河南省内乡县人民法院行 政 判 决 书(2020）豫1325行初9号原告内乡县尚多购超市。住所地内乡县湍东镇五里堡村中石化南侧。信用代码92411325MA40NWK04B。负责人岳珂，女，汉族，1976年6月3日出生，住内乡县。委托代理人杨少克，男，汉族，1978年5月8日出生，住内乡县。被告内乡县市场监督管理局。法定代表人蔡如谱，局长。法定地址内乡县范蠡大街南34号出庭应诉人周颖雷，男，汉族，该局党组成员。信用代码11411325MB1768126X。委托代理人冯浩，男，汉族，该局法制股长（特别授权）。委托代理人张泽红，女，汉族，河南大法律师事务所律师。原告内乡县尚多购超市诉被告内乡县市场监督管理局不服其作出内市监罚字【2020】4号行政处罚决定一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年05月07日受理后依法组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭进行了审理，原告内乡县尚多购超市负责人岳珂及委托代理人杨少克和被告内乡县市场监督管理局出庭应诉人周颖雷、委托代理人冯浩、张泽红均到庭参加了诉讼，现本案已审理终结。二〇二〇年三月二十五日，内乡县市场监督管理局作出内市监罚字【2020】4号行政处罚决定书，查明内乡县尚多购超市2019年11月18日销售的11斤韭菜，经初检腐霉利含量超标，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第二项，故根据第一百二十四条第一款第一项、第一百二十六条第一款第三项和《行政处罚法》第五条、第二十七条第一款之规定作出处罚：“1、处以30000元罚款；2、没收违法所得14.19元（两项合计30014.19元）；3、责令其建立并执行食品进货查验记录制度。”同时，该决定书告知内乡县尚多购超市：如不服本决定，可以在接到本决定之日起六十日内向内乡县人民政府或南阳市市场监督管理局申请复议，也可在六个月内向内乡县人民法院提起行政诉讼。该决定书于2020年3月31日直接送达内乡县尚多购超市。2020年05月07日，内乡县尚多购超市向本院提起行政诉讼。原告内乡县尚多购超市诉称，被告内乡县市场监督管理局作出的内市监罚字【2020】4号行政处罚决定书，一是委托鉴定主体与行政处罚主体并非同一主体。对涉案物品的鉴定是由南阳市市场监督管理局委托进行，而进行行政处罚的是内乡县市场监督管理局；二、原告积极配合各项检查工作，并及时下架涉案物品。在调查过程中，原告积极配合，如实说明来源，及时下架，未造成严重后果。三、涉案物品小，处罚过重。涉案物品只有14.19元，而处罚金额3万元，明显过重。请求本院依法撤销内市监罚字【2020】4号行政处罚决定书第一项，并变更处罚为3000元。被告内乡县市场监督管理局依法递交了答辩状，并在庭审中辩称：根据《食品安全抽样检验管理办法》第二十七、二十九、五十二条之规定，前期核查及后期处罚由县局完成符合法律法规之规定；根据《食品安全抽样检验管理办法》第四十条之规定，原告内乡县尚多购超市作为食品经营者应当积极配合，如实说明涉案物品来源，但其没有履行进货查验记录行为，且已销售完毕，说明其无形中存在主观故意，放任危害发生；原告虽然提供了购进韭菜的相关凭据，供货者也承认票据是他的，但拒绝承认票据上面的销售日期和供货者的签名及联系电话是其本人，也拒绝承认该批次韭菜是他销售的；关于涉案物品小、处罚过重的问题，在食品安全乱象丛生的年代，必须用重刑，原告违反了《食品安全法》第三十四条第二款，依照第一百二十四条的规定，应给予不低于5万元的处罚，但考虑原告经济能力及后续经营，依据《行政处罚法》的规定，给予3万元处罚。故，被告作出的处罚决定符合法定形式和程序，请求本院依法驳回原告的诉讼请求。为实现被告的诉讼请求，被告内乡县市场监督管理局向本院递交了下列证据：1、立案审批表1份；2、处罚决定书及送达回证各1份；3、行政处罚听证告知书及送达回证各1份；4、检验报告及检验结论告知书1份；5、2019年11月18日和2019年12月6日的现场检查各一份；6、2019年12月6日和12月17日及2020年1月21日询问笔录各一份；7、当事人提供的证据材料3份；8、执法人员的说明一份；9、当事人提供的申请和整改报告各一份；10、限期提供材料通知书1份；11、行政处罚决定履行催告书1份；12、当事人提供的营业执照、食品经营许可证及身份证明等复印件各一份；13、抽取样品的照片两张；14、检验机构的营业执照及资格认定证书各一份；15、抽样单及抽样检验告知书各一份；16、执法人员的执法证各一份。上述证据经庭审质证，本院认为，被告内乡县市场监督管理局提供的证据取得程序和收集方法合法，且向本院提交的时间符合行政诉讼法的有关规定，庭审中，原告也无实质性异议，可以作为本案定案证据和依据。根据上述有效证据，结合庭审中原、被告一致性陈述，本院可以认定以下事实：原告内乡县尚多购超市于2017年3月21日在内乡县工商行政管理局依法注册，系个体工商户，负责人岳珂，经营范围：食品、百货、日杂、蔬菜、水果。；2017年6月9日经内乡县食品药品监督和工商行政管理局许可经营：预包装食品销售、散装食品销售。2019年11月18日，河南中标检测服务有限公司根据《南阳市市场监督管理局关于印发南阳市2019年食品安全抽检计划通知》，对内乡县尚多购超市销售的“粉条、韭菜、羊肉、牛肉、黄豆芽、绿豆芽”等进行了随机抽样，于2019年12月4日出具NO:NCP19411300463541316《检验报告》，单项判定抽检韭菜腐霉利残留量超标（实测值0.71mg/kg，残留限量0.2mg/kg）为不合格产品。2019年12月5日，被告内乡县市场监督管理局接到《检验报告》后于次日向原告负责人岳珂送达该《检验报告》及《国家食品安全抽样检验结果通知书》，并制作了《现场笔录》、《询问笔录》，岳珂对《检验报告》没有异议，同时确认2019年11月18日早从内乡县南关菜市场购进韭菜11斤，进价1元/斤，销售价1.29元/斤，当日销售完毕，总销售额14.19元。根据被告内乡县市场监督管理局内市监2019【限提】02-04号《限期提供材料通知书》，2019年12月17日，岳珂在《询问笔录》中陈述：该批韭菜是2019年11月18日早到内乡县南关菜市场内一个叫李凤芝的批发商处采购的，多次向供货者索要名称、地址、联系方式，但供货人不给提供。岳珂同时提供一张写有名称、数量、单价、签名日期的白纸，该张白纸上有“312”字样，岳珂述称:“312是我的车牌号的后三位，我在采购蔬菜时，为了方便装车和提货方便，卖家只认车牌号，不认人，所以我提供的进货票据上面的312是指我内乡尚多购超市。”随后，内乡县市场监督管理局到内乡县南关菜市场对李凤芝进行了调查，李凤芝只承认岳珂提供的菜单是她卖出去的菜但上面的日期和签名不是她写的。岳珂辩称：“这是我自己写上去的（日期和名字），为了便于记账。”2019年12月7日，岳珂作了《关于内乡县尚多购超市销售不合格韭菜的排查整改报告》，重新对员工进行了食品安全法培训，保证以后严格按食品安全法要求开展经营；2020年3月6日，内乡县尚多购超市负责人岳珂向内乡县市场监督管理局递交了《申请》，认识了错误，吸取了教训，受到了教育，坚定决心，坚决改正。同时请求内乡县市场监督管理局考虑原告经营规模小、地理位置偏、竞争大、利润低，给予从轻处罚。2020年3月17日，内乡县市场监督管理局作出内市监罚听告字【2020】2号行政处罚听证告知书，告知内乡县尚多购超市拟作出“1、处以30000元罚款；2、没收违法所得14.19元（两项合计30014.19元）；3、责令其建立并执行食品进货查验记录制度。”的处罚，三日内享有陈述申辩和申请听证权利；2020年3月31日，内乡县市场监督管理局作出内市监罚字【2020】4号行政处罚决定书，认定原告2019年11月18日销售11斤韭菜的行为构成了销售不符合安全标准食品和未建立食品进货查验记录制度的一般违法行为，并根据《食品安全法》第一百二十四条第一款第一项、第一百二十六条第一款第三项和《行政处罚法》第五条、第二十七条第一款之规定，决定:1、处以30000元罚款；2、没收违法所得14.19元（两项合计30014.19元）；3、责令其建立并执行食品进货查验记录制度。该处罚决定书于同日送达原告内乡县尚多购超市，2020年5月7日，原告向本院提起行政诉讼。本院认为，“民以食为天，食以安为先”，食品安全是“民心工程”，关系到人民群众身体健康和生命安全，也关系到经济发展和社会稳定，因此，依法打击食品领域的违法行为，给予违法者必要惩罚，是保障食品安全的重要手段。根据《食品安全法》第一百二十三条之规定，内乡县市场监督管理局作为县级食品安全监督管理部门，有权对县域内食品领域行政违法行为依法作出行政处罚。内乡县尚多购超市2019年11月18日销售的韭菜经抽样检测，单项判定腐霉利含量为不合格，有《检验报告》及《询问笔录》为证，属事实清楚，证据充分；内乡县市场监督管理局查知食品违法行为后立案调查，在依法经陈述申辩、听证告知后，作出处罚，属程序合法；内乡县市场监督管理局根据《食品安全法》第一百二十四条第一款第一项“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：(一)生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂；……”和《行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：……（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”之规定作出30000元罚款处罚，符合上述规定；关于罚款数额原告认为畸重，处罚显失公正，本院认为，对食品违法行为处以罚款，除了应适用《食品安全法》的规定，还应遵循《行政处罚法》的规定，当单纯适用《食品安全法》的相关规定将导致行政处罚明显不当时，行政机关应当根据《行政处罚法》确定的原则进行裁量。《行政处罚法》第四条第二款规定了过罚相当原则，即设定和实施行政处罚必须以事实为根据，与违法行为事实、性质、情节以及社会危害程度相当；《行政处罚法》第五条规定了处罚与教育相结合原则，即实施行政处罚、纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法；《行政处罚法》第二十七条“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚:（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”和《食品安全法》第一百三十六条：“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品；造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。”规定了从轻或减轻和免于处罚的情形。根据法律规定，“从轻处罚”是在最低限以上适用较低限的处罚，“减轻处罚”是指在最底限以下处罚，“免于处罚”是指对违法行为者不予处罚。本案中，内乡县市场监督管理局适用了减轻处罚，将罚款数额裁量确定为《食品安全法》规定的最底限以下，即30000元。人民法院作为司法机关，对行政机关的自由裁量一般予以认可，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款“行政处罚明显不当的，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”之规定，本案30000元罚款是否明显不当，应结合《食品安全法》所保护的利益及禁止的行为和案件的具体情形予以综合认定。《食品安全法》是一部保证食品安全、保障公众身体健康和生命安全的法律。《食品安全法》禁止生产经营农药残留超标的食品、食品相关产品，原告内乡县尚多购超市经营销售的韭菜中腐霉利残留量超标，长期食用会对人体健康产生一定影响，违反了法律的禁止性规定，且食品安全国家施行最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，故，对原告内乡县尚多购超市的违法行为依法应当予以惩戒，同时惩戒也应过罚相当，因为行政处罚兼具处罚与教育双重功能，适度处罚有利于教育被处罚人改正违法行为，增强依法生产经营的自觉性，也有利于树立行政执法的公信力。所以确定处罚数额应当全面考量案涉违法行为的具体情况、违法情节及违法后果。本案中，首先，内乡县尚多购超市当日进购销售韭菜11斤，销售额14.19元，该违法行为所指向的标的较小，且韭菜非日常必备量大食品，扩散销售范围较窄，社会关注和影响面较小，客观上对食品安全市场扰乱程度较轻，且没有造成实际不良后果；其次，韭菜中含有腐霉利超标，一般不可能通过人眼视角能够判定，内乡县尚多购超市在进购该批韭菜时不可能存在主观故意，虽然行政处罚不以行为人存在主观过错为前提条件，但考量违法行为人主观恶性或状态是处罚裁量所不可缺的因素；再次，市场监督管理部门开展正常的监督抽检，在《检验报告》完成前，要求先行推定抽检食品为不合格，待检验确认合格后再行销售，对于韭菜类易腐易烂不易保鲜的食用农产品，尤为不当，也不符合《食品安全抽样检验管理办法》第四十条“食品生产经营者收到监督抽检不合格检验结论后，应当立即采取封存不合格食品，暂停生产、经营不合格食品，通知相关生产经营者和消费者，召回已上市销售的不合格食品等风险控制措施，排查不合格原因并进行整改，及时向住所地市场监督管理部门报告处理情况，积极配合市场监督管理部门的调查处理，不得拒绝、逃避。”之规定，因此，内乡县市场监督管理局认为原告抽检当日没有及时下架韭菜并继续销售涉案物品存在从重处罚情节属认识错误；第四，根据《食品安全法》第六十五条“食用农产品销售者应当建立食用农产品进货查验记录制度，如实记录食用农产品的名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于六个月。”之规定，原告内乡县尚多购超市负责人岳珂供述了其从内乡县南关菜市场批发商李凤芝处采购韭菜的事实，并提供一张印有岳珂车牌号后三位“312”字样的白纸为证，结合南关菜市场交易习惯和实际经营状况，应当确认原告内乡县尚多购超市在如实记录食用农产品的名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址等方面，尽到了初级注意义务，但不符合法律规定和食品安全要求，因此，被告内乡县市场监督管理局认为原告内乡县尚多购超市同时违反《食品安全法》第六十五条，根据《食品安全法》第一百二十六条第一款第三项规定，以数行为违法依法实行并罚从重的认识不当；同时，被告内乡县市场监督管理局主张“原告没有履行进货查验记录行为且已销售完毕…说明原告无形中存在有主观故意，放任危害发生。”没有证据、依据，原告内乡县尚多购超市认为符合《食品安全法》第一百三十六条规定条件，应免于处罚的抗辩亦缺乏事实根据和法律依据；第五，根据《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》的规定，韭菜中允许一定量的腐霉利含量，腐霉利是一种低毒内吸型杀菌剂，主要用于蔬菜病害防治，蔬菜中少量的腐霉利农药残留不会引起人体中毒，只有长期食用农药残留超标的食品，才会对人体健康产生一定影响。因此，原告内乡县尚多购超市违法销售11斤腐霉利超标的韭菜，不可能引发重大食品安全事故或造成重大损失；第六，原告内乡县尚多购超市负责人岳珂已经通过《整改报告》、《申请》等形式，主动承认了错误，改正了违法行为，确立了正确的食品安全意识，使遵守《食品安全法》成为自觉。综合考量以上因素，可以认定内乡县尚多购超市案涉违法行为情节较为轻微，社会危害性较小，虽然被告已在《食品安全法》规定的处罚低限依法减轻了处罚，对其处以30000元罚款，但在处罚数额的裁量上仍显过重，综合考虑公共利益和个人利益的平衡，尤其是国家处于新冠肺炎后防治时期，社会经济在“减税降费”政策指引下正全面复苏，更应考虑民营经济体，包括个体工商户对于处罚过重的观念和可接受的程度，但如果处罚过轻则对依法进行食品安全监督，和依法打击危害食品安全行为不利。故，根据上述情况，本院认为将罚款数额变更为10000元可以达到教育与处罚相结合的处罚目的，并能够实现《行政处罚法》规定的过罚相当原则，同时，有利于保护民营个体经济发展，促进社会经济复苏，营造良好的营商法治环境。综上，为了有效监督行政机关依法行政，让人民群众切实感受到公平与正义，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款之规定，判决如下：变更被告内乡县市场监督管理局作出的内市监罚字【2020】4号行政处罚决定书中第1项“处以30000元罚款”为“处以10000元罚款”。诉讼费50元，由被告内乡县市场监督管理局负担。如不服本判决，可自本判决送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审 判 长  程振华审 判 员  冯云虎人民陪审员  王洪占二〇二〇年六月五日书 记 员  王 玉