河南省郑州高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0191行初19号原告：鹿邑县翰正房地产开发有限公司，住所地河南省鹿邑县仙台路中段。法定代表人：李宏杰，董事长。委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。委托诉讼代理人：李宏玮，系该公司的工作人员。被告：鹿邑县自然资源局，住所地河南省鹿邑县商砺路北侧。负责人：冯文君，局长。委托诉讼代理人：荣飞，系该单位工作人员。被告：河南省自然资源厅，住所地河南省郑州市金水东路**。负责人：刘金山，党组书记、副厅长。委托诉讼代理人：宋清坤，系该单位工作人员。委托诉讼代理人：张梦梦，河南大正律师事务所律师。原告鹿邑县翰正房地产开发有限公司诉被告鹿邑县自然资源局、河南省自然资源厅行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告鹿邑县翰正房地产开发有限公司的委托代理人宋国涛、李宏玮，被告鹿邑县自然资源局的委托诉讼代理人荣飞，被告河南省自然资源厅的委托诉讼代理人宋清坤、张梦梦均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告鹿邑县翰正房地产开发有限公司诉称，1、鹿邑县自然资源局作出的《处罚决定》认定的主要事实不清、证据不足。首先，原告依法取得的项目用地包含涉案2748平方米地块并经土地部门先后确认，不存在违法占用的事实。2009年原告与原鹿邑县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，取得翰正小区项目用地，2010年1月14日，原告取得鹿国用(2010)第016号《国有土地使用权证》，出让合同和土地使用权证载明的土地使用权面积为49689平方米，且附有鹿邑县自然资源局绘制的勘测界定图。原告建设翰正中央花园所取得的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》中许可的用地面积也均为49689平方米，故原告的建设项目用地四至明确，包含涉案地块，且经合法取得，并不存在违法占地及转让的基本事实。其次，涉案建设项目系在未取得建设用地权属、用地规划许可、建设工程规划许可以及建筑工程施工许可基础上开工建设的，后续才取得土地权属证并补办的土地规划和建设许可手续，补办的土地权属证据和规划许可等是根据原告项目建设实际状况作出的，因此，不存在权属面积超过实际用地面积的可能。即使存在，也系被告鹿邑县自然资源局的错误勘测界定所导致，原告并不知情，更无故意。2、原告销售房屋符合法定条件，不构成非法转让土地行为。鹿邑县自然资源局认定原告的行为构成违法转让土地、是对原告房地产销售行为的错误定性；即使实际占地超过权属面积，也系国土部门的错误勘测界定所致，原告不存在过错，更无违法占地及转让的主观故意。《处罚决定》对原告的行为定性错误，适用法律错误。本案被告于2019年9月30日作出《处罚决定》，直至10月10日才送达给原告，明显超过法定期限，程序违法。根据《行政处罚法》第二十九条之规定，除法律有特别规定外，给予违法行为行政处罚的时效为两年。即使被告认定原告转让房地产的行为构成违法，而原告依据2010年4月6日取得的两份商品房预售许可进行房地产销售时，原告应当向被告登记备案销售合同，即被告在原告销售房产时就应当发现涉案违法行为，其于2019年才对原告的行为给予行政处罚，明显超过了法定的行政处罚时效。综上，鹿邑县自然资源局所作《处罚决定》认定主要事实不清、证据不足，适用法律错误，违反法定程序且超过处罚时效，依法应予撤销，被告河南省自然资源厅作出维持的《复议决定》，也明显违法。为维护合法权益，原告特诉至法院，请求：1、依法判决撤销被告河南省自然资源厅2020年1月13日作出的豫自然资复[2019]79号行政复议决定书；2、撤销被告鹿邑县自然资源局2019年9月30日作出的鹿国土资执罚[2019]008号行政处罚决定书；3、本案诉讼费等费用由被告承担。原告为支持其诉讼请求，向本院提交的证据材料有：第一组证据：证据1、豫自然资复[2019]79号《行政复议决定书》；证据2、鹿国土资执罚[2019]008号《行政处罚决定书》；第二组证据：证据3、《国有土地使用权出让合同》；证据4、鹿邑县建设委员会总规批复意见；证据5、《国有土地使用权证》；证据6、《建设用地规划许可证》；证据7、《建设工程规划许可证》；第三组证据：证据8、《鹿邑县翰正中央花园（暂定）投资建设项目协议书》及补充内容等；证据9、项目奠基仪式照片两张；证据10、2010年3月26日《建设工程施工许可证》；证据11、2010年6月10日《建设工程施工许可证》；证据12、《督查情况通报》；证据13、豫鹿邑J201205-005《竣工验收备案表》；证据14、豫鹿邑J201205-011《竣工验收备案表》；第四组证据：证据15、《商品房预售许可证》；证据16、《商品房预售许可证》。被告鹿邑县自然资源局辩称，一、被诉行政行为认定事实清楚，证据确实充分。我局于2019年8月份在接到上级交办原告公司非法转让土地情况后，及时进行了实地调查，经查：该宗地位于鹿邑县翰正小区西侧，面积2748平方米（折合4.122亩），用于开发建设并转让给20多户业主。原告公司在未经依法批准建设的情况下，将该宗地土地上所开发建设的建筑物转让，土地也随之转让给业主。由于原告公司和业主拒不提供买卖房屋及土地转让合同，转让金额无法直接确定，导致土地非法获利不可精准计算。经鹿邑县鸣鹿不动产评估中心评估该宗地综合地价为每平方米1320元（每亩88万元），根据评估地价及公司占地面积计算土地非法获利为362.74万元。二、被诉行政行为程序合法、适用法律正确。我局在作出被诉行政行为时严格按照《中华人民共和国行政处罚法》及《国土资源行政处罚办法》规定的法定程序作出的。三、原告的诉讼请求、事实与理由不能成立。1、原告所称合法取得使用权的49689平方米土地不包括本案所涉2748平方米。在原告持有的国有建设用地使用权出让合同和土地使用权证（鹿国用（2010）第016号）中，其勘测定界图明确标示着该宗地的各个界址点和面积等内容，不存在勘测定界错误。本案所涉土地是在其合法取得的土地西侧另行占用的，并没有取得合法的用地手续，其涉案土地上的房屋也没有取得商品房预售许可。2、我局作出行政处罚并未超过法定处罚时效。原告从2013年5月份开始占用涉案土地进行建设并将房屋和土地陆续转让给业主，该行为陆陆续续一直在销售过程中，并且其至今也没有取得合法的用地手续和商品房销售许可，其违法行为处于连续和继续状态。根据《行政处罚法》第二十九条的规定，本案作出行政处罚的行为在法定处罚时效内。综上所述，被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告鹿邑县自然资源局在举证期限内向本案提交证据材料有：第一组证据：违法线索登记表；第二组证据：《责令停止违法行为通知书》及送达照片；第三组证据：关于原告公司涉嫌违法占地的核查报告、原告公司违法占地情况的报告；第四组证据：抄告单；第五组证据：立案呈批表；第六组证据：接受调查通知书及送达回证；第七组证据：执法证复印件、营业执照、身份证复印件；第八组证据：现场勘测笔录、勘测定界图、违法现场照片、关于翰正中央花园小区无法办理房产证的上访信、关于调整河南省征地区片综合地价标准的通知、土地估价报告、鹿邑县征地区片综合地价标准表、土地利用总体规划图（局部）、规划认定书、土地利用现状图（局部）、、地类认定书第九组证据：国土资源违法案件调查报告、违法案件审理记录、处理决定审批表；第十组证据：行政处罚事先告知书、听证告知书及送达回证；第十一组证据：听证申请书及听证会相关材料；第十二组证据：土地违法案件行政处罚决定书及送达回证；第十三组证据：涉案犯罪案件移送书；第十四组证据：《行政复议决定书》。被告河南省自然资源厅辩称，一、我厅所作行政复议决定的程序合法。我厅在收到原告提交的行政复议申请书后于2019年10月18日受理，并于2019年10月21日作出《复议答复通知书》通知鹿邑县自然资源局进行答复。鹿邑县自然资源局于2019年10月29日向我厅提交证据材料和答复书。因案情复杂，我厅于2019年12月16日作出延期审理通知并告知了原告。后我厅于2020年1月13日作出豫自然资复[2019]79号《行政复议决定书》并向原告送达。二、我厅作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确。经审理查明，2009年12月10日，原告通过出让方式取得位于鹿邑县紫气大道东段北侧的国有土地使用权用于住宅项目建设，宗地总面积49689平方米。2019年8月，鹿邑县自然资源局接到原告公司非法转让土地线索后进行立案调查，经查:2013年5月，原告在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用位于鹿邑县翰正小区西侧，面积2748平方米(4.122亩)土地用于翰正小区开发建设并陆续对外销售。2019年9月30日，鹿邑县自然资源局依法作出《行政处罚决定书》(鹿国土资执罚〔2019〕008号)并于2019年10月10日送达原告公司。鹿邑县自然资源局作出的处罚决定合法、适当。我厅依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定维持了其作出的处罚决定并无不当。综上，我厅作出的《复议决定书》认定事实清楚、适用法律、法规正确，程序合法，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告河南省自然资源厅在举证期限内向本院提交证据有：1、行政复议申请书和收文处理单；2、行政复议答复通知书；3、被申请人答复书和证据材料；4、《行政复议决定书》和邮寄单。经庭审质证，本院对各方提交的证据材料作如下分析与认定，原告对被告鹿邑县自然资源局提交的第一、五、第七组证据中原告公司的营业执照、第八组证据中地类认定书的真实性、关联性、合法性均无异议，对第一组证据的证明目的有异议，对第四、六、第八组证据中的规划认定书、第九、十、十一组、十二、十四组证据的真实性、关联性均无异议，但对该规划认定书的证明目的有异议，对第九组证据中案件调查报告、第十、十四组证据的合法性均有异议，对第十一组证据的证明目的有异议，对第八组证据中现场勘测笔录、违法现场照片、土地估价报告的真实性均无异议，但对勘测笔录的合法性有异议，对违法现场照片的证明目的有异议，对土地估价报告的关联性有异议，对第七组证据中执法人员的工作证、第八组证据中上访信、片区地价报表、土地规划局部图的真实性有异议，对上访信的关联性有异议，对第十三证据的真实性、关联性有异议；原告对被告河南省自然资源厅提交的证据的真实性、关联性均无异议，对证明目的有异议。被告鹿邑县自然资源局对原告提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对第二、四组证据真实性无异议，对第三组证据中证据8的真实性、合法性有异议，对第三组其余证据的真实性无异议，对第二、三、四组证据的证明目的均有异议；对被告河南省自然资源厅提交的证据的真实性、关联性、合法性均无异议。被告河南省自然资源厅对原告提交的证据与被告鹿邑县自然资源局的质证意见一致；对鹿邑县自然资源局提交的证据真实性、关联性、合法性均无异议。经审查，原、被告各方提交的《行政处罚决定书》《行政复议决定书》系行政文书，且内容重复，本院不再组织质证；原、被告各方提交的其他证据均可以证明案件的基本事实，本院均予以采信。根据上述有效证据及当事人的当庭陈述，本院确认以下事实：2019年8月26日，鹿邑县自然资源局对原告公司违法占地一案进行立案，同日，该局向原告公司送达《接受调查通知书》，并于当日制作现场勘测笔录、勘测定界图。2019年8月30日，鹿邑县自然资源局对此案作出《调查报告》；2019年8月30日，该局组织相关人员对此案进行集体讨论并制作笔录，并于当日作出《违法案件处理决定呈批表》；同日，该局制作《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》各一份；2019年9月10日，该局向原告公司送达上述文书。2019年9月11日，原告向被告鹿邑县自然资源局提交行政处罚听证申请书，申请听证；2019年9月12日，鹿邑县自然资源局作出《行政处罚听证通知书》并送达原告，2019年9月24日9时，鹿邑县自然资源局举行听证，并制作听证笔录一份。2019年9月30日，鹿邑县自然资源局以原告公司未经依法批准占用国有土地2748平方米建设小区并转让给业主的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定为由，对原告公司作出鹿国土资执罚[2019]008号《行政处罚决定书》，处罚内容为：1、没收违法所得3627400元；2、处以非法所得50%的罚款，计罚款1813700元。2019年10月10日，该局将上述行政处罚决定书送达给原告公司。后原告对被告鹿邑县自然资源局作出的行政处罚决定书不服，向被告河南省自然资源厅申请行政复议；河南省自然资源厅于2019年10月18日依法受理，2019年12月16日，该厅作出《行政复议延期审理通知书》，以案件情况复杂为由决定延期至2020年1月14日之前作出，并将上述通知书邮寄送达给原告公司及鹿邑县自然资源局。2020年1月13日，被告河南省自然资源厅作出豫自然资复[2019]79号《行政复议决定书》，以鹿邑县自然资源局所作[2019]008号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法为由对该《行政处罚决定书》予以维持。2020年1月15日，原告收到该复议决定书，2020年2月20日，原告诉至本院。另查明，2010年2月，原告鹿邑县翰正房地产开发有限公司动工开发建设住宅小区，项目名称为鹿邑县翰正中央花园一期；其中，涉案的翰正中央花园所占用位于鹿邑县仙台路中段的一幅土地，面积为49689平方米，该幅土地原告公司于2009年12月10日通过出让方式取得了土地使用权，土地使用权证号为鹿国用（2010）第016号；翰正中央花园小区所占用位于鹿邑县仙台路南侧、辅仁大道西侧的另一幅土地，面积为2748平方米，该幅土地原告公司并未取得土地使用权。涉案的翰正中央花园小区于2010年年底竣工，并已交付使用。又查明，2018年5月29日，鹿邑县党委书记梁建松在接待群众信访活动中，接到翰正中央花园小区业主许志华等7人的信访举报，信访内容为翰正小区业主自2009年购买原告公司开发建设的翰正中央花园小区内商品房（22#24#26#28#楼）后一直无法办理房产证。2019年8月，鹿邑县自然资源局接到鹿邑县人民政府交办的关于原告公司违法占地的线索，2019年8月21日，该局作出《违法线索登记表》；同日，该局作出《责令改正违法行为通知书》并向原告公司送达；2019年8月22日，该局作出《关于翰正房地产有限公司违法占地情况的报告》，并向鹿邑县人民政府进行书面报告。本院认为，根据《国土资源行政处罚办法》第五、六条的规定，被告鹿邑县自然资源局对本院原告公司的违法行为具有处理并实施行政处罚的法定职权。关于本案的行政处罚时效的问题。《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，原告公司在2010年就已经在涉案土地上建设小区并进行出售，其非法占用土地的行为处于连续状态，且至今未能取得土地批准手续，违法行为并未终了，被告鹿邑县自然资源局对原告进行处罚并未超过上述法律规定的行政处罚时效。对原告公司主张行政处罚超过法定处罚时效的说法，本院不予采纳。但本案原告在2010年就已经在涉案土地上建设小区并进行出售，被告鹿邑县自然资源局作为当地政府的土地主管部门，对此情况一直毫不知情，直至2018年5月涉案小区业主信访时才收到原告公司的违法线索，开始启动调查程序并对原告公司非法占地的行为进行行政处罚，该行政处罚明显滞后。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”本案中，原告公司在涉案土地上开发建设的鹿邑翰正中央花园一期的商品房，其占有的土地共涉及两块土地，其中一块是位于鹿邑县仙台路中段（面积为49689平方米），该块土地原告已通过出让方式依法取得土地使用权，原告公司在该块土地上开发建设房屋属于合法用地；另一块土地位于鹿邑县仙台路南侧、辅仁大道西侧(面积为2748平方米)，该块土地原告至今尚未取得国有土地使用权，但却在该块土地上开发建设住宅小区；引起本案行政处罚的就是原告对此块土地的开发行为。经庭审查明，原告在未取得涉案土地使用权的情况下，也未向当地土地主管部门申请办理相关审批手续，因此，原告公司的占地行为系超过批准数量占用土地，属批少占多，已构成违法。被告鹿邑县自然资源局对原告公司的上述违法行为进行立案调查并作出行政处罚，并无不当。但被告鹿邑县自然资源局在对原告公司进行行政处罚时，却将原告公司的违法占地行为认定为非法转让土地的行为，而结合本案案情，原告公司并不存在非法转让土地的行为，故被告鹿邑县自然资源局作出的行政处罚事实认定不清。对原告公司称其已经取得上述2748平方米土地用地手续，属于合法占地、且即使是存在实际面积超过规划许可面积也系被告鹿邑县自然资源局勘测错误所致的说法，于法无据，本院不予采信。关于本案的法律适用问题。因原告公司非法占地2748平方米的违法行为客观存在，被告鹿邑县自然资源局在作出处罚时，应当参照原告公司违法占地的具体面积为处罚依据，并不是以评估得出的违法所得的收入为依据进行处罚；因此，被告鹿邑县自然资源局所作的行政处罚适用法律错误，处罚依据不当。关于本案的送达程序。《河南省实施办法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门作出的行政处罚决定，应予七日内直接送达违法当事人；直接送达却有困难的，可以留置送达或者邮寄送达。”本案中，被告鹿邑县自然资源局于2019年9月30日作出处罚决定，原告公司至2019年10月10日收到该处罚决定书，期间，2019年我国国庆假期为7天，因行政机关正常放假，故该7天假期不应计算在送达期间内。因此，被告鹿邑县自然资源局的送达程序并不违反上述法律规定。对原告公司辩称被告鹿邑县自然资源局送达程序违法的说法，与庭审查明的事实不符，本院不予采信。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”本案中，被告鹿邑县自然资源局对原告公司作出的行政处罚在认定事实、适用法律方面均存在明显不当的情况，复议决定依法应予撤销；而被告河南省自然资源厅作为复议机关，在复议程序中却未查明上述情况，仍作出维持的复议结果，明显不符合《行政复议法》第二十八条第一款第一项规定的情形，因此，该复议决定认定事实不清，适用法律错误。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二、六项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告鹿邑县自然资源局于2019年9月30日对原告鹿邑县翰正房地产开发有限公司作出的鹿国土资执罚[2019]008号《行政处罚决定书》；二、撤销被告河南省自然资源厅于2020年1月13日对原告鹿邑县翰正房地产开发有限公司作出的豫自然资复[2019]79号《行政复议决定书》；三、责令被告鹿邑县自然资源局于本判决生效后六十日内对鹿邑县翰正房地产开发有限公司的违法行为重新作出行政处罚。案件受理费50元，由被告鹿邑县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长  李 华人民陪审员  单书喜人民陪审员  张 洁二〇二〇年六月二十八日书 记 员  张露平