贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0423行初22号 原告吴金松，女，1951年7月14日生，黎族，住贵州省关岭布依族苗族自治县。 委托代理人唐道星，男，1974年12月10日生，黎族，住贵州省贵阳市南明区，系原告之子。 委托代理人张允刚，贵州朝华明鑫律师事务所律师。 被告关岭布依族苗族自治县自然资源局,住所地贵州省关岭布依族苗族自治县顶云街道电商产业园区****。 法定代表人卢肸，局长。 委托代理人陈诚，该局工作人员。 委托代理人吴与贵，贵州赤丞律师事务所律师。 被告关岭布依族苗族自治县住房和城乡建设局，住所地贵州省关岭布依族苗族自治县塔山停车场。 法定代表人孙志祥，局长。 委托代理人汪文卫，贵州巨人律师事务所律师。 唐扬宏认为被告关岭布依族苗族自治县自然资源局（以下简称自然资源局）、被告关岭布依族苗族自治县住房和城乡建设局（以下简称住建局）不依法履行安置协议，于2018年11月5日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2018年11月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2018年12月20日作出（2018）黔0423行初127号行政裁定书，驳回唐扬宏的起诉。唐扬宏不服，提起上诉，安顺市中级人民法院于2019年3月15日作出（2019）黔04行终32号行政裁定书，撤销本院（2018）黔0423行初127号行政裁定，同时指令本院继续审理。本院于2019年4月11日继续审理后于同年7月17日作出（2019）黔0423行初128号行政判决书，判决确认安置协议有效的同时责令二被告继续履行协议，二被告不服上诉，上诉过程中，被上诉人唐扬宏于2019年7月23日去世，唐扬宏的继承人一致同意由其妻子吴金松继续参加诉讼，安顺市中级人民法院于2019年12月18日作出（2019）黔04行终198号行政裁定书，撤销本院（2019）黔0423行初128号行政判决书，同时发回本院重审。本院于2020年1月14日受案后，另行组成合议庭，于2020年4月30日公开开庭进行了审理，原告吴金松及其委托代理人唐道星、张允刚，被告自然资源局委托代理人陈诚、吴与贵，被告住建局副职负责人朱海忠及委托代理人汪文卫，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告吴金松诉称：因原告土地被征收，二被告与原告于2012年2月16日签订《协议》，约定被告在安置区划拨土地，面积为92平方米，按照408元／平方米对原告实行有偿安置，原告交清有偿使用款共计人民币37536元。《协议》签订后，原告按照协议约定缴纳了37536元的有偿使用款，但被告却未履行对原告安置土地的义务。原告认为原、被告双方签订的《协议》一经签订即产生效力、公信力以及信赖利益，二被告不按照《协议》履行系违约行为，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，特提起诉讼，请求：一、确认原被告于2012年2月16日签订的《协议》有效，并判决被告履行该《协议》，在安置区内划拨92平方米的土地给原告建房；二、判令二被告以37,536元为基数，按月利率2%向原告支付利息损失，自2012年3月1日至履行安置协议止；三、判令二被告赔偿原告租金损失暂计352000（租金损失以44000元/年计算，从2012年3月1日起至二被告履行协议交付土地之日止，暂计算至2020年2月28日）。 原告吴金松向本院提交的证据如下：1、身份证，证明原告身份情况；2、安置协议、会议纪要、公告、付款凭证，证明被告违约未按协议履行安置义务的事实；3、《关于关索大岩新区安置户反映问题的答复函》，证明原告的利息主张具有事实和法律依据；4、信访答复函，证明原告一直主张权利的事实；5、租房协议两份，证明案涉区域其他已经建好房屋的住户将房子租出去的事实，认定原告租房损失的依据。 被告自然资源局辩称：一、原告的起诉属重复起诉，应予驳回。原告曾于2017年起诉过，镇宁自治县人民法院以（2018）黔0423行初5号裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告不服提起上诉，安顺市中级人民法院作出（2018）黔04行终62号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。现原告以相同的诉讼请求和事实理由再行起诉，属于重复起诉。原告虽在诉讼过程中增加了两项诉讼请求，但实质已被上述裁决内容所包含。二、原告请求确认协议有效，无事实和法律依据。本案中，征地主体是关岭自治县人民政府，自然资源局与住建局均应当严格依照县人民政府的征收安置方案及决议开展征收安置工作。征收安置方案对没有二轮承包合同单土地确已被征收的被征收户没有作出规定，后关府专纪[2011]22号专题会议纪要明确规定，对没有二轮承包合同但土地确已被征收的被征收户采用商品房和商铺安置，并未规定采用宅基地安置。此外，关岭自治县第九届人民政府第9次常务会议纪要，已决定撤销“关府专纪[2011]22号”专题会议纪要，严格执行征收安置方案。但自然资源局与住建局于没有持有二轮承包经营权证的原告签订的协议约定给予原告92平方米的土地安置显属超越职权，违反法律行政法规的强制性规定，故该协议应属无效协议。三、原告要求划拨一宗92平方米土地给其建房的主张不能成立。在协议无效的前提下，原告主张划地安置没有合同依据；其次，原告未持有二轮土地承包经营权证，并非土地安置的适格对象；再次，按照征收安置方案，原告当然不能取得92平方米的安置宅基地。四、原告关于赔偿损失的主张依法不能得到支持。原告的主张在协议及关岭自治县人民政府关于关索大岩新区安置户反映问题的答复函中均没有具体的约定，原告不能依据答复函主张赔偿损失；其次，原告至今没有任何证据证明其有任何损失，自然资源局和住建局已于2012年9月通知原告解除协议并退还土地安置款及补偿50000元，但原告拒绝领取；再次，原告主张以92平方米安置地修建房屋后的年租金44000元的标准计算租金损失没有任何依据，原告客观上并没有在安置地上投入任何资金建房，何谈所谓房屋租金损失。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告住建局辩称：一、原告起诉的协议系无效协议。2004年12月30日，省人民政府批准将关索镇场坝村、云头村的集体农用地19.1253公顷转为城镇建设用地。2009年4月20日关索镇人民政府作出《关索新区2005征收土地安置方案》，2011年6月29日，县政府作出关府专纪[2011]22号专题会议纪要，对已被征地且无二轮土地承包合同的农户采用商品房和商铺安置为主。2012年1月11日，自然资源局、住建局及关索镇人民政府将符合安置条件的被征地农户予以公示，原告属公示范围之列。同年2月6日，自然资源局、住建局决定对没有二轮土地承包合同但土地被征收的农户可以采用宅基地安置方式，并与原告签订协议。2012年11月16日，关岭自治县人民政府作出常务会议纪要，决定撤销关府专纪[2011]22号专题会议纪要，要求与签订协议的农户协商解除协议。本案是因农村集体土地转化为国有建设用地发生的纠纷，住建局、自然资源局不具备征收土地的资格，没有签订协议的权限，案涉协议应属无效。且关府专纪[2011]22号专题会议纪要已被撤销，签订争议协议的政策依据已经发生变化，行政机关可以解除合同，但因原告提出无理要求未果。二、基于协议无效的前提，原告要求在安置区划拨92平方米的土地的请求无事实和法律依据，且该安置点现也无可安置的土地。对原告2019年4月15日增加赔偿其自2012年3月1日起以37,536元为基数按月息2分的标准支付利息损失至履行安置协议交付土地之日止的请求，因协议无效客观上不能交付土地，原告没有事实和法律依据，不应得到支持。对原告2020年2月21日增加支付租金损失352000元的请求，因系原告自认为的可得利益损失，更是没有事实和法律依据，不应得到支持。综上，请求判决驳回原告的全部诉讼请求。 被告自然资源局、住建局共同向本院提交的证据如下：1、统一社会信用代码证、关县发[2019]2号文件、任职文件（自然资源局）、法定代表人身份证复印件，证明被告诉讼主体资格；2、行政起诉状（2018.1.11）、（2018）黔0423行初7号行政裁定书、上诉状（2018.6.21）、（2018）黔04行终63号行政裁定书、行政起诉状（2018.11.5），证明原告此次系重复起诉的事实；3、《关索新区2005年征收土地安置方案》，证明92平方米土地安置对象为持有第二轮土地承包经营权的农户；4、关府专纪[2011]22号专题会议纪要、《2005年大岩新区被征地农户符合补充安置条件的公示》，证明关岭自治县人民政府拟对包括原告在内的38户进行商铺安置和商品房安置的事实；5、关府常纪[2012]7号常务会议纪要，证明原告等38户已经失去土地安置的依据；6、《关于大岩新区安置户反映问题的答复函》，证明符合安置条件的已于2015年7月31日安置，此后未安置的采取损失补偿方式处理；7、被征收户勾柏平、印华荣、罗光明的退回土地安置价款及补偿款资料（协议、协议书、领条、收据、报账票据汇总单、承诺书），证明关岭县政府未对勾柏平等20余户被征地户进行土地安置，已于2012年9月退回土地安置款37536元及补偿50000元的事实，原告于2012年9月知道上述退款事实；8、龙潭街道大岩克玛坡92平方米的安置地区区域2处空余安置地调整为小区配套基础设施用地的资料（关自然资呈[2019]144号请示、关府函[2019]162号批复、民发[2019]88号文件及其公文处理笺、关岭自治县政府办关于建立县养老服务工作联席会议制度的通知、城市居住区规划设计标准、关岭自治县大岩新区克玛坡92平方安置地规划调整方案），证明龙潭街道大岩克玛坡92平方米的安置地区区域2处空余安置地调整为小区配套基础设施用地的事实。9、询问笔录（蔡三模）、建设用地规划许可证、罗大荣身份证复印件、安置协议书、承诺书、照片（菜花地），证实安置区内已无可用于安置原告的土地。 本院依职权调取的证据材料有：1、变更诉讼当事人申请书、说明、死亡证明、关系证明、结婚证、户口簿，拟证实唐扬宏去世后，唐扬宏的法定继承人一致同意由吴金松继续参加诉讼。2、勘验笔录及现场照片，拟证实关岭自治县大岩新区克玛坡安置区内尚有可供安置的土地。 经庭审质证，原告对二被告提交的证据1无异议，对证据3、5、6、7、8的关联性有异议，对证据2、4的证明目的有异议，对证据9的三性均不予认可。二被告除对原告提交的证据5的真实性、关联性有异议外，对原告的其他证据真实性认可，但不认可其证明目的。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-4、被告提交的证据1-7及本院依职权调取的证据，证据来源合法、内容客观真实，且与案件事实关联，予以采信。被告提交的证据8-9不足以证实案涉安置区内已无可供用于安置的土地的情况，对其证明目的不予采纳。原告提交的证据5，无原件予以核对，且无其他证据予以佐证，与本案无关联，不予采信。 经审理查明，2004年12月30日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于关岭自治县城镇建设使用土地的批复》（黔府函［2004］357号），批准将关索镇场坝村、云头村的集体农用地19.1253公顷转为城镇建设用地。2009年4月20日，二被告及关索镇人民政府作出《关索新区2005年征收土地安置方案》。2011年6月29日，关岭自治县人民政府作出关府专纪［2011］22号专题会议纪要，主要内容为：1、对2005年关索新区被征地农户，持有第二轮土地承包合同的，安置途径主要采取宅基地安置、商品房安置、商铺安置三种方案进行。2、被征土地在2005年关索新区征地图斑上有姓名并确实被征地，没有第二轮土地承包合同的，主要以商品房和商铺安置为主。2012年1月11日，二被告及关索镇人民政府共同作出《2005年大岩新区被征地农户符合补充安置条件的公示》，将符合安置条件的被征收土地农户予以公示，原告属公示范围之列。2012年2月16日，二被告与原告订立《协议》，主要内容为：二被告在安置区划拨92平方米土地，按照408元／平方米实行有偿安置；原告交款时限为2012年2月29日前，逾期未交视为自动放弃安置。2012年2月22日，原告按二被告的要求向关岭自治县土地开发中心交纳安置土地出让款37536元。2012年11月16日，关岭自治县人民政府作出常务会议纪要（关府常纪［2012］7号），决定撤销关府专纪［2011］22号专题会议纪要，要求与已签订协议的农户协商解除协议。此外，原、被告双方认可案涉安置区位于关岭布依族苗族自治县大岩新区克蚂坡。 另查明，唐扬宏于2019年7月23日去世，唐扬宏的继承人分别有妻子吴金松、长女唐道菊、长子唐道文、次子唐道星，除其配偶吴金松外的其他继承人均表示放弃参与诉讼，并一致同意由吴金松继续参加诉讼。 本院认为，本案的争议焦点在于案涉行政协议是否存在无效的情形，以及如案涉行政协议有效的前提下，能否继续履行该协议两个方面，对此争议焦点分析如下： 一、案涉行政协议是否存在无效的情形。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定，本案中，案涉协议属原、被告双方真实意思表示，该协议并未违反法律法规的强制性规定和损害社会公共利益，亦无导致合同无效的上述情形。故对二被告所作协议无效的抗辩主张，不予支持。 二、关于案涉协议能否继续履行的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。依法成立的协议受法律保护，协议各方均应当遵守诚实信用原则，自觉全面履行协议约定的义务。如案涉协议具有事实或法律等客观不能履行的情形，违约一方则应采取补救措施或者赔偿损失。本案中，原告已按协议约定履行自己交纳安置土地出让款的义务，二被告应当按照协议在安置区划拨92平方米土地用于安置原告。为全面查清案涉安置区是否仍有可供安置的土地，本院于2020年4月17日组织各方当事人到案涉安置区即关岭布依族苗族自治县克蚂坡进行现场勘验。经庭审质证，二被告认为：①号地块已按照关岭自治县人民政府《关于龙潭街道办事处大岩克玛坡92平方米安置区域规划新增基础设施配套用地的批复》规划用于社区服务中心；②号地块不属于安置区且将规划为道路；③号地块因未能与权利人达成协议，没有规划为安置建房点；④地块已安置给其他农户；⑤号地块属于基础设施建设范围。除本院依法现场勘验拍照确认的上述地块外，二被告认为安置区内仍有一幅空余土地，但因规划调整用于卫生室，不能用于安置。综合分析全案的证据，二被告提交的现有证据不足以反驳原告有关尚有空余土地可供安置的主张，故对原告请求二被告继续履行协议的主张，依法予以支持。 三、关于原告主张利息损失及租金损失的问题。 因行政机关与公民、法人或者其他组织订立行政协议的目的是为了促进社会公共利益、实现行政管理的目的，故《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定的赔偿责任，只能依照《中华人民共和国国家赔偿法》规定的损害赔偿原则，即以赔偿公民、法人或者其他组织所遭受的直接财产损失为限，不包括《中华人民共和国合同法》第一百一十三条规定的预期利益。原告要求被告赔偿其租金损失的主张，系基于协议履行后可能获得的利益，不是直接财产损失，原告的该项主张于法无据，本院不予支持，原告对以92平方米面积修建房屋的租赁价格进行评估的申请，本院不予准许。其次，原告主张利息损失的诉请，应当基于协议双方所签订的安置协议对此所作的约定，因案涉协议未作约定，故原告的该项主张缺乏相应的请求权基础，于法无据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下： 一、确认唐扬宏与被告关岭布依族苗族自治县自然资源局、关岭布依族苗族自治县住房和城乡建设局于2012年2月16日签订的《协议》有效。 二、责令被告关岭布依族苗族自治县自然资源局、关岭布依族苗族自治县住房和城乡建设局于本判决生效后60日内，继续按照《协议》履行在关岭布依族苗族自治县大岩新区克蚂坡安置区内划拨92平方米土地给原告吴金松的义务。 三、驳回原告吴金松在本案中的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告关岭布依族苗族自治县自然资源局、关岭布依族苗族自治县住房和城乡建设局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。 审 判 长  张俊军 审 判 员  胡 腾 人民陪审员  伍啟文 二〇二〇年六月十七日 书 记 员  卢升雪