山东省菏泽市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁17行终190号 上诉人（原审原告）王贵申，男，1953年7月29日出生，汉族，农民，住鄄城县。 委托代理人杨庆，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人孟雷，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）鄄城县人民政府，住所地鄄城县南外环与鄄九路交叉口。 法定代表人袁红兵，县长。 委托代理人韩茂丁。 委托代理人范士国。 上诉人王贵申因诉被上诉人鄄城县人民政府行政强制一案，不服东明县人民法院(2019)鲁1728行初78号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告是鄄城县陈王街道办事处信义村村民，在该村拥有合法承包的土地。因实施陈王中小学新校区项目建设，鄄城县人民政府于2018年3月22日发布鄄征公告﹝2018﹞2号拟办理农用地转用并使用土地事项的公告，对拟使用土地的位置、范围、权属、用途、补偿标准、支付方式及其他事项进行了公告。该公告载明由用地单位与所在村委会自主协商签订使用土地协议，确定补偿标准及支付方式。同年7月25日，鄄城县国土资源局发布关于信义村拟使用土地补偿方案，该方案载明土地补偿费于每年公历11月30日前，由陈王街道办事处向信义村予以付清，补偿金额按照小麦当年市场价格结算。王贵申的承包地位于陈王中小学新校区项目建设范围内。2018年8月2日，鄄城县陈王街道办事处信义行政村村民委员会与鄄城县陈王街道办事处签订集体土地使用合同，约定使用信义行政村的土地用于九年制义务学校建设，该项目由鄄城县陈王街道办事处筹措资金并建设，用于发展信义村教育事业，土地由信义行政村无偿提供使用。项目范围内的地上附着物和青苗，按照每亩2000元的标准，由陈王街道办向信义行政村补偿，信义行政村负责兑付给承包权人、地上附着物和青苗的产权人。原告向村委会领取青苗补偿款时被告知建学校用地。2018年8月10日，鄄城县人民政府呈报建设用地申请书等材料，申请将信义村9.8936公顷农用地转为建设用地并办理集体土地使用手续。经菏泽市人民政府审查并逐级呈报，山东省人民政府于2018年11月17日作出鲁政土字﹝2018﹞1263号《关于鄄城县2018年第4批次建设用地的批复》，同意将上述农用地转为建设用地并办理集体土地使用手续。2019年2、3月份，陈王中小学新校区项目在信义村施工建设。原告以被告组织实施的强制毁坏其土地的行为违法为由提起行政诉讼。庭审时，原告主张被告于2018年农历10月份组织实施强制清除其承包地上的麦苗、苹果树并于2019年2月建学校，原告对上述强制行为提起的诉讼。原告为证明自己的主张，提交了承包土地基本情况登记表、山东省人民政府建设用地批件、2018年麦收前的照片一张和2018年秋季玉米地的照片一张。被告称原告领取了青苗款后，自愿向信义村委会交付了土地，不存在行政强制行为。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，具有事实根据系当事人提起行政诉讼须符合的法定起诉条件之一。此即要求公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼时应当承担提供证据证明被诉行政行为存在以及该行为系由被诉行政机关实施的初步举证责任。原告请求确认被告强制清除其承包地上的麦苗、苹果树并建学校的行为违法。原告未提供强制清除麦苗、苹果树的现场照片或者视频，也不能证明被告的工作人员或其委托的人员及其他工作人员在清除现场，故原告提交的证据并不能证明存在强制清除麦苗、苹果树的行为。山东省人民政府于2018年11月17日批准案涉土地转为建设用地，原告为案涉土地上的原承包经营权人，因土地被批准转为建设用地已经丧失对原承包地的承包经营权，原告主张被告于2019年2月占用其承包地建学校没有事实根据。原告称被告未支付土地补偿费、未足额支付青苗补偿费用，不属于本案审查范围，原告可另寻合法途径主张权利。综上，原告的起诉没有事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回原告王贵申的起诉。 上诉人王贵申上诉称,原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原审裁定，并依法确认被上诉人组织实施的强制毁坏上诉人土地的行政行为违法，责令其将上诉人的土地恢复原状。具体理由有：一、被上诉人对上诉人集体土地的征用未依照法定程序进行，未依法给予上诉人征地补偿费，违反法律规定。被上诉人并未依法发布征地公告及补偿安置方案公告，且上诉人也未收到征收土地的补偿费用。被上诉人将地上附着物和青苗补偿费支付给集体经济组织违反法律规定，且被上诉人提交的菏国土资呈[2018]425号《菏泽市国土资源局文件》第3页显示，青苗和附着物按照每亩2000元包干补偿，但实际发到上诉人手中的只有每亩800元。被上诉人在上诉人的土地上修建学校的行为导致上诉人的永久性丧失土地使用权，实质就是一种征收土地行为，应当依法对上诉人进行征地补偿。二、被上诉人作为法定征收主体，具有依法组织实施征地的法定职责，应当承担违法占地的法律责任。被上诉人主张并未参与占地行为明显与事实不符，涉案土地征地报批的上报单位以及实施征收主体均为被上诉人，被上诉人是依法承担法律责任的适格主体。三、原审法院认定上诉人主张的事实根据不足，不符合起诉条件属于事实认定不清。上诉人立案时提交了包括被上诉人强制清除麦苗、苹果树的现场照片等书面证据材料，在庭后也向原审法院提交了相关的证据材料；原审庭审中，上诉人主张承包地被占用建设学校的事实，上诉人与被上诉人均予以承认；上诉人在原审庭审中提供的被上诉人强占承包地的照片的时间是2019年3月份，而非原审法院认定的2018年麦收前和2018年秋季玉米地的照片。四、被上诉人强制毁坏上诉人的土地的行为违反法律的强制性规定。《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”首先，上诉人未签订征地补偿协议且上诉人提起的涉案征地复议程序仍在进行中，上诉人的涉案土地权益依法应受法律保护。其次，上诉人既未违反土地管理法律法规的规定，也不存在阻挠国家建设的行为，被上诉人不能强制征占上诉人涉案土地，并且被上诉人也不是法律规定的行使强制执行权的主体，被上诉人组织强制毁坏上诉人集体土地的行政行为明显违法。 被上诉人鄄城县人民政府答辩称，被上诉人不是涉案行政强制行为的实施机关，仅是根据鄄城县陈王街道办事处及相关部门的申请履行农用地转建设用地的呈报手续。被上诉人自己未组织实施、也未授权或委托任何单位和个人实施涉案行政强制行为。经调查发现，涉案强制行为系由鄄城县陈王街道办事处组织实施。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 二审期间，被上诉人提交了由鄄城县陈王街道办事处出具的情况说明一份，证明涉案土地行政强制行为系由鄄城县陈王街道办事处组织实施，鄄城县人民政府不是被诉行政强制行为的实施主体。上诉人对部分内容的真实性、合法性不予认可，认为被上诉人作为涉案土地的法定征收（征用）主体，也是九年义务制学校建设用地使用权的批准主体，在法律上和事实上是本案强制行为的组织实施主体。经审查，该份证据加盖了公章，且有负责人签字，形式合法，且二审调查时鄄城县陈王街道办事处工作人员予以承认，足以认定该单位组织实施了涉案土地强制清除行为，认定为有效证据。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实基本一致。另查明，鄄城县陈王街道办事处为建设九年制义务教育学校，对涉案土地上的附着物和青苗组织实施了清除行为。 本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被上诉人虽然在涉案农用地转建设用地的过程中呈报了申请手续并发布了拟办理农用地转用并使用土地事项的公告，甚至公告中出现了“征收”等词语。但根据涉案建设用地呈报申请书及山东省人民政府的建设用地批件等证据，被上诉人并未实施征收行为，仅是把涉案土地由农地转为建设用地，被上诉人并非法定的组织实施主体，且现有证据也不能证明其对涉案土地实施了强占并对地上附着物和青苗实施了清除行为。鄄城县陈王街道办事处系涉案集体土地使用合同的签订人，九年制义务教育学校建设项目由其筹措资金建设，结合其出具的情况说明，能够认定鄄城县陈王街道办事处对涉案土地上的附着物和青苗组织实施了清除行为。因此，鄄城县人民政府不是本案适格被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，应当裁定驳回起诉。上诉人为维护其合法权益，可依法另行寻求救济。综上，原审裁定驳回起诉结果正确，但理由欠妥，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 焦炜华 审 判 员 姚长河 审 判 员 岳晓艳 二〇二〇年六月二十九日 法官助理 陈士安 书 记 员 赵含含