贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终407号上诉人（一审被告）正安县人民政府，住所地正安县行政中心。法定代表人吴起，县长。委托代理人刘安丽，贵州山一（正安）律师事务所律师。委托代理人吴太玺。被上诉人（一审原告）陈张赤，男，汉族。委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。委托代理人宾杜芷梦，重庆憬谦律师事务所律师。上诉人正安县人民政府因与被上诉人陈张赤撤销行政决定一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03行初517号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：正安县安场镇建政村××组陈张赤、陈张池和陈张弛系同一人。陈张赤家庭共有四人，陈建勇系陈张赤父亲、何世芬系陈张赤母亲、陈忠建系陈张赤之弟。陈张赤家庭在正安县，一栋老房屋、一栋砖混结构的二层房屋及一栋砖混结构一层房屋。正安县因实施正安经济开发区40万平方米厂房及配套基础设施建设项目，于2016年10月1日，由贵州省正安经济开发区新园区拓展指挥部作出《关于贵州正安经济开发区拓展的征地公告》，该公告载明的征收时间是2016年10月12日至2016年12月12日，该公告明确本公告发布后严禁在征收红线图范围内抢种抢栽果树苗木、抢修抢建建筑物等，抢种抢栽的果树和抢修抢建建筑物一律不予补偿。上述项目正安县人民政府授权和委托安场镇人民政府组织实施具体工作。陈张赤家庭修建的前述房屋均被纳入项目征收范围。针对陈张赤家的老房屋及二层砖混结构的房屋，陈张赤陈述其父母及兄弟已与正安县人民政府委托的实施单位安场镇人民政府签订了《房屋拆迁与补偿协议》，并履行完毕，无争议。针对陈张赤家的砖混结构一层房屋，面积为218.92平方米，2016年12月16日，安场镇人民政府作为甲方，案外人娄波和陈张赤作为乙方，双方签订了两份《房屋拆迁与补偿协议》，两份协议的编号均为：068号，房屋编号均为：Ｂ-150-7-2号，约定由甲方拆除拆迁乙方的前述房屋，第一份协议为货币补偿协议，载明面积123.38平方米，货币补偿总额为166563元、搬迁费补偿740.28元，3个月过渡费2590.98元，第二份协议为产权调换协议，载明面积为95.54平方米、过渡期限为30个月，过渡费为每月668.78元，搬迁费补助为1146.48元。2016年12月30日，安场镇人民政府作出了主要内容为“娄波、陈张弛：经群众举报，你户位于贵州正安经济开发区基础设施建设项目内的房屋（编号：Ｂ-150-7-2，协议编号68号）属抢建违章建筑，并经指挥部调查核实，群众反映情况属实，依法不应当进行拆迁补偿，经镇人民政府研究决定，撤销房屋征收补偿合同（编号：Ｂ-150-7-2号，协议编号68号）”的《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》。同日，贵州正安经济开发新区拓展指挥部作出了主要内容为“广大村民：贵州正安经开区新区拓展40万平方米标准厂房建设及配套基础设施建设房屋征收农户，户主姓名：陈张池，房屋编号：Ｂ-150-7-2（协议编号68号），经指挥部核实该房屋于2016年9月30日县城乡管理局已下达责令限期拆除违法建筑通知书，属违法章建筑，签约协议及房屋拆迁补偿结算款作废。”的《关于陈张池房屋属于违法违章建筑通告》。2018年8月，陈张赤起诉安场镇人民政府履行123.38平方米房屋的安置补偿款，凤冈县人民法院经开庭审理后于2018年12月10日作出（2018）黔0327行初143号行政裁定书，以正安县人民政府主体资格不适为由驳回陈张赤的起诉。在该案诉讼中，凤冈县法院依法追加娄波为第三人，娄波经合法传票传唤未到庭参加诉讼，并明确出具说明和身份证复印件，主张其在外打工，涉案房屋与其无关，不主张涉案房屋的任何权利。在该案开庭审理中，正安县安场镇人民政府出示了《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》。2019年3月，陈张赤起诉正安县人民政府履行123.38平方米房屋的安置补偿款，一审法院经开庭审理后于2019年7月26日作出（2019）黔03行初127号行政裁定书，驳回陈张赤的起诉。在该案开庭审理中，正安县人民政府出示了《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》。2019年8月19日，陈张赤对前述《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》有异议，向一审法院提起诉讼，要求撤销。另查明，2016年9月30日，正安县城乡规划管理局对陈张赤之父陈建勇作出正规通（2016）670号《责令限期拆除违法建筑通知书》，该通知书载明，陈建勇于2016年9月30日，在建政村××组违法新建一层（面积150平方米）的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，责令其于2016年10月1日拆除，逾期将根据该法第六十八条之规定，予以强制拆除。正安县城乡规划管理局将上述通知于当日送达给陈建勇。庭审中，陈张赤主张其上述正规通（2016）670号《责令限期拆除违法建筑通知书》针对的是家庭老房屋前面修建的建筑物，并非本案涉案建筑物。一审法院认为，正安县人民政府因实施正安经济开发区40万平方米厂房及配套基础设施建设项目，授权和委托安场镇人民政府从事相关工作。本案中，安场镇人民政府与陈张赤签订了《房屋拆迁与补偿协议》后作出了《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》，正安县人民政府对安场镇人民政府作出的上述行为予以认可，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条五款关于“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”之规定，正安县人民政府是本案适格被告。安场镇人民政府受委托与陈张赤签订的《房屋拆迁与补偿协议》系《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定的行政协议，根据该规定，行政机关对于其所签订的行政协议，享有单方解除和变更权。本案正安县人民政府对其委托安场镇人民政府签订的协议，其有权实施单方解除权，但法律、司法解释未对行政机关单方行使变更、解除权的条件进行明确规定。一般认为，行政机关只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使，行政机关依职权行使单方变更、解除权，作出相应决定的，应当告知行政相对人享有的复议及诉讼权利，并依法送达行政相对人。本案的争议焦点为被诉《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》证据是否充分，程序是否合法。首先，安场镇人民政府以陈张赤抢建违章建筑为由，作出了《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》。在诉讼中，正安县人民政府提供了2014年3月7日正安县城乡规划局调查询问笔录、《关于正安县一事的有关情况说明》、正安县国土资源局《调查笔录》、正安县整治“两违”建设调查清理现场勘查图予以证明，但从前述证据中载明的内容来看，不能证明陈张赤案涉房屋具体是什么时候修建，是否存在抢建。庭审中，正安县人民政府陈述陈张赤涉案房屋是2014年3月7日后修建，但具体什么时候修建，其并不清楚。正安县人民政府主张针对本案案涉房屋，正安县城乡规划局已于2016年9月30日作出正规通（2016）670号《责令限期拆除违法建筑通知书》进行认定。陈张赤主张上述《责令限期拆除违法建筑通知书》指向的建筑物系其家庭老房屋前面修建的房屋，并非针对本案涉案房屋。从本案陈张赤提供的证据看，陈张赤家庭老房屋前面确有修建的房屋存在，正规通（2016）670号《责令限期拆除违法建筑通知书》到底指向是本案案涉房屋还是陈张赤之父陈建勇的建筑物，没有相应的依据证明。加之，《责令限期拆除违法建筑通知书》载明的房屋面积为150平方米，而本案被诉决定指向的两份协议，面积合计218.92平方米，两者面积并不一致，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，行政机关应当对其作出的行政行为负有举证责任，对此，正安县人民政府应承担举证不能的法律后果。因此，安场镇人民政府作出的《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》事实不清。其次，安场镇人民政府作出的《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》，将双方此前签订的《房屋拆迁与补偿协议》解除，该行为关涉当事人的重大权利变动，应遵循程序正当原则，在作出决定前，应充分听取当事人的意见，保障当事人陈述、申辩权，以确保作出的决定事实清楚、证据充分，作出的决定应明确载明复议及诉讼权利，作出决定后应当依法及时予以送达，以保障当事人正确维权。本案中，安场镇人民政府作出的决定，并未遵循前述程序，程序不当。综上，正安县人民政府委托安场镇人民政府作出的《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》事实不清，程序不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决正安县人民政府重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的；……”之规定，判决：撤销正安县人民政府委托安场镇人民政府于2016年12月30日作出的《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》。案件受理费50元，由正安县人民政府负担。一审宣判后，正安县人民政府不服，向本院提出上诉，请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，或发回重审。主要事实和理由为：1.被上诉人违法抢建涉案房屋事实清楚，违法抢建房屋指向明确。正安县城乡规划管理局作出的正规通（2016）670号《责令限期拆除违法建筑通知书》指向房屋就是涉案房屋。2.上诉人已充分保障被上诉人的权利，作出的《关于撤销陈张赤房屋拆迁合同的决定》程序合法。3.一审法院审理程序不当。一审法院未查明本案基本事实、未要求上诉人补充证据、未就涉案房屋进行现场勘验或调查、遗漏了重要诉讼参加人，程序上存在严重瑕疵。4.《关于撤销陈张赤房屋拆迁合同的决定》未损害被上诉人的合法权益，如仅仅以未充分告知而撤销，不但滋长违法行为，也将导致国家合法权益的损害。被上诉人陈张赤二审答辩请求：驳回上诉，维持原判。主要事实和理由为：1.一审判决程序合法。首先，根据行政诉讼法的相关规定，正安县人民政府应当在收到起诉状副本之日起十五内向法院作出答辩，并提交作出行政行为合法的证据和所依据的规范性文件。人民法院责令当事人补充提交证据主要是针对程序方面的问题。其次，上诉人认为应当追加陈建勇为本案当事人参加诉讼的问题没有法律依据，且陈建勇实际在一审中已经到庭，并就相关问题已作陈述。2.一审判决认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律法规正确。被诉《关于撤销陈张赤房屋拆迁合同的决定》事实不清、证据不足、程序违法。二审中，上诉人补充提交了下列证据：第一组证据有3份：一是正安县瑞濠街道办建政居委会证明，二是正安县安场镇溪外环地形图，三是4张照片。该组证据拟证明拆除前，被上诉人家庭仅有房屋三栋，被上诉人在一审中提到的《责令限期拆除违法建筑通知书》所指向的第四栋房屋是不存在的，被上诉人一审提到的老屋前面的房屋实际上是陈昌树家房屋。第二组证据是3份《房屋拆迁与补偿协议》及相应的结算表，拟证明被上诉人的三栋房屋签了3份协议，不存在第四栋房屋。经质证，被上诉人对第一组证据中第1份证据的真实性、合法性均不予认可，且认为该证据不能作为新证据；对第一组证据中第2、3份证据的三性均不予认可。对第二组证据的三性没有异议，但对其证明目的不予认可。本院认证：上诉人提交的证据均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予采信。本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为被诉《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》是否合法。第一正安县人民政府委托安场镇人民政府作出被诉《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》，实质是正安县人民政府对案涉68号《房屋拆迁与补偿协议》的单方解除。一般情况下，行政机关只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使单方解除权。本案中，正安县人民政府虽主张作出案涉决定的理由为陈张赤的房屋属抢建违章建筑，但未提交充分证据予以证实。正安县人民政府作出案涉行政决定证据不足。第二正安县人民政府委托安场镇人民政府作出的《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》，将双方此前签订的《房屋拆迁与补偿协议》解除，对陈张赤的权益产生重大影响，正安县人民政府未提交证据证实在作出决定前已告知当事人陈述、申辩的权利，已充分听取当事人的意见，违反正当程序原则，程序违法。综上，被诉《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》证据不足、程序违法，一审法院予以撤销并无不当。上诉人正安县人民政府的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人正安县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 黄 瑶审判员 孟 婷审判员 陈显杰二〇二〇年六月十八日法官助理黄千柏书记员萧弘亦可