陕西省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终521号 上诉人（原审原告）:郭巧玲，女，汉族。 委托代理人：贾艺超，陕西省韩城市金城法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：韩城市人民政府。住所地：陕西省韩城市太史大街西段。 法定代表人：亢振峰，该市市长。 委托代理人：高亚刚，韩城市农业农村局经管站站长。 委托代理人：鹿岗，陕西行天律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）：金百勤，男，汉族。 上诉人郭巧玲因诉被上诉人韩城市人民政府（以下简称韩城市政府）、金百勤土地承包经营权证一案，不服渭南市中级人民法院(2019)陕05行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院查明：原告郭巧玲在韩城市板桥镇明星村五组原有承包地9.04亩，1995年原告用其名下的3.43亩土地与同组村民郭少柏名下的3.23亩土地进行了调换,多年来双方无有争议,其中郭巧玲耕种郭少柏3.23亩土地中包含有本案涉诉的位于圪崂西头的0.4亩土地。1998年12月1日原韩城市板桥乡人民政府为郭巧玲颁发了编号为xxx的《农村土地承包经营权证书》，载明有其承包地的具体坐落位置及面积，但郭巧玲从郭少柏处所换的土地并未登记在郭巧玲的xxx号经营权证内，涉案的0.4亩土地仍登记在郭少柏名下，而实际由原告继续耕种。2002年原告所在村组给其划定宅基地时因需占用第三人金百勤当时承包的部分土地，原告即将其从郭少柏处换来的0.4亩土地与第三人金百勤的承包地进行了调换。第三人金百勤从2002年起一直耕种涉案的0.4亩土地至今。2016年韩城市人民政府根据农业部、财政部等六部委下发的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》的文件要求，对全市范围内的农村土地承包经营权重新进行了确权登记。在本次确权过程中，明星村村委会制作了承包地块调查表，对金百勤所承包的地块面积，四至范围逐块进行了核实和填报，并将核实结果予以公示，形成《农村土地承包经营权公示结果归户表》。被告于2016年9月7日向第三人金百勤颁发了编号为610581108203050xxxx的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（以下简称土地承包经营权证），在此次颁证过程中本案争议的0.4亩土地登记在了第三人金百勤名下。2017年8月韩城市政府下发了韩政发（2017）54号通告，作废了所有农户2015年10月以前取得的《农村土地承包经营权证》。 原审判决认为：本案争议的焦点问题是：1、郭巧玲是否具有原告诉讼主体资格。2、被告韩城市政府向第三人金百勤颁发土地承包经营权证的行为是否合法。关于郭巧玲的诉讼主体资格问题，涉案的0.4亩土地虽然最初登记在案外人郭少柏名下，但郭巧玲与郭少柏相互调换承包地之后，至郭巧玲将0.4亩土地交由金百勤耕种前，该块土地由郭巧玲实际耕种，郭巧玲与郭少柏之间就0.4亩土地无有纠葛，郭巧玲与争议的土地有利害关系，具有原告诉讼主体资格。关于被告向第三人颁发土地承包经营权证行为的合法性问题，2003年，因原告所在村组给原告划定宅基地时，需占用当时由第三人金百勤耕种的土地，原告自愿将涉案的0.4亩土地与第三人金百勤的土地进行更换，从2003年起，该争议地一直由第三人耕种至今。2016年，韩城市政府对该市农村承包土地重新确权登记过程中，对金百勤家庭所承包的土地由村组进行核实，形成地块调查表，并对各地块的名称编码、四至及面积进行了公示，其中将争议的0.4亩土地公示在金百勤位于“关岸下河”编码为610581108203050xxxx的地块内。故被告向第三人颁发的土地承包经营权证的事实清楚，程序合法。原告郭巧玲陈述其仅是同意将争议土地交由金百勤耕种十年，并未与金百勤调换土地缺乏证据支持，不予采信。其诉请撤销土地承包经营权证没有事实和法律依据，对其请求不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郭巧玲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭巧玲承担。 上诉人郭巧玲上诉称:上诉人与金百勤系同组村民，1995年全国第二轮土地承包时，上诉人用承包的9.04亩地中的3.43亩兑换郭少柏3.23亩土地，换回的3.23亩地中有涉案的0.4亩地。在上诉人划宅基地时，金百勤作为村干部要求将该0.4亩承包地让其无偿耕种十年，上诉人口头答应。到期后金百勤不返还承包地，由此引发民事诉讼，诉讼中因金百勤承诺返还土地，故上诉人撤回起诉。随后，作为村干部的金百勤让上诉人所在村委会将上诉人9.04亩土地没收，包括前述0.4亩承包地。上诉人不服再提起民事诉讼，要求韩城市板桥镇明星村村民委员会及包括金百勤在内的第三人返还9.04亩土地，韩城市人民法院（2019）陕0581民初284号民事判决书判决，上诉人在韩城市板桥镇明星村红星五组的9.04亩承包地继续由上诉人耕种管理，该判决已经生效。金百勤通过不正当手段，把本属于上诉人的0.4亩地登记至其土地承包经营权证中。韩城市政府颁发土地承包经营权证未经过调查、公示、建立土地登记簿，属程序违法，且证据不足。因韩城市政府未向上诉人颁发土地承包经营权证，金百勤涉案土地承包经营权证中除涉案0.4亩土地外，其他地块亦有可能侵犯上诉人合法权益。请求：撤销原判，支持上诉人诉讼请求。 被上诉人韩城市政府答辩称：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案中，金百勤经所在村民小组和村民委员会同意，与本组村民郭巧玲交换了土地。2015年土地确权时，金百勤的土地按照换后的土地面积进行了公示，由所在村民小组、村民委员会逐级向所在镇政府上报土地确权的相关资料，经审核无误，答辩人向金百勤颁发了土地承包经营权证。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人金百勤答辩称：郭巧玲所述的9.04亩土地中不包括涉案的0.4亩地，其称仅让答辩人耕种十年与事实不符。《关于金百勤与郭巧玲兑换土地的协议》是土地所工作人员郭林浪所写。韩城市政府颁发土地承包经营权证经过调查核实，准确无误。请求：驳回上诉，维持原判。 本院二审查明：金百勤土地承包经营权证落款时间为2016年9月7日，韩城市政府因郭巧玲和金百勤承包地有争议，至2018年8月6日才将该证颁发给金百勤。 另查明，2002年上诉人郭巧玲所在村组给其划定宅基地时，金百勤认为郭巧玲将案涉0.4亩土地与其承包地进行了调换，郭巧玲仅认可将0.4亩地让第三人无偿耕种十年，到期后郭巧玲要求返还土地，由此引发侵权责任纠纷。在韩城市人民法院审理的郭巧玲诉金百勤侵权责任纠纷一案中，2016年7月28日，经渭南市中级人民法院委托陕西中金司法鉴定中心鉴定，《关于金百勤与郭巧玲兑换土地的协议》中郭巧玲签名笔迹与样本笔迹不是同一人书写，郭巧玲签名笔迹上的红色指印不是郭巧玲所捺印。 再查明，韩城市板桥镇明星村原名称为韩城市板桥镇红星村。 本院二审查明的其他事实与原审判决查明的事实一致，予以确认。 本院认为：本案争议焦点问题为，被上诉人韩城市政府向金百勤颁发土地承包经营权证的行为是否合法。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。《农村土地承包经营权登记工作中若干具体问题处理的指导意见》第二条规定，对于承包地块和边界存在争议的，由集体土地承包登记工作小组根据实际情况拿出处理意见协调解决，纠纷解决后再进行登记，或者按集体二轮土地承包方案确定登记。承包纠纷一时难以解决的，可以暂缓登记。本案中，金百勤的承包地块调查表内容显示，案涉争议的0.4亩土地登记在其编号为610581108203050xxxx的地块中，而该地块指界签章中毗邻地块权利人郭巧玲未予指界签章，红星村民委员会在未经权利人指界的情况下，直接认定土地四至无争议，没有事实依据。被上诉人韩城市政府作为颁发土地承包经营权证主要依据的《关于金百勤与郭巧玲兑换土地的协议》，经司法鉴定，该协议中郭巧玲的签字并非本人所签，也并非本人捺印，且郭巧玲亦不认可与金百勤有更换涉案土地一事。韩城市政府认定郭巧玲和金百勤更换0.4亩土地，主要证据不足。据上，被上诉人韩城市政府在对报送的申请材料未予认真审核，且明知涉案0.4亩土地存在争议、权属不确定的情况之下，仍向金百勤颁发土地承包经营权证，程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的。本案韩城市政府向金百勤颁发土地承包经营权证的行政行为主要证据不足，程序违法，依法应当予以撤销。原审法院认定韩城市政府颁发被诉土地承包经营权证的事实清楚、程序合法，判决驳回郭巧玲的诉讼请求错误，亦应予以撤销。 关于韩城市政府答辩称金百勤的土地按照兑换后的土地面积进行了公示，未有人提出异议一节，因韩城市政府并未提供进行公示的相关证据，故本院对此不予认可。 综上，上诉人郭巧玲的上诉理由成立，其请求本院予以支持。原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人韩城市政府在土地权属存在争议且尚未解决的情况下，颁发被诉的土地承包经营权证，违反法律规定，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销渭南市中级人民法院(2019)陕05行初110号行政判决； 二、撤销韩城市人民政府向金百勤颁发的编号为610581108203050xxxx的《农村土地承包经营权证》。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人韩城市人民政府承担。 审判长 徐 炯 审判员 赵 婧 审判员 杨宗信 二〇二〇年六月二十八日 书记员 王文玥