广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂02行初147号 原告罗爱莲，女，1963年4月20日生，汉族，住柳城县。 委托代理人李晟，广西广正大律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人张子发，男，1965年4月20日生，汉族，住柳城县，系原告罗爱莲丈夫。代理权限为诉讼代理。 被告柳城县人民政府(以下简称柳城县政府)，住所地柳城县大埔镇胜利东路**。 法定代表人阳天，县长。 委托代理人赖丽球，柳城县自然资源和规划局干部。代理权限为特别授权。 委托代理人李义，广西正泰和律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告柳州市人民政府（以下简称柳州市政府），住所地柳州市文昌路**。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人余志亮，广西全德律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人莫妮旎，柳州市司法局工作人员。代理权限为特别授权。 第三人柳城县太平镇太平村民委员会太平街19（1）队村民小组〔以下简称太平街19（1）队村民小组〕，，住所地柳城县太平镇太平村太平街 诉讼代表人罗金生，组长。 第三人柳城县太平镇太平村民委员会太平街××（××）队村民小组〔以下简称太平街××（××）队村民小组〕，住所地，柳城县太平镇太平村太平街。 诉讼代表人黄建军，组长。 委托代理人黄建成，男，1959年5月18日生，汉族，住柳城县。代理权限为诉讼代理。 委托代理人董云，男，1965年7月23日生，壮族，住柳城县。代理权限为诉讼代理。 原告罗爱莲不服被告柳城县政府2019年4月2日作出的柳城政发〔2019〕14号《关于土地权属纠纷处理决定》（以下简称14号处理决定）和被告柳州市政府2019年8月29日作出的柳政复〔2019〕168号《行政复议决定书》（以下简称168号复议决定），于2019年9月20日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月29日受理后，分别于2019年11月23日、2019年11月25日向被告柳城县政府、柳州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月24日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李晟、张子发，被告柳城县政府委托代理人赖丽球、李义，被告柳州市政府委托代理人余志亮、莫妮旎，第三人太平街××（××）队村民小组委托代理人黄建成、董云到庭参加诉讼。第三人太平街19（1）队村民小组经本院依法传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告柳城县政府于2019年4月2日作出14号处理决定，决定：将原告与第三人争议的位于龙盘山（（地名岭脚东北面，四至界线东与大路相邻、南与罗爱莲房屋相邻、西与山坡相邻、北与覃金球围墙相邻，面积314.2平方米的土地确定归第三人太平街××（××）队村民小组所有。根据本决定制作的纠纷示意图与本决定具有同等的法律效力。本决定生效后，当十人应当自觉履行，拒不履行的，另一方当事人应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内，通过柳城县政府向人民法院申请强制执行。原告不服14号处理决定向被告柳州市政府申请复议，被告柳州市政府于2019年8月29日作出168号复议决定，维持了14号处理决定。 原告罗爱莲诉称，一、14号处理决定查明事实有误，自原告家婆阮月英耕作争议地以来至争议发生时，从未划分过争议地。1979至1980年间，阮月英在争议地上开荒耕作，有周围邻舍出具证人证言佐证。至争议发生时己逾二十余年，期间从未有人拿出所谓《分地协议》向阮月英主张权利，并且该地块未曾办理过相关证照，该地块一直处于未经确权、无合法有效权属证书的状态。1979年时任太平街××（××）生产队队长的莫尚斌证人证言称就争议地未有过《分地协议》，也确认阮月英在原14队分队前就己对争议地进行耕作，争议地从未划分过，未曾在《分地协议》有任何签章。莫耐荣也出具证人证言，证明其未在争议地块开荒耕作过。因此，原告认为14号处理决定根据所谓的《分地协议》认定1979年原14队分队时，将争议地划归19（2）队，太平街××（××）队村民小组村民耕种该土地三年后丢荒的事实错误。二、太平街19（1）队队长罗金生放弃本案争议地所有权的行为未经村民会议决定，程序违法，不属于村民小组的真实意思表示。本案争议地由阮月英于79至80年间响应当时镇政府与当时村民小组组长号召，进行开荒经营管理。本着“谁开荒，谁管理，谁收益”的原则，有效利用了集体荒地，符合村组织的要求和目的。根据太平街19（1）队村民小组的土地使用惯例，其他土地都是哪个农户开荒种植的，就归哪个农户使用，没有开荒种植农作物和树木的荒地、荒坡归属集体所有。阮月英作为村民小组成员，进行开荒耕作的行为，按照惯例理应认定为村民集体的开荒和耕作行为，阮月英本人享有优先使用权。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》笫二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有土地已满二十年的，应视为现使用者所有”的规定和《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第二十八条的规定，太平街19（1）队村民小组组组长罗金生未经村民会议决定，出具证明主张放弃争议地所有权的行为，不能作为该村民小组的真实意思表示，仅能作为罗金生本人的证言，而罗金生于1999年才开始担任组长，对于80年代是否有过分地，其证言显然证明力不足。三、罗爱莲建房的批建手续经村委及队长签名同意，该争议地作为批建房屋的院落部分，已被村集体承认。农村宅基地具有其特殊性，审批建房面积仅是建筑占地面积，其实际使用面积应含有院落部分，作为生活生产使用，太平镇太平村惯例皆是如此。罗爱莲家获审批地块与本案地块连成一块，四周除该争议地块己无院落可用，足以说明村民小组组长和村委已表示认可争议地属于罗爱莲建房院落部分，也承认了争议地块属原告所在村民小组所有有。如太平街19（1）队村民小组认为阮月英的耕作行为不代表集体，举证责任显然在平街19（1）队村民小组，应通过村民会议讨论得出结论。四、关于19队的主体问题，根据《广西壮族自治区实施中华人民共和国村民委员会组织法办法》第十三条“村民小组的设立、撤销须由村委会提出，村民小组会议讨论同意后，并报乡镇人民政府批准，由县级人民政府备案”的规定，原告经走访柳城县太平镇人民政府及柳城县政府、柳城县民政局，未查询到第三人的设立备案登记信息，并且根据采集到的证据情况，第三人的公章**籍、承包地、宅基地及林地登记信息只有一个为太平镇19队，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第一百零一101条及《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉司法解释》第六十八条的规定，村民小组作为诉讼参与人需有独立的财产，19队在财产上是混合的，太平街19（1）队村民小组、太平街××（××）队村民小组不能作为确权调处的参与人，也没有调处的必要。五、14号处理决定程序错误。2007年12月太平街××（××）队村民小组提出确权申请，柳城县政府于2010年下发柳城政发〔2010〕36号《土地权属纠纷处理决定》（以下简称36号处理决定），之后36号处理决定被生效判决撤销，如果需要再次对该土地权属进行确权，则需要当事人重新提交申请，并根据新的土地调处程序作出新的处理决定，现柳城县政府在没有当事人重新申请的情况下，依据已经36号处理决定的调查内容及相关证据材料，没有重新组织勘查调解就作出14号处理决定，程序错误。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《广西调处条例》）第三十一条的规定，土地山林水利权属纠纷确权处理期限为6个月，案情复杂并经本机关主要负责人批准可以延长6个月，处理期限最长不超过一年，而本案纠纷于2008年10月16日立案，柳城县政府于2019年4月2日才作出14号处理决定，显然已超过了期限，而从立法精神上来说，限制处理期限为半年，显然也是考虑如果确权决定被撤销，需要重新立案并根据新的程序作出新的处理决定。根据《广西调处条例》第二十五条的规定，柳城县政府提供的证据清单中，显然没有行政主管部门集体讨论提出确权建议、人民政府集体讨论决定的证据材料，程序违法。综上，原告认为，阮月英常年在本村内生活、劳作，遵从村组织规定，自行开荒、发展经济、搞好生活，切实对开荒土地进行了有效利用和维护，未侵犯任何人的权益。希望法院在遵循有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则上，多方深入调查、从客观事实出发，切实维护公民、集体的合法利益，原告认为168号复议决定书与14号处理决定违法，请求法院判决予以撤销；并判决被告柳城县政府重新对“龙盘山”岭脚东北面争议地范围进行确定，并对其土地使用权进行划分及确认。 原告罗爱莲向本院提交证据如下： 证据1、14号处理决定； 证据2、168号复议决定。 证据1-2证明被告作出行政行为的事实。 证据3、《柳城县农村土地承包合同书》 证据4、柳城林证字（2011）第0604000071号《林权证》； 证据5、《建房用地批准书》； 证据6、《建房用地批准书》申请材料； 证据7、柳城县公安局太平派出所出具的《证明》； 证据8、柳城县太平镇太平街十九队刻章信息详情。 证据3-8证明太平街19（1）队村民小组不是独立的集体组织，不具备诉讼主体资格，2011年曾以19队主体身份进行过权属登记。 被告柳城县政府辩称，一、14号处理决定程序合法。柳城县政府曾就本案纠纷于2010年作出36号处理决定，36号处理决定经终审判决被撤销，之后被告重新作出14号处理决定。作出14号处理决定依据的证据有：36号处理决定、柳政复字〔2010〕107号《行政复议决定书》、（2011）柳城行初字第3号行政判决书（以下简称3号行政判决）、（2011）柳市行终字第71号行政判决书（以下简称71号行政判决）、调解笔录、调查笔录，14号处理决定程序合法。二、14号处理决定事实清楚。阮月英（已故）系太平街19（1）队村民小组村民，其在太平街××（××）队村民小组村民丢荒后占用了原14队划分给太平街××（××）队村民小组的土地即本案争议地。本案争议地于ｌ979年由原14队划分给太平街××（××）队村民小组，以上查明见3号行政判决、71号行政判决。三、适用法律正确。在尊重历史事实的基础上，柳城县政府根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第（一）项、《广西调处条例》第十五条的规定作出14号处理决定，依据充分，适用法律正确。四、原告的诉讼请求已经超过时效，应驳回其诉讼请求。原告的诉状中写明存在两个集体经济组织，同时根据3号行政判决与71号行政判决中查明的事实，原14队分成了18队、19（1）队、19（2）队。对于原告所称的柳城县政府存在程序违法，处理超时情节的意见，本案争议的焦点是土地确权纠纷，而不是确认行政行为违法，因此请人民法院不予审查该事实。综上，原告请求撤销14号处理决定和168号复议决定无法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告柳城县政府向本院提交证据如下： 证据1、自然资源权属争议立案登记表； 证据2、太平街××（××）队村民小组土地确权申请书、委托书； 证据3、太平街19（1）队村民小组答辩状、委托书； 证据4、纠纷现场勘查图、记录； 证据5、太平街××（××）队村民小组与太平街19（1）队村民小组土地权属争议草图； 证据6、调查笔录、调解笔录及相关证据材料； 证据7、36号处理决定； 证据8、107号复议决定； 证据9、3号行政判决； 证据10、71号行政判决； 证据11、柳城政发〔2017〕30号《关于土地权属争议处理决定》（以下简称30号处理决定）。 证据1-11，证明30号处理决定事实清楚，该处理决定程序合法，处理得当。 被告柳州市政府辩称，一、柳州市政府有权依法受理原告罗爱莲对柳城县处理决定不服而提出的行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条的规定，柳州市政府作为柳城县政府的上一级人民政府，有权受理原告对柳城县政府作出的具体行政行为不服而提出的行政复议。二、168号复议决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。柳州市政府收到原告的行政复议申请后，依法予以受理。经审查，柳州市政府认为，柳城县处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依据《行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，柳州市政府决定维持柳城县政府的具体行政行为。因此，柳州市政府作出168号行政复议决定书符合法律规定。综上所述，请求法院驳回同原告的诉讼请求。 被告柳州市政府向本院提交证据如下： 证据1、行政复议申请书、行政复议受理通知书及EMS邮寄回执，证明柳州市政府依法受理原告罗爱莲的复议申请。 证据2、行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书及EMS邮寄回执、行政复议答辩书、答辩状等被申请人和第三人的答复材料，证明柳城县政府和第三人已经收到柳州市政府的通知，柳城县政府已经依法提交了答辩状和作出行政行为的证据材料，第三人提交了答辩状。 证据3、复议决定书及EMS邮寄回执，证明柳州市政府在法定期限内依法作出行政复议决定并按照当事人提供的地址邮寄送达各方当事人。 第三人太平街××（××）队村民小组述称，太平街××（××）队村民小组支持柳城县政府和柳州市政府的意见。两个第三人都有自己的公章，是独立的经济组织。原告的起诉没有理由、事实依据。 第三人太平街××（××）队村民小组向本院提交证据如下： 证据1、太平村委2019年12月19日的说明，证明三个队的分队情况； 证据2、记事本，证明当时各队已经有自己的管理，当时争议地已记录在记事本上，三方的队长都有签字。 经庭审质证，本院对证据作如下确认： 被告柳城县政府提交的证据1-11，真实合法，证明了柳城县政府作出处理决定的事实，与案件相关联，本院予以确认。 被告柳州市政府提交的证据1-3，真实合法，证明了柳州市政府作出复议决定的事实，与案件相关联，本院予以确认。 原告罗爱莲提交的证据1、2真实合法，与案件相关联，本院予以确认。对证据3-8真实性认可，其证明目的本院不予以确认。 第三人太平街××（××）队村民小组提交的证据1-2，真实合法，与案件相关联，本院予以确认。 经审理查明，争议地位于柳城县龙盘山（（地名岭脚东北面。四至界线为：东与大路相邻；南与罗爱莲房屋相邻；西与山坡相邻；北与罩金球围墙相邻，面积314.2平方米（详见14号处理决定附图）。发生争议时土地利用现状为太平街19（1）队村民小组村民阮月英（原告罗爱莲家婆，在争议调处中病故）户平整拟用于建房。柳城县政府曾于2010年9月9日就本案争议作出了36号处理决定，将争议地确定为太平街19（1）队村民小组集体所有，但36号处理决定已被生效的3号行政判决撤销。3号行政判决查明“1979年太平街老14队分为太平街18队、19（1）队和19（2）队，争议地在分队时划归太平街××（××）队；太平街××（××）队队员耕种争议地三年即丢荒，阮月英遂开荒耕种至2005年，之后因阮月英整理土地准备建造房屋，太平街××（××）队不同意而引发纠纷；罗爱莲在36号处理决定作出后未经批准，在争议地建造砖混结构房屋四间。”争议发生后，柳城县政府组织当事人进行了现场勘验和调解，绘制了争议区域图。2019年4月2日，柳城县政府根据《土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款、《广西调处条例》第十五条的规定作出14号处理决定，决定确认争议地属太平街××（××）队村民小组集体所有。原告不服向被告柳州市政府申请复议，被告柳州市政府2019年8月29日作出168号复议决定书维持了14号处理决定。原告不服，提起本案诉讼。 本院认为，根据《土地管理法》第十六条第二款的规定，被告柳城县政府具有调处本案土地权属争议的法定职责和权力。根据《行政复议法》第十三条的规定，被告柳州市政府作为被告柳城县政府的上一级人民政府，其对不服被告柳城县政府作出的处理决定提出的复议申请有作出行政复议决定的职责和权力。人民政府对土地权属争议进行调处，应当以法律、法规为依据，可以参照土地管理规章，从实际出发，尊重历史，查明事实，作出公正处理。本案中，柳城县政府曾于2010年9月9日就本案争议地的归属作出了36号处理决定，将争议地确定为太平街19（1）队村民小组集体所有，之后36号处理决定被生效判决撤销。柳城县政府在对本案争议地纠纷调处过程中，依法开展了立案受理、听取各方当事人意见、现场勘验、调查及调解等工作，调处程序符合法律规定。被告柳城县政府依据已经生效法律文书查明的事实所作出的14号处理决定事实清楚，符合法律规定，本院予以维持。被告柳州市政府在受理复议申请后，经调查认为被告柳城县政府作出的处理决定正确，遂依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出维持该处理决定的168号复议决定并依法送达，复议程序合法。另外，关于原告提出的第三人身份问题，因已经有生效的法律文书查明了第三人主体的产生过程第三人，本院对太平街19（1）队村民小组、太平街××（××）队村民小组身份予以确认，对其诉讼主体资格予以认可。综上所述，被告柳城县政府作出的14号处理决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，决定内容并无不当；被告柳州市政府作出的168号复议决定认定事实清楚，主要证据充分，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。原告罗爱莲的诉讼理由不充分，证据不足，对其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告罗爱莲的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预缴），由原告罗爱莲负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  赖政权 人民陪审员  凌 林 人民陪审员  祖 军 二〇二〇年六月二十日 法官 助理  此 兴 书 记 员  唐妤婧