广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤13行初118号原告张博龙，男，汉族，住广西博白县。原告朱国锋，男，汉族，住广东省博罗县。原告刘灿兴，男，汉族，住广东省博罗县。原告刘耀强，男，汉族，住广东省东莞市。原告黄杨，男，汉族，住广东省博罗县。上述五原告共同委托代理人钱佩麟，广东宝威律师事务所律师。上述五原告共同委托代理人潘亦敏，广东宝威律师事务所实习律师。被告博罗县人民政府。法定代表人谢远区，县长。委托代理人邓钦文，博罗县司法局工作人员。委托代理人张新财，博罗县长宁镇畜牧站站长。原告张博龙、朱国锋、刘灿兴、刘耀强、黄杨因不服被告博罗县人民政府作出的博府决〔2019〕34号《不予行政补偿决定书》，于2019年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月6日立案后，于2019年12月25日向被告博罗县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月20日公开开庭审理了本案。原告张博龙、朱国锋、刘灿兴、刘耀强、黄杨的委托代理人钱佩麟、潘亦敏，被告博罗县人民政府的委托代理人邓钦文、张新财到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张博龙、朱国锋、刘灿兴、刘耀强、黄杨诉称：1.2009年5月，我们依法设立了惠州市博众农业发展有限公司（以下简称博众公司），取得了《营业执照》和《税务登记证》；后陆续依法获得了《广东省排放污染物许可证》《动物防疫合格证》等行政许可。在取得相关行政许可之后，申请人依法对养殖场进行建设，投入金额高达39571060.12元。2.2011年至2013年，被告出台了博府[2011]55号《博罗县人民政府关于扩大畜禽禁养区范围的通告》、博委办[2012]24号《关于转让博罗县2012年重点流域水环境整治工作方案的通知》以及博府〔2013〕48号《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》（以下统称“通告和通知”），将长宁镇辖区列为畜禽禁养区。为落实前述通告和通知，被告组织多个部门联合执法，强制要求原告自行注销《营业执照》，而且拒绝《广东省排放污染物许可证》和《动物防疫合格证》的续期申请。3.2016年4月29日，博罗县长宁镇人民政府为执行上述通告出具了《非法养殖场清拆告知书》，要求我们在2016年5月10日关闭养殖场，自行拆除，逾期不拆除的，将采取强制拆除措施。后博罗县长宁镇人民政府于2016年9月左右，对申请人的股东及工作人员限制人身自由后，强行拆除了申请人的养殖场。结合上述事实和理由，原告向被告申请行政补偿，但被告于2018年9月18日作出的博府决〔2018〕45号《不予行政补偿决定书》，拒绝补偿。原告因此提起诉讼，贵院于2019年3月15日作出（2019）粤13行初3号行政判决书，判决撤销博府决〔2018〕45号《不予行政补偿决定书》，并责令被告重新作出补偿处理。5.后原告再次向被告申请行政补偿，并提供了相应证据，但被告于2019年6月6日作出的博府决〔2019〕34号《不予行政补偿决定书》，再次以原告养猪场建设不合法等借口不予补偿。原告养猪场的一切行政许可、场地建设等经营行为都是经过相关部门审批的，被告的理由纯属逃避责任，缺乏事实和法律依据。综上，被告通过发布通知或通告的方式撤回已生效的行政许可，并联动各职能部门拆除了原告养殖场，给原告造成了巨额损失，原告有权根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定，要求被告进行行政补偿。为维护自身合法权益，现原告根据相关规定，特向法院起诉，恳请判如所请。诉讼请求：1.撤销被告于2019年6月6日作出的博府决〔2019〕34号《不予行政补偿决定书》；2.判令被告向原告支付行政补偿金39571060.12元；3.本案的诉讼费用由被告承担。原告张博龙、朱国锋、刘灿兴、刘耀强、黄杨向本院提交以下证据：证据一、《营业执照》；证据二、《税务登记证》；证据三、《沼气池合格证》；证据四、《东莞活猪储备基地证书》；证据五、《无公害农产品产地认证书》；证据六、《动物防疫合格证》；证据七、《广东省排放污染物许可证》；证据八、《关于惠州市博众农业发展有限公司所住位置区域不在罗浮山风景区规划范围的复函》；证据九、关于原告项目用地不在禁养区的《证明》；证据十、《关于批准惠州市博众农业发展有限公司扩建建设用地不在农田保护区的请示》；证据十一、《关于核查惠州市博众农业发展有限公司扩建用地不在农田保护区的函》；证据十二、《惠州市博众农业发展有限公司环境影响报告书》专家技术评审意见；证据十三、《惠州市博众农业发展有限公司环境影响报告书》的技术评估意见；证据十四、《环境影响报告批复》；证据十五、项目A区《施工合同》及相应工程款收据；证据十六、项目B区《施工合同》及相应工程款收据；证据十七、《评估报告》；证据十八、航拍现场照片；证据十九、关于暂停对动物防疫合格证的受理和审核工作的《暂停受理通知书》；证据二十、《责令改正通知书》；证据二十一、《非法养殖场清拆告知书》；证据二十二、（2018）粤行终763号行政裁定书；证据二十三、博府决〔2018〕45号《不予行政补偿决定书》；证据二十四、（2019）粤13行初3号行政裁定书；证据二十五、博府决〔2019〕34号《不予行政补偿决定书》。被告博罗县人民政府辩称：一、行政补偿以合法为前提，被答辩人的行为无证据证明其合法。被答辩人设立博众公司从事规模化畜禽养殖，根据《中华人民共和国水污染防治法》第二十一条和《广东省环境保护条例》第二十一条规定以及《中华人民共和国动物防疫法》第二十条规定，需取得《污染物排放许可证》和《动物防疫合格证》。被答辩人所提供的《动物防疫合格证》，发证机关为博罗县畜牧兽医局，发证时间为2011年3月15日，证载有效期为1年；被答辩人所提供的《广东省排污许可证》，发证机关为博罗县生态建设与环境保护局，发证时间为2012年3月20日，证载有效期为3个月，至2012年6月20日止。答辩人在2013年4月发布禁养区公告时，被答辩人已经属于违法经营。而被答辩人所称答辩人撤回已生效的行政许可，但答辩人从未对被答辩人作出过任何行政许可，同时亦不存在作出任何撤回、变更已生效的行政许可的法律文书，被答辩人所述并不成立。虽答辩人于2013年4月发布了禁养区通告，将博罗县长宁镇纳入禁养区范围，但在发布上述通告前，被答辩人的经营状态本身已不属于合法经管的状态，被答辩人主张其系合法养殖场，其合法权益应受法律保护，答辩人为了公共利益的需要划定禁养区，应依法补偿被答辩人的请求，明显不符合《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定（广东省高级人民法院在2019年7月29日作出的（2019）粤行终178号行政判决书中对此予以肯定）。二、被答辩人申请补偿的依据缺乏事实和法律依据。被答辩人向答辩人申请的补偿数额为39571060.12元。该数额的评估依据是深圳市永信瑞和资产评估有限公司所出具的一份《关于惠州市博众农业发展有限公司委估实物资产评估报告书》，该评估报告称所采用的评估办法为重置成本评估法，指的是现时条件下重新购置或建造一个全新状态的被评估资产所需的全部成本。实际上，只有当被答辩人的上述所有财产是合法的、且由答辩人造成其价值灭失的情况下，才适用上述的评估办法。另外，该评估报告所评估的财产无相应有效证据证明其真实性、合法性，故被答辩人申请补偿的数额并无依据。三、被答辩人起诉主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定，行政诉讼的原告为公民、法人或者其他组织，且与行政行为存在利害关系。法人具有独立的人格，法人与股东人格相互独立，股东不是行政法上的利害关系人。被答辩人原经营的博众公司登记类型为企业法人（有限责任公司），博众公司已于2018年上半年办理了注销登记。在答辩人划定禁养区后，七年内被答辩人未就此行政行为提起行政复议或者行政诉讼，且博众公司办理注销登记，表明博众公司主动放弃行政救济，事后被答辩人不能以股东的名义提起行政诉讼。根据《中华人民共和国公司法》《最高人民法院关于适用若干问题的规定》的规定，公司存续期间，债权债务由公司承担，公司注销后，原公司的债权债务视情况由原公司股东继受。本案中，被答辩人提起的是补偿之诉，行政补偿并不属于债权债务的一种，因行政补偿是基于合法的行政行为所导致，并非产生于债权债务关系，故行政补偿所涉及的补偿款本质上不属于债权。因而被答辩人不能以自己的名义提起补偿之诉，被答辩人的起诉主体不适格。综上所述，答辩人作出博府决〔2019〕34号《不予行政补偿决定书》是合法的，请求驳回被答辩人的全部诉讼请求。被告博罗县人民政府未向本院提交证据。经庭审质证，针对原告张博龙、朱国锋、刘灿兴、刘耀强、黄杨提交的证据，被告博罗县人民政府发表质证意见如下：证据一至证据五，三性无异议；证据六和证据七，三性不予认可，过了有效期；证据八至证据十六，对关联性以及证明内容有异议；证据十七，三性不予认可，对评估报告中所采取的资产评估的方法以及结果均不予认可；证据十八至证据二十五，关联性有异议。经审理查明，本院作出的（2013）惠中法行初字第60号行政判决查明：2013年4月8日，博罗县人民政府发布博府〔2013〕48号《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》，主要内容为：为坚决贯彻落实县委、县政府……根据《广东省环境保护条例》《畜禽养殖污染防治管理办法》等有关规定，县政府决定进一步扩大我县畜禽禁养区范围。现将有关事项通告如下：一、进一步扩大畜禽禁养区范围。在博罗县人民政府博府（2006）63号《关于划定畜禽禁养区的通告》、博府（2011）55号《博罗县人民政府关于扩大畜禽禁养区范围的通告》、博府（2012）32号《博罗县人民政府关于将罗浮山国家级现代农业科技示范园划入畜禽禁养区范围的通告》划定的畜禽禁养区范围基础上，进一步扩大畜禽禁养区范围，具体为：（一）东江沿岸3公里陆域范围内。（二）罗浮山管委会、罗阳镇、福田镇、长宁镇、横河镇辖区内。……”上述查明事实经（2014）粤高法行终字第193号行政判决予以确认。本院作出的（2019）粤13行初3号行政判决查明：2009年5月15日，博众公司注册成立，博罗县工商行政管理局向其核发企业法人营业执照，法定代表人为张博龙，营业期限至2019年5月15日。2009年5月20日，广东省惠州市地方税务局向博众公司核发《税务登记证》。2009年4月25日，博罗县**沼气建设规划办公室向博*公司核发《沼气池合格证》。2010年8月31日，东莞市农业局与博*公司签订《东莞市活猪储备合同书》，经东莞市农业局、经信局考评，认定博*公司为2010-2011年度东莞市活猪储备基地。2010年10月8日，广东省农业厅向博*公司颁发《无公害农产品产地认定证书》，证书有效期为2010年10月至2013年10月。2011年3月15日，博罗县畜牧兽医局向博*公司核发《动物防疫合格证》，有效期一年。2012年3月20日，博罗县生态建设和环境保护局向博*公司核发《广东省排放污染物许可证》，有效期为2012年3月20日至2012年6月20日。另查明，2009年8月24日，广东省罗浮山风景名胜区管理委员会农村工作办公室向长宁镇农村工作办函复：“博*公司所属位置区域为长宁镇水边村大坑（土名），不在罗浮山风景名胜区的规划范围”。2009年9月15日，博罗县长宁镇人民政府出具证明，称博*公司的项目用地不在禁养区内。2009年11月20日，广东省博罗县******水边经济合作社向博罗县长宁镇人民政府请示关于批准博*公司扩建建设用地不在农田保护区，博罗县长宁镇人民政府于2009年11月25日同意水边经济合作社的请示。2009年11月30日，博罗县国土资源局向长宁镇人民政府复函，称长宁镇人民政府提供的红线图范围内（即博*公司用地范围红线图）未涉及《长宁镇土地利用总体规划》（1997-2010年）的基本农田。2009年9月3日，博罗县******向博*公司出具《关于的技术评估意见》，称在满足国家清洁生产、总量控制、减排计划，落实污染防治以及加强环境风险防范和应急对策措施的前提下，该项目的建设是可行的。2010年1月12日，博罗县环境保护局出具《关于惠州市博众农业发展有限公司环境影响报告书的批复》，称原则同意《惠州市博众农业发展有限公司环境影响报告书》评价分析结论和《技术评估意见》。再查明，2012年4月5日，博罗县畜牧兽医局向博*公司下发《暂停受理通知书》，告知其在县新禁养区范围划定前，暂停对动物防疫合格证的受理和审核工作。2012年7月12日，博罗县工商行政管理局向博*公司下发《责令改正通知书》，责令其养殖场接此通知后到原登记管理机关办理注销登记或变更经营范围登记，否则将依法吊销营业执照。2016年4月29日，博罗县长宁镇人民政府向博*公司下发《非法养殖场清拆告知书》，告知其在2016年5月10日前停止违法养殖行为，逾期将对其违法养殖行为采取强制拆除措施。原告张博龙、朱国锋、刘灿兴、黄杨、刘耀强以快递的方式向被告寄出《行政补偿申请书》，申请事项为被告向博*公司的股东支付拆除博*公司名下位于博罗县长宁镇养殖场补偿款39571060.12元。被告于2018年8月20日收到《行政补偿申请书》，并于2018年9月18日作出博府决〔2018〕45号《不予行政补偿决定书》。原告张博龙、朱国锋、刘灿兴、黄杨、刘耀强均是博*公司的股东，因2018年上半年博*公司已被注销，该公司的债权债务由股东继受，故原告是以自然人的名义向被告申请行政补偿。本院（2019）粤13行初3号行政判决，撤销博罗县人民政府作出的博府决〔2018〕45号《不予行政补偿决定书》并责令被告博罗县人民政府于本判决生效之日起六十日内就原告的补偿申请重新作出处理。2019年6月6日，被告博罗县人民政府重新作出博府决〔2019〕34号《不予行政补偿决定书》，认为：原告主张的博众养殖场内建（构）筑物及相应的场地配套建设等配套、附属设施属于非法建（构）筑物；原告主张的博众养殖场内的空调、发电机等动产均属于可搬迁物且搬迁动产并不会造成价值减损；现有证据无法证明被告发布的《通告》对申请人造成经营损失和搬迁损失，被告发布的《通告》亦对原告的博众养殖场并未造成任何实质性财产损失，根据《中华人民共和国行政许可法》等法律法规的规定，决定对原告要求博罗县政府补偿其39571060.12元的申请，不予支持。原告不服，遂生本诉。另查明，2016年4月29日，博罗县人民政府对博*公司作出《非法养殖场清拆告知书》，告知：“......根据博府〔2013〕48号《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》，长宁镇全镇辖区已经划为禁养区。……望你在2016年5月10日前停止违法养殖行为，关闭养殖场……逾期，我镇将对你的违法养殖行为采取强制措施......”。再查明，博*公司曾向本院起诉，诉讼请求包括：1.判决确认惠州市博罗县长宁镇人民政府于2016年4月29日出具的《非法养殖场清拆告知书》及对其养殖场强制拆除行为违法。2.判决确认博罗县人民政府发布的博府〔2013〕48号《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》违法。3.判决博罗县长宁镇人民政府和博罗县人民政府赔偿经济损失39，571，060.12元。4.本案诉讼费由博罗县长宁镇人民政府和博罗县人民政府共同承担。2017年12月4日，本院作出（2017）粤13行初66号行政裁定，驳回博*公司的起诉。博*公司不服，提起上诉。广东省高级人民法院于2018年9月13日作出（2018）粤行终763号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。根据上述规定，养殖户获得县级以上人民政府行政补偿的前提条件是合法养殖场所因行政命令关闭、搬迁造成经济损失，政府对养殖场的补偿应当建立在合法财产受到损失的前提上。本案中，按原告张博龙、朱国锋、刘灿兴、刘耀强、黄杨的主张，涉案养殖场是由博罗县长宁镇人民政府于2016年9月左右拆除，本案并无证据显示被告博罗县人民政府对原告张博龙、朱国锋、刘灿兴、刘耀强、黄杨的养殖场有采取强制关闭或拆除的行为，从而导致其合法财产受损。被告博罗县人民政府收到原告张博龙、朱国锋、刘灿兴、刘耀强、黄杨提交的《行政补偿申请书》是2018年8月20日，而原告张博龙、朱国锋、刘灿兴、刘耀强、黄杨亦未提供充分证据证明其因被告发布博府〔2013〕48号《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》遭受经济损失。即原告张博龙、朱国锋、刘灿兴、刘耀强、黄杨依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定主张行政补偿的理由不能成立。故被告博罗县人民政府作出被诉不予补偿决定，认定事实清楚，处理适当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决如下：驳回原告张博龙、朱国锋、刘灿兴、刘耀强、黄杨的诉讼请求。本案受理费50元，由原告张博龙、朱国锋、刘灿兴、刘耀强、黄杨负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年六月二日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律、法规条文一、中华人民共和国行政诉讼法第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。二、畜禽规模养殖污染防治条例第二十五条因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。