广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤13行初104号原告曾国强，男，汉族，住广东省惠东县。委托代理人杨超，重庆仁业律师事务所律师。委托代理人徐新鹏，重庆信豪律师事务所律师。被告惠东县人民政府。法定代表人魏荣君，县长。委托代理人周晓芳，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。委托代理人周乃峰，惠东县自然资源局工作人员。被告惠东县自然资源局（原惠东县国土资源局）。法定代表人余松庆，局长。委托代理人周晓芳，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。委托代理人周乃峰，惠东县自然资源局工作人员。第三人惠东县多祝镇人民政府。法定代表人何显明，镇长。委托代理人许泳珊，广东增华律师事务所律师。原告曾国强不服被告惠东县人民政府、惠东县国土资源局及第三人惠东县多祝镇人民政府对原告位于广东省潮州至惠州高速公路（惠东多祝段）项目征地范围内的地上附着物及青苗征收行为中的征收补偿行为，于2018年2月6日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月14日作出（2018）粤13行初8号行政判决书，驳回原告曾国强的诉讼请求。原告曾国强不服，上诉于广东省高级人民法院。广东省高级人民法院于2019年6月19日作出（2018）粤行终1864号行政裁定书，撤销我院（2018）粤13行初8号行政判决书，发回我院重新审理。本院于2019年10月24日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告曾国强及其委托代理人杨超、徐新鹏，被告惠东县人民政府委托代理人周晓芳、周乃峰，被告惠东县自然资源局委托代理人周晓芳、周乃峰，第三人惠东县多祝镇人民政府委托代理人许泳珊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告曾国强诉称：2003年初，原告为解决自身养殖用水困难以及同村村民用水困难问题，在惠东县多祝镇靖安村黄竹**村兴建了饮用自来水供水塔以及相应的供水系统，并于2013年1月3日向第三人惠东县多祝镇人民政府申请兴建自来水水厂，同年5月15日惠东县水务局向其颁发了《取水许可证》。2013年5月20日，被告惠东县人民政府发布了《关于广东省潮州至惠州高速公路惠东段建设项目用地的征地预公告》（惠东府告〔2012〕39号），公告内容涉及拟征收土地的位置和范围、拟征收土地开发用途、补偿标准。但是该预公告没有在原告所在村委、村小组进行张贴公告。被告也没有告知原告有申请听证的权利。另外，被告在收到国土资源部于2013年11月29日作出的《国土资源部关于潮州至惠州高速公路（惠东段）工程建设用地的批复》（国土资函〔2013〕872号）后也没有依法进行征用土地公告。被告所有的地上附着物包括水池、供水设备、门楼、水泥道路等以及青苗均在征收范围内。2013年8月6日被告惠东县国土资源局以原告兴建的自来水池、供水设备、门楼、水泥道路等地上附着物属于无法按规定标准实施补偿为由，委托惠东县物价局价格认证中心对以上地上附着物进行评估。惠东县物价局价格认证中心分别于2013年10月29日对地上附着物（门楼、道路等）作出惠东价认字〔2013〕第178-20号结论书，认定价格为人民币73278元（该评估结论书一直未送达给与原告）。2014年3月20日对地上附着物作出惠东价认字〔2014〕第3-33号结论书，认定价格为人民币248513元。以及2014年11月27日作出惠东价认字〔2014〕第3-139号结论书，认定价格为人民币661590元。被告只向原告送达3-33号、3-139号两份水池评估结论书，原告收到后对两份评估价格不服，遂于2014年12月15日向被告惠东县国土资源局以及第三人申请重新评估。被告惠东县国土资源局于2014年12月18日作出同意重新评估的决定，同月26日，由第三人委托惠东县物价局价格认证中心重新进行评估。惠东县物价局价格认证中心于2014年12月31日分别作出了两份《水池工程造价重新认证结论书》，其一惠东价重认字〔2014〕第8号（针对第3-139号结论书），认定价格为人民币927462元；其二惠东价重认字〔2014〕第9号（针对第3-33号结论书），认定价格为人民币351866元。该两份重新认证评估的结论书相比第一次价格认证结论书而言，在同一“价格认证依据”的情况下（两次认证附件《土地征收地上附着物现场清点登记确认表》均记录为同一信息），其价格评估金额比前一次评估增加四五十万元，但和原告饮水池同村同期同类的惠东县多祝镇靖安村农村饮水工程评估价相比却相差甚远，该靖安村饮水池面积才25.12立方米，除了实际获得补偿31259元外，两被告还为以上权利人重置了饮水池，工程造价达210145.2元。即相当于合计补偿了权利人241404.2元，每立方补偿达9610元。显然，这样的补偿差距证实被告对原告补偿是不合法、不合理、不公平的，属于补偿不到位的情形。另外，因为原告一直与两被告就清点的青苗数量无法达成一致意见，被告采取了强征方式摧毁了原告的青苗，由两被告清点的青苗种类、数量迟迟未能按征收标准补偿给原告。另外，两被告未能及时向原告送达评估结论书，原告于2017年10月12日亲自前往被告二处才调取并获悉了惠东价认字〔2013〕第178-20号结论书（针对门楼、水泥道路等）以及惠东价重认字〔2014〕第8号（针对第3-139号结论书）、惠东价重认字〔2014〕第9号（针对第3-33号结论书）这三份评估结论书内容。针对〔2013〕第178-20号结论书（针对门楼、水泥道路等），原告认为结论书中的附着物实际价值远远超过评估价格。在此之前，原告多次向相关政府职能部门反映，不服第一次的评估结论，且深感被告的评估补偿在不同的权利人中明显存在差异化，但是均未得到有效解决。因此，原告也一直没有与两被告或第三人签订任何关于补偿的协议。综上所述，两被告对原告所有的地上附着物征收过程中，不仅未能依法进行征收公告，其评估价格过程违法，且未及时告知原告重新评估结论，评估补偿的差异化对待。两被告的行为严重违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《征收土地公告办法》第三条、《征收拆迁补偿条例》第3条关于征地程序的规定，致使原告合法权益遭受巨大损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，特此诉状，望判如所求。另原告在庭审中补充起诉理由为：1.对青苗的损失未进行补偿，对水池等地上附着物没有经过科学、客观的评估给予对价补偿；2.被告在征收过程中对于原告拥有的水池是按照300元的标准进行补偿，而同类案件针对该村村长其补偿标准是8000多元，同地不同价、同类不同命；3.两被告重复委托的鉴定机构是同一个机构，且重复委托的鉴定评估人员也是同一人，有失公正；4.国土局发出的告知听证书是行政瑕疵，仅向村委会发出告知，而未向财产权利人或行政相对人发出告知，致使财产权利人蒙受损失。诉讼请求为：1.确认两被告对原告所有的位于广东省潮州至惠州高速公路（惠东多祝段）项目征地范围内的地上附着物及青苗征收补偿行为违法；2.判令两被告对原告所有的地上附着物（两个饮水池及设施设备）按惠东县多祝镇同期同类附着物重置的评估价格（即按9610元/立方米，共2866.009立方米，合计2754.23465万元）进行征收补偿，对原告所有的地上附着物（惠东价认字〔2013〕第178-20号价格结论书项下附着物）按惠东县多祝镇同期同类附着物重置的评估价格（即按约20万元）进行补偿；3.判令两被告对确认在原告名下的青苗种类、数量按征收补偿标准进行补偿；4.本案诉讼费用由两被告承担。被告惠东县人民政府辩称：一、原告提起本案诉讼已超过了起诉期限。本府于2013年5月20日发布了《关于广东省潮州至惠州高速公路惠东段建设项目用地的征地预公告》（惠东府告〔2012〕39号），惠东县国土资源局于2015年1月13日告知原告如不领取相关补偿款项将进行公证提存，然而原告于2018年3月才向惠州市中级人民法院提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，其提起本案诉讼已超过起诉期限，贵院应依法裁定驳回其起诉。二、本府依法进行征收补偿工作，已充分地保障原告的合法权益，对原告所有的地上附着物的补偿符合征收补偿标准。首先，本府已于2013年5月20日依法发布征收预公告，依法在当地国土所和镇人民政府、原告所在的村委会进行公示，国土资源部于2013年11月29日作出《国土资源部关于潮州至惠州高速公路（惠东段）工程建设用地的批复》（国土资函〔2013〕872号），本府于2014年6月26日作出征地公告，县国土资源局于2014年7月1日作出安置补偿方案公告，上述两公告均依法于2014年7月18日在当地国土所和镇人民政府、原告所在的村委会进行公示，并告知被征收人享有申请举行听证的权利。这充分地保障被征收人的知情权，被征收人能够有表达自身意见以及维护自身合法权益的途径。其次，为保障原告的合法权益以及保证评估机构公正、独立地对征收范围内地上建构筑物进行价值评估，县国土资源局委托原惠东县物价局依法对征收土地上的附着物补偿价格进行认证，由县国土资源局、县交通运输局、原县监察局、多祝镇政府、多祝镇靖安村民委员会、原告及原县物价局进行现场勘验，原县物价局根据《惠州市加强建设项目征地拆迁管理规定》（惠州市人民政府令86号）依法作出惠东价认字〔2013〕第178-20号《地上附着物补偿价格认证结论书》以及惠东价认字〔2014〕第3-139号和惠东价认字〔2014〕第3-33号《价格认证结论书》。最后，第三人依据曾国强对惠东价认字〔2014〕第3-139号和惠东价认字〔2014〕第3-33号《价格认证结论书》提出的异议，委托原县物价局进行重新认证。原县物价局会同委托人到现场进行勘验，因考虑到运输成本较高和开挖填土的实际情况，原县物价局作出惠东价重认字〔2014〕第9号和惠东价重认字〔2014〕第8号《重新价格认证结论书》，并告知其在15日内有复核或重新认证的权利，原告并未在规定的时间内提出复核或重新认证，应视为对价格认证无异议。县国土资源局已将上述《价格认证结论书》所涉征地补偿款项进行公证提存并告知原告，其已领取该补偿款。本府依法进行征收补偿工作，对原告所有的地上附着物的补偿符合征收补偿标准，原告也领取了上述款项，应视为对征收补偿标准的认可。综上所述，本府就潮惠高速公路项目建设征收补偿工作，程序合法，事实清楚，适用法规准确，对原告所有的地上附着物的补偿符合征收补偿标准，不存在原告所述的违法征地行为。请求贵院在查明事实的基础上依法驳回原告起诉或驳回全部诉讼请求。另补充一点意见，原告的诉求为确认具体行政补偿行为违法，则惠东县人民政府并非为本案适格被告，因为具体的行政补偿行为是由县国土资源局作出的，同时由于惠东县人民政府并非本案适格被告，则本案的管辖法院应为博罗县人民法院，而非惠州市中级人民法院。再，根据原告的诉讼请求以及庭审中的陈述，其称是在补偿方案未在其身上得到正确的适用而对补偿方案有异议，实际上，其提出的并非对补偿方案标准不服，而是对补偿的金额有异议。应该根据原一审的查明和判决，直接驳回其诉讼请求。如果贵院认为原告是对征收补偿标准不服，应当按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，驳回其起诉。被告惠东县自然资源局辩称：一、原告提起本案诉讼已超过了起诉期限。惠东县人民政府于2013年5月20日发布了《关于广东省潮州至惠州高速公路惠东段建设项目用地的征地预公告》（惠东府告〔2012〕39号），本局于2015年1月13日告知原告如不领取相关补偿款项将进行公证提存，然而原告于2018年3月才向惠州市中级人民法院提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告提起本案诉讼已超过起诉期限，贵院应依法裁定驳回其起诉。二、本局依法进行征收补偿工作，已充分地保障原告的合法权益，对原告所有的地上附着物的补偿符合征收补偿标准。首先，惠东县人民政府已于2013年5月20日依法发布征收预公告，依法在当地国土所和乡镇人民政府、原告所在的村委会进行公示，国土资源部于2013年11月29日作出《国土资源部关于潮州至惠州高速公路（惠东段）工程建设用地的批复》（国土资函〔2013〕872号），惠东县人民政府于2014年6月26日作出征地公告，本局于2014年7月1日作出安置补偿方案公告，上述两公告均依法于2014年7月18日在当地国土所和乡镇人民政府、原告所在的村委会进行公示，并告知被征收人享有申请举行听证的权利。这充分地保障被征收人的知情权以及保障了被征收人能够有表达自身意见以及维护自身合法权益的途径。其次，为保障原告的合法权益以及保证评估机构公正、独立地对征收范围内地上建构筑物进行价值评估，本局委托惠东县物价局依法对征收土地上的附着物补偿价格进行认证，由原告、县交通局、县监察局、多祝镇人民政府、多祝镇靖安村民委员会、原告及惠东县物价局进行现场勘验，惠东县物价局根据《惠州市加强建设项目征地拆迁管理规定》（惠州市人民政府令86号）依法作出惠东价认字〔2013〕第178-20号《地上附着物补偿价格认证结论书》以及惠东价认字〔2014〕3-139号和惠东价认字〔2014〕第3-33号《价格认证结论书》。最后，第三人依据曾国强对惠东价认字〔2014〕3-139号和惠东价认字〔2014〕第3-33号《价格认证结论书》提出的异议，委托惠东县物价局进行重新认证。惠东县物价局会同委托人到现场进行勘验，因考虑到运输成本较高和开挖填土的实际情况，惠东县物价局作出惠东价重认字〔2014〕9号和惠东价重认字〔2014〕第8号《重新价格认证结论书》，并告知其在15日内有复核或重新认证的权利，原告并未在规定的时间内提出复核或重新认证，应视为对价格认证无异议。本局已将上述《价格认证结论书》所涉征地补偿款项进行公证提存并告知原告，原告已领取该补偿款。本局依法进行征收补偿工作，对原告所有的地上附着物的补偿符合征收补偿标准，原告也领取上述款项，应视为对征收补偿标准的认可。综上所述，本局就潮惠高速公路项目建设项目征收所开展的工作，程序合法，事实清楚，适用法规准确，对原告所有的地上附着物的补偿符合征收补偿标准，不存在原告所述的违法征地行为。另补充一点意见，原告的诉求为确认具体行政补偿行为违法，则惠东县人民政府并非为本案适格被告，因为具体的行政补偿行为是由县国土资源局作出的，同时由于惠东县人民政府并非本案适格被告，则本案的管辖法院应为博罗县人民法院，而非惠州市中级人民法院。再，根据原告的诉讼请求以及庭审中的陈述，其称是在补偿方案未在其身上得到正确的适用而对补偿方案有异议，实际上，其提出的并非对补偿方案标准不服，而是对补偿的金额有异议。应该根据原一审的查明和判决，直接驳回其诉讼请求。如果贵院认为原告是对征收补偿标准不服，应当按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，驳回其起诉。第三人惠东县多祝镇人民政府述称：一、被答辩人曾国强直接向人民法院提起诉讼不符合法律规定，应提交政府协调或裁决。被答辩人的诉讼请求为确认征收补偿行为违法、对征收补偿标准有异议等，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，答辩人应先向惠州市人民政府提出行政复议或向批准征用土地的人民政府申请裁决。二、被答辩人曾国强起诉超过法律规定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。惠东县人民政府于2013年5月20日发布征地公告，县国土资源局也于2015年1月13日通知曾国强领取提存款，曾国强此时已知道权利是否被侵害。但曾国强于2018年才提起诉讼，明显超过起诉期限。三、答辩人在本案征地补偿过程中只是作为协作单位，并非征地主体，答辩人已依法依规履行了工作职责，配合征地的相关工作。经审理查明，2013年5月20日，被告惠东县人民政府发布了《关于广东省潮州至惠州高速公路惠东段建设项目用地的征地预公告》（惠东府告〔2012〕39号），并进行了公告。2013年11月29日，国土资源部作出《国土资源部关于潮州至惠州高速公路（惠东段）工程建设用地的批复》（国土资函〔2013〕872号）。惠东县人民政府2014年6月26日作出征地公告，2014年7月1日作出安置补偿方案公告，上述两公告均于2014年7月18日进行了公告。惠东县物价局根据《惠州市加强建设项目征地拆迁管理规定》（惠州市人民政府令86号）作出了惠东价认字〔2013〕第178-20号《地上附着物补偿价格认证结论书》以及惠东价认字〔2014〕3-139号和惠东价认字〔2014〕第3-33号《价格认证结论书》。后来原告对惠东价认字〔2014〕第3-139和惠东价认字〔2014〕第3-33《价格认证结论书》提出异议，惠东县物价局作出惠东价重认字〔2014〕第9号和惠东价重认字〔2014〕第8号《重新价格认证结论书》并向原告送达。被告惠东县自然资源局于2015年1月29日将补偿款1352606元整在广东省惠东县公证处进行公证提存，惠东县公证处于2015年2月4日制作《领取体村务通知书》，原告于2015年2月9日领取被提存的征地补偿款1352606元整。原告曾国强不服该补偿款数额，遂生本诉。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。同时，《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）第一条规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。本案中，经审查，原告曾国强的诉讼请求实质是对被告惠东县人民政府、惠东县自然资源局对其作出的涉案征地补偿标准不服，按照上述规定，原告曾国强应向惠州市人民政府提出复议申请，现其既未申请协调亦未经裁决，直接起诉至法院，不符合上述法律规定，也不属于人民法院审理行政案件的受案范围，即不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告曾国强的起诉。本案受理费50元，本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 白 雪审 判 员 陈龚东二〇二〇年六月二十四日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律、司法解释等条文一、中华人民共和国行政诉讼法第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。二、中华人民共和国土地管理法实施条例第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。三、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。四、最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第十条土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。五、国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知一、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定，“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决”。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”；第四十二条规定，“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人”。依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。