福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终226号 上诉人（原审原告）平潭县中楼乡南楼村民委员会，住所地福建省平潭县中楼乡**自然村。 法定代表人林爱英，主任。 委托代理人郝少松、徐秋霖，福建纵然律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平潭县人民政府，住所地福建省平潭县潭城镇翠园南路**。 法定代表人林文耀，县长。 委托代理人于静涛，福建联合信实（福州）律师事务所律师。 委托代理人华燕，福建联合信实（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平潭综合实验区自然资源与生态环境局，，住所地福建省平潭综合实验区金井湾商务运营中心**楼** 负责人阮伟忠，副局长。 委托代理人于静涛，福建联合信实（福州）律师事务所律师。 委托代理人华燕，福建联合信实（福州）律师事务所律师。 原审第三人平潭县中楼乡凤楼村民委员会，，住所地福建省平潭县中楼乡凤楼村至凤 法定代表人林孙勇，主任。 委托代理人吴玲玲，福建大佳（平潭）律师事务所律师。 平潭县中楼乡南楼村民委员会（以下简称南楼村委会）因其诉平潭县人民政府（以下简称平潭县政府）、平潭综合实验区自然资源与生态环境局（原平潭综合实验区环境与国土资源局，以下简称平潭资环局）不履行法定职责一案，不服莆田市中级人民法院（2019）闽03行初492号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，1989年，平潭县中楼乡凤楼村民委员会拆分为两个行政村，即凤楼村和南楼村。2012年5月，因福平大道建设及相关项目建设需要，征收了案涉土地。为此，原告和第三人就案涉土地所有权归属发生争议。2015年原告南楼村委会向平潭县中楼乡人民政府（以下简称中楼乡政府）提出处理案涉土地争议申请，中楼乡政府于2015年7月23日向原平潭综合实验区环境与国土资源局（以下简称原平潭国土局）作出岚中政【2015】124号《关于请求对南楼与凤楼村土地所有权争议进行处理的报告》（以下简称124号《请求处理报告》），认为两村的土地权属争议属于单位与单位之间的争议，应由县级以上人民政府处理，申请原平潭国土局进行处理并作出决定。2015年8月25日，原平潭国土局向中楼乡政府作出岚环土函〔2015〕359号《关于要求提供南楼村与凤楼村土地权属争议相关材料的函》，要求中楼乡政府提供相关材料并加盖公章。2015年12月8日，中楼乡政府还向原平潭国土局作出《关于中楼乡南楼村与凤楼村土地权属争议的情况说明》。在土地争议处理过程中，原告通过申请政府信息公开得知，案涉土地于2012年就颁发给第三人平潭县中楼乡凤楼村民委员会（以下简称凤楼村委会）岚集有（2012）第028号《集体土地所有证》（以下简称28号《集体土地所有证》）。为此，原告于2016年8月11日提起行政诉讼，请求撤销28号《集体土地所有证》。经一、二审判决，撤销被告平潭县政府向第三人凤楼村委会颁发的28号《集体土地所有证》。行政判决于2018年7月2日生效。2019年7月5日，原告南楼村委会提起行政诉讼，认为争议的28号《集体土地所有证》被撤销后，两被告应当依法恢复原告于2015年提出的解决案涉土地所有权争议的处理程序，继续履行处理争议的法定职责，请求判令两被告立即对原告与第三人之间的土地所有权归属争议进行处理。 另查明，平潭综合实验区管理委员会（以下简称平潭管委会）〔2016〕169号《专题会议纪要》中就案涉土地争议，同意按照先征收后解决权属争议的思路，与凤楼村签订征收协议，补偿款先发放至中楼乡政府，由南楼村、凤楼村共同参与补偿款监管。 原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协调不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。本案土地权属争议系原告南楼村委会与第三人凤楼村委会之间的纠纷，属于两单位之间的争议，应由县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第十一条规定，当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。说明当事人应当向有权处理土地权属争议的人民政府提交书面申请。原告南楼村委会虽于2015年向中楼乡政府提交处理涉案土地争议的申请，但中楼乡政府发现不属于其处理后，就向原平潭国土局报告并请求原平潭国土局处理并作出决定。可见，原告南楼村委会并没有依法向被告平潭县政府或原平潭国土局提出书面申请要求处理土地权属争议。原告南楼村委会主张中楼乡政府应当转交给被告平潭县政府办理没有法律依据，不予采纳。原告南楼村委会应当在法院判决撤销28号《集体土地所有证》生效后向平潭县政府提出处理土地权属争议书面申请，却没有申请。现要求被告平潭县政府履行法定职责，处理其与第三人之间的土地权属争议，理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告南楼村委会的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元由原告南楼村委会负担。 南楼村委会不服原审判决，提起上诉，请求撤销原审判决，改判被上诉人立即履行法定职责对上诉人与原审第三人之间的土地所有权权属争议进行处理，并由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。其主要理由为：1.原审判决否认中楼乡政府转办效力，认定上诉人未向被上诉人提出履职申请，系认定事实及适用法律错误。中楼乡政府的124号《请求处理报告》实际上是将上诉人处理土地权属争议申请转给了原平潭国土局，上诉人对此享有信赖利益。2.在二被上诉人于本案中已经明确拒绝履行上诉人请求的法定职责情况下，应对其是否履职进行审查，以提高行政争议化解效率，避免拖延导致矛盾激化，而原审判决对此未作任何评判，属于适用法律错误。3.原审判决对证据认定存在明显错误。4.二被上诉人实际早已收到请求处理案涉土地权属争议的意思表示，也知晓平潭管委会的部署，并已经开始调查处理程序，故应履行法定职责。 平潭县政府、平潭资环局共同辩称，上诉人未向答辩人提出过有效的申请，无权要求答辩人履行处理土地争议的职责；上诉人称其在本案中存在信赖利益于法无据；本案不属于土地权属争议，上诉人要求答辩人履行处理法定职责不符合法律规定；案涉土地已被依法征收，征收工作已经完成，土地所有权归国家所有，上诉人的主张应为确定征地补偿款的分配份额，而非土地权属争议；上诉人的起诉已经超过了起诉期限，依法应予驳回起诉。请求驳回上诉，维持原判。 凤楼村委会辩称，土地权属争议属于依申请履行的职责，上诉人并未以个人名义向二被上诉人提出过土地权属争议处理申请的书面材料，故应当驳回上诉人起诉，案涉土地所有权应归答辩人所有。请求驳回上诉人上诉请求。 各方当事人原审提交的证据，均已随案移送本院。经审查，所有证据均经过举证、质证。对原审查明事实，本院予以确认。 本院认为，本案中，南楼村委会主张其于2015年3月17日通过向中楼乡政府提交《紧急报告》形式，向有权行政机关请求就案涉地块进行权属争议处理。经审查，案涉《紧急报告》在内容上系反映部分案涉地块长期由南楼村使用、管理，故应属于南楼村集体所有，而未直接明确提出解决案涉地块权属争议的要求，同时在形式上亦不符合《土地权属争议调查处理办法》第十一条及《福建省土地权属争议处理办法》第十七条规定的土地权属争议处理申请书的相关要求。此外，根据《福建省土地权属争议处理办法》第二条第一款之规定，土地权属争议适用于处理当事人之间对未经政府确权发证的土地所有权或使用权归属问题发生纠纷的情况，而本案中，平潭县政府已于2012年12月8日就案涉地块向凤楼村委会颁发了28号《集体土地所有证》，故南楼村委会于2015年提交《紧急报告》时，案涉争议并不符合土地权属争议处理的申请条件。尽管该证后于2018年被法院生效判决撤销，但南楼村委会亦未能提交28号《集体土地所有证》被撤销后，其向有权行政机关依法申请对案涉地块进行权属争议处理的充分证据。因此，现有证据不足证明南楼村委会提起过合法有效的土地权属争议申请，其申请平潭县政府、平潭资环局履行土地权属争议处理法定职责的基础条件尚未成就，原审判决驳回诉讼请求，并无不当。需要特别指出的是，虽然案涉地块目前已被征收，但案涉地块征收前的权属对于补偿款的分配存在直接影响，故如相关当事人依法提出征收前案涉地块的权属争议处理申请，平潭县政府、平潭资环局仍负有进行调查处理的法定职责。 综上，南楼村委会的上诉请求缺乏事实及法律依据，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人平潭县中楼乡南楼村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  王江凌 审判员  朱志闽 审判员  史寅超 二〇二〇年六月十九日 书记员  雷 昕 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……