山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终8号上诉人（原审原告）太某。法定代表人董某。委托诉讼代理人段某。委托诉讼代理人王某1。上诉人（原审被告）太原市人民政府。法定代表人李某。委托诉讼代理人刘某。委托诉讼代理人田某1，山西泽润律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）太原市北晨综合开发有限责任公司。法定代表人田某2，该公司董事长。委托诉讼代理人王某2。委托诉讼代理人成某，该公司法律顾问。上诉人太某、太原市人民政府因太某诉太原市人民政府及第三人太原市北晨综合开发有限责任公司行政协议一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2019）晋03行初310号行政判决，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人太某法定代表人董某、委托诉讼代理人段某、王某1，上诉人太原市人民政府委托诉讼代理人刘某、田某1，被上诉人北晨公司委托诉讼代理人王某2、成某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，1999年，太原市人民政府对鼓楼街地区进行道路拓宽及危旧房改造工程建设。太某所在地北司街16号属于该工程建设范围内。1999年8月12日，原告太某作为乙方与经太原市人民政府同意而成立的太原市××街拓宽危（旧）房改造工程指挥部的甲方签订了拆迁安置协议书。协议签订后，太某依约腾空房屋，作为拆迁人的第三人太原市北晨综合开发有限责任公司实际负责依约履行合同约定。但至今，协议约定的“甲方负责在鼓楼地区的新建商厦内安置乙方产权的80平米营业房和60平米办公用房”及部分过渡费、拆迁费未依约履行。原告为维护其合法权益，遂提起本诉。另查明，2001年，太原市杏花岭区综合开发公司改制为有限责任公司，名称变更为太原市北晨综合开发有限责任公司（以下简称北晨公司）。2007年2月5日，北晨公司在太原日报登报通知：“凡属北晨公司原北大街、东缉虎营、鼓楼街、鼓楼广场拆迁未安置的非住宅户，请于2007年2月5日至15日（10日内）持有关手续到我公司动迁科办理安置手续，逾期不办，视为自动放弃”。原审法院认为，本案的争议焦点有三个，一是太原市人民政府是否为本案适格被告，二是本案是否应按行政案件处理，三是在前两个争议焦点成立的前提下，被告太原市人民政府是否已依约履行。首先，关于太原市人民政府是否为本案适格被告的问题。1991年实施的《城市房屋拆迁管理条例》第九条规定，当地政府可以组织统一拆迁，也可以由拆迁人自行拆迁或者委托拆迁。据此，太原市人民政府可以组织统一拆迁。本案中，与原告太某实际签订协议的主体为太原市××街拓宽危（旧）房改造工程指挥部，而被告太原市人民政府自认该指挥部是由其组织成立的。根据合同相对性原则，原审法院认为，该指挥部只是临时设立的机构，不是拆迁主体，无权签订协议，成立该指挥部的行政机关太原市人民政府应当为适格被告。其次，关于本案是否应按行政案件受理的问题。《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项明确规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。该规定并未以《行政诉讼法》实施日期为标准，来区分2015年5月1日之前或者之后的土地房屋征收补偿协议案件的性质；且《行政诉讼法》作为行政诉讼程序的基本法，其条文主要系诉讼程序规定，实体规定较少，因此，《行政诉讼法》修改后的条款除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适宜溯及既往，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用该新的规定作出裁判。本案中，案涉补偿安置协议虽然签订于2015年5月1日之前，但如被征收人在2015年5月1日后依法起诉，仍应依据《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，作为行政案件予以受理。最后，关于太原市人民政府是否已依约履行的问题。原告主张的“甲方负责在鼓楼地区的新建商厦内安置乙方产权的80平米营业房和60平米办公用房”及拆迁费2240元，被告太原市人民政府及第三人北晨公司均未提出异议，予以认可。原告主张的过渡费495600元，其中81104元，各方均无异议，予以认可。涉案协议于1999年签订后，北晨公司一直在实际履行合同，原告主张其未取得剩余过渡费的原因是第三人未按约支付，但太原日报的登报通知能够证明北晨公司一直在主动履行协议内容，而原告未提交其曾向太原市人民政府或北晨公司主张履约的相应有效证据。即原告怠于行使协议约定的权利，导致未能及时取得安置房屋，该责任并不是被告所致，原告应承担责任。2007年2月15日太原日报登报通知作出的截止日之后的过渡费414496元，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决：一、被告太原市人民政府于本判决生效后十日内为太某在鼓楼地区安置有原告产权的80平米营业房和60平米办公用房；二、被告太原市人民政府于本判决生效后十日内一次性支付原告太某拆迁费2240元、过渡费81104元，两项共计83344元；三、驳回原告太某的其他诉讼请求。太某上诉请求：（一）变更山西省阳泉市中级人民法院（2019）晋03行初310号行政判决第二项为：被上诉人太原市人民政府支付拖欠上诉人太某的过渡费495600元，拆迁费2240元，两项共计497840元。（二）变更山西省阳泉市中级人民法院（2019）晋03行初310号行政判决第三项为：支持上诉人太某的其他诉讼请求。（三）判令被上诉人太原市人民政府承担一、二审的诉讼费。事实与理由：（一）本案涉及的《拆迁安置协议》订立主体之一甲方为太原市人民政府。案涉的太原市××街拓宽危（旧）房改造工程的区域位于太原市的政治中心和核心商业地段，是人民政府基于符合城市规划、改善城市建设需要，统筹计划实施的重点工程。涉案的《拆迁安置协议》中甲方太原市鼓楼街地区道路拓宽危（旧）房改造工程指挥部是由太原市人民政府牵头相关部门和单位组建的。因此，《拆迁安置协议》订立主体是太原市人民政府和太某。（二）基于《拆迁安置协议》约定，《拆迁安置协议》订立双方应当严格遵守和履行协议的权利和义务。《拆迁安置协议》第四款明确规定，因拆迁安置产生的过渡费补偿截止时段应为安置时止。太某在一直寻求经过非诉程序和渠道主张权利，每每无果，无奈之下于2019年6月17日提起本案之诉。直至本诉提起之日，都未获得安置。因此，太某主张过渡费补偿的截止时段为提起诉讼的2019年6月。从2004年9月拖欠过渡费起算，尚未支付的过渡费合计为495600元。这是依照《拆迁安置协议》严格履行了义务而对应的权利。（三）北晨公司不是涉案《拆迁安置协议》的订立主体，仅仅是太原市鼓楼街地区道路拓宽危（旧）房改造工程指挥部的内部成员之一。北晨公司的行为，应是太原市人民政府授权范围内，应当仅仅内部规制和由太原市人民政府承受，而无权也不能直接规制太某。北晨公司于2007年2月5日在太原日报上刊登的限期安置公告，也仅仅是通告的性质。一审法院仅凭一个内部性质的通告就认定太某怠于履行合同权利是认定事实错误。（四）太某多年来异地租房办公和经营，累计的房租租金难以承受，如果可以获得安置，岂有不去主张的道理。依据谁主张谁举证的原则，一审法院也应当要求太原市人民政府提供其“通告”后，用其他实际履行的证据来佐证，才可作出其是积极履行合同约定，才可作出上述事实的认定。但是，在一审中，太原市人民政府并未提供相应证据佐证。太原市人民政府上诉及答辩称，（一）一审法院认定事实不清。1.本案应当适用当时国务院、省、市发布的拆迁管理条例。2.在本案中拆迁人是开发公司，相关部门只是做好配合动员工作，完成拆迁任务。（二）适用法律错误。1.根据《城市房屋拆迁管理条例》和《太原市城市房屋拆迁管理办法》，实际拆迁单位北晨公司应当继续履行回迁安置义务。2.一审法院应当适用拆迁安置条列，而不是政府征收，二者有本质区别。综上所述，本案应当适用《城市房屋拆迁管理条例》，市政府不是拆迁主体，拆迁人是实施单位开发公司，拆迁安置协议应当由实际拆迁人继续履行。（三）太原电力工程队的诉讼请求已超过了诉讼时效。太某答辩称，基于协议的约定太原市人民政府是本案的当事人是无误的，具体的事是北晨公司实施的。结合我们提交的证据，北晨公司仅仅是指挥部的组成人员之一，是太原市人民政府内部约定的，太原市人民政府应当依法履行拆迁安置协议。我们没有超过诉讼时效，一审没有提及诉讼时效，二审也不应该提及。太原市北晨综合开发有限责任公司答辩称，（一）太某诉讼主体错误，此案为北晨公司与太某的民事拆迁安置纠纷案，和太原市人民政府无关，不应立案为行政诉讼案件处理，应撤销一审法院判决。依照当时的法律规定，北晨公司依法取得房屋拆迁许可证，在法律上是拆迁人，构成本案主体，补偿安置协议应该由答辩人履行。况且，从拆迁至安置过程中答辩人一直给太某发放拆迁过渡费，是本案协议书的实际履行者。故本案与太原市政府无关。太某起诉太原市政府，属于诉讼主体错误。（二）太某起诉和一审法院判决适用法律错误。本案应当适用1999年以前的法律条款，根据1996年7月24日法复（1996）12号《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件处理”。故本案应为民事案件，不应定性为行政案件处理。（三）答辩人支持一审法院认定应付太某的货币款、过渡费应是81104元的数额，但应由拆拆主体答辩人支付。太原日报是政府的官方报纸，刊登具有法律效力。从2007年2月回迁安置开始，我公司一直给太某预留回迁房屋，故2007年2月5日后，太某就没有权利再主张过渡费了。二审查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，本案的争议焦点为（一）太原市人民政府是否为本案适格被告。（二）过渡费的金额应如何认定。（一）关于太原市人民政府是否为本案适格被告的问题。1991年实施的《城市房屋拆迁管理条例》第九条规定，当地人民政府可以组织统一拆迁，也可以由拆迁人自行拆迁或者委托拆迁。据此，太原市人民政府可以组织统一拆迁。本案中，与太某实际签订协议的主体为太原市××街拓宽危（旧）房改造工程指挥部，而太原市人民政府自认该指挥部是由其组织成立的。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。该指挥部是太原市人民政府组织成立的，成立该指挥部的行政机关太原市人民政府应当为适格被告。（二）关于过渡费的金额应如何认定的问题。涉案协议于1999年签订，协议第四条约定，“过渡时间三年，费用发至安置止”。太原市北晨综合开发有限责任公司在经过三年过渡时间后，一直在实际履行合同，直到2007年2月15日太原日报登报通知作出的截止日。太某主张其未取得剩余过渡费的原因是太原市北晨综合开发有限责任公司未按约支付，但太原日报的登报通知能够证明太原市北晨综合开发有限责任公司一直在主动履行协议内容。而太某未能提交其在2007年2月15日至2019年6月17日（一审起诉日）这段时间曾向太原市人民政府主张履约的相应有效证据，也未能提交其在上述期间向太原市北晨综合开发有限责任公司主张履约的相应有效证据，即太某怠于行使协议约定的权利，导致未能及时取得安置房屋，该责任并不是太原市人民政府和太原市北晨综合开发有限责任公司所致，太某应对其怠于行使权利承担责任。故对2007年2月15日太原日报登报通知作出的截止日之后的过渡费414496元，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费100元，由太某和太原市人民政府各负担50元。本判决为终审判决。审判长 程彦斌审判员 庞永平审判员 姚利屏二〇二〇年六月三十日法官助理 丁勇虎书记员 王 静