西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）陕7102行初318号 原告周德卫，男，1951年5月16日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，现住北京市海淀区。被告西安市公安局碑林分局长安路派出所，住所地西安市碑林区。负责人何宏斌，副所长。 委托代理人刘岚，民警。 委托代理人牛祎，西安市公安局碑林分局公职律师。被告西安市人民政府，住所地西安市。法定代表人李明远，市长。委托代理人吕斌，工作人员。原告周德卫诉被告西安市公安局碑林分局长安路派出所（以下简称长安路派出所）、西安市人民政府公安管理机关不履行法定职责一案，于2019年12月17日向本院提起行政诉讼。本院立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭审理了本案。原告周德卫，被告长安路路派出所委托代理人刘岚、牛祎，被告西安市人民政府委托代理人吕斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年10月18日，被告长安路派出所就原告报警事项作出《不予调查处理告知书》（以下简称告知书），告知原告其报称的周某乙提供虚假证言不属于公安机关管辖范围。原告不服，于2018年12月20日向被告西安市人民政府申请行政复议，被告于2019年1月8日作出市政复决字〔2018〕808号行政复议决定书（以下简称808号决定书），维持了被告长安路派出所作出的告知书。原告周德卫诉称，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项之规定，被告西安市人民政府认定被告长安路派出所属于依法享有主体资格的公安机关明显不当，长安路派出所不属于县级以上公安机关，却冒充独立执法资格的行政主体违法行政，事实清楚。复议机关没有提交、说明、确认长安路派出所行政资质的证明依据。对于原告的报警事项，不论从案件性质还是对案情危害程度的认定，长安路派出所均无权擅自对此作出书面行政决定，被告擅自封杀原告报案的行为，另有掩饰其行政不作为的目的。诉讼请求：1.判令撤销被告长安路派出所作出的告知书，判决公安机关履行保护原告人身权被侵害报案的行政职责；2.判令确认被告西安市人民政府作出的808号决定书违法；3.被告承担本案诉讼费。原告周德卫向本院提交以下证据：1.京公昌（史）受案字〔2018〕000225号受案回执，2. 京公昌（史）不立字〔2018〕000004号不予立案通知书，证明对于接受当事人报伪证案的处理程序，被告长安路派出所违反了该程序；3.西安市碑林区人民法院（2015）碑行初字第00041号行政判决书，证明人民法院要求被告长安路派出所对曹某某侵犯原告人身权一案作出行政行为；4.信息公开申请，证明要求长安路派出所履行（2015）碑行初字第00041号判决书规定的行政行为是否符合法律规定；5.西安市公安局碑林分局碑公政告（2019）第001号政府信息公开告知书，6.西安市人民政府市XX号行政复议决定书，证明西安市人民政府确认碑林区公安分局作出的信息告知书违法，并将该告知书撤销要求其重新答复；7.西安市碑林区长安路街道办事处关于周德卫信访事项答复，证明长安路街道办事处告知原告应向长安路派出所报警；8.西安市人民政府市政复不受字[2018]111号不予受理行政复议申请决定书，证明西安市人民政府对原告提出的信访中不作为行为作出不予处理，告知原告去公安机关处理；9.西安市公安局碑林分局长安路派出所作出的不予调查处理告知书，10. 西安市人民政府市政复决字〔2018〕808号行政复议决定书，证明原告不服被告作出的行政行为，公安机关应当对原告的报警事项作出调查处理；11. 西安铁路运输法院（2019）陕7102行初691号行政裁定书，12.西安铁路运输中级法院（2019）陕71行终761号行政裁定书，证明本案立案依据；13.(2016)陕0103行初16号一案庭审笔录一页、谈话笔录一页，证明该案不能证明周某乙未作伪证，不能作为被告不予受理的依据。14. 西安市公安局碑林分局作出的不予受理告知书，证明长安路派出所无权作出案涉行政行为。被告长安路派出所辩称，一、针对原告报案称周某乙提供虚假证言这一警情，被告依法询问受理，并进行了调查。原告报称事项已由西安市碑林区人民法院依法受理和判决，周某乙证言已经庭审质证，西安市碑林区人民法院在该院作出的（2016）陕0103行初16号《行政判决书》中认定被告行政行为合法并驳回了原告的诉讼请求。周某乙证言与在场第三人证言一致，原告提出因周某乙提供虚假证言致其败诉是不存在的，故被告作出了案涉告知书。二、根据相关法律规定，派出所是公安机关，且有权审批并制作不予调查处理告知书。就此问题，原告已对被告提起过诉讼，该问题在（2017）陕行申351号、（2017）陕71行终237号、（2016）陕7102行初797号已有认定。被告作出的案涉告知书具有法律效力。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告长安路派出所向本院提交以下证据：1.受案登记表，2.报案笔录，3.行政权利义务告知书，证明依法被告受理原告报警并作笔录；4.西安市碑林区人民法院（2016）陕0103行初16号行政判决书，证明碑林区人民法院判决证明周某乙的证言的真实性，驳回原告要求撤销《关于对曹某某不予行政处罚的回复》等诉讼请求；5.周某乙询问笔录，6.陈虹询问笔录，证明2015年对周某乙及陈虹做笔录，其中关于2014年8月22日周德卫前往曹某某家的事实表述一致；7.《公安机关执法细则》、《公安机关办理行政案件程序规定》，证明被告作出行政行为的法律依据；8.西安铁路运输法院（2016）陕7102行初797号行政判决书，9.西安铁路运输中级法院（2017）陕71行终237号行政裁定书，10.陕西省高级人民法院（2017）陕行申351号行政裁定书，证明派出所有权对原告报警作出行政行为。 被告西安市人民政府辩称，原告因对被告长安路派出所作出的告知书不服，于2018年12月20日以西安市公安局碑林分局作为被申请人向被告申请行政复议，被告收到该申请后向西安市公安局碑林分局发出了《行政复议的答复通知书》及行政复议申请书副本。嗣后，西安市公安局碑林分局向被告提交了《答复书》等相关证据材料。被告经审查认为被告长安路派出所属于依法享有主体资格的公安机关，原告的申请理由不能成立。被告遂于2019年1月8日作出808号决定书，维持了被告长安路派出所作出的告知书。综上，被告作出的808号决定书认定事实清楚、适用依据正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告西安市人民政府向本院提交以下证据：1.行政复议申请书，2.西安市人民政府行政复议案件登记表，证明本案依据原告行政复议申请依法启动行政复议程序；3.行政复议答复通知书，证明被告向西安市公安局碑林分局发出答复通知；4.行政复议答复函，证明西安市公安分局碑林分局提供复议答复；5.行政复议决定书，6.送达回证，证明被告在法定期限内作出行政复议决定并依法送达原告。以上证据共同证明被告作出的复议决定程序合法。经过庭审质证，原告对被告长安路派出所提交的证据1-3的真实性认可，对证明目的不认可。认为按照相关程序应当给报案人及相关嫌疑人进行询问并制作笔录，对原告的报案笔录是于10月12日作出，被告作出案涉告知书的时间是10月18日，被告未对周某乙进行传唤调查，其作出的告知书没有基本事实；且笔录内容做了截录，原告的笔录有5页，但被告提供的只有1、3、5页，当庭提交的2、4页超过了举证期限，不应予以采信。此外，原告报称事项是周某乙、陈某、曹某某做伪证，被告只记录的是周某乙；对于证据4-6的真实性无异议，但其提供的笔录是原告向法院提交的确认伪证的证据，不是本案报案后被告做的笔录，且碑林区人民法院并未确认该份笔录是真实有效的，陈某的笔录在（2016）陕0103行初16号判决书上已经排除未予确认。而且被告的代理人刘岚在16号案件中作伪证；对证据7中的《公安机关执法细则》系无效证据，关于受案问题是30条1-7项规定，被告提供的所谓细则不存在。被告长安路派出所无作出案涉行政行为权限, 《公安机关办理行政案件程序规定》明确规定县级以上公安机关、派出机构的权限是不一样的，长安路派出所应当将原告报称的作伪证案向分局报告，由分局作出行政行为；对证据8-10认为与本案无关。原告对被告西安市人民政府提交证据认为只能证明其复议程序的合法性，但其有实质违法行为，被告含糊的将长安路派出所认定为是有主体资格的公安机关，而被告长安路派出所不具有独立执法资格；此外，被告提交的答复通知书及答复函主体均是碑林分局并非长安路派出所，其复议对象有误。被告长安路派出所对原告提交证据1、2的真实性认可，关联性不认可，按照公安部规定，各省可以按照法律规定设置法律文书格式；对证据3的真实性、合法性无异议，但与本案无关；对证据4-6的真实性无异议，对关联性及证明目的不认可；对证据7、8的真实性认可，对关联性不认可，上述证据只是对公民报案的指引并不是对案件进行定性；对证据9、10的真实性无异议，证明目的不认可；对证据11-12真实性无异议，但与本案无关；对证据13真实性认可，证明目的不认可；对证据14真实性无异议，派出所有权作出案涉行政行为。被告西安市人民政府对原告提交的证据1、2认为无原件，对真实性不予认可，且北京公安局作出的不予立案通知书依据的是刑事案件相关规定，而非本案依据的治安案件相关规定；对证据3无原件不认可，且与本案无关联性；对证据4真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，该政府信息公开申请是原告向公安机关申请案件信息，与本案行政行为无关联性；对证据5的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可；对证据6真实性及合法性无异议，但对关联性有异议，该案件围绕的是对原告与曹某某之间的纠纷，与本案所涉行政行为无关，该决定也并未说明原告申请信息应予公开，只是说明碑林分局未说明不予公开的理由；对证据7、8真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，该答复中仅是对原告信访事项的救济途径的告知，并不涉及对原告反映信访情况属于违法行为的认定；对证据9-10真实性无异议，证明目的不认可；对证据11-13真实性无异议，对关联性不认可；对证据14的真实性、证明目的均不予认可。二被告对对方提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：对二被告提交的证据，本院认为其客观真实，来源合法，本院对其真实性予以确认，至于被告长安路派出所当庭提交的对原告制作的笔录2、4页，上述证据本属被告长安路派出所提交的证据2中的一部分证据，原告对此亦无异议，本院对该证据予以采信。对于原告提交的证据的真实性予以确认，但对证据1-8、13的关联性不予认可。经审理查明，原告于2018年10月12日前往被告长安路派出所报警，被告于当日就其报警事项制作了报案笔录，对原告报称事项进行了记录。10月18日，被告长安路派出所对该案受案，并制作碑公（长安）受案字〔2018〕121号受案登记表，该表载明报称事项为周德卫于2014年8月22日15时，在位于西安市碑林区XX小区XX号楼XX单元XX室，由居委会周某乙调解其与周某甲、周某乙之间关于曹某房产证管理的纠纷，遭到周某乙之女曹某某阻拦，之后又遭到周某甲殴打。随后其前往长安路派出所报警，长安路派出所于2014年8月25日向其出具西安市公安局碑林分局关于周某甲行政处罚决定书复印件。但其认为西安市公安局碑林分局没有对曹某某进行处罚，随后其通过行政复议、信访、行政诉讼等渠道要求西安市碑林区公安分局对曹某某进行行政处罚，但西安市公安局碑林分局仍然作出对曹某某不予行政处罚的决定。其认为是周某乙提供虚假证言所致，要求公安机关处理。在该表受案意见标明：不属于公安机关职责范围，不予调查处理并当场书面告知当事人。同日，被告作出案涉告知书。原告对该告知书不服，于2018年12月14日以挂号信函的方式将西安市公安局碑林分局作为被申请人向被告西安市人民政府申请行政复议。被告西安市人民政府受理该复议申请后，向西安市公安局碑林分局送达了行政复议答复通知书，并据西安市公安局碑林分局提交的行政复议答复函作出了808号复议决定书，维持了被告长安路派出所作出的案涉告知书。原告不服，将西安市公安局碑林分局及西安市人民政府诉至本院，经本院审查，认为本案的适格被告应当系长安路派出所并就此向原告进行了释明，原告拒绝变更被告。本院遂作出（2019）陕7102行初691号《行政裁定书》，驳回原告周德卫的起诉。原告对此又提起上诉，经西安铁路运输中级法院审理，以（2019）陕71行终761号行政裁定驳回上诉，维持了本院裁定。原告遂提起本诉，诉讼请求如前所述。另查明，原告周德卫因不服西安市公安局碑林分局长安路派出所治安行政处罚案，于2016年1月21日向西安市碑林区人民法院提起诉讼，要求撤销被告对曹某某作出的不予行政处罚的回复并对曹某某进行处罚。在该案中，被告长安路派出所提交的2015年6月23日对周某乙制作的询问笔录，该笔录作为该案被告作出的行政行为依据之一，已被西安市碑林区人民法院作出的（2016）陕0103行初16号行政判决书予以采信。该证据，亦系本案被告长安路派出所作出案涉告知书的依据之一。本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第二条第二款规定：“本规定所称公安机关，是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站。”第十三条规定：“行政案件由县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站按照法律、行政法规、规章授权和管辖分工办理，但法律、行政法规、规章规定由设区的市级以上公安机关办理的除外。”据上述规定可知，公安派出所本身即属于公安机关，其亦具备办理相应行政案件的主体资格，有权以自己的名义作出具体行政行为。该规定第六十一条第一款第（三）项规定：“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：……（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外”，此外《公安机关执法细则》第47-03亦对不予调查处理作出了明确规定。据此，被告长安路派出所亦有权作出案涉告知书的法定职权。对于案涉告知书作出的程序方面，《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》第二条规定，行政案件受案审查期限原则上不超过24小时，疑难复杂案件受案审查期限不超过3日。本案中，原告周德卫于2018年10月12日前往被告处报警，而被告于10月18日方受案，其受案程序显然与上述规定不符；此外，其向原告出具的案涉告知书并未告知原告起诉以及申请复议的权利，亦系程序瑕疵。对于案涉告知书作出的事实依据方面，本案中，被告长安路派出所对原告报称的警情进行了记录，对其报称事项调取了相关法律文书，认为周某乙的证言已经经过人民法院予以确认，周某乙并无虚假陈述的情节，故被告作出的案涉告知书并无不当。对于案涉复议决定方面，本院认为，依照《公安机关组织管理条例》第六条第一款之规定，设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。被告长安路派出所是西安市公安局碑林分局根据工作需要设立的派出机构。西安市公安局碑林分局是西安市公安局的派出机关，具有独立的行政主体资格。依照《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（二）项、《公安机关办理行政复议案件程序规定》第十四条之规定，针对被告长安路派出所作出的行政行为申请行政复议的，依法应向有复议权的行政机关申请。被告西安市人民政府受理原告周德卫关于被告长安路派出所行政不作为的行政复议申请于法无据，应予以撤销。综上，被告长安路派出所作出的案涉告知书认定事实清楚，适用法律正确，但其受案时间超过法定期限，应予确认违法；因被告西安市人民政府对被告长安路派出所作出的行为没有复议权限，被告西安市人民政府作出的808号决定书应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、确认被告西安市公安局碑林分局长安路派出所于2018年10月18日作出的《不予调查处理告知书》违法；二、撤销被告西安市人民政府于2019年1月8日作出的市政复决字〔2018〕808号《行政复议决定书》；三、驳回原告周德卫的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告西安市公安局碑林分局长安路派出所、西安市人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长   赵  欣人民陪审员   安  岚人民陪审员   张亚莉                                 二〇二〇年六月三十日  书  记  员   康新苗1