海南省文昌市人民法院   行政判决书   (2020)琼9005行初20号   原告林娟，女，汉族，1979年6月17日出生，海南省文昌市龙楼镇龙楼村委会洪福中村人，现住文昌市。   委托代理人张泰初，男，海南昌宇律师事务所律师。   委托代理人林明群，男，汉族，1949年11月25日出生，文昌市公安局退休干部，现住文昌市龙楼镇龙楼村委会洪福中村。与原告属翁媳关系。   被告文昌市综合行政执法局，住所地文昌市文城镇文蔚路**。   法定代表人符展，局长。   委托代理人黄镜澄，女，海南瑞来律师事务所律师。   委托代理人郑有梁，文昌市综合行政执法局法规室主任。   原告林娟不服被告文昌市综合行政执法局所作文综执罚字[2020]21号《行政处罚决定书》，于2020年2月24日向本院提起行政诉讼，请求撤销该行政处罚决定书。本院受理后，于2020年3月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。在本案审理过程中,原告林娟变更诉讼请求为确认被告所作文综执罚字[2020]21号《行政处罚决定书》违法。本院依法组成合议庭,于2020年6月9日公开开庭审理了本案。原告林娟及其委托代理人张泰初、林明群，被告文昌市综合行政执法局的委托代理人郑有梁、黄镜澄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告文昌市综合行政执法局于2020年1月19日所作文综执罚字[2020]21号《行政处罚决定书》的主要内容：被处罚人林娟非法占地的行为事实清楚，证据充分，属违法行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及第五十九条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，对被处罚人做出如下处罚：1.责令被处罚人退还非法占用的207.19平方米集体土地给文昌市龙楼镇龙楼村委会洪福村东、中、西队及淇水经济社；2.限期3日内拆除在非法占用的集体土地上新建的楼房。   原告林娟诉称，诉讼请求:一.确认被告文昌市综合行政执法局于2020年1月19日所作文综执罚字[2020]21号《行政处罚决定书》违法;二.本案诉讼费用由被告文昌市综合行政执法局承担。事实与理由:原告于2020年1月6日向被告申请听证，但被告在未组织听证的情况下，于2020年1月20日向原告送达文综执罚字[2020]21号《行政处罚决定书》（下简称21号决定书），认定“擅自占用文昌市龙楼镇龙楼村委会洪福村东、中、西及淇水经济社集体土地建设一处楼房……规划地类207.19平方米为园地，占用生态保护红线区(海南铜鼓岭国家级自然保护区);现状地类176.259平方米为村庄，30.931平方米为其他园地”，责令原告退还非法占用的207.19平方米集体土地给文昌市龙楼镇龙楼村委会洪福村东、中、西队及淇水经济社，限期3日内拆除在非法占用的集体土地上新建的楼房。该行政处罚决定事实不清、证据不足，违反了相关法定程序:   一.涉案土地是旅游度假观光用地，并非行政处罚决定书中所称的园地、生态保护红线区。文昌市政府于1998年7月3日作出《关于同意安排自留用地的批复》(文府土函[1998]73号)，同意将该地块安排为村自留用地，村集体建设用地。后涉案土地市国土局划作为林氏观光园的一部分，根据《海南文昌铜鼓岭国际化生态旅游区淇水湾区域(西区)控制性详细规划调整(2-02用地规划图》，调整为旅游观光规划用地，不是行政处罚决定书中所认定的园地。原告在涉案地块上建设房屋未违反规划用地性质。   二.涉案土地相关规划施行时间均晚于原告建房的时间。涉案土地是龙楼镇洪福村的集体所有土地。原告与龙楼镇洪福村于1998年10月11日签订《承包土地合同书》，并经文昌市公证处公证。后该地块规划为林氏观光园用地，原告于2002在观光园用地范围内建房，20O3年建成投入使用。《文昌市土地利用总体规划(2006-2020)》是由海南省政府于2009年批准的，《文昌市龙楼镇总体规划》于2011年11月被批准，《文昌市空间类(多规合一)规划》于2018年12月1日被批准。上述规划均晚于原告建设楼房的时间，因此并非原告占用规划园地，行政处罚决定书的认定不符合事实。   三.原告使用涉案土地时，铜鼓岭自然保护区尚未建立，生态保护红线区相关规定尚未施行，依据该规定对原告实施行政处罚缺乏法律依据。如上所述，原告于1998年10月11日承包涉案土地，使用期限至2068年，且林氏观光园规划用地于1998年经市国土局批准，2002年建房。可行政处罚决定书中所称的海南铜鼓岭国家级自然保护区于2007年被批准设立，《海南省生态保护红线管理规定》于2016年9月1日开始施行，文昌市空间类规划于2018年12月1日由省政府批准。被告依据原告建房使用涉案土地之后建立的自然保护区及相关规定对原告实施行政处罚，违反了行政处罚法第四条“未经公布的，不得作为行政处罚的依据”的规定。   四.被告未组织听证作出行政处罚违反法定程序。《行政处罚法》第四十二条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。拆除建筑物会造成当事人更大数额的损失，应当属于比较大数额罚款更重的行政处罚，行政机关作出限期拆除建筑物的行政处罚前应当组织听证。可是原告依被告的听证权利告知书于2020年1月6日将听证申请送达被告，但被告在作出涉案行政处罚前无视原告的听证申请，未组织听证直接作出处罚，违反行政处罚的法定程序。   综上，21号行政处罚决定书事实不清、证据不足、违反法定程序，为维护自身合法权益，请法院支持原告的诉讼请求。   原告林娟向本院所举证据如下:1.承包土地合同书，原告家庭向洪福村承包使用涉案土地，使用期限自1989年至2068年8月30日；2.文集有（1998）字第1500001号集体土地所有证，证明涉案土地为洪福村集体所有；3.文府土函[1998]73号《文昌市人民政府关于同意安排自留用地的批复》，原告使用的宗地市政府批准为洪福村自留用地，属于村庄建设用地；4.文昌市龙楼镇淇水湾林氏观光园用地宗地图，原告使用的涉案土地市国土局于1998年6月28日已经批准为林氏观光园用地（即旅游用地），原告合法使用涉案土地；5.淇水湾区域（西区）控制性详细规划调整（2-02用地规划图），证明文昌市多规合一调整用途为旅游用地；6.林娟听证申请书及回执，证明原告于2020年1月6日依法申请听证；7.农民建房一户一宅图斑核查情况，证明原告所修建房屋情况；8.证明书，证明涉案房屋建于2002年-2003年；9.文综执罚字[2020]21号行政处罚决定书，证明被诉行政行为违法。   被告文昌市综合行政执法局（下简称执法局）辩称，针对(2020)琼9005行初20号林娟土地行政纠纷一案,答辩人请求法院依法驳回原告的起诉,具体理由如下:   1.答辩人经调取卫星图斑和案件审查,原告林娟的房屋于2011年至2012年期间开始建设,其在建设前未经依法审批办理相关用地手续也未办理报建手续(涉案所在片区铜鼓岭总规时间为2008年1月份,淇水湾片区审批时间2012年3月),经测量发现,林娟占地面积207.19平方米,现状类占地196.259平方米为村庄,30.091平方米为其他园地,多规合一地类中208.05平方米为园地,占用海南铜鼓岭国家级自然生态保护红线区，其违法事实清楚,证据确凿充分。   2.鉴于林娟已经于2020年1月6日向答辩人提出听证申请,答辩人未举行听证程序的情况下于2020年1月19日下达了行政处罚决定书,答辩人通过自查自纠发现在行政处罚中存在程序瑕疵。2020年2月26日,答辩人作出《关于撤销行政处罚决定书(文综执罚字[2020]21号)的决定》（文综执[2020]40号),因被答辩人拒绝签字,答辩人已经通过留置送达并有见证人签字,关于撤销[2020]40号《行政处罚决定书》现已生效。   综上,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉解释》第六十九条规定:“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;《行政诉讼法》第四十九条规定:提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据:(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中,被诉行政行为(原作出的21号决定书)已经由答辩人自行撤销,被答辩人的诉讼请求所指向的对象己不存在,被答辩人要求撤销行政处罚决定书或者被答辩人在诉讼过程中变更诉讼请求要求确认行政处罚决定书违法均已经没有了前提和基础。原处罚决定书也未对被答辩人的权利产生实质性影响。故应驳回被答辩人的起诉。   被告执法局向本院所举证据如下:1.集体土地所有权证；2.关于同意安排自留地用地的批复，证据1、2证明涉案房屋的权属为龙楼镇龙楼村委会洪福村；3.文件处理单；4.文昌市自然资源和规划局关于商请依法查处涉嫌违法建设行为的函；5.林娟住宅楼遥感影像图，证据3、4、5证明案件查处来源线索；6.立案审批表；7.现场检查记录；8.接受调查询问通知书、送达回证、违建别墅初步认定表；9.询问调查笔录；10.现场执法照片；11.多规合一图、土地利用现状图、宗地图；12.调查终结报告；13.关于答复文昌市自然资源和规划局龙楼镇林娟住宅楼的情况报告，证据6、7、8、9、10、11、12、13证明林娟未经依法批准，擅自占用文昌市龙楼镇龙楼村委会洪福东、中、西及淇水经济社集体土地建设建筑物，占地面积207.19平方米，林娟未依法办理报建审批手续用地手续。行政处罚违法行为事实清楚，证据充分；14.行政处罚呈批表；15.行政处罚告知书及送达回证及送达回证照片；16.《行政处罚听证通知书》及送达回证及送达现场照片；17.林娟放弃听证情况说明；18.行政处罚决定书；19.行政处罚决定书送达回证及照片，证据14、15、16、17、18、19证明行政处罚作出的法定程序；20.关于撤销行政处罚决定书及送达回证照片；21.关于林娟行政处罚纠纷一案情况说明，证据20、21证明被告因为程序瑕疵，已经自行撤销行政处罚决定书，原告要求确认违法没有事实和法律依据，应当依法驳回。   经庭审质证,本院对原、被告所举证据作如下确认:   一.被告市执法局所举证据认证:对1、2、3、4、6、7、8、9、10、11、19号证据形式真实性、相关性、合法性予以认定；对12、13、14、15、16、17、18、20、21号证据的来源真实性予以认定；对5号证据的来源真实性不予认定。   二.原告林娟所举证据认证:1、2、3、6、7号证据形式真实性、相关性、合法性予以认定；对4、9号证据的形式真实性予以认定；对5、8号证据的来源真实性不予认定。   经审理查明，林娟与林文铳是夫妻关系，王玉香与林娟是婆媳关系。王玉香与林文铳、林文荐是母子关系。文昌市人民政府于1998年7月3日作出《关于同意安排自留用地的批复》(文府土函[1998]73号)，同意将文昌市龙楼镇龙楼村委会洪福村（下简称洪福村）4267平方米土地安排为该村自留用地。1998年10月11日，林文铳、王玉香、林文荐向洪福村承包该自留地，使用期限至2068年，并在文昌市公证处办理了公证。1998年12月，洪福村办理了其中4186平方米的集体土地所有权证（证号：文集有（98）字第1500001号，下简称第1500001号证）。后来，洪福村分为洪福东、洪福西、洪福中及淇水四个村民小组。2002年至2010年间，原告利用第1500001号证中的207.19平方米土地建造了一幢五层半楼房，未办理宅基地审批手续，但符合一户一宅要求。2019年7月间，文昌市自然资源和规划局发现原告所建五层半楼房涉嫌违法占地，遂向被告去函要求其进行调查处理。被告于2019年8月22日立案，经调查认定原告建房属违法占地。被告于2020年1月2日作出文综执告字[2020]3号《行政处罚告知书》并于1月3日送达给原告。原告于2020年1月6日向被告申请听证，被告未组织听证。被告于2020年1月19日作出21号决定书并在1月20日送达给原告。原告于2020年2月24日向本院诉请撤销21号决定书，因在防疫期间未当日立案。2020年2月26日被告以其未经组织听证为由作出文综执[2020]40号《关于撤销行政处罚决定书的决定》，撤销了21号决定书。被告分别于2月28日、3月4日到文昌市、洪福中村向原告送达该40号《关于撤销行政处罚决定书的决定》，因原告不在家，被告遂在其1503号房大门上、文蔚花园宣传栏处、龙楼镇龙楼村委会、五层半楼房等地方予以张贴。被告还于2月28日在上述地方张贴了文综执听通字[2020]8号《行政处罚决定听证通知书》。原告表示其未看到以上所张贴的行政文书。在本院将该40号《关于撤销行政处罚决定书的决定》做为本案证据副本送达给原告后，原告遂变更诉讼请求为要求确认21号决定书违法。至一审辩论结束被告未作出新的行政行为。   本院认为，本案的争议焦点是,被告所作21号决定书是否违法。   根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条“被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。”所规定，行政机关无论在诉讼前或者诉讼过程中改变原行政行为，原告均有权要求确认原行政行为违法。本案被告于2020年1月20日送达21号决定书给原告，原告于2020年2月24日向本院诉请撤销该21号决定书。被告于2020年2月26日作出40号《关于撤销行政处罚决定书的决定》，因原告是在诉讼期间才知情该撤销决定的内容，其有权变更诉讼请求为确认原21号决定书违法。被告于2020年1月2日作出文综执告字[2020]3号《行政处罚告知书》，原告于2020年1月6日向被告申请听证，被告未组织听证就作出21号决定书，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”规定，被告所作21号决定书程序违法。原告诉请确认原21号决定书违法的理由正当，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款的规定，判决如下：   确认被告文昌市综合行政执法局于2020年1月19日所作文综执罚字[2020]21号《行政处罚决定书》违法。   案件受理费人民币50元,由被告文昌市综合行政执法局负担。   如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于海南省第一中级人民法院。   审判长 严世棉   人民陪审员 胡彩曼   人民陪审员 刘元金      二0二0年六月二十三日   书记员 潘泰明   附:本案适用的法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第八十一条被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。   原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。   被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。