山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行申69号再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨某，现住忻州市忻府区。委托诉讼代理人张某1，住忻州市忻府区，系杨某之子。被申请人（一审被告、二审被上诉人）忻州市忻府区房屋征收服务中心。法定代表人张某2。委托诉讼代理人刘某，山西云中律师事务所律师。杨某因诉忻州市忻府区房屋征收服务中心行政协议一案，不服山西省忻州市中级人民法院（2019）晋09行终61号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，现已审查终结。杨某申请再审称，一、原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的。被申请人不具有签订案涉《征迁协议书》的主体资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及忻州市人民政府的征收通告，被申请人只有在房屋征收决定作出后实施房屋征收行为过程中才具有相应的职权，但本案的基本事实是涉案房屋根本就不在征收决定或征收通告的范围之内。申请人曾经向被申请人申请信息公开要求公开征收申请人房屋的征收决定，被申请人仅向申请人提供了一份《关于2017道路工程建设工程涉及土地建（构）筑物及附着物的通告》，经申请人反复查阅，该征收范围并不包括申请人房屋所属地块，申请人不属于征收的对象，被申请人无权对征收范围之外的房屋签署征收补偿协议。因此，被申请人不具有涉案协议的签约主体资格。二、原判决、裁定适用法律、法规确有错误。双方签订的征迁协议书，存在重大且明显的违法情形。一是征迁协议书因欠缺合同成立的必要条件，依法不能成立，不成立的协议自然无效。合同成立的根本标志在于，合同当事人就合同的主要条款达成合意，合同主要条款是指根据特定合同性质所应具备的条款，如果缺少这些条款合同是不能成立的。本案所涉征拆协议书，其主要内容是关于房屋征收与补偿的内容，因此合同的主要条款内容显然应是征收补偿标准的确定问题。但涉案协议书无法确定具体征收补偿标准。另外，涉案补偿协议的签订没有任何事实依据。行政机关通过与被征收人协商一致的方式实现对房屋的征收，其相应征收补偿协议订立和履行，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律规范。行政机关明确将评估报告作为协议补偿依据的，评估报告应当依法作出。当出现评估机构选定未经协商、评估报告未送达被征收人、评估结论未依法作出等情形时，评估报告不能作为补偿协议的依据，补偿协议应视为没有事实依据。相对人在“空白协议”上签字，但补偿协议事后填补的主要条款不是双方协商确定的补偿项目、金额等内容的，因缺乏意思表示一致的要件，补偿协议应属无效。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。据此，行政机关在与被征收人签订补偿协议时，作为被征收人核心利益的补偿内容必须在协议中予以确认，如果被征收人选择货币补偿的，应当在协议中明确补偿项目的补偿明细以及补偿的总金额。本案中，涉案征迁协议未将商定的补偿项目、金额写入协议中，而是直接要求在空白协议上签字认可，违反了前述规定。涉案协议的签订使申请人的补偿利益处于一种悬而未定的状态，违反协商一致的基本原则。故应当认定被诉协议内容未经双方协商一致，不能体现申请人的真实意思表示。二是即便合同成立，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，也因违反国家法律规定而归于无效。本案中，申请人所属房屋上并不存在依法作出的房屋征收决定，且在同一个征收通告行为中既包括征收国有土地又征收集体土地，违反法律规定，应确认其征收行为违法。被申请人未依法制定补偿方案、未依法委托评估机构。综上，被申请人在未作出征收决定、征收通告违法的情况下，其签订征收协议的行为严重违反法律，应当予以撤销。三是该协议属于以合法形式掩盖非法目的的合同。被申请人在实际上未作出征收决定、未将申请人房屋纳入征收范围的情况下，以胁迫、欺诈、误导方式签订涉案征收拆迁协议，属于用征收协议的表面合法形式掩盖非法征收的违法事实，应当确认无效。四是协议履行中存在显失公平的情形，侵害申请人合法权益。补偿标准明显低于市场价值。因被申请人与申请人所签协议并无具体补偿内容，根据被申请人庭审中提供的评估表显示，对申请人合法拥有的123.66多平米房屋加上所有的装修及附属物补偿后，总的补偿款仅为21多万元，折合每平方房屋是1700多元，而申请人周围商品房价格已经达到5000元左右一个平方米。被申请人计算的标准仅为实际市场标准的34%，显然属于显示公平的情形。征迁协议中未对申请人合法拥有的空院进行补偿，属于遗漏重大补偿项目。根据申请人的证据及被申请人提供的确认表，可以看出申请人宅院除了123平米的房屋之外，另有180平米的国有土地使用权，被申请人未对申请人的空院部分进行补偿。根据《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（[2012]行他字第16号）规定，国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。但被申请人未对该部分空院做出任何补偿，严重侵害申请人合法权益。综上所述，再审申请人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项的规定，请求山西省高级人民法院对本案进行再审并依法改判，以维护再审申请人的合法权益。本院认为，再审申请人一审的诉讼请求是要求确认其与忻州市忻府区房屋征收服务中心签订的《征迁协议书》无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，涉案协议属于可诉的行政协议。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性；又是一种合同，体现合同制度的一般特征。对于行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。行政协议作为一类特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。即依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条的规定进行严格判定。脱离行政协议的行政行为属性，单纯援用民事法律合同无效事由条款否认行政行为的效力，动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，又悖于协议订立之初的目的实现，也不利于协议相对人信赖利益的保护。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”忻州市人民政府在《关于2017年道路建设工程涉及土地、建（构）筑物及附着物征收的通告》中确定，征收实施主体为忻州市忻府区房屋征收服务中心。根据《忻州市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》第三条的规定，忻州市住建局是忻州市国有土地上房屋征收主管部门，忻州市忻府区房屋征收服务中心作为其下属事业单位，具备签订涉案协议的行政主体资格。另外，忻州市人民政府《关于2017年道路建设工程涉及土地、建（构）筑物及附着物征收的通告》在补偿办法中载明了补偿标准和补偿依据，本案不存在没有依据等重大且明显违法的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回杨某的再审申请。审判长 刘 群审判员 耿转成审判员 李克恭二○二○年六月二十九日法官助理 郭 伟书记员 李慧珍