广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终645号 上诉人（原审原告）全州县才湾镇五福村民委员会召子田村民小组。 诉讼代表人粟家须，组长。 委托代理人粟庚付，男，1956年1月17日出生，汉族，住灵川县。 被上诉人（原审被告）全州县人民政府，住所地全州县桂北大道创业大厦。 法定代表人周政英，县长。 委托代理人郑轲，全州县司法局工作人员。 委托代理人黄宝新，全州县调处办公室工作人员。 被上诉人（原审被告）桂林市人民政府，住所地桂林市临桂区西城中路**。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人秦斌，桂林市司法局工作人员。 原审第三人全州县才湾镇五福村民委员会瓦窑冲村民小组。 诉讼代表人蒋维军，组长。 委托代理人唐中，广西天湖律师事务所律师。 上诉人全州县才湾镇五福村委召子田村民小组（以下简称召子田组）因与被上诉人全州县人民政府（以下简称全州县政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）及原审第三人全州县才湾镇五福村委瓦窑冲村民小组（以下简称瓦窑冲组）林地林木行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初326号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人召子田组的诉讼代表人粟家须及其委托代理人粟庚付，被上诉人全州县政府的委托代理人郑轲、黄宝新，被上诉人桂林市政府的委托代理人秦斌，原审第三人瓦窑冲组的诉讼代表人蒋维军及其委托代理人唐中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，本案争议山场为蚂蟥冲山场，四至界限为：东以三丘田脊埂上至灯盏窝山顶为界，南以漕为界，西从漕沿田屁股横路往西至漕再沿漕为界，北以漕为界，面积约150亩。2014年召子田组和瓦窑冲组因争议山场的权属发生纠纷，瓦窑冲组申请全州县才湾镇人民政府调解，全州县才湾镇人民政府调解不成作出《调解终止通知》，瓦窑冲组遂于2014年11月24日申请全州县政府确权。2015年召子田组擅自在争议山场内种植杉树。瓦窑冲组认可争议山场原属召子田组所有。1975年因修建五福水库淹没了新房子村、水泊田村、罗家村、水口山村、召子田组（部分）村庄的房屋、田地、山场，被淹房屋的村民分别搬迁至现茶籽山村、荒田冲村、四工田村、伍家村、瓦窑冲组、新村、下李家村、南面庄村、潘家等村。随后，原五福大队的山场也重新进行了调整，全州县政府和瓦窑冲组主张本案争议山场已调整划归瓦窑冲组，召子田组不认可。1985年，在县、乡工作队的主持下，召集瓦窑冲组及小溪源、下李家村就蚂蟥冲山场进一步明确了界线，并于1985年7月2日下发了《关于小溪源、下李家、瓦窑冲三个村民小组划分马黄冲山界线的决定》（以下简称1985年决定），该决定将蚂蟥冲山场分为三个部分，分属小溪源、下李家、瓦窑冲三个村民小组，并划分了各自山场的界限。瓦窑冲组持有的1982年12月26日《山界林权证》（证字第91号）登记了本案争议山场，并提供保存于全州县的1982年12月30日《山界林权证》［（公社存）证字第88号］（未登记争议山场）和小溪源组的1982年12月26日《山界林权证》［（公社存）证字第90号］（登记有不在本案争议山场范围内部分蚂蟥冲山场）佐证本案争议山场调整后未登记在召子田组名下。全州县政府认为1985年决定因乡政府超越职权而未作为确权依据，并认为瓦窑冲组持有的《山界林权证》（证字第91号）因没有提供相邻关系人签字的材料也未作为确权的权属依据。除以上证据之外，各方当事人均未向原审法院提供有关争议山场的其它权属凭证材料。 全州县政府于2018年3月26日作出全政处字〔2018〕9号《行政处理决定书》（以下简称9号处理决定），将争议范围的山场所有权及林木所有权确定归瓦窑冲组集体所有，由瓦窑冲组对召子田组所种林木成本给予补偿。召子田组不服9号处理决定，向桂林市政府申请复议，桂林市政府于2019年2月14日作出市政复决字〔2019〕20号《行政复议决定》（以下简称20号复议决定），维持9号处理决定。 原审认为，关于全州县政府作出的处理决定实体处理是否得当的问题。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。本案中，召子田组未提供任何争议山场的权属凭证，本案仅有的权属证据材料为瓦窑冲组持有的1982年《山界林权证》（证字第91号）和1985年决定，全州县政府虽认为该两项证据存在职权和程序的合法性问题而未作为确权的依据，但没有其他权属凭证与其相对抗，且1975年因修建五福水库搬迁确有调整过山场的事实，山场调整后，召子田组的1982年《山界林权证》[（公社存）证字第88号]也未登记争议山场，小溪源组的1982年《山界林权证》[（公社存）证字第90号]登记有1985年决定上确定的争议山场范围外部分蚂蟥冲山场，以上证据材料虽不能直接作为权属依据，但与相关事实相互佐证，可以印证争议山场已因修建五福水库移民调整给了瓦窑冲组，且库区移民调整的其他山场均按调整后的山场管业未发生纠纷，故全州县政府本着维护社会安定团结，按照“三个有利于”的原则将争议山场所有权和树木所有权确定归瓦窑冲组所有并无不当，召子田组在争议山场内种植的树木系本案纠纷发生后种植，不能视为管业行为，由瓦窑冲组给予其成本补偿。召子田组提出修建水库是国家建设，将召子田组的山场无偿划给瓦窑冲组没有法律依据的理由，因限于当时特殊的历史时期我国法律制度尚不健全，不能以现在的法治水平要求当时的行为，该院对该理由不予采纳。 关于本案确权处理程序和复议程序是否合法的问题。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条规定，土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。本案中，全州县政府经现场勘查、实地调查、听取各方当事人意见，组织调解不成的情况下，作出9号处理决定程序合法，20号复议决定予以维持亦合法。 综上，召子田组的诉讼请求因证据不足、理由不充分，原审法院不予支持。全州县政府作出的9号处理决定实体处理得当，程序合法，桂林市政府作出20号复议决定予以维持亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回召子田组的诉讼请求。案件受理费50元，由召子田组负担。 上诉人召子田组上诉称，第一、本案讼争山场自解放前至今属其村民小组集体所有，从未作过任何变更和征收。全州县政府和瓦窑冲组都承认在1985年以前，该争议山场属其村民小组所有。即使在1975年修建五福水库后，该争议山场也由其村民小组经营管理至今，其间40年，瓦窑冲组从未提出权属主张。事实上，该争议山场从未调整给瓦窑冲组。第二、原五福大队若对山场进行调整，属民事法律行为，必须各方自愿。当时大队曾尝试调整，但因召子田组也是水浸区的搬迁移民村，一直不同意调整山场，为此大队也没有作过任何强制调整行为。如强制划拨山场则属于行政法律行为，必须要有法律依据，而上世纪七十年代，任何一级政府和大队都无权擅自划拨农村集体土地，因此全州县政府认为在1975年修建五福水库后大队调整划拨山场给瓦窑冲组无任何事实依据和法律依据。第三、1985年决定系瓦窑冲组伪造的，不属于合法证据。两级政府也都承认1985年决定超越了法定职权。1982年的《山界林权证》存根联与本案没有关联性，并且未经相邻权利人指界和签字确认，全州县政府和桂林市政府确定“上述证据材料不能作为本案的权属证据”，但仍依据上述材料将争议山场确权给瓦窑冲组是错误的。全州县政府和桂林市政府作出的涉案行政行为采信证据及处理结果相互矛盾。而原审法院否定了上述证据的合法性却又采纳关联性，采信证据不当。第四、谢如桂、谢如宝、廖功成、蒋联军、赵崇付的调查笔录，全州县政府在原审庭审中并没有提供原件，也没有依法附被调查人的身份证复印件，而且证人没有出庭根本无法确认调查内容的真实性，明显违反法律规定。综上，全州县政府作出的9号处理决定没有事实和法律依据，侵害其村民小组的合法权益，原审判决有失公允。请求：1.撤销原审判决；2.撤销20号复议决定和9号处理决定，责令全州县政府重新作出具体行政行为。 被上诉人全州县政府辩称，（一）9号处理决定认定的事实清楚，证据充分。1.争议地在上世纪八十年代前属于召子田村。1975年由于修建五福水库，淹没了部分房屋、水田、旱地及山场，库区移民进行了搬迁，分别搬迁到现新村村委和××村委，原五福大队的山场在上世纪八十年代初期进行了调整，将涉案争议山场调整给了瓦窑冲村，有询问生产队老干部的笔录以及1985年决定证实。2.尽管召子田组对争议地调整给瓦窑冲组持有异议，并以1985年决定属于乡级政府超越法定职权行为，且没有其村民小组签字为由不认可，但是山场界线的调整是上世纪八十年代初在县、乡政府组织下进行的，并得到了绝大多数库区移民的认可并落实，该《决定》除涉及争议地的条款外，其它山场界线条款也均得到落实。上述事实有现场勘验笔录、调解笔录、调查笔录等证据证实。（二）9号处理决定程序合法、适用法律法规正确。该处理决定是在查明事实的基础上，本着维护社会安定团结和群众生产生活需要的原则，认可和肯定山场的调整，从而依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第六条之规定作出，处理结果正确。综上，应驳回上诉，维持原判。 被上诉人桂林市政府辩称，1985年决定是乡政府作出的确权行为，加盖有“全州县才湾乡人民政府”的公章，该决定超越了法定职权；瓦窑冲村提供编号为证字第91号《山界林权证》，没有相邻关系人的签字；证字第88号《山界林权证》存根联与本案没有关联性。上述的证据材料不能作为本案的权属证据。上世纪七十年代修建五福水库后，原五福大队对山场重新进行了调整，现争议范围划给了瓦窑冲组，重新划分后其他村民小组也是按这一调整进行管业至今，因此，全州县政府根据查明的事实和“三个有利于”原则将争执山场确权归瓦窑冲组所有，符合客观事实，其作出20号复议决定维持9号处理决定并无不当，原审判决驳回召子田组的诉讼请求正确。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律依据正确，应驳回上诉，维持原判。 原审第三人瓦窑冲组述称，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，应驳回上诉，维持原判。 二审中，各方当事人对原审查明事实均无异议，亦没有向本院提交新证据。庭审中全州县政府出示了谢如桂、谢如宝、廖功成、蒋联军等人的调查笔录原件，上诉人召子田组核对了调查笔录原件。 经审理，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点为9号处理决定和20号复议决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确。 关于涉案争议山场的权属。《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。本案中，争议双方对于1975年修建五福水库后，原五福大队的多个村民小组的房屋、土地及山场被水淹没，需要对库区进行搬迁，原五福大队调整了部分山场没有异议。上诉人召子田组对涉案争议山场是否进行调整提出异议，综合在案证据，瓦窑冲组提交1985年决定载明争议山场已调整给其村民小组管理使用，其持有的1982年《山界林权证》（证字第91号）登记了涉案争议山场，佐证其对争议山场管理使用的事实。1985年决定系在县、乡级政府工作组的主持下，召集小溪源、下李家、瓦窑冲、召子田等村民小组对调整划分马黄冲（蚂蟥冲）山场的情况予以明确，并不属于政府征用土地的行为，也不是政府确权行为，而是组织各村民小组对调整山场的情况以书面形式予以记录，可以作为认定本案事实的证据。结合1985年决定及全州县政府对老干部及知情人的询问调查笔录，证实修建五福水库后，原五福大队对山场进行了调整，涉案争议山场被调整给瓦窑冲组，绝大多数库区移民均认可并按1985年决定载明的内容对调整后的山场进行经营管理，故应按调整山场的情况确定涉案争议山场的权属。召子田组未能提供争议山场在土改、合作化、四固定以及林业三定时期的权属凭证，其持有的1982年《山界林权证》[（公社存）证字第88号]也未登记争议山场，且未能提交证据证明涉案争议山场在1985年决定之后又调回给其。全州县政府作出9号处理决定将涉案争议山场的所有权确定属于瓦窑冲组，符合“三个有利于”原则。 关于林木的所有权。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第六条第一款规定，在土地山林水利权属纠纷解决之前，权属纠纷当事人不得单方改变纠纷范围内的土地、山林、水利利用现状，不得毁坏农作物、经济作物、附着物和水利设施等，不得砍伐有争议的林木。《林木林地权属争议处理办法》第五条第二款规定，在林权争议解决以前，任何单位和个人不得采伐有争议的林木，不得在有争议的林地上从事基本建设或者其他生产活动。该办法第十二条还规定，土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。本案中，2014年11月24日，瓦窑冲组以其与召子田组因涉案山场的权属发生争议为由，向全州县政府提出确权申请。全州县政府在现场勘验时已明确告知争议各方在权属发生争议期间不能改变争议山场现状，故召子田组于纠纷发生后、权属争议解决前在争议山场内种植树木，不能按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定权属，全州县政府作出9号处理决定将争议山场范围内的林木所有权确定归瓦窑冲组所有，由瓦窑冲组按林木成本进行补偿，并无不当。 全州县政府受理瓦窑冲组的林地权属调处申请后，组织现场勘验、调查取证，调解未果后经集体讨论作出9号处理决定，符合相关法律法规的程序性规定。桂林市政府经复议后作出20号复议决定，维持9号处理决定，程序合法。 综上，上诉人召子田组的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人全州县才湾镇五福村民委员会召子田村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 熊 梅 二〇二〇年六月十六日 法官助理 满 衍 书 记 员 罗雨珊 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.林木林地权属争议处理办法 第三条处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。 第五条林权争议发生后，当事人所在地林权争议处理机构应当及时向所在地人民政府报告，并采取有效措施防止事态扩大。 在林权争议解决以前，任何单位和个人不得采伐有争议的林木，不得在有争议的林地上从事基本建设或者其他生产活动。 第十二条土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。 3.广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例 第四条调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。 第六条在土地山林水利权属纠纷解决之前，权属纠纷当事人不得单方改变纠纷范围内的土地、山林、水利利用现状，不得毁坏农作物、经济作物、附着物和水利设施等，不得砍伐有争议的林木。 权属纠纷当事人对争议土地、山林、水利的利用现状有异议的，由负责调解、处理的行政主管部门或者调处机构根据实际情况进行确定。