内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政判决书（2020）内04行终62号上诉人（原审原告）丛书利，男，1973年9月16日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区赤峰市。委托代理人路广珍，内蒙古旭盈律师事务所律师。委托代理人付佳音，内蒙古旭盈律师事务所律师。被上诉人（原审被告）喀喇沁旗自然资源局。住所地：内蒙古自治区喀喇沁旗锦山镇。法定代表人王义，局长。出庭负责人刘辉，喀喇沁旗自然资源局副局长。委托代理人陈强。被上诉人（原审被告）赤峰市自然资源局。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区新城玉龙大街。法定代表人王永军，局长。委托代理人陆长东。委托代理人刘蕊，内蒙古吉拓律师事务所律师。上诉人丛书利与被上诉人喀喇沁旗自然资源局、赤峰市自然资源局行政强制及行政复议一案，不服喀喇沁旗人民法院作出的（2019）内0428行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。上诉人丛书利及其委托代理人路广珍、付佳音，被上诉人喀喇沁旗自然资源局的出庭负责人刘辉及委托代理人陈强，被上诉人赤峰市自然资源局的委托代理人陆长东、刘蕊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年4月29日喀喇沁旗自然资源局接到喀喇沁旗信访局转交的群众举报告知书后，于2019年5月7日派工作人员到喀喇沁旗牛家营子镇西山工业园区进行核查。通过现场询问当事人，现场勘验、拍照，搜集相关证据后，确认丛书利存在未取得建设工程规划许可证的情况下进行施工的违法事实，并于同日下发了停工（核查）通知书。2019年5月9日对丛书利进行现场约谈告知，并下达现场动力电源断电告知。同年5月31日丛书利向喀喇沁旗自然资源局进行了陈述申辩。2019年6月4日喀喇沁旗自然资源局进行集体讨论后，于同年6月5日作出两份责令限期拆除违法建设决定书。2019年6月24日向丛书利下达拆除违法建设催告书。同日丛书利向喀喇沁旗自然资源局递交了《关于对责令限期拆除违法建设决定书、催告书的陈述及申辩意见》。2019年6月28日，丛书利向赤峰市自然资源局申请复议。赤峰市自然资源局受理后，于2019年9月23日作出了赤自然资复[2019]7号行政复议决定书，维持喀喇沁旗自然资源局作出的两份《责令限期拆除违法建设决定书》；驳回丛书利对喀喇沁旗自然资源局作出拆除违法建设催告书的复议申请。丛书利不服，向松山区人民法院提起行政诉讼，松山区人民法院登记立案后，经审查认为其无管辖权，将案件移送到本院管辖。另查明，2019年1月24日，中国共产党内蒙古喀喇沁旗委员会办公室印发了喀党办发（2019）5号喀喇沁旗机构改革实施方案。其中，40.组建自然资源局，旗城乡规划委员会的日常工作由旗自然资源局承担。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”；第四十四条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准”。本案中，原告在未取得建设工程规划许可证和临时建设工程规划许可证的情况下，进行厂房建设和接建建筑物建设的行为，违反了上述法律规定，属于违法建设。喀喇沁旗自然资源局依据《中华人民共和国城乡规划法》对原告进行询问、现场勘验、拍照、搜集相关证据后，经过集体讨论作出的两份《责令限期拆除违法建设决定书》，以及赤峰市自然资源局作出的行政复议决定书均符合法律规定。喀喇沁旗自然资源局作出两份《责令限期拆除违法建设决定书》后，原告在规定的期限内未自动拆除违法建设，被告下达《拆除违法建设催告书》，符合法律规定。且该催告书对原告的合法权益不产生实际影响，不具有可诉性。同时也是对原告充分行使权利的一种保障。关于原告所诉：“收到的两份《责令限期拆除违法建设决定书》无文号的问题和未告知原告享有向赤峰市自然资源局申请复议的权利的问题。”经审查，两份《责令限期拆除违法建设决定书》系填写式决定书，该决定书的主要内容具有针对性和唯一性，且喀喇沁旗自然资源局提交的证据中有具体文号，也告知原告享有向赤峰市自然资源局申请复议的权利。本案中，原告已向赤峰市自然资源局申请行政复议，其行政复议权已经得到充分保障，属于被告喀喇沁旗自然资源局填写瑕疵，对此予以指正。综上，被告喀喇沁旗自然资源局作出的两份《责令限期拆除违法建设决定书》以及赤峰市自然资源局作出的《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。原告的诉讼请求，不予支持。原审法院判决：驳回原告丛书利的诉讼请求。判决作出后，丛书利不服，向本院提起上诉，请求撤销喀喇沁旗人民法院（2019）内0428行初57号行政判决，撤销喀喇沁旗自然资源局作的两份《责令限期拆除违法建设决定书》及赤峰市自然资源局作出的《行政复议决定书》（赤自然资复发〔2019〕7号），依法改判支持上诉人的一审诉讼请求或将本案发回原审人民法院重审。事实与理由：一、原审判决认定事实不清、证据不足。上诉人未在建设前办理建设工程许可规划许可证，并非故意对抗行政管理，是因被上诉人喀喇沁旗自然资源局的机构改革不作为所致。上诉人在前期立项审批工作完成后于2019年2月份到被上诉人喀喇沁旗自然资源局申办建设工程规划许可证，但被告知正在机构改革，须待机构改革明确归属及职责后方可办理。紧接着春节放假，2019年3月份仍不能办理。对于上述事实被上诉人在原审庭审中已经认可。由于上诉人与设计方、建筑施工方、设备供货方均签订了相关合同。再拖则要承担违约责任，同时也无法在立项审批文件规定的时间内建设安装完毕开业运营。因为自己有国有土地使用证、房屋所有权证、喀喇沁旗牛营子镇人民政府同意建设的答复、喀喇沁旗发展和改革局的《企业投资项目备案确认书》等立项审批文件。上诉人以为规划许可只是时间问题，为避免违约和逾期，上诉人在请示喀喇沁旗牛家营子镇政府后才于2019年3月份陆续开始厂房和设备安装。上诉人绝没有扰乱行政管理的主观故意。上诉人在被上诉人机构改革结束后再次向被上诉人提出规划许可申请，积极采取补救措施以消除对规划实施的影响。上诉人已经意识到自己的错误，并表示愿意接受罚款的行政处罚。被上诉人如果本着行政执法惩罚与教育相结合的原则处理，也能达到行政执法的目的。但是被上诉人却执意给上诉人下发了《责令限期拆除违法建设决定书》以及后续的催告书。上诉人在已经取得喀喇沁旗牛家营子镇政府、喀喇沁旗发展和改革局立项审批手续后，在被上诉人不作为的情况下基于对国家机关审批行为的信赖，在自己依法取得使用权的厂内进行建设，并未妨碍城市规划，而且符合喀喇沁旗牛家营子镇的总体规划。上诉人未取得规划许可证就进行建设应属于轻微的程序违法，通过补办规划手续完全可以消除影响。我国《城乡规划法》第六十四条是对未取得规划许可证进行建设的违法行为进行处理的依据，根据违法建筑对规划的影响程度，以及是否能够采取改正措施消除影响为标准作了不同的区分和处理。并不是所有的违法建筑都应该强制拆除，对尚可采取改正措施消除影响的可限期改正，无法采取改正措施消除影响的才限期拆除。上诉人的建设行为属于尚可采取改正措施消除影响的情形。被上诉人提供的证据不能证明涉案建筑物无法采取其他改正措施消除影响，直接作出限期拆除的决定证据不足、行政行为不当。原审判决对上诉人提交的证据没有进行综合审核片面认为违法建筑就应拆除，认定被上诉人喀喇沁旗自然资源局做出的两份《责令限期拆除违法建设决定书》以及赤峰市自然资源局做出的《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿，属于认定基本事实不清、证据不足。二、原审判决适用法律、法规不当。上诉人在已经取得国有土地使用权的土地上进行建设是必然的事实，现被上诉人要求上诉人自行拆除违法建筑必然会给上诉人造成重大损失。按照必要性原则，行政机关能够达到执法目的的前提下，应该选择对相对人损害较小的执法方式，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人遭受最小的损害。根据行政执法自由裁量的比例原则，被上诉人应充分平衡规划秩序利益与上诉人的合法利益，采取适当的处理方式，允许上诉人限期补办规划许可等审批手续，不宜简单决定要求拆除。涉案厂房是上诉人依法注册的公司经政府核准项目的必备营业场所，并且已经取得国有土地使用权，不存在不予颁发建设工程规划许可证的情况，若拆除重新履行批准手续再二次建设必然会给上诉人造成不必要的损失。被上诉人喀喇沁旗自然资源局答辩称，答辩人对上诉人的违法行为具有处罚资格并符合法定程序，处罚决定适用法律正确。上诉人的诉讼请求没有事实及法律依据，应驳回上诉人的上诉。被上诉人赤峰市自然资源局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。被上诉人喀喇沁旗自然资源局作出的行政行为及答辩人赤峰市自然资源局作出的复议决定适用法律正确。本院经审理查明的事实与原审判决认定事实一致。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”；第四十四条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准”。本案中，原告在未取得建设工程规划许可证和临时建设工程规划许可证的情况下，进行厂房建设和接建建筑物建设的行为，违反了上述法律规定，属于违法建设。喀喇沁旗自然资源局依据《中华人民共和国城乡规划法》作出的两份《责令限期拆除违法建设决定书》以及赤峰市自然资源局作出的《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。上诉人的上诉请求无事实及法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长 海 梅审判员 姜 静审判员 刘淑波 二○二○年六月十五日书记员 苏 赫