西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）陕7102行初560号 原告张小玉，女。委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。被告西安市碑林区住房和城市建设局。法定代表人张庆，局长。委托代理人郭毅新，陕西帝意律师事务所律师。原告张小玉诉被告西安市碑林区住房和城市建设局（以下称碑林区住建局）城建行政强制一案，本院于2020年4月7日受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。原告张小玉及其委托代理人陈晨，被告碑林区住建局委托代理人郭毅新到庭参加诉讼。被告碑林区住建局副职负责人魏西昌出庭应诉。本案现已审理终结。被告碑林区住建局于2019年12月31日作出碑拆决字〔2019〕038号《拆除决定书》。决定书载张小玉户位于西安市碑林区夏家庄XXX号的房屋已被鉴定为Dsu级危房，并载：“根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条之规定，我单位决定：立即拆除你户位于西安市碑林区夏家庄125号院的Dsu级危房。”原告诉称, 原告在西安市碑林区夏家庄XXX号位置合法拥有房屋。因小雁塔历史文化片区综合改造项目建设的需要,原告的上述房屋被纳入征收范围。原告尚未与征收单位达成补偿协议,征收单位也未作出补偿决定。原告的上述房屋被相关单位及人员强制破坏,后在原告毫不知情的情况下,涉案房屋被鉴定为Dsu级危房。但被告并未向原告送达过相关房屋安全鉴定报告,于2019年12月31日对原告作出碑拆决字〔2019〕038号《拆除决定书》,决定立即拆除涉案房屋。原告认为,涉案房屋并非Dsu级危房,仍能正常居住使用。在房屋已被纳入征收范围的情况下,征收部门应当依法履行征收补偿程序。被告以拆除危房的名义对原告作出拆除决定,没有任何事实依据、程序违法,且违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《城市危险房屋管理规定》等相关规定,严重侵害了原告的合法权益。原告现依法提起行政诉讼,诉请：1、撤销被告作出的碑拆决字〔2019〕038号《拆除决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：证据一：房屋所有权证。证明原告系涉案房屋的所有权人，依法享有原告主体资格。证据二：拆除决定书。证明被告作出案涉拆除决定书，决定对原告房屋实施拆除，损害了原告的合法权益。证据三：房屋鉴定复核申请书。证明原告曾就房屋鉴定结果申请复核，被告未依法履行复核审查职责。证据四：陈述申辩书。证明原告曾就被告作出的催告书向被告陈述申辩，被告并未依法采纳原告的申辩意见，也未作出任何回复。被告辩称，一、本案被诉行政行为的法律效力已被后续行政行为所吸收、覆盖,对原告已不产生实际影响,不属于行政诉讼的受案范围,应裁定驳回原告的起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(十)项之规定:下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。上述法律规定,原告对被告作出的行政行为不服,提起行政诉讼的,该行政行为必须对其权利义务产生实际影响。本案中,因原告户的房屋经鉴定机构鉴定为Dsu级危房,被告在接到西安市碑林区城中村和棚户区改造事务中心(以下简称碑林区城改中心)的《关于小雁塔历史文化片区综合改造项目(夏家庄责任片区)危房处置的紧急工作联系函》(以下简称《工作联系函》)后,经审查,先后作出了碑治字(2019)第038号《危房治理通知书》(以下简称38号《危房治理通知》)、碑避决字(2019)第038号《危房拆除暨紧急避险决定书》(以下简称38号《紧急避险决定》)、碑催告字(2019)第038号《催告书》(以下简称38号《催告》)等法律文书并向原告送达,告知原告其涉案房屋已被鉴定为Dsu级危房,应尽快搬离并拆除。后因原告未在规定期限内履行相应义务,被告依据《中华人民共和国行政强制法》《西安市城市房屋使用安全管理条例》相关规定,向其下发了被诉碑拆决字(2019)038号《拆除决定书》(以下简称38号《拆除决定》),决定立即拆除原告的Dsu级危房。该Dsu级危房于2020年1月3日被依法拆除。由此可知,被诉38号《拆除决定》虽是被告在依法履行房屋使用安全管理职责过程中作出的具体行政行为,但其对原告权利义务的影响,已经被后续的拆除行为所吸收、覆盖。在这种情况下,原告仍坚持起诉38号《拆除决定》,并另案起诉38号《紧急避险决定》这些拆除行为的前期程序,并不具有诉的利益,也不符合司法便捷的立法本意。原告的相关诉求,完全可以通过起诉对其权利义务产生实际影响的最终行为得以实现,而非对该拆除行为的前置环节都提起行政诉讼,浪费司法资源。故本案没有单独进行司法审查之必要,应依法裁定驳回原告的起诉。二、被告作出38号《拆除决定书》证据确凿、程序合法、适用法律正确,依法应予维持。根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第六条第二款之规定:区、县人民政府确定的房屋使用安全行政管理部门负责本辖区房屋使用安全日常监督管理。第四十条规定：房屋使用安全责任人拒绝或者未采取有效治理措施治理危险房屋,危及毗邻安全或者公共安全的,区、县人民政府或者开发区管理委员会应当组织相关部门采取必要的应急排险措施。被告作为碑林区房屋使用安全行政管理部门,负有对碑林区范围内房屋使用安全日常监督管理的法定职责,具有作出被诉38号《拆除决定》的法定职权。本案中,2018年12月10日,西安市碑林区人民政府依法作出了碑房征决字[2018]2号《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》,并于同日进行了公告。原告户在西安市碑林区夏家庄的(西安市碑林区夏家庄95号)房屋在征收范围内,具体征收工作由西安市碑林区城中村(棚户区)改造办公室(后变更为碑林区城改中心)负责实施。2019年12月8日,受碑林区城改中心委托实施拆除工作的陕西雅晖建设工程有限公司工作人员在巡查时发现,包含原告在内的施工周边部分业主房屋存在安全隐患,遂向碑林区城改中心和西安市碑林区长安路街道办事处(以下简称长安路街办)分别予以报告。碑林区城改中心和长安路街办在接到报告后,经现场勘察核实,于当日作出碑鉴通字(2019)第038号《危房鉴定通知书》并向原告户予以送达,告知原告户其房屋存在安全隐患,应配合开展危房鉴定,否则将直接委托鉴定机构开展鉴定工作,并告知原告户享有异议的权利。因原告在指定期限内未委托鉴定机构开展房屋鉴定工作,也未提出书面异议,为防止发生安全事故,碑林区城改中心委托陕西中立检测鉴定有限公司(以下简称中立公司)对原告户房屋的结构安全开展鉴定工作。中立公司技术人员经对原告户房屋进行结构安全性检测鉴定,于2019年12月11日出具报告编号:JG19-JY-0361-11《西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目(夏家庄责任片区)张小玉住房所在整体建筑结构安全性鉴定》(以下简称《鉴定报告》),评定原告户房屋的结构安全性等级为Dsu级,严重影响整体承载,必须立即采取措施,建议对房屋进行拆除。碑林区城改中心收到《鉴定报告》后,于2019年12月28日分别作出碑危告字(2019)第038号《危房鉴定结论告知书》和《工作联系函》,连同《鉴定报告》一并向原告和被告送达,告知该情况。被告在收到该《工作联系函》后依据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十四条之规定,于同日作出38号《危房治理通知》,督促、指导原告采取相应治理措施,及时搬离并自行拆除该危房。因原告未采取有效应急措施、未及时搬离、也未自行拆除该危房,被告在向碑林区城改中心核实了补偿款项和周转用房已经落实到位的情况后,依据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条之规定,于2019年12月29日作出被诉38号《紧急避险决定》并向原告送达;于2019年12月30日作出并送达了38号《催告书》,要求原告立即搬离并拆除上述Dsu房;在原告未履行相应义务后，被告才于2019年12月31日向作出38号《拆除决定书》并向原告送达。该行政行为证据确凿、适用法律法规正确、程序合法,已经充分保障了原告的合法权益,依法应予维持。综上所述,被告的被诉行政行为证据确凿、适用法律法规正确、程序合法,且原告提起本案不具有行政诉讼中诉的利益,故请求驳回原告的起诉。被告向本院提交了以下证据：证据一：1.《关于启动危房鉴定的紧急情况报告》（街道办）。2.《关于启动危房鉴定的紧急情况报告》（事务中心）。3.危房鉴定通知书、送达回证、文书送达证据登记表（照片）。4.鉴定委托书。5.鉴定报告及鉴定机构资质相关材料。证明原告户被鉴定为Dsu级危房的事实清楚、程序合法。证据二：1.关于小雁塔历史文化片区综合改造项目（夏家庄责任片区）危房处置的紧急工作联系函。2.危房鉴定结论告知书、送达回证、文书送达证据登记表（照片）。3.危房治理通知书；送达回证、文书送达证据登记表（照片）。4.紧急工作联系函。5.危房拆除暨紧急避险决定书、送达回证、文书送达证据登记表（照片）。6.送达光盘一张。证明被告拆除决定书下发的主体合法，且下达所依据的事实清楚、程序合法。证据三：1.催告书、送达回证、文书送达证据登记表（照片）。2.拆除决定书、送达回证、文书送达证据登记表（照片）。3.拆除公告、送达回证、文书送达证据登记表（照片）。证明拆除决定书已经被后续的拆除决定书依法吸收，其并未对原告的实体性权利产生影响，因此，不具有可诉性。证据四：情况说明。证明被告下发的拆除决定书以及拆除决定书认定的危房就是原告起诉状中所称的房屋，只是存在新旧号的区别。经庭审质证，原告对被告提交的证据一中的证据1、2真实性认可，合法性和证明目的不认可。对证据3中送达回证、文书送达证据登记表（照片）真实性合法性不认可。对证据4、5真实性认可，合法性和证明目的不认可。对证据二中的证据1真实性认可，证据 2中危房鉴定结论告知书真实性认可，送达回证、文书送达证据登记表（照片）真实性和合法性证明目的不认可，对证据3中危房治理通知书真实性认可证明目的不认可， 证据3中送达回证、文书送达证据登记表（照片）真实性合法性和证明目的不认可。对证据4真实性认可，合法性和证明目的不认可。对证据5中危房拆除暨紧急避险决定书、送达回证、文书送达证据登记表（照片）真实性认可，合法性和证明目的不认可。对证据6真实性认可，合法性和证明目的不认可。对证据三中的证据1催告书真实性认可，合法性证明目的不认可，送达回证、文书送达证据登记表（照片）真实性合法性和证明目的不认可。证据2拆除决定书真实性认可，合法性证明目的不认可，送达回证、文书送达证据登记表（照片）真实性合法性和证明目的均不认可，证据3中拆除公告真实性认可，合法性和证明目的不认可，送达回证、文书送达证据登记表（照片）真实性、合法性和证明目的均不认可。对证据四真实性认可，证明目的认可。被告对原告提交的证据一真实性和证明目的认可。对证据二真实性认可，证明目的不认可。对证据三、证据四真实性和证明目的不认可。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据一、二真实性、关联性、合法性均予以确认；对原告提交的证据三、证据四因无相应递交完成的证据相佐证，且欲证明的事实被告予以否认，对该证据不予确认。对被告提交证据的真实性予以确认。经审理查明，原告张小玉（与张小红共有）的房屋坐落于西安市碑林区夏家庄XXX号XX幢，证载层数为2层，面积111.72㎡。2019年12月8日西安市碑林区长安路街道办事处和西安市碑林区城中村和棚户区改造事务中心作出危房鉴定通知书，通知内容为被通知人房屋存在安全隐患，应于2019年12月9日到房屋处配合开锁入户鉴定。2019年12月9日西安市碑林区城中村和棚户区改造事务中心向陕西中立检测鉴定有限公司出具委托书，委托该公司对西安市碑林区体育场北路夏家庄房屋结构性进行鉴定，所附名单中含本案张小玉房屋。2019年12月11日陕西中立检测鉴定有限公司出具《西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目（夏家庄责任片区）张小玉住房所在整体建筑结构安全性鉴定》（报告编号：JG19-JY-0361-11）。该报告中所载委托单位为西安市碑林区城中村和棚户区改造事务中心。结论为：（1）西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目（夏家庄责任片区）张小玉住房所在整体建筑（125号）的结构安全性等级评定结果为Dsu级，严重影响整体承载，必须立即采取措施。（2）综合评定该栋楼内住户张小玉住房的承重结构已不能满足安全使用要求，住房处于危险状态。建议为：拆除。2019年12月28日碑林区小雁塔综合改造项目棚改办片区房屋征收补偿工作指挥部向西安市碑林区住房和城市建设局发出关于小雁塔历史文化片区综合改造项目（夏家庄责任片区）危房处置的紧急工作联系函，函告上述鉴定结论并请依法处理。2019年12月28日西安市碑林区城中村和棚户区改造事务中心作出危房鉴定结论告知书，告知内容为张小玉房屋已属危房，应尽快搬离并拆除。2019年12月28日被告作出危房治理通知书，通知内容为张小玉户房屋被鉴定为危房无维修价值，应当于2019年12月28日前搬离并自行拆除，并告知可于通知送达起1日内申请复核。2019年12月29日西安市碑林区城中村和棚户区改造事务中心向被告发出紧急工作联系函，函告被告：“……上述被拆迁人仍未采取有效排除措施，相关危房均存在随时坍塌危及人身财产安全的可能。为有效避免危害公共安全的情况发生，请你局尽快依法履行房屋使用监管职责，及时消除安全隐患。”2019年12月29日被告作出案涉碑避决字〔2019〕第038号危房拆除暨紧急避险决定书。该决定书载明张小玉户位于西安市碑林区夏庄125号的建筑物“已鉴定为Dsu级危房,如不及时拆除,不仅危及您及家人的人身安全,而且还可能危害公共安全,根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条的规定,请您在2019年12月29日前搬离并自行拆除您户的Dsu级危房,逾期未拆除的,相关单位将依法拆除”。后，被告于2019年12月30日作出碑催告字[2019]第038号催告书，催告原告于1日内办理并拆除案涉房屋，及告知可于1日内提出陈述、申辩。2019年12月31日，被告作出碑拆决字〔2019〕038号拆除决定书，载：“张小玉户因你户在位于西安市碑林区夏家庄125号院的房屋已被鉴定为Dsu级危房,我单位于2019年12月29日向你送达了《危房拆除暨紧急避险决定书》(编号:碑避决字〔2019〕第038号),限你户自该通知书送达之日起一日内拆除该Dsu级危房。因你户在规定期限内未履行相应义务,我单位于2019年12月30日向你送达了《催告书》(编号:碑催告字[2019]第038号),但你仍未履行义务。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条之规定,我单位决定:立即拆除你户位于西安市碑林区夏家庄125号院的Dsu级危房。如对本决定不服,你可在本决定书送达之日起六十日内向西安市人民政府申请行政复议,也可以在六个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼。复议、诉讼期间不停止本决定的执行。”原告否认收到上述通知、告知（催告）书，亦不服该决定书，诉请撤销，遂成本诉。同时查明，原告张小玉房屋已于2020年1 月3日被拆除。另查明，2018年12月10日西安市碑林区人民政府发布碑房征决字[2018]2号《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》，西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目实施，原告张小玉的房屋纳入该改造项目拆迁范围内。至被告作出案涉紧急避险决定书及原告房屋被拆除时，原告未与相关征迁部门达成拆迁安置协议。本院认为，本案的争议焦点为案涉拆除决定书应否撤销。被告作出案涉拆除决定书的事实依据是，原告的涉案房屋被认定为危房，已不具备居住条件，而决定拆除，现被告所认定的原告涉案房屋为危房并作出的紧急避险决定已为本院（2020）陕7102行初561号行政判决书，判决撤销，即被告作出案涉拆除决定的事实依据已被否认。且据庭审查明的事实，本案原告房屋已被纳入征地拆迁范围，被告以拆除危房为由作出的拆除决定，实则是为达到拆迁的目的，不具有行政行为的正当性。综上，被告作出的案涉决定书无事实依据，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告于2019年12月31日向原告张小玉作出的碑拆决字〔2019〕038号拆除决定书。案件受理费50元，由被告西安市碑林区住房和城市建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                          审  判  长    赵  欣                       审  判  员    易京京审  判  员    吕建鹏 二〇二〇年六月二十九日 书  记  员    周  阳1