广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终1696号 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第1村民小组。 负责人：陆淮汕，组长。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第2村民小组。 负责人：黄英忠，组长。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第3村民小组。 负责人：吴加富，组长。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第4村民小组。 负责人：黎敏河，组长。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第5村民小组。 负责人：叶乾平，组长。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第6村民小组。 负责人：陆运业，组长。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第7村民小组。 负责人：甘剑，组长。 上述上诉人共同委托代理人：蒙礼福，南宁市衡正法律事务所法律工作者。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第8村民小组。 负责人：陆雄，组长。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第9村民小组。 负责人：陆玉光，组长。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第10村民小组。 负责人：陆秉能，组长。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第11村民小组。 负责人：黎天相，组长。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第12村民小组。 负责人：陆增新，组长。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第13村民小组。 负责人：陆文学，组长。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第14村民小组。 负责人：陆清华，组长。 上述上诉人共同委托代理人：黄达峰，南宁市衡正法律事务所法律工作者。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第15村民小组。 负责人：陆遂旭，组长。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第16村民小组。 负责人：陆永山，组长。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第17村民小组。 负责人：潘善富，组长。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第18村民小组。 负责人：黎天强，组长。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第19村民小组。 负责人：黎加盛，组长。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第20村民小组。 负责人：陆达强，组长。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第21村民小组。 负责人：陆有作，组长。 上诉人（一审原告）：隆安县乔建镇乔建社区第22村民小组。 负责人：陆达康，组长。 上述上诉人共同委托代理人：廖琦春，南宁市衡正法律事务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）：南宁市人民政府，住所地南宁市嘉宾路**。 法定代表人：周红波，市长。 被上诉人（一审被告）：隆安县人民政府，住所地隆安县城厢镇广场路**。 法定代表人：甘诚，县长。 一审第三人：隆安县乔建镇廷罗村第1村民小组。 负责人：韦宏民，组长。 一审第三人：隆安县乔建镇廷罗村第2村民小组。 负责人：韦克合，组长。 一审第三人：隆安县乔建镇廷罗村第3村民小组。 负责人：梁有强，组长。 一审第三人：隆安县乔建镇廷罗村第4村民小组。 负责人：李乃金，组长。 一审第三人：隆安县乔建镇廷罗村第5村民小组。 负责人：韦仁权，组长。 一审第三人：隆安县乔建镇廷罗村第6村民小组。 负责人：韦碧地，组长。 一审第三人：隆安县乔建镇廷罗村第7村民小组。 负责人：韦统杰，组长。 一审第三人：隆安县乔建镇廷罗村第8村民小组。 负责人：马树荣，组长。 一审第三人：隆安县乔建镇廷罗村第9村民小组。 负责人：马建深，组长。 一审第三人：隆安县乔建镇廷罗村第10村民小组。 负责人：潘显弟，组长。 一审第三人：隆安县乔建镇廷罗村第11村民小组。 负责人：潘怀石，组长。 一审第三人：隆安县乔建镇廷罗村第12村民小组。 负责人：潘朝锋，组长。 一审第三人：隆安县乔建镇廷罗村第13村民小组。 负责人：潘兆科，组长。 一审第三人：隆安县乔建镇廷罗村第23村民小组。 负责人：黄盛如，组长。 上述第三人共同委托代理人：马闻生，广西益佳律师事务所律师。 一审第三人：隆安县乔建镇乔建社区居民委员会。 法定代表人：陆海华，主任。 上诉人隆安县乔建镇乔建社区第1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20、21、22村民小组（以下简称乔建社区1至22组）因与被上诉人隆安县人民政府（以下简称隆安县政府）、被上诉人南宁市人民政府（以下简称南宁市政府），一审第三人隆安县乔建镇廷罗村第1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、23村民小组（以下简称廷罗村1至13组、23组），一审第三人隆安县乔建镇乔建社区土地行政确权及行政复议一案，不服南宁市中级人民法院（2018）桂01行初374号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组织合议庭审理了本案。 一审法院查明，隆安县政府于2000年9月4日作出隆政发〔2000〕52号《关于乔建镇廷罗村第1至13组、23组与乔建村委土地权属纠纷的处理决定》（以下简称52号处理决定），该处理决定确定“定卜”“定淋”一带现争议的土地所有权，全部属于乔建镇廷罗村第1至13组、23组所有。2001年2月6日，原南宁地区行政公署作出南署复决字〔2001〕3号《行政复议决定书》，对上述52号处理决定予以维持。上述52号处理决定及3号复议决定以乔建村委会、廷罗村1至13组、23组为争议双方主体。原隆安县乔建镇乔建村委会（以下简称原乔建村委会）共由乔建村委会1至22组等22个村民小组组成，此后，原乔建村委会转设为隆安县乔建镇乔建社区居委会，该居委会仍由乔建社区1至22组等22个村民小组组成。 落款日期为1965年8月21日的《国社（队）合作造林合同书》载明：......一、上述地区总面积6323亩造林树种板栗一九六五年完成。......四、林权处理及分成办法，山地所有权不变，原来是生产队所有的，仍归生产队所有，属国家所有的仍归国家所有。落款于2004年11月5日的《隆安县国社合营板栗场利益分配协议书》由甲方代表（隆安县乔建镇廷罗村民委员会），乙方代表（板栗管理方）陆尚民、陆怀林、陆达成等，丙方（国社合营板栗管理站）及丁方乔建镇人民政府、古潭乡人民政府等签署。该协议书载有：土地使用权方（乙方）和土地所有权方（甲方）互谅互让，各享有一定比例的板栗收益分成，从2004年起十五年内国合板栗场的板栗收益分成比例调整为：土地所有权方占40%，板栗管理方占40%，县板栗站（丙方）占12%，乡镇政府（丁方）占8%；十五年后（即二0一八年底止），土地所有权方全部收回自己的土地使用权，地上老板栗树由乙、丙、丁三方于三个月内依法处理，逾期不处理则归甲方所有。经一审法院询问，时任原乔建村委会主任陆尚民陈述在行政复议决定书于2001年2月6日作出后，因支付不起诉讼费用，没有向人民法院提起行政诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十九条规定，“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第六十四条规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”据以上规定可知，当事人经复议以后再向人民法院提起行政诉讼的，应当在15日内提出，复议决定未告知起诉期限的，最长亦应在2年内提出。本案中，被诉复议决定已明确告知各方当事人向人民法院提起诉讼的期限，原乔建村委会因无法承受诉讼费用而未在法定起诉期限提起诉讼，系其主动放弃诉权，该村现以所辖22村民小组为原告起诉，明显超过起诉期限且无正当理由，本院不予支持。 乔建社区**各组主张其并非被诉处理决定和复议决定的当事人，原乔建村委会及复议机关均未向其送达被诉处理决定和复议决定，本案起诉期限应自2016年开始计算的问题。一方面，涉案板栗场在各历史时期并未直接划至乔建社区1至22组各组名下经营，乔建社区1至22组亦确认案涉土地未具体划至其各组名下，此充分说明乔建社区1至22组各组在本案所涉利益为全村之共有权利，而非乔建社区1至22组各组自有利益，在此情形下，乔建村委会作为代表全村22个村民小组的基层自治组织，在全村仅由乔建社区1至22组个村民小组组成情况下，代表全村各组参与被诉行政程序，是农村土地山林纠纷调处工作的普遍做法，应等同于乔建社区1至22组各组参与被诉行政程序。此外，现有资料反映，乔建村委会作为该村板栗场的一方经营主体，除代表该村各组参与被诉行政程序外，还在被诉行政程序完结后代表该村与其他主体签订《隆安县国社合营板栗场利益分配协议书》，乔建社区1至22组各组的经营收益也由该村作统一分配，由此还可充分推定乔建村委会作为一方主体已获得全村各组的普遍知晓和认可，乔建社区1至22组各组现为争取起诉期限之利益而对该村委会的代表资格予以否定有违诚信，于法无据，本院不予支持。另一方面，即使如乔建社区1至22组各组主张其与乔建村委会有别，分别为不同的民事主体，但乔建社区1至22组作为乔建村的具体组成部分，乔建村委会主任陆尚民亦为该村第二小组组员，案涉土地权属作为涉及全村各组数千亩土地的重大争议，明显系该村重大事项，从常情常理亦可知悉断不可能仅由该村主任陆尚民参与处理，在陆尚民签收该复议决定后亦不可能不向全村公开。乔建社区1至22组各组必然在陆尚民签收该复议决定后即可同时知悉被诉复议决定内容。乔建社区1至22组主张其直至2016年才知悉知晓被诉复议决定明显有悖常理，不足采信，乔建社区1至22组本案起诉明显超过2年起诉期限。综上，原乔建村委会在签收被诉复议决定后未及时提起诉讼系其主动放弃诉权，该村现以所在村民小组名义提起本案诉讼明显超过起诉期限，有违诚实信用原则，乔建社区1至22组的抗辩理由没有事实和法律依据，亦与常情常理不符。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第六十九条之规定，裁定驳回乔建社区1至22组的起诉。 乔建社区1至22组上诉称：（一）争议地是乔建社区22个生产队所有。1965年8月21日签订的《国社（队）合作造林合同书》由隆安县政府和乔建区公所的乔建、廷罗、罗村、古潭、育英5个公社及隆安县人民法院盖章，同时合同第三页古潭公社及罗村公社公章处覆盖“生产队见附表”（有点模糊，特提请法院特别注意）证实，该合同主体是隆安县林业局和142个生产队。当时乔建公社即现乔建社区管辖22个生产队。合同开篇第三行证实林业局与五个公社共142个生产队协商在乔建“凉亭”一带荒山荒地6323亩用于合作造林，其中属乔建社区1至22组的土地2175亩。原审裁定认定“原告亦确认案涉土地未具体划至原告各组名下”与事实不符，乔建社区1至22组亦从未确认过该事实。(二)52号处理决定遗漏了当事人乔建社区1至22组。该处理决定书仅发送乔建村委会、廷罗村1至13组、23组。遗漏乔建社区1至22组，现乔建社区1至22组的诉讼请求是撤销52号处理决定，并非要求法院确权。且乔建社区1至22组直到2016年8月18日才得知该处理侵犯了本集体合法权益，并依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条之规定在2年提起诉讼。（三）乔建社区1至22组的队长才有权代表本生产队。一审法院以原乔建村委会未提起诉讼推定乔建社区1至22组放弃诉权，与调处工作实际情况和法规政策规定不符，以村委会主任签收复议决定推定其不可能不向全村公开过于武断。综上，请求二审法院撤销一审裁定，支持乔建社区1至22组的诉讼请求。 廷罗村1至13组、23组述称：（一）涉案土地权属廷罗村1至13组、23组所有并耕种经营；（二）乔建社区1至22组主张涉案土地所有权没有事实和法律依据；（三）乔建社区1至22组的本案起诉超过2年起诉期限。综上，一审裁定事实清楚，程序合法，请求二审法院驳回乔建社区1至22组的上诉。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院认为，乔建社区1至22组以涉案土地系其22个村民小组共有，52号处理决定及3号复议决定将涉案土地确认归廷罗村1至13组、23组所有错误，且遗漏乔建社区所属22个村民小组为当事人等为由，起诉请求予以撤销，则本案被诉行政行为系52号处理决定行为及3号复议决定行为。本案关键是乔建社区1至22组应否承担原乔建村委会参与调处涉案争议土地纠纷的行为后果。 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”第三条规定，“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。……村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”由上规定，村民委员会与村民小组均属于农村集体经济组织，就人员组成而言，村民委员会与村民委员会内部分设的各个村民小组属于整体与部分的关系，村民委员会成员即为内部分设的所有村民小组成员之总和。就财产权属而言，村民委员会的财产为本村民委员会内部全体成员，亦即所有村民小组全体成员集体所有之财产。 根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”及第二十八条“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定”的规定，村民委员会与村民小组对分别属于本级集体所有的财产，分别依法行使财产权。于村民委员会与村民小组对某项财产尚未分配归属于具体村民小组所有，且村民委员会内部各村民小组主张该项财产属于全体村民小组共有财产之情形，据上分析，村民村员会各村民小组关于财产为全体村民小组共有之主张，实为主张该财产属于村民委员会全体成员集体所有，由村民委员会行使管理权，有法律依据。 就本案而言，乔建社区1至22组主张涉案土地为其22个村民小组共有，原乔建村委会作为一级村集体组织参与涉案土地权属纠纷调处，签收52号处理决定及3号复议决定的行为后果，应及于该村民委员会的所有成员，亦即及于所有村民小组。乔建社区1至22组主张，原乔建村委会行为与各小组无关，与本案事实及上述法律规定不符，本院不予采信。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”；第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”本案中，3号复议决定于2001年作出，原乔建村委会时任主任陆尚民收到3号复议决定书后，原乔建村委会一直未提起行政诉讼，已超过上述法律规定的起诉期限事实清楚。如上分析，原乔建村委会关于涉案土地纠纷的行为后果，及于乔建社区1至22组，故乔建社区1至22组的本案起诉超过起诉期限。同时，乔建社区1至22组未能提供证据证实，其起诉存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第二款规定的因不可抗力或其他非本身原因耽误起诉可扣除起诉期限的情形。一审法院驳回其起诉，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”的规定。 综上，一审法院驳回乔建社区1至22组的起诉正确，本院予以维持。乔建社区1至22组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年六月二日 书记员 陈 芳