广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终270号 上诉人（原审原告）平南县马练瑶族乡北胜村秀龙一村民小组。 诉讼代表人冯远章，组长。 委托代理人李妮容，广东诚公（贵港）律师事务所律师。 委托代理人卢伟，广东诚公（贵港）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平南县人民政府，住所地平南县平南街道城顶街**。 法定代表人杨大东，代理县长。 委托代理人宾康，平南县自然资源局工作人员。 委托代理人李琦，平南县自然资源局工作人员。 被上诉人（原审被告）贵港市人民政府，住所地贵港市港**荷城路**。 法定代表人农融，市长。 原审第三人平南县马练瑶族乡北胜村坝头三村民小组。 诉讼代表人韦泽均，组长。 委托代理人韦柱均，男，壮族，1954年10月5日出生，住平南县。 上诉人平南县马练瑶族乡北胜村秀龙一村民小组（以下简称秀龙一组）因与被上诉人平南县人民政府、贵港市人民政府以及原审第三人平南县马练瑶族乡北胜村坝头三村民小组（以下简称坝头三组）林地林木行政裁决及行政复议一案，不服贵港市中级人民法院（2019）桂08行初122号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，争议山林位于平南县马练瑶族乡北胜村内，秀龙一组称为新田垌面塝，坝头三组称为长滩茶山，均指同一地方，四至界址为：东至岭顶分水为界；南至车儿冲南面岭岐新种杉地为界；西至田（秀龙一组称为新田垌田，坝头三组称为长滩田）背为界；北至岭岐与坝头三队林地为界，面积约25亩。争议山林在土改时分配给哪个农户，争议双方均未能提供证据证实。1962年四固定时，秀龙一组属中胜大队，坝头三组属北降大队，两大队对各队的山林土地都进行了固定，中胜大队制作了《中胜大队山林地界划分介线表》，表中记载有秀龙一组的山林界址有“那么茶山岐直上到高顶分水止”的内容，证实中胜大队在四固定时将争议山林固定给秀龙一组所有；北降大队制作了《北胜乡坝头三队山林地介》，其中记载有坝头三队林地有“由六冲口垠左枕面正岐直上到六冲尾那么尾水流那么左边到那么口直至秀龙垌冲口为界”的内容，证实北降大队在四固定时将争议山林固定给坝头三队所有。四固定后，中胜大队与北降大队合并为北胜大队，但争议山林并没有进行重新调整。1968年坝头一、二、三、四队合并为一个生产队，争议山林由坝头队管理、使用、收益，主要种植茶树，1969年坝头队重新分队，由原坝头一、二队合并为坝头一队，原坝头三、四队合并为坝头二队，争议山林由坝头二队管理、使用、收益，主要种植茶树，1978年坝头二队重新分为两个生产队即坝头三队、四队，争议山林由坝头三队管理。林业三定时期，坝头三队将争议山林分给韦启才、潘明凤、韦泽坤、韦贵坤、韦柱坤、郭天泽等农户分别作为自留山使用，并由平南县人民政府颁发了《社员自留山使用证》，登记为“长滩茶山，秀龙冲口车儿冲”的林地就是争议山林。而秀龙一组在林业三定时也办理了《山权林权证》，其中《山权林权证》NO.045124号登记的新田垌面塝直入车儿冲旱冲一片，四至界址为东至由新田垌面塝坝头外茶山顶跟高**上到旱冲顶和鹅坪止分水为界，南到柏公岭对上公太坪止，西到由新田垌外垌头横岭仔直跟江边直入柏公岭止，北至由横喉仔对上坝头外茶山边直上山顶止，包含了争议山林。在2010年林权改革时，平南县人民政府以《社员自留山使用证》作为权属依据，为坝头三组办理了编号为B450901328099号《林权证》，其中№6林地就是本案争议山林。 从管理事实来看，争议山林内车仔冲往北一带在合作化后就由坝头三队在此种植油茶树，在四固定时，争议山林内车仔冲往北一带亦由坝头三队管理，1969年坝头三队和坝头四队合并为坝头二队时，由坝头二队管理，种植茶树，1979年坝头二队重新分成坝头三组与坝头四组后，争议山林内车仔冲往北一带由坝头三组管理、使用、收益。到1982年时，坝头三组将现争议山林分配给本组潘明凤、韦泽坤、韦贵坤、韦柱坤、郭天泽、韦正坤、韦启才等农户作为自留山管理、使用、收益，并办理了《社员自留山使用证》，没有人和单位提出异议，直止2012年坝头三组到争议山林对茶山残林进行清理时，秀龙一组前来阻止而引发纠纷。争议山林内车仔冲至车仔冲南面岭岐分水一带，历来为松杉林地，由秀龙一组村民种植，由其管理、使用、收益。 2014年，坝头三组以争议山林属其所有及管理为由，向平南县马练瑶族乡人民政府提出调处申请，调解未果后，秀龙一组于2016年8月向平南县人民政府提出确权申请，平南县人民政府于2016年10月31日立案受理，并于2019年2月24日作出平政处字〔2019〕2号行政处理决定（以下简称2号处理决定）。秀龙一组不服，向贵港市人民政府提出行政复议。贵港市人民政府于2019年6月5日作出贵政复决〔2019〕17号行政复议决定书（以下简称17号复议决定）。秀龙一组仍不服，遂向原审法院提起本案行政诉讼，诉请撤销平南县人民政府2号处理决定及贵港市人民政府17号复议决定。 原审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，本案争议山林是秀龙一组与坝头三组之间的林地所有权纠纷，系单位与单位之间的林地所有权争议，因此，平南县人民政府对两者之间的林地所有权纠纷享有法定调处职权，贵港市人民政府享有行政复议职权，秀龙一组和坝头三组均无异议，该院依法予以确认。 对于秀龙一组提出，平南县人民政府调处程序超期的问题。对于秀龙一组与坝头三组之间的土地权属纠纷，平南县人民政府于2016年10月31日立案受理后，由其下属土地管理部门原平南县林业局（现平南县自然资源局）进行了调查、勘验、调解，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十一条“土地山林水利权属纠纷确权处理期限为六个月。案情复杂的，经本机关主要负责人批准可以延长六个月。调解、勘验、鉴定期间不计入办案期限”的规定，平南县人民政府并没有超过办案期限。而且《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十一条规定的处理期限，旨在规范行政机关的调处行为、提高行政效率，并非直接赋予行政相对人在实体上或程序上的救济权利，如果行政机关未在处理期限内作出行政行为，也仅属于程序上存在瑕疵，并不必然导致该具体行政行为违法。因此，对于秀龙一组以平南县人民政府调处程序超期为由，要求撤销2号处理决定的主张,该院不予支持。 对于秀龙一组提出2号处理决定认定事实错误，证据不足的意见。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条的规定，四固定期间的文件材料及县级以上人民政府依法核发的山林权属证书，可以作为山林权属纠纷确权处理的证据材料。根据平南县人民政府调查收集及秀龙一组、坝头三组提交的权属证据，秀龙一组主张权属的书证有1962年《中胜大队山林地界划分介线表》、1982年山权林权证，坝头三组主张权属的书证有1962《北胜乡坝头三队山林地介》、1984年《社员自留山使用证》、2010年《林权证》，再结合证人陈某1现场指界及自留山使用人韦柱均等人现场踏界，可确认秀龙一组、坝头三组提交的上述书证均登记有本案争议山林，因此，平南县人民政府以双方重叠登记争议山林为由，不使用上述书证作为确权证据是正确的，争议双方以上述书证主张争议山林权属的意见不能成立。从争议山林的管理使用事实来看，秀龙一组组长冯远章证实，争议山林内车儿冲岭岐到车儿冲这块林地上的杉木是本组村民冯远龙、冯远广兄弟种的。对此，证人陈某1、陈某2亦证实新田垌的林地由秀龙一组的人主要种植杉树茶树；而证人陈某3、郭某1等人亦证实自四固定起争议山林车仔冲往北一带就由坝头三组或其所在的生产队管理、使用、收益，其中证人郭某2还证实，坝头这边主要种茶树，秀龙那边主要是自然生长的杉树，由此，平南县人民政府有权根据争议山林管理使用事实，并结合现场地形地貌，以车仔冲冲沟这一自然地理分界线划分争议山林，作出的2号处理决定符合“有利于生产生活，有利于经营管理，有利于社会和谐稳定的原则”要求，也兼顾到了争议双方利益。因此，秀龙一组以认定事实错误，证据不足为由，要求撤销2号处理决定的意见不能成立，该院不予支持。 综上所述，平南县人民政府根据查明的事实及证据，本着“有利于生产生活，有利于经营管理，有利于社会和谐稳定的原则”，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款、《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条的规定作出2号处理决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。贵港市人民政府作出17号复议决定维持2号处理决定，程序合法，结果正确。秀龙一组提出的诉讼请求无事实依据，该院依法予以驳回。另在本判决发生法律效力后，平南县人民政府应启动自行纠错程序，对核发给坝头三组的编号为B450901328099号《林权证》中的№6林地根据确定的林地分界线重新进行登记。该院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回秀龙一组的诉讼请求。案件受理费50元，由秀龙一组负担。 上诉人秀龙一组上诉称，（一）两级政府作出涉案决定认定事实不清，程序违法。1.采信证据存在选择性,明显偏袒一方，存在不公平、不公正的现象。平南县人民政府制作调查笔录程序不符合法律规定，对于争议山林的管理现状仅对坝头屯一至四队人员进行询问，对其余被调查人员均未询问，是为了制造争议山林属坝头三组管理的事实。在调查询问坝头屯证人时，存在同一询问人同时询问多名证人的情况，多名证人的表述完全一致，存在证人互相串通证词的情况，不应作为本案的定案依据。调查笔录有22份，仅坝头屯人员就有11份，而对秀龙一组村民的调查笔录只有3份，选择性明显，对有利于其的证据未予采信，甚至在涉案处理决定书及证据清单中只字未提，明显不公平。2.平南县人民政府立案受理时间为2016年10月31日，但直至2019年2月才作出2号处理决定，严重超过法定期限。（二）原审判决认定事实不清，证据不足。1.坝头三组对争议山林的管理行为很少，而本案权属纠纷是其对争议山林林木进行砍伐后坝头三组才提出权属主张。其提交的民国29年地契、1962年四固定时期中胜大队制作的《中胜大队山林地界划分介线表》、林业三定时期平南县人民政府发放的045124号《林权证》，以及平南县人民政府提供的陈高有、陈某1、陈尚奎等人笔录证实，争议山林一直以来是其管理，权属来源清楚，其享有争议山林的所有权。2.在原审中平南县人民政府的委托代理人也认为四固定时期形成的《中胜大队山林地界划分介线表》有瑕疵，参与调处的工作人员也承认调查的缺陷，但原审法院只是照搬了平南县人民政府的处理意见，作出错误判决。故请求撤销原审判决，撤销2号处理决定及17号复议决定。 被上诉人平南县人民政府答辩称，对于争议山林在土改时为哪个农户所有因双方没有提供证据予以证实，其调取的相关证据也无法确定。在1962年四固定时期，秀龙一组属于中胜大队，坝头三组属于北降大队，该两组均登记了争议山林，故该时期的登记材料不能作为本案的定案依据。四固定后中胜大队与北降大队合并为北胜大队，1968年坝头一至四队合并为同一个生产队，在合并前争议山林由坝头三队管理、使用、收益，主要种植油茶树。1969年坝头队重新分队，由原坝头一队、坝头二队合并为坝头一队，原坝头三队、四队合并为坝头二队，争议山林由坝头二队管理、使用、收益，主要种植油茶树。1978年坝头二队重新分为两个生产队即坝头三、四队，争议山林由坝头三队管理。林业“三定”时期，坝头三队将该山林分给农户作自留山使用，分别分给韦启才、潘明凤、韦泽坤、韦贵坤、韦柱、郭天泽等户，并取得了政府颁发的《社员自留山使用证》，登记了争议山林，坝头三组（原坝头三队）对争议山林的管理事实清楚。而秀龙一组在林业“三定”时期也办理了《山权林权证》（证号NO.045124）登记涉案争议山林。从双方提供林业“三定”时期的《社员自留山使用证》和《山林林权证》来看，双方都办理争议山林的山林证，因此，该两证亦不能作为本案的定案证据。其根据查明的事实，本着“有利于生产生活，有利于经营管理，有利于社会和谐稳定的原则”，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款，《广西壮族自治区稳定山权林权，完善林业生产责任制暂行条例》第四条有关规定作出2号处理决定，认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律法规正确，应予维持。秀龙一组的上诉理由不成立，请求维持原判。 被上诉人贵港市人民政府未提交书面答辩意见。 原审第三人坝头三组述称，1.争议山林自1953年期间就属于其所有并管理使用、收益至今，从土改合作化到现在都没有任何个人和单位提出异议，并由有关部门颁发有效证件明确权属归其所有。1953年《土地房产所有证》登记了坝头队农户郭茂照、郭光才等人的长滩林地并由其村民耕种管理至今。1962年山界表、1984年平南县人民政府发给韦泽坤等八户《社员自留山使用证》，证实车仔冲至秀龙垌冲口一带林地是其村民郭天泽户的自留山地，其有《土地房产所有证》证明长滩地名属实，以上证据均证实争议山林属其所有。2、秀龙一组提供的民国29年的契约不能作为本案有效证据，该组提供的《山界林权证》只是一个草表，不具有法律效力；1962年《中胜大队山林地界划分介线表》记载了“那么茶山岐至高顶分水止”所示的地名和范围不在长滩和车仔冲至秀龙垌冲口的范围内，而是另一处地方与本案没有任何关系，而且该表是一份没有有关部门加盖公章的资料，综上，两级政府作出的涉案决定主体合法、证据充分、事实清楚、程序合法，实体处分完全正确，原审判决予以维持亦正确。请求驳回上诉，维持原判。 二审审理期间，经依法询问，上诉人秀龙一组对原审判决查明事实提出如下异议：1.认定“坝头三组称争议山林为‘长滩茶山’”错误，主张长滩茶山在争议山林对面，并非争议山林；2.认定“北降大队制作了《北胜乡坝头三队山林地介》，其中记载有坝头三队林地‘由六冲口垠左枕面正岐直上到六冲尾那么尾水流那么左边到那么口直至秀龙垌冲口为界’的内容，证实北降大队在四固定时将争议山林固定给坝头三队所有”错误，主张《北胜乡坝头三队山林地介》记载的林地不是本案争议山林；3.不认可平南县人民政府查明的争议山林管理事实。对此，本院认为，原审查明上述事实有平南县人民政府向原审法院提交的询问笔录、《北胜乡坝头三队山林地介》、1982年平南县人民政府颁发的《山权林权证》《平南县山权林权登记表》《社员自留山使用证》《林权证》以及现场勘验笔录和附图等证据证实，秀龙一组未能提交充分有效的证据证明其主张，提出的上述异议不成立。 上诉人秀龙一组未提交新的证据。 经审理，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院确认原审判决查明的事实。 本院认为，本案的争议焦点是，平南县人民政府作出的2号处理决定以及贵港市人民政府作出的17号复议决定认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法。根据《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。该办法第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。该条例第三十五条第二项规定，权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料。本案中，秀龙一组向平南县人民政府提出确定争议山林权属的申请，所提交的争议山林权属来源的证据材料有：民国29年地契、1982年《山权林权证》以及《中胜大队山林地界划分介线表》。坝头三组提交的争议山林权属来源证据材料有：《北胜乡坝头三队山林地介》、2010年《林权证》。经平南县人民政府现场勘验核实，并结合证人陈某1及自留山使用人韦柱均等人的指界，可以证实四固定时期，秀龙一组所在的中胜大队将争议山林固定给秀龙一组，在中胜大队制作的《中胜大队山林地界划分介线表》记载的“那么茶山岐直上到高顶分水止”山林范围内；北降大队则将争议山林固定给坝头三队（坝头三组，下同），在北降大队制作的《北胜乡坝头三队山林地介》记载“由六冲口垠左枕面正岐直上到六冲尾那么尾水流那么左边到那么口直至秀龙垌冲口为界”山林范围内。秀龙一组持有的《山权林权证》（Ｎｏ.045124号）登记有新田垌面塝直入车儿冲旱冲一片，包含本案争议山林；坝头三组持有的《林权证》（编号Ｂ450901328099号）中Ｎｏ6号林地是本案争议山林。秀龙一组虽不认可《北胜乡坝头三队山林地介》《林权证》（编号Ｂ450901328099号）记载了争议山林，但未能提供充分有效证据证明该主张。以上四份证据记载的林地均包含本案争议山林，存在重叠登记的情形，不能作为确定本案争议山林权属来源的依据。秀龙一组提交的地契属于《林木林地权属争议处理办法》第九条规定的土地改革前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据或者参考依据。平南县人民政府未采信上述证据作为本案确权依据，符合法律法规的规定。平南县人民政府对冯远章、陈某1、陈某2、陈某3、郭某1、郭某2等人的调查询问，结合坝头三组提交的《社员自留山使用证》可以证实，争议山林内车仔冲至车仔冲南面岭岐分水一带，历来为松杉林地，由秀龙一队（秀龙一组）村民种植，由其管理、使用、收益；其余林地在合作化至四固定时期由坝头三队管理使用；1969年因坝头三队与二队合并为坝头二队，由坝头二队管理使用；1979年坝头二队分为坝头三组、坝头四组后，本案争议山林由坝头三组管理使用；1982年坝头三组将争议山林分配给本组村民潘明凤、韦泽坤、韦贵坤、韦柱坤、郭天泽、韦正坤、韦启才等农户作为自留山管理、使用、收益，并领取了《社员自留山使用证》，没有单位或个人对此提出异议，直止2012年坝头三组到争议山林对茶山残林进行清理时，秀龙一组前来阻止而引发纠纷。平南县人民政府根据争议双方对争议山林的长期的实际经营管理事实，结合现场地形地貌，作出2号处理决定，以车仔冲冲沟作为分界线划分争议山林，将分界线以南的争议山林、林木所有权确认为秀龙一组所有；分界线以北的争议山林、林木所有权确认为坝头三组所有，符合“三个有利于”原则，确权结果并无不当。 关于2号处理决定程序是否合法的问题。上诉人秀龙一组主张**南县人民政府在调处过程中选择性的调查证人，作出2号处理决定超过法定期限。对此，本院认为，平南县人民政府在调处阶段对知情人以及争议双方村民进行调查询问，并结合其他证据认定事实，上诉人未能提交相反的证据予以推翻。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十一条的规定，调解、勘验、鉴定期间不计入办案期限。上诉人秀龙一组主张**南县人民政府作出2号处理决定程序违法的理由不成立，本院不予支持。 综上，平南县人民政府作出2号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。贵港市人民政府作出的17号复议决定予以维持正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人秀龙一组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人平南县马练瑶族乡北胜村秀龙一村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 蒋新江 审 判 员 熊 梅 二〇二〇年六月九日 法官助理 潘小桃 书 记 员 罗雨珊 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《林木林地权属争议处理办法》 第三条处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。 第六条县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。 第九条土地改革前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据或者参考依据。 3.广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例 第四条调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。 第三十五条下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料： （一）土地利用现状调查、城镇地籍调查、森林资源清查有关成果资料； （二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证； （三）依法划定的行政区域界线及其边界地图； （四）县级以上人民政府及其主管部门批准征用、使用、划拨、出让土地（含林地）时有关的说明书、补偿协议书、补偿清单和交付有关价款的凭证； （五）其他可以作为参考的证据材料。