江苏省宜兴市人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0282行初97号原告唐瑞海，男，1965年2月12日生，汉族，住宜兴市。委托代理人曹登辉，江苏三法律师事务所律师。委托代理人杨天贤，江苏三法律师事务所实习律师。被告宜兴市自然资源和规划局，住所地宜兴市宜城街道荆溪中路**，统一社会信用代码11320282MB1584482K。负责人黄朝奎，该局局长。委托代理人毕天煜，该局工作人员。委托代理人张锦超，江苏天哲（宜兴）律师事务所律师。第三人江苏省宜兴监狱，住，住所地宜兴市芙蓉寺一社会信用代码113200000140013387。负责人李生清，该监狱监狱长。第三人宜兴市新街街道铜山村村民委员会，住，住所地宜兴市新街街道铜山村一社会信用代码54320282K11706864B。法定代表人董文志，该村委会主任。委托代理人杜勇，宜兴市天一法律服务所法律工作者。原告唐瑞海不服宜兴市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）调整处罚决定向法院提起诉讼。本院于2019年12月19日立案后，于同月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因江苏省宜兴监狱（以下简称宜兴监狱）、宜兴市新街街道铜山村村民委员会（以下简称铜山村委会）与本案被诉行政行为具有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。原告唐瑞海及其委托代理人曹登辉、杨天贤，被告市自然资源规划局行政负责人孙海军、委托代理人毕天煜、张锦超，第三人铜山村委会委托代理人杜勇，到庭参加诉讼。第三人宜兴监狱经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原宜兴市国土资源局（以下简称市国土局）于2018年4月12日对唐瑞海作出调整行政处罚决定书，载明：根据无锡市国土资源局《行政复议决定书》[2017]锡国土资行复第3号（以下简称《复议决定书》），我局拟变更部分对你的行政处罚决定，于2018年4月4日向你送达了《调整行政处罚决定（听证）告知书》，你在法定期限内未提出陈述申辩及听证要求。依据《国土资源违法行为查处工作规程》里《附录A》二“违法占地类”中（六）“查处注意事项”的第2项和《江苏省土地管理条例》第五十一条的规定，现我局决定变更部分对你的行政处罚决定，决定事项如下：将宜国土监[2017]11号中“限期30天内拆除非法占用土地上新建的213.6平方米房屋及233.6平方米水泥场地，恢复土地原状”的处罚决定变更为“限期30天内拆除非法占用土地上新建的213.6平方米房屋及200.6平方米水泥场地，恢复土地原状”。其他处罚决定事项不变。该地块上新建的33平方米场地，由你与合法的土地所有者或使用者协商处置。原告唐瑞海诉称，2017年10月24日，被告以原告非法占用土地447平方米为由对原告作出宜国土监[2017]11号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》）决定：1、责令退还非法占用的土地；2、限期30天内拆除非法占用土地上新建的213.6平方米房屋及233.6平方米水泥场地，恢复土地原状；3、对非法占用的43平方米基本农田处以每平方米30元罚款，371平方米未利用地处以每平方米10元罚款，33平方米建设用地处以每平方米5元罚款，罚款计人民币5165元。原告不服被告作出的该决定，向无锡市国土资源局申请复议，该局作出复议决定：一、维持《行政处罚决定书》中第1项、第3项的处罚决定。二、撤销《行政处罚决定书》中第2项的处罚决定。被告不履行《复议决定书》的决定，作出调整行政处罚决定书。该决定书违反了《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三十一条、第三十二条，故应予以撤销；根据《行政复议法》第三十七条之规定，被告应承担与此相关的责任。原告唐瑞海不是适格的被处罚对象，原告为了成立宜兴市新街街道金海螃蟹养殖场，在其承包的村集体土地边为养殖螃蟹搭建的临时看护用房，并领取了工商营业执照、食品经营许可证等，故适格的处罚主体应是金海螃蟹养殖场，而非唐瑞海个人。被告作出行政处罚程序违法，根据无锡中院（2019）苏02行终214号行政判决书（以下简称214号行政判决书）所认定的，根据国土资源行政处罚办法第三十二条，国土资源违法行为查处工作规程第12.5条，作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起六十日内，案情复杂不能在规定时间内作出行政处罚决定的，报经本级国土部门主管部门负责人批准，可以适当延期，但延长期限不得超过三十日，而本案中被告提供的证据显示，立案时间为2017年7月4日，而作出行政处罚的期限为2017年10月24日，在其没有提供任何证据证明其已经履行了法定的延期审批手续的情况下，显然已经超过了法定期限，程序违法。关于案件的实体部分，被告现有证据不能证明原告唐瑞海个人存在被诉的违法行为，以及违法行为的程度大小，被诉行政行为没有事实依据，故应当撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及相关法律规定，诉诸法院，恳请法院依法判决：1、判令被告作出的《调整行政处罚决定书》错误，并予以撤销；2、本案诉讼费用由被告承担。原告在举证期限内向法院提供了以下证据：1、行政处罚决定书；2、行政复议决定书；3、调整行政处罚决定书。审理中向法院补充提交了：4、承包合同、营业执照、食品经营许可证，证明原告在承包第三人鱼塘后领取了金海螃蟹养殖场的营业执照、食品经营许可证，被处罚的适格主体为金海螃蟹养殖场，而非唐瑞海个人；5、照片，证明原告在承租前，案涉土地现状是滩涂；6、证明3份及派出所询问笔录，证明案涉土地属于铜山村所有；7、听证笔录、收条，证明原告在复议听证时认为被告的行政处罚决定程序不合法。被告市自然资源规划局辩称，原告起诉本案所涉行政处罚行为，法院已经作出(2018)苏0282行初111号判决，且该案已经无锡中院作出生效判决。本案原告所诉仍属该行政行为中的组成部分，原告再次起诉属重复起诉，依据行政诉讼法司法解释第六十九条的规定，应予驳回起诉。被告对原告作出行政处罚决定后，因行政复议机关以适用法律不当作出部分撤销决定，被告依据复议决定和复议机关的意见依法作出《调整行政处罚决定书》的行为，仍是该行政处罚行为的组成部分，而非一个独立的行政行为。且该《调整行政处罚决定书》也在另一行政诉讼案件中已作为证据提供，在该案庭审中原告进行了质证。被告在行政复议机关作出行政复议决定后，仅因适用法律法规不恰当，对其中33平方米的违法用地的处罚方式进行了调整，是依法合规的。原告认为处罚主体不当，没有事实和法律依据，并且对行政处罚，已经过复议及法院一审、二审作出了生效的终审判决，即214号行政判决书，该判决对行政处罚的主体予以认可。对于原告诉称的超期处罚，在另一行政诉讼中，也已经214号行政判决书判决，确认了被告在该行政处罚过程中程序违法，同时也明确了对于本案的实体处理并无不妥，故不应撤销，由此可见，原告陈述的事实和理由不能成立。被告市自然资源规划局在举证期限内向法院提供了以下证据及依据：1、立案呈批表；2、行政处罚告知书；3、行政处罚听证告知书；4、行政处罚决定书；5、行政复议决定书；6、调整行政处罚听证告知书；7、调整行政处罚决定书；8、送达回证、邮寄凭证；证据1-8证明被告作出行政处罚程序合法。9、调查笔录；10、现场照片；11、宗地图；12、土地权属地类面积审核表；13、土地利用现状图(局部)；14、土地利用总体规划图(局部)；15、宜国用(2005)字第82001990号国有土地使用证；证据9-15证明唐瑞海未经批准非法占用土地进行建设的违法事实。在审理过程中补提交了：214号行政判决书，该判决书是基于本案的基础行政处罚所进行的审理作出的终审生效判决。依据：1、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）；3、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）；4、《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准(试行)》（以下简称《行政处罚自由裁量标准》）；5、《国土资源行政处罚办法》。第三人宜兴监狱未答辩，也未提供相关证据。第三人铜山村委会陈述，对被告的答辩意见无异议，第三人与原告属于鱼塘承租租赁关系，本案所涉违章建筑所在的位置，大部分都是在宜兴监狱境内，与第三人无关，根据第三人的核实，本案所涉违章建筑物在第三人租赁范围只有20平方米左右，请求法院依法判决。第三人铜山村委会在举证期限内未向法院提供证据。经庭审质证，原告对被告提供的证据1、4-8真实性无异议；对证据2、3原告未收到被告邮寄的该两份材料，故对该两份证据不予认可，证据1-8被告在214号行政判决中已予以举证，无锡中院已经确认被告作出的行政处罚行为程序违法；对证据9真实性认可，但不具备合法性，该调查笔录形成时，现场的调查人员仅为周鹏一人，同时该份调查笔录形成于被告作出被诉行政行为之前，执法人员也并非立案呈批表中所载的承办人员；对证据10合法性不予认可，该照片仅有拍摄人周鹏一人，不符合执法程序规定，且没有现场见证人或者被处罚人签字确认，因此对该证据的合法性不认可；对证据11真实性、合法性、关联性均不予认可，该证据在214号行政判决书中已经认定不合法，无法达到被告的证明目的；对证据12、13真实性、关联性均不予认可，该证据无法说明违法占地的相关情况，因张渚分局没有独立的行政主体资格，其无权对土地地类面积审核认定；对证据14真实性认可，但无法证明被告在作出被诉行政行为时，该土地证仍为合法有效，且未发生过任何变动的情况。证据15真实性予以认可，原告对该生效判决已向江苏省高院申请再审。被告市自然资源规划局对原告提供的证据1-3无异议；对证据4-7在已经生效的214号行政判决中已经质证，并且经生效的判决认定。第三人铜山村委会对原告提供的证据1-3无异议，对证据4-7第三人未收到，不予确认。对被告提供的证据无异议。本院对上述证据认证如下：被告提供的证据2、3，原告对其真实性不予认可，根据被告提供的证据8中的查询单等证据证实已由原告签收，与本案具有利害关系，予以确认；对被告提供的原告无异议的其他证据，予以确认。对原告提供的证据1-3，被告无异议，予以确认；证据4-7与被诉行政行为不具有关联性，不予确认。经审理查明，2017年10月24日，被告市自然资源规划局（原宜兴市国土资源局）对原告唐瑞海作出《行政处罚决定书》，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的土地；2、限期30天内拆除非法占用土地上新建的213.6平方米房屋及233.6平方米水泥场地，恢复土地原状；3、对非法占用的43平方米基本农田处以每平方米30元罚款，371平方米未利用地处以每平方米10元罚款，33平方米建设用地处以每平方米5元罚款，罚款计人民币5165元。原告不服被告作出的该处罚决定，向原无锡市国土资源局申请复议，无锡市国土资源局作出《复议决定书》，决定：一、维持《行政处罚决定书》中第1项、第3项的处罚决定。二、撤销《行政处罚决定书》中第2项的处罚决定。市国土局按照上述行政复议决定，于2018年4月3日向唐瑞海邮寄送达了《调整处罚决定（听证）告知书》，告知唐瑞海根据无锡市国土资源局《行政复议决定书》，该局变更部分对其拟作出的行政处罚决定。同时告知其依法享有陈述申辩以及要求举行听证的权利。因唐瑞海在法定期限内未提出陈述申辩及听证要求，宜兴市国土资源局于同月12日对其作出调整行政处罚决定书，并依法进行了送达。原告唐瑞海不服该决定，向法院提起行政诉讼。另查明，2019年3月31日，中共宜兴市委办公室、宜兴市人民政府办公室印发了《宜兴市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》，该规定自印发之日起施行。根据《宜兴市机构改革方案》规定，新组建市自然资源和规划局，不再保留宜兴市国土资源局和市规划局。本院认为，《土地管理法》第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”市自然资源规划局作为宜兴市人民政府土地行政主管部门有权查处非法占用土地违法行为，被告市自然资源规划局主体适格。原告唐瑞海合法承包经营权受法律保护，但在承包地建造房屋、浇筑水泥场地未经批准，属于违法用地。无锡市国土资源局经复议，决定撤销《行政处罚决定书》中第二项的处罚决定，市国土局根据该复议决定，决定调整部分处罚内容，并向唐瑞海送达了《调整行政处罚决定（听证）告知书》告知了其享有的权利，根据查明事实，作出调整行政处罚决定事实清楚、程序符合规定，并无不当。被告认为原告的起诉属重复起诉的主张，因案涉调查处罚决定系被告根据复议决定重新作出的行政行为，并非原行政处罚决定的组成部分，行政相对人如不服调查后重新作出的处罚决定，其有权提起行政诉讼，因此对被告该主张本院不予支持。原告唐瑞海的诉求无事实、法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告唐瑞海要求确认被告宜兴市自然资源和规划局作出的调整行政处罚决定书错误，并予以撤销的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告唐瑞海负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。审 判 长  叶棋刚审 判 员  杭旭伟人民陪审员  蒋其明二〇二〇年六月二十九日书 记 员  嵇梦瑶本案援引法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。