山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终124号上诉人（原审原告）苗某，住山西省吕梁市临县。委托代理人李某1，住福建省厦门市集美区。委托代理人刘某，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）临县人民政府。法定代表人李某2，县长。委托代理人高某。委托代理人韩某，山西和胜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）临县城庄镇东柏村民委员会。法定代表人李某3，主任。委托代理人李某4，山西太初律师事务所律师。苗某因诉临县人民政府（员会（以下简称东柏村委会）确认告知书无效一案，不服山西省晋中市中级人民法院（2019）晋07行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人苗某的委托代理人李某1、刘某，被上诉人临县政府的委托代理人高某、韩某，被上诉人东柏村委会的委托代理人李某4到庭参加诉讼。原审法院查明，原告苗某系临县城庄镇东柏村村民，与李旭峰是夫妻关系，双方共有两个子女，儿子李某1和女儿李某5。1999年10月30曰，以李某6为户主与东柏村委签订土地承包合同书，承包该村包括河滩1.2亩在内的5.2亩土地，承包期限为30年，并取得农村集体土地承包经营权证。后李某6去世，李某1和李某5的户口从东坡村迁出。2018年，临县政府确定东柏村的河滩里作为城庄镇2018年异地扶贫搬迁集中安置点。为做好征地拆迁工作，临县政府办公室于2018年9月19日下发《关于做好城庄镇2018年易地扶贫搬迁集中安置点征地拆迁补偿工作的通知》（临政办函【2018】96号），通知中写明，该项目是全县脱贫攻坚重点项目，城庄镇政府、县扶贫开发中心等有关部门务必全力协调配合，确保征地、拆迁、建设各项任务加快完成，涉及征地拆迁工作由城庄镇政府具体组织实施。2018年11月10日，东柏村委会给苗某下发《告知书》，告知其位于河滩里的土地（合同面积1.2亩，实测面积1.61亩、按比例平均面积1.7亩）需依法征用。根据相关补偿标准，核定土地补偿费金额为214200元，地面附属物补偿金额为1650元，合计补偿金额为215850元。期间村委多次通知与村委履行征用土地手续，苗某一直不予配合签字，严重影响了安置点征地工作顺利推进。现苗某主张是临县政府委托东柏村委会作出的《告知书》，要求确认该告知书无效，被告临县政府对苗某的主张不予认可，并认为该告知书不具有可诉性。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三、四款规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，且属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，苗某要求确认无效的《告知书》是东柏村委会作出的，苗某未能提供该《告知书》系临县政府委托东柏村委会作出的相关证据，故苗某以临县政府为被告提起本案诉讼，缺乏事实根据。如苗某认为东柏村委会作出《告知书》的行为属于行政诉讼受案范围，可以东柏村委会为被告另行向有管辖权的人民法院提起诉讼，该院不具有管辖权。综上，苗某的本次起诉，不符合法定的起诉条件，该院不予支持。依照《中华人民共和囯行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告苗某的起诉。上诉人苗某上诉称：一、一审法院认定事实不清。被上诉人临县城庄镇东柏村民委员会作出《告知书》，强行对上诉人的土地进行了强制征收。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，只有县级以上的地方人民政府才有权进行土地征收的工作。且经另案查处，临县自然资源国土局表示案涉行为属于临县政府委托东柏村委会的行为。根据法律法规的规定在行政委托中，受委托的机关需以委托机关的名义作出的行政行为方具有法律效力。且该涉案的《告知书》在作出之时就从未告知上诉人救济的途径和期限。因此，上诉人认为该涉案的《告知书》无论是在从实体上，还是程序上均是违背法律法规规定的，己经严重侵害了上诉人的合法权益。二、被诉行政行为由被上诉人作出，该行政行为对上诉人产生外部效力，属于行政诉讼受案范围。本案中，从涉案《告知书》可知，上诉人承包地被征用，安置点的选址由县委、县政府确定。该征用工作的启动依据是上诉人作为证据提交的临县人民政府办公室《关于做好城庄镇2018年易地扶贫搬迁集中安置点征地拆迀补偿工作的通知》，该通知由临县政府办公室印发，称上诉人承包地所涉建设项目属全县脱贫攻坚重点项目，并通知镇政府及其所属工作部门启动对上诉人承包地的征地拆迁工作。被诉行政行为告知上诉人承包地被县政府确定的脱贫攻坚项目征用，对上诉人作出征用补偿决定，并责令上诉人对地上物进行清理，内容涉及征收补偿、交回土地，具有行政管理目的，且对上诉人的权利产生了实质影响。被上诉人临县政府知晓上诉人承包地范围内实施的征收补偿工作，且其是法律法规规定的征收补偿义务主体，东柏村委会无权单独以自己的名义作出具有征收补偿决定内容的《告知书》。上诉人提交的证据可以相互印证，共同证明被上诉人临县人民政府是《告知书》所涉征地拆迁补偿工作的主体，涉案《告知书》应视为临县政府委托东柏村委会作出。因此，临县政府应对被诉行政行为承担法律责任，是本案的适格被告。三、被诉行政行为存在重大且明显违法情形。被诉行政行为是临县政府委托东柏村委会作出的，东柏村委会以自已的名义作出案涉《告知书》应确认无效。案涉移民点集中安置项目启动至今未办理征地、用地手续。本案所涉征收未依法制定安置补偿标准。被上诉人作出《告知书》前，未听取上诉人意见，作出后亦未告知上诉人申请救济的权利，程序严重违法。四、一审法院适用法律错误。五、一审法院在审理案件过程中违反审判工作的平等原则。请求：一、依法撤销山西省晋中市中级人民法院作出的（2019)晋07行初42号行政裁定，并依法改判或指令原审法院继续审理；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。临县政府答辩称，被诉行政行为不是临县政府作出的，临县政府不是本案适格被告；征地公告不属于行政诉讼受案范围，对上诉人不产生影响，不可诉。一审法院裁定正确，应予维持。东柏村委会的答辩意见同临县政府的答辩意见。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的核心争议是上诉人的起诉是否符合起诉条件。具体涉及两个问题，一是临县政府是否是本案的适格被告；二是本案被诉的《告知书》是否可诉。下面分别加以论述：第一，临县政府是否是本案的适格被告。上诉人起诉要求确认无效的《告知书》，系由被上诉人东柏村委会作出并加盖有东柏村委会的印章。对于该《告知书》是否由被上诉人临县政府委托东柏村委会作出，被上诉人临县政府当庭予以否认。对此本院认为，对于作出《告知书》的这一具体行为，可能不是基于临县政府明确的委托授权，但是综合全案事实来看，东柏村委会向上诉人作出的《告知书》，系基于临县政府建设城庄镇2018年易地扶贫搬迁安置点征地拆迁补偿事由。根据临县人民政府办公室《关于做好城庄镇2018年易地扶贫搬迁集中安置点征地拆迁补偿工作的通知》中关于“涉及征地拆迁工作由城庄镇人民政府具体组织实施，补偿标准参照临县太佳高速公路连接线项目征地拆迁补偿标准执行”的内容可以看出，临县政府作为易地扶贫搬迁安置点征地拆迁补偿的主体，不仅将征收补偿工作委托给了城庄镇人民政府具体实施，而且明确了相关补偿标准。从《告知书》中关于“期间村委多次通知你户与村委履行征用土地手续，你一直不予配合签字”等内容可以看出，城庄镇政府在具体组织实施过程中又将签订征收补偿协议的职责委托给了东柏村委会。因此，东柏村委会作出《告知书》的行为应当视为是由临县政府层层委托作出的行政行为，其责任应当由临县政府承担，临县政府是本案的适格被告。第二，本案被诉的《告知书》是否可诉。本案被诉《告知书》确定了上诉人土地补偿的面积，土地补偿费、地面附属物补偿费的具体金额；告知其由于其一直不予配合签字，为了确保工程建设的顺利推进，将核定的补偿款打入上诉人的账户；并限其在2日内将地面附属物清理，否则由此造成的所有损失由其自行承担。从以上内容来看，该《告知书》为上诉人设定了权利和义务，名为《告知书》实则具备了征收补偿决定的实质要件，而且从土地征收的事由、征收补偿的具体实施情况、补偿款的来源等判断，东柏村委会是在层层委托的情况下作出的《告知书》，该《告知书》具有行政行为的性质，当事人可以对其提起行政诉讼。被上诉人临县政府关于告知书不具有可诉性的主张，不能成立，本院不予支持。一审裁定关于上诉人未能提供临县政府委托东柏村委会作出的相关证据，故其以临县政府为被告提起本案诉讼缺乏事实根据的认定，属于认定事实错误，本院予以纠正。综上，上诉人的部分上诉理由依法能够成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销山西省晋中市中级人民法院（2019）晋07行初42号行政裁定；二、本案指令山西省晋中市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 石春英审判员 闫成先审判员 魏晓俊二〇二〇年六月二十四日法官助理 周小明书记员 高 天