广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行初699号原告：佛山市顺德区容桂街道东逸湾一至五期第一届业主委员会。住所地：广东省佛山市顺德区*****逸湾。负责人：黄河，主任。委托代理人：张棣、林晓晴，广州金鹏律师事务所律师。被告：广东省自然资源厅。住所地：广东省广州市天河区********。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：谢一鸣，该厅工作人员。委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。第三人：广东东逸湾物业发展有限公司。住所地：广东省佛山市顺德区*************。法定代表人：陈天培，总经理。委托代理人：陈琪璋，广东恒生律师事务所律师。原告佛山市顺德区容桂街道东逸湾一至五期第一届业主委员会不服被告广东省自然资源厅行政复议决定一案，于2019年8月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原告佛山市顺德区容桂街道东逸湾一至五期第一届业主委员会起诉称，佛山市自然资源局（原佛山市国土资源局）违法向第三人广东东逸湾物业发展有限公司核发佛山市********以西地块（以下简称涉案地块）的佛府（顺）国用（2007）第1002584号《国有土地使用证》（以下简称涉案土地证），侵犯了原告的合法权益，原告向被告申请行政复议，请求撤销上述土地证。被告以原告不是涉案地块的使用权人，与涉案土地证不存在法律上的利害关系为由，作出粤自然行复〔2019〕272号《行政复议决定书》，决定驳回原告的行政复议申请。该复议决定有重大错误，主要理由：一、判断原告与涉案土地证是否具有利害关系，其标准不应仅为原告是否属于涉案土地证载明的使用权人。原告与涉案土地证是否具有利害关系，除了看原告是否属于土地证登记的使用权人，还应结合原告与涉案地块的占有、使用、收益、管理等因素综合判断。二、原告与涉案地块及土地证具有重大的利害关系。（一）经政府部门确认的《东逸湾商住区详细规划总平面布置图》（2004年4月12日批复）的范围涵盖涉案地块和整个东逸湾小区，业主对涉案地块具有占有、使用等权利，涉案土地证的核发影响到原告对涉案地块的占有、使用等权利。涉案地块位置处于东逸湾小区较中间地带，所占东逸湾小区公告绿地面积的比例较大，是东逸湾小区公共绿地的重要组成部分，上述《东逸湾商住区详细规划总平面布置图》亦认定涉案地块性质为东逸湾小区公共绿地，具有社会公信效力。（二）涉案地块变更登记，涉及到东逸湾小区开发商实现销售承诺和履行售后义务的问题，这显然与原告具有利害关系。三、复议机关滥用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项，恶意缩小“利害关系”的范围，是行政不作为的表现。四、涉案土地证核发有误，如果不允许原告申请行政复议，将无人出面纠正错误的行政行为。涉案地块的转让、涉案土地证的核发，存在以下重大违法情形：（一）在未取得建设用地规划许可证、未编制控制性详细规划的情况下，不得核发涉案土地证。据原告了解，涉案地块在历次核发国有土地使用证时，没有办理建设用地规划许可证及编制控制性详细规划，原佛山市国土资源局在不符合供地前提的情况下，违法核发涉案地块的土地证，违反原《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日实施，2008年1月1日失效）第三十一条及《广东省城市控制性详细规划管理条例》（2005年3月1日起实施）第二十条的规定。（二）涉案地块的转让程序违法。被诉行政复议决定认定，2006年9月19日，因企业转制，佛山市顺德区容桂小王布房产发展公司向佛山市顺德小王布房地产有限公司转让涉案地块，后佛山市顺德小王布房地产有限公司更名为广东东逸湾物业发展有限公司。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（1995年1月1日实施）第三十七条规定，不论涉案地块用途由公共绿地调整为居住用地是否合法，在涉案地块用途为居住用地且明确了用地规划条件的情况下，佛山市顺德区容桂小王布房产发展公司未完成该地块开发投资总额的百分之二十五以上，便向佛山市顺德小王布房地产有限公司转让涉案地块的使用权，明显违反了上述规定。综上，原告请求：一、撤销被告于2019年7月29日作出的粤自然行复〔2019〕272号《行政复议决定书》；二、判令被告继续审查原告的行政复议案件；三、判令被告承担本案的诉讼费用。根据原告提供的证据材料显示，涉案地块位于佛山市顺德区********以西，地号106120-005，图号106-120，使用权面积5797.83平方米。2006年6月26日，佛山市国土资源局核发顺府国用（2006）第1002584号《国有土地使用权证》，土地使用权人为佛山市顺德区容桂小王布房产发展公司。2006年7月28日，佛山市顺德区容桂小王布房产发展公司转制为佛山市顺德区小王布房地产有限公司。2006年11月28日，佛山市国土资源局核发顺府国用（2006）第1002584号《国有土地使用权证》，土地使用权人为佛山市顺德区小王布房地产有限公司。2007年7月23日，佛山市顺德区小王布房地产有限公司更名为广东东逸湾物业发展有限公司。2007年11月8日，原佛山市国土资源局核发佛府（顺）国用（2007）第1002584号《国有土地使用权证》，载明“土地使用权人为广东东逸湾物业发展有限公司，座落于容桂东逸湾逸景路以西，地号为106120-005，图号为106-120，地类（用途）为城镇混合住宅用地，使用权类型为出让，终止日期为2076年3月5日，使用权面积为5797.83平方米”。2017年2月，原告成立。2019年4月9日，原告通过其所在小黄圃居委会召开的有关第三人在小区正门内东侧地块上建高层商品楼沟通会，知道了佛府（顺）国用（2007）第1002584号《国有土地使用权证》。原告认为佛山市国土局核发该《国有土地使用权证》的行为侵犯其合法权益，于2019年4月28日向被告申请行政复议，请求撤销该证。2019年7月29日，被告作出粤自然行复〔2019〕272号《行政复议决定书》，认为本案系原告对小区规划调整而引起的纠纷，实际影响原告的是涉案地块调整规划用途与实际建设后对业主相邻权的影响，涉案土地证的变更登记及使用权人变更本身并不会影响原告的实体权利，原告不是涉案土地证的使用权人，与涉案土地证不存在法律上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项规定的受理条件，决定驳回原告的行政复议申请，并于同日以邮寄方式向原告送达。原告不服，诉至本院。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织，有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据，且属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系，是行政复议申请受理条件之一。可见，认为行政行为影响其权益、申请行政复议并提起行政诉讼的当事人，应当与被诉行政行为具有法律上的利害关系。本案中，原告申请复议的行政行为是佛山市自然资源局（原佛山市国土资源局）于2007年11月8日向第三人核发佛府（顺）国用（2007）第1002584号《国有土地使用权证》的行政行为。原告并非该行政行为的相对人。原告作为业主委员会成立于2017年，而涉案颁证行为的时间是2007年11月8日，佛山市自然资源局在向第三人颁证之时，不可能也无须考虑到当时尚不存在的原告及其成立前后东逸湾一至五期业主的有关权益，故原告与涉案颁证行为之间无利害关系。因此，原告既不具有针对涉案发证行为提出行政复议申请的主体资格，亦无针对被告作出驳回原告申请的行政复议决定提起行政诉讼的主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告佛山市顺德区容桂街道东逸湾一至五期第一届业主委员会的起诉。本案不收取案件受理费，已预交的50元待本裁定发生法律效力后，退还原告佛山市顺德区容桂街道东逸湾一至五期第一届业主委员会。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年六月二日法官助理  农倩倩书 记 员  罗子晴