西安铁路运输中级法院 行政判决书 （2020）陕71行初174号 原告李仙珍，女，汉族，1950年8月10日出生，居民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住址西安市灞桥区。委托代理人李保锋，北京京平律师事务所律师。被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。法定代表人李明远,市长。委托代理人王永兵，西安浐灞生态区管理委员会副主任。委托代理人于伟，陕西邦维律师事务所律师。被告西安市灞桥区人民政府，住所地西安市灞桥区。法定代表人邹晓刚,区长。委托代理人晏宁，灞桥街办副主任。被告西安市灞桥区灞桥街道办事处，住所地西安市灞桥区。法定代表人宋刚,主任。委托代理人王富强，该单位工作人员。委托代理人彭凯，陕西标典律师事务所律师。原告李先珍诉被告西安市人民政府（以下简称市政府）、西安市灞桥区人民政府（灞桥区政府）、西安市灞桥区灞桥街道办事处（以下简称灞桥街办）行政强制一案，2019年6月12日向本院提起行政诉讼。本院（2019）陕71行初479号行政裁定驳回其起诉后，李先珍上诉；陕西省高级人民法指定本院继续审理本案。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告李先珍及其委托代理人李保锋，被告市政府的委托代理人王永兵、于伟，被告灞桥区政府的委托代理人晏宁，灞桥街办的委托代理人彭凯、王富强均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李先珍诉称，原告在西安市灞桥区XX村拥有合法的承包土地（以下简称“涉案土地”），面积为 5.504亩。2017年9月25日，被告一作出(市政告字【2017】5号)《西安市人民政府关于丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁工作的通告》，XX路XX中心XX村征地拆迁，拆迁范围涵盖涉案土地。因为补偿标准过低，原告未签订安置补偿协议。自2017年7月起，被告二、西安浐灞生态区XX小组，共同对涉案房屋所在的XX村进行整村拆迁，并确定被告三为拆迁项目的具体实施方。2017年XX月XX日，涉案土地被强行推平。原告认为，本案强推行为的程序及实体违法，严重侵害原告合法权益。本案是在农村集体土地征收过程中产生的行政争议，诉争强占行为系农村集体土地征收的一个环节和组成部分。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”被告一作出了《征地通告》等组织实施行为，是集体土地征收主体，也是强占行为受益方，应承担强占行为的法律责任。同时根据《行政诉讼法》第二十六条规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，被告一、被告二也应承担委托方的法律责任。故上述三被告应共同为强推行为承担法律责任。为维护自身合法权益，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律之规定，特向贵院依法提起诉讼，诉讼请求：1.依法确认被告强推原告承包地的行政行为违法；2.本案诉讼费等由被告共同承担。为支持自己诉讼请求，原告提交证据如下：第一组：1.土地承包地经营权证书复印件四份；2.身份证复印件一份。证明目的：原告是案涉土地的合法承包经营者，同时对案涉地上物、青苗等具有合法财产权。第二组：涉案土地强推前、强推时的照片复印件，各四张；证明目的：案涉土地及地上附着物被被告强推的事实。第三组：市政告字【2017】5号《西安市人民政府关于丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁工作的通告》的复印件四份；        第四组：2017年12月16日，西安丝路国际会议会展中心做出的《情况说明》复印件四份第五组 ：二份报纸的复印件各四份。第六组：原告与灞桥区XX街道办事处XX沟通的视频光盘四张。证明目的：三被告是强推原告土地及地上物的责任主体，应当承担违法强推的法律责任。被告市政府辩称：一、案涉土地征收行为合法涉案XX村集体土地的征收，先经过陕西省人民政府批准，后经西安市人民政府公告征收土地方案、西安市国土资源局公告征地补偿安置方案，最后西安市人民政府批准实施。根据《土地管理法》相关规定，案涉土地征收行为系合法征地行为，相对人有义务配合国家建设征收土地。二、被答辩人地上附着物补偿权没有受到侵害根据《物权法》第二十八条规定，因人民政府的征收决定，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自人民政府的征收决定等生效时发生效力。可见，涉案XX村土地在被依法征收为国有后，土地权属即发生变更。附着于集体土地之上的集体土地承包经营权当即灭失，村民相应的获得了对于地上附着物的补偿权，而地上附着物补偿权不受涉案行为的影响。本案所诉的行为，实际上是拆迁实施部门的土地清表行为，在土地权属发生变更的情况下，拆迁部门有权对已经发生权属变更的土地实施清表。而村民的补偿权仍然可以实现，其合法权益并未受到侵害。三、答辩人西安市政府没有实施本案被诉的强推承包地的行政行为，不是本案的适格被告征地拆迁工作是一个由多部门分工的工作体系，从土地的征地报批，到拆迁的实施和安置，各部门有不同的分工。确认行政行为违法案件，应当首先明确具体的行为主体和责任主体。根据答辩人2017年9月25日发布的《西安市人民政府关于丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁工作的通告》，第二条规定，西安丝路国际会议会展中心建设项目整村拆迁由西安浐灞生态区管理委员会委托西安市灞桥区人民政府具体组织实施。根据2017年9月28日，浐灞管委会和灞桥区政府联合发布的《关于印发西安丝路国际会议会展中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法的通知》第二条规定，该项目征收部门为浐灞管委会，征收实施单位为灞桥街道办事处。故答辩人西安市政府并非涉案行政行为的实施主体，不是本案适格被告。综上所述，答辩人并非本案是适格被告，且本案所诉的行为并未对被答辩人的补偿权产生影响，恳请驳回被答辩人的起诉。被告市政府提交证据如下：第一组：1.陕西省人民政府审批土地件；2.西安市人民政府征收土地方案公告；3.西安市国土资源局征地补偿安置方案公告；4.西安市人民政府审批土地件。证明目的：XX村土地征收，先经过陕西省人民政府批准，后经西安市人民政府公告征收土地方案，西安市国土资源局公告征地补偿安置方案，最后西安市人民政府批准实施。根据《土地管理法》相关规定，案涉土地征收行为系合法征地行为，相对人有义务配合国家建设征收土地。第二组：1.《西安市人民政府关于丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁工作的通告》；2.《关于印发西安丝路国际会议会展中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法的通知》。    证明对象：1.《西安市人民政府关于丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁工作的通告》，第二条规定，西安丝路国际会议会展中心建设项目整村拆迁由西安浐灞生态区管理委员会委托西安市灞桥区人民政府具体组织实施。2.《关于印发西安丝路国际会议会展中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法的通知》第二条规定，该项目征收部门为浐灞管委会，征收实施单位为灞桥街道办事处。证据目的：答辩人西安市政府不是涉案征收行为的实施主体，没有实施本案被诉的强推承包地的行政行为，不是本案的适格被告。被告灞桥区政府辩称，征地程序合法，具体强推行为不是我们实施的，街办是实施单位，区政府不是适格被告。灞桥区政府无证据提交。被告灞桥街办辩称：一、原告起诉超过起诉期限，应驳回起诉根据本案原告诉状所称，本案诉争的行为发生于2017年XX月XX日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。本案原告于2019年6月12日提起本案诉讼，明显超过6个月起诉期限，依据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第四十四条规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（六）起诉超过法定期限且无正当理由的”。二、答辩人并非本案适格被告本案争议发生在集体土地征收安置过程中，根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关规定，土地征收由市、县人民政府组织实施，原告并非法律规定的征收主体，不应对征收行为承担法律责任。根据2017年9月28日“西浐灞发【2017】163号”《西安浐灞生态区管理委员会、西安市灞桥区人民政府关于印发西安丝路国际会议会展中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法的通知》第三条规定：“该项目征收部门为浐灞生态区管委会，征收实施单位为灞桥街道办事处……”第十条规定：“在整村征收安置工作中，西安浐灞生态区灞桥管理办公室受西安浐灞生态区土地储备中心委托，协调灞桥区相关部门，实施征地工作；被征收村庄所在街办，受西安浐灞生态区土地储备中心委托，实施整村征收补偿安置工作”。因此，答辩人并非本案征收安置主体，而是受委托从事相关行为，根据《行政诉讼法》第二十六条之规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。原告对答辩人提起行政诉讼无法律依据，故答辩人并非本案适格被告。三、案涉土地征收程序合法，原告所诉承包土地被强推一事，被告既未指示也未参与实施，不存在强推承包土地的行为，原告的主张无事实依据和法律依据，请求予以驳回原告的XX路XX中心而被依法征收，相关土地征收均有政府批复，符合法律规定。西安丝路国际会议会展中心项目，系围绕国家“一带一路”战略，按照“国家级、国际化”水准建设，是2021年第十四届全运会配套建设项目，属于省、市重点项目，建成后对区域营商环境改善及经济发展将产生巨大的促进作用。XX村绝大多数群众支持项目建设，积极配合征收工作并领取补偿款。被答辩人等个别群众，拒不领取补偿款，经征收人员多次深入沟通后仍不领取。为保证项目顺利进行，征收人员会同公证人员、资产评估公司评估人员等相关机构工作人员对被答辩人所涉土地面积、地上附着物、构筑物等依法进行公证取证并进行评估，形成了《评估报告》及《公证书》，但经通知被答辩人仍拒绝领取补偿款。关于原告所诉土地被强推一事，被告既未指示也未参与实施，不存在强推承包土地的行为。综上所述，原告的诉讼请求于法无据，请求贵院予以驳回。被告灞桥街办提交证据如下：1.陕西省人民政府作出的陕政土批[2011]434号、陕政土批[2013]245号、陕政土批[2013]938号、陕政土批[2014]810号、陕政土批[2015]708号《审批土地件》及西安市人民政府作出的市国土字[2012]183号、市国土字[2014]90号、市国土字[2014]483号、市国土字[2015]371号、市国土字[2016]367号《审批土地件》；2.《西安市人民政府关于丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁工作的通告》（市政告字（2017）5号）；3.《关于印发西安丝路国际会议会展中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法的通知》（西浐灞发【2017】163号）；4.征收过程照片。证明目的：被告灞桥街道办事处并非征收主体，非本案适格被告。案涉土地征收经政府批准，征收程序合法。本案所涉土地征收通过在村内张贴通知、召开村两委会、召开村民代表会议、深入每户宣传、个别谈话等多种方式开展，原告因自身原因未领取补偿款，不能认定征收行为违法。对原告提交的证据，被告市政府、区政府的质证意见：证据一，对原告土地权属证明，关联性、证明目的不认可，土地经营权已灭失。证据二不予认可，不清楚事实。证据三，真实性、合法性均认可，关联性认可，证明目的不认可，拆迁是由灞桥区政府组织实施。行政委托浐灞管委会委托的是征地拆迁行为。西安市政府对本案行为不承担责任；证据四、五真实性、合法性认可，证明目的不认可，不能作为由市政府承担责任的依据。灞桥街办认同上述质证意见，对原告提交的第三组证据真实性认可，关联性不认可，与案涉争议无关，证明目的不认可，街办没有参与和实施强推行为。对被告市政府、灞桥街办提交的证据，原告质证意见：合法性均不认可，根据行政诉讼法规定，三被告均应在法定期限内提交证据，三被告超出了举证期。第一组不认可合法性,理由：旧土地管理法第四十五条第一款三项规定，征收其他土地超过70公顷的应由国务院记性审批，被告提交的审批土地件等文件和原告所在的XX村110多亩土地完全征收超过了70公顷的权限，变相拆分征地行为，获得省内权限。第二组证据2不认可合法性，根据国有土地评估办法第十三条规定，对于涉案房屋及附属物究竟采取哪种评估方法，当由评估机构确定。该通知违反了评估办法的规定，对二组证据证明目的均不认可。对灞桥街办的证据1、2、3质证意见同市政府；证据4真实性、关联性不认可，不能证明实施清表行为合法。灞桥区政府、灞桥街办对市政府证据均予认可；市政府、区政府对灞桥街办证据均无异议。经庭审质证，本院对原告提交的证据的真实性予以确认；因本案系指定继续审理案件，各被告按本院指定期间提交证据；对被告提交的证据的真实性予以确认。经审理查明，2017年9月23日，市政府作出市政告字【2017】5号《西安市人民政府关于丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁工作的通告》，为XX路XX中心建设项目建设，XX路XX中心XX村征地拆迁。秦康柱与灞桥区灞桥镇秦家村村委会签订的承包合同约定的承包地所在灞桥街道XX村、康家村，均在该通告告知的整村征地拆迁范围内。西安丝路国际会展中心整村拆迁由西安浐灞生态区管理委员会委托灞桥区政府组织实施。2017年9月28日，浐灞生态区管委会和灞桥区政府联合发布的《关于印发西安丝路国际会议会展中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法的通知》第三条规定，该项目征收部门为浐灞生态区管委会，征收实施单位为灞桥街道办事处。2017年11月5日，涉案土地被强制清表。截止本案开庭之日，秦康柱尚未获得地上附着物补偿。本院认为，本案的争议焦点：一、本案适格被告；二、强制清表行为的合法性。关于焦点一，本案被诉行政行为系集体土地征收过程中的强制清除地上附着物行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，三被告均否认被诉行政行为为自己所为，但在庭审中均未提交证据证明作出被诉行政行为的实施主体。据此，须以法定职权的存在、能够证明实际实施行为的载体等相关证据为前提，对被诉强制行为的实施主体予以推定。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。据原告提交的证据：市政府发布市政告字【2017】5号《西安市人民政府关于丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁工作的通告》、被告灞桥街办提交的《关于印发西安丝路国际会议会展中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法的通知》，结合上述法律规定，应推定：作为本案涉案土地征收的法定主体市政府，整村拆迁实施主体的灞桥区政府、征收实施单位的灞桥街办为被诉强制行为的实施主体，也即本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，三被告均未提交强制清除原告承包地行为符合上述法律规定的合法性证据，该事实行为不具可撤销内容。原告诉请确认三被告对其承包地实施行政强制行为违法，有事实及法律依据，应予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：被告西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府、西安市灞桥区灞桥街道办事处2017年11月7日强制清除原告秦康柱在西安市灞桥区灞桥街道办事处XX村一组承包地行为违法。案件受理费50元，西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府、西安市灞桥区灞桥街道办事处负担。如不服本判决，不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。     审  判  长      程淑芹   人民陪审员      王  聪        人民陪审员      寇艳艳     二〇二〇年六月二十九日                            书 记 员   王  聪    1