广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂03行终153号 上诉人（一审原告）桂林市叠彩肉联加工有限公司，住所地广西桂林市辰山路，统一社会信用代码：91450300751211247U。 法定代表人：赵运生，总经理。 委托诉讼代理人徐勇，北京市盛廷律师事务所律师。 委托诉讼代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市自然资源局，住所地：桂林市临桂区青莲路投资发展商务大厦**。 法定代表人：王飚，局长。 委托诉讼代理人成飞，桂林市自然资源局执法科工作人员。 委托诉讼代理人黄敏，广西君美律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地桂林市临桂区西城中路**。 法定代表人：秦春成，市长。 -2- 委托诉讼代理人秦斌，桂林市司法局工作人员。 委托诉讼代理人刘雷，桂林市司法局工作人员。 上诉人桂林市叠彩肉联加工有限公司（以下简称肉联公司）不服被上诉人桂林市自然资源局（以下简称自然资源局）作出的《广西建设行政处罚决定书》及被上诉人桂林市人民政府作出的《行政复议决定书》规划行政处罚一案，不服临桂区人民法院（2019）桂0312行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人肉联公司委托诉讼代理人徐勇、李笃振，被上诉人自然资源局委托诉讼代理人成飞、黄敏，被上诉人桂林市人民政府委托诉讼代理人秦斌、刘雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审临桂区人民法院查明，2001年，桂林市叠彩肉联厂申请建设办公楼、车间及配套设施。桂林市叠彩肉联厂的建设申请得到了桂林市叠彩区人民政府、桂林市人民政府及其相关职能部门支持。2002年6月17日，桂林市建设与规划委员会向叠彩区肉联厂颁发了编号（2002）179号临时建设用地规划许可证（以下简称179号《临时规划许可证》），在桂林市辰山路东侧东二环路西侧叠彩区白竹干村委会14750平方米土地上建设肉联厂，临时用地期限为两年。临时用地期限届满后，桂林市叠彩肉联厂仍继续使用涉案土地及建筑设施。2019年1月28日，桂林市叠彩区对桂林市叠彩肉联加工有限公司的建筑物进行立案调查，同日对原告送达了《住房和城乡建设行政执法调查通知书》。原告在2019年2月1日到桂林市叠彩区接受了调查询问。2019年2月28日，桂林市叠彩区制作《住房和城乡建设行政执法现场检查（勘验）笔录》及《现场检查（勘验）示意图》，后对案件进行立案审批。2019年3月12日，原桂林市规划局向原告送达了《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》。2019年3月18日，原桂林市规划局向原告作出并送达了市 -3- 规行决字【2019】叠第004号《广西建设行政处罚决定书》，处罚决定书认定桂林市叠彩区肉联加工有限公司未经城乡规划主管部门批准，擅自在桂林市叠彩区建设（已建）69＃砖混房屋128平方米、钢架铁棚75.58平方米，70＃砖木房屋53.45平方米，钢架铁硼16.25平方米，72＃砖混钢架房屋378.2平方米，钢架铁硼482.64平方米，砖混房屋1134.6平方米，73＃砖混钢架房屋873.32平方米，74＃砖混房屋1000平方米、钢架铁硼133.87平方米，总面积共计4275.91平方米，已超过审批时限，且未在临时用地使用期限届满后交出土地并自行拆除所建临时建筑的行为，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《广西壮族自治区实施办法》第四十一条和第十二条的规定，上述临时建筑延续使用至今，也违法了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条和《广西壮族自治区实施办法》第四十二条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，限于2019年3月25日前自行拆除。原告桂林市叠彩肉联加工有限公司不服处罚决定，向桂林市人民政府提起行政复议，桂林市人民政府于2019年5月31日作出市政复决字【2019】68号《行政复议决定书》，维持上述处罚决定。 一审临桂区人民法院认为，本案的争议焦点为：一、被告桂林市自然资源局是否具有对本案所涉建筑作出行政处罚职权。案涉建筑物位于桂林市叠彩区，被告桂林市自然资源局作为桂林市规划主管部门，有权对辖区内的违法建筑作出行政处罚并委托桂林市叠彩区执法。 争议焦点二、被告桂林市自然资源局作出的行政处罚决定是否事实清楚、证据确凿。被告桂林市自然资源局作出的市规行决字【2019】叠第004号《广西建设行政处罚决定书》认定桂林市叠彩区肉联加工有限公司未经城乡规划主管部门批 -4- 准，擅自在桂林市叠彩区建设（已建）69＃砖混房屋128平方米、钢架铁棚75.58平方米，70＃砖木房屋53.45平方米，钢架铁硼16.25平方米，72＃砖混钢架房屋378.2平方米，钢架铁硼482.64平方米，砖混房屋1134.6平方米，73＃砖混钢架房屋873.32平方米，74＃砖混房屋1000平方米、钢架铁硼133.87平方米，总面积共计4275.91平方米，已超过审批时限，且未在临时用地使用期限届满后交出土地并自行拆除所建临时建筑，认定事实清楚，证据确凿。尽管原告在2002年时取得了临时建设用地规划许可证，但临时用地期限仅为两年，临时用地期限届满后原告未再取得相关的用地许可及规划许可是事实，原告提出其规划手续不完善的主体责任与原告无关的诉讼理由，本院不予采信。 争议焦点三、被告桂林市自然资源局作出的行政处罚决定程序是否合法。被告桂林市自然资源局在执法中在发现原告建筑涉嫌违法后依法进行了立案并送达了《住房和城乡建设行政执法调查通知书》、勘验并制作了《住房和城乡建设行政执法现场检查（勘验）笔录》及《现场检查（勘验）示意图》，并依法送达了《住房和城乡建设行政（听证）告知书》、市规行决字【2019】叠第004号《广西建设行政处罚决定书》，被告桂林市自然资源局所作出的行政处罚程序合法。原告主张桂林市自然资源局留置送达程序不合法、笔录和测绘没有相关人员签名、告知陈述、申辩、听证权利流于形式等诉讼主张，本院不予支持。 争议焦点四、被告桂林市自然资源局作出的处罚决定适用法律是否准确。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、市、自治区直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按建设 -5- 工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可釆取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。根据上述法律规定，在城市、镇规划区内进行建设的，建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证。如未取得建设工程规划许可证的，有权机关可以依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定进行处理。尽管原告曾经取得了临时用地许可，但原告未取得相关规划许可而建设案涉建筑的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。该违法建筑延续至今，且无法通过改造措施消除影响，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对原告作出限期自行拆除该违法建筑的行政处罚，处罚决定适用法律准确。 争议焦点五、被告桂林市人民政府作出的市政复决字【2019】68号《行政复议决定书》是否合法。被告桂林市人民政府在其法定权限内，对被告桂林市自然资源局作出的行政处罚行为进行了全面审查，作出的市政复决字【2019】68号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，使用法律、法规正确，符合法定程序。 综上所述，原告桂林市叠彩肉联加工有限公司要求撤销上述行政处罚决定及行政复议决定的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告桂林市叠彩肉联加工有限公司的诉讼请求。 上诉人肉联公司上诉称，1．自然资源局未能证明案涉土地属城市规划区，因此自然资源局不具有作出本案处罚的法定职权。2．一审法院对004号《行政处罚决定书》认定的违法建筑的四至范围、建设年限及具体的建筑面积等事实并未查清。3．自然资源局作出004号《行政处罚决定书》未经集体讨论、未经法制机构核审、听证、责令限期改正程序违法且属重复处罚。4．涉案房屋建设时间早于《中华人民 -6- 共和国城乡规划法》颁布实施应适用法不溯及既往原则。上诉请求：1．撤销临桂区人民法院（2019）桂0312行初68号行政判决；2．撤销005号《行政处罚决定书》；3．一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人自然资源局答辩称，1．原桂林市规划局执法主体适格，白竹干村已被桂林市城市规划图列入城市规划区。2.004号《行政处罚决定书》已查明具体的建筑面积以及建筑年限，本案处罚决定书认定事实清楚。3．上诉人违法行为处于继续状态，004号《行政处罚决定书》适用法律正确。4.004号《行政处罚决定书》作出前所涉及的内容均为“拟处罚”，且桂林市规划局已进行了集体讨论本案行政处罚决定书作出程序合法，上诉人已明确《强制执行决定书》系叠彩区城市管理局所作，因此原桂林市规划局并不存在重复处罚的问题。5．原桂林市规划局为了加强城乡规划管理作出办案行政处罚不存在执法目的不合法的问题。6．上诉人已就强制拆除行为提起诉讼，上诉人提起本案诉讼不具有诉的利益。 另查明，根据中共桂林市委办公室（办发〔2019〕29号）《桂林市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》的规定，原桂林市规划局相关职能由桂林市自然资源局统一行使。 再查明，2003年7月14日，国务院下达《国务院关于桂林市城市总体规划的批复》（国函〔2003〕78号），同意《桂林市城市总体规划（2001-2010）》确定的城市规划区范围。涉案建筑物位于《桂林市城市总体规划（2001-2010）》城市规划范围内。 本院认为，本案的争议焦点为，一是涉案土地是否属城市规划区，自然资源局是否具有作出本案处罚的法定职权；二是004号《行政处罚决定书》认定的违法建 -7- 筑事实是否清楚，程序是否合法；三是涉案房屋建设时间早于《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施，004号《行政处罚决定书》适用法律是否正确。 关于被上诉人是否具有作出行政处罚的职权的问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第六十四条、第六十八条的规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门具有城乡规划行政管理职权。本案肉联公司提供的179号《临时规划许可证》由原桂林市建设与规划委员会颁发，该证明确载明：“本用地项目符合城市规划要求……”从中可知，在179号《临时规划许可证》颁发时，肉联公司涉案建筑物已位于桂林市城市规划范围内。自然资源局在二审提交《桂林市城市总体规划（2001至2010）》，虽违反行政诉讼规则，但该规划图在桂林市规划局作出处罚决定前已客观真实存在，并已向社会公开，从而可证实肉联公司涉案房屋在桂林市城市域的范围内。自然资源局依法具有作出本案处罚的法定职权。 关于本案行政处罚认定事实是否清楚，程序是否合法的问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。肉联公司所建房屋均未办理《建设工程规划许可证》，原桂林市规划局作出004号《行政处罚决定书》认为肉联公司未经城乡规划主管部门批准，擅自在桂林市叠彩区建筑房屋面积共计4275.91平方米。004号《行政处罚决定书》认定事实清楚。2018年12月28日，原桂林市规划局委托叠彩区城管大队对叠彩区内的违法建设行为组织查处。叠彩区城管大队依次履行了立案、调查、询问、勘验检查、法制机构核审、听证、告知程序，肉联公司逾期未申请听证，视为自动放弃了听证权利。勘验检查过程中，广西国泰新图测绘有限公司对肉联公司违法建筑面积进行了勘测，肉联公司违建房屋面积共计4275.91平方米。在《住房和城乡建设行政处罚案件 -8- 处理审批表》中法制机构已核审同意并盖章。2018年11月23日，叠彩区城管局曾作出【2018】006号《行政强制执行决定书》，该《行政强制执行决定书》与本案005号《行政处罚决定书》并不构成重复处罚且已被撤销。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款平湖规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”集体讨论程序并非行政机关作出行政处罚的必经程序，属行政机关自由裁量的范围，本案肉联公司违法事实清楚，并无重大复杂的情况。因此，原桂林市规划局作出004号《行政处罚决定书》程序合法。市政复决字【2019】68号《行政复议决定书》审查事实清楚，程序合法。 关于行政处罚适用法律是否正确的问题，在004号《行政处罚决定书》作出时，肉联公司的违法建设行为仍处于继续状态，其违法建筑对桂林市城市规划造成的影响持续存在。肉联公司违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条和《广西壮族自治区实施办法》第四十二条的规定，原桂林市规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条作出004号《行政处罚决定书》，适用法律正确。 关于桂林市人民政府作出《行政复议决定书》是否合法的问题，桂林市政府2019年5月17日收到复议申请后，经审查于2019年5月20日立案受理并向申请人送达了《案件受理通知书》。经全面审查研究，桂林市人民政府向申请人送达了2019年6月6日作出市政复决字【2019】68号《行政复议决定书》，认为肉联公司未经批准建筑房屋事实清楚，决定维持004号《行政处罚决定书》。市政复决字【2019】68号《行政复议决定书》审查事实清楚，程序合法。 -9- 综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决： 一、驳回上诉，维持原判。 二、二审上诉费50元，由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 安 涛 审 判 员 庾安明 审 判 员 陶 明 二〇二〇年六月十五日 法官助理 陈 诚 -10- 书记员邓逸飞 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。