广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1316号上诉人（原审被告）：广州市南沙区东涌镇人民政府。住所地：广州市南沙区********。法定代表人：姚镇海，镇长。委托代理人：梁东文，广东广信君达律师事务所律师。委托代理人：连晓鹏，北京大成（广州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市南沙区人民政府。住所地：广州市南沙区******。法定代表人：董可，区长。委托代理人：詹赣兰，广州市南沙区司法局工作人员。被上诉人（原审原告）：钟锡洪，男，1987年8月6日出生，汉族，住广州市南沙区**********，公民身份号码：440************872。上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府（以下简称东涌镇政府）、广州市南沙区人民政府（以下简称南沙区政府）因与被上诉人钟锡洪违法建设行政处理决定及行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4259号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年5月11日，东涌镇政府执法人员对位于广州市南沙区****************房屋（以下涉案房屋）进行检查，发现涉案房屋为一座三层框架结构的建筑物，占地面积110平方米，建筑面积330平方米。由于钟锡洪未能出示报建审批材料，东涌镇政府于当天现场拍照并向钟锡洪发出了《询问通知书》，要求钟锡洪到执法机关接受询问调查及听取处理意见。后经调查，东涌镇政府认定涉案房屋属于东涌镇沙公堡村村庄规划范围内，所占土地性质为集体土地，没有土地证，由钟锡洪于2007年至2011年间没有经城市规划行政主管部门的批准出资兴建，已投入使用等。东涌镇政府遂于2019年5月15日向钟锡洪发出穗南东告字〔2019〕100058号《告知书》，告知钟锡洪上述行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，拟依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，作出责令限期自行拆除的行政处理。2019年5月17日，东涌镇政府作出穗南东违建处字〔2019〕100078号《违法建设行政处理决定书》（以下简称被诉违建处理决定），认定钟锡洪未取得城乡规划行政主管部门的批准文件，在广州市南沙区****************兴建一座三层框架结构建筑物。钟锡洪上述行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，决定对钟锡洪作出限期自行拆除该违法建筑物的行政处理决定，履行方式和期限为接到决定书之日起3日内，逾期不自行拆除的，将依法强制拆除。钟锡洪对上述被诉违建处理决定不服，于2019年5月20日向南沙区政府申请行政复议。南沙区政府于同月22日受理后于24日向东涌镇政府发出答复通知书等。2019年7月12日，南沙区政府经审查作出穗南府复决〔2019〕57号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），决定维持东涌镇政府作出的被诉违建处理决定。该复议决定书另查明：东涌镇于2012年12月1日经区域管理调整，由番禺区整体划入南沙区管辖等。钟锡洪仍不服，诉至原审法院。另查明：2011年12月20日，原广州市番禺区东涌镇人民政府向钟锡洪发出编号为7140026号《村民建房信息牌》，注明地址为东涌镇沙公堡村下八学街82-5号边；屋主姓名为钟锡洪，占地面积为100平方米；建筑面积为320平方米；核准层数为3层（梯间20平方米）等。2019年5月16日，东涌镇规划建设办出具的《情况说明》，注明：东涌镇沙公堡村下八学街82-8号地址现状为房屋，……该房屋曾于2011年12月办理《村民建房信息牌》（编号7140026）。钟锡洪上述涉案建筑位于庆盛枢纽区块开发建设项目征收范围内。原审法院认为：《广州市违法建设查处条例》第四条第一款、第二款规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”东涌镇政府对辖区范围内的违法建设具有查处的行政职能。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”从上述规定可看出，对于未取得建设工程规划许可证的城镇违建，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，应限期改正；无法采取改正措施消除影响的，方可限期拆除或没收。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……（六）明显不当的。”据此，人民法院审理行政案件，不仅要求对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。即人民法院既要履行对行政裁量的审查职责，不能怠于履行，也要秉持谦抑态度行使自己的审查权力，给予行政裁量必要的尊重。比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的的实现与相对人权益的保护。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量行为应充分考虑手段与后果的关系，如果行政裁量行为未充分考虑行政后果以及该后果背后的利益，则不符合比例原则的要求。《广州市违法建设查处条例》第二条规定：“本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；……违法建筑物、构筑物违反城乡规划的事实持续存在的，属于违法建设的继续状态。本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。”第十八条规定：“有下列情形之一的，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：（一）未取得建设工程规划许可证，且违反控制性详细规划的强制内容、规划条件或者城乡规划技术标准建设的建筑物、构筑物或者超过合理误差的建筑部分；（二）已取得建设工程规划许可证，但不按照建设工程规划许可证许可的内容进行建设，超过合理误差的建筑部分；（三）未经批准进行临时建设，或者临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的；（四）已批准进行临时建设，但不按照经审定的建设工程设计方案施工，违反规划条件或者城乡规划技术标准，超过合理误差的建筑部分；（五）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证进行建设，违反村庄规划强制性内容、城乡规划技术标准，超过合理误差的建筑部分；（六）其他依照国家有关规定应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。前款所称合理误差的标准由市人民政府另行制定。”法律并非是条文中所罗列的惩处性规定，其最终目的是为了维护人民的权益，保障社会的正常运行。本案中，钟锡洪所建涉案房屋虽确未取得建设工程规划许可证，且现地址与钟锡洪取得的《村民建房信息牌》所注明地址不一致，占地面积及总建筑面积也分别超出10平方米，但东涌镇规划建设办出具的《情况说明》注明两者实际为同一标的。鉴于涉案房屋已取得《村民建房信息牌》及纳入征收范围，而且是钟锡洪自住的唯一住宅，在东涌镇政府不能证实钟锡洪涉案房屋明显超过合理误差，即明显超过《村民建房信息牌》所注明的农村宅基地范围及层数进行建设的情况下，执法机关应当充分考虑其作出的行政行为是否会对违法建设人的居住安全及正常生活产生过度侵害，即应在充分衡量规划影响、社会危害性与安居要求的前提下，采取适当的处理方式。居住权利是公民的一项重要权利，行政行为也应以人为本方能体现其正当性，东涌镇政府提供的证据不足以证实涉案房屋属于严重影响城市规划且无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，而且其作出限期拆除的被诉违建处理决定未充分考虑钟锡洪居住安全利益，对钟锡洪的权益造成过度损害，在未妥善处理钟锡洪居住需求的情况下必将使钟锡洪居无定所，不符合比例原则的要求。由于被诉违建处理决定查明事实不清，处理明显不当，故应予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”由于东涌镇政府作出的被诉违建处理决定明显不当，故南沙区政府作出的复议决定维持该处理的决定不当，也应一并予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，原审法院判决：一、撤销被告广州市南沙区东涌镇人民政府于2019年5月17日作出的穗南东违建处字〔2019〕100078号《违法建设行政处理决定书》。二、撤销被告广州市南沙区人民政府于2019年7月12日作出的穗南府复决〔2019〕57号《行政复议决定书》。上诉人东涌镇政府、南沙区政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定的事实不清、适用法律不准确。原审判决认定涉案房屋为钟锡洪的唯一住宅存在错误。钟锡洪的身份证住址以及户口本住址均为广州市南沙区**********，钟锡洪是该户口的户主。同时，根据钟锡洪诉东涌镇政府（2019）粤7101行初5430号案显示，钟锡洪在东涌镇沙公堡村下八学街82-11号处拥有另外一处房屋。由此可见，钟锡洪在沙公堡村内至少拥有三处的房产。一审开庭期间，法庭曾让钟锡洪补充提交“一户一宅”或“唯一住宅”的村委会证明，但上诉人与南沙区人民政府均未对该证明发表过质证意见。原审判决也认定涉案房屋没有办理建设工程规划许可证以及乡村建设规划许可证，并且房屋的占地面积以及实际面积均超出规定的面积。在上述前提下，原审判决以行政机关作出行政行为影响钟锡洪的居住安全以及对钟锡洪的正常生活造成过度侵害为由，撤销被诉违建处理决定及被诉行政复议决定，认定事实不清，适用法律不准确。二、涉案房屋的面积已超过法定的面积，必须对其采取拆除措施。涉案房屋是一座三层框架结构建筑物，位于广州市南沙区****************，涉案房屋由钟锡洪兴建。根据广州市南沙区东涌镇人民政府规划建设办公室的《情况说明》显示，涉案房屋占地面积110平方米，建筑面积为330平方米，已超过《广州市城乡规划技术规定》第五十三条的规定。根据《广州市违法建设查处条例》第十八条第（五）项的规定，涉案房屋没有取得《乡村建设规划许可证》且违反城乡规划技术标准，因此属无法采取改正措施消除对规划影响的房屋，原审法院适用法律错误。综上，上诉请求：1.撤销原审判决；2.本案二审的诉讼费用由钟锡洪承担。被上诉人钟锡洪二审期间未提交答辩意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。另查明，2018年7月12日，广州市南沙区东涌镇土地征收与补偿工作办公室作出《关于庆盛枢纽项目房屋征收交地奖励金期限的通知》载明：“因庆盛枢纽区块开发建设项目起步区1.8平方公里项目需要，广州南沙开发区土地开发中心委托东涌镇人民政府具体开展征收补偿工作……”因涉案房屋位于上述用地范围内，东涌镇政府于2018年7月至2018年8月就涉案房屋征收补偿安置问题与钟锡洪进行多次沟通，因钟锡洪对补偿安置标准有异议，双方未签订房屋征收补偿安置协议。本院认为，根据已查明的事实，因庆盛枢纽区块开发建设项目起步区1.8平方公里项目需要，2018年7月至2018年8月，东涌镇政府作为具体负责征收补偿工作部门已与钟锡洪多次沟通涉案房屋的征收补偿安置签约工作。东涌镇政府明确知晓涉案房屋的上述情况，应当遵循政府相关征收拆迁补偿规定来处理涉案房屋的拆迁补偿问题，却在涉案地块的征收补偿工作已开展10个多月后，以涉案房屋涉嫌违法建设为由进行立案查处，并作出被诉违建处理决定，属于重复处理。因此，原审判决撤销东涌镇政府作出的被诉违建处理决定及南沙区政府作出的被诉行政复议决定，并无不当，本院予以支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人东涌镇政府、南沙区政府的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共50元，由上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府、广州市南沙区人民政府共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年六月三十日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛