四川省眉山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川14行初249号 原告刘国林，男，生于1986年2月19日，汉族，户籍所在地:四川省眉山市彭山区;经常居住地:四川省成都市金牛区。 原告刘丽萍，女，生于1982年1月14日，汉族，住四川省眉山市彭山区。 委托代理人刘国林（系刘丽萍之弟），生于1986年2月19日，汉族，经常居住地:四川省成都市金牛区。 原告朱天会，女，生于1959年9月20日，汉族，住四川省眉山市彭山区。 委托代理人刘国林（系朱天会之子），生于1986年2月19日，汉族，经常居住地:四川省成都市金牛区。 被告眉山市彭山区人民政府。住所地：四川省眉山市彭山区西街**。 法定代表人郭红，区长。 委托代理人胡家齐，男，眉山市彭山区城乡土地征收补偿安置中心副主任。 委托代理人沈建，北京德恒（成都）律师事务所律师。 原告刘国林、刘丽萍、朱天会因要求确认被告眉山市彭山区人民政府（以下简称彭山区政府）拆迁行政强制行为违法一案,于2020年5月18日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年5月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因案外人刘某系案涉房屋共有人，与本案有利害关系，经本院询问并征求刘某的意见，刘某明确表示其不参加本案诉讼，放弃在本案中的原告权利，故本院未追加刘某为本案共同原告。本院依法组成合议庭，于2020年6月23日公开开庭审理了本案。原告刘丽萍、朱天会的委托代理人暨原告刘国林、被告彭山区政府的委托代理人胡家齐、沈建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘国林、刘丽萍、朱天会诉称，三原告的房屋被纳入被告确定的彭山区蔡山东路及渡江路片区改建项目征收范围之内。被告设立的彭山区蔡山东路棚户区（碱厂片区）改造建设指挥部（以下简称指挥部）在未与三原告达成拆迁安置补偿协议的情况下，为逼迫拆迁，于2019年11月22日至23日对三原告的房屋实施断水、断电、封路（房前设围挡、房后挖坑）的强制措施。请求确认被告实施的断水、断电、封路行政行为违法。 原告为证明其诉讼主张，提供了以下证据：1.原告身份证明及授权委托，拟证明三原告的身份信息、身份关系及委托代理的有关情况；2.四川省眉山市中级人民法院（2013）眉民终字第387号民事判决书，拟证明三原告为案涉房屋合法所有权人,与本案具有利害关系；3.房屋征收决定，拟证明原告房屋在征收范围内，被告彭山区政府主体适格；4.《责令通电、通水和拆除障碍物申请书》，拟证明原告曾于2019年11月24日向被告申请恢复通水、通电、通路，被告至今没有回复更没有采取措施；5.照片，拟证明断水、断电、封路的事实；6.录音及文字记录、7.视频光盘及文字说明，拟证明断水、断电、封路是指挥部的行为；8.彭山区政府凤鸣街道办事处（以下简称凤鸣街道办）回复、指挥部办公室照片、彭山区城乡土地征收补偿安置中心（以下简称征补中心）回复，拟证明断水断电封路是指挥部所为，不是征补中心所为；9.最高人民法院（2017）最高法行再101号判决书、102号裁定书，拟证明本案被告应推定为彭山区政府；10.手绘征收主体结构图，拟证明彭山区政府领导指挥部做具体征收工作；11.原彭山县人民法院（2013）彭山民初字第498号民事判决书及该案2013年7月14日的开庭笔录、遗产分配协议书、证明、土地使用证、房产证，凤鸣派出所询问刘某笔录，拟证明刘某不是被拆房屋的合法权利人，没有资格与指挥部签协议，断水断电是行政强制行为；12.2019年12月3日刘某签订《房屋征收协议》时的照片，拟证明是指挥部工作人员与刘某签订的协议。另原告于庭审后的2020年6月30日向本院提交了眉山市东坡区人民法院（2020）川1402行初177号、179号案件庭审笔录及现场照片作为证据。 被告彭山区政府辩称：1.答辩人从未组织实施过三原告诉称的行政行为，不是本案的适格被告；2.本案原告房屋已因征收、危房等原因被拆除，其起诉的断水、断电、封路行为属于拆除行为的组成部分，不具有单独可诉性；3.经向相关部门了解，并不存在以逼迫拆迁为目的进行断水、断电、封路的事实。综上所述，答辩人不是本案的适格被告，原告起诉的行为不具有独立可诉性。请求依法驳回三原告的起诉。 被告彭山区政府为证明其诉讼主张，提供了以下证据、法律依据： 第一组证据，1.《关于蔡山东路及渡江路片区改建项目房屋征收的决定》、2.原彭山区房屋征收管理局变更为征补中心的相关文件、3.眉山市东坡区人民法院（2019）川1402行初243号《行政判决书》，拟证明征补中心系案涉房屋征收部门，房屋的征收、安置、补偿、拆除工作由其组织实施，答辩人不是本案适格被告； 第二组证据，4.原告起诉强拆案的诉状及立案证明、5.原告房屋被鉴定为危房并已被拆除的证明，拟证明原告房屋已被拆除，其在本案的起诉行为不具有独立可诉性； 第三组证据，6.刘某关于断水、断电的说明、7.刘某移交房屋的视频，拟证明征补中心不存在断水、断电的行为，案涉房屋拆除前一直能够自由进出，不存在封路的行为。 法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条、第六十九条第一款第（三）项。 经庭审质证，对三原告所举证据，被告彭山区政府的质证意见为：对证据1的真实性无异议；对证据2的真实性无异议；对证据3无异议，征收部门是征补中心，区政府不是本案适格被告；对证据4邮寄的事实无异议，但区政府没有收到过，从内容可以证明区政府不是断水断电封路的实施主体；证据5没有拍摄时间，具体断水、断电是在房屋权利人刘某要求下实施；对证据6、7均不认可，不能证明被录音人身份和目的，不具有真实性，内容不具有证明力；证据8中的指挥部是临时机构，负责协调街道办事处、征补中心等部门,是起调处作用，是内部行政机构不对外产生行政效果；证据9载明的案件事实与本案完全不同，本案实施主体明确是房屋征收部门，不应进行推定；证据10是原告理解作出，与客观事实不符；对证据11的真实性有异议，与本案无关，不能推翻已生效的民事判决；证据12不能达到原告的证明目的。对被告彭山区政府所举证据，三原告的质证意见为：对证据1的真实性无异议，对合法性不认可，不是公益性质征收，证明征收主体是彭山区政府；对证据2无异议；对证据3的真实性不认可，该行政判决书不完整；对证据4的真实性无异议，不能达到被告的证明目的，与本案无关；对证据5的真实性认可，对合法性不认可，被鉴定为危房并拆除是2020年1月22日晚，断水断电封路是2019年11月，是独立的行为，具有可诉性；证据6的证人刘某未出庭，对其证词不认可，且是在立案后向刘某收集的证据，不应作为证据使用；对证据7的真实性、合法性不认可，12月5日的时间不对，当时刘某并没有要求断水断电封路，不能达到被告的证明目的；视频中有租客，可以证明断水断电封路的事实；录制人梁德洪是指挥部的工作人员。 本院对上述证据认证如下：三原告提供的证据6、7中的音频及整理的文字记录，被录音人身份没有证据证实，无法确定其身份，该证据不具备证据的真实性，不能作为本案证据采纳；原告提供的证据9与本案不具有关联性，不能作为本案证据采纳；原告提供的证据10系原告自己制作，不具有证据的真实性，不能作为本案证据采纳；原告提供的证据11中的民事判决书与本案具有关联性，证据来源和形式合法，具有证据的真实性，可以作为本案证据采纳，与该民事判决有关的证据实际是民事案件的证据，本案应根据生效的民事判决认定的事实和判决结果来认定相关事实；证据11中凤鸣派出所对刘某的询问笔录与本案具有关联性，证据来源和形式合法，具有证据的真实性，但其证明目的与生效民事判决认定的事实不一致，该证据不能证明原告的主张。原告休庭后于2020年6月30日向本院提交的眉山市东坡区人民法院（2020）川1402行初177号、179号案件庭审笔录及新的现场照片，未在举证期限内提交，系本案庭审后所提交，亦不能证实系新发现或新形成的证据，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条“新的证据”的规定，不作为本案的新证据接纳；被告彭山区政府所举证据3与本案不具关联性，不能作为本案证据采纳。原、被告所举其他证据，与本案具有关联性，证据来源及形式合法，具有证据的真实性，可以作为本案证据采纳。 经审理查明，原彭山县凤鸣镇上岷江路16号与凤鸣镇岷江路240号、岷江路237号、岷江路242号、渡江路16号的房屋系同一处房产。该房屋面积164.98平方米，其中商铺面积96.2平方米，住房面积68.78平方米。该房屋登记在杨学华（原告刘国林、刘丽萍之祖母）名下。刘全兴与杨学华系夫妻关系，二人分别于2000年12月27日、2012年2月3日去世。根据发生法律效力的四川省眉山市中级人民法院（2013）眉民终字第387号民事判决认定，案涉房屋系刘全兴、杨学华、刘某（刘全兴、杨学华之子）、朱天会（刘某之前妻）共有，其中刘全兴与杨学华享有三分之二的产权，属遗产范围，该遗产由原告刘国林、刘丽萍继承。至今三原告与刘某对该房屋未进行产权分割，而是分别使用一部分。 2012年10月30日，原彭山县人民政府发布“关于蔡山东路及渡江路片区改建项目房屋征收的决定”（以下简称征收决定），确定房屋征收部门为原彭山县房屋征收管理局，征收实施单位为原彭山县凤鸣镇人民政府、原彭山县彭溪镇人民政府。案涉的渡江路16号房屋位于被征收范围之内。为协调房屋征收工作，被告彭山区政府设立了临时机构指挥部。案涉房屋所在片区属于老旧棚户区，长期以来其用水用电均是搭用原彭山碱厂的水电户头。2019年11月22日至23日，案涉房屋水、电被断，房前被设置围档。为此，刘国林于11月24日向被告邮寄书面申请书，以被告的相关部门对其房屋断电、断水并将门前出入道路全部围堵为由，要求被告责令相关部门恢复通电、通水及排除障碍。2019年12月3日刘某签订了补偿协议，但三原告至今未签补偿协议。被告提交的刘某在移交房屋前的视频由指挥部工作人员录制。2019年12月7日至8日，案涉房屋被拆除了一部分，12月16日又被拆除了一部分，两次共计拆除了整个房屋的三分之一。2020年1月22日至23日晚整个房屋剩余的三分之二被全部拆除。2020年5月26日，刘某出具情况说明载明，案涉房屋的水、电户系其出资开通，其于2019年12月3日签订补偿协议后，便断了水、电，并将房屋腾空交征补中心拆除。 2020年4月3日，凤鸣街道办在给三原告的政府信息公开回复中称，经查，该棚户改造地域涉及凤鸣街道和观音街道（原彭溪街道）的行政区域，区上专门设置了指挥部，处置拆迁安置具体事宜。2020年4月23日，征补中心在给三原告的政府信息公开答复中称，三原告申请公开的房屋征收决定等信息，请原告自行前往指挥部办公室查询；该单位从未实施对原告家进行停水停电封路（设围挡、挖坑）的行为。 另查明，三原告与刘某共有的房屋被拆除三分之一后，三原告已在提起本案诉讼前以彭山区政府为被告，以其行政强制违法为由，向本院提起行政诉讼，本院已立案，该案尚在审理中。 再查明，根据中共眉山市彭山区机构编制委员会眉彭编发[2017]46号文，原彭山区房屋征收管理局更名为“彭山区房屋征收与补偿服务中心”；根据眉山市彭山区深化机构改革工作领导小组眉彭机改[2019]1号文，原“彭山区房屋征收和补偿服务中心”更名为“征补中心”；根据中共眉山市彭山区委办公室眉彭委办[2019]109号文，确定征补中心职能为负责被征收房屋价值评估，组织征收补偿环节的听证，国有土地上房屋征收补偿协议签订等工作。 本院认为，本案系因国有土地上房屋征收过程中断水、断电、封路引发的行政争议。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、原告刘国林、刘丽萍、朱天会所诉的案涉房屋被断水、断电、封路的行为是否存在；二、该行为是否为被告彭山区政府所为；三、该行为能否单独提起行政诉讼；四、若该行政行为可诉，该行为是否合法。 关于争议焦点一，根据原告提供的要求被告责令相关部门恢复通水、通电及排除障碍的书面申请及断水、断电的照片、视频证明，被告提供的案外人刘某出具的关于断水、断电的说明，可以认定案涉房屋在拆除前被断水、断电、封路的事实。因案涉房屋系原告与刘某共有，对案涉房屋断水、断电和封路，必然会对共有人行使权利产生影响，虽刘某证明该行为系其申请所致，但刘某证实的断水、断电的时间与本案中查明的时间不符，被告也未提供案涉房屋的水、电系刘某申请开户的证据，也未提供系相关企业的民事行为所致的证据，故可以认定本案中存在为了房屋征收与拆迁，有关职能部门实施了对案涉房屋断水、断电、封路的行政行为。 关于争议焦点二，本案中，原告主张被诉的断水、断电、封路行为系被告设立的指挥部所为，法律责任应由被告承担，但原告在2019年11月24日向被告邮寄的申请书中要求被告责令相关部门恢复通水、通电及排除障碍，即主张断水、断电、封路行为系被告下属相关部门所为。原告诉讼中主张该行为系指挥部所为，没有直接、充分的证据证明。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下简称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”规定，国有土地上房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府，但实施主体是市、县级人民政府确定的房屋征收部门，在房屋征收与补偿的实施过程中，仍应遵循“谁实施、谁负责”的原则。政府的组织行为仅仅是通过统筹协调方式促使行政管理中相关职能部门相互配合从而确保行政目标实现的手段，该组织行为仅作用于各行政机关内部，未对当事人的权利义务产生直接影响，而对当事人的权利义务产生影响的是其他行政机关实施的强制行为。再结合被告作出的征收决定中明确了征收部门为现在的征补中心一事实，原告主张本案被诉行政行为系指挥部所为，责任应由被告承担的理由不充分，证据不足，本院不予支持。 关于争议焦点三，根据本案查明的事实，本案被诉的断水、断电、封路的事实行为发生后，原告与案外人刘某共有房屋被拆除。由此可见，本案中的断水、断电、封路行为是为后续可能出现的行政强制拆除行为作准备的阶段性行为。该阶段性行为应该被后来的拆除行为所吸收、覆盖，所以不具有单独可诉性。由此产生的行政争议，原告可在后续的拆除行为行政诉讼中进行救济，且原告已对争议的行政强制行为提起了行政诉讼。因此，三原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，应裁定驳回其起诉。 综上，原告刘国林、刘丽萍、朱天会所举证据不能证实本案所诉的断水、断电、封路行为系被告彭山区政府所为，且该行为系后续可能出现的行政强制拆迁行为作准备的阶段性行为，为之后的行为吸收、覆盖，不具单独可诉性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告刘国林、刘丽萍、朱天会的起诉。 案件受理费50元，退还原告刘国林、刘丽萍、朱天会。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  陈继兵 审 判 员  胡海东 人民陪审员  任昶洪 二〇二〇年六月三十日 书 记 员  沈 兰