江西省九江市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)赣04行初71号原告江西艺邦置业有限公司，住所地：江西省九江市武宁县工业园区，统一社会信用代码：91360423589203643T。法定代表人卢廷锡，董事长。委托代理人蒋林，北京市中银律师事务所律师。委托代理人张洪睿，北京市中银律师事务所实习律师。被告武宁县人民政府，地址：武宁县沙田新区市民服务中心。法定代表人李广松，县长。出庭负责人李春林，武宁县司法局党组成员、副局长。委托代理人王淑芳，武宁县司法局法制股股长。委托代理人刘明，江西修江律师事务所律师。原告江西艺邦置业有限公司诉被告武宁县人民政府行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月23日公开开庭审理了本案，原告江西艺邦置业有限公司法定代表人卢廷锡及其代理人蒋林、张洪睿，被告武宁县人民政府的出庭负责人李春林、委托代理人王淑芳、刘明参加了庭审。本案现已审理完毕。原告江西艺邦置业有限公司诉称，2019年1月21日，江西艺邦置业有限公司（以下简称艺邦公司）取得了武宁县建设局《建筑工程施工许可证》，工程名称艺邦山水城8＃---13＃楼及地下室工程，建设地址（武宁县长水大道6号）合同工期：2019年1月25日---2020年10至22日。原告一直持有完备的许可证，合法施工，于2019年9月20日突然接到武宁县住房和城乡建设局的对于上述正常施工的工地发出的《停止施工通知书》遂于2019年11月27日向武宁县政府提起行政复议。因疫情爆发，被告武宁县政府于2020年2月1日作出《武宁县人民政府中止行政复议通知书》[武府复通字（2019）6号]，因疫情中止审理行政复议，并于2020年5月6日作出《武宁县人民政府恢复审理通知书》[武府复通字（2019）6号]恢复行政复议的审理。因停工通知对艺邦公司造成巨大经济损失，复议期间艺邦公司申请停止执行停工通知，申请武宁县住房和城乡建设局提供作出的停工通知所依据的法律规范和事实，武宁县住房和城乡建设局一直没有提供答辩材料。由于武宁县住房和城乡建设局违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定：“......被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内、提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”被申请人武宁县住房和城乡建设局时至今日仍未提交。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第4项规定：“被申请人不按照本法第二十三条规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”鉴于被申请人武宁县住房和城乡建设局作出的具体行政行为没有法律依据，且存在重大明显违法，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”原告依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十八条规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求是指：（四）请求判决确认行政行为无效。”“第二十二条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”复议机关即被告武宁县人民政府因被申请人没有法律依据就作出《停止施工通知书》故决定撤销被申请人作出的《停止施工通知书》并责令其重作，并不符合高效便民原则，并没有便利原告，原告每月因停工产生几百万元的利息损失，没有违法施工，希望尽量复工。请求贵院支持原告的诉讼请求，撤销被告作出的《武宁县人民政府行政复议决定书》[武府复决字（2019）6号]并依法判决确认武宁县住房和城乡建设局于2019年9月20日作出的《停止施工通知书》无效。被告武宁县人民政府答辩称：关于被答辩人请求撤销答辩人2020年5月9日作出的《武宁县人民政府行政复议决定书》（武府复决字〔2019〕6号）一案，我机关认为行政复议决定合法有效。2019年11月27日向答辩人申请行政复议，请求撤销武宁县住建局2019年9月20日《停止施工通知书》，审查被申请人上述具体行政行为合法性以及申请停止执行原行政行为。答辩人依法已予受理。2020年2月1日，受全国范围内的新冠××疫情影响，中止审理。2020年5月6日，因复议中止的事由已消除，恢复审理。审理过程中查明：2019年9月20日，被申请人依据武宁县水利局2019年9月19日《暂停艺邦山水城建议书》，认定艺邦山水城项目涉嫌填湖整改未到位问题，对申请人下达《停止施工通知书》，要求艺邦山水城项目停止施工。答辩人认为：行政机关作出的《停止施工通知书》属于对行政相对人权利义务产生实质性影响的具有强制性、命令性的具体行政行为。按照依法行政原则，被申请人在向被答辩人下达《停止施工通知书》时，必须载明并告知违法事实、法律依据、权利救济等方面内容。而被申请人依据县水利局2019年9月19日《暂停艺邦山水城建议书》作出《停止施工通知书》的行为，没有相关法律依据、不符合法律规定。故依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项、第四项等规定，作出的“撤销被申请人2019年9月20日《停止施工通知书》，责令被申请人依法重新作出具体行政行为”的决定。被答辩人起诉理由不成立，理由如下：1.其复议请求是要求撤销武宁县住建局《停止施工通知书》，并非要求确认该通知书无效；2.被答辩人《行政起诉状》上通篇并未述及我机关复议决定违法，仅仅是认为“不符合高效便民原则，没有便利原告”。综上所述，答辩人作出行政复议决定事实认定清楚、适用法律法规正确，程序合法;被答辩人起诉理由缺乏依据，依法不能成立。根据《行政诉讼法》第六十九条规定，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告武宁县人民政府在法定期间内向法院提交了答辩状和相应的证据材料：证据1：《停止施工通知书》，证明目的：证明武宁县住建局作出了具体行政行为；证据2：原告提供不服武宁县住建局2019年9月20日《停止施工通知书》申请行政复议证据材料清单（1-14项）-【行初71号】，证明目的：证明原告主张涉案项目履行了相关手续；证据3：《公司变更通知书》、营业执照，证明目的：证明原告法定代表人变更的事实；证据4：《行政复议申请书》，证明目的：证明原告复议请求是撤销而非确认无效；证据5：《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项、第四项等规定，证明目的：证明我机关行政复议决定符合法律规定。原告江西艺邦置业有限公司对被告提供的证据质证认为：证据1、2、3三性以及证明目的均无异议；证据4三性以及证明目的均无异议，但是因为法律没有赋予行政机关在行政复议中有确认无效的权利，所以我们没有申请确认无效，申请的是撤销；证据5我认为被告引用的法条不准确，不能既撤销行政行为，同时又责令作出行政行为，我们认为不能同时适用《行政复议法》第二十八条第一款第四项和第三项，《行政复议法》的规定也不能对抗《行政诉讼法》关于行政行为无效的相关规定。应适用行政诉讼法解释第九十四、九十五条的规定。并且被告的作出复议结果的期限是严重超期的。原告江西艺邦置业有限公司向法院提交的证据有：第一组：1.中华人民共和国建设用地规划许可证》（地字第**），2.江西省企业投资项目备案通知书及附件（8#-13#地下室），3.江西省企业投资项目备案通知书及附件（8#-13#地下室），4.《关于下达江西艺邦置业有限公司艺邦山水城8#-13#商住楼项目备案的通知》，5.《建设用地批准书》[武宁县【2018】武国土字第04号]，6.武宁县城乡规划局颁发的《中华人民共和国建设工程规划许可证》（建字第360423201800020号），7.《中华人民共和国建设工程规划许可证》（建字第360423201800021号），8.《中华人民共和国建设工程规划许可证》建字第360423201800022号，9.《中华人民共和国建设工程规划许可证》建字第360423201800023号，10.《中华人民共和国建设工程规划许可证》建字第360423201800024号，11.《中华人民共和国建设工程规划许可证》建字第360423201800025号，12.《中华人民共和国建设工程规划许可证》建字第360423201800026号，13.《中华人民共和国建筑工程施工许可证》编号：360423201901210201；证明目的：原告具备完整的手续和许可，合法施工。第二组：14.《停止施工通知书》，证明目的：被申请人武宁县住建局违法作出停工决定，要求原告艺邦山水项目停止施工。第三组：15.《武宁县人民政府中止行政复议通知书》[武府复通字（2019）6号]，证明目的：因疫情中止审理。《中止行政复议通知书》是被告3月9号寄出的，我们3月11日收到的，说明被告寄出的时间太晚了，复议程序违法。第四组：16.《武宁县人民政府恢复审理通知书》[武府复通字（2019）6号]，证明目的：复议机关武宁县政府恢复审理行政复议。第五组：17.《武宁县人民政府行政复议决定书》[武复决字（2019）6号]；证明目的：政府决定撤销《停止施工通知书》并责令重作。第六组：18.两案件相关的两份申请书，证明目的：艺邦公司申请被告停止执行2019年9月20日作出的停工决定；19.邮寄申请书的快递凭证；20.申请书的物流记录，证明我们向被告申请了停止执行，并且被告已收到。证据21.催告与申请；22.邮寄催告与申请的快递凭证；23.催告与申请的物流信息；证明目的：我们向被告催告及时作出复议决定，并且被告收到了我们的催告申请。被告武宁县人民政府对原告江西艺邦置业有限公司提供的证据质证认为：第一组、第二组和第四组证据三性均无异议；第三组书面证据以及事实无异议，但是我们的时间是合法的，我们程序是合法的；第五组：真实性无异议，我们的复议决定完全合法；第六组：证据18/19/20的真实性无异议，复议机关根据《行政复议法》第二十一条规定，不认为原告要求恢复艺邦山水城项目工程施工的要求是合理的，因此依职权没有按照原告的申请书要求责令停止执行武宁县住建局的《停止施工通知书》。证据21/22/23:的真实性无异议，但是复议机关因为疫情影响中止审理以及恢复审理都是在合理合法范围内，不存在严重超期作出复议决定的行为。经庭审质证，本院对证据作出如下确认：对原告提交的证据，证据来源、形式合法，被告亦认可其真实性，本院予以认可，但其证据不能证明复议程序违法。对被告提交的证据，证据的来源、形式、内容均符合法律规定，原告对被告提供的证据三性亦均予认可，本院予以确认。经审理查明：2019年9月20日武宁县住房和城乡建设局向原告江西艺邦置业有限公司发出《停止施工通知书》，要求原告的艺邦山水城项目停止施工。2019年11月27日，原告就上述《停止施工通知书》向武宁县人民政府提起行政复议期间，因疫情爆发，武宁县人民政府于2020年2月1日作出[武府复通字（2019）6号]《武宁县人民政府中止行政复议通知书》，2020年5月6日武宁县人民政府作出[武府复通字（2019）6号]《武宁县人民政府恢复审理通知书》，2020年5月9日武宁县人民政府作出[武府复决字（2019）6号]行政复议决定书，决定撤销武宁县住房和城乡建设局2019年9月20日作出的《停止施工通知书》，责令武宁县住房和城乡建设局依法重新作出具体行政行为。原告江西艺邦置业有限公司对该复议决定不服，向法院提起诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条之规定，行政复议被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。本案中，原告以武宁县住房和城乡建设局为被申请人提出行政复议申请，武宁县人民政府受理该申请后，被申请人武宁县住房和城乡建设局在复议期间未提交书面答复和当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项规定：“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”被告武宁县人民政府适用了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项规定之后，又适用了该法中第二十八条第一款第（三）项的规定，做出了责令被申请人武宁县住建局依法重新作出具体行政行为的决定。但是根据该规定，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为的情形是：1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的。因此，该条款之规定并不适用于本案情形。关于原告提出的确认武宁县住建局2019年9月20日《停止施工通知书》无效的诉讼请求，因其在复议期间所提出的复议请求即为依法撤销该《停止施工通知书》，而被申请人武宁县住建局在复议期间又没有提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，因此诉讼过程中亦无法对该行为进行全面审查。故本院对上诉人该项诉讼请求不予支持。综上所述，被告武宁县人民政府作出的武府复决字（2019）6号行政复议决定适用法律不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持被告武宁县人民政府作出的武府复决字（2019）6号《武宁县人民政府行政复议决定书》“撤销被申请人2019年9月20日《停止施工通知书》”的决定；二、撤销被告武宁县人民政府作出的武府复决字（2019）6号《武宁县人民政府行政复议决定书》“责令被申请人依法重新作出具体行政行为”的决定；三、驳回原告江西艺邦置业有限公司其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由被告武宁县人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状正本一份，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长  刘波审判员  张伟审判员  商宏二〇二〇年六月二十九日法官助理熊书杰书记员刁佳敏