山西省晋城市中级人民法院行政判决书（2020）晋05行初37号原告路双锁，男，1961年6月23日，汉族，住屯留县李高乡市。委托代理人张林翠，女，汉族，1960年7月8日出生，汉族，住屯留县，系路双锁妻子。委托代理人乔四红，山西天建律师事务所律师。被告屯留区人民政府，住所地长治市屯留县麟绛东大街**。法定代表人翟卫华，职务区长。出庭负责人郭迎红，职务副区长。委托代理人原岩，该区法律顾问。委托代理人宋经兰，该区农经中心主任。原告路双锁不服被告屯留区人民政府作出的不予受理决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告路双锁、委托代理人张林翠、乔四红，被告屯留区人民政府（以下简称屯留区政府）的出庭负责人郭迎红及委托代理人原岩、宋经兰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告路双锁诉称：原告系长治市屯留区康庄医药产业工业区社会事务管理中心市泽庄村（以下简称市泽庄村）村民。1999年10月25日，原屯留县人民政府颁发农村土地承包经营权证书确认原告承包土地6.5亩进行耕种，承包期限为1999年至2029年。2009年，市泽庄村委会以种植核桃树经济林为由强行对原告所承包土地中的北牛坡地块1.67亩土地进行所谓的“流转"。土地流转价格为每亩地19600元。2014年现村委领导班子上任后，未经原告同意，擅自改变流转土地用途，允许部分村民在原告的承包土地上建设坟墓，该行为严重侵犯了原告的土地承包经营权。原告多次向村委会协商解决此事，但村委会以该土地已归集体所有为由拒不解决。原告于2019年向长治市屯留区人民法院提起民事诉讼，要求解除与村委会的土地流转合同，后长治市屯留区人民法院以原告未能证明双方关于北牛坡土地的流转方式及被告长治市屯留区人民政府未为争议土地(北牛坡土地共1.67亩，另有该地块1亩被确权)确权为由，判决驳回了原告的诉讼请求(在该案诉讼期间，被告村委会提供了新的农村土地承包经营权证作为证据)。原告是在该案审结后，即2020年1月4日才在村委会拿到了该新的农村土地承包经营权证。诉讼期间，原告经向屯留区和长治市两级信访部门反映此事要求被告屯留区人民政府给原告确权，原告于2020年1月8日收到屯留区人民政府呈报长治市纪委监委的情况报告和屯留区农经中心的调查回复，屯留区人民政府在该情况报告中坚持村委会的错误意见，认为该地已归村委会所有，故不予原告确权。原告认为，屯留区人民政府不给原告该地予以确权是错误的，也是违法的。故提起诉讼，请求判令被告履行法定职责，为原告本村北牛坡地1.67亩颁发农村土地承包权证书。被告长治市城区人民政府辩称:一、答辩人不是本案适格主体。被答辩人请求判令答辩人为其承包地确权。根据《中华人民共和国农村土地承包经权证管理办法》第七条规定，农村土地承包经营权证书的颁发程序是村委（发包方）将承包地详细情况报乡镇人民政府农村经营管理部门，乡镇农村经营管理部门予以初审，初审符合规定，由乡镇人民政府向县级人民政府提出书面申请，县级人民政府农业行政主管部门审核，符合规定的报同级人民政府颁发土地承包经营权证书。被答辩人请求颁发农村经营管理部门上报承包土地材料，而不是直接申请答辩人颁发农村土地承包经营权证书。虽然，村委、乡镇人民政府、县级人民政府农业行政主管部门没有最终颁发农村土地经营权证书的权力，但其依法具有上报、初审、审核的职责。被答辩人直接诉请答辩人给其颁发土地承包经营权证书，不符合规定程序。答辩人不是诉请的适格被告。二、原告诉请确权的土地，据村委（发包方）反映，该地块已经由原告于2009年有偿交回村委。2009年，因修高速路及连接线，市泽庄北牛坡承包户因通行困难，要求由村委收回北牛坡承包地。根据村民意愿，村委参照征地价格每亩19600元（青苗费1000元）收回村民承包的北牛坡30余亩土地，包括被答辩人要求确权的土地。三、被答辩人起诉超过诉讼时效。核发土地承包经营权证书之前，要经过对承包户承包地进行测量、农户确认、公示等程序。2017年，市泽庄村委对全村各承包户报承包土地进行了测量、农户确认、公示程序。被答辩人已经知道土地承包经营权核实面积情况，予以认可。2017年距今已近三年，超过诉讼时效。综上，应驳回原告的起诉。原告为证明其诉请请求，提供的证据有：第一组：1、关于康庄工业园区市泽庄村张林翠等四户反映土地纠纷的调查回复。2、长治市屯留区人民政府关于康庄工业区市泽庄村路双锁、靳保明两户村民因土地问题上访的情况报告。拟证明被告拒绝为原告确权的事实。第二组：屯留县农村土地承包经营权证书；中华人民共和国农村土地承包经营权证；拟证明原告对该土地具有承包经营权，而被告拒绝为原告确权。第三组:屯留县人民法院（2019）晋0405民初852号民事判决书；拟证明屯留法院以未确权为由驳回原告对该地主张权利的诉讼请求。第四组:1、山西省农村土地承包经营权确权登记领证工作方案。2、关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见。3、关于认真做好农村土地承包经营权确权登记领证工作的意见。4、山西省农村土地承包经营权确权登记领证工作若干政策问题解答。拟证明被告未依照中央、农业部及山西省的规定依法为原告确权。被告质证意见为：第一组证据，可以反证被告不是本案适格主体，根据《最高人民法院关于适用的解释》第1条第9项规定，行政机关对信访事项作出的复查、复核意见不属于行政诉讼受案范围。第二组证据，对经营权证书真实性无异议，1999年的时候原告对本案所涉及的土地具有承包经营权，但是在2009年原告已将本案所涉及的土地有偿交回村委，不再具有承包经营权。对原告新土地承包经营权证书，该新证依据原告与发包方确定的土地承包合同所颁布，在该承包合同中，原告亦认可其对本案所涉及的土地不再具有承包经营权。第三组证据，民事判决书可以证明原告与发包方以前签订的合同已经作废，并没有认定原告对案涉土地具有承包经营权。第四组证据，对四份文件的真实性无异议，该文件并不能证明土地确权是由县政府直接给承包人核发土地经营权证书。被告为证明其答辩意见，提供的证据有：第一组《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，证明农村土地承包经营权证书的程序，拟证明被告主体不适格。第二组：1、关于市泽庄村“42亩地、核桃树地”情况说明，拟证明本案所涉土地已被村委有偿收回。2、屯留县农村集体经济组织财务支出审批单2009年4月30日一支、2010年8月30日一支及记帐凭证三支，拟证明村委支出征地补偿款。3、屯留县征占地花名表4页，拟证明本案所涉土地已经给付村民补偿。第三组:1、承包地确认签名，拟证明原告对承包地确权面积的确认。2、公示归户表及承包合同，拟证明2017年村委对各农户承包地拟确权面积等情况的公示。第四组1、屯留县康庄工业园区市泽庄村路双锁农村土地承包经营权确权颁证材料，在其中承包经营权公示结果里面经承包经营权、农村土地承包合同中没有本案所涉的北牛坡土地，原告路双锁对此签名确认。原告路双锁对以上证据的质证意见为：第一组证据，对证明目的不认可。被告主体适格，无论是新证还是旧证都是屯留政府，发证是县、区级政府的职权，管理办法是内部工作流程，不是限制相对人的。第二组证据，对情况说明有异议，原告不认可所谓征收的事实，村委会对土地没有征收的权利，也没有擅自收回承包地的权利，情况说明陈述根据两委会议，没有开过会。占地补偿花名表，当时没有盖章。财务支出审批单上面村纪检小组组长、村民理财组一栏中签名的元刚、李长青当时还不是村委组织成员，时间也不符，占地是2009年，审批单是2010年。第三组证据，关于承包方调查表，调查是2017年以后才开始。上面签名不是原告的签名，签字的时候当时没有这样，且上面的亩数也不对。调查员批注的这句话记载的亩数不对。关于农村土地承包合同，使用的不是范本合同，上面签字非原告所签。本院对原被告双方提交的证据认证如下:对于被告提供的《承包方调查表》、《农村土地承包合同》等证据原告不予认可，但未能提供相关证据予以否认，对其质证意见不予采纳。鉴于双方所提供证据对本案所争议事实从不同角度可予以反映，故对上述证据均予以认定。经审理查明:原告路双锁系被告市泽庄村村民，1999年10月25日屯留县人民政府向其颁发了农村土地承包经营权证书，其中北牛坡2.7亩，葫芦芭2亩，村东自留地0.45亩，苇池1.35亩，承包期限自1999年至2029年。2009年原告以“征占地补偿费”的名目从村委领取34402元，此后该地块由村委种植核桃树。2018年1月20日，原、被告签订了《农村土地(耕地)承包合同》，该合同显示原告路双锁承包土地有:村东自留地0.6亩、北顺道1.35亩、绿化带0.54亩、绿化带1.01亩。该合同第八条约定“本合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除。”?2018年6?月29日屯留县人民政府为原告路双锁发放了新的农村土地承包经营权证书，该证书登记地块与原、被告签订的《农村土地(耕地)承包合同》一致，未登记本案所涉的北牛坡土地。原告与张林翠、靳保民等人多次上访反映案涉土地没有确权。屯留区农经中心、屯留区人民政府先后就其上访反映事项进行答复。在《长治市屯留区人民政府关于康庄工业区市泽庄村路双锁、靳保明两户村民因土地问题上访的情况报告》中，屯留区人民政府表述，经专题研讨，认为康庄工业园区市泽庄村的北牛坡、东北地已被村集体以19600元/亩有偿收回，属于集体土地。后，原告在长治市屯留区人民法院提起民事诉讼，要求解除市泽庄村委与原告签订的土地流转协议，并责令市泽庄村委归还原告所流转土地。被判决驳回诉讼请求。另查明，2009年原告从村委领取征占地补偿费的标准为19600元/亩，另加青苗费1000元/亩。又查明，长治市屯留区人民法院（2019）晋0405民初851号民事判决书中关于案涉土地的认定为：2009年原、被告经协商由被告市泽庄村委经营原告路双锁承包的北牛坡地，期限为20年，被告以每亩20600元价款向原告支付。本院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条第一款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零五条第二款规定：“不动产登记过渡期内，农业部会同国土资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作，按照农业部有关规定办理耕地的土地承包经营权登记。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：”实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，颁发农村土地承包经营权证的前提条件为承包方与发包方签订承包合同已取得土地承包经营权，然后进行层报审批合格后方可由县级以上地方人民政府登记发放农村土地承包经营权证。本案中，关于原告原先承包的北牛坡1.67亩土地究竟是在2009年村委以19600元/亩的价格收回了承包经营权还是以19600元/亩进行了为期20年的租赁，原被告双方各执一词。无论是哪种情况，原告路双锁的土地承包情况都被其在2018年1月20日与发包方即市泽庄村委签订的《农村土地(耕地)承包合同》重新调整，该承包合同未记载路双锁所承包的土地有北牛坡的1.67亩土地，且第八条约定“本合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除。”由此可见，自此，原告与村委原先签订的对北牛坡1.67亩土地的承包经营权已经解除。因此，原告认为被告应当为其颁发北牛坡1.67亩土地的农村土地承包经营权证，但所提供证据不能证明其与发包方订立了案涉土地承包合同，也没有证据证明发包方和所在乡（镇）人民政府向被申请人提出过颁证申请。由此可见，原告要求被告履行颁证职责缺乏前提条件，其诉讼请求，不能得到支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告路双锁的诉讼请求。案件受理费50元，由原告路双锁负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照双方当事人人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 张沁萍审 判 员 郑金坤人民陪审员 刘丽萍 二○二○年六月十九日法官 助理 杨亚峰书 记 员 石丹丹