湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终127号上诉人（原审原告）周祖兰，女，1957年7月11日出生，汉族，住湖北省随县。上诉人（原审原告）刘高新,男，1957年8月17日出生，汉族，住湖北省随县。被上诉人（原审被告）随县人民政府。住所地：湖北省随县新县城。法定代表人：陈兴旺，县长。委托诉讼代理人李萍，该县政府办公室副主任。委托诉讼代理人董立，湖北神农律师事务所律师。上诉人周祖兰、刘高新因诉随县人民政府行政复议及行政赔偿一案，不服湖北省随州市中级人民法院（2019）鄂13行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。周祖兰、刘高新起诉请求：1.确认随县人民政府于2019年6月19日作出的随县政复决字（2019）第5号行政复议决定书属于违法；2.判决随县人民政府赔偿周祖兰、刘高新经济损失57万元；3.判决随县人民政府承担本案的诉讼费用。事实和理由：2007年6月19日，刘高清未经周祖兰、刘高新同意，恶意串通案外人罗忠先私自转包周祖兰、刘高新承包的果园，并违法建房，非法获取经济利益。随县殷店镇人民政府对罗忠先未依法办理行政审批和规划建房手续，恶意在周祖兰、刘高新承包土地上非法新建楼房获取巨大经济利益属于违法。随县人民政府于2019年6月19日作出的随县政复决字（2019）第5号行政复议决定书属于违法，请求法院公正审理。随县人民政府辩称，1.周祖兰、刘高新与申请复议事项没有利害关系。在周祖兰诉随县自然资源与规划局不履行行政职责一案中，人民法院已查明案外人冯哲并没有侵害周祖兰、刘高新承包的土地，周祖兰、刘高新对此没有利害关系。周祖兰、刘高新也不是罗忠先违法占地的利害关系人，罗忠先违法占地建房属于其承包的土地，不在周祖兰、刘高新承包范围内，且违法建筑位于殷店镇规划区之外。2.随县人民政府驳回周祖兰、刘高新的复议申请具有法律依据。因周祖兰、刘高新与申请事项没有利害关系，应当驳回周祖兰、刘高新的复议申请。随县人民政府作出的行政复议决定正确，周祖兰、刘高新不具备起诉的主体资格，请求驳回周祖兰、刘高新的起诉。一审法院查明，2002年3月24日，刘高新（周祖兰丈夫）、刘高清与九角尖居民委员会签订了一份《果园承包合同》，该合同约定由刘高新、刘高清共同承包位于九角尖居民委员会一组后湾随应公路桑树凸，承包年限自2002年4月1日至2013年9月31日止，合同期满后自行失效。2007年6月19日，刘高清与罗忠先签订一份转包合同，将自己2002年承包九角尖居民委员会一组桑树园北头份内的果园转包给罗忠先，该合同有九角尖居民委员会干部见证签字。2010年10月17日，罗忠先向九角尖居民委员会交纳建房土地占用费1万元，后罗忠先将8间建房土地卖给4人建房，地址位于罗忠先承包的果园内。随县国土资源局于2012年8月6日作出随县土资监字[2012]48号行政处罚决定书，对罗忠先擅自转让九角尖居民委员会一组土地266平方米给他人建房的违法行为作出行政处罚，决定没收非法所得2000元。随县国土资源执法监察局于2012年8月17日对罗忠先非法转让土地开具2000元罚没款收据。九角尖居民委员会不在殷店镇规划区范围内。另查明，周祖兰于2018年向随县人民法院起诉随县国土资源局不履行法定职责一案，经一审法院终审作（2018）鄂13行终46号行政裁定，该裁定书认定事实如下：案外人冯某于2012年4月至6月，未经国土主管部门批准，擅自平整位于殷店镇××组（大桥头老选矿厂）土地1430平方米准备建养殖场，平整九角尖居委会一组（桑树包）土地2200平方米准备建药材加工厂。2012年8月28日，随县国土资源局对冯某作出了随县土资监字（2012）52号行政处罚决定，内容为：1、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和设施；2、处以罚款18150元。随县国土资源局作出处罚决定时，冯某只是平整土地，尚未建设房屋和其他设施。周祖兰起诉随县国土资源局不履行法定职责，其仅提交了湖北省国土资源厅和随州市国土资源局信访部门出具的“关于反映随县殷店镇九角尖村委会占用其自留地和荒地未补偿的问题”的《不予受理告知书》，上述证据不能证明其已向随县国土资源局申请要求执行随县土资监字（2012）52号行政处罚决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。遂维持了驳回周祖兰起诉的一审裁定。2018年12月18日，周祖兰、刘高新向随县国土资源局邮寄一份《确认违法行政赔偿申请书》，要求确认殷店镇人民政府对罗忠先、冯哲未经批准侵占土地违法建房未依法强拆属于违法行为，并要求赔偿其经济损失。之后，周祖兰、刘高新又于2019年2月份向随县人民政府邮寄行政复议申请书，要求确认殷店镇人民政府未在法定期限内依法处理行政赔偿申请违法，对罗忠先未经批准侵占土地违法建房未依法强拆属于违法行为，并要求殷店镇人民政府赔偿其经济损失60万元。随县人民政府于2019年6月19日作出随县政复决字（2019）第5号行政复议决定，该复议决定认定罗忠先违法占地、转卖的土地属于其承包土地，不在周祖兰、刘高新承包范围内，周祖兰、刘高新不是利害关系人，同时违法建筑位于殷店镇规划范围之外，殷店镇人民政府没有拆除规划区外违法建筑的法定职权，决定驳回周祖兰、刘高新的行政复议申请。周祖兰、刘高新不服复议决定，诉至法院。一审法院认为，本案的争议焦点为随县人民政府于2019年6月19日作出的随县政复决字（2019）第5号行政复议决定是否存在违法情形？若存在违法情形，是否应当被撤销？针对上述争议焦点，一审法院评判如下：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”本案中，周祖兰、刘高新向随县人民政府提出复议申请，要求确认殷店镇人民政府对罗忠先未经批准侵占土地违法建房未依法强拆属于违法行为，并要求殷店镇人民政府赔偿其经济损失，但周祖兰、刘高新并未提交充分证据证明案外人罗忠先的违法行为与其存在利害关系，且涉案违法建筑也位于殷店镇规划区范围之外，殷店镇人民政府也没有拆除规划区范围之外违法建筑的法定职责，随县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定驳回周祖兰、刘高新的复议申请并无不当，依法予以支持。综上，周祖兰、刘高新的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十条、第八十一条的规定，判决：驳回周祖兰、刘高新的诉讼请求。一审案件受理费50元，由周祖兰、刘高新承担。周祖兰、刘高新上诉称，（一）原审判决认定事实不清、程序违法。1.随县人民政府2019年6月19日作出的随县政复决字（2019）第5号行政复议决定书未加盖公章，应属违法或者无效。2.随县人民法院（2018）鄂1321行初14号行政裁定书、随州市中级人民法院（2018）鄂13行终46号行政裁定书以及案外人冯哲与本案无关，不是解决本案行政争议的依据。3.在合同承包期限内，刘高清与案外人罗忠先私自签订转包合同，用于罗忠先违法建房，以及冯哲非法在周祖兰承包的果园和土地、自留地以及菜园地上堆积废渣，至今仍未清除和拆除。刘高清与罗忠先、九角尖居委会共同欺骗周祖兰、刘高新夫妇，私自签订转包合同，恶意侵占周祖兰、刘高新的合法权益，该转包合同应属于违法或者无效。4.周祖兰、刘高新诉请确认随县政复决字（2019）第5号行政复议决定违法或者无效，一审法院将本案争议焦点归纳为复议决定书应否被撤销，属于诉而非判，非诉而判。5.随县人民政府在一审庭审中提交证据属于逾期举证，且周祖兰、刘高新不予认可，一审法院采信随县人民政府提交的证据，程序违法。（二）本案遗漏重要关联第三人。一审法院应当依职权通知或者追加随县自然资源和规划局、随县殷店镇人民政府、九角尖居委会、刘高清、罗忠先、冯哲到庭应诉，其未通知上述人员参加诉讼是导致本案错误判决的主要原因之一。（三）原审判决遗漏了周祖兰、刘高新的行政赔偿诉讼请求。（四）原审判决认为涉案违法建筑位于殷店镇规划区范围之外，殷店镇人民政府也没有拆除规划区范围之外违法建筑的法定职责，与《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十二条、第六十五条之规定不符，适用法律错误。请求：1.撤销原审判决；2.确认随县人民政府2019年6月19日作出的随县政复决字（2019）第5号行政复议决定属于违法或者无效；3.判令随县人民政府依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，赔偿周祖兰、刘高新全部损失57万元；4.本案诉讼费用由随县人民政府承担。随县人民政府辩称，（一）周祖兰、刘高新不是本案的利害关系人。1.在周祖兰诉随县国土资源局不履行法定职责一案中，随县人民法院（2018）鄂1321行初14号行政裁定书已查明案外人冯哲并没有侵占周祖兰的承包土地，周祖兰与此没有利害关系，随州市中级人民法院二审维持了该裁定。2.罗忠先违法建房占地属于其承包的土地，不在周祖兰、刘高新承包的果园范围内，且违法建筑位于殷店镇规划区以外，周祖兰、刘高新不是罗忠先违法占地的利害关系人。（二）随县人民政府驳回周祖兰、刘高新的行政复议申请符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条规定，申请人与复议事项之间没有利害关系或者行政机关没有相应法定职责的，应当驳回复议申请。（三）原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。一审经庭审质证的证据已随案移送本院。本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系周祖兰、刘高新对随县人民政府作出的随县政复决字（2019）第5号行政复议决定不服提起的行政诉讼。从周祖兰、刘高新的复议请求来看，主要包括两个方面：一是要求确认殷店镇人民政府对罗忠先未经批准侵占土地违法建房未依法强拆属于违法，二是要求殷店镇人民政府赔偿其经济损失。但从原审查明事实及本案现有证据来看，罗忠先非法转让违法建房的土地位于九角尖居民委员会一组，不在殷店镇规划区范围内。按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条关于“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”以及《中华人民共和国土地管理法》第七十八条关于“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”之规定，案涉土地上违法建房的强制拆除不属于殷店镇人民政府的法定职责。同时，因周祖兰、刘高新并未提交充分证据证明罗忠先的违法行为与其存在利害关系，殷店镇人民政府是否就罗忠先的违法行为作出行政行为，对周祖兰、刘高新的权利义务不产生实际影响。周祖兰、刘高新的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项关于“申请人与具体行政行为有利害关系”的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款关于“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，随县人民政府作出随县政复决字（2019）第5号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，原审判决予以支持并无不当。周祖兰、刘高新要求随县人民政府赔偿其经济损失的诉讼请求缺乏事实基础和法律依据，依法不应支持。原审判决驳回周祖兰、刘高新的诉讼请求，不存在遗漏行政赔偿诉讼请求的问题。周祖兰、刘高新的其他上诉理由因缺乏事实和法律依据，本院均不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。周祖兰、刘高新的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周祖兰、刘高新负担。本判决为终审判决。审判长  王仁祥审判员  马春亮审判员  胡锦明二〇二〇年六月一日书记员  董晓晗