广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终626号 上诉人（原审原告）平乐县源头镇义洞村民委员会大段村民小组。 诉讼代表人唐建明，组长。 委托代理人周新明，广西信宏律师事务所律师。 委托代理人陆馨，广西信宏律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平乐县人民政府，住所地平乐县平乐镇中华街**。 法定代表人石小松，县长。 委托代理人邱桂平，该县司法局工作人员。 委托代理人郑润文，该县林业局工作人员。 被上诉人（原审被告）桂林市人民政府，，住所地桂林市临桂区西城中路** 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人潘昌裕，该市司法局工作人员。 原审第三人平乐县源头镇兰洞村民委员会兰洞村民小组。 诉讼代表人雷福桂，组长。 委托代理人雷福庚，男，1970年3月6日出生，瑶族，住平乐县。 委托代理人唐福旺，广西嘉沁律师事务所律师。 上诉人平乐县源头镇义洞村民委员会大段村民小组（以下简称大段组）因与被上诉人平乐县人民政府（以下简称平乐县政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府），原审第三人平乐县源头镇兰洞村民委员会兰洞村民小组（以下简称兰洞组）土地行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，本案争议山场为横水山场，位于头壳裂冲（又称挑水冲）、煤炭冲、杉木冲一带，国营平乐县广运林场兰洞站2林班范围内，四至界限为：东至架桥冲顶与国营广运林场兰洞2林班接壤，南至兰洞坳与兰洞自然村山场接壤，西至平冲顶与国营广运林场兰洞3林班接壤，北至竹水岭顶与国营广运林场兰洞2、3林班接壤至佛子坳。兰洞组申请确权称争议山场面积为1300亩，平乐县政府作出的平政处字〔2018〕3号《行政处理决定书》（以下简称3号处理决定）所附权属界线附图通过电脑测算争议山场面积为1133.4亩。争议山场范围内有杂树、竹子，兼有少量八角、杉树、果树、石崖茶等经济作物。大段组村民周志富持有的《土地房产所有证存根》登记了横水纸厂1间占地0.8亩、横水竹山3亩、横水杉木1亩，除此之外，大段组未向该院提供其他任何有效的有关争议山场权属的凭证材料。1958年平乐专员公署作出《关于你县建立义洞林场的批复》[（58）总723号林场字第16号]同意建立义洞林场，随后义洞林场建立并制作了《平乐县义洞林场造林调查规划报告书》《平乐县义洞林场造林设计总图》，本案争议山场纳入了义洞林场经营管理的国有林地范围。1965年，义洞林场划入国营平乐县广运林场。1968年至1987年期间，兰洞组村民陆续到争议山场种植杉树、竹子、八角、果树以及石崖茶等经济作物，与林场发生纠纷，平乐县委、平乐县政府安排县政法工作组组织国营平乐县广运林场、兰洞组及兰洞村公所进行协商调解，于1989年5月26日签订《协议书》，约定“煤炭冲至头壳裂冲林场管业的山场及松树，上至甘冲岭顶由兰洞村集体管业，杉树（煤炭冲至旱冲）林场砍林还山。”国营平乐县广运林场末家分场持有的平乐县政府于1989年7月9日颁发的《平乐县山林权证》［平林证字（1989）第9号］中备注“2.在第二林班中有兰洞生产队杉树、牧场、茶山等集体用地675亩。3.89年5月在煤炭冲和旱冲划给生产队集体用地411亩。”2014年，因大段组村民在横水煤炭冲种植杉树苗，双方争执横水山场发生纠纷。 2018年7月16日，平乐县政府作出3号处理决定认为：1958年国家建立义洞林场时，已将争议山场划为国有。根据《广西壮族自治区人民委员会批转区人委办公厅“关于我区土地、山林、水利纠纷情况及处理意见的报告”》第四条第（2）项“场界已划定，并经当地人民委员会正式批准生效的，原则上应受到法律保护，不许侵犯，个别场界过宽，对于当地群众生产、生活影响特别大，经县人委及场的主管部门批准，可以作个别调整。但不得以此为借口，否定已定场界”；《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（桂发〔1982〕36号）和《广西壮族自治区国家建设征用土地试行办法》（桂政发〔1983〕91号）第十条（一）之规定“一九六六年以前划定的国家建设用地，一般不再补办征地手续。承认用地单位对土地的使用权，在土地划界、发证时一并处理”的规定，大段组持有本村村民周志富1952年的《土地房产所有证》（存根），已不能作为主张国有林地为本村村民小组集体所有的依据。兰洞村与国营平乐县广运林场1989年经县政法工作组组织调解协商达成的《协议书》，基本符合《广西壮族自治区人民委员会批转区人委办公厅“关于我区土地、山林、水利纠纷情况及处理意见的报告”》第四条第（2）项的规定。经召集双方调解未能达成协议，遂依据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第一项之规定作出如下处理决定：兰洞组与大段组争执横水部分山场面积约1300亩，按照1989年5月26日签订《协议书》的协定，仍由兰洞组集体管业。大段组不服，向桂林市政府申请复议，桂林市政府于2019年2月12日作出市政复决字〔2019〕18号《行政复议决定》（以下简称18号复议决定），维持3号处理决定。大段组不服，提起诉讼，请求：1.撤销平乐县政府3号处理决定和桂林市政府18号复议决定；2.责令平乐县政府重新作出行政确权行为；3.本案诉讼费由平乐县政府和桂林市政府承担。 另查明，国营平乐县广运林场已书面向该院表示对平乐县政府作出的3号处理决定无异议，不参加本案诉讼。 原审认为，关于平乐县政府作出的3号处理决定实体处理是否得当的问题。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第三项、第七项规定，下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：（三）国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图；（七）当事人达成的协议。本案中，大段组村民周志富持有的1952年的《土地房产所有证》虽能证明其当时对争议山场范围内的4.8亩土地拥有权属，但《平乐县义洞林场造林设计总图》等证据可证实1958年建立义洞林场时，已将本案争议山场纳入义洞林场经营管理的国有林地范围内，本案争议山场所有权已经变更为国家所有，大段组自然已丧失了1952年《土地房产所有证》上登记的争议山场范围内的土地权属，除该《土地房产所有证》外大段组未提供其它任何合法有效的权属材料。而1989年5月26日国营平乐县广运林场、兰洞村、兰洞村公所、平乐县政法工作组四方签订的《协议书》可证实国营平乐县广运林场已将本案争议山场内煤炭冲和旱冲山场（411亩）划归兰洞组管业，该协议虽没有各方当事人签章，但鉴于当时历史条件，且平乐县档案馆也保存有该协议，另外国营平乐县广运林场末家分场持有的《平乐县山林权证》［平林证字（1989）第9号］也记载了该情况，因此可以认定该事实的真实性，同时《平乐县山林权证》［平林证字（1989）第9号］也可证实国营平乐县广运林场已将本案争议山场内另675亩山场划归兰洞组管业，国营平乐县广运林场对此无异议。综合比较各方当事人提供的证据，平乐县政府将本案争议山场确定为兰洞组管业（使用权）证据充分，按照3号处理决定，本案争议山场的所有权仍为国有，兰洞组仅拥有争议山场的使用权，故3号处理决定将本案争议山场的权属确定归兰洞组管业，实体处理得当。大段组主张3号处理决定实体处理不当，证据不足。至于大段组认为《平乐县山林权证》［平林证字（1989）第9号］也备注“1.在第一林班中有大段生产队集体用地97亩”，该97亩山场应归大段组所有的问题，经核实，本案争议山场在林场第2林班范围，大段组的97亩山场在第1林班范围内，与本案争议山场并无关联性。 应当指出的是，3号处理决定表述争议山场面积约1300亩，而其附件权属界线附图却载明争议山场面积为1133.4亩（电脑测算），二者有一定差异；另外该处理决定表述为“兰洞组与大段组争执横水部分山场面积约1300亩，按照1989年5月26日签订《协议书》的协定，仍由兰洞组集体管业”，但1989年《协议书》只包含了部分争议山场，该文字表述前后矛盾，但鉴于3号处理决定对争议山场的四至界限有明确认定，且确权的争议山场就是《平乐县山林权证》［平林证字（1989）第9号］备注2、3的两块山场，虽具体面积表述不一，但争议山场范围仍是明确的。故该面积记载差异和处理决定文字表述问题实为工作不严谨出现的瑕疵，结合本案实际情况，若仅以此撤销3号处理决定，只会耗费行政资源、徒增当事人的诉累，并无实际意义，故该院在此指出该问题，平乐县政府确权调处部门在以后的工作中应当更加严谨、细致，避免这种不必要的问题再次出现。 关于本案确权处理程序和复议程序是否合法的问题。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条规定，土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。平乐县政府经现场勘查、实地调查、听取各方当事人意见，组织调解不成的情况下，作出的3号处理决定，程序合法，18号复议决定予以维持亦合法。 综上，大段组的诉讼请求，证据不足，理由不充分。3号处理决定实体处理得当，程序合法，18号复议决定予以维持亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回大段组的诉讼请求。案件受理费50元，由大段组负担。 上诉人大段组上诉称，（一）义洞林场在设立之时并未将争议山场全部划为国有，从1958年平乐专员公署《关于你县建立义洞林场的批复》《平乐县义洞林场造林调查规划报告书》《平乐县义洞林坊造林设计总图》《平乐县大面积荒山踏查报告书（草案）》来看，不能得出争议山场全部划为国有的结论。根据1962年9月27日《农村人民公社工作条例（修正草案）》第二十一条的规定，并从历史状况及管业状态来看，争议山场距离大段组最近，在争议山场开垦了多处农田种植，其提供的解放前地契及1951年周志富《土地房产所有证》等证据，足以证实争议山场历来属于大段组所有和管业。被上诉人否定上述证据的证明力实属错误。（二）1989年5月26日林场与兰洞村签署的《协议书》，该协议书各方当事人都未签字盖章，系尚未成立的合同，侵犯大段组合法权益，应属无效，而且该协议书也非行政机关法律文书或对争议山场确权的结论性文件，故不应作为认定事实的依据。（三）平林证字（1989）第9号《平乐县山林权证》注明“89年5月在煤炭冲坪和旱冲坪划给生产队集体用地441亩”，与上述《协议书》约定划给兰洞组管业的面积为617亩，两者面积相差176亩之大，该林权证与《协议书》自相矛盾，而且林权证备注第2项记载“在第二林班中有兰洞生产队杉树、牧场、茶山等集体用地675亩”，但第二林班遍布地图各区域，不能凭主观臆断该675亩就是在争议山场范围之内，故该林权证并不能够证明争议山场已划归给兰洞组管业。另外，林场的划分需要具体的客观事实及证据，更应尊重历史和管业现状，因兰洞组霸占大段组山场种植作物而将争议山场直接划给兰洞组，显然属于违法并侵犯大段组合法权益。综上，被诉处理决定将争议山场划给兰洞组管业错误。原审判决认定事实不清，采纳证据和适用法律错误。故请求1.撤销原审判决；2.撤销18号复议决定和3号处理决定，由平乐县政府重新作出行政确权行为。 被上诉人平乐县政府答辩称，因林场根据森林资源调查的需要，在1992年之后的森林资源工作中对原有林班号进行了部分调整（增加了林班号），平乐县政府作出的3号处理决定是以最新的林班号确认争议范围，虽然与平林证字（1989）第9号《平乐县山林权证》标注的林班号有点区别，但处理土地的实体范围没有改变。依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第三项、第七项的规定，本案《平乐县义洞林场造林设计总图》《协议书》和平林证字（1989）第9号《平乐县山林权证》都是合法的书证，而且兰洞组在争议山场长期管业的事实清楚。平乐县政府据此作出3号处理决定，实体处理恰当，程序合法，适用法律正确。桂林市政府作出18号复议决定予以维持，亦无不当。3号处理决定虽然表述存在原审判决所述瑕疵，但该处理决定对争议山场的四至界线有明确认定，且确权归兰洞组的争议山场就是平林证字（1989）第9号《平乐县山林权证》备注的2、3两块山场，故不能以此瑕疵全面否定3号处理决定。大段组村民周志富持有的1952年《土地房产所有证》虽然能证明该村民当时对争议山场范围内的4.8亩土地拥有权属，但是《平乐县义洞林场造林设计总图》等证据可证实在1958年建立义洞林场时，已将争议山场纳入义洞林场经营管理的国有林地范围内，本案争议山场的所有权已经变更为国家所有，大段组自然丧失了1952年《土地房产所有证》上登记的争议山场范围内的土地权属。大段组主张争议山场的权属未提供其他合法有效的权属证据证明。原审判决认定事实清楚，证据确凿，理由充分，适用法律正确。综上，大段组的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人桂林市政府答辩称，大段组提供清朝光绪年间的《买契》系解放前的证据，根据《中华人民共和国土地改革法》第三十条规定，依法不能作为本案确定权属的合法证据；大段组提供1952年周志富的《土地房产所有证》存根和造纸、竹子、杉木出售的记账凭证等材料不能主张国有林地为其所有的证据，依法不能作为本案确定权属的凭证；大段组提供2013年3月14日签订的《平乐县观音山峡谷漂流项目投资协议》，峡谷漂流建筑使用的土地不在争执范围内，该协议并不能证明争议山场的权属，依法不能作为本案确定权属的凭证；大段组提供的陈才秋、王有红等人的证人证言不能证明争议山场由该组管业，依法不能作为本案确定权属的参考凭证。1989年5月26日国营广运林场、兰洞村、兰洞村公所、平乐县政法工作组协调四方签订的《协议书》，将争议山场由兰洞组集体管业，属合法有效的协议。平乐县政府根据调查查明的事实作出3号处理决定，符合“三个有利于”的原则。桂林市政府收到大段组的复议申请后，经审查符合法定受理条件，随后向各方下发《案件受理通知书》。经过对各方当事人提交的书面材料进行了认真审核和研究后，桂林市政府作出18号复议决定予以维持3号处理决定，是正确的。原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法。大段组的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人兰洞组述称，平乐县政府作出的3号处理决定适用法律正确，实体处理和程序均合法。桂林市政府作出18号复议决定予以维持亦无不当。兰洞组委托代理人唐福旺二审提交的相关不一致的意见，事前没有与兰洞组进行交流和沟通，不是委托人兰洞组的本意。原审判决认定事实清楚，证据确凿，理由充分，适用法律正确。大段组的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 本院依法组织当事人进行了询问，当事人二审均未提交新的证据。在本院组织的询问中，大段组对原审判决认定的下列事实提出如下异议：1.原审判决认定“大段组村民周志富持有的《土地房产所有证存根》登记了横水纸厂1间占地0.8亩、横水竹山3亩、横水杉木1亩，除此之外，大段组未向该院提供其他任何有效的有关争议山场权属的凭证材料”是错误的，大段组还提供涉案土地的解放前地契，现有行政诉讼法及证据规则没有对该地契是否可以作为证据以及其证明力作出禁止性的规定；2.原审判决认定“1958年建立义洞林场时，已将本案争议山场纳入义洞林场经营管理的国有林地范围内”，缺乏证据证明；3.原审判决认定“平乐县委、平乐县政府安排县政法工作组组织国营广运林场、兰洞组及兰洞村公所进行协商调解，于1989年5月26日签订《协议书》”错误，该协议书各方当事人并未签字盖章。对于大段组提出的上述事实异议，经查，虽然大段组还提供涉案土地的解放前地契，但解放前地契并非《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》等法律法规规定的可以作为权属纠纷确权的证据材料，故原审判决经审核其所提交的证据后作出的前述事实表述并非错误，而原审判决认定“1958年建立义洞林场时，已将本案争议山场纳入义洞林场经营管理的国有林地范围内”及“平乐县委、平乐县政府安排县政法工作组组织国营广运林场、兰洞组及兰洞村公所进行协商调解，于1989年5月26日签订《协议书》”的事实则有《关于你县建立义洞林场的批复》《平乐县义洞林场造林调查规划报告书》《平乐县义洞林坊造林设计总图》《平乐县大面积荒山踏查报告书（草案）》《协议书》《平乐县山林权证》［平林证字（1989）第9号］及本案有关调查笔录等在卷证据予以证明。因此，本院对大段组提出的上述事实异议不予支持。 经二审审理，本院确认原审法院采信的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，原审法院查明的基本事实属实，本院予以确认。 本院认为，本案《平乐县义洞林场造林设计总图》等证据可证实1958年建立义洞林场时，争议山场已纳入义洞林场经营管理的国有林地范围，其所有权已经变更为国家所有。保存于平乐县档案馆的国营广运林场、兰洞村、兰洞村公所、平乐县政法工作组四方1989年5月26日签订的《协议书》可证实国营广运林场已将本案争议山场内煤炭冲和旱冲山场（411亩）划归兰洞组管业，另外国营平乐县广运林场末家分场持有的平林证字（1989）第9号《平乐县山林权证》也记载了该情况，同时该《平乐县山林权证》亦可证实国营广运林场将本案争议山场内另675亩山场已划归兰洞组管业，国营广运林场对此并无异议。本案大段组就其权属主张虽然提供上世纪五十年代初的《土地房产所有证》，但争议山场所有权在1958年建立义洞林场时已经变更为国家所有，故大段组自然已丧失了该《土地房产所有证》上登记的争议山场范围内的土地权属，而除该《土地房产所有证》外，大段组并未提供其它任何合法有效的权属材料。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第三项、第七项的规定，“国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图”“当事人达成的协议”可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。基于在案证据和调查查明的情况，平乐县政府作出3号处理决定认定本案争议山场的所有权为国有，将本案争议山场裁决归为兰洞组管业，认定事实清楚，实体处理得当。桂林市政府经复议作出18号复议决定予以维持3号处理决定，亦是正确的。大段组请求撤销被诉行政行为，缺乏事实和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。大段组称义洞林场在设立之时并未将争议山场全部划为国有，该上诉主张与本案查明的事实不符。1989年5月26日国营广运林场、兰洞村、兰洞村公所、平乐县政法工作组四方签订的《协议书》，虽然没有各方当事人签字盖章，但该协议各方当事人对此并无异议，且平乐县档案馆也保存有该协议，另外国营平乐县广运林场末家分场持有的平林证字（1989）第9号《平乐县山林权证》也记载了该情况，与之相互印证，故可以认定该事实的真实性，而且争议山场所有权在1958年建立义洞林场时已经变更为国家所有，大段组称该协议侵犯其合法权益的意见并无依据。因此，大段组关于该《协议书》不应作为认定事实的依据的上诉主张，本院不予支持。平林证字（1989）第9号《平乐县山林权证》中备注“2.在第二林班中有兰洞生产队杉树、牧场、茶山等集体用地675亩。3.89年5月在煤炭冲和旱冲划给生产队集体用地411亩。”上述备注第3项的面积只是《协议书》中的煤炭冲和旱冲山场，而不是该《协议书》划给兰洞组管业的全部范围，大段组据此认为该林权证与《协议书》自相矛盾的上诉主张并不能成立。平林证字（1989）第9号《平乐县山林权证》备注第2项不仅记载有“在第二林班中有兰洞生产队杉树、牧场、茶山等集体用地675亩”，而且载明所附的1985年林班图也有相应标注，结合现场勘查图、林权证载明所附的1985年林班图等，本案被诉行政行为对争议山场的四至范围认定清楚，且确权的争议山场就是平林证字（1989）第9号《平乐县山林权证》备注2、3的两块山场。故大段组关于该林权证并不能够证明争议山场已划归给兰洞组管业的上诉意见，本院亦不予支持。 综上，大段组的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人平乐县源头镇义洞村民委员会大段村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  蒋新江 审 判 员  韩胜强 二〇二〇年六月二十二日 法官助理  潘小桃 书 记 员  赵小柳