四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1269号 上诉人(原审被告)都江堰市人民政府。住所地：四川省都江堰市都江堰大道**。 法定代表人，何维楷，市长。 委托代理人谢伟，四川秉卓律师事务所律师。 委托代理人余涛，四川秉卓律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）吴豪，男，1983年3月24日出生，汉族，住四川省都江堰市。 上诉人都江堰市人民政府(以下简称都江堰市政府)因被上诉人吴豪诉其行政强制一案，不服四川省成都市中级人民法院（2017）川01行初1097号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明,2015年3月31日，被告都江堰市政府发布都府土告[2015]3号《关于2013年第108等批次批准在玉堂镇范围内城镇建设用地的征地公告》（以下简称3号征地公告），批准征收玉堂镇青城桥社区1、2、3、4组集体土地，并对征地补偿标准和农业人员安置方式以及办理征地补偿的期限、地点进行说明。2015年4月22日，原都江堰市国土资源局发布都土告[2015]3号《关于征地补偿安置方案的公告》，对征地补偿安置的内容和有关事项进行公告。2015年5月6日，都江堰市政府作出都府土[2015]39号《关于征收玉堂镇石牛村、三台社区、青城桥社区部分集体土地征地补偿安置方案的批复》（以下简称39号批复）。2015年11月23日，原告吴豪的房屋被拆除，吴豪之母邓贵群以“财物被毁坏”到四川省都江堰市公安局玉堂派出所报案，该派出所于2015年12月9日出具“受案回执”，证明邓贵群所报财物毁坏案已受理。2016年，都江堰市玉堂镇人民政府通知吴豪，针对吴豪户的拆迁补偿费已到位，通知吴豪户尽快完善补偿安置协议及领取相关拆迁补偿费和安置房钥匙。 以上事实，有都江堰市政府3号征地公告、原都江堰市国土资源局《关于征地补偿安置方案的公告》、都江堰市政府39号批复、都江堰市公安局玉堂派出所受案回执、都江堰市玉堂镇人民政府通知以及当事人的庭审陈述等证据为证。 原审法院认为，本案原告吴豪的房屋在被告都江堰市政府3号征地公告范围内，其具有提起本案诉讼的主体资格，亦应当对都江堰市政府是本案适格被告承担初步证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。本案中，吴豪诉称都江堰市政府于2015年11月23日实施了强行拆除吴豪房屋的行为，应当提交证明都江堰市政府实施强行拆除行为的证据。吴豪在起诉时提交了一份3号征地公告、二张被拆房屋现场照片及都江堰市玉堂镇人民政府给吴豪户的通知的情况下，结合吴豪之母向公安机关报案，公安机关的受案回执，表明公安机关已受理所报称案件，但案件再无任何后续的进展，吴豪只能举出其房屋被拆除这一事实证据。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”。本案中，吴豪所诉的行政强制行为实施前，没有任何行政机关按法律规定履行催告程序，客观上导致吴豪无法证明行政强制行为的具体实施人。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。因此，都江堰市政府是组织实施征收土地的主体。都江堰市政府辩称其未启动行政强制征地拆迁程序，未对案涉房屋实施拆除，但无其他证据证明有其他主体实施了拆除行为，且在吴豪之母邓贵群向公安机关报警，公安机关利用侦查权也未确认拆迁行为为其他单位或个人具体实施的情形下，鉴于本案强制拆迁行为是为实现3号征地公告确定的内容，而3号征地公告又是都江堰市政府发布的，因此，应当推定都江堰市政府实施了案涉房屋拆除行为，都江堰市政府应对该拆除行为承担法律后果。诉讼中，都江堰市政府未提供本案所涉拆迁行为合法的相关证据及依据，其实施拆迁行为主要证据不足，依法应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告都江堰市政府对原告吴豪房屋实施拆除的行为违法；案件受理费50元，由都江堰市政府负担。 上诉人都江堰市政府上诉称，都江堰市政府没有组织、安排任何单位和个人对案涉房屋实施强制拆除行为；吴豪也没有提供都江堰市政府拆除案涉房屋的任何证据，一审判决推定都江堰市政府对吴豪房屋实施了拆除行为，无事实依据，致原判认定事实错误；吴豪的房屋被拆除，其母亲也向公安机关报案，在公安机关未查明拆除房屋的责任人之前，不能认定是都江堰市政府。请求：撤销四川省成都市中级人民法院（2017）川01行初1097号行政判决，改判驳回吴豪的诉讼请求或将本案依法发回重审。 被上诉人吴豪答辩称，吴豪已提供了充分的证据证明其房屋被强拆，被强拆的房屋位于都江堰市政府组织实施的征收土地红线范围内；吴豪因都江堰市政府的原因，在没有直接证据证明都江堰市政府为强拆行为实施主体，都江堰市政府也不能举证证明是其他主体实施强拆行为的情况下，人民法院应推定是都江堰市政府实施了强拆行为。请求驳回都江堰市政府的上诉。 上诉人都江堰市政府及被上诉人吴豪在一审中提交的证据已随案移送本院。一审庭审笔录记载了各方当事人对提供证据的质证情况，一审法院对证据的认定本院予以确认。 二审期间，上诉人都江堰市政府及被上诉人吴豪均未提交新证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。但一审法院关于都江堰市政府发布3号征地公告，批准征收玉堂镇青城桥社区1、2、3、4组集体土地的认定不当，本院应予指正。都江堰市政府发布3号征地公告仅是将四川省人民政府批准征收都江堰市玉堂镇青城桥社区1、2、3、4组集体土地的批准文件予以公告。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。在立案登记制背景下，对起诉无书面决定的事实行为时，只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已经初步履行了适格被告的举证责任；除非起诉状所列被告明显不适格，或者为规避法定管辖而多列被告、或者原告明显存在滥用诉讼权利的情形。本案中，被上诉人吴豪的房屋为合法建筑，在被强行拆除前没有任何行政机关作出过限期拆除的决定，更没有任何单位或个人主动承认实施了强制拆除行为，因此，对吴豪房屋的拆除行为首先推定为行政强制行为，除非另有证据足以推翻。吴豪起诉时提交了上诉人都江堰市政府于2015年3月31日发布的3号征地公告和同年5月6日作出的39号批复、都江堰市玉堂镇人民政府给吴豪户的通知、吴豪的房屋被拆除现场照片、公安机关提供的受案回执等证据，能够证明都江堰市政府已在实施对包括吴豪房屋、宅基地在内的集体土地征收活动，吴豪的房屋于2015年11月23日被强行拆除，相关强制拆除行为实现了都江堰市政府征收土地的目的。因此，吴豪以都江堰市政府为被告提起的本案诉讼符合立案登记条件。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。对违反土地管理法律、法规规定，阻扰国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。吴豪的房屋无论是何主体实施的强制拆除，均系农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除，在具体拆除行为实施者不明的情形下，应当首先推定是土地征收主体实施或者委托实施的拆除行为。因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施，并由国家依法进行补偿，整个征收均系行政权行使的过程。在征收集体土地的背景下，任何民事主体并无实施强制执行行为的权力，如果民事主体实施违法强制拆除的行为，将可能涉嫌民事侵权甚至犯罪。本案中，吴豪房屋位于被合法征收的范围内，对此都江堰市政府不持异议，且都江堰市政府也认可曾安排有关征收部门与吴豪协商相关补偿安置事宜，都江堰市政府诉讼中没有提出其土地行政主管部门或基层人民政府实施强制拆除吴豪房屋的主张，更未提交证据证明由其他民事主体擅自损毁吴豪房屋的事实，因此，一审法院关于都江堰市政府承担强制拆除吴豪房屋的法律责任的认定，并无不当。该认定不仅符合依法组织实施征地的必然要求，有助于强化实施征收的人民政府对依法实施土地征收活动的监督职责，还有助于解决强制拆除无人担责的后果，避免今后类似乱象的出现。 《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”。本案中，都江堰市政府提供的证据不能证明其在实施行政强制拆除吴豪房屋行为前，已按法律规定履行催告程序，其实施行政强制拆迁行为主要证据不足，依法应当确认违法。原审法院判决确认都江堰市政府对吴豪房屋实施拆除的行为违法并无不当。 吴豪在诉讼过程中，虽然没有提供都江堰市政府组织强行拆除其房屋的直接证据，但提供了都江堰市政府在组织对其房屋范围内集体土地实施征收的相关证据及其房屋被强行拆除的证据，一审判决推定都江堰市政府对吴豪房屋实施了强制拆除行为并无不当，都江堰市政府上诉所提原判认定都江堰市政府实施了对吴豪房屋强制拆除行为无事实依据，属认定事实不清的上诉理由不能成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，处理结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人都江堰市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇二〇年六月三十日 书记员 周竹青