重庆市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝03行初43号 原告李科，男，1969年9月10日出生，汉族，住重庆市涪陵区公民身份号码5123011969********。 委托代理人游岳林，重庆新合律师事务所律师。 被告重庆市涪陵区人民政府，住所地重庆市涪陵区鹤凤大道**。 法定代表人种及灵，区长。 委托代理人洪东升，重庆市涪陵区国有土地上房屋征收与补偿办公室主任。 委托代理人杨杰，重庆睿诚律师事务所律师。 第三人重庆市涪陵区住房和城乡建设委员会，，住所地重庆市涪陵区太极大道** 法定代表人曾庆明，主任。 出庭负责人秦学，该委员会党委委员、重庆市涪陵区房地产服务中心主任。 原告李科诉被告重庆市涪陵区人民政府（简称涪陵区政府）不履行房屋行政补偿法定职责一案，于2019年11月20日向本院提起诉讼，本院于当日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因重庆市涪陵区住房和城乡建设委员会（简称涪陵住建委）与本案有利害关系，本院通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭于2020年5月15日进行了公开开庭审理，原告李科及其委托代理人游岳林，被告涪陵区政府的委托代理人洪东升、杨杰，第三人涪陵住建委的党委委员秦学到庭参加诉讼。本案因新冠疫情影响，扣除审限63天，现已审理终结。 原告诉称，原告于1994年经工作单位福利分配占有使用涪陵区高笋塘路14号2单元5-2住宅。2017年5月3日被告作出《关于高笋塘14、16号危旧房改造项目国有土地上房屋征收的决定》（涪府房征文〔2017〕19号），前述房屋在征收范围内，作为被告具体经办部门的区房管部门据此要求原告搬离腾退该房屋。原告对该房屋占有、使用系特殊历史时期特殊原因取得，对该房屋拥有的权利近乎所有权人。被告征收该房屋而未支付补偿款，显属于行政不作为。请求判令被告履行住房征收补偿法定职责。 被告答辩称，一、涪陵区政府不负有本案所诉房屋补偿的法定职责。涪陵区政府在国有土地上房屋征收补偿程序中，依法只负有作出征收决定、审定征收补偿方案的法定职责，针对具体被征收人的征收补偿根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款：“市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作”之规定，由相应的政府部门组织实施，案涉房屋征收与补偿具体工作不是区政府的法定职责。二、涪陵区政府不是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款：“市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”的规定，涪陵区政府不是本案适格被告。三、原告主体不适格。案涉房屋属于直管公房，属于原涪陵市房产管理处管理的国有资产，并非自有公房，相关单位不能随意处分。原告并非案涉房屋所有权人，占有该房屋也并非基于福利分房，原告未提交合法占有该房屋的相关法律材料。即便原告合法租赁案涉房屋，因原告工作单位早已调离涪陵区，不具备继续租赁直管公房的资格，还多年一直欠缴租赁费，其与公房管理机关形成的租赁关系已自然解除。四、本案诉讼超过法定期限。重庆市涪陵区房地产服务中心（原重庆市涪陵区房地产业管理局,简称原涪陵房管局）于2018年10月25日以诉讼方式明确告知原告不是征收补偿对象，原告于2019年10月9日提起本案诉讼，超过法定6个月的起诉期限。请求驳回原告的起诉。 第三人述称，原告并非案涉房屋所有权人，该房屋现由第三人下属单位涪陵区房地产业服务中心管理，原告与该中心就案涉房屋构成租赁关系，有房屋租金缴纳发票为证。根据公房租赁合同的惯常约定，自政府征收决定之日起，租赁关系自然终止。且原告在租赁过程中累计欠租超过六个月，租赁合同已自行解除。原告不是征收补偿对象，不具有原告资格。重庆市涪陵区房地产服务中心于2018年10月25日以诉讼方式明确告知原告不是征收补偿对象，原告于2019年10月9日提起本案诉讼，超过法定6个月的起诉期限。请求驳回原告起诉。 原告向本院提交如下证据:1.重庆市第三中级人民法院（2019）渝03民初459号民事裁定书；2.重庆市涪陵区人民政府关于对高笋塘14、16号危旧房改造项目国有土地上房屋进行征收的决定（涪府房征〔2017〕19号）。证明从1994年起李科就在单位安排下居住了案涉房屋，居住并不是民事关系，而是行政管理关系，该房屋已经被纳入征收范围。 被告向本院提交如下证据： 第一组：1.涪陵市房产管理处与涪陵区房地产服务中心的关系说明；2.重庆市涪陵区机构编制委员会关于同意区房管局调整归并及成立所属事业单位方案的批复（涪编委发〔1999〕2号）；3.中共重庆市涪陵区委重庆市涪陵区人民政府关于涪陵区机构改革的实施意见（涪陵委发〔2019〕4号）。证明“涪陵市房产管理处”到“重庆市涪陵区房地产服务中心”的历史变革，涪房权字第90003**房屋所有权证记载所有权人“涪陵市房产管理处”为现在的“重庆市涪陵区房地产服务中心”。 第二组：1.房屋所有权证证（涪房权字第xxxx**。证明案涉房屋是直管公房，不是自管公房。 第三组：1.重庆市涪陵区机构编制委员会关于调整区房管局暨所属事业单位机构编制的批复（涪编委发〔2011〕65号文件）。证明重庆市涪陵区住房保障中心负责全区国家直管公房的管理工作。 第四组：1.中共重庆市涪陵区委办公室、重庆市涪陵区人民政府办公室关于印发《涪陵区2017年国有土地上房屋征收工作方案》的通知（涪陵委办〔2017〕44号）；2.中共重庆市涪陵区委办公室、重庆市涪陵区人民政府办公室关于印发《涪陵区2018年国有土地上房屋征收工作方案》的通知（涪陵委办〔2018〕27号）。证明征收办是区政府指定的“高笋塘14、16号危旧房改造项目”具体实施部门。 第五组：1.事业单位法人证书。证明区征收办具有独立法人资格。 第六组：1.重庆市高级人民法院（2019）渝行申297号行政裁定书，证明征收行为对原告权益不产生侵害。 第三人向本院提交如下证据： 第一组：1.不动产登记查询，证明本案案涉房屋的权利人为涪陵市房产管理处，现为重庆市涪陵区房地产服务中心，征收对象应为权利人。 第二组：1.房屋租赁合同；2.房屋租用证；3.收费证；4.租金测算表；5.住保中心直管公房高笋塘名册；6.租金缴纳发票。证明李科与现重庆市涪陵区房地产服务中心就案涉房屋构成租赁关系，根据租赁合同的约定租赁协议已于征收时当然解除，李科不是本案的利害关系人，不具有原告的主体资格。 经质证,被告和第三人对于对方证据无异议。 对于原告提交的证据，被告和第三人认为不能证明原告系在单位安排下基于福利分房占有使用案涉房屋。 对于被告提交的证据，原告认为，第一组证据具有真实性、合法性，能证明相关部门的历史变更，不能证明其他内容；第二组证据不能达被告证明目的，事实是案涉房屋产权证于1990年取得，1998年由自管公房转为直管公房；第三组证据、第四组证据证明了被告有被诉法定职责；第五组证据具有真实性、合法性和关联性；第六组证据与本案不具有关联性。 对于第三人提交的证据，原告认为，第一组证据真实、合法，但不能证明第三人是案涉房屋所有权人，该房屋属于国有资产，第三人仅是代为管理；第二组证据中的证据1、2、3与本案不具关联性，证据4不具有真实性，证据5中载明面积不真实，证据6真实性无异议，但合法性有异议，事实是租金并非原告本人缴纳，而是原告请来照看案涉房屋的亲戚在原告不知情的情况下缴纳，缴纳的目的是为了房管工作人员所称的办理过户，不能证明原告基于租赁使用该房屋。 经审查，原告、被告提交的证据，第三人提交的第一组证据和第二组证据中的4、5、6中的付款单位为李科的发票具有真实性、合法性，能证明与本案有关之事实，予以采信。第三人提交的其他证据与本案不具有关联性，不予采信。 根据上述合法有效证据和当事人有关之陈述，认定事实如下: 1990年，原涪陵市建委就“涪陵市高笋塘第一幢居民点”向原涪陵市房产管理处颁发房屋所有权证，在登记资料的“主管机关意见”栏载明：“该幢房屋系原统建办于1979年为改造较场坝、安排居民搬迁而在高笋塘修建的居民楼，1986年市房产公司在原房顶上增建了两层。现房屋共七层，一层为商业用房，二层以上为住宅。在第六层中，有两户私房。公产总建筑面积2702.08平方米。根据以上情况，上述房屋实为市有公产。同意发给市房产管理处以房屋所有权证。”1992年-1994年间，李科开始占有使用该幢楼内公房一套，即现地址为重庆市涪陵区高笋塘14号2单元5-2号房屋。其时，李科为原涪陵市建委下属单位原涪陵市政处职工。约在2010年间，李科调离涪陵，先后到武隆、长寿、南川等地工作，调离后未再回涪陵工作，现在重庆市两江新区的一个污水处理公司工作。 就案涉房屋，李科未与涪陵区公房管理部门签订公房租赁合同，也未办理《房屋租用证》和《廉租房租赁收费证》。2013年5月23日，原重庆市涪陵区房地产业管理局（简称涪陵房管局）向李科收取1992年至2013年“房屋租赁”款10090元。 2016年3月25日，重庆市涪陵区住房保障中心印发《2016年旧城改造征收项目直管公房处置工作实施方案》，载明：为确保2016年人民西路秋月门片区和人民东路望栏桥片区两个旧城改造和高笋塘14号、16号、18号征收项目中直管公房住户处置工作平稳、合理、公正、有序实施，制定本实施方案；处置原则：（一）采取异地搬迁租赁房屋方式的，实行“先急后缓”、先签协议先选房原则……（七）鼓励直管公房租赁户放弃租赁自行疏散，对放弃租赁的直管公房租赁户由区住保中心给予搬迁补助、装修装饰补助后退出其承租的直管公房。（八）由租赁户出资的室内装修装修、独立开户水电气设施参照征收政策由区住保中心予以补偿。（九）对租赁户私自搭设的简易的且不符合测绘规范的临时建筑，参照征收政策由区住保中心予以补偿。 2017年5月3日，重庆市涪陵区人民政府作出《关于对高笋塘14、16号危旧房改造项目国有土地上房屋进行征收的决定》，决定征收涪陵区高笋塘14、16号危旧房改造项目涉及国有土地上房屋两幢112户。李科使用的前述房屋在征收范围内。 2018年3月14日，原涪陵房管局向高笋塘14、16号的住户发出通知：从2017年12月30日终止双方签订的租赁合同，请你接此通知后于2018年5月30日前将房屋腾空交回，及早到住房管理科签订直管公房搬迁安置合同。因李科未按通知腾空并返还房屋。2018年10月，涪陵房管局向重庆市涪陵区人民法院提起民事诉讼，请求：1.解除涪陵房管局与李科的不定期租赁合同；2.李科将位于涪陵区高笋塘14号5-2住房一套腾空并返还原告。经一、二审，本院于2019年4月19日作出（2019）渝03民终459号民事裁定，驳回涪陵房管局的起诉。 因对搬迁补偿安排不服，2018年11月29日，原告向重庆市南川区人民法院提起行政诉讼，请求：1.确认涪陵房管局依据《重庆市涪陵区房地产业管理局关于2015年直管公房D级危房安置方案的请示》和《重庆市涪陵区住房保障中心关于直管公房征收问题的请示》的规定对李科进行搬迁安排的行为违法；2.确认《重庆市涪陵区房地产业管理局关于2015年直管公房D级危房安置方案的请示》和《重庆市涪陵区住房保障中心关于直管公房征收问题的请示》不具备合法性，涪陵房管局要求被搬迁人遵守该文件的行为违法；3.判决涪陵房管局予以相应的补偿和赔偿。2018年12月6日，重庆市南川区人民法院作出（2018）渝0119行初200号行政裁定，不予立案。李科上诉后，本院于2019年4月15日作出（2018）渝03行终17号裁定：驳回上诉，维持原裁定。 本院认为:原告认为被告征收原告占有、使用的直管公房而未对其进行补偿而提起本案诉讼，请求被告履行征收补偿法定职责。本案争议焦点：1.原告是否具有原告资格；2.被告是否具有原告诉请的法定职责；3.原告起诉是否超过法定期限。4.被告应否履行原告诉请的法定职责。 关于原告资格问题。一是直管公房承租人提起征收补偿诉讼的主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。即只要与被诉行政行为有利害关系，就应当具有原告主体资格。有“利害关系”是指被诉行政行为有可能直接对起诉人的权利义务造成损害或不利影响。享受国有公房租赁权的承租人，对租赁的国有公房实际享有以低于市场价格占有、使用的权利，这种权利是一种合法的社会福利权，不同于平等主体间的房屋租赁关系。公房被征收时，征收行为不仅造成房屋租赁关系的解除，而且对承租人依法享受的低价租赁房屋的社会福利将会产生现实的、直接的影响，应当认定公房承租人与征收补偿行为有利害关系。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》将房屋所有权人作为被征收人，但并未排除与房屋征收有利害关系的其他人参与补偿安置，直管公房承租人符合利害关系特征，有权提起征收补偿行政诉讼。二是李科是否具有原告主体资格问题。案涉房屋在李科占有前已登记在原涪陵市房管处名下，李科在2013年补交房屋租金等事实表明李科基于公房租赁占有使用案涉公房，且在被告作出征收决定时该租赁关系未解除，李科一直占有使用该房屋。李科基于公房承租人身份，有权提起本案诉讼。 关于被告是否具有原告诉请的法定职责问题。根据行政行为的启动机制不同，履行法定职责可区分为依职权和依申请，前者系行政机关根据其法定职权应主动作出，后者则是应行政相对人的申请而作出。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。该条文涉及的行政行为应当是指依申请的行政行为。在国有土地上房屋征收与补偿案件中，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十七条、第二十六条、第二十七条确定了市、县人民政府代表国家进行国有土地上房屋征收与补偿的职责。具体而言，市、县人民政府作为一级政府，有权代表国家组织实施国有土地上房屋的征收，也负有确保被征收人通过签订协议或以补偿决定等方式获得公平补偿的义务。从相关法律规定看，并未将被征收人获得补偿安置的程序设定为一种依行政相对人申请才能启动的程序。并且，市、县人民政府在组织实施征收补偿时，应当积极主动履行补偿义务，以使行政相对人及时获得公平补偿。在达不成协议的情况下，市、县人民政府应当及时以书面形式作出补偿安置决定或以行为方式直接履行补偿安置职责。本案中，原告在签约期内未能与相关部门达成补偿安置协议，被告负有作出补偿安置决定的职权。 关于原告起诉是否超过法定期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条，对依申请情形下行政机关不作为的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律司法解释尚无明确的规定。一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关没有履行，也没有作出包括拒绝履行职责在内的处理决定，即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。本案中，如前所述，征收补偿职责是被告应当主动履行的法定职责，被告也没有提交证据证明其作出过处理，重庆市涪陵区房地产服务中心对李科的诉讼也不能视为被告的明确拒绝履行补偿职责之行为，故原告提起本案诉讼并未超过法定期限。 关于被告应否履行原告诉请的法定职责问题。原告诉请“判决被告履行征收补偿的义务（法定职责）”，而诉讼理由认为被告应当向其支付补偿款。庭审中还陈述与相关职能部门协商时，认为相关部门提出的另行提供租赁房屋，但不能保证长期租赁的搬迁补偿方案不合法，其实质诉求是请求依法判令相应的补偿方式、补偿数额，涉及课以义务诉讼和一般给付诉讼的关系问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、七十三条规定和《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条、九十二条之规定，人民法院认为行政机关不作为成立时，判令被告作为，尚需被告裁量的，判令被告对原告请求作出处理，这一判决方式属于“答复判决”，人民法院并不对当事人实体权益作出裁判，而交由行政机关自行作出行政处理；人民法院查明被告负有给付义务，应当判决被告履行给付义务，相关给付方式和数额依据比较明确，应当作出切合当事人诉求的一般给付判决。本案中，李科基于公房承租关系占有使用案涉公房，但公房带有社会公益性，虽然相关单位在案涉房屋被征收前未有效解除与李科间的租赁关系。但不能否认的是，李科因身份加持取得该房屋承租权，在工作调离后，继续占有使用案涉公房不符合公房管理政策，但李科一直以远低于市场的成本占有使用案涉房屋，所获利益不具有正当性。在已经获得不当利益提前下，李科现进一步主张相当于案涉房屋价值的征收补偿利益，于法无据，也不符合公正、诚信社会主义核心价值观，对于该房屋本身的征收补偿李科不具有需要法律保护之诉讼利益。但毕竟李科对案涉房屋承租权在该房屋被征收前未被有效解除，且该责任不能完全归于李科一人，李科占有使用案涉房屋达20余年，不可避免地进行装修装饰等投入，案涉房屋被征收，会造成装修装饰损失和搬迁等费用的产生，对于该部分合法利益损失，被告应当给予李科相应的补偿。总而言之，原告应获得补偿的具体范围尚需被告裁量，不宜作出一般给付判决，而仅需判令被告对原告补偿请求作出处理决定。 综上所述，案涉房屋被征收，被告应对原告履行相应补偿职责而未履行，原告应获得补偿的具体范围尚需被告裁量，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下： 被告重庆市涪陵区人民政府六十日内对原告李科就重庆市涪陵区高笋塘14号2单元5-2号房屋作出征收补偿决定。 本案案件受理费50元，由被告重庆市涪陵区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  谭晓琪 审 判 员  刘厚勇 人民陪审员  刘 汀 二〇二〇年六月二十二日 书 记 员  张馨月