重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终55号 上诉人（一审原告）张家华，男，1979年10月29日出生，汉族，住重庆市奉节县。 被上诉人（一审被告）重庆市奉节县人民政府，住所地重庆市奉节县西部新区朱衣路**。 法定代表人祁美文,县长。 一审被告重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人倪尔友，重庆市司法局工作人员。 委托代理人谢强，重庆市司法局工作人员。 张家华因诉重庆市奉节县人民政府（以下简称奉节县政府）土地性质行政确认、重庆市人民政府（以下简称重庆市政府）行政复议决定一案，不服重庆市第二中级人民法院（2019）渝02行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2004年4月22日，奉节县政府向张家华颁发（2004）N0.0002248号小城（集）镇建设用地许可证，许可张家华征用奉节县鱼复试验区白帝小城（集）镇规划区的集体土地130㎡作为经营项目建设用地，用地地址为白帝村4社。张家华遂在鱼复试验区白帝村（现夔门街道瞿塘峡社区）2社使用集体土地87.44㎡建成房屋一栋，并于2005年8月15日取得奉节房地证2005字第X号房地产权证，证上载明：权利人为张家华；坐落为奉节县鱼复试验区白帝村2社；土地使用权类型为划拨；土地使用权面积为87.44㎡、房屋建筑面积为307.25㎡。 2011年10月31日，重庆市政府作出渝府地〔2011〕1245号《关于奉节县建设白帝诗城旅游开发项目农用地转用和土地征收的批复》，同意奉节县将白帝镇白帝村2、3、4、5社的集体农用地连同集体未利用地转为建设用地并予以征收，以及另征收集体建设用地，共计批准建设用地15.9141公顷。张家华上述所建房屋使用的土地处于上述批复批准征地范围内。 2018年11月2日，奉节县政府作出奉节府裁〔2018〕60号《关于夔门街道办事处瞿塘峡社区2社张家华建房用地性质的通知》，查明上述事实，认为依照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，自1999年1月1日起，征收土地由国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，县级人民政府无权批准农用地转用和征收。张家华位于夔门街道瞿塘峡社区2社的房屋所使用的土地，在2011年经重庆市政府渝府地〔2011〕1245号批复批准后才被征收。遂根据《土地管理法》第四十四条、第四十五条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条的规定，认定张家华在奉节县夔门街道瞿塘峡社区2社（原鱼复试验区白帝村2社）的房屋所使用的土地为农民集体所有。张家华不服，于2018年12月17日向重庆市政府申请行政复议。该府受理后，因存在《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项规定的情形，于2019年2月1日决定中止行政复议，后于2019年4月26日恢复行政复议并作出渝府复〔2018〕969号行政复议决定，维持了奉节县政府奉节府裁〔2018〕60号通知。 张家华不服起诉至法院，请求确认奉节县政府作出的奉节府裁〔2018〕60号《关于夔门街道办事处瞿塘峡社区2社张家华建房用地性质的通知》（以下简称奉节府裁〔2018〕60号通知）违法并予以撤销；撤销重庆市政府作出的渝府复〔2018〕969号行政复议决定。 一审法院认为，《土地管理法》第十一条第一款规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。故奉节县政府具有确定土地所有权和使用权性质的法定职权。 奉节县政府作出奉节府裁〔2018〕60号通知，确认张家华在奉节县夔门街道瞿塘峡社区（原鱼复试验区白帝村）2社的房屋所使用的土地为农民集体所有，张家华对此不服提起诉讼，具有原告主体资格。奉节县政府为本案适格被告。 本案争议焦点为张家华在夔门街道瞿塘峡社区（原鱼复试验区白帝村）2社的房屋所使用的土地是属于国家所有土地还是属于农民集体所有土地。就如何确定该土地所有权性质，取决于两个方面，一是该土地本是国有土地还是农民集体所有土地；二是该土地是否经历了土地所有权性质的转变。首先，关于该土地原始所有权性质问题。奉节县政府举示的证据表明，涉案土地位于夔门街道瞿塘峡社区（原鱼复试验区白帝村）2社，本属农民集体所有土地，并非国有土地；其次，对于该土地是否依法转为了国有土地问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二条就属于全民所有即国家所有土地予以了列举，如城市市区的土地；农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；国家依法征收的土地；依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。依据该规定，农民集体所有土地只有经过依法征收或者农民集体经济组织全部成员转为城镇居民等法定条件满足以后才能转为国有土地。本案中，在重庆市政府2011年10月31日作出渝府地〔2011〕1245号征地批复以前，涉案土地既未被依法征收，也未具备集体土地转为国有土地的其他法定条件。且，张家华亦未能举示证据证明涉案土地在此之前已转为国有土地或者具备集体土地转为国有土地的法定条件。故涉案土地并未经历土地所有权性质的转变，属于农民集体所有土地。 张家华称奉节县政府2004年向其颁发的建设用地许可证，已许可其征用集体土地130㎡，这表明其上述所建房屋使用的土地经过了征收，已属于国有性质土地。对此认为，1998年8月29日修订的《土地管理法》于1999年1月1日起实施。该法第四十五条中明确规定，基本农田、基本农田以外的超过35公顷的耕地和超过70公顷的其他土地的征用，都要经过国务院批准。除前述三项由国务院批准的土地以外，其他土地的征用都由省级政府批准，并报国务院备案。据此，即是自1999年1月1日起对集体土地实施征收只有国务院或省、自治区、直辖市人民政府才有权予以批准，而奉节县政府无权批准征收。且依据该法第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。因此，虽张家华于2004年取得的建设用地许可证上载明征用集体土地、于2005年取得的房地产权证中载明土地使用权类型为划拨的内容，但从本案证据知，张家华建房所占土地并无重庆市政府批准征收土地的批文，以及农用地转用审批手续。即是讲，张家华建房所占土地在2011年10月31日重庆市政府作出渝府地〔2011〕1245号批复之前，未按照《土地管理法》的规定进行征收。张家华建房所占土地的性质仍是农民集体所有的土地，其土地性质并未发生变化。县政府现确认张家华建房所占土地为农民集体所有并无不当。 张家华对奉节县政府奉节府裁〔2018〕60号通知不服，向重庆市政府申请行政复议。该府受理后，在复议期间，因出现需中止复议情形，遂按规定中止了行政复议。后于2019年4月26日恢复行政复议并作出渝府复〔2018〕969号行政复议决定，维持县政府奉节府裁〔2018〕60号通知。该复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。 综上，奉节县政府作出的奉节府裁〔2018〕60号通知、重庆市政府作出的渝府复〔2018〕969号行政复议决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。张家华起诉理由不成立，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张家华的诉讼请求。案件受理费50元，由张家华负担。 张家华不服一审判决上诉称，1.张家华位于奉节县宝塔坪鱼复试验区白帝村的土地属于划拨的国有土地，具有合法的审批手续并取得了正式的房地产权证；2.奉节县政府对张家华合法的商服用地认定为集体土地不具有合法性；3.张家华系三峡移民，根据《长江三峡工程建设移民条例》第十一条的规定，三峡工程建设用地按照批准的规划，一次审批，分期划拨，并依法办理土地权属变更登记手续；4.张家华使用的土地性质已经行政机关合法确认为国有土地，具有拘束力和确定力，同时对张家华具有信赖保护利益。请求二审法院依法改判。 奉节县政府未向本院提交书面答辩意见。 重庆市政府向本院提交书面答辩意见称，1.渝府复〔2018〕969号行政复议决定主体适格；2.渝府复〔2018〕969号行政复议决定程序合法；3.渝府复〔2018〕969号行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉。 奉节县政府在法定期限内向一审法院举示以下证据和依据：1.（2004）N0.0002248号小城（集）镇建设用地许可证；2.重庆市政府渝府地〔2011〕1245号批复；3.奉节县白帝诗城建设项目勘测定界图；4.重庆市政府渝府地〔2011〕1245号批复的征地红线与张家华房屋的位置关系图；5.奉节县政府奉节府裁〔2018〕60号通知；6.《土地管理法》第十一条第一款、第四十三条第一款、第四十四第一款、《土地管理法实施条例》第二条、《确定土地所有权和使用权若干规定》第二条第一款。 张家华对上述证据、依据质证认为，对证据本身真实性无异议，但认为达不到奉节县政府的证明目的。 重庆市政府对上述证据、依据无异议。 重庆市政府在法定期限内向一审法院举示以下证据：1.行政复议申请书；2.行政复议答复通知书；3.行政复议中止通知书；4.恢复行政复议审理通知书；5.行政复议决定书。重庆市政府以上述证据证明其答辩理由成立。张家华对上述证据质证认为，对证据本身真实性无异议，关联性无异议，但对证明目的有异议。 奉节县政府对上述证据无异议。 张家华在法定期限内向一审法院举示以下证据和依据：1.（2004）N0.0002248号小城（集）镇建设用地许可证；2.《土地管理法实施条例》第二十三条第二款；3.《重庆市实施＜长江三峡工程建设移民条例＞办法》第二条、第二十一条；4.《长江三峡工程建设移民条例》第十一条；5.房地产权证。 奉节县政府、重庆市政府对上述证据质证认为，对证据本身的真实性无异议，但对其证明目的有异议。 一审法院对上述经质证的证据认证认为，奉节县政府、重庆市政府举示的证据及张家华举示1、5号证据本身具有真实性，来源合法，与本案具有关联性，可以作为本案证据使用；张家华举示的2-4号证据，与本案不具有关联性，不予采信。 前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。 本院认为，本案的争议焦点是案涉土地是否经历了由农村集体土地所有向国家所有性质的转变。《土地管理法实施条例》第二条就属于全民所有即国家所有土地予以了列举，如城市市区的土地；农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；国家依法征收的土地；依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。依据该规定，农民集体所有土地只有经过依法征收或者农民集体经济组织全部成员转为城镇居民等法定条件满足以后才能转为国有土地。又依据1999年1月1日起实施的《土地管理法》第四十五条规定，基本农田、基本农田以外的超过35公顷的耕地和超过70公顷的其他土地的征用，都要经过国务院批准。除前述三项由国务院批准的土地以外，其他土地的征用都由省级政府批准，并报国务院备案。据此，奉节县政府无权批准征收农民集体所有土地。本案中，张家华建房所占土地并无重庆市政府批准征收土地的批文，以及农用地转用审批手续。即是讲，张家华建房所占土地在2011年10月31日重庆市政府作出渝府地〔2011〕1245号批复之前，未按照《土地管理法》的规定进行征收。张家华建房所占土地的性质仍是农民集体所有的土地，其土地性质并未发生变化。奉节县政府现确认张家华建房所占土地为农民集体所有并无不当。 张家华对奉节县政府奉节府裁〔2018〕60号通知不服，向重庆市政府申请行政复议。该府受理后，在复议期间，因出现需中止复议情形，遂按规定中止了行政复议。后于2019年4月26日恢复行政复议并作出渝府复〔2018〕969号行政复议决定，维持奉节县政府奉节府裁〔2018〕60号通知。该复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。 张家华提出根据《重庆市土地管理法实施细则》第三十一条的规定，县级人民政府有权批准0.5公顷以下的建设项目的上诉理由。因该条款的适用条件是农村集体经济组织实施建设项目，而非农村集体经济组织成员个人实施建设项目，且该条款亦未规定县级人民政府有权批准征收一定范围的农村集体所有土地，实现土地所有权性质的转变。所以张家华提出的该上述理由不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。张家华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由张家华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴永铭 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 许 鹏 二〇二〇年六月四日 法官助理 罗华国 书 记 员 熊安琪