广西壮族自治区柳州市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2020)桂02民终1385号 上诉人（原审原告）：刘定，男，1961年7月29日出生，汉族，住广西壮族自治区柳城县龙头镇龙头街**。 委托诉讼代理人：莫承峰，广西广为律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：柳城县龙头镇人民政府，住所地广西壮族自治区柳城县龙头镇龙头街**。统一社会信用代码：11450222007629805R。 负责人：周燕妮，镇长。 委托诉讼代理人：杨志光，广西银正律师事务所律师。 原审第三人:柳城县交通运输局，住，住所地广西壮族自治区柳城县大埔镇河东大道**一社会信用代码：11450222007629362A。 负责人：韦江波，局长。 委托诉讼代理人：覃胜江，男，该局副局长。 委托诉讼代理人：凌柳军，男，柳城县航务管理所所长。 上诉人刘定因与被上诉人柳城县龙头镇人民政府（以下简称龙头镇政府）、原审第三人柳城县交通运输局（以下简称柳城县交通局）劳动争议一案，不服广西壮族自治区柳城县人民法院（2019）桂0222民初1274号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月6日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 刘定上诉请求：一、维持一审判决第一项，撤销一审判决第二项，依法改判确认刘定与龙头镇政府自2003年2月24日至2015年12月31日期间在劳动关系；二、一审、二审诉讼费由龙头镇政府承担。 事实和理由：刘定自2003年2月24日与龙头镇政府签订《责任状》开始，一直担任龙头镇船舶管理员，工作时间、工作内容和工作性质均没有改变，唯一改变的是月工资数额，即2003年2月至2015年12月刘定的月工资为500元，2016年1月至今刘定的月工资为1000元。一审法院仅确认双方2016年1月1日至2019年9月20日期间存在劳动关系，未认定2003年2月至2015年12月期间的劳动关系，认定事实不清，适用法律错误，主要表现在：一、一审法院认定2015年12月31日前双方不存在劳动关系，2016年1月1日以后存在劳动关系，系认定事实不清。一审法院认为双方自2003年2月24日起存在一定的法律关系，但又认为“刘定劳务报酬是按季度甚至按年支付，这种关系维系长达十几年，双方均未提出异议，也没有提出建立劳动关系的意思表示，更没有达成劳动关系的合意”是错误的。首先，刘定的工资虽然按季度或半年发放，但是按500元/月计算。根据刘定广西农村信用社活期存款历史明细清单，2015年4月29日记载发放“船管员1-3月工资补贴”，同年7月24日记载发放“船管员4-6月工资补贴”，2016年以后，也是半年或者一年发放一次工资，摘要备注分别有“2017年船管员工资”“2018年1-3月船管工”“2018年2、3季度船管员”等。另外，根据《柳城县交通运输局关于落实船舶管理人员经费并纳入财政预算的请示》（柳城交报[2015]24号）中载明：“建议冼祖坤等4名船舶管理员月工资由原来的500元/人/月提高至1000元/人/月”。上述事实表明，刘定的工资是按月计算，并非按季度或按年计算。按月计算的工资，即使按季或者按年发放，也不能以此否定双方的劳动关系。其次，一审法院认为刘定的工作时间和内容由其自行安排，工作时间比较自由和松散与事实不符。船舶管理员是一个特殊的工作岗位，虽然不受龙头镇政府规章制度的管理和约束，但需接受龙头镇政府制定的《责任状》约束。刘定在圩日、节假日、洪水期间以及周一和周五学生往返学校的客流高峰期都必须值班，并需定期检查船舶落实安全措施的情况，每月向龙头镇政府报送检查报表。二、一审法院理解和适用法律错误。一审法院以双方没有达成劳动关系的合意，对2003年2月至2015年12月期间的劳动关系不予认定，理解法律错误。原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）第一条并没有规定劳动者必须提出建立劳动关系的意思表示，也没有要求双方必须达成建立劳动关系的合意，才能成立事实劳动关系。刘定接受龙头镇政府的安排，履行其制定的《责任状》中的职责，就是以实际行为要求建立劳动关系，而龙头镇政府作为用人单位接受和认可了刘定的工作，并按月计算和定期发放工资，双方已达成合意。一审法院既然确认双方2016年1月1日至2019年9月20日期间存在劳动关系，就应当确认2003年2月24日至2015年12月31日期间存在劳动关系。刘定2016年1月1日开始，月工资由500元/月提高至1000元/月，一审判决以此时间为界定，仅确认双方2016年1月1日之后存在劳动关系，存在逻辑矛盾。一方面，以工资的高低来认定双方是否存在劳动关系，没有法律依据。另一方面，必须由劳动者提出建立劳动关系，并且“双方就建立劳动关系基本达成合意”才能认定劳动关系，也没有法律依据。综上，一审法院以双方未达成建立劳动关系的合意，不认定双方2003年2月24日至2015年12月31日期间存在劳动关系，系理解和适用法律错误。 龙头镇政府辩称，一、关于乡镇船舶监督管理员的设置、隶属、业务管理、职责范围、选拔任用和劳务报酬问题。首先，乡镇船舶监督管理员是根据《关于加强乡镇船舶安全监督管理的通知》（[87]交水监字156号）要求而设置。其次，根据《关于设置乡镇船舶监督管理员的若干规定》（[87]交水监字283号），乡镇船舶监督管理员属于港航监督机构的派驻人员，其身份属性十分明确，是港航监督机构的工作人员，而不是乡镇人民政府的工作人员。业务上受所在地区县以上港航监督机关的领导，而不是乡镇人民政府的领导。乡镇船舶监督管理员的工作职责为《关于设置乡镇船舶监督管理员的若干规定》（[87]交水监字283号）第三条所规定的内容，该内容不属于乡镇一级人民政府的职责范围，而是属于港航监督机关的职能范围，乡镇船舶监督管理员是服务于港航监督机关，其完成的工作任务、内容是港航监督机关分派的。乡镇船舶监督管理员仅由区、乡(镇)人民政府推荐，然后由县以上港航监督机关对其进行挑选、培训、考核和录用，龙头镇政府无权考核、录用乡镇船舶监督管理员。乡镇船舶监督管理员的报酬由县一级港航监督机关支付。二、刘定与龙头镇政府是安全生产监督管理关系。依据我国现有的安全生产监督管理制度，当地一级人民政府对本行政辖区内各个行业的安全生产负有监管责任。正是基于乡镇船舶监督管理员既不是龙头镇政府的工作人员，业务也不受龙头镇政府领导，报酬亦不是由龙头镇政府支付（是由镇财政所代付），其上下班时间、考勤、考评更不受龙头镇政府的管理和约束这一事实，龙头镇政府从本行政辖区内安生产生监督管理需要出发，与乡镇船舶监督管理员签订关于安全生产的《责任状》，目的就是确保把乡镇船舶监督管理员此类管理模式的派驻人员或者派出机构纳入本行政辖区内安生产生监督管理范围，督促该类人员或者机构履行安全生产职责，确保各行业生产安全。如果双方为劳动关系，那么刘定作为龙头镇政府的聘用人员，龙头镇政府既不可能也没必要与其签订安全生产《责任状》。综上所述，乡镇船舶监督管理员的工作内容、劳务报酬、选派、选用、工作内容所受益单位均不是龙头镇政府，而是港航监督机关。依据《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》和原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）的规定，双方不存在劳动关系，刘定的上诉请求不成立，应予以驳回。 柳城县交通局述称，坚持一审陈述意见。 刘定向一审法院起诉请求：确认刘定与龙头镇政府自2003年2月24日至今存在劳动关系。 一审法院查明事实：1987年3月9日，交通部、农牧渔业部、国家经委、国家工商行政管理局、公安部、中国人民保险公司、财政部、国家旅游局联合下发《关于加强乡镇船舶安全监督管理的通知》[（87）交水监字156号]文，其中内容：各级地方政府，尤其是县、区、乡（镇）人民政府，要认真贯彻“安全第一”和“预防为主”的方针，加强乡镇船舶的安全监督管理工作，要有一位负责同志分管水上交通安全工作；各级交通管理部门设置的港航监督机构是对内河交通安全实施统一监督管理的主管机关；凡拥有一定数量船舶的区、乡（镇）要设置“乡镇船舶监督管理员”，在区、乡（镇）人民政府领导下，对乡镇船舶实行监督管理，业务上受所在地区县以上港航监督机关的领导；乡镇船舶监督管理员的工资福利、办公费用在乡镇船舶管理费中支付，乡镇船舶管理费，由乡镇船舶监督管理员按船舶吨位或马力向从事劳动的乡镇船舶征收，上交所在地县以上港航监督机关统一掌握，专款专用。 1994年12月21日，广西壮族自治区人民政府下发《广西壮族自治区乡镇运输船舶安全管理办法》（区人民政府11号令），其中内容：县乡负责船舶安全管理工作的机构和管理人员，由县、乡人民政府领导和管理，其安全监督和船检业务接受港航监督、船舶检验机关的指导和监督；乡镇人民政府的管理责任：（二）选派胜任的船舶管理人员； 1995年3月20日，柳城县人民政府下发《关于确定××乡镇船舶管理区域和管理员名单的通知》（柳城政发［1995］第059号），明确本县各乡镇船舶管区及管理人员，其中龙头乡管区的船舶管理员是叶裕华；马山乡和六塘镇管区无船舶管理员名单，但要求船舶管理员由本乡镇工作人员兼任。 1997年5月28日，广西壮族自治区人民政府对自治区交通厅作出《关于同意在农机养路费和水运管理费中解决乡镇船舶安全管理经费的批复》（桂政办[1997]174号）文中，同意除了乡镇人民政府给予补贴以外，不足部分可以从交通部门收取的农机养路费和水上运输管理费中适当提取部分经费作为乡镇船舶安全管理的补助经费，专款专用。 2002年8月1日起施行的《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（国务院令第355号），其中内容：乡（镇）人民政府对本行政区域内的内河交通安全管理履行落实船舶水上交通安全管理的专门人员。 2005年8月23日，柳城县人民政府下发《关于授权县交通局负责对柳城县渡口和渡运安全实施监督检查的决定》（柳城政发[2005]31号）文，授权柳城县交通局负责对本县行政区域内的渡口和渡运安全实施监督检查；由柳城县交通局负责对本县渡口工作人员进行培训、考核，并颁发合格证书等。 2011年12月20日，柳州市交通运输局、柳州市教育局、柳州市安全生产监督管理局联合下发《关于加强渡口渡船安全管理工作的函》（柳交安函[2011]50号）文，其中内容：请县人民政府按照法规和相关文件要求，建立完善乡镇船舶安全管理员制度，立即为所有的渡口渡船配备乡镇船舶安全管理员，并按安管人员的工资纳入地方财政预算，通过财政渠道解决乡镇船舶管理人员、渡工的工资问题。 2015年5月22日，本县四名船管员包括刘定向柳城县人民政府发出《请示函》，请求增资、追缴社会保险费和签订书面劳动合同。 2015年6月10日，柳城县交通局作出《关于落实船舶管理人员经费并纳入财政预算的请示》（柳城交报[2015]24号）文，向柳城县人民政府提出请求：及时落实涉及渡运的13个村民委船舶管理员及乡镇、村民委两级船舶管理员工资经费12.6万元，将乡镇、村民委两级船舶管理员的经费列入财政年度预算，重新与冼祖坤等4名船舶管理员签订规范的用工合同。 2016年1月25日，柳城县交通局作出《关于落实2016年乡镇船舶管理员经费的请示》（柳城交报[2016]5号）文，向县人民政府提出请求，将本县4位船舶管理员待遇从2016年1月开始提高至1000元/月/人，并划拨2016年全乡镇船舶管理员经费共48000元。 2018年10月20日，柳州市人民政府下发《关于进一步加强全市乡镇船舶安全管理工作的通知》（柳政办[2018]184号），其中内容：县（区）、乡（镇）人民政府负责组织实施乡镇船舶安全管理工作，落实地方党政领导安全生产监管责任制，有船舶的乡镇必须配备专（兼）职渡口管理员和乡镇船舶管理员；交通运输部门加强对乡镇船舶、水运市场监督检查、指导，水运市场的正常秩序。 2018年度、2019年度，柳城县人民政府与龙头镇政府签订《县政府与乡（镇）政府渡口渡运安全管理责任书》，其中内容有乡（镇）政府要具体落实渡口渡船管理人员、经费和安全管理制度，建立渡口渡船安全突发事件应急处置预案。 另，柳城县凤山镇人民政府于2013年12月27日与本镇船舶管理人员冼祖坤签订了《凤山镇船舶协管员聘用合同》，合同期限自2013年8月1日起至2016年7月31日止。 刘定接任叶裕华自2003年2月24日起至今担任龙头镇船舶管理员，与龙头镇政府签订了《责任状》，主要内容为：为了贯彻执行“安全第一，预防为主”的方针，落实和履行乡镇运输船舶安全管理的责任，特与船舶管理员签订安全责任承包书；安全管理责任，做到辖区内船舶具有“三证二牌一线”（驾驶证、船舶证、营运证、船名牌、定额牌、吃水线），在圩日、节假日、洪水期间和客流高峰期时加强现场监督检查，每月对辖区内横水渡进行一次安全检查，经常深入沿河两岸的村屯，向群众、船员宣传水上交通安全知识及有关水路运输法规，平时注意检查辖区内船舶修造业情况，掌握船舶修行动态，发现无证违章修造现象及时制止，并以书面形式上报当地政府和交通主管部门；双方还约定了保证金及违约的处罚；责任书有效期为一年即2003年1月1日至2003年12月31日；责任书一式三份，交通局、乡（镇）政府、乡镇船舶管理员各执一份。刘定的劳务报酬由柳城县龙头镇财政所按季度（亦有半年或一年）直接转入刘定的广西农村信用社账户，自2016年1月起，刘定的劳务报酬由原来500元/月增至1000元/月。在工作期间，刘定持有《龙头镇乡镇船舶管理员》证及《柳州市安全生产检查员证》（单位：柳城县龙头镇政府，2006年2月28日签发，有效期5年），并以龙头镇政府的名义对违规船舶发出《事故隐患整改通知书》，按月向龙头镇政府和柳城县交通局分别报送《龙头镇船舶管理员工作月报表》。在船舶上张贴有《渡船险情（事故）突发应急预案》。龙头镇政府未与刘定签订有劳动合同，亦未为刘定缴纳社会保险费。 2019年4月3日，柳城县劳动人事争议仲裁委员会立案受理刘定的仲裁申请，刘定请求确认其与龙头镇政府自2003年2月24日至2019年3月22日存在劳动关系。该仲裁委员会以刘定与龙头镇政府存在劳动关系缺乏依据为由，故于2019年5月17日以柳城劳人仲字（2019）第32号仲裁裁决书作出裁决：刘定的仲裁请求缺乏依据，不予支持。刘定不服该裁决，向该院提起诉讼。 一审法院认为，根据本案当事人提交自上而下的法规、文件及通知：1987年3月9日，交通部、农牧渔业部、国家经委、国家工商行政管理局、公安部、中国人民保险公司、财政部、国家旅游局联合下发《关于加强乡镇船舶安全监督管理的通知》[（87）交水监字156号]文“凡拥有一定数量船舶的区、乡（镇）要设置‘乡镇船舶监督管理员’，在区、乡（镇）人民政府领导下，对乡镇船舶实行监督管理，且要有一位负责同志分管水上交通安全工作，乡镇船舶监督管理员的工资福利、办公费用在乡镇船舶管理费中支付”；1994年12月21日，广西壮族自治区人民政府下发《广西壮族自治区乡镇运输船舶安全管理办法》（区人民政府11号令）“县、乡负责船舶安全管理工作的机构和管理人员，由县、乡人民政府领导和管理并选派胜任的船舶管理人员”；2002年8月1日起施行的《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（国务院令第355号）“乡（镇）人民政府对本行政区域内的内河交通安全管理履行落实船舶水上交通安全管理的专门人员”；2011年12月20日，柳州市交通运输局、柳州市教育局、柳州市安全生产监督管理局联合下发《关于加强渡口渡船安全管理工作的函》（柳交安函[2011]50号）文“县人民政府按照法规和相关文件要求，建立完善乡镇船舶安全管理员制度，立即为所有的渡口渡船配备乡镇船舶安全管理员”；2018年10月20日，柳州市人民政府下发《关于进一步加强全市乡镇船舶安全管理工作的通知》（柳政办[2018]184号）“县（区）、乡（镇）人民政府对有船舶的乡镇必须配备专（兼）职渡口管理员和乡镇船舶管理员”；以及柳城县人民政府与龙头镇政府签订的《县政府与乡（镇）政府渡口渡运安全管理责任书》等等，均可以证实对有船舶的乡镇选派胜任的船舶管理人员并对其进行领导和管理是乡镇人民政府的工作责任之一，至于船舶管理人员劳务报酬的来源及拨款渠道，亦是根据文件精神结合本县的具体情况拨至各乡镇财政所，再由乡镇政府造册支付给具体的船舶管理员；柳城县交通局就是根据柳城县人民政府于2005年8月23日下发《关于授权县交通局负责对柳城县渡口和渡运安全实施监督检查的决定》（柳城政发[2005]31号）文，只是对本县行政区域内的渡口和渡运安全实施监督检查并负责对本县渡口工作人员进行培训、考核，并颁发合格证书等，故不能单以柳城县交通局拨发船舶管理员的费用及对船舶管理员的工作进行检查和培训而确认刘定与柳城县交通局存在法律关系。因此，该院确认刘定与龙头镇政府存在一定的法律关系。 所谓劳动关系是指用人单位与劳动者个人之间，依法签订劳动合同，劳动者接受用人单位的管理，从事用人单位安排的工作，成为用人单位的成员；劳动者应当亲自履行劳动义务，遵守用人单位劳动纪律和规章制度；劳动关系的建立，需要双方对于管理制度、薪金报酬、工作时间等权利义务达成合意；工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。本案中，虽然刘定于2003年2月24日开始从事龙头镇乡镇船舶管理员工作，按照其与龙头镇政府签订的《责任状》约定，刘定主要是在圩日、节假日、洪水期间和客流高峰期时加强渡口现场监督检查，但具体的工作时间完全由刘定自行安排，工作时间比较自由和松散，亦不受龙头镇政府各项规章制度的管理和约束，完全是依靠刘定的责任心来完成《责任状》里的工作内容，劳务报酬不是按月支付，而是按季度甚至按年支付，这种关系维系长达十几年，双方均未提出异议，也没有提出建立劳动关系的意思表示，更没有达成建立劳动关系的合意，在此期间，刘定与龙头镇政府之间的关系不符合原劳动部和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）第一条“用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同，但同时具备下列情形的，劳动关系成立：（1）用人单位与劳动者符合法律、法规规定的主体资格；（2）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；（3）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分”之规定，不具备劳动关系的法律特征，故双方不存在劳动关系。但自刘定及本县四名船管员于2015年5月22日向柳城县人民政府发出《请示函》，提出增资、追缴社会保险费和签订书面劳动合同的请求后，刘定有建立劳动关系的请求，龙头镇政府虽然没有与刘定签订劳动合同，但自2016年1月起，刘定仍然担任龙头镇乡镇船舶管理员，劳务报酬已经由原来500元/月增至1000元/月，足以说明龙头镇政府亦有建立劳动关系的意向，双方就建立劳动关系基本达成合意，故自2016年1月起，双方存在劳动关系。由于至本案开庭之日即2019年9月20日止，刘定仍然从事龙头镇乡镇船舶管理员工作，龙头镇政府对此亦无异议，因此，该院确认刘定与龙头镇政府自2016年1月1日至2019年9月20日期间存在劳动关系。对于刘定主张其与龙头镇政府于2016年1月1日前存在劳动关系的意见因理由不充分，该院不予支持，依法予以驳回。 综上所述，依照《中华人民共和国劳动法》第十六条、第五十条，原劳动部和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）第一条之规定，一审法院判决：一、确认刘定与龙头镇政府自2016年1月1日起至2019年9月20日期间存在劳动关系；二、驳回刘定的诉讼请求。一审案件受理费10元（刘定已预交），由刘定负担。 本院二审期间，龙头镇政府围绕上诉请求，提交了广西柳城农村合作银行龙头支行结算业务通用凭证、《客户回单》及广西壮族自治区行政事业单位资金往来结算票据作为证据。刘定、柳城县交通局没有提交新证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。各方当事人对一审法院查明的事实没有异议，但龙头镇政府认为一审法院遗漏查明龙头镇政府向刘定支付的劳动报酬是由港航监督机关提供，刘定是向港航监督机关提供劳务。 对上述证据及当事人二审争议的事实，本院认定如下：1.对于龙头镇政府提交的证据，因上述证据并不能证明柳城县航务管理局向龙头镇财政所转账的乡管员补助系刘定作为乡镇船舶管理员的补助，且转账的金额与刘定领取的报酬金额不符，故本院对该证据不予采信；2.对于龙头镇政府认为一审法院遗漏查明的事实，因其未能提供证据予以证实，故本院对该事实不予确认。 本院认为,综合诉辩各方的意见，本案的争议焦点为：刘定与龙头镇政府2003年2月24日至2015年12月31日期间是否存在劳动关系。 因各方当事人对一审法院确认刘定与龙头镇政府2016年1月1日至2019年9月20日期间存在劳动关系均未提出异议，本院依法予以确认。 根据原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）第一条规定，用人单位招用劳动者未订立书面合同，但用人单位符合法律、法规规定的主体资格，用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动的，劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分的，双方劳动关系成立。本案中，刘定于2003年2月24日开始，根据其与龙头镇政府签订《责任状》的约定，从事龙头镇乡镇船舶管理员工作，双方未签订劳动合同。刘定与龙头镇政府签订的《责任状》并未对刘定工作时间、工作地点、工作内容及方式、劳动报酬等作出详细的约定。根据双方的陈述，首先，刘定于2003年2月24日至2015年12月31日期间的工作时间较为不固定，可由其根据工作内容自行安排。其次，刘定无需遵守龙头镇政府的规章制度和劳动纪律，龙头镇政府亦没有对其进行考勤等管理。再次，双方约定的劳动报酬数额较低，并按季或按年支付，不符合劳动关系工资支付的方式，且双方均未对上述用工及工资发放方式提出异议。综上所述，2003年2月24日至2015年12月31日期间，刘定与龙头镇政府并不存在人身依附关系，也没有建立劳动关系的意思表示，更没有建立劳动关系的合意，直至2016年1月1日，龙头镇政府根据刘定建立劳动关系的意思表示，并对工资作出相应的调整和提高，此时，双方才有建立劳动关系的合意。故一审法院认定刘定与龙头镇政府2003年2月24日至2015年12月31日不存在劳动关系并无不当，本院依法予以维持。刘定的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，刘定的上诉请求不成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费10元（刘定已预交），由刘定负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 阳永乐 审 判 员 黄 晓 审 判 员 赵 旭 二〇二〇年六月四日 法官助理 李 颖 代书记员 刘锦燕