内蒙古自治区高级人民法院行政裁定书（2020）内行终58号上诉人（原审原告）刘文义，1939年10月11日出生，黎族，退休职工，住内蒙古自治区赤峰市。委托代理人刘晓涛，1981年5月7日出生，汉族，无职业，住内蒙古自治区赤峰市，系刘文义之女。上诉人（原审原告）邵志悦，男，1976年5月12日出生，汉族，无职业，住内蒙古自治区赤峰市。委托代理人刘秀丽，1979年1月24日出生，蒙古族，无职业，住内蒙古自治区赤峰市，系邵志悦之妻。上诉人（原审原告）巴图，男，1959年5月10日出生，蒙古族，退休职工，住内蒙古自治区赤峰市。委托代理人任秀英，1962年3月13日出生，汉族，无职业，住内蒙古自治区赤峰市，系巴图之妻。上诉人（原审原告）张玉明，男，1931年7月2日出生，汉族，退休职工，住内蒙古自治区赤峰市。委托代理人张文忠，男，1969年9月21日出生，汉族，无职业，住内蒙古自治区赤峰市，系张玉明之子。上诉人（原审原告）田祥，男，1948年11月1日出生，汉族，退休职工，住内蒙古自治区赤峰市。上诉人（原审原告）杨文，男，1966年9月21日出生，汉族，退休职工，住内蒙古自治区赤峰市。委托代理人杨亚军，1966年10月17日出生，汉族，无职业，住内蒙古自治区赤峰市，系杨文之妻。上诉人（原审原告）邵桂刚，男，1974年9月22日出生，蒙古族，个体工商户，住内蒙古自治区赤峰市。上诉人（原审原告）高磊，男，1944年12月17日出生，汉族，退休职工，住内蒙古自治区赤峰市。被上诉人(原审被告)赤峰市松山区人民政府。法定代表人姜丛，区长。上诉人刘文义等八人因诉被上诉人内蒙古自治区赤峰市松山区人民政府（以下简称松山区政府）行政征收一案，不服内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（2019）内04行初137号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。内蒙古自治区赤峰市中级人民法院经审理查明，2018年4月16日，被告发布《赤峰市松山区人民政府关于地勘十院家属院自治搬迁改造房屋征收公告》，以自治搬迁方式拟对友谊大街以南、松山路以西、地质街以北包括地勘十院家属院****实施征收，原告房屋在该征收范围内。2018年11月23日，被告又发布《关于变更征收实施期限的公告》，说明此前征收工作组进行了入户调查工作，因不具备启动条件，该项目未在原定期限内启动，现已达到启动条件，将征收实施期限变更为2018年11月23日至2018年12月31日，原公告其他内容继续执行。本案原告认为被告行为不合法提起本案诉讼，诉讼请求:1.依法确认被告于2018年11月启动地勘十院小区自治搬迁改造房屋征收行为无效(庭审中改为违法);2.本案诉讼费用由被告承担。庭审后经核实，本案诉讼中，被告于2019年10月30日作出了《赤峰市松山区人民政府房屋征收决定书》(赤松政决字[2019]9号)，决定对包括本案所涉地勘十院小区在内的东至银河路，西至京通铁路，南至松山大街，北至查干沐沦大街范围内列入棚户区改造项目的国有土地上的房屋实施征收。内蒙古自治区赤峰市中级人民法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:......(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为;......”，根据本案实际情况，就地勘十院小区征收问题而言，自2018年4月至2019年10月30日被告作出《赤峰市松山区人民政府房屋征收决定书》(赤松政决字[2019]9号)之前的与征收事项相关的公告、入户调查、意向签约等行为，具有非强制性、可选择性、不确定性特点，属于作出征收决定行政行为之前的不成熟过程性行为，对本案原告不产生行政法意义上的实质影响，依法不具有可诉性，故本案原告对“被告于2018年11月启动地勘十院小区自治搬迁改造房屋征收行为”提起行政诉讼并要求确认违法，不符合法律规定的起诉条件。若原告认为2019年10月30日被告作出的《赤峰市松山区人民政府房屋征收决定书》(赤松政决字[2019]9号)侵犯其合法权益，可以提出事实和法律依据，在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼。综上，本院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款(八)、(十)项之规定，裁定驳回原告刘文义等八人的起诉。案件受理费50元，原告预交，予以退回。上诉人刘文义、邵志悦、巴图、张玉明上诉称，原审法院以被诉行政行为对上诉人合法权益不产生实际影响为由驳回起诉，适用法律错误且与客观事实不符。一、上诉人所诉的确认被上诉人于2018年11月启动地勘十院小区自治搬迁改造房屋征收行为违法具有独立性。松山区政府发布的《关于地勘十院家属院自治搬迁改造房屋征收公告》载明了征收范围、征收部门和实施单位、征收实施期限、征收方式，并开展调查、通知等工作。之后发布的变更征收实施期限的公告决定正式启动房屋征收活动，并开展评估、签约、腾退、拆除等征收工作。2018年11月被上诉人就“地勘十院家属院自治搬迁改造房屋征收”项目作出了正式实施征收的事实决定,并通过公告方式予以体现。被上诉人启动征收的行为就是该公告中所蕴含的正式实施征收的事实决定。该决定作出后才产生后续一系列的行为。因此，具有诉的独立性。二、原审法院将被诉行政行为认定为2019年10月30日被上诉人作出的赤松政决字﹝2019﹞9号《房屋征收决定书》的过程性行为，适用法律错误，且与客观事实严重不符。被上诉人关于地勘十院家属院自治搬迁改造房屋征收属于独立的征收行为，后续调查、评估、通知、动员、组织签约、腾退、拆除等均基于所谓自治搬迁改造房屋征收而产生，不是《房屋征收决定》的过程性行为。被上诉人作出的《房屋征收决定书》系为应对上诉人等少数未签订拆迁协议及腾退的被征收人，以棚户区改造房屋征收的名义而特意定做。上述两者之间不能简单以时间先后认定前者属于后者的过程性、阶段性行为，两者之间没有必然因果关联。原审法院驳回上诉人起诉的理由明显不能成立。请求：撤销原审裁定，指令原审人民法院继续审理。上诉人田祥、杨文、邵桂刚、高磊上诉称，四位上诉人均在赤峰市××区内有自己的房屋。2019年10月30日被上诉人作出的赤松政决字﹝2019﹞9号《房屋征收决定》与本案中上诉人所起诉的行政行为不是一个行为,应当分别审理。上诉人一审起诉所针对的行为是被上诉人自2018年11月份开始启动的针对上诉人房屋所在的赤峰市××区实施的自治搬迁房屋征收行为,该行为打着自治搬迁的幌子，实际是政府征收行为。政府作为一个行政主体，无权实施所谓的“自治搬迁”，其在发布的一系列材料和公告、公示中均明确提及“房屋征收”。上诉人的起诉符合法律规定。原审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求：撤销原审裁定，指令原审人民法院继续审理。本院经审理查明的基本事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人松山区政府于2019年10月30日作出赤松政决字﹝2019﹞9号《赤峰市松山区人民政府房屋征收决定书》，并于同日作出《赤峰市松山区人民政府房屋征收决定公告》，该征收决定征收范围为：东至银河路、西至京通铁路、南至松山大街、北至查干沐沦大街范围内列入棚户区改造项目的国有土地上房屋。该征收范围涵盖了被上诉人于2018年4月16日作出的《赤峰市松山区人民政府关于地勘十院家属院自治搬迁改造房屋征收公告》中确认的友谊大街以南、松山路以西、地质、地质街以北涉及地勘十院家属院的范围期相关征收工作均纳入赤松政决字﹝2019﹞9号《赤峰市松山区人民政府房屋征收决定书》涉及的征收工作之中。原审法院认为松山区政府作出征收决定之前行为对上诉人不产生行政法意义上的实质影响，不具有可诉性并无不当。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人刘文义等八人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 包颖审 判 员 李庆审 判 员 博赫 二〇二〇年六月八日法官助理 陈蒙书 记 员 温健