文书内容重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院行政判决书（2019）渝0243行初135号原告：重庆市泉策农业开发有限公司。住所地：重庆市黔江区金溪镇长春村**；统一社会信用代码：91500114MA5YN3J952。法定代理人：余圭泉，该公司执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：邹慧捷，北京市京师（重庆）律师事务所律师。委托诉讼代理人：张泓源，北京市京师（重庆）律师事务所律师。被告：黔江区金溪镇人民政府。住所地：重庆市黔江区金溪居委**；统一社会信用代码：11500114778488713F。法定代表人：杨胜前，镇长。出庭负责人：冉勇，该镇政法书记。委托诉讼代理人：孙文武，重庆川东南律师事务所律师。委托诉讼代理人：秦英，重庆川东南律师事务所律师。被告：重庆市黔江区规划和自然资源局。住所地：重庆市黔江区文体路**；统一社会信用代码：11500114MB1625969F。法定代表人：甘启飞，该局局长。委托诉讼代理人：黄**强，该局土地房屋征收办公室副主任。委托诉讼代理人：吴胜堂，重庆森平律师事务所律师。第三人：重庆市黔江区安畅交通建设开发有限责任公司。住所地：重庆市黔江区城西街道办事处城西七路**；统一社会信用代码：91500114089134469B。法定代表人：杨长征，该公司董事长。委托诉讼代理人：朱泉彬，该公司职工。委托诉讼代理人：王友祥，该公司职工。原告重庆市泉策农业开发有限公司（以下简称泉策公司）因要求确认被告黔江区金溪镇人民政府（以下简称金溪镇政府）及第三人重庆市黔江区安畅交通建设开发有限公司（以下简称安畅公司）2019年5月22日土地行政强制移除其苗木行为违法，于2019年7月30日向重庆市黔江区人民法院提起诉讼，该院立案后于2019年8月8日报请重庆市第四中级人民法院指定管辖，重庆市第四中级人民法院于2019年9月6日作出（2019）渝04行辖84号行政裁定书，指定由本院管辖。本院于2019年10月9日立案后，原告于2019年11月24日以重庆市黔江区规划和自然资源局（以下简称黔江区规资局）在对案涉地的土地征收过程中程序违法为由，申请追加其为本案被告。本院依法向二被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证须知、权利义务须知等法律文书，并依法组成合议庭于2019年12月20日进行了第一次公开开庭审理。原告泉策公司的法定代表人余圭泉及委托诉讼代理人邹慧捷，被告金溪镇政府的分管负责人冉勇及委托诉讼代理人孙文武、秦英，被告黔江区规资局的委托诉讼代理人黄**强、吴胜堂，第三人安畅公司的委托诉讼代理人朱泉彬到庭参加诉讼。2020年4月15日，本院对本案进行第二次公开开庭审理。原告泉策公司的法定代表人余圭泉及委托诉讼代理人邹慧捷、张泓源，被告金溪镇政府的委托诉讼代理人孙文武，被告黔江区规资局的委托诉讼代理人黄**强、吴胜堂，第三人安畅公司的委托诉讼代理人朱泉彬、王友祥到庭参加诉讼。本案审理期间，适逢全国抗击新冠肺炎疫情期，遂依法延长审限。本案现已审理终结。2019年5月23日，被告金溪镇政府作出《黔江区金溪镇人民政府关于移交苗木的通知》告知原告，其在金溪镇长春村一、二组田应智、钟玉华承包地（小地名“钟瓦”或“环山”“香树嘴”）上栽种的苗木，因未按镇政府2018年9月18日送达的《关于移除苗木的通知》所规定的期限移除苗木，该镇于2019年5月22日已将上述苗木移除至新长春居委旁的小地名“环山”处，请原告接到通知后速接收苗木并自行处理。原告认为该强制移除苗木的行为违法，提起本案诉讼。原告泉策公司诉称，2017年7月30日，原告与龚良英、田应智分别签订承包地租用合同，由原告对龚良英位于小地名“环山”的1亩承包地、田应智位于小地名“环山公路边”的2亩承包地租用于发展花卉、观赏林木及与农业发展有关的一切产业，其地上附着物补偿、赔偿等收益由原告享有。2017年12月5日，原告办理了《林木种子生产经营许可证》，该证载明原告生产地点为重庆市黔江区金溪镇长春村一、二组，有效区域为黔江区12亩。后因黔江区青杠至太极段公路改建工程项目建设需要，原告栽种在金溪镇长春村一、二组项目用地红线范围内的苗木需被征收，该项目由第三人承建，但原告至今没有见到该项目立项审批等相关手续。2018年9月18日，被告向原告发出《黔江区金溪镇人民政府关于移除苗木的通知》，要求原告在2018年9月20日自行移除土地上的苗木。原告认为，该通知的作出没有经过合法的公示、公告程序，该通知上载明的苗木补偿款22658.40元没有与原告达成一致意见，也没有合法根据，且该补偿款也远远低于原告的实际损失，故原告不认可该苗木补偿款金额，双方就此没有达成一致意见。2019年5月22日，被告与第三人的施工队一起到原告栽种苗木的土地上将苗木强行移除，且在强制移除过程中致大部分苗木毁损。2019年5月23日，被告向原告发出《黔江区金溪镇人民政府关于移交苗木的通知》，告知原告栽种的苗木已于2019年5月22日被移除至新长春居委旁的小地名“环山”处。原告认为被告2019年5月22日强制移除并毁损原告苗木的行为没有经过合法程序，且其建立在强制移除苗木的《黔江区金溪镇人民政府关于移除苗木的通知》这一违法行为的基础之上，并且整个项目没有合法的立项审批等手续，故被告强制移除并毁损原告苗木的行为违法，特提起诉讼，请求确认被告2019年5月22日的强制移除行为违法，诉讼费由被告承担。原告泉策公司为支持其诉讼请求，提交了以下证据：1.《承包地租用合同》3份（龚良英1份，土地1亩；田应志2份，土地分别为2亩、0.5亩）；2.成立于2017年11月10日的泉策公司《营业执照》；3.发证日期为2017年12月5日的泉策公司《林木种子生产经营许可证》；4.2018年9月18日，《黔江区土地房屋征收办公室关于领取苗木补偿款的通知》《黔江区金溪镇人民政府关于移除苗木的通知》；5.2019年5月22日《重庆市公安局案（事）接报回执》；6.2019年5月23日金溪镇政府向原告发出的《黔江区金溪镇人民政府关于移交苗木的通知》；7.被告移除原告苗木时的视频光盘1张；8.原告被移除后的苗木堆放照片14张；9.2017年11月10日《金溪国土房管所关于重庆市泉策农业开发有限公司用地调查说明》。被告金溪镇政府辩称，（1）金溪镇政府在本案中未具体实施苗木移除行为，也没有作出违法的具体行政行为，根据《重庆市土地管理规定》《重庆市土地征收拆迁补偿安置管理办法》的规定，其协助黔江区土地房屋征收办公室实施征收土地及安置工作的行为，是根据法律规定所履行的法定协助义务，故金溪镇政府不是本案适格被告；即使金溪镇政府存在移除案涉苗木的行为，也是合法行为，没有违反法定程序。案涉黔江区青杠至太极段公路改建工程项目建设用地的征收、安置工作，由黔江区土地房屋征收办公室具体负责实施，作为该建设项目所在地的金溪镇政府只是协助其完成相关工作；案涉公路建设项目用地红线内原告栽种的苗木已依法丈量登记，并于2018年7月3日在金溪镇长春村村委会公示栏公示；期间，2018年8月3日至2018年9月11日，由黔江区土地房屋征收办公室牵头，金溪镇政府、第三人和村委会协助，就其征地面积、征地标准、征地补偿费用等事宜多次对原告进行法律政策宣传，同时与原告协商，但原告认为补偿标准不公，拒绝接受补偿标准和补偿费用；公示期满后，黔江区土地房屋征收办公室依法向原告送达领款通知，并限期其移除涉案建设项目红线范围内的苗木，但原告明确表示拒绝；为推进涉案公路建设，根据黔江区土地房屋征收办公室的要求，2018年9月18日，金溪镇政府通知原告对该公路建设项目红线内的苗木自行移除和领取苗木补偿款；但由于原告未自行移除苗木，导致案涉公路建设被迫停工，为推进案涉公路建设施工进度，2019年5月17日，在黔江区土地房屋征收办公室的组织下，金溪镇政府与项目业主方、施工方、村委会对原告在涉案公路建设红线范围内的苗木进行了清点；2019年5月22日，由黔江区土地房屋征收办公室牵头，金溪镇政府、项目业主方、村委会协助，由施工方对案涉原告苗木进行了迁移；2019年5月23日，金溪镇政府按照黔江区土地房屋征收办公室的安排，向原告发出书面通知，告知其被移除的苗木所存放的具体位置，请其接到通知后速接收苗木并自行有效处置。（2）黔江区土地房屋征收办公室对原告征地补偿的程序合法，被告金溪镇政府协助其对原告苗木的征收补偿行为亦合法。案涉公路建设项目已经黔江区发展和改革委员会立项审批，并由原黔江区国土资源和房屋管理局对拟征地依法公告，黔江区人民政府作出临时用地批复，原告诉称整个建设工程项目无立项审批手续无事实根据；黔江区土地房屋征收办公室对案涉征地事宜与原告多次协商并宣传政策，对原告苗木面积进行丈量并依据现行有效的征地拆迁安置补偿标准计算补偿费用且依法公示；公示期满后，为不损坏原告苗木，黔江区土地房屋征收办公室安排金溪镇政府通知原告在合理期限内移除苗木，但原告拒不配合，为案涉公路建设之需，才由黔江区土地房屋征收办公室牵头，金溪镇政府、项目业主方、村委会协助，由施工方对案涉原告苗木进行了迁移，迁移后对原告进行了告知。法定期限内，被告金溪镇政府举示了以下证据：1.作出于2018年3月12日的《重庆市黔江区发展和改革委员会关于黔江区青杠至石家段公路改建工程可行性研究报告的批复》（黔江发改委函〔2018〕120号）、2017年12月30日发布的《重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于城南青杠至石家二级公路项目建设拟征收土地的通告》（黔江国土房管通〔2017〕34号）、2018年12月24日作出的《黔江区人民政府关于安畅交通建设开发有限责任公司临时使用集体土地的批复》（黔江府〔2018〕86号）：拟证明黔江区青杠至石家二级公路项目建设工程的立项手续、征地公告、征地手续合法，原告诉称该项目无立项审批手续不是事实。2.《重庆市黔江区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（黔江府发〔2013〕21号）、《重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于印发贯彻执行黔江府发〔2013〕21号文件中具体问题解释的通知》（黔江国土房管发〔2013〕316号）、黔江区土地房屋征收办公室丈量面积记录：拟证明黔江区青杠至石家二级公路项目建设拟征地有法律政策依据，黔江区土地房屋征收办公室对原告的苗木面积依法进行了丈量登记。3.张贴苗木面积、补偿标准、补偿费用表的公示照片：拟证明黔江区土地房屋征收办公室对原告苗木面积依法丈量后，根据政策标准计算补偿费用，并依法进行了公示。4.《黔江区土地房屋征收办公室关于预收青太路项目征地补偿费用的函（附征地费用预收清单）》（黔江征收办函〔2018〕519号）和《土地青苗及附着物补偿费支付花名册》：拟证明黔江区土地房屋征收办公室对原告苗木面积依法丈量后，根据政策标准对补偿费用具体计算分配到户的事实。5.2018年8月3日至2018年9月11日间，黔江区土地房屋征收办公室牵头，金溪镇政府、安畅公司、村委会等相关人员与原告法定代表人余圭泉的五次谈话记录及照片：拟证明相关单位人员向原告宣传征地补偿政策法律，并就征地补偿事宜与原告协商、谈话以及告知其不自行移除苗木的法律后果。6.《黔江区土地房屋征收办公室关于领取苗木补偿款通知》及送达回证和照片：拟证明经依法对原告苗木面积丈量、根据政策计算补偿款并公示后，通知原告领取补偿款。7.泉策公司的苗木清点统计表：拟证明黔江区土地房屋征收办公室对原告苗木迁移前，于2019年5月17日对其存活苗木、死亡苗木的数量进行了清点统计。8.2018年9月18日《黔江区金溪镇人民政府关于移除苗木的通知》、2019年5月23日《黔江区金溪镇人民政府关于移交苗木的通知》及送达回执和照片：拟证明金溪镇政府根据黔江区土地房屋征收办公室的要求，协助其向原告分别送达领取苗木补偿款和移除苗木通知及移交苗木通知的事实。9.（2018）渝黔证字第1017号公证书：拟证明经本案第三人安畅公司申请，重庆市黔江公证处于2018年8月29日对案涉小地名“泡东”处的原告苗木现场进行了查勘取证统计、证据保全，并于2018年9月6日作出公证书。10.《承包地租用合同》2份：拟证明该土地租用合同因承租方是黔江区金溪镇长春村村民委所盖印章，承租主体存在矛盾，故该租用合同未成立、生效，原告种植经营苗木的合法性、真实性存疑。被告金溪镇政府举示的规范性文件依据是：《中华人民共和国土地管理法》《重庆市土地管理规定》《重庆市征地补偿安置办法》和黔江府发〔2008〕66号文件第一条、黔江府发〔2013〕8号文件第一条、第二条。被告黔江区规资局辩称，原告诉称黔江区规资局移除其苗木的行为违法没有事实基础和法律依据，请求对该诉请依法予以驳回。（1）黔江区规资局不是适格被告。本案被诉行政行为系事实行为，原告不能因为黔江区规资局是案涉农用地转用征收的主体就推定是其苗木被强制清除行为的实施主体，黔江区规资局没有组织或实施对原告苗木的强制清除行为，原告对其主张也没有证据证明。（2）安畅公司不是行政法意义上适格的第三人。安畅公司既不是案涉苗木的所有权人，也不是案涉苗木的实际控制人或管理人，被诉“强制移除苗木”的行政行为对安畅公司没有约束力，其没有行政法意义上的权利义务关系，且与本案的审理结果没有法律意义上的利害关系。（3）黔江区规资局为实施青杠至石家二级公路建设项目而进行的征收土地行为合法。该建设项目有重庆市黔江区发改委2018年3月12日对可研报告的批复、黔江区人民政府2018年12月24日关于安畅公司临时使用集体土地的批复，且案涉苗木位于原黔江区国土房管局2017年12月30日发布的拟征地范围内，分别系x镇x村一组的田应智、钟玉华两户的承包地，其苗木补偿款为22658元；根据土地管理法第四十四条第三款的规定，案涉项目用地审批程序、征收程序符合法律规定。（4）金溪镇政府在对原告苗木移除前已对其进行了书面告知，但原告拒不移除或妥善处理，其损失应由其自行承担。（5）原告栽种苗木不具有正当性，原告应获得的苗木补偿款已经按重庆市黔江区现行有效的征地拆迁安置补偿相关政策补偿到位，原告在国家重点扶贫基础设施建设项目规划的红线内“精准栽种”苗木，有套取国家资金之嫌。法定期限内，被告黔江区规资局提交了以下证据：（1）《重庆市黔江区发展和改革委员会关于黔江区青杠至石家段公路改建工程可行性研究报告的批复》（黔江发改委函〔2018〕120号）；（2）《重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于城南青杠至石家二级公路项目建设拟征收土地的通告》（黔江国土房管通〔2017〕34号）；（3）《黔江区人民政府关于安畅交通建设开发有限责任公司临时使用集体土地的批复》（黔江府〔2018〕86号）；（4）《黔江区人民政府关于印发黔江区征地拆迁监督管理实施细则的通知》（黔江府发〔2013〕8号）；（5）《重庆市黔江区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（黔江府发〔2013〕21号）、《重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于印发贯彻执行黔江府发〔2013〕21号文件中具体问题解释的通知》（黔江国土房管发〔2013〕316号）。被告黔江区规资局未对其主张举示规范性文件依据。第三人安畅公司述称意见与被告黔江区规资局答辩意见一致，并认为原告有骗取国家征地补偿资金之嫌。本案第一次开庭时，第三人安畅公司提交了以下证据：（1）照片3张；（2）原重庆市黔江区交通委员会2018年10月12日签发的“同意开工”的《黔江区青杠至太极段公路改建工程（第一标段）施工许可申请书》；（3）标注有“苗地属余圭泉”字样的田应智、钟玉华的承包地面积测量图4页；（4）泉策公司营业执照；（5）《重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于城南青杠至石家二级公路项目建设拟征收土地的通告》（黔江国土房管通〔2017〕34号）。第三人提交上述证据，拟证明原告成立时间为2017年11月10日，国土部门拟征地公告发布于2017年12月30日，原告栽种的苗木在规划建设的案涉公路项目红线范围内，且其栽种苗木不符合栽种方式、技术规范，涉嫌抢栽抢种，有套取国家补偿资金之嫌。经庭审质证，就被告金溪镇政府提交的证据，原告泉策公司的质证意见是：对证据1的真实性无异议，但对其关联性、合法性有异议，认为因案涉公路建设项目未取得合法的农用地转用征收手续，故其后续相关部门实施的工程立项、征地公告、临时用地批复、通告等行为也不合法；对证据2的真实性无异议，对原告土地进行的丈量和登记属实，但对该证据的合法性有异议，认为该证据不能证明其补偿标准合法，对原告的补偿应当按照黔江府发〔2013〕21号通知中的第一条第三项规定的企业的相关补偿标准进行；对证据3-7形式上的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，因被告的土地征收程序、征收公告严重违法，其后所进行的补偿标准的计算、费用支付花名册的制作、谈话记录、领取苗木补偿款的通知等行为均不合法，且被告与原告进行的协商、谈话不能证明其强制移除原告苗木的行为合法；对证据8的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，被告对原告苗木强制移除的行为属于行政强制行为，被告在没有强制权、没有依照行政强制法的相关规定对原告进行催告、没有赋予原告的陈述和申辩权利的情况下实施强制移除，其行为违法；对证据9的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，因该公证书仅能反映原告种植在“泡东”这个地方的苗木情况；对证据10的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，不能达到被告辩称的承包地租用合同未成立未生效、原告种植经营苗木的合法性真实性存疑的证明目的。被告黔江区规资局对被告金溪镇政府提交的证据的质证意见是，对证据1-9的“三性”均无异议，对证据10的合法性有异议，认为该合同的承租方加盖的是长春村村民委员会的印章，合同的一方是村委会，原告取得这块土地的使用权没有合法依据。第三人安畅公司对被告金溪镇政府提交的证据的质证意见与被告黔江区规资局的质证意见一致，并认为原告没有按照相关的种植方式、技术规范种植苗木，有套取国家征地补偿资金之嫌。就被告黔江区规资局提交的证据，原告泉策公司的质证意见是，被告黔江区规资局未对案涉苗木土地通过法定程序征收，案涉公路建设工程立项批复不能等同于农用地转用和征收批复，被告黔江区规资局无证据证明对涉案地的征收程序合法；临时用地批复不是针对案涉苗木所在的土地，因为所批准的临时用地面积远小于项目建设需要征用的土地面积，且案涉被占土地不是作为涉案工程建设的临时便道之用，而是作为永久性道路用地。被告金溪镇政府对被告黔江区规资局的证据的质证意见是，对其证据的“三性”均无异议，并认可其证明目的；涉案工程项目的建设、征地批复是完全合法的，且所举示的征地补偿文件已经对苗木的补偿标准进行了明确规定；案涉土地属于案涉公路建设工程项目合法的临时用地使用期间，正式的用地申请及批复正在办理中。第三人安畅公司对被告黔江区规资局举示的证据无异议。就原告泉策公司提交的证据，被告金溪镇政府的质证意见是：对证据1的关联性有异议，认为不能证明原告租用的土地合法，租用合同中承租方是金溪镇长春村村民委，承租主体相互矛盾，承租主体与原告无直接关系，反而证明原告属于非法用地；对证据2、3无异议；对证据4的“三性”无异议，能证明黔江区征地办公室以及金溪镇政府的通知程序合法；对证据5的内容有异议，金溪镇政府没有参与移除原告苗木的行动，只是维护秩序；对证据6的“三性”无异议，金溪镇政府是为了维护当事人利益，防止其损失扩大，该通知行为不违法；认为证据7的来源不合法，没有具体的拍摄时间、人物、地、地点等内容要素能证明金溪镇政府工作人员实施了强制移除原告苗木的行为；认为证据8的来源不合法，照片显示堆放的苗木已经全部死亡，而视频中显示的苗木茂盛，相反能证明原告清楚其被移除的苗木的去向，因此原告的损失应当由其自行承担；认为证据9不能达到其证明目的，该调查说明并没有直接建议可以栽种苗木。被告黔江区规资局就原告泉策公司证据的质证意见是，同意被告金溪镇政府的质证意见；认为其证据1显示，土地承租合同成立时间在前，原告企业成立在后，但其土地承租合同上的承租主体却是尚未成立的原告，故可证明该证据系伪造；认为其证据7的来源不合法，视频中并无黔江区规资局人员在现场移除苗木，且原告在涉案建设项目规划的红线范围内实施“精准”栽种、密集栽种，涉嫌抢栽抢种、套取国家补偿资金；认为证据8照片上的树桩不是原告被移除的苗木，因从照片上可以看出该苗木是被锯断的而非挖断的，且清除苗木时间是5月22日，照片拍摄时间是5月23日，在一天之内原来茂盛的苗木不可能全部变成干枯状；对证据9的真实性无异议，但原告未在金溪镇的相关规划范围内栽种，说明其栽种行为不合法，不能达到原告的证明目的，且该证据只是一个调查说明，不具有行政许可的性质。第三人安畅公司对原告泉策公司证据的质证意见同被告黔江区规资局质证意见。就第三人安畅公司提交的证据，原告泉策公司的质证意见是，对证据1的“三性”不认可，因无法确定照片的拍摄时间、地、地点以及对象证据2的“三性”不持异议，但不能达到第三人的证明目的；就原告的营业执照而言，原告申请登记时间在前，营业执照上只是记载的发证时间，依照公司法的规定，能够证明原告栽种行为合法。被告金溪镇政府和黔江区规资局均对第三人安畅公司提交的证据的“三性”无异议，并认可第三人的举证目的。本案2020年4月15日第二次开庭时，第三人安畅公司补充提交了其于2017年12月航拍的案涉之地原告苗木未移除前的5张照片，拟证明原告所栽种苗木均位于案涉公路建设项目规划用地的一期、二期红线范围内，且其在航拍时原告还在涉案之地上栽种苗木。原告泉策公司不认可第三人该补充证据的“三性”，认为自己栽种涉案苗木是在2017年9月以前，早于第三人航拍之时，该航拍图片不能证明第三人航拍时原告正在栽种苗木；原告栽种苗木时并不知道涉案公路建设项目的红线范围，如果原告是想套取国家补偿资金，会将10余亩苗木全部栽种在红线范围内，而不是只栽种涉案的几亩苗木；原告如果是在涉案公路建设项目规划的红线范围栽种苗木，一定会有相关国家机关干预阻止；因原告不知道案涉工程项目规划的红线范围，故不论原告是否在其划定的红线范围内栽种苗木，被告均不能也无证据证明原告系抢栽抢种；第三人所指涉案公路建设工程项目的二期工程距离现在还有两三年，原告对其真实性、合法性表示怀疑。被告金溪镇政府和黔江区规资局对第三人提交的补充证据的“三性”均无异议。2020年5月13日，本院收到原告补充提交的一份其办理《林木种子生产经营许可证》的相关材料。原告拟证明，按相关规定，在办理《林木种子生产经营许可证》之前，需要先栽种苗木林木并经有害生物检疫，即先种植林木、后办理许可，许可种植面积以现场勘测为准。被告金溪镇政府的质证意见是，对其“三性”均有异议，认为不能达到原告的证明目的，也不能证明原告种植苗木的合法性。被告黔江区规资局质证认为，一是无法确定其真实性，二是对其关联性有异议，认为本案审理的核心是原告的赔偿请求应否支持，但原告补充的该证据无法达到其证明目的。第三人安畅公司的质证意见是，对其真实性不持异议，但仅能说明原告栽种林木的事实，而不能说明该林木应该怎样补偿，故达不到原告的证明目的。本案2019年12月20日第一次开庭后，本院于2020年3月13日实地查看了案涉苗木移除后的现场，并分别对案涉地长春村党支部副书记任兴华、金溪镇政府负责涉案公路建设征地拆迁的工作人员易远全、项目业主安畅公司工作人员王友祥、原告泉策公司法定代表人余圭泉进行调查，制作了调查笔录。原告泉策公司除对任兴华陈述的原告苗木栽种于2017年9-11月间有异议外，对其余证实均予认可；对易远全所称的原告苗木栽种时间和应获得的补偿费金额有异议；对王友祥陈述的原告于2017年快速栽种苗木及应获得的补偿费金额这两部分内容有异议，对其案涉临时用地的批复之陈述由法院审查认定；对余圭泉的陈述无异议。被告金溪镇政府对任兴华调查笔录的“三性”均无异议，但认为其部分证实内容存在前后矛盾；对易远全调查笔录的“三性”及证明内容均无异议；对王友祥调查笔录的“三性”均有异议，因王友祥是本案代理人，案件代理人不能是案件的证人，不论其所述是否真实，均不能作为证据所用；对余圭泉调查笔录所作陈述的“三性”均有异议，因其系原告公司的法定代表人，故其所谈内容不能反映客观真实情况，更不能证明原告被移除的苗木属于合法财产。被告黔江区规资局认可任兴华陈述的原告苗木栽种的事实，但对其陈述的涉案公路建设所占原告苗木之地属于永久性占地的内容有异议，认为涉案公路建设目前是永久还是临时占地不能凭主观判断，而应根据相关部门的批复来认定；对易远全调查笔录的“三性”及证明内容均无异议；对王友祥所作陈述的“三性”均无异议，王友祥虽是本案代理人，但其陈述的时候尚未接受第三人的委托，故其陈述可以作为证据使用；对余圭泉陈述的真实性有异议，因其系原告的法定代理人，其所作陈述应有其他证据佐证支撑才能认定，且其陈述的其于2015年就开始种植苗木与其庭审中陈述的其于2017年9月前栽种苗木的说法相互矛盾。第三人安畅公司对任兴华调查笔录的质证意见与被告黔江区规资局的质证意见一致，并认可其证实原告栽种涉案苗木的时间是2017年10份左右是属实的；对易远全调查笔录和对余圭泉调查笔录的质证意见与被告黔江区规资局的质证意见一致；对王友祥的陈述无异议。就被告金溪镇政府举示的规范性文件依据，原告泉策公司对其真实性、合法性无异议，认为能够证明二被告强制移除原告苗木的行为违法，应当承担责任；被告黔江区规资局认为其举示的法律依据不完整；第三人安畅公司无异议。本院对诉讼各方证据认证如下，（1）原告提交的照片14张，因无拍摄地点、拍摄时间、拍摄人、苗木位置范围等基本要素，且原告在庭审中陈述该照片有的拍摄于2019年5月23日，有的拍摄于2017年9月16日，其中的树桩照片是2017年栽种苗木时拍摄的，且树桩和被移除苗木没有分别堆放，故对该组照片与案涉强制移除苗木行为的关联性不予采信。（2）对被告金溪镇政府举示的余圭泉与田应智、钟玉华签订的《承包地租用合同》不予采信，因该两份合同所载面积分别为4亩、3.5亩，与案涉被移除苗木土地的面积相差甚大，加之该两份合同所载明的承包地地点“钟瓦”“香树口”均与各方认可的涉案地地名不符，故对其关联性不予采信。但对原告提交的2017年7月30日余圭泉或余圭泉、王敬银与龚良英、田应志分别签订的《承包地租用合同》予以采信。一是龚良英家的承包地租用合同上载明的面积是1亩，本案相关人员证实该地分为两块测量，实测面积分别是0.7431亩、0.2355亩，两者相加为0.9786亩，接近于合同上载明的面积1亩；二是田应智家的两块地、两份承包地租用合同，面积分别是2亩和0.5亩，诉讼各方认可的实测面积是1.2338亩和0.6199亩，该数据更接近于土地承租合同上载明的面积；三是实测地块地名为“环山”“泡东坝”或者“香树嘴”，就是原319公路沿线沟边一带，与原告举示的《承包地租用合同》上载明的地名一致，且得到相关人员的证实。但本院需要指出的是，案涉《承包地租用合同》签订之时，龚良英、田应志承包地的承租主体应认定为是余圭泉或余圭泉与王敬银，而不是原告泉策公司。（3）对第三人安畅公司首次开庭时提交的照片3张，因缺乏拍摄地点、拍摄时间、摄影人、苗木位置范围等基本要素，且无法与目前的涉案现场比对印证，故对其关联性不予采信；对第三人安畅公司第二次开庭时提交的航拍图5张，亦因无法判断其拍摄的时间、地、地点置、季节、苗木品种等内容，故对其关联性不予采信。对原告、被告、第三人提交的其余证据，本院予以采信。本院认为，虽然被告金溪镇政府举示的规范性文件依据是《中华人民共和国土地管理法》《重庆市土地管理规定》《重庆市征地补偿安置办法》和黔江府发（2008）66号文件第一条、黔江府发（2013）8号文件第一条、第二条，但因被告金溪镇政府未说明其具体适用《中华人民共和国土地管理法》《重庆市土地管理规定》《重庆市征地补偿安置办法》的条款项目，以及未在本案开庭前、开庭时、开庭后提交黔江府发（2008）66号文件、黔江府发（2013）8号文件，应视为没有举示规范性文件依据。经审理查明，2017年11月10日，原告泉策公司经依法登记成立，余圭泉为其法定代表人，公司类型为有限责任公司，非个人独资公司，目前登记的股东是余圭泉和郑孝彬。2017年12月5日，泉策公司取得重庆市黔江区林业局发给的《林木种子生产经营许可证》，生产地点为金溪镇长春村一、二组，生产经营城镇绿化园林苗木，有效种植区域面积为12亩。在原告泉策公司成立之前的2017年7月30日，余圭泉、王敬银两人以原告泉策公司名义与龚良英签订承包地租用合同，约定承租龚良英家位于“环山”的土地1亩，每亩租金300元；同日，余圭泉个人以原告泉策公司名义与田应志（或田应智）签订承包地租用合同，约定承租田应志家位于“环山公路边”的土地2亩，每亩租金800元；再同日，余圭泉、王敬银两人以原告泉策公司名义与田应志签订承包地租用合同，约定承租田应志家“环山公路边”的土地0.5亩，每亩租金800元。2017年12月30日，原重庆市黔江区国土资源和房屋管理局（现黔江区规资局）发布《重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于城南青杠至石家二级公路项目建设拟征收土地的通告》（黔江国土房管通〔2017〕34号），通告载明该案涉公路项目建设拟征收土地包括案涉原告苗木所在地的x镇x村1组、2组在内的集体经济组织的部分土地，拟征收范围以规划的道路中心线两侧各50米为准，实际面积以黔江区土地房屋征收办公室丈量登记公示的面积为准；补偿安置标准以黔江府发〔2013〕21号、黔江国土房管发〔2013〕316号和黔江府办发〔2017〕23号等文件规定办理；要求自该通告发布之日起，由黔江区土地房屋征收办公室对拟征收范围内的土地权属、地、地类积及地上建（构）筑物、数量的现状进行调查，请集体经济组织、农户和地上附着物产权人配合做好调查工作并对调查结果进行共同确认；从通告发布之日起，严禁在上述范围内新增种植物、抢栽各种树木、花卉、苗木及药材等，否则征地时一律不予补偿。其时，余圭泉种植的案涉被强制移除的苗木所在之地位处该公路改建工程占地范围红线内。2018年3月12日，重庆市黔江区发展和改革委员会以黔江发改委函〔2018〕120号文向原重庆市黔江区交通委员会（现重庆市黔江区交通局）作出关于黔江区青杠至石家段公路改建工程可行性研究报告的批复，同意其实施建设“黔江区青杠至石家段公路改建工程”项目。2018年10月12日，原重庆市黔江区交通委员会向作为该项目法人的第三人安畅公司作出“同意开工”的施工许可审批意见。2018年12月24日，黔江区人民政府以黔江府〔2018〕86号文向第三人安畅公司作出关于临时使用集体土地的批复，同意其临时占用包括长春村一组、二组在内的集体土地102268平方米，作为青杠至太极段公路改建工程施工便道临时用地，要求第三人与被占地农村集体经济组织签订临时用地补偿协议，按有关法律法规和政策向被占地农村集体经济组织和农户及时足额支付土地和青苗补偿费用，同时要求不得擅自改变土地用途，不得修建永久性建筑，临时用地使用期至2020年12月24日止，期满后要及时组织复垦。案涉的原告2.8323亩苗木土地，已被正在修建的公路所占。在实施案涉公路建设过程中，经实测丈量，余圭泉苗木所占用的田应智家的承包地分别为1.2338亩和0.6199亩，共计面积1.8537亩；余圭泉苗木占用的龚良英家（或钟玉华家，因钟玉华系龚良英之子，系一家人）的承包地按两块测量，实际上龚良英（或钟玉华）家的该土地为一块，但因该块土地系一斜坡，其间有一小土干区隔，故分为两块丈量，面积分别为0.7431亩和0.2355亩，共计0.9786亩。故，属于余圭泉苗木的土地共为2.8323亩，余圭泉认可对该案涉被移除苗木土地面积的丈量结果。丈量后，黔江区土地房屋征收办公室于2018年7月3日对该苗木面积、补偿标准、补偿费用在金溪镇长春村村委会公示栏进行了公示。2018年8月15日，黔江区土地房屋征收办公室向第三人发出黔江征收办函〔2018〕519号《关于预收青太路项目征地补偿费用的函》，称青太路项目建设用地需征收长春居委一组部分集体土地中的苗木，其应补缴土地补偿费用22658.40元，其所附的《土地青苗及附着物补偿费支付花名册》载明，田应智土1.8537亩附着物补偿费为14829.60元，钟玉华土0.9786亩附着物补偿费为7828.80元。两户土地面积共为2.8323亩，附着物补偿费共计22658.40元，这也是二被告和第三人认为原告应获得的案涉苗木补偿费金额。2019年5月22日被告强制移除案涉原告苗木的土地，所对应的就是上述黔江征收办函〔2018〕519号文所附《土地青苗及附着物补偿费支付花名册》载明的田应智、钟玉华（或龚良英）两户土地中的大部分。但原告不认可这一补偿标准和补偿费用，并就该2.8323亩土地上栽种的案涉苗木的价值委托中介机构进行了评估，现已一并提起了行政赔偿诉讼。2018年8月3日至2018年9月11日期间，因案涉公路建设需占用原告苗木之地，黔江区土地房屋征收办公室、金溪镇政府、安畅公司、长春村委会等干部就其苗木补偿事宜与余圭泉进行多次谈话，告知其苗木补偿只能以黔江区的相关政策按每亩8000元计算，余圭泉对政府相关部门对其实测的苗木所占土地面积2.8323亩没有异议，但不同意其补偿标准及其计算出的22658.40元的补偿费用。其中，（1）2018年8月15日的谈话记录中载明，案涉公路建设进场开工有两个点，一个位于余圭泉苗圃与原319线交汇处，2018年8月16日的谈话记录中记载需对该处苗木土地进行证据保全；（2）在2018年9月11日的谈话笔录中，余圭泉陈述其泉策公司为自己的个人独资企业，其和王敬银是老表关系，并非合伙关系。但在本案庭审中，余圭泉有时陈述其成立的泉策公司是个人独资公司，王敬银只是其表姐，有时又称王敬银既是其表姐，又是泉策公司的合伙股东，泉策公司成立时的股东郑孝彬已经退出了。因案涉公路动工修建可能影响原告种植的苗木，第三人遂向重庆市黔江公证处申请证据保全。2018年9月6日，重庆市黔江公证处出具（2018）渝黔证字第1017号公证书。该公证书载明：2018年8月29日，公证处派员到金溪镇长春村1组小地名“泡东”处，对苗木产权人为泉策公司、田应智家的承包地、东南西北界线分别为“河沟、陈代珍田、本户、张泽洪田”、面积为36m×9.8m的地块上的苗木进行清点，结果为全系桂花树，均为半冠，胸径16-25cm，共计311棵。第三人安畅公司、金溪镇政府、长春村民委、原告法定代表人余圭泉及苗木清点人王敬银、刘跃国等人参加，各方对上述清点结果无异议。清点后，原告上述311棵苗木随即被协商移除，但对该被移除的苗木补偿金额各方没有达成一致意见。该协商移除的311棵苗木所在土地，系2017年7月30日余圭泉以原告泉策公司名义与田应志签订的承包地租用合同中位于“环山公路边”的2亩土地中的一部分。2019年5月22日，原告在此承租合同载明的土地上栽种的剩余苗木与原告的案涉另外两块土地上的苗木被一同强制移除。2018年9月18日，黔江区土地房屋征收办公室向原告发出关于领取苗木补偿款的通知，载明其因案涉公路建设需要，须征收金溪镇长春村一、二组田应智、钟玉华户的土地（小地名钟瓦或环山、香树口），原告在该土地上栽植苗木的面积为2.8323亩，其补偿标准为8000元/亩，补偿金额22658.40元，已于2018年7月3日在长春村委会予以公示，公示期内原告未提出异议，该征收办已按黔江国土房管发〔2013〕316号文件计算补偿，请原告于2018年9月18日前到重庆市农村商业银行黔江支行金溪分理处领取该苗木补偿款。2018年9月18日，被告金溪镇政府亦向原告发出关于移除苗木的通知，要求原告在2018年9月20日前自行移除苗木。原告法定代表人余圭泉不接受黔江区土地房屋征收办公室通知的补偿标准和金溪镇政府关于移除苗木的通知，要求按黔江府发〔2013〕21号文件规定的企业相关标准补偿，或由项目业主方提供土地另行移栽。2019年5月17日，被告金溪镇政府、第三人安畅公司、长春村（居）委等组织人员对原告在金溪镇长春村一、二组田应智、钟玉华（或龚良英）户的土地（长春村委会前、环山、香树嘴）上栽植的苗木进行清点，清点结果是全部为桂花树，共1202棵，其中成活苗木为1109棵、死苗木为93棵，该数据已包含了2018年8月29日黔江公证处组织清点的“泡东”处原告种植的311棵苗木。原告对上述清点的苗木品种、数量等无异议。2019年5月22日，因原告未按被告规定的期限主动移除苗木，被告金溪镇政府组织人力、机具将案涉2.8323亩土地上未能协商移除的苗木予以强制移除。2019年5月23日，被告金溪镇政府向原告发出关于移交苗木的通知，告知其“你公司在黔江区金溪镇长春村一、二组田应智、钟玉华的承包地（小地名钟瓦或环山、香树嘴）上的栽植苗木，我镇于2019年5月22移除至新长春居委旁（小地名环山）处，请你司接到通知后速接收苗木并自行处理。”2013年4月10日发布施行的《黔江区征地拆迁监督管理实施细则》（黔江府发〔2013〕8号）规定，区人民政府是本行政区域内土地征收的法定主体，区国土房管局是负责组织征地的实施主体，各街道办事处、各镇乡人民政府协助开展征地拆迁工作；区国土房管局负责对建设项目用地和征地拆迁程序的合法性、建设项目征地拆迁补偿安置资金发放等情况的监督管理；各街道（镇乡）负责辖区范围内征地拆迁工作的组织协调，在区征地拆迁工作队和区国土房管（原文如此）的指导下，承担辖区范围内征地拆迁的具体工作；全区承担征地拆迁补偿安置工作任务的部门、街道（镇乡）及工作人员，应按本实施细则的规定接受监督。另查明，案涉公路建设项目至本案法庭辩论终结前尚未取得农村集体土地转用征收审批手续，余圭泉栽植案涉苗木于2017年12月30日原重庆市黔江区国土资源和房屋管理局发布的《重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于城南青杠至石家二级公路项目建设拟征收土地的通告》之前，也早于涉案公路建设地勘测绘之前，还早于2018年12月24日黔江区人民政府黔江府〔2018〕86号文同意第三人安畅公司临时使用集体土地的批复之前。本院认为，本案的争议焦点，一是原告是否承租了龚良英（或钟玉华）及田应志家的承包地，二是案涉原告苗木是谁强制移除的，三是该强制移除行为是否违法。一、关于原告是否承租了龚良英（或钟玉华）家、田应志家的承包地的问题。被告认为案涉《承包地租用合同》未成立，原告并未承租龚良英（或钟玉华）家、田应志家的承包地种植涉案苗木，原告提起本案诉讼主体不适格。其理由：一是余圭泉或者余圭泉、王敬银与龚良英（或钟玉华）、田应志分别签订的案涉《承包地租用合同》中，合同尾部的“承租方”处是盖的重庆市黔江区金溪镇长春村民委员会或黔江区金溪镇长春村村民委员会的印章；二是认为2017年7月30日承租合同签订时，该承租合同首部载明的承租方是泉策公司，而此时泉策公司尚未依法成立。本院认为，就被告辩称的第一个理由而言，因该承租合同的尾部并不是只有长春村村民委员会或长春村民委员会的印章，还有余圭泉或者余圭泉、王敬银的签名，加盖村委会印章只不过是表示村委会知晓此事而已，且本案客观上也无长春村委会租用龚良英（或钟玉华）家、田应志家承包地的事实。就被告辩称的第二个理由而言，本院认为，2017年7月30日案涉《承包地租用合同》签订时，原告泉策公司尚未依法成立，此时承租方应为余圭泉或者余圭泉、王敬银。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的解释（三）》第二条的规定，“发起人为设立公司以自己名义对外签订合同，合同相对人请求该发起人承担合同责任的，人民法院应予支持。公司成立后对前款规定的合同予以确认，或者已经实际享有合同权利或者履行合同义务，合同相对人请求公司承担合同责任的，人民法院应予支持。”本案中，2017年11月10日泉策公司依法成立后，原告法定代理人余圭泉已对其单独或与王敬银共同与龚良英、田应志签订的承包地租用合同进行了确认。余圭泉或者余圭泉、王敬银就上述承包地的承租权利、权益、义务，也就概括性地转移给了原告泉策公司，原告已承继了该合同的权利义务。且在案涉苗木土地征地拆迁安置补偿过程中，被告的相关行政文书也是以原告公司名义对其制作发出的。本案中，虽然余圭泉就其与王敬银的关系说法不一、时有变化，但王敬银在本案中的行为毕竟已经得到了泉策公司及其法定代表人余圭泉的认可。故，不论现在泉策公司的股东由谁组成，泉策公司合法成立存续、余圭泉是泉策公司法定代表人、案涉被强制移除苗木的所有权人为泉策公司、泉策公司具有本案原告主体资格等基本事实应予认定。二、关于案涉原告苗木是谁强制移除的问题。本院认为，根据本案相关证据，2019年5月22日，强制移除案涉原告苗木的是被告金溪镇政府。一是被告金溪镇政府曾于2018年9月18日向原告发出过关于移除苗木的通知，要求其于2018年9月20日前自行移除其案涉土地上的苗木。2019年5月23日，即案涉苗木被强制移除的次日，被告金溪镇政府又向原告发出关于移交苗木的通知，其中载明，“你公司在黔江区金溪镇长春村一、二组田应智、钟玉华的承包地（小地名钟瓦或环山、香树嘴）上的栽植苗木，我镇于2019年5月22移除至新长春居委旁（小地名环山）处，请你司接到通知后速接收苗木并自行处理。”这就表明被告金溪镇政府已经自认，强制移除案涉原告苗木就是被告金溪镇政府所为。二是虽然被告黔江区规资局是法定的农村集体土地征收补偿主体，但没有证据证明系其与被告金溪镇政府共同决策并实施了对涉案原告苗木的强制移除行为。三是被告金溪镇政府虽然辩称其强制移除原告苗木是受黔江区规资局安排所为，但其主张并无证据支撑。四是第三人安畅公司陈述，强制移除案涉原告苗木的行为是由被告金溪镇政府组织，由第三人联系施工方具体实施。五是根据《黔江区征地拆迁监督管理实施细则》的规定，黔江区各街道（镇乡）负责辖区范围内征地拆迁工作的组织协调，在区征地拆迁工作队和区国土房管局的指导下，承担辖区范围内征地拆迁的具体工作，负责征地的具体事务，故被告金溪镇政府承担的辖区范围内征地拆迁的具体工作并不一定都是协助义务，而有可能是上级政府的明确要求，因此，被告金溪镇政府在客观上有可能不能不为。原告虽然诉称被告黔江区规资局与被告金溪镇政府共同实施了2019年5月22对案涉原告苗木的强制移除行为，但本案并无证据支撑原告这一主张。第三人安畅公司本身不是行政机关，自然不具有行政诉讼中的被告主体资格，原告亦无意要求第三人承担案涉行政违法责任，且本案也无证据证明第三人系强制移除案涉苗木的实施主体。三、关于案涉强制移除行为是否违法的问题。本院认为，被告金溪镇政府2019年5月22日强制移除原告案涉苗木的行为属于事实行为。被告金溪镇政府强制移除原告案涉苗木的行为未按法律规定依法实施，实施前无证据证明已取得案涉苗木所在地农村集体经济组织作出了同意交出涉案土地的意思表示，且实施强制移除前没有告知原告享有陈述权、申辩权等权利，再加之被告未举示实施该强制移除苗木行为合法的法律依据，故，被告金溪镇政府该强制移除案涉原告苗木的行为违法。综上，原告请求确认被告金溪镇政府2019年5月22日强制移除其案涉苗木行为违法的主张，符合证据事实和法律规定，本院予以支持；被告金溪镇政府辩称其未实施强制移除原告案涉苗木行为、不是本案适格被告的主张，与本案证据证明的事实不符，本院不予支持；原告认为被告黔江区规资局与被告金溪镇政府共同实施了2019年5月22日对其案涉苗木强制移除的主张，无充分证据佐证，本院不予支持；被告黔江区规资局认为其没有实施对原告案涉苗木强制移除的主张，与本案证据证明的事实相符，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告黔江区金溪镇人民政府2019年5月22日强制移除原告重庆市泉策农业开发有限公司在黔江区x镇x村一组、二组“环山”处承租的田应智农村家庭承包户、钟玉华（或龚良英）农村家庭承包户的土地上种植的苗木的行为违法。本案案件受理费50元，由被告黔江区金溪镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。审 判 长  冉启驰审 判 员  刘双宏人民陪审员  毛廷太二〇二〇年六月十一日法官 助理  陈 萌书 记 员  孙理怡