广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行初9号原告：李锦玉，女，汉族，1987年3月3日出生，住广东省珠海市斗门区************，公民身份号码：440************120。委托诉讼代理人：王秀刁，广东常成律师事务所律师。被告：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：姚奕生，市长。委托诉讼代理人：邓璐，珠海市司法局工作人员。委托诉讼代理人：杨晓帆，珠海市司法局工作人员。原告李锦玉诉被告珠海市人民政府（以下简称珠海市政府）、行政复议一案，本院于2020年3月11日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月25日公开开庭审理了本案。原告李锦玉及其委托诉讼代理人王秀刁，被告珠海市政府的委托诉讼代理人邓璐、杨晓帆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为2019年12月16日，李锦玉向珠海市政府申请行政复议，请求确认珠海市自然资源局于1992年3月25日作出的《国有土地使用权转移审批表》中关于同意李锦玉与海南华湘有限公司、张强合作建房进行分成房屋居住的决定违法，并依法予以撤销。2020年2月10日，珠海市政府作出珠府行复〔2019〕1111号《驳回行政复议申请决定书》，认为李锦玉的申请超过了申请行政复议的法定期限，不符合《行政复议法》实施条例规定的受理条件，遂驳回李锦玉的行政复议申请。原告李锦玉的诉请、理由及证据原告李锦玉的诉讼请求：1.撤销被告作出的珠府行复〔2019〕1111号《驳回行政复议申请决定书》；2.判令被告就原告的行政复议申请重新作出处理；3.判令被告承担本案诉讼费用。其理由如下：首先，被告对原斗门县鹤洲北国土管理所（以下简称原鹤洲北国土所）的审批决定未进行实质审查，遗漏了原鹤洲北国土所作出的审批决定是依据虚假伪造材料的重要事实，以及查明事实部分错误。第一，《国有土地使用权转移审批表》中原告的签名、按捺手指印实为伪造，原告也从未签订“合资建房合同书”，原鹤洲北国土所依据虚假伪造的材料而作出的审批决定，缺乏事实依据，是违法的行政行为。审批表发生时间1992年，当时李锦玉才5岁，根本不具备在审批表上签名的书写能力与民事行为能力，拥有的手指印更加不可能如审批表上显示成年人手指印般如此大。原告于1992年3月1日才取得涉案住宅用地使用权，更不可能如审批表所示于1992年2月5日在未取得涉案住宅用地使用权的情况下，就将涉案住宅用地予以处分进行出让、合作建房。第二，原鹤洲北国土所作出的审批决定，程序违法。原鹤洲北国土所作出审批决定前，没有对申请材料尽到基本的审慎审查义务，没有找到原告本人进行核实，所依据的证据材料不具有真实性，更加没有对涉案住宅用地进行调查，没有征得原告所在村集体经济组织或村民委员会的意见，亦没有经规划部门审批同意。作出前述审批决定后，没有将结果进行告示，更未将结果告知原告，导致原告一直不知道前述审批决定的存在。第三，被告对原告关于前述审批表中原告签名、按捺手指印为虚假伪造的主张置之不理，对前述审批决定是否有事实依据、程序是否正当、是否合法，完全置之不理、不予审查。珠海市自然资源局仅提供了《国有土地使用权转移审批表》，并未举证证明作出审批决定的合法依据（如审批表中提及的“见合资建房合同书”、原告签名的真实性以及程序的合法性等），而被告仅凭《国有土地使用权转移审批表》就认定其内容为事实，是认定事实错误。如前述，原鹤洲北国土所的审批决定是依据虚假伪造材料，则该《国有土地使用权转移审批表》显示内容不具有合法性，亦不是事实。其次，被告适用《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，属于适用法律错误，原告申请行政复议的期限未超过六十日。该法条规定的申请复议期限是“自知道具体行政行为之日”起算，而不是“自具体行政行为作出之日”起算，且行政复议法及其实施条例亦没有关于自具体行政行为作出之日起行政复议申请期限的规定。此外，珠海市自然资源局并未举证证明原告自前述《国有土地使用权转移审批表》作出之日即1992年3月25日就已经知道该行为。事实上，直至2019年11月7日珠海市自然资源局才向原告出具《国有土地使用权转移审批表》。至此，原告直至2019年11月7日才知道原鹤洲北国土所于1992年3月25日作出了前述审批决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，前述审批决定虽于1992年3月25日作出，但原告此前一直不知情、不知道该行为的存在，原告提起行政复议的申请期限应从知道前述审批决定之日即2019年11月7日起算六十日内，原告于2019年12月6日向被告申请行政复议，未超过六十日。最后，原告请求人民法院提出司法建议，对原鹤洲北国土所违法违规操作的相关责任人员依法予以监察、惩处、追究法律责任。原告李锦玉向本院提供以下证据：1.住宅用地审批表；2.国有土地使用权转移审批表；3.证明；4.珠海市不动产权籍调查报告、珠海市地籍测绘成果报告书、珠海市不动产测量报告、城市工程测量成果表；5.珠府行复〔2019〕1111号《驳回行政复议申请决定书》；6.快递单与查询结果。珠海市政府的答辩意见及证据珠海市政府答辩称：珠海市政府作出的驳回行政复议申请决定，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。本案中，原鹤洲北国土所于1992年在《国有土地使用权转移审批表》中同意原告与海南华湘有限公司、张强在案涉用地上合作建房。自该审批意见作出之日起至原告向珠海市政府申请行政复议的时间已经超过二十年，超过了《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的行政复议申请期限。原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。珠海市政府受理原告的行政复议申请后，在法定期限内作出驳回行政复议申请决定，程序合法。请人民法院驳回原告的诉讼请求。珠海市政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议材料收据和行政复议申请书；2.提出答复通知书及送达回证；3.行政复议答复书；4.《驳回行政复议申请决定书》及送达回证；5.住宅用地审批表；6.国有土地使用权转移审批表。双方当事人对证据的质证意见对于被告提交的证据，原告的质证意见为，认可证据1、2、5的真实性、合法性和关联性；认可证据3、4的真实性和关联性，但对合法性不予认可；不认可证据6的真实性、合法性和关联性。对于原告提交的证据，被告的质证意见为，认可证据1、6的真实性、合法性和关联性；认可证据2、5的真实性、合法性，但对证明目的和证明事项不认可；不认可证据3、4的真实性、合法性和关联性。本院对证据的审核认定结合双方当事人的质证意见，本院经审核认为，双方提交的证据具有真实性和合法性，与待证事实相关联，可以作为认定本案事实的定案依据。本院查明的事实1992年3月1日，原告经批准取得位于珠海市斗门区白藤湖团结队面积为189平方米的土地使用权。1992年3月25日，原鹤洲北国土所在《国有土地使用权转移审批表》中作出审批意见称：因原告生活困难，同意将案涉用地转让给海南华湘有限公司、张强合作建房。2019年12月16日，原告不服前述《国有土地使用权转移审批表》以珠海市自然资源局为被申请人向被告申请行政复议。被告受理了原告的行政复议申请后，于2020年2月10日作出珠府行复〔2019〕1111号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请，并将行政复议决定书送达给原告和珠海市自然资源局。本院裁判理由及结果本院认为,公民、法人或者其他组织提出行政复议申请,应当符合法定的受理条件。在法定申请时限内提出行政复议申请是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。对于行政复议申请期限,《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款仅规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，对于最长行政复议期限,《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未作出明确规定。但这并不意味着行政行为作出后,无论经过多长时间,申请人都有权在知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请,否则将对业已长期稳定的社会秩序造成损害,不符合行政复议救济程序设立的立法本义。为维护行政法律关系的稳定性,避免权利人怠于行使行政复议申请权,应参照《中华人民共和国行政诉讼法》中关于最长起诉期限的有关规定确定行政复议最长期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定,因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定,公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的,其起诉期限从知道或应当知道该行政行为内容之日起计算,但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。因此,公民、法人或者其他组织提起诉讼应遵循前述最长起诉期限的规定,该期限属不变期间,不得中止、中断或延长。本案中,珠海市自然资源局于1992年作出的《国有土地使用权转移审批表》，原告于2019年向被告申请行政复议，请求撤销前述《国有土地使用权转移审批表》,明显已超过二十年的申请期限。因此，珠海市政府据此驳回其行政复议申请并无不当。此外，原告对被告行政复议程序的合法性没有异议。据此,原告李锦玉的诉讼请求不能成立,本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决如下:驳回原告李锦玉的诉讼请求。本案一审受理费人民币50元，由原告李锦玉负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  宋义明审 判 员  黄莎莎人民陪审员  冯小明二〇二〇年六月十一日书 记 员  王 嘉梁敏儿