柳州铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂7101行初74号 原告吴辉年，男，1965年10月24日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 原告陈兰秀，女，1966年3月13日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 原告吴方燕，女，1994年12月12日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 原告吴某2，曾用名吴成思，男，1989年12月29日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 原告覃某，女，1993年2月10日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 原告吴某1，男，2016年8月3日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 法定代理人：吴某2、覃某。 原告吴某3，女，1991年7月12日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 原告肖某2，男，1987年10月23日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 原告萧某，男，2012年12月26日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 法定代理人：吴某3、肖某2。 原告肖某1，男，2017年12月5日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 法定代理人：吴某3、肖某2。 上述十原告共同推选诉讼代表人：陈兰秀。 上述十原告共同委托代理人朱达人，广东人民时代律师事务所律师。 被告柳州市自然资源和规划局，住所地广西壮族自治区柳州市高新一路北一巷**，统一社会信用代码11450200MB1564537E。 法定代表人李继昭，该局局长。 委托代理人周祎，该局政策法规科科长。 委托代理人韦深凯，该局工作人员。 第三人柳州东城置地发展有限公司，住所地柳州市新柳大道**企业总部大楼商务写字楼******，经营场所柳州市九子岭大道**，统一社会信用代码91450200065432939T。 法定代表人李会军，该公司董事长。 委托代理人龙泽嶺，广西国观律师事务所律师。 原告吴辉年、陈兰秀、吴方燕、吴某2、覃某、吴某1、吴某3、肖某2、萧某、肖某1诉被告柳州市自然资源和规划局、第三人柳州东城置地发展有限公司（以下简称东城公司）行政协议一案，本院于2020年5月14日立案后，依法向被告送达了起诉状副本，并依法组成合议庭，于2020年6月15日公开开庭审理了本案。原告陈兰秀、吴某2及十原告共同委托代理人朱达人，被告柳州市自然资源和规划局委托代理人周祎、韦深凯，第三人柳州东城置地发展有限公司委托代理人龙泽嶺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，被告滥用职权与第三人于2018年9月21日签订合同编号为柳土出字2018059号《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称2018059号《国有建设用地使用权出让合同》）的行政行为违反了现行法律规定，损害了十原告的合法权益，应予撤销。一、原告是涉案宅基地的合法使用权人。1.原告世居于柳州市雒容镇半塘村坪地屯。作为半塘村坪地屯的集体成员，在上世纪60年代，原告的家人就获得村集体分配的面积为1100平方米的涉案宅基地，并已办理集体土地（宅基地）使用权证和城镇建房许可证。根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条和《不动产登记暂行条例》的有关规定，原告是涉案宅基地的合法权利人，依法享有对涉案宅基地的使用、收益和处分权利。2.2017年11月15日，柳州市城市管理行政执法局对原告的房屋进行违法强拆后，原告依法向柳州市人民政府申请行政复议，柳州市人民政府于2018年5月24日作出复议决定，认定柳州市城市管理行政执法局对原告房屋实施强拆的行为违法；在柳州市城市管理行政执法局对原告的房屋进行第二次违法强拆后，原告又依法向柳州铁路运输法院提起行政诉讼，柳州铁路运输法院于2018年9月28日作出行政判决，确认柳州市城市管理行政执法局的强拆行为违法。二、被告向原告公开的是涉案土地没有被征收的政府信息。在原告房屋被强拆后，原告依法向被告申请公开涉案土地是否被征收的政府信息，被告向原告公开的信息中表明涉案土地未被征收。因此，涉案土地目前仍保持了集体土地的性质，并非国有建设用地。三、被告无权出让集体土地给第三人。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，国有土地使用权出让必须是国家以土地所有者的身份将国有建设用地使用权出让给土地使用者。集体土地在未经过国家征收成为国有土地的情况下，依法不得出让给土地使用者。本案中，涉案宅基地未经国家征收，被告滥用职权与第三人签订2018059号《国有建设用地使用权出让合同》，将原告的宅基地出让给第三人，该行政行为违反了现行法律规定，损害了原告的合法权益，应予撤销。原告根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第（三）项“其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织”和相关法律规定，向法院提起行政诉讼，请求：撤销被告柳州市自然资源和规划局与第三人柳州东城置地发展有限公司于2018年9月21日签订的合同编号为柳土出字2018059号《国有建设用地使用权出让合同》。 原告向本院提交了以下证据：1.2018059号《国有建设用地使用权出让合同》，证明被告与第三人签订的合同剥夺了原告的宅基地，侵害了原告的合法权益，原告与本案有利害关系，是适格的诉讼主体；2.柳州铁路运输法院（2018）桂7101行初6号《行政判决书》、3.陈如贵的鹿寨县村镇建房许可证、4.吴辉年的集体土地使用证，证据2～4证明原告的宅基地来源合法；开庭前提交的证据有：5.柳州市鱼峰区人民法院（2019）桂0203民初2811号民事庭审笔录第一次、第二次，证明被告与第三人恶意串通，剥夺原告的宅基地的违法行为，亦可以证明原告没有超过诉讼时效；6.〔2017〕127号《政府信息公开告知书》，证明涉案土地尚未被征收；7.柳东新区征字〔2013〕007号《征收平地屯土地补偿协议书》，证明涉案土地不属于征收范围。 被告辩称，一、原告的起诉不符合法定起诉条件，其诉请无事实和法律依据，应予驳回。原告房屋所在土地已经依法被征收，其诉请撤销的2018059号《国有建设用地使用权出让合同》系被告依职权挂牌出让国有建设用地使用权后与竞得人东城公司签订的合同。原告与被告签订该合同的行为不具有利害关系，不具有本案原告主体资格。同时，被告认为，2018059号《国有建设用地使用权出让合同》系被告与第三人基于国有建设用地挂牌出让、成交确认书的约定，经双方合意设立民事权利义务关系的行为，依法生效，对原告的权利义务不产生影响。本案不在《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条所确定的行政诉讼受案范围内，不符合该法第四十九条所规定的行政诉讼受理条件，对原告的诉请应予驳回。二、被告于2018年8月挂牌出让P（2018）35号地块，于2018年9月与第三人签订的2018059号《国有建设用地使用权出让合同》依法生效，并无不当。该宗地位于柳东新区商务中心区北片C-08-01地块，该宗地在桂政土批函〔2018〕377号《广西壮族自治区人民政府关于柳州市（雒容镇）2017年第四批次乡镇建设用地的批复》（以下简称377号批复）范围内，土地权属性质为国有建设用地。被告依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律法规，拟定了该宗地的土地出让方案，报柳州市人民政府批准以公开交易方式出让，并在2018年8月9日的《柳州日报》上刊登了挂牌公告。在挂牌期间，被告未收到任何关于该宗地提出的异议。2018年9月7日，第三人在以挂牌方式竞得柳东新区商务中心区北片C-08-01地块，土地出让面积为127751.30平方米，土地用途为娱乐用地。第三人于2018年9月7日签订成交确认书，并于2018年9月21日与被告签订2018059号《国有建设用地使用权出让合同》。被告认为，上述签订《国有建设用地使用权出让合同》的行为符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定，依法生效，并无不当。三、原告的主张与事实不符，对其诉请应予驳回。经查，原告吴辉年位于雒容镇半塘村坪地屯的房屋在377号批复范围内，柳州市（雒容镇）2017年第四批次乡镇建设用地于2018年7月5日获得广西壮族自治区人民政府批复（桂政土批函〔2018〕377号），批次总面积36.8267公顷，其中涉及征收柳州市鱼峰区雒容镇半塘村民委员会半塘屯、高阳屯、南寨屯、坪地屯、坪龙屯、石盆屯、竹尔屯，南庆村民委员会回龙屯、六昭屯、南庆屯、上龙屯、犀牛塘屯，秀水村民委员会满榄屯，竹车村民委员会东河屯、先锋屯集体土地35.4002公顷；使用广西壮族自治区桂中监狱、柳州东城投资开发有限公司、柳州市人民政府国有土地1.4265公顷。该批次建设用地的《柳州市人民政府征收土地公告》（柳东〔2018〕第8号）已于2018年7月5日在各被征地村屯进行了张贴公告；相关的《柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告》（柳东〔2018〕第8号）也已于2018年7月11日在各被征地村屯进行了张贴公告。在公告期限内，被告未接到被征地的农村集体经济组织、农村村民及其他权利人提出听证的要求。《柳州市国土资源局征地补偿安置方案》已于2018年7月26日获得通过。即在377号批复范围内土地的法定“两公告一登记”征地程序已经完结。原告在诉状中对涉案地块征收提出异议，并以此为由请求确认2018059号《国有建设用地使用权出让合同》无效，被告认为，上述行为经依法作出，符合法律法规的要求，具有确定的法律效力，不能成为原告请求确认无效的理由，故原告的诉请没有明确的事实依据支持。关于原告提出涉案宅基地合法使用权人和涉案土地仍为集体土地的问题。根据柳州铁路运输法院（2018）桂7101行初6号行政判决书的认定，原告吴辉年在未取得《建设工程规划许可证》的情况下建造房屋，其房屋属于违法建筑，法院认定柳州市城市管理行政执法局强拆行为的行政主体合法，只是程序违法。而程序违法并不影响原告房屋属于违法建筑的认定意见，且涉案土地已经广西壮族自治区人民政府批准农用地转用和土地征收，法定征地程序已经完成。根据被告的土地权属调查情况，该宗地权属性质为国有建设用地，权属明晰，不存在法律经济纠纷和其他影响挂牌出让行为实施的情形，具备出让条件，并未违反相关规定。关于原告在诉状中提出被告向原告公开涉案土地未被征收的政府信息的问题。根据原告吴辉年、陈兰秀向被告申请的信息和被告的〔2017〕69号、〔2017〕127号《政府信息公开告知书》来看，原告吴辉年、陈兰秀申请的信息公开与涉案土地征地信息无关。涉案土地的征地公告信息均已张贴在各村委处，故原告提出的该问题不符合事实。另被诉的2018059号《国有建设用地使用权出让合同》是于2018年9月签订的，合同约定和签订的时间是2018年8月，通过挂牌的方式向社会公布。被告认为，原告于2018年9月期间应当已知道该合同的签订行为及内容，但原告直至2020年才提起诉讼，已超过《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的起诉期限。综上，被告与第三人签订的2018059号《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，并无不当；原告的起诉不符合法定起诉条件，诉讼事由与事实不符，且已超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉期限，请求法院依法驳回。 被告向本院提交了以下证据：1.柳州市国有建设用地使用权交易会交易文件（2018年第10期）、2.2018年8月9日刊登于《柳州日报》的柳国土交告字〔2018〕10号《柳州市国土资源局国有建设用地使用权出让公告》、3.成交确认书、4.2018059号《国有建设用地使用权出让合同》、5.柳政函〔2018〕404号《柳州市人民政府关于同意以公开交易方式出让柳东新区商务中心区北片C-08-01地块国有建设用地使用权的批复》、6.柳州市国土资源局柳国土让报〔2018〕103号《关于请予审批市柳东新区商务中心区北片C-08-01地块的国有建设用地使用权公开交易出让方案的请示》、7.国有建设用地供地方案会审表、8.柳州市规划局柳东分局柳东规划规〔2018〕25号《关于提供柳东新区商务中心区北片C-08-01地块规划设计条件的复函》、9.涉案房屋位置影像示意图、10.377号批复、11.柳东〔2018〕第8号《柳州市人民政府征收土地公告》、12.柳东〔2018〕第8号《柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告》、13.柳东〔2018〕第8号《柳州市（雒容镇）2017年第四批次乡镇建设用地征地补偿安置方案》、14.公告张贴照片、15.柳州市国土规划测绘院测量成果、16.权籍调查情况表、17.地籍调查情况说明表、18.柳东新区征地办公室出具的C-08-01地块批后实施情况说明、19.政府信息公开申请表及〔2017〕69号《政府信息公开告知书》、〔2017〕127号《政府信息公开告知书》，上述证据证明被诉行政行为的合法性，符合法定程序规定。 第三人述称同意被告的答辩意见，且认为第三人与被告签订的2018059号《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，依法不应予以撤销。 第三人向本院提交了以下证据：1.竞买资格确认书，证明第三人根据柳国土交告字〔2018〕10号《柳州市国土资源局国有建设用地使用权出让公告》的规定和要求，申请竞买P（2018）35号地块的土地，于2018年8月29日获得竞买资格；2.成交确认书，证明第三人于2018年8月29日至9月7日在柳州市土地交易储备中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中竞买成交，确认成交价格为186000000元；3.2018059号《国有建设用地使用权出让合同》，证明第三人与原柳州市国土资源局依法签订2018059号《国有建设用地使用权出让合同》是双方当事人真实意思表示，没有违反国家强制性法律法规规定，合同合法有效；4.进账单、贷记通知，证明第三人购买土地的资金来源合法；5.专用收据、结算票据，证明第三人已按照合同约定支付国有建设用地使用权出让价款186000000元整；6.专用收据，证明第三人按照合同约定支付了地上建筑物的处置款。 经庭审质证，原告对被告提交的所有证据的证明目的均不予认可，认为证据1是违法无效的；对证据2～3、7～9、11～18的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据4～6的真实性、关联性认可，对合法性不予认可；对证据10的合法性、关联性不予认可。第三人对被告所举证据的真实性、合法性、关联性以及证明目的均无异议。被告对原告提交的证据1～2真实性予以认可，但不同意证明目的，对证据3～4的真实性、合法性、关联性均有异议，不同意证明目的；对证据5的真实性认为由法院认定，不认可该证据的关联性，亦不同意证明目的；对证据6的真实性、合法性予以认可，不同意原告的证明目的；对证据7的真实性、合法性、关联性均不予认可。第三人对原告提交的证据1真实性、合法性、关联性予以认可，不同意证明目的；对证据2、4的真实性予以认可，对关联性不认可；对证据3的真实性、合法性、关联性均不认可；对证据5认为无法确认其真实性和合法性，对证明目的不予认可；对证据6的真实性予以认可，但认为与本案无关；证据7的真实性无法核实，由法庭认定。原告对第三人提交的证据均不认可，认为第三人提交的所有证据都是违法的，是被告与第三人恶意串通，通过签订交易合同来盗窃原告财物的违法行为。被告对第三人提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：各方当事人对真实性均无异议的证据，予以认定。对被告提供的证据1～3、7～8、11～18，以上证据均由相关部门依职权作出，原告虽不认可其真实性，但未能提供相反证据予以反驳，对上述证据的真实性本院予以认定；对被告提供的证据9，因该证据没有制作单位和制作人等信息，也无相关单位盖章，无法确认其真实性，将不作为本案证据采纳。对原告提供的证据3～4的真实性本院予以认定；对原告提供的证据5和证据7，因未能提供原件进行核对，对其真实性不予认可，将不作为本案证据采纳。对第三人提供的证据，经本院核实，对其真实性均予以认定。至于上述证据是否具备相应的关联性、合法性，能否达到各自的证明目的，本院综合全案证据予以认定。 经审理查明，原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在柳州市××镇××距村路约3米处建造房屋。2017年11月16日，柳州市城市管理行政执法局将原告所建房屋强制拆除，原告不服，诉至法院。一审判决确认柳州市城市管理行政执法局的强制拆除行为尚在原告提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限内，属于程序违法，对其违法性予以确认。经查，原告房屋位于柳州市××东新区商务中心区北片Ｃ-08-01地块内，诉争土地在2018年7月5日经广西壮族自治区人民政府的377号批复批准征收。根据柳东新区征地办公室2018年7月25日的《Ｃ-08-01地块批后实施情况说明》，Ｃ-08-01地块法定“两公告一登记”征地程序已完结，地块用地批，地块用地批后实施已完成土资源局柳东分局2018年7月27日的《地籍调查情况说明表》证实，柳东新区商务中心区北片Ｃ-08-01地块属国有建设用地。2018年9月7日，第三人以挂牌方式竞得该地块，土地出让面积为127751.30平方米，土地用途为娱乐用地。第三人于2018年9月7日签订成交确认书，并于2018年9月21日与被告柳州市自然资源和规划局（原柳州市国土资源局）签订了2018059号《国有建设用地使用权出让合同》。 本院认为，案涉2018059号《国有建设用地使用权出让合同》系行政协议，属于行政行为的一种类型，其诉讼主体应受相关行政法律法规的调整。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条所规定的利害关系应限于法律上的利害关系。本案中，原告以其宅基地在涉案的2018059号《国有建设用地使用权出让合同》指向的土地范围内，所涉土地仍为集体土地为由，诉请撤销2018059号《国有建设用地使用权出让合同》。经审理查明，2018059号《国有建设用地使用权出让合同》系被告依职权挂牌出让国有建设用地使用权后与竞得人即第三人签订的合同。在合同签订时，所涉土地的法定征地程序已完成，该宗地权属性质已为国有建设用地。在涉案土地权属性质转化为国有土地后，原告与涉案土地已不具有利害关系，当然与后续的国有土地出让协议也没有法律上的利害关系，因此其不具备本案原告主体资格。原告主张2018059号《国有建设用地使用权出让合同》签订时所涉土地未经国家征收，仍为集体土地没有事实依据，本院不予支持。 综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告吴辉年、陈兰秀、吴方燕、吴某2、覃某、吴某1、吴某3、肖某2、萧某、肖某1的起诉。 案件受理费50元（原告已预交），退回原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长 谢天福 审 判 员 田义迅 审 判 员 任春喜 二〇二〇年六月二十二日 法官助理 罗昌昆 书 记 员 王 璐 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。