湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂10行初12号原告张书团，男，1949年1月7日出生，汉族，住监利县。委托诉讼代理人张书哲（张书团堂兄），男，1947年2月20日出生，汉族，住辽宁省大连市中山区。委托诉讼代理人李家忠，监利县荆南法律服务所法律工作者。被告监利县人民政府，住所地：监利县容城镇荆台大道**。法定代表人韩旭，县长。委托诉讼代理人谢小茂，监利县司法局副局长。委托诉讼代理人胡毅，湖北司典律师事务所律师。被告监利县农村经济经营管理局，住所地：监利县容城镇天府大道**。法定代表人赵火清，局长。负责人袁长波，党委书记。第三人张建国，男，1971年5月11日出生，汉族，住监利县。原告张书团不服被告监利县人民政府（以下简称监利县政府）、被告监利县农村经济经营管理局（以下简称监利县经管局）为第三人张建国颁发农村土地承包经营权证的行为，于2019年4月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月6日作出（2019）鄂10行初76号行政裁定，以原告不具有主体资格为由驳回其起诉。原告张书团不服，提起上诉。湖北省高级人民法院于2019年12月31日作出（2019）鄂行终1163号行政裁定，认为原审认定事实不清，撤销了本院（2019）鄂10行初76号行政裁定，指令本院继续审理本案。本院依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。原告张书团及委托诉讼代理人张书哲、李家忠，被告监利县政府的委托诉讼代理人谢小茂、胡毅，被告监利县经管局的出庭负责人袁长波到庭参加诉讼。第三人张建国经法庭依法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。监利县政府于2017年8月2日为第三人张建国颁发鄂（2017）监利县农村土地承包经营权第052130号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（以下简称第052130号承包经营权证）。原告张书团诉称，其是土生土长的双鸣**村民，全家人靠耕种8.91亩农田生存。1983年第一轮土地承包时，由当时的黄歇公社颁发有8.91亩土地承包经营权证。2000年春节过完后，原告外出务工。在2000年至2005年初，被告将原告承包经营的8.91亩土地中的8.6亩水田全部登记在其他人的名下，第三人张建国占有其中1亩耕地，并于2005年取得土地承包经营权证。2005年春节时，原告张书团得知自己的责任田被非法流转给第三人，即向当地村民小组、双鸣村村民委员会、周老嘴镇人民政府和监利县政府反映并主张权利。周老嘴镇人民政府于2009年派新河总支书记及二名干部到双鸣召开大会，并要求双鸣村民委员会、双鸣四组和第三人即时归还原告被占用的耕地面积。然而，被告2017年又为第三人颁发土地承包经营权证，使得双鸣四组村民绝大多数农户联合签名并承诺在2009年10月份归还田亩的协议成为泡影。被告为第三人颁证的程序违法、颁证的内容违法、颁证的主体错误。首先，行政机关在颁证前应慎重查阅档案材料，被告在接到原告要求归还田亩的诉求后，在不告知、不询问当事人，不走访村组干部情况下，于2005年、2017年两次将原告责任田流转并登记给第三人属严重违法行为。根据《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条的规定，原告早在1983年就获得8.6亩耕地的地役权，且承包期为三十年，从1983年至2013年，被告无权将原告在承包期内的合法权益非法剥夺。此外，根据农业部关于《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条：“承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书……没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。”的规定，即使到了2005年和2017年被告亦不能非法剥夺原告对得8.6亩耕地的承包经营权。其次，被告为第三人所颁证的四至界线重复且错误，具有重大瑕疵，应予撤销。故根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第二十条、第五十四条和《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第七项、第十二项之规定，请求：1.依法撤销两被告为第三人张建国颁发的第052130号承包经营权证；2.依法判令两被告为原告颁发8.91亩新土地承包经营权证；3.诉讼费用由第二被告监利县经管局承担。原告张书团在法定期限内提交了如下证据（均为复印件）：1.张书团身份证及家人户籍各一份，拟证明原告全家人口及原告系双鸣户籍情况。2.被告单位登记信息情况一份，拟证明被告监利经管局登记住所地、法人等信息情况。3.第三人张建国户籍一份，拟证明第三人的户籍情况。4.张书团《农业土地承包合同》一份，拟证明原告于1983年获得由当地政府颁发的26402号土地承包经营权证，承包土地面积8.91亩（水田8.6亩，白田0.31亩），原告自1983年以来多次交纳公粮水费及村提留。5.原双鸣党支部副书记兼四组组长张立枝出具的《证明》一份，拟证明2000年年初搞“小块合大块”是代耕行为，2005年至2009年原告8.6亩耕地被演变瓜分的经过。6.程大松、双鸣村民委员会出具的《证明》一份，拟证明原告1983年第一轮承包地为8.91亩的事实。7.《双鸣四组分田协议》一份，拟证明2005年至2009年原告等人多次上访后，周老嘴镇人民政府于2009年派新河总支书记二名干部到双鸣调查了解情况，并组织干部群众开大会，同意2009年10月收中谷时归还原告8.6亩承包地，新河总书记及绝大多数群众在该协议上签字的事实。8.耕地现场照片一张，拟证明原告的责任田被第三人侵吞并耕种的事实。9.双鸣村民张书文出具的《证明》一份，拟证明原告向村、组交纳提留承包款的事实。10.被告为第三人张建国颁发的第052130号承包经营权证一份，拟证明第三人张建国侵占原告耕地1亩，被告颁证行为错误，侵犯原告土地承包经营权的事实。被告监利县政府辩称：一、答辩人为第三人张建国颁发第052130号承包经营权证的行政行为事实清楚、适用法律正确、颁证程序合法。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条的规定，土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。原告所居住的周××嘴镇××村××组，在发包土地之前，成立了由村民代表组成的承包工作小组，并讨论通过了承包方案，再根据第三人的书面申请，入户进行土地权属调查，并由第三人进行确认，由专业的人员对第三人所属土地面积进行测量并绘制地籍图，对所形成的地籍图在全村进行公示，在公示无异议后，由双鸣四组承包户签字确认，再由村组报乡镇人民政府，乡镇人民政府汇总并核对后上报答辩人。答辩人再根据乡镇的汇总资料内容，对承包人核发承包经营权证书。原告要求撤销答辩人颁发给第三人的土地承包经营权证的诉讼请求依法不应支持。二、原告要求答辩人颁发8.91亩土地承包经营权证的诉讼请求不能成立。答辩人无权直接给原告颁发8.91亩的土地承包经营权证。原告所称8.91亩土地的承包分配方案应经过村民代表大会或村小组代表同意，原告应与村委会或村小组就该地块土地签订过土地承包合同，并经过村里公示等。原告在未经上述登记工作规程而要求答辩人为原告颁证的诉求违反法律规定，依法不应支持。综上，原告的诉讼请求没有事实依据，依法不应支持，请求法院驳回原告的起诉。被告监利县政府在举证期限内向法庭提交如下证据（均为复印件）：1.《农村土地承包经营权证申请书》附《土地承包情况登记表》一份，拟证明乡镇农村经营管理部门向监利县政府提出申请登记表。2.《承包方调查表》一份，拟证明乡镇农村经营管理部门依照法律规定程序进行相关情况调查。3.《承包地块调查表》一份，拟证明乡镇农村经营管理部门依照法律规定程序进行相关情况调查。4.《指界通知书回执》一份，拟证明乡镇农村经营管理部门依照法定程序送达相关文书。5.《农村土地承包经营权公示结果归户表》一份，拟证明乡镇农村经营管理部门依照法律规定程序对土地相关情况送达到入户的事实。6.《农村土地（耕地）承包合同》一份，拟证明发包方依法与承包方签订土地承包合同，明确双方权利和义务的事实。7.《农村土地承包经营权登记薄》一份，拟证明被告依法履行登记颁证的事实。法律法规依据：《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条。被告监利县政府在庭前补充提交一组证据（均为复印件）：《关于双鸣农村土地经营权确权确地登记颁证实施方案的申请》附《周老嘴镇双鸣农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》；《关于上报〈双鸣农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案〉请示》附《双鸣2016年土地确权颁证登记工作实施方案》；《关于〈双鸣农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案〉的批复》。被告监利县经管局未提交书面答辩意见，其当庭辩称原告张书团起诉其为被告系主体错误。被告监利县经管局在举证期限内未向法庭提交证据及依据。第三人张建国述称：一、我对原告诉被告颁证内容违法没有异议。我知道原告1983年第一轮承包时有8亩多田；我承认被告为我颁发的土地承包经营权证中有原告第一轮承包中的1亩地；但被告也将我第一轮承包中的1亩地登记颁证给了别人。二、我占了原告的1亩地和别人占了我的1亩地，是“小块合大块”引发的违法结果。“小块合大块”是将全组所有农户200多亩水田原先的零星地块打乱，形成“你中有我田，我中有你田”的格局互为交叉耕种，少数在外打工的农户就委托他人代耕，原告的1亩地就是委托我代耕。代耕只是阶段性措施，有“五年后重新分田”的口头协议。2005年搞第二轮土地延包时，本来应该将代耕的1亩地归还原告，但村里没有按口头协议办事，将代耕的1亩地违法登记在我的名下，并签合同上报审批。2017年第三轮土地延包时，村里又没有纠正过来，原封不动按照第二轮延包的土地面积签合同，上报审批颁证。代耕是临时性方便耕种的措施，不是经营权的转让，我不能长期占别人的田。三、我对被告辩称“颁证程序合法”不认同。无论是第二轮延包，还是第三轮延包，村里把原告的1亩地登记在我名下，都没有事先跟我说过，我也没有向村里提过书面申请，更没有在承包合同上签字。四、不是我的田，我退还原告，是我的田，我必须要回来。我同意将代耕的1亩地退还给原告，要回我原来的那1亩耕地。经庭审质证，被告监利县政府、被告监利县经管局对原告张书团所举证据1-3、证据10无异议；认为证据4是失效的合同，对其证据三性均不认可；认为证据5-6、证据8-9，其形式不符合法律规定的要求；对证据7的真实性和证明内容有异议。原告张书团对被告监利县政府所举证据1的真实性有异议；对证据2的真实性、关联性有异议；对证据3的证据三性均有异议；对证据4的真实性、合法性有异议；认为证据5，没有公示，内容不真实；认为证据6是代签的；认为证据7是2005年作出的，是错误的。第一轮承包是1983年，因此程序违法。对被告监利县政府庭前提交的一组证据，原告张书团认为请示没有盖章，也没有村委会领导签字，不具备形式要件；对实施方案的真实性有异议；对工作方案的真实性有异议，该方案是临时的方案，没有盖章和签字，不应予以采信。2005年就颁证了，2016年才出台方案，其内容不真实，形式不合法。被告监利县经管局对被告监利县政府所举证据均无异议。结合庭审质证意见，本院对原告张书团所举证据认证如下：证据1-3各方均无异议，本院予以认可；证据4经当庭核对与原件无异，本院对其真实性予以认可；证据5、证据9为证人证言，因证人未出庭接受质询，其证言内容亦无其他证据能够予以佐证，故本院对其证明目的不予采信；证据6能够与证据4相互印证，本院对其予以采信；证据7为复印件，内容模糊不清，本院不予采信；证据8无法达到其证明目的，本院不予认可；证据10为本案诉争的第052130号承包经营权证，对其真实性予以认可，是否能达到证明目的，本院将结合其他证据综合予以评判。本院对被告监利县政府所举证据认证如下：证据1-7均有相关部门及人员的签章，来源合法，客观真实，本院对其真实性予以认可；补充证据因超过举证期限提交，本院不予采信。经审理查明，张书团、张建国均系监利县周××嘴镇××村××组村民。2017年4月15日，承包方张建国与发包方监利县周老嘴镇双鸣村民委员会签订《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》，承包地块4块，面积17.20亩，承包期限1998年12月31日至2028年12月31日。2017年6月15日，监利县周老嘴镇人民政府向监利县政府申请为张建国颁发土地承包经营权证。2017年8月2日，监利县政府为张建国颁发第052130号承包经营权证。张书团在2018年7月2日向监利县人民法院起诉土地流转合同程序违法无效的民事诉讼中，得知本案诉争的第052130号承包经营权证的存在。张书团认为该承包经营权证将其承包地中的1亩耕地错颁给了张建国，该颁证行为侵犯了其合法的承包经营权，故而成诉。另查明，1983年第一轮农村土地承包时，监利县政府向张书团颁发了编号为26402的《农业承包合同》，合同中载明：乙方承包户姓名张书团，人口4人，劳力1个，承包土地8.91亩，其中水田8.6亩，白田0.31亩。本合同书有三份表格，可用三年。乙方持本合同书为凭，甲方和监证单位以承包合同分户登记表为凭。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2019年修正）第二十三条第一款及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款之规定，被告监利县政府具有向承包方颁发土地承包经营权证、确认土地承包经营权的法定职责。监利县经管局只是负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，其不应为本案被诉颁证行为的责任主体，其在本案中作为被告的主体资格不适格。本院将另行裁定驳回原告张书团对监利县经管局的起诉。《中华人民共和国农村土地承包法》（2019年修正）第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”从上述规定可知，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，登记的实质只具有不动产物权变动公示的作用，不享有行政许可或行政确认意义上的赋权或判断权利归属的功能，不是农村土地承包经营权的成立要件，对于土地承包合同的成立生效和承包农户取得土地承包经营权并无影响。本案中，一方面，发包方监利县周老嘴镇双鸣村民委员会和张建国之间签订有《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》，在承包合同未依法解除或被确认无效的前提下，监利县政府根据农村土地承包合同为张建国颁发农村土地承包经营权证具有事实依据。另一方面，监利县经管局对土地承包合同等材料审核后，编制了农村土地承包经营权证登记薄；监利县政府根据土地承包合同、农村土地承包经营权证登记薄为张建国颁发农村土地承包经营权证的行为符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第九条的规定，程序合法。原告张书团关于其承包地中的1亩耕地被错误登记在张建国名下的主张不能成立。综上，在发包方双鸣村民委员会与第三人张建国签订的《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》仍合法有效、发包方双鸣村民委员会未与原告张书团签订新的农村土地承包经营权合同情况下，原告张书团即提起本案行政诉讼，请求撤销监利县政府为第三人张建国颁发的第052130号承包经营权证，并要求监利县政府为其颁发8.91亩新土地承包经营权证，缺乏事实根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张书团的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张书团承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审  判  长  何炳松审  判  员  欧阳庆审  判  员  王 茜审  判  员  王 阳审  判  员  孙开炎二〇二〇年六月二十三日法官助理王文娟书记员（兼）  王文娟