陕西省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终247号 上诉人（原审原告）:柞水坤龙工贸有限责任公司。 法定代表人：郑宗坤，该公司执行董事。 委托代理人：万勇升，北京创为律师事务所律师。 委托代理人：王丹，北京创为律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：柞水县人民政府。住所地：陕西省柞水县乾佑街党政综合楼。 法定代表人：崔孝栓，该县县长。 委托代理人：徐于灵，陕西诺灵律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：柞水县自然资源局。住所地：陕西省柞水县县城临河路**。 法定代表人：白明树，该局局长。 委托代理人：舒泽林，陕西锦园律师事务所律师。 上诉人柞水坤龙工贸有限责任公司（以下简称坤龙公司）因诉被上诉人柞水县人民政府（以下简称柞水县政府）、柞水县自然资源局确认强拆行为违法一案，不服商洛市中级人民法院(2019)陕10行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院查明：原告坤龙公司成立于2012年3月7日，经营范围为新型机砖生产及销售、建筑材料销售等，2012年先后取得柞水县发展改革局建设项目备案、原柞水县国土资源局的项目用地预审、柞水县环境保护局环境影响评价审批、陕西省林业厅使用林地批复等手续。2017年7月24日，原柞水县国土资源局认为坤龙公司非法占地，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出柞国土监字（2017）52号《行政处罚决定书》（以下简称52号处罚决定），责令坤龙公司退还非法占用的7983.9平方米土地，依法没收在非法占用的7983.9平方米土地上新建的建筑物和其他设施。52号处罚决定送达原告后，其未在法定期限内提起诉讼。2018年1月3日、2018年3月19日，柞水县国土资源局先后向其送达了柞国土监催告字（2017）133号、柞国土监催告字（2018）2号履行行政处罚决定催告书，催告原告自觉履行52号处罚决定。2018年5月16日，原柞水县国土资源局向柞水县人民法院申请强制执行，柞水县人民法院于2018年5月17日作出（2018）陕1026行审54号行政裁定书（以下简称54号裁定），准予强制执行52号处罚决定所确定的处罚内容，由柞水县政府组织实施。2018年9月6日，原柞水县国土资源局制作了《没收非法建筑物清单》，确认对原告隧道窑一座、办公楼一幢六间、原料仓一座予以没收，清单上有原告公司盖章及员工吴秋芳签字确认。2018年9月27日，原柞水县国土资源局向柞水县财政局发出移交函，将包括原告在内的违法占用土地上的建筑物和其他设施移交财政局，柞水县财政局于次日发函同意接收并于2018年9月29日完成移交。2019年5月10日，柞水县自然资源局发布拆除公告，限原告等4家砖厂7日内自行搬离违法建筑物内的可移动资产，逾期将组织相关部门依法予以拆除，由此导致的不利后果自行负担。2019年5月28日，柞水县政府制定了《关于依法拆除柞水坤龙工贸有限责任公司砖厂方案》（以下简称拆除方案），该方案确定拆除目标为坤龙公司已没收的砖厂，组织责任主体是柞水县政府，组织实施部门为柞水县自然资源局、柞水县财政局、柞水县凤凰镇等相关部门。2019年5月30日，柞水县政府组织上述部门拆除了坤龙公司的隧道窑一座、办公楼一幢六间、原料仓一座。柞水县自然资源局就当日拆除情况发布公告，并告知砖厂拆除后的建筑物残值等地面附着物由企业自行保管或处置。原告不服该强制拆除行为遂提起本次行政诉讼。 原审法院认为：本案主要有以下几个争议焦点：1、原告与涉案拆除行为是否具有利害关系；2、柞水县自然资源局是否是本案适格被告；3、柞水县政府的行政强制行为是否合法。关于原告与涉案拆除行为是否具有利害关系的问题。根据查明的事实，涉案被拆除的建筑物及设施虽然已于2018年9月被没收收归国有，但直至拆除前，原告一直在实际占有、使用，原告砖厂的部分设备、办公用具仍然未搬离，双方也均认可在拆除过程中，原告部分设备被埋入废墟，故原告与涉案拆除行为具有利害关系，其具有提起行政诉讼的原告主体资格。关于柞水县自然资源局是否是本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，柞水县政府制定了拆除方案，明确柞水县政府是组织责任主体，柞水县自然资源局、凤凰镇政府等相关部门为组织实施部门。在拆除过程中，柞水县自然资源局等部门是按照柞水县政府的方案参与拆除，故拆除砖厂的法律后果依法应当由柞水县政府承担，柞水县自然资源局不是本案适格被告。经释明，原告仍坚持对柞水县自然资源局的起诉，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，裁定驳回起诉，故对原告以柞水县自然资源局为被告的起诉应予驳回。关于柞水县政府的行政强制行为是否合法的问题。本案原告因非法占地，柞水县自然资源局作出52号处罚决定，该决定对原告砖厂7983.9平方米土地上新建的建筑物和其他设施予以没收。对于该处罚决定，原告没有复议及诉讼，已经生效。后柞水县自然资源局申请柞水县人民法院强制执行，经法院司法审查，裁定准予执行由柞水县政府组织实施。柞水县政府随后组织对涉案土地上的建筑物及设施予以没收。在柞水县政府实施强制拆除之前，涉案土地上的建筑物和其他设施已经由柞水县自然资源局没收并移交柞水县财政局接收，该建筑物及其他设施已经转变为国有资产。柞水县政府对已经没收属于国家所有的建筑物及设施予以拆除，系对国有资产的处分，拆除前由柞水县自然资源局发布拆除公告，告知原告限期自行搬离建筑物内的可移动资产，拆除后又发布公告，告知砖厂拆除后的建筑物残值等地面附着物由企业自行保管或处置，已经充分保障了原告的合法权益，无证据证实被告柞水县政府在组织拆除过程中，超出了没收财产的范围及对原告其他财产造成损害的事实，故原告要求确认柞水县政府强制拆除行为违法的观点不能成立。综上，本案柞水县自然资源局不是本案适格被告，对原告以柞水县自然资源局为被告的起诉应予驳回。被告柞水县政府对涉案建筑物及其他设施的拆除，系对已经没收的国有资产的处分，并无不当，原告坤龙公司要求确认柞水县政府强制拆除行为违法的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告坤龙公司的诉讼请求。 上诉人坤龙公司上诉称:一、2019年5月10日，柞水县自然资源局作出《拆除公告》，决定对上诉人砖厂及建筑物全部拆除，并限期自行搬离，否则将组织相关部门依法予以拆除，且柞水县自然资源局也参与了此次强拆，是本案适格被告。二、52号处罚决定未向上诉人送达，无法启动救济程序。原审认为上诉人对处罚决定未复议及诉讼，认定事实错误。上诉人已于2014年12月31日取得陕西省人民政府作出的陕政土批（2014）992号《关于柞水县2014年度第三批次农用地转用和土地征收的批复》，根据《国土资源部关于印发〈国土资源违法行为查处工作规程〉的通知》相关规定，违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。因此，52号处罚决定认定上诉人非法占地的事实不能成立。三、54号裁定认定事实不清，违反法定程序。柞水县政府申请法院执行的申请材料不齐全，不符合法院受理条件，且该裁定未向上诉人送达，程序违法。四、涉案建筑物在拆除之前，上诉人的设备和办公用品尚未搬离，涉案建筑物实际并未没收为国有。《国土资源行政处罚办法》第三十五条规定，国土资源主管部门作出没收建筑物的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后九十日内移交财政部门处理。52号处罚决定作出时间是2017年7月24日，而移交时间是2018年9月27日，不符合上述规定。而且，《没收非法建筑物清单》和《陕西省罚没财物暂扣凭证》上没有上诉人的签字和盖章，属程序违法。五、本案中没收行为并未实际发生，被上诉人实施强拆未严格依据《行政强制法》相关规定。请求：撤销原判，发回重审。 被上诉人柞水县政府答辩称：一、上诉人非法占用土地被柞水县国土资源局行政处罚，柞水县人民法院已作出54号裁定，准予强制执行处罚决定的内容，由答辩人组织实施。2018年9月27日，柞水县国土资源局将罚没财产移交给柞水县财政局。2019年5月28日，答辩人作出拆除方案，于同月30日依法组织拆除，在执法过程中也未侵害上诉人的合法权益。而且，52号处罚决定和54号裁定已经生效，均不在本次诉讼审查范畴。二、柞水县自然资源局不是本案适格被告。拆除方案明确了答辩人是组织责任主体。原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，裁定驳回上诉人对柞水县自然资源局的起诉正确。三、上诉人违法占用土地上的建筑物和其他设施被依法移交给了柞水县财政局，自移交之日起，该财产已转变为国有资产。答辩人的拆除行为系对国有资产的处置行为，与上诉人没有利害关系。请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人柞水县自然资源局答辩称：一、拆除方案明确柞水县政府是组织责任主体，答辩人不是本案适格被告。二、52号处罚决定和54号裁定均已生效，上诉人认为裁定书“事实不清、严重违背法定程序”没有事实依据。涉案建筑物和其他设施已经由答辩人没收并移交给柞水县财政局接收，该建筑物和其他设施已经转变为国有资产。上诉人认为涉案建筑物并未实际没收为国有资产的主张不能成立。涉案建筑物及其设施移交后，原柞水县国土资源局加贴了封条，因上诉人擅自拆除该封条并强行占用已被没收的建筑物及其设施的行为，属非法侵占行为，故不受法律保护。请求：维持原判。 本院二审查明：2017年7月24日，原柞水县国土资源局对坤龙公司作出52号处罚决定，处罚内容为：“责令你公司退还非法占用的7983.9平方米土地，依法没收在非法占用的7983.9平方米土地上新建的建筑物和其他设施。行政处罚履行方式和期限：对责令你公司退还非法占用的7983.9平方米土地，依法没收在非法占用的7983.9平方米土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚，限在收到本处罚决定书之日起三个月内履行。”坤龙公司在期限内未予履行，柞水县自然资源局遂申请柞水县人民法院强制执行。2018年5月17日，柞水县人民法院作出54号裁定：准予强制执行柞国土监字（2017）52号行政处罚决定书所确定的处罚内容，由柞水县政府组织实施。 本院二审查明的其他事实与原审判决查明的事实一致，予以确认。 本院认为：人民法院审理案件应当围绕当事人的诉讼请 求展开调查论述。本案中，上诉人坤龙公司向法院提交的起诉状中的诉讼请求为：确认被告强拆原告厂房及附属设施的行政行为违法。故原审法院应当围绕被上诉人是否作出拆除行为以及拆除行为是否合法展开调查，就拆除行为是否合法而言，要结合52号处罚决定和54号裁定的内容，主要审查拆除行为的对象是否已经没收为国有、拆除行为程序是否合法、拆除过程中是否侵犯上诉人的合法权益。根据法律规定，对于行政机关执行人民法院生效裁定的行为，不属于行政诉讼受案范围。但是，在执行过程中，行政机关超出执行范围或造成当事人合法权益受损的，属于行政诉讼的受案范围。本案中，原审法院审查认定，已经生效的法院裁定准予被上诉人柞水县政府执行52号处罚决定的内容。柞水县政府按照裁定内容对涉案土地上的建筑物及设施予以没收，并移交柞水县财政局接收，该建筑物及其他设施已经转变为国有资产。柞水县政府对于该部分建筑物和设施的拆除行为系对国有资产的处分行为。同时又认定，柞水县政府在组织拆除前，坤龙公司的部分设备、办公用具未搬离，在拆除过程中有部分设备被埋入废墟。对于前述认定的拆除过程中被埋入废墟的设备是否已经没收属于国有资产，还是属于坤龙公司的合法财产，应予以审查。原审法院未审查被掩埋设备的属性，即判决驳回坤龙公司的诉讼请求，属认定事实不清，应发回重审。 原审法院认为拆除责任主体系被上诉人柞水县政府，柞水县自然资源局不是本案的适格被告，而以判决的方式驳回上诉人对柞水县自然资源局的起诉，与法律规定不符，本院予以指正。 综上，原审判决认定事实不清、适用法律错误。上诉人坤龙公司上诉理由部分成立，其上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销陕西省商洛市中级人民法院(2019)陕10行初41号行政判决； 二、本案发回陕西省商洛市中级人民法院重审。 审判长 徐 炯 审判员 赵 婧 审判员 杨宗信 二〇二〇年六月二十八日 书记员 王文玥