淮安市清江浦区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0812行初585号 原告朱秀明，男，汉族，1972年9月5日出生，住盱眙县。 委托代理人黄霖，江苏法嘉德律师事务所律师。 被告盱眙县综合行政执法局，住所地盱眙县盱城街道淮河东路**。 法定代表人黄银林，职务局长。 出庭负责人张滢滢，该局副局长。 委托代理人韦刚，江苏衡胜律师事务所律师。 原告朱秀明诉被告盱眙县综合行政执法局（以下简称“盱眙行政执法局”）撤销行政处罚一案，于2019年12月18日向本院提起诉讼。本院于12月30日立案受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭审理了本案。原告朱秀明的委托代理人黄霖，被告盱眙行政执法局的出庭负责人张滢滢、委托代理人韦刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 盱眙行政执法局于2019年6月18日作出盱综执罚字[2019]第6002号行政处罚决定书，认定朱秀明户于1999年，在盱眙县××城镇××号，未取得《建设工程规划许可证》，在主房二楼加建砖瓦结构房屋，面积为41.61平方米的行为，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定。根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条之规定，对朱秀明处以限期拆除上述违法建设的行政处罚。 原告朱秀明诉称：原告系盱眙县××城镇××号房屋的所有权人。1998年，原告因二楼房屋夏季室内温度过高，不适宜居住，故加盖一层，用做隔热保温和闲置物品堆放。2019年6月18日，被告作出盱综执罚字[2019]第6002号行政处罚决定书，原告认为该处罚决定不合法：一、案涉房屋建于2006年航拍之前，且建在原有房屋之上，虽未取得建设工程规划许可证，但未严重影响城市规划；二、原告的搭建行为与2017年规划无关联性；三、该处罚决定书作出拆除决定的裁量明显不当，损害了原告的权益；四、被告作出该行政处罚决定是因原告未与拆迁主管部门就盱眙县××城镇××号房屋房屋签订《拆迁补偿安置协议》。综上，原告认为案涉处罚决定书侵害了原告的合法权益，请求人民法院撤销被告于2019年6月18日作出的盱综执罚字[2019]第6002号行政处罚决定书。 原告为支持其诉讼主张，向本院提交以下证据：1、朱秀明的房产证；2、土地使用权证明；3、盱眙县自然资源和规划局的公示材料。 被告盱眙行政执法局辩称：一、被告具有违法建设行政处罚法定职责。被告在盱眙县范围内享有相对集中行政处罚权，可以实施城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。二、案涉房屋系违法建设，被告对原告作出的案涉处罚决定书，认定事实清楚，证据充分。经调查，原告户在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，于1999年在主房二楼加建41.61平方米砖瓦结构房屋的行为，违反了《中华人民共和国城市规划法》的规定。被告接盱眙县房屋征收办公室移送，于2019年5月15日立案调查，6月18日作出案涉处罚决定书。三、被告对原告进行行政处罚，适用法律正确。涉案违法建筑于1999年建成，因此对原告户进行行政处罚适用当时的《城市规划法》，符合法律规定。 综上，被告作出的盱综执罚字[2019]第6002号行政处罚决定书，认定事实清楚、证据确实充分、程序合法，适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告盱眙行政执法局于法定举证期限内向本院提交以下事实证据和法律依据： 一、事实证据 第一组：1、苏府法函[2008]82号《省政府办公室关于盱眙县开展相对集中行政处罚权工作的复函》；2、淮政函[2008]18号《市政府关于盱眙县开展相对集中行政处罚权工作的复函》；3、盱政办发[2019]28号《县政府关于印发的通知》，以上证据证明被告具有违法建设行为行政处罚的法定职责。 第二组：1、盱眙县综合行政执法局案件受理登记表（盱综执受案字[2019]第6002号）；2、案件立案审批表（盱综执立字[2019]第6002号）；3、现场检查笔录；4、现场检查记录；5、调查询问笔录；6、城北社区工作人员证明；7、现场照片和笔录现场照片；8、2010年航拍图;9、案件调查终结报告；10、案件处理审批表（盱综执案审字[2019]第6002号）；11、行政处罚告知书（盱综执告字[2019]第6002号）；12、行政处罚告知书送达回证；13、行政处罚告知书现场送达照片；14、行政处罚决定书（盱综执罚字[2019]第6002号）；15、行政处罚决定书送达回证；16、城北社区工作人员证明；17、行政处罚决定书现场送达照片；18、补正通知（盱综执补字[2019]002号）19、补正通知送达回证；20、城北社区工作人员证明；21、补正通知现场拒签照片，以上证据证明，被告在查处原告违法行为时，程序合法，适用法律正确。 二、法律依据 1、《中华人民共和国城市规划法》（1989）；2、《中华人民共和国城乡规划法》（2019修正）。 经庭审质证，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：原告朱秀明是盱眙县盱城镇人。2019年5月15日，接盱眙县房屋征收管理部门交办，盱眙行政执法局组织工作人员对盱眙县××城镇××号朱秀明户的房屋情况进行现场调查，查明朱秀明于1999年，在盱眙县××城镇××号，在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在主房二楼加建砖瓦结构房屋，面积为41.61平方米。 2019年6月3日，盱眙行政执法局作出盱综执告字[2019]第6002号行政处罚告知书，对原告户于1999年，在盱眙县××城镇××号，未取得《建设工程规划许可证》，在主房二楼加建砖瓦结构房屋，面积为41.61平方米的行为，拟处以限期拆除，并告知其有权进行陈述、申辩或要求举行听证。原告未在规定期限内陈述、申辩及申请听证，被告遂于6月18日，作出盱综执罚字[2019]第6002号行政处罚决定书。原告收到该处罚决定后不服，诉至本院。 另查明，根据江苏省人民政府法制办《关于盱眙县开展相对集中行政处罚权工作的复函》、淮安市人民政府《市政府关于盱眙县开展相对集中行政处罚权工作的复函》、盱眙县人民政府办公室《关于印发盱眙县城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》等文件的规定，盱眙行政执法局作为盱眙县城市管理相对集中行政处罚权的实施机关，具有独立的行政执法主体资格，有权对辖区内未经城市规划行政主管部门审批的建筑物、构筑物或其他设施作出查处的法定职责。 再查明，在本案审理过程中，盱眙行政执法局经审查，发现其作出的盱综执罚字[2019]第6002号行政处罚决定书、盱综执强执字[2019]第6002号行政强制执行决定书存在行政处罚不当的问题，于2020年6月9日作出盱综执撤字[2020]第01号撤销行政处罚决定通知书、盱综执撤字[2020]第02号撤销行政强制执行决定通知书，并于6月12日送达至原告朱秀明。 本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。本案中，盱眙行政执法局作为经上级有关部门批准成立的行使相对集中行政处罚权的专门机关，具有对辖区内的违法建设进行调查、处理的法定职权。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。该法第六十九条、第七十条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的。可见，行政诉讼主要针对被诉行政行为的合法性，即证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序进行全面审查，同时也要审查被诉行政行为是否明显不当。行政机关实施行政管理应当符合立法目的和原则，采取的措施应当必要、适当，可以采用多种措施实现行政目的的，应当选择最大程度有利于保护公民、法人或者其他组织权益的措施，即应当符合行政法的比例原则和正当性原则。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，因盱眙县城北棚户区改造项目需要，盱眙县政府对该项目规划范围内的东官路和后街的房屋实施征收。原告户的房屋位于征收范围内，故涉案部分没有建设工程许可证的房屋应按照征收条例的规定，作为“未经登记的建筑”处理，即由市、县级人民政府组织有关部门依法对该部分房屋进行调查、认定和处理。同时，涉案房屋系原告家庭的居住用房，建设于二十几年前，并不是抢搭抢建为争取更多的征拆补偿款，而是为了保障自身居住的需要。目前，涉案地块被纳入征收范围内，被告盱眙行政执法局在未经相关部门对涉案房屋是否为违建作出认定的情况下，直接作出案涉《行政处罚决定书》，要求原告限期拆除，这既不符合征收补偿条例的规定，也不具有必要性和适当性。显而易见的是，通过实施征地补偿程序，同样能消除涉案房屋对规划实施的影响，并且可以确保原告依法获得相应的征地拆迁补偿安置，明显更有利于保护原告的合法权益。 综上，被告盱眙行政执法局将已经纳入征收范围的未经登记的建筑，直接认定为严重影响城市规划的违法建设，作出责令限期拆除的处罚决定，违反了行政法的比例原则，损害了原告的合法权益，明显不当，应予撤销。鉴于在本案诉讼过程中，被告盱眙行政执法局自行撤销了被诉行政处罚决定书并已送达给原告，而原告仍坚持起诉，故应当对被告盱眙行政执法局于2019年6月18日作出盱综执罚字[2019]第6002号行政处罚决定书的行政行为确认违法。 综上，经审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第三款之规定，判决如下： 确认被告盱眙县综合行政执法局作出的盱综执罚字[2019]第6002号行政处罚决定书违法。 本案案件受理费50元，由被告盱眙县综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款人：江苏省淮安市中级人民法院，开户行：中国银行股份有限公司淮安清江浦支行，帐号：62×××19） （此页无正文） 审 判 长  蒋同一 审 判 员  邹晓琴 人民陪审员  沈斌和 二〇二〇年六月二十一日 书 记 员  丁诗秋 附：相关法律依据 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第二十四条市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。 市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 《最高人民法院关于适用的解释》 第八十一条…… 被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。 ……