河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1501号上诉人(一审原告)梁桂荣，女，1954年6月23日出生，汉族，住郑州市管城回族区。委托代理人仝乐，北京市京师（郑州）律师事务所律师。委托代理人徐黎明，北京市京师（郑州）律师事务所实习律师。上诉人(一审被告)郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市商城路**。法定代表人张艳敏，区长。委托代理人白鑫，郑州市管城回族区司法局工作人员。委托代理人刘凤彬，河南聚铭律师事务所律师。一审第三人郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处，住，住所地郑州市紫东路**/div>负责人常凯，主任。一审第三人郑州市管城回族区紫荆山南路办事处南五里堡社区赵堡居民组，住，住所地郑州市管城回族区紫荆山南路办事处南五里堡社区赵堡/div>负责人赵三喜，组长。上诉人梁桂荣、郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）因梁桂荣请求判决管城区政府及一审第三人郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处（以下简称紫荆山南路街道办）、郑州市管城回族区紫荆山南路办事处南五里堡社区赵堡居民组（以下简称赵堡居民组）依法履行《梁桂荣拆迁问题解决方案》一案，双方均不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。梁桂荣一审诉称：2006年8月，梁桂荣所在的赵堡村冻结人口，梁桂荣家庭享受拆迁改造福利人口数量为3人，2011年梁桂荣所住赵堡村拆迁改造时，管城区政府及紫荆山南路街道办却未将梁桂荣儿媳列入拆迁待遇人员名单，且在改造过程中，管城区政府及紫荆山南路街道办对梁桂荣宅基地证面积补偿计算有误。后梁桂荣多次依法向管城区政府及紫荆山南路街道办紫荆山南路街道办反映该问题，该事经管城区政府交紫荆山南路街道办解决，并最终与梁桂荣协商达成协议，于2012年9月26日出具了《梁桂荣拆迁问题解决方案》（以下简称解决方案），承诺恢复梁桂荣儿媳的各项福利待遇资格，其中有：恢复梁桂荣儿媳梁莹的人口房屋及各项福利；补足梁桂荣梁桂荣宅基地证中**平方米的误差面积；对梁桂荣地下室面积按照1：1的比例进行补偿。对误差面积和地下室补偿共计多补偿162平方米。同时，按照拆迁政策，村里福利人口房屋为每人160平方米，梁桂荣儿媳也确定享有。因此，按照解决方案的约定，管城区政府共须向梁桂荣补偿安置322平方米的房屋。目前，村民已经逐步回迁，梁桂荣在接收房屋时，却没有收到解决方案中相应面积的房屋。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律法规规定，管城区政府作为拆迁改造工程的主导机关，应当承担依法履行协议的主体责任，管城区政府及紫荆山南路街道办至今未将协议兑现，梁桂荣依法提起诉讼。梁桂荣当庭放弃第一项诉讼请求。郑州市中级人民法院一审查明：梁桂荣之子赵磊和梁莹于2007年6月15日登记结婚，梁莹于2011年1月7日将户籍迁入赵堡村梁桂荣户内。2007年10月19日，中共管城回族区紫荆山南路街道工作委员会下发《关于成立紫荆山南路街道办事处五里堡社区城中村改造指挥部的通知》（紫文〔2007〕31号），该文件显示：为加快五里堡社区都市村庄改造工作的步伐，决定成立紫荆山南路街道办事处五里堡社区城中村改造项目指挥部。下设办公室负责各项手续进行审核处理，拆迁的后勤保障等工作；下设宣传组负责拆迁前的政策宣传、条幅制作、悬挂等工作；下设拆迁组负责拆迁政策的制定、审核，拆迁前的动员、政策宣传和解释工作，入户动员，地，地面附属物的认定与丈量订补偿协议，拆迁补偿的结算，实施拆迁和验收，对钉子户的强制拆迁，与开发商的协调，与上级相关部门的协调等等事宜。成员包括街道办工作人员及村组干部。2007年10月31日，中共南五里堡社区党总支部委员会、南五里堡社区居民委员会联合下发《关于设立南五里堡城中村改造工作指挥部的通知》，显示南五里堡城中村改造工作指挥部下设赵堡村改造指挥部等。赵堡城中村改造指挥部对外发布《致南五里堡赵堡村全体村民的一封公开信》，告知村民赵堡村被政府列为城中村改造范围。2010年10月23日，郑州市管城回族区紫荆山南路街道南五里堡社区居民委员会与河南源升置业有限公司签订《城中村改造协议书》。2012年4月30日，管城区政府拟定《管城回族区紫荆山南路街道办事处南五里堡社区（赵堡、李堡、北刘庄）城中村改造方案》，该方案显示：南五里堡社区（赵堡、李堡、北刘庄）共有土地12宗，参与改造的土地6宗，用于安置房和配套开发商品房、混合区、配套开发区、中小学校、消防、供电、绿化带、道路等用地；不参与改造的土地6宗，其中1宗纳入政府储备、1宗规划为公共绿地、1宗规划为绿地、1宗规划为绿地和市政道路、1宗规划为铁路建设用地、1宗规划为住宅纳入政府收购储备。配套开发区用地（和配套开发区混合用地）采用挂牌方式依据单宗地规划设计条件分13宗按净地进行公开出让。管城区政府做好出让前各项工作，并委托公开出让。配套开发区用地（和安置区、配套开发区混合用地）土地出让收入总价款全额上缴市财政，拆迁补偿安置成本费用拨付管城区政府，用于南五里堡社区城中村改造拆迁安置补偿支出；形成的政府收益拨付管城区政府，用于城中村改造区域内基础设施配套建设等。2012年6月28日，管城区信访局将梁桂荣上访反映要求儿媳享受村民待遇、拆迁安置不合理等问题转送紫荆山南路街道办接待处理。2012年9月26日，赵堡城中村改造指挥部向梁桂荣出具解决方案，该方案承诺恢复梁桂荣儿媳的福利待遇，包括人口房屋，必须是年终一次性给完，不纳入花名册；同意补足梁桂荣宅基地证中**平方米的误差；对梁桂荣地下室面积按照1：1的比例进行补偿。对误差面积和地下室补偿共计多补偿162平方米，过渡费不再支付等。该解决方案加盖有赵堡城中村改造指挥部印章，并有赵三喜签字。解决方案至今未履行，故梁桂荣以紫荆山南路街道办为被告，以赵堡居民组为第三人诉至河南省郑州市管城回族区人民法院，要求紫荆山南路街道办依法履行解决方案。河南省郑州市管城回族区人民法院于2019年12月30日作出（2019）豫0104行初331号行政裁定，该裁定认为紫荆山南路街道办不是适格被告，管城区政府为适格被告。故梁桂荣以管城区政府为被告，以紫荆山南路街道办、赵堡居民组为第三人诉至郑州市中级人民法院。郑州市中级人民法院一审认为：从审理查明的事实看，管城区政府及第三人紫荆山南路街道办均参与包含赵堡在内的南五里堡社区城中村改造，并非仅靠南五里堡社区居民委员会自行改造。并且，城中村改造是对村民重大财产权益造成严重影响的行为，总体上应当认定当地县级以上人民政府为改造主体并负主体责任，其下属办事处及基层组织所进行的改造行为，不是法律行为，应当认为实际上受县级政府委托，由县级政府承担责任。就本案而言，管城区政府为改造主体并负主体责任，其下属紫荆山南路街道办及南五里堡社区居民委员会所进行的改造行为，应当认为实际上受管城区政府委托，由管城区政府承担责任，因此管城区政府是本案适格被告。根据《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第二十五条规定，梁桂荣对管城区政府不依法履行行政协议提起诉讼，诉讼时效参照民事法律规范确定。而解决方案未限定交付房屋的时间，故梁桂荣起诉未超过诉讼时效。赵堡城中村改造指挥部向梁桂荣出具解决方案，在该解决方案未被撤销或者确认无效的情况下，作为委托人的管城区政府应当承担履行解决方案确定的义务。管城区政府应当按照解决方案的承诺向梁桂荣履行宅基地误差面积和地下室补偿共计162平方米房屋，并给付按照村民同等待遇应该分配给梁桂荣儿媳梁莹的人口房屋。但因现有证据尚不足以证明按照村民同等待遇应该分配给梁桂荣儿媳梁莹的房屋确为160平方米，对此，尚需管城区政府调查后，依法作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决：一、郑州市管城回族区人民政府依法继续履行《梁桂荣拆迁问题解决方案》中的承诺，在本判决生效后三十日内向梁桂荣交付安置区域内的同类房屋162平方米及按照村民同等待遇分配给梁莹房屋；二、驳回梁桂荣的其他诉讼请求。上诉人梁桂荣不服一审判决，向本院上诉称：1.一审法院认定事实基本清楚，适用法律基本正确,但是在对解决方案中的“人口房屋”面积进行认定时,依据事实和适用法律有失妥当。一审审理过程中,上诉人向法院申请了证人出庭,且证人均到庭接受了询问,经法庭核实证人赵某1、赵某2对、王秀娥均为赵堡村村民。三位证人均证明,赵堡村在拆迁改造过程中,按照村民待遇每人分得的人口房屋为160平方米，且三位证人的家庭成员也已实际取得相应的人口房屋，三位证人与上诉人均无任何利害关系,该事实能够直接证明赵堡村在改造过程中每人分得的人口房屋面积。在一审庭审质证过程中,被上诉人管城区政府陈述“160平方米安置房只是针对享受村民待遇的人员”,因此,被上诉人对赵堡村村民取得人口房屋的面积是认可的,也是明知的。同时,在一审法庭调查阶段上诉人发问后,第三人五里堡社区赵堡居民组的回答中,其也清楚表明赵堡村享有村民待遇的成员分得的人口房屋为160平方米。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十二条规定“一方当事人在法庭审理中,或者在起诉状、答辩状、代理词等书面材料中,对于己不利的事实明确表示承认的,另一方当事人无需举证证明。”因此,在一审证人直接证明人口房屋为每人160平方米的情况下,且在被上诉人及第三人赵堡居民组对该人口房屋面积均已确认的情况下,一审法院认为现有证据不足以证明按照村民同等待遇应该分配给上诉人梁桂荣儿媳梁莹的房屋确为160平方米是错误的,应当依法予以纠正。2.被上诉人作为行政协议一方的行政机关,相比其他行为主体更应当遵守诚信信用原则严格按约履行。解决方案是上诉人在合法权益被侵害的情况下,经向被上诉人下属管城区信访局反映后,信访局将上诉人所反映的问题交由第三人紫荆山南路街道办事处解决处理,经第三人紫荆山南路街道办事处、赵堡城中村改造指挥部、赵堡居民组与上诉人协商后,由赵堡城中村改造指挥部于2012年9月26日出具。被上诉人作为拆迁改造的主体,同时也作为出具解决方案的行政委托主体,其应当遵守诚实信用原则严格按约履行对上诉人出具的解决方案,解决方案中虽然没有明确人口房屋的面积,但是被上诉人在出具解决方案时对人口房屋的面积是非常清楚地,履行承诺,解决上诉人的安置问题是其最基本的行政责任。被上诉人作为政府机关,应依法行政。请求二审法院在维持一审判决第一项的基础上,依法认定被上诉人应按照村民同等待遇分配给上诉人儿媳梁莹的人口房屋为160平方米,限期被上诉人30日内向上诉人交付安置区域内的同类房屋共计322平方米，本案相关诉讼费用由被上诉人承担。上诉人管城区政府不服一审判决，向本院上诉称：1.原审判决认为赵堡村城中村改造并非自行改造,是受县级政府委托,总体上应当认定为县级以上政府为改造主体并负主体责任,认定事实错误。首先,从法律依据角度讲,赵堡村城中村改造批准时间是2006年11月,赵堡村城中村改造开始实施时间为2010年10月23日,而《郑州市城中村改造管理办法》(郑政文[2011]258号)第四十五条规定该办法自2011年12月1日起施行。因此,赵堡村的《城中村改造协议书》以及《南五里堡社区(赵堡、李堡、北刘庄)城中村改造方案》的法律依据应当是《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造的若干规定的通知》(郑政文[2007]103号),根据该文第八条、第四十六条规定,赵堡村自行确定房地产开发商参与改造，符合当时的城中村改造文件规定。上诉人具体负责城中村改造的政策咨询、资料审核、督促指导、监督检查等相关工作。其次,从事实依据看,《城中村改造协议书》的签订主体是南五里堡社区居民委员会和河南源升置业有限公司,是南五里堡社区自行研究决定,自行实施拆迁改造,上诉人不是签订主体,上诉人没有参与实施改造。《梁桂荣拆迁问题解决方案》上的签订主体是赵堡城中村改造指挥部和梁桂荣,也不是上诉人。虽然原审第三人分别成立了城中村改造指挥部,但二个原审第三人分别为独立主体,其对外发布一封公开信等文件中所称的政府也没有明确为区政府,因此,原审第三人的实施行为并非是上诉人委托,应由其自行承担相应法律后果,不应当由上诉人承担。因此,原审判决以城中村改造是对村民重大财产权益造成影响的行为为由,认定原审第三人的改造行为是受管城区政府委托,应由管城区政府承担责任,缺乏法律依据和事实依据。请求依法撤销一审判决,改判驳回被上诉人的诉讼请求，一二审诉讼费用由被上诉人承担。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：关于管城区政府应否认定为本案承担责任主体问题。管城区政府提交的《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造的若干规定的通知》(郑政文[2007]103号)第八条规定，城中村改造的方式应经区人民政府批准；第九条规定，各区人民政府在市人民政府的统一领导下，具体负责本区范围内城中村改造的组织实施。因此，一审法院认定本案管城区政府为城中村改造主体，紫荆山南路街道办及南五里堡社区居民委员会所进行的改造行为应当认定为受管城区政府委托，由管城区政府承担责任，并无不当。关于梁桂荣上诉请求认定应按照村民同等待遇分配给梁莹房屋160平方米应否支持问题。一审法院已经确定管城区政府应当按照解决方案的承诺，给付按照村民同等待遇应该分配给梁桂荣儿媳梁莹的人口房屋，由于本案证据尚不足以证明按照村民同等待遇应该分配给梁桂荣儿媳梁莹的房屋确为160平方米，一审法院确定由管城区政府调查后，依法作出处理，于判决生效后三十日内按照村民同等待遇分配给梁莹房屋，处理并无不当。在本判决执行中，如管城区政府不能交付房屋，梁桂荣可另行依法主张补偿或赔偿；管城区政府调查后认定的村民待遇，梁桂荣如有异议，可依法另行解决。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁桂荣、郑州市管城回族区人民政府各自负担25元。本判决为终审判决。审判长  原永杰审判员  关永生审判员  万宗杰二〇二〇年六月二十九日法官助理李晶晶书记员李路通