广西壮族自治区环江毛南族自治县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)桂1226行初3号 原告韦国勇，男，1963年12月31日出生，壮族，住环江毛南族自治县。 委托诉讼代理人覃健保，广西协约律师事务所律师。 被告河池市环江生态环境局，住所地环江毛南族自治县思恩镇桥西路**，统一社会信用代码1451200MB1A375099。 法定代表人兰永强，该局局长。 委托诉讼代理人覃志纯，该局工作人员。 委托诉讼代理人谭洪峰，广西桂都律师事务所律师。 原告韦国勇因认为被告河池市环江生态环境局（以下简称“环江生态环境局”）于2018年4月15日作出环环停字〔2018〕1号《关于责令停产的通知》、2018年7月10日作出环环函〔2018〕5号《环江毛南族自治县环江保护局关于要求恢复生产的复函》的行政行为违法，并对其造成自2018年4月15日至2019年10月15日停产期间经济损失，向本院提起行政赔偿诉讼，本院于2020年3月3日依法立案受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书，并组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭进行审理。原告韦国勇及其特别委托诉讼代理人覃健保，被告河池市环江生态环境局特别授权委托诉讼代理人覃志纯、谭洪峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 河池市环江生态环境局于2018年4月15日作出环环停字〔2018〕1号《关于责令停产的通知》，责令韦国勇经营的环江清潭水泥砖厂立即停止一切生产活动；于2018年7月10日针对环江清潭水泥砖厂关于要求恢复生产的报告，作出环环函〔2018〕5号《关于要求恢复生产的复函》，不同意恢复生产。 原告诉称，2018年4月15日，环江县环保局作出环环停字〔2018〕1号《关于责令停产的通知》，认为原告经营的环江清潭水泥砖厂生产经营违法，违反《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定，责令立即停止一切生产活动，原告于当天被迫停产。原告不服，向环江县人民政府申请行政复议，县政府于2018年6月12日作出环政复决字〔2018〕6号行政复议决定，撤销环江县《关于责令停产的通知》。2018年7月8日，原告向环江县环保局递交《关于要求恢复生产的报告》，请求恢复生产。环江县环保局于2018年7月10日作出环环函〔2018〕5号《关于要求恢复生产的复函》，答复不同意恢复生产。原告又不服，向环江县人民政府申请复议。2018年10月11日，县政府作出环政复决字〔2018〕10号行政复议决定，认为环江县环保局的复函答复行为不构成行政行为，决定驳回原告的行政复议申请。原告不服复议决定，向河池市中级人民法院提起行政诉讼，2019年5月29日，河池市中级人民法院判决撤销环江毛南族自治县人民政府作出的环政复决字〔2018〕10号行政复议决定，由环江毛南族自治县人民政府重新作出行政行为。2019年8月2日，自治县人民政府作出环政复决字〔2019〕9号行政复议决定，撤销环江县《关于要求恢复生产的复函》，目前该行政复议决定书已经发生法律效力，但环江县环保局仍然没有通知原告准许生产。从2018年4月15日环江县环保局作出《关于责令停产的通知》违法行政行为至2019年10月15日止，原告已经被迫停产18个月时间，经济损失达288026.82元（损失计算详见附件列表）。2019年10月22日，原告根据《国家赔偿法》规定，依法向环江生态环境局提出赔偿申请，但至今拒绝赔偿（答复）。为维护原告的合法权益，根据《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的相关规定，特提出行政赔偿诉讼，请求判决责令环江生态环境局赔偿因违法作出责令停产通知和不同意恢复生产的行政行为，造成原告2018年4月15日至2019年10月15日停产期间经济损失共计288026.82元，并由环江生态环境局承担本案诉讼费。 原告韦国勇向本院提供了以下证据： 1.赔偿申请书及回执，旨在证明被告收到原告提交的赔偿申请书及回执，原告启动行政诉讼的前置依据。 2.《关于责令停产的通知》（环环停字〔2018〕1号）旨在证明被告于2018年4月15日作出《关于责令停产的通知》，责令原告停产，造成原告被迫停产，是原告遭受损失的起始时间。 3.《行政复议决定书》（环政复决字〔2018〕6号），旨在证明环江县政府于2018年6月12日复议决定撤销被告《关于责令停产的通知》，被告违法行政，原告请求赔偿有依据。 4.《关于要求生产的报告》，旨在证明原告于2018年7月8日向被告提交报告，以合理的方式提出诉求，请求恢复生产。 5.《关于要求恢复生产的复函》（环环函〔2018〕5号），旨在证明被告于2018年7月10日作出复函回复，不同意原告恢复生产。 6.《行政复议决定书》（〔2018〕10号），旨在证明县政府于2018年10月11日作出复议决定，认为原告的申请不符合申请条件，驳回原告的申请。 7.《行政判决书》（〔2019〕桂12行初1号），旨在证明河池中院判决撤销环江县政府〔2018〕10号行政复议决定，并责令环江县政府重新作出行政行为。 8.《行政复议决定书》（环政复决字〔2019〕9号），旨在证明环江县政府于2019年8月2日作出行政复议决定（环政复决字〔2019〕9号）撤销被告《关于要求恢复生产的复函》（环环函〔2018〕5号）。 9.原告损失清单，旨在证明原告于2018年4月15日至2019年10与15日期间，因停产遭受的人员工资、场地租金、电损等直接经济损失。 （以上证据均为复印件） 被告环江生态环境局辩称，第一，被告河池市环江生态环境局是河池市生态环境局的派出机构，不具备独立法人资格，不是本案适格的赔偿义务机关。第二，按照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼,须以赔偿义务机关先行处理为前提。可见，赔偿义务机关先行处理是行政赔偿诉讼的必经程序。本案未经赔偿义务机关河池市生态环境局先行处理，原告便诉至法院，程序严重违法。第三，原告的违法行为确实存在，对原告的查处是被告的法定职责。第四，根据《国家赔偿法》规定，因行政行为给公民合法权益造成损害，受害人依法取得国家赔偿。本案原告的经营生产行为违反了有关法律法规，系违法行为，被告制止原告的违法行为没有损害到原告的合法权益，依法不应赔偿。 被告环江生态环境局向本院提交了以下证据： 1.统一社会信用代码证书，旨在证明：被告的机构性质为派出机构，不具备独立的法人资格，不是本案适格的赔偿义务机关。 2.现场勘查笔录、询问笔录，旨在证明：①原告韦国勇在环江××屯建水泥加工厂，厂房距离民房仅十米左右，不符合环境保护规定；②原告水泥砖厂未经环境保护行政管理部门验收即投入使用，其存在违法行为事实清楚；③原告违反法律法规经营生产，被告的执法行为没有损害原告的合法权益，被告依法不应赔偿。 （以上证据均为复印件） 经庭审质证，原被告双方的质证意见如下：原告对被告提供的证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为统一社会信用代码恰好说明了县生态环境局具有本案被告资格，具有行政执法权。对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。被告对原告提供的证据1真实性无异议、对关联性有异议，被告在原告提交的行政赔偿申请书上已经明确告知原告应通过司法途径寻求解决，但原告未依法行司法程序。对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，因为被告对原告下文是在正当行使职权。对证据3的真实性无异议，对证明目的有异议，因为被告之前所作的通知书被复议决定撤销的原因是被告未在法定期限内作出答复，而不是因违法行政。对证据4的真实性无异议，但不能证明原告的生产行为合法。对证据5的真实性无异议，但对证明目的有异议，该份证据不能证明原告的生产行为合法。对证据6的真实性无异议、对关联性有异议，也不能证明其目的。对证据7的真实性无异议，对关联性有异议。对证据8的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为复议申请书并未对被告作出的《复函》的合法性进行确认，因此不能作为认定被告《复函》违法的依据。对证据9的真实性、合法性均有异议，因为该经济损失清单系原告自行罗列的。 本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据均与本案相关联，具有真实性、合法性，可以作为认定本案事实的依据，本院予以采信。 经审理查明，环江清潭水泥砖厂系个体工商户，于2010年11月26日注册，经营者为原告韦国勇，经营范围为水泥砖加工销售。2018年4月15日，环江县环保局作出环环停字〔2018〕1号《关于责令停产的通知》，认为环江清潭水泥砖厂存在违法行为，违反《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，责令立即停止一切生产活动。环江清潭水泥砖厂不服，向被告环江县政府申请复议。被告环江县政府于2018年6月12日作出环政复决字〔2018〕6号《行政复议决定书》，以环江县环保局在法定期限内未作答复，违反行政复议法的有关规定为由，决定撤销环江县《关于责令停产的通知》。2018年7月8日，环江清潭水泥砖厂向环江县环保局递交《关于要求恢复生产的报告》，请求恢复生产。环江县环保局于2018年7月10日作出环环函〔2018〕5号《关于要求恢复生产的复函》，该《复函》载明，根据桂环函〔2018〕1391号文规定，免于行政处罚，但未依法自主开展建设项目环境保护竣工验收前，不得进行建设、生产。最终答复不同意恢复生产。环江清潭水泥砖厂不服，向被告环江县政府申请复议。2018年10月11日，被告环江县政府作出环政复决字〔2018〕10号《行政复议决定书》，认为根据相关法律法规，环江县环保局对于工厂或者企业是否给予恢复生产无法定职责，环江清潭水泥砖厂应向有法定职责的部门作出申请报告，环江县环保局环环函〔2018〕5号复函属于本单位工作业务答复，不构成行政行为，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，决定驳回环江清潭水泥砖厂的行政复议申请。原告不服该复议决定，于2018年11月1日向本院提起行政诉讼，本院经审理认为环江清潭水泥砖厂以环江县政府为被告提起行政诉讼，依法应属于中级人民法院管辖，于2018年12月13日作出（2018）桂1226行初34-1号行政裁定书，裁定该案移送河池市中级人民法院审理。因环江清潭水泥砖厂为个体工商户，经河池市中级人民法院释明，该案原告变更为环江清潭水泥砖厂的经营者韦国勇。2019年5月29日河池市中级人民法院作出行政判决，撤销被告环江毛南族自治县人民政府作出的环政复决字〔2018〕10号《行政复议决定书》，由被告环江毛南族自治县人民政府重新作出行政行为。2019年8月2日，环江毛南族自治县人民政府作出环政复决字〔2019〕9号《行政复议决定书》，撤销环江毛南族自治县环境保护局作出的环环函〔2018〕5号《关于要求恢复生产的复函》。为此韦国勇于2019年10月21日向河池市环江生态环境局递交行政赔偿申请书，次日，河池市环江生态环境局在赔偿申请书上注明“《赔偿申请书》收悉，根据法律法规规定，建议业主走司法途径解决。”韦国勇遂向本院提起行政赔偿诉讼，诉求：1.判令环江生态环境局赔偿其自2018年4月15日至2019年10月15日停产期间的经济损失共计288026.82元；2.由环江生态环境局承担本案诉讼费。 另查明，本案起诉时环江毛南族自治县环境保护局已经更名为河池市环江生态环境局，不再保留环江毛南族自治县环境保护局。韦国勇经营的环江清潭水泥砖厂建设完成并投入生产后至诉讼之日未依法自主开展建设项目环境保护竣工验收。 本院认为，一、关于河池市环江生态环境局是否是本案适格被告的问题。河办发〔2019〕60号《关于印发的通知》第五条载明，河池市环江生态环境局属于河池市生态环境局的派出机构，主要职责是负责辖区内的生态环境行政管理工作，完成河池市生态环境局交办的其他任务。据此，河池市环江生态环境局享有对辖区内的生态环境管理进行环境执法的职权，是本案的适格被告，即亦系本案的赔偿义务机关。二、关于原告起诉程序是否合法的问题。原告依法向被告提起赔偿申请，在被告未作处理后，于法定期限内向本院提起赔偿诉讼，起诉程序合法。三、关于原告的损失是否能得到法律保护的问题。国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。但赔偿的前提必须是合法权益遭到损害。本案中，被告作出行政行为后，原告的设备和原材料等均是原告自行处理，被告作出的行政行为未直接对原告的财产造成损坏，被告的行政行为针对的是原告生产经营权和收益权。原告经营的环江清潭水泥砖厂成立时，在未把相关手续办理齐全的情况下即投入生产，于法有悖，故原告主张的停产期间的经济损失依法不应当受到法律保护，即原告主张的损害非合法权益损害，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围。综上，被告不同意恢复生产的行政行为虽因程序不合法已被生效的复议决定撤销，但并不能因此当然地认定原告生产经营行为和收益的合法性，同时原告提起本案诉讼时并未提交其生产经营行为系合法的相关证据材料，且原告所遭受的损失并非合法利益的损失，故其提出的赔偿请求本院依法不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告韦国勇的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告韦国勇负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河池市中级人民法院。 审 判 长 谭    东    波 人民陪审员 覃丽俏人民陪审员罗海渊 二〇二〇年六月二十日 法官 助理 覃    桂    杏 书 记 员 韦    国    雄 附：本判决适用的法律条文 1.《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。 2.最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。