广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终772号 上诉人（原审原告）平乐县张家镇张家村民委员会第二村民小组。 诉讼代表人李新保，组长。 上诉人（原审原告）平乐县张家镇张家村民委员会第三村民小组。 诉讼代表人罗富财，组长。 上诉人（原审原告）平乐县张家镇张家村民委员会第四村民小组。 诉讼代表人罗绍群，组长。 上列三上诉人共同委托代理人莫昌福，广西沃城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平乐县人民政府，住所地平乐县平乐镇南洲新区弘运大厦主楼**。 法定代表人石小松,县长。 委托代理人邱桂平，平乐县司法局工作人员。 委托代理人郑润文，平乐县林业局工作人员。 被上诉人（原审被告）桂林市人民政府，住所地桂林市临桂区西城中路**。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人秦斌，桂林市司法局工作人员。 原审第三人平乐县张家镇水山村民委员会第三村民小组。 诉讼代表人黄振先，组长。 原审第三人平乐县张家镇水山村民委员会第十四村民小组。 诉讼代表人黄土有，组长。 原审第三人平乐县张家镇水山村民委员会第四村民小组。 诉讼代表人廖少贵，组长。 原审第三人平乐县张家镇水山村民委员会第五村民小组。 诉讼代表人陶荣连，组长。 上诉人平乐县张家镇张家村民委员会第二、三、四村民小组（以下简称张家村2-4组）与被上诉人平乐县人民政府、桂林市人民政府以及原审第三人平乐县张家镇水山村民委员会第三、十四村民小组（以下简称竹冲口村）、平乐县张家镇水山村民委员会第四村民小组（以下简称芙蓉村）、平乐县张家镇水山村民委员会第五村民小组（以下简称付足坪村）林地行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初467号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，争执山场为三个石山：大马山（鲤鱼山）、小马山（油麻楼山）、马鞍山（包括将军山、田螺山）。四至范围：东以大马山至小山山顶倒水至马鞍山山脚为界，与光明村、付足坪村山场相邻；南以小马山和马鞍山山脚为界，与付足坪的土地相邻；西以小马山和大马山山脚为界，与芙蓉村、竹冲口村土地相邻；北以大马山山顶倒水为界，与芙蓉村、竹冲口村山场相邻。争执山场面积约281.47亩，主要树种为杂灌。争执山场内的梅子窝部分土地土改时分配给了竹冲口村村民黄远新、黄喜新。现在梅子窝土地上种植有梅子树。争执范围内的石山在土改、合作化、四固定时期均没有确权。张家村2-4组及竹冲口村、芙蓉村、付足坪村在争执范围内均葬有少量祖坟。1970年12月27日，原张家公社革命委员会作出《关于处理张家村2-4组与水山村纠纷案意见》，对部分山场土地进行划分，从西牛坳转至水山小学××路××边××为水山大队所有。1992年9月18日，竹冲口村向政府申请对部分石山封山育林，该报告有相邻村签字盖章同意。争执山场周边的土地绝大部分是水山村委竹冲口村、付足坪村、芙蓉村村民耕种。张家村2-4组仅在争议山场旁边局部土地上种植有少量果树。本案纠纷发生后，平乐县人民政府经现场勘查，调查核实有关证据，在未能达成调解协议的情况下，于2018年7月16日作出平政处字〔2018〕4号《行政处理决定书》（以下简称4号处理决定）：一、第1小班面积约145.32亩山场（东以大马山、马鞍山山顶倒水为界，南以小马山、马鞍山山顶倒水为界，西以小马山、大马山山脚为界，北以大马山山顶倒水为界，）权属归竹冲口村集体所有；二、第2小班面积约76.24亩山场（东以马鞍山山脚为界，南以小马山山脚为界，西以小马山山脚为界，北以小马山山顶倒水为界，）权属归芙蓉村集体所有；三、第3小班面积约59.91亩山场（东以马鞍山山脚为界，南以马鞍山山脚为界，西以马鞍山山脚为界，北以马鞍山山顶倒水为界，）权属归付足坪村集体所有。张家村2-4组不服，向桂林市人民政府申请复议，桂林市人民政府于2019年10月12日作出市政复决字〔2019〕118号《行政复议决定书》（以下简称118号复议决定），维持了平乐县人民政府作出的4号处理决定。张家村2-4组仍不服，诉至原审法院，请求撤销平乐县复议决定，责令平乐县人民政府重新作出处理决定。 原审认为，本案争议的三个石山在土改、合作化、四固定、林业三定等时期均未确权。竹冲口村提交的黄远新、黄喜新《土地房产所有证》存根登记有“梅子窝”，并在此土地上种植有梅子树。1992年9月18日，竹冲口村向政府申请对部分石山封山育林，该报告有相邻村签字盖章同意。争执山场周边的土地绝大部分是竹冲口村、付足坪村、芙蓉村村民耕种。在各方当事人没有合法有效的证据证明争议山场全部归己所有的情况下，平乐县人民政府根据调查查明的事实，依据“三个有利于”的原则，依职权作出被诉处理决定，并无不当。确权结果与原张家公社革命委员会《关于处理张家村2-4组与水山村纠纷案意见》基本一致。桂林市人民政府经复议决定予以维持正确。4号处理决定和118号复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。张家村2-4组持有的《断卖契纸》等解放前形成的证据，不能作为平乐县人民政府确定争议山场权属的合法有效的证据材料。张家村2-4组主张争执山场属其所有，请求撤销被诉处理决定及复议决定的理由不能成立，该院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张家村2-4组的诉讼请求。案件受理费50元，由张家村2-4组负担。 上诉人张家村2-4组上诉称，（一）原审判决认定事实错误。1.其提供的解放前民国五年的《断卖山场熟地契》《断卖契纸》《验契执照》得到了证人证言以及其对争议地管业事实的印证，原审判决认定上述证据不能作为本案确权证据是错误的。2.原审判决采信竹冲口村提交的黄远新、黄喜新《土地房产所有权证》是错误的。黄远新、黄喜新的《土地房产所有权证》复印于平乐县档案局，说明该证并没有发放给当事人，依法不具有证据效力。且《土地房产所有权证》的四至不与争议地相符，以及面积多少、梅子树是何人种植等没有查明。3.争议山岭在1970年之前已经产生纠纷，竹冲口村在纠纷没有解决之前擅自报告政府进行“封山育林”并骗取各村签字，该份《封山育林报告》不具有法律效力。4.其没有同意和履行《关于处理张家村2-4组与水山村纠纷案意见》，该证据不具有法律效力。5.原审判决认定争议山场周边的土地绝大部分是竹冲口村、付足坪村、芙蓉村村民耕种错误。（二）原审判决认定事实错误，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定进行判决错误。涉案处理决定认定事实的证据不足，原审判决应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七条的规定进行判决。（三）平乐县人民政府作出的4号处理决定认定事实的证据不足，程序违法。1.平乐县林业局制作的现场勘察图和现场勘察实地图、平乐县人民政府制作的现场勘察土地利用现状笔录和现状图没有邀请当地基层组织代表参加、没有通知其到场、勘察人员没有签字。2.平乐县人民政府2017年1月17日调解会议只有罗富财等5人签字，程序违法。3.老埠村委也提出了权属请求，平乐县人民政府遗漏当事人。4.其于2016年5月16日申请调处，平乐县人民政府2018年7月16日作出处理决定并于2018年3月13日送达当事人，违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十一条的规定。（四）桂林市人民政府作出的118号复议决程序违法。1.桂林市政府2018年8月30日立案，但至今没有向平乐县政府送达行政复议申请书副本。2.桂林市政府于2019年10月12日作出涉案行政复议决定并于2019年11月5日才送达，超过法定期限。3.桂林市政府只要求当事人签到并制作现场勘察签到单，没有实际进行现场勘察，程序违法。综上，请求：1.撤销原审判决，撤销桂林市人民政府作出的118号复议决定以及平乐县人民政府作出的4号处理决定，责令平乐县人民政府重新作出处理决定。2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人和原审第三人承担。 被上诉人平乐县人民政府辨称，（一）原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。（二）张家村2-4组诉请撤销原审判决的证据不足，理由不成立，依法应予驳回。1.根据《中华人民共和国土地改革法》的规定，张家村2-4组提交的《断卖契纸》等证据形成于解放前，依法不能作为本案的有效证据使用。2.竹冲口村提交的《土地房产所有证》存根复印于平乐县档案局，并加盖了该局公章，来源合法。3.原审判决通过庭前证据交换、答辩、质证、法庭调查、现场勘查，查明了竹冲口村、付竹坪村、芙蓉村对争议地进行管理的事实。（三）其作出的4号处理决定以及桂林市人民政府作出的118号复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人桂林市人民政府辩称，1.平乐县人民政府查明的事实属实，依据“三个有利于”原则作出的处理决定符合法律规定。2.张家村2-4组持有的《断卖契纸》等证据形成于解放前，依法不能作为本案争议山场的权属证据材料，其主张争议地权属，依据不足。3.其作出118号复议决定维持平乐县政府作出的4号处理决定是正确的，程序也符合法律规定。综上，请求驳回张家村2-4组的上诉请求。 原审第三人竹冲口村述称，同意两级政府的意见。 原审第三人芙蓉村、付足坪村述称，平乐县人民政府受理本案后，广泛收集证据，进行现场勘查，多次组织协调，经过举证、质证、认证和调解，依据相关的法律、法规作出了本案的处理决定。平乐县人民政府作出的4号处理决定、桂林市人民政府作出的118号复议决定以及原审判决认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律、法规正确，请求依法维持。 各方当事人在二审中没有提交新的证据。 上诉人张家村2-4组对原审判决查明的“争执山场内的梅子窝部分土地土改时分配给了竹冲口村村民黄远新、黄喜新。现在梅子窝土地上种植有梅子树”提出异议，主张争议地一直由其进行管理，且现争议地上没有梅子树；原审判决查明的“争执山场周边的土地绝大部分是水山村委竹冲口村、付足坪村、芙蓉村村民耕种。张家村仅在争议山场旁边局部土地上种植有少量果树”与事实不符，主张争议地周边土地几乎都是由其耕种管业至今。经查，平乐县人民政府为证明其查明的事实以及作出4号处理决定的合法性，提交了张家公社革委会关于处理张家村与水山大队山场纠纷案意见、土地房产所有证、询问笔录、现场勘查土地利用现状现场笔录等一系列证据，上述证据相互印证，形成证据链，证实原审判决查明的事实属实。上诉人张家村2-4组对原审判决查明的上述事实的异议不成立，本院不予支持。 经审理，本院确认原审法院采信的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院确认原审法院查明的事实。 本院认为，本案中，上诉人张家村2-4组、原审第三人竹冲口村、芙蓉村、付足坪村均主张争议地的权属，但均不能提交全部争议地归其所有的权属凭证。竹冲口提交的《土地房产所有证》、竹冲口村1992年封山育林报告等证据，证实其在土改时分得了争议山场内梅子窝土地以及其对部分争议石山进行管业的事实。平乐县人民政府提交的在调处过程中形成的询问笔录、现场勘查笔录、现场勘查图以及收集到的证人证言、档案材料等证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》要求，该县政府结合竹冲口村、芙蓉村、付足坪村在争议地管业的事实，作出的4号处理决定，符合本案实际以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的“三个有利于”原则。桂林市人民政府经审查，作出118号复议决定维持平乐县人民政府作出的4号处理决定，处理结果正确。上诉人张家村2-4组为证明其权属主张，提交了形成于解放前的《断卖契纸》等证据，但这些形成于解放前的证据不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条、第三十五条的规定，依法不能作为确定本案争议地权属的合法有效的证据，且上诉人张家村2-4组也未能提交其对争议地长期管业的有效证据材料，故平乐县人民政府对于上诉人张家村2-4组的权属主张不予支持正确。 关于平乐县复议决定的程序是否合法，是否应予撤销的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十六条第一项规定，有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：处理期限轻微违法。本案中，平乐县人民政府的4号处理决定确权期间达二年二个月，且未提供正当理由说明超期的原因；桂林市人民政府的118号复议决定也超过了法定的复议期限，且未提供正当理由说明超期的原因。上诉人张家村2-4组认为平乐县人民政府和桂林市人民政府超过法定期限作出被诉行政行为，存在程序违法的主张成立，本院予以支持。原审法院没有依法确认平乐县人民政府和桂林市人民政府被诉行政行为程序轻微违法不当，本院予以纠正。虽然平乐县人民政府和桂林市人民政府逾期作出被诉行政行为程序违法，但对张家村2-4组依法享有的陈述、申辩等重要程序性权利并没有产生实际影响。且如前所述，平乐县人民政府依据所查明的事实，依照“三个有利于”原则作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处理结果适当；桂林市政府作出复议决定依法予以维持正确。故根据本案实际情况，本院确认平乐县人民政府4号处理决定和桂林市政府118号复议决定程序轻微违法，但不予撤销。 综上，上诉人张家村2-4组的上诉理由部分成立，对理由成立部分，本院予以支持；其他部分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销桂林市中级人民法院（2019）桂03行初467号行政判决； 二、确认桂林市人民政府2019年10月12日作出市政复决字〔2019〕118号《行政复议决定书》违法，但不撤销； 三、确认平乐县人民政府2018年7月16日作出的平政处字〔2018〕4号《行政处理决定书》违法，但不撤销； 四、驳回上诉人的其他上诉请求。 二审案件受理费50元，由被上诉人平乐县人民政府和桂林市人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 蒋新江 二〇二〇年六月二十八日 法官助理 周艳华 书 记 员 赵小柳 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”： （一）处理期限轻微违法； （二）通知、送达等程序轻微违法； （三）其他程序轻微违法的情形。 3.广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例 第三十四条下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料： （一）土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册； （二）农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料； （三）国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图； （四）1966年前划定的国家建设用地，按照自治区人民政府规定不再办理征用手续，用地单位取得土地使用权的文件、资料； （五）依法属于农民集体所有的土地，人民政府已经明确属于农村集体经济组织或者村民委员会一级经营管理的文件； （六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证； （七）当事人达成的协议； （八）依法没收、征收、征购、征用土地和依法批准使用、划拨土地（含林地）的文件、规划书及其附图，依法出让、转让土地使用权的出让、转让合同； （九）各级人民政府在职权范围内作出的处理决定、调解协议； （十）发生法律效力的行政复议决定书、判决书、调解书、裁定书； （十一）法律、法规规定的其他可以作为证据的书面材料。 第三十五条下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料： （一）土地利用现状调查、城镇地籍调查、森林资源清查有关成果资料； （二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证； （三）依法划定的行政区域界线及其边界地图； （四）县级以上人民政府及其主管部门批准征用、使用、划拨、出让土地（含林地）时有关的说明书、补偿协议书、补偿清单和交付有关价款的凭证； （五）其他可以作为参考的证据材料。