福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽09行初5号 原告庄志仙，男，汉族，1978年4月21日出生，住福建省仙游县。 原告庄秋连，女，汉族，1981年7月10日出生，住福建省福州市鼓楼区。 原告叶秀华，女，汉族，1956年1月11日出生，住福建省仙游县。 上述三原告的共同委托代理人庄宗伟，北京大成（厦门）律师事务所律师。 被告仙游县人民政府，住所地福建省仙游县鲤城街道清源东路**。 法定代表人吴国顺，县长。 委托代理人林明智。 委托代理人朱国豪，福建融成律师事务所律师。 第三人仙游县鲤南镇人民政府，住所地仙游县鲤南镇新园街**。 法定代表人郑志伟，镇长。 委托代理人郑志新。 委托代理人方雪花，福建绩学律师事务所律师。 原告庄志仙、庄秋连、叶秀华因诉被告仙游县人民政府履行征收补偿行政协议一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年5月28日公开开庭进行了审理。三原告的共同委托代理人庄宗伟，被告仙游县人民政府的委托代理人林明智、朱国豪，第三人仙游县鲤南镇人民政府的委托代理人郑志新、方雪花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2013年4月10日，仙游县鲤南镇人民政府受仙游县人民政府委托，与庄志仙、庄秋连及庄占芳（庄占芳于2016年1月11日因病过世，其配偶为叶秀华，子女为庄志仙、庄秋连，生前无遗嘱）签署一份《房屋征迁补偿安置协议书》，约定对原告庄志仙、庄秋连及庄占芳所有的房屋及附属房征迁补偿安置。被告安置原告庄志仙、庄秋连及庄占芳玉田安置房124号1号楼9、10、11号三间店面，交房期限为18个月。协议签署之后，原告将被征迁房屋交付给被告拆除。然而，截至原告起诉之日止，被告未依约向原告交付上述店面。原告认为，被告未按照约定履行《房屋征迁补偿安置协议书》，在协议约定的期限内将店面交付给原告使用，应赔偿原告损失，现暂按每月每平方米20元（实际应按同地段租金）自2014年11月暂计至2019年11月止，实际应计算至交付之日止。原告提起本案诉讼，请求：1.判令被告立即向原告交付玉田安置房124号1号楼9、10、11号店面共计149.94平方米。2.判令被告赔偿原告逾期交付店面损失182927元,暂按每月每平方米20元（实际应按同地段租金）自2014年11月暂计至2019年11月止，实际应计算至交付之日止。原告在举证期限内向本院提交了以下证据材料： A1.《房屋征迁补偿安置协议书》以及征迁补偿安置附件材料，原告用以证明第三人仙游县鲤南镇人民政府受被告仙游县人民政府委托于2013年4月11日与原告签署一份《房屋征迁补偿安置协议书》，约定对原告所有的房屋及附属房征迁补偿安置，被告安置原告所诉店面三坎，交房期限定为18个月。 A2.户口注销证明，原告用以证明庄占芳于2016年1月11日死亡。 A3.户口簿，原告用以证明叶秀华系庄占芳配偶，庄志仙、庄秋连系庄占芳子女。 A4.仙游县规划局网站材料《关于仙游县鲤南乌头新村安置区规划建筑设计方案批前的公示》（2016年3月9日发布），原告用以证明被告单方变更规划建筑设计方案。 A5.仙游县城乡规划局网站材料《仙游县鲤南乌头新村安置小区3#-6#楼建筑平面图局部调整公示》（2020年3月13日发布），原告用以证明被告于2020年3月9日对乌头新村安置小区3#-6#楼建筑平面又做了变更。 被告仙游县人民政府辩称：1.本案不属于行政诉讼受案范围。案涉协议签订于2013年4月10日，且原告仅就合同履行提出主张，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”和《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》的规定，本案争议应属民事争议，不属行政诉讼受案范围。2.原告诉请立即交付玉田安置房124号1号楼9、10、11号店面共计149.94平方米缺乏事实依据和合同依据。根据原仙游县城乡规划局审批的《关于仙游县鲤南乌头新村安置区规划建筑设计方案批前的公示》显示，案涉的玉田安置房124号1号楼的规划已发生重大调整。根据《合同法》第一百一十条规定，在案涉安置房规划发生重大调整的情况下，原告所提该项诉讼请求属事实上不能履行，其所提该项诉讼请求缺乏事实依据。3.原告诉求以每月每平方米20元标准赔偿逾期交付店面损失没有事实依据。原告所提该项诉讼请求以“逾期交付店面”为前提，而本案因规划发生重大变更而造成事实上不能履行，原告所提请求的事实前提不存在；退一步说，“逾期交付店面”的事实前提存在，但《房屋征迁补偿安置协议书》也未对逾期交房的损失责任进行约定，该项请求也缺乏合同依据。同时根据《国家赔偿法》规定，原告主张赔偿损失的，应以直接损失给予赔偿，并提供证据证明。而原告主张该赔偿标准未提供证据证明，且该损失属于期待利益，并非直接损失。因此，请求法院驳回原告的起诉。被告在法定举证期限内向本院提交如下证据： B1.《房屋征迁补偿安置协议书》、《交房验收单（拆迁安置股存根）》，被告用以证明协议于2013年4月10日签订，被征迁房屋于同月25日交付，协议并未对逾期交付安置房损失责任进行约定。 B2.《仙游县鲤南乌头新村安置小区1-6#楼建筑设计方案》，被告用以证明玉田安置房1-6#楼的规划发生重大调整，案涉补偿安置协议书约定的店面事实上无法交付。 B3.（2018）闽行终687号《行政判决书》，被告用以证明福建省高级人民法院对同一地块的类案已作出生效裁判文书，驳回被征迁人要求交付店面及支付租金的诉讼请求。 B4.法律依据：《合同法》第一百一十条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条、《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条、《国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条。 第三人鲤南镇人民政府确认被告仙游县人民政府的三点答辩意见，并补充：1.即使法院认定本案属于行政诉讼受案范围，本案也已超过诉讼时效。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，原告要求履行行政协议的，诉讼时效参照民事法律规范确定。根据《民法总则》第一百八十八条第一款规定，诉讼时效为三年。而本案签订协议时间为2013年4月10日，协议已明确约定过渡期为18个月内，原告交房时间为2013年4月25日。故原告应于2014年10月25日之前就已经知道安置店面未建设的事实，而其于2019年12月提起本案诉讼，已超过诉讼时效。第三人在举证期限内提交的证据与被告相同。 经庭审质证，本院归纳当事人的质证意见并分析认证如下：1.关于原告提供的证据。被告质证认为，对证据A1形式真实性、合法性、关联性（以下简称证据“三性”）无异议，对原告的证明对象有异议，恰恰证明本案不属于行政诉讼受案范围；证据A2、A3，由法院审查认定；证据A4、A5，形式真实性由法院审查认定，证明了规划变更在2016年3月，协议约定项下的店面没有履行。第三人认可被告的质证意见。经审查，证据A1、A2、A3符合证据的“三性”，予以采信；证据A4、A5，属于政府官方网站下载材料，被告答辩中亦作确认，可以证明被告对原安置小区规划进行了变更。2.关于被告及第三人提供的证据。原告质证认为，对证据B1形式真实性和合法性没有异议，对证明目的有异议，恰恰证明原告已履行了协议义务，被告未依约交付店面；证据B2，形式真实性有异议，没有规划局的公章，存在违法变更规划的情形；证据B3，形式真实性没有异议，但对证明目的有异议。经审查，证据B1、B3符合证据“三性”，可以作为有效证据予以采信，对于证明目的双方存在分歧，至焦点问题进一步分析认定；证据B2，系乌头新村安置小区1-6#楼建筑的设计方案,有设计单位和设计人员的签章，符合证据“三性”，可以作为有效证据采信。 经审理查明，因玉田片区改造建设项目，2013年4月10日，被告仙游县人民政府委托第三人仙游县鲤南镇人民政府，与庄志仙、庄秋连及庄占芳签署《房屋征迁补偿安置协议书》（协议编号为玉田-003），该协议约定的主要内容：1.被告征收原告房屋坐落于鲤××××村乌头组，房屋总建筑面积375.68平方米，总用地面积（含滴水）285.96平方米，总建筑占地面积（不含滴水）215.66平方米。2.原、被告双方约定对上述房屋征迁实行货币化产权调换，除给予原告安置套房、杂物间外，被告还同意原告申购商业用房三坎：玉田安置房124号1号楼9号、10号、11号店面，建筑面积分别为约27.35平方米、66.26平方米、56.33平方米。3.该协议约定过渡期限为18个月，由原告自行过渡，临时过渡费为每月3元／平方米，临时过渡费计算自原告交付旧房之日起（以被告开具给原告《交房验收单》为准）至安置房竣工验收合格通知结算之日止（以安置房回迁通知单为准），待交房回迁时按实结算。4.如果因被告责任造成逾期安置的，被告应从逾期之月起双倍支付临时过渡费给原告。2013年4月25日，原告将其被征迁房屋交付给被告。截止本案一审庭审结束，案涉协议所约定的玉田安置房124号1号楼9号、10号、11号店面仍未交付。 另查明，庄占芳于2016年1月11日因病过世，其配偶为叶秀华，子女为庄志仙、庄秋连。案涉原玉田安置房124号1号楼所涉地块规划已于2016年进行变更，调整后所涉项目名称为“仙游县鲤南乌头新村安置区（1#-6#楼）”，规划变更内容包括：规划用地面积、建设用地面积、建筑密度等。 本案的争议焦点是：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、原告提起本案诉讼是否超过诉讼时效；三、原告要求被告履行交付店面是否有事实和法律依据；四、原告要求被告支付逾期交付店面的损失是否有事实和法律依据。 一、本案是否属于行政诉讼受案范围 本院认为，本案可以作为行政诉讼案件受理。理由如下：1.从有关行政协议适用诉讼程序的法律规定看。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”该条司法解释虽以2015年5月1日作为行政协议适用行政诉讼法律的起点进行确定，但该司法解释并未绝对排除2015年5月1日之前签订的行政协议适用行政诉讼程序进行审理。相反，该司法解释第八条规定“公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”因此，人民法院对于2015年5月1日之前的行政协议，一般适用当时的法律、行政法规及司法解释；若有特殊情况的，亦可适用行政诉讼法律进行审理。2.本案存在适用行政诉讼法律的特殊情况。本案系行政机关与被征迁人因玉田片区改造建设项目安置而引发的诉讼。在本起诉讼之前，涉及玉田片区改造建设项目征收补偿安置协议，已有被征迁户提起过行政诉讼，被告所举证的（2018）闽行终687号《行政判决书》就是其中一例。也即案涉征迁项目部分当事人已就征收补偿安置协议提起行政诉讼，本院已作行政案件受理并作出一审判决，福建省高级人民法院亦作实体评判。若将本案作为民事诉讼受理，将导致同一片区内，部分征收补偿安置协议按行政诉讼程序受理，部分按民事诉讼程序受理的局面，不符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的精神。3.从行政诉讼解决行政争议的立法目的看。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”故解决行政争议是行政诉讼的重要立法目的，为确保裁判统一，对同一征迁片区内的补偿安置协议适用同一诉讼程序进行审理，也更有利于行政争议的解决。4.从当事人权益的保障上看。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”因此，无论适用行政诉讼程序还是民事诉讼程序，均可适用“民事法律规范关于民事合同的相关规定”，并不因为适用行政诉讼程序而导致当事人合法权益受到侵害。 二、原告提起本案诉讼是否超过诉讼时效 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”本案中，庄志仙、庄秋连及庄占芳与被告于2013年4月10日签订案涉行政协议，协议除给予原告安置套房、杂物间外，被告还同意原告申购案涉店面三坎。原告于2013年4月25日将被征收房屋交付被告，双方约定过渡期限为18个月及过渡期支付问题。因此，根据协议约定被告交付店面的期限至2014年10月25日。虽然协议约定的履行期限至原告起诉时已达数年，但庭审中就本院询问“店面安置没有履行，被告有没有采取什么措施对原告进行弥补”，被告明确“过渡费都有给，具体实施单位是鲤南镇，县政府没有具体措施”，第三人明确“安置房盖完后再进行结算，措施这块代理人不是很清楚”。因此，被告就案涉协议并未明确拒绝履行,而其仍表示“过渡费都有给”。根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第十六条规定“义务人作出分期履行、部分履行、提供担保、请求延期履行、制定清偿债务计划等承诺或者行为的，应当认定为民法通则第一百四十条规定的当事人一方‘同意履行义务。’”因此，原告提起本案诉讼并未超过诉讼时效。被告及第三人主张原告超过诉讼时效无理，不予支持。 三、原告要求被告履行交付店面是否有事实和法律依据 本院认为，案涉协议原约定的标的位于原玉田安置房124号1号楼，而经查实原安置店面所涉地块规划已于2016年进行变更，调整后所涉项目名称为“仙游县鲤南乌头新村安置区（1#-6#楼）”，规划变更内容包括：规划用地面积、建设用地面积、建筑密度等。故本案因规划变更，原告请求被告交付“玉田安置房124号1号楼9号、10号、11号店面共计149.94平方米”，已经无法得到继续履行。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十条规定“当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行；（二）债务的标的不适于强制履行或者履行费用过高；（三）债权人在合理期限内未要求履行。”因此，原告要求被告履行交付“玉田安置房124号1号楼9号、10号、11号店面共计149.94平方米”的请求，无法支持。 同时，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。”本案因被告无法继续履行原告所诉请求，而被告无法继续履行行政协议系因其变更规划所造成，故无法继续履行协议的责任在被告，判决被告就案涉协议无法继续履行，采取补救措施，以维护原告的合法权益。对于被告如何采取补救措施及其他事项处理，本院确定以下问题：1.补救措施的方式。补救措施系基于被告无法履行协议义务为前提，补救的方式法律并未明确规定，但采取补救措施应当具有合法性、公平性和可操作性。结合本案情况，协议约定的标的物“玉田安置房124号1号楼9号、10号、11号店面共计149.94平方米”，实质上属于征收补偿安置内容。被告可以就该补偿安置内容与原告协商一致达成新的协议；无法达成协议的，被告可以依法作出相应的补偿决定。2.补救措施的利益权衡。因案涉协议无法继续履行的责任在被告，本着公平公正、等价有偿的原则，不能因被告的责任而使原告的利益受到损害，故被告采取补救措施所能给予原告的利益，应不低于“申购玉田安置房124号1号楼9号、10号、11号店面共计149.94平方米”的利益价值。3.原协议内容的处理。被告采取补救措施系基于原协议“玉田安置房124号1号楼9号、10号、11号店面共计149.94平方米”无法继续履行为前提，被告应承担“采取补救措施”之义务，即免除履行协议之义务。故本案判决被告采取补救措施之同时，应对该协议进行处理。如何处理，现行行政诉讼法律没有明确规定，参照《中华人民共和国合同法》第九十四条规定“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的……”当事人可以解除合同。故适用该条款“解除合同”是当事人的诉愿选择，而判决“采取补救措施”又是法律赋予人民法院的职权行为。若法院判决被告“采取补救措施”，而原告不选择“解除合同”，协议内容尚在，对被告明显不公平。故本院在判决被告“采取补救措施”之同时，参照上述法律条款“解除合同”的处理方式，依职权解除对应的协议内容。 四、原告要求被告赔偿逾期交付店面损失问题 本院认为，本案原被告双方于2013年4月10日签订案涉行政协议，协议除给予原告安置套房、杂物间外，被告还同意原告申购案涉店面三坎：玉田安置房124号1号楼9号、10号、11号店面共计149.94平方米。原告于2013年4月25日将被征收房屋交付被告。协议约定过渡期限为18个月，由原告自行过渡，临时过渡费为每月3元/平方米，临时过渡费计算自原告交付旧房之日起（以被告开具给原告《交房验收单》为准）至安置房竣工验收合格通知结算之日止（以安置房回迁通知单为准）。根据双方签署的协议，约定临时过渡安置费每月3元/平方米，被告逾期交付房屋的责任为：“应从逾期之月起双倍支付临时过渡费”给原告。因店面系原告申购房屋并非安置房，对于被告逾期交付店面双方协议没有明确约定赔偿责任。但被告逾期交付店面给原告造成的损失是必然的，且原、被告双方就店面申购事项类似于商品房买卖合同，故参照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十七条规定“商品房买卖合同没有约定违约金数额或者损失赔偿额计算方法，违约金数额或者损失赔偿额可以参照以下标准确定：逾期付款的，按照未付购房款总额，参照中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准计算。逾期交付使用房屋的，按照逾期交付使用房屋期间有关主管部门公布或者有资格的房地产评估机构评定的同地段同类房屋租金标准确定。”结合本案安置房逾期交付的违约责任承担，本院酌定逾期交付店面的损失略高于逾期交付安置房的违约金，确定按每月8元/平方米。也即自逾期交付店面之月2014年11月起，被告按每月1199.52元/月（即149.94平方米×8元/平方米•月=1199.52元/月）向原告支付逾期交付店面的损失。 综上所述，本院认为，被告依法具有组织实施征收的法定职权，其有权就征收补偿与被征收人签订协议，被告委托鲤南镇人民政府与原告签订涉案协议，法律后果应由被告承担。案涉协议可以适用行政诉讼程序进行审理，故被告主张不属行政诉讼受案范围无理，依法不予支持。同时，被告及第三人主张原告起诉超过诉讼时效缺乏事实和法律依据，亦不予支持。因原、被告双方所签协议系双方的真实意思表示，未违反法律法规的强制性规定，合法有效，双方应当诚实履行协议义务，同时享有协议约定的权利。而原告要求被告交付“玉田安置房124号1号楼9号、10号、11号店面共计149.94平方米”，因规划变更已实际无法履行，本院依法判决被告采取补救措施，并解除相对应的协议内容。且被告逾期交付店面给原告造成损失，原告要求被告给予赔偿损失的请求有理，予以支持；但其主张赔偿标准不能完全支持，予以调整。据此，参照《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决如下： 一、解除被告仙游县人民政府与原告庄志仙、庄秋连及庄占芳于2013年4月10日所签《房屋征迁补偿安置协议书》（协议编号：玉田-003）第三条中约定的“甲方（被告）同意乙方（原告）申购商业用房三坎，建筑面积暂计149.94平方米：1.玉田安置房124号1号楼9号店面，建筑面积约27.35平方米；2.玉田安置房124号1号楼10号店面，建筑面积约66.26平方米；3.玉田安置房124号1号楼11号店面，建筑面积约56.33平方米”。 二、因解除本判决第一项所涉协议条款，被告仙游县人民政府应于本判决生效之日起60日内采取相应的补救措施。 三、被告仙游县人民政府应向原告庄志仙、庄秋连、叶秀华支付逾期交付店面损失（自2014年11月起至被告采取本判决第二项确定的补救措施之日止，按1199.52元/月的标准计算）。 案件受理费50元，由被告仙游县人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长 黄冰凌 审 判 员 赖昌铅 审 判 员 杨礼崧 二〇二〇年六月三十日 法官助理 林玉芳 书 记 员 黄孟英 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 …… 《中华人民共和国合同法》 第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同： （一）因不可抗力致使不能实现合同目的； （二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务； （三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行； （四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的； （五）法律规定的其他情形。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十九条被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。 原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。