陕西省韩城市人民法院行政判决书(2020)陕0581行初8号原告：韩城市亨达置业有限责任公司。统一社会信用代码：XXXXXXXXXXXXXX9224。住所地：陕西省韩城市新城区XX路世纪家园门面房。法定代表人：张整民，系该公司董事长。委托代理人：刘坚强，男，汉族，生于1957年8月18日，住韩城市，身份证号码：612XXXXXXXXXXXXXXX，系该公司常务总经理，特别授权。被告：韩城市综合行政执法局。统一社会信用代码：11610581305557803A。住所地：陕西省韩城市XX路与盘河路十字东北角。法定代表人：李西峰，系该局局长。出庭薛少红，负责人：，系该局副局长。委托代理人：薛少武，系该局法制科科长，特别授权。委托代理人：冯振南，陕西建宾律师事务所律师，一般授权。原告韩城市亨达置业有限责任公司诉被告韩城市综合行政执法局城建规划行政处罚一案，于2020年2月26日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2020年3月2日向被告韩城市综合行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭审理了本案。原告韩城市亨达置业有限责任公司的委托代理人刘坚强、被告韩城市综合行政执法局的出庭负责人薛少红及委托代理人薛少武、冯振南到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告韩城市综合行政执法局于2019年9月12日作出了韩综执（新）罚决字（2019）第007号《行政处罚决定书》，主要内容是：韩城市亨达置业有限责任公司状元府邸项目，未取得建设规划许可证进行建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定对韩城市亨达置业有限责任公司处以人民币壹佰柒拾陆万柒仟陆佰捌拾柒元叁角（1767687.3元）的罚款。原告韩城市亨达置业有限责任公司诉称，被告所作的行政处罚决定事实不清，程序违法，适用法律不当。理由如下：一、原告对被告的行政罚款职权范围和权限存在质疑。二、被告的行政处罚决定，不符合客观事实，适用法律依据不当。原告在听证会上，请求委托双方认可的第三方评估单位进行工程造价评估，此提议也得到了被告律师及被告邀请列席的听证代表的同意，但被告不予理睬，也不顾状元府邸工程是在建项目，至今尚未竣工的客观事实，把半成品视为成品，依据合法性有待法庭审查的《渭南市住房和城乡建设局关于建设工程报批造价测算标准的通知》确定罚款数额。三、状元府邸项目是2018年韩城市十大惠民工程之一，韩城市民都知道，在韩城经济飞速发展的2016年－2018年间，韩城所有项目都得到了政府支持，即可以先开工建设再办理手续。在韩城市政府及相关行政部门，当然包括被告在内的大力支持下，才有了状元府邸项目在手续不全的情况下先开工建设。现原告提起行政诉讼，请求：1、撤销被告作出的韩综执（新）罚决字（2019）第007号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。原告韩城市亨达置业有限责任公司向法庭提供了如下证据：1、《韩城市状元府邸工程施工合同》，以证明原告与建筑方签订的施工合同约定工程造价为每平米1233元，而被告却以每平米1860元为标准确定罚款基数，显然与事实不符，应该以第三方评估的工程造价为标准。2、韩城市人民政府于2018年3月21日发布的《韩城2018年首批重点项目开工》，以证明基础建设16个重点项目就包括《状元府邸》，当时政府默许大部分工程边施工边办手续，即使违规，但现在的后果不应当由我们来承担。3、2018年7月4日《韩城市建筑工地扬尘治理工作动态》，上面记载：“扬尘治理办工作人员检查韩城市亨达置业公司开发的状元府邸项目工地，一切正常，要求做好雨季防汛工作”，以证明当时项目违规开工施工，政府各部门都是认可的。被告韩城市综合行政执法局辩称，请求依法对韩综执（新）罚决字（2019）第007号《行政处罚决定书》予以维持。理由是：经现场勘察、调查、取证，查明原告开发的状元府邸项目在未办理建设工程规划许可证的情况下开工建设。我局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《渭南市住房和城乡建设局关于建设工程报批造价测算标准的通知》的规定，所作的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律法规准确。被告韩城市综合行政执法局向法庭提供了如下证据：第一组:1．《关于印发〈韩城市人民政府职能转变和机构改革方案〉的通知》；2．《关于印发〈韩城市综合行政执法体制改革试点工作实施意见〉的通知》；3．《关于印发〈韩城市综合行政执法局职能配置内设机构和人员编制规定〉的通知》。以上三份证据用以证明被告有执法主体资格。第二组:1．现场检查笔录；2．《渭南市住房和城乡建设局关于建设工程报批造价测算标准的通知》。以证明原告违法建筑物的面积及工程造价，被告以此为基础，计算出罚款基数。第三组：1．询问调查笔录；2．案件调查报告；3．听证笔录。以证明原告在未办理建设工程许可证的条件下违法建设。第四组：1．限期改正违法行为通知书；2．行政处罚告知书；3．行政处罚听证告知书；4．行政处罚决定书及送达回证。以证明被告的行政处罚程序上、实体上都是合法的。经庭审质证，对原告的证据，被告认为均与本案无关联性。对被告的第一组、第三组证据，原告不持异议。对被告的第二组证据，原告对现场调查笔录无异议，但对工程造价计算标准有异议，认为工程原发包价每平米为1233元，现工程系半成品，则工程造价应该以每平米600元为标准。对被告的第四组证据，原告对罚款的计算标准和基数均有异议。本院对上述证据作如下认定：对原告的三组证据，客观真实，与本案具有关联性，应予采信。对被告的第一组、第三组证据，因原告不持异议，且经法庭审查，能够证明其所要证明的目的，故对该两组证据的证明力予以确认。对被告的第二、四组证据，因原告持有异议，且经法庭审查，不能证明其分别所要证明的目的，故对该两组证据的证明力不予确认。经审理查明，2017年1月13日，被告韩城市综合行政执法局接领导交办,查处原告韩城市亨达置业有限责任公司未办理建设工程规划许可证，在韩城市XX城南区开发韩城市状元府邸项目之行为。被告于2019年5月20日前往现场进行调查、勘查，查明该项目正在建设的共4栋楼。4栋楼均设计为18层，其中1号楼已建设地下1层、地上13层。2号楼已建设地下1层、地上7层。3号楼已建地下一层。4号楼建了地下一层、地上10层，上述已建总面积为19007.39平方米。2019年5月20日，被告向原告送达了《限期改正违法行为通知书》，要求其立即停工，完善相关手续。2019年7月15日，被告向原告送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》。2019年8月30日被告组织听证会议，在听证会上，原告提出状元府邸项目虽未办理建设工程规划许可证，但该工程是在政府引导、允许下建设的，不属于违规建设。同时原告对被告的工程造价测算标准提出异议，并建议由第三方机构对已建工程造价进行评估，然后以评估结果作为罚款基数进行处罚。当会听证人员亦对被告所计算的工程造价提出质疑，提出应该根据工程实际现状，委托第三方机构评估工程造价。但被告未采纳上述提议，仍根据《渭南市住房和城乡建设局关于建设工程报批造价测算标准的通知》规定的每平方米1860元工程造价测算标准，计算原告已建建筑的工程造价。2019年9月12日,被告作出韩综执（新）罚决字（2019）第007号《行政处罚决定书》，按照建设工程造价5％计算罚款数额，决定对原告韩城市亨达置业有限责任公司处以人民币1767687.3元的罚款。原告不服，提起行政诉讼，请求判如所请。另查，状元府邸工程是韩城市重点项目，系民生项目，属于韩城市XX城XX庙XX村XX组的安置房。该项目于2009年首次开工，后因各种原因分别于2014年、2016年再次开工。目前该项目处于停工状态。再查，渭南市住房和城乡建设局发布的渭建发（2013）52号《关于建设工程报批造价测算标准的通知》，是住建部门在工程报批阶段计取相关建设审批费用时所适用的测算标准，在此阶段，工程尚无设计图纸，更未施工。本院认为，根据双方诉辩主张，本案有四个争议焦点：一、被告韩城市综合行政执法局有无行政执法主体资格。根据中共陕西省委办公厅作出的陕办字（2015）54号《关于印发的通知》、陕西省机构编制委员会作出的陕编发（2015）57号《关于印发的通知》、中共韩城市委办公室、韩城市人民政府办公室《关于印发的通知》等文件，被告韩城市综合行政执法局具有对韩城市行政区域内房地产开发企业未取得建设工程规划许可证进行建设行为的行政执法职权，因此，被告称其具有行政处罚的法定职权之辩解理由成立。原告对被告的执法主体资格提出异议，因没有事实根据和法律依据，故对原告的该项主张依法不予支持。二、被告对原告已建建筑工程造价的计算是否正确。按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，未取得建设工程规划许可证擅自进行建设的，可由行政主管部门对建设单位处建设工程造价百分之五至百分之十以下的罚款。本案中，状元府邸工程是在建项目，至今尚未竣工，在工程实施阶段既有设计施工图纸，也有工程实体，被告理应按照图纸和实体计算工程造价。但被告未参考工程建设实际现状、也未听取听证会原告及所有听证员提出的应委托第三方机构对工程造价进行评估的意见，迳行依据渭南市住房和城乡建设局作出的《关于建设工程报批造价测算标准的通知》确定的框剪结构每平方米1860元之标准，结合实际建筑面积计算出工程造价。而上述《关于建设工程报批造价测算标准的通知》是在工程报批阶段计取相关建设审批费用时适用的测算标准，因此被告对工程造价的计算错误。三、行政处罚程序是否合法。据被告称，其工作人员已于2017年1月13日接手领导交办的该违法建设案件，直至2019年9月12日被告才作出韩综执（新）罚决字（2019）第007号《行政处罚决定书》，办理该案用时长达两年八个月之久。虽然《中华人民共和国行政处罚法》对一般行政处罚办案期限没有作出具体规定，但根据行政法的高效便民原则，行政机关应当积极履行法定职责，禁止不合理迟延。被告处理该案的期间明显超出合理期限，故行政处罚程序违法。四、行政处罚决定是否公平、公正。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第一款规定：行政处罚遵循公正、公开的原则。首先，状元府邸这一民生项目得以开工，得到了韩城市政府的扶持和引导。被告在作出行政处罚决定时，未客观、全面、历史地考虑该项目在未办理建设工程规划许可证的情况下开工的历史背景和客观原因。其次，原告在未办理建设工程规划许可证的情况下历年来数次开工，更体现相关职能部门未能及时履行法定职责，依法监督原告进行建设。据此，被告不仅未尽可能地将对原告的不利影响控制在最小范围和限度内，而且将不利后果全部由原告来承担。如此执法则违背了行政处罚要客观、适度、符合公平、正义等行政法的合理性原则。 综上，被告韩城市综合行政执法局作出的行政处罚决定，认定违法事实的主要证据不足，程序违法，处罚结果明显不当，依法应予撤销。原告的起诉理由成立，对其诉讼请求依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第（六）项之规定，判决如下：撤销被告韩城市综合行政执法局于2019年9月12日作出的韩综执（新）罚决字（2019）第007号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告韩城市综合行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。 审  判  长  徐  涛审  判  员   薛  萍人民陪审员   王敏成二〇二〇年五月二十五日 书 记 员  晋一鸣202005818XXXXXXXXXXXXXX92241957818612XXXXXXXXXXXXXXX1161058130555780320202262020322020415201991220190071767687320182016201812019007211233186022018321201816320187420190072018512312123123412336002017113201952044181113217341019007392019520201971517676873201983020199122019007517676873200920142016201352201554201557186020171132019912201900720199122019007501