河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫03行终102号上诉人（原审被告）：洛阳高新技术产业开发区辛店街道办事处（原洛阳高新技术产业开发区辛店镇人民政府），统一社会信用代码：11410300005373420M,住所地:洛阳高新技术产业开发区河洛路与三元路交叉口。法定代表人：马国强，镇长。委托诉讼代理人：夏洪梅，河南登法律师所律师，一般代理。委托诉讼代理人：吴朋洲，男，汉族，洛阳高新技术产业开发区辛店街道办事处国土所副所长，特别授权。被上诉人（原审原告）:白书军，男，汉族，1963年4月10日生，住河南省洛阳市洛龙区。委托诉讼代理人：李霞，北京京平律师事务所律师，特别授权。上诉人洛阳高新技术产业开发区辛店街道办事处（以下简称辛店街道办）因与被上诉人白书军土地管理纠纷一案，不服河南省伊川县人民法院（2019）豫0329行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人辛店街道办的委托诉讼代理人夏洪梅、吴朋洲，被上诉人白书军及其委托诉讼代理人李霞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告白书军系洛阳市高新区辛店镇白营村**村民，因洛阳市综合保税区建设项目其居住房屋被纳入征收范围。2019年3月19日，由辛店镇白营后营城中村改造指挥部、辛店镇国土资源所向白书军发出通知，内容为：你户房屋未严格按照宅基证证载面积施工建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，超出证载面积属于违章建筑，现责令你户在3月25日前自行将违章建筑拆除到位，逾期不拆，将依法依规予以拆除，并追究你相关法律责任。另查明，白营村涉及拆迁的有300余户，大部分已经撤离，包括原告在内尚有十余户因赔偿未达成协议未搬离。一审法院认为，根据原、被告双方的诉请及证据，本案存在以下主要争议焦点：一、被告辛店镇人民政府是否有作出限期拆除《通知》的主体资格问题；二、辛店镇白营村城中村改造指挥部的合法性，是否应撤销问题；三、被告辛店镇人民政府向白书军出具《通知》的行为是否为行政行为及行为的合法性问题。一、被告辛店镇人民政府是否有作出限期拆除《通知》的主体资格问题；依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”之规定，被告辛店镇人民政府对其管辖范围内违反乡村规划进行建设的，有权进行查处，辛店镇白营后营城中村改造指挥部、辛店镇国土资源所系辛店镇人民政府内设机构，亦有权对原告白书军房屋超出宅基证证载面积的部分进行查处，故本案被告辛店镇人民政府具备出具限期拆除《通知》的主体资格。二、辛店镇白营村城中村改造指挥部的合法性，是否应撤销问题；本案中，辛店镇白营后营城中村改造指挥部系辛店镇人民政府落实洛政办［2018］49号和洛开［2018］17号文件，为了市委市政府重点工程综合保税区项目的建设而成立，其主要负责白营、后营城中村的征迁改造工作。辛店镇白营后营城中村改造指挥部的成立系社会公共利益的需要，成立的临时性机构其成立符合公共利益和政策需要。原告要求撤销辛店镇白营后营城中村改造指挥部的诉求证据不足，理由不充分，法院不予认可。三、被告辛店镇人民政府向原告白书军出具《通知》的行为是否为行政行为及行为的合法性问题。被告辛店镇人民政府的内设机构辛店镇白营后营城中村改造指挥部、辛店镇国土资源所向原告白书军出具限期拆除《通知》的行为，系具有行政职权的组织运用行政权，针对行政相对人设定、变更或者消灭权利义务的行为，属行政行为。行政机关应当在其法定职权范围内行使行政职权。上述二内设机构在《通知》中系适用《中华人民共和国土地管理法》的相关规定认定原告白书军房屋存在土地违法行为，并非行使对违反乡村规划行为进行查处的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对违反中华人民共和国土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职权应由县级以上土地行政主管部门行使。被告辛店镇人民政府并非土地行政主管部门，其依据《中华人民共和国土地管理法》作出《通知》，超越了法定职权。故依法确认被告二内设机构作出的《通知》违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决：一、依法撤销被告洛阳高新技术产业开发区辛店镇人民政府作出的《通知》；被告洛阳高新技术产业开发区辛店镇人民政府可对原告白书军房屋超出宅基证证载面积的行为重新作出行政行为；二、驳回原告白书军的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告洛阳高新技术产业开发区辛店镇人民政府承担。辛店街道办上诉请求:1、依法撤销河南省伊川县（2019）豫0329行初22号行政判决，依法改为驳回被上诉人起诉或发回重审。2、本案一审、二审所有诉讼费用由被上诉人承担。事实及理由：一、一审法院认定部分事实不清。首先，本案涉案《通知》属于过程性行政行为，过程性行政行为虽然其外观符合可诉行政行为的特点，但从行政过程的整体性来看，其对相对人不产生独立的行政法律效力，不应单独纳入行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条也明确将行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外。本案中，上诉人向被上诉人出具的《通知》只是单纯告知被上诉人将有可能产生不利后果，具有极大的不确定性，并且该《通知》是为将来有关机关可能依照法定程序对违章建筑进行拆除的准备，不具有处分性，且该行为也没有对被上诉人的权利义务产生实际影响。因此，上诉人以通知的形式告知被上诉人可能存在的不利后果，不仅未对增加被上诉人的义务，甚至很大程度上保护了被上诉人的权利，根本不具有可诉性。其次，一个完整的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个复杂过程。在最终的行政处理决定作出之前，会有一系列程序性的、处于中间阶段的过程性行政行为以辅助行政机关作出最终处理决定。在上诉人作出最终的处理决定之前，上诉人与被上诉人之间的行政法律关系属于不确定状态，法院缺乏进行司法审查的确定对象，如果法院对以上的过程性行政行为进行司法审查，将会妨碍政府机关相关行政程序的正常进行。即使法院对以上过程性行政行为进行审查，审查的裁判结果也可能与行政机关其后作出的最终结果相冲突，实无进行审查的必要。对于以上的过程性行政行为，从行政过程的整体性来看，其对行政相对人不产生独立的行政法律效力，必须等到行政行为产生最终的结果才能进入行政诉讼的受案范围，成为司法审查的对象。如果被上诉人认为以上的过程性行政行为违法，可在上诉人作出最终的处理决定后，按照法律规定以最终的处理决定违法为由提起行政诉讼。最后，上诉人始终未作出拆迁行为，一审法院在无任何证据支撑的情况下直接认定上诉人作出拆除行为明显与案件事实相违背。二、一审法院适用法律错误。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条明确将行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条的相关规定，驳回被上诉人的起诉。综上所述，本案中的涉案《通知》作为过程性行政行为不应当作为单独立案的理由，如果被上诉人认为以上的过程性行政行为违法，可在上诉人作出最终的处理决定后，按照法律规定以最终的处理决定违法为由提起行政诉讼，故请法院依法驳回被上诉人的起诉。白书军辩称，一、涉案通知具有可诉性，属于行政诉讼受案范围。通知内容明确具体，针对对象清楚，并且通知内容产生新的权利义务。上诉人作出的涉案通知是专门针对被上诉人作出的行政行为，且对被上诉人设定了义务，影响了其合法权益。对其权利和义务产生了实质影响。虽然这份通知是以通知的形式作出的，但其实它是上诉人强制执行所依据的行政决定，涉案通知属于我国法律所规定的行政机关和行政机关工作人员的侵犯行政相对人合法权益的行政行为。《中国行政审判案例》第三卷第81号案例中，通知行为是否属于具体行政行为因内容而异。若通知的内容为单纯告知此前作出的行政决定内容，或重复引述行政合同条款，对外不产生实际影响，不属于具体行政行为。若通知同时具有针对特定相对人独立产生实际影响的内容，应属于具体行政行为。综上，涉案通知系具体行政行为，对被上诉人的权利义务产生了实质性的影响，依据行政诉讼法第2条、12条的规定，属于受案范围，上诉人主张不具有可诉性的法律依据不足。二、涉案通知认定事实不清、程序违法。在作出涉案行政行为之前，上诉人未就事实问题进行过核实调查，属于认定事实不清，且未告知被上诉人其享有的陈述申辩甚至听证的权利，程序违法。三、适用法律错误。根据城乡规划法第六十五条规定，要求先改正，所谓改正就是补办手续，不改正的才可以拆除。另外，依据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电[2003]42号），涉案房屋属于历史遗留问题，不属于违法建筑。四、上诉人的房屋并未被拆除，但是该部分不影响本案实体审理。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，上诉人辛店街道办向被上诉人白书军下发的限期自行拆除通知，对被上诉人白书军权利和义务产生了实质影响，属于具体行政行为，属于行政诉讼受案范围。上诉人辛店街道办认为涉案限期自行拆除通知单纯告知被上诉人将有可能产生不利后果，属于过程性行政行为，没有对被上诉人的权利义务产生实际影响的上诉理由不足，本院不予采信。根据《中华人民共和国行政强制法》相关规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定，应告知当事人对该决定享有的行政复议和行政诉讼权利。行政机关应对其进行履行义务的催告，同时应当进行公告，限期自行拆除。本案上诉人辛店街道办向被上诉人白书军发出限期自行拆除通知，未向被上诉人白书军下发拆除违法建设催告书，相关复议或者诉讼权利均未告知，故一审认定上诉人辛店街道办向被上诉人白书军发出限期自行拆除通知程序违法并无不当。综上，上诉人辛店街道办要求驳回被上诉人起诉等上诉请求，依据不足，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人洛阳高新技术产业开发区辛店街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  吴爱国审判员  邢玉玲审判员  索如意二〇二〇年六月四日书记员  袁 蓉