山东省莒县人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1122行初47号原告解臣娜，女，1976年11月20日出生，汉族，居民，住日照市东港区。委托诉讼代理人郑宜山，上海众华律师事务所律师。被告日照市东港区南湖镇人民政府，住所日照市东港区南湖镇驻地，统一社会信用代码11371102004316336M。法定代表人辛政，该镇镇长。出庭负责人崔恩华，该镇副镇长。委托诉讼代理人陈兵，山东世纪星律师事务所律师。第三人日照市东港区南湖镇坳塘石子村村民委员会，住所日照市东港区南湖镇坳塘石子村，统一社会信用代码54371102ME0513771M。法定代表人厉峰，该村主任。委托诉讼代理人李兆焱，山东世纪星律师事务所律师。原告解臣娜诉被告日照市东港区南湖镇人民政府（以下称南湖镇政府）、第三人日照市东港区南湖镇坳塘石子村村民委员会（以下称坳塘村委）行政撤销一案，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案，原告解臣娜的委托诉讼代理人郑宜山，被告南湖镇政府的出庭负责人崔恩华、委托诉讼代理人陈兵，第三人坳塘村委的委托诉讼代理人李兆焱，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告解臣娜诉称，2018年日照市东港区人民政府与日照港集团签订战略合作协议，开发建设凤凰湾项目，该项目涉及南湖镇坳塘石子村、凤凰庄等村庄。2019年6月20日第三人发布《关于村庄搬迁安置致全体村民一封信》。2019年8月8日，日照市人民政府发布拟征收土地公告（日征公告〔2019〕27号），原告所有的房屋位于的坳塘石子村也在拟征收范围。2019年10月9日，被告向原告下达《通知》，要求原告于2019年10月11日前向第三人提供该处房屋规划建设的合法手续。2019年10月14日和28日，被告向原告及相邻房屋所有权人下达《违法建设告知书》和《责令限期拆除通知书》。原告及其他相邻房屋所有权人目前所居住的房屋系2006年前后第三人坳塘石子村委会统一规划建设的57个房场之一，第三人坳塘石子村委会作为建设主体向规划部门交了7300元的规划费。原告系通过购买的方式取得涉案房屋的实际权利。涉案房屋在内的57处房屋均由第三人坳塘石子村委会作为建设主体在集体建设用地红线范围内，经办理相关建设规划手续后建设而成。涉案房屋建设主体合法、用地合法、建设行为合法，因此涉案房屋并非违法建筑。被告明知涉案房屋并非由原告建设，为了追求多快好省的拆迁进度，不顾客观事实，仅凭原告未按照《通知》的要求向第三人提供规划建设的手续，进而认定涉案房屋为违法建筑并作出限期拆除的决定，该行政行为事实不清证据不足，应当予以撤销。被告向原告下达的《责令限期拆除通知书》中未明确告知复议权和诉讼权，且未经过依法听证，未听取原告的陈述和申辩，未告知原告行政复议或行政诉讼的救济途径和期限等，严重违反《中华人民共和国行政处罚法》的法定程序。原告认为被告向原告下达的《责令限期拆除通知书》因事实认定不清、证据不足、适用法律错误、程序违法。请求撤销被告向原告作出的《通知》、《违法建设告知书》、《责令限期拆除通知书》。本案在审理过程中，原告变更诉讼请求为要求撤销被告向原告作出的《责令限期拆除通知书》。原告解臣娜向本院提供如下证据：1、证明一份；2、郭长新提供的加盖日照市东港区南湖镇坳塘石子村财务专用章的证明一份；3、南湖镇人民政府南信发（2019）50号文件；4、第三人村庄卫星影像图；5、房屋安置名单（坳塘石子村房屋第一批公示名单）；6、南湖镇环马陵水库周边村居搬迁安置补偿方案；7、估价报告。被告南湖镇政府辩称，一、答辩人具有依法作出涉案《通知》《违法建设告知书》和《责令限期拆除通知书》的法定职权。答辩人作为乡镇政府，具有涉案房屋行政管理权限。镇总体规划的编制和实施、镇土地总体利用规划编制和实施以及农村宅基地申请、农村房屋建设规划许可申请的审核与报批，均是乡镇一级政府法定的职权。因此，根据《中华人民共和国城乡规划法》《土地管理法》等法律法规的规定，答辩人对于涉案房屋具有行政管理职权，可以依法作出涉案法律文书。二、涉案房屋属违法建筑事实清楚，且涉案法律文书属于过程性法律文书，不具有终局行政效力，未对被答辩人权利造成直接影响。涉案房屋没有取得规划或建设审批手续，被答辩人也非坳塘石子村集体组织成员，违法建设事实清楚。答辩人依据职权和第三人的请求，依法对被答辩人建设的涉案房屋进行合法性认定，是第三人作出拆除行为的参考依据之一，属于过程性的法律文书。在第三人组织村民签署补偿协议时，村内因历史原因存在部分合法性存在争议的房屋，村民意见较大且无法达成一致。第三人依法请求答辩人对涉案争议房屋进行合法性认定，从而做出涉案《通知》《违法建设告知书》和《责令限期拆除通知书》，但答辩人从未作出拆除决定，也没有具体实施拆除行为，因此并未对答辩人实际权利产生直接影响。三、被告向原告作出限期拆除违法建筑通知程序合法，不存在重大程序违法情形。答辩人在作出限期拆除违法建筑通知等行政行为过程中，已经充分保障了被答辩人的知情权和陈述申辩的权利，不存在明显的重大程序违法。四、即使相关文书未明确告知被答辩人权利救济途径，但因涉案文书并非行政处罚决定书或行政强制执行决定书，属于行政行为的轻微瑕疵，不必然导致行政行为撤销。答辩人作出涉案行政行为，并未构成严重程序违法，也未影响具体行政行为的有效成立，考虑到行政程序公正与效率的价值衡量，请求法院予以维持。被告南湖镇政府向本院提供了以下证据：1、东港区人民政府与日照港集团有限公司、蓝城房产建设管理集团有限公司三方签署的《日照凤凰湾项目战略合作协议》一份；2、安置补偿协议及凤凰湾建设指挥部批复一份；3、南湖镇政府向东港区自然资源和规划局询证函及复函各一份；4、通知、违法建设告知书、责令限期拆除通知书；5、通知、违法建设告书、责令限期拆除通知书张贴照片、送达回执及录音一宗；6、南湖镇政府信访事项处理意见书二份。第三人坳塘村委述称，被告作出的通知、违法建设告知书、责令限期拆除通知书程序合法，依据事实清楚，应予维持，要求驳回原告的诉讼请求。第三人坳塘村委未向本院提供证据。原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对证据1、2三方协议、安置补偿方案及批复的真实性没有异议，但对其证明目的有异议，被告提供的上述证据恰恰证明被告为追求多快好省的拆迁进度对原告的房屋作出错误的认定，并责令限期拆除，该行政行为属于超越职权和滥用职权，应当予以撤销。对证据3询证函、复函的真实性、关联性均有异议，原告认为被告偷换概念，故意将房屋的权利人混淆为房屋的建设主体，被告明知涉案房屋系第三人在2006年前后经统一规划并办理了相关规划建设手续而建成的合法建筑，但被告为了迫使原告及相邻房屋所有权人接受极不平等的补偿方案，希望合议庭对该组证据不予认可。对证据4三份强制拆迁的通知，原告不予认可被告陈述的责令限期拆除通知书属于过程性行政行为，原告认为该份限期拆除通知不仅仅是程序性的告知，而是给原告直接设定了限期自行拆除的义务，对各原告的合法权益产生了不利影响，属于可诉的行政行为。对证据5对被告送达通知、告知书、张贴照片、送达回执，原告不认可其证明目的，原告认为上述证据恰恰证实被告违反法定程序作出具体的行政行为。对证据6两份信访处理意见书真实性没有异议，对被告用这两份证据的证明目的不予认可。被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对原告提供的证据1是复印件，应提供原件予以核实。对证据2南湖镇人民政府南信发（2019）50号文件真实性没有异议，但对证明目的有异议，该份文件是南湖镇信访办向第三人核实情况后作出的信访答复，不具有设权或证权效力，结合反映问题及调查情况中所述的只针对本村村民也可以看出该份文件无法证明原告房屋的合法性。对于原告提交的证据4卫星图证据，被告对于真实性需要核实，另外，即使涉案房屋处于村庄建设用地范围内，也不能当然的证明所有的在此范围之内的房屋均为合法建筑，村庄建设应当取得用地许可，规划许可及建设许可，该项许可事项均非第三人职权范围。对证据5公示名单中所有的被补偿人员均为村集体组织成员，其根据第三人制定的补偿安置方案依法获得安置补偿，是其作为第三人集体组织成员依法应享有的利益。对证据6真实性没有异议，该份证据明确何种情况下才能获得补偿，原告均不符合该补偿方案中所规定的可以获得置换楼房的资格。对证据7没有异议，该份估价报告能够证明其评估的对象是第三人非集体组织成员，符合安置补偿方案相关规定。原告的身份证复印件证明原告非第三人集体组织成员，不具有合法取得宅基地使用权的主体资格。第三人对原告提供证据1复印件不认可。对原告其他证据的质证意见同被告质证意见。第三人对被告提供的证据无异议。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据：原告庭后提供了证据1原件，经核实原件与复印件一致，对原告提供的证据1，本院予以认定。被告及第三人对原告提供的证据2郭长新提供的加盖日照市东港区南湖镇坳塘石子村财务专用章的证明、3南湖镇人民政府南信发（2019）50号文件、5房屋安置名单（坳塘石子村房屋第一批公示名单）、6南湖镇环马陵水库周边村居搬迁安置补偿方案、7估价报告的真实性均无异议，本院予以认定。原告提供的第三人村庄卫星影像图，系本院向东港区宅基地项目办公室调取证据，该证据符合证据形式要件，本院予以认定。被告提供的证据：原告及第三人对被告提供的证据1东港区人民政府与日照港集团有限公司、蓝城房产建设管理集团有限公司三方签署的《日照凤凰湾项目战略合作协议》一份、2安置补偿协议及凤凰湾建设指挥部批复一份、6南湖镇政府信访事项处理意见书二份的真实性均无异议，本院予以认定。对证据3南湖镇政府向东港区自然资源和规划局询证函及复函各一份，原告虽提出异议，但未提供相反证据予以证实，本院予以认定。对证据4系原告要求撤销的材料，证据5，系被告向原告送达证据4的材料，原告已经收到被告作出的证据4材料，因此，对被告提供的证据4、5，本院予以认定。经审理查明：原告解臣娜非第三人本村村民，其以张传滨的名义于2016年8月12日购买李志新房屋一处，价格9.5万元，房屋现由解臣娜使用。涉案房屋所占用土地为建设用地，位于规划区内。2019年10月9日，被告向原告送达通知一份，通知要求原告于2019年10月11日前向第三人提供房屋规划建设的合法手续，若无合法手续，相关部门将根据有关法律法规依法作出处理。2019年10月14日，被告向原告送达违法建设告知书一份，告知原告在第三人宅基地范围内的房屋及附属物属违法建筑；要求接到告知书十日内自行拆除房屋及附属物，逾期政府部门将依法拆除；对原告房屋按鲁国土资字[2017]393号进行评估补偿。2019年10月28日，被告向原告送达责令限期拆除通知书一份，通知原告未经批准，在第三人处建设的房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条之规定，作出限期拆除决定，责令限期3日（自然日）内自行拆除完毕。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除，据此，被告南湖镇政府具有对本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设行为的查处行政职权。行政机关行使职权应当遵循法定程序并符合正当程序原则。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。本案中，南湖镇政府在实施被诉限期拆除行为前，未告知原告依法享有陈述、申辩的权利，未保障原告对《责令限期拆除通知书》的司法救济权，直接作出涉案《责令限期拆除通知书》，违反法定程序，原告要求撤销，符合法律规定，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，判决如下：撤销被告日照市东港区南湖镇人民政府于2019年10月28日对原告解臣娜作出的《责令限期拆除通知书》。案件受理费50元，由被告日照市东港区南湖镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。审 判 长  赵纪刚审 判 员  张新芬人民陪审员  王孝田二〇二〇年六月九日书 记 员  来欢欢