淮安市清江浦区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0812行初527号原告淮安市金源肉品有限公司，住所地淮安市清江浦区城南乡关城村。法定代表人杜家梅，职务总经理。委托代理人张小艺（该公司办公室主任），住淮安市清江浦区。委托代理人卞恒亮，江苏昊震翰律师事务所律师。被告淮安市自然资源和规划局，住所地淮安市经济技术开发区厦门路**。法定代表人韩文军，职务局长。出庭负责人岳红，该局副调研员、分管领导。委托代理人林光洋，该局工作人员。委托代理人朱苏宁，江苏引航律师事务所律师。被告淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇中道**。法定代表人陈之常，职务市长。委托代理人纪乐雨，淮安市司法局工作人员。委托代理人黄梅，江苏引航律师事务所律师。原告淮安市金源肉品有限公司（以下至判决主文前简称“金源肉品公司”）诉被告淮安市自然资源和规划局（以下至判决主文前简称“市资源规划局”）、淮安市人民政府（以下至判决主文前简称“市政府”）行政处罚及行政复议一案，于2019年11月12日向本院提起诉讼。本院于2019年11月19日受理立案后，依法向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭于2020年1月2日公开开庭审理了本案。原告金源肉品公司的委托代理人张小艺、卞恒亮，被告市资源规划局的出庭负责人岳红及委托代理人林光洋、朱苏宁，被告市政府的委托代理人纪乐雨、黄梅到庭参加诉讼。经合议庭评议，本案现已审理终结。被告市资源规划局于2019年7月17日，对原告金源肉品公司作出了淮自然资清罚字〔2019〕3号行政处罚决定，认定原告于1998年未经合法批准，擅自占用淮安市清浦区城南街道办事处关城村十八组土地15605平方米建厂房，所占地类，其中10324平方米为建设用地；527平方米为一般农用地；4754平方米为一般耕地，所占土地符合土地利用总体规划。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，责令退还非法占用的土地，经集体研究，决定处罚如下：1、没收在非法占用的土地上新建的建筑物、构筑物；2、对占用集体建设用地处以5元/平方米，计51620元罚款；对占用一般农用地处以10元/平方米，计5270元罚款；对占用耕地处以20元/平方米，计95080元罚款。共计151970元罚款。原告不服，于2019年8月1日向市政府提起行政复议，市政府于2019年10月29日作出[2019]淮行复第50号《行政复议决定书》，维持了处罚决定。原告诉称，原告于1998年经原淮阴市清浦区人民政府（以下简称“原清浦区政府”）浦政发[1998]85号《关于新办淮阴市清浦区兴星养殖加工厂的批复》批准立项，租用原淮阴市城南乡兴庄村9组（现淮安市清江浦区城南街道关城村18组）约4000平房米的集体土地，开办淮阴市清浦区兴星养殖加工厂。2005年，原告先后经原淮安市清浦区发展计划委员会（以下简称“清浦区计划委”）和原清浦区政府同意，租用原清浦区城南乡兴庄村9组（现清江浦区城南街道关城村18组）土地扩建案涉工厂。被告市资源规划局认为原告属于非法占地，于2019年6月5日作出淮自然资清罚字〔2019〕3号行政处罚决定。原告对该处罚决定不服，向市政府申请行政复议，复议维持了处罚决定。被告依据调整后的土地规划，认为原告属于非法占地行为，认定事实不清，适用法律错误，未考虑涉案项目是历史上政府招商引资项目，具有社会公共利益，符合当时用地的总体规划用途，并办理临时用地审批手续，作出的行政处罚畸重，显失公正。请求撤销被告市资源规划局作出的淮自然资清罚字〔2019〕3号《行政处罚决定书》和市政府作出的[2019]淮行复第50号《行政复议决定书》，判令被告市资源规划局重新作出行政行为。为支持其诉讼主张，原告向本院提交了以下证据：1、浦政办发【2005】90号《清浦区人民政府关于新上肉品加工项目的报告》，证明原告根据上级政府做大做强的要求，在1998年5月18日的合同基础上，于2005年扩建二期，两被告在2005年的时候就应该知道用地的实际情况。2、荣誉证书和生猪屠宰证书，证明原告企业具有社会公益性质，具有相关资质。3、财务报表打印件，证明2016、2017年生产规模达到了2.65亿、2.38亿，为地方经济、社会发展做出了贡献，解决了100多人的就业。被告市资源规划局辩称：一、被告具有对国土资源违法行为进行查处的法定职责。二、原告未经批准，擅自占用建设用地、一般农用地、一般耕地建厂的行为属非法占地行为。被告所作的处罚决定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。三、原告要求撤销，没有事实和法律依据。原告违法行为一直处于继续状态，不受追诉时效的限制，被告作出的处罚决定，符合法律和自由裁量权的有关规定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告市资源规划局在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、违法线索登记表、照片；2、违规违法线索核查报告；3、立案呈批表；4、《关于淮安市金源肉品有限公司涉嫌非法占地建厂房的调查被告》；5、《国土资源案件审理记录》；6、违法案件处理决定呈批表；7、《行政处罚听证告知书》、法律文书送达回证；8、行政处罚听证申请书、听证授权委托书；9、听证通知书；10、国土资源处罚听证笔录；11、淮自然资清罚字（2019）3号《行政处罚决定书》。以上证据证明被告作出的处罚决定，程序合法。12、营业执照、法定代表人身份证明、身份证；13、询问笔录；14、合同书、承诺书、协议书；15、浦政发【1998】85号《关于新办淮阴市清浦区兴星养殖加工厂的批复》；16、浦计发【2005】64号《计划委关于同意新办“肉品加工”项目的批复》；17、2005年8月2日浦政发【2005】87号《关于新上肉品加工项目的批复》；18、城南街道关城村委会《关于举报姚建波违法占用土地建设厂房的回复》；19、《土地违法案件现场勘测笔录》；20、《土地勘测定界技术报告书》；21、关于淮安市金源肉品有限公司用地地类证明；22、土地利用现状图、总体规划图；23、关于淮安市金源肉品有限公司项目用地规划情况证明。证明被告作出的处罚决定，事实清楚，证据充分。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第43、76条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条；《国土资源违法行为查处工作规程》；《行政处罚法》第31、32、42条；《行政诉讼法》第46条；《行政复议法》第9条。《江苏省国土资源常用自由裁量标准》。被告市政府辩称：被告作出的行政复议决定，事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，符合法定程序。请求驳回原告的诉讼请求。被告市政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请材料；2、[2019]淮行复第50号《行政复议提出答复通知书》及送达回证；3、市资源规划局提交的行政答复意见及相关证据、依据；4、《延期审理通知书》及送达回证；5、[2019]淮行复第50号《行政复议听证通知书》、送达回证、调查会签到簿、行政复议听证笔录；6、[2019]淮行复第50号《淮安市人民政府行政复议决定书》及送达回证。以上证据证明被告做出的行政复议决定程序正当，事实清楚，符合法律规定。法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十六条、第七十六条；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条；3、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。上述证据均经当庭举证、质证，本院根据原、被告双方举证及当庭辩论，认定如下事实：原告金源肉品公司前身为淮安市清浦区兴星养殖加工厂，于1998年，经原清浦区政府批准立项，租用原淮阴市清浦区城南乡兴庄村九组（现淮安市清江浦区城南街道关城村十八组）约4000平方米集体土地，开办淮阴市清浦区兴星养殖加工厂。2005年，清浦区兴星养殖加工厂租用原淮阴市清浦区城南乡兴庄村九组（现淮安市清江浦区城南街道关城村十八组）20亩土地，经原清浦区计划委和原清浦区政府同意，扩建厂房，并更名为淮安市金源肉品有限公司。营业执照载明：“公司类型是有限责任公司。经营范围为：生猪养殖、屠宰、购销；道路运输[普通货运、货物专用运输（冷藏保鲜）]；生鲜肉、日用百货销售。（依法须经批准的项目，经有关部门批准后方可开展经营活动）。”2005年8月21日，淮安市清浦区城南乡关城村民委员会向原告出具《承诺书》，承诺为企业办理“建设规划许可证”和“土地证”，但办证费用由企业承担。如有城建、国土等部门检查或处罚，由村委会负责协调解决，与企业无关。2018年5月，原淮安市国土资源局通过12336举报电话接到关于原告未经批准擅自占用关城村耕地建设屠宰厂的匿名举报后，责成原淮安市国土资源局清江浦分局就上述举报线索进行核查。2019年1月，因机构调整，原淮安市国土资源局与原淮安市规划局合并为被告市资源规划局，其职权由被告市资源规划局行使。2019年5月25日，被告市资源规划局对涉案的非法占地行为立案调查。经调查和现场勘查，确认原告占用淮安市清江浦区城南街道关城村十八组土地15605平方米建厂房，其中10324平方米为建设用地、527平方米为一般农用地，4754平方米为一般耕地，所占土地符合土地利用总体规划。2019年6月5日，被告市资源规划局向原告送达了《行政处罚听证告知书》；2019年6月28日，依据原告申请，举行听证会。2019年7月17日，被告市资源规划局作出淮自然资清罚字〔2019〕3号行政处罚决定，并于次日送达原告。原告不服，于2019年8月1日向被告市政府提起行政复议。被告市政府于2019年9月17日召开听证会，因案情复杂，延期审理后，于2019年10月29日作出[2019]淮行复第50号《淮安市人民政府行政复议决定书》，并于2019年10月30日邮寄给原告。原告仍不服，提起本案行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”的规定，以及《江苏省土地管理条例》第三条“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。设区的市、县（市，下同）人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作”的规定，被告市资源规划局具有对本市辖区内的土地，行使监督管理职责，作出被诉行政处罚的法定职权。原告对行政处罚行为不服，有权提起行政诉讼。根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”本案中，原告虽提供了原清浦区政府的立项批复、合同书、承诺书等，但上述证据不能作为原告对涉案土地取得合法用地手续的证明材料，原告仍应当根据上述法律的规定，申请办理用地手续，取得土地使用权，但原告擅自占地建厂房，二十年来一直没有依法申请用地手续，被告市资源规划局认定原告未经合法批准，擅自占用土地的行为，属非法占地行为，事实认定清楚、证据确实充分。2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十六规定：“未经批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。2019年，被告市资源规划局在立案处理后，询问了涉嫌违法用地单位的负责人员和被占用土地所在的街道、村组有关人员，调取了相关立项、用地等文件资料，对涉嫌违法用地项目进行了现场勘测，确认了原告未经国土部门批准，擅自占用建设用地10324平方米、一般农用地527平方米、一般耕地4754平方米建厂房的违法事实。因原告所占土地符合土地利用总体规划，被告在履行了事先告知、听证、集体审议等程序后，对原告作出了责令退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物、构筑物的处罚；并对占用集体建设用地处以5元/平方米的罚款，对占用一般农用地处以10元/平方米的罚款，对占用耕地处以20元/平方米的罚款。该处罚决定适用法律正确，量罚适当，不具有处罚畸重、显失公平的情形。被告市政府于2019年8月1日收到原告的行政复议申请后，依法受理。因案情复杂，依法延期30日。经审查，被告市政府于2019年10月29日作出[2019]淮行复第50号《行政复议决定书》，维持了处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。综上，被告市资源规划局作出的〔2019〕3号《行政处罚决定》及被告市政府作出的[2019]淮行复第50号《行政复议决定》，认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。原告要求撤销，没有依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告淮安市金源肉品有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告淮安市金源肉品有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省淮安市中级人民法院；开户行：中国银行股份有限公司淮安清江浦支行；账号：62×××50）审 判 长  邹晓琴人民陪审员  周 建人民陪审员  张 勇二〇二〇年六月十七日书 记 员  胡 琪附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。