广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终88号裁判要点1.对被诉行政处罚决定应全面审查。我国行政诉讼制度不仅规定了人民法院的监督职能，即通过司法审查监督行政机关依法行使行政职权，而且还规定了全面审查原则。贯彻全面审查原则，并非要求面面俱到，诸如作出撤销判决，无须逐一按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条所列六个方面予以评判，而应结合原告诉请、争议焦点与核心等案情，突出司法审查重点，以求精准高效履行司法监督职责。2.一审判决有误应予撤销。被诉行政行为程序违法的，人民法院不能当然判决予以撤销。对轻微违法的，可判决确认被诉行政行为违法；对严重违法或一般违法的，如果选择撤销判决，还须结合被诉行政行为实体（处理结果）正确与否予以综合考量。即便被诉行政行为程序被确认严重违法，应当判决撤销，还应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定予以衡量，如果撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，也不撤销被诉行政行为。一审判决不仅认定市生态环境局立案违反法定程序有误，而且在运用程序规则作出撤销判决时，未综合考量被诉行政处罚决定实体（处理结果）正确与否，以致选择判决方式错误，故二审应撤销一审判决。3.本案审判程序应当重开。在一审判决被撤销后，本案被诉行政处罚决定实体问题依然悬而未决，二审如果对此径行作出裁断，于败诉方就是一审终审，显然有违两审终审制的法定原则；本案发回重审虽然影响审判效率，但程序重开更能依法保障双方当事人诉讼权利。经反复权衡，二审最终选择发回重审。上诉人（原审被告）：珠海市生态环境局，住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：张经纬，局长。参加诉讼行政机关负责人：龙志文，调研员。委托诉讼代理人：林菁,工作人员。委托诉讼代理人：黄晔，北京市中银（珠海）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市******。法定代表人：姚奕生，市长。委托诉讼代理人：杨晓帆，珠海市司法局工作人员。被上诉人（原审原告）：珠海金鸡化工有限公司，住所地：广东省珠海市高栏港经济区*********。法定代表人：李锋，总经理。委托诉讼代理人：刘汝忠，泰和泰（北京）律师事务所律师。委托诉讼代理人：樊沛，泰和泰（北京）律师事务所律师。上诉人珠海市生态环境局（以下简称“市生态环境局”）、珠海市人民政府（以下简称“市政府”）与被上诉人珠海金鸡化工有限公司(以下简称“金鸡化工公司”)环境行政处罚一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初469号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2017年9月8日,原珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会规划建设环保局作出珠港环改通字〔2017〕41号《改正环境违法行为通知书》，认为2017年8月9日监测金鸡化工公司排放口废气，结果显示金鸡化工公司排放的废气污染物超过《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001）第二时段二级标准、恶臭污染物排放标准（GB14554-1993）表2标准，金鸡化工公司的行为违反了《广东省环境保护条例》第二十一条第一款的规定，其根据《广东省环境保护条例》第六十六条的规定,责令金鸡化工公司于2017年10月25日前改正环境违法行为。金鸡化工公司于当日签收通知书。2018年5月21日、6月28日，原珠海市环境保护局环境监察分局五大队执法人员联合珠海高栏港经济区规划建设环保局工作人员分别对金鸡化工公司进行现场检查,两次检查时珠海高栏港经济区环境保护监测中心均委托深圳市某某科技有限公司（以下简称深圳某某公司）对金鸡化工公司二期项目的废气排放口(编号：JWFQ-0053-1)(编号：JWFQ-0053-2)进行了取样监测。两次现场检查时金鸡化工公司均有工作人员在场，采样人员均为陈某某、莫某，金鸡化工公司工作人员亦在采样原始记录表中签字确认。2018年6月7日,深圳某某公司作出HB185E0211030《检测报告》显示(采样时间:2018年5月21日),金鸡化工公司废气排放口(JW-FQ-0053-2)非甲烷总烃排放浓度为261mg/m³,超过广东省《大气污染物排放限值》(DB44/27-2001)第二时段二级标准(非甲烷总烃排放浓度120mg/m³)。2018年7月5日,深圳某某公司作出HB186E0414020《检测报告》显示(采样时间:2018年6月28日),金鸡化工公司废气排放口(JW-FQ-0053-2)非甲烷总烃排放浓度为7.57×10³mg/m³,臭气浓度为2.32×10³无量纲,超过广东省《大气污染物排放限值》(DB44/27-2001)第二时段二级标准(非甲烷总烃排放浓度120mg/m³)和《恶臭污染物排放标准》(GB14554-1993)表2排放限值(臭气浓度2000无量纲)。原珠海市环境保护局环境监察分局五大队于2018年8月15日向金鸡化工公司送达了上述两份《检测报告》。2018年8月15日,原珠海市环境保护局环境监察分局五大队执法人员对金鸡化工公司副总监章某某进行询问并制作了调查询问笔录。章某某陈述,检验结果显示两次非甲烷总烃超标和一次臭气浓度超标可能是设备工况不稳定造成的,金鸡化工公司正在更换新处理设备,且新增的RC0设备已组装八分之一。同日,原珠海市环境保护局作出珠环违改字（2018）5142号《责令改正违法行为决定书》,认定金鸡化工公司实施了超过大气污染物排放标准排放大气污染物(JW-FQ-0053-2)非甲烷总烃和臭气浓度检测结果超过排污许可证排放标准的环境违法行为,违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定，依照《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第二项和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定,责令金鸡化工公司立即改正违法行为。金鸡化工公司于当日签收决定书。2018年8月15日,市生态环境局对金鸡化工公司涉嫌超过排污许可证规定的排放限值案件进行立案。2018年11月12日,原珠海市环境保护局作出珠环听告字〔2018〕133号《行政处罚听证告知书》,告知金鸡化工公司拟作出行政处罚的事实、理由、依据和陈述申辩、听证权利。金鸡化工公司于2018年11月15日签收告知书。2018年11月19日，金鸡化工公司申请听证。原珠海市环境保护局决定于2018年12月13日举行听证。因金鸡化工公司提出延期听证申请，原珠海市环境保护局决定于2019年1月9日举行听证。2019年1月9日，原珠海市环境保护局举行听证，金鸡化工公司派委托代理人参加听证。2019年3月29日，市生态环境局作出珠环罚字[2019]34号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定），认定金鸡化工公司实施超过大气污染物排放标准排放大气污染物的环境违法行为，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定,市生态环境局依照《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第二项及《珠海市环境保护局行政处罚自由裁量规则》第七条的规定,决定对金鸡化工公司作出罚款人民币捌拾万元的行政处罚。金鸡化工公司于2019年4月2日签收决定书。金鸡化工公司不服,于2019年5月17日向市政府申请行政复议,市政府于当日受理,并于2019年5月23日向市生态环境局送达《提出答复通知书》。市生态环境局向市政府提交了《行政复议被申请人答复书》及作出涉案具体行政行为的证据、依据等材料。2019年7月5日，市政府向金鸡化工公司、市生态环境局送达《行政复议开庭审理通知书》，决定于2019年7月10日15时开庭审理。2019年7月10日，行政复议案件开庭审理。2019年7月11日，市政府作出《中止行政复议审查通知书》，因金鸡化工公司和市生态环境局协商一致，申请中止审理，决定中止对案件的审查。2019年9月6日，案件恢复审理。因案情复杂,市政府于2019年9月6日决定延长审理期限30日，至2019年10月11日。2019年9月12日，市政府因向深圳某某公司调阅有关文件资料，决定中止对案件的审理。2019年9月12日，市政府向深圳某某公司调取检测报告中所有采样人员和检测人员受过环保监测专业培训及考核合格的所有材料及人员上岗合格证。2019年10月29日，案件恢复审理。2019年11月4日，市政府作出珠府行复〔2019〕354号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），维持市生态环境局作出的珠环罚字[2019]34号《行政处罚决定书》，于2019年11月12日送达金鸡化工公司和市生态环境局。另查明，深圳某某公司于2017年9月1日向陈某某发放《人员上岗合格证》，但该上岗证中没有案涉两份检测报告的上岗项目。陈某某于2018年3月29日取得深圳市环境监测协会发放的人员培训考核合格证，有效期至2021年3月28日。该合格证中，考核合格项目中有案涉两份检测报告的检测项目。深圳某某公司于2017年9月1日向莫河发放《人员上岗合格证》，但该上岗证中没有案涉两份检测报告的上岗项目。莫某于2017年12月29日取得深圳市环境监测协会发放的人员培训考核合格证，有效期至2020年12月28日。该合格证中，考核合格项目中有案涉两份检测报告的检测项目。金鸡化工公司一审的诉讼请求为：1.撤销被诉行政处罚决定和被诉行政复议决定;2.判决市生态环境局和市政府承担本案的诉讼费用。一审法院判案理由及结果一审法院认为，被诉行政处罚决定违反法定程序,应予撤销;被诉行政复议决定认定事实不清，错误维持被诉行政处罚决定,应一并应予撤销。市生态环境局立案之前就已展开调查并调查终结的行为违反法定程序。《环境行政处罚办法》第二十二条规定：“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。经审查，符合下列四项条件的，予以立案：（一）有涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的行为；（二）依法应当或者可以给予行政处罚；（三）属于本机关管辖；（四）违法行为发生之日起到被发现之日止未超过2年，法律另有规定的除外。违法行为处于连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。”第二十三条规定：“对已经立案的案件，根据新情况发现不符合第二十二条立案条件的，应当撤销立案。”第二十四条规定：“对需要立即查处的环境违法行为，可以先行调查取证，并在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续。”据此，环境行政处罚案件应当先立案，再进行调查取证。本案中，市生态环境局于分别于2018年5月21日、2018年6月28日、2018年8月15日对金鸡化工公司环境违法行为进行调查。深圳某某公司根据市生态环境局的委托，分别于2018年6月7日、2018年7月5日出具了《检测报告》。市生态环境局于2018年8月15日完成案件调查取证工作。然而，根据市生态环境局提交的《立案审批表》可知，市生态环境局对金鸡化工公司环境违法行为的立案审批通过时间为2018年8月15日，亦即市生态环境局在案件全部调查工作完结后才进行立案审批，违反了先立案再调查取证的规定，属于程序违法。市生态环境局给予金鸡化工公司较重的行政处罚未经负责人集体审议决定，违反法定程序。《环境行政处罚办法》第五十二条第一款规定：“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。”根据《珠海市环境保护局行政处罚自由裁量权细化标准》（大气污染防治类）的相关规定，针对金鸡化工公司实施超过大气污染物排放标准排放大气污染物的行政违法行为，共分为五档裁量标准。其中，最重的一档裁量标准为“处60万以上80万以下罚款”。据此，市生态环境局对金鸡化工公司处80万元罚款属顶格处罚，显属较重的行政处罚，依法应经市生态环境局负责人集体审议决定。然而，市生态环境局在法定举证期限内并未提交本案已经负责人集体审议决定的证据，应视为没有证据，违反法定程序。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十九条之规定，判决撤销被诉行政处罚和被诉行政复议决定。一审案件受理费人民币50元，由市生态环境局负担。当事人二审诉辩主张上诉人市生态环境局认为，一审法院对与本案相关的法规理解不当，对部分事实认定错误，造成适用法律错误；被诉行政处罚程序合法、适用法律正确、量罚适当。其上诉请求为：依法撤销原判第一项，依法改判维持被诉行政处罚决定，本案一审、二审案件受理费由金鸡化工公司负担。其主要理由如下：市生态环境局的立案决定、调查程序、处罚依据合法，并未违反法定程序。根据《环境行政处罚办法》第三十七条的规定，“环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。”市生态环境局在2018年5月21日、2018年6月28日对金鸡化工公司进行监督检查时，现场采样并委托相关单位出具《检测报告》，符合法律规定。如果按照一审判决认定的结论，环境保护主管部门的日常监督检查取得的检测结果就没有任何意义了，该监督检查行为也就没有任何必要了，涉嫌实施环境违法的单位和个人就可以获得“首次违法免责”的“法外施恩”，既不利于对环境违法行为的查处，也容易造成执法部门行政执法尺度变相扩大，对于已经发现的环境违法行为就有可能“睁一只眼闭一只眼”，这样也是完全违背环境保护工作的宗旨，完全违背环境保护从严执法的原则。本案一审庭审中，根据金鸡化工公司的主张，一审法院要求市生态环境局提交作出涉案行政处罚决定的集体讨论记录，市生态环境局庭后提交了一份2019年3月1日的《集体讨论笔录》，该笔录系市生态环境局的内部工作流程文件，不属于依法应当公开的文件，不属于作出行政处罚的依据，是否作为证据提交，并不影响行政处罚行为的合法性。《环境行政处罚办法》第五十二条规定，“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。集体审议过程应当予以记录。”市生态环境局依照以上规定进行了集体讨论并制作了讨论笔录，符合《环境行政处罚办法》规定，不属于《行政诉讼法》第七十条第三项的“违反法定程序”的情形。此外，市生态环境局对金鸡化工公司作出的行政处罚量罚适当。上诉人市政府认为，一审法院对与本案相关的法规理解不当，对部分事实认定错误，造成适用法律错误。其上诉请求为：依法撤销原判第一、二项；依法改判维持被诉行政复议决定和被诉行政处罚决定；本案一审、二审案件受理费由金鸡化工公司负担。其理由与市生态环境局上诉理由基本相同。被上诉人金鸡化工公司答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，市生态环境局的上诉理由并不成立；二审法院应驳回上诉，维持原判决。二审判案理由及结果经归纳诉辩观点，依照全面审查原则，本院认为，本案焦点与核心问题如下：对被诉行政处罚决定是否应当全面审查；一审判决以违反法定程序为由做出撤销判决是否错误；二审裁判路径如何选择。对此及其相关法律适用问题，本院分别评判如下：一、对被诉行政行政处罚决定是否应当全面审查我国行政诉讼制度不仅规定了人民法院的监督职能，即通过司法审查监督行政机关依法行使行政职权，而且还规定了全面审查原则。总体而言，《中华人民共和国行政诉讼法》规定的主要判决方式体现了全面审查原则，尤其是该法第七十条关于撤销判决的适用，人民法院应从行政职权、主要证据、法律适用、行政程序以及自由裁量等角度审查被诉行政行为。不仅如此，二审程序更加明确规定了全面审查原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”当然，司法审查贯彻全面审查原则，并非要求面面俱到，比如作出撤销判决，无须逐一按照第七十条所列六个方面予以评判，还应结合原告诉请、争议焦点与核心等案情，突出司法审查重点，以求精准高效履行司法监督职责。本案中，金鸡化工公司针对被诉行政处罚决定提起了撤销之诉，其理由不仅涉及行政程序，而且主要是关于实体处理问题之陈述。诸如：被诉行政处罚决定事实认定不清,未查明本案的关键事实，即金鸡化工公司的废气排放的非甲烷总烃浓度是否超出相关标准；深圳某某公司采样程序违法,工作人员不具有从事采样的资质,深圳某某公司作出的《检测报告》不应作为认定事实的依据；被诉行政处罚决定法律适用错误,且违反合理行政的基本原则；处罚决定的作出未经集体讨论。由此可见，金鸡化工公司诉请，是要求人民法院依法履行全面审查职责。综观本案争议焦点与核心，一审法院不仅应当对被诉行政处罚决定从程序到实体做全面审查原则，还应将实体问题作为审查重点。然而，一审判决只是从行政程序角度予以审查，据此并作出撤销判决，对案涉两份《检测报告》等重要实体问题均未评判。案涉两份《检测报告》是被诉行政处罚决定作出的基础，也是本案争议的根本，事关被诉行政处罚决定的正确与否；而金鸡化工公司从行政听证到行政复议均否认案涉两份《检测报告》的证据效力，并将其作为撤销之诉核心理由。尽管一审法院就案涉两份《检测报告》组织了质证，并在判决事实部分予以叙述，但对两份《检测报告》是否采信未予置评，以致一审认定事实不清；尽管一审判决主文撤销被诉行政处罚决定，并满足了金鸡化工公司诉请，但未回应其全面审查的诉求，以致履行监督职责不力。二、一审判决以违反法定程序为由做出撤销判决是否错误一审判决基于如下两点认定作出撤销判决：其一，市生态环境局在案件全部调查工作完结后才进行立案审批，违反了先立案再调查取证的规定，属于程序违法；其二，市生态环境局在法定举证期限内并未提交本案已经负责人集体审议决定的证据，应视为没有证据，违反法定程序。本院认为，市生态环境局在对金鸡化工公司进行监督检查基础上立案，并未违反法定程序。《环境行政处罚办法》第三十七条的规定：“环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。”2018年5月至6月，市生态环境局两次对金鸡化工公司进行监督检查，两次现场采样并委托深圳某某公司出具《检测报告》。2018年8月9日，市生态环境局在收到两份《检测报告》后，发现金鸡化工公司大气污染物排放超标，涉嫌违反环境保护法律、法规和规章，遂于同月15日正式立案。该立案行为，不仅具备法定条件，也符合《环境行政处罚办法》关于时限等程序规则。一审法院以“违反了先立案再调查取证的规定”为由，认定市生态环境局立案行为程序违法，属于适用法律错误。即便一审判决所持判决确认被诉行政处罚决定程序违法的两点理由成立，也不能当然判决撤销被诉行政处罚决定。根据违法程度不同，通常可将行政程序违法区分为严重违法、一般违法、轻微违法三类情形。在司法审查中，人民法院对轻微违法的，可判决确认被诉行政行为违法；对严重违法或一般违法的，如果选择撤销判决，还须结合被诉行政行为实体（处理结果）正确与否予以综合考量；如此考量，旨在预防程序空转。即便被诉行政行为程序被确认严重违法，应当判决撤销，还应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定予以衡量，如果撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，也不撤销被诉行政行为。本案中，无证据显示因市生态环境局实施的程序违法而致使被诉行政处罚决定实体错误。如前所述，一审判决不仅认定市生态环境局立案违反法定程序有误，而且在运用程序规则作出撤销判决时，未综合考量被诉行政处罚决定实体（处理结果）正确与否，显然，选择判决方式错误。所以，二审应当撤销一审判决。三、二审裁判方式如何选择在一审判决被撤销后，本案被诉行政处罚决定实体问题依然悬而未决。于是，二审有两种裁判路径可选择：一是针对被诉行政处罚决定实体（处理结果）正确与否予以审查，亦即径行对案涉两份《检测报告》是否应当采信、被诉行政处罚决定适用法律是否正确、处罚金额裁量是否明显不当等问题作出评判；二是将本案发回一审法院重新审理，重审时，切实履行前述全面审查原则。本院认为，第一种裁判路径虽然快捷，但二审就被诉行政处罚决定实体问题作出的裁断，于败诉方就是一审终审，显然有违两审终审制的法定原则；第二种裁判路径虽然影响审判效率，但程序重开更能依法保障双方当事人诉讼权利。经反复权衡，本院最终选择后者。综上，一审判决认定事实部分不清，且遗漏对本案实体与核心问题的审查，有违全面审查原则。市生态环境局上诉请求部分有理，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下:一、撤销广东省珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行469号行政判决；二、本案发回广东省珠海市金湾区人民法院重新审理。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年六月三日书记员 李 羚