海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼96行初78号 原告周经伟(文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场经营者），男，1970年7月10日出生，汉族，现住海南省文昌市。 委托代理人刘伟，海南外经律师事务所律师。 被告文昌市生态环境局，住所地海南省文昌市清澜开发区市政府大院内。 法定代表人云大诗，该局局长。 委托代理人李川，文昌市生态环境局工作人员。 委托代理人吴康丽，海南省凯志律师事务所律师。 原告周经伟不服被告文昌市生态环境局于2019年11月8日作出的文环罚决字[2019]69号行政处罚决定（以下简称69号处罚决定），于2020年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月24日立案后，于2020年4月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人刘伟，被告的委托代理人李川、吴康丽到庭参加诉讼。被告负责人云大诗因工作原因未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2019年11月8日作出69号处罚决定，以原告经营的文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场的海水养殖场项目未经批准，擅自建设养殖设施，存在违反“生态保护”的违法事实，违反《海南省自然保护区管理条例》（1991年9月20日海南省人民代表会议常务委员会第十八次会议通过）第十六条的规定，根据《海南省自然保护区管理条例》（1991年9月20日海南省人民代表会议常务委员会第十八次会议通过）第二十六条第二项的规定，对原告经营的文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场作出责令限期3个月内拆除养殖场的养殖设施，处500元罚款的处罚决定，并告知可向文昌市人民政府或海南省生态环境厅申请行政复议及向人民法院提起行政诉讼的权利。 原告诉称，原告于2001年1月11日、2004年9月1日向文昌市龙楼镇红海村委会青松、红松经济社签订两份《农村集体经济专业承包合同书》，承包4亩土地用于海水养殖，并于2004年11月10日成立文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场经营养殖、孵化等。2019年11月8日，被告向原告作出69号处罚决定，责令原告在3个月内拆除养殖场的养殖设施，并处500元罚款。原告对该处罚决定不服，遂提起行政诉讼，请求：1、撤销被告作出的69号处罚决定；2、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：一、被告作出69号处罚决定超越其职权范围。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条规定：“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。地方级自然保护区，由其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理。”铜鼓岭自然保护区作为国家级自然保护区，应由海南省省级人民政府的环境保护主管部门管理。被告作为县级生态环境行政主管部门，无权对在铜鼓岭自然保护区违法建设设施的行为作出相应处罚，其作出的69号处罚决定超越职权，违反《中华人民共和国行政处罚法》第十五条的规定。二、被告作出的69号处罚决定，认定事实不清。《海南省自然保护区管理条例》第二十一条规定：“省级和市县级自然保护区的范围和接线由省人民政府确定，予以公告。”铜鼓岭自然保护区至今未划定明确的范围和界限，被告认定原告的养殖场项目位于铜鼓岭国家级自然保护区内的事实不清。三、被告作出的69号处罚决定，适用法律错误。参照最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中所确定的相关规则，行政相对人的行为发生在新法实施以前，具体行政行为作出在新法实施以后的，人民法院在审查具体行政行为合法性时，具体问题应适用旧法规定，但如按照具体行政行为性质，应当适用新法规定的，应当适用新法规定。从涉案具体行政处罚行为的性质来看，应适用新法规定。被告作出69号处罚决定，是因为原告至今仍在铜鼓岭保护区范围内利用建设养殖设施进行海水养殖，原告的行为在当前这一时点上仍可能损害铜鼓岭自然保护区的生态环境和保护区的管理秩序。虽然原告的行为始于2004年，但行政机关在对原告的行为进行评价的过程中，应着眼于原告的行为是否有损当前这一时点上的法律秩序和法益，具体体现为是否违反现行有效的法律法规。因此，被告在评价原告的行为及作出处罚的过程中，应适用现行有效的《海南省自然保护区管理条例》（1991年9月20日海南省人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，2014年9月26日海南省第五届人民代表常务委员会第十次会议修订，2018年12月1日海南省第六届人民代表大会常务委员会第七次会议修改），而非1991年9月20日通过的《海南省自然保护区管理条例》。综上所述，被告作出的69号处罚决定超越职权，认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。 原告向本院提交了以下证据、依据： （2019）琼96行初167号、（2019）琼72行初50号、（2019）琼72行初51号行政判决书，证明被告作出的同类行政行为已被法院撤销。 被告辩称，一、被告作出的69号处罚决定认定事实清楚、程序合法。2018年7月25日，海南省生态环境保护厅批复由被告对铜鼓岭自然保护区内的违法建筑进行查处。2018年9月10日，被告依法对原告进行询问调查，证实原告投资建设位于文昌市××镇内的文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场从2000年6月份开始建设，2001年1月投入养殖至今。原告确认涉案养殖场没有办理环评及验收手续。2019年1月9日，被告依法对原告经营的文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场涉嫌违反“生态保护”制度的行为进行立案查处。2019年1月12日，被告对原告的违法行为作出调查报告。2019年1月13日，被告对调查情况进行会审讨论。2019年2月25日，被告作出文环保罚告字〔2019〕73号《行政处罚事先(听证)告知书》，并送达给原告，告知原告拟处罚事项及其相应陈述、申辩、申请听证的权利。经原告申请，被告依法召开听证会，充分听取原告的申辩意见。经会审讨论，被告认为原告的申辩理由不成立，拟对原告作出限期3个月拆除养殖设施，处500元罚款的处罚决定。2019年11月8日，被告作出69号处罚决定并送达给原告。二、原告主张撤销69号处罚决定缺乏事实根据及法律依据。(一)原告违法建设养殖场系客观事实。根据《询问笔录》、《现场相片》及海南恒泰天地测绘科技有限公司出具的《文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场测绘专业技术总结》，充分证实原告建设的养殖场位于铜鼓岭自然保护区中的实验区范围内。因此，原告违法建设文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场系客观事实。(二)69号处罚决定适用法律正确。原告从建设养殖场至今未办理任何审批手续，并占用自然保护区，被告依据《海南省自然保护区管理条例》十六条、第二十六条的规定，对原告作出69号处罚决定，适用法律正确。综上所述，69号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告主张撤销69号处罚决定缺乏事实根据及法律依据，请法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据： 证据1、《关于划定铜鼓岭为自然保护区的通知[文府（1983）88号]》，证据2、《关于划定铜鼓岭为自然保护区的布告[文府（1983）111号]》，证明：原文昌县人民政府于1983年正式划定铜鼓岭为自然保护区。 证据3、《关于扩大铜鼓岭自然保护区范围的布告[文府（1985）82号]》，证明：1985年，铜鼓岭自然保护区范围扩大为东至南海、西至岭脚界碑、南至棠洪港、北至宝陵港。 证据4、《关于将棠洪港至天水湾沿海四公里海岸带并入铜鼓岭自然保护区的通知》，证明：1986年，原文昌县人民政府决定将棠洪港至天水湾沿海四公里海岸带、宽自海岸向内陆入延伸八十米的范围并入铜鼓岭自然保护区统一管理和保护。 证据5、《关于依法查处铜鼓岭保护区内违法修建设施有关问题的批复》，证明：经被告向海南省生态环境保护厅请示，省厅批复由被告对铜鼓岭自然保护区内的违法建筑进行查处。 证据6、《关于印发的通知》节选(文党办[2019]10号），证明：2019年2月2日，经海南省委、省政府批准，原文昌市生态环境保护局重新组建为文昌市生态环境局。 证据7、《农村集体经济专业承包合同书》，证明：2001年，文昌市龙楼镇红海村委会青松、红松经济社将坐落在铜鼓岭保护区范围内的一亩六分土地租赁给原告养殖。 证据8、《农村集体经济专业承包合同书》，证明：2004年，文昌市龙楼镇红海村委会青松、红松经济社将坐落在铜鼓岭保护区范围内的2.9亩土地租赁给原告养殖。 证据9、《营业执照及原告身份证复印件》，证明：原告主体资格。 证据10、询问笔录、现场照片及证据11、行政执法证，证明：周经纬知晓文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场位于铜鼓岭保护区范围内，该养殖场从2000年6月份开始建设，2001年1月投入养殖至今，该养殖场没有办理环评及验收手续。 证据12、《测绘图》，证明：海南恒泰天地测绘科技有限公司根据调查工作需求作出测绘图，证实原告所建养殖场位于铜鼓岭自然保护区中。 证据13、《测绘协议书》，证据14、《营业执照及资质证书》、证据15、《文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场测绘专业技术总结》、证据16、《证明》，证明：被告委托海南恒泰天地测绘科技有限公司（以下简称恒泰公司）对文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场进行测绘，恒泰公司测绘结论证实周经纬经营的文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场位于铜鼓岭自然保护区中。 证据17、《立案审批表》，证明：2019年1月9日，被告依法对原告建设的养殖场涉嫌违反“生态保护”制度的行为进行立案查。 证据18、《文昌市生态环境保护局行政处罚案件调查报告》，证明：2019年1月12日，被告依法作出调查报告。 证据19、《违法案件会审记录》，证明：2019年1月13日，被告经会审讨论决定，拟对原告作出责令养殖场限期3个月拆除养殖设施，处500元罚款的决定。 证据20、《行政处罚事先（听证）告知书》（文环保罚告字〔2019〕73号）及送达回证、现场照片，证明：2019年3月13日，被告依法向原告送达行政处罚事先（听证）告知书，并告知其拟处罚事项及其相应陈述、申辩、申请听证的权利。 证据21、《听证申请书》，证据22、《行政处罚听证通知书》[文环听通字〔2019〕1号]及送达回证、现场照片，证据23、听证笔录，证据24、《关于文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场涉嫌违反“生态保护”制度一案的听证报告》，证明：被告依原告申请，依法召开听证会，充分听取原告的申辩意见，并作出听证报告。 证据25、《案件集体讨论记录》，证明：经会审讨论，被告认为原告的申辩理由不成立，拟对原告作出限期3个月拆除养殖设施，处500元罚款的处罚决定。 证据26、《行政处罚决定书》（文环罚决字〔2019〕69号）及送达回证、现场照片，证据27《委托书》及胡良泽身份证复印件，证明：2019年11月8日，被告依法作出行政处罚决定书，并于2019年11月15日送达给原告。 原、被告提交的上述证据，在庭前证据交换中已组织双方进行举证、质证，并经庭审予以确认。 原告对被告提交证据的质证意见如下：证据1-4，对证据的真实性、合法性及证明内容无异议，对关联性有异议。国务院办公厅于2003年以国办发（2003）5号文，批准铜鼓岭为国家级自然保护区，铜鼓岭保护区的范围和界限应由国务院办公厅相关职能部门确定，但国务院办公厅相关职能部门至今并未确定保护区的范围和界线，证据1-4都是2003年之前的规定，不能适用于本案，与本案缺乏关联性。证据5，对证据的真实性、关联性及证明内容无异议，合法性有异议。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条的规定，铜鼓岭作为国家级自然保护区，应由海南省人民政府的环境保护主管部门管理并作出行政处罚，该批复并非对被告的授权，被告作出处罚决定超越职权。证据6，对证据的三性和证明内容均无异议。证据7-8，对证据的三性无异议，证明内容有异议，原告向村委会租赁了一亩六分地进行养殖，但不能证明原告承包的土地位于铜鼓岭国家保护区范围内。铜鼓岭国家自然保护区至今未确定范围和界线，不能确定原告承包的土地位于铜鼓岭国家保护区范围内。证据9，对证据的三性和证明内容均无异议。证据10-11，对证据的三性无异议，对证明内容有异议，被告工作人员发问时就设定原告投资建设的养殖场位于铜鼓岭保护区范围内，不能证明原告知晓并确认其投资建设的养殖场位于铜鼓岭保护区范围内。证据12-15，对证据的三性无异议，证明内容有异议，测绘公司是根据被告提供的测区范围作出的测绘报告，而被告提供的测区范围并不符合《中华人民共和国自然保护区条例》第十四条的规定，测绘报告并不能证明原告的养殖场坐落于铜鼓岭自然保护区。证据16，对证据的三性和证明内容均有异议，该证明仅有公司公章，无人员签名，不符合证据的形式要件，对该证据的真实性不予认可。证据17-27，对证据的三性和证明内容均无异议。 对双方无争议的证据，本院予以确认，可以作为认定案件事实的依据。被告提交的其他证据，均为客观事实材料，来源和形式符合法律规定，与涉案事实相关，本院对证据的真实性、来源合法性及关联性予以认定，涉案69号处罚决定是否合法需结合本案事实及证据进行综合性判定。原告提交的三份行政判决书与本案无关联，对其关联性不予确认。 经审理查明：铜鼓岭保护区设立于1983年，2003年1月24日国务院审定该保护区为国家级自然保护区，该保护区划分为核心区、缓冲区和实验区。原告从2001年开始进行海水养殖，并于2004年11月10日注册成立文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场经营鲍鱼养殖、孵化等。2018年7月25日，海南省生态环境保护厅作出《关于依法查处铜鼓岭保护区内违法修建设施有关问题的批复》，批复原文昌市生态环境保护局（以下简称文昌市环保局）应将铜鼓岭保护区内的违法修筑、设施纳入“两违”打击名单，尽快依法处理。2018年12月10日，文昌市环保局执法人员到文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场现场调查，原告在接受调查时承认养殖场未办理环评及验收手续，养殖废水直接排入大海。2019年1月9日，文昌市环保局对原告建设经营的文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场涉嫌违反“生态保护”制度的行为进行立案查处，于2019年1月12日形成调查报告，拟对文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场处以限期三个月拆除养殖设施，并处500元罚款的行政处罚。2019年1月13日，文昌市环保局对本案进行会审，会审决定责令文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场限期三个月拆除养殖设施，处500元罚款。2019年2月25日，文昌市环保局作出文环保罚告字[2019]73号《行政处罚事先（听证）告知书》，拟作出责令文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场限期三个月内拆除养殖场的养殖设施，处500元罚款的行政处罚，并于同年3月13日向文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场进行留置送达，并告知有权进行陈述、申辩及申请听证的权利。原告提出听证申请，被告于2019年4月12日作出文环听通字罚告字[2019]1号《行政处罚听证通知书》并送达给原告。2019年4月24日，被告召开听证会，原告参加了听证会。2019年6月12日，被告与海南恒泰天地测绘科技有限公司（以下简称恒泰公司）签订测绘协议书，委托恒泰公司对铜鼓岭保护区内包括涉案文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场在内的49宗养殖场进行测绘。2019年7月16日，恒泰公司出具《文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场测绘专业技术总结》，确认原告经营的文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场中有4.729亩位于铜鼓岭保护区实验区范围内。2019年9月19日，被告进行会审，经集体讨论后决定维持对文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场限期三个月拆除养殖设施，处500元罚款的处罚决定。2019年11月8日，被告作出69号处罚决定，并于同年11月15日向原告送达。 另查明，中共文昌市委办公室、文昌市人民政府办公室于2019年2月13日联合下发《文昌市机构改革实施方案》，组建文昌市生态环境局，文昌市环保局的职责并入文昌市生态环境局。 本院认为，本案的争议焦点是：被告作出69号处罚决定是否合法。 第一，被告作出69号处罚决定是否超越职权。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条规定：“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。地方级自然保护区，由其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理。”现行《海南省自然保护区条例》第三十二条及第四十七条的规定，在自然保护区违法建设设施的，由有关自然保护区主管部门限期拆除及罚款。根据上述规定，铜鼓岭自然保护区作为国家级自然保护区，在铜鼓岭自然保护区违法建设设施的，应由海南省省级自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门立案处理，行政处罚也应当由海南省省级自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门作出。被告作为县级生态环境行政主管部门，无权对在铜鼓岭自然保护区违法建设设施的行为作出相应处罚，其作出69号处罚决定，已超越其职权，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第十五条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”的规定。 第二，被告作出69号处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。首先，69号处罚决定认定事实是否清楚。被告认定“文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场项目位于铜鼓岭国家级自然保护区内”的主要证据为《测绘协议书》、《文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场测绘专业技术总结》等，根据上述证据显示，恒泰公司是根据被告的委托及其提供的测区范围（地理位置大地坐标约为北纬019°38′，东经110°00′）进行测量，而被告未能提供充分证据证明其提供的测区范围即铜鼓岭自然保护区实验区范围。故，被告认定“原告的养殖场项目位于铜鼓岭国家级自然保护区内”的主要证据不足，事实不清。其次，69号处罚决定适用法律法规是否正确。1991年10月16日施行的《海南省自然保护区管理条例》及2014年12月1日施行的《海南省自然保护区条例》均是现行有效的省级地方性法规。原告从2001年开始进行海水养殖，于2004年成立文昌龙楼经伟鲍鱼养殖场，原告未经批准而在保护区内建设设施行为的发生及终结均于2014年12月1日施行的《海南省自然保护区条例》之前，被告以原告未经批准而在保护区内建设设施为由，适用1991年10月16日施行的《海南省自然保护区管理条例》对原告作出69号行政处罚，符合《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中“关于新旧法律规范的适用规则，根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”的精神，且相比2014年12月1日施行的《海南省自然保护区条例》，适用1991年10月16日施行的《海南省自然保护区管理条例》对原告处罚较轻，符合“法不溯及既往、从旧兼从轻”的原则，故本案中被告适用法律、法规并无不当。最后，69号处罚决定程序是否合法。被告在作出69号处罚决定前，进行了调查询问、案件会审，依法向原告送达《行政处罚事先（听证）告知书》，在原告提出听证申请后召开听证会，结合原告在听证时提出的辩解意见委托恒泰公司对原告经营的养殖场进行测绘套图，经过集体审议后作出69号处罚决定，且在实施行政处罚时，已责令原告限期改正违法行为，符合《中华人民行政处罚法》及《环境行政处罚办法》的程序性规定，程序合法。 综上所述，被告作出的69号处罚决定，虽然程序合法，但超出被告的行政职权，且认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、四项的规定，判决如下： 撤销被告文昌市生态环境局于2019年11月8日作出的文环罚决字[2019]69号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告文昌市生态环境局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，海南省高级人民法院。 审 判 长 陈小燕 审 判 员 林 敏 审 判 员 卢艳萍 二〇二〇年六月三十日 法官助理 王超慧 书 记 员 陈素园 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。