海南省儋州市人民法院 行 政 判 决 书 (2020)琼9003行初9号 原告温某，男，1966年1月10日出生，汉族，海南省儋州市人，现住儋州市，公民身份号码×××。 委托诉讼代理人王某，男，1949年7月17日出生，汉族，海南省儋州市人，住海南省儋州市，公民身份号码×××。 被告儋州市综合行政执法局，住所地儋州市那大镇怡心花园**-5东侧。 法定代表人范某，该局局长。 委托诉讼代理人欧某，该局政策法规科负责人。 委托诉讼代理人刘某，海南方圆（儋州）律师事务所律师。 原告温某因要求确认被告儋州市综合行政执法局（下称儋州市执法局）于2020年1月7日拆除其建造围墙行政行为违法，于2020年1月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年2月28日向被告儋州市执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告温某及其委托诉讼代理人王某，被告儋州市执法局委托代理人欧某、刘某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告儋州市执法局于2019年12月30日作出（2019）儋综拆字第414号《限期拆除通知书》（下称第414号《限期拆除通知书》），认为温某位于××村的建设违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条之规定，责令温某在7日内自行拆除违法（章）建筑，如逾期不拆除，将依法强制拆除。2020年1月7日，被告儋州市执法局对位于儋州市××镇温某建造的围墙实施强制拆除。 原告温某诉称： 1、坐落菜园村的祖屋老宅，原告具有宅基地使用权及房屋所有权，应受法律保护。 坐落于儋州市××镇砖瓦结构祖屋老宅，坐北向南，宽为10.6m，长为16.7m，建筑面积为177.02㎡，四至范围为：东至水沟通道；西至温小庭房屋；南至菜园村公路；北至林琴妹房。该老宅至今已有六十年，因年久失修，成为农村危房，原告于2019年2月22日向那大镇红旗村委会及菜园村民小组申请拆除重建，得到红旗村委会及菜园村民小组的许可（附原祖屋老宅原状照片及平面图）。 2019年3月，原告将老宅拆除，并按照老宅原确定的界线动工建房，同村梁业超、梁洪坤父子到红旗村委会、菜园村举报原告越界占道。红旗村委会、菜园村派员现场核实，认为原告并无越界占道建房，允许原告继续施工建房。原告按照老宅原界线，留有水沟和路，缩小面积建起9m×14.33m=128.97㎡楼房(二层半钢筋混合结构毛坯房)。为防水流进新建楼房，原告在楼房北面原老宅屋檐滴水线范围砌1m高围墙。梁业超、梁洪坤见村委会、村小组不理睬他们举报，又向儋州市执法局举报。 2、被告儋州市执法局作出的第414号《限期拆除通知书》，认定事实不清，适用法律法规错误，滥用职权，违反法定程序，依法应当确认违法。 2019年12月30日，原告看到被告用砖压在围墙的第414号《限期拆除通知书》。该通知书责令原告在7天内自行拆除违法建筑，而拆除违法建筑是指原告建起二层楼房，还是别的新建建筑物，同时原告改造危房侵犯谁的权益，该通知书的行政行为指向不明，认定事实不清。原告看到通知书后，依照通知书明示，于2020年1月1日向被告提出申辩，申请听证，并于同年1月2日送交被告工作人员郑如芳签收，但被告没有组织听证。2020年1月7日9时，被告强行拆除原告楼房北面1m高围墙。被告的行为，剥夺原告申请听证权利，违反法定程序。 综上所述，请求法院判决： 1、确认被告强制拆除原告楼房北面老宅屋檐滴水线范围建造的围墙（高1m，长16.7m）的行政行为违法。 2、被告赔偿原告经济损失人民币3000元。 3、本案诉讼费由被告承担。 在庭审中，原告明确表示撤回第二项诉讼请求。 原告温某提供的证据有：1、《儋州市那大镇红旗村委会申请书》，证明原告向红旗村委会及菜园村民小组申请危房拆除重建，得到许可；2、第414号《限期拆除通知书》，证明被告作出限期拆除通知的行政行为；3、《申辩申请听证书》，证明原告接到被告的限期拆除通知书，提出申辩，申请听证；4、照片一，证明原告老祖屋砖瓦结构房屋原状；5、照片二，证明原告老祖屋年久失修已成危房；6、照片三，证明原告老祖屋年久失修已漏水，难以居住；7、照片四，证明原告按照老祖屋原四至范围及左邻右舍划定的界线，拆除老房重建；8、照片五，证明被告不举行听证就强制拆除围墙；9、温某原祖屋老宅平面图，证明原告原居住的老宅平面图；10、温某拆除老宅改造重建房屋平面图，证明原告拆除老宅改造重建后的平面图；11、《土地房产所有证》，证明原告家于1953年取得居住房产、宅基地使用权；12、《土地房屋所有证收费收据》，证明原告父亲交土地房产费用。 被告儋州市执法局未提交书面答辩状，在庭审中辩称： 1、关于原告所建围墙，原告未取得任何手续而建成，且堵住邻居房屋后面通道，造成周边群众不满而投诉。前期由那大镇政府处理，多次协调未果。后因执法权限，我局后续介入，介入时围墙已建成。从现场图片显示，原告所建围墙与邻居房屋靠得十分近，且因围墙问题久拖不决，周边群众不满。近年来，我市大力开展一创两建工作，市政府要求对大量存在的违法建筑物尽快拆除。因此，根据相关法律法规规定，由那大镇政府牵头，我局联合对该堵围墙进行拆除。 2、被告的拆除行为合法。原告修建的围墙没有办理任何审批手续，属于违法临时构筑物，同时原告新建的房屋也没有按照儋州市那大主城区个人危旧房改造翻新报建规程办理任何审批手续，依据《城乡规划法》第四十四条、第六十六条、第六十八条规定，依法应当被拆除。 3、原告违法修建的围墙所在地已纳入城镇规划，而不是乡村规划。根据儋州市资规局提供的城镇规划控规图显示，原告所建围墙位于××村，已纳入城镇规划，属于城镇规划建设用地。根据国有土地收储有关要求，资规部门应当进行土地收储。 4、关于听证方面，一方面，被告并未签收原告提交的书面听证申请材料，原告也没有证据证明；另一方面，责令限期拆除不是行政处罚决定，不适用《行政处罚法》。因此，限期拆除的决定不是法定必须听证事项。被告基于人性化考虑，都会告知原告享有听证权利。但是，并非被告一定要组织听证。 被告提供的证据有：1、第414号《限期拆除通知书》及送达回证，证明原告修建围墙属于违法临时构筑物，没有办理任何审批手续，依法应当被拆除，该通知书依法有效送达原告；2、违建墙体照片，证明原告违法修建围墙现场情况。 经庭审质证，双方当事人质证意见如下： 原告对被告提供的证据1，其中对《限期拆除通知书》无异议；认为《文书送达回证》记载原告拒签，事实上，被告未将该通知书直接交给原告，仅将通知书放在围墙上，原告妻子看围墙时发现该通知书，不存在原告拒签情况，故对送达回执有异议，且该证据当庭提交，已超过法定举证期限。对证据2，三性均无异议，认为原告围墙经过村委会和村小组批准建造。 被告对原告提供的证据1，真实性合法性无异议，关联性和证明内容有异议，认为该证据不能证明原告将老宅拆除重建得到相关职能部门许可，原告重建房屋未按照儋州市个人危房改造程序报建，修建围墙更未办理任何手续；证据2，三性无异议；证据三，三性均有异议，认为被告没有收到原告提交的书面听证材料，该证据证明原告收到被告的限期拆除通知书；证据4-7，三性及证明内容均有异议，认为所有照片都没有拍摄时间和地点，不能证明原告老宅状况，与本案围墙违法修建也没有任何关联性；证据8，三性及证明内容有异议，认为被告拆除涉案围墙均依法依规进行；证据9-10，证明内容和三性均有异议，认为平面图均是原告自己制作，不能真实反映房屋状况，与本案围墙修建没有任何关联性；证据11-12，三性及证明内容均有异议，认为土地房产所有证及收费单，不能证明围墙修建的合法性。 本院对上述证据认证如下： 被告提供的证据1和证据2，法庭组织了质证，其中原告对第414号《限期拆除通知书》及照片无异议，证据相互印证，真实性予以确认；而《文书送达回证》，有送达人和见证人签名及时间，而且与上述照片相对应，原告及其妻子均知道《限期拆除通知书》内容，该送达回证要件完备，真实性予以认定。 原告提供的证据1-12，法庭组织了质证，其中证据1-2和证据4-8以及证据11-12，相互印证，真实性予以确认。证据3，被告认为未收到该申请，亦无被告签收的证据印证，不能证明原告向被告提交听证申请的事实；证据9-10，制作人不明，标明的长度、宽度及面积，无其他证据佐证，本院不予确认。 经审理查明，涉案土地位于儋州市××镇，系原告温某家宅基地。2019年2月22日，温某提出申请，对该宗地上老宅进行拆除重建，菜园村民小组作出同意申报意见。2019年3月，温某拆除其家老宅重建，建成一间二层楼房（混合结构）。同时，温某在新建楼房北侧建造一堵围墙，高约1m，长约16m。2019年12月30日，儋州市执法局派员对温某建造的围墙进行勘查并拍摄照片。同日，儋州市执行法局作出第414号《限期拆除通知书》，认为温某位于××村的建设违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定，责令温某在7日内自行拆除违法（章）建筑，如逾期不拆除，将依法强制拆除。该通知书告知温某可以在接到通知书之日起3日内提出陈述和申辩，书面申请听证，并留置送达。2020年1月7日，被告儋州市执法局对位于儋州市××镇温某建造的围墙实施强制拆除。在强制拆除过程中，儋州市执法局拍摄强制拆除照片，没有制作现场执行笔录。 原告温某认为被告作出的第414号《限期拆除通知书》及强制拆除围墙行政行为违法，特向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点：被告实施强制拆除涉案围墙的行政行为是否违法。 关于被告实施强制拆除涉案围墙的行政行为是否违法问题。被告认为原告建造的涉案围墙应当依法拆除，必须作出行政处罚决定，并告知被处罚人可以申请行政复议、提起行政诉讼权利及期限。在本案中，被告作出的第414号《限期拆除通知书》，从内容来看，实质为行政处罚决定前的告知行为，并非行政处罚决定书。被告以该《限期拆除通知书》代替行政处罚决定书，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、第三十九条之规定，已经剥夺了原告申请行政复议权利和提起诉讼权利，程序严重违法。因此，被告实施强制拆除涉案围墙没有行政处罚决定作为依据，并且被告未制作强制拆除现场执行笔录，强制拆除前亦未进行公告，该强制拆除行政行为应当确认违法。原告诉请确认被告强制拆除涉案围墙行政行为违法，理由成立，本院予以采信。 应当指出，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本院虽然对原告申请听证事实不予认定，但行政机关对待当事人申请听证应当予以高度重视，不得剥夺当事人申请听证权利。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告儋州市综合行政执法局对位于儋州市××镇原告温某建造的涉案围墙实施强制拆除行政行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告儋州市综合行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。 审 判 长  周国芝 人民陪审员  李开春 人民陪审员  吴兆莲 二〇二〇年六月二十日 法官 助理  杨堰婷 书 记 员  薛桂娴 附：本案适用的相关法律、法规及司法解释条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《中华人民共和国行政处罚法》 第二十条行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。 第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定： （一）确认应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定； （二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚； （三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚； （四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。 对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。 第三十九条行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）违反法律、法规或者规章的事实和证据； （三）行政处罚的种类和依据； （四）行政处罚的履行方式和期限； （五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。 行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。 第四十条行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。 第四十五条当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。 《中华人民共和国行政强制法》 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。