广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1230号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：王新财，该局工作人员。被上诉人（原审原告）：广州市花都区赤坭镇皇母第三经济合作社。住所地：广州市花都区******。负责人：黄裕安，社长。委托代理人：曾演君，广东富颂达律师事务所律师。上诉人广州市规划和自然资源局因与被上诉人广州市花都区赤坭镇皇母第三经济合作社土地管理行政处罚纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5390号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年6月29日，原广州市花都区国土资源和规划局赤坭国土资源管理所针对在土地巡查过程中发现原告村民建房存在用地情况，向原告负责人黄裕安进行询问，黄裕安在询问笔录中称：该社村民建房存在用地的情况属实，用地的具体位置在赤坭镇皇母三社，该地属旱地，现状（询问时）为果园，现（询问时）该土地作建农房用途，占地面积0.46亩，由村民黄永培、黄金彪、黄耀培建农房，现（询问时）均为框架结构，是由村民自己出资建设，该地建设农房经济社有开会，有村民签字通过，有会议记录，由村民自己填农房申请书，未经相关职能部门审批，未经社统一安排位置，未占路建设；称该社和村委没有向建设农房的村民收取任何费用，该处建设农房时有相关职能部门多次制止等。原广州市国土资源和规划委员会提供的《赤坭镇皇母村三社2017变更卫片356违法用地现状图》及《土地利用现状地类统计表》显示：涉案建筑物占用2016年土地利用现状调查数据地类名称为耕地-水浇地的面积为8.48017平方米，占用地类名称为园地-果园的面积为294.412584平方米，占用地类名称为林地-有林地面积为1.395259平方米；占用“花都区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善”数据中林地1.40平方米，耕地302.89平方米，红线面积为304.29平方米。2019年3月13日，原广州市国土资源和规划委员会对原告作出穗规划资源花资罚告〔2018〕211号《行政处罚告知书》及穗规划资源花资听告〔2018〕211号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出的行政处罚的依据及处罚内容，并告知原告对此有提出陈述申辩和听证的权利及期限。原告的负责人黄裕安于2019年3月15日签收上述两份告知书。2019年4月19日，原广州市国土资源和规划委员会作出穗规划资源花资罚〔2018〕211号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定），以原告在2017至今（处罚时）期间，未经国土部门批准擅自占用位于广州市花都区*******社304.29平方米（合0.46亩）的土地建农房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，已构成非法占用土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，作出如下处罚：一、责令原告退还在广州市花都区*******社非法占用的304.29平方米（合0.46亩）土地。二、责令原告自接到处罚决定书之日起15日内拆除在广州市花都区*******社非法占用（详见广州市土地利用现状图、赤坭镇皇母村三社2017变更卫片356违法用地现状图）304.29平方米（合0.46亩）土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。该处罚决定一并告知被处罚人对处罚决定不服提起行政诉讼和行政复议的权利和期限。原告不服被诉行政处罚决定，向原审法院提起行政诉讼。诉讼中，原告提供了《会议记录》，会议记录记载：2017年10月11日，原告社员召开会议，决定重新选址，在村口一块（园地）上重建一所供本社村民及老人学习于一体的老人活动中心。原告提供了《申请书》，内容为：原告、广州市花都区******民委员会向“尊敬的赤泥镇政府有关部门”申请批准在村口一块（园地）上重建一所（350平方米）供村民学习文化于一体的老人活动中心。被告称，穗规划资源花资罚〔2018〕211号行政处罚决定中第一点处罚内容是在法律上将土地恢复原状，第二点内容是在物理上将土地恢复原状。原被告双方均确认本案所涉建筑物所占用土地为原告所有。另查：原广州市国土资源和规划委员会于2018年3月28日作出的穗花国土监罚字〔2017〕538号《行政处罚决定书》，对原告非法占用土地建文化室进行行政处罚。2019年3月5日，原审法院已作出（2019）粤7101行审1642号行政裁定，准予强制执行穗花国土监罚字〔2017〕538号行政处罚决定。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）第六十七条第一款、第二款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。”第七十七条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”被告对违反土地管理法律、法规的行为负有查处职责。本案中，被告对原告负责人的询问笔录中，原告负责人称：该土地作建农房用途，占地面积0.46亩，由村民黄永培、黄金彪、黄耀培建农房，询问时均为框架结构，是由村民自己出资建设，该地建设农房经济社有开会，有村民签字通过，有会议记录，由村民自己填农房申请书，未经相关职能部门审批，未经社统一安排位置，未占路建设；该社和村委没有向建设农房的村民收取任何费用。原告负责人在询问中称该农房建设经过经济社开会、村民签字同意，但未提供证据印证，且即使该“农房”建设经过经济社开会、村民签字同意，同意建设人与实施建设人并非同一概念。根据询问笔录，“农房”建设的主体指向某几个村民，而不是原告。原告在诉讼中提供的《会议记录》和《申请书》，记载经村民讨论决定建设、报批的设施，是文化学习活动中心，而不是“农房”。被告主张本案行政处罚所处理的不是文化设施，而是“农房”。被告又未提供其他证据证明涉案“农房”的建设主体是原告，其对于原告作出本案被诉行政处罚事实依据不足，依法应予撤销。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，原审法院判决撤销被告广州市规划和自然资源局作出的穗规划资源花资罚〔2018〕211号行政处罚决定。上诉人广州市规划和自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条及国土资发〔2014〕117《国土资源部关于印发的通知》第7.1.1的规定，上诉人具有对辖区内未经批准擅自占用土地行为进行查处的法定职权。二、被上诉人未经国土部门批准擅自占用涉案土地，违法事实清楚、证据确凿充分。根据2017年度国家变更卫片356#，上诉人发现被上诉人在涉案地址存在非法占用土地行为。上诉人于2018年6月29日到现场进行调查，被上诉人已在涉案土地建设农房框架结构。上诉人对现场情况进行拍照取证，被上诉人法定代表人黄裕安接受上诉人执法人员询问调查，形成《土地违法案件询问笔录》。黄裕安确认被上诉人占用涉案土地用作农房建设，占用土地0.46亩，未经国土部门审批，相关职能部门已多次制止。三、上诉人依法履行了行政处罚事先告知程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十二条的规定，在查明被上诉人的违法事实后，上诉人于2019年3月15日向被上诉人送达《行政处罚听证告知书》《行政处罚告知书》，告知拟对被上诉人作出的行政处罚，及作出该行政处罚的事实、理由和依据，一并告知被上诉人享有申请听证、陈述和申辩的权利，被上诉人未向上诉人申请听证，也未提出陈述和申辩。四、上诉人作出的被诉行政处罚决定适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十二条、第七十七条的规定，被上诉人未经国土部门批准非法占用位于广州市花都区*******社304.29平方米（合0.46亩）的林地、耕地（不符合土地利用总体规划）建农房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，已构成非法占用土地，故上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条，作出被诉行政处罚决定，责令被上诉人退还非法占用的土地，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，适用法律正确。五、原审判决认定错误。被上诉人的负责人在接受询问时陈述涉案土地建农房经被上诉人会议讨论，有村民签字通过，有会议记录，即可视为被上诉人存在建设农房的违法行为，足以证明涉案农房的建设主体就是被上诉人。被上诉人在诉讼中提供的《会议记录》和《申请书》，是有关文化学习活动中心的，上诉人已作出穗花国土监罚字〔2018〕538号《行政处罚决定书》，对被上诉人非法占用土地建文化室的行政处罚。广州铁路运输法院已作出（2019）粤7101行审1642号《行政裁定书》，准予强制执行538号《行政处罚决定书》，拆除文化室。综上，上诉请求：1．依法撤销原审判决；2．驳回被上诉人的全部诉讼请求；3．判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。被上诉人广州市花都区赤坭镇皇母第三经济合作社二审期间未提交答辩意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院另查明：2019年1月9日，中共广州市委、广州市人民政府印发穗字〔2019〕1号《中共广州市委广州市人民政府关于印发〈广州市机构改革方案〉的通知》，该通知要求将广州市国土资源和规划委员会的职责……等整合，组建广州市规划和自然资源局……不再保留广州市国土资源和规划委员会。因此，原广州市国土资源和规划委员会的职责由广州市规划和自然资源局继续行使。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”根据本案查明的事实，2018年6月29日，原广州市国土资源和规划委员会向被上诉人负责人黄裕安进行询问，黄裕安在《询问笔录》中明确陈述涉案农房是由村民黄永培、黄金彪、黄耀培出资建设，该地建设农房有经被上诉人经济社开会讨论通过，有会议记录，该处农房建设由村民自己填报农房申请书，被上诉人经济社和村委没有统一安排建房位置及收取任何费用。上述陈述并不能证明被上诉人系涉案农房的建设者。之后，原广州市国土资源和规划委员会未向被上诉人村民黄永培、黄金彪、黄耀培调查询问涉案农房出资、权属等情况，未向被上诉人调取涉案农房相关报建及会议记录材料，仅依据被上诉人负责人黄裕安的上述陈述，即认定被上诉人为涉案农房的建设主体，并将其作为被诉行政处罚决定的处罚对象，属认定事实不清，证据不足。原审法院据此撤销被诉行政处罚决定，并无不当，本院予以支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年六月二十九日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛