浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行初448号原告陈益光，男，1963年9月18日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人诸葛晓黎，女，1968年6月7日出生，住浙江省温州市瓯海区，系原告陈益光之妻。委托代理人蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。原告陈崇英，女，1943年3月6日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人蔡晓仪、辛成，北京京平律师事务所律师。被告温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路**。法定代表人曾瑞华，区长。出庭应诉负责人杨秀英，副区长。委托代理人李小鸥。委托代理人孙海芬，浙江嘉瑞成律师事务所律师。原告陈益光、陈崇英诉被告温州市瓯海区人民政府房屋行政征收一案，于2019年5月27日向本院提起诉讼。本院于2019年6月3日立案后依法组成合议庭，于同年9月11日第一次公开开庭审理了本案。原告陈益光、陈崇英的共同委托代理人蔡晓仪，原告陈益光的委托代理人诸葛晓黎，被告温州市瓯海区人民政府的委托代理人金毕成（第二次开庭时撤销委托）、李小鸥到庭参加诉讼。庭后，被告温州市瓯海区人民政府向本院补充提交相关证据。本院于2019年11月29日第二次公开开庭对本案进行了审理。原告陈益光、陈崇英的共同委托代理人蔡晓仪，原告陈益光的委托代理人诸葛晓黎，被告温州市瓯海区人民政府出庭应诉负责人杨秀英及委托代理人李小鸥、孙海芬到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限至2020年6月3日。在本案审理过程中，受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月20日恢复诉讼。本案现已审理终结。2018年12月12日，温州市瓯海区人民政府作出温瓯政发〔2018〕132号《关于对瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（以下简称被诉房屋征收决定），主要内容如下：“因瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程建设等公共利益需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》（温政令第1号）等有关规定，温州市瓯海区人民政府决定对瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程范围内国有土地上房屋实施征收，现将房屋征收有关事项作出如下决定：一、建设项目名称：瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程。二、征收范围：以瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程房屋征收红线范围为准。三、房屋征收部门及实施单位：温州市瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室为房屋征收部门，委托瓯海区潘桥街道办事处为房屋征收实施单位，由实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。四、房屋征收实施期限：自房屋征收决定公告之日起2个月内。五、房屋征收补偿依据：房屋征收补偿安置方式、安置原则、具体补偿安置标准及奖励补助按照《瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案》执行。六、房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。七、被征收人应当积极配合房屋征收工作，在规定的搬迁期限内，按照实施方案规定的标准，与征收实施单位签订征收补偿安置协议，腾空房屋，完成搬迁。八、本决定自2018年12月12日起实施。被征收人对本征收决定不服的，可自决定公告之日起60日内依法向温州市人民政府申请行政复议，也可自本决定公告之日起6个月内依法向温州市中级人民法院提起行政诉讼。”被诉房屋征收决定后附《瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案》。原告陈益光、陈崇英诉称：二原告各自在温州市瓯海区××街道××村拥有国有土地上房屋。被告温州市瓯海区人民政府作出被诉房屋征收决定，对原告上述房屋予以征收。原告认为，被告作出被诉房屋征收决定的程序和实体均违法，严重侵害了原告的合法权益。故请求撤销被诉房屋征收决定。原告陈益光、陈崇英向本院提供了以下证据：1.原告各自房屋土地权证。2.被诉房屋征收决定。被告温州市瓯海区人民政府辩称：被告严格依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定作出被诉房屋征收决定，证据充分、程序正当，并未侵害原告的合法权益。请求驳回原告的诉讼请求。被告温州市瓯海区人民政府在举证期限内提供的证据有：1.房屋征收实施单位的统一社会信用代码证书，房屋征收部门的事业单位法人证书，以证明房屋征收部门及实施单位主体资格。2.温州市瓯海区发展和改革局温瓯发改[2017]33号《关于温州市瓯海区潘桥、娄桥街道棚户区（城中村）改造项目一期可行性研究报告的批复》，3.温州市瓯海区发展和改革局温瓯发改函[2018]44号《关于瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程是否符合国民经济和社会发展规划的复函》、温州市瓯海区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要节选，4.瓯海区2018年重点工作计划汇总节选，5.温州市国土资源局瓯海分局温土资瓯函[2018]110号复函、温州市规划局瓯海分局温规瓯函[2018]211号复函，证据2-5以证明涉案建设工程项目符合国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展年度计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。6.温州市瓯海区人民政府温瓯政发[2018]108号《关于公布瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程房屋征收范围的通知》及网站公告、现场公示照片，以证明被告公布涉案房屋征收范围。7.温州市瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室温瓯征收[2018]213号《关于瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程房屋征收范围内房屋调查登记的通知》、温州市瓯海区人民政府潘桥街道办事处《瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程国有土地上房屋征收与补偿房屋调查情况公示》及调查登记公示表、未登记房屋调查公示表、现场公示照片，以证明房屋征收部门、实施单位已对涉案房屋征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。8.温州市瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室温瓯征收[2018]214号《关于要求确定〈瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案〉的请示》及所附的实施方案、温州市瓯海区人民政府办公室温瓯政办发[2018]151号《关于公布潘桥街道横塘村城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案论证结论的通知》，以证明被告组织有关部门对房屋征收补偿实施方案进行论证。9.温州市瓯海区人民政府温瓯政发[2018]110号《关于公开征求〈瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）〉意见的通知》及网站公告、现场公示照片，10.温州市瓯海区人民政府温瓯政发[2018]123号《关于公布瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）征求意见情况的通知》及网站公告、现场公示照片，证据9-10以证明被告公布涉案房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）并征求公众意见。11.温州市瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室温瓯征收[2018]231号《关于要求确定瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程房屋征收社会稳定风险评估的请示》及所附的社会稳定风险评估报告、温州市瓯海区人民政府温瓯政发[2018]122号《关于同意瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程房屋征收社会稳定风险评估报告的通知》，以证明被告组织有关部门对涉案房屋征收社会稳定风险进行了评估。12.温州市瓯海区财政局《关于房屋征收补偿资金的承诺》，以证明瓯海区财政部门出具资金保障承诺，承诺房屋征收补偿资金能够足额到位。13.温州市瓯海区人民政府潘桥街道办事处《情况说明》，以证明被告作出被诉房屋征收决定前，涉案房屋征收范围内90%以上被征收人已签订腾空协议。14.被诉房屋征收决定及附件，15.温州市瓯海区人民政府[2018]10号《关于对瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程范围内国有土地上房屋实施征收的公告》及网站公告、现场公示照片，证据14-15以证明被告作出被诉房屋征收决定并公告。被告温州市瓯海区人民政府提供的法律依据及规范性文件有《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》等。被告温州市瓯海区人民政府在第一次庭审后根据本院要求补充提交了以下证据：1.温州市瓯海区第八届人民代表大会第五次会议关于温州市瓯海区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议、温州市瓯海区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要文本节选，2.温州市瓯海区人民政府温瓯政发[2018]26号关于印发瓯海区2018年重点工作计划的通知、瓯海区2018年重点工作计划汇总节选，3.温州市规划局温市规[2007]162号关于批准《瓯海区潘桥镇区建设规划》的通知、瓯海区潘桥镇区建设规划（用地规划图）、温州市中心城区瓯海区土地利用总体规划局部图（2006-2020年，2015调整完善版），4.温州市瓯海区人民政府潘桥街道办事处瓯潘办[2017]56号关于要求审批《潘桥街道仙门村、横塘村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》的请示及所附的实施方案、瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程国有土地上房屋征收与补偿调查登记公示表及已经签约的协议书文本。经庭审质证，被告提交的证据4和补充提交的证据2，所涉的安置房工程并不在案涉征收地块，且被告也不能说明与被诉房屋征收决定的关联性，故该证据本院不予采纳。双方当事人提交其他的证据，本院对证据的真实性均予以确认，可以证明原告房屋权属状况及被告作出被诉房屋征收决定的过程等事实，本院对相关事实予以确认。至于上述证据能否证明被诉房屋征收决定的合法性等争议问题，在后评析。根据上述采信的证据及当事人的陈述，本院认定以下事实：2016年2月23日，温州市瓯海区第八届人民代表大会第五次会议通过决议，批准《温州市瓯海区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，全区城中村改造等保障性安居工程被列入瓯海区“十三五”规划重大建设项目，具体建设内容为“对全区的城中村逐步进行改造，重点抓好中心片、景新片、牛山片等8个片区内的25个行政村，对重大片区外的其他城中村按照成熟一个、实施一个的原则分批推进，改善群众居住条件”。2018年9月5日，温州市瓯海区发展和改革局出具复函，认为瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程包含在瓯海区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要中。2018年9月17日，温州市国土资源局瓯海分局出具复函，认为瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程经套合《温州市中心城区瓯海区部分土地利用总体规划（2006-2020年）》（2015调整完善版），位于允许建设区，符合土地利用总体规划。次日，温州市规划局瓯海分局出具复函，认为根据《瓯海区潘桥镇区建设规划》，瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程红线范围内主要规划功能为居住用地、商业用地及部分道路用地、绿地、河道。2018年10月10日，温州市瓯海区人民政府在其政府网站发布《关于公布瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程房屋征收范围的通知》并附房屋征收红线图，并于次日在横塘村务公开栏张贴公示，该房屋征收红线图包括集体土地。同月12日，温州市瓯海区人民政府潘桥街道办事处在横塘村务公开栏公示《瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程国有土地上房屋征收与补偿房屋调查情况公示》及附件。同月15日，温州市瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室向温州市瓯海区人民政府呈报《关于要求确定〈瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案〉的请示》并附实施方案。同月17日，温州市瓯海区人民政府作出《关于公布潘桥街道横塘村城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案论证结论的通知》，称：2018年10月15日组织区发改局、区财政局、区住建局、区征收办、区国土资源分局、区规划分局等单位对该实施方案进行了论证，一致认为该方案合理可行。同月18日，温州市瓯海区人民政府在其政府网站发布《关于公开征求〈瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案〉（征求意见稿）意见的通知》并附征求意见稿，于同月23日在横塘村务公开栏张贴公示。2018年11月26日，温州市瓯海区人民政府在其政府网站发布《关于公布瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）征求意见情况的通知》，称：征求意见期间未有被征收人提出书面意见和建议。该通知于12月3日在横塘村宣传栏张贴公示。2018年11月22日，温州市瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室向温州市瓯海区人民政府呈报《关于要求确定瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程房屋征收社会稳定风险评估的请示》并附评估报告。2018年11月27日，温州市瓯海区人民政府同意该风险评估报告，该项目的风险等级为低风险，评估意见为可以实施。2018年12月4日，温州市瓯海区财政局出具《关于房屋征收补偿资金的承诺》，称：温州市瓯海区××街道××村城中村改造工程房屋补偿资金由区财政予以落实。2018年12月12日，温州市瓯海区人民政府作出被诉房屋征收决定，并于同月14日在其政府网站发布［2018］10号《关于对瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程范围内国有土地上房屋实施征收的公告》，载明了房屋征收范围、征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，并附《瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程房屋征收与补偿实施方案》，征收补偿方案明确“安置地块在瓯海区潘桥镇区建设规划Ｂ-22-1地块、Ｂ-25-1地块、Ｃ-5地块”。原告陈益光、陈崇英各有房屋位于上述房屋征收决定确定的征收范围内，不服该房屋征收决定，提起本案诉讼。审理中，被告温州市瓯海区人民政府提交了一份温州市瓯海区人民政府潘桥街道办事处于2019年7月9日出具的情况说明，称瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程涉及国有土地上房屋77户，截至2018年12月8日，已签订腾空协议的有74户，签约率为96%，后补充提交了与74户签订的协议文本，签订日期均在本案被诉房屋征收决定作出之前，个人住宅户签订的协议文本中载明的安置用房地点与实施方案一致，且土地使用权证显示为国有性质。另，双方确认被诉房屋征收决定作出前涉案征收范围内的住宅只有原告房屋未被拆除。本院认为：双方当事人对原告有房屋被纳入被诉房屋征收决定确定的征收范围，且原告房屋未被拆除的事实并无争议，双方争议焦点在于被诉房屋征收决定是否合法，对此，本院具体评析如下：一、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。……”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条规定：“符合国务院房屋征收补偿条例规定的公共利益情形，确需征收房屋的，由建设活动组织实施单位向房屋征收部门提出拟征收房屋范围，说明符合公共利益的具体情形。发展和改革、国土资源、城乡规划主管部门应当向房屋征收部门提供建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件。因保障性安居工程建设、旧城区改建需要征收房屋的，发展和改革主管部门还应当提供建设活动符合国民经济和社会发展年度计划的证明文件。房屋征收部门经审查认为房屋征收符合法律、法规规定的，报设区的市、县（市、区）人民政府。设区的市、县（市、区）人民政府认为符合公共利益、确需征收房屋的，应当根据规划用地范围和房屋实际状况确定房屋征收范围，并予以公布。”第八条规定：“因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当组织征询被征收人的改建意愿；百分之九十以上被征收人同意改建的，方可进行旧城区改建。”上述规定既是启动国有房屋征收的前置条件，也是国有房屋征收的法定程序，设区的市、县（市、区）人民政府及其相关职能部门在征收决定作出前应当予以遵循。本案中，被告并未提交“建设活动组织实施单位向房屋征收部门提出拟征收房屋范围，说明符合公共利益的具体情形”的证据，其诉讼中明确系基于旧城区改建需要而实施征收，但又主张符合瓯海区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要中的“全区城中村改造等保障性安居工程”，且在案证据尚无法反映征收地块存在“危房集中、基础设施落后”等情况，故被告因旧城区改建需要而实施征收的证据不足。另一方面，被告作出被诉房屋征收决定并未附具房屋征收红线图，而之前公布的房屋征收红线范围包括集体土地，在此情况下，其提供的温州市国土资源局瓯海分局复函称瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程符合土地利用总体规划，缺乏事实根据，不能作为被告作出被诉房屋征收决定的有效依据。被告提供的瓯海区2018年重点工作计划中虽载有“潘桥街道横塘、仙门等4村城中村改造安置房工程”的内容，但不属于发展和改革主管部门提供的案涉建设活动符合国民经济和社会发展年度计划的证明文件，且被告明确本案征收并非就地安置，故该项工作计划与本案征收活动缺乏关联性。此外，被告亦未提交案涉建设活动符合城乡规划和专项规划等证明文件。鉴于被告并未确定国有土地上房屋的征收范围，且其举证期限内提交的调查登记公示表并不完整且土地使用权类型一栏存在空白的情况，仅凭征收决定之前与74户被征收人签订的协议，尚不足以认定被征收人即为被告主张的77户。在征收范围和被征收人不确定的情况下，即使本院认可案涉的建设活动确系旧城改建，也难以认定被征收人的改造意愿已经达到启动旧城改建的法定比例。同时，被告系因旧城区改建而启动征收，但并未提供建设项目立项批复文件，无法证明系基于旧城区改建等具体项目的“建设活动”而“确需征收房屋”。虽然温州市瓯海区发展和改革局确认瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程包含在《瓯海区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中的“全区城中村改造等保障性安居工程”，但该文件不能替代具体建设项目的立项批复，也不能替代发展和改革主管部门提供的建设活动符合国民经济和社会发展年度计划的证明文件。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十八条、二十九条、三十一条、三十四条等规定，地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。近期建设规划的规划期限为五年。本案中，被告补充提交的2007年《瓯海区潘桥镇区建设规划》，并不能证明因按计划组织实施该规划确需在2018年对案涉地块实施旧城改建而征收房屋。综上所述，被告提供的证据不能证明因旧城改建的需要而征收房屋，亦不足以证明被诉房屋征收决定作出前已具备进行旧城区改建的法定条件。二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定：“因旧城区改建需要征收房屋，半数以上被征收人提出征收补偿方案不符合国务院房屋征收补偿条例和本条例规定的，设区的市、县（市、区）人民政府应当组织由被征收人代表和公众代表参加的听证会。”本案中，被告对拟定的征收补偿方案虽有在其政府网站进行公告，并在村务公开栏张贴，但原告提出村务公开栏不属于征收现场，不能达到公示效果，有其合理性，故被告上述征求意见的程序存在瑕疵。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款规定：“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”据此，对因旧城区改建征收的，被征收人有选择改建地段或者就近地段房屋安置的权利。同时，安置地点应当按照符合城市规划和征收目的的精神予以确定，因旧城区改建而征收个人住宅的，在被征收人要求原地安置且征收范围规划用途存在居住用地的情况下，应当保证被征收人回迁的权利，优先考虑原地安置的补偿方案，即便不能，也应在征收补偿方案征求意见中与被征收人进行协商确定。本案被告确定的异地安置地块在“瓯海区潘桥镇区建设规划B-22-1地块、B-25-1地块、C-5地块”，而其提供的温州市规划局瓯海分局复函称瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程主要规划功能包括居住用地，针对原告要求就地安置的意见，被告并不能作出合理说明，亦未说明异地安置地点的具体定位，无法判断是否属于前述规定的“就近地段”。虽然被告提供的补偿协议中约定的住宅安置地点与上述异地安置地点相同，但均系征收决定作出前所签，被告亦未举证证明当时已就异地安置事宜作出解释说明，况且房屋征收与补偿方案公开征求意见的程序尚存在瑕疵，在此情况下，本院难以确认除原告外其他被征收人均同意异地安置的事实。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报设区的市、县（市、区）人民政府。征收补偿方案应当包括下列内容：（一）房屋征收事由和目的；（二）房屋征收范围和被征收房屋情况；（三）被征收房屋价值（含房屋装饰装修价值）补偿标准；（四）用于产权调换房屋、周转用房的基本情况和交付时间；（五）搬迁费和临时安置费标准；（六）停产停业损失补偿标准；（七）补助和奖励标准；（八）签约期限；（九）其他事项。前款规定的用于产权调换房屋，有条件的设区的市、县（市、区）人民政府应当安排为现房。”根据被告提交的补偿协议，可以看出征收范围内包括住宅和工业厂房，但被告公告的房屋征收与补偿方案并没有停产停业损失补偿标准，也没有明确的签约期限，不符合上述规定。综上，案涉房屋征收与补偿方案尚有进一步修改完善之必要。三、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”从上述规定来看，市、县级人民政府作出房屋征收决定前应先行组织有关部门对未经登记的建筑依法进行调查、认定和处理，只有经依法认定为违法建筑的，才不予补偿。但需要说明的是，未经登记的建筑并非均属违法建筑，也并非所有违法建筑均须无偿拆除。征收范围内的房屋情况复杂，尤其是城中村或旧城区，存在大量因历史原因未依法办理产权登记或未依法办理审批许可手续的建筑，对征收范围内的此类建筑，并不能以纳入征收范围、不符合现行规划为由，不作具体区分一律无偿拆除。因此，上述条文中规定的不予补偿的违法建筑，应是经有关部门依据土地、规划等相关法律法规规定的标准和过罚相当原则，根据违法建设行为及违法建筑的违法程度，确认为无法采取改正措施，应予限期拆除的建筑。在本案，被告提交了房屋征收实施单位《瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程国有土地上房屋征收与补偿房屋调查情况公示》，但所附调查登记公示表并不完整，且存在土地使用权类型一栏为空白的情况，无法认定被告已在作出被诉房屋征收决定前尽到对征收范围内的房屋进行调查登记，对未经登记建筑组织相关职能部门进行调查、认定和处理的法定职责，行政程序违法。四、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案被告仅提供温州市瓯海区财政局出具的“如需支付，由区财政局予以资金落实”的承诺，不符合前述法律规定的“足额到位、专户存储、专款专用”之要求。五、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定：“设区的市、县（市、区）人民政府作出房屋征收决定后，应当在七日内予以公告。公告应当载明房屋征收范围、征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”第三十八条第二款规定：“本条例第十四条、第三十一条和第三十三条规定的公告应当在房屋征收范围内的住宅小区主要出入口、公告栏等醒目位置张贴，通过政府门户网站、报纸等媒体发布。”本案中，在征收范围内的房屋已于被诉房屋征收决定作出前被拆除，仅余原告房屋的情况下，被告在征收范围之外的横塘村宣传栏张贴，不符合前述规定。综上所述，被告作出被诉房屋征收决定认定事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予以撤销。考虑到案涉征收范围内的绝大多数被征收人已经与政府签订了补偿安置协议，且房屋已经被拆除，如撤销被诉房屋征收决定，会对绝大多数被征收人的权益造成损害，故依法应确认被诉房屋征收决定违法，并责令被告采取相应的补救措施。被告应补充确定案涉建设活动的具体建设项目，并依法补办立项、规划、土地等相关审批或许可手续，由相关职能部门提供符合有关规划、计划的证明文件。被告还应组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理以及进一步明确征收红线范围、补充征求改建意愿、修改完善补偿安置方案等，以确保被征收人的合法权益。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：一、确认被告温州市瓯海区人民政府于2018年12月12日作出的温瓯政发[2018]132号《关于对瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程范围内国有土地上房屋实施征收的决定》违法；二、责令被告温州市瓯海区人民政府根据本判决采取相应补救措施。本案案件受理费50元，由被告温州市瓯海区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许旭东审 判 员  郑 宇人民陪审员  王胜义二〇二〇年六月三十日法官 助理  胡瞻智代书 记员  陈巨创