甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终91号上诉人（原审原告暨诉讼代表人）李某1，男，1966年12月24日出生，汉族，住甘肃省文县。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）李贵全，男，1976年10月27日出生，汉族，住甘肃省文县。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）李国强，男，1972年3月27日出生，汉族，住甘肃省文县口头坝乡畦子坝村何家坝社。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）李富祥，男，1973年4月8日出生，汉族，住甘肃省文县口头坝乡畦子坝村何家坝社。上诉人（原审原告）董某，男，1988年9月19日出生，汉族，住甘肃省文县。上诉人（原审原告）李某2，男，1962年12月3日出生，汉族，住甘肃省文县口头坝乡畦子坝村何家坝社。上诉人（原审原告）李某3，男，1961年12月3日出生，汉族，住甘肃省文县口头坝乡畦子坝村何家坝社。上诉人（原审原告）杨某，男，1974年4月9日出生，汉族，住甘肃省文县口头坝乡畦子坝村杜家坝社。上诉人（原审原告）李某4，女，1970年10月10日出生，汉族，住甘肃省文县。上诉人（原审原告）何某，男，1956年7月3日出生，汉族，住甘肃省文县口头坝乡畦子坝村杜家坝社。以上上诉人共同推选二审诉讼代表人李某1、董某。被上诉人（原审被告）甘肃省人民政府。法定代表人唐某，甘肃省省长。委托代理人李某5、蒙某，甘肃省司法厅公职律师。上诉人李某1等10人因诉甘肃省人民政府（以下简称甘肃省政府）行政复议决定一案，不服兰州市中级人民法院（2019）甘01行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，2011年5月26日，甘肃省政府对甘肃省水利厅作出甘政函〔2011〕78号《批复》，内容为：“你厅《关于请求批准白龙江苗家坝水电站工程移民安置调整规划大纲的请示》（甘水发〔2011〕76号）收悉。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定，经研究，同意《白龙江苗家坝水电站工程移民安置调整规划大纲（审定本）》，请认真组织实施。”原告不服，于2015年7月5日向甘肃省政府提出行政复议申请，请求依法撤销甘政函〔2011〕78号《批复》。2015年7月15日，甘肃省政府向甘肃省水利厅发出《行政复议答复通知书》（甘政复字〔2015〕26号）及行政复议申请书副本，要求其自收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2015年7月16日，甘肃省政府法制办公室向国务院法制办公室上报《甘肃省人民政府法制办公室关于大中型水利水电工程移民安置规划大纲和移民安置规划及审批行为是否属于行政复议范围的请示》（甘府法发〔2015〕25号）。2015年8月4日，甘肃省政府对原告作出《中止行政复议通知书》（甘政复字［2015］26号），主要内容为：“本案在审理过程中，对于《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定的移民安置规划大纲和移民安置规划及审批行为是否属于行政复议范围的法律适用问题，需有权机关作出解释和确认。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（六）项的规定，现决定中止本案的审理。行政复议中止原因消除后，本机关将恢复该行政复议案件的审理。”2019年6月20日，中华人民共和国司法部对甘肃省司法厅作出《关于〈关于大中型水利水电工程移民安置规划大纲和移民安置规划及审批行为是否属于行政复议范围的请示〉的批复》（司复〔2019〕10号），主要内容为：“依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条之规定，行政机关作出的具体行政行为属于行政复议受案范围。移民安置规划大纲和移民安置规划没有对公民、法人或其他组织的权利义务进行直接处分，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。同时，为执行规划所产生的土地征收、补偿安置等行政行为是具体行政行为，属于行政复议范围。”2019年7月12日，甘肃省政府对原告作出《恢复审理通知书》（甘政复字〔2015〕26号），恢复行政复议案件的审理。同日，甘肃省政府作出《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2015〕26号）。原告不服，向该院提起行政诉讼。一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”根据上述规定，只有对当事人权利义务可能产生实际不利影响的行政行为，才属于行政复议的受案范围，不可能对当事人的权利义务产生实际影响的行政行为，不属于行政复议的受案范围。本案中，原告申请复议的行政行为是甘肃省政府作出的甘政函〔2011〕78号《批复》，主要内容是“同意《白龙江苗家坝水电站工程移民安置调整规划大纲（审定本）》”，而《白龙江苗家坝水电站工程移民安置调整规划大纲（审定本）》是一种宏观的、指导性的总体规划，没有对原告的权利义务产生实际不利影响，不属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”据此规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。甘肃省政府认为其作出的甘政函〔2011〕78号《批复》不属于行政复议范围，决定驳回原告的行政复议申请，所作决定证据确凿，适用法律正确。甘肃省政府受理原告提出的行政复议申请后，向甘肃省水利厅发出《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本；行政复议案件审理期间，因案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认，依法中止审理，并在行政复议中止的原因消除后，及时恢复行政复议案件的审理，作出驳回原告行政复议申请的决定，符合法定程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李某1、李贵全、李国强、李富祥、董某、李某2、李某3、杨某、李某4、何某的诉讼请求。上诉人李某1等10人上诉称：1.甘政函〔2011〕78号《批复》对上诉人具有实际影响。批复作出后，地方政府就以此作为其实施行为的依据，被上诉人并未提供地方政府如何实施安置移民的其他批准文件，反映出该批复是地方政府直接实施移民行政行为的依据。2.上诉人提起复议，符合行政复议法规定的受案范围。被上诉人作出被诉批复，对上诉人进行移民安置，导致上诉人无法对原先曾有的承包地继续使用，侵犯了上诉人的土地承包经营权。地方政府以该批复为依据，让上诉人交付宅基地并予以搬离，实际导致上诉人的合法权益受损。同时，案涉批复的作出，将上诉人的承包地及宅基地纳入到移民区，对移民区域、移民人员范围本身就具有明确性、具体性指向，已并非仅仅是宏观性、纲领性文件。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人甘肃省政府答辩称：按照司法部《关于〈关于大中型水利水电工程移民安置规划大纲和移民安置规划及审批行为是否属于行政复议范围的请示〉的批复》（司复〔2019〕10号），“移民安置规划大纲和移民安置规划没有对公民、法人或者其他组织的权利义务进行直接处分，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。”据此，《白龙江苗家坝水电站工程移民安置调整规划大纲（审定本）》是一种宏观的、指导性的总体规划，没有对当事人的权利义务产生实际不利影响，甘肃省政府作出同意《白龙江苗家坝水电站工程移民安置调整规划大纲（审定本）》的批复也不属于行政复议范围。甘肃省政府作出驳回行政复议申请的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。甘肃省政府收到上诉人的行政复议申请后，依法向甘肃省水利厅制发《行政复议答复通知书》，因本案需有权机关作出解释和确认，依法中止审理，中止事由消除后，依法恢复审理，并在法定期限内作出行政复议决定，送达上诉人，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请，提出行政复议申请的前提条件是申请人的行政复议申请事项属于行政复议范围，行政复议范围仅限于能够对公民、法人或者其他组织合法权益产生实际影响的行政行为。本案中，上诉人李某1等10人不服甘肃省政府作出的甘政函〔2011〕78号《关于白龙江苗家坝水电站工程移民安置调整规划大纲（审定本）批复》，向甘肃省政府申请行政复议。而甘肃省政府作出的该批复，系针对甘肃省水利厅《关于请求批准白龙江苗家坝水电站工程移民安置调整规划大纲的请示》，向省水利厅所作出的内部行政行为，对外不发生法律效力，亦未对上诉人产生直接的法律效果，故该批复对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，甘肃省政府在受理上诉人的行政复议申请后，发现该行政复议申请不属于行政复议范围，从而不符合行政复议申请的受理条件，决定驳回上诉人的行政复议申请符合上述规定。综上，甘肃省政府作出的被诉甘政复字〔2015〕26号驳回行政复议申请决定，认定事实清楚、适用法律法规正确、符合法定程序，一审判决驳回上诉人李某1等10人的诉讼请求正确。上诉人李某1等10人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李某1等10人负担。本判决为终审判决。审判长 姚振勇审判员 吕 强审判员 薛 扬二〇二〇年六月二十四日书记员 张 婷