辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终51号上诉人（一审被告）：朝阳市龙城区人民政府，住所地辽宁省朝阳市双塔区中山大街二段**。法定代表人：杨松涛，该政府区长。委托诉讼代理人：张世磊，朝阳市龙城区龙泉街道办事处工作人员。委托诉讼代理人：李树轩，辽宁森盛律师事务所律。被上诉人（一审原告）：张国海，男，1966年1月5日出生，汉族，住辽宁省朝阳市龙城区。委托诉讼代理人：刘磊，北京万典律师事务所律师。委托诉讼代理人：王玲，北京万典律师事务所律师。一审被告：朝阳市龙城区龙泉街道办事处，住所地辽宁省朝阳市朝阳开发区龙泉大街三段。法定代表人：王楠，该办事处主任。上诉人朝阳市龙城区人民政府（以下简称龙城区政府）因与被上诉人张国海、一审被告朝阳市龙城区龙泉街道办事处（以下简称龙泉街道）确认集体土地房屋征收补偿协议无效一案，不服辽宁省朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初71号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院在新冠疫情防护期间，对本案书面审理。张国海起诉称，请求确认张国海与二被告签订的《集体土地房屋征收货币补偿与产权调换协议》无效。事实和理由，一、案涉行政协议属于法院受理范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（一）项、第四十九条（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款（四）、（六）项规定，张国海对协议不服提起，符合法律规定。二、张国海从未在补偿协议上签字，龙泉街道移花接木制作案涉协议，该协议并非真实意思表示，违反自愿原则依法应确认无效。三、案涉协议违反法律的强制性规定，应依法确定补偿协议无效。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第六十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，该补偿协议属于无效协议。四、龙城区政府从未公布任何征收土地公告，程序严重违法。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《征收土地公告办法》第一条、第三条、第四条、第七条、第十四条规定，未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。龙城区政府辩称：在征地文件批复后，答辩人按法定程序组织征收，依法发布了预征地公告、组织听证、与被征地集体经济组织签订了征收土地协议书，制定并公告了《七道泉子南村集体土地上有证房屋征收补偿安置方案》。张国海在七道泉子南村城改B地块范围内，答辩人依法组织选择评估机构并对张国海的房屋进行了评估作价，对张国海的房屋附属物进行了核量作价，整个征收程序合法且已得到生效的判决确认。答辩人依据评估报告及核量作价结果与张国海充分协商，于2017年9月26日张国海与龙城区政府达成征收协议，并在《集体土地房屋征收货币补偿与产权调换协议》上签字，同时在选房号存根上签字领取了选房单。综上，答辩人征收补偿程序合法，双方签订的《集体土地房屋征收货币补偿与产权调换协议》是真实意思表示，合法有效。张国海诉讼请求无事实和法律依据，应驳回张国海的诉讼请求。龙泉街道辩称，张国海所有的房屋在七道泉子南村城改B地块征收范围，此项目征收主体为龙城区政府，我单位为征收实施单位。在洽谈过程中，张国海本人亲自在协议书，征收选房顺序号上签字画押，所有程序均为合法。一审法院经审理查明,2014年3月10日朝阳经济技术开发区管委会依法发布《朝阳经济技术开发区预征收土地公告》并张贴公示，建设用地项目为：朝阳××技术开发区2014年第四批次用地。2014年3月11日朝阳市国土资源局开发区分局组织龙泉街道七道泉子南村村民委员会及被征地户进行征地听证。2015年2月10日辽宁省人民政府作出辽政地(2015)379号《辽宁省人民政府关于朝阳开发区2014年度第4批次建设用地的批复》，同意将朝阳开发区七道泉子南村集体宅基地5.4573公顷征为国有，作为朝阳市实施市级规划建设用地使用。2015年3月9日龙城区政府发布《朝阳市龙城区人民政府征收土地方案公告》并张贴公示(第三批次用地)。2015年3月12日朝阳市国土资源局龙城分局发布《朝阳市国土资源局龙城分局征地补偿安置方案公告》并张贴公示(第四批次用地)，并与七道泉子南村村民委员会签订一份征(收)用土地协议书(第四批次用地)，支付了征地补偿款。龙城区政府发布《七道泉子南村集体土地上有证房屋征收补偿安置方案》，该方案上没有落款时间。2018年1月11日龙泉街道发布《关于协商确定评估机构的公告》，并发给村民的推荐票标注选C地段评估机构票，最终确定为朝阳宏宜达房地产土地资产评估有限责任公司（以下简称宏宜达公司)。宏宜达公司的房地产估价机构资质证书有效期限至2018年1月19日止，其估价师李学龙资格证书的有效期至2017年11月19日。2017年9月22日宏宜达公司作出朝宏宜达房评字(2017)城改第B115号《张国海房屋征收补偿估价报告》。2017年9月26日，征收人龙城区政府、征收实施人龙泉街道与被征收人张国海签订《集体土地房屋征收货币补偿与产权调换协议》，张国海提供该协议上没有落款时间，龙城区政府提供该协议上有落款时间2017年9月26日。同日，张国海领取选房顺序单，内容为：七道泉子南村棚改B地段房屋征收选房顺序号，张国海签名，时间9月26日。庭审后，龙城区政府又提供了一套证据，用以证明张国海动迁房屋在朝阳××技术开发区2014年第三批次用地，2017年9月8日龙城区政府依法发布了B地段房屋征收补偿安置方案，同日依法组织选择了评估机构。李学龙资格证书的有效期已续至2020年12月24日。一审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，龙城区政府有负责本行政区域的房屋征收与补偿的法定职权。本案争议焦点是：补偿协议的效力问题。双方当事人庭前已交换了证据，庭审中对交换的证据进行了质证，根据事实证据和质辩意见，可知龙城区政府提供的证据中有第三批次和第四批批次用地，七泉子南村棚改B地段和C地段的材料混合使用的事实。庭审中张国海提出了《关于协商确定评估机构的公告》时间晚于《张国海房屋征收补偿估价报告》时间问题，提出了宏宜达公司的房地产估价机构资质证书和估价师李学龙资格证书的有效期即将过期和已过期的问题，提出了相关征收事项是否公示问题等。庭审后，龙城区政府提供的证据材料，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题》规定，不应作为证据使用，且其材料中公告备选的三家评估机构与推荐票中的评估机构存在不一致之处。以上证据证明龙城区政府在推选评估机构程序中存有严重瑕疵，并且二被告向一审法院提供的证据材料不完整。综上，因在征收过程评估机构的选定存在严重瑕疵，签订协议所依据的评估报告可能对当事人权利造成影响，其与张国海所签订的协议应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第七十九条(三)的规定，判决：一、撤销2017年9月26日龙城区政府、龙泉街道与张国海签订《集体土地房屋征收货币补偿与产权调换协议》；二、责令龙城区政府在法定期限内对征收张国海的房屋重新作出补救措施。案件受理费50元由龙城区政府负担。龙城区政府不服一审判决，向本院提出上诉称，原判认定龙城区政府在推选评估机构程序中存在严重瑕疵，进而撤销双方签订的协议属认定事实不清。首先，上诉人在征地文件批复后，按法定程序组织征收，依法发布了预征地公告、组织听证、与被征地集体经济组织签订了征收土地协议书，制定并公告了《七首泉子南村集体土地上有证房屋征收补偿安置方案》，被上诉人张国海在七道泉子南村城改B地块范围内，上诉人依法组织选择了评估机构并对被上诉人房屋进行了评估作价，对被上诉人的房屋附属物进行了核量作价。整个征收程序合法且已得到生效的判决书确认。上诉人依据评估及核量作价结果与被上诉人充分协商，2017年9月26日，双方达成征收协议，并在《集体土地房屋征收货币补偿与产权调换协议》上签字，同时，被上诉人在选房号存根上签字领取了选房单。整个程序并无瑕疵。其次，因为原审时被上诉人张国海的案件和其同村村民徐凤迁的案件是同时证据交换和合并审理的，造成上诉人的这两个案件证据材料有混同的情况，上诉人代理人发现后及时向法庭申明并按审判长要求重新整理，因此，并不能因此举证瑕疵否认本案的客观事实。再次，评估机构及评估师均具有相应的资质，并不能因为年检手续未及时提供而否定其资质的合法性。综上，上诉人在举证程序中虽有小瑕疵，但并未影响对本案客观事实的认定，并未影响被上诉人的实体权利义务，双方签订的协议是双方真实的意思表示，原审草率撤销显属不当。请求撤销一审判决，发回重审或改判。由被上诉人承担全部诉讼费。张国海答辩称，1.龙城区政府有负责本行政区域的房屋征收与补偿的法定职权。2.龙城区政府在征收与补偿过程中评估机构的选定存在严重瑕疵，签订协议所依据的评估报告会对张国海权力造成影响，故龙城区政府与张国海所签订的协议应予撤销。本院认为，张国海的诉讼请求是确认其与龙城区政府签订的《集体土地房屋征收货币补偿与产权调换协议》无效。人民法院可以依据《行政诉讼法》第七十五条之规定或者民事法律规范中关于合同效力的规定审查协议的效力，并依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条之规定办理。原审判决适用《行政诉讼法》第七十条之规定作出判决适用法律错误。本案在一审过程中，一审法院将案外人徐某的同类诉讼案件与本案一并开庭审理，龙城区政府误将案外人徐某的材料作为张国海的案件材料提交法庭。张国海的用地为第三批次B地段，案外人徐某的用地为第四批次C地段，龙城区政府对二人使用土地的征收手续材料存在较大区别。庭审中，龙城区政府向法庭作出了材料提交错误的说明，法庭要求龙城区政府庭后提交关于张国海的案件材料。一审法院有必要对案件事实予以查明。龙城区政府在庭后提交了张国海的案件材料，但一审法院在判决书中认为该材料不符合法律规定而不作为证据使用。一审法院对龙城区政府后提交的关于张国海的案件材料未予质证，却在判决的论述中作为龙城区政府行政行为违法的证据加以使用。一审法院的上述做法不符合诉讼程序方面的要求。综上，一审判决认定基本事实不清，适用法律错误，诉讼程序错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）（四）项之规定，裁定如下：一、撤销辽宁省朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初71号行政判决；二、发回辽宁省朝阳市中级人民法院重审。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年六月二十八日法官助理浦欣书记员鞠林