广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终755号 上诉人（一审原告）灵山县沙坪镇沙坪村委会实冲村民小组。 诉讼代表人方家旺，组长。 委托代理人覃子高，男，1942年8月21日出生，壮族，住横县。 委托代理人陈炳海，男，1958年10月19日出生，汉族，住灵山县，村民。 上诉人（一审原告）灵山县沙坪镇沙坪村委会塘科村民小组。 诉讼代表人陈达喜，组长。 委托代理人陈建师，广西铭德律师事务所律师。 委托代理人邱旺光，男，1978年10月29日出生，汉族，住灵山县，村民。 被上诉人（一审被告）灵山县人民政府，住所地灵山县灵城镇广场路**。 法定代表人刘钦，县长。 委托代理人陈锡君，灵山县司法局工作人员。 委托代理人钟昌岩，灵山县司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，，住所地钦州市永福东大街** 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人唐子雯，北京大成（南宁）律师事务所律师。 委托代理人邓红，钦州市司法局工作人员。 上诉人灵山县沙坪镇沙坪村委会实冲村民小组（以下简称实冲村）及上诉人灵山县沙坪镇沙坪村委会塘科村民小组（以下简称塘科村）因与灵山县人民政府（以下简称灵山县政府）林地行政裁决及钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2019）桂07行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月17日公开开庭进行了审理。上诉人石冲村的委托代理人覃子高、陈炳海，上诉人塘科村的诉讼代表人陈达喜、委托代理人陈建师、邱旺光，被上诉人灵山县政府的委托代理人陈锡君、钟昌岩，被上诉人钦州市政府的委托代理人唐子雯、邓红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审审理查明，争议的林地位于广西钦州市灵山县，名称为根竹麓、榨油麓大岭、长山排、行（羊）路麓、石顶大岭等，各山岭连成一片，总面积约19.9公顷，四至：东至榨油麓大岭岐（八升排与长山排岭岐分界）、花生麓表，南至蚂蟥冲麓表，西至长山排、行（羊）路麓岭岐，北至大石球顶。土改时期，争议的根竹麓、榨油麓、蚂蟥冲等山岭分配给塘科村邱才安、邱世安、邱镇环、陈汉安、陈安才、陈安镇等农户所有,争议的羊路麓岭分配给塘科村邱永德户所有，争议的长山排、石顶大岭权属无据可查。合作化时期，争议林地入争议双方共同所在的那琅高级社集体管理。1961年两原告及创华大队从那琅大队分出后，组成一个创华大队。1962年“四固定”时创华大队按山跟人走的原则落实山权林权。1963年创华大队并入沙坪大队（现沙坪村委会）管辖至今，合并时沙坪大队也没有调整山岭林地。根竹麓、榨油麓大岭、长山排、行（羊）路麓、石顶大岭和尖峰岭的西向是原告实冲村管理，榨油麓大岭和尖峰岭的东向是原告塘科村管理。2009年林改时，双方对争议林地发生纠纷，政府调处无果，原告实冲村向被告灵山县政府申请确权，被告灵山县政府于2018年7月16日作出处理决定，将争议的林地以石球坳直上根竹麓岭顶落长山排麓口表为界，长山排、行（羊）路麓、石顶大岭等林地面积约9.3公顷的林地所有权处理给原告塘科村；将根竹麓东南向、榨油麓、蚂蟥冲等林地面积约10.6公顷的林地所有权处理给原告实冲村。两原告均不服，向被告钦州市政府申请行政复议，被告钦州市政府于2018年11月28日作出复议决定，维持被告灵山县政府作出的处理决定。两原告仍不服，向一审法院提起行政诉讼。 一审判决认为，国发〔1980〕135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三条第（二）项规定“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据”，本案中，争议的根竹麓、榨油麓、蚂蟥冲、行（羊）路麓等山岭在土改时期明确分配给塘科村村民所有，有1953年土改清册予以证实，合作化时期由塘科村村民带入那琅高级社管理，1962年“四固定”时按山跟人走原则落实山权林权。而原告实冲村没有土改合作化和“四固定”时期的相关书证。争议的长山排、石顶大岭的权属没有证据证实。原告塘科村和原告实冲村均主张全部的林地权属，无事实和法律依据。双方虽有一定的经营管理事实，但经营管理事实并不是确权的法定依据。被告灵山县政府依照国发〔1980〕135号文件第三条第（四）项的规定，按照“有利于团结、有利于生产、有利于管理”的原则，将争议的林地以石球坳直上根竹麓岭顶落长山排麓口表为界，长山排、行（羊）路麓、石顶大岭等林地面积约9.3公顷所有权确权给原告塘科村，将根竹麓东南向、榨油麓、蚂蟥冲等林地面积约10.6公顷的所有权确权给原告实冲村，并无不当。原告塘科村和原告实冲村的诉讼请求和理由均不成立，故不予支持，被告灵山县政府作出的处理决定和被告钦州市政府作出的复议决定认定事实请求，证据充分，程序合法，故予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告灵山县沙坪镇沙坪村委会实冲村民小组和原告灵山县沙坪镇沙坪村委会塘科村民小组的诉讼请求。 上诉人实冲村上诉称：灵山县政府以国发〔1980〕135号文件作为作出处理决定的依据是适用法律错误。从1980年至2009年案发时，国家对土地所有权和使用权的调处确权已出台新的政策法律法规，如《农村土地承包法》第九条、《物权法》第一百三十条、第一百三十一条和〔1995〕国土〔籍〕字第26号《国家土地局关于印发〈确定土地所有权和使用权的规定〉》第二十一条等，都是适用于该案确权处理的法律和政策依据。一审法院适用国发〔1980〕135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》作为法律依据是错误的。将实冲村使用了三、四十年无争议无纠纷的19.6公顷林地判决一半给塘科村是错误的。请求：一、撤销钦州市中级人民法院（2019）桂07行初7号行政判决；二、判决确认涉案土地19.6公顷林地归实冲村所有；三、被上诉人灵山县政府、钦州市政府承担本案的诉讼费。 上诉人塘科村上诉称：争议的根竹麓、榨油麓、蚂蝗冲等林地在土改时已明确分配给塘科村村民所有，合作化时由塘科村村民带地入社，“四固定”时按土改的权属状况及“山跟人走”的原则固定落实给塘科村所有。之后，权属没有变更和调整过。上世纪六七十年代，塘科村在争议林地封山割草、烧砖瓦、建生产队文化室和村民住宅，九十年代县林业局用世行投资造林，经与塘科村协商一致，在该林地种了湿地松。2009年塘科村将包括争议地的松树发包给陈建华、廖平光、黄雄杰割松脂。2012年将争议林地发包给金科村村民陈振平经营管理。由此可见，塘科村取得争议林地权属来源合法有效，管理事实清楚。争议地在土改、合作化、“四固定”时期属上诉人所有，之后权属没有发生变化，该事实有灵山县政府、钦州市政府和一审法院共同确认，并适用《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）第三点第（二）项的规定。依此规定，本应将争议土地处理给塘科村所有，但处理结果却相反，灵山县政府将争议的根竹麓、榨油麓、蚂蝗冲等林地确权给第三人实冲村所有，属于查明事实和适用法律有冲突。复议机关和一审法院没有依法履行纠错职责。灵山县政府按照“三个有利于”原则将属塘科村来源清楚、生活耕作区范围的根竹麓东南向、榨油麓、蚂蝗冲等林地确权给第三人实冲村不符合确权原则。实冲村的1952年土改证登记的约300亩林地，与争议林地没有任何关联。灵山县政府认为争议的长山排、石顶大岭的权属无证可查，按照“三个有利于”原则草率处理，与行政机关作出具体行政行为必须认定事实清楚、证据充分、适用法律得当、程序合法的法律规定背道而驰。一审法院将举证责任推给上塘科村，忽视行政机关负有的举证义务。综上，灵山县政府的8号处理决定是错误的，钦州市政府作出复议决定维持和一审法院驳回上诉人的诉讼请求也是错误的，据此请求：1.撤销钦州市中级人民法院（2019）桂07行初7号行政判决；2.撤销灵山县的决定内容；3.撤销钦州市政府60号行政复议决定；4.诉讼费用由被上诉人灵山县政府、钦州市政府承担。 被上诉人灵山县政府辩称：一、8号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，一审判决维持合法公正。由于争议的根竹麓、榨油麓、蚂蝗冲、羊（行）路麓等山岭在土改时明确分配给塘科村民所有，合作化时期由塘科村民带入那琅高级社管理，1962年“四固定”时虽按“山跟人走”原则落实山权林权，但争议长山排、石顶大岭权属无据查证。且1975年那琅、沙坪两大队划清山界时，将原是实冲村管理的细高山（又称长山排）、大高山（又称行路麓）等山岭划出给那琅大队管辖。在管理上，石顶大岭、行路麓、长山排、根竹麓、榨油麓大岭和尖峰岭的西向一直是实冲村管理。因此，双方主张全部的争议林地权属，均无事实和法律依据。经调解，双方未能达成协议。根据《森林法》第十七条第一款，《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）第三点第（二）（四）项的规定作出8号处理决定是正确的。二、实冲村上诉的理由和观点不成立。首先，《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）是行政法规，且并没有废止，其法律效力大于部门规章，而国家土地管理〔1995〕国土〔籍〕第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》是部门规章，且其第二十一条规定与国发〔1980〕135号相抵触，故本案应该优先适用国发〔1980〕135号相关规定。三、两上诉人主张全部的争议林地权属，均无事实和法律依据。生效的（2009）灵行初字第4号、（2010）钦行终字第7号行政判决书及灵政处〔2008〕8号处理决定所涉及的主体是塘科村和创华村，所处理标的是石顶麓岭等林地，位于现争议地东北边，相隔一条麓垌，并不包含现争议林地。该生效的一、二审判决书虽认定1953年“土改清册”可作为确权依据，但仅是具体个案的认可，并不完全适用于本案纠纷，且塘科村提供1953年土改清册也没包含本案全部争议地。同时，1975年那琅大队与沙坪大队对现争议处的两边林地已协议调整过，因此，塘科村以此为主要理由主张本案全部争议地权属，无事实和法律依据。同时，塘科村以2009年和2012年私自将本案正在调处期间的争议地发包作为管理事实的证据，以及实冲村以2009年“林改”登记公示无异议等为由主张权属都是无效的。综上，8号处理决定认定事实清楚、证据充分、确权正确、调处程序合法、适用法律正确，一审判决维持合法公正，二上诉人的上诉均无事实和法律依据，请求维持一审判决。 被上诉人钦州市政府辩称：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，钦州市政府具有作出复议决定的权限。二、灵山县政府作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。三、钦州市政府作出维持8号处理决定的行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。在复议阶段，查明的事实与灵山县政府查明的事实一致，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持灵山县政府作出的处理决定是正确的。四、钦州市政府作出的行政复议决定程序合法。2018年9月11日及12日，钦州市政府分别收到两上诉人提交的行政复议申请材料；2018年9月13日，钦州市政府分别向两上诉人作出《行政复议案件受理通知书》《关于征求行政调解、和解意愿的通知》，并向灵山县政府作出《提出答复通知书》；2018年9月27日，灵山县政府提交《行政复议答复书》及证据材料；2018年11月28日，钦州市政府作出复议决定，上述法律文书均已依法送达给了两上诉人和被告灵山县政府。综上，钦州市政府作出的复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，恳请法院查明事实，驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，塘科组与实冲组对争议地权属发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”的规定，灵山县政府具有作出本案行政处理决定的职权。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，钦州市政府作为灵山县政府的上一级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权。 本案中，争议的根竹麓、榨油麓、蚂蟥冲、行（羊）路麓等山岭在土改时期分配给塘科村村民所有。合作化时期，争议林地入争议双方共同所在的那琅高级社集体管理。1961年两上诉人及创华大队从那琅大队分出后，组成创华大队。1962年“四固定”时虽按“山跟人走”原则落实山权林权，但争议长山排、石顶大岭权属无据查证。1975年那琅、沙坪两大队划清山界时，将原是实冲村管理的细高山（又称长山排）、大高山（又称行路麓）等山岭划出给那琅大队管辖。在管理上，石顶大岭、行路麓、长山排、根竹麓、榨油麓大岭和尖峰岭的西向一直是实冲村管理，两个大队对现争议地林地已经协议作过调整。塘科村提供的1953年土改清册也没包含全部争议地。灵山县政府在对双方争议调处无果的情况下，根据各方当事人提供的证据以及管业事实，并认为塘科村提供的在本案调处期间于2009年和2012年私自发包争议地的“管理”事实，以及实冲村以2009年“林改”登记公示无异议等理由，并不属于本案林地确权的合法证据，依照国发〔1980〕135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三条第（四）项的规定，按照“有利于团结、有利于生产、有利于管理”的原则，将争议的林地以石球坳直上根竹麓岭顶落长山排麓口表为界，长山排、行（羊）路麓、石顶大岭等林地面积约9.3公顷所有权确权给塘科村，将根竹麓东南向、榨油麓、蚂蟥冲等林地面积约10.6公顷的所有权确权给实冲村，符合国家法律政策规定。钦州市政府作出复议决定予以维持，并无不当。 关于一审判决适用法律是否错误的问题。本院认为，《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）是现行处理土地争议的有效行政法规。实冲村上诉认为从1980年至2009年双方发生纠纷时，国家对土地所有权和使用权的的调处确权已出台新的政策法律法规，不能再适用国发〔1980〕135号文作为处理土地权属争议的依据，一审法院适用法律错误的理由不成立，本院不予采信。 关于被诉处理决定是否存在不符合确权原则的问题。塘科村上诉称争议的根竹麓、榨油麓、蚂蝗冲等林地在争议地在土改、合作化、“四固定”时期属上诉人所有，之后权属没有发生变化，本应将争议地处理给塘科村所有，但灵山县政府却将上述林地确权给第三人实冲村所有，属于查明事实和适用法律有冲突，所作处理不符合确权原则。本院认为，前已述明，根据本案证据，塘科村提供的1953年土改清册并未包含全部争议地。1975年那琅、沙坪两个大队划清山界时，对现争议林地已经协议作过调整。灵山县政府依照国发〔1980〕135号文件第三条第（四）项规定的“三个有利于”原则，对争议林地作出处理，并不存在查明事实和适用法律相冲突的问题，塘科村关于被诉处理决定不符合确权原则的主张不成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确,程序合法，应予以维持。塘科村和实冲村的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人灵山县沙坪镇沙坪村委会实冲村民小组、灵山县沙坪镇沙坪村委会塘科村民小组各自负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 韦志勇 审 判 员 曾亦桦 二〇二〇年六月三十日 法官助理 梁舒寒 书 记 员 李璐君