西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）陕7102行初1148号                              原告李彩兰，女，1949年7月25日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。委托代理人焦栋，男，1978年2月19日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区，系原告之子。委托代理人郭丹丹，北京来硕律师事务所律师。被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处，住所西安市灞桥区。负责人刘建峰，主任。委托代理人何保强，工作人员。委托代理人周怡，陕西秦原律师事务所律师。 原告李彩兰要求确认被告西安市灞桥区新筑街道办事处行政强制违法，于2020年5月20日向本院提起行政诉讼。本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月23日公开开庭审理了本案。原告李彩兰的委托代理人焦栋、郭丹丹，被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处（以下简称新筑街办）的委托代理人何保强、周怡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系西安市灞桥区XX村村民，在该村享有承包地用于栽种葡萄，后该地块因相关项目建设被纳入征收范围。但截至原告起诉之日，尚未有任何机关与原告签订补偿协议。2019年7月，被告组织工作人员在没有任何合法手续的情况下将原告承包地上耕种的部分葡萄树强行铲除，进行强制清表，对原告的果园造成了破坏。2020年3月25日晚，被告再次在没有任何手续的情况下，组织工作人员对原告的承包地进行违法强推，将承包地上剩余果树、看护房及生产管理小院全部强制清表。原告认为被告的两次强制清表行为违反了法律的程序性规定，属于违法行为，对原告的合法权益造成了重大侵害。诉讼请求：1.确认被告于2019年7月、2020年3月25日对原告承包地进行强制清表的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据：1.土地承包合同，证明原告对涉案土地享有承包经营权，对地上附着物享有所有权；2.集体土地地上附着物款项领取通知，证明原告对涉案土地地上附着物享有所有权、原告并未收到对相关地上附着物的补偿款项、被告负责案涉项目的搬迁补偿安置工作，系案涉强制清表行为的主体，理应对本案的违法强制清表行为承担法律责任；3.新筑街办、征迁安置协调办、杏园（元）村搬迁安置指挥部发布的通告，XX中心XX基地XX村XX村搬迁工作的组织实施单位，负责案涉项目的搬迁补偿安置工作，理应对本案的违法强制清表行为承担法律责任；4.强制清表前后现场照片，证明被告对原告承包地上的葡萄树、果园看护房屋（约30平方米）及生产管理小院（约300平方米）进行了违法强推。被告辩称，一、因西安体育运动中心建设项目需要，西安国际港务区土地储备中心对新筑街道办XX村范围内的合法建筑物及其附属物的所有人进行搬迁，并对集体土地进行征收，该项目由政府组织实施满足体育、文化、市政公用等公益事业的需求，符合公共利益。新筑街办具体负责此项工作，在征地协调办、国土局等部门的配合下完成征地搬迁工作，以解决西安举办大型体育赛事的需求。二、新筑街办并非本案适格被告。根据统一社会信用代码证书载，新筑街办的机构性质为行政派出机构，于2016年7月18日移交西安国际港务区托管，不能以自己的名义行使权力。陕西省人民政府土地审批件[2017]464号《关于西安市2016年度第四十三批次农用地转用和土地征收的批复》、西安市人民政府土地审批件[2017]621号《关于征收灞桥区新筑街道北舍村、XX村XX组集体土地的批复》明确市国土资源局国际港务区分局征地补偿方案确定的补偿标准合法，安置途径可行，由市国土资源局国际港务区分局负责按照方案实施征地，并做好征地补偿和安置补助等项工作。根据2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方政府予以公告并组织实施。因此，县级以上政府是实施土地征收的主体。县级以上人民政府以行政文件的形式赋予其所属具体实施单位进行土地征收补偿安置工作职权，应当视为对具体实施单位的委托。具体实施单位新筑街办的组织机构代码证上明确记载机构性质为行政派出机构，并非派出机关，没有法律、法规授权的相应行政职权，因此具体实施单位行为的法律后果应由委托的政府承担。《XX中心XX基地XX村XX村搬迁安置补偿实施方案》及《西安国际港务区重点建设项目拆迁补偿安置实施办法》中均明确项目搬迁人为西安国际港务区土地储备中心。因此，本案适格被告并非新筑街办。且随着陕西省政府、西安市政府[2017]621号、531号、464号、399号审批土地件的签发，XX村XX组集体土地已依法征收为国有用于城市建设。根据国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条之规定，“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”。因此，新筑街办作为行政派出机构，在房屋征收部门委托的范围内实施的房屋征收与补偿行为，法律后果应当由房屋征收部门承担。三、原告李彩兰在诉状中诉称的2019年7月的强制铲清行为并非新筑街办所为，直至2020年3月23日原告承包地上的地面附着物葡萄及挂网等相关设施仍保持原状，因此不存在2019年7月强制铲清的事实。四、原告位于XX村的2.5亩承包地位于征地范围，2019年11月29日该户承包地地上附着物补偿款项及征地款项已提存至XX村集体账户，足额预留。综上，原告的诉讼请求没有事实及法律依据，请依法驳回其诉请。 被告向本院提交以下证据：证据一：1.陕西省人民政府陕政土批〔2017〕464号审批土地件 《关于西安市2016年度第四十三批次农用地转用和土地征收的批复》、陕西省人民政府陕政土批〔2017〕399号审批土地件《关于西安市2016年度第四十六批次农用地转用和土地征收的批复》；2.西安市人民政府市国土字〔2017〕第621号审批土地件《关于征收灞桥区新筑街道北舍村杏元村等有关村组集体土地的批复》、西安市人民政府市国土字〔2017〕第531号审批土地件《关于征收新筑街道杏元村集体土地的批复》；3.西安体育中心训练基地项目杏元村整村搬迁安置补偿实施方案、西安国际港务区重点建设项目拆迁补偿安置实施办法；4.杏园立交改扩建项目杏元村征地协议、分布式能源站项目杏元村征地协议、XX中心XX基地XX村征地协议。证明新筑街办XX村XX组的集体用地依法转为建设用地，经西安市政府、陕西省政府批复，市国土资源局国际港务区分局征地补偿方案确定的补偿标准合法，安置途径可行，由市国土资源局国际港务区分局负责按照方案实施征地，并做好征地补偿和安置补助等项工作。港务区发布《西安国际港务区重点建设项目拆迁补偿安置实施办法》已明确本项目的搬迁人为西安国际港务区土地储备中心，县级以上人民政府以行政文件的形式赋予其所属具体实施单位进行土地征收补偿安置工作职权，应当视为对具体实施单位的委托，故新筑街办不是本案适格被告；证据二：集体土地上附着物款项领取通知、集体土地征地款领取通知、送达录像，证明2019年11月29日，原告户的土地补偿费、地面附着物补偿费已由原告所在村杏元村村委会足额预留，村委会及新筑街办均已向原告告知;证据三：原告承包地现状照片、视频,证明2019年7月原告承包地并没有被强制清表，原告栽种葡萄及挂网截止2020年3月23日的现状，原告诉请被告两次强制清表行为违法无事实和法律依据。经庭审质证，原告对被告提交的证据一中1、2的真实性无异议，合法性及关联性均不认可，相关征地批准材料仅能证明征地是否经过合法审批，不能证明被告强制行为合法性；其次征地批复亦系违法作出，国土部门在征地依法报批前，并未将拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征收人，也未将已征收土地现状、权属、地上附着物等内容的调查结果向被征收户进行确认，违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四项规定，尤其是根据这条规定，被征地农民知情确认的有关材料应当作为征地报批的必备材料，但在本案中未见相关证据；对证据一中3合法性及关联性不认可，不能证明被告强制行为合法性；XX园XX村征地协议签订时间为2013年，但是征地费用标准通知却是依据2016年作出的，故对该协议真实性、合法性、关联性不认可；对分布式能源站项目杏元村征地协议涉及项目与本案无关，对真实性、合法性、关联性不予认可；对XX中心XX基地XX村征地协议，可以证明被告是该项目是搬迁实施补偿单位，根据该协议结合被告提供证据一中1、2，涉案项目存在少批多占违法行为，批复载明征收面积为33.3467公顷，即500多亩，但2018年6月25日的征地协议中，明确载明就XX村即有的968亩土地进行征收，远远超过批复批准面积；对证据二，认为其能证明原告是案涉的承包地经营人，是地上附着物的所有人，证明被告在该项目中负责搬迁安置补偿工作，是违法强制清表行为的主体。相关的补偿款项并未直接向原告支付，实际上原告并不认可该两份通知书载明的数额，也并没有领取相关补偿款项，由此更能证明本案强制清表行为的违法性；对证据三的证明目的不认可，2020年3月23日17时30分的照片可以反映土地被强推的状态，其次全部照片均是2020年3月23日的，不能证明在2020年3月25日没有进行强制清表行为，更不能证明在此之前被告没有对原告承包地进行强制清表行为，且视频不能显示拍摄时间，不能达到证明目的，可以从视频中看出该承包地之前已经存在被破坏痕迹。被告新筑街办对原告提交的证据1真实性不认可，认为该份土地承包合同形成时间是1990年10月份，且该合同落款处无甲、乙方签章，合同不具备成立要件；从被告提供的XX组XX组确认是2.5亩；1999年二次承包，关于承包地亩数发生变化，因此土地承包合同已失效，不能反映真实情况，对该证据关联性及证明目的均不认可；对证据2的真实性认可，但对证明目的不认可，原告在XX村享有的承包地面积是2.5亩，原告提交的证据之间存在矛盾，对证据2证明被告负责案涉项目的搬迁补偿安置工作，系案涉强制清表行为的主体不认可，根据实施方案，新筑街办属于受托单位，委托单位为国际港务区土地储备中心所属的人民政府，应当由其承担法律责任；对证据3的真实性认可，关联性及证明目的不认可，通告内容是三方联合发布，是向XX村全体村民通告涉及房屋搬迁相关奖励政策和补偿政策，与本案无关；对证据4，原告未提供原始载体，也未在照片上载明拍摄时间，故对该照片真实性不认可，有部分照片可以说明葡萄架还存留，不能证明被告在2019年7月实施强制清表行为。本院对上述证据认证如下：对原、被告双方提交证据的真实性予以确认。经审理查明，原告系灞桥区新筑街道XX村人，在该村有承包地用以栽种葡萄。2017年，XX村XX组55.7147公顷集体农用地转为建设用地。2019年11月29日，被告作出《集体土地地上附着物款项领取通知》，该通知载明：“据陕西省人民政府作出的陕政土批〔2017〕464号审批土地件、西安市人民政府市国土字〔2017〕第621号文件，您在XX村2.5亩承包地属于征收范围，已被依法批准征收为国有。依据西安市灞桥区人民政府办公室《关于印发西安国际港务区项目建设征地工作实施方案的通知》、西安国际港务区管理委员会《关于印发西安国际港务区项目征地补偿标准的通知》规定，同时，根据西安亚鼎房地产评估有限公司出具的《房地产评估报告》记载，您承包地上附着物为XX户XX村足额预留……”。同日，西安市灞桥区XX村XX村委会发出《集体土地征地款领取通知》，告知原告的征地款已预付至该村村委会，通知原告前来领取。原告既未签订补偿协议，亦未领取相关补偿款。2020年3月23日被告在对原告承包地块现状拍照后，于3月25日对原告承包的土地进行了清表作业。原告认为被告强制推地的行为未履行法定手续，诉至本院，诉请如上。本院认为，本案中，被告于2020年3月25日对原告承包的土地实施了清表作业，被告作为清表行为的实施主体，其虽辩称其受西安国际港务区管理委员会委托，但其提供的相关证据亦不足以证明上述事实，故对被告该答辩意见本院不予采信。被告新筑街办是本案适格被告。就被告行政行为的评价问题。根据庭审查明的事实,本案涉案土地现已征收为国有,被告据此实施了本案被诉行政行为。本案中，被告对原告承包地组织实施强制清表行为的实质属行政强制行为，根据《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，即行政强制须遵循合法性原则。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，有强制执行权的机关在行政强制执行前应当书面催告并制作强制执行决定，才能强制执行。被告提供的证据不能证明其在强制清表中履行了上述程序。据此，被告对原告承包土地组织实施的行政强制清表行为违反法定程序，依法应予撤销。鉴于被诉行政强制行为已经实施完毕，不具有撤销内容，应当确认违法。至于原告诉称要求确认被告于2019年7月对原告承包地块进行强制清表的行为违法的诉讼请求，本院认为，原告提交的证据不足以证明存在该行政行为，故本院对原告的该诉讼请求依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处于2020年3月25日对原告李彩兰承包的西安市灞桥区新筑街道XX村土地强制清表行为违法；二、驳回原告李彩兰的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长   赵  欣人民陪审员   安  岚人民陪审员   楚  琳  二〇二〇年六月二十八日  书  记  员   康新苗 1