福建省龙岩市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽08行初11号 原告杨国礼，男，1947年3月19日出生，汉族，退休工人，住漳州市芗城区。 委托代理人李木钦、苏志梅，福建律睿律师事务所律师。 被告漳州市芗城区人民政府，住所地漳州市芗城区南昌路**。 法定代表人石振棋，区长。 委托代理人刘永平，福建华闽南方律师事务所律师。 委托代理人柯丽蓉，女，1992年8月26日出生，汉族，漳州市芗城区司法局科员，住漳州市芗城区。 被告漳州市芗城区人民政府西桥街道办事处，，住所地漳州市芗城区博爱西道**统一社会信用代码113506020038788207。 法定代表人杨向荣，主任。 出庭应诉行政机关负责人林小兰，芗城区西桥街道司法所所长。 委托代理人杨清江，福建扬都律师事务所律师。 委托代理人魏震，福建扬都律师事务所实习律师。 原告杨国礼诉被告漳州市芗城区人民政府、漳州市芗城区人民政府西桥街道办事处撤销房屋征用补偿安置协议一案，本院受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原告杨国礼诉称，原告的祖父杨联远遗留位于漳州市芗城区南山洲仔顶船寮4号边的房屋一座及一片宅基地。该土地及建筑物登记于龙溪地籍办事处土地登记簿内，土地登记薄明确记载：“权利人：杨联远，地，地面积6分4厘9毫400平方米），房屋坐落：洲仔顶。建筑四至：东至路，西至176，南至溪，北至港。权利来源：祖买受杨水”。土地登记簿记载的事项非常明确。1972年8月开始，原告与杨阿辇共同将祖父遗留的房屋及宅基地出租给漳州西桥化工厂。1981年间，原告因房屋继承与杨亚辇发生纠纷，经漳州市人民法院和福建省龙溪地区中级人民法院审结，根据（81）漳法民审字034号《民事判决书》和（81）龙中法民上字第150号《民事判决书》认定的事实及判决结果，原告出租给西桥化工厂的下船寮基地（地（地名洲仔顶由杨亚辇与原告及母亲卢珊瑚的其他子女按有关政策规定向漳州市房管局办理申请登记，经批准后双方各掌管使用权二分之一。1988年12月2日，漳州市区土地登记领导小组根据福建省土地局要求，对漳州市区用地情况进行普查摸底，并向原告收取了土地登记申请书及有关材料，并向原告收费5元，漳州市区土地登记领导小组办公室出具07864号《漳州市国有土地使用权登记收件收据》给原告。1994年元月，原告再次将继承祖杨联远的宅基地及房屋出租给西桥化工厂。并签订《租地协议书》，协议约定租期三年，月租金120元，租期满后，乙方自行在场地内的建筑物及生产设施需自行拆除，否则租金照付直至全部拆除为止，西桥化工厂支付租金至1996年12月30日止。1995年3月22日，原告根据（81）龙中法民上字第150号《民事判决书》认定的事实及判决结果向漳州市房地产管理处申请补办祖业杨联远遗留房屋一间的产权手续。漳州市房地产管理处出具原告申请产权的房屋未改造和出租的证明，但未办理产权登记手续。2018年6月份，原告发现所继承的位于洲仔顶船寮的房屋及宅基地在丈量，面临拆迁，原告就向被告漳州市芗城区人民政府西桥街道办事处（以下简称西桥办事处）信访，被告西桥办事处信访回复，位于洲仔顶船寮的房屋及宅基地是作为南山水岸**项目进行征迁，并且认定土地上的房屋丈量业主为西桥化工厂。原告于2019年又向被告西桥办事处信访，反映房屋于1972年承租给西桥化工厂，现已征迁，要求赔偿拆迁补偿款。被告西桥办事处不予受理。原告于2019年4月8日向龙海市人民法院起诉，请求法庭判令被告西桥办事处与漳州市惠民房屋征收有限公司签署的征迁安置补偿协议无效。西桥办事处答辩认为征收地块系原西桥化工厂，并确认其有签署征迁安置补偿协议，并提供了《房屋征用补偿安置协议》，根据《房屋征用补偿安置协议》，原告继承祖业杨联远位于船寮××房屋及宅基地被××街道××办公室征收，西桥办事处作为被征收人签订《房屋征用补偿安置协议》。由于西桥街道办事处在《房屋征用补偿安置协议》中只是作为被征收单位，原告向龙海市人民法院提供的起诉状当中所陈述的事实和所列的被告与《房屋征用补偿安置协议》不符，原告撤诉，龙海市人民法院准许原告撤诉。根据《房屋征用补偿安置协议》，西桥街道征地拆迁办公室作为征收单位征收房屋及土地。被告漳州市芗城区人民政府（以下简称芗城区政府）并没有指定西桥街道征地拆迁办公室作为南山水岸二期项目的征收实施单位。根据《漳州市芗城区人民政府办公室关于成立征地拆迁办公室的通知》漳芗政办【2008】25的文件规定，街道征地拆迁办公室系被告芗城区政府研究决定成立，授权负责辖区内的征地拆迁协调工作和所涉及土地征迁相关税费的资金解缴、成本核算、资金拔付等工作，因此，西桥街道征地拆迁办公室系被告芗城区政府决定成立并授权行使相应职权的临时机构，被告西桥办事处负责组建西桥街道征地拆迁办公室。原告认为，《房屋征用补偿安置协议》约定，涉案房屋及土地的征收单位系西桥街道征地拆迁办公室。而西桥街道征地拆迁办公室系被告芗城区政府决定成立并授权行使行政职权、被告西桥办事处负责组建的临时机构，不具有独立承担法律责任的行政主体，因此，被告芗城区政府、被告西桥办事处应承担责任而作为被告的主体资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。由于《房屋征用补偿安置协议》项目系南山水岸二期项目，该项目被告芗城区政府并没有确定西桥街道征地拆迁办公室负责组织实施征收与补偿工作。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，被告芗城区政府是适格的被告，应承担法律责任。请求：判令撤销西桥街道征地拆迁办公室与漳州市芗城区人民政府西桥街道办事处于2018年11月2日所签订的《房屋征用补偿安置协议》。 被告漳州市芗城区人民政府答辩称，一、原告并非本案《房屋征用补偿安置协议》的合同权利主体，原告提起本案行政诉讼不符合行政诉讼案件的受案范围，应当依法驳回原告的起诉或诉讼请求。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当属于人民法院审理行政案件的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”的规定，并非所有与行政协议有关的案件一律属于行政诉讼受案范围，只有存在行政机关的行为符合上述条款中明确列举的“不依法履行、未按照约定履行”或者“违法变更、解除”行政协议的情形时，才属于行政诉讼受案范围。因此，原告就本案的起诉请求“判令撤销西桥街道征地拆迁办公室与漳州市芗城区人民政府西桥街道办事处于2018年11月2日所签订的《房屋征用补偿安置协议》”，根据《房屋征用补偿安置协议》载明的合同主体和合同内容，原告并非本案《房屋征用补偿安置协议》的合同权利主体，原告起诉和请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的情形，不属于人民法院审理行政案件的受案范围。二、原告提起本案行政诉讼的原告主体不适格，应当依法驳回原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’……”等有关规定。即与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼，作为提起行政诉讼的原告主体，应当是指公民、法人或者其他组织的合法权益与具体行政行为之间存在法律上利害关系或因果关系。而原告与本案《房屋征用补偿安置协议》载明的合同主体和合同内容根本不存在法律上的利害关系或因果关系。据此，原告根本不具备本案诉讼主体资格，应当依法驳回原告的起诉。三、原告提起本案行政诉讼的被告主体不适格，应当依法驳回原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案《房屋征用补偿安置协议》载明，征用单位：西桥街道征地拆迁办公室；被征用单位：漳州市芗城区人民政府西桥街道办事处；安置方：漳州高新技术产业开发区征迁服务中心。据此，本案《房屋征用补偿安置协议》载明的主体均与漳州市芗城区人民政府无关，漳州市芗城区人民政府并非合同主体，也并非作出行政行为的机关。据此，原告以漳州芗城区人民政府为被告主体不适格。本案《房屋征用补偿安置协议》载明，征用单位：西桥街道征地拆迁办公室。西桥街道征地拆迁办公室，是根据2008年3月13日漳芗政办[2008]25号《漳州市芗城区人民政府办公室关于成立征地拆迁办公室的通知》载明“根据《福建省财政厅、福建省国土资源厅、中国人民银行福州中心支行转发的通知》（闽财综〔2007〕5号）精神,为进一步规范我区国有土地使用权出让收支管理工作，经区政府研究，决定各镇、街道、金峰管委会、区建设局成立征地拆迁办公室，专门负责辖区内的征地拆迁协调工作和所涉及土地征迁相关税费的资金解缴、成本核算、资金拨付等工作。今后，国有土地使用权出让收支管理工作均由该机构统一办理。请各单位接文后，抓紧成立征地拆迁办公室”等文件要求，由漳州市芗城区政府西桥街道办事处设立的，而专门负责辖区内的征地拆迁协调工作和所涉及土地征迁相关税费的资金解缴、成本核算、资金拨付等工作。即西桥街道征地拆迁办公室是漳州市芗城区政府西桥街道办事处设立的机构。据此，原告以漳州市芗城区人民政府为被告主体不适格。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。依照上述规定，街道办事处系依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体。据此，原告以漳州市芗城区人民政府为被告主体不适格。四、漳州市芗城区人民政府西桥街道办事处属本案《房屋征用补偿安置协议》被征用单位，是该合同标的和权益的民事权利主体，原告就本案《房屋征用补偿安置协议》的合同标的和权益，提出权利主张缺乏事实和法律依据，依法不能成立。请求：依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告漳州市芗城区人民政府西桥街道办事处答辩称，一、原告提起诉讼不属于行政诉讼的范围。1、答辩人作为行政机关，不是所有的行为均是行政行为。所谓的具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。本案中，根据（81）漳法民审字034号漳州市人民法院民事判决书判决，已确认原告出租给西桥化工厂的是船寮基地一片，并无原告所谓的房屋。并且，答辩人作为被拆迁人与征迁人签订《房屋征用补偿安置协议》，并没有实施行政职权，不是具体行政行为，所以，原告以答辩人为被告提起行政诉讼，没有事实和法律依据，依法不成立。2、答辩人在《房屋征用补偿安置协议》中，答辩人作为被征收方，与征收方签订征收合同，双方的合同主体是平等的、自愿的，不存在管理与被管理的不平等地位的问题，且未侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”之规定，也不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服的，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”之规定，不是行政行为，不属于行政诉讼的范围。二、原告的诉讼主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第十二条之规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”行政诉讼法所指的“利害关系”，是指公民、法人或其他组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系。而本案原告，与答辩人签订《房屋征用补偿安置协议》行为不具有法律上的利害关系，根本不具备诉讼主体资格。1、根据原告提供的《土地登记簿》可知，“定着物状况”一栏被划线剔除，证明该土地上不存在定着物。“门牌号数”一栏留空，进一步证明该登记簿上不存在建筑物。2、原告提供的《租地协议书》明确载明，原告出租的标的是旧船寮基地，不是建筑物；3、漳州市人民法院（81）漳法民字034号民事判决书、福建省龙溪地区中级人民法院（81）龙中法民上字第150号民事判决书判决结果负有条件的，原告必须依法补办土地所有权证才拥有合法使用权，但时至今日，原告仍未办理依法补办土地所有证。4、漳州市芗城区人民法院（1998）芗民初字第794号民事判决书、漳州市中级人民法院（1999）漳民终字第007号民事判决书都确认：旧船寮基地解放前是杨国礼的祖业，但解放后没有登记使用权，杨国礼尚未取得旧船寮基地的使用权，原告要求收回旧船寮基地使用权的诉讼主张，没有事实和法律依据，依法不予支持。三、原告属于撤诉后又以同一事实和理由重新起诉。2019年4月8日，原告向福建省龙海市人民法院提起行政诉讼，诉讼请求为：1、原告请求法庭判被告芗城区西桥街道办事处与漳州市惠民拆迁公司签署的位于芗城区西桥化工厂的房屋拆迁协议书无效。3、本案诉讼费由败诉方负责。事实和理由是：位于漳州市××区××号的房屋及土地，系原告的祖父杨联远的遗产，原告依法继承该遗产，对漳州市××区××号的房屋及土地等拥有合法物权，现被告就漳州市××区××号的房屋及土地与他人签订《房屋征用补偿安置协议》，侵犯了其合法财产权益。2019年10月8日，龙海市人民法院以（2019）闽0681行初33号民事裁定书做出裁定，准许原告撤诉。2020年1月7日，原告以同样的诉讼请求及事实和理由，向龙岩市中级人民法院提起行政诉讼，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十六条第一款规定“人民法院准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。”之规定，明显属于法院准许撤诉后又以同一事实理由重新起诉情形，违反了行政诉讼法中“一事不再理”的原则，属于重复诉讼，依法应当裁定驳回。请求：依法裁定驳回原告的起诉。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”从上述规定可以看出，当事人提起行政诉讼，须是被诉的行政行为的相对人或者与被诉行政行为有利害关系，若当事人与被诉行政行为没有利害关系，则不符合法定的受理条件，已经立案受理的，应依法裁定驳回起诉。联系本案而言，一方面，从原告提交的1943年伪政府《土地登记簿》、漳州市人民法院（81）漳法民字034号民事判决书、福建省龙溪地区中级人民法院（81）龙中法民上字第150号民事判决书可知，在漳州市芗城区南山洲仔顶船寮4号旧船寮基地解放前是原告祖父杨联远的祖业但并无房屋；另一方面，被告漳州市芗城区人民政府西桥街道办事处提交1999年2月24日杨国礼诉漳州市西桥化工厂土地使用权一案，漳州市中级人民法院（1999）漳民终字第007号民事判决书确认：“旧船寮基地解放前是杨国礼祖父杨联远的祖业，但解放后没有登记使用权，1981年本院经审判决后，杨国礼虽有向土地管理部门申请办理土地使用权登记手续但没有获得批准，因此杨国礼尚未取得旧船寮基地的使用权。”该判决属生效判决，依法直接可以作为本案的依据。由此，原告提供的证据不足以证明其对西桥街道征地拆迁办公室与漳州市芗城区人民政府西桥街道办事处于2018年11月2日所签订的《房屋征用补偿安置协议》中涉及的房屋、土地享有所有权和使用权，其与被诉的《房屋征用补偿安置协议》没有法律上的利害关系。根据上述法律、司法解释的规定，对原告的诉请依法应裁定驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）、（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告杨国礼的起诉。 本案不收取案件受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长 林 静 审判员 黄智勇 审判员 丁建岩 二〇二〇年六月十六日 书记员 张晴雯 附件相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。