2019070261汉 中 市 汉 台 区 人 民 法 院 行 政 裁 定 书                           (2019)陕0702行初61号 原告汉中市忠瑞林畜科技发展有限公司。住所地：陕西省汉中市汉台区XX镇XX村娅姑山清沙河段。法定代表人徐卫忠，公司执行董事。委托代理人王锋、龙玮玮，陕西稼轩律师事务所律师。被告汉中市生态环境局汉台分局。负责人张京堂，该局局长。出庭机关负责人陈某某，该局副局长。委托代理人彭学坦，该局工作人员。委托代理人封卫宏，陕西兢业律师事务所律师。原告汉中市忠瑞林畜科技发展有限公司诉被告汉中市生态环境局汉台分局确认行政强制行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告汉中市忠瑞林畜科技发展有限公司法定代表人徐卫忠及委托代理人王锋、龙玮玮，被告汉中市生态环境局汉台分局出庭机关负责人陈某某，委托代理人彭学坦、封卫宏均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，1999年4月，原告法定代表人徐卫忠与汉台区XX镇XX村签订《荒山承包协议》，承包汉台区XX镇XX村清沙河二百亩荒地（承包期限为1999年4月1日起至2049年3月31日止），开始在此进行个体养殖。2012年3月，原告汉中市忠瑞林畜科技发展有限公司正式成立，并依法办理相关手续在此建立养殖场。2018年7月27日，汉中市汉台区林业局作出汉区林罚决字（2018）第04号《行政处罚决定书》，要求原告立即停止违法建设从事养殖活动的行为，并责令原告限期于2018年8月10日之前恢复原状。原告不服，向汉中市汉台区人民政府申请行政复议。汉中市汉台区人民政府于2018年9月26日作出汉区政复决字（2018）9号《行政复议决定书》，决定维持汉中市汉台区林业局作出的（2018）04号《行政处罚决定书》；2018年9月24日，被告作出汉区环罚字（2018）48号《行政处罚决定书》，责令原告收到决定书之日起10日内自行关闭。2018年10月9日，原告不服以上部门作出的《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》，向汉台区人民法院提起行政诉讼。2018年8月27日、10月28日和11月1日，被告、汉中市汉台区林业局、汉中市汉台区农业农村局、汉台区武乡镇人民政府在原告申请行政诉讼期间将其养殖场内的设备设施、猪以及冷库的物品强制扣押。并且将原告养殖场、猪圈、员工宿舍等所有建筑物全部强制拆除。被告的行政强制行为给原告造成12095872元的经济损失。综上，被告于2018年8月27日、10月28日以及11月1日对原告作出的行政强制行为实施主体没有法定职权、实施程序违法，该行为违反《中华人民共和国行政强制法》等相关法律规定。故诉至法院，请求：1、确认被告于2018年8月27日、10月28日和11月1日对原告作出的行政强制行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。被告辩称，1、原汉中市环境保护局汉台分局（因机构改革现变更为汉中市生态环境局汉台分局）没有组织实施也未委托实施对原告养殖场的强拆。针对原告在XX园内建设养殖场的行为，答辩人于2018年9月24日作出了《汉中市环境保护局汉台分局行政处罚决定书》（汉区环罚字[2018]48号，以下简称48号行政处罚决定书），责令原告自行关闭位于省级名胜区XX园内畜禽养殖场。在作出48号处罚决定之前，就涉及原告养殖场关闭事项，原汉中市环境保护局汉台分局于2018年6月12日向汉中市汉台区人民政府报告，汉中市汉台区人民政府作出了《关于同意对禁养区内五家畜禽养殖场实施拆迁或关闭的批复》（汉区政函[2018]82号），2018年8月8日原汉中市环境保护局汉台分局将82号文送达原告。针对原告畜禽养殖场强拆行为和扣押行为，原汉中市环境保护局汉台分局没有组织强拆也未委托实施强拆行为；2、原告诉讼请求没有法律依据。虽然针对原告在省级名胜区XX园实施禁止养殖行为，原汉中市环境保护局汉台分局并没有以此为依据实施对原告养殖场的强拆，原告在诉状中陈述汉中市汉台区林业局、汉中市汉台区农业农村局、汉台区武乡镇政府和原汉中市环境保护局汉台分局共同实施了对原告养殖场的强拆行为没有事实依据，强拆是事实行为，强拆行为主体认定要以强拆行为的组织实施、强拆设备的指挥、强拆财物处置等诸多因素确定强拆实施主体，原汉中市环境保护局汉台分局没有组织实施、也未指挥设备、亦未对强拆财物处置作出任何行为，根据行政属地原则，对于强拆行为多个部门现场参与无法确定强拆主体的情形下，应当推定属地政府为实施主体。综上，原告诉讼请求没有事实依据和法律依据，应当依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，1999年4月，徐卫忠与汉中市汉台区XX镇XX村签订《汉台区XX镇XX村荒山承包协议》，承包了汉台区XX镇XX村清沙河二百亩荒地，开始在此进行个体养殖，承包期限从1999年4月1日起至2049年3月31日止。2012年3月，徐卫忠注册成立汉中市忠瑞林畜科技发展有限公司即原告，并办理相关手续在此建立养殖场。2018年7月27日，汉中市汉台区林业局作出汉区林罚决字（2018）第04号《行政处罚决定书》，要求原告立即停止违法建设从事养殖活动的行为，并责令原告限期于2018年8月10日之前恢复原状。原告不服，遂向汉中市汉台区人民政府申请行政复议。2018年9月26日，汉中市汉台区人民政府作出汉区政复决字（2018）9号《行政复议决定书》，决定维持汉中市汉台区林业局作出的（2018）04号《行政处罚决定书》。2018年9月24日，被告汉中市生态环境局汉台分局对原告作出汉区环罚字（2018）48号《行政处罚决定书》，责令原告收到决定书10日内关闭。2018年6月12日，被告汉中市生态环境局汉台分局向汉中市汉台区人民政府出具《关于对禁养区内五家畜禽养殖场事实拆除或者关闭的报告》，称“为深入推进畜禽养殖污染处理，减轻农村面源污染，保障人民群众身体健康，促进畜牧业持续健康发展。根据《中华人民共和国环境保护法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》以及《汉台区人民政府办公室关于印发汉台区畜禽规模化养殖区域划分方案的通知》等文件要求，建议区政府对包括原告在内的5家畜禽养殖予以拆除或者关闭，其中原告汉中市忠瑞林畜科技发展有限公司位于XX园内，属禁养区范围”。2018年8月24日，汉台区武乡镇人民政府向汉台区人民政府报送《关于依法强制关闭取缔忠瑞林科技发展有限公司养殖厂的工作方案》的报告，载明：原告汉中市忠瑞林畜科技发展有限公司在XX镇XX村十三组建有养殖场一处，现属于天台山国家森林内，被划为禁养区，经多次与该公司负责人协调并下发整改通知书要求停养或搬迁，但公司负责人要求政府相关部门给予补偿，经查，该公司养殖附属用房无相关审批手续，属违法建筑，经镇党委、政府研究决定，近期依法对违规养殖附属用房进行先行拆除，促使该企业停养或搬迁，XX镇XX组长，由汉台区农业局、汉台区林业局、国土汉台分局、环保汉台分局、公安汉台分局等部门负责人任副组长。2018年10月16日，汉中市汉台区农业局向汉台区人民政府提交《关于处理汉中市忠瑞林畜科技发展有限公司存栏生猪的工作方案》。2018年8月27日、10月28日和11月1日原告的养殖场、猪圈、附属建筑等被实施了强制拆除。本院认为，本案的焦点是2018年8月27日、10月28日和11月1日对原告的养殖场实施了强制拆除责任主体。被诉的强拆行为系事实行为，根据审理查明的事实，没有证据证明被告汉中市生态环境局汉台分局具体实施、组织实施或者委托实施了拆除行为，虽然被告汉中市生态环境局汉台分局就原告在XX园景区畜禽养殖场违法行为作出了汉区环罚字（2018）48号行政处罚决定，但该处罚决定内容仅仅是责令原告自行关闭畜禽养殖场，并没有强制执行的内容，被告亦没有依据处罚决定实施后续行为。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定，通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断，在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。就本案来说，被告汉中市生态环境局汉台分局不是对原告畜禽养殖场具有管理法定职权的唯一机关，根据现有证据不能达到高度盖然性的证明标准认定涉案强拆责任主体为被告。原告请求确认被告为涉案强拆行为责任主体证据明显不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”从本案查证的证据和原告提供的证据不能证明涉案强拆行为系由被告作出。故原告起诉汉中市生态环境局汉台分局强制拆除行为违法，被告不适格。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款(一)项之规定，裁定如下：驳回原告汉中市忠瑞林畜科技发展有限公司的起诉。案件受理费50元，全部退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。审  判  长  余  兰       人民陪审员  陈建强人民陪审员  李茹芳        二〇二〇年七月十五日                             书  记  员  李艳红 1