福建省龙岩市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽08行初3号 原告南平市泓源水电开发有限公司，住所地南平市延平区南山镇店口村，统一社会信用代码91350700746397358C。 法定代表人郑子雷，总经理。 委托代理人吴隆政，福建武夷律师事务所律师。 委托代理人洪仁国，福建武夷律师事务所律师。 被告南平市延平区人民政府，住所地南平市延平区滨江中路**，统一社会信用代码1135070200395036X7. 法定代表人叶文平，区长。 委托代理人骆兴盛，南平市延平区司法局公职律师。 委托代理人林汉彬，福建厚安律师事务所律师。 原告南平市泓源水电开发有限公司（以下简称“泓源水电公司”）因认为被告南平市延平区人民政府（以下简称“延平区政府”）不履行因抗洪抢险造成电站大坝损失的行政补偿法定职责，于2020年1月2日向本院提起诉讼。本院于2020年1月2日受理后，于2020年1月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。原告泓源水电公司的委托代理人吴隆政、洪仁国，被告延平区政府的委托代理人骆兴盛、林汉彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2010年6月18日，南平市遭受百年不遇的暴雨袭击。2010年6月23日下午，泓源水电公司经营的店口电站水库存在溃坝风险，南平市与延平市两级政府成立现场临时抢险指挥部，根据省市领导指示，该现场临时抢险指挥部决定采取破坝分流方案，将店口电站大坝挖开一道缺口及时泄洪，排除了险情。灾后，泓源水电公司多次信访未果，于2019年9月17日向延平区政府发出《行政补偿申请书》，延平区政府于2019年11月18日作出延政行补（2019）1号《行政补偿答复意见书》，认为延平区政府不是本案行政补偿的适格被申请人，申请人的申请存在申请对象错误的情形；申请人提出的行政补偿请求已超过相应的法定时效；建议申请人向适格的行政机关提出申请。 原告泓源水电公司诉称，1、南平市泓源水电开发有限公司于2003年通过公开招投标取得延平区店口电站开发建设经营权，之后相继通过各种验收，于2006年投产发电，2009年通过大坝安全鉴定，2010年通过工程合格总验收。建成后的电站经评估总价值为3600多万元，其中店口电站的大坝评估造价为7584200元。2、2010年，南平遭受“6.18”百年不遇的暴雨袭击，灾情严重，店口电站水库有溃坝风险。根据福建省防汛总指挥部及南平市相关领导指示精神，南平市、延平区两级政府和相关部门的人员赶赴店口电站水库现场，成立了现场临时抢险指挥部。现场临时抢险指挥部经过商讨决定采取破坝分流的方案。为了抢险救灾的需要，原告表示予以配合与支持。2010年6月23日下午在现场临时抢险指挥部的指挥下，实施破坝分流工作，将原告的店口电站大坝挖开一道缺口，及时泄洪，险情得以排除。对于此次抗洪抢险经过，《福建日报》、《闽北日报》、《电力决策参考》等多家媒体都做了详细报道。3、为了抢险救灾的紧急需要，原告所有的店口电站大坝被征用后因破坝损毁造成巨大财产损失。根据《中华人民共和国宪法》第十三条、《中华人民共和国物权法》第四十四条、《中华人民共和国防洪法》第四十五条、第四十七条、《突发事件应对法》第十二条的规定，被告应当对抢险、救灾等紧急需要，造成对原告店口电站大坝被征用后因破坝毁损进行补偿。4、灾后至今，原告及投资人（股东）多次向省市区政府及有关部门反映、信访，要求进行补偿，但被告至今未能给予补偿。破坝之后电站无法储水，造成2010年至2015年12月31日至实际发电损失超过6064692元。原告于2019年3月以延平区水利局为被告提起诉讼，法院根据防洪法第三十九条规定认定区水利局诉讼主体不适格，裁定驳回起诉。原告以延平区政府为被告于2019年5月向龙岩市中级人民法院提起诉讼，法院认为原告未提供已向被告提出申请的依据而裁定驳回起诉。之后，原告于2019年9月17日向被告提出书面《行政补偿申请书》并附上相关证据，被告于2019年11月18日作出答复意见书，原告不同意该答复意见。为此，原告提起行政诉讼，请求：1、依法判令被告给予原告因抢险、救灾的紧急需要造成原告所有的店口电站大坝被破坝损毁的补偿款计9084200元（其中破坝损毁的损失7584200元，灾后电站的发电损失适当补偿1500000元）；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告泓源水电公司向本院提供以下证据： 证据一、企业法人营业执照，证明原告的主体资格。 证据二、关于延平区店口水电站水资源论证报告书的批复（南水政[2003]213号），证明原告所有的店口电站水资源论证报告经市主管部门批复。 证据三、关于同意延平区店口电站立项批复（延计[2003]076号），证明店口电站的立项报告经延平区发展计划局批复。 证据四、南平市水利局《关于印发延平区店口水电站工程竣工验收鉴定书的通知》（南水农电[2010]3号）及工程竣工验收鉴定书，证明2010年1月店口电站整体通过工程竣工验收，其中包括电站大坝等均通过工程验收。 证据五、资产评估报告书，证明2009年经评估店口电站资产总现值3653万元，其中电站大坝评估价值7584200元。 证据六、照片（四张），证明店口电站大坝受灾前的正常运行的状况。 证据七、福建日报、闽北日报的相关报道。证明2010年6月26日在抗洪抢险中，为保下游受灾群众安全，经党委和政府领导重要指示和决定，被告方指挥实施将店口电站大坝开挖泄洪，当地及全省报纸均报道了上述经过。 证据八、照片一组（4张），证明店口电站大坝受灾扒坝后的状况。 证据九、延平区政府《关于研究南山店口电站后期处理有关工作的会议纪要》（[2012]31号），证明2012年3月延平区政府专题会议，研究店口电站后期处理工作并形成会议纪要，会议明确了按上级指示采取扒坝处理，明确了店口电站不属于有关文件规定的不得修复电站范围，店口电站大坝修复在技术等方面没有障碍。 证据十、信访事项受理情况告知单（4份）、南平市领导接待日来访登记单，证明受灾后原告公司的股东多次通过信访诉求补偿及恢复重建等，原告的相关诉求经市有关领导批示市水利局和延平区政府处理。 证据十一、南平市水利局关于丁本健反映南平泓源水电开发公司店口电站请求恢复重建报告信访事项处理答复意见书，证明经原告股东信访，南平市水利局答复意见，明确原告受灾和电站大坝扒坝处理的事实，对补偿及恢复重建工作也作了答复。 证据十二、延平区水利局关于店口电站请求灾后补偿和政策支持等事项申诉件的反馈，证明经原告向相关主管部门报告要求补偿及政策支持，延平区水利局予以书面反馈，并建议对扒坝泄洪损失补偿走法律诉讼程序。 证据十三、发电损失计算单、上网电量统计表、初步设计报告，证明店口电站在2010年“6.18”受灾后至2015年实际发电损失共计6064692元。 证据十四、关于店口电站请求灾后补偿和要求政策支持等事项答复意见，证明原告店口电站开发建设基本情况；2010年6.18特大洪灾中，根据省防汛总指挥部的重要指示，店口电站现场抗洪总指挥及副总指挥下令破坝泄水；灾后原告及股东多次书面请求恢复重建电站大坝，得到市领导及市水利局批示和答复，并建议原告根据《宪法》、《防洪法》、《物权法》等有关法律规定走法律诉讼程序。 证据十五、延平区水利局关于泓源水电开发有限公司店口电站要求免除灾后水资源费的请示报告，证明原告店口电站在2010年6.18特大洪灾中破坝泄洪；由此造成店口电站经营严重亏损；延平区水利局向区政府汇报原告所反映的情况属实。 证据十六、关于研究南平市泓源水电开发有限公司（店口电站）有关事宜的备忘录，证明延平区水利局在专题会上汇报了原告上述受灾破坝的情况，灾后区里未给予一定的补偿，原告因破坝难以恢复正常生产。 证据十七、（2019）闽0703行初21号行政裁定书及生效证明书，证明原告以延平区水利局为被告向法院提起诉讼，裁定书查明抗洪抢险中原告电站大坝被破坝泄洪的事实，法院释明地方人民政府为抗洪抢险的决策和责任主体。 证据十八、南平市建阳区人民法院（2019）闽0703行初21号行政裁定书及其生效证明书，证明2019年原告以延平区水利局为被告向法院提起诉讼，裁定书查明抗洪抢险中原告电站大坝被破坝泄洪的事实，法院释明地方人民政府为抗洪抢险的决策和责任主体，原告不同意变更被告，被法院裁定驳回原告起诉。 证据十九、龙岩市中级人民法院（2019）闽08行初96号行政裁定书，证明原告于2019年5月16日以延平区政府为被告龙岩市中级人民法院提起行政诉讼，经法院审理认为原告未提供已向被告提出补偿申请的依据而裁定驳回原告起诉。 证据二十、行政补偿申请书及邮寄单，证明原告于2019年9月17日向被告申请行政补偿。 证据二十一、《行政补偿答复意见书》一份，证明被告收到原告补偿申请后于2019年11月18日作出答复意见。 证据二十二、防洪规划同意书，证据二十三、流域综合规划同意书，证明原告涉案的水电站是具有防洪功能的防洪设施和具有防洪蓄水功能的防洪工程，不是被告所称的跨河工程。 被告延平区政府辩称，答辩人收到原告的行政补偿申请后，于2019年11月18日作出延政行补（2019）1号《行政补偿答复意见书》，该答复意见正确，理由如下：一、本案原告所诉行政行为并非由答辩人作出，原告向答辩人要求行政补偿属于申请对象错误。（一）经答辩人对区防指、水利局等相关单位及人员进行询问并调阅相关材料后，确认在2010年“6.18”南平店口电站破坝泄洪事件中，延平区委、区政府及其下属单位包括区委办，区政府办、区防指、水利局、南山镇党委政府等，均未以任何形式成立过现场指挥部、现场抢险指挥部等组织；更未以任何形式、任何名义对南山店口电站下达过破坝泄洪的指令。（二）原告在行政补偿申请和本次行政诉讼中所提交的证据，并无任何证据可以证明店口电站现场抢险指挥部为答辩人所成立、破坝泄洪指令为答辩人所下达；原告在以前提出相应诉求的过程中，包括向南平市、延平区两级政府及相关部门提出信访或补偿请求、向建阳区人民法院起诉、向龙岩市中级人民法院起诉等过程中，也未提出任何可以证明答辩人曾成立过现场抢险指挥部、下达过破坝指令的证据。（三）根据原告提供《福建日报》，该报2010年6月27日《现场新闻.店口水库排险记》：“为排除险情，21日凌晨，南平市协调驻闽某部解放军及省武警部队官兵500多名赶赴援助。10时，国家防总领导、专家赶赴现场指导。”6月28日《店口“排险”》报道:“险情发生后，…南平市成立了险情处置指挥部。”《闽北日报》2010年6月26日《店口电站破坝分流险情排除》：“按照省委书记彻底转移群众、彻底排除大坝险情的重要指示，受南平市委书记、代市长的委派，市委常委、宣传部长和延平区领导等率领…抢险队伍，再度紧急赶赴电站抢险。经省市专家共同商讨，制定了破坝分流方案。”2010年6月27日《为了父老乡亲——延平区南山镇店口电站排险纪实》：“根据省防指和市委书记、代市长的指示精神，市委常委、宣传部长和延平区区长带领海防部队抵达抢险现场。”综合前述媒体报道，店口电站险情发生后，南平市成立现场临时指挥部，根据省委书记、省防指、市委书记、代市长的指示，开展现场抢险，并最终确定实施了破坝分流措施。抢险期间延平区虽有派员参与，但并未成立指挥部，更不是破坝分流措施的决定和实施者。二、答辩人没有作出紧急处置的权限。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第二款规定：“在紧急防汛期，国家防汛指挥机构或者其授权的流域、省、自治区、直辖市防汛指挥机构有权对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置。”本案中，店口电站大坝属于跨河工程设施，其在“6.18”特大洪灾中因严重阻水而严重威胁下游群众生命财产安全，应当作出紧急处置。但根据防洪法第四十二条第二款的规定，应当是省级防汛指挥机构才有权作出紧急处置，相关法律并未赋予区级政府有作出紧急处置的权限。综合原告提供的相关证据包括媒体报道等，是其他有权行政机关作出破坝分流指示，并在现场抢险指挥部的指挥下实施了破坝分流，其行为完全符合法律规定，但并非答辩人所作的行政行为。三、原告方提出行政补偿请求已超过相应的法定起诉时限。本案延平区店口电站确定破坝分流时间为2010年6月23日，结束时间为2010年6月25日。之后原告曾多次以各种形式向有关部门提出补偿请求。其中2012年2月13日，原告向市政府信访局要求给予经济补偿及恢复重建,南平市副市长指示请市水利局商延平区政府提出处理意见，答辩人于2012年3月8日召开专题会议，对店口电站复建事宜进行了研究。2016年12月间，原告以快递方式向时任延平区委书记、区长、分管副区长、区水利局局长等发出函件，请求灾后补偿和要求政策支持等事项，其主要诉求为：1、要求修复重建水库大坝，恢复生产，挽回损失；2、恢复重建大坝需投入资金600-800万元，请求合理补偿恢复重建大坝资金；3、请求帮助协调免除公司自2010年至2015年12月的水资源费。经区主要领导批示，由区水利局作出答复。区水利局对第2点诉求提出的处理意见为：泓源公司要求对“6.18”特大洪灾中因扒坝泄洪造成经济损失进行补偿的诉求，建议根据《宪法》、《防洪法》、《物权法》等有关条款规定走法律诉讼程序。原告已收到答复，但并未及时向法院提起诉讼，直到2019年5月才向龙岩市中级人民法院提起行政诉讼，并于2019年9月向答辩人提出行政补偿申请，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的相关规定，显然已超过法定起诉时限。综上，根据防洪法规定，答辩人没有对跨河工程设施作出紧急处置的权限，同时答辩人也未成立现场指挥部，未下达过破坝分流的指令。原告将答辩人作为行政补偿的申请人及行政诉讼的被告，属于错列当事人。恳请法院依法裁定驳回原告起诉或由原告另行起诉作出本案行政行为的行政机关。 被告延平区政府在举证期限内向本院提供了以下证据、依据: 证据1、《行政补偿答复意见书》一份，证明被告已对原告提出的行政补偿申请依法作出答复。 证据2、原告于2016年12月14日分别寄送给延平区委书记、区长、分管副区长的《关于南平市泓源水电开发有限公司店口电站请求灾后补偿和要求政策支持的报告》各一份，证明原告早在2016年12月已向被告提出过要求行政补偿，证明原告超过了起诉期限。 证据3、延平区水利局所作《关于店口电站请求灾后补偿和要求政策支持等事项的答复意见》一份，证明被告在2016年12月27日已对原告提出要求对店口电站进行灾后补偿等事项作出过答复，原告也已经收到该答复意见，原告超过了起诉期限。 经质证，被告延平区政府对原告泓源水电公司提供的证据意见如下：对证据1营业执照无异议。对证据2批复的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据3店口电站立项无异议。对证据4报告书真实性无异议，对合法性和关联性有异议，因为评估时间是2009年，且评估时效是1年，不能证明现在的价值。对证据6照片的质证意见与评估报告的质证意见一致。对证据7闽北日报2份、福建日报2份，真实性无异议，报纸内容恰好证明作出行政行为的主体不是延平区政府，而是南平市政府、市领导和省防总组织实施，对福建日报的报道可以看出是南平市政府下的指令，且是市政府成立的指挥部。对证据8的照片是否体现是破坝的真实性不清楚，且与本案无关联。对证据9延平区政府的会议纪要，真实性和合法性无异议，对关联性有异议，不能证明破坝实施主体是延平区政府。证据10的信访，【2012】112号真实性合法性无异议，当时原告都是向市政府提出的信访诉求，当时的林宝金市长、分管农林水副市长杨荣郎批转到市水利局作出处理，均不能证明是被告作出的相关行为，且市政府均未否认是其作出的一系列的行政行为。【2013】2号市水利局作出的答复件，真实性合法性无异议，不可以证明被告是涉案的实施主体。对证据11水利局的答复意见的质证意见与10号证据一致。对12号证据的真实性合法性无异议，证明2016年原告向延平区区长反馈，申请补偿。证据13真实性合法性无异议，但也无法证明是被告作出本案行政行为。对证据14，真实性、合法性、关联性均有异议，不能证明原告主张。对证据15真实性合法性无异议，是一个过程性证据。对证据16请示报告，真实性合法性无异议，但与本案无关。对证据17备忘录真实性合法性无异议，但与本案无关。对证据18建阳区法院行政裁定书，真实性、合法性、关联性均无异议。证据19龙岩中院裁定书真实性、合法性、关联性无异议。对证据20、21行政补偿申请书及区政府的答复真实性、合法性、关联性无异议。对证据22、23规划同意书真实性合法性无异议，但与本案抢险破坝行为无关联。对破坝功能有异议，涉案大坝的防洪功能与当时险情发生的客观情况不符合。且不能证实其不具有跨河设施的功能。并且本案的焦点是实施主体问题，该坝的性质问题与本案无关。 原告泓源水电公司对被告延平区政府提供的证据质证意见如下：对证据1答复意见书无异议，原告是2019年11月18日收到的。对证据2的真实性无异议，但对被告要证明的对象有异议，因为原告不仅在2016年提出过，原告也以其他方式向区政府反映过。对证据3真实性合法性无异议，但对证明对象有异议，是延平区水利局是对延平区委督导室进行的答复意见，对是否超过起诉期限的质证意见与原告已提交的证据13中可以证明原告并未超过法定起诉期限。 本院经审查认为，原告提供的证据及被告提供的证据均与本案具有关联性，能够证明本案相关事实，依法予以采纳。 经审理查明，2003年6月12日，南平市水利局经审查认为，南平市延平区店口水电站工程符合吉溪防洪规划要求，亦符合吉溪店口支流流域综合规划要求，同意在吉溪干流店口支流建设该工程。2003年6月20日，南平市延平区发展计划局作出延计（2003）076号《关于同意延平区店口水电站立项的批复》，同意泓源水电公司新建店口水电站，项目总投资1800万元，装机容量为2×1600=3200kw，年发电量1200万kwh。2010年1月21日，南平市水利局组织有关单位对延平区店口水电站工程进行竣工验收，同意延平区店口水电站工程通过竣工验收。 2010年，南平市遭受“6.18”百年不遇的暴雨袭击，南平市境内多地发生洪涝灾害，导致店口电站水库存在溃坝风险，直接影响到下游居民的生命财产安全。根据福建省防汛总指挥部及南平市市委书记、市长的指示精神，南平市、延平区两级政府和相关部门的人员赶赴店口电站水库现场，并成立了现场临时抢险指挥部。时任福建省委书记作出“彻底转移群众、彻底解除大坝险情”的重要批示。现场临时抢险指挥部经过商讨决定采取破坝分流的方案。原告对现场临时抢险指挥部的决定表示配合与支持。2010年6月23日下午，现场临时抢险指挥部指挥实施了破坝分流工作，将原告的店口电站大坝挖开一道缺口，及时泄洪，险情得以排除。对于此次抗洪抢险经过，《福建日报》、《闽北日报》、《电力决策参考》等多家媒体都做了详细报道。 在2010年“6.18”洪灾中店口电站受损后，原告泓源水电公司及其股东多次信访要求政府给予经济补偿及帮助灾后恢复重建。2012年3月8日，延平区政府召开专题会议，研究案涉店口电站破坝后期处理有关问题，并形成〔2012〕31号《关于研究南山店口电站后期处理有关工作的会议纪要》，主要内容有：“在2010年‘6.18’特大洪灾中，店口水电站水库出现重大险情，按省政府、省防汛总指挥部的指示，采取扒坝处理。……水库大坝修复在技术上可行。……”该会议纪要未涉及抗洪抢险破坝后如何补偿问题。2018年6月14日，延平区政府就泓源水电公司要求免除灾后水资源费有关事宜召开专题会议，原则同意免除泓源水电公司自2010年“6.18”灾后至2015年12月的水资源费167042元。2018年12月27日，南平市延平区水利局向原告发出《关于店口电站请求灾后补偿和政策支持等事项申诉件的反馈》，对于原告泓源水电公司要求对“6.18”特大洪灾中因扒坝泄洪造成重修大坝的损失和近几年的发电损失等经济损失进行补偿的诉求，建议原告泓源水电公司依法走法律诉讼程序。 原告泓源水电公司以南平市延平区水利局为被告向南平市建阳区人民法院提起行政诉讼，请求判令南平市延平区水利局给予原告补偿款9084200元，南平市建阳区人民法院于2019年4月29日作出（2019）闽0703行初21号行政裁定，以南平市延平区水利局不是灾后负责补偿原告损失的行政机关且原告拒绝变更被告为由裁定驳回原告的起诉。原告泓源水电公司又以延平区政府为被告向本院提起行政诉讼，本院作出（2019）闽08行初96号行政裁定，以不能认定原告泓源水电公司已经向延平区政府提出了请求履行补偿职责的申请为由裁定驳回原告泓源水电公司的起诉。 2019年9月17日，原告泓源水电公司向被告延平区政府邮寄提交《行政补偿申请书》，请求补偿其因抢险、救灾的紧急需要造成的店口电站大坝被破坝毁损的补偿款9084200元（其中破坝毁损的损失7584200元，灾后电站的发电损失适当补偿1500000元）。延平区政府于2019年9月19日收到《行政补偿申请书》后，于2019年11月18日作出延政行补（2019）1号《行政补偿答复意见书》，认为其不是本案行政补偿的适格被申请人，申请人存在申请对象错误；申请人提出行政补偿请求已超过相应的法定时效；还认为根据《中华人民共和国防洪法》第三十八条、第四十二条第二款规定，店口电站因遭遇特大洪灾而严重阻水并有溃坝危险，严重威胁下游群众生命财产案例，有权的行政机关根据《中华人民共和国防洪法》的有关规定，在现场抢险指挥部的指挥下实施了破坝分流，彻底解除了店口电站大坝险情，完全符合法律规定，建议申请人向适格的行政机关提出申请。被告作出当日向原告送达了该《行政补偿答复意见书》。原告不服该《行政补偿答复意见书》，遂向本院提起本案诉讼，请求判如所请。 本院认为，本案系因涉案店口电站大坝因抗洪抢险破坝造成损失而引发的原告泓源水电公司要求被告延平区政府对破坝损失履行行政补偿法定职责的案件。本案的争议焦点在于原告的起诉是否超过法定起诉期限以及延平区政府是否破坝泄洪抢险的责任主体、是否应对原告因破坝抢险造成的损失承担行政补偿责任。 一、关于原告的起诉是否超过法定起诉期限问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”根据上述法律和司法解释规定，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的之外，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在两个月的履行职责期限届满之日起六个月内提起诉讼。行政机关经申请不履行法定职责，其履行职责的义务呈持续存在状态，不因为超过起诉期限而免除。公民、法人或者其他组织再次提出履行职责申请，行政机关有义务继续履行，否则仍然构成不履行法定职责。此为行政机关新的不履行职责行为，与已超过起诉期限的前一个不履行职责行为不是同一个行政行为，公民、法人或者其他组织在行政机关两个月履行职责期限届满之日起六个月内提起行政诉讼，人民法院应当依法受理。本案中，原告提起本案履行补偿职责之诉的法定起诉期限的起算点，并不是破坝行为发生的时间即2010年6月23日，也不是原告多次信访要求政府给予经济补偿后原告收到答复或行政机关进行答复的法定履行期限届满之日，而应以原告2019年11月17日提出履行职责申请后行政机关两个月履行职责期限届满之日即2019年11月18日起算。在原告于提出要求履行行政补偿职责后，被告作出拒绝履行行政补偿职责的处理决定，原告在2019年11月18日收到该处理决定后，于2020年1月2日向本院提起本案履行补偿职责之诉，并未超过六个月法定起诉期限。被告主张原告的本案起诉超过法定起诉期限，没有事实和法律依据，本院不予支持。 二、关于延平区政府是否破坝泄洪抢险的责任主体问题。 《中华人民共和国防洪法》第七条第二款规定：“各级人民政府应当组织有关部门、单位，动员社会力量，做好防汛抗洪和洪涝灾害后的恢复与救济工作。”第三十八条规定：“防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。”第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”第四十五条第一款规定：“在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地和水面交通管制。”《福建省防洪条例》第四条规定：“防洪工作实行政府行政首长负责制，实行统一指挥、分级分部门负责实施和流域管理与区域管理相结合的制度。”第二十九条第一款规定：“县级以上地方人民政府防汛指挥机构在上级人民政府防汛指挥机构和同级人民政府的领导下，执行上级防汛指挥机构的防汛指令，制定各项防汛抗洪措施，统一指挥本行政区域的防汛抗洪工作。其办事机构设在同级人民政府水行政主管部门。”第三十二条第二款规定：“在紧急防汛期，县级以上地方人民政府防汛指挥机构可以根据防汛抗洪的需要，对本行政区域内壅水、阻水严重的建筑物、构筑物以及严重威胁桥梁、堤防、闸坝等设施安全的漂船、漂木等漂流物采取必要的紧急措施。”根据上述规定，防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，即各级人民政府行政首长对本地区的防汛抗洪工作负责，并负责设立防汛指挥机构；防汛指挥机构在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，执行上级防汛指挥机构的防汛指令，制定各项防汛抗洪措施，指挥本地区的防汛抗洪工作。本案中，在原告泓源水电公司经营的店口电站水库存在溃坝风险时，有关部门成立了现场临时抢险指挥部，该现场临时抢险指挥部根据防汛抗洪需要采取破坝泄洪的紧急措施，具有合法依据。涉案店口水电站水库位于延平区地域范围内，涉及该电站水库的防汛抗洪应由延平区政府行政首长负责，延平区政府对于延平区行政区域范围内的防汛抗洪职责，并不因上级有关部门领导干部参与或作出指示而免除，执行上级防汛指挥机构的防汛指令是其履行防汛抗洪职责的应有内容之一，因此，虽然本案中因店口电站水库抗洪抢险而成立的现场临时抢险指挥部包括了南平市及延平区两级政府和相关部门的人员，在作出破坝泄洪决定时接受了上级有关部门及领导的指示，但根据防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，延平区店口电站水库抗洪抢险的责任仍应由延平区政府承担，在涉案的现场临时抢险指挥部不具有独立承担法律责任能力情况下，应由延平区政府作为破坝泄洪的责任主体。 三、关于被告是否应对原告因破坝抢险造成的损失承担行政补偿责任问题。 《中华人民共和国防洪法》第四十五条第二款规定：“依照前款规定调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。取土占地、砍伐林木的，在汛期结束后依法向有关部门补办手续；有关地方人民政府对取土后的土地组织复垦，对砍伐的林木组织补种。”表明由县级以上人民政府设立的防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内决定采取必要的紧急措施，造成损坏或者无法归还的，相关责任主体对给予适当补偿或者作其他处理具有裁量权。本案中，被告作为对涉案店口电站水库破坝泄洪的责任主体，应对破坝泄洪造成的损失依法给予适当补偿或者作其他处理，但经原告请求履行补偿职责后，被告作出明示拒绝履行的答复，存在行政不作为。原告请求被告履行行政补偿法定职责的理由成立，本院依法予以支持。被告抗辩其不是本案适格被告不应承担行政补偿法定职责，没有事实和法律依据，本院不予支持。鉴于本案中，延平区政府对于破坝泄洪造成的损失如何处理尚需其调查及裁量，尚不具备判决被告在一定期限内履行具体补偿数额法定职责的条件，故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，应当判决被告针对原告的行政补偿请求依法重新作出处理。 综上，延平区政府作为破坝泄洪的责任主体，接到原告行政补偿申请后拒绝履行，存在行政不作为，应对原告于2019年9月17日提出的《行政补偿申请书》依法调查及裁量后重新作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下： 被告南平市延平区人民政府应于本判决生效之日起二个月内对原告南平市泓源水电开发有限公司于2019年9月17日提出的《行政补偿申请书》依法重新作出处理。 案件受理费50元，由被告南平市延平区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  林 静 审 判 员  黄智勇 审 判 员  丁建岩 二〇二〇年六月二十六日 法官助理  严丽梅 书 记 员  谢冰燕 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。