贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行再1号再审申请人（一审原告、二审上诉人）管四平，男，1980年6月26日出生，苗族，住贵州省关岭布依族苗族自治县。委托诉讼代理人李忠伦，贵州纵贯律师事务所律师。委托诉讼代理人何清，贵州纵贯律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）贵州省关岭布依族苗族自治县人民政府，住所地贵州省关岭布依族苗族自治县玉屏路**。法定代表人韦朝虎，该县县长。委托诉讼代理人朱怀琼。委托诉讼代理人汪文卫，贵州巨人律师事务所律师。再审申请人管四平因诉贵州省关岭布依族苗族自治县人民政府（以下简称关岭县人民政府）其他行政行为一案，本院于2018年3月2日作出（2017）黔行终1247号行政裁定，已经发生法律效力。最高人民法院于2018年12月19日作出（2018）最高法行申5627号行政裁定书，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人管四平委托诉讼代理人李忠伦、何清及被申请人关岭县人民政府副县长石藩、委托诉讼代理人朱怀琼、汪文卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。管四平向一审法院起诉请求：确认关岭县人民政府关于管四平不符合1999至2001届“三校一部”等中专毕业生解决范围条件，对管四平不予以未就业安置一次性补偿的行政行为违法，判令关岭县人民政府作出对管四平予以未就业安置一次性补偿的行政行为，一并审查79号通知、108号方案的违法性。一审法院认为，本案的争议焦点是：1、关岭县人民政府应否对管四平进行安置补偿；2、关岭县人民政府制定的实施方案是否合法。安顺市人民政府收到贵州省信访工作联系会议办公室下发《来访事项交办通知单》（黔信联办函（2015）94号）后，作出79号通知并下发给安顺市各县、自治县、区人民政府（管理委员会）、市政府各部门、各直属机构，属于安顺市人民政府的管理权限、工作职责，其制定79号通知的方式合法、不违反法定程序，且与制订79号通知时的上位法和其他规范性文件不冲突。关岭县人民政府收到79号通知后，结合本县实际，作出实施方案，并下发各乡（镇）人民政府、街道办事处和县政府有关部门，其制定实施方案的方式合法、不违反法定程序，且与制定实施方案时的上位法和其他规范性文件不冲突。故对管四平一并要求审查79号通知和实施方案的合法性的诉讼请求不予支持。管四平与关岭布依族苗族自治县招生委员会办公室（以下简称关岭县招办）签订定向分配合同，关岭县招办应按照定向分配合同约定履行义务。因定向分配合同未履行，应当采取补救措施，依照相关法律法规的规定，综合考虑相关政策，对管四平进行补偿。但关岭县招办并非本案被告，而本案被告关岭县人民政府并不是该定向分配合同的签订主体，不负有履行合同、进行补偿的义务。故管四平请求“确认关岭县人民政府关于管四平不符合1999至2001届‘三校一部’等中专毕业生解决范围条件，对管四平不予以未就业安置一次性补偿的行政行为违法，判令关岭县人民政府作出对管四平予以未就业安置一次性补偿的行政行为”的理由不能成立，不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，驳回管四平的诉讼请求。案件受理费50元，由管四平负担。管四平不服一审判决，向本院提出上诉称：1、一审认定关岭县人民政府不是本案行政主体错误，79号通知明确“各县区党委政府对这部分毕业生在相关条件具备的情况下给予一定方式解决”，且关岭县人民政府作出实施方案用于实际解决“三校一部”问题，故关岭县人民政府是本案被告；2、79号通知和实施方案违法，一审法院认定该二份文件合法没有法律依据，79号通知和实施方案关于违反计划生育政策不予解决的规定没有法律依据；用所在县各年度最低工资标准为依据计算补偿标准违法。请求本院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉请。一、二审诉讼费由被上诉人承担。本院二审审理认为，本案的争议焦点是：1、管四平要求关岭县人民政府履行补偿职责是否具有可诉性；2、安顺市人民政府作出79号通知及关岭县人民政府制定108号方案是否合法。第一，管四平要求关岭县人民政府履行补偿职责是否具有可诉性的问题。管四平与关岭县招办签订《定向分配合同》，约定关岭县人民政府在管四平毕业后有对管四平安置工作的义务，后因政策调整，《定向分配合同》未能履行。现管四平主张关岭县人民政府应对其履行补偿职责。究其实质，是因如何履行《定向分配合同》产生纠纷。鉴于管四平与关岭县招办签订《定向分配合同》的时间是1997年8月15日，根据当时的法律规定，类似的行政合同并没有纳入行政诉讼的受案范围。故管四平对新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行前的《定向分配合同》提起行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，应该迳行驳回起诉。第二，关于79号通知和108号文是否合法的问题。安顺市政府制定79号通知的事实清楚、方式合法、并不违反法定程序。但是，79号通知第三部分第（三）项“对因犯罪受到刑事处罚和违反计划生育政策的，一律不予解决”的规定，属于减损权利或者增加义务且没有法律规范依据的行政行为，依法应当确认无效。本院作出（2017）黔行终1137号行政判决，已经判决确认了79号通知中对当事人的限制性条款无效，该判决已经发生法律效力，故79号通知是否合法的问题已经被生效判决所羁束，108号文系79号通知的实施文件，其相关条款当然无效，没有必要重复进行评价。本院二审审理认为，一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定撤销贵州省安顺市中级人民法院于2017年6月14日作出的（2017）黔04行初194号行政判决。驳回管四平的起诉。管四平向最高人民法院申请再审称：1、二审裁定以签订《定向分配合同》的时间这一孤立事实为由认定管四平的起诉不属于受案范围，确有错误；2、二审裁定确认了贵州省安顺市人民政府下发的《安顺市人民政府关于做好1999至2001届“三校一部”等中专毕业生信访问题化解有关工作的通知》（安府办发电〔2015〕79号）（以下简称79号通知）及关岭县人民政府下发的《关岭县人民政府办公室关于做好1999至2001届“三校一部”等中专毕业生信访问题化解工作的实施方案》（关府办〔2015〕108号）（以下简称108号方案）关于违反计划生育政策一律不予解决的规定无效，却不对管四平予以安置补偿，二者互相矛盾；3、二审裁定适用法律确有错误，对管四平不予安置补偿的行政行为发生在新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》正式实施后，应属于行政诉讼受案范围。最高人民法院再审审查认为，本案的争议焦点是管四平提起行政诉讼是否符合法定的起诉条件。根据《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法〔2004〕96号）第三条的规定，在存在新旧法律衔接问题的情况下，人民法院审查行政行为的合法性，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情况除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。虽然涉案《定向分配合同》的签订时间是1997年，但本案是由2015年79号通知及108号文的安置补偿等行政行为引发，故按照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，本案应属于行政诉讼的受案范围。关于被告是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，案涉《定向分配合同》系管四平与关岭县招办签订，关岭县人民政府不是该合同的签订主体。但关岭县招办不具有独立的行政主体地位，不具有独立承担法律责任的能力，对其作出的行为不服，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关作为被告”之规定，应以关岭县人民政府为被告。《关岭自治县1999至2001届“三校一部”等中专毕业生符合解决范围名单公布（第一批）》由关岭县人民政府办公室发布，也证明关岭县人民政府为本案适格被告。因此，管四平提起本案诉讼符合法定起诉条件，二审法院裁定驳回起诉不当，应予纠正。综上，管四平的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定：指令贵州省高级人民法院再审本案。本院再审查明的事实与原审一致。本院认为，实行计划生育是国家的基本国策，《中华人民共和国宪法》第二十五条明确规定了“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”。本案中，安顺市人民政府本着尊重历史的原则，按照当时的政策法规，作出79号通知，并无不当，而被安置对象因存在违法犯罪或者违反计划生育政策而不予安置的问题，尚不属于人民法院审查的范围，人民法院不应对此进行评价。本院二审裁定直接认定79号通知第三部分第（三）项“对因犯罪收到刑事处罚和违反计划生育政策的，一律不予解决”的规定，属于减损权利或者增加义务且没有法律规范依据的行政行为。本院二审裁定认定事实确有错误，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”之规定，及最高人民法院裁定所确认的事实，管四平提起本案诉讼符合法定起诉条件，本院二审裁定驳回起诉不当，适用法律错误，应予纠正。管四平与关岭县招办签订定向分配合同，关岭县招办应按照定向分配合同约定履行义务。而本案被告关岭县人民政府并不是该定向分配合同的签订主体，根据《中华人民共和国合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力”之规定，关岭县人民政府不负有履行合同、进行补偿的义务。故一审法院认定：管四平请求“确认关岭县人民政府关于管四平不符合1999至2001届‘三校一部’等中专毕业生解决范围条件，对管四平不予以未就业安置一次性补偿的行政行为违法，判令关岭县人民政府作出对管四平予以未就业安置一次性补偿的行政行为”的理由不能成立。一审判决认定准确，应予维持。经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第一项、第二项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销本院（2017）黔行终1247号行政裁定；二、维持贵州省安顺市中级人民法院（2017）黔04行初194号行政判决，即驳回管四平的诉讼请求。一、二审案件受理费100元，由管四平负担。本判决为终审判决。审判长  尚东风审判员  常礼贵审判员  王凌武二〇二〇年六月八日法官助理叶繁书记员桂术伟