湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终495号上诉人（原审原告）：汉寿县北拐木竹购销站。住所地：湖南省汉寿县辰阳街道大杨镇社区**。投资人：刘爱清，男，1964年9月19日出生，汉族，住湖南省汉寿县。委托代理人：阳家道，常德经开区善德法律服务所法律工作者。上诉人（原审被告）：汉寿县人民政府。住所地：湖南省汉寿县龙阳街道银水东路**。法定代表人：车世忠，该县县长。委托代理人：刘顺。汉寿县北拐木竹购销站(以下简称北拐购销站)诉汉寿县人民政府(以下简称汉寿县政府)行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省常德市中级人民法院（2019）湘07行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。常德市中级人民法院经审理查明，北拐购销站涉案房屋位于国家蓄洪区，现属汉寿县辰阳街道办事处管辖，该区为单退垸，即退居不退耕。1998年，汉寿县政府根据上级文件精神，对垸内居民进行了集中补偿安置。2012年7月20日，刘爱清、朱云桥、李明富与汉寿县龙阳镇大杨镇社区居委会签订了《场地租赁合同书》。刘爱清等三人租赁汉寿县龙阳镇大杨镇社区居委会三组垃圾处理场填埋面积70.8亩，租赁期限为三十年。经营原材、锯材、板材、木竹制品等销售。北拐购销站成立于2004年10月27日，投资人为刘爱清。住所为湖南省汉寿县辰阳街道大杨镇社区**。刘爱清等三人租赁涉案土地之后，搭建了相关生产场棚，用于锯木加工。汉寿县国土资源局认为其擅自修建木材加工厂，经调查后下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》，经勘测，实际用地1594平方米，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定，构成非法占用土地。并于2013年4月8日对北拐购销站经营者刘爱清作出汉国土资罚字(2013)第5号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，其内容如下：1、限15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建(构)筑物和其他设施，恢复土地原状；2、处罚款人民币23910元。在规定期限内刘爱清未自行拆除，也未对该行政处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼。汉寿县国土资源局于2013年7月22日向汉寿县人民法院申请强制执行。汉寿县人民法院于2013年8月29日作出(2013)汉行执字第37号行政裁定书，裁定：准予强制执行汉国土资罚字(2013)第5号行政处罚决定的第一项处罚内容；限被执行人刘爱清收到裁定书后十五日内自行拆除在非法占用土地上新建的建(构)筑物和其他设施、恢复土地原状。同日，汉寿县国土资源局向汉寿县人民法院写出申请，请求撤回了对刘爱清行政处罚案件强制执行申请书中第二项处罚内容的执行。汉寿县人民法院对于第一项裁定内容一直未予执行，直到案涉房屋2019年5月20日被拆除。北拐购销站经营者刘爱清于2013年元月左右，在涉案土地上修建了办公、生活用房，约250平方米。2014年年底至2015年上半年，北拐购销站经营者刘爱清又在其涉案土地上修建了近二千平方米的厂房。2018年9月17日，汉寿县政府为加快建设具有汉寿特色的蔬菜产业园(原围堤湖蓄洪垸)，对园区内非法违规建筑，启动了“打非拆违”工作。2018年9月30日，汉寿县政府向供电公司发出《关于对我县围堤湖蓄洪垸16家非法企业采取断电措施的函》，主要内容为：为确保围堤湖蓄洪垸安全行洪、生态环境保护及湿地保护试验区建设，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《湿地保护管理规定》、《湖南省洞庭湖蓄湖垸安全与建设管理办法》和2018年9月12日县政府专题调度会议精神，决定对北拐购销站等16家非法企业的建构筑物依法拆除，特恳请贵公司于2018年10月5日起依法对下列16家非法企业(名单附后)采取断电措施，促其终止生产经营活动，搬离蓄洪垸。随后，汉寿县政府组织相关职能部门和单位，对北拐购销站采取了强制断电措施。北拐购销站对汉寿县政府的强制断电措施不服，向本院提起行政诉讼。该院于2019年4月4日作出(2018)湘07行初136号行政判决，判决确认汉寿县政府对北拐购销站采取断电措施违法。北拐购销站不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院于2019年7月16日作出(2019)湘行终953号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年10月4日，汉寿县辰阳街道办事处发布了《汉寿县蔬菜产业园房屋拆除签约第二阶段工作的告知书》，要求未签约的业主尽快签约，北拐购销站未签约，亦未领取奖补款项。2019年4月16日，汉寿县自然资源局对北拐购销站作出汉自然资罚字(2019)第4号行政处罚决定书。其处罚决定：责令退还非法占用的土地，限十五日内自行拆除在非法占用土地上新建的建(构)筑物和其他设施，恢复土地原状。2019年5月20日，汉寿县政府组织相关职能部门对北拐购销站的涉案房屋进行了强制拆除。北拐购销站遂向人民法院提起诉讼，请求：1、判决确认被告于2019年5月20日至5月24日对原告在汉寿县龙阳镇大杨镇社区合法租用的70.8亩土地上的财产(厂房等)采取强拆的行为违法；2、判令被告赔偿原告因本次强拆行为造成的经济损失1124.64万元。3、由被告承担诉讼费用。常德市中级人民法院认为，本案争议的焦点是：一、关于北拐购销站是否具有诉讼主体资格的问题；二、关于汉寿县政府是否系本案适格被告的问题；三、关于汉寿县政府行为是否合法的问题；四、关于损失的赔偿问题。一、关于北拐购销站是否具有诉讼主体资格的问题。原告北拐购销站虽然对涉案土地没有取得合法的土地使用权证，但是，作为其租赁汉寿县龙阳镇大杨镇社区居委会三组垃圾场填埋面积70.8亩的承租人，在其涉案土地上修建相关厂房等建筑，未到相关部门办理相关手续，属于违法建筑。违法建筑不属于合法财产权益，对违法建筑的拆除不会产生国家赔偿，但建筑本身违法并不意味着组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品、设备亦随之变成非法财物，建筑材料及建筑物内的物品、设备属于当事人的合法财产，当事人因违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产。本案中，汉寿县政府的行为涉及了原告北拐购销站的财产权益和经营利益，对原告北拐购销站修建的房屋及添置的设备、房屋装饰和木竹加工等经营活动产生了实际影响。原告北拐购销站与被诉行为有明显的利害关系，其应当具备原告主体资格。二、关于汉寿县政府是否系本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，从北拐购销站提交的相关证据及汉寿县政府自认的情形下来看，2019年5月20日汉寿县政府组织相关职能部门对北拐购销站的房屋、场地、设备等强制清理以及对建筑物的强制拆除。因此，汉寿县政府作为本案被告主体适格。三、关于被告行为是否合法的问题。本案所涉及的行政行为，实际上分为两种行为，一种是汉寿县政府强制清理北拐购销站经营场所的行为。另外一种是汉寿县政府强制拆除建筑物的行为。汉寿县政府未作出任何行政行为，仅以汉寿县自然资源局作出的自然资罚字(2019)第4号行政处罚决定书以及以维护蓄洪垸正常运行和公共利益的需要，就将涉案建筑及相关物品、设备予以强制拆除、清场。《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，“行政强制的设定和实施，应当适当。……”该法第四章对行政机关实施强制行为应当遵循的法定程序作了明确、具体的规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，“行政机关依法作出决定后，当事人在行政决定的期限内不履行义务，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”本案中，汉寿县政府强制拆除、清场北拐购销站经营场所的行为，实际上是责令北拐购销站停产停业并且清理所有设施、物品，具有行政处罚性质。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对于违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。最高人民法院关于行政机关自行强制拆除违法建筑期限问题的答复【(2015)行他字第15号】规定，依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，针对当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，具有行政强制执行权的行政机关应当等待行政诉讼期限届满后，方可依法强制拆除违法的建筑物、构筑物、设施等。但是，汉寿县政府未作出任何行政处罚决定，即使汉寿县政府作出了关于违章建筑的处罚决定，也只是针对违章建筑的所有人，并且拆除违章建筑的决定不能替代对实际经营户物品、设施、人员的清场决定。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制、享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告以书面形式作出……”；第三十六条规定，“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见……”第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定……”程序合法是行政执行的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应当按照相应的法定程序进行。行政强制的对象是违法建筑本身，组成建筑物的可重复利用的建筑装饰装修材料及建筑内的物品、设施，应属于当事人的合法财产。对违法建筑物进行拆除前，应给予适当时间以搬离动产；对于建筑物内仍未搬离的物品、设施，行政机关应当采取公证、见证等方式，对所有物品、设施逐一核对清点登记分类造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。行政机关对违法建筑实施强制拆除时，手段、方式必须科学适中，不得以野蛮的方式进行。从以上法律规定及阐述中，可以看出，汉寿县政府在本案中，并没有告知当事人相关权利等，且还在汉寿县自然资源局告知复议与起诉权期限未满之时就将涉案建筑物及其他设施予以拆除、清场。因此，汉寿县政府行为不符合《中华人民共和国行政强制法》的上述有关规定。综上，汉寿县政府行政强制行为程序不当，法律依据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，应确认汉寿县政府针对北拐购销站经营场所的行政强制行为违法。四、关于损失的赔偿问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿的案件中，北拐购销站应当对行政行为造成的损害提供证据。因汉寿县政府的原因导致原告无法举证的，由汉寿县政府承担举证的责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织财产权的，受害人有取得赔偿的权利。行政机关及其工作人员在行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。据此，公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提。本案中，汉寿县政府对北拐购销站采取强制措施的行为损害了北拐购销站的权利。汉寿县政府作为赔偿义务机关应当对北拐购销站受到的直接损失进行赔偿。参照常德市国土资源局、常德市规划局、常德市城市管理行政执法局《关于市城市规划区内征地拆迁中建(构)筑物的处理意见》，1998年元月1日至2007年8月1日前，被拆迁户不符合当时建房资格修建的房屋，未经处罚的，按80%予以补偿。由此可见，即使是违章建筑，也应考虑其修建的年代，予以适当合理补偿。本案中，尽管不宜直接适用上述处理意见，但该涉案地块于2013年至2015年就由北拐购销站租赁后开办木竹购销站。故汉寿县政府在未区分建筑物形成年代，未给予任何补偿的情况下拆除全部涉案建筑明显不合理。本案中，汉寿县政府在强制拆除涉案建筑过程中，本应依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已对涉案建筑中的合法财产予以清空并妥善处理。但汉寿县政府未予采取任何相关措施表明其在强制拆除过程中向北拐购销站的工作人员进行过。此外，房屋的合法性不因房屋被拆除而无法举证，故涉案房屋是否合法的举证责任仍在于北拐购销站，而北拐购销站并未就其房屋的合法性举出相应证据。对于庭审中所举的损失证据系在案发前两年左右向相关金融部门贷款时由相关评估机构作出，对其评估结果是否予以采信的问题，因双方分歧意见比较大，且其评估报告含盖的内容复杂，未予将合法的建筑、非法的建筑材料分晰明了，对其评估报告中的相关财产损失内容不予采信。但由于汉寿县政府的违法强制拆除，北拐购销站仅能提供相关现场照片及财产损失清单，已算业已穷尽举证手段以证明其损失存在。虽然其对于动产损失的具体数额无法举证，基于公平原则，对于案涉动产损失及赔偿数额的确定，应适用举证责任倒置，即由汉寿县政府承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。汉寿县政府向该院提交的由湖南德源资产评估有限责任公司作出的“刘爱清房屋资产评估报告书”(湘德源评报字第11号)，系汉寿县政府单方请来评估的，虽然湖南德源资产评估有限责任公司具有评估资质，但在该公司评估前北拐购销站负责人刘爱清未对钢结构厂房和砖木混生活用房及其他设施签字认可，相关评估报告也未送达给刘爱清。刘爱清对该评估报告不予认可。现本案房屋已被拆除，无法重新评估。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第47条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外，负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德、运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”由于各方当事人均未能进一步提供相关证据证明各自主张，本案赔偿金额只能酌定。结合当事人各方的主张、在案证据和调解情况等，本案酌情汉寿县政府赔偿北拐购销站200万元。综上所述，汉寿县政府强制拆除涉案建筑的行为违法，给北拐购销站造成的财产损失，依法应予赔偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、第七十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条之规定，判决一、确认被告汉寿县人民政府强制拆除原告汉寿县北拐木竹购销站在汉寿县龙阳镇大杨社区租用的70.8亩土地上的财产(厂房等)的行为违法；二、被告汉寿县人民政府自本判决生效之日起30日内赔偿原告汉寿县北拐木竹购销站财产损失200万元；三、驳回汉寿县北拐木竹购销站的其他诉讼请求。案件受理费50元，由汉寿县人民政府负担。北拐购销站和汉寿县政府均不服原审判决，向本院提起上诉。北拐购销站上诉并答辩称:一、上诉人提交了损失1124.64万元的证据，一审不予采信是错误的。北拐购销站也提交了被强拆资产的估价报告，一审应当根据双方提供评估报告的证明力的大小，对其中证明力较大的报告予以确认，而不是在离开双方提供评估报告的情况下由法官随意作价。二、一审以各方当事人均未进一步提供相关证据证明各自主张的理由是错误的。三、酌定赔偿财产损失200万元无事实和法律依据。故请求：改判由被上诉人赔偿财产损失1124.64万元。汉寿县政府上诉并答辩称：一、上诉人拆除涉案违法建构筑物有事实和法律依据。涉案违法建筑位于蓄滞洪区，北拐购销站在蓄滞洪区修建厂房，汉寿县自然资源局两次下达处罚决定书并送达被上诉人。二、一审判决汉寿县政府赔偿北拐购销站200万元无法律依据。只有合法权益受到损失时，才有取得国家赔偿的权利。一审对湖南德源资产评估有限责任公司作出的资产评估报告书不予认定缺乏合理依据。一审在不剔除汉寿县人民法院组织拆除的1594平方米违法建筑的基础上也只能认定为1419741元，判决赔偿北拐购销站财产损失200万元无依据。故请求：撤销一审判决并依法改判。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第四十四条之规定，当事人依法享有的陈述权和申辩权，对违法的建筑物、设施等需要强制拆除的，由行政机关公告限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关始可以依法强制拆除。本案中，汉寿县人民政府在行政复议期间和法定起诉期限未满就将涉案厂房及其他设施进行强制拆除，该强制拆除行为违反法定程序。汉寿县政府提交的湖南德源资产评估有限责任公司作出的“刘爱清房屋资产评估报告书”(湘德源评报字第11号)，因汉寿县政府系单方委托，一审对其提交的评估报告不予认可的结论并无不当。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任……。”行政机关在行政强制前，应依法对屋内物品登记保全，制作物品清单。若行政机关违反法定程序及采取的手段、方式不适当，导致建筑材料及建筑内的物品受到明显不合理、过度毁损的，应当根据建筑材料及建筑内的物品的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。一审综合考虑当事人各方的主张、在案证据和调解情况等，酌情汉寿县政府赔偿北拐购销站200万元并无不妥。汉寿县政府认为汉寿县人民法院组织拆除了北拐购销站的1594平方米违法建筑的主张没有事实依据，本院不予支持。综上，汉寿县政府对北拐购销站的强制拆除行为违法，违法强拆造成的损害应当予以赔偿。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人汉寿县人民政府负担。审判长  曾昊锋审判员  赫荣生审判员  张少波二〇二〇年六月二十二日法官助理刘柯岑书记员杨柳