广东省深圳市盐田区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤0308行初2962号 原告深圳亚钢工贸有限公司，住所地广东省深圳市龙岗区平湖街道富安大道**，统一社会信用代码91440300741246673E。 法定代表人李映洲，该公司董事长。 委托代理人曹中海，北京德恒（深圳）律师事务所律师。 委托代理人李龙，北京市东元（深圳）律师事务所律师。 被告深圳市规划和自然资源局龙岗管理局，，住所地广东省深圳市龙岗区龙城街道中心城建设大厦统一社会信用代码114403000075433748。 法定代表人严震宇，该局局长。 委托代理人郑远玲，该局工作人员。 委托代理人周书涛，广东鼎方律师事务所律师。 原告深圳亚钢工贸有限公司不服被告深圳市规划和自然资源局龙岗管理局行政复函，于2019年10月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月16日立案后，依法组成合议庭，于2020年3月26日公开开庭审理了本案。原告委托代理人曹中海、李龙，被告委托代理人郑远玲、被告原委托代理人邓青到庭参加诉讼，后被告撤销对邓青的授权委托。经广东省高级人民法院批准，本案依法延长审理期限六个月，本案现已审理终结。 原告诉称，原告于2007年6月29日与深圳市国土资源和房产管理局签订深地合字(2007)5063号《深圳市土地使用权出让合同书》（以下简称5063号出让合同），合法受让位于深圳市龙岗区平湖街道的G04219-0061号宗地土地使用权并依法办理了不动产登记手续。原深圳市规划和国土资源委员会于2014年7月1日召开2014年第9次主任办公会议并作出《市规划国土委2014年第9次主任办公会议纪要》（以下简称9号会议纪要），会议议定：“对已出让工业用地二级类功能之间的调整(特别是仓储用地W1调整为物流用地W0、普通工业用地M1调整为新型产业用地M0)不属于土地用途变更，直接按照调整后的规划设计要点完善用地手续，并根据下述规则确定年期和计收地价……新型产业用地和物流用地的建筑物转让按照《深圳市工业楼宇转让管理办法（试行）》（深府办〔2013〕3号）相关规定处理”。后经原告申请，规划与土地管理部门对涉案地块用地性质和规划条件予以调整。2015年7月10日，原告与被告签订《深地合字(2007)5063号〈深圳市土地使用权出让合同书〉补充协议（补2)》（以下简称出让合同补充协议二），协议约定G04219-0061号宗地调整后土地面积为19956.03平方米，宗地号变更为G04219-0067,土地用途调整为物流用地，并需另行补繳地价人民币92279005元（以下币种均为人民币）。原告依照出让合同补充协议二约定补繳了该补充协议约定的全部地价。原告作为单一企业投资主体，在涉案地块上建设了亚钢工贸大楼1栋、2栋、3栋，并办理了不动产登记。鉴于亚钢工贸大楼原告自用确有富余，涉案建筑符合上述会议纪要及《深圳市工业楼宇转让管理办法(试行）》（以下简称工业楼宇转让办法）第四条第（六）规定的可以分割转让的情形，原告于2019年8月27日向被告提交《关于办理平湖街道辖区“亚钢工贸大楼”产权分割登记的申请》以及包括上述土地出让合同、补充协议、工业楼宇转让办法、会议纪要等在内的申请资料，请求被告与原告另行签订《土地使用权出让合同》变更补充协议，并对亚钢工贸大楼进行产权分割登记。但被告于2019年9月5日作出深规划资源龙岗函[2019]1232号《市规划和自然资源局龙岗管理局关于G04219-0067号宗地分割转让问题的复函》（以下简称1232号复函），函复原告如下内容，2007年6月29日，原告经5063号出让合同受让取得G04219-0061号宗地土地使用权（后经该合同补2协议变更宗地号为G04219-0067)，合同附加条款约定：根据市政府四届五十一次常务会议纪要规定，本合同用地不得转让、出租；若乙方未按批准的工业项目使用，甲方有权收回土地使用权。综上，请原告严格履行5063号出让合同及其补充协议相关约定。该复函实质上拒绝了原告的申请，侵犯原告合法权益。1.涉案建筑符合市政府规范性文件规定可予分割转让的法定情形，原告基于该规定享有的合法权益依法应予以维护，被告所做1232号复函违反法律规定，依法应予以撤销。工业楼宇转让办法第四条第二款规定：“用地批准文件或土地使用权出让合同约定不得分割转让或未明确可以分割转让的工业楼宇，不得分割转让，但具有下列情形之一的可分割转让：（一）……（六）单一企业投资建设的专业产业园区内的工业楼宇，企业自用确有富余，其自用建筑面积比例不低于总建筑面积50%的，非自用部分可以分割转让。”上述规定明确规定即使土地出让合同明确约定不得分割转让，但符合规定情形的工业楼宇仍可以分割转让。上述规定一方面是对符合规定情形下土地使用权人享有的分割转让其富余工业楼宇的权利的授予，另一方面也是对作为土地出让方的土地管理部门对应义务的设定。对于上述规定，作为出让方的土地管理部门和作为受让方的土地使用权人均应一体遵行，不得作出违反上述规定的行为。根据在案证据显示，本案原告作为单一企业投资建设亚钢工贸大楼1、2、3栋工业楼宇，同时该建设项目系集建设研发、展示、总部办公、物流电子运营及电子商务为一体的综合物流项目，符合上述办法规定的分割转让条件，且原告已经依法向被告提出另行签订《土地使用权出让合同》变更补充协议，并对亚钢工贸大楼进行产权分割登记的申请，被告依法应对原告的申请依照上述规定予以审查并在符合上述规定情况下予以准许。但本案被告并未依照上述规定对原告的申请予以审查并依照上述规定作出是否予以准许的决定，而是在重述土地出让合同有关合同用地不得转让、出租的约定内容基础上要求原告严格履行原出让合同及其补充协议相关约定，实质上对原告的申请不予准许，违反了深圳市政府规范性文件的明确规定，侵害了原告依照上述规定享有的合法权益，涉案复函依法应予以撤销。2.上级行政主管部门已就物流用地建筑物转让事项形成会议纪要并予以贯彻执行，该会议纪要作为执行上位规范的行政政策具有拘束下级行政主管部门的法律效力，被告所做涉案复函，违反上级行政主管部门作出的合法的行政政策，明显违法。基于前述，对于物流用地建筑物转让事宜，9号会议纪要明确规定：新型产业用地和物流用地的建筑物转让按照工业楼宇转让办法相关规定处理。涉案地块用地性质已于2015年7月由仓储用地调整为物流用地，依据9号会议纪要的规定可以按照工业楼宇转让办法相关规定进行分割转让。被告作为下级行政主管部门，无视上级行政主管部门已就同一事项形成的行政政策，直接作出与上级行政政策相违背的涉案复函，明显违法。此外，被告所做涉案复函严重侵害了政府部门的公信力以及原告基于该行政政策对于土地管理部门所形成的合理信赖，属于严重的违法行为。3.被告已为与涉案建筑属于同样情形的物流用地上的建筑分割转让事宜办理了常规的土地出让合同变更事项，被告仅对原告提出的变更申请作出实质内容为拒绝办理的涉案复函，违背其自身形成的行政惯例，对原告合法权益构成严重侵害。基于工业楼宇转让办法相关规定以及9号会议纪要，被告作为土地管理部门已经为与涉案建筑属于同样情形的物流用地上的建筑分割转让事宜办理了常规土地出让合同变更事项。如被告曾于2014年12月与和原告属于同样情形的深圳康利置地有限公司（以下简称康利公司）签订土地使用权出让合同补充协议，合同约定该出让合同项下物流用地上建筑物转让参照工业楼宇转让办法相关规定处理。被告置其自身形成的行政惯例于不顾，对属于同样情形的原告申请作出涉案复函，不予准许分割转让，且不能提出符合法律规定的理由，明显违法，对原告的合法权益构成了严重侵害。4.被告所做涉案复函严重侵害了原告的合法权益以及行政相对人对于行政主管部门的合理信赖，依法应判令被告依照工业楼宇转让管理办法相关规定准许原告的申请。工业楼宇转让办法以及9号会议纪要之所以规定符合规定情形下工业楼宇可以分割转让，其规定初衷是规范我市工业楼宇转让，推进市场配置产业空间资源，促进产业空间资源有序流转，实现产业转型升级。对于自用之外尚有富余的工业楼宇依法应尊重土地使用权人依法享有的独立经营和处分权利，以促进产业空间资源的有效配置，最大限度维护土地使用权人合法权益。本案原告在办理调整涉案地块用途手续时，行政主管部门委托规土委的评估中心按市场地价进行了评估，双方签订补充协议前，原告按照被告的要求补缴了高达人民币92279005元的巨额地价，涉案地块上的建筑物实际上已转变为市场商品房，依法可以分割转让并市场流通。原告付出巨大代价申请调整土地用途为物流用地的目的在于依照工业楼宇转让办法以及9号会议纪要规定予以分割转让实现土地增值收益。同时，涉案建筑在原告自用之外尚有大量富余建筑面积空置，如不能有效利用并获取收益，也造成极大的资源浪费。因此，无论是从法律法规和政策规定，还是依照社会常识、常理，均应允许原告从自身利益考虑分割转让富余建筑，以实现资源最大限度利用并提高企业收益。特别是在当前企业经营存在困难情况下，更应该允许企业通过合法途径提升企业经营效益。原告诉请：1.判决撤销被告于2019年9月5日作出的1232号复函；2.判令被告与原告签订涉案G04219-0067号宗地《土地使用权出让合同》变更补充协议，明确涉案亚钢工贸大楼可以分割转让，并对亚钢工贸大楼进行产权分割登记；3.判令被告承担本案全部诉讼费。庭审中原告进一步明确前述诉请如下：1.判决撤销被告于2019年9月5日作出的1232号复函；2、判令被告依照工业楼宇转让办法第四条第二款第（六）项之规定与原告签订涉案G04219-0067号宗地《土地使用权出让合同》补充协议；3、判令被告批准原告对涉案亚钢工贸大楼进行分割转让；4、判令被告对亚钢工贸大楼进行产权分割登记；5、判令被告承担本案全部诉讼费。 原告庭前向本院提交证据如下：1.5063号出让合同书；2.5063号出让合同书补充协议（补1）、（补2）、（补3）、（补4）；3.付清地价款证明（2007年）、（2011年）、（2015年）；4.不动产权证书（国有建设用地使用权）；5.不动产权证书（亚钢工贸大楼1、2、3栋）；6.重大项目认定证书及重大项目计划表（2015年）；7.《市规划国土委2014年第9次主任办公会议纪要》；8.《关于办理平湖街道辖区“亚钢工贸大楼”产权分割登记的申请》及相应的申请资料。9.业务受理回执单；10.1232号复函；11.康利置业土地出让合同补充协议4；庭审过程中原告提交证据如下：12.深圳市龙岗区2016年度-2019年度的重大项目认定证书（4份）；13.深圳市人民政府关于公布有效规范性文件目录（1979-2015年）的通知。 被告辩称，1.被告作出复函所依据的事实清楚、证据充分、程序合法，内容适当。（1）涉案建筑物所涉土地出让合同中已明确约定土地性质为非商品房用途，不得进行房地产开发经营，不得转让、出租。根据原告与原深圳市国土资源和房产管理局签订的5063号土地出让合同的约定，涉案土地性质为非商品房用途，不得进行房地产开发经营，且因市政府四届五十一次常务会议纪要的规定，本合同用地不得转让、出租。之后原告与被告之间虽就涉案土地先后签订了4份补充协议，并将土地用途调整为物流用地缴纳的相应地价，但均不涉及上述条款的变更。现原告向被告申请对涉案建筑物进行分割转让，违反了合同的约定。被告作为土地管理部门及合同的相对方，有权拒绝。（2）原告提出分割转让申请所依据的规范性文件，在其提出申请前就已失效，不能再适用根据《深圳市行政机关规范性文件管理规定》第三十三条的规定，规范性文件除需要长期执行的外，一般应当规定有效期。有效期届满，规范性文件自行失效。规范性文件的有效期自施行之日起不超过5年，暂行、试行的规范性文件，有效期自施行之日起不超过3年。原告所依据的工业楼宇转让办法作为规范性文件，其施行日期为2013年1月7日，则至2018年1月6日最长有效期已届满。原管理办法的实施文件，包括：工业楼宇转让办法实施细则，施行日期为2013年12月6日，实施细则自身已明确规定其有效期为5年，则至2018年12月5日，该实施细则已自动失效；428号通知，施行日期为2014年8月8日，通知规定本通知有效期为5年，则至2019年8月7日，该通知已自动失效。原告于2019年8月27日向被告提出分割的申请，此时，不仅是其所依据的原管理办法，其实施细则、通知等规范性文件均已失效，不能再适用。因此，在土地出让合同明确约定不得转让的情形下，原告依据已失效的管理办法向被告提出涉案建筑物的分割转让申请，被告作出不予准许的复函，并无不当。2.被告无权对涉案建筑进行产权分割登记根据深圳市人民政府办公厅《深圳市国土资源和房地产管理局职能配置内设机构和人员编制规定》（深府办[2004]60号）、深圳市编委《关于市房地产权登记管理体制及有关机构编制调整事项的批复》（[2008]129号）的规定，深圳市房地产权登记中心统一集中负责全市房地产产权登记工作。因此，被告无权对涉案建筑进行产权分割登记。3.原告所列“康利城”与涉案建筑不具有可比性。康利城与涉案建筑的情况，如两建筑物所涉土地出让合同的约定是否一致（如土地性质、用途、不可转让出租等），申请人提出申请的时间是否处于原管理办法有效期内等，仅凭借一份出让合同补充协议，无法明确。原告以此举例，不具有可对比性。综上，涉案建筑物所涉土地出让合同中已明确约定土地性质为非商品房用途，不得进行房地产开发经营，不得转让、出租。原告所依据的规范性文件已失效，不能再适用。被告作出不予准许分割转让的复函，并无不当。被告不具有产权登记职能，无权对涉案建筑进行产权分割登记。原告所列“康利城”与涉案建筑不具有可比性。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告庭前向本院提交证据如下：1.5063号出让合同书；2.5063号出让合同补充协议（补1-4）；3.深圳市行政机关规范性文件管理规定；4.工业楼宇转让办法；5.工业楼宇转让办法实施细则；6.428号通知；7.深圳市不动产登记中心职责；庭审过程中被告向本院补充提交如下证据：8.深地合字（2007）5052号土地使用权出让合同书。 经审理查明，2007年6月29日，原告作为乙方与作为甲方的原深圳市国土资源和房产管理局签订5063号出让合同，将地块编号为G04219-0061号、土地面积为19999.03平方米、土地用途为仓储用地的土地出让给原告，约定该土地性质为非商品房用途，不得进行房地产开发经营，并对土地利用要求、土地使用权出让金、开发金、市政配套设施金的数额、支付方式及相应责任、出让年限等权利义务进行约定；同时合同附加条款约定：1.本合同地块由甲方按现状出让给乙方，甲、乙双方无异议；2.根据市政府四届五十一次常务会议纪要规定，本合同用地不得转让、出租；若乙方未按批准的工业项目使用，甲方有权收回土地使用权。2011年4月1日、2015年7月10日、2018年1月5日、2019年5月28日，原告先后与被告签订5063号出让合同补充协议（补1-4），先后将原合同的土地用途、总建筑面积、宗地号、土地利用要求、竣工期限、宗地指标调整，其中宗地号变更为G04219-0067，土地用途变更为物流用地，并约定原告补缴地价及土地违约金。2016年1月18日原告取得G04219-0067号宗地的国有建设用地使用权证。后原告在该宗地上建设了亚钢工贸大楼1-3栋并取得了相应的不动产权证书。 2019年8月27日原告向被告提交《关于办理平湖街道辖区“亚钢工贸大楼”产权分割登记的申请》、5063号出让合同及补充协议、9号会议纪要、工业楼宇转让办法，以原告投资建设的亚钢工贸大楼1-3栋工业楼宇符合9号会议纪要和工业楼宇转让管理办法第四条第（六）点、第八条、第十条规定的50%非自用部分分割登记条件为由，申请被告与其另行签订出让合同变更补充协议，并对亚钢工贸大楼进行产权分割登记。 2019年9月5日，被告作出1232号复函，内容为，针对原告提交的前述申请，经研究函复如下：2007年6月29日，原告经5063号出让合同受让取得G04219-0061号宗地土地使用权（后经该合同补2协议变更宗地号为G04219-0067），合同附加条件约定：根据市政府四届五十一次常务会议纪要规定，本合同用地不得转让、出租；若乙方未按批准的工业项目使用，甲方有权收回土地使用权。综上，请原告严格履行5063号出让合同及其补充协议相关约定。原告主张1232号复函实质为被告拒绝了原告前述申请，原告对该复函不服，诉至法院。 庭审中原、被告对被告具有签订土地出让合同变更补充协议的职权并无异议，原告明确其主张被告具有办理涉案建筑产权分割登记职权的依据为工业楼宇管理办法第十二条之规定，被告辩称产权分割登记职权已转移至深圳市不动产产权登记中心，并提交深圳市不动产登记中心职责截图以证明。 原告称前述出让合同及补充协议中及涉案申请提起前，双方并未就被告应与其签订变更补充协议，对涉案建筑进行产权登记进行明确约定，但双方有共识，并提交重大项目认定书以证明。被告对此予以否认，并明确重大项目认定与土地是否可分割转让无关联，被告也不具有重大项目的认定职权。被告确认原告提起涉案申请时，工业楼宇转让办法仍有效，但该办法的配套实施文件已失效。 原告向本院提交2014年12月19日签订的深地合字(2007)5052号《深圳市土地使用权出让合同》补充协议（补4），主张该合同的受让方深圳康利置地有限公司（以下康利公司）与原告受让土地情况相同，被告应参照康利公司情形与原告签订5063号出让合同变更补充协议并办理涉案建筑的产权分割登记。被告向本院提交深地合字(2007)5052号《土地使用权出让合同》，辩称该合同明确约定限整体转让即表明该地块可以转让，但是只能整体转不能分割转，故康利公司的情形符合工业楼宇转让办法第四条规定的情形，而原告所签订的5063号合同约定不得转让，即表明既不能整体转也不能分割转，二者存在本质区别。 以上事实有原、被告提交的所有证据以及庭审笔录记录在案予以证实。 本院认为，原告因对被告就其申请作出的1232号复函不服提起本案诉讼，根据各方庭审明确的事项及诉辩意见，本案应围绕如下争议焦点进行审查：1.被告是否具有原告所申请的涉案建筑产权分割登记职权；2.被告作出的1232号复函依据是否充分。 关于第一个争议焦点，被告提交的深圳市不动产登记中心职责载明该中心主要职能包括深圳市土地和不动产登记，原告申请的办理涉案建筑产权分割登记属于不动产变更登记范畴。而原告主张的工业楼宇转让办法第十二条第一款，其内容为未经分割登记的工业楼宇依照该办法规定分割转让的，在办理转移登记时应提交规划主管部门出具的楼宇分割改造相关批准文件及施工图图纸，仅能体现被告对于楼宇分割改造具有相应批准行政职权，并不能理解为规划主管部门具有产权登记职能。故被告并不具有原告所申请的对涉案亚钢工贸大楼进行产权分割登记之职能，原告该项主张本院不予采信。 关于第二个争议焦点，从本案查明事实可知，被告作出的1232号复函其实质是不同意与原告签订内容为明确涉案亚钢工贸大楼可以分割转让的出让合同变更补充协议。原告的异议主要体现在其认为双方对于被告履行签订补充协议职责具有共识、原告申请情形符合9号会议纪要及工业楼宇转让办法第四条之规定，原告基于法律政策及被告前述的审批行为补交地价具有信赖利益。 关于本案是否存在双方约定产生的签订补充协议职责的情形问题，5063号出让合同及补充协议条款中并无该项内容，而原告所主张的其在2015年、2016年取得的重大项目认定证书系深圳市龙岗区重大项目建设办公室所作出而非被告，相对应的重大项目计划表内容上并不涉及原告提出的本案申请事项的认可或承诺，故原告该项主张无事实依据，本院不予采信。 关于原告是否符合9号会议纪要及工业楼宇转让办法第四条规定，原、被告的争议源于对如下两个问题的理解，即9号会议纪要关于已出让工业用地及物流仓储用地调整规划设计要点后完善用地手续有关问题的意见能否理解为原告受让的涉案土地已纳入工业楼宇转让办法的调整范围，工业楼宇转让办法第四条第二款关于用地批准文件或土地使用权出让合同约定不得分割转让或未明确可以分割转让的工业楼宇不得分割转让的规定，是否包括原告签订的5063号出让合同中约定不得转让的情形。本院认为，首先，9号会议纪要的意见从内容上看是明确已出让工业用地二级类功能之间的调整（特别是仓储用地W1调整为物流用地W0、普通工业用地M1调整为新型产业用地M0）不属于土地用途变更，并进一步明确用地手续完善、年期和地价计收的规则。其中关于“（三）产权限制。新型产业用地和物流用地的建筑物转让按照《深圳市工业楼宇转让管理办法（试行）》（深府办[2013]3号）相关规定处理。”的表述，应理解为符合该意见功能调整的土地产权能否转让、转让的程序应适用工业楼宇转让办法规定进行判断及处理，并不能直接得出必然属于该办法调整范围的结论。其次，工业楼宇转让办法第四条规定，“用地批准文件或土地使用权出让合同约定可以分割转让的工业楼宇，可分割转让。用地批准文件或土地使用权出让合同不得分割转让或未明确可以分割转让的工业楼宇，不得分割转让，但具有下列情形之一的可分割转让：……”原告签订的5063号出让合同中明确约定其所受让的涉案土地不得转让，并不属于上述规定第二款规定的情形，原告认为其属于第四条第二款第（六）项之规定情形的主张，无相应法律依据，本院不予采信。而对于原告关于被告应参照适用康利公司变更补充协议签订的情形之主张，从查明的事实可知，康利公司签订的出让合同约定受让土地限整体转让，这与原告签订的出让合同关于不得转让土地的情形存在区别，原告前述主张并无相应的事实及法律依据，本院不予采信。关于原告是否具有相应信赖利益的问题，原告主张其办理了涉案土地由仓储用地变更为物流用地并相应补缴地价，对于要求签订涉案土地可分割转让具有相应的信赖利益，而无论是从原告补充协议内容或9号会议纪要均未体现出原告前述主张，故本院对该项主张不予采信。 原告诉请撤销涉案复函，并要求被告与其签订变更补充协议、办理涉案建筑分割登记，理由不成立，本院不予支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告深圳亚钢工贸有限公司的全部诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由原告深圳亚钢工贸有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。 审 判 长 杨    琨 人民陪审员 吕  占  元 人民陪审员 马  桂  荣 二〇二〇年六月八日 本件与原本核对无异 书 记 员 陈心茹（兼） 附法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。