辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终818号上诉人（一审被告）：阜新市太平区人民政府，住所地阜新市太平区太平大街**。法定代表人：孙鸥，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：姜军，该区司法局工作人员。委托诉讼代理人：杨福军，辽宁凯旋律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：阜新市太平区荣兴煤炭加工厂，住所地阜新市太平区东山矸子道。经营者：荣景利，该厂厂长。委托诉讼代理人：刘姝曲，辽宁海泉律师事务所律师。阜新市太平区人民政府（以下简称太平区政府）因阜新市太平区荣兴煤炭加工厂（以下简称：荣兴加工厂）诉其行政强制拆除及行政赔偿一案，不服阜新市中级人民法院（2018）辽09行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭并组织各方当事人进行了询问。太平区政府的委托诉讼代理人姜军、杨福军，荣兴加工厂的经营者荣景利及委托诉讼代理人刘姝曲到庭参加询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明：荣兴加工厂属于个人独资经营企业，成立于2011年11月，取得了营业执照、组织机构代码证及税务登记证，营业地点位于太平区，经营范围为洗煤、煤炭加工及煤炭销售。企业厂区内共有房屋52间，其中10间为法定代表人荣景利2011年时与阜矿集团运输部协议拆除其自有房屋交换得来，荣兴加工厂具有使用权，其余42间房屋为法定代表人荣景利于2003年时自阜新矿务局运通实业总公司租赁得来，租期20年，强拆时仍在租赁使用期限内。荣兴加工厂对以上房屋在使用过程中投入人力物力进行了修缮、重建。荣兴加工厂企业所在的高德东山矸石山地块土地原为阜新矿业（集团）有限公司具有使用权的国有建设用地，阜新市政府于2012年5月10日收回对该地的国有建设用地使用权。荣兴加工厂经营期间未办理过土地使用证，其所使用的房屋及其他建筑（构筑）等未办理过建设项目审批及房产证照。阜新市政府于2012年3月12日召开关于“高德矸石山环境治理工程”专题会议，会议议定：由太平区政府负责，2012年3月底前，将高德矸石山上私建煤矸石加工点全部取缔，2012年4月底前，将高德矸石山上有营业执照的煤矸石加工点和所有房屋全部搬迁。太平区政府根据上述会议纪要精神，于2012年3月22日，发布了关于矸子山山顶及周边地区企业清理公告，公告内容为对高德矸子山山顶及周边地区私建煤矸石加工点全部取缔，要求各相关单位及私营业主在2012年4月1日前，自行拆除所属自建房屋、厂房、生产设备及腾空所占用的场地。2013年8月6日，太平区政府对荣兴加工厂的建筑（构筑）、设备等进行了强制拆除。荣兴加工厂被强制拆除的建筑（构筑）和设备，由阜新市正和价格有限公司进行评估，根据其出具的评估报告，拆除时点的评估价分别为：（一）房屋52间3000㎡，292500元；（二）车库一间2700元；（三）电力安装设施270954元；（四）粉碎料仓及生产设备两套256000元；（五）钢筋混凝土基础地面12000元；（六）建设工作室两间14400元。以上各项评估价格合计为848554元。根据荣兴加工厂煤矸石生产明细账目记载，至2012年12月，工厂尚有存量煤矸石495674吨，价值2652132元。本次重审诉讼期间原厂区位置仍有大量煤矸石堆积。自强拆至今，荣兴加工厂未能将煤矸石运出。一审法院认为：太平区政府根据阜新市政府会议纪要精神，对本地区高德矸石山环境开展综合治理，其理应按照市政府会议纪要中对有营业执照的企业进行搬迁的议定原则，通过与企业协商、签订搬迁补偿协议等方式，对矸石山上包括本案荣兴加工厂在内的具有营业执照的企业进行搬迁。但太平区政府仅是发布清理公告，未制定拆迁补偿方案，亦未与荣兴加工厂进行协商，径行对其厂区进行了强拆，之后也未给予其任何赔偿。太平区政府认为荣兴加工厂属于非法占用国有土地私挖滥采企业，其所有的建筑属于违法建筑，故而拆除行为合法。首先，关于荣兴加工厂是否属于非法占用国有土地。荣兴加工厂所占用土地虽未办理土地使用证，但其占用期间该地块的土地使用权归属于阜新矿业（集团）有限公司，并不归属于地方政府，其所使用的房屋亦是从阜新矿业（集团）有限公司下属企业有偿取得使用权，另据太平区政府提供的阜新市国土资源局在2014年6月17日向阜新市政府出具的“关于高德矸石山相关情况的汇报”，其中说明，高德矸石山地块为国有工矿用地，矸石山上的企业占地未改变土地用途，综上几点，称荣兴加工厂非法占用国有土地的理由并不充分。其次，关于荣兴加工厂是否属于私挖滥采企业。根据上述阜新市国土资源局向阜新市政府出具的“关于高德矸石山相关情况的汇报”，其中说明，《中华人民共和国矿产资源实施条例》附件“矿产资源分类细目”中所列矿产资源不包括煤矸石，且荣兴加工厂是从外购入原料生产煤矸石，故称其系私挖滥采企业的理由不能成立。第三，关于荣兴加工厂所有的建筑是否属于违法建筑。荣兴加工厂所使用的52间房屋均为阜新矿业集团下属企业建造，对于该批建筑，国土部门及城乡规划部门并未作出系违法建筑的认定，故在未经依法认定的情况下，认为荣兴加工厂所有的建筑属于违法建筑的理由不能成立。综上分析，被告提出的政府系合法拆除的理由不能成立。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。据此规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除的前提，是需要由法定职能部门对建筑物、构筑物、设施等的违法性进行确认，其确认发生效力后，方可由该部门进行强制拆除。本案中，并无相关职能部门对荣兴加工厂的建筑物等确认为违法，太平区政府在此情况下进行强拆，不具有强拆职权且程序违法，侵犯了原告的财产权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利，第四项：造成财产损害的其他违法行为。本案中荣兴加工厂持有营业执照、税务登记证等证照，具有合法经营资质，因被违法强拆造成财产损失，其情况符合上述第四条第四项的规定，有获得赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯财产权造成损害的，按照下列规定处理，第八项：对财产权造成其他损害的按照直接损失给予赔偿。本案中，因太平区政府的强制拆除行为损毁的财产，应按照直接损失予以赔偿，评估机构出具的评估结论应作为赔偿损失的依据之一。关于荣兴加工厂要求赔偿电力设施损失301060.02元的诉请，经评估该部分强拆时的市场现值为270954元，故对该项诉请中270954元的部分予以支持，对该项诉请的其余部分不予支持。关于荣兴加工厂要求赔偿基础设施损失180000元的诉请，经评估该部分强拆时的市场现值为26400元（12000元+14400元），故对该项诉请中26400元的部分予以支持，对该项诉请的其余部分不予支持。关于荣兴加工厂要求赔偿生产设备损失729000元的诉请，经评估该部分强拆时的市场现值为256000元，故对该项诉请中256000元的部分予以支持，对该项诉请的其余部分不予支持。关于荣兴加工厂要求赔偿52间房屋及车库损失1809000元的诉请，经评估该部分强拆时的市场现值为52间房屋292500元、车库2700元。因荣兴加工厂对该52间房屋具有使用权，有较大投入修缮或重建，故可按照评估价值的50%对其进行赔偿，即赔偿146250元，加车库赔偿2700元，共计148950元，故对该项诉请中148950元的部分予以支持，对该项诉请的其余部分不予支持。关于荣兴加工厂要求赔偿煤矸石损失3568131.45元的诉请，依据其煤矸石生产明细账目以及强拆现场现仍堆积有大量煤矸石的实际情况，其主张强拆前存量煤矸石495674吨、价值2652132元的意见成立。太平区政府强拆时未允许荣兴加工厂将存量煤矸石进行处理，被强拆之后荣兴加工厂即失去了对煤矸石控制、处理的权利，该损失与强拆行为有直接关联，因此对荣兴加工厂要求太平区政府赔偿存量煤矸石损失的请求应予支持。其余荣兴加工厂要求赔偿生产所需柴油、电力费用的请求，因该支出属于生产成本，不属于直接损失范畴，故对该部分请求不予支持。太平区政府对荣兴加工厂赔偿后，经评估的房屋及其他建筑（构筑）物、电力设施、基础设施、生产设备等尚存留的部分、存留在现场的煤矸石等应归太平区政府所有。综上所述，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项之规定，判决：一、确认被告阜新市太平区人民政府2013年8月6日对原告阜新市太平区荣兴煤炭加工厂的行政强制拆除行为违法。二、被告阜新市太平区人民政府自本判决生效之日起60日内赔偿原告阜新市太平区荣兴煤炭加工厂经济损失人民币3354436元（包括：电力设施、基础设施、生产设备、房屋及其他建（构）筑物、煤矸石损失）。三、被告对原告赔偿后，原告阜新市太平区荣兴煤炭加工厂经评估的房屋及其他建筑（构筑）物、电力设施、基础设施、生产设备等尚存在的部分，存留在现场的煤矸石等归被告阜新市太平区人民政府所有。四、驳回原告阜新市太平区荣兴煤炭加工厂的其他诉讼请求。案件受理费50.00元、评估费10183元由被告阜新市太平区人民政府负担。太平区政府上诉称：1.一审法院认定太平区政府强制拆除行为违法错误。荣兴加工厂属于非法占用国有土地非法私挖滥采企业，其所有的建筑属于违法建筑，太平区政府的行政强制拆除行为符合法律规定，并无任何违法。2.荣兴加工厂主张的矸石损失，并不是太平区政府所致，不应由太平区政府承担赔偿责任。太平区政府不是矸石山治理主体，只负责拆除工作，无权对矸石进行处理。3.太平区政府对一审评估报告《评估明细表》中第一项“房屋”、第二项“工作间”、第三项“基础底面”、第六项“车库”不予认可，其没有合法审批手续，属于违法建筑，不应予以赔偿。故，一审法院判决太平区政府赔偿的结果错误，请求二审法院撤销一审判决，依法驳回荣兴加工厂的赔偿请求。荣兴加工厂辩称：同意一审法院的判决结果，太平区政府的上诉主张没有依据。请求二审法院维持一审判决，驳回太平区政府的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，且双方当事人均无异议，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点为，1.被诉强制拆除行为是否合法。2.一审确定的赔偿数额是否正确。关于被诉强制拆除行为。本案中，太平区政府在无相关职能部门对荣兴加工厂的建筑物确认为违法建筑的情况下，强制拆除案涉建筑缺乏事实依据，违反法律规定。一审判决确认该强制拆除行为违法并无不当，本院不再赘述。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”的规定，荣兴加工厂有权就太平区政府违法强拆其案涉建筑及地上物所造成的财产损失请求赔偿。至于太平区政府主张荣兴加工厂属于非法占用国有土地私挖滥采企业，不应对其赔偿的上诉请求。根据一审查明的事实，案涉土地在阜新市政府收回之前其土地使用权归属于阜新矿业（集团）有限公司，并不属于地方政府，荣兴加工厂系依据协议对该土地有偿使用。另外，阜新市国土资源局作出的《关于高德矸石山相关情况的汇报》中也明确：“该地块为国有工矿用地，矸石山上的企业占地未改变土地用途。”且诉讼中太平区政府并未提交合法有效的证据证明该案涉土地的使用性质曾经过相关依法确认。因此，太平区政府主张荣兴加工厂非法占地及私挖滥采没有事实及法律依据，本院不予支持。关于赔偿数额问题。一审法院委托评估机构对荣兴加工厂厂区内的房屋及设备等的价值进行评估，并对评估报告统一送达，其以评估报告确定的评估项目及价格认定赔偿金额并无不当。对于太平区政府主张评估项目中的“房屋”、“工作间”、“基础底面”及“车库”没有合法审批手续，属于违法建筑，不应予以赔偿的上诉请求。因荣兴加工厂持有营业执照、税务登记证等证照，具有合法经营资质，其厂区内的建筑并未经规划等职能部门作出属于违法建筑的认定，且评估价格系针对案涉房屋建造成本和使用价值进行的评估，一审法院依据评估价格确定房屋及构筑物的赔偿数额并无不当，太平区政府此项主张不能成立。对于太平区政府主张案涉煤矸石不应由其赔偿的上诉请求。案涉煤矸石的原料是经荣兴加工厂外购而来，一审依据荣兴加工厂提供的煤矸石生产明细账目及强拆现场堆积大量煤矸石的实际情况，对荣兴加工厂主张的煤矸石赔偿数额予以认定并无不当。因太平区政府强拆时未允许荣兴加工厂对存量煤矸石进行处理，现煤矸石已列为其赔偿项目，根据物权对价原理，在太平区政府对煤矸石损失给予赔偿后，该煤矸石归太平区政府所有。故，其此项主张不能成立。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。太平区政府的上诉主张没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由阜新市太平区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  徐桂伶审判员  武 江审判员  王华迪二〇二〇年六月十九日法官助理高书涵书记员孟慧