辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终797号上诉人（一审原告）：阜新市太平区统一节能环保免烧砌砖厂，住所地阜新市太平区。经营者：梁先军，该厂厂长。委托诉讼代理人：石明义，该厂实际经营者。委托诉讼代理人：崔劼，辽宁青树律师事务所律师。上诉人（一审被告）：阜新市太平区人民政府，住所地阜新市太平区太平大街**。法定代表人：孙鸥，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：姜军，该区司法局工作人员。委托诉讼代理人：杨福军，辽宁凯旋律师事务所律师。阜新市太平区统一节能环保免烧砌砖厂（以下简称：统一砖厂）诉阜新市太平区人民政府（以下简称太平区政府）行政补偿一案，双方均不服阜新市中级人民法院（2018）辽09行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭并组织各方当事人进行了询问。统一砖厂的委托诉讼代理人石明义、崔劼及太平区政府的委托诉讼代理人姜军、杨福军到庭参加询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明：统一砖厂成立于2011年9月7日，持有个体工商户营业执照，地址在阜新市太平区高德东山矸子山上（子海陶粒厂），经营范围为免烧砖制作，建有生产厂房、保温房、自建平房等建筑设施，购置安装有砖机、叉车及其它生产用的机器设备。统一砖厂所在的高德东山矸子山地块原为阜新矿业（集团）有限责任公司具有使用权的国有建设用地，2012年5月10日，阜新市政府作出批复（阜政地字【2012】收回007号），收回阜新矿业（集团）有限责任公司对该处土地的使用权。统一砖厂使用土地未办理过土地使用证，所建厂房、房屋等未经过规划审批未办理过房产证照。2012年7月23日，统一砖厂向阜新市地税局太平分局缴纳过土地使用税50000元，税款所属时期记载为2012年6月1日至2012年6月30日。阜新市政府于2012年3月12日召开关于“高德矸石山环境治理工程”专题会议，会议议定：由太平区政府负责，2012年3月底前将高德矸石山上私建煤矸石加工点全部取缔，2012年4月底前将高德矸石山上有营业执照的煤矸石加工点和所有房屋全部搬迁。太平区政府根据上述会议纪要精神，于2012年3月22日，发布了关于矸子山山顶及周边地区企业清理公告，公告内容为对高德矸子山山顶及周边地区私建煤矸石加工点全部取缔，要求各相关单位及私营业主在2012年4月1日前，自行拆除所属自建房屋、厂房、生产设备及腾空所占用的场地。2013年3月26日，太平区政府向统一砖厂送达了上述公告。统一砖厂收到清理公告后，自行拆除了其所属厂房、生产设备等，对自建房屋未拆除。后统一砖厂曾向太平区政府口头申请赔偿，但未书面提出赔偿申请。现统一砖厂提出拆迁补偿诉讼，请求太平区政府予以拆迁补偿。经原审合议庭组织双方当事人到现场共同指认，并实地勘查测量，对统一砖厂厂房面积确定为：生产车间厂房两处：23m×8m、28m×12m，面积为23m×8m+28m×12m=520㎡；保温厂房两处；30m×26m、33m×28m，面积为30m×26m+33m×28m=1704㎡，厂房总计面积为：520㎡+1704㎡=2224㎡。阜新市正和价格评估有限公司对统一砖厂的厂房、自建房屋、现场尚存留的机器设备等进行评估，根据其出具的评估报告，以上物品在2013年拆除时点的市场价格为：（一）无照房屋75600元；（二）保温房及厂房622720元；（三）金刚石砖机一套及模具169400元；（四）叉车一台39**元；（五）砖架子250个64500元；（六）砖板子6000个180000元；（七）变压器及附属设施49040元；（八）水泥罐38500元。以上各项合计评估价为1203680元。除以上评估物品外，统一砖厂申请评估的设备中韩宝砖机1套、模具5套以及叉车两台，因未存在于勘查现场，故评估中未包含。一审法院认为：太平区政府根据阜新市政府会议纪要精神，对本地区高德矸石山环境开展综合治理，其理应按照市政府会议纪要中对有营业执照的企业进行搬迁的议定原则，通过与企业协商、签订搬迁补偿协议等方式，对矸石山上包括本案统一砖厂在内的具有营业执照的企业进行搬迁。但太平区政府仅是发布清理公告，未制定拆迁补偿方案，亦未与统一砖厂进行协商，在统一砖厂按照公告要求自行拆除厂房及机器设备之后，未对其作出任何安置及补偿。后统一砖厂向太平区政府申请补偿或者赔偿，太平区政府也一直未予答复。本次诉讼中，太平区政府认为统一砖厂属于非法占用国有土地私挖滥采企业，其所有的建筑属于违法建筑，且由统一砖厂自行拆除，故不应对其补偿或赔偿。首先，关于统一砖厂是否属于非法占用国有土地。统一砖厂所占用土地虽未办理土地使用证，但在市政府收回之前该地块的土地使用权归属于阜新矿业（集团）有限公司，并不归属于地方政府，另据太平区政府提供的阜新市国土资源局在2014年6月17日向阜新市政府出具的“关于高德矸石山相关情况的汇报”，其中说明，高德矸石山地块为国有工矿用地，矸石山上的企业占地未改变土地用途，且在阜新市政府将该地块土地使用权收回后，阜新市地方税务局太平分局向统一砖厂收取有50000元的土地使用税，综上几点，称统一砖厂非法占用国有土地的理由并不充分。其次，关于统一砖厂是否属于私挖滥采企业。根据上述阜新市国土资源局向阜新市政府出具的“关于高德矸石山相关情况的汇报”，其中说明，《中华人民共和国矿产资源实施条例》附件“矿产资源分类细目”中所列矿产资源不包括煤矸石，且阜新矿业（集团）采矿权仍没有灭失，因矸石山上主要资源即为阜新矿业（集团）采矿产生的煤矸石，故称统一砖厂系私挖滥采企业的理由不能成立。第三，关于统一砖厂所有的建筑是否属于违法建筑。对于统一砖厂厂区内的建筑，国土及城乡规划部门并未作出系违法建筑的认定，故此在未经依法认定的情况下，认为统一砖厂所有的建筑属于违法建筑的理由不能成立。第四，统一砖厂按照太平区政府公告要求自行拆除厂房及设备，造成己方财产损失，该自行拆除不属于太平区政府不予补偿或赔偿的理由。综上分析，太平区政府不同意对统一砖厂补偿或赔偿的理由不能成立。本案统一砖厂持有营业执照、税务登记证等证照，具有合法经营资质，在按照太平区政府要求拆迁后造成己方财产损失，应有获得补偿或赔偿的权利。《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条规定，因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任，据此统一砖厂提出的补偿请求应予支持。太平区政府对统一砖厂的拆迁损失未制定征收补偿方案，按照政府行为的公平及公信原则，太平区政府可以参照该区相关地段征收补偿方案对统一砖厂给予补偿。具体太平区政府可参照2013年本区内与高德矸石山相近地段“水泉镇东、西水泉村部分集体土地征收补偿方案”中厂矿、企、事业单位动迁补偿安置的补偿标准和项目，对统一砖厂的相应损失进行补偿或赔偿。参照该补偿方案，与本案相关的地上附着物的补偿内容包括：（一）对从事生产经营活动的商业性用房，停产、停业损失补偿按照被征收人有照房屋建筑面积每月每平方米20元，向被征收人一次性按6个月支付临时安置费；（二）对厂矿、企事业单位无照建筑的拆迁，按市场评估价格进行货币安置；（三）征收非住宅房屋涉及的搬迁补偿费、设备拆装费和无法恢复使用设备的重置费，按现行市场评估价格确定。根据以上标准，本案统一砖厂应获得的补偿或赔偿包括：（一）停产、停业损失补偿：2224㎡×20元×6个月=266880元；（二）厂房2224㎡拆除时现值：经评估为622720元；（三）自建无照房屋两套214㎡拆除时点现值：经评估为75600元。该房屋虽然未被拆除，但因统一砖厂生产经营已经停止，该房已不能被利用，应视同被征收；（四）拆除厂房、设备的人工费用：2万+1.2万+2万=52000元。太平区政府对统一砖厂主张的拆除一处生产厂房人工费2万元及拆除保温厂房人工费1.2万元予以认可，对拆除另一处生产厂房费用8.2万元提出质疑，因两处生产厂房面积相差不大，合议庭酌定拆除另一处生产厂房人工费亦为2万元。（五）机器设备拆除时的现值：包括金刚石砖机及模具、叉车、砖架子、砖板子、变压器及附属设施、水泥罐，经评估合计为505360元。因机器设备拆除后未能再投入使用，故应对其拆除时的价值进行补偿。因统一砖厂申请评估的设备中韩宝砖机1套、模具5套以及叉车两台未存在于评估前的勘查现场，故评估时未包含在内，其亦不能提供购置票据等证据证明该设备归其所有，故对此不应补偿。因统一砖厂生产经营主要在厂房、保温房内进行，故其主张的土地使用面积补偿费用不应支付。因统一砖厂拆除厂房和设备后，未对相关物品进行搬迁，仍将其滞留于原地，故其主张的搬迁补偿费、搬迁奖励费等不应支付。综上，太平区政府应对统一砖厂补偿或赔偿的金额总计为：266880+622720+75600+52000+505360=1522560元。太平区政府对统一砖厂作出以上补偿或赔偿后，统一砖厂遗留在拆除现场的以上房屋、设备等应归太平区政府所有。综上所述，经一审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条之规定，判决：一、被告阜新市太平区人民政府自本判决生效之日起60日内赔偿（补偿）原告阜新市太平区统一节能环保免烧砌砖厂各项经济损失1522560元。二、被告赔偿（补偿）损失后，原告阜新市太平区统一节能环保免烧砌砖厂遗留在拆迁现场的房屋、机器设备、电力设施等归被告阜新市太平区人民政府所有。三、驳回原告阜新市太平区统一节能环保免烧砌砖厂其他诉讼请求。案件受理费50元、评估费12916元由被告阜新市太平区人民政府承担。统一砖厂上诉称：一审法院判决的补偿标准过低。1.两套房屋补偿费应按1500元/平方米计算，而不应按350元/平方米计算，即两套房屋的价值应为324000元。2.厂房补偿费应按1500元/平方米计算，而不应按280元/平方米计算，即厂房的补偿款应为3336000元。3.停产停业的损失评估标准过低，应当为5000立方米/月×28个月（停产时间）×35元/立方米（生产利润）=490万元。4.评估机构在一审中未对生产经营用地面积作出认定不当。因统一砖厂所在区域属于太平区2类区片，应按45000元/亩进行补偿，补偿款为8.4亩×45000元/亩=378000元。5.评估机构对叉车、砖架子等的补偿标准过低。6.拆除厂房费用补偿过低，至少应为65300元。7.一审法院对厂房搬迁奖励未予认定不当。综上，一审判决认定事实不清，判决中存在遗漏补偿项目，补偿金额严重不足，使统一砖厂的合法财产权益受到了损害。请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持统一砖厂的上诉请求。太平区政府上诉称：1.统一砖厂非法占用国有土地，系非法私挖滥采企业，其所有的建筑属于违法建筑。根据辽宁省政府作出的辽政（2010）193号《辽宁省人民政府关于抚顺等7个资源枯竭型城市矿山地址环境综合治理项目立项的批复》及阜新市政府下发的阜政地字（2012）收回007号《关于收回高德矸石山国有建设用地使用权的批复》，太平区政府下达了《关于矸子山山顶及周边地区企业清理通告》（以下简称《通告》），并将该《公告》送达统一砖厂。统一砖厂使用的案涉土地未办理任何土地使用证，也没有任何合法土地使用批件、规划许可、环评批复等必须要件，其所有的建筑属于违法建筑。2.太平区政府不是矸石山治理主体，只负责拆除工作。依据清理公告安置原则，太平区政府不应对统一砖厂的违法建筑支付补偿。3.太平区政府对一审评估报告《评估明细表》中第一项“无照房屋”和第八项“保温房和厂房”的评估不予认可，因该地上物没有合法审批手续，属于违法建筑，不应予以补偿。故，请求二审法院撤销一审判决，依法驳回统一砖厂的补偿请求。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，且双方当事人均无异议，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点为，1.太平区政府是否应对统一砖厂履行行政补偿职责。2.一审确定的赔偿数额是否正确。关于太平区政府是否应对统一砖厂履行行政补偿职责问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。此处的“法定职责”，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。对本案而言，太平区政府根据阜新市政府专题会议纪要精神，负责将高德矸石山上有营业执照的煤矸石加工点和所有房屋全部搬迁，并于2012年3月22日作出《通告》，制定具体原则：“企业所属有房照房屋按棚户区政策进行安置……”。据此，太平区政府基于负责对案涉区域内企业的房屋及地上物搬迁工作的先行行为，依据其自行制定的《通告》而形成对被搬迁企业履行行政补偿的法定职责。统一砖厂按照《公告》的要求自行拆除厂房及机械设备后，太平区政府应依法履行对统一砖厂厂区内房屋及地上附属物补偿的职责。在太平区政府未予补偿情况下，统一砖厂有权就其案涉房屋及地上附属物的财产损失请求补偿。至于太平区政府主张统一砖厂属于非法占用国有土地私挖滥采企业，不应给予其经济补偿的上诉请求。根据一审查明的事实，案涉土地在阜新市政府收回之前其土地使用权归属于阜新矿业（集团）有限公司，并不属于地方政府。阜新市国土资源局作出的《关于高德矸石山相关情况的汇报》中也明确：“该地块为国有工矿用地，矸石山上的企业占地未改变土地用途。”且诉讼中太平区政府并未提交合法有效的证据证明该案涉土地的使用性质曾经过依法确认。因此，太平区政府主张统一砖厂非法占地及私挖滥采没有事实及法律依据，本院不予支持。关于补偿数额问题。对于补偿标准，因太平区政府未对统一砖厂的拆迁损失制定补偿方案，且在其作出的《通告》中也明确“对企业所属有照房屋按棚户区政策进行安置”，一审法院参照2013年本区与案涉高德矸石山相近地段“水泉镇东、西水泉村部分集体土地征收补偿方案”中厂矿及企、事业单位动迁安置的补偿标准和项目，对统一砖厂的相应损失予以补偿并未违反法律规定。统一砖厂主张应以“京沈客专阜新段”的用地标准给予补偿没有依据。对于统一砖厂主张评估价值过低的上诉请求。本案中，一审法院委托评估机构对统一砖厂厂区内的房屋及设备等的价值进行评估，并对评估报告统一送达，因统一砖厂自收到评估报告后未在法定期限内依法主张权利，在评估报告未经法定程序撤销或确认无效的情况下，其主张评估价值过低没有依据。一审法院对评估报告确定的评估项目及价格进行认定并无不当。对于统一砖厂主张土地使用权损失补偿的上诉请求。因案涉土地系国有划拨土地，使用权人为阜新矿业（集团）有限公司，统一砖厂此项请求无事实根据，不予支持。对于统一砖厂主张搬迁奖励费的上诉请求。因统一砖厂系依据太平区政府作出的《通告》自行拆除案涉房屋及地上附属物，参照2013年本区与案涉高德矸石山相近地段“水泉镇东、西水泉村部分集体土地征收补偿方案”中关于搬迁奖励的补偿内容，本院酌定搬迁奖励为26688元（停产、停业损失补偿266880元×10%）。太平区政府虽主张统一砖厂未将案涉场区内的叉车搬迁，不符合领取搬迁奖励的条件，但因该叉车已经评估报告列为补偿的评估项目，根据物权对价原理，在太平区政府对叉车损失给予补偿后，该叉车归太平区政府所有，应由其负责处理。故，太平区政府此项主张不能成立。对于太平区政府主张评估项目中的“无照房屋”及“保温房和厂房”没有合法审批手续，属于违法建筑，不应予以补偿的上诉请求。因统一砖厂持有营业执照、税务登记证等证照，具有合法经营资质，其厂区内的建筑并未经规划等职能部门作出属于违法建筑的认定，且评估价格系针对案涉房屋建造成本和使用价值进行的评估，一审法院依据评估价格确定房屋及构筑物的补偿数额并无不当，太平区政府此项上诉请求不能成立。综上所述，统一砖厂诉请支付搬迁奖励的上诉主张成立，应予支持。双方其他的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、维持阜新市中级人民法院（2018）辽09行初9号行政判决第一项，即：“被告阜新市太平区人民政府自本判决生效之日起60日内赔偿（补偿）原告阜新市太平区统一节能环保免烧砌砖厂各项经济损失1522560元”；二、维持阜新市中级人民法院（2018）辽09行初9号行政判决第二项，即：“被告赔偿（补偿）损失后，原告阜新市太平区统一节能环保免烧砌砖厂遗留在拆迁现场的房屋、机器设备、电力设施等归被告阜新市太平区人民政府所有”；三、撤销阜新市中级人民法院（2018）辽09行初9号行政判决第三项，即：“驳回原告阜新市太平区统一节能环保免烧砌砖厂其他诉讼请求”；四、阜新市太平区人民政府自本判决生效之日起60日内支付阜新市太平区统一节能环保免烧砌砖厂搬迁奖励费26688元；五、驳回阜新市太平区统一节能环保免烧砌砖厂其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，评估费12916元，共计13016元，由阜新市太平区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  徐桂伶审判员  武 江审判员  王华迪二〇二〇年六月十九日法官助理高书涵书记员孟慧