安徽省芜湖市弋江区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0203行赔初1号 原告：芜湖永盛驾驶培训有限公司，住所地芜湖市弋江区高新技术产业开发区天井路**，统一社会信用代码91340200336769913Y。 法定代表人：侯在龙，董事长。 委托诉讼代理人：范大平，安徽深蓝律师事务所律师。 委托诉讼代理人：俞培培，安徽深蓝律师事务所律师。 被告：芜湖市弋江区城市管理行政执法局，，住所地芜湖市弋江区港西路南50米统一社会信用代码113402037349690488。 法定代表人：杨维斌，局长。 委托诉讼代理人：吴春海，系该局执法大队副大队长。 委托诉讼代理人：胡善虎，安徽吉和律师事务所律师。 原告芜湖永盛驾驶培训有限公司（以下简称永盛驾训公司）与被告芜湖市弋江区城市管理行政执法局（以下简称弋江区城管执法局）其他行政管理行政赔偿一案，原告于2019年8月7日向本院提起行政赔偿诉讼，本院于同日立案受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭审理了本案。原告永盛驾训公司委托诉讼代理人范大平、俞培培，被告弋江区城管执法局委托诉讼代理人吴春海、胡善虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告永盛驾训公司诉称：原告是依法设立的从事机动车驾驶培训的企业，承租了芜湖黄燕实业有限公司（以下简称黄燕实业公司）场地，并对场地进行了道路硬化及建设，积极开展培训业务。自2015年4月29日成立以来，守法经营，依法纳税，取得了良好的社会效益和经济效益。2018年2月22日，被告下发（弋）城管（市容）责[2018]93号《责令改正通知书》，责令原告自通知书收到之日起至2018年2月26日止，将所建彩钢瓦房拆除。现被告已将原告的场地破坏，不仅造成原告上百万元的财产损失，且造成员工无场地经营，直接导致1000余名已交费但尚未培训结束的学员无法继续学习培训，经营损失巨大。更令人难以费解的是，被告下达《责令改正通知书》的依据是《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第九条第一款的规定。然该条款规定的是“城市中的建筑物和设施，应当符合国家规定的市容市貌标准”，而原告在承租场地内搭建的房屋，并没有不符合国家规定的市容市貌标准。显然，该责令改正通知书的事实和法律依据也不足。因此原告于2018年3月15日起诉，弋江区法院于2018年6月6日作出（2018）皖0203行初8号行政判决书，确认被告作出的上述《责令改正通知书》无效。2019年5月7日，原告向被告提出赔偿申请，但被告在规定期限内未作出是否赔偿的决定。为维护自身合法权益，原告现诉请判令被告赔偿162984元。 原告永盛驾训公司向法庭提交以下证据：证据1、原告营业执照复印件一份，证明原告主体适格。证据2、（弋）城管（规划）责[2018]93号《责令改正通知书》复印件一份，证据3、（2018）皖0203行初8号行政判决书复印件一份，证明：被告责令原告将缩减的彩钢瓦房拆除，且经法院确认（弋）城管（市容）责[2018]93号《责令改正通知书》无效。证据4、场地租赁合同复印件一份，证明原告经营点在黄燕实业公司内，根据合同约定可以续签合同。证据5、2018年3月28日照片复印件一组、手机视频及通话录音一组，证明被告已将彩钢瓦房拆除，造成原告损失。证据6、房地产评估报告复印件一份，证明原告损失金额为162984元。证据7、邮政快递单、快递签收凭证复印件一组，证明被告收到原告邮寄的行政赔偿申请材料已满两个月，被告至今未答复。 被告弋江区城管执法局辩称：1、原告就案涉彩钢瓦房不存在合法权益。原告未履行任何审批义务，未经行政许可，擅自建设行为显已违反《城乡规划法》的相关规定，属违法建设，应当承担拆除的法律义务。生效的行政判决书虽以适用法律错误、程序违法为由，确认责令限期拆除彩钢瓦房的行政行为无效，但并未改变该彩钢瓦房属于违法建设的法律属性。根据行政赔偿相关规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求，可见只有合法权益遭受违法行为的侵害，受害人才有权获得赔偿。因此，即便被告具体行政行为违法，但尚未对原告合法权益造成损害，则原告仍无权取得国家赔偿。2、已经被司法确认的违法的行政行为与原告所谓的“损害”之间没有因果关系。原告所谓损害，实际系原告自行拆除的行为所致，生效法律文书认定涉案彩钢瓦房已于2018年3月28日拆除，该行为发生于行政诉讼之后，拆除原因系其与案外人黄燕实业公司的场地租赁合同已无法履行，该拆除行为与被告无关。3、原告所谓的“损害”实际并不存在。原告承租的场地权利人系黄燕实业公司，该公司因不按批准用途使用国有土地，已经被芜湖市国土资源局于2018年1月责令其立即关停驾校、改正违法行为。故原告与黄燕实业公司的场地租赁合同在法律上已无法履行，原告也不可能在原厂地经营驾校，而案涉彩钢瓦房属活动板房可拆装，原告自行拆除后可异地重新安装使用，并无任何损失。综上，请求驳回原告全部诉请。 被告弋江区城管执法局向法庭提交以下证据：证据1、《询问调查通知书》、对原告校长夏燕喜的《询问调查笔录》、对原告法定代表人侯在龙的《询问调查笔录》复印件一组，证明原告建设的彩钢瓦房未经任何审批许可，违反了相关法律规定。证据2、原告与黄燕实业公司签订的《场地租赁合同》、原告自行拆除彩钢瓦房屋的照片复印件一组，证明原告在向人民法院提起行政诉讼后的2018年3月28日主动自行拆除了其搭建的彩钢瓦房屋，虽然原告对被告作出的行政行为提出异议，但由于其与黄燕实业公司签订的《场地租赁合同》已终止履行，故其主动拆除了案涉活动板房。证据3、(2018)皖0203行初8号《行政判决书》复印件，第4页“经庭审质证，双方对各方所提交的证据的真实性均不持异议”证明：证明原告对被吿所举以上证据的真实性不持异议；第5页“根据弋江区委、区政府《关于开展新区境内驾校整治专项工作的方案》的文件精神，2018年1月9日，弋江区经信委向黄燕实业公司下发了整治驾校专项实施方案，黄燕实业公司接到相关整治要求后即通知了原告”证明：原告与黄燕实业公司所签订的《场地租赁合同》实际己经无法继续履行。证据4、责令限期改正违法行为通知书及送达回证复印件，证明原告与黄燕实业公司所签订的《场地租赁合同》实际己经无法继续履行。 原告对被告提交的证据发表质证意见如下：证据1，真实性无异议，反而证明被告存在调查取证内容与行政处罚行为不一致，且存在先执法后取证的情形，违反了行政执法的法定程序；涉案房屋在黄燕实业公司不能证实原告建筑的彩钢瓦活动板房违反被告所依据的法律。证据2，原告与黄燕实业公司签订的场地租赁合同实际并未到期，且合同中约定可以续签，被告说终止履行与事实不符。彩钢瓦房屋不是原告自行拆除，系被告拆除，原告有照片和视频佐证。证据3，通知原告不等于合同终止，不能达到被告证明目的。证据4，该通知书是下达给黄燕实业有限公司，其不直接对原告发生效力。原告与黄燕实业公司的合同并不必然终止。该证据系当庭举证，已经过了举证期限，且系影印件，无法核实真实性，不能证明原告不具有合法权利。 被告对原告提供的证据发表质证意见如下：证据1、2、3无异议。证据4，合同虽约定可以续签，但不代表该合同在事实及法律上可以继续履行。证据5，该照片上有我们的巡查人员是因为我们当时去现场巡查，发现活动板房是原告正在自行拆除。当时系在法院审理行政争议过程中，我们行政机关也不可能去拆除。之后一审判决我们败诉，我们未上诉的原因就是因为责令改正行为是最终行为，后面没有实施强制拆除，故该案我方未上诉。视频是我们拆除坡道的视频，且照片中的货车有车牌，可以查出货车是谁请的，不能证明案涉彩钢瓦房系被告拆除。证据6，如果确实存在实际损失，应当以拆除时2018年3月28日为评估时间；损失实际不存在，案涉彩钢瓦房是活动板房，可以拆装；即便有损失，与被告的责令限期拆除行为无因果关系。证据7、无异议，未答复的原因是原告的行政赔偿请求权不能成立。 经庭审质证，本院对各方所提交的证据的真实性予以确认，具体运用本院将结合庭审查明的其他事实予以综合认定。 经审理查明：2015年3月11日，永盛驾训公司与黄燕实业公司签订《场地租赁合同》一份，约定黄燕实业公司将公司部分场地及部分楼层出租给永盛驾训公司用于驾校培训，租期三年，从2015年4月18日至2018年4月17日，年租金为550000元，第一年按季支付，第二年起半年支付一次，前三年租金不变，如再续约，以后根据市场情况双方协商再议，本合同提前终止或租赁期满时，双方均需提前1个月书面告知对方进行协商，若续签则需重新签订租赁合同，如租赁期满内永盛驾训公司未能履行租赁合同期限，则需补偿3个月租金；在合同租赁期内，如因政策或法规的原因导致永盛驾训公司不能继续经营的，黄燕实业公司不承担任何责任。永盛驾训公司承租上述场地后，以此为住所于2015年4月29日登记成立了芜湖永盛驾驶培训有限公司，对场地进行了道路硬化，建设了驾驶培训所需的坡道等设施，并搭盖了活动板房作为经营用房，开展机动车驾驶培训活动。2018年1月9日，根据弋江区委、区政府《关于开展高新区境内驾校整治专项工作的方案》的文件精神，弋江区经信委向黄燕实业公司下发了整治驾校专项实施方案，黄燕实业公司接到相关整治要求后即通知了永盛驾训公司。2018年1月23日，芜湖市国土资源局向黄燕实业公司下达《责令限期改正违法行为通知书》（芜土执法弋江[2018]002号），载明：黄燕实业公司将位于鲁港镇牌楼村用途为工业的国有土地使用权上厂房（场地）私自租给他人用于开办驾校（检测中心）等的行为，涉嫌不按照批准用途使用国有土地，违反了《土地管理法》第56条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第1款项目的规定，根据该条第第2款的规定，现责令你公司接到通知后立即关停驾校（检测中心）等无关项目，改正违法行为，逾期拒不改正的，将依法追究你公司的法律责任。2018年2月6日，弋江区城管执法局向永盛驾训公司送达（弋）城管（规划）询[2018]079号询问调查通知书，就永盛驾训公司在弋江区高新区天井山路32号黄燕实业公司厂区内搭建四处房屋、两处停车棚的行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定通知负责人于2018年2月8日9时接受调查。同年2月8日，永盛驾训公司校长夏燕喜到被告高铁中队接受询问调查，确认涉案的六间房屋（彩钢瓦结构）由永盛驾训公司私自建设，未履行相关审批手续。2018年2月22日，弋江区城管执法局向永盛驾训公司送达（弋）城管（规划）询[2018]123号询问调查通知书，以该公司建造的上述房屋未办理相关规划手续的行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，通知公司负责人于2018年2月23日9时接受调查。同日，弋江区城管执法局向永盛驾训公司送达（弋）城管（市容）责[2018]93号《责令改正通知书》，载明：永盛驾训公司于2018年2月22日在弋江区天井山路32号院内建设的彩钢瓦房680余平方的行为，违反《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第九条第一款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第四十三条的规定，责令该公司自收到本通知书之日起至2018年2月26日止前将所建彩钢瓦房拆除。同年2月23日上午9时59分至11时，永盛驾训公司法定代表人侯在龙及公司股东徐邦本到弋江区城管执法局指定地点接受询问调查，确认永盛驾训公司在黄燕实业公司租用的场地内未经批准建设12处彩钢瓦结构活动板房，面积约680平方米。2018年3月15日，永盛驾训公司诉至本院，请求判决撤销上述《责令改正通知书》，并确认其无效。2018年6月6日，本院作出（2018）皖0203行初8号行政判决书，以弋江区城管执法局调查取证时引用的法律依据与责令改正通知书上引用的法律依据不一致，存在调查取证内容与行政处罚行为不相对应，且未依据其确定的执法依据《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》的规定会同城市规划行政主管部门共同作出责令限期改正通知书，同时存在先执法后调查取证的行为为由，判决确认弋江区城管执法局作出的（弋）城管（规划）责[2018]93号《责令改正通知书》无效。双方对该判决均未提起上诉，现该判决业已生效。2019年5月7日，永盛驾训公司向弋江区城管执法局邮寄赔偿申请书。后因弋江区城管执法局就该赔偿问题未予处理，成讼。 另查明:本案涉案的彩钢瓦房已于2018年3月28日被拆除。永盛驾训公司陈述该彩钢瓦房系由弋江区城管执法局拆除，之前通知过我们，拆除后我们自己把拆除现场收拾了，卡车是我们叫的，用来搬运彩钢瓦房内的办公用品。我们是不同意拆除的。 另本案审理过程中，永盛驾训公司提交芜湖市鑫泰房地产估价有限公司出具的《房地产估价报告》一份，载明估价时点为2018年5月8日，现场已经拆除。估价标的物为活动板房，面积为543.28平方米，结构为钢结构，建于2015年，室内做办公性装修，，地面贴地砖水电配套。估价合计为162984元。 本院认为：根据我国国家赔偿法等相关规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时具有造成财产损害的违法行为时，受害人具有取得赔偿的权利。在行政赔偿诉讼中，原告对自己的主张承担举证责任，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，原告并未提交充分证据证明涉案彩钢瓦房系被告拆除。即使系被告拆除，原告并未提交充分证据证明涉案彩钢瓦房系合法建设，拆除行为损害了原告的合法权益。相反，根据庭审查明的事实，原告承租的厂房（场地）批准用途为工业，现原告用于开办驾校，显系改变土地建设用途，其应依法履行相应审批手续，但原告在接受被告的调查询问时，明确表明其未履行相应审批程序，且其至今亦未提交证据证明其履行了相关审批程序。另被告针对该彩钢瓦房作出的《责令改正通知书》虽被确认无效，但相关生效法律文书确认其无效的理由系调查、处罚法律依据不一致及未依法会同城市规划行政主管部门共同作出处理决定，并未确认该彩钢瓦房系合法建设。同时，根据原告自述，涉案彩钢瓦房被拆除当日，其已安排车辆将房内物品及瓦房残体运走。综上，原告诉称被告及其工作人员损害了其合法权益证据不足，本院难以确认，其诉请被告赔偿损失合计162984元无充分事实法律依据，本院难以支持。 依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十五条第一款，《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告芜湖永盛驾驶培训有限公司的赔偿请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。 审 判 长  陈利利 人民陪审员  郭婷婷 人民陪审员  汪世涛 二〇二〇年六月三十日 书 记 员  王立婷 附适用法律条款： 《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： …… （四）造成财产损害的其他违法行为。 第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。 …… 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十二条 原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。 第三十三条 被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。 《中华人民共和国土地管理法》 第五十六条建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。