广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终202号上诉人（原审被告）佛山市顺德区大良街道办事处。负责人叶善楷，主任。委托代理人梁豪杰，该办事处工作人员。委托代理人廖秀环，广东中信顺成律师事务所律师。被上诉人（原审原告）梁惠萍。原审被告佛山市顺德区人民政府。法定代表人彭聪恩，区长。委托代理人李土源，该府工作人员。委托代理人梁炎敏，该府工作人员。上诉人佛山市顺德区大良街道办事处（以下简称大良街道办）因梁惠萍诉该街道办事处政府信息公开及佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1027号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2019年5月6日，梁惠萍向大良街道办提交《政府信息公开申请表》，所需政府信息描述为：“根据《顺良区处办发〔2002〕33号》-《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》指引：‘详细规划上报市规划国土局’请公开上报市规划国土局的详细备案信息。”收到梁惠萍的信息公开申请后，大良街道办经查询电子档案材料，并没有相关的档案信息。随后，大良街道办发函向其下属的大良街道国土城建和水利局征询。大良街道国土城建和水利局于2019年5月23日作出书面回复，称根据《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》（顺良区处办发〔2002〕33号），宅基地的详细规划由新松居委会上报给规划国土部门，大良街道国土城建和水利局不属于当中的上报部门，也不属于当中的备案审批部门。经了解，佛山市顺德区***新松股份合作经济社（以下简称新松股份社）已经将梁惠萍等人所在的新地组的宅基地规划方案上报区城乡规划主管部门审批，区城乡规划主管部门于2019年4月4日核发了《大良街道新松居委会新地、吉安组固化宅基地建设工程设计方案总平面图审核意见（佛顺方案总平面审字2019014号）及附图》。新松居委会及新松股份社已向新地组全体股东公开展示相关规划资料，并在村居公告栏进行张贴公示。因该信息并非由大良街道国土城建和水利局制作，故建议申请人到新松居委会公告栏查看。如有需要，径直与新松居委会或新松股份社联系，或向佛山市自然资源局顺德分局申请。大良街道办于2019年5月24日作出顺良街依公开〔2019〕12号《关于政府信息公开申请的答复》（以下简称《关于政府信息公开申请的答复》），告知梁惠萍其并未制作或者保存梁惠萍所申请公开的信息，并指引梁惠萍向佛山市自然资源局顺德分局或者新松股份社申请公开。上述答复大良街道办于作出当日邮寄给梁惠萍。梁惠萍对大良街道办的答复不服，于2019年7月9日向顺德区政府提出行政复议，顺德区政府于2019年7月15日受理了梁惠萍的复议申请。经审查，顺德区政府于2019年9月5日作出顺府行复〔2019〕272号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持大良街道办作出的《关于政府信息公开申请的答复》，并分别于2019年9月5日及9月8日向大良街道办及梁惠萍送达。另查，2002年11月5日，原顺德市大良区办事处办公室作出《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》（顺良区处办发〔2002〕33号），对新松居委会送批的“关于上报住宅留用地固化方案的请示”作如下批复：“1.同意按2001年9月30日固化股权在册农业人口1763人，人均85.27平方米的标准确定新、旧宅基地总额。2.按上述标准扣除旧宅基地面积后，需按排新宅基地面积84195.96平方米，按60%的用地率折算成总用地为140326.6平方米，实际需安排的住宅留用地面积为88795.6平方米。3.你居委会94年底在册农业人口为1670人，按40平方米/人的指标固化住宅留用地，总额应为66800平方米，94年以来，经市规划国土局审批的宅基地为3518平方米，超标面积为88795.6-66800+3518＝25513.6平方米，超标面积在桂畔海北侧征地提留的10%中扣减。请你居委会尽快将宅基地固化的名册和详细规划上报市规划国土局，以便实施分配。”又查，2019年5月6日，梁惠萍等人向佛山市顺德区****局申请公开“《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》（顺良区处办发〔2002〕33号）指引：‘详细规划上报市规划国土局’中上报市规划国土局的‘详细备案信息’。”2019年5月14日，佛山市顺德区****局作出顺农农依公开〔2019〕16号《关于政府信息公开申请的答复》，回复梁惠萍等人其申请公开的信息不属于佛山市顺德区****局公开，关于梁惠萍等人申请的宅基地详细规划信息，建议梁惠萍等人向佛山市自然资源局顺德分局提出申请。2019年5月27日，梁惠萍等人向佛山市自然资源局申请公开“1.新松居委会新地小组宅基地详细备案信息；2.新松居委会新地小组沛丰围原始的占地面积和界至图。”佛山市自然资源局于2019年6月21日作出佛自然资顺依公开〔2019〕72号《政府信息公开答复书》，对梁惠萍等人的信息公开申请作如下答复：一、经核查，宅基地管理职能已移交区农业农村局，因此梁惠萍等人申请的“新松居委会新地小组宅基地详细备案信息”由区农业农村局保存，建议梁惠萍等人向区农业农村局申请公开。二、梁惠萍等人要求获取的“新松居委会新地小组沛丰围原始的占地面积和界至图”，经检索佛山市自然资源局并未制作或保存，故不存在该政府信息。再查，大良街道办确认《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》（顺良区处办发〔2002〕33号）中所描述的“详细规划”就是大良街道办作为证据提交的《新松居委会吉安、新地组住宅留用地规划平面图》。大良街道办称，上述图件是大良街道办在收到梁惠萍的信息公开申请后，向新松股份社了解情况过程中由新松股份社提供的。原审法院认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条的规定，大良街道办作为顺德区政府的派出机关，具有履行政府信息公开的法定职责。大良街道办在收到梁惠萍的申请后经调查核实，在法定期限内作出答复并送达当事人，也告知当事人提起复议和诉讼的权利，程序合法，予以确认。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，行政机关负责公开的政府信息应当是已经存在并以一定形式记录、保存的信息。梁惠萍申请公开的信息为“《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》（顺良区处办发〔2002〕33号）指引：‘详细规划上报市规划国土局’中上报市规划国土局的‘详细备案信息’。”虽然大良街道办称收到梁惠萍的信息公开申请后，通过档案系统查找以及向其下属的国土城建和水利局征询，没有找到梁惠萍所申请公开的信息。但其后大良街道国土城建和水利局就梁惠萍的信息公开申请在向新松股份社了解情况的过程中，新松股份社向其提交的《新松居委会吉安、新地组住宅留用地规划平面图》，且大良街道办确认上述平面图就是新松居委会及新松股份社根据《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》（顺良区处办发〔2002〕33号）的要求向规划部门报送的宅基地详细规划。法院认为，虽然大良街道办在接到梁惠萍的信息公开申请时并没有制作或保存相关的政府信息，但大良街道办在处理梁惠萍信息公开申请工作过程中，实际上已经收集到了梁惠萍所申请公开的信息，而且该信息根据新松股份社反映已经在村居公告栏中公开，即该信息不涉及不应当公开的内容。为此，大良街道办在作出被诉的《关于政府信息公开申请的答复》前已经获取了梁惠萍申请公开的信息，且不涉及不应公开的内容，故大良街道办应对其获取的规划信息予以公开。大良街道办认为，其并非该信息的上报单位，也并未该信息的审批备案单位，故无需向梁惠萍公开该信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款、第二款的规定，大良街道办作为顺德区政府的派出机构，在向新松股份社了解关于宅基地留用地规划情况时，已经从新松股份社处获取了梁惠萍所申请公开的规划信息（即《新松居委会吉安、新地组住宅留用地规划平面图》），且该平面图载明建设单位为“大良街道国土城建和水利局”，为此大良街道办作出涉案《关于政府信息公开申请的答复》，答复梁惠萍其没有制作或者保存梁惠萍申请公开的信息与事实不符，不予支持。另外，除《新松居委会吉安、新地组住宅留用地规划平面图》外,案件中没有证据证实大良街道办制作或保存了涉及《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》（顺良区处办发〔2002〕33号）的其他“详细规划信息”，且《新松居委会吉安、新地组住宅留用地规划平面图》大良街道办已经作为证据提供，梁惠萍也已经在诉讼中获取，为提高行政效率，减少诉累，仅确认大良街道办未向梁惠萍公开所获取的“详细规划信息”的行为违法，没有必要再行判令大良街道办对梁惠萍的信息公开申请重新作出答复。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项的规定，对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。顺德区政府作为设立大良街道办的地方人民政府，对梁惠萍不服大良街道办作出的信息公开申请的答复所提起的行政复议申请，有权作出行政复议决定。顺德区政府通过审查，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并依法送达梁惠萍及大良街道办，也告知了当事人提起诉讼的权利，程序合法，予以支持。但顺德区政府未查明大良街道办已从新松股份社取得了梁惠萍申请公开的“详细规划”信息的事实，并维持了大良街道办作出的《关于政府信息公开申请的答复》，故其所作出的行政复议决定认定事实不清，处理不当，应予撤销。综上，大良街道办作出的《关于政府信息公开申请的答复》及顺德区政府作出的《行政复议决定书》主要证据不足，处理明显不当，依法应予撤销，但由于梁惠萍在案件诉讼过程中实际上已经取得大良街道办提供的宅基地“详细规划”信息，为提高行政效力，节约诉讼成本，没有必要判决撤销大良街道办作出的《关于政府信息公开申请的答复》，并责令重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，判决：确认大良街道办未向梁惠萍公开梁惠萍于2019年5月6日申请公开的“详细规划”信息的行为违法；撤销顺德区政府作出的《行政复议决定书》；驳回梁惠萍的其他诉讼请求。上诉人大良街道办上诉称:一、原审判决认定事实不清，适用法律错误，理由如下：1.大良街道办在原审阶段确认顺良区处办发〔2002〕33号《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》（以下简称顺良区处办发〔2002〕33号批复）所描述的“详细规划”就是大良街道办作为证据提交的《新松居委吉安、新地组住宅留用地规划平面图》是指形式表现上，即顺良区处办发〔2002〕33号批复所述的“详细规划”即具体表现为现在的“规划平面图”。因为顺良区处办发〔2002〕33号批复作出时间为2002年，至今已有17年之久。规划方面的法律法规及文件称谓已有调整或修改。在当下实际操作中，上报主体须提供一份宅基地规划平面图，该图即显示拟上报的宅基地的详细规划。但原审法院据此理解为该平面图就是新松居委会或新松股份社根据顺良区处办发〔2002〕33号批复的要求向规划部门报送的宅基地详细规划属于认定事实错误。2.被上诉人梁惠萍申请公开的信息为“上报市规划国土局的详细备案信息”是指新松居委会当年根据顺良区处办发〔2002〕33号批复向规划国土部门上报的原始上报材料。而根据《关于对2019年第12、13号政府信息公开申请事宜的回复意见》，大良街道办提供的证据材料平面图系相关职权部门审批后由新松居委会或新松股份社用以公示的材料，是对当初上报材料的审核结果。即使两者内容可能相同，但概念和法律属性不同，故两者理论上不属于同一的政府信息。原审判决认定大良街道办提供的平面图即是梁惠萍所申请公开的政府信息，认定事实错误。3.根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十条等规定可知，行政机关是其履行本机关行政管理职能过程中制作、保存及获取到信息的法定公开主体，信息公开范围以行政管理职权为限。梁惠萍申请公开的案涉信息并非大良街道办在履行行政管理职能过程中制作或从其他行政机关首次获取到的信息。其次，《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的“履行行政管理职能”，不应认定为包括信息公开职能。大良街道办在处理案涉政府信息公开申请前确实未曾依职权获取及保存梁惠萍所申请公开的政府信息。大良街道办只是在接到梁惠萍的政府信息公开申请后，在具体征询、协调过程中从其他组织处获得了相关政府信息。原审判决将征询、协调过程获取到其他行政机关或其他组织的信息认定为应公开的政府信息，将导致特定、单个行政机关的法定职责权限射程模糊化。大良街道办未擅自公开由其他主体制作并由其他行政机关审批、保存的政府信息，系依法履行职责的行为，未违反《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。二、大良街道办作出的《关于政府信息公开申请的答复》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。请求二审法院改判确认大良街道办作出的《关于政府信息公开申请的答复》合法，本案诉讼费由梁惠萍负担。被上诉人梁惠萍二审期间未向本院提交书面陈述意见。原审被告顺德区政府辩称：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条的规定，政府信息应由制作机关决定是否公开。本案中，“根据顺良区处办发〔2002〕33号《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》指引：‘详细规划上报市规划国土局’请公开上报市规划国土局的详细备案信息。”，上诉人大良街道办明显不是案涉政府信息制作机关，也未保存相关信息。原审法院在确认该事实的情况下，仍然认为大良街道办的答复违法，实属前后矛盾，也加重了大良街道办政府信息公开的义务。请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人梁惠萍全部诉讼请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。……”本案的争议焦点为原审判决确认上诉人大良街道办未向被上诉人梁惠萍公开梁惠萍于2019年5月6日申请公开的“详细规划”信息的行为违法是否正确。经查，梁惠萍向大良街道办申请公开的政府信息为“顺良区处办发〔2002〕33号《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》指引：‘详细规划上报市规划国土局’中上报市规划国土局的‘详细备案信息’。”大良街道办称收到上述申请后，通过档案系统查找以及向其下属的国土城建和水利局征询，没有找到梁惠萍所申请公开的信息。但其后大良街道国土城建和水利局就梁惠萍的信息公开申请在向新松股份社了解情况的过程中从新松股份社获取《新松居委会吉安、新地组住宅留用地规划平面图》，且大良街道办确认上述平面图就是新松居委会及新松股份社根据《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》（顺良区处办发〔2002〕33号）的要求向规划部门报送的宅基地详细规划。本院认为，大良街道办在对梁惠萍申请进行处理过程中，在向新松股份社了解关于宅基地留用地规划情况时，已经从新松股份社处获取了梁惠萍所申请公开的规划信息，且该平面图载明建设单位为“大良街道国土城建和水利局”。即大良街道办在作出被诉的《关于政府信息公开申请的答复》前已经获取了梁惠萍申请公开的信息，且该信息根据新松股份社反映已经在村居公告栏中公开，即该信息不涉及不应当公开的内容。为此，大良街道办在作出被诉之《关于政府信息公开申请的答复》前已经获取了梁惠萍申请公开的信息且不涉及不应公开的内容的情况下，作出《关于政府信息公开申请的答复》拒绝向梁惠萍公开相关政府信息，存在不当。因梁惠萍在原审诉讼阶段已获取到相关政府信息，故原审判决确认大良街道办未向梁惠萍公开梁惠萍于2019年5月6日申请公开的“详细规划”信息的行为违法，并无不当，本院予以确认。此外，顺德区政府作出《行政复议决定书》维持被诉之《关于政府信息公开申请的答复》，处理结果不当，应予以撤销。原审判决撤销上述《行政复议决定书》的判项正确,依法应予维持。综上所述，大良街道办的上诉主张理据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确,程序合法,本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市顺德区大良街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年六月十一日法官助理  邓明锋书 记 员  黄 妍