广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂06行初10号 原告韦珍和，男，1959年7月18日出生，汉族，住防城港市防城区。 原告韦新和，男，1970年5月7日出生，汉族，住防城港市防城区。 原告韦林和，男，1963年5月1日出生，汉族，住防城港市防城区。 原告缪宽和，男，1967年10月10日出生，汉族，住防城港市防城区。 原告韦升和，男，1955年10月30日出生，汉族，住防城港市防城区。 原告韦兆坤，男，1931年10月2日出生，汉族，住防城港市防城区。 原告韦来和，男，1941年5月2日出生，汉族，住防城港市防城区。 原告韦明和，男，1956年7月16日出生，汉族，住防城港市防城区。 原告韦良景，男，1984年12月28日出生，汉族，住防城港市防城区。 原告韦允和，男，1953年6月2日出生，汉族，住防城港市防城区。 原告韦添和，男，1956年12月10日出生，汉族，住防城港市防城区。 原告韦良军，男，1968年5月16日出生，汉族，住防城港市防城区。 原告韦成和，男，1964年10月19日出生，汉族，住防城港市防城区。 原告韦祥和，男，1933年7月6日出生，汉族，住防城港市防城区。 原告韦达和，男，1936年5月6日出生，汉族，住防城港市防城区。 原告韦超和，男，1947年3月9日出生，汉族，住防城港市防城区。 原告暨诉讼代表人韦华和，男，1949年12月6日出生，居民身份证号码：4528221949××××××××，汉族，住防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩****。 原告暨诉讼代表人韦东良，男，1978年10月10日出生，居民身份证号码：4506031978××××××××,汉族，，住防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩**** 原告暨诉讼代表人韦良兴，男，1953年6月7日出生，居民身份证号码：4506031953××××××××,汉族，住，住防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩****/div> 原告暨诉讼代表人韦良伟，男，1965年7月5日出生，居民身份证号码：4528221965××××××××,汉族，住防，住防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩****div> 原告暨诉讼代表人韦良志，男，1954年3月7日出生，居民身份证号码：4528221954××××××××,汉族，住防城，住防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩****iv> 被告防城港市防城区人民政府，地址：防城区防北路**。 法定代表人荣毅宏，区长。 委托代理人陈忠，广西十环律师事务所律师。 被告防城港市自然资源局，地，地址：防城港市港口区云南路**天马大厦/div> 法定代表人郑东，局长。 出庭负责人吴定旺，副局长。 委托代理人玉雅曼，广西欣和律师事务所律师。 委托代理人李瑞银，广西欣和（防城港）律师事务所律师。 第三人防城港市防城区土地征收储备中心，地址：防城区金 花茶大道中国移动往东150米。 法定代表人林中荣，主任。 委托代理人陈汉云，广西幸程律师事务所律师。 原告韦华和、韦东良、韦良兴、韦良伟、韦良志等人诉被告防城港市防城区人民政府、防城港市自然资源局土地征收行政协议一案，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。在审理过程中，因原告变更被告、变更诉讼请求，本院对审理期限进行扣减或延长。现已审理终结。 原告韦华和、韦东良、韦良兴、韦良伟、韦良志等人诉称，1、请求撤销超过广西壮族自治区人民政府批准数量、以统征统搬项目为骗征的土地之中包含原告承包土地在内的《征收土地协议书》；2、请求确认超过广西壮族自治区人民政府批准数量多占土地在内的《征收土地协议》无效；3、请求判决两被告骗征强征行为违法，并责令退还非法占用的土地，并限期拆除在非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状，发展农业生产；4、请求依照《土地管理法》的规定，对非法批准征收、占用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法追究法律责任；5、本案诉讼费由被告负担。 被告防城港市防城区人民政府辩称，一、原告不具备诉讼主体资格，本案原告不是相对人和没有达到村民自治法过半人数。二、原告的第1、2项诉讼请求是有矛盾的，因为诉讼请求1是撤销，诉讼请求2是确认无效，请求撤销和确认无效是不同的诉讼请求，诉讼请求不明确。三、原告起诉超过了起诉期限，按照行政诉讼法的规定，知道具体的行政行为内容的应该从知道或者应当知道之日起6个月起诉，本案远远超过了起诉期限。四、原告的第4项诉讼请求不属于行政诉讼的审理范围。五、被告防城区人民政府的征地程序是合法的，原告请求没有事实和法律依据，不存在多征多用的事实。请求驳回原告的起诉。 被告防城港市自然资源局辩称，一、原告不具备提起请求撤销或确认案涉两份《征收土地协议》无效的原告主体资格。根据行政诉讼法第四十九条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体组织名义提起诉讼”的规定，村民不能以个人名义对涉及农村集体土地的行政行为提起行政诉讼，原告提起本案行政诉讼不符合起诉条件。二、原告起诉已经超过诉讼时效。案涉两份《征收土地协议》签订于2017年3月13日和2017年8月7日，根据行政诉讼法第四十六条第一款和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，原告于2020年1月18日提起本案诉讼，已超过起诉期限。三、原告的诉讼请求不符合行政诉讼法关于“具体行政诉讼请求”的规定，不符合“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。四、原告诉请撤销或确认《征收土地协议》无效没有事实和法律依据，案涉两份《征收土地协议》合法有效，土地征收行为合法。五、案涉协议合法签订并已实际履行，协议的土地已经基本完成报批工作，剩余少部分土地的征收工作也在逐步有计划地进行，原告要求返还土地没有事实和法律依据。请求驳回原告的起诉。 第三人防城港市防城区土地征收储备中心述称，一、原告不是适格的主体。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体组织名义提起诉讼”的规定，韦华和等21人无权以原告名义提起行政诉讼。二、本案的起诉超过起诉期限。案涉《征收土地协议》签订时间为2017年3月13日和2017年8月7日，提起本案诉讼的韦新和、韦珍和、韦明和、韦升和、韦来和、缪宽和、韦允和等人作为户主代表在协议书中签名，表明他们已经知道行政行为的内容，根据行政诉讼法第四十六条的规定，原告提起诉讼的应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，现原告于2020年1月18日提起诉讼，已经超过起诉期限。三、原告提起诉讼的第三、四项诉讼请求不属于行政案件受理范围。四、原告提起诉讼的第一、二项和第三项中的“判决两被告骗征强征行为违法”的请求重复，诉讼请求不明，与行政诉讼法的规定相违背。五、案涉两份《征收土地协议》基于自愿和双方协商一致原则而签订，符合法定程序，是合法有效的协议，不存在“未批先征”和“少批多征”的情形。请求驳回原告的起诉。 经审理查明，原告韦华和、韦东良、韦珍和、韦新和、韦林和、缪宽和、韦升和、韦兆坤、韦来和、韦明和、韦良景、韦允和、韦添和系防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩**的村民。原告韦良兴、韦良伟、韦良志、韦良军、韦成和、韦祥和、韦达和、韦超和系防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩**村民。涉案协议征收的土地420.832亩经协商为防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩东组和下三滩西组共同所有。2017年3月13日，以防城港市防城区征地拆迁办公室（经机构改革，现变更为防城港市防城区土地征收储备中心）为甲方，以防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩西生产组（即防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩西组）为乙方，双方签订了涉案之一的《征收土地协议》。防城港市防城区征地拆迁办公室“法人代表”、征地负责人及经办人、文昌街道办城南村下三滩西生产组的组长和群众代表、防城区文昌街道办、防城区文昌街道城南村民委员会在该《征收土地协议》上签名或盖章。协议主要内容: 征收土地的四至界址及面积 1、经甲、乙双方现场勘界认定，并经广西海峰测绘有限公司测量绘制制成征地红线图，甲方征收乙方的土地面积共420.823亩。 2、征收土地的四至界址详见征地红线图。 二、征收土地的补偿标准及金额 征收乙方土地420.823亩，土地补偿费、安置补助费按综合价每亩30000.00元补偿，计补偿金额为壹仟贰佰陆拾贰万肆仟陆佰玖拾元整（￥12624690.00元） 征地补偿款支付方式 甲方自本协议生效之日起三十个工作日内将上述补偿款共壹仟贰佰陆拾贰万肆仟陆佰玖拾元整（￥12624690.00元）通过银行一次性支付给乙方。账号由乙方提供。 双方义务、责任 甲方义务及责任 甲方要按政策规定补偿乙方征地范围内的建（构）筑物和竹木果树、农作物，并负责拆除建（构）筑物。 甲方要按政策规定限时迁移征地范围内的坟墓。 乙方义务及责任 乙方在甲方付清上述地上附着物补偿费用后在规定时间内自行清理所属地上附着物及青苗，并将土地交给用地单位使用，无正当理由不得阻挠用地单位开发建设。 乙方不得在征地范围内修建建（构）筑物及栽种、养殖，违者一律不予补偿，造成损失的后果自负。 协议签章、附件 本协议经甲、乙双方签字（盖章）后生效，自签字（盖章）之日起执行，本协议一式捌份，甲、乙双方各执壹份，其余送有关部门存档备案，同具有法律效力，双方要严格遵守执行。 附件：征地红线图 同日，以防城港市防城区征地拆迁办公室为甲方，以防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩西生产组为乙方，双方还签订了《补充协议书》，就留用地的安排、安置地的建设，留用地、安置地内的房屋拆迁，留用地、安置地的办证，失地农民社会养老保险，青苗补偿划款等问题，达成补充协议。 2017年8月7日，以防城港市防城区征地拆迁办公室为甲方，以防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩东生产组（即防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩东组）为乙方，双方签订了涉案之二的《征收土地协议》。防城港市防城区征地拆迁办公室“法人代表”、征地负责人及经办人、文昌街道办城南村下三滩东生产组的组长和群众代表、防城区文昌街道办、防城区文昌街道城南村民委员会在该《征收土地协议》上签名或盖章。韦新和、韦珍和、韦明和、韦升和、韦来和、缪宽和、韦允和等人作为户主代表在《征收土地协议户主签字一览表》中签名。协议主要内容与上述涉案之一的《征收土地协议》的主要内容相同。同日，以防城港市防城区征地拆迁办公室为甲方，以防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩东生产组为乙方，双方还签订了《补充协议书》，就留用、安置地划拨、建设、证件办理，群众安置补偿，争议土地的处理，青苗费划拨及分配等问题，达成补充协议。 2018年5月至10月，广西壮族自治区人民政府先后作出桂政土批函[2018]214号、238号、629号《广西壮族自治区人民政府关于防城港市2018年第三批次城市建设用地的批复》《广西壮族自治区人民政府关于防城港市2018年第二批次城市建设用地的批复》《广西壮族自治区人民政府关于防城港市2018年第十二批次城市建设用地的批复》，同意防城港市人民政府将包含防城区文昌街道城南村民委员会在内的集体农用地等转为建设用地并征收为国有，作为防城港市2018年第三批次、第二批次、第十二批次城市建设用地。 还查明，2020年1月18日，原告韦华和、韦东良、韦良兴、韦良伟、韦良志等人以防城区人民政府为被告、以防城区土地征收储备中心和防城港市自然资源局为第三人，向本院提起诉讼，诉讼请求为：1、请求确认包含超过广西壮族自治区人民政府批准数量多占土地在内的《征收土地协议》无效。2、请求责令被告退还非法占用的土地，并限期拆除在非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。3、请求依照《土地管理法》第七十七条、第七十九条之规定，对非法批准征收、占用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法追究法律责任；4、本案诉讼费由被告负担。本院立案之后，原告韦华和、韦东良、韦良兴、韦良伟、韦良志等人将第三人防城港市自然资源局变更为被告，并多次变更诉讼请求，最后诉讼请求确定为：1、请求撤销超过广西壮族自治区人民政府批准数量、以统征统搬项目为骗征的土地之中包含原告承包土地在内的《征收土地协议书》；2、请求确认超过广西壮族自治区人民政府批准数量多占土地在内的《征收土地协议》无效；3、请求判决两被告骗征强征行为违法，并责令退还非法占用的土地，并限期拆除在非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状，发展农业生产；4、请求依照《土地管理法》的规定，对非法批准征收、占用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法追究法律责任；5、本案诉讼费由被告负担。因总体诉讼请求不明确、具体，不符合一行政行为一诉讼的原则，且有的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，有的原告或被告不适格，经庭审释明并告知原告方可以通过委托律师代理或请求法律援助等，进一步明确具体的诉讼请求等相关诉讼须知。但原告韦华和、韦东良、韦良兴、韦良伟、韦良志等人不愿撤诉另行分案起诉，也没有书面提出变更诉讼请求。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法规定第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。经审查，经再次释明后，本案原告的诉讼请求等起诉条件存在以下情形：（一）原告不适格。第一、第二、第三项诉讼请求涉及防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩东组、下三滩西组集体经济组织的整体权益，而原告韦华和、韦东良、韦良兴、韦良伟、韦良志等人的起诉不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体组织名义提起诉讼”的规定。（二）错列被告。根据“谁行为谁被告”的原则，防城港市防城区人民政府委托防城港市防城区征地拆迁办公室与防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩东组、下三滩西组分别签订涉案《征收土地协议》，防城港市防城区人民政府是适格的被告，而防城港市自然资源局既不是征收涉案土地的行政主体，也没有参与（包括委托或受委托）签订涉案《征收土地协议》，不是适格被告。（三）诉讼请求不明确、具体且缺乏事实根据，有的不属于行政诉讼受案范围。第三项诉讼请求包括签订征收土地协议在内的不同阶段系列且独立的征地行为，因诉讼请求不具体、明确则无法进行合法性审查。而第一项诉讼请求撤销涉案《征收土地协议》和第二项诉讼请求确认涉案《征收土地协议》无效，由于存在对一般违法的审查标准和对重大且明显违法的审查标准不同，在诉讼请求不明确、具体的情形之下亦无法做出唯一、确定的审查判断结果，亦无法进行合法性审查，因此，原告必须二者选择其一而非同时提出诉求，但经释明后，原告并没有变更予以明确。同时，如前所述，第一、第二、第三项诉讼请求涉及防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩东组、下三滩西组集体经济组织的整体权益，原告韦华和、韦东良、韦良兴、韦良伟、韦良志等人未达到以集体组织名义起诉的条件，如若原告以自己的名义起诉，则还应当提供能够证明各自在涉案征收土地范围内有土地使用权或者实际使用的事实和证据，现大部分原告仅提供《农村土地承包经营权证书》复印件，但其所承包经营的土地使用权是否在涉案征收土地范围内，不足以认定，亦缺乏其他证据佐证。第四项诉讼请求，对非法批准征收、占用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究法律责任，不属于行政诉讼审查范围。（四）如若原告韦华和、韦东良、韦良兴、韦良伟、韦良志等人以自己的名义起诉，经审查，原告韦新和、韦珍和、韦明和、韦升和、韦来和、缪宽和、韦允和等人作为户主代表已于2017年8月7日在《征收土地协议户主签字一览表》中签名，当时已经知道涉案《征收土地协议》的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，原告韦新和、韦珍和、韦明和、韦升和、韦来和、缪宽和、韦允和等人最迟应于2018年8月7日之前提起诉讼，本案原告韦新和、韦珍和、韦明和、韦升和、韦来和、缪宽和、韦允和等人于2020年1月18日向本院起诉，已经超过起诉期限。（五）按照原告起诉的第一、二、三项诉讼请求，包含签订征收土地协议在内的不同阶段的系列征地行为，也包含违法占用土地等行为，不仅诉讼请求不明确、具体，也不符合一行政行为一诉讼的原则，而将不符合并案诉讼的不同的行政行为混同于一个诉讼，不利于对各自行政行为进行合法性审查。综上，本案原告韦华和、韦东良、韦良兴、韦良伟、韦良志等人提起诉讼不符合起诉条件，依法应对其起诉予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，裁定如下： 驳回原告韦华和、韦东良、韦珍和、韦新和、韦林和、缪宽和、韦升和、韦兆坤、韦来和、韦明和、韦良景、韦允和、韦添和、韦良兴、韦良伟、韦良志、韦良军、韦成和、韦祥和、韦达和、韦超和的起诉。 原告预交的案件受理费50元，退回原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  凌旭芳 审 判 员  郭传亿 人民陪审员  陆雄林 二〇二〇年六月二十八日 书 记 员  莫骐祯 附：本裁定适用的相关法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法规定第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。