海南省三亚市中级人民法院   行政裁定书   （2020）琼02行终31号   上诉人（原审原告）王心旋，女，汉族，1972年6月8日出生，住四川省成都市青羊区。   被上诉人（原审被告）三亚市水务局，住所地三亚市吉阳区新风街**水利大厦。   法定代表人马育红，局长。   委托诉讼代理人经验，该局工作人员。   上诉人王心旋因与被上诉人三亚市水务局(以下简称“水务局”)不履行法定职责纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院（2019）琼0271行初298号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。本院现已审查终结。   原审法院认为，被告水务局的主要职能是通过管理水资源、监管水务工程、建设供水基础设施等方式保障全市有水可供。而原告提出的诉讼请求，其目的是要求理顺中法公司与小区居民的供用水结算顺序，保障小区用水，但这并非被告的法定职权。原告可以通过民事诉讼另行主张其权利，水务局并非本案适格被告，对于原告的起诉，应当依法予以驳回。综上所述，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(三)项的规定，裁定：驳回原告王心旋的起诉。   王心旋上诉请求：依法撤销三亚市城郊人民法院作出的(2019)琼0271行初298号行政裁定书，指令一审法院继续审理本案；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：水是生命、生活之本，人们维持健康**命、维护房产使用财产权，与不间断供水息息相关。供水企业“不间断供水义务”与居民用户“享有不间断用水权利”是相对应的法律概念。现实生活中，供水企业是垄断企业、用户是弱势群体，因此，我国颁布了多部法规调整、平衡双方的法律关系，既包括民事法规，也包括行政法规。如果供水企业违反了“不间断供水义务”，即违法停水，则用户既有权选择民事救济途径，也有权依据《城市供水条例》等相关法规及时选择行政途径请求保护。   一、被上诉人具有监督不间断供水的法定职权。   1、“监督不间断供水”是行政机关的职权。（1）、法规规定，供水企业无论任何理由采取停水措施，均需得到行政批准，或办理行政备案：《城市供水条例》第三十五条“违反本条例规定，有下列行为之一的，虫城市供水行政主管部门或者其授权的单位责令限期改正，可以处以罚款：(一)未按规定缴纳水费的；……有前款第(一)项、第(二)项、第(四)项、第(五)项、第(六)项、第(七)项所列行为之一，情节严重的，经县级以上人民政府批准，还可以在一定时间内停止供水。”《三亚市城市供水和节约用水管理暂行办法》第三十五条“供水企业应保证不间断供水，但有下列情形之一的，可以暂停供水，并报市水行政主管部门备案：(一)工程施工；(二)设备维修；(三)其他确需停水的情形。供水企业一次暂停供水时间超过十二小时的应报市水行政主管部门批准。（2）、法规规定，供水企业违法停水的，行政主管部门责令改正，并可处以罚款：《城市供水条例》第三十三条“城市自来水供水企业或者自建设施对外供水的企业有下列行为之一的，由城市供水行政主管部门责令改正，可以处以罚款。情节严重的，报经县级以上人民政府批准，可以管人员和其他直接责任人员，其所在单位或者上级机关可以予以行政处分:(一)供水水质、水压不符合国家规定标准的；(二)擅自停止供水或者来履行停水通知义务的；(三)未按照规定检修供水设施或者在供水设施发生故障后未及时抢修的。（3）、用户与供水企业就结算等有争议的，供水企业在争议期间应不间断供水，用户可向行政机关投诉：《三亚市城市供水和节约用水管理暂行办法》第五十二条“用户对交纳水费有异议的，应自接到《水费交纳通知书》之日起七日内向供水企业提出异议，供水企业应自接到异议之日起七日内进行核实并书面答复用户，逾期未作答复的，视为异议成立。用户对供水企业的答复仍有异议的，可自接到答复之日起七日内市水行政主管部门申请确认，市水行政主管部门应自接到确认申请之日起七日内予以确认并书面告知供水企业及用户。异议期间，供水企业不得因用户提出异议而停止对该用户供水。”《三亚市城市供水和节约用水管理暂行办法》第五十三条“供水企业或受委托机构不按规定收取水费的，用户可以拒绝交纳，并向其主管部门进行投诉。供水企业或被委托机构不得因此停止供水”。   2、被上诉人是三亚市负责监督供水企业不间断供水的行政机关，是适格被告。根据三亚市委文件[三办发(2019)34号]、[三办发(2015)77号]，被上诉人是三亚市主管全市水务工作的市人民政府工作部门。根据《三亚市城市供水和节约用水管理暂行办法》[三府(2008)127号]第三条，“市人民政府水行政主管部门(以下简称市水行政主管部门)主管本市的供水和节约用水工作，并负责组织实施本办法。”因此，法规赋予被上诉人管理三亚市城市供水企业违法停水的职责和权力。如果一审法院认为不是被上诉人，那么会是哪个行政部门   3、上诉人权益受非法停水侵害，有权向被上诉人提请及时保护。上诉人享有不间断用水权利，包括与供水企业争议期间亦享有该权利。上诉人就违法停水向被上诉人投诉、请求其责成供水、请求继续监督持续供水，如同上诉人遭遇故意伤害可寻求公安机关及时保护一样，亦是法规赋予上诉人的权利。被上诉人以民事纠纷为由拒绝履行职责，没有法律依据，法律并未规定民事救济途径是前置程序，或唯一途径。   二、上诉人提起行政诉讼的目的是纠正被上诉人坐视停水不管、纠正其不履行“监督不间断供水法定职责”的行政不作为，一审法院对上述人起诉目的理解有偏差。   上诉人与供水公司的结算争议虽仍在持续，但按照法律规定，上诉人也不应受停水困扰。供水公司采取停水措施，使上诉人的生活和财产遭受重大损失，如果行政部门依法在停水期间及时介入管理，上诉人本不该遭受如此重大损失。为纠正被上诉人的行政不作为，防止此后出现上诉人权益得不到及时保护的情形，上诉人在一审诉讼中请求确认被上诉人在2019年5月的停水事件中行政不作为违法，并在未来的争议中继续履行监督不间断供水、保护上诉人人身、财产安全职责，才是上诉人的诉讼目：的。该诉与民事诉讼的法益不同。本案中，被上诉人不自知其法定职责，不利于政府实现保护民生这一基本目标，应得到纠正。如果一审法院认为被上诉人仅需通过管理水资源，以及工程、基础设施等硬件设施来保障有水可用，就忽略了《城市供水条例》、《三亚市城市供水和节约用水管理暂行办法》等法规对“供水企业与用户”等章节所作出的法律规范。如果三亚市委下发的文件没有详细列举被上诉人就“供水企业与用户”的管理职能，也不能排除依据城市供水条例》、《三亚市城市供水和节约用水管理暂行办法》等法规所规定的被上诉人行政职责。综上所述，被上诉人拥有管理违法停水的法定职责，上诉人有权请求其履行该职责以避免生命、财产权利受到侵害、减少损失，一审法院以被告不适格为由驳回原告诉权没有法律依据。在此，上诉人请求撤销一审裁定并发回进行实体审理，以维护上诉人权益。   水务局辩称，一、被上诉人不存在行政不作为的情形。二、上诉人在《行政上诉状》称被上诉人有“监督不间断供水”，认为被上诉人应当对中法公司进行处罚，据此提起上诉并无依据。三、上诉人提出的信访诉求，已具有明确的解决途径，被上诉人一直试图努力从根源上解决问题，不存在上诉人所诉的不作为情形。四、上诉人就本案的诉求曾申请行政复议，复议机关已驳回其复议申请，上诉人并未以复议机关为被告提起诉讼，该复议决定已生效。五、本案中不存在保护财产权的问题，居民用水也是基于上诉人履行相应缴费义务后，才能得到保障，且保障供水的义务主体是供水企业，并非被上诉人。六、上诉人当庭自认案发时并未居住在涉案小区，上诉人的用水权并未直接受到损害，并非适格的原告，不具备诉讼主体资格。七、上诉人所在的凤凰温泉家园小区因其自身原因成为无人管理的三无小区，三无小区改造供水管网所需资金比较多，也需要时间，上诉人或者其所在的小区不能以“在争议期间”为理由拒不缴纳水费。此外被上诉人一直在投入人力物力以及财政资金积极帮助协调解决问题和应对其各种信访、诉讼，而上诉人不是听取被上诉人提出的建议去解决问题，而是无休止纠缠被上诉人，是对公共资源的一种浪费。综上，被上诉人并不存在未履行法定职责的情形，不存在行政不作为，请贵院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。   本院认为，本案争议的焦点为：被上诉人水务局是否为本案适格的被告。   上诉人王心旋在本案一审中起诉请求：1.确认水务局拖延履行、不履行保护原告居民用水权、财产权的法定职责的行政不作为违法，即放任三亚中法供水有限公司于2019年5月6日至19日期间对三亚凤凰温泉家园小区停水，导致原告的居民用水权、财产权收到严重损害的行政不作为违法；2.判令水务局履行对原告财产权的保护职责，在原告与中法供水结算秩序争议尚未解决前，监督中法公司不间断供水。经查，水务局的主要职能是通过管理水资源、监管水务工程、建设供水基础设施等方式保障三亚市有水可供。王心旋的上述诉求不属于水务局的法定职责范围。因此，水务局并非本案适格被告。一审法院以水务局不具备本案被告主体资格为由，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(三)项规定裁定驳回王心旋的起诉正确。王心旋的上诉理由不成立，本院不予支持。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 左家锋   审判员 李宝鹏   审判员 郭冬燕      二〇二〇年六月十三日   书记员 邢华云   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。