湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行初79号原告易树明，男，1955年3月1日出生，汉族，住长沙市天心区。委托代理人李攀峰，湖南人和律师事务所律师。被告长沙市天心区人民政府，住所地长沙市天心区湘府中路**。法定代表人黄滔，区长。委托代理人许小平，长沙市天心区征地服务中心工作人员。委托代理人刘妙君，湖南湘鼎律师事务所律师。被告长沙市人民政府，住，住所地长沙市岳麓区岳麓大道**/div>法定代表人郑建新，市长。委托代理人李凯，长沙市司法局工作人员。委托代理人侯庆展，系北京盈科（长沙）律师事务所律师。原告易树明与被告长沙市天心区人民政府（以下简称天心区政府）、被告长沙市人民政府（以下简称市政府）征地补偿安置方案及行政复议纠纷一案，于2020年2月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法组成合议庭，后向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。两被告在法定的期限内向本院提交作出具体行政行为的相关证据。本院于2020年4月21日对本案进行了公开开庭审理。原告易树明及委托代理人李攀峰，被告天心区政府委托代理人许小平、刘妙君，被告市政府委托代理人李凯、侯庆展，均到庭参与诉讼。本案现已审理终结。原告易树明诉称：一、行政复议决定事实认定错误，应当予以撤销。1.天心区政府未按照户口登记簿情况，将上诉人家庭成员奉巧星、易恩伊未纳入户口人数范围，与长沙市的征拆政策相违背，认定事实明显错误。2.《征地补偿告知书》未载明被征收人应获得的16.75万元每人的购房补贴，认定事实错误。二、行政复议决定适用法律错误，应予撤销。1.天心区政府批准的征地补偿安置方案前置程序不合法。涉案用地审批应由国务院批准，省政府无批准权；根据相关文件的规定，涉案审批单已经失效，不能作为征地行为的合法依据。2.天心区政府批准的征地补偿安置方案标准适用错误。根据复议决定查明的事实，原告所处的暮云街道西湖村属于城市规划区范围，根据（2005）行他字第5号《答复》以及法释（2011）20号文件的规定，原告房屋可以参照国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿。复议决定认为涉案房屋不属于该情形认定错误且不符合逻辑，涉案审批单于2011年作出，此时涉案区域物权属性发生变更，涉案征收从2018年开始，此时涉案区域已变成城市规划区，本案完全属于应该适用国有土地标准进行安置补偿的情形，已补偿土地未征收房屋都应该适用上述规定，举轻以明重，本案未补偿土地未征收房屋更应该适用该规定。复议决定的认定意味着用地审批后，一直拖延不履行土地补偿和房屋征收的行政责任比补偿了土地但未征收房屋的所面临的行政责任低，明显与依法行政公正司法的精神不符。根据国发[2004]28号文件的规定，征收补偿要保障农民原有生活水平不降低，天心区政府的补偿安置方案只给予货币补偿剥夺原告选择权，且无法购买周边相当条件的房屋，违反上述政策规定。原告均系湖南省长沙市天心区暮云街道西湖村村民，在该村拥有合法房屋和宅基地。近年来，该区域面临征地拆迁，然征收程序存在违法情形，补偿畸低，且极不公平合理，故原告一直未与征收方签署安置补偿协议。后原告获悉了长沙市国土资源局天心区分局2018年8月3日作出的《长沙市国土资源局天心区分局征地补偿安置方案实施公告》（[2018]第09号），且明确载明该征地补偿安置方案已经天心区政府批准，原告为维护自身的合法权益，于2019年9月27日向市政府申请了行政复议，恳请其撤销天心区政府批准的《长沙市国土资源局天心区分局征地补偿安置方案实施公告》[2018]第09号）所载的《征地补偿安置方案》。然2019年12月31日，原告收到了市政府作出的编号为长府复决字[2019]第323号《行政复议决定书》，方知其错误地维持了天心区政府的上述行政行为。原告认为，两被告案涉行政行为均存在严重违法。综上，请求法院：一、判决撤销天心区政府批准的《长沙市国土资源局天心区分局征地补偿安置方案实施公告》（[2018]第09号）所载的《征地补偿安置方案》；二、判决撤销市政府作出的编号为长府复决字[2019]第323号《行政复议决定书》；三、本案的诉讼费用由二被告承担。原告易树明向本院提供了以下证据：证据1、长府复决字（2019）第323号《行政复议决定书》，拟证明原告是适格主体；证据2、原告户口簿，拟证明原告家庭成员情况；证据3、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单，拟证明省政府于2011年对涉案地块作出审批。证据4、长沙市国土资源局天心区分局2018年8月3日作出的《长沙市国土资源局天心区分局征地补偿安置方案实施公告》（[2018]第09号），拟证明补偿标准过低。证据5、征地补偿告知书，拟证明原告户征收补偿认定事实错误，补偿标准过低。证据6、长沙县暮云镇统征用地（一）（鑫天置业）拆迁户房屋补偿、奖励明细表，拟证明补偿标准过低，未将购房补贴纳入。证据7、谈话笔录，拟证明原告未被纳入就业服务及社保体系。证据8、长沙市资规局信息公开告知书，拟证明涉案地块属于城市规划区范围。被告天心区政府答辩称：一、区政府具有审查涉案征地补偿安置方案的法定职权。涉案土地的征收，系经湖南省人民政府（2011）政国土字第1754号《农用地转用、土地征收审批单》批准，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，区政府就涉案项目的征地补偿、安置方案有审查、批准的法定职权，且依据合法、有效。二、区政府批准的安置补偿方案内容合法合规。《长沙市国土资源局天心区分局征地补偿安置方案实施公告》中清楚载明了征收土地房屋的面积，涉及人口的数量以及对应补偿标准及安置办法。其中被征土地的总面积是经湖南省人民政府批准的《农用地转用、土地征收审批单》中确定的面积；涉及的人口数量也已按照相关规定予以核实的数量；对应的补偿标准则是按照《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》（市政府令第103号）和市政府《关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》（长政发[2013]23号）及相关配套文件规定的标准；而被征收土地上的集体经济组织成员安置办法则是按照《长沙市征地补偿安置条例》以及《长沙市征地补偿安置有关问题的规定》施行的货币安置，并将被征地集体经济组织成员纳入城镇就业培训和社会保障体系。上述安置补偿的标准均是按照省市区现行有关征地补偿安置的法规、文件规定执行，合法合规。三、区政府的征地实施过程中，已经依法履行了相关的法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》之规定，区政府于2017年1月18日，分别在暮云拆迁指挥部、暮云街道西湖村村部、暮云街道办事处公告张贴了（2017）第1号《长沙市天心区人民政府征收土地方案公告》，将1754号农用地转用、土地征收审批单批准的《征收土地方案》具体内容及相关事项公告了被征收对象。长沙市国土资源局天心区分局根据前述的土地征收方案内容，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，于2018年4月12日，分别在暮云拆迁指挥部、暮云街道办事处、项目拆迁现场、暮云街道西湖集资办处公告张贴了（2018）第05号《长沙市国土资源局天心区分局征地补偿安置方案征求意见公告》，将拟定的征地补偿安置方案予以公示，征求包含了被区政府在内的被安置对象的意见，并告知其有权利于规定时间内申请复查、听证。长沙市国土资源局天心区分局根据相关法律规定，向区政府报送了拟定的《长沙县暮云镇统征用地（一）项目征地补偿安置方案》，区政府审查后，认为该方案符合省市区现行有关征地补偿安置的法规、文件规定，予以批准。至此，区政府在征地过程中，完全按照相关法律、法规之规定，不存在程序违法情形。综上，区政府认为区政府系有权作出行政行为的适格主体，且区政府批准的《征地补偿安置方案》合法合理，已依法履行公告等法定程序，不具备撤销重作的法定事由，被区政府提出的申请事项于法无据，依法应予以全部驳回。被告天心区政府向本院提交了以下证据、依据：证据1、（2011）政国土字第1754号《农用地转用、土地征收审批单》；证据2、《征收土地方案公告》（[2017]第1号）及张贴照片；证据3、易树明户土地权属、土地上建（构）筑物、户籍人口等基本情况调查表；证据4、易树明户农村房屋补偿面积会审表；证据5、《征求意见公告》（[2018]第05号）张贴照片（街道拆迁指挥部、西湖集资办、暮云街道办事处、拆迁现场张贴照片）；证据6、《征地补偿安置方案》及天心区政府审批表证据7、《征地补偿安置方案实施公告》（[2018]第09号）张贴照片（街道拆迁指挥部、弘高社区即原西湖村、暮云街道办事处、拆迁现场张贴照片）；上述证据拟证明：1、天心区政府系依据已经批准的征用土地方案，履行审查涉案征地补偿安置方案的法定职权；2、天心区政府批准的涉案征地补偿安置方案符合现有的法律法规之规定，内容完备，合法合理；3、天心区政府在涉案征地过程中，已经就相关安置补偿方案履行法定告知程序。被告市政府答辩称：一、答辩人履行行政复议职责，程序合法。原告易树明不服长沙市天心区政府（以下简称“天心区政府”）批准的〔2018〕第09号《长沙市国土资源局天心区分局征地补偿安置方案实施公告》中所载的《征地补偿安置方案》（即《长沙县暮云镇统征用地（一）项目征地补偿安置方案》），于2019年10月24日向答辩人提出行政复议申请。因案件情况复杂，答辩人于2019年12月20日决定延期30日。2020年1月15日，答辩人作出长府复决字〔2019〕第323号《行政复议决定书》，并送达给各方当事人。答辩人依法履行了行政复议职责，行政复议程序合法。答辩人作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。答辩人经审查认为，天心区政府在集体土地征收过程中，具有审查涉案征地补偿安置方案的法定职权。本案中，在涉案征收土地方案经湖南省政国土字第1754号《农用地转用、土地征收审批单》批准后，天心区政府于2017年1月13日发布〔2017〕第1号《征收土地方案公告》。原长沙市国土资源局天心区分局（以下简称“原国土天心分局”）作为土地行政主管部门，根据批准的征收土地方案内容，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，将《征地补偿安置方案征求意见公告》在被征收土地所在地西湖村予以张贴，听取被征收人的意见，将拟定的《长沙县暮云镇统征用地（一）项目征地补偿安置方案》报请天心区政府批准。天心区政府批准该方案后，由原国土天心分局发布〔2018〕第09号《征地补偿安置方案实施公告》，并在征收范围内进行了张贴。天心区政府在涉案土地征收补偿、安置过程中的行政行为符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定。涉案《征地补偿安置方案》中征收补偿政策、补偿标准以及具体补偿内容符合长政发〔2018〕10号《长沙市人民政府关于调整征地补偿标准的通知》中规定的“长沙市各区县（市）征地补偿标准”要求，该方案是按照省市区现行有关征地补偿安置的法规、文件规定实施的，内容完备，符合《长沙市征地补偿安置条例》第十一条的规定。据此，答辩人作出维持的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，答辩人作出的长府复决字〔2019〕第323号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，行政复议程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据证据1、原告提交的《行政复议申请书》；证据2、行政复议答复通知书存根及寄发凭证；证据3、延期审理通知书及寄发凭证；证据4、天心区政府提交的行政复议答复书；证据1-4拟证明：1、原告于2019年10月24日向市政府提出行政复议申请的事实；2、市政府受理行政复议申请后，在法定时间内向天心区政府送达了行政复议答复通知书及行政复议申请书副本；3、市政府2019年12月20日依法对案件进行了延期，并通知了原告与天心区政府；4、天心区政府在法定期限内依法提交了行政复议答复书。第二组证据证据5、天心区政府提交的证据目录；证据6、原告提交的证据；拟证明市政府对天心区政府和原告提交的证据进行了审查和认定。第三组证据323号《行政复议决定书》及寄发凭证，拟证明市政府在法定期限内作出了行政复议决定，并依法送达给各方当事人。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款。经庭审质证，原告易树明对被告天心区政府提交的证据发表如下质证意见：证据1、2的真实性有异议，未见原件，无法核实；对其合法性不予认可。理由是：1、批准征收的时间是2011年12月20日，而实施征收的时间却在七八年之后，直接导致原告等无法对该批复提其救济途径；2、据了解，实际面积大于批复面积；3、该批复已失效，依据为《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第19条、《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》(2004年11月2日国土资源部国土资发[2004]237号印发)（十四）条、自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知（自然资规〔2018〕1号）第二条；4、征收公告超过法定期限，且原告未见过张贴公告，公告的内容欠缺或不明确。证据3真实性、合法性不认可，调查人员和制作时间不明确；证据4真实性、合法性不认可，未将原告家庭成员全部纳入；证据5真实性、合法性不认可，违反《征收土地公告办法》规定的期限，欠缺实质内容，亦未有效送达；证据6真实性、合法性不认可，没有原件，仅有领导签字；证据7真实性、合法性不认可，房屋征收面积等内容与征求意见公告存在差异，被告未提供证据核实。经庭审质证，原告易树明对被告市政府提交的证据发表如下质证意见：证据三性均不予认可，复议决定为本案的诉讼对象，只能证明该行政行为的存在，不能证明其合法。经庭审质证，被告天心区政府对原告易树明提交的证据发表如下质证意见：对于证据1复议决定与天心区政府无关；证据2-4无异议；证据5-8证明目的不认可，补偿标准系现行有效的标准，购房补贴未在补偿中明确符合法律规定，社保在补偿完成后再纳入合法，涉案地块性质属于集体土地。经庭审质证，被告市政府对原告易树明提交的证据发表如下质证意见：证据1无异议，其他证据证明目的均不认可。补充一点：原告在复议时未提交证据2、7，该两份证据与复议决定无关。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告天心区政府提交的证据4、原告提交的证据5、6涉及具体补偿事项，与征收补偿安置方案的合法性无关，本院不予采信；原告提交的证据7达不到原告的证明目的，不予采信；原告和被告天心区政府提交的其他证据、被告市政府提交的证据具备真实性、合法性、关联性，能证明涉案被诉行政行为的存在及依据，予以采信。本院根据以上被采信的证据，结合当事人的陈述，查明如下案件事实：2011年12月20日，湖南省人民政府作出（2011）政国土字第1754号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收原长沙县暮云镇西湖村集体土地25.3203公顷用于原长沙县暮云镇统征用地（一）项目。2017年1月13日，天心区政府作出《长沙市天心区人民政府征收土地方案公告》，将涉案项目已经上述审批单批准征收土地的有关事项，如建设用地项目名称及用途、征地位置及面积、征地补偿标准及安置办法等事项予以公告。该公告于2017年1月17日在被征收范围予以张贴公示。2018年4月12日，原长沙市国土资源局天心区分局作出［2018］第05号《征地补偿安置方案征求意见公告》，将针对涉案项目在范围内的本次征收的362.3295亩集体土地征地补偿安置的有关内容和事项拟定的征地补偿安置方案予以公告。该公告载明“被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人对房屋合法建筑面积如有异议，可以在2018年4月19日前向天心区人民政府申请复查；对本方案内容如有不同意见或者当事人要求听证的，请于2018年4月19日前以书面形式送达本局，逾期未送达，视为没有不同意见。”该公告于同日在被征收范围内予以张贴公示。2018年8月1日，经原长沙市国土资源局天心区分局申请，天心区政府批准同意实施涉案征地补偿安置方案。2018年8月3日，原长沙市国土资源局天心区分局作出［2018］09号《征地补偿安置方案实施公告》，告知根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《长沙市征地补偿安置条例》第十二条、第十三条的规定，本局按照天心区政府［2017］第1号《征收土地方案公告》规定拟定了征地补偿安置方案，…天心区政府已批准《征地补偿安置方案》，现将涉案项目在范围内的有关内容和事项予以公告。该公告载明征收土地房屋及拆迁人口数量、征地补偿标准、征地补偿总费用、集体经济组织成员安置办法、拆迁腾地期限及申请协调等权利。该公告于同日在被征收范围内予以张贴公示。2018年8月11日，易树明等人就[2018]09号《征地补偿安置方案》向天心区政府申请协调，天心区政府征地办公室与申请人协调未果，作出《征地补偿争议协调意见书》。经行政复议、行政诉讼后，原告依据生效判决，就天心区政府批准的征地补偿安置方案，于2019年10月24日向市政府提起行政复议。后市政府作出长府复答字[2019]第323号《行政复议答复通知书》送达给天心区政府。天心区政府提交了书面行政复议答复书及证据材料。2019年12月20日，市政府作出长府复延字[2019]323号《延期审理通知书》，将本案行政复议审理期限延长30日并送达原告及天心区政府。2020年1月15日，市政府作出长府复决字[2019]第323号《行政复议决定书》，决定维持被申请人天心区政府批准的[2018]09号《征地补偿安置方案实施公告》所涉的《征地补偿安置方案》。上述行政复议决定于次日向易树明及天心区政府进行送达。本院认为：本案争议的焦点系天心区政府批准涉案征地补偿安置方案行为及市政府作出的行政复议决定的合法性。一、被告天心区政府批准《征地补偿安置方案》主体资格合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”，被告天心区政府是批准《征地补偿安置方案》的适格行政主体。二、被告天心区政府批准《征地补偿安置方案》程序合法。涉案土地征收已经（2011）政国土字第1754号《农用地转用、土地征收审批单》批准。2017年1月13日，天心区政府作出《长沙市天心区人民政府征收土地方案的公告》。2018年4月12日，原长沙市国土资源局天心区分局作出[2018]第05号《征地补偿安置方案征求意见公告》。因在规定的期限内未收到复查申请，也未收到听证申请，原长沙市国土资源局天心区分局将征地补偿安置方案报被告天心区政府批准，被告天心区政府于2018年8月1日批准同意实施涉案征地补偿安置方案，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定。三、《征地补偿安置方案》确定的征地补偿标准合法，适用法律正确。经本院查明，涉案征地补偿安置方案实施公告于2018年8月3日作出，并于同日在被征收范围予以公告。据此，涉案征收征地补偿、地上附、地上附着物和青苗补偿标准适用市政府《关于调整征地补偿标准的通知》[2018]10号）、市政府《关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》（长政发[2013]23号）等所确定的补偿标准，其集体经济组织成员安置按照《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿安置有关问题的规定》实行货币安置，并将被征地集体经济组织成员纳入城镇就业培训和社会保障体系，符合法律、法规的相关规定。四、市政府收到原告的复议申请后，向天心区政府送达行政复议答复通知书，听取了被申请人的意见。经依法延期后，于2020年1月15日作出涉案行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、三十一条之规定。本院对其合法性予以确认。五、原告提出，被告天心区政府涉案审批单已经经过2年的有效期限，系无效审批单。本院认为，行政机关作出的行政行为在未经有权机关以及人民法院生效判决撤销其效力前因行政行为的公定力、确定力而被推定为合法有效，涉案审批单和征收土地公告尚未被有权机关或者人民法院生效判决予以撤销，人民法院应认可其效力，原告如认为涉案审批单和征收公告违法，可依法另行主张权利。对于上诉人的上述主张不予采信。六、原告提出，涉案征收安置办法不符合法律规定。本院认为，根据《长沙市征地补偿安置有关问题的规定》中“三、关于住房安置的有关问题”规定，对于住房安置模式，可以采取由各区县（市）人民政府组织建设保障住房或者组织团购商品房，按规定价格销售给被征地农民；也可以采取货币补贴，由被征地农民自主购买商品房。团购商品房和货币补贴的实施办法由各区县（市）人民政府制定。涉案项目采取货币补贴方式进行货币安置并未违反长沙市征地补偿安置的相关规定。对于原告的上述主张，不予采信。七、原告还提出，被告天心区政府征拆部门对其户补偿违法，面积认定错误，遗漏家庭人口，被告批准的补偿安置方案内容违法。本院认为，涉案《征地补偿安置方案》内容并未违反《长沙市征地补偿安置条例》第十一条第二款的规定，被告征拆部门对原告户房屋进行面积会审和被征地集体经济成员身份认定系被告征拆部门具体工作职责，原告提交的证据尚不足以证明被告征拆部门对涉案项目征收房屋面积和征拆人口认定错误，且原告如认为被告征拆部门对其户作出的补偿告知书内容违法，可在具体补偿安置环节主张权利，故对于原告提出的涉案补偿安置方案征拆人口和面积认定错误的主张，本院不予采信。综上，被告天心区政府批准的涉案《征地补偿安置方案》及被告市政府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告易树明的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告易树明负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  熊晓震审 判 员  刘 青人民陪审员  杨卫军二〇二〇年六月二十四日书 记 员  刘朋飞附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。