山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终95号上诉人（原审原告）吕某1，住山西省阳城县。委托诉讼代理人闫某，山西金仁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）阳城县人民政府。法定代表人史某。委托诉讼代理人吉某。委托诉讼代理人姚某，山西获泽律师事务所律师。原审第三人阳城县芹池镇宜壁村村民委员会（原阳城县芹池镇吕庄村村民委员会）。法定代表人吕某2。委托诉讼代理人杨某，阳城县众诚法律服务所法律工作者。上诉人吕某1因诉阳城县人民政府（以下简称阳城县政府）及第三人阳城县芹池镇吕庄村村民委员会（以下简称吕庄村委）行政撤销及行政赔偿一案，不服山西省长治市中级人民法院（2019）晋04行初25号行政判决，向本院提起上诉。二审期间，阳城县芹池镇吕庄村与宜壁村合并设立宜壁村，本院依法将原审第三人变更为阳城县芹池镇宜壁村村民委员会（以下简称宜壁村委）。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吕某1委托诉讼代理人闫某，被上诉人阳城县政府副县长牛琛及委托诉讼代理人吉某、姚某，原审第三人宜壁村委主任吕某2、委托诉讼代理人杨某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，吕某1系山西省阳城县芹池镇吕庄村村民。1996年5月20日，阳城县政府为其发放了阳集农用（1996）字第1001010号《集体土地农业用地使用证》，承包地总面积为15.3亩。2018年12月8日，阳城县政府作出阳农承证销（2018）3号公告，称自1997年吕庄村土地调整以来，吕某1户一直按照调整后的土地耕种至今，且享受和履行着承包地的相关权利和义务，并无异议。根据《中华人民共和国合同法》第三十六条的规定，吕某1户与发包方（吕庄村委）1997年土地调整后的承包合同成立，1996年的土地承包合同相应解除。因此，吕某1户持有的1996年《集体土地农业用地使用证》丧失权利基础。为了维护和稳定吕庄村1997年以来的土地承包关系，避免“一地多证”，阳城县农业委员会（以下简称阳城县农委）已下达收回吕某1户持有的1996年《集体土地农业用地使用证》的通知。由于吕某1户在限期内没有交回，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条等其他法律法规及政策规定，对吕某1户持有的编号为1001010的《集体土地农业用地使用证》予以注销。吕某1不服，提起本案诉讼，请求撤销阳城县政府于2018年12月8日作出的阳农承证销（2018）3号公告，赔偿损失26600元。原审法院认为，行政机关处理农村集体土地承包法律关系时，应当依照当时有效的法律法规以及政策规定。本案中，阳城县政府所注销的《集体土地农业用地使用证》是1996年颁发的。《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》《中华人民共和国合同法》均系1996年之后施行的，对阳城县政府于1996年所颁发的《集体土地农业用地使用证》进行评价，应依据当时的相关政策规定。为保持我国农村基本政策的连续性和稳定性，进一步稳定和完善农村土地承包关系，中共中央办公厅、国务院办公厅于1997年8月联合下发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，是第一轮土地承包到期，第二轮土地延包的政策依据。其中规定：“二、认真做好延长土地承包期的工作……（二）土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年。（三）承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。“大稳定、小调整”是指在坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好“小调整”工作还应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝对不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。（四）延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。”则依据《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》的规定，进一步稳定和完善农村土地承包关系，应坚持“大稳定、小调整”，即在第一轮土地承包的基础上，土地承包期再延长30年，对于人地矛盾突出的个别农户进行“小调整”，不能对所有农户进行普遍调整。本案中，阳城县政府所作出的注销公告，依据的是《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条等法律法规及政策规定，但该《办法》不适用于本案的情形。且阳城县政府以1997年吕庄村土地进行了调整，1996年的土地承包合同相应解除为理由，对吕某1户持有的编号为1001010的《集体土地农业用地使用证》予以注销，与《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》规定的政策精神相悖。故，阳城县政府于2018年12月8日作出的阳农承证销（2018）3号公告违法，但基于本案的实际情况及吕庄村土地承包的实际现状，对该注销公告不宜撤销，作出确认该注销公告违法的行政判决更为妥当。关于原告要求赔偿经济损失的请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、确认被告阳城县人民政府作出的阳农承证销（2018）3号公告违法；二、驳回原告吕某1的其他诉讼请求。吕某1上诉称：一、原审判决未查明本案的实际情况、吕庄村土地承包的现状和上诉人土地承包的现状，仅作出确认被上诉人违法的判决，未撤销公告存在严重错误，侵害了上诉人的土地承包权。1.原审判决认定被上诉人注销公告违反法律及政策规定，但未查明案件实际情况及土地承包现状。2.本案实际情况是2018年土地确权时，被上诉人未按摸底调查的实际情况进行确权，而是根据村委提供的违法申请材料进行的确权，严重违反国家法律规定。3.原审法院根据吕庄村土地承包现状作出确认违法的判决，却没有调查吕庄村和上诉人的土地现状情况。4.本案既不具备撤销会给国家利益和社会公共利益造成重大损害的情形，也不具备对上诉人权利不产生实际影响的情形，反而不撤销严重违法的公告，有可能导致周围村庄纷纷效仿，造成国家法律无法有效施行，损害国家利益和社会公共利益。5.原审判决确认注销公告违法，就应当依据《行政诉讼法》第七十六条的规定，同时判决被上诉人采取补救措施，对上诉人造成的损失，承担赔偿责任。二、被上诉人干涉上诉人土地承包经营，违法变更、解除上诉人1996年签订的土地承包经营合同，给上诉人造成用地损失、交通费、律师费等各项损失，被上诉人应当依据《农村土地承包法》第六十五条的规定予以赔偿。综上，被上诉人违法注销公告的行为，严重侵犯上诉人的合法权益，且造成了一定的经济损失。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法支持上诉人的诉讼请求。被上诉人阳城县政府辩称：一、一审判决未撤销“注销公告”正确。1.一审法院在审理过程中，全面调查了本案的实际情况及土地的承包现状，不存在上诉人陈述的未调查的情况。2.吕庄村1997年的土地调整通过民主程序，过程公开公平，得到了多数农户的长期认可。3.认定1997年吕庄村二轮土地承包，有利于稳定民心，维护大多数农户的家庭承包权益。二、上诉人要求赔偿损失没有依据。上诉人一直按照1997年调整后的土地进行耕种并获得收益，常年以来未提出任何异议，被上诉人的注销公告行为并未侵害其合法权益，也并未造成其实际损失，其要求赔偿缺乏依据。综上，被上诉人作出的行政行为事实清楚，证据充分，适用法律正确，不存在任何违法行为，且维护了绝大多数吕庄村民的信赖利益，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人宜壁村委述称：一、一审判决认定事实清楚，未撤销行政行为合理合法。1.一审法院既查清了原吕庄村委1996年的发证状况，也查清了2019年案件审理时的现状。1996年原吕庄村委为完成发证任务，依据第一轮承包土地状况填证发证，而后由村干部单方代签承包合同。1997年原吕庄村委根据村情采取抓阉的方式进行了土地调整，但没有签订承包合同和更换集体土地农业用地使用证。2019年一审时绝大多数村民仍然耕种着1997年调整后的土地。2.一审判决完全符合《行政诉讼法》第七十四条的规定。撤销行政行为会给社会公共利益造成重大损害，该行政行为对上诉人的权利不产生实际影响。阳城县政府是否发布注销集体土地农业用地使用证的公告，并没有改变原吕庄村民自1997年开始保持到现在的土地承包经营现状。一审判决既考虑到现状和社会公共利益的影响，也关注了上诉人个体的权利维护和心理预期。3.上诉人认为一审法院应当判决被上诉人采取补救措施和赔偿损失是对法律的曲解。上诉人认为既然原审判确认违法，就应当同时判决被上诉人采取补救措施，承担赔偿责任，这是对《行政诉讼法》第七十六条的曲解，判决确认违法并不必然同时判决采取补救措施，承担赔偿责任。二、一审法院未判决被上诉人赔偿损失正确。上诉人未能耕种1996年集体土地农业用地使用证上载明的土地，并不是被上诉人发布注销公告导致的，而是1997年原吕庄村委调整土地导致的，被上诉人的行政行为与上诉人主张的损失没有因果关系，上诉人的主张没有事实根据。综上，上诉人的主张明显缺乏事实依据和法律依据，阳城县政府发布注销公告的行政行为，本质上是清理无效（失效）证件的行为，无论该行为是否违法，都没有对上诉人的权益造成直接的、实质的影响，请求二审法院依法作出公正判决，维护各方当事人的正当权益。本院经审理查明的事实与原审查明的事实相同。本院认为，本案的争议焦点为：一、阳城县政府作出注销吕某1土地使用证的行为是否合法，是否应予撤销；二、阳城县政府是否应当给予吕某1相应的行政赔偿。一、关于阳城县政府作出注销吕某1土地使用证的行为是否合法，是否应予撤销。阳城县政府作出注销吕某1集体土地农业用地使用证的公告，其事实依据是原吕庄村委1997年调整吕某1承包地的行为。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（国办发[1997]16号）明确，在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年。土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。“大稳定、小调整”是指坚持“大稳定”的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好“小调整”工作应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。本案中，原吕庄村委采取抓阉的方法将村民原来的承包地打乱重新发包，违反以上关于稳定农村土地承包关系和“大稳定、小调整”的文件精神，且没有证据证明原吕庄村委调整土地的方案经过村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，其将村民承包地打乱重新发包的行为，缺乏依据，程序违法。阳城县政府根据原吕庄村委重新发包土地的行为，作出注销吕某1土地使用证的行为违反法律规定。但由于吕某1对其调整后的承包地已经实际耕种20多年，撤销阳城县政府注销土地使用证的行为，恢复吕某11996年之前的承包地已经不具有现实可能性，依法应当确认阳城县政府注销土地使用证的行为违法。二、关于阳城县政府是否应当给予吕某1相应的行政赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，吕某1请求阳城县政府对违法注销土地使用证的行为给其造成的损失予以赔偿，但其没有提供相应的证据证明阳城县政府注销土地使用证的行为给其造成的损失，其主张行政赔偿缺乏事实根据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。吕某1的上诉理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吕某1负担。本判决为终审判决。审判长 耿转成审判员 彭志祥审判员 刘 群二○二○年六月二十二日法官助理 吴志军书记员 李慧珍