证明该宗地上的建筑物为棚舍及硬化地面，圈舍无牲畜；6.身份证、合同书、公证书各一份，涉案人为土地承包人王述国；7.送达回证，证明王述国已经收到相关文书，我局已经按照程序处罚；8.开鲁镇杨**村杨开兴询问笔录一份；9.开鲁镇基本农田保护牌位置照片；10.开鲁镇基本农田保护牌坐标测绘图；11.开鲁镇2016年度耕地保护责任状；12.开鲁镇2017年度耕地保护责任状；13.关于上报《开鲁县城市周边永久基本农田划定举证核实工作报告》和举证材料的报告；14.开鲁县城市周边永久基本农田划定核实举证工作情况报告；15.内蒙古自治区国土资源厅、农牧业厅关于下发永久基本农田划定方案论证审核意见的通知；16.开鲁县国图测绘有限责任公司资质证书。   被告通辽市自然资源局辩称，1.涉案土地的地类为水浇地，且属于基本农田。该案土地经国家卫星监测及国家第二次土地调查数据库均显示地类为水浇地，地类编码为012，且在国家基本农田范围之内，且该土地属于水浇地《开鲁镇杨**村宗地图》已在开鲁镇杨**村予以公示。2.原告违法建设的事实清楚。王述国于2017年10月在上述地上未经批准建设敞篷、硬化地面，从事养殖活动，有现场照片、现场勘查笔录、询问笔录等证据在卷予以证实。3.作出的处罚程序合法、适用法律准确。综上请驳回原告的诉讼请求。   被告通辽市自然资源局向本院提交了被诉行政行为的证据、依据，列举如下：复举开鲁县自然资源局出示的全部证据。   第三人开鲁县开鲁镇杨**村民委员会述称，被告开鲁县自然资源局的行政处罚决定及通辽市自然资源局的行政复议决定是正确的。   第三人开鲁县开鲁镇杨**村民委员未提交证据。   经庭审质证，被告开鲁县自然资源局、通辽市自然资源局及第三人开鲁镇杨**村村民委员会对原告所举证据1、2、3的真实性无异议，但认为证据3达不到原告的证明目的。原告对被告开鲁县自然资源局、通辽市自然资源局所举证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性有异议，无法证实涉案地属于水浇地的事实；对证据2的关联性、合法性有异议，超范围、超资质测绘，对测绘结论不认可；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，发证及登记机关直接将涉案地块统一标记为农业用地，属于不合理行政行为；对证据4、5、6、7的真实性、关联性无异议，但不能证明被告的主张；对证据8、9、10的真实性、合法性均有异议，无法核实其真实性或身份，无法证实与本案的关联性；对证据11、12、13、14、15的真实性、合法性、关联性均有异议，因系复印件，无法核对其真实性，同时被告作出具体行政行为时并不存在或并未向原告方出示上述部分证据，即便证据15系真实的，也无法证实与涉案地块的关联性；对证据16的真实性、合法相、关联性有异议，该证据为复印件，无法核实真实性，同时其所记载的业务范围与原告方调取的测绘公司资质完全不同，故该证据不具有任何效力。   本院对上述证据认证如下：原告王述国所提交的证据1、2，具有真实性、合法性、关联性，依法予以采信，对证据3的真实性予以确认。被告开鲁县自然资源局、通辽市自然资源局所提交的证据1-7及证据9-15，均是通过合法程序、合法途径调取，在内容上相互印证，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信；二被告提交的证据8、16，原告的异议部分成立，依法不作为本案的证据采信。   经审理查明，1995年3月27日，原告（乙方）与开鲁镇杨**村委员会（甲方）签订《合同书》，内容系关于盐碱、荒沟地承包事宜，承包地面积11800.00平方米，折合17.6亩；承包期限为30年，自1995年3月27日至2025年3月27日止；在其他约定事项中载明：“1、乙方在承包期内可以在承包地上进行生产经营性开发，可以进行房屋等永久性建筑。2、乙方在承包地内开发建筑，必须遵守村镇统一规划，不得造成环境污染和破坏矿产资源。”此外，双方就承包款及付款方法等作了约定。同日，开鲁县开鲁镇杨**村代表人许发与原告的委托代理人王振富在开鲁县公证处对上述《合同书》进行了公证。2017年以前原告在案涉地块进行农业种植。2017年10月，原告在此承包地建设厂棚、硬化地面，此建设未办理用地审批或备案手续。2018年5月11日，开鲁县国土资源局向原告下发了《责令停止违法行为通知书》、《接受调查通知书》；2018年5月16日，开鲁县国土资源局向原告下发了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》；2018年7月17日，开鲁县国土资源局举行了行政处罚听证会。2018年8月29日，开鲁县国土资源局作出了开国土资罚字[2018]070号行政处罚决定书。原告不服该处罚决定，向通辽市国土资源局申请复议。2018年11月1日，通辽市国土资源局作出通国土资复决字[2018]5号行政复议决定书，维持开鲁县国土资源局处罚决定。   另查明，2012年9月，开鲁镇杨**村民委员会根据土地调查结果申请该村的土地登记，开鲁县人民政府为开鲁镇杨**村民委员会颁发土地所有权证，涉案土地在耕地范围之内。原告承租土地后，于2017年10月，在此承包地建造厂房、硬化地面，此项建设未办理用地审批手续。经勘测，王述国占用集体土地面积为1399.30平方米，建筑面积为431.39平方米。   再查明，开鲁县国土资源局、通辽市国土资源局于2019年3月分别更名为开鲁县自然资源局、通辽市自然资源局。   本院认为，本案系行政处罚及行政复议纠纷。主要争议在于被告开鲁县自然资源局作出案涉《处罚决定书》认定事实是否清楚，证据是否确实充分，适用法律法规是否准确。   第一，关于土地性质问题。   首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十条第二款规定，县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。《基本农田保护条例》第二条规定，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。根据上述规定及中华人民共和国国土资源部发布的《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.4第一款的规定，被告开鲁县自然资源局依据开鲁县土地利用总体规划（2009-2020）位置图作为认定涉案土地性质的依据并无不当。   其次，从被告提供的地籍资料看，被告开鲁县自然资源局实施了基本农田划定的调查实施行为，在案涉土地区域设立“基本农田保护区界桩”，由开鲁县政府与开鲁镇政府签订了土地管理和耕地保护目标责任状，对于开鲁镇政府上报的中心城区周边永久基本农田划定核实举证成果进行了审核和完善，规划及实施行为的整个过程表明被告开鲁县自然资源局的目的在于将案涉土地划定为基本农田。故原告关于案涉土地为盐碱荒地、认定为基本农田没有充足依据的诉称理由，缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。   第二，关于行政处罚及行政复议决定是否合法问题。   首先，基于国家对耕地实行特殊保护和案涉土地已按基本农田管理的事实，原告的养殖建设用地虽在其与第三人的承包地范围内，但该土地用途经自治区人民政府批准，土地性质已转变为基本农田。原告占用基本农田建设厂房、硬化道路，违反了开鲁县土地利用总体规划及《土地管理法》、《基本农田保护条例》的相关规定，其在未取得合法用地手续的情况下占用基本农田建设养殖场房，属于未批先建的违法占地行为。原告对涉案土地的使用权虽通过承包合同取得，但该民事行为不能对抗其未经批准占地进行建设行为的违法性。   其次，被告开鲁县自然资源局认定原告王述国未经批准占用基本农田1399.30平方米违法建设养殖设施，有现场勘测笔录、卫星拍摄遥感影像图、开鲁镇土地利用现状图、询问笔录等予以证实，且在作出行政处罚前履行了责令整改、处罚告知、听证申辩等程序，故被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序并无不当，应予以支持。   再次，被告通辽市自然资源局在对涉案行政处罚决定的事实依据、法律适用、处罚程序等内容全面审查后作出涉案行政复议决定，复议的受理、审查、期限等方面均符合我国《行政复议法》相关规定。原告主张撤销涉案行政处罚决定书及行政复议决定书的诉请缺乏事实与法律依据，本院不予支持。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：   驳回原告王述国的诉讼请求。   案件受理费50.00元，由被告王述国负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于通辽市中级人民法院。同时交纳上诉案件受理费。在上诉期满后七日内未交纳上诉费用，视为撤回上诉。   审判长  李 洪 刚   审判员  孟 凡 星   审判员  杨 红 专     二〇二〇年六月三十日   书记员  赵 庆 丰