福建省平潭县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0128行初13号 原告福建平潭胜辉房地产有限公司，住所地福建省平潭县城关建工路左营**。 法定代表人林我英，董事长。 委托代理人沈展昌，福建闽天律师事务所律师。 委托代理人陈婷婷，福建闽天律师事务所律师。 被告平潭县自然资源与生态环境局，，住所地福建省平潭综合实验区金井湾商务营运中心**** 法定代表人阮伟忠，副局长。 委托代理人戴燕辉。 委托代理人王晓俊，福建拓维律师事务所律师。 第三人福建省海天建设工程有限公司，，住所地福建省平潭县城关西航路海天大厦 法定代表人游旭华，总经理。 委托代理人魏村玉。 原告福建平潭胜辉房地产有限公司（以下简称胜辉公司）不服被告平潭县自然资源与生态环境局（以下简称平潭县资源生态局）、第三人福建省海天建设工程有限公司（以下简称海天公司）土地行政管理一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年7月11日向被告平潭县资源生态局，于2019年7月12日向第三人海天公司送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭审理了本案。原告胜辉公司的法定代表人林我英、委托代理人沈展昌、陈婷婷，被告平潭县资源生态局的委托诉讼代理人戴燕辉、王晓俊，第三人海天公司的委托代理人魏村玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告胜辉公司向本院提出诉讼请求：一、确认被告平潭县资源生态局于2001年2月20日出让位于平潭县城关东湖山庄、新城中小学西南侧一块约2325平方米地块的行为违法；二、判令被告承担本案诉讼费用。事实和理由：1995年1月23日，原告与原平潭县土地管理局签订了岚土出［95］01号《平潭县国有土地使用权出让合同》，约定原平潭县土地管理局出让给胜辉公司的宗地位于平潭县××村××庄，面积为20000平方米（合叁拾亩）；土地使用权出让年限为染拾年，规划用途为建设住宅商品房；宗地的土地使用权出让金每平方米为93元，土地出让金总额为1860000元；原告应在本合同签订后60日内付清土地出让金，逾期30日未全部支付的原平潭县土地管理局有权解除合同等。合同签订后，原告缴纳了土地出让金1100000元，在依法取得建房审批手续后，“东湖山庄”商品房项目着手开发、建设、出售。因受让宗地地处荒山，原告耗费巨资用于平整开山，资金压力大，后多次向平潭县人民政府请求减免相关配套费用。2018年8月14日，平潭综合实验区环境与国土资源局作出《催款通知书》，要求原告按照岚土出［95］01号《平潭县国有土地使用权出让合同》的约定补缴土地出让金1260000元以及从1993年3月20日至2018年8月1日的滞纳金11670120元，该《催款通知书》直到近期才送达给原告。近日意外获悉，原平潭县土地管理局早在数十年前未经任何法定程序、也未告知的情况下，将岚土出［95］01号《平潭县国有土地使用权出让合同》约定的出让给原告使用的一部分地块即位于平潭县城关东湖山庄、新城中小学西南侧一块约2325平方米的地块又出让给原福建省平潭县第四建筑工程有限公司，其“一地二卖”行为严重违法。 被告平潭县资源生态局辩称，一、案涉土地出让行为符合法律规定，不构成“一地二卖”。原告于1995年1月23日与被告签订岚土出[95]01号《平潭县国有土地使用权出让合同》。合同第七条、第八条规定，原告应在签订合同后60日内支付完全部土地出让金即1860000元，并在付完土地出让金后60日内办理土地使用权登记手续。但原告至今未全额缴纳土地出让金。由于原告的上述违约行为，被告根据岚土出[95]01号《平潭县国有土地使用权出让合同》第七条的规定，于2000年9月11日作出岚政土[2000]137号《关于收回胜辉公司违约用地的通知》，依法解除双方之间的土地出让合同。在解除合同后，被告根据平潭县人民政府2001年2月6日批准的土地出让方案，经公告、拍卖等程序，依法公开出让案涉土地，并最终确定本案第三人为案涉土地竞得人，于2001年2月20日签订了岚地合（2001）013号《平潭县国有土地使用权出让合同》。案涉土地出让行为符合法律规定。被告系依法解除与原告签订的岚土出[95]**《平潭县国有土地使用权出让合同》后方将案涉土地转让给第三人，不构成“一地二卖”。二、案涉土地出让行为没有对原告的权利义务产生实际影响，应依法驳回其起诉。由于原告的违约行为，导致其未能按照岚土出[95]01号《平潭县国有土地使用权出让合同》规定办理案涉土地的使用权登记手续。因此，原告尚未取得案涉土地的使用权。被告出让案涉土地给第三人前已依法解除与原告签订的岚土出[95]01号《平潭县国有土地使用权出让合同》。被告在解除合同后作出的案涉土地出让行为既未影响原告的物权，也未影响其合同请求权，未对原告的权利义务产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围，应依法驳回原告起诉。三、本案已超过法定起诉期限，应依法驳回原告起诉。案涉土地出让行为在2001年2月即已公告，因此，原告在2001年理应知晓上述土地出让行为，本案已超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的3个月的法定起诉期限。鉴于原告未按照岚土出[95]01号《平潭县国有土地使用权出让合同》规定及时、足额缴交土地出让金，其自始至终都未取得案涉土地使用权。案涉土地出让行为不可能对原告的不动产物权产生影响。原告请求确认案涉土地出让行为违法，其实质是要求确认岚地合（2001）013号《平潭县国有土地使用权出让合同》违法，因此本案属于因合同提起诉讼的案件，是行政合同纠纷案件，而非因不动产提起诉讼的案件，不适用因不动产提起诉讼案件的20年的最长起诉期限。原告应在行政行为作出之日起5年内起诉，其在2019年向人民法院起诉，已超出5年的最长起诉期限。四、因平潭县人民政府机构改革，2002年8月16日，原平潭县土地管理局的行政管理职能被划入原平潭县国土资源局。因平潭区县工作机构整合，2014年6月18日，平潭综合实验区管理委员会决定保留平潭县环境与国土资源局，并将其并入平潭综合实验区环境与国土资源局。2019年8月12日，平潭综合实验区管理委员会决定不再保留平潭综合实验区环境与国土资源局，并将其职责整合并入新组建的平潭综合实验区自然资源与生态环境局，机构调整后将平潭县资源生态局职能并入平潭综合实验区自然资源与生态环境局（平潭县资源生态局）。综上，案涉土地出让行为符合法律规定，不构成“一地二卖”，且原告与案涉土地出让行为没有利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格，本案已超过法定起诉期限，因此，请求依法驳回原告的起诉。 第三人海天公司述称，其意见与被告平潭县资源生态局的意见一致。原福建省平潭县第四建筑工程有限公司于2003年1月6日更名为海天公司。 本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”原、被告之间虽签订了岚土出[95]01号《平潭县国有土地使用权出让合同》，但我国采取债权形式主义的物权变动模式，除了订立土地使用权出让契约，还须履行法定的不动产登记手续，方能发生物权变动的法律效果。《中华人民共和国土地管理法》第十二条第二款规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”只有依法办理建设用地使用权设立登记的受让人，才是法律承认的用益物权人，享有物权人的合法权益。否则，受让人拥有的仅是一项合同债权。原告胜辉公司确认其未取得案涉土地的土地使用权证，主张其提交的《福建省建设用地许可证》复印件、《建设用地规划许可证》复印件可以视为已取得案涉土地的使用权，但被告及第三人对该证据真实性有异议，且认为上述证据并非权属证明。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”的规定，即便原告在庭审中出示了建设用地许可证复印件等，也不能证明其已经取得了案涉土地的使用权。原告胜辉公司主张其已取得案涉土地使用权的理据不足，本院不予支持。原告胜辉公司的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告福建平潭胜辉房地产有限公司的起诉。 案件受理费50元，予以退还原告福建平潭胜辉房地产有限公司。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  林卫国 审 判 员  郑洁虹 人民陪审员  施传强 二〇二〇年六月三十日 法官 助理  施 晨 书 记 员  林文栋 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。