广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终597号 上诉人（原审原告）融安县长安镇新兴社区东圩村民小组。 诉讼代表人尹敏，组长。 上诉人（原审原告）融安县长安镇大乐村民委员会大乐村民小组。 诉讼代表人廖文良，组长。 上列两上诉人的委托代理人赵福星，融安县城东法律服务所法律服务工作者。 被上诉人（原审被告）融安县人民政府，住所地融安县长安镇立新街**。 法定代表人陈文敏，县长。 委托代理人唐武林，融安县自然资源和规划局政策法规股股长。 委托代理人韦厚登，融安县司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）柳州市人民政府，住，住所地柳州市文昌路**/div> 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人韦怡，柳州市司法局工作人员。 委托代理人莫妮旎，柳州市司法局工作人员。 原审第三人融安县林业科学研究所。 法定代表人覃悦明，所长。 委托代理人韦其均，融安县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人龙利民，融安县林业局工作人员。 上诉人融安县长安镇新兴社区东圩村民小组（以下简称东圩村民小组）、融安县长安镇大乐村民委员会大乐村民小组（以下简称大乐村民小组）因与被上诉人融安县人民政府（以下简称融安县政府）、柳州市人民政府（以下简称柳州市政府），原审第三人融安县林业科学研究所（以下简称融安县林科所）林业行政裁决及行政复议一案，不服柳州市中级人民法院（2019）桂02行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。上诉人大乐村民小组的诉讼代表人廖文良以及上诉人东圩村民小组、大乐村民小组的共同委托代理人赵福星，被上诉人融安县政府的委托代理人唐武林、韦厚登，被上诉人柳州市政府的诉讼代表人的委托代理人韦怡、莫妮旎，原审第三人融安县林科所的委托代理人韦其均、龙利民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，争议地“饿鬼冲”(地名(地名的“乌交岭”、“风门坳”和“羊鼓岭”位于融安县境内，总面积420亩。其中的“乌交岭”地块;地块四至范围为以公路为界；南面以岭脊为界；西面以岭脊为界；北面以槽为界，面积45亩。“风门坳”地块;地块四至范围为以从189.8米高程点东面岭嘴起沿岭脊上至岭顶后沿岭脊向南至185.2米高程点东面岭槽底止；南面以岭脚为界；西面以岭脚为界；北面以岭脚为界，面积132亩。“羊鼓岭”地块;地块的四至范围为以243.0米高程点为界；南面以从243.0米高程点向西至207.0米高程点后向西南方向下槽底以岭脚至193.2米高程点南面岭脚处为界；西面以岭脚为界：北面以岭脚往东至187.0米高程点上至243.0米高程点为界，面积243亩。争议地内的地面附着物有，“乌交岭”地块;地块东圩村民种植的桉树回蔸木和零星杉树回蔸木，无争议；2.几座坟墓，坟主不详。“风门坳”地块;地块东圩村民种植的桉树，无争议；2.多座坟墓，坟主不详。“羊鼓岭”地块;地块在地内193.2米高程点一带有大乐村民种植的桉树，无争议；2.零星松树(飞播林)；3.余下的均为荒地。 争议地在1975年以前分别属于东圩生产队和大乐第三生产队的荒地。1975年成立大巷公社林场时，经公社党员大会和生产队长会议决定划归公社林场。荒地上的残存松、杉树木仍归生产队所有，借土养木。 1979年，融安县林科所为了解决科研基地的实验用地问题，决定征用公社林场“饿鬼冲”(地名(地名的420亩土地(其中东圩生产队177亩，大乐第三生产队243亩)，并于1979年9月25日与大巷公社、林场、大乐大队、东圩大队、东圩生产队和大乐第三生产队签订了《融安县林科所征用土地的补充协议》，协定融安县林科所将地内的零星松、杉树木作价补偿后，420亩林地由其全部征用，山权林权归其所有。融安县林科所在向大巷公社林场、东圩生产队和大乐第三生产队作价补偿后，向上级有关部门提交了《关于征用土地补充协议的报告》。1979年10月10日，自治区民政局作出《关于融安县林业科学研究所征用土地的批复》(民征字〔1979〕300号)，同意征用融安县大巷公社大乐大队大乐第三生产队原拨给大巷公社林场的荒山、林地243亩以及东圩大队东圩生产队原拨给大巷公社林场的荒山、林地177亩。1989年12月29日，融安县政府向融安县林科所颁发上述420亩林地的《山界林权证》。 2017年，东圩村民小组、大乐村民小组因与融安县林科所为争议地发生权属纠纷向融安县政府提出确权申请。融安县政府立案受理后，经过现场勘查、调查核实和调解，认为融安县林科所提供的《融安县林科所征用土地的补充协议》《补偿款表》《关于融安县林科所征用土地的批复》(民征字〔1979〕300号)及《山界林权证》等材料真实可信，在本案中可作为确定权属的依据。遂根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国森林法》第十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第二项，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条、第二十五条、第三十三条第一、五、七项和第三十四条第六、七、八项，《自治区人民政府关于切实加强林地管理工作的通知》(桂政发〔2001〕14号)第三条之规定，于2018年8月14日作出融政处〔2018〕6号林地权属纠纷处理决定书（以下简称6号处理决定）：一、撤销东圩村民小组第2号《山界林权证》中“南蛇岭”和“铜鼓桥屋背岭”两栏与融安县林科所的《山界林权证》交叉重叠部分的法律效力。二、争议地“饿鬼冲”(地名(地名的420亩(其中“乌交岭”45亩，“风门坳”132亩，“羊鼓岭”243亩)林地权属确定为国有土地，由融安县林科所管理使用。三、东圩村民小组和大乐村民小组村民在地内林木的移除问题，由双方另行协商解决。 6号处理决定作出后，东圩村民小组和大乐村民小组不服，向柳州市政府申请行政复议。柳州市政府于2019年1月16日作出柳政复字〔2019〕3号行政复议决定书（以下简称3号复议决定）维持了6号处理决定。东圩村民小组和大乐村民小组仍不服，认为6号处理决定和3号复议决定认定事实和证据错误，遂向法院提起本案诉讼，请求撤销6号处理决定及3号复议决定，由融安县政府重新作出处理决定。 另查明，东圩村民小组持有的2号《山界林权证》存根和登记表中“南蛇岭”一栏600亩包含争议地“风门坳“132亩，“铜鼓桥屋背岭”一栏900亩包含争议地“乌交岭”45亩，与融安县林科所持有的《山界林权证》形成部分交叉重叠。 原审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”之规定，融安县政府作为县级人民政府有权处理单位之间山林土地权属纠纷并作出行政裁决，是本案适格被告。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，柳州市政府作为融安县政府的上一级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权，亦是本案适格被告。 本案系对融安县政府作出的6号处理决定及柳州市政府作出的3号复议决定一并进行审理，柳州市政府作出的3号复议决定维持融安县政府作出的6号处理决定，该复议决定在认定事实和处理意见等方面与6号处理决定的认定并无不同，因此对于3号复议决定审查的重点在于其程序是否合法。鉴于各方对柳州市复议决定的程序均不存异议，因此本案审查的核心问题为6号处理决定的合法性。结合各方当事人的意见，本案争议的主要焦点：一是融安县林科所于1979年9月25日与大巷公社、林场、大乐大队、东圩大队、东圩生产队和大乐第三生产队签订《融安县林科所征用土地的补充协议》的有效性以及是否可以作为确权依据；二是东圩村民小组持有的2号《山界林权证》是否可以作为确权的依据以及6号处理决定的合法性。 一、关于融安县林科所于1979年9月25日与大巷公社、林场、大乐大队、东圩大队、东圩生产队和大乐第三生产队签订《融安县林科所征用土地的补充协议》的有效性以及融安县林科所提供的证据材料是否可以作为确权依据问题 根据法律规定，协议的有效需当事人具有完全的权利能力、行为能力，意思表示真实，不违反法律或者社会公共利益，具备法律、行政法规规定协议生效的形式要件。同时，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第六、七、八项规定，县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证；当事人达成的协议，依法没收、征收、征购、征用土地和依法批准使用、划拨土地（含林地）的文件、规划书及其附图，依法出让、转让土地使用权的出让、转让合同，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，首先，融安县林科所于1979年9月25日与大巷公社、林场、大乐大队、东圩大队、东圩生产队和大乐第三生产队签订的《融安县林科所征用土地的补充协议》，具备协议的上述生效要件，真实、合法，有效。东圩村民小组和大乐村民小组虽然主张融安县林科所只是给付青苗补偿，没有支付土地补偿，更没有履行土地征收的相关法律、法规的程序，争议地仍归其所有，但该主张与《融安县林科所征用土地的补充协议》记载的内容相悖，亦与当时的法律不符，故该院不予支持。其次，融安县林科所提供的《融安县林科所征用土地的补充协议》《补偿款表》《关于融安县林科所征用土地的批复》(民征字〔1979〕300号)及《山界林权证》等证据材料，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第六、七、八项的规定，融安县政府在6号处理决定中认定上述证据可作为确定权属的依据正确。 二、关于东圩村民小组持有的2号《山界林权证》是否可以作为确权依据以及6号处理决定的合法性问题 根据法律规定，当林权证存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构可以不采信该林权证，并根据其它有效证据对权属争议进行处理。本案中，融安县政府经现场勘查和调查核实，发现争议地已于1979年被融安县林科所征用，其山权林权归融安县林科所所有；而且，东圩村民小组提交的2号《山界林权证》存根和登记表中填写的“南蛇岭”一栏和“铜鼓桥屋背岭”一栏，与融安县林科所持有的《山界林权证》形成部分交叉重叠。在此重大且明显违法的情况下，融安县政府不采信东圩村民小组持有的2号《山界林权证》，不将其作为争议地的确权依据，并根据融安县林科所提供的《融安县林科所征用土地的补充协议》《补偿款表》《关于融安县林科所征用土地的批复》(民征字〔1979〕300号)及《山界林权证》等证据材料，经过现场勘查、调查核实和调解等程序，作出6号处理决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，处理结果并无不当。柳州市政府作出3号复议决定予以维持，亦符合法律规定。 至于东圩村民小组和大乐村民小组提出的2号及7号《山界林权证》以及融安县林科所的《山界林权证》是否合法有效的问题，因其不是本案被诉行政行为，不属本案审查的主要焦点，该院不一一展开评述。 综上，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回东圩村民小组、大乐村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由东圩村民小组、大乐村民小组负担。 上诉人东圩村民小组和大乐村民小组上诉称，争议地内有其村民种植的桉树，这足以证明其对争议地有长期经营管理的事实，其对争议地的权属主张符合“广西壮族自治区山林水利土地权属纠纷调解处理条例”的“现经营者所有”规定，而且调查中也确认上诉人持有的《山界林权证》的真实性，该证的合法性、有效性应依法认定。融安县林科所当年只是给付部分青苗补偿，没有支付土地补偿，更没有履行土地征收的相关法律、法规程序，争议地不属于融安县林科所。融安县政府以《融安县林科所征用土地的补充协议》《补偿款表》《关于融安县林科所征用土地的批复》(民征字〔1979〕300号)作出6号处理决定，显然属于认定事实清楚，适用法律错误。原审判决驳回东圩村民小组和大乐村民小组要求撤销被诉行政行为并由政府重新作出行政行为的诉讼请求，亦是错误的。此外，原审法院于2019年1月29日立案，至2019年10月30日才开庭，审限超期，违反了行政诉讼程序的规定。综上，故请求撤销原审判决，改判支持东圩村民小组和大乐村民小组的诉讼请求。 被上诉人融安县政府答辩称，1979年，融安县林科所为了解决科研基地的用地问题，决定征用公社林场“饿鬼冲”（地名（地名的420亩土地（即现争议地）。为此，1979年9月25日，融安县林科所与大巷公社、林场、大乐大队、东圩大队、东圩生产队和大乐第三生产队签订了征地协议，并于同年10月10日获得自治区民政局征用批复(民征字〔1979〕300号)。1989年融安县林科所将已补偿征用后属其使用的420亩林地办理了《山界林权证》。而大乐村民小组在调处过程中未提交任何书面凭证，原审提交的7号《山界林权证》所记载的土地400亩是否包含现争议地在内未经核实，即使包含现争议地在内，因与融安县林科所的《山界林权证》形成交叉重叠，属错填错发，错填部分应予撤销，该证不能作为确权依据。融安县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国森林法》第十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第二项，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条、第二十五条、第三十三条第一、五、七项和第三十四条第六、七、八项，以及《自治区人民政府关于切实加强林地管理工作的通知》(桂政发〔2001〕14号)第三条之规定，作出6号处理决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。综上，东圩村民小组和大乐村民小组的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原审判决。 被上诉人柳州市政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。东圩村民小组和大乐村民小组的上诉理由不成立。请求驳回上诉，维持原审判决。 原审第三人融安县林科所述称，争议地系其于1979年依法向当时的大巷公社、大乐大队、大乐第三生产队、东圩大队以及东圩生产队征用，并于同年9月25日签订了《融安县林科所征用土地的补充协议》。融安县林科所在协议签订后依当时征用土地的相关规定给付了补偿费，对方也交付上述土地给融安县林科所经营管理，融安县林科所已合法取得该土地的所有权。虽然在之后办理山界林权证的过程中，因工作人员的失误导致其与上诉人的证登记争议地有所重叠，但改变不了其已合法取得争议地所有权的事实。上诉人未经其同意就在争议地上种植树木，属侵权行为，上诉人主张应当根据“现经营者所有”的规定确认争议地属上诉人所有的理由不成立。融安县政府作出的6号处理决定合法。原审判决正确。请求驳回上诉，维持原审判决。 二审期间，各方当事人均未提交新证据。 经二审审理，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第三项规定，国家依法征收的土地，属于全民所有即国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：１、签订过土地转移等有关协议的；２、经县级以上人民政府批准使用的；３、进行过一定补偿或安置劳动力的；４、接受农民集体馈赠的；５、已购买原集体所有的建筑物的；６、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。”本案中，融安县林科所于1979年9月25日与大巷公社、林场、大乐大队、东圩大队、东圩生产队和大乐第三生产队就涉案争议地签订了《融安县林科所征用土地的补充协议》，并进行了相应补偿，而且同年10月10日获得自治区民政局征用批复(民征字〔1979〕300号)，故融安县政府作出6号处理决定将争议地确权属于国家所有，证据确凿，符合法律规定。东圩村民小组提交的2号《山界林权证》存根和登记表中填写的“南蛇岭”一栏和“铜鼓桥屋背岭”一栏，将此前1979年已征为国家所有的土地仍登记为集体所有土地性质，该登记行为明显错误。融水县政府在调处中发现错误，自行纠错，作出6号处理决定，撤销该证错误登记的内容，事实清楚，处理结果亦合法有据。柳州市政府经复议维持6号处理决定合法。东圩村民小组和大乐村民小组诉请撤销本案被诉行政行为并由融安县政府重新作出行政行为，没有事实和法律依据，故原审判决驳回其诉讼请求并无不当。《融安县林科所征用土地的补充协议》《补偿款表》《关于融安县林科所征用土地的批复》(民征字〔1979〕300号)等只是本案证据而不是本案被诉行政行为，本案并无证据证明《融安县林科所征用土地的补充协议》《补偿款表》《关于融安县林科所征用土地的批复》(民征字〔1979〕300号)存在重大且明显违法的情形，东圩村民小组和大乐村民小组称上述证据不能作为本案确权依据的理由不能成立，东圩村民小组和大乐村民小组主张本案已征为国有的土地应确权为“现经营者所有”，没有法律依据，故本院对其上诉主张不予支持。 此外，东圩村民小组和大乐村民小组上诉提及原审审理期限的问题，不是改判或发回重审的法定事由，故据此主张改判或撤销原判、发回重审，并无法律依据。 综上所述，东圩村民小组和大乐村民小组的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人融安县长安镇新兴社区东圩村民小组、融安县长安镇大乐村民委员会大乐村民小组各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 熊 梅 审 判 员 韩胜强 二〇二〇年六月八日 法官助理 潘小桃 书 记 员 罗雨珊