广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终598号 上诉人（原审原告）融安县板榄镇板榄社区居民委员会第一村民小组。 诉讼代表人韦杨杰，组长。 委托代理人潘杰，广西冠益律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）融安县人民政府，住所地融安县长安镇立新街**。 法定代表人陈文敏，县长。 委托代理人唐武林，融安县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人韦厚登，融安县司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）柳州市人民政府，住，住所地柳州市文昌路**/div> 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人韦怡，柳州市司法局工作人员。 委托代理人莫林，柳州市司法局工作人员。 原审第三人融安县板榄镇人民政府，住所，住所地融安县板榄镇板榄街**div> 法定代表人刘文静，镇长。 委托代理人杨纯魁，融安县板榄镇人民政府工作人员。 委托代理人覃忠科，融安县板榄镇人大专职副主席。 上诉人融安县板榄镇板榄社区居民委员会第一村民小组（以下简称板榄社区第一小组）因与被上诉人融安县人民政府（以下简称融安县政府）、柳州市人民政府（以下简称柳州市政府），以及原审第三人融安县板榄镇人民政府（以下简称板榄镇政府）土地行政受理及行政复议决定一案，不服柳州市中级人民法院（2019）桂02行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。上诉人板榄社区第一小组的委托代理人潘杰，被上诉人融安县政府的委托代理人唐武林、韦厚登，被上诉人柳州市政府的委托代理人韦怡、莫林，原审第三人板榄镇政府的委托代理人杨纯魁、覃忠科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2018年7月28日，板榄社区第一小组认为与板榄镇政府对原板榄镇企办用“板洞”（地名）土（地名厂房的土地权属存在纠纷向融安县政府提出权属纠纷确权处理申请，并以其提交的黄嵩泰等5人的《土地房产所有证》中倒数第5栏填写的“板洞”一栏主张争议地权属。该栏记载名为“板洞”的园地坐落于永安，面积七分三厘，四至范围为东至田，南至王姓，西至大路，北至田。1952年土改时期本案所涉土地的状况东边是黄家泰和王革两家的房屋和菜园、地坪；南、地坪道；西边是大路；北边是板洞二队的地坪和菜园，面积1.1亩。该栏填写的四至界限和面积与土改时期实地不相符。2013年9月27日，融安县政府组织板榄社区第一小组、板榄镇政府、融安县板榄镇板榄社区居民委员会到现场制作了示意图、拍摄了现场照片、向相关人员进行了调查。根据土地权属纠纷界线示意图、照片以及调查笔录看，板榄社区第一小组所提供的《土地房产所有证》中倒数第5栏填写的“板洞”并不是本案争议的土地。2018年12月28日，融安县政府根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十三条第一款的规定，作出融政裁字〔2018〕1号《融安县人民政府权属纠纷确权处理申请裁定书》（以下简称1号裁定）：驳回板榄社区第一小组于2018年7月28日提出的权属纠纷确权处理申请。板榄社区第一小组不服，向柳州市政府申请行政复议，柳州市政府2019年5月6日作出柳政复字〔2019〕130号《柳州市人民政府行政复议决定书》（以下简称130号复议决定），维持1号裁定。板榄社区第一小组不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销1号裁定和130号复议决定，由融安县政府重新作出行政行为 原审认为，权属纠纷的调处，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。本案中，融安县政府2013年9月27日组织板榄社区第一小组、板榄镇政府、融安县板榄镇板榄社区居民委员会到现场制作了示意图、拍摄了现场照片、向相关人员进行了调查。根据土地权属纠纷界线示意图、照片以及调查笔录看，板榄社区第一小组所提供的《土地房产所有证》中倒数第5栏填写的“板洞”并不是本案争议的土地。因此，融安县政府对板榄社区第一小组提出的申请，作出的1号裁定认定事实基本清楚，证据充分，依法应予维持。柳州市政府作出的130号复议决定亦正确。至于板榄社区第一小组提出的其对争议地的相关证据，并不足以支持其权属主张，该院不予采信。综上，板榄社区第一小组的起诉理由不充分，其诉讼请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回板榄社区第一小组的诉讼请求。案件受理费50元，由板榄社区第一小组负担。 上诉人板榄社区第一小组上诉称，（一）原审判决认定事实错误,遗漏事实没有查明。1.板榄社区第一小组持有的《土地房产所有证》记载的“板洞”坐落于永安，永安乡即为现在的板榄镇，这是众所周知的事实，原审判决遗漏了该事实未查明。该《土地房产所有证》记载的“板洞”即是本案争议地。2.原审判决查明争议地北边是板洞二队的地坪和菜园，又认定《土地房产所有证》记载的“板洞”不是争议地，自相矛盾。3.原审判决关于1952年土改时期争议地四至和面积的认定，缺乏证据证实。争议地并非方正的东南西北朝向，应当以西边大路为基本坐标，东边是黄家泰的田，东南边是王革家房屋和菜园及部分连接巷道，北边是田。因板榄镇企办建设厂房，土地原貌原状已遭破坏，土地的四至已经无法辨别，测量的面积1.1亩与《土地房产所有证》不符，属于历史原因造成。板榄社区第一小组以《土地房产所有证》记载的四至和面积主张土地所有权，有事实和法律依据。（二）已经发生法律效力的柳州市中级人民法院（2016）桂02行初267号行政判决已经认定板榄社区第一小组持有的《土地房产所有证》合法有效，其凭该证据主张土地所有权符合法律规定。本案土地争议，几十年没有得到解决。自板榄社区第一小组第一次申请土地确权，经过多轮的土地确权、行政复议及行政诉讼，至今也已历时八年多。融安县政府和柳州市政府不考虑平息纠纷争议，现却以板榄社区第一小组提出的权属纠纷确权处理申请不符合受理条件为由驳回确权申请，显然是错误的。原审判决认定1号裁定和130号复议决定正确并判决驳回板榄社区第一小组的诉讼请求，没有事实和法律依据。综上，请求：1.撤销原审判决；2.撤销融安县政府作出的1号裁定以及柳州市政府作出的130号复议决定，责令融安县政府重新作出处理决定；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人融安县政府答辩称，板榄社区第一小组提交的《土地房产所有证》记载“板洞”的四至、面积与争议地土改时期的实际情况不相符，以上事实有黄家泰、黄群芝、王革的《调查笔录》佐证，故可以认定《土地房产所有证》填写的“板洞”未涉及争议地。板榄社区第一小组主张板榄乡1970年办乡镇企业强行在该菜地上建造厂房至今未还，但未能提交相关证据证实。原板榄镇企办农机综合厂在上个世纪六十年代末建厂(建厂同时整个厂区己修建了围墙)，地面上的，地面上的厂房均为上世纪六十年代末和七十年代后陆续建起来的拆除部分厂房修建了厂招待所。根据1996年融安县委、县政府下发的融发〔1996〕38号《中共融安县委融安县人民政府关于稳定和健全乡镇企业管理办公室职能管理机构的规定》，乡镇企业管理办公室明确定为全民所有制事业单位，隶属乡镇人民政府领导，故原板榄企办所有资产一直由板榄镇政府管理使用，至今已经有四十多年。根据国家土地管理局〔1995〕国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》、桂政发〔1983〕91号《广西壮族自治区国家建设征用土地试行办法》的规定，板榄镇企办的原有厂房用地属于国有土地，亦不存在征地土地补偿问题，不存在权属纠纷。板榄社区第一小组提出的权属纠纷确权处理申请不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，1号裁定驳回板榄社区第一小组的申请，认定事实清楚，适用法律法规正确。故请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人柳州市政府辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，柳州市政府作为融安县政府的上一级人民政府，有权受理对1号裁定不服提出的行政复议申请。经审查，1号裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，柳州市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出维持原具体行政行为的复议决定是合法的。故请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人板榄镇政府述称，同意融安县政府的意见。 经二审庭审调查，各方当事人均认可板榄社区第一小组提交的《土地房产所有证》中倒数第5栏记载名为“板洞”的园地坐落于“永安乡”，除上诉人板榄社区第一小组对原审判决关于1952年土改时期争议地四至、面积及该小组提交的《土地房产所有证》中倒数第5栏填写的“板洞”不是本案争议地的事实认定提出异议外，各方对于原审查明事实的其余部分均无异议，故各方当事人均认可及无异议的事实，本院予以确认。 结合在案证据，本院另查明：板榄社区第一小组与板榄镇政府因涉案土地权属争议，融安县政府曾于2014年5月21日作出融政处字〔2014〕4号处理决定，将争议地确认为国有土地，并由板榄镇政府管理使用。板榄社区第一小组不服，向柳州市政府提起行政复议，柳州市政府于2014年8月19日作出柳政复字〔2014〕75号复议决定，维持融政处字〔2014〕4号处理决定。板榄社区第一小组遂向融安县人民法院提起行政诉讼。2014年11月24日，融安县人民法院作出（2014）融安行初字第28号行政判决，以融安县政府违反法定程序为由，撤销融政处字〔2014〕4号处理决定并责令融安县政府重新作出处理。2016年2月29日，融安县政府重新作出融政处字〔2016〕1号处理决定，仍将争议地确认为国有土地并由板榄镇政府管理使用。之后，板榄社区第一小组向柳州市政府提起行政复议。2016年8月1日，柳州市政府作出柳政复字〔2016〕41号复议决定，维持融政处字〔2016〕1号处理决定。板榄社区第一小组不服，向柳州市中级人民法院提起诉讼。2017年6月13日，柳州市中级人民法院作出（2016）桂02行初267号行政判决，以证据不足且适用法律错误为由，撤销柳政复字〔2016〕41号复议决定和融政处字〔2016〕1号处理决定，并责令责令融安县政府重新作出处理。再查明，本次被诉行政行为1号裁定和130号复议决定认定板榄社区第一小组提交的确权处理申请不符合受理条件而驳回其申请，理由有两个方面：一是认为涉案土地依法已经属于国有土地，不存在权属纠纷；二是板榄社区第一小组提交的证据无法证明本案申请调处的土地归其所有。 本院认为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条、第二十条、第二十一条及第二十三条的规定，申请确权处理应当提交申请书及能够证明权属归属的证据等有关材料，处理机关收到申请后有权对其申请材料进行审查，发现不符合规定的，应当告知其补正，而且受理确权处理申请后，经审查，处理机关发现申请人的申请不符合受理条件的，亦有权裁定驳回其申请。作出如上规定，一方面是为了使真正的权属纠纷得以立案，另一方面则是让非真正的权属纠纷被排除，避免有限的社会行政资源浪费，以使真正的权属纠纷得到更有效地处理。确权申请是否符合受理条件，处理机关应当以权属纠纷是否客观存在以及申请人是否与该权属有直接利害关系作为审查标准。本案中，板榄社区第一小组提交的融政处字〔2014〕4号处理决定、融政处字〔2016〕1号处理决定、柳政复字〔2014〕75号复议决定、柳政复字〔2016〕41号复议决定、融安县人民法院（2014）融安行初字第28号行政判决、柳州中级人民法院（2016）桂02行初267号行政判决、本院（2018）桂行终135号行政判决以及《土地房产所有证》等证据证明，涉案土地权属纠纷确实客观存在且与该小组存在直接利害关系。在此前两次确权处理决定被撤销后，本次被诉行政行为重作时以不存在权属纠纷为由裁定驳回确权处理申请，显然与在案证据查明的事实不符。而且《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条规定的“能够证明权属归属的有关证明材料”，属于是否符合受理条件的程序性审查标准，并不等同于权属裁决的实体性判断标准。在涉案土地权属纠纷确实客观存在且申请人与争议的土地有直接利害关系的情形下，无论当事人提交的证据是否足以证明权属归其所有，处理机关都应当予以处理，并结合当事人提交的证据和调查查明的情况作出权属裁决；否则，将导致真正的权属纠纷被不当排除，并不利于权属争议得到实质解决。被诉行政行为以板榄社区第一小组提交的证据无法证明涉案土地归其所有而认为不符受理条件，并据此驳回确权处理申请，系对受理条件的程序性审查标准理解错误，属于适用法律错误。因此，板榄社区第一小组请求撤销被诉行政行为1号裁定和130号复议决定，有事实和法律依据，本院予以支持。 因本案争议的是板榄社区第一小组提出的确权处理申请是否符合受理条件，驳回其申请的被诉行政行为是否合法的问题，故板榄社区第一小组上诉提及涉案土地权属实体问题的有关证据和事实认定问题，本院在此不作评判。 综上所述，板榄社区第一小组的上诉请求成立，本院予以支持。原审判决认定被诉行政行为合法不当，驳回板榄社区第一小组的诉讼请求错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项，第七十九条和第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销柳州市中级人民法院（2019）桂02行初94号行政判决； 二、撤销柳州市人民政府作出的柳政复字〔2019〕130号《柳州市人民政府行政复议决定书》； 三、撤销融安县人民政府作出的融政裁字〔2018〕1号《融安县人民政府权属纠纷确权处理申请裁定书》，由融安县人民政府对榄社区第一小组提出的权属纠纷确权处理申请重新作出处理。 一、二审案件受理费合计100元，由被上诉人融安县人民政府、柳州市人民政府各负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 蒋新江 审 判 员 韩胜强 二〇二〇年六月十八日 法官助理 周艳华 书 记 员 赵小柳