北京市西城区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0102行初881号原告汪惠媛，女，1952年10月10日出生，汉族，住北京市海淀区。委托代理人张春雨，北京慕公律师事务所律师。被告北京市西城区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市西城区西安门大街**。法定代表人谭玉梅，主任。委托代理人崔丽莉，该单位干部。委托代理人周梓岩，该单位干部。原告汪惠媛诉被告北京市西城区人民政府房屋征收办公室（以下简称西城征收办）履行行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月30日作出（2016）京0102行初970号《行政裁定书》，裁定驳回汪惠媛的起诉。汪惠媛不服，上诉至北京市第二中级人民法院。北京市第二中级人民法院于2017年10月31日作出（2017）京02行终1344号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持一审裁定。汪惠媛不服，向北京市高级人民法院申请再审。北京市高级人民法院于2019年8月19日作出（2018）京行再15号《行政裁定书》，裁定撤销上述一、二审裁定，指令本院继续审理本案。本院依法另行组成合议庭，于2020年5月15日公开开庭进行了审理。原告汪惠媛及其委托代理人张春雨，被告西城征收办委托代理人崔丽莉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2016年4月28日，西城征收办与汪惠媛签订编号为光-01-13-06的《西城区光源里棚户区改造项目房屋征收补偿协议》（以下简称被诉征补协议）。该协议甲方是西城区人民政府房屋征收办公室光源里棚户区改造项目指挥部，乙方是汪惠媛。主要内容为：被征收房屋为西城区光源里一巷13号，被征收房屋在册户籍情况：户主汪常林（已故）、之女汪惠媛、之妻吴玉华（已故）、之女汪惠玲、之孙女汪鑫悦、之外孙女张淼。甲方向乙方实际支付被征收房屋结算金额：人民币伍佰贰拾叁万壹仟伍佰陆拾玖元陆角柒分（￥:5231569.67元），乙方应在西城区人民政府作出征收决定之日起十个工作日内，将被征收房屋腾空，并将被征收房屋（含自建房屋）、设备、装修及附属物移交给甲方拆除。原告汪惠媛诉称，2016年4月28日，原告与被告签订了被诉征补协议。2016年5月5日，原告将其承租的房屋交由中国国际建设集团有限公司恒创达分公司进行拆除。原告作为本案的被征收人，在政府实施征收中积极配合拆迁和安置工作，但被告在签订被诉征补协议后，至今未履行合同给付补偿款的义务。现诉至法院，诉讼请求为：依法判令被告西城征收办履行编号为光-01-13-06的《西城区光源里棚户区改造项目房屋征收补偿协议》，向原告支付补偿款5231569.67元。为证明自己的主张，原告汪惠媛向本院提交并当庭出示如下证据材料：1.公有住宅租赁合同；2.（2016）京0102行初1348号行政裁定书及（2017）京02民终3336号民事判决书的答辩状,证明被告认可原告作为涉案房屋承租人，也认为与原告签订被诉征补协议行为并无不当；3.北京北电华明物业出具的答辩状,证明产权单位认可原告的承租人身份。被告西城征收办对上述证据的真实性无异议,但不认可证明目的，因公房产权单位北京北电华明公司已经撤销原告当时的租赁合同，重新恢复承租人汪常林。被告西城征收办辩称，2016年4月28日，原告持承租人已变更为汪惠媛的租赁合同至征收工作现场与征收工作人员签订了被诉征收补偿协议。2016年5月10日，产权单位北京北电华明物业管理有限公司出具一份《说明》，表明其给汪惠媛开具的房屋租赁合同资料经核实有误，与实际情况不符，要求冻结作废，并将承租人更正为原承租人汪常林，该份说明由汪惠琴、汪惠玲、汪致雄、汪会荣、汪致刚共同签字认同。我机关认为，产权单位所提交的《说明》直接影响汪惠媛提交的房屋租赁合同的真实性，在被征收房屋承租人无法认定的情况下，为避免国有资产的流失，我机关暂未履行被诉征补协议，并未向原告发放征收补偿款项，待承租关系确定后再履行相关义务。现民事判决已经对补偿款进行分割，因此我机关愿意给付原告七分之一的补偿款，不同意其他请求。被告西城征收办在法定举证期限内向本院提交并当庭出示如下证据材料：1.公有住宅租赁合同，证明承租人为原告；2.居民死亡医院证明，证明原承租人汪常林已故；3.承诺书，证明原告承诺所提交的材料属实，如有问题愿承担一切后果；4.房屋征收协议，证明原告签署房屋征收补偿协议；5.产权单位出具的说明，证明产权单位要求作废汪惠媛提供的承租合同。6.（2019）京02民终10327号民事判决书及（2017）京0102民初24154号民事判决书，证明涉案房屋经过民事诉讼确认补偿款是按份共有，因此被告认可被诉征补协议的效力，但应该由其他权利人补充签字后再发放补偿款，不是仅发放给原告，原告仅占七分之一。原告发表质证意见称，对证据1-4无异议；对证据5真实性不认可，该《说明》没有签字不具备证据的合法形式。同时原告与被告签订被诉征补协议的时间为2016年4月28日，该《说明》形成于2016年5月10日，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条，被告在作出行政行为后或者自行收集的证据不能作为向原告发放补偿款的依据；对证据6的真实性认可，证明目的不认可。征收案件不受民事案件影响，既然被告认可被诉征补协议有效，根据合同相对性，被告应该给付全额补偿款。综合当事人的陈述及质证意见，本院对上述证据材料认证如下：原告提交的证据材料1-2及被告提交的证据材料形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》要求，内容真实且与本案具有关联性，本院予以确认，原告汪惠媛虽对被告提交的部分证据提出异议，但未举出有效证据予以反驳，因此对其异议本院不予采信。原告提交的证据材料3不能否定产权单位的证明及法院生效判决书的效力，因此对于该份证据材料本院不予采信。根据上述有效证据并结合当事人的当庭陈述，本院查明如下事实：北京市西城区光源里一巷13号为国网北京市电力公司自管公房，原承租人汪常林于2015年1月5日去世，汪常林与吴玉华（2005年9月去世）系夫妻，二人育有七子女：汪惠琴、汪致雄、汪惠玲、汪志刚、汪惠媛、汪会荣、汪志强。2015年上述房屋被西城区人民政府列为棚户区改造项目征收范围。2016年4月14日，原告汪惠媛将其户籍迁入北京市西城区光源里一巷**，后汪惠媛与北京北电华明物业管理有限公司签订《公有住宅租赁合同》，北京市西城区光源里一巷13号房屋承租人变更为汪惠媛。同年4月28日，西城征收办、光源里棚户区改造项目指挥部与原告汪惠媛签订被诉征补协议，约定给付汪惠媛房屋征收补偿5231569.67元；同年5月5日汪惠媛将房屋交予征收部门拆除。2016年5月10日，北京北电华明物业管理有限公司出具《说明》，内容为：“因4月22日物业公司为汪惠媛开具的房屋租赁合同资料经核实有误与实际情况不符，现请棚改办冻结作废，将其承租人更正为原承租户汪常林。”后被告西城征收办未发放相应的征收补偿款。2017年8月9日，汪惠琴、汪致雄、汪惠玲、汪志刚、汪会荣向本院起诉汪惠媛、汪志强继承纠纷一案，本院于2019年6月28日作出（2017）京0102民初24154号民事判决书，查明如下事实：……国网北京市电力公司表示，北京北电华明物业管理有限公司受该单位委托，负责涉案房屋物业管理服务工作，该单位自管公房承租人变更工作由房产管理部门逐级审查，对符合变更条件的承租人开具《住房证》，由北京北电华明物业管理有限公司负责按照《住房证》信息与承租人签订《公有住宅租赁合同》，该单位没有自行变更其单位自管公房承租人的权限；涉案房屋在遇征收时，承租人已去世，其单位不做承租人变更，按原承租人予以确认。北京北电华明物业管理有限公司表示：其单位接受国网北京市电力公司委托，从事小区物业服务管理工作，没有审查并变更房屋承租人的权限……本院认为：涉案房屋属国网北京市电力公司自管公房，该单位有权自主确定房屋承租人，且因自管公房的处理发生争议的，不属人民法院受案范围。现依据房屋产权单位和委托管理单位意见：涉案房屋在征收过程中遇原承租人去世的，不做承租人变更；为汪惠媛开具的房屋租赁合同资料，经核实有误，与实际情况不符，承租人更正为汪常林，据此，汪惠媛不具有涉案房屋承租人地位。再根据查明事实，涉案房屋的征收行为系针对承租人进行，故汪惠媛亦不具有被征收人的主体资格。但诉讼中，各方对于房屋征收事实和所获征收补偿数额未提异议，故本院对诉争征收补偿的权利归属进行确定。经产权单位明确：涉案房屋的承租人为汪常林，故征收部门因房屋征收所给付的补偿，应视为汪常林承租权益的转化财产，作为汪常林遗产在本案中进行处理并无不妥；汪常林去世前未留有遗嘱，故其遗产应按照法定继承进行处理。根据继承法相关规定，同一顺位继承人继承份额均等，现原告的诉讼请求，有事实及法律依据，本院予以支持……依据《中华人民共和国继承法》第二条、第三条、第十条规定，判决如下:一、原汪常林承租的北京市西城区光源里一巷13号公房被征收所取得的补偿款5231569.67元，由原、被告共同继承、按份共有，每人享有款项份额的七分之一；二、驳回原告汪惠琴、原告汪致雄、原告汪惠玲、原告汪志刚、原告汪会荣、被告汪惠媛的其他诉讼请求。汪惠媛、汪志强不服，提起上诉，2019年8月27日，北京市第二中级人民法院作出终审判决：驳回上诉，维持原判。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款规定，原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。因此，本案争议的焦点为：一、被告是否具有原告要求的履行被诉征补协议的义务;二、被告未履行义务是否符合法律规定,是否应该继续履行。下面针对上述问题进行分析：一、被告是否具有原告要求的履行被诉征补协议的义务根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，西城征收办具有针对本案房屋组织实施征收补偿工作，并与被征收人签订房屋征收补偿协议的法定职责。因此其有权在与被征收人就征收房屋达成一致意见时签订征补协议的主体资格。依据《国有土地上房屋征收和补偿条例》并结合北京市关于公房征收补偿的相关规定可知，公房承租人在规定期限未能按照房改政策购买所承租公房时，区、县房屋征收部门对房屋所有权人按照重置成新价款进行补偿，对公房承租人按照征收补偿方案确定的房屋价值补偿总额扣除房屋重置成新价款后的部分进行补偿，由区、县房屋征收部门分别与房屋所有权人和公房承租人签订补偿协议。本案中，原告汪惠媛在签订被诉征补协议时持有涉案房屋的《公有住宅租赁合同》，由于当时未购买涉案房屋，因此汪惠媛以涉案房屋承租人的身份签订被诉征补协议符合法律规定，亦未侵犯国家、集体或其他合法权益。但后来涉案房屋产权单位国网北京市电力公司否定了原告的承租人地位,此时如何判断被诉征补协议的效力呢？是否按照常规的审判思路，即以汪惠媛现已不具备承租人资格为由认定被诉征补协议缺乏事实基础而予以撤销呢？本院认为，与传统单方行政行为不同，行政协议兼具行政性与协议性双重特点。人民法院对行政协议进行审查时，不仅要审查行为的合法性，也要审查行为的合约性。在合约性审查中更多的要考虑合同双方当事人的合意，在不违背法律、法规强制性规定及不存在法定无效情形下，不可轻易否定协议效力。就本案而言，汪惠媛已将涉案房屋交付被告方拆除，可视为已经履行相应的交房腾房义务，同时，生效民事判决已基于产权单位关于承租人的认定，将涉案补偿款视为原承租人汪常林的遗产，由包括原告在内的其他继承人共同继承。在此情况下撤销被诉征补协议，不利于维护已趋于稳定的征收补偿关系，对推进征收补偿工作、解决当事人纠纷并无益处。同时，否定协议效力容易形成“房屋征收部门可先行签订协议解决腾房问题再找理由否定协议效力”的误导，不仅有损于被征收人合法权益，亦有悖于将行政协议纳入行政诉讼受案范围的立法初衷。庭审中，被告亦表示基于相关的民事判决认可协议效力，只是认为原告只能代表汪常林所得征补款七分之一份额，对此本院不持异议。二、被告未履行义务是否符合法律规定，是否应该继续履行根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容……。本案中，被告在收到相关单位否定《公有住宅租赁合同》效力的相关说明后，停止发放补偿款，目的是保护被征收房屋权利人的合法权益，具有一定的合理性。现生效民事判决已经认定原承租人汪常林的第一顺位继承人均有权继承补偿款项七分之一的份额，此时汪惠媛的法律地位已从签订合同时公房承租人转变为公房承租人补偿款的继承人，涉案房屋的补偿款不变，只是汪惠媛所占份额发生变化。此种情况下，被告理应按照生效法律文书并结合本案实际情况给付相应的补偿款；庭审中被告同意按照民事判决给付补偿款，对此本院不持异议。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决如下：一、本判决生效后十五日内，被告北京市西城区人民政府房屋征收办公室向汪惠媛支付747367.10元。二、驳回原告汪惠媛的其他诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审 判 长 盛亚娟审 判 员 刘 喆审 判 员 孙 茜二〇二〇年六月十七日法官助理 曹 实书 记 员 郭莹莹