西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）陕7102行初561号 原告张小玉，女。委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。被告西安市碑林区住房和城市建设局。法定代表人张庆，局长。委托代理人田勇，该局工作人员。委托代理人郭毅新，陕西帝意律师事务所律师。原告张小玉诉被告西安市碑林区住房和城市建设局（以下称碑林区住建局）城建行政强制一案，本院于2020年4月7日受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。原告张小玉及其委托代理人陈晨，被告碑林区住建局委托代理人田勇、郭毅新到庭参加诉讼。被告碑林区住建局负责人张庆出庭应诉。本案现已审理终结。被告碑林区住建局于2019年12月29日作出碑避决字〔2019〕第038号《危房拆除暨紧急避险决定书》。决定书载张小玉户位于XX庄XX号的建筑物鉴定为Dsu级危房，并载：“根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条的规定，请您在2019年12月29日前搬离并自行拆除您户的Dsu级危房，逾期未拆除的，相关单位依法拆除”。原告诉称, 原告在西安市碑林区XX庄XX号位置合法拥有房屋。因小雁塔历史文化片区综合改造项目建设的需要,原告的上述房屋被纳入征收范围。原告尚未与征收单位达成补偿协议,征收单位也未作出补偿决定。原告的上述房屋被相关单位及人员强制破坏,后在原告毫不知情的情况下,涉案房屋被鉴定为Dsu级危房。但被告并未向原告送达过相关房屋安全鉴定报告,于2019年12月29日直接对原告作出碑避决字〔2019〕第038号《房屋拆除暨紧急避险决定书》,要求原告限期拆除涉案房屋,并领取周转用房及房屋拆除经济补偿。原告认为,涉案房屋并非Dsu级危房,仍能正常居住使用。在房屋已被纳入征收范围的情况下,征收部门应当依法履行征收补偿程序。被告以拆除危房的名义对原告作出紧急避险决定,没有任何事实依据、程序违法,且违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《城市危险房屋管理规定》等相关规定,严重侵害了原告的合法权益。原告现提起行政诉讼,诉请：1、撤销被告作出的碑避决字〔2019〕第038号《房屋拆除暨紧急避险决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：证据一、房屋所有权证。证明原告系涉案房屋的所有权人，依法享有原告主体资格。证据二、危房拆除暨紧急避险决定书。证明被告作出决定书违法将原告涉案房屋认定为危房，侵犯了原告的合法权益。证据三、房屋鉴定复核申请书。证明原告曾就房屋鉴定结果申请复核，被告未依法履行复核审查职责。被告辩称，一、本案被诉行政行为的法律效力已被后续行政行为所吸收、覆盖,对原告已不产生实际影响,不属于行政诉讼的受案范围,应裁定驳回原告的起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(十)项之规定:下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。上述法律规定,原告对被告作出的行政行为不服,提起行政诉讼的,该行政行为必须对其权利义务产生实际影响。本案中,因原告户的房屋经鉴定机构鉴定为Dsu级危房,被告在接到西安市碑林区城中村和棚户区改造事务中心(以下简称碑林区城改中心)的《关于小雁塔历史文化片区综合改造项目(夏家庄责任片区)危房处置的紧急工作联系函》(以下简称《工作联系函》)后,经审查,依据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条之规定,作出被诉碑避决字〔2019〕第038号《危房拆除暨紧急避险决定书》(以下简称38号《紧急避险决定》)并向原告送达,告知原告在2019年12月29日前搬离并拆除该Dsu级危房。后因原告未在规定期限内履行相应义务,被告依据《中华人民共和国行政强制法》《西安市城市房屋使用安全管理条例》相关规定,向其下发了碑拆决字〔2019〕038号《拆除决定书》(以下简称38号《拆除决定》),决定立即拆除原告的Dsu级危房。该Dsu级危房于2020年1月3日被依法拆除。由此可知,被诉的38号《紧急避险决定》仅是被告在依法履行房屋使用安全管理职责中的一个阶段性行为,是行政机关作出最终行政处分之前的一个程序性行行政行为，只对原告形成暂时性的行政法律效力。如果原告遵照38号《紧急避险决定》的要求,实际履行了搬离且自行拆除该Dsu级危房的行为,则38号《紧急避险决定》对其权利义务产生实际影响,原告对其不服提起行政诉讼,属于行政诉讼的受案范围。但是本案中,原告并未履行相应义务,被告在后续工作中作出了38号《拆除决定》，该Dsu级危房也已经被实际拆除,故38号《紧急避险决定》对原告的权利义务影响,已经被后续的38号《拆除决定》以及具体拆除行为所吸收、覆盖,该暂时性的行政法律效力已然失效。在这种情况下,原告仍坚持起诉38号《紧急避险决定》并不具有诉的利益,也不符合司法便捷的立法本意。原告的相关诉求,完全可以通过起诉对其权利义务产生实际影响的最终行为得以实现,而非对系列行政行为的每个环节都提起行政诉讼,浪费司法资源。故本案没有单独进行司法审查之必要,应依法裁定驳回原告的起诉。二、被告作出38号《紧急避险决定》证据确凿、程序合法、适用法律正确,依法应予维持。根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第六条第二款之规定:区、县人民政府确定的房屋使用安全行政管理部门负责本辖区房屋使用安全日常监督管理。被告作为碑林区房屋使用安全行政管理部门,负有对碑林区范围内房屋使用安全日常监督管理的法定职责,具有作出被诉38号《紧急避险决定》的法定职权。本案中,2018年12月10日,西安市碑林区人民政府依法作出了碑房征决字[2018]2号《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》并于同日进行了公告。原告户在西安市碑林区XX庄XX号(原告诉状所称XX庄XX号系新、老门牌号的区别) 的房屋在征收范围内,具体征收工作由西安市碑林区城中村(棚户区)改造办公室(后变更为碑林区城改中心)负责实施。2019年12月8日,受碑林区城改中心委托实施拆除工作的陕西雅晖建设工程有限公司工作人员在巡查时发现,包含原告在内的施工周边部分业主房屋存在安全隐患,遂向碑林区城改中心和西安市碑林区长安路街道办事处(以下简称长安路街办)分别予以报告。碑林区城改中心和长安路街办在接到报告后,经现场勘察核实,于当日作出碑鉴通字(2019)第038号《危房鉴定通知书》并向原告户予以送达,告知原告户其房屋存在安全隐患,应配合开展危房鉴定,否则将直接委托鉴定机构开展鉴定工作,并告知原告户享有异议的权利。因原告在指定期限内未委托鉴定机构开展房屋鉴定工作,也未提出书面异议,为防止发生安全事故,碑林区城改中心委托陕西中立检测鉴定有限公司(以下简称中立公司)对原告户房屋的结构安全开展鉴定工作。中立公司技术人员经对原告户房屋进行结构安全性检测鉴定,于2019年12月11日出具报告编号JG19-JY-0361-11《西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目(夏家庄责任片区)张小玉住房所在整体建筑结构安全性鉴定》(以下简称《鉴定报告》),评定原告户房屋的结构安全性等级为Dsu级,严重影响整体承载,必须立即采取措施,建议对房屋进行拆除。碑林区城改中心收到《鉴定报告》后,于2019年12月28日分别作出碑危告字（2019）第038号《危房鉴定结论告知书》和《工作联系函》,连同《鉴定报告》一并向原告和被告送达,告知该情况。被告在收到该《工作联系函》后,依据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十四条之规定,于同日作出碑治字（2019）第038号《危房治理通知书》,督促、指导原告采取相应治理措施,及时搬离并自行拆除该危房。因原告未采取有效应急措施、未及时搬离、也未自行拆除该危房,被告在向碑林区城改中心核实了补偿款项和周转用房已经落实到位的情况后,依据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条之规定于2019年12月29日作出被诉038号《紧急避险决定》,该行政行为证据确凿、适用法律法规正确程序合法,已经充分保障了原告的合法权益,依法应予维持。综上所述,被告的被诉行政行为证据确凿、适用法律法规正确、程序合法,且对原告不产生权利义务的实际影响。原告的诉讼请求依法不属于行政诉讼的受案范围,请求依法驳回原告的起诉。被告向本院提交了以下证据：证据一：1.《关于启动危房鉴定的紧急情况报告》（街道办）。2.《关于启动危房鉴定的紧急情况报告》（事务中心）。3.危房鉴定通知书、送达回证、文书送达证据登记表（照片）。4.鉴定委托书。5.鉴定报告及鉴定机构资质相关材料。证明原告户被鉴定为Dsu级危房的事实清楚、程序合法。证据二：1.关于小雁塔历史文化片区综合改造项目（夏家庄责任片区）危房处置的紧急工作联系函。2.危房鉴定结论告知书、送达回证、文书送达证据登记表（照片）。3.危房治理通知书；送达回证、文书送达证据登记表（照片）。4.紧急工作联系函。5.危房拆除暨紧急避险决定书、送达回证、文书送达证据登记表（照片）。6.送达光盘一张。证明被告危房拆除暨紧急避险决定书下发的主体合法，且下达所依据的事实清楚、程序合法。证据三：1.催告书、送达回证、文书送达证据登记表（照片）。2.拆除决定书、送达回证、文书送达证据登记表（照片）。证明危房拆除暨紧急避险决定书已经被后续的拆除决定书依法吸收，其并未对原告的实体性权利产生影响，因此，不具有可诉性。证据四：情况说明。证明被告下发的危房拆除暨紧急避险决定书以及拆除决定书认定的危房就是原告起诉状中所称的房屋，只是存在新旧号的区别。经庭审质证，原告对被告提交的证据一中的证据1、2真实性认可，合法性和证明目的不认可。对证据3中送达回证、文书送达证据登记表（照片）真实性合法性不认可。对证据4、5真实性认可，合法性和证明目的不认可。对证据二中的证据1真实性认可，证据 2中危房鉴定结论告知书真实性认可，送达回证、文书送达证据登记表（照片）真实性和合法性证明目的不认可，对证据3中危房治理通知书真实性认可证明目的不认可， 证据3中送达回证、文书送达证据登记表（照片）真实性合法性和证明目的不认可。对证据4真实性认可，合法性和证明目的不认可。对证据5中危房拆除暨紧急避险决定书、送达回证、文书送达证据登记表（照片）真实性认可，合法性和证明目的不认可。对证据6真实性认可，合法性和证明目的不认可。对证据三中的证据1催告书真实性认可，合法性证明目的不认可，送达回证、文书送达证据登记表（照片）真实性合法性和证明目的不认可。证据2拆除决定书真实性认可，合法性证明目的不认可，送达回证、文书送达证据登记表（照片）真实性合法性不认可，证明目的不认可。对证据四真实性认可，证明目的认可。被告对原告提交的证据一真实性和证明目的认可。对证据二真实性认可，证明目的不认可。对证据三真实性和证明目的不认可。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据一、二真实性、关联性、合法性均予以确认；对原告提交的证据三因无相应递交完成的证据相佐证，且欲证明的事实被告予以否认，对该证据不予确认。对被告提交的证据一、二、四真实性予以确认，对证据三关联性不予确认。经审理查明，原告张小玉（与张小红共有）的房屋坐落于西安市碑林区XX庄XX号XX幢，证载层数为2层，面积111.72㎡。2019年12月8日西安市碑林区长安路街道办事处和西安市碑林区城中村和棚户区改造事务中心作出危房鉴定通知书，通知内容为被通知人房屋存在安全隐患，应于2019年12月9日到房屋处配合开锁入户鉴定。2019年12月9日西安市碑林区城中村和棚户区改造事务中心向陕西中立检测鉴定有限公司出具委托书，委托该公司对西安市碑林区体育场北路夏家庄房屋结构性进行鉴定，所附名单中含本案张小玉房屋。2019年12月11日陕西中立检测鉴定有限公司出具《西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目（夏家庄责任片区）张小玉住房所在整体建筑结构安全性鉴定》（报告编号：JG19-JY-0361-11）。该报告中所载委托单位为西安市碑林区城中村和棚户区改造事务中心。结论为：（1）西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目（夏家庄责任片区）张小玉住房所在整体建筑（125号）的结构安全性等级评定结果为Dsu级，严重影响整体承载，必须立即采取措施。（2）综合评定该栋楼内住户张小玉住房的承重结构已不能满足安全使用要求，住房处于危险状态。建议为：拆除。2019年12月28日碑林区小雁塔综合改造项目棚改办片区房屋征收补偿工作指挥部向西安市碑林区住房和城市建设局发出关于小雁塔历史文化片区综合改造项目（夏家庄责任片区）危房处置的紧急工作联系函，函告上述鉴定结论并请依法处理。2019年12月28日西安市碑林区城中村和棚户区改造事务中心作出危房鉴定结论告知书，告知内容为张小玉房屋已属危房，应尽快搬离并拆除。2019年12月28日被告作出危房治理通知书，通知内容为张小玉户房屋被鉴定为危房无维修价值，应当于2019年12月28日前搬离并自行拆除，并告知可于通知送达起1日内申请复核。2019年12月29日西安市碑林区城中村和棚户区改造事务中心向被告发出紧急工作联系函，函告被告：“……上述被拆迁人仍未采取有效排除措施，相关危房均存在随时坍塌危及人身财产安全的可能。为有效避免危害公共安全的情况发生，请你局尽快依法履行房屋使用监管职责，及时消除安全隐患。”2019年12月29日被告作出案涉碑避决字〔2019〕第038号危房拆除暨紧急避险决定书。该决定书载：“张小玉您户位于西安市碑林区XX庄XX号的建筑物,已鉴定为Dsu级危房,如不及时拆除,不仅危及您及家人的人身安全,而且还可能危害公共安全,根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条的规定,请您在2019年12月29日前搬离并自行拆除您户的Dsu级危房,逾期未拆除的,相关单位将依法拆除。为避免给你户造成经济损失,我局已经将相关款项转入专用账号……请你户及时携带相关材料依法领取。同时,我局为你户提供了位于陕西省体育场内国展酒店的周转用房一套,请你户于本决定送达之日起30日内及时领取钥匙居住,逾期未领取钥匙的视为你放弃居住。您不服本决定的,可以在本决定送达公告之日起60日内,向西安市碑林区人民政府申请行政复议,也可以在本决定送达公告之日起6个月内,向西安铁路运输法院提起行政诉讼。逾期未拆除的,本单位将依照《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条的规定立即对您户的建筑物进行依法拆除。复议、诉讼期间不停止本决定的执行”。原告否认收到上述通知（告知）书，亦不服该决定书，诉请撤销，遂成本诉。同时查明，被告于案涉危房拆除暨紧急避险决定书作出后，于2019年12月31日作出拆除决定书。另，原告张小玉房屋已于2020年1 月3日被拆除。另查明，2018年12月10日西安市碑林区人民政府发布碑房征决字[2018]2号《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》，西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目实施，原告张小玉的房屋纳入该改造项目拆迁范围内。至被告作出案涉紧急避险决定书及原告房屋被拆除时，原告未与相关征迁部门达成拆迁安置协议。本院认为，本案焦点为：1.案涉危房拆除暨紧急避险决定书对原告权利义务是否产生实际影响；2.案涉危房拆除暨紧急避险决定书应否撤销。关于焦点一，本案中，被告辩称案涉决定书已被后续行为吸收、覆盖，已对原告权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。对此本院认为，《城市危险房屋管理规定》对被鉴定为危险房屋的赋予房屋安全责任人治理责任。该法第二十条规定：“经鉴定机构鉴定为危险房屋，并需要拆除重建时，有关部门应酌情给予政策优惠”。本案中，对已被纳入征地拆迁范围的房屋作出紧急避险决定，使得征地拆迁程序与危房治理发生重合，而该两种程序对原告房屋及与房屋相关权益的后续处理存在不同结果。因此，被告所作出的危房拆除暨紧急避险决定书对原告的权利义务产生实际影响，原告起诉属于行政诉讼受案范围。关于焦点二，根据《城市危险房屋管理规定》第七条规定：“房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。”《西安市城市房屋使用安全管理条例》 第十条第一款规定：“业主为房屋使用安全责任人……”。第二十五条规定：“有下列情形之一，房屋使用安全责任人应当委托房屋安全鉴定：（一）房屋地基基础、墙体或者其他承重构件有明显下沉、裂缝、变形、腐蚀等危险症状的（二）学校、医院、场馆、车站、商场等大中型公共建筑的使用年限达到设计使用年限三分之二的；（三）其他可能危及公共安全的情形。” 第二十六条第一款规定：“进行管线开挖施工、地下设施施工、桩基施工和深基坑施工、爆破及降低地下水位等活动致使周边房屋出现裂缝、变形、不均匀沉降等异常现象的，建设单位应当委托房屋安全鉴定。”第二十八条 ：“镇人民政府、街道办事处发现辖区内房屋有本条例第二十五条、第二十六条第一款规定情形的，应当及时督促房屋使用安全责任人或者建设单位委托房屋安全鉴定，并告知区、县房屋使用安全行政管理部门或者开发区管理委员会。”根据以上法律规定，对危险房屋的鉴定针对不同情况应由房屋使用安全责任人或者建设单位进行委托。本案中对原告房屋进行鉴定的委托人为西安市碑林区城中村和棚户区改造事务中心，不符合上述法规关于委托鉴定主体的规定。同时，《城市危险房屋管理规定》第六条规定：“市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构（以下简称鉴定机构），负责房屋的安全鉴定，并统一启用‘房屋安全鉴定专用章’。”《西安市城市房屋安全管理条例》第二十四条第一款规定：“ 房屋安全鉴定应当由依照国家规定设立的房屋安全鉴定机构进行”。据此，房屋安全鉴定应当由市县人民政府房地产行政主管部门设立的房屋安全鉴定机构负责鉴定，所作鉴定用印应为“房屋安全鉴定专用章”。本案中，被告提交的鉴定公司资质材料中，未有依据表明陕西中立检测鉴定有限公司系市县人民政府房地产行政主管部门设立的房屋安全鉴定机构，该公司出具的鉴定加盖印章亦非“房屋安全鉴定专用章”。综上，对案涉房屋安全性进行鉴定时的委托主体不符合法律规定，且鉴定公司非加盖房屋安全鉴定专用章作出鉴定，故其鉴定的启动及结论不具有合法性。被告据此作出的紧急避险决定书证据不足。此外，本案原告房屋被纳入征地拆迁范围，相关部门应依照法律规定实施征迁。在原告未与相关方达成补偿协议情况下，以被告下发紧急避险决定方式达到配合拆迁的目的，不具有行政行为目的的正当性。综上，被告作出的案涉决定书依据不足，违反法定程序，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告西安市碑林区住房和城市建设局于2019年12月29日向原告张小玉作出的碑避决字〔2019〕第038号危房拆除暨紧急避险决定书。案件受理费50元，由被告西安市碑林区住房和城市建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                            审  判  长    赵  欣                         审  判  员    易京京审  判  员    吕建鹏审  判  员    王得志审  判  员    江  海 二〇二〇年六月二十九日 书  记  员    周  阳1