长沙铁路运输法院行 政 裁 定 书（2020）湘8601行初527号原告长沙市雨花区洞井街道鄱阳村周家冲村民小组，住所地长沙市雨花区洞井街道鄱阳村华美佳园小区。诉讼代表人周美香，女，1948年4月14日出生，汉族，住长沙市雨花区。委托代理人李军，湖南本章律师事务所律师。原告长沙市雨花区洞井街道鄱阳村高塘湾村民小组，住所地长沙市雨花区洞井街道鄱阳村华美佳园小区。诉讼代表人吴正洪，男，1965年1月15日出生，汉族，住长沙市雨花区。委托代理人李军，湖南本章律师事务所律师。被告长沙市雨花区农业农村局，住所地长沙市雨花区香樟东路**。法定代表人陈伟奇，该局局长。委托代理人戴阳，该局副局长。委托代理人万雄，湖南英萃律师事务所律师。第三人长沙市雨花区洞井街道鄱阳社区筹备委员会，住所地长沙市雨花区洞井街道华美佳园。负责人文利明，该委员会主任。第三人长沙市雨花区洞井街道鄱阳村村民委员会，住所地长沙市雨花区洞井街道华美佳园。负责人文利明，该委员会主任。原告长沙市雨花区洞井街道鄱阳村周家冲村民小组、长沙市雨花区洞井街道鄱阳村高塘湾村民小组诉被告长沙市雨花区农业农村局、第三人长沙市雨花区洞井街道鄱阳社区筹备委员会和长沙市雨花区洞井街道鄱阳村村民委员会不履行法定职责一案，于2020年4月24日向本院起诉，本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告诉称，第三人在未重新召开全村村民大会并表决通过的情况下，违法启动240亩两安用地的合作开发，并采取隐瞒真实的招标商主体身份的情况下违规招商，违背全体村民真实意志强制通过比选方案，且在比选中通过设置前置条件，不顾全体村民通过信访、举报等方式强烈要求终止其违法开发及招商的情况下，擅自开展招拍挂前期工作，非法推动240亩两安用地的开发及招商，严重违反《土地管理法》《村民组织法》以及长沙市政府有关“两安”用地整体开发的相关文件规定，且行为恶劣、态度极不端正。一、第三人会在未与全体村民协商，也未公示相关项目资料的情况下，于2019年7月私自拟定比选方案，该方案与2018年未通过的《鄱阳社区筹委会生产安置用地项目合作协议》内容一致，且在比选程序的最后阶段，仅有湖南辉创美凯龙公司一家公司参与中标，严重违反法定程序及条件。1.第三人未召开村民大会，对部阳村240亩两安用地的合作开发事宜的比选方案进行投票，属于程序和权限违法，依法应当重新公示、召开村民大会讨论并投票决定。2.第三人未真正落实“四议两公开”程序，党支部提议、两委商议、党员大会审议、村民代表大会決议都是形式主义，表决结果未公开、方案未公开即开始实施，全体村民根本无从知晓比选方案具体内容，也根本未授权代表进行投票表决，严重侵害全体村民的知情权和表决权。3.第三人虽召开户主会，未现场进行表决，也未有政府相关部门监证，会后通过上门签字，诱导村民进行签字表决，严重不符合法律规定程序，违反长沙市政府《关于进一步规范遗留安置用地出让工作的意见》。4.第三人未实际执行比选方案，且参加比选的公司只有湖南辉创美凯龙公司，未在村集体公示，也未公正谈判沟通，属于严重违法，有内定湖南辉创美凯龙公司合作开发的事实，严重误导和损害全体村民权益。二、原告事实和理由。1.第三人违法法定表决程序，依法属于无效决议。根据《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定，“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”。现《鄱阳社区筹委会生产安置用地项目公开选择合作企业比选办法》《郡阳社区筹委会生产安置用地项目合作协议》和《邵阳生产地项目合作开发村民表决结果公示》，第三人虽召开户主会，未现场进行表决，也未有政府相关部门监证，会后通过上门签字，诱导村民进行签字表决，严重不符合法律规定程序，侵犯原告的合法权益，违反长沙市政府《关于进一步规范遗留安置用地出让工作的意见》，依法应当撤销。2.第三人违法法定审批程序，依法属于无效决议。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第四十三条规定，第三人未履行相关征地审批程序，属于严重违法。三、因第三人存在上述违法行为，大部分村民向湖南省和长沙市信访办、长沙市市委书记、雨花区政府及国土局，中央巡视组等上级单位领导反映或举报其违法违规行为，第三人置若罔闻，且加快进行240亩两安用地的开展招拍挂前期工作。特别是负有直接监督责任的被告长沙市雨花区农业农村局，对于大部分村民要求重新召开村民大会，对第三人违规进行240亩两安用地开发行为进行监督和纠正的呼声不管不顾，属于严重不履行法定责任。原告于2020年1月17日通过特快专递将报告邮寄给被告，被告已收到上述书面报告及要求，被告一直拒绝答复，且不履行法定职责。综上所述，请求法院依法支持原告的诉讼请求：1.依法确认被告长沙市雨花区农业农村局不履行法定职责行为违法；2.判决被告长沙市雨花区农业农村局依法履行法定职责:（1）督促第三人停止240亩两安用地的合作开发、违规招商，违规比选及招拍挂前期工作；（2）依法撤销《鄱阳社区筹委会生产安置用地项目公开选择合作企业比选办法》《郡阳社区筹委会生产安置用地项目合作协议》和《邵阳生产地项目合作开发村民表决结果公示》；（3）督促第三人重新召开村民大会，重新制定出符合阳村全村村民利益的240亩两安用地的开发方案、招商方案、比选方案等全部事项，并进行现场表决，由长沙市雨花区民政局和被告工作人员现场监证。3.本案诉讼费用由各被告承担。被告长沙市雨花区农业农村局辩称，一、周美香、谭智维和吴正洪三人无权以长沙市雨花区洞井街道鄱阳村周家冲村民小组、长沙市雨花区洞井街道鄱阳村高塘湾村民小组的名义提起诉讼，两原告起诉应参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定履行民主议定程序后方能实施。根据《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》([2006]民立他字第23号)，原告作为村民小组提起行政诉讼，应以小组组长作为主要负责人提起，村民小组组长的推选应召开村民小组会议，会议应当由本村村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之以上的户的代表参加，经到会人员的过半数同意后，方可成为村民小组组长。因此以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条履行民主议定程序。而原告并未向法院提交相应的证据证实本案的诉讼经过民主决策的程序，且未提交全小组村民的授权委托书，周美香、谭智维和吴正洪三人无权以村民小组的名义提起诉讼。其次，村民小组仅是村民委员会授权下的类似办事机构的组织，且必须提交村民会议讨论通过，经乡镇人民政府同意，报县级人民政府批准。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第三款规定、《湖南省实施办法》第十九条规定，村民小组应由村民委员会提出，征求有关村民小组的意见后，提交村民会议讨论通过，经乡镇人民政府同意，报县级人民政府批准。而原告作为“村民小组”未提交相关证据证明其经过法定批准程序。周美香、谭智维、吴正洪等村民提出的《关于依法查处长沙市雨花区鄱阳社区筹委会违法启动240亩两安用地的合作开发、违规招商、违法表决、违规比选及暂停开展招拍挂前期工作并重新召开村民大会讨论开发的报告》中要求被告履行的内容不属于被告法定职权，被告不存在不履行法定职责的情形。长沙市雨花区洞井街道鄱阳村的240亩两安用地的合作开发、招商、比选以及招拍挂**工作均依照合法程序进行项目启动及具体实施均已通过有效的村民决议(鄱阳村有表决权的村民共有1313人，参与表决人数有1265人，以72.02％的同意率通过了鄱阳生产地项目合作开发事项。符合《村民委员会组织法》关于村集体重大事项决定须经三分之二有表决权村民通过的法律规定)。督促第三人停止涉案两安用地合作开发，违规招商，违规比选及招拍挂前期工作并不在被告的工作职责范围内土地的统一管理和监督由自然资源主管部门负责，而被告并非土地行政管理部门。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条之规定，应由自然资源主管部门统一负责土地的管理和监督工作，被告并无督促的法定职责。《鄱阳社区筹委会生产安置用地项目公开选择合作企业比选办法》《鄱阳社区筹委会生产安置用地项目合作协议》和《鄱阳生产地项目合作开发村民表决结果公示》均经过村民大会表决通过，符合法定程序，属于村民自治范围内事务。同时《鄱阳社区筹委会生产安置用地项目合作协议》签订双方为鄱阳社区筹委会与湖南辉创美凯龙公司，系平等民事主体，被告不是协议任何一方，亦非司法机关。因此根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一款以及《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款之规定原告诉求撤销村民决议和合作协议，应当向法院请求撤销，被告无权撤销。重新召开村民大会，重新制定符合鄱阳村全村村民开发方案、招商方案、比选方案等事项，应依据《村民委员会组织法》相关规定通过村民大会表决，属于鄱阳村村民自治范围事务，被告对鄱阳社区筹委会重新召开村民大会的事宜无必须参与的义务和法定职责。被告的法定职责包括贯彻落实“三农”工作发展战略指导乡村特色产业、农产品加工、休闲农业发展；负责种植业、畜牧业、渔业、农业机械化等农业各产业工作监督等不包括周美香、谭智维、吴正洪等村民提出的《关于依法查处长沙市雨花区部阳社区筹委会违法启动240亩两安用地的合作开发、违规招商、违法表决、违规比选及暂停开展招拍挂前期工作并重新召开村民大会讨论开发的报告》中要求的内容。申请行政机关未履行法定职责行为确认违法的前提在于行政机关应当履行该职责，却不作为不履行该职责。原告要求被告履行内容均不属被告的法定职责之内，原告要求被告履行不属于本机关职责范围内的职责，不符合相关法律规定。综上所述，请求法院依法查明事实，依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，裁定驳回起诉(或判决驳回原告诉讼请求)。第三人未提交陈述意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定:“农村集体土地的权利人或者利害关系人(以下简称土地权利人)认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益,提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第三条规定:“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的,过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后,对涉及农村集体土地的行政行为不服的,过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”第四条规定:“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的,可以以自己的名义提起诉讼。”根据前述规定,在涉及农村集体土地的行政案件中,有权提起诉讼的适格原告包括村民委员会或者农村集体经济组织、过半数的村民或者过半数的原集体经济组织成员,以及土地使用权人或者实际使用人。本案中，原告提交的起诉状上仅有周美香、吴正洪、谭智维三位村民签字捺印，并无两村民小组过半数村民的有关身份材料。本院受理本案后于同年6月13日向原告送达《补正材料告知书》，要求原告在七日内补充长沙市雨花区洞井街道鄱阳村周家冲村民小组、长沙市雨花区洞井街道鄱阳村高塘湾村民小组过半数村民同意起诉的相关证明材料，但原告至今未能提供上述材料。综上，二原告的起诉不具备法定起诉条件。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告长沙市雨花区洞井街道鄱阳村周家冲村民小组、长沙市雨花区洞井街道鄱阳村高塘湾村民小组的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审判长  刘洪波审判员  王 进审判员  陈 永二〇二〇年六月二十三日法官助理贺文仪书记员罗珊附：本裁定适用的相关法律依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。