河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行初57号原告庞万安，男，汉族，1963年7月9日出生，住河南省洛阳市洛龙区。委托代理人刘慧丽，金博大律师事务所律师。委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。被告博爱县人民政府。住所地：河南省博爱县中山路**。法定代表人张红卫，县长。委托代理人孙长茂，博爱县科技工信局副局长。委托代理人赵春林，河南博联律师事务所律师。原告庞万安与被告博爱县人民政府(以下简称博爱县政府)确认行政行为违法一案，原告庞万安于2020年1月19日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告庞万安的委托代理人刘慧丽、刘德宇，被告博爱县政府委托代理人孙长茂、赵春林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告庞万安诉称，博爱县中光照明集团有限公司辖河南省亚星荧光灯厂、焦作市中光照明电器厂、河南银光照明电器有限公司、焦作市金星灯源工业有限公司等企业。焦作市中光照明电器厂于2000年(原始合同为1999年)、2001年向中国建设银行博爱县支行、焦作分行分别借款人民币各伍佰万元,以河南亚星荧光灯厂土地使用权(10-28号土地37585.21平方米、10-22号土地2033.44平方米)、河南银光照明电器有限公司土地使用权(郑常公路北侧的土地23520平方米)、河南亚星荧光灯的房产做抵押,且依法办理了抵押登记及审批手续。原告庞万安于2010年4月30日与中国东方资产管理公司郑州办事处依法签订了《资产转让协议》及其附件,依法受让了该协议项下的标的资产及与该资产相关的所有债权、权利、权益及其从权利,依法取得了该标的资产的抵押物权及其凭证,即涉案三宗土地他项权利证明书【99他项博土字第1号、2号、博他项2002字第001号】和房屋他项权证【博房清他字第(2001)123024号】。2006年3月博爱县中光照明集团有限公司因资不抵债,企业申请、博爱县人民法院依法受理,进入破产程序。在破产程序中,上述涉案土地因属于国有划拨土地,故土地使用权依法未列入破产财产。被告博爱县人民政府于2010年6月4日签发了《关于收回河南省亚星荧光灯厂国有土地使用权的通知》,收回了涉案土地36060.39平方米(54.0906亩)国有土地使用权,并于2007年10月29日、2010年7月28日两次授权河南省亚星荧光灯厂破产清算组委托拍卖机构将上述划拨土地使用权公开拍卖,共取得土地拍卖收入1421.02万元,并陆续将拍卖收入用于职工安置。被告的上述行政行为,严重侵犯了原告依照《中华人民共和国担保法》第五十六条,对于拍卖划拨的国有土地使用权所得的价款,在依法缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款项后,所享有的优先受偿权。现原告为维护自身权利，依法提起诉讼,恳请人民法院依法审理,判如所请。本案审理期间，原告补充说明以下事实：1999年、2000年的500万元借款与原告持有的三本土地他项权利证书没有关系。原告庞万安诉讼请求:1.请求确认被告将拍卖涉案土地收入中原告依法享有优先受偿权的款项用于职工安置的行为违法。2.请求被告承担本案的诉讼费用。庭审后，原告明确其第一项诉讼请求为：1、请求依法确认被告在2007年12月27日将拍卖国有土地使用权证博国用（94）字第2号﹝对应的抵押合同为焦抵字（2001）第4号，对应的他项权证是99他项（博土）字第2号﹞土地收入3981787元，处置时间持续到2019年6月26日的行为违法；2、请求依法确认被告在2010年8月2日将10-28土地﹝对应的抵押合同为焦抵字（2001）第3号，对应的他项权证是99他项（博土）字第1号﹞、10-22号土地﹝对应的抵押合同为建焦银抵字（2003）第02号，对应的他项权证是博他项（2002）字第001号﹞拍卖收入共计1022.84万元，处置时间持续到2019年6月26日的行为违法。原告庞万安提交如下证据：第一组证据（贷款人为建设银行焦作分行的相关证据）：1.豫信东焦第003号、建焦第0005号《债权转让协议》及《转让债权清单》；2.焦作市分行焦借字（2001）04号《借款合同》及银行对账单、转款凭证、核定贷款指标通知；3.焦作市分行（焦借200104号借款合同）项下抵押合同、经济合同鉴证书、抵押物清单。第二组证据（贷款人为建设银行博爱县支行的相关证据）：1.豫信东焦第125号、建焦第0115号《债权转让协议》及《转让债权清单》；2.博借字2000081501号、博借字990816001号《借款合同》、催款通知书；3.博抵字2000081501号、博抵字990816001号《抵押合同》，经济合同鉴证书工商鉴字2000第098号、《抵押合同》编号：2000035号及抵押物清单、抵押物所有权证明书。第三组证据（证明原告依法享有合法债权及抵押物权的证据）：1.资产转让协议及其附件、债权转让暨催收公告；2.权利人为焦作市分行的他项权证书2份，99他项博土字第1号、99他项博土字第2号；3.权利人为博爱县支行的博他项（2002）字第001号土地他项权证明书。前三组证据证明：1.原告系利害关系人，原告主体资格适格。2.原告依法享有涉案土地的抵押权。3.原告依法受让的债权与本案相关的为本金1000万，截至2009年9月20日利息为670.6825万元。同时证明，原告享有合法的债权，并享有合法的抵押权。抵押权进行了依法登记，关于他项权利证书与借款合同与抵押合同存在不一致的情况，从被告提供的证据以及原告提供的第六组证据足可以解释。原因是2001年的这笔贷款是1999年贷款的展期，所以他项权利证书是99年的，早于抵押合同。关于抵押权是否经过了登记也有证据予以证明，详见原告提供的证据六，该抵押权经过了破产清算组的审查，并经破产清算组多次确认，现证据材料中也显示因为原告的抵押权，涉案土地证原件在申请破产时，被依法质押在博爱县房管局和博爱县土地管理局。在债权转让协议中，转让人与受让人约定乙方就是原告不得以任何事由以任何方式、任何地点，以中国各级政府及其所属部门为对象提起诉讼或仲裁，该约定仅为原告与资产管理公司的约定，当时并不能预见到被告对原告的侵权，也不能妨碍原告的诉权。第四组证据（证明被告侵犯原告优先受偿权以及拍卖土地收入数额的证据）：1.博爱县人民政府博政土[2010]28号文件《关于收回河南省亚星荧光灯厂国有土地使用权的通知》；2.博爱县人民政府2007年10月29日、2010年7月28日两份《委托书》；3.博爱县建设投资有限公司文件《关于解决办理荧光灯厂土地手续相关费用的请示》；4.博爱县财政局《关于解决办理荧光灯厂土地后续相关费用的建议》；5.博爱县中光集团（含华宝）破产财产及土地款使用情况。证明：1.被告分两次收回了涉案的三宗土地；2.被告将拍卖所得的全部款项用于安置破产企业职工；3.被告收回土地的行为属于因行为（主行为），委托拍卖行为属于过程行为，属于附属行政行为，将拍卖所得的价款用于安置破产企业职工的行为属于结果行为，三行为相互关联；4.涉案土地所拍卖的款项数额为1421.0187万元。第五组证据：行政裁定书一份，证明原告的本次起诉符合法律规定，并且未超过起诉期限。第六组证据：1.破产管理人申请书；2.（2006）博民商破字第5—4号《通知书》；3.（2006）博法破字第5—4号《公函》；4.河南省亚星荧光灯厂破产清算组工作报告；5.河南省亚星荧光灯厂债权人申报债权审查情况；6.河南省亚星荧光灯厂破产财产分配方案；7.（2006）博民商破初字第5—7号《民事裁定书》；8.（2006）博民商破初字第5—8号《民事裁定书》；9.河南省亚星荧光灯厂破产清算组关于提请人民法院裁定终结破产程序的报告。证明：1.原告对于涉案土地享有合法有效的抵押权，该权利经过了清算组的审查，并经多次确认，原告系本案利害关系人，被告的具体行政行为损害了原告的利益；2.被告对于原告的抵押权是明知的，作出具体行政行为时应当予以充分考虑，并应当将具体行政为的内容告知原告；3.在河南省亚星荧光灯厂破产一案中，人民法院并未处分和裁决涉案土地；4.证明原告的主体资格适格，且原告的起诉并未超过起诉期限。综上，原告所举证据，证明原告主体资格适格；证明本案被告所作出的具体行政行为违法；证明原告并未超过起诉期限。第七组证据：1.金博大律师事务所介绍信；证明土地收回时间。2.与破产管理组王建国的谈话录音光盘及文字整理记录；证明破产清算组和政府均未告知原告土地被收回及处置情况；原告于2013年8月3日的情况反映不能证明原告当时知道政府收回和拍卖土地。被告博爱县政府辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围。依据《行政诉讼法若干问题的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”之规定，原告作为金融不良债权的受让人，如认为答辩人收回及处置土地的行为损害其债权实现，依法应提起民事诉讼，且原告所主张的案涉划拨土地抵押权未经批准亦未依法办理登记，答辩人在收回及处置土地时无法保护与考虑。二、原告的起诉已超过起诉期限。原告在其2019年4月30日的诉状中自认参加了中光集团的破产还债程序，知悉破产还债程序尚有520万元的土地拍卖所得剩余款项，其于2011年起一直通过各种途径主张拍卖所得的剩余款项，另外，原告亲自参加了亚星荧光灯厂第二、第三次债权人会议，对破产财产分配方案及职工债权清偿事宜知悉，原告自2011年起就对县政府收回划拨土地并将拍卖款项用于安置职工的行为知悉。依据《行政诉讼法》第四十六条“直接提起诉讼，自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”之规定，原告参与了破产还债程序，知道答辩人将土地拍卖款项用于职工安置这一行政行为内容的时间为“2011起”，其起诉期限从知道行政行为内容之日最长不超过一年，即原告的起诉已超过起诉期限。三、原告已放弃本案诉权。原告在自己签订的《资产转让协议》第九条“乙方的声明与保证”第9.1.11条款中承诺“……乙方（原告）不得以任何事由、以任何方式、在任何地点以中国各级政府及其所属行政部门为对象提起任何诉讼或仲裁……”，如《资产转让协议》依法成立并生效且有效，原告当受这承诺的限制。四、案涉与土地有关的抵押合同不生效，抵押权无效。首先，原告持有的与案涉土地有关的三份《抵押合同》尚未生效。2001年6月27日主合同《人民币资金借款合同》【合同编号：焦借（2001）04号）】项下共有四项抵押，其中与案涉土地有关的三项抵押分别为：2003年1月15日编号为建焦银抵字（2003）第02号《抵押合同》、2001年7月11日编号为焦抵字（2001）第3号《抵押合同》、2001年7月11日编号为焦抵字（2001）第4号《抵押合同》。上述三份《抵押合同》签订时间均在《中华人民共和国合同法》施行（1999年10月1日）之后，《合同法》第四十五条第一款规定“当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。附解除条件的合同，自条件成就时失效”，三份《抵押合同》的第十七条均约定了合同的生效条件为“本合同满足以下条件后生效：……（二）本合同抵押物清单中的抵押物须依法登记的已办妥登记”，1995年10月1日起施行的《担保法》第四十一条规定“当事人以本法第四十二条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记……”，因原告至今未办妥与案涉土地有关的抵押登记，故三份《抵押合同》均不生效。其次，原告所主张的抵押权因未经批准而无效。编号为焦抵字（2001）第3、4号的两份《抵押合同》签订时间为均2001年7月11日，编号为建焦银抵字（2003）第02号的《抵押合同》签订时间为2003年1月15日，依据1997年1月3日原国土资源部《关于土地使用权抵押有关问题的通知》第二条第2项和2003年4月16日最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》及2004年1月15日原国土资源部《关于国有划拨土地抵押登记的通知》之规定，在2004年1月15前设定划拨土地抵押权仍须遵循“批准加登记方有效”的原则，在2004年1月15日之后才遵循“登记即有效”的原则。因原告所主张的抵押权发生在2004年1月15日之前，故应履行“批准加登记”的程序，原告现有证据未能证明其主张的抵押权履行了批准加登记，故其主张的与土地有关的抵押权依法无效。最后，原告持有的三份《土地他项权利证明书》存在严重瑕疵。编号为“博他项（2002）字第001号”的他项权证上记载的权利人“中国建设银行博爱县支行”与主合同“焦借（2001）04号”《借款合同》的债权人“中国建行银行焦作分行”不一致；另两份他项权证不仅有改动，且设定日期“1999年7月”早于主合同成立时间“2001年6月27日”，明显违背常理。综上，本案不属于行政诉讼受案范围，原告起诉超过起诉期限，请求驳回原告起诉。被告博爱县政府提交如下证据：第一组证据：1.2019年4月30日庞万安向焦作中院递交的《行政起诉状》；2.河南省亚星荧光灯厂破产案债权人会议材料（第一至三次债权人会议纪录、第二次债权人会议签到表、第一次债权人会议主席指定函）；3.民事裁定书（2009）博破字第4-4号、（2006）博民商破字第7-8号、（2006）博民商破字第4-7号、（2006）博民商破初字第5-8号；4.2010年12月31日庞万安反映材料；5.2013年8月3日庞万安情况反映材料；6.2013年12月15日县信访局来访请示；7.2013年12月20日庞万安情况说明；8.2015年12月25日县工信局对庞万安信访处理情况报告；9.2017年9日19日庞万安情况反映。第一组证据证明原告自认参加了中光集团的破产还债程序，知悉破产还债程序尚有520万元的土地拍卖所得剩余款项，其于2011年起一直通过各种途径主张拍卖所得的剩余款项。原告自2011年起就对县政府收回划拨土地并将拍卖款项用于安置职工的行为知悉，原告的本次起诉已超过起诉期限。同时证明，原告本身就是债权人，对破产财产分配方案知悉，对第一顺序职工债权的兑付比例、资金来源也应当明知。另外原告还作为债权人会议的主持人参加了第二次、第三次债权人会议，债权人会议也对涉及的财产分配方案以及职工债权的兑付比例，兑付财产来源进行了明确说明。原告对第一顺序职工债权的兑付财产以及比例应当明知。最后原告自认从2011年以来还一直在主张权利，该权利就包括了对拍卖款项的优先受偿权利。因此原告不可能是从向博爱法院复印卷宗时的2019年才知道行政行为的存在。因此它超过了起诉期限。第二组证据（中光集团西厂土地）：1.10—28号土地证、博政土（2000）8号文、10—28号土地证（变更）；2.10-22号土地证；3.河南省亚星荧光灯厂破产清算组关于申请收回国有土地使用权的请示；4.关于收回河南省亚星荧光灯厂国有土地使用权的通知【博政土（2010）28号】；5.关于河南省亚星荧光灯厂土地委托清算组公开拍卖的请示；6.委托书、委托拍卖合同、成交确认书；7.关于解决办理荧光灯厂土地手续相关费用的请示【博建投（2010）49号】；8.进账单、清算组收款收据、转账支票。第二组证据证明中光集团西厂两宗国有划拨土地不属于破产财产，县政府依法收回并委托清算组拍卖，全部拍卖价款1022.84万转清算组用于安置职工。第三组证据（中光集团东厂土地）：1.委托书；2.拍卖成交确认书；3.申请；4.清算组收款收据。第三组证据证明中光集团东厂一宗国有划拨土地不属于破产财产，县政府依法收回并委托清算组拍卖，全部拍卖价款398.1787万转清算组用于安置职工。第四组证据（县政府另补充385万用于安置职工）：1.博爱县中光集团（含华宝）破产财产及土地款使用情况；2.关于安置中光集团19.5%资金情况、郭建军身份证复印件；3.清算组收款收据。第四组证据证明中光集团东、西厂三宗土地拍卖价款合计1421.0187万元用于安置职工后，职工债权兑付比例为80.5%，为继续解决职工未兑付的19.5%债权并维护社会稳定，县政府又拿出385万用于兑付职工债权，将职工债权兑付比例提升至100%。第五组证据：博爱县自然资源局的情况说明、土地使用权抵押登记台账和博编字（95）5号、博土字（97）4号文件；证明原告提供的三份他项权利证书没有按规定登记，土地使用权抵押登记台账不显示该三份他项权利证书。第六组证据：焦作市中光照明电器厂破产清算组的情况说明及河南省亚星荧光灯厂破产清算组的情况说明；证明清算组借县财政的款项系购买西厂的拍卖款，亚星荧光灯厂的土地不属于破产财产。本案审理期间，一、根据原告庞万安的申请，本院依法调取了博爱县自然资源局土地使用权抵押登记台账，证明自1998年3月13日至2009年12月期间的土地使用权登记明细。该份证据与被告博爱县政府提交的第五组证据中的土地使用权抵押登记台账相同。二、本院依职权对博爱县自然资源局马光华的调查笔录，主要内容为马光华任博爱县土地管理局地籍科科员时办理土地使用权抵押登记的情况，对99他项（博土）字第1号和2号土地他项权利证明书的办理情况不清楚，博他项（2002）字第001号土地他项权利证明书系其本人办理。经庭审质证，一、博爱县政府提交的证据。原告庞万安的质证意见为：第一组证据，对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该证据不能证明其证明目的。原告在起诉状中说自2011年起一直通过各种途径主张权利，并不能推定原告在当时知道或应当知道被告作出了所诉具体行政行为及其内容。原告了解到上述企业的破产还债程序尚有520万元的剩余款项，了解到的时间是2011年前后，但知道该款项是拍卖涉案土地所得的时间是2019年1月31日，系原告及其代理人去博爱县人民法院复印卷宗材料后从卷宗材料中发现，所以说原告的起诉没有过起诉期限。对证据2的真实性合法性无异议，对该证据的关联性有异议。从内容上该份证据并没有显示也不可能显示被告作出具体行政行为的内容，原因在于：第一，从时间上看，第一份证据发生的时间是2006年8月10日，第二份文件发生的时间是2006年8月10日，发生的时间早于本案所诉具体行政行为的时间，第三份文件发生的时间是2011年1月10日，第四份文件发生的时间是2011年1月13日，早于被告将东厂拍卖的款项，转给清算组的时间。第二，从根本上讲，破产案件所处分的只是破产财产，本案涉案土地属于非破产财产。（2006）博民商破初字第5-7号民事裁定书和河南省亚星荧光灯厂破产财产分配方案中可以证明法院在破产案件中并未对涉案土地进行裁决。对证据3的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。该份证据不仅不能证明其证明目的，反而证明了涉诉土地不属于破产财产，法院并未对该部分财产进行处置和裁决。对证据4的真实性、合法性无异议，对该证据的关联性有异议，该证据不能证明被告的证据目的，该文件仅针对该破产案件，正如文件中所显示的主张破产案件中关于破产财产的优先文件中并未提到所述具体行政行为的内容。当时原告并不知道也不可能知道博爱县人民政府所作的具体行为，原因在于原告手中一直持有合法的有效的涉案土地的他项权利证书，原告出于对政府的信任，故相信土地并未收回也不存在将拍卖款项用于安置员工的所述具体行政行为。对证据5的真实性有异议，该证据材料虽是原告整理，但该证据并非是原告真实意思表示，当时原告在他人处打听到小道消息，说政府把土地收回了，于是就写了该情况反映，大概是2013年12月份拿着该材料向清算组成员王建国和郭建军核实，二人告诉原告政府收回土地的消息不属实，并且告诉原告只要拿这三宗土地的他项权利证书，政府就无法对该土地收回和处分，原告信以为真，就告诉王建国说既然没这回事那就算了，材料就不提交给法院了。原告请二人将反映材料暂时保管。2019年1月31日原告及其代理人去博爱县人民法院复印卷宗材料时并未见到该材料，至于二人为什么会在2019年将该材料提交至博爱县人民法院，或许是被告为了应对本次诉讼，原告不敢妄加揣测，请法院予以核实。原告确定的是当时并不知道所述具体行政行为及其内容，不能确定该证据是否是原件。庭后原告对该份证据上的庞万安的签名予以认可。对证据6的真实性有异议，该证据是被告的部门作出，所记载的并非原告信访时所提交的材料原件，所以该记载的真实性无法核实。对其合法性也有异议，该证据属于被告在事后所收集的证据，而非在作出行政行为时所收集的证据。对关联性有异议，该份证据不能证明其证明目的。原告从小道消息打听到政府收回了土地，为了主张权利并核实情况，原告去焦作市信访局信访主要目的是为了核实政府是否收回了土地，但政府迟迟并未回复，故当时原告上访时不知道也不可能知道政府所作的具体行政行为。对证据7的真实性无异议，对合法性有异议。该证据属于被告在作出行政行为后所收集的证据。对关联性有异议，该份证据无法证明被告的证明目的，且与本案无关。对证据8的真实性有异议。该份材料并未加盖博爱县工信局的公章，无签发时间，也无签发人的亲笔签名，更没有向原告送达，无法证明其真实性。对合法性也有异议。该证据作为证人证言类性质的材料，证据的形式不合法，无出具该文件的单位签署的公章，无签发人签名，无签发时间等信息。对关联性有异议。该份证据无法证明被告的证明目的。原告信访的时间是2013年12月，而此份文件的时间是2015年11月6日才接到博信交办的2015X103号函的批示件，时隔两年不符合常理，且本报告并未向原告送达，既不能证明证明目的，其内容也与本案无关。对证据9的真实性、合法性无异议，关联性有异议。该证据不仅不能证明被告的证明目的，反而从侧面反映出原告确实不知道被告作出了所诉的具体行政行为及其内容。从现有的证据可以知道，本案是政府收回了涉案土地并委托破产清算组进行了拍卖，而非该证据中所说的博爱县人民法院在没有告知原告的情况下将三宗土地拍卖，因为涉案土地并未列入破产财产，所以自始没有经过人民法院的处置。原告只知道其权利受到侵害，但并不知道具体行政行为的内容是什么，而行政诉讼的起诉期限是从行政相对人知道或应当知道具体行政行为之日起计算，而非从知道权利受到侵害之日起计算，但在当时被告并未将具体行政行为的内容告知原告，甚至采用欺骗的形式予以隐瞒推脱，故原告在当时确实不知道被告作出了上述的行为。原告提交的第六组证据足以证明原告的起诉并未超过起诉期限。对第二组证据1和2的真实性无异议，对其合法性有异议。该组证据中所述的土地证并非是土地证原件，从（2019）豫08行初164号案件诉讼中原告了解的情况，因原告的债权抵押而被质押在房管局。对关联性有异议，该份证据不能证明被告作出的具体行政行为的规范性，也不能证明起诉期限，故与本案无关。对证据3至8的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该证据不能证明其证明目的，反而证明被告实施了所诉的具体行政行为，该证据不能证明被告作出的行政行为合法。对第三组证据1至4的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该份证据不能证明所诉具体行政行为的合法性，反而从侧面反映了被告确实作出了所诉具体行政行为，且该行为违反法定程序，又没有法律依据。对第四组证据1至3的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。被告又拿出385万用于兑付职工债权，与原告无关。对第五组证据的证据三性均不认可，情况说明仅有公章，没有经办人，不具有客观性，也无法证明登记台账完善；属于事后收集的证据，不符合法律规定。对第六组证据的三性均不予认可，不符合证据的形式要求，不能作为证据使用。二、庞万安提交的证据。被告博爱县政府的质证意见为：对第一组证据，对证据1和2的真实性无异议，但须说明的是该主合同的债权人为中国建设银行焦作分行，与原告第三组证据的博他项2002字第001号土地他项证明书上的抵押权人不一致。对证据3，有四份抵押合同，对2003年1月15号编号为焦银抵字（2003）第03号的抵押合同的真实性、合法性无异议，但抵押物为机器设备抵押，与本案划拨土地无关。对2003年1月15日编号焦银抵字（2003）第02号的抵押合同的真实性无异议，依据该合同第17条第二款之约定，第10-22土地未办理批准和登记手续，抵押合同不生效，抵押权无效。对2001年7月11日编号为焦银抵字（2003）第3号抵押合同的真实性无异议，依据该合同第17条第二款之约定，因10-28土地未办理批准和登记手续，抵押合同不生效，抵押权无效。对2001年7月11日编号为焦银抵字（2004）第4号抵押合同的真实性无异议，同样依据该合同第17条第二款之约定，未办理批准和登记手续，抵押合同不生效，抵押权无效。对该该组证据中的经济合同鉴证书、抵押物清单真实性无异议。对第二组证据真实性无异议，但该组证据显示抵押担保物为机器设备和保证，与本案划拨土地使用权抵押无关。对第三组证据，对证据1资产转移转让协议协议的真实性无异议。依据协议第9.1.11条款的约定，不得对政府提起诉讼，对债权转让催收公告的真实性无异议，但对原告不产生民事诉讼时效中断和行政起诉期限延长的效果。对证据2，2份他项权利证书真实性、合法性、关联性均有异议。首先设定日期为1999年7月份明显早于主合同成立时间2001年6月27日，抵押合同系借款合同的从合同，成立时间应在主合同成立之后，不应当早于主合同的成立时间。按照当时生效的法律规定应当办理批准手续，因为没有办理批准手续抵押无效。对证据3博他项（2002）字第01号土地他项权利证明书的合法性、关联性均有异议。抵押权的权利人为中国建设银行博爱县支行，于2001年焦借04号人民币资金借款合同的主债权人中国建设银行焦作分行明显矛盾。另外没有办理批准手续，抵押无效。对第四组证据合法性无异议，但对原告的证据指向有异议，不能证明被告的行为违法，也不能证明原告的主张的诉求成立。对第五组证据的真实性没有异议，但对证据指向有意见，不能证明原告的起诉不超过起诉期限。对第六组证据的真实性无异议，但对其证据指向有异议。关于债权人申报债权审查情况即破产财产分配方案当中，均不能证明清算组对原告享有的抵押权进行了确认，也不能证明被告将土地拍卖价款用于安置职工的行为损害了原告的利益，由于原告的他项权证存在瑕疵，以及设立时间早于主合同时间，也没有在土地管理部门查找到登记的底册。因此被告在收回划拨土地并拍卖时，无法也不应当对原告的权益予以考虑。补充意见：第一，从原告所举的第一组证据的人民币资金借款合同焦借（2001）04号来看，属于临时周转，是新发生的借款，相关材料不显示属于贷款的展期。第二，原告所举的第六组证据当中，没有证据证明清算组对其享有的划拨土地抵押权进行了正式的确认，也没有确认原告就是涉三宗土地的合法的抵押权人。对第七组证据1的真实性无异议，录音光盘内容与原告自己书写的信访反映内容不一致，不能证明其证明目的。三、本院依申请调取的证据土地使用权抵押登记台账。因与被告提供的抵押登记台账相同，本院未再次进行质证。本院依职权调取的马光华的笔录。原告庞万安的质证意见为，对真实性和合法性均无异议，但不排除被调查人陈述内容不准确；登记台账不代表没有抵押登记；被调查人陈述（2002）字第1号他项权证系其本人填写、不清楚银行业务流程及他项权证相对应的借款合同和抵押合同的内容真实；陈述没有盖过博爱县政府土地登记专用章的内容不准确。被告博爱县政府的质证意见为，对证据指向有意见，被调查人陈述的99年和02年办理土地抵押的程序和流程不准确，应先补缴土地出让金后，再取得政府部门批准后才可办理抵押；另外抵押台账不显示（2002）字第1号他项权证。经庭审质证，本院对证据作如下认证：一、博爱县政府的证据。原告对被告提交第一组证据的证据1、2、3、4、7、9和第二组证据、第三组证据、第四组证据的真实性没有异议，本院对其真实性予以确认；虽然原告对被告提交第一组证据的证据5的真实性提出异议，但并不否认其签名的真实性，本院对该证据的真实性予以确认；被告提交第一组证据的证据6和证据8的内容与其证明内容之间缺乏关联，本院不予确认；对被告提交的第五组证据中的土地使用权抵押登记台账的真实性予以确认，但对其证明指向将结合全案案情进行综合认定，对第五组的其他证据和第六组证据，与其证明内容之间缺乏关联，在本案中不予确认。二、庞万安的证据。被告对原告提交的第一组证据、第三组证据的证据1和证据3、第四组证据、第五组证据、第六组证据和第七组证据的证据1的真实性均未提出异议，本院予以确认；被告对原告提交的第三组证据的证据2的真实性虽然提出异议，但并无证据否认该两份证据的真实性，本院对其真实性予以确认，但对其证明指向将结合全案案情进行综合认定；原告提交的第七组证据的证据2与原告的情况反映不相吻合，对该证据本院不予确认。因原告认可1999年、2000年的500万元借款与原告持有的三本土地他项权利证书没有关系，本院对原告提交的第二组证据在本案中不再作分析认证。三、对本院调取的土地使用权抵押登记台账的认定同前述认定意见。对本院调查马光华的内容将结合全案案情进行综合认定。经审理查明，2001年6月27日，焦作市中光照明电器厂（以下简称中光照明电器厂）与中国建设银行焦作分行签订借款合同（焦借（2001）04号），向中国建设银行焦作分行借款500万元。2001年7月11日，河南省亚星荧光灯厂（以下简称亚星荧光灯厂）与中国建设银行焦作分行签订抵押合同（焦抵字（2001）第3号），以河南省亚星荧光灯厂的10-28号清化镇环城北路北侧国有土地使用权等为上述借款提供担保。同日，河南银光照明电器有限公司与中国建设银行焦作分行签订抵押合同（焦抵字（2001）第4号），以河南银光照明电器有限公司博国用（94）字第2号郑常公路北侧国有土地使用权为上述借款提供担保。2003年1月15日，河南省亚星荧光灯厂与中国建设银行焦作分行签订抵押合同（建焦银抵字（2003）第02号），以河南省亚星荧光灯厂灯头车间10-22号国有土地使用权为上述借款提供担保。中国建设银行焦作分行与中国信达资产管理公司郑州办事处签订债权转让协议，将其对焦作市中光照明电器厂的债权（焦借（2001）04号）转让给中国信达资产管理公司郑州办事处。2004年11月29日，中国信达资产管理公司郑州办事处与中国东方资产管理公司郑州办事处签订债权转让协议，将上述债权转让给中国东方资产管理公司郑州办事处。2010年4月30日，中国东方资产管理公司郑州办事处与庞万安签订资产转让协议，将上述债权转让给庞万安。另查明，2006年3月开始，涉及博爱县中光照明电器厂、河南省亚星荧光灯厂等六个企业相继进入破产程序。本案中原告主张的借款合同及抵押合同所涉及的三块土地均不属于上述破产企业的破产财产。在上述六企业破产期间，2007年10月29日，被告博爱县政府决定收回亚星荧光灯厂位于玉祥路东段路北，占地21877.95平方米，共计32.8亩的土地使用权〔实际系焦抵字（2001）第4号抵押合同载明的土地〕，并授权亚星荧光灯厂破产清算组委托拍卖行进行公开拍卖。2007年12月17日，博爱县华强本帮照明电器有限公司以744万元（包含土地拍卖款3981787元）竞拍成交。2010年8月10日，亚星荧光灯厂破产清算组申请将该笔土地拍卖款无偿划拨给亚星荧光灯厂破产清算组，用于职工兑付。2012年4月23日，亚星荧光灯厂破产清算组收到该块土地拍卖款。2010年5月10日，亚星荧光灯厂破产清算组请示，申请收回亚星荧光灯厂位于中山路北侧土地面积51.5469亩、原灯头车间土地面积2.5275亩，共计54.0906亩国有划拨土地〔实际系焦抵字（2001）第3号抵押合同和建焦银抵字（2003）第02号抵押合同载明的土地〕，土地收益用于安置原厂职工。同年6月4日，博爱县政府下发博政土﹝2010﹞28号《关于收回河南省亚星荧光灯厂国有土地使用权的通知》，同意收回54.0906亩国有土地使用权。同年7月28日，亚星荧光灯厂破产清算组请示报告博爱县政府委托清算组将县政府已收回的土地使用权一并拍卖。同日，博爱县政府出具委托书授权亚星荧光灯厂破产清算组委托拍卖机构进行公开拍卖，拍卖收入用于职工安置。同年8月12日，博爱县建设投资有限公司以1565万元（包含土地拍卖款1022.84万元）竞拍成交。2010年12月27日，中光照明电器厂破产清算组以借款形式收到财政款项1565万元。2013年4月2日，中光照明电器厂破产清算组收到博爱县工信局待发工资项目款385万元。2014年7月，亚星荧光灯厂破产终结。2018年5月，中光照明电器厂破产终结。2019年7月2日，亚星荧光灯厂破产清算组出具博爱县中光集团（含华宝）破产财产及土地款使用情况，载明：资金流入情况、总收入情况、支出情况及银行存款处置情况，显示流入土地款14210187元，结余5328999.82元已于2019年6月26日上交县财政，但在企业改制组尚有385万元借款未归还，职工实际兑付比例为100%。还查明，1.2002年12月博爱县国土资源局为中国建设银行博爱县支行核发了博他项（2002）字第001号土地他项权利证明书，义务人为河南省亚星荧光灯厂，他项权利种类及范围为抵押担保国有土地证10-22项下土地。2.原告庞万安庭审中举证的加盖博爱县人民政府土地登记专用章，填写时间为1999年7月，编号为99他项（博土）字第1号、第2号的两份土地他项权利证明书，证明焦抵字（2001）第3号、第4号抵押合同所载明的10-28、博国用（94）字第2号土地已经办理了抵押登记。被告博爱县政府对此不予认可。本案审理期间，本院调取的博爱县自然资源局的土地使用权抵押登记台账不显示涉案的上述三份土地他项权利证明书的设定、变更和注销情况。本院认为，一、关于原告的起诉是否属于行政诉讼的受案范围本案中，被告在中光照明电器厂、亚星荧光灯厂等破产企业申请将收回的划拨土地拍卖款项用于破产企业职工安置时，在人民法院未对涉案土地抵押权消灭予以裁定的情况下，应考虑债权人依法应受保护的抵押权，原告作为债权的受让人可以作为本案原告就被告的行为提起行政诉讼。原告与中国东方资产管理公司郑州办事处签订的资产转让协议内容不影响原告提起本案行政诉讼。故被告辩称应告知原告就其民事争议提起民事诉讼及原告已放弃诉权的理由不能成立，本院不予支持。二、关于原告的起诉是否超过起诉期限本案被诉行为是被告将拍卖涉案土地收入中原告依法享有优先受偿权的款项用于职工安置的行为违法，判断是否超过起诉期限主要审查的是原告何时知道被诉行政行为的内容。根据被告所举证据，不能证明原告在参加第二次、第三次债权人会议以及原告在2010年12月31日、2013年8月3日、2013年12月20日和2017年9月19日书写反映材料和情况说明时，已经知道被告就拍卖涉案土地款项已经用于破产企业职工安置，故不能以此时间节点起算原告的起诉期限。被告所举证的县信访局来访请示无原告的信访材料佐证，县工信局的处理情况报告无证据证明已经送达或告知原告，故不能以此时间节点起算原告的起诉期限。被告辩称应以此时间节点起算起诉期限的理由不能成立。本案中被告将土地拍卖款项转入破产清算组用于职工安置的行为持续发生，直到2019年1月31日原告才知道被诉行政行为，故本案应以此时间节点为起诉期限的起算时间。因原告在2019年4月30日起诉被告，2019年10月30日收到撤诉裁定，该期间应予以扣除。因原告在2019年12月5日再次起诉被告，经释明后原告于2020年1月9日选择其中一项诉讼请求，并于2020年1月19日提起本案诉讼，该期间也应予以扣除。故原告提起本案诉讼并未超过法律规定的起诉期限。三、关于原告所诉的行政行为是否违法本案中，原告所诉的被告将土地拍卖款项用于破产企业职工安置的行为共发生两次，一次是被告将焦抵字（2001）第4号抵押合同载明的土地拍卖款用于职工安置，另一次是被告将焦抵字（2001）第3号抵押合同和建焦银抵字（2003）第02号抵押合同载明的土地拍卖款用于职工安置。关于被告将焦抵字（2001）第3号、第4号抵押合同载明的土地拍卖款用于职工安置的行为是否违法。首先应审查两份抵押合同是否生效，根据两份《抵押合同》的约定，合同的生效条件为“本合同满足以下条件后生效：……（二）本合同抵押物清单中的抵押物须依法登记的已办妥登记”，故原告应举证证明其已就两份抵押合同中的抵押物，即亚星荧光灯厂土地使用证10-28的土地使用权、河南银光照明电器有限公司国有土地使用证博国用（94）第2号土地使用权已经办理抵押登记。同时根据原国家土地管理局〔1997〕国土（籍）字第2号《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》三、关于土地使用权抵押登记申请“土地使用权设立抵押权的，抵押人和抵押权人应在抵押合同签订后十五日内，持被抵押土地的土地使用证、抵押合同、地、地价评估及确认被告押人和抵押权人的身份证件共同到土地管理部门申请抵押登记……1、以划拨土地使用权抵押的，提交土地管理部门确认的抵押宗地的土地使用权出让金额的证明”。四、关于土地使用权抵押登记和变更登记“抵押登记申请经审查，符合规定要求的，准予登记，土地管理部门在抵押土地的土地登记卡上进行注册登记，同时在抵押人土地使用证内进行记录，并向抵押权人核发《土地他项权利证明书》，土地使用权抵押正式生效……抵押期间，抵押合同发生变更的，抵押当事人应当在抵押合同变更后十五日内，持有关文件到土地管理部门办理变更抵押登记手续。”的规定，原告应举证证明其已经提供上述申请资料并办理他项权利证明书或办理变更登记。审理中原告仅举证了99他项（博土）字第1号、第2号土地他项权利证明书证明已经办理了抵押登记，但该两份他项权利证明书的办理时间为1999年，与原告主张的借款合同、抵押合同发生在2001年6月、7月不相吻合，也不显示抵押的土地就是原告主张的焦抵字（2001）第3号、第4号抵押合同中载明的抵押物〔10-28土地使用权、博国用（94）第2号土地使用权〕，原告也未就其在1999年办理他项权利证明书时所对应的借款合同和抵押合同是否存在、是否履行进行举证证明，更不能说明该两份他项权利证明书系就涉案的2001年6月的借款合同和抵押合同办理的抵押登记或者抵押变更登记，故原告所举证据不能证明其持有的该两份他项权利证明书系其主张的就2001年的借款合同和抵押合同办理的抵押登记，不能证明原告所述的该两份2001年的抵押合同已经办理抵押登记，故该两份抵押合同并未生效。原告主张其享有该两份抵押合同载明的土地优先受偿权的理由不能成立，其请求被告将该抵押合同载明的土地拍卖款项用于破产企业职工安置违法的请求，没有事实根据，对原告庞万安的该项起诉应予驳回。关于被告将建焦银抵字（2003）第02号抵押合同载明的土地拍卖款项用于职工安置的行为是否违法。因原博爱县国土资源局已就原告主张的建焦银抵字（2003）第02号抵押合同载明的土地核发了博他项（2002）字第001号土地他项权利证明书，故该份土地使用权抵押合同已经办理抵押登记并生效。根据〔2004〕22号最高人民法院《关于转发国土资源部〈关于国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知〉的通知》，“在《通知》发布之日起，人民法院尚未审结的涉及国有划拨土地使用权抵押经过有审批权限的土地行政管理部门依法办理抵押登记手续的，不以国有划拨土地使用权抵押未经批准而认定无效”的规定，原告虽然未能提供证据证明其主张的建焦银抵字（2003）第02号抵押合同载明的土地已经批准，但该份抵押合同不因未经批准而无效。故原告就该份抵押合同载明的土地享有优先受偿权。根据《中华人民共和国担保法》第五十六条“拍卖划拨的国有土地使用权所得的价款，在依法缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人有优先受偿权。”之规定，被告在收回及拍卖该土地取得拍卖款项并扣除应缴纳的土地出让金后，原告就剩余的款项依法应享有优先受偿权。但被告既未扣除应缴纳的土地出让金，又未考虑原告的优先受偿权，直接决定将全部的拍卖款项用于破产企业职工安置的行为违反法律规定，依法应被确认违法。综上所述，原告庞万安关于被告将建焦银抵字（2003）第02号抵押合同和博他项（2002）字第001号土地他项权利证明书载明的国有土地证10-22土地拍卖款项用于安置破产企业职工的行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持，其余诉讼请求没有事实根据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十九条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条、第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告博爱县人民政府将国有土地证10-22土地〔相对应的抵押合同建焦银抵字（2003）第02号和相对应的博他项（2002）字第001号土地他项权利证明书〕的拍卖款项收入中原告依法享有优先受偿权的款项用于安置破产企业职工的行为违法；二、裁定驳回原告庞万安要求确认被告博爱县人民政府将国有土地证10-28和博国用（94）字第2号土地〔相对应的抵押合同焦抵字（2001）第3号、第4号和相对应的99他项（博土）字第1号、第2号土地他项权利证明书）〕的拍卖款项收入中原告依法享有优先受偿权的款项用于安置破产企业职工的行为违法的起诉。案件受理费50元，由被告博爱县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  武丽娟二〇二〇年六月三十日书记员  张 健附：本案适用的法律法规1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项：提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项：行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。4.最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但是最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。5.最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项：有下列情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。