山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终117号上诉人（原审原告）薛某，男，1958年9月23日出生，汉族，住山西省万荣县。委托诉讼代理人员某，山西诚泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）万荣县人民政府，住所地万荣县后土大道。法定代表人李某1，该县县长。出庭负责人李某2，该县常务副县长。委托诉讼代理人卫某1，山西卫丰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）万荣县王显乡人民政府，住所地万荣县王显乡王显村。法定代表人张某1，该乡乡长。委托诉讼代理人孙某，山西卫丰律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）万荣县王显乡年村村民委员会。法定代表人张某2，该村民委员会主任。委托诉讼代理人卫某2，山西卫丰律师事务所律师。上诉人薛某因诉万荣县人民政府（以下简称万荣县政府）、万荣县王显乡人民政府（以下简称王显乡政府）、第三人万荣县王显乡年村村民委员会（以下简称年村委）确认行政行为违法一案，不服山西省临汾市中级人民法院（2019）晋10行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人薛某的委托诉讼代理人员某、被上诉人万荣县政府常务副县长李某2及委托诉讼代理人卫某1、王显乡政府乡长张某1及委托诉讼代理人孙某、年村委主任张某2及委托诉讼代理人卫某2，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告薛某系万荣县王显乡年村第三居民组成员，其家庭承包了年村村集体6.6亩土地。建设现代果业综合服务中心系万荣县2019年重点工程项目之一。2019年1月25日，万荣县土地统征收购储备出让中心与万荣县王显乡年村村民委员会签订《土地征收协议书》。2018年腊月中下旬，原告薛某的承包土地被征收，但尚未被清表。2019年2月18日，万荣县王显乡财政管理所将征地款及青苗款217542元转入薛某的账户。2019年3月2日，年村村民委员会通过微信向以薛强为代表的被征地户再次转果树款2400元。2019年8月30日，万荣县王显乡年村村民委员会与万荣县土地统征收购储备出让中心签订退地协议。另查明，2019年3月8日，原告薛某就本案以万荣县王显乡人民政府为被告向运城市临猗县人民法院提起行政诉讼。在审理中，运城市临猗县人民法院根据万荣县王显乡年村村民委员会的申请，准许该村民委员会作为第三人参加诉讼。2019年5月22日，原告薛某申请变更诉讼主体，将万荣县人民政府列为被告。2019年6月3日，运城市临猗县人民法院将本案移送至本院审理。原审法院审理认为，本案争议焦点为：一.被告万荣县人民政府是否实施了行政征收行为；二.被告万荣县王显乡人民政府是否实施了行政强制行为；三.对原告的征地及行政强制行为是否合法。关于第一个焦点，虽然本案的土地征收协议系第三人年村村民委员会与万荣县土地统征收购储备出让中心所签，但征地补偿款系由万荣县王显乡财政管理所拨付，且建设现代果业综合服务中心系万荣县重点工程项目之一。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，可以认定被告万荣县人民政府对原告的土地实施了行政征收行为。关于第二个焦点，对于原告承包土地上果树的清理，系在被告万荣县人民政府土地征收行为过程中所实施的行为，被告万荣县王显乡人民政府否认其实施了该行为，原告亦未能提供充分证据证实该行为系由被告万荣县王显乡人民政府所实施。故原告诉称“被告万荣县王显乡人民政府实施了毁坏其地上附着物和果树的行政行为”的理由，不能成立。关于第三个焦点，《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《征收土地公告办法》第三条规定，征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。第四条规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。第七条规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。本案中，被告万荣县人民政府在征收土地过程中，未制订征收土地方案和征地补偿、安置方案并进行公告，未听取被征地的农民的意见，亦未与原告签订征收补偿协议，违反上述法律、行政法规规定，征收程序违法，应予撤销，但考虑到万荣县建设现代果业综合服务中心系一项利农惠民的好项目，撤销会给国家利益、社会利益造成重大损害，故对被告万荣县人民政府所实施的土地征收行为应确认违法。对原告薛某该诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：一.确认被告万荣县人民政府对原告薛某土地征收行为违法。二.驳回原告薛某的其他诉讼请求。薛某上诉称，请求：一.依法撤销（2019）晋10行初55号行政判决，改判确认被上诉人违法行为的同时并责令被上诉人退还上诉人的耕地；二.本案诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：原审认定事实错误，适用法律不当。原审认定“撤销会给国家利益、社会利益造成重大损害”错误。首先,原审法院已经确认被上诉人行政行为违法事实,那么就应当撤销相应的违法行政行为。其次,年村委在原审中当庭递交了其与万荣县土地统征收购储备出让中心签订的退地协议,原审法院也予以查明确认。上诉人认为,万荣县土地统征收购储备出让中心作为国家单位既然已经签订退地协议,那么就代表退地行为不会给国家、社会造成重大损害。因此,就应当按照协议将地退还给上诉人,况且上诉人从始至终都未同意征地也从未签署任何同意征地的文件。万荣县政府答辩称：上诉人将自己原审中只要求确认“违法”而不要求“退还土地”的意见随意改变，要求增加赔偿，却不提返还已收到的全额土地赔偿款，令人不解。一.原审中上诉人的请求是“确认被告强制毁坏原告地上附着物和果树的行政行为违法”，并无撤销之诉的内容。二.原审庭审中审判员让上诉人再次明确诉求，上诉人仍称“确认违法”。审判员在赔偿案件中询问上诉人的诉讼目的是什么，上诉人明确答复“补偿过低”，而今却提出收回土地。三.上诉人同时就土地赔偿提起诉讼，要求增加赔偿标准，表明上诉人的确没有“撤销”的意思。请求二审驳回上诉，维持原判。王显乡政府答辩称：原审判决结果客观公正，依法应予维持。一.上诉人之上诉请求超出了原审诉讼请求的范围。上诉人在二审时增加的“退还耕地”的诉求，不符合法律规定。在原审中法官多次询问上诉人是否同意收回耕地时，上诉人也不同意收回耕地，只是提出赔偿数额过低。同时就土地赔偿提起诉讼，要求增加赔偿标准，说明上诉人根本没有收回耕地的真实意思。上诉人只是为了以此为手段，以达到高额赔偿之目的。二.上诉人的上诉请求与答辩人没有关联性。原审已经认定万荣县政府行政征收违法，上诉人无证据证实答辩人在土地征收行为中存在任何违法行为，且该征收行为非答辩人所为。答辩人参与案涉土地的收回，只是出于对村委会工作上的指导、支持与监督，并不是土地征收行为的主导者。上诉人上诉请求没有事实与法律依据，依法应该驳回其上诉请求。年村委答辩称：一.上诉人在原审中明确表示不要求退还土地，现在上诉又要求撤销，显然前后矛盾。二.本案的征收行为系答辩人具体实施因涉案四户的阻挠，项目搁浅，损失相当巨大。原审法院征求上诉人意见并作出符合实际情况的判决，给富民项目的可持续进行带来希望，保证了广大群众的利益，请二审法院予以维持。本院经审理查明的事实与原审查明的事实相同。本院审理认为，本案争议主要焦点是，在确认万荣县政府征收土地行为违法的同时，是否应当判决撤销该行为，是否应当退还被征收的土地。当事人各方对原审确认万荣县政府征收土地行为违法不持异议。在案证据显示，年村委通过多次召开有部分果农、村民、居民组长、党员代表参加的支委、村委土地赔偿事宜专题会议，研究制订用地补偿及地面附着物补偿方案，对薛某等被征地亩数6.6亩及果树进行核算，依据山西省人民政府办公厅晋政办发（2018）60号关于调整全省征地统一年产值标准通知及全省征地统一年产值标准汇总表（运城市）的补偿标准35926元/亩，在土地补偿费和安置补助费留存村民委员会20%的费用后，万荣县王显乡财政管理所已将征地款及地上附着物、青苗款217542元转入薛某的账户。事实上，薛某已实际得到足额赔偿。薛某虽然对赔偿标准、项目、金额等提出了异议，但未能提供有力证据证明；虽然主张退还被征收的土地，但并未退还已经转至其账户的、因征收土地失去承包使用权而产生的土地赔偿款。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”基于以上事实和法律规定，基于原审法院考虑到万荣县建设现代果业综合服务中心系一项利农惠民的好项目，撤销会给国家利益、社会利益造成重大损害，原审对万荣县政府所实施的土地征收行为，只是确认违法，而不撤销，并无不妥。对于薛某提出的退还其被征收的土地之诉求，因缺乏有力事实证据和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。薛某的上诉理由不成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一项）之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人薛某负担。本判决为终审判决。审 判 长 耿转成审 判 员 彭志祥审 判 员 刘 群 二○二○年六月二十八日法官助理 吴志军书 记 员 李慧珍