河南省南召县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1321行初34号原告：南召鑫鸿基房地产开发有限公司，住所地南召县滨河路北段(富贵门花园)，统一社会信用代码，914113216672076080A。法定代表人：张帆，任经理职务。委托诉讼代理人：赵万松，河南浩誉律师事务所律师被告：南召县城市综合执法局，住所地南召县城关镇中华路**，统一社会信用代码12411321777958269F。法定代表人：张道科，任局长，被诉行政机关出庭应诉负责人卢彭涛，系南召县城市综合执法局工会主席，主管领导。委托诉讼代理人张荣会，河南浩誉律师事务所律师。原告南召县鑫鸿基房地产开发有限公司不服被告南召县城市综合执法局行政处罚纠纷一案，于2020年2月10日向本院提起行政诉讼，本院2020年5月12日立案后，于2020年5月15日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、行政机关负责人出庭通知书及开庭传票，本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案，原告南召县鑫鸿基房地产开发有限公司的委托诉讼代理人赵万松，被告南召县城市综合执法局的主管领导卢彭涛及委托诉讼代理人张荣会到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。被告南召县城市综合执法局2019年8月23日作出召综罚决字（2019）第43号行政处罚决定书，以南召鑫鸿基房地产开发有限公司在南召县城区滨河路北段“富贵门花园”商住小区项目八号楼未按照《建设工程规划许可证》审批内容建设，超建七层，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款的规定，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款”之规定，对南召鑫鸿基房地产开发有限公司作出以下行政处罚：一、责令停止建设；二、补办《建设工程规划许可证》；三、并处建设工程造价8%的罚款，合计人民币870330元。原告南召县鑫鸿基房地产有限公司诉称，被告的行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，请求本院依法撤销被诉行政行为，并承担本案的诉讼费用。原告南召县鑫鸿基房地产开发有限公司向本院提交了以下证据材料：原告的营业执照法人证明一份。行政处罚决定书复印件一份。3、关于南召县滨河商业广场项目经济技术指标调整论证会会议纪要复印件一份。4、建设工程规划设计方案公示牌复印件一份。5、南阳市人民政府办公室关于调整疫情防控期间行政复议案件工作方式的通告复印件一份。被告南召县城市综合执法局辩称：一、原告南召县鑫鸿基房地产开发有限公司的起诉超过了法定的起诉期限。二、原告南召县鑫鸿基房地产开发有限公司诉讼请求不实，南召县城市综合执法局所做的召综罚决字（2019）第43号行政处罚决定书，事实清楚，证据确实充分，程序合法，依法应予维持，请求本院依法驳回原告的诉讼请求。被告南召县城市综合执法局向本院提交的证据材料有：1、立案审批表复印件一份；2、询问笔录复印件一份；3、现场检查（勘验）笔录复印件一份；4、建筑面积统计表复印件一份；5、建筑平面图复印件一份；6、核算意见书复印件一份；7、调查终结报告复印件一份；8、审批表复印件一份；9、行政处罚事先告知书复印件一份；10、行政处罚文书送达回证复印件一份；11、行政处罚听证告知书复印件一份；12、送达回证复印件一份；13、行政处罚决定书复印件一份；14、送达回证复印件一份；15、委托书复印件一份；16、营业执照、法定代表人身份证复印件；17、受托人身份证复印件；18、《建设工程规划许可证》复印件一份。被告南召县城市综合执法局向本院提交的法律法规等规范性文件有《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政复议法》和《城乡规划法行政裁量标准》。经庭审质证，原告认为被告提交的证据的日期均为2019年8月23日前填写的，且原告委托张森的委托手续无日期，被告的证据证明了被告处罚程序违法，被告认为原告所提交的会议纪要无原件，公示牌无公示单位，且与本案无关，南阳市人民政府办公室文件不引起诉讼时效的中断，原告可通过网上申请行政复议。本院对上述证据认证如下，原告和被告所提交的证据符合行政诉讼证据规则的要求，可以作为本案定案的依据。本院根据上述有效证据，结合当事人的庭审陈述，可以认定以下事实：原告南召县鑫鸿基房地产开发有限公司成立于2007年9月24日，经营范围为承担建筑面积10万平方米以下的房地产开发项目、房产销售。2017年2月，原告开始建设“富贵门花园”八号楼项目，该项目位于南召县县城滨河路北段，由原告投资建设，在开工前办理了建字第J2011-0048号《建设工程规划许可证》，批准八号商住楼地上九层，建筑面积13550.46平方米，一层主体墙后退北小河南岸7米。建字第J2017-009号《建设工程规划许可证》，批准八号商住楼，地，地下**高度4米，建筑面积4364.52平方米。后由于修建滨河路与古城路交叉口处街心花园等市政设施时占用该项目1566.92平方米土地，七号楼不能按原计划建设，建设单位（原告）以开发地块发生变化为理由申请调整容积率。根据申请，南阳市城乡规划技术服务中心受原告委托，组织有关专家于2018年12月25日召开河南南召滨河商业广场建设项目论证会议，后形成会议纪要，内容为：1原告原则上同意容积率由2.43%调整为3.41%，建设密度由32%调整为34%，绿地率由30.34%调整为25%……。2019年8月7日，被告工作人员在巡查中发现原告未按照《建设工程规划许可证》批准的层数建设，即展开调查。后以原告未按照《建设工程规划许可证》审批内容进行建设，超建七层，原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，并依据该法第六十四条的规定，于2019年8月23日对原告作出了召综罚决字（2019）第43号行政处罚决定书。另查明，原告于2007年通过公开挂牌方式取得位于南召县城区滨河路与古城路交叉口路东一宗国有建设用地，经营开发“滨河商业广场”项目，于2008年1月2日办理了《国有建设用地使用权证》（证号为：召国用（2008）第00002号），证载土地面积18354.3平方米，土地用途为商住混合用，土地使用权类型为国有出让，土地证上年期至2077年9月26日。由于历史原因，原土地出让合同未设定容积率，南召县国土资源局依据县规划局出具的初始批准建筑面积重新补签《国有土地使用权出让合同补充协议》，将容积率明确为2.43%，南召县规划局在“滨河商业广场”项目规划设计方案进一步明确容积率为2.43%，土地面积13354.3平方米，地，地上总建筑面积446005平方米（其中商业用途面积为12934.27平方米），住宅用途面建筑面积为31666.8平方米，建筑密度32%，绿地率30.34%。2011年1月20日，南召县规划局为原告颁发了编号为召规准建2011-0048号《建设工程规划许可证》，其中八号楼为九层。为提升改造西滨河路景观及消除安全隐患，经批准县城区古城路东延至新滨河西路，并以新滨河路与原西滨河路交叉口为基准向北延伸的三角地带修建市民街心公园。上述市政建设项目占用原告开发建设“滨河商业广场”项目用地土地证载面积中部分土地，根据南阳市春阳测绘有限公司现场实测，占用土地面积为1593.68平方米。因此原告的“滨河商业广场”实占土地面积为16758.21平方米，土地用途仍未商住混合用地，而容积率也有2.43%调整为3.5%。2017年9月1日原告向南召县人民政府南召县规划局提出“关于请求解决南召富贵门花园项目土地问题的报告”，要求取消七号楼，将七号楼的建筑面积并入八号楼，将八号楼从原方案地上九层楼提高到地面17层，并按规定缴纳相关费用。2018年3月26日，原告向南召县人民政府提出“关于征收滨河商业广场项目部分土地建设街心花园依法调整容积率的报告”，要求调高八号楼的容积率。2018年5月17日，南召县国土资源局给南昌县人民政府提出请示报告，其中第二项内容为，有原告缴纳地价款369.28万元人民币，将原土地使用条件调整到新的土地使用条件，即，土地面积16758，21平方米，土地用途为商住混合楼，容积率为3.5%，商住比为17:83，并按新土地使用条件签订《国有土地使用权出让合同补充协议》。2018年11月14日，南召县政府领导潘万伟在南召县国土资源局《关于解决收回“滨河商业广场”项目部分土地的国有建设用地使用权进行补偿及“滨河商业广场”项目调整增加容积率应补交地价款的请示报告》上批示“规划局提出意见报规委会研究”。2018年11月19日，南召县规划局向南召县人民政府提出《关于“滨河商业广场”拟调整容积率的报告》，建议县政府批准按照相关程序启动原告建设项目容积率调整工作。2018年10月25日，南阳市城乡规划技术服务中心受原告委托，根据南召县人民政府批复的《南召县国土资源局关于解决收回“滨河商业广场”项目部分土地的国有建设用地使用权进行补偿及“滨河商业广场”项目调整增加容积率应补交地价款的请示报告》，《南召县规划局关于“滨河商业广场”项目拟调整容积率的报告》，作出会议纪要，1、原则上同意容积率由2.43调整为3.41，建筑密度有32%调整为34%，绿地率由30.34%调整为25%，2、…3、…。2020年4月30日中共南召县委城乡规划委员会作出召规纪（2020）号会议纪要，认为县政府在修建古城路街心花园等市政工程时占用原告1264.97平方米（1.9亩）土地，原告以建设条件发生改变为理由申请调整容积率的变更方案，符合相关要求，县政府要求各要求县委办、县政协、县自然资源局、县住建局、县城管局、县规划中心等相关单位按照现状占地面积和现状建筑面积补办相关手续。本院认为，根据南召县机构编制委员会召编（2017）12号《关于印发南召县城市管理局（南召县城市综合执法局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》一职能调整中的3的规定，南召县城市综合执法局在县城规划区范围内行使住房城乡建设领域法律法规规定的行政处罚权，因此南召县城市综合执法局是本案的适格被告。被告南召县城市综合执法局在例行工作巡查中，发现南召县鑫鸿基房地产开发有限公司未按照《建设工程规划许可证》确定的楼层高层建设，擅自增加层高，即展开调查，并依据相关法律对南召县鑫鸿基房地产开发有限公司作出召综罚决字（2019）第43号行政处罚决定书，该处罚决定书涉及到南召县鑫鸿基房地产开发有限公司的切身利益，南召鑫鸿基房地产开发公司与该行政处罚决定书有法律上的利害关系，故南召鑫鸿基房地产开发公司可以作为原告起诉，是本案的适格原告。根据当事人举证，结合庭审陈述，本院归纳本案争议焦点:一、原告的起诉是否超过了法律规定的起诉期限；二、本案被诉行政行为是否事实清楚，也即被告的行政处罚所依据的证据是否确实充分；三、本案的处罚程序是否合法。关于第一个焦点，所谓起诉期限，是指公民，法人或者其他组织提起行政诉讼的法定期限，是行政行为相对人可以起诉的始期到终期的时间阶段。行政诉讼中，在特定的情况下，行政行为相对人（利害关系人）未在法定的起诉期限内提起行政诉讼，并非主观原因造成的，而是由于意志以外的原因造成的，对于这种情况，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定，被耽误的起诉期限应予以扣除，不计算在起诉期限内。期限扣除制度是在法定起诉期限之外的一种补救措施，目的是为了保护公民、法人和其他组织的诉讼权利。法定的扣除期限制度，是指因客观原因超过起诉期限，超过部分相应扣除的制度。客观原因包括不可抗力和其他不属于自身原因两种，所谓不可抗力是指人们不能预见、不可避免和不能克服的客观情况。具体到本案，法定的起诉期限终止时间为2020年2月23日，该时间点在疫情防控期间，属于不可抗力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定，原告被耽误的期限是客观原因造成的，而非当事人自身原因，故应依法予以扣除。因此原告的起诉并未超过起诉期限，被告辩称原告的起诉超过了法定的起诉期限的理由不能成立。关于本案第二个焦点事实是否清楚。原告于2011年1月20日取得了南召县规划局召规准建2011-0048号《建设工程规划许可证》，本应按照该证批准的建设规模（八号楼九层）建设，但由于县政府修建古城路东头的街心花园，占用了原告1264.97平方米（1.9亩）土地，致使原告的实际占地面积近减少，因此原告向南召县人民政府、南召县规划局提出请示报告，拟取消七号楼，将七号楼的建筑面积并入八号路建设，将八号楼从原方案地上九层楼14152.57平方米提高到地上十七层28370.94平方米，同时县政府领导于2018年11月14日也在南召县国土资源局的请示报告中批示“规划局提出意见报规委会研究”的意见，由此可见原告八号楼由地上九层增加到十七层，是由于客观原因造成的，而不是原告自己的主观原因造成的，这一客观原因是由于县政府修建街心花园占用原告土地的结果，情势发生了变化，被告仍以原告未按照《建设工程规划许可证》批准的建设规模进行建设予以处罚，未充分查明许可发生变更的情形，机械处罚，属事实不清，主要证据不足。关于本案第三个焦点，本案处罚程序是否合法。程序合法是行政机关在行政执法活动中必须遵循的原则，程序分内部程序和外部程序，内部程序是指行政机关的立案、研究、讨论等内部工作的方式和步骤，外部程序是指行政机关对行政相对人所做的调查、现场勘验、告知权利义务、催告、送达等方面的规定。行政机关在执法活动中既要遵循内部程序，也要遵循外部程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定的程序，属内部程序。具体到本案，在被告提交的南召县城市综合执法局召综罚听告字（2019）第43号行政处罚听证告知书中已认定原告的违法行为为严重，因此根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，本案应该由被告行政机关的负责人集体讨论决定，但被告提交的南召县城市综合执法局重大复杂案件集体讨论笔录中没有关于原告违法建设的具体讨论情况，同时，该笔录也不显示参与讨论的领导名录和职务，故被告的处罚程序违法。本案被告在实施行政处罚时，除适用《中华人民共和国城乡规划法》的具体规定确定处罚种类及幅度外，还应当遵循《中华人民共和国行政处罚法》确定的基本原则和制度，综合全案事实考量是否存在从轻，减轻或者不予处罚等情形。在本案中，原告办有《建设工程规划许可证》，但未按照该证规定的建设规模建设，该行为的发生是由于县政府占用原告土地，原告申请调整容积率未批的情形下造成的，且未批原因也不是原告怠于申请造成的，故被告的处罚违反了行政法的信赖利益保护原则。综上所述，本案被告对原告作出的召综罚决字（2019）第43号行政处罚决定书，事实不清，程序违法，原告的诉讼理由成立，其诉讼请求本院予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销被告南召县城市综合执法局对原告南召鑫鸿基房地产开发有限公司作出的召综罚决字(2019)第43号行政处罚决定书。本案诉讼费50元，由被告南召县城市综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉书状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审判长  焦太升审判员  张文扬审判员  姬春侠二〇二〇年六月二十八日书记员  王誉栋