甘肃省陇南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘12行初11号 原告牛某，l964年4月17日出生，住甘肃省秦安县。 委托代理人刘某，北京京师律师事务所律师。 委托代理人昝某，北京京师律师事务所实习律师。 被告秦安县人民政府。 法定代表人：程某。 行政机关负责人张某，秦安县副县长。 委托代理人李某，秦安县司法局工作人员。 委托代理人马某，秦安县房屋征收补偿管理中心工作人员。 牛某因不服秦安县人民政府房屋行政征收决定一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月8日立案后，当日，向原告牛某发出了受理案件通知书和举证通知书，向被告秦安县人民政府邮寄送达了应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭于2020年6月3日公开开庭审理本案，原告委托代理人刘某、昝某，被告行政机关负责人秦安县副县长张某、委托代理人李某、马某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告牛某起诉称，2019年6月25日，被告秦安县人民政府以公告形式发布了“秦政发[2019]5l号”《秦安县人民政府关于城北片区(兴国镇蔡店村)改造提升项目房屋征收决定》(以下简称《征收决定》)，并以附件形式发布了《秦安县城北片区(兴国镇蔡店村)改造提升项目房屋征收补偿安置方案》以下简称《补偿安置方案》)，对“葫芦河以东、锁子峡口以南、凤翮山以西、二水沟以北(含三角地)范围内国有土地上房屋(附属物、构筑物)”实施征收。原告的房屋在被告《征收决定》规定的征收范围之内。原告认为，被告所作《征收决定》及其附件《补偿安置方案》不论是实体上，还是程序上均严重违法，侵害了原告的合法权益。因此，现依据《行政诉讼法》第2条、第12条第一款第(五)项等规定提起行政诉讼，请依法撤销被告作出的《秦安县人民政府关于城北片区(兴国镇蔡店村)改造提升项目房屋征收决定》(秦政发[2019]51号)。 原告向本院提交了以下证据：1、身份证、土地证、评估报告,欲证明：（1）原告房屋在征收范围内，原告主体身份适格；（2）原告房屋所在土地性质为集体土地。2、勘测视频，欲证明：被告征收过程中存在不出示工作证件、强行入户的情形，且其勘测结果未经被征收人签字确认即离开。 被告秦安县人民政府答辩称，为改善秦安县城北片区(蔡店村)基础设施建设及人居环境，2019年6月25日，答辩人在前期入户摸底调查、社会风险稳定评估、广泛征求社会公众意见建议等工作的基础上，经过常务会议集体研究决定对秦安县城北片区(蔡店村)改造提升项目范围内的房屋予以征收，并通过秦安县政府门户网站和在房屋征收范围内张贴的方式将征收决定、房屋征收补偿方案进行了公告。答辩人作出的征收决定无论实体还是程序上均符合法律规定，不存在侵害被答辩人合法权益的事实，被答辩人的请求没有事实和法律依据。综上，答辩人认为，《秦安县人民政府关于城北片区(蔡店村)改造提升项目房屋征收决定》符合法律规定，程序合法，被答辩人所诉缺乏事实根据，其提出的诉讼请求不能成立。故建议驳回其诉讼请求。 被告秦安县人民政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1.秦安县环境保护局关于秦安县城北片区2018年棚户区改造项目（一期）预审的意见（秦环函发[2017]113号）；2.秦安县环境保护局关于秦安县城北片区20l8年棚户区改造项目(二期)预审的意见(秦环函发[2017]114号)；3.秦安县发展和改革局关于秦安县城北片区2018年棚户区改造项目(一期)可行性研究报告的批复(秦发改审[20l7]326号)；4.秦安县发展和改革局关于秦安县城北片区2018年棚户区改造项目(二期)可行性研究报告的批复(秦发改审[2017]325号)；5.秦安县城乡规划局关于秦安县城北片区2018年棚户区改造项目(一期)规划意见的函复(秦规函字[20l7]130号)；6.秦安县城乡规划局关于秦安县城北片区2018年棚户区改造项目(二期)规划意见的函复(秦规函字[2017]l31号)；7.秦安县国土资源局关于秦安县城北片区20l8年棚户区改造项目(一期)用地的初审意见(秦国土资发[2017]280号)；8.秦安县国土资源局关于秦安县城北片区2018年棚户区改造项目(二期)用地的初审意见(秦国土资发[2017]281号)；9.天水市人民政府征收土地文件(天政土发[2018]87号)；10.关于兴国镇蔡店村改造提升项目拟征收范围的公告附规划红线图；11.秦安县兴国镇蔡店村改造提升项目房屋征收社会风险评估报告、风险评估事项备案表；12.秦安县人民政府关于征求《秦安县兴国镇蔡店村改造提升项目房屋征收补偿安置方案》意见建议的公告，附补偿安置方案；13.秦安县人民政府关于兴国镇蔡店村改造提升项目房屋征收的决定(秦政发[2019]5l号)(附房屋征收补偿方案）；14.秦安县人民政府关于兴国镇蔡店村改造提升项目房屋征收的公告(附房屋征收补偿方案)；15.影像资料，来自我们工作人员用相机拍摄。以上证据拟证明：在前期社会风险稳定评估、入户摸底调查、广泛征求社会公众意见建议等工作的基础上，经过常务会议集体研究决定对秦安县城北片区(蔡店村)改造提升项目范围内的房屋予以征收，并通过秦安县政府门户网站和在房屋征收范围内张贴的方式将征收决定、范围、房屋征收补偿方案等相关内容进行了公告。证明被告作出的房屋征收补偿决定房屋征收决定合法，符合法律规定被告做出的。被告在庭后向本院提交以下证据：1.秦安县人民政府关于印发秦安县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知；2.政府工作报告；3.甘肃省保障性安居工程领导小组批复；以上三份证据拟证明被告作出的征收决定程序合法。4.甘肃省人民政府关于秦安县2018年第2批次城市建设农用地转用和土地征收的批复。该证据拟证明秦安县兴国镇蔡店村、西川镇宋峡村集体农用地34.7025公顷已一并征收为国有。 经庭审质证，原告对被告秦安县人民政府提交的证据发表以下质证意见：对被告证据1-15的合法性及证明目的均不予认可。1.原告房屋所在土地性质为集体土地，应按照《土地管理法》规定的集体土地征收程序进行征收，而被告在未经省政府批准的情况下便按照国有土地上房屋征收程序作出案涉《征收决定》，严重违法。2.被告未提交充分证据证明其依照法定程序作出案涉国有土地上房屋征收决定，即未举证证明此次征收符合公共利益的需要；未举证证明此次征收己纳入“国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划以及市、县级国民经济和社会发展年度计划”；未提交召开会议的会议纪要及视频，仅凭照片不能证明会议内容及讨论事项；未举证证明作出《征收决定》前依法召开政府常务会议讨论、未举证证明补偿费用足额到位、专户储存、专款专用。3.其中证据15“影像资料”：(1)对于显示“2019年5月入户摸底测绘征求群众意见建议”的照片。首先，该照片未显示时间，也无法完全还原拍照时场景，不能反映被告征求意见情况，故对其真实性不予认可。相反，根据原告提供的视频资料，却能显示被告未出示证件便强行入户，未与被征收人充分沟通，更未征求群众意见建议这一事实。对于被告所谓的入户摸底调查和测绘，工作人员只简单的记录一下便离开了。(2)对于显示“2019年6月1日召开《秦安县兴国镇蔡店村改造提升项目征收补偿安置方案》讨论会”及显示“2019年6月3日召开方案讨论会”的照片。对其真实性不予认可，被告对于参会人员未予说明，也未提交经参会人员和主要负责人签字的记录或会议纪要，以及现场视频录像等其他直接证据证明其会议内容和讨论事项，无法证明被告按照法律规定对补偿方案进行了论证。(3)对于显示“2017年6月18日召开群众代表会议”的照片。其关联性不予认可，首先会议召开时间在2017年，距离此次征收时间较远，不能证明此次会议与本次征收行为有关；其次，原告等大部分被征收人未参与此次会议；同时，被告未说明参会人员身份，未说明群众代表的选举过程，也未提交视频资料等更直观的证据证明此次会议的讨论事项。综上，被告提交的证据明显不符合法律规定，多项重要证据缺失，根据现有证据不能证明其作出的《征收决定》符合法律规定。被告当庭提交会议纪要一份，拟证明房屋征收决定经政府常务会议讨论决定。原告发表质证意见称：该会议纪要没有加盖公章、没有参会人员签字，该证据真实性无法确定。对被告庭审后补充提交的证据质证认为：首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”被告在超过法定举证期限后提交的材料，不应作为本案证据，但为了防止被告提交材料影响法官判断，在此发表对被告所交材料的意见。对于证据1证明目的不予认可。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”此次征收属于保障性安居工程建设，故被告应举证证明此次征收符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划并纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，而被告只提交了关于国民经济和社会发展规划的相关材料，而对于是否符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划及是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划的材料均未提交任何论证材料予以证明，故不能证明其作出征收决定程序的合法性，严重违反法律规定。对于证据2关联性，证明目的不予认可。此次工作报告内容并没有具体体现关于此次征收工作的具体问题和事项，无法证明作出征收决定程序的合法性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布”；第十二条规定：“房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”被告均未提交证据证明其进行过组织论证及召开常务会议讨论。对于证据3关联性，证明目的不予认可。此批复不能证明其作出征收决定程序的合法性。对于证据4、5关联性，证明目的不予认可。仅有批复，不等同于相关部门已经按照法定程序完成了征收工作。自2018年至今，被告或其他相关部门从未发布过征地公告及安置补偿方案，也从未给原告等村民进行过任何安置与补偿，即从未按照法定程序进行过土地征收工作。由此，不能证明案涉土地性质已经转为国有。同时，在《征收决定》作出后，被告委托评估机构所作《评估报告》中明确载明“土地性质”为“集体”，被告所言自相矛盾，也足以证明征收范围内土地性质为集体土地。 被告秦安县人民政府对原告提交的证据发表以下质证意见：对原告提交的征收决定及补偿方案证明目的认可。对勘测视频的客观性无异议，关联性不认可，证明目的不认可。认为被征收房屋相关入户调查中，多数人同意征收，并在调查表上签字，存在少数人不在家不配合的情况，上述情况在登记表中备注。 经庭审举证、质证和辩论，本院对各方当事人提交的证据材料认证如下：关于原告提交的证据1符合证据三性，予以采信；证据2视频与本案不具有关联性，不予采信。关于被告提交的第1-15组证据材料，均系秦安县人民政府履行职责过程中制作或获取的公文书证和材料，符合证据三性，予以采信；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三十七条的规定，要求当事人提供和补充证据，对当事人的举证活动进行司法指引是法官行使释明权的内容之一。因为行政诉讼是公法诉讼，具有客观诉讼的特征，对于涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的，人民法院认为需要时要求当事人提供或者补充甚至调取相关证据。故对于被告秦安县人民政府开庭后提交的证据，本院予以审查。被告秦安县人民政府庭后补充提交的4组证据符合证据三性，予以采信。故本院对上述证据予以确认，作为认定本案事实的证据，但对证据的证明目的由本院根据本案案情予以综合认定。 经审理查明：2016年8月15日，秦安县人民政府印发《秦安县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，该规划纲要“十三五”重大项目工程的城建项目包括各类棚户区改造项目。2017年12月5日，秦安县环境保护局作出预审意见，原则同意秦安县城北片区(蔡店村)改造提升项目上报立项。2017年12月6日，秦安县发展和改革局作出批复，原则同意该项目建设。同日，秦安县城乡规划局向秦安县成纪建设投资有限公司作出同意该公司开展项目前期工作的函复，秦安县国土资源局作出该项目符合《秦安县土地利用总体规划(2009-2020年)》的初审意见。2018年8月29日，天水市人民政府依据省政府《关于秦安县2018年第二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》通知，同意秦安县人民政府将秦安县兴国镇蔡店村、西川镇宋峡村集体农用地34.7025公顷转为建设用地，连同集体建设用地28.5896公顷一并征收为国有。以上共计批准建设用地63.2921公顷，作为普通商品住房用地。2018年11月19日，甘肃省保障性安居工程领导小组向天水市人民政府下发《关于同意天水市调整2018年棚户区改造建设项目的批复》，秦安县城北片区棚户区改造项目列入该批复项目清单。2019年1月8日，秦安县人民政府在秦安县第十八届人民代表大会第三次会议上所作的政府工作报告的2019年主要工作中提出，稳步推进以棚户区改造为重点的城南、城西、城北片区开发。2019年4月27日，秦安县人民政府发布《秦安县兴国镇蔡店村改造提升项目房屋征收范围的公告》，公告的征收范围为：葫芦河以东、锁子峡以南、凤翮山以西、二水沟以北范围内国有土地上的房屋，具体以规划红线图为准。同日公布了征求《秦安县兴国镇蔡店村改造提升项目房屋征收补偿安置方案》意见建议的公告。2019年5月28日，秦安县房屋征收补偿管理中心向县政府上报《秦安县兴国镇蔡店村改造提升项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，该报告的评估结论是：该项目社会稳定风险程度为低风险。同年6月3日，秦安县人民政府审批准予实施。2019年6月6日，秦安县人民政府召开政府常务会议，会议原则同意县房屋征收中心的汇报意见，同意对城北片区（蔡家店）改造提升项目范围内的房屋进行征收，要求县房屋征收中心根据会议讨论意见，对房屋征收补偿方案修改完善后，按程序印发实施。2019年6月25日，秦安县人民政府作出秦政发(2019)5l号《房屋征收决定》，同日向被征收人发布通告。原告对该房屋征收决定不服，遂向本院提起行政诉讼，要求判如所请。 本院认为，本案争议焦点为被告秦安县人民政府作出的《秦安县人民政府关于城北片区(兴国镇蔡店村)改造提升项目房屋征收决定》是否合法。本院针对该焦点问题分别概述如下： 关于秦安县人民政府适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施征收是否合法的问题。目前，我国在法律程序设计上并不存在独立的征收集体土地上房屋的环节，通常是在征收集体土地过程中将房屋纳入地上附着物补偿范围。本案中，案涉房屋所在的集体建设用地被甘肃省人民政府于2018年8月批复征收为国有，至2019年6月秦安县人民政府作出房屋征收决定（秦政发(2019)5l号）时征收范围土地性质已被省政府同意征收为国有，且所在区域已经纳入城市规划区，基本实现城镇化，鉴于此，秦安县人民政府根据《国有土地上房屋征收补偿条例》规定作出房屋征收决定并无不当。 关于秦安县人民政府征收决定是否符合公共利益的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定……(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。……”该条是关于房屋征收范围即公共利益界定的规定。本条例在我国立法史上首次界定了公共利益，明确将因国防和外交的需要，由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业以及保障性安居工程建设、旧城区改建等纳入公共利益范畴。参照《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(国办发[2010]4号)的规定，保障性安居工程大致包括三类：第一类是城市和国有工矿棚户区改造，以及林区、垦区棚户区改造；第二类是廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、公共租赁住房等；第三类是农村危房改造。案涉房屋征收范围经甘肃省保障性安居工程领导小组批复，列入了政府年度棚户区改造项目，属于政府组织实施的保障性安居工程建设。故征收决定符合前述条例第八条第四项规定的公共利益需要。 关于秦安县兴国镇蔡店村改造提升项目房屋征收是否符合“四规划一计划”的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条是关于符合征收公益的各项建设活动必须符合相关规划，以及相关规划应当有公众参与和科学论证的规定，即在要求建设项目规划先行的同时强调规划的民主性原则，统称为“合规划性”条款。本案中，经秦安县国土资源局初审，该项目符合《秦安县土地利用总体规划(2009-2020年)》；经甘肃省保障性安居工程领导小组批复，列入了政府年度棚户区改造项目，符合专项规划。秦安县2019年政府工作报告的主要工作中提出，稳步推进以棚户区改造为重点的城南、城西、城北片区开发，属纳入政府年度计划。故原告认为征收范围未纳入“四规划一计划”的理由不能成立。 关于秦安县人民政府对征收补偿方案是否听取公众意见及修改情况问题。2019年4月27日，秦安县人民政府公布了《关于公开征求意见的公告》后，通过入户摸底、召开补偿方案讨论会、群众代表会等方式，听取了被征收人的意见。并修改安置补偿方案：一是将征收补偿标准由每平方米3850元提升为3950元；二是增设空地奖，对合法宅基地内未修建的空地部分，给予每平方米1000元资源节约垃圾减量奖励；三是签订征收协议后，被征收人的实际搬迁时间可以延长至11月份。故秦安县人民政府对征收补偿方案听取公众意见及修改符合法律规定。 关于征收补偿方案的合法性、合理性的问题。《秦安县兴国镇蔡店村改造提升项目房屋征收补偿安置方案》实物安置及货币补偿两种方式中，对被征收人宅基地内原有建筑物、构筑物、附着物补偿标准均采用评估办法确定，该方案对房屋补偿标准的确定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”的规定。故原告认为秦安县人民政府未评估直接确定被征收人房屋的货币补偿价均为每平方米3950元的理由不能成立。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条规定：“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房”，搬迁费和临时安置费是由于征收人因公共利益的需要，征收被征收人的房屋，导致被征收人居住的房屋被拆除，迁移他处所发生的费用。该部分费用是由于征收行为造成的，从保护被征收人利益出发，不能因公共利益的需要而增加被征收人的负担，征收人应该为此承担一定的经济责任。经本院审查，秦安县人民政府根据当地经济水平和实际情况，在《秦安县兴国镇蔡店村改造提升项目房屋征收补偿安置方案》中确定的搬迁费、临时安置费补偿标准及办法具有合理性。 综上，被告秦安县人民政府提交的证据能够形成证据链，证明其作出的房屋征收决定所依据的全部事实，足以认定该征收决定证据确实充分。原告房屋所在区块经甘肃省人民政府城市建设农用地转用和土地征收批复后，土地性质已由集体土地转化为国有土地。同时，该区块已纳入城市规划区，秦安县人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》程序规定作出的房屋征收决定程序合法。原告的起诉理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告牛某的诉讼请求。 本案受理费50元由原告牛某承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于甘肃省高级人民法院。 审 判 长 王彩霞 审 判 员 张曜曦 审 判 员 李海涛 二〇二〇年六月十五日 法官助理 杜雪丽 书 记 员 龙姝颖